贵州省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）黔行终642号 上诉人（一审原告）金沙县柳塘镇联盟村四组（原金沙县城关镇联盟村五组）。 组长王朝阳，男，汉族，1955年4月23日生，贵州省金沙县人，住贵州省金沙县城关镇联盟村五组10号。 委托代理人邹鸿，金沙县城东法律服务所法律工作者。 被上诉人（一审被告）毕节市人民政府。住所地毕节市七星关区碧阳大道518号。 法定代表人张集智，市长。 委托代理人邓成举，贵州贵达（毕节）律师事务所专职律师。 被上诉人（一审被告）金沙县人民政府。住所地金沙县城治路81号。 法定代表人李涛，县长。 委托代理人李侃，金沙县农业农村局副局长。 委托代理人王伦进，贵州（金沙）山一律师事务所专职律师。 一审第三人金沙县柳塘镇联盟村村民委员会。 法定代表人陈永华，主任。 一审第三人邓成康，男，汉族。 上诉人金沙县柳塘镇联盟村四组（以下简称联盟村四组）因与被上诉人毕节市人民政府（以下简称毕节市政府）、金沙县人民政府（以下简称金沙县政府）、一审第三人金沙县柳塘镇联盟村村民委员会、邓成康行政复议纠纷一案，不服贵州省毕节市中级人民法院（2018）黔05行初87号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 联盟村四组一审诉称：2005年，其与邓成康对沙沟、青杠林林地发生权属纠纷，从2005年至2017年多次经金沙县政府协调处理未果。联盟村四组于2017年10月17日向毕节市政府申请行政复议，请求撤销金沙县政府向邓成康颁发的金府林证字（2008）第015434号《林权证》。毕节市政府于2017年12月8日作出毕府行复决字[2017]70号《行政复议决定书》，以金沙县政府于1997年向邓成康颁发的《金沙县土地承包经营权证》第4页所载争议林地登记内容为由，维持了金府林证字（2008）第015434号《林权证》。联盟村四组收到复议决定书后，于2017年12月19日到金沙县档案局查阅1997年金沙县城关镇联盟村《乙方承包林业生产及其收益分成表》，该表第4页载明争议地登记内容。联盟村四组才知道自己的权益被侵害，但1997年城关镇联盟村的《乙方承包林业生产及其收益分成表》所载内容与1980年下放土地时承包记载的内容完全不相符。联盟村四组于2018年2月27日向毕节市政府申请行政复议，请求撤销金沙县政府于1997年颁发给邓成康的《金沙县土地承包经营权证书》中第四页所载明的争议地登记内容。毕节市政府于2018年4月17日作出毕府行复[2018]3号行政复议决定书，维持了金沙县政府的颁证行为。联盟村四组于2018年4月21日收到该行政复议决定书后，对该决定书不服，遂向人民法院提起诉讼，请求：1.撤销毕节市政府毕府行复[2018]3号行政复议决定书；2.责令毕节市政府在限期内重新对联盟村四组的复议请求作出复议决定；3.本案诉讼费用由二被告承担。 一审法院认为，根据《中华人民行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”之规定，村民小组作为组织，有权向人民法院提起诉讼，但提起诉讼应当依法召开村民小组会议，按法定程序作出决定。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第一款规定：“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。”本案中，联盟村四组第一次向一审法院提交的村民会议记录并未体现村民小组会议的到会人数或户数，故不能确定该会议记录上签名同意的人员是否符合到会人员过半数同意的规定。一审法院已就该问题向联盟村四组释明，并指定一个月期限由联盟村四组补充提交相关材料，但联盟村四组补充提交的会议记录的内容并未涉及针对本案向人民法院提起诉讼的决议事项。因此，联盟村四组向一审法院提起诉讼不符合《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第一款规定的法定程序，其不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定适格主体。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”之规定，依法应当驳回联盟村四组的起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回联盟村四组的起诉。案件受理费50元，退还联盟村四组。 联盟村四组不服一审裁定，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审裁定；2.依法改判撤销毕节市人民政府作出的毕府〔2018〕3号行政复议决定或者将本案发回重审；3.本案诉讼费由被上诉人承担。 其事实和理由为：1.上诉人与第三人邓成康于因沙沟、青杠林土地权属纠纷，于2005年至2017年多次经被上诉人金沙县政府协调处理未果。于2018年2月27日向被上诉人毕节市政府申请行政复议，请求撤销《金沙县土地承包经营权证书》中第4页所载明的争议地登记内容，被上诉人毕节市政府于2018年4月17日作出毕府行复字〔2018〕3号行政复议决定，维持了被上诉人金沙县政府于1997年向第三人邓成康的颁证行为。2.在质证过程中，1980年的土地承包明细表及1998年的土地承包明细表上均记载诉争之地沙沟、青杠林为集体所有，但被上诉人金沙县政府在2008年颁发林权证时居然将诉争之地颁发给第三人邓成康。在复议过程中毕节市政府也未认真审查金沙县政府提供的该组证据，作出错误的维持决定。3.根据《中华人民共和国行政复议法》第一条、第四条规定，被上诉人毕节市政府未尽到复议机关的职能，对本案未进行认真审查取证，采取上传下达的方式处理本案，作出维持决定证据不足。4.一审法院认定上诉人诉讼主体不适格，属于事实错误，适用法律条款错误。 被上诉人金沙县政府答辩称：1.毕节市中级人民法院作出（2018）黔05行初87号行政裁定应予以维持；2.上诉人诉称享有争议地“所有权”即享有“承包权”错误；3.答辩人向第三人邓成康的颁证行为事实清楚、证据充分、适用法律法规正确、程序正当，应予以维持。 被上诉人毕节市政府二审法定期限内未提交答辩意见。 二审经审理查明的事实与一审认定的事实基本一致，对一审查明的事实予以确认。 本院认为，本案争议的焦点为联盟村四组的起诉是否符合法定起诉条件。 根据《中华人民行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”之规定，村民小组作为一级组织，有权向人民法院提起诉讼。同时，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第一、三款规定：“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。……属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。”村民小组提起诉讼应当符合《中华人民共和国村民委员会组织法》的上述规定。 本案中，联盟村四组第一次向一审法院提交的村民会议记录未能体现村民小组会议的到会人数或户数，不能确定该会议记录上签名同意的人员是否符合到会人员过半数同意的规定。一审法院就该问题向联盟村四组释明，并指定一个月期限由联盟村四组补充提交相关材料。联盟村四组按照一审法院的释明，在第一次村民小组会议的基础上重新召开村民小组对上述问题进行了补充和完善。联盟村四组第二次提交的会议记录的内容虽未直接明确提及向人民法院提起诉讼的决议事项，但该次会议系应一审法院的释明，对第一次村民会议存在的问题进行补充和完善。两次会议具有意思表示上的连续性、会议形式上的补充性以及会议内容上继受性，不应割裂开来，孤立审查。 综上，联盟村四组的起诉符合法定起诉条件。一审法院裁定驳回其起诉不当。本院予以纠正。依照《最高人法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销贵州省毕节市中级人民法院（2018）黔05行初87号行政裁定； 二、指令贵州省毕节市中级人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长 赵 敏 审判员 孟 婷 审判员 谢璐凯 二〇一九年十一月五日 法官助理吴晃 书记员 刘亚玲