江苏省建湖县人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏0925行初327号 原告射阳县蓝都环卫绿化有限责任公司，住所地射阳经济开发区中联居委会八组60号。 法定代表人蒋登宇，该公司总经理。 委托代理人蒋卫平，该公司工作人员。 委托代理人吉文祥，江苏御今律师事务所律师。 被告江苏射阳经济开发区管理委员会，住所地射阳县阳光大道168号。 法定代表人王海兵，该管委会主任。 出庭负责人薛海贵，该管委会副主任。 委托代理人武传叶，该管委会法务部主任。 委托代理人陈永奎，江苏公正律师事务所律师。 第三人江苏射阳经济开发区经济开发总公司，住所地射阳县阳光大道168号。 法定代表人高俭，该公司总经理。 原告射阳县蓝都环卫绿化有限责任公司（下称蓝都环卫公司）与被告江苏射阳经济开发区管理委员会（下称射阳开发区管委会）、第三人江苏射阳经济开发区经济开发总公司（下称射阳经济开发区总公司）要求履行行政合同一案，本院立案受理后，分别向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，向第三人送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，两次公开开庭审理了本案。原告蓝都环卫公司的法定代表人蒋登宇及其委托代理人蒋卫平、吉文祥，被告射阳开发区管委会的出庭负责人薛海贵及其委托代理人武传叶、陈永奎到庭参加诉讼，第三人射阳经济开发区总公司经本院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。 原告蓝都环卫公司诉称，自2000年起，原告为被告提供了多年的环卫服务，但被告一直拖欠原告服务费用。截止2017年底，被告拖欠原告服务费用计798万元，原告多次索要未果。另据2015年1月17日原告与第三人射阳经济开发总公司签订的《射阳经济开发区环境卫生管护服务协议书》第六条的约定，如原告管理范围或工作量有大的增减，以及国家政策性调整的职工待遇等而本系统需同步执行等，被告应当相应增减相关费用。2016年度、2017年度，因为相关政策的调整，导致原告费用成本增加，被告应当分别向原告支付增加的费用612300元、580300元。综上，原告认为，被告对上述拖欠原告的费用应当及时支付，而其未及时支付显已构成违约，其行为给原告造成了很大损失。故请求人民法院依法判令1.被告立即支付原告历年来结欠的环卫服务费798万元，并支持截至2018年3月31日的利息2149773.34元，2018年4月1日至实际偿清之日的利息按年利率6%另行计付；2.被告立即向原告支付2016年度、2017年度增加的环卫服务成本费用分别为612300元、580300元，合计1192600元；并承担诉讼费用等。 原告向法庭提交以下证据、依据： 1、江苏省射阳经济开发区管理委员会2011年第1号会议纪要及底稿； 2、测算材料； 3、射阳县环境卫生管理处主任施亚平回复函及调查证明各一份，证据1-3拟证明2009年至2014年开发区管委会环卫服务由原告提供，相关年份的服务费是由射阳县城管局环卫处测算，会议纪要是参会人员表决形成，最终的服务费标准是参会人员对测算材料仔细查看核对后表决形成； 4、2013年12月26日至2014年1月25日被告相关负责人李跃飞、孙鑫、周铁基签字确认的拨付服务费报告； 5、2017年9月26日被告相关负责人刘建成签字确认的拨付欠缺保洁服务费报告，该报告中明确记载账务已与区财务对接情况属实，区财务尾欠原告方为798万元，； 6、2017年11月14日、16日被告至今拨付审批表，被告相关负责人刘建成、陈祝全、周乃志、姚广楼均签字确认情况属实，在审批表的首部明确记载是东区环境卫生服务费尾欠798万元； 7、2017年2月原告负责人蒋卫平向被告负责人李跃飞、邵国斌短信记录打印件一组，在短信中蒋卫平将被告签字确认的上述报告、审批表发送给对方，对方并未提出异议，而且同意汇报解决； 8、2017年7月份原告负责人蒋卫平前往被告处催要服务费时拍摄照片两份，拟证明诉求的798万元在被告财务账目中予以记载； 9、射阳法院（2018）苏0924民初3790号民事裁定书一份，该裁定书查明2000年至2017年开发区的市容管理和环卫服务工作由原告负责，所需经费由开发区本级财政负担，并查明被告于2011年1月19日就其境内的环卫服务市容管理及经费保障进行专题会办并形成2011年第1号会议纪要； 10、射阳县环卫所实施方案一份，拟证明测算和服务方案都是环卫所制定的； 11、蓝都环卫公司设立请示及公告； 12、蓝都环卫公司2015年员工花名册； 13、蓝都环卫公司2016年员工花名册； 14、2015年1月17日开发区总公司协议书； 15、2016年12月增补经费报告； 16、2017年8月增补经费报告； 17、城市管理局请示阅办卡； 18、城市管理局提高待遇请示； 19、射阳县购买服务薪酬办法； 20、职工医疗通知保险催办； 21、人社局高温补贴通知； 22、总工会增加慰问品通知； 23、县工会执行总工会通知； 24、工会请示阅办卡。 被告射阳开发区管委会辩称，原、被告之间不存在行政协议，被告不差欠原告环卫服务费，且被告时任主要领导在2008年至2013年期间有为原告谋取利益的犯罪行为，原告主张其权利的相关费用的依据不具有合法性，故请求人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求。 被告向法庭提交以下证据、依据： 1、关于请求批准成立射阳经济开发区蓝都环卫绿化有限责任公司的请示； 2、关于公开招聘蓝都环卫绿化有限责任公司董事长的公告，拟证明原告由开发区申请设立； 3、2002年射阳县人民政府县长会办会议纪要第15号，证明2002年5月起，原告划归城管局下属单位县环卫处，2002年至2005年期间，开发区的保洁责任由县环卫处负责； 4、关于开发区拨付托管服务费核对情况的说明； 5、2006年6月8日射阳县经济开发区委托城市管理与服务协议书； 6、2011年1月19日被告会议纪要； 7、2016年1月16日射阳县人民政府县长会办会议纪要第3号，拟证明开发区的环卫和城市管理工作主题是县城管局，原告并不具有主体资格； 8、江苏射阳城市管理和环境卫生费用往来明细情况表； 9、射阳县人民法院2018年7月9日、9月26日的开庭笔录、2018年3790号民事裁定书； 10、孙曦犯罪的刑事判决书； 11、2015年1月17日协议书，拟证明原告增加环卫服务成本费没有事实依据。 第三人射阳经济开发区总公司未提交证据。 经庭审举证、质证，被告对原告提交的证据质证意见为：对证据1真实性无异议，但其合法性不予认可，这是一个犯罪行为形成的会办纪要，该证据只能证明服务对象是城管局，原告是受城管局安排实施具体工作，原告与开发区间无直接关系，原告收取部分服务经费是替城管局代收，原告不享有直接收取城管和环卫费用的权利，原告不具有主体资格。对证据2真实性、合法性不予认可，测算材料并没有开发区相关确认的依据，也是有犯罪行为形成的，测算的内容与会办纪要不一致，原告陈述由城管局测算的也证明原告不具有原告的主体资格。对证据3的合法性不予认可，回复函中的部分内容可能是事实，但也恰恰证明城管和环卫的服务主体是城管局，并不是原告，行政协议的相对人是城管局与被告。对证据4报告的内容不合法，相关人员的签字也不是开发区的最终意见，根据开发区确定事项的流程，应当经党工委会议研究后由法定代表人签字来确定，该份报告只能证明在走流程但没有得到最终确认，同时也证明原告不具备主体资格，报告上的主体是城管监察大队和原告，报告的题目是托管费用，该费用应该由城管部门来主张，原告无权主张。对证据5不予认可，刘建成是当时陈洋办事处的财务科长，现已调离开发区，该报告上也明确说明内容是否属实要领导核实审批，并不是确定性意见，报告的内容是基于[2011]1号的会办纪要产生的，因会办纪要违法所以该证据材料也违法。对证据6真实性不予认可，即使是真的也是在走审批流程，没有得到相关领导最后签字确认，不能作为原告主张欠费的依据，同时上面所签欠费金额也是依据1号会办纪要形成的，所签意见也是违法的。对证据7真实性不予认可，即使所述要向领导汇报确认，但是也不能证明已确认原告的请求，这是个人行为并非开发区行为。对证据8真实性不予认可，财务资料未经领导批准不应由外人拍摄，从照片看是开发区托管服务费，与原告无关联性，第二张签字照片意见同上。对证据9真实性、合法性无异议，但与本案无关联性。对证据10真实性无法确认，合法性和关联性有异议，测算的是否准确公平都有异议。对证据15-18都不予认可，因为在2015年1月17日的协议中明确约定增减费用通过双方协商来确定。对其他证据无异议。 原告对被告提交的证据质证意见为：对证据1、2无异议。对证据3真实性无异议，但开发区的保洁服务责任由原告负责，监督管理是由环卫处承担。对证据4真实性无异议，该份证据只能说明城管局帮助原被告对账目进行核对，并不能否认服务费的权利主体是原告。对证据5、6无异议。对证据7真实性无异议，但与本案无关。对证据8是被告方单方统计，并不能证明被告的举证目的，实际上2009年至2014年被告已支付的服务费均是直接付至原告处，并未通过城管局转付。对证据9真实性无异议，行政协议皆具合同性，且原告多次不间断的向原告催要欠款，被告也于2017年允诺支付尾欠的798万元，因此原告的起诉并未超过诉讼时效。对证据10真实性无异议，根据该判决书最终查明的事实以及孙曦的讯问笔录均能证实孙曦的受贿行为与本案无关，被告以孙曦刑事判决来否认1号会议纪要没有法律依据。对证据10真实性无异议，原告多次向被告提出要求增加服务费就有关项目进行结算的请求，被告以汇报为由一直未予结算，原告起诉要求被告继续进行结算有法律依据的。 本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据具有真实性、合法性，与本案具有关联性，但双方针对协议、合同、结算单等具体内容的理解和适用有歧义，应结合本案查明的客观事实予以界定。 经审理查明，2000年3月15日，射阳开发区管委会向射阳县政府提交《关于请求批准成立射阳经济开发区蓝都环卫绿化有限责任公司的请示》，主要内容为：根据县政府《县城环卫体制改革实施方案》精神，请求批准在现有绿化组的基础上成立民营“射阳经济开发区蓝都环卫绿化有限责任公司”。2000年5月12日，射阳开发区管委会向社会发布《关于公开招聘蓝都环卫绿化有限责任公司董事长的公告》，其中第四部分“公司股权设计”的内容为：企业首期股金总额40万元。开发区总公司向企业配股10万元，配股对象为吸收的开发区企业下岗职工，不少于20名，持有人只受益，不拥有所有权，其股本权仍归开发总公司，应聘董事长需持股11万元，余19万元股金由应聘董事长募集。 蓝都环卫公司成立后，开发区的环境卫生服务、市容管理即由其负责，经费由开发区本级财政承担。 2002年6月2日，射阳县政府就开发区环境卫生、秩序管理体制问题进行会办并形成了第15号县长会办会议纪要，载明：经济开发区所属的股份制企业“县蓝都环卫绿化有限公司”整体移交给县环卫处。经济开发区拨补给蓝都环卫公司的财政补助、垃圾代运费，以2001年度28万元为基数，由县财政在开发区级财政的财力中直接划拨给县环卫处，一定三年不变。2011年1月19日，射阳开发区管委会就加强开发区境内的环卫服务、市容管理等工作及经费保障进行专题会办，并形成第1号纪要，载明：现将开发区境内的市容管理和环卫服务委托县城市管理部门的专业单位进行服务和管理。服务范围：东区，东至大兴河、南至幸福大道、西至黄海路、北至食品工业园；西区，东至战备河、南至幸福大道、西至后湾大沟、北至中心村（属合德镇辖区的除外）。开发区境内的环卫服务和市容管理的经费由开发区本级财政承担。可由县财政在开发区资金账户中按月直接划拨给城管下属部门（县蓝都环卫绿化有限公司）。会上就2009年和2010年城管服务经费达成一致意见：即2009年在县城管局测算的294万元的基础上确定为260万元；2010年在城管局测算的388万元的基础上确定为300万元；2011年仍按300万元执行。今后对于城管的服务经费逐年按年总额的18%递增（主要考虑路面补增人员的工资、油料及物价上涨等因素）。保洁路面扩大或新增服务项目以及政策性职工待遇调整等，其经费按实另行计算。对2009年、2010年已发生的经费由区财政在2011年春节前一次性兑付到位。今后在每月经费拨付计划中预留2万元，作为考核基金，年终一次性兑付。 2015年1月16日，射阳县政府形成第3号会议纪要，载明：东开发区保洁的责任主体划归县城管局，实行市场化运作的方式，城管局与承包企业一年签订一次承包合同，管护经费的渠道和额度不变，仍由经济开发区每年提供300万元，设施配备经费由城管局纳入县城管护年度预算。 2015年1月17日，射阳经济开发总公司作为甲方与蓝都环卫公司作为乙方签订《射阳经济开发区环境卫生管护服务协议书》，载明：根据2015年1月16日县政府专题会议纪要精神，结合射阳经济开发区的实际情况，开发区（东区）的环境卫生服务工作仍承包给乙方服务管理。一、管理和服务范围：东区：东至大兴河，西至黄海路，南至幸福大道，北至北三环。二、管理服务内容：负责开发区（东区）范围内主干道的快慢车道、沿路巷道延伸20米的清扫保洁及门前三包管理，果壳箱、垃圾桶的擦洗和公交站台的保洁擦洗；承担公益部位的所有垃圾清运；完成上级交办任务。……四、管理与服务费用：全年核定道路保洁和垃圾清运服务等费用300万元整，由城管局考核后，甲方按考核结果按季拨付给乙方。……六、如管理服务范围或工作量有大的增减，以及国家政策性调整的职工待遇而本系统需同步执行等，通过甲乙双方协商相应增减其相关费用。 2017年9月份，经县政府研究决定，开发区的环境卫生服务、市容管理不再由蓝都环卫公司负责。 另查明，自2000年起至2008年止，原、被告之间的环卫服务费已结清。根据2011年元月6日下午，由被告时任主要领导孙曦同志主持通过的射阳经济开发区管理委员会会议纪要（第1号），明确环卫服务费标准为：2009年为260万元（因2009年第一季度费用结算于2008年，扣减一季度费用65万元之后，2009年费用实为195万元），当年被告实际支付69万元，年结欠126万元；2010年为300万元，当年被告实际支付251万元，年结欠49万元；2009年、2010年两年合计结欠175万元，后被告于2012年1月19日给付175万元，结清此款。2011年为300万元，尚未支付，年结欠300万元；2012年为300万元，当年被告实际支付250万元，年结欠50万元；2013年为300万元，当年被告实际支付222万元，年结欠78万元；2014年为300万元，当年被告实际支付295.2万元，年结欠4.8万元；2009年至2014年被告累计结欠原告432.8万元；2015年至2017年8月环卫服务费用共计800余万元，被告已全部付清。2017年9月起，原告不再从事被告境内的环境卫生承包工作。如按上述会议纪要（第1号）规定的今后服务费（从2012年起）逐年按年总额的18%递增计算，则2012年为354万元、2013年为417.72万元、2014年为492.91万元，抵充后，2009年至2014年，被告累计结欠原告797.43万元。 又查明，在本案审理过程中，被告于2019年8月30日向原告发送《告知函》一份，载明：“自2009年至2017年8月30日止，被告共欠原告环卫服务费432.8万元，利息51.936万元（2017年9月1日起至2019年8月31日止），共计484.736万元。请原告收到该函后3日内书面向被告提供开户行及银行账号，被告在收到书面信息后，3个工作日内将上述欠付环卫服务费及利息汇给原告。……”。2019年9月3日，原告向被告发送《回复函》一份，告知了被告开户行及账号。2019年10月30日，被告将上述款项484.736万元全部汇入原告账号。 再查明，2015年3月12日，盐城市中级人民法院对射阳经济开发区管委会时任主要领导孙曦作出（2014）盐刑二初字第0008号刑事判决书，在认定其犯罪事实中，载明“……（二）2008年底至2013年春节前，被告人孙曦利用担任射阳县经济开发区管委会主任、党工委书记的职务便利，在拨付环卫保洁服务费、提高保洁服务费标准、拨付拆迁补偿费等方面为射阳县蓝都环卫绿化有限责任公司（以下简称蓝都公司）谋取利益，收受该公司负责人蒋某贿送的现金人民币210000元。……大概在2011年元月，孙曦召集蒋卫平等人到县城管局，连同县城管局局长孙德佑一起会办了蓝都公司提高工作服务费标准的事情，当时孙曦主任最终拍板决定提高服务费标准额度，具体标准以会办纪要的内容为准。开发区每年向蓝都公司支付服务经费最终要经管委会主任同意才能拨付。2008年至2011年8月开发区的管委会主任是孙曦，这段时间的服务经费都是经孙曦审批的。……”。 本院认为，蓝都环卫公司由射阳开发区管委会向射阳县人民政府申请设立，自2000年开始至2017年9月份负责开发区境内的市容管理和环卫服务工作，所需经费由开发区本级财政负担，接受开发区的监督和考核。2015年1月17日，射阳经济开发总公司与蓝都环卫公司签订《射阳经济开发区环境卫生管护服务协议书》的行为依法应认定其是受被告射阳开发区管委会委托作出的行为，应以委托的行政机关即射阳开发区管委会为被告，相应的法律责任应由射阳开发区管委会承担。射阳开发区管委会将其境内的环境卫生工作承包给蓝都环卫公司，是为了实现行政管理职能，而非为了自身的经济利益，服务费用的金额以及支出渠道亦是通过射阳开发区管委会及县政府会议纪要的形式予以明确，被告理应按照约定向原告及时支付城管服务经费。 2011年元月6日下午，射阳开发区管委会时任主要领导孙曦主持通过的《会议纪要》（第1号），明确约定2009年城管服务经费260万元，2010年、2011年均为300万元，以后逐年按年总额的18%递增。但孙曦因犯受贿罪，2015年3月被盐城市中级人民法院判处有期徒刑九年，在盐城市中级人民法院作出的（2014）盐刑二初字第0008号刑事判决书中，认定孙曦利用职务便利，在拨付环卫保洁服务费、提高保洁服务费标准等方面为蓝都环卫公司谋取利益，收受该公司负责人蒋卫平贿送的现金人民币21万元，故应当认定《会议纪要》（第1号）确定2011年后按年总额18%递增，大幅度提高服务费标准非被告真实意思表示，与孙曦之间存在明显的利益输送，故对增额18%提高部分，本院不予支持。 被告拖欠原告2009年至2014年期间环卫服务费432.8万元事实清楚，应予支付。因该《会议纪要》（第1号）明确约定每年发生的环卫服务费“年终一次性兑付”，被告未能按约支付，原告要求被告从2015年1月1日起至实际清偿之日止按年利率6%向原告承担逾期利息。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二十条的规定：“债务人的给付不足以清偿其对同一债权人所负的数笔相同种类的全部债务，应当优先抵充已到期的债务；……”，故被告从2009年起至2017年8月止，每年向原告支付的款项均应当优先抵充上年已到期的债务，原告要求被告从2015年1月1日起即承担逾期利息，明显违反上述条款规定，本院不予支持，被告应从2017年9月1日起按年利率6%向原告承担逾期利息。在本案审理过程中，被告已向原告足额支付了全部欠款本金432.8万元及其利息51.936万元合计434.736万元，被告已经履行了全部款项给付义务。原告诉称被告还应支付2016年度、2017年度增加的环卫服务费用612300元、580300元，合计1192600元，因双方在2015年1月17日签订的协议书中第六条约定“如管理服务范围或工作量有大的增减，以及国家政策性调整的职工待遇而本系统需同步执行等，通过甲乙双方协商相应增减其相关费用。”而原告该诉称只是单方计算，并未与被告协商就增加费用达成一致，明显违反条款约定；原、被告仍应通过友好协商，本着实事求是的原则，妥善处理好这两年增加的环卫服务费用；原告要求被告增加2016年、2017年度服务费用计1192600元，没有事实根据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告射阳县蓝都环卫绿化有限责任公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告射阳县蓝都环卫绿化有限责任公司。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向江苏省盐城市中级人民法院预交上诉案件受理费50元。 审 判 长  许 多 审 判 员  夏 勇 人民陪审员  戴拥军 二〇一九年十一月十一日 书 记 员  夷 婕 附录法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。