山东省泰安市泰山区人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁0902行初102号原告周长久，男，1976年11月出生，汉族，住山东省泰安市岱岳区。委托代理人马某某，北京市盛廷律师事务所律师。被告泰安市自然资源和规划局，住所地山东省泰安市东岳大街382号。法定代表人陈锦勇，局长。出庭应诉负责人徐某某，泰安市自然资源和规划局党组成员、泰安市土地收购储备中心主任、泰安市自然资源规划执法支队支队长。委托代理人王某，泰安市自然资源和规划局工作人员。委托代理人李某，山东泰山蓝天律师事务所律师。被告泰安市人民政府，住所地山东省泰安市望岳东路3号。法定代表人张涛，市长。委托代理人解某某，泰安市司法局工作人员。原告周长久不服被告泰安市自然资源和规划局（以下简称市自然资源和规划局）作出的2019-（008）《责令改正违法行为通知书》和被告泰安市人民政府（以下简称市政府）作出的泰政复决字[2019]129号《行政复议决定书》，向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2019年10月21日公开开庭审理了本案。原告周长久的委托代理人马某某，被告市自然资源和规划局的出庭应诉负责人徐某某及委托代理人王某、李某，被告市政府的委托代理人解某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市自然资源和规划局于2019年5月9日作出2019-（008）《责令改正违法行为通知书》，内容如下“周长久：你未经依法批准，擅自占用大汶口镇后周村土地建设大棚的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条的规定，现责令你立即停止上述违法行为，并于2019年5月11日前主动改正违法行为、消除违法状态。拒不改正的，将依法处罚”。原告周长久不服，向被告市政府申请行政复议。被告市政府于2019年8月28日作出泰政复决字[2019]129号《行政复议决定书》，认为“国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）规定，使用设施农用地的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议后，应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。本案中，申请人虽然签订了用地协议，但在未取得设施农用地的登记备案证明等材料的情况下就进行建设，违反了上述规定，故被申请人据此作出《8号责令改正通知书》，并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（一）项之规定，本机关决定如下：维持被申请人作出的2019-（008）号《责令改正违法行为通知书》”。原告周长久诉称，一、被告一（即市自然资源和规划局）做出的责令改正通知书没有事实依据，程序违法，应予撤销。被告一未进行调查核实，认定原告违法占地对原告进行处罚，违反了土地管理法及国土资源部门的相关规定，其处罚没有事实依据，无论是程序还是实体均属违法。二、被告二（即市政府）作出的复议决定书事实认定不清，适用法律不当。被告二作出的行政复议决定书中，并没有显示被告一为证明其行政行为合法提供的证据材料，即被告一作出处罚有哪些事实依据，履行了哪些法律程序。原告认为，被告二作出维持被告一行政处罚的决定，认定事实不清，适用法律不当。为维护原告的合法权益，特依据《行政诉讼法》之规定具状诉讼。诉讼请求如下：1.请求依法撤销被告二做出的泰政复决字[2019]129号《行政复议决定书》；2.请依法撤销被告一做出的2019-（008）号《责令改正违法行为通知书》。3.本案诉讼费用由被告承担。被告市自然资源和规划局辩称，一、原告所诉责令改正违法行为通知书并非行政处罚决定，而是行政处罚过程中的程序性行为、过程性行为，对原告权利义务并不产生实际影响，本案不属于行政诉讼的受案范围，应当驳回原告起诉。二、申请人提交证据材料并非合法用地手续，而是办理设施农用地备案手续所需资料，根据2014年《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）的规定，用地协议签订后，应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，申请人用地经审核完成备案后才符合设施农用地规定，而原告所提交的并非设施农用地的备案手续，不能证实用地合法。被告市政府辩称，被告作出的泰政复决字[2019]129号《行政复议决定书》，适用依据正确，符合法定程序。被告2019年6月5日收到原告的行政复议申请并于当日依法受理，当日便向市自然资源和规划局送达了提出行政复议答复书和行政复议申请书副本，要求其在收到之日起十日内提出书面答复并提供相关证据、依据等。市自然资源和规划局于2019年6月12日向被告提交了《行政复议书面答复书》和相关材料。因本案情况复杂，本案不能在法定期限内作出决定，2019年8月2日，被告作出行政复议决定延期通知书，将本案行政复议决定延期至2019年8月30日前作出。经过审查，被告认为市自然资源和规划局作出的2019-（008）号《责令改正违法行为通知书》并无不当，被告遂于2019年8月28日作出了本案《行政复议决定书》，并于2019年8月29日向原告和市自然资源和规划局进行了送达。原告于2019年8月31日签收了本案行政复议决定书。综上，被告作出行政复议决定的程序合法，适用法律正确，恳请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。关于原告周长久提起本案诉讼是否符合法定起诉条件。被告市自然资源和规划局主张被诉责令改正行为不属于人民法院行政诉讼受案范围，向本院提交了以下证据、依据：1.《巡查线索登记表》；2.泰国土资停字[2018]第22006号《责令停止违法行为通知书》及送达回证；3.2018年5月24日《工作记录》；4.2018年岱岳区卫星遥感监测影像图；5.2019-（008）号《责令改正违法行为通知书》及送达回证；6.2019年5月10日《工作记录》、2019年6月6日泰安市岱岳区自然资源局《证明》；7.《中华人民共和国行政处罚法》；8.《国土资源违法行为查处工作规程》；9.《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项。原告周长久认为被诉责令改正违法行为通知书责令改正期限过短，对原告权利存在实质影响，且原告房屋已在被诉责令改正违法行为通知书下发后被强制拆除，该通知书本质上属于行政处罚，此外被告认定事实错误，原告建设设施农用地不需要经过批准。被告市政府对前述证据未提异议。关于被告市自然资源和规划局作出被诉责令改正违法行为通知书认定事实是否清楚、程序是否合法及适用法律是否正确。被告市自然资源和规划局向本院提交了以下证据、依据：1.《巡查线索登记表》；2.泰国土资停字[2018]第22006号《责令停止违法行为通知书》及送达回证；3.2018年5月24日《工作记录》；4.2018年岱岳区卫星遥感监测影像图；5.2019-（008）号《责令改正违法行为通知书》及送达回证；6.2019年5月10日《工作记录》、2019年6月6日泰安市岱岳区自然资源局《证明》；7.《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第六十七条；8.国土资发[2014]127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》；9.《国土资源行政处罚办法》第十一条、第三十条；10.《国土资源违法行为查处工作规程》第4.6条、第6.2.1条；11.《中华人民共和国行政处罚法》第八条、第二十三条。以上证据、依据拟证明被告在发现原告违法行为线索后向其下达责令改正违法行为通知书，程序合法、内容适当，而该责令改正违法行为通知书对原告权利义务不会产生实际影响，应当驳回原告起诉。经庭审质证，原告周长久对被告市自然资源和规划局提交的证据2真实性、合法性均不认可，认为被告应当先立案但未立案，且送达不合法，见证人未到场；对证据3真实性、合法性不予认可，认为其属于内部文件；对证据4认可反映的是原告房屋，但不认可被告的证明目的；对证据5《责令改正违法行为通知书》真实性予以认可；对证据6中的《工作记录》真实性、合法性不认可，认为其属于被告内部文件，对《证明》真实性认可，但不认可被告的证明目的，认为被告进行行政行为应当有执法记录仪相配合。被告市政府对前述证据未提异议。原告周长久向本院提交了以下证据：1.泰安市岱岳区大汶口镇人民政府、泰安市岱岳区大汶口镇后周家院村村民委员会、周长久签订的《用地协议》；2.2016年3月5日《公示》；3.2016年3月7日泰安市国土资源局岱岳区分局汶口国土资源管理所《证明》；4.岱汶政发[2016]180号《关于后周家院村长久食用菌种植建设项目批复的意见》。以上证据拟证明原告使用涉案土地进行农业设施建设符合法律规定，根据国土资发[2014]127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》，只需要上述文件，不需要建设批复。经庭审质证，被告市自然资源和规划局对原告周长久提交证据的证明目的有异议，认为原告所提交的手续并非设施农用地的备案手续，不能证明其用地合法。被告市政府对前述证据未提异议。关于被告市政府复议程序是否合法，原告周长久表示无异议。本院对上述证据认证如下：一、被告市自然资源和规划局两次向本院提交证据1-6，证据5中的2019-（008）号《责令改正违法行为通知书》系被诉行政行为载体，不作为证据予以评判；其他证据能够综合反映本案的事实情况，本院予以采纳。二、原告周长久向本院提交证据1-4，两被告对证据的真实性、合法性和关联性未提异议，本院予以采纳。经审理查明，泰安市岱岳区大汶口镇人民政府（甲方）、泰安市岱岳区大汶口镇后周家院村村民委员会（乙方）、周长久（丙方）签订《用地协议》，后于2016年3月5日予以公示。该《用地协议》载明的主要内容为“一、设施用地位置：村北三化路南，面积：5292平方米，丙方经营大汶口镇长久食用菌项目，经乙方同意在其经依法确定的土地所有权范围内使用5292平方米土地，其中：生产设施用地5269平方米；管理用房及附属设施用地23平方米。二、设施用地使用年限：……从2016年1月7日起，至2021年1月8日止。三、设施用地用途：该宗土地主要用于修建简易的大棚及管理用房等设施……”。2016年3月7日，泰安市国土资源局岱岳区分局汶口国土资源管理所出具《证明》一份，主要内容为“……镇政府对你村建设食用菌生态种植基地的用地申请进行审核，该项目拟占土地5292平方米，不占用基本农田，符合国家有关政策规定”。2016年12月25日，大汶口镇人民政府作出岱汶政发[2016]180号《关于后周家院村长久食用菌种植建设项目批复的意见》，批复如下“1.该申请符合国家的有关规定和我镇的整体规划，同意上报有关部门批准后，按照申报面积，位置规划建设，不得浪费土地，更不得改为其他用途，一经发现立即收回土地，并依法从严处理。2.不准在生产设施用地范围内修建永久性建筑物，用地使用期限届满，应无条件自行拆除地上的建（构）筑物，及时清理废弃物，并按国家复垦技术标准，恢复土地原貌，并保证耕地原有水利、耕作层和交通设施的完善，否则依法处理”。2018年5月22日，原泰安市国土资源局工作人员巡查违法用地情况，认为周长久占用本村土地建设厂房，未能提供用地手续，遂口头制止，要求其停工保持原状，不得再建。次日，土地行政主管部门向周长久作出泰国土资停字[2018]第22006号《责令停止违法行为通知书》，认为其未经依法批准占用本村土地建设房屋的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条的规定，责令周长久立即停止上述违法行为，听候处理，后于2018年5月25日向周长久送达上述通知书，因其拒收，见证人王某1、周某、王某2在送达回证上签字。2019年5月9日，市自然资源和规划局向周长久作出2019-（008）《责令改正违法行为通知书》，认为周长久未经依法批准，擅自占用大汶口镇后周村土地建设大棚的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条的规定，责令其立即停止上述违法行为，并于2019年5月11日前主动改正违法行为、消除违法状态，拒不改正的，将依法处罚。同日，市自然资源和规划局向周长久送达上述通知书。周长久不服该通知书，向市政府申请行政复议。2019年6月5日，市政府受理周长久提出的复议申请，并通知市自然资源和规划局提出书面答复和提交相应证据、依据等。2019年8月2日，市政府作出泰政复延字[2019]129号《行政复议决定延期通知书》，后于2019年8月5日向周长久邮寄，通知周长久行政复议决定延期至2019年8月30日前作出。2019年8月28日，市政府作出泰政复决字[2019]129号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（一）项之规定，决定维持被申请人作出的2019-（008）《责令改正违法行为通知书》。原告周长久不服，诉至本院。另查明，因职能调整，原泰安市国土资源局的职能现由市自然资源和规划局行使。此外，涉案大棚现已被拆除，周长久亦就此以泰安市岱岳区大汶口镇人民政府为被告另行向泰安市岱岳区人民法院提起行政诉讼。本院认为，本案的争议焦点之一是被告市自然资源和规划局作出的被诉责令改正违法行为通知书是否可诉。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项规定，“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”。被告市自然资源和规划局主张被诉行政行为系过程性行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。但是，过程性行为的效力通常为最终的行政行为所吸收和覆盖，对公民、法人或者其他组织的权利义务不会产生实际影响，当事人可以通过对最终行政行为的起诉获得救济。本案中，在被诉责令改正违法行为通知书作出后，涉案大棚即被拆除，被告市自然资源和规划局至原告提起本案诉讼前未再作出后续行政行为，该通知书实质上是一种终局处理决定，且其本身也增设了原告的义务，要求原告在2019年5月11日前主动改正违法行为、消除违法状态，拒不改正将依法处罚。据此，被诉责令改正违法行为通知书对原告的权利义务产生了实际影响，应当属于人民法院行政诉讼的受案范围。故而，对于被告市自然资源和规划局认为被诉行政行为不可诉的主张，本院不予支持。此外，庭审中原告称涉案大棚已被拆除，但因原告系以撤销被诉责令改正违法行为通知书及相应复议决定为由提起本案诉讼，且原告已就此以泰安市岱岳区大汶口镇人民政府为被告另行向泰安市岱岳区人民法院提起行政诉讼，故该问题不属于本案的审理范围。本案的争议焦点之二是被告市自然资源和规划局作出的被诉责令改正违法行为通知书适用法律是否正确。《中华人民共和国土地管理法》第六十七条规定，“县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：（一）要求被检查的单位或者个人提供有关土地权利的文件和资料，进行查阅或者予以复制；（二）要求被检查的单位或者个人就有关土地权利的问题作出说明；（三）进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行勘测；（四）责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为”。据此，土地行政主管部门有权采取责令停止土地违法行为的监督检查措施。但在本案中，对于被告市自然资源和规划局所称的原告未经依法批准占用本村土地进行建设的行为，原国土资源部门已于2018年向其下达责令停止违法行为通知书，而被告市自然资源和规划局又依据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条作出被诉责令改正违法行为通知书，责令原告“立即停止上述违法行为，并于2019年5月11日前主动改正违法行为、消除违法状态。拒不改正的，将依法处罚”，属于适用法律错误，应予撤销。同时，被告市政府作出的被诉行政复议决定亦应一并予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项和第七十九条之规定，判决如下：一、撤销被告泰安市自然资源和规划局于2019年5月9日作出的2019-（008）《责令改正违法行为通知书》。二、撤销被告泰安市人民政府于2019年8月28日作出的泰政复决字[2019]129号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告泰安市自然资源和规划局负担25元，由被告泰安市人民政府负担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省泰安市中级人民法院。审 判 长  郭庆文人民陪审员  王兆凤人民陪审员  肖 卓二〇一九年十一月十五日书 记 员  蒋 博