广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤20行终1212号上诉人（原审原告）：杨建绍，男，1967年8月17日出生，汉族，住广东省广州市海珠区。被上诉人（原审被告）：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区兴中道2号，统一社会信用代码11442000MB2C940480。法定代表人：吴伟强，局长。委托代理人：岑影婕，该局工作人员。委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。上诉人杨建绍要求被上诉人中山市自然资源局（以下简称市自然资源局）履行法定职权及行政赔偿一案，不服广东省中山市第一人民法院(2019)粤2071行初106号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明：2016年，杨建绍因出售其与万小英名下的房地产而与中山市三乡镇雅原房地产中介服务部（以下简称雅原房地产中介）、中山市五桂山御龙山远瞻房地产中介服务部（以下简称远瞻房地产中介）发生纠纷，于2017年至2019年期间，多次就雅原房地产中介无合规备案就非法开展业务以及远瞻房地产中介低价买入并高价卖出、非法发布房源等行为，分别向原中山市国土资源局（以下简称原市国土局）、中山市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）、原中山市工商局三乡分局、中山市12345投诉举报平台管理中心、中山市发展和改革局（以下简称市发改局）及中山市人力资源和社会保障局等六个部门进行了投诉举报，并于2017年3月22日，以原市国土局未履行法定职责为由，向原审法院提起行政诉讼，请求依法判令原市国土局履行法定职责，对雅原房地产中介、远瞻房地产中介依法依规进行行政处罚。原审法院经审理，于2017年6月13日作出（2017）粤2071行初345号行政判决，驳回杨建绍的诉讼请求。杨建绍不服，上诉至中山市中级人民法院（以下简称市中级法院），市中级法院于2017年11月6日作出（2017）粤20行终299号行政裁定，撤销原审法院（2017）粤2071行初345号行政判决，发回原审法院重新审理。原审法院于同年12月12日立案后，依法另行组成合议庭对该案进行了审理，并于2018年4月24日作出（2017）粤2071行初1625号行政判决，驳回杨建绍的诉讼请求。杨建绍仍不服，再次上诉至市中级法院，市中级法院于2018年10月26日作出755号行政判决，认定杨建绍的举报材料中请求原市国土局对雅原房地产中介和远瞻房地产中介的三种违法行为进行查处，包括：第一，雅原房地产中介领取营业执照后未向建设（房地产）主管部门备案的行为；第二，雅原房地产中介存在低价收购杨建绍的涉案房屋并高价卖出的行为；第三，远瞻房地产中介存在未经产权人同意擅自向外发布房源信息的行为。市中级法院认为，原市国土局对于杨建绍提出的三项投诉请求中的第一项，因原市国土局已作出有关责令雅原房地产中介和远瞻房地产中介申办备案手续的通知，并已经告知了杨建绍处理结果，视为对其第一项投诉请求履行了法定职责，而第二、三项均未进行妥善处理，属未完全履行法定职责，但鉴于该案二审期间，原市国土局与市住建局联合发出1798号《通知》，从2018年6月22日起，对房地产经济违规行为处罚的工作调整由市住建局全面实施，故要求原市国土局继续履行法定职责已不具有职权基础，遂判决撤销原审法院（2017）粤2071行初1625号行政判决，同时撤销原市国土局对杨建绍在该案中的投诉事项所进行的答复，责令原市国土局在该判决发生法律效力之日起15日内对杨建绍的投诉事项重新进行处理。在755号行政判决发生法律效力后，原市国土局于2018年11月26日对杨建绍作出3516号《告知函》，主要内容为根据市中级法院755号行政判决，向杨建绍函告如下：一、关于杨建绍投诉雅原房地产中介涉嫌存在低价收购房屋并高价卖出的行为，不属原市国土局的法定职责，杨建绍可向有职权的价格主管部门（市发改局）投诉；二、关于杨建绍投诉远瞻房地产中介涉嫌存在擅自向外发布房源信息的行为，根据原市国土局、市住建局联合发出的1798号《通知》、中山编委办33号《批复》有关规定，原市国土局已将有关材料移交市住建局，原市国土局已无法定的处理职责，杨建绍可向有职权的住建部门反映处理。杨建绍对该告知函不服，诉至原审法院，请求：1.撤销原市国土局作出的中土函[2018]3516号告知函；2.判令市自然资源局履行行政职责，依法查处雅原房地产中介及远瞻房地产中介的非法经营行为，进行行政处罚；3.判令市自然资源局承担本案的诉讼费用；4.判令市自然资源局赔偿误工费、差旅费等合计80000元。原审法院另查明，2018年6月6日，中山编委办33号《批复》，主要载明“根据市政府相关决定，同意将市国土局权责清单中‘房地产经纪违规行为处罚’、‘房地产经纪机构备案’等调整至市住建局实施。”根据上述批复，原市国土局、市住建局于2018年6月22日联合发出1798号《通知》，主要内容为中山市房地产经纪监督管理工作（含房地产经纪违规行为处罚和房地产经纪机构备案）从即日起调整由市住建局全面实施。庭审中，杨建绍确认原市国土局现不再具有查处房地产中介低价收购高价卖出的行为以及未经产权人同意擅自向外发布房源信息的行为等两项职权，但其向原市国土局投诉雅原房地产中介和远瞻房地产中介的上述违规行为时，原市国土局仍有相应的职权，故其提起本案诉讼是要求原市国土局继续履行法定职责。原审法院又查明，杨建绍主张其因多次处理投诉、诉讼事宜，产生差旅费10000元、误工费65000元、精神损失费5000元，损失合共80000元，并为此提供了2017年6月14日至2017年11月14日期间的在广州市、清远市、佛山市、中山市等地的加油费发票共12张，合计2869.87元；同时，杨建绍还提供了广州云威国际贸易有限公司的企业信用信息公示报告，称其原是该公司股东，任总经理一职，主要负责该公司日常运营，由于一直处理诉讼事宜，产生了误工费，后导致其无法再继续经营该公司，该公司于2018年8月21日办理了注销登记；并认为由于原市国土局一直未履行法定职责，其不得不通过一系列的案件来维护自身合法权益，导致了精神损失。原审法院再查明，就涉案的三项投诉请求，杨建绍分别于2017年6月和8月分别向市住建局、市发改局要求履行法定职责，市住建局、市发改局分别就其职权范围内的处理结果通过书面形式告知了杨建绍，其中市住建局于2017年7月17日作出中建信访【2017】172号《中山市住房和城乡建设局关于杨建绍反映三乡镇雅原房产黑中介吃差价问题的复函》，告知杨建绍，其反映的房地产中介吃差价和发布房源违法行为不属于该局的行政管理职能范畴，分别应由价格部门以及房地产经纪机构备案部门处理，而对涉案房产中介未依法备案的问题，原市国土局已就该事宜进行回复及处理；市发改局则于2017年11月15日作出编号为201706004的《价格举报处理结果告知书》，认定杨建绍“举报的价格违法行为由于理据不充分，根据《价格行政处罚程序规定》，不予立案，依据《价格违法行为举报处理规定》，该举报办结。”杨建绍对上述复函和告知书均不服，于2017年12月11日分别以市住建局、市发改局为被告向原审法院提起行政诉讼【对应的案号为：（2017）粤2071行初1623号、（2017）粤2071行初1624号】，在二案中分别请求撤销上述复函和告知书，判令市住建局、市发改局分别履行法定职责，依法查处雅原房地产中介和远瞻房地产中介的非法经营行为，隐瞒真实房屋交易信息，低价收进高价卖出赚取差额的违法行为进行行政处罚。原审法院对上述二案经过审理，分别于2018年4月16日作出（2017）粤2071行初1623号、于2018年5月9日作出（2017）粤2071行初1624号行政判决，均驳回了杨建绍的诉讼请求。杨建绍不服，上诉至市中级法院，市中级法院于2018年8月10日作出（2018）粤20行终514号【对应的一审案号：（2017）粤2071行初1623号】、2018年10月26日作出（2018）粤20行终1003号【对应的一审案号为：（2017）粤2071行初1624号】行政判决，均维持了原审判决。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一项规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，杨建绍主张撤销3516号《告知函》，该《告知函》是原市国土局根据市中级法院已经发生法律效力的755号行政判决而重新对杨建绍的投诉事项进行处理，属于原市国土局作出的具体行政行为。由于中山市于2019年1月进行了机构改革，组建市自然资源局，行使原市国土局的职权，故市自然资源局作为本案的被告主体适格。根据杨建绍及市自然资源局的诉辩意见，结合双方在本案中举证、质证情况以及庭上所述，原审法院对杨建绍在本案中的主张作如下具体分析：关于3516号《告知函》是否合法、应否撤销的问题。第一，针对杨建绍举报材料所涉及的三项投诉请求，市中级法院作出755号行政判决认定了原市国土局对雅原房地产中介存在低价收购并高价卖出以及远瞻房地产中介存在未经产权人同意擅自向外发布房源信息等两项行为未尽妥善处理义务，故原市国土局根据上述判决结果仅对该两项投诉请求进行处理，并无不妥。第二，对于杨建绍该两项投诉请求，其中查处房地产中介低价收购并高价卖出的行为，根据《房地产经纪管理办法》第二十五条第（二）项、第三十四条的规定，属于县级以上人民政府价格主管部门的职权；而根据中山编委办33号《批复》以及原市国土局、市住建局联合发出的1798号《通知》，查处房地产中介未经产权人同意擅自向外发布房源信息行为的职权，从2018年6月22日起已由原市国土局转至市住建局，因此，在原市国土局于2018年11月26日作出3516号《告知函》时，杨建绍提出的涉案两项投诉请求所指向的相应职权，均已不再属于原市国土局行使，且杨建绍对此也予以确认，故原市国土局在3516号《告知函》中告知杨建绍要求查处的两项行为均不属于其法定职责，并指引杨建绍向具体的有权行政机关要求处理，只是根据已经存在的事实行为而作出的信息性、交流性的具体行政活动，并无阻断杨建绍进一步另循合法途径主张救济的权利，因此，杨建绍要求撤销原市国土局3516号《告知函》的诉讼请求，于法无据，原审法院予以驳回。关于杨建绍要求原市国土局履行行政职责，依法查处雅原房地产中介及远瞻房地产中介的非法经营行为并进行行政处罚的问题。首先，杨建绍投诉举报并要求原市国土局履行查处雅原房地产中介未备案经营、低价买入高价卖出赚取差价的法定职责，分别与（2018）粤20行终755号、（2018）粤20行终1003号二案的诉讼请求相同，且经两审终审行政判决作出处理，换言之，该两项投诉请求所对应的诉讼标的已为生效行政判决所羁束。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（九）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉……（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的”规定，对于杨建绍有关要求原市国土局履行法定职责对上述两项投诉请求进行查处的起诉，原审法院理应予以驳回，其次，对于杨建绍举报的房地产中介未经产权人许可擅自对外发布房源信息的行为，市住建局于2017年7月17日作出中建信访【2017】172号《中山市住房和城乡建设局关于杨建绍反映三乡镇雅原房产黑中介吃差价问题的复函》时，当时杨建绍反映的查处房地产中介发布房源违法行为确实不属于该局的行政管理职能范畴，按规定应由当时房地产经纪机构备案部门即原市国土局处理，而且对于该事实的认定，原审法院已作出（2017）粤2071行初1623号行政判决对此进行了评价，（2018）粤20行终514号行政判决对该一审判决予以了维持，并无不妥。但根据原市国土局和市住建局联合发出的1798号《通知》，从2018年6月22日起，我市房地产经纪监督管理工作调整由市住建局实施，也就是说，原市国土局已不再具有对房地产经纪违规行为处罚的职权，故对杨建绍在本案中要求原市国土局继续履行法定职责，对房地产中介未经许可发布房源的违规行为进行行政处罚的诉讼请求，原审法院不予支持。需要说明一点，针对杨建绍在本案中提出的第二项诉讼请求，在既有程序性裁定又有实体判决的情形下，考虑到减少当事人诉累、节约司法资源、提高司法效率，因此，原审法院对杨建绍的该项诉讼请求一并予以驳回。关于杨建绍主张行政赔偿的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款的规定，杨建绍要求原市国土局赔偿其损失，应当对其损害事实承担初步举证责任。杨建绍主张因原市国土局不履行法定职责导致其产生的差旅费、误工费及精神损失费，因无证据证明这些损失与原市国土局的具体行政行为存在因果关系，且杨建绍在本案中提供的证据均不足以证明其确实存在这些损失，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，对杨建绍提出的赔偿请求，无事实和法律依据，原审法院亦予以驳回。综上所述，杨建绍在本案中提出撤销原市国土局作出的3516号《告知函》、要求原市国土局履行查处房地产中介非法经营行为的法定职责及行政赔偿的诉讼请求，理据不充分，原审法院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回杨建绍的诉讼请求。案件受理费50元，由杨建绍负担。上诉人杨建绍不服上述判决，向本院提起上诉称：1.雅原房地产中介、远瞻房地产中介未进行相关企业和人员备案就非法经营、吃差价、非法发布房源等多种违法行为，根据法院的判决书，认为“原市国土局作为中山市房地产行政主管部门，具有对辖区内的房地产经纪机构办理备案手续的法定职责”，说明法院认定原市国土局具有管理职责。尽管1798号《通知》将房地产经纪监督管理工作的相关职权于2018年6月之后调整由市住建局实施，但雅原房地产中介、远瞻房地产中介的违法事实发生在2016年，我方向原市国土局投诉时间在2017年，说明原市国土局当时有职权处罚中介的违法行为。原市国土局明知雅原房地产中介、远瞻房地产中介没有备案就对外非法经营，却不予查处，属于严重的行政不作为。原审法院认为《房地产经纪管理办法》中没有针对违反该办法第十一条规定进行处罚的条款，继而对我方要求原市国土局履行法定职责，对雅原房地产中介、远瞻房地产中介作出行政处罚的主张不予支持，属于故意遗漏歪曲法律，为非法中介的违法行为进行辩护。实际上，《中华人民共和国行政处罚法》规定了行政处罚的种类和设定，《房地产经纪管理办法》亦明确规定了相关处罚办法及主管部门，因此，我方请求法院依法判令原市国土局履行法定职责，对雅原房地产中介、远瞻房地产中介进行行政处罚是有充分的法律依据。2.关于我方主张行政赔偿的问题。本人为了维护合法权益，不得不陆续起诉一连串的行政机关，经历3年多漫长的诉讼，已经给本人造成严重的经济损失及精神损失。因此本人申请法院判令市自然资源局补偿经济损失是合理合法的。综上，请二审法院：1.撤销原审法院作出的（2019）粤2071行初106号行政判决及原市国土局作出的中土局[2018]3516号告知函；2.判令市自然资源局履行行政职责，依法查处雅原房地产中介及远瞻房地产中介的非法经营行为，进行行政处罚；3.一审、二审诉讼费由市自然资源局承担；4.判令市自然资源局赔偿原告的误工费、差旅费等合计八万元；5.追究原审法院法官朱婉芬枉法裁判的刑事责任。被上诉人市自然资源局辩称：1.因为行政机关行政职权变更，如今我局不是本案适格的被告。房地产监督管理工作已经由市住建局实施，我局不再负责房地产监督管理工作。2.我局根据市中级法院作出的755号行政判决作出的告知函程序合法，对杨建绍不产生影响，告知函告知杨建绍所举报的低价收购房屋高价卖出的行为以及中介擅自发布房源信息的行为不属于我局的职权范围，请杨建绍到有关职权部门申请并无不妥，请二审法院依法驳回杨建绍的上诉请求。其他意见与原审意见一致。本院经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，本案杨建绍主张撤销原市国土局作出的3516号《告知函》，要求原市国土局查处雅原房地产中介及远瞻房地产中介的非法经营行为并进行行政处罚，实际上是要求原市国土局履行杨建绍投诉举报的三项投诉请求的法定职责，即要求原市国土局查处雅原房地产中介和远瞻房地产中介未备案经营，低价买入高价卖出赚取差价以及未经产权人许可擅自对外发布房源信息的违法行为。针对上述三项投诉请求，我院作出的（2018）粤20行终755号行政判决认定原市国土局对雅原房地产中介低价买入高价卖出赚取差价以及远瞻房地产中介未经产权人许可擅自对外发布房源信息等两项行为未尽妥善处理义务，故原市国土局根据上述判决结果仅对该两项投诉请求进行处理，并无不妥。根据《房地产经纪管理办法》第二十五条规定：“房地产经纪机构和房地产经纪人员不得有下列行为：……(二)对交易当事人隐瞒真实的房屋交易信息，低价收进高价卖（租）出房屋赚取差价……”以及第三十四条规定：“违反本办法第十八条、第十九条、第二十五条第（一）项、第（二）项，构成价格违法行为的，由县级以上人民政府价格主管部门按照价格法律、法规和规章的规定，责令改正、没收违法所得、依法处以罚款；情节严重的，依法给予停业整顿等行政处罚”，涉及房地产中介低价买入高价卖出赚取差价的行为由县级以上人民政府价格主管部门行使相关职权。另，根据原市国土局和市住建局联合发出的1798号《通知》可知，2018年6月22日开始，中山市房地产经纪监督管理工作（含房地产经纪违规行为处罚和房地产经纪机构备案）调整由市住建局实施，说明原市国土局不再具有对房地产经纪违规行为处罚的职权。综上，杨建绍诉请的要求原市国土局查处房地产中介低价买入高价卖出赚取差价及未经产权人许可擅自对外发布房源信息等两项行为，明显不属于原市国土局的权限范围，原市国土局作出涉案告知函，告知杨建绍其不具有法定职责并指引杨建绍向具体的有权行政机关进行处理，并无不妥，本院予以维持。综上所述，杨建绍上诉理据不足，本院不予采纳，其上诉请求，本院依法予以驳回。原审判决认定事实清楚，处理结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杨建绍负担。本判决为终审判决。审判长 陈 薇审判员 高 琳审判员 王 昕二〇一九年十一月十九日书记员 肖炫霓