江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏05行终363号 上诉人（原审原告）张月娟，女，1963年3月4日出生，汉族，住苏州市。 委托代理人邹容，男，1961年1月24日出生，汉族，住苏州市，系上诉人丈夫。 被上诉人（原审被告）苏州市行政审批局，住所地苏州市平泷路251号。 法定代表人许振华，局长。 委托代理人朱中一，江苏新天伦律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）苏州市人民政府，住所地苏州市三香路998号。 法定代表人李亚平，市长。 委托代理人张永丽，工作人员。 原审第三人杨立钧，男，1966年5月25日出生，汉族，住苏州市。 原审第三人封敏华，女，1971年6月24日出生，汉族，住苏州市。 上诉人张月娟因规划行政许可及行政复议一案，不服苏州市姑苏区人民法院(2018)苏0508行初390号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年6月13日立案后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，张月娟系本市庙堂巷×号不动产权利人。杨立钧、封敏华系夫妻关系，为庙堂巷×号不动产权利人，X号与Y号不动产东西相邻。因庙堂巷X号内1号房和3号房均被鉴定为D级危房（即整幢危房，需立即采取解危措施），杨立钧、封敏华于2018年2月28日向规划部门申请进行翻建，并提交了房屋权属证明、房屋安全鉴定意见书、工程测量报告、宗地图、现状总平面图及规划总平面图等申请材料。经审核，苏州市行政审批局（以下简称苏州审批局）对申请方案进行了批前公示，公示期为2018年3月1日至3月14日。同年5月25日，苏州审批局作出建字第320502201800015号《建设工程规划许可证》，同意原地原面积原高度翻建1号房和3号房，建筑规模合计62.08平方米。2018年5月27日，苏州审批局对上述许可内容进行了批后公布。张月娟对该规划许可不服，申请行政复议。苏州市人民政府（以下简称苏州市政府）于2018年7月4日受理，并通知苏州审批局进行复议答复，同时追加杨立钧、封敏华作为第三人参加复议。因案情较为复杂，苏州市政府于同年8月24日通知各方延长复议期限30日。经核查张月娟及苏州审批局提交的书面材料，并向相关人员进行调查询问，苏州市政府于2018年9月11日作出[2018]苏行复第78号行政复议决定，维持苏州审批局所作规划许可。张月娟仍不服，诉至原审法院。 原审法院另查明，2018年3月5日，张月娟向原苏州市规划局姑苏分局提交投诉书一份，认为杨立钧、封敏华的翻建违反规定。同年4月10日，原苏州市规划局作出苏规姑[2018]私审字第0002号《建设项目报建答复函》，认为庙堂巷48号存在未批准和登记建筑物，要求将建筑物拆除后再行许可；5月14日，该局决定撤销上述答复函。5月25日，原苏州市规划局姑苏分局召集张月娟与杨立钧、封敏华就庙堂巷X号私房翻建情况进行了会谈。 原审法院再查明，案涉许可证附图中庙堂巷X号现状总平面图与该户宗地图存在不一致的情形。杨立钧、封敏华曾以其宗地图相关界址点标注距离与实际不符为由向原苏州市国土资源局申请更正登记，因该局未予登记，其向原审法院提起行政诉讼。原审法院(2018)苏0508行初340号一审判决驳回杨立钧、封敏华的诉讼请求，目前该案尚在二审审理过程中。 原审法院认为，根据苏府[2017]88号《苏州市相对集中行政许可权改革试点工作实施方案》的规定，苏州审批局作为本市集中、统一行使规划、住建等审批职能的机构，对于居民提出的私房建设申请具有审批职责。 本案争议焦点在于，苏州审批局所作行政许可是否合法、有无损害张月娟合法产权之情形，苏州市政府经复议予以维持，是否符合规定。《苏州市城乡规划条例》第二十七条规定，“居民扩建、改建、翻建私人住房的，申请人应当持房屋产权证件、土地使用权属证件、户籍证件，向城乡规划主管部门申请核发建设工程规划许可证；……核发建设工程规划许可证前，建设工程设计方案总平面图应当现场公示，听取利害关系人的意见。公示的时间不少于十个工作日。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，城乡规划主管部门应当在三十个工作日内作出准予核发或者不予核发建设工程规划许可证的决定。不予核发建设工程规划许可证的，应当书面说明理由。”《苏州市居民私有住房建设规划管理规定》第六条规定，“凡属下列情况之一的，除危房原地原面积原高度翻建外，禁止进行居民私有住房建设：位于城市近期规划建设控制范围内的；……位于市、区规划部门指定的规划控制范围内的。”另据该管理规定第十条，居民私有住房建设的申请人为房屋产权所有人（共有产权的申请人必须为所有共有人），居民申请私有住房建设应当交验以下材料：申请、户籍或身份证件、房屋产权证件、土地使用权属证件等；危房翻建的须提供由市级房屋安全鉴定部门出具的危房鉴定书。本案中，杨立钧、封敏华因其所有的庙堂巷X号内两幢房屋即案涉1号房与3号房经鉴定均属于D级危房而向规划部门申请进行私房翻建，苏州审批局经审查认为申请材料齐全、符合法定形式，作出同意其原地原面积原高度翻建1号房、3号房的许可决定，符合上述规定。关于该局许可前公示程序，经查，张月娟曾对杨立钧、封敏华的翻建提出异议，但未被记入批前公示结果“群众反映”意见栏。鉴于案涉许可决定作出前，规划部门已根据其异议进行了答复，并约谈了双方，听取了相关利害关系人的意见，故批前公示未记载张月娟意见虽存在不当，但并不至影响被诉行政许可行为的整体合法性。苏州市政府在行政复议过程中对此问题也予指出，并要求苏州审批局在今后工作中加以改进，该做法并无不当。诉讼中，张月娟对于杨立钧、封敏华原地原面积原高度翻建危房并无异议，但认为许可证附图中庙堂巷X号现状总平面图与宗地图不符，附图改变了土地权属，侵犯了其合法产权，故而提出本案撤销之诉。因案涉许可系针对第三人1号房、3号房的危房改建申请所作，许可内容并不涉及张月娟所述双方存在不动产权属争议的部分，苏州审批局对相邻不动产权属纠纷亦不具有处理权限，故张月娟上述关于许可决定侵犯其产权的观点，不予采纳。综上，经对被诉行政行为全面审查，苏州审批局所作建字第320502201800015号建设工程规划许可事实清楚，适用法律正确，程序合法；苏州市政府经复议予以维持，符合法律规定。张月娟要求撤销该许可决定及复议决定，缺乏事实和法律依据，不予支持。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张月娟的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由张月娟负担。 上诉人张月娟上诉称，原审法院适用法律错误、事实认定不当。根据《中华人民共和国城乡规划法》第40条之规定以及许可证上的“遵守事项”第五条载明“本证所需附图与附件由发证机关依法确认，与本证具有同等法律效力”。因此，建设规划许可证上的附图规划总平面必须与宗地图一致。但在规划许可证中，首先，苏州审批局在明知规划总平面图与宗地图不符的情况下，违法确认附图明显不当。其次，具有法律效力规划总平面的错误(规划至上诉人的宗地图上)导致上诉人在申请翻建时不能依法绘制规划总平面图，更无法申请翻建自己的房屋，直接侵犯了上诉人合法翻建房屋权益。上诉人已经将相关证据提交给法院，但法庭却不予采纳，认为规划总平面的错误对上诉人没有造成影响，而实际上规划总平面的错误直接侵犯了上诉人合法翻建房屋权益，因此应当予以撤销。综上，苏州审批局作出的《建设工程规划许可证》程序违法、事实认定错误，审批明显不当，请求依法撤销原审判决并依法改判。一、二审全部诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人苏州审批局答辩意见与原审答辩状内容一致。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。 被上诉人苏州市政府答辩称，原审法院认定事实清楚、适用法律正确。一、案涉建设工程规划许可附图“庙堂巷X号现状总平面图”和“庙堂巷X号规划总平面图”中与宗地图不一致之处不在许可翻建的1号房与3号房范围之内，不一致部分是相邻现有建筑的房屋现状总平面图，既不影响上诉人主张的宗地图的法律效力，也不影响其房屋产权。该许可证上的“遵守事项”第五条载明，本证所需附图与附件由发证机关依法确定，与本证具有同等法律效力，附图与许可证具有同等法律效力，也仅仅指向许可内容，即1号房和3号房，不改变1号房和3号房以外的宗地图的法律效力。二、上诉人无法翻建房屋的原因，在于其欲翻建的房屋位于宗地图和现状图不一致的位置，对此，其与第三人已通过另案诉讼解决，本案行政许可不涉及此纠纷。因此，上诉人无法翻建房屋与本案行政许可无关。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人杨立钧、封敏华陈述意见与原审一致。 本院对原审查明的事实予以确认。 本院另查明，封敏华、杨立钧诉苏州市自然资源和规划局作出的不予更正登记决定一案，原审法院作出(2018)苏0508行初340号行政判决书，判决驳回封敏华、杨立钧的诉讼请求，二人不服，向本院提起上诉。本院经审理后，于2019年11月12日作出（2019）苏05行终324号行政判决书，判决撤销原判，撤销不予更正登记决定并责令苏州市自然资源和规划局限期重新作出处理。该案中查明，庙堂巷48号土地使用权证所附宗地图相关数据与实际测量数据确实存在不一致。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。《苏州市城乡规划条例》第二十七条规定，“居民扩建、改建、翻建私人住房的，申请人应当持房屋产权证件、土地使用权属证件、户籍证件，向城乡规划主管部门申请核发建设工程规划许可证；……核发建设工程规划许可证前，建设工程设计方案总平面图应当现场公示，听取利害关系人的意见。公示的时间不少于十个工作日。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，城乡规划主管部门应当在三十个工作日内作出准予核发或者不予核发建设工程规划许可证的决定。不予核发建设工程规划许可证的，应当书面说明理由。”本案中，原审第三人杨立钧、封敏华因其所有的庙堂巷X号内两幢房屋即案涉1号房与3号房经鉴定均属于D级危房而向规划部门申请进行私房翻建，苏州审批局经过审查后，作出同意其原地原面积原高度翻建1号房、3号房的许可决定并无不当。关于上诉人张月娟反映的庙堂巷X号翻建的规划总平面图与宗地图不一致的问题。本院生效判决书已查明庙堂巷X号土地使用权证所附宗地图相关数据与实际测量数据不一致，即庙堂巷X号宗地图数据存在登记错误的情况。规划总平面图是对现状的一个客观反映，上诉人认为该规划总平面图侵犯其合法权益的主张缺乏事实根据，本院不予支持。 关于许可前公示程序。经查，张月娟曾对杨立钧、封敏华的翻建提出异议，但未被记入批前公示结果“群众反映”意见栏。鉴于案涉许可决定作出前，规划部门已根据其异议进行了答复，并约谈了双方，听取了相关利害关系人的意见，故批前公示未记载张月娟意见虽存在不当，但并不至影响被诉行政许可行为的整体合法性。苏州市政府在行政复议过程中对此问题也予指出，苏州审批局在今后工作中应加以改进。 综上，被上诉人苏州审批局作出的涉案建设工程规划许可及被上诉人作出的行政复议决定符合法律规定，并未侵犯上诉人张月娟的合法权益。上诉人张月娟的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。原审判决驳回张月娟的诉讼请求正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人张月娟负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审 判 长 孙一鸣 审 判 员 刘正芳 审 判 员 曹 军 二〇一九年十一月十三日 法官助理 赵 芬 书 记 员 陆 婷