北京市第四中级人民法院行 政 判 决 书（2019）京04行初509号原告杨凤珍，女，1954年8月22日出生，汉族，农民，住北京市怀柔区。委托代理人金珊，北京市盈科律师事务所律师。委托代理人竹延卿，北京市盈科律师事务所实习律师。被告北京市怀柔区人民政府，住所地北京市怀柔区府前街15号。法定代表人于庆丰，代区长。委托代理人张春成，北京市怀柔区庙城镇人民政府武装部长。委托代理人徐波，北京徐波律师事务所律师。原告杨凤珍与被告北京市怀柔区人民政府（以下简称怀柔区政府）确认强制清除行为违法一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月16日受理后，依法组成合议庭，于2019年6月10日公开开庭审理了本案。原告杨凤珍的委托代理人金珊、竹延卿，被告怀柔区政府的委托代理人张春成、徐波到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告杨凤珍诉称，原告系北京市怀柔区庙城镇庙城村村民，其承包经营地因怀柔区庙城村棚户区改造土地开发项目被征收，在未与原告就土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费达成一致的情况下，被告于2018年5月11日组织相关人员强行圈占原告承包经营地，强制铲除土地上附着物及树木，侵犯了原告的合法权益。请求法院依法确认被告于2018年5月11日强制铲除原告位于大渠南（南至新新小镇北墙外，北至庙城镇小南村马路，东至庙城镇汽车修理厂西墙外，西至庙高路）0.38亩地上附着物及树木的行为违法；诉讼费用由被告承担。原告在法定期限内向本院提交了以下证据：1.《农户土地承包经营权证书》《土地承包合同书》《农户土地承包经营权确权确利协议书》；2.居民死亡医学证明；3.火化证明；4.范维同、杨凤珍户口簿复印件。上述证据证明原告为庙城村村民，在征收土地上享有合法的土地承包经营权，原告系本案地上附着物合法所有权人，系本案适格原告，有权提起本案诉讼。5.地上附着物被强制铲除的照片，证明怀柔区政府违反法律法规规定程序强制铲除原告地上附着物，侵犯原告的合法权益，怀柔区政府为本案强制铲除行为的主体。6.支委会“两委”会记录；7.《北京市人民政府关于怀柔区二○一七年度批次建设用地的批复》（京政地字[2017]87号）；8.《征地补偿安置公示》（京（怀）地征[2016]-1号、京（怀）地征[2016]-2号），上述证据证明涉案土地位于怀柔区庙城镇庙城村棚户区改造开发项目中，因庙城村棚户区改造土地开发项目被征收。9.北京市第三中级人民法院（2019）京03行终236号《行政裁定书》，证明经法院裁定，庙城镇政府并非2018年5月11日强制铲除涉案林木及地上附着物的主体，被告怀柔区政府作为征收责任与受益主体，应为强制铲除主体。被告怀柔区政府辩称，区政府不是本案适格的被告，区政府未实施、组织原告所述的铲除其地上物的行为，区政府不是涉案地块项目的拆迁主体和建设者。原告之诉不属于行政诉讼受案范围，涉案项目的实施主体和建设主体为北京银地房地产开发有限责任公司（以下简称银地公司），该公司委托拆除公司实施项目范围内的拆除工作，该行为性质为民事行为，而非政府的行政行为。另，原告之诉超过诉讼时效。综上，请求法院驳回原告的起诉。被告在法定期限内向本院提交如下证据：第一组证据：1.《北京市棚户区改造和环境整治工作会议纪要》（第11期）；2.《北京市怀柔区人民政府关于授权北京银地房地产开发有限责任公司为庙城村棚户区改造土地开发项目实施主体的批复》；3.市规划国土怀预[2016]5号《北京市规划和国土资源管理委员会建设项目用地预审意见》；4.京发改（核）[2016]193号《北京市发展和改革委员会关于怀柔区庙城镇庙城村棚户区改造土地开发项目核准的批复》；5.《北京市规划和国土资源管理委员会建设项目规划条件》及附图。上述证据证明原告所诉怀柔区政府为被告主体错误，被告仅依职权履行行政审批事项，并未对原告采取强制拆除地上附着物的行为。第二组证据：6.《关于怀柔区庙城镇庙城村小南村土地上树木被清除的说明》；7.《委托拆除合同》。上述证据证明原告所诉主体错误，被告未委托其他人和单位对原告实施强制铲除的行为。第三组证据：8.《北京市人民政府关于怀柔区二〇一七年度批次建设用地的批复》（京政地字[2017]87号），证明涉案地块项目建设实施单位是银地公司，原告以区政府为被告不适格。第四组证据：9.《通告》，证明相关树木被清理砍伐之前，发证机关履行了法定程序，原告未在法定期限提出异议，证实采伐树木符合规定。第五组证据：10.《林木采伐许可证》，证明在项目范围内，采伐地上树木经过行政许可符合法律规定。经庭审质证，综合当事人的质辩意见及当事人的陈述，本院对以上证据作如下确认：原告提交的证据具备真实性、合法性及与本案的关联性，本院予以采纳。被告提交的第一、二组证据具有真实性、合法性与本案的关联性，但不能证明原告起诉怀柔区政府主体不适格，对其证明目的本院不予采信。被告的第三、四、五组证据系在本案答辩期限届满之后提交，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》关于被告提供和补充证据的规定，本院不予采纳。根据上述合法有效证据以及当事人无争议之陈述，本院认定如下事实：2015年8月4日，被告怀柔区政府向北京市怀柔区庙城镇人民政府（以下简称庙城镇政府）作出批复，同意授权银地公司作为庙城村棚户区改造土地开发项目的实施主体，负责办理前期手续，融资贷款和经营性土地入市交易等具体工作。2016年4月28日，银地公司与北京城安兴鑫建设投资有限公司（以下简称城安兴鑫公司）、庙城镇政府签订《委托拆除合同》，银地公司委托城安兴鑫公司对本项目拆除工程二标段范围内的建筑物、构筑物及地上附属物进行拆除。2016年7月20日，北京市发展和改革委员会作出批复，同意银地公司建设怀柔区庙城镇庙城村棚户区改造土地开发项目。2016年12月16日，北京市规划和国土资源管理委员会作出建设项目规划条件，同意银地公司按照规划条件及用地范围，开展土地储备前期整理的相关工作。2016年12月20日，北京市规划和国土资源管理委员会作出建设项目用地预审意见，同意银地公司报送的相关材料，同意该建设项目通过用地预审。2017年5月2日，北京市规划和国土资源管理委员会怀柔国土分局作出《征地补偿安置公示》，告知为实施怀柔区庙城镇庙城村棚户区改造土地开发项目，拟征收庙城镇庙城村农村集体土地。项目建设单位为银地公司。2017年11月25日，北京市人民政府作出《北京市人民政府关于怀柔区二〇一七年度批次建设用地的批复》，同意银地公司实施怀柔区庙城镇庙城村棚户区改造土地开发项目使用涉案土地，其中建设用地在完成土地征收及土地开发工作后，经营性用地纳入政府土地储备，入市公开交易。原告述称其在北京市怀柔区庙城镇庙城村拥有承包土地，用于种植果树。被告认可原告所述土地在涉案项目用地范围内。2018年5月11日，原告土地上的果树被强制清除。本院认为，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。原告所诉强制清除行为发生于2018年5月11日，且未告知原告起诉期限，因此本案原告于2019年4月16日向本院提起行政诉讼，未超过法定起诉期限。本案的争议焦点为强制清除原告土地地上物的行为主体应当如何认定，清除行为是否履行法定程序，法律责任如何承担。关于认定强制清除原告土地地上物的行为主体问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。该法第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。根据上述规定，使用国有土地或集体土地进行建设的，必须依法申请并经法定审批程序。征收原属于农民集体所有的土地的，应当依法进行征收，给予补偿安置。对集体土地地上物的强制清退亦应遵循法定程序，由法定责任主体依法实施。以上征收土地、强制清退地上物、审批使用土地的行为均系行政权力运行的范畴，属于行政法律关系。应当由法定的行政主体作为责任主体，承担行政法律责任。在具体实施过程中，相关行政主体可以独立进行或者委托其他主体实施，但不能改变上述行为的行政属性。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。接受委托的其他主体在此过程中实施的拆除或清退行为不能视为民事行为，由其独立承担民事法律责任没有法律依据。本案中，涉案土地原为集体土地，本案被告授权银地公司作为涉案项目的建设主体，办理相关手续，并负责立项、征地、拆迁、工程建设及资金筹措等具体工作。银地公司将涉案项目的地上物及农林田地等拆除工程施工事宜委托给城安兴鑫公司实施。且被告认可原告土地地上物的强制清除行为是由银地公司委托城安兴鑫公司实施。因此，根据本案情况，在没有法律授权依据，双方当事人未就地上物腾退达成一致意见的情况下，银地公司委托城安兴鑫公司实施的被诉清除行为应认定为行政机关行使行政职权，委托其他主体实施的行政行为。清除行为的责任应当由委托的行政机关承担，而非被委托的其他组织。本案强制清除原告土地地上物的行为主体应当认定为怀柔区政府。关于强制清除行为是否履行法定程序的问题。《中华人民共和国行政强制法》规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。本案中，现没有证据证明强制清除行为履行了作出决定、告知权利等法定程序，应认定为违反法定程序。综上，被告怀柔区政府强制清除原告土地地上物的行为没有法律依据，程序违法。故原告请求确认被告行为违法的诉讼请求成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告北京市怀柔区人民政府于二○一八年五月十一日强制清除原告杨凤珍位于北京市怀柔区庙城镇庙城村土地上的树木的行为违法。案件受理费50元，由被告北京市怀柔区人民政府负担（自本判决生效之日起七日内缴纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，预交上诉案件受理费人民币50元，上诉于北京市高级人民法院。上诉人在上诉期限内未预交上诉案件受理费，又不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。审 判 长 武 楠审 判 员 吴 薇人民陪审员 王 强二〇一九年十一月十五日法官 助理 王同鑫书 记 员 高秀丽书 记 员 王 硕