贵州省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)黔行终530号 上诉人（一审原告）凯里市经济开发区鸭塘街道清新村一组。 负责人文学东，组长。 上诉人（一审原告）凯里市经济开发区鸭塘街道清新村二组。 负责人文长春，组长。 上诉人（一审原告）凯里市经济开发区鸭塘街道清新村三组。 负责人杨利明，组长。 上诉人共同委托代理人罗兴明，贵州争荣律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）凯里市人民政府。 法定代表人杨波，代理市长。 委托代理人金永林，凯里市经济开发区农村工作局工作人员。 委托代理人金晶，凯里市鸭塘街道综治办工作人员。 一审第三人凯里市经济开发区鸭塘街道翁义村民委员会。 负责人潘志勇，主任。 一审第三人顾丽先，女，苗族。 委托代理人杨昌军，贵州铁力律师事务所律师。 上诉人凯里市经济开发区鸭塘街道清新村一组、二组、三组（以下简称清新村一组、二组、三组）因与被上诉人凯里市人民政府、一审第三人凯里市经济开发区鸭塘街道翁义村民委员会及顾丽先林业行政登记一案，不服贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2018）黔26行初307号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。 一审经审理查明，凯里市人民政府于2009年1月15日向潘文帮户颁发凯府林证字（2009）第5226011001960-1/1号《林权证》，该证分别登记有“狗咬坡、别干优、学校背后坡、无敌山”等五幅林地，其中“无敌山”林地的四至范围为东抵文华和山界、南抵杨贵华山界、西抵翁义村五组文金银田、北抵清新村二组集体山（半山小路），面积9.59亩，登记的林地所有权权利人为翁义村四组，林地使用权、森林或林木所有权及使用权权利人均为潘文帮。因建设需征用“无敌山”的林地，清新村一组、二组、三组与潘文帮发生林地权属争议。现清新村一组、二组、三组以凯里市土地资源调查工作领导小组办公室制作的《县土地界线协议书》，已标明“无敌山”林地属于其范围，凯里市人民政府向潘文帮户颁发的凯府林证字（2009）第5226011001960-1/1号《林权证》，将“无敌山”林地的权属登记为潘文帮享有，损害其集体的利益为由，请求撤销凯里市人民政府向潘文帮户颁发的凯府林证字（2009）第5226011001960-1/1号《林权证》中对“无敌山”林地的权属登记。 一审另查明，潘文帮已去世，顾丽先属潘文帮户家庭成员之一。 一审法院认为，按照《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款的规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。国土资源部的《土地登记办法》第十六条第一款已进一步明确规定，土地权利证书是土地权利人享有土地权利的证明。清新村一组、二组、三组提供凯里市土地资源调查工作领导小组办公室制作的《县土地界线协议书》，不是县级人民政府核发的山林权证书、土地所有权证、土地使用权证书，不能作为其享有争议林地权属的依据。清新村一组、二组、三组并未提供县级人民政府核发的山林权证书、土地所有权证、土地使用权证书，证明其享有“无敌山”林地的所有权或使用权，故其主张“无敌山”林地的权属归其集体享有，没有事实根据和法律依据。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，只有行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，才有权提起诉讼。由于清新村一组、二组、三组并未提供人民政府颁发的土地权利证书，证明其享有涉案林地的权属，也未提供造林合同等证据，证明其在涉案林地上营造林木，故凯里市人民政府向潘文帮户颁发的凯府林证字（2009）第5226011001960-1/1号《林权证》，对“无敌山”林地的权属进行登记，与清新村一组、二组、三组没有利害关系，故清新村一组、二组、三组无权提起本案的行政诉讼，应依法驳回清新村一组、二组、三组的起诉。据此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回凯里市经济开发区鸭塘街道清新村一组、二组、三组的起诉。案件受理费50元，退还凯里市经济开发区鸭塘街道清新村一组、二组、三组。 一审宣判后，清新村一组、二组、三组不服一审裁定，向本院提起上诉。上诉请求：一、撤销凯里市人民政府颁发的凯府林证字（2009）第5226011001960-1/1号的《林权证》中对“无敌山”林地的权属登记。二、撤销一审裁定并改判该宗林地归上诉人所有。三、判令凯里市人民政府承担本案一、二审诉讼费。事实和理由：一、一审裁定认定的事实错误，证据采信错误，适用法律不当，裁判结果有误，二审应当撤销改判。二、凯里市人民政府颁证的行政行为存在林地权属原始来源不清，权属证据不足，登记程序违法等错误，依法应当予以撤销。 被上诉人凯里市人民政府二审答辩称：一、凯里市人民政府颁发林权证的行为合法有据，一审认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请予以维持。二、凯里市国土资源调查工作领导小组制作的《县土地界限协议书》不能作为确权依据。三、清新村一组、二组、三组所述的其村民1990年在文正举的带领下对无敌坡进行植树造林并领取补助，并拟以此证明其对该争议地有长期管理的事实，但其未能提供相应证据佐证。四、清新村一组、二组、三组以林改时期外出打工这一事实解释未领取该宗地林地所涉林权证过于牵强，无事实依据。请求维持一审裁定。 一审第三人凯里市经济开发区翁义村民委员会二审陈述称：一、一审第三人户拥有的1983年麻江县政府颁发的《自留山使用证》，是山林权属的直接依据。二、2009年凯里市人民政府向该户颁发的《林权证》，是确认森林、林木、林地所有权、使用权的法律凭证。三、清新村一组、二组、三组对“争议地”的“植树造林”，不能证明其对该“争议地”有长期管理的事实。四、《县土地界限协议书》及其附件不能作为确权依据，但也证明清新村一组、二组、三组不是该“争议地”的权利所有人。五、2008年林改时，不存在清新村一组、二组、三组在林改时期外出打工，未申报登记，没有领取《林权证》一事。请求二审法院维持一审裁定，驳回其诉求。 一审第三人顾丽先二审陈述称：一、争议地“无敌山”林地自四固定以来一直为其户所有，凯里市人民政府颁发的《林权证》，权源清楚，程序合法。二、上诉人的诉求与事实不相符，上诉人不是该林地的所有权人。请求驳回上诉人的诉求，维持一审裁定。 本院经审理，与一审查明的事实基本一致，本院予以确认。 本院认为，首先对登记行为的司法审查是形式审查，但本案中对涉案登记行为进行形式审查，或不利于实质解决行政争议。在案现有证据不能在司法审查中明确判断争议地“无敌山”的实质权利归属，在对涉案登记的形式审查中能实质判断仅是颁证程序，因此对登记行为的司法审查判断与客观权利归属事实之间可能产生矛盾。此矛盾虽可在登记行为和行政确权行为法律性质不同的理论区分中予以一定消弭，但就经验事实和生活常理而言，很可能不利于涉案地可能的后续行政确权，也就无助于“解决行政争议”的行政诉讼立法目的实现。其次，本案纠纷实质是权属争议，应通过行政确权彻底解决。如清新村一组、二组、三组一审诉状所诉称，争议地历史上即属其所有，且其一部分在2013年经政府确权归其所有。从行政确权最终解决争议的基本属性，有利于解决历史争议的特性，及本案解决纠纷与历史处理方式保持一致的形式合理性而言，本案纠纷都应归属于权属争议，行政确权是本案纠纷实质处理的合法合理方式。一审以清新村一组、二组、三组不能证明对权源实体权利而裁驳的理由不当，应予纠正，但裁判结果正确，应予维持。 综上，清新村一组、二组、三组的上诉理由不成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  管劲松 审判员  田一铭 审判员  肖 瑶 二〇一九年十一月十八日 法官助理张凌雲 书记员吴晓娇