山西省长治市潞州区人民法院   行政判决书   （2019）晋0403行初45号   原告申林生，男，1953年7月5日出生，汉族，现住山西省长治市潞城区。   委托代理人霍振宇，长治市潞城区振兴法律服务所法律工作者。   被告长治市潞城区自然资源局。   法定代表人赵建波，职务局长。   住所地山西省长治市潞城区西华路339号。   行政机关负责人李潞辉，该局总工程师、党组成员。   委托代理申建玲，山西宏基律师事务所律师。   被告长治市规划和自然资源局。   法定代表人张俊杰，职务局长。   住所地山西省长治市潞州区府后西街355号。   行政机关负责人郭敏，系该局副局长、党组成员。   委托代理人焦彤彤，系该局职工。   原告申林生不服被告长治市潞城区自然资源局、长治市规划和自然资源局行政处罚一案，本院于2019年8月29日依法受理后，依法组成合议庭，于2019年10月29日公开开庭进行了审理。原告申林生及其委托代理人霍振宇，被告长治市潞城区自然资源局的负责人李潞辉、委托代理人申建玲，长治市规划和自然资源局的负责人郭敏、特别授权代理焦彤彤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被告长治市潞城区自然资源局于2019年4月17日作出潞城自然资执罚决字[2019]第7号自然资源行政处罚决定书，查明：古南关社区申林生未经县级以上人民政府批准，擅自占用潞华办事处古南关社区313.6㎡土地建宅基地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，决定对申林生处罚：1、责令你户立即退还非法占用的313.6㎡土地。2、限期十五日内拆除在非法占用的313.6㎡土地上建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。原告不服该处罚决定，向被告长治市规划和自然资源局申请复议。被告长治市规划和自然资源局于2019年8月15日作出长自然资复决字[2019]2号行政复议决定书，决定：一、维持被申请人长治市潞城区自然资源局作出的《自然资源行政处罚决定书》（潞城自然资执罚决字[2019]第7号）。二、驳回申请人的其他复议请求。   原告诉称，原告不存在处罚决定书认定的违法占地建宅的事实。被告认定的违占土地属于何宗土地，其权属、区位编号、地块、地貌等原告均不知情。不能因原告在举报他人违法占地一事中多次询问未果惹得被告工作人员不耐烦，被告就滥用职权作出处罚。被告对原告下达的文书内容违法。首先，被告告知原告于三个工作日内提交书面陈述或申辩意见，否则视为放弃陈述和申辩的权利，其依据的《国土资源行政处罚办法》明显违背上位法《行政处罚法》第12条、第32条的规定。陈述和申辩权是当事人的永久合法权利，部委规章可以在给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内具体规定。三日书面提交与未提交视为放弃的规定明显违反上位法，依法理应适用上位法的规定；其次，告知书出具的时间为2019年3月30日，为星期六，并非法定工作日，也没有依法送达，工作人员未出示行政执法证件，明显行政行为不应成立。此外，法定诉讼期已修改为6个月，被告仍通知为15天，明显违法。被告作出的行政处罚决定程序违法。原告多次找到被告提出听证请求，被告知要求提交书面听证申请，否则不予听证，其程序明显违反《行政处罚法》第四十二条之规定。综上所述，请求依法撤销潞城自然资执罚决字[2019]第7号自然资源行政处罚决定书；依法撤销长自然资复决字[2019]2号长治市规划和自然资源局行政复议决定书。   原告向本院提交以下证据：1、行政复议决定书，是第二被告对原告的复议决定，作为主体证据证明。2、自然资源行政处罚决定书，证明是第一被告作出的决定，是本案第一被告主体证据的证明。3、行政复议申请书，证明原告已向第二被告说明了申请人不存在违法占地的事实，第二被告仍作出维持决定，同时证明复议决定是错误、违法的，没有提交答复，怎能作出维持决定。4、山西省长治市潞城区人民法院（2019）晋0402行审44号行政裁定书，证明该法院生效的文书已证明第一被告的处罚决定书没有依法送达，也不能证明该处罚决定已生效，其程序违法。   二被告共同辩称，第一，第一被告作出的行政处罚决定事实清楚，原告在其本人无该宅基地修建手续的情况下，作为村干部擅自修建房屋并出租，属于违法修建。第二，第一被告行使职责送达的文书内容并无违法。首先，《中华人民共和国土地管理法》属于特别法，应首先适用特别法。原告主张《行政处罚法》为行政一般法，适用特别法并不违法。退一步讲，适用特别法规定并没有影响原告权利。其次，关于行政处罚决定书的送达，是在未能对原告直接送达的情况下，委托潞城区潞华办事处古南关社区党支部书记韩红俊代为送达，潞华办事处工作人员黄冬冬签字见证。第三，第一被告通知原告15日的诉讼期限对其法律救济期没有影响。原告收到处罚决定书后，委托雷永红向第二被告提出复议申请，第二被告受理并作出了行政复议决定书，现原告起诉，法院亦已受案，没有影响原告诉权的行使。   被告长治市潞城区自然资源局向本院提交了证明其作出的行政行为合法性的以下证据、依据：1、违法线索登记表、立案呈批表，证明受案经过、案件来源。2、国土资源现场勘测笔录、国土资源调查询问笔录，证明被告对原告违法占地现场勘测情况。3、2019年3月30日责令停止违法行为通知书及送达回证，证明针对原告违法占地行为，被告给原告下发通知书，要求停止违法占地行为。4、国土资源违法案件审理记录，证明案件审理情况。5、违法案件处理呈批表，证明对违法占地案件处罚的情况。6、潞国土资执告字[2019]第7号《国土资源行政处罚事先告知书（听证告知）》及送达回证，潞城自然资执法决字[2019]第7号《自然资源行政处罚决定书》及送达回证，证明被告在对原告的违法占地行为作出行政处罚之前对其进行了告知，告知原告有陈述和申辩的权利、听证的权利。被告在2019年4月17日作出的行政处罚决定书，告知书以及处罚决定书均已送达原告。法律依据：《土地管理法》第六十二条、七十七条、八十三条之规定，以及《行政处罚法》和《国土资源行政处罚办法》的相关程序性规定。   被告长治市规划和自然资源局未向法庭提交证据。   经庭审举证、质证，原告对被告长治市潞城区自然资源局提供证据的质证意见为：行政案件实行卷宗主义，被告查处的案件应当已装订成卷，但被告所举证据1体现的是信访案件，对案件来源有异议，且证据文书无编号，不具有合法性。证据2的示意图不具有合法性，作为土地管理部门在制作图时应该有四邻指界、宗地编号、地貌地形图，在2015年不动产登记条例中体现的是用卫星定位测量，并非被告提供的白纸上画一个方框就表明是一个土地示意图。国土资源现场勘测笔录内容记载，东至地，西至民房，南至民房，北至地，显然存在民房，应有屋主签字确认。另需要说明，原告是本村副主任，根据其对本村的了解，村里并没有这样的地块。国土资源调查询问笔录，没有记载内容，只在下面有表述，因当事人申林生拒绝配合调查，而导致询问笔录无法进行，拒绝配合调查的原因未表述清楚，原告本人表述当时在询问时，其主张了陈述、申辩权，并非拒绝。申辩内容是这块土地不知是谁的，应当由土地部门调查清楚，因此不能把陈述、申辩理解为拒绝。另被告举证有原告违法占地照片，未体现在证据目录内，经原告辩认不知是何地，因此请法庭核实，该照片无与本案无关联性。证据3责令停止违法行为通知书，送达回执显示，是张贴于违法占地现场，并未对当事人送达，且该行政强制措施不在本案行政处罚审理范围内。证据4、国土资源违法案件审理记录，首先缺乏案件审理开始与结束时间，也没有个人签名时间，不具有证据合法性。该记录记载依据的法条为六十二条、七十二条。证据5属于部门内部文书，显示内容与违法线索登记内容不符，一是案件来源改为巡查发现，二是当事人的联系电话不知留的是谁的号。证据6国土资源行政处罚告知书，送达回执上显示为直接送达，但没有当事人本人签字，送达程序违法。另告知内容，依据是《行政处罚法》三十一条、三十二条，但《行政处罚法》没有规定必须书面提出陈述和申辩，也没有规定三个工作日的期限，显然告知书内容不合法，另根据《行政处罚法》第四十二条规定，当事人有要求举行听证的权利，也未限定为书面形式。适用法律错误的地方，在行政处罚听证告知书中，依据是七十七条规定，但在自然资源行政处罚决定书中，依据的是七十六条规定，两个文书适用法律不同，应当视为对具体行政行为予以了变更。另行政处罚决定书并未送达，在送达方式一栏写的是直接送达，但在送达回执备注一栏中有其他表述，关于送达情况直到现在被告也未举出相应证据说明进行了合法送达。对被告适用的法律依据，因《行政诉讼法》规定由被告承担举证责任，被告在其自己主张依据的文书中，其适用七十六条的规定显然是适用法律错误。另根据2014年9月10日《国土资源违法行为查处工作规程》的规定，二被告均没有合法适用法律。根据2018年1月2日《国土资源执法监督规定》，二被告适用的程序规定均为错误。   经庭审举证、质证，被告长治市潞城区自然资源局对被告长治市潞城区自然资源局提供证据的质证意见为：无异议。   经庭审举证、质证，二被告对原告提供证据的质证意见为：对证据1，第二被告作出的行政复议决定认定案件事实清楚，程序合法。对证据2，系由第一被告作出的，可证明原告收到了第一被告作出的行政处罚决定并申请复议。证据3同样证明对第一被告作出的行政处罚决定原告已收到。对证据4裁定书，该案件第一被告已向中院提起上诉，现正在审理中。同时通过原告提供的证据及今天的诉讼可证明，第一被告作出的决定书已依法送达给原告，同时证明潞城区法院裁定中所认定的无法证明已向原告送达的这一事实是不存在的。   经合议庭评议，本院对以上证据认证如下：原告提交的山西省长治市潞城区人民法院（2019）晋0402行审44号行政裁定书与本案无关，原告提交的其他证据、被告提交的证据真实、合法、与本案具有关联性，本院予以确认。   经审理查明，被告长治市潞城区自然资源局于2019年4月17日作出潞城自然资执罚决字[2019]第7号自然资源行政处罚决定书，查明：古南关社区申林生未经县级以上人民政府批准，擅自占用潞华办事处古南关社区313.6㎡土地建宅基地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，决定对申林生处罚：1、责令你户立即退还非法占用的313.6㎡土地。2、限期十五日内拆除在非法占用的313.6㎡土地上建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。并告知原告“你户如不服本处罚决定，可以在自收到本处罚决定之日起60日内依法向长治市规划和自然资源局或潞城区人民政府申请复议，或者15日内向潞城区人民法院提起诉讼。……”原告不服该处罚决定，在法定期限内向被告长治市规划和自然资源局申请复议。被告长治市规划和自然资源局于2019年8月15日作出长自然资复决字[2019]2号行政复议决定书，决定：一、维持被申请人作出的《自然资源行政处罚决定书》（潞城自然资执罚决字[2019第]7号）。二、驳回申请人的其他复议请求。原告不服，向本院提起行政诉讼。庭审中，原告主张违法占地建房系何人所为其并不知情，被告向法庭提交的证据中亦无能够证明违法行为人为原告的相关证据。   本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”被告长治市潞城区自然资源局陈述其认定本案违法侵占土地建房的违法行为人为原告申林生，依据为走访同村村民及村委工作人员，但其所提交的证据中并没有走访笔录或其他能够证明违法行为人为原告的相关证据，且原告在庭审中亦表示违法占地建房系何人所为其并不知情，故被告长治市潞城区自然资源局作出的自然资源行政处罚决定认定事实不清，证据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”被告长治市潞城区自然资源局作出的自然资源行政处罚决定书中告知原告自收到处罚决定之日起15日内向潞城区人民法院起诉，告知的起诉期限违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定的六个月的起诉期限，不符合法定程序规定；告知原告提起诉讼的法院为潞城区人民法院，应当为潞州区人民法院。综上，被告长治市潞城区自然资源局对申林生作出的行政处罚决定认定事实不清，证据不足，程序违法，应予撤销。被告长治市规划和自然资源局作出的长自然资复决字[2019]2号行政复议决定亦应当予以撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：   一、撤销被告长治市潞城区自然资源局作出的潞城自然资执罚决字[2019]第7号自然资源行政处罚决定书。   二、撤销被告长治市规划和自然资源局作出的长自然资复决字[2019]2号行政复议决定书。   三、责令被告长治市潞城区自然资源局在判决生效后六十日内重新调查并作出具体行政行为。   本案受理费50元，由被告长治市潞城区自然资源局、被告长治市规划和自然资源局共同承担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山西省长治市中级人民法院。   审 判 长 陈婷婷   人民陪审员 田 强   人民陪审员 刘伟军     二〇一九年十一月十一日   书 记 员 魏 媛