宁夏回族自治区石嘴山市大武口区人民法院行政判决书（2019）宁0202行初67号原告贾天寿，男，1948年4月15日出生，汉族，农民，住大武口区。委托代理人贾玉华（系原告儿子），住大武口区。被告石嘴山市人民防空办公室，住所地位于石嘴山市大武口区淮河路。法定代表人张建华，系该单位主任。出庭负责人余淑琴，系该单位调研员。委托代理人杨庆玉，系该单位业务科科长。委托代理人张世新，宁夏宁正律师事务所律师。被告宁夏回族自治区人民防空办公室，住所地位于银川市兴庆区凤凰北街491号。法定代表人丁卫东，系该单位主任。出庭负责人孔令彬，系该单位副主任。委托代理人文庆玲，宁夏方和圆律师事务所律师。委托代理人王玉宁，宁夏方和圆律师事务所律师。原告贾天寿不服作出的石住建人防决字[2018]第35号《限期缴纳人防易地建设费行政决定书》及被告宁夏回族自治区人民防空办公室（以下简称自治区人防办）作出的宁防复决字[2019]第1号《行政复议决定书》，于2019年9月4日向本院提起行政诉讼。因2019年1月起石嘴山市民防局由石嘴山市住房和城乡建设局的挂牌机构调整为市政府工作部门，更名为市人民防空办公室，相应的职能由市人民防空办公室继续行使。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，本院依法确认被告石嘴山市人民防空办公室（以下简称市人防办）作为本案被告参加诉讼。本院于2019年9月4日立案后，在法定期限内向被告市人防办、自治区人防办送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2019年10月9日公开开庭审理了本案。原告贾天寿的委托代理人贾玉华，被告市人防办的出庭负责人余淑琴，委托代理人杨庆玉、张世新，自治区人防办出庭负责人孔令彬，委托代理人文庆玲、王玉宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。石嘴山市住房和城乡建设局于2018年4月25日作出石住建人防决字[2018]第35号《石嘴山市住房和城乡建设局限期缴纳人防易地建设费行政决定书》，认定：贾天寿建设的大汝路贾天寿酒店及商务公寓综合楼项目，根据《中华人民共和国防空法》第22条、《宁夏回族自治区实施〈中华人民共和国防空法〉办法》第12条，及国家计委、财政部、国家国防动员委员会、建设部《关于规范防空地下室易地建设收费的规定》之规定，应依法缴纳人防易地建设费，但截至目前仍欠人防易地建设费150000元整。石嘴山市住房和城乡建设局依法决定，限原告在收到决定书之日起十五日内缴纳人防易地建设费150000元。原告对该决定书不服，向被告自治区人防办申请行政复议，被告自治区人防办于2019年8月19日作出宁防复决字[2019]第1号行政复议决定书，维持石嘴山市住房和城乡建设局作出的石住建人防决字[2018]第35号限期缴纳人防易地建设费行政决定书。原告贾天寿诉称，2019年4月23日，原告收到被告市人防办送达的石住建人防决字[2018]第35号《石嘴山市住房和城乡建设局限期缴纳人防易地建设费行政决定书》。原告认为，该具体行政行为程序违法、事实不清、时效已过，于2019年6月20日依法向被告自治区人防办申请行政复议，但被告自治区人防办却置事实和法律于不顾，错误的维持了石嘴山市住房和城乡建设局作出的行政决定。理由如下：1.该具体行政行为程序违法。原告与原石嘴山市人民防空办公室于2012年5月30日签订的《石嘴山市防空地下室易地建设费缓缴协议书》为行政协议，修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》于2015年5月1日施行，将行政协议纳入行政诉讼受案范围，在此之前，行政协议属于人民法院的民事诉讼受案范围。本案中，原告与原石嘴山市人民防空办公室签订的《石嘴山市防空地下室易地建设费缓缴协议书》早于2015年5月1日，不属于修改后的行政诉讼法的受案范围，涉案的行政决定书明显违反上述法律规定；2.涉案诉讼时效已过，原告与原石嘴山市人民防空办公室签订的涉案《缓缴协议书》中明确约定：原告应于2013年6月30日前缴纳易地建设费，依据修改前的《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，即本案的诉讼时效期间应自2013年7月1日至2015年6月30日止，现已超过诉讼时效近四年，即使依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，该期限已超过二年，石嘴山市住房和城乡建设局在四年之后再作出行政决定，严重违法；3.二被告作出的具体行政行为事实不清，建设用地规划许可证及国有土地使用证均记载涉案土地的用地单位及土地使用权人为石嘴山市利新容养殖专业合作社，并非原告，石嘴山市住房和城乡建设局却对原告作出行政决定，被告自治区人防办又维持了石嘴山市住房和城乡建设局的行政决定，明显错误。原告因此诉至法院，请求判令：1.依法撤销石嘴山市住房和城乡建设局作出的石住建人防决字[2018]第35号《石嘴山市住房和城乡建设局限期缴纳人防易地建设费行政决定书》和自治区人防办作出的宁防复决字[2019]第1号《行政复议决定书》；2.诉讼费用由被告承担。在本院指定的证据交换期限内，原告贾天寿未向法庭提交证据。被告市人防办辩称，石嘴山市住房和城乡建设局作出的石住建人防决字[2018]第35号《石嘴山市住房和城乡建设局限期缴纳人防易地建设费行政决定书》事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律得当，请求法院依法驳回原告诉讼请求，原告建设服务业建筑物有相关审批表、土地使用证和规划许可证以及设计文件资格审查书、原告与原石嘴山市人民防空办公室签订的协议书，充分证明原告应缴纳易地建设费15万元，缴纳易地建设费是依据国家和自治区人民防空工程建设规定要求而实施的，其适用法律得当，按照上述法律规定，原履行该行政职务的行政机关依法向原告进行催要，在原告没有及时缴纳的情况下作出了限期缴费决定书并送达给原告，程序符合我国相关法律规定。被告市人防办向本院提交了以下证据、依据：证据一、市政办发（2009）147和（2014）116号、宁党办（2019）18号文件各一份，证明2009年石嘴山市人民防空办公室挂市人民防空办公室牌子，为市政府的工作机构，2014年12月机构改革合并，将其职能合并至石嘴山市住房和城乡建设局，2019年1月7日机构改革又将人防职能部门分离出来成立单独的被告市人防办，本案原告建设时间是2012年，当时履行职务的部门是原石嘴山市人民防空办公室，后被合并到市住房和城乡建设局后，经过多次催要，市住房和城乡建设局于2018年4月25日作出限期缴费行政决定书，2019年原告提起诉讼，被告依法应诉，主体适格。证据二、易地建设费项目审批表、土地使用证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工图设计文件审查合格证各一份，证实2012年涉案工程建设主体为原告。证据三、防空地下室易地建设费缓缴协议书、缴费收据、缴费收据回执各一份，证实2012年5月30日，依据相关法律规定，经核算确定原告应当缴纳易地建设费304905元，原告当日缴纳154905元，尚欠15万元，原石嘴山市人民防空办公室同意原告于2013年6月30日前付清。证据四、石嘴山市人防办发文登记表、缴纳易地建设费通知各一份，证明2014年6月25日和2015年10月22日及以后，多次向原告催要易地建设费。证据五、涉案决定书、宁夏法制报2018年6月6日公告、2019年4月23日送达回证，证明在催告无果和最后找不到人的情况下进行公告送达，直到2019年4月2日直接送达本案原告儿子。规范性文件：《中华人民共和国防空法》第二十二条、《宁夏实施防空办法》第十二条、国家计委、财政部、国防动员委员会、建设部印发《规范防空地下室易地建设收费的规定》第三条和《宁夏回族自治区实施办法》第十条。被告自治区人防办辩称，1.被告的复议行为程序合法，2019年6月20日，被告依法受理原告的行政复议申请，并送达了《行政复议受理通知书》和《行政复议告知书》，经被申请人市人防办在法定期限内举证，被告依法在60日内经负责人签字审批通过作出行政复议决定书，并依法送达原告，告知其享有的权利，综上，被告的行政复议符合法律规定，并无不当。2.被告作出的复议决定事实充分、法律依据明确，原告对石住建人防决字[2018]第35号《限期缴纳人防易地建设费行政决定书》不服，向被告申请撤销该具体行政行为，被告作为复议机关依法对该具体行政行为的合理性和合法性进行审查后作出行政复议决定书。因原告申请复议的具体行政行为系上述行政决定书，而非2012年原告与原石嘴山市人民防空办公室签署的缓缴协议，因此不能支持原告的关于行政协议属民事诉讼受案范围的主张。其次，因涉案行政决定书是行政机关依职权作出的行政征收行为，不能适用《中华人民共和国民法通则》和《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定；最后，虽原告已经将涉案土地的土地使用权人和建设用地规划许可证中的建设单位变更为案外人石嘴山市利新荣养殖专业合作社，但上述变更是原告与石嘴山市利新荣养殖专业合作社之间的民事行为所致，且原告并未通知也未到市人防办进行变更和说明，基于行政行为的单方性和强制性，原告与案外人之间的民事行为并不当然产生变更行政相对人的效力，因此原告是适格的易地建设费缴纳主体。综上，被告的复议行为合理合法，复议结果客观公正，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告自治区人防办向本院提交了以下证据、依据：证据一、送达证、宁防复[2019]1号补正行政复议申请通知书、宁防复[2019]第1-02号行政复议受理通知书、宁防复[2019]1-03号行政复议告知书、国内挂号信函收据、物流信息、宁夏回族自治区人防办公室发文稿纸、《自治区人防办工程建设管理与执法监督处关于对贾天寿申请撤销（石住建人防决字[2018]第35号）作出行政复议决定专题会议纪要》、行政复议决定书、送达证各一份，证实被告在法定时间内依法受理原告的复议申请，向原告送达了《行政复议告知书》《行政复议受理通知书》，告知原告相关复议权利和义务，原告的复议申请经被告依法审查后提交复议机关负责人签字批准后，作出复议决定，且被告在行政复议决定作出后已经及时送达原告,进一步证实被告的复议行为程序的合法性。证据二、行政复议答复通知书、行政复议告知书、行政复议答复书、行政复议答复通知书传真件、行政复议告知书传真件、行政复议答复书传真件、行政复议申请书传真件、送达证各一份，证实被告在受理原告的复议申请后依法向另一被告市人防办送达了申请书，告知其权利和义务，并限期让市人防办对其作出的具体行政行为的合法性进行举证。市人防办在举证期限内进行了举证和书面答辩，被告基于原告和市人防办提交的材料依法进行了书面审查后，依法作出复议决定书，并送达市人防办，进一步证实被告的复议行为不存在违法情形。经庭审质证，原告对被告市人防办所举证据的质证意见为，对证据一、二、三无异议，对证据四不清楚。对证据五有异议，原告不存在联系不上，一直在，但被告一直没有催告过，是被告单方面说联系不上。被告自治区人防办对被告市人防办所举证据的质证意见为，对市人防办所举证据均无异议。原告对被告自治区人防办所举证据的质证意见为，对证据一、二均无异议。被告市人防办对被告自治区人防办所举证据的质证意见为，对证据一、二均无异议。本院对上述证据认证如下：1.原告及被告自治区人防办对被告市人防办提交的证据一、二、三均无异议，对被告所举证据一、二、三的证据属性及证明力本院予以采信；2.被告市人防办所举证据四石嘴山市人防办发文登记表、缴纳易地建设费通知，证据五涉案决定书、宁夏法制报2018年6月6日公告、2019年4月23日送达回证能够证实被告作出涉案决定书并采用公告送达方式予以送达的过程。3.原告及被告市人防办对被告自治区人防办所举证据均无异议，对被告自治区人防办所举证据一、二的证据属性及证明力本院予以采信。经审理查明，2009年，原告贾天寿以出让方式取得位于大汝路东、潮湖的国有土地使用权，面积为2664平方米，用途为商业用地，并办理了建设用地规划许可证，项目名称为商业楼。2012年5月，经核算，原告申请建设的大汝路贾天寿酒店及商务公寓综合楼项目的防空地下室易地建设费为304905元。2012年5月30日，原告（乙方）与原石嘴山市人民防空办公室（甲方）签订《石嘴山市防空地下室易地建设费缓缴协议书》，协议约定，贾天寿建设的大汝路贾天寿酒店及商务公寓综合楼项目应缴防空地下室易地建设费304905元，由于乙方资金不足，提出缓缴申请，先缴纳首期防空地下室易地建设费154905元，缓缴金额150000元，缓缴截止期限为2013年6月30日，合同签订当日，原告缴纳防空地下室易地建设费154905元。2012年6月，原告取得建设工程规划许可证。2015年10月22日，原石嘴山市民防局作出石民防执（2015）0037号关于依法缴纳所欠人防易地建设费的通知，2018年4月25日，石嘴山市住房和城乡建设局作出涉案石住建人防决字[2018]第35号《限期缴纳人防易地建设费行政决定书》，并采用公告送达方式向原告送达，原告主张其于2019年4月23日收到涉案行政决定书。原告对该决定书不服，向被告自治区人防办提起行政复议，认为原告申请的大汝路贾天寿酒店及商务公寓综合楼项目已转让，相应的建设用地规划许可证及国有土地使用证的用地单位及土地使用权人已变更为石嘴山市利新容养殖专业合作社，石嘴山市住房和城乡建设局作出涉案行政决定书事实不清。自治区人防办受理后，于2019年8月19日作出宁防复决字[2019]第1号行政复议决定书，维持了石嘴山市住房和城乡建设局作出的石住建人防决字[2018]第35号《限期缴纳人防易地建设费行政决定书》。原告对此不服，诉至法院，请求判如所请。另查明，2009年12月14日，石嘴山市人民政府石政办发（2009）147号《市人民政府关于印发石嘴山市城乡建设局主要职责内设机构和人员编制的规定的通知》规定，设立市城乡建设局，挂市人民防空办公室牌照，为市人民政府工作部门，将原市人民防空办公室的职责整合划入市城乡建设局。2014年12月31日，石嘴山市人民政府石政办发（2014）116号《市人民政府办公室关于印发石嘴山市住房和城乡建设局主要职责内设机构和人员编制的规定的通知》规定，设立市住房和城乡建设局，挂市民防局牌子，为市人民政府工作部门，原市城乡建设局的职责划入市住房和城乡建设局。2019年1月7日中共宁夏回族自治区委员会下发宁党办（2019）18号《自治区党委办公厅人民政府办公厅关于印发〈石嘴山市机构改革方案〉的通知》，规定，将市民防局由市住房和城乡建设局的挂牌机构调整为市政府工作部门，更名为市人民防空办公室，相应职责也进行了调整。本院认为，根据《中华人民共和国人民防空法》的规定，县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案涉案的行政决定书虽由石嘴山市住房和城乡建设局作出，但因机构调整，至原告起诉时石嘴山市住房和城乡建设局原有的人民防空工作职责已由被告市人防办履行，因此，被告市人防办作为本案被告主体适格。关于本案被诉行政决定是否合法的问题，首先，根据《中华人民共和国人民防空法》、《国家计委、财政部、国家国防动员委员会、建设部印发的通知》的规定，县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作，防空地下室易地建设费由各级人防主管部门严格按照国家规定组织收取，故石嘴山市住房和城乡建设局作出涉案行政决定书时具有相应的法定职权。其次，对于涉案人防决字[2018]第35号《限期缴纳人防易地建设费行政决定书》的相对人，原告于2012年申请建设大汝路贾天寿酒店及商务公寓综合楼项目，并以此项目申请防空地下室易地建设，在获得批准之后与原石嘴山市人民防空办公室签订《石嘴山市防空地下室易地建设费缓缴协议书》，随后取得了建设工程规划许可证，即具备了领取施工许可证的条件，原告在之后将建设项目转让，该过程依法无须人防部门批准，原告在建设项目转让后也没有向人防部门申请变更项目建设方，且原告与案外人在转让协议中的约定并不能对抗第三人，因此，原告依法应当作为缴纳人防易地建设费的主体，庭审中原告对于欠付的易地建设费并无异议，故，涉案行政决定书认定事实清楚，证据充分。原告主张涉案行政决定书所针对的建设项目在决定书作出前已经被转让，其不应当作为涉案行政决定书的相对人的意见不符合法律规定，本院不予支持。再次，根据《国家计委、财政部、国家国防动员委员会、建设部印发关于规范防空地下室易地建设收费的规定的通知》的规定，对按规定需要同步配套建设防空地下室，但确因条件限制不能同步配套建设的，建设单位可以申请易地建设。建设单位依前条规定提出易地建设申请，经有批准权限的人防主管部门批准后，应按应建防空地下室的建筑面积和规定的易地建设费标准交纳建设费用，由人防主管部门统一就地就近安排易地建设人防工程。原告所建设项目申请缴纳防空易地建设费并获得批准，所建设项目应缴纳的易地建设费总额为304905元，原告已支付154905元，尚欠150000元，石嘴山市住房和城乡建设局对欠付的费用予以征缴符合法律及行政法规的规定。对原告主张的时效问题，根据《宁夏回族自治区实施办法》的规定，防空地下室易地建设收费属行政性收费。该规定可以看出，防空地下室易地建设费并非行政处罚，不应适用《中华人民共和国行政处罚法》的时效规定，但从涉案行政决定书的作出时间来看，确实存在行政机关长期拖延的情况，违反了人防部门应当及时收取防空地下室易地建设收费的规定；而原告与原石嘴山市人民防空办公室签订的缓缴协议虽不符合法律法规的相关规定，但基于防空地下室易地建设费的性质和用途，也不应适用民事诉讼案件中诉讼时效的规定，因此对原告关于涉案行政决定书的作出已经超过诉讼时效的主张本院不予采信。综上，石嘴山市住房和城乡建设局所作人防决字[2018]第35号《限期缴纳人防易地建设费行政决定书》事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。被告自治区人防办受理原告的复议申请后在法定期限内进行审查，并将相关文书送达双方当事人，审查过程中依法保障了当事人申辩、知情的权利，被告自治区人防办于2019年8月19日作出复议决定并送达原告，石嘴山市住房和城乡建设局作出的涉案行政决定，自治区人防办作为复议机关主体适格，所作复议决定程序合法，适用法律正确。综上，石嘴山市住房和城乡建设局所作人防决字[2018]第35号限期缴纳人防易地建设费行政决定书事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确；自治区人防办所作宁防复决字[2019]第1号行政复议决定书程序合法，适用法律正确。原告要求撤销人防决字[2018]第35号《限期缴纳人防易地建设费行政决定书》和宁防复决字[2019]第1号《行政复议决定书》的诉讼请求不能成立，本院不予支持。二被告的辩解主张成立，本院予以采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告贾天寿的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告贾天寿负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于石嘴山市中级人民法院。审 判 长 陈美荣审 判 员 张白茹人民陪审员 李耀扬 二〇一九年十一月二十九日书 记 员 马文静附：本判决适用的有关法律条款《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。本院特别提醒：当事人上诉的，应当于递交上诉状之日起至上诉期届满后七日内，向石嘴山市中级人民法院交纳上诉案件受理费，逾期则视为放弃上诉。