安徽省宣城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)皖18行初34号 原告艾瑞祥，男，1949年6月5日出生，汉族，户籍地安徽省宣城市宣州区，经常居住地安徽省宣城市宣州区。 委托代理人谢瑞青，北京在明律师事务所律师。 被告宣城市宣州区人民政府，住所地安徽省宣城市宣州区鳌峰东路178号。 法定代表人汪侃，该区区长。 委托代理人吴敏，宣城市宣州区西林街道办事处副主任。 委托代理人夏建军，安徽敬亭山律师事务所律师。 被告宣城市人民政府，住所地安徽省宣城市宣州区鳌峰中路49号。 法定代表人孔晓宏，该市市长。 委托代理人杨善宏，宣城市司法局行政复议与应诉科科长。 委托代理人束龙霞，宣城市司法局行政复议与应诉科副科长。 原告艾瑞祥因要求确认被告宣城市宣州区人民政府（以下简称“宣州区政府”）于2019年4月2日强制拆除其房屋的行为违法向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月25日立案后，在法定期限内向被告宣州区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月3日公开开庭审理了本案。庭审后，艾瑞祥以宣州区政府仅为参与实施强拆行为的机关之一，书面申请追加宣城市人民政府（以下简称“宣城市政府”）、宣城市宣州区西林街道办事处（以下简称“西林办事处”）、宣城市城市管理综合执法局、宣城市宣州区城市管理综合执法局、宣城市公安局宣州分局、宣城市宣州区土地房屋征收事务管理局、宣城市房屋征收管理办公室为本案共同被告，本院经审查，并经艾瑞祥同意，决定仅追加宣城市政府为本案被告。据此，本院于2019年10月23日第二次公开开庭审理本案。原告艾瑞祥及其委托代理人谢瑞青，被告宣州区政府的委托代理人吴敏、夏建军，被告宣城市政府的委托代理人杨善宏到庭参加诉讼。经安徽省高级人民法院批准，本院延长本案审理期限二个月。本案现已审理终结。 原告艾瑞祥起诉称：其在宣州区西林路拥有合法房屋。2019年4月2日凌晨6时许，宣州区政府组织大量人员前往其家门口蹲守，7时许，宣州区政府工作人员声称与其交涉房屋拆迁事宜。因宣州区政府人员众多，其未敢开门，并于8时许电话报警请求公安机关予以保护。警方到达现场后却强行将其及家人带上警车和救护车，并分别押至辖区派出所及医院。其离开后，宣州区政府即组织大型工程机械将其房屋拆除。宣州区政府在未履行法定程序、未经其允许的情况下即强行拆除其房屋，缺乏事实根据和法律依据，严重侵犯了其合法权益。请求：确认宣州区政府于2019年4月2日强制拆除其房屋的行为违法。第二次庭审中，艾瑞祥主张案涉强拆行为系由宣城市政府成立的临时机构“宣城市中心城市大建设指挥部”（以下简称“大建设指挥部”）决定实施的，故除宣州区政府外，宣城市政府亦为强拆主体。 艾瑞祥向本院提举了以下证据： 1.《房屋所有权证》1份，拟证明其是案涉房屋的合法所有权人，案涉强拆行为侵害了其合法权益；被拆房屋实际面积为511.822㎡。 2.报警录音，拟证明被诉强拆行为存在。 3.照片及视频，拟证明宣州区政府实施了强拆行为，另外，现场视频显示宣城市政府副秘书长刘陈寅亦在现场，故宣城市政府也是本案适格被告。 4.宣城市政府网站截图，拟证明“宣城市中心城市大建设指挥部”是宣城市政府组建的临时机构。 5.《丝绸厂改造项目艾瑞祥户房屋拆除实施方案》，拟证明是大建设指挥部办公室决定对其房屋实施强制拆除的，因大建设指挥部系由宣城市政府成立，故宣城市政府应承担相应的行为责任，即为本案适格被告；且该实施方案上明确宣州区政府副区长赵文清为总指挥，故宣州区政府也是本案适格被告。 6.宣城市中心城市大建设指挥部城指〔2018〕9号《关于印发〈2018年土地房屋征收“双月攻坚”活动的实施方案〉的通知》，拟证明大建设指挥部办公室明确要求对位于西林街道的“好彩头”项目实施拆迁，即宣城市政府为本案适格被告。 对艾瑞祥所举证据，宣州区政府的质证意见为：证据1，对证据“三性”无异议，房产证载明的面积仅为237.36㎡，本次拆除的是全部房屋（468.16㎡，包括无证的非法建筑）；证据2、3，对拆除房屋的事实无异议；证据4，真实性无法确认，应以正式文件为准；证据5、6，此材料原系西林办事处向其提交，该材料未正式成文，仅为草拟件，因其疏于审查，故在答辩时提交与法院，现此两份材料其不作为证据提交，故艾瑞祥将此两份材料作为己方的证据，不符合法律规定；此实施方案为西林办事处的草拟计划，未经宣州区政府和宣城市政府审批，尾部亦未加盖相关行政机关的公章；城指〔2018〕9号《通知》只是对推进征收工作的意见，不是具体行政行为，也没有对案涉项目予以强拆的意思表示。宣城市政府的质证意见为：证据1、2、3、5、6，同宣州区政府的质证意见；证据4，对其证明目的不予认可且与本案无关。 被告宣州区政府辩称：1.其根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“《征补条例》”）的相关规定，经过法定程序于2016年9月6日作出《关于宣城市丝绸厂及其周边棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定的公告》（以下简称“《房屋征收决定公告》”）及补偿安置方案，艾瑞祥所有的位于宣州区西林街道昭亭社区王家庄村民组的案涉房屋在前述征收范围内。2.其依法作出《房屋征收决定公告》后，即组织相关单位依法开展征收工作：对含案涉房屋在内的征收区域内的房屋情况进行了调查及公示；依法确定了评估机构；评估机构依法评估了艾瑞祥被征房屋及装潢、附属物的价值，并将估价结果送达艾瑞祥，艾瑞祥对评估结果未提出异议，亦未申请复核或重新评估；依据该项目补偿安置方案的相关规定，对艾瑞祥的无证房和“住改非”房屋的合法面积进行了认定；即其已充分保障了艾瑞祥的合法权益。3.因在规定的期限内，征收部门与艾瑞祥未能达成一致补偿安置意见，其遂根据征收部门的报请，依据《征补条例》的规定，依法作出宣区征补〔2019〕1号《国有土地上房屋征收补偿决定书》并送达艾瑞祥，即其已充分保障了艾瑞祥的相关权益。4.该房屋的强制拆除行为系由宣州区政府组织实施，在整个拆除过程中，有关单位已对案涉房屋的状况进行了证据保全，对搬离的物品进行了清点登记并予以妥善保管，且委托公证处对整个拆除过程进行了公证。请求：依法裁判。 宣州区政府向本院提举了以下证据和依据： 1.《关于宣城市丝绸厂及其周边棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定的公告》，拟证明案涉房屋是依法应予征收的房屋。 2.丝绸厂及其周边棚户区改造项目国有土地上房屋调查摸底公示表及照片； 3.《未登记建筑物认定表》； 4.《经营房面积确认表》；证据2-4拟综合证明，征收实施单位西林办事处对被征收区域内的房屋进行了调查，对艾瑞祥户房屋的合法面积及其他面积进行了登记，已经保障了艾瑞祥的合法权益。 5.《房地产评估机构推选结果公示》； 6.艾瑞祥户的《房地产评估报告》、评估报告的送达回执、装修及附属物价值评估送达回执； 7.《宣城市国有土地上房屋征收补偿安置意向性协议》两份（艾瑞祥户，货币化安置和产权调换安置各1份）； 8.谈话记录2份； 9.宣州区政府作出的宣区征补〔2019〕1号《国有土地上房屋征收补偿决定书》及送达回执。证据5-9拟综合证明，经被征收人依法推选，确定了该项目的评估机构，评估机构进行了相应的评估工作，且评估报告已送达艾瑞祥，艾瑞祥没有对评估报告申请复核和提出异议；其对艾瑞祥的房屋已依法进行相应的性质认定；在经数次与艾瑞祥协商无果的情况下，其按照《征补条例》的规定作出了补偿决定。 艾瑞祥对宣州区政府所举证据质证认为：证据1，对真实性无异议，但不认可其合法性和证明目的，该证据无论合法与否均不影响本案对强拆行为的认定。证据2-4，对证据的“三性”不予认可，调查公示表实际没有张贴公示，照片也没有原始载体，且照片上也无法看出具体的公示内容，2份认定表上载明的面积错误。证据5，对证据“三性”不予认可，评估机构非被征收人协商选定，而是直接按照推荐方式选定，明显违法，且宣州区政府没有提交原始选票，无法证明投票推荐结果的真实性，亦没有实际张贴公示。证据6，对证据“三性”不予认可，评估机构的选定程序违法，评估报告已超出有效期，且仅对有证房屋进行了评估，对其他房屋并未进行评估，属遗漏评估事项，另评估人员未至现场进行勘测作业；装修及附属物的评估报告亦超出有效期，且没有评估人员签名。证据7，为空白协议，与本案无关联。证据8，其没有签字，对证据“三性”不予认可。证据9，征收补偿决定书于2019年3月29日作出，2019年4月2日其房屋即被强拆，故强拆行为违法，其已针对该征收补偿决定另案起诉。宣城市政府对宣州区政府所举证据均无异议。 被告宣城市政府辩称：宣城市政府既非案涉房屋征收的法定组织实施主体，也非法定具体实施主体，且客观上，宣城市政府也没有实施案涉强拆行为，故非本案适格被告。请求:驳回艾瑞祥对宣城市政府的起诉。 宣城市政府未向本院提举证据。 本院认证意见如下：艾瑞祥所举证据1、2、3、4具备证据“三性”，予以认定；证据5（此实施方案原系宣州区政府在举证期限内提交本院，本院已依法向原告艾瑞祥送达，第二次庭审中，宣州区政府称该实施方案系西林办事处向其提交且为草拟件，非正式方案，故之前提交法院错误，现不作为己方证据提举，而艾瑞祥认为因该方案涉及对其房屋强拆的相关情况，遂作为己方证据提举），关于该方案，本院认为，此方案原系宣州区政府提交，虽然宣州区政府其后否定该方案的正式性，但从方案所载拆除时间、拆除参与单位等内容来看，与案涉房屋实际被拆时间、现场出现的工作人员等基本能够吻合，本院予以认定。证据6，系大建设指挥部向宣州区政府、市直有关单位下发的文件，是行政机关内部的工作安排，与本案无关联性，不予认定。宣州区政府所举证据1、9，具备证据“三性”，予以认定，可以证明案涉房屋在决定征收的范围内以及其针对案涉房屋作出了补偿决定；证据2-8，涉及案涉房屋的补偿问题，与本案无关，不予认定。 经审理查明：2016年9月6日，宣州区政府作出《关于宣城市丝绸厂及其周边棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定的公告》（宣区政秘〔2016〕257号），决定对宣州区西林街道昭亭社区北至宛陵路，西南至梅溪路，东至昭亭路范围内国有土地上的房屋予以征收，并确定征收部门为宣州区土地房屋征收事务管理局，具体实施单位为西林办事处。艾瑞祥位于西林街道××社区××村民组××房屋（××与××交叉口东南角）在前述决定所涉征收范围内。 虽经多次协商，征收部门及征收具体实施单位与艾瑞祥未能就案涉房屋的征收补偿安置事宜达成一致意见。经房屋征收部门报请，宣州区政府于2019年3月29日作出宣区征补〔2019〕1号《国有土地上房屋征收补偿决定书》并于2019年3月31日送达艾瑞祥，决定对艾瑞祥予以相应的补偿。艾瑞祥不服该补偿决定，于2019年4月24日向本院提起行政诉讼[案号为（2019）皖18行初33号]，请求撤销该补偿决定，该案正在审理中。2019年4月2日上午，在宣城市政府的协调及相关部门的协助下，宣州区政府组织其下属相关单位将艾瑞祥的案涉房屋予以强制拆除。 本院认为，《征补条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域内的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行”，据此，市、县级人民政府为国有土地上房屋征收与补偿工作的法定责任主体，此条所涉“房屋征收与补偿工作”应当包括对被征收房屋的权利人依法予以补偿安置及对房屋作相应的处置。根据前述法律规定，结合本案：1.案涉房屋征收决定系宣州区政府作出，即征收主体为宣州区政府，相应的，宣州区政府亦应为补偿安置工作的法定责任主体。因对被征收房屋的处置工作属于补偿安置工作的组成部分，故对案涉房屋的相应处置工作属其职责范围。2.案涉《丝绸厂改造项目艾瑞祥户房屋拆除实施方案》虽然载明“市中心城市大建设指挥部办公室决定对丝绸厂项目范围内艾瑞祥的房屋采取协助搬迁拆除”，但此决定仅是大建设指挥部针对其下级行政机关作出，并非针对艾瑞祥作出，是行政机关内部工作安排，未产生外部法律效力，故不能据此得出案涉强拆行为系由宣城市政府具体实施之结论。3.前述《实施方案》载明此次拆除工作的“总指挥为宣州区政府副区长赵文清、总协调为宣城市政府副秘书长刘陈寅”，即刘陈寅出现在强拆现场系协调各单位开展工作，宣州区副区长赵文清为强拆工作的总指挥，由此也说明被诉强拆行为系由宣州区政府组织实施，艾瑞祥关于“（宣城市政府副秘书长）刘陈寅出现在强拆现场，故宣城市政府为强拆实施主体”之主张不能成立。综上因素，本院认定宣州区政府为被诉强拆行为的实施主体暨责任承担主体，为本案适格被告，宣城市政府非本案适格被告。对被诉强拆行为的合法性审查，本院另作判决予以述及。 综上，艾瑞祥针对宣城市政府的起诉系错列被告且拒绝变更，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下： 驳回原告艾瑞祥对被告宣城市人民政府的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长  胡少华 审判员  谢 贞 审判员  满先进 二〇一九年十一月二十七日 书记员  余亚琴 附：相关法律条文 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： …… （三）错列被告且拒绝变更的； ……