内蒙古自治区包头市中级人民法院   民事判决书   （2019）内02民终2716号   上诉人(原审原告)：包头市平达交通枢纽有限公司。   法定代表人:王朝斌，系该公司董事长。   委托诉讼代理人:王宝翠，内蒙古钢苑律师事务所律师。   上诉人（原审被告）：包头市石拐区人民政府。   法定代表人：李新春。   委托诉讼代理人:张旭，内蒙古鹿城律师事务所律师。   上诉人包头市平达交通枢纽有限公司（以下简称平达公司）与上诉人包头市石拐区人民政府（以下简称石拐区政府）因合同纠纷一案均不服包头市石拐区人民法院（2019）内0205民初183号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月23日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人平达公司的委托诉讼代理人王宝翠、上诉人石拐区政府的委托诉讼代理人张旭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   平达公司上诉请求：1.撤销一审判决第三项，依法支持上诉人前期建设投资款514.9万元；2.二审诉讼费由被上诉人承担。其主要上诉理由为：1.一审法院就政府违约不予认定,严重错误。上诉人投资建设的“XXX物流园区项目”业经石拐区发改局、石拐区建设局、石拐区国土局、包头市规划局、包头市发改委、自治区发改委审核通过，经石拐区发改局书面同意开展前期建设工作,完成土地平整、建成门楼和2千余平米临时用房,并受石拐区发改局指示出资完成了由包头市交通局与交通运输部规划研究院共同编写的《XXX物流园区可行性研究报告》,上诉人已就上述事实一一举证。交付土地是被上诉人的基本义务,被上诉人不但破坏上诉人的建设成果,把上诉人前期建设强行推倒、铲平,将上诉人强行清场,还窃取上诉人的投资成果,将上诉人投巨资完成土地平整的项目用地强行收走用于建设闽南石材城项目,被上诉人已经构成根本违约,一审法院不但无视上诉人提交的一系列证据,更对在本应是建设上诉人物流园区项目的土地上却建成闽南石材城视而不见,罔顾基本事实,对石拐区政府的根本违约行为不予认定,是根本性的严重错误。2.判决以年利率10%向上诉人支付利息本就不足以弥补上诉人的损失。根据《中华人民共和国合同法》第107条、第113条的规定,石拐区政府应当就其违约行为向上诉人承担损失赔偿责任,损失赔偿不仅包括资金占用期间的利息,而且还包括履行《投资协议书》后上诉人可以获得的利益。XXX物流园区项目系经包头市交通局与交通运输部规划研究院共同编写可行性研究报告,经石拐区发改局、包头市发改委、自治区发改委批准建设的大型物流园区项目,正如包发改经贸字【2011】545号文件所述“该项目符合国家产业政策,经济、社会效益显著”。仅就企业的资金财务成本而言,远高于10%是基本现实,更何况再加上可得利益损失,一审法院判决石拐区政府以实际使用土地款按年利率10%向上诉人支付利息,根本远远不足以弥补上诉人的损失。3.一审法院对前期投资费用514.9万元不予认定，属严重错误。首先，土地平整及费用作为前期投资费用系基于双方在《投资协议书》中的约定。其次，上诉人进行前期投资系经石拐区发改局正式文件通知。2010年8月石拐区发改局向上诉人送达石发改字【2010】40号《石拐区发展和改革局关于同意包头市平达交通枢纽股份有限公司XXX物流园区开展前期工作的函》,以文件的形式函告上诉人开展前期建设工作，并要求上诉人尽快编制可行性研究报告。可见上诉人进行前期投资系经过被上诉人同意和认可的。且上诉人前期投资大部分是代被上诉人垫资。再次，前期建设不进行验收、结算是行业惯例，且上诉人前期投资500万元经石府纪发【2012】48号会议纪要正式确认，该会议纪要将前期建设费用500万元一并纳入上诉人所缴纳的土地款，合计3500万元。施工单位包头市房屋建筑安装有限公司（以下简称包头房建公司）出具的证明明确列明了前期建设的相关施工内容及费用明细，亦足以证明上诉人所主张的前期建设投资。且石府办发【2013】92号文件再次就上诉人前期建设款的利息作出明确承诺。最后，将前期建设投资损失与缴纳土地款利息补偿混为一谈对上诉人严重不公。综上所述,上诉人已就前期建设投资充分举证并形成完整的证据链条，被上诉人已经确认视同缴纳土地款的500万元前期投资款并掌握相关证据而不提供,应当承担对其不利的后果。一审法院就石拐区政府的根本违约行为未予认定,其判决的10%利率本就不足以弥补上诉人的损失,对已经石拐区政府会议纪要确认的500余万元前期投资不予认定,更是对上诉人的显著不公平。恳请二审法院依法撤销一审法院的相关判项,维护平达公司的合法权益，依法改判支持上诉人的合理诉求。   石拐区政府辩称，一、双方合同未能履行是由于平达公司未履约且自愿放弃投资，不存在石拐区政府违约的问题。1.平达公司始终未能按照合同约定投资建设。根据《投资协议书》第三条的约定，项目一期建设从合同签订之日起18个月完工，2009年双方签订合同，被答辩人至少应在2011年完成一期建设，但平达公司未能按照合同约定完成投资建设，存在重大违约。2.被答辩人未开工建设，不存在前期建设费用。3.被答辩人自愿放弃投资，与答辩人无涉。答辩人一直支持被答辩人在原材料物流园区进行投资开发，是被答辩人由于自身资金及市场等因素主动放弃投资，要求答辩人返还投资款，被答辩人已经用行动表明其不再履行合同，是根本违约。二、被答辩人进行前期建设投资缺乏有效证据证明。1.合同约定与合同履行没有必然联系。合同尽管约定由被答辩人进行土地平整及费用，但并不表明被答辩人已经履行合同进行了土地平整，现有证据亦不能证明被答辩人进行了前期建设投入。2.同意投资与实际投资没有必然联系。经有关部门批准或同意是建设行为的前置条件，即使被答辩人的前期建设系经有关部门同意或认可，亦不能表明前期建设实际存在。3.土地平整等前期建设即使是为政府垫资，也要以存在实际投资为前提。4.被答辩人应当举证证明前期建设不必验收属于行业惯例。5.前期建设费用500万余元却没有费用明细，不符合常理。三、《投资协议书》实质上属于土地出让合同，该协议因违反土地出让招拍挂强制性规定而无效，被答辩人对签订土地出让合同违反法律强制性规定亦有过错，即使存在前期建设，被答辩人亦应当承担与其过错相应的资金占用利息及建设费用损失。综上，被答辩人未能履约且自愿放弃投资与答辩人无涉，其请求的前期建设投入因缺乏有效证据证明不应得到支持，《投资协议书》因违反法律强制性规定而无效，被答辩人对此亦有过错，应承担相应责任，请求依法驳回被答辩人的全部上诉请求。   石拐区政府上诉请求：1.撤销一审判决第二项，依法驳回被上诉人的利息请求或改判为以实际使用土地款金额为本金按照中国人民银行同期同类贷款利率计算利息；2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。其主要上诉理由为：1.一审法院认定政府会议纪要具有对外效力，从而作为利息裁判的依据，严重错误。一审法院忽视了会议纪要只有依法送达行政相对人才可能导致对外发生效力的关键环节。石府纪发【2012】48号会议纪要仅仅是石拐区政府对平达公司退款事宜的内部议事方案,该方案是否履行尚未成定论,不能必然成为石拐区政府的法定职责。况且,该纪要在依法送达平达公司之前仅具有内部效力,平达公司未提供任何证据证明其系依法获取该文件,石拐区政府亦未查到任何向其送达的相关记录,该纪要尚未产生对外效力,不能成为石拐区政府应当向平达公司支付土地款利息的裁判依据。2.石府纪发【2012】48号会议纪要明确载明“对其利息可按实际使用时间及银行同期贷款利率进行核算,最高不得突破12%的年息”,其至少表明三项内容,首先，纪要用词为“可”而非“应”,足以说明石拐区政府不是必然要向平达公司支付利息,支付利息仅仅是一个不必然的选项而已;其次，就算支付利息也是按照银行同期贷款基准利率计算,不应当超过银行同期贷款基准利率;最后，假使银行贷款基准利率有涨幅,当银行贷款年利率超过12%时,石拐区政府支付的利率也不得突破12%。而一审法院将其错误解读为石拐区政府应当支付利息,且利率只要不高于12%就可以,从而判决按年利率10%计算利息,是严重错误的。3.一审法院在平达公司未就其诉称的前期建设投入充分举证的情况下武断的认为平达公司存在前期建设损失,从而用利率平衡其损失,既不客观也不恰当。综上所述,一审法院将不必然履行的会议纪要错误认定为政府职责,将未经依法送达的会议纪要错误认定为具有对外效力,将按照银行贷款基准利率错误解读为自定利率上限,将未经充分举证的诉讼主张作为利率补偿考量因素,导致其裁判的10%年利率必然错误。上诉人认为按照银行基准利率已经足以弥补被上诉人资金被占用的损失,恳请二审法院依法撤销一审法院的相关判项,依法改判以维护上诉人的合法权益。   平达公司辩称，一、关于石府纪发【2012】48号会议纪要的效力问题。被答辩人关于“会议纪要只有依法送达行政相对人才可能导致对外发生效力”的主张是错误的。“会议纪要”并非法律文书，送达不是其发生效力的前置程序，一旦做出，对内即具有约束力，对外则具有公示公信力。会议纪要已经议定的事项具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力。行政机关形成的议定事项属于行政机关的法定职责，必须遵照执行。石府纪发【2012】48号会议纪要专题研究了平达公司缴纳土地款清退及利息事宜，是对退还平达公司缴纳土地款及利息作出的行政允诺，已经形成应遵照执行的职责，在未依照法定程序否定其效力之前，石拐政府应当秉持诚实信用原则，确保该会议纪要得到贯彻落实。二、石拐区政府最低应按照年利率10%向平达公司支付使用土地款期间的利息。1.关于石府纪发【2012】48号会议纪要中载明的“……对其利息可按实际使用时间及银行同期贷款利率进行核算，最高不得突破12%的年息”的理解。该条中的“可”针对的并非是利息应否支付的问题，而是针对利息的额度和利率的多少问题，是在明确支付利息的前提下，对利息的额度和利率设置了幅度和限度。如果双方对该条文的理解有分歧，除了要正确理解条文含义外，还应当考虑保护相对人的信赖利益，作出对平达公司有利的解释。2.关于利率问题。关于利率问题，在石府纪发【2012】48号会议纪要、石府发【2013】92号文件、石财发（2017）50号文件中都有明确记载，并未见“按银行同期贷款基准利率计算”的表述，而是承诺“按银行同期贷款利率进行核算”或“按照同期商业银行综合利息计息”，石拐区政府“应按银行同期贷款基准利率计算利息”的主张没有事实和法律依据。年利率10%向平达公司支付使用土地款期间的利息已是最低标准。三、平达公司主张前期投资514.9万元有事实和法律依据。1.平达公司是在石拐区政府和改革局正式文件通知后才开展的前期工作。2.平达公司依据《投资协议书》第四条约定进行了平整土地等前期投资，且于2010年12月底缴纳了最后一笔征地款，石拐区政府接收款项且未提出异议。如果平达公司从未开工建设，石拐区政府应催促开工或按约定向平达公司主张违约责任，但石拐区政府在长达3年多的时间里从未催促或主张过违约责任，不符合常理和合同履行习惯，表明平达公司已开工建设。3.有证据证明平达公司前期投资514.9万元，其中包括编制可行性研究报告花费的70万元以及包头房建公司承揽的建设项目发生的费用，以上事实有收款单位出具的70万元发票及包头房建公司出具的施工费等证据予以佐证。4.会议纪要确认“该公司先后于2009年和2010年两次缴纳土地款共3500万元”，并决定返还平达公司缴纳的土地款，将前期投入的500万元视为缴纳的土地款，与之前缴纳的3000万元一并予以确认。石拐区政府应当履行返还义务。四、平达公司依约履行了合同义务，石拐区政府构成根本违约，平达公司有权要求石拐区政府承担赔偿责任。1.《投资协议书》并非标准的土地出让协议，即使土地未进行招拍挂，对于已完成的建设施工部分，石拐区政府应当向平达公司支付实际履行合同的结算工程价款。即使《投资协议书》因未进行招拍挂导致无效，处于主导地位的石拐区政府应承担主要责任。2.石拐区政府未及时办理项目审批手续且在尚未与平达公司解除合同的情况下将涉案土地出让给第三方，构成根本违约。石拐区政府退还平达公司履约保证金的行为意味着项目停建的主要责任在石拐区政府。五、不能将给付利息与平达公司的前期建设混为一谈，按年利率10%计算利息不足以弥补平达公司的损失。综上，会议纪要等文件决定的事项具有法定效力，是石拐区政府对平达公司的承诺，系其法定职责，石拐区政府应信守承诺，最低按年利率10%的利息向平达公司给付使用土地款期间的利息，且有证据表明平达公司前期投入514.9万元，石拐区政府应当给付平达公司。   平达公司向一审法院起诉请求：1.请求判决被告返还原告土地出让金500万元；2.请求判决被告返还原告前期投资款514.9万元；3.请求判决被告给付实际使用资金期间按照年利率15%计算的利息，以上本息总计3000万元，超出部分自愿放弃；4.本案诉讼费用由被告承担。   一审法院经审理查明，平达公司与石拐区政府于2009年9月4日签订《投资协议》,约定由平达公司在石拐区政府新区规划园区投资建设“包头国家公路运输枢纽包头北物流园区项目”。平达公司依约于2009-2010年期间分4次向石拐区政府财政非税专户转入投资项目垫付征地款合计3000万元。后石拐区政府将该项目用地用于建设现闽南石材城项目,平达公司的投资项目终止。石拐区政府陆续退还平达公司土地款2500万元,尚欠500万元未付。因对退款数额及利息双方存在争议,平达公司提起诉讼。   另查明,平达公司缴款土地款时间为：2009年9月10日57万元、2009年9月11日43万元、2010年6月11日1900万元、2010年12月20日1000万元；石拐区政府退还土地款时间为：2014年1月6日500万元、2014年9月25日100万元、2015年2月10日100万元、2015年9月16日100万元、2016年1月22日200万元、2016年4月29日200万元、2017年1月6日500万元、2018年5月11日300万元、2018年7月11日200万元、2019年4月4日300万元。   一审法院认为:双方争议的焦点一是石拐区政府出具的石府纪发【2012】48号会议纪要的效力问题;二是石拐区政府使用平达公司缴纳土地款期间的利率确认问题。   关于焦点一，一审法院认为，会议纪要是行政机关常用的公文格式,纪要适用于记载会议主要情况和议定事项。行政机关形成的议定事项,应属于行政机关的职责。石府纪发【2012】48号会议纪要专题研究了平达公司缴纳土地款清退事宜,对退还平达公司缴纳土地款及利率做出的行政允诺,已形成应遵照执行的职责,应具有对外效力。   关于焦点二，一审法院认为，一、石府纪发【2012】48号会议纪要专题对退还平达公司缴纳土地款及利息支付做出“…对其利息可按实际使用时间及银行同期贷款利率进行核算,最高不得突破12%的年息”的允诺;二、平达公司所缴纳的土地款数额巨大,且长期拿不回该笔资金,平达公司存在较大损失;三、平达公司请求赔偿前期投入建设费用514.9万元,因其对金额未提供充足证据,一审法院未予支持。但平达公司为履行《投资协议》而进行必要的前期建设应符合客观实际,应存在前期建设费用的损失。综合考量以上三方面的因素,一审法院按10%的利率予以支持。平达公司主张本息总计以3000万元为限,超出3000万元部分自愿放弃,对其主张,一审法院予以支持。综上所述,依照《中华人民共和国合同法》第一百零七条之规定,判决：一、包头市石拐区人民政府退还包头市平达交通枢纽有限公司土地款500万；二、包头市石拐区人民政府给付实际使用包头市平达交通枢纽有限公司缴纳土地款期间的利息,自2009年9月10日起,以实际使用土地款金额为本金,按年利率10%计算利息，利随本清；上述（一）、（二）项（本息合计最高不超过3000万元），包头市石拐区人民政府于判决书生效之日起三十日内给付包头市平达交通枢纽有限公司。三、驳回包头市平达交通枢纽有限公司其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费95597.5元，由包头市石拐区人民政府负担。   本院二审期间，上诉人平达公司围绕上诉请求依法提交了两组新证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。第一组证据是包头房建公司出具的平达公司石拐新区项目施工费确认单、包头房建公司向平达公司发出的催款函、包头市建友工程机械有限公司向平达公司、包头房建公司发出的催款函。证明包头房建公司承揽涉案工程前期建设，石拐区政府未支付平达公司该笔费用，导致平达公司尚欠包头房建公司该笔费用。第二组证据是XXX物流园区可研咨询费发票三张和XXX物流园区可行性研究报告，证明平达公司按照相关部门要求编制可行性报告，花费70万元。石拐区政府对第一组证据的质证意见是：1.三份证据形成于2018年4-6月份，不属于平达公司一审不能提供的证据，也并非新形成的证据，不属于新证据，二审没有证据资格。2.就工程款而言，由人工费、机械费、税费、规费等几部分组成。平达公司提供的项目施工费确认单，没有体现出工程款的构成内容，只是笼统地就数字的拼凑形成514.9万元，不符合相关工程款的构成，无法体现人工费、机械费、税费、规费等费用，不能视同为工程结算清单。3.正是因为这些证据材料一直由平达公司掌握，且在一审没有提交，有理由对其真实性保持合理怀疑。综上，对这三份证据的真实性及证明目的、证据资格不予认可。石拐区政府对第二组证据的质证意见是：1.三张发票并非原件，对真实性不认可。对可行性报告的真实性也不认可。2.即使发票是真实的，三张发票的形成时间分别为2010年3月、2010年8月、2010年11月，三笔资金形成于不同时间，与对方提供的可行性报告没有对应关系，无法证明费用是制作可行性报告花费的。3.收款单位与可行性报告的出具单位并不是同一个单位。   本院认为，本案的争议焦点是：1.双方是否存在违约行为；2.平达公司是否有前期投入以及前期投入的数额；3.石拐区政府是否应当支付占用资金期间的利息以及利息如何计算。   一、关于双方是否存在违约行为的问题。从双方提供的证据分析，均无法证明对方存在违约行为，对此本院不予认定。   二、关于平达公司是否有前期投入以及前期投入数额的问题。本院认为，上诉人平达公司在一审中提交的包头房建公司提供的前期建设费用514.9万元的证明材料以及二审中提交的包头房建公司出具的平达公司石拐新区项目施工费确认单、包头房建公司向平达公司发出的催款函、包头市建友工程机械有限公司向平达公司和包头房建公司发出的催款函，因没有相关结算、验收、支付等费用明细的证据相印证，无法形成完整的证据链，故对平达公司提交的以上证据不予采信。上诉人平达公司根据石府纪发【2012】48号会议纪要中记载的“……该项目业主提出返还其缴纳的3500万元土地款并支付相应利息的要求……”提出3500万元中3000万元是土地款，500万元是前期建设费用的主张，本院认为，该会议纪要中提到的3500万元土地款虽与双方认可的3000万元的土地款不一致，但是上诉人提出的另外500万元就是前期投入的费用，因缺少其他证据予以佐证，本院不予认定；上诉人平达公司在二审中提交的第二组证据，即包头北物流园区可研咨询费发票三张和包头国家公路运输枢纽包头北物流园区可行性研究报告，以证明平达公司前期投入的费用中有70万元是用于包头国家公路运输枢纽包头北物流园区进行可行性研究报告的费用，本院认为，三张发票虽是复印件，且发票上的收款单位中路港（北京）工程技术有限公司和可行性研究报告上的署名单位交通运输部规划研究院不一致，但是根据发票上的经营项目包头北物流园区可研咨询费和付款单位包头市平达交通枢纽股份有限公司两个关键信息，结合可行性研究报告的具体内容，根据民事证据的高度盖然性规则，本院对该组证据予以采信，认定平达公司为出具可行性研究报告支出了70万元的前期费用。   三、关于石拐区政府是否应当支付占用资金期间的利息以及利息如何计算的问题。本院认为，石府纪发【2012】48号会议纪要专题对退还平达公司缴纳土地款及利息支付作出“……对其利息可按实际使用时间及银行同期贷款利率进行核算，最高不得突破12%的年息”的内容，会议纪要作为行政机关常用的公文格式，对于议定的事项，具有执行的效力，对外应具有效力。一审法院根据【2012】48号会议纪要判决石拐区政府按照年利率10%给付平达公司土地款的利息，并无不当，本院予以支持。上诉人石拐区政府提出的政府会议纪要不具有对外效力，不应作为利息裁判依据的主张，因缺少法律依据，本院不予支持。上诉人石拐区政府提出的一审法院对【2012】48号会议纪要载明的内容“对其利息可按实际使用时间及银行同期贷款利率进行核算，最高不得突破12%的年息”存在错误解读的主张，本院认为，上诉人石拐区政府对此内容的理解即“假使银行贷款基准利率有涨幅，当银行贷款年利率超过12%时，石拐区政府支付的利率也不得突破12%”和正常理解不符，且石拐区政府作为出具会议纪要的主体，应作出有利于上诉人平达公司的理解，故本院对上诉人石拐区政府的这一主张不予支持。上诉人平达公司和上诉人石拐区政府上诉主张的一审法院将利息和前期建设混为一谈的主张，本院认为，一审法院对利息认定理由的表述上虽有瑕疵，但对利息的认定并无不当，对上诉人平达公司和上诉人石拐区政府的该上诉理由，本院不予支持。   综上所述，上诉人石拐区政府的上诉请求不能成立，上诉人平达公司的上诉请求部分成立。本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项之规定，判决如下：   一、维持包头市石拐区人民法院（2019）内0205民初183号民事判决第一项，即包头市石拐区人民政府退还包头市平达交通枢纽有限公司土地款500万元；   二、维持包头市石拐区人民法院（2019）内0205民初183号民事判决第二项，即包头市石拐区人民政府给付实际使用包头市平达交通枢纽有限公司缴纳土地款期间的利息,自2009年9月10日起,以实际使用土地款金额为本金,按年利率10%计算利息，利随本清；   三、包头市石拐区人民政府给付包头市平达交通枢纽有限公司前期建设费用70万元；   上述一、二、三项（本息合计最高不超过3000万元），由包头市石拐区人民政府于本判决书生效之日起三十日内给付包头市平达交通枢纽有限公司。   四、撤销包头市石拐区人民法院（2019）内0205民初183号民事判决第三项，即驳回包头市平达交通枢纽有限公司其他诉讼请求。   五、驳回包头市平达交通枢纽有限公司其他诉讼请求。   如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍给付迟延履行期间的债务利息。   一审案件受理费95597.5元，由包头市石拐区人民政府负担53690.59元，由包头市平达交通枢纽有限公司负担41906.91元。二审案件受理费188785.62元，由包头市石拐区人民政府负担106027.99元，由包头市平达交通枢纽有限公司负担82757.63元。   本判决为终审判决。   审 判 长  赵晓丽   审 判 员  周 渊   审 判 员  马文基   二〇一九年十一月二十九日   法官助理  包婷婷   书 记 员  付瑞娟   附本判决引用的法律条文：   《中华人民共和国民事诉讼法》   第一百七十条   第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。