贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔行终1739号 上诉人（一审原告）杨绍兰，女，布依族。 委托代理人甘立权，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）黔南布依族苗族自治州人民政府，住所地贵州省都匀市环东中路14号。 法定代表人吴胜华，州长。 上诉人杨绍兰因与被上诉人黔南布依族苗族自治州人民政府（以下简称黔南州政府）土地行政复议一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2019）黔27行初348号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审经审理查明：杨绍兰在长顺县长寨镇和平西路拥有房屋一处。1992年10月9日，原长顺县土地管理局为杨绍兰颁发长集建〔92〕字第205号《集体土地建设用地使用证》载明：土地使用者杨绍兰；土地类别住宅；用地面积91平方米；建筑占地面积91平方米。 2017年12月1日，长顺县人民政府作出长府函〔2017〕238号《长顺县人民政府关于长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收补偿方案的批复》，原则同意长寨街道办事处报批的《房屋征收补偿方案》，并将该《房屋征收补偿方案》作为附件。《房屋征收补偿方案》载明了征收范围、征收主体及具体组织实施机构、安置补偿方式及补偿标准、奖励政策、房屋认定等。杨绍兰的前述房屋在征收范围内。杨绍兰认为该《房屋征收补偿方案》中确定的征收主体、安置补偿方式、补偿标准以及房屋认定违法，遂于2019年3月20日向黔南州政府申请行政复议。黔南州政府于2019年5月3日作出黔南府行复不字〔2019〕34号行政复议决定（以下简称34号行政复议决定），以杨绍兰申请复议的案涉《房屋征收补偿方案》不具有可诉性，不符合行政复议受理条件为由，决定对其行政复议申请不予受理。杨绍兰不服，提起本案诉讼，请求撤销黔南州政府作出的34号行政复议决定，责令黔南州政府重新作出复议决定，诉讼费由黔南州政府承担。 另查明，长顺县人民政府在征收过程中，于2018年7月25日对杨绍兰被征收房屋作出长府行决〔2018〕17号《长顺县人民政府房屋征收补偿决定书》。杨绍兰不服，向黔南州政府申请行政复议，其于2018年12月12日作出黔南府行复决字〔2018〕307号《行政复议决定书》，维持前述补偿决定。杨绍兰不服，于2019年1月21日提起行政诉讼，一审法院于2019年3月11日作出（2019）黔27行初61号《行政判决书》，判决：撤销长顺县人民政府于2018年7月25日作出的长府行决〔2018〕17号《长顺县人民政府房屋征收补偿决定书》及黔南州政府于2018年12月12日作出的黔南府行复决字〔2018〕307号《行政复议决定书》。 一审法院认为：本案争议焦点为34号行政复议决定是否合法。首先，在程序上，黔南州政府收到杨绍兰行政复议申请书，经审查后在法定期限内作出行政复议决定，杨绍兰对黔南州政府作出行政复议决定的程序合法性亦无异议，一审法院依法予以确认。其次，在实体上，本案杨绍兰案涉房屋系位于集体土地上，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决”的规定，制定征收补偿安置方案并报经市、县人民政府批准，是组织实施征收土地中的一个环节，征收补偿安置方案作出之后，相关征收部门还需要继续推进实施。征收补偿安置方案本身并不直接设定被征收人的具体权利义务，对其权利义务亦不产生直接影响，具有阶段性特点。对其产生直接影响的应当是相关征收实施部门根据征收补偿方案所实施的后续具体的补偿安置、搬迁等行为，如征收补偿协议的签订、履行，房屋的搬迁等，故涉案征收补偿安置方案本身不具有可诉性。但由于征收补偿安置方案需报经市、县人民政府批准，属内部行政审批行为，而行政复议本身具有内部行政监督和自我纠错性质。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条：“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出的具体行政行为的，批准机关为被申请人。”的规定，该内部行政审批行为应属行政复议的受理范围，但还应该符合法定的条件才能受理。根据国务院法制办公室国法〔2011〕35号《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（以下简称国法35号通知）“被征收集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请”的规定，如果被征收人对征收补偿安置方案所确定的征地补偿标准有异议，应遵循以下救济途径：一是先由县级以上地方人民政府协调；二是协调不成的，依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请复议。本案杨绍兰对案涉《房屋征收补偿方案》申请行政复议，实质是对该《房屋征收补偿方案》所确定的补偿标准存在异议，根据前述规定，在程序上仍应当先向长顺县人民政府申请协调，协调不成，再向其上一级人民政府申请行政复议。而本案中，杨绍兰未经申请协调直接向黔南州政府申请行政复议，不符合行政复议的受理条件。 综上所述，杨绍兰向黔南州政府提出的申请行政复议请求不符合法定的行政复议受理条件，黔南州政府作出的34号行政复议决定，对杨绍兰的复议申请决定不予受理的处理结果并无不当，应予以维持。杨绍兰诉请撤销该行政复议决定的理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回杨绍兰的诉讼请求。案件受理费50元，由杨绍兰负担。 杨绍兰不服一审判决，向本院提起上诉。 上诉人杨绍兰上诉称：一、《房屋征收补偿方案》违法。该方案的征收主体、征收补偿安置方式、补偿标准、补偿方案房屋认定性质等违法。二、根据国法35号通知规定，杨绍兰有权对《房屋征收补偿方案》申请行政复议。特上诉请求：撤销一审判决，指令黔南州政府重新作出复议决定。 被上诉人黔南州政府在二审法定期限内未提交书面答辩意见。 二审经审理查明的事实，与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。 二审另查明：1.杨绍兰对长顺县人民政府作出的长府行决〔2018〕17号《长顺县人民政府房屋征收补偿决定书》，以及黔南州政府作出的黔南府行复决字〔2018〕307号《行政复议决定书》不服所提起的行政诉讼，现在二审审理期间。 2.黔南州政府以杨绍兰应先就征收补偿标准争议向长顺县人民政府申请协调，协调不成才能申请裁决为由，于2019年5月3日作出黔南府行复不字〔2019〕34号行政复议决定。 3.杨绍兰不服《房屋征收补偿方案》，现准备向长顺县人民政府申请协调，长顺县人民政府将进行协调。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。以及国法35号通知规定，被征收集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规规定，向上一级地方人民政府提出申请。本案中，杨绍兰案涉房屋所占土地性质为集体土地，其房屋、土地在长顺县人民政府批准的《房屋征收补偿方案》所涉范围内。从杨绍兰一、二审诉讼理由看，既包括对《房屋征收补偿方案》涉及的补偿标准不服，又包括对方案中涉及的征收主体、安置方式、房屋性质认定等规定不服。就本案行政争议，经听取杨绍兰意见，其表示愿意并将向长顺县人民政府申请协调，长顺县人民政府答复称会受理杨绍兰申请并进行协调。 为实质化解本案的行政争议，依据前述规定及当事人意思表示，宜由杨绍兰先向长顺县人民政府申请协调处理。如果协调不成，杨绍兰还可以依照行政复议法律、法规规定，向上一级地方人民政府即黔南州政府申请裁决（复议），对裁决（复议）仍不服的依法提起行政诉讼。 综上所述，黔南州政府在杨绍兰未向长顺县人民政府申请协调的情况下作出34号行政复议决定，处理结果并无明显不妥，一审判决驳回杨绍兰的诉讼请求亦无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杨绍兰负担。 本判决为终审判决。 审判长 柏 松 审判员 谭慧敏 审判员 柏龙金 二〇一九年十一月十一日 法官助理张利利 书记员张丽