广西壮族自治区柳州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂02行初120号 原告邓崇亮，男，1962年10月8日生，汉族，农民，住柳州市柳北区。 被告柳州市柳北区人民政府（以下简称柳北区政府），住所地柳州市胜利路12-8号。 法定代表人张联松，区长。 原告邓崇亮诉被告柳北区政府指令行政强拆纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原告邓崇亮诉称，一、原告的建房合理合法。原告系农村村民，世代在本村屯居住，靠种菜为生，安居乐业。原告使用原有宅基地建造法定一户一宅的唯一农村村民住房，合理合法，受宪法和法律保护，任何行政机关无权强制拆除。二、柳州市人民政府（以下简称柳州市政府）于2019年初依职权作出的《柳州市柳北区白露村城中村改造项目》明显违法。其虽然系依职权作出该行为，但名为城中村改造项目，实际上是征收白露村全部农村集体土地，从未予以公告，明显违反《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十四条，第四十五条和第四十六条的规定。尽管如此，广大被征地农民仍然支持市政府的征地行为，没有任何人进行非访活动，而是通过法定途径进行维权。三、柳州市政府作出的《柳州市征地补偿安置方案》确定后，既没有公告，又没有听取广大被征地农民的意见，故意违反《土地管理法》第四十八条的规定。四、柳州市政府作出的征地补偿安置标准远远低于被征地农民原有生活水平，是造成广大被征地农民认为补偿安置标准过低而不愿与其签约的根本原因。政府不分青红皂白将广大被征地农民因历史原因不能办证的合法建房统统诬陷为“无证”、“违建”房，不予补偿或仅给极低补偿。白露村村民建房，就如全国各地农村一样，出于历史原因，柳州市在土地管理法实施之前的漫长岁月里从来就没有制定过城市规划、白露乡乡规划和白露村村庄规划，而是允许农民自主建房，从未要求农民办证。城乡规划法实施后，柳州市停止办理农村村民建房手续（证件），仍然允许、默认符合条件的农村村民使用原有宅基地或村内空闲地自行建房，并按照“国家鼓励有条件的农户建多层住宅”的政策鼓励建设，让广大农村村民享受到改革开放后获得安居乐业的幸福生活。可市政府于2019年初作出《柳州市柳北区白露村城中村改造项目》之后，为达到与农民争地之目的，就开始不问历史原因，不论青红皂白，统统认定为“无证”、“违建”住房，不给补偿或者仅给不及百分之十的极低补偿，即使对于认定为“有证”的住宅，所给的补偿安置金额也不及周边同等房价的百分之三十，导致广大农民被征地后生活远远低于原有水平。五、柳州市政府是在依职权作出《柳州市柳北区白露村城中村改造项目》之后，方才委托柳北区政府负责实施。根据《行政复议法》第十三条第一款和《行政复议法实施条例》第十三条的规定，柳州市政府就是本案适格被告，应由其承担行政赔偿责任。柳州市政府明知柳北区政府只是一个市辖区政府，并不是属于法定的县级政府，况且身为市辖区政府的柳北区政府根本无权掌管征地补偿安置资金，不具有征收土地的行政主体资格。因此，柳州市政府作出《柳州市柳北区白露村城中村改造项目》后只能委托柳北区政府负责实施。本案中，虽然柳州市政府没有将其委托柳北区政府负责实施的《授权委托书》出示，但从柳州市柳北区征地拆迁办公室2019年5月29日对白露村X队被拆迁户邓崇亮发出的《限期签约通知》中写明的“因实施柳州市柳北区白露村城中村改造项目，需拆迁项目规划用地红线范围内集体土地上的建（构）筑物。因你户房屋位于红线范围内，需对你户房屋进行拆迁”的事实，仍然足以证明柳州市政府自行作出《柳州市柳北区白露村城中村改造项目》后委托柳北区政府负责实施。六、被告柳北区政府接受柳州市政府的委托在行政管理活动中行使行政职权，于2019年4月2日同时指令柳北区拆迁办、柳北区城市管理行政执法局（以下简称柳北区执法局）及柳州市公安局柳北分局出动数百名全副武装执行人员将原告的合法住宅包围。柳北区政府先指令柳北区拆迁办限令原告在30分钟内在《征地补偿安置协议书》上签名，原告因认为政府所给的补偿安置费太低而拒绝签字，柳北区政府即指令柳北区执法局强制拆除。柳北区政府就是本案适格被告。七、柳北区执法局在接到柳北区政府发出“强制拆除”的“政府指令”后，实施了野蛮强拆行为：其先将原告九十五岁且患有多种疾病的母亲李凤英强行抬走，然后出动大型勾机将原告唯一合法住宅强制拆除，致使原告一家五口从此无家可归，流离失所。而且柳北区执法局从2019年4月2日实施强制拆除之日将九十五岁的老人李凤英抬走后，由柳北区政府将李凤英老人强制送去柳州钢铁厂医院，至今己三个多月，仍然将李凤英老人丢在医院，无家可归，生命健康权受到严重损害。八、广西壮族自治区人民政府（以下简称广西区政府）2019年6月28日作出的《答复书》，明显存在不履行受理行政复议申请法定职责和不履行保护公民人身权利、财产权利法定职责，故意不作为的情形，根据《行政诉讼法》第二十六条第三款的规定，是本案适格被告。广西区政府言而无信，出尔反尔，所作的行政复议意见明显存在自相矛盾的情形。申请人不服柳北区政府于2019年4月2日依职权指令柳北区执法局强制拆除的行为，依法向柳州市政府提出行政复议申请，柳州市政府却滥用职权推回给柳北区政府受理。原告不服，依法向广西区政府申请行政复议，广西区政府于2019年4月2日作出桂政行复办〔2019〕14号《告知书》，告知原告如认为柳北区政府指令其设立的柳北区执法局强制拆除房屋行为违法，可根据《行政复议法》第十三条第一款的规定，向柳州市政府申请行政复议。原告依照该告知即向柳州市政府提出行政复议申请，柳州市政府受理后于2019年5月30日作出柳政复字〔2019〕153号《行政复议决定书》，却作出截然相反的“驳回申请人的行政复议申请”的决定，公然出尔反尔，拒绝履行受理行政复议申请法定职责。原告不服，依法向广西区政府提出行政复议申请，广西区政府于2019年6月18日作出《行政复议监督告知书》，将柳北区政府指令柳北区执法局实施强行拆除的行为篡改为“同意柳北区执法局的请示”的“批复行为”，认定“柳北区政府指令柳北区执法局实施强制拆除行为不可诉”。明目张胆违反《行政复议法实施条例》第十三条的规定，实际放纵柳州市政府实施了《国家赔偿法》第三条第（五）项、第四条第（三）项规定的行使行政职权侵犯公民人身权利、财产权利的具体行政致害行为。原告不服其《行政复议监督告知书》，根据《行政复议法》第十四条的规定，于2019年6月25日向其提交《请求履行保护人身权利、财产权利法定职责申请书》，其于2019年6月28日作出《答复函》，将原告根据《行政复议法》第六条第（九）项作出的申请误认为“没有法律依据”，并作出“本机关不予支持”的决定，公然拒绝履行法定职责，更对原告发出“此后你如就同一事项再向本机关提出相同或类似的申请，本机关将不予以处理并答复”，实属故意不作为。综上，原告依法向人民法院提起本次行政诉讼事实清楚，理由充分，符合相关法律规定。请求人民法院依法判决确认被告柳北区政府指令并批准柳北区执法局强制拆除原告唯一合法住房的行为违法，判决被告赔偿原告的损失200万元，并由被告承担本案诉讼费用。 被告柳北区政府辩称，首先，柳北区执法局是柳北辖区城市管理行政执法单位，对柳北辖区出现的违反城乡规划的违法行为拥有行政执法权。经柳北区执法局查明，原告邓崇亮未取得建设工程规划许可证，擅自在柳北区白露村××队××号建设建筑物(砖瓦、砖混活动板房结构，总建筑面积：196.76平方米)，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《行政规划法》）第四十条第一款的规定。因此，柳北行政执法局依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，上报并请示柳北区政府批准拆除原告邓崇亮的上述违法建筑。柳北区政府根据柳北区执法局上报的材料和请示，经核实后依法批复柳北区执法局对原告邓崇亮的上述违法建筑物进行强制拆除，符合法律程序。其次，柳北区政府对柳北区执法局上报的《关于强制拆除邓崇亮违法建筑物的请示》(柳北行拆报〔2019〕3号)作出的批复，是为推进行政强制执行而明确具体实施部门的内部核准指令，属于过程性、阶段性的行政活动，其本身并不对原告邓崇亮的实体权利义务产生直接影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第(五)项的规定，原告邓崇亮的起诉不属于人民法院行政诉讼的范围，应依法驳回其起诉。此外，原告邓崇亮诉请赔偿其经济损失则无事实和法律规定。综上，原告的起诉不属于人民法院受理行政诉讼的受案范围，请人民法院裁定驳回其起诉。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当符合属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖的条件。本案中，原告因不服柳北区政府指令并批准柳北区执法局强制拆除原告房屋的行为而提起诉讼，但原告起诉时未能详细阐明或是提供证据明确被告柳北区政府是以何种具体形式作出的“指令并批准”的行政行为。从原告起诉意见、起诉提交的柳政复字〔2019〕153号《行政复议决定书》以及被告柳北区政府答辩自认的意见来看，原告起诉柳北区政府“指令并批准”的行政行为指向的是柳北区政府于2019年4月22日针对柳北区执法局《关于强制拆除邓崇亮违法建筑物的请示》作出的编号〔2019〕3号批复笺的行为，该批复责成柳北执法局依法对邓崇亮位于白露村双冲屯x队xxx号违法建设的建筑物进行强制拆除。《城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。本案中原告认可实际实施强制拆除其房屋行为的是柳北区执法局，柳北区执法局实施行政强制是否经过柳北区政府的“责成”程序，只是判断该局行政强制行为合法性的要件之一，而柳北区政府的“责成”行为本身通常只具有内部性，是上级政府为推进行政强制执行而明确具体实施部门的内部核准指令活动，同时是一种过程性、阶段性的行政活动，其本身并不对相对人的实体合法权益产生直接影响，亦不属于行政诉讼的受案范围，除非出现政府以自身名义直接对被执行人作出而非依法责成“有关部门”实施，或者出现其他可能产生外化效果的情形。原告在提起本案诉讼中也未能提供证据证明柳北区政府的“责成”行为直接产生了外化效果。因此，原告对柳北区政府作出的“责成”行为提起诉讼，缺乏事实根据及法律依据，其提起的本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的起诉条件，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告邓崇亮的起诉。 案件受理费人民币50元（原告邓崇亮已预缴），本院予以退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长  覃 政 审 判 员  郭 涛 审 判 员  赖政权 二〇一九年十一月一日 法官助理  此 兴 书 记 员  张 楠