吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉行终524号 上诉人（原审原告）吕华，男，汉族，住吉林省九台市。 委托代理人孙建君，北京市盈科律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）长春空港经济开发区管理委员会，住所地吉林省长春新区空港经济开发区港南大路3777号。 法定代表人张少军，主任。 委托代理人蔡春雨，该单位规划国土局综合科科长。 委托代理人高明，北京大成（长春）律师事务所律师。 上诉人吕华因诉被上诉人长春空港经济开发区管理委员会（以下简称空港区管委会）行政强制及行政赔偿一案，不服吉林省长春市中级人民法院（2019）吉01行初163号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭对本案进行了审理，上诉人吕华的委托代理人孙建君，被上诉人空港区管委会的委托代理人蔡春雨、高明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审认定，2015年5月4日，长春市人民政府下发长府通告〔2015〕3号《长春市人民政府关于长吉产业创新发展示范区长东北先导区部分区域制止违法建设、违法用地的通告》，通告中专项治理范围包含涉案新民村，并明令禁止“未经批准栽种树木及其他经济作物”；2016年6月15日，长春新区管理委员会（以下简称长春新区管委会）下发《通告》，任何单位和个人未经依法批准占用国有土地和集体土地擅自抢栽抢种各种树木的不予补偿，已经发生的，在公告下发之日起十五日内自行移除或拆除，恢复土地原状，规定期限内拒不自行移除或拆除的，将依法予以铲除或拆除。2016年吉林省诚信房地产测绘有限责任公司（以下简称诚信测绘公司）对原告涉案土地地上物进行普查测绘，测绘图纸显示当时原告种植农作物为玉米。2017年5月12日，长春新区管委会办公室发布第10次《新区主任办公会议纪要》中确定依据2016年7月19日至2017年1月末期间开展的地上物普查测绘成果对相关区域的苗木进行征收补偿。2018年1月，诚信测绘公司又对涉案土地进行测绘核查，测绘结果与2016年的测绘结果不一致。2018年8月，被告强制拆除并清理了原告地上附着物。2019年7月1日该院对本案予以立案。原告自述在0.65公顷土地上种植黄芪等经济作物。请求：确认被告强行清理原告地上附着物行为违法并赔偿损失812500元，诉讼费用由被告承担。 原审认为：一、原告本次起诉适格。原被告均认可强制拆除清理行为发生在2018年8月，均认可原告系涉案土地附着物的实际耕种人，被告自认未作出书面决定。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条之规定，原告应在知道或应知道行政行为之日起一年内起诉，故原告起诉并未超期，该起诉适格。二、被告强制拆除清理行为违法。行政强制行为应由法定主体、经由法定程序、依据明确法律规定来作出。本案中被告行政强制行为没有明确法律法规依据，未履行行政强制法规定的相关程序，应被确认违法。三、被告不应对原告进行赔偿。依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，被告的行政行为违法但未对原告合法权益造成损害的，不予赔偿。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条的规定，原告对其受损财产属于合法财产以及具体损失数额负证明责任，这种证明责任是结果性的而非过程性的。本案赔偿问题的焦点在于原告受损财产是否是合法财产，被告违法拆除清理是否会导致损失扩大至原告的合法财产。首先，原告行为系抢种。《国土资源部关于印发的通知》第（九）项规定“在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。在告知后，凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿”。本案中，长春新区和空港开发区成立后进行了规划调整，尽管具体时间未定，但周边土地必将会进行大规模征收与建设，这对于社会公众来说是明知的。长春市人民政府和长春新区管委会发布的通告应视为是征地之前的告知，该《通告》并不以原告未看到为由而不产生效力。特别是，2016年被告下属单位组织测绘普查，具有正常生活常识的人都能据此知晓涉案土地即将会被征收、征用或转用，在此情况下再由玉米转种其他，明显系抢种，不应对该利益进行保护。其次，即使被告在行政强制过程中未履行注意义务也不应对原告予以赔偿。一般说来，被告应在拆除过程中进行合理处置，防止将损害扩展到原告的合法利益，否则应负一定赔偿责任。本案中，原告明显抢种、明显企图获取不当利益，甚至有可能触犯刑法，再苛求行政机关将地上物进行区分、妥善保管并交付，还在诉讼中让行政机关负担上述证明责任及相关后果，这显然不符合有关行政赔偿的立法精神，超出举证责任设计，更将严重误导社会公众、造成不良示范效应，损害国家利益和其他守法守纪被征收人的利益。故不应对原告进行任何赔偿。综上，被告行政强制行为违法，但原告主张权益并非法律所保护的合法权益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认被告长春空港经济开发区管理委员会强制拆除清理原告吕华地上附着物行为违法；二、驳回原告吕华的赔偿请求。案件受理费50元由被告长春空港经济开发区管理委员会负担。 上诉人吕华上诉称：一、原审将上诉人的合法财产，认定为抢种，事实及法律依据明显不足。1.根据《国土资源部关于印发的通知》第九条规定，拟征地公告是发生在征地前的告知行为，本案庭审中确认的事实是被上诉人至今未启动征收土地的相关程序，故一审法院将长春市人民政府长府通告〔2015〕3号《长春市人民政府关于长吉产业创新发展示范区长东北先导区部分区域制止违法建设、违法用地的通告》和长春新区管委会发布的《通告》视为征地前告知程序，没有事实和法律依据。2.一审判决认为两《通告》并不以上诉人未看到而不产生效力，规避了行政诉讼中被上诉人的举证责任的承担，被上诉人应当举证证明该《通告》依法张贴，依法履行了告知行为，被上诉人未举证证明，应承担举证不能的后果。以上述两《通告》及测绘来推定上诉人利用生活常识知晓该地可能会被征收，并认定上诉人抢栽抢种，实属不公。3.两《通告》分别于2015年5月、2016年6月作出，测绘普查也是于2016年进行，自2015年5月至2018年8月被强制清理，长达三年时间以此来限制村民在三年内必须只种植低收益的玉米，禁止种植经济作物，剥夺了作为承包人的经营自主权，而且当地普遍种植经济作物。二、原审法院认为上诉人对其受损财产属于合法财产以及具体损失数额负举证责任，违反了法定的举证责任的规则，适用法律明显错误。三、被上诉人未在强制清理过程中做好保全，未对树木进行清点，未妥善保管强制移出的树木，由此造成的损失，其由被上诉人承担赔偿责任。请求：撤销原审判决中驳回原告的赔偿请求一项，发回重审。 被上诉人空港区管委会答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。 本院二审听证过程中，上诉人对原审查明的“长春市人民政府下发长府通告〔2015〕3号《长春市人民政府关于长吉产业创新发展示范区长东北先导区部分区域制止违法建设、违法用地的通告》和长春新区管委会下发《通告》”及“2016年测绘公司对上诉人涉案土地地上物进行普查测绘”的事实提出异议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，本院要求被上诉人补充提交相关证据材料。二审庭审中，被上诉人补充提交了以下证据： 1.张贴两《通告》照片两张，拍摄地点为小岭村，证明案涉两《通告》均在各村委会张贴，包括新民村。 2.《致长春空港经济开发区村民的一封信》，证明2017年4月长春空港经济开发区房屋征收综合管理办公室和长春空港经济开发区城市管理行政执法局联合向辖区内村民发出《致长春空港经济开发区村民的一封信》，信中再次强调禁止抢栽抢种，并说明2016年7月至2017年1月末开展的地上物物量普查测绘已经建立档案并封存，普查结束后，如再有抢栽、抢种、抢建等违法、违规行为，在征收过程中一律不予补偿。该文件经各村委会逐家逐户送达。 3.2016年大地测绘报告单及附图，证明由诚信测绘公司出具的新民村大地测绘报告对所有普查地块均记载报告单并附图。其他标有树地的，照片显示为树地，已按树地进行补偿；标有玉米的，没有变更农作物的，也按玉米予以补偿。上诉人种植作物在测绘报告单中显示为玉米，但征收时为其他经济作物。 4.新民村民委员会出具的《证明材料》，证明新民村民委员会为具体传达、宣传政府文件的基层组织，具体工作均由新民村干部执行，案涉两《通告》《致长春空港经济开发区村民的一封信》在下发时，村委会均已实际传达各村民，并且张贴在村里显著位置。 5.证人诚信测绘公司测绘人员罗升亮出庭作证，证明2016年7月该公司受空港区管委会委托，对涉案村屯的房屋及大地地上物进行普查测绘，2017年9月形成测绘报告上报空港区管委会存档。测绘过程中由村民到现场确认，村民不到场的由村委会工作人员进行确认。2018年因涉及征地又进行了一次测绘。 6.证人新民村委会村长尹换吾出庭作证，证明案涉两《公告》是其张贴在村里小卖店的，《致长春空港经济开发区村民的一封信》是其逐户送的；还证明2016年诚信测绘公司进行测绘时已经挨家挨户通知，其全程参与测绘。 对被上诉人提交的上述证据，上诉人质证认为：对证据1的真实性、关联性有异议，只是书面文件，看不出拍摄时间和地点，而且被上诉人称该照片是在小岭村张贴的，不能证明已在新民村张贴；对证据2的真实性、关联性有异议，只是书面文件，不能证明已逐户送达；对证据3的真实性无异议，对关联性有异议；对证据4的真实性有异议，村长对其所张贴的文件的作出单位及内容并不知晓；对罗升亮的证人证言的真实性无异议，但同时证明2018年诚信测绘公司对上诉人的地上物进行了测绘，测绘报告单能够证明上诉人地上附着物的面积和种类，可以作为上诉人的赔偿依据；对尹换吾的证人证言，认为其旁听了一审庭审，并且与被上诉人有利害关系，对其证人证言不应采信。 本院对上述证据审查认为，被上诉人按照本院要求补充提交的证据1-4和证人罗升亮的证人证言，证据来源真实、合法，与本案具有关联性，可以作为本案定案依据，本院予以确认。证人尹换吾因一审庭审过程中旁听庭审，故二审不能作为证人出庭作证，对其证言本院不予采纳。 二审经审理查明，2016年6月，新民村民委员会按照九台市龙嘉镇政府的工作安排，在所辖村社内张贴了长府通告〔2015〕3号《长春市人民政府关于长吉产业创新发展示范区长东北先导区部分区域制止违法建设、违法用地的通告》。2016年7月，新民村民委员会又按照长春空港经济开发区兴港街道的工作安排，在所辖村社内张贴了长春新区管委会《通告》。2017年4月，长春空港经济开发区房屋征收综合管理办公室和长春空港经济开发区城市管理行政执法局联合向辖区内村民发出《致长春空港经济开发区村民的一封信》，信中再次强调禁止抢栽抢种抢建，并说明2016年7月至2017年1月末开展的地上物物量普查测绘已经建立档案并封存，普查结束后，任何单位和个人未经依法批准占用国有土地和集体土地进行建筑、种植树木、花草和药材等作物，在征收过程中一律不予补偿。该文件经各村委会逐家逐户送达。本院经审理认定的其他案件事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为：（一）关于被诉行政强制行为是否合法的问题 上诉人吕华在原审中的第一项诉讼请求为确认空港管理委员会强制清理吕华地上附着物行为违法，一审法院鉴于空港区政府实施行政强制行为没有明确法律法规依据，未履行行政强制法规定的相关程序，已支持了其第一项诉讼请求，即确认空港区管委员会强制拆除清理吕华地上附着物行为违法，对此本院予以确认。 （二）关于上诉人的赔偿请求应否支持的问题 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。在当事人提供的证据尚不足以证明案件真实情况时，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据，以便进一步查明案情。本院为了进一步查明案情，要求被上诉人补充提交相关证据材料，符合上述规定。被上诉人提交的案涉两《通告》的张贴公示照片、《致长春空港经济开发区村民的一封信》、村委会出具的证明材料及证人罗升亮的证言，能够互相印证，可以证明案涉两《通告》分别于2015年5月和2016年7月在新民村村、社范围内进行了张贴，2017年通过发公开信的方式再次进行了告知。被上诉人一审提交的2016年测绘结果图纸，结合二审补充提交的测绘报告单和附图以及一、二审开庭和听证笔录中上诉人委托代理人的陈述，可以证明2016年7月28日诚信测绘公司测绘普查时上诉人承包地上种植的是玉米，长春新区管委会于2016年7月下发《通告》后，上诉人改为种植苗木。本院认为，在行政机关下发禁止未经批准栽种树木及其他经济作物的通告后，上诉人将种植玉米改为种植苗木，原审认定其属于抢栽抢种的行为并无不当。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，被告的行政行为违法但未对原告合法权益造成损害的，不予赔偿。原国土资源部（2004）国土资发238号《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定，凡在拟征土地上抢栽抢种抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。长春新区管委会、空港区管委会为了防止抢栽抢种行为的不断发生，以通告和公开信的形式进行了告知，明确对于抢栽抢种的不予补偿，并限期自行移除，逾期不自行纠正的，将予以强制铲除或拆除。上诉人未在限定期限内自行移栽苗木，导致苗木被强制清理。由此造成的损失不属于国家赔偿法规定的赔偿范围。空港区管委会在对上诉人抢栽抢种的苗木进行强制清理过程中，虽在执法程序及清理后对苗木的保存等方面存在瑕疵，但由于上诉人的行为系抢栽抢种行为，不具有合法权益。故一审法院根据相关法律规定驳回上诉人的诉讼请求并无不当。 综上，原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人提出的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人吕华负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 孔德岩 审 判 员 王翼博 审 判 员 卢增鹏 二〇一九年十一月二十九日 法官助理 姚 桐 书 记 员 陈佳玉