北京市顺义区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0113行初470号原告张长海，男，1965年11月9日出生，汉族，北京市顺义区村民，住北京市顺义区。原告张德秀，男，1951年10月29日出生，汉族，北京市顺义区村民，住北京市顺义区。原告张福棉，男，1961年12月17日出生，汉族，北京市顺义区村民，住北京市顺义区。原告张子良，男，1960年11月12日出生，汉族，北京市顺义区村民，住北京市顺义区。原告张金华，男，1959年9月24日出生，汉族，北京市顺义区村民，住北京市顺义区。五原告共同委托代理人郝喜新，北京市大嘉律师事务所律师。被告北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区承安路1号，统一社会信用代码11110000MB1503996K。法定代表人张维，主任。委托代理人于波，北京市规划和自然资源委员会顺义分局第一规划和国土资源管理所科员。委托代理人张泽平，北京市玖典律师事务所律师。原告张长海、张德秀、张福棉、张金华、张子良要求被告北京市规划和自然资源委员会履行查处非法占地法定职责，于2019年7月30日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年8月5日向被告北京市规划和自然资源委员会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月23日公开开庭审理了本案。原告张长海、张德秀、张福棉、张金华、张子良及其委托代理人郝喜新，被告北京市规划和自然资源委员会的委托代理人于波、张泽平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年4月26日，五原告向被告提交了《请求履行法定职责申请书》，要求被告依法责令北京格润美顺环境科技有限公司（以下简称格润美顺公司）退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并要求被告将格润美顺公司涉嫌犯罪的行为移交司法机关，追究其刑事责任。被告在五原告提交申请后的两个月内，未对格润美顺公司作出处罚，但于2019年6月26日对五原告作出了《关于信访举报北京格润美顺环境科技有限公司非法占地问题的回复》，告知五原告：其针对此事的调查情况与北京市顺义区人民法院（以下简称顺义区法院）作出的行政裁定书内容一致，建议五原告继续通过司法途径解决。五原告诉称：五原告是北京市顺义区×镇×村的集体经济组织成员。因“顺义新城牛栏山再生水厂一期工程”项目（以下简称再生水厂一期工程项目）建设需要征收顺义区×镇×村的集体耕地，而五原告依法承包使用的耕地在此次征收范围之内。北京市顺义区水务局（以下简称顺义区水务局）与格润美顺公司签订《特许经营协议》，该协议约定再生水厂一期工程项目由格润美顺公司施工承建并经营收益。格润美顺公司于2016年8月31日开始对整个工程占地强行围挡，并平整土地、施工。现在再生水厂一期工程项目基本完工，但是该项目至今未办理征地手续，未取得征地批复。2019年4月26日，五原告向被告提出依法查处格润美顺公司非法占地的请求。2019年5月9日，被告作出《受理告知单》。2019年5月16日，被告向格润美顺公司作出《接受调查通知书》。2019年6月26日，被告作出《关于信访举报北京格润美顺环境科技有限公司非法占地问题的答复》，该答复让原告通过司法途径解决。依法查处格润美顺公司违法占地是被告的法定职责，被告不履行法定职责的不作为行为是违法行为。故起诉，请求法院：1．确认被告不履行法定职责的行政行为违法；2．判令被告依法对格润美顺公司非法占地予以查处，限期拆除非法占用的土地上的建筑物，恢复土地原状；3．判令被告依法将格润美顺公司涉嫌犯罪的行为移交司法机关，追究其刑事责任。五原告在举证期限内提交的证据是：1．顺义新城牛栏山再生水厂一期工程施工告知书，证明格润美顺公司因再生水厂一期工程项目建设占用五原告承包使用的土地，告知书中的施工单位就是格润美顺公司。2．土地承包经营权证书，证明格润美顺公司因进行再生水厂一期工程项目建设而占用的土地由五原告合法承包使用。3．照片4张，证明格润美顺公司在五原告承包使用的土地上建设的再生水厂一期工程项目的违章建筑物。4．顺水文〔2016〕54号关于顺义新城牛栏山再生水厂一期工程地上物补偿和征地费用的请示，证明格润美顺公司是再生水厂一期工程项目的施工建设、经营收益主体，强行占用五原告承包使用土地，格润美顺公司在再生水厂一期工程项目占地高达52．48亩。5．顺义区（2019）第30号-答《答复告知书》，证明北京市顺义区人民政府向五原告答复关于格润美顺公司施工建设的再生水厂一期工程项目未办理征地手续，未取得征地批复，格润美顺公司所建的建筑物为违章建筑，非法建筑。6．（2016）京0113行初282号行政裁定书、（2016）京0113行初272号行政裁定书、（2016）京0113行初271号行政裁定书、（2016）京0113行初281号行政裁定书、（2016）京0113行初280号行政裁定书，证明裁定书经审理查明中体现了强行占用五原告承包使用土地进行施工建设是格润美顺公司自行确定并实施，在五原告承包土地上进行违法建设的就是格润美顺公司。7．受理告知单，证明五原告发现格润美顺公司非法占用其承包使用的土地，要求被告履行法定职责，被告告知五原告已经受理。8．2019-1001接受调查通知书，证明被告接到五原告要求其依法履行查处格润美顺公司非法占地问题法定职责的申请后，向格润美顺公司发出调查通知。9．关于信访举报格润美顺公司非法占地问题的回复，证明被告给五原告的书面答复，该回复内容显示，被告明确表述其调查的情况与顺义区法院行政裁定书中调查的内容一致，让五原告通过司法途径解决，其不再履行法定职责，被告无故终止依法查处格润美顺公司非法占地的行为。10．请求履行法定职责申请书，证明五原告请求被告依法履行法定职责，向被告提出依法查处格润美顺公司非法占地的违法行为的请求。该请求书中，五原告向被告明确表述了格润美顺公司在其施工项目没有取得征地批复的情况下，强行占用耕地高达52．476亩，该行为不仅侵犯了五原告的合法权益，更直接违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、第六十七条的规定以及《中华人民共和国刑法》第三百四十二条及其立法解释、司法解释的规定，其行为已经构成犯罪。被告在履行其法定职责过程中，发现有非法占用土地行为且构成犯罪的，有依法将犯罪的线索移交司法机关的义务。上述证据1及证据6，可以明确确定在五原告承包使用的土地上进行违章建筑的施工单位是格润美顺公司，证据1同时证明五原告的起诉主体适格。被告辩称：一、2019年4月26日，被告派出机构——北京市规划和自然资源委员会顺义分局（以下简称顺义分局）收到张长海等五人署名的《请求履行法定职责申请书》，请求内容为：依法责令格润美顺公司退还非法占用的×村土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。顺义分局于2019年6月26日给予张长海等五人书面答复，同时建议他们通过司法途径解决，本意是希望张长海等五人通过民事诉讼的方式尽快解决双方的纠纷。二、顺义分局于2019年5月9日受理五原告的举报并答复后，并没有就此止步，而是认真有序地开始调查工作。具体内容如下：顺义分局工作人员于2019年5月16日对格润美顺公司下发《接受调查通知书》，于5月24日对格润美顺公司副总经理杨波进行询问，杨波明确表示该宗土地用地单位是顺义区水务局，格润美顺公司出资建设并向顺义区水务局收取污水处理费。顺义分局于6月17日通过邮寄方式给顺义区水务局发送《接受调查通知书》，于6月18日9时36分电话告知顺义区水务局对×镇×村非法占地问题接受调查，于6月19日对顺义区水务局立案查处。2019年7月12日，顺义分局组织召开×再生水厂处理推进会。会议就群众举报×镇×再生水厂非法占地问题明确土地使用权为顺义区水务局；要求顺义区水务局配合顺义分局立案查处工作接受调查。三、经调查，再生水厂一期工程项目前期审批手续齐全。主要材料有:1．《北京市规划委员会关于顺义区牛栏山再生水厂规划选址方案的批复》；2．《北京市规划委员会建设项目选址意见书附件》;3．《建设用地规划许可证》及附件；4．《北京市国土资源局建设项目用地预审意见》；5．《关于牛栏山再生水厂一期工程建设项目环境影响报告书的批复》；6．《关于顺义新城牛栏山再生水厂一期工程项目建议书的批复》；7．《关于顺义新城牛栏山再生水厂一期工程可行性研究报告的批复》。四、再生水厂一期工程项目建设中存在占地违法问题，主要问题是:1．该项目的用地单位顺义区水务局在工程开工建设前没有履行用地审批手续，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款和第五十三条的规定。2．按照北京市基本建设程序的规定，除“绿色通道”重点工程项目可以先行开工建设，同时加快办理用地手续外，其他工程项目在开工建设前应当先行办理建设用地审批手续。目前的证据并没有显示该项目属于北京市“绿色通道”重点工程。很显然，该项目的建设单位顺义区水务局负有不可推卸的责任。根据格润美顺公司于2015年9月与顺义区水务局签订的《特许经营协议》可知，再生水厂一期工程项目由格润美顺公司投资建设，特许经营期为二十八年（含建设期），该公司确认再生水厂工程已由其出资建设完成。五、针对涉案土地的处理问题，被告不存在不履职行为。被告自收到五原告的申请书后，对再生水厂一期工程项目用地问题非常重视，认真开展调查、测量工作，对涉案单位顺义区水务局、格润美顺公司开展了细致地调查工作，查阅了大量的相关证据材料，得出了初步的判断处理意见。鉴于工程项目较大，涉及的问题较复杂，被告不能在短期完成后续处理工作。此外，被告作为市政府组成部门，查处违法占地问题是被告的法定职责，无论是否存在五原告的行政诉讼，被告均会履行自己的职责。六、根据被告调查的情况，再生水厂一期工程是《北京市加快污水处理和再生水利用设施建设三年行动方案》中的一项建设内容，该项目是为改善牛栏山地区生态水环境，解决牛栏山地区污水排放和处理问题的公共利益工程，对完善顺义区污水排放治理格局有着极其重要的意义。被告认为，即使工程项目在建设过程中存在用地违法的情况，但五原告要求将已建成的再生水厂拆除明显不具有可行性，同时也不符合《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定。另外，据被告调查，就再生水厂占用×村土地问题，经×村民代表大会同意，顺义区水务局已与北京市顺义区×镇人民政府（以下简称×镇政府）、×村委会签署了征地补偿安置协议，征地补偿资金已拨付至×村。五原告认为其直接利益受损害也明显与事实不符。七、被告作为政府机关，在查处土地违法案件的同时，如果发现存在其违法事实构成刑事犯罪，可以将案件移送司法机关追究刑事责任。但目前被告还没有确认对相关单位人员移送司法机关的情况。八、五原告不具有行政诉讼当事人的资格，理由是：五原告虽是×村的村民，但五原告不能提供其在再生水厂一期工程项目建设中存在明显利益受损的情况，也不能证明由于被告的具体行政行为（作为或不作为）对五原告的合法权益产生了实际影响。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第（八）项的规定，应当裁定驳回五原告的起诉。综上所述，本案五原告不具有行政诉讼当事人的资格，请求人民法院裁定驳回五原告的起诉；如果法院认为五原告具有行政诉讼当事人的资格，请求法院判决驳回五原告的诉讼请求。被告在举证期限内向本院提交了以下证据及法律依据，其中证据是：1．请求履行法定职责申请书，证明五原告申请顺义分局履行法定职责。2．（2016）京0113行初282号行政裁定书、（2016）京0113行初272号行政裁定书、（2016）京0113行初271号行政裁定书、（2016）京0113行初281号行政裁定书、（2016）京0113行初280号行政裁定书，证明五原告曾就再生水厂一期工程项目提起行政诉讼。3．受理告知单，证明被告告知五原告已受理他们的举报。4．关于信访举报格润美顺公司非法占地问题的回复、更正说明及快递邮单，证明被告按程序规定对五原告进行了回复并立案查处。5．2019-1001接受调查通知书，证明被告对格润美顺公司进行了调查。6．询问笔录及附件，证明被告对格润美顺公司负责人进行了询问调查。7．顺义新城牛栏山再生水厂一期工程特许经营BOT项目特许经营协议，证明格润美顺公司拟获得28年特许经营权。8．测量成果报告、×镇土地利用总体规划图（2006-2020年，局部）及顺义区土地利用现状地类图（2015年局部），证明再生水厂实际占地和规划用地情况。9．2019-1002接受调查通知书，证明被告对顺义区水务局进行了调查。10．市规函〔2011〕1198号北京市规划委员会关于顺义区牛栏山再生水厂规划选址方案的批复，证明再生水厂一期工程项目前期规划审批文件。11．2016规（顺）选市政字0005号北京市规划委员会建设项目选址意见书附件，证明再生水厂一期工程项目前期规划审批文件。12．建设用地规划许可证及2016规（顺）地市政字0004号北京市规划委员会建设用地规划许可证附件，证明再生水厂一期工程项目前期规划审批文件。13．京国土顺预〔2016〕0006号北京市国土资源局建设项目用地预审意见，证明再生水厂一期工程项目前期土地审批文件。14．顺环保审字〔2016〕0151号关于牛栏山再生水厂一期工程建设项目环境影响报告书的批复，证明再生水厂一期工程项目前期环保审批文件。15．顺发改〔2015〕480号关于顺义新城牛栏山再生水厂一期工程项目建议书的批复，证明再生水厂一期工程项目前期发改委审批文件。16．京顺义发改（审）〔2016〕64号关于顺义新城牛栏山再生水厂一期工程可行性研究报告的批复及建设项目招标方案核准意见书，证明再生水厂一期工程项目前期发改委审批文件。17．征地补偿安置协议，证明顺义区水务局、×镇政府、×村三方已就再生水厂征地补偿达成协议。18．2019-1109国土资源违法案件立案呈批表，证明被告对涉嫌违法占地的单位立案。19．国土资源违法案件询问笔录及附件，证明被告对顺义区水务局相关负责人进行询问。举证期限届满以后，经本院准许，被告向本院提交了其在本案诉讼过程中继续履行相应职责的以下证据：20．案件延期办理呈批表，证明该案比较复杂，被告在2019年8月19日进行了延期。21．行政处罚决定书及送达回证，证明经过调查，被告认为顺义区水务局是违法占地的主体，所以被告对顺义区水务局作出了行政处罚决定，即被告针对五原告举报的事项作出了处理。法律依据是（全部为节选）：1．《中华人民共和国土地管理法》。2．《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原、被告提交的所有证据均客观、真实，来源合法，与本案具有关联性，能够证明五原告具备本案诉讼主体资格，其向被告提出申请，要求被告查处格润美顺公司非法占地问题，被告收到申请后予以受理，对五原告举报事项进行调查核实、收集证据，向五原告作出书面回复以及对非法占地主体作出行政处罚的情况，可以作为本案认定事实的依据，本院均予以采纳，但原告提交的证据9不能证明被告不再履行法定职责，对该证明目的本院不予采纳。经审理查明：五原告系北京市顺义区×镇×村村民，且五原告家庭户均于1999年12月取得了北京市顺义区人民政府颁发的《土地承包经营权证书》，在×村均享有确权地。2011年，顺义区水务局拟建顺义区牛栏山再生水厂，五原告家的承包地在再生水厂一期工程项目范围之内。2015年10月8日，顺义区水务局与该项目的施工单位——格润美顺公司签订了《顺义新城牛栏山再生水厂一期工程特许经营BOT项目特许经营协议》，特许经营期为自协议生效之日起28年。2016年9月，五原告家的承包地被格润美顺公司用围挡圈占，地上的种植物被铲除。2019年4月26日，五原告向被告提交了《请求履行法定职责申请书》及（2016）京0113行初271号、（2016）京0113行初272号、（2016）京0113行初280号、（2016）京0113行初281号和（2016）京0113行初282号行政裁定书，要求被告依法责令格润美顺公司退还非法占用北京市顺义区×镇×村的集体土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并要求被告将格润美顺公司涉嫌犯罪的行为移交司法机关，追究其刑事责任。收到申请后，被告于2019年5月9日向五原告作出《受理告知单》，告知五原告其决定对五原告反映的事项予以受理，并指定由第一国土资源管理所依法核实处理；如需要了解办理过程，请五原告随时与该部门联系，联系电话：60431815。2019年5月14日，被告向五原告邮寄了上述《受理告知单》。2019年5月16日，顺义分局向格润美顺公司作出《接受调查通知书》，要求该公司于2019年5月21日前携带相关材料到顺义分局第一国土所接受调查。2019年5月24日，被告对格润美顺公司的副总经理杨波进行了调查询问，同时向该公司调取了再生水厂一期工程项目的建设用地规划许可证以及该公司与顺义区水务局针对该项目签订的《顺义新城牛栏山再生水厂一期工程特许经营BOT项目特许经营协议》。2019年6月17日，顺义分局向顺义区水务局作出《接受调查通知书》，要求该局于2019年6月20日前携带相关材料到顺义分局第一国土所接受调查。顺义区水务局向被告提交了市规函〔2011〕1198号《北京市规划委员会关于顺义区牛栏山再生水厂规划选址方案的批复》、2016规（顺）选市政字0005号《北京市规划委员会建设项目选址意见书附件》、京国土顺预〔2016〕0006号《北京市国土资源局建设项目用地预审意见》、顺环保审字〔2016〕0151号《关于牛栏山再生水厂一期工程建设项目环境影响报告书的批复》、顺发改〔2015〕480号《关于顺义新城牛栏山再生水厂一期工程项目建议书的批复》、京顺义发改（审）〔2016〕64号《关于顺义新城牛栏山再生水厂一期工程可行性研究报告的批复》《建设项目招标方案核准意见书》和《征地补偿安置协议》等材料。根据上述调查情况，被告初步认定顺义区水务局系五原告举报的再生水厂一期工程项目的非法占地行为人，遂于2019年6月20日针对原告举报的事项正式立案。2019年6月26日，被告向五原告作出《关于信访举报北京格润美顺环境科技有限公司非法占地问题的回复》，告知五原告其调查的情况为：五原告已于2016年4月就涉案土地问题向顺义区法院提起行政诉讼，顺义区法院已分别作出行政裁定书，具体情况行政裁定书已叙述清楚，被告调查的情况与裁定书内容一致，建议五原告继续通过司法途径解决。2019年6月28日，被告向五原告邮寄了上述书面回复。2019年7月26日，被告委托陕西国土测绘工程院有限公司对再生水厂一期工程项目用地范围进行了实地测绘。2019年8月1日，被告对顺义区水务局的工作人员安焕松进行了调查询问。因案情复杂，经主管部门负责人于2019年8月19日批准，被告延长了该案的办理期限。2019年9月5日，被告对顺义区水务局作出并送达京规自顺分局罚字〔2019〕第1109号《行政处罚决定书》，主要内容是：“本机关于2019年6月19日对你单位在顺义区×镇蓝[兰]家营村非法占地一案立案调查。经查：你单位未经政府批准擅自在顺义区×镇×村集体土地上搞建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定。上述违法事实有下列证据证实：……根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：1．责令你单位退还非法占用的土地26062．26平方米，没收你单位在顺义区×镇×村非法占用的土地上建设的房屋6904．64平方米，硬化地面9097．11平方米。行政处罚履行方式和期限：你单位应当在本处罚决定书送达之日起十五日履行本行政处罚决定，本决定送达当事单位，即发生法律效力。”五原告收到被告于2019年6月26日作出的书面回复后，认为被告不履行法定职责，遂直接向本院提起涉案之诉。另，再生水厂一期工程项目的用地单位为顺义区水务局，取得上述审批手续的主体亦为顺义区水务局。再，本案涉及的“×村”与“×村”系同一村庄，“×镇”与“×镇”系同一乡镇。本院认为：本案争议的焦点问题是：一、五原告是否具备本案诉讼主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（三）项规定，要求行政机关依法追究加害人法律责任的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。本案中，五原告的承包地因再生水厂一期工程项目被占用，其要求被告依法对占用人的违法行为进行查处，该情形符合上述法律及司法解释的规定，即五原告与本案有利害关系，且其承包土地的合法权益明显受到了实际影响，故五原告具备本案诉讼主体资格。二、被告是否履行了相应的法定职责。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定:未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。根据上述法律规定，被告作为县级以上人民政府土地行政主管部门，具有对其辖区内的土地违法行为进行查处的法定职责。本案中，接到五原告提交的《请求履行法定职责申请书》后，被告及时受理此案，并向格润美顺公司和顺义区水务局进行了调查询问，调取了相关证据，同时委托专业测绘机构对再生水厂一期工程项目用地范围进行了实地测绘，且在收到五原告申请后的法定期限内将初步调查结果向五原告进行了告知。在本案诉讼过程中，被告继续履行职责，在查清再生水厂一期工程项目的非法占地主体为顺义区水务局后，及时作出行政处罚决定书，并送达给当事人。因此，针对五原告举报的非法占地事项，被告不存在不履行法定职责的情形。另，关于五原告要求被告依法将格润美顺公司涉嫌犯罪的行为移交司法机关追究刑事责任的诉讼请求，因不属于行政诉讼受案范围，本院不予支持。综上所述，五原告的诉讼请求及理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张长海、张德秀、张福棉、张金华、张子良的全部诉讼请求。案件受理费五十元，由原告张长海、张德秀、张福棉、张金华、张子良负担（已交纳）。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  宋 颖人民陪审员  裴艳彬人民陪审员  杨艳荣二〇一九年十一月二十五日法官 助理  黄 荣书 记 员  高建淘