湖南省衡阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘04行初107号 原告：衡山县大利瓷泥有限公司。住所地：湖南省衡山县东湖镇珠塘村。 法定代表人：李主湘，该公司负责人。 委托诉讼代理人：郭映秋，湖南卓进律师事务所律师。 委托诉讼代理人：邹琼艳，湖南卓进律师事务所律师 被告：衡山县人民政府。住所地：湖南省衡山县解放南路99号。 法定代表人：蒋青，该县县长。 出庭负责人：袁湘麦，衡山县人民政府副县级干部。 委托诉讼代理人：刘东方，衡山县司法局工作人员。 委托诉讼代理人：龙双华，湖南湘华律师事务所律师 被告：衡阳市人民政府。住所地：湖南省衡阳市解放大道16号。 法定代表人：邓群策，该市市长。 委托诉讼代理人：谭鸽雄，该市司法局行政复议与应诉科副科长。 第三人：衡阳市南岳区人民政府。住所地：南岳区祝融路59号。 法定代表人：王燕，该区区长。 委托诉讼代理人：王小平，该区区政府副县级干部。 委托诉讼代理人：杨少勇，湖南衡州律师事务所律师。 原告衡山县大利瓷泥有限公司（以下简称大利瓷泥公司）因要求确认被告衡山县人民政府（以下简称衡山县政府）作出的山政函[2018]62号《关于关闭衡山县大利瓷泥有限公司等十一家矿山的决定》违法及被告衡阳市人民政府（以下简称衡阳市政府）作出的府复决字[2018]75号行政复议决定书违法并要求行政赔偿一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月5日立案受理后，向被告衡山县政府、衡阳市政府，第三人南岳区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月11日公开开庭审理了本案。原告大利瓷泥公司的委托诉讼代理人郭映秋、邹琼艳，被告衡山县政府的出庭负责人袁湘麦及其委托诉讼代理人龙双华、刘东方，被告衡阳市政府的委托诉讼代理人谭鸽雄，第三人南岳区政府的委托诉讼代理人王小平、杨少勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告衡山县政府于2018年9月5日作出山政函[2018]62号《关于关闭衡山县大利瓷泥有限公司等十一家矿山的决定》（以下简称62号关闭决定），决定对衡山县大利瓷泥有限公司等十一家矿山予以关闭，矿业权人主动向原发证机关申请注销采矿许可证。原告大利瓷泥公司不服，向被告衡阳市政府申请行政复议，衡阳市政府于2019年5月13日作出衡府复决字[2018]75号行政复议决定书（以下简称75号复议决定），维持衡山县政府作出的62号关闭决定。 原告大利瓷泥公司的诉讼请求：一、确认被告衡山县政府于2018年9月5日作出的62号关闭决定的行政行为违法；二、请求确认被告衡阳市政府作出的衡府复决字（2018）75号行政复议决定违法并撤销此决定书；三、撤销被告衡山县政府于2018年9月5日作出的62号关闭决定；四、由被告衡山县政府赔偿原告大利瓷泥有限公司的损失8000万元；五、对被告衡山县政府作出的《南岳衡山国家级自然保护区衡山县境内采矿权退出处置方案》的通知进行合法性审查。庭审中，经释明，原告大利瓷泥公司自愿撤回第三项诉讼请求，并将第二项诉讼请求变更为请求确认被告衡阳市政府作出的衡府复决字（2018）75号行政复议决定违法。事实和理由：2018年10月26日，原告大利瓷泥公司收到被告衡山县政府作出的62号关闭决定。原告认为，衡山县政府作出62号关闭决定行政行为程序违法，应确认违法。根据湖南省人民政府办公厅关于印发《湖南省自然保护区采矿权退出处置方案》、《湖南省自然保护区内探矿权退出处置方案》以及湖南省人民政府办公厅《关于做好压覆矿产资源补偿工作的通知》湘政办发（2015）17号文件规定，被告应当对原告造成的损失予以赔偿。原告大利瓷泥公司对被告衡山县政府作出的62号关闭决定不服，于2018年11月20日向衡阳市政府申请行政复议，衡阳市政府作出75号复议决定，维持了衡山县政府2018年9月5日作出的62号关闭决定。原告认为该复议决定违法，应确认违法。第三人南岳区政府在申报南岳衡山国家级自然保护区时将原告矿山坐落的地域划入南岳衡山国家级自然保护区范围内并未事先告知原告，程序违法。综上，原告为维护自身合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，特提起诉讼，请求判如所请。 原告大利瓷泥公司为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据：证据一、营业执照，拟证明原告的主体资格；证据二、采矿许可证，拟证明原告已经合法取得采矿许可证，取得采矿权许可时间在南岳衡山国家级自然保护区设立前；证据三、《关于关闭衡山县团山钾纳长石有限公司等十一家矿山的决定》，拟证明因原告矿山与南岳衡山国家级自然保护区重叠，衡山县政府对原告矿山作出关闭决定，该关闭决定违法；证据四、衡山县人民政府办公室关于印发《南岳衡山国家级自然保护区衡山县境内采矿权退出处置方案》的通知，拟证明衡山县政府对原告矿山关闭退出制定退出处置方案，该处置方案程序违法；证据五、衡阳市人民政府行政复议决定书，拟证明本案经过行政复议的事实；证据六、营业执照，采矿许可证，安全生产许可证，土地证、拍卖成交确认书，拍卖公证书、土地使用权租赁合同、采矿权出让合同，收据。以证明1、原告是通过公开竞拍的方式合法取得了衡山县马迹瓷泥有限公司的资产所有权及采矿权，采矿权至2053年9月14日止。原告支付拍卖矿山价款及其他费用共计10885958元，现因被告直接矿山关闭，导致其损失的客观事实。2、原告取得矿山的所有权的及采矿权都是在设立××岳区衡山国家级自然保护区之前，现被告衡山县人民政府未依照合法程序对原告进行补偿就直接作出关闭矿山的决定程序违法；证据七、发票、废土剥离协议书及领据，以证明原告取得采矿后为了生产经营购买生产设备、进行废土剥离支付费用共计314.2万元。现因被告直接矿山关闭，导致其损失的客观事实；证据八、征收协议书、收条及领据。以证明原告取得采矿权后为了生产经营征收房屋、土山支付了各项费用共计8076781元。现因被告直接将矿山关闭，导致其损失的客观事实；证据九、大坝承包合同、领据、青苗赔偿协议等。以证明原告取得采矿权后为了生产经营需要支付大坝工程修建费、青苗费共计1058000元。现因被告直接被告矿区导致其损失的客观事实；证据十、工资表，以证明原告向员工支付工资并缴纳社会保险费，因企业关闭导致原告损失的事实；证据十一、一季度运费，以证明原告取得采矿权后为了生产经营需要对矿山进出的道路进行了修缮支付了运费，现因被告直接将矿山关闭，导致其损失的客观事实；证据十二、企业历年所缴纳税费额度核查表，以证明原告于2011年-2016年向国家税务机关缴纳各项税费多达10806297.33元。现因被告直接将矿山关闭，导致其损失的客观事实；证据十三、来访事项告知书，以证明被告未按规定的对原告的矿山资产进行评估就将原告的矿山直接关闭的客观事实。 62号关闭决定符合法律规定。衡山县政府作出该关闭决定是为了执行党中央、国务院和湖南省人民政府的重要指示和部署，符合《中华人民共和国自然保护区条例》及《中华人民共和国行政许可法》的相关规定。同时，衡山县政府在作出关闭决定前，通过公告形式告知了大利瓷泥公司，并派工作组反复征求了大利瓷泥公司的意见，因双方意见不一致未能达成补偿协议。2、衡山县政府作出的《南岳衡山国家级自然保护区衡山县境内采矿权退出处置方案》不属于规范性文件审查范畴。该处置方案内容是针对辖区内十一家矿山实施整体退出，是就特定对象、特定事项作出的行政处理，不具有普遍约束力且不能反复适用，不符合规范性文件的特征。3、大利瓷泥公司要求衡山县政府赔偿损失8000万元缺乏事实和法律依据被告衡山县政府答辩称：1、衡山县政府作出62号关闭决定符合法律规定。衡山县政府作出该关闭决定是为了执行党中央、国务院和湖南省人民政府的重要指示和部署，符合《中华人民共和国自然保护区条例》及《中华人民共和国行政许可法》的相关规定。同时，衡山县政府在作出关闭决定前，通过公告形式告知了大利瓷泥公司，并派工作组反复征求了大利瓷泥公司的意见，因双方意见不一致未能达成补偿协议。2、衡山县政府作出的《南岳衡山国家级自然保护区衡山县境内采矿权退出处置方案》不属于规范性文件审查范畴。该处置方案内容是针对辖区内十一家矿山实施整体退出，是就特定对象、特定事项作出的行政处理，不具有普遍约束力且不能反复适用，不符合规范性文件的特征。3、大利瓷泥公司要求衡山县政府赔偿损失8000万元缺乏事实和法律依据。4、根据湖南省人民政府办公厅《关于做好压覆矿产资源补偿工作的通知》精神，按“谁压覆，谁补偿”的原则确定补偿主体，由申请设立和调整各类保护区的市州、县区人民政府负责补偿，故即便本案需要补偿，也应由南岳区政府给予补偿。综上，衡山县政府作出的62号关闭决定事实清楚、适用法律正确、未违反程序，衡阳市政府作出的75号复议决定符合法律规定，请求驳回原告大利瓷泥公司的诉讼请求。 被告衡山县政府为支持其答辩意见，向本院提交了以下执法依据和证据：证据一、《国务院办公厅关于发布河北塞罕坝等19处新建国家级自然保护区名单的通知》，拟证明原告的矿山坐落在衡山国家级自然保护区；证据二、《中华人民共和国自然保护区条例》第26条，拟证明在自然保护区范围内不能开设矿山；证据三、《中华人民共和国行政许可法》第8条的规定，拟证明原告的矿山在自然保护区内，衡山县政府作出关闭决定的行政行为有法律依据；证据四、湖南省人民政府办公厅关于印发《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》和《湖南省自然保护区内探矿权退出处置方案》的通知，拟证明被告衡山县政府作出涉案关闭决定合法合规，给矿山的补偿方案有上位的规章制度依据；证据五、衡阳市国土资源局、衡阳市财政局文件《关于我市省级以上自然保护区内市级发证采矿权处置意见的请示》，拟证明被告衡山县政府作出涉案关闭决定合法合规，给矿山的补偿方案有上位的规章制度依据；证据六、《湖南省人民政府办公厅关于做好压覆矿产资源补偿工作的通知》，拟证明南岳区自然保护区不是衡山县人民政府的属地；证据七、衡山县自然资源局《关于明确南岳衡山国家级自然保护区衡山县内矿山关闭退出经济补偿主体的请示》，拟证明衡山县政府在做出关闭决定前，按照法律规定，提出赔偿主体等问题；证据八、衡山县人民政府《关于依法关停南岳衡山国家级自然保护区衡山境内矿山企业及相关设施的通知》和《关于依法关停南岳衡山国家级自然保护区衡山县境内矿山企业、矿产品加工企业及相关设施的通告》；证据九、衡山县人民政府《关于衡山县团山钾纳长石有限公司等十一家矿山企业予以关闭的批复》，以上两份证据拟共同证明衡山县政府作出关闭决定前按照法律规定的程序履行了告知义务，成立工作组开展了相应的工作，衡山县政府作出的关闭决定合法；证据十、衡山县人民政府办公室关于印发《南岳衡山国家级自然保护区衡山境内采矿权退出工作方案》的通知，拟证明因衡阳市相关部门没有给与答复，衡山县政府作出处置方案的通知；证据十一、衡山县人民政府《关于关闭衡山县团山钾纳长石有限公司等十一家矿山的决定》，拟证明衡山县政府根据法律法规依法作出了关闭决定。 1、被告衡山县政府作出的62号关闭决定合法、正当。该行政行为认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、内容适当，虽程序上存在瑕疵，但因为涉及公共利益不宜撤销；2、衡阳市政府作出的75号复议决定符合法定程序。请依法判决驳回原告的被告衡阳市政府答辩称：1、被告衡山县政府作出的62号关闭决定合法、正当。该行政行为认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、内容适当，虽程序上存在瑕疵，但因为涉及公共利益不宜撤销；2、衡阳市政府作出的75号复议决定符合法定程序。请依法判决驳回原告的诉讼请求。 被告衡阳市政府为支持其答辩意见，向本院提交了以下证据：证据一、行政复议案件立案呈报表，拟证明市政府同意受理行政复议申请；证据二、行政复议答复通知书（衡府复答字[2018]75号）、送达回证，拟证明依法受理后，已通知被申请人衡山县政府对行政复议申请进行答复；证据三、行政复议答复书；证据四、证据目录，以上两份证据拟共同证明被申请人衡山县政府提交作出关闭决定的证据、依据和其他有关材料；证据五、延期审理通知书及送达回证，拟证明因该案情复杂且经负责人批准，延长期限三十日，并告知申请人和被申请人；证据六、中止行政复议通知书及送达回证；证据七、恢复行政复议审理通知书及送达回证，以上两份证据拟共同证明复议机关依法中止、恢复行政复议案件的审理，并告知有关当事人；证据八、行政复议决定书及送达回证，拟证明依法送达[2018]75号行政复议决定。 第三人南岳区政府述称，根据《中华人民共和国自然保护区条例》的规定，国家级的自然保护区由省级人民政府申报，涉案南岳衡山国家级自然保护区是由湖南省人民政府申报，南岳区政府既未申报也未下发关闭决定，南岳区政府在本案中不承担赔偿责任，不具备主体资格。 第三人南岳区政府未向本院提交证据。 经庭审质证，对被告衡山县政府提交的证据，原告发表如下质证意见：对证据一至十一的真实性均无异议，但对其证明目的均异议；另对证据十的合法性也有异议，对证据十一，因没有赔偿依据，也未经过资产评估，直接作出该关闭决定程序违法。被告市政府对衡山县政府的证据均无异议。第三人南岳区政府的质证意见：对证据六合法性和关联性有异议，根据证据二《中华人民共和国自然保护区条例》第12条规定，国家级自然保护区的建立，由其所在的省级政府或国务院有关自然保护区行政主管部门提出申请，报国务院批准。而证据六是湖南省政府办公厅下发的文件，规定由申请设立和调整各类保护区的市州、县市区人民政府负责补偿，部分内容与证据二相冲突。另外，南岳区政府亦未下发任何关停矿山的通知，故南岳区政府不是赔偿主体。 对被告市政府提交的证据，原告大利瓷泥公司、被告衡山县政府、第三人南岳区政府均无异议。 对原告提交的证据，被告衡山县政府发表如下意见：对证据一至六的真实性无异议，证明目的有异议；对证据七至十有异议，大部分费用都是在企业运作过程中产生的，如拆迁费、税费等都是已经发生的费用，且大部分发生在2016年前，不属于赔偿范围；环保费用、税收、工资等是企业经营过程中按照国家规定应当缴纳的费用，不属于赔偿范围。且原告主张的数额与其所提交的证据证明的数额不一致。证据十二的内容没牵涉到本案原告，与本案无关联性。被告衡阳市政府同意衡山县政府的质证意见，认为因涉公共利益而关闭原告矿山，对原告应作的是补偿而不是赔偿。第三人南岳区政府同意两被告的质证意见，认为南岳区政府不是本案适格主体，原告提供的证据与南岳区政府无关联性。 经审查，本院对上述证据认证如下：大利瓷泥公司提交的证据三、五，衡山县政府提交的证据十一，衡阳市政府提交的证据八中的行政复议决定书，因系本案被诉的行政行为，故不能作为证据使用；衡山县政府提交的其他证据，大利瓷泥公司、衡阳市政府及南岳区政府对其真实性认可，本院予以确认；对衡阳市政府提交的其他证据，双方均无异议，本院予以确认；对大利瓷泥公司提交的证据一、二、四、六，对方无异议，本院予以确认，其他证据因无其他证据佐证，不予认可。 经审理查明，大利瓷泥公司经营的矿山座落在湖南省衡山县东湖镇珠塘村。原衡阳市国土资源局为大利瓷泥公司颁发了《采矿许可证》，有效期限为2016年8月30日—2021年8月30日。2017年8月，大利瓷泥公司经营的矿山划入南岳衡山国家级自然保护区范围内。为了加快推进生态文明建设和落实中央环保督察组提出的要求，2017年12月1日，湖南省人民政府办公厅《关于印发和的通知》，规定县级人民政府作为采矿权退出处置工作的责任主体，要负责组织做好本行政区域内省、市、县三级发证采矿权的退出工作，包括制定具体的工作方案、处置方式和程序、作出关闭决定、生态环境和地质环境恢复治理、信访维稳等。衡山县政府于2017年8月21日和2018年7月10日相继作出山政告[2017]12号《关于依法关停南岳衡山国家级自然保护区衡山县境内矿山企业及相关设施的通告》、山政告[2018]21号《关于依法关停南岳衡山国家级自然保护区衡山县境内矿山企业、矿产品加工企业及相关设施的通告》。2018年9月5日，衡山县政府对大利瓷泥公司等11家矿山作出62号《关闭决定》。10月25日，衡山县政府办公室制定《关于印发的通知》，决定对自然保护区内的矿山全部退出，其中该方案附件确定了大利瓷泥公司的矿山补偿金额为925.999万元、奖励金额为92.5999万元。大利瓷泥公司不服，2018年11月20日向衡阳市政府申请行政复议，2019年5月13日，衡阳市政府作出75复议决定，维持衡山县政府于2018年9月5日作出的62号关闭决定，并于同年5月13日邮寄送达给大利瓷泥公司。大利瓷泥公司不服,在法定期间内向本院邮寄起诉状，提起行政诉讼。 本院认为，本案争议焦点为：一、衡山县政府作出的62号关闭决定及衡阳市政府作出的75号复议决定是否合法；二、衡山县政府是否要赔偿原告的损失及具体数额；三、《南岳衡山国家级自然保护区衡山县境内采矿权退出处置方案》是否属于规范性文件审查的范畴。 一、关于衡山县政府作出的62号关闭决定及衡阳市政府作出的75号复议决定是否合法的问题 根据《矿产资源法实施细则》第八条第三款规定及湖南省人民政府制定的《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》的规定，大利瓷泥公司经营的矿山在衡山县境内，衡山县政府为采矿权退出处置工作的责任主体，有权作出关闭决定。 《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”据此，为了公共利益需要，行政机关可以依法变更或撤回已经生效的行政许可，由此给公民、法人或者其他组织造成损害的，行政机关应当依法给予补偿。本案中大利瓷泥公司虽依法取得采矿许可证，但因其经营的矿山被划入南岳衡山国家级自然保护区，衡山县政府根据《中华人民共和国自然保护区条例》、湖南省人民政府办公厅《关于印发和的通知》（湘政办明电[2017]103号）、衡阳市国土资源局《南岳衡山自然保护区内采矿权处置工作建议函》等文件精神作出62号《关闭决定》，其实质是撤回已经生效的行政许可。衡山县政府在作出62号关闭决定前通过公告形式告知了大利瓷泥公司，也征求了意见，虽存在程序瑕疵，但并非为违反矿山关闭的法定程序。为了保护生态环境，涉及公共利益需要，即使衡山县政府的行政行为存在瑕疵，不影响大利瓷泥公司采矿权退出和矿山关闭的处理结果。原告要求确认衡山县政府作出的62号关闭决定违法的诉讼请求因缺乏事实依据，本院不予支持。被告衡阳市政府在收到大利瓷泥公司的行政复议申请后，在法定期限内受理了复议申请并作出复议决定，作出的维持衡山县政府62号关闭决定的复议决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。 二、关于衡山县政府是否应当赔偿原告的损失及具体数额 行政赔偿是因行政主体违法行政，侵犯相对人合法权益造成损害时由国家承担的一种赔偿责任，行政补偿是指国家对国家机关及其工作人员在行使职权过程中因合法行为损害公民、法人或其他组织合法权益而采取的补救措施。本案中，衡山县政府依法对大利瓷泥公司作出关闭决定，不具有赔偿的法定事由，但应当给予公平合理的补偿，并按法定程序作出。衡山县政府虽在《南岳衡山国家级自然保护区衡山县境内采矿权退出处置方案》附件中确定了大利瓷泥公司应获补偿金额为925.999万元、奖励金额为92.5999万元，但事先并未组织相应评估或采取其他方式确定大利瓷泥公司的损失，在未就大利瓷泥公司的损失进行评估或与大利瓷泥公司达成协商一致的情况下，其单方面作出的补偿金额标准无事实和法律依据，应当责令衡山县政府就此作出补偿决定。 三、《南岳衡山国家级自然保护区衡山县境内采矿权退出处置方案》是否属于规范性文件审查的范畴 规范性文件是指除政府规章外，行政机关和法律、法规授权的组织制定并公开发布的针对不特定多数人和特定事项，涉及或影响公民、法人或者其他组织权利义务，在一定时期内反复适用，具有普遍约束力的行政公文。本案中衡山县政府制定的《南岳衡山国家级自然保护区衡山县境内采矿权退出处置方案》是针对其辖区内特定的十一家矿山实施整体退出，该方案是就特定对象即十一家矿山、特定的事项即采矿权退出处置工作的方式、步骤及补偿方式与标准等作出的行政处理，属具有单一性且不反复适用的行政行为。因此，《南岳衡山国家级自然保护区衡山县境内采矿权退出处置方案》不属于规范性文件范畴。大利瓷泥公司提出的对被告衡山县政府作出的《南岳衡山国家级自然保护区衡山县境内采矿权退出处置方案》进行合法性审查的诉讼请求不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下： 一、责令被告衡山县人民政府于本判决生效之日起60日内作出对原告衡山县大利瓷泥有限公司因关闭矿山造成损失的行政补偿决定； 二、驳回原告衡山县大利瓷泥有限公司的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由原告衡山县大利瓷泥有限公司负担。 如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  曾 侃 审 判 员  罗慕蓉 审 判 员  丁枥澎 二〇一九年十一月二十九日 法官助理  曹 娉 书 记 员  张文珍