福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽行终153号 上诉人（原审原告）林玉花，女，1980年9月4日出生，汉族，住福建省福清市。 上诉人（原审原告）林绍瑞，男，1962年9月9日出生，汉族，住福建省福清市。 两上诉人共同委托代理人孟登高，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）福州市人民政府，住所地福建省福州市鼓楼区乌山路96号。 法定代表人尤猛军，市长。 委托代理人陈晨，女，福州市人民政府工作人员。 委托代理人陈洁，福建鼎轩律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）福建省人民政府，住所地福建省福州市鼓楼区华林路76号。 法定代表人唐登杰，省长。 委托代理人梁梓卿，男，福建省司法厅工作人员。 上诉人林玉花、林绍瑞因诉福州市人民政府土地行政征收及福建省人民政府行政复议一案，不服莆田市中级人民法院（2018）闽03行初428号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审查明，1993年8月18日，原福清市土地管理局与福清浩风房地产开发有限公司（以下简称浩风公司）签订《国有土地使用权出让预约用地协议书》，同意拟定将位于福清市音西××一块土地出让给浩风公司。1994年4月20日，原福建省计划委员会作出闽计外〔1994〕128号《福建省计委福建省外经贸委关于外商独资福清浩风房地产项目的批复》，主要内容为“一、同意（香港）百士威公司在福清市独资兴办福清浩风房地产开发项目，经营年限为20年。二、同意在福清市中心区福业大道与清泽街交叉口东北角规划地块内，建造商住楼项目”。1994年5月24日，原福建省对外经济贸易委员会作出闽外经贸〔1994〕资字1088号《关于同意设立外资企业福清浩风房地产开发有限公司的批复》，同意浩风公司在福清市中心区福业大道与清泽街交叉口东北角规划地块内建造商住楼。1994年10月18日，浩风公司领取工商企独闽榕字第01661号《营业执照》。1996年10月1日，原福清市土地管理局与福清市音西镇音西村民委员会签订《征地协议书》，征收该村18.37亩土地作为浩风公司建设用地。同日，原福清市土地管理局与浩风公司签订《国有土地使用权出让合同》，将上述宗地出让给浩风公司开发建设。1997年10月1日，浩风公司提交《福建省非农业建设用地清查申报表》进行申报。1997年10月7日，原福清市非农业建设用地清理办公室签章确认“同意申报”。 1997年11月1日，福建省人民政府作出闽政〔1997〕38号《关于非农业建设用地清查处理若干规定的通知》，按照此次用地清查的通知要求，在清查工作中发现浩风公司未取得合法审批手续非法占用土地建设商住楼，非法占地面积12247平方米（约18.37亩）。1998年2月27日，福建省人民政府颁布了闽政〔1998〕4号《关于非农业建设用地清查处理补充规定的通知》。1998年4月5日，浩风公司向福清市人民政府申请补办用地审批手续。1998年4月15日，福清市音西镇音西村民委员会向原福清市土地管理局申请要求给予办理农转非手续。1998年8月2日，浩风公司填报《建设用地申请表》。1998年8月10日，原福清市土地管理局针对福清浩风公司未经批准非法占地行为作出融土行罚字（1998）第305号《土地违法案件行政处罚决定书》，对浩风公司处以罚款人民币38667元。1998年8月19日，福清市人民政府向福州市人民政府上报《关于补办征用并向独资企业福清浩风房地产开发有限公司出让土地手续的请示》（融政土〔1998〕513号），并附上相关的报批材料。1998年11月28日，被告福州市人民政府作出榕政地〔1998〕1282号《关于补办征用并出让国有土地使用权供福清浩风房地产开发有限公司建设商住楼用地的批复》（以下简称〔1998〕1282号批复），准予征用福清市音西镇音西村土地18.37亩出让给浩风公司作为商住楼建设用地。原告林绍瑞、林玉花的房屋位于〔1998〕1282号批复的征地范围内。 2018年4月25日，原告林绍瑞向福清市国土资源局申请政府信息公开，福清市国土资源局受理后向其公开被告福州市人民政府作出的〔1998〕1282号批复。2018年5月23日，原告林玉花、林绍瑞向被告福建省人民政府申请行政复议，请求确认被告福州市人民政府作出的〔1998〕1282号批复违法并予以撤销。2018年9月11日，被告福建省人民政府作出闽政行复〔2018〕133号行政复议决定书（以下简称〔2018〕133号复议决定），决定维持被告福州市人民政府作出的〔1998〕1282号批复。两原告不服，于2018年9月18日向原审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销被告福建省人民政府〔2018〕133号复议决定；2.确认被告福州市人民政府〔1998〕1282号批复违法，并予以撤销。 原审另查明，林绍弟（曾用名林绍俤）与原告林玉花系父女关系，与原告林绍瑞系堂兄弟关系，林绍弟于2016年12月5日病故。 原审认为，根据1988年修正的《中华人民共和国土地管理法》第二十五条和1997年修正的《福建省土地管理实施办法》第十四条第一款第（二）项的规定，涉案征收的土地面积只有18.37亩，被告福州市人民政府有权批准征收并出让给浩风公司作为商住楼建设用地。故被告福州市人民政府作出的〔1998〕1282号批复权源依据合法。浩风公司于1997年前虽有存在未经合法批准而非法占地行为，但在1998年的用地清查过程中，经土地行政主管部门处以罚款后，根据福建省人民政府闽政〔1997〕38号《关于非农业建设用地清查处理若干规定的通知》第4条、第5条、第33条和福建省人民政府闽政〔1998〕4号《关于非农业建设用地清查处理补充规定的通知》第五条的规定，准予重新办理用地审批手续。为此，从两被告提供的证据材料可以证实，被告福州市人民政府依照上述相关规定和1997年修正的《福建省土地管理实施办法》第十二条的规定，并根据清查处理结果，对已经被处罚过且具备用地条件的浩风公司商住楼建设用地，准予重新办理用地审批手续，并无不当。故〔1998〕1282号批复事实清楚，依据正确。对于征收土地程序性规定的相关法律法规及规范性文件，如国务院国发〔2004〕28号《关于深化改革严格土地管理的决定》、国土资源部国土资发〔2004〕238号《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》和国务院第22号令《国土资源听证规定》等，均在被告福州市人民政府作出〔1998〕1282号批复之后颁布实施。故原告认为〔1998〕1282号批复程序违法，依据不足。从被告福建省人民政府提供的证据可以认定，被告福建省人民政府作出的〔2018〕133号复议决定事实清楚，程序合法，依据正确。 综上，被告福州市人民政府作出的〔1998〕1282号批复和被告福建省人民政府作出的〔2018〕133号复议决定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。两原告诉请确认〔1998〕1282号批复违法并予以撤销及撤销〔2018〕133号复议决定的理由均不能成立，不予支持。据此，原审根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告林玉花、林绍瑞的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告林绍瑞、林玉花负担。 上诉人林玉花、林绍瑞不服原审判决，向本院提起上诉称，原审认定事实和适用法律错误。其主要上诉理由是：上诉人房屋所在地块在2018年之前并没有任何建设，对浩风公司进行行政处罚的地块与涉案地块属于不同地块，且在上诉人诉浩风公司排除妨碍案件中，该公司承认是因政府没有土地供应原来地块改为涉案地块，但该涉案地块并没有任何相关征地建设手续，在2018年之前上诉人并不知道涉案地块进行征收。根据《福建省人民政府关于非农业建设用地清查处理若干规定的通知》第6条的规定，各类非农业建设非法占用土地，未建成地上建筑物和其他设施的，责令限期退还土地；属单位用地的，并处以罚款。故只有国家项目建设，福州市人民政府才有权进行批准，对其他项目建设并没有规定。对未建设的土地，应当责令退还。综上，请求：1.撤销原审判决；2.撤销〔2018〕133号复议决定；3.撤销〔1998〕1282号批复；4.一、二审诉讼费由被告承担。 被上诉人福州市人民政府答辩称：一、根据《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第二十五条和《福建省土地管理实施办法》（1997年修正）第十四条第一款第（二）项规定，福州市人民政府作出〔1998〕1282号批复具有合法权力来源。二、从本案事实情况看，福州市人民政府作出〔1998〕1282号批复认定事实清楚，证据充分。三、根据《福建省人民政府关于非农业建设用地清查处理若干规定的通知》第5条和《福建省人民政府关于非农业建设用地清查处理补充规定的通知》第五条的规定，福州市人民政府作出〔1998〕1282号批复符合当时规章、规范性文件等规定。四、〔1998〕1282号批复系征收土地决定，且已经福建省人民政府作出行政复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定的精神，该行政复议决定为最终裁决，上诉人无权再就〔1998〕1282号批复提起诉讼。综上，上诉人认为涉案地块与行政处罚系不同地块、福州市人民政府没有批准权限，均缺乏证据佐证，也是错误理解法律。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人福建省人民政府答辩称，根据《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第二十五条、《福建省土地管理实施办法》（1997年修正）第十四条第一款第（二）项的规定，福州市人民政府作出〔1998〕1282号批复，权限合法。根据《福建省人民政府关于非农业建设用地清查处理若干规定的通知》第4条、第5条、第33条和《福建省人民政府关于非农业建设用地清查处理补充规定的通知》第五条的规定，福清市人民政府上报的补办征用材料符合相关规定，也符合《福建省土地管理实施办法》（1997年修正）第十二条的规定，福州市人民政府根据清查结果，对已经被处罚的具备用地条件的浩风公司商住楼建设用地，准予重新办理用地审批手续，并无不当。福建省人民政府经审查后作出维持〔1998〕1282号批复的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。请求驳回上诉，维持原判。 当事人向原审法院提交的证据，均经原审庭审举证、质证，并已随案移送本院。经审理，原审认定的案件事实，有相关证据在案证明，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第二十五条和《福建省土地管理实施办法》（1997年修正）第十四条第一款第（二）项的规定，征收耕地二百亩以下，其他土地一千亩以下的，由省辖市人民政府批准。本案中，被上诉人福州市人民政府于1998年11月28日作出〔1998〕1282号批复，准予征收福清市音西镇音西村土地18.37亩，符合当时法律规定的权限范围。 根据《福建省人民政府关于非农业建设用地清查处理若干规定的通知》第4条、第5条、第33条和《福建省人民政府关于非农业建设用地清查处理补充规定的通知》第五条的规定，对于1991年1月1日至1997年4月14日发生的，已建成非农业建设项目而非法占用土地的，经有权部门审查，具备用地条件，经处罚后，准予重新办理用地审批手续，非农业建设项目重新办理用地审批手续，除提供规定的文件外，还应附具非农业建设用地清查申报表、行政处罚决定书等证明文件。本案中，原福清市土地管理局于1996年10月与浩风公司签订国有土地使用权出让合同，将闽计外〔1994〕128号文件批复同意的项目用地交由浩风公司开发建设，但浩风公司未办理用地手续即进行建设。1997年10月，浩风公司提交《福建省非农业建设用地清查申报表》，在“土地开发使用情况”一栏载明“已建”，并经土地管理部门在该表中证明“情况属实”。1998年8月，原福清市土地管理局对浩风公司作出融土行罚字（1998）第305号《土地违法案件行政处罚决定书》，该决定书载明浩风公司“未取得合法审批手续，未经批准擅自占地进行动工建设，现总占地面积18.37亩”，依法决定给予罚款的行政处罚，浩风公司履行了缴纳罚款的义务。此后，被上诉人福州市人民政府根据福清市人民政府的请示和所附的非农业建设用地清查申报表、行政处罚决定书等证明文件，作出〔1998〕1282号批复，对具备用地条件并经处罚后的上述用地，准予补办用地审批手续，同意将福清市音西镇音西村18.37亩土地出让给浩风公司作为商住楼建设用地，该批复认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。被上诉人福建省人民政府作出〔2018〕133号复议决定，维持〔1998〕1282号批复，行政复议决定合法。 本案中，上诉人所提起诉讼的〔1998〕1282号批复，是福州市人民政府就福清市音西镇音西村18.37亩土地作出的重新办理用地审批手续的行为，故本案诉讼应当审查的是〔1998〕1282号批复的合法性问题，即审查该批复是否符合当时相关规定。因此，上诉人在其上诉理由中提出的关于〔1998〕1282号批复作出之后上述18.37亩地块开发建设情况的问题、对未建设的土地应当责令退还的问题和上述18.37亩地块之外土地没有征地建设手续的问题，均与本案对〔1998〕1282号批复合法性问题的审查无关。而上诉人关于〔1998〕1282号批复作出之前上述18.37亩地块未进行建设的上诉主张，与非农业建设用地清查申报表、行政处罚决定书等现有在案证据表明的情况不符，本院无法予以支持。 综上，原审认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法，所作判决并无不当，应当予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人林玉花、林绍瑞负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  林爱钦 审 判 员  史寅超 代理审判员  黄吉明 二〇一九年十一月二十五日 书 记 员  陈美明 附：本判决适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……