山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁01行终538号 上诉人（一审原告）济南市历下区御景山墅小区业主委员会，住所地济南市。 负责人姜宏涛，主任。 委托代理人曹玉兰，山东凡涛律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）济南市自然资源和规划局，住所地济南市。 法定代表人翟军，局长。 委托代理人于建波，济南市国土资源局不动产登记中心工作人员。 委托代理人赵德铸，山东辰静律师事务所律师。 一审第三人济南雅新房地产开发有限公司，住所地济南市。 法定代表人朱玲玲，董事长。 委托代理人张婷婷，山东环周律师事务所律师。 委托代理人马梦，济南雅新房地产开发有限公司工作人员。 上诉人济南市历下区御景山墅小区业主委员会（以下简称御景山墅业委会）因诉济南市自然资源和规划局房屋行政登记一案，不服济南市历下区人民法院（2018）鲁0102行初477号行政判决。向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。因案情疑难复杂，经报请山东省高级人民法院批准，本案延长审理期限至2019年11月14日。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2013年11月13日，一审第三人济南雅新房地产开发有限公司（以下简称雅新公司）向原济南市住房保障和房产管理局递交办理历下区窑头路7-8号御景山墅7号楼房屋所有权登记申请，并提交了房屋所有权登记申请书、企业法人营业执照材料、委托书及被委托人身份证复印件、国有土地使用证、建设工程规划许可证、房屋建筑工程竣工验收备案单、房产基础测绘成果报告书、房产测绘实测成果报告书、济南市房地产开发项目竣工综合验收备案证明、建筑工程施工许可证、建设用地规划许可证、济南市人民防空工程结建证、房产测绘预测成果报告书等材料。2013年12月15日，原济南市住房保障和房产管理局根据《房屋登记办法》第三十条之规定向一审第三人颁发了济房权证历字第240649号房屋所有权证，证载内容为：房屋所有权人为雅新公司；共有情况为单独所有；规划用途为住宅；建筑面积为1750.48平方米。房产证附页记载房屋共11套，其中：历下区窑头路7-8号御景山墅7号楼1-101、1-102、1-103、1-104、1-105，用途为商店；历下区窑头路7-8号御景山墅7号楼1-201、1-202、1-203、1-204、1-205、1-206，用途为住宅。 2013年11月13日，一审第三人以全体业主代理人的名义向原济南市住房保障和房产管理局提交业主共有部分房屋所有权登记申请，并提交《关于商品房初始登记说明》，列明属于全体业主的房屋有：1、小区变配电，面积66.33平方米（房屋编号2010122000023867400006），2、物业管理用房，面积169.26平方米（房屋编号2013090900046248100005），3、卫生室，面积30.83平方米（房屋编号2013090900046248100007）。2013年12月15日，原济南市住房保障和房产管理局经审核后认为手续齐备，同意登记。 庭审中，原告陈述建设工程规划许可证（2007鲁01-01-39号）附图影印件一层平面图中记载物业用房是指：在图纸中右侧所标注的卫生室、物业管理用房、换热站、弱电机房、中水、电气室。现该位置已被登记在一审第三人名下，房产证号为历240649，房屋用途均为商店，具体分别为：1、历下区窑头路7-8号御景山墅7号楼1-101（88.71平方米），原为换热站；2、历下区窑头路7-8号御景山墅7号楼1-102（147.29平方米），原为物业管理用房；3、历下区窑头路7-8号御景山墅7号楼1-103（30.42平方米），原为卫生室。原告对上述登记内容不服，提起行政诉讼，请求将上述房产登记自一审第三人名下撤销。 另查明，一审第三人雅新公司系济南市历下区御景山墅小区的开发商。2002年6月17日，济南市规划局向一审第三人颁发《建设用地规划许可证》。2007年4月10日，济南市规划局向一审第三人作出编号（2007）鲁01-01-39号《建设工程规划许可证》，主要内容为“建设单位为雅新公司；建设项目名称为燕翅山庄1#-7#楼（1#楼底层为配套公建）;……”。2007年10月15日，济南市建设委员会向一审第三人颁发《建筑工程施工许可证》。2012年2月27日，济南市工程质量与安全生产监督站对燕翅山庄居住组团1#楼作出编号为济20103618质备[2012]034号《房屋建筑工程竣工验收备案单》。2012年8月21日，济南市城乡建设委员会作出济综验第2012060号《房地产开发项目竣工综合验收备案证明》，主要内容为：“项目名称为御景山墅（燕翅山庄）；项目位置窑头路7-8号；开发单位为雅新公司；国有土地使用证号为历下国用（2003）第0100286号、历下国用（2005）第0100153号；建设工程规划许可证号为（2007）鲁01-01-39号；备案范围内建筑名称或楼号为1号楼、2号楼、3号楼、4号楼、5号楼、6号楼、7号楼”。 2012年10月22日，雅新公司变更御景山墅小区的坐落楼号，其中原来的1号楼改为现在的7号楼。2013年9月2日，济南市房产测绘研究院对御景山墅7号楼作出《房产测绘实测成果报告书》，主要内容为：住宅6套、商店5套，小区公用、物业管理用房、卫生间各1套。在第二部分测绘作业说明（三）项目概况中第二段记载：2013年8月雅新公司委托济南市房产测绘研究院对该项目进行实测变更，根据图纸和现场将实测报告中1-106室重新分割，用途分别为物业管理用房、卫生间，1-101至1-105室使用功能变更为商店，原房屋编号：20101220000238674。2013年11月3日，济南市房屋产权登记中心作出《项目测绘成果数据挂接通知书》，将历下区窑头路7-8号御景山墅7号楼测绘成果完成审核归档。 2013年8月13日，济南市规划局作出济规直（一）管函[2013]75号《关于济南市房屋产权登记中心关于燕翅山庄1号楼一层功能分区局部调整相关问题的复函》，主要内容为：“济南市房屋产权登记中心：你单位《关于燕翅山庄1#楼一层功能分区局部调整相关问题的函》收悉，按照《中华人民共和国城乡规划法》2008年1月1日后取得规划许可的，须对建设工程是否符合规划予以核实。该项目取得《建设工程规划许可证》时间为2007年4月10日。经落实，该项目建成多年现已投入使用，并已取得相关部门的竣工验收证明材料，及相关书面意见。来函附具施工图纸布局与现状基本一致。经研究，鉴于该项目已取得市建委出具的房地产开发项目竣工综合验收备案等竣工验收手续，对燕翅山庄1#楼的建设现状，可认为未对规划实施造成较大影响，如建设单位提供对1#楼相关变化承担相应法律责任的书面承诺后，原则同意按现状予以使用。特此函告”。 2013年8月23日，雅新公司出具《承诺书》一份，主要内容为：“雅新公司开发建设的燕翅山庄居住组团（现案名：御景山墅），现已全部建成并已通过济南市房地产项目综合验收。该项目在建设过程中，因小区供电工程的需要，……，经公司董事会研究，同意将1#（现编号为：7#）楼西侧底层公建（商业用途）的一部分作为小区变电室使用。该变电室已通过济南市供电公司验收和接收。另外，又因项目供暖工程的需要，济南市热力公司要求小区换热站不得设立在住宅楼内，……。致使原规划确定在1#楼东侧半地下的换热站不能使用。为了小区居民的权益，我公司只得按热力公司指定位置和其提供的图纸要求，另行选址重新投入资金新建一处换热站。该换热站也已通过济南市热力公司及济南市市政公用事业局验收。燕翅山庄变电室已设在1#（现编号为7#）楼底层公建西侧，为了方便居民生活使用和小区管理的要求，在面积不改变的前提下，已将物业管理用房等小区配套公建用房全部位置调整到该楼底层西侧，商业用房全部集中到该楼底层东侧。因燕翅山庄1#楼底层公建用房实际功能用途局部调整并已形成事实，为此，我公司郑重承诺：该楼底层公建用房功能用途做局部调整，调整的公建用房的用途分别为变电室、物业管理用房、卫生室和商店。若因此调整造成的一切矛盾和责任均有我公司承担和解决”。 2018年2月22日，原济南市历下区住房保障和房产管理局作出济历下区（县市区）业会备第2018003号《济南市业主委员会成立（换届）备案通知书》，该备案通知书载明：一、业主委员会名称为御景山墅业委会；二、本届业主委员会成立（换届）时间为2018年1月29日，任期3年；三、业主委员会成员名单如下（按得票多少排序）：1、姜宏涛，2、张海峰，3、李梦雅，4、张君，5、赵文，其中：主任姜宏涛，副主任张海峰。 一审法院认为，《房屋登记办法》第四条规定：“房屋登记，由房屋所在地的房屋登记机构办理。本办法所称房屋登记机构，是指直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门或者其设置的负责房屋登记工作的机构。”本案中，被告原济南市国土资源局作为负责本市房屋登记工作的机构，具有为本案原告颁发房屋所有权证的行政主体资格。 关于原告是否具有本案的诉讼主体资格。一审法院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十八条“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼”的规定。原告御景山墅业委会成立后已经在原济南市历下区住房保障和房产管理局进行备案，其有权对涉及业主共同利益的行为提起诉讼，故其具备提起本案行政诉讼的原告主体资格。 关于被告原济南市国土资源局的房屋登记行为是否合法。一审法院认为，根据《房屋登记办法》第三十条规定：“因合法建造房屋申请房屋所有权初始登记的，应当提交下列材料：（一）登记申请书；（二）申请人身份证明；（三）建设用地使用权证明；（四）建设工程符合规划的证明；（五）房屋已竣工的证明；（六）房屋测绘报告；（七）其他必要材料。”、第三十一条规定：“房地产开发企业申请房屋所有权初始登记时，应当对建筑区划内依法属于全体业主共有的公共场所、公用设施和物业服务用房等房屋一并申请登记，由房屋登记机构在房屋登记簿上予以记载，不颁发房屋权属证书”。本案中，一审第三人雅新公司就涉案房屋申请初始登记时，依据《房屋登记办法》第三十条规定，向被告提交了房屋所有权登记申请书、企业法人营业执照材料、委托书及被委托人身份证复印件、国有土地使用证、建设工程规划许可证、房屋建筑工程竣工验收备案单、房产基础测绘成果报告书、房产测绘实测成果报告书、济南市房地产开发项目竣工综合验收备案证明、建筑工程施工许可证、建设用地规划许可证、济南市人民防空工程结建证、房产测绘预测成果报告书等材料，并对房屋中属于全体业主的共有部分（物业管理用房、卫生室、变配电），提交了房屋所有权登记申请书（业主共有部分）和书面说明。被告原济南市国土资源局受理审查上述材料后为一审第三人雅新公司颁发了济房权证历字第240649号房屋所有权证书，并对属于全体业主的共有部分在房屋登记簿上予以了记载，其登记发证行为符合上述法律规定。 关于原告提出撤销一审第三人的济房权证历字第240649号房屋所有权证中将原物业管理用房、卫生室、变配电变更为商店的登记问题。一审法院认为，根据济南市房产测绘研究院作出的《房产测绘实测成果报告书》及济南市规划局作出的《关于济南市房屋产权登记中心关于燕翅山庄1号楼一层功能分区局部调整相关问题的复函》，结合一审第三人作出的《承诺书》，可证实一审第三人所建设的御景山墅（燕翅山庄）项目在建设过程中，因小区供电、供暖工程的需要，一审第三人已使用7号楼部分房屋将变电室、换热站变更位置，且已通过验收和接收。一审第三人已将物业管理用房等小区配套公建用房全部位置实际置换到涉案7号楼底层西侧，并在房屋初始登记时以全体业主的名义向被告提出登记申请，故一审第三人不存在将原属于全体业主共有的配套公建变为其私有房产的故意。被告根据一审第三人申请将物业管理用房、卫生室、变配电在房屋登记簿上予以记载，符合法律法规规定，登记行为并未损害业主权益。被告在房屋登记簿中记载属于全体业主共有的房屋如何发挥其功用不属于人民法院审查范畴。综上，一审法院对原告的诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告御景山墅业委会的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告御景山墅业员会负担。 上诉人御景山墅业委会不服一审判决上诉称，一、一审认定事实错误。原判决认定被上诉人受理审查一审第三人提交的材料后为其颁发济房权历字第240649号房屋所有权证书的登记发证行为符合法律规定，属于认定事实错误。房屋登记办法第三十条明确规定了申请房屋所有权初始登记应当提交的材料。而一审第三人雅新公司提交的申请材料缺少最重要的“建设工程符合规划的证明”。其违反规划建设御景山墅小区根本无法提供建设工程符合规划的证明，不符合申请登记的条件。二、一审适用法律法规错误。被上诉人的被诉行政行为并不符合上述行政诉讼法第六十九条的规定，雅新公司将规划中的小区物业服务用房等配套公建改为商铺并申请登记在其名下，欠缺最重要的建设工程符合规划的证明，登记违法。上诉请求：1、撤销一审判决；2、改判撤销被上诉人给一审第三人雅新公司颁发的济房权证历城字第240649号房产证；3、本案一、二审诉讼费由被上诉人负担。 被上诉人济南市自然资源和规划局与一审第三人雅新公司对一审判决无异议。 经审理，本院查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，原济南市国土资源局因行政机构改革已经撤销，新组建济南市自然资源和规划局。原济南市国土资源局的职权由济南市自然资源和规划局继续行使。 本院认为，对于本案涉案房屋行政登记被上诉人的职权和登记程序，各方当事人均无异议，本院予以确认。 根据各方当事人的诉争意见，本案审理的重点在于涉案房产登记行为中，历下区窑头路7-8号御景山墅7号楼1-101、1-102、1-103登记至一审第三人名下是否合法。 《房屋登记办法》第三十条规定：“因合法建造房屋申请房屋所有权初始登记的，应当提交下列材料：（一）登记申请书；（二）申请人身份证明；（三）建设用地使用权证明；（四）建设工程符合规划的证明；（五）房屋已竣工的证明；（六）房屋测绘报告；（七）其他必要材料。第二十条规定：“登记申请符合下列条件的，房屋登记机构应当予以登记，将申请登记事项记载于房屋登记簿：（一）申请人与依法提交的材料记载的主体一致；（二）申请初始登记的房屋与申请人提交的规划证明材料记载一致，申请其他登记的房屋与房屋登记簿记载一致；（三）申请登记的内容与有关材料证明的事实一致；（四）申请登记的事项与房屋登记簿记载的房屋权利不冲突；（五）不存在本办法规定的不予登记的情形。登记申请不符合前款所列条件的，房屋登记机构应当不予登记，并书面告知申请人不予登记的原因。” 本案中，被上诉人在审查一审第三人申请涉案房产登记材料时，因御景山墅7号楼一层功能分区有局部调整，向济南市规划局发函询问。根据济南市规划局的复函和一审第三人的承诺书，同时结合一审第三人提交的其他证明材料，作出涉案房产登记行为。济南市规划局作为辖区城乡规划行政主管部门，对建设工程调整是否符合规划有权作出认定并出具意见。一般而言，对其作出的相关规划认定意见在没有经过法定程序否定其效力的情况下，应当认定为有效。但本案中，济南市规划局并未出具明确的意见认定涉案房产局部调整符合规划，只是出于施工图纸布局与现状基本一致，且业已取得项目竣工综合验收备案等竣工验收手续，作出“建设现状可认为未对规划实施造成较大影响”的认定，并附条件“建设单位提供对相应变化承担相应法律责任的书面承诺后”原则上同意按现状使用。同时该意见系原济南市房屋产权登记中心向济南市规划局函询问题所得答复，并非一审第三人在申请房屋行政登记过程中提交的材料。对比本案涉案房产测绘实测成果报告与涉案房产建设工程规划许可附属影印件和房产测绘预测成果报告，一审第三人的涉案房产初始登记并不符合上述“申请初始登记的房屋与申请人提交的规划证明材料记载一致”的规定，记载不一致的内容即本案的焦点御景山墅7号楼1-101、1-102、1-103的登记。 一、关于御景山墅7号楼1-101的登记问题。本院认为，对比本案涉案房产测绘实测成果报告与涉案房产建设工程规划许可附属影印件和房产测绘预测成果报告，御景山墅7号楼1-101室原规划为小区换热站。但因供暖工程需要和小区换热站不得设立在住宅楼内的客观原因，一审第三人已按照热力公司指定位置和要求另行建设换热站，并通过济南市热力公司和济南市市政公用事业局验收，故御景山墅7号楼1-101室不再作为小区配套基础设施用房，一审第三人将御景山墅7号楼1-101室登记在自己名下，并不影响上诉人的权利义务，故对上诉人主张撤销该部分的行政登记，本院不予支持。 二、关于御景山墅7号楼1-102和1-103的登记问题。对比本案涉案房产测绘实测成果报告与涉案房产建设工程规划许可附属影印件和房产测绘预测成果报告，御景山墅7号楼1-102和1-103室原规划分别为物业管理用房和卫生室，现登记在一审第三人名下，用途为商店。本院认为，被上诉人在审查一审第三人申请涉案房产登记材料时，因御景山墅7号楼一层功能分区有局部调整，向济南市规划局发函询问，其实际上是对房屋登记申请材料进行了实质性审查，在审查过程中，根据济南市规划局的复函和一审第三人的承诺书的内容，被上诉人有义务对上述房屋的原规划用途是否有必须发生变动的事实进行审查，此亦为济南市规划局复函中“原则同意按现状使用”所附条件，但被上诉人并未履行相关义务。同时鉴于现登记为全体业主共同共有的物业管理用房和卫生室建成后一直未交付使用，且物业管理用房已经一审第三人改变内部建筑结构，一审第三人存在违背其作出的承诺的行为，故“原则上按现状予以使用”所附条件已不具备，被上诉人对上述涉案房屋作出的行政登记行为，依据不足，应予以撤销。 综上，一审判决认定事实不清，本院予以纠正，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销济南市历下区人民法院（2018）鲁0102行初477号行政判决； 二、撤销被上诉人作出的济房权证历字第240649号房屋行政登记行为中的“历下区窑头路7-8号御景山墅7号楼1-102、历下区窑头路7-8号御景山墅7号楼1-103”的部分； 三、驳回上诉人的其他诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人济南市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 李国才 审 判 员 陈 伟 审 判 员 胡一帆 二〇一九年十一月十三日 法官助理 刘恩勇 书 记 员 常 玉