贵州省毕节市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔05行终287号上诉人（原审原告）胡才钊，男，1948年11月29日出生，汉族，住贵州省毕节市金海湖新区（原大方县）。被上诉人（原审被告）毕节金海湖新区土地房屋征收补偿局。地址：贵州省毕节金海湖新区职教城。法定代表人冯祥，该局局长。上诉人胡才钊因房屋拆迁管理一案，不服贵州省大方县人民法院（2019）黔0521行初54号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审经审理查明：原告于1996年在毕节市金海湖新区自建房屋一栋，由于金海湖湿地公园建设需要，原告修建的房屋列入被征收范围。在协商拆迁补偿的过程中，被告金海湖房征局工作人员叶发第于2016年4月9日向原告出具承诺书，承诺在同一条件下若其他住户的门面得到门面价格补偿，则也按照门面价格补偿给原告。2016年4月10日，原告与被告金海湖房征局签订了（2016）毕金棚改（湿）字第309号《毕节市中心城区金海湖新区城市棚户区改造房屋征收安置补偿协议》，按照贵州省省政府批准的《毕节-大方城市总体规划（2010-2030）》，根据《中华人民共和国土地管理法》及《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院第590号令）及《毕节双山新区房屋征收补偿安置实施方案》等法律法规及相关政策的规定，就涉案房屋征收安置补偿的相关事宜进行了约定。被告金海湖房征局于2016年4月26日将补偿款935991.93元通过银行汇款支付给原告，原告在收到该款后向金海湖房征局出具了领条，金海湖房征局将安置补偿协议中约定补偿给原告的安置房房源予以公示。之后，原告以与其条件一致的同村同组村民已得到被告按照门面价格补偿为由，要求被告金海湖房征局按营业性用房的补偿标准，向原告补差价669060.00元，被告金海湖房征局予以拒绝。原告认为与被告金海湖房征局签订的征收安置补偿协议侵犯其合法权益，向原审法院提起行政诉讼。请求撤销原告与被告金海湖房征局签订的《（2016）毕金棚改（湿）字第309号房屋征收安置补偿协议》，本案诉讼费用由被告承担。另查明，原毕节双山新区管理委员会于2012年11月21日作出的毕双管发（2012）41号《关于印发毕节双山新区房屋征收补偿安置实施方案的通知》对临街底层营业用房性质认定进行了规定：“将临街底层住宅改为营业用房的自然间，《房屋所有权证》或《土地使用证》登记用途为住宅，现用于经营的，同时具备合法有效的营业执照、税务登记证和纳税记录（一年以上），且《房屋所有权证》或《土地使用权证》所载的地点与《营业执照》、《税务登记证》注明的营业地点一致的，由相关部门进行丈量认定。”原告提交的营业执照记载每年1月1日至5月31日验照，无上年验照标记将被收缴并予以注销，原告的营业执照年审至2013年5月30日后脱审。案外人李世杰位于毕节市金海湖新区的房屋亦列入被征收范围，2016年10月14日，被告金海湖房征局与李世杰签订了（2016）毕金棚改（湿）字第597号《毕节市中心城区金海湖新区城市棚户区改造房屋征收安置补偿协议》，按照贵州省省政府批准的《毕节-大方城市总体规划（2010-2030）》，根据《中华人民共和国土地管理法》及《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院第590号令）及《毕节金海湖新区（贵州毕节经济开发区）房屋征收补偿安置实施方案》等法律法规及相关政策的规定，就涉案房屋征收安置补偿的相关事宜进行了约定，该协议依据的《毕节金海湖新区（贵州毕节经济开发区）房屋征收补偿安置实施方案》，自2016年5月4日开始施行，载明原双山新区房屋征收补偿的相关文件同时废止，本方案施行前已签订协议的按协议执行，本方案不具有溯及力。原审法院认为:《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“征收条例”）规定房屋征收是政府行为，征收主体是市、县级人民政府，但在房屋征收与补偿具体实施过程中，仍应遵循“谁实施、谁负责”、“谁行为、谁负责”的基本原则，亦即《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称“行政诉讼法”）第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。《征收条例》第四条、第五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域内的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第一款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。原告胡才钊诉请撤销的（2016）毕金棚改（湿）字第309号《毕节市中心城区金海湖新区城市棚户区改造房屋征收安置补偿协议》，协议签订主体是原告与被告金海湖房征局签订。被告金海湖房屋征是县一级人民政府金海湖新区管理委员会确定的具体实施金海湖湿地公园征收项目的机构，具有与原告签订征收补偿协议的法定职权，并承担相应责任的能力，是本案适格的被告。关于原告认为被告工作人员叶发第向原告出具的承诺书系被告行为，原告基于该承诺行为，因被告的欺诈行为方才与被告签订房屋征收补偿安置协议，该协议为附条件的协议，协议显失公平，被告违背诚实信用原则，该协议应予撤销的问题。本案事实是，被告金海湖房征局工作人员向原告出具的承诺书未加盖该单位印章，事后原告方要求加盖被告印章被被告拒绝，即该承诺书未得到被告金海湖房征局的认可，不能认定系被告金海湖房征局作出。而就承诺书载明的内容看，亦不能认定为是双方签订房屋征收安置补偿协议的附条件承诺。行政协议区别于一般的行政行为，兼具行政与合同的特征，人民法院审理行政协议类案件，优先适用行政诉讼法律法规相关规定，没有规定的，可以参照民事相关法律规范之规定。《中华人民共和国合同法》第五十四条规定“具有下列情形的征收补偿协议可以撤销或者变更：……（二）显失公平……（三）一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危、使对方在违背真实意思的情况下签订的合同、受损方有权请求人民法院变更或者撤销。”从原、被告双方签订的房屋征收补偿安置协议看，该协议虽具有被告为实现社会公共利益而进行的必要行政管理内容，但主要还是原告对自己房产权益所作的处分，更多地体现双方的合意性，且原告在该协议上签字、捺印，体现系原告的真实意思表示，据此可以认定原告对该房屋征收补偿协议的认可，协议自双方签字后生效。另外，被告也已实际履行该协议内容，即支付房屋安置补偿款项，调配安置房予原告，原告领取了房屋补偿款，接受被告给予的产权调换安置房。案外人李世杰与金海湖房征局签订房屋征收安置补偿协议所依据的毕节金海湖新区（贵州毕节经济开发区）房屋征收补偿安置实施方案，系于原告与被告金海湖房征局签订涉案房屋征收安置补偿协议后施行，且不具有溯及力，不能作为认定被告金海湖房征局存在欺诈行为并应向原告补偿差价的事实依据。而原告又无有效证据证明其与被告签订的协议存在欺诈、显失公平，以及被告不诚信的事实。关于原告主张与其被征收房屋条件一致的案外人李世杰家的房屋得到被告按照门面价格补偿，原告家却以住房标准给予补偿，被告违反了公平公正原则，区别对待被征收人的问题。本院经审查，原告与被告签订的房屋征收安置补偿协议所依据的毕节双山新区房屋征收补偿安置实施方案对临街底层营业用房性质认定进行了明确规定，原告未将其持有的个体工商户营业执照依法进行年审，亦未向被告金海湖房征局提交税务登记证及纳税一年以上的记录，涉案房屋不符合认定为营业性用房的条件。原告向本院提供的案外人李世杰与被告签订的（2016）毕金棚改（湿）字第597号《毕节市中心城区金海湖新区城市棚户区改造房屋征收安置补偿协议》注明，李世杰被征收的房屋性质为营业性用房，按照营业用房标准给予补偿，而原告与被告签订的征收补偿协议明确了原告被征收的房屋性质为住房。原告所谓的“房屋条件一致”却实行不同的征收标准并没有充分的依据足以说明。故，对原告的上述主张，原审法院不予采信。关于原告主张签订房屋征收补偿协议前对原告房屋未经评估，被告应办理农用地转让审批手续而未举证已办理，被告此次征收房屋的行为，程序违法的问题。本案原告的诉讼请求是撤销（2016）毕金棚改（湿）字第309号《毕节市中心城区金海湖新区城市棚户区改造房屋征收安置补偿协议》。根据《行政诉讼法》第六条的规定，原审法院主要针对该协议的签订是否合法，以及是否存在可撤销的情形予以审查。而被告是否办理农用地转让审批手续不属于本案审理范围，原审法院依法不予审查。另外，根据《国有土地房屋征收与补偿条例》及住建部《国有土地上房屋征收评估办法》的规定，房屋征收与补偿部门实施房屋征收与补偿的各项工作，房屋评估并不是必经程序，且进行房屋评估是在房屋征收决定公告之日，具体到本案，是在《毕节双山新区房屋征收补偿安置实施方案》公告之日启动，房屋评估对应的是房屋征收行为过程，而不是房屋征收补偿协议本身。房屋征收行为程序是否合法尚不属于本案审理范围，房屋是否经评估更不属于本案审查范围。故，原告主张此次对涉案房屋的征收行为违法，并不属于本案的审理范围，在本案中不作审查。综上所述，原告请求撤销与被告金海湖房征局签订的房屋征收安置补偿协议无事实基础和法律依据，原审法院依法不予支持。结合本案查明的事实，被告辩称原告的起诉超过法定起诉期限，但原告起诉时《最高人民法院关于适用若干问题的解释》并未被废止，应适用该司法解释关于起诉期限的规定进行审查。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十二条“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”的规定，原告的起诉未超过法定起诉期限。被告认为原告行使撤销权已超过法定的除斥期间，但本案中李世杰签订房屋征收安置补偿协议的时间为2016年10月14日，原告应当在此之后知晓该事实，根据《中华人民共和国合同法》第七十五条的规定，原告行使撤销权并未超过法定除斥期间，故对被告的上述抗辩理由，原审法院不予采信。据此，原告主张撤销涉案房屋征收安置补偿协议的诉讼请求无事实依据及法律依据，原审法院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者……理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”之规定，判决驳回原告胡才钊的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告胡才钊负担。宣判后，上诉人胡才钊不服向本院提起上诉称：1、被上诉人毕节市金海湖新区土地房屋征收局没有行政主体资格，其与上诉人签订的房屋征收安置补偿协议违反法律规定，应当予以撤销。2、被上诉人毕节市金海湖新区土地房屋征收局并非法律规定的市、县人民政府确定的房屋征收部门，无权拟定房屋征收补偿方案，房屋征收补偿安置方案不合法，不能作为签订房屋征收补偿协议的依据。3、被上诉人的负责人叶发第2016年4月9日向上诉人出具承诺书，上诉人基于对被上诉人承诺依赖才与被上诉人签订房屋征收安置协议。上诉人提交了营业执照、食品流通许可证、准建证等证据证明上诉人被拆除门面属于营业用房；与上诉人同等条件的李世杰的房屋亦作为营业用房予以补偿。请求：1、撤销贵州省大方县人民法院（2019）黔0521行初54号行政判决；2、撤销上诉人与被上诉人签订的《(2016)毕金棚改（湿）字第309号房屋征收安置补偿协议》；3、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。上诉人、被上诉人向一审法院提交的证据已随案移送至本院，一审法院对上述证据的分析认定正确，本院予以确认。二审中未收到各方当事人提交的新证据。二审审理查明的事实与一审审理查明的事实一致。本院认为，上诉人胡才钊的涉案房屋位于被征收范围内，被上诉人毕节金海湖新区土地房屋征收补偿局是房屋征收实施部门，上诉人、被上诉人的主体适格。上诉人与被上诉人根据胡才钊户的《房屋征收分户草图》所确定的内容，按照《毕节双山新区房屋征收补偿安置实施方案》的规定，经过协商签订了（2016）毕金棚改（湿）字第309号《毕节市中心城区金海湖新区城市棚户区改造房屋征收安置补偿协议》。该协议属于行政协议，符合行政法律、法规、政策的规定；上诉人与被上诉人签订的安置补偿协议是其双方真实意思表示，未违反法律、法规的禁止性规定，合法有效，本院予以支持。上诉人请求撤销贵州省大方县人民法院（2019）黔0521行初54号行政判决；撤销上诉人与被上诉人签订的《(2016)毕金棚改（湿）字第309号房屋征收安置补偿协议》的意见。经查，被上诉人的工作人员叶发第向上诉人出具的“承诺书”不属于上诉人与被上诉人签订的(2016)毕金棚改（湿）字第309号《房屋征收安置补偿协议》的附条件的内容，该“承诺书”与该协议的效力不产生影响。案外人李世杰与金海湖房屋征收补偿局签订的房屋征收安置补偿协议所依据的是《毕节金海湖新区（贵州毕节经济开发区）房屋征收补偿安置实施方案》，与上诉人、被上诉人签订的行政协议没有关联性，且案外人李世杰与金海湖房屋征收补偿局签订房屋征收安置补偿协议的是否合法性，不是本案审查的内容，更不能以此协议作为审查上诉人与被上诉人签订的协议是否合法有效的依据，故上诉人的上诉意见无事实和法律依据，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50.00元，由上诉人胡才钊承担。本判决为终审判决。审 判 长 张远忠审 判 员 张多周审 判 员 吴 岚二〇一九年十一月二十五日法官助理 赵文广书 记 员 王元勋