江西省于都县人民法院行 政 裁 定 书（2019）赣0731行初139号原告赣州市丰源商业城有限公司，住所地赣州市章贡区储运路40号53号综合楼。法定代表人宋慧春，董事长。委托代理人刘承余，江西客家人律师事务所律师，一般代理。委托代理人郑梦芝，江西客家人律师事务所实习律师，一般代理。被告赣州市自然资源局。法定代表人邓海鹰，局长。行政诉讼负责人罗明，分管领导。委托代理人利幸卿，该局法规科副科长，一般代理。委托代理人梁秀山，江西一泓律师事务所律师，一般代理。原告赣州市丰源商业城有限公司诉被告赣州市自然资源局土地行政登记一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告的委托代理人刘承余、郑梦芝，被告的行政诉讼负责人罗明及其委托代理人利幸卿、梁秀山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告于2019年4月22日向被告提交案涉土地用地性质变更登记申请，后原告以被告未履行变更登记职责为由，向本院提起诉讼。原告诉称，请求：一、确认被告不履行变更登记职责违法。二、判令被告依法履行行政登记职责，即对原告位于红旗大道20号“河套老城区Ⅲ—N、O地块”的“商业、商业仓储用地”的用地性质，依法依规变更为“商业、居住用地”的用地性质，并为原告办理变更登记手续，土地出让金按2006年签订土地出让合同时的评估价按规定计征。三、本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：因被告在2006年为原告办理红旗大道20号六宗合计用地面积为35721.9平方米(53.58亩）的国有土地使用权出让手续时，不知被告出于何种原因没有按照赣州市人民政府2005年4月批准的《赣州市河套老城区控制性详细规划》，为原告办理商住用地这一符合规划控制条件的用地手续，即原告在与被告签订《国有土地使用权出让合同》，以及被告在核发相关宗地的国有土地使用权证时，将相关用地的性质仍然定为“商业、仓储用地”，被告的行为不仅违反了赣州市人民政府关于河套老城区控制性详细规划，而且还给后来原告对相关国有建设用地的开发利用带来难于逾越的障碍，导致原告至今无法对案涉土地进行合理开发利用，给原告造成难于挽回的经济损失。为此，原告曾多次请求被告纠正相关错误，即依法依规对原告位于红旗大道20号“河套老城区Ⅲ—N、O地块”的用地性质进行变更，将相关地块现在的“商业、仓储用地”，按赣州市人民政府于2005年4月批准的《赣州市河套老城区控制性详细规划》变更为“商业、居住用地”，并为原告办理相关变更登记，但一直杳无音信。2019年4月22日，原告再次向被告提出相关地块的用地性质变更申请，但是被告至今仍未对原告提出的变更申请做出任何行政行为。原告只好依据我国《行政诉讼法》第十二条第一款第（四）项、第四十七条第一款，以及《土地管理法》等相关法律法规规定，请求依法支持原告的诉求。原告提供的证据有：原告的营业执照、法定代表人证、法人身份证，证明原告的诉讼主体资格。《国有土地使用权出让合同》《国有土地使用权有偿使用收入专用票据》《国有土地使用权证》《赣州市城乡规划建设局关于如何认定河套老城区一宗用地规划指标的复函》《规划条件通知书（编号2010-A-073）》，证明：（1）2006年6月12日、7月15日和7月25日，被告分别为原告办理红旗大道20号六宗合计用地面积为35721.9平方米(53.58亩）的国有土地使用权出让手续时，未按照《赣州市河套老城区控制性详细规划》，为原告办理商住用地出让手续，而是将用地的性质仍然定为“商业”、“仓储用地（以商业为主）”；（2）被告知道自己在办理案涉土地使用权出让时，未按照《赣州市河套老城区控制性详细规划》重新确定出让土地的用地性质之错误后，曾致函规划部门就相关土地的用地规划指标认定问题进行函询，且规划建设主管部门在2011年2月9日对有关问题进行了明确答复，但是被告仍然未主动纠正自己的错误，即为原告办理案涉土地用地性质的变更登记。《赣州市国土资源局关于同意赣州市丰源商业城有限公司所属土地变更用途的函》《赣州市城乡规划建设局不予建设行政许可决定书》，证明：（1）被告根据原告的请求，曾在2009年12月24日致函赣州市城乡规划建设局同意对案涉土地的用地性质进行变更，但是除致函给规划部门外，并未对原告要求变更用地性质的申请作出具体的行政行为；（2）原告根据被告的指引于2009年3月9日向赣州市城乡规划建设局申请办理案涉土地的《建设用地规划许可证》，结果被赣州市城乡规划建设局驳回，驳回的主要理由就是案涉土地需先按程序变更土地使用性质后，方可按程序报批；（3）被告不履行变更登记职责的行为不仅违法，而且还导致原告无法对案涉土地进行开发利用，长期影响并损害原告的合法权益。《关于恳请办理红旗大道20号土地性质变更登记，以解决企业土地利用问题的报告》，以及原告通过顺丰速运将前述报告送达给被告的快递付费及收件依据。证明：（1）原告在2019年4月22日通过派人直接送交，以及快递公司邮寄送交等方式，先后向被告递交要求对案涉土地用地性质进行变更登记的申请；（2）证明被告在收到原告递交的变更申请后，至今未依法履行其变更登记职责，其行为违法。《土地估价报告备案表》，证明：（1）2011年2月被告曾经根据原告的变更申请，同意并要求原告根据其指定的土地估价事务所，对土地用途变更为商业与住宅后的土地使用权价格进行评估，为作为原告需要补交土地出让金的参考依据；（2）相关估价作出后，被告至今未正式就原告需要交纳多少土地出让金等作出具体的决定，也未向原告下达补交通知书。因此，被告以原告未按要求补交土地出让金的说法是毫无事实依据的；（3）被告知道土地用途存在错误后，曾经同意原告提出的土地用途变更申请，也曾致函规划部门同意变更，但是被告却始终未能按照国家规定为原告办理变更登记手续。《关于储运路40号等6宗土地有关问题的处理意见》。证明：（1）原告在2009年11月17日曾经向被告递交过《关于要求处理储运路40号等六宗土地有关问题的报告》，要求对案涉六宗土地的土地用途变更，以及其他遗留问题进行处理。被告在2009年12月18日书面回复了原告，并对相关问题给出了处理意见；（2）被告给出的处理意见已经明确，即同意根据赣州市城市规划局提供的《规划设计条件通知书》，委托市土地价格中心对宗地进行评估，按联审程序办理改变土地用途调整，形成意见报经市政府同意后，通知原告按宗地评估差价缴纳宗地的土地出让金，重新签订国有建设用地出让合同，为原告办理国有土地使用权用途变更用地手续。被告辩称，一、被答辩人的案涉地块改变土地用途的请求，并未得到依法批准许可。案涉土地原系国有企业赣州市商业储运有限公司的划拨商业仓储用地，因该企业改制、国有资产整体处置，2006年经赣州市政府批准，将该土地保留原用途出让给了被答辩人。被答辩人在取得该国有土地使用权后，多次请求要将该地块的相关土地用途，从原“商业仓储”用地变更为“商业”用地。根据《土地管理法》第五十六条“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准”的规定，该地块如要改变土地用途，必须得到原批准用地的人民政府即赣州市人民政府的批准许可。但至今，被答辩人就该地块的土地用途变更，并没有得到赣州市人民政府或其它相关部门的依法批准许可。被答辩人要求答辩人对其案涉地块履行土地用途变更登记不符合法律规定，于法无据。《土地管理法实施条例》第六条规定：“依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记”。被答辩人在未取得改变土地用地的合法批准的前提下，要求答辩人为其办理土地用途变更登记、履行行政登记职责，明显不符合相关法律规定，于法无据。综上，请求依法驳回被答辩人的诉讼请求。被告提供的证据有：1-1《关于恳请办理红旗大道20号土地用地性质变更登记，以解决企业土地开发利用问题的报告》，1-2《关于办理土地使用权更正登记需补充材料的答复函》。证明：（1）原告案涉地块的土地用途变更申请，尚未得到依法批准同意；（2）因原告的土地用途变更申请未得到依法批准，原告要求被告履行土地用途变更登记不符合法律规定。2、《关于赣州地区商业局直属公司改革实施方案的批复》、《关于赣州市商业储运有限公司产权制度改革方案的批复》、《资产出让协议书》，证明：（1）原告原系国有赣州市商业储运有限公司企业改制，由职工入股，按原公司的经营范围，全盘承接原公司经营性资产的民营企业；（2）原告取得案涉地块土地使用权，不是通过土地一级开发出让获得的，而是通过原国有赣州市商业储运有限公司企业改制，保留原土地用途的前提下，通过改变权属变更途径获得的。3、《关于申请办理土地使用权过户手续的请示》《关于要求办理土地使用权过户手续的报告》《关于我司产权制度改革，办理土地使用权过户，请求免征营业税的报告》，证明：（1）在改制过程中，对办理案涉土地使用权过户的相关请示、报告，均明确仅办理产权“转移过户”手续，并未涉及原告所诉称办理“土地用途变更”手续；（2）2006年10月16日，赣州市地方税务局直属分局在对原告的报告批示中，明确认定案涉土地的过户，系为“改制企业土地过户，属于正常的企业名称变更，不属于转让无形资产行为，不征营业税。”4、《国有土地使用权出让审批表》（四份）。证明原赣州市国土资源局于2006年为原告办理案涉土地使用权证的行为，事实认定清楚，程序合法。不存在原告所诉称的登记“错误”，需要“纠正”的问题。经庭审质证，原告对被告提供的证据的质证意见：对第证据1-1的“三性”和证明对象不持异议；对证据1-2的“三性”不持异议，对其证明对象提出异议。因为对土地用途变更审查批准的职责就是被告，而不是原告要另行向相关部门申请批准。到目前为止被告也未告知原告应当向其他政府部门报批或者报备，这恰恰证明了被告至今未依法履行自己的行政审批职责，其行为违法。对证据2的真实性、合法性没有异议，对关联性、证明对象提出异议，该证据不能证明被告说的是依据政府的批文保留原土地用途，该份证据没有显示保留原用途；对证据3的真实性、合法性不持异议，对关联性和证明对象提出异议，因为原告以及原告相关单位提出对相关土地使用权的过户或变更，被告均应依据国家相关规定对准备变更或过户的土地用途向规划部门进行复核、批准才能办理相关手续；对证据4的真实性、合法性、关联性不持异议，但对证明对象提出异议，因为这些审批表载明按照出让的方式对土地进行使用权的转移。因此，被告自己未按照市政府规划的调整要求办理相关手续导致本案土地用途存在瑕疵，被告就应当履行办理变更登记的纠正手续。被告对原告提供的证据的质证意见：对证据1的“三性”没有异议；对证据2的真实性、合法性没有异议，对证明对象有异议。因为原告所取得的国有土地使用权是在原××企业（赣州市储运公司）企业改制后继受公司，赣州市国土资源局作为土地出让人依照市政府的改制方案与原告签订的国有土地使用权出让合同，其中的土地用途沿用原企业使用用途没有违反法律规定，不存在用地性质登记错误；对证据3的真实性、合法性没有异议，对证明对象有异议。该组证据只能证明原告曾于2009年向赣州市国土资源局及其他相关行政部门提出案涉土地的用地性质变更申请，而该份变更申请并没有得到赣州市政府或其他相关部门的依法批准；对证据4的真实性、关联性没有异议，对证明对象有异议。该组证据只能证明原告在2019年4月22日向被告提出土地性质变更申请，该份证据同时可以证明原告所提出来的申请并没有得到相关部门的批准许可，原告在该土地用途变更申请未获得依法批准同意的情况下，直接要求被告履行变更登记职责不符合法律规定；对证据5的真实性没有异议，但是关联性、证明对象有异议。该证据仅能证明赣州市国土局在2011年期间根据原告的变更土地用途申请对案涉土地的价值评估进行了备案，该证据并不能证明该土地用途变更得到了依法批准。被告对原告的登记发证行为不存在任何错误，不存在需要更正的情形；对证据6的真实性没有异议，该文件是国土局内部文件，对外不能发生法律效力，同时对该证据关联性、证明对象有疑义，该证据不能证明原告的土地用途变更申请已经得到了批准，土地用途变更的批准机关为赣州市人民政府，并不是本案的被告，该份证据不能证明被告具有不履行变更登记职责的行为，该证据也不能证明被告不履行土地用途变更的行为违法。评估报告后面的附件说的很清楚：“你公司可依据赣州…手续”改变土地用途是要经过规划局出意见，然后国土局委托鉴定，再向市政府批准，原告再补差价，先行政审批，然后行政确认。本院对上述证据认证如下：原、被告双方对证据的真实性、合法性均无异议，仅对其关联性提出异议。因证据均能证实案涉土地所关联的公司改制、土地出让、土地性质变更申请、意见答复等事实，本院予以认定。经审理查明，2002年9月，赣州市经济体制改革委员会作出关于《赣州市商业储运有限公司产权制度改革方案》的批复（赣市改发[2002]10号），原则同意赣州市商业储运有限公司实行产权制度改革。2003年12月30日，赣州市商业储运有限公司（甲方）与原告（乙方）签订《资产出让协议书》约定：甲方将其全部资产（含案涉土地）出让给乙方；甲方将全部债务随同经营性资产一并出让给乙方，由乙方整体承接；土地出让金由甲方承担支付，按政策返还的土地出让金用于安置职工；土地及地上建筑物权属变更的费用按规定由甲乙双方各自承担；甲方负责办好土地及地上建筑物的权属变更手续。2004年4月12日，赣州市商业管理办公室向赣州市人民政府行文《关于申请办理土地使用权过户手续的请求》，请求市政府批准同意赣州市商业储运有限公司所属6处经营性用地计76689.944平方米土地使用权转移过户为原告。2004年4月20日，原告向赣州市国土资源局行文《关于要求办理土地使用权过户手续的报告》。2006年4月，赣州市国土资源局章贡分局、赣州市国土资源局、赣州市人民政府为案涉土地办理国有土地使用权出让审批，审批表载明：“由公司原管理层及内部职工70人组建赣州市丰源商业城有限公司承担原公司债权债务，接受原公司资产。原公司使用的划拨商业用地在剔除职工宿舍用地后，拟保留原用途出让给市丰源商业城公司。市政府已于2004年6月通过预审，同意该宗地出让。现根据市政府领导对市商管办《请求》的批示，拟将土地使用权出让给赣州市丰源商业城有限公司，出让金按评估地价的30％计征。”2006年7月15日，赣州市国土资源局与原告签订《国有土地使用权出让合同》约定，出让人出让给受让人的宗地位于红旗大道20号，宗地面积7412.9平方米，宗地用途为商业仓储（以商业为主）。2007年1月，赣州市人民政府就该宗地为原告办理赣市直国用（2007）第A3010004号土地使用证，证载地类为商业仓储，依据为赣州市商业储运总公司赣市直国用[2002]字第A3011321号土地证变更登记。2006年7月25日，赣州市国土资源局与原告签订《国有土地使用权出让合同》约定，出让人出让给受让人的宗地位于红旗大道20号，宗地面积7331.718平方米，宗地用途为商业仓储（以商业为主）。2007年1月，赣州市人民政府就该宗地为原告办理赣市直国用（2007）第A3010001号土地使用证，证载地类为商业仓储，依据为赣州市商业储运总公司赣市直国用[2002]字第A3011320号土地证变更登记。2006年7月25日，赣州市国土资源局与原告签订《国有土地使用权出让合同》约定，出让人出让给受让人的宗地位于红旗大道20号，宗地面积2905.886平方米，宗地用途为商业仓储（以商业为主）。2007年1月，赣州市人民政府就该宗地为原告办理赣市直国用（2007）第A3010002号土地使用证，证载地类为商业仓储，依据为赣州市商业储运总公司赣市直国用[2002]字第A3011319号土地证变更登记。2006年6月12日，赣州市国土资源局与原告签订《国有土地使用权出让合同》约定，出让人出让给受让人的宗地位于储运路38号，宗地面积18071.4平方米，宗地用途为商业。2007年1月，赣州市人民政府就该宗地为原告办理赣市直国用（2007）第A3010013号、赣市直国用（2007）第A3010003号、赣市直国用（2007）第A3010014号土地使用证，证载地类为商业，依据为赣州地区商业储运公司赣市国用[94]字第2－94号土地证变更登记。2006年10月16日，原告向赣州市地方税务局直属分局行文《关于我司产权制度改革，办理土地使用权过户，请求免征营业税的报告》，赣州市地方税务局直属分局批复，改制企业土地过户，属于正常的企业名称变更，不属于转让无形资产，不征营业税。2009年11月4日，赣州市城市规划建设局函告赣州市国土资源局《关于赣州市商业城有限公司所属土地有关情况的协商函》，同年12月24日，赣州市国土资源局向赣州市城市规划建设局回复《关于同意赣州市丰源商业城有限公司所属土地变更用途的函》，复函如下：“关于宗地用途与《控规》不完全相符事宜。2006年7月，丰源公司在承接市商储公司的6宗土地时，我局是按照原市商储公司登记的原用途进行登记的（3宗为商业，3宗为商业、仓储）。根据我局章贡分局工作人员实地勘查，宗地内除有商业店面外，还有部分土地是用于物流仓库的建设用地，而物流仓库用地属于工业用地性质。因此，丰源公司申请补办《建设用地规划许可证》，要求在宗地上进行开发建设的行为，对照《控规》涉及部分用地用途的调整。所以，丰源公司可依据《赣州市中心城区建设用地审批工作规则》的相关规定，到贵局办理宗地的《规划条件通知书》。我局根据贵局提供的《规划条件通知书》，按联审程序为丰源公司办理国有土地使用权用途变更用地手续。因此，丰源公司在原址上进行改建的用地申请，贵局可根据相关规定为其办理规划用地手续。”2009年11月17日，原告向被告呈交《关于要求处理储运路40号等六宗土地有关问题的报告》。同年12月有8日，被告向原告回复《关于储运路40号等6宗土地有关问题的处理意见》，答复内容：“你公司申请补办《建设用地规划许可证》，要求在宗地上进行开发建设的行为，对照《控规》涉及部分土地用途的调整。所以，你公司可依据《赣州市中心城区建设用地审批工作规则》的相关规定，到市规划建设局办理宗地的《规划设计条件通知书》。我局根据市规划建设局提供的《规划设计条件通知书》，委托市土地价格中心对宗地进行评估，按联审程序办理改变土地用途调整，形成意见并报市政府同意后，通知你公司按宗地评估差价缴纳宗地的土地出让金，重新签订国有建设用地出让合同，进而为你公司办理国有土地使用权用途变更用地手续。”2010年3月9日，原告向赣州市城乡规划建设局申请办理《建设用地规划许可证》。同月15日，赣州市城乡规划建设局以原告申请的用地未先按程序变更土地使用权用途，不符合法定条件、标准为由，作出赣市规建地字（2010）第1号《不予规划建设行政许可决定书》。2011年2月9日，赣州市城乡规划建设局向赣州市国土资源局作出《关于如何认定河套老城区一宗用地规划指标的复函》，复函内容：“一、根据《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第七条城市国有土地使用权出让、转让合同必须附具规划设计条件及附图，函中所指的丰源公司用地所处的河套老城区地块，在2006年办理出让手续时，应向我局申请规划条件确定相关规划指标。但该宗土地2006年在办理相关手续未向我局申请规划条件，所采纳的土地估价报告也没有我局出具的规划条件或规划指标。因此，我局无法认定该土地估价报告是如何确定规划指标而进行评估的。对此，请贵局咨询出具该土地估价报告的评估机构。二、该宗土地办理出让手续时，市政府已于2005年4月批准了《赣州市河套老城区控制性详细规划》，2010年我局出具的《规划条件通知书》（编号2010－A－073）即是依据该控规出具。”2019年4月22日，原告向被告寄送《关于恳请办理红旗大道20号土地用地性质变更登记，以解决企业土地开发利用的报告》，要求被告为案涉土地办理使用权变更登记。2019年6月18日，被告向原告送达补充材料的通知。2019年6月24日，原告向被告作出《关于办理土地使用权更正登记需补充材料的答复函》，原告根据被告的要求梳理有关材料后，将有关情况函复被告。2019年7月15日，原告遂诉至本院要求处理。本院认为，《行政诉讼法》第四十七条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。《土地管理法》第五十六条规定，确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。《土地管理法实施条例》第六条规定，依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。《赣州市国土资源局行政审批事项办事指南》显示，在经依法取得的国有土地上改建、扩建改变使用性质或用途及扩大范围用地的审批时限为，材料齐全，符合法定条件，5个工作日办结（不含市政府审批时间）。根据上述法律、法规规定，原告认为案涉土地确需改变建设用途的，应当经土地行政主管部门和城市规划行政主管部门同意，并报原批准用地的人民政府批准，然后持批准文件，向土地行政主管部门提出变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。鉴于土地用途变更登记的法定职能专属于原土地登记机关，被告无该行政职能。原告要求确认被告不履行变更登记职责违法，没有事实和法律依据。本院不予支持。同时，原告于2019年4月22日向被告提出土地用途变更申请。6月18日，被告通知原告补充材料。6月24日，原告就补充材料情况函复被告。说明被告收到原告的申请后，被告正在依法履行法定职责。原告向被告函复补充材料后，被告履行法定职责的期限应当重新计算。况且，根据法律、法规规定，原告的土地用途变更申请应当先经城市规划主管部门和土地行政主管部门同意，并经原土地登记机关批准等程序。因此，原告于2019年7月15日向本院提起诉讼，该时间节点仍为行政机关履行职责的法定期限，原告的起诉时机不成熟，其起诉应当予以驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条之规定，裁定如下：驳回原告赣州市丰源商业城有限公司的起诉。案件受理费50元，退回原告赣州市丰源商业城有限公司。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省赣州市中级人民法院。审 判 长  段德辉人民陪审员  陈达明人民陪审员  曾丰生二〇一九年十一月二十六日书 记 员  刘圣明