重庆市第二中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝02行初60号 原告巫溪县凤凰山加油站，住所地重庆市巫溪县城厢镇桥北街41号，个体工商户注册号5002383004748-1。 经营者易守国，男，汉族，1952年9月10日出生，住重庆市巫溪县。 委托代理人魏洪明，重庆君之合律师事务所律师。 委托代理人魏来，重庆君之合律师事务所律师。 被告重庆市巫溪县人民政府，住所地重庆市巫溪县柏杨街道广场东路8号，统一社会信用代码11500238750071502K。 法定代表人龚均，县长。 委托代理人李耀权，重庆市巫溪县商务委员会副主任。 委托代理人董兴浩，重庆浩志律师事务所律师。 原告巫溪县凤凰山加油站诉被告巫溪县人民政府履行法定职责一案，于2019年5月14日向本院提起行政诉讼。本院同日立案受理后，依法组成合议庭，并于2019年9月4日在本院第四审判庭公开开庭审理了本案。原告巫溪县凤凰山加油站经营者易守国及其委托代理人魏洪明、被告巫溪县人民政府法定代表人龚均的委托代理人李耀权、董兴浩到庭参加诉讼。现已审理终结。 2012年8月8日，巫溪县人民政府（简称县政府）作出巫溪府纪〔2012〕68号关于城区加油站有关问题专题会议纪要（简称68号会议纪要）。 原告巫溪县凤凰山加油站（简称凤凰山加油站）提起诉讼称，2012年7月9日，县政府召开专题会议，研究凤凰加油站、环城加油站、凤凰山加油站关闭迁建事宜。会议决定新增道仕迁湾加油站、凤凰工业园区加油站、凤凰高杨加油站，用于解决位于城区的凤凰加油站、环城加油站、凤凰山加油站的迁建问题，以上内容形成68号会议纪要，并于同年8月8日印发抄送至相关部门。同年10月25日，县政府决定将凤凰山加油站关闭。后，县政府拒绝履行68号会议纪要确定的解决凤凰山加油站迁建问题的职责，致该站无法迁建。故起诉至法院，请求判决确认县政府未履行68号会议纪要确定的职责的行为违法，以及判决县政府立即履行68号会议纪要确定的职责。 被告县政府答辩称，首先，本府68号会议纪要是政府内部议事记载，并未对外产生法律效力，不对行政相对人的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围；其次，凤凰山加油站本身存在违法行为，本府作出的关闭决定正确。对凤凰山加油站的迁建是出于对民营企业的保护考虑，并非意味着本府具有必须满足该加油站迁建要求的法定职责，本府没有具体办理该加油站迁建过程中各类手续的法定职责，且迁建问题实际涉及多个相关部门的职责；第三，巫溪县商务局（简称县商务局）2012年10月12日已对凤凰山加油站关于迁建到道仕阡湾的申请进行了预核准，本府2013年亦召集相关部门及业主研究迁建点的土地竞拍问题。相关部门组织竞拍过程中，因发现迁建点的土地存在使用权纠纷，致竞拍无法继续。综上，凤凰山加油站的起诉理由不成立，请求依法驳回其起诉或诉讼请求。 县政府法定期限内提交，并在庭审中举示如下证据：1.现场检查记录；2.责令改正指令书；3.送达回证；4.处罚告知书；5.听证告知书；6.巫溪安监文〔2012〕25号关于关闭凤凰等四座加油站的请示；7.巫溪府发〔2012〕68号关于关闭巫溪县凤凰山加油站的决定；8.行政处罚法；9.68号会议纪要；10.承诺书；11.巫溪安监文〔2012〕33号关于再次提请关闭凤凰等四座加油站的请示；12.巫溪府纪〔2012〕81号会议纪要；13.预核准延期申请。 县政府以上述证据证明，凤凰山加油站因存在违法行为而被合法关闭；68号会议纪要不具有可诉性；因迁建点土地使用权纠纷致国土部门无法进行土地的竞拍；县商务部门对凤凰山加油站关于迁建到道仕阡湾的申请进行了预核准。 凤凰山加油站对上述证据质证认为，对1、2号证据的真实性、关联性不予认可；对3-8证据本身的真实性无异议，但认为不能达到证明目的；对9、10号证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但不能达到证明目的；对11-13号证据的真实性无异议，认为不能达到证明目的。 凤凰山加油站庭审中举示如下证据：1.68号会议纪要；2.巫溪府发〔2012〕68号关于关闭巫溪县凤凰山加油站的决定；3.渝商特发〔2010〕180号关于巫溪县城区三座加油站调规的批复；4.巫溪商务预〔2012〕2号巫溪县凤凰山加油站迁建预核准通知书；5.巫溪商务文〔2013〕93号关于解决道仕阡湾加油站建设用地招投标问题的请示；6.巫溪商务信访初〔2016〕04号信访事项处理意见书；7.巫溪安监信访告字〔2018〕12信访事项不予受理告知书；8.关于恢复经营再整改的申请；9.关于强烈要求解决凤凰山加油站因危岩区的搬迁及补偿和恢复加油生产的申请；10.邮寄回执单；11.关于迁建原巫溪县凤凰山加油站用地的申请书；12.关于要求解决凤凰山加油站因危岩区的搬迁及补偿和恢复加油生产的申请；13.关于迁建原巫溪县凤凰山加油站申请书。 凤凰山加油站以上述证据证明其起诉理由成立。 县政府对上述证据质证认为，对1-7号证据真实性、合法性、关联性无异议，但不能达到证明目的；其余证据虽表明凤凰山加油站的观点，但达不到证明目的。 本院对上述经质证的证据认证认为，县政府、凤凰山加油站举示的全部证据本身具有真实性、来源合法，同本案具有关联性，可以作为综合认定案件事实的依据。 经审理查明，2007年3月，易守国取得个体工商户营业执照，证载字号名称为巫溪县凤凰山加油站；组成形式为个人经营；经营范围及方式为汽油、柴油、煤油、润滑油零售（在相关许可证核定事项内从事经营）；经营场所位于巫溪县城厢镇桥北街41号。2011年，巫溪县安全生产监督管理局（简称县安监局）执法人员在对凤凰山加油站进行的现场检查中，发现该加油站无危险化学品经营许可证，以及存在消防沙堆放较远等安全隐患，故责令该加油站立即停业整改。后，县安监局以凤凰山加油站存在重大安全隐患，以及危险化学品经营许可证未在有效期限内等为由，向该加油站告知拟对其作出报请由县政府决定关闭行政处罚的事实、理由、依据，以及听证权利。 2012年6月8日，县安监局以凤凰山加油站等四座加油站的《危险化学品经营许可证》均已过期，擅自从事危险化学品经营为由，提请县政府对以上四座加油站依法予以关闭。同年7月9日，县政府召开会议专题研究凤凰山加油站等关闭迁建事宜。同年8月8日，县政府作出〔2012〕68号会议纪要，认为处置城区加油站历史遗留问题坚持公开公平公正原则，既要符合成品油规划管理规定，又要符合安全管理要求。其议定事项纪要为：一、由县安监局牵头，县法制办、县监察局、县土房局、县公安局、县商务局等部门配合，拟定凤凰加油站、环城加油站、凤凰山加油站、鸿发加油站关闭方案，提请县政府常委会审定；二、同意将本县“十二五”规划中新增设的道仕迁湾加油站、凤凰工业园区加油站、凤凰高杨加油站用于解决原位于城区的凤凰加油站、环城加油站、凤凰山加油站的迁建问题；三、成立由县商务局牵头，县法制办、县监察局、县土房局、县公安局、县安监局等部门参与的城区加油站历史遗留问题处理工作小组，拟定解决城区加油站历史遗留问题的实施方案，提请县政府常务会审定；同时进一步完善成品油行业准入退出机制；四、凤凰加油站、环城加油站、凤凰山加油站候选点的配置方式，即每个点预核准多家，待取得市商委规划确认书后，由县土房局对规划用地采取招拍挂方式公开出让，最终取得规划用地使用权的业主获得最终经营权，上报市商委取得成品油经营资质。同年8月14日，县安监局再次提请县政府对凤凰山加油站等予以关闭。同年9月6日，县政府召开常务会议，原则同意县安监局的请示，并请做好相关后续工作。同年10月12日，县商务局就凤凰山加油站迁建到道仕阡湾的申请发出预核准通知书，告知凤凰山加油站在接到该通知书后持该通知书按规定程序参加土地管理部门组织的土地招拍挂，取得用地许可手续后，再凭该通知书和取得的用地许可手续到市商委办理加油站建设规划确认书；未取得该加油站建设用地手续的，该通知书自行时效；该通知书的有效期为六个月，自下达之日起，六个月内未办结规划确认书的，该通知书自行失效。同年10月25日，县政府作出巫溪府发〔2012〕68号决定，决定对未取得危险化学品经营许可的凤凰山加油站予以关闭，并告知行政复议权及诉权。 2013年6月，县商务局就道仕阡湾加油站建设用地招投标问题向县政府请示，称为加快建设用地招标进度，县政府已于今年4月11日召集商委、建委、安监、城投公司等部门和包括凤凰山加油站在内的两家参与道仕仟湾加油站土地竞标的业主，共同研究拍卖组织程序，决定由城投公司收储整理后组织拍卖建设用地。但后来根据城投公司查证，道仕仟湾加油站拟定建设用地已被有偿转让，征地部门无法开展征地工作，致建设用地的拍卖和加油站的建设均无法推进，特请求责成县土房局尽快解决土地征用中出现的问题，并组织拍卖，以便落实建设业主。后因道仕阡湾加油站建设用地未招拍挂，凤凰山加油站便多次向相关部门反映情况，无果。2019年5月14日，凤凰山加油站提起本案诉讼。 庭审中，凤凰山加油站明确其要求县政府履行68号会议纪要确定的相关法定职责是指成立城区加油站历史遗留问题处理工作小组，以及对新建加油站候选点按68号会议纪要确定的内容进行招拍挂。 本院认为，公民、法人或者其他组织起诉行政机关请求履行法定职责，其诉讼请求成立的前提是该行政机关具有相应法定职责。一般而言，会议纪要属于行政机关集体研究讨论议题形成的内部意向性处理意见以及内部职能分工的安排部署，不对相对人权利义务产生实际影响。本案中，凤凰山加油站在庭审中明确，其要求县政府履行68号会议纪要确定的相关法定职责是指要求成立城区加油站历史遗留问题处理工作小组，并对新建加油站候选点按照会议纪要内容确定后进行招拍挂。而从68号会议纪要第三条“成立由县商务局牵头，县法制办、县监察局、县土房局、县公安局、县安监局等部门参与的城区加油站历史遗留问题处理工作小组”的内容知，该条仅是县政府就其职能部门为解决城区加油站历史遗留问题进行的内部分工安排，不对相对人权利义务产生实际影响，不是县政府具有法定职责的依据。即凤凰山加油站请求县政府履行成立城区加油站历史遗留问题处理工作小组这一法定职责缺乏事实根据和法律依据。关于凤凰山加油站认为县政府未按照会议纪要内容进行加油站建设用地招拍挂违法，且要求县政府履行对加油站建设用地进行招拍挂法定职责的问题。根据《中华人民共和国各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等规定，市、县人民政府与其工作部门的关系，系领导与被领导关系。基于职权法定原则，依法属于工作部门的行政管理职权，市、县人民政府不宜直接行使，也不因此即负有直接履行工作部门职责的义务。本案中，对拟建加油站候选点规划用地进行招拍挂系县国土房管部门职责，县政府对该职责不宜直接行使。凤凰山加油站认为县政府具有对拟建加油站候选点规划用地进行招拍挂的法定职责缺乏法律依据。 从68号会议纪要的全文内容来看，并不能得出县政府具有确保原告取得三个迁建点中任一迁建点（特别是道仕仟湾加油站迁建点）经营权的义务。退一步讲，即使县政府一定程度上具有监督相关部门按照68号会议纪要的内容进行实施的职责，2013年4月，县政府在原告取得县商委对其申请迁建到道仕仟湾加油站的预核准后，为加快推进建设用地招标进度，县政府召集商委、建委、安监、城投公司等部门负责人及原告在内的两家参与道仕仟湾加油站土地竞标的业主，共同研究拍卖组织程序，已尽到监督职责。综上，凤凰山加油站的起诉理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告巫溪县凤凰山加油站的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告巫溪县凤凰山加油站负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。 审 判 长  陈克梅 审 判 员  刘红霞 人民陪审员  孙晓华 二〇一九年十一月十四日 法官 助理  陈 辉 书 记 员  谭淋月