浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行终648号 上诉人（原审原告）戴水根等29人。（名单附后） 诉讼代表人戴水根、胡爱月、赵国娟、王佳梅，基本情况见上诉人（原审原告）名单。 委托代理人袁裕来、杨昉汀，浙江之星律师事务所律师。 被上诉人（原审被告暨原行政机关）杭州市余杭区住房和城乡建设局，住所地杭州市余杭区南苑街道南大街建设大厦。 法定代表人冯德伟，局长。 委托代理人叶国兴，余杭住建局工作人员。 委托代理人卢红梅，浙江振业律师事务所律师。 被上诉人（原审被告暨复议机关）杭州市余杭区人民政府，住所地杭州市余杭区临平西大街33号。 法定代表人陈如根，区长。 委托代理人骆楷，余杭复议局工作人员。 被上诉人（原审第三人）杭州余杭九乔保障房建设有限公司，住所地杭州市余杭区南苑街道时代广场1号楼B座3层。 法定代表人王邕，总经理。 委托代理人段利明、徐力，浙江诺力亚律师事务所律师。 原审原告金莉等184人。（名单附后） 诉讼代表人金莉、王柏云，基本情况见原审原告名单。 上诉人戴水根等29人因城建行政管理暨行政复议一案，不服杭州铁路运输法院（2018）浙8601行初183号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 2017年9月26日，杭州市××区住房和城乡建设局（简称余杭住建局）对乔司国际商贸城胜稼安置房三区项目工程（简称案涉房屋）同意竣工验收备案。戴水根等人不服复议，2018年8月3日，杭州市余杭区人民政府（简称余杭区政府）作出余政复决〔2018〕120号《行政复议决定书》，维持余杭住建局同意案涉房屋建筑工程竣工验收备案的行政行为。 一审法院经审理查明：2014年3月20日，发包人杭州余杭九乔保障房建设有限公司（简称九乔公司，建设单位）、承包人浙江光大建设集团有限公司（施工单位）、代建人杭州南苑房地产开发有限公司就案涉项目签订《合同协议书》，发包人和承包人另作出《工程质量保修书》。同年4月4日，余杭住建局在《建筑工程施工许可证》中记载“根据《中华人民共和国建筑法》第八条规定，经审查，本建筑工程符合施工条件，准予施工。”2015年10月10日，杭州市××区民政局作出《关于同意“胜稼红星嘉园”地名命名的批复》。2016年5月20日，杭州绿色空间室内环境检测有限公司对案涉项目作出《民用建筑工程室内环境质量检测报告》，检测结论是“经检测，乔司国际商贸城胜稼安置房三区项目室内空气中所测污染物的浓度均符合GB50325-2010《民用建筑工程室内环境污染控制规范》（2013年版）I类民用建筑工程标准及设计要求。”建设单位九乔公司制作《工程竣工报告》，记载“涉案项目已具备竣工验收条件，请施工单位浙江光大建设集团有限公司于2016年7月11日组织有关部门进行竣工验收。”2017年5月12日，杭州市××区气象局作出《防雷装置竣工验收意见书》，认为“根据上述验收依据及杭州防雷安全监测有限公司出具的《防雷装置监测报告》（编号：杭雷检[2017]YH0678-YH0688号），该项目（53#楼-63#楼）的防雷装置，经验收合格。总建筑面积为89823.53平方米”。同年9月11日，杭州市××区建筑工程安全监督站制作《安全生产文明施工评价报告》，记载“本工程安全生产依据JGJ59-99标准检查评分等级为合格，综合评价其安全生产、文明施工符合标准及规范要求”。同日，杭州市公安消防局在《建设工程竣工验收消防备案情况登记表》中签署同意案涉工程予以备案的意见。同年9月14日，杭州市××区环保局作出《关于杭州余杭九乔保障房建设有限公司乔司国际商贸城胜稼村安置房三区项目环境保护“三同时”检查意见书》，记载“经检查，项目环保污染防治设施已建成，基本符合环保要求”，并要求“待入住率达到75%以上，应及时向我局申请环境保护设施竣工验收”。同年9月18日，杭州市××区建筑工程质量监督站作出《建设工程质量监督报告》，同意申报竣工验收备案。同年9月21日，杭州市规划局作出《建设工程规划核实确认书》，记载“依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条和《浙江省城乡规划条例》第四十四条及国家、省有关规定，经核实，本建设工程已具备竣工规划确认条件，颁发此书。”勘察单位核工业西南勘察设计研究院有限公司作出《勘察质量检查报告》，设计单位杭州余杭建筑设计院有限公司作出《设计质量检查报告》，监理单位浙江工程建设监理公司作出《工程质量监理评估报告》。同年9月22日，勘察单位核工业西南勘察设计研究院有限公司、设计单位杭州余杭建筑设计院有限公司、施工单位浙江光大建设集团有限公司、监理单位浙江耀华工程咨询代理有限公司、建设单位九乔公司在《竣工验收备案表》中签署合格意见。同年9月25日，余杭住建局行政服务中心窗口受理案涉项目的竣工验收备案申请。同年9月26日，余杭住建局同意案涉项目竣工验收备案。又查明：2018年2月26日，戴水根等213人的委托代理人袁裕来和杨昉汀律师向余杭住建局申请公开案涉竣工验收备案文件以及建设单位报送的材料。同年3月3日，戴水根等213人获知被诉竣工验收备案行为的相关政府信息。另查明：2018年5月4日，戴水根等213人向杭州市城乡建设委员会邮寄行政复议申请。同月7日，杭州市城乡建设委员会收到戴水根等213人的行政复议申请，并转交给余杭区政府。同月14日，余杭区政府通知戴水根等213人补正。同月17日，戴水根等213人向余杭区政府邮寄《补正函》。同年5月22日，余杭区政府受理案件，并通知余杭住建局作出复议答复。余杭住建局作出复议答复并提交相关证据材料。同年7月2日，余杭区政府作出《行政复议决定延期通知书》并邮寄送达戴水根等213人。同年8月3日，余杭区政府作出《行政复议决定书》。同年8月8日，戴水根等213人收到《行政复议决定书》。次日，戴水根等213人向一审法院提起行政诉讼。还查明：经摇号，戴水根户、王佳梅户、杨长生户、冯建华户被分配的安置房位于一区、二区和四区。管香琴户（户主王国强）、钱利刚户（户主钱水龙）、范存立被分配的安置房位于一区、二区、三区、四区。陈妙庆户、王柏云户被分配的安置房位于一区、四区。范本良户、胡爱月户（户主王炳奎）被分配的安置房位于一区、二区、三区。赵国娟户被分配的安置房位于二区。金莉户（户主董福浩）、王容户被分配的安置房位于一区、三区、四区。戴水根、管香琴、王佳梅、钱利刚、陈妙庆、范存立、杨长生、范本良、冯建华、赵国娟、胡爱月、金莉、王柏云、王容对以随机摇号方式确定案涉安置回迁分房结果不予确认，认为这是违法的强制摇号，已经对该行为申请行政复议。在本案诉讼中，金莉、王柏云、王容接受了摇号结果。其余11人对摇号结果仍然不予确认。 一审法院认为：《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（简称《备案管理办法》）第三条规定：“……县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案。”案涉项目工程位于杭州市××区，故余杭住建局具有审核竣工验收备案的法定职权。关于原审原告利害关系问题。两原审被告和原审第三人对所有原审原告和被诉行政行为之间的利害关系均无异议。金莉、王容、王柏云在诉讼中接受安置房摇号结果，因金莉、王容在二区没有安置房，故其与二区各标段工程竣工验收备案行为之间没有利害关系。王柏云在二区、三区没有安置房，故其与二区各标段、三区工程竣工验收备案行为之间没有利害关系。戴水根、管香琴、王佳梅、钱利刚、陈妙庆、范存立、杨长生、范本良、冯建华、赵国娟、胡爱月认为摇号结果错误，被分配安置房的坐落不能作为确定其与被诉行政行为之间具有法律关系的依据，其今后可能在任何一个小区进行安置，故对所有小区各标段的工程竣工验收备案行为均具有法律上的利害关系。一审法院认为，摇号行为正在行政复议过程中，今后可能进入诉讼程序，在未被确认违法或撤销的情况下，如果不以该摇号结果来确认本案原审原告在法律上与被诉行政行为之间的利害关系，意味着本案裁决已经提前确认该摇号行为违法，这是没有法律依据的，可能会导致前后司法裁判结果之间发生矛盾。因此，宜以摇号结果确认原告的利害关系。戴水根、王佳梅、杨长生、冯建华在三区没有被分配安置房，与三区工程竣工验收备案行为之间没有利害关系。陈妙庆在二区、三区没有被分配安置房，与二区各标段、三区工程竣工验收备案行为之间没有利害关系。赵国娟在一区、三区没有被分配安置房，与一区各标段、三区工程竣工验收备案行为之间没有利害关系。今后，如果摇号行为被撤销或确认违法，待戴水根、王佳梅、杨长生、冯建华取得与三区工程竣工验收备案行为之间的利害关系后，待陈妙庆取得与二区各标段、三区工程竣工验收备案行为之间的利害关系后，待赵国娟取得与一区各标段、三区工程竣工验收备案行为之间的利害关系后，其可以另行起诉。《备案管理办法》第五条规定：“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。”在本案中，余杭住建局收到九乔公司提交的《竣工验收备案表》，《工程竣工验收报告》；杭州市规划局作出的《浙江省建设工程规划核实确认书》、杭州市××区环保局作出的《关于杭州余杭九乔保障房建设有限公司乔司国际商贸城胜稼安置房三区项目环境保护“三同时”检查意见书》；杭州市公安消防局作出的《建设工程竣工验收消防备案情况登记表》；施工单位光大建设集团有限公司作出的《工程质量保修书》、余杭住建局作出的《建筑工程施工许可证》、绿色空间公司作出的《民用建筑工程室内环境质量检测报告》、余杭民政局作出的《关于同意“胜稼红星嘉园”地名命名的批复》；九乔公司作出的《住宅使用说明书/住宅质量保证书》。余杭住建局受理后经审查确定符合法律规定并予以备案，无不当之处。关于被诉行政复议决定程序合法性问题。在原审原告戴水根等213人申请行政复议后，原审被告余杭区政府予以受理并通知进行复议答复，决定延长行政复议期限，后作出《行政复议决定书》并送达复议各方当事人，符合《行政复议法》第十七条、第二十三条第一款、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条之规定。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，判决：一、驳回戴水根、陈妙庆、王佳梅、赵国娟、王柏云、杨长生、冯建华的起诉；二、驳回钱利刚等206人的诉讼请求。案件受理费50元，由钱利刚等206人承担。 原审原告戴水根等29人不服一审判决，向本院提起上诉称：被上诉人余杭住建局同意案涉房屋建筑工程竣工验收备案的行政行为不合法，被上诉人余杭区政府维持行政复议决定错误，依法都应予撤销：一、一审法院判决驳回上诉人戴水根等人的起诉，认定事实和适用法律错误。1.原判认为宜以摇号结果确认上诉人的利害关系。也就是说，法院以胜稼红星嘉园摇号结果公告上有没有上诉人的姓名，来判断上诉人有没有参加摇号，有没有利害关系，从而认定上诉人是否具备原告诉讼主体资格。上诉人认为此观点是错误的。2018年1月，乔司街道办在余杭晨报向上诉人等涉及胜稼红星嘉园各回迁安置户发布通告，内容是，根据街道回迁安置工作安排，胜稼红星嘉园即将进入分房摇号阶段，将“胜稼红星嘉园分房摇号办法”在胜稼村委办公地点予以公布。后又进行强制摇号，摇号结果是上诉人房屋是在安置房一区。而戴水根等人没有参加摇号，也没有领取安置房钥匙，是不认可摇号结果的。戴水根等人出现在胜稼红星嘉园摇号结果公告，结合余杭晨报《关于胜稼红星嘉园各回迁安置户拟安置资格人员名单公告》，一审法院认为待戴水根等人取得二区各标段工程竣工验收备案行为之间的利害关系后其可以起诉的理由不成立。2.胜稼红星嘉园摇号结果公告是街道办单方面强制摇号结果，公告中有姓名，并不能证明就参加了摇号。上诉人戴水根、王佳梅、陈妙庆、范存立、杨长生、冯建华、赵国娟、范本良等人都未参加摇号，也未在事后领取安置房钥匙，对案涉安置房一区、二区、三区的安置房都有提起诉讼的权利。一审判决认为“摇号结果正在行政复议过程中，……意味着本案裁决已经提前确认该摇号行为违法，这是没有法律依据的，可能会导致前后司法裁判结果之间发生矛盾。”根据这一认定也是很明确，对于摇号结果未取得生效裁判前，无法正式确认上诉人利害关系。所以，一审法院在摇号结果未取得生效裁判前，也应该中止本案的审理，而不是直接否认上诉人赵国娟的诉讼主体资格。二、被上诉人余杭住建局同意案涉房屋建筑工程竣工验收备案行为违法，一审法院判决第二项驳回诉讼请求没有事实和法律依据。1.未取得规划核实确认书即组织竣工验收行为不合法。胜稼红星嘉园是由九乔公司开发建设的安置房项目，该工程于2016年7月11日组织了竣工验收。可是规划部门的核实确认书却是2017年9月21日作出的。违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条和《浙江省城乡规划条例》第四十四条的规定，未取得建设工程规划核实确认书的，建设单位或者个人不得组织竣工验收的相关规定。根据《建设工程质量管理条例》第四十九条第二款规定，应责令停止使用，重新组织验收。2.余杭住建局作出备案行为没有事实依据，缺少必备备案材料，有些是另行补办制作的。余杭住建局没有对备案材料进行严格审查。第一、缺少必备的备案材料。建设单位在提供竣工验收备案材料时，只提供了空气检测报告、环保局的《环境保护“三同时”检查意见书》等。而根据《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款的规定，建设单位在申请竣工验收备案时，应当在房屋建筑工程竣工验收和消防等工程验收合格后，将工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件、人民防空工程专项验收文件报建设行政主管部门办理备案手续。没有取得人防验收文件、合法环保验收批文。没有取得人防验收文件，违反《浙江省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第十七条。余杭住建局证据材料中缺少施工图设计文件审查意见和有关质量检测和功能性试验资料等，违反《备案管理办法》规定。第二、竣工报告、竣工验收报告、质量监督报告都涉嫌补办。工程竣工报告和工程竣工验收报告等涉嫌补办的，两份报告都是同一时间制作的。工程质量监督站提交工程质量监督报告的时间不是在竣工验收之日起5日内。超过5日期限，违反《备案管理办法》第七条“工程质量监督机构应当在工程竣工验收之日起5日内，向备案机关提交工程质量监督报告”的规定。3.涉案安置房项目中存在严重质量问题，被上诉人余杭住建局作为建设主管部门具有对工程建设强制性标准执行情况的监督检查的法定职责。安置小区建设工程存在众多违法建设和质量问题，会严重影响正常和安全使用。4.《环境保护“三同时”检查意见书》也是不合法的。建设单位在提供竣工验收备案材料时，只提供了空气检测报告、余杭环保局的《环境保护“三同时”检查意见书》，检查意见书也不是环保验收批文。而且《检查意见书》要求“待入住率达到75%以上，应及时向我局申请环境保护设施竣工验收”不合法，违反《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定。5.建筑工程质量监督报告不合法。从内容来看，质量监督报告对工程质量提出了问题，并要求进行整改。但是施工过程中存在的质量问题是否已经整改完毕，上诉人对此也一无所知。质量问题是否整改完毕，质量监督站没有进一步去核实，被上诉人也无法向法院提交整改书面回复。事实上，小区存在的质量问题依然存在。这也说明质量监督站没有依法依规监督工程各方责任主体行为，也没有对工程竣工验收的组织形式、验收程序、执行验收标准等情况进行有效的监督。三、上诉人认为，竣工验收备案的前置行为还在法院审理中，在不符合恢复审理条件的情形下，一审法院作出竣工验收案行政判决书错误。已就前置的建设工程竣工规划核实确认书、《环境保护“三同时”检查意见书》两个案件已经分别向法院提起了诉讼，本案的审理需要等待此两个案件的裁判结果，符合法律规定中止审理的情形。一审法院也已经作出裁定对竣工验收备案一案中止审理。上诉人已经就建设工程竣工规划核实确认书、《环境保护“三同时”检查意见书》分别提起了上诉、起诉，而该两个案件都没有二审终结，本案还需要等待该两个案件审理结果的情况下，法院作出的一审判决错误。四、原判将驳回起诉和驳回诉讼请求一并以行政判决书形式作出没有依据。行政判决书中作出第一项裁判内容，违反行政诉讼法第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”的规定，不具有诉讼主体资格，应该是裁定驳回起诉。另外需要说明的是，上诉人的四个上诉请求中，如果二审法院认定第一个上诉请求成立，则应该把整个案件指令原审法院继续审理。特此上诉。请求：1.撤销一审判决第一项，指令一审法院继续审理；2.撤销一审判决第二项；3.撤销余杭住建局同意案涉房屋建筑工程竣工验收备案的行政行为；4.撤销余杭区政府作出的行政复议决定书。 被上诉人余杭住建局、余杭区政府、九乔公司二审中没有提出新的答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。关于《建设工程竣工验收消防备案情况登记表》的制作单位，被上诉人余杭住建局同时认为在案证据中《建设工程竣工验收消防备案情况登记表》上加盖的“杭州市公安消防局备案专用章（余杭）”公章，是原杭州市公安消防局的公章。对此，本院认为，根据本院在（2019）浙01行初131号等案件中查明的情况，杭州市公安消防局备案专用章（余杭）系原杭州市公安消防支队余杭区大队的公章，余杭住建局认为《建设工程竣工验收消防备案情况登记表》由原杭州市公安消防局作出，行政认知存在错误，一审法院对此给予确认存在不当，本院予以指正。 本院认为：关于“判决附带裁定”问题。上诉人认为一审判决包含裁定事项违反法律规定。对此，本院认为，在行政诉讼案件中，在部分原告的起诉不符合受理条件，其余原告的起诉符合受理条件的情况下，两个问题在一份裁判文书中合并处理可以全面、高效地阐释问题，符合行政审判惯例和实践需要，并不违反法律规定，亦不影响当事人各自依法提出上诉。一审法院在判决驳回钱利刚等206人诉讼请求的同时，裁定驳回戴水根、陈妙庆、王佳梅、赵国娟、王柏云、杨长生、冯建华的起诉，司法处理并无不当。上诉人以此为由要求发回重审，本院不予支持。现戴水根、陈妙庆、王佳梅、赵国娟、杨长生、冯建华和钱利刚等23人合并提起上诉，但根据一审法院判决意见，戴水根、陈妙庆、王佳梅、赵国娟、杨长生、冯建华仅可就一审判决第一项，即裁定驳回其起诉部分提起上诉；钱利刚等23人仅可就一审判决第二项，即判决驳回钱利刚等206人诉讼请求部分提起上诉。因此，戴水根、陈妙庆、王佳梅、赵国娟、杨长生、冯建华针对一审判决第二项、钱利刚等23人针对一审判决第一项提起的上诉，本院不予审查。 关于戴水根、陈妙庆、王佳梅、赵国娟、杨长生、冯建华的上诉，本院认为，根据行政行为的一般理论，行政行为一经作出即具有公定力，在其未被撤销之前应认定为有效，根据一审法院查明的事实，戴水根、陈妙庆、王佳梅、赵国娟、杨长生、冯建华的安置房摇号结果与案涉房屋竣工验收备案行为不存在法律上的利害关系，一审法院裁定驳回其起诉符合法律规定。 关于钱利刚等23人的上诉，本院认为，《备案管理办法》第五条规定：“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。”建设单位九乔公司在向被上诉人余杭住建局申请办理竣工验收备案时提交了《竣工验收备案表》，《工程竣工验收报告》（内附施工图文件审查合格意见，勘察单位浙江省化工工程地质勘察院、设计单位杭州余杭建筑设计院有限公司、施工单位浙江光大建设集团有限公司、监理单位浙江工程建设监理公司、建设单位九乔公司签署的合格意见，杭州余杭建筑设计院有限公司作出的《设计质量检查报告》，浙江工程建设监理公司作出的《工程质量监理评估报告》，杭州市××区建筑工程质量监督站作出的《建设工程质量监督报告》，杭州市××区建筑工程安全监督站作出的《安全生产、文明施工评价报告》）；杭州市规划局作出的《浙江省建设工程规划核实确认书》、杭州市××区环境保护局作出的《关于杭州余杭九乔保障房建设有限公司乔司国际商贸城胜稼安置房一区项目环境保护“三同时”检查意见书》；杭州市公安消防支队余杭区大队作出的《建设工程竣工验收消防备案情况登记表》；施工单位浙江光大建设集团有限公司作出的《工程质量保修书》、杭州市××区城建档案馆作出的《建设工程竣工档案认可意见书》、杭州市××区气象局作出的《防雷装置竣工验收意见书》、余杭住建局作出的《建筑工程施工许可证》、杭州绿色空间室内环境检测有限公司作出的《民用建筑工程室内环境质量检测报告》、余杭民政局作出的《关于同意“胜稼红星嘉园”地名命名的批复》；九乔公司作出的《住宅使用说明书/住宅质量保证书》。符合《备案管理办法》第五条的规定，材料齐全，余杭住建局给予备案并无不当。 上诉人引述余杭环保局另案答辩意见后认为，余杭环保局作出的《关于杭州余杭九乔保障房建设有限公司乔司国际商贸城胜稼安置房三区项目环境保护“三同时”检查意见书》不是《备案管理办法》第五条第（三）项规定的“环保部门出具的认可文件或者准许”。对此，本院认为，环保部门在建设项目竣工验收过程中以“三同时”检查意见书的形式对建设项目予以认可或准许具有实践基础，从其法律效果上看，余杭环保局作出的“三同时”检查意见书就是对案涉项目的环保认可文件。 上诉人另认为备案材料中缺失人防验收文件，违反《浙江省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第十七条的规定。对此，本院认为，《浙江省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第十七条规定：“人民防空工程和兼顾人民防空需要的地下工程竣工后，建设单位应当按照国家和省有关规定组织竣工验收，并将验收文件报人民防空主管部门备案。未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。”由此可知，“将验收文件报人民防空主管部门备案”并行于竣工验收备案，换言之，竣工验收备案材料并不包含人防验收文件，上诉人据此提出备案材料有所缺失的理由不能成立，本院不予支持。上诉人另就案涉建筑工程质量提出的异议，则不属于余杭住建局在竣工验收备案中需要审查的问题，亦不属于本案审查范围。上诉人针对建设工程质量监督报告内容合法性提出的异议，亦同此理，本院均不予支持。 上诉人又认为建设单位在案涉建筑工程未取得规划核实确认书的情况下组织竣工验收违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条和《浙江省城乡规划条例》第四十四条的规定。对此，本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条和《浙江省城乡规划条例》第四十四条规定的规划核实确认行为和竣工验收行为在审查内容上并不存在互为条件的情况，在案涉建设项目规划核实确认和竣工验收均通过审查的情况下，违反建设工程验收顺序，并不足以认定案涉建设项目质量违反国家规定。上诉人再认为的工程质量监督报告未在工程竣工验收之日起5日内提交的问题，亦同此理。综上，余杭住建局对案涉房屋同意竣工验收备案符合法律规定，余杭区政府予以复议维持并无不当。上诉人诉讼理由不能成立，本院不予支持其诉讼请求。 上诉人还认为案涉规划核实确认和竣工验收消防备案等行为尚在复议或诉讼中，本案应当中止诉讼，否则构成审判程序违法。对此，本院认为，行政行为自作出时起即具有公定力，在其未被依法撤销的情况下，应当推定其合法有效，人民法院可以根据案件审理的具体情况不予中止诉讼，先行作出审查处理。上诉人认为一审法院不予中止诉讼必然构成审判程序违法的理由不能成立，本院不予支持。 综上，一审法院审查处理并无明显不当，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人钱利刚等23人共同负担。 本判决为终审判决。 审判长 秦 方 审判员 王银江 审判员 李希芝 二〇一九年十一月十一日 书记员 卢姗姗 附1：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 附2：上诉人（原审原告）戴水根等29人名单 戴水根，男，1956年9月27日出生，汉族，住杭州市余杭区 陈妙庆，男，汉族，1957年11月11日出生，住杭州市余杭区 冯建华，男，汉族，1973年3月8日出生，住杭州市余杭区 钱利刚，男，汉族，1983年12月13日出生，住杭州市余杭区 胡爱月，女，汉族，1963年3月23日出生，住杭州市余杭区 范存立，男，汉族，1955年10月21日出生，住杭州市余杭区 管香琴，女，汉族，1969年3月1日出生，住杭州市余杭区 范本良，男，汉族，1978年2月10日出生，住杭州市余杭区 杨长生，男，汉族，1962年4月2日出生，住杭州市余杭区 王佳梅，女，汉族，1987年9月4日出生，住杭州市余杭区 王容，男，汉族，1955年2月12日出生，住杭州市余杭区 赵国娟，女，汉族，1966年8月12日出生，住杭州市余杭区 陈妙福，男，汉族，1958年8月17日出生，住杭州市余杭区 王玉花，女，汉族，1949年3月2日出生，住杭州市余杭区 徐金芳，男，汉族，1946年3月30日出生，住杭州市余杭区 徐月宜，男，汉族，1963年10月7日出生，住杭州市余杭区 王金贤，男，汉族，1952年9月1日出生，住杭州市余杭区 沈水芬，女，汉族，1963年2月25日出生，住杭州市余杭区 徐水祥，男，汉族，1969年11月14日出生，住杭州市余杭区 蒋永兴，男，汉族，1954年12月25日出生，住杭州市余杭区 陈焕根，男，汉族，1956年7月29日出生，住杭州市余杭区 沈伟锋，男，汉族，1985年1月26日出生，住杭州市余杭区 陈文玉，女，汉族，1954年7月3日出生，住杭州市余杭区 衡永妹，女，汉族，1963年4月20日出生，住杭州市余杭区 王富坚，男，汉族，1958年7月27日出生，住杭州市余杭区 徐明花，女，汉族，1968年4月5日出生，住杭州市余杭区 周彩英，女，汉族，1965年8月4日出生，住杭州市余杭区 戚红萍，女，汉族，1978年1月8日出生，住杭州市余杭区 姚顺达，男，汉族，1971年6月6日出生，住杭州市余杭区 附3：原审原告金莉等184人名单 金莉，女，1976年8月2日出生，汉族，住杭州市余杭区 王柏云，男，汉族，1966年3月2日出生，住杭州市余杭区 漏月仙，女，汉族，1969年2月23日出生，住杭州市余杭区 戴丹丹，女，汉族，1983年11月19日出生，住杭州市余杭区 施丽芳，女，汉族，1974年1月26日出生，住杭州市余杭区 王伟春，男，汉族，1969年4月4日出生，住杭州市余杭区 顾国良，男，汉族，1965年10月26日出生，住杭州市余杭区 顾国伟，男，汉族，1968年5月9日出生，住杭州市余杭区 莫雅仙，女，汉族，1964年7月11日出生，住杭州市余杭区 王明炎，男，汉族，1965年7月9日出生，住杭州市余杭区 张友才，男，汉族，1970年5月6日出生，住杭州市余杭区 周燕，女，汉族，1964年6月15日出生，住杭州市余杭区 董文兴，男，汉族，1971年2月20日出生，住杭州市余杭区 余夏琴，女，汉族，1968年12月2日出生，住杭州市余杭区 戴岳香，女，汉族，1960年1月24日出生，住杭州市余杭区 冯菊仙，女，汉族，1968年10月5日出生，住杭州市余杭区 高福仙，女，汉族，1967年8月25日出生，住杭州市余杭区 李联群，女，汉族，1967年10月29日出生，住杭州市余杭区 丁秀英，女，汉族，1964年11月26日出生，住杭州市余杭区 方菊香，女，汉族，1966年8月1日出生，住杭州市余杭区 郭元庆，男，汉族，1947年6月26日出生，住杭州市余杭区 朱来根，男，汉族，1952年5月30日出生，住杭州市余杭区 朱来美，男，汉族，1965年4月3日出生，住杭州市余杭区 朱连荣，男，汉族，1964年12月9日出生，住杭州市余杭区 戴金凤，女，汉族，1958年6月10日出生，住杭州市余杭区 蔡伟利，女，汉族，1970年11月30日出生，住杭州市余杭区 陈春雷，男，汉族，1966年2月13日出生，住杭州市余杭区 王建国，男，汉族，1972年1月19日出生，住杭州市余杭区 沈水娟，女，汉族，1974年5月22日出生，住杭州市余杭区 陈利娟，女，汉族，1967年5月22日出生，住杭州市余杭区 郑建新，男，汉族，1967年8月24日出生，住杭州市余杭区 范国英，女，汉族，1968年11月19日出生，住杭州市余杭区 高国英，女，汉族，1967年8月30日出生，住杭州市余杭区 徐伟忠，男，汉族，1971年3月13日出生，住杭州市余杭区 徐伟伟，男，汉族，1983年3月24日出生，住杭州市余杭区 王官德，男，汉族，1955年12月14日出生，住杭州市余杭区 沈金虎，男，汉族，1950年12月20日出生，住杭州市余杭区 杨爱香，女，汉族，1958年5月10日出生，住杭州市余杭区 倪黎利，男，汉族，1986年2月28日出生，住杭州市余杭区 陈春辉，男，汉族，1964年10月15日出生，住杭州市余杭区 倪仁兴，男，汉族，1957年2月21日出生，住杭州市余杭区 周王霞，女，汉族，1977年3月2日出生，住杭州市余杭区 王福贤，男，汉族，1952年3月6日出生，住杭州市余杭区 高国庆，男，汉族，1971年6月19日出生，住杭州市余杭区 **晓，男，汉族，1964年9月13日出生，住杭州市余杭区 **利，男，汉族，1965年3月23日出生，住杭州市余杭区 庄永法，男，汉族，1959年11月28日出生，住杭州市余杭区 庄永传，男，汉族，1966年6月7日出生，住杭州市余杭区 庄永松，男，汉族，1963年6月28日出生，住杭州市余杭区 厉玲花，女，汉族，1966年8月20日出生，住杭州市余杭区 庄汉荣，男，汉族，1964年5月19日出生，住杭州市余杭区 张法令，男，汉族，1976年5月9日出生，住杭州市余杭区 庄汉忠，男，汉，1956年6月4日出生，住杭州市余杭区 张国华，男，汉族，1975年1月16日出生，住杭州市余杭区 庄银仙，女，汉族，1963年4月7日出生，住杭州市余杭区 高宜虎，男，汉族，1957年12月6日出生，住杭州市余杭区 庄永潮，男，汉族，1958年1月28日出生，住杭州市余杭区 高尔荣，男，汉族，1963年3月1日出生，住杭州市余杭区 庄伟国，男，汉族，1977年2月10日出生，住杭州市余杭区 韩国芬，女，汉族，1971年2月26日出生，住杭州市余杭区 朱卫明，男，汉，1969年2月19日出生，住杭州市余杭区 王水珍，女，汉族，1957年7月13日出生，住杭州市余杭区 岑彩芬，女，汉族，1969年1月31日出生，住杭州市余杭区 沈水琴，女，汉族，1951年6月27日出生，住杭州市余杭区 俞素英，女，汉族，1964年2月24日出生，住杭州市余杭区 王小燕，女，汉族，1979年6月7日出生，住杭州市余杭区 庄利明，男，汉族，1980年12月2日出生，住杭州市余杭区 张祥，男，汉族，1982年2月20日出生，住杭州市余杭区 董明连，女，汉族，1973年2月1日出生，住杭州市余杭区 厉炳生，男，汉族，1968年3月8日出生，住杭州市余杭区 高尔英，男，汉族，1980年3月21日出生，住杭州市余杭区 高惠娟，女，汉族，1977年11月23日出生，住杭州市余杭区 宋小林，女，汉族，1971年12月31日出生，住杭州市余杭区 高惠芬，女，汉族，1973年12月9日出生，住杭州市余杭区 曹金富，男，汉族，1955年1月27日出生，住杭州市余杭区 曹金海，男，汉族，1965年9月19日出生，住杭州市余杭区 陈来红，男，汉族，1968年3月26日出生，住杭州市余杭区 高连富，男，汉族，1964年8月8日出生，住杭州市余杭区 高连根，男，汉族，1962年7月13日出生，住杭州市余杭区 高天恩，男，汉族，1964年12月2日出生，住杭州市余杭区 高永法，男，汉族，1954年10月5日出生，住杭州市余杭区 高永连，男，汉族，1966年9月1日出生，住杭州市余杭区 何福彩，男，汉族，1967年1月15日出生，住杭州市余杭区 潘荷妹，女，汉族，1968年10月10日出生，住杭州市余杭区 任何根，男，汉族，1954年10月6日出生，住杭州市余杭区 沈国琴，女，汉族，1966年8月21日出生，住杭州市余杭区 唐永土，男，汉族，1954年2月27日出生，住杭州市余杭区 汪小炳，男，汉族，1970年8月16日出生，住杭州市余杭区 唐永川，男，汉族，1962年8月2日出生，住杭州市余杭区 王春华，男，汉族，1973年4月24日出生，住杭州市余杭区 **，女，汉族，1977年12月4日出生，住杭州市余杭区 王香妹，女，汉族，1964年7月18日出生，住杭州市余杭区 王云芳，女，汉族，1977年5月19日出生，住杭州市余杭区 夏小琴，女，汉族，1975年8月3日出生，住杭州市余杭区 徐林荣，男，汉族，1952年9月25日出生，住杭州市余杭区 张国富，男，汉族，1970年11月10日出生，住杭州市余杭区 张国祥，男，汉族，1968年7月28日出生，住杭州市余杭区 周金根，男，汉族，1968年7月29日出生，住杭州市余杭区 周力群，女，汉族，1984年1月11日出生，住杭州市余杭区 高观富，男，汉族，1969年12月31日出生，住杭州市余杭区 高天锋，男，汉族，1977年4月20日出生，住杭州市余杭区 吴仁兴，男，汉族，1956年5月17日出生，住杭州市余杭区 唐永祥，男，汉族，1960年10月7日出生，住杭州市余杭区 何福灿，男，汉族，1962年10月22日出生，住杭州市余杭区 唐永水，男，汉族，1955年3月20日出生，住杭州市余杭区 郑淑芬，女，汉族，1976年1月4日出生，住杭州市余杭区 周国明，男，汉族，1970年1月29日出生，住杭州市余杭区 周兴法，男，汉族，1966年12月17日出生，住杭州市余杭区 管玲玲，男，汉族，1967年7月5日出生，住杭州市余杭区 王东明，男，汉族，1974年6月12日出生，住杭州市余杭区 周香妹，女，汉族，1967年8月15日出生，住杭州市余杭区 陈金文，女，汉族，1962年12月3日出生，住杭州市余杭区 马阿明，男，汉族，1962年11月4日出生，住杭州市余杭区 阳凤群，女，汉族，1975年9月25日出生，住杭州市余杭区 陈小利，女，汉族，1968年4月9日出生，住杭州市余杭区 施水秀，男，汉族，1964年10月5日出生，住杭州市余杭区 王水琴，女，汉族，1969年8月17日出生，住杭州市余杭区 施水林，男，汉族，1961年8月6日出生，住杭州市余杭区 陈勤俭，男，汉族，1957年3月28日出生，住杭州市余杭区 沈月美，女，汉族，1973年6月17日出生，住杭州市余杭区 莫凤妹，女，汉族，1965年1月25日出生，住杭州市余杭区 陈炳仙，女，汉族，1953年11月28日出生，住杭州市余杭区 赵金明，男，汉族，1972年4月5日出生，住杭州市余杭区 厉水德，男，汉族，1962年11月18日出生，住杭州市余杭区 张法明，男，汉族，1958年8月25日出生，住杭州市余杭区 高文英，女，汉族，1966年11月15日出生，住杭州市余杭区 陈水林，男，汉族，1963年5月7日出生，住杭州市余杭区 赵仁富，男，汉族，1963年11月29日出生，住杭州市余杭区 庞世伸，男，汉族，1955年9月16日出生，住杭州市余杭区 戴才宝，男，汉族，1964年3月28日出生，住杭州市余杭区 许明明，男，汉族，1977年11月19日出生，住杭州市余杭区 许国飞，男，汉族，1982年4月26日出生，住杭州市余杭区 许柏森，男，汉族，1969年8月24日出生，住杭州市余杭区 庞小龙，男，汉族，1959年9月10日出生，住杭州市余杭区 许菊香，女，汉族，1970年8月2日出生，住杭州市余杭区 徐晓清，女，汉族，1978年4月22日出生，住杭州市余杭区 葛爱娟，女，汉族，1959年10月10日出生，住杭州市余杭区 蒋琴琴，女，汉族，1979年2月24日出生，住杭州市余杭区 徐文兰，女，汉族，1958年9月29日出生，住杭州市余杭区 芦金良，男，汉族，1965年2月15日出生，住杭州市余杭区 许伟成，男，汉族，1975年12月23日出生，住杭州市余杭区 戴立辉，男，汉族，1973年1月8日出生，住杭州市余杭区 高海明，男，汉族，1971年6月7日出生，住杭州市余杭区 许惠玉，女，汉族，1963年10月27日出生，住杭州市余杭区 芦金芳，男，汉族，1971年9月4日出生，住杭州市余杭区 张灵芳，男，汉族，1969年11月4日出生，住杭州市余杭区 原告赵玉敏，女，汉族，1970年9月20日出生，住杭州市余杭区 陆金德，男，汉族，1963年4月24日出生，住浙江省桐乡市 陆金夫，男，汉族，1962年7月13日出生，住杭州市余杭区 褚金福，男，汉族，1954年9月8日出生，住杭州市余杭区 褚卫强，男，汉族，1967年11月15日出生，住杭州市余杭区 陆金山，男，汉族，1958年9月22日出生，住杭州市余杭区 陈利君，女，汉族，1964年10月13日出生，住杭州市余杭区 褚红伟，男，汉族，1977年2月10日出生，住杭州市余杭区 李桂法，男，汉族，1950年3月18日出生，住杭州市余杭区 殷伟忠，男，汉族，1966年3月15日出生，住杭州市余杭区 蔡秋琴，女，汉族，1969年7月15日出生，住杭州市余杭区 徐桂花，女，汉族，1959年10月28日出生，住杭州市余杭区 褚美丽，女，汉族，1963年3月8日出生，住杭州市余杭区 徐有根，男，汉族，1946年9月28日出生，住杭州市余杭区 沈建国，男，汉族，1970年11月17日出生，住杭州市余杭区 原告戚仁荣，男，汉族，1953年12月16日出生，住杭州市余杭区 葛春时，女，汉族，1981年2月5日出生，住杭州市余杭区 陆金海，男，汉族，1956年11月12日出生，住杭州市余杭区 陆云，女，汉族，1981年11月16日出生，住杭州市余杭区 戚洪泉，男，汉族，1974年1月28日出生，住杭州市余杭区 姚金荣，男，汉族，1952年11月8日出生，住杭州市余杭区 陈有连，男，汉族，1952年2月21日出生，住杭州市余杭区 沈宝贤，男，汉族，1963年7月21日出生，住杭州市余杭区 吴文仙，女，汉族，1957年5月9日出生，住杭州市余杭区 张春英，女，汉族，1969年4月14日出生，住杭州市余杭区 沈宝良，男，汉族，1966年1月21日出生，住杭州市余杭区 郭金友，男，汉族，1961年12月3日出生，住杭州市余杭区 施宇锋，男，汉族，1976年8月26日出生，住杭州市余杭区 方月英，女，汉族，1968年11月25日出生，住杭州市余杭区 沈德焕，男，汉族，1969年10月5日出生，住杭州市余杭区 陈阿仁，男，汉族，1932年12月27日出生，住杭州市余杭区 施晓锋，男，汉族，1979年1月24日出生，住杭州市余杭区 陈建封，男，汉族，1988年12月28日出生，住杭州市余杭区 王宝根，男，汉族，1961年10月5日出生，住杭州市余杭区 王富强，男，汉族，1967年6月22日出生，住杭州市余杭区 梁春兰，女，汉族，1971年4月15日出生，住杭州市余杭区 莫月华，女，汉族，1967年2月13日出生，住杭州市余杭区 邓海英，女，汉族，1974年9月1日出生，住杭州市余杭区