云南省曲靖市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)云03行初17号原告：陈朴省，男，汉族，1973年5月24日生，住曲靖市沾益县。委托代理人：阮彦，云南承希律师事务所律师（特别授权代理）被告：曲靖市麒麟区人民政府法定代表人:朱开荣，区长（未到庭）行政机关出庭负责人：杨世双，麒麟区人民政府调研员。（特别授权代理）委托代理人：饶庆磊，云南凌云律师事务所律师（特别授权代理）被告：麒麟区茨营镇人民政府法定代表人：符士康，镇长。（未到庭）委托代理人：钱玉堂，该单位工作人员。（特别授权代理）委托代理人：**清、张尊，云南精茂律师事务所律师。（特别授权代理）原告陈朴省因房屋强制拆除一案，向本院提起行政诉讼。本院2019年6月18日受理后，依法组成合议庭，于2019年7月30日公开开庭进行审理，原告陈朴省及其委托代理人阮彦，被告曲靖市麒麟区人们政府行政机关出庭负责人杨世双、委托代理人饶庆磊，麒麟区茨营镇人民政府行政机关出庭负责人、委托代理人钱玉堂、**清、张尊到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，现已审理完毕。原告诉讼请求：1、确认两被告对曲靖市绿源蔬菜专业合作社办公区内原告的办公生活房的拆除行为违法。2、判令二被告承担本案诉讼费用。事实与理由：2018年5月19日，原告与绿源蔬菜专业合作社签订了《土地转让协议》，约定绿源合作社与茨营镇团结村签订的《土地流转承包经营合同书》范围内11亩土地、26间厂房流转给原告经营。各方均来履行了合同义务。原告因流转房屋成了危房，故于2018年6月对其中7间拆除重建。2019年3月5日，麒麟区茨营镇人民政府在没有履行法定义务的前提下对上述房屋进行了拆除。强拆理由：绿源合作社的全部设施农用地超标3.3亩。二被告的行为实体违法。原告建设有如下文件：[2013]15号《关于曲靖市绿源蔬菜专业合作社冷库建设项目用地批准同意未设施农用地的请示》、麒麟区人民政府麒区政复[2013]90号《关于曲靖市绿源蔬菜专业合作社建设项目设施农用地的批复》，证明，办公生活用房合法。国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）至今仍将设施农用地划归农用地，不需转批。3.3亩超标，是绿源蔬菜专业合作社设施农用地超标。二被告程序违法。按照《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法强拆，应当公告，限期自行拆除，当事人法定期限内不申请复议或提起诉讼，行政机关可依法强拆。本案中，二被告均未作出公告。曲靖市麒麟区人民政府答辩：1、被答辩人主体不适格；2、答辩人麒麟区人民政府不具有被告主体资格；3、答辩人麒麟区人民政府在本诉中未作出任何具体行政行为。4、诉讼费应由被答辩认承担。麒麟区茨营镇人民政府答辩如下：一、原告主体不适格。本案所涉具体行政行为系对违章建筑的拆除行为，该具体行政行为针对的对象是曲靖市绿源蔬菜专业合作社在农用地上建盖永久性建筑，非法占用了农用地的行为，而原告并非该具体行政行为的相对人，同时该行政行为与原告亦无任何关联，根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第十二条的规定，原告主体不适格。二、被答辩人所诉事实明显与客观事实不符。答辩人获悉成都大棚房督察局的通知文件后，得知曲靖绿源蔬菜合作社存在占用农用地的行为，遂前往现场勘察，勘察时发现绿园蔬菜合作社在设施农用地上所建造的所谓的“附属设施”并不符合《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第一条所规定的附属设施，绿源蔬菜合作社在该土地上建盖的是一座四合院式的永久性居住型用房，同时该建筑没有任何准建手续，同日前往现场的还包括云南省大棚房督导小组部分人员，经督导小组及答辩人讨论后认为该房屋属于非法占用农村集体土地的“大棚房”应当予以拆除，被答辩人所诉认为仅需拆除超标3.3亩的事实与客观事实完全不符，答辩人认为坐落于农用地上的附属设施应当符合附属设施的条件，一幢永久性居住型住房依法是不应当坐落于农用地上的，更不应当错误将该类房屋解释为附属设施。三、被答辩人所做行政行为实体合法，程序亦合法。2018年6月，绿源蔬菜合作社未经建设部门批准允许便在其所承包经营的集体土地上建造房屋（该房屋即本案拆除房屋），该行为经答辩人查证属实后上报至曲靖市麒麟器国土资源局，麒麟区国土资源局经现场勘查后于2018年7月4日向绿源蔬菜合作社下达了麒国土资监通字【2018】第402号《责令停止国土资源违法行为通知书》，该通知书载明绿源蔬菜社未经有权机关批准擅自占用茨营镇团结村海三凹村民小组的集体土地进行建设，责令绿源蔬菜社立即停止建设行为。然而绿源蔬菜社并未依照通知书的内容停工建设，仍然强行将房屋建设完工并使用。基于此，答辩人认为本案所涉拆除房屋依法属于违法违章建筑，应当拆除，同时根据四级政府机关下达的通知文件要求结合《城乡规划法》的法律规定，可以确认本案拆除房屋属于非法占用农用地的“大棚房”，亦应当拆除，综上，答辩人认为对该违章违法建筑的拆除，在实体上不存在违法。绿园蔬菜合作社在收到通知书后，对通知书未提起诉讼、未申请复议，同时拒不停止房屋的建设，且拒不将已建设部分拆除，答辩人获悉后多次约谈绿园蔬菜合作社实际负责人王永飞，将相关法律规定及国家政策要求向其告知，并听取了王永飞意见，最终王永飞同意拆除房屋并承诺愿意待房屋拆除后将农用地复垦，故此，答辩人认为依法将房屋拆除的过程亦符合程序要求。综上所述，答辩人认为被答辩人诉讼主体不适格，同时本案诉争的具体行政行为即拆除行为在实体及程序上符合法律规定，请求人民法院依法驳回原告诉讼请求。被告麒麟区茨营镇人民政府向本院提交了下列证据材料：一、统一社会信用代码、法定代表人身份证明、法定代表人身份证复印件。证明：用于证实被告诉讼主体资格；二、土地经营承包合同书、责令停止违法行为通知书。证明：1、本案所涉土地享有承包经营权的主体系曲靖市绿源蔬菜专业合作社，原告并不享有任何权利；2、合作社承包土地期间违法违章建造房屋，经曲靖市麒麟区国土资源局下达责令停止建设的通知。三、被告所做行政行为的行政相对人系合作社，并非原告。四、国家、省级、市级、区级四级政府部门文件通知、麒麟区国土资源局文件、茨营镇政府关于大棚房违规项目情况表。证明：1、本案被告所做行政行为系根据国家农业农村部、云南省农业厅及国土厅、曲靖市农业局及国土局、麒麟区人民政府的文件要求依法作出；2、本案涉及所拆迁房屋系经依法确认的违法违章“大棚房”建筑。五、设施农用地备案表、设施农用地复垦承诺书、设施农用地协议、设施农用地复垦监管协议书。证明：1、本案被告所做行政行为的相对人系曲靖市麒麟区绿源专业合作社，而非原告；2、本案拆迁结束被告与合作社负责人就土地后续的使用、如何复耕等事宜达成。六、照片4张，证明：用于证实本案所涉拆迁房屋的样式以及拆迁先后状态，该房屋属于四合院永久性住房，该房屋坐落于农用地之上依法属于“大棚房”类违法违章建筑。曲靖市麒麟区人民政府举证第一组，土地经营承包合同书、责令停止违法行为通知书，证明：1、本案所涉土地享有承包经营权的主体系曲靖市绿源蔬菜专业合作社，不是本案所涉合同相对人，与本案没有法律上的利害关系。2、合作社承包土地期间违法违章建造房屋，曲靖市麒麟区国土资源局下发责令其停止建设的通知。3、被告所做行政行为的行政相对人系合作社，并非原告。第二组，国家、省级、市级、区级四级政府部门文件通知、麒麟区国土资源局文件、茨营镇政府关于大棚房违规项目情况表，证明：1、本案被告所做行政行为系根据国家农业农村部、曲靖市农业局国土局、麒麟区人民政府的文件要求依法作出。2、案涉拆迁房屋系依法确认的违法违章“大棚房”建筑。第三组：设施农用地备案表、设施农工地复垦承诺书、设施农用地复垦监管协议书。证明：1、本案被告所作行政行为的相对人系曲靖市麒麟区绿源专业合作社，而非原告；2、本案拆迁结束后被告与合作社负责人就土地后续的使用、如何复垦等事宜达成共识，进一步说明本案合同的相对人系曲靖市绿源蔬菜专业合作社，始终不是本案原告。经庭审质证，原告陈朴省及其委托代理人阮彦提出以下质证意见：对麒麟区茨营镇人民政府证据质证意见：第一组证据，对第3组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。2、第二组证据，土地经营承包合同书、责令停止违法行为通知书。对土地经营承包合同书的真实性、合法性、关联性无异议，对其证明目的有意义。原告是通过同曲靖市绿源蔬菜合作社签订《土地转让协议书》二取得被拆迁房屋使用权的人，是在这次拆迁中真正受损的人，二被告没有弄清情况就拆迁错在被告。对责令停止违法行为通知书的真实性、关联性无异议，对其合法性、证明目的有异议。（1）《土地管理法》第四十三条、四十四条规定的是进行建设必须申请使用国有土地和建设占用农用地的应办理转批手续，但是本案中所涉及的土地是设施农用地，不需要转批。（2）麒麟区茨营镇人民政府认为这份证据证明曲靖市国土资源局麒麟区分局下达了责令停止建设的通知，实际上这一通知并未要求停止建设，而是要求停止违法行为，听后处理。此时建设早已完工。3、第三组证据，除了《麒麟区“大棚房”问题整治整改实施方案》外，对其他证据真实性、合法性、关联性无异议，但对证明目的有异议，即证明不了本案涉及所拆除房屋系经依法确认的违法违建“大棚房”建筑。对《麒麟区“大棚房”问题整治整改实施方案》的合法性无异议，该文件第二条第2点：“…超出的3.3亩，由茨营镇于3月5日前组织拆除、复耕到位。”这一命令违反了《中华人民共和国》行政强制法第四十四条规定，对违法的建筑物需要强制拆除的，应当由行政机关予以公示，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议和提起行政诉讼的，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。同时，这一文件指出了行政相对人的违法行为是面积超标3.3亩，不是其他（建筑物本身是永久建筑）。第四组证据，对每一份证据的真实性、合法性、均无异议，对关联性有异议。首先，所有证据的形成时间均是在原告的房屋拆除开始前的3月1日至4日间，这证明在这一时间绿源专业合作社的拆除工作已经结束，且已符合要求。其次，所有证据的目的均是在肯定0.667公顷附属设施用地的合法性，此时原告的房屋还在且就在这0.667公顷内。第5组证据，对四张照片的真实性、合法性、关联性无异议。对其证明目的有意义，该组照片证明不了房屋系违章建筑，被告拆迁的理由是设施农用地面积超标，不是建筑物违章。原告陈朴省及其委托代理人阮彦向本院提交了下列证据材料：一、身份证复印件，证明：原告身份情况。二、土地流转承包经营合同书，证明：曲靖绿源蔬菜合作社合法流转建房土地。三、土地转让协议书，证明：原告依约从曲靖绿源蔬菜合作社再流转翻新办公生活用房的土地及房屋。四、麒区政复[2013]90号文件，证明：原告翻新的办公生活用房再当初建设时是履行了相关手续。五、强拆现场、以及强拆前后照片，证明：强拆事实。六、强拆标的物旁边的危房，证明：强拆不当的事实。七、建房工程协议书，证明：被拆房屋系原告所建。经庭审质证，被告麒麟区茨营镇人民政府出提出以下质证意见：第一组：真实性、合法性无异议，不认可关联性。第二组：三性不予认可。第三组证据：三性不予认可，第四组证据：真实性、合法性无异议，不认可关联性。第五组证据：真实性、合法性无异议，不认可关联性（证明目的）。第六组证据：真实性、合法性无异议，不认可关联性（证明目的）。第七组证据：三性均不予认可。曲靖市麒麟区人民政府质证意见与麒麟区茨营镇人民政府质证意见一致。本院对证据材料认证如下：被告提交的全部证据材料，来源合法、内容真实，并与本案的审理对象相互关联，本院作为本案证据予以采纳。原告提交的全部证据材料，形式合法、内容真实，并与本案的审理对象相互关联，本院作为本案证据予以采纳。根据以上证据，本院确认以下案件事实：2018年5月19日，原告陈朴省与绿源蔬菜专业合作社签订了《土地转让协议》，绿源合作社将其承包经营的土地中的11亩土地、26间厂房流转给原告陈朴省经营。协议签订后，原告陈朴省未重新注册工商户登记。2018年6月，原告陈朴省未经有关部门批准，在协议转让的土地上面建盖部分房屋。2018年7月4日，曲靖市国土资源局麒麟分局向曲靖市绿源蔬菜专业合作社下发过“责令停止违法行为通知书”，但无后续行政行为。2018年，云南省推进“大棚房”问题专项清理整治工作，2019年，云南省继续推进“大棚房”问题专项清理整治。2019年3月5日，被告麒麟区茨营镇人民政府对已确认为“大棚房”的原告陈朴省建盖在曲靖市绿源蔬菜专业合作社土地上的房屋进行了强制拆除。本院认为，对原告陈朴省是否具有原告主体资格问题，本院认为，原告陈朴省在与绿源蔬菜专业合作社签订《土地转让协议》后，取得了绿源合作社承包经营的土地中的11亩土地的经营使用权，且本案被拆除的房屋是其建盖，故其与本案的房屋拆除有利害关系，具有原告主体资格。对本案的强拆主体的确定，本院认为，首先、在诉讼中，被告麒麟区茨营镇人民政府确认是其对被确认为“大棚房”的原告陈朴省建盖的房屋进行了强制拆除。其次、根据曲靖市麒麟区“大棚房”问题专项清理整治行动协调推推进领导小组办公室下发的“关于在全区开展‘大棚房’清理排查和全面深入推进整改整治工作的通知”的要求，各镇、街道是清理整治工作的责任主体。故可确定被告麒麟区人民政府不是本案的强拆主体，被告麒麟区茨营镇人民政府是本案的强拆主体。对本案的强制拆除行为的性质是行政强制措施还是行政强制执行，本院认为，原告陈朴省建盖房屋的行为已经完成，本案的强制拆除行为不具有避免危害发生、控制危险扩大的性质，故本案的强制拆除行为是行政强制执行。对被告麒麟区茨营镇人民政府作出的强制拆除行政强制执行是否合法，本院认为，首先，被告麒麟区茨营镇人民政府没有举证证实其具有进行本案行政强制执行的法律授权，故其实施的强制拆除行政行为超越职权。其次、根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第四十四条的规定，对违法的建筑物、构筑物、设施的强制拆除，必须要由行政机关先依法作出行政决定，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务，经公告限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内申请复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案的强制拆除行政行为，既没有行政机关作出行政决定，也没有公告限期当事人自行拆除，故程序不合法。综上，被告麒麟区茨营镇人民政府作出的强制拆除行政强制执行违法。另需指出，第一、原告陈朴省在与绿源蔬菜专业合作社签订了《土地转让协议》后，并未重新注册工商户登记，而是在曲靖市绿源蔬菜专业合作社名下经营，故曲靖市国土资源局麒麟分局及被告麒麟区茨营镇人民政府以曲靖市绿源蔬菜专业合作社作为行政相对人正确。第二、曲靖市绿源蔬菜专业合作社法定代表人王永飞是否同意拆除房屋的意见及承诺，并不能替代《中华人民共和国行政强制法》规定的行政强制执行程序。对原告陈朴省的诉讼请求，本院认为，其第1项诉讼请求中，本院确认被告麒麟区茨营镇人民政府作出的强制拆除行政强制执行违法，故这部分诉讼请求部分成立；其第2项诉讼请求，诉讼费由人民法院根据胜诉确定负担。综上所述，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第四十四条和《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）（四）项、第七十四条第二款第（一）项规定，判决如下：确认被告麒麟区茨营镇人民政府作出的强制拆除行政强制执行违法。案件受理费50元，由被告麒麟区茨营镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。审判长  孟剑锋审判员  唐 志审判员  唐文兵二〇一九年十一月十四日书记员  保志兴