广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1474号 上诉人（一审原告）宁明县桐棉镇那马村板达村民小组。 诉讼代表人周石金，组长。 委托代理人周广精，男，1979年4月2日出生，壮族，住广西宁明县。 委托代理人方学业，广东商达（南宁）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）宁明县人民政府，住所地：广西宁明县江滨大道68号。 法定代表人黄一碧，县长。 委托代理人林桂芳，宁明县自然资源局工作人员。 委托代理人苏海波，宁明县自然资源局工作人员。 被上诉人（一审被告）崇左市人民政府，住所地：广西崇左市新城路1号。 法定代表人何良军，市长。 委托代理人黎又铭，崇左市司法局行政复议科工作人员。 一审第三人宁明县桐棉镇那马村下板帮村民小组。 诉讼代表人罗文光，组长。 委托代理人**生，男，1962年6月7日出生，壮族，住广西宁明县。 上诉人宁明县桐棉镇那马村板达村民小组（以下简称板达村民小组）因诉被上诉人宁明县人民政府（以下简称宁明县政府）土地行政确权、崇左市人民政府（以下简称崇左市政府）行政复议一案，不服崇左市中级人民法院（2019）桂14行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年11月6日公开开庭审理了本案。上诉人板达村民小组的诉讼代表人周石金、委托代理人方学业、周广精，被上诉人崇左市政府的委托代理人黎又铭，一审第三人宁明县桐棉镇那马村下板帮村民小组（以下简称下板帮村民小组）的诉讼代表人罗文光、委托代理人**生到庭参加诉讼。被上诉人宁明县政府经本院传票传唤未到庭参加诉讼，本院依法对其缺席审理。本案现已审理终结。 崇左市中级人民法院一审查明：板达村民小组和下板帮村民小组争议的山林，面积为1662.5亩。1979年，因对越自卫反击，板达屯村民被搬迁到桐棉公社麓隆林场居住。1980年12月，板邦下邦第一、二生产队（后合并入下板帮村民小组）在林业三定工作中取得《划定山界林权列册登记表》（以下简称《林权登记表》），包含了争议山林的一部分，此后将部分争议林地发包给其村民经营管理。2004年，板达村民小组与下板帮村民小组就争议林地发生权属纠纷后，向宁明县政府提出确权处理申请。宁明县政府作出宁政裁决字〔2004〕22号权属纠纷处理决定。下板帮村民小组不服，向崇左市政府提出行政复议申请。崇左市政府作出崇政复决字〔2005〕32号行政复议决定，撤销宁明县政府作出的宁政裁决字〔2004〕22号权属纠纷处理决定，并责令宁明县政府重新调查后作出处理决定。2007年9月26日，宁明县政府作出宁政裁决字〔2007〕18号权属纠纷处理决定。下板帮村民小组不服，向崇左市政府提出行政复议申请。2009年11月23日，崇左市政府作出崇政复决字〔2009〕45号行政复议决定，撤销宁明县政府作出的处理决定，责令宁明县政府重新作出处理决定。板达村民小组不服，向宁明县人民法院提起行政诉讼。2013年11月14日，宁明县人民法院作出（2013）宁行初字第17号行政判决，维持崇左市政府作出的崇政复决字〔2009〕45号行政复议决定。2015年8月6日，板达村民小组就争议林地的权属纠纷再次向宁明县政府提出确权处理申请。2018年8月18日，宁明县政府作出宁政裁决字〔2018〕9号权属纠纷处理决定（以下简称9号处理决定）。该处理决定认为，在土改、合作化、“四固定”时期板达村民小组、下板帮村民小组均未能提供有效的证据证明山林权属归其集体所有。林业“三定”时期是解放后对集体山林进行划定确权的重要阶段，对稳定山权林权意义重大，对其成果应作为集体山权林权划定的重要依据。宁明县林业局档案室备存有下板帮一、二生产队的《林权登记表》及其附图为佐证，其提出权属主张宁明县政府给予支持，板达村民小组没有提供林业“三定”材料及其有效的证据，其提出权属主张宁明县政府不予支持。本着三个有利于原则，裁决：一、争议山林面积1662.5亩分别确权给板达村民小组、下板帮村民小组集体所有，其中1139.5亩归下板帮村民小组集体所有，具体为413亩+360亩+45亩+99.5亩+222亩=1139.5亩；523亩归板达村民小组集体所有（详见附图）；二、权属方内插花的田地40亩（含3.847亩和9.1亩）及人工种植新老八角树面积50亩（老八角林2处14亩，中龄林1处7亩，幼林2处29亩）允许插花经营，但不得扩大面积。本决定书制作的桐棉镇（原桐棉乡）那马村板达村民小组与下板帮村民小组山林权属纠纷确权界线示意图与本决定书具有同等的法律效力。板达村民小组不服，向崇左市政府提出行政复议申请。2018年12月22日，崇左市政府作出崇政复决字〔2018〕23号行政复议决定（以下简称23号复议决定），维持9号处理决定。板达村民小组不服，提起行政诉讼，请求撤销9号处理决定和23号复议决定；判令宁明县政府重新作出确权处理决定。 崇左市中级人民法院一审认为：在土改、合作化、“四固定”时期，原告板达村民小组和第三人下板帮村民小组均未能提交有效证据证明争议林地属其集体所有。本案中，原告因历史原因未能参加林业“三定”，而无证据证实争议林地在林业“三定”时划归其集体所有，亦无证据证实争议林地为原告的历史习惯经营范围；另，在林业“三定”时，被告宁明县政府依照有关文件精神为第三人划定了山林界线，明确第三人的山林面积后，给第三人核发《林权登记表》及附图，其中大部分争议林地划归第三人集体所有，后第三人将争议林地的部分地块发包给其村民种植经营管理至今。据此，宁明县政府根据在案证据及现实经营管理现状，本着“三个有利于”原则，作出9号处理决定，被告崇左市政府作出23号行政复议决定维持9号处理决定，符合法律、法规的规定。 关于原告板达村民小组提出第三人下板帮村民小组持有的《林权登记表》及附图存在瑕疵，不能作为确权依据的主张。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（以下简称《调处条例》）第三十四条第一款第（六）项规定，县级以上人民政府依法核定的山林权属证书，可以作为山林权属纠纷确权处理的证据材料。本案中，第三人持有的《林权登记表》虽存在单方指界、后期加盖公章及添加内容的瑕疵，但已有生效的（2006）桂行再字第11号行政判决认定林业“三定”时，第三人已划分了山林界线，并由被告宁明县政府核发《林权登记表》及附图；另，生效的（2013）宁行初字第17号行政判决对《林权登记表》亦予以认定。据此，宁明县政府将《林权登记表》及附图作为本案的确权依据并无不当，对原告这一主张，本院不予支持。 宁明县政府给原告核发《林权证》的权属范围与第三人下板帮村民小组持有的《林权登记表》权属范围存在重叠，宁明县政府的诉讼代理人在庭审中对此予以确认，宁明县政府对此应依法进行处理。 综上所述，被告宁明县政府作出的9号处理决定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持；被告崇左市政府作出23号复议决定维持9号处理决定程序合法，亦应予以维持。原告板达村民小组的诉讼请求，无事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回板达村民小组的诉讼请求。 上诉人板达村民小组上诉称：（一）宁明县政府仅以第三人持有的《林权登记表》认定争议山林归第三人所有错误。1、1979年对越自卫反击战，上诉人所处的村屯近战场，政府安排全屯村民撤离至麓隆林场居住，导致林业“三定”时，未得参与山界林权划定工作，第三人与上诉人两屯山界接壤，其持有的《林权登记表》是1980年单方填写划定，显然不符合林业三定对权属清楚的山林实地踏界划定及相邻方指界签字后才能填表发证的要求。2、《林权登记表》制作内容简单且存在添加痕迹及程序违法。3、《林权登记表》载明时间是1980年，而国务院的《关于保护森林发展林业若干问题的决定》中确定“三定”方针是1981年3月8日才发布的，推广到各省市县更需要一定的时间，在此之前形成的材料绝不属于林业“三定”登记资料。4、相关案件中(即第三人与上板帮村民小组山林权属纠纷案),第三人持有的《林权登记表》已被广西高级法院(2006)行桂再审字第11号行政判决认定不符合“三个有利于原则”不宜作为确权依据。（二）9号处理决定违反法定程序。1、从2004年起宁明县政府曾两次将山林权属确定给上诉人，在没有新证据的情况下，改变原来的处理决定，作出截然相反的认定，且超过法定期限，程序明显是不合法。2、宁明县政府于2010年7月向上诉人颁发林权证，其中涉及本案的有38本，颁证行为是宁明县政府在重新作出处理决定期间，对山林权属的事实确权行为。但事隔八年后的2018年同一个政府对相同的山林权属作出处理截然相反的处理决定。根据《物权法》第十四条“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力”,《土地管理法》第十三条“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。上诉人取得林权证登记后，已经发生物权效力，任何单位和个人不得侵犯，9号处理决定违反上述法律规定。（三）9号处理决定违背“三个有利于”原则。1、上诉人从解放以来至“四固定”时，均有明确的经营事实，否则，县政府不会两次确认给上诉人，并颁发林权证。政府处理过程中不考虑上诉人1979因躲避战乱，无法参与划分山界工作，导致山林林权被第三人单方制作山界材料，实属不公。2、从人口拥有土地面积均衡考量，如果将争议山林确定给第三人，将导致双方人口拥有土地面积相差过大。特别是上诉人已经在1992年进行分山发包到户，相当部分经营户分得的唯一的山林正好处于争议地范围内，若按9号决定书处理，这部分经营户口将永远没有山林可经营，不利于安定团结。3、上诉人对争议山林一直进行管理，权属属于上诉人所有有人证、物证和林权证，确认给上诉人也更利于安定团结、便于生产管理。请求：撤销一审判决；撤销9号处理决定和23号复议决定。 被上诉人宁明县政府答辩称：（一）《林权登记表》已划该纠纷山林面积1139.5亩归第三人所有。1、林业“三定”时，林业“三定”工作人员依据下板帮生产队历史经营管理状况进行了核实登记。现备存在宁明县林业局档案室下板帮生产队《林权登记表》文字界线走向及附图已划到现争议山林面积1662.5亩的1139.5亩。划定山界林权后，第三人下板帮生产队按照林业“三定”时期划定和登记的山林界线范围进行经营管理。2、落实生产责任制时，第三人下板帮生产队将在该争议山林内的土地填发给村民经营管理。第三人下板帮村民小组提供4本1985年《土地使用证》填有面积3.847亩在现争议林地内；1995年《耕地开荒地承包合同书》填有面积9.1亩在现争议山内。下板帮村民一直经营管理这些田地山林，这也足以证明第三人下板帮村民小组对该争议山林有经营管理事实。（二）一审判决驳回上诉人(原告)的诉求正确。板达村民小组下板帮村民小组山林权属争议案，宁明县政府依法立案受理后，召集双方当事人代表到现场勘界，多次召开双方当事人质证会，因各方分歧过大无法达成协议。宁明县政府根据调查事实和证据依法作出9号处理决定，程序合法，结论正确，一审判决维持9号处理决定和23号复议决定正确。（三）板达村民小组要求撤销一审判决及9号处理决定和23号复议决定理由不成立，依法应予驳回。1、本政府根据调查情况和证据材料及双方现实经营管理现状，考虑到上诉人板达村民小组村民，第三人下板帮村民小组村民经营视状，从有利于双方生产、生活和管理作出9号处理决定，将争议山林分别确给上诉人、第三人所有，符合“三个有利于”的原则，实体处理正确，不违反法律的规定。2、《林权登记表》划分的山林已经政府的确认，板达村民小组将已属于第三人下板帮村民小组的山林划分到各户，且发林权证，属越权行为，不能证明上诉人板达村村民小组持有该山林的权属和经营管理的事实。请求驳回上诉人的诉讼请求。 被上诉人崇左市政府答辩称：坚持一审的诉讼意见，请求驳回上诉人的诉讼请求。 一审第三人下板帮村民小组陈述称：(一)上诉人以宁明县政府2010年7月颁发给上诉人的林权证作为享有林权的依据，理由不成立。上述林权证与第三人种植林木的土地形成重叠，损害第三人合法权益，无法规依据，已被否定无效。（二)上诉人以1979年对越还击时，村民搬至麓隆林场居住为由，否定“林业三定”时第三人取得林权证的合法性，上诉理由不成立。县政府安置上诉人全体村民到麓隆林场生产生活，其身份成为麓隆林场职工享有林场职工待遇，不再是农村集体组织，住址与下板帮小组不相邻。下板帮屯村民小组与其他村屯一样，在县、公社工作队的组织下有相邻生产队代表对本屯历史经营的土地范围走山踏界进行了核实登记，县林业局档案备存有下板帮生产队的划定山界林登记表。林业三定后，那马村相关村屯均按照林业三定划定的山界线范围进行经营管理，事实证明“林业三定”工作不是答辩人自行的工作，被答辩人称为单方划定不符合事实，上诉无理。(三)上诉人以《林权登记表》内添加痕迹和表内盖不是公社章而是乡人民政府章，认定为程序不合法作为上诉理由明显错误。林业三定工作涉及社队之间的生产经菅范围，经营界线要认真核实，发现差错及时修正；其次，林业三定工作量大需要时间。期间行政单位名称变革，由公社改称人民政府，在称为政府后核发权属证，当然盖人民政府章程序合法。(四)上诉人称争议地为“八角林”,以八角林木为物证，实是自欺欺人。争议地上的林木是答辩人村民垦种的马尾松树，并已成材砍伐多年了不是八角林。综上，请求驳回上诉，维持原判。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案认定案件事实的依据。据此，本院对一审查明的基本事实予以确认。 二审期间，上诉人申请证人周某1、周某2、周某3、周某4出庭作证。因已超过举证期限，且上述4人均为板达村民小组村民，与本案有利害关系，故合议庭不准许上述4人以证人身份出庭作证。上诉人庭后提交周某1、周某3出具的书面材料，属于当事人一方的陈述。其中周某1、周某2、周某4、周石金、周某3、周广精共同出具的《板达屯历史及山林管理状况》陈述称，板达屯村民1980年迁至林场暂时居住期间，桐棉公社给村民补助人均4元/月生活费及37斤/月口粮，还鼓励村民承包林场松木割松脂补贴家用。迁回板达屯后，政府继续发放了两年的过渡期生活费。1991年分山时，马浓山（即“浦河山”以西413亩山林）和那爱山（即“麓那爱”以南220亩一片山林）未划分，原因是马浓山当时还有地雷，那爱山有相关领导指导建议暂时不划分，留作日后边贸点开发用地。周某1出具的《1991年板达屯分山过程》陈述称，板达屯从林场迁回后分山，全屯村民分为6个小组，除了马浓山、那爱山、旧村周围、现屯住地周围外，其他山划分为6块。 另查明：（一）宁明县人民法院（2013）宁行初字第17号行政判决认定：“…板达村民小组现有总人口141人，有山林面积3309.9亩（包含争议纠纷林地1662.5亩在内），下板帮村民小组现有总人口432人，有山林面积9455.1亩（包含争议纠纷林地1662.5亩在内）”。板烂边防派出所2016年8月22日出具的《证明》载明：“2016年8月22日，我单位通过广西人口信息查询系统查询，桐棉镇那马村下板帮屯的常住人口数字为109户450人，桐棉镇那马村板达屯的常住人口数字为38户147人。”（二）经本院组织现场勘验，各方当事人确认：1、在争议地那爱山（争议面积222亩）山坡上，有原属于下板帮村民小组的旱地（现已改种松树）及下板帮村民小组村民种植的桉树。2、下板帮村民小组村民持有土地使用证和承包证的“那爱”田，在那爱山北麓平地部分约20亩。3、9号处理决定附图中，“坑回”、“木勘”、“尾叫化”、“岽叫化”之间的360亩争议地范围内，附图上标注的“八幼”“八中”地块，为板达村民小组村民种植的八角树，现树龄已达20年以上。（三）本院依职权向宁明县政府调查1979年至1990年间当地政府组织板达屯村民迁出和迁回原址期间对村民的安置政策，宁明县政府称未能找到当时相关工作的书面材料，经向当时的工作人员了解，自卫反击战期间，为保证边民安全，地方武装部动员板达屯村民迁至桐棉公社麓隆林场，每月予以一定生活补助，也允许村民在林场割松脂，没有另行划分其他的耕地或林地给板达屯村民经营耕种。（四）2010年7月，宁明县政府在林改工作中向板达屯村民颁发《林权证》，其中部分林权证涉及到本案争议山林。 本院认为：关于争议山林的权属来源问题。争议双方均未能提供证据证实争议地在土改、合作化、四固定时期的权属情况。本案中，第三人下板帮村民小组持有的林业三定时期《林权登记表》记载有争议地面积1139.5亩，但是该登记表是林业三定时期形成的档案资料，但不是《调处条例》第三十四条第（六）项规定的“县级以上人民政府依法核发的土地、山林权属证书”，故不是《调处条例》规定的确权依据，只能作为权属参考证据材料。同时，第三人与上诉人板达村民小组地界相邻，当时上诉人因战争原因由政府安排整村搬离原居住地，无法开展和参与林地登记边界确认工作，第三人《林权登记表》记载的涉及争议地的林地边界是由第三人单方指界形成，而且第三人《林权登记表》记载的部分争议地内还有上诉人种植的八角林，如果以该登记表记载的边界确定双方的林地分界线，显然对上诉人一方不公平。因此，9号处理决定以第三人《林权登记表》为据对争议山岭进行的划分，将登记表划定的面积全部归第三人所有，依据不充分。上诉人持有的2010年林权证，系在双方对争议地的权属争议经宁明县政府第二次作出处理决定引发诉讼，人民法院尚未作出判决的情况下颁发的，明显违反《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》第十条“林权存在权属争议的依法调处解决，未调处解决的，不得流转，也不予确权发证。”之规定，亦不能作为确权依据。第三人关于上诉人迁至林场后已成为林场职工，不再是农村集体组织的主张无事实依据。据此，争议双方均没有争议山林归己方所有的权属凭证。 关于争议地的管业情况。虽然第三人根据《林权登记表》对登记给己方的部分争议地进行管理使用，但同样是在上诉人已搬离情况下的单方管业行为。上诉人迁回原住地后，也将部分争议山林分包经营。现经查明，《林权登记表》登记给第三人的山林内还有上诉人种植的八角林，并非全部由第三人管业。 关于9号处理决定对争议山岭的确权结果是否合理的问题。如前分析，争议双方均没有争议山林归己方所有的权属凭证。根据9号处理决定附图显示，本案中双方争议的山岭包括222亩、99.5亩、45亩、523亩、360亩、413亩共6片山，其中已查明上诉人种植的八角树涉及99.5亩、523亩、360亩3片山；第三人在222亩麓那爱南面山有管理事实。但是，9号处理决定没有充分上述管业事实，在处理决定中仅以“允许插花经营，但不得扩大面积”处理各方的现有管业事实。而且，该处理决定没有考虑双方人口数和各方原有山林面积，确权结果也未达到双方人均占有林地面积基本均衡。根据《调处条例》第四条规定的“调解、处理土地山林水利权属纠纷实行。有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则”，9号处理决定对争议山岭的确权结果明显不合理。 综上所述，9号处理决定认定事实的主要证据不足，确权结果明显不合理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（六）明显不当的”之规定，应撤销重作。23号复议决定予以维持及一审判决驳回上诉人的诉讼请求不当。上诉人板达村民小组上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（六）项及第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销崇左市中级人民法院（2019）桂14行初30号行政判决； 二、撤销崇左市人民政府崇政复决字〔2018〕23号行政复议决定； 三、撤销宁明县人民政府宁政裁决字〔2018〕9号权属纠纷处理决定； 四、宁明县人民政府对本案争议山林重新作出确权处理决定。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人宁明县人民政府和崇左市人民政府共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇一九年十一月二十七日 法官助理 黄国艳 书 记 员 王家兴