四川省眉山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川14行终164号 上诉人（原审原告）何雨,男,1964年9月1日出生,汉族,住四川省洪雅县。 被上诉人（原审被告）洪雅县房屋征收与补偿服务中心。住所地：四川省洪雅县洪川镇人民路。 法定代表人刘学祥，主任。 委托代理人李思行，四川达宽律师事务所律师。 委托代理人杨勇，四川达宽律师事务所律师。 原审第三人洪雅县瓦屋山镇人民政府。住所地：四川省洪雅县瓦屋山镇康庄路39号。 法定代表人王义，镇长。 委托代理人祁明忠，四川恒初律师事务所律师。 上诉人何雨因与被上诉人洪雅县房屋征收与补偿服务中心（以下简称洪雅县征补中心）、原审第三人洪雅县瓦屋山镇人民政府（以下简称瓦屋山镇政府）房屋征收补偿行政协议一案，不服四川省眉山市东坡区人民法院（2019）川1402行初96号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 一审查明，原告何雨系洪雅县瓦屋山镇射亭村村民，2010年何雨以洪雅县瓦屋山镇盛世酒店（以下简称盛世酒店）名义向洪雅县人民政府申请使用本村4组土地0.8亩，洪雅县人民政府经审查后，于同年7月26日对盛世酒店作出洪府函［2010］125号《关于洪雅县瓦屋山镇盛世酒店补办征用土地的批复》，同意盛世酒店建设用地，之后原告取得了盛世酒店项目用地的国有土地使用权证（土地证号：洪国用［2010］第1327号），土地使用面积为533.92平方米，用途为商业，性质为出让，使用年限为40年，原告在该土地上建设盛世酒店。2017年，因大峨眉国际旅游西环线瓦屋山快速通道和瓦屋山镇总体及产业发展规划需要，洪雅县交通实业有限责任公司向洪雅县发展和改革局提请《关于调整洪雅县瓦屋山旅游快速通道瓦屋山镇至金花桥段新建工程规模内容及项目总投资的请示》，2017年11月3日，洪雅县发展和改革局作出《关于调整洪雅县瓦屋山旅游快速通道瓦屋山镇至金花桥段新建工程建设规模内容及项目总投资的批复》，同意将金花桥路段纳入建设规划。因建设规模调整，2017年11月20日，洪雅县交通实业有限责任公司向洪雅县房屋征收与补偿服务中心提出《瓦屋山旅游快速通道（瓦屋山场镇至金花桥段）新建工程建设国有土地上房屋征收申请》，请求拆除项目建设区范围内国有土地上房屋。2017年11月30日，洪雅县人民政府作出《关于征求意见的通告》，公开征求意见，并对该路段新建工程项目进行社会风险评估。2017年12月11日，被告向第三人作出《国有土地上房屋征收补偿委托书》，委托瓦屋山镇政府具体实施瓦屋山旅游快速通道瓦屋山镇至金花桥段新建工程项目的房屋征收补偿工作。2017年12月12日，瓦屋山镇政府与四川永正资产评估土地估价有限公司签订了《房屋征收评估委托合同》，委托该公司承担“洪雅瓦屋山旅游快速通道瓦屋山镇至金花桥段新建工程国有土地上房屋征收”的房屋征收补偿价格的评估。2018年1月2日，瓦屋山镇政府向何雨发出《房地产估价评估确认书》，确认评估机构为四川永正资产评估房地产土地评估有限公司。2018年1月8日，瓦屋山镇政府委托四川省恒泰祥测绘有限公司对盛世酒店进行了测绘、制作了测绘报告并将测绘结果进行了公示，报告显示：盛世酒店属于在建工程，建筑面积3029.30平方米，房屋总层数为6层，其中地面下负3层。2018年1月11日，洪雅县人民政府作出征决字［2018］1号《洪雅县人民政府国有土地上房屋征收决定》（以下简称1号《征收决定》）及洪府通［2018］3号《洪雅县人民政府关于公布瓦屋山旅游快速通道瓦屋山镇至金花桥段新建工程项目国有土地上房屋征收决定的通告》（以下简称3号《征收通告》），附《瓦屋山旅游快速通道瓦屋山镇至金花桥段新建工程项目国有土地上房屋征收补偿方案》，上述文件载明：房屋征收部门为洪雅县房屋征收与补偿服务中心，房屋征收范围为瓦屋山旅游快速通道瓦屋山镇至金花桥段新建工程项目涉及的国有土地上所有房屋及附属物。2018年2月27日，四川永正资产评估房地产土地估价有限公司对盛世酒店进行了初步估价，评估总价为4771148元，单价1575元／㎡。2018年2月28日，洪雅县房屋征收与补偿服务中心及瓦屋山镇金花桥搬迁工作组将初步评估结果公示送达何雨。2018年3月1日，瓦屋山镇政府与何雨签订了《洪雅县瓦屋山旅游快速通道瓦屋山镇至金花桥段新建工程项目房屋征收补偿协议》（以下简称《征补协议》），协议的主要内容为：“甲方：洪雅县瓦屋山镇人民政府，乙方：洪雅县瓦屋山镇盛世酒店。第一条,被征收土地和在建工程现状。1.土地情况。位于洪雅县，土地证号：洪国用（2010）第1327号，土地使用权面积533.92平方米（约0.8亩），用途商业，性质为出让，使用年限为40年。2.在建工程情况。洪雅县瓦屋山镇盛世酒店在建工程经测绘，建筑面积为3029.30平方米。第二条，征收补偿方式。乙方自愿选择土地调换，在建工程货币补偿的征收补偿方式。第三条，搬迁补偿费用。1.在建工程补偿价为3711931.98元，……以上各项搬迁补偿费用总计4435373元。在甲、乙双方签订征收补偿协议后，甲方应在10天内全部付清。第四条，交房。乙方应在2018年3月4日前将被征收的在建工程腾空移交给甲方。……附件：洪雅县瓦屋山旅游快速通道瓦屋山镇至金花桥段新建工程项目国有土地上房屋拆迁补偿结算表。”同时，何雨还向瓦屋山镇政府递交了《金花桥项目搬迁残质放弃承诺书》，承诺动产部分自签订协议起3日内全部搬迁完毕，剩余在建工程房屋残质自愿放弃。 案外人彭茂良、王天明分别申请执行何雨建设工程合同欠款，四川省洪雅县人民法院于2018年2月28日分别作出（2018）川1423执32号之一《执行裁定》、（2018）川1423执34号之一《执行裁定》，分别裁定对何雨在瓦屋山镇政府的房屋及土地补偿款100万和70万予以扣留，并向瓦屋山镇政府发出（2018）川1423执32号之一《协助执行通知书》、（2018）川1423执34号之一《协助执行通知书》，要求瓦屋山镇政府协助执行。2018年3月14日，何雨之父何顺章受何雨委托办理领款事宜，向瓦屋山镇政府出具了委托书、何顺章的身份证复印件、银行卡复印件，并向瓦屋山镇政府出具了领条，领取了房屋征收补偿搬迁补偿费用共4435373元，扣除执行扣留的170万，实际领取2735373元。瓦屋山镇政府已将搬迁补偿费用全部划入何顺章指定银行账户，将《征补协议》内被征收房屋全部拆除完毕。2019年3月6日，何雨提起本案行政诉讼，请求:确认瓦屋山镇政府与原告于2018年3月1日签订的《征补协议》无效。 一审认为，本案的争议焦点为：一、第三人瓦屋山镇政府是否具有签订《征补协议》的主体资格；二、《征补协议》是否无效。 一、关于第三人瓦屋山镇政府是否具有签订《征补协议》主体资格的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款之规定，洪雅县征补中心作为洪雅县人民政府确定的房屋征收部门，组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作,洪雅县征补中心委托瓦屋山镇政府作征收补偿的具体工作,符合法律规定。因此，瓦屋山镇政府作为房屋征收补偿的具体实施工作主体，具有与何雨签订《征补协议》的主体资格。 二、关于本案征补协议是否无效的问题。行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。本案中，瓦屋山镇政府与何雨签订的《征补协议》，是瓦屋山镇政府受洪雅县征补中心委托而签订的为了实现行政管理或公共服务目标的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。因行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面。故行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征。故对于行政协议无效的判断，既适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于无效行政行为的规定，同时也参照适用民事法律规范中关于合同无效的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条、《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，本案中，瓦屋山镇政府受洪雅县征补中心委托承担房屋征收补偿具体工作，与何雨签订《征补协议》的法律主体适格。从协议签订过程看，洪雅县政府作出1号《征收决定》、发布了3号《征收通告》、制定了《房屋征收补偿方案》，明确将案涉房屋纳入征收范围；被告洪雅县征补中心对案涉建设项目实施了社会风险评估，委托了具有评估资格的四川永正资产评估房地产土地估价有限公司对原告建设的盛世酒店进行了估价，将评估结果送达了原告；第三人瓦屋山镇政府依据征补方案、评估报告与原告多次协商后签订了《征补协议》，该协议签订程序符合法律规定；从协议内容看，协议对建筑面积、补偿方式、搬迁补偿费用标准、补偿金额等进行了约定，同时对双方的其他权利与义务进行了约定，由双方签字确认，不存在违反法律规定的情形；从协议履行看，双方签订协议后，原告在约定期限内腾出了房屋、放弃了建筑残质，并委托其父亲何顺章办理领取补偿款事宜；瓦屋山镇政府亦按照约定向原告支付了全部被征收房屋的补偿款，并对被征收房屋拆除完毕，双方均已按照协议履行了自己的义务。因此，瓦屋山镇政府与何雨签订的《征补协议》，事实清楚、程序合法、内容真实有效，双方均已按协议履行，不存在法律规定的无效情形。原告称自己是在受胁迫的情况下签订协议的理由，因原告未能向本院提供证据证明，该院不予认可。 综上,瓦屋山镇政府与原告签订行政协议的行为，是第三人受被告洪雅县征补中心委托实施征收补偿工作的行为，瓦屋山镇政府具有签订《征补协议》的主体资格；原告与被告所签订的《征补协议》事实清楚、程序合法、符合法律规定。故原告请求确认《征补协议》无效的诉讼请求，该院不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告何雨的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告何雨负担。 上诉人何雨上诉称，一审认定事实不清，第三人瓦屋山镇政府不具备签订《征补协议》的主体资格，该《征补协议》属无效协议，应判决确认无效，且被上诉人实施的征收程序违法，一审判决适用法律错误。请求撤销一审判决，依法改判或者发回重审。 被上诉人洪雅县征补中心辩称，被上诉人作为洪雅县人民政府确定的房屋征收法定实施机关，委托瓦屋山镇政府与何雨签订《征补协议》，其各项补偿款的标准及金额均是由洪雅县人民政府按照法定程序制定和实施的，内容真实合法有效。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求驳回上诉人的上诉，维持原判。 原审第三人瓦屋山镇政府述称，案涉项目的征收补偿程序合法，瓦屋山镇政府是受洪雅县征补中心委托负责案涉路段房屋征收补偿的具体工作。何雨作为完全民事行为能力人，经自愿、平等、协商一致，与瓦屋山镇政府签订《征补协议》，该协议合法有效，且该协议已履行完毕。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求驳回上诉人的上诉，维持原判。 本院二审查明的事实及采信的证据与一审相一致，对一审查明的事实，本院予以确认。 以上事实，有一审判决书载明双方提交并随案移送本院的证据予以证实。 本院认为，本案的争议焦点为：何雨与瓦屋山镇政府于2018年3月1日签订的《征补协议》是否构成无效的情形，何雨提出的诉求是否成立。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。本案中，根据本院查明事实，洪雅县征补中心作为洪雅县人民政府确定的房屋征收部门，组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作,洪雅县征补中心委托瓦屋山镇政府作涉案项目房屋征收补偿的具体工作,因此，瓦屋山镇政府作为受委托的行政机关与何雨签订《征补协议》，其行为对外的法律责任应由委托机关洪雅县征补中心承担，本案的适格被告应为洪雅县征补中心。 本案被诉的《征补协议》，系瓦屋山镇政府受洪雅县征补中心委托，为实现公共利益和行政管理目标而签订的协议，属行政诉讼法确定的行政协议。人民法院审查行政协议案件，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。由于行政协议既是双方协商一致的结果，又是履行行政管理职责的结果，行政协议案件具有行政性和协议性，对行政协议是否无效的判断应参照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条和《中华人民共和国合同法》第五十二条的相关规定。本案中，瓦屋山镇政府与上诉人何雨签订的《征补协议》，系双方当事人的真实意思表示，内容不违反国家法律法规的强制性规定，并无《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的导致协议无效的情形，也不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条所规定的无效行政行为，且该《征补协议》已履行完毕，因此，应认定双方签订的《征补协议》合法有效。上诉人何雨提出“瓦屋山镇政府不具有签订《征补协议》的主体资格，该《征补协议》属无效协议”的诉讼主张，无事实根据，且与法相悖，本院不予支持。 综上，何雨与瓦屋山镇政府于2018年3月1日签订的《征补协议》合法有效，何雨提出的上诉理由及请求不能成立。原判认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人何雨负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈继兵 审判员  高 莉 审判员  姚俊辉 二〇一九年十一月十五日 书记员  李晓洁