南昌铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）赣7101行初1249号 原告李学球，男，1955年2月4日出生，汉族，住江西省新余市分宜县。 委托代理人杨兴宇，北京市盈科律师事务所律师。 被告分宜县人民政府，住所地江西省新余市分宜县广府路6号。 法定代表人胡军，该县县长。 委托代理人袁细全，分宜县钤东街道办事处工作人员。 委托代理人陈华军，江西三江合（分宜）律师事务所律师。 原告李学球不服被告分宜县人民政府（以下简称县政府）房屋征收决定一案，于2019年10月22日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月14日公开开庭审理了本案。原告李学球的委托代理人杨兴宇，被告县政府出庭负责人黄农、委托代理人袁细全、陈华军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告县政府于2019年3月20日作出《分宜县人民政府关于矿建社区棚户区改造项目房屋征收的决定》（以下简称征收决定），根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征收补偿条例）、《新余市人民政府关于贯彻的意见》等规定，决定对分宜县钤东街道办事处矿建社区（以下简称矿建社区）棚户区改造项目规划红线内的房屋实施征收。 原告诉称，一、被告作出的征收决定违反法定程序。1.被告发布征收决定及附件之前没有公示征求公众意见。2.房屋评估机构的选定程序违法。被告在征收补偿中第十条仅规定了房地产价格评估机构随机选定，对于被征收人选取房地产评估机构的方式、程序、针对评估结果的复核、申请鉴定的期限和方式等内容均未列明。同时，被告在包括原告在内的被征收人不知情的情况下，指定一家评估公司对原告的房屋评估且拒绝向委托人提供分户评估报告。二、被告作出的征收决定内容违反相关条例。1.房屋价值补偿不合理，远远高于之前分宜县其他棚户区改造项目以及新余市其他棚改项目中每平方米安置房屋的价格。2.“凭腾空证明按顺序选房”违反公平补偿原则。3.商铺的选用标准不合理，“房屋所有权证载明为商业用房性质的，才能认定为商铺”，且没有标明停产停业损失。请求:1.撤销被告于2019年3月20日作出的征收决定；2.本案诉讼费用由被告承担。 原告为支持其主张，向本院提交了以下证据： 1.征收决定、分宜县钤东街道办事处（以下简称钤东街办）简介，用以证明同处于一个区位的社区，拆迁实施主体均为钤东街办，被告的征收补偿方案只有产权调换，没有货币补偿，严重损害原告合法权益。 2.分宜县政府官网房屋征收补偿方案征求意见稿截图，致委托方函，用以证明矿建社区与二处社区同属于钤东街办的管辖范围，且原告所属社区环境更好，但价格相差较大，明显不合理，补偿方案差异非常大。 3.行政复议申请、光盘，用以证明被告公布征收决定后，社区居民对方案有很大质疑，征收补偿方案存在多处违法，违反了公平补偿原则。 4.原告身份证、户口本、房产证复印件，用以证明原告系被告拆迁范围内房屋合法所有权人。 被告县政府辩称：一、征收决定未违反法定程序。1.被告在发布征收决定前已经按照法定程序进行公示和征求公众意见。2.房屋评估机构选定程序正当。评估机构的选定是由矿建社区理事会（以下简称理事会）随机选择确定的评估公司，不存在原告不知情的情况下由被告指定评估公司的情况。二、被告作出的征收决定内容合法。1.房屋价值补偿合理。根据评估报告，矿建社区的住宅房屋补偿单价为5357元/㎡，该价格高于市场价；2.选房符合公平原则；3.本次征收范围内房屋均为住宅，并未有商铺，不涉及停产停业损失补偿。三、原告已与钤东街办签订补偿协议，其主体不适格。四、撤销征收决定损害公众利益，也不符合公平与效率原则。 被告县政府为支持其主张，向本院提交了以下证据： 第一组证据：四规划一计划，用以证明矿建社区棚户区改造项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划及分宜县国民经济和社会发展年度计划。 第二组证据：《矿建社区棚户区改造项目可行性研究报告》、分宜县发展和改革委员会关于矿建社区棚户区改造项目可行性研究报告的批复，用以证明矿建社区棚户区改造项目是由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，符合社会公共利益。 第三组证据：《房屋征收预告》，用以证明2018年12月11日，矿建社区棚户区改造项目建设指挥部在矿建社区内发布《房屋征收预告》并予以公告，告知矿建社区居民县政府拟对矿建社区改造项目规划红线范围内的所有房屋及其附属物实施征收。 第四组证据：《社会稳定风险评估报告》，用以证明：1.征收决定经政府各部门论证，程序正当，内容合法；2.通过采取文献法、访谈法、问卷法、观察法、座谈会、电话咨询及公告公示进行风险调查，在风险调查阶段，对本次棚改项目内容进行了现场公示、召开矿建社区代表座谈会充分征求公众意见；3.调查小组对改造项目进行问卷调查取得调查问卷数量392份，同意棚改住户366户，占调查比例93.37%，其中王国女、朱美玲、何振勇、严小梅、张作仁、汪有金都表示同意。 第五组证据：矿建社区房屋征收调查摸底表，用以证明2018年12月份以来，被告通过向原告发放调查表的方式征求公众意见，大部分居民要求进行实物安置。刘勇、张作仁、王国女、朱美玲、汪有金、钟定英填写表格并表示同意实物安置。 第六组证据：会议纪要，用以证明：1.2018年11月15日，矿建社区理事会参加讨论征收与补偿方案（征收意见稿），2018年12月16日，召开征收补偿方案（征求意见）讨论大会，居民大部分同意棚改，本次征收与补偿方案充分征求公众意见；2.2019年1月20日召开矿建社区棚改工作会议，会议上理事会选定了新余金山房地产评估咨询有限公司作为本次棚改的评估机构。 第七组证据：《矿建社区棚户区改造房屋征收与补偿方案》（以下简称房屋补偿方案）修改稿，用以证明2019年1月20日，县政府将论证后的房屋补偿方案修改稿在矿建社区内张贴公布，并公开征求公众意见。 第八组证据：钤东街办关于批准印发房屋补偿方案的请示，用以证明政府各部门对房屋补偿方案进行论证。 第九组证据：征收决定，用以证明2019年3月20日，县政府决定对矿建社区棚户区改造项目规划红线内的房屋实施征收。 第十组证据：房屋测绘成果报告单，用以证明分宜县房屋测绘队对矿建社区被征收范围内的房屋进行详细的调查登记，并将调查结果在矿建社区内予以公布。 第十一组证据：矿建社区棚户区改造房屋附属物征收补偿款汇总表、公告、通知，用以证明：1.2019年3月21日，对每户居民的附属物评估结果已在矿建社区公示栏中公示，并告知居民如对结果有异议，可自公示之日起7日内，到矿建社区棚户区改造项目指挥部核实，保障了矿建社区居民对评估结果的知情权；2.针对有群众对部分评估结果有异议的情况，矿建社区棚户区改造项目指挥部要求中介评估公司再次按照评估的统一标准进行复核，时间自2019年4月1日开始，充分保障了矿建社区居民对评估结果的复核权。 第十二组证据：矿建社区棚改项目实物安置名单、补偿协议及打款记录，用以证明截止2019年10月30日，已有397户居民与钤东街办签约，居民签约率达97%以上，矿建社区棚改项目符合公共利益，李学球也签订了补偿协议，并且收到补偿款24873元。 第十三组证据：矿建居民告矿建棚改指挥部书，用以证明：1.本次矿建社区棚改项目得到了绝大多数矿建居民拥护；2.剩余未拆除建筑物墙体破损随时有倒塌的可能，存在极大安全隐患，矿建居民要求尽快拆除剩余房屋。 第十四组证据：“新余发布”、“分宜发布”公众号文章，用以证明：1.矿建社区征收与补偿方案听取公众意见，入户摸底、征求意见工作有序开展，充分保障居民知情权、监督权；2.矿建社区征收与补偿方案符合公共利益，住上新房也是矿建居民的迫切愿望。 第十五组证据：房地产评估报告书，用以证明矿建社区房屋价值补偿合理，经新余金山房地产评估咨询有限公司采用市场比较法评估，矿建社区满足假设条件下的住宅房屋市场平均单价分别为5357元/㎡和5336元/㎡。 第十六组证据：照片，用以证明被告按照法律规定进行公布及征求公众意见。 第十七组证据：理事会成员名单、情况说明，用以证明：1.理事会成员为本次棚改被征收人，也是矿建社区的居民代表，全程参与本次矿建社区棚改项目；2.矿建社区棚户区改造项目自开始以来，程序正当合法，房屋测绘结果、评估结果、征收方案修改稿等都向居民公布，多次征求公众意见，充分保证公众的知情权。 在诉讼过程中，本院依职权要求县政府提交如下证据： 第一组证据：照片8张，用以证明：1.矿建设区棚改项目范围内房屋已全部腾空，部分已经拆除并且正在施工建设；2.2019年2月5日县政府黄农副县长等领导在春节时与回家过年的矿建居民座谈会，就棚改方案广泛征求公众意见。 第二组证据：居委会情况说明，用以证明矿建社区居民自动自发的成立了理事会自行选举了理事会成员，由理事会代表负责与政府沟通有关棚改事宜的落实。 第三组证据：政府常务会会议纪要，用以证明征收决定已经县政府常务会议讨论决定。 经庭审质证，原告对县政府提交的第一至四组、第六至十七组证据三性均不予认可，认为第一组证据中《分宜县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》未加盖被告公章，其内容不完整，其提交的内容与本案不具有关联性；《分宜镇土地利用总体规划图》（2006-2020）部分截图、《分宜县行政中心及旧城松湖周边地区控制性详细规划》未提供彩色图纸，其标注位置是否属于原告涉案房屋所在地以及土地利用现状无法确认；《分宜县第十六届人民代表大会第四次会议关于分宜县2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划的决议》第14页仅有一句“夯实住房保障，全力推进3601户棚户区改造工作”，无法体现“矿建社区棚户区改造项目”的建设项目亦被纳入其中，与本案不具有关联性；《分宜县2019-2020年棚户区改造工作方案》未加盖被告公章，不属于专项规划的范畴，真实性不认可。 对第二组证据中矿建社区棚户区改造项目可行性研究报告认为，该报告落款处未写明报送单位并未加盖报送单位公章，未见编制人员的亲笔签名、未附编制人员的资质证明文件，报告中列明的建设单位为钤东街办、分宜县城市建设投资开发有限公司与分宜县发展和改革委员会关于矿建社区棚户区改造项目可行性研究报告的批复项目建设单位不一致，真实性不予认可；对分宜县发展和改革委员会关于矿建社区棚户区改造项目可行性研究报告的批复关联性、合法性不予认可，被告未提交向原告在内的被征收人发送听证告知书以及举行听证程序的证据，程序严重违法。 对第三组证据认为矿建社区棚户区改造项目指挥部主体不适格；被告未提交公告已向原告公示的证据。 对第四组证据认为评估报告内容不完整，评估报告中未包含《办法》第十五条规定的内容；评估报告中未指明评估机构以及被委托评估机构的名称；缺少针对可能发生的各种不稳定社会风险评估的应急预案；缺少社会风险评估报告的效力及效力期限；缺少出具评估报告的具体日期以及机关名称、未加盖机关公章；根据评估报告内容，包括原告在内的被拆迁人提出，房价补差价部分价格过高、一比一置换不含公摊面积等关系被拆迁人切身利益的关键问题，评估报告中未提出重点解决措施，未最大限度保障民众权益；被告仅提交了带有原告姓名的调查问卷，其余被调查人的调查问卷填写内容以及向被调查人进行电话咨询的证据均未提交，无法与评估报告中调查汇总结论进行印证；原告等人对棚户区改造项目本身不存在异议，但对被告针对该项目作出的征收行为以及制定的征收补偿方案的合法性、合理性有异议。 对第五组证据真实性认可，关联性及证明目的不予认可。 对第六组证据认为2018年12月16日矿建社区棚改工作会议无参会人员签字，真实性不予认可；2018年11月15日房屋补偿方案（征求意见稿），两页内容的所有签字笔迹相同。根据原告提交的华某的视频得知，理事会成员并未在任何会议中进行表决签字。上述证据明显属于被告伪造，不应作为本案裁判依据；2019年1月20日工作会议纪要，理事会代表罗军峰签字与会议记录人袁冬春笔迹相同，该签字与第十三组证据罗军峰签字笔迹也不相同；根据会议内容，政府工作人员袁明华直接要求理事会成员在六家评估公司中抽签选取一家作为评估机构，选定程序严重违法；被告明显未依法履行征求社会公众意见的法定程序，严重侵害了原告等人合法权益。 对第七组证据认为修改稿未加盖被告公章，被告未提交公示征求公众意见的证据。 对第八组证据认为被告提交的说明指出2019年1月21日至2019年1月22日向部门征询意见，县政府的回复时间为2018年1月23日，真实性不予认可；各部门回复征询意见的时间明显晚于被告就房屋补偿方案意见稿向社会公众征询意见的时间，程序违法。 对第九组证据真实性、合法性不予认可，认为征收安置补偿方案未列明法定补偿项目类别，未规定货币补偿方式，剥夺了原告补偿选择权；征收补偿方案中房屋产权置换的置换比例是按照建筑面积1:1进行置换，明显违反规定；补偿方案中没有产权安置房信息，交付期限、差价具体计算方式等。 对第十组证据认为报告单中无入户测绘人员以及被测绘房屋的权利人签字，真实性不予认可；被告未提供调查结果已向被征收人公示的证据。 对第十一组证据认为补偿款汇总表、公告以及通知均未加盖被告及征收单位公章，真实性不予认可；照片内容无法识别，被告提供的照片未显示拍摄时间以及地点，真实性不予认可。 对第十二组证据认为安置名单未加盖制作单位公章；被告仅提交了五份协议，无法证明补偿安置的实际签约率，证明目的不认可。 对第十三组证据认为签字笔迹大部分雷同，根据被告提交的安置补偿协议，敖青元、沈有朋前后签字笔迹明显不同，罗军峰的签字笔迹与第六组证据2019年1月20日工作会议纪要中的笔迹明显不同，签名系被告伪造，真实性不予认可。 对第十五组证据认为两份评估报告无评估公司盖章，未附估价师资质证明，报告落款处未署作出该报告的具体时间，真实性不予认可；用于产权调换房屋价值评估时点应与被征收房屋价值评估时点一致，被告2019年3月22日提交评估报告，被告2019年3月20日发布征收决定，明显违反规定；评估报告中的附图未加盖公章；被告未提交房地产价格评估机构实地调查证据；被告未提交分户评估报告以及评估报告、分户评估报告进行公示的证据，评估报告内容严重违法，不得作为进行安置补偿的依据。 对第十六组证据认为照片内容不清晰，真实性不予认可。 对第十七组证据认为情况说明签字笔迹雷同，刘俊丰、周茂田、丁明华、与第十三组证据中的签字笔迹明显不同、付园林前后签名不相同，真实性不认可；理事会成员名单与2018年11月15日房屋补偿方案（征求意见稿）中签字的理事会成员存在明显出入，真实性不认可。 原告对本院依职权要求被告提交的第一组证据认为被告举证已经超过举证期限。 对第二组证据认为无原件，真实性不予认可，情况说明中指出理事会是自发成立，但未提交理事会产生的程序材料。 对第三组证据的会议纪要真实性认可，但时间是2019年4月9日，明显晚于作出征收决定的时间，程序违法。 县政府对原告提交的证据质证认为，对证据1征收决定证明目的有异议，该决定已充分征求意见，程序正当、补偿合理、内容合法；对钤东街办简介三性无异议。对证据2三性及证明目的均有异议，提供的是复印件，真实性不清楚；两个社区的评估结果没有可比性，相关差异要综合考虑，二处社区属于学区房，自然环境比较好。对证据3的光盘三性及证明目的均有异议，证人证言应出庭作证，且过了举证期限；华某不是理事会成员；评估机构是抽签决定，而非理事会表决；对行政复议申请认为，行政复议应按照行政复议程序进行，而非行政诉讼；补偿方式选择问题，已与矿建社区居民达成一致并做出解释，四百多户中有398户签约。 本院对上述证据认证如下：对原、被告提交证据的合法性予以确认。 针对原告对被告提交的第一、二、七、十二、十五组证据未加盖公章的异议，本院认为，原告提出异议的证据均为相应文件，相应文件依法已予以公开，且相应文件大多以电子公文形式保存，一般是加盖电子公章，这也是现代办公的主要形式，原告的异议不能成立。 针对原告对本院依职权要求被告提交的第一、二、三组证据已超过举证期限的异议，本院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据”的规定，上述证据，属于本院依职权要求被告补充的证据，是国家赋予人民法院的权力，原告的异议不能成立。 针对原告对被告提交的第十五组证据评估报告严重违法的异议，本院认为，根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十条“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日”的规定，结合征收补偿条例第二条、第二十六条第二款的规定，有关评估时点的规定，目的是对被征收人给予公平补偿。如果征收决定公告日与评估时点之日之间相差较大，确定并支付货币补偿金时点明显迟延于房屋价值的评估时点，则无法体现公平补偿原则。本案中，虽然评估时点2019年3月22日与征收决定发布时间2019年3月20日不一致，存在程序上瑕疵，但征收决定公告日与评估时点之日之间仅相差二天，并无证据证明评估报告违反公平原则；同时，根据征收补偿条例第二十条的规定，评估工作是征收补偿程序的重要工作，而原告起诉的是征收决定。故原告该异议依然难以成立。 针对被告对原告提交的证据3的异议，本院认为，被告的异议部分成立。关于举证期限。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十五条“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据清单之日提供证据”的规定，原告在本案开庭审理前提交了上述证据，并未超过举证期限。故，被告的该部分异议不能成立。关于证人华某的证言。由于证人华某未出庭作证，原告仅提交了证人华某的一段视频，无法证明该视频资料是未经后期处理的；即便该段视频资料是完整的，由于证人华某亦为对征收有异议的被征收人，与本案的处理结果有利害关系，且无其他证据印证，证人华某的证言不予采信。故，被告的该部分异议成立。 其他证据的异议，将在说理部分予以分析。 经审理查明，2018年12月10日，为改善棚户区居民居住条件和生活环境，分宜县委、县人民政府印发了《分宜县2019年-2020年棚户区改造工作方案》，其中矿建社区在该方案的改造范围内。2018年12月11日，矿建社区棚户区改造项目建设指挥部发布房屋征收预告，公布征收项目为矿建社区棚户区改造项目，钤东街办为房屋征收部门和实施单位。2018年12月，钤东街办对征收范围内被征收人进行了调查摸底。 2019年1月22日，分宜县第十六届人民代表大会第四次会议批准分宜县2019年国民经济和社会发展计划，提出加大旧城改造力度，推进棚户区改造工作。2019年1月，钤东街办拟定了房屋补偿方案修改稿，在社区张贴公布，经征求公众意见，最终确定了房屋补偿方案予以公布。2019年1月，钤东街办对矿建社区棚户区改造项目委托江西达飞安全技术服务有限公司进行了社会稳定风险评估，该公司作出风险评估报告，风险等级为C级低风险。并进行了相应备案。在社会稳定风险公众意见调查表中，大多数被征收人同意矿建社区棚户区改造项目。2019年2月，新余市林欣工程咨询有限公司编制《矿建社区棚户区改造项目可行性研究报告》。2019年3月1日，分宜县发展和改革委员会作出批复，同意修改后的矿建社区棚户区改造项目可行性研究报告。 2019年3月14日，分宜县十六届人民政府第45次常务会议，原则同意了钤东街办提请的《关于批准印发的请示》。被告在“新余发布”、“分宜发布”公众号上公布宣传征收房屋补偿方案。2019年3月20日，县政府根据征收补偿条例及《新余市人民政府关于贯彻的意见》等规定，决定对矿建社区棚户区改造项目区域房屋实施征收。在征收决定中同时公布了征收主体、征收补偿方案、征收部门和实施单位、签约期限等内容，并告知被征收人复议、诉讼权利。原告对县政府征收决定不服，向本院提起诉讼，请求判如所请。 另查明，原告案涉位于分宜县矿建院内东区房屋，在本次征收范围内。2019年6月27日，原告与钤东街办签订了房屋征收补偿安置协议。 本院认为，根据征收补偿条例第四条第一款“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”的规定，本案中，被告县政府具备作出征收决定的主体资格。 关于原告主体是否适格。本院认为，征收与补偿过程中，征收行为、补偿行为与实施行为相分离，为了更好推进征收补偿依法、有序、平稳进行，应当允许被征收人在对征收行为合法性保留异议前提下，先行鼓励引导其以签订补偿安置协议的方式先行解决补偿问题，以减少纠纷。但被征收人签订补偿安置协议后，如坚持认为征收行为违法，仍可在法定期限内依法对征收行为提起诉讼，而不能认为其丧失相应原告主体资格。故本案原告具有主体资格，被告提出的原告主体不适格的主张，本院不予采纳。 关于征收决定是否符合公共利益。本院认为，根据征收补偿条例第八条“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；……”及第九条“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划”的规定，本案中，矿建社区改造项目，符合国民经济和社会发展规划，符合社会公众利益，双方对此并无异议。 关于征收程序是否合法。本院认为，根据征收补偿条例第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十五条、第十六条的规定，作出国有土地上房屋征收决定，一般包括以下程序：房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府；市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见；市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告；公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项；房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。本案中，钤东街办按照征收补偿条例的要求，在征收范围内张贴了《房屋征收预告》及房屋补偿方案（修改稿），广泛听取被征收范围内各方意见，对该征收地块范围内房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，且对房屋补偿方案组织相关部门及人员进行论证，就相关房屋征收评估事项进行告知，作出了风险评估报告及征收补偿费用的落实等相关工作，征收前置程序合法、有效。被告县政府作出的征收决定中明确了被征收的范围、面积、补偿方式等内容，并及时公告，告知了被征收人相应的救济权利，符合征收补偿条例规定，并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告李学球的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告李学球负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。 审 判 长  李卫国 审 判 员  廖晓娇 人民陪审员  吴小文 二〇一九年十一月二十二日 法官 助理  周兵兵 书 记 员  闵文峰 附：相应法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。