广东省肇庆市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤12行初33号原告梁恒石，男，汉族，1984年10月3日出生，住广东省广州市番禺区。原告梁家林，男，汉族，1950年5月15日出生，住广东省广州市珠海区，委托代理人梁恒孙，系原告梁家林儿子。被告怀集县人民政府，住所地：广东省怀集县怀城镇新城区。法定代表人陈树源，该县县长。委托代理人蔡波，怀集县自然资源局工作人员。委托代理人黄江波，广东洊江律师事务所律师。被告肇庆市人民政府，住所地：广东省肇庆市端州区城中路49号。法定代表人范中杰，该市市长。委托代理人江敏，肇庆市司法局工作人员。委托代理人黄晖强，肇庆市司法局工作人员。第三人曾庆成，男，汉族，1962年4月16日出生，住广东省怀集县。原告梁恒石、梁家林因与被告怀集县人民政府、肇庆市人民政府以及第三人曾庆成土地权属争议不予受理决定及行政复议纠纷一案，原告梁恒石、梁家林向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭于2019年10月21日公开开庭审理了本案，原告梁恒石，原告梁家林的委托代理人梁恒孙，被告怀集县人民政府的委托代理人蔡波、黄江波，被告肇庆市人民政府的委托代理人江敏以及第三人曾庆成到庭参与了诉讼。本案现已审理终结。原告梁恒石、梁家林起诉称，请求法院：1.撤销怀集县人民政府作出的怀府裁决〔2018〕12号《土地权属争议案件不予受理决定书》；2.撤销肇庆市人民政府作出的肇府行复案〔2019〕15号《行政复议决定书》；3.判令怀集县人民政府依法受理原告的土地权属争议调处申请；4.判令两被告承担本案诉讼费。具体理由如下：一、原告与第三人之间因双方土地证内使用的“滴水为界”土地以及双方房屋之间共用小巷通道的土地使用权权属发生争议，人民政府对原告的土地权属争议调处申请应当受理。1.1987年，第三人申请登记集体《土地使用证》时，府国土证字（1987）第0019号《土地使用证》四至界址载明：南至永固供销社收购站墙“滴水为界”。原永固供销社的收购站房屋已于1970年建好（1993年原告购买），现第三人登记的《土地使用证》证明，其土地使用范围南边界址，就是至收购站房屋墙体的“滴水界”距离，虽然“滴水界”宽度未注明是多少距离，但这个“滴水界”宽度距离的土地使用权必然是属于原告所有，就因为无注明是多少宽度距离面积的土地使用权，目前因“滴水界”的土地使用权面积发生争议，应当由人民政府作出调查处理。2.原告与第三人两间房屋之间小巷通道应当由两房屋权利人共同使用（不排除还有公共通道作用）。原告分编号4567号土地使用权证记载：这条小巷通道与第三人集体《土地使用证》土地距离，一边2米，一边1.6米，平均1.8米，小巷通道宽度包含两间房屋的“滴水界址土地”。第三人《土地使用证》显示：南至供销社收购站墙之间留出一格空地。双方土地证记载小巷通道含“滴水界”面积，证据确凿。2013年，第三人修建房屋时全部占用了其土地使用权证内与“收购站墙之间的‘滴水为界’土地”及剩余的共用小巷通道，因此引起了双方发生的争议。因此，原告根据《广东省土地权属纠纷处理条例》第九条的规定向被告提交了申请调处的有关证据材料，该材料也符合《土地权属争议调查处理办法》第十条的规定。二、被告认为原告没有土地争议权属来源证据应当是证据不足、事实错误。原告提交自己和第三人的土地证是土地权属争议的权源证据。本案土地权属涉及原告与第三人对共用小巷通道共同使用权争议，原告有权提起申请确权调处。因此，人民法院两份生效判决对原告与第三人共用小巷通道使用权引起的争议判决确认，小巷通道土地确权必须由国土部门行使，这个是不可推翻的既判事实。三、被告认定原告申请主体不适格明显证据不足，认定事实错误。四、原告提供的证明材料完全符合《广东省土地权属纠纷处理条例》《土地权属争议调查处理办法》的规定。五、被告一、二作出两份决定书行政任性、涉嫌枉法，应当予以撤销。被告认为原告申请土地使用权争议只属于相邻关系纠纷，被告以本案是相邻关系为由作出不予受理决定明显违法。综上，原告申请调处与土地权属纠纷有直接利害关系，有明确的请求调出对象、具体调处请求和事实根据，符合人民政府调处的范围。被告一作出的《土地权属争议案件不予受理决定书》违法错误，请求人民法院依法撤销并责令被告一依法受理，依法行政。原告梁恒石、梁家林向法庭提交了以下证据：1.原告的身份证复印件；2.梁家林土地证；3.曾宪英土地证；4.怀集法院（2016）粤1224民初107号判决；肇庆市中级人民法院（2016）粤12民终1470号判决；5.永固镇规划办调解结果答复；6.怀府裁决〔2018〕12号《土地权属争议案件不予受理决定书》；7.肇府行复案〔2019〕15号《行政复议决定书》。被告怀集县人民政府答辩称，答辩人对原告提出的土地权属争议调查处理申请作出怀府裁决〔2018〕12号《土地权属争议案件不予受理决定书》的处理决定完全正确，于法有据。理由如下：2018年12月3日，原告向怀集县国土资源局提交了《土地权属争议调查申请书》，称2015年起，梁家林与曾庆成位于怀集××永固镇两人《土地使用证》项下土地的建筑房屋之间，因共用小巷通道土地的使用权发生争议多年未解决，遂特向答辩人申请土地权属争议调查处理。怀集县国土资源局经对原告递交的土地权属争议调查处理申请书及梁家林和曾宪英两人名下的《土地使用证》等证据材料进行审查，认为申请调处确权依据不足，申请主体不适格，不存在土地权属争议，报请答辩人作出不予受理决定。（一）据该两证记载的四至及附图对比显示，该两证记载的四至及附图比对显示，该两证项下宗地四至界址清楚、尺寸面积准确，两宗地之间权属界线分明，并无重叠错误，原告申请调处的小巷空间土地并不属于该两证项下各自权属界线范围内的土地；且原告在该申请书中已分别指出各证项下权属界线范围及面积，并在第2页第4点述明“这条小巷道的土地使用权不属于申请人（原告）也不属于被申请人（第三人），也没有第三者”。这充分证明原告不仅对该两证项下土地权属界线及面积没有异议，且其已知悉申请调处的土地并不属于该两证项下权属界线范围内的土地。根据《土地权属争议调查处理办法》第二条的规定，原告与第三人两证土地建筑物之间的小巷土地使用权，不属于原告和第三人，故不存在原告与第三人对该土地的权属争议的情形。（二）原告自提交调处申请书至答辩人作出《土地权属争议案件不予受理决定书》，始终未能举证证明其申请调处的土地（即原告提出的“滴水为界”的小巷土地）所有权或使用权权属归属的依据或事实，而原告提供的（2016）粤12民终1470号民事判决已认定“本案是相邻关系纠纷”并据此作出判决。因此，本案纠纷不属于土地权属争议，对在本案争议事实和性质的认定及其处理应受生效判决所羁束。据此，答辩人认为，原告将相邻关系纠纷视为土地权属争议而向答辩人申请调处，并主张“涉案小巷土地归相邻双方共同所有各占7.2平方米，两人各自独自建设使用”没有法律依据。至于该小巷土地的所有权或使用权确认问题，依照土地法律的相关规定虽属政府职权，但应属另一法律关系。综上所述，答辩人依据上述事实作出不予受理决定完全正确，肇庆市人民政府作出维持该处理决定的行政复议决定正确，原告的诉讼请求缺乏法律依据，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告怀集县人民政府向法庭提交了以下证据;1.土地权属争议调查处理申请书；2.（2016）粤1224民初107号判决；3.肇庆市中级人民法院（2016）粤12民终1470号判决；4.总编号17、分编号4567号《《土地使用证》》；5.总字第17号、府国土证字（1987）第0019号《《土地使用证》》；6.现场图片；7.相关法律法规。被告肇庆市人民政府答辩称，一、根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，答辩人作出肇府行复〔2019〕15号《行政复议决定书》是履行法定职责的行为。二、答辩人作出肇府行复案〔2019〕15号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理恰当。（一）程序方面，原告不服怀集县人民政府作出的怀府裁决〔2018〕12号《土地权属争议案件不予受理决定书》向答辩人申请行政复议，答辩人行政复议工作机构于2019年2月12日收到原告的行政复议申请，当日依法予以受理。答辩人于2019年2月19日向怀集县人民政府送达《行政复议答复通知书》，怀集县政府于2019年2月28日向答辩人邮寄递交了答复材料。第三人曾庆成在收到答辩人《第三人参加行政复议通知书》后提交了书面意见及相关证据材料。答辩人于2019年3月29日听取了有关当事人的意见。2019年4月10日，答辩人作出了肇府行复〔2019〕15号《行政复议决定书》，并通过邮寄方式将行政复议决定书送达到各方当事人，答辩人上述作出行政复议决定的整个过程符合行政复议法的有关规定。（二）事实认定、法律适用和处理结果方面，答辩人根据原告向怀集县人民政府提交的《土地权属争议调查处理申请书》、（2016）粤1224民初107号民事判决书；（2016）粤12民终1470号民事判决书、梁家林名下总编号17和分编号4567号《《土地使用证》》、曾宪英名下的府国土证字（1987）第0019号《《土地使用证》》、梁恒石和梁家林的身份证复印件、有关现场图片，还有怀府裁决〔2018〕12号《土地权属争议案件不予受理决定书》的内容查明了本案的事实，答辩人据此认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款和第二款的规定，怀集县政府对原告提出的土地确权申请作出案涉处理决定的主体适格，本案中，原告要求确权的土地为“梁家林的总编号17分编号4567号土地使用证与曾庆成的编号府国土证字（1987）第0019号土地使用证项下房屋建设用地之间的共用小巷通道土地”，该土地既不在梁家林名下，也不在曾庆成名下，原告所提供的有关材料也不能证明其与案涉土地权属有直接利害关系，原告提出案涉确权申请不符合《土地权属争议调查处理办法》第十条的规定，怀集县人民政府根据相关规定不予受理原告提出的确权申请并无不当。因此，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持怀集县人民政府的不予受理决定。综上，答辩人作出肇府行复〔2019〕15号《行政复议决定书》主体适格，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当。原告提出的诉讼请求，理据不充分，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告肇庆市人民政府向法庭提交了以下证据：1.原告行政复议申请书及证据清单；2.原告补充材料；3.原告寄交行政复议申请材料及补充材料的邮单；4.行政复议答复书及证据清单；5.第三人曾庆成提交的证据材料；6.复议庭审签到表及庭审笔录；7.行政复议答复通知书、第三人通知书、送达材料通知书、开庭通知等；8.送达回证、邮政快递单及查询结果；9.法律依据：《中华人民共和国行政复议法》。第三人曾庆成答辩称，肇庆市人民政府作出的肇府行复〔2019〕15号《行政复议决定书》完全正确，依据充分，实事求是，适用法律正确，请法院予以维持，驳回原告的诉讼请求。事实和理由如下：一、原告对土地所有权申请确权的主体不适格。根据《土地管理法》第八条的规定，本案中，原告购买的是永固供销社属于国家所有的土地，其使用的土地所有权是国家所有的土地，第三人使用的是本村集体所有的土地，该处土地原是属于本村委会管辖下的圩坳村集体的土地，后依法转让给第三人使用，原告和第三人没有在同一个村集体组织，原告没有资格要求将第三人使用的村集体所有的土地确权给原告。二、原告伪造事实。第三人的房屋时1981年建的，永固供销社的楼房是在1993年将原收购站平房拆了之后建成楼房卖给原告的。原告却在行政复议书中说是1973年购买的，在行政诉讼中又说是“原永固供销社的收购站房屋已于1970年建好”，双方相邻关系纠纷是在2016年发生的，却说是在2013年。并且，原告土地证写着：北曾宪英南边墙量出2米和1.6米为界，第三人的土地证也注明：南至永固供销社收购站墙滴水界，这2米和1.6米与墙滴水界（当时收购站还未拆）相互印证，与现状一致。原告认为这2米和1.6米包括滴水界面积在内，这是错误的。县市两级法院的判决书中已确认“曾庆成对案涉小巷享有占有，管理收益的权利”，就算是所有权未明确，但是使用权已确认是第三人所有了。综上，请法院驳回原告的行政诉讼请求。第三人曾庆成向法庭提交了以下证据：1.第三人身份证复印件；2.《土地使用证》；3.转让土地使用权协议书，补充协议书；4.（2016）粤1224民初107号判决、（2016）粤12民终1470号判决；5.镇规划办调解结果；6.调解协议书；7.回访笔录；8.息诉罢访保证书；9.（2017）粤1224民初1039号；（2018）粤12民终797号判决书；10.怀府裁决〔2018〕12号决定书；11.肇府行复（2019）15号决定书。各方当事人经过庭审举证、质证和陈述，结合法庭调查情况，本院认定以下事实：2018年12月3日，原告梁家林、梁恒石向原怀集县国土局提交《土地权属争议调查处理申请书》，称其与第三人曾庆成因位于其两人《土地使用证》项下土地的建筑房屋之间的共用小巷通道的土地使用权发生争议，请求被告怀集县人民政府：1.确认梁家林的总编号17分编号4567号土地使用权证与曾庆成的编号府国土证字（1987）0019号《土地使用证》项下房屋建设用地之间的共同小巷通道土地的使用权归两人共同所有；2.确认梁家林与曾庆成的案涉共同小巷通道土地面积为宽（2米×1.6米）×2=宽1.8米×长8米=14.4平方米，确认梁家林和曾庆成每人占小巷通道土地面积为7.2平方米；3.确认梁家林与曾庆成两人各占有7.2平方米小巷通道的土地面积中，包括了两人案涉土地房屋之间各占有0.3米宽的檐口滴水界址的土地使用权面积在内；4.确认梁家林与曾庆成两人在小巷共用通道中各占有的9.45平方米的土地使用权归两人所有，两人各自独立建设使用。同时，原告梁家林、梁恒石在该申请书中也承认称：“这条小巷通道的土地使用权不属于申请人也不属于被申请人，也没有第三者，都属两人《土地使用证》红线范围外含两边滴水为界的小巷。”被告怀集县人民政府经审查，于2018年12月17日作出怀府裁决〔2018〕12号《土地权属争议案件不予受理决定书》，认为原告梁家林、梁恒石的确权主张依据不足、申请主体资格不适格，其与第三人曾庆成之间的争议仅属于相邻关系纠纷，并不存在土地权属争议，决定对其申请不予受理。原告梁家林、梁恒石不服，遂向被告肇庆市人民政府申请行政复议，被告肇庆市人民政府于2019年2月12日收到原告梁家林、梁恒石的行政复议申请后，经通知被告怀集县人民政府答复和通知第三人曾庆成参加后，于2019年4月10日作出肇府行复〔2019〕15号《行政复议决定书》，维持了被告怀集县人民政府作出怀府裁决〔2018〕12号《土地权属争议案件不予受理决定书》的行政行为。原告梁家林、梁恒石不服，遂向本院提起诉讼。另查明，1993年7月20日由怀集县人民政府颁发的总编号17分编号4567号的《土地使用证》，证载用地单位（户）：梁家林，实际用地面积64平方米，土地属境：永固圩镇，土地所有制性质：全民。边界四至为：东至原圩坳村彻粪坑边界，南至袁桂然铺墙界，西至公路，北至曾宪英铺南边墙2米和1.6米界。1987年3月29日由怀集县永固乡人民政府和原怀集县国土资源局颁发的府国土证字（1987）0019号《土地使用证》，证载用地单位（户）：曾宪英，用地面积：四十五平方米，土地所有制性质：集体，边界四至：东至山边厕所边界，西至离怀诗公路中心入壹拾米起，北至孔令生小食店滴水界，南至永固供销收购站墙滴水界。又查明，2015年，原告梁家林，案外人黎金英曾因案涉小巷通通道与第三人曾庆成发生相邻关系纠纷，于2016年以曾庆成为被告向怀集县人民法院提起诉讼，怀集县人民法院作出的生效判决（2016）粤1224民初107号民事判决中经审理查明部分认定：“原、被告房屋原先并未实际相连，尚有一条宽约1.8米，面积约为15平方米的小巷，该小巷实际为出入原、被告房屋后面厕所的通道，该小巷所属土地并未在原、被告所提供的《土地使用证》红线范围内。”本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”怀集县人民政府作为县一级人民政府，具有处理辖区内个人之间土地争议纠纷的法定职责，故怀集县人民政府为本案适格被告。肇庆市人民政府作为怀集县人民政府的上一级人民政府，具有受理因不服怀集县人民政府作出的行政为而提起行政复议申请并作出相应行政复议决定的法定职责，肇庆市人民政府在本案中作出维持原行政行为的行政复议决定，属复议维持作为共同被告的情形，故其亦为本案适格被告。本案的争议焦点在于：第一，被告怀集县人民政府作出怀府裁决〔2018〕12号《土地权属争议案件不予受理决定书》所认定的事实是否清楚，适用法律法规是否正确，程序是否合法？第二，被告肇庆市人民政府作出的肇府行复〔2019〕15号《行政复议决定书》是否合法？关于焦点一，事实认定和法律适用方面，根据本案查明的事实，经对比权属为梁家林和权属为曾宪英的土地权证，两证范围并未重叠，并未覆盖本案争议的小巷通道，亦并未能体现出本案争议的小巷通道的权属，原告梁家林、梁恒石亦未提供其他证据材料予以证实争议小巷通道归其所有，其申请确权的请求缺乏事实依据，并且原告梁家林、梁恒石对两证所载土地的权属界线及面积没有异议，也在申请书中承认本案争议的小巷通道不属于原告与第三人。生效的（2016）粤1224民初107号民事判决也确认本案争议的小巷通道为相邻关系纠纷，故怀集县人民政府在此事实认定的基础上，依据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第五项、第十九条的规定，决定对原告梁家林、梁恒石的调处申请不予受理并无不当。程序方面，原怀集县国土资源局于2018年12月3日收到原告梁家林、梁恒石土地权属争议调查处理申请，经原怀集县国土资源局调查研究后，报请被告怀集县人民政府作出不予受理决定，被告怀集县人民政府于2018年12月17日作出了怀府裁决〔2018〕12号《土地权属争议案件不予受理决定书》，并将该决定书送达至各方当事人，整个处理程序符合《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第17号）的规定。关于焦点二，被告肇庆市人民政府于2019年2月12日收到原告梁恒石、梁家林的行政复议申请后，通过向被告怀集县人民政府送达《行政复议答复通知书》和向第三人曾庆成送达《第三人参加行政复议通知书》，结合被告怀集县人民政府、第三人曾庆林、原告提交的证据材料，于2019年4月10日作出肇府行复〔2019〕15号《行政复议决定书》，维持了被告怀集县人民政府作出的怀府裁决〔2018〕12号《土地权属争议案件不予受理决定书》，并依法将该复议决定送达至各方当事人，整个行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》的有关规定。综上所述，怀集县人民政府作出怀府裁决〔2018〕12号《土地权属争议案件不予受理决定书》事实认定清楚，证据充分，适用法律法规正确，处理结果妥当。肇庆市人民政府作出肇庆市人民政府作出肇府行复〔2019〕15号《行政复议决定书》的行政复议程序合法，依法有据。原告梁家林、梁恒石的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告梁家林、梁恒石的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告梁家林、梁恒石负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  彭卓腾审判员  张国良审判员  秦 雯二〇一九年十一月六日法官助理梁楚韵书记员冼碧玉