云南省玉溪市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）云04行终45号上诉人（原审原告）华宁县跃林水果专业合作社,住所地:玉溪市华宁县宁州镇董家山。法定代表人普存林。委托代理人何玲，云南汇欣律师事务所律师，特别授权代理。被上诉人（原审被告）玉溪市生态环境局，住所地：玉溪市太极路中段亚太汽车城慧波集团办公大楼。法定代表人张金翔，局长。委托代理人陈新国，云南滇兴律师事务所律师，一般授权代理。委托代理人赵崇萍，云南滇兴律师事务所律师，一般授权代理。华宁县跃林水果专业合作社（以下简称华宁水果合作社）与玉溪市生态环境局行政处罚一案，原审原告华宁水果合作社不服玉溪市红塔区人民法院于2019年6月26日作出的（2019）云0402行初11号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现本案已审理终结。原审法院审理查明，2018年3月12日华宁县环保局在调查过程中发现位于华宁县宁州镇董家山华宁水果合作社果园内存在1个堆放、贮存废弃菜叶坑塘和2个废弃菜叶渗滤液收集池，属于该合作社建成和使用。玉溪市环境保护局执法人员联合公安机关配合华宁县环境保护局、通海县环境保护局对该合作社进行调查，认定该合作社于2018年3月3日至9日利用事先挖掘成的1个无防渗措施的土坑塘，贮存通海文运废弃菜叶清运管理有限公司从通海县运输倾倒的26车合计511.1吨废弃菜叶，废弃菜叶腐烂产生的含高浓度水污染物的渗滤液贮存于土坑塘内，并用于果树灌溉。玉溪市环境保护局认为华宁水果合作社的以上行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条的规定，于2018年5月21日作出玉市环罚告字[2018]第24号《行政处罚事先（听证）告知书》并于次日向华宁水果合作社进行了送达；2018年5月24日华宁水果合作社向玉溪市环境保护局提交了听证申请书，该局于2018年7月24日向该合作社送达了玉市环听[2018]1号《玉溪市环境保护局行政处罚听证通知书》；2018年8月2日玉溪市环境保护局举行听证会，根据华宁水果合作社及时对坑塘中的废弃菜叶清理，并恢复了土地，主动减轻违法行为危害后果的情节，对华宁水果合作社予以从轻处罚。2018年9月11日，玉溪市环境保护局作出玉市环罚字[2018]第29号《行政处罚决定书》，认定华宁水果合作社实施了通过渗坑等逃避监管方式排放水污染物的行为，依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（三）项的规定，给予华宁水果合作社责令停止违法行为，限期治理；罚款100000元的行政处罚。于2018年9月12日进行了送达。2019年3月7日华宁水果合作社诉至原审法院，请求撤销玉溪市环境保护局作出的玉市环罚字[2018]第29号《行政处罚决定书》。原审法院认为，玉溪市环境保护局具有对本行政区域内违反环境保护法律、法规的行为进行监督、检查、处罚的法定职权。《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条规定：禁止利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物。该法第八十三条第（三）项规定：违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款：利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的。本案中，华宁水果合作社实施了利用未采取防渗漏措施的坑塘贮存废弃菜叶，致使废弃菜叶腐烂产生的含高浓度水污染物的渗滤液贮存于土坑塘内的违法行为，玉溪市环境保护局依据《中华人民共和国水污染防治法》作出玉市环罚字[2018]第29号《行政处罚决定书》，对华宁水果合作社罚款100000元，其认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，执法程序合法。华宁水果合作社提出其没有故意排污的动机和目的，其行为也未造成地下水污染的危险后果，不应予处罚，但根据上述法律规定，玉溪市环境保护局处罚的是利用渗坑排放水污染物的违法行为而非依据造成水污染后果而进行处罚，故对华宁水果合作社的该意见不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回华宁水果合作社的诉讼请求。案件受理费50元，由华宁水果合作社负担。上诉人华宁水果合作社不服一审判决上诉称，一、一审法院在事实认定中，有三项认定不符合客观事实。1、一审法院在判决书中认定“废弃菜叶腐烂产生高浓度污染物”没有事实依据。从案件发生到一审结束，玉溪市环境保护局没有对华宁水果合作社堆放贮存的废弃菜叶进行过科学检测，其判断只能是可能性而不能是客观事实。2、一审判决认定玉溪市环境保护局对华宁水果合作社“予以从轻处罚”与客观事实不符。一同涉案的多个被处罚主体所堆放的菜叶时间长，数量大于华宁水果合作社，没有主动消除隐患和恢复土地，罚款数额都是10万，看不出从轻处罚表现在什么方面。3、一审判决认定华宁水果合作社存在“逃避监管方式”不符合客观事实。华宁水果合作社贮存菜叶前虽没有向环保局请示，但已经向华宁县政府相关部门请示，逃避监管是主观故意，没有向环保局请示是认知能力问题。二、玉溪市环境保护局作出的行政处罚程序违法。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第三款规定，行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。《云南省行政处罚程序规范》第三十八条规定，行政处罚由负责法制工作的机构审核。本案负责法制工作的机构就是政策法规科，审核人员是**。一审判决认定“本案的审核人员均不是初次审核的人员”没有依据。玉溪市环境保护局没有在法定举证期限内举证证明**取得执法资格、审核资格、法律职业资格，也没证明**、矣家宁在本案之前审核过处罚案件。该局在庭后提交玉溪市司法局的证明系在举证期限届满所提供的证据，且系复印件。法律规定系取得国家司法部颁发的法律职业资格证书而非相关部门的证明。因此玉溪市环境保护局作出的处罚决定无效。三、玉溪市环境保护局作出的行政处罚中的第一项“责令停止违法行为，限期治理”，该处罚因丧失处罚事实而错误。2018年3月12日，玉溪市环境保护局执法人员到华宁水果合作社基地取证时，就口头要求华宁水果合作社治理，合作社已按执法人员的指导立即用车辆堵住路口，防止继续倾倒菜叶，行为已经停止；对已经堆捂的菜叶进行掩埋和分散晾晒风干处理，堆放场地已经填埋复垦种植玉米。在2018年5月21日玉溪市环境保护局作出《行政处罚事先（听证）告知书》前，堆放地点已经主动治理完毕，该局没有再次发出“责令停止违法行为，限期治理”的事实和理由。四、玉溪市环境保护局对华宁水果合作社的第二项处罚是罚款10万元，该处罚证据不足，一审法院以处罚的是行为而不是结果判决维持处罚决定，违反法律的明文规定。行政处罚除符合法律法规规定外，应具备违法故意、违法行为、达到处罚的违法后果。1、华宁水果合作社的主观目的是探索科技农业方法，该方法符合国家政策导向，没有排污的非法目的和动机。2、华宁水果合作社没有“逃避监管”的主观故意。华宁水果合作社是先请示后实施，没有防漏措施是缺乏科学知识的无心之举。“逃避监管方式”是不让政府知道的秘密行为，华宁水果合作社是先请示后实施，不存在逃避的故意和行为。3、玉溪市环境保护局没有关于华宁水果合作社堆放的菜叶是污染物的关键性事实证据。玉溪市环境保护局称对其他人堆捂的菜叶和液体作了监测，没有对华宁水果合作社堆捂的菜叶和少量液体作监测，其在报告中所称的《监测报告》没有在举证期限内举证，应视为没有证据。玉溪市环境保护局如认为华宁水果合作社堆放的菜叶和液体是污染物，必须证明合作社堆放的菜叶和液体中含有哪些物质、所含物质成分、所含成分超过排放标准。4、玉溪市环境保护局没有关于华宁水果合作社堆放的菜叶已经造成水污染危害后果的证据，依法不应对该合作社进行处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条、《环境行政处罚办法》第七条都规定对环境污染的处罚前提是“造成危害后果”。因本案堆捂地点在干涸的山坡上，土质为沙瓤土，渗水能力差，且堆捂地点在大山高位，周围数公里没有地表水体，距离地下水位极远，少量液体短时间内不可能达到地下水体，不会造成地下水污染。如合作社堆捂菜叶产生的渗滤液通过渗坑污染了地下水，应出示证据：即地下水体深度的检测结果，对“含高浓度水污染物的渗滤液”渗漏深度的检测结果，对堆捂地点周围地下水水质进行检测且已被污染的检测结果。5、一审法院认为《水污染防治法》第三十九条、第八十三条的规定是处罚行为而不是处罚结果，是对法律综合适用的错误理解。《水污染防治法》第二条规定，本法适用于中华人民共和国领域内的江河、湖泊、运河、渠道、水库等地表水体以及地下水体的污染防治。华宁水果合作社堆放菜叶的地方没有江河、湖泊、运河、渠道、水库等，《水污染防治法》也没有规定只要存在排污行为就必须处罚。该法第十条规定，可以向水体排污，只是不得超过标准和总量。可见，该法处罚的不是行为，而是结果。五、玉溪市环境保护局处罚的法律依据及一审法院适用的法律错误，其使用的法律与本案华宁水果合作社的行为特征、性质不对应。1、假如通过科学方法检测出华宁水果合作社堆放菜叶属“污染”和超过《水污染防治法》第十条规定的“标准”和“总量”，本合作社的行为性质应定性为存贮污染物，不应定性为排放污染物。2、假如有证据证明华宁水果合作社“存贮”的废弃菜叶是含有毒、含病原体的污染物，且已超标超量，应适用《水污染防治法》第八十五条的规定。因此，请求：撤销玉溪市红塔区人民法院（2019）云0402行初11号行政判决，撤销玉溪市环境保护局作出的玉市环罚字[2018]第29号《行政处罚决定书》。被上诉人玉溪市生态环境局辩称，一、玉溪市环境保护局执法程序合法，行政处罚定性准确。1、玉溪市环境保护局具有对违反环保法律、法规的行为进行监督、检查、处罚的法定职权。执法审核人员具备法定资格，均不是初次审核的人员，不适用行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，即应通过国家统一法律资格考试取得法律职业资格的规定。2、玉溪市环境保护局在作出行政处罚时，按规定履行了立案审查、调查报告、事先告知、报批审核、集体讨论等程序，向华宁水果合作社送达了《行政处罚事先（听证）告知书》，并依其申请举行了听证会，对其主动减轻违法行为危害后果的情节予以认可，并予从轻处罚。3、华宁水果合作社明知“使用废弃菜叶要办理相关手续、发酵过程会产生臭味、需石灰消毒、要采取防渗措施”等事实，却从未办理环保手续或向环保机关报告，其主观故意明显，本案定性准确。二、华宁水果合作社曲解法律，认识错误。1、华宁水果合作社实施了利用未采取防渗漏措施的坑塘贮存废弃菜叶的违法行为。利用渗坑排放水污染物是危害行为，造成地下水污染是危害结果。本案不以危害结果作为违法的构成要件。2、华宁水果合作社要求出具“地下水水体深度、对‘含高浓度水污染源的渗滤液’渗漏深度、对废弃菜叶堆捂地点周围地下水水质进行检测且已经被污染”的检测结果均属危害后果，但本案不以危害结果作为违法构成要件。三、一审判决认定事实清楚，证据确实充分，应予维持。1、废弃菜叶属固体废物，未按规定处置会发酵腐烂并产生废水及渗滤液，含有COD、NH3-N、T-P、挥发酚等污染物，根据《中华人民共和国水污染防治法》第一百零二条之规定，属于水污染物。2、本案处罚的是华宁水果合作社的排放行为，不是对其排放产生的污染后果实施处罚。因此，请求驳回华宁水果合作社的上诉，维持一审判决。原审原告向原审法院提供了如下证据：1、营业执照、法定代表人身份证，以证明华宁水果合作社主体身份；2、请示一份，以证明华宁水果合作社利用菜叶堆捂作为果蔬灌溉之前已经取得政府部门许可；3、华宁县2018年3月逐日降水量复印件一份，以证明华宁县范围内2018年3月份的总降水量为17.8毫米，华宁水果合作社堆放的菜叶没有腐烂；4、华宁县农村饮用水水源地（恩永泉）保护区区位图及关于董家山老瘦地水资源情况复印件一份，以证明华宁水果合作社用于堆捂废弃菜叶的坑塘位置没有地表水和地下水，该区域目前也尚未划定为水源保护区；5、华宁县环境保护局现场检查（勘查）笔录，以证明华宁水果合作社使用坑塘和渗滤液仅存在环境污染隐患并没有造成危害后果；6、照片21张，以证明华宁水果合作社种植果树及当时堆捂废弃菜叶坑塘状况，堆捂废弃菜叶坑塘的复垦情况。原审被告向原审法院提供了如下证据：1、统一社会信用代码证、法定代表人身份证明，以证明玉溪市生态环境局的基本信息，主体适格，具有执法权；2、立案登记表、行政处罚案件调查报告、污染物认定书、案件处理内部审批表（行政处罚事先听证告知书）、案件处理内部审批表（延期作出行政处罚决定）、拟作出重大行政执法决定情况说明、重大行政执法决定案件移交清单、重大行政执法决定法制审核意见书、环境违法处理审批表、行政处罚决定书及送达回证、行政处罚事先（听证）告知书及送达回证，以证明玉溪市环境保护局履行立案审查、调查报告、事先告知、报批审核、集体讨论等合法程序作出处罚；3、营业执照、身份证、现场检查（勘察）笔录、现场照片、调查询问笔录、提取书证，以证明行政处罚证据确实充分、事实清楚；4、请示，以证明华宁水果合作社提交的证据反证其未经环保行政机关批准，处置废弃菜叶的行为违法；5、听证申请书、听证通知书、听证记录、听证报告，以证明玉溪市环境保护局听证会的程序合法有效；六、证据清单、律师委托书及律师函、陈述申辩意见书，以证明当事人及其代理律师提供的证据及陈述申辩意见，因没有事实证据，且不符合法律规定，玉溪市环境保护局实施行政处罚时未予采纳；七、华宁县水果合作社倾倒点废菜叶（光盘），以证明堆放废弃菜叶的现场情景，所产生的废水及渗滤液未采取任何处置措施。原审庭审后原审被告提交了证明一份，以证明唐祖军、范永良、矣家宁、**、尹增华五名执法人员资格培训相关资料。以上证据经各方当事人质证，原审法院认为：原审原告所举第2组证据，没有向环保部门请示，不予确认；第3、4、5组证据，本案是对原审原告通过渗坑排放污染物行为的处罚，本案的审核人员均不是初次审核的人员，无需取得法律职业资格，对该三组证据，不予认可。原审被告所举第2、3组证据，真实合法，与本案有关联，予以采信。双方当事人所举其余证据，彼此均无异议，予以确认。上述证据已随案移送本院。本院认为原审被告于原审庭审后提交的证明，客观、真实，予以采信。原审法院对其余证据的认定合法，本院予以确认。经审查，原审审判程序合法，本院予以确认。二审过程中各方当事人均未向本院提供新的证据。经审理查明,玉溪市环境保护局于2019年3月更名为玉溪市生态环境局，本案一审诉讼过程中玉溪市生态环境局以其名义参加了本案的诉讼。经本院审理查明的其余事实与原审法院审理查明的事实一致。本院认为,原玉溪市环境保护局已于2019年3月更名为玉溪市生态环境局，本案一审诉讼过程中玉溪市生态环境局以其名义参加了本案的诉讼，因此，本案一审应列玉溪市生态环境局为被告，而原审法院在其作出的（2019）云0402行初11号行政判决中仍列玉溪市环境保护局为被告，明显不当，本院予以指出并纠正。但该瑕疵，不影响本案的审理。本案原玉溪市环境保护局作出的玉市环罚字[2018]第29号《行政处罚决定》认定华宁水果合作社于2018年3月3日-9日期间，利用事先挖掘建成的一个无防渗措施的土坑塘，贮存通海文运废弃菜叶清运管理有限公司从通海县运输倾倒的26车合计511.1吨废弃菜叶，废弃菜叶腐烂产生含高浓度水污染物的渗滤液贮存于土坑塘内，用于果蔬灌溉。同时认定该合作社的行为属于利用渗坑等逃避方式排放水污染物的行为，并适用《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条（三）项对该合作社进行行政处罚。原玉溪市环境保护局一方面确认华宁水果合作社的行为系贮存废弃菜叶及含高浓度水污染物的渗滤液的行为，另一方面又认定该合作社的该行为属排放水污染物的行为，根据《中华人民共和国水污染防治法》的相关规定，贮存废弃物的行为与排放水污染物的行为系不同性质的行为，因此原玉溪市环境保护局在该《行政处罚决定》中认定的相对人的违法行为事实与对其行为的法律定性相互不对应，其作出行政处罚所适用的法律存在错误。一审判决确认原玉溪市环境保护局作出的玉市环罚字[2018]第29号《行政处罚决定》合法，属适用法律错误。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（二）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销玉溪市红塔区人民法院（2019）云0402行初11号行政判决；二、撤销原玉溪市环境保护局于2018年9月11日作出的玉市环罚字[2018]第29号《行政处罚决定书》。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人玉溪市生态环境局负担。本判决为终审判决。审判长  杨志江审判员  王 华审判员  沈培敏二〇一九年十一月十三日书记员  冯雯静