陕西省宝鸡市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）陕03行终56号 上诉人（原审被告）宝鸡市金台区市场监督管理局，住所地：宝鸡市金台区中山路8号。 法定代表人赵林军，任该局局长。 委托代理人张星龙，陕西渭塬律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）人民日报数字传播（陕西）有限公司，住所地：西安市雁塔区二环南路东段208号西北新闻大厦A座人民日报社陕西分社2层。 法定代表人徐涛，任该公司执行董事。 委托代理人刘彦龙，北京金诚同达（西安）律师事务所律师。 上诉人宝鸡市金台区市场监督管理局（以下简称金台市监局）因工商行政登记一案，不服宝鸡市渭滨区人民法院作出的(2018)陕0302行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审判决认定，2015年12月16日，被告金台市监局（原宝鸡市工商行政管理局金台分局）依据人民日报数字传播（陕西）有限公司指定代表或者共同委托代理人任书彦的申请，经过对其提交的分公司登记申请书、指定代表或者共同委托代理人证明、负责人身份证明、法人授权委托书、公司章程、任命书、营业场所证明、公司营业执照复印件等相关资料的形式审查，次日，作出了“准予设立/开业登记通知书”；2015年12月18日，分公司设立登记经被告审核通过，分公司依法设立；2015年12月21日，颁发了工商营业执照。注册的分公司负责人为程风，注册登记地址为宝鸡市行政中心2号楼一层2127室，经营范围为：工程和技术研究等。原告以其于2017年下半年才知晓有人盗用原告及其法定代表人名义，在被告处申请注册分公司，违法开展经营活动，遂提起本案诉讼。另查，从申请人当时提交的申请分公司设立登记材料来看，“指定代表或者共同委托代理人授权委托书”上只有申请人盖章，并无法定代表人或公司股东的签名；“负责人信息表”中，负责人“程风”在上下两栏处的签名，笔迹及书写风格有很大差异；“法人授权委托书”上只有盖章，无法定代表人签名。又查，2016年5月20日，被告依据人民日报数字传播（陕西）有限公司宝鸡分公司的申请，依法对人民日报数字传播（陕西）有限公司宝鸡分公司进行了注销登记。一审庭审中，原告申请对注册登记时提交资料中原告法人盖章及法定代表人签名的真实性进行司法鉴定。原审法院根据本案审理的实际情况综合考虑，对原告该鉴定申请未予准许。再查，2015年12月2日，宝鸡市金台区人民政府办公室《关于印发宝鸡市金台区市场监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，将原宝鸡市工商行政管理局金台分局的相关职能并入宝鸡市金台区市场监督管理局行使。 原审法院认为，被告金台市监局作为公司登记机关，负有对本辖区有关公司进行登记的法定职责。本案形成以下两个焦点问题：一是原告的起诉是否超过了法定的诉讼时效？二是被告对申请人提交的分公司登记材料究竟是形式性审查、还是实质性审查？其是否尽到了必要的、合理的、审查和核实义务职责？首先，本案中原告属于既未告知起诉期限，也未告知行政行为内容，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的五年诉讼时效情形，原告的起诉并未超过诉讼时效。其次，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十一条、第三十四条，《企业登记程序规定》第九条、第十一条规定之规定不难看出，被告对申请人提交的申请材料一般采取的是形式性审查，只有在“根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的”情形下，或者“企业登记机关认为需要对申请材料的实质内容进行核实的”情形下，才启动实质性审查程序。当然，从目前工商登记机关执法实践来看，上级有关主管部门并未对被告启动实质性审查的条件和程序作出具体规定和统一规范，加之简政放权、简化程序、提高行政效率等不断深化改革的趋势和要求，导致被告在客观上很难启动、在主观上也不愿启动对申请材料的实质性审查程序。但目前被告所处的这一现状，并不能作为其不履行必要的、合理的、审慎的审查、核实义务之借口。《中华人民共和国公司登记管理条例》第四十七条第二款规定：“设立分公司，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的设立分公司的登记申请书；（二）公司章程以及加盖公司印章的《企业法人营业执照》复印件；（三）营业场所使用证明；（四）分公司负责人任职文件和身份证明；（五）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。”很显然，本案中，被告对申请人的申请材料只作了形式性审查，即被告只对材料是否齐全、是否符合法定形式进行了审查。在对申请材料是否符合法定形式的审查上，就是要审查申请人提交的材料是否符合法定时限、记载事项是否符合法定要求、文书格式是否符合规范。本案中，被告对申请材料中，“指定代表或者共同委托代理人授权委托书”上，无法定代表人或公司股东的签名，“负责人信息表”中负责人“程风”在同一张表中上下两处笔迹、书写风格存有严重差异的签名，“法人授权委托书”上无法定代表人签名等不符合法定格式规范的材料，被告应该予以纠错、补正、核实而未予纠错、补正和核实，应当认定被告未尽到必要的、合理的、审慎的审查、核实职责，其所作准予分公司设立登记的工商登记行政行为，在程序上存有瑕疵，应当认定被告所作工商行政登记行政行为违法。被告已于2016年5月20日对人民日报数字传播（陕西）有限公司宝鸡分公司进行了注销登记，致使该行政行为撤销不具有可撤销内容。原告诉请撤销该工商登记行政行为，已无实际意义。原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认被告金台市监局2015年12月18日对人民日报数字传播（陕西）有限公司宝鸡分公司公司工商行政登记行政行为违法。本案诉讼费50元，由被告金台市监局承担。 一审判决书送达后，原审被告金台市监局不服，向本院提起上诉。上诉理由：1.一审判决认定事实错误。（1）一审法院认为被上诉人的起诉并未超过诉讼时效系错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，提起行政诉讼的时效为自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内。涉案分公司的设立时间为2015年12月18日，至今已超过六个月，故被上诉人的起诉超过期限。（2）一审法院认为上诉人对申请材料中“指定代表或者共同委托代理人授权书”上无法定代表人或公司股东的签名系不符合法定格式规范的材料，故上诉人未尽到必要的、合理的、审慎的审查、核实职责系错误。法律并未对授权书中法定代表人或股东签字有强制性要求，而该份材料已经加盖了含有被上诉人公司名称的印章。（3）一审法院认为上诉人对“负责人信息表”中负责人“程风”在同一张表中上下两处笔迹、书写风格存在有严重差异的签名不符合法定格式规范的材料未尽到必要的、合理的审查和注意义务系错误。上诉人对设立分公司的申请材料只是进行形式审查，仅仅系对记载事项是否符合法定要求进行核对，即对负责人信息表中程风身份证复印件一栏中是否有签名及负责人一栏中是否有签名进行核实。换言之，只要存在签名，上诉人的审核义务就已尽到。至于签名是否存在代签、仿签嫌疑，并不属于上诉人的审查范围。（4）一审法院认为“法人授权委托书”上无法定代表人签名不符合法定格式规范材料系错误。因为行政法律法规并未对法人授权委托书必须有法定代表人签名有强制性要求。2.一审法院适用法律错误。一审法院认为上诉人未尽到合理性、审慎性审查的情况并不存在，应当依据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条之规定，裁定驳回起诉。3.被上诉人诉讼请求是撤销，一审判决确认违法，判决结果超出了诉讼请求。4.人民日报数字传播（陕西）有限公司宝鸡分公司已被注销登记，被上诉人诉请撤销设立登记行为的诉讼请求无事实依据，依法应当驳回起诉。5.被上诉人对于此次事件的发生具有不可推卸的责任。被上诉人认可分公司注册过程中提供的公司营业执照副本的真实性，一个具有健全管理制度的公司，内部重要文件为何会泄露？被上诉人主张登记分公司非其真实意思，不能仅以提供的材料来否定。被上诉人在多地有撤销工商登记案件，即使是被他人冒名注册，被上诉人仍有不可推卸的重大责任。上诉请求：1.撤销（2018）陕0302行初23号行政判决，改判驳回被上诉人一审请求或者发回重审。2.本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人人民日报数字传播（陕西）有限公司答辩认为，1.一审法院认定事实清楚，适用法律正确，对于被答辩人的上诉应当驳回。2.被答辩人一堆申请工商登记材料进行形式审查为由，否认其在对申请材料审查时应尽的审慎审查义务，不符合行政诉讼法的基本原则。3.被答辩人进行工商登记时未告知答辩人诉权或者起诉期限，在此情况下，答辩人就本案起诉的期限从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起算符合行政诉讼法之规定，一审判决确认答辩人的起诉未过起诉期限合法有据。4.分公司虽然已经注销登记，但仍可以起诉请求撤销设立登记行为。5.在撤销不能的情况下，人民法院可以判决确认违法。请求维持一审判决。 二审中，被上诉人代理人提交了人民日报数字传播（陕西）有限公司章程、有余继军签名的情况说明一份，由于在一审中被上诉人可以提交而未提交，不属于新的证据，本院不予采纳。被上诉人代理人虽表示申请鉴定，但未提交鉴定申请。 经审理查明，人民日报数字传播（陕西）有限公司于2012年9月11日由西安市工商行政管理局登记成立，2015年11月26日，该公司换领的营业执照上法定代表人为余继军。2015年12月17日，任书彦作为委托代理人向原宝鸡市工商行政管理局金台分局申请人民日报数字传播（陕西）有限公司宝鸡分公司设立登记，提交的登记申请材料有：有“余继军”签名且加盖公司印章的登记申请书、指定代表或者共同委托代理人授权委托书、负责人信息、任命书、人民日报数字传播（陕西）有限公司章程、办公用房使用通知单、有公司盖章的营业执照。当日，原宝鸡市工商行政管理局金台分局作出《准予设立/开业登记通知书》。2015年12月18日，原宝鸡市工商行政管理局金台分局制成人民日报数字传播（陕西）有限公司宝鸡分公司《营业执照》，该《营业执照》于2015年12月21日被领取。 另查，2015年12月2日，宝鸡市金台区人民政府办公室印发《关于印发宝鸡市金台区市场监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，决定不再保留原宝鸡市工商行政管理局金台分局，成立宝鸡市金台区市场监督管理局并由该局行使原宝鸡市工商行政管理局金台分局的工商行政管理职能。该《通知》下发后，宝鸡市金台区市场监督管理局并未即时成立，故本案被诉登记行为仍以宝鸡市工商行政管理局金台分局的名义作出。 再查，2016年5月20日，宝鸡市金台区市场监督管理局依申请对人民日报数字传播（陕西）有限公司宝鸡分公司作出了注销登记。 以上事实，有一审中双方当事人均提交的分公司登记申请书、指定代表或者共同委托代理人授权委托书、负责人信息、任命书、人民日报数字传播（陕西）有限公司章程、2号楼办公用房使用通知单、人民日报数字传播（陕西）有限公司营业执照，以及上诉人提交的《准予设立/开业登记通知书》、企业登记证照颁发及归档记录表，被上诉人提交的注销登记审核表，当事人一、二审陈述在卷佐证。 本院认为，原宝鸡市工商行政管理局金台分局具有作出分公司设立登记行为的职权，在其作出本案被诉的人民日报数字传播（陕西）有限公司宝鸡分公司设立登记行为后被撤销，其工商行政管理职能由宝鸡市金台区市场监督管理局继续行使，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，宝鸡市金台区市场监督管理局是本案适格被告。 虽然人民日报数字传播（陕西）有限公司宝鸡分公司已被注销登记，但是如果利害关系人认为该分公司的设立登记行为侵犯其合法权益的，仍可依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款提起诉讼。上诉人依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定，认为被诉登记行为于2015年12月18日作出，被上诉人的起诉超过起诉期限。但是，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定的六个月的起诉期限是以原告知道或者应当知道行政行为内容且知道诉权和起诉期限为前提，且规定是从知道或者应当知道行政行为之日而非行政行为作出之日起计算六个月的起诉期限。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”该《解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，被上诉人以利害关系人身份起诉，并主张于2017年6月得知被诉登记行为，上诉人虽主张被上诉人在进行年度报告时登录企业信用信息公示系统就能看到人民日报数字传播（陕西）有限公司宝鸡分公司，但没有提供证据证明，故可以认定被上诉人于2017年6月知道了被诉登记行为，此时尚在被诉登记行为作出之日起五年之内。现亦无证据证明被上诉人在知道被诉登记行为时被告知了诉权和起诉期限，故被上诉人可以在2017年6月知道被诉登记行为之日起两年以内提起诉讼。被上诉人于2018年3月6日提起本案诉讼，并未超过起诉期限。 2014年修订的《中华人民共和国公司登记管理条例》第四十七条第二款规定：“设立分公司，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的设立分公司的登记申请书；（二）公司章程以及加盖公司印章的《企业法人营业执照》复印件；（三）营业场所使用证明；（四）分公司负责人任职文件和身份证明；（五）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。”原国家工商行政管理总局2014年2月17日修订的《内资企业登记提交材料规范》对于分公司设立登记提交的材料，在上述规定前四项的基础上增加了“《指定代表或者共同委托代理人授权委托书》及指定代表或委托代理人的身份证件复印件”等三项。2014年修订的《中华人民共和国公司登记管理条例》第五十一条第一款第（一）项规定：“公司登记机关应当根据下列情况分别作出是否受理的决定：（一）申请文件、材料齐全，符合法定形式的，或者申请人按照公司登记机关的要求提交全部补正申请文件、材料的，应当决定予以受理。”第五十三条第一款第（一）项规定：“公司登记机关对决定予以受理的登记申请，应当分别情况在规定的期限内作出是否准予登记的决定：（一）对申请人到公司登记机关提出的申请予以受理的，应当当场作出准予登记的决定。”本案中，在卷证据能够证明，在申请人民日报数字传播（陕西）有限公司宝鸡分公司设立登记时提交的材料齐全，上诉人在收到申请材料后进行审查，当场作出准予登记决定，程序合法。上述规范虽未规定对委托代理人授权委托书的签署问题，但委托书需要委托人签署是不言自明的问题。《内资企业登记提交材料规范》“说明”部分第4项为“提交材料涉及签署的，未注明签署人的，自然人由本人签字；法人和其他组织由法定代表人或负责人签字，并加盖公章。”而本案中，《指定代表或者共同委托代理人授权委托书》没有被上诉人法定代表人签字，形式不合法。另外，虽然公司登记实行形式审查，但并不意味着对冒名代签行为的放任,《负责人信息》中，同一张表上下两栏“程风”的签名明显不一致，说明上诉人在审查时未尽审慎注意义务。故被诉登记行为违法。 上诉人主张被上诉人将营业执照泄露、在多地有撤销分公司登记案件，因而被上诉人对事件发生有不可推卸的责任。由于行政诉讼审查的是行政行为的合法性，并不是分清各方责任大小，所以该主张不再本案审查范围之内。 由于上诉人已经对人民日报数字传播（陕西）有限公司宝鸡分公司进行注销登记，原审法院以不具有可撤销内容为由对被诉分公司设立登记行为判决确认违法，适用法律正确。在判决方式的选择上，人民法院可以依法决定，在撤销不能的情况下判决确认行政行为违法并未超出原告诉讼请求。 应当指出的是，被诉分公司登记行为由原宝鸡市工商行政管理局金台分局作出，原审判决认定事实及主文部分表述为被告金台市监局作出不够严谨，但以此为由改判或变更没有意义。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人宝鸡市金台区市场监督管理局承担。 本判决为终审判决。 审 判 长  杨 艳 审 判 员  沈小波 审 判 员  赵 燕 二〇一九年十月三十日 法官助理  冯建华 书 记 员  仝宝杉 1