广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1452号 上诉人（一审原告）秦绍莲，女，1962年6月25日出生，汉族，原住北海市海城区靖海镇高德四街99号，现住北海市海城区。 委托代理人符广艺，男，1964年7月13日出生，汉族，住北海市海城区。系秦绍莲之丈夫。 被上诉人（一审被告）北海市海城区人民政府，住所地：北海市海城区长青北路13号。 法定代表人裴相春，区长。 上诉人秦绍莲因其诉被上诉人北海市海城区人民政府（以下简称海城区政府）不履行政府信息公开法定职责一案，不服北海市中级人民法院作出的（2019）桂05行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 北海市中级人民法院一审查明：2019年1月11日，海城区政府收到秦绍莲递交的三份《政府信息公开申请表》，申请内容分别为：北海市海景大道、海湾新城项目征收高德四、五街合法性批准文件；北海市海景大道、海湾新城征收高德四、五街征地协议书；北海市海景大道征收四、五街征地拆迁回建地分配发放情况及北海市海景大道征收高德四、五街征地拆迁补偿补助费用发放使用情况。2019年1月25日，海城区政府针对秦绍莲上述申请分别作出三份《信息公开告知书》，其中编号：2019004《信息公开告知书》的内容为：一、鉴于你申请公开的“北海市海景大道项目”和“海湾新城项目”属于两个不同的项目，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第三项中“一事一申请”原则，即一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目的要求，请你在收到本告知书之日起5个工作日内对申请方式调整后重新提出申请。二、关于你申请公开的“北海市海景大道，海湾新城项目征收高德四、五街合法性批准文件”中所述“合法性批准文件”的内容描述不明确，不能确定具体是何种批文，请你在收到本告知书之日起5个工作日内作出变更或补充。三、因无法确定你申请公开的信息是否与你的生产、生活、科研等特殊需要有关，根据《国务院办公厅关于施行若干问题的意见》第五点第十四款的规定，请你在收到本告知书之日起5个工作日内补正所需政府信息与您的生产、生活、科研等特殊需要有关联性的证明材料，证明材料包含但不限于村民委员会开具的集体经济组织成员证明、房产来源证明材料等复印件。编号：2019005《信息公开告知书》的内容为：一、鉴于你申请公开的“北海市海景大道项目”和“海湾新城项目”属于两个不同的项目，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第三项中“一事一申请”原则，即一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目的要求，请你在收到本告知书之日起5个工作日内对申请方式调整后重新提出申请。二、因无法确定你申请公开的信息是否与你的生产、生活、科研等特殊需要有关，根据《国务院办公厅关于施行若干问题的意见》第五点第十四款的规定，请你在收到本告知书之日起5个工作日内补正所需政府信息与您的生产、生活、科研等特殊需要有关联性的证明材料，证明材料包含但不限于村民委员会开具的集体经济组织成员证明、房产来源证明材料等复印件。编号：2019006《信息公开告知书》的内容为：一、鉴于你申请公开的“征地拆迁回建地分配发放情况”和“征地拆迁补偿补助费用发放使用情况”属于两个不同的信息类别，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第三项中“一事一申请”原则，即一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目的要求，请你在收到本告知书之日起5个工作日内对申请方式调整后重新提出申请。二、关于你申请公开的“北海市海景大道征收高德四、五街征地拆迁补偿补助费用发放使用情况”，该内容描述不明确，所涉范围太大，应明确具体是何费用，具体的发放人或者使用范围。请你在收到本告知书之日起5个工作日内作出变更或补充。三、因无法确定你申请公开的信息是否与你的生产、生活、科研等特殊需要有关，根据《国务院办公厅关于施行若干问题的意见》第五点第十四款的规定，请你在收到本告知书之日起5个工作日内补正所需政府信息与您的生产、生活、科研等特殊需要有关联性的证明材料，证明材料包含但不限于村民委员会开具的集体经济组织成员证明、房产来源证明材料等复印件。2019年2月1日，秦绍莲按照海城区政府上述编号：2019004《信息公开告知书》的内容对其申请方式和内容进行变更调整后，重新向海城区政府递交两份《政府信息公开申请表》，申请公开的内容分别为：海湾新城高德四、五街合法性批准文件；海景大道高德四、五街合法性批准文件。海城区政府受理秦绍莲申请后向其职能部门原北海市国土资源局海城区分局发函询问，该局于2019年2月21日回复告知秦绍莲申请信息的制作单位是广西壮族自治区人民政府，保存单位是原北海市国土资源局。2019年2月27日，海城区政府作出受理编号为：2019012、2019013的两份《非本机关政府信息告知书》，告知秦绍莲申请公开的政府信息不属于其制作或保存的政府信息，建议秦绍莲向保存该政府信息的原北海市国土资源局提出申请。秦绍莲不服，提起本案行政诉讼，请求：1．确认海城区政府对秦绍莲递交的信息公开申请不履行政府信息公开的行为违法；2．判令海城区政府在一定期限内公开秦绍莲依法申请公开的政府信息；3.撤销海城区政府2019年1月25日作出的编号为：2019004、2019005、2019006的《信息公开告知书》和2019年2月27日作出的受理编号为：2019012、2019013的《非本机关政府信息告知书》。经一审法院释明，秦绍莲不同意就上述五份告知书分别起诉。 北海市中级人民法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第（一）项“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，人民法院不予受理：（一）因申请内容不明确，行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为”、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，提起行政诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。因申请内容不明确，行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，海城区政府于2019年1月25日向秦绍莲分别作出编号为：2019004、2019005、2019006的三份《信息公开告知书》，系海城区政府针对秦绍莲的申请事项不符合“一事一申请”且申请内容不明确而要求秦绍莲对申请方式进行调整、对申请内容作出变更或补充后重新提交申请的一个程序性告知行为，对秦绍莲的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。秦绍莲对上述三份《信息公开告知书》的起诉不符合提起行政诉讼的条件，本应不予立案，已经立案的依法应当裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定”的规定，政府信息公开的原则为“谁制作谁公开、谁保存谁公开”。即政府信息是行政机关制作的由制作政府信息的行政机关负责公开；政府信息是从公民、法人或者其他组织获取的，由保存该政府信息的行政机关负责公开。被申请机关若非制作或保存机关，其从其他行政机关获取的政府信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的保存政府信息机关的情形。本案中，秦绍莲根据海城区政府编号为2019004的《信息公开告知书》，变更调整其申请方式和内容后，于2019年2月1日重新向海城区政府递交了两份《政府信息公开申请表》，申请公开海湾新城高德四、五街合法性批准文件及海景大道高德四、五街合法性批准文件。海城区政府经核查获知秦绍莲所申请政府信息的制作单位是广西壮族自治区人民政府，保存单位是原北海市国土资源局。根据“就近、便民”原则，海城区政府作出受理编号为2019012、2019013的两份《非本机关政府信息告知书》，告知秦绍莲向保存机关原北海市国土资源局提出政府信息公开申请，并无不当。海城区政府已经履行了《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的告知义务，且在法定期限内依法受理、告知及送达，程序合法。虽存在未告知联系方式的轻微瑕疵，但不影响秦绍莲向原北海市国土资源局提出政府信息公开申请。海城区政府并非秦绍莲所申请政府信息的制作机关或保存机关，并非该政府信息公开义务机关，其告知秦绍莲向保存机关提出政府信息公开申请，符合《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项的规定。秦绍莲的主张缺乏事实依据和法律依据，不予支持。 综上，秦绍莲对海城区政府所作编号为：2019004、2019005、2019006的三份《信息公开告知书》的起诉，不符合行政诉讼的法定受理条件，依法应予以驳回。海城区政府不是秦绍莲申请海湾新城高德四、五街合法性批准文件、海景大道高德四、五街合法性批准文件的政府信息公开主体，其作出受理编号为：2019012、2019013的两份《非本机关政府信息告知书》告知秦绍莲向保存机关提出政府信息公开申请，并无不当。秦绍莲请求判令海城区政府公开不当，应依法驳回其诉讼请求。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项之规定，判决：一、驳回秦绍莲对海城区政府作出的编号为2019004、2019005、2019006的《信息公开告知书》的起诉。二、驳回秦绍莲对海城区政府作出的受理编号为2019012、2019013的《非本机关政府信息告知书》的诉讼请求。 上诉人秦绍莲上诉称：被上诉人未依法履行行政行为，属于行政不作为。上诉人依法向被上诉人提交了《政府信息公开申请表》，申请公开内容分别为：北海市海景大道、海湾新城项目征收高德四、五街合法性批准文件；北海市海景大道、海湾新城征收高德四、五街征地协议书；北海市海景大道征收四、五街征地拆迁回建地分配发放情况及北海市海景大道征收高德四、五街征地拆迁补偿补助费用发放使用情况。并提交了上诉人符合申请主体资格的相关证据。而被上诉人先是作出2019004、2019005、2019006的三份《北海市海城区人民政府信息公开告知书》，告知上诉人对申请方式进行调整，将海景大道和海湾新城分开申请。上诉人依通知调整后重新提交了申请后，被上诉人又作出2019012、2019013的两份《北海市海城区人民政府办公室非本机关政府信息告知书》，让上诉人向原北海市国土资源局提出申请公开以上信息，把责任推给国土资源局，又未告知上诉人获取该信息的地址及联系方式等，明显是逃避责任。且实施征地拆迁的一直都是被上诉人，对于以上申请公开的信息被上诉人应当是保存有的，而被上诉人却故意推脱拒绝公开，明显是行政不作为。一审法院适用法律错误，维持被上诉人不作为的行政行为亦错误。请求：撤销一审判决；确认海城区政府不履行政府信息公开行政行为违法；撤销海城区政府2019年1月25日作出的编号为2019004、2019005、2019006的《信息公开告知书》和2019年2月27日作出的受理编号为2019012、2019013的《非本机关政府信息告知书》。 被上诉人海城区政府未提交书面答辩意见。 经本院审查，一审判决认定的证据合法有效，可作为本案定案证据，本院予以确认。据此，本院对一审判决查明的事实予以确认。 本院认为：关于秦绍莲对海城区政府作出的2019004号、2019005号、2019006号三份《信息公开告知书》的起诉是否符合行政诉讼受理条件的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”及《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第（一）项“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，人民法院不予受理：（一）因申请内容不明确，行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为”的规定，本案中，海城区政府针对秦绍莲提出的3份信息公开申请，分别向秦绍莲作出2019004号、2019005号、2019006号三份《信息公开告知书》，系海城区政府依秦绍莲申请信息公开的内容，根据“一事一申请”的规定，要求秦绍莲对申请方式进行调整、对申请内容作出变更或补充后重新提交申请的一个程序性告知行为，对秦绍莲的权利义务未产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。一审法院驳回秦绍莲对海城区政府作出的2019004号、2019005号、2019006号《信息公开告知书》的起诉，符合法律规定。 关于海城区政府作出2019012号、2019013号2份《非本机关政府信息告知书》是否合法的问题。根据2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定”的规定，即政府信息公开的原则为“谁制作谁公开、谁保存谁公开”。本案中，海城区政府对秦绍莲重新递交的两份《政府信息公开申请表》进行核查，获知秦绍莲所申请公开的政府信息的制作单位是广西壮族自治区人民政府，保存单位是原北海市国土资源局，于2019年2月27日作出2019012号、2019013号《非本机关政府信息告知书》2份，告知秦绍莲向信息保存机关原北海市国土资源局提出政府信息公开申请，已经履行了告知义务。上诉人秦绍莲主张海城区政府未依法履行行政行为，属于行政不作为，没有事实依据。一审判决驳回秦绍莲对海城区政府作出的2019012号、2019013号《非本机关政府信息告知书》的诉讼请求，有事实和法律依据。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人秦绍莲的上诉理由不成立，不应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人秦绍莲负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇一九年十一月二十七日 法官助理 黄国艳 书 记 员 王家兴