广西壮族自治区百色市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂10行初106号 原告百色市右江区龙景街道办事处百法村四组。 负责人廖先才，该组组长。 委托代理人韩明，广西桂百律师事务所律师。 委托代理人黄光铭，广西桂百律师事务所律师。 被告百色市右江区人民政府。住址：广西百色市右江区向阳路19号。 法定代表人杨世爵，该区区长。 委托代理人韦方燕，百色市右江区司法局干部。 委托代理人麦志波，广西凌盛律师事务所律师。 原告百色市右江区龙景街道办事处百法村四组（以下简称百法村四组）因认为被告百色市右江区人民政府（以下简称右江区政府）未在法定期限内作出行政答复，向本院提起行政诉讼。本院于2019年6月18日立案后，向被告右江区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月18日公开开庭审理了本案。原告的负责人廖先才及其委托代理人韩明到庭参加诉讼。被告右江区政府的法定代表人杨世爵区长因公务未到庭参加诉讼，其委托代理人韦方燕、麦志波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告百法村四组于2018年9月21日、2018年11月20日分别向被告右江区政府提交3份《关于要求百色市右江区人民政府履行法定职责的申请书》，被告未作出答复，原告遂于2019年5月15日向本院提起诉讼，要求原告履行法定职责,针对申请依法作出答复。 原告百法村四组诉称，2002年9月3日原县级百色市人民政府(即被告)作出百政发[2002]108号文件即《关于百色水利枢纽第一期移民新址建设征地补偿标准的通知》,决定对涉及百色水利枢纽第一期移民新址用地征收补偿标准先按《右江百色水利枢纽技施设计阶段第一期水库淹没处理及移民安置规划设计报告》临控补偿标准补偿,待国务院新的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》和广西壮族自治区实施办法出台后再按新的补偿标准结算。2003年9月27日百色市右江区人民政府作出右政发[2003]77号文件即《关于百色水利枢纽第一期移民生产安置用地有偿划拨补偿标准的通知》,决定对涉及百色水利枢纽第一期移民生产安置用地征收补偿标准先按《右江百色水利枢组技施设计阶段第一期水库淹没处理及移民安置规划报告》临控补偿标准补偿,待国务院新的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》和广西壮族自治区实施细则出台后再按新的补偿标准结算。2005年11月13日百色市右江区人民政府作出了右政发[2005]53号文件即《关于调整百色水利枢纽右江区库区外迁移民生产安置用地征划补偿标准的通知》,该通知所提到的百政函[2005]189号文件的附件4内容反映出征收耕地的土地补偿费、安置补助费之和为该耕地被征收前三年平均年产值的12倍。2006年9月1日国务院实施了新的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》,对征收耕地的土地补偿费、安置补助费之和为该耕地被征收前三年平均年产值的倍数从原12倍调整到16倍。被告分3次征收了原告集体土地共207.445亩用于上述移民安置,且以上述右政发[2005]53号文件规定的征地补偿标准作为征地最终标准结算原告的征地补偿款,并没有按国务院新的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》和广西壮族自治区实施办法规定的征地补偿标准结算补足原告的征地补偿款,明显违法。原告遂于2018年9月21日向被告递交了2份《关于要求其履行法定职责的申请书》,2018年11月20日向被告递交了1份《关于要求其履行法定职责的申请书》,要求被告确认自己把右政发[2005]53号文件规定的征地补偿标准作为征地最终标准征收原告集体土地的行为违法,并要求被告按照国务院新修订的(即2006年9月1日实施的)《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》和广西壮族自治区实施办法规定的征地补偿标准结算征收的集体土地的征地补偿款,扣除已付款项后向原告支付。但被告收到原告的上述申请书后至今没有在法定期限内作出行政答复。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第(六)项和《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第二条第四款的规定,被告对自己作出的违法行政行为具有确认违法的法定职权和对集体土地征收后补偿的法定职权。被告收到原告的上述申请书至今没有作出具体行政行为,显然构成不履行法定职责。原告根据《行政诉讼法》第十二条第一款第(六)项、第四十七条之规定,特提起行政诉讼，请求：判决确认被告收到原告2份落款日期为2018年9月20日、1份落款日期为2018年11月18日的《关于要求被告履行法定职责的申请书》后未在法定期限内作出行政答复存在不履行法定职责的行为违法,并判决责令被告在一定期限内对原告的上述申请依法作出行政答复。 原告向本院提交了以下证据：1.征收土地补偿协议书3份，证明被告分3次征收原告集体土地共207.445亩用于百色水利枢纽库区移民安置，但没有按国务院新的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》和广西壮族自治区实施颁发规定的征地补偿标准结算补足原告的征地补偿款，明显违法。2.《关于要求其履行法定职责的申请书》3份、材料接收收据，证明原告于2018年9月21日、11月20日向被告递交履职申请书，要求其履行法定职责。被告于该日收到申请书，被告履行法定职责的期限从2018年9月22日、11月21日算起。当庭补充提交四份证据：百政发[2002]108号文件、右政发[2003]77号文件、右政发[2005]53号文件、百政函[2005]189号文件，四份文件证明被告实施了征收原告土地的行为，右江区政府是本案的适格被告。 被告右江区政府辩称，一、原告的诉讼请求不明确。原告的诉讼是确认被告未在法定期限内作出具体行政行为的行为违法,并责令被告在法定期限内对其申请依法履行法定职责。本案事实是,被告在2018年9月21日收到原告的《关于要求百色市右江区人民政府履行法定职责的申请书》后,依据《信访条例》第二十一条第(三)规定转交百色市右江区水库移民工作管理局处理答复。百色市右江区水库移民工作管理局于2019年3月8日形成的书面《关于龙景街道百法村二、三、四组的答复意见》,后送达廖先才。而移民局也属于右江区政府的部门，根据信访条例，视为右江区政府作出了答复。虽然超过法定期限,但也是作出了具体的答复。原告是要求确认超期答复违法并要求被告重新作出答复?还是要求确认超期答复违法并要求被告依据其《关于要求百色市右江区人民政府履行法定职责的申请书》的具体内容提高其补偿标准?原告应进一步明确其诉讼请求。二、签订《征收土地补偿协议书》的主体是百色市国土资源局(现为百色市自然资源局),并非被告。如本案原告的诉求是要求提高其补偿标准的,则被告认为被告不是本案的适格被告。三、原告要求依据2006年9月国务院出台的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》提高补偿标准。现起诉的时间是2019年5月，已远远超过法定的起诉期限。四、原告《关于要求百色市右江区人民政府履行法定职责的申请书》要求被告确认被告自己发布的“右政发[2005]53号”作为征地最终标准违法并要求以2006年9月国务院出台的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的标准提高其补偿费无事实依据及法律依据。1.“右政发[2005]53号”的出台符合相关法律法规的规定,程序合法。2.百色市国土资源局与原告各方分别签订了《百色水利枢纽库区移民生产安置用地征收土地补偿协议书》,当中的第三条双方自行约定以“右政发[2005]53号”作为最终的征地补偿标准,该约定是双方的真实意思表示,合法有效。原告要求确认“右政发[2005]53号作为征地最终标准违法是没有事实依据及法律依据的。被告也并非百色市国土资源局的上级部门、对百色市国土资源局所签订的相关征地补偿协议合法与否也无权确认。3.《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的16倍补偿标准并不适用各方原告，所说的16倍补偿是针对被安置的移民,各原告并不是水库征迁的移民，其补偿费适用的是《中华人民共和国土地管理法》的标准。“右政发（2005）53号”所列的标准也是符合该标准的。另,右江区在实施库区移民淹没耕地补偿标准倍数增加时,没有调整外迁移民生产安置用地的补偿标准。因此,原告申请要求以16倍补偿标准提高其补偿费是没有事实依据及法律依据的。五、本案不属于人民法院的受案范围。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定,对于原告提出的补偿标准的诉求不属于人民法院的受案范围。对原告的这一诉求,人民法院应予以驳回其起诉。综上所述,原告的起诉存在不属于人民法院受案范围、本案被告不适格、超过法定起诉期限的程序性问题,人民法院应驳回其起诉。退而其次,具体到其诉讼请求,其诉请也没有事实依据及法律依据,人民法院也应驳回其诉讼请求。 被告右江区政府向本院提交了以下证据：1.《关于龙景街道百法村二、三、四组＜关于要求百色市右江区人民政府履行法定职责的申请书＞的答复意见》、《送达回签》送达现场照片。证明：右江区移民局已代被告所提出的申请作出答复。2.百政发[2002]108号文。证明：2003年实施的外迁移民，原计划是暂按百政发[2002]108号文的临控补偿标准进行干预。3.右江区人民政府向上级作的行文请示。证明：已被征单位对百政发[2002]108号文临控补偿标准提出异议，被告向上级行文请示。4.百政函[2005]189号文。证明：百色市人民政府批复外迁移民生产安置用地征划补偿标准。5.桂移函[2005]216号文。证明：自治区移民局批复外迁移民生产安置用地补偿标准方案。6.右政发[2005]53号文。证明：被告根据百政函[2005]189号文、桂移函[2005]216号文制定的外迁移民征用安置区生产安置用地补偿标准。7.2009年国家发改委、水利部下达的批复的《右江百色水利枢纽库区移民资金政策性调整及有关问题处理设计报告》摘要，证明原告不属于该文件的适用群体。 经庭审质证，对于原告提交的6份证据，被告对证据1及补充提交的4份文件的三性均无异议，对证明目的有异议，该证据证明征收主体是百色市国土资源局。对证据2的真实性无异议，合法性、证明目的有异议。对于被告提交的7份证据，对证据1的真实性无异议，对合法性关联性有异议，原告是向被告申请履行法定职责而不是向被告信访。被告把原告申请转由移民局不合法，该答复也不能证明被告履行法定职责。对证据2的三性均无异议。对证据3-6的关联性有异议，该文件不能证实被告征收原告土地的补偿标准达到了国务院的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》及广西壮族自治区实施办法规定的标准。对证据7的证明目的有异议，被告所举证据2中是适用471号令，被告认为不适用是错误的。 本院对各方提交的证据认证如下：双方当事人对于对方所提交的证据真实性均无异议，本院认为，双方提交的证据真实、来源合法，与本案有关联，可以作为认定相关事实的依据，本院予以采纳。 经审理查明，2002年9月5日，百色市人民政府印发《关于百色水利枢纽第一期移民新址建设征地补偿标准的通知》（百政发[2002]108号），2003年9月27日，右江区政府印发《关于百色水利枢纽第一期移民生产安置用地有偿划拨补偿标准的通知》（右政发[2003]77号）。2005年10月20日，右江区政府向百色市政府提交《关于要求确定百色水利枢纽右江区库区外迁移民生产安置用地征划补偿标准的请示》（右政报[2005]142号），将本区新的补偿标准方案呈报百色市人民政府。2005年10月25日，广西壮族自治区库区移民开发局印发《关于百色水利枢纽右江区库区外迁移民生产安置用地补偿标准的批复》（桂移函[2005]216号），同意你办（百色市移民办公室）编制的百色水利枢纽右江区库区外迁移民生产安置用地补偿标准方案。2005年11月1日，百色市人民政府作出《百色市人民政府关于百色水利枢纽右江区库区外迁移民生产安置用地征划补偿标准的批复》（百政函[2005]189号），批准右江区库区外迁移民生产安置用地征划补偿标准。2005年11月13日，右江区政府印发《关于调整百色水利枢纽右江区库区外迁移民生产安置用地征划补偿标准的通知》（右政发[2005]53号），对外迁移民征用（或有偿调整）安置区生产安置用地的土地补偿及安置的补助费、青苗、林木、零星果木、地上附着物补偿单价进行调整。2003年6月13日，百色市国土资源局与百法村四组签订《百色水利枢纽第一期移民新址建设及生产安置征地预付补偿协议》。2005年至2007年期间，百色市国土资源局与百法村四组签订了3份《征收土地补偿协议书》（协议编号：右江区龙景[2005]46号、[2006]386号、[2007]399号），双方约定征收土地补偿标准执行百色市右江区人民政府右政发[2005]53号文为征地最终补偿标准。原告认为被告没有按照国务院新的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》和广西壮族自治区实施办法规定的征地补偿标准结算补足原告的征地补偿款违法，遂于2018年9月21日、11月20日分别向被告提交了共3份《关于要求百色市右江区人民政府履行法定职责的申请书》，请求右江区政府履行法定职责，确认百色市右江区人民政府把右政发[2005]53号文件规定的征地补偿标准作为征地最终标准的行为违法，并要求按照国务院新修订的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》和广西壮族自治区实施办法规定的征地补偿标准结算征地补偿款。被告收到该申请书后，将申请转至百色市右江区水库移民工作管理局，2019年3月8日，百色市右江区水库移民工作管理局作出《关于龙景街道百法村二、三、四组的答复意见》，对于要求确认右江区政府将右政发[2005]53号文件规定的征地补偿标准作为征收集体土地最终补偿标准的行为违法，并要求按照国家、自治区新的条例、办法进行补偿结算的申请，不予支持。该答复意见于2019年4月16日送达百法村二、三、四组的代表廖先才。原告认为，被告右江区政府在收到申请书后未作出任何答复或处理行为，存在不履行法定职责的违法行为，于2019年5月15日提起本案诉讼。 本院认为，本案的争议焦点为：1.右江区政府是否为本案的适格被告；2.右江区政府是否存在不履行法定职责的行为。 关于焦点一，公民、法人或者其他组织起诉要求行政机关履行法定职责的，应当以被诉行政机关负有相应的法定职责为前提。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》二十五条第三款的规定，对被征收承包地的补偿标准有争议的，应由县级以上人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。原告向被告百色市右江区人民政府提出申请，要求被告确认右政发[2015]53号文件规定的征地补偿标准作为征地最终标准行为违法，并按照国务院新修订的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》和广西壮族自治区实施办法规定的征地补偿标准向原告支付征地补偿款。该申请实际就是原告对补偿标准存在争议，要求被告百色市右江区人民政府作出处理。本案中，被告右江区政府制定补偿方案并向百色市人民政府请示，经百色市人民政府批准后开展百法村四组的征地补偿工作。虽然征地补偿协议由百色市国土资源局签订，但在该协议中亦载明“征收土地补偿标准执行百色市右江区人民政府《关于调整百色水利枢纽右江区库区外迁移民生产安置用地征划补偿标准的通知》（右政发[2005]53号文）”。根据上述法律的规定，被告百色市右江区人民政府对征地补偿标准争议有协调的法定职责，属于本案适格的被告。 关于焦点二，被告右江区政府于2018年9月21日、11月20日收到了原告的3份申请书，但是至今未作出答复或处理，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人可以向人民法院提起诉讼”的规定，被告已构成行政不作为，原告请求被告履行法定职责的理由成立，本院予以支持。至于被告提出的依据信访条例将材料转交移民局，移民局作出的答复视为政府作出的答复的辩解意见，本院认为，依照《信访条例》第二条的规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。本案为原告对被告征地补偿标准有异议，被告有责任依法进行协调，并作出答复，不属于信访事项。在没有法律授权的情况下，移民局所作出的答复不能视为被告作出的答复，被告仍负有履行法定职责的义务，被告的辩解理由不能成立，本院不予支持。 综上所述，被告右江区政府对原告提出的申请未进行答复和处理，已构成行政不作为，原告的诉讼理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下： 确认被告百色市右江区人民政府于2018年9月21日、11月20日收到原告百色市右江区龙景街道办事处百法村四组提交的3份《关于要求被告履行法定职责的申请书》后未在法定期限内作出答复或处理行为违法； 由被告百色市右江区人民政府在本判决生效之日起三个月内就原告提交的《关于要求被告履行法定职责的申请书》依法作出处理。 本案受理费50元，由被告百色市右江区人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院或直接向广西壮族自治区高级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。并于上诉期限届满之日起七日内预交上诉费50元（开户名称：广西壮族自治区高级人民法院；开户行：中国农业银行南宁市万象支行；帐号：20×××77）。逾期不交的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  黄春雷 审 判 员  许彩乐 人民陪审员  王定魁 二〇一九年十一月十五日 法官 助理  劳 珍 书 记 员  黄惠岸 书 记 员  韦元杰