辽宁省沈阳市皇姑区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）辽0105行初181号 原告：高子伟。 原告：骆泰年。 原告：吴贵雯。 原告：刘伟。 原告：刘学丹。 委托代理人：蒋子冬、曲思宇。 原告：徐杰。 委托代理人：蒋子冬、曲思宇。 原告：徐同有。 委托代理人：徐小雷。 原告：杨丽华。 委托代理人：黄宏。 原告：刘来宏。 原告：姚振东。 委托代理人：芦桂侠。 被告：沈阳金融商贸开发区管理委员会。 法定代表人：林宇航。 委托代理人：许婷欣。 委托代理人：赵岩。 被告：沈阳市沈河区应急管理局。 法定代表人：孙海辉。 委托代理人：蔡永庆。 被告：沈阳市沈河区房产局。 法定代表人：王长胜。 委托代理人：符兴。 委托代理人：徐德有。 被告：沈阳市公安局沈河分局。 法定代表人：钱伟。 委托代理人：李志行。 被告：沈阳市沈河区朱剪炉街道办事处。 法定代表人：刘凯。 委托代理人：许婷欣。 委托代理人：袁立广。 原告高子伟、骆泰年、吴贵雯、刘伟、刘学丹、徐杰、徐同有、杨丽华、刘来宏、姚振东诉被告沈阳市沈河区应急管理局（以下简称应急局）、沈阳市沈河区房产局（以下简称房产局）、沈阳市公安局沈河分局（以下简称公安分局）、沈阳市沈河区朱剪炉街道办事处（以下简称朱剪炉办事处）、沈阳金融商贸开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）撤销通告一案，于2019年4月10日向本院提起诉讼，本院于4月16日受理后，依法组成合议庭，于2019年10月24日公开开庭合并进行了审理。原告高子伟、骆泰年、吴贵雯、刘伟、刘学丹及委托代理人蒋子冬、曲思宇、徐杰及委托代理人蒋子冬、曲思宇、徐同有委托代理人徐小雷、杨丽华委托代理人黄宏、刘来宏、姚振东委托代理人芦桂侠，被告应急局委托代理人蔡永庆，被告房产局委托代理人符兴、徐德友，被告公安分局委托代理人李志行，被告朱剪炉办事处委托代理人许婷欣、袁力广，被告开发区管委会委托代理人许婷欣、赵岩均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 五被告于2019年1月16日联合下发《通告》。告知哈尔滨路189号、189-5号、惠工街48-1号三栋楼居民，经检测三栋楼楼体建筑承重结构危险等级均为D级，房屋整体处于危险状态，建议立即整体拆除。 原告高子伟、骆泰年、吴贵雯、刘伟、刘学丹、徐杰、徐同有、杨丽华、刘来宏、姚振东诉称：原告房屋均位于沈阳市沈河区哈尔滨路189号，原告合法持有房屋所有权证及国有土地使用权证。现原告房屋所在地块因“万德地块”房屋征收项目需要被征收，征收工作开始后，原告多次就此事与征收部门协商，希望得到公正合理的补偿，但一直未达成一致，至今未签订任何征收补偿协议、亦未得到任何补偿安置，征收部门也没有履行征收的法定程序。2019年1月16日，被告联合向原告作出了《通告》，被告将对原告房屋采取紧急避险措施，拆除原告房屋，并责令原告于本通告发布之日起七日内自行撤离避险。原告认为，根据《行政强制法》、《物权法》等法律之规定，被告作出此行政强制行为，无事实和法律依据，严重违反法定程序，依法应当予以撤销，具体理由如下：一、被告联合向原告作出的《通告》对原告的实体权利产生实质性影响，具有可诉性。行政主体程序性行为，通常不能单独提起诉讼，除非该行为具有事实上的最终性，并影响公民、法人或者其他组织的合法权益。依据最高人民法院第69号指导案例的参照效力，若此通知同时具有针对特定相对人产生实际影响的内容且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济，则属于可诉的行政行为。本案中，涉案通知本属于程序性行为，但行政机关以该通知对原告房屋作出危房认定并作出搬离的决定，同时依据此通知实际拆除了原告的房屋，且未对原告另行作出行政决定，故该《通告》具有事实上的最终性并影响了原告的合法权益，具有可诉性。二、被告联合作出的《通告》违反法律规定。依据《城市危险房屋管理规定》第七条之规定，仅有房屋所有权人或使用人才有权向当地鉴定机构提出鉴定申请，且申请时必须持有其具备相关民事权利的合法证件。本案中，原告及原告所在地的居民从未提出过任何申请，被告即作出《通告》的行为，违反法律规定。三、被告以“拆危代替征收”属程序违法。国家征收国有土地上个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。原告房屋所在地块已经列入“万德地块”项目征收的范围，应当按照征收补偿程序进行，征收部门应当对涉案房屋进行补偿后，按照征收程序予以拆除，被告在征收部门未予补偿的情况下，对涉案房屋作出被诉的紧急避险决定，不符合正当程序，属程序违法。综上所述，被告联合作出的《通告》对原告的实体权利义务产生严重影响，且该《通告》的作出严重违反法律规定，故诉至贵院，望判如所请。故请求法院判令：1.撤销五被告共同于2019年1月16日作出的《通告》；2.诉讼费由被告承担。 十原告向本院提交的证据有：1.原告身份证复印件，证明原告身份；2.原告房屋所有权证，证明原告对涉案房屋依法享有所有权；3原告土地使用证，证明原告对房屋所在地块享有合法使用权；4.《通告》；5.189-5号和189号房屋建筑结构可靠性鉴定合同，证明房产局委托房屋鉴定违反了《城市危险房屋管理规定》第七条的规定，不合法；6.危房鉴定报告，证明该鉴定报告违反《城市危险房屋管理规定》第二十四条，所作报告无效；7.原告骆泰年、刘伟以及原告姚振东家属卢桂霞、案外人赵廉彦与“辽宁鑫磊检测技术有限公司”陈工程师的对话录音，录音文字说明，录音时的现场照片，证明该鉴定报告违反《城市危险房屋管理规定》第七条，所作报告无效。当时是居民亲自到辽宁鑫磊检测技术有限公司，然后该公司派陈工作出解答；8.拆迁前园区图片，证明园区一切设施完好，居民安居乐业；9.园区被断水、断电、变压器被拆除、锅炉房被破坏、单元门及楼体扶手被卸掉、阻断道路、破坏园区绿化等图片，证明征收局庞某某在现场指挥程德生、张凯等人采取各种非法手段破坏房屋及公共设施等一系列逼迁行为，强迫居民搬迁；10.2月28日沈河区政府拆危决定及实施过程光盘，证明2019年3月21日拆迁人对48-1号楼强制拆除时沈河区征收局万德征收办公室组长贾理哲同48-1产权人王晶的对话，贾说他们实施的拆除行为是执行区政府拆危决定（2月28日）实施的强制拆除，此拆迁项目一直是由区征收局牵头实施；11.强拆现场照片，证明楼体的坚固性；12.王江超等三人诉吉林省长春市九台区住房和城乡建设局紧急避险决定案例，证明以拆危方式取代拆迁违法；13.省高法案例，证明目的同12号证。 被告房产局向本院提交了书面答辩，并在庭审中辩称：第一，房产局具有指导辖区内各类房屋的使用、安全管理工作，制定安全技术规范和管理规范，并监督执行；负责房屋安全鉴定工作，负责辖区内房屋拆迁安置管理工作的职权。第二，冬季已至，雨雪大风等极端天气剧增。位于哈尔滨路189号、189-5号、惠工街48-1号建筑建于上世纪九十年代，由于该建筑至今已使用多年，其各组成构件均存在不同程度的破损，该建筑物现已不能确保使用安全。2018年10月10日，经沈河区房产局委托，辽宁鑫磊检测技术有限公司对该建筑进行危险性鉴定，将此处定为D级危房，即该建筑承重结构承载力已不能满足正常使用要求，房屋整体处于危险状态，构成整幢危房。建议立即整体拆除。根据《城市危险房屋管理规定》第十七条，房屋所有人对经鉴定的危险房屋，必须按照鉴定机构的处理建议，及时加固或修缮；如房屋所有人拒不按照处理建议修缮治理，或使用人有阻碍行为的，房地产行政主管部门有权指定有关部门代修，或采取其他强制措施。发生的费用由责任承担。所以，答辩人联合沈阳市沈河区应急管理局、沈阳市公安局沈河分局、沈阳市沈河区朱剪炉街道办事处、沈阳金融商贸开发区管理委员会，共同下发《通告》，按照鉴定检测结论，对该区域内的危房依法予以拆除。《通告》的制作程序合法、有效。第三，房屋危险性鉴定的启动主体符合相关规定。《城市危险房屋管理规定》第五条第二款规定，县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本辖区的城市危险房屋管理工作。没有法律规定或者相关规定，排除房地产行政主管部门启动本辖区内的房屋危险性鉴定。房地产行政主管部门作为专业的房管部门，要保障辖区内楼房的正常使用，保障楼内居民的生命财产安全。由于普通居民的知识构成、认知程度、安全意识的不同，无法要求其对楼房危险性有足够认识，需要由房地产行政主管部门进行监督和管理。综上所述，答辩人联合沈阳市沈河区应急管理局、沈阳市公安局沈河分局、沈阳市沈河区朱剪炉街道办事处、沈阳金融商贸开发区管理委员会共同对哈尔滨路189号、189-5号、惠工街48-1号建筑居民作出的《通告》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求沈阳市皇姑区人民法院依法驳回其诉讼请求。 被告房产局向本院提交的证据有：1.《通告》、《催告书》，证明该局履行了告知义务，程序合法；2.沈阳市沈河区人民政府《关于责成朱剪炉街道办事处等单位对惠工街48-1号等三栋危楼消除安全隐患予以拆除的决定》，证明该局是受沈河区人民政府委托完成的拆除工作；3.《鉴定报告》，证明该局委托专业机构辽宁鑫磊检测技术有限公司进行鉴定。 被告应急局向本院提交了书面答辩，并在庭审中辩称：一、《通告》的制作程序合法、有效。位于沈河区哈尔滨189号、189-5号惠工街48-1号三栋楼，经沈河区房产局委托，辽宁鑫磊检测技术有限公司对该三栋楼体进行安全检测，将此处定为D级危楼，建议拆除重建。根据《城市危险房屋管理规定》第十七条，房屋所有人对经鉴定的危险房屋，必须按照鉴定机构的处理建议，及时加固或修缮治理；如房屋所有人拒不按照处理建议修缮治理，或使用人有阻碍行为的，房地产行政主管部门有权指定有关部门代修，或采取其它强制措施。发生的费用由责任人承担。事实上，因此处已列为征收区域，不适合再进行修缮或重建，所以，沈阳市沈河区房产局联合我局—沈阳市沈河区应急管理局、沈阳金融商贸开发区管理委员会、沈阳市公安局沈河分局、沈阳市沈河区朱剪炉街道办事处等五部门，共同下发《通告》，按照鉴定检测结论，对征收区域内的危房依法予以拆除。《通告》的制作程序合法、有效。二、《通告》的送达程序规范、正确，并无不当。送达相关工作人员依法定程序进行，有见证人在场，并进行拍照。《通告》属于政府部门正常工作、履行职责过程中制作的文书，不属于民事诉讼法意义上的“诉讼文书”，故送达过程不适用于《民事诉讼法》第八十六条之规定。《通告》的送达程序规范、正确，并无不当。综上所述，沈阳市沈河区房产局联合我局—沈阳市沈河区应急管理局、沈阳金融商贸开发区管理委员会、沈阳市公安局沈河分局、沈阳市沈河区朱剪炉街道办事处等五部门联合下发的针对哈尔滨路189号、189-5号惠工街48-1号三栋危险房屋的居民的《通告》，适用法律正确，工作程序规范，正当合法。现请求人民法院依法判决维持上述《通告》，依法驳回原告的诉讼请求并判决其承担本案全部诉讼费用。 被告应急局未向本庭提交证据。 被告公安分局未提交书面答辩，在庭审中辩称：1.原告在诉状中起诉的通告不是具体行政行为；2.我局不是本案的适格被告。 被告公安分局未向本庭提交证据。 被告朱剪炉办事处、开发区管委会向本院提交了书面答辩，并在庭审中辩称：一、答辩请求：1.请求依法驳回原告申请撤销答辩人发布通告行政行为的诉讼请求；2.请求人民法院判令原告承担本案全部诉讼费。二、事实和理由：（一）答辩人作出《通告》具有事实及法律依据。案涉房屋经辽宁鑫磊检测技术有限公司对其危险性鉴定，鉴定结论为该建筑危险等级为D级，承重结构承载力已不能满足正常使用要求，房屋整体处于危险状态，应整体拆除。辽宁鑫磊检测技术有限公司具有危楼鉴定的资质，其作出的《鉴定报告》合法有效。答辩人基于消除危险的紧迫性和必要性、为了公共利益的需要，有权采取紧急避险措施，有权使行政职责对危险房屋所有人（或使用人）发出督促撤离、立即停止使用的通告。（二）答辩人送达通告行为程序正当。答辩人将《通告》张贴在原告住处，履行送达程序，符合《中华人民共和国民事诉讼法》有关送达的法律规定，且方式合理，符合合理行政和高效便民的行政基本原则。（三）《通告》不属于具体行政行为，不属于行政诉讼受案范围。因原告房屋已经不适宜居住，答辩人发布《通告》告知紧急避险有益于原告的人身安全，未对原告合法权益产生影响，不属于行政诉讼受案范围。 被告朱剪炉办事处、开发区管委会向本院提交的证据均同房产局，其中1、2号证证明目的同房产局，3号证证明该房屋不适宜居住，应立即拆除。 经庭审质证，本庭对原、被告提供的证据认证如下： 原告提供的1、2、3号证因五被告均无异议予以认定；4号证系本案审查客体，不予质证；5、6、7、11号真实性予以认定；8号证无其他佐证其拍摄时间及来源，不予认定；9、10号证与本案审查客体无关，不予认定；12、13号证系案例，不予质证。 被告房产局、朱剪炉办事处、开发区管委会提供的证据真实性均予以认定。 经审理查明：十原告均系沈阳市沈河区哈尔滨路189号楼的居民，原告自述该楼于2007年被纳入“惠工街36号万德地块”征收范围，但因十原告对补偿安置问题存在异议，至今与房屋征收部门未达成协议。2018年10月10日，被告房产局委托辽宁鑫磊检测技术有限公司（以下简称鑫磊检测公司）对哈尔滨路189号楼进行危险性鉴定。10月18日，鑫磊检测公司作出《鉴定报告》（No.XLJCKKX字2018第029号），鉴定结论为：依据《危险房屋鉴定标准》（JGJ125-2016）,该建筑承重结构危险性等级均为D级，即该建筑承重结构承载力已不能满足正常使用要求，房屋整体处于危险状态，构成整幢危房。处理建议：立即整体拆除。2019年1月16日，五被告依据上述《鉴定报告》联合作出《通告》，告知哈尔滨路189号、189-5号、惠工街48-1号三栋危楼居民，经相关技术检测部门对该三栋楼体安全检测,确定三栋楼体建筑承重结构危险等级均为D级、房屋整体处于危险状态,建议立即整体拆除。并告知五被告将联合对三栋危险房屋采取紧急避险措施,拆除危楼。为紧急避险顺利实施,将提供临时周转用房,供居民撤离避险使用。三栋危楼房屋内住户务必在本通告发布之日起七日内请自行撤离避险。十原告认为该《通告》严重违法，侵害了十原告的合法权益，故起诉来院。 另查，2019年1月18日，五被告再次联合下发了《催告书》，告知哈尔滨路189号、189-5号、惠工街48-1号三栋危楼居民，五被告将于近期对三栋危险房屋内住户采取紧急避险措施，拆除危楼。催告住户在1月23日前自行撤离避险。2月28日，沈阳市沈河区人民政府作出《关于责成朱剪炉街道办事处等单位对惠工街48-1号等三栋危楼消除安全隐患予以拆除的决定》。2019年3月，哈尔滨路189号楼被强制拆除。 本院认为，根据《城市危房管理规定》第五条“…县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本辖区的城市危险房屋管理工作。”及第六条“市、县人民政府房地产行政主管部门应设立房屋安全鉴定机构（以下简称鉴定机构），负责房屋的安全鉴定，并统一启用‘房屋安全鉴定专用章’。”的规定，被告房产局具有管理危房的职权，但应当自行设立房屋安全鉴定机构，负责房屋的安全鉴定，并统一启用“房屋安全鉴定专用章”。本案中，被告房产局委托鑫磊检测公司进行危房鉴定，却未能向法庭提供证据证明该公司具有危房鉴定的资质，而鑫磊检测公司的经营范围里也没有危房鉴定的项目。因此，被告房产局委托鑫磊检测公司对哈尔滨路189号楼作出危房鉴定结论及依据该鉴定结论作出的《通告》均违反法律规定，但因哈尔滨路189号楼房已于2019年3月被强制拆除，是否撤销《通告》已无实际意义，故应确认五被告于2019年1月16日联合作出的《通告》违法。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项的规定，判决如下： 确认被告沈阳市沈河区房产局、沈阳市沈河区应急管理局、沈阳 市公安局沈河分局、沈阳市沈河区朱剪炉街道办事处、沈阳金融商贸开发区管理委员会于2019年1月16日联合作出的《通告》违法。 案件受理费50元由被告沈阳市沈河区房产局承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省沈阳市中级人民法院。 审 判 长  孙鸿雁 人民陪审员  宋 洋 人民陪审员  李英贤 二〇一九年十一月十一日 法官 助理  刘 迪 书 记 员  谭 悦