贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)黔23行初115号 原告罗成俊，女，1949年1月5日生，汉族，初中文化，贵州兴义市人，户籍地兴义市。现住兴义市。 委托代理人胡清，贵州天翊律师事务所律师。代理权限：特别授权。 委托代理人焦开东，贵州天翊律师事务所律师。代理权限：特别授权。 被告兴义市人民政府，住所地：兴义市市府路1号。 法定代表人田涛，市长。 委托代理人何瑞，兴义市司法局工作人员。代理权限：特别授权。 委托代理人张海，贵州心达律师事务所律师。代理权限：特别授权。 原告罗成俊不服被告兴义市人民政府土地承包经营权行政复议一案，于2019年5月9日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年7月5日公开开庭审理了本案。原告罗成俊及其特别授权委托代理人胡清，被告兴义市人民政府之特别授权委托代理人何瑞、张海到庭参加诉讼。 经原告之女王某向兴义市街道办事处申请，该办事处作出下复信［2019］2号《关于王某事项的行政程序处理决定书》，认为罗成俊不符合全国第二轮农村土地延包农村人口，故不享有土地承包经营权。原告不服，向兴义市人民政府申请复议，该政府于2019年4月2日作出讼争的兴府行复不字［2019］2号《行政复议不予受理决定书》，认为该决定书只是对王某所反映的信访事项进行了调查核实并从政策层面进行了解答和回复，并未作出具体的行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围，决定不予受理。 原告罗成俊诉称：1、请求撤销被告兴义市人民政府兴府行复不字［2019］2号行政复议不予受理决定书；2、判决兴义市人民政府重新作出行政复议决定；3、本案诉讼费由被告承担。理由是：原告系兴义市下五屯镇下五屯村某组村民，原告的户籍一直在该组，是该集体经济组织成员，应当享有相关权利。1974年，原告与黄草街道办事处居民王某祥结婚，三名子女的户口跟随原告在兴义市下五屯镇下五屯村某组。因王某祥系居民户口，未分得任何土地。在第一轮、第二轮土地承包时，兴义市下五屯镇下五屯村某组均未按照《农村土地承包法》相关法律规定，保障原告应当享有土地承包权利，导致原告及其家庭一直处于无土地状态。2019年1月9日，原告之女王某向兴义市街道办事处反映，请求确认原告的土地承包经营权。3月6日，该办事处作出下复信［2019］2号《关于王某事项的行政程序处理决定书》，认为原告不符合全国第二轮农村土地延包农村人口，故不享有土地承包经营权。原告不服，向兴义市人民政府提起复议，该政府于2019年4月2日作出兴府行复不字［2019］2号行政复议不予受理决定书，认为不属行政复议受理范围，决定不予受理。原告认为，兴义市街道办事处作出决定书系具体行政行为，已经对原告的权利义务产生了实质性影响，侵害了原告对土地承包相关权利。兴义市人民政府认为不属于具体行政行为，决定不予受理的行政复议决定违反了《中华人民共和国行政复议法》第六条：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”的规定。 原告罗成俊在法定举证时限内提交的证据材料： 第一组证据：罗成俊身份证及户口簿复印件。 拟证明：罗成俊系兴义市下五屯镇下五屯村某组村民，主体适格。 第二组证据：兴义市街道办事处于2019年3月6日作出下复信［2019］2号《关于王某事项的行政程序处理决定书》。 拟证明：兴义市街道办事处作出的处理决定，系具体行政行为，对原告的权利产生了影响。 第三组证据：兴义市人民政府于2019年4月2日作出兴府行复不字[2019]2号《行政复议不予受理决定书》及其送达回证。 拟证明:本案已经过兴义市街道办事处、兴义市人民政府处理，且原告在法定期限内提起诉讼。被告兴义市人民政府作出的该行政复议决定，违反了《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，具有违法性。 第四组证据：罗成俊参加兴义市新型农村和城镇居民社会养老保险待遇领取证、社会保障卡。 拟证明：罗成俊是农民，领取的是农村居民社会养老保险，应当享有农村土地承包经营权资格。 被告兴义市人民政府辩称，请求依法判决驳回被答辩人的诉讼请求。理由是：1、下五屯街道办事处于2019年3月6日作出的下复信［2019］2号《关于王某事项的行政程序处理决定书》载明：根据兴发［2017］13号《兴义市稳步推进农村集体产权制度改革实施方案》的通知、《兴义市农村集体经济组织成员资格界定暂行办法》相关规定，罗成俊不符合全国第二轮农村土地延包农村人口，故不享有土地承包经营权。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”的规定，兴义市街道办事处并非适格的确定土地所有权或使用权的主体，该决定书只是对王某反映的信访事项进行了调查核实并进行解答和回复，并非具体行政行为。因此兴义市下五屯街道办事处作出的该决定书并非适格主体作出的具体行政行为，不具有可诉性。2、兴义市人民政府作出的不予受理行政复议决定主体适格，程序正当，认定事实清楚，适用法律正确。 被告兴义市人民政府在法定举证时限内提交的证据材料： 第一组证据：田涛系兴义市人民政府市长、法定代表人身份证明，兴义市人民政府的统一社会信用代码证书。 拟证明：兴义市人民政府主体资格合法。 第二组证据：兴义市人民政府行政复议案件兴府行复不字[2019]2号卷宗材料。1、兴义市人民政府于2019年4月2日作出的兴府行复不字[2019]2号《行政复议不予受理决定书》及相关人员签字的发文稿；2、申请人王某于2019年3月27日向兴义市人民政府提出行政复议口头申请笔录；3、兴义市下五屯街道办事处于2019年3月6日作出下复信[2019]2号《关于王某事项的行政程序处理决定书》；4、兴府行复不字[2019]2号《行政复议不予受理决定书》的相关行政复议案件送达回证。 拟证明：兴义市人民政府接收王某的口头复议申请后，依法作出不受理决定认定事实正确，作出的行政行为合法。 经庭审质证，原告对被告的第一组证据三性无异议；对于第二组证据的三性无异议，但对证明目的不予认可。被告对原告提供的第一组证据的三性予以认可；对第二、三组证据的三性予以认可，但对证明内容不予认可，因为兴义市街道办事处作出的决定是信访答复，不是具体行政行为，该办事处也无职权确定土地的承包经营权。对第四组证据的真实性无异议，但对证明目的不予认可，与本案无关联性。 本院对上述证据认证如下：对兴义市人民政府提供的第一、二组证据，各方当事人均认可真实性、关联性，予以认可。对原告举证的第一、二、三、四组证据真实性予以认可。因原告所举证的第二、三组证据与被告所举证的第二组证据相同，对其真实性和关联性双方当事人均认可，故予以确认；原告所举证第一组证据和被告所举第一组证据，系双方当事人的身份证明即文件，真实性予以确认；原告所举第四组证据，系原告方参加兴义市新型农村和城镇居民社会养老保险待遇的证明，与本案具有关联性，予以确认。 经审理查明，罗成俊户籍为兴义市下五屯镇下五屯村某组村民，1974年因婚姻关系到兴义市居住，户口一直在下五屯镇下五屯村某组未迁出。因罗成俊丈夫系居民户口，在黄草街道主要依靠做零工作为生活来源。罗成俊及三名子女在下五屯镇下五屯村某组没有获得土地承包经营权。 2019年1月9日，罗成俊之女王某向兴义市人民政府下午屯街道办事处反映“母亲罗成俊属兴义市下午屯街道办事处庄园社区某组农村集体经济组织成员，应享受相关政策”的问题。2019年3月6日，兴义市人民政府下午屯街道办事处作出下复信[2019]2号关于王某事项的行政程序处理决定书，认为：根据《兴义市稳步推进农村集体产权制度改革实施方案》的通知、《兴义市农村集体经济组织成员资格界定暂行办法》相关规定，罗成俊不符合全国第二轮农村土地延包农村人口，故不享有土地承包经营权。3月27日，经王某口头向兴义市人民政府申请复议。兴义市人民政府作出兴府行复不字[2019]2号行政复议不予受理决定书，认为兴义市人民政府下午屯街道办事处作出下复信[2019]2号关于王某事项的行政程序处理决定书只是对王某所反映的信访事项进行了调查核实并从政策层面进行了解和回复，并未作出具体的行政行为，不属于行政复议受理范围，决定不予受理。罗成俊收到该复议决定后不服，以撤销该复议决定为由向本院提起诉讼。 另查明，兴义市人民政府下午屯街道办事处于2019年10月10日向本院提交了关于撤销《王某行政程序处理决定书》的通知。 本院认为，本案的争议焦点是：兴义市人民政府于2019年4月2日作出兴府行复不字[2019]2号行政复议不予受理决定书的行政行为是否合法？是否应当撤销？ 《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。 首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。即政府有权处理的是土地的争议问题。至于对无权属争议的土地承包经营权之纠纷，则属于村民自治范畴，应由村集体经济组织或村委会管理。罗成俊要求确认的既然是兴义市下五屯镇下五屯村某组的土地承包经营权，该村组的土地应当由该村集体相关组织负责经营、管理。至于该村组土地交由本村组村民如何进行承包，如何分配所得利益，应由村民会议或村民代表会议讨论决定，这属于村民的自治范畴，不属于政府的职权范围。因此，本案的原告请求兴义市人民政府下午屯街道办事处对其土地承包经营权进行确认没有法律依据。 其次，罗成俊之女向兴义市人民政府下午屯街道办事处申请解决罗成俊的农村土地承包经营权问题，下午屯街道办事处答复确认罗成俊不符合全国第二轮农村土地延包农村人口，故不享有土地承包经营权。该答复文件是以处理决定书的形式下发，在文件尾部告知当事人如对该意见不服，可提起行政复议和行政诉讼的权利。下午屯街道办事处不具有对土地承包经营权的确权职责，在答复告知当事人权利的程序违法。但鉴于下五屯街道办事处已告知申请复议权，故被告兴义市人民政府应先受理该案，并依据相关规定作出处理。 综上所述，被告兴义市人民政府作出兴府行复不字[2019]2号行政复议不予受理决定书不当，但鉴于在诉讼期间，下五屯街道办事处已自行撤销《王某行政程序处理决定书》，即使本院判决被告受理原告的复议申请，复议的对象也已不存在，故应确认违法。依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告兴义市人民政府于2019年4月2日作出兴府行复不字[2019]2号行政复议不予受理决定书的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告兴义市人民政府承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。 审 判 长 王幼封 审 判 员 张国斌 审 判 员 陈颜虹 二〇一九年十一月十一日 法官助理 谭晓红 书 记 员 刘 涛