江苏省连云港经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0791行初224号 原告张进，男，1967年2月23日生，汉族，住连云港市海州区。 委托代理人唐志宏、李志坚（实习），北京京师律师事务所律师。 被告连云港市自然资源和规划局，住所地连云港市海州区朝阳中路21号。 法定代表人孔令泰，局长。 出庭行政机关负责人曹文斌，副局长。 委托代理人周伟，江苏众昇律师事务所律师。 原告张进因认为被告连云港市自然资源和规划局（以下简称市自然资源和规划局）不履行查处违法用地职责一案，于2019年4月30日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月3日公开开庭进行了审理。原告张进委托代理人唐志宏、李志坚，被告市自然资源和规划局委托代理人周伟到庭参加诉讼。被告市自然资源和规划局副局长曹某作为被诉行政机关负责人出庭应诉。本案现已审理终结。 2019年3月28日，原告张进向被告市自然资源和规划局提交申请，申请对海州区浦南镇“康宁安居”商品房建设项目违法占用耕地行为立案查处。2019年4月18日，原连云港市国土资源局海州分局（以下简称海州国土分局）作出海国土资行告[2019]2号行政告知书，告知张进其反映的问题应由城市管理行政执法部门查处，不属于国土局职责范围。 原告张进向本院提出诉讼请求：1、撤销海国土资行告[2019]2号行政告知书；2、责令被告依法履行法定查处职责。事实与理由：原告为海州区浦南镇许安村村民，在本村拥有合法承包地用于耕种。后原告与本村其他村民自愿签订土地流转协议，获得一些土地进行种植。2018年6月25日，因“康宁安居商品房建设项目”建设，不明身份人员对原告承包及流转土地(共约9亩)实施强占，设置围挡，将地强行围起，后进行建设。原告通过政府信息公开得知，“康宁安居商品房建设项目”不涉及政府行政征收，项目建设所占农用地未取得征地批文及相关的农用地转用审批手续。原告认为“康宁安居商品房建设项目”在未取得占用农用地审批手续等法定程序的前提下、未办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证的情况下进行施工建设，严重违反了《土地管理法》等相关规定，属于擅自改变耕地用途的违法建设行为，应当予以立案查处并责令恢复土地原状。 2018年10月24日，原告向连云港市规划局申请查处涉案土地被违法占用问题，规划局于2018年11月14日向原告作出连某发[2018]149号答复，称经查阅城建档案资料，未查到该局核发的浦南镇康宁安居工程相关规划审批手续。根据市政府部门职能分工，违法建设行为应由城市管理行政执法部门进行查处，我局已将此事项函告市城市管理行政执法局。连云港市城市管理行政综合执法局（以下简称市执法局）于2018年11月22日向规划局回函，告知该申请事项不属于执法局管辖范围，依法应由国土部门查处。原告曾到海州国土分局反映涉案相关事实，请求调查处理，海州国土分局于2019年3月4日向原告作出海国土行告[2019]1号《行政程序告知书》，称已将问题转连云港市国土资源局第三国土资源所调查处理，但原告后续未见任何调查处理结果。2019年3月29日，原告向海州国土分局邮寄查处申请，再次请求查处涉案违法行为，海州国土分局于2019年4月18日作出海国土行告[2019]2号《行政程序告知书》回复原告，称根据市政府职能分工，原告申请查处的事项应由城管局进行查处，并称已将此事项函告区城管局，但原告至今亦未见任问查处结果。原告认为浦南镇康宁安居项目违法用地行为证据充足，查处该违法用地行为是被告的法定职责。综上，为维护原告的合法利益，请求法院支持原告的诉讼请求。 原告提供的证据：1、原告的居民身份证； 2、原告的土地承包经营权证、农村土地（耕地）承包合同、土地流转合同七份及收条七张； 证据1-2证明：原告主体适格。 3、康宁安居楼盘照片十二张、信息公开答复书五份，证明：有关单位违法占用农用地进行建设。 4、查处申请书（向连云港市规划局提出）及查处申请书邮寄单； 5、连云港市规划局连某发[2018]149号答复； 6、市执法局作出的连城执函[2018]101号复函； 7、查处申请书（向连云港市国土局海州分局提出）及查处申请书邮寄单； 8、海州国土分局海国土资行告[2019]1号《行政程序告知书》、海国土资行告[2019]2号《行政告知书》。 证据4-8证明：被告不履行查处职责的事实。 被告市自然资源和规划局辩称：一、被告作出《行政告知书》符合法定程序及法律规定，不应撤销。1、被告明确告知张进，其反映浦南镇“康宁安居”违法用地问题不属于信访受理范围，应按行政程序处理。2、被告告知张进涉案地块在未取得相关规划审批手续的情况下提前动工，应由市执法局进行查处，且被告已将此事函告区执法局。综上所述，请求法院依法判决驳回张进的诉讼请求。 被告提交证据： 1、苏国土资函[2017]1058号《江苏省国土资源厅关于连云港市海州区2015年度工矿废弃地复垦利用（第四批）实施方案的批复》； 2、土地勘测定界技术报告书； 3、连城执函[2018]101号《关于对的复函》； 4、海国土资函[2019]23号《关于告知违法建设行为的函》； 证据1-4证明：涉案地块土地用途已经变更为集体建设用地，原告的承包地不在涉案建设用地范围内。 5、海国土资行告[2019]2号《行政程序告知书》，证明：被告已经告知原告执法局有查处违法用地的职责。 适用法律法规依据：《连云港市城市管理领域开展相对集中行政处罚权实施办法》第三条、第二十条。 本院经审理查明，2016年12月1日，原告张进与连云港市海州区浦南镇许安村村民委员会签订农村土地（耕地）承包合同，承包许安村后湖、西湖秧板、南湖秧板、南湖四块土地用于农业生产。连云港市海州区农林水利局向张进颁发了土地承包经营权证（代码320706101212060035J），载明：土地确权面积5.62亩，承包地块均系基本农田，承包期限自1996年1月1日至2025年12月31日止。 另查明，2018年6月25日，不明身份人员对原告承包及流转土地实施强占，设置围挡，将地强行围起，涉案土地用于建设康宁安居项目（二期）工程。2018年8月21日，原告张进因要求确认连云港市海州区浦南镇人民政府（以下简称浦南镇政府）强行占用承包地行为违法一案向本院提起行政诉讼。本院于2018年10月24日作出（2018)苏0791行初405号行政裁定，裁定认为浦南镇政府未实施任何与征收、补偿、占用土地相关的行为，张进主张浦南镇政府强行占用承包地没有事实根据，不符合法定的起诉条件，故裁定驳回张进的起诉。 2018年10月24日，原告向连云港市规划局申请立案查处海州区浦南镇康宁安居商品房建设项目违法占用耕地，规划局于2018年11月14日向原告作出连某发[2018]149号《关于海州区浦南镇“康宁安居商品房建设项目”违法占用集体土地事实建设行为查处申请书的通知》，答复称：经查阅城建档案资料，未查到我局核发的浦南镇康宁安居（一期）工程相关规划审批手续。根据市政府部门职能分工，违法建设行为应由城市管理行政执法部门进行查处，我局已将此事项函告市城市管理行政执法局。市执法局于2018年11月22日向市规划局作出连城执函[2018]101号《关于对的复函》，复函称康宁安居商品房建设项目用地为农用地，对违法占用耕地进行建设的行为应转交国土部门进行查处。原告张进因认为市执法局不履行查处违法用地法定职责一案，于2019年2月20日向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月13日作出（2019）苏0791行初109号行政裁定，裁定认为张进未向市执法局提出查处违法用地的申请，且张进申请查处的事项不属于市执法局的职权范围，张进对市执法局提起不履行法定职责的起诉不符合行政诉讼起诉条件，故裁定驳回其起诉。 再查明，原告向海州国土分局申请立案查处海州区浦南镇康宁安居商品房建设项目违法占用耕地。海州国土分局于2019年3月4日作出海国土行告[2019]1号《行政程序告知书》，告知原告反映的浦南镇“康宁安居”二期违法用地问题，属于其职权范围，但不属于信访受理范围，应按行政处罚程序处理，其已将原告反映的问题转连云港市国土资源局第三国土资源所调查处理。海州国土分局于2019年4月18日作出本案被诉的海国土资行告[2019]2号《行政告知书》，告知张进涉案地块已经通过增减挂钩转为建设用地，非一般农用地，其反映的问题应由城市管理行政执法部门查处，不属于国土局职责范围。另外，苏国土资函[2017]1058号江苏省国土资源厅《关于连云港市海州区2015年度工矿废弃地复垦利用（第四批）实施方案的批复》第一条载明：原则同意《连云港市海州区2015年度工矿废弃地复垦利用（第四批）实施方案》。实施规划项目区位于海州区××、××、××、××、××、××街道。其中拆旧区复垦形成农用地规模16.8509公顷（耕地16.8427公顷）；建新区建新用地规模16.8509公顷（占用农用地16.8509公顷，含耕地13.9246公顷）。 本院认为，本案的争议焦点为：一、张进是否具有原告主体资格；二、“康宁安居”项目使用涉案土地进行建设的行为是否属于被告的查处职责。 关于第一个争议焦点。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。即法律限定以是否存在利害关系作为判断当事人是否具有诉权的标准。所谓利害关系，就是有可能受到行政行为的不利影响。而在行政机关履行职责类的行政诉讼中，行政行为的拒绝作出致使申请人的权利受到侵害，是其与行政机关的不作为行为产生法律上利害关系的必要条件。本案原告提交的土地经营权证、土地承包合同证明其在涉案地块拥有用于承包土地，原告提交的现场照片证明该土地被他人占用，原告申请被告查处违法占地建设行为，被告拒绝履行职责，则原告的权利可能受到侵害。因此，原告与被诉的不作为行政行为之间存在利害关系，其具备提起本案诉讼的原告主体资格。 关于第二个争议焦点。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正版）第五条规定：国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。《江苏省土地管理条例》第三条第二款规定：设区的市、县（市，下同）人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。第四十九条第一款规定：县级以上地方各级人民政府土地行政主管部门应当及时受理对土地违法行为的检举、控告，依法查处土地违法案件。上述条文明确了各级土地管理部门是土地行政执法机关。土地管理部门对上级交办、其他部门移送和群众举报的案件，应当受理。土地部门受理后应当进行审查，凡是符合立案条件的应当及时立案查处，不符合立案条件的，应当告知申请人。因此，被告有对违法使用土地建设行为进行查处之职责。 本院认为，被告有查处违法使用涉案土地进行建设行为的职责，具体理由如下：首先，原告申请的事项为查处违法占地进行建设的行为并要求恢复土地原状，事实与理由为“康宁安居”项目未经批准占用其承包耕地进行建设。《中华人民共和国法土地管理法》第四十三条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第四十四条第三款规定：在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。第五十九条规定：乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。按照上述规定，任何单位和个人使用国有土地或者集体土地进行建设，都应当根据使用土地的不同情形进行审批。即使原告主张的承包土地已经过增减挂钩转为建设用地，但在使用该土地用于具体建设项目前仍然需要经过市、县人民政府的批准。本案被告在接到原告的申请后，首先应当调查核实涉案土地有无办理农用地转用审批手续，其次应调查核实具体建设项目有无办理建设用地审批手续。根据海州国土分局作出的海国土资行告[2019]2号《行政告知书》，可以认定被告仅调查了涉案土地是否已增减挂钩转为建设用地的情况，但对“康宁安居”项目有无办理建设用地审批手续则未进行调查，被告属于未完全履行法定职责。被告辩称原告申请的事项属于执法局的职权范围，没有事实和法律依据。因为根据《连云港市城市管理领域开展相对集中行政处罚权实施办法》的规定，执法局查处的是在城乡规划区内违反城乡规划进行违法建设的行为。一个具体建设项目包括多阶段的行政审批行为，其中就有建设用地审批及建设工程规划许可审批。根据本案原告的诉讼请求及事实理由，可知原告要求查处的是违法占用其耕地进行建设的行为并要求责令恢复耕地原状，而不是要求查处未取得建设工程规划许可的违法行为。根据上述土地管理法律规范的规定，对具体建设项目是否办理了用地审批手续及要求恢复土地原状，显然不属于执法局的职责范围，而属于国土部门的法定职责。本院于2019年3月13日作出（2019）苏0791行初109号生效裁定也认定张进申请查处违法占用耕地进行建设及责令恢复土地原状不属于市执法局的职权范围。其次，行政法领域的“禁止反言”原则是为了保障公民、法人和其他组织对行政机关作出的行政行为的信赖，防止行政机关反复无常的行为给公民、法人和其他组织的权利造成损害。本案中海州国土分局在作出[2019]1号《行政程序告知书》时明确告知原告反映的浦南镇“康宁安居”二期违法用地问题属于其职权范围，但海州国土分局在主要事实和理由未改变的情况下作出了与海国土资行告[2019]1号《行政程序告知书》不一致的海国土资行告[2019]2号《行政告知书》，违反了“禁止反言”和“信赖保护”原则。 综上，被告作出的海国土资行告[2019]2号《行政告知书》证据不足，适用法律错误，应当予以撤销，被告对原告申请的事项应当重新履行法定职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项之规定，判决如下： 一、撤销海国土资行告[2019]2号行政告知书； 二、责令被告连云港市自然资源和规划局于本判决生效之日起六十日内对原告张进的申请重新履行法定职责。 案件受理费50元，由被告方承担（原告已交纳，被告于本判决生效后十日内给付原告）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省连云港市中级人民法院。同时预交二审案件受理费50元，江苏省连云港市中级人民法院开户行：连云港市农行苍梧支行营业部，账号：10×××94（上诉人将上诉费交款凭证连同上诉状一并交本院）。 审 判 长  徐 威 人民陪审员  安丰萍 人民陪审员  孙文花 二〇一九年十一月十三日 书 记 员  谢昊航 法律条文 《中和人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； 上诉须知 根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下： 当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。