海南省海口市秀英区人民法院民事判决书（2019）琼0105民初6151号原告：海口市秀英区东山镇东升村民委员会潭礼村第二村民小组，住所地海口市秀英区东山镇东升村。法定代表人：黄家东，组长。委托诉讼代理人：符祥一，海南国岛律师事务所律师。被告：海南泰龙农业开发有限公司，住所地海口市大同路4号泰龙城6号楼3楼，统一社会信用代码91460000742584084P。法定代表人：戈白，总经理。委托诉讼代理人：林凤妮，海南法立信律师事务所律师。委托诉讼代理人：刘芊伲，海南法立信律师事务所实习律师。原告海口市秀英区东山镇东升村民委员会潭礼村第二村民小组诉被告海南泰龙农业开发有限公司合同纠纷一案，本院于2019年9月6日立案受理后，依法适用普通程序于2019年11月14日公开开庭进行了审理。原告海口市秀英区东山镇东升村民委员会潭礼村第二村民小组法定代表人黄家东、委托诉讼代理人符祥一、被告委托诉讼代理人林凤妮、刘芊伲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告向本院提出诉讼请求：1.依法确认原、被告双方于2003年5月31日签订的《承包土地合同书》无效。2.依法判令被告立即向原告返还海口市秀英区东山镇东升村坡马岭52487.96平方米的土地。3.本案诉讼费用由被告负担。事实与理由：原告前身系海口市秀英区东山镇东升村委会第二经济社，海口市秀英区东山镇东升村坡马岭157463.88平方米（15.746388公顷）的土地属于原告与东升村民委员会第一村民小组（第一经济社）、第十四村民小组（第十四经济社）共同共有。2003年5月31日，原告前身第二经济社作为甲方，被告作为乙方，双方签订《承包土地合同书》，合同主要约定：“一、甲方将坡马岭拥有的5.248796公顷坡地承包给乙方开发经营，自负盈亏。乙方在划定坡地界内有独立自主开发经营权。二、承包坡地范围：东至东山镇东升村委第2经济社坡地；西至澄迈坡地；南至连冲公路圮；北至南村耕地。承包期限50年，从2003年6月1日起至2053年5月31日止。三、不管乙方经营状况如何，在承包期间内，从2003年6月至2053年5月止，每年承包金额人民币1667元，按承包的坡地面积十年一次于第一年一月底前一次性交清十年的全部承包金，计人民币16667元；满十年后的承包金也按此方法缴交，每10年交1次，直至承包期满为止，不增值，不再增加承包金。四、甲方的权利和义务：1、按合同条款，将承包坡地划给乙方开发经营。2、协助乙方做好开发范围内的治安保卫工作，如发生本村人员破坏、盗窃乙方承包土地范围内的作物、设施，甲方要协助乙方进行处理。3、乙方在经营过程中出现土地纠纷，甲方负责处理，如不处理，乙方有权不缴交承包金。4、没有特殊情况，乙方超过3个月不缴交承包金，甲方有权利收回承包的土地。五、乙方的权利和义务：1、按时按数向甲方交付承包金，如果超过3个月不交清，乙方同意甲方收回土地。2、守法经营，乙方经营所需要办理的工商、税务、坡地承包公证等一切证件手续和费用，由乙方负责。”上述合同签订时，并未经过原告的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，原、被告双方也没有向海口市秀英区东山镇政府提出书面审批申请。原告认为：被告是原告集体经济组织以外的单位，根据《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”和《中华人民共和国农村土地承包法》（2002年）第四十八条规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”本案中，原、被告双方自2003年5月31日签订《承包土地合同书》至今，既没有经过原告的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，双方也没有向海口市秀英区东山镇政府提出书面审批申请。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定：“有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”因此，原、被告双方签订的《承包土地合同书》应认定为无效合同。《承包土地合同书》无效的，被告应向原告返还52487.96平方米的土地。综上所述，请求人民法院依法支持原告的诉讼请求。被告辩称，一、根据法律不溯及既往的适用原则及合同签订当时的法律规定，《承包土地合作书》系合法有效的合同。2003年双方签订《承包土地合作书》时，当时有效实施的《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》（注：1999年开始施行）第二十五条规定“人民法院在审理依本规定第二条所起诉的案件中，对发包方违背集体经济组织成员大会或者成员代表大会决议，越权发包的，应当认定该承包合同为无效合同，并根据当事人的过错，确定其应承担的相应责任。属本条前款规定的情形，自承包合同签订之日起超过一年，或者虽未超过一年但承包人已实际做了大量的投入的，对原告方要求确认该承包合同无效或者要求终止该承包合同的，人民法院不予支持。但可根据实际情况，依照公平原则，对该承包合同的有关内容进行适当调整。”本案中，被答辩人自合同签订之日已超过16年，远远超过法律规定的1年期限，且答辩人多年来已对承包地做了大量投入，根据《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》第二十五条规定《承包土地合作书》应为合法有效的合同。现被答辩人因为经济利益的原因要求确认合同无效，根据当时的法律规定已超过权利行使的法定除斥期间。二、《土地管理法》第十五条第二款以及《农村土地承包法》（2002年）第四十八条的规定属于管理性强制规定，不是效力性强制规定，不应导致合同无效。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条及《最高院关于适用若干问题的解释(二)》第十四条的规定，导致合同无效的法律规定应是“效力性强制性规定”。而签订合同时要求召开村民会议，属于村民内部自治与民主议定程序，是管理性规定，是约束被答辩人在对外发包土地时，在村集体内部所需进行的程序，不应对抗合同善意相对方。被答辩人的对外民事法律行为是否事先经村民会议通过，不是衡量该行为是否有效的法律要件，只有违反了效力性的强制性规范,才应当认定合同无效。因此，被答辩人适用《合同法》第五十二条规定认定《承包土地合作书》属无效合同是适用法律错误。三、土地承包合同是双方真实的意思表示，是经过东山镇东升村民委员会和东山镇人民政府批准签订的。双方为了全面履行合同已经于2004年办理了《土地承包经营权》证书，故答辩人的承包权受《物权法》的保护。根据“物权优于债权”的法律适用原则，被答辩人不应以合同签订的内部民主程序来否定答辩人的物权。（一）土地承包合同是双方真实的意思表示，且答辩人不存在任何违约行为。本案的事实为答辩人与被答辩人于2003年5月31日签订了《承包土地合作书》，合同约定答辩人对涉案土地的承包期限为50年，从2003年6月1日至2053年5月31日，承包金额按承保的坡地面积十年一次于第一年一月底前一次性交清十年的全部承包金，每十年交1次。承包期内答辩人积极履行合同项下义务，且已于2012年11月6日向被答辩人一次性付清2013至2023年的土地承包金，答辩人无任何违约行为。而且，在涉案承包合同抬头部分就开宗明义地载明“经过友好协商，甲方同意将坡马岭拥有的坡地承包给乙方种植果树和经营观光休闲农业”，更是说明了该合同是双方真实的意思表示。（二）答辩人承包土地长达16年之久，被答辩人在此期间没有提出异议，也没有提起诉讼，且按时收取了答辩人支付的承包金，被答辩人的行为应视为对《承包土地合作书》效力的追认。在签订承包合同以后，被答辩人实际交付了土地并收取了承包金，虽然当时没有三分之二以上村民签字，但各村民都参与了长达十几年的土地承包金分配且无异议，因此可以推定各村民对此知情并同意。本案中，自合同签订至今已实际履行长达十六年，答辩人对此投入了大量人力物力，从没产生过任何纠纷，说明该合同并未违反村民的意志、侵犯村民的利益，合同内容均为双方当事人真实意思表示，应当认定合同有效。（三）该承包合同经过东山镇人民政府同意，并经批准办理《土地他项权利证明书》。若被答辩人对该合同的合法性存在异议，应增加东山镇人民政府作为无独立请求权的第三人。本案中，《承包土地合作书》经东山镇东升村民委员会盖章同意、于2004年4月1日经海口市秀英区东山镇人民政府盖章同意，答辩人于2004年5月24日取得《土地他项权利证明书》[海口市他项（2004）字第XXXX号]。东山镇人民政府盖章、以及颁发土地权证的行为是对该合同合法性的确认。（四）答辩人的承包权已办理物权登记，具有排他性和独立性。物权，是权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，其效力优先于债权，即在同一物上同时存在物权和债权时，无论其成立次序先后，物权优先于债权。《物权法》第六条规定，“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。动产物权的设立和转让，应当依照法律规定交付。”本案中，答辩人已经取得《土地承包经营权》证书，故答辩人的承包权具有排他性和独立性，现被答辩人希望通过债权程序来对抗答辩人的物权，没有任何法律依据。四、履行土地承包民主议定程序的法定责任应当在于被答辩人，如因为被答辩人的过错导致答辩人经济损失的，其应当承担赔偿答辩人直接和间接经济损失的责任，届时将引发一系列诉讼。被答辩人陈述其将涉案土地发包给答辩人前未经民主议定程序，进而主张《承包土地合作书》无效并要求答辩人返还土地，但被答辩人忽略的问题是，违反民主议定程序的责任不在于答辩人。答辩人并非东山镇东升村第二小组村民,其没有能力也没有义务在承包合同签订前将其承包土地的事宜提交村民会议或村民代表会议讨论，法律不能强人所难，且答辩人看到了有村民签字盖手印的文件，当然地认为在和被答辩人签订合同前，被答辩人已经履行了自己的职责召开了村民会议并就发包事项取得了三分之二以上成员或村民代表的同意。依照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作，村民会议、村民代表会议由村民委员会召集。被答辩人具有经营、管理村民的集体财产的权力，在办理涉及村民切身利益的事项前应当向村民会议、村民代表会议报告工作。基于其法律地位，被答辩人在与答辩人签订《承包土地合作书》时，应当确保涉案土地的发包事宜已经经过了民主议定程序，这是其基于诚实信用原则而应负担的义务。综上，本案中违反民主议定程序的责任人不言自明。民主议定程序的核心主旨是保护村民的集体利益免受非法侵害，防止村委会在处理事关农民重大利益的事项时背离农民的集体意愿，甚至滥用权力、为所欲为，民主议定程序当是农民集体利益的守护者，而非在权力被滥用之后再由村委会处理“善后”的挡箭牌。如果本案支持被答辩人“《承包土地合作书》的签订未经民主议定程序，应属无效”的主张，那么村民的集体利益也并未就能得到有效保护，反而还会有进一步受到损害的可能，这并不符合民主议定程序的宗旨。五、答辩人从2003年承包涉案土地至今已有16年之久均未有任何纠纷，要求确认合同无效的真实原因在于有其他开发商的利益介入，是极不诚信的行为。经审理查明：海口市秀英区东山镇东升第二经济合作社对位于东山镇东升村坡马岭的面积为15.746388公顷的农用地享有集体土地所有权，其中本案原告海口市秀英区东山镇东升村民委员会潭礼村第二村民小组的前身东山镇东升第二经济社分摊有5.248796公顷。2003年5月31日，原、被告之间签订《承包土地合同书》，约定原告将坡马岭拥有的5.248796公顷坡地承包给乙方开发经营，自负盈亏。被告在划定坡地界限内有独立自主开发经营权。原告原组长黄家安在合同上签字并加盖琼山市东山镇东升第二经济合作社章，被告在合同上加盖海南泰龙农业开发有限公司合同专用章，东升村民委员会在合同上注明“同意承包”并加盖公章，海口市秀英区东山镇人民政府于2004年4月1日在合同上注明“同意承包”并加盖公章，合同后附有部分村民签名及捺印。2003年12月6日，原告取得海口市集有（2003）字第XXXX号《集体土地所有证》载明，地号XX，图号XX的土地位于东山镇东升村坡马岭，土地总面积15.746388（农用地15.746388、其中耕地15.746388），该宗地为共有宗地面积为15.746388公顷；其中东山镇东升第二经济社分摊有5.248796公顷，该证上于2004年5月26日添加备注：“东山镇东升第二经济合作社已经将本宗地（52487.96平方米）承包给海南泰龙农业开发有限公司作为种植果树和经营观光休闲农业经营，承包经营期限从2003号《土地他项权利证明书》，该证载明，权利人为海南泰龙农业开发有限公司，义务人为东山镇东升第二经济合作社，地号XX，图号XX，权属性质为集体土地所有权，使用权类型为农用地承包经营权，他项权利种类及范围为土地承包经营权，设定日期2004-05-24，权利顺序第壹号，存续期限至2053年5月31日止。2003年7月31日，由第一经济社、第二经济社、第十四经济社法定代表人签名并盖章共同出具收据，载明“兹领到海南泰龙农业开发有限公司交来坡马岭贰佰伍拾亩土地拾年租金（2003年6月1日至2013年5月31日止）每亩贰拾元，计人民币伍万元。”2012年11月6日，三个经济社再次共同盖章出具领条载明：“现领到海南泰龙农业开发有限公司在东山镇东升坡马岭承包一、二、十四经济社的250亩残林地2013年至2023年一十年的承包金人民币伍万零壹拾元。经领单位东山镇东升村委会。”上述事实有《集体土地所有证》《承包土地合同书》《土地他项权利证明书》《收据》《领条》等证据，当事人陈述以及开庭笔录等为凭，并经庭审质证，足以认定。本院认为：《承包土地合同书》有原告村民小组的负责人签字盖章及被告公司盖章，系双方真实意思表示。原告诉称该合同并未经过原告的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，原、被告双方也没有向海口市秀英区东山镇政府提出书面审批申请，违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条，该承包合同应当被认定为无效合同。但根据《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定：“有下列情形之一的，合同无效：……（5）违反法律、行政法规的强制性规定。”再根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条的规定，合同法规第五十二条的第（五）项规定的“强制性规定”是指效力性强制性规定。但《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条并未规定违反民主议定程序签订的合同无效，而是约束发包方在对外发包土地时，在村集体内部所需进行的程序，该规定为管理性强制性规定，不能对抗合同相对方，对本案被告没有约束力，该条不能作为认定合同效力的法律依据。且《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条虽规定发包方将农村土地发包时应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准，但村民会议的决议记录并不为被告所掌握，决议和批准程序作为原告与被告签订合同的前置程序，原告在《承包土地合同书》上加盖公章并有法定代表人签字的行为应推定本次发包行为已经经过了村民会议决议和报乡镇政府批准。即使原告在签订《承包土地合同书》前未经过上述民主议定程序，被告对此也无过错，原告不能将因自己责任而可能造成的法律后果让被告承担，否则有违诚信原则。自2003年原告与被告签订《承包土地合同书》至2019年本案诉讼，被告已实际占有涉案土地16年并已取得他项权证，在此期间原告没有对合同效力提出过异议，并于2003年7月31日和2012年11月6日两次收取过被告支付的土地承包金，说明原告对合同效力是认可的，根据《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》（1999年7月28日施行，2008年12月24日废止）第二十五条规定：“人民法院在审理依本规定第二条所起诉的案件中，对发包方违背集体经济组织成员大会或者成员代表大会决议，越权发包的，应当认定该承包合同为无效合同，并根据当事人的过错，确定其应承担的相应责任。属本条前款规定的情形，自承包合同签订之日起超过一年，或者虽未超过一年，但承包人已实际做了大量的投入的，对原告方要求确认该承包合同无效或者要求终止该承包合同的，人民法院不予支持。但可根据实际情况，依照公平原则，对该承包合同的有关内容进行适当调整。”本案《承包土地合同书》签订于2003年，上述规定正在试行，至上述法律规定废止前，被告已经承包该土地五年多，且已经对承包土地进行了投入，因此，参照上述规定，原告主张《承包土地合同书》无效，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条、《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》第二十五条之规定，判决如下：驳回原告海口市秀英区东山镇东升村民委员会潭礼村第二村民小组的诉讼请求。本案案件受理费200元，由原告海口市秀英区东山镇东升村民委员会潭礼村第二村民小组承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省海口市中级人民法院。审 判 长 汪煦川人民陪审员 吴清群人民陪审员 吕保国 二〇一九年十一月二十五日书 记 员 王小丽附相关法律条文：《中华人民共和国合同法》第五十二条有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》