广西壮族自治区柳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂02行终132号 上诉人（一审原告）罗荣华，男，1988年9月4日生，汉族，住广西柳州市柳南区。 被上诉人（一审被告）柳州市柳南区城市管理行政执法局，住所地广西柳州市柳太路13号。 被上诉人（一审被告）柳州市城市管理行政执法局，住所地柳州市城中区海关路西一巷2号。 上诉人罗荣华因诉柳州市柳南区城市管理行政执法局（以下简称柳南区执法局）城建行政处罚及柳州市城市管理行政执法局（以下简称柳州市执法局）行政复议一案，不服柳州市柳南区人民法院2019年8月9日作出的（2019）桂0204行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 一审判决查明，2018年8月27日,柳南区执法局作出柳城管柳南调字[2018]J-2011929《柳州市城市管理行政执法调查通知书》并送达罗荣华。2018年9月3日，柳南区执法局就位于柳州市柳南区XX村XXXXXXXXXX处建设房屋情况向罗荣华制作现场勘验笔录、调查笔录。柳南区执法局于2018年9月25日报请柳州市规划局进行认定涉案的房屋是否办理了建设工程规划许可证，并请其作出具体行政处罚意见。柳州市规划局于2018年9月25日作出“在柳州市城市规划区内，未取得建设工程规划许可证建设，请城管执法部门依法查处”的意见。柳南区执法局于2018年11月8日向罗荣华作出并送达柳城管柳南规划类责拆告字[2018]第3110号《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除告知书》并送达，拟对其作出责令限期自行拆除违法建筑的行政处罚。罗荣华对此未申请陈述和申辩。2018年11月14日，柳南区执法局作出柳城管柳南规划类责拆行决字[2018]第3110号责令限期拆除决定书（以下简称3110号拆除决定）并送达罗荣华，责令其自收到决定书之日起七日内自行拆除违法建设的建（构）筑物。罗荣华于2019年1月11日向柳州市执法局申请行政复议，柳州市执法局于2019年1月16日作出《行政复议申请受理通知书》，并于2019年4月11日作出行政复议决定书（以下简称2号复议决定），维持柳南区执法局作出的3110号拆除决定。罗荣华于2019年5月8日诉至一审法院，要求撤销柳南区执法局作出的3110号拆除决定及柳州市执法局作出的2号复议决定。 一审判决认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。根据（国发[2002]17号）《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、桂政函[2005]220号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》、（柳政发[2005]76号）《柳州市人民政府关于印发柳州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法的通知》等相关法律法规及规范性文件的规范，柳南区执法局作为柳州市城市管理方面相对集中行使行政处罚权的授权行政机关，具备对违法建筑进行行政处罚的权利。因此，柳南区执法局的行政主体合法，该院予以认定。关于柳南区执法局作出的3110号拆除决定事实是否清楚，证据是否充分，程序是否合法，适用法律是否正确一节。罗荣华在柳州市柳南区XX村XXXXXXXXXX处建设的建（构）筑物从建设之日起，一直未取得建设工程规划许可证等相关审批手续。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的。由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的,限期拆除,不能拆除的,没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”。本案中，柳州市规划局对涉案的建（构）物认定为未经许可建设，故柳南区执法局认定罗荣华未取得《建设工程规划许可证》在柳州市柳南区XX村XXXXXXXXXX处事实清楚，证据充分。柳南区执法局在作出3110号拆除决定前，经过立案调查、现场勘验、报城市规划管理部门认定违法建（构）筑物性质、行政处罚前告知等程序后，最终作出了3110号拆除决定，该拆除决定的内容亦符合法定形式。据此，柳南区执法局作出的3110号拆除决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”涉案建筑物系违法建筑的事实客观存在且该违法状态一直持续，故柳南区执法局对罗荣华作出行政处罚并无不当。综上，罗荣华请求撤销柳南区执法局作出的3110号拆除决定于法无据，应不予支持。关于柳州市执法局作出的2号复议决定一节。柳州市执法局依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定，作出2号复议决定，维持柳南区执法局作出的3110号拆除决定并无不当。罗荣华诉请撤销该复议决定，无事实和法律依据，应不予支持。 综上所述，罗荣华的诉请无法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条，《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、第二十九条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，一审判决驳回罗荣华的全部诉讼请求。案件受理费50元（罗荣华已预交），由罗荣华负担。 上诉人罗荣华上诉称，一、一审法院采信被上诉人柳州市执法局和柳南区执法局捏造的事实，蓄意将我家三代10口人的唯一住房定性为违法建筑要进行强制拆除，这是十分错误的，也是与事实不符的。另外，委托人李志决同志也于今年8月28日从原市规划局乡镇规划科(电话282×××2)黄同志处获悉，该房附近原预留有一块地供建新圩加油站之用，现该加油站己另择地兴建，于今年6月份动工，被拆迁让址的两户人是黄艳和王艳萍，而该处离我家1000米之远，而且又远离市区和柳太公路。又怎能像两执法局所认定的涉案房屋在规划区内，是“两违建筑”要进行强拆，应进行撤销和纠正。二、《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理。而且该房的位置至今都没在城乡的规划区内，何况罗荣华父亲罗新开和母亲杨海荣曾于2018年7月间到柳南区太阳村镇和平村委找到覃德全主任，请他在办理建筑工程规划许可证的申请书上签字，而后逐级上报给有关部门审批。但这项申请遭到了覃德全的拒签，从而才导致至今未领到建筑工程规划许可证。由于村委的拒签还导致许多村民的住宅变成违建房，到拆时由于是无证的违建房，仅补偿400元每平方米，有证的也仅能补到2700元，这区区的补偿款又怎能买到周边的商品房。三、《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定，依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。所以柳州市执法局和柳南区执法局无权干涉罗荣华的房屋建设权和居住权。四、罗荣华的房宅完全是建在自己的自留地空闲地内，符合《中华人民共和国土地管理法》第六十二条关于“农村农民建住宅”、“尽量使用原有的宅基地和村内空闲地”的规定。五、《中华人民共和国行政强制法》第七十六条规定，违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的，可以不采取行政强制措施，何况罗荣华的建筑既不是违法建筑，也未对社会构成危害。同时，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。而罗荣华的两层建房时近10年才被发现更不应给予行政处罚和强制措施。鉴于上因，请求二审法院撤销一审判决，撤销3110号拆除决定和2号复议决定。 被上诉人柳南区执法局未作答辩。 被上诉人柳州市执法局未作答辩。 在二审审理期间，双方当事人均未提交新证据。经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院认定的事实与一审法院认定的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。同时，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条亦规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。根据这一条款，违法建筑的拆除并非是对违法建设行为承担法律责任的唯一选项，该条款同时赋予了执法部门根据案件实际情况，综合考虑各种关联因素，合理确定处罚方式、幅度的自由裁量权力，以实现行政管理效能和效果的最优化。本案中，上诉人罗荣华未取得建设工程规划许可证在柳州市柳南区XXX镇XX村XXXXXXXXXX处建设房屋的事实清楚，证据充分，其行为确实违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，属于违法建设行为，罗荣华对此依法应承担相应的法律责任，被上诉人柳南区执法局依法给予处罚是正确的。但同时，罗荣华在柳南区执法局调查和柳州市执法局复议过程中均提出了涉案房屋系其唯一住房、案涉其家庭成员基本生活保障的辩解意见，并初步提供了相应的证据，对此，相关执法部门未能进一步调查核实，并在处理时对这一关联因素予以充分的考量、对涉案房屋是否具备“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”的情形进行评价，所作出的限期拆除的决定内容不仅有可能造成罗荣华较大数额的财产损失，亦有可能影响到该户的正常生产生活。因此，这一决定有违行政合理性的原则，存在较明显的不当。本院依法不予支持。故对罗荣华上诉理由中的合理部分，本院予以采纳，对其诉讼请求予以相应支持。一审判决认定事实基本清楚，审判程序合法，但适用法律有误，裁决不当，本院依法予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、第七十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销柳州市柳南区人民法院（2019）桂0204行初11号行政判决； 二、撤销柳州市柳南区城市管理行政执法局2018年11月14日作出的柳城管柳南规划类责拆行决字[2018]第3110号责令限期拆除决定书和柳州市城市管理行政执法局2019年4月11日作出的柳城管复决字[2019]2号行政复议决定书。 一、二审案件受理费各50元，共计人民币100元（上诉人均已预缴），由被上诉人柳南区执法局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 龙海霖 审 判 员 郭 涛 审 判 员 覃 政 二〇一九年十一月二十五日 法官助理 曾 琳 书 记 员 张 楠