贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔行终1263号 上诉人（一审被告）安龙县人民政府，住所地贵州省安龙县西城区行政办公区。 法定代表人冉隆斌，县长。 委托代理人袁琛、金彬，贵州纬图律师事务所律师。 委托代理人宋正宇，安龙县司法局工作人员。 被上诉人（一审原告）王帮琴，女，布依族。 被上诉人（一审原告）陆开武，男，布依族。 被上诉人（一审原告）黄加林，男，布依族。 被上诉人（一审原告）黄世忠，男，布依族。 被上诉人（一审原告）王免，男，布依族。 被上诉人（一审原告）黄仕松，男，布依族。 被上诉人（一审原告）黄仕富，男，布依族。 被上诉人（一审原告）梁贵英，女，布依族。 被上诉人（一审原告）黄世兴，男，布依族。 被上诉人（一审原告）黄明楷，男，布依族。 共同委托代理人李廷祥，贵州同根律师事务所律师。 上诉人安龙县人民政府因与被上诉人王帮琴、陆开武、黄加林、黄世忠、王免、黄仕松、黄仕富、梁贵英、黄世兴、黄明楷征收安置行政管理一案，不服贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院（2018）黔23行初89号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。 一审查明，2005年，安龙县人民政府为开发西城区，编制了《贵州省安龙县西城区控制性详细规划》（简称《详细规划》），并经法定程序报审批。根据该《详细规划》确定的建设用地红线范围，需征收王帮琴等10户所在的大坪村（现为大坪社区）黄泥寨组部分农户的房屋及土地。2008年5月16日，安龙县人民政府办公室印发了安府办发[2008]61号文件-《安龙县人民政府关于西城区征地拆迁和安置扶助失地农民的实施方案》（简称《实施方案》），该《实施方案》第一条规定：“本实施方案只适宜安龙县西城区控制性详细规划所辖范围”，第十七条规定：“失地农户在安置点划地安置，面积按照该户在规划区被征面积的多少确定：凡被征土地面积在1亩（含1亩）至2.5亩（不含2.5亩）的农户，可在统一规划安置点有偿划拨1个门面土地；凡被征土地面积在2.5亩（含2.5亩）至4亩（不含4亩）的农户，可在统一规划安置点有偿划拨2个门面土地；被征土地面积在4亩（含4亩）至5.5亩（不含5.5亩）的农户，可在统一规划安置点有偿划拨3个门面土地；被征土地面积在5.5亩（含5.5亩）以上的农户，最多可在统一规划安置点有偿划拨4个门面土地”。2008年至2012年，安龙县人民政府对包括王帮琴等10户在内的黄泥寨组38户的承包土地进行了征收。第一次公示时，大坪社区黄泥寨组38户中包括王帮琴等10户在内有14户不在上述《详细规划》确定的建设用地红线范围内，不能获得安置门面。未得到门面安置的失地农户不服，请求安龙县人民政府重新审核红线范围。之后，根据安龙县人民政府的安排部署，由安龙县住房和城乡建设局提供上述《详细规划》的图纸及坐标，由贵州天地通科技有限公司安龙分公司对该《详细规划》确定的建设用地的红线范围再次进行实地放线定界，得出：陆开武户实际被征收的土地面积为7.039亩，红线范围内的土地面积为0.712亩；梁贵英户实际被征收的土地面积为8.078亩，红线内的土地面积为0.384亩；黄明楷（黄国其）户实际被征收的土地面积为8.679亩，红线内的土地面积为0亩；王免户实际被征收的土地面积为9.805亩，红线内的土地面积为0.486亩；黄加林（黄正荣）户实际被征收的土地面积为13.359亩，红线内的土地面积为0.225亩；黄世忠户实际被征收土地面积为6.48亩，红线内的土地面积为0亩；黄世兴户实际被征收的土地面积为5.308亩，红线内的土地面积为0.075亩；黄仕松户实际被征收的土地面积为5.782亩，红线内的土地面积为0.177亩；黄仕富实际被征收的土地面积为2.307亩，红线内土地面积为0亩；王帮琴户实际被征收的土地面积为11.87亩，红线内的土地面积为1.004亩。安龙县国土资源局、安龙县住房和城乡建设局、安龙县人民政府栖凤街道办事处以共同的名义于2017年8月11日对上述审核结果予以公告。根据上述《实施方案》的相关规定，上述10户中，只有王帮琴户可以得到一个安置门面，其余9户的被征土地在红线范围内的面积达不到安置门面的条件。王帮琴等人不服，向安龙县人民政府提出申请，请求按照审核公示的实际被征收的土地面积进行划地安置。安龙县人民政府于2018年5月30日作出安府行决[2018]1号《安龙县人民政府关于栖凤街道大坪社区黄明楷等10户申请门面安置的决定》（简称《安置决定》），认为根据《实施方案》的规定，王帮琴等10户被征的土地在红线范围内的面积除王帮琴户可以达到安置1个门面的条件外，其余9户均不符合安置门面的条件，决定对黄明楷等10户申请人不予门面安置。王帮琴等10户不服该《决定》，请求：1。依法确认安府行决[2018]1号决定书决定对王帮琴等10户全部不予门面安置的具体行政行为违法，并要求依法撤销；2、本案诉讼费由安龙县人民政府承担。 一审另查明，安龙县人民政府对王帮琴等10户实际被征收的承包土地已按照《安龙县人民政府关于西城区征地拆迁和安置扶助失地农民的实施方案》确定的标准足额发放了土地补偿款。 一审法院在审理过程中，根据王帮琴等10户的诉请，向其诉讼代理人释明，告知其请求判决确认行政行为违法与请求判决撤销行政行为是不同的诉请，法院作出判决后的法律效果不同，不能同时请求。王帮琴等10户将诉讼请求变更为“请求依法撤销安府行决[2018]1号决定书，重新作出行政行为”。 一审法院认为，综合双方当事人的诉辩理由，归纳本案的争议焦点为：本案安龙县人民政府作出不予安置门面的决定是否合法。 首先，《贵州省安龙县西城区控制性详细规划》确定的红线范围是西城区开发过程中建设项目所利用土地的范围，而非对土地价值的划分，即并非在划定红线时即以红线范围内外作为是否能获得门面安置的界限；其次，《安龙县人民政府关于西城区征地拆迁和安置扶助失地农民的实施方案》总则中提及该方案适用于西城区范围内的所有被征收人，安置门面的条件与被征收土地的面积有关，而与范围无关；此外，根据上述《详细规划》确定的建设用地范围，王帮琴等10户除了王帮琴家在该红线范围的土地超过1亩，其余9家均未超过1亩，而实际上，在西城区建设过程中，王帮琴等10户实际被征收的土地远远超过1亩，也就是说，安龙县人民政府以实际行动扩大了上述《详细规划》中建设用地的红线范围，同时，根据安龙县人民政府制定的《安龙县人民政府关于西城区征地拆迁和安置扶助失地农民的实施方案》，在西城区征地范围内均应适用该《实施方案》。因安龙县人民政府对征地范围的调整是即时性的，至于王帮琴等10户能否依据《实施方案》得到门面安置，还需结合城市总体规划、现有实际情况等因素综合考量。但本案中，安龙县人民政府以王帮琴等10户被征收土地不在建设用地的红线范围内为由不予安置门面，理由不成立，证据不充分。 综上，王帮琴等10户请求撤销该《决定》的理由成立，予以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、撤销安龙县人民政府安府行决[2018]1号《安龙县人民政府关于栖凤街道办事处大坪社区黄明楷等10户申请门面安置的决定》；二、限安龙县人民政府于本判决生效之日起60日内重新作出行政行为。案件受理费50元，由安龙县人民政府负担。 上诉人安龙县人民政府不服一审判决，向本院提起上诉，请求：撤销一审判决，改判维持安龙县人民政府安府行决[2018]1号《安龙县人民政府关于栖凤街道办事处大坪社区黄明楷等10户申请门面安置的决定》。 其事实依据和理由为：1.上诉人编制《贵州省安龙县西城区控制性详细规划》是在2005年，征收的土地均在《详细规划》确定的建设用地红线范围内，被上诉人现在主张的被征土地当时并未征收，安龙县人民政府办公室印发的安府办发〔2008〕61号文件是针对当时按《详细规划》红线范围征收土地的失地农民进行安置。被上诉人主张安置门面的土地被征收发生于《详细规划》和〔2008〕61号文件印发之后，与征收《详细规划》红线范围的土地并不是同一批次，而且是陆续征收的。一审判决所称“并非在划定红线时即以红线范围内外作为是否能获得门面安置的界限”等理由，显然是将不同批次的征收土地混为一谈，明显出现了事实认定上的错误。2.《安龙县人民政府关于栖凤街道办事处大坪社区黄明楷等10户申请门面安置的决定》并不违法，应予维持。该《决定》是在被上诉人向上诉人反映重新审核红线范围及红线内被征土地面积等问题后，经请第三方核实才作出的，且予以公示，因此《决定》在实体上、程序上均是合法的，应当予以维持。请求二审法院查清事实，撤销一审判决，驳回上诉人的一审诉请。 被上诉人王帮琴等10户二审答辩称：1.安府办发〔2008〕61号文件并没有明确起始和终止失效的时间界限。从该文件的全部条款看，只要在西城区开发范围内发生的土地征收和房屋拆迁均适用该文件，而不论文件出台前后的问题。因为该文件出台前土地被征收的刘祥德等户（1994年被征收）解决了安置，文件出台后也解决了大部分土地被征收农户的安置。现上诉人没有新的文件解决案涉征地拆迁问题，因此，被上诉人案涉土地的征收安置只能适用上述文件。2.从〔2008〕61号文件规定来看，安置门面只与被征收土地面积有关，与红线范围无关。被上诉人所在组的38户公示时只有24户获得安置，另外的14户没有获得安置，后经过被上诉人维权重新测量红线，又有5户获得安置（包括被上诉人中的王帮琴户获得1个门面安置）。现上诉人以涉案土地不在西城区红线范围内，不按照文件规定安置，违反公平原则。3.被上诉人所在的黄泥寨组原属于大坪村黄泥寨组，涉案安置土地属于〔2008〕61号文件规划范围，现划归安龙县栖凤街道办事处管辖，涉案土地的征地目的均为西城区开发用地，依法应当获得安置。4.上诉人征用本案的集体土地，应当按照《土地管理法》的规定程序征用土地，征用土地过程中公示公告相关项目文件和批复，签订补偿协议后才能征用土地，但庭审至今上诉人并没有提供相关合法有效证明文件和批复，征用土地属于违法用地，应恢复土地原状归还被上诉人，追究相关行政人员的法律责任。一审判决认定事实清楚，法律适用正确，依法应予维持，驳回上诉人的上诉请求。 二审经审理查明的事实与一审一致，本院对一审查明的事实予以确认。 本院认为，2005年安龙县人民政府编制了《详细规划》并经法定程序报审批。2008年5月16日安龙县人民政府办公室印发《实施方案》（安府办发[2008]61号）。《实施方案》第一条规定：“本实施方案只适宜安龙县西城区控制性详细规划所辖范围”。2008年至2012年间，安龙县人民政府陆续对《详细规划》所辖范围内的大坪村（现为大坪社区）黄泥寨组王帮琴等10户的房屋及土地进行征收。 同时，《实施方案》第十四条和第十七条规定分别：“在西城区规划范围内持有第二轮集体土地承包合同（证）的农户，被征收的耕地占本户管理全部耕地（包括西城区规划范围以外的地图）70%（含70%）以上的，列为失地农户在安置点划地安置；……失地农户在安置点划地安置，面积按照该户在规划区被征面积的多少确定：凡被征土地面积在1亩（含1亩）至2.5亩（不含2.5亩）的农户，可在统一规划安置点有偿划拨1个门面土地；凡被征土地面积在2.5亩（含2.5亩）至4亩（不含4亩）的农户，可在统一规划安置点有偿划拨2个门面土地；被征土地面积在4亩（含4亩）至5.5亩（不含5.5亩）的农户，可在统一规划安置点有偿划拨3个门面土地；被征土地面积在5.5亩（含5.5亩）以上的农户，最多可在统一规划安置点有偿划拨4个门面土地”。安龙县人民政府在一审庭审中认可王帮琴等10户被征收土地在西城区规划范围内，且贵州天地通科技有限公司安龙分公司根据安龙县住房和城乡建设局提供的图纸及坐标，实地放线定界确认：陆开武户实际被征收的土地面积为7.039亩（红线内的土地面积为0.712亩）；梁贵英户实际被征收的土地面积为8.078亩（红线内的土地面积为0.384亩）；黄明楷（黄国其）户实际被征收的土地面积为8.679亩（红线内的土地面积为0亩）；王免户实际被征收的土地面积为9.805亩（红线内的土地面积为0.486亩）；黄加林（黄正荣）户实际被征收的土地面积为13.359亩（红线内的土地面积为0.225亩）；黄世忠户实际被征收土地面积为6.48亩（红线内的土地面积为0亩）；黄世兴户实际被征收的土地面积为5.308亩（红线内的土地面积为0.075亩）；黄仕松户实际被征收的土地面积为5.782亩（红线内的土地面积为0.177亩）；黄仕富实际被征收的土地面积为2.307亩（红线内土地面积为0亩）；王帮琴户实际被征收的土地面积为11.87亩，（红线内的土地面积为1.004亩）。 故，安龙县人民政府以陆开武、梁贵英、黄明楷（黄国其）、王免、黄加林（黄正荣）、黄世忠、黄世兴、黄仕松、黄仕富等9户未达到安府办发[2008]61号文件规定的1亩及以上界限给予相应门面安置的规定以及王帮琴要求将西城区详细规划范围外的被征收土地全部按照安府办发[2008]61号文件规定进行安置，未接受门面安置为由，作出《安置决定》的事实不清，证据不足。一审法院判决撤销安龙县人民政府安府行决[2018]1号《安龙县人民政府关于栖凤街道办事处大坪社区黄明楷等10户申请门面安置的决定》，责令安龙县人民政府重新作出行政行为并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，判决结果正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人安龙县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 赵 敏 审判员 孟 婷 审判员 谢璐凯 二〇一九年十一月十八日 法官助理吴晃 书记员 刘亚玲