安徽省合肥市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖01行终577号 上诉人（原审原告）高家长，男，1947年3月1日出生，汉族，住安徽省肥西县。 上诉人（原审原告）高晓龙，男，1981年2月21日出生，汉族，住安徽省肥西县。 共同委托代理人闵济宏，北京市盈科律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）肥西县公安局，住所地安徽省肥西县人民西路， 统一社会信用代码11340123003008171C。 法定代表人桑祥庆，局长。 委托代理人周海峰，肥西县公安局法制大队民警。 委托代理人朱洋，肥西县公安局严店派出所民警。 被上诉人（原审被告）肥西县严店乡人民政府，住所地安徽省肥西县严店乡严店街道，统一社会信用代码11340123003008913R。 法定代表人周洲，乡长。 出庭行政机关负责人陈万华，乡政法委书记。 委托代理人刘敏，安徽年代律师事务所律师。 上诉人高家长、高晓龙因诉被上诉人肥西县公安局（以下简称县公安局）、肥西县严店乡人民政府（以下简称为严店乡政府）行政强制一案，不服安徽省肥西县人民法院（2019）皖0123行初56号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年11月8日公开开庭进行了审理。上诉人高晓龙及委托代理人闵济宏，被上诉人县公安局委托代理人周海峰，严店乡政府政法委书记陈万华及委托代理人刘敏到庭参加诉讼。现已审理终结。 原审法院经审理查明，环巢湖旅游大道全线贯通后，根据全国文明县城创建工作的需要，沿线各乡镇对环××大道开展集中整治工作。肥西县严店乡执法所2016年9月开始在环××大道上开展禁止摆摊设点、取缔非法摊位的宣传工作，各经营摊点陆续撤离，在此期间原告一直在环××大道上出售牛肉。2018年10月20日，严店乡政府组织执法所人员对原告在环××大道上出售牛肉的行为进行制止，当场将原告售卖的牛肉称重并暂时带离现场，告知原告自行前往处理并将牛肉拉回，但原告一直未拉回。在执法过程中，原告与被告严店乡政府执法所工作人员发生冲突，严店乡派出所依法出警。在处置过程中，因原告高家长不配合，派出所民警对高家长实施了强制措施，过程中高家长因情绪激动后被送往合肥市滨湖医院住院治疗（住院期间2018年10月20日至2018年11月19日）。另查明，原告售卖的牛肉是自产自销，未经过相关部门的卫生检验检疫等。原告向法院提起诉讼请求：1.确认两被告于2018年10月20日强行拉走原告牛肉和经营工具以及对原告高家长实施暴力殴打、驱赶的行政行为违法；2.判决两被告承担本案诉讼费用。 原审法院认为，根据《中共中央办公厅国务院办公厅印发》《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》（安徽省人民政府令第192号）的规定，国家鼓励并推进行政执法权向基层延伸，以乡镇和街道名义开展行政执法活动，相对集中行使行政执法权。中共肥西县委办公室《关于在城市管理领域开展相对集中行政处罚权和行政执法权向乡镇延伸工作的决定》（肥发〔2008〕12号）第二条第二款规定，凡由县城市管理行政执法局集中行使的市容环境、规划、绿化、市政、工商、环保等行政执法权，一律延伸到乡镇、园区，由乡镇、园区设立的城市行政执法机构行使，包括日常监督检查权、违法行为制止权、调查取证权、行政警告权等，重点对道路、广场等公共场所的无照商贩实施行政处罚。据此，严店乡政府有权按照上述文件规定在本行政区域内开展行政执法活动。严店乡政府自2016年起就对环××大道进行治理，并已向原告告知不能再摆摊经营，原告一直在继续经营售卖牛肉。在多次劝阻后，严店乡政府组织人员于2018年10月20日对原告经营的摊点牛肉进行称重暂时带离现场，并依法告知其到指定场所将案涉牛肉拉回，该行为是其履行法定职责的行为，并未违反法律规定。《中华人民共和国人民警察法》第七条：“公安机关的人民警察对违反治安管理或者其他公安行政管理法律、法规的个人或者组织，依法可以实施行政强制措施、行政处罚”。《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》第二条：“人民警察制止违法犯罪行为，可以采取强制手段；根据需要，可以依照本条例的规定使用警械”。第四条：“人民警察使用警械和武器，应当以制止违法犯罪行为，尽量减少人员伤亡、财产损失为原则”。严店乡派出所在接到警情后赶到现场，为防止事态进一步扩大，在多次对高家长进行执法宣传无效后对高家长实施了强制措施，且在原告高家长情绪缓和后就减弱了控制强度，属于公安机关履行法定职责的行为，并无不当。至于原告所称县公安局与严店乡政府的行为是联合执法属于其主观猜测，并无根据，原告主张县公安局与严店乡政府的执法行为违法，没有事实和法律依据。综上，被告县公安局、严店乡政府的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，原告诉讼请求无事实及法律依据，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告高家长、高晓龙的诉讼请求。 上诉人高家长、高晓龙上诉称，一、原审判决事实不清、证据不足，事实认定错误。第一、严店乡政府无任何证据证明上诉人自2016年9月份以来一直在环××大道上出售牛肉。第二、严店乡政府未就已经告知或多次劝阻上诉人的事实举证加以证明。第三、严店乡政府的执法行为已超出了制止的范围，原审认定是制止行为与客观事实不符。第四、被上诉人没有举证证明拉走牛肉时已经现场称重和登记，也没有证据证明已经告知上诉人自行前往处理并将牛肉拉回，原审判决认定与客观事实完全不符。第五、被上诉人在现场还拿走了上诉人的经营工具设备且未进行清点、登记。第六、对两被上诉人联合执法的事实未予查明。第七、原审认定高家长不配合执法且因情绪激动被送往医院治疗与客观事实严重不符。二、严店乡政府并无法定城市管理行政处罚权和执法权，原审适用法律错误。第一，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》于2019年1月31日发布，二被上诉人实施案涉行政行为时尚不存在。第二，《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》没有为乡人民政府设定相应的行政处罚职责权限。第三，以《关于在城市管理领域开展相对集中行政处罚权和行政执法权向乡镇延伸工作的决定》认为严店乡政府有相应职权，履行法定职责错误。三、原审未对被上诉人行政行为进行定性，导致对执法程序进行合法性审查不能。四、肥西县公安局无证据证明严店乡派出所民警对高家长使用手铐符合《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》规定。请求：1.依法撤销肥西县人民法院（2019）皖0123行初56号行政判决；2.确认两被上诉人于2018年10月20日强行拉走上诉人牛肉和经营工具以及对上诉人高家长实施暴力殴打、驱赶的行政行为违法；3.判决两被上诉人承担本案诉讼费用。 被上诉人县公安局辩称，上诉人在行政诉讼状中列举的事实与理由与实际情况不符，上诉人的诉讼请求均弯曲事实，与实际情况不符。1.严店派出所民警出警处置是根据公安机关职责的处警行为。2.上诉人所述严店派出所民警对高家长的暴力殴打、驱赶行为实质是对其违法阻碍执法行为的一种排除措施，更是民警根据对现场安全状况作出的一种保护性强制措施。请求人民法院依法驳回上诉人上诉，维持原判。 被上诉人严店乡政府辩称，原审判决认定事实清楚、明确，证据确实、充分，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。一、上诉人在环××大道上违法经营事实清楚。二、被上诉人的行政执法人员根据相关法律法规对上诉人违法经营牛肉的行为进行监督检查、行政管理、行政警告、调查取证，并对其违法行为进行制止，是正当履行职务行为，不是行政处罚，并未违反法律规定。三、上诉人称严店乡政府和县公安局联合执法没有事实与法律依据。两被上诉人均是正当履行职务行为，不存在任何联合执法的情形。四、暴力殴打不属于行政诉讼的受案范围。请驳回上诉，维持判决。 被上诉人县公安局向一审法院提供证据及证明目的：证据一：询问笔录，证明事项：处警民警强制措施合法。证据二：处警视频，证明事项：证明民警处置合法。证据三：非法摊点照片，证明事项：高家长、高晓龙非法设置摊点违法，执法所处置的有依据。 被上诉严店乡政府向一审法院提供证据及证明目的：证据一:中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》（安徽省人民政府令第192号）《关于在城市管理领域开展相对集中行政处罚权和行政执法权向乡镇延伸工作的决定》（肥发〔2008〕12号）。证明目的:根据中央、安徽省及肥西县相关文件规定，肥西县严店乡执法所有权在本行政区域内行使相对集中行政执法权，负责日常监督检查权、违法行为制止权、调查取证权、行政警告权等。证据二:通告、光盘（内容为:2016年9月严店执法所向环××大道上摆设点的摊贩发放通告、2017年10月向被告告知不能在环湖大道上摆摊、2018年10月28日被告在环湖大道上出售牛肉、2018年10月20日当天视频）。证明目的:自2016年开始，被告便开始对环湖大道上包括原告在内的摊贩开展禁止摆摊设点、取缔非法摊位的宣传工作，告知不允许在环湖大道上摆摊，被告不听劝阻，不服管理，一直在环湖大道上违规出售牛肉；被告是在正常行使自己的职责，制止原告违法行为，排除妨碍，依法取缔非法摊点，没有暴力殴打原告的行为，原告暴力阻挠执法，当天，严店乡执法所拖离现场的牛肉称重为200斤（估算）。证据三:2019年4月原告起诉后仍然出售牛肉的照片。证明目的:至今原告依然在环××大道摆摊出售牛肉，继续违法经营。证据四:单据报销账目、刘河社区特色小木屋鱼市摊位及木屋拆迁补助发放名单。证明目的:由严店乡政府设立的临时摊位因不符合环保要求尚未启动就已拆除，原告的两个临时摊位费用都已经退还给两原告，共计1200元人民币。同时被告严店乡政府申请证人严店乡刘河社区主任李某出庭作证，证明在2018年10月份，两原告在环××大道上出售牛肉，与城管发生争执，其与高毅（高晓龙的叔叔）一起去做工作，叫原告自己拉回牛肉，但是原告说天气太热怕牛肉坏了，就没有搬。 上诉人高家长、高晓龙向一审法院提供证据及证明目的：证据一、1、营业执照1页，证明:原告经营的严店乡老高土牛养殖场位于严××河社区××东队，守法经营。证据二、2、租金收据1页，证明:原告高晓龙承租了环湖大道市场的1号、2号两个经营摊位，每年共缴纳租金壹仟多元。证据三、3、执法现场视频一（附光盘）、4、执法现场视频二（附光盘）、5、执法现场视频三（附光盘）、6、执法现场照片一（附光盘），证明目的：（1）、二被告互相配合，联合执法，将牛肉和工具抬上执法车辆拉走，高家长要求出具合法手续时，却被工作人员采取与高家长年龄不相适应的暴力方式控制，拉走的牛肉及工具至今未有结果；（2）、在高家长已经被暴力控制的情形下，民警还是强行给高家长带上手铐，最终导致高家长昏厥倒地、人事不醒。派出所所长就在执法现场，却未采取措施;（3）、在高家长被暴力控制昏厥倒地后，执法人员未及时拨打120对高家长急救，以保障人民生命财产安全。证据四：6、执法现场视频四（附光盘）、7、执法现场照片二，证明目的：严店乡派出所所长就在执法现场，却未及时制止、纠正违法执法行为，二被告系联合执法，并非依法依规的普通出警。证据五：8、120急救记录（申请法院调取）、9、住院病历及记录、10、医院视频五，证明目的：证明高家长因暴力执法昏厥，身体多处受伤，后经家人打120急救，并住院治疗方才康复。 上述证据均随案移送本院。 经审理查明，2018年10月20日，严店乡政府组织执法所人员对上诉人在环××大道上出售牛肉的行为进行制止，当场将上诉人售卖的牛肉带离现场。在执法过程中，上诉人与严店乡政府执法所工作人员发生冲突，严店乡派出所接到警情后处警。在处置过程中，派出所民警对高家长实施了强制措施，过程中高家长因情绪激动后被送往合肥市滨湖医院住院治疗（住院期间2018年10月20日至2018年11月19日）。 本院认为，《合肥市市容和环境卫生管理条例》第四条第三款：“街道办事处、镇（乡）人民政府在职责范围内做好辖区内的市容和环境卫生管理工作。”第二十一条第一款规定：“任何单位和个人不得擅自占用城市道路、桥梁、地下通道及其他公共场所摆设摊点、兜售物品。”中共肥西县委办公室《关于在城市管理领域开展相对集中行政处罚权和行政执法权向乡镇延伸工作的决定》(肥发〔2008〕12号)第二条第二款规定：“凡由县城市管理行政执法局集中行使的市容环境、规划、绿化、市政、工商、环保等行政执法权，一律延伸到乡镇、园区，由乡镇、园区设立的城市行政执法机构行使，包括日常监督检查权、违法行为制止权、调查取证权、行政警告权等，重点对道路、广场等公共场所的无照商贩实施行政处罚。”按照上述文件规定，严店乡政府有权在其辖区内开展行政执法活动。 本案的被诉行为为事实行政行为，严店乡政府在作出事实行政行为前后，并未对案涉行为进行定性。但综合本案证据，案涉行为的性质为行政执法过程中行政机关采取的行政强制措施——扣押财物。《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。”第二十四条第一款规定：“行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行本法第十八条规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。”第二十六条第一款规定：“对查封、扣押的场所、设施或者财物，行政机关应当妥善保管，不得使用或者损毁；造成损失的，应当承担赔偿责任。”本案中，严店乡政府提供的证据不能证明其履行了“出示执法身份证件；当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；制作现场笔录”等法定程序，也未履行“制作并当场交付查封、扣押决定书和清单”的法定义务。此外，严店乡政府也没有提供有效证据证明将扣押的鲜活物品妥善保管处理，将不易保管的扣押物品及时返还或者拍卖、变卖。故严店乡政府作出的行政行为，违反法定程序。 对于上诉人所诉的县公安局与严店乡政府联合执法行为，本院认为，上诉人与两被上诉人提供的视频资料可以证明，在严店乡政府执法管理过程中，严店乡派出所是在接到警情后处警，上诉人认为县公安局是与严店乡政府联合执法，主要证据不足，本院不予支持。上诉人如认为县公安局处警过程中行为违法，属于另一法律关系，可另案处理。 综上，一审判决证据不足，适用法律不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项及之规定，判决如下： 一、撤销安徽省肥西县人民法院（2019）皖0123行初56号行政判决； 二、确认肥西县严店乡人民政府扣押上诉人牛肉等财物的行政行为违法； 三、驳回上诉人其他诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，由上诉人肥西县严店乡人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 黄 成 审判员 应道荣 审判员 李进学 二〇一九年十一月十一日 法官助理杨丽 书记员丁亚敏 附：本案适用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 1.第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 2.第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。