贵州省习水县人民法院行 政 判 决 书（2019）黔0330行初287号原告周祖平，男，汉族，生于1958年2月12日，贵州省仁怀市人，住贵州省仁怀市。委托代理人张占良,仁怀市鲁班法律服务所法律服务工作者。代理权限：特别授权。委托代理人王照鹭,仁怀市鲁班法律服务所法律服务工作者。代理权限：特别授权。被告仁怀市五马镇人民政府。地址:仁怀市五马镇。统一社会信用代码:11520382009855590T。法定代表人张国明，该镇镇长。行政机关出庭负责人冯金维，该镇副镇长。委托代理人张兴德，贵州名城（仁怀）律师事务所律师；代理权限：一般授权。委托代理人黎安旭，贵州名城（仁怀）律师事务所实习律师。代理权限：一般授权。原告周祖平诉被告仁怀市五马镇人民政府（以下简称五马镇政府）行政协议一案，本院于2019年7月8日立案受理后，依法向被告五马镇政府送达了起诉状副本及举证通知书，并依法组成合议庭于2019年10月23日公开开庭审理了本案。原告周祖平及其委托代理人张占良、王照鹭，被告五马镇政府行政机关出庭负责人冯金维、委托代理人张兴德、黎安旭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年1月，原告与被告为切实有效解决仁怀市五马镇三元村小造纸取缔户遗留问题，经原、被告双方协商一致签订案涉《协议书》，约定原告有权利优先获得保障性住房一套，由被告协助原告尽快取得完善手续直到交房为止，并约定如果原告在规定期间内签订协议书的，被告再行奖励10000元奖金，协议签订后，2019年7月，原告不服，向本院起诉撤销该《协议书》。原告诉称：2009年5月，仁怀市人民政府为了保护环境，取缔了原告的造纸职业，政府发放给原告每人每月165元的生活补助。2019年1月，政府停发了该补助款，并以五府办发（2019）2号文件印发了《五马镇人民政府解决五马河流域小造纸厂取缔遗留问题工作方案》（以下简称《工作方案》）对原告进行一次性补偿，明确补偿标准是一次性创业补贴31700元及奖励10000元，共计41700元，原告对此补偿标准没有意见。但被告办理补偿时，以原告有了城区住房保障为理由，取消了原告的创业补助金31700元，如果在被告规定的期限前签字才以户为单位奖励10000元，签字以后生活补助费才一起发放，原告怕过了签字期就要失去10000元，又怕领不到生活补助，方才在《协议书》上签了字。原告认为，我们失去了维持生活的造纸业，政府实行一次性补偿，应当按照原告人数给予每人一次性创业补贴31700元和一次性奖励10000元。原告虽要保障性住房，但不能成为取消原告一次性创业补助的理由，被告把住房保障与造纸职业弄在一起不公平，综上，原被告签的《协议书》显失公平，严重损害了原告的利益。原告遂诉至法院，请求人民法院判决撤销被告于2019年1月与原告周祖平签订的造纸取缔户一次性补偿《协议书》，诉讼费由被告承担。原告周祖平向本院提交了下列证据（复印件）：第一组：原告户口簿复印件，证明原告是独立生活的家庭，为三个户头；第二组：原被告签订的《协议书》，证明1.该协议书为格式合同，没有听取原告意见，明显不当；2.被告没有按照公安户口簿为户头给原告发放补贴；3.协议书中载明原告享受生活补助费至2018年12月，是被告在预先停发了原告11、12月的生活补助的情况下规定的，明显不当；4.协议书中被告设定期限，按期签字才发给10000元奖励的处置方式，明显不当。第三组：原告的银行个人账户明细，证明1.原告自2009年造纸取缔后，政府按照人口给予每人每月165元生活补助，但实施一次性补偿时，仅按照一个家庭补偿明显不当；2.被告为了迫使原告签字，停发了原告2018年11月、12月的生活补助费，在原告签字后才补发该两个月的生活补助费，属于逼迫原告签字，明显不当。第四组：“仁怀市五马镇三元手工造纸会员证”，证明1.原告以手工造纸为职业，是正当合法的；2.证明原告造纸依法纳税。经庭审质证被告五马镇政府认为：对第一组证据真实性无异议，证明目的持异议，涉案协议的签订对象是原被取缔的五马造纸经营户，而非原经营户户内人口以及户内人口另立的户头；对第二组证据真实性无异议，证明目的持异议；对第三组证据真实性无异议，但对证明目的持异议，2018年11、12月的生活补助是重新经仁怀市人民政府研究决定发放的，政府发放生活补助中间一直存在延期发放的情况，故于2019年初才一并发放是正常的，不存在原告所称的以停发扣发相逼迫签订协议的情况；对第四组证据三性均持异议，首先该组证据无原件可供质证，内容没有发证机关的公章，来源不清，因此对其真实性持异议。其次该会员证即使是真实的，只能证明被取缔户在2005年以前从事过手工造纸经营，不能够证明其具有经营和排污的合法性。被告五马镇政府辩称：一、本案应适用民事法律规范进行裁判。原告对涉案《工作方案》〔五府办发（2019）2号文件〕没有异议，却以涉案协议受逼迫签订且显失公平为由诉请撤销。因本案适用民事法律规范并不违反行政法和行政诉讼法强制性规定，因此应适用民事法律规范对本案裁判。二、原告何光仙、周艾不是涉案协议相对人。与被告签订涉案协议的合同相对人是被取缔小造纸作坊周祖平经营户，户主是周祖平，根据合同相对性原理，何光仙、周艾作为原告的主体资格不适格，应驳回其起诉。三、被答辩人诉称受“逼迫”签订涉案协议不是事实。对在2019年2月3日前完成协议书签订的取缔涉及户，地方政府一次性奖励1万元，原告在诉状中明确表示同意这个方案。其为获得该笔奖金，在时限内签订涉案协议完全是其真实意愿，并非在被告工作人员的“逼迫”下所签订。四、原告诉称涉案协议“显失公平”与事实不符。根据合同法第五十四条规定：“显失公平”的法律含义是指在双务合同中权利义务不对等，一方获得了超过法律允许限度的利益而另一方可能遭受重大损失，但涉案协议不存在该种情形。（一）被告不因涉案协议获取任何利益；（二）原告不因涉案协议导致任何损失。如前所述，小造纸作坊产生的利益毫无合法性，加以取缔原本并不需要进行任何补偿，只因仁怀市人民政府施予仁政，对其取缔后的转产和生活进行扶持，原告不因涉案协议导致任何利益损失，更毋庸遭受重大损失；（三）没有约定按“人头”计付“创业补贴”和“奖金”不构成显失公平。涉案协议约定按“户头”而不按“人头”计付原告“创业补贴”和“奖金，严格遵循了上级审批的涉案工作方案，在该方案未经法定程序撤销前，不能因为没有约定按“人头”计付而认定显失公平。综上所述：签订涉案协议是对原告一家施以帮扶的惠民之举，该协议在政府连续施惠已经耗费大量公共资金的背景下签订，并不导致原告的合法权益遭受任何损失，没有《中华人民共和国合同法》第五十四条规定的可撤销的情形。为此，恳请驳回何光仙、周艾的起诉，驳回周祖平的诉讼请求。被告五马镇政府向本院提交了下列证据（复印件）：第一组：《仁怀市人民政府办公室关于印发取缔五马河小造纸工作方案的通知》〔仁府办发（2008）238号〕，证明：1、根据国务院、发改委、环保总局和贵州省政府的安排布置，原告家庭经营的小造纸作坊属于取缔对象，被告无须进行补偿；2、从取缔开始按户给予生活补助、创业补助、贷款贴息、学生就学补助，代缴的养老保险费、合医费，提供的城区保障住房及后来一次性给予创业补助费等，都是仁怀市政府的扶助行为，概由仁怀市政府根据财力、物力自行决定，按“户头”还是按“人头”计付一次性创业补助费不损害原告任何合法利益，都是其职权范围内的事，并不违法。第二组：1、《2009年6月手工造纸过渡生活补助名单（7月）》；2、《2018年12月份手工造纸户过渡期生活补助发放表》，证明：自2009年5月至2018年12月，仁怀市政府已持续对小造纸作坊经营户进行扶助，已耗费公共资金3000余万元，对已有养老保障的、已落实城区保障住房的、已有成员在国家机关事业单位和国有企业就业的小造纸作坊经营户不再一次性计发创业补助费，对除此之外并有创业意愿的小造纸作坊经营户按户头一次性发放创业补助费的行政决定并不违法，且体现了公平、公正的行政原则。第三组：1、《五马镇三元村岩头上造纸取缔户财政供养家庭成员名单》；2、《五马镇三元村岩头上造纸取缔户已享受“两房”人员名单》；3、五马镇人民政府《公示》及公示内容照片，证明：原告陈友富等7户已有养老保障或已有人员就业，周祖平等39户已落实城区保障住房或已有人员就业的情况属实，不再计发一次性创业补助费的处理方案公平合理，经公示，原告方无一人提出书面异议。第四组：1、《仁怀市信访工作联席会议办公室关于解决五马河流域小造纸厂取缔历史遗留问题专题会会议纪要》〔仁信联办纪要（2019）1号〕；2、《五马镇人民政府办公室关于印发〈五马镇人民政府解决五马河流域小造纸厂取缔历史遗留问题工作方案〉的通知》〔五府办发（2019）2号〕，证明：1、涉案协议所依据的政策文件合理合法，原告没有异议；2、被告工作方案严格遵循了上级指示精神，符合上级政策文件要求，公平合理；3、涉案协议符合上级文件和被告工作方案。经庭审质证原告认为：对第一组证据真实性无异议，证明目的有异议，该组证据文件明确履行职责是负责调查核实工作，并没有明确给付的主体，也没有明确对原告进行补助的主体；对第二组证据三性无异议；对第三组证据真实性无异议，对证明对象和关联性持异议，原告是否享受两房与本案没有关联性；对第四组证据是被告自己的工作方案，对其三性均持异议，对解决保障性住房属于取缔范围，是明显不合法的，所以对该组证据三性均持异议。本院对上述证据认证如下：原、被告所举证据系原、被告双方在签订协议过程中依法制作或收集，来源合法，与本案关联，本院作为认定案件事实的依据。经审理查明，2009年4月，仁怀市人民政府根据《国务院关于环境保护若干问题的决定》、《中华人民共和国水污染防治法》相关规定，取缔了当时五马镇三元村五马河一带小型造纸户，取缔时按照造纸设备及附属设施进行了一次性补偿，并对群众采取两年就业过渡期的补助政策，针对当时被取缔267户1183人按照人口“生不增、死不减”的原则每人每月发放生活补助费165元进行补助两年，在校高中生每年增补1350年、大学生增补10000元。2011年4月两年补助期满后，多数群众上访要求继续履行，为稳定社会秩序，仁怀市人民政府于2011年5月、2013年5月、2015年5月、2017年5月分别四次召开会议决定继续履行，一直延续至2018年10月，仁怀市人民政府召集五马镇、市政法委、市信访局、市住建局、人社局等部门召开三元小造纸厂取缔历史遗留问题处置专题会议，会议上明确“对已申报并符合城区住房保障及符合条件准备申报城区住房保障的家庭，按住房保障政策执行以户为单位优先保障政策性住房1套，养老保险代缴至2018年度，合医代缴至2019年度。”合议明确由被告根据会议研究事项修改完善方案报市人民政府批准后执行，会后，被告出台《工作方案》〔五府办发（2019）2号文件〕并与造纸取缔户协商以签订《协议书》的方式一次性彻底解决该历史遗留问题。2019年1月，原、被告签订《协议书》，约定：“一、协议适用：愿意申报城区住房保障政策家庭；二、补助方式：申报“两房”政策；三、协议内容：自协议签订之日起，甲（被告）乙（原告）双方应遵照约定事项行使权利。1.乙方有权利优先获得保障性住房1套，甲方有义务帮助乙方尽快取得完善相关手续直到交房之日止；2.乙方有权利享受原有的生活补助费、贷款贴息政策至2018年12月31日止；3.乙方有权利享受2018年度养老保险代缴，2019年度合医代缴；......”等事项，以此彻底解决五马镇三元村小造纸取缔户遗留问题，原被告均在《协议书》上签字或盖章确认。协议签订后，被告五马镇及时履行了协议约定的义务。原告以被告“以原告有了城区住房保障为理由，取消了原告的创业补助金，以城区住房保障与失业补偿绑捆在一起”显失公平、损害原告合法权益为由，诉至本院请求撤销该份《协议书》。再查明，该《协议书》为原告自己所签，是其真实意思表示，且已履行到位。另，本案审理过程中，原告何光仙、周艾已经向本院申请撤诉，本案已经作出（2019）黔0330行初287号之一《行政裁定书》裁定准予撤诉。本院认为，首先，关于原告主张是被告胁迫其签订《协议书》，且该《协议书》属于显失公平的问题。庭审中，原告认可《协议书》是自己签字并捺印，也是自己的真实意思表示。而原告主张是对其逼迫和胁迫签订协议书却没有提供任何证据证明此事实，故本庭不予认可；关于原告认为《协议书》显失公平问题，本院认为，显失公平的构成要件之一是合同须有对价给付义务，如双务合同，即合同双方互负给付义务。而本案中，五马镇政府并没有法定或约定的给付义务，该《协议书》是一种对原告方的纯授益性行政行为，被告不因涉案协议获取原告任何利益，原告也不因涉案协议导致任何损失。故原被告双方签订的《协议书》不存在显失公平。其次，被告是否超越职权的问题。原告代理人在庭上称《协议书》约定了保障性住房的行为属超越职权，本院认为，《协议书》约定的是“乙方有权利优先获得保障性住房1套，甲方有义务帮助乙方尽快取得完善相关手续直到交房之日止”，从该条款约定看，被告只是在原告符合享受城区保障性住房条件的情况下让其享有优先权，同时被告无偿帮助原告办理完善手续而也，并非是被告给予原告保障性住房。并且在仁怀市召开的关于解决五马河流域小造纸厂取缔历史遗留问题专题会议上对取缔户的城区住房保障问题作出了明确，所以仁怀市有权确定保障性住房安置事项的单位市政府及其住房和城乡建设局是参会并认可了五马河流域小造纸厂取缔户符合政策可以优先享受城区住房保障，故被告帮助原告完善保障性住房手续并不超越职权。再次，原告申请撤销《协议书》既不符合《中华人民共和国合同法》第五十四条：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”之规定，也不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”之规定，且涉案《协议书》已经由被告履行完毕，根据《中华人民共和国合同法》第九十一条：“有下列情形之一的，合同的权利义务终止：（一）债务已经按照约定履行；......”之规定，原、被告签订的《协议书》合同权利义务已经归于消灭，双方法律关系已经终止。综上，为保护各方当事人的合法权益，监督和支持行政机关依法行政，为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告周祖平的诉讼请求。案件受理费50元，由原告周祖平负担。如不服本判决，可在接到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。审 判 长 罗 中 文人民陪审员 李 小 兰人民陪审员 陆 安 树二〇一九年十一月十九日书 记 员 易莎（代)