云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）云行终580号上诉人（一审原告）龙陵县龙新乡黄草坝村委会新塘房村民小组。负责人周根云，组长。委托代理人刘先长、寸守崇，云南李建律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人（一审原告）龙陵县龙山镇大坪子村委会勐连寨村民小组。负责人陈绍洪，组长。委托代理人张德禄，云南金曦律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）龙陵县人民政府。住所地：云南省龙陵县龙山镇龙山路131号。法定代表人杨邵燕，县长。委托代理人卢申云，云南若在律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人唐祖有，龙陵县自然资源局副局长。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）保山市人民政府。住所地：保山市隆阳区同仁街26号。法定代表人杨军，市长。委托代理人赵永生，保山市司法局行政复议应诉科工作人员。代理权限：特别授权代理。上诉人龙陵县龙新乡黄草坝村委会新塘房村民小组（以下简称新塘房小组）、上诉人龙陵县龙山镇大坪子村委会勐连寨村民小组（以下简称勐连寨小组）因诉龙陵县人民政府（以下简称县政府）、保山市人民政府（以下简称市政府）土地行政确权及行政复议一案，不服云南省保山市中级人民法院（以下简称保山中院）作出的（2019）云05行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭并于2019年10月9日公开开庭审理了本案。上诉人新塘房小组的代理人刘先长、寸守崇，上诉人勐连寨小组的负责人陈绍洪及代理人张德禄，被上诉人县政府的代理人卢申云、唐祖友，被上诉人市政府的代理人赵永生到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定,2017年11月22日，本案勐连寨小组向县政府申请对位于320国道旁名为新塘房的土地权属进行确权。县政府的职能部门龙陵县国土资源局于2018年2月5日立案受理，经组织争议双方并聘请测绘机构进行现场指界、勘测，确定了两小组争议土地位于320国道龙陵至保山方向（方向下同）左侧，小地名为新塘房。争议土地东与320国道相接（界址点J8至J20）；南与勐连寨小组集体土地相接（界址点J20至J21）；西与勐连寨小组集体土地相接（界址点J21至J7）；北与新塘房小组集体土地相接（界址点J7至J8）,面积5366.08平方米。2018年6月13日，龙陵县国土资源局组织龙山镇人民政府、龙新乡人民政府、龙山镇大坪子村民委员会、龙新乡黄草坝村民委员会的相关人员和争议双方代表进行调解，因未果于2018年7月30日拟定处理意见后提请县政府对该争议作出处理。2018年9月6日，县政府作出本案被诉龙政决〔2018〕4号处理决定，认定勐连寨小组1982年6月2日的003110号《山林所有证》记载的座落于老黑菁向北尖石头、麻石头，向西中岭岗、滚中坡3000亩山、林的四至东至新塘房麻石头、大坡地于总梁子老路为界，南至新塘房、大弯子、狮子坡、碗厂，西至姚家碗厂、泥山、代家冲为界，北至小高山、蜜蜂洞、河坝头范围包含了争议范围。第一轮土地承包时，新塘房小组将座落在勐连寨小组林地范围内的插花田承包给了组员周东升（周朝占之父）户，该户1984年《承包土地使用登记卡》记载地名为新塘房的稻田共5丘，面积共3.7亩。其中水田4丘，面积3.3亩，东至洼坝脚，南至麻栗树脚洼子，西至洼子，北至洼子；秧田1丘，面积0.4亩，四至界限为：“四方齐勐连寨人的人”。1986年分户时，周东升将新塘房的上述稻田分给其子周朝训（杏）、周朝选、周朝艳（?）、周朝连四人管理使用。1999年12月19日，经黄草坝村委会调解，四户将上述位于新塘房的稻田与周朝占位于陈家田的1.7亩稻田进行调换。2007年,周朝占户取得农地承包权证（2007）第060604012号《农村土地承包经营权证》，其中“新塘房”的地块的登记地类为旱地（水改旱），面积2亩，四至为东至齐大路、南至齐杨国大竹蓬、西至林界、北至郭正云界。1996年11月10日，在国道320线龙山卡至双坡丫口改扩建过程中，龙陵县土地管理局与黄草坝村新塘房社签订《国道320线龙山卡至双坡垭××段改扩建征地协议》，征用了包括上述新塘房稻田2.35亩在内的新塘房社土地17.08亩。征收后，新建的320国道将周朝占当时承包的稻田划分为左右两个部分。1998年10月15日，国道320线龙陵改建工程指挥部与周朝占签订《关于协商征用土地及开岔道口协议书》，约定“甲方（指挥部）征用乙方（周朝占）新塘房垭口新320线左侧稻田约0.7亩”。2000年5月9日，龙陵县原土地管理局再次与新塘房社签订《征地协议》，征用集体土地1.58亩，其中周朝占户位于320国道右边剩余的面积0.7亩（征用后出让给杨国华，现为中西南管道公司龙陵输油气站使用）承包稻田已全部征完，左边征收0.88亩。2000年5月10日，原龙陵县土地管理局与周朝占签订《国有土地使用权出让合同》，将上述左边0.88亩（590.5㎡）国有土地出让给周朝占，周朝占随后在该土地上建房，并在管理使用过程中在该国有土地以南的集体土地上填土，导致旱地与山林界线不清，勐连寨小组认为其超越界限而进行阻止，并引发争议。2013年7月20日，周朝占及新塘房小组部分人员与勐连寨小组在双方村委会的参与下达成《土地调解协议》，该协议后因新塘房小组于2017年向龙陵县人民法院提起诉讼，被判决确认为无效。一审法院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国森林法》第十七条的规定，县政府具有对本案两小组的土地权属争议作出处理决定的法定职权，市政府依据《中华人民共和国行政复议法》第六条第（四）项、第十三条第一款之规定，具有对本案两村民小组不服县政府作出的行政处理决定申请复议的法定处理职权。本案中，两村民小组均认可勐连寨小组林地范围内有新塘房小组的插花田，且新塘房小组除其成员周朝占户在该范围有承包田外，并无其他地块。周朝占户该承包田1984年、1995年登记的四至也无其他同组成员的地块与其接界，故县政府确认勐连寨小组持有的1982年6月2日003110号《山林所有证》包含了争议范围的事实能够被证实。本案中，勐连寨小组负责人及新塘房小组代理人及相关人员在县政府根据争议双方签字确认并经测绘机构勘测绘制的争议范围图中均签字认可，比照该争议范围图，县政府认定勐连寨小组成员周朝占户持有的农地承包权证（2007）第060604012号《农村土地承包经营权证》中“新塘房”的四至中南、西、北与该户1984年周东升户《承包土地使用登记卡》、1995年周朝训等四户《承包土地登记卡》登记的四至不一致，且南齐杨国大竹蓬界线在《争议范围图》J20至J21连线以外，西至扩大至齐林界在《争议范围图》J21至J22连线外，北扩大至新塘房小组组员郭正云界，该范围包含了争议范围内的田、山林及已出让给周朝占户国有土地的事实依据充分，故新塘房小组以其成员周朝占户《农村土地承包经营权证》作为该组在争议地带的插花田四至范围的依据显然不当，且周朝占户1984年、1995年权属依据中对四至界限的记载也因周朝占人为改变及填土较深不能再通过现场勘测确认，故县政府认为新塘房小组以周朝占户的现管理使用状况主张其所有权的依据不足的观点成立；而勐连寨小组以周朝占父亲周东升1984年、其家人1995年登记的承包面积以及该户的被征收面积推算该户现余管理范围既缺乏事实依据，也未考虑到原测算土地面积的技术条件和测量手段等历史原因，故其主张争议地块的权属应当全部归属本组的观点亦不能成立，县政府根据双方的权属依据均不能证明争议土地的清晰界限，且争议地存在权属变动、现状存在人为改变等事实，以尊重历史、照顾现实的原则，为方便生产，有利于化解争议作出被诉行政裁决并无不当。市政府在收到申请人的行政复议申请书后以文书不规范，要求其补正的行为并未违反法律规定，勐连寨小组认为新塘房小组的行政复议申请存在违法和不当的观点不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条、第六十九条之规定，判决：一、驳回新塘房小组的诉讼请求；二、驳回勐连寨小组的诉讼请求。本案案件受理费50元，由新塘房小组、勐连寨小组各负担25元。上诉人新塘房小组上诉称，本案（2007）第060604012号土地承包经营权证是基于上诉人对该块的实际所有及周朝占户对该地块长期占有、使用和经营的基础上颁发的，是合法有效的，四至界限具体明确。县政府将该证范围内的A地块确认给第三人勐连寨错误。本案争议地块因1996年320国道改扩建，北、东、南界线地貌发生变化，但西面与003110号《山林所有证》的界线并未发生变化。本案《争议范围图》与（2007）第060604012号土地承包经营权证的范围是一致的。0003110号《山林所有证》并没有载明与（2007）第060604012号土地承包经营权证之间的界址，应当以（2007）第060604012号土地承包经营权证载明的界址及结合1990年大坝国社联营林场为区分双方土地界址而开挖的土坎及壕沟确定双方争议的界址。本案周朝占未超出（2007）第060604012号土地承包经营权证的范围进行填土，也未导致界限不清。自1984年至今，周朝占户一直对争议范围内土地进行管理。县政府没有客观公正对本案争议地块进行实地调查。县政府将A地块确归勐连寨村民小组，适用法律错误。本案发生争议应适用《国家土地管理局关于印发确定土地所有权和使用权的若干规定的通知》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”之规定进行确权。综上，请求撤销一审判决，撤销县政府作出的龙政决〔2018〕4号处理决定，撤销市政府作出的保政行复决〔2018〕17号复议决定。上诉人勐连寨小组上诉称，1984年新塘房村民小组将新塘房的稻田承包给周东升，登记的面积3.7亩；1995年将该插花田分给周朝训（杏）、周超选、周朝艳（?）、周朝连时，四户的总面积为3.525亩，该面积明显是经过实地丈量的。1996年、2000年两次征用了该块稻田面积3.93亩，结合相关证人证言看，周朝占仅在320公路的西边剩余微小的一点。县政府划给新塘房小组2308.79㎡（3.463亩），严重违背了客观事实。王国明、王家林、李正松、罗家荣的证人证言能够证明320国道扩建后，周朝占的田仅剩余了0.2-0.3亩，上述证人证言应作为本案相关证据采信。2011年，周朝占擅自在其国有土地以南的集体土地上填土，破坏了地形地貌，导致无法区分林地与稻田的界限。复议过程中，新塘房小组提交的复议申请不符合规定，复议机关予以受理不当，复议程序违法。综上，请求撤销一审判决，撤销县政府作出的龙政决〔2018〕4号处理决定，撤销市政府作出的保政行复决〔2018〕17号复议决定。被上诉人县政府答辩称，本案两上诉人均认可在勐连寨小组持有的003110号《山林所有证》林地范围有新塘房小组组员周朝占承包的插花田。1984年、1995年登记的四至也无其他同组成员的地块与其接界。现周朝占持有的（2007）第060604012号土地承包经营权证记载的四至与1984年、1995年的《承包土地登记卡》登记的四至不一致，且因周朝占户人为改变及填土较深不能再通过现场勘测确认。该地块因周朝占户2011年以后填土超过原界限方才引发纠纷，没有自1984年以来一直由周朝占户承包或经营的事实依据。上诉人勐连寨小组不考虑原测算土地面积的技术条件和测量手段等历史原因，以周朝占之父周东升1984年、周朝训等4人1995年登记的承包面积以及周朝占户被征收的面积推算现剩余面积缺乏事实依据。被上诉人本着尊重历史、照顾现实的原则作出处理决定，适用依据正确。一审法院适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人市政府答辩称，本案两上诉人均认可勐连寨小组林地范围内有新塘房小组插花田，仅有新塘房小组周朝占户的承包田。周朝占户承包田1984年、1995年登记的四至也未与其他同组成员的地块接界。后周朝占户的承包田经过几次征收及填土后，土地原始状态已经改变，四至界限无法认定。无论新塘房小组认为本案争议地在（2007）第060604012号土地承包经营权证范围内，还是勐连寨小组认为根据1984年、1995年登记的承包地面积推算剩余面积的主张均与事实不符。县政府根据双方权属依据均不能证明争议土地的清晰界限，且现状已经人为改变的事实，作出处理决定，认定事实清楚，证据确凿，程序合法。市政府作出的复议决定，认定事实清楚，证据确凿。请求驳回两上诉人的诉讼请求。一审法院对本案各方当事人提交的证据进行了相应审核认定，一审法院审核认定正确，本院予以确认。本案经审理查明的案件事实与一审法院认定一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款之规定，单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的土地所有权和使用权争议，由乡级人民政府或县级人民政府处理。本案县政府有权作出本案所诉龙政决〔2018〕4号处理决定，系本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款之规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。本案市政府作出保政行复决〔2018〕17号决定维持了县政府作出的龙政决〔2018〕4号处理决定，故市政府亦是本案适格被告。参照原国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第三条之规定，处理土地权属争议应遵循从实际出发、尊重历史、照顾现实的原则。本案县政府经过实地调查勘验明确了争议地的四至范围、面积，明确了争议地现状情况，结合新塘房小组、勐连寨小组提交的证据材料及相应的调查询问记录，在争议双方均有相应权属依据，但对界线存在分歧的情况下，本着从实际出发、尊重历史、照顾现实的原则，作出龙政决〔2018〕4号处理决定，依职权划分确定两村民小组在争议地范围内的界线，认定事实清楚，程序合法。市政府作出保政行复决〔2018〕17号行政复议决定维持县政府的龙政决〔2018〕4号处理决定并无不当。上诉人新塘房小组、上诉人勐连寨小组的上诉理由均不能成立，其上诉请求不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币100元，龙陵县龙新乡黄草坝村委会新塘房村民小组、龙陵县龙山镇大坪子村委会勐连寨村民小组各负担50元。本判决为终审判决。审判长  赵学军审判员  易 文审判员  赵 霁二〇一九年十一月二日书记员  王 娜