广东省肇庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤12行初41号原告刘孔盛，男，汉族，1972年7月26日出生，住广东省德庆县，原告何肖连，女，汉族，1968年2月2日出生，住广东省德庆县，委托代理人魏明雄，广东联翔律师事务所律师。委托代理人宁支雄，广东联翔律师事务所律师。被告德庆县人民政府，住所地：广东省德庆县德城镇德庆大道。法定代表人江泽全，该县县长。委托代理人陈湛中，德庆县司法局工作人员。委托代理人郭灿彬，广东安达信律师事务所律师。第三人德庆县自然资源局，住所地：广东省德庆县德城镇德庆大道13号。法定代表人霍好学，该局局长。委托代理人李子敏，德庆县不动产登记局局长。委托代理人范李成，广东七星律师事务所律师。第三人德庆县莫村镇平岗村南门经济合作社。法定代表人刘业枝，该社社长。原告刘孔盛、何肖连因与被告德庆县人民政府以及第三人德庆县自然资源局、德庆县莫村镇平岗村南门经济合作社（以下简称：南门社）行政复议纠纷一案，原告刘孔盛、何肖连于2019年5月27日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭于2019年11月14日公开开庭审理了本案，原告刘孔盛及其委托代理人魏明雄、宁支雄，被告德庆县人民政府的委托代理人陈湛中、郭灿彬，第三人德庆县自然资源局的委托代理人李子敏、范李成到庭参与了诉讼。第三人南门社经本院合法传唤，没有到庭参加诉讼，不影响案件的审理。本案现已审理终结。原告刘孔盛、何肖连起诉称，一、被告作为复议机关作出撤销被告颁发的案涉的两个土地使用权证的行为是违法的。1.第三人南门社在《行政复议申请书》里的复议请求将第三人德庆县自然资源局列为被申请人是错误的。第三人德庆县自然资源局只是承担德庆县范围内的不动产行政登记职责，不是不动产权证的颁发机关。本案的两个土地使用证德府集用（2009）第0741号、德府集用（2009）第0742号的发证机关是被告，第三人南门社请求撤销该两个土地使用证的行政复议应向被告的上一级人民政府肇庆市人民政府提出申请，即行政复议的被申请人是被告。2.德府行复【2019】3号《行政复议决定书》查明事实部分认为发证机关是第三人德庆县自然资源局是错误的。依据《中华人民共和国土地管理实施条例》第四条之规定，本案的发证机关是被告，而不是第三人德庆县自然资源局。因此被告作为行政复议机关作出撤销被告颁发的案涉的两个土地使用证的行政行为违法了《中华人民共和国行政复议法》的规定，应依法撤销。二、被告作出德府行复【2019】3号《行政复议决定书》事实不清、证据不足。两原告当时因建房需要分别作为户主依法申请建房用地，经其所在的村小组、村委会同意并由莫村镇人民政府审批，原德庆县国土资源局对土地位置、面积、用途、界限进行了勘查、丈量、核实了土地的权属性质并登记后，被告于2009年6月22日为两原告颁发了德府集用（2009）第0741号、德府集用（2009）第0742号土地使用证。原告刘孔盛名下的德府集用（2009）第0741号土地使用证是依规依法办理的，是合法的，被告对此予以撤销是事实不清、证据不足。三、第三人南门社不具备行政复议主体资格，依法应驳回其诉讼请求。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定，第三人南门社即非案涉两宗土地的所有权人，又非使用权人，其与涉案土地被告的颁证行为并无利害关系，不具有行政复议的主体资格，应当驳回其行政复议请求。四、根据《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，两原告于2009年6月22日领取了案涉集体土地使用权证并开始依法建房，第三人南门社于2018年提起行政复议，显然超过法定期限，应依法驳回其行政复议请求。综上所述，被告作出德府行复【2019】3号《行政复议决定书》没有法律依据，事实不清，证据不足，侵犯了两原告的合法权益。请求法院：1.撤销被告作出的德府行复【2019】3号《行政复议决定书》；2.本案诉讼费由被告承担。原告刘孔盛、何肖连向法庭提交了以下证据：1.身份证；2.德庆县建房用地审批表；3.证明；4.土地登记申请书；5.地籍调查土地登记审批表；6.集体土地使用证；7.广东省村镇建筑许可证；8.行政复议决定书。被告德庆县人民政府答辩称，一、我府有权作为本案的行政复议机关，并有权作出是否撤销第三人德庆县自然资源局颁发的案涉两个土地使用证的行政复议决定。根据肇庆市人民政府2018年4月28日作出的肇府行复【2018】10号、肇府行复【2018】11号《驳回行政复议申请书》及肇庆市中级人民法院作出的（2018）粤12行初215号行政判决的要求，以及2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》第七条规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”等规定，县自然资源局属于我府的组成工作部门，并作为我县的不动产登记机构，第三人南门社对案涉颁发土地使用证的行政行为不服，可向我府申请行政复议，我府有权受理该行政复议并依法作出行政复议决定。二、被答辩人的诉讼请求缺乏事实和法律依据，我府作出的德府行复【2019】3号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。2018年12月29日，肇庆市中级人民法院作出（2018）粤12行初215号行政判决，判决撤销我府作出的《驳回行政复议申请书》并要求我府对第三人南门社的行政复议申请重新作出行政行为。我府于2019年4月9日告知第三人南门社、第三人德庆县自然资源局及原告刘孔盛、何肖连，我府需对本案重新进行调查审理。原告何肖连委托原告刘孔盛全权代表原告何肖连处理本次行政复议的所有事项；同日，我府决定对该案的审理期限延长30日。2019年4月17日，我府向德庆县公安局、德庆县公路局发出《协助调查通知书》，就该案的有关事实进行调查了解。2019年4月19日，我府组织第三人南门社、第三人德庆县自然资源局及原告刘孔盛、何肖连到莫村镇南门经济合作社土地争议现场进行了实地调查，并对莫村镇平岗村委会、江埠村、体仁一村进行了调查询问。2019年4月22日，对刘孔盛进行了调查询问；2019年4月28日，我府到莫村镇政府会议室听取申请人的意见；2019年5月5日，我府对刘孔盛再次进行了调查询问。还查明，涉案土地证北面与南门社一直使用的公共通道相邻，涉案土地证北面与南门社刘业勤户之间的距离约为14.6米，并根据刘孔盛、何肖连的《广东省村镇建筑许可证》“滴水范围……北留0.4米”的规定，该涉案土地证上的房屋北面实际超出建设范围约1.3米。我府认为，首先，根据县公安局核实的刘孔盛户口登记情况，刘孔盛父亲刘光于2006年1月9日注销户口，刘孔盛2006年10月15日另立户口作为户主，同户成员包括其妻子何肖连及其儿子、女儿，原告何肖连从未变更当过户主。根据《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条之规定，第三人德庆县自然资源局于2009年以刘孔盛和何肖连分别为“户主”的申请颁发德府集用（2009）第0741号和德府集用（2009）第0742号土地使用证不符合上述法律规定，属于主要事实不清、证据不足，依法应当予以撤销。其次，德府集用（2009）第0741号和德府集用（2009）第0742号土地使用证的北面与南门社一直使用的公共通道相邻，根据《广东省城镇地籍调查测量实施细则》第4.4.5条之规定：“（1）本宗地与邻宗地界址间距小于0.5m的，必须由双方指界人指界认定，并在界址调查表上签名（盖章）认可”，该公共通道的界址将直接影响第三人南门社的通行权，因此，依法应当需体仁村和第三人南门社共同指界确认，但第三人德庆县自然资源局颁发的德府集用（2009）第0741号和德府集用（2009）第0742号土地使用证未经相邻方指界确认，违法了法定程序。最后，根据县公路局核实的情况，该土地上的房屋距省道S265线的公路边沟外缘为6米，该房屋共有50平方米位于省道S265线K88公里段的公路建筑控制区的范围内，根据《广东省公路条例》第二十四条之规定，第三人德庆县自然资源局颁发的德府集用（2009）第0741号和德府集用（2009）第0742号土地使用证也不符合上述规定，属于主要事实不清、证据不足。因此，第三人德庆县自然资源局向原告刘孔盛、何肖连颁发德府集用（2009）第0741号和德府集用（2009）第0742号土地使用证的主要事实不清、证据不足，违反法定程序。基于上述事实和证据，我府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目、第3目的规定，作出德府行复【2019】3号《行政复议决定书》合法有效。综上所述，请求法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。被告德庆县人民政府向法庭提交了以下证据：1.《驳回行政复议申请决定书》及审查资料；2.行政判决书；3.行政复议告知书、授权委托书、延长审查期限通知书；4.情况说明、常住人口登记表；5.协助调查通知书、户籍证明、常住人口登记表、关于刘孔盛的情况说明、县公路局的复函；6.行政复议实地调查通知、调查询问笔录、房屋用地现状实测图、房屋土地现场照片、原告户口簿复印件、广东省村镇建筑许可证；7.德府行复【2019】3号《行政复议决定书》、送达回证；8.德机编【2015】4号。第三人德庆县自然资源局答辩称，一、答辩人颁发的两个《土地使用证》认定事实清楚、证据确凿，适用法律依据正确，程序正当合法。经查，答辩人核发给地号为德府集用（2009）第0741号和德府集用（2009）第0742号土地使用证是根据《土地登记办法》第九条的规定办理，根据该条规定，仅要求答辩人对登记申请人提供的资料作形式审查，不作实质性审查。原告刘孔盛、何肖连如果真的提供了虚假户籍资料，责任在于刘孔盛，而非答辩人。原告刘孔盛办证材料齐全，以户主的身份向德庆县莫村镇平岗村委会体仁村申请了85.5平方米的集体土地使用证，原告何肖连办证材料齐全，以户主的身份向德庆县莫村镇平岗村委会体仁村申请了81平方米的集体土地使用证。答辩人在收到南门社提供的土地登记材料后，经调查取证，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，依照土地登记的程序，依法对土地进行登记。因此，根据登记时的资料来看，答辩人颁发的两个土地使用证的行为，认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序正当合法。二、被告德庆县人民政府作出德府行复【2019】3号行政复议决定认定事实不清、适用法律错误，应予以撤销。1.关于原告刘孔盛、何肖连的户口问题。根据《土地登记办法》第九条第三款规定，答辩人仅需对原告刘孔盛、何肖连递交的材料进行形式上的审查，形式审查通过并办理的权属证书，就是合法的。至于刘孔盛、何肖连如有虚构户籍资料等问题，应另案根据相关法律规定处理。2.关于地籍调查时指定界址问题。在2009年地籍调查时，根据现在各方递交的证据，并没有当时形成的证据显示该两个土地使用证北面的界址与第三人南门社相邻小于0.5米，需要其指认界址，及部分土地所有权归属第三人南门社。现有的权属、界址的证明证据均在2018年后形成的、出具的，均是所谓的村委会证明，并没有不动产登记权属证明，答辩人认为仅凭该证据不足以证实案涉土地权属归南门社所有。2016年原德庆县国土资源局就开始了进行辖区内的不动产登记工作，如第三人南门社认为涉案土地所有权属于自己，应及时向不动产登记部门申请土地所有权初始登记，而不应以所谓的村委会“证明”来证实土地权属。答辩人认为，判断一份行政行为是否合法，应就行政行为作出时的事实及书面依据进行判断，而不应就行政行为作出后补强的证据对当时的行政行为判断。本案中，根据当时形成的证据，没有证据显示原告刘孔盛、何肖连房屋北面的涉案土地所有权归第三人南门社所有，也没有证据显示答辩人颁发土地证的行为违法。因此，被告德庆县人民政府作出德府行复【2019】3号行政复议决定属于认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。三、第三人南门社的行政复议申请已超过法定申请期限，依法应予驳回。南门社于2016年6月28日已经知道答辩人的颁证行为，于2018年1月27日才向市人民政府提出行政复议，已超过《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的60日申请期限，不符合受理条件，依法应当驳回申请。第三人德庆县自然资源局向法庭提交了以下证据：1.土地登记申请书；2.地籍调查土地登记审批表；3.身份证、常住人口登记卡；4.证明；5.德庆县农民建房用地审批表；6.法律依据。第三人南门社并无向法庭提交书面答辩及证据材料。根据各方当事人庭审举证、质证和陈述，结合法庭调查的情况，本院认定以下事实：2018年1月29日，第三人南门社因不服德庆县人民政府颁发的德府集用（2009）第0741号和德府集用（2009）第0742号土地使用证向肇庆市人民政府提起行政复议申请，肇庆市人民政府于2018年4月28日作出肇府行复【2018】10号和肇府行复【2018】11号《驳回行政复议申请决定书》，认为其行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（一）项及第六项之规定，第三人南门社应当以原德庆县国土资源局作为被申请人，故对其行政复议申请予以驳回。2018年5月19日，第三人南门社以原德庆县国土资源局作为被申请人向被告德庆县人民政府提起行政复议，请求撤销刘孔盛名下的德府集用（2009）第0741号《集体土地使用证》和何肖连名下的德府集用（2009）第0742号《集体土地使用证》，确认被申请人原德庆县国土资源局的行政行为违法。2018年8月15日，被告德庆县人民政府作出德府行复【2018】6号《驳回行政复议申请决定书》，认为第三人南门社与原德庆县国土资源局颁发体仁村村民刘孔盛、何肖连土地使用证的具体行政行为不存在法律意义上的利害关系，不符合行政复议的受理条件，对其申请予以驳回。第三人南门社不服，向本院提起行政诉讼。本院于2018年12月29日作出（2018）粤12行初215号行政判决，判决撤销被告德庆县人民政府作出的德府行复【2018】6号《驳回行政复议申请决定书》并责令其重新作出行政行为。2019年4月9日，被告德庆县人民政府决定对本案重新进行调查。2019年4月17日，被告德庆县人民政府分别向德庆县公安局、德庆县公路局发出《协助调查通知书》，就刘孔盛、何肖连的户口登记情况和案涉土地使用证证载土地是否在公路建筑控制区范围的有关事实进行调查。2019年4月18日，德庆县公安局莫村派出所作出《关于刘孔盛的情况说明》，说明记载：刘孔盛父亲刘光于2006年1月9日注销户口，刘孔盛2006年10月15日另立户口作为户主，同户成员包括其妻子何肖连及其儿子、女儿，何肖连未有变更当过户主。2019年4月22日，德庆县公路局作出德路函【2019】3号《德庆县公路局关于协助调查刘孔盛、何肖连的土地使用证有关情况的复函》，复函称2015年11月23日，该局已对刘孔盛在原S351线K0+250米右侧公路控制区修建建筑物及破坏公路涵洞排水设施的行为进行现场制止并发出《公路违法行为告知书》。另经现场勘验，案涉土地使用证证载土地范围内所修建的建筑物共50平方米位于省道S265线（原S351线）K88公里段的公路建筑控制区范围内。2019年4月19日，被告德庆县人民政府组织第三人南门社、第三人德庆县自然资源局及原告刘孔盛、何肖连到争议土地现场进行实地调查，并形成了《刘孔盛、何肖连房屋用地现状实测草图》，该草图经原告刘孔盛签名确认。草图显示刘孔盛、何肖连房屋距离南门社刘业勤户为14.6米，距离公路10.8米，距离村道1.2米，原告刘孔盛、何肖连房屋北面相邻有1.5米的小路，该小路为第三人南门社一直使用。当日，被告德庆县人民政府对莫村镇平岗村委会、江埠村、体仁一村进行了调查询问。2019年4月22日和2019年5月5日，被告德庆县人民政府对刘孔盛进行了调查询问。原告刘孔盛在笔录中确认，其房屋北面为第三人南门社的土地。被告德庆县人民政府于2019年5月10日作出德府行复【2019】3号《行政复议决定书》，撤销了德庆县自然资源局颁发的德府集用（2009）第0741号和德府集用（2009）第0742号土地使用证。原告刘孔盛、何肖连不服，遂提起本案诉讼。另查明，2009年6月1日，原告刘孔盛、何肖连均以户的名义向第三人德庆县自然资源局提交《土地登记申请书》。第三人德庆县自然资源局于2008年6月22日分别向原告刘孔盛、何肖连颁发了德府集用（2009）第0741号土地使用证和德府集用（2009）第0742号土地使用证，其中德府集用（2009）第0741号土地使用证记载：土地使用权人为刘孔盛，土地所有权人为德庆县××村，土地座落体仁村，使用权类型为拨用宅基地，土地使用面积为85.5平方米，该宗地四至范围为东至何肖连户，南至空地，西至距离距离村道1.5米，北至距离南门社刘业勤户15.5米。德府集用（2009）第0742号土地使用证记载：土地使用权人为何肖连，土地所有权人为德庆县××村，土地座落体仁村，使用权类型为拨用宅基地，土地使用面积为81平方米，该宗地四至范围为东至空地，南至空地，西至刘孔盛户，北至距离南门社刘业勤户15.5米。另外，刘孔盛、何肖连的《广东省村镇建筑许可证》显示：“滴水范围：……北留0.4米”。还查明，2016年6月28日，第三人南门社村民刘业枝，富源村村民全文峰到德庆县信访局反映原告刘孔盛、何肖连违规建房，占用了堤坝路，影响出行。德庆县信访局将此转到原德庆县国土资源局办理。2016年7月28日，原德庆县国土资源局向刘业枝、全文峰作出《关于莫村镇平岗村委会南门村刘业枝、富源村委会富源村全文峰信访事项的回复》，告知刘业枝、全文峰，体仁村村民刘孔盛、何肖连已按合法的用地报批程序取得了编号为1226080400954和1226080400953号的土地使用证。刘业枝于2016年8月2日收到该回复。2017年7月，刘业枝担任南门村村长。本院认为，原告刘孔盛、何肖连因不服被告德庆县人民政府作出的【2019】3号行政复议决定书向本院提起了本案诉讼，本案的争议焦点在于：被告的德庆县人民政府作出德府行复【2019】3号《行政复议决定书》是否合法？关于德庆县人民政府的主体资格问题，根据《不动产登记暂行条例》（中华人民共和国国务院令第710号）第七条之规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；”以及《德庆县机构编制委员会关于整合不动产登记职责的通知》（德机编【2015】4号）第二点“明确各部门职责分工”中之规定：“县国土资源局：负责全县土地登记、房屋登记、林地登记等不动产登记工作”德庆县自然资源局具有负责德庆县内不动产登记工作的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条之规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”德庆县人民政府作为德庆县自然资源局的本级人民政府，具有受理因不服德庆县自然资源局作出的不动产登记行为而提起的行政复议申请的法定职责，并有权作出行政复议决定，其为本案适格的被告。关于被告德庆县人民政府作出德府行复【2019】3号《行政复议决定书》的程序合法性问题，德庆县人民政府在收到本院作出的（2018）粤12行初215号行政判决后，于2019年4月9日对本案重新进行了调查。通过对原告刘孔盛、何肖连的户口登记情况及其房屋坐落位置进行核查，组织各方当事人现场勘查，结合对各方当事人调查询问等，经延期，于2019年5月10日作出德府行复【2019】3号《行政复议决定书》，并将该决定书依法送达至各方当事人，被告德庆县人民政府的整个行政复议程序合乎《中华人民共和国行政复议法》之规定。关于德庆县人民政府作出德府行复【2019】3号《行政复议决定书》事实认定、法律法规适用方面，根据本案审理查明的事实，德庆县人民政府对本案进行重新调查期间，德庆县公安局莫村派出所已核实原告刘孔盛、何肖连同属一户，何肖连未曾变更当户主的事实，原告刘孔盛、何肖连分别以户的名义申请宅基地，并于同日向第三人德庆县自然资源局提出土地登记申请，该行为已违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”之规定。其次，根据原告刘孔盛、何肖连的地籍调查土地登记审批表记载的内容可知，案涉两土地使用证记载的土地界址未经原告刘孔盛、何肖连与邻宗地使用者共同指界认定，违反了《城镇地籍调查规程》（1993年6月22日国家土地管理局TD1001—93）中“3．2．6．1界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。3．2．6．2单位使用的土地，须由法人代表出席指界，并出具身份证明和法人代表身份证明书(见附录A)；个人使用的土地，须由户主出席指界，并出具身份证明和户籍簿。”的规定。并且，根据现场勘查的结果，刘业勤户与原告刘孔盛、何肖连房屋的距离为14.6米，而案涉两土地使用证记载的距离为15.5米，案涉两土地使用证登记的内容明显与事实不符。另外，根据德庆县公路局的回复，原告刘孔盛、何肖连所建筑的部分房屋在公路建筑控制区范围内，即刘孔盛名下的德府集用（2009）第0741号土地使用证上登记的土地和何肖连名下的德府集用（2009）第0742号土地使用证上登记的土地，部分处于公路建筑控制区范围内，已违反《广东省公路条例》第二十四条之规定。故从上述可知，第三人德庆县自然资源局向原告刘孔盛颁发德府集用（2009）第0741号土地使用证和向原告何肖连颁发德府集用（2009）第0742号土地使用证明显事实认定不清，证据不足，程序违法。被告德庆县人民政府根据重新调查查明的事实，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目、第3目之规定，作出撤销第三人德庆县自然资源局作出的德府集用（2009）第0741号土地使用证和德府集用（2009）第0742号土地使用证的行政复议决定，并无不当。关于原告刘孔盛、何肖连主张第三人南门社超期提起行政复议申请和行政复议申请主体不适格的问题，从本案审理查明的事实来看，虽然南门社的刘业枝于2016年8月2日得知第三人德庆县自然资源局向原告刘孔盛、何肖连颁发了案涉两土地使用证，但该答复仅对刘业枝个人进行答复，不能由此推定南门社已得知该事实。原告刘孔盛、何肖连亦未能提供有效的证据予以证实第三人南门社的行政复议申请已超法定期限，其应承担举证不能的法律后果，故本院对该主张不予支持。此外，本院作出的（2018）粤12行初215号生效行政判决已对第三人南门社的行政复议主体资格作出了确认，在此不再赘述。综上所述，德庆县人民政府作出德府行复【2019】3号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律法规准确，程序合法，处理结果正确。原告刘孔盛、何肖连的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告刘孔盛、何肖连的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告刘孔盛、何肖连负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  彭卓腾审判员  张国良审判员  秦 雯二〇一九年十一月十五日法官助理梁楚韵书记员冼碧玉