江苏省南通经济技术开发区人民法院行 政 判 决 书（2019）苏0691行初987号原告朱某某，男，1951年7月8日生，××族，住江苏省如东县。委托代理人施瑜，江苏崇诚律师事务所律师。被告如东县栟茶镇人民政府，住所地如东县栟茶镇卫海北路899号。法定代表人蔡向阳，镇长。委托代理人陈宝明，该单位工作人员。原告朱某某诉被告如东县栟茶镇人民政府（以下简称栟茶镇政府）履行处理土地所有权或使用权争议职责一案，本院于2019年8月26日立案受理后，在法定期限内向被告邮寄送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月30日公开开庭审理了本案，原告朱某某及其委托代理人施瑜，被告栟茶镇政府委托代理人陈宝明到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原告朱某某诉称，原告系如东县栟茶镇兴凌西村二十一组村民。2017年，如东县人民政府确认原告在该村享有共计12.93亩土地承包经营权，并向原告发放了农村土地承包经营权证。承包期限自1997年9月1日至2027年8月31日止。2018年，原告因上述土地纠纷向如东县人民法院提起民事诉讼。法院经审理认为该案涉及土地使用权争议，应当由人民政府先行处理。2019年3月20日，如东县人民法院将相关案件材料移送被告处理，但被告未予处理。请求判令被告履行土地所有权和使用权处理的法定职责。为支持其诉请，原告向本院提交了以下证据：1.农村土地承包合同。2.农村土地承包经营权证。3.如东县人民法院民事裁定书。4.如东县人民法院移送函。被告栟茶镇政府辩称，原告不享有土地所有权，所以要求被告确认土地所有权于法无据。原告私下将土地经营权转让给他人，再要求收回，于法于理相悖，且原告只提供了承包经营权证，未能提供实体土地，解决土地争议的前提是原告要具有争议的土地，且要有争议的双方，而原告已放弃经营16年，未能提供其具有可使用的土地，也不知道和谁发生土地使用权争议，根据土地承包法第三十条的规定，承包方在承包期内交回承包地，在承包期内不得再要求承包土地。第五十五条规定了承包纠纷可由当事人协商或请求村委会、乡镇人民政府解决。因此，被告无法履行确权职责。请求驳回原告诉讼请求。被告未向本院提交证据及法律、法规等规范性文件依据。经庭审质证，被告对原告所举证据真实性均无异议。本院对原告所举证据的证明效力予以确认。经审理查明，朱某某与栟茶镇兴凌村经济合作社签订了农村土地承包合同，承包土地共四块，面积合计12.93亩，合同明确了四块土地的四址位置，承包期限自1997年9月1日至2027年8月31日止。如东县人民政府向朱某某户发放了农村土地承包经营权证。2019年1月，朱某某向如东县人民法院提起民事诉讼，认为其在1997年二轮承包时就享有上述土地的承包经营权，2003年左右，朱某某将案涉土地交给村民缪建生、冯学农、张庭如耕种。2013年，原告提出索要土地未果，后村经济合作社又将包括原告在内的土地流转给佘建挖塘养殖。请求判令被告缪建生等人及兴凌村经济合作社共同返还所占原告的承包地。被告缪建生等人辩称持有的土地确权登记证面积与实际面积一致，不存在多余面积。被告兴凌村经济合作社辩称，2003年之后，因多次调整土地，原告的土地面积不知道计算在16户村民哪几户中。2017年土地确权时，村民土地已于2013年整体流转给佘建，为了照顾原告才发了确权登记证，并未实际丈量。如东县人民法院认为，原告主张的承包地虽进行了确权登记，但早已整体流转给他人，并无实际四址，原告的土地是否包含在被告缪建生等人确权登记的土地面积中，双方均存在争议，根据土地管理法第十六条规定，应当由人民政府先行处理。据此，如东县人民法院裁定驳回朱某某的起诉。并将案件的相关材料移送栟茶镇政府处理。栟茶镇政府未予处理，原告遂提起本案之诉。本院认为，本案中被告未履行对案涉争议调查处理的职责。栟茶镇政府该不作为行为是否合法，应否继续履职取决于对案涉争议性质及救济途径的正确认识。根据修改前的《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。第五条规定，个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。第十条规定，申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：(一)申请人与争议的土地有直接利害关系；(二)有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。第十四条第四项规定，农村土地承包经营权争议案件不作为，土地权属争议案件受理。本案中，被告认为案涉争议的相对方不能确定，属于农村土地承包经营权争议，故而无法履职，且不属于其履职范围。本院认为，关于农村承包经营权纠纷的类型及救济途径，农村土地承包法及《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》作出了相应规定，《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》规定，承包合同纠纷、承包经营权侵权纠纷、承包经营权流转纠纷、承包地征收补偿费用分配纠纷、承包经营权继承纠纷，当事人可以提起民事诉讼。集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。此外，解释还对因发包方违法收回、调整承包地，或者因发包方收回承包方弃耕、撂荒的承包地产生的纠纷，规定了不同的处理办法。解读上述法律及司法解释等规定可以得出，农村土地承包经营权纠纷系承包方已经取得承包土地后产生的纠纷，涉及的承包地本身权属没有争议，且四址明确，当事人能够现场指认，产生的纠纷仅是属于履行承包合同、流转合同或被他人侵占承包地产生的纠纷。而对于四址不明确的承包地，由于无法确定具体侵权行为人等原因，自然无法通过民事诉讼途径解决。具体到本案，原告提供了合法的农村土地承包经营合同及权证，所记载的四址明确，但由于原告土地在内的全村大面积承包地已整体流转给他人养殖，导致实际土地四址难以现场辩别和确定。因而，原告在通过民事诉讼途径无法救济的情况下，才要求被告履行法定职责。被告认为原告将土地流转给他人，部分土地退回发包方，放弃了承包权，土地争议的相对方不明因而无法处理。对此，案涉承包合同双方当事人系朱某某与兴凌村经济合作社，兴凌村经济合作社作为发包方未变更、解除承包合同，也未收回承包地。相反，原告提供的证据证明其仍然系合法的承包经营权人，至于土地争议的争议各方不明的理由，原告庭审中陈述土地的坐落方位基本可以指认，但具体四址难以界定。因此，被告完全可以根据原告及村经济合作社的现场指认，确定相邻承包权人，确定各方承包土地的四址。况且，被告对其抗辩未提供任何证据予以证明，故被告应当调查处理，并在调查处理的基础上履行确认权属争议的法定职责。需要指出的是，行政诉讼法明确规定了被诉行政机关负责人应当出庭应诉。然被告负责人既未出庭，也未向本院书面说明不能出庭的理由。答辩及庭审过程中未提交任何证据证明其不履行职责或无法履行职责的合法性。如此，反映出被告对法律以及应诉工作的漠视。综上，原告朱某某请求被告栟茶镇政府履行法定职责的理由成立，被告栟茶镇政府未予履职行为违法，应当依据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》等相关规定对原告的请求事项调查处理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法第七十二条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，判决如下：限被告如东县栟茶镇人民政府于本判决生效之日起60日内对原告的请求事项作出调查处理决定。案件受理费人民币50元，由被告如东县栟茶镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。审判长  张志新审判员  管丽君审判员  张 燕二〇一九年十一月十一日书记员  唐贞贞