北京市平谷区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0117行初171号原告武肖然，男，1947年6月7日出生，汉族，住北京市海淀区。原告武利亚，女，1949年11月14日出生，汉族，住北京市海淀区。被告北京市平谷区王辛庄镇人民政府，住所地北京市平谷区王辛庄镇校园路20号。法定代表人宋小勇，镇长。出庭负责人唐彦彪，副镇长。委托代理人张丙坤，北京市平谷区王辛庄镇人民政府工作人员。委托代理人闫海霞，北京市时雨律师事务所律师。原告武肖然、武利亚不服被告北京市平谷区王辛庄镇人民政府（以下简称王辛庄镇政府）作出的强制拆除决定，于2019年9月2日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2019年10月14日本院组织双方进行了证据交换，并依法组成合议庭，于2019年11月7日公开开庭审理了本案。原告武肖然、武利亚、被告王辛庄镇政府副镇长唐彦彪及委托代理人张丙坤、闫海霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年8月27日，被告王辛庄镇政府向原告武肖然作出京平王镇强拆字[2019]第2号《强制拆除决定书》（以下简称被诉强拆决定），主要内容是：2019年7月19日，本机关对你（单位）位于北京市平谷区王辛庄镇×××村×××山场擅自建设的房屋的违法建设，作出了《拆除违法建设告知书》（京平王镇拆字[2019]第7-19-1号），你（单位）未按照规定自行拆除违法建设。依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条、《北京市城乡规划条例》第六十二条、第七十八条第一款、《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条第二款之规定，王辛庄镇政府决定于2019年9月5日组织相关部门对该违法建设予以强制拆除。请你本人或成年家属/你单位法定代表人、主要责任人按时到达拆除现场；拒不到场的，不影响实施强制拆除。同时，请你（单位）于2019年9月5日前自行清理违法建设内的有关物品，拒不清理的，相关物品将依法处置。你（单位）如果主张拆除后的违法建设残值的，应当于2019年9月5日前向本机关提出书面声明，并在强制拆除后的七日内自行处置；你（单位）未事先提出书面声明或者事先提出声明但未在限定期限内处置完毕的，本机关将依法予以清理。根据《北京市城乡规划条例》第八十条的规定，强制拆除违法建设费用、建筑垃圾清运处置费用，以及相关物品保管等费用由你（单位）承担。你（单位）逾期不缴纳的，本机关可依法加处滞纳金。如不服本决定，可在接到本决定书之日起60日内，向北京市平谷区人民政府申请行政复议，也可在6个月内直接向北京市平谷区人民法院提起行政诉讼。原告武肖然、武利亚诉称，二原告认为×××林场的管理用房不属于违法建筑，理由如下：二原告是2002年经人介绍了解到平谷区王辛庄镇×××村×××林场对外招商承包荒山绿化的项目，经接洽与总承包人徐某签订了分包协议。为保证承包协议得到执行，二原告提出由于承包的是荒山，管理用房是保证投资荒山绿化承包的必备条件，经协商双方同意将建管理用房和相应配套附属设施条款写进了承包协议，并由总承包人徐某报×××村委会备案，后经×××村委会在×××林场现场办公后同意二原告的分包协议，因此二原告才于2002年在原有老宅基地上翻建了房屋及相应的设施，没有占用一分林地面积。建成后，于2004年4月正式开始履行承包合同，其承包年限至2045年12月31日止，到期后所有设施包括管理用房按政策规定交还给×××村委会。因此二原告的管理用房并不是擅自建设的违法建筑。二原告每年对荒山进行绿化，栽树种草，打药养护；每年按合同规定按时交纳承包费。十几年来没有任何政府部门告知二原告需要办理管理用房的相应手续。在此期间王辛庄镇政府土地部门曾多次来×××林场查勘，对后期其他单位及个人所盖的房屋曾多次下达停工罚款通知但从未对二原告的管理用房提出过异议，二原告也一直认为合同经×××村委会同意备案后即取得相应的合法手续。现在王辛庄镇政府突然告知二原告×××的管理用房属违建，不予认可，要求将管理用房及附属的工具小棚，存放用品的遮雨棚全部拆除。二原告认为，如果这样二原告将无法继续履行承包合同，承包合同将被迫中断，也将给二原告造成很大损失，在反复协商未果情况下，提出以下意见：1．管理用房及用于承包的附属设施始建于2002年，王辛庄镇政府所认定的违建依据：《城乡规划法》是2008年1月1日起施行，《北京市城乡规划条例》是2019年4月28日起施行，《北京市禁止违法建设若干规定》是2011年4月1日起施行。三份文件均在二原告的管理用房建成之后发布实施，因此三份文件不能作为对二原告×××林场管理用房认定违建的依据；2．由于王辛庄镇政府一直未拿出适用于认定二原告管理用房属违建的法律法规。因此为维护二原告的合法权益，彰显法律的公平公正，现起诉至法院，请求撤销王辛庄镇政府作出的被诉处理决定。原告武肖然、武利亚在本院指定的证据交换日向本院提交了下列证据，并在庭审中出示：1．总承包协议；2．分包合同，证据1、2证明总包合同、分包合同依法订立，合法有效，承包所建房屋为管理用房，写进了分包合同中，属分包合同中的条款，说明二原告在×××山场建房是有历史原因，有依据的，是得到×××村委会认可的，并不是王辛庄镇政府在《拆除违法建设告知书》中所说的擅自建设、搭建建筑物及附属设施；3．北京市建筑工程施工合同，证明管理用房建房时间早于王辛庄镇政府《拆除违法建设告知书》所依据的《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》、《北京市禁止违法建设若干规定》，因此当时无法取得乡村建设规划许可证；4．原告方交纳×××村委会×××承包费收条，证明分包合同得到了×××村委会的认可；5．挂号送达王辛庄镇政府及土地科的《×××林场承包情况说明》；6．《关于涉及×××林场承包山林荒地绿化的管理用房被定为违建的行政诉讼决定告知书》，证据5、6证明二原告已多次向王辛庄镇政府说明情况；7．平谷区农村合作经济经营管理站《关于平谷区违建别墅合同进行摸底清查的通知》、《平谷区违建别墅合同清理清查情况表》，证明王辛庄镇政府向有关部门所报材料严重失实，把荒山绿化承包写成果园，把管理用房写成别墅，把二原告2002年至2004年建房时间写成2009年10月至2011年10月。以上证据证明二原告×××林场承包合同整体合法有效，写进合同中的管理用房应受法律保护，不应定为违法建设，对原告管理用房强制拆除的决定错误，应予撤销。被告王辛庄镇政府辩称：一、本案基本事实:1．2018年6月14日，被告收到北京市平谷区园林绿化局《北京市平谷区园林绿化局关于“绿盾2017”、“绿盾2018”监督检查专项行动的告知函》，“绿盾2017”点位统计表、卫星图斑及《关于印发北京市“绿盾2018”自然保护区监督检查专项行动实施方案的通知》，称根据北京市环保局提供的疑似点卫星图片及相关数据显示，被告域内存在疑似破坏自然保护区生态环境的违法违规行为，包括“绿盾2017”保护区监督检查专项行动18个点位，要求被告进行整改。被告根据卫星图片显示，位于平谷区王辛庄镇×××村×××山场原告所建建筑物在“绿盾2017”点位图斑编号hx2上，该点位属于自然保护区的缓冲区，疑似违法建设，被告于2019年5月7日予以立案。2．2019年5月14日，被告到现场进行勘验、绘制草图、照相，并向建筑物所有人武肖然了解建筑物情况，告知相关权利，经现场勘查，涉案房屋建筑为砖混结构，除2处主体房屋外，另建有棚子1处等建筑，总建筑面积522．58平方米。3．经调查，涉案房屋为原告武肖然所有，被告充分听取了武肖然的意见，武肖然向被告提交了承包×××山场相关材料。4．根据规划图显示，涉案土地性质为生态环境安全控制区。5．被告向规划部门发案件协查通知，告知涉案房屋未取得乡村建设规划许可证。6．被告在2019年7月19日向违法建设所有人武肖然作出《拆除违法建设告知书》，限七日内自行拆除违法建设，并向武肖然送达。7．由于武肖然未在规定期限内拆除违法建设，被告于2019年8月8日向原告进行催告，并向原告送达《催告通知书》，催告原告履行义务，并告知享有的陈述及申辩的权利。8．原告在催告期限内仍未履行义务，2019年8月27日，被告向原告下发《强制拆除决定书》，并向原告送达，告知强制拆除的时间及原告享有的诉讼权利。二、被告有权对原告的违法建设予以查处。依据《城乡规划法》第六十五条、《北京市城乡规划条例》第六十二条、第七十八条第一款、《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条之规定，被告作为乡镇人民政府，对于本辖区的违法建设行为有权予以查处。经过上述调查工作，可以认定原告所建房屋缺乏必要的行政许可手续，属于违法建设。依据《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》、《北京市禁止违法建设若干规定》等法律法规，被告做出的强制拆除决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应当予以维持。综上，请法院驳回原告的诉讼请求。被告王辛庄镇政府在法定期限内向本院提交以下证据，并在庭审中出示:1．《北京市平谷区园林绿化局关于“绿盾2017”、“绿盾2018”监督检查专项行动的告知函》、王辛庄镇“绿盾2017”点位统计表、卫星图斑、《关于印发北京市“绿盾2018”自然保护区监督检查专项行动实施方案的通知》、立案审批表，证明被告根据平谷区园林绿化局转来的线索，确定违法建筑位于平谷区王辛庄镇×××村×××山场，在王辛庄镇“绿盾2017”点位统计表图斑编号hx2上，属于需要被告整改的范围，被告进行立案；2．现场勘验笔录、现场检查笔录、证据材料登记表（现场草图）、现场照片、询问笔录，证明被告对原告违法建设情况进行现场调查，了解违法建设情况，收集相关证据；3．卫星图、航拍图、土地规划图及关于平谷区各乡镇土地利用总体规划（2006-2020）的批复，证明王辛庄镇土地利用规划（2006-2020）已经被批准，依据规划，涉案建设所占土地性质为生态环境安全控制区；4．案件协查通知单、规划审批情况的函，证明经被告向规划主管部门发函查询，原告所建房屋未取得乡村建设规划许可证，属于违法建设；5．拆除违法建设告知书及送达回证，证明被告向原告送达拆除违法建设告知书，告知相关权利义务；6．催告通知书及送达照片、送达回证，证明被告向原告送达催告通知书，催告原告履行义务；7．强制拆除决定书及送达照片、送达回证，证明被告向原告送达强制拆除决定书，告知原告强制拆除的时间、法律依据及相关权利义务；8．原告向被告提交的材料，证明被告在查处违法建设过程中，充分听取了原告的意见，原告也向被告提交了相关材料。案件审理过程中，二原告向本院提起调查取证申请，庭审中，被告补充提交下列证据：1．×××林场城乡规划改为自然保护区的规划文件；2．2003年、2005年、2017年×××卫星图。《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》《北京市禁止违法建设若干规定》系被告王辛庄镇政府行使职权的法律依据。经庭审质证，被告对二原告提供的证据持以下质证意见：证据1、2不认可证明目的；证据3关联性、合法性均不认可；证据4真实性认可，证明目的不认可；证据5证明目的不认可；证据7真实性、证明目的都不认可。二原告对被告提供的证据持以下质证意见：证据5、6、7都收到了，其他证据都不能证明涉案建筑系违法建设；证据1中的专项行动告知函中表明，自然资源保护区居民应当妥善安置，且原告的建设是管理用房，不是生产设施，原告几乎没有污染物排放，生活垃圾也进行了妥善处理，达到了排放标准，是一般的生活设施，不是违法建设，且文件都是2006年以后发布，不适用原告的建设；证据2的真实性认可，符合现状；证据3不认可，平谷区如果对×××有新的规划，原告认可，但应当与原告协商，不应当随意执法、损害公民权益，被告违背法律要求，不告知政策调整，简单认定为违法建设，且被告证据、依据都是原告建房之后才有的；证据4不认可，后法不能确认前事，原告建设于法律生效之前，原告收到违建通知书后，给被告邮寄了解释函，但被告没有与原告协商解决。对被告庭审中提交的证据不认可，原告的建设形成于《城乡规划法》生效之前，规划区域范围的调整，对于历史遗留问题应当协商解决，并充分听取民众的意见，保证原告的合法权益，被告未听取原告的意见，不应未采取任何措施即进行强拆，主要责任在被告。本院对上述证据认证如下：二原告提供的证据1、2真实，能够证明涉案土地的使用权来源，对此证明目的本院予以采纳；证据3真实，能够证明涉案建筑建设时间和建设人，对此证明目的本院予以采纳；证据4真实，能够证明原告已缴纳承包费，对此证明目的本院予以采纳；证据5真实，能够证明被告调查过程中，二原告向被告邮寄送达情况说明的事实，本院予以采纳；证据6真实，能够证明原告收到被告送达的拆除违法建设告知书及催告书后向被告提交书面意见的事实，本院予以采纳；证据7系复印件，且被告不认可真实性，与本案无关，本院不予采纳。被告提供的证据7中的强制拆除决定系本案被诉行政行为，本院在此不予评价。被告提供的其他证据均系其执法过程中收集、形成，能够证明案件来源、被告立案、现场勘验、检查、拍照、询问、收集材料、向规划和国土部门询问涉案建设的审批情况及回函情况及制作并送达拆除违法建设告知书、催告通知书及被诉强拆决定的情况，本院予以采纳，但不能证明被告作出被诉强拆决定符合法律规定，对此证明目的本院不予采纳。经审理查明，2000年1月1日，×××村委会（甲方）与徐某（乙方）签订《联合开发×××山场协议》，约定由甲方提供所属×××山场范围内一切土地、山地及现有配套（含水、电等）及地面附属物，乙方投入资金、技术及人员进行种、养殖业为主的山区小流域综合治理开发活动，对山场具有全面经营管理权。2004年4月17日，徐某担任法人的北京赤子时空投资顾问有限公司（甲方）与武肖然、武利亚（乙方）签订《承包经营协议书》，约定乙方管理经营区域为：西至所修自用停车场西侧、东至泉水处、南至所建房屋山石山脊沿线、北至乙方所建房屋后山坡山脊沿线，另包含乙方投资改造的水管、水渠及相应的市政配套设施沿线；甲方同意该分包区域内所属旧房基地、院落（含地上、地下相应附属物）包括树木、围墙、水窖等归乙方使用，乙方从管理承包需要出发有权进行改造和建设，在取得甲方同意后，该区域内的施工建设及投资均属合法有效，并可受到国家政策和地方法规的保护，其翻建的房屋使用权属乙方所有，使用年限按本协议年限为准；乙方应对该区域内按照总包及分包的规定进行整治、养护、生产、及相应的市政设施和经营设施的建设，并有管理、经营、使用的权利；甲方同意乙方按照甲方整体承包的规划在该区域内开展相应的生产经营活动并协助乙方取得相应的生产经营手续；乙方承诺在该分包区域内各项活动均符合总承包的规定，对于相应的建设投资和生产经营，在取得甲方同意后均应视为符合总承包的规定；甲方保证在乙方入住前将相关的管制制度、规定以文字形式告知乙方，如在未告知的情况下出现与总包不符的行为和事情，应不视为乙方责任；对于该区域的承包管理经双方协商，乙方同意付给甲方4万元人民币作为乙方入区费用，在双方签订协议，乙方付给甲方2万元人民币后，协议正式生效，有效期至2049年12月31日止；该分包区域年承包费经双方协商，乙方同意每年支付区域承包费2400元，在房屋交付使用后每季度5日前预交下一季度承包费，执行至协议终止期。2002年至2004年，二原告在分包区内建设房屋及棚子，形成涉案建筑。因北京市平谷区园林绿化局移送“绿盾2017”、“绿盾2018”自然保护区监督检查点位疑似违法建设线索，2019年5月7日，被告王辛庄镇政府对本案涉案建筑进行立案。2019年5月14日，在原告武肖然的见证下，被告对涉案建筑进行现场勘验、检查、绘制平面图、拍照，当日被告与武肖然询问了解涉案建筑情况。后被告向规划和自然资源部门发函协查涉案建筑是否取得规划许可手续，2019年5月15日，北京市规划和自然资源委员会回函，主要内容为：位于平谷区王辛庄镇×××村×××山场的京平王协字[2019]2号所示内容,未依法取得乡村建设规划许可证。2019年7月19日，被告王辛庄镇政府制作并送达拆除违法建设告知书，认定涉案建筑为违法建设，责令原告武肖然接到通知后立即停止施工、停止使用违法建设，并在7日内自行拆除所建构筑物，恢复土地原貌，逾期不拆除被告将强制拆除。2019年8月8日，被告制作催告通知书，催告原告武肖然7日内自行拆除违法建设，并提出陈述和申辩。原告武肖然、武利亚向被告邮寄书面告知书。2019年8月27日，被告制作被诉强拆决定并送达。原告不服被诉强拆决定，向本院提起行政诉讼。另查明，涉案建设已被全部拆除。本院认为，《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”根据《城乡规划法》，结合本市实际情况制定的《北京市城乡规划条例》第六十二条第一款规定：“乡镇人民政府、街道办事处应当对本辖区内建设情况进行巡查，发现违法建设行为的，应当予以制止，并依法予以处理。”依据上述规定，被告王辛庄镇政府有权查处本辖区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的违法行为。关于被告对原告武利亚主体资格的异议，本院认为，二原告提交分包协议、建筑工程施工合同均系武肖然、武利亚二人共同签订，且庭审中二原告认可共同建设、共同使用，故原告武利亚与被诉行政行为有法律上的利害关系，应当作为共同原告参加诉讼，被告的该项意见不能成立，本院不予支持。关于二原告对被告王辛庄镇政府的职权范围、法律依据所提异议，二原告认为：二原告建设行为发生在被告适用法律实施之前，涉案建设不适用上述法律依据。本院认为：依据二原告建设行为发生时有效的《中华人民共和国城市规划法》、《北京市城市规划条例》的相关规定，全市行政区域都是“城市规划区”的范围，一切城市和农村各项建设工程、建设用地都执行统一规划，二原告进行建设时亦应经过规划主管部门批准，而二原告并不能出具相关批准手续，二原告未经规划主管部门批准建设房屋、棚子的行为即属违法行为，且这种违法状态一直持续到《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》实施后，而《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》仍延续了规划行政许可制度，二原告未经规划行政许可进行建设仍属违法行为。鉴于上述新旧法律规范对二原告违法行为的定性相同，被告适用《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》对其行为进行定性并查处并无不当，二原告的该项主张不能成立，本院不予支持。本案审查的重点在于：二原告所建建设是否系违法建设及被诉强拆决定是否合法。关于二原告所建建设是否系违法建设的问题，本院认为，《北京市城乡规划条例》第二条第一款规定：“本市行政区域全部为规划区”；第二十九条第一款规定：“本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可”；第二十九条第三款规定：“城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设”。本案中，根据双方提交的证据，结合各方陈述，原告武肖然、武利亚在涉案土地上所建建设未经规划行政主管部门审批，未依法取得乡村建设规划许可，被告王辛庄镇政府认定涉案建设属于违法建设并无不当。对于二原告关于承包土地系荒山，涉案建筑系荒山绿化的管理用房及配套附属设施，经村委会备案并签订分包协议的主张，本院认为，依据《北京市城乡规划条例》的相关规定，本市行政区域全部为规划区，农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设，涉案建筑位于×××村，二原告的上述主张均不能替代规划审批手续，不能证明涉案建筑系合法建设，本院不予支持。关于被诉强拆决定是否合法的问题，本院认为，行政机关作出强制拆除决定应当遵循法定程序并符合正当程序原则。根据《行政强制法》第四十四条之规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告王辛庄镇政府于2019年7月19日制作并送达拆除违法建设告知书，未充分保障原告申请行政复议或提起行政诉讼权利的情况下，径行制作并送达被诉强拆决定，被告王辛庄镇政府的执法程序违法，被诉强拆决定应予撤销。鉴于涉案建设已经被拆除，被诉强拆决定已经不具有可撤销内容，故应确认被告王辛庄镇政府作出的被诉强拆决定违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告北京市平谷区王辛庄镇人民政府于二〇一九年八月二十七日向原告武肖然作出的《强制拆除决定书》违法。案件受理费五十元，由被告北京市平谷区王辛庄镇人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  何雨亭人民陪审员  刘红春人民陪审员  王翠芬二〇一九年十一月二十九日法官 助理  王泽硕书 记 员  张江维