北京市通州区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0112行初492号原告孔庆海，男，北京市通州区宋庄镇富豪村农民，住北京市通州区。委托代理人冯凯，北京万典律师事务所律师。被告北京市通州区宋庄镇人民政府，住所地北京市通州区宋庄镇政府路1号。法定代表人王艳，镇长。委托代理人郭佐鑫，北京市通州区宋庄镇人民政府工作人员。委托代理人雷雪松，北京嘉润律师事务所律师。被告北京市通州区水务局，住所地北京市通州区新华北路153号。法定代表人房亚军，局长。委托代理人商磊，北京市通州区水务局工作人员。委托代理人马思思，北京市北斗鼎铭律师事务所律师。原告孔庆海诉被告北京市通州区宋庄镇人民政府（以下简称镇政府）及北京市通州区水务局（以下简称区水务局）行政强制一案，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向镇政府送达了起诉状副本及诉讼通知书。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告，因区水务局与镇政府签订了《宋庄蓄滞洪区二期建设工程拆迁委托合同》（以下简称《委托合同》），因此本院将区水务局追加为本案被告，并向其送达起诉状副本及诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月25日公开开庭审理了本案，原告孔庆海及其委托代理人冯凯，镇政府委托代理人郭佐鑫、雷雪松，区水务局委托代理人商磊、马思思到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年8月3日，镇政府对原告孔庆海位于北京市通州区宋庄镇富豪村香火地承包地（以下简称涉案土地）的地上物实施行政强制拆除行为。原告孔庆海诉称：原告孔庆海是北京市通州区宋庄镇富豪村的村民，1998年9月2日，原告孔庆海与北京市通州区宋庄镇富豪村经济合作社（以下简称经济合作社）签订了《土地承包经营合同书》，约定由原告孔庆海承包涉案土地62亩，承包费为每亩每年84元，承包期限自1999年1月1日至2028年12月30日。合同签订后，原告孔庆海平整废旧渠道、排水沟，对租赁土地周边进行开荒整治。2004年6月26日，原告孔庆海与富豪村村民委员会（以下简称村委会）签订《补充协议》，确定实际经营面积为70亩。原告孔庆海多年来依照合同约定按时交租金，并依照合同约定使用承包地，在该地块上建设用于工人居住及看护蔬菜、放置劳动工具的房屋，建设钢架蔬菜大棚用于种植蔬菜，种植树木数万棵，并在承包地的边界安装防护网。2019年镇政府为“通州·北京城市副中心水环境治理PPP建设项目（宋庄蓄滞洪区二期建设工程）”（以下简称涉案项目）建设所需，须征用原告孔庆海承包合同项下的70亩土地。镇政府拆迁办公室负责人就拆迁补偿与原告孔庆海协商，由于补偿款不合理加之没有对原告孔庆海土地的承包经营权进行补偿，至今未达成一致意见未签订补偿协议。2019年8月3日上午6时许，镇政府组织人员进入了原告孔庆海的承包地，将房屋、蔬菜大棚推平，树木连根拔起，蔬菜全部铲除。强拆后又将废铁拉走，将原告孔庆海的承包地四周用铁皮、架子管封堵。原告孔庆海认为，镇政府强制拆除原告孔庆海承包地上的房屋、蔬菜大棚，强制清除地上附着物的行为违法，第一，根据《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第六十六条规定，原告孔庆海对涉案土地拥有合法承包经营权，在承包地内建设的房屋、大棚、种植的树木、蔬菜、安装的防护网属于原告孔庆海个人合法财产，受法律保护，镇政府无权强行破坏。第二，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《实施条例》）第四十五条、《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第五十三条规定，镇政府不是合法的强制执行主体，不具有强制拆除并围堵原告孔庆海承包地的职权。第三，根据《行政强制法》第八条、第五十四条规定，镇政府实施强制行为的程序违法。第四，根据《国土资源部办公厅关于切实做好征地拆迁管理工作的紧急通知》（国办发明电[2011]72号）、《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办[2011]8号）规定，镇政府对原告孔庆海承包地内的房屋、防护网、大棚强制拆除，对承包地的地上附着物强制清除，对承包地进行围堵的行为违反了先安置后拆迁的规定。现原告孔庆海诉至法院，请求：判决确认镇政府于2019年8月3日强制拆除涉案土地上的看护房屋、大棚、防护网及清除树木、蔬菜等地上附着物的行政行为违法，并由镇政府承担本案诉讼费用。原告孔庆海在举证期限内向本院提交如下证据：1、原告孔庆海身份证复印件、土地承包经营合同书、补充协议，证明原告孔庆海是富豪村村民，对涉案土地享有合法承包经营权，承包期限自1999年1月1日至2028年12月30日；2、通州区宋庄镇富豪村土地承包合同书解除通知，证明镇政府是因土地征收而对原告孔庆海进行的行政强制行为；3、原告孔庆海承包的涉案土地被强拆前、强拆过程中、强拆后的照片，证明原告孔庆海在涉案土地上种植了蔬菜、树木、大棚、看护房屋，镇政府在8月3日对涉案土地进行了强制拆除行为；4、原告孔庆海报警录音及强拆现场录音，证明原告孔庆海在涉案土地上种植了蔬菜、树木、大棚、看护房屋，镇政府在8月3日对涉案土地进行了强制拆除行为；5、原告孔庆海承包的涉案土地被强拆前、强拆过程中的视频，证明原告孔庆海在涉案土地上种植了蔬菜、树木、大棚、看护房屋，镇政府在8月3日对涉案土地进行了强制拆除行为；6、北京市规划自然资源委员会（以下简称市规自委）的信息公开答复，证明涉案建设项目未办理征地审批手续，属于违法征地；7、北京市通州区发展和改革委员会（以下简称区发改委）作出的信息公开答复告知书，证明涉案项目未办理立项审批手续，属于违法建设项目；8、镇政府作出的政府信息公开告知书，证明涉案项目未办理相应的规划建设手续，属于违法建设项目；9、民事判决书，证明原告孔庆海对涉案土地拥有合法的承包经营权。镇政府辩称：第一，涉案项目系北京市重点建设工程项目，根据《北京市建设征地补偿安置办法》第三条第三款及《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第五条规定，镇政府作为属地政府，具有管理及协调项目搬迁补偿安置工作的职责。第二，原告孔庆海承包地块位于项目占地范围内，镇政府对原告孔庆海承包土地地上物进行了评估，确定了补偿价款，但原告孔庆海拒绝接受，严重影响了工程建设。第三，镇政府实施的对原告孔庆海承包土地地上物的强制拆除，系为履行法定职责，保障国家工程建设，并无不当。镇政府在法定期限内依法向本院提交了如下证据材料及法律依据材料，其中证据为：1、北京市发展和改革委员会关于宋庄蓄滞洪区二期建设工程建设项目前期工作函[京发改（2016）1502号]，证明涉案项目已取得北京市发展和改革委员会（以下简称市发改委）前期启动工作批复，不是违法项目；2、北京市规划和国土资源管理委员会关于宋庄蓄滞洪区二期建设工程设计方案审查意见的函[市规划国土函（2017）268号]，证明项目已取得用地许可；3、北京市水利工程开工备案表，证明项目已取得北京市水务局（以下简称市水务局）备案许可，该项目的立项和用地都是通过“一会三函”方式取得手续；4、通州·北京城市副中心水环境治理PPP建设项目拆迁补偿方案，证明涉案项目在搬迁补偿范围内，镇政府为搬迁人；5、《委托合同》，证明区水务局委托镇政府负责项目拆迁工作，包括拆迁补偿资金拨付的流程，合同第三条提出，费用在项目实施后，由通州区财政局（以下简称财政局）拨付区水务局后转给镇政府；6、涉案项目用地及拆迁说明、项目测绘图纸，证明项目需占用富豪村部分土地，原告孔庆海承包地块位于项目范围内；7、原告孔庆海地上物评估报告，证明镇政府委托评估公司对原告孔庆海承包地地上物进行了评估，原告孔庆海对此不认可，对原告孔庆海土地房屋的评估价格是392156元，对其他种植物和树木评估价格2059762元；8、通州区宋庄镇富豪村土地承包合同书解除通知，证明富豪村委会已通知原告孔庆海解除承包合同；9、拆除前和拆除时的视频，证明镇政府于拆除前对原告孔庆海进行了告知，对房屋内部进行了录像，原告房屋内物品已交由其自行处置。法律依据：1.《北京市建设征地补偿安置办法》第三条第三款；2.《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第五条。区水务局辩称：首先，根据《北京市建设征地补偿安置办法》第三条第三款及《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第五条规定，镇政府具有拆迁管理职能，区水务局不具备上述拆迁工作职权；其次，根据《通州·北京城市副中心水环境治理PPP建设项目拆迁补偿方案》第三条规定，镇政府是涉案项目征地拆迁工作的具体实施主体，负责征地拆迁的具体实施；再次，根据区水务局与镇政府签订的《委托合同》第四条第二款约定，区水务局始终要求镇政府在实施拆迁工作时要依法进行，如果镇政府的行政强制拆除行为涉及违法，镇政府理应对其作出的违法行政行为承担法律责任。区水务局在法定期限内依法向本院提交了如下证据材料及法律依据材料，其中证据为：1、通州·北京城市副中心水环境治理PPP建设项目拆迁补偿方案，证明根据上述补偿方案第三条规定，项目所在地属地镇政府为本项目的实施主体，即项目搬迁人，负责本项目各项手续办理，搬迁补偿租金足额到位等工作，区水务局并非本案行政行为实施主体，镇政府才是本案所涉工程项目的实施主体，因此镇政府对其实施的违法行政强制拆除行为应自行承担法律责任；2、《委托合同》，证明根据上述委托合同第四条第二款，镇政府应按照本合同约定依法实施并完成本合同项目作业范围内的拆迁工作，区水务局也是始终要求镇政府在实施拆迁工作时要依法进行，因此镇政府如果存在违法拆除行为，其应对其实施的违法行政强制拆除行为理应自行承担法律责任。法律依据：1.《北京市建设征地补偿安置办法》第三条第三款；2.《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第五条；依据1-2均证明镇政府具有拆迁管理的职能，区水务局并不具有拆迁工作的职权。针对原告孔庆海提交的的证据材料，镇政府发表如下质证意见：证据1真实性、合法性、关联性认可；证据2真实性、合法性、证明目的认可；证据3-5真实性、合法性、关联性认可；证据6-7真实性、合法性认可；证据8结合证据6、7与证据8的内容，涉案项目未被认定为违法建设项目，镇政府认为是合法项目，由于涉案项目是重点项目，所以审批方式有所不同；证据9认可。原告孔庆海对此辩称：国家对建设项目的立项、规划、建设已有明确的法律规定，不能因为项目大小或者重要性而不按照法律规定的程序办理相应手续，项目越重要，越应当在法律上起到带头的表率作用，而不能据此违背法律规定不办理各项手续。区水务局与镇政府质证意见一致。针对镇政府提交的证据及法律依据材料，原告孔庆海发表如下质证意见：证据1-3真实性、合法性认可，关联性不予认可；证据4真实性认可，合法性、关联性不予认可，该方案是区水务局制定，但是从镇政府答辩状第二页第二段可以看出，区水务局既不是项目法人单位，也不是实施单位，根据其答辩意见，其又不是搬迁人，那么其制定补偿方案就没有法律依据和事实依据，因此镇政府作为搬迁人，是通过区水务局制定的该补偿方案委托的，镇政府在整个项目搬迁过程中实施的行为都应当由区水务局承担法律后果；证据5真实性认可，合法性不予认可，涉案地块没有经过北京市人民政府或者国务院批准办理征地审批手续，不能实施征地拆迁行为；证据6真实性、合法性、关联性不予认可，无法达到镇政府的证明目的；证据7真实性、合法性、关联性不予认可，无法达到镇政府的证明目的；证据8真实性认可，合法性、关联性不予认可；证据9真实性无异议，但不全面。镇政府对此辩称：涉案项目不属于国家征地，而是属于占地，并非征收为国有土地，原告孔庆海提出需要国务院批准等手续属于征地的要求，本案项目是通过“一会三函”的方式批准，并未改变土地使用权性质，就占地方式而言，“一会三函”方式属于合法手续，关于评估报告部分，本案不涉及行政赔偿问题，镇政府提交该份证据是为了证明项目实施过程中尽我方所能对原告孔庆海财产进行合法确定，如果对评估报告有异议，镇政府将在行政赔偿案件中提供证据佐证。区水务局对镇政府提供的证据没有异议。针对区水务局提交的证据及法律依据材料，原告孔庆海发表如下质证意见：证据1真实性认可，合法性、关联性不予认可，该方案是区水务局制定，但是从镇政府答辩状第二页第二段可以看出，区水务局既不是项目法人单位，也不是实施单位，根据其答辩意见，其又不是搬迁人，那么其制定补偿方案就没有法律依据和事实依据，因此镇政府作为搬迁人，是通过区水务局制定的该补偿方案委托的，镇政府在整个项目搬迁过程中实施的行为都应当由区水务局承担法律后果；证据2真实性认可，合法性不予认可，涉案地块没有经过北京市人民政府或者国务院批准办理征地审批手续，不能实施征地拆迁行为。区水务局对此没有辩论意见。镇政府发表如下质证意见：认可区水务局提交的证据，根据合同约定镇政府确实要依法进行拆除工作，由此产生的问题应当由镇政府承担责任。本院在听取了各方当事人的质辩意见并经评议后，对以上证据及法律依据认证如下：原告孔庆海提交的证据3真实性无法确认，不能实现其证明目的，本院不予采信。原告孔庆海与镇政府、区水务局提交的证据和法律依据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，来源合法，内容真实，与本案具有关联性，能够证明镇政府2019年8月3日实施行政强制拆除行为的始末，本院予以采信，对于各方欲证明的目的，本院将在判决理由中对此进行具体阐释认证。通过以上经过认证的证据及庭审查明的情况，本院确认如下事实：1998年9月28日，经济合作社（甲方）与原告孔庆海（乙方）签订《土地承包经营合同书》，约定：甲方将位于七队香火地的土地62亩承包给乙方；承包期限共三十年，即从一九九九年一月一日起至二〇二八年十二月三十日止。2004年6月26日，村委会（甲方）与原告孔庆海（乙方）签订补充协议，约定经乙方多年平整废旧渠道，排水沟、及周边开荒整治，经双方再次核实，确认实际经营面积为70亩。2016年8月2日，区水务局作出《通州·北京城市副中心水环境治理PPP建设项目拆迁补偿方案》，第三条规定项目所在地属地镇政府为本项目的实施主体，即项目搬迁人，负责本项目各项手续办理、搬迁补偿资金足额到位等工作。2016年9月1日，市发改委向市水务局作出《北京市发展和改革委员会关于宋庄蓄滞洪区二期建设工程建设项目前期工作函》，主要内容为：宋庄蓄滞洪区二期建设工程项目主管单位为市水务局，项目建设单位为北京市水务工程建设与管理事务中心，项目建设单位是前期工作的责任单位，要严格按照建设内容开展前期工作，认真落实建设条件，促进项目早日开工建设。2017年2月3日，北京市规划和国土资源管理委员会向市水务局作出《北京市规划和国土资源管理委员会关于宋庄蓄滞洪区二期建设工程设计方案审查意见的函》，主要内容为：为进一步加快项目前期工作，推进宋庄蓄滞洪区二期工程，在相关手续办理完成后，请按程序抓紧申报建设项目规划条件和建设工程规划许可证。2017年3月6日，区水务局（甲方）与镇政府（乙方）签订《委托合同》，第四条第二项约定，乙方应按本合同约定依法实施并完成本合同项下作业范围内的拆迁工作；乙方负责与被拆迁人就拆迁补偿事宜进行协商并发放占地、地上物拆迁补偿款及项目恢复工程款，依据拆迁程序进行拆迁工作。2019年6月18日，村委会向原告孔庆海作出《通州区徐辛庄镇富豪村土地承包合同书》解除通知，主要内容为：根据双方签署的《通州区徐辛庄镇富豪村土地承包合同书》，原告孔庆海承包村委会土地70亩，用于种植用途，承包期限自1999年1月1日至2028年12月30日。现村委会接到镇政府通知：为涉案项目建设所需，须征用上述承包合同项下土地70亩。基于上述情形，谨此通知：双方间有关上述占用土地的承包合同关系，自本通知送达之日起终止，请原告孔庆海配合将上述占用土地，于2019年6月22日前腾退、移交村委会。后镇政府未与原告孔庆海对拆迁补偿达成一致意见。2019年8月3日，镇政府对原告孔庆海承包土地的地上物实施了行政强制拆除行为，原告孔庆海对此不服故提起本案诉讼。本院认为:根据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第五条规定，区、县人民政府和乡（民族乡）、镇人民政府应当依照本办法规定的职责，做好本行政区域内的房屋拆迁管理工作。为此，镇政府具有对涉案项目拆迁工作的管理职责。根据庭审调查及各方当事人的意见，本案的审理关键点在于：1、2019年8月3日镇政府实施行政强制拆除行为事实是否清楚、程序是否合法；2、区水务局是否应当承担相应的责任。关于行政强制拆除行为事实是否清楚、程序是否合法问题。根据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第十条、第十一条规定，拆迁人应当在拆迁范围内公布拆迁实施方案，并应当就房屋拆迁补偿安置事宜与被拆迁人签订书面协议。根据《北京市发展和改革委员会关于宋庄蓄滞洪区二期建设工程建设项目前期工作函》、《北京市规划和国土资源管理委员会关于宋庄蓄滞洪区二期建设工程设计方案审查意见的函》与《通州·北京城市副中心水环境治理PPP建设项目拆迁补偿方案》的规定，本案所涉项目适用“一会三函”审批方式，前期工作启动手续简化，但是拆迁单位在拆迁过程中应当依据拆迁程序进行拆迁工作。本案中，镇政府作为拆迁单位，依照拆迁方案其应当负责项目各项手续办理并与被拆迁人签订拆迁协议然后进行拆除工作，但镇政府并未提交其办理的项目拆迁手续，没有与原告孔庆海达成拆迁补偿协议，也未向其支付搬迁补偿资金；在实施拆迁工作过程中，镇政府未对原告孔庆海的室内财产进行录像和清理登记，损害了被拆迁人的合法权益，属于拆迁事实不清、程序违法。关于区水务局的责任问题。虽然区水务局与镇政府签订《委托合同》，委托镇政府进行拆迁工作，但镇政府作为一级政府部门，本身享有对拆迁工作的管理职责，而且在拆迁方案中也授权镇政府办理相关手续、负责拆迁费用的发放等，相应的全部拆迁工作均由镇政府进行负责，最终拆迁协议也由镇政府负责签署，依照权责一致原则，镇政府对其自身的违法行为应当不利的法律后果，故区水务局在此次行政强制拆除过程中并无不当。综上，本案被诉行政强制拆除行为事实不清、程序违法，应当撤销，但因涉案建筑已被实际拆除，已不具有可撤销内容。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告北京市通州区宋庄镇人民政府于2019年8月3日强制拆除原告孔庆海位于通州区宋庄镇富豪村香火地的承包地地上物的行为违法。案件受理费五十元，由被告北京市通州区宋庄镇人民政府负担，于本判决生效后七日内交纳。如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费人民币五十元，上诉于北京市第三中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  李炎铎人民陪审员  胡晓波人民陪审员  黄钟甲二〇一九年十一月五日法官 助理  毕安迪书 记 员  张 帅