包头市昆都仑区人民法院行政判决书（2019）内0203行初69号（2019）内0203行初69号公益诉讼起诉人包头市昆都仑区人民检察院，住所地内蒙古自治区包头市昆都仑区。法定代表人李永峰，该院检察长。被告包头市自然资源局昆都仑区分局（原包头市国土资源局昆区分局），住所地包头市昆都仑区。法定代表人田慧，该局局长。委托代理人宋凯，男，汉族，1979年4月25日出生，该局纪检组长，现住包头市高新区。委托代理人刘秉娟，内蒙古承达律师事务所律师。公益诉讼起诉人包头市昆都仑区人民检察院因被告包头市自然资源局昆都仑区分局（以下简称“昆区自然资源局”）未履行收缴国有土地使用租金及滞纳金的行政职责，向本院提起行政公益诉讼。本院于2019年8月14日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月26日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人人指派检察员孙鹤、齐江出席法庭，被告昆区自然资源局委托代理人宋凯、刘秉娟到庭参加诉讼。被告行政机关负责人未出庭应诉。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人诉称，其在履行控告申诉职责中发现包头市青山区某村村民冯某向其举报，被告怠于履职，未依法收缴土地租金，致使国有财产流失。其于2019年3月4日立案，2019年5月6日履行检察建议程序。经其依法审查后查明，1998年10月19日包头市规划土地管理局（甲方）与包头市广德商贸有限责任公司（乙方）签订国有土地使用权租赁合同，将昆都仑区青年路15号街坊面积1016.3平方米的土地租赁给乙方使用，租赁期限为10年；土地租金每平方米每年40元，自1998年10月1日起，乙方应于每年7月1日前向甲方缴纳当年的租金。合同签订后，包头市规划土地管理局为包头市广德商贸有限责任公司办理了国有土地使用权证并将土地交付其使用，但包头市广德商贸有限责任公司未缴纳过土地租金。合同到期后，包头市广德商贸有限责任公司未提出续签合同。该宗土地现由内蒙古包头当代建设集团有限责任公司开发建设睿瀛豪庭项目。2010年7月被告就上述土地租金对包头市广德商贸有限责任公司提起民事诉讼，要求其支付土地租金406520元、滞纳金4839466元，但因其未缴纳诉讼费，昆区人民法院未受理。2019年4月包头市国土资源局昆区分局更名为包头市自然资源局昆都仑区分局。2019年5月6日，公益诉讼起诉人向被告发出昆检行公（2019）15020300001号检察建议书，建议其依法履行职责，采取有效措施，向包头市广德商贸有限责任公司追缴土地租金及滞纳金。2019年6月17日，被告作出书面答复，称其由于财政部门没有诉讼费用的专项经费，其无法支付高额的诉讼费，故法院没有受理此案。认定上述事实的主要依据有1、被告昆区自然资源局法定代表人的任职决定；2、被告昆区自然资源局的职责；3、《国有土地使用权租赁合同》复印件一份；4、《国有土地使用证》复印件一份；5、民事诉讼状复印件一份；6、检察建议书一份；7、被告昆区自然资源局情况说明一份。公益诉讼起诉人认为，根据国土资源部颁发的《规范国有土地租赁若干意见》第八条“各级土地行政主管部门要切实加强国有土地租金的征收工作，协助财政部门作好土地租金的使用管理。”的规定，被告作为昆区土地租金的征收部门，在包头市广德商贸有限责任公司租金到期后，未向其收缴土地租金，导致国有财产流失，损害了国家利益，存在怠于履职的行为，在公益诉讼起诉人发出检察建议后，被告仍未采取有效措施，国有土地租金仍未收缴，国家利益仍处于受损害状态。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款及《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定，提起行政公益诉讼，请求判令：1、依法确认包被告对包头市广德商贸有限责任公司欠缴土地租金及滞纳金未收缴的行为违法；2、被告昆区自然资源局依法履行职责，追缴包头市广德商贸有限责任公司拖欠的土地租金及滞纳金。公益诉讼起诉人向本院提供的证据是：1、2010年12月14日包头市机构编制委员会文件包机编发（2010）110号关于印发《包头市国土资源局四个分局主要职责内设机构和人员编制规定》的通知；2、国有土地使用权租赁合同；3、国有土地使用证；4、民事诉讼状；5、关于广德商贸有限责任公司青15#地租情况说明；6、检察建议书及送达回证；7、告田慧局长任职文件。被告昆区自然资源局辩称，答辩人收到公益诉讼起诉人的检察建议书后，依法履行职责，对于公益诉讼起诉人诉请的确认答辩人对包头市广德商贸有限责任欠缴土地租金及滞纳金未收缴的行为违法及对该单位的拖欠行为依法履职，应结合客观事实及历史遗留问题综合考虑。1、收缴地租并没有明确属于答辩人的职责，且在包头市广德商贸有限公司未交纳地租超过6个月，根据合同约定就应当收回土地使用权，而不应当在20年后追究答辩人不履职行为。包头市广德商贸有限公司于1998年10月19日与包头市规划土地管理局签订了国有土地使用权租赁合同（包地产合同租字第980107号，土地租金每平方米每年40元。租赁期限为十年，从1998年10月1日至2008年9月30日。按照该合同的约定包头市广德商贸有限责任公司应于每年7月1日前交纳土地租金。经相关工作人员多次催收，从1998年到2002年，由包头市规划土地管理局收取与催收催缴费用。2003年到2008年由包头市国土监察支队收取与催缴费用。2002年4月包头市人民政府办公厅文件包府办发（2002）33号文件，关于印发是国土资源局职能配置内设机构和人员编制规定的通知，在该文件中明确了组建包头市国土资源局，其主要职责包括了第七条：管理全市土地资产、土地市场，负责市区土地使用权出让、转让、出租、抵押、作价出资的审批和企业改制土地资产处置工作；会同有关部门制定全市土地市场管理的政策、措施，规范土地市场行为；负责土地使用权转让、出租、抵押的权属管理和监督检查；组织实施土地收购储备。但该条并没有明确收取年地租的职责属于国土局职能，仅仅是负责土地使用权出租的权属管理和监督检查，2002-2003年市国土局刚刚组建，其职权职能中是否有收取年地租的权利还没有明确，退一步说收取年地租的职权此时也是在市国土局的其它机构，而不是答辩人的职权范围。2005年包头市机构编制委员会文件包机编发（2005）32号关于设立包头市国土资源局昆区分局等有关事宜的批复，证明在2005年成立了包头市国土资源局昆区分局。但此时上述收缴地租的职权并不在我单位。2010年12月14日包头市机构编制委员会文件包机编发（2010）110号关于印发《包头市国土资源局四个分局主要职责内设机构和人员编制规定》的通知：主要职责（四）依法做好各类土地、矿产资源专项收入的征收管理工作，人员编制：昆区分局的行政编制为3名。该专项收入是否可以包含收缴年地租的工作，是不明确的。2019年3月29日中共包头市委员会办公室室发（2019）36号文件，关于印发《包头市自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》对本案中涉及的职能和权属也没有明确。说明本案中是属于在我国特殊时期的一种土地租赁行为，对于土地租赁行为有其历史原因，在1998年双方签订了《国有土地使用权租赁合同》后，根据合同约定就可以办理《中华人民共和国国有土地使用权证》，但由于其一直未给相关部门交纳租金，因此根据合同的第十条约定，如果乙方不能按时交纳土地租金，从滞纳之日起，按日加收应缴费额0.5%的滞纳金，滞纳金超过6个月的，甲方有权无偿收回土地使用权。因此，对于本案中，在包头市广德商贸有限责任公司不交纳租金超过6个月的期间就应该由有权部门给予收回土地使用权，而不应当追究答辩人的履职行为。2、我局已经依法履行了相关职责。由于广德商贸一直未缴纳租金，我局工作人员在多次催缴无果的情况下，于2010年7月对广德商贸有限公司提起了民事诉讼，由于诉讼费数额巨大，财政部门没有专项经费，且我局申请缓交诉讼费的请求也没批准，最终法院不予受理。我局积极了履行职责和职权，但是由于客观上答辩人没有该笔诉讼经费无法完成诉讼的过程。且根据我国相关法律法规的规定，关于租赁合同拒付租金的诉讼时效为一年，且根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法总则〉诉讼时效制度若干问题的解释》，民法通则规定的二年或者一年诉讼时效期间已经届满，当事人主张适用民法总则关于三年诉讼时效期间规定的，人民法院不予支持。对于本案中该租赁协议，已经超过了诉讼时效，因此责任根本不在我局。请求判决我局不承担因历史原因造成的职权和职责上的履行不能。综上，无论从主观还是客观的角度，都不是答辩人怠于履职的行为导致的后果，望人民法院给予充分的考虑。在举证期限内，被告昆区自然资源局向本院提交以下证据，第一组证据，具体包括1、包头市人民政府办公厅包府办发（2002）33号文件，关于印发市国土资源局职能配置内设机构和人员编制规定的通知；2、包头市机构编制委员会文件，包机编发（2002）134号，关于包头市国土资源局所属事业单位设置的批复；3、包头市机构编制委员会文件包机编发（2005）32号关于设立包头市国土资源局昆区分局等有关事宜的批复、包头市机构编制委员会办公室文件，包机编办发（2008）114号，关于明确近郊国土资源管理（中心）所职能的批复；4、包头市机构编制委员会文件包机编发（2010）110号，关于印发《包头市国土资源局四个分局主要职责内设机构和人员编制规定》；5、中国共产党包头市国土资源局党组文件，包国土党发[2011]43号，关于印发《包头市国土资源局执法监察管理体制调整方案》的通知；6、中共包头市委员会办公室室发（2019）36号，中共包头市委办公室包头市人民政府办公室关于印发《包头市自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知（2019年3月29日施行）；第二组，具体包括1、2010年7月20日向昆区法院递交的民事起诉状一份；2、2011年1月24日向昆区法院递交的一份《缓交费用申请书》；3、2011年7月10日向包头市中级人民法院递交的一份《缓交费用申请书》；4、2019年6月17日包头市自然资源局昆都仑区分局提供的《关于包头市广德商贸有限责任公司青年路15号街坊年地租情况的回复》；经庭审质证，被告昆区自然资源局对公益诉讼起诉人提交的证据的质证意见是，对证据的真实性认可，对证明目的不认可。1、2010年12月14日才有了具体的文件规定了包头市国土资源局及各分局相关的各类土地的征收管理工作，本案涉及标的合同是在2008年已经终止，本案涉及的广包头市广德商贸有限责任公司欠缴土地已经在2008年已经合同到期，另根据规范土地若干意见第8条之规定，我分局只有协助管理的职责，收缴土地租金的职责不在我局；2、1998年10月19日签订合同，且在合同第10条明确规定，包头市广德商贸有限责任公司从未缴纳租金应当由当时的合同甲方追究违约责任，而不应当追究被告的依法履职行为；3、恰好证明是由包头市城乡规划土地管理局进行的颁证行为且履行相关职责，该职责不在我局；4、恰好证明在2010年职责归到我局后，我局依法在合同终止后，依法请求人民法院追缴本案中广德公司的缴纳年地租的行为，但由于客观原因，我局没有专项诉讼费用，在申请两次缓交后没有得到法院的批准，故造成我局在客观上无法履行该职责。且该土地的现状是内蒙古当代建设集团有限责任公司开发建设的瑞银豪庭项目，土地已经进行了流转，客观上无法进行追缴。5、恰好说明目前土地现状情况，不是我局怠于履职，是相关公司依法进行了出让；6、我局在收到检察建议后进行了积极的回复。公益诉讼起诉人对被告昆区自然资源局提交的证据的质证意见是，对证据真实性无异议，对证明目的不认可，1、第一组与第二组证据在证明目的上有冲突，第一组证据说明被告没有收缴租金，第二组证据要证明要收取租金；第一组第4号证据可以明确被告具有收取土地租金的专项收入的法定职责，且根据相关的法律规定，被告具有国有土地租金的征收职责，从事实状态上，被告实际履行过，所以被告的职责是明确的；2、被告称六个月就有权收回土地，但被告长达20年一直没有收回土地。经过对本案证据全面、客观和公正的分析判断，本院对以上证据认证如下：对公益诉讼起诉人提交的证据，证据来源合法，证明的事实清楚，证据材料与本案事实之间有证明关系，本院均予以认证。对被告昆区自然资源局提交的证据，对其真实性、合法性均予认证，但证明目的不予认可，不能成为被告未依法履职的客观依据。本院经审理查明，包头市广德商贸有限公司于1998年10月19日与包头市规划土地管理局签订了国有土地使用权租赁合同（包地产合同租字第980107号，土地租金每平方米每年40元。租赁期限为十年，从1998年10月1日至2008年9月30日）。按照该合同的约定包头市广德商贸有限责任公司应于每年7月1日前交纳土地租金。合同签订后，包头市规划土地管理局为包头市广德商贸有限责任公司办理了国有土地使用权证并将土地交付其使用，但包头市广德商贸有限责任公司未缴纳过土地租金。2002年包头市人民政府组建包头市国土资源局，明确其对“土地使用权转让、出租、抵押的权属管理和监督检查”职责，2005年设立包头市国土资源局昆区分局。合同到期后，包头市广德商贸有限责任公司未提出续签合同。2010年7月被告就上述土地租金对包头市广德商贸有限责任公司提起民事诉讼，要求其支付土地租金406520元、滞纳金4839466元，但因其未缴纳诉讼费，昆区人民法院未受理。2019年4月包头市国土资源局昆区分局更名为包头市自然资源局昆都仑区分局。2019年5月6日，公益诉讼起诉人就上述问题向被告发出昆检行公（2019）15020300001号检察建议书，建议其依法履行职责，采取有效措施，向包头市广德商贸有限责任公司追缴土地租金及滞纳金。2019年6月17日，被告作出书面答复，称其由于财政部门没有诉讼费用的专项经费，其无法支付高额的诉讼费，人民法院没有受理此案。故公益诉讼起诉人提起行政公益诉讼。本院认为，国土资源是一种特殊资源，合理的加以利用和实施保护意义重大。被告昆区自然资源局作为继续行使“土地使用权转让、出租、抵押的权属管理和监督检查”职能的行政机关，依法享有并承担着对包头市昆都仑区行政区划范围内自然资源资产的有偿使用的管理工作，其不仅仅对辖区内的全民所有自然资源资产的划拨、出让、租赁等政策的贯彻落实负有法定职责，对自然资源资产的资产收益更具有依法收缴的法定义务。但在包头市广德商贸有限责任公司拖欠土地租金及滞纳金行为发生后，昆区自然资源局未严格按照法律规定开展追缴工作，仅以没有诉讼费专项资金无法提起民事诉讼为由怠于履行法定职责，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，客观上已经构成了怠于履职，故公益诉讼起诉人的诉讼请求具有事实和法律依据，本院予以支持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第一项、第一百零二条、《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第一项之规定，判决如下：一、确认被告包头市自然资源局昆都仑区分局对包头市广德商贸有限责任公司欠缴土地租金及滞纳金未收缴的行为违法；二、责令被告包头市自然资源局昆都仑区分局依法履行职责，追缴包头市广德商贸有限责任公司所拖欠的土地租金及滞纳金。案件受理费50元由被告包头市自然资源局昆都仑区分局负担，并于本判决生效后三日内向本院缴纳。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于包头市中级人民法院。审 判 长 朱丽娜审 判 员 包 英审 判 员 王永燕人民陪审员 张秀琴人民陪审员 王兆丰人民陪审员 王小钢人民陪审员 席上宾 二○一九年十一月二十八日书 记 员 李 静附：本判决适用的相关法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；(三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第一百零二条人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。收取诉讼费用的具体办法另行规定。《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条人民法院区分下列情形作出行政公益诉讼判决：（一）被诉行政行为具有行政诉讼法第七十四条、第七十五条规定情形之一的，判决确认违法或者确认无效，并可以同时判决责令行政机关采取补救措施；（二）被诉行政行为具有行政诉讼法第七十条规定情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被诉行政机关重新作出行政行为；（三）被诉行政机关不履行法定职责的，判决在一定期限内履行；(四）被诉行政机关作出的行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，判决予以变更；(五）被诉行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，未超越职权，未滥用职权，无明显不当，或者人民检察院诉请被诉行政机关履行法定职责理由不成立的，判决驳回诉讼请求。人民法院可以将判决结果告知被诉行政机关所属的人民政府或者其他相关的职能部门。