辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终1119号上诉人（一审原告）：陈继仁，男，1941年7月15日出生，汉族，住址营口市鲅鱼圈区。上诉人（一审原告）：杨中绪，男，1969年4月12日出生，汉族，住址盖州市。上诉人（一审原告）：张秉巍，男，1969年5月2日出生，汉族，住址营口市鲅鱼圈区。三上诉人共同委托诉讼代理人：冯凯，北京万典律师事务所律师。三上诉人共同委托诉讼代理人：康静，北京万典律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：营口市人民政府，所在地址营口市西市区新联大街东1号。法定代表人：许桂清，该市政府市长。委托诉讼代理人：庞宝玉，营口市司法局工作人员。委托诉讼代理人：崔法栋，营口市司法局工作人员。陈继仁、杨中绪、张秉巍（以下简称陈继仁等3人）因诉营口市人民政府（以下简称营口市政府）行政复议一案，不服营口市中级人民法院（2019）辽08行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。营口市政府于2018年6月7日作出营政复驳字[2018]26号驳回行政复议申请决定，主要内容为：本机关认为，申请人房屋所坐落区域土地已被征收为国有建设用地，其房屋已被实施征收。被申请人作出同意将该区域国有土地挂牌出让的批复行为，属于上下级行政机关之间的内部审批行为，并未直接对外发生法律效果，对申请人权利义务并未产生直接影响。被申请人作出的批复行为与申请人不具有法律上的利害关系，申请人不具有提起行政复议申请的申请人资格。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，驳回申请人提出的行政复议申请。陈继仁等3人一审的诉讼请求是：1、撤销营口市政府于2018年6月7日作出的营政复驳字[2018]26号《驳回行政复议申请决定书》；2、责令营口市政府继续审理本案。理由是：陈继仁等3人均在盖州市××镇××村合法拥有宅基地及地上房屋。2017年下半年，当地政府为实施双台镇南侧区域改造项目将陈继仁等3人房屋强制拆除，但至今未予补偿。陈继仁等3人为了解涉案土地出让及审批信息，特向盖州市国土资源局申请信息公开，并从盖州市国土资源局于2018年3月19日作出的信息公开答复中得知，2013年3月15日，盖州市人民政府作出盖政[2013]12号《关于同意盖州市2013年第3期国有建设用地使用权挂牌出让方案的批复》（以下简称12号批复），同意盖州市国土资源局将包含陈继仁等3人土地在内的土地进行挂牌出让。陈继仁等3人认为该批复违法，应予撤销，依法向营口市政府申请行政复议，2018年6月7日，陈继仁等3人收到营口市政府作出的营政复驳字[2018]26号《驳回行政复议申请决定书》，陈继仁等3人认为，该复议决定严重违法、错误，应当予以撤销。具体理由是：1、涉案土地并未被依法征收，营口市政府认定事实错误；2、即使征地经批准，也不必然导致被征收人对土地的占有权和使用权丧失，更何况，陈继仁等3人位于涉案土地上的房屋在盖州市人民政府作出12号批复时未被依法征收和完成补偿安置，故陈继仁等3人与12号批复具有利害关系；3、12号批复对陈继仁等3人产生实际影响，与陈继仁等3人具有利害关系，营口市政府认定陈继仁等3人与12号批复不具有利害关系错误；4、本案属于行政复议的受案范围，营口市政府应当依法受理并作出复议决定，其作出的驳回行政复议申请决定严重错误。综上，12号批复严重侵害陈继仁等3人的合法权益，营口市政府作出被诉复议决定认定事实错误，严重违法，应当依法撤销并继续审理本案。一审法院查明：2013年3月15日，盖州市人民政府针对盖州市国土资源局的请示，作出12号批复，同意该局上报的《盖州市2013年国有建设用地使用权挂牌出让方案》。陈继仁等3人的房屋所坐落的土地，包含在上述批复涉及的土地范围内。2018年5月15日，陈继仁等3人向营口市政府提起行政复议，要求撤销盖州市人民政府作出的12号批复。营口市政府于2018年6月7日作出营政复驳字[2018]26号驳回行政复议申请决定，驳回陈继仁等3人的复议申请。陈继仁等3人不服，向一审法院提起行政诉讼。一审法院认为：营口市政府作出的行政复议决定，系以陈继仁等3人所申请复议的批复属于内部审批行为为由，程序性驳回陈继仁等3人的复议申请，本案争议焦点为营口市政府是否应就案涉批复行为依照行政复议法的相关规定予以实体审查。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第二、三、五项之规定，提起行政复议，应当与行政行为有利害关系，并且能够提供相应的事实依据。本案中，陈继仁等3人所申请复议的是盖州市人民政府针对盖州市国土资源局上报的《盖州市2013年国有建设用地使用权挂牌出让方案》作出的批复，涉及的土地能否实际出让，还需要有后续的一系列行政行为的支持。因此该批复行为不能认为是直接影响不动产的行政行为，仅是一种内部审批行为，不能就此提起行政复议。营口市政府认为批复行为对陈继仁等3人权利义务不产生直接影响的理由正确，作出驳回复议申请的决定书适用法律正确。陈继仁等3人要求撤销复议决定，指令营口市政府继续审理复议案件的诉讼请求于法无据，应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回陈继仁等3人的诉讼请求。案件受理费50元，由陈继仁等3人承担。陈继仁等3人上诉称：一、案涉土地并未被依法征收，被征收人对土地的占有权和使用权、对房屋的所有权并未丧失，营口市政府认为征地已经完成补偿安置，补偿决定影响陈继仁等3人权利义务而案涉批复对陈继仁等3人权利义务不产生实际影响的主张不能成立。二、12号批复对陈继仁等3人产生实际影响，与陈继仁等3人具有利害关系，被诉复议决定及一审判决认定陈继仁等3人与12号批复不具有利害关系错误，营口市政府应当依法受理并作出复议决定。请求：1、撤销营口市中级人民法院（2019）辽08行初4号行政判决；2、撤销营口市政府作出的营政复驳字[2018]26号驳回行政复议申请决定；3、责令营口市政府继续审理本案。营口市政府答辩称：营口市政府具有作出驳回行政复议申请决定的法定职权；盖州市人民政府作出12号批复是内部上下级审批行为，后续对外发生效力的应当是国土部门的实施行为。营口市政府作出驳回行政复议申请决定事实充分、程序合法、适用法律正确，一审判决驳回陈继仁等3人的诉讼请求正确。请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审法院一致，本院予以确认。本院认为：本案的争议焦点为营口市政府作出的驳回行政复议申请决定是否符合法律规定。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系”。第四十八条第一款第二项规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”根据上述规定，对于申请人与行政行为没有利害关系的行政复议申请，应当作出驳回行政复议申请决定。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条第一款规定：“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。”本案中，盖州市人民政府对盖州市国土资源局上报的出让方案作出12号批复，陈继仁等3人对12号批复不服，向营口市政府提出行政复议申请。盖州市政府的批准行为，属于上下级行政机关之间的内部审批行为，并未直接对外发生法律效果，对陈继仁等3人的权利义务并未产生直接影响。被诉复议决定以“批复行为与申请人不具有法律上的利害关系，申请人不具有提起行政复议申请的申请人资格”为由驳回陈继仁等3人的行政复议申请并无不当。一审判决驳回陈继仁等3人的诉讼请求正确，本院应予维持。陈继仁等3人主张其与12号批复具有利害关系的上诉理由没有事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。陈继仁等3人的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由陈继仁、杨中绪、张秉巍承担。本判决为终审判决。审判长  康宪雷审判员  禹政一审判员  张广军二〇一九年十一月二十五日法官助理李鑫书记员鞠林