山东省济南市历下区人民法院 民 事 判 决 书 （2019）鲁0102民初6228号 原告（反诉被告）：山东天澍置业有限公司，住所地济南市，统一社会信用代码：91370100765798050B。 法定代表人：吴士民，董事长。 委托诉讼代理人：汪运现，山东齐鲁律师事务所律师。 委托诉讼代理人：代夏梅，山东齐鲁律师事务所实习律师。 被告（反诉原告）：济南市历下区燕山工业小区开发建设总公司，住所地济南市，统一社会信用代码：91370102163255251L。 法定代表人：张凯，总经理。 委托诉讼代理人：姚虎明、宋慧冬，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 原告（反诉被告）山东天澍置业有限公司（以下简称山东天澍公司）与被告（反诉原告）济南市历下区燕山工业小区开发建设总公司（以下简称历下燕山总公司）建设用地使用权纠纷一案，本院受理后，依法适用简易程序，公开开庭进行了审理。原告山东天澍公司的委托诉讼代理人汪运现、代夏梅，历下燕山总公司历下燕山总公司的委托诉讼代理人宋慧冬到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 山东天澍公司向本院提出诉讼请求：1.依法判令历下燕山总公司返还山东天澍公司土地款本金580万元；2.依法判令历下燕山总公司赔偿山东天澍公司已支付的全部土地款占用期间同期银行贷款利息损失（暂主张自2011年6月22日起至全部土地款返还之日止，按同期银行贷款利率计息，其中计算至于2019年4月1日的土地款占有期间利息损失为5255030元）；3.依法判令历下燕山总公司承担本案全部诉讼费用。事实与理由：2006年12月25日，山东天澍公司与历下燕山总公司签订《协议书》一份，协议约定：历下燕山总公司将位于龙泉山庄居住区1＃组团内，总面积为28942㎡（折合43.42亩）的土地熟化完毕后转于山东天澍公司开发，其中含前期卖于山东天澍公司的10592㎡（折合15.89亩）及新增土地面积18350㎡（折合27.53亩）；本协议43.42亩集体土地的征用及土地熟化及手续办理由历下燕山总公司负责办理。按照山东天澍公司与历下工业区管委会于2003年7月9日签订的《协议书》，15.89亩的土地总价款为500万元；新增土地27.53亩的，按93万元/亩（包括地上物补偿）计价，土地款为2560.29万元。合计土地总价款为3060.29万元。上述协议签订后，山东天澍公司已累计支付历下燕山总公司2780万元土地款。此外，山东天澍公司还替历下燕山总公司垫付了土地管理费、测量费、测绘费、测绘勘察费、绘图费和部分拆迁户的搬迁补偿费等费用（对该部分费用，山东天澍公司保留另行主张的权利）。然而，历下燕山总公司不仅没有按照上述《协议书》的约定将土地办理至山东天澍公司名下，却将土地交给济南市国土资源局进行收储，历下燕山总公司还从济南市国土资源局取得了全部土地补偿款并获取了相关土地收益。在山东天澍公司无法通过协议出让方式获得43.42亩土地使用权的情况下，山东天澍公司于2011年6月22日另行通过招拍挂途径以市场价高价款竞得38129平方米（折合57.19亩）项目土地使用权，该出让土地中涵盖了双方曾经拟通过协议转让的土地28942平方米（折合43.42亩）。2011年6月22日，山东天澍公司与济南市国土资源局正式签订了《国有建设用地使用权出让合同》，土地使用权出让总价款为22304.1万元，土地单价为390万元/亩，山东天澍公司已经将款项向济南市国土资源局全部支付完毕，共计支付土地出让金、契税、滞纳金、利息共计23749.410655万元，山东天澍公司已于2012年11月份取得了土地使用权证。山东天澍公司认为，既然双方拟通过协议转让43.42亩土地使用权的目的无法实现，则山东天澍公司已向历下燕山总公司预交的2780万元土地款，应在2011年6月22日山东天澍公司通过招拍挂出让方式竞得57.19亩土地使用权后予以返还。后经山东天澍公司多次催要，历下燕山总公司于2013年2月5日退还山东天澍公司2000万元土地款，2015年2月4日退还山东天澍公司200万元土地款，目前仍尚欠580万元土地款没有退还。2018年12月28日，山东天澍公司与历下燕山总公司还进行了财务对账，双方予以确认并在《对账单》上加盖财务专用章。党中央、国务院及山东省委、省政府高度重视做好民营企业和民营经济发展工作，颁布多项政策措施，创造良好的营商环境，为民企排难解困，真正让民营企业“能感知、有温度、见成效”。对于国有单位损害民企合法利益典型案件，国务院办公厅于2018年12月5日发布了《关于民营企业反映政策不落实典型案例的通报》。历下燕山总公司作为一家济南市历下工业区直属的国有独资企业，长期拖欠山东天澍公司巨额土地款不予返还，严重影响了山东天澍公司正常经营活动，造成山东天澍公司资金周转困难。为维护山东天澍公司合法权益，特诉至贵院，望贵院查明事实，依法判为所请。 历下燕山总公司辩称，1.根据土地供应政策，涉案土地必须经过招拍挂方式出让。2002年7月1日，国土资源部施行《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（第11号令）第四条规定：“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。”2004年3月18日，国土资源部、监察部下发的《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》规定各地要严格执行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度。2002年7月1日《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》实施后，除原划拨土地使用权人不改变原土地用途申请补办出让手续和按国家有关政策规定属于历史遗留问题之外，商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地供应必须严格按规定采用招标拍卖挂牌方式。其他土地的供地计划公布后，同一宗地有两个或两个以上意向用地者的，也应当采用招标拍卖挂牌方式供应。各地要严格按国家有关政策规定界定《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》实施前的历史遗留问题，不得擅自扩大范围，也不得弄虚作假，变相搭车。要加快工作进度，在2004年8月31日前将历史遗留问题界定并处理完毕，8月31日后，不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权。从上述规定可见，在2004年8月31日后，商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地供应必须严格采用招标拍卖挂牌出让方式。本案双方签订《协议书》是在2006年12月25日，根据双方协议约定内容可见，涉案的43.42亩土地属于集体用地，需要进行土地熟化由集体土地转为国有土地，即通过征收将集体土地转为国有土地，再由国土部门以招拍挂方式进行出让。故协议约定的土地转让根据规定必须经过招拍挂出让，所以山东天澍公司起诉状中陈述的双方拟协议转让土地使用权的陈述不符合规定，是不成立的。本案双方在签订《协议书》时，山东天澍公司对涉案土地的性质是明确知悉的，明确知道涉案土地必须经过土地征收程序，由国土部门以招拍挂方式进行出让，故不存在山东天澍公司起诉状中陈述的直接协议转让的情形。2.山东天澍公司明确知晓应当支付《协议书》约定款项及招拍挂的土地出让金两部分资金，山东天澍公司无权要求返还协议书约定款项。根据双方签订的《协议书》明确约定涉案土地需要经过集体用地性质转为国有性质，山东天澍公司根据《协议书》规定支付的款项属于给予历下燕山总公司的补偿款，主要目的是为了推进涉案土地的征用、熟化过程。根据山东天澍公司出具的《承诺书》，山东天澍公司明确知道涉案土地是需要招拍挂方式拿地的。在此情况下，山东天澍公司出具《承诺书》，认可双方签订的2006年12月25日《协议书》继续有效履行，除承诺支付款项外，还承诺在该地块经招拍挂程序且山东天澍公司依法获取项目开发权之日起30日内付清相应的配套费用。由此可见，不存在山东天澍公司起诉状中所称协议转让目的无法实现的情形。相反，历下燕山总公司已经按照协议要求完成熟化工作且山东天澍公司通过招拍挂取得涉案土地使用权，双方签订的《协议书》目的已经实现，山东天澍公司无权要求返还协议书约定款项。3.历下燕山总公司返还款项错误，对账单不能作为历下燕山总公司应付款的证据，历下燕山总公司将保留追偿权利。根据上述陈述及涉案土地招拍挂的实际情况，山东天澍公司目前已经取得涉案土地的使用权。双方签订的《协议书》中约定的山东天澍公司获取涉案土地使用权的目的已然实现。根据山东天澍公司出具的《承诺书》，其应当支付协议款项及土地招拍挂的土地出让金及配套费，但历下燕山总公司基于各种原因错误向山东天澍公司支付了2200万元，故双方对账目的是对款项客观情况进行核查落实，再另行做处理。对账单仅反映款项客观流转情况，不能作为历下燕山总公司应支付款项的依据，且历下燕山总公司将保留再向山东天澍公司追索的权利。另外，基于《协议书》及承诺书，历下燕山总公司也提起反诉请求，要求山东天澍公司按涉案土地新规划指标向历下燕山总公司支付配套费用。综上，山东天澍公司要求历下燕山总公司支付土地款没有任何事实与法律依据，请求法院依法驳回其诉讼请求。 历下燕山总公司向本院提出反诉请求：1.请求法院依法判决山东天澍公司向历下燕山总公司支付配套费用15049840元及利息（以15049840元为基数，按照同期贷款利率计算自2011年6月29日至实际给付之日止）;2.反诉费用由山东天澍公司承担。事实与理由：2016年12月25日，历下燕山总公司与山东天澍公司签订《协议书》，约定因历下燕山总公司负责龙泉山庄居住区内主要道路建设、主要道路绿化、主要道路管网的开通及负责牧牛山公园和污水处理等配套项目的建设，故山东天澍公司按200元/㎡承担，容积率暂按1.5测算应付配套费用868.26万元。最终根据规划指标确认后，按其使用组团的建筑面积核准。2009年1月9日，山东天澍公司向历下燕山总公司出具《承诺书》，承诺应付配套费用868.26万元，暂按原协议规定标准计算，新规划指标确定后另行计算。待该地块经招拍挂程序且山东天澍公司依法获得项目开发权之日起30日内付清。2011年6月29日，山东天澍公司通过招拍挂取得项目土地。根据协议及承诺，山东天澍公司应当支付配套费用，但至今未支付，多年来双方一直争议协商未果。现历下燕山总公司依法提起反诉，请求贵院判如所请。 山东天澍公司对历下燕山总公司的反诉辩称，一、双方2006年12月25日签订的《协议书》因政府行为导致不能实际履行，山东天澍公司已交纳的土地款、配套费等费用应予返还。根据双方2006年12月25日签订的《协议书》约定：历下燕山总公司应将总面积为28942㎡（折合43.42亩）的集体土地熟化完毕后转于山东天澍公司进行开发；该43.42亩集体土地的征用及土地熟化及手续办理由历下燕山总公司负责办理；此外，协议还约定原15.89亩的集体土地转让总价款为500万元，新增土地27.53亩的，按93万元/亩计价，土地款为2560.29万元，合计土地总价款为3060.29万元。同时协议书第四条中第3项还约定“因政府行为导致不能履行而产生的损失，双方均不承担违约责任，但乙方已交纳的土地款、配套费等费用甲方应予返还”。上述协议签订后，山东天澍公司累计支付历下燕山总公司2780万元土地款。由于历下燕山总公司系济南市历下区燕山工业区下属公司，双方之所以签订上述协议的目的是采取协议转让土地使用权方式进行房地产开发。由于政府对土地一级市场管理日趋严格，无法通过协议方式转让土地，只能走土地招拍挂方式取得国有土地使用权。因此，双方签订的合同因政府收储及招拍挂行为导致无法实际履行。在山东天澍公司无法通过协议转让方式取得国有土地使用权的情况下，山东天澍公司于2011年6月22日另行通过招拍挂途径以市场价高价款390万元/亩竞得38129平方米（折合57.19亩）项目土地使用权，该出让土地中虽然涵盖了双方曾经拟通过协议转让的土地28942平方米（折合43.42亩），但毕竟二者系不同的地块、不同的合同标的，土地面积、土地出让价款及合同当事人均不相同。根据2011年6月22日，山东天澍公司与济南市国土资源局正式签订的《国有建设用地使用权出让合同》，土地使用权出让总价款为22304.1万元，土地单价为390万元/亩（远高于《协议书》约定的93万元/亩），山东天澍公司已经将全部土地出让价款向济南市国土资源局全部支付完毕，共计支付土地出让金、契税、滞纳金、利息共计23749.410655万元，山东天澍公司已于2012年11月份取得了土地使用权证。根据双方签订的《协议书》第四条中第3项约定“因政府行为导致不能履行而产生的损失，双方均不承担违约责任，但乙方已交纳的土地款、配套费等费用甲方应予返还”。因次，山东天澍公司累计支付给历下燕山总公司的2780万元土地款应予以全部返还。后经山东天澍公司多次催要，历下燕山总公司于2013年2月5日退还山东天澍公司2000万元土地款，2015年2月4日又退还山东天澍公司200万元土地款，目前仍尚欠580万元土地款本金没有退还。对此，双方于2018年12月28日进行了财务对账，双方对已退还及应退还的土地款予以确认并在《对账单》上加盖了双方的财务专用章。基于协议书内容已不存在继续交纳配套费的客观前提和事实基础，也就不存在单独再交纳及退还配套费问题，因此《对账单》中也就没有列明配套费的退还金额，如山东天澍公司已向历下燕山总公司交纳了配套费，则也应在退还之列。假如山东天澍公司要向历下燕山总公司交纳配套费的话，早在《对账单》中予以列明，否则历下燕山总公司自2009年1月9日起在10年内怎么会不催缴呢？岂不构成了渎职？二、历下燕山总公司要求支付配套费及利息，缺乏合同及法律依据，依法不应得到支持。（一）双方签订的《协议书》应为无效合同或可解除合同。根据《土地管理法》及《城市房地产管理法》规定，市、县人民政府土地管理部门有权作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方。因此，无论是历下区工业区管委会，还是历下燕山总公司，均无权作为土地出让方将涉案集体土地转为国有并转于开发商名下进行房地产开发。而且，商业及住宅用地必须采取拍卖、招标、挂牌出让方式出让国有土地使用权，历下区工业区管委会及历下燕山总公司均无权采取协议方式转让国有土地使用权。根据《合同法》第五十二条规定，因违反法律、行政法规的强制性规定的，合同无效。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条规定：“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。”以及第四条规定：“土地使用权出让合同的出让方因未办理土地使用权出让批准手续而不能交付土地，受让方请求解除合同的，应予支持。”因此，双方2006年12月25日签订的《协议书》及相关协议、承诺书等应为无效合同或可解除合同。（二）假使《协议书》有效，则因政府行为导致不能实际履行，历下燕山总公司主张配套费也缺乏事实及法律依据。既然双方2006年12月25日签订的《协议书》因政府收储及招拍挂行为导致不能实际履行，根据《协议书》第四条中第3项约定“因政府行为导致不能履行而产生的损失，双方均不承担违约责任，但乙方已交纳的土地款、配套费等费用甲方应予返还”。既然根据协议约定，山东天澍公司交纳的土地款都在返还之列，更何况配套费，当然也在返还之列。显然，历下燕山总公司要求山东天澍公司交纳配套费及利息缺乏事实、合同及法律依据，其反诉请求依法不应得到支持。（三）历下燕山总公司无权收取配套费。无论是土地开发配套费还是城市基础设施配套费，两项费都是由政府部门（财政局、建设局）进行直接收取，只是在不同的环节进行收取。土地开发配套费是地价的一部分，包含在土地出让金中；城市基础设施配套费是常说的市政配套费，对所有房产项目在开工报建时收取，否则无法开工建设，更不可能进行房屋预售。山东天澍公司系通过招拍挂方式，高价竞得的38129平方米（折合57.19亩）土地使用权，山东天澍公司已全额交纳了土地出让金，该土地出让金中已包含了土地开发的成本和土地开发配套费，就城市基础设施配套费山东天澍公司已向济南市建委交纳了33734784.87元，因此，山东天澍公司不应再重复交纳配套费。而本案历下燕山总公司作为一家企业，而非政府相关职权部门，也未获得政府部门的授权，其无权向山东天澍公司主张配套费，历下燕山总公司主张配套费缺乏事实及法律依据。综上，双方签订的《协议书》应为无效或可解除协议，历下燕山总公司主张配套费缺乏事实及法律依据，且无权收取配套费，请贵院依法驳回历下燕山总公司的全部反诉请求。 根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下： 2006年12月25日，历下燕山总公司（甲方）与山东天澍公司（乙方）签订了《协议书》，约定：甲方将位于龙泉山庄居住区1＃组团内，总面积为28942㎡（折合43.42亩）的土地熟化完毕后转于乙方开发，其中含前期卖于乙方的10592㎡（折合15.89亩）及新增土地面积18350㎡（折合27.53亩）。双方约定，总面积为43.42亩集体用地性质转为国有并转至乙方名下后，乙方依据确定的龙泉山庄规划独立开发使用。按照乙方与历下工业区管委会于2003年7月9日签订的《协议书》，15亩用地（实为15.89亩）总价款为500万元；新增用地27.53亩，按93万元/亩（包括地上物补偿）计价，共计2560.29万元。甲方负责龙泉山庄居住区内主要道路建设、主要道路绿化、主要道路管网的开通及负责牧牛山公园和污水处理等配套项目的建设。该投资，乙方按200元/㎡承担，容积率暂按1.5测算应付配套费用868.26万元。该协议由甲乙双方法人代表签字盖章后即日内生效。 2009年1月9日，山东天澍公司向历下燕山总公司出具《承诺书》，内容为：我公司承诺，与历下燕山总公司于2006年12月25日所签协议继续有效履行。 山东天澍公司通过招拍挂途径以市场价高价款竞得38129平方米（折合57.19亩）项目土地使用权，该出让土地中涵盖了双方曾经拟通过协议转让的土地28942平方米（折合43.42亩）。2011年6月29日，山东天澍公司与济南市国土资源局正式签订了《国有建设用地使用权出让合同》，约定国有建设用地使用权出让价款为22304.1万元，土地单价为390万元/亩，山东天澍公司向济南市国土资源局共计支付23749.410655万元。2012年11月5日，山东天澍公司取得上述涉案土地使用权证。 2018年12月28日，山东天澍公司与历下燕山总公司形成了对账单，双方确认了截止2010年1月19日，山东天澍公司共计向历下燕山总公司缴纳土地款为2780万元，历下燕山总公司分别于2013年2月5日、2015年2月4日共计向山东天澍公司退款2200万元。 本院认为：根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条规定：“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效”。本案中，历下燕山总公司与山东天澍公司签订的《协议书》，内容为土地转让性质，在未经政府土地管理部门追认的情况下，违法相关法律规定，应属无效合同，本院对此予以确认。 合同无效的，因该合同取得的财产，应当予以返还。本案中，山东天澍公司已向历下燕山总公司缴纳了2780万元，历下燕山总公司退还了2200万元，尚剩余580万元应当向山东天澍公司予以退还，因此，关于山东天澍公司要求退还580万元土地款的诉讼请求，于法有据，本院对此予以支持。另，双方并未约定退还剩余土地款的期限，且合同的无效双方均有责任，因此，关于山东天澍公司要求历下燕山总公司支付占用期间损失的诉讼请求，及历下燕山总公司向山东天澍公司主张配套费及利息的反诉请求，均无事实和法律依据，本院对此不予支持。 综上所述，依照《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条，《中华人民共和国合同法》第五十八条规定判决如下： 一、被告济南市历下区燕山工业小区开发建设总公司于本判决生效之日起十日内向原告山东天澍置业有限公司返还土地款580万元； 二、驳回原告山东天澍置业有限公司的其他诉讼请求； 三、驳回反诉原告济南市历下区燕山工业小区开发建设总公司的其他反诉请求。 本诉案件受理费88140元，减半收取44070元，由原告山东天澍置业有限公司负担21154元，由被告济南市历下区燕山工业小区开发建设总公司负担22916元；反诉案件受理费142040元，减半收取71020元，由反诉原告济南市历下区燕山工业小区开发建设总公司负担。 如未能按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审判长  曹凤玲 二〇一九年十一月二十九日 书记员  赵天娇