北京市平谷区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0117行初189号原告何树新，男，1959年11月27日出生，汉族，住北京市平谷区。原告常建功，男，1965年4月12日出生，汉族，住山西省临猗县。被告北京市平谷区金海湖镇人民政府，住所地北京市平谷区金海湖镇韩庄村西。法定代表人徐春刚，镇长。出庭负责人王振丰，副镇长。委托代理人刘振朝，北京市平谷区金海湖镇人民政府工作人员。委托代理人王雪娟，北京市方桥律师事务所律师。原告何树新、常建功不服被告北京市平谷区金海湖镇人民政府（以下简称金海湖镇政府）作出的强制拆除行为，于2019年10月11日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月12日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2019年11月8日本院组织双方进行了证据交换，并依法组成合议庭，于2019年11月14日公开开庭审理了本案。原告何树新、常建功，被告金海湖镇政府副镇长王振丰及委托代理人王雪娟到庭参加诉讼。现本案已审理终结。2019年4月22日,被告强制拆除原告位于北京市平谷区金海湖镇X村南河道北侧的二层楼房及楼房前的硬化地面等（以下简称被诉强拆行为）。原告何树新、常建功诉称：一、诉讼原因。被告于2019年4月15日对原告下发京平金镇限拆字[2019]15号限期拆除决定书，认定原告养殖设施用房违反《北京市城乡规划条例》第二十三条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条及《北京市城乡规划条例》第六十八条之规定，限原告于2019年4月18日24时前将上述建设自行拆除，恢复土地原貌。原告对此不予认可。被告又于2019年4月18日给原告下发京平金镇催字[2019]第1号催告通知书，再次要求原告自行拆除。原告仍未遵照执行。2019年4月22日，被告强行拆除原告设施用房，对原告财产及生产造成严重损失。二、实际情况。1.原告的场房是根据北京市政府发布的鼓励农民致富若干条例及丰富市民菜篮子工程、发展农民养殖等文件精神，于2000年获得政府扶持资金30万元修建而成。最初的《土地承包合同》中规定，出租方有权制定统一开发项目。当时，原告及东邻养殖场都规划为养殖小区，这是村集体规划决定，市政府给予资金扶持而建。建成后，市县乡的领导参与验收，验收的结果是符合市里精神应给予财政扶持，并建议与禽舍相连的职工宿舍应进行改建达到人畜分离。以上充分说明原告养殖场房建设属于政府主导工程，具有合理合法性。2.原告建设场房所使用的土地是海子水库建设后废弃的石漠化荒滩，原告与X村委会签有合法的承包合同，并按时交纳各种承包费用，承包土地用于养殖，按照《北京市农村荒山荒滩租赁条例》属于政府鼓励范围。3.2002年，平谷区发生特大暴雪灾害，原告养殖场的孵化车间被压垮，其它房舍也均有不同程度损害，接着非典肆虐，国家和市政府陆续出台了环境、综合治理、养殖业提升改造等法规文件。为了适应新的形势，尊重市领导验收组建议，原告养殖场开始进行设施修整完善。当时镇政府工作人员多人在村主任配合下到场监督施工情况，在观看了原告养殖场灾后房舍危险实情，并了解到原告养殖场是拆除原有员工宿舍和门卫用房后，在原孵化车间基础上进行了修整完善，且现占地面积远小于原有建筑占地面积。当时镇政府工作人员并未要求原告养殖场停建、缓建或办理其它许可要求。4.《中华人民共和国土地承包法》（以下简称《土地承包法》）第43条规定，经承包方同意，受让方可以依法投资改良土壤，建设农业生产附属配套设施。原告与原承包人签订的转让合同第6章第9条也有说明。三、法律依据。1.依据《土地利用现状分类》GB/T21010-2007、GB/T21010-2017规定，原告养殖场用地规划归农用地类别而非建设用地。2.《关于促进规模化畜禽养殖有关政策》（国土资发[2007]220号）第2章第l条规定，农村集体经济组织农民和畜牧合作经济组织按照乡（镇）土地利用总体规划兴办规模化畜禽养殖所需用地，按农用地管理，作为农业产业结构调整用地不需办理农用地转用审批手续。3.《关于完善设施农业用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]55号）规定，附属设施用地是指农业项目区域内，直接辅助农产品生产的设施用地。包括：（1）管理和生活用房；（2）仓库用地；（3）硬化晾晒场、生物质肥料生产场地，符合“农村道路”规定的道路用地。生产设施用地和附属设施用地，直接用于或者服务于农业生产，其性质不同于非农业建设项目用地，依据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）按农用地管理，兴建农业设施占用农用地的不需办理农用转用审批手续。4.《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）第二条第一款规定，设施农业用地按农用地管理，生产设施附属设施和配套设施用地，用于或者服务于农业生产，其性质按农用地管理，不需要办理农用地转用审批手续。金海湖镇政府拆除的是原告的一排2层综合养殖设施用房，包括孵化车间3间，办公室1间，男女员工宿舍各2间，厨房1间，饲料贮藏室2间，防疫用房1间。根据以上法律条文及《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）、《土地承包法》，足可说明原告的养殖场用地属农业用地，养殖房屋属农业设施用房。5.《城乡规划法》第42条规定，城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划。第2条规定，本法所称规划区是指城市、镇、村庄的建成区，以及因城乡发展需要必须实行的规划的区域。6.《土地承包法》第63条规定，承包经营权人违法将承包地用于非农建设的由县级以上地方人民政府依法予以处罚；7.《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第4条规定，行政强制的设定和实施应依照法定的权限条件和程序。8.金海湖镇政府于2019年5月3日在北京市政府网（索引号11Q055/ZK-2019-000154）公示原告养殖场违法行为是农用地非农化使用，此公示内容也证明了金海湖政府作出的京平金镇限拆字［2019］15号限期拆除决定书、京平金镇催字［2019］第1号催告通知书，均适用法律错误，被告对原告养殖场农用设施强拆行为违法、程序违法。以上法律法规足以证明金海湖镇政府强拆原告养殖场农用设施适用法律错误，被告不具有农用土地强制执行权而越权执法，程序违法等。故原告诉至法院，请求：1.判决确认被告强制拆除原告养殖场设施用房的行为违法；2.诉讼费由被告承担。原告在法定期限内向本院提交了下列证据，并在庭审中出示：1.最初的租赁合同书，证明1.租赁土地性质为荒滩，属于农业用地，非建设用地，适用《土地管理法》《土地承包法》《土地管理条例》的规定，与《城乡规划法》无关。金海湖镇政府依据《城乡规划法》强拆原告养殖场综合设施用房适用法律错误，行为违法，并且金海湖镇政府没有农用地的强制执法权。2.本合同中出租方的权利和义务的第2条规定，出租方有权制定统一开发项目，并对承租方经营情况进行监督检查。承租方权利和义务的第3条规定，接受上级主管部门的政策指导和管理，依照出租方的统一规划安排开发项目。合同变更和解除的第4条规定，违背集体统一规划的，属于可变更或解除租赁关系的情形之一。以上条文均证明原告养殖场建设和生产是上级部门及政府统一规划的，是合法的。原告养殖场建设开始于1998年，建成于2000年，当时没有《城乡规划法》，因此原告养殖场没有规划许可证，但并不能说明前政府的行为错误或原告养殖场是违法建设。3.合同结尾处写明，“本合同一式四份”，出租方、承租方各执一份，报县乡经管站各一份。合同首页盖有原平谷县X乡政府合同鉴定章，证明原告养殖场不仅是政府统一规划的，而且在政府机构有备案。2.限期拆除决定书、催告通知书，证明被告金海湖镇政府于2019年4月15日发出限拆决定书，于4月22日开始强拆原告养殖场综合设施用房时正处于原告主张权利期间。被告未按《行政强制法》第37条规定作出强制执行书，亦未按照第36条规定听取原告养殖场陈述和申辩，程序违法。3.飞翔养殖场综合设施用房平面及立体图（现有地基实测可证明数据），证明金海湖镇政府弄虚作假，故意增加原告建筑面积，同时可以证明原告的建筑面积符合国土资发[2014]127号文件的规定。4.王某林、吴某、郝某关于飞翔养殖场获得规划及政府备案的说明，证明在《城乡规划法》没有出台的情况下，原告养殖场是在出租方统一规划并取得市县乡政府许可的情况下建设，建成后验收合格，属于获得市政府扶持资金的合法养殖场。5.王某林关于郭家屯飞翔养殖场建设综合设施用房情况的说明，证明原告养殖场建设的必要性，属于市县乡政府扶持的合法建筑。6.吴某、郝某关于郭家屯飞翔养殖场建设综合设施用房建设历史使用情况说明、王某关于飞翔养殖场综合适用房情况说明，证明原告综合设施用房实际使用情况合法，且性质属于生产设施和附属设施。7.张某关于原告养殖场因禽流感扑杀雏鸡的证明，证明原告楼房有孵化车间、育雏车间，一部分房间直接用于养殖，属生产设施及附属设施。8.近两年来畜牧兽医部门检查原告养殖场生产所发的一部分防疫文件，证明原告养殖场从2000年建成至今都在正常生产，是合法的建筑。原告养殖场没有建设规划许可证，未能在土地部门备案，是法律法规滞后及政府机构职能改革的综合原因所致。同时，原告向本院提交了证人出庭申请书，本院向证人发送了出庭作证通知书，证人吴某、郝某、张某、王某出庭作证。被告金海湖镇政府辩称：一、被告具有查处本辖区内违法建设的法定职责。根据《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。因此，被告具有查处违法建设的法定职责。二、原告进行建设应取得乡村建设规划许可证。本市行政区域全部为规划区，依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。因此，原告进行建设应取得乡村建设规划许可证。三、被告认定涉案建筑属于违法建设正确。在被告调查过程中，原告未出示乡村建设规划许可证，也未提供证据证明其向县级国土资源管理部门和农业部门办理备案，其擅自建设房屋的行为违反了《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》规定，所建房屋属于违法建设，被告作出的《限期拆除通知书》认定的事实清楚。四、由于原告未按照被告作出的《限期拆除通知书》《催告通知书》对违法建设进行自行拆除，故此被告对违法建设实施强制拆除。综上，请人民法院驳回原告的诉讼请求。被告金海湖镇政府在法定期限内向本院提交以下证据，并在庭审中出示:1.立案审批表，证明被告依法立案调查的事实。2.现场检查笔录；3.现场勘验笔录及勘验图；4.涉案建筑平面图，证明被告立案后履行调查职责，经查，违法建设系申请人所建，且无乡村建设规划许可证等手续。5.案件协查通知单；6.规划部门协查回证，证明经查询规划部门，申请人未取得乡村建设规划许可证，所建建筑物属违法建设。7.限期拆除决定书及送达回证；8.权利义务告知书；9.催告通知书及送达回证，证明被告依法作出限期拆除决定并向申请人送达，由于原告未按照被告作出的《限期拆除决定书》《催告通知书》自行拆除，被告对违法建设实施强制拆除。《城乡规划法》(2015年修正)、《北京市城乡规划条例》（2009年10月1日施行）系被告金海湖镇政府行使职权的法律依据。经庭审质证，被告对原告提供的证据持以下质证意见：对证据1的证明目的不认可，原告主张涉案建筑为设施用房，但并没有经过相关审批，不符合规定，也没有取得相关的规划许可证，所以被告在职权范围内认定为违法建设；对证据2的真实性认可，证明目的不认可，在拆除前原告是同意拆除的，并要求被告帮助拆除，被告协助原告进行相关清理工作；对证据3的真实性、证明目的不认可，应以被告方提交的数据为准；对证据4、5的真实性、关联性及证明目的均不认可。王某林没有出庭作证，不符合证据规则，也不能证明不取得规划许可、政府备案就能建设相应的建筑物；对证据6、7及出庭证人证言，证人吴某所述的主要是之前的房屋，与涉案建筑无关，认可其他证人所述的涉案房屋是用于居住，并非养殖，对其他证言不认可，尤其是王某虽说证明是其亲自书写，但其当庭并不能陈述涉案建筑一共有几个房间，对证人的证明目的均不认可，并不能证明该房屋是合法的生产设施及附属设施；对证据8的真实性、合法性和关联性均不认可，承诺书及告知书均不能取代规划许可证，也不能作为其不取得相关部门备案的理由，所以被告认定涉案建筑系违法建设。原告对被告提供的证据持以下质证意见：对证据1不认可，被告没有调查原告养殖场的土地性质；对证据2不认可，被告当时根本没有让原告签字，记载原告拒绝签字不属实；对证据3不认可，记载原告建筑是908平方米不属实，原告建筑占地面积不足750平方米，并且没有让原告现场签字；证据4与实际不符，涉案建筑地基还在，并且说明的内容不属实，北京市政府网站公示的原告建筑是农用地非农化使用，承认原告的土地是农用地，查处时却称原告违反《城乡规划法》自相矛盾，且该次查处不属实；对证据5、6不认可，原告的养殖场是获得市政府许可和扶持建设的，涉案土地是用于养殖的农用地，农业设施用地不需要审批手续，也不需要建设规划许可证；对证据8不认可，被告提交的权利义务告知书的内容远远多于原告接收到的权利义务告知书的内容；对证据9不认可，被告于4月18日下发的催告通知书，4月20日就开始搬东西了。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1真实，能够证明涉案土地原系荒滩、出租方和承租方的权利义务情况等，但不能证明涉案建筑的建设经过合法的审批或备案手续，本院对此证明目的不予采纳；证据2真实，除综合设施用房的证明目的外，其他证明目的成立，本院予以采纳；证据3系原告自行制作，该示意图与被告提供的示意图显示的楼房构造一致，本院对构造情况予以采纳，对其他证明目的不予采纳；证据4、5、6、7、8均不能证明涉案建筑建设经过合法的审批或备案手续，不能证明涉案建筑系合法建设，本院不予采纳。被告提供的证据1至4、证据7至9均系其执法过程中收集、形成，能够证明被告立案、现场检查、勘验，并制作限拆决定、权利义务告知书、催告通知书及送达的情况，但不能证明被诉强拆行为合法；证据5、6均发生于被诉强拆行为之后，不能证明被诉强拆行为的合法性。经审理查明，1998年11月30日，X村村民王X武与原北京市平谷县X乡X村经济合作社签订租赁合同，承租X村南河滩8.4亩荒滩。2000年2月，王X武将上述土地转租给王某林，后王某林在该土地建设养殖场。原告称，2002年雪灾将养殖场北侧的孵化车间、职工宿舍等毁坏，王某林在涉案土地筹建建筑，并打好地基；2005年，原告何树新等投资建设涉案建筑，王某林退出养殖场，并将场地及建筑转让给何树新等；2015年起，二原告在养殖场进行合作养殖。2019年4月15日，被告金海湖镇政府在现场巡查时发现涉案建筑，并进行现场检查、勘验，因原告未出示乡村建设规划许可证或临时乡村建设规划许可证而对涉案建筑以违法建设进行立案查处。当日，被告向原告发送限期拆除决定书和权利义务告知书，责令原告于2019年4月18日前将涉案建设自行拆除，并告知原告在2个工作日内提供相关材料进行陈述、申辩。2019年4月18日，被告向原告发送催告通知书，限原告3日内将涉案建设拆除。2019年4月22日，被告将涉案建筑予以拆除。2019年10月17日，被告请规划和国土部门对涉案建设予以认定。2019年10月18日，北京市规划和自然资源委员会回函，确认涉案建设未依法取得乡村建设规划许可证。原告对强制拆除行为不服，向本院提起本案之诉。本院认为，《城乡规划法》（2015年修正，下同）第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”根据《城乡规划法》，结合本市实际情况制定的《北京市城乡规划条例》（2009年10月1日施行，下同）第六十八条规定：“按照本条例规定应当取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证而未依法取得或者未按照乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证的规定进行建设的，以及农民使用原有宅基地进行村民住宅建设，违反规划许可管理的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，依照《城乡规划法》和市人民政府有关规定进行处理。”依据上述规定，被告金海湖镇政府有权查处本辖区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的违法行为。《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》《北京市禁止违法建设若干规定》以及《行政强制法》等法律、法规、规章对违法建设的认定、查处程序等事项进行了相应规定。本案中，被告金海湖镇政府在实施强制拆除行为前虽然进行了立案、现场检查、勘验，作出权利义务告知书、限期拆除决定书、催告通知书。但现有证据证实，金海湖镇政府在实施强制拆除行为之前并没有证据证明涉案建筑未取得乡村建设规划许可，故被诉强拆行为认定事实不清、证据不足。同时，被告强拆前未比照正当程序原则向原告本人或其成年家属进行详细调查，未充分保障原告方陈述、申辩的权利，亦未遵守《行政强制法》第四章第一节、《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条等关于强制执行程序的规定，被告金海湖镇政府的执法程序违法。综上，被诉强拆行为认定事实不清、证据不足，且违反法定程序。鉴于涉案建筑已被拆除，不具有可撤销内容，被诉强拆行为应被确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告北京市平谷区金海湖镇人民政府于二〇一九年四月二十二日强制拆除原告何树新、常建功位于北京市平谷区金海湖镇X村南河道北侧的二层楼房及楼房前的硬化地面等的行为违法。案件受理费五十元，由被告北京市平谷区金海湖镇人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  王富菊人民陪审员  吴小林人民陪审员  梅翠玲二〇一九年十一月二十七日法官 助理  周歆卉书 记 员  刘光辉