辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽行终430号上诉人（一审原告）：王发力，男，1962年10月10日出生，汉族，住沈阳市铁西区。委托诉讼代理人：任育德，辽宁省法律援助中心指派律师。被上诉人（一审被告）：沈阳市铁西区人民政府，所在地址：沈阳市铁西区北二西路36-1号。法定代表人：刘克武，该区政府区长。委托诉讼代理人：顾海根，沈阳市铁西区土地房屋征收管理办公室工作人员。委托诉讼代理人：王岚，北京大成（沈阳）律师事务所律师。一审第三人：沈阳市铁西区土地房屋征收管理办公室，所在地址：沈阳市铁西区腾飞一街80-1号。法定代表人：刘庭辉，该办公室主任。委托诉讼代理人：顾海根，该办公室工作人员。委托诉讼代理人：王岚，北京大成（沈阳）律师事务所律师。一审第三人：沈阳市铁西区土地房屋征收补偿服务中心，所在地址：沈阳市铁西区北二西路36-1号。法定代表人：张化文，该中心主任。委托诉讼代理人：顾海根，沈阳市铁西区土地房屋征收管理办公室工作人员。委托诉讼代理人：王岚，北京大成（沈阳）律师事务所律师。上诉人王发力诉被上诉人沈阳市铁西区人民政府（以下简称铁西区政府）、一审第三人沈阳市铁西区土地房屋征收管理办公室（以下简称铁西区征收办）、一审第三人沈阳市铁西区土地房屋征收补偿服务中心（以下简称铁西区征补中心）履行房屋征收补偿职责一案，不服沈阳市中级人民法院（2018）辽01行初556号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理，并于2019年6月6日、10月22日组织各方当事人进行询问。上诉人王发力及其委托诉讼代理人任育德，被上诉人铁西区政府、一审第三人铁西区征收办、一审第三人铁西区征补中心共同的委托诉讼代理人顾海根、王岚到庭参加询问活动。本案现已审理终结。一审法院查明：王发力系辽宁省工业安装工程公司（以下简称安装公司）职工，租住在单位院内非住宅房屋。2003年12月10日，原沈阳市铁西区工业改造指挥部（以下简称改造指挥部）作为甲方与乙方辽宁省工业安装公司签订拆迁补偿协议，协议载明，根据铁西区政府的总体规划，该地区由政府征用划为教育用地，用于公益事业，乙方同意拆迁，由甲方向乙方支付拆迁补偿费。之后，安装公司拆迁，王发力租住房屋被拆除。王发力在一审的诉讼请求是判令铁西区政府给予回迁安置补偿，铁西区征收办和铁西区征补中心承担连带责任。具体安置内容为：位于沈阳市××星街××甲3-17-3房屋交付王发力；支付搬家费1,000元，奖励费20,000元，过渡期补助费206,400元以及增加部分177,600元，供暖补助25,760元，装修费30,000元；返还其室内财物。一审法院认为：本案系拆迁补偿纠纷，签订拆迁补偿协议的双方当事人是改造指挥部与安装公司，王发力并不是拆迁补偿协议的一方当事人。因拆迁补偿协议引发的纠纷不属于行政案件受理范围。故王发力提起的本次诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。据此裁定：驳回王发力的起诉。王发力上诉称：其系安装公司职工，其居住的房屋是单位分配的公有住房，居住面积28平方米，折合建筑面积70平方米。2003年12月10日，铁西区政府内设机构改造指挥部作出《关于辽宁省工业安装公司拆迁补偿的协议》。2004年11月13日，铁西区政府组织人员对其居住的房屋实施强制拆迁，将其室内财物一部分损坏，剩余物品放置在门卫的违建房内。此后，王发力多次申请拆迁裁决。2012年，铁西区政府、安装公司及上级主管单位共同协商，同意将位于铁西区××星街××甲××号建筑面积77.04平方米房屋回迁安置给王发力，但至今仍不履行。一审法院认定王发力居住的是非住宅房屋，认定事实不清；一审法院对改造指挥部与安装公司签订的协议的真实性、合法性未予审查，认定事实不清；一审法院审判程序违法，未开庭审理本案。请求撤销一审裁定，发回重审或依法改判支持其诉讼请求。铁西区政府辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确，本案确属拆迁补偿纠纷，但是拆迁当事人是改造指挥部和安装公司。王发力不是拆迁当事人，没有原告资格。如其对拆迁补偿协议提起诉讼，不属于行政诉讼受案范围。请求维持原判。铁西区征收办述称：同意区政府答辩意见。铁西区征补中心述称：同意区政府答辩意见。本院经审理查明，一审裁定认定的事实属实。本院认为，本案的争议焦点为王发力是否属于被拆迁人，应否获得安置补偿。对此，应从以下四个方面进行审查认定：一是案涉拆迁行为的性质；二是案涉拆迁行为的实施主体和补偿主体的认定；三是王发力是否具有被拆迁人资格；四是补偿程序和实体补偿内容的确定。关于案涉拆迁行为的性质。根据当时有效的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》）第四条第二款规定，拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的单位。即拆迁人只有取得拆迁许可证后方可实施拆迁活动。本案中，案涉的拆迁活动是由铁西区土地储备机构、铁西区拆迁管理部门和被拆迁单位安装公司以签订《拆迁补偿协议》的形式实施了拆迁行为。但通过对案涉拆迁行为的实施过程以及铁西区政府相关部门对于后续补偿安置工作的处理程序进行分析，可以认定案涉拆迁行为仍属依照《拆迁条例》的规定予以实施。首先，拆迁改造由铁西区政府主导，并与被拆迁人安装公司协商一致，拆迁目的出于公共利益，既有国有企业改制并轨的需要，又有教育用地储备的需要。其次，拆迁补偿资金来源于政府资金，且其中部分资金明确用于住宅用地居民拆迁安置；第三，拆迁工作由政府负责企业拆迁改造的部门具体实施和落实，且对于案涉拆迁行为中的违建拆除由政府综合执法部门介入处理。据此能够认定铁西区政府出于公共利益的需要对该地实施房屋征收和拆迁，故应当按照当时有效的《拆迁条例》以及现行有效的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）的规定，处理和审理本案拆迁补偿纠纷。关于拆迁主体和补偿主体的认定。案涉拆迁行为因未取得拆迁许可证，故无法直接认定拆迁人。通过对《关于辽宁省工业安装工程公司拆迁补偿的协议》的审查，该补偿协议共有三份，其中沈阳市铁西区土地储备中心（以下简称土地储备中心）与安装公司签订了第一份补偿协议；工业改造指挥部与安装公司签订了第二份、第三份补偿协议。即补偿协议的甲方均为铁西区政府的职能部门，可以据此认定拆迁人为土地储备中心和工业改造指挥部。参照《征补条例》第二十六条关于补偿责任主体的认定原则，应当由铁西区政府承担补偿安置义务。关于王发力是否具有被拆迁人资格。《拆迁条例》第四条第三款规定，被拆迁人是指被拆迁房屋的所有人。实践中，对于公有住房和单位自管房的承租人，可以予以补偿安置。本案中，案涉房屋是作为职工宿舍使用，房证没有记载使用用途。从工业改造指挥部出具的《处理意见书》来看，认定了案涉房屋性质为职工休息室或企业职工宿舍。同时认定了拆迁当时除王发力以外还有其他职工在该处居住，且其他职工已得到搬迁补偿后搬出。本案中，王发力参加工作后居住在企业内部的职工宿舍，王发力承租单位自管房并长期居住，可视为具有被拆迁人资格，应得到安置补偿。关于补偿程序和补偿实体的问题。关于补偿程序。即应否裁决前置。拆迁当时有效的《拆迁条例》第十六条规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。本案已经过裁决程序，但拆迁主管机关因本案拆迁没有取得拆迁许可证，故拒绝作出裁决。后经行政诉讼，撤销了裁决机关不予裁决的答复，此后裁决机关至今没有作出裁决。在此情况下，从实质性化解纠纷的目的出发，在补偿主体明确、被征收人资格确定、补偿方式和范围有法可依，且补偿主体铁西区政府已经对补偿一事提出实质性解决意见的情况下，本案可直接针对王发力的实体诉求作出裁判。关于补偿内容。可以根据《拆迁条例》和《征补条例》规定的补偿范围和标准，依法计算王发力应得的安置补偿利益。工业改造指挥部出具的《处理意见书》也是依据沈阳市征收拆迁补偿方面的法律规范作出了安置补偿意见，并已为王发力预留了安置房屋。综上，一审法院以王发力不是拆迁补偿协议当事人且拆迁补偿协议不属于行政诉讼受案范围为由驳回其起诉，适用法律不当。王发力的上诉理由成立，本院对其上诉请求予以支持。综上所述，一审裁定认定事实清楚，但适用法律不当，本院依法予以纠正，本案指令一审法院继续审理。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销沈阳市中级人民法院（2018）辽01行初556号行政裁定；二、本案指令沈阳市中级人民法院继续审理。审判长  赵英伟审判员  徐桂伶审判员  武 江二〇一九年十一月八日法官助理徐一凡书记员鞠林附：相关法律司法解释条文最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。