贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔行终417号 上诉人（一审被告）罗甸县人民政府，住所地贵州省罗甸县和平路9号县政府大楼。 法定代表人朱泉，县长。 委托代理人黄光翼，罗甸县人民政府办公室工作人员，一般授权代理。 被上诉人（一审原告）罗祥流，男，布依族。 委托代理人罗永辉，贵州典正律师事务所律师，特别授权代理。 上诉人罗甸县人民政府（以下简称罗甸县政府）与被上诉人罗祥流土地行政强制一案，贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院于2016年8月26日作出（2016）黔27行初31号行政判决，罗甸县政府不服提起上诉。本院经二审审理，作出（2016）黔行终1137号行政裁定，裁定将本案发回重审。贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院经审理于2018年12月12日作出（2018）黔27行初383号行政判决，罗甸县政府不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 一审法院经审理查明，罗祥流系罗甸县边阳镇新庄村二组村民，其主张的涉案承包地“上坝”登记在罗甸县人民政府颁发给罗祥流为承包户的土地承包经营权证上，登记土地类别为“田”，土地面积为0.55亩。在边阳大道延伸工程中，新庄村部分村民与边阳镇政府签订了《边阳综合工业园区边阳大道延伸征收合同》，合同中载明被征收土地位于边阳综合工业园区规划范围内。罗甸县人民政府提交的《罗甸县边阳工业园区征地丘块图》《罗甸县边阳工业园区商贸城征地面积表》中载明罗祥流户图斑号为B280，面积0.48亩。本案罗祥流未签订前述征收合同。2015年12月，罗祥流主张的涉案“上坝”承包地块被场平，且该地块上的附作物亦一并被铲除。边阳镇罗木村村委会出具《情况说明》称罗祥流土地系由其通知贵州亿腾建设工程有限公司对已签订征收补偿合同农户的土地进行平整时一并实施平整的。罗祥流不服，遂向一审法院提起行政诉讼，诉请：1.确认罗甸县政府行政强制占用罗祥流承包土地及铲除地上附着物的行为违法；2.案件受理费由罗甸县政府承担。 一审法院认为，本案争议焦点为：一、罗甸县政府是否实施了涉案被诉行政行为，是否为本案适格被告；二、涉案被诉行政行为是否合法。 本案罗祥流提交的《土地承包经营权证书》《土地承包经营权调查统计表》，证实其对涉案地块“上坝”合法享有承包经营权。罗祥流以罗甸县人民政府为被告提起本案诉讼，要求确认行政强制行为违法，有明确的被告，并提交了录音材料、涉案土地照片等能够初步证明所诉行政行为存在的证据。故，罗祥流提起本案诉讼符合法定条件。 关于罗甸县人民政府是否实施了涉案行政行为，即被告主体资格是否适格的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条，以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，具体建设项目需要使用土地的，必须依法定程序报批后，由被征收土地所在地的市、县级人民政府组织实施，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由县、市人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，罗甸县人民政府主张涉案地块不在边阳工业园区征收范围内，但从其提交的《罗甸县工业园区征地丘块图》《罗甸县边阳工业园区商贸城征地面积表》，图中标注有图斑号“B280罗祥流”地块和征收面积；提交的《边阳综合工业园区边阳大道延伸征收合同》证实新庄村部分土地位于罗甸县边阳工业园区范围内。综合本案罗祥流提交的涉案土地照片、录音、一审法院对罗甸县边阳镇相关工作人员的调查笔录，以及罗甸县人民政府提交的边阳镇罗木村委会的情况说明，可以认定罗祥流主张的涉案地块位于罗甸县边阳工业园区规划范围内且已被平整的事实，涉案行为系土地征收过程中的具体实施行为。边阳镇政府签订征收合同、罗木村委会通知场平的行为，均应视为边阳工业园区建设项目征收过程中的具体实施行为，鉴于该镇政府与村委会并非法定征收实施主体，依法应由罗甸县人民政府承担法律责任，即罗甸县政府是本案适格的被告。罗甸县人民政府辩称其未对涉案土地实施强制行为的辩解理由不能成立，不予采纳。 另，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，罗甸县人民政府依法应对涉案土地行政强制行为的合法性负有举证责任。但罗甸县人民政府在法定举证期限内，以及整个诉讼过程中，并未提交实施涉案行政强制行为所依据的前置审批材料及强制执行的事实根据和法律依据，应承担举证不能之法律后果。 综上所述，罗甸县政府于2015年12月针对罗祥流承包的涉案“上坝”承包地块所实施的占用并铲除地上附作物的行政行为违反法定程序。鉴于该行为已实施完毕，不具有可撤销内容，依法应确认为违法。罗祥流要求确认该行为违法的理由成立，予以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认罗甸县人民政府于2015年12月对罗祥流位于罗甸县边阳镇新庄村二组“上坝”土地实施的强制占用及铲除地上附作物的行政行为违法。一审案件受理费50元，由罗甸县人民政府承担。 一审宣判后，罗甸县政府向本院提起上诉，请求：1.依法撤销黔南布依族苗族自治州中级人民法院作出的（2018）黔27行初383号行政判决书，改判驳回罗祥流的诉讼请求；2.一、二审案件受理费由罗祥流承担。主要事实和理由：1.上诉人未实施强制占用涉案承包地的行为。从新庄村委会出具的《情况说明》来看，涉案承包地系案外人贵州忆腾建设工程有限公司工作人员实施基础设施建设占用。被上诉人提供的证据不能直接证明上诉人强制占用涉案土地的事实。征收土地行为包括了审批、备案、公告、补偿、安置、实施等一系列行为，涉及不同级别的行政机关及多个部门，不能因为上诉人是征收土地的法定主体之一就当然的推定被上诉人承包地是上诉人占用；2.在县国土部门是否作出责令交出土地和申请人民法院强制执行的法定职权的事实未查明的情况下，就当然的推定为占用承包地的行为系上诉人所为，属认定事实不清。 被上诉人罗祥流答辩请求：驳回上诉，维持原判。主要事实和理由为：1.上诉人未能举证证明其征收土地行政行为合法；2.上诉人作为征收土地的实施主体，被告主体适格；3.村委会出具的《情况说明》内容不真实，且不能作为征收土地合法的依据；4.贵州亿腾建设工程有限公司系受上诉人委托平整土地；5.上诉人不具备“为了公共利益需要”征收土地的前提。 二审经审理查明的事实与一审认定的事实基本一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为罗甸县政府是否为本案适格被告以及被诉土地行政强制行为是否合法的问题。 关于罗甸县政府是否为本案适格被告的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，征收土地方案经依法审批后，由被征收土地所在地的市、县级人民政府组织实施。因而，一般的，除非县级以上地方人民政府能举证证明土地及地上附着物系由其他主体实施清除且非受其委托或其不参与征地组织实施工作，否则应首先推定系征收土地实施主体组织实施或者委托实施。从《罗甸县工业园区征地丘块图》、《罗甸县边阳工业园区商贸城征地面积统计表》以及录音材料、一审庭审笔录来看，罗甸县政府为落实边阳工业园项目建设，需就边阳大道延伸段征收相关土地。罗甸县政府虽主张涉案土地征收系由边阳镇人民政府组织实施，由贵州亿腾建设工程有限公司工作人员实施基础设施建设铲除，但又未能提供证据证明边阳镇人民政府、贵州亿腾建设工程有限公司的占用、铲除行为非受其组织或委托实施。故罗甸县政府依法应当对本案被诉行政强制行为承担法律责任，系本案适格被告。 关于被诉土地行政强制行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，罗甸县政府需要使用土地的，必须经过严格的法定征收程序，即应当办理农用地转用审批手续，制定征收土地方案并报经有权行政机关审批；依照法定程序批准后由县级以上人民政府公告并组织实施；阻挠征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。罗甸县政府未提交证据证明已经法定征收程序，并责令本案罗祥流交出土地未果后已向人民法院申请强制执行。故罗甸县政府径行实施的强制占地、铲除地上附着物的行为违反法定程序，但因不具有可撤销内容，故一审法院确认违法并无不当。 综上，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人罗甸县人民政府负担。本判决为终审判决。 审判长  管劲松 审判员  肖 瑶 审判员  田一铭 二〇一九年十一月五日 法官助理任昱瑾 书记员姚永涛