山东省烟台市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁06行终263号 上诉人（原审原告）卢波，女，1971年5月6日出生，汉族，住烟台市莱山区。 委托代理人李军成，山东西政律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）烟台市自然资源和规划局，住所地:烟台市莱山区新苑路7号。 法定代表人黄涛，局长。 委托代理人李平，烟台市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人宋秀华，山东烟泰光远律师事务所律师。 原审第三人华润置地（烟台）有限公司，住所地:烟台市莱山区迎春大街170号金贸中心25F。 法定代表人张永团，董事长。 委托代理人刘保喜，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 委托代理人王业华，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 上诉人卢波因撤销行政许可一案，不服山东省烟台市莱山区人民法院（2019）鲁0613行初1号之一行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人卢波的委托代理人李军成，被上诉人烟台市自然资源和规划局的委托代理人李平、宋秀华，原审第三人华润置地（烟台）有限公司的委托代理人刘保喜、王业华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院认为，上诉人诉讼请求要求撤销的是被上诉人于2018年6月15日作出的建字第370613201801162号《建设工程规划许可证》，与其购买同一住宅楼的其他业主亦针对上述同一行政行为先后提起行政诉讼，均请求撤销该《建设工程规划许可证》。在当事人一方人数众多、针对同一行政行为分别提起撤销诉讼的情况下，人民法院针对每一个起诉进行审理不符合诉讼经济原则；人民法院对被诉行政行为的合法性进行全面审查，也决定了不可能在不同案件中对同一行政行为的合法性作出相反认定。在这种情况下，决定采用标准诉讼，即首先审理其中一个有代表性的诉讼，在该诉讼中作出的裁判发生法律效力的情况下，如果其他诉讼的当事人认为其案件与首先审理的案件之间并无事实上和法律上的重要区别且案件事实清楚的，人民法院可以参照《中华人民共和国民事诉讼法》第五十四条第四款的规定，裁定其他诉讼适用已经生效的代表诉讼案件的裁判结果。鉴于此，一审法院确定将（2018）鲁0613行初63号案件即朱峰诉请撤销烟台市自然资源和规划局作出的建字第370613201801162号《建设工程规划许可证》一案，作为代表诉讼案件进行了审理，并于2019年4月29日作出一审判决，驳回了朱峰的诉讼请求。朱峰不服提起上诉后，于2019年6月17日向山东省烟台市中级人民法院递交申请，以涉案行政许可行为认定事实清楚、适用法律正确、程序合法为由，撤回上诉。山东省烟台市中级人民法院于2019年6月20日对该案作出（2019）鲁06行终165号行政裁定，准许朱峰撤回上诉。一审法院（2018）鲁0613行初63号判决已发生法律效力。上诉人及其他购买同一住宅楼的业主共计38人提起诉讼，其中37人[含（2018）鲁0613行初63号案原告朱峰]均委托山东西政律师事务所李军成律师代理参加诉讼。在（2018）鲁0613行初63号代表诉讼案件审理过程中，一审法院向上诉人送达了中止诉讼行政裁定书，将代表诉讼案件的相关情况告知了上诉人，并告知上诉人的代理人李军成律师：如果所代理的其他原告认为其所起诉的案件与代表诉讼案件存在事实上和法律上的重要区别，可以于开庭后向一审法院提交情况说明，一审法院将依法作出处理。因上诉人对此未向一审法院提出主张和证据，而代表诉讼案件的判决现已发生法律效力，故代表诉讼案件的判决结果可以适用于本案，即对上诉人的诉讼请求同样不予支持，依法予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第五十四条第四款之规定，一审法院裁定：本案适用山东省烟台市莱山区人民法院（2018）鲁0613行初63号行政判决。 上诉人上诉请求：撤销一审裁定，依法改判。事实与理由：一、一审法院（2018)鲁0613行初63号行政判决因朱峰撤回上诉而生效，撤诉是朱峰对自己诉讼权利的处分，该判决对上诉人没有约束力。二、2016年5月11日被上诉人第42期会议纪要（会议时间2016年4月29日）中审定的“华润中心项目规划建筑设计方案”、2018年6月19日第50期会议纪要（会议时间2018年5月22日）中审批的“华润中心三期建筑设计调整方案”均属于修建性详细规划。三、《关于城乡规划公开公示的规定》第十六条的规定：“城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省自治区、直辖市人民政府应当依法将审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以批前公示和批后公布。”上述两次会议纪要审批通过的修建性详细规划未进行批前公示及批后公布，应予撤销。四、50期会议纪要审批通过的修建性详细规划是对42期会议纪要审批方案的修改而非调整，修改未依法定程序进行，审批通过的方案应予撤销。《中华人民共和国城乡规划法》《山东省城乡规划条例》《关于城乡规划公开公示的规定》均没使用“调整”概念，“华润中心三期建筑设计调整方案”系偷换概念，掩盖程序违法事实。按照《关于城乡规划公开公示的规定》第十条、第二十六条的规定，经依法审定的修建性详细规划及其变更批前公示时间应当不少于七日，不含法定节假日。被上诉人于2018年5月15日对会议内容进行了批前公示，会议于2018年5月22日召开，二者相差7天，扣除周六、周日，公示时间不符合规定。依据《关于城乡规划公开公示的规定》第十七条的规定，对42期会议纪要审批通过的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图进行修改时，应当听取上诉人及1号楼其他业主的意见。被上诉人擅自修改已审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图，程序违法，应予撤销。五、被上诉人向原审第三人颁发建设工程规划许可证未依法召开听证会、听取利害关系人的意见，其颁发的建设工程规划许可证应当予以撤销。发证前,被上诉人应当知道该项目建成后会造成上诉人采光、通风、消防、通行、防灾等权利受损。《中华人民共和国行政许可法》第四十七条的规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利害关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。”被上诉人虽然在项目现场通过公示牌的方式向社会公众公开项目的具体内容，但未写明公众可以要求举行听证。专家论证会的与会人员均不是l号楼业主，不能仅以会议意见作为发证依据。六、日照分析报告形式上存在明显错误，不应当作为发证依据。日照分析报告中拟建建筑为1-13号楼，被遮挡建筑为15-17号楼，参与叠加分析的建筑为1-37号楼，但现场1-4号楼在日照分析报告形成前己建成。报告显示1-37号楼对34号楼产生遮挡，实际不存在遮挡。且根据《烟台市建设项目日照分析管理暂行规定》第十条关于以被遮挡建筑为中心，其周围可能对其产生遮挡的建筑物或构筑物均应纳入日照分析范围的规定，除34号南部商务办公楼、35号五星级酒店外其余楼座均应当为被遮挡的建筑。使用性质为小学的楼房，在“被遮挡的建筑”中编号为15号楼，在“参与叠加分析的建筑”中编号为14号楼。《注册建造师管理规定》第二十二条规定：“建设工程施工活动中形成的有关工程施工管理文件，应由注册建造师签字并加盖执业印章。”日照分析报告附图虽然加盖了注册建造师执业章，但并没有注册建造师的签字，附图不具有法律效力。《烟台市建设项目日照分析管理暂行规定》第四条规定：“城市规划行政主管部门负责对日照分析报告进行审核。”被上诉人应当发现报告存在上述不合理处，应当另行委托相关部门重新出具报告。 被上诉人辩称，一、被上诉人作出的涉案建设工程规划许可程序合法。《中华人民共和国行政许可法》是行政许可的一般法律，而《中华人民共和国城乡规划法》是城乡规划许可审批的专门法律。被上诉人根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十条的要求，依照住房和城乡建设部《关于城乡规划公开公示的规定》第二条、第五条、第二十条的规定，对涉案项目的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图，采用项目现场公示的方式征求利害关系人的意见，履行了法定职责，行政许可程序合法。二、被上诉人依法对日照分析报告履行了审核职责。根据《烟台市建设项目日照分析管理暂行规定》第四条规定，城市规划行政主管部门负责对日照分析报告进行审核。审核的项目为:1、委托方名称、地址、法定代表人、联系方式；2、受托方名称、资质证书编号、地址、法定代表人和联系方式；3、日照分析项目情况；4、进行日照分析所采用的分析软件；5、日照分析结论；6、日照分析报告是否加盖了日照分析单位资质印章及建设单位印章；7、附图。审查上述内容是否齐全，但并无权对日照分析报告的内容做实质性审查。建设单位应对报送的日照分析报告及其附送材料的真实性负责，报送材料不实，或隐瞒有关情况而产生后果的，应承担责任。设计单位和日照分析报告的编制单位应对所编制的日照分析报告的质量和正确性负责，承诺并保证申请资料和相关数据的真实性、准确性，同时保证文字资料和图纸资料的一致性。由于日照分析报告不真实、不正确而产生后果的，建设单位、设计单位、编制单位及相关人员应承担相应的责任。综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应当维持。 原审第三人同意被上诉人的答辩意见，并述称日照分析报告是由有资质的专业机构出具，具有法律效力，一审庭审中相关人员已出庭对上诉人提出的相关问题作出了解释。原审第三人严格按照城乡规划法规定提交相关文件，被上诉人也是依法按照程序核发规划许可证书。 二审中，原审第三人提交了青岛腾远设计事务所有限公司（以下简称腾远公司）得出1号楼日照分析结论过程的演示视频，证明日照分析报告结论真实可靠。上诉人认为该视频不能证明出具日照分析报告的合法性，视频中输入的各项数据是否与被上诉人所列数据相符无法得知。被上诉人表示其对日照分析报告仅作形式审查，不了解日照分析报告的出具过程。另查，2018年7月23日，被上诉人在其门户网站规划编制公示公开栏公布了烟台华润中心三期规划建筑设计调整方案，载明建设位置为莱山区观海路东侧、银海路北侧，规划总建筑面积400407平方米，其中地上建筑面积268640平方米，并附有鸟瞰图及总平面图。朱峰在（2018）鲁0613行初63号案中将该网页截图作为证据提交。 本院审理查明的其他事实与（2018）鲁0613行初63号行政判决认定事实一致。 本院认为，一审法院采用标准诉讼的方式对本案进行了审理，经审理后裁定本案适用一审法院（2018）鲁0613行初63号案的判决结果。一审法院作出（2018）鲁0613行初63号行政判决后，被上诉人、原审第三人均服判，朱峰提起上诉后又申请撤回上诉，本院裁定准许朱峰撤回上诉，该判决现已发生法律效力。朱峰服从一审法院（2018）鲁0613行初63号行政判决，对上诉人并无约束力。上诉人因不服本案一审裁定已提起上诉，本院将对本案适用的（2018）鲁0613行初63号判决结果是否正确进行裁判。 上诉人主张2016年5月11日被上诉人第42期会议纪要中“华润中心项目规划建筑设计方案”属于修建性详细规划，一审法院在（2018）鲁0613行初63号案中已进行论述并作出了认定，本院予以确认，不再赘述。上诉人主张2018年6月19日的被上诉人第50期会议纪要中“华润中心三期建筑设计调整方案”属于修建性详细规划，被上诉人、原审第三人在（2018）鲁0613行初63号案审理过程中已经明确认可，本院对此予以确认。 被上诉人于2018年5月15日设置的华润中心三期建筑设计调整方案批前公示牌，包含了三期工程原规划许可信息，并明确了修改的内容，同时附有调整方案平面布局图、项目鸟瞰图。2018年5月22日召开的会议原则同意了案涉建筑设计调整方案，这是行政机关内部的行政议事程序，不产生对外的法律效力，对外发生法律效力的是被上诉人2018年6月15日作出的工程规划许可行为。2018年6月15日，被上诉人颁发被诉工程规划许可证，批前公示的期间超过7个工作日，符合法律规定。2018年7月23日，被上诉人在其门户网站规划编制公示公开栏公布了烟台华润中心三期规划建筑设计调整方案，其中包括了华润中心三期工程规划许可的信息。因此，被上诉人在为烟台华润中心南部商务办公楼核发工程规划许可证时履行了批前公示、批后公布的程序，公示日期符合法律法规规定。 华润中心三期建筑设计调整方案是对原方案进行的修改，本案应当按照建筑设计方案修改的要求对调整行为的合法性进行审查。根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十条，住房和城乡建设部《关于城乡规划公开公示的规定》第二条、第五条的规定，修改经审定的修建性详细规划的，应当通过听证会等形式听取利害关系人的意见，但其形式并不只限于听证会，可以采用现场公示的方式征询意见。且修改经审定的修建性详细规划，需征求利害关系人的意见，但并非必需得到利害关系人的同意。如利害关系人认为修建性详细规划的修改对其合法权益造成减损的，可通过其他途径另寻救济。 二审庭审中，原审第三人提交了腾远公司以1号住宅楼为被遮挡建筑的数据推演视频，结论与日照分析报告一致。对于日照分析报告将1-4号楼表述为拟建建筑，腾远公司工作人员到庭作证时已作出合理解释，即报告中拟建建筑是指进行日照分析的建筑，而不是指该建筑尚未建成。注册建造师未在日照分析报告上签字、报告中出现的其他楼房编号不一致等，未对1号楼的日照分析结论产生影响，不能由此否定报告的可信性。日照分析报告作出了明确的日照分析结论，被上诉人采纳该报告并无不当。 综上，一审法院在（2018）鲁0613行初63号案中认定被上诉人作出的涉案建设工程规划许可事实清楚、证据充分、程序合法正确。本案应当适用一审法院（2018）鲁0613行初63号案判决结果。上诉人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  鲁晓辉 审判员  纪晓静 审判员  吴继辉 二〇一九年十一月二十五日 书记员  闫彩玲