山东省济宁市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁08行终278号 上诉人（原审原告）代勇，男，汉族，1983年2月6日出生，住济宁市任城区。 委托诉讼代理人金珊，北京市盈科律师事务所律师。 委托诉讼代理人陈浩，北京市盈科律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）济宁高新技术产业开发区管理委员会，住所地济宁市海川路9号产学研基地T3楼。统一社会信用代码11370800004234373R。 法定代表人刘章箭，主任。 委托诉讼代理人杨杰、朱磊，山东公明政和律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济宁高新区柳行街道办事处，住所地济宁市高新区柳行街道菱花路杨柳国际新城。统一社会信用代码193708110043154566。 法定代表人张茂盛，主任。 委托诉讼代理人李硕，山东舜鸿律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济宁高新技术产业开发区住房和城乡建设局，住所地济宁市海川路9号产学研基地A1楼。 法定代表人闫春雷，局长。 委托诉讼代理人张洪震、刘群群，山东鲁彦律师事务所律师。 上诉人代勇因与被上诉人济宁高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）、济宁高新区柳行街道办事处（以下简称柳行街道办）、济宁高新技术产业开发区住房和城乡建设局（以下简称高新区住建局）行政征收一案，不服济宁市高新技术产业开发区人民法院（2019）鲁0891行初62号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，2018年6月28日，柳行街道办事处小屯委会在村内张贴《高新区柳行街道办事处小屯××棚户区改造补偿安置告知书》，就小屯××棚户区改造补偿安置方案予以公开告知。原告代勇系柳行街道办事处小屯村民，代勇的父亲代全忠在小屯拥有宅基地一处（集体土地使用权证为081105200641），并在该宅基上建设房屋一处，在其去世后上述房屋归原告所有。该房屋在小屯××棚户区改造范围内，在改造活动中被拆除。 原审法院认为，原告代勇提供的证据证明其房屋被拆除，但不能证明其房屋及项下土地经过征收，更不能证明系三被告实施了征收其房屋及土地的行为。原告起诉三被告征收其房屋及土地的行政行为违法，没有事实依据。故本案不属于行政案件受案范围，对原告起诉依法予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回原告代勇的起诉。 上诉人代勇不服，向本院提起上诉称，一、一审法院就案件争议焦点之相关事实未依法查明，系认定事实不清。首先，上诉人土地及房屋因小屯棚改项目被征收，现被强制拆除。根据济宁高新区城市管理局于2019年3月2日作出的《关于申请查处小屯××棚户区改造项目的回复》及于2017年8月9日山东省住房城乡建设厅、发改委、财政厅、国土资源厅作出的鲁建住字[2017]20号《关于公布2018年棚户区改造项目的通知》可知，上诉人房屋已列入2018年棚改项目。《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》第三条第一款规定，有关部门在棚户区改造过程中要依法征收。而被上诉人仅以涉案项目在村民意思自治下推行不涉及征收问题，违反上述规定。2018年9月3日，济宁市城乡规划局作出[2018]济规高依复第5号《依申请公开政府信息答复书》可知，小屯棚改项目是近期高新区棚改计划项目之一且正在进行征收程序。2018年8月14日，济宁市城乡建设局作出《依申请公开答复书》可知，小屯棚改1065套，项目类型为城中村，集体土地性质。其次，上诉人申请省政府协调解决征收纠纷，省自然资源厅于2018年11月5日作出《告知书》，小屯党支部及村委于2018年4月25日向街道办及柳行街道党工委提交《小屯××棚户区改造申请》，高新区管委会于2018年6月28日作出《柳行街道办事处小屯××棚户区改造补偿安置实施细则》。2018年7月18日至22日，柳行街道办会同有关单位成立房屋丈量工作组，对小屯房屋进行丈量，2018年7月28日开始对房屋进行拆除。济宁市人民政府于2018年8月13日向上诉人作出[2018年]依答第0813017号《依申请公开政府信息答复书》，该棚改项目实施主体为高新区市政建设管理局。根据《土地管理法》第四十六条及《土地管理法实施条例》第二十五条再结合上述事实，上诉人认为三被上诉人均实施了征收涉案房屋及土地的具体行政行为。二、一审法院未审查三被上诉人实施征收涉案房屋及土地的行为违法性，事实不清、适用法律错误。首先，济宁市国土局在2018年8月10日向上诉人作出济国土资依复[2018]30号《依申请公开政府信息答复书》可知，小屯棚改项目未取得征地批复文件。三被上诉人实施的相关征收行为均违反了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十条及《山东省土地征收管理办法》第八、十、十五条的规定，上诉人认为被上诉人高新区管委会无权批准安置补偿实施细则，高新区住建局亦不能作为项目实施主体，三被上诉人实施的征收行为无法律授权，其行政行为违法。其次，2017年8月9日，山东省相关部门作出的鲁建住字[2017]20号文，将涉案房屋列入2018年棚改项目。2018年4月25日，小屯党支部及村委申请进行整体棚改。规范文件在前，三被上诉人作为行政机关，应执行上级通知，而非由村委会进行棚户区改造。三、根据《中华人民共和国宪法》第十条及《土地管理法》第二条，棚户区改造属于征收行为，被上诉人辩称此棚改系村民自治，有逃避责任之嫌，上诉人认为一审法院未就案件争议焦点相关事宜予以查明。请求二审法院依法撤销原裁定，改判支持上诉人的诉讼请求或发回重审；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人高新区管委会答辩称，一、小屯××棚户区房屋拆除工作系由小屯委自行组织实施，并不涉及行政行为或集体土地征收问题。上诉人提交的有关部门出具的相关回复或告知，因对棚户区改造缺少明确统一的法律规定，各部门对相关政策的解读和理解不同，故并不能以此作为定案的事实依据。另外，相关文件“表述”的事实亦未向答辩人核实或征询，存在片面性。在村委明确自认组织实施房屋拆除的情况下，不能以其他部门文件来推定答辩人行政行为违法。根据《村民委员会组织法》第五条可知，小屯村民自治组织房屋拆除无需经答辩人批准，答辩人亦无权批准，相关部门出具答复“经高新区管委会批准”的表述不符合客观事实及法律规定。二、小屯委以棚改项目为契机，在广泛征求村民意见基础上，依村民自治原则，开展房屋拆除改造工作，符合国家棚改项目政策。棚改是一项重要民生工程，根据国发[2013]25号《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》及国发[2015]37号《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》，均强调尊重群众意愿多种方式参与棚改，维护群众合法权益，且未明确棚改项目的实施主体。棚改是一种改造村居环境为基础的房屋拆旧工作，与集体土地或国有土地上房屋征收不同。小屯虽被纳入棚改范围，但政府因资金、统筹规划等问题尚未正式实施或介入，整个拆除过程尚不存在行政行为的直接干预。另外，棚改虽属于政府职权范围或考核标准，但并非政府每个环节都要承担责任，政府既不能越位包办，也不能缺位无为，要将有效领导和留足空间相结合。故答辩人并不存在弱化地方各级政府责任、违反法律及逃避责任的问题。综上，请求法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原裁定。 被上诉人柳行街道办答辩称，一、上诉人代勇在一审中提供的证据并不能证实其所主张的观点，也不能证实包含答辩人在内的三被上诉人实施了其主张的征收行为。答辩人认为上诉人所述《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》第三条第一款的规定强调的是，若存在政府征收行为，各部门应依法征收，并做好补偿工作。而非上诉人理解的规定由政府征收才得以进行棚改，且以上述规定推定三被上诉人实施征收行为于法无据。房屋拆除与房屋征收不同，上诉人也并未提供证据证实三被上诉人实施了行政征收及对其房屋进行了拆除行为。二、一审中，上诉人并未提供有效证据证实其诉求，一审法院以此认定三被上诉人未作出涉案房屋征收行为，也就不存在对征收房屋及土地的行为违法性作出审查。综上，本案不属于行政案件受案范围，应依法驳回。一审认定事实清楚、适用法律正确，请求法院依法维持一审裁定。 被上诉人高新区住建局答辩称，一、涉案小屯棚改项目及房屋的拆除均系小屯委作出的村民自治行为。答辩人并不存在征收土地及拆除房屋的行为，没有作出任何具体行政行为。二、小屯委自行组织开展、实施棚改项目符合国家政策所倡导、鼓励群众积极参与的棚改模式，上诉人对土地征收和棚改项目概念存在错误理解。三、小屯被纳入棚改范围是客观事实，因资金、统筹规划时序等问题尚未正式实施或介入，整个拆除过程也不存在行政行为直接干预。四、政府在新型棚改项目中起到组织引导作用，在政策和资金方面给予支持。综上，上诉人诉求无事实及法律依据，请求法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原裁定。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据和依据已在原审庭审中进行质证。本院同意原审裁定认定的基本事实。 本院另查明，2019年1月11日，上诉人代勇以三被上诉人及济宁高新区柳行街道办事处小屯村民委员会为被告提起房屋行政强制一案，要求确认四被告强制拆除其房屋的行为违法。济宁高新技术产业开发区人民法院于2019年5月16日作出（2019）鲁0891行初3号行政裁定书，以涉案房屋拆除系小屯委会作出的村民自治行为，不是行政征收行为，不属于行政诉讼的受案范围为由，驳回了上诉人的起诉。本院于2019年8月2日作出（2019）鲁08行终193号行政裁定，维持了上述裁定。 本院认为，本案中，上诉人代勇的诉讼请求为：请求确认三被上诉人对其房屋及土地进行征收的行政行为违法。根据上诉人提供的证据显示，其主张的房屋系集体土地上的房屋。上诉人并未提供相关证据证明三被上诉人曾对涉案集体土地及相应地上附属物作出征收决定或拟征收决定，涉案土地的性质仍然为集体土地，并未被征收为国有，故上诉人未能提供证据证明三被上诉人对涉案土地实施了土地征收行为。对于涉案土地上的房屋拆除行为，生效裁判文书已经作出相应认定，本院不再重复阐述。综上，一审法院认定上诉人提起本案诉讼没有事实依据，从而驳回上诉人的起诉并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 张 玲 审判员 李传平 审判员 惠 慧 二〇一九年十一月十二日 法官助理张爽 书记员颜素音