山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁02行终684号 上诉人（原审原告）青岛市市南区香港西路63号业主委员会，住所地青岛市市南区香港西路63号。 负责人李雅琴，主任。 委托代理人杨立杰，上海段和段（青岛）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市自然资源和规划局（原青岛市国土资源和房屋管理局），住所地青岛市市南区香港西路55号。 法定代表人姜德志，局长。 出庭负责人王建，青岛市不动产登记中心副主任。 委托代理人任岩磊，青岛市不动产登记中心工作人员。 委托代理人李婷婷，青岛市不动产登记中心工作人员。 上诉人青岛市市南区香港西路63号业主委员会因诉被上诉人青岛市自然资源和规划局土地行政登记一案，不服青岛市市南区人民法院（2018）鲁0202行初195号行政裁定，在法定期限内提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年11月18日公开开庭审理了本案。上诉人青岛市市南区香港西路63号业主委员会的委托代理人杨立杰，被上诉人青岛市自然资源和规划局青岛市不动产登记中心副主任王建及委托代理人任岩磊，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审经审理查明，1995年4月，原青岛市土地管理局与青岛市市南区大湛山村旧城改造指挥部签订（95）青土管合字第50号《国有土地使用权出让合同》，将湛山大路以北、延安三路以西，面积为17292.6平方米土地出让给大湛山村旧城改造指挥部，规划建设商住综合楼项目。当年，大湛山村旧城改造指挥部将上述土地使用权转让给青岛汇融置业有限公司。1996年8月27日，青岛汇融置业有限公司取得“汇融广场”项目建设工程规划许可证，规划在上述宗地上建设A、B1、B2、C、D共五座楼。2000年8月11日，青岛市处置积压房地产办公室出具《关于融汇广场工程项目的处置意见》：因“汇融广场”项目出现资金短缺，为使工程项目尽快完成，经市土地管理局、大湛山村旧城改造指挥部、青岛汇融置业有限公司三家协商，一致商定青岛汇融置业有限公司将A座50209平方米、B1座4层以上14409平方米建筑面积转让给青岛京太置业有限公司；B2座4层以上14080平方米,B1、B2座1-3层裙房6825平方米，地下1-2层9235平方米由汇融置业有限公司自行开发经营；C座19086平方米建筑面积暂抵给市土地局和市南区政府；D楼待汇融置业有限公司与中国太平洋保险公司签署联营协议后，再行直接办至中国太平洋保险公司名下。2001年4月3日，原青岛市土地管理局地籍管理处出具青土籍便字（2001）第020号便函，对“汇融广场”工程项目所占宗地确权登记事宜提出意见：“1.可单独分割的地块，应单独确权登记；2.土地使用者按建筑物的归属确定；3.土地使用权面积按建筑面积之比分摊计算；4.土地用途按建筑实际用途确定……”。后上述土地于2003年5月被分割成五块土地分别进行土地设定登记，地号分别是A5-7-41、A5-7-42、A5-7-43、A5-7-44、A5-7-45。其中原告所在的B2楼土地地号为A5-7-44，设定登记时间为2003年5月9日，登记权利人为青岛汇融置业有限公司，使用权面积为6801.70平方米，后青岛汇融置业有限公司因在该土地上开发、建设、销售商品房将该不动产权证交还被告注销。本案争议的A5-7-43号地块，于2003年5月9日准予设定登记，登记权利人为青岛汇融置业有限公司。A5-7-41、A5-7-42、A5-7-44号地块与本案争议的A5-7-43号地块相邻。原审又查明，2001年9月4日，青岛汇融置业有限公司与原告小区业主李雅琴订立010003357号《商品房买卖合同》，将B2座十五层A1号房屋售与李雅琴，合同第一条记载青岛汇融置业有限公司以出让方式取得香港中路以北、东海一路以东地块的土地使用权。土地使用权出让合同为（95）青土管合字第50号，地块土地面积为17292.60平方米。2004年1月3日，被告向李雅琴核发上述房屋的房地产权证，记载土地使用权类型：因土地资料尚不完备，土地使用权登记待办。原审再查明，青岛汇融置业有限公司成立于1995年4月3日，现已被吊销营业执照。 原审法院认为，关于原告主体资格，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”。第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”根据上述规定，原告应是行政行为的相对人或者利害关系人，本案中原告并非其所诉行政行为相对人，其所在的A5-7-44号地块与本案争议的A5-7-43号地块均于2003年5月9日设定登记，根据现有证据，无法证明原告与被诉的土地设定登记行为具有法律上的利害关系。本案原告提起撤销土地使用权登记之诉，实质是对整宗土地的分割设定不服，对土地使用权的界址、权属存有争议，属于土地使用权争议。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”《土地权属争议调查处理办法》第九条规定：“当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。”根据上述法律规定，土地使用权争议应由行政机关先行处理，对行政机关的处理决定不服的，可以根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（四）项之规定提起行政诉讼。综上，原告现提起行政诉讼不符合法定的起诉条件，依法应予裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九第（一）项与第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告青岛市市南区香港西路63号业主委员会的起诉。案件受理费人民币五十元，予以退回。 上诉人青岛市市南区香港西路63号业主委员会不服原审裁定，上诉称，一、上诉人所诉不属于土地使用权争议。根据国土资源部办公厅《关于士地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》，土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。本案中涉案土地已登记发证，明确了土地使用权，上诉人作为登记行为的第三人可以通过行政诉讼对登记结果提出异议。原审法院认定本案为土地使用权争议系事实认定错误。二、上诉人与涉案行政登记行为具有利害关系。根据被上诉人提交的证据，首先，涉案土地没有单独的建设用地批准书，系随整宗“汇融广场”项目用地(17292.6平方米)一次性转让，整体规划建设，项目住宅用地与涉案土地系同宗土地，上诉人代表的业主系项目住宅业主，而被上诉人分割发证行为并无相应的规划，因此客观上导致上诉人所属小区容积率变化；其次,2001年，上诉人所属小区业主已陆续购房入住，至被上诉人2003年开始将汇融广场项目用地进行分割时，房地产权人已实际发生变更，被上诉人未对土地权属进行调查径行登记发证实际影响了上诉人全体业主的合法权益；再者，涉案土地位于汇融广场规划红线内，规划有小区道路、绿化、车位及锅炉房所用油罐位，因被上诉人的违法发证行为，导致涉案土地被长期占用并用作经营性停车场，难以满足业主正常通行、停车需求，违反《物权法》《物业管理条例》等相关规定。综上，请求法院：1、依法撤销原审裁定书并指令原审法院继续审理；2、被上诉人承担全部诉讼费用。 被上诉人青岛市自然资源和规划局辩称，被上诉人作出本案争议的行政行为材料齐备、程序合法，符合规定，上诉人与本案行政登记没有法律上的利害关系，不具备提起本案行政诉讼的主体资格，请求法庭查明事实，驳回上诉人上诉。 关于原审法院的审判程序，上诉人未提出异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 经审查，本院确认原审法院查明的案件事实成立。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”。第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，上诉人所在地块土地地号为A5-7-44，而涉案被诉地块土地地号为A5-7-43，该两块土地同日设定土地使用权登记，登记的土地使用权人均为青岛汇融置业有限公司。上诉人作为地号为A5-7-44土地上建筑物建成后的房屋买主成立的业主委员会，未提供充分有效证据证明其与被诉的土地登记行为具有利害关系，依法应当裁定驳回上诉人的起诉，原审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当。 原审法院根据上诉人起诉的事实和理由，审查认为上诉人实质是对土地使用权的界址、权属存有争议，而以请求撤销被诉土地使用权证的方式提起本案行政诉讼。因上诉人与本案无利害关系，故原审法院倡导性建议根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条及《土地处理争议调查处理办法》第九条的规定，可申请由行政机关先行处理。原审法院该倡导行为不产生司法强制力，相关当事人是否提起行政机关先行处理程序由其自主决定。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由缺乏事实根据及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  蒋金龙 审判员  林 桦 审判员  刘力铭 二〇一九年十一月二十七日 法官助理 王云逸 书记员王崧 书记员刘佳