北京市通州区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0112行初510号原告许秋伶，女，1964年9月4日出生。原告田文军，男，1957年10月7日出生。原告李廷付，男，1947年8月18日出生。原告张春兰，女，1952年7月31日出生。原告张彩芹，女，1958年12月1日出生。原告王文祥，男，1954年12月11日出生。被告北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区承安路1号。法定代表人张维，主任。出庭负责人王舰锌，北京市规划和自然资源委员会平谷分局副局长。委托代理人赵向利，北京市雨仁律师事务所律师。原告许秋伶、田文军、李廷付、张春兰、张彩芹、王文祥（以下分称姓名，合称六原告）诉被告北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）政府信息公开一案，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向市规自委送达起诉状副本和诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月21日公开开庭审理了本案。2019年1月21日，六原告向市规自委提出政府信息公开申请，申请内容为：查询夏各庄镇夏各庄村西北建设的银河购物中心商业楼（以下简称涉案地块）的基本农田转为建设用地的审批手续（以下简称涉案信息）。同日，市规自委作出市规划国土委平谷分局（原规划）（2019）第25号-回《登记回执》（以下简称《登记回执》），主要内容为：市规自委于2019年1月21日收到你方提出获取涉案信息的申请，我方将于2019年2月14日前作出答复，如需延长答复期限，将另行告知。2019年1月28日，市规自委作出市规划国土委平谷分局（原规划）（2019）第25号-答《答复告知书》（以下简称《告知书》），主要内容为：依据《北京市政府信息公开规定》第二十八条第（六）项规定，答复如下：经查，你方申请公开的信息不存在，理由为申请信息中涉及地块不是基本农田用地，故不存在基本农田转为建设用地的审批手续。六原告诉称，六原告为北京市平谷区夏各庄镇夏各庄村集体经济组织成员，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》（2008））第九条、第十条、第十三条、第二十六条规定，应当作出合理合法的答复与解决。六原告于2019年1月21日向北京市平谷区国土委平谷分局（原规划）（2019）第25号信息查询，要求查询涉案信息，市规自委于2019年1月28日作出答复，告知不存在基本农田转为建设用地的审批手续。六原告认为，根据《政府信息公开条例》（2008）第三十三条，市规自委的行为侵犯六原告的知情权，故诉至法院请求法院判决市规自委于2019年1月28日作出的《告知书》行为违法，请求市规自委重新作出答复，诉讼费用由市规自委承担。在本院指定的证据交换期内，六原告向本院提交了以下证据：1、信访事项答复意见书、北京市国土资源局平谷分局（2015）第76号-回登记回执、东城区法院生效证明书，证明六原告于2019年6月10日再次到区信访办上访，反映2013年村里基本农田上的违法建筑，曾多次找相关部门给予拆除无果，又于2015年7月29日向原市国土局下属平谷分局提出政府信息公开申请，请求调取北京市平谷区夏各庄镇夏各庄村村民委员会（以下简称村委会）未经批准建设商业回迁楼被强制拆除的执行申请书，平谷分局于2015年8月7日出具了告知书，以不属于公开的政府信息为由拒绝公开，六原告认为市规自委的行为侵犯了其知情权，故诉至北京市东城区人民法院，其于2016年9月1日作出判决，2016年9月19日生效；2、2015年8月7日北京市国土资源局平谷分局第三国土所作出的京平国土公开（2015）76号答复告知书、2016年9月20日北京市国土资源局平谷分局第三国土所作出的京平国土公开（2015）76号答复告知书、2015年7月1日国土资源行政处罚强制执行申请书[京国土（平）分局强申字（2015）第304号]、北京市国土资源局行政处罚决定书[京国土（平）分局罚字（2014）第355号]、北京市平谷区人民法院（2015）平执字第1329号行政裁定书，证明六原告于2015年8月7日收到北京市国土资源局平谷分局第三国土所的答复告知书，发现按照《北京市政府信息公开规定》第二十八条（五）项不属于公开的政府信息，适用法律错误。六原告于2016年4月15日提起行政诉讼，北京市东城区人民法院于2016年7月7日公开开庭审理了此案，又在2016年9月1日作出判决；3、北京市国土资源局平谷分局（2013）第90号-回登记回执、北京市国土资源局平谷分局（2013）第90号-补告补正申请告知书、对原告许秋伶的政府信息公开说明、北京市国土资源局平谷分局（2013）第74号-补告补正申请告知书、对案外人马×1的政府信息公开说明，证明案外人马×1、原告许秋伶在2013年7月25日发现，在夏各庄村子西北要沟地的基本农田上正在建设中的夏各庄商业楼（位于基本农田）开始用地审批手续。在2013年8月5日至8月7日的告知书中证明，根本就没有征地审批材料与用地手续，《登记回执》称到村委会、夏各庄镇政府（以下简称镇政府）查询，纯属对工作不负责任，因夏各庄村就没有第二座商业楼；4、夏各庄镇（2015）第059号-回登记回执、夏各庄镇（2015）第059号-延政府信息延长答复期告知书、京平夏依申请（2015）第059号-补告答复告知书，证明案外人马×2提交获取夏各庄商业楼位于建在要沟地的基本农田上的用地审批手续的政府信息，答复告知书称未明确夏各庄商业楼和要沟地的具体位置，建议更改、补充。因为案外人马×2的口粮田就是要沟地，所以不用更改、补充，证明镇政府没有查明事实；5、京平夏依申请（2015）第159号-不存答复告知书、京平夏依申请（2015）第183号-不存答复告知书、村委会答复，证明案外人马×2、原告田文军、原告许秋伶于2015年4月15日再次提交政府信息公开申请，要求公开夏各庄商业楼四至与地名，镇政府回复本机关未制作，该政府信息不存在，建议向村委会咨询；6、北京市平谷区人民法院（2015）平行初字第64号行政判决书、北京市东城区人民法院（2016）京0101行初391号行政判决书、北京市东城区人民法院（2016）京0101行初392号行政判决书，证明通过多项信息公开，镇政府并没向申请人作出一次核实确认，只是拒绝、推脱，镇政府严重侵犯了六原告的知情权；7、关于“北京一村委会违规建商业回迁楼被强拆并罚款30万”的新闻报道，证明六原告于2015年7月1日，在新京报即时新闻得知，市国土局挂牌督办了4起重大典型土地违法案件，并公开通报了2起土地违法案件，其中第一个就是夏各庄村西北建商业楼，该项目占地面积约25亩（16673.58平方米），证明六原告从2013年开始调取的信息都是准确可靠的信息；8、北京市国土资源局答辩状，证明北京市国土资源局答辩称，村委会未经批准的商业楼未完工；建筑占地总面积16673.58平方米，规划用地为一般农用地区，城镇建设用地区；国土资源局于2014年11月20日作出京国土平分局罚字（2014）第355号行政处罚决定书，处罚内容包括：退还非法占用的土地，没收非占用土地上的建筑物及其设施、罚款；9、关于“法院不再受理违章非诉强拆行政机关可强制拆除”的新闻报道，证明《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》已于2013年3月25日由最高人民法院审判委员会1572次会议通过，自2013年4月3日起施行。镇政府对于未办理土地规划等相关手续的违法建筑（商业楼），不顾六原告的异议，不依法审查，不确认核实；10、基本农田保护区图片打印件、失地农民十大权利，证明在夏各庄没有拆迁之前，夏各庄村案外人马×2的要沟地和案外人王×的龙波北就是基本农田保护区（口粮田）；11、案外人王×、案外人马×2的土地承包经营权证，承包合同，证明涉案土地是基本农田。市规自委辩称，针对六原告提出的政府信息公开申请，市规自委答复内容合法、理由充分，且符合法定程序。首先，市规自委在受理六原告的信息公开申请后依法进行了调查，根据《平谷区夏各庄镇土地利用总体规划图（2006-2020）局部》《平谷区夏各庄镇土地利用总体规划图（2006-2020）调整完善局部》（2017年规划调整完善后）显示，六原告申请信息中涉及的“夏各庄村西北建设的银河购物中心商业楼”地块不属于基本农田，故而不存在其申请公开的基本农田转为建设用地的审批手续。其次，市规自委答复内容合法、理由充分，根据《政府信息公开条例》（2008）第二十一条第（三）项规定与第二十八条第（六）项规定，市规自委在调查后依法告知六原告所申请的信息不存在并向其充分说明了理由，符合前述条例规定。最后，市规自委答复行为符合法定程序，根据《政府信息公开条例》（2008）第二十四条规定与《北京市政府信息公开规定》第二十四条规定，市规自委在受理六原告信息公开申请后，依法出具了《登记回执》，且在规定期限内予以答复，符合法定程序要求。综上，对于六原告提出的政府信息公开申请，市规自委已经依法处理并已及时答复，答复内容合法、理由充分，且符合法定程序，请求法院依法驳回六原告的诉讼请求。市规自委在法定举证期限内向本院提交了以下证据及法律依据，其中证据为：1、北京市政府信息公开申请表，证明六原告申请获取的政府信息为“查询夏各庄村西北建设的银河购物中心商业楼的基本农田转为建设用地的审批手续”；2、市规划国土委平谷分局（原规划）（2019）第25号-回登记回执，证明市规自委依法受理了六原告的信息公开申请；3、答复告知书，证明市规自委在法定期限内依法对六原告作出了答复，并充分告知了理由；4、《平谷区夏各庄镇土地利用总体规划图（2006-2020年）局部》《平谷区夏各庄镇土地利用总体规划图（2006-2020年）调整完善局部》，证明2006-2020土地利用总体规划图显示，六原告申请公开的地块属于“允许建设地区”和“一般农地区”，不属于基本农田保护区。法律依据：1.《政府信息公开条例》（2008）第二十一条、第二十四条；2.《北京市政府信息公开规定》第二十四条、第二十八条；3.《基本农田保护条例》第二条、第八条；4.《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条。针对六原告的证据，市规自委发表如下质证意见：六原告提交的证据与本案信息公开没有关系，在本案中不能证明信息公开的事实；其中证据10不能证明本案的事实情况；证据11中的证书和合同不能证明涉案地块为基本农田的事实。六原告对此辩论如下：我方提交了土地经营权证书和立有基本农田标志的照片，可以确认涉案地块是基本农田保护区，市规自委现在不认可是基本农田保护区，但我方提交的证据中有镇政府给王××的答复，镇政府承认土地是基本农田。针对市规自委的证据，六原告发表如下质证意见：对证据1-3没有异议；证据4规划图包括的面积大，没有描述违章建筑的位置，而违章建筑就建在夏各庄村村民的口粮田上，口粮田就是基本农田。市规自委对此辩称：证据4图中蓝色框标明部分就是争议土地。本院在听取各方当事人的质辩意见并经评议后，对以上证据及法律依据认证如下：六原告提交的证据2-6内容真实，但不能实现其证明目的，本院不予采信；证据7、9真实性、合法性、关联性无法确认，本院不予采信；证据8内容真实，但不能实现其证明目的，本院不予采信；证据10照片的真实性、合法性、关联性无法确认，本院不予采信；证据11与本案无关，本院不予认证。市规自委提交的证据3系本案被诉行政行为，不能作为证据使用。六原告与市规自委提交的其他证据和法律依据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，来源合法、内容真实，与本案具有关联性，能够证明六原告申请涉案信息公开的事实，本院予以采信，对于各方欲证明的目的，本院将在判决理由中对此进行具体阐释认证。通过以上经过认证的证据及庭审查明的情况，本院确认如下事实：2019年1月21日，六原告向市规自委提交政府信息公开申请，请求公开涉案信息。同日，市规自委作出《登记回执》。2019年1月28日，市规自委作出被诉《告知书》。另查，银河购物中心商业楼于2013年开工建设。再查，根据市规自委提交的《平谷区夏各庄镇土地利用总体规划图（2006-2020年）局部》与《平谷区夏各庄镇土地利用总体规划图（2006-2020年）调整完善局部》两幅规划图显示，涉案地块属于“允许建设区”和“一般农地区”，不属于基本农田保护区。庭审过程中，法院向市规自委调取涉案地块规划情况的整体变更情况，后市规自委向法院提交《土地利用规划资料清单》，其中主要内容为：《平谷区夏各庄镇土地利用总体规划图（2001-2010年）局部》标明涉案地块规划用途为基本农田和建设用地；《平谷区土地利用总体规划图（2006-2020年）局部》标明涉案地块规划用途为一般农地区和建设用地；《平谷区夏各庄镇土地利用总体规划图（2006-2020年）局部》标明涉案地块规划用途为一般农地区和建设用地。庭后，本院将调取的相关资料送达六原告一份。本院认为，根据《政府信息公开条例》（2008）第四条规定各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。因此，市规自委具有对本机关政府信息公开日常工作进行处理的法定职责。本案争议焦点系六原告申请公开的政府信息是否存在；若不存在，市规自委是否尽到了合理的查询、检索义务。根据《政府信息公开条例》（2008）第二十一条第（三）项规定，依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项规定，不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。因此，作出政府信息不存在答复的前提是行政机关应尽到合理的查询与检索义务。本案中，六原告申请公开夏各庄镇夏各庄村西北建设的银河购物中心商业楼的基本农田转为建设用地的审批手续，根据该申请来看，六原告对相关地块利用规划的变更附加了条件，即银河购物中心商业楼，该条件可以理解为地块限制条件也可以理解为时间限制条件。从地块限制条件来看，通过本院调取涉案地块2001年至2020年土地利用总体规划来看，涉案地块最初为基本农田和建设用地，后变更为一般农地区和建设用地，与六原告申请的基本农田变更为建设用地不相符；从时间限制来看，六原告申请的系银河购物中心商业楼变更的审批手续，而银河购物中心商业楼系2013年所建，其修建时并未对土地利用总体规划进行变更。从上述原因来看，市规自委在进行检索之后发现不存在与此相对应的政府信息，作出被诉答复并无不当。但为了保障六原告的知情权，本院念其年岁已高，避免徒增诉累，故调取了相关地块自有土地利用总体规划手续以来全部规划手续，并送达六原告。关于《告知书》作出程序问题，根据《政府信息公开条例》（2008）第二十四条规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。市规自委作出《告知书》程序、期限符合法律规定，并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告许秋伶、原告田文军、原告李廷付、原告张春兰、原告张彩芹、原告王文祥的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告许秋伶、原告田文军、原告李廷付、原告张春兰、原告张彩芹、原告王文祥负担（已交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费人民币五十元，上诉于北京市第三中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  李炎铎人民陪审员  吴秀梅人民陪审员  吴日安二〇一九年十一月十三日法官 助理  毕安迪书 记 员  张 帅