贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔行终1430号 上诉人（一审原告）李克松，男，汉族。 委托代理人谢虹，贵州仪程律师事务所律师。 委托代理人王诗琪，贵州仪程律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）贞丰县人民政府，住所地：贵州省贞丰县西城区行政办公楼。 法定代表人郑梦英，县长。 被上诉人（一审被告）黔西南布依族苗族自治州人民政府，住所地：贵州省兴义市沙井街16号州政府大院。 法定代表人杨永英，州长。 委托代理人杨开龙，黔西南布依族苗族自治州司法局行政复议科科长。 上诉人李克松因与贞丰县人民政府、黔西南布依族苗族自治州人民政府（以下简称黔西南州人民政府）房屋行政补偿及行政复议一案，不服贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院作出的（2018）黔23行初115号行政判决，向本院提出上诉，本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明：2016年，为加快贞丰县城镇化建设，进一步完善县城基础设施、改善人民居住环境，贞丰县人民政府启动了老农业局片区、贞丰三小片区棚户区改造项目。2016年4月27日，贞丰县人民政府作出《关于对贞丰县老农业局、三小片区棚户区改造项目进行房屋调查登记的公告》，将对老农业局和三小片区项目红线范围内的所有单位、个人的房屋权属、用途、面积、装修等情况进行调查登记。2016年5月25日，贞丰县人民政府作出贞府函〔2016〕89号《关于的批复》，原则同意贞丰县住房和城乡建设局制作的安置补偿方案。2016年6月1日，贞丰县住房和城乡建设局工作人员对李克松户房屋进行了调查，2016年6月1日，贞丰县住房和城乡建设局填写《贞丰县农业局、三小片区棚户区改造项目房屋征收确权登记表》，载明李克松户位于贞丰县珉谷镇建设路的2层砖混结构房屋，已登记部分住房面积134.98平方米，商业房面积40.79平方米；未登记部分，住改商门面房面积22.15平方米；砖木简易房20.14平方米；简易棚活动房62.28平方米；未登记的土地面积是115.15平方米。表上载明“联系不上本人，其姐姐代理”。2015年6月5日，贞丰县人民政府对上述方案予以公告，公开征求公众意见。2015年8月15日，贞丰县人民政府作出《关于贞丰县城市棚户区改造房屋及土地征收安置补偿方案意见建议反馈的回复公告》。 2016年5月至12月间，贞丰县多次在县政府常务会议和县委常委会上对项目相关事宜进行讨论。2016年6月6日，贞丰县住房和城乡建设局作出《关于贞丰县南城片区电子商贸批发物流园城中村棚户区改造项目被征收人协商选定房屋征收评估机构的公告》，通知自公告发布之日起5个工作日内，组织房屋征收范围内的被征收人自主协商选定1家房地产评估机构，不能达到50%以上被征收人共同选定一家评估机构的，视为未达成一致意见，将采用抽签方式选定评估机构。因协商选定评估机构集中票数人数不过半，贞丰县住房和城乡建设局于2016年7月5日作出《关于“贞丰县老农业局、三小片区项目城市棚户区改造项目”房屋征收协商选定评估机构情况及抽签决定评估机构的公告》。同年7月10日，贞丰县住房和城乡建设局作出《关于“贞丰县老农业局片区、三小片区城市棚户区改造项目”房屋征收抽签决定评估机构结果的通告》，7月12日，经贞丰县公证处公证，现场抽签确定的评估机构是贵州惠仕房地产资产评估有限公司。2017年8月10日，贞丰县住房和城乡建设局作出《关于贞丰县老农业局片区城市棚户区改造项目房屋征收确权结果公示的公告》，对被征收户的房屋情况进行公告。同年11月6日，再次作出房屋征收确权复核结果公告。同日，贞丰县人民政府作出《贞丰县老农业局片区城市棚户区改造项目房屋及土地征收的决定》，贞丰县住房和城乡建设局亦在当日作出《贞丰县老农业局片区城市棚户区改造项目被征收房屋市场价格的初步评估结果公示》。 贵州惠仕房地产资产评估有限公司2017年11月6日作出《贞丰县老农业局片区城市棚户区改造项目被征收房屋市场价格的初步评估结果公示》。2017年11月15日，贞丰县住房和城乡建设局作出《贞丰县2017年城市棚户区改造项目（老农业局片区、旗洋片区）房屋及土地征收安置补偿方案的补充规定》。2017年11月18日，贵州惠仕房地产资产评估有限公司作出黔惠仕（2017）估字第110381号（分）099号《2017年老农业局片区城市棚户区改造项目房屋征收评估分户结果报告》，报告显示李克松户砖混结构的住房评估单价为1967元/平方米，住改商业门面房的评估单价为20656元/平方米。贞丰县人民政府2018年5月18日作出贞府房征字〔2018〕第1号《房屋征收补偿决定书》，李克松不服，向黔西南州人民政府申请复议，该政府收到后作出《贞丰县人民政府行政复议代为受理通知书》，在收到贞丰县人民政府的行政复议答复后，经审查后作出州府行复决字〔2018〕150号《行政复议决定书》，维持贞丰县人民政府的房屋征收补偿决定。 贞丰县人民政府2005年7月21日向李克松颁发的贞国用（2005）第01196号《国有土地使用权证》，载明李克松位于贞丰县珉谷镇建设路61号，划拨取得的商住用途土地为209.70平方米。2005年7月26日亦向李克松颁发了贞房权证珉谷镇字第××号《房屋所有权证》，载明李克松位于贞丰县珉谷镇建设路61号的两层砖混结构用于住宅之房屋建筑面积为157.61平方米，一层砖混结构用于营业的房屋建筑面积为40.79平方米。 一审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款，以及第二十六条第一款的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。贞丰县人民政府作为启动贞丰县2017年城市棚户区改造项目（老农业局片区）房屋征收的县级人民政府，有权作出本案讼争的补偿决定，作出讼争行政行为的主体合法。 关于征收补偿决定是否合法的问题。 首先，是否已经作出房屋征收决定。为了完善城市基础设施建设，改善群众居住环境，贞丰县人民政府决定对贞丰县永丰街道老农业局片区进行棚户区改造，项目的实施需要对规划红线范围内的房屋进行征收。贞丰县人民政府于2017年11月6日作出《贞丰县老农业局片区城市棚户区改造项目房屋及土地征收的决定》，告知征收范围、征收主体、征收部门、实施单位、补偿标准、签约和搬迁期限，以及被征收人的权利、义务等。从被告向法庭提交的证据照片看，该征收决定已经有效公示。 第二，是否就补偿事项与被征收人进行协调。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限，用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。协议的订立需双方自愿，即在订立前必存在协商过程。本案贞丰县人民政府虽未提交证据证实是否与李克松就补偿安置事宜进行过协商，但从李克松“因被告在征收过程中存在违法因素，故原告没有签订征收协议”的自述可知，贞丰县人民政府在作出补偿决定前确与李克松进行过协商。 第三，讼争补偿决定的内容是否合法。 一是评估机构的选定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《贵州省国有土地上房屋征收评估机构选定办法（暂行）》第八条、第九条规定，评估机构由被征收人协商选定，市、县级人民政府在发布房屋征收决定公告时，应当在公告中载明被征收人协商选定评估机构的期限，该期限自房屋征收决定公告发布之日起不低于5个工作日。房屋所在地的街道办或乡（镇）人民政府应当协助房屋征收部门组织被征收人在规定期限内协商选定评估机构，半数以上被征收人共同选择一家评估机构的，视为协商选定成功。房屋征收部门应将协商选定评估机构的被征收人名单及被选定的评估机构名单在征收范围内公示。协商不成的，房屋征收部门根据被征收人所选评估机构得票数按从高到低的顺序推荐3-5家评估机构，邀请被征收人代表、乡（镇）人民政府或街道办事处、基层组织代表参与，采取公开抽签、摇号等方式选定评估机构，并请公证机构对抽签、摇号等方式选定评估机构，并请公证机构对抽签、摇号等过程与结果进行现场公证。本案中，贞丰县人民政府于2016年6月6日作出《贞丰县南城片区电子商贸批发物流园城中村棚户区改造项目被征收人协商选定房屋征收评估机构的公告》，附带选评估机构名单，以及协商选定房地产评估机构表进行了公告。因未能达到半数以上被征收人共同选择一家评估机构，协商选定不成。贞丰县住房和城乡建设局又于同年7月5日作出《关于“贞丰县老农业局、三小片区项目城市棚户区改造项目”房屋征收协商选定评估机构情况及抽签决定评估机构的公告》，从贞丰县人民政府提交的对评估机构的邀请函回执、2016年7月8日的抽签会议签到表、抽签会议现场照片，以及贞丰县公证处的《公证书》情况看，通过有被征收人代表、相关单位工作人员、被征收户所在社区工作人员参与的会议，贞丰县住房和城乡建设局通过公开抽签的方式选定了贵州惠仕房地产资产评估有限公司作为涉案项目房屋征收的评估机构。评估机构的选定符合法定程序。 二是评估报告的作出。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会公开征求意见。2016年6月，贞丰县住房与城乡建设局对李克松户被征收房屋情况进行了调查登记，并由遵义市皓安技术咨询服务有限公司制作了《房产平面图》。2017年8月10日，作出《关于贞丰县老农业局片区城市棚户区改造项目房屋征收、确权结果公示的公告》，对该片区被征收户房屋调查情况进行公示。同年11月6日，又根据被征收户的申请，作出确权复核结果公示。贵州惠仕房地产资产评估有限公司依据《国有土地上房屋征收评估办法》，结合房屋确权结果，以征收决定下达日，即2017年11月6日为价值时点，对项目红线范围内的被征收户房产进行了评估，出具了涉及257户的黔惠仕（2017）估字第110381号《房地产估价结果报告》，并对初步评估结果进行公示，告知复核权限。同时对李克松户单独作出黔惠仕（2017）估字第110381号（分）099号《房屋征收评估分户结果报告》。评估报告的作出符合法律规定。 三是补偿方式、补偿费用、搬迁费与临时安置费用。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。条例第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。第二十三条规定，对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。贞丰县人民政府作出的讼争补偿决定中，为李克松提供了两种安置补偿方式供其选择，一种是货币化安置补偿，另一种是回迁安置，包含住房对应区域回迁安置和住房跨物业回迁安置，选择对应区域回迁安置的，贞丰县人民政府分别针对住房和商业用房提供了老农业局片区的住房和商业用房各一套作为安置房源，并对原房价值和安置房价值进行估算后的差价进行了明确；选择住房跨物业回迁安置的，贞丰县人民政府对住房和商业用房均分别提供一套老农业局片区的商业房作为产权置换，并对原房价值和安置房价值进行估算后的差价进行明确，保障了李克松对于货币补偿和房屋产权调换安置补偿的选择权利。同时，贞丰县人民政府针对两种方式，分别按照《贞丰县城市棚户区改造房屋及土地征收安置补偿方案》的标准，选择货币化安置补偿的发放一次搬家费，选择回迁安置的，发放两次搬家费，过渡费按相应标准计算后，选择货币化安置的，按3个月一次性支付过渡费，选择多层建筑安置的，按18个月支付，选择高层建筑安置的，按30个月支付。对于商业用房的停产停业损失给予经营性损失和职工失业补助，符合《贵州省国有土地上房屋征收停产停业损失补偿指导意见》的规定。安置补偿内容合法有据，且计算数额经核对无误。 贞丰县人民政府作出的贞府房征字〔2018〕第1号《房屋征收补偿决定书》有事实和法律依据。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，作出补偿决定后应在房屋征收范围内予以公告。贞丰县人民政府没有提供证据证实其作出的《房屋征收补偿决定》在征收范围内进行了公告，但从李克松在法定期限内就补偿决定提起行政诉讼的行为看，李克松已经知晓该补偿决定，且依法行使其救济权力。该程序上的瑕疵并未影响李克松实体权力的行使。但，本案存在部分程序瑕疵，如安置补偿方案公告征求意见和意见反馈回复的时间是2015年，但安置补偿方案批复的时间则是2016年；本案征收决定作出时间是2017年11月6日，但在此之前就已经开展了房屋调查登记、确权，以及评估机构的选定等程序；确权调查的复核结果与初步评估结果公示在同一天作出等问题。因文件落款时间可能存在笔误，而程序的时间先后顺序上虽存在一定混乱，但评估结果作出所依据的房屋情况基础数据与确权调查的复核结果一致；2016年6月1日所作调查登记表上的面积数与2017年8月10日作出的确权结果虽有所不同，但补偿决定系按照2016年6月1日的调查登记表，即商业用房面积为62.94平方米计算，而非确权结果中的42.7平方米，该算法利于李克松。李克松户虽主张贞丰县人民政府对其房屋调查的面积等结果上有误，却并未提交任何证据予以证实。故上述程序瑕疵亦未实质性影响李克松户的合法权益。综上，贞丰县人民政府作出讼争补偿决定程序存在瑕疵，依法应确认违法。 黔西南州人民政府作为贞丰县人民政府的上一级政府，有权对其下级政府作出的具体行政行为进行复议。黔西南州人民政府收到李克松的复议申请后，依法立案，并向被申请人贞丰县人民政府送达了复议申请，在收到被申请人的复议意见后，经综合审查，作出复议决定，程序正当，但其对贞丰县人民政府作出的存在程序瑕疵的补偿决定予以维持不当。 综上，一审判决：一、撤销黔西南布依族苗族自治州人民政府2018年9月3日作出的州府行复决字〔2018〕150号《行政复议决定书》；二、确认贞丰县人民政府于2018年5月18日作出贞府房征字〔2018〕第1号《房屋征收补偿决定书》的行政行为违法。 一审宣判后，李克松不服，向本院提起上诉。 李克松上诉称，贞丰县人民政府提供的多份证据明显造假，选择评估机构的程序严重违法，故其行政行为不具有合法性，依法应予以撤销。一审法院认为被上诉人程序存在瑕疵属适用法律错误，请求撤销一审判决。 被上诉人贞丰县人民政府答辩称，贞丰县人民政府作出的征收行为合法，评估机构的选定程序合法，且李克松未对征收行为和评估结果依法提出异议。征收补偿决定在程序上的轻微违法或瑕疵，不属于判决撤销的法定情形。 被上诉人黔西南州人民政府答辩称，在原审中提交的证据能够证明对本次棚户区改造项目房屋的作出的征收合法，评估机构的选定程序合法。贞丰县人民政府作出的征收补偿决定在程序上的轻微违法或瑕疵，不属于判决撤销的法定情形。黔西南州人民政府作出的复议决定程序合法，实体决定合法，请求维持一审判决。 二审查明的事实与一审查明的事实基本一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点为,贞丰县人民政府2018年5月18日作出的贞府房征字﹝2018﹞第1号《房屋征收补偿决定书》是否合法。 本案中，贞丰县人民政府于2016年6月6日作出《贞丰县南城片区电子商贸批发物流园城中村棚户区改造项目被征收人协商选定房屋征收评估机构的公告》，对选评估机构名单进行了公告。因未能达到半数以上被征收人共同选择一家评估机构，贞丰县住房和城乡建设局通过公开抽签的方式选定了贵州惠仕房地产资产评估有限公司作为涉案项目房屋征收的评估机构。贵州惠仕房地产资产评估有限公司对项目红线范围内的被征收户房产进行了评估，出具了涉及257户的黔惠仕（2017）估字第110381号《房地产估价结果报告》，并对初步评估结果进行公示。同时对李克松户单独作出黔惠仕（2017）估字第110381号（分）099号《房屋征收评估分户结果报告》。但该《房屋征收评估分户结果报告》，贞丰县人民政府未送达李克松。虽然贞丰县人民政府对评估的结果进行了初步公示，但公示材料中记载的李克松的商业门面房单价为22534元/m2，与分户评估报告中的单价(20656元/m2)不一致，而贞府房征字﹝2018﹞第1号《房屋征收补偿决定书》中对李克松商业门面房的补偿，单价确认为20656元/m2。 依据《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条：“房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。公示期间，房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对分户的初步评估结果进行现场说明解释。存在错误的，房地产价格评估机构应当修正。”第十七条：“分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。”的规定。对评估结果不服的，李克松可以提出异议并要求房地产价格评估机构安排的注册房地产估价师对其作出说明解释，若确实存在错误的，房地产价格评估机构应当修正。但本案中，李克松只能凭借公示的情况，知晓评估机构对其商业门面房的评估单价为22534元/m2，而贞府房征字﹝2018﹞第1号《房屋征收补偿决定书》却按照未告知李克松的20656元/m2为单价对李克松的商业门面房进行补偿，实际侵害了其对评估价格提出异议的权利。 综上所述，贞丰县人民政府作出的贞府房征字﹝2018﹞第1号《房屋征收补偿决定书》程序违法，原审适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项认定《房屋征收补偿决定书》的作出程序存在瑕疵，明显不当，本院在此予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、维持贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院作出的（2018）黔23行初115号行政判决第一项，即撤销黔西南布依族苗族自治州人民政府2018年9月3日作出的州府行复决字〔2018〕150号《行政复议决定书》； 二、撤销贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院作出的（2018）黔23行初115号行政判决第二项，即确认被告贞丰县人民政府于2018年5月18日作出贞府房征字〔2018〕第1号《房屋征收补偿决定书》的行政行为违法。 三、撤销贞丰县人民政府于2018年5月18日作出贞府房征字〔2018〕第1号《房屋征收补偿决定书》。 一、二审案件受理费各50元，均由贞丰县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  罗长虹 审判员  柏龙金 审判员  谭慧敏 二〇一九年十一月十一日 法官助理尉一明 书记员叶冬