山东省东平县人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁0923行初5号 原告王思长（曾用名王思常），男，1951年12月27日出生，汉族，东平县人，住该村。 委托代理人刘晓华，东平平湖法律服务所法律工作者。 被告东平县自然资源和规划局，住所地东平县城新汇河街181号，统一社会信用代码11370923004353049J。 法定代表人赵广文，该局局长。 委托代理人郑兴平，该局规划科主任。 委托代理人樊尊明，山东贯中律师事务所律师。 第三人孙应文，男，1949年2月17日出生，汉族，东平县人，住该村。 委托代理人武树侠，东平县老湖法律服务所法律工作者。 原告王思长因诉被告东平县自然资源和规划局与第三人孙应文规划行政许可一案，不服被告（被诉规划行政许可行为作出时的名称为“东平县建设局”，后因机构调整，变更为现名称）2005年3月17日对第三人颁发0904005号《建设用地规划许可证》（以下简称《规划许可证》）的行为，于2019年2月19日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，向第三人送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月4日组织三方当事人交换证据，4月24日、8月14日两次公开开庭审理了本案。原告王思长及其委托代理人刘晓华，被告东平县自然资源和规划局的委托代理人郑兴平、樊尊明，第三人孙应文的委托代理人武树侠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 《规划许可证》的主要内容有：“用地单位：孙应文”；“用地项目名称：门市部”；“用地位置：省道西侧王台规划区”；“用地面积：肆佰平方米”。该证首页注明：“根据《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定，经审核，本用地项目符合城市规划要求，准予办理征用划拨土地手续。”该证“遵守事项”栏注明：“本证是城市规划区内，经城市规划行政主管部门审核，许可用地的法律凭证。” 原告诉称：1994年1月1日以来，原告一直承包包括第三人所建房屋在内的土地。2002年4月21日，原告将部分土地转租给第三人使用，租赁期限10年。期间，在没有国家规划，东平县老湖镇王台村村民委员会（以下简称王台村委）和原告均不知道的情况下，被告对第三人颁发《规划许可证》，使第三人在原告承包地上建设了房屋。故此，请求判决撤销《规划许可证》。 原告提交了下列证据：1.1994年1月1日原告与王台村委签订的《果园承包合同》；2.2002年4月21日原告与第三人签订的《土地租赁合同》；3.《规划许可证》；4.2018年9月14日原村委委员孙应建出具的《证明》；5.2014年3月25日王台村委出具的《证明》；6.2015年1月5日王台村委出具的《山东省村级集体经济组织收款收据》二份；7.2015年1月1日、1月5日原告分别与王台村委签订的《土地租赁合同》；8.泰安市中级人民法院（以下简称泰安中院）（2017）鲁09民终411号民事裁定；9.原告于2019年1月20日书写的起诉状草稿；10.2019年2月11日网上立案的电脑截屏图片。 被告辩称：原告不具有诉讼主体资格；原告起诉超过法定期限。请求驳回原告的起诉。 被告向本院提交了以下证据：1.《山东省村镇规划选址意见书申请、审批表》。 第三人述称：1.《规划许可证》是基于第三人的申请，经王台村委申报，由被告依法颁发的，是真实合法的有效证件。这一事实，经本院（2017）鲁0923民初2725号民事判决予以认定。《规划许可证》已被生效判决所羁束，依法不能予以更改。2.原告与《规划许可证》之间不存在利害关系，没有影响和涉及到原告的任何利益。王台村委2015年发包给原告13.2亩土地，现在原告实际占有和使用的土地并不少于13.2亩。因此，被告的行政行为对原告的合法权益明显没有产生实际影响，与原告无关。3.《规划许可证》自2005年3月17日颁发至今已达14年之久，已经超出了提起诉讼的期限，不能再予撤销。综上，请求驳回原告的起诉。 第三人提交了下列证据：1.《规划许可证》；2.本院（2017）鲁0923民初2725号民事判决；3.泰安中院（2018）鲁09民终999号民事判决；4.本院（2016）鲁0923民初1503号民事裁定。 本院依法调取了下列证据：1.2016年7月6日原告在本院审理（2016）鲁0923民初1503号案件时向法庭提交的《申请法院调查取证申请书》（见该案卷宗第37页）；2.本院审理（2016）鲁0923民初1503号案件的部分《法庭审理笔录》（见该案卷宗第40、41、44-46页）；3.本院审理（2017）鲁0923民初2725号案件的第一次《法庭审理笔录》（见该案卷宗第41-47页）；4.本院审理（2017）鲁0923民初2725号案件的第二次《法庭审理笔录》（见该案卷宗第48-50页）。 根据本案的行政争议，经征得各方当事人一致同意，法庭确定下列审理重点并依次进行了审查：1.原告是否具有诉讼主体资格；2.原告起诉是否超过法定期限。 关于原告是否具有诉讼主体资格。 原告举证称：《规划许可证》侵犯了其土地承包经营权，其具有诉讼主体资格；原告举出第1-10号证据支持其观点。 被告质证称：1.王台村委对第三人申请办理《规划许可证》知情并且在申请、审批表上加盖了公章，因此原告第4号证据是虚假的。2.原告第1号证据证明原告的承包期限至2013年12月31日，而原告第5号证据证明原告在2014年还有使用权，这是不真实的。3.原告举出的证据，不能证明其具有诉讼主体资格。 第三人质证称：1.原告第7号证据是《土地租赁合同》，该合同未召集三分之二以上村民商议，违反了土地承包法的规定，属于私自承包，是无效合同。2.原告举出的证据，不能证明其具有诉讼主体资格。 关于原告起诉是否超过法定期限。 被告、第三人均举证称：原告在2017年8月8日与第三人的民事诉讼中，明确表示不对《规划许可证》提起行政诉讼。因此，原告提起本案诉讼，已经超过了法定期限。被告举出第三人在证据交换程序中提交的第2、3号证据，第三人举出其第2、3、4号证据支持其观点。 原告质证称：第三人第2、3、4号证据不能证明原告起诉超过法定期限。 被告、第三人均辩驳称：1.原告没有证据证实曾申请法院调取涉案材料；2.行政诉讼和民事诉讼是两种不同的诉讼，民事诉讼不是本案起诉时效中断的法定事由。 原告回应称：根据第三人第3号证据第五页第2-5行的内容，足以证明原告未提起行政诉讼的原因。 同时，原告举出第8、9、10号证据，拟证明：根据第8号证据，证明泰安中院在（2017）鲁09民终411号民事裁定中认为，《规划许可证》并不能反映土地的所有权和使用情况；根据第9号证据，证明原告在2019年1月20日就书写了起诉状；根据第10号证据，证明原告在2019年2月11日就通过网上立案系统向本院递交了起诉状。从而证明，原告提起本案诉讼没有超过法定期限。 被告、第三人均质证称：原告未在举证期限内提交第8号证据，对该证据不予认可；原告举出的证据，不能证明其起诉不超过法定期限。 法庭出示本院调取的第1-4号证据并征询了各方当事人的意见，各方均对上述证据的真实性、合法性无异议。 根据经庭审质证无异议的证据，本院查明： 1994年1月1日，原告与王台村委签订《果园承包合同》，约定：王台村委将位于该村省道西“南边东西长51.5米，西边南北长208.4米，东边南北长133.5米”共计13.2亩土地承包给原告“搞苹果园”，承包期限20年。 2002年4月21日，原告与第三人签订《土地租赁合同》，将上述土地中的0.6亩（长20米、宽20米，即涉案土地）出租给第三人，租期10年。 根据被告提交的《山东省村镇规划选址意见书申请、审批表》，第三人申请建设项目名称为“门市部”“建设地点：王台省道西侧”“建筑面积：160㎡”“用地面积：400㎡”。2004年4月25日，王台村委在其中“村委会意见”栏签署“同意”并加盖了印章；2004年6月1日，“东平县老湖镇村镇建设服务站”在其中的“乡镇政府意见”栏加盖了印章；被告在其中的“审批意见”栏加盖了“东平县建设局村镇建设专用章”（未注明时间）。 2005年3月17日被告对第三人颁发《规划许可证》后，第三人在涉案土地上建设顺街平房五间及配房，并种植了树株。 2015年1月1日，原告与王台村委签订《土地租赁合同》，约定：王台村委将“本村250公路西侧”13.2亩土地“（南北长：西边208.4米，东边133.5米；东西宽：南边51.5米）租赁给原告，租期30年（自2015年1月1日至2045年12月31日），租赁费共396000元。 2015年1月5日，原告与王台村委签订《土地租赁合同》，约定：王台村委将“本村250公路两侧顺街房地基的土地”租赁给原告使用，租期30年（自2015年1月1日至2045年12月31日），租赁费共156000元。 2015年1月5日，王台村委收取原告2013年、2014年承包费6480元，收取原告“30年土地租赁费（优惠10%后）”356400元，收取原告“30年顺街房地基租赁费（优惠10%后）”140400元。 2016年，原告以第三人租赁其0.6亩土地期满未交回为由，向本院对第三人提起民事诉讼[案号为：（2016）鲁0923民初1503号]，请求判令第三人交出租赁土地，搬出、清除放置的物品及设施，将土地恢复原状，同时请求判令第三人支付拖欠的土地租赁费1.2万元。2016年7月6日，在本院对该案进行法庭审理时，第三人将《规划许可证》作为证明其具有涉案土地使用权的证据提交法庭。原告以经到有关部门查询，没有查到“该证据的登记”材料为由，对《规划许可证》的真实性提出质疑。2016年9月12日，本院作出（2016）鲁0923民初1503号民事裁定，以该案不属于民事诉讼受理范围为由，驳回了原告的起诉。 原告不服，提出上诉。2017年3月1日，泰安中院以“建设用地规划许可证为土地规划许可证，并不能全面反映土地的所有权和使用权情况，且上诉人对该证据的真实性提出异议并申请法院调取相关材料，一审法院应当对此予以核实确认”为由，作出（2017）鲁09民终411号民事裁定，撤销了本院上述裁定，指令本院进行审理。 本院另立案号（2017）鲁0923民初2725号，对该案进行了审理。审理中，办案法官基于原告的申请，到“东平县住房和城乡建设局、东平县规划局”调取办理《规划许可证》的相关材料未果。2017年8月8日，本院在（2017）鲁0923民初2725号案件法庭审理中，办案法官询问原告是否对《规划许可证》提起行政诉讼，其表示“不提起行政诉讼”。2017年11月23日，本院作出（2017）鲁0923民初2725号民事判决，驳回了原告的诉讼请求。本院在该判决中查明：“2016年8月12日，本院调查王台村委会主任孙良辉证实2014年3月25日的证明是真实的，原告与王台村委原来的合同到期了，但是2014年没有签新合同，2014年是按照原来的承包合同继续收的原告的承包费，原承包合同约定的土地还是由原告管理使用，到2015年元月1日才签的新合同，该合同约定的土地包含本案被告已经盖了房子的0.6亩土地，签订新合同时没有向原告重新交付0.6亩土地，因为是从原合同延续下来的。”本院在该判决中认为：“庭审中，原告对被告提交的《建设用地规划许可证》的真实性提出异议，本院根据原告申请虽未调取到被告办理该行政许可证时的相关档案材料，但东平县住房和城乡建设局认可该证的真实性，《建设用地规划许可证》作为行政许可事项，在原告拒绝另案提起行政诉讼撤销该行政许可的情况下，本案作为民事案件无权否定该行政许可事项的法律效力，对于该《建设用地规划许可证》的真实性本院予以认定。被告所提供的《建设用地规划许可证》虽不能全面反映土地的所有权和使用权情况，但原告与王台村委会签订的《果园承包合同》2013年12月31日到期后，双方于2015年元月1日签订包含涉案0.6亩土地在内的《土地租赁合同》时，被告已实际占有、使用涉案0.6亩土地，2015年王台村委会与原告签订的《土地租赁合同》内容，对1994年元月1日的《果园承包合同》的承包费价格、承包地块均作出了调整，对于原告主张2015年《土地租赁合同》系延续1994年元月1日《果园承包合同》的意见，本院不予采信。2015年王台村委会与原告签订《土地租赁合同》时，王台村委会并未向原告实际交付本案被告已建设房屋的0.6亩土地，故在原被告2002年4月21日签订的《土地租赁合同》租赁期限已经届满的情况下，原告依据2015年元月1日与王台村委会签订的《土地租赁合同》要求被告交付王台村委会未向其实际交付的涉案0.6亩土地并向被告主张租赁费的诉求，没有法律依据。原告就诉争土地的相关权益，可向合同相对方王台村委会另案主张合同权利。” 原告仍不服，提出上诉。2018年7月16日，泰安中院作出（2018）鲁09民终999号民事判决：驳回上诉，维持原判。该判决认为：“双方当事人在履行2002年4月21日土地租赁合同期间，被上诉人取得《建设用地规划许可证》并在诉争土地上建设房屋，对此事实上诉人及王台村委会应当清楚，上诉人与王台村委会在2015年签订土地租赁合同时应当充分考虑该现状并做出相应处理，双方未对此进行处理而将被上诉人建房所占土地纳入承包范围造成本案争议，上诉人在无充分证据否定被上诉人建房行为及效力的情况下，仅以2015年土地租赁合同为依据向被上诉人主张交付土地依据不足，一审认定上诉人可向王台村委会主张合同权利并无不当。” 本院认为： 一、关于原告是否具有诉讼主体资格 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条（以下简称行政诉讼法）第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。其中所谓“利害关系”，是指起诉人的合法权益存在受被诉行政行为侵犯的客观可能性。本案中，在原告与王台村委签订的《果园承包合同》履行期间，被告就原告承包土地范围内的涉案土地,对第三人颁发了《规划许可证》。《果园承包合同》履行期满后，村委会没有收回土地。2015年1月，村委会与原告签订为期30年的两份《土地租赁合同》并收取原告2013年、2014年承包费时，亦没有重新对原告交付土地。据此，原告与被诉规划行政许可行为具有利害关系，具有提起本案诉讼的主体资格。 二、关于原告的起诉是否超过法定期限 2000年3月10日起施行（2018年2月8日《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》施行后废止）的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第四十二条规定:“……对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”行政诉讼法第四十六条第二款亦规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条第一款规定:“行政诉讼法第二十条规定的‘因不动产提起的行政诉讼’是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。”住房和城乡建设部《住房城乡建设行政复议办法》第五十一条规定:“本办法所称‘涉及不动产的行政行为’，是指直接发生设立、变更、转让和消灭不动产物权效力的行政行为。”根据上述法律文件的规定，只有“因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼”或者说对“直接发生设立、变更、转让和消灭不动产物权效力的行政行为”提起的诉讼，才适用“20年”的最长起诉期限。否则，适用“5年”的最长起诉期限。被诉《规划许可证》作出时施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定:“在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。”根据上述法律文件的规定，建设用地规划许可证，是城市规划主管部门确认建设项目的位置、用地性质、面积和范围等符合城市规划的法律凭证，是建设者向土地管理部门申请使用土地的前提，不是证明建设者业已取得土地使用权的法律凭证。当事人取得了建设用地规划许可，并不等于其同时取得了涉案土地的使用权。是否取得土地使用权，尚需当事人持建设用地规划许可手续，依法向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。因此，建设用地规划许可行为，不会导致不动产物权（土地使用权）变动，不属于“直接发生设立、变更、转让和消灭不动产物权效力的行政行为”，不属于《若干解释》第四十二条规定的“涉及不动产的具体行政行为”。在《若干解释》施行期间，当事人对建设用地规划许可行为提起行政诉讼，应当适用该解释第四十二条规定的“5年”而非“20年”的最长起诉期限。本案中，被诉《规划许可证》中已经注明：“本用地项目符合城市规划要求，准予办理征用划拨土地手续。”“本证是城市规划区内，经城市规划行政主管部门审核，许可用地的法律凭证。”泰安中院在（2017）鲁09民终411号民事裁定中亦已认定：“建设用地规划许可证为土地规划许可证，并不能全面反映土地的所有权和使用权情况”。根据《若干解释》第四十二条的规定，原告不服被告2005年3月17日作出的规划许可行为，至少应当在2010年3月17日之前提起诉讼。换言之，即便原告在2016年提起民事诉讼时对本案规划许可行为提起行政诉讼，也远远超过了法定起诉期限。因此，原告提起本案诉讼，超过了法定期限。 综上，本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法律规定的起诉条件。原告起诉超过了法定期限，不符合法定起诉条件。故此，经本院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项的规定，裁定如下： 驳回原告王思长的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省泰安市中级人民法院。 审 判 长  刘万金 审 判 员  王金慧 人民陪审员  卜凡青 二〇一九年十一月二十日 法官助理崔静星 书记员张鲁