北京市朝阳区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0105行初124号原告北京荣邦房地产开发有限责任公司，住所地北京市朝阳区东直门外万红西街2号21幢三层3009室。法定代表人翟顺海，董事长。委托代理人刘汝忠，泰和泰（北京）律师事务所律师。委托代理人李岩，泰和泰（北京）律师事务所律师。被告北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区承安路1号。法定代表人张维，主任。委托代理人张欣，女，北京市规划和自然资源委员会干部。委托代理人吴慧琳，北京市兰台律师事务所律师。原告北京荣邦房地产开发有限责任公司（以下称原告）不服被告北京市规划和自然资源委员会（以下称被告）限期拆除决定，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年3月6日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人刘汝忠、李岩,被告的出庭应诉负责人北京市规划和自然资源委员会朝阳分局副局长李燕、委托代理人张欣、吴慧琳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年6月21日，原北京市规划和国土资源管理委员会（以下简称原市规土委，因机构改革，其职责由被告承担）作出市规朝执拆字〔2018〕第001号《限期拆除决定书》（以下称《限期拆除决定书》），主要内容为：经查，原告在北京市朝阳区崔各庄乡香江北路二号泉发花园小区内建设的12栋别墅和1栋5层房屋（以下称涉案房屋），未取得建设工程规划许可证，实际建筑规模合计约18708平方米。以上行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下称《城乡规划法》）第四十条第一款、修订前的《北京市城乡规划条例》（以下称《北京市城乡规划条例》）第二十三条第一款以及《北京市禁止违法建设若干规定》第三条之规定，该工程已构成违法建设。根据《城乡规划法》第六十四条、《北京市城乡规划条例》第六十六条第一款和《北京市禁止违法建设若干规定》第十二条第一款之规定，责令原告于2018年7月5日前自行拆除违法建设。如逾期不拆除，将依据《城乡规划法》第六十八条、《北京市城乡规划条例》第六十六条第二款和《北京市禁止违法建设若干规定》第十三条之规定，由区、县人民政府责成区县城市管理综合行政执法等机关实施强制拆除。原告诉称，原市规土委所作出的《限期拆除决定书》在程序和实体上均不合法，应予撤销，理由如下：一、程序不合法。表现在：1、未告知利害关系人。原市规土委限期拆除的涉案房屋虽然均由原告建设，但12栋别墅使用权已转让由他人享有，且权利人早已入住。12栋别墅的现使用权利人为与《限期拆除决定书》紧密相关的利害关系人。12栋别墅的拆除势必严重影响到权利人的利益，原市规土委在作出处罚前应通知利害关系人，并告知利害关系人享有陈述、申辩、申请听证等权利，但原市规土委从未告知，亦未将相关文书送达给利害关系人。2、未告知原告享有陈述申辩和要求听证的权利。根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下称《行政处罚法》）第四十二条的规定，拆除涉案房屋属于重大的行政处罚决定，但原市规土委从未告知原告有要求举行听证的权利，甚至没有充分告知原告享有陈述、申辩权利，没有给予原告充分陈述和申辩的机会。3、原市规土委没有法定职权。如果原市规土委认为处罚的理由是涉案房屋未取得《建设工程规划许可证》，但其在《限期拆除决定书》中引用的《北京市禁止违法建设若干规定》第九条对规划行政管理部门和城市管理综合行政执法机关的执法范围进行了划分，其中规定“城市管理综合行政执法机关负责查处未取得建设工程规划许可证的城镇建设工程”。按照前述规定，原市规土委没有对涉案房屋进行处罚的法定职权。二、实体不合法。要求拆除没有事实和法律依据，表现在：1、涉案房屋的建设并不严重违反城市规划。涉案房屋所在土地持有《国家建设用地批准书》和《建设用地规划许可证》，涉案房屋建设在土地红线范围内，且其中的1栋楼房中的8000平米亦有《规划意见书》和《项目备案通知书》，是因为历史遗留原因涉案房屋尚未全部办妥相关手续。但泉发花园项目本身就是1999年批准的旧村改造项目，是当时朝阳区和北京市的重点和领头项目，因当时的历史原因和政策环境，整个项目都是先建设后办手续。该涉案房屋并未违法占用土地，也没有违反用地规划，泉发花园整个项目的手续亦一直在补办过程中，并不属于必须拆除的严重违反城市规划的范围。2、拆除涉案房屋违背行政执法中的“比例原则”。泉发花园项目总建设用地25万平米，容积率0.47,可建筑面积12万余平米，共建有别墅406栋及综合配套楼1栋。其中394栋别墅（共计11.75万平米）已取得《建设工程规划许可证》和《建设工程施工许可证》，综合楼亦有8000平米有《规划意见书》和立项，本次处罚的涉案房屋超出部分，在整个项目中仅占极小比例，给予拆除处罚不符合“比例原则”。且其中的1栋楼房已有8000平米《规划意见书》，虽然手续尚待完善，但并不整体违反规划，更不应整体拆除。3、拆除涉案房屋必将影响社会稳定。如前所述，整个泉发花园项目是当时历史条件和政策环境下的重点旧村改造项目，且该项目一直很稳定和安定，区政府和市政府领导对该项目的顺利实施和管理也一直很赞赏。该12套别墅属于泉发花园整体项目，别墅使用权已转让给权利人，且权利人已入住几年。住宅是权利人的基本生活资料，强制拆除直接侵害到每个居住人及其家人的生活，必将导致每个受侵害人的强烈反对，影响社会稳定，不符合行政管理的基本原则。4、涉案房屋属于依法可采取其他处理方式的情况，不应给予拆除处罚。依照《城乡规划法》第六十四条、《北京市城乡规划条例》第六十六条、《北京市禁止违法建设若干规定》第十二条的规定，原告认为涉案房屋是属于可以采取改正措施的，因为区政府等也一直在组织、协调和推进泉发花园项目的整体手续办理事宜。且该办理过程不仅是原告一方的责任，还需要政府各个部门认可历史情况,客观处理，主动帮助原告纠正历史形成的不规范情况，而不是不顾建设单位和十余户居住人权利，一拆了之。故诉至法院，请求撤销原市规土委作出的《限期拆除决定书》。在法定期限内，原告向本院提交了如下证据：第一组证据系证明涉案12栋别墅有其他利害关系人。1、《荣誉村民房产安置合同书》12份，证明涉案12栋别墅已以引入荣誉村民方式出售，该12个业主与被诉行政行为及结果均具有重大利害关系，原市规土委依法应当告知其陈述申辩权，并组织听证程序听取其意见；涉案12栋别墅总建筑面积为6368.98平米。第二组证据系证明涉案12栋别墅在项目用地红线范围内，且未超过容积率。2、京国土市[建]字（2005）36号《建设用地批准书》及附件、规划红线图，证明泉发花园项目取得建设用地批准，批准用地面积259488平方米，涉案房屋均位于该批准用地的范围之内。3、2005规（朝）地字0009号《建设用地规划许可证》及附件、规划图，4、2005规（朝）建字0322号《建设工程规划许可证》及附件、设计总平面图，5、泉发花园小区容积率计算清单，证据3至5共同证明泉发花园容积率0.47，根据用地面积259488平米，可建设面积为121959.36平米；项目已批建筑面积117589.94平米，原告建设了案涉的12栋别墅后，项目总建筑面积为12159.61平米，容积率为0.4683，未超过项目审批的容积率。第三组证据系证明涉案综合楼绝大部分面积有相关审批文件。6、京朝阳发改（备）[2006]11号《项目备案通知书》，7、2005规（朝）意字0283号《规划意见书》及附件、附图，证据6、7证明综合楼项目是在项目《建设用地规划许可证》之外单独申请办理规划手续的建筑，且已取得原发改委和规划部门的初步同意，审批面积8000平米；综合楼之所以未全部完成规划手续，是因为泉发花园项目本身还有土地使用权证等其他遗留问题需要解决，相关部门准备一并审批解决，但拖延至今；综合楼单独办理了8000平米规划手续，虽然存在未最终取得规划证及超部分面积建设问题，但不属于严重违法。第四组证据系证明政府一直在协调解决泉发花园历史遗留问题，案涉问题都将一并协调解决。8、《北京市朝阳区人民政府关于完善泉发花园相关手续的请示》，9、《会议通知》，证据8、9共同证明针对泉发花园的特殊情况，原告一直在积极申请办理相关手续，朝阳区人民政府、原朝阳区发展和改革委员会也多次组织有关部门协商，以解决该历史遗留问题。事实上，虽然涉案房屋为2006年之后建设，但是均位于泉发花园的总体规划之内，所占用的土地早已取得了用地批准，且并不会对城市规划造成严重影响。被告辩称，依据《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》、《北京市禁止违法建设若干规定》的规定，原市规土委具有查处涉案违法建设的法定职责。经举报，该委对涉案的泉发花园小区内的违法建设进行了调查。经查，位于泉发花园小区内西北侧及西侧各有6栋别墅无建设工程规划许可证，小区原锅炉房位置被拆除后现建成一栋五层房屋亦未办理建设工程许可手续，以上建筑均已竣工。上述违法建设的违法行为人系原告，原告亦认可其实施了上述违法建设的行为。以上涉案违法建设的违法事实清楚证据充分。基于以上违法建设该委依法履行了以下执法程序：1、2018年1月17日与原告的代理人进行谈话核对违法事实，充分保障了原告的陈述权和申辩权。原告认可其未办理上述建筑的法律手续。2、2018年1月26日向原告发送《关于配合提供违法建设有关资料的函》，要求提供违法建设的施工图纸、竣工图纸、竣工测量成果报告书、房屋土地测绘技术报告等相关资料。嗣后，原告只提供了1栋5层房屋的施工图纸。3、2018年3月30日向原告送达了《责令限期改正通知书》，告知其在泉发花园小区内建设的涉案房屋未办理建设工程规划手续属违法建设，违反了《北京市城乡规划条例》的相关规定，限其在接到《责令限期改正通知书》之日起15内改正。4、2018年3月30日向原告再次送达了《关于配合提供违法建设有关资料的函》，要求10日内提供12栋别墅的施工图纸和竣工图纸资料，以及涉案房屋的竣工测量成果报告和房屋土地测绘技术报告。但原告未提供任何材料。5、2018年6月21日下达了《限期拆除决定书》，责令原告于2018年7月5日前自行拆除上述全部违法建设。被告认为，以上执法程序符合法律、法规及规章的规定，执法程序合法。原告以上述违法建设已转由他人享有，故应将“他人”列为利害关系人的主张无法律依据。基于原市规土委作出的限期拆除违法建设的决定，原告主张应履行听证程序亦无法律依据。综上，涉案的违法事实清楚、证据充分，适用法律法规正确，执法程序合法。在法定期限内，被告向本院提交了如下证据和依据：（一）证据：1、原告营业执照副本复印件，证明违法建设的主体。2、授权委托书及委托人、受托人身份证复印件，证明委托代理人的代理权限及合法性。3、《谈话通知书》、《送达回证》及《询问笔录》，证明原市规土委告知原告有回避权，核对被谈话人的身份及代理权限，调查、核实违法建设的具体情况，核对违法行为的行为人主体，向原告交待了陈述和申辩的权利。4、2018年1月25日的《关于配合提供违法建设有关资料的函》及《送达回证》，5、2018年3月28日的《关于配合提供违法建设有关资料的函》及《送达回证》，证据4、5证明在执法过程中，原市规土委充分保障原告的陈述权、申辩权。6、2018年3月28日的《责令限期改正通知书》，证明原市规土委给予原告改正的机会，程序合法。7、《限期拆除决定书》及《送达回证》，证明被诉行政行为合法。（二）依据：《城乡规划法》；《北京市城乡规划条例》；《北京市禁止违法建设若干规定》。经庭审质证，本院对当事人提交的证据材料作如下认证：一、原告提交的证据2、被告提交的证据符合关于提供证据的形式要求，与本案具有关联性，本院均予以采纳。二、对原告提交的其他证据的真实性予以确认，但不具有原告所主张的证明目的的证明力，本院不予采信。经审理查明，因案外人举报，原市规土委对北京市朝阳区崔各庄乡香江北路二号泉发花园小区内的违法建设行为进行调查。2018年1月8日，原市规土委作出并于同日向原告送达《谈话通知书》。2018年1月17日，原市规土委与原告委托代理人进行谈话核实违法事实，并制作《询问笔录》，其中记载，原市规土委朝阳分局工作人员向原告委托代理人告知根据《行政处罚法》第三十二条第一款的规定，原告享有陈述、申辩权；原告认可涉案房屋系由原告建设，其中12栋别墅的建设时间为2010年至2014年左右，1栋5层房屋的建设时间为2008年至2013年；原告称，涉案房屋单体未取得建设工程规划许可证，但泉发花园小区整体取得编号为2005规（朝）建字0322号《建设工程规划许可证》，1栋5层房屋曾于2005年12月30日取得过编号为2005规（朝）意字0283号《规划意见书》，泉发花园小区整体规划还未验收。原规土委于2018年1月25日作出并于次日向原告送达《关于配合提供违法建设有关资料的函》，要求提供涉案房屋的施工图纸、竣工图纸、《建设工程竣工测量成果报告书》、《房屋土地测绘技术报告书》（面积实测）、现场照片等相关资料。原市规土委于2018年3月28日作出《责令限期改正通知书》，告知原告在泉发花园小区内建设的涉案房屋未取得建设工程规划许可证，违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条之规定，依据《北京市禁止违法建设若干规定》第三条的规定已构成违法建设，根据《北京市城乡规划条例》第六十六条第一款和《北京市禁止违法建设若干规定》第十二条第一款之规定，限其在接到该通知书之日起15日内改正，消除对规划影响。2018年3月30日，原市规土委向原告送达上述《责令限期改正通知书》，并送达了2018年3月28日再次作出的《关于配合提供违法建设有关资料的函》，要求原告10日内提供12栋别墅的施工图纸和竣工图纸资料，以及涉案房屋的《建设工程竣工测量成果报告书》和《房屋土地测绘技术报告书》（面积实测）等相关资料。但原告未在指定期限内提供上述资料。2018年6月21日，原市规土委作出《限期拆除决定书》，并于当日向原告送达。另查，2005年5月26日，原北京市规划委员会向用地单位崔各庄乡马泉营村委会、北京全豪实业开发公司核发编号为2005规（朝）地字0009号《建设用地规划许可证》，用地项目名称为泉发花园，用地位置为朝阳区香江北路二号，用地面积259488.157平方米。2005年7月7日，原北京市规划委员会向用地单位崔各庄乡马泉营村委会、北京全豪实业开发公司核发编号为2005规（朝）建字0322号《建设工程规划许可证》，建设项目名称为泉发花园别墅A型等43项，建设位置为朝阳区香江北路二号，建设规模117589.94平方米。2005年8月23日，原北京市国土资源局向用地单位北京全豪实业开发公司核发京国土市[建]字第（2005）36号《建设用地批准书》，建设项目名称为泉发花园，批准用地面积为25.9488公顷，有效期自2005年8月至2007年8月。2005年12月30日，原北京市规划委员会向建设单位北京全豪实业开发公司核发编号为2005规（朝）意字0283号《规划意见书》，建设项目为综合楼工程，建设位置为朝阳区香江北路二号，建设用地性质居住，建设用地面积259488.157平方米，建设控制规模8000平方米，其中该《规划意见书》附件告知事项第4条记载“本规划意见书有效期两年（即本意见书核发后，两年内未取得市计划主管部门项目批准书的，逾期自动失效）”。庭审中，原告称，北京全豪实业开发公司注销后，原告承继其权利义务。原告自认其为涉案房屋的建设主体，对被诉《限期拆除决定书》认定的涉案房屋的具体位置不持异议，并认可12栋别墅没有单独取得建设工程规划许可证、1栋5层房屋取得过《规划意见书》，但未取得建设工程规划许可证，同时涉案房屋亦不在泉发花园别墅A型等43项建设项目已整体取得的建设工程规划许可证范围内，但主张上述建设未取得建设工程规划许可证是有历史原因的。本院认为，依据《城乡规划法》第六十四条、《北京市城乡规划条例》第六十五条、第六十六条第一款、《北京市禁止违法建设若干规定》第九条第一款第（一）项的规定，原市规土委作为当时本市规划行政主管部门，对已经取得建设工程规划许可证但未按照许可内容进行建设的城镇建设工程具有查处职责。本案中，泉发花园别墅A型等43项建设项目已整体取得建设工程规划许可证，涉案房屋单体未取得建设工程规划许可证，在泉发花园别墅项目整体办理规划验收手续前，涉案房屋亦属于未按照泉发花园整体项目的建设工程规划许可证进行建设的城镇建设工程，原市规土委对此具有查处职责，本院不持异议。原告主张原市规土委不具有对涉案房屋进行查处的法定职权，本院不予支持。《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。《北京市禁止违法建设若干规定》第三条规定，违法建设包括城镇违法建设和乡村违法建设。城镇违法建设是指未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证或者未按照许可内容进行建设的城镇建设工程，以及逾期未拆除的城镇临时建设工程。本案中，原告在朝阳区崔各庄乡香江北路二号泉发花园小区内建设的涉案房屋，未取得建设工程规划许可证及其他建设工程规划许可手续，原告在原市规土委调查中及庭审中对原市规土委认定的该事实均予以认可。因此，原市规土委认定上述建设属于未取得建设工程规划许可证的违法建设，并无不当。《城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，原市规土委作为规划行政主管部门，根据涉案房屋所增加的住宅和商业面积、对城乡规划管理的影响等进行综合考量，认定涉案房屋属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情形，本院不持异议。原告以涉案房屋在项目用地红线范围内、未超过容积率、涉案房屋在泉发花园整个项目中所占比例较小为由，主张涉案房屋并不严重影响城市规划、属于可采取其他处理方式的情况、限期拆除违反比例原则，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。关于责令限期拆除决定是否适用《行政处罚法》。责令限期拆除决定系要求相对人改正已经发生的违法建设行为，以达到消除违法状态、恢复原状的目的；而行政处罚系通过对相对人的合法权利予以减损或对相对人苛以额外的义务而达到对其予以惩处的目的，因此责令限期拆除决定不属于行政处罚行为。本案中，被告在向原告调查询问过程中，告知了原告陈述申辩权。因此，原告关于原市规土委未按照《行政处罚法》第四十二条规定告知原告听证权利、被告未充分告知原告陈述、申辩权因而程序违法的主张，本院不予支持。本案中，原市规土委对涉案房屋进行查处过程中，依法进行了调查询问，告知了原告陈述、申辩权，查明涉案房屋未取得建设工程规划许可证后，作出被诉《限期拆除决定书》，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。综上，原告请求撤销被诉《限期拆除决定书》，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告北京荣邦房地产开发有限责任公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告北京荣邦房地产开发有限责任公司负担（已交纳）。如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费人民币50元，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  韩继先人民陪审员  宋治萍人民陪审员  崔桂玲二〇一九年十一月一日法官 助理  刘会霞书 记 员  商雨晴