吉林省长春市宽城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉0103行初38号 原告：王桂芝，女，1971年4月10日出生，汉族，现住长春市二道区。 委托代理人：翟亚龙，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人：齐佳兴，北京市京师律师事务所律师。 被告：长春市宽城区城市管理行政执法局，住所地长春市宽城区亚泰北大街2800号。 法定代表人：李颖明，局长。 委托代理人：邢冬梅，吉林梦成律师事务所律师。 委托代理人：任舒蔚，该单位法制科副科长。 原告王桂芝因要求撤销被告长春市宽城区城市管理行政执法局（以下简称宽城区执法局）于2019年7月16日作出的长宽强执［2019］第08010号行政强制执行决定书，于2019年11月1日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月1日立案后，于2019年11月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月20日公开开庭审理了本案。原告王桂芝及其委托代理人翟亚龙、齐佳兴，被告宽城区执法局的委托代理人邢冬梅、任舒蔚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告王桂芝诉称，请求撤销长春市宽城区城市管理行政执法局于2019年7月16日作出的《行政强制执行决定书》。事实及理由：原告有坐落于长春市宽城区北十条（现宽城区兴业街道立山委208组）的房屋一处，系原告的唯一住所，因长春市宽城区人民政府对该地块实施征收，将原告上述房屋列为征收范围内，因补偿标准过低，原告与有关征收部门未达成补偿协议。2019年7月16日长春市宽城区执法局下发了长宽强执［2019］第08010号《行政强制执行决定书》，并于2019年8月15日实施了强制拆除行为。原告认为被告作出的《行政强制执行决定书》无法律依据，事实认定错误，处罚目的不具有正当性，应当依法予以撤销，被告强制拆除原告房屋无法律与事实依据。为维护自身合法权益，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，特诉至贵院，望判如所请。 被告宽城区执法局辩称，答辩人作出的行政行为认定事实清楚，适用法律正确、程序合法。1.答辩人作出行政强制执行决定认定事实清楚。原告两处建筑物均为2001年以后建设，总建筑面积为87.09平方米，迄今未取得合法有效的建设审批手续，经长春市规划局宽城分局审查意见，拟认定为严重影响城乡规划的违法建筑，宽城区政府长宽征未认定［2017］09-009号《宽城区国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定决定书》已经将案涉建筑物认定为违法建筑，答辩人依据上述查清的事实予以认定，事实清楚，证据充分。2.答辩人作出的行政行为适用法律正确。原告案涉建筑物没有取得合法有效的建设审批手续，其已经被宽城区人民政府依法认定决定为严重影响城乡规划的违法建筑，原告在法定期限内对该认定决定未申请行政复议或提起行政诉讼，该认定决定已经生效。答辩人依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定进行处罚，并依据《行政强制法》第三十七条“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”的规定作出强制执行决定，适用法律正确。3.答辩人作出的行政行为程序合法。案涉建筑物被宽城区人民政府依法认定为严重影响城乡规划的违法建筑后，答辩人依法调查、依法处罚，并依法履行了催告、公告等法定程序，依法下发了长宽强催［2019］第08010号《行政强制执行催告书》、长宽强公［2019］第08010号行政强制执行公告、长宽强公［2019］第08010号《行政强制执行决定书》等相关法律文书，并依法向原告送达，程序合法。综上，答辩人作出的长宽强执［2019］08010号行政强制执行决定适用法律准确、证据确凿、程序合法。原告的案涉建筑物作为严重影响城乡规划的违法建筑，其存在严重损害了社会公共利益，依法应当予以拆除，答辩人作出的行政行为合法，请贵院依法驳回原告的诉讼请求。 原告为证实自己的主张，向法庭提交如下证据： 长宽强执【2019】第08010号《行政强制执行决定书》证明；被告作出的行政强制执行决定书无法律依据，事实认定错误，处罚目的不具有正当性。经当庭质证，真实性无异议，证明问题有异议，我局根据城乡规划法第68条、行政强制法第37条、44条规定，依照法定程序，经过公告、催告等程序后依法作出该行政强制执行决定书，适用法律准确，程序合法，同时证明原告已经收到该行政强制执行决定，我局依法送达。 被告宽城区执法局在答辩期内向本院提交了证明原行政行为合法的如下证据： 证据一：长春市规划局宽城分局2017年10月31日《长春市宽城区北十条街工程项目国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑审查意见》（第9个）证明：经长春市规划局宽城分局审查，原告案涉未经登记建筑，未取得规划许可手续，拟认定为严重影响城乡规划的违法建筑。经当庭质证，真实性认可，但是对合法性、关联性不予认可，该份证据系长春市规划局宽城分局提供，只是对于原告建筑物未经登记的一个审查意见，并不具有法律约束力，且该证据不能证明被告做出的强制执行决定书合法。 证据二：长春市测绘院影像照片六张（1986年2张航拍图、1990年2张航拍图、2001年2张航拍图）证明：案涉建筑均是在2001年之后建设。经当庭质证，三性均不认可，该航拍图与原告房屋所处位置不符，不能反映原告房屋建设年代，与本案涉案房屋无关。 证据三：2017年12月1日宽城区人民政府作出的长宽征未认决[2017]09-009号《宽城区国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定决定书》证明：经宽城区人民政府联合工作组研究决定，原告的案涉建筑为严重影响城乡规划的违法建筑，原告在法定期间内未申请行政复议或提起行政诉讼，视为原告对该决定书已经认可并接受，该认定决定书已经生效。经当庭质证，三性均不认可，宽城区人民政府不具有认定违法建筑的法定职权，该证据并未依法送达给原告，对原告不产生法律约束力，不能作为被告作出行政强制执行决定的事实依据。 证据四：长宽执告字[2018]第08012号《责令限期拆除违法建筑行政处罚告知书》、送达回证，长宽执决字[2018]第08012号《责令限期拆除违法建筑行政处罚决定书》、送达回证;证明：被告依法作出的行政处罚决定，并送达原告。经当庭质证，真实性认可，但是对合法性、关联性不予认可，该两份文件，原告均没有收到，被告也没有依法定送达程序送达给原告，该送达回证采用留置送达方式，并未采用录像方式记录，原告不予认可，该两份文件对原告不产生法律约束力，根据长春市人民政府办公厅关于印发长春市市容环境卫生管理局（长春市城市管理行政执法局）主要职责内设机构和人员编制规定，并没有授予被告对违法建筑进行行政处罚的职权，且该文件明确规定，被告不再相对集中行使行政处罚权明确规定违法建筑的行政处罚权划归规划局。也就是说被告不再行使对违法建筑的集中处罚权，被告提交的该两份证据违法，被告不具有法定职权，且被告作出该行政处罚告知书及行政处罚决定书均没有提交职权依据。 证据五：长宽强催[2019]第08010号《行政强制执行催告书》、长宽强公[2019]第08010号《行政强制执行公告》、长宽强执[2019]第08010号《行政强制执行决定书》证明我局按照法定程序依法作出上述文书。经当庭质证，真实性认可，但是对合法性、关联性不予认可，原告确实收到行政强制执行决定书，但是被告作出行政强制执行催告书及公告，原告没有见到，被告未依法送达该三份法律文书，该公告原告并未在居住范围内见过，被告也没有实际进行公告，未提交公告现场的视频或照片资料。 证据六：征收人送达文件地址确认书及快递单据2张、送达回证1张证明：我局按照原告预留地址依照法定方式送达了上述三份法律文书。经当庭质证，三性均不予认可，该证据中代收人王子文与原告无关，原告并未确定该送达地址，且该送达地址确认书是征收人送达文件，他的相对应为被征收人，该文件是用来送达与征收补偿相关文书的，与本案无关，且该份文件并没有签收日期，无法确定其是在邮寄之前还是邮寄之后填写的，不能证明对该地址邮寄的文件视为送达，实际上原告并未收到，公告书和催告书。 证据七：长春市机构编制委员会文件（长编【2017】119号）证明：长春市规划局实施的规划方面法律法规规章，规定的有关未经规划批准修建建筑物、构筑物及其他设施的行政处罚权职责，划转至市容环境卫生管理部门（城市管理行政执法部门），被告对违法建筑物享有行政处罚权。经当庭质证，对于被告是否具有对违法建筑的行政处罚权，原告认为根据长春市人民政府官方网站，发布的长春市政府部门行政权力清单中明确规定，将对于违法建筑的处罚权归规划局所有，被告自己承认被告提交的职权依据未曾进行过公开，是其内部文件，原告认为应当以政府官方网站确定的权责清单为准，被告不具有对违法建筑的行政处罚权。 本院对以上证据确认为：原告提供的证据，被告对真实性无异议，对待证问题有异议，本院认为，原告提供的证据具有真实性，且足以证明待证事实，对原告提供的证据予以确认。被告提供的证据，原告对部分证据的真实性及待证问题有异议，本院认为，被告提供的证据不足以证明待证事实，本院不予确认。 经审理查明，原告王桂芝在位于长春市宽城区北十条街有房屋两处，建筑面积为87.09平方米。2017年10月31日，长春市规划局宽城分局作出《长春市宽城区北十条街工程项目国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑审查意见》，将王桂芝位于长春市宽城区上台村，建筑面积为87.09平方米的房屋，拟认定为未经登记建筑。宽城区人民政府据此于2017年12月1日作出长宽征未认决[2017]09-009号《宽城区国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定决定书》，主要认定，北十条街工程项目，权利人王桂芝未经登记建筑为严重影响城乡规划的违法建筑，并明示了行政复议及行政诉讼权利。2018年8月22日，宽城执法局作出长宽执决字［2018］08012号责令限期拆除违法建筑行政处罚决定书，主要内容为：经查，该建筑砖木结构，位于长春市宽城区北十条，现作为居住使用，2处87.09平方米，未取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《吉林省城乡规划条例》第四十九条、《长春市城乡规划条例》第四十条的规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《吉林省城乡规划条例》第七十一条第二款、《长春市城乡规划条例》第七十七条第三款的规定，拟对该建筑所有权人给予以下处罚：限该建筑所有权人于2018年8月27日前自行拆除上述建筑。逾期不拆除的，将依法强制拆除，并明示了行政复议及行政诉讼权利。原告王桂芝在上述处罚决定书确定的拆除期限内未能自行拆除，亦未在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼，被告于2019年6月26日，作出长宽强催［2019］第08010号行政强制执行催告书，限王桂芝于三日内自行拆除违法搭建的建筑物，并告知其可以在接到本催告书之日起三日内，向长春市宽城区城市管理行政执法局提出陈述、申辩意见，逾期视为放弃上述权利。在催告书告知的履行期限内，原告未自行履行拆除义务，被告于2019年7月10日作出长宽强公［2019］第08010号行政强制执行公告，限王桂芝于2019年7月16日前自行拆除违法建筑物、构筑物，王桂芝在此期限内若不履行法定义务，被告将依法强制拆除。在上述规定期限内，原告仍未履行自行拆除义务，被告于2019年7月16日作出长宽强执［2019］第08010号行政强制执行决定书，主要内容为：本机关已分别于2019年6月26日向你（单位）送达了长宽强催［2019］第08010号《行政强制执行催告书》、2019年7月10日向你（单位）送达了长宽强公［2019］第08010号《行政强制执行公告》，现均已发生了法律效力，你（单位）应于2019年7月16日前自行履行完毕，但至今尚未履行。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、第四十四条之规定。本机关决定于2019年7月17日后，对你擅自搭建的建筑物、构筑物予以强行拆除，同时明示了行政复议及行政诉讼权利。 本院认为，根据2017年12月8日长春市机构编制委员会长编[2017]119号《关于调整我市有关部门城市管理相关职责的通知》，长春市规划局实施城市规划管理方面法律、法规、规章规定的有关未经规划批准修建建筑物、构筑物及其他设施的行政处罚权职责已划转给区域内的城市管理执法局，被告宽城区执法局有对辖区内未经规划批准修建建筑物、构筑物及其他设施享有行政处罚的职责。 本案中，被告宽城区执法局提供的证据能够证实原告案涉房屋已经纳入国有土地征收范围，确定的征收项目为“北十条街工程项目”，被告又依照《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定对原告作出行政处罚。故本案需要判断的核心问题是应当按照《中华人民共和国城乡规划法》的规定对违法建筑的一般处理程序作出处理，还是按照政府征收程序作出处理。 根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，行政机关在日常监管过程中对违法建筑进行处理主要依照城乡规划法第六十四条进行处罚，该条规定“未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的”都属于违法建筑。城乡规划法第四十六条，对违法的严重程度，采取不同的处理方式。一是尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。二是对于无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。对于这类行为，必须拆除违法建筑，或者没收实物或违法收入，才能维护城乡规划的权威。依照上述法律规定，加强日常监管，消除违法建筑对规划实施的影响是城乡规划法赋予行政机关的职责。将违法建筑消灭在萌芽状态、对严重违反城乡规划建筑限期拆除、对违法建设行为进行处罚，是城乡规划法赋予行政机关的职权。 “合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”是国务院对依法行政提出的基本要求，也是依法行政的基本原则。行政机关作出行政行为所采取的管理手段与其管理目的相一致，是程序正当原则的内容之一。就本案而言，本应由征收法律关系调整的事项，交由规划管理进行调整，其结果不但不利于被征收人权益的保护、导致后续补偿问题更难解决、影响行政效率，而且这种管理手段与立法目的相悖，直接损害行政权威，应归类为行政行为不符合程序正当的基本要求。 对未登记建筑进行调查和认定，目的是为依法补偿提供依据。对于“无法采取改正措施消除影响的”这种严重违反城乡规划的建筑依法不应予以补偿，对于“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”违法建筑，由于违法建筑的成因复杂，按照合理行政的基本要求，行政机关对征收范围内的未经登记建筑认定时，应当对未经登记建筑的建成时间、结构特点、使用功能、是否影响周边建筑的正常使用等情形进行调查核实。在此基础上,本着尊重历史、从旧兼从有利于相对人的原则，综合考虑相关因素，适用未经登记建筑建成时的法律、法规对未登记建筑是可以补办规划审批还是可以修正进行判定，进而作出公平补偿决定。 综上，被告宽城区执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，对已经纳入到征收项目范围内原告案涉房屋作出的行政行为，缺乏法律依据，应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决如下： 撤销长春市宽城区城市管理行政执法局于2019年7月16日作出的长宽强执［2019］第08010号《行政强执执行决定书》。 案件受理费50元，由被告长春市宽城区城市管理行政执法局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于长春市中级人民法院。 审 判 长  刘景波 审 判 员  颜美华 人民陪审员  金浩然 二〇一九年十一月三十日 书 记 员  谭雨池