云南省保山市中级人民法院民 事 判 决 书（2019）云05民终908号上诉人（原审被告）：保山市隆阳区潞江镇人民政府。统一社会信用代码：11533001015257589D。住所地：云南省保山市隆阳区潞江镇小平田集镇。法定代表人：张自线，潞江镇人民政府镇长。委托诉讼代理人：赵东庆、史润，云南晨宇律师事务所律师。特别授权代理。被上诉人（原审原告）：陈开华，男，1962年7月5日生，傣族，保山市隆阳区人，住隆阳区。被上诉人（原审原告）：刀金丽，女，1982年9月28日生，傣族，保山市隆阳区人，住隆阳区。二被上诉人委托诉讼代理人：王文勇、何建雄，云南金曦律师事务所律师。特别授权代理。原审第三人：保山保盈金属硅有限公司。注册号：530502000001817。住所地：云南省保山市隆阳区永昌街道兰城路246号。法定代表人：蒋毅军，该公司董事长。委托诉讼代理人：杨忠芳，男，1965年5月30日生，汉族，保山市隆阳区人，保山保盈金属硅有限公司副总经理，住隆阳区。特别授权代理。上诉人保山市隆阳区潞江镇人民政府（以下简称潞江镇人民政府）与被上诉人陈开华、刀金丽、原审第三人保山保盈金属硅有限公司（以下简称保盈硅公司）确认合同无效纠纷一案，不服云南省保山市隆阳区人民法院（2019）云0502民初756号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年9月24日立案后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人潞江镇人民政府的委托诉讼代理人王文勇、何建雄、被上诉人陈开华、刀金丽及其委托诉讼代理人赵东庆、史润、原审第三人保盈硅公司的委托诉讼代理人杨忠芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。潞江镇人民政府上诉请求：撤销保山市隆阳区人民法院作出的（2019）云0502民初756号民事判决，并依法改判驳回二被上诉人的起诉或发回原审法院重审。事实和理由：1.本案系行政争议，不是民事纠纷，不应当依民事法律规定对案件进行审理。《关于在丙闷村琨崩社陈开华土地上建设硅冶炼厂的土地使用协议书》是原潞江乡政府为了促进乡村企业的发展，需要使用涉案土地而依照土地管理法（1988）第三十九条的规定于1996年2月10日与原保山市潞江傣族乡丙闷村公所琨珙社签订的关于对被用地单位即琨珙社进行补偿、对失地农民即陈开华等的生产和生活进行安排的协议，该行为是乡政府依法履职的政府行政行为，而不是上诉人与被上诉人陈开华、刀金丽之间对被上诉人承包土地进行租赁的民事行为。2.保盈金属硅有限公司属乡镇企业。一审法院依照1997年1月1日颁布实施的《中华人民共和国乡镇企业法》认定1996年5月22日上诉人与案外人兴办的第三人保盈金属硅有限公司不属于乡镇企业明显错误，保盈金属硅有限公司由上诉人与其他案外人投资兴办，注册登记后纳入潞江乡乡镇企业办进行管理，2002年5月29日依照隆阳区人民政府（2001）30号、（2002）25号文件精神和市区召开的乡镇企业产权制度改革工作会议要求，乡镇府退股达成了《股权转让协议》。3.一审法院认定本案属民事争议，那么涉诉协议是上诉人与原保山市潞江傣族乡丙闷村公所琨珙社签订的，一审遗漏了必要的诉讼参加人原保山市潞江傣族乡丙闷村公所琨珙社。4.一审法院认定上诉人与被上诉人陈开华之间系签订涉案《土地使用协议》的合同相对人且系民事合同，那么刀金丽和陈开杰没有在协议上签字，刀金丽起诉要求确认合同无效，应将陈开华作为被告参加诉讼。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请二审法院判如上诉人所请。陈开华、刀金丽辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。事实和理由：1.本案不属于行政争议，第三人不属于乡镇企业；2.签订涉案土地协议的甲方是被上诉人，乙方是上诉人，不存在遗漏当事人，由于当时陈开杰年纪较小，由长兄陈开华代签字是合理的，不存在主体不适格的问题。保盈硅公司述称，我们公司在建厂是社会发展的需要，我们签订的合同是合法有效的，而且按时足额支付了各种补偿款项，履行了协议约定的义务，后来因为政策的规定，政府不能参与经营，我们按合同约定退还了政府股份。我们硅厂虽然现在没有开工，是因为政策性的原因，我们硅厂由于规模较小，被列为节能减排的对象，所以就要求拆除了，是不可抗力导致的，我们的公司现在还继续存在，也没有破产，2011年我们公司的技术改造还被列为隆阳区100个重点项目的名单，只是因为市场供应的原因，硅厂没有继续开工建设，我们现在是等待时机，只要时机成熟我们还要开工建厂。根据合同的约定，只要硅厂存在，土地使用权永远属于硅厂，不管今天的诉讼结果如何，根据法律法规的规定，企业的合法权益不容侵犯，违约方必须承担给我们公司造成的损失和因此产生的一切法律后果。陈开华、刀金丽向一审法院起诉请求：1.请求法院确认原、被告双方签订的《土地使用协议》无效，返还原告继续管理使用；2.本案诉讼费由被告承担。一审法院认定事实：1996年2月10日，被告与原告经多次协商签订了土地使用协议，协议约定原告将属于丙闷村琨珙社所有、自己拥有承包经营权的15亩土地提供给被告，被告又将该土地交由保山保盈金属硅有限公司的保盈硅厂使用。原、被告签订《土地使用协议》约定，原告将其承包经营的15亩土地给被告使用，土地使用年限暂定50年，被告向原告补偿了相关的土地补偿款、青苗补偿费等费用。协议签订后，被告将案涉土地交由第三人用于生产经营。一审法院认为，原、被告争议焦点为案涉土地使用协议是否有效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第一条规定：“合同法实施以后成立的合同发生纠纷起诉到人民法院的，适用合同法的规定；合同法实施以前成立的合同发生纠纷起诉到人民法院的，除本解释另有规定的以外，适用当时的法律规定，当时没有法律规定的，可以适用合同法的有关规定。”第三条：“人民法院确认合同效力时，对合同法实施以前成立的合同，适用当时的法律合同无效而适用合同法合同有效的，则适用合同法。”根据上述规定，对该案涉及的协议应当结合当时及现行的法律规定认定。结合当时法律规定。本案案涉协议签订时间为1996年2月12日，依上述规定应当适用协议签订时的法律即《中华人民共和国经济合同法》。该法第七条规定：“下列经济合同为无效：一、违反法律和行政法规的合同；二、采取欺诈、胁迫等手段所签订的合同；三、代理人超越代理权限签订的合同或以被代理人的名义同自己或者同自己所代理的其他人签订的合同；四、违反国家利益或社会公共利益的经济合同。无效的经济合同，从订立的时候起，就没有法律约束力。确认经济合同部分无效的，如果不影响其余部分的效力，其余部分仍然有效。经济合同的无效，由人民法院或者仲裁机构确认。”《中华人民共和国土地管理法实施条例1991》第六条规定：“依法改变土地的所有权、使用权，或者因依法买卖、转让地上建筑物、附着物等而使土地使用权转移的，必须向县级以上地方人民政府土地管理部门申请土地所有权、使用权变更登记，由县级以上地方人民政府更换土地证书。依法买卖、转让地上建筑物和附着物的，依照国家有关规定办理过户登记手续。”第十四条规定：“单位和个人将耕地改为非耕地的，须经县级以上人民政府批准。”根据上述规定，本案案涉协议关于土地使用协议内容改变土地性质，并未经得县级以上人民政府批准，已违反上述当时法律规定，应认定为无效合同。结合现行法律规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条有下列情形之一的，合同无效：“（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”根据上述法律规定，案涉土地未办理转用手续，且已改变土地用途，违反法律强制性规定，应属无效。就被告关于适用《中华人民共和国土地管理法》（1988年）第三十九条第三款规定的主张。《中华人民共和国乡镇企业法》第二条规定：“本法所称乡镇企业，是指农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的各类企业。前款所称投资为主，是指农村集体经济组织或者农民投资超过百分之五十，或者虽不足百分之五十，但能起到控股或者实际支配作用。乡镇企业符合企业法人条件的，依法取得企业法人资格。”案涉土地由被告组织实施拿地行为，并以该土地作为出资入股予第三人。结合上述法律规定，第三人经营企业并非原、被告主张的乡镇企业。由此，双方主张诉辩提及的《中华人民共和国土地管理法》（1988年）第三十九条不应适用。综上所述，案涉土地使用协议均属无效合同，原告诉请确认合同无效的主张符合法律规定，予以支持。就原告诉请返还案涉土地给原告管理的主张，本案涉及土地使用协议虽属无效协议，但双方均按照协议内容进行了履行。现确认该案涉土地使用协议无效，但双方履行内容复杂，涉及多个法律关系，双方的当事人过错程度、受让人行为与财产价值变化的关联性以及款项用途、获利情况均难以认定。本案当事人可另行诉讼解决，在本案中不作处理。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第一条、第三条，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条之规定，判决：一、原告陈开华与被告于1996年2月10日签订的《土地使用协议》无效；二、驳回原告陈开华、刀金丽的其他诉讼请求。二审中，对一审判决认定的事实，上诉人对“被告与原告经多次协商签订了土地使用协议”有异议，认为土地使用协议不是上诉人与被上诉人签订的，而是在乡镇府、乡土地管理所、乡企业办、丙闷村公所参与，由上诉人的内设机构潞江乡企业办与丙闷村公所签订的，而且遗漏了土地补偿费、青苗补偿费是由乡镇府、土地管理所、丙闷村公所、琨崩（珙）小组、被上诉人进行了分配以及上诉人不仅支付了土地补偿费、青苗补偿费，而且对失地农户的家庭成员进行了安置的事实。被上诉人、原审第三人没有异议。对各方当事人没有异议的一审判决认定的事实，本院予以确认。对当事人有异议的事实，本院认定如下，在《关于在丙闷村琨崩社陈开华土地上建设硅冶炼厂的土地使用协议》（以下简称《土地使用协议》）中，首先就写有“经双方多次协商并于一九九六年二月十日正式达成协议，丙闷村琨崩社陈开华为甲方，潞江乡政府企业办为乙方，订立如下协议”的内容，落款处同样写有“甲方：丙闷村琨崩社：陈开华，乙方：潞江傣族乡政府企业办：杨兴旺（加盖公章）”的内容。上述内容表明，《土地使用协议》的签订主体为上诉人和被上诉人陈开华，本院予以确认，上诉人提出《土地使用协议》是其与丙闷村公所签订的，与《土地使用协议》中所表述的内容不相符，其该异议不成立，本院不予认定。庭审中，被上诉人、原审第三人对《土地使用协议》中载明的土地补偿费、青苗补偿费的分配及对失地农户的家庭成员进行了安置的内容已履行的事实无异议，本院予以确认。上诉人、被上诉人没有提交新的证据。原审第三人提交了原保山市乡镇企业管理局“关于新建《保山保盈金属硅冶炼厂》项目计划的批复”，证明原审第三人是乡镇企业。经质证，上诉人对证据的真实性、合法性、关联性不持异议，并认为该证据不仅证实了第三人属于乡镇企业，同时证实了上诉人与琨珙小组拿地的行为是行政拿地征用征收行为，符合土地管理法的相关规定；被上诉人对证据的真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的有异议，认为该证据一审时就已客观存在但未提交，不属于新证据。本院认为，上诉人、被上诉人对该证据的真实性、合法性不持异议，对该证据的真实性、合法性本院予以确认，该证据能证明原审第三人当时的经济性质为乡镇集体企业，但不能证明上诉人关于上诉人与琨珙小组拿地的行为是行政拿地征用征收行为的主张。经审理，二审查明的案件事实与一审判决认定的事实一致。另查明，涉案土地补偿费113997.60元，按《土地使用协议》约定由乡镇府、土地管理所、丙闷村公所、琨崩社、陈开华进行了分配，上诉人对失地农户的家庭成员按《土地使用协议》约定进行了安置；原保山市乡镇企业管理局“关于新建《保山保盈金属硅冶炼厂》项目计划的批复”中载明，“保山保盈金属硅冶炼厂的企业经济性质为乡镇集体企业（股份合作），项目建设需占用土地17亩，请申请土地管理部门办理征地手续；2002年5月29日，上诉人与原审第三人签订《股权转让协议书》，上诉人将股权转让给原审第三人；被上诉人刀金丽系陈开杰（已去世）的妻子。综合各方当事人的诉辩主张，本案争议的焦点问题是：1.涉案《土地使用协议》是上诉人与被上诉人陈开华签订的还是与丙闷村公所琨珙社签订的及该协议是否为行政行为；2.被上诉人是否具备本案诉讼主体资格。一、关于涉案《土地使用协议》是上诉人与被上诉人陈开华签订的还是与丙闷村公所琨珙社签订的及该协议是否为行政行为的问题本院认为，涉案《土地使用协议》中明确写明签订《土地使用协议》的主体为被上诉人陈开华和上诉人的下属部门乡企业办，证明该《土地使用协议》是上诉人与被上诉人陈开华签订的，而不是与丙闷村公所琨珙社签订的，上诉人主张涉案《土地使用协议》是其与丙闷村公所琨珙社签订的与事实不符，本院不予认定。本案中，上诉人对被上诉人所作的经济补偿和安置家人的行为系履行《土地使用协议》约定的内容，仅以此不能视为是对涉案土地的征收征用，因上诉人不能提供对涉案土地办理过征地手续的相关证据，故上诉人关于本案是行政争议的主张无事实依据和法律依据，其该上诉理由不成立，本院不予支持。二、关于被上诉人是否具备本案诉讼主体资格的问题本院认为，被上诉人陈开华作为签订《土地使用协议》的一方当事人，是本案适格的诉讼主体，其与被上诉人签订的《土地使用协议》中涉及的土地含陈开杰的承包土地，在《土地使用协议》签订后及履行时陈开杰均未提出过异议，表明陈开杰认可被上诉人陈开华的行为，陈开杰已去世，其妻子刀金丽具备本案诉讼主体资格，上诉人的该上诉理由不成立，本院不予支持。综上所述，人民政府的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 杨 梅审判员 段明树审判员 黄映瑾二〇一九年十一月二十五日书记员 杨 敏