湖南省衡阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘04行终122号 上诉人（原审被告）：耒阳市水东江街道办事处。住所地：耒阳市水东江振兴北路189号。 法定代表人：李建安，该办事处主任。 委托诉讼代理人：曹洪生，该街道办事处纪工委委员。 委托诉讼代理人：刘延泉，湖南教正律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：陈星，男，1968年11月14日出生，汉族，湖南省耒阳市人，居民，住湖南省耒阳市。 上诉人耒阳市水东江街道办事处(下称水东江办事处)因陈星请求返还办证费用一案，不服湖南省耒阳市人民法院（2019）湘0481行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审经审理查明：原告陈星和耒阳市人民医院职工于2005年共同在耒阳市××街道办事处××路集资联建自住房屋，房屋建成之后未办理房屋所有权证。2013年7月14日，耒阳市委、市人民政府《关于整治规范房地产市场的实施意见》（耒发［2013］7号）决定集中整治城市规划区范围内存在的违法用地、违法建设行为，要求各街道办事处成立相应的“整治规范房地产市场领导小组”（下称整规办），领导小组下设办公室，并授权委托街道办事处“整规办”全程代办审批事宜并按照本实施意见的收费标准核算相关税费，将开发商或业主递交的申报资料移交各职能部门，实行内部流转，集中限期办理缴费、补税、办证等相关手续；并规定了操作流程。被告根据该文件要求相应组建成立了耒阳市水东江街道办事处整治规范房地产市场领导小组及其“整规办”。期间，原告按要求对其自建住房向被告申报办理房屋产权登记。被告“整规办”根据上述文件设定的工作要求及其操作流程，要求原告按照其估算的办理房产证所需费用，将款项交至被告指定的匡晓明所在湖南省耒阳市农村商业银行，账号62×××67。原告陈星分别于2015年6月24日、7月1日两次共将人民币103033元汇入被告指定账户，被告收款后出具了收据，加盖了“耒阳市水东江街道办事处整治规范房地产市场领导小组办公室”印章。原告还同时递交了办理房屋产权登记所需的相关资料。2016年底，被告以移交账目为由要求原告将其交款收据原件交给“整规办”,原告按要求将交款收据原件交与“整规办”工作人员匡晓明。耒阳市人民政府《关于印发的通知》（耒政办发［2017］81号）、耒阳市人民政府市长办公会议纪要《关于原整规工作遗留问题处理的专题会议纪要》（第27期）明确要求相关街道办事处，把辖区内原整规工作已缴纳税费未办结全部证件手续的业主，出具详细名册报送耒阳市遗留问题处理办备案存底，作为该次处理工作特定处理范围，依照要求和程序予以办理，并限期在2017年12月31日前结束，对逾期不办理的，视为主动放弃办理，不再退还相关费用。被告未按照上述要求将原告缴纳的办理房屋产权登记所需费用人民币103033元钱及相关申报资料审定签署意见上交上报市政府，亦未移交相关职能部门根据“整规办”签署审定意见为原告办理房屋产权登记。原告事后自行交纳了费用办理了房产证。原告陈星起诉请求：1、依法确认被告收费行为违法；2、责令被告退还原告人民币103033元；3、本案的诉讼费用由被告承担。被告水东江办事处答辩称：1、被告不具有法律法规设定的办理不动产权证的法定职责，诉讼主体不适格；2、本案超过法定起诉期限。请求驳回原告的起诉。 原审法院认为：（一）原、被告具有诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，被告以耒阳市水东江街道办事处“整规办”的名义，收取了用于替原告办理房屋产权登记的人民币103033元，原告系该收费行为的相对人，具有原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，做出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义做出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定，街道办事处系市辖区、不设区的市人民政府的派出机关，属于依法享有行政职权并能够独立对外承担法律责任的行政主体。本案中，水东江街道办事处是耒阳市人民政府的派出机关，属于依法享有行政职权并能够独立对外承担法律责任的行政主体。水东江办事处作为法律授权的行政机关，根据耒阳市人民政府的文件要求及其工作需要，组建成立临时机构“整规办”，赋予其相应的行政管理职能，对其工作具有组织实施的法定职权。因“整规办”属临时机构，虽根据上级要求被赋予相应的行政管理职能，但不具有对外独立承担法律责任的能力，不能获得行政主体资格。因此，该机构所收取原告人民币103033元的行为所产生的法律后果应由组建成立的行政机关即水东江办事处承担。水东江办事处系本案的适格被告。（二）被告收费行为不合法。1、被告以“整规办”的名义收取原告费用作为替原告办理房屋产权登记所需费用，对原告实际利益具有影响，其行为在实体上属违法行为。2、被告在收取原告费用及原告递交的办理房屋产权登记的申报资料后，未按照上级市政府的要求审定并签署初审意见移交上报，将其所收取原告的款项和申报办证的资料截留；在“整规办”停止工作并被撤销以后，对原告所缴纳的款项及递交的办理房屋产权登记的申报资料未移交上报，亦未退还原告，被告的承诺未予兑现，其行为在程序上属违法。鉴此，被告收费行为违法，被告应如数退还原告款项。（三）本案没有超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道做出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关做出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。“整规办”于2016年停止受理开发商和业主申报登记办证工作，耒阳市人民政府明文要求各街道办事处在2017年12月31日前将辖区内原整规工作遗留问题报送市专门处理机构备案并处理落实。原告于2018年5月16日向本院提起诉讼，从原告知道或应当知道被告未按该文件通知要求替原告办理房产所有权证或者上报相关资料之日起计算，原告提起未超过法定起诉期限。综上，原告请求依法确认被告向原告收取款项的行政行为违法、判令被告退还原告人民币103033元、本案诉讼费用由被告承担的诉讼主张有事实根据和法律依据，本院予以支持。被告请求驳回原告的诉讼请求或者驳回原告起诉因缺乏事实根据和法律依据，其抗辩理由不成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项、第七十三条的规定，判决：一、确认被告耒阳市水东江街道办事处向原告陈星收费行为违法。二、责令被告耒阳市水东江街道办事处在本判决发生法律效力之日起30日内退还原告陈星人民币103033元。本案案件受理费50元，由被告耒阳市水东江街道办事处负担。 水东江办事处不服一审法院判决，上诉请求：1、撤销湖南省耒阳市人民法院（2019）湘0481行初13号行政判决；2、判决驳回被上诉人的诉讼请求；3、被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。事实与理由：匡晓明作为利害关系人，主动要求作为第三人参加诉讼，原审法院予以拒绝，导致原审认定事实不清；关于“梁红艳等7户整规遗留问题的说明”已证明被上诉人于2016年12月16日已经知晓其权利受到侵害，却于2018年5月16日才提起诉讼，超过了法定6个月的起诉期限。另，原审对本案定性错误，本案不属于行政行为违法的行政案件。 被上诉人陈星口头答辩称，原判正确，请求驳回上诉，维持原判。 经审查，被上诉人陈星在起诉状中载明：其2005年自建的住房因承建商的问题，没有办理房产证。2015年耒阳市政府下令耒阳市辖区内的自建房必须办理房产证。根据该规定，陈星按照水东江办事处核算的费用并指定的账户将办证费用转账至匡晓明账户，由办事处开具临时收据，并以每平方米20元委托水东江办事处郑周平进行协调。2016年底，水东江办事处整规办主任刘辉电话通知我们（指同情况需办证人员）到办事处协商，言明“整规办已停止办理房产证，你们只能找私人去办理”，并要求我们将临时收据交回办事处，被我们拒绝。我们要求退还所交款项，可刘辉说我们的钱已全部上交到市政府，退钱不可能。过了几天，匡晓明电话催促我们说整规办要撤了，他们的账要移交，要我们上交临时收据。我们无法就将收据交给了匡晓明。 在本院对匡晓明、陈星、刘晓燕的调查中，匡晓明陈述“陈星、刘晓燕自己找的梁全忠和郑周平，一起来办公室找我，不要办事处办证了，要梁全忠、郑周平办证，我按领导（刘辉）意见在收回了陈星的收据原件后，将款付给了梁全忠”。陈星陈述“我从来没有去过办事处，对这个事从来不清楚”。 在本院对刘辉、郑周平、陈星、刘晓燕的调查中，刘辉陈述“整规工作暂停以后，刘晓燕和陈星找我要求将他们交给办事处的钱退给他们本人，我当时答复，这个钱不能退，你们以后办证的话可以随时抵扣税费。梁全忠后来也来找我说陈星、刘晓燕同意委托他去办证，要我退钱给他，我也拒绝了。之后我对匡晓明说，如果梁全忠要退钱的话，必须征得收据人的同意，并且将收据收回，谁拿收据来就退钱给谁。后来匡晓明告诉我，她已经跟梁全忠和陈星沟通好了，陈星的收据已经交回办事处，陈星全权委托梁全忠办证。我在确认收据已经收回的情况下，签字同意退款”、“2017年下半年，政府重启遗留问题的办证，刘晓燕、陈星他们分别来找我说他们的证没有办好需要继续办理。我当时说你们不是委托梁全忠全权办证，还来找我干什么，这个忙我不帮。他们又去找郑周平一起来找我，郑周平说他们都是受害者，让我帮他们把证明开了。之后我给他们开了证明，他们自己才去办的证”、“陈星、刘晓燕来找我的过程中，我问过他们，你们的钱在梁全忠那，你们找过他没有？陈星说，梁全忠一个吸毒人员，村干部也没当了，这种情况我只能自认倒霉，先把证办了再说”。郑周平对陈星、刘晓燕一起找郑周平到刘辉办公室要求刘辉开具证明办证的事实无异议，但对陈星说自认倒霉的说法不予认可。陈星陈述“我没有给任何东西给梁全忠要其到办事处代为领钱。对匡晓明要求交收据我根本没有考虑，我只是相信政府，我把收据放在办事处那里我就走了”。陈星对找过刘辉要求退钱的经过予以了确认。 根据对涉案相关人员的调查，本院确认以下事实：被上诉人陈星与刘晓燕（刘晓燕已另案提起诉讼，另还有相同情况的人员十余人）均在2015年前未办理报批报建手续的情况下兴建了住房。耒阳市人民政府于2015年4月23日发出耒政办函（2015）20号《关于进一步加强“两违”建筑税费清缴工作的补充通知》，称:本次打击“两违”建筑及税费清缴工作的截至日前暂定为2015年12月31日，该日前所有未办理相关手续、补办相关证照的“两违”建筑项目经认定可以办理手续的，应主动到辖区街道办事处申报、补缴税费、补办手续。该通知发布后，水东江办事处提供该办事处工作人员匡晓明的银行账户，供需要办理相关手续、补办相关证照的人员缴纳税费。陈星根据该通知分别于2015年6月24日及2015年7月1日两次存款103033元至匡晓明银行账户，匡晓明根据缴款金额分别给陈星开具了二张收款收据，收据上加盖了“耒阳市水东江街道办事处整治规范房地产市场领导小组办公室”公章。由于陈星、刘晓燕等所建的房屋手续不齐全，陈星、刘晓燕商定共同委托梁全忠代为办证，并按每平方米20元的标准支付梁全忠辛苦费。陈星、刘晓燕出于对梁全忠的不信任，要求水东江办事处工作人员郑周平（其女儿也与陈星一样属于需补办手续人员）出具了收条。事后梁全忠为陈星、刘晓燕等人办理了房屋面积丈量、房屋结构检测鉴定报告等手续。约2016年12月15日左右，因“两违”建筑暂停办理办证手续，陈星、刘晓燕与梁全忠一起到水东江办事处找匡晓明要求退钱（匡晓明陈述陈星要求退钱交梁全忠去办证，陈星陈述仅要求退钱，但未指定退钱给梁全忠），被匡晓明告知需要领导批准才能退款。陈星、刘晓燕随即找匡晓明的领导刘辉要求批准退款。被刘辉告知目前是暂停办理，不予办理退款。后经办事处主要负责人告知刘辉“应当尊重当事人的意见，他们要求退款应当予以办理”。水东江办事处工作人员遂于2016年12月16日打印了“关于梁红艳等7户整规遗留问题的说明”：经水东江整规办与本人沟通，并取得本人同意，梁红艳、梁红莉、陈小辉、徐爱菊、匡辉、陈星、蒋连保等7户愿意全权委托梁全忠为其办理房产手续，水东江整规办将所有票据、税费已全部移交至梁全忠处。以上7户与水东江整规办税费、票据两清，后续事宜与水东江街道办事处再无任何关系。刘辉、匡晓明作为证明人在该说明上签名，刘辉并在该说明上签署“同意移交”。匡晓明在陈星交回了水东江办事处开具的二张收据后，于同月19日通过银行向梁全忠账户转账122661元（梁红艳8583元，梁红莉11045元，陈星103033元），梁全忠在“关于梁红艳等7户整规遗留问题的说明”上票据税费领款人项下签名并签具时间“2016.12.19”。2017年9月13日，耒阳市政府下发耒政办发（2017）81号“关于印发《耒阳市原整规工作遗留问题处理实施方案》的通知”：本次遗留问题处理工作，旨在处理2013年至2015年，原整规工作中已缴纳全部税费或部分税费，但未办理相关证照的220处“两违”建筑。陈星、刘晓燕据此找刘辉出具证明，由其自行去办理办证手续。刘辉言明“你们不是在找梁全忠办证吗”予以了拒绝。陈星、刘晓燕遂找到郑周平一起到刘辉办公室，要求刘辉为陈星、刘晓燕开具证明。郑周平对刘辉说“都是受害人，帮人帮到底”，此后，刘辉于2017年10月30日开具“证明兹证明人民医院职工楼票据系邱凡、刘晓燕、陈星所交”，并加盖了“耒阳市原整规工作遗留问题处理办公室”、“耒阳市水东江街道办事处原整规工作遗留问题处理办公室”两枚公章。此后，陈星凭此证明自行办理了所建房屋的权证手续。 诉讼中，陈星、刘晓燕认可水东江办事处收取其“预交一费制”系代收代交。 上述事实，有证人证言、当事人的陈述、书证材料等证据为证，足以认定。 本院认为，本案的争议焦点为：一、水东江办事处代为收取陈星的“预交一费制”款项的行为是否违法？二、原判由上诉人退还陈星103033元是否具有事实及法律依据？对此本院分别评述如下： 一、水东江办事处根据耒阳市政府的通知，代收“两违”建筑的相关税费，该行为系在耒阳市政府的授权范围内并非水东江办事处自设收费项目，未违反法律禁止性规定，原审法院认定水东江办事处的收费行为违法，缺乏事实及法律依据； 二、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。第十条第一款（一）项规定，当事人向人民法院提供书证的，应当提供书证的原件，原本、正本和副本均属于书证的原件。提供原件确有困难的，可以提供与原件核对无误的复印件、照片、节录本。众所周知，收款收据是持据人缴纳税费的凭证，凭证在则交费的事实存在。由匡晓明开具给陈星的涉案收据原件，已由陈星退交给匡晓明的事实清楚，虽然匡晓明与陈星对退交涉案收据原件是否是陈星指定将涉案收据款额交给梁全忠为陈星办理房产证的陈述差异较大，但匡晓明在2016年12月19日在收到陈星退交的涉案收据原件的当日，向梁全忠的银行账户按照陈星涉案收据上所载金额付款的事实清楚，结合陈星在2017年9月耒阳市政府通知继续处理原整规工作的遗留问题后，到水东江办事处找刘辉出具证明由其自行办理房产证，并在水东江办事处刘辉2017年10月30日开具“证明”后自行缴费并办理了违规所建房屋房产证的事实，可以认定陈星所述其“出于对水东江办事处的信任，将收据交给匡晓明就走了”既不合逻辑，也不合常理，且该陈述也与其起诉状所述“匡晓明电话催促我们说整规办要撤了，他们的账要移交，要我上交临时收据，我们没有办法，就将收据交给了匡晓明”明显不符。陈星向一审法院起诉时，并未提供水东江办事处收取其“预交一费制”费用的收据原件，仅提供了收据的复印件，且该复印件没有其他相关的证据予以证明，不属于符合起诉条件的证据。一审法院在未核对该复印件与原件是否核对无误及原件的去向、缘由，并对相关人员进行调查核实的情况下，仅以水东江办事处未为陈星办理房屋产权登记，由陈星自行交纳各项税费后办理了不动产权证为由，判决上诉人退还陈星103033元，属于认定事实错误。陈星可另行向梁全忠主张权利。 综上所述，原判认定事实错误，适用法律及处理错误，上诉人水东江办事处的上诉理由成立，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款（二）项之规定，判决如下： 一、撤销湖南省耒阳市人民法院（2019）湘0481行初13号行政判决； 二、驳回被上诉人陈星的诉讼请求。 一审案件受理费50元；二审案件受理费50元，共计100元，由被上诉人陈星负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  曾 侃 审 判 员  丁枥澎 审 判 员  罗慕蓉 二〇一九年十一月二十七日 法官助理  姚 海 书 记 员  张文珍