山东省汶上县人民法院行 政 判 决 书（2018）鲁0830行初40号公益诉讼起诉人汶上县人民检察院，住所地汶上县市政路与明星路交叉路口西。法定代表人臧卫华，职务检察长。委托代理人孔韶华，汶上县人民检察院检察官。委托代理人郭广福，汶上县人民检察院检察官。被告汶上县自然资源和规划局,住所地汶上县圣泽大街东段196号。统一社会信用代码:11370830004335078G。法定代表人张峰，职务局长。委托代理人刘旭，汶上县自然资源和规划局工作人员。委托代理人郭德亮，汶上县自然资源和规划局工作人员。公益诉讼起诉人汶上县人民检察院因认为原汶上县国土资源局不履行法定职责一案，于2018年11月2日以该局为被告向本院提起行政诉讼。本院当日受理后，于2018年11月5日依法向原汶上县国土资源局送达了起诉状副本及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月18日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人汶上县人民检察院的委托代理人孔韶华、郭广福到庭参加诉讼，被告汶上县自然资源和规划局的委托代理人刘旭、郭德亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人诉称，郭金元系汶上县义桥镇马庄东村村民，其在2016年年初承包了马庄东村三组的十一亩耕地，并向马庄东村三组缴纳了三十一万元的承包地款，后又以每亩三万五千元的价格承包了苑庄镇大王村十组的五亩集体耕地。2016年3月至2017年3月，郭金元在未办理采矿许可手续的情况下，直接在其承包的上述村集体土地上非法推土挖砂并销售获利，破坏了耕地资源，损害了国家利益和社会公共利益。2017年5月15日，被告对郭金元非法占用土地一案进行立案调查，5月27日，济宁市国土资源局作出《关于汶上县义桥镇郭金元等三宗非法占地造成耕地破坏程度的鉴定意见》(济国土资字【2017】51号)，对郭金元占用义桥镇马庄东村和苑庄镇大王村集体土地行为的鉴定意见为:郭金元未经批准，擅自占用义桥镇马庄东村和苑庄镇大王村集体土地进行非农业建设，地块面积7994平方米(合11.99亩)，规划地类为基本农田7994平方米(合11.99亩)。现场勘察认定，郭金元在义桥镇马庄东村和苑庄镇大王村集体土地非法占用耕地，进行非农业建设，实施挖砂取土，致使耕地原有耕作层受到破坏，道路及排灌设施损坏，丧失农作物种植条件，破坏行为属于挖损压覆破坏。2017年6月2日，被告作出汶国土资罚字【2017】20号行政处罚决定书，认为郭金元未经批准，擅自占用义桥镇马庄东村基本农田5080平方米(合7.62亩)和苑庄镇大王村基本农田2914平方米(合4.37亩)总计7994平方米(合11.99亩)进行破坏耕地挖砂，违反了《土地管理法》第三十六条第二款规定，根据《土地管理法》第七十四条、第四十条规定，决定作出如下处罚：1、限十五日内对非法占用的基本农田进行复垦整治，恢复种植条件;2、对非法占用的11.99亩基本农田，处以每亩2万元的罚款，共计罚款23.98万元;3、破坏耕地面积较大涉嫌刑事犯罪，移交公安机关处理;4、因义桥镇马庄东村对耕地监管不力建议给予村党支部书记纪律处分。被告随后将该案移送至汶上县公安局。郭金元一直未履行上述行政处罚决定。2017年12月15日，郭金元主动到汶上县公安局投案。2018年7月25日，汶上县人民法院作出(2018)鲁0830刑初195号刑事判决，判决郭金元犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑一年，缓刑二年，罚金人民币三十万元。该刑事判决已生效。2018年4月25日经到现场拍摄取证，该处被损毁的耕地低于周围的农用地4-5米，未进行复垦。2018年6月4日，公益诉讼起诉人向被告发出了汶检民(行)行政违监【2018】37083000003号《检察建议书》，内容为:1、依法履行保护土地资源的职责，对本案中被损毁的基本农田依法进行复垦，恢复种植条件;2、依法追缴当事人郭金元应当繳纳的罚款，并依法加处罚款。2018年7月31日，公益诉讼起诉人委托山东省磐石土地房产测绘公司对郭金元破坏耕地遗留的砂坑进行了勘验测绘，被损毁的耕地依然是一个大坑，最深处离地面约5.32米，最浅处离地面约4.65米(测绘结果显示被损毁地块地平标高约为44.5米，最低点处高程39.18米，较高点处39.85米)，被损毁的基本农田未复垦。被告至今未书面回复检察机关，经检察机关跟进监督，涉案被损毁的基本农田依然未被复垦，国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。被告作为土地行政主管部门，对辖区内土地利用保护和土地复垦工作依法具有监督管理职责，其对郭金元毁地挖砂破坏基本农田的行为虽作出行政处罚决定，但在郭金元未在法定期限内履行行政处罚决定的情况下，被告怠于履行法定监管职责，既未向郭金元追缴行政罚款，也未征缴土地复垦费用代为组织复垦。在公益诉讼起诉人发出检察建议后，被告一直未书面回复检察建议，也未依法责令郭金元缴纳复垦费并代为组织复垦，致使涉案被毁损的基本农田一直未能恢复种植条件，国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。被告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十四条、第三十六条、第六十六条、第七十四条、第七十五条、《土地复垦条例》第十七条、第十八条相关法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条之规定，向你院提起行政公益诉讼，请依法裁判。请求：1、确认被告怠于履行职责的行为违法；2、判令被告依法向郭金元征缴土地复垦费并代为组织复垦。公益诉讼起诉人为证明其主张向本院提交了以下三组证据：第一组证据，证明郭金元非法采砂并破坏基本农田的事实以及汶上县公安局查证和认定郭金元构成非法占用农用地罪的经过。1、汶上县公安局查办郭金元涉嫌非法占有农用地罪的有关案卷材料。(1)汶上县公安局《立案决定书》；(2)汶上县公安局《现场勘验笔录》；(3)犯罪嫌疑人郭金元的供述；(4)济宁恒基测绘有限公司《苑庄镇大王庄砂坑勘察定界图》；(5)汶上县公安局对房兆字、潘留忠、张腾军、张胜安、张胜福的询问笔录；(6)汶上县人民检察院对张腾军的询问笔录；(7)济宁市国土资源局于2017年5月27日做出的济国土资字【2017】51号《关于汶上县义桥镇郭金元等三宗非法占地造成耕地破坏程度的鉴定意见》。2、汶上县国土资源局汶国土资罚字【2017】20号《行政处罚决定书》。3、汶上县人民法院于2018年7月25日作出的(2018)鲁0830刑初195号刑事判决书。第二组证据，证明检察机关已履行诉前程序的证据。1、汶上县检察院汶检民(行)行政违监【2018】37083000003号检察建议书及送达回证；2、汶上县检察院办案人员孔韶华、郭广福于2018年4月25日对郭金元毁地挖砂现场查验的照片4张。3、汶上县检察院办案人员孔韶华、郭广福于2018年4月25日对郭金元毁地挖砂现场查验的视频一份。第三组证据，证明国土部门收到汶上县院检察建议后未全面依法履职，导致社会公共利益持续受到侵害的证据。1、2018年7月31日汶上县检察院委托山东磐石土地房地产评估测绘有限公司对郭金元非法采砂被损毁耕地现状的勘察定界图一份；2、汶上县检察院办案人员孔韶华、郭广福于2018年7月31日对郭金元非法采砂被损毁耕地现场查验照片6张；汶上县检察院办案人员孔韶华、郭广福于2018年8月24日对郭金元非法采砂被损毁耕地现场查验照片4张；3、汶上县检察院办案人员孔詔华、郭广福于2019年8月14日对郭金元非法采砂被损毁耕地现场查验照片2张；4、汶上县检察院办案人员孔韶华、郭广福于2019年11月8日对郭金元非法采砂被损毁耕地现场查验照片2张。被告汶上县自然资源和规划局辩称，一、答辩人不存在怠于履行职责的行为。2017年5月15日答辩人发现义桥镇马庄东村郭金元未经批准，擅自占用义桥镇马庄东村和苑庄镇大王庄村耕地7994平方米(折合11.99亩)挖砂取土的违法行为，依法进行立案查处，并及时委托济宁市国土资源局对非法占地造成耕地破坏程度进行鉴定。2017年6月2日答辩人依照法定程序作出了汶国土资罚字【2017】20号《行政处罚决定书》，认定郭金元未经批准，擅自占用义桥镇马庄东村基本农田5080平方米(合7.62亩)、苑庄镇大王村基本农田2914平方米(合4.37亩)总计7994平方米(合11.99亩)进行破坏耕地挖砂，违反了《土地管理法》第三十六条第二款规定，根据《土地管理法》第七十四条、第四十条规定，决定作出如下处罚：1、限十五日内对非法占用的基本农田进行复垦整治，恢复种植条件；2、对非法占用的1.99亩基本农田，处以每亩2万元的罚款，共计罚款23.98万元；3、破坏耕地面积较大涉嫌刑事犯罪，移交公安机关处理；4、因义桥镇马庄东村对耕地监管不力，建议给予村党支部书记纪律处分。2017年8月24日答辩人将该案相关材料移送至汶上县公安局，由其进行刑事立案；因郭金元未履行《处罚决定书》确定的义务，答辨人曾向郭金元下达《履行行政处决定催告书》，并于2018年7月16日向汶上县人民法院申请强制执行；2018年7月25日，汶上县人民法院审理后，作出(2018)鲁0830刑初195号刑事判决书，判决郭金元犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑一年，缓刑二年，罚金人民币三十万元(罚金已经交纳)。答辩人认为汶上县人民法院基于同一违法事实，对郭金元判处30万元罚金已经包含答辩人决定书中决定处罚的23.98万元罚款，且郭金元已经缴纳全部罚金，故而根据《中华人民共和国行政处罚法》第28条2款“违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。”和《最高人民法院关于适用的解释》第439条2款“行政机关对被告人就同一事实已经处以罚款的，人民法院判处罚金时应当折抵，扣除行政处罚已执行的部分”等规定，答辩人对违法行为人郭金元继续追缴行政罚款已缺乏法律依据。二、违法人郭金元所破坏的土地已经复垦完毕，并基本达到农作物种植条件。答辩人在作出汶国土资罚字【2017】20号《行政处罚决定书》后，一直督促违法人郭金元对所破坏的1.99亩土地进行复垦，并向其下达《履行行政处罚决定催告书》。直到2018年3月、2018年6月被郭金元破坏的两宗土地才被复垦完毕。后经济宁市国土资源局专家对复垦土地实地勘察，于2018年10月9日作出了济国土资字【2018】160号《济宁市国土资源局关于汶上县义桥镇马庄东村村民郭金元破坏耕地复垦情况的鉴定意见》，鉴定结论为：“汶上县义桥镇马庄东村村民郭金元对因违法占用的义桥镇马庄东村和苑庄镇大王庄村11.99亩的耕地进行了复垦，做到了耕地数量没减少，耕作层基本达到农作物种植条件”。由于违法人郭金元所破坏的土地已经被复垦并经鉴定耕地数量没减少，基本达到了农作物种植条件，而且复垦后的土地已经交付村民进行耕种。综上所述，答辩人对于违法人郭金元破坏土地的违法行为，已经履行了法定职责，不存在违法行为，公益诉讼起诉人的诉请理由不成立，请求依法驳回诉讼请求。被告汶上县自然资源和规划局在法定举证期间向本院提交了：1、汶上县国土资源局对郭金元破坏耕地挖砂取土违法行为进行查处的卷宗材料一宗；证明被告对郭金元破坏土地的违法行为依法履行了处罚等法定职责。2、义桥镇马庄东村村民委员会及村民代表证明、苑庄镇大王庄村村民委员会及村民代表证明；3、《济宁市国土资源局关于汶上县义桥镇马庄东村村民郭金元破坏耕地复垦情况的鉴定意见》。证明郭金元破坏的土地已被复垦并经鉴定基本达到农作物种植条件，且已交付村民耕种。被告在本案庭审期间提交了以下证据：1、汶上县国土资源局关于申请对苑庄镇大王庄村与义桥镇马东村砂坑进行治理资金的请示；2、授权支付额度到账通知书；3、财政授权支付凭证；4、汶上县国土资源局关于申请对苑庄镇大王庄村与义桥镇马东村砂坑进行治理资金拨付的请示。证明被告已履行复垦职责。经庭审质证，被告对公益诉讼起诉人提交的1-3组证据均无异议。本院对公益诉讼起诉人提交的证据的真实性、关联性、合法性予以确认，能够证明郭金元非法占用农用地挖砂取土，致使耕地受到破坏的事实，同时证明汶上县人民检察院已向原汶上县国土资源局发出了检察建议，履行了公益诉讼的前置程序，原汶上县国土资源局在收到检察建议后两个月内未作出履责处理。经庭审质证，公益诉讼起诉人对被告提交的证据的真实性无异议，但认为被告提交的证据虽能证明被告对郭金元进行了罚款，但涉案土地没有复垦，公共利益仍然受到损害。针对公益诉讼起诉人的上述观点，被告认为，目前造成该地块整治进度滞后的主要原因是没有合法的取土来源。在整治地块的同时可能会造成新的违法采矿行为发生时，因此其在纠正过程中较为谨慎，造成了进度缓慢。再者，大气污染的要求，也对整治过程带来了一些困难。本院对被告在法定期间内提交的第1号证据的真实性、合法性、关联性予以确认，能够证明被告对郭金元非法破坏耕地行为履行了行政处罚及移交公安机关侦查处理的法定职责。对第2号、3号证据的真实性应予以确认，但用于证明涉案土地已复垦完毕，缺乏证明力。对被告在庭审期间提交的1-4号证据，因该证据并不是被告在法定期间内所提交，故不能作为证明本案被诉具体行政行为合法的证据使用。但该证据从事实上，也反映出了现被告对涉案土地正实施复垦行为。经审理查明，2016年7月至2017年3月，郭金元未经有权部门批准，擅自占用汶上县义桥镇马庄东村和苑庄镇大王庄村耕地进行取土挖砂。2017年5月原汶上县国土资源局在巡查中发现在汶上县义桥镇马庄东村和苑庄镇大王庄村交界处耕地中，存在非法占地取土挖砂现象。原汶上县国土资源局虽对汶上县义桥镇马庄东村及苑庄镇大王庄村相关村委负责同志进行调查核实，确认系郭金元实施了这一违法行为。2017年5月15日，原汶上县国土资源局对郭金元涉嫌破坏耕地取土挖砂一案进行了立案查处。经济宁市国土资源局鉴定，2017年5月27日出具了济国土资字【2017】51号鉴定意见书，认定郭金元在汶上县义桥镇马庄东村和苑庄镇大王庄村集体土地上非法占用耕地11.99亩，进行非农业建设，实施挖砂取土，致使耕地原有耕作层受到破坏，道路及排灌设施损失，丧失农作物种植条件，破坏行为属于挖损压覆破坏。2017年6月2日，原汶上县国土资源局对郭金元作出了汶国土资罚字【2017】20号行政处罚决定书，决定：1、限十五日内对非法占用的基本农田进行复垦整治，恢复种植条件；2、对非法占用的11.99亩基本农田，处以每亩2万元的罚款，计罚款23.98万元。2017年8月24日，原汶上县国土资源局认为郭金元非法取土挖砂行为涉嫌刑事犯罪，将该案移送汶上县公安局侦查。汶上县人民检察院于2018年6月1日以郭金元非法占用农用地罪向本院提起公诉，本院于2018年7月25日作出（2018）鲁0830刑初195号刑事判决书，判决：被告人郭金元犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑一年，缓刑二年，罚金人民币三十万元。该判决并载明罚金已交纳。2018年6月1日，汶上县人民检察院作出汶检民（行）行政违监【2018】37083000003号检察建议，并于2018年6月4日向原汶上县国土资源局送达，建议：1、依法履行保护土地资源的职责，对本案中被损毁的基本农田依法进行复垦，恢复种植条件；2、依法追缴当事人郭金元应当缴纳的罚款，并依法加处罚款。并注明“请在收到后两个月内作出处理并将结果书面回复本院”。但原汶上县国土资源局在收到该检察建议书，并未向汶上县人民检察院作出回复。另查明，在本案诉讼过程中，被告积极协调资金，对涉案土地实施了一定的复垦整治工作，但由于取土来源困难、大气扬尘整治等主客观原因，相关复垦整治工作并未完成。还查明，汶上县自然资源和规划局于2019年3月经机构编制委员会核准成立，原汶上县国土资源局的所有职能由汶上县自然资源和规划局承继行使。本院认为，汶上县人民检察院作为公益诉讼人提起本案诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条规定的行政公益诉讼的受案范围，且汶上县人民检察院已于诉前向原汶上县国土资源局发出了督促其履职的检察建议书，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定。本案的审理焦点为：1、原汶上县国土资源局针对郭金元破坏耕地行为是否存在行政不作为。2、被告汶上县自然资源和规划局需要继续履行哪些法定职责。关于焦点1，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”原汶上县国土资源局作为汶上县区域内的土地行政主管部门，对本区域内违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查并依法作出处理系其法定职责。《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第二款规定：“行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复。”本案中，郭金元非法占用耕地11.99亩构成非法占用农用地罪，业经本院2018年7月25日作出的（2018）鲁0830刑初195号生效刑事判决书确认。汶上县人民检察院于2018年6月4日向原汶上县国土资源局送达了汶检民(行)行政违监【2018】37083000003号检察建议，并注明“请在收到后两个月内作出处理并将结果书面回复本院”，但原汶上县国土资源局并未按照上述法律规定在两个月内作出处理，未全面履行法定职责，构成行政不作为。关于焦点2，《中华人民共和国土地管理法》第七十一条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。”第七十四条规定:“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”原汶上县国土资源局于2017年5月15日对郭金元破坏耕地案予以立案查处，同年6月2日向郭金元下达汶国土资罚字【2017】20号《行政处罚决定书》；同年8月24日以郭金元非法取土行为涉嫌刑事犯罪将该案遂移送汶上县公安局侦查，履行了上述法律规定的行政处罚和案件移送的法定职责。《中华人民共和国土地管理法》第七十五条规定:“违反本法规定，拒不履行土地复垦义务的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正;逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以罚款。”国务院《土地复垦条例》第五条第一款规定:“国务院国土资源主管部门负责全国土地复垦的监督管理工作。县级以上地方人民政府国土资源主管部门负责本行政区域土地复垦的监督管理工作。”第十八条规定:“土地复垦义务人不复垦，或者复垦验收中经整改仍不合格的，应当缴纳土地复垦费，由有关国土资源主管部门代为组织复垦，”汶上县人民检察院诉请判令被告“依法向郭金元征缴土地复垦费并代为组织复垦”。从本案查明的事实看，原汶上县国土资源局或者承继其职责的汶上县自然资源和规划局均未按照《中华人民共和国土地管理法》第七十五条的规定，向郭金元履行责令缴纳复垦费的职责，亦未完全按照《土地复垦条例》第十八条的规定将涉案土地代为复垦完毕。从本案实际来看，由郭金元对其非法占用的农用地进行复垦已无实现之可能。行政机关不仅应当及时履责，还应当全面履责，并要依法实现履责的目的。原汶上县国土资源局尽管履行了行政处罚职责和涉嫌犯罪移送职责，但其并未提供证据证明已履行复垦费征缴职责，汶上县自然资源和规划局成立后亦未履行上述征缴职责，故汶上县人民检察院诉请由被告向郭金元征缴土地复垦费并代为组织复垦的诉讼请求，本院予以支持。根据国务院《土地复垦条例》的相关规定，国土部门代为组织复垦需要制定复垦方案、组织实施及验收等一系列工作，并需复垦资金全部到位，尚需被告自行裁量。现被告虽对涉案土地采取了一定的复垦整治措施，但由于取土来源困难、大气扬尘整治等主客观原因的存在，致使具体复垦整治过程进展缓慢，故在具体履行期限上暂无法确定。因此，对于公益诉讼起诉人诉请判令被告组织复垦的诉讼请求，应由被告重新作出处理。现对具体履行期限虽无法确定，但并不代表可以无限期拖延，被告应积极作为，力争克服各种主客观不利因素，在合理期限内将案涉土地复垦完毕。关于公益诉讼起诉人的第一项诉请，因为确认怠于履行职责的行为违法是责令履行法定职责的事实基础和前提，不能成为单独的诉请和判项，判决责令行政机关履行法定职责已经包含了对行政不作为违法的评价，故本院不再单独予以裁判。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条及《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条的规定，判决如下：一、责令被告汶上县自然资源和规划局在本判决生效后两个月内履行土地复垦费征缴法定职责。二、责令被告汶上县自然资源和规划局针对汶上县人民检察院检察建议中关于代为组织复垦的内容在合理期限内继续履行法定职责。案件受理费50元，由被告汶上县自然资源和规划局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。审 判 长  王 灿审 判 员  王存政审 判 员  李福科审 判 员  赵新泉审 判 员  田 鸿人民陪审员  田丽波人民陪审员  吕春玲二〇一九年十一月二十八日书 记 员  李潇洒