广东省清远市清新区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤1803行初166号原告清远市清新区泰安城建开发有限公司。地址：清远市清新区太和镇玄真路13号。法定代表人曾文聪，执行董事、经理。委托代理人林辉、郭绮文，均系广东明典律师事务所律师。被告清远市自然资源局清新分局。地址：清远市清新区笔架路3号六、七层。法定代表人麦灼华，局长。委托代理人温乐文，清远市清新区土地储备中心副主任。委托代理人薛蕙蕙，广东大观律师事务所律师。原告清远市清新区泰安城建开发有限公司（以下简称泰安公司）诉被告清远市自然资源局清新分局（以下简称清新资源局）行政协议纠纷一案，于2019年3月22日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同年3月28日向原清远市国土资源局清新分局送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭，于同年11月20日公开开庭审理了本案。原告泰安公司的法定代表人曾文聪及其委托代理人林辉、郭绮文，被告清新资源局的委托代理人温乐文、薛蕙蕙到庭参加诉讼。诉讼中，原告泰安公司撤回了对清远市清新区太和镇黄坑村民委员会芋头岗村民小组的起诉。因涉及评估与协调问题，本案扣除同年5月6日至8月23日的审限。本案现已审理终结。原告泰安公司诉称，2004年1月8日，原告与原清新县土地开发中心、原清新县太和镇黄坑村民委员会芋头岗村民小组（以下简称芋头岗村）签订《调整用地协议书》，约定芋头岗村因建设全村集体福利活动场所，需要使用原告所有的2736.38㎡国有土地使用权，由原清新县土地开发中心调整相同面积土地给原告，位置由原告与原清新县土地开发中心确定，并免除一切办证费用。同年7月26日，原清新县土地开发中心与芋头岗村签订《协议书》，确认将上述土地交给芋头岗村。2005年10月27日，因原清新县土地开发中心未能按《调整用地协议书》提供置换土地给原告使用，原告与原清新县国土资源局、芋头岗村签订《补充协议》，约定如在2007年8月还没有落实土地置换事宜，应按现行市场评估价补偿给原告。2012年9月4日，原清新县国土资源局出具《证明》，证明因县城土地征收需要，占用了原告的土地，其同意将位于清远市××区××区同等面积的土地规划安排给原告使用，并附规划红线图（土地坐标点：1.X=625580.794、Y=492074.891，2.X=625583.032、Y=492030.772，3.X=625644.851、Y=492029.705，4.X=625641.053、Y=492079.490）。2015年10月20日，清远市清新区人民政府办公室向原告出具《清远市清新区人民政府办公室关于泰安公司土地权益诉求的复函》，答复称“2736.38㎡调整地块已于2011年8月18日申请核发了规划用地手续，取得用地批文，将由区国土资源部门通过土地置换方式完善办证手续交付给你公司。”但经原告多次催促，被告拒不将置换土地交付原告并办理不动产登记至原告名下。上述土地置换的协议符合《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条、第二十条、第二十五条的规定，是土地使用权转让的一种形式，亦不违背相关行政法律、法规。原告出于对行政单位行政行为的信赖，在未得到任何对价的情况下首先将名下土地交付被告征收使用.现被告不守承诺，拒不履行清远市清新区人民政府的指示，拒不实施交付土地和办理不动产登记，属严重违法的行政不作为，已严重侵犯了原告的利益和损害了政府公信力。为维护合法权益，原告特提起诉讼，请求判决：1.被告限期按照《调整用地协议书》《〈调整用地协议书〉补充协议》《清远市清新区人民政府办公室关于泰安公司土地权益诉求的复函》履行法定职责，将位于清远市××区××区2736.38㎡的土地使用权（土地坐标点号：1.X=625580.764、Y=492074.891，2.X=625583.032、Y=492030.772，3.X=625644.851、Y=492029.705，4.X=625641.053、Y=492079.490）交付给原告，并依法将上述土地办理不动产登记至原告名下；2.本案诉讼费由被告承担。庭审中，原告泰安公司变更上述第1项诉讼请求为：被告按照土地的中间评估价1723.92万元补偿给原告。被告清新资源局辩称，根据协议约定，应当以现行市场评估价补偿给原告，而非直接交付土地使用权。《补充协议》第3条约定“如在2007年8月还没有落实，应按现行市场评估价补偿给乙方。”即在置换土地无法落实的情况下，原告同意被告以货币形式进行补偿。现以置换方式将涉案土地交付原告使用显属违法，无法继续履行，依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条“国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。”的规定，本案应该以货币补偿，而非直接给付土地使用权。原告的诉讼请求缺乏法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。庭审中，被告清新资源局补充辩称，被告同意按照土地的中间评估价1723.92万元补偿给原告。经审理查明，2004年1月8日，原清新县泰安城建开发有限公司、原清新县土地开发中心与原清新县太和镇黄坑村民委员会及其属下的第一、第二、第三、第四、上五、下五、大围、大围一村民小组签订《调整用地协议书》。上述协议约定芋头岗村因建设全村集体福利活动场所，需要使用原清新县泰安城建开发有限公司名下的国有土地使用权，由原清新县土地开发中心调整原清新县太和镇11号区西区面积为2736.38㎡的土地给原告，位置由原清新县泰安城建开发有限公司与原清新县土地开发中心确定，并免除一切办证费用。芋头岗村的集体福利活动场所建成后，上述土地仍未交付原清新县泰安城建开发有限公司使用。2005年10月27日，原清新县泰安城建开发有限公司、原清新县国土资源局与原清新县太和镇黄坑村民委员会属下的第一、第二、第三、第四、上五、下五、大围、大围一村民小组签订《补充协议》，协议约定“如在2007年8月还没有落实，应按现行市场评估价补偿给乙方。”截至2007年8月，原清新县土地开发中心、原清新县国土资源局仍未能将2736.38㎡土地交付给原清新县泰安城建开发有限公司使用。为此，原清新县泰安城建开发有限公司多次向原清新县土地开发中心、原清新县国土资源局、清远市清新区人民政府等反映情况，但均未能落实交付土地事宜。2015年10月20日，清远市清新区人民政府办公室向原告泰安公司出具《清远市清新区人民政府办公室关于泰安公司土地权益诉求的复函》，称“2736.38㎡调整地块已于2011年8月18日申请核发了规划用地手续，取得用地批文，将由区国土资源部门通过土地置换方式完善办证手续交付给你公司。”但2736.38㎡土地仍未交付给原告。原告遂于2019年3月22日向本院提起本案诉讼。诉讼中，原、被告双方同意通过摇珠方式委托第三方评估机构对涉案2736.38㎡土地进行价值评估，以确定补偿金额。经委托评估，清远市中信华资产房地产土地评估有限公司、广东国众联行资产评估土地房地产估价规划咨询有限公司、广东正诚资产评估房地产土地估价有限公司分别作出《土地估价报告》，涉案2736.38㎡土地使用权市场价值的评估价分别为1606.5287万元、1723.92万元、1819.69万元。另查明，原清新县土地开发中心为原清新县国土资源局举办的事业单位，现已变更为清远市清新区土地开发中心；原清新县国土资源局现已变更为清远市自然资源局清新分局；原清新县泰安城建开发有限公司现已变更为清远市清新区泰安城建开发有限公司。以上事实，有原告泰安公司提交的营业执照、机构组织代码信息、《调整用地协议书》、《〈调整用地协议书〉补充协议》、《协议书》、土地坐标图、国有土地使用证、《证明》、建设用地红线图、《审定通知书》、《要求维护落实本公司正当合法权益的诉求》、《清远市清新区人民政府办公室关于泰安公司土地权益诉求的复函》、《请示报告》、《关于要求落实〈调整用地协议书〉的请示》、《要求迅速归还建设用地申请书》、《要求迅速落实调整用地申请书》、《要求迅速置换（归还）建设用地申请书》《请示报告》《要求早日归还土地的诉求》，被告清新资源局提交的3份《土地估价报告》及本院庭审笔录在案佐证，足以证明。本院认为，本案是行政协议纠纷。行政协议是行政机关为了实现公共利益或者行政管理目标，与公民、法人或者其他组织签订的具有行政法上权利义务内容的协议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的……”的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关未按照约定履行行政协议的，可以依法提起诉讼。行政协议行为虽然与民事合同不同，但诚实信用原则同样是行政机关应当遵循的法律原则。本案中，原清新县泰安城建开发有限公司为了让原清新县太和镇黄坑村民委员会属下部分村民小组建设集体福利活动场所，应原清新县土地开发中心的要求将自身名下的部分国有用地使用权调整给上述村民小组使用。原清新县泰安城建开发有限公司、原清新县土地开发中心与上述村民小组均签订了《调整用地协议书》《〈调整用地协议书〉补充协议》予以确认。协议约定原清新县土地开发中心调整原清新县太和镇11号区一宗2736.38㎡的土地给原清新县泰安城建开发有限公司使用，且约定“如在2007年8月还没有落实，应按现行市场评估价补偿给乙方”。囿于各种原因，原清新县土地开发中心一直未能交付上述2736.38㎡土地给原清新县泰安城建开发有限公司使用，现原告泰安公司要求被告清新资源局按该地块的现行评估价支付补偿款，并无不当。清远市清新区土地储备中心已在诉讼中委托清远市中信华资产房地产土地评估有限公司、广东国众联行资产评估土地房地产估价规划咨询有限公司、广东正诚资产评估房地产土地估价有限公司对上述土地的市场价值出具《土地估价报告》，且原、被告双方在庭审中同意按上述3个评估机构出具的《土地估价报告》的估价中间值作补偿。参照《清远市市辖区国有建设用地使用权协议收回（收购）实施意见》的有关规定，为促进民营经济更好发展，加强民营企业司法保障，实质性化解行政争议，本院对上述土地评估价以《土地估价报告》的估价中间值为补偿值予以准许，故被告应当按照《土地估价报告》的估价中间值即广东国众联行资产评估土地房地产估价规划咨询有限公司出具的评估价1723.92万元补偿给原告。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条的规定，判决如下：被告清远市自然资源局清新分局于本判决发生法律效力之日起30日内支付1723.92万元补偿款给原告清远市清新区泰安城建开发有限公司。本案受理费50元，由被告清远市自然资源局清新分局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。审 判 长  陈炳聪审 判 员  陈桂清人民陪审员  陈焕潮二〇一九年十一月二十日书 记 员  肖 颖附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。