福建省南安市人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）闽0583行初225号 原告高碧宜，女，1948年12月22日出生，汉族，住福建省晋江市。 被告晋江市安海镇人民政府，住所地福建省晋江市安海镇成功东路1号。 法定代表人陈进福，镇长。 委托代理人陈财壹，该府工作人员。 委托代理人曾志群，福建天衡联合（泉州）律师事务所律师。 原告高碧宜与被告晋江市安海镇人民政府（以下简称安海镇政府）安置协议纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告高碧宜诉称，其与被告安海镇政府签订安置协议书（Ⅰ）（Ⅱ）、协议书被征收人与立案不符，被征收房屋面积与事实不符，请求确认编号NO.10405BM晋江市安海区域海东鸿塔片旧城改造工程安置协议书（Ⅰ）及编号NO.10405BM晋江市安海区域海东鸿塔片旧城改造工程安置协议书（Ⅱ）无效；确认原告是强制案唯一独立被征收人，是被征收房屋所有权人。安置协议书（Ⅰ）（Ⅱ）与事实不符：选房安置交房通知书（编号0402093）原告是独立唯一的被征收人，并与物业签订《物业管理委托合同》，产权调换面积196.32平方米，原告被征收的房屋面积165.44平方米，店面16.27平方米。 被告安海镇政府辩称，一、本案系行政协议纠纷,答辩人并非签订协议的主体,原告将答辩人作为被告明显主体不适格,应裁定驳回起诉。首先,以协议相对方以外的其他主体为被告,违背了合同相对性原则。原告系针对其与晋江市自然资源局(原晋江市国土资源局)签订的《土地房屋征收补偿安置协议书(I)》(协议编号10405BM)、《土地房屋征收补偿安置协议书(Ⅱ)》(协议编号10405BM)提起诉讼,请求确认该两份协议书无效,属于行政协议纠纷。尽管行政协议在性质上仍然属于一种行政行为,在主体、标的以及目标等方面与民事合同多有不同,但它的确是一种“最少公法色彩、最多私法色彩”的新型行政行为。与民事合同类似,行政协议同样是一种合同,同样基于双方或者多方当事人的意思合致,同样具有合同当事人地位平等以及非强制性等特点。正是基于这种类似性,《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十四条才规定“……在适用行政法律规范的同时,可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范”。在民事合同法律规范中,合同相对性原则具有基础地位。该原则是指,合同主要在特定的合同当事人之间发生法律约束力,只有合同当事人一方才能基于合同向合同的相对方提出请求或者提起诉讼,而不能向合同相对方以外的其他主体主张。本案中,晋江市自然资源局与原告系在平等、自愿、协商一致的基础上签订的土地房屋征收补偿安置协议书,且协议中明确约定在协议履行过程中发生争议,协商不成的,任何一方均有权向人民法院提起诉讼,这正是合同相对性原则的具体体现。所以,原告针对土地房屋征收补偿安置协议提起诉讼,只能以协议的相对方为被告,其以合同相对方以外的其他主体即答辩人为被告提起诉讼,是对合同相对性原则的违反。其次,行政协议虽以合同的面貌出现,但说到底还是一种行政行为。即以传统的行政诉讼当事人规则审视本案,答辩人也不应成为适格的被告。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”的规定,房屋征收部门与市、县级人民政府在房屋征收与补偿工作中各有分工,各负其责,原晋江市国土资源局与原告签订协议是在该条例的授权之下以自己的名义履行职责。并且根据《行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告”的规定,本案中与原告签订协议的系晋江市自然资源局并非答辩人,即作出行政行为的行政机关系晋江市自然资源局并非答辩人,故不能以答辩人作被告。综上所述,原告将答辩人作为被告明显主体不适格,应裁定驳回起诉。二、原告及高轶群与原晋江市国土资源局签订的《土地房屋征收补偿安置协议书(I)》(协议编号10405BM)、《土地房屋征收补偿安置协议书(Ⅱ)》(协议编号10405BM)合法有效。行政协议是指行政机关为实现公共利益或行政管理目标,在行使行政职责过程中,与公民、法人或者其他组织协商成立的具有行政法上权利义务内容的协议。原晋江市国土资源局与原告签订的《土地房屋征收补偿安置协议书(I)》(协议编号10405BM)、《土地房屋征收补偿安置协议书(II)》(协议编号10405BM)属于行政协议的范围,该协议的效力问题,应依照相应的行政法律、法规和《中华人民共和国行政诉讼法》及有关司法解释并参照适用《中华人民共和国合同法》及其司法解释进行审查。首先,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效”。及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定“有下列情形之一的,属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’:(一)行政行为实施主体不具有行政主体资格;(二)减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据;(三)行政行为的内容客观上不可能实施;(四)其他重大且明显违法的情形”的规定,本案中晋江市自然资源局作为土地行政管理部门是具备行政主体资格的房屋征收部门,其与原告及高轶群根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定签订征收补偿安置协议系依法履行法定职责。其次,原告与高轶群均系被征收房产的共有权人,并且均具备缔约行为能力。原告与高轶群共同参与选房,选取了延平苑7幢404的房产,且共同签订了《土地房屋征收补偿安置协议书(I)》(协议编号10405BM)、《土地房屋征收补偿安置协议书(I1)》(协议编号10405BM)。协议签订后,原告依约缴纳了安置房补差价款及相应的契税并办理了安置房交接手续。由此可见,上述协议的内容显然系得到原告的认可,不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的,合同无效:(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同,损害国家利益;(二)恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益;(三)以合法形式掩盖非法目的;(四)损害社会公共利益;(五)违反法律、行政法规的强制性规定”中第(一)至(五)项情形。且原告称其在答辩人胁迫下签订协议,没有事实依据,也没有提供任何证据证明。由此可见,涉诉《土地房屋征收补偿安置协议书》系双方的真实意思表示,原告及高轶群与原晋江市国土资源局签订的《土地房屋征收补偿安置协议书(I)》(协议编号10405BM)、《土地房屋征收补偿安置协议书(II)》(协议编号10405BM)合法有效成立,对双方当事人具有法律约束力。综上所述,请求贵院依法驳回原告的全部诉讼请求。 本案在审理中，经向原告高碧宜释明本案被告不适格，系错列被告，征询其是否同意变更被告，其拒绝变更。 本院认为，原告高碧宜及高轶群与晋江市自然资源局(原晋江市国土资源局)签订的《土地房屋征收补偿安置协议书(I)》(协议编号10405BM)、《土地房屋征收补偿安置协议书(Ⅱ)》(协议编号10405BM)，与被告安海镇政府没有利害关系，非本案适格被告。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当通知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，经本院释明，原告拒绝变更被告。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下： 驳回原告高碧宜的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于泉州市中级人民法院。 审 判 长  何朝晖 人民陪审员  傅南泽 人民陪审员  黄春水 二〇一九年十一月二十八日 书 记 员  叶俊妮 附本案引用的主要法律条文： 《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 -2-