海南省海口市中级人民法院行政裁定书（2019）琼01行终220号上诉人（原审原告）黄宗发，男，1969年5月30日出生，汉族，住海口市，公民身份号码×××。上诉人（原审原告）黄玉来，女，1953年2月11日出生，汉族，住海口市，公民身份号码×××。委托代理人魏巍，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）海口市琼山区综合行政执法局，住所地海口市琼山区凤翔东路340号。法定代表人李雄伟，局长。委托代理人杨安武，该局案件管理室科员。委托代理人吴佳莉，北京德和衡（海口）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）海口市琼山区滨江街道办事处，住所地海口市琼山区凤翔东路340号。法定代表人陈进全，主任。委托代理人时娇，海南唐海律师事务所律师。上诉人黄宗发、黄玉来因与被上诉人海口市琼山区综合行政执法局（以下简称琼山执法局）、海口市琼山区滨江街道办事处（以下简称滨江街道办）房屋强制拆除纠纷一案，不服海口市美兰区人民法院（2019）琼0108行初7号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院查明：黄玉来与黄宗发系堂姐弟关系。黄玉来、黄宗发于2014年下半年至2015年5月期间建设海口市新大洲大道林村房屋（现场编号L17、拆迁编号D105-2，黄玉来、黄宗发称铁桥居委会颁发该房屋的门牌号码为林村47号）。黄玉来、黄宗发共同署名出具一份《申请书》，称：拆迁编号D105-2、D105-4房屋原旧房因“威马逊”台风影响遭受破坏，全家进行危房改造，该两套房屋归黄玉来、黄宗发家庭所有，恳求政府部门予以证明。海口市琼山区滨江街道办事处铁桥社区居委会林村居民小组、海口市琼山区滨江街道办事处铁桥社区居民委员会、滨江街道办分别在该《申请书》上加盖公章确认。2017年4月，滨江街道办发函给区市政市容委，明确涉案的编号为D105-2房屋为林村征收范围内尚未拆除的违建。同年6月，滨江街道办向琼山执法局出具《关于依法拆除林村4宗违建房屋的函》，提供编号为D105-2的房屋业主系黄宗帜。琼山执法局于2017年6月22日凌晨组织对涉案房屋强制拆除完毕。当天，黄玉来、黄宗发知道该房屋被拆除。同年12月18日，琼山执法局出具一份情况说明，内容为：2017年6月23日，琼山执法局联合公安、交警、联防、司法和滨江街道办等多个部门对滨江街道铁桥社区新大洲大道林村编号L17（D105-2）房屋进行拆除，面积674.1平方米。2019年1月16日，黄宗发与黄玉来诉至法院，要求判令琼山执法局、滨江街道办强拆其二人位于海口市××区房屋的行政行为违法并承担案件诉讼费用。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。琼山执法局于2017年6月22日组织实施拆除涉案房屋，黄玉来、黄宗发于当日知悉房屋被拆除，此时黄玉来、黄宗发应当知道该行政行为内容，但因其未知道或者应当知道起诉期限，故应适用上述关于一年起诉期限的规定。黄玉来、黄宗发于2019年1月16日提起本案诉讼，已超过一年的起诉期限。即便确实有黄玉来、黄宗发不知道实施强拆行为的行政主体的情形，如其所述，黄玉来、黄宗发于2018年9月19日申请公安机关予以查处，后又因公安机关不履行法定职责提起诉讼，其申请查处、提起诉讼的时间距离其知道本案被诉行政行为的内容之日也已超过一年，且无行政诉讼法第四十八条规定的“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的”情形。因此，黄玉来、黄宗发的起诉已超过法定起诉期限，应予驳回其起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条、第六十九条第一款第二项的规定，裁定：驳回黄宗发、黄玉来的起诉。本案案件受理费50元予以退还。上诉人黄宗发与黄玉来上诉称：一、强制拆除行为发生后，上诉人根本不知道是行政机关实施，一审裁定适用六个月的起诉期限错误。在涉案房屋被强制拆除前，早已断水、断电，根本无法居住，且强制拆除发生在凌晨，涉案房屋内无人居住。在涉案房屋强制拆除前，而被上诉人并未向上诉人下达过任何强制拆除决定，也未进行催告，张贴公告。故在2017年6月22日，上诉人根本无法知道拆除行为是哪个行政机关作出的行为，其当时无法提起行政诉讼。后上诉人请求公安机关查处，在诉公安机关案件中，通过其提交的证据获知被上诉人实施了强制拆除行为。故计算上诉人知道被上诉人实施了强制拆除行为的日期应当以其收到公安机关答辩状及证据材料之日计算，即2018年12月26日开始计算。上诉人在2019年1月12日提起本案诉讼，并未超过法定的起诉期限。故一审裁定适用《行政诉讼法》第四十六条关于起诉期限六个月的规定错误。二、一审裁定适用《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条关于一年的起诉期限错误。被上诉人实施强制拆除行为发生于2017年6月23日，根据当时的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。另依据《立法法》第九十三条的规定:法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。《最高人民法院关于印发〈关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要〉的通知》（法〔2004〕96号）对有关新旧法律适用以及法不溯及既往问题作了明确规定。根据该纪要第三条规定，在存在新旧法律衔接问题的情况下，人民法院审查行政行为的合法性，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。”可见，依据上述司法解释的规定，本案在适用起诉期限时，应当适用行为发生时实施的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条的规定，即起诉期限适用两年的规定。本案中，被上诉人对涉案房屋拆除前没有下达任何强制拆除决定，也没下达强制拆除公告，故没有告知上诉人有起诉的权利和起诉的期限，所以本案的起诉期限应该按照2年计算。故强制拆除发生后，即使上诉人知道系被上诉人强制拆除，提起本案诉讼时，也并未超过最长2年的保护期限。上诉人认为，上诉人提起本案诉讼时并未超过法定的起诉期限，一审法院适用法律错误，应当依法予以纠正。请求二审法院：1.撤销一审裁定；2.裁定原审法院继续审理本案。被上诉人琼山执法局答辩称：一、本案已超过起诉期限，依法应驳回起诉。被上诉人于2015年2月起对涉案建筑进行执法调查，依法认定涉案建筑属于违法建筑实施，于2017年6月23日对即不提起复议和诉讼又不履行自行拆除义务的涉案建筑实施强制拆除行为，上诉人一审中和上诉状中均非常明确房屋拆除时间为2017年6月23日，其充分知道强制拆除行为已发生。上诉人于2019年2月向人民法院提起诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”之规定，本案的起诉期限已在上诉人起诉前届满，原审法院裁定驳回起诉符合法律规定，应予以维持。二、上诉人不是本案的适格原告，不具有诉讼主体资格。根据滨江新城二期棚改项目指挥部《关于依法拆除林村4宗违建房屋的函》涉案建筑的户主为黄宗帜，不是二上诉人，二上诉人不是本案权利人亦不是本案的利害关系人，不具有诉讼主体资格，亦应当驳回起诉。三、涉案建筑系违法抢建、加建的违法建筑，被上诉人认定违法建筑事实清楚，证据充分。涉案违法建筑位于滨江新城二期棚改项目征收范围内，在开展征收工作前，被上诉人依职权对征收片区违法建筑进行排查。2015年2月10日，被上诉人执法人员巡查发现位于海口市××区一宗建筑正在施工建设，被上诉人要求现场人员提供《国有土地使用权证》《建设工程规划许可证》《建设工程施工许可证》等相关证件，配合被上诉人调查。走访调查确认该宗建筑没有相应的建设审批手续，被上诉人对该宗建筑标注L17违法建筑编号，即片区范围内的第17宗违法建筑。被上诉人对涉案建筑属于违法建筑已充分调查，认定事实清楚，根据《中华人民共和国城乡规划法》规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，无法采取改正措施消除规划实施影响情形，被上诉人应依法查处并作出责令停止建设，限期拆除决定。上诉人不履行义务的，被上诉人依法采取强制措施，适用法律正确，程序合法。综上所述，本案的起诉期限已经届满，原审法院裁定驳回起诉符合法律规定，应予维持。请求法院驳回上诉人的上诉。被上诉人滨江街道办答辩称：上诉人所诉的拆除行为并非以被上诉人的名义实施的，被上诉人不是适格的被告。涉案房屋位于海口市××区，在被上诉人的行政管辖范围内。该房屋被海口市琼山区城市管理行政执法局认定为违法建筑。上诉人所诉的拆除行为是属于依法拆除违法建筑的行为。该行为不是被上诉人的法定职责，被上诉人也没有对上诉人下达过任何相关书面通知或材料，被上诉人更没有以自己的名义对上诉人具体实施过拆除行为。综上所述，二审法院应依法驳回上诉人对被上诉人的上诉。各方当事人在二审中均无新证据向法庭出示。二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为：行政诉讼起诉期限是指法律规定的当事人不服某一行政行为向法院请求司法救济的时间限制。行政诉讼起诉期限制度的设立，一方面尊重长期存在的行政事实状态，维护社会秩序，特别是公法行政秩序的稳定；另一方面敦促当事人及时启动权利救济程序，及早解决行政纠纷，使不确定的行政法律关系尽快及时确定，从而提高行政管理和公共服务的效率。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]96号）第三部分规定了“实体从旧、程序从新”并有利于行政相对人原则的规定。对于发生在新法施行之前的行政行为应当从有利于保护行政相对人的合法权益的角度选择法律及司法解释适用。本案中，被上诉人于2017年6月23日实施强制拆除行政行为时，《最高人民法院关于适用的解释》并未施行。根据当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。上诉人黄玉来、黄宗发在2019年1月16日提起本案诉讼，并未超过法定的起诉期限。一审法院裁定适用《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条“关于一年的起诉期限”错误。综上，一审法院认定上诉人黄玉来、黄宗发提起本案诉讼超过法定1年起诉期限，与“法不溯及既往”的法理相违背，亦不利于二上诉人依法行使诉权，且缺乏法律以及司法解释依据。原审裁定适用法律错误，本院依法予以纠正。上诉人黄玉来与黄宗发的上诉请求于法有据，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：1撤销海口市美兰区人民法院（2019）琼0108行初7号行政裁定。2本案指令海口市美兰区人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审 判 长 黄勇审 判 员 温方审 判 员 孙晓 二〇一九年十一月二十一日法官助理 杨聪速 录 员 刘璐附相关法律法规条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。