辽宁省营口市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽08行终177号上诉人（原审原告）杨世汉，男，1958年2月16日出生，汉族，现住鲅鱼圈区。委托诉讼代理人王崇，辽宁辰州律师事务所律师。被上诉人（原审被告）营口市鲅鱼圈区红旗镇人民政府，住所地营口市鲅鱼圈区红旗镇。法定代表人金明礼，职务镇长。委托诉讼代理人张居国，系该政府工作人员。委托诉讼代理人于庚，营口市鲅鱼圈区红旗法律服务所法律工作者。原审第三人刘爱花，女，1970年8月4日出生，汉族，现住鲅鱼圈区。委托诉讼代理人孙大为，盖州市兴辰法律服务所法律工作者。上诉人杨世汉诉被上诉人营口市鲅鱼圈区红旗镇人民政府、原审第三人刘爱花土地纠纷行政处理决定一案，营口市鲅鱼圈区人民法院于2019年8月12日作出（2019）辽0804行初41号行政判决，原审原告杨世汉不服，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杨世汉的委托诉讼代理人王崇、被上诉人营口市鲅鱼圈区红旗镇人民政府的委托诉讼代理人张居国、于庚、原审第三人刘爱花及其委托诉讼代理人孙大为到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年，第三人刘爱花将刘宏研、杨素芝、原告杨世汉、营口市鲅鱼圈区红旗镇金屯村民委员会诉至本院，要求判令刘宏研父亲刘文民与杨素芝、杨世汉签订的土地转让协议部分无效、判令杨世汉返还原告承包地1.8亩及继受母亲承包地份额0.9亩。本院作出（2017）辽0804民初2844号民事判决书，认为“第二轮承包时，刘爱花没有与发包方重新签订土地承包合同，原告对于争议土地权属的确认应向有关行政主管部门申请解决”，驳回了刘爱花的诉讼请求。后刘爱花向营口市中级人民法院申请再审，营口市中级人民法院于2018年4月25日作出（2018）辽08申68号民事裁定书，认为“原审判决申请人向主管部门解决并无不当”，驳回了刘爱花的再审申请。又查，被告营口市鲅鱼圈区红旗镇人民政府就第三人刘爱花、杨世汉土地承包经营权纠纷于2019年1月9日作出《关于刘爱花、杨世汉土地承包经营权纠纷的处理意见》，处理意见认定：发包方金屯村在组织二轮家庭承包时，杨世汉非本集体经济组织成员，不具备家庭承包资格，所以，此份077号家庭承包合同承包方代表应恢复为“刘文民”，现刘文民承包户中共有人刘文民、梁淑芝均已去世，由共有人刘爱花履行其家庭承包的相关权利和义务；一轮家庭承包时，刘爱花、刘文民、梁淑芝三人为该宗土地的共有人，二轮家庭承包时，发包方按照“增人不增地、减人不减地”政策，实行的是顺延发包，刘文民领名承包了该宗5.43亩土地，现刘文民、梁淑芝均已去世，由共有人刘爱花履行其家庭承包的相关权利和义务，合同面积按3.62亩计算。原审法院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或县级人民政府处理”之规定，本案中，第三人刘爱花因与原告发生土地使用权争议后，向被告提出处理申请，被告具有依法作出处理决定的法定职权，被告结合案件当事人的实际情况、相关证据及相关法律政策，作出处理意见，并无不当之处。故对于原告主张被告超越职权范围，不应受理本案，要求撤销处理意见的诉请，本院不予支持。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九、《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，判决如下：驳回原告杨世汉的诉讼请求。上诉人杨世汉的上诉请求为：撤销营口市鲅鱼圈区人民法院(2019)辽0804行初41号行政判决书,同时撤销营口市鲅鱼圈区红旗镇人民政府作出的《关于刘爱花、杨世汉土地承包经营权纠纷的处理意见》。事实和理由：一、行政判决认定的事实错误。该行政判决确认:“二轮家庭承包时,发包方按照增人不增地,减人不减地政策,实行的是延包,刘文民领名承包了该宗5:43亩上地”错误,无事实依据和法律依据,该判决认定的事实与鲅鱼圈区人民法院作出的(2017)辽0804民初2844号民事判决中所认定的事实矛盾,此判决已认定543亩土地发包给杨世汉经营,另查,1998年进行第二轮土地承包时,被告红旗满族金屯村委会与被告杨世汉重新签订了一份耕地承包合同,合同编号077号,将543亩土地发包给被告杨世汉经营,对此事实,营口市中级人民法院(2018)辽08民申68号民事裁定书再次予以确认,根据相关法律规定,同一法院所不能作出互相矛盾的判决,在后的判决不能否定先前的判决。二、行政判决适用法律错误。鲅鱼圈区的行政判决和红旗镇政府的《关于刘爱花、杨世汉上地承包经营纠纷的处理意见》,依据《土地法》第16条规定处理是错误的,红旗镇政府超越了法定职权,对于农村土地承包经营权纠纷,法律法规明确规定只有仲裁机构和人民法院享有裁决权,而行政机关只有调解权,并无裁决权,对此法律法规有明确规定。三、红旗镇政府《处理意见》和法院行政判决,错误理解鲅鱼圈区法院(2017)辽0804民初2844号判决。红旗镇政府和鲅鱼圈法院行政判决片面理解了法院(2017)辽0804民初2844号民事判决中的阐述内容。该判决阐述:“原告对争议土地属地确认应当向有关行政部门申请解决”对此上诉人认为:对此判决阐述的内容,应全面理解其内容,不应全凭判决中:“原告对于争议土地权属的确认应当向有关行政部门申请解决”这段阐述,应结合判决阐述的上下文联系起来,作整体解释。该判决上文是:“在第二轮承包时,原告也没有与发包方重新签订新的承包合同,即原告未实际取得土地承包经营权,依照《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》相关规定,集体经营组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的,人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决”即由相关行政部门给予解决刘爱花未分到承包地问题,也就让相关行政部门给刘爱花土地承包地,而不是让行政部门解决上诉人与刘爱花土地承包经营权纠纷,行政部门也无权解决土地承包经营权纠纷。被上诉人营口市鲅鱼圈区红旗镇人民政府的答辩意见：一、审法院认定事实清楚，程序合法，判决结果正确。二、依据上诉人一审时的诉讼请求，我政府根据《中华人民共和国土地管理法》第16条、《中华人民共和国农村土地承包法》第55条之规定:“因土地承包经营权发生纠纷的，双方当事人可以请求乡(镇)人民政府等调解解决。”本案是刘爱花向我政府主动提出请求解决与杨世汉的土地承包经营权纠纷，因此，我政府有权处理刘爱花与杨世汉的土地承包经营权纠纷，没有超越职权范围，合理合法。三、我政府作出的关于刘爱花、杨世汉土地承包经营权纠纷的处理意见合情合理，于法有据，并没有损害到杨世汉的合法权益。本案基本情况是:刘爱花、刘文民(已故)、梁淑芝(已故)于1983年承包了金屯村集体土地5.43亩，刘文民为承包方代表。1993年8月13日，刘文民将该户土地转让给本村村民杨素芝，杨素芝于1997年3月20日将该地转让给杨世汉，2004年11月，该地被征占1.81亩，剩余3.62亩，现仍然在杨世汉手里经营。刘爱花欲收回土地，杨世汉拒绝返还，双方产生纠纷，刘爱花将杨世汉诉至法院，一审法院以本案纠纷应由有关行政主管部门解决为由裁定驳回刘爱花起诉，刘爱花不服提出上诉，二审法院维持原判刘爱花遂向我政府请求解决。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第9、10条规定，刘文民将本案争议土地的经营权转让给杨素芝，但保留了原始承包权。因此，根据007号承包合同可以认定刘爱花对3.62亩土地享有原始承包权。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第46条规定，杨世汉是否享有争议土地的经营权，取决于土地经营权的再一次流转是否经过承包方即刘爱花同意。从杨素芝与杨世汉在1997年签订的土地转让协议中可以看出土地经营权的再一次流转并未经过承包人的同意，因此，杨世汉与杨素芝签订的土地转让协议对刘爱花不产生法律拘束力，杨世汉并未取得争议土地的经营权。本院认为，上诉人杨世汉诉讼要求撤销被上诉人营口市鲅鱼圈区红旗镇人民政府作出的《关于刘爱花、杨世汉土地承包经营权纠纷的处理意见》，现经过庭审调查，被上诉人明确称该处理意见仅为其对案涉土地争议双方作出处理决定之前的过程性行为，不具有执行力亦不具有可诉性。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第六项的规定，“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故原审判决法律适用错误，应予撤销。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第一项之规定，裁定如下：一、撤销营口市鲅鱼圈区人民法院（2019）辽0804行初41号行政判决；二、驳回上诉人杨世汉的起诉。一、二审案件受理费100元予以返还。本裁定为终审裁定。审判长  吕兴汉审判员  王 娣审判员  刘文婷二〇一九年十一月二十九日法官助理韩祖伟书记员李梦阳