山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)鲁01行终873号 上诉人(原审被告)济南市市场监督管理局，住所地济南市。 法定代表人王建森，局长。 委托代理人蒋开铭，济南市市场监督管理局工作人员。 委托代理人赵德铸，山东辰静律师事务所律师。 上诉人(原审被告)济南市人民政府，住所地济南市。 法定代表人孙述涛，市长。 委托代理人张广鑫，济南市司法局工作人员。 委托代理人韩富鑫，济南市司法局工作人员。 上诉人(原审第三人)山东金佳投资有限公司，住所地济南市。 法定代表人张梦雪，执行董事。 委托代理人孙少青，山东泰祥律师事务所律师。 上诉人(原审第三人)张梦雪，女，1988年5月12日出生，汉族，住济南市。 委托代理人孙少青，山东泰祥律师事务所律师。 被上诉人(原审原告)张晓丽，女，1979年8月13日出生，汉族，住济南市。 委托代理人吴国燕，山东元序律师事务所律师。 原审第三人张巍，男，1967年10月24日出生，汉族，住上海市。 原审第三人魏莉，女，1965年4月23日出生，汉族，住济南市。 上诉人济南市市场监督管理局（以下简称市场监管局）、济南市人民政府（以下简称济南市政府）、山东金佳投资有限公司（以下简称金佳公司）、张梦雪因工商行政登记一案，不服济南市市中区人民法院（2018）鲁0103行初235号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 被告济南市工商行政管理局（以下简称市工商局）于2018年2月14日作出的济工商撤登字[2018]第20180007号撤销变更登记决定书(以下简称7号决定书)，主要内容为：经查实，金佳公司在2014年10月22日变更登记中，提交虚假的2014年10月13日《山东金佳投资有限公司股东会决议》，并取得公司变更登记。违反了《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条规定，属于《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十四条规定的违法行为。依据《中华人民共和国公司法》第一百九十八条“违反本法规定，虚报注册资本、提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，对虚报注册资本的公司，处以虚报注册资本金额百分之五以上百分之十五以下的罚款；对提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实的公司，处以五万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照”、《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十四条“提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实的公司，取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，处以五万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照”的规定，决定一并撤销金佳公司于2014年10月22日、10月27日、12月24日的变更登记和2015年2月2日被人民法院撤销后剩余的股东变更登记。 原审法院经审理查明，一、原审庭审中各方确认：金佳公司成立及变更情况如下：1、2009年8月14日，金佳公司登记成立，济南桓创电子科技有限公司出资200万元，占股权40%，张德臣出资300万元，占股权60%，法定代表人为施菊。张晓丽系张德臣的女儿，施菊的儿媳。济南桓创电子科技有限公司股东为张晓丽、施菊。2、2009年11月5日金佳公司法定代表人由施菊变更为张巍。3、2009年12月8日金佳公司济南桓创电子科技有限公司股权40%、张德臣股权60%变更至张巍名下，张巍占股权100%。4、2011年2月25日金佳公司法定代表人由张巍变更为张梦雪，张巍股权100%变更至张梦雪100%。5、2011年11月17日，张梦雪80%股权变更至魏莉名下，变更结果为：魏莉持金佳公司股权80%，张梦雪持20%。6、2014年10月22日，魏莉持金佳公司股权80%变更至张晓丽80%，变更结果为：张晓丽持金佳公司股权80%，张梦雪持20%。7、2014年10月27日，法定代表人由张梦雪变更为张晓丽。8、2014年12月24日，张梦雪持金佳公司股权20%变更至张巍20%，变更结果为：张晓丽持金佳公司股权80%，张巍持20%。9、2015年2月2日，法定代表人由张晓丽变更为张梦雪，张晓丽持股权74%、张巍20%变更至张梦雪94%，变更结果为：张梦雪持金佳公司股权94%，张晓丽持6%。 二、2015年6月16日，张晓丽向本院提起行政诉讼，要求撤销被告市工商局2015年的2月2日的法定代表人及股权变更登记，原审法院作出（2015）市行初字第133、134号行政判决书，撤销关于张晓丽的股权变更登记及法定代表人变更登记。张梦雪不服上述判决，提起上诉，济南市中级人民法院作出（2016）鲁01行终216、217号行政判决书，维持一审判决。 三、2015年2月张梦雪、张晓丽均向被告市工商局投诉，认为对方存在向市工商局提交虚假材料的行为，要求对所涉及的变更登记行为进行处理。被告向张梦雪、张晓丽、张巍进行了询问，制作了本案提交的询问笔录。山东大舜司法鉴定所2015年3月18日出具大舜司鉴所[2015]文鉴字第59号司法鉴定意见书，主要内容为：2014年10月22日提交的变更材料“山东金佳投资有限公司股东会决议”中“张梦雪”签名字迹非张梦雪本人所签。2018年2月14日市工商局作出7号决定书，主要内容为：金佳公司在2014年10月22日变更登记中，提交虚假的2014年10月13日《山东金佳投资有限公司股东会决议》，并取得公司变更登记。违反了《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条规定，属于《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十四条规定的违法行为。依据《中华人民共和国公司法》第一百九十八条、《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十四条的规定，决定一并撤销金佳公司于2014年10月22日、10月27日、12月24日的变更登记和2015年2月2日被人民法院撤销后剩余的股东变更登记。2018年6月8日，被告市工商局向金佳公司颁发营业执照，现登记该公司法定代表人为张梦雪。 四、张巍不服7号决定书，向被告济南市政府申请行政复议，济南市政府经复议于2018年9月7日作出济政复决字[2018]170号行政复议决定（以下简称170号复议决定），并决定维持7号决定书。原告张晓丽因非上述复议案件当事人，在复议期间向原审法院提起行政诉讼。后张巍不服上述复议决定，由委托代理人代为向原审法院提起行政诉讼，原审法院依法告知其张晓丽已经提起行政诉讼，张巍为该案第三人。张巍不再单独提起行政诉讼。本案立案后，张梦雪针对7号决定书也向原审法院提起行政诉讼，原审法院以同样方式告知。 原审法院认为，一、根据法律、法规的规定，被告市工商局作为我市企业登记主管机关，具有作出本案被诉具体行政行为的行政主体资格和行政权限。被告济南市政府系被告市工商局的上级机关，系法定复议机关，具有明确的复议法定职权。 二、被告市工商局根据自身权限对提供虚假材料进行变更登记的行为依法作出处理，可以就违反法律规定的虚假登记行为予以撤销，但应当遵循一事一处理的原则，根据现有公司股权登记情况，在保护合法权益的前提下逐一进行处理。根据查明的事实，金佳公司包括设立登记共经历九次登记，原审法院作出的（2015）市行初字第133、134号行政判决书已经撤销了金佳公司第九次变更登记中的部分登记。被告市工商局作出的7号决定书实际撤销了第六到第九次登记（原审法院判决撤销后的部分登记），主要依据为第六次变更登记即2014年10月22日变更登记中提交的申请材料“山东金佳投资有限公司股东会决议”中“张梦雪”签名字迹非本人所签。虽然第六次变更登记存在股东会决议股东“张梦雪”签字不真实的情况，但被告市工商局在处理该次登记时必须考虑之后的登记情况，不能因该次登记行为存在提交虚假材料而完全否定其后进行的股权及其他变更登记。 三、公司股权变更具有公示效力，是市场商事行为，依法受到保护，尤其是善意交易人的利益。公司股权变更在市场交易复杂多样，在公司改制、股份制改造尤其是上市公司股权交易中尤其复杂，一个公司股权出现几十次、上百次依次变更或多人之间的变更交易是正常现象。如果因为其中一次变更存在提交虚假材料的问题，便要否定或撤销之后产生的股权交易效力，会造成股权交易效力的不确定性，同时也是损害了其他交易人尤其是后续善意交易人的合法权益，该种权益一旦处于不确定性即会带来股权交易无法依法保护。对于提交虚假登记材料而导致权益被侵害的应当在确定行政行为合法性以及有关事实的情况下，特别是在行政诉讼中的确认违法判决方式下就实际损失进行主张。同样，就代持股问题的权益主张亦同样道理，登记的持股人将股份转让，受转让人的权益依法受到保护，隐名持股人一般情况下不能随意要求撤销合法变更登记行为，但就自身损失应当向损害利益的行为人主张。这样才能体现股权变更登记行为的公示效力和合法交易行为受到法律保护的商事交易安全保护体系。故被告市工商局被诉7号决定书一并将本案涉及金佳公司第六至第九次变更登记予以撤销，程序违法，应予撤销。 被告市工商局被诉7号决定书一并将本案涉及金佳公司第六至第九次变更登记予以撤销，被告济南市政府在复议过程中对该决定进行审查，需要考虑金佳公司第五次变更后的股权登记情况，明显应当追加魏莉为行政复议第三人，济南市政府在未追加魏莉、张晓丽为行政复议第三人的情况下作出被诉行政复议决定书，程序明确违法。且，被告济南市政府在复议中维持被告市工商局的7号决定书，从其复议结果而言，理应撤销。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决：一、撤销被告市工商局2018年2月14日作出的7号决定书；二、撤销被济南市人民政府2018年9月7日作出的170号复议决定。案件受理费50元，由被告市工商局负担。 上诉人市场监管局不服原审判决上诉称，2015年2月，张梦雪、张晓丽均向市场监管局投诉，认为对方存在向市场监管局提交虚假材料的问题，经立案调查，依法询问当事人，司法鉴定等程序，有充足的证据认定金佳公司在2014年10月22日的变更登记中，提交虚假的股东会决议，并骗取了公司变更登记，市场监管局撤销第六次变更登记，事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。市场监管局一并撤销第七次至第九次变更登记不存在后续善意交易第三人的合法权益保护问题，具有合理、合法性。股权变更登记具有公示效力，以虚假材料欺骗获得的股权变更登记如不撤销，将会对市场的诚信交易带来极大的负面影响。张梦雪、张晓丽针对第六次及以后的三次变更均进行了投诉，而且前后四次变更具有关联性，第六次股权变更登记是以虚假材料欺骗手段取得的登记，依法应当予以撤销。之后的股权变更登记是以第六次股权变更登记为基础的，在第六次变更违法的情况下，之后的变更已经丧失了合法性基础，市场监管局一并处理，符合高效、便民原则，程序并无违法之处。请求撤销原审判决，改判维持市场监管局作出的7号决定书。 上诉人济南市政府不服原审判决上诉称，我机关已经将张晓丽列为第三人，且张晓丽在复议过程中提交了答辩意见，我机关所作的复议决定书中有明确的记载。原审判决认定我机关在复议过程中未追加魏莉为第三人程序违法，属适用法律错误。法律规定复议机构可以根据案件相关情况决定是否追加第三人，而非必须追加第三人，即不追加第三人并不违反法律规定。市场监管局所作7号决定书有利于魏莉，并未侵犯其合法权益，我机关认为可不追加魏莉为第三人，而且我院机关作出的维持行政复议决定，也未侵犯魏莉权益。我机关认为市场监管局作出的7号决定书认定事实清楚，程序合法，且符合便民高效原则。请求撤销原判，改判维持济南市政府作出的复议决定。 上诉人金佳公司不服原审判决上诉称，张晓丽并非本案一审适格原告，7号决定书的相对人系金佳公司并非是被上诉人张晓丽。被上诉人张晓丽通过伪造材料、采取欺诈手段骗取金佳公司的营业执照、股权、法定代表人身份，张晓丽自始至终并非金佳公司合法的实际权利人。济南市政府为被告且本案重大复杂应由济南市中级人民法院管辖。原审向张巍、魏莉送达程序不合法。原审判决未载明程序违法的具体法律依据和条款。原审判决将违反法律规定的虚假变更登记与正常的股权交易变更登记混为一谈，并进行商事交易安全保护体系论述，故意混淆视听。在第六至九次变更登记中不存在股权交易，更非合法的市场商事行为。市场监管局作出7号决定书以及济南市政府作出维持该决定书的复议决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，应予维持。请求撤销原判，驳回张晓丽的起诉。 上诉人张梦雪不服原审判决上诉称，张梦雪合法取得金佳公司100%股权和法定代表人身份，且自2011年2月21日至今，始终持有金佳公司100%股权并担任法定代表人。张晓丽等人骗取了金佳公司营业执照、股权、法定代表人身份。市场监管局作出7号决定书，一并撤销金佳公司第六、七、八次以及第九次被人民法院撤销后剩余的股东登记变更。自此，金佳公司的注册情况重新回到2011年11月17日的注册登记状态，张梦雪在金佳公司合法的股东与法定代表人身份得以恢复。张晓丽进行的第六、七、八次违法变更登记，全部系通过提交虚假材料、隐瞒重要事实、违法欺骗所得，市场监管局一并予以撤销，完全合法合理。原审法院将张梦雪提供的用以证明金佳公司与张晓丽无关的（2016）鲁0112民撤字1号民事判决书、（2018）鲁01民终3459号民事裁定书认定为张晓丽提供，致使上述证据无法发挥应有的证明效力。原审判决已经认定金佳公司第六次变更登记系张晓丽提交虚假材料进行的违法变更登记，此次变更登记应当撤销。张晓丽骗取金佳公司的营业执照与第六次违法变更登记，是进行第七、八次变更登记的前提和基础，且第七、八次变更登记也是提供虚假材料进行。因此，第七、八次变更登记理应一并予以撤销。本案中，市场监管局一并撤销三个违法变更登记，不违反法律规定。原审判决认定基本事实不清、适用法律法规错误、判决结果严重错误。请求撤销原判，改判驳回张晓丽的原审诉讼请求或驳回张晓丽的原审起诉，维持7号决定书和济南市政府作出的行政复议决定。 原审原告张晓丽、原审第三人张巍、魏莉均未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院另查明，根据《中共济南市委、济南市人民政府关于市级机构改革的实施意见》（济发[2019]4号）的规定，组建济南市市场监督管理局，整合济南市工商行政管理局、质量技术监督局、食品药品监督管理局的职责，不再保留济南市工商行政管理局。 本院认为，本案争议的焦点是市场监管局作出7号决定书证据是否充分。本案中，在案证据能够证明金佳公司在2014年10月22日第六次变更登记中，提交的2014年10月13日《山东金佳投资有限公司股东会决议》中“张梦雪”的签字非本人所签且并非其真实意思表示，但对第七、八次及第九次部分变更登记，上诉人市场监管局未对相关当事人是否存在提交虚假材料或者采取其他欺诈手段申请变更登记作出相应认定。根据在案证据能够证明，在第八次的股东会决议中上诉人张梦雪的签字真实，但张梦雪主张其系在空白纸上签字，该次股东会决议并非其真实意思表示，张梦雪该主张是否成立市场监管局亦未作出相应认定，该主张关系张梦雪对之前的变更登记是否追认，进而涉案变更登记是否予以撤销。因此，上诉人市场监管局在作出7号决定书时，市场监管局没有对第六次之后的变更登记进行审查，迳行以第六次变更登记提交虚假材料为由，一并撤销第七、八次变更登记及第九次部分变更登记，证据不足。上诉人济南市政府作出170号复议决定，维持市场监管局作出7号决定书行为亦不符合法律规定。原审判决撤销市场监管局作出的7号决定书及170号复议决定，处理结果并无不当，本院予以维持。市场监管局可在查清相关事实的基础上再依法作出相应处理。 综上，市场监管局、济南市政府、金佳公司及张梦雪的上诉请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人济南市市场监督管理局、济南市人民政府、山东金佳投资有限公司、张梦雪各负担12.5元。 本判决为终审判决。 审 判 长 孙宝林审判员陈伟审判员胡一帆 二〇一九年十一月二十九日 法官助理 孙       辉       妮 书 记 员 常              玉