北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2019）京01行初1191号原告天津晟鑫泰科技有限公司，住所地天津市滨海新区古林街马棚口二村村委会西侧1000米。法定代表人冷刚，执行董事。委托代理人李广彬，北京市佳泰律师事务所律师。被告中华人民共和国自然资源部，住所地北京市西城区阜内大街64号。法定代表人陆昊，部长。委托代理人杨慧娟，中华人民共和国自然资源部工作人员。原告天津晟鑫泰科技有限公司（以下简称晟鑫泰公司）不服被告中华人民共和国自然资源部（以下简称自然资源部）作出的《行政复议决定书》（自然资复议〔2019〕888号（决），以下简称被诉复议决定），向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，并于2019年11月13日公开开庭审理了本案。原告晟鑫泰公司的委托代理人李广彬、被告自然资源部的委托代理人杨慧娟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年9月11日，针对原告提出的行政复议申请，被告自然资源部作出被诉复议决定，认定：依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十八条“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：......（五）属于行政复议法规定的行政复议范围......”的规定，《责令恢复原貌通知书》（以下简称涉案通知书）是天津市规划和自然资源局（以下简称天津规自局）针对晟鑫泰公司在天津大港滨海湿地生态红线区擅自开工建设渔光互补光伏发电项目作出的通知性行为，目的是对晟鑫泰公司违反了《天津市海洋生态红线区管理规定》第六条规定，在生态红线区开展项目建设进行的管控，责令晟鑫泰公司恢复原貌，该通知不直接对晟鑫泰公司的权利义务产生实质影响。因此，晟鑫泰公司就通知书提出的行政复议申请，不属于行政复议范围，不符合行政复议受理条件。根据行政复议法实施条例第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回晟鑫泰公司的行政复议申请。原告不服，诉至本院。原告请求撤销被诉复议决定并判令被告依法受理原告的复议申请。其主要诉讼理由为：一、涉案通知书对原告的权利义务产生了实质性的不利影响。首先，涉案通知书明文为原告设定了“在文件发布之日起7日内恢复原貌”的积极作为义务。如果原告不履行上述义务，还可能面临被行政处罚或强制执行等更为不利的法律后果，因此该通知书当然对原告的权利义务产生了实质性的不利影响。其次，涉案通知书责令原告恢复原状，其前提是认定原告的行为构成违法。该认定已经对原告的行为从法律上给予了负面评价，本身就对原告的权利义务产生了实质性的不利影响。如果原告行为合法，但被天津规自局错误的认定为违法并被要求恢复原状，原告的合法权益显然受到了侵害。在被诉复议决定中，被告之所以认为涉案通知书仅是“通知性行为”，目的是对原告违法行为进行管控，而且“不直接对晟鑫泰公司的权利义务产生实质影响”，是因为被告预设了原告行为违法、天津规自局作出的涉案通知书正确。要作出以上判断，被告应当在行政复议中首先对原告行为的合法性以及天津规自局责令原告恢复原状的行政行为是否符合法律法规的规定作出分析和认定，这也是原告提出行政复议时请求被告审查的事项。否则，天津规自局将成为原告行为之合法性的终局裁判者，原告就此问题不仅从未享有事前陈述、申辩的权利，连事后寻求法律救济的渠道都被剥夺，这显然严重违背程序正当原则。二、涉案通知书属于责令改正决定，行政相对人有权对此申请行政复议。参照原环境保护部于2010年7月22日发布的《关于环保部门可以申请人民法院强制执行责令改正决定的复函》（该函目前有效）的规定以及目前有效的《环境行政处罚办法》第十二条的规定，考虑到天津规自局作出涉案通知书的法律依据是《天津市海洋生态红线区管理规定》这一环境保护方面的地方性规章，而且涉案通知书属于责令改正决定，原告认为其依法享有申请行政复议的权利。三、涉案通知书严重缺乏事实和法律依据，若被认定为“不直接对申请人的权利义务产生实质影响”的行政行为，将导致原告丧失获得法律救济的途径，并对原告的合法权益造成重大损害。如果不撤销涉案通知书，原告只能采取行动“恢复原貌”，势必将给原告造成巨额经济损失。四、被诉复议决定查明事实部分存在严重错误，依法应予撤销。原告在申请行政复议时提供了七项证据，但被诉复议决定中仅列出三项，遗漏原告提交的复议证据，导致基本事实未查明，继而作出错误的复议决定，依法应予撤销。综上，请求法院支持原告的诉讼请求。原告于法定期限内向本院提交了8份证据：1.涉案通知书，用于证明2019年5月17日天津规自局向原告作出涉案通知书；2.行政复议申请书、复议证据目录及邮寄凭证，用于证明原告向被告提出行政复议申请，被告遗漏审查原告的证据；3.《关于晟鑫泰公司马棚口70MW渔光互补光伏发电项目选址意见的函》，用于证明建设项目所用土地为农村集体土地，该地块不在天津市海洋生态红线保护区以内，在先行政行为已认可项目用地选址；4.土地租赁协议及不动产权证书，用于证明项目建设用地系原告租赁取得，土地性质为集体土地；5.滨海新区晟鑫泰马棚口光伏发电场项目选址方案分析及附件，用于证明涉案项目未占用城市开发边界内用地、生态红线用地、基本农田用地等；6.《关于晟鑫泰公司天津市滨海新区古林街马棚口70MWp渔光互补光伏发电项目备案的证明》（津滨审批投准〔2017〕1664号），用于证明涉案项目已通过天津市滨海新区行政审批局项目备案；7.《关于天津市滨海区马棚口70MW渔光互补光伏发电项目的意见》，用于证明天津市滨海新区古林街道办事处同意项目建设，认为项目有利于缓解环境保护压力；8.《市国土房管局市发展改革委关于规范光伏发电产业用地管理的通知》（津国土房资函〔2017〕1741号），用于证明涉案项目用地符合天津市光伏项目用地管理要求。被告辩称：一、被告负有行政复议的法定职责。二、被告的复议审理程序符合法律规定。三、被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告于法定期限内向本院提交了11份证据：1.《行政复议申请书》，2.《行政复议申请书》的邮单及邮件查询结果，以上证据用于证明被告收到原告行政复议申请的时间；3.《行政复议通知书》（自然资复议〔2019〕888号（答）），用于证明被告按期作出复议答复通知；4.《行政复议通知书》（自然资复议〔2019〕888号（答））的邮单及邮件查询结果，用于证明被告向天津规自局邮寄了行政复议答复通知书；5.《行政复议通知书》（自然资复议〔2019〕888号（延）），6.《行政复议通知书》（自然资复议〔2019〕888号（延））的邮单及邮件查询结果，以上证据用于证明被告按期作出行政复议延期通知；7.《行政复议案件答复书》，用于证明天津规自局按期作出复议答复；8.被告向原告邮寄被诉复议决定的邮单及邮件查询结果，用于证明被告向原告邮寄了行政复议决定书，原告已签收；9.涉案通知书，10.《关于晟鑫泰公司马棚口70MW渔光互补光伏发电项目选址意见的函》，11.《市海洋局关于的回复意见》，以上证据用于证明天津规自局作出的告知书事实清楚、证据确凿、依据正确、程序合法、内容适当。经庭审质证，原告对被告证据的真实性、合法性、关联性无异议，不认可其证明目的；被告对原告证据的真实性、合法性无异议，但认为原告证据5、6、7与本案缺乏关联性，同时不认可原告证据的证明目的。本院经审查认为，原告提交的证据1-3与本案具有关联性，内容真实、合法，本院予以采信，但不认可原告证据2、3的证明目的。原告提交的其他证据与本案缺乏关联性，本院不予采信。被告提交的全部证据与本案具有关联性，内容真实、合法，可以作为认定本案事实的依据，本院予以采信。经审理查明：2019年5月17日，天津规自局作出涉案通知书，告知晟鑫泰公司，其在天津大港滨海湿地生态红线区擅自开工建设渔光互补光伏发电项目，违反了《天津市海洋生态红线区管理规定》第六条“重要滨海湿地为限制开发区，禁止围填海、矿场资源开发及其他城市建设开发项目等改变海域自然属性、破坏湿地生态功能的开发活动”的规定。根据此规定对生态红线区的管控措施，责令晟鑫泰公司在文件发布之日起7日内恢复原貌。原告不服，于2019年6月21日向被告申请行政复议，请求撤销该通知书。2019年6月24日，被告收到原告提交的行政复议申请。2019年7月1日，被告向天津规自局作出《行政复议通知书》，要求其提交书面答复。2019年7月12日，天津规自局作出复议答复并提交了相关证据。2019年8月15日，被告作出《行政复议通知书》（自然资复议〔2019〕888号（延）），决定延期至2019年9月22日前作出复议决定。2019年9月11日，被告作出被诉复议决定并于9月12日向原告邮寄，原告于2019年9月16日签收。2019年9月26日，原告向本院提起行政诉讼。本院认为：《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。本案中，天津规自局作出的涉案通知书属于行政机关作出的告知行为，其目的是让行政相对人在相关行政机关启动正式拆除程序前自行纠正，该通知书本身并未对原告的权利义务产生实际影响，故不属于行政复议的受案范围。被告据此驳回原告的复议申请并无不当，本院予以支持。被告作出被诉复议决定履行了相应的法定程序，其行政程序亦无违法之处。综上，被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼理由均不能成立，对其诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告天津晟鑫泰科技有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告天津晟鑫泰科技有限公司负担（已交纳）。如不服本判决，各方当事人可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。审 判 长  李 茜审 判 员  杨晓琼人民陪审员  王淑敏二〇一九年十一月二十二日法官 助理  张馨心书 记 员  易 梦