山东省德州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁14行初69号原告张春岭，男，1966年7月1日出生，汉族，住山东省德州市德城区。委托代理人刘亮，北京京师（天津）律师事务所律师。被告德州市人民政府，所在地址德州市东风东路1566号。法定代表人刘炳国，市长。委托代理人赵会昌，德州市德城区司法局副局长。委托代理人刘忠，德州市德城区黄河涯镇人民政府副镇长。原告张春岭诉被告德州市人民政府（以下简称德州市政府）行政强制及行政赔偿一案，于2019年5月10日向本院提起行政诉讼，本院于2019年5月22日立案后，于2019年5月24日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月18日公开开庭审理了本案。原告张春岭及其委托代理人刘亮，被告德州市政府委托代理人赵会昌、刘忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张春岭诉称，请求：1.依法确认被告强占原告承包土地的行政行为违法；2.判令被告将强占的土地恢复原状并返还给原告；3.本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：原告为山东省德州市德城区××镇××西村村民，长期在本村生产生活和居住，在本村合法拥有承包土地用于耕种，为基本农田。原告依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品，承包地被依法征收、征用、占用的，有权依法获得相应的补偿。现因“京台高速公路与德上高速公路连接线”建设途经黄河××镇，需永久占用黄河××镇三十里铺西村土地，其中包含原告的部分承包地。在原告的承包地被违法占用前，原告未见到任何关于本项目土地征收的告知及相关文件，且在未与原告协商征收补偿事宜的情况下，被告指挥相关人员开始强行推地占地，导致土地上附着物被损毁，严重侵害了原告的合法权益。被告的强行占地行为违反了《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》等相关法律法规规定，侵犯了原告的土地承包经营权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，原告特依法向人民法院提起行政诉讼。原告在举证期限内向本院提交以下11组证据：证据1.原告身份证。证据2.原告的土地承包经营权证。证据1、2证明原告具有诉讼主体资格。证据3.原告土地被强占的照片。证据4.原告土地被强占的视频。证据3、4证明原告承包土地被强占的事实。证据5.《德州市人民政府关于国高德上线京台高速至G105段（德城区）公路工程项目建设用地拟征收土地通告》（德政土字〔2019〕24号）。证据6.德州市自然资源局《政府信息不存在告知书》。证据7.德州市自然资源局《政府信息公开告知书》（德自然信公字〔2019〕6号）。证据8.《山东省人民政府办公厅关于对王书生申请项目征地内容的政府信息公开告知书》（〔2019〕第215-217号）。证据9.《德城区人民政府办公室政府信息公开告知书》（〔2019〕第6号）。证据10.德州市德城区城乡建设局《政府信息公开告知书》。证据5-10证明被告强行占用原告土地违反法律规定。证据11.德州市政府办公室《政府信息公开告知书》（〔2019〕第18、19、20、21号）。证明被告强行占用原告土地违法。被告德州市政府答辩称，国高德上线京台高速至G105段公路项目是我省规划“九纵九横一环七连”高速公路网中的组成路段，也是我省“西部经济隆起带”战略布局中对外联系的南北向重要运输通道，是省重点工程项目，需占用原告承包地进行建设，现正在进行现场施工。被告作为市级人民政府，从未作出行政决定或责令下级部门强占原告的承包土地，被告不是占用原告承包土地的实施主体，原告所称被告“强占”其承包土地不属实，也无依据，被告不是本案的适格被告。综上所述，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请依法驳回原告的诉讼请求。被告德州市政府在法定举证期限内未提交证据。庭审期间，应合议庭调查的问题，被告提交文件《国高德上线京台高速至G105段项目建设总指挥部关于印发的通知》（德上指发〔2018〕1号）。经庭审质证，被告对原告的证据发表如下质证意见：证据1、2的真实性、合法性、关联性均无异议；证据3、4照片、视频的真实性无异议，但对其关联性有异议；证据5是拟征收通告，系程序性文件，不是正式征收决定，不对当事人产生法律效力；证据6予以认可，说明原告所申请的政府信息不存在，也说明被告没有强占原告承包土地；证据7无异议，证明该地块正在办理土地征收手续；证据8、9、10均无异议，政府信息公开告知均说明被告未对原告承包地块作出任何决定；证据11无异议。原告对被告提交的文件发表如下质证意见：文件没有原件，对文件的真实性不认可。总指挥部不具有行政主体资格，涉案项目由德州市政府主导，德州市政府是强占土地的责任人。本院对上述证据认证如下：原告证据1、2能够证明原告具有诉讼主体资格，被告对此亦无异议，上述证据可以作为认定案件事实的依据；证据3、4能够证明原告土地已被占用，可以作为认定案件事实的依据；证据5能够证明德州市政府于2019年2月15日作出拟征收土地公告，原告承包土地在征收范围内，该证据与本案有关联性，可以作为认定案件事实的依据；证据6-11虽与案外人王书生有关，但能够证明涉案土地是否依法被占用，具有真实性和关联性，可以作为认定案件事实的依据；被告庭审中提交的文件，被告虽主张不作为证据提交，但该文件能够证明涉案土地的占用主体，与本案具有直接关联性，可以作为认定案件事实的依据。经审理查明，原告系德州市德城区××镇××西村村民，在该村拥有承包土地。2018年6月1日，国高德上线京台高速至G105段项目建设总指挥部（以下简称总指挥部）作出《国高德上线京台高速至G105段项目建设总指挥部关于印发的通知》（德上指发〔2018〕1号），该文件载明：“一、总体原则：征地拆迁工作要在市委、市政府的领导下，以市总指挥部为主导，沿线各级政府牵头负责，县（区）指挥部具体实施；二、工作步骤：按照“统一部署，分级负责”的原则，由市政府和沿线县（区）、乡（镇）政府共同实施，市总指挥部代表市政府对征地拆迁工作负总责，并协调市直有关部门搞好配合；三、工作安排（一）准备阶段（2018年6月1日—2018年6月9日）1、市政府主持召开征地拆迁动员大会……”。被告德州市政府于2019年2月15日作出《关于国高德上线京台高速至G105段（德城区）公路工程项目建设用地拟征收土地通告》（德政土字〔2019〕24号），主要内容：“一、拟征收土地的位置、范围、权属、用途二、拟征收土地补偿标准：土地征收补偿安置费按照山东省人民政府《关于调整山东省征地区片综合地价标准的批复》和省国土资源厅、财政厅《关于德州市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》规定进行补偿；三、其他事项：拟于2019年2月15日至2019年2月21日由德州市自然资源局德城分局组织有关部门进行勘测定界和清点确认，所在乡、镇、街道办事处与产权人签订的《房屋拆迁补偿安置协议》视为清点确认材料。”原告的土地在该拟征收土地通告的征收范围内，2019年2月，原告所承包的土地被强制占用，原告认为被告实施了强占土地行为，提起本案诉讼。本院认为，本案双方当事人主要争议如下问题：一、被告是否实施了占用原告承包土地的行为；二、该占用土地行为是否合法；三、原告土地能否恢复原状并予以返还。关于被告是否实施了占用原告承包土地行为的问题。本案中，被告德州市政府除认可总指挥部对征地拆迁工作负总责及黄河涯镇政府协助工作外，否认其实施了占地行为。原告作为举证能力处于弱势的一方，通过提供农村土地承包经营权证、涉案土地照片等证据，证明其所承包的土地已被强制占用，已经完成了初步举证责任。从《国高德上线京台高速至G105段项目建设总指挥部关于印发的通知》可以看出，涉案征地拆迁工作是在德州市政府的领导下，由德州市政府和沿线县（区）、乡（镇）政府共同实施，总指挥部代表德州市政府对征地拆迁工作负总责。涉案土地占用行为的具体实施主体虽为总指挥部，但总指挥部为临时设立机构，不具有行政主体资格，在工作安排上接受德州市政府的安排部署，其占地行为应由德州市政府承担责任，故依法应认定被告德州市政府实施了占用原告承包土地的行为。关于该占用土地行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”本案中，德州市政府于2019年5月21日作出的〔2019〕第19、20、21号《政府信息公开告知书》均载明“京台高速公路至德上高速公路连接线建设项目土地征收工作正在组卷报批，尚未批复”，而被告于2019年2月发布拟征收土地通告，同月开始占地，3月份开始施工，但被告并未依法作出土地征收公告及征收补偿决定等文件，亦未举证证明其依法履行了占用土地的其他法定步骤和程序。因被诉行为是事实行为且已实施完毕，涉及国家和公共利益，不具有可撤销内容，依法应认定德州市政府占用土地行为违法。关于原告要求被告将所占土地恢复原状并返还的诉讼请求应否予以支持的问题。《国家赔偿法》第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。据此，返还财产、恢复原状是国家赔偿首选的赔偿方式，既符合赔偿请求人的要求也更为方便快捷。但其适用条件是原物未被处分或未发生毁损灭失，若相关财产客观上已无法返还或恢复原状时，则应支付相应的赔偿金或采取其他赔偿方式。本案中，涉案土地位于山东省规划高速公路网组成路段范围内，属于山东省重点基础工程项目占用土地，工程涉及国家利益和社会公共利益，且已开工建设，客观上已经不具有恢复原状的可能，因此，对原告要求恢复原状并返还土地的诉讼请求，本院不予支持。本案系因被告在推进山东省重大基础设施工程建设中，出现违反法定程序占用土地的情形而引发，且涉及人数众多，又面临国家利益、社会公共利益和被征收人合法权益的平衡，需要被告在其职权范围内进一步做好调查、核实工作，并综合原告已部分领取补偿款以及违法征收占用土地行为给原告造成的实际损失情况，通过进一步协商补偿标准、作出赔偿决定或者其他方式来弥补因程序违法行为给原告造成的损失。综上，被告德州市政府实施了占用原告承包土地的行为，但无证据证明履行了占用土地的法定步骤和程序，本院依法认定被告该占用土地行为违法，并由被告采取相应补救措施。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：一、被告德州市人民政府占用原告张春岭位于德州市德城区黄河涯镇三十里铺西村承包土地的行政行为违法；二、由被告德州市人民政府于本判决生效之日起九十日内采取补救措施；三、驳回原告张春岭其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告德州市人民政府承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  许本海审 判 员  师延锋审 判 员  宋冬梅人民陪审员  徐金钟人民陪审员  张灵芝人民陪审员  刘静莉人民陪审员  吴 栋二〇一九年十一月二十日法官助理杨晓婧书记员周晓萌