中华人民共和国最高人民法院 民 事 裁 定 书 （2019）最高法民终1831号 上诉人（原审原告）：青岛海尔产城创集团有限公司，住所地山东省青岛市高科技工业园海尔工业园内。 法定代表人：盛中华，该公司董事长。 委托诉讼代理人：原俊迪，北京市京师（济南）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：李琳，北京市浩天信和律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：安徽省合肥市自然资源和规划局，住所地安徽省合肥市政务文化新区怀宁路1800号。 法定代表人：储昭海，该局局长。 原审第三人：安徽省合肥市瑶海区人民政府，住所地安徽省合肥市瑶海区明光路1号。 法定代表人：陆勤山，该区人民政府区长。 委托诉讼代理人：倪学军，安徽皖大律师事务所律师。 委托诉讼代理人：夏青，安徽皖大律师事务所律师。 原审第三人：合肥海智房地产有限公司，住所地安徽省合肥市瑶海区铜陵路192号。 法定代表人：吴成，该公司董事长。 委托诉讼代理人：原俊迪，北京市京师（济南）律师事务所律师。 上诉人青岛海尔产城创集团有限公司（以下简称海尔产城创公司）因与被上诉人安徽省合肥市自然资源和规划局（以下简称合肥资源规划局）及原审第三人安徽省合肥市瑶海区人民政府（以下简称瑶海区政府）、合肥海智房地产有限公司（以下简称海智公司）确认合同无效纠纷一案，不服安徽省高级人民法院（2019）皖民初35号民事裁定（以下简称一审裁定），向本院提起上诉。本院于2019年10月16日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 海尔产城创公司上诉请求：撤销一审裁定，并裁定本案由一审法院管辖。事实及理由：（一）一审裁定认定事实错误。1.一审裁定以存在仲裁条款为由否定法院管辖权，认定事实错误。《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》）是为国有土地使用权出让事项约定了仲裁条款，但海尔产城创公司是因《瑶海区E1410号地块补充合同》（以下简称《补充合同》）中约定了“不当条款”而起诉。海尔产城创公司就该附加缴税条款提起的诉讼不应适用《出让合同》中约定的仲裁条款。因为其一，合肥资源规划局在土地使用权出让合同中附加的缴税条款，与土地开发利用无关，本身是非法和无效的。其二，合肥资源规划局作为专门管理国家资源出让的政府机构，因其行政行为引发的争议不属于可约定仲裁的范围。其三，一审法院认可瑶海区政府在安徽省合肥市瑶海区人民法院（以下简称瑶海区法院）提起对海尔产城创公司补缴税款的诉讼管辖合法，表明仲裁条款对海尔产城创公司和海智公司不适用。2.合肥资源规划局在出让国有土地使用权时的职责不包含要求受让方额外纳税，出让人实际上是以“税额”的名义为瑶海区政府谋得利益。一审裁定认定该设定权利的行为正当，认定事实错误。在海尔产城创公司提起本案诉讼前，瑶海区政府就同一案涉事实、相同当事人、同一诉讼标的，在瑶海区法院以2000万元起诉海尔产城创公司及海智公司，要求按照《补充协议》第五条的税额补缴税款，瑶海区法院已立案受理。无论是瑶海区政府向法院起诉要求补缴税款，还是受让人起诉要求确认条款无效，本案争议的都是关于行政行为，瑶海区政府起诉时排除仲裁条款的适用是正确的，同理，本案争议亦应排除仲裁条款的适用。3.一审裁定认定《出让合同》属平权主体间的约定，合同约定的仲裁条款有效，认定事实错误。《出让合同》是由合肥资源规划局作为土地管理部门为管理国有土地的出让、开发、利用，按照国有土地管理的法规要求与受让人海尔产城创公司签订，除使用合同的形式外，《出让合同》完全是按照法规限定的条件要求受让人进行土地开发利用，并设定受让人土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有无偿收回的权利。合肥资源规划局是为公共利益而非为其单方利益签订合同。案涉合同的内容不是平权主体间的约定，合同本身约定争议提交仲裁解决的条款也应认定无效。（二）一审裁定适用法律错误。本案不应适用《中华人民共和国仲裁法》（以下简称《仲裁法》）第五条、《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第一百二十四条第二项。本案属于非平权主体间发生的纠纷，应适用《仲裁法》认定本案不属于仲裁管辖范围，适用《中华人民共和国行政诉讼法》认定本案争议属行政纠纷性质，裁定一审法院对本案有管辖权，驳回合肥资源规划局的管辖异议。 合肥资源规划局辩称，（一）一审裁定认定事实清楚，仲裁条款有效，一审法院对该案件没有管辖权。1.案涉《出让合同》《补充合同》是合肥资源规划局作为出让人与受让人海尔产城创公司签订,其中《补充合同》第五条关于受让人违约未完成缴税数额“由合肥市瑶海区人民政府会同国税局负责监督受让人以现金方式补齐”的约定,系为第三人瑶海区政府设定的权利条款。合同履行过程中,瑶海区政府基于该条起诉海尔产城创公司与海智公司承担相应税款给付责任,说明瑶海区政府接受了上述合同条款,则瑶海区政府根据该条取得相应的权利。但案涉合同是海尔产城创公司与合肥资源规划局以自己的名义订立,不是合肥资源规划局代理瑶海区政府订立。因此,瑶海区政府不是《出让合同》《补充合同》的订约主体。2.《出让合同》第四十条载明争议解决方式为提交安徽省合肥仲裁委员会仲裁,根据《仲裁法》第十六条规定,该约定属于双方订立的仲裁协议,且内容符合《仲裁法》第十六条第二款的要求。《出让合同》和《补充合同》系合肥资源规划局与海尔产城创公司本着平等、自愿、有偿、诚实信用原则,就案涉土地出让相关权利义务协商订立的合同。其中《补充合同》第五条关于缴纳税款的约定,是合肥资源规划局作为土地使用权出让人与受让人海尔产城创公司约定的一项合同义务,非合肥资源规划局以税收征管人身份向海尔产城创公司进行征税,因此而发生的争议不属于行政争议。故仲裁协议不存在无效的情形。《补充合同》作为《出让合同》的附件和补充,《出让合同》约定的争议解决条款适用于《补充合同》履行发生的争议。至于《补充合同》第五条的约定是否超出了合肥资源规划局的权限因而无效,不影响《出让合同》约定的仲裁条款的效力。3.根据合同相对性原理,瑶海区政府作为案涉合同的第三人,其在行使合同签约双方为其设定的权利的过程中是否与海尔产城创公司及其权利义务承接主体海智公司达成仲裁协议,是瑶海区政府与海尔产城创公司及海智公司之间的关系,不影响案涉合同签约双方关于争议提交仲裁约定的适用。（二）一审裁定适用法律正确，根据《仲裁法》第五条以及《民事诉讼法》第一百二十四条第二项之规定,本案争议应提交安徽省合肥仲裁委员会仲裁。 瑶海区政府述称，《出让合同》第四十条明确约定本案争议提交安徽省合肥仲裁委员会仲裁。瑶海区政府作为案涉合同第三人，与海尔产城创公司及其权利义务承受主体海智公司之间达成何种争议解决条款，均不影响上述仲裁条款的适用。请求维持一审裁定。 海尔产城创公司向一审法院起诉请求：1.确认其公司与合肥资源规划局于2014年12月30日签订的《补充合同》第五条约定内容无效；2.判决超出海尔产城创公司引入企业2015年起五年内应缴税款部分以外的无效缴税金额9.768亿元，海尔产城创公司免于承担补足义务；3.合肥资源规划局承担本案诉讼费用。 一审法院经审查认为，根据海尔产城创公司起诉请求与所诉事实理由以及提供的证据材料，其一，案涉合同的签约主体是海尔产城创公司与合肥资源规划局。案涉《出让合同》《补充合同》是合肥资源规划局作为出让人与受让人海尔产城创公司签订，其中《补充合同》第五条关于受让人违约未完成缴税数额“由瑶海区政府会同国税局负责监督受让人以现金方式补齐”的约定，系为第三人瑶海区政府设定的权利条款。合同履行过程中，瑶海区政府基于该条起诉海尔产城创公司与海智公司承担相应税款给付责任，说明瑶海区政府接受了上述合同条款，则瑶海区政府根据该条取得相应的权利。但案涉合同是海尔产城创公司与合肥资源规划局以自己的名义订立，不是合肥资源规划局代理瑶海区政府订立。因此，瑶海区政府不是《出让合同》《补充合同》的订约主体。其二，案涉合同约定争议提交仲裁解决。《出让合同》第四十条载明：“因履行本合同发生争议，由争议双方协商解决，协商不成的，按本条第（一）项约定的方式解决：（一）提交合肥仲裁委员会仲裁；”该条系合同双方对争议解决方式所作的约定。首先，根据《仲裁法》第十六条“仲裁协议包括合同中订立的仲裁条款和以其他书面方式在纠纷发生前或者纠纷发生后达成的请求仲裁的协议”之规定，该约定属于双方订立的仲裁协议，且内容符合《仲裁法》第十六条第二款的要求。其次，《出让合同》和《补充合同》，系合肥资源规划局与海尔产城创公司本着平等、自愿、有偿、诚实信用原则，就案涉土地使用权出让相关权利义务协商订立的合同。其中《补充合同》第五条关于缴纳税款的约定，是合肥资源规划局作为土地使用权出让人与受让人海尔产城创公司约定的一项合同义务，非合肥资源规划局以税收征管人身份向海尔产城创公司进行征税，因此而发生的争议不属于行政争议。故《出让合同》第四十条约定的仲裁事项，未超出法律规定的仲裁范围，即仲裁协议不存在无效的情形。再次，《补充合同》作为《出让合同》的附件和补充，其内容并没有关于争议解决方式的特别约定，即双方对《出让合同》约定的争议解决方式未作变更。因此，《出让合同》约定的争议解决条款适用于《补充合同》履行发生的争议。至于《补充合同》第五条的约定是否超出了合肥资源规划局的权限因而无效，不影响《出让合同》约定的仲裁条款的效力。其三，海尔产城创公司及海智公司是否与瑶海区政府达成仲裁协议不影响合同订约双方争议之约定仲裁条款的适用。本案诉争的是《补充合同》第五条约定的效力，系合同签约双方之间的争议，瑶海区政府只是该约定如有效成立履行涉及的主体。根据合同相对性原理，瑶海区政府作为案涉合同的第三人，其在行使合同签约双方为其设定的权利过程中是否与海尔产城创公司及其权利义务承接主体海智公司达成仲裁协议，是瑶海区政府与海尔产城创公司及海智公司之间的关系，不影响案涉合同签约双方关于争议提交仲裁约定的适用。 综上，根据《仲裁法》第五条“当事人达成仲裁协议，一方向人民法院起诉的，人民法院不予受理，但仲裁协议无效的除外。”以及《民事诉讼法》第一百二十四条第二项“依照法律规定，双方当事人达成书面仲裁协议申请仲裁，不得向人民法院起诉的，告知原告向仲裁机构申请仲裁”之规定，本案争议应提交安徽省合肥仲裁委员会仲裁。一审法院依照《仲裁法》第二十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百一十六条第三项规定，裁定：驳回海尔产城创公司的起诉。案件受理费4925800元，退还海尔产城创公司。 二审中，海尔产城创公司、合肥资源规划局、瑶海区政府、海智公司均未提交新证据。 本院认为，综合海尔产城创公司的上诉事实及理由，本案二审的争议焦点为：一审裁定驳回海尔产城创公司起诉是否符合法律规定。 首先，根据《民事诉讼法》第一百二十四条第二项规定，案件由仲裁机构裁决还是由法院进行审理，首先要看双方是否达成书面仲裁协议。合肥资源规划局与海尔产城创公司签订的《补充合同》中载明：“双方本着平等、自愿、有偿、诚实信用的原则，订立本《补充合同》，作为合地市区经营[2014]166号《国有建设用地使用权出让合同》的附件。本《补充合同》与《出让合同》具有同等效力。”《出让合同》第四十条明确约定双方因履行合同发生争议，由双方协商解决，协商不成的提交合肥仲裁委员会仲裁。故一审裁定根据双方上述约定认定，双方达成了书面仲裁协议，《补充合同》履行期间发生的争议适用《出让合同》约定的争议解决条款，并无不当。 其次，根据本案《出让合同》第四十条约定的仲裁条款，双方约定的仲裁事项为双方履行合同中发生的争议，本案双方争议为《补充合同》第五条约定条款的效力问题，未超出法律规定的仲裁范围，海尔产城创公司也未提供证据证明双方变更了争议解决方式或仲裁协议存在无效的情形。故一审裁定认定本案应提交仲裁符合法律规定。 再次，关于《补充合同》第五条的约定是否超出了合肥资源规划局的权限问题，根据《仲裁法》第十九条规定：“仲裁协议独立存在，合同的变更、解除、终止或者无效，不影响仲裁协议的效力。仲裁庭有权确认合同的效力。”即合同效力不影响仲裁协议的效力，在本案中，《补充合同》第五条的约定是否超出合肥资源规划局的权限，并不影响案涉合同约定的仲裁协议的效力。故一审法院在受理本案后，根据双方约定的仲裁协议裁定驳回海尔产城创公司起诉并无不当。 最后，海尔产城创公司称本案属于行政纠纷，应裁定一审法院管辖。海尔产城创公司在一审法院提起的是民事诉讼，根据《民事诉讼法》第一百二十四条第一项规定，如果海尔产城创公司认为本案属于行政诉讼受案范围，应另行提起行政诉讼。 综上，青岛海尔产城创集团有限公司的上诉请求不能成立，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 朱 燕 审判员 李相波 审判员 方 芳 二〇一九年十一月十二日 法官助理陈其庆 书记员王悦