江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏05行终519号 上诉人（原审被告）昆山市锦溪镇人民政府，住所地昆山市锦溪镇文昌路1号。 法定代表人李猛，镇长。 委托代理人陈童刚，江苏六典律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）昆山市鹿城纸制品厂，住所地昆山市锦溪镇周公路向阳站。 法定代表人诸明生,厂长。 原审被告昆山市人民政府，住所地昆山市前进中路108号。 法定代表人周旭东，市长。 委托代理人张颖，工作人员。 上诉人昆山市锦溪镇人民政府（以下简称锦溪镇政府）因行政强制措施及行政复议并附带赔偿一案，不服张家港市人民法院（2019）苏0582行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年8月30日立案后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2016年10月31日，昆山市公安消防大队向锦溪镇政府、昆山市规划局、昆山市住房和城乡建设局、昆山市城市管理行政执法局发函，称“近日，消防大队监督员在查处群众举报时发现，位于昆山市锦溪镇周公路175号的昆山宏明纸制品有限公司整栋建筑未进行峻工消防备案，无房产证明，属于违法建筑，根据《市政府印发关于加强违法建筑处置工作意见的通知》，特将有关情况函告贵单位，望贵单位采取相关措施，消除安全隐患。2016年12月19日，昆山市规划局向昆山市城市管理行政执法局作出移交函，内容为：经现场调查核实，锦溪镇锦周公路175号昆山市鹿城纸制品厂（承租方：昆山宏明纸制品有限公司）业主在其厂区内的建设行为，未按《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的有关规定取得规划主管部门的审批同意，属违法建设行为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条认定为无法采取改正措施消除影响的违法建设行为，现依据《苏州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》、《昆山市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》，移交你单位进行行政处罚。2017年1月2日，昆山市城市管理行政执法局向昆山市鹿城纸制品厂发出责令改正通知，认为其未依法办理建设工程规划许可证，搭建建筑物、构筑物，要求于2017年1月5日前接受处理。2017年1月5日，昆山市城市管理行政执法局对昆山市鹿城纸制品厂投资人诸明生作调查。诸明生陈述：东面的五幢于1992年至1997年陆续搭建，做厂房，面积在1000平方米左右，西北面是两幢，一幢是厂房，面积大约450平方米，一幢是办公室，面积大约120平方米，西南面厨房于2006年搭建，面积大约350平方米，上述房屋搭建在锦周公路175号昆山市鹿城纸制品厂内；搭建时未经过相关部门审批。2017年4月20日，昆山市城市管理行政执法局向昆山市鹿城纸制品厂发出《行政处罚事先告知书》，告知其违法事实、违反的法律、拟作出的处罚、陈述申辩权利。2018年7月3日，昆山市城市管理行政执法局作出昆城违建决字[2017]第000001号《限期拆除决定书》。2018年10月24日，锦溪镇政府安环所向昆山市鹿城纸制品等厂作约谈，要求违法建设的业主在2018年11月15日前作出书面承诺限期自行拆除，并告知因上述企业（作坊）存在违法建设，符合“散乱污”相关定义，对于2018年11月15日以后仍未自行拆除以及仍未书面承诺拆除的，263办、城管锦溪中队将根据有关文件精神和工作安排，联合相关部门采取包括但不限于断水、断电、依法强制拆除等措施。2018年11月20日，锦溪镇政府向供电公司发出《关于对锦泰涂料装潢批发部等24家企业（作坊）采取断电措施的函》。内容为：昆山市供电公司，根据《市政府关于开展“散乱污”企业（作坊）百日攻坚专项行动的通告》文件精神，我镇对辖区内各相关单位、村、社区所上报企业（作坊）进行了排查。经查，发现锦泰涂料装潢批发部等24家企业（作坊）存在违法生产、违法排放，未依法办理相关手续等问题，“散乱污”现象严重，须立即进行清理整治，为加快推进清理整治工作，烦请贵委于2018年11月26日起对上述24家企业（作坊）采取断电、销户等措施（其中21家断电销户，3家断电），抄送昆山市发展改革委员会。附名单（昆山市鹿城纸制品厂为断电）。2018年11月30日，昆山市鹿城纸制品厂投资人诸明生提出恢复供电的申请，内容为：尊敬的各位领导，通过锦溪镇党委政府的这次集中断电，我进行了深刻的思考和反省，这几天我承受了巨大的生产压力，这都是我的违法建设造成的后果，我吸取了深刻的教训，以后我一定保证在安全、环保、消防合规的情况下生产、生活，因我厂西边两栋厂房当时有报建手续，对于此次规划认定的违章我有异议，我已多次申请行政复议，因此恳请政府给我复电并给我时间，我承诺在12月30日之前彻底清除认定的违章。同日恢复供电。2018年12月23日，昆山市鹿城纸制品厂向昆山市人民政府（以下简称昆山市政府）申请行政复议，要求确认断电行为错误。昆山市政府于2018年12月25日受理并向锦溪镇政府发出行政复议答复通知书，要求提供答复及证据。2019年1月4日，锦溪镇政府作出答复并提供证据。2019年2月18日昆山市政府作出（2018）昆府行复第169号《行政复议决定书》，维持锦溪镇政府的断电行为。 期间，昆山市城市管理行政执法局于2019年1月27日撤销昆城违建决字[2017]第000001号《限期拆除决定书》，理由是：对规划认定和你提供的证据反映的违法建设事实情况重新调查，待情况调查明了后，再根据实际情况予以查处。 昆山市鹿城纸制品厂向原审法院提起本案诉讼，要求确认断电违法并赔偿损失。 原审审理中昆山市鹿城纸制品厂称其损失的计算为：共有29个工人，按苏州市的平均工资计算7天，并需补偿职工工龄工资，计49万元。 原审法院认为，本案的争议是锦溪镇政府因昆山市鹿城纸制品厂厂房系违法建设而采取停电措施是否合法。一、本案中的停电措施系供电公司根据锦溪镇政府指令实施的。本案中锦溪镇政府向昆山市供电公司发出公函，明确要求从2018年11月26日起对昆山市鹿城纸制品厂停止供电，而供电公司接到公函后也是从11月26日停止供电，在诸明生于11月30日提出申请要求恢复供电、并承诺清除认定的违章后，又恢复了供电，从这一过程分析，供电公司对昆山市鹿城纸制品厂的停电与恢复供电是基于锦溪镇政府的公函，而并非是供电公司自主行为。二、锦溪镇政府并未提供证据证明其有停止企业供电的法定职权、事实依据、法律依据，其要求供电公司停止向昆山市鹿城纸制品厂停止供电行为违法。昆山市政府作出维持断电的复议决定未查明事实应予撤销。昆山市鹿城纸制品厂所称损失并无证据证明。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决锦溪镇政府于2018年11月26日至11月30日对昆山市鹿城纸制品厂强制停电行为违法。撤销昆山市政府于2019年2月18日作出（2018）昆府行复第169号《行政复议决定书》。案件受理费人民币50元，由锦溪镇政府负担。 上诉人锦溪镇政府上诉称，一、原审法院认为采取停电措施系供电公司根据上诉人指令实施与事实不符。根据《市政府关于开展“散乱污”企业(作坊)百日攻坚专项行动的通告》(昆政发[2018]49号)文件精神，对于已经被相关部门认定存在违法生产、违法排放、未依法办理相关手续的包含被上诉人在内的24家“散乱污”企业(作坊)向昆山市供电公司申请采取相应的断电措施，经昆山市发展和改革委员会确认后，由昆山市供电公司实施了相关的断电措施。上诉人与昆山供电公司不存在任何隶属关系，无权指挥和领导其采取断电措施，因此上诉人并未实施也无权实施断电措施。昆山市供电公司系有限责任公司，并非政府机关，上诉人无权也没有能力指令其采取断电措施。原审法院仅从公函和恢复供电承诺推论上诉人指令供电公司采取断电措施明显脱离了实际情况，未曾结合上诉人与供电公司的性质和隶属关系对断电行为的实施方进行正确的认定。二、原审法院认为上诉人并未提供证据证明上诉人具有停止企业供电的法定职权、事实依据、法律依据的认定错误。首先，采取断电措施行为的系昆山市供电公司，而并非上诉人，即使上诉人函告供电公司要向其申请采取断电措施的行为被认定为系由上诉人实施的具体行政行为，该行为也有法可依。原审庭审时，上诉人提交了相关证据证明被上诉人存在违法建筑，该违法建筑无法进行消防验收、获得安全和环评批复，存在较大消防隐患且可能存在环境污染。上诉人另行提交了《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》、《国务院关于印发打赢蓝天保卫战三年行动计划的通知》、《苏州市人民政府关于印发集中开展“散乱污”企业(作坊)专项整治的指导意见的通知》、《昆山市人民政府关于开展“散乱污”企业(作坊)百日攻坚专项行动的通告》，用以证明上诉人应属于“散乱污”企业，有关职能单位有权对其采取断电措施。被上诉人并未否认其存在违法建筑的事实，因此将其列为“散乱污”企业，依法采取断电措施事实依据和法律依据均十分充分。请求法院依法撤销原审判决，改判驳回被上诉人一审的全部诉请请求；一审、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人昆山市鹿城纸制品厂答辩称，一、答辩人确认上诉人为一审适格被告，证据充分。证据有由锦溪镇党委，锦溪镇人民政府主编的《水美锦溪》锦溪新闻报道、昆山信访局的(因政府行为而不受理)信访不受理告知单、国网锦溪电力领导的视频、派出所民警陈维生的出警视频、锦溪李凡副书记带领的下属各职能部门的现场照片、电表封条名称、答辩人工厂三十多名工人的证词、上诉人实施行政强制断电的名单。二、上诉人伪造昆山发改委文件，发改委绝不会以法治之名，行违背法治之实。答辩人开了二十五年的工厂，是合法经营企业，即使发改委对答辩人要作出其体行政行为，也有法定程序要走的，答辩人从没收到发改委片纸只字，故答辩人不会在发改委断电名单之中的，断电名单是上诉人伪造的，或是上诉人私自添加进去的。三、上诉人及其下属锦溪城管中队，于2018年7月3日，给答辩人下达了《限期拆除决定书》，决定书内明确载明六个月为法定救济的时效。可上诉人及其下属锦溪城管中队，依据此决定书，于2018年11月26日未到法定期限就对答辩人实施了强制措施，严重违反了行政强制法第四十四条。四、上诉人另行提交的各级政府的规范性文件或指导意见都没有明确指出答辩人的企业就是“散乱污”企业，更无权采取强制措施。行政强制法第十条第二款明文规定，法律，法规以外的其它规范性文件不得设定行政强制措施。五、答辩人开了二十五年的工厂，自始至终无违法建筑。2018年7月3日收到《限期拆除决定书》，答辩人于2018年12月28日寻求法院救济，案号(2019)苏0583行初32号。后上诉人及其下属锦溪城管中队于2019年1月27日自动撤销了上述《限期拆除决定书》。故答辩人在原审时无需再在是否有违建的质证上多费功夫。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，二审应予维持。 原审被告昆山市政府陈述意见同一审答辩意见。 本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国安全生产法》第八条第三款规定，乡、镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构等地方人民政府的派出机关应当按照职责，加强对本行政区域内生产经营单位安全生产状况的监督检查，协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责。因此，上诉人锦溪镇政府应当协助上级人民政府安全监督管理部门依法履行安全生产监督管理职责。 本案中，上诉人锦溪镇政府经调查认为被上诉人昆山市鹿城纸制品厂内存在违法建设，无法进行消防验收、获得安全和环评批复，存在较大消防隐患且可能存在环境污染，属于“散乱污”企业，故向供电公司发函，要求对其采取断电措施，供电公司据此对被上诉人昆山市鹿城纸制品厂断电7日。原审判决认定该断电行为系上诉人的行为并无不当。上诉人上述断电行为并无相应的职权依据，原审判决认定上诉人锦溪镇政府对被上诉人鹿城纸制品厂采取强制停电行为违法并无不当。昆山市政府作出的行政复议决定认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。上诉人在二审中向本院提交的昆山市人民政府《关于同意市安监局在锦溪镇开展委托执法试点的批复》(昆政复[2018]16号)，已经超过法定举证期限，本院不予接纳，相应不利后果由上诉人自行承担。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。本案被上诉人鹿城纸制品厂在原审提出了相应的赔偿请求，但其并未提供相关证据，原审判决不予支持并无不当。原审判决在判决主文中并未对此作出判项，属于遗漏诉讼请求。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第四款的规定，原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。 综上，上诉人锦溪镇政府的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第四款之规定，判决如下： 一、维持张家港市人民法院（2019）苏0582行初42号 行政判决； 二、驳回原审原告昆山市鹿城纸制品厂的赔偿请求。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人昆山市锦溪镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 孙一鸣 审 判 员 刘正芳 审 判 员 林 磊 二〇一九年十一月二十九日 法官助理 赵 芬 书 记 员 张 雷