安徽省霍邱县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖1522行初59号 原告李师荣，女，1964年10月8日出生，汉族，农民，住安徽省霍邱县。 被告霍邱县公安局，住所地安徽省霍邱县城关镇蓼城大道（西）中段，统一社会信用代码113414230032363181。 法定代表人晏剑波，该局局长。 出庭负责人韩家祥，该局分管负责人。 委托代理人何良浩。 委托代理人龚保磊，该局治安管理一大队三中队中队长。 原告李师荣不服被告霍邱县公安局治安管理行政处罚决定一案，于2019年8月22日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月3日立案后，同月9日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月12日公开开庭审理了本案。原告李师荣和被告霍邱县公安局分管负责人韩家祥及委托代理人何良浩、龚保磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年3月1日，被告霍邱县公安局作出霍公（治）行罚决字〔2019〕152号行政处罚决定书认定：2019年2月6日、8日，李师荣因反映土地确权问题多次到北京市天安门周边非信访接待区域进行信访活动，扰乱了上述地区的公共场所秩序，并被北京市公安局地区分局治安大队训诫。李师荣因扰乱公共场所秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，予以行政拘留十日的行政处罚。 原告李师荣诉称，1991年村民组调整承包土地时非法取消原告全家土地承包权，为此多年奔波逐级反映问题，一直没有给原告完整足额的确权、登记。原告多次找政府要求尊重事实依法确权，但乡、县政府一直不给解决，原告以前市里、省里也去过，被逼无奈前往北京，祈盼从更高权力者那里合法维权，由于家境贫寒，在过年期间到天安门和中南海登记去救助站领取食品维持生济。在没有任何证据证明原告扰乱北京市社会公共秩序的情况下，被告仅凭北京公安机关针对原告在中南海地区和天安门地区上访行为而向原告出具的《训诫书》，以及原告被限制在霍邱县公安局王截流派出所期间由干警诱导“本人陈述”而制作的笔录，对原告在北京上访行为重复做出行政拘留决定证据不足，且违反法定程序。2019年3月1日，在拘留证原告没签字的情况下被告非法拘留李师荣10天，给其精神和健康造成重大伤害。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定行政处罚由违反行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖，法律、行政法规另有规定的除外，被告拿不出法律及其他相关规定，也就是说即使原告违法应该由北京公安机关处罚，被告没有处罚权。综上，被告对原告进行行政拘留，事实不清，证据不足，运用法律错误，请求依法撤销霍邱县公安局霍公（治）行罚决字〔2019〕152号行政处罚决定书。 原告李师荣向法院提供的证据：1、身份证复印件，证明原告身份基本情况，诉讼主体适格；2、传唤证、行政处罚决定书，证明被告对原告进行拘留错误；3、有关规定和相关案例，供法院参考。 被告霍邱县公安局辩称，一、认定李师荣扰乱公共场所秩序的事实清楚。李师荣在其合法合理信访诉求全部落实后，仍然提出不合理诉求，且不依法提出信访诉求，仅2018年就造成三次非访，重复访数十次。2019年2月6日、8日，李师荣又多次到北京市天安门周边非信访接待区域进行信访活动，扰乱了上述地区的公共场所秩序，并被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫，被告在查明李师荣违法事实后，依法作出行政处罚决定。二、认定李师荣扰乱公共场所秩序的证据充分。涉案行政处罚的依据不仅有李师荣的陈述和辩解，李多虎、屠清安、熊庆宇、蒋静、屠华芳、刘敏师、屠洪新、屠洪海等人的证人证言，还有北京公安机关训诫书、工作证明等证据。三、原告诉状陈述理由与事实不符亦无法律依据。1、原告称被告获取训诫书的来源不合法，与事实不符。本案的训诫书系经六安市驻京工作组负责霍邱进京信访人员接待的工作人员李多虎提交，李多虎于2019年2月17日从马家楼接济服务中心处获取训诫书；被告获得的训诫书是移交联，此联并非是由被训诫人持有，因此原告称被告向原告索取训诫书才是唯一合法途径，没有任何法律依据；训诫书中“内容已向该人宣读，该人拒绝签字、捺指印”，表明北京公安机关的民警已经向原告告知了训诫内容，因此原告是知晓训诫书的。2、原告诉称其笔录是办案人员诱导作出，与事实不符。被告办案民警对原告询问时有全程的同步录音录像，可以完整的显示办案民警在询问时，是依法进行，没有任何诱导行为。四、认定李师荣扰乱公共场所秩序的程序合法。1、原告诉称被告作出行政处罚系对李师荣在天安门地区扰乱公共场所秩序的重复处罚，没有法律依据。公安机关作出训诫的依据是《信访条例》，该条例第四十七条规定：“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育，经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止”，因此训诫属于一种现场的处置行为，是为了在现场制止违法行为，并非是对该行为作出的法律意义上的评价，更不属于行政处罚的范畴，行政处罚的种类不包括训诫，原告将训诫定义为警告类轻微处罚，没有法律依据。2、原告诉称被告对本案没有管辖权，也无法律依据。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条之规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定；《公安机关办理行政案件程序规定》第十条之规定，行政案件可由违法行为地的公安机关管辖，也可由违法行为人居住地公安机关管辖，居住地包括户籍所在地，李师荣户籍所在地为安徽省霍邱县，因此霍邱县公安局对于李师荣扰乱公共场所秩序一案具有管辖权。3、被告履行了处罚前对李师荣进行告知的程序。五、认定李师荣扰乱公共场所秩序违法行为成立适用法律依据准确。1、《信访条例》第十六条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当依法向有权处理的本级或者上一级机关提出”。第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”。中南海、天安门周边地区属于国家重点地区，并非信访接待场所，李师荣到天安门地区信访，违反《信访条例》中关于到指定场所信访的规定，即使未实施过激行为，也应认定为“扰乱公共场所秩序”。李师荣因反映土地确权问题，为引起关注，在明知北京天安门地区周边不是信访接待场所，仍执意多次到北京市天安门周边重点地区非正常上访，其行为属于扰乱公共场所秩序。2、根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，被告对扰乱公共场所秩序的李师荣作出行政拘留十日的处罚。综上所述，霍邱县公安局依法作出的霍公（治）行罚决字〔2019〕152号行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。请求依法判决驳回原告的诉讼请求。 被告霍邱县公安局在法定期限内向法院提交了以下证据： （一）李师荣违法事实证据 1、2019年2月28日询问李师荣笔录，证明：李师荣因反映土地确权问题于2018年12月7日至2019年2月15日长期滞留在北京进行上访。2019年2月6日、8日，李师荣多次到天安门地区进行非法上访，扰乱上述地区公共场所秩序，并被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫。 2、2019年2月26日询问李多虎笔录，证明：2019年2月6日、8日，李师荣多次到天安门地区进行非法上访，扰乱上述地区公共场所秩序，被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫，并调取李师荣训诫书。 3、2019年2月21日询问屠清安笔录，证明：李师荣因土地确权问题，通过信访给政府施加压力，多次到北京进行上访。 4、2019年2月22日询问蒋静笔录，证明：李师荣因土地确权问题，通过信访给政府施加压力，多次到北京进行上访。 5、2019年2月21日询问屠洪新笔录，证明：李师荣因土地确权问题，曾到北京进行上访。 6、2019年2月21日询问屠华芳笔录，证明：李师荣土地确权问题。 7、2019年2月21日询问刘敏师笔录，证明：李师荣土地确权问题。 8、2019年2月21日询问屠洪海笔录，证明：李师荣土地确权问题，李师荣因土地问题进京信访。 9、2019年2月22日询问熊庆宇笔录，证明：李师荣土地确权问题。 10、李师荣训诫书，证明：李师荣因反映土地确权问题，2019年2月6日、同月8日，到北京市天安门周边非信访接待区域进行非访活动，扰乱了上述地区的公共场所秩序，并被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫。 11、调取北京市公安局天安门地区分局治安大队工作说明，证明：李师荣因反映土地确权问题，2019年2月6日、同月8日，到北京市天安门周边非信访接待区域进行非访活动，扰乱了上述地区的公共场所秩序，并被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫；李师荣于2018年2月15日、2月16日、2月18日被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫3次。 12、调取李师荣信访材料，证明：李师荣因反映土地确权问题，进行信访事项的办理及答复；霍邱县王截流乡人民政府于2017年7月26日作出“关于李师荣上访土地确权一事的处理意见”，李师荣在此处理意见和息访罢诉承诺书上签名同意。 （二）程序部分证据材料 13、受案登记表：霍公（治）受案字〔2019〕788号，证明：（1）案件来源、受案时间；（2）2019年2月21日霍邱县公安局治安大队依法受案。 14、霍邱县公安局2019年3月1日作出的行政处罚决定书霍公（治）行罚决字〔2019〕152号，证明：霍邱县公安局作出行政处罚决定书的时间及送达时间。 15、行政处罚告知笔录、视频，证明：公安机关作出行政处罚前依法履行了告知义务。 16、公安行政处罚审批表，证明：霍邱县公安局作出行政处罚时依法进行审核、审批。 17、询问李师荣视频，证明：霍邱县公安局民警在询问李师荣时没有诱供。 经庭审质证，被告霍邱县公安局对原告李师荣举出的证据质证意见：对证据1无异议；对证据2真实性无异议，对证明目的有异议；对证据三关联性有异议。原告李师荣对被告霍邱县公安局所举出的证据质证意见为：对被告所举证据全部都有异议，询问笔录大部分是真实的，也有不一致的，与其他人员讲话的那一段不是原告真实意思表示，原告去天安门是旅游不是去信访，刷身份证的时候发现原告是信访人员就被拦截下来了，然后就把原告集中到马路边，然后被送到公安局做笔录，之后又送到了信访人员集中地，人多就在停的车辆上用广播向我们宣传法律，宣传之后下来领取食品，随后就让我们自行离开了。证据1不是明显的诱供，原告理解是公安机关问原告就是在诱导；对证据2李多虎讲的训诫书原告不了解，当时没有给原告；对证据3屠清安去接过原告，原告也多次去过北京，三两个月去一次并不是一两个月去一次；对证据4蒋静去接过原告一次，蒋静证明是两次不真实的；对证据5真实性无异议，屠洪新是和蒋静一起去北京接原告的；对证据6真实性有异议，屠华芳是扒、平原告土地的人，与原告是对立的；对证据7、证据8真实性有异议；对证据9有异议，只讲过程不讲最后处理结果；对证据10原告不知道；对证据11原告2018年去北京的时间、次数记不清，当时是去旅游，2019年去北京两次是对的；对证据12中的承诺书和上访处理意见书上的签字是真实的，但是被逼迫的；对证据13没有异议；对证据14真实性无异议，行政处罚决定书给原告了，但是原告没有签字；对证据15、证据16、证据17无异议。 本院认证意见：对原、被告举出的证据双方无异议和能够相互印证的证据予以认定。对持有异议的证据结合当事人陈述和法律规定予以确认。 根据当事人陈述和本院确认的证据，认定本案事实如下：原告李师荣多次通过信访方式要求处理家庭承包土地经营权问题，霍邱县王截流乡人民政府经过调查于2017年7月26日作出关于李师荣上访土地确权一事的处理意见，李师荣签名同意上述处理意见并签署息诉罢访承诺书。嗣后，李师荣仍以此事到北京等地多次走访，北京市公安局天安门地区分局治安大队证明2018年2月15日、16日、18日及2019年2月6日、8日，该大队在天安门地区巡逻时发现李师荣遂对其进行训诫共计5次。2019年2月21日，霍邱县王截流乡人民政府向公安机关报案，霍邱县公安局受案并进行调查，认定李师荣于2019年2月6日、8日因反映土地确权问题多次到北京市天安门周边非信访接待区域进行非访活动，扰乱了上述地区的公共场所秩序，并被北京市公安局地区分局治安大队训诫，构成扰乱公共场所秩序违法行为。2019年3月1日，霍邱县公安局将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据向李师荣进行了告知，李师荣拒绝在告知笔录上签名。同日，霍邱县公安局作出霍公（治）行罚决字〔2019〕152号行政处罚决定，予以李师荣行政拘留十日的行政处罚，李师荣收到行政处罚决定书后拒绝签字，当日被送往六安市拘留所执行拘留。 根据原、被告诉辩意见确定本案争议焦点为，被告霍邱县公安局对原告李师荣作出的行政处罚决定是否合法。 本院认为，原告李师荣在同意霍邱县王截流乡人民政府对其家庭承包土地确权处理意见并承诺息诉罢访后而反悔，多次前往北京未到国家机关设立或者指定的接待场所提出信访事项和请求，而是进入国家重点地区北京市天安门地区进行非访，违反了《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”。霍邱县公安局接报案后，依法询问原告李师荣，并对相关人员进行调查取证和依法调取相关机关资料，在作出涉案行政处罚决定前履行了告知义务，并送达了行政处罚决定书，故被诉行政行为程序合法。 原告李师荣诉称本案发生在北京市，霍邱县公安局对本案无管辖权。本院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。尽管本案违法行为发生在北京市，但被告作为违法行为人李师荣居住地的公安机关，认为由其管辖更为适宜，且违法行为发生地的公安机关，即北京市的相关公安机关对此并无异议，故霍邱县公安局对本案依法具有管辖权。 涉案行政处罚决定认定李师荣2019年2月6日到北京市天安门地区被训诫后，仍不改正错误，同月8日又进入北京市天安门地区，再次受到训诫。该事实有训诫书、违法行为地公安机关工作说明和李师荣陈述等证据证明，事实清楚。原告李师荣上述行为构成扰乱公共场所秩序，且情节较重，霍邱县公安局根据案件事实依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，按照情节较重在法定处罚幅度内，对李师荣予以行政拘留十日处理，适用法律正确、量罚适当。 综上，被告霍邱县公安局对原告李师荣因扰乱公共场所秩序违法行为作出行政拘留十日的行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，执法程序合法，量罚适当。原告李师荣诉称被告存在诱供、重复处罚和其到天安门和中南海登记去救助站领取食品维持生济，因缺乏事实证据及法律依据，故不予采纳，原告李师荣请求撤销被告霍邱县公安局对其治安行政处罚决定，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告李师荣的诉讼请求。 案件受理费50元，由李师荣负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省六安市中级人民法院。 审 判 长  甘 露 审 判 员  杨林章 人民陪审员  王花玲 二〇一九年十一月十五日 书 记 员  昂 琳 附本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。