福建省莆田市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)闽03行终83号 上诉人（原审被告）仙游县自然资源局（原仙游县国土资源局），所在地仙游县鲤城园滨东路659号。 法定代表人李自力，局长。 委托代理人李金兴、苏勇，福建融成律师事务所律师，一般代理。 被上诉人（原审原告）蔡德淡，男，1955年12月26日出生，汉族，住福建省仙游县。 上诉人仙游县自然资源局因诉被上诉人蔡德淡行政合同一案，不服莆田市荔城区人民法院（2018）闽0304行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审查明，因仙游县鲤中片区改造工程建设需要，原告蔡德淡原有的仙游县洪桥社区解放中路276号店面被列入拆迁范围之内。根据鲤中片区改造工程指挥部作出的店面分级认定，该店面57.086平方米被认定为二级店面，21.2平方米被认定为四级店面。2007年5月25日，拆迁人仙游县土地储备中心作为甲方与作为乙方的被拆迁人蔡德淡签订房屋拆迁补偿协议书（房屋产权调换安置）二份（协议书编号分别为：05组-75号和05组-75-1号）。仙游县土地储备中心作为甲方在协议上加盖法定代表人“王福澄”印章及“仙游县土地储备中心鲤中协议专案章”公章，蔡德淡作为乙方在协议上签字。仙游县城镇房屋拆迁有限公司在协议上作为“拆迁实施单位”落款“仙游县城镇房屋拆迁有限公司鲤中协议专案章”及法定代表人杨宗雄的印章。协议的尾部，仙游县鲤中片区改造工程指挥部加盖“仙游县鲤中片区改造工程指挥部专用章”。该二份协议书的内容仅涉及仙游县土地储备中心与蔡德淡双方的权利义务，没有涉及仙游县鲤中片区改造工程指挥部的权利义务。2008年2月26日，仙游县土地储备中心作为甲方、蔡德淡作为乙方、仙游县鲤中拆迁改造工程指挥部作为丙方签署《临时过渡店面安置协议书》一份，约定临时过渡店面安置在原计生服务站（南大路85号西侧）西起第二、三坎店面，过渡期限自2008年2月26日起至乙方安置店面交付使用之日止（以甲方通知店面回迁之日为准）等。仙游县土地储备中心作为甲方在协议上签署法定代表人姓名及加盖印章，蔡德淡作为乙方在协议上签字，仙游县鲤中片区拆迁工程指挥部在协议书尾部作为丙方签署法定代表人名字并加盖印章。2010年4月14日，蔡德淡作为乙方签订《补充协议》一份，内容为：“甲方：鲤中片区改造工程指挥部，乙方蔡德淡，鲤中片区被拆迁户蔡德淡因被拆迁店面经营收入系家庭主要经济来源，停产停业给乙方家庭经济造成困难，考虑该户的特殊性，甲、乙双方于2008年2月26日签订了《临时过渡店面安置协议书》，甲方同意以位于南大路原县计生指导站2坎店面作为乙方临时过渡店面安置。现甲方需收回临时过渡店面，并以每月柒仟元人民币予以补偿作为乙方店面临时过渡费，同时乙方无条件将临时过渡店面交还甲方。甲方约定先付三个月过渡费，过渡费从2010年2月26日起计算，以后按月支付，过渡期限至乙方安置店面交付使用之日止（以甲方通知店面回迁之时为准）。本协议一式三份，甲、乙双方及鲤中拆迁改造工程指挥部各执一份。甲方：仙游县土地储备中心，法人代表：郑雪峰，乙方蔡德淡，二0一0年四月十四日。”仙游县土地储备中心未在《补充协议》上盖章，郑雪峰在法人代表处签署其本人的名字，仙游县鲤中片区改造工程指挥部在“甲方：仙游县土地储备中心”后半部分及“乙方：蔡德淡”之间加盖印章。该《补充协议》右上部还签有“陈再新4.26”字样。右中部写有“领导：鲤中二、四级店面过渡费均发至2011年10月份止，蔡德淡过渡费已发至2011年8月份，经协调再发2个月份过渡费，即壹万肆仟元整（14000.00元整），请领导审批。蔡X权2011年11月18日”等字样。2010年3月15日，拆迁人仙游县土地储备中心作为甲方与作为乙方的被拆迁人蔡德淡签订《房屋安置确认书》[编号Z（1）0909]，于2011年10月11日签订《二级店面安置确认书》[编号：D(2)108]，于2015年9月28日签订《二级店面安置确认书》（编号：四级店面置换二级店面）。该三份确认书上均载明：“本《房屋安置确认书》仅确认为乙方选择安置房的位置和建筑面积；乙方应按甲方通知的时间办理结算并付清房款后，方可确定其安置产权为乙方的产权所有，具体手续按《仙游县鲤中片区被拆迁户选定安置房工作规则》执行”等内容。其中2015年9月28日签订的《二级店面安置确认书》（编号：四级店面置换二级店面）上海载明：“本《店面安置确认书》对应《房屋拆迁补偿协议书》编号05组-75-1号及2007年9月10日与仙游县鲤中片区改造指挥部签订《关于被拆迁户蔡德淡店面认定处理意见的请示》（原指挥部领导于2008年元月13日签字）：乙方原被拆迁四级店面面积21.2平方米，店面开间宽度4.23米，2015年6月3日经指挥部会议研究同意给予置换二级店面1坎，安置店面建筑面积合计22.74平方米，开间宽度3.9米……”。2014年11月4日，原告蔡德淡与仙游县土地储备中心对安置的22-14商铺进行结算，经结算，原告蔡德淡应当补交差价303902元；2015年6月3日，原告蔡德淡与仙游县土地储备中心对安置的14-11商铺进行结算，经结算，原告蔡德淡应当补交差价150488元。2015年10月15日，仙游县鲤中片区改造工程指挥部向洪中物业服务有限公司发出安置房（店）交房通知书。2014年12月19日、2015年12月31日，鲤中片区改造工程指挥部均向仙游县房管中心、仙游县土地权属发证所出具证明文件，分别确认22-14商铺、14-11商铺已经结算清楚，可予以办理办证手续。2015年10月14日，原告蔡德淡提出《关于申请支过渡费的报告》，主要内容为“……蔡德淡四级、二级店面过渡费要求发二个月。已发至11年10月止。发止2011年12月。其他等指挥部研究解决。”次日，原告蔡德淡收到两个月的店面过渡费计14000元。2016年2月17日，原告蔡德淡以其剩余的临时过渡费272000元未支付为由，以仙游县人民政府、仙游县土地储备中心为被告向仙游县人民法院提起民事诉讼，仙游县人民法院以该案不属于民事受案范围为由裁定驳回蔡德淡的起诉。原告蔡德淡不服上诉，莆田市中级人民法院裁定驳回上诉，维持原裁定。2017年2月17日，原告蔡德淡以仙游县土地储备中心为被告向本院提起行政诉讼，本院于2017年7月31日以本案不属于行政诉讼受案为由裁定驳回蔡德淡的起诉。蔡德淡不服上诉，莆田市中级人民法院于2017年11月15日作出（2017）闽03行终168号行政裁定，撤销本院（2017）闽0304行初46号行政裁定，指令本院继续审理。 另查明，2001年8月29日，中共仙游县委机构编制委员会向仙游县土地局下发仙委编[2001]20号《中共仙游县委机构编制委员会关于成立“仙游县土地储备中心”批复》，同意成立“仙游县土地储备中心”，为事业法人单位，挂靠县土地局，职能为：依照法定程序，运用法定程序，运用市场机制，将通过收回、收购和统征方式取得的国有土地使用权予以储备，并对储备的土地进行前期开发后再出让，促进土地资源优化配置。 针对本案的争议焦点，原审予以审查、分析并认定如下： 一、关于被告仙游县国土资源局是否是本案适格的被告的问题。本院认为，《补充协议》虽然存在多处的瑕疵，其中包括协议首部甲方为“鲤中片区改造工程指挥部”与合同尾部落款处甲方为“仙游县土地储备中心”不一致，包括落款处仅有法人代表“郑雪峰”签字和仙游县鲤中片区改造工程指挥部的印章，但协议最后一条中载明“本协议一式三份，甲、乙双方及鲤中拆迁改造工程指挥部各执一份”，故本协议的甲方应为“仙游县土地储备中心”。另，从合同的内容来看，本案《补充协议》的签署是因需要将“甲乙双方于2008年2月26日签订的《临时过渡店面安置协议书》”中的临时过渡店面收回而签订的协议，亦即该《补充协议》系《临时过渡店面安置协议书》的补充，而《临时过渡店面安置协议书》的合同权利义务双方为“仙游县土地储备中心”与“蔡德淡”，故应认定《补充协议》的甲方为“仙游县土地储备中心”。再者，从被告提供的《拆迁许可证》中拆迁人为“仙游县土地储备中心”及双方提供的与拆迁事宜相关的合同来看，合同权利义务双方均是“仙游县土地储备中心”与“蔡德淡”，而“仙游县鲤中片区改造工程指挥部”则是处于与协议权利义务无关的一方等亦可以看出，《补充协议》合同的一方（甲方）应为法人代表时为郑雪峰的“仙游县土地储备中心”，仙游县国土资源局辩称仙游县鲤中片区改造工程指挥部系合同一方的主张不能成立。作为合同一方的“仙游县土地储备中心”系由仙游县国土资源局设立的，隶属于仙游县国土资源局的事业法人单位，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》的第二十条规定，仙游县土地储备中心并非本案适格的行政诉讼被告，而应以组建该机构的仙游县国土资源局为被告，仙游县国土资源局是本案适格的被告。 二、关于《补充协议》中过渡费应当支付至何时及数额的问题。 原告认为，两坎安置商铺分别在2014年12月19日和2015年10月17日安置，店铺过渡费支付至2011年12月止，被告仍应支付临时过渡费269167元（二级店面从2012年1月26日计至2014年12月19日，每个月按5000元计算；四级店面从2012年1月26日计至2015年10月17日，每个月按2000元计算）。被告认为，原、被告分别于2011年10月11日和2015年9月28日签署了《二级店面安置确认书》，接受了位于鲤中商铺22-14号的二级店面和鲤中商铺14-11号的二级店面，故原告蔡德淡二级店面已于2011年10月份安置、四级店面置换二级店面于2015年9月份安置，相应的过渡费应予以扣除；2015年10月15日，根据原告的申请，考虑到原告家庭的实际困难，鲤中指挥部对其二级店面的临时过渡费再予以发放2个月至2011年12月，该部分也应扣除。本院认为，《补充协议》已经明确约定，过渡费从2010年2月26日起计算，以后按月支付，过渡期限至蔡德淡安置店面交付使用之日止（以甲方通知店面回迁之时为准）。因签署店面安置确认书仅仅是店铺交付使用前的一个必要程序，并不意味着签订店面安置确认书后店铺即可交付使用，故本案中不能以签订店面安置确认书的时间为过渡费支付的截止日期。根据协议约定，应以安置店面交付使用之日止（以甲方通知店面回迁之时为准）为过渡费支付截止日期，但现有的证据无法证实仙游县土地储备中心或者拆迁指挥部曾通知蔡德淡店面回迁，鉴于结算时商铺已经可供使用，而原告蔡德淡拥有选择何时交纳结算款的主动权，为公平起见，本案宜以双方结算时间为甲方通知店面回迁之时。故结合原告蔡德淡的请求，22-14号商铺的过渡费应自2012年1月26日起支付至2014年11月4日止，14-11号商铺的过渡费应自2012年1月26日起支付至2015年10月8日。鉴于两间店铺均为二级店铺，考虑其面积差异，原告主张14-11号商铺的过渡费按每月2000元计算并无不当，故过渡费应为：7000元/月×33月+5000元/月×9/30月+2000元/月×（11+13/30)月≈255367元。 综上，原审认为，仙游县土地储备中心与蔡德淡签订的《补充协议》，该协议合法有效，当事人双方均应按照合同规定的权利义务全面履行合同条款。如前所述，仙游县土地储备中心尚有255367元过渡费未依约支付给原告蔡德淡，已构成违约，应依照合同的约定承担继续支付过渡费的责任。因仙游县土地储备中心系事业单位法人，其不是行政机关或者法律、法规、规章授权的组织，故应由其成立机构亦即仙游县国土资源局对外承担责任。现原告蔡德淡请求被告仙游县国土资源局支付其尚未支付的过渡费269167元，其中255367元的部分，有事实和法律依据，合法合理，本院予以支持，超过255367元的部分，缺乏事实根据，本院不予支持。仙游县国土资源局辩称仙游县土地储备中心及仙游县国土资源局均不是《补充协议》一方当事人，其不是适格的被告，与事实不符，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条的规定，判决：一、被告仙游县国土资源局应在本判决生效之日起十日内支付给原告蔡德淡商铺安置临时过渡费255367元；二、驳回原告蔡德淡的其他诉讼请求。 仙游县自然资源局不服原审判决，提起上诉称，补充协议是对《临时过渡店面安置协议书》的替换，其不是补充协议的相对人。原审判决认定其按照补充协议的约定向被上诉人支付安置临时过渡费，属于认定事实错误，依法应予撤销，改判驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人蔡德淡辩称，补充协议的内容仍然是对被上诉人的临时过渡安置方式的约定，与《临时过渡店面安置协议书》的主题和内容是一致的，是传承、补充和更新。上诉人系补充协议的相对方。上诉人的上诉意见无法成立，原审判决认定事实和适用法律是正确的。请求驳回上诉，维持原判。 本案上诉后，诉讼双方未提供新的证据。经审查，本院 对蔡德淡与仙游县土地储备中心对14-11商铺进行结算的日期予以变更，即“2015年6月3日”变更为“2015年10月8日”，对原审认定的其他事实予以确认。另查明，仙游县国土资源局于2018年12月24日正式组建更名为仙游县自然资源局。 本院认为，根据诉辩双方的各自陈述及在案事实，可以确认原审法院归纳的审查要点，符合本案实际，并无不当。首先，关于上诉人仙游县自然资源局的被告主体资格问题。本案中，被上诉人蔡德淡作为乙方于2008年2月26日与甲方仙游县土地储备中心签订了《临时过渡店面安置协议书》，约定甲方安置2坎店面作为乙方临时过渡店面，而《补充协议》则是因需要收回该临时过渡店面而签订的协议。就协议内容而言，《补充协议》系对《临时过渡店面安置协议书》约定的权利义务关系的补充，二者在主体及内容上具有连续性和继承性。虽然《补充协议》存在瑕疵，如首部甲方“鲤中片区改造工程指挥部”与尾部甲方“仙游县土地储备中心”不一致，及欠缺仙游县土地储备中心的公章，但并不妨碍《补充协议》的甲方应为仙游县土地储备中心的事实，且时任仙游县土地储备中心的法定代表人在接受原审询问时亦自述系代表该中心在落款处签名的。上诉人主张鲤中片区改造工程指挥部系协议相对方的理据不足，依法不予采纳。因仙游县土地储备中心系隶属上诉人的事业单位法人，根据《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）的解释》第二十条的规定，其在本案中不具有行政主体资格，被上诉人起诉履行《补充协议》应以仙游县自然资源局作为本案适格被告对外承担责任。其次，关于过渡费支付的问题。本案中，《补充协议》已明确约定，过渡费自2010年2月26日起计算，以后按月支付，过渡期限至乙方安置店面交付使用之日止（以甲方通知店面回迁之时为准）。因此，2坎安置商铺何时交付使用（以甲方通知店面回迁之时为准）即成为认定领取过渡费的截止日期进而计算被上诉人应享有的过渡费的核心要点。因上诉人提供的二级店面安置确认书仅具有确认安置商铺位置和建筑面积的作用，系交付使用前的必要程序，并不证明签订后安置商铺就可交付使用，且在案其他证据也无法证明仙游县土地储备中心或鲤中片区改造工程指挥部曾通知被上诉人店面回迁的事实，故在诉辩双方均未能明确安置商铺具体回迁日期的情形下，原审法院基于公平原则，综合结算时商铺已经可供使用及被上诉人拥有选择何时交纳结算款的主动权的情况，确定以双方结算时间作为甲方通知店面回迁之日，并无不当。因此，被上诉人就2坎安置商铺可领取过渡费的截止日期为2014年11月4日及2015年10月8日。结合被上诉人已领取过渡费至2011年12月的事实，被上诉人安置商铺22-14号的过渡费还有自2012年1月26日起至2014年11月4日止的未付，14-11号的过渡费还有自2012年1月26日起至2015年10月8日止的未付。被上诉人主张2坎安置商铺分别按每月5000元及2000元的标准计算过渡费，鉴于2坎安置商铺均系二级店面，只是面积上的差异，故原审法院对此予以照准亦无不当。综上，被上诉人应享有的过渡费为：7000元/月×33月+5000元/月×9/30月+2000元/月×（11+13/30)月≈255367元。即仙游县土地储备中心尚需支付给蔡德淡过渡费255367元。 据此，因仙游县土地储备中心尚有255367元的过渡费未支付给被上诉人，已构成违约，作为组建该中心的行政机关，仙游县自然资源局应对外承担起继续支付过渡费的责任。至于被上诉人诉请中超过255367元的部分，缺乏事实根据，依法不予支持。上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求不予支持。原审法院判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人仙游县自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长  翁奇任 审判员  刘开赐 审判员  张鹏程 二〇一九年十一月二十日 书记员  宋寅颖 附：法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条【二审裁判】人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 -2- -3-