北京市大兴区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0115行初400号原告刘兰华，男，1964年3月3日出生，汉族，北京市大兴区亦庄镇西五号股份经济合作社职工，现住北京市大兴区。被告北京市大兴区青云店镇人民政府，住所地北京市大兴区青云店镇。法定代表人孔永，镇长。委托代理人王伟，男，北京市大兴区青云店镇人民政府干部。委托代理人梁彬，北京市名谦律师事务所律师。原告刘兰华与被告北京市大兴区青云店镇人民政府（以下简称：青云店镇政府）政府信息公开一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月10日立案后，于2019年9月11日向被告青云店镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月4日公开开庭审理了本案。原告刘兰华，被告青云店镇政府的委托代理人王伟、梁彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告青云店镇政府于2019年8月30日作出青信开（2019）第5号《政府信息答复告知书》（以下简称：被诉告知书），载明：经检索，本机关未找到您所申请信息。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（四）项之规定“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在”，现告知您所申请信息不存在。原告刘兰华诉称，民生的持续改善是民族复兴之本、梦想之基，权利的救济保护是保障民生、维护秩序的应有之意。只有在程序正当性的前提下才能实现正义，保障人民群众的知情权、参与权、陈述权和申辩权，促进实体公正。在推进法治政府建设过程中具有独立的实践意义和理论价值，决定所涉的房屋建筑位于拆迁项目的房屋征收范围内，应按照征收补偿程序进行征收。有征收必有补偿，无补偿则无征收。征收补偿应当遵循及时补偿原则和公平补偿原则。补偿问题未依法定程序解决前，被征收人有权拒绝交出房屋和土地。我通过正常的渠道和途径，合理表达诉求，主张自己的合法权益。原告符合相关的法律规定及证据规则，既有事实证据，又有法律依据，程序合法，依法维权、追求真理呼唤正义。原告是本次拆迁项目范围内的被拆迁人，拆迁人拒绝向刘兰华出示北京市住宅房屋拆迁货币补偿协议，因此，原告认为被告属于程序违法，补偿不公开、不透明、不合法。拆迁人在未对被拆迁人进行合理补偿的情况下，被拆迁人依法有权拒绝腾退房屋。原告于2019年8月16日向被告北京市大兴区青云店镇人民政府提交了政府信息公开申请书。涉及的《房屋拆迁许可证》政府信息，被告于2019年8月30日向原告送达了被诉告知书，告知原告所申请的政府信息本机关不存在。被告北京市大兴区青云店镇人民政府设有政府信息公开的行政管理职能部门。又是实际征地拆迁人，对于涉及到征地、拆迁、规划、建设、安置等方面的程序及相关事项应当依法进行备案。未按法定程序依法对房屋管理拆迁事项进行登记备案，负有不可推卸的行政责任。该信息是被告应当备案保存与公开的法定职责和义务。正当程序原则保障的是相对人的程序参与权，原告难以确定被告援引的具体法律条款。作为一个对外发生法律效力的行政行为，其所依据的法律规定必须是明确一的，具体法律条款的指向是不存争议的。相对人才能确定行政机关的确切意思表示，进而有针对性地进行权利救济。也能据此了解行政机关适用法律的逻辑，从而实现法律规范的指引、纠正功能。一、原告申请政府信息公开的内容符合法律规定，有明确的法律依据。被告在实施拆迁行为之前，未依据《中华人民共和国行政许可法》的规定组织听证，在作出拆迁行政许可后，没有依据《城市房屋拆迁管理条例》的规定予以公告。在被告不符合行政许可条件的情况下进行拆迁，违反了相关法律规定，严重侵害了申请人的合法权益，对于拆迁许可的实体要件和程序要件，《城市房屋拆迁管理条例》拆迁条例均作出了明确规定。本案中，被诉具体行政行为作为一个独立的行政行为，仍须由拆迁人提出申请、由大兴区住建委依法进行审查后才能发放。但是，被告并未向大兴区住建委提出申请，因此应视为被诉具体行政行为没有相应的证据。从理论上讲，合法的具体行政行为应当同时满足以下条件:（1）行政主体具有法定职权，并能以自己的名义作出具体行政行为;（2）具体行政行为目的合法;（3）具体行政行为内容合法;（4）具体行政行为程序合法。行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。颁发拆迁许可证行为是建设主管部门依据法定程序对拆迁申请人提交的材料进行合法性审查，准予其在特定时限和特定地点从事城市房屋拆迁活动的行政行为，属于行政许可行为。国务院办公厅国办发（2004）46号通知要求，“地方政府不得违反法定程序和法律规定，以政府会议纪要或文件代替法规确定的拆迁许可要件及规划变更，擅自扩大拆迁规模。”被告在发证时应当贯彻合法性原则，按照行政许可法规定的权限、范围、条件和程序依法办理，做到行政许可实体合法与程序合法的有机统一。因此，行政机关在实施行政许可中需要格外尊重程序、恪守程序，严格按程序办事。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定:“本条例自公布之日起施行。就此案而言，其是属于北京地区集体土地上的房屋拆迁，那么便应当遵守《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》，拆迁许可证的核发也应当遵守相关程序。首先，核发拆迁许可证的部门应该严格尽到许可申报的审查义务。拆迁许可是行政许可行为的具体类型之一，旨在赋予项目建设单位从事拆迁活动的法律资格，故应受《行政许可法》相关规定的调整。《中华人民共和国行政许可法》第36条规定，“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”据此决定是否作出，许可行为。该法第47条还规定，“行政许可直接涉及原告及他人之间有重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知原告、利害关系人享有要求听证的权利。”而被告没有履行该项拆迁公告告知义务，其行政行为及发证行为程序违法。《行政许可法》是行政机关实施行政许可的基本法，也是上位法，《城市房屋拆迁管理条例》是其下位法，根据上位法高于下位法的原理，其效力高于北京市人民政府令第124号《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》。应遵循行政许可法的原则性规定履行告知义务，本案被告没有依照《行政许可法》的规定履行上述义务，故对被告应予确认违法。《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》没有经过社会稳定风险评估或群众意见较大的项目，一律不得颁发房屋拆迁许可证。建设主管部门在颁发房屋拆迁许可证时，应当依法实施行政许可，应当按照法定的权限、条件、范围和程序实施行政许可。不仅要审查建设单位提交的申请材料是否合法、齐全，而且要履行对被拆迁户利害关系人有关行政许可事项的告知义务，依法听取利害关系人的意见，是拆迁管理部门颁发拆迁许可证的法定必经程序。拆迁管理部门不得违反法定程序向申请拆迁的单位颁发拆迁许可证。否则，既使拆迁申请符合法律规定的条件，发证行为也可能因为程序违法被撤销。对借维护社会公共利益、加快城市发展进程等名义进行的不合法拆迁，要依法予以纠正，以保护行政相对人的合法权益，依法监督行政机关依法行政，从形式上看，本案被告提交的申请及相关材料不符合法律规定的条件，故被告作出的具体行政行为应予确认违法。本案中原告的房屋拥有合法的土地使用权和房屋所有权，建设部《城市房屋拆迁工作规程》第5条第2款规定，“对于面积较大或者户数较多的拆迁项目，房屋拆迁管理部门应当在核发拆迁许可证前，就拆迁许可有关事项召开听证会，听取拆迁当事人意见”。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为:（一）主要证据不足的;（二）适用法律、法规错误的;（三）违反法定程序的;（四）超越职权的;（五）滥用职权的;（六）建设主管部门在颁发房屋拆迁许可证时，不仅要审查建设单位提交的申请材料是否合法、齐全，而且要履行对被拆迁户的告知义务，听取他们的意见。根据（一）北京市人民政府令第124号《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第二章拆迁管理第七条规定:用地单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁。第九条规定用地单位申请核发房屋拆迁许可证的，应当向被拆迁房屋所在地的区、县国土房管局提交下列文件:（一）用地批准文件;（二）规划批准文件;（三）拆迁实施方案;（四）安置房屋或者拆迁补偿资金的证明文件。区、县国土房管局应当自收到申请之日起30日内审查完毕;对符合条件的，核发房屋拆迁许可证，在核发房屋拆迁许可证后，并将拆迁人、拆迁范围、搬迁期限等房屋拆迁许可证的主要内容情况向被拆迁人公告。以房屋拆迁公告的形式予以公布。若许可部门并未履行这些程序，那么其作出的行政许可行为就违反了法律规定，应当予以撤销。原告据此认定被告于2019年8月30日向原告送达了被诉告知书，告知原告所申请的政府信息本机关不存在的行政行为违法。因拆迁人违背法定前置程序，己进入到实体的拆迁工作中;现已到了房屋拆迁的结尾工作时期。拆迁人未办理房屋拆迁许可证未向大兴区住建委进行申请核发与备案《房屋拆迁许可证》，被告未履行法定程序应予确认其行政行为违法。原告据此认定被告于2019年8月30日向原告送达的被诉告知书行政行为违法。因拆迁人违背法定前置程序，对于被拆迁的范围未有备案《房屋拆迁许可证》，即未向大兴区住建委申请核发房屋拆迁许可证;原告认为被告对于申请核发《房屋拆迁许可证》并进行备案保存与公开是该被告青云店人民政府行政主管部门的职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在。也是其必须履行的法定义务，更是其应尽的责任;未按法定程序依法申请核发并办理登记备案，负有不可推卸的行政责任和义务。肆意放任了违法拆迁行为的实施，被告虽然已经作出答复，但被告没有作出应当备案予以公开该信息，依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款规定;被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。据此，应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项，判决被告:一、撤销被告北京市大兴区青云店镇人民政府于2019年8月30日作出的被诉告知书;二、责令被告在本判决生效之日起，按照《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的法定期限内对原告申请的政府信息重新作出具体行政行为，向原告提供纸质文本《房屋拆迁许可证》政府信息。依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，原告刘兰华提交的证据具有真实性又合法性、与本案具有关联性，能达到其证明目的，贵院应予采纳;故被告北京市大兴区青云店镇人民政府作出的被诉告知书没有事实及法律依据，要求确认被诉告知书行政行为违法;并责令被告重新作出具体行政行为的诉讼请求，贵院应当予以支持。原告认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定及第四条第一款规定:“各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构（以下统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作。”被申请人具有处理政府信息公开申请并作出相应答复的法定职权。第二十一条第（三）项规定:“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复:（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。”（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。第二十四条规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复;如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。本案中，被申请人收到申请人提交的《政府信息公开申请》后，当日作出《登记回执》并在15个工作日内作出《告知书》并送达申请人。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，被告青云店镇政府在法定期限内未提交证明其行政行为合法性的证据。未有证据证实被告在收到原告政府信息公开申请后履行了相关查找和搜寻工作，但是，被申请人作出的被诉告知书未载明适用的法律依据。故被告作出的被诉告知书应属认定事实不清、程序违法。综上，对原告刘兰华的诉讼请求本院应当予以支持。综上事实所述，在依法治国的今天，法有禁止不可为，法有规定应当为，法定职责必须为。一切活动都应当在法定范围内履行，被告在本次拆迁过程中，不应突破法治底线，动摇法制基础。应当坚持以人为本的服务理念服务于民。让行政权力在阳光下正常运行。根据《立法法》第九十二条，同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定;当事人为正当行使知情权、监督权。善意帮助被告青云店人民政府纠正其行政违法无成本随心所欲乱作为的现象，我坚信北京市大兴区人民法院能够在行政诉讼中，使每一个当事人感受到法律的公平与正义，请贵院依法判决。诉讼请求：1、请求确认被告青云店镇政府于2019年8月30日作出的被诉告知书违法；2、请求判决被告青云店镇政府在法定期限内对原告刘兰华的政府信息公开申请重新作出具体行政行为，向原告刘兰华提供纸质文本《房屋拆迁许可证》。举证期限内，原告刘兰华向本院提交了以下证据：1、登记回执；2、政府信息告知书；证据1、2证明原告刘兰华以合法的渠道向被告青云店镇政府提出申请，被告青云店镇政府以信息公开的相关规定对原告刘兰华作出了答复，对原告刘兰华作出答复只是履行了信息公开答复的程序，没有出示相应的证据能够证明被告青云店镇政府对原告刘兰华申请的信息公开的资料进行了相应的查找的手续。3、拆除腾退公告，证明被告青云店镇政府作为镇级人民政府作出的棚改的公告，同时已经进入了实体的拆迁，进入实体的拆迁就应当具备原告刘兰华所申请的所有与拆迁有关的合法手续，被告青云店镇政府不具有这些材料就应该是违法的。被告青云店镇政府辩称，一、被告青云店镇政府是本案适格被告。依据《政府信息公开条例》的相关规定，被告青云店镇政府有义务向原告刘兰华提出的信息公开申请依法作出答复，是本案适格的主体。二、被告青云店镇政府依法对原告刘兰华的信息公开申请作出了答复。2019年8月16日，被告青云店镇政府收到原告刘兰华提交的北京市政府信息公开申请表，要求公开“《房屋拆迁许可证》”的政府信息。被告青云店镇政府于当日依法作出《登记回执》，并由原告刘兰华签收。随后，被告青云店镇政府向北京青云祥合建设发展有限公司发出公开查询函，调取原告刘兰华申请公开的信息，北京青云祥合建设发展有限公司回复没有“《房屋拆迁许可证》”。2019年8月30日，被告青云店镇政府依据《政府信息公开条例》第三十六条向原告刘兰华发出被诉告知书并于当日向原告刘兰华邮寄送达。三、被告青云店镇政府对于原告刘兰华提出的申请公开信息的答复内容合法。原告刘兰华申请公开“《房屋拆迁许可证》”，被告青云店镇政府依法经向北京青云祥合建设发展有限公司调取该项信息后，该公司回复并不存在“《房屋拆迁许可证》”，故被告青云店镇政府对于原告刘兰华提出的信息公开作出回复，被告青云店镇政府回复内容符合法律规定。综合以上几点，被告青云店镇政府对原告刘兰华作出的信息公开回复符合《政府信息公开条例》的相关规定，公开程序合法，请法院依法驳回刘兰华的诉讼请求。举证期限内，被告青云店镇政府向本院提交以下证据：1、北京市政府信息公开申请表、刘兰华身份证复印件、房屋买卖协议，证明原告刘兰华于2019年8月16日提出信息公开申请。2、登记回执，证明被告青云店镇政府当日向原告刘兰华出示登记回执，程序合法。3、登记回执签收回复，证明程序合法。4、北京市大兴区青云店镇政府信息公开查询函、关于大兴区青云店镇政府信息公开查询函的回复，证明内部调取信息合法。5、政府信息公开告知书，证明答复内容及答复程序均合法。6、邮件交寄单（收据）及邮件查询记录，证明被告青云店镇政府依法向原告刘兰华送达了信息答复告知书，程序合法。经庭审质证，本院对双方当事人提交的证据认证如下：被告青云店镇政府对原告刘兰华提交的证据1、2真实性认可，证明目的不认可；对证据3认为真实性无法核实，证明目的不认可，且拆除腾退公告与本案无关。经审查，原告刘兰华提交的证据1具备真实性、合法性、关联性，本院予以采纳；证据2系被诉行政行为，不能作为证据使用；证据3不能达到其证明目的，本院不予采纳。原告刘兰华对被告青云店镇政府提交的证据1、6真实性认可；对证据2、3的真实性认可，对证明目的不认可；对证据4程序的真实性认可，但对实体性的证明目的不认可；对证据5程序的真实性认可，证明目的不认可。经审查，被告青云店镇政府提交的证据5系被诉行政行为，不能作为证据使用；其余证据不能证明其已尽到查找义务，本院不予采纳。经审理查明，原告刘兰华于2019年8月16日向被告青云店镇政府当面提交政府信息公开申请，申请获取的信息为：北京市大兴区青云店镇人民政府实施《青云店镇中心镇区棚户区改造土地开发项目》拆迁，由北京市大兴区青云店镇人民政府备案保存的由大兴区住建委向北京市大兴区青云店镇人民政府核发的《房屋拆迁许可证》。同日，被告青云店镇政府向原告刘兰华出具了《登记回执》，原告刘兰华于当日签收。2019年8月17日，被告青云店镇政府向北京青云祥合建设发展有限公司作出《政府信息公开查询函》，要求其协助查询并调取原告刘兰华申请公开的信息。2019年8月20日，北京青云祥合建设发展有限公司出具《关于大兴区青云店镇政府信息公开查询函的回复》，内容为：本项目为青云店镇中心镇区棚户区改造土地开发项目拆除腾退工作，只涉及地上物腾退，不涉及拆迁，不需要《房屋拆迁许可证》，我公司没有该信息。2019年8月30日，被告青云店镇政府作出被诉告知书。同日，被告青云店镇政府向原告刘兰华邮寄送达被诉告知书，原告刘兰华于次日签收。本院认为，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条的规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第三十六条规定，对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）所申请公开信息已经主动公开的，告知申请人获取该政府信息的方式、途径；（二）所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间；（三）行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由；（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在；（五）所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（六）行政机关已就申请人提出的政府信息公开申请作出答复、申请人重复申请公开相同政府信息的，告知申请人不予重复处理；（七）所申请公开信息属于工商、不动产登记资料等信息，有关法律、行政法规对信息的获取有特别规定的，告知申请人依照有关法律、行政法规的规定办理。另，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，被告青云店镇政府对其作出的被诉告知书的合法性负有举证责任，应提供证据证明其在收到原告刘兰华的政府信息公开申请后进行了相关查找和搜寻工作，但被告青云店镇政府提交的证据不足以证明其对原告申请公开的信息进行了充分查找，故被告青云店镇政府作出的被诉告知书属认定事实不清，应予以撤销。此外，被告青云店镇政府出具的《登记回执》仍引用修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》，属于适用法律错误，本院予以指出。鉴于被告青云店镇政府是否能够按照原告刘兰华的申请向其公开相关政府信息，尚需被告青云店镇政府调查裁量，故对原告刘兰华要求被告青云店镇政府向其公开《房屋拆迁许可证》的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：一、撤销被告北京市大兴区青云店镇人民政府于二〇一九年八月三十日作出的青信开（2019）第5号—告《政府信息公开告知书》；二、责令被告北京市大兴区青云店镇人民政府在本判决生效之日起，按照《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的法定期限对原告刘兰华的政府信息公开申请重新作出答复。案件受理费五十元，由被告北京市大兴区青云店镇人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于北京市第二中级人民法院。审 判 长 贺 维人民陪审员 宋 军人民陪审员 宋玉英二〇一九年十一月二十八日法官 助理 范少方书 记 员 王月纯