广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2019)粤71行终329号上诉人（原审原告）：廖志英，女，汉族，1969年4月23日出生，住广东省广州市从化区。委托代理人：彭华汉，系广东晟晨律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市从化区街口街道办事处。住所地：广州市从化区街口街河滨南路8号。法定代表人：温晓敏，主任。委托代理人：郭勇，系该办事处工作人员。委托代理人：胡海源，系广东流溪律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市从化区城市更新局。住所地：广州市从化区街口街建设路168号。法定代表人：王峰，局长。原审第三人：廖嘉毅，男，汉族，1990年5月27日出生，住广东省广州市从化区。原审第三人：廖子安，男，汉族，1993年3月3日出生，住广东省广州市从化区。原审第三人：邝梓林，男，汉族，1981年4月3日出生，住广东省广州市从化区。原审第三人：邝宇东，男，汉族，1983年1月29日出生，住广东省广州市从化区。上诉人廖志英因与被上诉人广州市从化区街口街道办事处（以下简称街口街道办）、广州市从化区城市更新局（以下简称从化更新局），原审第三人廖嘉毅、廖子安、邝梓林、邝宇东行政协议一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初3327号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年8月22日，广州市从化区人民政府发出从府[2017]14号《从化区人民政府关于印发街口街纪念碑老旧小区项目国有土地上房屋征收补偿方案的公告》，对征收街口街纪念碑老旧小区项目地段的国有土地上房屋的项目概况、补偿对象、征收补偿安置方式、被征收房屋补偿标准等事项进行公告，其中：一、项目概况。（一）征收地块（地段）的范围：街口街纪念碑老旧小区项目用地范围内，征收范围以从国土规划函[2017]691号出具的红线图为准。……（四）征收补偿主体为从化区人民政府，由从化区城市更新局作为房屋征收部门依法组织实施，并由街口街道办事处作为征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作。2017年9月14日，广州市从化区人民政府发出从府[2017]19号《从化区人民政府关于征收街口街纪念碑老旧小区项目地块国有土地上房屋的决定》，决定征收街口街纪念碑老旧小区项目地段的国有土地上房屋，用以建设街口街纪念碑项目，并确定征收补偿工作由从化区人民政府负责，由从化区城市更新局作为房屋征收部门依法组织实施，并由街口街道办事处作为征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作。2017年12月8日，广州市从化区人民政府办公室作出从府办复[2017]1004号《从化区人民政府办公室关于启动街口街纪念碑项目集体土地及房屋征收补偿问题的复函》，函复从化更新局，区政府同意启动街口街纪念碑项目集体土地及房屋征收补偿工作，具体由区国土规划局委托街口街道办按有关规定组织实施。2018年5月4日，广州市从化区人民政府办公室作出从府办复[2018]140号《从化区人民政府办公室关于落实纪念碑老旧小区改造项目集体土地及土地上房屋征收补偿安置有关问题的复函》，函复街口街道办，区政府原则同意按政策采取货币补偿及在城郊街旺城开发区地段项目中置换的方式，解决纪念碑老旧小区改造项目相关集体土地上房屋征收补偿安置问题等。2018年4月8日，广州市从化区街口街道办事处（甲方、征收人），李秀容（已故、乙方、被征收人），廖志英、邝梓林、邝宇东、廖嘉毅、廖子安（乙方、代理人）共同签订了JNB028号《街口街纪念碑老旧小区改造项目集体土地上房屋的协商征收补偿款暂时保存协议书》（即涉案协议书），约定甲方受从化区城市更新局委托，对乙方所有的房屋进行征收，根据《广州市人民政府办公厅关于印发广州市农民集体所有土地征收补偿试行办法的通知》（穗府办规[2017]10号）等相关政策的规定和《从化区人民政府办公室关于落实纪念碑老旧小区改造项目集体土地及土地上房屋征收补偿安置有关问题的复函》（从府办复[2018]140号）文件精神，甲乙双方在平等、自愿、协商一致的基础上，鉴于乙方李秀容已故，此房产法定继承人为乙方代理人廖志英、邝梓林、邝宇东、廖嘉毅、廖子安五人，双方就房屋、宅基地及其他地上附着物情况、安置方式、付款方式及时间等达成协议，其中第一条约定，房屋、宅基地及其他地上附着物情况，一、甲乙双方同意按照《从化区人民政府办公室关于落实纪念碑老旧小区改造项目集体土地及土地上房屋征收补偿安置有关问题的复函》（从府办复[2018]140号）的标准和要求实施房屋征收安置补偿。征收的土地补偿费、地上建（构）筑物补偿费等均依据甲乙双方实地勘察、测量的数据进行确认计算。二、甲方征收乙方原址房屋座落于从××区街口街××号。三、乙方保证，所测量清点确认的土地及地上建（构）筑物属其所有，无权属争议。否则，由乙方承担一切经济及法律责任。四、根据调查测量，乙方被征收房屋情况如下（1）产权属证号为从府集建总字第0000428号，从府集建字[1990]第0122010100259号（产权证权属人与乙方关系及协议）；（2）房屋建设使用人为李秀容（已故）；（3）房屋建筑结构类型为砖木结构一等，层数一层，测量房屋的建基面积14.93㎡，测量房屋的建筑面积14.93㎡，建设年代1989年。……；第二条约定，安置方式，根据从府办复[2018]140号文的内容，乙方同意按照货币补偿方式进行安置。一、货币补偿（一）乙方被征收的宅基地面积共12㎡，补偿标准1220元/㎡。经计算，乙方宅基地土地补偿金额为14640元。（二）房屋货币补偿款：房屋砖木一等结构，房屋面积14.93㎡，房屋补偿标准1020元/㎡，经计算，乙方房屋补偿金额为15228.60元。（三）购房补助款：按被征收房屋测量面积给予购房补助6000元/㎡，乙方符合规定补偿面积为14.93㎡，经计算，乙方购房补助款为89580元。（四）搬迁补助费：每户5000元（包含水、电、通讯、家电家私等一切搬迁费用），乙方可分1户，共计搬迁补助费5000元。（五）促迁奖励费：按被征房屋测量面积给予搬迁补奖励1000元/㎡，乙方符合规定奖励面积为14.93㎡，经计算，乙方促迁奖励费14930元，若超期搬迁的，不予促迁奖励。以上五项合计139378.6元。（六）按照本协议第一条，①廖志英占25%，即34844.65元；②邓建锋（由第二顺序继承人廖志英继承）占25%，即34844.65元；③邝梓林、邝宇东、廖嘉毅、廖子安各占12.5%，即每人17522.32元；第四条约定，……邓剑锋的25%份额须由廖志英、邝梓林、邝宇东、廖嘉毅以及廖子安五人共同同意后方可提取补偿款。上述协议签订后，被告街口街道办于2018年4月26日向原告及四第三人支付了属于其本人份额的补偿款，并将属于邓剑锋25%份额的补偿款提存至公证处。后原告与四第三人就继承邓剑锋25%份额的纠纷诉至广州市从化区人民法院，该院于2018年8月13日作出了（2018）粤0117号民初1985号民事判决，之后原告依据该判决至公证处提取了款项。另查明，据1990年3月2日的从集用（90）字第0122010100259号《集体土地建设用地使用权登记卡》记载，涉案房屋的土地使用者为李秀容，用地面积为38㎡，建筑占地38㎡，附图38㎡由李秀容涂改分为廖剑明和邓建明两部分，西部为廖剑明、东部为邓建明；据1990年5月11日的从府集建总字第0000428号、从府集建字[1990]字第0122010100259号《集体土地建设用地使用证》记载，涉案房屋的土地使用者为李秀容、邓剑锋，用地总面积自有使用权面积由38㎡更正为12㎡并加盖更正章，建筑占地面积由38㎡更正为12㎡并加盖更正章，附图显示房屋面积为12㎡邓剑锋，西面为廖剑明宅。据1990年3月2日的从府国用总字第0002538号字（1990）第01220102638号《国有土地使用证》记载，土地使用者李秀容、邓剑锋，地址从化县街口镇三多镇一巷1号，用地总面积由139㎡更正为51㎡并加盖更正章，附图显示房屋面积为51㎡邓剑锋，西面为廖剑明宅。据1990年10月29日的从府集建总字第0000753号、从府集建字[1990]字第0122010100174号《集体土地建设用地使用证》记载，土地使用者为廖剑明，地址从化县街口镇街口三多镇一巷，用地总面积自有使用权面积116㎡，分处-1住宅用地面积自有使用权面积88㎡，分处-2住宅用地面积自有使用权面积28㎡，附图之一显示房屋面积为88㎡廖剑明，东面为邓剑锋宅；附图之二显示房屋面积为28㎡廖剑明，东面为邓剑锋宅。广州市民用建筑科研设计院于2017年8月3日出具的《房屋建筑面积测绘报告》中的《房屋建筑面积汇总表》记载，涉案房屋砖1层，实用套内面积14.93㎡；《房产平面附图》记载实际测量建基面积14.93㎡，实地测量占地面积14.93㎡，实地测量建筑总面积14.93㎡。诉讼中，原告对《房屋建筑面积测绘报告》的真实性予以认可；被告称涉案房屋因国土局的底册只有李秀容的名字，故涉案房屋作为李秀容的个人财产进行继承分配，而从府集建总字第0000428号、从府集建字[1990]字第0122010100259号《集体土地建设用地使用证》原有面积是38㎡，后因分出了28㎡给廖剑明，即廖剑明的从府集建总字第0000753号、从府集建字[1990]字第0122010100174号《集体土地建设用地使用证》记载的28㎡是由该证分出来的，另外的88㎡是由从府国用总字第0002538号字（1990）第01220102638号《国有土地使用证》上分出来的，故从府集建总字第0000428号、从府集建字[1990]字第0122010100259号《集体土地建设用地使用证》的面积涂改为12㎡，且该证附图亦显示房屋面积为12㎡；第三人廖子安陈述其与原告及廖嘉毅参加了涉案房屋的现场实测。原告以涉案房屋应按集体土地建设用地使用权登记卡登记的用地面积38㎡进行补偿，而非12㎡，被告征地行为错误为由，诉至原审法院，要求撤销涉案协议书。原审法院认为，本案的争议焦点为1、从化更新局是否本案适格被告；2、涉案房屋是否应按集体土地建设用地使用权登记卡登记的用地面积38㎡进行补偿。关于从化更新局是否本案适格被告的问题。根据从府[2017]19号《从化区人民政府关于征收街口街纪念碑老旧小区项目地块国有土地上房屋的决定》及从府办复[2017]1004号《从化区人民政府办公室关于启动街口街纪念碑项目集体土地及房屋征收补偿问题的复函》，从化更新局作为上述项目的国有土地上房屋征收部门，而非集体土地及房屋征收部门，而涉案房屋为集体土地房屋，故从化更新局不是本案适格被告，原告对被告从化更新局的起诉，原审法院依法予以驳回。关于涉案房屋是否应按集体土地建设用地使用权登记卡登记的用地面积38㎡进行补偿的问题。《中华人民共和国物权法》第十六条规定：“不动产登记簿是确定物权归属和内容的根据。不动产登记簿由登记机构管理。”第十七条规定：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”本案中，被告街口街道办根据区政府的工作安排，作为涉案集体土地房屋的征收实施单位，与原告及四第三人签订涉案协议书，根据涉案房屋的《集体土地建设用地使用权登记卡》记载，涉案房屋的土地使用者为李秀容，用地面积38㎡，其中建筑占地38㎡，附图38㎡由李秀容涂改分为廖剑明和邓建明两部分，西部为廖剑明、东部为邓建明，而据涉案房屋的《集体土地建设用地使用证》记载，涉案房屋的土地使用者为李秀容、邓剑锋，用地面积为12㎡，其中建筑占地面积12㎡，附图显示房屋面积为12㎡邓剑锋，西面为廖剑明宅，原审法院认为，涉案房屋的登记簿记录内容与权属证书记载内容不一致，根据《房屋建筑面积测绘报告》显示涉案房屋的实际测量建基面积14.93㎡，实地测量占地面积14.93㎡，实地测量建筑总面积14.93㎡，原告参与了涉案房屋的现场测绘且对《房屋建筑面积测绘报告》的真实性予以认可，该测绘报告记载涉案房屋的建基面积14.93㎡与涉案房屋的《集体土地建设用地使用证》证载面积12㎡相差不大，且根据涉案房屋的《集体土地建设用地使用权登记卡》《集体土地建设用地使用证》的记载内容及其附图，登记卡附图已将38㎡分为两部分，再结合从府国用总字第0002538号字（1990）第01220102638号《国有土地使用证》、从府集建总字第0000753号、从府集建字[1990]字第0122010100174号《集体土地建设用地使用证》的记载内容及被告街口街道办的陈述，足以认定涉案房屋的登记卡记载的用地面积及建筑占地面积明显与事实不符，故被告街口街道办认定李秀容作为涉案房屋的被征收人及根据涉案房屋的《集体土地建设用地使用证》证载面积认定涉案房屋的宅基地面积为12㎡并按该面积计算宅基地土地补偿金并无不当。涉案协议书是在双方合意的基础上达成的，且原告及第三人已按协议约定领取了补偿款，原告主张按集体土地建设用地使用权登记卡登记的用地面积38㎡进行补偿没有事实和法律依据，原审法院不予采纳。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告廖志英的诉讼请求。案件受理费50元，由原告廖志英负担。上诉人廖志英不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决遗漏本案的主要事实。（一）被上诉人提交的从府集建字（1990）字第0122010100259号《集体土地建设用地使用证》记载，用地总面积自有使用面积由38平方米更正为12平方米，虽然加盖更正章，但登记卡上的变更栏处并没有注明变更登记的内容及变更登记人的签名、日期。因此，被上诉人提交的集体土地建设用地使用证没有到国土部门变更登记，是擅自涂改的。根据《土地登记规则（修正）》的规定，被上诉人提交的集体土地使用证涂改是无效的。（二）上诉人并未参与涉案房屋现场测绘，工作组于2017年3月份到涉诉房屋地址现场测绘房屋时，上诉人不知情并没有到现场。上诉人确认房屋面积并不等于确认宅基地及房屋的归属问题。上诉人只确认涉案房屋建筑面积测绘报告中房屋面积的真实性，并没有确认李秀荣的宅基地面积划分为12平方米归邓剑锋所有，26平方米归廖建明所有。确认房屋面积并不等于确认宅基地及房屋的归属问题。二、从化更新局是本案的适格被告。如果如一审法院判决所述从化更新局不是本案的适格主体，则其无权征收上诉人的房屋，没有资格委托从化街口街道办与上诉人、原审第三人签订补偿协议，涉案协议应该无效，予以撤销。三、一审法院判决的依据是推理，而不是依法判决。对本案房产面积的认定应当以不动产登记簿为准，即应当认定为38平方米，街口街道办提交的集体土地建设用地使用证是无效的。四、一审判决认定的事实前后自相矛盾。一审判决在第15页认定涉案房屋面积12平方米属于邓剑锋，又认定涉案房屋的宅基地面积属于李秀荣。如果涉案房屋面积12平方米属于邓剑锋，则应当由上诉人继承，原审第三人无权继承，街口街道办以宅基地面积12平方米由上诉人和原审第三人共同继承错误。综上，请求二审法院：一、依法撤销广州铁路运输法院作出的（2018）粤7101行初3327号行政判决；二、改判撤销上诉人与被上诉人签订的《街口街纪念碑老旧小区改造项目集体土地上房屋的协商征收补偿款暂时保存协议书》。被上诉人广州市从化区街口街道办事处、广州市从化区城市更新局二审未提交答辩意见。经审理查明，原审法院查明的事实清楚，且有相应证据予以证实，本院予以确认。另查明，李秀荣共有4个子女，分别为邓建英（邝梓林、邝宇东之母）、廖剑明（廖嘉毅、廖子安之父）、邓剑锋（无配偶子女）、廖志英。其中，邓建英、廖剑明、邓剑锋均已过世。一审庭审，廖志英对于涉案使用证记载使用人是李秀荣和邓剑锋，涉案协议书中只由李秀荣的四个子女继承，确认是按照廖志英、街口街道办及廖嘉毅、廖子安、邝梓林、邝宇东协商确定的。2018年1月19日，原广州市从化区国土资源和规划局向街口街道办作出《从化区国土资源和规划局关于纪念碑老旧小区改造项目征收补偿安置相关工作的意见》（从国土规划函[2018]145号）载明，如纪念碑项目建设方案需要对集体土地及土地上房屋实施补偿的，建议你街与相关权属人通过协商方式解决。本院认为，本案二审的争议焦点有:一、从化更新局是否为本案适格被告。二、涉案宅基地应按《集体土地建设用地使用权登记卡》记载的38㎡进行补偿还是按《集体土地建设用地使用证》记载的12㎡进行补偿。一、从化更新局是否为本案适格被告。经审查，涉案房屋为集体土地上房屋，根据涉案《征收国有土地上房屋的决定》，从化更新局系涉案地块国有土地上房屋征收部门。被诉协议书虽然载明街口街道办受从化更新局的委托，但街口街道办并未提交证据证明存在上述委托行为，故从化更新局不是本案适格被告。原审驳回廖志英对从化更新局的起诉，并无不当，本院予以支持。根据涉案《从化区人民政府办公室关于落实纪念碑老旧小区改造项目集体土地及土地上房屋征收补偿安置有关问题的复函》《从化区国土资源和规划局关于纪念碑老旧小区改造项目征收补偿安置相关工作的意见》，街口街道办负责涉案集体土地上房屋征收补偿安置且与廖志英等签署了被诉协议，因此，街口街道办是本案适格被告。二、涉案宅基地应按多少面积补偿的问题。《中华人民共和国物权法》第十六条规定：“不动产登记簿是确定物权归属和内容的根据。不动产登记簿由登记机构管理。”第十七条规定：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”本案中，涉案的《集体土地建设用地使用证》与《集体土地建设用地使用权登记卡》记载的用地面积不一致。其中涉案登记卡记载的用地面积是38平方米，附图显示分两部分，西边为廖建明，东边为邓建明。涉案使用证记载用地面积是12平方米，12平方米系在原记载面积上更改，盖有更正章。该使用证附图显示西边为廖建明，东边为邓剑锋。廖子安主张，在签订涉案协议前，其与廖志英、廖嘉毅参与了涉案房屋的实际测量，根据涉案房屋建筑面积测绘报告显示涉案房屋实际测量实地占地面积为14.93平方米，而且附有房屋平面图，廖志英亦对该测量报告的真实性予以确认。结合现场勘测，涉案使用证记载用地面积12平方米更符合实际情况，涉案协议以12平方米计算涉案宅基地面积并进行补偿，并无不当，原审判决对此亦论述清楚，本院予以支持。涉案协议签订后，廖志英等已经依照该协议领取了补偿款。因此，廖志英主张涉案宅基地面积补偿错误，缺乏事实依据，本院不予采信。廖志英主张涉案使用证无效，并未提交证据证明涉案使用证已被确认违法或被撤销，故对于该主张，本院不予支持。廖志英主张原审法院对于涉案宅基地权属人认定矛盾，街口街道办在被诉协议书中继承认定错误的问题。经审查，廖志英原审庭审确认，被诉协议书确定由李秀荣的4个子女继承，是各方协商确定，故对于廖志英的上述主张，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人廖志英负担。本判决为终审判决。审判长 朱 琳审判员 彭铁文审判员 王 荣二〇一九年十一月二十八日法官助理刘伟书记员高洁