贵州省毕节市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔05行终317号上诉人（原审原告）冉茂琼，女，1956年1月30日出生，彝族，住贵州省毕节市。委托代理人（特别授权）刘斌，贵州创驰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）毕节市七星关区人民政府。地址：毕节市七星关区开行路1号。法定代表人胡敬斌，该区区长。原审第三人毕节市宏蓝房地产开发有限责任公司。地址：毕节市七星关区洪南路。法定代表人张永学，该公司董事长，现羁押于贵州省。原审原告冉茂琼诉原审被告毕节市七星关区人民政府土地登记一案，贵州省大方县人民法院于2018年11月24日作出（2018）黔0521行初290号行政裁定，驳回冉茂琼的起诉。冉茂琼不服，向本院提起上诉。本院于2019年3月25日作出（2019）黔05行终92号行政裁定，撤销贵州省大方县人民法院作出的（2018）黔0521行初290号行政裁定，指令贵州省大方县人民法院继续审理。贵州省大方县人民法院重新组成合议庭审理了本案。贵州省大方县人民法院于2019年6月14日作出（2019）黔0521行初167号行政判决，冉茂琼不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原判审理查明：1997年7月23日，冉茂琼向毕节市市西办事处村民委员会交付1.75亩征地补偿费（包括青苗补偿费）人民币38500.00元（叁万捌仟伍佰元整）。2001年5月，冉茂琼向原毕节市人民政府（现毕节市七星关区人民政府）所属的毕节市国土资源局，原毕节市黔兴土地开发有限责任公司缴纳了征地管理费、土地出让金、出让手续费、权属登记费、工本费，测绘费，并申请用地及办理土地使用权证后，毕节市七星关区人民政府于2001年5月23日向冉茂琼颁发了毕市国用（2001）字第305号《国有土地使用证》。冉茂琼据此取得了涉案土地（747.15平方米）使用权。2008年8月21日，冉茂琼与毕节市宏蓝房地产开发有限责任公司（原毕节地区宏蓝房地产开发有限责任公司，以下简称宏蓝公司）签订《联合建房合同》，合同约定的主要内容是冉茂琼将自己已取得使用权的位于毕节市环城村委会对面、关门山隧道前约600米处国有土地一宗作为股份与宏蓝公司联合修建商品房。同时约定双方达成协议后，冉茂琼将该宗地的使用权证[毕市国用（2001）字第305号]交付给宏蓝公司办理建房手续。合同对冉茂琼、宏蓝公司双方的其他权利义务进行了约定。2008年8月22日，冉茂琼将毕市国用（2001）字第305号土地使用权证交给宏蓝公司的法定代表人张永学。2010年3月3日，冉茂琼与宏蓝公司签订了《补充合同》，将原双方签订的《联合建房合同》名称更改为“拆迁补偿协议”，其余之字不变，内容仍按原合同执行。2010年6月12日，原毕节市国土资源局根据宏蓝公司提交的土地变更登记申请资料，同意报请批准涉案土地的变更登记。6月23日，毕节市七星关区人民政府将该宗地的使用权人变更登记为宏蓝公司，并向宏蓝公司颁发了使用权人变更后的毕市国用（2010）第508号《国有土地使用证》。2014年11月6日，宏蓝公司向毕节市七星关区人民政府所属的毕节市国土资源局七星关分局提交了组织机构代码证、补交地价款缴款书、毕节市七星关区城乡规划局建设用地规划条件通知书、毕节市七星关区人民政府办公室文件处理笺、土地使用证[毕市国用（2010）字第508号]、地籍调查表，申请将毕市国用（2010）第508号土地使用权证合并零星用地312.77平方米办理1057.9平方米的使用权证。毕节市国土资源局七星关分局审查后报请毕节市七星关区人民政府批准办理土地使用权证登记。2014年11月13日，毕节市七星关区人民政府对毕市国用（2010）第508号土地使用权证合并零星用地312.77平方米后进行了名称变更登记，并向宏蓝公司颁发了名称变更登记后的毕市七星国用（2014）第1803号《国有土地使用证》。由于各种原因，冉茂琼与宏蓝公司约定联合修建的房屋一直没有修建成。2017年4月，冉茂琼以宏蓝公司为被告向贵州省毕节市七星关区人民法院提起民事诉讼后撤回起诉。民事诉讼中，毕节市国土资源局于2017年6月5日对冉茂琼委托律师查询毕市国用（2001）字第305号土地证的登记情况作出查询回复。2017年10月16日，冉茂琼向一审法院提起行政诉讼，请求判决毕节市七星关区人民政府将毕市国用（2001）字第305号《国有土地使用证》变更登记为毕市国用（2010）第508号《国有土地使用证》的行政行为违法。一审法院于2018年6月15日作出（2017）黔0521行初463号《行政判决书》，判决确认毕节市七星关区人民政府将毕市国用（2001）字第305号《国有土地使用证》变更登记为毕节国用（2010）第508号《国有土地使用证》的行政行为违法，该行政判决已生效。2018年7月13日，冉茂琼再次向一审法院提起行政诉讼，请求判决撤销毕节市七星关区人民政府将毕市国用（2010）字第508号土地使用证变更为毕市国用（2014）第1803号国有土地使用证的行为。一审法院作出（2018）黔0521行初290号行政裁定，驳回冉茂琼的起诉。冉茂琼不服，向毕节市中级人民法院提起上诉。毕节市中级人民法院于2019年3月25日作出（2019）黔05行终92号行政裁定，撤销一审法院作出的（2018）黔0521行初290号行政裁定，指令一审法院继续审理。原审法院认为，关于冉茂琼起诉是否超过法定起诉期限的问题。冉茂琼于2017年6月5日委托律师向毕节市国土资源局查询毕市国用（2001）字第305号土地证的登记情况，经查询回复后冉茂琼才知道毕节市七星关区人民政府于2010年6月23日将毕市国用（2001）字第305号《国有土地使用证》变更登记为毕节国用（2010）第508号《国有土地使用证》，且又于2014年11月13日将毕市国用（2010）第508号《国有土地使用证》合并零星土地后变更名称登记为毕市七星国用（2014）第1803号《国有土地使用权证》的行政行为。冉茂琼在2017年6月5日前，并不知晓毕节市七星关区人民政府的变更登记行为，且尚不存在毕节市七星关区人民政府告知冉茂琼诉权、起诉期限等事实。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十五条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”以及《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起的诉讼案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年的，人民法院不予受理。”的规定，冉茂琼自2017年6月5日知晓毕节市七星关区人民政府于2014年11月13日将毕市国用（2010）第508号《国有土地使用证》合并零星土地后变更名称登记为毕市七星国用（2014）第1803号《国有土地使用权证》的行政行为至2018年7月13日向一审法院提起诉讼未超过法定起诉期限。关于毕节市七星关区人民政府将毕市国用（2010）第508号《国有土地使用证》变更登记为毕市七星国用（2014）第1803号《国有土地使用权证》的行政行为是否合法的问题。本案中，毕节市七星关区人民政府应宏蓝公司的申请将毕市国用（2010）第508号《国有土地使用证》合并零星土地312.77平方米后，变更登记为毕市七星国用（2014）第1803号《国有土地使用权证》的行政行为存在如下问题：第一，《土地登记办法》第九条第一款规定，申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列资料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。宏蓝公司向毕节市七星关区人民政府提交的土地变更登记资料中，并无宗地界址坐标以及地上附着物权属证明，而提交的宗地图仅有制作时间，却无绘图员、审核员签名，又未加盖有资质的专业技术单位印章，该宗地图并不能作为宏蓝公司申请土地变更登记的依据；第二，对于合并零星土地312.77平方米的登记，宏蓝公司向毕节市七星关区人民政府提供的土地权属来源证明资料中，虽有毕节市七星关区人民政府办公室文件处理笺及附件、毕节市国土资源局七星关分局会审会议纪要、毕节市七星关区城乡规划局七星规（2014）第13号建设用地规划条件通知书、缴费凭证证明该土地系宏蓝公司通过出让方式取得，但并无国有建设用地使用权出让合同。此不符合《土地登记办法》第二十七条“依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。”；另外，宏蓝公司向毕节市七星关区人民政府提交的毕市国用（2010）第508号《国有土地使用证》，一审法院于2018年6月15日作出的已生效的（2017）黔0521行初463号《行政判决书》，判决确认毕节市七星关区人民政府将毕市国用（2001）字第305号《国有土地使用证》变更登记为毕节国用（2010）第508号《国有土地使用证》的行政行为违法，判决确认违法的原因是毕节国用（2010）第508号《国有土地使用证》因名称变更登记为毕市七星国用（2014）第1803号《国有土地使用权证》而被注销，508号《国有土地使用证》不具有可撤销的内容。毕节市七星关区人民政府作出将毕市国用（2010）第508号《国有土地使用证》变更登记为毕市七星国用（2014）第1803号《国有土地使用权证》的行政行为，以毕市国用（2010）第508号《国有土地使用证》作为权源依据客观上并不合法。综上，毕节市七星关区人民政府将毕市国用（2010）第508号《国有土地使用证》变更登记为毕市七星国用（2014）第1803号《国有土地使用权证》的行政行为缺乏事实基础，主要证据不足，不符合法定程序，应予以撤销。但因毕市七星国用（2014）第1803号《国有土地使用权证》关系众多案外人的合法权益，撤销会给社会公众利益造成损害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销……：（一）主要证据不足的”及第七十四条第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”之规定，判决：确认毕节市七星关区人民政府将毕市国用（2010）第508号《国有土地使用证》变更登记为毕市七星国用（2014）第1803号《国有土地使用权证》的行政行为违法。案件受理费50.00元，由毕节市七星关区人民政府负担。宣判后，上诉人冉茂琼不服向本院上诉称：一审法院认定事实清楚，但适用法律错误，撤销将毕市国用（2010）第508号《国有土地使用证》变更登记为毕市七星国用（2014）第1803号《国有土地使用权证》的行为并不影响国家利益、社会公共利益。请求撤销一审判决，依法支持上诉人的一审诉求。被上诉人毕节市七星关区人民政府二审中未答辩。原审第三人宏蓝公司二审中未陈述意见。二审中各方当事人均未向本院提交新的证据。二审查明的事实与一审判决认定的事实一致。二审另查明，贵州省毕节市七星关区人民法院作出（2015）黔七民初字第200-1号民事裁定书、（2015）黔七民初字第199-1号民事裁定书、（2015）黔七民初字第269-1号民事裁定书裁定查封了毕市七星国用（2014）第1803号《国有土地使用证》。2017年7月24日，毕节市公安局七星关分局作出七星公（刑）封字（2017）7号查封决定书，查封毕节市宏蓝房地产开发有限责任公司名下“永固家园”项目中的毕市七星国用（2014）第1803号《国有土地使用证》。本院认为，毕节市七星关区人民政府将毕市国用（2010）第508号《国有土地使用证》变更登记为毕市七星国用（2014）第1803号《国有土地使用权证》的行政行为存在以下问题。首先，宏蓝公司向毕节市七星关区人民政府提交的土地变更登记资料中，并无宗地界址坐标以及地上附着物权属证明，变更登记的事实不清；其次，作为变更权源依据的（2010）第508号《国有土地使用证》，因该证不具有撤销的内容已被注销，生效判决已确认违法；第三，对于合并零星土地312.77平方米的登记，该土地系宏蓝公司通过出让方式取得，但并无国有建设用地使用权出让合同。违反《土地登记办法》第二十七条“依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。”故毕节市七星关区人民政府将毕市国用（2010）第508号《国有土地使用证》变更登记为毕市七星国用（2014）第1803号《国有土地使用权证》的行为缺乏事实基础，主要证据不足，违反法定程序，应予以撤销。但由于涉案土地已被查封，涉及众多案外人利益，撤销变更登记将影响善意第三人的合法权益，故应确认违法。上诉人所提的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50.00元，由上诉人冉茂琼负担。本判决为终审判决。审 判 长 张远忠审 判 员 张多周审 判 员 吴 岚二〇一九年十一月二十七日法官助理 冯娜娜书 记 员 支 玉