北京市朝阳区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0105行初503号原告中国能源建设集团北京电力建设有限公司，住所地北京市朝阳区定福庄西里一号。法定代表人毛世勇，执行董事。委托代理人王红斌，男，1971年6月18日出生，汉族，中国能源建设集团北京电力建设有限公司人力资源部副经理兼创管中心主任，住北京市朝阳区。委托代理人陈硕雨，男，1970年2月26日出生，汉族，中国能源建设集团北京电力建设有限公司人力资源部劳动人事管理主管，住北京市朝阳区。被告北京市朝阳区社会保险基金管理中心，住所地北京市朝阳区管庄周家井世通国际大厦E座1-7层。法定代表人李艳秋，主任。委托代理人陈美娟，女，北京市朝阳区社会保险基金管理中心干部。委托代理人王琤铮，北京市康达律师事务所律师。被告北京市朝阳区人力资源和社会保障局，住所地北京市朝阳区八里庄南里21号。法定代表人张岩，局长。委托代理人傅琼，女，北京市朝阳区人力资源和社会保障局法制科干部。委托代理人谢朋，北京仁创律师事务所律师。原告中国能源建设集团北京电力建设有限公司（以下称原告）不服被告北京市朝阳区社会保险基金管理中心（以下简称朝阳区社保中心）社会保险稽核行为和被告北京市朝阳区人力资源和社会保障局（以下称朝阳区人社局）行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月1日受理后，依法组成合议庭，于2019年8月15日公开开庭审理了本案。原告委托代理人王红斌、陈硕雨，被告朝阳区社保中心委托代理人陈美娟、王琤铮、被告朝阳区人社局委托代理人傅琼、谢朋，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年3月13日，朝阳区社保中心作出稽核意字[2019]第122号《稽核整改意见书》（以下简称122号《稽核整改意见》），认定原告未按时缴纳马某某1998年8月至2002年8月的社会保险费。违反了《北京市企业城镇劳动者养老保险规定》（北京市人民政府令1998年第2号，以下简称市政府2号令）第十九条、《社会保险费征缴暂行条例》第四条第一款、《关于贯彻实施有关问题的处理办法》（京劳险发[1998]69号）第一条的规定。根据《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社保法》）第六十三条第一款、第八十六条的规定，提出如下整改意见：要求原告在30日内补缴马某某1998年8月至2002年8月的社会保险费，详见整改附表。如有异议可在3日内向该中心提出书面意见，规定期限内未提出书面意见视为无异议。逾期拒不改正，将根据《社保法》第六十三条第二款、第三款及第八十六条的规定依法处理。原告不服于2019年4月24日向朝阳区人社局申请行政复议。朝阳区人社局于2019年6月12日作出京朝人社复字[2019]5号《行政复议决定书》（以下简称被诉《复议决定》），根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持朝阳区社保中心作出的122号《稽核整改意见》。原告诉称，一、行政监察的时限应当是二年，马某某2004年12月离开北京电建，与三河市劳动人事局职业介绍管理服务中心建立新的劳动关系，当时未提出让该公司为其补缴社会保险的诉求，事实上已经中断，因此马某某2018年提出补缴社会保险诉求远超二年的监察时效，稽核不应受理。二、因历史年代久远，劳动合同、工资单、考勤等凭证已无法查证，马某某在举报时也没有提供相关立案资料，稽核作出的决定缺乏依据，也违反稽核规定。三、马某某原为农业户口，按农民合同制劳动合同管理，1994年办理三河市燕郊城镇户口，不影响用工方式，2002年结束进行了结算。2004年12月与三河市劳动人事局职业介绍管理服务中心的劳务派遣人员，在三河市缴纳社保，之前因为政策原因无法补缴社保，政策允许补缴时马某某没有及时主张，因此产生的滞纳金应由其负担。四、2003年之前，该公司属华北电力集团管辖，社会保险属于电力行业统筹，马某某这批外埠人员进不了系统，因此无法为其缴纳保险到华北电力集团（社保分中心），公司又不能另行建户，所以不是恶意不缴，但该公司于2003年给这批人进行了社会保险结算。五、该公司是一家老牌国有电力施工企业。由于火电建设市场萎缩、历史负担沉重等因素影响，单位连续多年亏损，资不低债，举步维艰，已被列入国务院国资委僵尸企业治理名单。六、和马某某情况类似的人员还有很多，大部分已经离开该公司，如果处理不当会引起连锁反应，形成更大的不稳定因素。七、补缴数额计算非常不合理。2019年政府报告提出“明显降低企业社保缴费负担。下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例，各地可降至16%”。降低企业保险负担是必然趋势，解决历史遗留问题应尊重历史，不能加重企业不合理负担。综上，二被告作出的行政行为缺乏事实根据，违反法律规定。为维护原告的合法权益，诉至法院请求：1、依法撤销被告朝阳区社保中心作出的122号《稽核整改意见》；2、依法撤销被告朝阳区人社局作出的被诉《复议决定》；3、本案诉讼费用由二被告承担。原告在指定期限内向本院提交了如下证明被诉行政行为违法的证据材料：《电力企业职工个人缴纳基本养老保险费的暂行办法》，证明根据该文件规定马某某不在电力系统养老保险统筹范围。被告朝阳区社保中心辩称，第一、该中心依据《社会保险稽核办法》第三条和《北京市社会保险稽核实施细则（试行）》第三条的规定对注册地位于朝阳区的原告具有稽核的法定职责。第二、原告未按照规定按时足额为马某某缴纳养老保险处于持续状态，因此被告稽核工作没有超过时效要求。第三、关于劳动关系认定问题。马某某向该中心提供了劳动合同等证据，并且原告的委托人也认可原告与马某某自1998年8月至2002年8月期间存在劳动关系。另，根据马某某提供的户籍证明材料可以证明原告与马某某存在劳动关系期间马某某为外地城镇户口。第四、按照《国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》（国发〔1998〕28号）第二条第（四）项和《关于贯彻实施＜北京市企业城镇劳动者养老保险规定＞有关问题的处理办法》（京劳险发[1998]69号）第一条的规定，实行基本养老保险行业统筹（以下简称行业统筹）企业的基本养老保险工作，按照先移交后调整的原则，全部移交省、区、市管理，且包含本市及外埠城镇劳动者（非农业户口）。因此，原告与马某某存在劳动关系期间，应当参加北京市统筹。第五、关于马某某社会保险缴费基数问题。依据市政府2号令第二十条第四款规定：“被保险人无法确定本人上一年月平均工资的，以上一年本市职工月平均工资为基数缴纳基本养老保险费。”因原告与马某某均未提供工资材料，该中心按照当年的社会平均工资标准核定马某某的社会保险缴费基数并无不当。综上，该中心作出的122号《稽核整改意见》认定事实清楚、适用法律法规正确、程序合法。请求一审法院在查明事实的基础上，依法驳回原告的诉讼请求。被告朝阳区社保中心在法定期限内向本院提交了以下证据和依据：（一）作出122号《稽核整改意见》依据的证据：证据一、马某某投诉时提交的一组证据，包括：1、《社会保险稽核接待投诉登记表》；2、马某某身份证和户口本复印件、《办理三河非农业入户手续通知》、《户口登记项目变更更正证明》；3、工作证复印件；4、《劳动合同（临时工）》；5、《劳动合同续订书》；6、两份《三河户口临时工劳动合同书》；7、北京市企业信用信息网查询记录打印件；8、《朝阳区社会保险基金管理中心送达地址确认书》，该组证据用以证明马某某于2018年12月18日到该中心投诉原告并提交了相关材料，要求补缴1998年8月到2002年8月的社会保险，马某某为外地城镇户口；证据二、朝阳区社保中心制作、送达的一组证据，包括：社稽通字（2018）第1613号《稽核通知书》、《送达回证》、《询问笔录》，用以证明该中心于2018年12月24日作出通知书并送达原告，通知该公司将于2019年1月7日对其有关社会保险缴费方面实施稽核检查。2019年2月13日，该中心对原告委托代理人封某某进行询问；证据三、原告提交的一组材料，包括：1、《承诺书》；2、《营业执照（副本）》复印件；3、《法定代表人（负责人、经营者、投资人）身份证明书》；4、原告法定代表人身份证复印件；5、《授权委托书》；6、原告委托代理人封某某身份证复印件；7、《送达地址确认书》，该组证据用以证明，原告委托代理人于2019年2月21日向该局提供有关身份证明材料配合稽核检查工作；证据四、朝阳区社保中心对原告委托代理人封某某进行询问并制作的《询问笔录》，用以证明原告认可自1998年8月至2002年8月期间，原告与马某某存在劳动关系，并且没有为马某某缴纳上述期间的社会保险。同时，原告也没有保存上述期间的工资财务资料；证据五、朝阳区社保中心对马某某进行询问并制作的《询问笔录》，用以证明该中心告知马某某由于原告和马某某均无法提供工资材料，该中心将按照当年的社会平均工资标准为其核定社会保险缴费基数；证据六、朝阳区社保中心制作的一组证据，包括：1、该中心对原告委托代理人封某某进行询问并制作的《询问笔录》、122号《稽核整改意见》、稽核意附字（2019）第122号《中国能源建设集团北京电力建设有限公司马某某整改附表》、《送达回证》，用以证明该中心于2019年3月13日作出122号《稽核整改意见》及其附表并直接送达原告；证据七、《社会保险稽核工作记录》，用以证明该中心自2018年12月18日至2019年3月13日，受理马某某投诉后至作出122号《稽核整改意见》期间的工作情况。（二）作出122号《稽核整改意见》依据的规范性法律文件：1、职权依据为《社保法》第六十三条第一款；《社会保险费征缴暂行条例》（国务院令第259号）第六条；《社会保险稽核办法》（原中华人民共和国劳动和社会保障部令第16号）第三条、第十条第（五）项；《北京市社会保险稽核实施细则（试行）》（京劳社保发[2004]87号）第三条、第十条第三款、第十四条第二款；2、被诉行政行为的实体依据为《社会保险费征缴暂行条例》第四条第一款；市政府2号令第二条第一款、第十九条、第二十条；《北京市失业保险规定》第四十条；《北京市劳动局关于贯彻实施有关问题的处理办法》（京劳险发[1998]69号）第一条；《北京市劳动局关于企业职工个人缴纳基本养老保险费有关问题的通知》第一条；《国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》第二条第（四）项；《关于贯彻实施北京市基本养老保险规定有关问题的具体办法的通知》（京劳社养发[2007]21号）；3、被诉行政行为的程序依据为《北京市社会保险稽核实施细则》第十条第三款。被告朝阳区人社局辩称，该局认为朝阳区社保中心受理马某某的投诉积极开展工作，依法履行了法定职责。根据该中心调取的证据，可以证实1998年8月至2002年8月期间，原告与马某某存在劳动关系且没有为马某某缴纳社会保险。朝阳区社保中心依法对原告作出的122号《稽核整改意见》，在职权、缴费基数的确定上均无不当。据此，该机关作出维持的行政复议决定。该机关认为被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请法院依法驳回原告的诉讼请求。在法定期限内，朝阳区人社局向本院提交了作出被诉《复议决定》依据的证据和法律依据。其中，朝阳区社保中心提交的全部在案证据均为朝阳区人社局作出复议决定的证据，以下不再重复列举。朝阳区人社局提交的履行复议程序的证据如下：证据一为证明朝阳区人社局于2019年4月24日收到原告行政复议申请及相关材料，该局于同日立案审批的一组证据，包括：1、《行政复议申请书》；2、《营业执照（副本）》复印件；3、《授权委托书》和《法定代表人身份证明书》；4、毛世勇、王红斌、陈硕雨身份证复印件；5、《行政复议接待登记表》和《接收行政复议申请材料收据》；6、《行政复议申请处理审批表》；证据二：《行政复议申请受理通知书》（京朝人社复字[2019]5号）及《送达回证》,证明该局于2019年4月24日对原告的行政复议申请予以受理并通知原告；证据三：《行政复议答复通知书》（京朝人社复字[2019]5号）及《送达回证》，证明2019年4月24日,该局书面通知朝阳区社保中心提交作出具体行政行为的书面答复、证据及法律依据；证据四：《行政复议答复书》及提交的相关材料（略），证明2019年4月30日，朝阳区社保中心按要求进行了答复并提交相关材料；证据五：被诉《复议决定》及《送达回证》，证明该局作出复议决定并送达。（二）作出被诉复议决定的法律依据：《行政复议法》第十二条、第十七条、第十八条、第二十三条、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：一、被告朝阳区社保中心提交的证据材料均系该中心受理投诉后启动社会保险稽核程序中制作、收集、调取的，调取手段合法且具有真实性及与本案的关联性，能够证明该中心履行社会保险稽核职责作出122号《稽核整改意见》的基本情况，本院予以采纳；二、被告朝阳区人社局提交的证据具有真实性、合法性及与本案的关联性，能够证明该局履行行政复议职责的基本情况，本院亦予以采纳；三、关于原告提交的《电力企业职工个人缴纳基本养老保险费的暂行办法》，属规范性文件并非证据范畴，故本院不作为证据予以采纳。根据上述有效证据及当事人当庭陈述，本院经审理查明，2018年12月18日，被告朝阳区社保中心接到马某某的投诉材料，要求原告为其补缴1998年8月至2002年8月的社会保险费。朝阳区社保中心填写了《社会保险稽核接待登记表》并收取了包括《办理三河非农业入户手续通知》、《北京电力建设公司工作证》、《劳动合同（临时工）》在内的投诉材料。2018年12月24日，朝阳区社保中心向原告发出《稽核通知书》，告知原告根据《社会保险稽核办法》的规定，决定于2019年1月7日对该单位有关社会保险缴费方面实施稽核检查，要求该单位按要求提供相关资料。2019年3月6日，朝阳区社保中心对原告委托代理人封某某进行询问并制作《询问笔录》。询问中，封某某确认马某某于1998年8月至2002年8月在该公司工作，户口性质为外地城镇户口，该公司未为马某某缴纳上述劳动关系存续期间的社会保险费。因时间久远，当年财务资料未保存，故无法提供。2019年3月7日，朝阳区社保中心对马某某进行询问并制作《询问笔录》。询问中，马某某表示上述与原告建立劳动关系期间是现金发放工资，故其本人也没有能证明当时工资数额的材料，也没有当年的报税材料。朝阳区社保中心告知马某某将按照当年的社会平均工资标准为其核定社会保险缴费基数。2019年3月13日，朝阳区社保中心再次对原告委托代理人封某某制作《询问笔录》，告知其该公司未按时缴纳马某某1998年8月至2002年8月的社会保险费的行为，违反了市政府2号令第十九条、《社会保险征缴暂行条例》第四条第一款、《关于贯彻实施有关问题的处理办法》（京劳险发[1998]69号）第一条的相关规定。将依据《社保法》第六十三条第一款的规定向原告出具《稽核整改意见书》。请该公司按照稽核整改意见的要求，在30日内完成补缴工作，纠正违法行为，并将补缴材料报送至该中心。逾期不缴纳的，该中心将依据《社会保险法》第六十三条第二款、第三款及第八十六条的规定对该公司进行处理。同日，朝阳区社保中心作出前述122号《稽核整改意见》及其附表并送达原告。原告不服122号《稽核整改意见》，于2019年4月24日向朝阳区人社局申请行政复议，请求撤销该意见书。朝阳区人社局于当日作出《行政复议申请受理通知书》决定受理原告的复议申请。同日，朝阳区人社局向朝阳区社保中心作出《行政复议答复通知书》，要求该中心在法定期限内提交作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。2019年4月30日，朝阳区社保中心向朝阳区人社局提交《行政复议答复书》和作出122号《稽核整改意见》的证据、依据。2019年6月12日，朝阳区人社局作出被诉《复议决定》，根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持朝阳区社保中心作出的122号《稽核整改意见》。本院认为，本案系因职工投诉用人单位未按时缴纳社会保险从而由社会保险经办机构启动社会保险稽核程序并作出行政决定引发的纠纷。依据《社保法》第八十二条的规定，社会保险经办部门对属于其职责范围的举报、投诉具有依法办理的法定职责。《社会保险稽核办法》第三条第一款规定，县级以上社会保险经办机构负责社会保险稽核工作。依据该办法第十条第（五）项的规定，社会保险经办机构发现被稽核对象在缴纳社会保险费或按规定参加社会保险等方面存在违反法规行为，要据实写出稽核意见书。据此，被告朝阳区社保中心作为社会保险经办机构具有受理马某某的投诉，并启动稽核程序对原告社会保险缴纳情况进行稽核检查并提出整改意见的法定职责。同时，被告朝阳区人社局作为朝阳区社保中心的上一级主管部门，也具有依据《行政复议法》第十二条第一款的规定，受理原告的复议并作出复议决定的法定职责。依据《社会保险稽核办法》的规定，社会保险稽核是指社会保险经办机构依法对社会保险费缴纳情况和社会保险待遇领取情况进行的核查。该办法第十条对社会保险费缴纳情况实施稽核检查的程序进行了规定，其中第（五）项规定“发现稽核对象在缴纳社会保险费或按规定参加社会保险等方面，存在违反法规行为，要据实写出稽核意见书，并在稽核结束后10个工作日内送达被稽核对象。被稽核对象应在限定时间内予以改正。”《北京市社会保险稽核实施细则（试行）》第十条第三款，又进一步细化规定了举报稽核的办理程序和时限，即在接受举报的7个工作日内开始对被举报单位稽核，并在60日内完成稽核工作。本案中，被告朝阳区社保中心在受理马某某的举报当日即填写了登记表，此后立即开展稽核工作并分别与原告委托代理人、举报人马某某进行谈话核实有关情况，最终在调查基础上作出122号《稽核整改意见》。朝阳区社保中心的稽核程序未违反前述法规、规范性文件的规定。本案的核心在于朝阳区社保中心提出的整改意见认定事实是否充分、整改要求是否正确。具体应包括下述事项的认定：一、马某某与原告在其举报的期间存在劳动关系且属于北京市养老保险统筹。根据马某某在投诉时提交的《工作证》、《劳动合同书》并结合原告委托代理人的自述，可以认定马某某于1998年8月至2002年8月期间与原告存在劳动关系，其户籍地为河北省三河市，为非农业户口。市政府2号令第二条第一款规定，本市行政区域内的企业和与之形成劳动关系的城镇劳动者（以下称被保险人）适用本规定。《北京市劳动局关于贯彻实施有关问题的处理办法》中明确，市政府2号令第二条适用范围中的“企业和与之形成劳动关系的城镇劳动者”包含本市及外埠城镇劳动者（非农业）。据此，马某某作为原告职工，虽为外埠人员但不影响其养老保险的缴纳适用市政府2号令的规定。另原告原属基本养老保险行业统筹企业，对此市政府2号令第二条第二款规定，经国务院批准，由国务院有关部门和单位直接组织养老保险费用统筹的企业，按照国务院部署，参加本市养老保险。1998年8月6日起实施的《国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》中明确，在1998年8月31日前，施行基本养老保险行业统筹（以下简称行业统筹）企业的基本养老保险工作，按照先移交后调整的原则，全部移交省、区、市管理。从1998年9月1日起，由省、区、市社会保险经办机构负责收缴行业统筹企业基本养老保险费和发放离退休人员基本养老金。据此，自1998年8月起，马某某的基本养老保险应纳入北京市基本养老保险统筹范围。二、社会保险费缴费基数的确定。市政府2号令第十九条规定，基本养老保险缴费由企业和被保险人共同缴纳。企业和被保险人应当按时足额缴纳基本养老保险费。第二十条第四款规定，被保险人无法确定本人上一年月平均工资的，以上一年本市职工月平均工资为基数缴纳基本养老保险费。《北京市劳动和社会保障局关于印发的通知》（京劳社失发[1999]129号）第六条第二款规定，用人单位与职工个人缴纳失业保险费的工资基数，按照下列方法确定：未实行劳动工资统计制度(无《劳动情况表》)的用人单位，按照市统计部门公布的上年本市职工年平均工资，折算为月平均工资后，确定单位和职工个人的月缴费工资基数。《北京市劳动和社会保障局关于执行有关问题的处理意见》（京劳社失发[2000]245号）第八条第（一）项规定，从2001年起，用人单位按照下列规定缴纳失业保险费：参加养老保险的单位，单位和职工个人缴纳失业保险费的基数均按照缴纳养老保险费的基数进行核定。本案中，原告作为用人单位以及马某某本人均表示无法提供工资数额的证据，因此朝阳区社保中心在提出稽核整改意见时以上一年本市职工月平均工资为社会保险费缴费基数符合上述地方政府规章、规范性文件的规定。三、缴费年限的确定。马某某于1998年8月起与原告建立劳动关系，彼时，市政府2号令已颁布施行，朝阳区社保中心以1998年8月为起算点确定原告为马某某缴纳基本养老保险费义务的认定并无不当；《北京市失业保险规定》（北京市人民政府令第38号）于1999年11月1日起施行，朝阳区社保中心以1999年11月为起算点确定原告为马某某缴纳失业保险义务亦于法有据。综上，朝阳区社保中心作出的122号《稽核整改意见》在上述事项的认定上具有相应事实依据和法律依据，本院应予支持。朝阳区人社局作为朝阳区社保中心的上一级主管部门，依据《行政复议法》第十二条第一款的规定受理了原告的行政复议申请，在履行法定程序后作出的维持决定，认定事实清楚、适用法律正确、复议结论准确，本院亦应予以支持。关于原告的诉讼理由，本院认为，第一、本案被告朝阳区社保中心并非履行行政监察职责而是社会保险稽核职责。对用人单位缴纳社会保险的情况进行核查并在发现被稽核对象存在违反规定行为时提出稽核意见，并无原告所主张的追诉期限的要求。且用人单位不按时足额为职工缴纳社会保险的行为直接侵害职工社会保险权益的实现，因此尽管本案原告欠缴社会保险费年代久远，但社会保险经办机构为维护职工合法权益仍应依法履行社会保险稽核职责，责令原告予以整改；第二、朝阳区社保中心作出稽核整改意见，仅对原告应补缴的社会保险种类、缴费基数和缴费期间予以明确，并未要求该公司承担滞纳金。故此原告以此为由要求撤销被诉行政行为不能成立；第三、原告提出的企业经营亏损、理事负担沉重、与马某某情况类似人员多补缴会加重企业负担等诉讼意见，均不能构成用人单位不履行法定缴纳社会保险义务的抗辩理由，对此本院无法支持。综上，本院认为，原告要求撤销被告朝阳区社保中心122号《稽核整改意见》和被告朝阳区人社局《复议决定》的诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告中国能源建设集团北京电力建设有限公司的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告中国能源建设集团北京电力建设有限公司负担（已交纳）。如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费人民币50元，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  朱军巍人民陪审员  王连库人民陪审员  王 俊二〇一九年十一月二十九日书 记 员  孙 雯