贵州省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 (2019)黔行赔终260号 上诉人（一审原告）罗才荣，男，布依族。 委托代理人莫书勇，贵州泽丰律师事务所律师。 上诉人（一审被告）贵定县人民政府，住所地贵定县金南新区。 法定代表人张丽芳，县长。 一审被告贵定县昌明镇人民政府，住所地贵定县昌明镇。 法定代表人王大兰，镇长。 一审被告贵定县自然资源局，住所地贵定县红旗路。 法定代表人姚华富，局长。 共同委托代理人陆承辉、李灵，贵州贵达（贵定）律师事务所律师。 上诉人罗才荣、贵定县人民政府（以下简称贵定县政府）与一审被告贵定县昌明镇人民政府（以下简称昌某镇政府）、一审被告贵定县自然资源局土地行政赔偿一案，贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院于2018年7月24日作出（2018）黔27行赔初43号行政赔偿裁定，裁定将本案移送龙里县人民法院管辖。罗才荣不服，向本院提起上诉。本院于2018年11月15日作出（2018）黔行赔辖终8号行政赔偿裁定，裁定撤销贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2018）黔27行赔初43号行政赔偿裁定，本案由黔南布依族苗族自治州中级人民法院审理。该院于2019年6月18日作出（2018）黔27行赔初43号行政赔偿判决。罗才荣、贵定县政府不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，罗才荣系贵定县旧治镇（现划入昌明镇）桐荡村村民，其主张涉案承包地3块，小地名为“伏某”、“龙团坡”、“裤裆块”。2012年12月24日、2015年6月2日，相关部门对罗才荣涉案承包土地进行测量登记并制作了《项目征（占）土地测量登记表》，载明罗才荣被征占土地共计3块，面积3.1674亩。 2013年9月22日，贵州省人民政府下发《省人民政府关于贵定县2013年第一批次工业建设用地的批复》（黔府用地函〔2013〕164号），批准将贵定县旧治镇文江村、桐荡村、盘江镇清定桥村的集体农用地3.3518公顷（耕地3.1403公顷、林地0.1113公顷、其他农用地0.1002公顷）转为建设用地，同时批准将该集体农用地和上述村的集体建设用地1.4595公顷、未利用土地0.4319公顷，共计5.2432公顷土地征为国有，作为贵定县2013年度第一批次工业用地，由原贵定县国土资源局（以下简称原贵定县国土局）代表该县人民政府按照报批的3个方案组织实施。2013年9月27日贵定县政府发布《征（占）土地公告》《贵定县2013年度第一批次工业建设用地征地告知书》和《征地补偿安置方案公告》，载明：《贵定县2013年度第一批次工业建设用地》已经黔府用地函〔2013〕164号批准，拟征收旧治镇桐荡村、文江村集体土地0.5078公顷，征收集体土地补偿标准为黔南州人民政府《关于公布全州征地统一年产值标准和征地片区综合地价的通知》（黔南府发〔2009〕31号）中规定的耕地为26625元/亩（含1倍青苗费）。2015年4月8日，贵州昌明经济开发区管委会、昌明镇政府发布《致广大群众的一封信》，向群众介绍了修建“老干妈”油制辣椒产业园项目的相关情况。经多次与罗才荣协商，双方就征收补偿事宜达不成一致意见。2015年12月29日，原贵定县国土局向罗才荣作出《责令交出土地决定书》，限期其于15日内向昌某镇政府交出土地，送达后罗才荣拒绝签收。2016年5月昌某镇政府对罗才荣涉案土地实施强制挖毁、场平，将该处土地用于“老干妈”项目建设。罗才荣不服，遂在提起确认违法诉讼时一并提起了本案行政赔偿诉讼，请求：1.判决赔偿罗才荣三年土地生产损失10000元；2.本案诉讼费由被告承担。 另查明，黔南布依族苗族自治州中级人民法院作出的（2018）黔27行初140号行政判决已依法确认贵定县政府于2016年5月对罗才荣位于贵定县昌明镇桐荡村“伏某”、“龙团坡”承包土地（3.1674亩）实施的强制挖毁行为违法。该判决查明，黔府用地函〔2013〕164号《省人民政府关于贵定县2013年第一批次工业建设用地的批复》附件《贵定县工业批次建设用地勘测定界图》土地分类面积汇总表载明：贵定县旧治镇文江村、桐荡村农用地面积合计3.2403公顷，涉案地块位于该批复征收红线范围内。 又查明，涉案土地征收补偿过程中，贵定县政府及昌某镇政府将土地的征收补偿款直接发放给被征收农户，且案涉土地所在地的集体经济组织桐荡村委会出具情况说明，表示对将征收补偿款直接发放给被征地农户不持异议及村组对征收补偿款未提留。因国家机构改革，原贵定县国土局于2019年初被撤销，其职能划入新组建的贵定县自然资源局。 一审法院认为，本案的争议焦点是：1.原告提起本案诉讼是否超过法定起诉期限；2.本案赔偿义务机关的确定；3.赔偿范围和赔偿标准问题。 （一）关于罗才荣提起本案诉讼是否超过法定起诉期限的问题。罗才荣主张的涉案土地“伏某”、“龙团坡”、“裤裆块”于2016年5月被挖毁占用，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条第一款及当时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（2018年2月8日废止）第四十一条第一款：“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权和起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”被告对涉案的土地及地上附着物实施强制铲除、挖毁行为，未告知罗才荣诉权和起诉期限，应适用前述规定的2年起诉期限。罗才荣于2018年4月3日提起诉讼要求确认涉案强制挖毁占用土地行为违法，并未超过前述规定的2年法定起诉期限。故，罗才荣一并提起的本案行政赔偿诉讼亦未超过法定起诉期限。 （二）关于本案赔偿义务机关的确定问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项、第七条第一款的规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关”。（2018）黔27行初140号行政判决，已确认贵定县政府于2016年5月对罗才荣位于贵定县昌明镇桐荡村“伏某”“龙团坡”承包土地（3.1674亩）实施的强制挖毁行为违法。故，罗才荣有取得赔偿的权利，为本案适格原告；贵定县政府系本案赔偿义务机关。贵定县自然资源局和昌明镇政府并非本案赔偿义务机关，不是适格被告，应当驳回对其起诉。 （三）关于赔偿方式、赔偿范围和赔偿标准的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条的规定，国家赔偿以支付赔偿金方式为主，能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状；应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。经查，涉案承包地已经有权机关批准征收且实际用于项目建设，罗才荣要求恢复土地原状已不具可能性。因此，本案应采取支付赔偿金的方式进行赔偿。 本案系集体土地征收过程中引发的行政赔偿案件，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项及《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，本案的赔偿范围应为罗才荣作为集体土地被征收人而依法享有的征收补偿权益，即征收主体应按征收土地原用途给予的补偿，涉案地块为耕地，则应包括土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费。 （2018）黔27行初140号行政判决已查明，涉案土地征收审批系黔府用地函〔2013〕164号批复同意。故对罗才荣征收补偿权益的确定应依照当时生效施行的征地补偿标准以及具体征收补偿安置标准，即《黔南州人民政府关于公布全州征地统一年产值标准和征地区片综合地价的通知》（黔南府发〔2009〕31号）中确定的昌某镇耕地补偿标准25560元/亩，以及贵定县政府2013年9月27日作出的《征地补偿安置方案公告》确定的土地补偿标准：“耕地26625元/亩（含1倍青苗费）”。基于赔偿不低于补偿原则的考量，综合考虑贵定县政府行为的违法性，且未及时将征地补偿费用交付被征收户，当地物价上涨和经济发展情况，以及同一项目内被征地农户群体内的利益衡平之考量，在桐荡村委会认可并明确表示对涉案项目征地补偿款直接发放给被征收农户无异议的前提下，在前述补偿标准的基础上酌情上浮10%，即按照26625元/亩×110%=29287.5元/亩之标准计赔。（2018）黔27行初140号行政判决已经确认罗才荣被征收土地为3.1674亩。依前述确定之计赔标准，本案赔偿金额确定为29287.5元/亩×3.1674亩=92765.2元。 综上，罗才荣在诉讼过程中提出的恢复原状的主张，以及三年土地生产损失10000元的诉讼请求，并无事实根据和法律依据，不予支持。为此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第三十二条、第三十六条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款，以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条之规定，作出如下判决：一、责令被告贵定县人民政府于本判决生效之日起三十日内赔偿原告罗才荣人民币92765.2元；二、驳回原告罗才荣对被告贵定县自然资源局、被告贵定县昌明镇人民政府的起诉；三、驳回原告罗才荣的其他诉讼请求。 上诉人罗才荣的上诉请求：1.依法撤销（2018）黔27行赔初43号行政赔偿判决；2.依法改判贵定县政府对其承包的位于征收范围内被挖毁的土地恢复原状；3.责令贵定县政府赔偿罗才荣土地生产损失10000元；4.一、二审诉讼费用由贵定县政府承担。事实和理由：（一）一审判决认定贵定县政府征收罗才荣的土地已经取得有权机关的合法审批，属认定事实错误。1.仅本次系列诉讼的10户被征土地远大于省人民政府黔府用地函[2013]164号批复所批准土地面积，用地建设项目占地远大于批复所批准的用地面积。2.被征土地系基本农土，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，应由国务院批准，省政府无权批准。3.一审庭后贵定县政府提供的《贵定县工业批次建设用地勘测定界图》只有测绘公司的公章，而无省政府建设用地审批专用章。（二）一审判决以涉案土地已经有权机关批准征收且实际用于项目建设，罗才荣要求恢复原状已不具有可能性，从而采取支付赔偿金方式进行赔偿，认定事实和适用法律错误。1.涉案土地征收未经合法批复。2.相关机关并未提供建设项目前期的相关用地审批手续。3.征收的土地仅部分用于建设，大部分处于闲置状态。（三）一审判决仅按照黔南府发[2009]31号《黔南州人民政府关于公布全州征地统一年产值标准和征地区片综合地价的通知》中的耕地补偿标准25560元/亩酌情上浮10%计算赔偿，明显过低。1.黔南府发[2009]31号《黔南州人民政府关于公布全州征地统一年产值标准和征地区片综合地价的通知》不能作为涉案土地的征收补偿标准。2.征收涉案土地时已是2015年，离2009年公布的标准已六年多，物价上涨不止10%。3.征地补偿的目的是保障农民原有的生活水平，而不是掠夺老百姓的财产。（四）罗才荣请求贵定县政府赔偿3年的生产损失，合情合理。 贵定县政府上诉请求：1.撤销（2018）黔27行赔初43号行政赔偿判决；2.发回重审或驳回罗才荣起诉及全部诉讼请求；3.一、二审诉讼费用由罗才荣承担。事实和理由：（一）本案强制交出土地的行为系昌某镇政府、原贵定县国土局作出，一审判决认定贵定县政府作为赔偿义务主体缺乏事实依据与法律依据。（二）本案已过行政起诉期限，依法应当驳回罗才荣的起诉，一审法院未予驳回错误。根据最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条及《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，本案行政起诉期限为1年，而非一审判决认定的2年。（三）昌某镇政府、原贵定县国土局以社会公共利益大局为重，所实施的征收行为与征地实际相结合，并无不当，不应确认为违法。（四）一审判决确定的赔偿金额缺乏事实依据与法律依据。 一审被告贵定县自然资源局、昌明镇政府在二审法定期限内未提交书面陈述意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是：一、本案赔偿义务机关的确定；二、罗才荣提起本案诉讼是否超过法定起诉期限；三、赔偿方式、范围和标准。 一、根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款的规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。本案中，业已生效的行政判决已确认贵定县政府于2016年5月对罗才荣位于贵定县昌明镇桐荡村“伏某”、“龙团坡”承包地（3.1674亩）实施的强制挖毁行为违法。贵定县政府强制挖毁罗才荣土地的行为给罗才荣造成的损失，应予以赔偿，其系本案适格的赔偿义务机关。贵定县自然资源局、昌明镇政府并非本案的赔偿义务机关，一审判决驳回罗才荣对其起诉适当。对贵定县政府所提一审判决认定其作为赔偿义务机关缺乏事实与法律依据的上诉理由，本院不予采纳。 二、当时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（2018年2月8日废止）第四十一条第一款的规定，行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权和起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，贵定县政府于2016年5月对涉案的土地及地上附着物实施强制挖毁时，未告知罗才荣的诉权和起诉期限，其于2018年4月3日提起确认违法诉讼时并未超过2年的法定起诉期限。故，罗才荣一并提起本案行政赔偿诉讼亦未超过法定起诉期限。 三、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式，能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。该法第三十六条第（四）项、第（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产造成损害的，应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，涉案承包地已经有权机关批准征收且实际用于项目建设，恢复土地原状已不具可能性，本案应采取支付赔偿金的方式进行赔偿。土地生产损失并非直接损失，故罗才荣所提贵定县政府对其位于征收范围内被挖毁的土地恢复原状及赔偿土地生产损失10000元的诉讼请求，本院不予支持。 本案系集体土地征收过程中引发的行政赔偿案件，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项及《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，本案的赔偿范围应为罗才荣作为集体土地被征收人而依法享有的征收补偿权益。涉案土地征收经贵州省人民政府黔府用土函〔2013〕164号批复同意，对罗才荣征收补偿权益的确定应当依照当时生效实施的征地补偿标准以及具体的补偿安置标准，即《黔南州人民政府关于公布全州征地统一年产值标准和征地区片综合地价的通知》（黔南府发〔2009〕31号）中确定的昌某镇耕地补偿标准25560元/亩，以及贵定县政府2013年9月27日作出的《征地补偿安置方案公告》确定的土地补偿标准：“耕地26625元/亩（含1倍青苗费）”。但该统一年产值标准发布于2009年，土地补偿标准制定于2013年，而本案强制挖毁行为发生于2016年，基于赔偿不低于补偿的原则，综合考虑贵定县政府行政行为的违法性，当地物价上涨和经济发展情况，在村委会认可并明确涉案项目征地补偿款直接发放给被征收农户的前提下，一审酌情上浮10%尚不足以弥补罗才荣的损失，应在上述标准的基础上酌情上浮30%，即按照26625元/亩×130%=34612.5元/亩进行赔偿。生效判决已确认罗才荣被贵定县政府强制挖毁的承包地为3.1674亩，故本案的赔偿金确定为34612.5元/亩×3.1674亩=109631.6元。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，但一审判决赔偿金偏低，本院予以改判。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、维持贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2018）黔27行赔初43号行政赔偿判决第二项、第三项，即：驳回罗才荣对贵定县自然资源局、贵定县昌明镇人民政府的起诉；驳回罗才荣的其他诉讼请求。 二、撤销贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2018）黔27行赔初43号行政赔偿判决第一项。 三、责令上诉人贵定县人民政府于本判决生效之日起三十日内赔偿上诉人罗才荣人民币109631.6元。 本判决为终审判决。 审判长 陈 垦 审判员 黄 瑶 审判员 陈显杰 二〇一九年十一月十一日 法官助理谭华良 书记员马如意