贵州省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）黔行终1331号 上诉人（一审原告）覃家宪，男，布依族。 委托代理人王基生，贵州群众律师事务所律师。 委托代理人胡洪春，贵州群众律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）三都水族自治县人民政府，住所地三都水族自治县三合街道办事处县行政中心大楼。 法定代表人杨显龙，县长。 委托代理人石贵银，贵州桥城律师事务所律师。 上诉人覃家宪因与被上诉人三都水族自治县人民政府（以下简称三都县政府）土地行政强制一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2019）黔27行初85号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院经审理查明，覃家宪系三都水族自治县九阡镇九阡村（原白庙村）雅院四组村民，其持有的土地承包经营权证载明其主张的涉案承包地的面积为：纳高0.8亩、己应0.55亩、丘梅选0.30亩、拉锤秧田0.15亩、拉锤烂田0.01亩。 贵州省黔南布依族苗族自治州人民政府于2015年10月15日作出《黔南州人民政府关于三都水族自治县2015年度第一批次农村个人建房农用地转用的批复》（黔南府函〔2015〕169号），批准三都水族自治县周覃等六个乡（镇）的集体农用地12.1044公顷转为建设用地，作为三都水族自治县2015年度第一批次农村个人建设用地。三都水族自治县发展和改革局、三都水族自治县水库和生态移民局于2016年3月22日作出《关于三都县九阡镇2016年度易地扶贫搬迁工程实施方案（代可行性研究报告）的批复》（三发改〔2016〕215号），原则同意《关于三都县九阡镇2016年度易地扶贫搬迁工程实施方案（代可研）的请示》。三都县政府于2017年3月23日作出《三都县水族自治县人民政府关于九阡镇易地移民安置用地的批复》（三府函〔2017〕49号），批准将九阡镇九阡村雅院组集体土地3.4234公顷划拨给九阡镇作为易地移民安置项目建设用地，于2019年3月11日作出《三都水族自治县人民政府关于三都水族自治县九阡镇总体规划和中心镇区控制线详细规划的批复》（三府函〔2019〕45号），批准执行三都水族自治县城乡规划管理委员及专家组评审通过的《三都水族自治县九阡镇总体规划（修编）（2015—2035）方案》《九阡镇中心镇区控制性详细规划》。为了实施九阡镇镇区集镇建设和2016年度易地扶贫搬迁工程，2015年覃家宪与三都水族自治县九阡镇人民政府工作人员对其纳高、己应、丘梅选、拉锤秧田、拉锤烂田土地及地上附着物进行测量登记，其中水田3.02亩、1.09亩；三都水族自治县九阡镇人民政府于2015年12月3日将1.09亩地上附着物补偿款28923.90元打入覃家宪儿子覃昌克的银行账户中；于2016年2月5日将3.02亩土地补偿款和地上附着物补偿款73349.76元打入覃家宪名下卡号为24×××41的银行账户中，共计102273.66元。覃家宪不服，于2019年1月24日提起本案诉讼，诉请如前所述。 一审另查明，该院于2019年6月12日组织双方并邀请九阡镇九阡村及雅院四组代表，对覃家宪主张的案涉纳高、己应、丘梅选、拉锤秧田、拉锤烂田土地进行现场指认，各方均认可覃家宪主张的纳高、丘梅选、拉锤秧田、拉锤烂田土地已用于修建三都县九阡镇易地扶贫搬迁安置小区及配套项目建设；己应土地部分用于道路建设，部分闲置未利用。 一审法院认为，本案中覃家宪主张三都县政府征收并占用了其纳高、己应、丘梅选、拉锤秧田、拉锤烂田承包地，而三都县政府提交的书面答辩状及其代理人在庭审中均陈述其于2015年12月、2016年2月因征收覃家宪承包地二次向覃家宪支付相应地块的补偿款，但三都县政府提交的征地补偿清册均未记载相应地块名称。为此，该院依法组织双方对覃家宪主张的案涉纳高、己应、丘梅选、拉锤秧田、拉锤烂田土地进行现场指认并确认。覃家宪主张的纳高、丘梅选、拉锤秧田、拉锤烂田土地已用于修建三都县九阡镇易地扶贫搬迁安置小区及配套项目建设，己应土地部分已经用于道路建设，结合覃家宪陈述其纳高、己应、丘梅选、拉锤秧田、拉锤烂田土地面积为4.15亩，与三都县政府提交的2016年2月3日征地补偿清册（雅院下水龙姑偿）和征地补偿清册（道路建设部分）记载的覃家宪名下地块面积4.11亩基本相吻合。因此，可以确认该清册登记地块为覃家宪主张的案涉纳高、己应、丘梅选、拉锤秧田、拉锤烂田土地。 2016年9月20日《国家发展改革委关于印发全国“十三五”易地扶贫搬迁规划的通知》（发改地区〔2016〕2022号），经国务院同意将《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》印发各省、自治区、直辖市及国务院各有关部门和直属机关。该规划第十章“保障措施”之第一节“加强组织领导”明确：“市县政府是易地扶贫搬迁的组织实施主体，负责搬迁对象的组织动员、审查认定、安置区选址，以及落实建设用地和工程组织实施，统筹做好土地调整、迁出区生态修复和土地复垦、户籍迁移、上学就医、社会保障、社会管理等相关工作。”根据国家对土地用途实行严格管制的制度，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款“建设占用土地涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第三款“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。”以及该法第四十六条关于县级以上地方人民政府为征地法定主体之规定，本案三都县政府作为土地征收法定主体和易地扶贫搬迁的组织实施主体，负有落实建设用地和工程组织实施的职责。涉案项目用地的目的系易地扶贫搬迁及配套项目建设，而九阡镇政府既非易地扶贫搬迁的组织实施主体，亦无实施土地征收的法定职权，故可推定九阡镇政府系受三都县政府委托而实施涉案占用土地的行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第三款：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”之规定，三都县政府为本案适格被告，应予以确认。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”之规定，当事人应在法定起诉期限内提起行政诉讼。本案中覃家宪于2015年参与对案涉土地的测量登记，之后三都水族自治县九阡镇人民政府于2015年12月3日、2016年2月5日将涉案土地及地上附着物的补偿款转入覃家宪和其儿子名下银行账户，覃家宪自此就知道或应当知道涉案土地被占用的事实。根据当时施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”之规定，三都县政府实施案涉行政行为时，未告知覃家宪起诉权和起诉期限，覃家宪应从其知道之日起2年内提起诉讼，而覃家宪于2019年1月24日才提起本案诉讼，已明显超过了法定期限且无正当理由，应依法驳回其起诉。至于被诉行政行为是否合法的问题，是属于实体审理范围，因覃家宪起诉不符合起诉条件，故对该行为的合法性不予审查。为此，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定：驳回原告覃家宪的起诉。案件受理费50元，退还原告覃家宪。 上诉人覃家宪上诉请求:1.撤销（2019）黔27行初85号行政裁定，并查明事实改判支持覃家宪一审诉讼请求。2.本案诉讼费由被上诉人负担。事实与理由：1.一审裁定认定事实错误，上诉人并未超过诉讼时效。一审认定三都水族自治县九仟镇人民政府在2016年3月18日将土地补偿款和附着物补偿款打入上诉人卡号的行为推定为上诉人应当知晓具体行政行为的时间起算点，没有事实根据。（1）该笔款的性质未明确，该笔补偿款系强行打人入上诉人帐户，九仟镇人民政府因为之前对上诉人的土地进行过补偿，知晓上诉人的银行帐户，故后面镇政府直接将补偿款打入上诉人帐户，被上诉人的随后强行开挖的行为更加说明被上诉人没有依法征收，也没有向上诉人送达征地公告或者强制执行书、处罚决定书等任何性质的书面文件，被上诉人也未提供上诉人签字确认收款的名单。（2）被上诉人的征收并未公告，上诉人并未知晓这一征收行为，直到2018年底上诉人才知晓自己的权益受到侵害。2.一审认定被上诉人是本案的适格被告，同时又裁定本案已超过诉讼时间，裁判逻辑自相矛盾。一审以征收土地应当由县级人民政府组织和实施，认定三都县政府系适格的诉讼主体，但三都县政府在一审庭审中表述其并没有知晓土地征收一事，也没有出示过任何关于委托九仟镇政府实施的证据，一审仅凭法律规定推定委托关系。3.被上诉人开始并不认可是自己实施的征地行为，只是代九仟镇政府进行诉讼，所以并没有认为已超过诉讼时效，而是认为依据土地转用审批的程序，认为本案程序合法，而一审法院主动适用诉讼时效对本案进行审查的行为有违公平原则，程序不公。 被上诉人三都县政府答辩称，一审驳回覃家宪起诉正确，请求维持一审裁定。事实及理由：经黔南布依族苗族自治州政府批复，九仟镇根据镇总体规划的要求和三都县政府的安排，向三都县政府申请建设用地，在办理相关的手续后，三都县政府于2017年3月23日将雅院组3.4234公顷农用地批准转为建用地。上诉人认为九仟镇政府在支付补偿费时，曾经口头承诺被征用的农田案每亩补偿24288元时，还要给予80平方米建房安置用地。因上访未获解决才起诉要求确认征收行为违法。九仟镇政府没有任何人作过类似的承诺，而且上诉人已过起诉期限。上诉人起诉征用“纳高”“已应”“丘梅选”“拉锤”等共计4.15亩，与其承包证载明面积1.81亩不一致。一审法院组织双方以及九仟村组现场指认，一致认定上诉人的土地被用于九仟镇易地扶贫安置小区及配套项目建设，并于2016年2月3日已付清土地补偿款。一审法院认定上诉人在参与对涉案土地的测量，并于2016年2月3日收到补偿款后，就知道或应当知道其土地被占用。据此认为上诉人的起诉超过法定的起诉期限，驳回上诉人的起诉。一审作出驳回起诉裁定正确，请二审予以维持。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。三都县政府实施实施涉案行政行为时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（法释[2000]8号）第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项规定，超过法定起诉期限且无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定情形，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据上述规定，提起诉讼应当在法定期限内，无正当理由超过法定起诉期限提起诉讼的，依法应裁定驳回起诉。由于行政案件系公法诉讼，涉及公共利益和社会管理秩序的稳定性，所以对起诉是否符合法定条件，包括是否超过法定起诉期限，人民法院应当依职权进行审查，并非当事人不主张人民法院不审查的事项。本案中，覃家宪于2015年参与对涉案土地的测量登记，并自认于2015年、2016年收到相应的征地补偿款，一审庭后调查其自认2015年知道土地被占用，三都水族自治县九仟镇人民政府《关于九仟镇城镇化建设的情况说明》证实该项目于2016年3月启动，据此覃家宪于2015年至2016年就知道或应当知道三都县政府实施涉案行政行为的具体内容，而其于2019年1月24日才提起本案诉讼，已明显超过法定起诉期限，且未提供不属于自身原因耽误起诉期限的证据，一审裁定以覃家宪提起本案诉讼超过法定起诉期限驳回其起诉并无不当。 综上，覃家宪的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应依法予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 陈 垦 审判员 田一铭 审判员 肖 瑶 二〇一九年十一月十五日 法官助理任昱瑾 书记员姚永涛