四川省绵阳市游仙区人民法院 民 事 判 决 书 （2019）川0704民初2883号 原告：陕西亿金建设有限公司，住所地：陕西省山阳县城关镇城关供销社内住宅楼B区4号楼三楼。 法定代表人：杨金杜，职务：董事长。 委托诉讼代理人：汪辉言，男，1958年3月10日出生，汉族，住成都市龙泉驿区，公司员工，代理权限为特别授权。 委托诉讼代理人：刘小凤，四川均鼎律师事务所律师，代理权限为特别授权。 被告：绵阳市游仙区徐家镇人民政府，住所地：四川省绵阳市游仙区徐家镇。 负责人：王成红，职务：镇长。 委托诉讼代理人：张海军，四川众城律师事务所律师，代理权限为特别授权。 第三人：游仙区徐家镇书房村村民委员会，住所地：四川省绵阳市游仙区徐家镇书房村。 负责人：唐光秀，职务：村委会主任。 第三人：游仙区徐家镇建效村村民委员会，住所地：四川省绵阳市游仙区徐家镇建效村。 负责人：王刚，职务：村委会主任。 第三人：游仙区徐家镇和阳村村民委员会，住所地：四川省绵阳市游仙区徐家镇和阳村。 负责人：贾基宪，职务：村委会主任。 第三人：游仙区徐家镇白鹤村村民委员会，住所地：四川省绵阳市游仙区徐家镇白鹤村。 负责人：李秋帮，职务：村委会主任。 第三人：唐利生，男，1962年3月10日出生，汉族，住四川省绵阳市涪城区。 原告陕西亿金建设有限公司与被告绵阳市游仙区徐家镇人民政府（以下简称徐家镇人民政府）、第三人游仙区徐家镇书房村村民委员会（以下简称书房村村委会）、第三人游仙区徐家镇建效村村民委员会（以下简称建效村村委会）、第三人游仙区徐家镇和阳村村民委员会（以下简称和阳村村委会）、第三人游仙区徐家镇白鹤村村民委员会（以下简称白鹤村村委会）不当得利纠纷一案，本院立案受理后，依法适用简易程序公开开庭进行了审理。被告徐家镇人民政府申请追加唐利生为本案第三人，本院经审查后依法予以追加。原告陕西亿金建设有限公司委托诉讼代理人汪辉言、刘小凤，被告徐家镇人民政府法定代表人王成红及委托诉讼代理人张海军，第三人书房村村委会主任唐光秀，第三人建效村村委会主任王刚，第三人和阳村村委会主任贾基宪，第三人白鹤村村委会主任李秋帮，第三人唐利生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告陕西亿金建设有限公司向本院提出诉讼请求：1.判令被告立即向原告返还保证金50万元，并从2011年10月20日起按中国人民银行同期贷款利率四倍支付资金损失至付清时止；2.本案诉讼费由被告承担。事实及理由：为承接绵阳市游仙区徐家镇鸿渔路村道建设工程，根据《游仙区徐家镇鸿渔路村道建设工程竞争谈判公告》第七条第2款要求，原告向被告徐家镇人民政府交纳了信誉质量保证金50万元。案涉工程业主单位是各第三人，但该项目由被告管理、收取保证金，并负责退还。虽然该工程最终原告中标，但被告并未将该工程交由原告实际施工，而是交由案外人施工完成。原告得知被告将工程交由案外人承建后，多次到被告单位要求退还保证金，但被告拒不退还。原告认为，被告作为案涉工程保证金收取、工程款支付责任主体，原告未实际承建工程，被告依约应将保证金退还给原告。为维护原告合法权益，特诉至人民法院请求判如所请。 庭审中经本院同意，原告申请增加一项诉讼请求：请求第三人书房村村委会、建效村村委会、和阳村村委会、白鹤村村委会对保证金返还及利息损失承担连带责任。 被告徐家镇政府辩称，政府只是受各村委会委托代收和返还保证金，案涉项目的业主单位和施工管理单位均非被告，政府与原告既无合同关系也没有其他法律规定的关系，不是本案适格被告，不应承担任何责任。原告主张的保证金已按照村上的委托全部返还给原告指定的负责人唐利生，被告处已没有任何款项。另，被告收取原告保证金是有法律依据的，各村也明确委托政府收取保证金，后被告按照各村要求将保证金全部返还，没有得到任何利益，原告以不当得利要求被告返还保证金，无事实及法律依据。请求驳回原告对被告的全部诉讼请求。 第三人书房村村委会辩称，修路时村上没有账户，一直都是委托徐家镇人民政府收取和退付保证金。保证金也是退了的。道路是唐利生负责施工的。 第三人建效村答辩意见同书房村答辩意见。 第三人和阳村答辩意见同书房村答辩意见。 第三人白鹤村答辩意见同书房村答辩意见。 第三人唐利生述称，三秦公司的50万元保证金是我领取了，原因是我有几个项目挂靠在三秦公司名下施工，每次转款都要扣我一部分，按正常来算交管理费只交其中一小部分，汪辉言扣的部分远远超过内部合同约定的部分，应该还差我70万元左右，我多次找汪辉言算账他都不同意。另外我有3份合同是委托叶素清以叶素清名义与三秦公司签订的，三秦公司汪辉言要求与叶素清算账，不同意与我算账。所以我把保证金领取了来抵扣他差我的帐。我希望原告能够尊重事实，把总的账目算清楚后一并解决。 审理查明：2011年10月13日，书房村村委会、建效村村委会、和阳村村委会、白鹤村村委会共同发布《游仙区徐家镇鸿鱼路修建工程竞争性谈判公告》，公告载明工程实施主体和项目业主为各村村民委员会，工程名称为徐家镇鸿鱼路村道建设（分为四个标段），工程施工时限三个半月。公告中要求参与谈判的施工单位需缴纳50万元作为信誉质量保证金存入四个村委会共同委托的徐家镇人民政府账户，未中选者七日内退还，中选者在工程实施阶段按程序和工程进度无息逐期支付返还。2011年10月19日，陕西省三秦建设集团总公司（以下简称三秦公司）向徐家镇人民政府在中国工商银行开立的账户内存入保证金50万元。2011年11月1日，书房村村委会、建效村村委会、白鹤村村委会、和阳村村委会向三秦公司出具《中选通知书》，确定三秦公司中选涉案工程，并要求三秦公司在2011年11月8日以前来签订书面合同。三秦公司员工钱凯持公司出具的介绍信领取了中标通知书（介绍信开具时间为2011年11月3日）。同月，三秦公司分别与书房村村委会、建效村村委会、和阳村村委会、白鹤村村委会签订了内容基本一致的建设工程施工合同，合同首页及合同尾部均加盖了三秦公司印章。合同中载明的承包人项目经理为张进华，合同约定工程由承包人全额垫支承建，竣工验收合格后并上报区交通运输局在三年内支付清全部工程款。另根据合同内容显示，涉案工程的资金来源为政府补助与农户集资。 后，涉案村道由唐利生实际负责修建完成，工程款由唐利生领取。2011年底-2012年，徐家镇人民政府分批将三秦公司缴纳的保证金50万元退给了唐利生，在唐利生向徐家镇人民政府出具的领款单上，均有徐家镇政府时任相关负责人签字同意，并有“经研究，同意退履约保证金X元，用于加快鸿鱼路工程建设进度”、“经研究，根据工程进度同意退保证金X元”等内容表述。 2013年3月29日，书房村村委会、建效村村委会、和阳村村委会、白鹤村村委会作为甲方，“三秦公司”作为乙方，达成《游仙区徐家镇鸿鱼路建设工程决算书》一份，各村委会加盖了村民委员会印章，乙方一栏加盖了“三秦公司”印章，并有徐家镇政府相关负责人蒙波、李军林、王成红等人签字。该决算书上加盖的“三秦公司”印章，另案中经四川求实司法鉴定所鉴定，与三秦公司在前期与各村委会签订的合同书上加盖的印章印文系出自不同印章所形成，第三人唐利生承认决算书上加盖的印章系其私刻。另，两份印章从肉眼观测，亦可发现印章中心的五角星有明显不同。 另案中，被告徐家镇人民政府曾提交委托书一份拟证明其向唐利生退还保证金系受各村委会委托所为。该委托书载明“因鸿鱼路建设需要，各村民委员会无基本账户，特委托徐家镇人民政府代支唐利生保证金五十万元整，并按工程进度代支工程款”，委托书上加盖了各村委会印章，落款时间为2011年11月1日。 庭审中，关于四个村委会以何种方式要求被告将保证金退给唐利生，经询问，被告法定代表人称“村上当时是委托政府将保证金退还给唐利生，是否出具了书面委托我不清楚，当时我不是分管领导”。代理人称另案中徐家镇人民政府提交的各村委会出具的委托书反映出村上委托政府退还保证金的意思表示。 另查明，2015年11月10日陕西省三秦建设集团总公司经核准，变更名称为陕西亿金建设有限公司。 以上事实，有原、被告提交的当事人主体身份信息、竞争性谈判公告、转款凭证、中标通知书、介绍信、建设工程施工合同、领款单、鉴定意见书等证据及当事人当庭陈述相互佐证，事实清楚，足以认定。 本院认为，三秦公司根据竞争性谈判公告要求，向各村委会指定的徐家镇人民政府账户内转账缴纳信誉保证金50万元，并中标涉案道路工程，后于2011年11月分别与发包方即书房村村委会、建效村村委会、和阳村村委会、白鹤村村委会分别签订了村道修建工程合同书。合同签订后，涉案道路修建工程实际由第三人唐利生完成，工程款亦由唐利生领取，在此期间，无任何证据显示唐利生系三秦公司员工或受三秦公司委托负责工程施工，工程款项亦未经三秦公司账户而是直接支付与唐利生个人。唐利生的施工行为并不代表三秦公司，申言之，三秦公司与书房村村委会、建效村村委会、和阳村村委会、白鹤村村委会签订的村道修建工程合同虽成立并生效，但合同并未实际履行。各村委会将道路施工交由合同外第三人，三秦公司也自始未向各村委会主张履行合同，双方的行为均表明无意履行合同，根据《中华人民共和国合同法》第九十一条之规定，合同的权利义务终止。在此情形下，不论三秦公司缴纳的50万元为投标保证金还是合同签订后转化为履约保证金，书房村村委会、建效村村委会、和阳村村委会、白鹤村村委会继续占有该款项在法律上和事实上均丧失其正当性。《中华人民共和国民法总则》第一百二十二条规定：因他人没有法律根据，取得不当利益，受损失的人有权请求其返还不当利益。原告请求返还保证金，有事实及法律依据，应予支持。书房村村委会、建效村村委会、和阳村村委会、白鹤村村委会作为案涉工程的发包方和业主，系保证金的收取主体，应对所收取的三秦公司保证金承担返还责任。 庭审中各村委会辩称，其已委托徐家镇人民政府将保证金退还给了三秦公司，但三秦公司未实际参与涉案道路工程施工，唐利生并非三秦公司员工，三秦公司亦未对其授权，故将保证金交付与唐利生并不能视为系向三秦公司的交付，亦不能免除各村委会负有的向三秦公司退还保证金的责任。书房村村委会、建效村村委会、和阳村村委会、白鹤村村委会的前述抗辩意见，本院不予采纳。 关于徐家镇人民政府对涉案保证金是否负有返还或其他责任，系本案的主要争议焦点。具体评述如下：首先，村委会作为基层自治组织，对属于村民自治范围内的事务享有自我管理的权利，与此同时，乡、镇人民政府对村民委员会的工作应给予指导、支持和帮助,特别是涉及到村级财务管理方面，鉴于村委会在财务管理、使用制度上的薄弱，《农业部、财政部、民政部、审计署，》（农经发[2013]6号）中亦明确规定“县乡两级农村集体资产和财务管理指导部门负责对农村集体财务、村干部经济责任等进行审计监督；国家审计机关根据有关法律法规和地方党委、政府的要求，对取得财政资金的有关乡村和项目接受、运用财政资金的真实、合法和效益情况，以及对有关村干部履行经济责任情况，依法进行审计监督。县级农村集体资产和财务管理指导部门要内设专门的审计科室，组织对村级财务会计工作开展审计。各省级农业部门要尽快制定统一标准的农村审计文书，切实规范农村审计程序。县乡两级农村集体资产和财务管理指导部门要根据本级人民政府和上级业务主管部门的要求，结合本地实际，确定审计工作的重点，在做好日常财务收支、预决算、收益分配等定期审计的基础上，开展对村干部任期和离任经济责任、集体资产和资源、农民负担、村级债权债务等专项审计，对集体土地征用补偿费和涉农财政资金进行重点审计。”，即乡级政府对村级财务和取得财政资金的有关乡村和项目接受、运用财政资金的真实、合法和效益情况负有监督管理职责。本案中，涉案工程的业主虽为书房村等四个村委会，但工程资金来源除群众自筹外，另有政府补助资金，徐家镇人民政府对涉案财务往来负有监管职责。涉案工程施工过程中唐利生领取保证金需经徐家镇人民政府相关负责人审核并签字同意，工程结算有政府主要负责人参与并签字，亦可说明徐家镇人民政府事实上也在履行其监管职责。其次，徐家镇政府将三秦公司缴纳的保证金退还于唐利生，缺乏合法、有效的依据。被告辩称向唐利生退还保证金系根据各村委会要求且村委会也向其出具了委托书，但该份委托书落款时间为2011年11月1日，而中标通知书亦是同日制作，三秦公司尚未领取，在各村确认三秦公司中标案涉项目且施工合同尚未签订的情形下，即委托徐家镇人民政府将三秦公司缴纳的保证金退还给第三人，是明显不合常理的。徐家镇人民政府以此为由向唐利生退还保证金，对于有较为完备和严格的财务管理制度的一级人民政府来说，该理由难以自洽。再次，在唐利生向徐家镇人民政府出具的领取保证金的领款单上，均有徐家镇人民政府相关负责人签字同意，并有“经研究，同意退履约保证金X元，用于加快鸿鱼路工程建设进度”、“经研究，根据工程进度同意退保证金X元”等内容表述，根据前述内容表述显示，对于退还保证金，是由徐家镇人民政府研究决定，或至少是参与“研究”并起到重要作用，而非其所称的根据各村委会的委托或要求。另，在唐利生私刻三秦公司印章并与各村委会进行核算时，徐家镇人民政府主要负责人均到场参与，在唐利生无三秦公司相关委托手续情形下，未对印章真实性进行严格审查（结算中加盖的印章印文与合同书中加盖的印章印文有较为明显的区别），有重大过失。综上，徐家镇人民政府将各村委会委托其代收的保证金无正当、合法依据交付与他人，不仅未尽到其监管职责，且存在重大过失，导致原告缴纳的保证金有不能收回之虞。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第二十六条规定：第三人向债权人保证监督支付专款专用的，在履行了监督支付专款专用的义务后，不再承担责任。未尽监督义务造成资金流失的，应当对流失的资金承担补充赔偿责任。参照上述规定，对原告所缴纳的50万元保证金，被告徐家镇人民政府对第三人书房村村委会、建效村村委会、和阳村村委会、白鹤村村委会支付不能的部分应承担补充赔偿责任。 书房村村委会、建效村村委会、和阳村村委会、白鹤村村委会在继续占有原告缴纳的保证金丧失合法依据后，未将保证金及时退还于原告，对于原告产生的资金利息损失，应当承担赔偿责任。关于利息损失计算起始时间，以第三人唐利生进场施工时间即2011年12月1日为准，按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算至保证金本金还清时止。同理，被告徐家镇人民政府对此亦应在第三人书房村村委会、建效村村委会、和阳村村委会、白鹤村村委会支付不能的部分承担补充赔偿责任。 第三人唐利生称其与三秦公司另有其他业务往来，领取保证金本意欲抵扣三秦公司欠付其本人的其他款项，对此三秦公司予以否认，且唐利生所述的其他业务，与本案不属同一法律关系，本案中不予审查。 综上，判决如下： 一、第三人游仙区徐家镇书房村村民委员会、第三人游仙区徐家镇建效村村民委员会、第三人游仙区徐家镇和阳村村民委员会、第三人游仙区徐家镇白鹤村村民委员会在本判决生效后20日内共同退还原告陕西亿金建设有限公司保证金人民币50万元，并赔偿资金利息损失。利息损失的计算方法为：自2011年12月1日起，以本金50万元为基数，按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算至保证金本金还清时止。 二、被告绵阳市游仙区徐家镇人民政府对本判决第一项所确定的保证金退还及利息损失赔偿在第三人游仙区徐家镇书房村村民委员会、第三人游仙区徐家镇建效村村民委员会、第三人游仙区徐家镇和阳村村民委员会、第三人游仙区徐家镇白鹤村村民委员会支付不能的范围内承担补充赔偿责任。 三、驳回原告陕西亿金建设有限公司的其他诉讼请求。 如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 本案减半征收诉讼费4400元，由第三人游仙区徐家镇书房村村民委员会、第三人游仙区徐家镇建效村村民委员会、第三人游仙区徐家镇和阳村村民委员会、第三人游仙区徐家镇白鹤村村民委员会共同负担（该费用原告已预缴，第三人游仙区徐家镇书房村村民委员会、第三人游仙区徐家镇建效村村民委员会、第三人游仙区徐家镇和阳村村民委员会、第三人游仙区徐家镇白鹤村村民委员会在履行本判决时一并支付与原告）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省绵阳市中级人民法院。 审 判 员 周兆保 二〇一九年十一月二十七日 法官助理 邓晓桦 书 记 员 王 静