江苏省徐州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏03行终721号 上诉人（原审原告）：徐州康瑞体育产业发展有限公司，住所地邳州市运河镇三汊河路。 法定代表人：刘强，该公司经理。 被上诉人（原审被告）：骆马湖水利管理局邳州河道管理局，住所地邳州市沿河路83号。 法定代表人：计永华，该局局长。 委托诉讼代理人：张伟，该局副主任科员。 上诉人徐州康瑞体育产业发展有限公司（以下简称：康瑞体育公司）因与被上诉人骆马湖水利管理局邳州河道管理局（以下简称：骆马湖邳州河道管理局）水利行政处罚一案，不服徐州铁路运输法院（2019）苏8601行初495号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2014年3月至2014年6月期间，康瑞体育公司在未经河道主管机关批准的情况下，擅自在中运河河道大新庄村段（对应左堤桩号：37K+900）滩地内硬化地面，建设游泳池及配套活动板房、钢架大棚，对河道行洪产生影响。该项目建设期间，曾有相关部门予以制止。2018年6月8日，骆马湖邳州河道管理局认为康瑞体育公司上述行为违反了《中华人民共和国水法》第三十七条第二款的规定，遂向康瑞体育公司作出《责令限期拆除通知书》，根据《中华人民共和国水法》第六十五条第一款的规定，要求康瑞体育公司在接到通知书之日起2日内自行清除所硬化地面，拆除违法建设的游泳池及配套活动板房、钢架大棚，恢复河道原状，逾期不拆除，将依法予以强行拆除，并于同日向康瑞体育公司法定代表人刘强进行了送达。因康瑞体育公司未在规定期限内履行相关义务，骆马湖邳州河道管理局于2018年8月20日经集体研究，决定对康瑞体育公司予以行政处罚，并于2018午9月19日向康瑞体育公司作出（邳州局）罚告[2018]20号《行政处罚告知书》及（邳州局）听告[2018]20号《行政处罚听证告知书》，告知了康瑞体育公司行政处罚的事实、理由、依据及其享有的相关权利，并于当日向康瑞体育公司法定代表人进行送达。后康瑞体育公司在规定期限内未提出听证申请及其他陈述和申辩意见。 2018年9月26日，骆马湖邳州河道管理局对康瑞体育公司作出（邳州局）罚决[2018]20号《水行政处罚决定书》，因康瑞体育公司未在规定期限内履行《责令限期拆除通知书》所确定的义务，依据《中华人民共和国水法》第六十五条第一款之规定，对康瑞体育公司罚款10万元，要求其于接到行政处罚决定书之日起15日内缴至邳州市财政专户，逾期不缴纳每日按罚款数额的3%加处罚款，同时告知康瑞体育公司具有申请复议或提起诉讼的权利，并于当日向康瑞体育公司进行送达。康瑞体育公司因不服涉案行政处罚，故提起本案诉讼。 一审法院认为，《中华人民共和国水法》第六十五条第一款规定，在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款，故骆马湖邳州河道管理局作为流域管理机构，具有作出涉案行政处罚决定的法定职权。该法第三十七条第二款规定，禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。康瑞体育公司在未经河道主管机关批准，且在相关单位制止其建设的情况下，擅自在中运河河道滩地范围内硬化地面，建设游泳池及配套活动板房、钢架大棚等建筑物，妨碍河道行洪，违反了上述法律规定，骆马湖邳州河道管理局作出涉案处罚具有事实和法律依据。骆马湖邳州河道管理局于作出涉案行政处罚前，依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定，向康瑞体育公司送达了行政处罚听证告知书，告知了行政处罚的事实、理由、依据及康瑞体育公司享有的相关权利，依法保证了康瑞体育公司的陈述、申辩权利，行政处罚程序符合法律规定。综上，康瑞体育公司主张撤销涉案行政处罚决定书诉求缺乏事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回徐州康瑞体育产业发展有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由徐州康瑞体育产业发展有限公司承担。 上诉人康瑞体育公司不服原审判决，上诉请求判令：撤销一审判决，发回重审或改判。事实和理由：一、被上诉人据以作出的行政处罚的事实认定不清。1.骆马湖邳州河道管理局作出的行政处罚违反法定程序应予撤销。行政处罚是行政行为重要类型之一，是行政机关进行行政管理，维护社会秩序必不可少的重要手段。由于行政处罚具有惩戒性、制裁性特点，较之其他行政行为对当事人权益的影响更大。为此，我国专门制定《行政处罚法》对行政处罚的程序要求作出更为严格的规定。《行政处罚法》第三十条的规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩，行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”被上诉人在行政处罚前未听取康瑞体育公司的陈述及申辩，违反法定程序作出的行政处罚应予撤销。2.河道的范围认定不清。根据《中华人民共和国防洪法》第二十一条第一条第三款、第四款规定：“有堤防的河道、湖泊，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地、行洪区和堤防及护堤地；无堤防的河道、湖泊，其管理范围为历史最高洪水位或者设计洪水位之间的水域、沙洲、滩地和行洪区。流域管理机构直接管理的河道、湖泊管理范围，由流域管理机构会同有关县级以上地方人民政府依照前款规定界定；其他河道、湖泊管理范围，由有关县级以上地方人民政府依照前款规定界定。”本案在行政处罚前尚未确定康瑞体育公司使用土地的范围是否属于河道即轻率作出行政处罚显然违反我国防洪法的规定。二、本案中被上诉人违反行政法的两个原则：合理行政及诚实守信原则。合理行政原则要求行政机关行使行政权时采取考虑相关因素原则。作出行政决定和进行行政裁量，只能考虑符合立法授权目的的各种因素，不得考虑不相关因素。比例原则要求行政机关采取的措施和手段应当必要、适当。行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。而诚实守信原则要求行政机关保护公民信赖利益原则。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。康瑞体育公司于2014年2月与江苏省邳州市运河街道大新庄村民委员会签订土地租赁合同，租赁滩涂地50亩投资700万元用于建设飞翔运动水上游乐场，并于同年取得邳州市发改委编号为邳发改经济审备【2014】116号企业投资项目备案通知书，进行工商注册后取得营业执照，并在当地卫生局检测合格，颁发卫生许可证。自2014年合法经营至今，为周边居民游乐场所丰富了当地群众的体育文化生活。现邳州市政府因环境整治要对飞翔运动水上游乐场予以拆除，但政府部门不与康瑞体育公司正面协商签订拆迁补偿协议，反而利用地方政府部门即本案的骆马湖邳州河道管理局行政权于2018年6月8日向康瑞体育公司作出《责令限期拆除通知书》来达到免除拆迁补偿的目的。康瑞体育公司在此地建设飞翔水上运动游乐场，纯属对地方政府部门公信力的信赖，且该项目系邳州运河街道的招商引资项目，经发改委立项，但此次因骆马湖邳州河道管理局随意使用行政权，以执法名义合法掩盖实为拆迁的非法目的，此举严重侵害了当事人的合法权益，可见亦严重违反我国行政法的原则即合理行政及诚实守信原则。三、一审法院认定事实不清，判决错误。2014年上诉人建设飞翔运动水上游乐场系经邳州市发改委企业投资项目备案的，并对该项目的建设相关文件报送各行政机关，且上诉人的涉案建设项目就在被上诉人单位隔壁，从建设到经营已经数年之久，如果有包括被上诉人在内的任何行政部门制止上诉人根本无法建设，更不要说经营这么长时间，这充分说明涉案项目被上诉人是认可的，一审法院审理查明称：“该项目建设期间，曾相关部门予以制止”的说法是错误的，事实是以行政处罚的手段代替、掩盖了拆迁的目的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定应判决撤销骆马湖邳州河道管理局作出的(邳州局)罚决(2018)20号行政处罚决定书。 骆马湖河道管理局辩称：1.关于上诉人称被上诉人据以作出行政处罚的事实认定不清，这没有事实依据。被上诉人在行政处罚前，已经告知上诉人陈述、申辩和听证的权利，但是上诉人没有在规定时间内提出陈述、申辩或者听证的要求。2.关于河道管理范围，我国防洪法已经对河道管理范围作出明确的划定，上诉人所建设的游泳池等处在中运河的两堤之间，属于河道管理范围毋庸置疑。3.关于行政合理及诚实守信原则，上诉人未经批准在中运河内违法建设游泳池等设施违反了我国水法第三十七条第二款之规定，属于违法建设。被上诉人依据我国水法第六十五条第一款规定对其作出行政处罚具有法律和事实依据。不存在不合理及不诚实守信的问题。4.被上诉人称一审法院认定事实不清，但在一审庭审中上诉人已经承认其在建设过程中被上诉人曾多次现场制止，但是上诉人仍然没有停止违法建设，所以其称一审法院认定事实不清，也是没有事实依据的。 本院对一审判决查明的事实予以确认。 本案二审的争议焦点是，案涉行政处罚决定书的作出有无事实及法律依据，程序是否合法，应否予以撤销。 本院认为，一审期间，康瑞体育公司经法院询问自认，其涉案的建筑物等在堤坝范围内，其建筑物等建设期间曾有相关部门予以制止。本案中，康瑞体育公司未经河道主管机关批准，擅自在运河河道滩地内硬化地面、建设活动板房等影响河道行洪，违反我国水法有关“禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动”的规定。骆马湖邳州河道管理局因此作出责令限期拆除通知书并向该公司送达。骆马湖邳州河道管理局作出涉案行政处罚决定前，还依法向康瑞体育公司送达了行政处罚告知书及行政处罚听证告知书，告知该公司作出行政处罚决定的事实、理由及依据、告知该公司其有申请听证及陈述和申辩的权利，已经保障了该公司的法定权利的行使。骆马湖邳州河道管理局在康瑞体育公司既未自行拆除相关地上附着物，亦未申请听证或提出陈述、申辩意见的情况下，对该公司作出涉案水行政处罚决定书，有事实及法律依据，其程序并无不当。康瑞体育公司上诉主张其获得的邳州市发改委企业投资项目备案通知书、工商营业执照等手续，均不能作为其未经河道管理机关批准、同意，在河道范围内进行建设行为的合法依据。 综上，康瑞体育公司的上诉主张无事实及法律依据，本院对其上诉请求不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人徐州康瑞体育产业发展有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 赵 涛 审判员 杜 林 审判员 李帅胜 二〇一九年十一月二十九日 书记员 艾文卿