内蒙古自治区赤峰市中级人民法院行政判决书（2019）内04行终181号上诉人（原审原告）吕某，女，1962年2月17日出生，住内蒙古自治区宁城县。上诉人（原审原告）陈某，男，1960年6月22日出生，住内蒙古自治区宁城县。二上诉人的委托代理人刘某，赤峰市松山区玉龙法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）宁城县八里罕镇人民政府。住所地：内蒙古自治区宁城县八里罕镇。法定代表人李某，镇长。负责人闫某，副镇长。委托代理人高某，内蒙古天来律师事务所律师。上诉人吕某、陈某与被上诉人宁城县八里罕镇人民政府撤销行政决定一案，不服内蒙古自治区宁城县人民法院作出的（2019）内0424行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年10月23日公开开庭进行了审理。上诉人陈某、吕某的委托代理人刘某，被上诉人宁城县八里罕镇人民政府的负责人闫某及委托代理人高某到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告吕某与陈某系夫妻关系，是宁城县八里罕镇塔其营子村二组村民。原告吕某系吕申（森）、吕赵氏的女儿。2016年8月25日二原告向被告提出了《重新确认土地权属归属申请》，2017年2月6日二原告向被告邮寄了一份《致八里罕镇政府土地权属归属不作为的公开声明》。因被告八里罕镇政府针对上述申请一直未作答复，2017年3月7日，原告吕某、陈某向本院提起行政诉讼，同年7月19日，本院作出（2017）内0429行初1号行政判决，判决：“一、被告宁城县八里罕镇人民政府于本判决生效后二个月内对原告吕某、陈某于2016年8月25日提出的履行法定职责申请依法作出处理；二、驳回原告吕某、陈某其他诉讼请求。”被告八里罕镇政府不服在法定期限内向赤峰市中级人民法院提起上诉，2017年10月31日，赤峰市中级人民法院作出（2017）内04行终188号行政判决，判决：“驳回上诉，维持原判”。被告八里罕镇政府于2017年12月5日作出罕政发[2017]178号《关于吕某、陈某要求申请的确权决定》，决定二人的申请事项无事实理由，无法律、政策依据，故不予支持。原告吕某、陈某不服该决定，于2018年1月12日向本院提起行政诉讼,因被诉行政行为程序违法，本院于2018年6月11日作出（2018）内0429行初4号行政判决，判决:“撤销被告宁城县八里罕镇人民政府于2017年12月5日作出的罕政发[2017]178号《关于吕某、陈某要求申请的确权决定》”。被告八里罕镇人民政府于2019年1月11日作出罕政发[2019]14号《关于吕某、陈某要求的处理决定》，原告吕某、陈某不服该决定，向本院提起行政诉讼。另查明，被告八里罕镇政府在作出决定时曾告知二原告依法享有举证、陈述、申辩、申请听证等相关权利，并依法向二原告送达了相关文书。原审法院认为，被告八里罕镇政府作出的罕政发[2019]14号《关于吕某、陈某要求的处理决定》证据确凿，适用法律、法规正确，并且符合法定的程序。虽然被告作出的涉案行政行为与其于2017年12月5日作出罕政发[2017]178号《关于吕某、陈某要求申请的确权决定》的行政行为基本相同，但2017年12月5日作出罕政发[2017]178号《关于吕某、陈某要求申请的确权决定》是因违反法定程序，被人民法院判决予以撤销的。《最高人民法院关于适用的解释》第九十条第二款规定：“人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉行政行为的，行政机关重新作出行政行为不受行政诉讼法第七十一条规定的限制”，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定：“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”，因此原告关于被告以同一事实和理由作出的涉案行政行为违法的主张依法不能成立。本案中，被告在作出行政决定时，已依法按程序告知原告享有举证、陈述、申辩、申请听证等相关权利并向原告送达了相关文书，程序并不违法。原审法院判决：驳回原告吕某、陈某的诉讼请求。判决作出后，上诉人吕某、陈某不服，向本院提起上诉，请求依法改判或发回重审。事实与理由：一、被上诉人作出的处理决定程序违法、事实不清、适用法律错误。被上诉人本次作出的处理决定与之前被宁城县人民法院撤销的罕政发[2017]178号处理决定内容完全一致，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定。在处理过程中，被上诉人始终未要求塔其营子村委会进行答辩，调查取得的证据未组织双方听证、质证。处理决定认定吕申、吕赵氏一直在本县外乡的吕国花、吕国枝家生活，举家外出二年以上错误；认定吕某在二组已实际取得全部承包地错误。吕申夫妻去世后，其以户为单位承包的土地，理应由其他家庭成员耕种，这与吕某、陈某不在一组无任何关系；认定吕申、吕赵氏与上诉人签订土地转包合同违反法律规定错误。《土地承包法》第三十六条规定：“承包方可以自主决定依法采取出租（转包）、入股或者其他方式向他人流转土地经营权，并向发包方备案。”法律并未要求必须向本集体经济组织转包。处理决定对《宁城县县委、政府关于处理全县土地承包工作过程中遗留问题的补充规定》（宁党发[1998]61号）理解错误。该文件第四条第３项规定：“举家外出二年以上，户口未迁出者，承包地收回集体管理，本户不得私自转包经营。待本户返回后，集体再将承包地发包给本户。”而对于“外出”是指离开小组、离开村、离开乡镇还是离开本县，虽然文件未进行解释，但从文义和正常理解看，应当是离开本县二年以上。本案中，吕申年迈后，到同村二组接受上诉人的赡养或到本县其他乡镇女儿家居住，不属于文件规定的“举家外出二年以上”。农村土地承包，是以户为单位的家庭承包，承包期内家庭成员中某个成员的死亡，不发生抽回承包地的问题。吕申夫妻分别去世后，依法不存在抽回其承包地问题，因此，被上诉人认为二上诉人系二组村民，不具备承包经营一组土地主体资格的认定错误。二、根据《土地承包法》，被上诉人在农村土地承包中有两项权力和义务，即一是负责本行政区域内农村土地承包经营。二是负责承包经营合同管理。而被上诉人却称对上诉人的申请事项不享有行政处理的法定职权。三、一审判决只是对本案上诉人请求行政处理的过程和几次诉讼的来龙去脉及本次重新作出的行政行为不违反行政诉讼法第七十一条的规定进行了论述，进而认定被上诉人的行政处理决定证据确凿、适用法律正确，而未对案件争议的事实作出认定。被上诉人答辩称，一、答辩人作出的处理决定程序合法，在处理过程中，答辩人征求了塔其营子村民委员会和一组村民的意见，答辩人亦告知了上诉人享有申请听证等权利，但上诉人明确表示不要求听证，故答辩人未组织听证，并不违反法律规定。二、答辩人作出的处理决定认定事实并无不当。其一，在二轮土地延包前吕申一家已举家外出二年以上，该事实有吕申将房屋卖给吕国志的卖契和村两委班子及村民代表会议记录等证据证实。二上诉人与吕申并非同一户口，更非一个家庭承包户，其主张吕申与其共同生活、由其赡养无有效证据支持，与其主张的吕申的土地承包权没有关系。其二，吕某在二组有承包地是事实，二上诉人也认可。吕申被收回承包地时，家庭成员中并没有吕某，吕某无权主张吕申被收回的土地的经营权。其三，答辩人的处理决定并未认定吕申与上诉人签订的土地转包合同违反法律规定。但随着吕申的土地被收回，该转包合同失去履行的基础，事实上已终止，上诉人不能依据转包合同主张吕申被收回土地的承包权。其四，答辩人作出的处理决定对于《宁城县县委、政府关于处理全县土地承包工作过程中遗留问题的补充规定》（宁党发[1998]61号）中“举家外出二年”的理解符合历史和文件精神。因农村土地属于农民集体经济组织所有，故“外出”应当理解为离开所在农民集体经济组织，上诉人将其扩充理解为“离开本县”，不符合我国农村土地所有权制度和土地承包经营制度。吕申在妻子去世后于1994年将在一组的宅院出售给本组其他村民后到外地常住，应属于文件规定的“举家外出”。三、《农村土地承包法》第十二条关于“乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理”的规定，并不能成为答辩人作出处理决定的依据。因为上诉人主张的吕申被收回土地的承包权，其实质是与土地所有人一组之间的土地承包经营权纠纷，并不属于土地承包经营或合同管理的内容。四、一审判决认定事实和适用法律正确。因之前法院的生效判决均认为上诉人和吕申在二轮土地承包时未取得土地承包经营权，上诉人主张的实质是向塔其营子村委会和一组要地。依据法律规定，农村集体土地发包必须由作为土地所有权人的塔其营子村一组集体作出决定，因一组明确表示不同意上诉人的主张，地方政府无权强制干涉农民集体决定的事项。此外，对于上诉人一审的几项诉讼请求，答辩人均不具有相应的法定处理职权，答辩人作出的不予支持决定并无不当。五、上诉人主张依照《中华人民共和国农村土地承包法》对一组收回土地的行为进行评价和处理，违背了“法不溯及既往”的原则，不能得到支持。应本着尊重历史的原则，适用当时的的土地承包政策进行考量，以维持农村土地承包制度的稳定性。综上，上诉人的上诉请求不能成立，请求予以驳回，维持一审判决。本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案中，上诉人向被上诉人提出申请，请求被上诉人依法责令塔其营子村委会限期归还土地等事项。被上诉人经过调查，作出被诉处理决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人提供的证据不能证明其主张成立，其上诉请求不应予以支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人吕某、陈某负担。本判决为终审判决。审判长 李海波审判员 刘淑波审判员 姜 静 二○一九年十一月四日书记员 苏 赫