江西省吉安市青原区人民法院行 政 判 决 书（2019）赣0803行初149号原告刘礼凰，男。委托诉讼代理人翟根才、龚鹏菲，北京市盛廷律师事务所律师。被告吉安市吉州区城市管理局。法定代表人张军，局长。出庭负责人甘文，党组成员。委托诉讼代理人吴建,江西派诺律师事务所律师。原告刘礼凰因不服被告吉安市吉州区城市管理局（以下简称吉州区城管局）城市管理行政处罚决定，于2019年8月23日向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月27日立案后，向被告吉州区城管局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月11日公开开庭审理了本案。原告刘礼凰的委托诉讼代理人翟根才和龚鹏菲、被告吉州区城管局党组成员甘文及其委托诉讼代理人吴建均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。吉州区城管局于2019年5月22日作出吉州城管罚字﹝2019﹞第8037号行政处罚决定，载明：“当事人刘礼凰，性别女，联系地址白塘街道白塘村委会横垅棚下，你于2016年__月__日在白塘街道白塘村委会因未经批准搭建建筑物砖木一层两处的行为（以照片、现场笔录为证），违反了《江西省城乡规划条例》第四十三条的规定，根据《江西省城乡规划条例》第七十一条的规定，本机关决定对你作出如下行政处罚：限2019年6月5日前自行拆除其违章建筑，逾期不拆除的将采取强制拆除措施。根据《行政处罚法》的有关规定，现要求你：1.2019年6月5日前改正上述行为。2.于2019年6月5日前履行自行拆除违章建筑物的行政处罚。……”等内容。原告刘礼凰诉称，2016年元月9日，其经白塘街道办事处同意，与白塘村签订《农业设施用地协议》，承包白塘村委会棚下村0.0971公顷的集体土地，从事肉牛养殖。2019年5月22日，被告吉州区城管局向其作出吉州城管罚字﹝2019﹞第8037号行政处罚决定，认定其未经批准搭建建筑物的行为，违反了《江西省城乡规划条例》第四十三条、第七十一条的规定，限其于2019年6月5日前自行拆除违法建筑物，逾期不拆除的将采取强制拆除措施。其认为，依照《中华人民共和国城乡规划法》的规定，吉州区城管局无权对其作出案涉行政处罚决定，被告对其进行处罚，滥用职权，从实体到程序均存在错误，依法应予撤销。故其诉至法院，请求：1.撤销吉州区城管局作出的吉州城管罚字﹝2019﹞第8037号行政处罚决定；2.本案诉讼费由吉州区城管局承担。刘礼凰向本院提交了以下证据材料：1.《农业设施用地协议》《设施农用地备案申报表》《设施农用地建设方案》《宗地图》，证明原告对案涉土地享有使用权，房屋属于农业设施用地，根据国土资源部农业部关于进一步支持设施农业发展通知，设施农用地无需办理建设审批手续，原告房屋建设不违反规划及土地利用。2.《行政处罚决定书》，证明被诉行政行为存在，原告具有相应的诉讼主体资格。被告吉州区城管局辩称，刘礼凰诉称的理由与事实不符，适用法律错误，依法不能成立。其作出的行政处罚决定书事实清楚、程序合法、适用法律正确，依法应予以维持，驳回刘礼凰的起诉。1.刘礼凰的建筑物未经任何申报、审批手续，擅自建造。其接到举报，通过相关职能部门查证，现场检查，通知刘礼凰接受调查但拒绝调查，认定刘礼凰的建筑物为违法建筑。2.其多次要求刘礼凰提供建筑物的相关批建文件，刘礼凰至今未提供。3.其作出行政处罚决定书依照法律规定的程序进行，接举报立案后，现场检查，查证，下达刘礼凰接受调查通知书和送达通知书，下达并送达行政处罚事先告知书，政处罚决定书，程序符合法律规定。4.其根据经过法定程序进行调查认定的事实，即未经任何申报、审批手续擅自建造的建筑物，依照《江西省城市规划条例》的规定作出行政处罚决定书，适用法律正确。吉州区城管局在法定期限内提交了以下10组证据材料：1.吉安市吉州区城市管理局单位法人证书，证明被告的执法主体。2.报案材料，证明2019年5月6日被告接到吉安市高铁新区指挥部办公室举报，要求依法对刘礼凰的建筑物进行调查处理。3.立案审批表，证明依照程序2019年5月6日被告进行了立案。4.现场检查记录，证明2019年5月7日被告对原告的建筑物进行了现场检查，原告建筑物属砖木结构。5.查询函，证明2019年5月8日被告到相关部门（吉州区城乡建设局）进行调查，针对原告是否进行审批手续进行查询，查询结果为未查到刘礼凰有建房手续。6.责令停止违法行为通知书及送达照片，证明2019年5月7日向刘礼凰送达了责令停止违法行为通知书，原告拒签。7.案情调查终结报告，证明根据法定程序2019年5月13日进行了案情调查终结。8.行政处罚事先告知书及送达照片，证明该告知书2019年5月13日作出。9.行政处罚决定书及送达照片，证明2019年5月22日对原告作出行政处罚决定书，限原告2019年6月5日前自行拆除违法建筑物，逾期不拆除的将采取强制措施。10.2019年3月30日《吉安市吉州区区委办公室吉区办字68号文件通知》。证明被告的执法主体资格。经庭审质证，当事人发表质证意见如下：对刘礼凰提交的证据材料，吉州区城管局经质证，认为证据材料1证明目的有异议，只是证明其具有土地的使用权，其建设的并不是生产设施用地。证据材料2证明目的有异议，认为行政处罚决定书事实清楚程序合法适用法律正确。对吉州区城管局提交的证据材料，刘礼凰经质证，对证据材料1证明目的有异议，被告的法律性质是事业单位，与本案集体土地限期拆除没有关联，被告没有做出涉案行政处罚的职权。对证据材料2合法性证明目的有异议，征收指挥部与涉案房屋有利害关系，涉案房屋正在实施拆迁，行政目的不当。对证据材料3合法性证明目的有异议，证据上没有任何公章无法看出是哪个行政单位进行审批，且报案时间和立案时间为同一天，立案程序都在同一天完成，对于是否进行审批手续无法核实，立案程序流于形式。对证据材料4三性均有异议，该笔录无单位公章，检查人员没有身份证明，房屋的实际面积与现场检查面积不一致，且没有现场勘查佐证，无法证明笔录的真实性，另被告提供的原件及复印件上被检查人上有明显的补充痕迹，没有原告的任何签名，仅有高开庆的签名，该人员身份不明，补充了刘礼凰拒签。对证据材料5合法性关联性均有异议，原告房屋土地为集体土地，原告无需办理建设工程规划许可证，被告对原告应当履行何种报批手续一无所知，被告是为了对原告进行处罚向规划部门的查询函，规划部门的答复是“未查到刘礼凰的建房审批手续”，未查到审批手续就不一定是违法建筑，该查询函不能证明案涉处罚对象是违法建筑，对其证明目的不认可。对证据材料6合法性关联性证明目的不认可，对于照片的真实性不认可，该通知书作出时间是2019年5月7日，而询证函的时间是5月8日，也就是被告并未履行完整的调查程序，即向原告下发责令停止违法行为通知书，且该通知并未直接送达原告，送达回证上的见证人身份不明，不符合送达程序，送达照片并未提交原件，真实性无法核实，且提交的复印件上没有拍摄时间制作人等信息，不符合证据形式。对证据材料7三性均有异议，承办部门负责人的意见、局领导审批的意见、及主管部门审批意见均无相应意见审批，且相关日期存在明显的覆盖痕迹。对证据材料8合法性证明目的不认可，2019年5月13日被告向原告送达行政处罚决定书，但同日被告已经做出了案情调查终结报告，时间存在矛盾且不符合基本的常识逻辑，对于照片因未提供原始载体对该真实性不认可，对于复印件没有照片的拍摄时间及地点等信息，不符合证据形式。对证据材料9合法性证明目的均不认可，行政处罚决定书中记载的证据不符合行政处罚法第39条规定，不足以作出行政处罚决定书，被告作出的行政处罚决定书中认定原告性别女，被告直至作出行政处罚决定时对原告的性别都没有调查清楚，并没有告知原告相应的听证权利，更未有过直接和原告的接触，严重侵害了原告的合法权益。对证据材料10被告在提供证据法律依据是提供了吉区办字68号文件，该文件是吉安市区委办公室转发的职能配置内设机构人员编制的规定，对其执法权限，吉州区区委没有权利对他授权，法律依据上没有对其授权的权限。本院对上述证据材料认证如下：当事人对对方提交的证据材料经质证认为无异议或真实性无异议的，本院经审查均予以确认并在卷佐证。刘礼凰虽不认可被告提交的第4组证据材料的真实性，但未提交相应的证据予以推翻，本院依法确认该组证据的真实性；吉州区城管局提交的第7组证据材料系其内部审批行为，本院依法确认该组证据的真实性。原告提交的《农业设施用地协议》第八条约定“本协议自甲、乙、丙三方签字（盖章）并经吉安市国土资源局吉州分局和吉州区农业局同意备案之日起生效。”，《设施农用地备案申报表》中县级农业主管部门意见和县级国土资源主管部门意见均未见相关部门签字和盖章，故本院对上述证据材料的证明目的不予采信。经审理查明，2019年5月6日，吉安市吉州区高铁站前新区房屋征收工作指挥部办公室向吉州区城管局举报称吉州区白塘街道白塘村委会横垅棚下村刘礼凰存在违法搭建建筑物。吉州区城管局当日立案，次日对位于吉州区白塘街道横垅棚下村的案涉建筑物进行了现场检查并制作了现场检查笔录，但该笔录仅记载了案涉建筑物系两栋一层砖木结构的房屋及该两处房屋的长宽和建筑面积，并未记载案涉建筑物的四至等内容。2019年5月7日，吉州区城管局向案涉建筑物业主刘礼凰留置送达吉白停字[2019]第0124号《责令停止违法（章）行为通知书》，载明：“刘礼凰：经查明你处属于私自违章建筑物，根据《江西省城乡规划条例》第六十四条的规定，现责令你于2019年5月9日24时前停止一切违法行为并自行拆除。逾期不履行的，本机关将依法强制执行或者申请人民法院强制执行。”等内容。2019年5月8日，吉州区城管局向吉安市吉州区住房和城乡建设局发送《询证函》，当日吉安市吉州区住房和城乡建设局回复其未查到白塘街道白塘村委会横垅棚下村刘礼凰建房审批手续。2019年5月13日，吉州区城管局作出《行政处罚事先告知书》，告知刘礼凰拟对其作出的行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其享有陈述、申辩和申请听证的权利，并于同日向刘礼凰进行了送达。2019年5月22日，吉州区城管局对刘礼凰作出吉州城管罚字﹝2019﹞第8037号行政处罚决定，并于当日留置送达给刘礼凰。另查明，2019年3月30日，吉安市吉州区区委办公室、区政府印发《吉安市吉州区城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》（吉区办发﹝2019﹞68号），该规定的第三条第（三）项规定“区城市管理局贯彻落实党中央关于城市管理工作的方针政策和决策部署，在履行职责过程中坚持和加强党对全区城市管理工作的集中统一领导。主要职责是：……（三）负责全区城市管理行政执法工作，行使管理权、审批权和执法权。”等规定。本院认为，依照《城市管理执法办法》（住房和城乡建设部第34号令）第四条第三款“城市、县人民政府城市管理执法主管部门负责本行政区域内的城市管理执法工作。”和《吉安市吉州区城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》（吉区办发﹝2019﹞68号）第三条第（三）项“（三）负责全区城市管理行政执法工作，行使管理权、审批权和执法权。”等规定，以及国务院办公厅《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发﹝2000﹞63号）、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发﹝2002﹞17号）中关于行政管理体制改革的精神要求，吉州区城管局对吉安市吉州区行政区域内的城市管理负有监督管理和行政执法的职责。刘礼凰主张吉州区城管局没有行政处罚权，与上述规定不符，依法不予支持。《江西省城乡规划条例》第四十三条规定：“在城市、镇规划区内进行下列工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证：……”、第七十一条规定：“违反本条例规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。案涉《行政处罚决定书》认定刘礼凰建设的案涉房屋违反《江西省城乡规划条例》第四十三条和第七十一条之规定，即认为案涉房屋系在城镇规划区内，但吉州区城管局并未提供证据证实案涉房屋系在城镇规划区内，因此案涉行政行为，属于主要证据不足，本院依法予以撤销。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。本案中，吉州区城管也未举证证明其对案涉《限期拆除通知书》已予以公告，违反了法定程序。综上所述，案涉行政行为，主要证据不足，违反法定程序，应予撤销。需要指出的，刘礼凰辩称依照国土资发〔2014〕127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》村相关规定，案涉建筑物系合法的。但依照国土资发〔2014〕127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第三（二）项：“（二）用地协议备案。用地协议签订后，乡镇人民政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源主管部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设”之规定，刘礼凰未提交充分证据予以证实案涉农用地建设已经吉州区国土资源部门和农业主管部门备案。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、三项的规定，判决如下：撤销被告吉安市吉州区城市管理局于2019年5月22日对原告刘礼凰作出的吉州城管罚字﹝2019﹞第8037号行政处罚决定。案件受理费50元，由被告吉安市吉州区城市管理局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于江西省吉安市中级人民法院。审 判 长  刘小安人民陪审员  罗梅兰人民陪审员  邹兆填二〇一九年十一月十八日书 记 员  汤兰玉