江西省萍乡市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣03行终62号上诉人（原审被告）萍乡市自然资源和规划局，住所地江西省萍乡市滨河西路399号，统一社会信用代码11360300MB1539315A。法定代表人吴瑞文，局长。委托代理人彭嘉敏，萍乡市自然资源和规划局经开区分局副局长。委托代理人邹智，江西化成律师事务所律师。上诉人（原审第三人）中鼎国际工程有限责任公司，住所地江西省南昌市高新开发区高新二路18号，统一社会信用代码91360000796988789J。法定代表人胡立俭，董事长。委托代理人严思达，江西金鳌律师事务所律师。委托代理人巫春荣，江西振武律师事务所律师。被上诉人（原审原告）张永平等20人。（名单附后）被上诉人暨诉讼代表人杨蒲珍，女，1964年5月5日出生，汉族，住江西省芦溪县上埠镇上埠村大屋里69号，公民身份号码360312196405051027。被上诉人暨诉讼代表人汤水英，女，1972年6月15日出生，汉族，住江西省萍乡市安源区后埠街跃进北路255号3单元302室，公民身份号码360313197206155529。被上诉人暨诉讼代表人童小敏，女，1962年11月22日出生，汉族，住江西省萍乡市安源区丹江街江矿新建村39号，公民身份号码360302196211221523。上列被上诉人委托代理人单建明，江西赣天律师事务所律师。上列被上诉人委托代理人谢曦玉，江西赣天律师事务所律师。上诉人萍乡市自然资源和规划局、中鼎国际工程有限公司（以下简称中鼎公司）因与被上诉人张永平等20人建设工程规划行政许可一案，不服萍乡市湘东区人民法院（2019）赣0313行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人萍乡市自然资源和规划局委托代理人彭嘉敏、邹智，上诉人中鼎公司委托代理人严思达、巫春荣，被上诉人诉讼代表人杨蒲珍、汤水英、童小敏及委托代理人单建明、谢曦玉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审查明，原审原告张永平等20人系中鼎·景泰园小区17#、18#及4#楼的业主，与本案中鼎·景泰园南区3#、16#楼毗邻，3#楼拟建建筑高度89.7米，16#楼拟建建筑高度98.4米。中鼎·景泰园项目由原审第三人中鼎公司开发建设，该公司于2010年2月1日取得建设项目所在地《国有土地使用证》，并于2010年8月2日取得江西萍乡经济开发区经贸科技发改局对该项目的核准通知。2010年6月，原江西萍乡经济开发区规划建设局规划处审定了中鼎·景泰园总平面设计方案。2014年7月建设单位即原审第三人中鼎公司提交中鼎·景泰园项目总平面设计方案，申请对未建建筑的层数和布局（包含南区）进行调整，同年8月原萍乡市规划局相关负责人在中鼎·景泰园总平面设计图直接签字盖章审定了调整后的总平面布置图。2018年5月，原审第三人中鼎公司再次申请调整南区设计方案，并提交了由萍乡市规划勘察设计院出具的中鼎·景泰园规划总平面初审意见，意见指出拟建建筑（1#、2#、3#、16#、32#楼）与周边4#、17#、18#楼房屋的日照和间距符合相关要求，但拟建建筑对应建筑密度24.27%，超出控规给定指标1.27%，拟建建筑高度94.5米，超出建筑限高50米要求。2018年7月2日萍乡市城乡规划委员会2018年第四次专业委员会会议审议了中鼎·景泰园调整后的设计方案，会议原则同意项目建筑设计采用方案一，其中16#楼拟建建筑高度90.15米，3#楼拟建建筑高度94.5米。2018年7月，原萍乡市规划局对中鼎·景泰园二期建设项目总平面进行了批前公示，主要内容：中鼎·景泰园二期（1#、2#、3#、16#、32#楼）总建筑面积91405.05平方米，计容建筑面积74531.96平方米，机动车停车位545个，非机动车停车位721个，整体容积率2.4，建筑密度24.4%，绿化率35.0%，项目总平面图中16#楼拟建建筑高度90.15米，3#楼拟建建筑高度94.5米。2018年8月9日至2018年8月17日，原萍乡市规划局再次对建设项目进行了批前公示，主要内容：中鼎·景泰园二期（1#、2#、3#、16#、32#楼）总建筑面积94740.59平方米，计容建筑面积74128.43平方米，机动车停车位543个，非机动车停车位721个，整体容积率2.4，建筑密度24.4%，绿化率35.0%，规划总平面图中显示16#楼拟建建筑高度89.7米，3#楼拟建建筑高度98.4米，同时告知利害关系人享有听证的权利。2018年8月24日，根据利害关系人陈勇、刘云明等人的听证申请书，原萍乡市规划局在开发区规划分局会议室召开了总平面方案调整听证会，听证会最终结论为：中鼎·景泰园南区设计方案调整审查程序合法、相关技术指标均符合相关技术规定，同意对该项目按程序进行规划行政审批。2018年9月18日，原萍乡市规划局相关负责人在中鼎·景泰园规划总平面图直接签字审定了调整后的规划总平面图，未出具《建设工程（建筑、市政）规划设计方案审定通知书》，亦未在审定的总平面布置图上加盖规划审定专用图章，根据签字审定的规划总平面图显示，16#楼拟建建筑高度89.7米，3#楼拟建建筑高度98.4米，审定后的中鼎·景泰园规划总平面图未再行公示。2018年11月8日，原审第三人中鼎公司向原萍乡市规划局提交了《建设工程规划许可证申请表》，申请对中鼎·景泰园南区核发《建设工程规划许可证》。2018年11月12日，原萍乡市规划局向原审第三人中鼎公司核发了中鼎景泰园（1#、2#、3#、16#、32#楼及二期地下室）建字第2018-6-039号《建设工程规划许可证》，并于2018年11月14日进行了现场和网站批后公示。原审原告张永平等20人不服，认为原萍乡市规划局听证程序违法，颁发《建设工程规划许可证》给原审第三人中鼎公司的具体行政行为违法，没有充分考虑原审原告张永平等20人的合法权益，故诉至一审法院，请求：撤销原萍乡市规划局于2018年11月12日作出的建字第2018-6-039号《建设工程规划许可证》。一审另查明，根据2007年12月制定的萍乡市开发区管委会地块控制性详细规划，中鼎·景泰园项目所在地块控制指标为：用地编码A-1、用地性质R21/C2、总面积123618平方米、容积率2.4、建筑密度23%、建筑限高50米、绿地率35%等。一审再查明，一审审理过程中，根据中共萍乡市委办公室、萍乡市人民政府办公室印发《萍乡市机构改革实施方案》，原萍乡市规划局的职能整合并入萍乡市自然资源和规划局。一审认为，原萍乡市规划局作为本行政区域内的规划行政主管部门，具有作出本案《建设工程规划许可证》的职权。现萍乡市规划局的相关职能整合并入萍乡市自然资源和规划局，故本案被告主体适格。案件的争议焦点是原审被告作出的建字第2018-6-039号《建设工程规划许可证》是否合法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定，核发建设工程规划许可证的条件是“符合控制性详细规划和规划条件”，控制性详细规划是建设工程规划许可行为的基础。本案中，控制性详细规划对涉案地块确定的强制性指标为：用地编码A-1、用地性质R21/C2、总面积123618平方米、容积率2.4、建筑密度23%、建筑限高50米、绿地率35%等，但原审被告作出的建字第2018-6-039号《建设工程规划许可证》对中鼎·景泰园项目确定的经济技术指标为建筑密度24.4%，16#楼建筑高度89.7米，1#、2#、3#楼建筑高度98.4米，显然不符合上述控制性详细规划，违反了法律规定。另外，原萍乡市规划局向一审法院提交的证据中，无建设单位即原审第三人中鼎公司提交的《江西省建设工程（建筑、市政）规划设计方案审定申请表》、建设用地规划许可证等相关材料，原萍乡市规划局对中鼎·景泰园规划设计方案审定后未出具《建设工程（建筑、市政）规划设计方案审定通知书》，亦未在审定的规划总平面图上加盖规划审定专用图章，且只在专家评审后于2018年8月9日至8月17日对项目规划总平面进行了公示，2018年9月18日审定中鼎·景泰园规划设计方案后未再行公示，违反了《江西省建设项目城市规划行政许可规程》第二十五条、第二十六条、第二十七条规定，其核发建字第2018-6-039号《建设工程规划许可证》主要证据不足，程序违法。综上，原审被告核发建字第2018-6-039号《建设工程规划许可证》违反控制性详细规划，主要证据不足，程序违法，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》七十条第（一）、（三）项的规定，判决撤销原审被告萍乡市自然资源和规划局于2018年11月12日作出的建字第2018-6-039号《建设工程规划许可证》。萍乡市自然资源和规划局上诉请求撤销原判并依法改判，其主要理由为：一、原萍乡市规划局按照审批流程及依法审核了中鼎公司提交的资料，并履行法定的公示程序后向中鼎公司核发了建设工程规划许可证。原萍乡市规划局未严格遵循《江西省建设项目城市规划行政许可规程》属程序瑕疵，不应认定为程序违法。并且，《江西省建设项目城市规划行政许可规程》仅是江西省住房和城乡建设厅制定的规范性文件，仅具有操作指引之义，不能认定为程序违法。二、中鼎公司申请调整的南区设计方案，经专家审查和论证，该调整方案与周边的4栋、17栋、18栋房屋的日照和间距均满足《江西省城市规划管理技术导则》（2014版）要求，涉案建设工程规划许可证未损害张永平等20位业主的合法权益，并且，该方案调整的南区设计方案优化了之前的设计，间距拉长，停车位增多，绿化率提高。三、原萍乡市规划局有权对涉案地块的规划条件进行符合法定程序的变更。根据《江西省建设用地规划条件管理办法》的规定，建筑限高的调整属于建设用地规划条件一般内容的变更。原萍乡市规划局已对方案的变更进行了论证和公示，并组织了听证会，依法审定了建设项目的规划条件的变更，程序正当合法。何况，一审法院依职权调取的涉案地块确定的指标是2007年制定的，早于中鼎公司拍卖受让前，经过十多年的发展，对于该属于沿街建筑的建设项目，应城市空间及美化的硬性需求，应予调整建筑限高等相关指标。同时，根据中共中央、国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中明确要求“全面推行城市规划委员会制度”。萍乡市城市规划委员会作为萍乡市人民政府设立的城乡规划决策的常设机构，负责对城乡规划、建设、管理等方面的重要事务进行审议、审定、决策。2018年6月29日、7月2日，萍乡市城市规划委员会分两阶段召开了2018年第四次专业委员会会议，会议原则同意该项目的规划设计方案，原萍乡市规划局依法对该设计方案进行公布、公示，符合法律规定及实际需求。四、张永平等20人不具备本案诉讼主体资格。中鼎公司上诉请求撤销原判，改判驳回张永平等20人的诉讼请求或者起诉，其主要理由为：一、原萍乡市规划局为中鼎公司核发的“建字第2018-6-039号”建设工程规划许可证的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原萍乡市规划局具有作出涉案建设工程规划许可证的职权。依据一审法院查明的事实，原萍乡市规划局已经对中鼎公司要求调整的设计方案进行了专家评审论证，指出拟建建筑与周边4#、17#、18#楼房屋的日照、间距、停车配置等均满足《江西省城市规划管理技术导则》（2014版）要求，调整后的项目整体容积率、绿化率等强制性技术指标符合原审批规划条件。之后，该调整方案已先后通过专家评审、市规划局局务会议讨论、市城规委会会议审议等程序，也在公示期间，根据有关申请人的申请召开了听证会，原萍乡市规划局履行了上述法定程序后为中鼎公司依法核发了建设工程规划许可证。要着重说明的是，依据原萍乡市规划局提供的萍乡市城乡规划委员会的〔2018〕4号萍规委纪要，会议讨论并原则同意“中鼎景泰园南区”规划设计方案，也足以说明萍乡市城市规划委员会作为萍乡市人民政府的专业议事机构，代表了市政府审核通过了该地块的控制性详细规划的调整。《江西省建设项目城市规划行政许可规程》仅是江西省住房和城乡建设厅制订的规范性文件，仅具有操作指引之义，不能认定为法律、法规的范畴，即使原萍乡市规划局违反规程的规定，也仅是程序瑕疵，不能认定程序违法。二、原萍乡市规划局核发的建设工程规划许可证并未侵犯业主的合法权益，20位业主与本案的行政行为不具有利害关系，不是本案适格诉讼主体。中鼎公司申请调整的南区设计方案，经专家审查和论证，该调整方案与周边的4#、17#、18#房屋的日照和间距均满足《江西省城市规划管理技术导则》（2014版）要求，更何况中鼎公司在对调整的南区设计方案优化了之前的设计，间距拉长，停车位增多，绿化率提高，使小区业主获得更多的满意，且本案建设项目是沿街建筑，应城市空间及美化的硬性需求，经过萍乡市城乡规划委员会一致审核通过批准的设计方案。三、行政行为具有确定力，当行政机关作出行政行为之后，应该具有稳定性，不得随意变更或撤销，中鼎公司已经基于该行政行为取得了建筑工程施工许可证且动工数月之久，已经形成了值得保护的信赖利益，司法机关应该合理保护中鼎公司的信赖利益。四、原萍乡市规划局向中鼎公司核发建设工程规划许可证的行为，属于涉及中鼎·景泰园小区全体业主共有和共同管理权利的重大事项，依法应由业主委员会或者专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主提起行政诉讼。涉案小区目前尚未成立业主委员会，本案原审原告专有部分总面积仅占景泰园小区目前已售面积1.4%，户数也仅为20户，远未达到提起行政诉讼的条件，应裁定驳回起诉。张永平等20人答辩请求驳回上诉，维持原判。其主要理由为：一、原萍乡市规划局在控制性详细规划未变更的情况下，核发不符合控制性详细规划的建设工程规划许可证，严重违反法律规定。1．案涉工程的建筑高度超出该地区控制性详细规划中开发强度的强制性规定，该事实不仅得到一审法院认定，萍乡市自然资源和规划局、中鼎公司在上诉状中也予以认可。2．控制性详细规划的变更有明确的法律规定及严格的程序要求，本案中的案涉地块控制性详细规划从未进行过变更。3．萍乡市自然资源和规划局、中鼎公司所称由城规委会议原则同意“中鼎景泰园南区”规划设计方案代表市政府审核通过了该地块的控制性详细规划的调整，与法律法规之规定明显相悖。按照规定，控制性详细规划的调整，应由规划部门提出控制性详细规划修改的规划草案，经城规委审议后，再报市政府审批，市政府应召开常务会议或全体会议讨论决定，而不可能在控制性详细规划未变更的情况下，直接通过同意“中鼎景泰园南区”规划设计方案的形式达到变更控制性详细规划的目的。二、一审认定原萍乡市规划局的行政行为违反《江西省建设项目城市规划行政许可规程》系程序违法，符合法律规定及立法本意。三、根据《中鼎·景泰园南区规划总平面初审意见》可知，原萍乡市规划局和中鼎公司均应知且明知案涉地块超出限高。信赖利益的保护应当是保护无过错的当事人，而非明知违法违规仍作为的当事人，因此本案不存在信赖利益的保护问题。四、原萍乡市规划局核发行政许可的内容严重侵害利害关系人相邻权。如按涉案建设工程规划许可内容进行建设，将大幅减少了业主住宅的日照时间，增大了小区的人流车流，对小区的安全造成重大隐患。原本规划为9层的楼房变成了现在的34层，本可享有的开阔视野变成了高墙下的阴影，剥夺了业主的眺望权、通风权；绿地、景观被侵占；业主购买的居住环境发生改变；影响业主车辆的通行；降低了房屋的使用功能，降低了居住的舒适度等等，严重侵害业主的相邻权。五、被上诉人享有相邻权，均为本案的利害关系人。本案不涉及道路、绿地、其他公共场所、公用设施等业主的共有部分，被上诉人起诉事项涉及的是每一位业主的采光权、通风权与眺望权等相邻权，本案20位业主只是作为集体诉讼，共同起诉，每一位业主均有独立的诉权，被上诉人具备诉讼主体资格。萍乡市自然资源和规划局在二审审理过程中向本院提交了以下证据，第一组证据：萍乡市城乡规划委员会审议事项审签表，以证明中鼎·景泰园南区项目的方案经过了市城规委会议审议以及各级领导同意；第二组证据：1．关于中鼎国际景泰园项目调整限高及建筑密度指标的请示；2．建设工程项目规划公示意见和建议汇总书，以证明：中鼎公司向萍乡市自然资源和规划局申请调整项目高度及密度；涉案地块控制性详细规划调整已经公示且公示期满。上述证据均在法庭上出示并经庭审质证。对此，被上诉人认为：第一组证据不属于新的证据，不应采纳；第二组证据不属于新的证据，涉案行政许可系于2018年审批，而该份请示作出时间2019年9月3日，与审批时间不符，该组证据证明原萍乡市规划局在中鼎公司未要求调规的情况下就予以行政许可违反法律规定。中鼎公司认为：该第一组证据系对原审证据的补强，不属于新的证据的范畴；该第二组证据不属于新的证据，2019年9月3日出具的请示不代表在原行政程序中中鼎公司未提出申请，设计方案调整经过规划部门审定即经过了申请程序，并不构成程序违法。本院经审查认为，萍乡市自然资源和规划局在二审中提供的证据依法不能作为认定行政行为合法性的证据，但鉴于城乡规划调整、实施涉及公共利益，对于第二组证据所证明的规划调整过程的事实，依法予以认定。中鼎公司在二审审理过程中向本院提交了以下证据，第一组：建设用地规划许可证，以证明中鼎公司于2010年7月13日取得了建设用地规划许可证；第二组：1．参与起诉业主户数、专有面积统计表；2．景泰园已售房屋套数及面积汇总表，以证明因被上诉人起诉户数为20户，专有部分面积仅占已售面积的1.4%，远远未达到对原萍乡市规划局为中鼎公司核发建设工程规划许可证提起行政诉讼的法定起诉条件；第三组：1．施工照片4张；2．中鼎景泰园南区目前已发生成本列表，以证明中鼎公司截止到2019年8月31日前已经支付费用10420余万元，若因瑕疵问题便撤销原萍乡市规划局为中鼎公司核发建设工程规划许可证将会给中鼎公司造成重大的经济损失。上述证据均在法庭上出示并经庭审质证。萍乡市自然资源和规划局认可中鼎公司提供的三组证据。被上诉人认为：第一组证据建设用地规划许可证系于2010年7月13日颁发，该组证据已超过举证期限，不属于新的证据；第二组证据系由中鼎公司自行制作，不符合证据法定形式，不属于新的证据，亦不能达到中鼎公司的证明目的；第三组证据中施工照片没有时间和拍摄人，不能作为证据，不属于新的证据；对三组证据的证明目的不予认可。本院经审查认为，第一组证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”范围，不予认定。第二组证据和第三组的第2份证据“成本列表”仅为中鼎公司单方陈述，不能达到中鼎公司的证明目的，且与本案要审查的被诉行政行为的合法性无关。第三组证据中的施工照片具有真实性，但仅能反映拍摄时在建建筑物的大体状况，该证据与本案要审查的被诉行政行为的合法性无关。被上诉人在二审审理过程中向本院提交了萍乡市自然资源和规划局于2019年9月19日作出的关于开发区管委会A-1（景泰园）地块控制性详细规划调整的听证通知书，以证明：1．萍乡市自然资源和规划局通知了汤水英等业主参与听证会，证明了汤水英等业主与本案有利害关系，具备主体资格；2．原萍乡市规划局在中鼎公司没有向其提出调规的前提下于2018年作出了行政许可，其通过2019年9月举行听证会追溯2018年的行政行为是违规的。该证据在法庭上出示并经庭审质证。萍乡市自然资源和规划局认可该证据的真实性，但对其关联性和证明目的有异议：1．具备参加听证会的资格不代表具备本案诉讼主体资格；2．举行听证会和公示的程序是对原来控规调整程序的完善，因中鼎公司的设计方案已经过市城规委的认可，故并不违规。中鼎公司认为该证据不属于新的证据，对该证据的真实性无异议，对证明目的有异议，听证程序系对程序的补正，而行政机关对程序的补正是允许的，也是必须的。本院经审查，对萍乡市自然资源和规划局在一审宣判后启动控制性详细规划调整程序并通知刘洁、张磊、吴鑫芳等利害关系人参加听证的事实予以认定。在二审审理过程中，本院依职权调取了萍乡市自然资源和规划局《关于批准萍乡市开发区管委会A-1地块（景泰园）控制性详细规划调整的请示》（萍资规字〔2019〕144号）以及萍乡市人民政府《关于同意萍乡经济技术开发区管委会A-1地块（景泰园）控制性详细规划调整的批复》（萍府字〔2019〕80号）两份证据。经质证，萍乡市自然资源和规划局和中鼎公司对该两份证据的三性均无异议，被上诉人认为：1．原萍乡市规划局于2018年11月12日作出规划许可时并没有对控规进行调整，不能以该请示认定原萍乡市规划局当时行为的合法性；2．该证据虽为法院依职权调取，但属于萍乡市自然资源和规划局行为的延伸。萍乡市自然资源和规划局请示，萍乡市人民政府批复同意调整控制性详细规划的理由不充分，当初确定市医院周边地块不允许建高层，现在又批复同意建高层，自相矛盾。本院经审查认为，上述证据系人民法院依职权调取的证据，能够证明涉案地块控制性详细规划调整情况，应予认定。各方当事人均坚持一审的质证意见，且中鼎公司对萍乡市自然资源和规划局在一审中提交的第五组证据萍乡市城乡规划委员会萍规委纪要（2018）4号及景泰园二期规划及建筑设计（方案一）提出补充意见，认为该组证据可说明萍乡市城规委代表市人民政府已经通过了控制性详细规划的调整，且按照江西省规划法规的相关规定，建筑高度、密度的变更属于一般条件的变更，仅需要原萍乡市规划局进行法定程序审批即可，本案中原萍乡市规划局对建筑高度密度的变更已经经过审批，故涉案设计方案的调整符合法律规定。本院经审查认为中鼎公司的该意见依法不能成立，理由待后详述。二审查明的事实与原审判决认定的基本事实一致，本院予以确认。二审补充查明，中鼎公司房地产开发分公司于2019年9月3日向萍乡市自然资源和规划局申请对中鼎景泰园项目建筑高度由原规划高度50米调整为100米，原建筑密度23%调整为26%。萍乡市自然资源和规划局于2019年9月10日至2019年10月10日组织对调整后的地块控规方案进行公示，并通知利害关系人于2019年9月29日参加涉案地块控制性详细规划调整听证会。2019年10月12日，萍乡市自然资源和规划局向萍乡市人民政府上报《关于批准萍乡市开发区管委会A-1地块（景泰园）控制性详细规划调整的请示》（萍资规字〔2019〕144号），调整情况：A-1地块建筑限高由50米调整至100米，建筑密度由不大于23%调整为不大于26%，其他规划指标按《关于同意杨家冲A-6等地块控制性详细规划图则的批复》（萍府字〔2007〕70号）中A-1地块（景泰园）的要求执行，保持不变。2019年10月24日，萍乡市人民政府向萍乡市自然资源和规划局作出《关于同意萍乡经济技术开发区管委会A-1地块（景泰园）控制性详细规划调整的批复》（萍府字〔2019〕80号），经2019年10月23日萍乡市城乡规划委员会第三十四次会议研究，批复同意萍乡经济技术开发区管委会A-1地块（景泰园）控制性详细规划调整，具体规划要求与萍乡市自然资源和规划局上报的请示一致。本院认为，本案的被诉行政行为是原萍乡市规划局于2018年11月12日向中鼎公司作出的“建字第2018-6-039号”建设工程规划许可行为。根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：一、本案被上诉人是否具备原告主体资格；二、涉案建设工程规划许可行为是否合法；三、涉案建设工程规划许可是否应予撤销。一、关于本案被上诉人是否具备原告主体资格的问题《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；……”根据上述规定，相邻权人作为行政利害关系人，具备提起行政诉讼的原告主体资格。本案中，被上诉人张永平等20人系中鼎?景泰园小区17#、18#及4#楼的业主，其所在建筑与涉案被许可项目中的3#、16#楼毗邻，其属于上述司法解释所规定的相邻权人范畴，依法应认定被上诉人与被诉行政行为具有利害关系，其具备本案的原告主体资格。因本案被上诉人主张的权益并非共有部分衍生或者属于业主共有利益，萍乡市自然资源和规划局和中鼎公司提出本案仅业主委员会或者专有部分占建筑物总面积过半或总户数过半数的业主提起诉讼的意见依法不能成立，本院不予采信。二、关于涉案建设工程规划许可行为是否合法的问题本案中，各方当事人对原萍乡市规划局及萍乡市自然资源和规划局的主体资格和职权依据均无异议，本院经审查予以确认。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，对被诉建设工程规划许可行为的合法性进行审查，应从证据是否确凿、适用法律、法规是否正确等实体方面以及是否违反法定程序方面进行审查。在实体方面，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定，核发建设工程规划许可证的条件是“符合控制性详细规划和规划条件”。即对于不符合控制性详细规划确定的建筑密度、建筑高度指标的建设项目，不得核发建设工程规划许可证。本案中，原萍乡市规划局于2018年11月12日作出的“建字第2018-6-039号”建设工程规划许可证对中鼎·景泰园确定的经济技术指标建筑密度24.4%，16#楼建筑高度89.7米，1#、2#、3#楼建筑高度98.4米，不符合当时控制性详细规划对涉案地块确定的强制性指标中建筑密度23%、建筑限高50米的控制要求，一审法院认定涉案规划行政许可违反法律规定并无不当。关于城市规划委员会审议意见与控制性详细规划修改的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第七条规定：“经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。”据此，2007年12月制定的萍乡市开发区管委会地块控制性详细规划所确定的中鼎·景泰园项目所在地块控制指标在未经法定程序修改前依法具有拘束力，即使该控制性详细规划不再适应经济社会发展需要，亦应按照法定程序进行修改，而不得擅自改变。根据《江西省城市和镇控制性详细规划管理条例》第十八条第一款规定，控制性详细规划修改具有严格的程序要求，其修改的审批权限在城市、县人民政府，城市规划委员对规划草案的审议仅系审批前置条件，未经城市、县人民政府批准，不发生修改的效力，原控制性详细规划仍应作为建设工程规划许可证的核发依据。上诉人将城市规划委员会的审议意见作为核发建设工程规划许可证的合法性依据，于法无据，本院不予支持。关于萍乡市自然资源和规划局提出其有权对涉案地块的规划条件进行符合法定程序的变更的问题。经查，《江西省城市和镇控制性详细规划管理条例》第十二条第二款规定：“控制性详细规划确定的各地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、停车泊位、建筑后退红线距离、基础设施和公共服务设施配套建设的规定应当作为强制性内容。”该条例第二十二条、第二十五条第二款对依据控制性详细规划出具规划条件以及违反控制性详细规划出具规划条件、核发建设用地规划许可证或者建设工程规划许可证的行为规定相应的举报途径。同时，根据《江西省城乡规划条例》第四十二条规定，建设单位申请对规划条件进行变更，城乡规划主管部门经审查变更内容不符合控制性详细规划的，不予批准。可见，控制性详细规划系出具、变更规划条件的强制性依据和审查标准，规划条件不得违反控制性详细规划。即使对规划条件进行更变，变更内容亦应符合控制性详细规划。本案中，调整后的规划条件中的建筑限高指标不符合控制性详细规划，不能作为核发建设工程规划许可证的依据，萍乡市自然资源和规划局的该项主张依法不能成立，本院不予采信。从法定程序上看，应当指出的是，“法定程序”中的“法”，不能限定于法律、法规，规章以及其他不与上位法相抵触的规范性文件所规定的行政程序，也属于“法定程序”范畴。本案中，原萍乡市规划局向一审法院提交的证据中，无建设单位即第三人中鼎国际工程有限责任公司提交的《江西省建设工程（建筑、市政）规划设计方案审定申请表》、建设用地规划许可证等相关材料，原萍乡市规划局对中鼎·景泰园规划设计方案审定后未出具《建设工程（建筑、市政）规划设计方案审定通知书》，亦未在审定的规划总平面图上加盖规划审定专用图章，且只在专家评审后于2018年8月9日至8月17日对项目规划总平面进行了公示，2018年9月18日审定中鼎·景泰园规划设计方案后未再行公示，违反了《江西省建设项目城市规划行政许可规程》相关规定。但上述步骤缺失、行政处理形式违法（以负责人签名代替审定通知书、未加盖专用图章）等均不对听证、陈述、申辩等重要程序性权利产生实质损害，且不影响被诉决定本身的有效性，依法属于程序瑕疵，仅构成程序轻微违法。三、关于涉案建设工程规划许可是否应予撤销的问题本案中，本案被上诉人作为相邻关系人主张涉案建设工程规划许可对其通风、日照、采光等相邻权益造成影响，请求撤销涉案建设工程规划许可，故从诉讼类型的角度，本案系基于相邻权益而产生的撤销之诉，审理重点在于被上诉人请求撤销涉案行政许可的主张能否成立。应当注意到，通风、采光、日照等权益不是一项独立物权，而是基于相邻关系产生的权益。出于城市发展以及合理利用土地资源的考虑，现状住宅应当允许周围环境发生变化，相关不动产权利人对新建建筑造成通风、采光权益影响负有一定限度的容忍义务。从行政许可的角度，新建建筑是否损害相邻建筑物的通风、采光和日照相邻权益，应以是否违反法定要件为主要判断依据。具体到本案而言，即被诉建设工程规划许可在涉及有可能影响相邻权益的一些规划指标是否符合城市规划相关的设计要求。根据《江西省城市规划管理技术导则（2014年版）》规定的各项指标，与相邻建筑布局相关的指标为建筑间距以及日照时间。本案中，萍乡市规划勘察设计院出具间距分析、日照分析，经萍乡市城乡规划委员会对规划设计方案予以审定，且经听证得出结论：调整后的设计方案间距、日照等技术指标均符合《江西省城市规划管理技术导则》的要求。在被上诉人未提交相应证据推翻涉案间距分析、日照分析报告的情况下，应认定涉案建设工程规划行政许可符合城乡规划设计要求。据此，涉案建设工程规划许可虽可能对被上诉人等人的通风、采光造成一定的影响，但该影响在法定允许范围内。另外，根据二审补充查明的事实，作为被诉建设工程规划许可基础的涉案地块控制性详细规划已经萍乡市人民政府批复予以修改。在无证据表明涉案地块控制性详细规划的修改存在明显缺乏事实根据、明显缺乏法律依据、超越职权或者其他重大明显违法情形的情况下，对修改后的控制性详细规划，本院予以认可。经查，修改后的控制性详细规划将涉案地块的建筑限高调整至100米，建筑密度调整为不大于26%，故涉案建设工程规划许可并未违反修改后的控制性详细规划。按照《中华人民共和国城乡规划法》及相关配套法规的规定，控制性详细规划的编制及修改均属于行政机关根据城市发展需要，对城市的土地、建筑等安排和布局进行整体的设计和谋划，属于规划宏观控制的一般性调整范畴，涉及公共利益，并不直接针对特定对象创设权利义务。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十条规定：“被诉准予行政许可决定违反当时的法律规范但符合新的法律规范的，判决确认该决定违法；准予行政许可决定不损害公共利益和利害关系人合法权益的，判决驳回原告的诉讼请求。”本案中，在涉案建设工程规划许可违反当时的控制性详细规划但符合新的控制性详细规划的情况下，可以参照适用上述规定进行处理，对涉案建设工程规划许可应不予撤销。综上所述，原萍乡市规划局于2018年11月12日向中鼎公司作出的“建字第2018-6-039号”建设工程规划许可虽然在作出时违反当时的控制性详细规划，并存在程序轻微违法的情形，但由于被诉建设工程规划许可行为对被上诉人的影响尚在法定允许范围内，且其符合新的控制性详细规划，故对涉案建设工程规划许可行为不予撤销。同时，基于行政诉讼所承载的监督行政机关依法行政这一重要功能，对本案的处理，依法应对被诉行政行为的合法性作出评价，即应确认被诉行政行为违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：一、撤销萍乡市湘东区人民法院（2019）赣0313行初2号行政判决；二、确认原萍乡市规划局于2018年11月12日作出的“建字第2018-6-039号”建设工程规划许可行为违法。一、二审案件受理费100元，由萍乡市自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审判长  李修贵审判员  曾东林审判员  刘 薇二〇一九年十一月十五日法官助理吴勇书记员刘诗怡附:被上诉人（原审原告）名单张永平，男，1968年6月14日出生，汉族，住江西省萍乡市安源区后埠街楚萍西路39号，公民身份号码36210119680614033X。曾庆涛，男，1975年4月28日出生，汉族，住江西省萍乡市安源区后埠街后村巷19栋6号，公民身份号码360302197504282017。杨蒲珍，女，1964年5月5日出生，汉族，住江西省芦溪县上埠镇上埠村大屋里69号，公民身份号码360312196405051027。汤水英，女，1972年6月15日出生，汉族，住江西省萍乡市安源区后埠街跃进北路255号3单元302室，公民身份号码360313197206155529。王科，男，1980年11月8日出生，汉族，住江西省萍乡市安源区东大街船形里1号，公民身份号码360302198011083014。欧阳清，男，1989年10月28日出生，汉族，住江西省萍乡市安源区东大街余家中巷1号2单元401室，公民身份号码36030219891028301X。陈勇，男，1969年9月14日出生，汉族，住江西省萍乡市安源区东大街迎凤巷66号，公民身份号码360302196909141031。吴鑫芳，女，1978年1月27日出生，汉族，住江西省芦溪县上埠镇涣山村山坡上33号，公民身份号码360312197801270023。刘云明，男，1970年8月27日出生，汉族，住江西省莲花县六市乡大沙村腰沙8号1室，公民身份号码362431197008274017。周辉荣，女，1976年6月16日出生，汉族，住江西省上栗县长平乡长平村长平街11号，公民身份号码360311197606162063。陈丽华，女，1977年9月26日出生，汉族，住江西省萍乡市安源区凤凰街公园南路108号5单元401室，公民身份号码360321197709264049。吴婷，女，1993年10月17日出生，汉族，住江西省上栗县赤山镇麻田村土坡岭8号，公民身份号码360311199310174064。李建萍，男，1975年10月6日出生，汉族，住江西省萍乡市安源区八一街基建村11栋1单元204室，公民身份号码360302197510060031。欧阳柳，男，1989年5月28日出生，汉族，住江西省萍乡市安源区东大街伞铺巷5号5栋1单元301室，公民身份号码36030219890528101X。冯艾，男，1971年5月3日出生，汉族，住江西省萍乡市建设东路金陵小区西区15栋4单元501室，公民身份号码360311197105030599。李康成，男，1984年1月5日出生，汉族，住江西省萍乡市建设东路凤形巷瓦塘坡71号，公民身份号码360301198401050035。段丽芳，女，1980年12月11日出生，汉族，住江西省萍乡市安源中大道9号18栋2单元1401室，公民身份号码360313198012110028。郭正才，男，1968年9月9日出生，汉族，住江西省上栗县福田镇边塘村边塘54号，公民身份号码360302196809092033。李文晶，女，1988年12月30日出生，汉族，住江西省萍乡市安源区凤凰街刘家巷53号2栋1单元301室，公民身份号码360302198812300023。童小敏，女，1962年11月22日出生，汉族，住江西省萍乡市安源区丹江街江矿新建村39号，公民身份号码360302196211221523。