广西壮族自治区北海市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂05行终41号 上诉人（原审原告）刘建炎，男，1944年8月1日出生，汉族，住广西合浦县。 委托代理人杨在新，广西科豪律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）合浦县住房和城乡建设局（原名为合浦县住房和城乡规划建设局，政府机构改革后变更为现名），住所地广西北海市合浦县廉州镇爱卫东街8号。 法定代表人杨朝杰，局长。 委托代理人莫维凌，合浦县住房和城乡建设局工作人员。 委托代理人张甫，广西还珠律师事务所律师。 原审第三人杨节兴，男，1952年2月1日出生，汉族，住广西合浦县。 原审第三人杨节泰，男，1953年9月30日出生，汉族，住广西合浦县。 委托代理人林秀云，广西南珠律师事务所律师。 委托代理人陈婉文，广西南珠律师事务所实习人员。 上诉人刘建炎因被上诉人合浦县住房和城乡建设局不履行行政协议、原审第三人杨节兴、杨节泰参加诉讼一案，不服合浦县人民法院（2019）桂0521行初5号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院查明，位于合浦县××州镇××面积90.4平方米的土地因建设需要被征收。原审原告刘建炎于2012年3月20日在合恒金鸡西征（2011）F263《房屋征收与补偿协议书》上的“乙方”（即被征收人）一栏签字后，房屋征收部门即原合浦县住房和城乡规划建设局因发现该被征收土地存在使用权纠纷，无法确认补偿对象，没有在协议上签字盖章。刘建炎为解决涉案土地的使用权纠纷，提起了民事诉讼。原审法院于2012年6月5日受理了刘建炎与杨节兴、杨节泰返还原物纠纷一案，该案生效裁定于2015年1月21日作出。原审法院又于2015年2月9日受理刘建炎与杨节兴、杨节泰土地使用权转让合同纠纷一案，该案二审生效判决于2015年10月20日作出。上述案件中，刘建炎对于本案涉案土地使用权的相关诉求均没有得到支持。刘建炎于2017年3月27日向被告发出《解除〈房屋征收与补偿协议书〉通知书》，要求被告履行协议，否则解除协议。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》2015年5月1日修改后将房屋征收补偿协议纳入行政诉讼受案范围，在此之前，根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，此类案件属于民事诉讼受案范围。刘建炎针对2012年3月20日签订的《房屋征收与补偿协议书》提起行政诉讼，但《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定没有溯及力，即对其生效以前发生的事件和行为没有适用的效力，刘建炎对2015年5月1日之前签订的房屋征收补偿协议不服，应提起民事诉讼。经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定驳回原告刘建炎的起诉。 上诉人刘建炎上诉称，一、原审裁定适用法律错误。原审裁定认为，2015年5月1日施行修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定没有溯及力，即对其生效以前发生的事件和行为没有适用效力，上诉人针对2012年3月20日签订的《房屋征收与补偿协议书》是2015年5月1日之前签订的房屋征收补偿协议不服，应提起民事诉讼。但《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零三条规定本法自1990年10月1日起施行。据此，上诉人认为，2015年5月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》具有溯及力，对于尚未审理的行政诉讼纠纷案件应当适用。上诉人与被上诉人所签订的《房屋征收与补偿协议书》尚未履行完毕。二、(2018)桂05行终47号行政裁定就是适用2015年5月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》。本案的诉讼与(2018)桂05行终47号案是同一诉讼，该诉讼己经二审法院确认所适用的法律规范，原审法院无权改变二审法院的法律适用。(2018)桂05行终47号行政裁定书的第6页顺数第七行内容：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”之规定，当事人起诉行政机关不依法履行土地房屋征收补偿协议，属于人民法院行政诉讼的受案范围。就本案，原审法院曾多次以不同的理由驳回上诉人的起诉，属于重复裁定，该案的审判长何福敏依法应当予以回避未有回避，其裁判行为明显不具有正当性。涉案宅基地仍登记在上诉人名下，应由上诉人享有土地的物权，上诉人可以要求被上诉人履行协议。据此，上诉人依法提起上诉，希望二审人民法院作出裁定撤销原审裁定，指令原审法院立案审理。 被上诉人合浦县住房和城乡建设局辩称，对原审裁定无异议，被上诉人没有在《房屋征收与补偿协议书》上签字盖章，协议没有成立生效，涉案宅基地的权属存在争议，应由争议各方通过民事诉讼确定权属，再由政府确定最后的补偿对象进行补偿。 原审第三人杨节兴述称，原审裁定认为不属于行政诉讼案件是错误的，行政案件应予受理。民事案件一审二审均驳回刘建炎的诉讼请求，确认了刘建炎与杨节兴屋地转让协议成立，原审第三人可要求行政机关签订补偿协议，行政机关不履行职责的，法院应判决履行。 原审第三人杨节泰述称，原审裁定认定事实和理由正确，之前签订的房屋征收补偿协议不适用修正后的行政诉讼法，后法对之前的行为没有溯及力，应通过民事诉讼解决。原审法院两次驳回起诉适用的法律依据不同，与（2018）桂05行终47号行政裁定适用的法律没有冲突。物权法只是规定登记的权属，而本案的土地存在实际的权属人，刘建炎转让土地的事实经过民事判决确认给杨节兴，民事判决生效后，刘建炎不具有涉案土地的物权。在杨节泰与杨节兴转让协议纠纷没有解决前，土地的补偿应由杨节泰和杨节兴共有。 本院另查明，合恒金鸡西征（2011）F263《房屋征收与补偿协议书》的字号应为合恒金鸡西征（2011）F26号，本院对此予以纠正。 本院认为，根据2015年5月1日施行的2014年11月1日修正后新增的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，可以提起行政诉讼。据此，对于2015年5月1日之后签订的行政协议，公民、法人或者其他组织可以提起行政诉讼。对于2015年5月1日之前行政机关和公民、法人或者其他组织签订的协议，因为2015年5月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》并没有明确的写明是否属于行政诉讼的受案范围，亦未规定溯及力，根据“实体从旧，程序从新”的原则，当事人对2015年5月1日之前签订的房屋征收补偿协议不服，应按当时的相关法律规定寻求救济。本案中，上诉人刘建炎于2012年3月20日与原合浦县住房和城乡规划建设局签订《房屋征收与补偿协议书》，该协议签订的时间是在2015年5月1日之前，上诉人刘建炎对与被上诉人合浦县住房和城乡建设局不履行行政协议引起的纠纷应该通过民事诉讼的方式救济，上诉人刘建炎就该协议提起行政诉讼不属于行政诉讼的受案范围。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定驳回刘建炎的起诉并无不当。原审裁定关于修正后新增的行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项的规定溯及力理解与(2018)桂05行终47号行政裁定认为行政诉讼法修正后行政协议属行政诉讼的受案范围并不矛盾；我国法律只规定发回重审和再审案件应当另行组成合议庭进行审理，没有对上级法院指令继续审理的案件作出另行组成合议庭的规定。指令继续审理实质是对原一审的恢复和继续，原一审法院作出驳回起诉的裁定时，只是对当事人的诉讼主体资格进行审查，审查的是当事人起诉是否符合法定条件等程序问题，并不涉及案件实体问题，原审法院的审判长继续审理案件并不违反回避的规定。综上，上诉人的上诉理由不成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定,裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案依法不收取案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  吴 慧 审 判 员  席淑燕 审 判 员  曾志科 二〇一九年十一月二十日 法官助理  陈恩意 书 记 员  许 彬 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。