贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔行终1421号 上诉人（一审原告）陈必俊，男，汉族。 委托代理人陈姗姗，北京盈科律师事务所律师。 委托代理人李亚，北京盈科（天津）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）六盘水市钟山区人民政府，住所地贵州省六盘水市钟山区凤凰新区政通路。 法定代表人陈松，区长。 委托代理人吴海凤、路克林，贵州矩墨律师事务所律师。 上诉人陈必俊因与被上诉人六盘水市钟山区人民政府（以下简称钟山区政府）房屋行政补偿一案，不服贵州省六盘水市中级人民法院（2019）黔02行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审经审理查明，陈必俊于1998年12月取得市土国用（籍）字第980810号国有土地使用权证，使用权面积为240平方米，土地用途为商业；于2000年9月取得市土国用（籍）字第20000491号国有土地使用权证，使用权面积为41.60平方米，土地用途为综合；上述土地均位于钟山区人民中路××号，于2001年2月取得六盘水房权证市中心区字第××号房屋所有权证，房屋位于钟山区人民中路××号，其中1-2层建筑面积487.38平方米，用途为商业。3-6层建筑面积890.52平方米，用途为住宅。 2016年3月31日六盘水市人民政府召开专题会议，并于2016年4月7日作出六盘水府专议〔2016〕29号《关于研究钟山区棚户区改造项目移交有关问题的会议纪要》，研究议定火车站棚户区项目从2016年3月31日起移交钟山区政府实施。钟山区政府要完成火车站棚户区分户资料，会同市城投公司抓紧报送国家开发银行贵州省分行评审，确保贷款资金及时拨付到被拆迁户。 2017年6月9日钟山区发展和改革局对钟山区城市建设投资有限公司作出钟发改投资〔2017〕168号《关于钟山区2017年火车站城市棚户区改造项目建议书批复》，钟山区政府委托中国华西工程设计建设有限公司作出《钟山区2017年火车站城市棚户区改造项目可行性研究报告》，经报送钟山区发展和改革局，该局于2017年6月15日对该项目进行批复。经六盘水城市建设投资有限公司委托，贵州首钢国际工程技术有限公司于2017年12月作出《钟山区2017年火车站城市棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》，钟山区维护稳定工作领导小组办公室对该报告作出批复，同意该报告。 2018年1月2日六盘水市钟山区房屋征收和补偿管理局（以下简称钟山区房征局）发布《关于公开选取六盘水市火车站棚户区站前广场片区拟征收房屋候选评估机构的通告》并在钟山区政府网站公示及在拟征收范围内张贴公示，决定面向社会公开选择3家候选房地产评估机构，供被征收人最终选定。该通告载明了项目名称、选择原则、报名条件及提交资料、报名时间和地点等。 2018年1月10日钟山区房征局发布了《关于六盘水市火车站棚户区站前广场片区拟征收房屋候选评估机构选取结果公示的通告》并在钟山区政府网站公示及在拟征收范围内张贴公示，载明：截止到报名时间，共有4家机构报名，其中1家机构因提供资料不符合要求、未通过审核，最终确定3家候选评估机构。分别为：贵州双鉴房地产评估顾问有限公司（以下简称双鉴评估公司）（资质贰级）、六盘水天诚房地产土地评估有限公司（资质三级）、贵州弘业百成房地产土地评估咨询有限公司（资质三级）。 2018年1月25日六盘水市钟山区火车站棚户区改造项目指挥部（以下简称钟山区棚改指挥部）作出钟火指发〔2018〕1号《关于印发〈六盘水市火车站棚户区站前广场片区未登记房屋调查处理和认定实施方案（试行）〉的通知》，该方案规定了方案的适用范围、认定方式、认定内容（含土地性质和用途、房屋性质和用途及面积、住改非、其他非商业用房改为商业用房的认定）、调查认定程序等内容。同日，该指挥部还作出钟火指发〔2018〕2号《关于印发〈六盘水市火车站棚户区站前广场片区房屋征收评估操作指引（试行）〉的通知》，该操作指引第二条规定：房屋征收部门应提供3家或者3家以上房地产评估机构，组织被征收人在五个工作日内以协商方式选定房地产评估机构，半数以上被征收人共同选择一家房地产价格评估机构的，视为协商选定成功。第十三条规定：被征收人或者房屋征收部门对分户评估结果有异议的，应当自收到分户评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估，申请复核评估的，应当向原房地产价格评估机构提出书面复核评估申请，并指出评估报告存在的问题，原房地产价格评估机构应当自收到书面复核评估申请之日起10日内对评估结果进行复核。复核后，改变原评估结果的，应当重新出具评估报告；评估结果没有改变的，应当书面告知复核评估申请人。 2018年1月28日，钟山区政府发布了经征求意见后修改的《六盘水市火车站棚户区站前广场片区改造项目房屋征收补偿安置方案》。 2018年1月30日，钟山区棚改指挥部发布《关于选取六盘水市火车站棚户区站前广场片区房屋征收评估机构有关事项的通告》并在拟征收范围内进行张贴公示，载明：请各被征收人按通告要求在3家候选评估机构选取1家作为征收评估机构。该通告载明了候选房地产估价机构名单、选取规则（含投票方式地点、投票时间、视为选定成功情形）等。 2018年2月1日被征收人在钟山区棚改指挥部自改讲堂对3家候选评估机构进行了现场投票，总共发放选票218张（应发251张），收回选票211张，收回有效选票207张，无效选票4张，双鉴评估公司得票数为194张，选取双鉴评估公司为案涉项目评估机构。2018年2月2日钟山区棚改指挥部发布《关于六盘水市火车站棚户区站前广场片区房屋征收评估机构选取结果的公示》（附投票情况汇总表）并在拟征收范围内进行张贴公示。 2018年2月22日钟山区棚改指挥部对双鉴评估公司出具《房地产估价委托书》，载明：委托双鉴评估公司对六盘水市钟山区火车站棚户区改造项目征收范围内的被征收房屋价值进行评估，评估时点为房屋征收决定公告之日。2018年2月25日钟山区棚改指挥部与双鉴评估公司签订《房屋征收评估委托协议》。 2018年2月22日，钟山区政府发布钟府发〔2018〕4号《区人民政府关于对六盘水市火车站棚户区站前广场片区改造项目用地范围内房屋进行征收的决定》（以下简称4号征收决定）及钟府办发〔2018〕18号《区人民政府办公室关于六盘水市火车站棚户区站前广场片区改造项目房屋征收补偿安置方案的通知》，并在政府网站、钟山区棚改指挥部大院公示栏进行公告。该公告发布后，钟山区棚改指挥部对陈必俊的房屋及其他建筑情况进行调查认定，陈必俊对房屋勘丈基础表及补充附属物、附属设施及房屋装饰明细表等勘丈情况签字确认。 2018年3月7日，钟山区棚改指挥部发布了《关于六盘水市火车站棚户区站前广场片区1-2地块房屋征收测量数据公示的通告》并张贴于陈必俊被征收房屋门口。钟山区棚改指挥部工作人员分别于2018年3月27日、3月29日、4月4日、4月5日通知陈必俊核对相关数据，并告知如有异议务必于4月7日前当面到指挥部核对，逾期视为已默认。2018年4月17日钟山区棚改指挥部工作人员对陈必俊被征收房屋装修数据及补偿进行现场核实。 2018年3月20日，钟山区棚改指挥部发布《关于六盘水市火车站棚户区站前广场片区房屋初步评估结果公示的通告》，载明：对公示结果不清楚或有异议可到钟山区棚改指挥部征收服务大厅咨询1室、2室进行咨询，评估机构将委派注册房地产估价师现场解释说明。2018年3月21日陈必俊等9人提出回复，称评估单价不足以买回同等房产，与市场单价相差甚远。 2018年3月21日，钟山区棚改指挥部发布《关于六盘水火车站棚户区站前广场片区未登记房屋认定公示的通告》，对未登记的房屋进行公告。 2018年3月23日双鉴评估公司工作人员再次至陈必俊被征收房屋处进行实地查勘。 2018年3月25日双鉴评估公司出具了双鉴房评字（2018）001-225、226号《房地产征收估价分户结果报告》，两份报告分别对陈必俊（商业、住改非，住宅）房产价值作出了评估。两份报告载明，根据4号征收决定，本次评估确定价值时点为2018年2月22日。同时载明了估价目的、估价对象、价值类型、估价方法（商业、住改非为收益法、住宅为比较法）、估价结果（在2018年2月22日房地产评估总价，商业、住改非为12092578元、住宅为82809元）。 2018年4月9日及4月13日钟山区棚改指挥部在乌蒙新报、六盘水日报两次刊登公告，告知陈必俊到指挥部领取《房地产征收估价分户结果报告》，若有异议，请及时与指挥部刘某久、王某春联系。 2018年4月9日钟山区棚改指挥部工作人员王某春通过微信发送方式告知陈必俊等七人“《房屋测量、估价分户报告》已登报公告，视为送达，请及时申请复核或签约，避免造成你的奖励损失”。 2018年4月11日钟山区棚改指挥部工作人员赵某科通过短信方式告知陈必俊等七人“您的分户评估报告已整理出来，经多次和您联系未来领取。我们又无法和您见面，特于2018年4月11日早上，将您的分户评估报告张贴在您家的门面处，请您及时前往门面查收，若您对评估结果有异议，需尽快到指挥部按相关程序申请复议，以免对您的利益造成无法挽回的损失”。 2018年4月14日贵州省六盘水市义发公证处（以下简称义发公证处）作出（2018）黔六义公证字第135号公证书，公证内容为：公证人员与钟山区棚改指挥部的工作人员，于2018年4月11日10时23分，共同来到陈必俊位于田湾区委人民中路旁的火车站棚户区改造范围内的被征收房屋处、指挥部工作人员将两份《房地产征收估价分户结果报告》[编号为双鉴房评字（2018）001-225、226号]张贴在陈必俊被征收房屋的墙上，并用（指挥部工作人员）王某春的电话向陈必俊打电话（电话号码183××××1335）告知将报告张贴的情况，工作人员对送达的现场情况进行了摄像，照相。 2018年4月14日钟山区棚改指挥部1-2组工作人员到陈必俊门面处对其逐项解释《房地产征收估价分户结果报告》。 此后，钟山区房征局及钟山区棚改指挥部拟定了合同编号为2018-1-267《六盘水市火车站棚户区房屋征收补偿合同》，但经钟山区棚改指挥部的工作人员通过现场动员、短信通知、登报公告等多种方式多次通知，陈必俊均未签订房屋征收补偿合同。 2018年6月6日义发公证处作出（2018）黔六盘水义发证民字第37号公证书，公证内容为：钟山区棚改指挥部工作人员于2018年6月2日10时9分向陈必俊送达《钟山区房征局〈关于对被征收房屋补偿方式、附属物及装饰装修价值确定方式作出选择的告知书〉》。该告知书载明：被征收人可以选择货币补偿或者产权调换的补偿方式，提供锦瑞苑和汪北小区作为本项目的产权调换房源。 2018年6月6日钟山区房征局对钟山区政府作出钟房征请〔2018〕27号《关于依法对被征收人陈必俊作出房屋征收补偿决定的请示》，2018年7月25日钟山区政府召开第42次常务会议，原则同意对陈必俊依法下达《房屋征收补偿决定书》，并于2018年8月6日在陈必俊被征收房屋内向其同住家属（其子陈墨）公证送达本案讼争钟府发〔2018〕15号征收补偿决定书（以下简称被诉补偿决定），陈必俊对该决定不服诉至一审法院，请求：一、确认被诉补偿决定违法并予以撤销；二、本案诉讼费用由钟山区政府承担。 一审法院认为，本案的争议焦点为：1.钟山区政府作出的被诉补偿决定是否违反相关法律的程序性规定;补偿决定内容是否有相关事实依据。2.对征收补偿标准持有异议是否影响征收补偿决定的合法性。 一、作为作出征收补偿决定所依据的案涉征收决定效力问题。本案中，钟山区政府因棚户区改造及建设六盘水高铁站站前广场的需要，案涉项目经过六盘水市人民政府专题会议讨论，经过立项批复，且委托了贵州首钢国际工程技术有限公司进行了社会稳定风险评估，对房屋征收补偿方案征求了意见，作出4号征收决定后与《房屋征收补偿安置方案》一并进行了公示，征收决定载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。案涉征收决定的作出符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二章关于征收决定的相关规定，对案涉征收决定的效力一审法院予以认可。陈必俊及其代理人所称案涉征收决定“没有进行任何社会稳定风险评估，没有对相关人员进行安置，违反法定程序”的理由无任何事实依据。 二、关于案涉评估机构选取的程序问题。本案中已经审理查明，案涉项目征收部门发布拟征收房屋候选评估机构的通告后，4家评估机构报名，经审核，提供了符合资质条件的3家评估机构供被征收人选择。经现场投票，选取双鉴评估公司为案涉项目征收房屋评估机构。此过程中，征收部门及实施单位充分保障了评估机构的自愿参与性及被征收人对评估机构的选择权。上述过程符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条、《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款、《贵州省国有土地上房屋征收评估机构选定办法（暂行）》第三条、第四条第二款、第五条的实质性规定。陈必俊称剥夺了其在评估机构上的选择权的理由不予采纳。 三、关于被诉补偿决定的补偿内容问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。” 本案中，首先，案涉征收决定与征收补偿安置方案公示后，被征收人均未申请复议或提起诉讼。双鉴评估公司按照委托书及委托协议的约定作出初步评估结果后，项目实施单位已通告告知对公示结果不清楚或有异议可到项目指挥部征收服务大厅咨询1室、2室进行咨询，评估机构将委派注册房地产估价师现场解释说明。在陈必俊并未进行咨询的情况下，征收实施单位主动向陈必俊等进行了调查，评估机构亦对被征收房屋进行了现场查勘。评估机构作出《房地产征收估价分户结果报告》后，项目征收实施单位采取登报公告、微信、短信通知、现场张贴、公证送达等方式告知陈必俊如有异议可申请复核，充分保障了陈必俊申请复核的权利。在陈必俊未对《房地产征收估价分户结果报告》申请复核，且没有证据证明该报告对案涉房屋的价值评估程序违法或者评估结果明显不当的情况下，以该报告及案涉项目征收补偿安置方案为依据作出补偿决定，依据充分；其次，在未签订补偿协议的决定作出补偿决定的情况下，项目征收实施单位于2018年6月6日再次征求陈必俊意见，要求其明确选择货币补偿或者产权调换的补偿方式，并说明了产权调换的地点，已充分保障了陈必俊对补偿安置方式的选择权。在陈必俊未主动选择的情况下，采取货币补偿的方式作出补偿决定亦无不当；第三，补偿决定中已涵盖了补偿协议中应包含的事项，并未损害陈必俊在征收补偿中的相关权益。陈必俊及其代理人称未对评估结果公示、未保障其申请复核权、补偿价格过低、评估报告违法等均与事实相悖，该理由不予采纳。 综上，陈必俊诉请确认被诉补偿决定违法并予以撤销无事实及法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回陈必俊的诉讼请求。案件受理费50元，由陈必俊负担。 上诉人陈必俊不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决并依法改判，由被上诉人承担本案的诉讼费。其主要理由为：1.一审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予改判。案涉房屋征收补偿安置方案载明“商业、办公、仓储等非住宅用房只能选择货币补偿”，被诉补偿决定也明确上诉人只能选择货币补偿，剥夺了上诉人对补偿方式的选择权利，一审认定被上诉人下发的通知行为让上诉人自己选择，上诉人逾期未选择视为默认选择货币补偿错误。2.房屋征收决定的作出违反法定程序。首先，被上诉人在作出房屋征收决定前没有履行“经政府常务会议讨论决定”、“地方人大审议批准”等民主集体决策程序，作出的房屋征收补偿决定缺乏法律依据与事实依据；其次，被上诉人于房屋征收决定公告前选定评估机构属于程序明显违法，案涉征收补偿决定中货币补偿显著低于周边同类房地产市场价值，且评估机构人员未依法定程序进行现场勘验、评估，评估报告作出程序违法，同时被上诉人在没有依照法定程序进行入户调查、合法选定评估机构并补偿的行为均属程序违法行为，严重侵犯了上诉人的合法利益。3.涉案征收补偿费用未足额到位，专户储存。陈必俊的委托代理人亦提出相同的代理意见。 被上诉人钟山区政府答辩称：1.上诉人认为被上诉人剥夺其对补偿方式的选择权的理由不成立。被上诉人组织制定的征收补偿安置方案在实施过程中充分保障了被征收人对于货币补偿和产权调换两种方式的选择权，由于上诉人拒绝配合房屋征收与补偿，在被上诉人作出被诉补偿决定之前，征收部门于2018年6月2日采取委托公证机关现场公证的方式向上诉人留置送达了《关于对被征收房屋补偿方式、附属物及装饰装修价值确定方式作出选择的告知书》，但上诉人仍拒不配合对补偿方式进行选择，故被上诉人只能按照货币补偿方式对上诉人进行补偿。2.上诉人认为被上诉人作出的房屋征收决定没有履行民主决策程序的理由不能成立。本案诉讼针对的是征收补偿决定，并未针对房屋征收决定提起诉讼，且被上诉人在一审中提交的证据材料充分表明，案涉房屋征收决定符合相关法律法规规定。3.上诉人认为被上诉人在征收决定公告前选定评估机构属于程序违法的理由不能成立。《国有土地上房屋征收与补偿条例》并未限定选定评估机构只能在征收决定公告后进行，且被上诉人在征收决定公告前组织选定评估机构完全符合《贵州省国有土地上房屋征收与补偿指导意见》的规定。4.上诉人认为案涉项目评估程序违法且补偿价格偏低的理由不成立。案涉项目依法投票选取了评估机构并进行了公告，评估价格由评估机构采用恰当的估价方法得出，且估价师在上诉人提出异议后也作出了合理解释和说明，上诉人并未按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，通过申请复核、申请专家委员会鉴定的方式对评估结果提起异议。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是被诉补偿决定的合法性问题。 首先，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二十六条第一款之规定，钟山区政府具有作出被诉补偿决定的职权。因上诉人陈必俊与房屋征收部门在征收补偿方案确定的签约期内无法达成补偿协议，房屋征收部门遂报请钟山区政府作出被诉补偿决定，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定作出补偿决定的情形。 其次，房屋征收决定及征收补偿方案是作出补偿决定的前提及依据，被征收人对补偿决定提起诉讼，房屋征收决定及所附征收补偿方案是审查补偿决定是否合法的关键证据，如市、县人民政府未作出房屋征收决定及征收补偿方案而直接作出补偿决定，或房屋征收决定及补征收补偿方案存在重大明显违法情形，则补偿决定不具有合法性。反之，如具备房屋征收决定及征收补偿方案，且无明显不当，则补偿决定在前提及依据方面的合法性应予肯定。本案中，钟山区政府具有作出征收决定的法定职权，其提交的4号征收决定及征收补偿方案并不存在重大明显违法的情形，陈必俊主张房屋征收决定违反法定程序、涉案征收补偿费用未足额到位、专户储存不能成立，本院不予采纳。 再次，案涉征收补偿安置方案虽记载“商业、办公、仓储等非住宅用房只能选择货币补偿”，但根据《钟山区房征局》，钟山区政府在被诉补偿决定作出之前告知陈必俊对住宅及商业用房均可以选择货币补偿和产权调换，并要求其于10日内将选择意见提交钟山区房征局，逾期不作选择，将以货币补偿方式报请钟山区政府作出补偿决定。陈必俊逾期未作选择，钟山区政府遂以货币补偿方式作出被诉补偿决定，已充分保障了陈必俊选择安置补偿方式的权利。陈必俊主张被诉补偿决定剥夺其对补偿方式的选择权利不能成立，本院不予支持。被诉补偿决定给陈必俊的补偿包括被征收房屋的价值、装修及附属设施、搬迁费、临时安置费、停产停业损失等，补偿范围符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第二十二条、第二十三条之规定。 最后，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款及《贵州省国有土地上房屋征收评估机构选定办法(暂行)》第九条并未明确规定评估机构的选定必须在征收公告发布之后。本案中，房屋征收部门在征收公告发布之前先后发布了《关于公开六盘水市火车站棚户区站前广场片区拟征收房屋候选评估机构的通告》《关于选取六盘水市火车站棚户区站前广场片区房屋征收评估机构有关事项的通告》等通告，组织拟征收范围内的房屋所有权人采取投票方式选定评估机构，并将选定结果及投票情况予以公示，充分保障了被征收人的选择权，不违反法律规定。具有贰级资质的双鉴评估公司以房屋征收决定公告之日作为价值时点，对陈必俊的房屋作出了《房地产征收估价分户结果报告》，《房地产征收估价分户结果报告》依法送达给了陈必俊。上述评估机构的选定及评估程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《贵州省国有土地上房屋征收评估机构选定办法(暂行)》的相关规定。陈必俊主张评估机构选定程序违法、评估报告作出程序违法不能成立，本院不予支持。 综上，上诉人陈必俊的上诉理由不能成立，其上诉请求依法应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈必俊负担。 本判决为终审判决。 审判长 陈 垦 审判员 黄 瑶 审判员 陈显杰 二〇一九年十一月十八日 法官助理邓玉婷 书记员冀凌馨