河南省南阳市卧龙区人民法院行 政 判 决 书（2019）豫1303行初71号原告秦小雄,男,1978年11月10日生,汉族。被告邓州市城市综合执法局。住所地：邓州市文化路北段。法定代表人刘正同，任局长。委托诉讼代理人马涛，河南花洲律师事务所律师。被告南阳市城市综合执法局。法定代表人高峰，任局长。委托诉讼代理人徐龙，南阳市城市综合执法局工作人员。委托诉讼代理人白德坡，河南鼎新律师事务所律师。原告秦小雄与被告邓州市城市综合执法局、南阳市城市综合执法局建设行政处罚纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告秦小雄、被告邓州市城市综合执法局的委托诉讼代理人马涛及被告南阳市城市综合执法局的委托诉讼代理人徐龙、白德坡均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告邓州市城市综合执法局于2019年6月6日作出邓城综执罚决字〔2019〕第082号行政处罚决定，原告秦小雄不服，申请行政复议。南阳市城市综合执法局作出宛综执复决字〔2019〕第001号行政复议决定，维持邓州市城市综合执法局作出的行政处罚决定。原告秦小雄不服，提起诉讼。原告诉称，1、行政处罚决定认定事实不清，原告对所建房屋的宅基地拥有合法使用权，在其宅基地上建房，不违反相关法律规定。被告所称原告建房占压城市规划确定的道路、绿地等，没有公示、公告，原告对此并不知情，原告在建房过程中，也没有相关单位告知。原告周围有相同的房屋建筑，足以证明原告对被告所称违规毫不知情。2、行政处罚决定程序违法。强制执行是行政强制执行的一种，而行政强制执行是行政处罚的延续。因而强制拆除的流程应为行政处罚程序加行政强制执行程序。被告从没对原告建筑进行公告，行政处罚决定的审核人员，没有法律职业资格，按照《行政处罚法》第三十八条规定，行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。显然该行政处罚决定的审核人员不符合此规定。3、行政处罚决定适用法律错误，被告不能作为执法主体。依据《城乡规划法》，对违规建筑只能由城乡规划主管部门进行处罚。4、南阳市城市综合执法局行政复议决定维持邓州市城市综合执法局的行政处罚决定，也是错误的。请求1、依法撤销被告邓州市城市综合执法局作出的邓城综执罚决字[2019]第082号行政处罚决定书。2、依法撤销被告宛综执复决字[2019]第001号行政复议决定书。3、本案诉讼费由被告承担。原告提交证据如下：1、1958年颁发的土地使用证复印件一份，证明原告盖房子的土地是合法的。2、补偿协议一份，证明当时只占用了原告一部分的宅基地，也没有规定原告剩下的宅基地不能盖房子。被告邓州市城市综合执法局对原告提交的证据质证意见如下：土地使用证是复印件，只是解决土地来源问题，不能证明建筑的合法性，与本案无关。在城镇区域内建房是必须办理建设许可证。补偿协议与本案无关，是城市建设占地的补偿，与本案的违章建筑不是一回事。被告南阳市城市综合执法局对原告提交的证据质证意见如下：同意邓州市城市综合执法局的意见，且现在的土地使用证应该已经更换了。被告邓州市城市综合执法局辩称，一、对秦小雄作出行政处罚事实清楚、证据充分。1、原告未申请办理建设工程规划许可证进行建设框架结构永久建筑，并且该建筑占压城市规划确定的道路、绿地，违反规划强制性内容和标准，且无法采取措施消除影响，该行为发生在《邓州市城乡总体规划(2015-2030)》实施后，认定的证据有询问笔录、现场勘验笔录、邓州市城乡规划局情况说明及邓州市城市规划图、现场照片等证据为证，事实清楚，证据充分，足以认定。2、根据调查的证据证实，原告系邓州市湍河街道办事处水车居委会居民，是城镇居民;其建设的位置在该居委会穰城路附近，属于在城区建房;其建设的建筑为地下一层，地上十二层框架结构，建筑面积达6632.06平方米。既然原告系城镇居民，在城区建设十二层建筑，就不适用在乡村规划区内建住宅的规定，也超出了自建住宅范围而属于城乡规划法规范的范畴。根据《城乡规划法》第四十条，原告应当依法申请办理建设工程建设规划许可证，无证建设属违法行为，而且原告的建筑违反强制性规划，占压城市确认的道路和绿地，属于无法采取改正措施消除影响的行为。根据《城乡规划法》第六十四条规定，原告秦小雄未取得建设工程规划许可证进行建设，无法采取改正措施消除的，依法应当限期拆除。作出行政处罚决定的事实和法律依据是充分的，秦小雄的辩解理由不能成立。二、行政处罚程序合法。1、根据《城乡规划法》第三十五条、四十条、六十四条，《河南省住房和城乡建设系统行政处罚裁量标准》、《城市规划强制性内容暂行规定》的规定进行认定和处罚，处罚依据明确，程序合法。2、《行政处罚法》第三十八条的实质含义是，对于首次从事行政处罚决定审核的人员应取得法律职业资格证书，非首次进行行政处罚决定审核的人员仍可以从事审核工作，本案行政处罚决定审核人员属于法制科专职工作人员，并不是首次从事行政处罚审核工作，并不受《行政处罚法》三十八条的限制。三、行政处罚适用法律正确。依据2015年12月30日《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，现邓州市住房和城乡建设规划局、市城市规划中心、市房产管理中心行使的住房城乡建设领域法律、法规、规章规定的全部行政处罚权划转给邓州市城市综合执法局。因此，答辩人依法拥有对被答辩人建设违法行为的行政处罚权，作为行政处罚实施主体合法。综上所述，原告的起诉没有事实和法律依据，应依法驳回起诉。被告邓州市城市综合执法局提交证据如下：1、立案审批表。2、询问原告秦小雄笔录。3、现场勘验笔录。4、现场勘验图。5、责令限期改正通知书及送达回证。6、邓州市城乡规划局出具的情况说明。7、行政处罚事先告知书及送达回证。8、行政处罚听证告知书及送达回证。9、行政处罚决定书及送达回证。原告对被告邓州市城市综合执法局提交的证据质证意见如下：被告在原告申请行政复议期间仍然下达行政决定并且在一个月内拆除了原告的房屋。这个情况说明原告从来没有见过。对被告的整个处罚程序都没有意见。被告南阳市城市综合执法局辩称，作出宛综执复决字〔2019〕第001号行政复议决定程序合法，适用依据正确。2019年7月15日收到行政复议申请书后，于2018年7月15日作出行政复议案件答复通知书送达邓州市城市综合执法局。邓州市城市综合执法局在法定期限内提交当时作出具体行政行为的相关证据材料及答复书。经过调查，我们认为邓州市城市综合执法局作出的行政处罚事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政复议法》相关规定，于2019年8月5日作出复议决定维持邓城综执罚决字[2019]第082号行政处罚，并送达。综上所述，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告南阳市城市综合执法局提交证据如下：1、原告代理人提交行政复议申请书。2、行政复议申请受理通知书。3、向邓州市城市综合执法局送达答复通知书。4、通知原告代理人到我局查阅邓州市城市综合执法局提交的卷宗材料。5、行政复议决定书及送达回执。原告对被告南阳市城市综合执法局提交的证据无异议。被告邓州市城市综合执法局对被告南阳市城市综合执法局提交的证据无异议。经过庭审举证、质证，综合当事人的质证意见，合议庭评议后认为，原、被告所举证据能够证明本案相关事实，本院确认其相应的证明力。结合双方当事人举证、质证及本院对证据的认定，本院对本案的事实确认如下：邓州市委和编办根据《中共河南省委省政府关于推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》、《关于全省城市管理执法体制改革有关机构编制指导意见》制定邓发[2017]13号文件和邓编[2017]37号文件，将邓州市住房和城乡建设规划局、邓州市城市规划中心、邓州市房产管理中心行使的住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权划转给邓州市城市综合执法局。2019年3月11日，邓州市城市综合执法局工作人员在巡查中发现“秦小雄未取得《建筑工程施工许可证》的情况下，于2018年10月24日在邓州市湍河街道办事处水车村开工建设房屋，占地东西22.2米，南北21.2米，现为地下一层，地上十二层框架结构。违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，该建设工程涉嫌规划违法。”邓州市城市综合执法局作出邓城综执罚责停字[2019]第082号责令停止违法行为通知书送达秦小雄。3月12日，邓州市城市综合执法局进行案件登记及立案审批。2019年3月13日，对秦小雄询问调查并到现场检查和勘验。同日,作出邓城综执责改[2019]082号责令(限期)改正通知书送达秦小雄。2019年4月30日，邓州市城乡规划局出具《关于穰城南路等四处建筑物的情况说明》,内容为:“一、位于水车转盘南与穰城南路东侧12层建筑，经现场测量该建筑物：占地22.1米×21.33米，目前已建至12层，依据《邓州市城乡总体规划（2015-2030）》，该建筑在穰城路（该段）红线宽度40米外，东侧30米绿化带内……。”2019年5月24日，邓州市城市综合执法局向原告秦小雄送达邓城综执罚先告字[2019]082号行政处罚事先告知书、邓城综执罚听告字行政处罚听证告知书。秦小雄申请听证，邓州市城市综合执法局于2019年6月6日组织听证。同日，邓州市城市综合执法局作出邓城综执罚决字（2019）第082号行政处罚决定书，认定:你在未取得《建筑工程施工许可证》的情况下于2018年10月24日在河南省邓州市湍河街道办事处水车村水车建设框架结构永久房。上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第三十五条“城乡规划确定的铁路、公路、港口、机场、道路、绿地、输配电设施及输电线路走廊、通信设施、广播电视设施、管道设施、河道、水库、水源地、自然保护区、防汛通道、消防通道、核电站、垃圾填埋场及焚烧厂、污水处理厂和公共服务设施的用地以及其他需要依法保护的用地，禁止擅自改变用途。”和第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”的规定，已构成违法。上述事实有询问笔求、现场验笔录、邓州市城乡规划局情况说明及规划图等为证，充分证明你违法事实清楚。你所建房屋地下一层、地上十二层已封顶，建筑面积6632.06㎡，根据你违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度和相关证据，参照《河南省住房和城乡建设系统行政处罚裁量标准》中关于《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的行政处罚中无法采取改正措施消除影响的严重情形第二项第5目“违反规划强制性内容和标准的”，根据中华人民共和国住房和城乡建设部《城市规划强制性内容暂行规定》第六条“城市总体规划的强制性内容包括:(二)城市建设用地。包括:规划期限内城市建设用地的发展规模、发展方向，根据建设用地评价确定的土地使用限制性规定;城市各类园林和绿地的具体布局。”你的违法行为属于无法采取改正措施消除影响的严重行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款:无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”的规定，参照《河南省住房和城乡建设系统行政处罚裁量标准》无法采取改正措施消除影响的情形。对你作出：限七日内自行拆除位于湍河街道办事处水车村地下一层，地上十二层框架结构房。该行政处罚决定于2019年6月6日送达秦小雄。秦小雄不服,于2019年7月15日向南阳市城市综合执法局申请复议。南阳市城市综合执法局受理复议申请后通知邓州市城市综合执法局，邓州市城市综合执法局提交了行政复议答辩状并附有认定书的卷宗材料，南阳市城市综合执法局经书面审查，于2019年8月5日作出宛综执复决字（2019）第001号行政复议申请决定，维持邓城综执罚先告字[2019]082号行政处罚决定书。本院认为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款:无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，原告秦小雄未取得建设工程规划许可证建设房屋，邓州市城市综合执法局巡查中发现后即对原告责令停止违法行为，原告继续进行建设，经邓州市城乡规划局认定原告建设占用绿化带，邓州市城市综合执法局依据上述规定对其作出行政处罚事实清楚、证据充分。被告邓州市城市综合执法局在作出处罚决定前进行了事先告知，并告知听证、申辩权，作出处罚决定程序合法。原告称城市规划确定的道路、绿地等，没有公示、公告，对此并不知情，该理由不足抗辩其未取得建设工程规划许可证建房这一事实，不予采纳。原告虽然使用自己的土地建房，也应该符合城市规划布局，在城市可持续发展的框架范围内开展建设活动，而不应怀侥幸心理突击建设。原告提出依据《行政处罚法》第三十八条，行政处罚决定做出前审核人员应当取得法律执业资格，该条款是对首次从事行政处罚决定审核人员的资格限制，不适用本案从事行政处罚决定审核的人员。南阳市城市综合执法局受理原告的行政复议申请后，向邓州市城市综合执法局送达了原告的复议申请并要求其提供作出行政处罚的相关证据，进行书面审查后，作出行政复议决定符合法律规定。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告秦小雄的诉讼请求。案件受理费50元由原告秦小雄承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于河南省南阳市中级人民法院。审 判 长  刘小宁审 判 员  吴张红人民陪审员  彭红旗二〇一九年十一月二十八日书 记 员  刘 欢