四川省富顺县人民法院 行 政 判 决 书 (2019)川0322行初16号 原告魏大棋，男，1974年10月20日出生，汉族，住四川省富顺县。 委托代理人毛坚毅，四川文君律师事务所律师。 被告富顺县自然资源和规划局，住所地四川省富顺县富世镇釜江大道东段682号。 负责人廖梦奇，局长。 出庭行政首长郭良，男，副局长。 出庭行政首长黄世芬，女，副局长 委托代理人赖明会，女，工作人员。 委托代理人金庆媛，四川顺安律师事务所律师。 原告魏大棋与被告富顺县自然资源和规划局（以下简称富顺县自规局）行政征收一案，于2019年6月3日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年6月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月8日第一次公开开庭审理了本案，原告魏大棋及其委托代理人毛坚毅，被告富顺县自规局行政首长郭良及其委托代理人金庆媛到庭参加诉讼。2019年11月15日第二次公开开庭，原告魏大棋及其委托代理人毛坚毅，被告富顺县自规局行政首长黄世芬及其委托代理人赖明会、金庆媛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告富顺县自规局于2019年5月10日向原告作出富自然资规征（决）〔2019〕02号《行政征收决定书》，认定“帅旗·御景名都”项目，应补缴土地出让金共计616.04万元（“L”型地块出让时的楼面地价1501.89元/㎡×批准增加的计容面积4101.76㎡），大写：陆佰壹拾陆万零肆佰元整。 原告魏大棋诉称：1999年，李昌仪与富顺县富州大道工程指挥部签订《划拨建设用地协议书》购得案涉土地，合同约定“合计地价总额35.28万元（含延米费）”。2002年12月24日，同富顺县国土局签订的《国有土地使用权出让合同》中明确约定，土地出让金为109800元，剩余243000元均为按人行道长度收取的道路延米费。其后，原告从李昌仪处购得该块土地。《国有土地使用权出让合同》签订后，富州大道指挥部及富城公司未履行合同拆迁，地块迟迟未能动工。2007年至2016年，富顺县城乡规划和住房保障局多次向富顺县人民政府报告，经富顺县人民政府批示均按按2002年7月2日富顺县建设局出具的红线图进行批复，按原规划报告执行。2016年10月14日，富顺县城乡规划和住房保障局经富顺县人民政府批示，通过该项目的规划报建，现该项目已竣工完成。2016年《自贡市城市规划管理技术规定》出台前，由于政府资金紧缺，自贡市区及周边县市均采取收取道路延米费方法，将人行道用地范围计入容积率，道路人行道由土地获得者投资建设，本项目的人行道工程由原告出资建设。时隔十年后，被告按2016年出台的新规定对1999年获得的土地补征费用，损害投资人对政府政策和行政行为的信赖，增加投资风险。本着客观事实和法不溯及既往的原则，原告诉至法院请求撤销被告富自然资规征（决）〔2019〕02号《行政征收决定书》。 被告富顺县自规局辩称：一、原告通过受让李昌仪等20户联建楼地块和协议出让取得“L”型地块，共计取得建设用地的宗地规划总面积为3262.82㎡，建设容积率不高于3.0，项目用地面积以4634.06㎡报送建筑设计方案，调整增加规划用地面积1371.24㎡，增加计容建筑面积4101.76㎡的事实清楚。二、被告系《土地管理法》及地方政府赋予土地行政管理部门，被告依据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）第二条第二款“对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的地价。”和《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发[2010]204号）第四条第一款：“…经依法批准调整容积率的，市、县国土资源部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。”的规定和广安市审计局《经济责任审计报告》（广审责报〔2019〕1号）和中共富顺县委、县政府《关于中共富顺县委书记邹登权同志和县人民政府县长曹友良同志任期经济责任审计问题的整改报告》（富委〔2019〕9号）对“帅旗·御景名都”项目，建筑设计方案评审，调增规划用地面积，开发商应补缴土地出让金的审计意见、整改要求，被告按照行政工作程序，依据法律法规作出《行政征收决定书》原告应补缴土地出让金共计616.04万元的行政行为是合法有效的。三、原告述称其从李昌仪处受让的土地含道路延米费，首先合同中并不存在道路延米费，再者道路延米面积作为宗地建筑规划面积使用缺乏依据。在2012年的《自贡市规划管理技术规定》、2016年的《自贡市城市规划管理技术规定》均在第2.5条规定了计算建设项目各项规划控制指标的用地面积以红线范围内为准，不是2016年的新规定。2016年10月14日，原富顺县城乡规划建设和住房保障局通过了项目规划报建，正因为项目建筑设计方案评审获的审批同意，被告仅对原告补征土地出让金，否则将进行行政处罚。综上，被告作出的富自然资规征（决）〔2019〕02号《行政征收决定书》系正确行政行为，请求人民法院依据事实、法律，驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：1.统一社会信用代码证书、富委（2019）2号文件、自自然资规党委发（2019）9号文件、法定代表人证明，证明应诉机关富顺县自然资源和规划局主体资格；2.富自然资规征（决）[2019]2号、局务会会议纪要、“决定书”审签，证明被告作出对魏大棋补缴土地出让金征收，是按机关行政工作程序，集体决定；3-1.富国用（2007）第1003631号、（2007）899号《国有土地使用权转让合同》、（2002）00017《国有土地用地使用权出让合同》、富国用（2003）第1000023号，证明魏大棋接受李昌仪转让国有土地使用权1284㎡；3-2.《国有建设用地使用权出让合同》合同编号510322-2016-005，证明魏大棋获得本案“L”型地块，宗地规划面积和容积率；4.建筑设计方案、建设设计方案评审意见、建筑工程施工许可证，证明魏大棋用自贡市帅旗房地产开发有限公司申报“帅旗·御景名都”建设设计方案，评审机构同意了申报人申报建筑设计方案，工程的规划面积3262.82平方米调整为4634.06平方米；5.广审责报[2019]1号、富委[2019]9号，证明广安市审计局《经济责任审计报告》和《关于中共富顺县委书记邹登权同志和县人民政府县长曹友良同志任期经济责任审计问题的整改报告》，印证了“帅旗·御景名都”项目，调增规划用地建筑面积事实，魏大棋应补缴土地出让金是合理、合法的；6.《土地管理法》、国发[2001]15号、国土资发[2010]204号、2012年《自贡市规划管理技术规定》、2016年《自贡市城市规划管理技术规定》，证明本案作出行政《决定》依据的法律、法规、规章。 原告为证明其诉称意见向本院提交了以下证据：1.营业执照、法人身份证复印件，证明原告主体适格；2.《富顺县自然资源和规划局关于对魏大棋补缴土地出让金行政征收决定书》，证明被告作出让魏大棋补缴土地出让金的决定；3.国有土地使用权出让合同、划拨建设用地协议书，证明李昌仪取得该地块时，已将人行道等部分划入，且已为此支付延米费；4.李昌仪等20户联建综合楼用地红线图、富顺县城乡规划建设和住房保障局关于再次出具吉祥路以东、富州大道以南（魏大棋拟建“御景名都”商住楼及扩充范围）地块规划设计条件的复函，证明政府相关部门对该地块的建筑红线定位；5.关于吉祥路以东、富州大道以南、魏大棋“御景名都”（原李昌仪等20户）商住楼扩充地块相关遗留问题的请示、富顺县城乡规划建设和住房保障局2016年10月14日关于富世镇吉祥路与富州大道交叉口（御景名都）建筑设计方案评审意见，证明帅旗公司申报设计方案的建筑红线定位及相关部门批复；6.富顺县人民政府关于同意出让国有土地使用权的通知（富府地函〔2002〕64号），证明土地出让金是十万多，文件明确了需要缴纳的金额；7.富顺县城乡规划建设和住房保障局关于再次出具吉祥路以东、富州大道以南（魏大棋拟建“御景名都”商住楼及扩充范围）地块规划设计条件的复函（富规建住函［2013］9号）、富顺县以南（魏大棋拟建“御景名都”商住楼及扩充范围）地块规划设计条件的复函（富规建住函【2013】73号）、富顺县城乡规划方案评审会议纪要第八期，证明御景名都的红线图是经过县政府和自然资源和规划局的批准，与第一届红线图是一致的，建筑面积也是一致的。 经原告申请，本院调取富顺县城乡规划建设和住房保障局关于自贡市帅旗房地产开发有限公司紫晶悦城总平面及单体建筑方案评审意见、自贡市帅旗房地产开发有限公司关于紫晶悦城方案评审会议纪要的三点说明、富顺县城乡规划方案评审小组会议纪要第三期（2011年5月6日）、第四期（2011年5月12日）、第六期（2011年8月5日）、第十期（2011年11月10日）。 经庭审质证，原告对被告提供的证据1、3-1、3-2、4无异议；对证据2作出的程序无异议，对内容有异议；对证据5中的审计报告，与本案无关，不是行政法规、规章制度，不予质证；对证据6，法律法规都不适用于本案，适用的行政法规错误。被告对原告提供的证据1、2无异议；对证据3的国有土地使用权出让合同无异议，但是对证明内容有异议，无法证明延米费纳入该合同；对证据4，第一张红线图可能是李昌仪在划拨的时候与指挥部签订的，应该与划拨土地协议书是一套，对于复函中2013年1月28日的红线图，只是涉及的L型地块的附图是真实的，但是证明事项不能成立；对证据5的证明内容有异议，请示报告系原告单方面的请示报告，没有看到批复，更加能证明在明确了土地面积的情况下改变了土地面积的规划面积，对评审意见没有异议，原告申报时就超过了容积率、超面积，经过批准，所以要补缴。对证据6，该证据与被告的陈述是一致的。证据7，系相关行政机关对公的文件，对来源不认可，对文件的真实性无异议，对证明内容不予认可，不能说明是出让土地的规划面积进行了改变。对本院调取的证据，经原、被告质证，认为与本案无关。 本院对原，被告提供的证据认定如下：原、被告所提供的证据符合证据的“三性”原则，且能证明本案的事实，本院予以确认。对本院调取的证据，与本案无关，不予采信。 经审理查明：1999年，李昌仪与富顺县城富州大道工程建设指挥部签订《划拨建设用地协议书》购得富州大道一段土地，面积2.52亩，每亩14万，合计地价总额35.28万元（含延米费），该款已向富顺县城富州大道工程建设指挥部缴清。2002年12月24日，李昌仪与原富顺县国土资源局（现为富顺县国土自然资源和规划局）签订《国有土地使用权出让合同》，取得坐落于富世镇吉安国有土地使用权，土地使用证号：富国用（2003）字第1000023号，该地块国有建设用地面积1680ｍ2，出让土地面积1284ｍ2，总价109800元，每平方米85.53元，出让土地用途为商住综合用地，主要经济技术指标为：容积率≤3，建筑密度 另查明，因机构改革，富顺县国土资源局更名为富顺县自然资源和规划局。 本院认为：根据财政部、国土资源部、中国人民银行《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综〔2006〕68号）第二条“国有土地使用权出让收入具体包括：……改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款。”和第五条“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责具体征收。”之规定，富顺自规局具有征收土地出让金的行政职责。魏大棋作为行政征收相对人有权提起本案诉讼。 根据各方当事人的诉辩主张及庭审陈述，本案的争议焦点是对被诉征收土地出让金决定书的合法性审查。 一、关于被告作出被诉征收土地出让金决定书的程序是否合法的问题。 1.根据《中华人民共和国土地管理法》第五十六条“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”《城市房地产管理法》第十八条“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金”。国土资源部《关于印发〈招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范〉（试行）和〈协议出让国有土地使用权规范〉（试行）的通知》（国土资发［2006］114号）8.“出让土地改变用途等土地使用条件的处理：出让土地申请改变用途等土地使用条件，经出让方和规划管理部门同意，原土地使用权人可以与市、县国土资源管理部门签订《国有土地使用权出让合同变更协议》或重新签订《国有土地使用权出让合同》，调整国有土地使用权出让金，但《国有土地出让合同》、法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权重新公告出让的除外。原土地使用人应当按照国有土地使用权出让合同变更协议或重新签订的国有土地使用权出让合同的约定，及时补缴土地使用权出让金额，并按规定办理土地登记。”被诉征收决定未适用上述法律和规章的规定，也没有与原土地使用者签订《国有土地使用权出让合同变更协议》或重新签订《国有土地使用权出让合同》，调整国有土地使用权出让金。而是依据国土资源部（国土资发［2010］204号）通知：“经依法批准调整容积率的，市、县国土资源部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。”本院认为，根据上述法律法规的规定，经批准调整后，被告应当与原告签订《国有土地使用权出让合同变更协议》或重新签订《国有土地使用权出让合同》，调整国有土地使用权出让金，如经通知原告拒绝签订的，可由被告再作出行政征收决定。在本次行政征收过程中，原告并未履行上述程序，属程序违法。 2.行政征收行为属于一种负担性行政行为，应当遵循国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》（国发（2004）10号）所规定的程序正当基本要求，即“行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权”。虽然法律并未对征收土地出让金的程序作出明确规定，应参照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”之规定，被告在作出补缴土地价款决定前未事先告知原告，未听取其陈述和申辩意见，案涉金额如此巨大应当告知其听证权利，被告的行为侵害行政相对人权利，属程序违法。 二、关于被诉征收土地出让金决定书认定事实是否清楚的问题。关于征收金额的认定，根据国土资源部《关于严格落实房地产用地政策促进市场健康发展的通知》第四条第一款“经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。”的规定，被告如核定应补缴的土地出让价款，应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款，案涉地块由两地块组成，取得时间分别为1999年（李昌仪）和2016年（魏大棋），地价差异巨大，而被告在征收决定中采用2016年“L”型地块出让时的楼面地价计算应补缴金额，以单一地块楼面地价代替土地市场楼面地价是错误的，故被告要求原告补缴616.04万元土地出让金的主要证据不足，事实不清。 三、关于被诉征收土地出让金决定书适用法律是否正确的认定。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十六条、《城市房地产管理法》第十八条、国土资发［2006］114号8的规定，应当签订《国有土地使用权出让合同变更协议》或重新签订《国有土地使用权出让合同》，调整国有土地使用权出让金，而被告作出的征收决定书中引用的国土资发［2010］204号通知，是签订《国有土地使用权出让合同变更协议》或重新签订《国有土地使用权出让合同》时，确定土地出让金金额的依据。故被诉征收决定书属适用法律、法规错误。 综上所述，被告富顺县自规局作出的富自然资规征（决）〔2019〕02号《行政征收决定书》，认定事实不清、违反法定程序、适用法律法规错误，依法应予撤销。为了维护当事人的合法权益，监督行政机关依法行政。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项之规定，判决如下： 撤销被告富顺县自然资源和规划局作出的富自然资规征（决）〔2019〕02号《行政征收决定书》，限被告富顺县自然资源和规划局在法定期限内重新作出行政行为。 案件受理费50元，由被告富顺县自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省自贡市中级人民法院。 审判长 林 伟 审判员 张 婧 审判员 曾 毅 二〇一九年十一月十五日 书记员 雷峻寒 附：本判决相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： (一)主要证据不足的; (二)适用法律、法规错误的; (三)违反法定程序的; (四)超越职权的; (五)滥用职权的; (六)明显不当的。