甘肃省定西市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）甘11行终46号 上诉人（原审被告）临洮县住房和城乡建设局，住所地临洮县。 法定代表人孙志成，该局局长。 上诉人（原审被告）临洮县。 法定代表人段永贵，该办公室主任。 被上诉人（原审原告）苏彩红，女，1976年5月23日出生，公民身份号码622427197605230441，汉族，住临洮县。 原审第三人闫和平，男，1979年2月19日出生，公民身份号码622427197902190730，汉族，住临洮县。 上诉人临洮县住房和城乡建设局（以下简称住建局）、临洮县房屋征收与补偿管理办公室（以下简称征收办）因与被上诉人苏彩红征收行政协议一案，不服定西市安定区人民法院（2019）甘1102行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院根据当事人举证并经庭审质证，认定以下事实：2007年3月20日，临洮县置业滩涂地开发建设有限责任公司（甲方）与苏彩红（乙方）签订《土地租用协议》，约定：“一、甲方将滨湖公园北侧土地租给乙方，土地权属归甲方，乙方在不改变地貌的情况下经营使用。二、乙方在租期内不得自行转租别人，并维护大门围墙等设施良好。三、在租期内乙方每年必须栽植树木伍佰棵以上作为租金……四、租期内所建设施在租期满后自行拆除，甲方不予补偿……六、期限2007.3-2012.3，必要时双方可以协商调整。七、协议自双方签字后生效，期满自行消失……”协议签订后，苏彩红在上述土地中修建房屋等设施。2009年6月10日，苏彩红向临洮县工商行政管理局申请登记成立个体工商户临洮县彩红农家园，经营场所为临洮县洮阳镇北五里铺三滩。2013年11月1日，临洮县人民政府第二十七次常务会议研究决定：“由经济开发区管委会负责，废止与临洮县置业滩涂地有限责任公司签订的土地租用合同，收回滨湖公园75亩项目建设用地，并督促该公司尽快拆除地上附着物，收回的土地由经济开发区管委会管理并作为招商引资预留用地。”2013年11月14日，甘肃临洮经济开发区管理委员会向临洮县置业滩涂地开发建设有限责任公司发出《关于滨湖公园用地处理的通知》，要求该公司尽快解除与他人签订的关于滨湖公园土地租用合同，并尽快拆除地上附着物。2014年8月9日，苏彩红（甲方）与闫和平（乙方）签订《承包合同》，约定：“现甲方将位于临洮县洮阳镇滨河东路（鑫湖农庄隔壁）的彩虹农家乐转租乙方经营……一、经甲乙双方协商，该农家乐租金为贰万捌仟元整每年……如果政府不征用该土地，乙方长期继续经营，甲方不得任何理由停止乙方经营……二、甲方责任与义务……2.该农家乐餐饮场地内的树木及四面铁艺围栏和大门（砖混面积为132㎡、彩钢包厢面积43.2㎡、彩钢亭子30㎡、混泥地面、彩砖地面、路牙子）为甲方所有，如果政府征用时，乙方经营时自行修建的房屋及设施，甲方占赔偿金额的20%，乙方占赔偿金额的80%……7.甲方与乙方签订合同后，甲方应将有关证书（税务登记证、营业执照、卫生许可证等）及时移交给乙方，由乙方保管使用……”合同签订后，闫和平在未变更苏彩红办理的营业执照的情况下，以瑞丰苑茶园的名义开始经营。2018年10月10日，因椒山西路北侧棚改项目建设需要，住建局与闫和平就案涉茶园签订《房屋征收补偿协议》（编号：20180820），约定：“甲方（房屋征收部门）：临洮县住房和城乡建设局……乙方（被征收人）：瑞丰苑茶园（原彩虹农家乐）闫和平……一、被征收房屋现状：乙方被征收房屋在瑞丰苑茶园，建筑面积358.60平方米（其中……无证建筑面积358.60平方米），房屋结构为其他，房屋产权性质为私产，用途住宅。二、房屋评估价值：经兰州博纳房地产咨询评估有限公司评估确定，乙方房屋评估补偿金额898301.00元（含宅基地及附属物补偿）……三、补偿金额：1.被征收房屋价值补偿：898301.00元。2.搬迁费及临时安置费：甲方一次性支付乙方搬迁费用4000元……四、补偿方式……甲方负责给乙方一次性货币补偿人民币（大写）玖拾万零贰仟叁佰零壹圆整……七、乙方应保证被征收房屋权属清楚。若因权属问题发生纠纷，概由乙方承担因此产生的民事责任，由此导致甲方受到损失的，乙方承担完全赔偿责任……”协议签订后，征收办向闫和平支付了上述征收补偿款，并对农家园内设施予以拆除。 另查明，临洮县人民政府办公室于2013年8月14日印发的《临洮县城区房屋征收与补偿标准》规定：“根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定，对于认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑，原则不予补偿。但对于被征收人在征收补偿方案确定的期限内达成安置补偿协议的，可按照不高于建筑物评估价50%的标准给予补助。” 一审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。该条例第二十四条第二款规定，市、县人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。该条例第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府按照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。可见，行政机关在对房屋进行征收时，有对被征收房屋的权属、性质进行调查的义务。当被征收房屋存在权属争议时，行政机关应当先行调查，经调查发现存在“所有权人不明确”的情况时，应综合考虑被征收人的利益、征收部门的注意义务以及征收工作效率，按照征收补偿方案作出补偿决定，而非直接与争议一方的当事人签订征收补偿协议。本案中，从被诉协议载明的“乙方（被征收人）：瑞丰苑茶园（原彩虹农家乐）闫和平”、“被征收房屋现状：乙方被征收房屋在瑞丰苑茶园，建筑面积358.60平方米（其中……无证建筑面积358.60平方米）”及其他相关证据可以看出，被告住建局、征收办在进行案涉征收工作时知道苏彩红与闫和平就案涉房屋的权属存在争议，知道案涉房屋系未经审批在国有土地中所建，但其未按照前述规定报请临洮县人民政府作出补偿决定，而是根据兰州博纳房地产咨询评估有限公司作出的评估结果与第三人闫和平签订了征收补偿协议。并且，被诉协议根据兰州博纳房地产咨询评估有限公司作出的评估结果全额给予第三人闫和平以补偿，与《临洮县城区房屋征收与补偿标准》中原则不予补偿或者按照不高于建筑物评估价50%的标准给予补助的规定相悖，更不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款之规定。因此，本院认为，被告住建局、征收办与第三人闫和平签订的房屋征收补偿协议，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的强制性规定，有损国家及社会公共利益，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第四项、第五项之规定，当属无效。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第四项、第五项及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，判决确认被告临洮县住房和城乡建设局、临洮县房屋征收与补偿管理办公室与第三人闫和平于2018年10月10日签订的房屋征收补偿协议（编号：20180820）无效。案件受理费50元，由被告临洮县住房和城乡建设局、临洮县房屋征收与补偿管理办公室负担。 上诉人住建局、征收办上诉请求：1.依法判决撤销甘肃省定西市安定区人民法院(2019)甘1102行初3号行政判决；2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。主要理由：原审判决认定事实错误、不清。1.一审法院就上诉人与被上诉人之间的《征收补偿协议》所涉及的房屋认定为“违法建筑和超过批准期限的临时建筑”没有任何依据。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条、第二十四条第二款、第二十六条第一款的相关规定，认定被征收房屋属于违法建筑和超过批准期限的临时建筑系行政机关的行政职权，本案诉求系确认征收补偿协议无效案件。一审法院在没有任何行政机关作出调查、认定为“违法建筑和超过批准期限的临时建筑”的前提下，武断认定该涉案被征收房屋及附属设施属于“违法建筑和超过批准期限的临时建筑”，明显没有任何依据，属于司法权代替行政权行为。请求二审法院予以纠正。2.一审法院认定上诉人签订《征收补偿协议》和支付征收补偿款时，未按《临洮县城区房屋征收与补偿标准》的原则予以补偿，有损“国家及社会公共利益”与事实严重不符。理由为：该条文原文规定“对于认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑，原则不予补偿。但对于被征收人在征补偿方案确定的期限内达成安置补偿协议的，可按照不高于建筑物评估价50%的标准给与补助。”故此，根据该条文规定“按照不高于建筑物评估价50%的标准给与补助”的前提条件是“对于认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑”，本案被征收房屋及设施，在该《征收补偿协议》和支付征收补偿款时，并没有任何行政机关对待征收房屋及设施作出认定为“违法建筑和超过批准期限的临时建筑”。故该条文并不适用于本案被征收房屋及设施，进而不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》，也不损害国家及社会公共利益。一审法院依据《临洮县城区房屋征收与补偿标准》相关条文作出认定，属于引用规范性文件错误，请求二审法院据实认定并予以纠正。3.一审法院认定上诉人在签订《征收补偿协议》和支付征收补偿款时“知道苏彩红与闫和平就案涉房屋的权属存在争议”与事实不符。在征收补偿决定公布到2018年10月10日上诉人与闫和平签订《征收补偿协议》、2018年10月28日-31日实施拆迁、2018年10月30日支付补偿款三个多月的期间内苏彩红及其丈夫王小雄始终未提出任何异议。仅仅在补偿款支付后才出现了苏彩红及其丈夫王小雄。在长达三个多月的期间内，上诉人没有收到被上诉人的任何书面材料或口头异议。据此证明，对于上诉人与闫和平签订《征收补偿协议》及支付补偿款、拆除被征收房屋一事，起初双方是同意的，对于上诉人与闫和平签订《征收补偿协议》的行为是默认的。只是在上诉人依约支付补偿款以后双方在分割补偿款的时候由于分割不均才产生纠纷、引发诉讼的。协议签订以前的三个多月的时间内，被上诉人也没有向上诉人提交过承包合同等证明其产权人的权利凭证，第三人闫和平也没有向上诉人提交过承包合同等证明有共有产权的证据。所以上诉人确实不知道苏彩红与闫和平就案涉房屋的权属存在争议。对于闫和平隐瞒共有人骗取、冒领补偿款涉嫌合同诈骗罪的犯罪行为，上诉人保留寻求其他途径追究其刑事责任的权利。综上所述，上诉人认为，本案双方当事人之间签订的《征收补偿协议》并不违背法律的强制性规定，为合法有效的合同。原审判决以“损害国家及社会公共利益”为由，判决上诉人与被上诉人之间签订的《征收补偿协议》无效，明显属于不当，缺乏法律依据。为此，上诉人特提出上诉，请求二审法院予以纠正。 被上诉人苏彩红、原审第三人闫和平均未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。本案中，被上诉人苏彩红与原审第三人闫和平签订承包合同，约定将其经营的彩虹农家乐转租给原审第三人闫和平经营，将有关证书（税务登记证、营业执照、卫生许可证等）交由原审第三人闫和平保管使用。合同签订后，原审第三人闫和平以瑞丰苑茶园的名义开始经营。上诉人住建局、征收办与原审第三人闫和平签订房屋征收补偿协议时，应当审查该场所的营业执照，通过该营业执照载明的经营者即被上诉人苏彩红与原审第三人闫和平调查被征收房屋的权属问题，在对房屋权属无争议、且就补偿金额的分配达成一致意见时再行签订房屋征收补偿协议，而上诉人住建局、征收办在房屋权属未调查清楚的情况下直接与原审第三人闫和平签订房屋征收补偿协议，并将补偿款支付于原审第三人闫和平的行为，侵犯了被上诉人苏彩红的财产权益，该协议应当无效。一审法院以司法权代替行政权权审查被征收房屋是否属于违法建筑及补偿标准问题不当，应予纠正，但判决结果正确，应予维持。综上所述，上诉人临洮县住房和城乡建设局、临洮县房屋征收与补偿管理办公室的上诉理由不能成立，上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人临洮县住房和城乡建设局、临洮县房屋征收与补偿管理办公室共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈有良 审判员  赵云玲 审判员  刘 锋 二〇一九年十一月八日 书记员  张珮环 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。