河北省邢台市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）冀05行终225号 上诉人（原审被告）威县财政局，住所地威县中华大街152号。统一社会信用代码：111305330002266836。 法定代表人潘国军，男，该局局长。 委托代理人王占彬，男，该局副局长。 委托代理人王磊，河北佳信时代律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）石家庄大禹房地产开发有限公司，住所地石家庄市长安区平安北大街62号。统一社会信用代码：9113010060124190XE。 法定代表人郭俊辉，男，该公司执行董事。 委托代理人孙林，湖北西陵律师事务所律师。 上诉人威县财政局与被上诉人石家庄大禹房地产开发有限公司（以下简称大禹公司）因不履行法定职责一案，不服河北省广宗县人民法院（2019）冀0531行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人威县财政局委托代理人王占彬、王磊及被上诉人大禹公司委托代理人孙林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2014年6月11日，威县人民政府就五宗土地收回、出让及变更用途等问题召开县长办公会议，并作出政字〔2014〕97号县长办公会议纪要，关于大禹公司威县分公司位于县城世纪大街西侧、三多街东侧国有建设用地问题，该会议议定：（一）原则同意县国土局根据大禹公司威县分公司提出的申请依法收回该宗土地。收回价格为按原规划条件下的评估价。大禹公司威县分公司在竞买本宗土地后所产生的税费及相关支出132万元，由县财政一并支付。（二）该宗土地收回补偿价款，从出让馨帛纺织集团现址国有建设用地改变用途后的土地出让金中列支。2014年6月18日，威县人民政府向威县国土资源局作出《关于同意收购石家庄大禹房地产开发有限公司威县分公司国有建设用地使用权的批复》（威政〔2014〕77号），主要内容为：一、同意按评估价1002.13万元收购大禹公司威县分公司土地，纳入土地储备。二、你局要尽快与大禹公司威县分公司达成收购正式协议，收回土地证，注销原土地登记。后威县土地储备中心与大禹公司威县分公司达成《收购大禹公司威县分公司国有建设用地协议》，主要内容为：根据双方协商意见及《关于同意收购石家庄大禹房地产开发有限公司威县分公司国有建设用地使用权的批复》（威政〔2014〕77号）要求，威县土地储备中心收购大禹公司威县分公司一宗国有建设用地，土地证号为威国用（2010）第出15号，该宗土地价值为849.78万元，在该宗地出让以后一次性拨付。在威县国土资源局再次挂牌出让该土地时，威县宏源城市开发建设投资有限公司于2014年12月29日竞得该土地。关于馨帛纺织集团国有建设用地改变用途后的土地出让时间，大禹公司、威县财政局均未向一审法院提供。大禹公司在交付土地后因未取得土地使用权收购款及相关费用，于2018年12月12日通过中国邮政EMS快递向被告威县财政局邮寄了支付土地款及相关费用的函，被告于2018年12月13日签收了该邮件。2019年3月11日，大禹公司就土地使用权收购款向威县自然资源和规划局提起诉讼，河北省威县人民法院于2019年5月6日作出（2019）冀0533民初618号民事判决书，判决威县自然资源和规划局向大禹公司支付土地使用权收购款8497800元，并自2014年12月30日起按年利率12%支付违约金至履行完毕之日止。原告大禹公司遂又提起本诉。 原审法院经审理认为，本案的焦点问题为威县财政局是否存在不履行职责的行为。具体分述之：一、关于政府会议纪要议定的事项是否属于法定职责的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。此处的法定职责的渊源甚广，既包括法律、法规、规章规定的行政机关职责，也包括上级和本级规范性文件以及三定方案确定的职责，还包括行政机关本不具有的但基于行政机关的先行行为、行政允诺、行政协议而形成的职责。会议纪要是行政机关常用的公文格式。《国家行政机关公文处理办法》第二条规定，行政机关的公文，是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。第九条第十三项规定，会议纪要适用于记载、传达会议情况和议定事项。《党政机关公文处理工作条例》第八条第十五项规定，纪要适用于记载会议主要情况和议定事项。可见，会议纪要已经议定的事项，具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力，无论是行政机关还是相对人均应遵照执行。会议纪要议定的行政机关职责，亦因此而转化为该行政机关的法定职责。对本案而言，威县人民政府政字〔2014〕97号县长办公会议纪要议定的收回石家庄大禹房地产公司威县分公司土地时，石家庄大禹房地产公司威县分公司在竞买本宗土地后所产生的税费及相关支出132万元由县财政支付，是威县人民政府就涉案土地收购事项的行政允诺，也即成为威县人民政府及其工作部门威县财政局相应的法定职责。二、关于本案是否超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。根据上述法律和司法解释规定，除法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的之外，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以在两个月的履责期限届满之日起六个月内提起诉讼。但行政机关没有履行法定职责，且没有作出处理决定的，行政机关的履责义务呈持续存在状态，该作为义务不因超过起诉期限而免除，不因行政机关怠于履行而消灭。超过六个月起诉期限，公民、法人或者其他组织再次提出履责申请，行政机关有义务继续履行，否则仍然构成不履行法定职责。此为行政机关新的不履责行为，与已超过起诉期限的前一个不履责行为不是同一个行政行为，公民、法人或者其他组织可以在行政机关两个月履责期限届满之日起六个月内向人民法院提起诉讼。在本案中，原告已经提供证据证明其于2018年12月12日再次向被告提出履责申请，故此被告辩称原告的起诉超过起诉期限的理由不能成立。三、关于威县财政局如何履行威县人民政府《县长办公会议纪要》所确定的职责问题。威县人民政府政字〔2014〕97号《县长办公会议纪要》关于石家庄大禹房地产公司威县分公司的国有建设用地问题议定的事项包括按原规划条件下的评估价收回土地及该公司在竞买土地后所产生的税费及相关支出132万元由县财政支付两项。土地收购价款石家庄大禹房地产开发有限公司已经通过民事诉讼解决，对于原告竞买土地后所产生的税费及相关支出132万元，威县财政局应按照会议纪要议定的时间、数额及时支付。对于该费用应支付的时间。该会议纪要议定，该宗土地收回补偿价款从出让馨帛纺织集团现址国有建设用地改变用途后的土地出让金中列支，故支付上述土地税费及相关支出132万元的时间应为馨帛纺织集团国有建设用地改变用途后的土地出让时间，但对于该时间原、被告均未向本院提供。考虑到威县国土资源局在收回原告国有土地使用权后再次挂牌出让了该土地，并于2014年12月29日向威县宏源城市开发建设投资有限公司发出成交确认书，故此该时间可以认为是付款条件足够达成的时间。关于本案是否应给付利息。根据国家赔偿法第三十六条第八项“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”的规定，本案应当以赔偿直接损失为原则。若违法不履行职责不计付利息，则会使受害人的直接损失无法得到全部赔偿，甚至可能促使加害人拖延履行赔偿义务。故本院认为，未及时支付相关款项所产生的利息亦属于直接损失的范围，应予赔偿。对于利息的计算标准，在目前法律并未作出明确规定的情况下，可以通过类比国家赔偿法最相近似的具体规定，来衡平赔偿标准。根据国家赔偿法第三十六条第七项“返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息”的规定，本案被告支付相关款项应当计付银行同期存款利息。参照《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十五条第一款规定，国家赔偿法第三十六条第七项规定的银行同期存款利息，以作出生效赔偿决定时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算，不计算复利。故本案，以2014年12月29日为付款条件达成的时间，可以认定2014年12月30日为威县财政局未履行法定职责的起始时间。被告威县财政局应当以132万税费及相关支出为基数，以2014年12月30日为起始时间计算银行利息，利息以作出生效判决时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算，不计算复利。原告主张的按银行同期贷款年利率计算利息损失缺乏法律依据，该院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条、第九十八条之规定，判决如下：一、责令被告威县财政局在本判决生效后30日内向原告石家庄大禹房地产开发有限公司给付土地税费及相关支出132万元，并赔偿原告利息损失（利息计算方法：以132万元为基数，从2014年12月30日起计算至履行完毕之日止，按照中国人民银行一年期同类存款基准利率计算)；二、驳回原告石家庄大禹房地产开发有限公司的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费50元，由被告威县财政局承担。 上诉人威县财政局不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的起诉。事实与理由：一、原审判决依据《国家行政机关公文处理办法》认定履行《县长办公会议纪要》是上诉人法定职责法律依据不足。行政机关职责法定，且履行法定职责须遵守法定程序。《国家行政机关公文处理办法》系对行政机关行文的处理规定，并非对行政机关法定职责的确定。二、被上诉人的起诉超过了法定起诉期限。原审判决认定2014年12月30日为上诉人应履行职责的时间。被上诉人于2014年12月13日向上诉人提出《关于支付土地税费及相关支出的申请》，政府县长批示“请财政局按协议办理”。被上诉人与威县土地储备中心所签订的协议中约定“该土地自本协议签订之日起乙方（被上诉人）要保证该土地完整交付给甲方，地上一切问题由乙方解决”。为此，上诉人明确告知了被上诉人处理决定：1.与取得该土地直接相关费用28.98万元（其中印花税、契税19.28万元，土地增值税9.63万元，土地证费0.07万元）可由政府负担。2.被上诉人提供的其他费用票据102.94万元（围墙款3.48万元、拍卖佣金9.52万元、垫土款25.68万元、设计费32万元、青苗补偿及垫土款32.26万元）为取得土地后的整理费用，属于期间费用，应计入土地增值部分，包含在收购土地评估价值中，按协议不应由政府负担。被上诉人得到上诉人明确答复后，应当按照我国行政诉讼法及司法解释确定的法定起诉期限内提起诉讼，但被上诉人于2019年6月30日提起本案诉讼，显然超出法定起诉期限。综上，原审判决认定会议纪要转化为行政机关的法定职责，法律依据不足，且本案起诉超过起诉期限，被上诉人要求支付132万元的事实依据不足，原审认定错误。 被上诉人大禹公司辩称，威县人民政府作出涉案会议纪要的行政行为合法，符合行政合理性、比例性原则，对行政机关及行政相对人有拘束力。会议纪要议定的事项因其行政允诺转化成威县人民政府及其工作部门威县财政局相应的法定职责，一审对此认定正确。本案未超过起诉期限，上诉人未履行法定职责，其不履责行为系持续状态。该义务不因起诉期限超过，也不因怠于履行而消灭。132万元的数额是会议纪要议定的事项，即便上诉人认为132万元没有事实依据，对其不利，也应当按照依法行政的原则履行对其不利的行政允诺。上诉人的上诉事由没有事实和法律依据，一审判决程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。 本院二审查明事实与一审查明的事实一致，予以确认。 本院认为，会议纪要集中、综合地反映会议的主要情况和议定事项，所议定的事项是行政机关及所属部门必须达成的工作目标和任务。会议纪要一经作出，即具有法定效力，非经法定程序不得否定其效力。因此，会议纪要议定的事项属于行政机关和其相应所属部门的法定职责。本案中，威县人民政府经县长办公会议议定收回大禹公司国有土地使用权，形成会议纪要。会议纪要内容载明“原则同意县国土局根据大禹公司威县分公司提出的申请依法收回该宗土地。收回价格为按原规划条件下的评估价。大禹公司威县分公司在竞买本宗土地后所产生的税费及相关支出132万元，由县财政一并支付”。由此可知，该会议纪要确定两项支付义务，即“收回价格”和“税费及相关支出132万元”。该会议纪要为大禹公司设定了权利义务，涉案向大禹公司的132万元支付义务，属于威县财政局的法定职责。结合涉案《会议纪要》以及威县财政局提交的《收购石家庄大禹房地产开发有限公司威县分公司国有建设用地的协议》的内容，涉案132万元的支付义务，因威县人民政府的行政允诺行为而属于威县人民政府及威县财政局在收回大禹公司土地时依职权应当履行的职责。涉案会议纪要未经法定程序撤销或被后续会议纪要改变所议定的事项，因此威县财政局依职权应履行的该项职责依然合法存在，该作为义务不因行政机关怠于履行而消灭。而且行政机关对其依职权应履行的法定职责，不因行政相对人的履行申请而转变为依申请应履行的法定职责。因此，本案并不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条所规定的起诉期限。上诉人认为本案超过起诉期限的主张，本院不予支持。威县财政局称曾对大禹公司作出答复，部分款项不应由政府负担。但是，威县财政局并未举证证实其曾作出答复，且其所称内容也不能推翻涉案《会议纪要》的效力和议定事项的职责内容，因此本院对上诉人该项上诉主张不予支持。关于本案利息数额的认定问题，一审裁判事由并无不当，本院予以确认，不再赘述。上诉人主张应当自一审案件终结后开始计付利息，于法无据，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，威县财政局的上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人威县财政局负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘爱群 审判员  赵文志 审判员  李智敏 二〇一九年十一月二十六日 法官助理刘张琪 书记员朱向荣