福建省泰宁县人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）闽0429行初2号 原告福建亨立建设集团有限公司，住所地漳州市水仙大街亨立大厦三层A，统一社会信用代码：91350600611952748Q。 法定代表人苏建辉，该公司总经理。 委托诉讼代理人林伟，福建知信衡律师事务所律师。 被告福建峨嵋峰国家级自然保护区服务中心，住所地泰宁县水南西街九举巷8号，统一社会信用代码：12350429749057439M。 负责人莫德胜，该服务中心副主任。 委托诉讼代理人郝少松，福建纵然律师事务所律师。 被告福建省泰宁县林业局，住所地福建省泰宁县水南西街九举巷8号，统一社会信用代码：1135042900379140XC。 法定代表人陈添兴，该局局长。 委托诉讼代理人许德灿，该局副局长。 委托诉讼代理人江堪华，福建明经律师事务所律师。 被告泰宁县人民政府，住所地福建省泰宁县和平中街25号。 法定代表人王胜文，县长。 委托诉讼代理人魏剑聪，泰宁县政府办副主任。 委托诉讼代理人徐秋霖，福建纵然律师事务所律师。 第三人福建省泰宁县石乳甘泉饮品实业有限公司，住所地福建省泰宁县杉城镇红卫村舍树坑（泰宁县天泰贸易有限公司综合楼）1-5层，统一社会信用代码：91350429699013461X。 诉讼代表人刘珍福，福建省泰宁县石乳甘泉饮品实业有限公司管理人负责人。 委托诉讼代理人李善培，福建枫桦律师事务所律师。 原告福建亨立建设集团有限公司（以下简称亨立公司）诉被告泰宁峨嵋峰省级自然保护区管理处（以下简称峨嵋峰管理处）福建省泰宁县林业局（以下简称泰宁县林业局）、泰宁县人民政府（以下简称泰宁县政府）、第三人福建省泰宁县石乳甘泉饮品实业有限公司（以下简称石乳甘泉公司）其他行政管理一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告亨立公司诉称，一、位于泰宁县新桥乡坑坪的“石乳甘泉生产车间、仓库项目”系由第三人石乳甘泉公司开发的石乳旅游开发项目。2013年2月2日，该项目经公开招标，由亨立公司中标施工。因石乳甘泉公司未按约支付工程款，自2014年起该项目处于停建状态。2015年6月，亨立公司向泰宁县人民法院提起诉讼，泰宁县人民法院于2015年10月20日作出(2015）泰民初字第550号民事调解书，确认：一、石乳甘泉公司尚欠亨立公司工程款1250万元、补偿款200万元、垫资利息187.5万元及违约金（以1637.5万元为基数自2014年8月21日起至实际付款日止按月利率2％计算）和应承担的律师费5万元；……三、石乳甘泉公司未按上述期限足额偿还各期款项的，应立即按第一项双方确认的金额偿还债务，且亨立公司有权以其施工的工程的折价或拍卖、变卖价款优先受偿。石乳甘泉公司未按生效民事调解协议履行付款义务，亨立公司为此于2016年1月20日向泰宁县人民法院申请强制执行，至今仍未支付任何工程款。2018年8月13日，泰宁县林业局、峨嵋峰管理处向石乳甘泉公司作出泰保处〔2018〕8号《关于责令泰宁县石乳甘泉饮品实业有限公司坑坪山泉水项目设施限期拆除的通知》。2018年8月底9月初，泰宁县林业局通过泰宁县公共资源交易中心就泰宁县林业局所属的“石乳甘泉坑坪山泉水项目违规修筑设施实施拆除工程”进行招标，委托福建奕棋建筑工程有限公司对上述工程项目实施违法强制拆除，导致生效法律文书所确认的亨立公司享有的优先受偿权成为一纸空文，损害了亨立公司及大量农民工的合法权益。亨立公司与泰宁县林业局、峨嵋峰管理处作出责令限期拆除的通知的行政行为具有直接的利害关系。二、2013年，本案“石乳甘泉生产车间、仓库项目”项目建设时，不在泰宁峨嵋峰省级自然保护区范围内，无须向林业主管部门办理审批手续。且“石乳甘泉生产车间、仓库项目”属于依法经过公开招标的工程，也依法取得了国土资源部门的用地许可、规划部门的工程规划许可、建设行政主管部门的工程施工许可，亦不属于污染环境、破坏资源或者景观的生产设施。泰宁县林业局、峨嵋峰管理处以该项目认定为违规修筑设施，与事实不符，缺乏事实与法律依据。三、泰宁县林业局、峨嵋峰管理处作出限期拆除通知时，未听取所有权人及利害关系人的陈述和申辩，也未给予所有权人及利害关系人申请行政复议或提起行政诉讼的救济途径和期限，严重违反了《行政强制法》规定的法定程序和行政正当程序，属于违法行为。四、泰宁县林业局、峨眉峰管理处作出责令限期拆除通知，均缺乏法律依据。泰宁县林业局、峨眉峰管理处责令石乳甘泉公司限期拆除的法律依据是《福建省森林和野生动物类型自然保护区管理条例》第三十五条的规定，其效力级别为地方性法规。根据《行政强制法》第十条的规定，行政强制措施应当由法律设定，尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定“查封场所、设施或者财物及扣押财物”的行政强制措施。然而，在关于自然保护区的相关法律、行政法规中并未创设责令限期拆除的行政强制措施，《福建省森林和野生动物类型自然保护区管理条例》存在违背上位法的情形。所以，泰宁县林业局、峨眉峰管理处作出的《责令限期拆除通知》系属于适用法律错误的违法行为。综上，泰宁县林业局、峨嵋峰管理处作出责令限期拆除的通知的行政行为违法，且直接损害了亨立公司的财产权益。泰宁县政府作出的泰政行复[2019]1号《泰宁县人民政府行政复议决定书》错误。请求：1.撤销泰宁县林业局、峨嵋峰管理处作出的《关于责令泰宁县石乳甘泉饮品实业有限公司坑坪山泉水项目设施限期拆除的通知》（泰保处[2018]8号）；2.撤销泰宁县政府作出的泰政行复[2019]1号《泰宁县人民政府行政复议决定书》。 对亨立公司是否具有本案原告主体资格的问题，亨立公司认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外”，按照本条规定，普通债权人不能成为原告资格的权利基础，但本案中，亨立公司对案涉工程享有的法定建设工程价款优先受偿权，优于抵押权等其他物权，并非普通的债权，行政机关在作出行政行为时，对于这种优先权有必要依法保护或者至少应予考虑，因此，亨立公司与泰宁县林业局、峨嵋峰管理处作出责令限期拆除的通知的行政行为具有直接的利害关系，诉讼主体适格。峨嵋峰管理处认为,亨立公司主张其有权提起本案诉讼的依据是其系“石乳甘泉生产车间、仓库项目”工程的施工单位和石乳甘泉公司的债权人，对该项目工程享有法定优先受偿权。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条的规定，只有“行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑”的情况下，债权人才有权提起行政诉讼，本案无任何法律规定保护区管理机构查处、拆除违法建设需考虑保护债权人的利益；被诉行政行为的相关立法规定系出于保护生态环境的公共利益，所针对的是违建当事人，在查处过程中并不需要考虑、调查当事人的债权债务情况；“被诉行政行为对其债权的影响”并不等于“有行政法上的利害关系”。亨立公司如认为石乳甘泉公司拖欠其工程款，其只能通过民事诉讼解决民事争议，其以债权人的身份提起本案行政诉讼，不具备亨立公司主体资格，应当裁定驳回亨立公司起诉。泰宁县林业局辩称，亨立公司与峨嵋峰管理处作出的责令石乳甘泉公司限期拆除的通知不具有行政法（公法）上的利害关系，其不具有本案原告主体资格，依法应裁定驳回其起诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条的规定是关于债权人原则上不具有原告资格的规定，本案中，亨立公司以石乳甘泉公司作出的拆除通知损害或影响其工程款债权的实现为由提起诉讼，根据该条司法解释规定，原则上其应就其工程款的民事争议提起民事诉讼。对于该条司法解释规定的“但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外”的例外规定，本案是否应予适用，因《中华人民共和国自然保护区条例》、《福建省森林和野生动物类型自然保护区管理条例》等法律法规未要求保护区管理机构作出责令限期拆除、依法强制拆除或进行行政处罚时需要对建设工程承包人的工程款债权利益予以保护或者应予考虑的情形，故本案不适用上述例外规定，亨立公司如认为石乳甘泉公司拖欠其工程款，其只能通过民事诉讼解决民事争议，其以债权人的身份提起本案行政诉讼，不具备原告主体资格，应当裁定驳回亨立公司的起诉。泰宁县政府辩称，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条的规定，债权人原则上不具有原告资格，本案亨立公司以峨嵋峰管理处作出的拆除通知损害或影响其工程款债权的实现为由提起诉讼，但《中华人民共和国自然保护区条例》、《福建省森林和野生动物类型自然保护区管理条例》等法律法规未要求保护区管理机构作出责令限期拆除、依法强制拆除或进行行政处罚时需要对建设工程承包人的工程款债权利益予以保护或者应予考虑的情形，因此根据前述规定，亨立公司与被诉拆除通知不存在行政法上的利害关系，无权以债权人身份提起本案行政诉讼，故其不具备本案原告主体资格。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉”之规定，依法应裁定一并驳回亨立公司对石乳甘泉公司作出的拆除通知和泰宁县政府作出的相关复议决定的起诉。石乳甘泉公司管理人辩称，本案拆除“石乳甘泉生产车间、仓库项目”行为系石乳甘泉公司破产清算之前的行为，由于该生产车间、仓库项目是亨立公司承建的，与亨立公司确实存在利害关系。 经审理查明，2013年2月2日，石乳甘泉公司开发的石乳旅游项目山泉水生产车间、仓库由亨立公司中标，2013年5月21日取得《建筑工程施工许可证》后开始施工，自2014年起该项目处于停建状态。2015年6月，亨立公司就石乳甘泉公司拖欠工程款向本院提起民事诉讼，2015年10月20日，本院作出(2015）泰民初字第550号民事调解书，确认：石乳甘泉公司尚欠亨立公司工程款1250万元、补偿款200万元、垫资利息187.5万元及违约金等；亨立公司有权以其施工的工程的折价或拍卖、变卖价款优先受偿。2016年1月20日，亨立公司向本院申请强制执行。2018年8月13日，峨嵋峰管理处以石乳甘泉公司的坑坪山泉水项目处于福建峨嵋峰国家级自然保护区实验区范围内，项目至今未办理省林业厅自然保护区内修筑设施的批准手续，被列入国家环保部等七部委“绿盾2017”、“绿盾2018”生态环保问题清单为由，向石乳甘泉公司作出泰保处[2018]8号《关于责令泰宁县石乳甘泉饮品实业有限公司坑坪山泉水项目设施限期拆除的通知》，责令石乳甘泉公司于2018年8月20日前自行拆除违规修筑的设施，并进行生态恢复，逾期将依法依规予以拆除。上述通知送达后，泰宁县林业局经公开招标，由具备资质条件的中标公司福建奕祺建设公司对坑坪山泉水项目二期修筑设施进行了拆除。2018年10月26日，亨立公司向泰宁县政府申请行政复议，请求确认泰宁县林业局对亨立公司依法承建、工程款享有优先受偿权利的“石乳甘泉生产车间、仓库项目”工程强制拆除的行为违法；请求撤销峨嵋峰管理处作出的《关于责令泰宁县石乳甘泉饮品实业有限公司坑坪山泉水项目设施限期拆除的通知》。2019年1月23日，泰宁县政府作出泰政行复[2019]1号行政复议决定：1.维持《关于责令泰宁县石乳甘泉饮品实业有限公司坑坪山泉水项目设施限期拆除的通知》（泰保处[2018]8号）。2.驳回其他复议请求。2019年1月25日，亨立公司收到行政复议决定书，不服该行政复议决定，于2019年2月3日通过EMS特快专递向建宁县人民法院提交起诉状，建宁县人民法院收到起诉人亨立公司的起诉状后，于2019年3月6日作出（2019）闽0430行初10号行政裁定，裁定对亨立公司的起诉不予受理。亨立公司不服该裁定，向福建省三明市中级人民法院提起上诉，福建省三明市中级人民法院于2019年4月17日作出（2019）闽04行终38号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。 另查明，2018年11月6日，福建省三明市中级人民法院裁定受理中国农业银行股份有限公司泰宁县支行对石乳甘泉公司的破产清算申请，并指定福建枫桦律师事务所担任石乳甘泉公司管理人。还查明，“泰宁峨嵋峰省级自然保护区管理处”自2019年6月20日起更名为“福建峨嵋峰国家级自然保护区服务中心”。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外”，根据上述规定，债权人原则上不具有原告资格。本案中，峨嵋峰管理处以石乳甘泉公司进入保护区修筑的涉案设施未经批准，违反了《福建省森林和野生动物类型自然保护区管理条例》相关规定为由，向石乳甘泉公司作出坑坪山泉水项目设施限期拆除的通知时，亨立公司因承建该项目工程产生的债权能否实现并不在峨嵋峰管理处应予保护或应予考虑范围内，亨立公司与所诉行政行为不具有行政法上的利害关系，享立公司不具备本案原告主体资格，且亨立公司对该石乳甘泉公司享有的相应债权已提起民事诉讼，并已申请执行，应当驳回亨立公司的起诉。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条、第六十九条第（一）项、第一百三十六条第七款的规定，裁定如下： 驳回原告福建亨立建设集团有限公司的起诉。 案件受理费50元，退还原告福建亨立建设集团有限公司。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于福建省三明市中级人民法院。 审判长  李吉星 审判员  李代全 审判员  伍旺贵 二〇一九年十一月十九日 法官助理马欢欢 书记员张敏敏 附：本裁定书所引用的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用的解释》 第十三条债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。 第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。 人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的，对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。 人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。 人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。 原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。 原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议决定加重损害的，由复议机关对加重部分承担赔偿责任。 原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。