贵州省毕节市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔05行终334号上诉人（原审被告）黔西县林泉镇人民政府。地址：贵州省毕节市黔西县林泉镇林泉社区。法定代表人张黎，该镇镇长。委托代理人吴学文，贵州本芳（黔西）律师事务所律师。委托代理人蔡鹏，贵州本芳（黔西）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）申时贵（曾用名申时俊），男，1964年1月15日出生，汉族，住贵州省黔西县。原审被告黔西县人民政府。地址：贵州省黔西县莲城街道迎宾大道168号行政办公中心办公大楼。法定代表人杨汉华，该县县长。原审第三人黔西县林泉镇清浦村三组。住所地：毕节市黔西县林泉镇清浦村。负责人陈芝义，该组组长。原审第三人黄会明，女，1947年4月9日出生，彝族，住贵州省黔西县。上诉人黔西县林泉镇人民政府（下称林泉镇政府）不服贵州省大方县人民法院（2019）黔0521行初124号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审经审理查明：2013年，因修建黔大高速公路征用黔西县林泉镇清浦村三组涉案土地。原告申时贵及其父申庆光与第三人黄会明以及清浦村三组因领取征地补偿款而对被征用的土地发生权属争议。起初，黄会明依据其持有的申庆元（系黄会明之丈夫）《土地承包证》主张被征土地属于黄会明，但被否认。2015年7月29日，第三人清浦村三组向被告林泉镇政府提起对被征用土地的书面确权申请。林泉镇政府受理后，于2015年9月30日作出林政处决[2015]1号《行政处理决定书》，决定争议土地“周家下面皮坡”的土地使用权属于林泉镇清浦村村民委员会。原告申时贵及其父申庆光不服，申请被告黔西县政府复议。2016年2月1日，黔西县政府以林泉镇政府的行政处理决定违反法定程序为由，撤销了林政处决[2015]1号《行政处理决定书》。2016年2月25日，原告申时贵及其父申庆光书面申请被告林泉镇政府确认其依法承包的地块“毛狗冲两面皮坡土”的使用权属于申庆光、申时贵。被告林泉镇政府依法受理并审查。2016年7月6日，林泉镇政府作出林政处决[2016]1号《行政处理决定书》，决定“周家下面皮坡”（黔大高速公路征地清浦村48号地块）在被依法征用前，其使用权归清浦村三组。原告申时贵其及父申庆光不服，于2016年8月1日申请黔西县政府复议。2016年8月5日，黔西县政府作出黔政行复字[2016]18号《行政复议决定书》，维持了被告林泉镇政府2016年7月6日作出的林政处决[2016]1号行政处理决定。申时贵、申庆光不服，于2016年10月21日向本院提起行政诉讼。本院于2016年12月28日作出（2016）0521行初401号《行政判决书》，判决撤销被告林泉镇政府和黔西县政府作出的行政行为，并判决林泉镇政府重新作出行政行为。清浦村三组不服，向毕节市中级人民法院提起上诉。2017年6月20日，毕节市中级人民法院作出（2017）黔05行终136号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持原判。2018年6月28日，本院作出（2018）黔0521执783号《执行通知书》，要求林泉镇政府按法律法规的规定重新作出行政行为。2018年8月23日，林泉镇政府立案受理。2018年9月30日，林泉镇政府作出林政行处字[2018]2号《林泉镇人民政府土地权属争议处理决定书》，决定周家下面皮坡（黔大路征地48号地块）在被依法征用前属清浦村三组村民集体所有。申时贵、申庆光不服，向黔西县政府申请复议。2019年3月1日，黔西县政府作出黔政行复字[2018]30号《黔西县人民政府行政复议决定书》，决定驳回申时贵、申庆光的行政复议请求，维持林泉镇政府作出的林政行处字[2018]2号决定。原告不服，于2019年4月8日向本院提起行政诉讼，请求判决撤销林泉镇政府作出的林政处字（2018）2号《黔西县林泉镇人民政府土地权属争议处理决定书》和黔西县人民政府作出的黔政行复字（2018）30《黔西县人民政府行政复议决定书》，案件受理费由被告承担。原审法院另查明：原、被告提供的申庆光《完善耕地联产承包合同》，其内附的承包耕地地块表载明：申庆光承包的耕地地块中包括“两面皮坡土”，四至为“东抵坡、南抵毛狗冲、西抵申庆书背后、北抵申家门口”。申时俊《土地承包证》载明其承包的地块中包括“申家毛狗冲两面皮坡”。1980年土地承包到户后，原告家对争议土地耕种管理过一段时间。原审对本案争议焦点为：被告林泉镇政府作出的林政行处字[2018]2号《林泉镇人民政府土地权属争议处理决定书》和黔西县政府作出的黔政行复字[2018]30号《黔西县人民政府行政复议决定书》的行政行为是否合法。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。即主要对行政机关的行政行为是否是在其职权范围之内作出，作出的行政行为证据是否确凿、适用法律法规是否正确、是否符合法定程序等进行审查。原告申时贵及其父申庆光与第三人黄会明、清浦村三组因领取征地补偿款对涉案土地权属产生争议，申时贵和申庆光于2016年2月25日申请被告林泉镇政府确权处理。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款“……个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或县级以上人民政府处理。”和《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款“个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”之规定，林泉镇政府作为乡级人民政府，有权依照原告的土地确权申请作出处理，故其作出涉案处理决定的主体适格。但本案中，被告林泉镇政府作出涉案处理决定是以安永明、陈金权、周华云、刘念清等人的证言以及第二轮《承包土地明细登记》为依据，而上述依据的证明效力本院依法不予采信，故被告林泉镇政府作出的涉案处理决定认定的事实属主要证据不足，依法应予撤销。原告请求撤销被告林泉镇政府作出的涉案处理决定的诉求，原审法院予以支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第四条“行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。”之规定，被告黔西县人民政府未纠正林泉镇政府作出的林政行处字[2018]2号《林泉镇人民政府土地权属争议处理决定书》的错误，其作出的涉案行政复议决定也应予撤销。据此，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项和第七十九条之规定，判决：一、撤销被告黔西县林泉镇人民政府于2018年9月30日作出的林政处字（2018）2号《黔西县林泉镇人民政府土地权属争议处理决定书》，由被告黔西县林泉镇人民政府重新作出行政行为。二、撤销被告黔西县人民政府于2019年3月1日作出的黔政行复字[2018]30号《黔西县人民政府行政复议决定书》。案件受理费50.00元，由被告黔西县林泉镇人民政府负担。宣判后，上诉人林泉镇政府不服向本院提起上诉称：1、土地承包经营权属于用益特权，其设立、变更、登记和消灭均应当遵循《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国农村土地承包法》等法律规定，是为物权法定。依据《中华人民共和国物权法》第一百二十七条“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权”、《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”之规定，签订土地承包合同是土地承包经营权设立的法定形式，土地承包证是土地承包经营权的法定权属证书。众所周知，我国农村土地已经经历了两轮承包经营，其中第二轮土地承包合同的签订、承包土地登记、承包证的颁发等工作，以第一轮土地承包为基础，但又不完全等同于第一轮土地承包，因而，在第二轮土地承包合同签订、登记、颁发承包证等工作完成后，农村土地承包经营权这种用益物权的法定记载凭证是第二轮土地承包合同、第二轮土地承包证和第二轮《土地承包明细表》等登记底册。此时起，第一轮土地承包时形成的承包合同、承包证、登记底册等即失去法律效力，不再具备证明土地承包经营权的法定效力。本案中，原审法院采信被上诉人提交、已失去法律效力的第一轮《土地承包证》作为本案主要定案证据，并据该《土地承包证》所记载的内容而否定上诉人在行政处理程序中依法调查的安永明、陈金权、刘念清等证人证言，明显有违物权法定原则，其所得出的结论亦与事实不符。同时，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十五条“法庭应当根据案件的具体情况，从以下方面审查证据的合法性：……(三)是否有影响证据效力的其他违法情形……”之规定，第一轮《土地承包证》因其已经失去法律效力而不再具备证据的合法性性质，原审法院采信作为定案的主要证据，亦属不合法。2、第二轮《土地承包明细表》系现行有效的农村土地承包经营权法定登记底册，原审法院以其登记与失去证据合法性和证据效力的第一轮土地承包证登记不符而否定其证据效力从而不予采信，明显违法。上诉人在行政处理程序中依法自黔西县档案馆调取了第二轮《土地承包明细表》，该《土地承包明细表》形成于1994年1月，系林泉镇第二轮土地承包工作过程中客观形成，亦是林泉镇第二轮土地承包证赖以颁发的基础性资料，是林泉镇农村土地承包经营权这一用益物权现行有效的登记底册。依据《土地登记办法》第十六条“土地权利证书是土地权利人享有土地权利的证明。土地权利证书记载的事项，应当与土地登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明土地登记确有错误外，以土地登记簿为准”之规定，本案中，即使被上诉人提交的《土地承包证》系现行合法有效的第二轮《土地承包证》，若其所登记的事项与《土地承包明细表》不一致，也应当以《土地承包明细表》的登记为准。原审法院却以该《土地承包明细表》登记的地块无一系被上诉人提交的、已失去法律效力的第一轮《土地承包证》上登记的地块为由否认该《土地承包明细表》的证据效力，从而不予采信，导致其认定事实错误，这一作法，明显违反物权法定原则。请求撤销贵州省大方县人民法院（2019）黔0521行初124号判决，改判驳回被上诉人诉讼请求。被上诉人申时贵、原审被告黔西县人民政府、原审第三人黔西县林泉镇清浦村三组、原审第三人黄会明未提交书面的答辩意见。各方当事人向原审法院提交的证据已随案移送至本院，二审中未收到各方当事人提交的新的证据。二审审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，被上诉人申时贵与原审第三人林泉镇清浦三组、原审第三人黄会明对涉案的“黔大路征地48号地块”的权属产生争议，申时贵向黔西县林泉镇政府申请土地确权，2018年9月30日，黔西县林泉镇人民政府作出林政行处字[2018]2号《林泉镇人民政府土地权属争议处理决定书》：决定周家下面皮坡（黔大路征地48号地块）在被依法征用前属清浦村三组村民集体所有。申时贵不服，向黔西县人民政府申请复议。2019年3月1日，黔西县人民政府作出黔政行复字[2018]30号《黔西县人民政府行政复议决定书》：决定驳回申时贵的行政复议请求，维持林泉镇政府作出的林政行处字[2018]2号决定。经审查，上诉人向原审法院提交的证据，涉案的土地属于第三人林泉镇清浦三组村民集体所有的证据不足。被上诉人申时贵向原审法院提交的1984年6月22日发证机关为黔西县人民政府的《土地承包证》记载：承包地类别为土，承包名称为“申家毛狗冲两面皮坡”，被上诉人提交的《完善耕地联产承包合同》证实了被上诉人在第一轮土地承包的事实，且有证人证实被上诉人户在涉案的土地上耕种过的事实。原审中各方当事提交的证据不能否定被上诉提交的《土地承包证》、《完善耕地联产承包合同》的效力。故上诉人林泉镇政府作出林政行处字[2018]2号《林泉镇人民政府土地权属争议处理决定书》的证据不足，应予以撤销，重新作出处理决定。黔西县人民政府作出黔政行复字[2018]30号《黔西县人民政府行政复议决定书》未纠正上诉人作出的处理决定，也应予以撤销。上诉人的上诉意见，经查，无事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50.00元，由上诉人黔西县林泉镇人民政府承担。本判决为终审判决。审 判 长 张远忠审 判 员 张多周审 判 员 吴 岚二〇一九年十一月二十七日法官助理 赵文广书 记 员 李雾森