海南省海口市中级人民法院行政裁定书（2019）琼01行终226号上诉人（原审原告）李才能，男，汉族，1983年4月15日出生，住海口市。被上诉人（原审被告）海口市自然资源和规划局，住所地海口市秀英区长滨东二街7号市政府办公楼15栋北楼。法定代表人龙舒华，局长。委托代理人韩涛，该局工作人员。委托代理人吴孔军，海南瑞来律师事务所律师。上诉人李才能因与被上诉人海口市自然资源和规划局（简称市资规局）不履行行政处罚职责一案，不服海口市琼山区人民法院作出的（2019）琼0107行初4号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院查明：海南海石实业有限公司（简称海石公司）原名为海南红盛建材有限公司，于2010年8月17日经工商登记成立，2013年4月10日经工商更名为现名海石公司。李才能为海口市秀英区长流镇文毓村民小组农民，自2007年以来与其父在该村马永坡绿色长廊路新华猪场东面约1公里处建有屋舍、羊舍及羊殖场地，从事黑山羊养殖。李才能养殖的黑山羊种类包括母羊、小羊、种公羊，至今养殖共计约100头；在李才能的羊殖场周边，李才能及其家人从1994年至2004年期间种植菠萝蜜树约50亩，所种菠萝蜜树的树叶及林下草叶当作草料喂养山羊。海石公司2010年起在未依法批准的情况下，擅自租赁海口市秀英区长流镇康安村委会永桂村民小组集体土地（土地规划用途为一般农地，土地利用现状地类为其他园地）建设灰沙环保砖厂项目，所建厂房位于李才能的羊圈和屋舍西面隔壁，中间仅有一墙间隔。李才能通过电话平台举报海石公司违法用地。2012年6月26日，市资规局接到举报后，向海口市秀英区综合行政执法局作出市土资执字[2012]428号《关于查处违章建筑案件的函》，请该执法局对违法建筑案件进行查处，其予以协助。同日，市资规局向李才能作出信访复字[2012]45号《关于反映秀英区长流镇康安村新华猪场旁边灰沙厂非法占用耕地建设信访事项答复意见书》，此意见书主要记载“省国土环境资源监察总队转来您反映秀英区长流镇康安村新华猪场旁边灰沙厂非法占用耕地建设的举报件（2012年第50号《监察通知书》）收悉。经调查就有关情况复如下：您反映的的灰沙厂位××区新华猪场旁边，建设业主为海石公司。2011年8月，该公司的上述项目被我局列为2010年度卫片执法检查违法用地对象移交秀英区政府组织拆除。近期，该公司又在拆除原址上建设一排铁皮简易房，建筑占地面积717.73㎡。2012年6月13日，我局对该公司下达了《责令停止土地违法行为通知书》和《协助调查通知书》，责令该公司立即停止违法行为并接受调查。根据新修编的海口市土地利用总体规划和土地利用现状（二调成果），上述土地的规划用途为一般农地；土地利用现状地类为其他园地。根据上述调查，该公司新建的违法建筑未占用耕地，且由于该违法建筑位于我市××区）范围内，按我市职能管理划分，我局已将该违法建筑案件移交秀英区城市管理行政执法局依法进行查处，我局予以协助。如不服本处理意见，你可自收到本处理意见书之日起30日内……提出复查申请……”。此后，海石公司仍在该址上继续经营，简易厂房并未拆除。因海石公司生产灰砂砖影响到李才能黑山羊养殖，2012年12月30日，李才能与海石公司曾签订一份《补偿协议》，主要约定：海石公司生产时产生的粉尘污染了李才能的菠萝蜜树叶子及林下草地，使菠萝密树叶子及林下草地失去作为草料喂羊的价值；海石公司开挖界线沟作为排水之用，造成李才能的手摇水井不符合饮用（标准）；海石公司架设的高压电线，跨界经李才能方林地上空，造成李才能的林木不能正常自然生长，双方因此达成协议：1.海石公司支付李才能10000元，用于补偿一年内（2012年12月30日至2013年12月30日止）因海石公司生产产生的粉尘致使李才能的菠萝蜜树及林下草地失去草料价值而导致的损失；2.手摇水井及高压线等其他各方面的问题，待一年后（2013年12月30日）再商议；3.双方达成协议后，2012年12月30日至2013年12月30日止李才能不得以任何借口对海石公司进行骚扰和无理的要求。上述协议签订后，海石公司依协议支付李才能10000元。2013年12月25日，市资规局和海口市综合行政执法局在报纸上发出《通告》，其中通告记载：海石公司在位于长流镇绿色长廊2.5公里左侧文森、永桂坡处8166.82平方米的建材加工厂，经行政执法部门责令限期拆除，但当事人拒不执行，限当事人自本通告发布之日起，三日内自行拆除所建违法建筑，逾期不拆除的，由辖区人民政府组织强制拆除。2014年6月26日，海口市环境保护局经调查核实，向海石公司作出《行政处罚决定书》，认定海石公司经营的蒸压灰沙砖项目，需要配套建设的环境保护设施未经验收，擅自投入生产，违反《建设项目环境保护管理条例》第十六条和第二十三条为由，决定责令海石公司停止蒸压灰沙砖项目的生产和罚款30000元的行政处罚。原审法院认为：投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，除了维护自身合法权益，对于监督行政机关依法行使职权、弥补行政机关执法能力不足也发挥着积极作用。公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定；与此相应，能否就投诉举报事项提起行政诉讼，也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（五）项“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的”的规定，李才能为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，李才能对此行政行为有利害关系，李才能有权提起行政诉讼。本案中，李才能举报后，现诉请要求市资规局限期查处涉案土地非法用地建设。但李才能的用地与其所举报非法用地建设所涉工厂有一墙相隔，互不侵占，工厂建设本身与李才能用地亦互不影响，从案件的审理看，对李才能产生影响的，可能是工厂的生产作业，用地建设本身未侵害李才能的合法权益。因此，李才能的举报，行政机关是否作为，与李才能无利害关系，李才能对此不具有提起行政诉讼的权利。故李才能的起诉，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九第第一款第（一）项的规定，裁定：驳回李才能的起诉。上诉人李才能诉称：上诉人种植菠萝蜜树约50亩，并在树下养殖黑山羊。案外人伍某（相邻关系人）租用永桂村的农用地80亩种植香蕉园。两家土地背靠背紧密相连，两家背靠背从事农业，十多年来各自相安和睦。直到2011年前后，海石公司从原香蕉园老板伍某手中转租受让了案涉80亩土地。取代伍某成为了上诉人的新邻居。海石公司不事农业，受让案涉土地后即拉来大量建筑垃圾废砖头填埋部分香蕉地建灰砂砖厂，建厂的位置即是从与上诉人背靠背的位置开始，还有开挖界线沟作为排水沟并在上面修建厕所等。上诉人认为农地上建工厂违反国家农用地用途管制且厂房硬化后土地即失去了原有的涵水透水能力，对上诉人果园抗涝能力产生不利影响。上诉人即拨打12336举报案涉工厂土地违法行为,12336将案件转交给被上诉人查处，被上诉人受理后派员到现场查看，之后并向上诉人出具信访事项答复意见书（2012）45号，确认案涉工厂有土地违法行为，属其法定职责范围，会持续跟进，协同城管局一起严厉查处。然而，被上诉人口惠而实不至，行政不作为。导致海石公司的土地违法行为近5年没有得到任何处罚，不但未得到实质查处，反而还得以扩张违法用地范围，添加新的建筑物，并将其中的30亩转租给海南迈翔建材有限公司建沥青搅拌厂及给但永铭建海口秀英天洁新型建材厂。一审法院开庭审理后裁定认为：工厂的土地违法行为与上诉人没有利害关系，上诉人不是利害关系人，不具有原告主体资格。上诉人认为，工厂与上诉人果园有一部分没有墙直接相连，涉案工厂土地性质为农业用地，建厂前土地利用现状是香蕉园地，香蕉园被填埋硬化后，土地本身即失去了涵水透水能力，对上诉人果园抗涝能力产生不利影响，而这都是香蕉园被填埋硬化建工厂以后才有的情况，因此，工厂的建设与上诉人有利害关系。综上，上诉人作为举报对象（案涉工厂）的相邻关系方，与工厂的建设有利害关系，具有原告主体资格。请求二审法院：1、撤销原审裁定；2、判决被上诉人履行查处海南海石实业有限公司80亩土地范围内的所有土地违法行为（其中包括海南迈翔建材有限公司沥青搅拌厂、海口秀英天洁新型建材厂、海南海石实业有限公司灰砂砖厂）。3、本案诉讼费由被上诉人负担。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致。本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，李才能向市资规局举报并要求查处海石公司违法用地行为，举报的作用主要是为行政机关查处违法用地提供线索或者证据，因此其目的是为了维护公共利益，维护土地管理秩序。市资规局是否查处以及查处的程度、结果，与李才能之间并无利害关系。因此，李才能不具有本案的诉讼主体资格。此外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或不作为，致使国家利益或社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”该条款的规定实际上是对上述第二十五条第一款的救济条款，因此，上诉人李才能也可以向有关上级机关或监督机关反映。综上，上诉人李才能的上诉请求，理由不成立，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 郭朝阳审 判 员 傅海燕审 判 员 温 方 二〇一九年十一月二十二日法官助理 杨 聪速 录 员 刘 璐附相关法律法规条文：《中华人民共和国行政诉讼法》窗体顶端第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。......窗体底端窗体顶端人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。窗体底端第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。