重庆市第三中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)渝03行终162号 上诉人(原审原告)熊亚宗，男，1962年8月20日出生，汉族，住重庆市九龙坡区。 上诉人(原审原告)熊举和，男，1969年1月7日出生，汉族，住重庆市丰都县。 被上诉人(原审被告)丰都县规划和自然资源局，住所地重庆市丰都县三合街道平都大道西段295号，统一社会信用代码11500230MB19803549。 法定代表人毛国红，该局局长。 委托代理人敖庆华，该局工作人员。 委托代理人况万学，重庆晨曲律师事务所律师。 原审第三人重庆香源实业有限公司，住所地重庆市丰都县三合街道商业二路117号，社会统一信用代码9150023074289180XT。 法定代表人朱国洪，该公司执行董事。 委托代理人文绍波，重庆洪宇律师事务所律师。 原审第三人朱国洪，男，1967年1月21日出生，汉族，住重庆市丰都县。 原审第三人彭连兰，女，1972年10月8日出生，汉族，住重庆市渝北区。 原审第三人秦峰，男，1965年10月26日出生，汉族，住重庆市丰都县。 原审第三人隆江，男，1971年9月29日出生，汉族，住重庆市丰都县。 原审第三人黄庭怡，女，1986年6月5日出生，汉族，住广州市番禺区。 原审第三人向宗林，男，1951年2月25日出生，汉族，住重庆市丰都县。 上诉人熊亚宗、熊举和诉被上诉人丰都县规划和自然资源局（以下简称丰都县规自局）、原审第三人重庆香源实业有限公司（以下简称香源公司）、朱国洪、彭连兰、秦峰、隆江、黄庭怡、向宗林确认行政协议无效一案，不服重庆市涪陵区人民法院(2019)渝0102行初103号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原审裁定认定：2019年3月，因机构改革，原丰都县国土资源和房屋管理局（以下简称县国土房管局）和原丰都县规划局合并为丰都县规划和自然资源局。 2013年6月6日，熊亚宗、熊举和与香源公司、秦峰、彭连兰签订《房地产联合开发协议书》约定各方共同出资，以香源公司的名义竞拍丰都县厢坝组团B04－13A、B04－13B地块国有建设用地使用权，并由香源公司代表各方与县国土房管局签订《国有土地使用权出让合同》等。协议签订后，各方共同出资39222280元，其中，熊举和出资9804200元，占投资比例25%，熊亚宗出资6536130元，占投资比例的16.6667%，熊亚宗所出资的6536130元中含其隐名合伙人黄庭怡、隆江、向宗林出资的3268065元。 2013年6月，香源公司通过“招拍挂”程序，以总价款6393万元成功竞买了厢坝组团B04－13A、B04－13B地块国有建设用地使用权，其中，厢坝组团B04－13A地块出让价款为3038万元，厢坝组团B04－13B地块出让价款为3355万元。并于2013年6月21日与县国土房管局分别签订了《国有土地使用权出让合同》，厢坝组团B04－13A地块合同编号为丰国土房管（2013）015号，厢坝组团B04－13B地块合同编号为丰国土房管（2013）016号。同日，香源公司将竞买保证金1300万元转作了土地出让价款1268.02万元和交易服务费319800元，2013年7月1日，香源公司支付土地出让价款1928.48万元，香源公司共计已支付土地出让价款3196.5万元。 2015年11月24日，前述投资各方以香源公司的名义向重庆市第三中级人民法院（以下简称市三中法院）提起诉讼，请求解除与县国土房管局签订的《国有土地使用权出让合同》，要求县国土房管局退还缴纳的土地出让金3196.5万元及利息，并赔偿损失8147880.42元，承担违约金2600万元。市三中法院于2016年8月11日作出（2015）渝三中法民初字第00262号民事判决，驳回了香源公司的诉讼请求。香源公司不服上诉。二审期间，熊亚宗、熊举和与香源公司、秦峰、彭连兰于2017年5月23日签订《协议书》，约定：“五方一致同意甲方（香源公司）与丰都县国土资源和房屋管理局一案，由重庆市高级人民法院依法判决结案，若甲方败诉，甲、乙、丙、丁、戊五方一致同意继续进行抗述等诉讼进程，由此涉及的诉讼费、律师费由戊方垫付，胜诉后从案款中扣除，败诉后由戊方承担。…甲、乙、丙、丁、戊五方在2017年5月27日前，按《房地产联合开发协议书》约定的股份比例再共同出资300万元，用于甲方支付设计、地勘、平场、销售部销售等项目的欠费”。 2018年3月27日，香源公司与县国土房管局自愿达成调解协议：一、解除双方签订的两宗土地的《国有土地使用权出让合同》，香源公司按合同签订时的现状将两宗土地退还给县国土房管局，县国土房管局只退还3196.5万元的土地出让金；二、香源公司因受让该两宗土地而发生的所有费用，以及因提起该案诉讼而发生的律师费、差旅费、向税务机关交纳的相关税费，由香源公司自行承担。同时，双方还达成不具有强制执行效力的协议，即双方解除合同后，由香源公司另行参加丰都县三合街道峡南溪幸福大道两侧国有建设用地使用权的竞拍，县国土房管局将积极支持香源公司参加该土地的竞拍，如果香源公司竞拍成功，用县国土房管局应当退还的3196.5万元进行结算，多退少补。同日，重庆市高级人民法院根据上述协议内容作出了（2016）渝民终590号民事调解书，载明：“一、丰都县国土资源和房屋管理局和香源公司解除双方于2013年6月21日订立的丰国土房管（2013）015号《国有建设用地使用权出让合同》和丰国土房管（2013）016号《国有建设用地使用权出让合同》。香源公司将上述两宗土地依订立本协议时的现状退还给丰都县国土资源和房屋管理局。丰都县国土资源和房屋管理局只退还香源公司已经交付的3196.5万元土地出让金。二、香源公司因受让前述两宗土地而发生的所有费用，以及因提起本案诉讼而发生的律师费、差旅费、向税务机关交纳的相关税费由香源公司自行承担。三、一审案件受理费371295元，二审案件受理费371295元，减半收取185647.5元，合计556942.5元由香源公司负担。若一方未履行上述义务，另一方可以向法院申请强制执行。” 2018年11月4日，香源公司向县国土房管局提交《关于要求继续履行厢坝B04－13B地块出让合同的申请书》，申请县国土房管局同意履行B04－13B地块合同并补齐相应的土地出让金，同时香源公司放弃B04－13A地块出让合同地块的开发权。 2018年11月6日，县国土房管局印发《关于呈报〈重庆美渡房地产开发有限公司等四宗闲置土地处置方案〉的请示》（丰都国土房管文﹝2018﹞309号），建议丰都县人民政府同意香源公司继续履行厢坝组团B04－13B地块的《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：[2013]出让[丰都]第0016号），同时解除厢坝组团B04－13A地块的《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：[2013]出让[丰都]第0015号），厢坝组团B04－13A地块已缴纳的土地价款1519万元同步转为厢坝组团B04－13B地块应当缴纳的土地价款，尚欠的158.5万元按程序催收。 2018年11月9日，县国土房管局（甲方）与香源公司（乙方）签订《民事和解协议书》约定，甲乙双方间建设用地使用权出让合同纠纷案由重庆市高级人民法院主持调解，并制作（2016）渝民终590号《民事调解书》，现就该民事调解书的履行，双方达成如下协议：一、甲乙双方2013年6月21日订立《国有建设用地使用权出让合同》（渝地[2013]出让[丰都]第0016号）继续有效，并按该合同的约定，甲乙双方各自依约享有权利、履行义务。对《国有建设用地使用权出让合同》（渝地[2013]出让[丰都]第0015号）予以解除，不再履行。二、乙方已缴的3196.5万元土地出让金作为《国有建设用地使用权出让合同》（渝地[2013]出让[丰都]第0016号）应当缴纳的土地出让金。对于《国有建设用地使用权出让合同》（渝地[2013]出让[丰都]第0015号）由于乙方尚欠未交，因此乙方将该宗土地现状交还甲方，甲方不承担向乙方返还包括金钱在内的任何义务。三、重庆市高级人民法院（2016）渝民终590号《民事调解书》涉及而本协议没有约定的所有事项，按照该调解书履行。四、违约责任：违约方向守约方支付相当于3196.5万元10%标准的违约金等等。 2018年11月16日，丰都县人民政府作出《关于同意重庆美渡房地产开发有限公司等四宗闲置土地处置方式的批复》（丰都府﹝2018﹞120号），同意解除与香源公司签订的厢坝组团B04－13A地块的《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：[2013]出让[丰都]第0015号），继续履行与该公司签订的厢坝组团B04－13B地块的《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：[2013]出让[丰都]第0016号）。同时，针对厢坝组团B04－13A地块已缴纳的土地价款1519万元采取同步退还、同步缴款的方式转为厢坝组团B04－13B地块应当缴纳的土地价款。 2018年11月19日，县国土房管局（甲方）与香源公司（乙方）签订《关于解除厢坝组团B04－13A地块的〈国有建设用地使用权出让合同〉的合同》约定，经过公开挂牌交易乙方取得厢坝组团B04－13A地块土地使用权，并与甲方签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：[2013]出让[丰都]第0015号），成交总价款3038万元，截止签订本合同时，乙方实际缴纳了土地价款1519万元。签订本合同后，双方均同意解除《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：[2013]出让[丰都]第0015号），由甲方收回土地使用权。乙方原已缴纳的土地价款1519万元双方同意将其变更为乙方所购厢坝组团B04－13B地块所欠的土地价款，但须到丰都县财政局办理相关同步退款和同步缴款手续等等。 熊亚宗、熊举和对县国土房管局与香源公司签订《民事和解协议书》约定双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》（渝地[2013]出让[丰都]第0016号）继续有效有异议，遂诉至原审法院，请求:1.依法确认丰都县规自局在渝地[2013]出让[丰都]第016号《国有建设用地使用权出让合同》已于2018年3月27日解除的情况下，又于2018年11月9日以签订《民事和解协议书》恢复渝地[2013]出让[丰都]第016号《国有建设用地使用权出让合同》效力的方式，出让位于丰都县厢坝组团B04-13B，宗地编号为FD-211-5号地块国有建设用地使用权的行为无效；2.本案诉讼费用由丰都县规自局承担。庭审中，熊亚宗、熊举和自述其与丰都县规自局无直接债权债务关系，其与香源公司仅因前述房地产联合开发协议产生债权债务关系，香源公司尚未取得厢坝组团B04－13B地块土地使用权产权证书。 另查明，2018年4月8日，熊亚宗、熊举和向市三中法院提出诉前财产保全申请，该院于2018年4月9日作出（2018）渝03财保1号《民事裁定书》，裁定准许对被申请人香源公司所有的3280万元财产进行保全。该院实际冻结了香源公司银行账户金额951.82元，香源公司在县国土房管局的土地出让金3196.5万元，查封了香源公司位于重庆市丰都县三合街道商业路117号附1、3、4、5、6、7、15号房屋，其中5、6、7、15号房屋均已抵押。 2018年5月9日，熊亚宗、熊举和将香源公司、朱国洪、彭连兰、秦峰诉至市三中法院，请求解除双方签订的《房地产联合开发协议书》；并由香源公司返还熊亚宗、熊举和投资款，赔偿熊亚宗、熊举和资金占用损失、违约金，由朱国洪与香源公司对前述请求承担共同支付义务等。市三中法院经审理于2018年12月11日作出（2018）渝03民初20号《民事判决书》，判决驳回熊亚宗、熊举和的诉讼请求。熊亚宗、熊举和不服，向重庆市高级人民法院（以下简称市高法院）提起上诉。 2019年8月14日，市高法院作出（2019）渝民终152号《民事判决书》，判决：“一、撤销重庆市第三中级人民法（2018）渝03民初20号民事判决；二、解除2013年6月6日熊亚宗、熊举和与香源公司、秦峰、彭连兰签订的《房地产联合开发协议书》；三、香源公司在本判决生效之日起十日内向熊亚宗返还投资款3268066.5元，向熊举和返还投资款9804203元；四、香源公司在本判决生效之日起十日内向熊亚宗、熊举和赔偿投资款资金占用损失，计算方式为以熊亚宗、熊举和各笔投资款为基数，自交付之日起至香源公司返还之日止，按照中国人民银行同期贷款利率计算；五、香源公司在本判决生效之日起十日内向熊亚宗支付违约金75万元，向熊举和支付违约金225万元；六、驳回熊亚宗、熊举和的其他诉讼请求。” 原审法院认为，本案的争议焦点为本案是否属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”据此规定，提起行政诉讼必须同时满足以上条件，否则法院将不予受理，已经受理的也应裁定驳回起诉。《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼。”本案中，熊亚宗、熊举和因联合开发房地产合同而获得对香源公司的债权（返还投资款、赔偿资金占用损失和支付违约金），该债权已经民事诉讼途径得以确认，亦可以通过民事诉讼途径得以实现，且熊亚宗、熊举和已经申请诉前财产保全并得以实施，在香源公司不按期履行生效判决确认的付款义务的情况下，熊亚宗、熊举和可以通过民事保全、执行程序得以救济。且本案中，熊亚宗、熊举和有异议的丰都县规自局与香源公司之间签订的民事和解协议，双方协商以土地使用权抵债，系香源公司履行法院作出的生效民事调解书〔（2016）渝民终590号〕确认的付款义务而与丰都县规自局达成和解协议，该“以地抵偿债务”行为系债权债务关系，是履行生效裁判文书确认义务的一种方式，且至今该和解协议所涉土地并未取得相应产权证书，但我国土地管理法和城市房地产管理办法对土地的管理有着严格的程序，土地使用权不能因当事人的协商而获得。正如本案，虽然政府同意所谓的“以地抵债”，但丰都县规自局与香源公司仅签订的民事和解协议，以应退还的土地出让金代替应当缴纳的土地出让金的方式，从而取得涉案土地使用权。在此程序中，并没有体现出香源公司通过法定程序获得土地使用权，其对涉案土地没有法律上的使用权，故丰都县规自局并未作出任何有损熊亚宗、熊举和合法权益的具体行政行为，熊亚宗、熊举和的经民事诉讼确认的权益应当依法通过民事途径得以实现。 综上所述，熊亚宗、熊举和对丰都县规自局与香源公司签订的“以地抵债”民事和解协议不服，属于民事纠纷，应当依法通过民事途径解决，其以丰都县规自局为丰都县规自局提起行政诉讼，要求确认丰都县规自局与香源公司达成的“以地抵债”协议约定无效，不属于行政诉讼受案范围，应当裁定驳回其起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回熊亚宗、熊举和的起诉。 熊亚宗、熊举和上诉请求撤销原判，改判支持其诉讼请求。其理由为:一、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条第一款规定“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。”因此，土地使用权出让是土地管理部门依法经政府批准后实施的职权行为。相关行政法律、法规、规章的规定，土地管理部门的行政主体身份和其法定职责决定了土地管理部门在实施与土地使用权出让相关的一系列行为时，并非是以民事主体身份进行的，其不能通过协商方式或者以地抵债的方式自由处分土地使用权。根据《协议出让国有土地使用权规定》第二条第二款和《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二条第二、三、四款规定，协议方式、招拍挂方式均是土地管理部门实施的确定土地使用权人的行政行为，结合《最高人民法院关于土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为性质的答复》“土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为属于行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理”的规定，丰都县规自局以协议方式，将案涉土地使用权再次出让给香源公司的行为是行政行为，属于行政诉讼受案范围，因此，本案属于人民法院受理行政诉讼的范围。其次，丰都县规自局是依据香源公司的申请作出的协议出让土地使用权的行政行为，并非是民事案件执行中基于平等主体达成的和解协议，其没有经过法定程序签订土地出让合同正是其违法行政的表现，原审裁定将之认定为仅是“债权债务关系，是履行生效裁判文书确认义务的一种方式”属认定事实错误。二、原审裁定未结合本案事实情况，导致适用法律错误。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(下称《行诉法解释》)第十三条规定“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”熊亚宗、熊举和因联合开发合同另行起诉香源公司等主体之前，已申请三中院采取诉前财产保全措施。三中院于2018年4月9日作出(2018)渝03执保5号《执行裁定书》，冻结了香源公司在丰都县规自局的土地出让金3196.5万元，丰都县规自局收到该保全裁定后未提出任何异议，而且于2018年5月21日向三中院出具《证明》载明:“根据重庆市高级人民法院民事调解书即(2016)渝民终590号的约定，香源公司在我局尚有应退的土地出让金3196.5万元”，但在香源公司向丰都县规自局递交《申请》，要求保留丰都县厢坝组团B04-13B地块后，丰都县规自局却于2018年11月9日与香源公司签订《民事和解协议书》，约定“双方2013年6月21日订立的渝地[2013出让[丰都]第016号《国有建设用地使用权出让合同》继续有效，并按该合同的约定，甲(丰都县规自局)乙(香源公司)双方各自依约享有权利、履行义务。已缴的3196.5万元土地出让金，作为渝地[2013]出让[丰都]第016号《国有建设用地使用权出让合同》应当缴纳的土地出让金。”该行为导致熊亚宗、熊举和申请三中院依法保全的丰都县规自局应返还给香源公司的3196.5万元款项被丰都县规自局违法动用，损害了熊亚宗、熊举和的合法权益。其次，《行诉法解释》第十六条第二款规定，“联营企业、中外合资或者合作企业的联营、合资、合作各方，认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受行政行为侵害的，可以自己的名义提起诉讼。”熊亚宗、熊举和是案涉土地开发项目的联营合资方，其认为丰都县规自局以协议方式再次与香源公司签订土地使用权出让合同的行为侵害其合法权益的，有权以自己的名义提起诉讼。丰都县规自局明知熊亚宗、熊举和与香源公司就案涉土地使用权开发存在争议，且熊亚宗、熊举和已对香源公司缴纳的土地出让金实施了保全措施的情况下，仍与香源公司达成“和解协议”动用香源公司缴纳的土地出让金，显然其在实施行政行为时未予考虑熊亚宗、熊举和的利益，符合司法解释第十三条规定的例外情形和第十六条第二款的情形。 本院二审查明的事实与原审查明的事实一致。 本院认为:《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”本案，从审理查明的事实看，2018年3月27日，经重庆市高级人民法院调解，丰都县国土资源和房屋管理局已和香源公司解除了双方2013年6月21日订立的丰国土房管（2013）015号《国有建设用地使用权出让合同》和丰国土房管（2013）016号《国有建设用地使用权出让合同》，有关的《民事调解书》已经发生法律效力，因此，该两份《国有建设用地使用权出让合同》对双方当事人已经不具有法律效力。2018年11月9日，香源公司与丰都县规自局签订协议，约定“甲乙双方2013年6月21日订立《国有建设用地使用权出让合同》（渝地[2013]出让[丰都]第0016号）继续有效”，但该约定与生效的法律文书抵触，并不能产生“继续有效”的法律效果，应视为双方达成了新的国有建设用地使用权出让协议，该协议明显与熊亚宗、熊举和没有利害关系，不损害其合法权益。故，熊亚宗、熊举和的起诉不符合法律规定，虽然原审裁定将其认定为抵偿债务的协议有误，但裁判结果并无不当，本院依法予以维持。 需要指出的是，虽然香源公司与丰都县规自局在于2018年11月9日签订新的出让协议中约定了“原已缴纳的土地价款1519万元双方同意将其变更为乙方所购厢坝组团B04－13B地块所欠的土地价款”，但该款已被生效判决确认为应当退还的款项，且已于2018年4月9日被人民法院依法冻结，故，并不能当然转化为双方新签订协议的价款，熊亚宗、熊举和仍然有权要求人民法院依法对其采取强制执行措施。 综上，熊亚宗、熊举和的上诉请求不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下: 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 谭晓琪 审 判 员 喻伦泰 审 判 员 简元华 二〇一九年十一月二十六日 法官助理 张 莹 书 记 员 罗凯文