山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019）鲁02行终611号 上诉人（原审原告）青岛市出版物和文化产权交易中心管理服务有限公司，住所地青岛市市北区福州北路88号一层。 法定代表人储青荣，总经理。 委托代理人刘传明，北京大成（青岛）律师事务所律师。 委托代理人刘浩，北京大成（青岛）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市市北区综合行政执法局，住所地青岛市市北区重庆南路7-2号。 法定代表人王传勇，局长。 出庭负责人臧旭涛，副局长。 委托代理人金成信，该局工作人员。 委托代理人刘凯，山东华冠律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市市北区人民政府，住所地青岛市市北区延吉路80号。 法定代表人张永国，代区长。 出庭负责人潘广成，青岛市市北区人民政府复议委员会办公室副主任。 委托代理人李静，山东和安律师事务所律师。 上诉人青岛市出版物和文化产权交易中心管理服务有限公司因诉被上诉人青岛市市北区综合行政执法局（以下简称“市北综合执法局）作出的限期拆除决定书及被上诉人青岛市市北区人民政府（以下简称“市北区政府”）行政复议一案，不服山东省青岛市市北区人民法院（2019）鲁0203行初31号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年11月12日在本院第十五审判庭公开开庭审理了本案。上诉人青岛市出版物和文化产权交易中心管理服务有限公司的委托代理人刘传明，被上诉人市北综合执法局出庭负责人臧旭涛及委托代理人金成信、刘凯，被上诉人市北区政府出庭负责人潘广成及委托代理人李静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年9月17日，被告市北综合执法局通过对辽阳西路与永吉路交界处的涉案建筑进行现场勘查，发现该处三层建筑墙体上设有构筑物（广告牌），为原告建设。被告市北综合执法局通过查询青岛市规划局规划许可公示信息，未查到原告获得相应审批手续，原告亦不能提供相应的规划审批手续。2018年9月26日，被告向原告送达《责令限期拆除通知书》，责令其五日内拆除涉案违法构筑物，并告知其陈述、申辩及要求听证的权利，原告未要求听证。2018年10月9日，被告作出《限期拆除决定书》，同日作出限期拆除公告，张贴于违法构筑物所在建筑。原告对《限期拆除决定书》不服，向被告市北区政府申请行政复议，2019年1月8日市北区政府作出《行政复议决定书》（北政复决字【2018】32号），维持原行政行为。原告不服，诉来法院，即为本案。 原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”；第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没有实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。本案中，关于原告称涉案构筑物为冷却塔的防溅板的意见，法院认为，冷却塔需要配建防溅板也应当一并办理规划审批手续，况且目前为止原告尚未建成冷却塔，涉案构筑物不是防溅板，而是在其经营场所户外空间设置的、喷涂有原告名称字号的招牌设置。原告以所谓“冷却塔防溅板”的名义建设涉案构筑物，而且未经规划审批，不符合法律规定，被告青岛市市北区综合行政执法局要求原告限期拆除，并无不当。被告市北区政府在行政复议过程中，适用法律法规正确，程序合法，处理结果正确。原告要求撤销被告市北区政府做出的《行政复议决定书》，没有事实和法律依据，法院不予支持。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决驳回原告青岛市出版物和文化产权交易中心管理服务有限公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告承担。 上诉人青岛市出版物和文化产权交易中心管理服务有限公司不服原审判决，向本院提出上诉，其主要上诉理由为：一、原审判决违反信赖利益保护原则，致使行政权发生冲突，应当依法改判。涉案构筑物系冷却塔配套设施，而冷却塔系经环保部门依法审批，并出具《青岛市环境保护局市北分局关于青岛市出版物和文化产权交易中心管理服务有限公司青岛市出版物和文化产权交易中心建设项目环境影响报告表的批复》，即涉案构筑物系经环保部门依环保法相关法律规定许可建设，其建设现状及规划符合《中华人民共和国环境保护法》之规定，行政机关不得擅自改变已生效的行政许可。涉案冷却塔虽然在建，但被上诉人在无可撤销上述行政许可的前提条件下，即作出限期拆除构筑物的行政强制决定，系行政权发生明显冲突，违反信赖利益保护原则。二、涉案《限期拆除决定书》认定的事实已过行政处罚期限，应当予以撤销。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条之规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，且该条规定的期限，系从违法行为发生之日起计算。青岛市文化广电新闻出版局于2011年5月24日批复同意设立青岛市出版物和文化产权交易中心，该项目于2012年即完工并投入使用，而涉案构筑物也在该时间同时建成。被上诉人市北综合执法局于2018年10月9日作出涉案行政处罚决定，显然已过处罚期限。三、涉案《限期拆除决定书》及涉案《行政复议决定书》事实认定不清，证据不足。认定涉案构筑物是否系违规建筑的依据为该构筑物是否已经规划部门规划审批。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定，本案被上诉人对涉案构筑物是否经规划审批负有举证责任。原审判决认定涉案构筑物未经规划审批系因被上诉人经青岛市规划局网站检索查询不到涉案构筑物规划审批数据。未查询到涉案构筑物的规划图纸不代表涉案构筑物没有规划审批，即被上诉人市北综合执法局应当举证证明涉案建设项目完整的竣工规划图纸，并据此确定涉案构筑物是否系违法建筑。综上，特提起上诉，请求二审法院撤销原审判决，改判撤销涉案《限期拆除决定书》及涉案《行政复议决定书》，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人市北综合执法局答辩称，一、上诉人未取得建设工程规划许可证进行建设的事实清楚，青岛市环境保护局市北分局关于建设项目环境影响报告表的批复不能成为上诉人免于处罚的依据。上诉人称涉案构筑物是冷却塔配套设施，建设于2012年。被上诉人在原规划局官方网站社会（许可）公示栏中查询，未能查到项目规划许可信息。上诉人称已经获得了青岛市环境保护局市北分局建设项目环境影响批复，但该局并非规划许可的审批部门，也非查处城市规划管理类违法行为的执法部门，因而该批复不能成为上诉人行为合法的依据。截止目前，上诉人未提交任何证据证明涉案构筑物取得了建设工程规划许可证，其未办理规划许可手续进行建设的事实清楚，依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四的规定，应依法予以拆除。二、上诉人的违法行为处于继续状态，被上诉人作出限期拆除决定并未超过处罚时效。上诉人在2012年建成涉案构筑物，至今构筑物仍存续，违法行为处于继续状态，依据全国人大常委会法工委办公室《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》，违法事实始终存在，违法行为有继续状态的，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款规定，处罚时效应从行为终了之日起计算。被上诉人作出限期拆除决定，并未超过处罚时效。综上所述，上诉人的上诉请求无事实和法律依据，请二审法院依法予以驳回。 被上诉人市北区政府答辩称，一、涉案构筑物的规划许可审批部门是政府的规划主管部门，而非环境保护行政主管部门，上诉人提出的“原审判决违反信赖利益保护原则，致使行政权发生冲突”的主张，无任何事实和法律依据。1、根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条及第六十四条规定，我国法律规定的涉案构筑物的规划许可审批部门是政府的规划主管部门。2、上诉人提交的《青岛市环境保护局市北分局关于青岛市出版物和文化产权交易中心管理服务有限公司青岛市出版物和文化产权交易中心建设项目环境影响报告表的批复》，仅是环境保护行政主管部门在其职权范围内对有关环境保护问题进行的批复，其内容并不涉及规划许可审批等其他事项。因此，原审判决并不存在上诉人主张的违反信赖利益保护原则致使行政权冲突的情形。二、上诉人主张涉案《限期拆除决定》已过行政处罚期限，无事实和法律依据。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”《住房和城乡建设部关于转发全国人民代表大会常务委员会法工委办公室的通知》(建法[2012]43号)的规定，由于涉案构筑物系未经规划许可擅自建设的违法建筑，且至今未拆除，上诉人违反城乡规划的违法事实始终存在，违法行为处于继续状态，因此，被上诉人市北综合执法局在上诉人违法事实存续期间对其作出行政处罚决定，并未超过行政处罚期限。三、涉案《限期拆除决定书》及涉案《行政复议决定书》认定事实清楚、证据充分。1、2018年9月17日，被上诉人市北综合执法局对涉案违法构筑物进行现场勘验，并向上诉人作出北综法查通字【2018】第1000883号《询问调查通知书》，要求其提供设置涉案构筑物的合法手续，但上诉人始终未能提供。其后，被上诉人市北综合执法局通过青岛市规划局规划许可公示信息网站检索查询，亦未査到涉案构筑物的规划审批手续。2、上诉人称涉案构筑物系冷却塔的防溅板，其作用系防止冷却塔产生的水珠、水雾滴溅到人行横道危及行人安全。但上诉人原审庭审时亦承认，截止开庭时，上诉人尚未建成所谓的冷却塔，也就是说，根本不存在产生水珠、水雾危及行人安全，需要安装防溅板的情形。同时，涉案构筑物设置在上诉人的经营场所户外空间处，且喷涂有上诉人的名称及字号，属于上诉人为宣传其企业形象而设立的广告牌。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律法规正确、程序合法，上诉人的上诉请求无任何事实和法律依据，应当被依法驳回。 关于原审法院的审判程序，上诉人未持异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 各方当事人在原审中提供的证据已经原审法院庭审质证、认证，并已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见并据此确认原审认定的案件事实成立。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见及本案庭审情况，本案的争议焦点为：一、被上诉人市北综合执法局对上诉人作出的涉案《限期拆除决定书》认定事实是否清楚、适用法律是否正确。二、被上诉人市北综合执法局的行政执法程序是否合法。 一、关于被上诉人市北综合执法局对上诉人作出的涉案《限期拆除决定书》认定事实是否清楚、适用法律是否正确的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》第五条规定：“市和各区城市管理行政执法机关集中行使下列职权：……（二）依照城市规划管理方面法律、法规、规章的规定，查处有关违反城市规划管理规定的行为……。”根据上述法律规定可知，在城市规划区内进行构筑物建设的，建设单位应当向城乡规划主管部门或其他法定部门申请办理建设工程规划许可证，未办理建设工程规划许可证的，青岛市、区城市管理行政执法机关可责令建设单位限期拆除。本案中，被上诉人市北综合执法局在行政执法程序中，于2018年9月17日向上诉人作出《询问调查通知书》，要求上诉人在法定期限内提交设置涉案构筑物的合法手续，上诉人未能提供。被上诉人市北综合执法局又通过查询青岛市规划局规划许可公示信息，也未查询到涉案构筑物的规划审批手续。被上诉人市北综合执法局由此认定涉案构筑物没有规划主管部门的规划审批手续并无不当。上诉人主张涉案构筑物系冷却塔的防溅板，但其庭审中又自认冷却塔并未建成，即便是作为冷却塔的配建设施防溅板也应当办理规划审批手续。上诉人认为根据其在原审中提交的《青岛市环境保护局市北分局关于青岛市出版物和文化产权交易中心管理服务有限公司青岛市出版物和文化产权交易中心建设项目环境影响报告表的批复》可以证明冷却塔经过了审批。本院认为，该批复的作出机关系环保部门，而非规划主管部门，且该批复中也没有关于冷却塔及涉案构筑物规划许可审批事项，故该批复不能作为涉案构筑物系合法建设的依据。上诉人在二审庭审中提出其并非涉案构筑物的建设单位，经查，其在行政执法程序及原审审理过程中并未提出过该主张且未提交相应的证据予以说明，依据其在原审中提交的上述环保部门的批复内容显示，其系“青岛市出版物和文化产权交易中心建设项目”的建设单位，由此综合判断，上诉人主张其并非涉案构筑物的理由不能成立，本院不予支持。综上，涉案构筑物没有规划主管部门的规划审批手续，被上诉人市北综合执法局依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款及第六十四条的规定作出涉案《限期拆除决定书》认定事实清楚，适用法律正确。 二、关于被上诉人市北综合执法局的行政执法程序是否合法的问题。上诉人主张根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条之规定，涉案构筑物于2012年建成，被上诉人市北综合执法局于2018年10月9日作出涉案《责令拆除决定书》，已超过二年的行政处罚期限。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”《住房和城乡建设部关于转发全国人大常委会法工委办公室的通知》（建法[2012]43号）规定：“……违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚……”。本案中，涉案构筑物系无规划审批手续的违法建筑，上诉人违法建设行为违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其违法行为有继续状态，被上诉人市北综合执法局于2018年9月17日发现涉案构筑物，于2018年10月9日作出涉案《责令拆除决定书》，并未违反上述关于二年处罚期限的规定。上诉人对被上诉人市北综合执法局的其他行政执法程序及被上诉人市北区政府的行政复议程序未持异议。经审查，本院确认被上诉人市北综合执法局的行政执法程序及被上诉人市北区政府的行政复议程序合法。 综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人青岛市出版物和文化产权交易中心管理服务有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 英 审判员 徐奎浩 审判员 孙志刚 二〇一九年十一月二十五日 法官助理 宫惠敏 书记员赵洪峰 书记员刘佳