辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终914号上诉人（一审原告）：崔作强，男，满族，1967年2月7日出生，住本溪市平山区。被上诉人（一审被告）：辽宁省人民政府，所在地址：沈阳市皇姑区北陵大街45号。法定代表人：唐一军，该省政府省长。委托诉讼代理人：韩修，辽宁省司法厅工作人员。一审第三人：崔作付，男，满族，1961年12月4日出生，住本溪市明山区。上诉人崔作强因诉被上诉人辽宁省人民政府（以下简称辽宁省政府）、一审第三人崔作付行政复议决定一案，不服沈阳市中级人民法院作出的（2018）辽01行初295号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理，并于2019年8月29日组织各方当事人进行询问。上诉人崔作强，被上诉人辽宁省政府的委托诉讼代理人韩修到庭参加了询问活动。一审第三人崔作付经本院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。一审法院查明，2017年10月24日崔作强以EMS邮寄方式向辽宁省政府提出行政复议申请，请求撤销本溪市人民政府本政办发[2015]43号《辽宁中电投本溪热电厂“上大压小”新建项目集体土地征收与补偿安置方案》（以下简称《补偿方案》）。2017年10月30日辽宁省政府作出《补正行政复议申请通知书》，认为崔作强提交的材料不全，要求其7日内补正申请材料。2017年11月1日崔作强提交《行政复议申请补正材料》。2017年12月29日辽宁省政府作出《延期审理通知书》（辽政行复延字[2017]311号），决定延期30日作出。2017年2月1日辽宁省政府向崔作强作出《中止行政复议通知书》（辽政行复中字[2017]311号），中止该行政案件的审理。2018年6月20日，辽宁省政府向崔作强、崔作付作出《恢复审理通知书》，从2018年6月20日起恢复该行政案件的审理，并于同日作出辽政行复驳字[2017]311、319号《驳回行政复议申请决定书》，驳回崔作强、崔作付的行政复议申请。另查明，崔作付于2017年11月15日以邮寄方式向辽宁省政府申请行政复议，复议请求与崔作强一致。辽宁省政府受理后行政复议案号为辽政行复驳字[2017]319号。于2018年6月20日与崔作强的复议申请一并作出辽政行复驳字[2017]311、319号《驳回行政复议申请决定书》，驳回二人的行政复议申请。再查明，2015年5月25日，本溪市人民政府办公厅印发《补偿方案》，要求本溪市明山区人民政府、本溪市人民政府有关委办局、直属机构认真组织实施。上述《补偿方案》载明了该方案的制定背景、相关法律依据，同时规定了征地搬迁补偿安置原则、征地搬迁范围、征收集体土地补偿标准、地上附着物补偿标准、青苗补偿标准、林木、果树和其他树木补偿标准、失地农业人口安置方式、住宅房屋的确定和补偿、征收从事商业经营的住宅房屋、征收非住宅房屋、腾空房屋验收及安置顺序号确定、安置房屋分配方法、签约期限及搬迁期限、组织机构和职责分工、法律责任及要求等十五项内容。2016年9月29日，经国务院批准，国土资源部作出国土资函[2016]554号《国土资源部关于中电投本溪热电“上大压小”新建工程建设用地的批复》，共计批准建设用地18.5491公顷。2016年11月25日，本溪市国土资源局向崔作强、崔作付等八人作出《本溪市国土资源局集体土地征收补偿决定通知书》，通知该八人附着物补偿总计99263元，限期到本溪市××山区土地房屋征收办公室签订征收补偿协议，并领取货币补偿款，逾期不签订征收补偿协议和领取征收补偿款，将对征收补偿款99263元提存。崔作强、崔作付等八人于2017年4月7日向本溪市人民政府申请行政复议，请求撤销本溪市国土资源局作出的《本溪市国土资源局集体土地征收补偿决定通知书》具体行政行为；请求撤销本溪市明山区人民政府发布的《补偿方案》。崔作强向一审法院提出的诉讼请求是确认《行政复议决定》违法并予以撤销。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。据此，辽宁省政府具有行政复议的法定职权。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款规定，行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：（四）具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算；（六）被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算。本案的焦点问题在于崔作强何时知道《补偿方案》，辽宁省政府提供的证据能够证明崔作强最迟于2017年5月17日本溪市人民政府行政复议听证时已经明确知道具体行政行为和复议权利、复议机关。崔作强于2017年10月24日申请行政复议，已经超过行政复议的申请期限。被诉行政复议决定认定的事实以及适用法律并无不当。关于被诉行政复议决定的程序方面，辽宁省政府在受理行政复议后，经过听证、审查证据、作出复议决定，送达等程序，符合行政复议法以及实施条例规定的程序。但作出案号为辽政行复驳字[2017]311、319号的行政复议决定书，在文书制作方面存在瑕疵，针对申请人的复议申请，可以合并审理，但应当分别作出复议决定。此文书瑕疵不属于程序问题，亦对崔作强权利不产生实际影响。综上，被诉《驳回行政复议申请决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。据此判决：驳回崔作强的诉讼请求。案件受理费50元由崔作强负担。崔作强上诉称：其没有超过法定复议申请期限。因原始行政行为《补偿方案》没有交待复议权利和复议期限，故根据国务院法制办国法[2014]40号《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第六条规定，此种情形行政复议的申请期限比照行政诉讼的起诉期限确定为两年。据此规定，辽宁省政府认定崔作强最迟应于2017年5月17日知道《补偿方案》的内容，按照两年复议期限的规定，崔作强可于2019年5月17日前申请行政复议，现崔作强于2017年10月24日申请复议，没有超过复议期限。即使按照《补偿方案》张贴之日起视为崔作强已经知道该行政行为内容，复议申请期限按照两年计算应在2017年5月30日截止，但2017年4月7日崔作强就已经针对《补偿方案》向本溪市人民政府申请复议，也没有超过复议申请期限。虽然本溪市人民政府是《补偿方案》的发布机关，其不属于《补偿方案》的复议机关，但其并未依照《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定向崔作强予以告知和释明正确的复议机关应为辽宁省政府。且崔作强选择向本溪市人民政府申请复议系因本溪市国土资源局在《征收通知书》中错误告知《补偿方案》的制定机关为本溪市明山区人民政府所致。故崔作强因此耽误行政复议申请期限应视为具有正当理由。一审法院回避复议决定程序违法的问题。辽宁省政府超期作出复议决定，复议审理期限接近八个月，虽然期间存在调解的过程，但是法律规定调解的时限最长为40日，即使扣除调解期间，复议审理期限仍然超期，违反行政复议法的规定。综上，请求撤销一审判决，改判支持崔作强的诉讼请求。辽宁省政府辩称：其具有对崔作强的复议申请作出复议决定的法定职权。其作出的《驳回行政复议申请决定书》事实清楚、证据充分，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明，一审判决认定的事实属实。本院认为，本案焦点是崔作强提出的行政复议申请是否超过法定申请期限。一、关于崔作强申请行政复议的期限起算点。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。本条第一款规定的内容主要包含两层含义，一是规定了行政复议的申请期限，一般为六十日，特殊情况除外；二是规定了行政复议申请期限的起算点，以知道具体行政行为之日起计算申请期限。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第（四）项规定：具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。根据原国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法[2014]40号）第二条规定，行政机关能够提供下列证据之一，经查证属实的，可以作为认定依法发布了征收土地公告的证据：（一）行政机关出具的在被征收土地所在地的村、组内张贴公告的书面证明及视听资料；征收乡（镇）农民集体所有土地的，出具的在乡（镇）人民政府所在地张贴公告的书面证明及视听资料；（二）被征地农民出具的证实其被征收土地已张贴公告的证言等证据。征收土地公告有确定期限的，可以认定申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定；征收土地公告没有确定期限的，可以认定申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。本案中，本溪市人民政府办公厅于2015年5月25日制定《补偿方案》，本溪市××山区土地房屋征收办公室证实其于2015年5月30日将《补偿方案》在被征地范围赫地村2组进行张贴公示，赫地村2组村民亦证实《补偿方案》公示的事实。因《补偿方案》公示没有确定期限，故认定崔作强自《补偿方案》张贴之日起满10个工作日起知道该《补偿方案》内容，即以2015年6月15日作为崔作强申请行政复议的期限起算点。二、关于行政复议申请是否超过法定期限问题。《中华人民共和国行政复议法》第九条第二款规定，因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条规定，行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。原国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第六条规定，行政机关在征收土地决定作出后，没有告知被征地农民申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限的，行政复议申请期限参照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条办理，即行政复议申请期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限之日起计算，但从知道或者应当知道征收土地决定内容之日起最长不得超过两年。本案中，因《补偿方案》没有告知申请行政复议的权利、复议机关及复议期限，故崔作强申请行政复议的期限应当自其知道《补偿方案》内容之日起计算两年，即崔作强行政复议申请期限应当于2017年6月15日届满。现崔作强于2017年4月7日针对《补偿方案》向本溪市人民政府提出行政复议申请没有超过两年的申请期限。根据原国务院法制办公室《对甘肃省人民政府法制办公室关于第九条有关问题的请示的复函》的意见：由于作出具体行政行为的行政机关没有向申请人依法告知行政复议权利及行政复议机关名称，致使申请人在法定期限内向无权受理的行政机关提出行政复议申请，接到行政复议申请的机关又没有及时将该案移送，申请人申请行政复议期限因此被耽误的，属于行政复议法第九条规定的“其他正当理由”情形。本案中，因《补偿方案》未依法告知行政复议机关名称，崔作强错误选择向无权受理的机关本溪市人民政府申请复议，而本溪市人民政府没有及时将该案移送，导致崔作强向有权机关辽宁省政府申请复议时超过了两年的期限，其被耽误的行政复议期限具有正当理由。故崔作强于2017年10月24日向辽宁省政府申请行政复议，没有超过法定期限。被诉行政复议决定对于行政复议申请期限的认定适用法律不当，依法应予撤销。一审判决对此认定适用法律不当，依法亦应撤销。三、关于逾期做出行政复议决定的情况。辽宁省政府在复议程序中应申请人申请进行调解，并在调解期间暂时中止复议程序的进行，待调解不成后恢复审理，并作出行政复议决定，辽宁省政府作出行政复议的程序符合法律规定。崔作强关于辽宁省政府逾期做出《驳回行政复议申请决定书》违法的上诉请求依据不足，不予支持。本案仅对崔作强是否符合行政复议受理条件进行审查，并针对辽宁省政府驳回崔作强行政复议申请的决定进行审查和裁判。综上所述，被诉行政复议决定适用法律不当，本院依法予以撤销。一审判决适用法律不当，本院依法予以撤销。崔作强关于复议申请没有超过法定期限的上诉理由成立，本院对其该上诉请求予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销沈阳市中级人民法院（2018）辽01行初295号行政判决；二、撤销辽宁省人民政府辽政行复驳字[2017]311号《驳回行政复议申请决定书》中驳回崔作强行政复议申请的决定。一审、二审案件受理费共计100元，由被上诉人辽宁省人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  赵英伟审判员  徐桂伶审判员  武 江二〇一九年十一月十九日法官助理徐一凡书记员鞠林附：相关法律司法解释条文中华人民共和国行政诉讼法第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。