广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0606行初803号原告沈棉初，男，1946年11月23日出生，汉族，住佛山市南海区，委托代理人卢旭辉，广东百科律师事务所律师。委托代理人邹友丽，广东百科律师事务所律师。被告佛山市南海区里水镇大石社区居民委员会，住所地佛山市南海区里水镇大石市场边。法定代表人易柏荣。委托代理人陈志辉，广东正念律师事务所律师。第三人佛山市南海区里水镇大石经济联合社，住所地佛山市南海区里水镇大石村。负责人陈锐泉，社长。第三人佛山市南海区里水镇大石村元二股份合作经济社，住所地佛山市南海区里水镇大石村。负责人沈达联，社长。两第三人的共同委托代理人冼敏均，广东正念律师事务所律师。原告沈棉初诉被告佛山市南海区里水镇大石社区居民委员会不履行法定职责一案，原告于2019年7月5日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月8日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因佛山市南海区里水镇大石经济联合社（以下简称大石经联社）、佛山市南海区里水镇大石村元二股份合作经济社（以下简称元二经济社）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭于2019年10月17日公开开庭审理了本案。原告沈棉初及其委托代理人卢旭辉、邹友丽，被告的委托代理人陈志辉，两第三人的共同委托代理人冼敏均均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告是佛山市南海区里水镇大石村元二村村民，1988年村集体分配给原告宅基地并办理了集体土地建设用地使用证，证号为南府集建字89第077349号，原告在此宅基地上盖了住房，并办理了房屋所有权证，证号为粤房字第××号。经过近三十年，该住房已无法居住使用。于是原告拟将该住房进行改建，即拆旧建新，并于2018年初按照佛山市南海区农村宅基地个人自建住宅建筑方案规划的相关办事指南，准备所有的相关材料，并填写了所有的申请表格，填写的申请表格包括注销旧的房屋所有权证、将旧的集体土地建设用地使用证更换成新的不动产产权证、个人自建住宅建筑方案规划审批，向被告和第三人大石经联社、第三人元二经济社，以及佛山市南海区里水镇大石村元二村民小组（以下简称元二村民小组）递交申请。但被告及两第三人、元二村民小组均以各种不成立、不合理的理由故意刁难，导致原告的改建房申请在过去的一年多时间里一直无法进行。后来，原告实在迫于无奈，于2019年3月25日将所需的全部资料分别邮寄给被告及两第三人、元二村民小组，同时还委托律师发《律师函》，但被告及两第三人、元二村民小组收到后均未作回复及出具审批意见。根据相关法律规定，原告的改建房申请符合条件，被告应在法定期限内对原告的申请作出明确的审批意见及答复，但被告至今没有履行，其行为属于怠于履行法定职责。为维护原告的合法权益，请求法院判令：1.被告立即履行法定职责，在原告向其提供的注销房屋（证号：粤房字第××号）相关申请材料中出具书面审批意见；2.被告立即履行法定职责，在原告向其提交的将旧集体土地建设用地使用证（证号：南府集建字89第077349号）更换新的不动产产权证相关申请材料上出具书面审批意见；3.被告立即履行法定职责，在原告向其提交的农村宅基地个人自建住宅建筑方案规划相关申请材料上出具书面审批意见；4.被告承担本案诉讼费用。原告在诉讼中提供了下列证据：1.身份证、常住人口登记卡、集体土地建设用地使用证、房屋所有权证、宗地图、四邻意见征求书（报建）、佛山市南海区规划建设项目登记表、农村私人住宅建房申请公示（报建）、南海区里水镇农村宅基地个人自建房场地现状说明、宅基地的建房方案公示说明书、南海区农村宅基地个人自建住宅规划报批表、快递单及签收回执，证明2019年3月25日，原告将个人自建住宅报批所需的申请材料快递给被告及元二村民小组，收到材料后，被告及元二村民小组未回复及出具书面审批意见。2.身份证、集体土地建设用地使用证、房屋所有权证、地址证明、佛山市南海区不动产登记申请表、不动产权籍调查表、快递单及签收回执，证明2019年3月25日，原告将注销房屋所有权所需的申请材料快递给被告、大石经联社及元二经济社，收到材料后，被告及两第三人至今未回复及出具书面审批意见。3.身份证、常住人口登记卡、集体土地建设用地使用证、房屋所有权证、地址证明、宗地图、无争议声明、无办理房产证声明、佛山市南海区不动产登记申请表、快递单及签收回执，证明2019年3月25日，原告将旧的集体土地建设用地使用证更换新的不动产产权证所需的申请材料快递给被告、大石经联社及元二经济社，但均没有回复及出具书面审批意见。4.律师函、快递单及签收回执，证明2019年3月25日，原告委托律师向被告及两第三人发出律师函，催促其履行法定职责。5.录音及文字转换材料（编号：9610）,证明佛山市南海区里水镇行政服务中心的工作人员明确告知，办理旧的房产证注销，只需经济社、经联社、居委的签名盖章即可，无须开村民代表开会表决通过。6.录音及文字转换材料（编号：9612），证明：（1）南海区里水镇国土所的工作人员告知，办理注销旧的房产证，全部只由村、经济社等里盖章处理。（2）工作人员当面打电话给原告所在居委的工作人员，得知原告办理注销旧房产证、报建等工作处处受阻的原因是社长与原告有私人恩怨，因此故意百般刁难。被告辩称，一、被告没有法定职责满足原告的第1项和第2项诉讼请求，不是适格的主体。被告只是基层群众性自治组织，并非行政机关，没有行政权审批注销房屋所有权证和将旧集体土地建设用地使用证更换新的不动产权证。审批注销房屋所有权证以及将旧集体土地建设用地使用证更换新的不动产权证，是不动产管理相关行政机关的职权。没有法律规定要求被告必须在原告提交的注销房屋所有权证相关申请材料上和将旧集体土地建设用地使用证更换新的不动产权证相关申请材料上出具书面审批意见，故原告的第1项和第2项诉讼请求完全没有事实和法律依据。二、被告没有在原告提交的农村宅基地个人自建住宅建筑方案规划相关申请材料上出具书面审批意见，是因为出具书面审批意见前置条件程序没有满足，被告已经口头告知原告，原告申请南海区农村宅基地个人自建住宅规划报批须向其所在集体经济组织即元二经济社初审通过后向被告提交。1.被告须在特定情况下才能成为农村集体资产所有者的代表。《中华人民共和国民法总则》第一百零一条规定：“未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。”《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于村民委员会和村经济合作社的权利和关系划分的请示的答复》表示：“集体所有的土地依照法律规定属于村农民集体所有的，应当由村农业生产合作社等农业集体经济组织经营管理，没有村农业集体经济组织的，由村民委员会经营管理”《农业部对十二届全国人大五次会议第3691号建议的答复》（农办议〔2017〕345号）第二点“关于农村集体资产所有者的代表”中提到：“按照现行法律规定，农村集体经济组织是农村集体资产管理的主体，依法代表成员集体行使农村土地资产的所有权，村民委员会和村民小组只能在特定条件下代行其职能”由此可见，被告只有在村里没有农业集体经济组织的情况下，才对涉案土地履行经营管理职责。2.是否允许原告要求在涉案土地进行农村宅基地个人自建住宅，是对涉案土地履行经营管理职责的行为，本案履行经营管理职责者依法规定是元二经济社。原告是佛山市南海区里水镇大石元二村的村民，是元二经济社集体经济组织的成员。《中华人民共和国物权法》第五十八条规定：“属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权”，《土地管理法》第十条规定：“已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”案涉不动产所在土地所有权属于元二经济社，应由元二经济社承担管理职责，因此，履行经营管理职责者是元二经济社。被告没有收到第三人元二经济社送审的报批材料，且元二经济社曾经向被告汇报，原告的申请不符合条件，具体如下：（1）涉案土地没有原始坐标，位置不明。据国土部门反映，虽然原告持有土地使用证，但国土部门内部系统并无原始坐标证明涉案土地所在位置，因此，原告提交证据中的所谓宗地图，没有法律效力，与涉案土地没有关联性，涉案土地存在争议。因没有原始坐标，不能确定涉案土地位置，原告申请改建事宜涉及用地红线的改变，依据《佛山市南海区农村宅基地管理规定》（南府〔2018〕13号）第二十一条：“农村集体经济组织成员申请农村住宅改建、扩建、迁建涉及用地红线发生改变的，需重新办理用地审批手续……”原告须依照该《规定》第十五条重新办理用地审批手续，首先，应如实填写农村居民建房用地申请表和农村居民建房用地调查表，同时将四邻指界无异议证明等申请材料提交至农村集体经济组织（即元二经济社）。（2）原告的申请严重违反“一户一宅”的原则规定，隐瞒涉案土地、涉案房产的事实。按照《佛山市南海区农村宅基地管理规定》“一户一宅”、面积合规的原则严格审批，必须严控增量，且依据该规定第十八条可知，80平方米是新批准用地面积的上限，原告一人名下除涉案土地262平方米外，还享有另一块243.33平方米的土地（南府集建字〔89〕第077412号）的建设用地使用权，合计503.33平方米，已严重超出前述原则和规定。原告提供的房屋所有权证与实际房产不符，涉案房产已不存在，涉案土地上的房产实际约30平方米（原告并没有实际居住而是居住在另一块243.33平方米的土地上的房屋里），且事先没有完成报批手续，属于违法建筑，与“拆旧建新”事实不符，应予以拆除。且涉案土地一直处于闲置状态，并非原告诉称“经过近三十年，该住房已无法居住使用”元二经济社依照该《规定》第四十条第（三）项：“闲置的农村宅基地，报经原批准用地的人民政府批准，农村集体经济组织可收回宅基地使用权”可收回涉案土地。《佛山市南海区农村宅基地用地审批实施细则》（南府办函〔2018〕132号）第九条第（一）项：“申请人申请农村住宅改建、扩建涉及用地红线发生改变的，原批准用地面积大于80平方米的，新批准用地面积不能大于原批准面积”第十条第（一）项：“申请人户内有多处宅基地的，只允许一处农村住宅改建、扩建”原告申请不符合政府文件要求，原告存在刻意隐瞒涉案土地存在争议事实的行为。（3）原告邮寄给被告的申请材料内容没有填写完整，多处空白，根本不符合审批条件。综上所述，原告的起诉没有事实和法律依据，请求法院依法驳回起诉。被告在诉讼中向本院提供了如下证据：1.2018年9月9日村委会、村民代表会议记录，证明元二经济社并未出具书面审批意见，是因为成员大会未通过表决，只有通过表决并公示期满无异议，元二经济社方可签注审核意见。元二经济社签注审核意见后，才能提交至被告进行复审。2.《佛山市南海区农村宅基地管理规定》《佛山市南海区农村宅基地用地审批实施细则》，证明南海区的规定没有要求被告必须在原告提交的注销房屋所有权证相关申请材料，和将旧集体土地建设用地使用证更换新的不动产权证相关申请上出具书面审批意见。程序上，原告申请南海区农村宅基地个人自建住宅规划报批需向元二经济社初审通过后向被告提交，实体上，原告的申请不符合政府文件的要求。3.南府集建字89第077412号《集体土地建设用地使用证》复印件，证明原告持有多块宅基地，且面积大，不符合一户不超过80平方的规定。第三人大石经联社述称，原告提出的诉讼请求完全与大石经联社无关。第三人大石经联社并非行政机关，没有行政权审批涉案相关事项，且涉案土地所有权，属于元二经济社，不归属大石经联社所有。原告是因与元二经济社存在土地争议，其申请不符合政府文件要求。综上所述，原告的起诉没有事实和法律依据，请求法院依法驳回起诉。第三人大石经联社在诉讼中没有提交证据。第三人元二经济社述称，一、原告提出的注销房屋所有权证的诉讼请求与第三人元二经济社无关。元二经济社并非行政机关，没有行政权力审批注销房屋所有权证，原告是否注销房屋所有权证与元二经济社没有关系。二、原告提出的集体土地建设用地使用证旧证换新证以及农村宅基地个人自建住房建筑方案规划审批的诉讼请求均不符合法定条件，依法应予以驳回。原告是佛山市南海区里水镇大石元二村的村民，是元二经济社集体经济组织的成员。《中华人民共和国物权法》第五十八条规定：“属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权”，《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”案涉不动产所在土地所有权属于元二经济社，是否允许原告要求在涉案土地进行农村宅基地个人自建住宅，是对涉案土地履行经营管理职责的行为，履行经营管理职责者依法应是元二经济社。由于原告持有的旧集体土地建设用地使用证有历史遗留问题，存在争议，故元二经济社成员代表会议没有通过，因此，没有满足将旧建设用地使用证更换新的不动产权证以及在涉案土地上自建住宅的条件。具体如下：（1）涉案土地没有原始坐标，位置不明。虽然原告持有土地使用证，但国土部门内部系统并无原始坐标证明涉案土地所在位置，因此，宗地图与土地使用权属没有关联性，涉案土地存在争议。由于没有原始坐标，不能确定涉案土地所在位置，原告申请改建事宜涉及用地红线的改变，依据《佛山市南海区农村宅基地管理规定》（南府〔2018〕13号）第二十一条：“农村集体经济组织成员申请农村住宅改建、扩建、迁建涉及用地红线发生改变的，需重新办理用地审批手续……”原告须依照该《规定》第十五条重新办理用地审批手续，首先，应如实填写农村居民建房用地申请表和农村居民建房用地调查表，同时将四邻指界无异议证明等申请材料提交至农村集体经济组织初审。（2）原告的申请严重违反“一户一宅”的原则规定，隐瞒涉案土地、涉案房产的事实。按照《佛山市南海区农村宅基地管理规定》“一户一宅”、面积合规的原则严格审批，必须严控增量，且依据第十八条可知，80平方米是新批准用地面积的上限，原告除涉案土地外还享有另一块243.33㎡的土地（南府集建字〔89〕第077412号）的建设用地使用权，已严重超出前述原则和规定。原告提供的房屋所有权证与实际房产不符，涉案房产已不存在，涉案土地上的房产事先没有完成报批手续，属于违法建筑，与“拆旧建新”事实不符，应予以拆除。且涉案土地一直处于闲置状态，并非原告诉状所称“经过近三十年，该住房已无法居住使用”，元二经济社依照该《规定》第四十条第（三）项：“闲置的农村宅基地，报经原批准用地的人民政府批准，农村集体经济组织可收回宅基地使用权”可收回涉案土地。《佛山市南海区农村宅基地用地审批实施细则》（南府办函〔2018〕132号）第九条第（一）项：“申请人申请农村住宅改建、扩建涉及用地红线发生改变的，原批准用地面积大于80平方米的，新批准用地面积不能大于原批准面积”第十条第（一）项：“申请人户内有多处宅基地的，只允许一处农村住宅改建、扩建”原告申请不符合政府文件要求。原告存在刻意隐瞒涉案土地存在争议事实的行为。（3）原告邮寄给元二经济社的申请材料内容没有填写完整，多处空白。综上所述，原告的起诉没有事实和法律依据，请求法院依法驳回起诉。第三人元二经济社在诉讼中并未提交证据。经庭审质证，本院对当事人提供的证据认证如下：原告提交的证据1-3，上述证据由相关的单位出具，或是行政审批的材料样本，本院对上述证据的真实性予以确认。原告提交的证据4，原告及两第三人对其真实性均无异议，本院对该证据的真实性予以确认。原告提供的证据5、6，由于对话双方的身份无法确认，故本院对上述证据不予采纳。被告提交的证据1，该证据有出具单位的签字盖章，本院对该证据的真实性予以确认。被告提供的证据2，原告及两第三人对该证据的真实性无异议，本院对该证据的真实性予以确认。被告提交的证据3，该证据由相关单位的盖章确认，且原告本人也承认其拥有两处宅基地的事实，为此本院对上述证据的真实性予以确认。经审理查明，原告是位于佛山市南海区里水镇大石村262.5平方米集体土地的使用权人，并领取了《集体土地建设用地使用证》（证号：南府集建字〔89〕第077349号）。原告在该土地上建有面积为25平方米的房屋一间，并领取了《房屋所有权证》（证号：粤房字第××号）。原告称由于被告及两第三人无故不协助原告办理上述房产的房屋所有权证注销、集体土地建设用地使用证旧证换新证以及自建住宅报批的手续，其于2019年3月25日向被告及元二村民小组邮寄了自建房住宅报批申请材料，被告及元二村民小组于次日收到了上述材料。同日，原告又向被告及两第三人邮寄了办理房屋所有权证注销申请的材料以及办理换发集体土地建设用地使用证的申请材料，被告及两第三人均于次日收到。原告认为，被告收到原告的上述申请材料后，至今未依法回复或出具书面审批意见，故向本院提起本案诉讼。另查，《佛山市南海区农村宅基地管理规定》第二十一条规定：“农村集体经济组织成员申请农村住宅改建不涉及用地红线发生改变的，按镇（街道）农村宅基地个人自建住宅建设管理的相关规定进行报建。农村集体经济组织成员申请农村住宅改建、扩建、迁建涉及用地红线发生改变的，需重新办理用地审批手续，经农村集体经济组织初审、村（居）委员会复审以及镇（街道）相关部门联审并报镇人民政府（街道办事处）批准后，颁发《农村住宅建设用地许可证》。申请人凭《农村住宅建设用地许可证》及相关材料进行报建。村（居）委会复审结果须在村内公示，接受群众监督。”另外，根据《佛山市南海区农村宅基地用地审批实施细则》第十五条，申请农村住宅新建、改建、扩建、迁建，涉及用地红线发生改变的，需要办理用地审批手续。由农村集体经济组织对申请材料进行初审，由成员大会或者成员代表大会进行表决，表决通过后公示10个工作日，公示期满无异议的，出具公示无异议证明，签注审核意见，提交至村（居）委会。村（居）委会对申请材料进行复审，复审通过后签注审核意见，提交至镇（街道）国土部门。另外，原佛山市南海区国土城建和水务局印制的《南海区农村居民自建住宅规划报批表》要求村（居）委员会就农村宅基地个人自建住宅规划申请出具审批意见。本院认为，本案的争议焦点在于第一，被告是否本案的适格主体；第二，被告拒绝对原告的各项审批申请签署意见的行为是否合法。针对第一个争议焦点，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”被告虽然并非行政机关，但根据上述法律规定，其在行使法律、法规和规章授权的行政管理职能时，具有行政主体资格。由于原告的诉讼请求涉及三个审批行为，需要逐一进行分析。对于原告主张的注销房屋所有权证以及集体土地建设用地使用证旧证换新证的审批。首先，注销房屋所有权证以及集体土地建设用地使用证的旧证换发新证属于不动产登记部门的行政职责，被告不属于不动产登记部门，也不是法律、法规、规章授权的履行不动产登记职责的组织。另外，从原告提交的注销房屋所有权登记申请材料以及换发集体土地建设用地使用证申请材料反映，《佛山市南海区不动产登记申请表》仅要求集体土地所有者加具不动产登记意见，被告是居民委员会，属于基层群众性自治组织，不是集体土地所有者，无需对原告的不动产登记申请加具意见。至于需要被告加具意见的《地址证明》，仅是用于证实拟进行不动产登记的不动产地址，仅是证明材料，并非审批意见。由于被告没有法律、法规或者规章授权的对注销房屋所有权证以及集体土地建设用地使用证旧证换发新证的审批职权，原告的上述两项起诉并非行政诉讼的受理范围，依法应予驳回。至于原告要求被告对其农村宅基地个人自建住宅建筑方案规划进行审批的诉请。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第二款规定：“在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规定管理办法，由省、自治区、直辖市制定。”《广东省城乡规划条例》第五十一条第一款规定：“在村庄规划确定的宅基地范围内建设农村村民住宅的，应当持村民委员会签署的书面同意意见、土地使用证明、住宅设计图件等材料，向镇人民政提出申请，由镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”另外，原佛山市南海区国土城建和水务局（规划）制作的《南海区农村宅基地个人自建住宅规划报批表》其中一栏内容为村（居）委会对宅基地上的报建出具审批意见。从上述法律、法规以及南海区规划部门对于宅基地上报建的要求可以反映，村民委员会虽是基层群众性自治组织，但其在地方性法规的授权下，履行宅基地上个人自建住宅规划报批审核职责过程中作出的行为属于行政行为，被告具有行政主体资格，是适格的主体。被告认为，其并非行政诉讼的适格被告的主张，本院不予支持。对于第二个争议焦点，由于原告提出的注销房屋所有权证以及集体土地建设用地使用证旧证换发新证的审批并非被告的职权，故被告无需对原告的申请进行处理。至于原告提出的农村宅基地个人自建住宅建筑方案规划审批申请，被告主张是由于原告未完成前置程序，具体就是作为宅基地所有人的元二经济社认为原告的宅基地涉及用地红线的改变，且原告的申请严重违反“一户一宅”的原则规定，为此原告的申请未能通过元二经济社的初审，被告缺乏审批的基础。本院认为，原告申请改建、扩建的宅基地已经颁发了《集体土地建设用地使用证》，且对用地面积及四至均有记载。虽然被告及元二经济社主张，原告的涉案宅基地涉及用地红线的改变，但对上述情况，被告及元二经济社均未提供的证据证实。对被告的上述主张，本院不予支持。至于被告及两第三人主张的原告违反“一户一宅”的宅基地使用原则的问题。本院认为，涉案土地的《集体土地建设用地使用证》于1988年12月30日颁发，本案中没有证据证实该证的颁发违法并已由相关部门撤销。另外，根据《佛山市南海区农村宅基地用地审批实施细则》第十条的规定，申请人户内有多处宅基地的，只允许一处农村住宅改建、扩建。虽然原告名下拥有两处宅基地，但本案中没有证据反映原告在申请涉案宅基地上住宅改建、扩建前，曾申请改建或扩建了他处宅基地上的住宅，无法证实原告已不符合申请改建、扩建宅基地上住宅的条件。故被告拒绝对农村宅基地个人自建住宅建筑方案规划申请出具审批意见的行为主要证据不足。原告要求被告履行法定职责，在原告提交的农村宅基地个人自建住宅建筑方案规划相关申请材料上出具书面审批意见的诉请合理有据，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：一、驳回原告沈棉初提出的被告立即在原告提交的注销房屋所有权证（证号：粤房字第××号）相关材料上出具书面审批意见，以及被告立即在原告提交的将旧集体土地建设用地使用证（证号：南府集建字89第077349号）更换新的不动产权证相关申请材料上出具书面审批意见的起诉；二、被告佛山市南海区里水镇大石社区居民委员会在本判决发生法律效力之日起六十日内，对原告提交的农村宅基地个人自建住宅建筑方案规划申请重新进行审批。本案诉讼费50元，由被告佛山市南海区里水镇大石社区居民委员会承担。服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  梁嘉莹人民陪审员  陈志雄人民陪审员  伍少婷二〇一九年十一月二十八日书 记 员  黎嘉健