北京市顺义区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0113行初359号原告程宝利，男，1962年10月23日出生，汉族，北京市顺义区村民，住北京市顺义区。委托代理人宣继璇，北京英淇律师事务所律师。委托代理人单倩，北京英淇律师事务所律师。被告北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区承安路1号，统一社会信用代码11110000MB1503996K。法定代表人张维，主任。委托代理人张明月，北京市规划和自然资源委员会顺义分局第三国土资源管理所科员。委托代理人张泽平，北京市玖典律师事务所律师。原告程宝利不服被告北京市规划和自然资源委员会于2019年6月18日作出的京规自（顺）土罚字〔2019〕第304号《行政处罚决定书》，向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月1日立案后，于2019年7月8日向被告北京市规划和自然资源委员会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月11日、2019年11月21日公开开庭审理了本案。原告程宝利及委托代理人宣继璇、单倩，被告北京市规划和自然资源委员会的委托代理人张明月、张泽平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年6月18日，被告对原告作出了京规自（顺）土罚字〔2019〕第304号《行政处罚决定书》，主要内容是：“本机关于2017年11月20日对你在顺义区×镇×村非法占地建住宅一案立案调查。经查：你未经政府批准，于2009年，擅自在顺义区×镇×村集体土地上建设住宅。经测量，占用集体土地389．8平方米，建设房屋216．15平方米。此种行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款、第三款的规定，属非法占用土地建住宅行为。上述违法事实有下列证据证实:1．询问笔录；2．现场勘测笔录；3．普通测量成果；4．见证人工作证明；5．程宝利身份证复印件；6．现场照片。本机关已于2019年3月29日依法向你进行了告知和听证告知，你未在规定期限内进行陈述、申辩，也未要求举行听证会。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款的规定，决定处罚如下:责令你退还非法占用的土地389．8平方米，拆除你在顺义区×镇×村非法占用的土地上建设的房屋216．15平方米。行政处罚履行方式和期限:你应当在本处罚决定书送达之日起十五日内履行本行政处罚决定，自行拆除上述违法建筑。本决定送达当事人，即发生法律效力。你如不服本处罚决定，可以在收到本处罚决定书之日起六十日内依法向北京市人民政府或自然资源部申请行政复议，或十五日内直接向北京市顺义区人民法院提起诉讼。逾期不申请行政复议，不提起行政诉讼，又不履行本行政处罚决定的，本机关将依法申请人民法院强制执行。”原告诉称：原告为北京市顺义区×镇×村村民，根据分家协议取得父亲程玉山名下位于村东北角宅基地一块，面积740．2平方米，东至地，西至道，南至道，北至程玉丰。该宅基地为村内最低点，因每年汛期道路积水过多导致村民无法通行，经顺义区×镇×村村民委员会（以下简称×村委会）与原告协商，确认村委会在原告宅基地内西侧进行挖沟、安装排水管道，共占用土地220．5平方米（南北31．5米，东西7米），考虑到原告愿意牺牲个人利益造福全村，村委会决定:对占用的原告宅基面积，以东西向长度的二倍（南北31．5米，东西14米）作为补偿，补偿的面积为441平方米，安置位置在申请人该宅基地的东侧相邻土坑。2009年，申请人在村里安置的宅基地建设了房屋，建设行为得到了村镇两级的同意。2019年6月18日，被告作出《行政处罚决定书》，编号:京规自（顺）土罚字〔2019〕第304号，认为原告建设房屋属于非法占地，要求退还非法占用的土地，限15日内自行拆除。原告认为，被告不具有行政处罚的主体资格，且被告出具的《行政处罚决定书》的行政行为缺乏事实、法律依据，程序不合法，依法应当予以撤销。综上，请求法院：1．依法确认被告于2019年6月18日作出的京规自（顺）土罚字〔2019〕第304号《行政处罚决定书》违法，依法予以撤销。2．本案的诉讼费用由被告承担。原告在举证期限内向本院提交并当庭出示了以下证据：1．集体土地建设用地使用证，证明原告家庭所有的这块宅基地面积是740．2平方米，是经过审批的。2．分家单，证明经过分家确认，证据1中所记载的宅基地面积属于原告所有。3．李遂派出所证明信2份，证明：（1）原告与程玉山以及朱素香系父母子女关系；（2）程玉山的身份信息及死亡信息。4．×村委会情况说明，证明原告不存在非法占地的事实，原告占用土地是因×村委会占用原告家宅基地修建排水管给予的补偿，该情况也经过了村镇两级的书面确认。5．照片2张，证明原告宅基地与原有的四至范围是不一致的，留出了修建排水管道的位置。6．京规自（顺）土罚字〔2019〕第304号《行政处罚决定书》，证明被告作出的行政行为。7．录音光盘一张，证明涉诉土地是当时×村委会提供给原告的补偿，原告在土地上建设房屋是合法的。被告辩称：2014年11月，张华拨打12336国土资源违法举报电话，反映本案原告在2011年非法占用耕地建设房屋。被告的派出单位（当时称北京市国土资源局顺义分局，以下简称顺义分局）获悉此事后，对张华举报事项进行了初步调查。之后依法对张华进行了多次书面告知，其最后的告知时间是2015年9月10日。张华对顺义分局的书面告知及相关工作均不满意，于是对顺义分局提起行政诉讼，2016年9月29日，顺义区人民法院作出（2016）京0113行初135号判决，判决撤销顺义分局于2015年9月10日作出的《国土资源申请事项告知》，要求被告依法继续履行法定职责，并重新作出行政行为。在此情况下，顺义分局在2017年11月20日决定对本案原告涉嫌违法占地问题进行立案查处，之后对原告涉案土地的情况进行了实地测量，并详细调查核实了原告涉嫌违法占地情况的来龙去脉：第一，原告宅基地使用证的证载面积为740．2平方米。但经实地测量，原告在其东院多占用集体土地389．8平方米，并在其地块上建设房屋216．15平方米。第二，在调查过程中，原告向顺义分局递交了一份情况说明，对其东院占用集体土地建住宅的情况进行了解释说明:“因2006年汛期排水需要，×村委会占用我家宅基地南北31．5米，东西7米进行排水施工。经当时×村委会书记张怀河口头同意：1．对我家宅基地进行占用1米补偿2米，即南北长31．5米，东西宽14米的补偿。2．所占宅基地地面的使用权还由我家进行使用。但没有写相关协议。”因此形成东院。经顺义分局调查，×村委会认可该事实过程存在，但原告在东院的占地及建设住宅的行为未经乡（镇）人民政府审核和县级人民政府批准，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的相关规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款的规定，被告对原告进行行政处罚，并对其送达四份行政处罚文书。3．被告本着实事求是的原则，决定对原告的违法占地行为依法进行处理，在履行法定程序上做了以下几项工作:（1）被告于2019年3月29日向原告送达了《行政处罚告知书》，责令原告退还非法占用的土地389．8平方米，拆除其在违法占用的土地上的房屋216．15平方米。本告知书告知了原告有进行陈述和申辩的权利。由于原告拒绝签字接收，被告遂以留置方式送达。（2）2019年3月29日，被告向原告送达了《行政处罚听证告知书》，告知原告在三个工作日内享有要求举行听证的权利。由于原告拒绝签字接收，被告遂以留置方式送达。（3）2019年6月13日，被告向原告送达了《责令改正违法行为通知书》，责令原告在收到本通知书之日起三日内予以改正，原告对此通知书已阅，但拒绝签收，被告遂以留置方式送达。（4）2019年6月18日，被告向原告送达了京规自（顺）土罚字〔2019〕第304号《行政处罚决定书》，告知其行政处罚的履行方式和期限；同时告知进行法律救济的途径和时限，尽管原告对此决定书已阅，但拒绝签收，被告遂以留置方式送达。故被告认为：第一，原告的行为已构成违法占地，理由如下：原告的×号宅基地使用证记载其土地使用面积为740．2平方米。根据现场实际测量和调查，确认原告西院用地合法，但原告东院的占地389．8平方米和在该地块上建设的房屋216．15平方米没有任何合法审批手续。因此，被告确认原告东院的占地行为属于非法占地建住宅。第二，原告在起诉状中所述与×村委会达成协议，同意在原告宅院东移时补偿其占用宅基地东西向长度二倍，补偿面积为441平方米。被告认为此种行为的合法性不成立。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定:“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。”也就是说，村民申请宅基地需要履行严格的宅基地审批流程，而村委会无权擅自把属于村集体的土地处置给村民做合法的宅基地使用。第三，被告的履职行为符合定性准确、程序合法正当的法律要求。被告共向原告送达了四份文件，均内容合法、告知内容明确、送达程序正当。在作出被诉的《行政处罚决定书》前，履行了相关法定告知和听证告知的程序，并告知了其享有陈述和申辩以及要求举行听证的权利，并提供了相关证据予以佐证。综上所述，被告认为对原告作出的《行政处罚决定书》内容合法，程序履行正当，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告在举证期限内向本院提交了以下证据及法律依据，其中证据是：1．（2016）京0113行初135号行政判决书，证明就原告涉嫌违法占地情况曾进行过一次行政诉讼程序，且被告因履职不到位而败诉。2．原告土地违法案卷前期调查文件，包括普通测量成果、现场勘测笔录、询问笔录两份、原告身份证复印件、集体土地建设用地使用证、立案查处违法用地拆除情况核查记录、照片一张，证明被告作出行政处罚取得了相关的证据材料。3．原告土地违法案卷内部审批流程资料，包括违法线索登记表、立案呈批表、案件延期办理呈批表、案件联审会议纪要、违法案件处理决定呈批表，证明被告对原告下达4份行政处罚文书前经过了严格的内部流程。4．《行政处罚告知书》及送达回证，证明被告下达行政处罚决定前履行的程序合法，并告知原告可以在期限内向被告提起书面陈述或申辩意见。5．《行政处罚听证告知书》及送达回证，证明被告下达行政处罚决定前履行的程序合法，并告知原告可以在期限内向被告提出举行听证。6．《责令改正违法行为通知书》及送达回证，证明被告下达行政处罚决定前履行的程序合法。7．《行政处罚决定书》及送达回证，证明被告对原告下达的行政处罚决定文书内容合法，并告知其法律救济途径和时限。法律依据是：《中华人民共和国土地管理法》。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：第一，原告提交的证据6和被告提交的证据7中的行政处罚决定书系本案被诉行政行为，本院在此不予评价。第二，原告提交证据1-4、被告提交的证据1-6及证据7中送达回证均客观真实，来源合法，且与本案被诉行政行为具有关联性，能够证明原告使用涉诉土地的来源、其未办理土地审批手续进行建设以及被告对原告作出行政处罚履行的执法程序和审批程序的情况，可以作为认定本案事实的依据，本院予以采纳；但原告提交的证据1、2不能证明原告享有该宅基地的所有权，证据4不能证明原告不存在非法占地的事实，故对上述证明意见本院不予采纳。第三，原告提交的证据7不能证明其在村委会为其补偿的土地上进行建设是合法的，本院不予采纳。经审理查明：原告系北京市顺义区×镇×村村民。1992年12月25日，原告之父程玉山就其在北京市顺义区×镇×村东北角的宅基地取得×号《集体土地建设用地使用证》（以下简称×号土地使用证），该证上记载的土地使用者为“程玉山”，用地面积为740．2平方米，用途为“宅基地”，四至范围是“东至地，西至道，南至道，北至程玉丰”。原告根据分家协议取得了上述宅基地的使用权。2006年，因汛期排水需要，×村委会需要在原告家的宅基地地下修建排水管，遂占用了原告家宅基地的地下南北31．5米，东西7米进行排水管施工。经当时×村委会书记张怀河口头同意：1．对原告家宅基地占用1米补偿2米，即南北长31．5米，东西宽14米的补偿；2．所占宅基地地面的使用权还归原告家进行使用。2016年10月9日，上述宅基地补偿情况经×村委会确认属实。2009年，原告在未取得用地审批手续的情况下，在×村委会为其补偿的土地范围内出资建设了东院房屋及地面硬化。2013年，原告在×号土地使用证的范围内出资建设了西院房屋及地面硬化，西院院落占地面积共计740．25平方米。上述东、西院均用于居住。2015年7月14日，原告西邻张华向被告提出申请，要求被告确认原告违法建设的面积。2015年9月10日，顺义分局对张华作出《国土资源申请事项告知》。张华认为被告未履行法定职责，遂向法院提起行政诉讼。2016年9月29日，本院作出（2016）京0113行初135号行政判决书，撤销了上述告知书，并判决被告对张华提交的申请依法继续履行法定职责，重新作出行政行为。在法定期限内，张华和被告针对上述135号行政判决书均未提出上诉，该判决已经发生法律效力。为执行上述135号行政判决书的内容，被告于2017年2月28日决定对张华的申请事项进一步核查情况。经过核查，被告于2017年11月20日正式针对原告涉嫌非法占地一事立案调查。因案情特别复杂，当事人不配合调查取证，案件无法在规定期限内办理完毕，2018年1月22日，经主管部门负责人批准，被告决定对案件予以延期办理。2018年2月7日，被告委托苍穹数码技术股份有限公司对原告现使用的两个院落及原告与西邻张华家之间的过道进行了现场勘测，原告在《现场勘验笔录》上签字确认。2018年3月，苍穹数码技术股份有限公司向被告出具了《普通测量成果》，包括《程宝利房屋占地测绘图》及普测坐标成果表，测绘图显示：原告东院占（地）面积389．80平方米，建筑面积216．15平方米，建筑占地面积216．15平方米，硬化面积173．65平方米。2018年3月30日，被告就原告在东西两个院落内建房一事向×村委会的党支部书记宣以全进行了调查询问。2018年11月27日，被告向原告进行了调查询问，原告认可其建设了东西两院，西院有土地使用证，东院有村委会提供的置换补偿证明，西院所占用的面积在×号土地使用证范围内。因原告拒绝在询问笔录上签字，被告邀请北京市顺义区×镇人民政府（以下简称×镇政府）的副镇长西林以及村镇建设科的时任科长宣田更在笔录上签字确认。2019年2月15日，被告召开联审会议讨论原告涉嫌非法占地一案的处理问题。2019年3月29日，被告对原告作出京规划国土（顺）土告字〔2019〕第304号《行政处罚告知书》，将拟作出行政处罚认定的事实、法律依据、处罚内容及原告享有陈述和申辩的权利告知了原告。同日，被告对原告作出京规划国土（顺）土听告字〔2019〕第304号《行政处罚听证告知书》，告知原告享有要求举行听证的权利和期限。原告在规定期限内未提出书面陈述和申辩，亦未提出听证申请。因原告拒绝签收上述两份文书，被告遂邀请×镇政府村镇建设科科员马艳鹏以及×村委会的工作人员宣以录作为见证人在两份送达回证上签字确认。2019年5月10日，被告决定对原告依法进行行政处罚。2019年6月13日，被告对原告作出京规自（顺）土责字〔2019〕第304号《责令改正违法行为通知书》，责令原告自收到该通知书之日起三日内拆除其在顺义区×镇×村集体土地上建设的房屋216．15平方米。因原告拒绝签收该通知书，被告遂邀请×镇政府村镇建设科科员马艳鹏以及×村委会的党支部书记宣以全作为见证人在送达回证上签字确认。2019年6月18日，被告对责令原告拆除的涉诉房屋是否拆除情况进行了核查并拍照，确认原告未拆除上述216．15平方米房屋。同日，被告向原告作出被诉的京规自（顺）土罚字〔2019〕第304号《行政处罚决定书》，原告拒绝签收上述处罚决定，被告邀请×镇政府村镇建设科科员马艳鹏以及×村委会的工作人员李敬作为见证人在送达回证签字确认。因不服被告作出的处罚决定，原告遂于2019年6月28日直接向本院提起涉案之诉。本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定:农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。《国土资源行政处罚办法》（国土资源部令第60号）第二条规定：县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为实施行政处罚，适用本办法。根据上述规定，被告作为县级以上人民政府土地行政主管部门，具有对其辖区内违反上述规定的土地违法行为进行行政处罚的法定职权。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准；第三款规定：农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。本案中，原告建设的东院房屋及地面硬化所在的土地属于×村集体土地，虽然原告使用该土地得到了×村委会的同意，但因其未经政府批准，即擅自在该土地上建设住宅，其行为违反了上述法律规定。故被告作出的处罚决定认定的事实清楚。被告针对此案立案后，对原告及村委会人员进行了调查，调取了相关证据，委托专业测绘机构对涉诉土地和建筑物进行了勘验测量，查清基本事实后，被告对原告下发了行政处罚告知书、听证告知书、责令改正违法行为通知书，将拟对原告进行处罚的事实、理由、依据、处罚内容及原告享有的相关权利、义务均告知了原告。经复查，被告发现原告未自行改正违法行为，遂依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款的规定，作出被诉处罚决定书并依法送达给原告。故被告的上述执法程序合法，适用法律正确。关于原告主张的被告作出被诉行政处罚决定书超过规定期限的问题。《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定：国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。本案中，针对原告非法占用土地进行建设一事，被告于2017年11月20日正式立案，但因案情特别复杂，当事人不配合调查取证，案件承办人认为需要延期办理此案，遂于2018年1月19日申请延长案件办理期限，被告主管部门负责人于2018年1月22日予以批准。从以上事实可以看出，被告已经依法履行了延期办案的审批手续，且目前相关法律、法规及规章并没有对“案情特别复杂”的案件延期审理的最长期限进行明确规定。因此，被告于2019年6月18日对原告作出被诉《行政处罚决定书》并不违反法律规定，原告的主张缺少法律依据，本院不予支持。综上所述，被告作出的被诉《行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告程宝利的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告程宝利负担（已交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  宋 颖人民陪审员  冯建华人民陪审员  裴艳彬二〇一九年十一月二十六日书 记 员  高建淘