陕西省宝鸡市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)陕03行初83号 原告陶军，男，1952年12月1日出生，住宝鸡市金台区。 委托代理人**，陕西炎城律师事务所律师。 委托代理人马文飞，陕西炎城律师事务所律师。 被告宝鸡市陈仓区人民政府，住所地：宝鸡市陈仓区虢镇南环路中段51号。 法定代表人马霄，任该区代区长。 委托代理人吴智丰，陕西永佳律师事务所律师。 委托代理人朱少华，宝鸡市陈仓区住房和城乡建设局工作人员。 原告陶军不服被告宝鸡市陈仓区人民政府（以下至判决主文前简称陈仓区政府）于2019年5月16日作出的《宝鸡市陈仓区人民政府关于宝鸡市陈仓区东门十字西南角片区旧城改造项目区域内房屋实施征收的决定》，于2019年8月26日向本院提起行政诉讼。本院于当日日立案后，于2019年8月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月7日公开开庭审理了本案。原告陶军的委托代理人**、马文飞，被告陈仓区政府的委托代理人吴智丰、朱少华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年5月16日，陈仓区政府作出《宝鸡市陈仓区人民政府关于宝鸡市陈仓区东门十字西南角片区旧城改造项目区域内房屋实施征收的决定》，决定对区水利局、交通局家属楼所属房屋和依据陈仓区分区规划占压道路红线的旺厦开发18号住宅楼等所属房屋和改造范围内建构筑物进行征收。 原告陶军诉称，2019年5月16日陈仓区政府作出了《宝鸡市陈仓区人民政府关于宝鸡市陈仓区东门十字西南角片区旧城改造项目区域内房屋实施征收的公告》，原告所有的陈仓区虢镇东门旺厦18号楼一楼的房屋在拆迁范围内。原告认为，被告作出的征收决定在实体和程序上都是违法的，侵犯了原告的合法权益，依法应当撤销。原告起诉时的诉讼请求：1.判决撤销陈仓区政府于2019年5月16日作出的《宝鸡市陈仓区人民政府关于宝鸡市陈仓区东门十字西南角片区旧城改造项目区域内房屋实施征收的公告》；2.诉讼费用由被告承担。庭前，原告申请将第一项诉讼请求变更为“判决撤销陈仓区政府于2019年5月16日作出的《宝鸡市陈仓区人民政府关于宝鸡市陈仓区东门十字西南角片区旧城改造项目区域内房屋实施征收的决定》，庭审中再次确认，被告无异议。 原告提交了下列证据材料：1.宝鸡市陈仓区人民政府《关于对宝鸡市陈仓区东门十字西南角片区旧城改造项目区域内房屋实施征收的公告》；2.宝鸡市房权证陈仓区字第03914号房屋所有权证。 被告陈仓区政府辩称，1.宝鸡市陈仓区东门十字西南片区旧城改造项目符合社会公共利益需要，对改善城市形象，优化城市人居环境带来深远影响。2.项目征收公告的制定是依据宝鸡市旧城改造相关文件，符合公共利益需要，并且经过立项、审批等程序，符合法律及政策规定，符合宝鸡市国有土地上房屋征收条件。3.项目的实施符合征收程序。在作出房屋征收公告前依法已对被征收人的房屋情况认真组织调查登记和公示，拟定的该项目房屋征收政策和安置补偿标准与被征收人经过交流沟通并征求意见，以通知、公告的形式履行了征地拆迁的告知义务。4.项目经其余被征收人认可并签订协议。在该项目征收范围内，94户被征收人已签订补偿安置协议，且大部分被征收房屋已经被拆除，公告中的房屋征收补偿安置方案取得了大多数被征收人的认可，征收程序合法、合规。请求人民法院依法驳回诉讼请求。 被告在举证期限内提交了下列证据材料：第一组：1.宝鸡市人民政府办公室《关于印发宝鸡市旧城区基础设施改造提升工程实施方案的通知》〔宝政办发（2011）3号〕；2.宝鸡市旧城改造领导小组办公室《关于2013年度旧城改造和城中村改造项目的批复》〔宝市旧城改造办发（2013）2号〕；3.宝鸡市人民政府《关于规范旧城改造城中村改造超高层建筑等项目优惠政策的通知》〔宝政发（2013）5号〕；4.宝鸡市城乡建设规划局《关于陈仓区东门十字西南片区改造项目规划意见的函》〔宝市建规函（2014）222号〕；5.宝鸡市人民政府《关于印发宝鸡市市区国有土地上房屋征收与补偿实施办法的通知》〔宝政发（2015）31号〕。 第二组：6.陈仓区政府办公室《关于印发东门十字改造实施方案的通知》〔宝陈政办发（2012）118号〕；7.宝鸡市陈仓区发展和改革局《关于虢镇东门十字西南角旧城改造项目的批复》〔宝陈发改农字（2013）150号]；8.陈仓区政府《关于东门十字改造工程征地拆迁有关问题的通告》；9.宝鸡市陈仓区人民政府《关于延长东门十字西南角旧城改造项目优惠政策时限的请示》〔宝陈政字（2015）13号〕；10.2019年政府工作报告；11.陈仓区政府办公室《关于印发陈仓区贯彻落实市委十二届五次全体（扩大）会议重点工作任务分解的通知》〔宝陈政办发（2019）12号〕；12.陈仓区政府办公室《关于成立陈仓中路片区和东门十字西南角片区旧城改造工作领导小组的通知》〔宝陈政办函（2018）92号〕。 第三组：13.陈仓区政府《关于对宝鸡市陈仓区东门十字西南角片区旧城改造项目区域内房屋实施征收的公告》〔宝陈政（2019）4号〕；14.宝鸡市陈仓区虢镇街道办事处《关于东门十字西南角片区旧城改造项目进行入户调查的通知》；15.《宝鸡市陈仓区东门十字西南角片区旧城改造项目入户调查登记情况》；16.《宝鸡市陈仓区东门十字西南角片区旧城改造项目征求意见公示》；17.《宝鸡市陈仓区东门十字西南角片区国有土地上居民住宅楼征收安置补偿方案征求意见稿》；18.陈仓区政府《关于对宝鸡市陈仓区东门十字西南角片区旧城改造项目区域内房屋实施征收的决定》；19.陈仓区政府办公室《关于印发宝鸡市陈仓区东门十字西南角片区国有土地上房屋征收安置补偿方案的通知》〔宝陈政办发（2019）37号〕；20.通知、征收通知公示影像资料。 第四组：21.《2015年度国有土地上房屋征收房地产评估机构信息登记一览表》；22.《宝鸡市陈仓区东门十字西南角片区改造项目评估机构选定测评表》；23.委托书；24.嘉隆地产评估报告书（东门十字西南角片区水利局家属楼、交通局家属楼、旺厦18号楼）。 第五组：25.宝鸡市2018年国民经济和社会发展计划；26.土地利用规划；27.宝鸡市国土资源局《关于〈宝鸡市土地利用总体规划（2006-2020）2014年调整完善方案〉的公示》；28.宝鸡市陈仓组团控制性详细规划；29.宝鸡市“十三五”城市市政公用设施建设专项规划；30.社会稳定风险评估报告。 庭审质证，原告对于被告第一组证据材料的真实性、合法性均无异议。对于被告第一组1-3证据材料，原告质证认为均不能证明被告作出征收行为的程序和实体合法，原告房屋不属于危房集中、基础设施落后之情形，被告将其列入旧城改造项目不符合政策规定，对其关联性不认可；4号证据材料没有附具体报告，无法证明原告所在楼房位于报告范围内，关联性无异议；对5号证据材料关联性无异议，而该文件恰好证明被告没有按规定作出征收决定。原告对被告第二组证据材料的真实性均无异议。对于被告第二组6号证据材料，原告对其合法性无异议，但不认可关联性，该文件印发日期为2012年4月27日，与本案2019年的征收决定无关，对证明目的不认可；7号证据材料是2013年3月20日作出的，原告不认可关联性和证明目的；原告对8-11号证据材料合法性认可，关联性和证明目的不认可，理由和前面一致；对12号证据材料合法性、关联性认可，证明目的不认可。对于被告第三组13、14、18、19号证据材料，原告对其真实性、合法性、关联性无异议，不认可证明目的；对15号证据材料的真实性、合法性、关联性均不认可，因为没有任何签字、盖章确认；对16、17、20号证据材料合法性、关联性无异议，不认可真实性和证明目的。对于被告第四组21、23、24号证据材料，原告质证对其真实性、合法性、关联性无异议，不认可证明目的，对于22号证据材料的真实性和证明目的不认可。对于被告第五组25、26、28号证据材料的真实性、合法性不认可；对27、29、30号证据材料的合法性、关联性无异议，不认可真实性和证明目的。 被告对于原告提交的所有证据材料的真实性、合法性、关联性均无异议，但不认可证明目的。 本院对上述证据材料认证如下：被告第一组1、2、4号，第二组6、7、8、12号，第三组13、17、18、19、20号中关于补偿方案征求意见稿的照片，以及原告提供的所有证据材料，具有真实性、合法性、关联性，可以采信为证据。 被告第一组3号和第二组9号是关于旧城改造优惠政策的文件，与房屋征收决定的合法性无关；第二组10号政府工作报告并非国民经济和社会发展年度计划，无关联性，11号证据材料《关于印发陈仓区贯彻落实市委十二届五次全体（扩大）会议重点工作任务分解的通知》中也没有与本案相关的内容；第三组14、15、16证据材料，是关于征求对旧城改造项目意见的相关材料，并非《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第十五条规定的对房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况的调查登记，因而与本案无关联性，相应的，第20号中关于旧城改造意见征询公示的照片也不具备关联性，20号中的通知是告知被征收人签订补偿协议，与房屋征收决定合法性无关；第四组21-24号证据材料，与房屋征收决定的合法性无关；第五组25号是宝鸡市2018年国民经济和社会发展计划，其中也没有东门十字旧城改造项目相关的内容，因此与被告陈仓区政府2019年作出的房屋征收决定无关联性，是否符合土地利用总体规划应由有关部门认定，26、27、28号均不能证明征收房屋的建设活动符合土地利用总体规划，29号证据材料不涉及本案项目，30号证据材料均无原件可供核对，而且《关于成立东门十字西南角片区改造项目实施社会稳定风险评估工作领导小组的通知》文号为宝陈旧改办发〔2019〕2号，落款日期为2019年1月9日，《东门十字西南角片区改造项目处置突发性、群体性事件应急预案》文号为宝陈旧改办发〔2019〕1号，落款日期为2019年3月26日，两份文件中提及的都是青岛啤酒汉斯宝鸡有限公司南生活区改造项目，《社会稳定风险评估报告》没有落款盖章，因此30号证据材料真实性不能确定，不符合证据须经查证属实的要求。故对上述证据材料均不予采信。第一组5号属于地方规范性文件，是行为作出依据，不能作为证据使用。 经审理查明，原告陶军是宝鸡市陈仓区虢镇东门旺厦18号楼南排西9号房屋所有权人，该房屋为砖混结构营业用房。 2011年11月13日，宝鸡市人民政府办公室印发《关于印发宝鸡市旧城区基础设施改造提升工程实施方案的通知》，将虢磻路拓宽改造工程列入计划，其中征地拆迁由陈仓区政府负责。2012年4月27日，陈仓区政府办公室印发《关于印发东门十字改造实施方案的通知》，改造范围包含虢蔡路、虢磻路拓宽改造，以及西南角片区旧城改造工程。2012年9月17日，陈仓区政府发布《关于东门十字改造工程征地拆迁有关问题的通告》，将征地拆迁范围事宜予以通告。 2013年3月20日，宝鸡市陈仓区发展和改革局作出《关于虢镇东门十字西南角旧城改造项目的批复》，同意实施该项目。2013年4月28日，宝鸡市旧城改造领导小组办公室《关于2013年度旧城改造和城中村改造项目的批复》，同意对陈仓区东门十字西南角旧城改造项目实施旧城改造。 2014年8月14日，宝鸡市城乡建设规划局作出《关于陈仓区东门十字西南片区改造项目规划意见的函》，认定宝鸡市陈仓区东门十字西南片区改造项目符合《宝鸡陈仓组团控制性详细规划》。 2018年11月27日，陈仓区政府办公室印发《关于成立陈仓中路片区和东门十字西南角片区旧城改造工作领导小组的通知》，成立东门十字西南片区旧城改造工作领导小组，办公室设在陈仓区虢镇街道办事处。 2019年3月22日，宝鸡市陈仓区东门十字西南角片区旧城改造工作领导小组办公室发布《宝鸡市陈仓区东门十字西南角片区国有土地上居民住宅楼征收安置补偿方案征求意见稿》，在征收范围内张贴。 2019年5月16日，陈仓区政府作出《关于对宝鸡市陈仓区东门十字西南角片区旧城改造项目区域内房屋实施征收的决定》，同日作出《关于对宝鸡市陈仓区东门十字西南角片区旧城改造项目区域内房屋实施征收的公告》并在征收范围内张贴。陈仓区政府办公室于同日印发宝鸡市陈仓区东门十字西南角片区国有土地上房屋征收安置补偿方案。 另查，原告的房屋位于本次房屋征收范围内。至本案开庭时，本次征收范围内113户被征收人已有94户签订补偿协议且已履行完毕。 本院认为，房屋征收决定属于可诉的行政行为，而对房屋征收决定的公告行为则不可诉。原告在起诉时只见到房屋征收决定的公告，因而起诉的是公告。在交换证据时原告见到被告作出的房屋征收决定，于是书面申请变更诉讼请求为撤销被告作出的房屋征收决定。原告该申请具有正当理由，应当予以准许。 《条例》第八条规定，因公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，《东门十字改造实施方案》和《关于东门十字改造工程征地拆迁有关问题的通告》确定东门十字改造工程包括虢磻路拓宽改造工程和西南角片区旧城改造工程。陈仓区水利局家属楼和交通局家属楼位于西南角旧城改造项目范围内，旺厦开发18号楼大部分位于西南角旧城改造项目范围内，少部分位于虢磻路规划道路红线范围内。东门十字西南角旧城改造项目已经宝鸡市陈仓区发展和改革局和宝鸡市旧城改造领导小组办公室批复同意实施。所以，被告陈仓区政府作出的房屋征收决定既是出于旧城改造的需要，也是因为交通基础设施建设的需要，符合《条例》第八条第（二）项、第（五）项的规定。 根据《条例》第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，被告提供的宝鸡市城乡建设规划局出具的函能证明征收房屋的建设活动符合城乡规划，但是没有证据能够证明符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、专项规划和国民经济和社会发展年度计划。根据《条例》第十条、第十一条规定，征收补偿方案由房屋征收部门拟定并报市、县级人民政府，再由市、县级人民政府组织有关部门进行论证并予以公布，征求公众意见（期限不少于30日），然后将征求意见情况和修改情况及时公布。本案中，被告虽然能够证明曾将补偿方案公布征求公众意见，陈仓区政府办公室于作出征收决定时印发了补偿方案，但未提供证据证明对补偿方案组织有关部门论证、征求意见不少于30日，亦未提供证据证明将征求意见情况和修改情况进行了公布。根据《条例》第十二条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。本案中，被告提供的第五组30号证据材料真实性不能确定，故本院未将其采信为证据，可视为被告未依规定进行该项目的社会稳定风险评估。根据《条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，被告未提供证据证明补偿费用符合该款规定。根据《条例》第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。以上规定说明，公告中不仅应当包含房屋征收决定的内容，同时应当含有补偿方案。本案中，被告虽将征收决定进行公告，但不能证明同时将补偿方案予以公告。综上，被告作出的东门十字西南角片区旧城改造项目区域内房屋实施征收的决定主要证据不足，违反法定程序。 由于本次房屋征收已经实际开展，征收范围内大多数房屋已经被征收。如果判决撤销被诉房屋征收决定，会给社会公共利益造成重大损害，因此应当对其确认违法。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，可以同时判决责令被告陈仓区政府采取补救措施。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下： 一、确认被告宝鸡市陈仓区人民政府于2019年5月16日作出的《宝鸡市陈仓区人民政府关于宝鸡市陈仓区东门十字西南角片区旧城改造项目区域内房屋实施征收的决定》违法； 二、责令被告宝鸡市陈仓区人民政府采取补救措施。 本案案件受理费50元，由被告宝鸡市陈仓区人民政府承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审 判 长  杨 艳 审 判 员  沈小波 审 判 员  赵 燕 二〇一九年十一月十四日 法官助理  冯建华 书 记 员  仝宝杉 1