福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽01行终651号 上诉人（原审原告）程道铿，男，1948年6月19日出生，汉族，住福建省闽侯县。 上诉人（原审被告）闽侯县自然资源和规划局，住所地福建省闽侯县甘蔗街道交通路一号。 法定代表人林祥飞，局长。 委托诉讼代理人黄泽露，闽侯县自然资源和规划局工作人员。 委托诉讼代理人陈虹，福建闽榕建律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）福州市自然资源和规划局，住所地福建省福州市仓山区南江滨西大道193号4座5层至8层。 法定代表人郑章干，局长。 委托诉讼代理人林杰，福建拓维律师事务所律师。 上诉人程道铿因诉上诉人闽侯县自然资源和规划局政府信息公开和被上诉人福州市自然资源和规划局行政复议一案，不服福州市仓山区人民法院（2019）闽0104行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，2018年5月2日，原告程道铿向原闽侯县城乡规划局（因机构改革，其职责由新组建闽侯县自然资源和规划局承受，下同）提出政府信息公开申请。2018年5月22日，原闽侯县城乡规划局作出（2018）年17号的《闽侯县城乡规划局政府信息不予公开告知书》。原告不服，向原福州市城乡规划局提出复议。后原福州市城乡规划局于2018年8月14日作出榕规法〔2018〕71号《行政复议决定书》，决定撤销上述（2018）年17号告知书，并责令原闽侯县城乡规划局重新作出处理。原闽侯县城乡规划局于2018年8月22日收到该复议决定，并于2018年9月11日作出（2018）年40号《闽侯县城乡规划局政府信息部分公开告知书》，主要内容：程道铿（委托代理人程文正）于2018年5月2日向原闽侯县城乡规划局申请公开“核发地字第350121201100042号《建设用地规划许可证》要件中的信息：1、甘蔗街道提供的《建设用地规划许可证》申请表；2、甘蔗街道提供的申请规划用地的报告；3、勘测院绘制1：500地形图及相应的电子图；4、建设项目可行性研究报告批复或核准备案文件；5、法人代码复印件；6、与土地行政主管部门签订的合同；7、原用地单位的《建设用地规划许可证》及其附件信息。”经审查，程道铿申请获取的第4、5、6项信息属于其他机关制作的信息，请向制作该政府信息的行政机关申请信息公开；申请的第1、2、3项信息属于原闽侯县城乡规划局审查中的过程性信息，不予公开，本着便民原则公开最终核发的地字第350121201100042号《建设用地规划许可证》（复印件）；申请的第7项信息，即已作废的地字第350121201000170号和地字第350121201000171号《建设用地规划许可证》，因该两证已作废，现与程道铿生产、生活、科研等特殊需要无关，不予公开。告知书一并告知了复议与起诉的权利。原告不服，以邮寄方式向被告福州市自然资源和规划局申请复议。被告福州市自然资源和规划局通知原告修改行政复议申请书后予以受理，于2018年11月13日向原闽侯县城乡规划局作出《行政复议答复通知书》。原闽侯县城乡规划局在法定期限内提交答辩材料。经审理，被告福州市自然资源和规划局于2018年12月24日作出榕自然资复决〔2018〕1号《行政复议决定书》，主要内容为：申请人（“程道锵”应为“程道铿”）所申请公开的信息中属于过程性信息的第1、2、3项内容，原闽侯县城乡规划局已按照便民原则公开最终作出的用地规划许可证；属于其他机关制作信息的第4、5、6项内容，原闽侯县城乡规划局已告知申请人向制作机关申请，以上处理答复并无不当，申请人的有关请求被告福州市自然资源和规划局不予支持。申请的第7项内容属于政府信息，依法负有公开义务，并不因规划许可证已经作废而发生变化，原闽侯县城乡规划局不予公开理由无法律依据，不予支持，因原闽侯县城乡规划局已向申请人公开了该项信息，责令其履行法定职责已无意义。故确认原闽侯县城乡规划局作出的上述部分公开告知书违法。决定书一并告知了起诉的权利。原告不服，诉至原审法院。 另查明，原闽侯县城乡规划局于2018年10月17日作出（2018）年48号《闽侯县城乡规划局政府信息公开告知书》，公开已作废的地字第350121201000170号和地字第350121201000171号《建设用地规划许可证》（复印件）及地字第350121201100042号《建设用地规划许可证》（复印件），已作废的两证为原告要求申请公开的第7项政府信息。 原审法院认为，根据《闽侯县机构改革实施方案》规定，因原闽侯县城乡规划局不再保留，其职责由新组建的闽侯县自然资源和规划局承受。故本案闽侯县自然资源和规划局为本案适格被告。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》及《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，被告闽侯县自然资源和规划局依法具有就申请人申请内容作出答复的职责，被告福州市自然资源和规划局有权依据申请人申请，对闽侯县自然资源和规划局的告知行为进行复议审查。原告作为信息公开及行政复议的申请人，有权提起本案诉讼。 关于原告申请的1、2、3项信息，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”国办发（2010）5号《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款规定：“……行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”本案原告申请公开的1、2、3项信息是原闽侯县城乡规划局在履职过程中形成，且建设用地规划许可证已经办理，因此上述政府信息已经确定，并不属于尚处讨论、研究或者审查中的过程性信息。故原闽侯县城乡规划局认为属于过程性信息的主张不能成立。被告闽侯县自然资源和规划局对该1、2、3项申请的答复不当，应当重新作出答复。 关于原告申请的4、5、6项信息，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。由此确立了“谁制作谁公开，谁保存谁公开”的原则。该原则明确了最初掌握某项具体政府信息的行政机关作为公开义务主体。既避免行政机关相互推卸公开责任，妨碍申请人及时获取政府信息；也可防止不同的行政机关重复公开，浪费公共资源。本案中，原告申请公开的第4、5、6项信息并非原闽侯县城乡规划局在履职过程中制作和形成，故原闽侯县城乡规划局在答复中告知向制作机关公开并无不当。 关于原告申请的7项信息，原闽侯县城乡规划局已另行制作政府信息公开告知书予以公开，被告福州市自然资源和规划局在行政复议中确认属于可公开的范围，但责令其再公开已无意义，处理决定正确。 综上，被告福州市自然资源和规划局的复议决定的内容既有维持原行政行为，也有实质改变原行政行为的内容，依法应当追加闽侯县自然资源和规划局作为共同被告一并进行审查。根据前述分析，复议决定对第1、2、3项的答复的维持结论错误，复议决定以确认违法作为最终结论，该结论错误，应予以撤销。被告闽侯县自然资源和规划局应就第1、2、3项申请重新作出答复。依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条之规定，判决：一、撤销被告闽侯县自然资源和规划局（原闽侯县城乡规划局）于2018年9月11日作出的（2018）年40号《闽侯县城乡规划局政府信息部分公开告知书》中关于第1、2、3项申请的告知内容，责令被告闽侯县自然资源和规划局于法定期限内，就上述申请事项重新作出答复；二、撤销被告福州市自然资源和规划局于2018年12月24日作出的榕自然资复决〔2018〕1号《行政复议决定书》；三、驳回原告程道铿的其他诉讼请求。 上诉人程道铿不服原审判决向本院提起上诉称，原审认定上诉人程道铿所需获取的（4）建设项目可行性研究报告批复或核准备案文件（5）法人代码复印件（6）与土地行政主管部门签订的合同属于其他机关制作的信息应向制作机关申请是错误的。一、上诉人申请公开的第（4）（5）（6）项信息已被原闽侯县城乡规划局获取并予以保存。理由是原闽侯县城乡规划局核发地字第350121201100042号《建设用地规划许可证》时，应当保存有履行审查职责时的依据。二、闽侯县自然资源和规划局未按照信息公开条例第五条“应当遵循便民的原则”的规定，将已获取并保存的信息提供给上诉人。仅告知上诉人（4）（5）（6）属于其他机关制作，未告知核发地字第350121201100042号《建设用地规划许可证》使用上述要件信息的文号，使得上诉人无法向制作机关获取所需信息。三、原审法院错误解释信息公开条例第二条与第十七条的规定，上诉人申请公开的（4）（5）（6）项信息虽然不是原闽侯县城乡规划局制作的，但是是其在履职过程中获取并保存的，这符合信息公开条例第二条“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”的规定。既然原闽侯县城乡规划局获取并保存有第（4）（5）（6）项信息，根据信息公开条例第十七条的规定，就应当向上诉人公开。在此特向法院提交一份原国土资源部作出的《行政复议决定书》，第4-5页佐证上诉人的上述观点。四、原审法院就第（1）（2）（3）项信息不予认定为尚处讨论、研究或者审查中的过程性信息并责令闽侯县自然资源和规划局重新作出答复是正确的。闽侯县自然资源和规划局虽对此提起上诉，但并未就（1）（2）（3）项信息为何仍不能公开作出解释，且未有可说服力的证据予以佐证。最高人民法院2013年度信息公开十大案例中，对过程性信息的解释：“过程性信息，是指行政决定作出前，在行政机关的日常工作中，形成于行政机关内部或者行政机关之间的研究、审查、讨论等信息。过程性信息公开或者过早公开，可能会对正在讨论的决策造成影响，妨碍行政机关有效处理行政事务。但是过程性信息在符合以下条件时，可以进行公开：（一）过程性信息是一个正式、准确、完整的政府信息；（二）有关过程性信息的决策、决定已经完成，并处于确定实施阶段。（三）如该过程信息不公开，将影响信息公开申请人合法权益的行使。（四）过程性信息经公开后，不影响行政机关管理目的的实现，且不影响国家利益和社会公共利益。当过程性信息符合以上条件时，依信息公开申请人的申请，行政机关应当将被申请的信息进行公开”。本案（4）（5）（6）项信息符合上述规定应当公开的过程性信息，不公开显然违法。另全国法院2013年度信息公开十大案例（2014）榕行终字第83号裁判文书亦佐证过程性信息应当予以公开。请求：一、撤销原审判决中的第三条“驳回原告程道铿的其他诉讼请求”，支持上诉人原审诉讼请求。二、判令两原审被告承担二审诉讼费用。 上诉人闽侯县自然资源和规划局不服原审判决向本院提起上诉称，一、原审事实认定不清，证据不足。原审关于“本案原告申请公开的1、2、3项信息是原闽侯县城乡规划局在履职过程中形成，且建设用地规划许可证已经办理，因此上述政府信息已经确定，并不属于尚处讨论、研究或者审查中的过程性信息。故原闽侯县城乡规划局认为属于过程性信息的主张不能成立。被告闽侯县自然资源和规划局对该1、2、3项申请的答复不当，应当重新作出答复”的认定错误，原审在此错误认定基础上进而认定福州市自然资源和规划局对该1、2、3项答复的维持结论错误亦是错误的。申请人所申请公开信息中的甘蔗街道提供的《建设用地规划许可证》申请表、甘蔗街道申请规划用地的报告、勘测院绘制1：500地形图及相应的电子图属于过程性信息，不予以公开且本着便民原则原闽侯县城乡规划局已向原告公开最终核发的地字第350121201100042号《建设用地规划许可证》，因申请人所申请公开信息中的建设项目可行性研究报告批复或核准备案文件、法人代码复印件及与土地行政主管部门签订的合同信息属于其他机关制作的信息，原闽侯县城乡规划局告知申请人应向制作机关申请。上诉人的信息公开申请的处理答复是正确的。二、原审判决适用法律错误。原审判决在事实不清，证据不足的基础上，适用法律错误。三、原闽侯县城乡规划局作出的信息公开告知书事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求：一、撤销原审判决，并将该案发回重审或查清事实后直接改判，驳回原审原告程道铿的诉讼请求。二、判令原审原告程道铿承担本案诉讼费用。 被上诉人福州市自然资源和规划局未提交书面答辩意见。 原审中双方当事人提交的证据材料均随案移送本院，经审查相关证据均经原审庭审质证。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，行政机关应当及时、准确地公开政府信息。虽然《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条规定了处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。但本案中，上诉人程道铿所申请公开的1、2、3项信息在350121201100042号《建设用地规划许可证》已经核发的情况下，其作为核发依据已具有确定性，不再属于“过程性”信息。原审判决认定上诉人闽侯县自然资源和规划局应对该1、2、3项申请重新作出答复并无不当。此外，政府信息公开以“谁制作谁公开”为原则。上诉人程道铿所申请公开的4、5、6项信息并非原闽侯县城乡规划局制作，原闽侯县城乡规划局告知上诉人程道铿向制作机关公开并无不妥。至于上诉人程道铿所申请公开的7项信息已由原闽侯县城乡规划局另行制作文书予以公开，对该项信息的处理各方当事人并无异议。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，两上诉人的上诉请求均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元由上诉人程道铿、闽侯县自然资源和规划局共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  王小倩 审判员  俞淑娟 审判员  郑 鋆 二〇一九年十一月二十二日 法官助理吴晓燕 书记员柯成恩 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 -3-