广西壮族自治区来宾市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂13行终64号 上诉人（一审原告）陈鹿英，女，1952年8月3日出生，汉族，住来宾市兴宾区。 上诉人（一审原告）陈谭妮，女，1981年10月4日出生，瑶族，住来宾市兴宾区。 上诉人（一审原告）谭婷婷，女，1987年11月1日出生，瑶族，住来宾市兴宾区。 被上诉人（一审被告）来宾市自然资源局，住所地来宾市盘古大道121号。 法定代表人罗贤，主持全面工作副局长。 委托代理人丁辉，该局干部。 委托代理人谭康平，广西天际律师事务所律师。 上诉人陈鹿英、陈谭妮、谭婷婷因不动产登记纠纷一案，不服来宾市兴宾区人民法院于2019年8月8日作出（2019）桂1302行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年9月10日立案受理，并依法组成合议庭，于2019年11月13日公开开庭审理了本案。上诉人陈鹿英、陈谭妮、谭婷婷，被上诉人来宾市自然资源局的委托代理人丁辉、谭康平到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，陈鹿英系谭国礼的妻子，陈谭妮、谭婷婷系谭国礼的女儿。陈鹿英、陈谭妮、谭婷婷现居住来宾市兴宾区××（原为××西区××）的房屋，系谭国礼于1984年底在河西买地175.93平方米，付款380元。1985年谭国礼在该地建房，建筑面积110.23平方米。1987年12月18日，原来宾县土地管理局向谭国礼发出来宾县清理非农业用地处理决定通知书，该通知决定对谭国礼作如下处理：一、谭国礼交纳罚款等各项费用人民币1930元；二、房地收归国有，有建房条件承认其房产权，城建实施用该地时，房屋作价征收，尚余90平方米空地不准建房。谭国礼依此通知交纳了各项费用。1991年9月28日，来宾县土地管理局作出来土处字（1991）第956号土地违法案件行政处罚决定书，决定对谭国礼罚款人民币2305.91元。谭国礼按该处罚决定履行了交纳罚款义务。1991年10月10日，谭国礼按原来宾县城乡建设委员会来建收字（1991）560号收取城市配套费通知书交纳了城市配套费601.84元。1991年10月，谭国礼建房取得了来宾县土地管理局和来宾县城乡建设委员会颁发的临时国有土地证及临时房产所有权证。2004年8月3日，来宾市建设与规划委员会会同来宾市国土资源局合下发的《关于印发来宾市城区违法用地违法建房遗留问题处理的通知》（来建综〔2004〕9号）文件，2005年8月2日又联合下发的《关于加快市城区违法用地违法建房遗留问题处理的通知》（来建综〔2005〕32号）文件规定：“凡于2004年8月31曰前根据来建综〔2004〕9号《关于印发来宾市城区违法用地违法建房遗留问题处理办法的通知》进行登记的单位和个人，经审查符合来宾市城市规划的，必须于2005年9月30日前按照有关规定到来宾市建设与规划委员会办理用地规划手续，然后到来宾市国土资源局办理土地使用手续，逾期不按规定办理相关手续的，今后不再办理。”2019年1月16日谭国礼过世后，原告陈鹿英、陈谭妮、谭婷婷等人以收拾谭国礼遗物时才知自家房屋的房屋产权证及土地使用证均是临时证为由。原告于2019年3月7日向被告来宾市自然资源局提出申请，将其《临时国有土地使用证》、《临时房产所有权证》换发不动产权证。来宾市自然资源局以原告涉案的房地产，属于来宾市城区违法用地违法建房，原告没有按照有关规定到原来宾市建设与规划委员会办理用地划手续和到原来宾市国土资源局办理土地使用手续，没有建立房地产档案，无法认定其权属来源的合法性；且原告也没有依照《不动产登记暂行条例实施细则》第三十五条规定提交相关材料，没有办理房地产首次登记，无法给予登记为由。于2019年3月26日作出关于陈鹿英要求办理不动产权证事项的处理决定，对原告申请换发不动产权证，决定不予办理。原告不服，向本院提起行政诉讼，请求人民法院判决撤销关于陈鹿英要求办理不动产权证事项的处理决定。 一审法院认为，被告来宾市自然资源局具有本案行政执法主体资格和法定职权。本案争议焦点是：一、本案涉案房地产权属来源是否清楚？二、被诉处理决定是否符合法律规定？ 一、关于本案涉案房地权属来源是否清楚的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，被告来宾市自然资源局作出被诉处理决定，认为无法认定涉案房地产权属来源，应提供证据予以证明，但被告并没有提供证明无法认定涉案房地产权属来源的证据，故被告这一认定无事实根据。原告提供《临时国有土地使用证》、《临时房产所有权证》等证据中，足以证明涉案房地产系谭国礼于1984年在河西买地所建的房屋，谭国礼因违法建筑被相关行政主管部门予以行政处罚，交纳了相关费用后，取得了《临时国有土地使用证》、《临时房产所有权证》。故涉案房地产权属来源事实清楚。 二、关于被诉处理决定是否符合法律规定的问题。《不动产登记暂行条例实施细则》第二十四条规定:不动产首次登记，是指不动产权利第一次登记。未办理不动产首次登记的，不得办理不动产其他类型登记，但法律、行政法规另有规定的除外。第三十五条规定，申请国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记的，应当提交下列材料：（一）不动产权属证书或者土地权属来源材料；（二）建设工程符合规划的材料；（三）房屋已经竣工的材料；（四）房地产调查或者测绘报告；（五）相关税费缴纳凭证；（六）其他必要材料。本案中，由于涉案的房地产属于来宾市城区违法用地违法建房遗留问题，根据原来宾市建设与规划委员会和原来宾市国土资源局于2005年8月2日联合下发的《关于加快市城区违法用地违法建房遗留问题处理的通知》（来建综〔2005〕32号）文件规定:“凡于2004年8月31曰前根据来建综〔2004〕9号《关于印发来宾市城区违法用地违法建房遗留问题处理办法的通知》进行登记的单位和个人，经审查符合来宾市城市规划的，必须于2005年9月30日前按照有关规定到来宾市建设与规划委员会办理用地规划手续，然后到来宾市国土资源局办理土地使用手续，逾期不按规定办理相关手续的，今后不再办理。”原告申请将临时国有土地使用证和临时房产所有权证换发不动产权证，超过了上述文件规定的办理期限，因此，未能办理土地使用权、用地规划等相关材料，责任在于原告。同时原告没有按照《不动产登记暂行条例实施细则》第三十五条规定提交相关材料，没有办理房地产首次登记。因此，来宾市自然资源局根据《不动产登记暂行条例实施细则》第二十四条规定，作出“关于陈鹿英要求办理不动产权证事项的处理决定”，并无不当，符合法律规定。 综上所述，来宾市自然资源局作出被诉处理决定，认为无法认定涉案房地产权属来源，无事实根据，不予采纳。但来宾市自然资源局作出被诉处理决定，并无不当。原告申请将临时国有土地使用证和临时房产所有权证换发不动产权证，不符合法律规定，其提出诉讼请求，理由不当，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告陈鹿英、陈谭妮、谭婷婷的诉讼请求。 上诉人陈鹿英等3人上诉称，上诉人陈鹿英与谭国礼系夫妻关系（谭国礼已于2019年1月16日去世），二人于1984年在河西买地160平米，付款380元，1985年在该土地上建房。1987年9月28日原来宾县土地管理局作出《土地违法案件行政决定书》，1991年为二人颁发《临时国有土地使用证》《临时房产所有权证》。上诉人陈鹿英于2019年3月7日向来宾市自然资源局申请换取不动产权证，来宾市自然资源局以没有档案可查、权属来源不明为由不予办理产权证，2019年8月8日兴宾区人民法院作出判决驳回了上诉人关于换取不动产权证的诉讼请求。上诉人不服一审判决，提请上诉，理由如下：一、1987年12月18日来宾县土地管理局作出《来宾县清理非农业用地处理决定通知书》，对谭国礼作出1930元罚款决定，1991年9月28日来宾县土地管理局又作出《土地违法案件行政决定书》，又对谭国礼作出2305.91元罚款。《中华人民共和国土地管理法》于1987年1月1日正式实施，第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。当时，来宾县土地管理局只是对谭国礼进行了罚款，并未要求归还土地、恢复原状，且《土地违法案件行政决定书》上明确载明：交清罚款由土地管理局颁发《土地使用权证》，在缴纳巨额罚款之后，谭国礼有理由对土地管理局产生信赖，有理由认为已经取得了土地使用权。二、《会议纪要》是对会议情况和特定事项的记载与传达，只具有行政指导性质，不具有强制力，其并不能在法律上产生新的权利和义务关系，不能作为被上诉人行政行为的法律依据。因《会议纪要》不是具有普遍约束力的规范性文件，亦不是针对不特定人或事作出。所以来宾市自然资源局以原来宾市建设与规划委员会和来宾市国土资源局联合做出的《关于来宾市违法用地、违法建房遗留问题处理会议纪要》为依据是不对的。2004年8月3日来宾市建设与规划委员会和来宾市国土资源局联合下发《关于印发来宾市城区违法用地、违法建房遗留问题处理办法的通知》，是惠民利民的好政策，但当时上诉人确实未接到相关限期办理的通知，更未知悉此《通知》的下发，自然资源局应该本着尊重历史、面对现实的原则为上诉人办理不动产权证。三、《不动产登记暂行条例实施细则》第二十四条：“不动产首次登记，是指不动产权利第一次登记。未办理不动产首次登记的，不得办理不动产其他类型登记。但法律、行政法规另有规定的除外。”上诉人认为申请换取不动产权证不是本条所指“其他类型登记”，恰恰是本条所规定的“首次登记”，故来宾市自然资源局依本条为依据不予登记是极其不恰当的。四、1991年10月10日，来宾县城乡建设委员会向谭国礼送达收取城市配套费通知书，谭国礼依法缴纳了城市配套费。通知书明确记载：可凭发票办理有关房产手续，可后来城乡建设委员会迟迟不予办理房产手续。虽然未办理手续，但从当时情况看城乡建设委员会是认可谭国礼买地建房的合法性的。五、《不动产登记暂行条例实施细则》是2016年1月1日实施的，上诉人认为不应该以该《细则》来规定上世纪80年代的事情。被上诉人称无纸质材料可查，对上诉人来讲是不公平的，相关单位无纸质材料的原因不能归咎于上诉人。 综上所述，上诉人认为来宾市自然资源局和兴宾区人民法院的决定和判决是不对的，且上诉人自1985年在此处居住以来从没有任何行政机关再作出相关要求，上诉人一直遵纪守法，现年事已高，只有这一处住房。故，请法院查清事实，以行政法合法行政、合理行政、高效便民等基本原则为依据，依法判决：1.请求判决撤销来宾市兴宾区人民法院作出的（2019)桂1302行初30号判决书；2.撤销《来宾市自然资源局关于陈鹿英要求办理不动产权证事项的处理决定》；3.请求支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人来宾市自然资源局答辩称，一、一审判决认定事实清楚，证据确凿充分，审判程序合法，适用法律正确，请二审法院予以维持。二、上诉人上诉无理，请予驳回。1.上诉人涉案的房地产属于来宾市城区违法用地违法建房遗留问题，根据原来宾市建设与规划委员会和原来宾市国土资源局于2005年8月2日联合下发的《关于加快市城区违法用地违法建房遗留问题处理的通知》（来建综〔2005〕32号）文件规定：“凡于2004年8月31日前根据来建综〔2004〕9号《关于印发来宾市城区违法用地违法建房遗留问题处理办法的通知》进行登记的单位和个人，经审查符合来宾市城市规划的，必须于2005年9月30日前按照有关规定到来宾市建设与规划委员会办理用地规划手续，然后到来宾市国土资源局办理土地使用手续，逾期不按规定办理相关手续的，今后不再办理。”上诉人申请将临时国有土地使用证和临时房产所有权证换取不动产权证，其申请时间截点已超过了上述文件规定的办理时间，依规不再办理。2.上诉人涉案的房地产，属于来宾市城区违法用地违法建房，上诉人没有按照有关规定到原来宾市建设与规划委员会办理用地规划手续和到原来宾市国土资源局办理土地使用手续，没有建立房地产档案，无法认定其权属来源的合法性；且上诉人也没有依照《不动产登记暂行条例实施细则》第三十五条规定提交相关材料，没有办理房地产首次登记，无法给予登记。因此，被上诉人根据《不动产登记暂行条例实施细则》第二十四条规定，作出“关于陈鹿英要求办理不动产权证事项的处理决定”合法有效。被上诉人作出的该“处理决定”程序、内容都符合法律、法规、规章规定，请法院依法予以维持。 二审期间，本院依职权调取一份来宾市人民政府于2019年7月11日颁发的来政发〔2019〕10号《关于处理不动产登记历史遗留问题的意见》，该文罗列了十九种不动产登记历史遗留问题，并针对性规定了相应的办理不动产登记的意见。经庭审质证，上诉人及被上诉人均认可该文件的真实性、合法性及关联性。 经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实基本一致。 本院认为，被上诉人来宾市自然资源局具有本案被诉行政行为的主体资格。被上诉人来宾市自然资源局所作出的《关于陈鹿英要求办理不动产权证事项的处理决定》，认定上诉人陈鹿英等人申请登记的房屋因没有建立房地产档案，无法认定其权属来源的合法性，对陈鹿英等人申请不动产登记决定不予办理。一审法院认定上诉人陈鹿英等人持有《临时国有土地使用证》和《临时房产所有权证》，并且出具了当时交纳各种相关费用的证据，证明涉案房屋的权属来源是合法的，本院予以确认；根据来宾市人民政府最新颁布的来政发〔2019〕10号《关于处理不动产登记历史遗留问题的意见》的规定，明确规定了国有建设用地不动产相关问题处理工作应暗物质尊重历史，实事求是，从维护群众合法权益的角度出发，积极寻求妥善的处理方法，而被上诉人来宾市自然资源局所作出的《关于陈鹿英要求办理不动产权证事项的处理决定》，明显与该意见精神相悖，应予撤销。 一审法院判决中对于涉案房屋来源的认定正确，但因该案在审理期间，来宾市人民政府出台新的规定，故本院依据情事变更原则依法改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第三款的规定，判决如下： 一、撤销来宾市兴宾区人民法院（2019）桂1302行初30号行政判决； 二、撤销被上诉人来宾市自然资源局于2019年3月26日作出的《来宾市自然资源局关于陈鹿英要求办理不动产权证事项的处理决定》。 本案一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人来宾市自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  罗 旭 审 判 员  闭振鹏 审 判 员  韦柳林 二〇一九年十一月二十五日 法官助理  樊鳚聪 书 记 员  黄 莉 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： 第三款人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。