广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1262号 上诉人（一审原告）全州县蕉江瑶族乡蕉江村委。 诉讼代表人刘时忠，主任。 委托代理人卢斌，广西永富律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）全州县人民政府，住所地：全州县城北新区创业大厦。 法定代表人周政英，县长。 委托代理人马超，全州县人民政府调处办主任。 委托代理人宁喜忠，全州县人民政府调处办干部。 被上诉人（一审被告）桂林市人民政府，住所地：桂林市临桂区西城中路69号。 法定代表人秦春成，市长。 委托代理人佘朱寅，桂林市法制办行政复议科工作人员。 一审第三人全州县蕉江瑶族乡蕉江村委第11村民小组。 诉讼代表人康继斌，组长。 委托代理人黄千红，广西天湖律师事务所律师。 上诉人全州县蕉江瑶族乡蕉江村委（以下简称蕉江村委）因其诉被上诉人全州县人民政府、桂林市人民政府林地林木确权及行政复议纠纷一案，不服桂林市中级人民法院作出的（2019）桂03行初61号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2019年11月12日公开开庭审理本案。上诉人蕉江村委的诉讼代表人刘时忠及其委托代理人卢斌，被上诉人全州县人民政府的委托代理人马超、宁喜忠，被上诉人桂林市人民政府的委托代理人佘朱寅，一审第三人全州县蕉江瑶族乡蕉江村委第11村民小组（以下简称第11村民小组，亦称龙口村）诉讼代表人康继斌及其委托代理人黄千红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 桂林市中级人民法院一审查明：争执的芙蓉山，面积约2000亩，四至界线为：东以大界防火线与灌阳县的山场为界，南以大界防火线与大源山为界，西从蕉江村委称的芙蓉山凸（第三人称天鹅坪）西面下边的凹口沿脊上至防火线大界为界；北从凹口沿横路至田边横路，再沿路至九江源大漕，再沿漕上至大界为界。蕉江村委认可该山的所有权属第三人第11村民小组。1985年3月16日，蕉江村委与第三人第11村民小组签订《协议书》，协议记载“龙口队划出芙蓉山土地一处，给蕉江村委林场垦荒造林，杉木成林砍伐出售时，作三七分成……永久由村委管业……”。该《协议书》签订后双方均已实际履行。2015年8月11日，蕉江村委作为乙方与甲方国电北投灌阳风电有限公司在全州县人民政府的见证下，签订了一份《征地补偿协议书》，约定“（一）甲方征用乙方的土地面积为13.29亩，补偿费265，800元；（二）征用土地上的青苗和附作物小计人民币7974元……”。因该补偿款的归属问题引发了蕉江村委和第三人第11村民小组对芙蓉山的权属纠纷，蕉江乡人民政府及焦江司法所调解未能解决，蕉江村委遂于2016年6月17日递交《行政确权申请书》给全州县人民政府，请求全州县人民政府将争执山的所有权确给蕉江村委。全州县人民政府根据上述事实，于2018年1月11日作出全政处字[2018]1号《行政处理决定书》（以下简称1号处理决定），决定：“争议的芙蓉山山场，被依法征收的土地所有权，征收前归全州县蕉江瑶族乡蕉江村委第11村民小组（龙口)农民集体所有，征收后属国家所有。其余土地所有权××全州县××瑶族乡××村委××村民小组（××村）农民集体所有，在协议期内土地使用权和林木所有权按双方1985年3月16日签订的《协议书》执行”。蕉江村委不服，申请桂林市人民政府复议，桂林市人民政府于2018年12月7日作出市政复决字[2018]158号《行政复议决定书》（以下简称158号复议决定），维持了全州县人民政府的1号处理决定。蕉江村委遂提起本案之诉，请求：撤销1号处理决定中“争执的芙蓉山山场，被依法征收的土地所有权，征收前归全州县蕉江瑶族乡蕉江村委第11村民小组（龙口）农民集体所有，征收后属国家所有”的内容，撤销158号复议决定。 桂林市中级人民法院一审认为：争执山的所有权属第三人，自1985年3月16日蕉江村委与第三人签订《协议书》起，争执山永久归蕉江村委造林使用，2015年8月11日国电北投灌阳风电有限公司与蕉江村委签订《征地补偿协议书》，占用了争执山中13.29亩山场并支付了共273，774元的土地、青苗附着物补偿费，这些事实当事人均无异议。蕉江村委不服被诉确权决定主要在于被诉确权决定认定了《征地补偿协议书》中13.29亩山场已被征收，并作出“争执的芙蓉山山场，被依法征收的土地所有权，征收前归全州县蕉江瑶族乡蕉江村委第11村民小组（龙口）农民集体所有，征收后属国家所有”的确权决定，影响到蕉江××对13.29亩山场补偿款的权益。全州县人民政府没有13.29亩山场已被批准征收的批文，仅凭《征地补偿协议书》就认定13.29亩山场被征收，错误。但全州县人民政府确定13.29亩山场在征收前属第三人所有，征收后属国家所有，既然13.29亩山场没有被征收，其所有权当然仍属第三人，蕉江村委对争执山包括13.29亩山场属第三人所有的事实并不否认，因此即使全州县人民政府错误地认定了13.29亩山场已被征收，也并不影响13.29亩山场所有权归第三人的确权结果的正确，没有因此而损害到蕉江村委根据其与第三人签订的《协议书》所享有争执山的造林使用权。至于13.29亩山场及其附着物的补偿款共273，774元归谁所有，蕉江村委可以根据其与第三人签订的《协议书》提起民事诉讼或通过政府调解等其它途径解决。综上，蕉江村委不否认争执山所有权属第三人，第三人又认可争执山永久归蕉江村委造林使用，不能仅因被诉确权决定认定了13.29亩山场已被征收，或者因为273，774元补偿款归谁所有有争执，就得撤销确权决定中“争执的芙蓉山山场，被依法征收的土地所有权，征收前归全州县蕉江瑶族乡蕉江村委第11村民小组（龙口）农民集体所有，征收后属国家所有”的决定及其复议决定。因此，蕉江村委的诉讼请求，理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回蕉江村委的诉讼请求。 上诉人蕉江村委上诉称：（一）一审法院认定事实不清，确认《行政处理决定书》及《行政复议决定书》合法证据不足，适用法律错误。全州县人民政府在没有查清事实，认定事实证据不充分的情况下，仅凭上诉人与国电北投灌阳风电有限公司签订的《征地补偿协议书》，而不审查国电北投灌阳风电有限公司是否具有征收土地的资格，就认定争议土地征收前归第三人所有，征收后归国家所有，认定事实错误。上诉人与国电北投灌阳风电有限公司之间签订的合同实质上是租赁合同，是将争议地中的13.29亩租赁给国电北投灌阳风电有限公司，租赁的是土地的使用权。上诉人对争议地享有永久的使用权，自然可以进行租赁。全州县人民政府作出错误的决定，而桂林市人民政府在复议中又维持该错误的决定，侵害了上诉人的合法权益，应予以撤销。（二）一审法院在认定全州县人民政府仅凭《征地补偿协议书》就认定13.29亩山地被征收错误，但却不依法撤销，导致错误的决定仍然有效。且法院越权认定13.29亩山地的所有权属于第三人，是错误的。请求：撤销一审判决及全州县人民政府作出的1号处理决定、桂林市人民政府作出的158号复议决定。 被上诉人全州县人民政府答辩称：本府作出的1号处理决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。争议山场解放前为原芙蓉山村的祖遗山场。解放后，历经土改、合作化、“四固定”等时期山场权属没有发生过改变，仍归原芙蓉山村所有。1968原芙蓉山村整体搬迁至龙口，组成了第三人，争议山林归第三人集体所有。1985年3月16日上诉人与第三人签订的《协议书》约定由上诉人在争议山林中办林场，对双方收益进行了划分，由龙口占30%，蕉江村委占70%，2015年争议山场出售林木时亦是按照该比例分成。蕉江村委在本案一审庭审中亦承认签订了该《协议书》，但该《协议书》并未改变土地权属，争议山林仍归第三人集体所有。请求依法驳回上诉人的诉讼请求。 被上诉人桂林市人民政府答辩称：（一）争议山场解放前为原芙蓉山村的传统山场。没有证据证明土改、合作化、“四固定”等时期山场权属发生过改变，仍归原芙蓉山村所有。后因原芙蓉山村整体搬迁至龙口，组成了第三人，争议山林一并带入第三人集体。1985年3月16日上诉人与第三人签订的《协议书》约定由上诉人在争议山林中办林场，对双方收益进行了划分，但并未改变土地权属。上诉人以《协议书》主张权属证据不足，全州县人民政府作出的1号处理决定正确合法。（二）本府在复议期间认真审核和研究后，依法作出158号复议决定，认定事实清楚，程序合法。请求依法驳回上诉人的上诉。 一审第三人第11村民小组陈述意见：（一）两级政府依法确认争议山场属于第三人所有，作出1号处理决定、158号复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，内容适当，程序合法。（二）上诉人认为其与国电北投灌阳风电有限公司签订的《征地补偿协议书》实际上是租赁，既然是租赁那么国电北投灌阳风电有限公司占用的13.29亩山地所有权当然仍属于第三人所有。根据上诉人的一审诉请和上诉请求可以看出，上诉人无论是在一审还是二审诉讼中，对争议山场的所有权属于第三人已经没有异议，而是对土地使用权有异议，但1号处理决定已明确争议山场的使用权按照上诉人与第三人签订的《协议书》执行，因此上诉人的上诉请求毫无实际意义，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，可作为本案定案证据，本院予以确认。据此，本院对一审判决查明的事实予以确认。 本院认为：（一）涉案争议的芙蓉山山场所有权属一审第三人第11村民小组集体所有，本案各方当事人均无异议。故全州县人民政府1号处理决定认定争议的芙蓉山山场在征收前归第11村民小组农民集体所有，并无不当。（二）关于蕉江村委在诉讼中提出其与国电北投灌阳风电有限公司签订的《征地补偿协议书》名为征地实为租赁，全州县人民政府1号处理决定认定争议土地征收前归第三人所有，征收后归国家所有，属认定事实错误的主张。上诉人蕉江村委与国电北投灌阳风电有限公司签订的《征地补偿协议书》，有全州县人民政府作为见证机关参与，其约定的内容为国电北投灌阳风电有限公司征用蕉江村委土地面积为13.29亩，向蕉江村委支付土地补偿费265，800元、地上青苗和附作物补偿费7974元。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”以及第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”的规定，国电北投灌阳风电有限公司建设需要使用土地，应当依法申请国有土地；涉案13.29亩山场作为农用地，转为建设用地应当办理转用审批手续。综上，无论是《征地补偿协议书》内容还是法律规定，涉案13.29亩山场均不能仅认定为土地租赁关系，即便全州县人民政府对涉案13.29亩山场已被征收的事实认定有误，但由于客观上国电北投灌阳风电有限公司已经将该部分土地作为建设用地使用，依法该部分土地也必然通过国家征收变为国有土地。因此，全州县人民政府1号处理决定确定“争议的芙蓉山山场，被依法征收的土地所有权，征收前归全州县蕉江瑶族乡蕉江村委第11村民小组（龙口)农民集体所有，征收后属国家所有”，未影响涉案13.29亩山场所有权归属第11村民小组的确权结果，亦没有损害蕉江村委对涉案芙蓉山山场垦荒造林的使用权。故蕉江村委请求撤销全州县人民政府1号处理决定确定的上述内容，本院不予支持。 综上，全州县人民政府1号处理决定的结果没有违反法律规定，桂林市人民政府158号复议决定予以维持，并无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人蕉江村委的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人全州县蕉江瑶族乡蕉江村委承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇一九年十一月十九日 法官助理 黄国艳 书 记 员 王家兴