吉林省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）吉行申429号再审申请人（一审原告、二审上诉人）吉林世纪兴金玉米科技开发有限公司，住所地吉林省永吉经济开发区吉桦路337号。法定代表人赵美光，该公司董事长。委托代理人杨强，北京普然律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）永吉县自然资源局（原永吉县国土资源局），住所地吉林省永吉县口前镇吉桦路300号。法定代表人于萌，该局局长再审申请人吉林世纪兴金玉米科技开发有限公司（以下简称世纪兴公司）因诉被申请人永吉县自然资源局土地使用权行政决定一案，不服吉林市中级人民法院（2019）吉02行终28号行政判决，向本院申请再审。本院受理后依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。世纪兴公司申请再审称，1.依法撤销永吉县人民法院作出的(2018)吉0221行初27号行政判决；2.依法撤销吉林市中级人民法院作出的(2019)吉02行终28号行政判决；3.依法提审或指令再审。事实与理由：1.一、二审裁判对案涉土地构成《闲置土地处置办法》第二条第二款规定的“闲置土地”证据明显不足。（1）被申请人无证据证明“应动工开发建设用地总面积”应为12.3万平米。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条、《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条、《国土资源部关于进一步做好闲置土地处置工作的意见》的相关规定,“应动工开发建设用地总面积”应当根据土地使用权人与土地主管部门签订的《国有土地使用权出让合同》或合同所附规划设计条件予以认定。首先,本案申请人与被申请人并未在《国有土地使用权出让合同》中对“应动工开发建设用地总面积”进行约定，其次被申请人亦未对案涉土地开发利用的规划设计条件进行举证，故用以确定“应动工开发建设用地总面积”数额的证据从无。（2）一、二审裁判虽认为应动工开发建设用地总面积等于出让宗地总面积，但并未提出法律依据，其裁判违反《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条的规定。本案中一、二审裁判均以申请人取得的出让宗地总面积即12.3万平米作为“应动工开发建设用地总面积”数额进行认定，但纵观一、二审判决书可知，一审裁判直接遗漏“应动工开发建设用地总面积=出让宗地总面积”的法律依据，导致其裁判毫无根据。二审裁判认为，按照通常的理解，既然未作约定，应动工开发建设用地总面积应该是指《国有土地使用权出让合同》中约定出让给使用权人使用的全部面积。由此可知二审裁判亦无法律依据，根据《行政诉讼法》第六十三条的规定，二审裁判以“通常理解”为标准进行行政裁判明显错误。2.一、二审裁判均遗漏对“土地闲置原因”的审查和界定，案涉土地不属于“企业原因”导致闲置，被申请人作出无偿收回土地使用权决定是错误的。本案的基本事实是“建设项目投资、立项、规划、建设在先，土地出让在后”，不存在因企业原因导致土地闲置的客观事实。2001年6月6日，申请人与吉林省永吉经济开发区签订的《投资协议书》明确约定:“购置土地面积为12.3万平米，建设年产3万吨变性淀粉项目，总征地面积12.3万平米，由申请人支付征地补偿费用。”吉林省永吉经济开发区对于申请人的用地面积未提出异议。2002-2003年申请人取得年产3万吨变性淀粉项目的立项批文、工程规划许可证，并完成占地18455平米的项目建设。2004年申请人以出让方式取得案涉12.3万平米国有土地使用权，被申请人对建设项目的规模、占地情况完全知悉，但其并未对土地开发强度和规划提出异议和新的规划意见。综上可知，申请人取得土地使用权时已经按约定及立项、规划完成了项目的建设工作，被申请人出让案涉土地未尽审查义务，在已知申请人土地利用状况的情况下未对土地利用强度提出要求，亦未将规划设计条件作为合同附件，故案涉土地闲置的责任不应全由申请人承担，因此案涉土地的客观闲置不属于企业原因所导致，其作出无偿收回土地使用权的行政行为缺乏法律依据。3.因开发建设不达标造成的闲置土地，被申请人无权做出无偿收回土地使用权决定，其行为违反《闲置土地处置办法》第十二条第二款的规定，一、二审法院适用法律存在重大错误。《闲置土地处置办法》第八条、第十二条规定了因政府原因导致的土地闲置应以协商的方式采取延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等多种处置方式。该条第二款明确规定，符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置。据此可知，即便案涉土地存在“动工开发建设不达标”的情形，即便案涉土地闲置系由企业原因所致，被申请人也无权作出无偿收回土地使用权的决定，其应按办法第十二条的规定与申请人协商通过多种方式进行处置，其作出无偿收回土地使用权的行为明显违法。综上，申请人认为一、二审法院裁判确有错误，望再审法院依法查明并予以纠正，保护申请人合法权益。本院认为，1.关于是否属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的问题。《闲置土地处置办法》第八条规定，“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；（六）政府、政府有关部门的其他行为。因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。”根据上述规定，认定属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的主要是指土地使用权人主观上有动工开发意愿，但因政府、政府有关部门原因而无法开工的情形。本案中，世纪兴公司主张永吉县自然资源局出让案涉土地未尽审查义务，在已知世纪兴公司土地利用状况的情况下未对土地利用强度提出要求，亦未将规划设计条件作为合同附件，造成土地闲置的原因在永吉县自然资源局，但其该主张并不符合上述条文规定的情形，故本案不属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的情形。2.关于如何确定“应动工开发建设用地面积”问题。《中华人民共和国合同法》第六十一条规定，“合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充；不能达成补充协议的，按照合同有关条款或者交易习惯确定。”《中华人民共和国土地管理法》第一条规定，“为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据宪法，制定本法。”《闲置土地处置办法》第二十二条规定，“国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书应当就项目动工开发、竣工时间和违约责任等作出明确约定、规定。约定、规定动工开发时间应当综合考虑办理动工开发所需相关手续的时限规定和实际情况，为动工开发预留合理时间。因特殊情况，未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起一年为动工开发日期。实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准。”本案中，世纪兴公司于2003年建设投产，占地18455平方米。2004年1月6日，与永吉县自然资源局签订《国有土地使用权出让合同》，取得了123000平方米国有建设用地使用权，但当年年末即停产，至今一直处于停产状态，除2003年建设占地18455平方米外，没有进行新的建筑，其余的104545平方米国有建设用地客观上处于闲置状态。世纪兴公司与永吉县自然资源局签订的《国有土地使用权出让合同》未约定“应动工开发建设用地面积”。鉴于案涉土地出让合同签订之后长达10多年时间一直没有开发建设，长期闲置，造成土地资源浪费的事实，原审法院将“应动工开发建设用地面积”确定为合同中约定出让的全部面积符合上述法律及规章的立法本意，并无不当。世纪兴公司已开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一，故永吉县自然资源局作出收回国有建设用地使用权的决定并无不当。综上所述，世纪兴公司主张的再审事由不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回吉林世纪兴金玉米科技开发有限公司的再审申请。如不服本裁定，可依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十七条之规定，向人民检察院申请抗诉或者检察建议。审 判 长  高 光审 判 员  卢增鹏审 判 员  孔德岩二〇一九年十一月二十七日法官助理  张 杉书 记 员  周凯璇