广东省清远市清新区人民法院行 政 判 决 书（2018）粤1803行初169号公益诉讼起诉人清远市清新区人民检察院。地址：清远市清新区太和镇玄真路26号。法定代表人曾德波，检察长。出庭检察人员黎永东，检察员。被告清远市自然资源局清新分局。地址：清远市清新区太和镇笔架路3号。法定代表人麦灼华，局长。委托代理人罗勇坚，该局干部。委托代理人薛蕙蕙，广东大观律师事务所律师。公益诉讼起诉人清远市清新区人民检察院（以下简称清新检察院）诉被告清远市自然资源局清新分局（以下简称清新资源局）不履行法定职责纠纷一案，于2018年8月10日向本院提起诉讼。本院同日立案后，于同年8月17日向原清远市国土资源局清新分局（以下简称原清新国土局）送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等诉讼文书。本院依法组成七人合议庭，于2019年11月5日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人清新检察院的检察员黎永东，被告清新资源局的委托代理人罗勇坚、薛蕙蕙到庭参加了诉讼。因涉及土地复垦方案编制及土地复垦工程施工，故本案从2018年9月1日至2019年6月30日扣除审限。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人清新检察院诉称，2018年4月2日，清远市人民检察院将清远××××区太平镇山心乌坭陶瓷土矿（以下简称山心乌坭矿）在采矿期间没有预存土地复垦费和按土地复垦方案进行复垦，致使损毁矿区一直未能修复的案件线索移交清新检察院办理。经调查查明，山心乌坭矿在清远××××区太平镇山心村民委员会开采陶瓷土矿，其采矿许可证有效期限为2011年6月22日至2016年8月22日，现已到期并停产。山心乌坭矿已于2011年3月委托深圳市广汇源水利勘测设计有限公司编制了《土地复垦方案报告表》，并向原清新国土局备案。《土地复垦方案报告表》对完成复垦所需的资金、复垦措施和复垦效果作出了明确要求。根据《土地复垦方案报告表》要求，完成整个复垦所需资金为1138400元；矿山生产期限为5年，按照“边开采边复垦”的原则，土地复垦方案的服务年限为8年（含治理期限5年、养护期限3年）。但是，山心乌坭矿从投产开始至采矿期限结束并没有依照已登记备案的《土地复垦方案报告表》进行预存土地复垦费用，也没有采取措施进行土地复垦，致使开挖的矿区植被被完全破坏，地表泥土直接裸露造成水土流失，至今未得到修复，对矿区的土地资源和生态环境造成了严重损害。被告于2014-2017年每年均向山心乌坭矿发出通知，要求该矿做好土地复垦工作，签订三方监管协议并预存土地复垦保证金。但山心乌坭矿一直未履行其义务，被告对该矿未缴纳土地复垦费和进行复垦工作的违法行为怠于履行监督管理职责，清新检察院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定，于2018年4月16日向被告发出检察建议，督促其依法履行土地复垦监督管理职责，对山心乌坭矿没有缴纳土地复垦费的违法行为依法查处并追缴复垦费，对山心乌坭矿的矿区代为组织复垦，使被破坏的矿区土地达到可循环利用的状态。同年6月21日，被告回复称其已于同年6月21日与山心乌坭矿签订了三方土地复垦费用使用监管协议，督促该矿业主缴纳了土地复垦费200000元，并在开挖的矿区地表上种植桉树苗约21亩进行复垦，同时表示现场复垦效果不太理想，与复垦方案标准有一定的差距。同年6月26日，清新检察院与清远市清新区林业局共同进行现场勘验，发现矿区仍未进行有效的复垦，清远市清新区林业局对此出具“现场核查情况与土地复垦方案要求不符，建议依据土地复垦方案要求重新复绿”的验收意见。依照《土地复垦条例》第五条的规定，被告作为清远市清新区国土资源主管部门应对山心乌坭矿负有履行监督管理职责，督促该矿山企业在采矿期间切实依照《土地复垦方案报告表》进行土地复垦工作。依照《土地复垦条例》第十八条、第四十二条规定，被告虽于2014-2017年每年均向该矿发出通知，要求该矿做好土地复垦工作，签订三方监管协议并预存土地复垦保证金，但监管仅仅是停留于书面通知的形式，未采取进一步监督措施督促山心乌坭矿缴纳土地复垦费和做好复垦工作，监管措施流于形式，致使该矿山企业的违法行为长期未能得到纠正。至清新检察院起诉时，山心乌坭矿仅缴纳了200000元土地复垦费，仍然未足额缴纳土地复垦费，被告亦没有对该矿逾期不缴纳的违法行为依法采取立案处罚等行政监管措施。虽然被告督促山心乌坭矿在矿区种植桉树苗进行复绿，但该矿并没有依照《土地复垦方案报告表》的相关规范要求采取土地平整、覆土、恢复植被等必要的工程及生物措施对该矿区进行有效的复垦，导致该矿区损毁的地表仍然未得到有效修复，矿区水土流失的风险仍然存在，土地资源和生态环境仍然处于损害的状态。综上，为督促被告依法履行土地复垦监督管理职责，促进行政机关依法行政，促使因开挖遭受损毁的矿区得到有效修复，保护土地资源和生态环境，清新检察院特提起行政公益诉讼，请求判决：1.确认被告对山心乌坭矿怠于履行土地复垦监督管理职责违法；2.责令被告履行职责，依法对山心乌坭矿逾期未足额缴纳土地复垦费的违法行为依法进行查处并继续追缴复垦费；3．责令被告对山心乌坭矿的矿区代为组织复垦，使矿区土地恢复符合复垦验收标准。诉讼中，因被告已追缴山心乌坭矿所欠缴的全部土地复垦费，且委托第三方施工单位对矿区代为组织复垦，故清新检察院遂变更上述诉讼请求为：1.确认被告对山心乌坭矿怠于履行土地复垦监督管理职责违法；2.责令被告依法履行监督管理职责，对山心乌坭矿的矿区代为组织复垦，并在判决生效后60天内完成复垦验收工作，继续做好复垦工程后期2年的管理、养护工作，促使矿区的生态修复符合设计标准。庭审中，清新检察院变更上述第2项诉讼请求为：责令被告依法履行监督管理职责，对山心乌坭矿的矿区代为组织复垦，并在判决生效后60天内完成复垦验收工作，继续做好复垦工程后期3年的管理、养护工作，促使矿区的生态修复符合设计标准。公益诉讼起诉人清新检察院向本院提交了以下证据：1.《清新县国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定》，2.《关于市国土资源局清新分局要求调整内设机构的批复》，上述证据1、2共同证明被告的主体资格；3.《协助调查函》及送达回证，4.《复函》及相关附件，上述证据3、4共同证明被告负有土地复垦管理监督职责；5.山心乌坭矿营业执照、企业机读档案登记资料、采矿许可证、《纳税情况》，证明山心乌坭矿在2011年6月至2016年8月的采矿经营事实；6.《清新县太平镇山心乌坭陶瓷土矿土地复垦方案报告表（终审稿）》，证明山心乌坭矿需要预存复垦费用和履行土地复垦义务；7.2014年《矿山土地复垦告知书》及送达回证，8.2015年《关于要求矿山企业进行土地复垦工作的通知》及送达回证，9.2016年《土地复垦保证金预存通知书》及送达回证，10.2016年《关于要求矿山企业进行土地复垦的通知》《关于要求矿山企业做好土地复垦工作的通知》及送达回证，11.2017年《关于要求做好矿山治理恢复和土地复垦整改工作的通知》及送达回证，上述证据7-11共同证明山心乌坭矿在经营期间没有预存复垦费用和进行土地复垦工作，被告对其上述违法事实仅仅停留于通知形式，没有采取进一步的监督措施纠正其违法行为，存在怠于履职的情形；12.《调查函》及送达回证，13.《关于清新区太平镇山心乌坭陶瓷土矿的情况说明》，上述证据12、13共同证明山心乌坭矿没有预存土地复垦费用及按照土地复垦方案进行土地复垦；14.《关于核查清远××××区太平镇山心乌坭陶瓷土矿矿产开采有关情况的函》及送达回证；15.《关于清远××××区太平镇山心乌坭陶瓷土矿矿产开采有关情况的复函》，16.2016年、2017年山心乌坭矿土地利用现状图及坐标图，上述证据14-16共同证明山心乌坭矿超出采矿许可证范围违法开采；17.《使用林地审核同意书》2份，证明山心乌坭矿负有在开采期间不得越界开采并同步做好复绿工作，切实维护自然生态环境的义务；18.《关于交办公益诉讼案件线索的通知》，19.《立案决定书》，20.《检察建议书》及送达回证，上述证据18-20共同证明清新检察院向被告发出检察建议要求其履行职责，完成提起公益诉讼的诉前程序；21.《关于检察建议书的回复》，证明被告依据检察建议的履职情况，22.《对公活期存款交易简要明细报表》，证明山心乌坭矿预存200000元土地复垦费用；23.《土地复垦费用使用监管协议》，证明被告与山心乌坭矿签订土地复垦费用使用监管协议；24.山心乌坭矿初步复垦的照片，证明山心乌坭矿未依照方案进行土地复垦；25.《关于矿山地质环境治理恢复保证金缴存的情况说明》，26.《关于加强清远市土地复垦管理工作的通知》，27.《清远市清新区人民政府办公室印发清远市清新区矿山综合整治工作方案的通知》，上述证据25-27共同证明被告负有切实加强土地复垦监督管理职责及措施；28.《协助调查委托函》及送达回证，29.《清远市清新区林业局关于太平镇山心乌坭陶瓷土矿复绿的验收意见》、山心乌坭矿的林斑图、复绿现场照片、复绿技术人员的广东省专业技术资格证，上述证据28、29共同证明清远市清新区林业局进行现场勘验，作出矿区现场核查情况与土地复垦方案要求不符，建议依据土地复垦方案重新复绿的意见；30.无人接拍摄照片及《无人机勘察拍摄服务协议书》，证明山心乌坭矿的土地资源和生态环境都受到破坏，社会公共利益仍然处于损害的状态；31.《土地复垦技术标准（试行）》，证明复垦结果不符合该标准；32.《关于要求汇报太平镇山心乌坭陶瓷土矿追缴复垦费和代为组织复垦工作的后续情况的函》及送达回证，证明清新检察院提起诉讼后，被告仍未完全履行监督管理职责，故发函要求被告说明相关后续履职情况；33.《关于太平镇山心乌坭陶瓷土矿整治工作情况的复函》，证明被告履行土地复垦费追缴和代为复垦职责的情况；34.2019年10月15日拍摄的现场照片，证明矿山泥质疏松容易水地流失、排水渠堵塞影响排水、种植的幼苗存在死亡情况，复垦内容验收后仍需加强后期的管理、养护工作，保证复垦效果。被告清新资源局辩称，一、被告积极履行法定职责，并取得一定成效。根据《土地复垦条例》（2011年3月1日施行）第十八条规定，土地复垦义务人不复垦，或者复垦验收中经整改仍不合格的，应当缴纳土地复垦费，由有关国土资源主管部门代为组织复垦。山心乌坭矿当时只有在不复垦或者复垦验收经整改仍不合格的情况下方需缴纳土地复垦费，此时，山心乌坭矿并未与被告签订土地复垦费用使用监管协议。根据《土地复垦条例实施办法》（2013年3月1日施行）的规定，在项目动工前一个月应当根据土地复垦方案预存土地复垦费并与县级国土资源主管部门、银行共同签订土地复垦费用使用监管协议。为此，清远市清新区土地开发中心向山心乌坭矿发出《矿山土地复垦告知书》，要求其签订土地复垦费用监管协议并按照复垦方案要求做好年度复垦工作。此后，被告每年都有向山心乌坭矿发出通知要求其签订土地复垦费用监管协议、预存土地复垦保证金及做好年度复垦工作。经过被告与矿山企业多次约谈，讲明政策要求，被告与山心乌坭矿及中国建设银行股份有限公司清远市分公司于2018年6月21日签订《土地复垦费用使用监管协议》。协议约定山心乌坭矿应当预存的土地复垦费为1138400元，其中2016年度一次性预存472900元、2017年度预存434100元、2018年度预存231400元，即至清新检察院起诉之日，山心乌坭矿应当预存的土地复垦费为907000元。山心乌坭矿分别于2018年6月15日、7月27日、8月10日预存了200000元、195000元、511300元。截至2018年8月10日，监管账户中有1232518.05元，扣减原预存的土地恢复治理保证金325440元，土地复垦费为907078.05元，已足额缴纳土地复垦费。二、因山心乌坭矿在采矿许可证到期时尚未开采完毕，土地现状、复垦需求等与土地复垦方案均存在较大差异，需按照现状重新制定土地复垦方案方能组织进行复垦工作。根据《土地复垦条例》第十八条的规定，国土资源主管部门代为组织复垦的前提是土地复垦义务人不复垦或者复垦验收中经整改仍不合格。本案中，山心乌坭矿一直有进行复垦工作，在清新检察院提起诉讼前，已对21亩土地进行复垦。但由于山心乌坭矿在采矿许可证到期时尚未开采完毕，而土地复垦方案是基于开采完毕的情况下编制，且土地复垦方案仅涉及矿区，并不包含加工区，因此土地地形现状、复垦需求等与原编制的土地复垦方案存在较大差异，不适宜直接按照原定复垦方案进行复垦。为此，山心乌坭矿于2018年8月20日与广东省有色金属地质局九四〇队签订《清远××××区太平镇山心乌坭陶瓷土矿矿山地质环境恢复治理工程施工图设计委托协议书》，委托其对矿山重新编制土地复垦方案。因此，复垦工作应按新编制的土地复垦方案进行，在山心乌坭矿按照新编制的土地复垦方案进行限期复垦但验收不及格或拒不复垦的情况下，方由被告代为组织复垦。此外，清新检察院对山心乌坭矿进行复垦验收时，仅要求清远市清新区林业局就复垦复绿进行验收，与《土地复垦条例》第二十八条的要求不符。综上所述，被告一直积极履行法定职责，督促复垦义务人山心乌坭矿对开采矿山进行复垦并预存土地复垦费，且目前尚不满足需被告代为组织复垦的前提条件，请求依法驳回清新检察院的诉讼请求。庭审中，被告清新资源局补充辩称，一、诉讼中，被告根据清新检察院的检察建议积极履行法定职责，已追缴全部1138400元土地复垦费并代为组织复垦。2018年10月23日,被告与清远市清新区环保、水务、林业、安监等部门对山心乌坭矿的土地复垦情况进行联合督查，发现该矿虽然重新编制了《矿山地质环境恢复治理工程施工图设计书》并已开展复垦复绿整治，但仍存在效果不明显、边坡没有治理、种植成活率较低等问题。同年10月31日，被告向山心乌坭矿发出《关于要求做好矿山复垦复绿整治工作通知》，要求其进行整改。2019年1月29日，被告再次与清远市清新区环保、水务、林业、安监等部门及相关专家对山心乌坭矿的整改情况进行验收。同年2月28日，被告根据各部门及专家意见，作出《太平镇山心乌坭陶瓷土矿土地复垦验收情况告知书》，告知山心乌坭矿其矿区土地复垦工作经验收仍不合格。被告将验收结果在矿区范围内公示，在异议期内山心乌坭矿及其他第三方并无提出异议。在二次验收后，被告委托广东省有色金属地质局九四〇队根据山心乌坭矿的现状制作《广东省清远××××区太平镇山心乌坭陶瓷土矿矿山地质环境保护与土地复垦工程施工图设计》并经专家评审通过。同年4月9日，被告向山心乌坭矿发出《代履行决定书》，决定委托无利害关系的第三方代为组织复垦，并同时要求其限期搬迁矿场加工区和生活区的建筑物及配套设施。后，被告通过招标方式选定广东开瑞建设有限公司作为施工单位，要求其严格按照《广东省清远××××区太平镇山心乌坭陶瓷土矿矿山地质环境保护与土地复垦工程施工图设计》进行土地复垦，并委托智埔国际工程咨询有限公司提供监理服务，以使矿区土地恢复符合复垦验收标准。目前矿区的土地复垦施工工作基本完成，有待组织专家进行验收。二、下一步，被告将尽快组织专家对土地复垦工程进行验收。通过专家验收后，被告将继续对土地复垦工程进行保养、维护工作，以使土地复垦质量达标。被告清新资源局向本院提交了以下证据、依据：1.2014年《矿山土地复垦告知书》及送达回证，2.2015年《关于要求矿山企业进行土地复垦工作的通知》及送达回证，3.2016年《关于要求矿山企业进行土地复垦的通知》《关于要求矿山企业做好土地复垦工作的通知》《土地复垦保证金预存通知书》及送达回证，4.2017年《关于要求做好矿山治理恢复和土地复垦整改工作的通知》及送达回证，5.《关于责令太平镇山心乌坭陶瓷土矿缴纳土地复垦费及进行土地复垦的通知》，上述证据1-5共同证明被告一直积极履行法定职责，督促山心乌坭矿签订土地复垦费用使用监管协议及履行复垦义务；6.《土地复垦费用使用监管协议》，证明在被告的要求下，山心乌坭矿与被告签订监管协议，约定截至清新检察院起诉时应预存的土地复垦费为907000元；7.《对公活期存款交易简要明细报表》，证明山心乌坭矿已足额预存土地复垦费；8.《清远××××区太平镇山心乌坭陶瓷土矿矿山地质环境恢复治理工程施工图设计委托协议书》，证明山心乌坭矿矿山现状与原编制的土地复垦方案差异巨大，需重新编制复垦方案，按照新复垦方案进行复垦；9.《广东省清远××××区太平镇山心乌坭陶瓷土矿矿山地质环境恢复治理工程施工图设计书》及专家评审意见，证明因原土地复垦方案与矿山现状出入较大，需修改土地复垦方案，在被告的督促下，山心乌坭矿委托广东省有色金属地质局九四〇队对原土地复垦方案进行修改，矿山的复垦工作应按修改后的施工设计书进行；10.《中国建设银行股份有限公司活期存款明细账》，证明山心乌坭矿已足额预存全部土地复垦费；11.《关于要求做好矿山复垦复绿整治工作的通知》等，证明被告要求山心乌坭矿进行土地复垦；12.《清新区太平镇山心乌坭陶瓷土矿土地复垦验收意见表》，13.《太平镇山心乌坭陶瓷土矿土地复垦验收情况告知书》，14.《代履行决定书》，15.《限期搬迁建筑物通知书》，16.《广东省清远××××区太平镇山心乌坭陶瓷土矿矿山地质环境保护与土地复垦工程施工图设计》，上述证据12-16共同证明山心乌坭矿土地复垦经验收不合格，经整改后仍不合格，被告决定代为组织复垦；17.《中标通知书》，18.《广东省建设工程标准施工合同》，上述证据17、18共同证明被告通过招标方式选定广东开瑞建设有限公司作为山心乌坭矿矿山地质环境保护与土地复垦工程的施工单位；19.《建设工程监理合同》，证明被告委托智埔国际工程咨询有限公司提供监理服务；20.《监理工程师通知单》《监理工程师通知回复单》，证明矿山土地复垦工程正有序开展；21.现场照片，证明矿山土地复垦工程进展情况。法律依据：《土地复垦条例》第三条、第五条、第十条、第十一条、第十三条、第十八条、第二十七条、第二十八条、第二十九条，《土地复垦条例实施办法》第十条、第十一条、第十三条、第十六条、第十七条、第十九条、第三十五条。经庭前证据交换，一、公益诉讼起诉人清新检察院的质证意见是：对被告提供证据1-5的真实性、合法性无异议，关联性、证明内容有异议，被告确实负有履行土地复垦监督管理职责，但其发出的通知没有得到落实，其没有采取进一步的监督措施纠正其违法行为；《土地复垦条例》和《土地复垦条例实施办法》对在矿山经营中没有复垦协议，没有预存复垦费用和进行土地复垦的违法行为均作了明确的处理规定，山心乌坭矿开挖期间一直没有按照法律规定和复垦方案进行签订复垦协议，没有设立土地复垦费用专门账户、签订监管协议、预存复垦费用和进行土地复垦工作，被告对其违法行为不是不清楚，只是仅仅是停留于书面通知形式，在矿山仍然没有纠正其违法行为的情况下没有采取进一步的监管措施（如立案调查、责令限期纠正违法行为、年度检查、行政罚款等方式）纠正其违法行为，放任其违法行为一直处于继续状态，故被告存在履行职责不到位的情形，存在怠于履行职责；证据6-7，在清新检察院的介入下，剩下的复垦费现已追缴完毕；证据8，该方案已由后期的方案替代，已失效；证据9，该设计书只是对矿山进行地质环境恢复治理，土地复垦与地质环境治理是不同的，被告已委托有资质单位另行制定施工图设计，故该设计书已失效；证据10-16无异议；证据17-21，清新检察院对被告开展的代为组织复垦工作认可，但只是初步的施工整治工作，最终还要完成验收确认工作，检验其施工效果是否符合设计要求，是否还需要进一步整改完善；清新检察院2019年10月15日前往现场勘察，发现矿山泥质疏松容易水土流失、排水渠堵塞影响排水、种植的幼苗存在死亡情况，所以被告在完成复垦验收后仍需加强后期的管理、养护工作，保证复垦效果。二、被告清新资源局的质证意见是：对清新检察院提交的证据1-4无异议，由于机构改革原因，原清新国土局在诉讼中已被撤销，清新区范围内的土地整理复垦工作职能由新成立的被告清新资源局继受，具体三定方案及统一社会代码证以被告的为准；证据5-21无异议；证据22、23无异议，该组证据能证明被告在收到检察建议后履行法定职责与山心乌坭矿签订《土地复垦费使用监管协议》，目前山心乌坭矿已按协议足额预存全部土地复垦费；证据24无异议；证据25-31无异议，但对证据29，因涉案矿区在未开采完毕情况下就已停产，需进行土地复垦的矿山地形与原编制的土地复垦方案所设计的地形有较大的差异，因此应根据新编制的土地复垦方案进行复垦；证据32、33无异议，该组证据证明被告在诉讼过程中积极履行法定职责，目前采矿权人已足额预存全部共1138400元土地复垦费，另由于矿山未能通过土地复垦验收，被告目前已重新委托编制技术单位编制土地复垦方案并根据新编制的土地复垦方案代为组织复垦；证据34无异议，由于天气及矿区土壤原因，目前矿区复垦情况仍未达到理想状态，被告后期将继续加强管护。本院对双方当事人的证据认证如下：一、对于公益诉讼起诉人清新检察院提交的证据1-34，由于被告均无异议，本院予以采信。二、对于被告清新资源局提交的证据1-5，具有真实性、关联性，可以证实原清新国土局履行了部分监管职责，但未能完全履行法定职责；证据6，具有真实性、关联性、合法性，本院予以采信；证据7，具有真实性、关联性、合法性，但本院对其证明内容不予采信；证据8、9，具有真实性、关联性，但该设计书未对土地复垦方案进行编制，故本院不予采信；证据10-16，由于清新检察院均无异议，本院予以采信；证据17-21，具有真实性、关联性、合法性，本院予以采信。经审理查明，山心乌坭矿于2006年5月19日登记成立，领取营业执照，系朱学良的个人独资企业，经营范围为瓷沙土露天开采、加工陶瓷原料。山心乌坭矿于2011年6月22日取得采矿许可证，有效期限为2011年6月22日至2016年8月22日，开采方式为露天开采，生产规模为3.6万吨/年，矿区面积为0.0226平方公里。山心乌坭矿在其采矿许可证到期时尚未开采完毕，现已停产。2011年3月，山心乌坭矿委托深圳市广汇源水利勘测设计有限公司编制了《土地复垦方案报告表》，并向原清新国土局进行了备案。《土地复垦方案报告表》对完成土地复垦所需资金、复垦措施和复垦效果作出了明确要求。根据《土地复垦方案报告表》要求，完成整个矿区土地复垦所需资金为1138400元；复垦土地总面积为2.37公顷，通过采取土地平整、覆土、种植防护林、恢复植被等工程及生物措施，对生产建设过程中被破坏的土地进行综合治理和恢复利用，使土地复垦率达到100％；矿山生产期限为5年，按照“边开采边复垦”的原则，土地复垦方案的服务年限为8年，其中土地复垦工程治理期限为5年、养护期限为3年。山心乌坭矿从投产开始至采矿期限结束并没有依照《土地复垦方案报告表》预存土地复垦费用，也没有采取措施进行土地复垦，致使矿区的植被被完全破坏，地表泥土直接裸露造成水土流失。2014-2017年，原清新国土局每年均向山心乌坭矿发出书面通知，要求其签订土地复垦费用使用监管协议，并做好年度复垦工作。但山心乌坭矿一直未缴纳土地复垦费，也未签订土地复垦费用使用监管协议，亦未对矿区进行土地复垦。2018年4月2日，清远市人民检察院将山心乌坭矿在采矿期间没有预存土地复垦费和按土地复垦方案进行复垦，致使损毁矿区一直未能修复的案件线索移交清新检察院办理。同年4月10日，清新检察院决定立案审查。同年4月16日，清新检察院向原清新国土局发出《检察建议书》，建议：1.原清新国土局履行监督管理职责，依照《土地复垦条例》第四十二条的规定，对山心乌坭矿没有缴纳土地复垦费的违法行为依法进行查处并追缴复垦费；2.原清新国土局依照《土地复垦条例》第十八条的规定，对山心乌坭矿代为组织复垦。原清新国土局收到检察建议后，于2018年5月28日向山心乌坭矿发出《关于责令太平镇山心乌坭陶瓷土矿缴纳土地复垦费及进行土地复垦的通知》。同年6月21日，原清新国土局、山心乌坭矿、中国建设银行股份有限公司清远市分公司签订《土地复垦费用使用监管协议》。协议约定山心乌坭矿的土地复垦费为1138400元，其中2016年度一次性预存472900元、2017年度预存434100元、2018年度预存231400元。同年6月，山心乌坭矿缴纳了200000元土地复垦费。同年6月21日，原清新国土局作出《关于检察建议书的回复》，将上述情况向清新检察院进行了回复，并表示山心乌坭矿进行了部分土地复垦，但是复垦效果不太理想，与复垦方案标准和要求有一定差距。同年7月27日，山心乌坭矿缴纳了195000元土地复垦费；同年8月10日，山心乌坭矿缴纳了511300元土地复垦费，山心乌坭矿累计共缴纳了906300元土地复垦费。清新检察院认为山心乌坭矿仍未足额缴纳土地复垦费，矿区被损毁地表仍未得到有效修复，土地资源和生态环境仍然处于损害的状态，遂向本院提起本案行政公益诉讼。诉讼中，山心乌坭矿于2018年8月委托广东省有色金属地质局九四○队对矿区进行环境恢复治理设计。广东省有色金属地质局九四○队为此编制了《广东省清远××××区太平镇山心乌坭陶瓷土矿矿山地质环境恢复治理工程施工图设计书》。山心乌坭矿进行了部分矿山地质环境恢复治理工程施工。同年10月23日，经原清新国土局与清远市清新区环保、水务、林业、安监等部门联合检查，山心乌坭矿的治理效果不明显。2019年1月29日，经原清新国土局与清远市清新区环保、水务、林业、安监、财政等部门及有关专家验收，认定山心乌坭矿未能按照相关政策要求完成复垦任务，该矿验收不合格。同年2月28日，原清新国土局对山心乌坭矿作出《太平镇山心乌坭陶瓷土矿土地复垦验收情况告知书》，告知其土地复垦项目验收不合格。清新检察院认为上述《广东省清远××××区太平镇山心乌坭陶瓷土矿矿山地质环境恢复治理工程施工图设计书》仅是针对矿山地质环境保护与治理恢复进行编制，并未对土地复垦方案进行编制，两者应合并编报。2019年3月，原清新国土局委托广东省有色金属地质局九四〇队对山心乌坭矿的矿区进行地质环境保护与治理恢复方案和土地复垦方案合并编报。同年4月，广东省有色金属地质局九四〇队编制了《广东省清远××××区太平镇山心乌坭陶瓷土矿矿山地质环境保护与土地复垦工程施工图设计》并经专家评审通过。2019年1月，山心乌坭矿缴纳了231400元土地复垦费，至此，《土地复垦费用使用监管协议》约定的1138400元已全部缴纳完毕。同年4月9日，被告向山心乌坭矿发出清新国土资决〔2019〕1号《代履行决定书》，决定委托无利害关系的第三方代为组织复垦。同年5月31日，原清新国土局与广东开瑞建设有限公司签订《广东省建设工程标准施工合同》，原清新国土局将山心乌坭矿矿山地质环境保护与土地复垦工程发包给广东开瑞建设有限公司进行施工。同时，原清新国土局与智埔国际工程咨询有限公司签订《建设工程监理合同》，原清新国土局委托智埔国际工程咨询有限公司对上述工程施工进行监理。目前矿区的土地复垦施工工作基本完成，有待组织相关专家进行验收。另查明，《广东省清远××××区太平镇山心乌坭陶瓷土矿矿山地质环境保护与土地复垦工程施工图设计》规定工程施工完成后，需要对工程定期进行保养、维护工作；主要包括定期清理排水沟内的堆积沙石，防止堵塞或损毁排水沟；对种植的马尾松、爬山虎等绿化植被定期进行施肥、浇水，保证其存活率达到80%以上；管理养护期为3年。又查明，因机构改革，原清远市国土资源局清新分局于2019年已变更为清远市自然资源局清新分局。本院认为，本案是由检察机关依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定而提起的行政公益诉讼。根据《土地复垦条例》第五条第一款“……县级以上地方人民政府国土资源主管部门负责本行政区域土地复垦的监督管理工作。”的规定，被告清新资源局作为清远市清新区的自然资源主管部门，其对生产建设单位或个人是否缴纳土地复垦费及土地复垦方案的编制、土地复垦工程的实施、土地复垦的验收等活动均具有监督管理义务。本案中，山心乌坭矿的采矿许可有效期为2011年6月22日至2016年8月22日，原清新国土局在该矿的采矿许可期间，未依法督促山心乌坭矿履行签订土地复垦费用使用监管协议及预存土地复垦费，直至公益诉讼起诉人清新检察院介入后的2018年6月才签订了《土地复垦费用使用监管协议》，并于2019年1月才足额缴纳了土地复垦费，显然属于怠于履行法定职责的表现。鉴于被告清新资源局当庭表示对清新检察院变更后的2个诉讼请求均无异议，本院予以确认。根据《土地复垦条例》第十八条第一款“土地复垦义务人不复垦，或者复垦验收中经整改仍不合格的，应当缴纳土地复垦费，由有关国土资源主管部门代为组织复垦。”的规定，被告应当继续按照《广东省清远××××区太平镇山心乌坭陶瓷土矿矿山地质环境保护与土地复垦工程施工图设计》对被毁矿区进行土地复垦、养护与监测，恢复或改善矿区的生态环境和合理利用土地资源。综上所述，为保护生态资源，维护国家和社会公共利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，第七十四条第二款第一项、第二项的规定，判决如下：一、确认被告清远市自然资源局清新分局对清远市清新区太平镇山心乌坭陶瓷土矿怠于履行土地复垦监督管理职责的行为违法；二、责令被告清远市自然资源局清新分局对清远市清新区太平镇山心乌坭陶瓷土矿的矿区按照《广东省清远市清新区太平镇山心乌坭陶瓷土矿矿山地质环境保护与土地复垦工程施工图设计》代为组织复垦，并依法进行组织验收，且继续做好复垦工程为期3年的管理、养护工作，促使矿区的生态修复符合土地复垦国家标准和行业标准。本案受理费50元，由被告清远市自然资源局清新分局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。审 判 长  陈炳聪审 判 员  陈桂清审 判 员  梁希哲人民陪审员  陈焕潮人民陪审员  韩必康人民陪审员  梁沛新人民陪审员  曾雪琼二〇一九年十一月五日书 记 员  肖 颖附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。