广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终893号上诉人（原审原告）：莫伙炎，男，汉族，住广东省云浮市郁南县，委托代理人：黄洁群，女，汉族，住广东省云浮市郁南县，被上诉人（原审被告）：郁南县国土资源局。住所地：广东省云浮市郁南县都城镇大堤路38号。法定代表人：卢海文，局长。被上诉人（原审被告）：郁南县人民政府。住所地：广东省郁南县都城镇中山路58号。法定代表人：韩新锋，县长。委托代理人：杨春华，郁南县人民政府法制局公职律师。委托代理人：梁炳雄，广东刚毅律师事务所律师。原审第三人：梁广镇，男，汉族，身份证住址：广东省郁南县，上诉人莫伙炎因与被上诉人郁南县国土资源局（以下简称郁南县国土局）、郁南县人民政府（以下简称郁南县政府）行政复议纠纷一案，不服广东省云浮市中级人民法院（2018）粤53行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：莫伙炎是郁南县都城镇五龙村委苏祐塘村民小组的村民。1999年2月11日，郁南县国土局颁发《集体土地建设用地使用证》给莫伙炎，该证记载土地使用者为莫伙炎，地址为都城镇五龙管理区苏祐塘村，地号xxx，土地类别为宅基地，用地面积127平方米，四至详见附图（附图显示有4块地）。2004年4月29日，广东广隆集团有限公司向郁南县政府、郁南县房地产开发总公司提交《申请书》，申请使用位于郁南县都城镇云苍公路口苏祐塘马上树（地名）的土地经营加油站。2004年5月12日,郁南县房地产开发总公司作为划拨方（甲方）与受让方广东广隆集团有限公司（乙方）就土地使用权代征划拨事宜签订《代征划拨土地合同》，该合同约定：一、甲方将位于都城镇二环路（云苍公路与二环路口交接处）地段的一幅土地划拨给乙方作为兴建加油站用地，总面积3329.25平方米（折合4.994亩），该地长、宽度及四至范围见附图；二、土地使用权划拨计收办法：经县领导同意确定以代征划拨方式按每亩26000元收取，合计129844元；三、该地按现状交付乙方使用，甲方负责铺设二环路主干道混凝土道路，乙方土地布局、污水流向按县城规局统一规划确定；四、乙方在交清用地款后，甲方出具有关证明，由乙方自行到县国土资源局办理《国有土地使用证》，所需一切费用由乙方自行负责。广东广隆集团有限公司的法人代表梁广镇于当日向郁南县国土资源局申请办理土地使用证。2004年5月13日，郁南县国土局向梁广镇核发了郁府国用（2004）字第xxx号《国有土地使用证》，该《国有土地使用证》所记载的土地使用者为梁广镇，土地座落：都城镇二环路开发区云苍公路与二环路口交接处，土地使用面积为3329.3平方米，土地使用权类型为出让，在“记事”栏记载“原权属房地产开发总公司”。上述《国有土地使用证》所登记的土地原系郁南县都城镇五龙村委苏祐塘村民小组集体所有土地。2004年8月15日，莫伙炎与广东广隆集团有限公司签订《拆迁房屋协议书》，由莫伙炎自行拆除位于苏祐塘村的两间房屋（占地127平方米），由广东广隆集团有限公司补偿43525.50元给莫伙炎。上述协议签订后，双方均没有实际履行协议约定的条款。2018年7月24日，莫伙炎向郁南县政府申请行政复议，请求：1.确认郁南县国土局向梁广镇发放郁府国用（2004）字第xxx号《国有土地使用证》的行政行为违法；2.撤销郁南县国土局发给梁广镇的郁府国用（2004）字第xxx号《国有土地使用证》。郁南县政府受理后,向郁南县国土局发出了《提出行政复议答复通知书》，通知郁南县国土局在规定时间内向郁南县政府提出书面答复，并提交最初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。同时，依法通知了梁广镇作为第三人参加行政复议，并告知梁广镇在规定时间内向郁南县政府提交书面意见及相关证据材料。郁南县国土局在规定时间内提交了行政复议答复书及有关证据材料，梁广镇在规定时间内向郁南县政府提交书面答辩意见。2018年10月15日，郁南县政府作出郁府行复〔2018〕10号《行政复议决定书》，维持了郁南县国土局发给梁广镇的郁府国用（2004）字第xxx号《国有土地使用证》,并将该行政复议决定书送达给各方当事人。莫伙炎不服，于2018年10月30日向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1.撤销郁南县国土局核发给梁广镇的郁府国用（2004）字第xxx号《国有土地使用证》；2.撤销郁南县政府作出的郁府行复〔2018〕10号《行政复议决定书》；3.诉讼费由郁南县国土局、郁南县政府共同承担。另查明,2014年10月31日,郁南县广鑫冶炼有限公司（以下简称广鑫公司）与云浮市云安县农村信用合作联社于2015年9月25日变更名称为云浮市云安区农村信用合作联社（以下简称云安区农信联社）签订了《流动资金借款合同》,广鑫公司向云安区农信联社借款20000000元。同日，梁广镇、卢丽嫦与云安区农信联社签订《抵押担保合同》，梁广镇、卢丽嫦提供6宗房地产作为广鑫公司本次借款的抵押担保，并办理了抵押登记。抵押的房地产包含位于郁南县都城镇二环路开发区云苍公路与二环路口交接处的土地使用权[权证号：郁府国用（2004）字第xxx号，他项权证号：郁府他项（2014）第0152号]。广鑫公司借款后，并没有按照合同的约定归还借款本金及支付利息。计至2017年10月20日止，广鑫公司尚欠云安区农信联社借款本金20000000元、利息1197475元。云安区农信联社经催收无果，遂向云安区人民法院提起诉讼。云安区人民法院于2018年1月23日作出（2017）粤5303民初704号民事判决。因该案的被执行人拒不履行该判决确定的义务，云安区人民法院于2018年5月16日作出（2018）粤5303执217号执行裁定，拍卖被执行人梁广镇位于郁南县都城镇二环路云苍公路与二环路口交接处的土地使用权[证号:郁府国用（2004）字第xxx号]。云安区人民法院于2018年6月23日10时至2018年6月24日10时在云安区人民法院淘宝网司法拍卖网络平台拍卖被执行人梁广镇位于郁南县都城镇二环路云苍公路与二环路口交接处的土地使用权[证号:郁府国用（2004）字第xxx号]及地上建筑物。2018年6月24日，买受人郁南县星悦房地产开发有限公司以最高价竞得。2018年3月27日，原审法院召集各方当事人到案涉现场进行勘验。莫伙炎指认其持有的《集体土地建设用地使用证》（地号xxx）附图中的下图两块地及地上两间房屋都在梁广镇持有的郁府国用（2004）字第xxx号《国有土地使用证》登记的土地范围内，虽未被征收但已被梁广镇强行拆除。2004年时任村长吴伙辉指认他原有房屋与莫伙炎的房屋相邻，他原有房屋在梁广镇持有的郁府国用（2004）字第xxx号《国有土地使用证》登记的土地范围内，他原有房屋已被征收且已被拆除。郁南县国土局对吴伙辉的指认无异议，并认为莫伙炎原有两间房屋在梁广镇持有的郁府国用（2004）字第xxx号《国有土地使用证》登记的土地范围内，但至于该两间房屋是否就是莫伙炎持有的《集体土地建设用地使用证》（地号xxx）附图中的下图两块地上的两间房屋就不清楚了。郁南县政府认为其不清楚莫伙炎是否有两间房屋在梁广镇持有的郁府国用（2004）字第xxx号《国有土地使用证》登记的土地范围内。原审法院认为，本案是行政登记及行政复议纠纷。本案的争议焦点是：被告郁南县国土局向第三人梁广镇颁发郁府国用（2004）字第xxx号《国有土地使用证》以及被告郁南县政府作出郁府行复〔2018〕10号《行政复议决定书》是否合法？关于被告郁南县国土局向第三人梁广镇颁发郁府国用（2004）字第xxx号《国有土地使用证》以及被告郁南县人民政府作出郁府行复〔2018〕10号《行政复议决定书》是否合法的问题。根据2004年时任村长吴伙辉及各方当事人的指认及原审法院现场勘验情况，原审法院确认莫伙炎持有的《集体土地建设用地使用证》（地号xxx）附图中的下图两块土地及地上两间房屋在梁广镇持有的郁府国用（2004）字第xxx号《国有土地使用证》登记的土地范围内。郁南县国土局作为土地登记机关，对案涉土地的备案登记情况应相当清楚，而郁南县国土局却在莫伙炎持有的《集体土地建设用地使用证》（地号xxx）仍然有效的情况下，针对该证中所登记的两块土地使用权进行二次发证，颁发郁府国用（2004）字第xxx号《国有土地使用证》给梁广镇应属违法。郁南县政府作出的郁府行复〔2018〕10号《行政复议决定书》认为郁南县国土局向梁广镇颁发郁府国用（2004）字第xxx号《国有土地使用证》合法并予以维持不当，依法应予撤销。至于郁南县国土局颁发给梁广镇的郁府国用（2004）字第xxx号《国有土地使用证》应否予以撤销的问题。《中华人民共和国物权法》第一百零六条第一款规定：“无处分权人将不动产或者动产转让给受让人的，所有权人有权追回；除法律另有规定外，符合下列情形的，受让人取得该不动产或者动产的所有权：（一）受让人受让该不动产或者动产时是善意的；（二）以合理的价格转让；（三）转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人。”第二款规定：“受让人依照前款规定取得不动产或者动产的所有权的，原所有权人有权向无处分权人请求赔偿损失。”第三款规定：“当事人善意取得其他物权的，参照前两款规定。”根据上述规定，受让人受让不动产时是善意的，受让人取得该不动产的所有权；当事人善意取得其他物权的，与善意取得的所有权具有同样的法律效果。本案中，云安区农信联社与梁广镇、卢丽嫦签订《抵押担保合同》时并不知道郁南县国土局向梁广镇颁发郁府国用（2004）字第xxx号《国有土地使用证》的行政行为违法，其所取得的抵押权属于善意取得，其依法办理的抵押登记应当受到法律保护。因梁广镇等被执行人拒不履行（2017）粤5303民初704号民事判决确定的义务，云安区人民法院拍卖被执行人梁广镇位于郁南县都城镇二环路云苍公路与二环路口交接处的土地使用权[证号:郁府国用（2004）字第xxx号]。买受人郁南县星悦房地产开发有限公司根据云安区人民法院的依法拍卖而取得郁府国用（2004）字第xxx号《国有土地使用证》所登记的土地使用权及地上建筑物所有权，属于善意取得，应当受到法律保护。由于云安区农信联社的抵押权以及郁南县星悦房地产开发有限公司对案涉土地的使用权均是善意取得的，该善意取得构成了撤销郁府国用（2004）字第xxx号《国有土地使用证》的法定阻却事由。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）……”的规定，对郁府国用（2004）字第xxx号《国有土地使用证》不予撤销，但对该颁证行为应当确认违法。综上，依照《中华人民共和国物权法》第一百零六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决：一、确认被告郁南县国土资源局向第三人梁广镇核发郁府国用（2004）字第xxx号《国有土地使用证》的行政行为违法；二、撤销被告郁南县人民政府作出的郁府行复〔2018〕10号《行政复议决定书》。本案案件受理费50元，由被告郁南县国土资源局负担。上诉人莫伙炎不服上述判决，向本院提起上诉称：共同被告郁南县国土资源局违反《中华人民共和国土地管理法》第78条[非法批准责任]的规定，批准第三人梁广镇占用莫伙炎的集体土地使用权，非法批准第三人征收苏祜塘村民小组的集体土地，非法转让苏祜塘村的集体土地所有权使用权5亩，约3329.25平方米，非法为第三人梁广镇发放国有土地使用证，致使第三人梁广镇非法取得国有土地使用权，集体土地使用权，通过借钱不还的手续，由债主云浮市农业银行，云安区农村信用联社起诉，由云城区、云安区人民法院判决，缺席裁判，执行，拍卖的“非法转让国有土地使用权，集体土地使用权”的手段赚取“国有土地出让金”土地补偿，升值。云安区人民法院参与第三人梁广镇非法取得土地使用权再转让的土地违法，必须依照《中华人民共和国土地管理法》《查处土地违法行为立案标准》《土地违法案件查处办法》等规定，交由云浮市人民政府管辖郁南县人民政府的“非法批准”案。郁南县国土资源局应当重新作出行政行为，追回莫伙炎旧瓦房的土地，赔偿损失。请求：对原审法院第一项判决依法改判，改为支持上诉人莫伙炎一审提出的全部诉讼请求，并判令被上诉人承担本案全部诉讼费用。被上诉人郁南县政府二审答辩称：一、郁南县政府作出的郁府行复〔2018〕10号《行政复议决定书》认定事实清楚；二、郁南县政府作出的郁府行复〔2018〕10号《行政复议决定书》适用法律正确；三、郁南县政府作出的郁府行复〔2018〕10号《行政复议决定书》程序合法。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人郁南县国土局二审未提交书面答辩意见。原审第三人梁广镇二审陈述称：梁广镇依法取得的涉案土地使用权的途经合理合法，涉案的两宗土地并不相邻，互不相干。梁广镇并无侵占上诉人的任何权益。请求驳回上诉人的全部诉讼请求。经审查，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为：本案属行政复议纠纷，二审争议的焦点是郁南县国土局核发给梁广镇的郁府国用（2004）字第xxx号《国有土地使用证》是否应当撤销。《中华人民共和国物权法》第一百零六条第一款规定：“无处分权人将不动产或者动产转让给受让人的，所有权人有权追回；除法律另有规定外，符合下列情形的，受让人取得该不动产或者动产的所有权：（一）受让人受让该不动产或者动产时是善意的；（二）以合理的价格转让；（三）转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人。”第二款规定：“受让人依照前款规定取得不动产或者动产的所有权的，原所有权人有权向无处分权人请求赔偿损失。”第三款规定：“当事人善意取得其他物权的，参照前两款规定。”本案中，云安区农信联社与梁广镇、卢丽嫦签订《抵押担保合同》时并不知道郁南县国土局向梁广镇颁发郁府国用（2004）字第xxx号《国有土地使用证》的行政行为违法，其所取得的抵押权属于善意取得，其依法办理的抵押登记应当受到法律保护。因梁广镇等被执行人拒不履行（2017）粤5303民初704号民事判决确定的义务，云安区人民法院拍卖被执行人梁广镇位于郁南县都城镇二环路云苍公路与二环路口交接处的土地使用权[证号:郁府国用（2004）字第xxx号]。买受人郁南县星悦房地产开发有限公司根据云安区人民法院的依法拍卖而取得郁府国用（2004）字第xxx号《国有土地使用证》所登记的土地使用权及地上建筑物所有权，属于善意取得，应当受到法律保护。由于云安区农信联社的抵押权以及郁南县星悦房地产开发有限公司对案涉土地的使用权均是善意取得的，该善意取得构成了撤销郁府国用（2004）字第xxx号《国有土地使用证》的法定阻却事由。原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）……”的规定，判决确认郁南县国土局核发给梁广镇的郁府国用（2004）字第xxx号《国有土地使用证》的行政行为违法，但不予撤销，符合法律规定。综上，原审判决处理结果正确，本院依法应予维持。上诉人上诉请求改判的理据不足，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人莫伙炎负担。本判决为终审判决。审判长  徐曾沧审判员  黄伟明审判员  罗 燕二〇一九年十一月二十二日书记员  黎嘉瑜