广西壮族自治区北海市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂05行初67号 原告苏凤，女，1955年3月8日出生，汉族，住北海市海城区。 委托代理人莫逢健，广西珠浦律师事务所律师。 委托代理人沈祖贤，广西珠浦律师事务所律师。 被告合浦县人民政府，住所地合浦县廉州镇公园路81号。 法定代表人李安洪，县长。 委托代理人刘忠诚，合浦县司法局工作人员。 被告合浦县自然资源局，住所地合浦县廉州镇金鸡路160号。 法定代表人吴震起，局长。 委托代理人陈润安，合浦县自然资源局工作人员。 委托代理人罗林，合浦县自然资源局工作人员。 原告苏凤诉被告合浦县人民政府、合浦县自然资源局不履行土地行政登记法定职责一案。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原告苏凤诉称，2011年合浦县人民政府建设县城内东环路工程项目，征收原曲樟建司购买的平田二队位于丰门岭2.74亩土地。合浦县住房与城乡规划建设局分别于2012年2月6日、7日，2012年3月11日、12日代表合浦县人民政府征收部门与原告签订《房屋征收补偿协议书》。至今原告已在安置地回建，且多次申请办理土地权属证书，但有关部门都不予办理，于是原告向合浦县信访局提出信访申请。合浦县自然资源局于2019年5月28日作出答复：根据县城投公司报县政府合城投报[2017]58号的请示同意，你们向县城投公司缴纳土地转让款后，凭县城投公司出具相关手续，我局可按程序给你们办理土地相关证件；合浦县住房与城乡建设局于2019年6月13日作出答复：建议你们根据县政府批复合浦县城市建设投资发展有限公司上报《关于收取内东环路安置土地出让金的请示》（合城投报[2017]58号）的意见办理土地相关证件；合浦县城市建设投资发展有限公司于2019年6月14日作出答复；根据我司报县政府合城投报[2017]58号的政府批示同意，你们向我司缴交土地转让款后，我司将配合有关部门按程序协助你们办理有关手续。以上答复意见和批示不具有合法性和合理性，严重侵害了原告的合法权益。一、被告合浦县人民政府严重违反关于征收补偿的约定。根据《房屋征收与补偿协议书》第三条第一项，原告选择了房屋征收部门的异地宅基地安置方式，无需支付地价款。原告宅基地被征收后，至今未收到任何征地补偿。而现在被告合浦县人民政府却要求原告缴交土地转让款才得办理土地手续，是何道理？二、被告合浦县人民政府没有正确履行职责。1.签订《房屋征收补偿协议书》的对方当事人名义上是房屋征收部门即合浦县住房与城乡规划建设局，但实际当事人是合浦县人民政府。现在合浦县城市建设投资发展有限公司向原告索取土地转让款，没有任何事实与法律依据。2.合浦县自然资源局答复意见书提到安置地是合浦县城市建设投资发展有限公司通过招拍挂出让取得的土地，所以原告要办理土地手续就要向其缴交土地转让款。依据谁拆迁谁安置原则，合浦县人民政府授权安排合浦县住房与城乡规划建设局作为房屋征收部门进行无偿土地拆迁工作，就有义务进行无偿土地安置，而不是交由合浦县城市建设投资发展有限公司收取土地转让款才得办理用地手续。3.既然合浦县人民政府负责安置，且不论其以何种方式取得安置地，安置地属于何种性质，是集体地还是国有地，原告都可以接受。如果安置地是国有出让地，那也应该由原告缴交土地出让金，土地权属登记在原告名下，而不是由合浦县城市建设投资发展有限公司出让取得安置地，再行向原告收取土地转让款，待转户时还要原告缴交巨额税费，这明显加重原告的经济负担。4.《房屋征收与补偿协议书》第九条“双方约定的其他事项……”就是合浦县住房与城乡规划建设局补充的霸王条款，应当无效！2011年8月12日，合浦县人民政府作出《关于原则同意合浦县城内环东路工程项目房屋征收补偿方案的批复》（合政函[2011]153号），明确同意县住建局、市政局呈报的征收补偿方案，而根据该补偿方案第六条第一项第2款，异地宅基地安置被征收人，按征收房屋占地面积选择宅基地；第十一条第二项，宅基地由房屋征收部门负责统一办理《建设用地规划许可证》、《国有土地使用证》、《集体土地使用证》、《建设工程规划许可证》，减免被征收人的费用……。通过整个方案，都没有所谓的“土地转让款”，因此被告以此作为原告办证的条件就是人为设障。5.2011年12月9日，合浦县城市建设大会战略工作领导小组办公室出台《关于城市建设大会战项目内东环路土地房屋征收问题协调会会议纪要》（合城建阅[2011]1号）明确“曲樟建司12户”安置补偿问题，对原告的土地按照原方式予以调换到回建地内，暂不办理相关用地手续。这一《会议纪要》与《合政函[2011]153号》县政府文件严重冲突，根据下位法服从上位法原则，被告的执行依据应以《合政函[2011]153号》文件为准。同理，2017年4月28日《县城市建设总协调组2017年第一次工作会议纪要》（合政阅[2017]13号）第七点，关于内环东路以地换地暂不办理相关证件的被拆迁户由其自行自费办理相关证件的内容也应无效。此外，这一《会议纪要》明确“自费办理相关证件”，在此强调只是办证费用，而不是土地转让款，综上，被告作出要求原告缴交土地转让款才得办理土地相关证件的行政行为不具有任何的合理性和合法性，故诉至法院，请求：判令两被告履行职责，作出不需要原告缴交土地转让款等费用的决定，依法为原告的县内东环路A-a16号拆迁安置地办理土地权属证书。 被告合浦县人民政府辩称，一、原告要求不缴交土地转让费用办理土地权属证书没有事实与法律依据。原告起诉的县内东环路A-al6号征迁安置地系合浦县城市建设投资发展有限公司通过招拍挂出让取得，用于拆迁安置，并办理了《国有土地使用证》，根据《土地登记办法》的相关规定，土地登记应当依照申请进行，而且是由当事人双方共同申请办理。原告与合浦县住房和城乡规划建设局（现为合浦县住房和城乡建设局）于2012年3月11日签订的《房屋征收与补偿协议书》第九条已明确约定了土地调换和不办理相关用地手续等事宜。合政阅[2011]1号《关于城市建设大会战项目内东环路土地房屋征收问题协调会会议纪要》第一点也规定了“……该10户的土地均按照原方式予以调换到回建区内，暂不办理相关用地手续”的内容。原告主张的根据《房屋征收补偿协议书》第三条无需支付地价款没有事实根据，该条至约定安置的方式，没有约定无需支付地价款的内容。在2017年时，为研究解决城市建设工作中存在的问题，合浦县人民政府组织召开了县城市建设总协调组工作会议，形成《县城市建设总协调组2017年第一次工作会议纪要》合政阅[2017]13号（2017年4月28日），纪要第七点对原告等人办证的问题作了规定“……由拆迁户自行自费办理相关证件”因此没有证据证实原告可以在不缴交土地转让费用的情况下办理土地权属证书。二、被告合浦县人民政府不是本案的适格主体。根据《合浦县自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》的相关规定，不动产的确权登记工作由合浦县自然资源局组织实施，故合浦县人民政府不是本案的适格主体。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告合浦县自然资源局辩称：1.被告合浦县自然资源局无权为原告办理涉案土地权属登记。原告起诉的县内东环路A-al6号征迁安置地系合浦县城市建设投资发展有限公司通过招拍挂出让取得，用于拆迁安置，并办理了《国有土地使用证》，根据《土地登记办法》的相关规定，土地登记应当依照申请进行，而且是由当事人双方共同申请办理，同时合浦县人民政府为了解决城市建设工作中存在的问题，开会决定内东环路以地换地暂不办理相关证件的被征迁户由其自行自费办理相关证件（合政阅[2017]13号会议纪要第七点），但至今无任何人向被告合浦县自然资源局提交相关资料申请将该涉案土地变更登记到原告名下。2.被告合浦县自然资源局不是本案的适格主体。本案系征收拆迁安置合同，《房屋征收与补偿协议书》签订双方为甲方合浦县住房与城乡规划建设局及原告苏凤，与被告合浦县自然资源局的登记职责无关，根据合浦县机构改革方案的相关意见，县住房与城乡规划建设局只有城乡规划管理职责划分到了自然资源局，而不包含征收拆迁职责。综上所述，原告要求被告为其办理土地变更登记无事实和法律依据，且被告合浦县自然资源局不是本案纠纷的适格主体，请求法院驳回原告的全部诉讼请求。 本院认为，根据《不动产登记暂行条例》第四条第一款“国家实行不动产统一登记制度”、第七条第一款“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记”的规定，原单一的土地登记已经转变为不动产统一登记，原不动产登记机关的职责整合到不动产登记机构，县级以上人民政府已不再具有土地登记职权。根据合政发[2016]15号《合浦县人民政府关于不动产登记工作启动运行的通知》，自2016年3月28日起在合浦县实施不动产统一登记，合浦县不动产统一登记工作由县不动产登记局负责统一实施的规定，合浦县人民政府不再行使颁发不动产权属凭证的职责。根据合办发[2019]39号《中共合浦县委办公室合浦县人民政府办公室关于印发的通知》第三条第（三）项之规定，不动产确权登记的职能由合浦县自然资源局行使。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，原告诉请合浦县人民政府、合浦县自然资源局履行土地行政登记的法定职责，应当以继续行使其职权的不动产统一登记机构为被告，即原合浦县人民政府、合浦县国土资源局行使的土地登记职权由合浦县自然资源局承继。因此，本案的适格被告应是合浦县自然资源局，合浦县人民政府被告主体不适格。原告坚持以合浦县人民政府、合浦县自然资源局作为共同被告起诉不当，本院不予支持。虽然合浦县自然资源局作为本案被告是适格的，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条“基层人民法院管辖第一审行政案件”、第二十条“因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖”的规定，本案应由合浦县人民法院管辖。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的规定，原告以合浦县人民政府、合浦县自然资源局作为共同被告向本院提起本案行政诉讼，不符合上述法律规定，依法应裁定驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（一）项、第（三）项、第三款之规定，裁定如下： 驳回原告苏凤的起诉。 预收的案件受理费人民币50元，由本院退还原告苏凤。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长 侯应蓉 审 判 员 席淑燕 审 判 员 曾志科 二〇一九年十一月二十八日 法官助理 陈恩意 书 记 员 黄耀晖 附：本裁定适用的相关法律依据 《最高人民法院关于适用的解释》 第二十六条原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。 应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。