云南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）云行终611号上诉人（一审起诉人）孟德忠，男，汉族，1964年9月7日生，住云南省昆明市官渡区。委托代理人：高兴堂、张荣祥，云南融祥律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人孟德忠因诉昆明市官渡区人民政府（以下简称区政府）房屋拆迁管理行政补偿一案，不服云南省昆明市中级人民法院作出的（2019）云01行初176号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2019年8月15日受理其上诉后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。孟德忠起诉称：2009年8月24日，区政府与云南省城市建设投资有限公司签订《城中村改造战略合作协议书》，双方决定对官渡区内包括关上板块进行城中村改造合作。2009年11月24日，区政府与第三人云南城投置业股份有限公司（以下简称城投置业公司）共同出资设立昆明市官渡区城中村改造置业有限公司（以下简称官渡区城改公司）。2010年3月1日，区政府印发官办通〔2010〕26号《关上中央商务区征地拆迁工作实施方案》，成立官渡区关坡村片区城中村改造（关上中央商务区）征地拆迁指挥部（以下简称指挥部）2010年3月16日，官渡区城改公司取得关坡村片区城中村改造的《房屋拆迁许可证》。官渡区城改公司委托云南宝盛拆迁有限公司（以下简称宝盛公司）负责房屋拆除施工。2010年7月23日，指挥部、宝盛公司与孟德忠签订了《官渡区关坡村片区城中村改造〔关上中央商务区）征地拆迁项目（国有土地）房屋拆迁产权调换（回迁安置）安置补偿协议》（以下简称《安置补偿协议》），孟德忠按约将商铺腾空后交由宝盛公司，宝盛公司进行了房屋拆除。但区政府、城投置业公司征收拆迁其房屋的过程存在以下违法情形：1.区政府及城投置业公司实施征收拆迁孟德忠房屋的行为属于违法的行政征收、补偿、安置行为。区政府、城投置业公司未依法取得征地拆迁主体资格，未依法获得征收拆迁许可权限；2.区政府、城投置业公司征收拆迁行为未依法取得法定的征收批准文件，未依法取得《征收拆迁许可证》；城投置业公司委托的官渡区城改公司取得《征收拆迁许可证》的程序违法；3.2017年7月23日的《安置补偿协议》存在违法签订协议、违法履行协议的情形。据此，区政府、城投置业公司违法征收拆迁、违法安置补偿行为导致孟德忠的经济损失应当依法补偿。区政府、城投置业公司违法征收拆迁、违法安置补偿行为导致其房屋不动产权消失，应及时按约定履行回迁安置。请求判令：1.确认区政府、城投置业公司签订、履行《安置补偿协议》的行政行为违法;2.区政府和城投置业公司连带补偿孟德忠：自2010年7月23日起至实际回迁安置之日止的临时安置补助费，截止2019年6月22日，暂计金额为人民币702000元；自2010年7月23日起至实际回迁安置之日止的停业损失，截止2019年6月22日，暂计金额为人民币642000元。共计为人民币1344000元；3.区政府、城投置业公司及时按约定交付合法、合格的回迁安置房给孟德忠;4.诉讼费用由区政府和城投置业公司承担。一审法院认为，2011年1月21日起施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定：“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。”2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》实行房屋拆迁许可证制度，按照该条例规定签订的拆迁补偿安置协议属于民事协议。本案中，从现有证据看，关坡村片区城中村改造项目系在《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，孟德忠于2010年7月23日签订《安置补偿协议》，系签订于《城市房屋拆迁管理条例》施行期间，故该协议是拆迁人与被拆迁人按照《城市房屋拆迁管理条例》的有关规定签订的拆迁补偿安置协议，其性质属于民事协议，签订、履行该民事协议的双方当事人属于平等民事主体。孟德忠基于该民事协议提起行政诉讼，不符合法定的起诉条件。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第五十一条第二款之规定，裁定对孟德忠的起诉不予立案。孟德忠上诉称：1.为实施城中村改造的目的，区政府印发了《关上中央商务区征地拆迁工作实施方案》，成立指挥部，因此区政府是涉案征地拆迁行为的行政主体，也是拆迁安置行为的拆迁人，是拆迁安置补偿的义务人；2.涉案征地拆迁项目是在原国务院《城市房屋拆迁管理条例》尚有法律效力的背景下发生，不仅包括城市房屋征拆，还包括集体土地征地补偿，是包含拆迁行为的行政征收行为。而《城市房屋拆迁管理条例》仅是城市房屋拆迁行政法规，既包括行政征收下的拆迁行为，又包括非行政征收下的拆迁行为。不能笼统地把按照《城市房屋拆迁管理条例》规定签订的拆迁安置补偿协议均认定为民事协议。本案所涉《安置补偿协议》是在行政征收拆迁过程中的一个行政补偿行为，不可能独立于行政征收和拆迁；3.本案其与指挥部、宝盛公司签订的《安置补偿协议》明确约定指挥部是征地拆迁、安置补偿义务人。因此，该协议一方属于政府委托的指挥部，明显属于行政协议，是一个具体行政行为；4.本案中的征地、拆迁、安置补偿行为具有行政强制力，其不具有拒绝征收拆迁的可能，只能按照区政府决定的征收拆迁补偿程序配合完成拆迁。因此，涉案的安置补偿行为是具有行政强制力的行政行为，并非平等主体间的民事行为。综上，一审将行政协议认定为民事协议，属于认定事实及适用法律错误，请求二审法院支持其上诉请求，指令昆明市中级人民法院予以立案。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定，本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理。根据当时有效的《城市房屋拆迁管理条例》第四条、第二十二条、第三十二条、第三十三条的规定，依照《城市房屋拆迁管理条例》实施的拆迁活动，由拆迁人向被拆迁人进行安置补偿。根据孟德忠起诉时有效的《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》（法复〔1996〕12号）第二条规定，拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。本案中，涉案官渡区关坡村片区城中村改造（关上中央商务区）征地拆迁项目启动后，官渡区房产管理局于2010年3月16日至2010年3月31日向官渡区城改公司颁发了拆许字（2010）第2、3、4、5、6、7号《房屋拆迁许可证》。2010年7月23日，孟德忠与指挥部、宝盛公司签订了《安置补偿协议》，协议中载明，根据《中华人民共和国城乡规划法》《城市房屋拆迁管理条例》《云南省城市房屋拆迁管理规定》《昆明市主城区城镇房屋改造征地拆迁补偿安置指导意见》等法律、法规的有关规定，双方就房屋拆迁补偿安置达成协议。虽然孟德忠在本案中的诉讼请求为确认签订、履行上述安置补偿协议违法，并补偿其相应费用，但其诉讼请求实质是要求区政府和城投置业公司按照安置协议的约定连带补偿其自2010年7月23日起至实际回迁安置之日止的临时安置补助费及2010年7月23日起至实际回迁安置之日止的停业损失，根据上述法律规定，应通过民事诉讼解决。因此，孟德忠提起本案诉讼不属于人民法院行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（四）项的规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案不属于行政诉讼受案范围，一审裁定驳回孟德忠的起诉并无不当，应依法予以维持。孟德忠的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 桂 蕾审判员 李 栎审判员 惠 琼二〇一九年十一月十五日书记员 林珊珊