重庆市第五中级人民法院民 事 判 决 书(2019)渝05民终6431号上诉人（原审被告）：重庆市江津区清溪沟水库管理所，住所地重庆市江津区蔡家镇清溪沟核桃村三社，统一社会信用代码12500381450557666W。法定代表人：邓伯君，该单位所长。委托诉讼代理人：刘光敏，女，该单位员工。委托诉讼代理人：代霖，重庆渝津律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：四川鑫圆建设集团有限公司，住所地成都市金牛区兴盛西路2号3栋17层2号，统一社会信用代码915100006653770561。法定代表人：邹波，董事长。委托诉讼代理人：何芬兰，重庆索达律师事务所律师。上诉人重庆市江津区清溪沟水库管理所（以下简称清溪沟水库管理所）因与被上诉人四川鑫圆建设集团有限公司（以下简称鑫圆建司）建设工程施工合同纠纷一案，不服重庆市江津区人民法院于2019年6月26日作出(2018)渝0116民初12882号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。清溪沟水库管理所上诉请求：撤销重庆市江津区人民法院(2018)渝0116民初12882号民事判决,并依法改判。事实及理由：一、一审程序违法。（一）一审法院向被上诉人释明有程序违法。一审向被上诉人释明所认定的合同效力后，被上诉人依法变更诉讼请求是合法的，但是一审法院的释明系在上诉人不在场的情况下私下、庭外释明，上诉人认为庭外之释明和告知不属于诉讼过程，故一审法院程序违法，有失公正；（二）一审在被上诉人变更诉讼请求后确认的举证期限为十五天违法。根据相关规定，被上诉人变更诉讼请求以后，举证期限应不得少于三十日。二、一审认定事实和适用法律错误。（一）本案工程不适用《中华人民共和国城乡规划法》。本工程不在规划区范围，不需要由江津区规划与自然资源局发放建设工程施工许可；（二）《江津区大中型追库库区和移民安置区基础设施建设和经济发展规划》（2011-2015）属于专业规划，由江津区税务局制定后，得到江津区人民政府批准，再报送重庆市大中型移民后期扶持工作领导小组后得到批准，程序合法合规，该规划已对本案桥梁工程的建造进行了编制和规划说明，故本案工程已有合法的规划手续。三、上诉人与被上诉人签订的《建设工程施工合同》应为合法、有效。上诉人的行为不违反法律、行政法规的强制性规定，同时本项目从立项到施工的程序均合法，故该《建设工程施工合同》合法、有效。四、本工程系民生工程，着力解决移民后期出行难题，建设初衷即为当地人民群众受益。在施工过程中，上诉人严格按照《建设工程施工合同》履行相应的义务，没有任何违约行为，但被上诉人因为各种原因，不履行合同义务，恶意拖延工期，才导致新的法律风险。被上诉人鑫圆建司答辩，原审法院认定事实清楚，不存在程序违法，一审判决应予以维持。鑫圆建司一审诉讼请求：确认鑫圆建司与清溪沟水库管理所签订的《建设工程施工合同》无效。一审法院认定事实，2015年，清溪沟水库管理所就江津区清溪沟水库渡改人行桥项目进行公开招标。同年7月14日，鑫圆建司中标，中标工程范围为重庆市江津区清溪沟水库渡改人行桥工程施工图范围内的所有内容，包括基础、桥台、拱座、桥墩、盖梁、主拱圈、拱上建筑、桥面板、桥面系、桥面铺装、人行道栏杆等工程。工程地址位于江津区清溪沟水库中部船舶渡口上游150米处。同年8月22日，鑫圆建司、清溪沟水库管理所签订《建设工程施工合同》，约定由鑫圆建司承建该项目，签约合同价3035531.62元。工期为240日历天。双方还约定了其他权利义务。上述合同签订后，鑫圆建司进场施工。2017年4月23日，由于施工现场存在安全隐患原因，监理单位向鑫圆建司出具《工程暂停令》，通知鑫圆建司于2017年4月25日时起，暂停拱圈支撑体系部位（工序）施工，并提出相应施工要求。之后，鑫圆建司停工至今。另查明，该水库坝顶高程623.98m，校核洪水线622.35m。案涉人行天桥设计最高位置630.368m。2011年，江津区大中型水库移民后期扶持工作领导小组编制《江津区大中型水库库区和移民安置区基础设施建设和经济发展规划（2011-2015）》，其中规划在蔡家镇清溪沟村建设1座“清溪沟水库渡改人行桥工程”。桥面宽4M，桥高高出最高洪水位2M。重庆市大中型水库移民后期扶持工作领导小组向江津区人民政府对关于江津区大中型水库移民后期扶持规划（2011-2015年）作出批复，同意江津区编制的上述规划。一审审理过程中，清溪沟水库管理所陈述，由于案涉工程没在城乡规划确定的建设用地范围内，所以无须办理规划许可。案涉工程未办理建设用地规划许可、建设工程规划许可。一审法院认为，鑫圆建司与清溪沟水库管理所签订的《建设工程施工合同》无效。理由为：第一，根据《中华人民共和国城乡规划法》第二条、第三条的规定，城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划，总体规划是城市在一定时期内的发展计划和各项建设的总体部署。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划，前者用以控制建设用地性质等，作为城市规划管理的依据；后者用以指导各项建筑和工程设施的设计和施工。建设用地、建设工程需符合详细规划。本案中，清溪沟水库管理所提交的《江津区大中型水库库区和移民安置区基础设施建设和经济发展规划（2011-2015）》属于总体规划，不属于上述规定的修建性详细规划，因此，对于清溪沟水库管理所认为其已取得规划手续的意见，不予采纳。根据双方当事人的陈述及相关证据，江津区清溪沟水库渡改人行桥项目未取得建设用地规划许可、建设工程规划许可等规划审批。第二，根据《城乡规划法》第四十条、第四十一条规定，建设单位取得建设用地规划许可、建设工程规划许可是进行合法建设的前提，未取得上述规划审批即进行建设是法律明确禁止的行为。关于清溪沟水库管理所辩称，由于案涉工程未在规划用地范围内，所以无须办理规划许可的意见。根据《城乡规划法》第四十二条规定，城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。该条款应理解为，用地规划许可是工程规划许可的前提，没有取得用地规划许可的建设工程，不可能取得建设工程规划许可。本案中，由于清溪沟水库管理所未取得建设用地规划许可，所以没有达到工程规划许可的前提条件，因而无法取得案涉工程规划许可。清溪沟水库管理所将其无法取得规划许可理解为不需要取得，不符合法律规定，对清溪沟水库管理所的该辩解意见，不予采纳。第三，根据《土地管理法》第四十三条、《城乡规划法》第三十八条、第三十九条规定，建设单位应当取得建设用地规划许可。上述条款体现了国家对土地使用的调控和监管，属于社会公共利益的范畴。本案中，清溪沟水库管理所作为发包方，未办理建设用地规划许可证的行为，违反了《合同法》第五十二条第（5）项规定的违反法律、法规效力性强制规定的行为。鑫圆建司、清溪沟水库管理所签订的施工协议的标的即属违法，双方签订的建设工程施工合同亦应属无效。第四，《最高人民法院审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》第二条规定，当事人以发包人未取得建设工程规划许可证等规划审批手续为由，请求确认建设工程施工合同无效的，人民法院应予支持。本案起诉前，发包人清溪沟水库管理所未取得建设工程规划许可证等规划审批手续，双方签订的《建设工程施工合同》无效。第五，关于鑫圆建司变更诉讼请求的程序问题。根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三十五条，诉讼过程中，当事人主张的法律关系的性质或者民事行为的效力与人民法院根据案件事实作出的认定不一致的，不受本规定第三十四条规定的限制，人民法院应当告知当事人可以变更诉讼请求。本案审理过程中，一审法院依职权审查了案涉合同的效力，由于鑫圆建司主张的效力与该院作出的认定不一致，故该院向鑫圆建司进行释明，之后鑫圆建司选择变更诉讼请求，符合法律规定，故对清溪沟水库管理所辩称鑫圆建司变更诉讼请求程序不合法的意见，不予采纳。关于举证期限，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，人民法院确定举证期限，第一审普通程序案件不得少于十五日。本案中，确定的举证期限未少于十五日，程序合法。清溪沟水库管理所辩称该院确定的举证期限不合法，于法无据，不予采纳。综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条，《中华人民共和国土地管理法》第四十二条，《中华人民共和国城乡规划法》第二条、第三条、第三十八条、第三十九条、第四十条、第四十一条、第四十二条，《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》第二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三十五条的规定，经审判委员会讨论决定，判决：四川鑫圆建设集团有限公司与重庆市江津区清溪沟水库管理所于2015年8月22日签订的《建设工程施工合同》无效。案件受理费31084元，由重庆市江津区清溪沟水库管理所负担。本院二审经审理查明，本案涉案工程（即重庆市江津区清溪沟水库渡改人行桥工程）由重庆市江津区发展和改革委员会以津发改投[2012]12号文立项批复、重庆市江津区发展委员会和重庆市江津区水务局以津发改投[2014]9号文批准建设。2019年1月16日，重庆市江津区规划局向重庆市江津区水务局发出津规函[2019]51号函，内容为：“区水务局：你单位《关于函请出具无需办理江津区清溪沟水库渡改人行桥工程规划许可的函》（津水函[2019]8号）已收悉。经我局核查，现将有关意见函复如下：根据《重庆市城乡规划条例（2010版）》第五十一条规定，城乡规划主管部门和镇（乡）人民政府应根据经依法批准的详细规划、乡规划、村规划作出许可，不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。江津区清溪沟水库渡改人行桥工程不在《重庆市江津区蔡家镇清溪沟村村规划（2009-2020版）》确定的建设用地范围内，因此不需要办理规划许可。”2019年4月25日，重庆市江津区规划和自然资源局向重庆市江津区人民法院发出“重庆市江津区规划和自然资源局关于《重庆市江津区关于出具无需办理江津区清溪沟水库渡改人行桥工程规划许可函》的说明”，该说明主要针对上述的津规函[2019]51号函，进一步向一审法院作出说明，内容为：“根据《重庆市城乡规划条例》第六十一条规定：城乡规划主管部门和乡（镇）人民政府、街道办事处应当根据依法批准的详细规划、乡规划、村规划作出规划许可，不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。经审查，该项目未在城乡规划确定的建设用地范围内。故我局（重庆市江津区规划和自然资源局）不得对该项目作出规划许可。”本院二审审理查明的其他事实与一审法院查明的事实相同。本院认为，本案争议焦点是：鑫圆建司与清溪沟水库管理所于2015年8月22日签订的《建设工程施工合同》是否有效。关于合同效力问题。《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇政府申请办理建设工程规划许可。第四十一条第一款规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。第四十二条规定，城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。本院认为，在城镇、乡村规划区内进行工程项目的建设，必须取得建设用地规划许可。对于《城乡规划法》第四十二条的规定应当理解为行政机关无权在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。由于本案涉案工程本身并不在城乡规划的建设用地范围以内，故重庆市江津区规划和自然资源局不得对此作出规划许可，涉案工程实际上也不可能按照《城乡规划法》的相关规定办理建设用地规划许可，故本案不应适用《城乡规划法》第四十条、第四十一条的规定。鑫圆建司与清溪沟水库管理所于2015年8月22日签订的《建设工程施工合同》未违反法律、行政法规的强制性规定，合同内容系双方真实意思表示，应属有效。一审法院对此认定错误，本院依法予以纠正。另外，关于上诉人提出的一审程序违法的问题。经本院核查，一审法院向当事人释明的方式不违反法律规定，一审确定的举证期限也符合《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条的相关规定。故上诉人认为一审法院存在程序违法的理由不能成立，本院不予采纳。综上所述，上诉人清溪沟水库管理所的上诉请求成立，本院予以支持；一审判决适用法律错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国民法总则》第一百四十三条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销重庆市江津区人民法院（2018）渝0116民初12882号民事判决；二、驳回四川鑫圆建设集团有限公司的诉讼请求。一审案件受理费31084元，二审案件受理费31084元，均由四川鑫圆建设集团有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 张泽兵审 判 员 韩 艳审 判 员 苏 渝二〇一九年十一月二十日法官助理 陈治宇书 记 员 尹子依