云南省富宁县人民法院行 政 裁 定 书（2019）云2628行再7号之一原审原告罗韦氏，女，壮族，1956年12月18日生，文盲，云南省富宁县人，农民，家住富宁县，系死者罗某5之母。委托代理人罗某4，女，壮族，1987年9月8日生，系罗韦氏儿媳，委托权限为特别授权代理。原审原告罗某4，女，壮族，1987年9月8日生，小学文化，云南省富宁县人，农民，家住富宁县，系死者罗某5之妻。原审原告罗某1，曾用名罗某3，女，壮族，2005年12月8日生，云南省富宁县人，学生，家住富宁县，系死者罗某5之女。法定代理人：罗某4，女，壮族，1987年9月8日生，小学文化，云南省富宁县人，农民，家住富宁县，系原告罗某1之母。原审原告罗某2，男，壮族，2010年10月3日生，云南省富宁县人，家住富宁县，系死者罗某5之子。法定代理人：罗某4，女，壮族，1987年9月8日生，小学文化，云南省富宁县人，农民，家住富宁县，系原告罗某1之母。原审被告富宁县交通运输局。住所地：富宁县新华镇普厅南路39号。统一社会信用代码：11532628015216795X。法定代表人黄海，局长。委托代理人韦盛华，云南青龙律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。原审原告罗韦氏、罗某4等人诉原审被告富宁县交通运输局不履行法定职责一案，原告于2016年4月25日向本院提起行政诉讼，本院受理后，于2016年9月1日作出（2016）云2628行初10号行政判决书。判决书送达双方后，原告不服，向文山州中级人民法院提出上诉，文山州中级人民法院作出（2016）云26行终49号行政裁定书，将该案发回本院重审。2017年2月9日本院以（2017）云2628行初7号受理此案，于2017年11月27日作出（2017）云2628行初7号行政判决，确认原审被告富宁县交通运输局在事故路段没有及时设置警示标志、绕行标志，采取安全防范措施的行政行为违法，该判决书已经发生法律效力。因发现本案可能存在错误，经本院审判委员会讨论决定，于2019年7月30日作出（2019）云2628行监6号行政裁定书，再审本案。本院依法组成合议庭，于2019年10月18日公开开庭进行了审理，原审原告罗某4，原审被告委托代理人韦盛华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审原告罗韦氏、罗某4等人诉称，2015年8月22日傍晚，罗某5与其他几位乡邻一行12人从富宁县城返回花甲乡的老家，19时许，一行人经过花甲公路平麻路段时，遭遇大面积山体滑坡，被泥土掩埋而亡。许多经常从事故路段通行的路人都知道，在当月20日以前，事故路段已经发生过山体滑坡现象，但主管机关富宁县交通运输局并未及时采取应急处置措施，迅速控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，划定警戒区，实行交通管制以及其他安全防护措施，导致不明情况的群众继续从事故路段通行，最终导致罗某5等人被掩埋死亡。为此，原告曾与其他遇难者家属一起向主管部门提出赔偿申请，但被告富宁县交通运输局以此次事故属于自然灾害为由，未对遇难者家属进行赔偿，并告知原告可以通过司法途径解决。《中华人民共和国公路法》第四十三条第二款规定：“县级以上地方人民政府交通主管部门应当认真履行职责，依法做好公路保护工作，……保障公路的完好、安全和畅通。”《公路安全保护条例》第四十七条规定：“公路管理机构、公路经营企业应当按照国务院交通运输主管部门的规定对公路进行巡查，并制作巡查记录；发现公路坍塌、坑槽、隆起等损毁的，应当及时设置警示标志，并采取措施修复。”第五十三条规定：“发生公路突发事件影响通行的，公路管理机构、公路经营企业应当及时修复公路、恢复通行。”原告认为，如果被告能在事故路段一开始出现滑坡现象之时，就及时设置警示标志，及时修复公路以及采取其他安全防护措施，这十二条生命就不会继续从事故路段通过，就不会惨遭横祸。正因为被告未按照法律、法规规定履行职责，才导致罗某5死亡。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第四十九条之规定，特向人民法院提起诉讼，请求人民法院判令确认被告未依法履行法定职责的行为违法，本案诉讼费由被告承担。原审被告富宁县交通运输局辩称，一、被告不是事故路段的养护、抢修责任主体。根据《云南省农村公路条例》第二条、第四十七条规定，事故路段属于农村公路，该条例第四条第二款规定农村公路规划、建设、养护和管理的责任主体是县人民政府，该条例第五条第二款规定县级交通行政主管部门指导乡（镇）人民政府做好农村公路工作，条例第二十七条规定：“因自然灾害致使农村公路中断或者损坏时，县、乡人民政府应当及时组织修复。”结合本案实际情况，被告不是事故责任主体，《云南省农村公路条例》没有明确要求农村公路中断时被告一定应当及时设置警示标志。《云南省农村公路条例》第一条明确本条例是云南省根据《中华人民共和国公路法》及《公路安全保护条例》制定的，第二条也明确了云南省行政区域内农村公路的规划、建设、养护和管理适用本条例。另外，《中华人民共和国公路法》第八条第三款明确规定乡、民族乡、镇人民政府负责本行政区域内的乡道的建设和养护工作。第四款规定县级以上交通管理部门可以决定由管理机构依照本法规定行使管理行政管理职责。《公路安全保护条例》第四十七条、第五十三条也明确规定发生公路突发事件影响通行的，公路管理机构、公路经营企业应当及时设置警示标志，并采取措施修复公路、恢复通行。综上法律法规明确规定了，事故路段的养护、修复职责应当不是被告。二、原告对公路保护和公路养护的理解是错误的。公路的保护是指路权的保护，公路的路权受到第三人的非法侵害时必须采取维权措施。公路的养护指对公路的路况维修，在公路路面因塌方等原因不能通行时，应当及时采取措施对事故路段进行修复，确保车辆和人行通畅。保护和养护的主体不同、职责不同，不能将保护和养护混为一谈。三、原告对交通运输主管部门和公路管理机构、公路经营企业的理解也是错误的。交通运输主管部门就是交通运输局，公路管理机构指的是地方公路管理段，公路经营企业指的是地方公路养护公司。三者机构性质不同、职责不同，也不能混为一谈。四、因原告对公路的保护和养护及部门职责理解错误，导致其错误地认为被告没有履行法定职责。表现在：1.《中华人民共和国公路法》第八条第三款明确规定乡、民族乡、镇人民政府负责本行政区域内的乡道的建设和养护工作。从法律的高度明确乡道的建设和养护工作的主体不是交通运输主管部门。第四十三条第二款规定的是交通运输主管部门提高技术、质量、服务，以保障公路的完好、安全和畅通，而不是规定养护的职责是交通运输主管部门。2.《公路安全保护条例》第三条规定的是交通运输主管部门对公路有保护职责而不是养护职责。《公路安全保护条例》第四十七条第一款规定：“公路管理机构、公路经营企业应当按照国务院交通运输主管部门的规定对公路进行巡查，并制作巡查记录；发现公路坍塌、坑槽、隆起等损毁的，应当及时设置警示标志。”据此，能进一步说明了交通运输主管部门就是交通运输局，公路管理机构只是指地方公路管理段，公路经营企业指的是地方公路养护公司。三者机构性质不同、职责不同，不能混为一谈。同时，也从法律的高度明确了在对公路进行巡查时发现事故路段有塌方，应当及时设置警示标志的法定职责不是交通运输主管部门。该条例第五十三条也明确规定发生公路突发性事件影响通行的，公路管理机构、公路经营企业应当及时修复公路、恢复通行。3.根据《云南省农村公路条例》第二条、第四十七条规定，事故路段属于农村公路，该条例第四条第二款规定农村公路规划、建设、养护和管理的责任主体是县人民政府。五、虽然被告不是事故路段的抢修责任主体，但是被告仍然采取及时的抢救措施，而且是具有连续性的。2015年8月20日，被告接到花甲乡政府上报的消息，获悉花甲公路平麻路段发生塌方，导致道路堵塞无法通行。当天，就安排技术人员到塌方现场勘查，技术人员回来之后将现场情况汇报给局领导并提供了现场照片。2015年8月21日上午8:30，被告就如何排除花甲公路平麻路段的塌方确保道路畅通召开局班子成员会议，同时邀请了富宁县地方公路管理段及富宁县地方公路养护公司的领导列席会议，经研究决定由富宁县地方公路管理段及时采取抢救措施。富宁县地方公路管理段接受抢险任务后，于上午10:00也及时开会讨论具体的排险方案，会议决定由富宁县地方公路养护公司于次日组织机械及人员进入事故路段清除塌方，并在路段两边设置警示标志待施工结束后再放行。当天下午，富宁县地方公路养护公司从洞波乡的抢险工地调回机械设备，第二天早上七点多从富宁出发，因道路多次出现水毁及塌方，施工人员一路清理疏通，没有到达事故路段就发生山体滑坡人员死亡的灾难。可见，虽然被告不是事故路段的抢修责任主体，但是被告仍然采取及时的抢险措施，而且是具有连续性的。为此，被告没有违反《中华人民共和国公路管理法》第四十三条第二款，《公路安全保护条例》第四十七条、第五十三条的规定，没有不履行法定职责的不作为。综上所述，原告诉被告不履行法定职责是没有事实和法律依据的，恳请法庭依法驳回原告的诉讼请求。经审理查明，2015年8月份，富宁县境内以中到大雨天气为主，导致自然灾害频发，8月19日富宁至花甲公路平麻路段出现塌方。同年8月22日19时许，罗某5等一行12人在通过该路段时，发生了大面积山体滑坡，12人全部被滑坡体掩埋死亡。事故发生后，在省、州、县政府的领导下，富宁县交通运输局及相关职能部门开展了搜救遇难者的工作。搜救结束后，富宁县民政局向遇难者家属发放了每名遇难人员27000元的抚慰金。原审原告于2016年4月25日向本院提起诉讼，本院2016年9月1日作出行政判决书。判决书送达双方后，原审原告不服向文山州中级人民法院提出上诉，文山州中级人民法院将该案发回本院重审。本院于2017年11月27日作出（2017）云2628行初7号行政判决，确认原审被告富宁县交通运输局在事故路段没有及时设置警示标志、绕行标志，采取安全防范措施的行政行为违法，该判决书已经发生法律效力。因发现本案可能存在错误，经本院审判委员会讨论决定，于2019年7月30日作出（2019）云2628行监6号行政裁定书，再审本案。另查明，富宁至花甲至阿用公路路面硬化工程建设单位是富宁县交通运输局，施工单位是广西华南建设集团有限公司（一合同段60.239公里），工程于2011年2月开工建设，2013年4月主体工程完工，2016年12月9日竣工验收，工程从2016年12月20日起交付使用，并移交富宁县地方公路管理段管养，同时解除施工单位工程质量缺陷责任期。2015年8月22日遭遇塌方事故时，原审被告富宁县交通运输局作为公路部门的主管机关对涉案公路不具有法定的管理职权。原审原告罗忠怀于2017年4月13日死亡，其女儿罗文梅于2019年9月20日向本院表明放弃诉讼权利。本院于2019年9月25日作出（2019）云2628行再7号行政裁定书，裁定终结罗忠怀对本案的诉讼。本院认为，根据《公路安全保护条例》第四十七条：“公路管理机构、公路经营企业应当按国务院交通运输主管部门的规定对公路进行巡查，并制作巡查记录；发现公路坍塌、坑槽、隆起等损毁的，应当及时设置警示标志，并采取措施修复。”的规定，对于发现公路坍塌、坑槽、隆起等损毁的，应当及时设置警示标志的责任主体为公路管理机构、公路经营企业。富宁县交通运输局作为行政机关，依相关法律法规的规定，属于交通运输主管部门，不属于公路管理机构和公路经营企业。本案中，根据《文山州交通运输局关于印发富宁至花甲至阿用、归朝至架街等五条路面硬化工程竣工验收鉴定书的通知》（文交发﹝2016﹞120号），该文件中所附《富宁至花甲至阿用农村公路路面硬化工程竣工验收鉴定书》明确载明“经竣工验收委员会评定，富宁至花甲至阿用农村公路路面硬化工程质量评定为合格，同意竣工验收。工程从2016年12月20日起交付使用，并移交富宁县地方公路管理段管养，同时解除施工单位工程质量缺陷责任期”，该证据能够充分说明在2015年8月22日本案发生塌方事故时，富宁县交通运输局和富宁县地方公路管理段对该公路不负有管护职责，当时对该公路负有管理责任的属施工单位即广西华南建设集团有限公司。因此，原审被告富宁县交通运输局当时不具有对涉案公路的管理维护职责，也就不是本案的适格被告，原告之诉没有事实依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件:“。（三）有具体的诉讼请求和事实根据”，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：“（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。”，应当驳回原审原告罗韦氏、罗某4、罗某1、罗某2的起诉。综上，本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百二十二条之规定，裁定如下：一、撤销本院（2017）云2628行初7号行政判决；二、驳回原审原告罗韦氏、罗某4、罗某1、罗某2的起诉。案件受理费50元，退回富宁县交通运输局。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于文山壮族苗族自治州中级人民法院。审判长  侬光波审判员  赵显萍审判员  黄国成二〇一九年十一月二十九日书记员  潘美积