广西壮族自治区钦州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂07行终103号 上诉人（原审原告）浦北县某某镇中屯村委会某某村民小组，地址浦北县某某镇中屯村委会某某村民小组。 诉讼代表人易某1，组长。 委托代理人易某2，男，1960年11月7日出生，汉族，住址浦北县，系上诉人浦北县村民。 委托代理人陈佳，广东国智律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）浦北县自然资源局，住所地浦北县城越秀大道24号。 法定代表人林某某，副局长（负责全面工作）。 委托代理人李某某，浦北县自然资源局干部。 委托代理人谢钻，广西环洋律师事务所律师。 原审第三人浦北县某某供销合作社。 法定代表人张某，主任。 委托代理人宁庆贵，浦北县法律事务中心法律工作者。 上诉人浦北县某某镇中屯村委会某某村民小组（以下简称某某村民小组）因诉被上诉人浦北县自然资源局（原浦北县不动产登记局）及第三人浦北县某某供销合作社（以下简称某某供销社）土地行政登记纠纷一案，不服浦北县人民法院（2019）桂0722行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人某某村民小组诉讼代表人易某1及其委托代理人易某2、陈佳，被上诉人浦北县自然资源局的委托代理人李某某、谢钻，原审第三人某某供销社的委托代理人宁庆贵，证人刘某、吴某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认定事实如下：1978年9月某某供销社与浦北县××中××大队某某生产队在浦北县××中××大队的见证下签订了《征用土地合约》。合约约定某某供销社征用某某生产队位于哥头岭（又名堀头麓）面积约十二亩作建设油库使用，由某某供销社补偿开荒费、油茶木根青苗费1500元给某某生产队，合约签订后，1978年9月29日某某供销社通过银行转账1500元给某某生产队。某某供销社用围墙把所征用的土地围起来建作油库，一直使用至2015年没有任何纠纷。2010年2月24日浦北县林业局颁发林权证给原告，记载林地坐落在浦北县××中屯某某，小地名堀头麓，面积31.4亩。四至：东至岭分水，南至易克思，西至田背，北至岭岐。该林权证记载的土地包含了某某供销社用作油库的土地。2015年第三人申请土地登记，向原浦北县国土资源局提供了《征用土地合约》及转账支票、票据。被告对登记的土地向浦北县某某镇人民政府、浦北县××中屯村民委员会进行了调查，并作了地籍调查，了解了规划情况，在确认土地来源清楚，界址清楚，无纠纷的情况下，报浦北县人民政府进行审批，于2015年4月13日依法进行了公告，在公告期内没有任何人提出异议，2015年9月24日、2015年10月8日浦北县人民政府颁发浦国用（2015）第M0005号、浦国用（2015）第M0006号两本《国有土地使用证》给第三人，浦国用（2015）第M0005号记载的内容为：座落浦北县某某镇二级公路往白石水方向约300米，地号450722107207GB00008，用途仓储用地，使用权类型划拨，使用权面积4040.92M2。浦国用（2015）第M0006号记载的内容为：座落浦北县某某镇二级公路往白石水方向约300米，地号450722107207GY00001，用途果园用地，使用权类型划拨，使用权面积7016.36M2。2017年第三人把争议地租给浦北县三燃能源有限公司作液化石油气储配站时双方发生纠纷。 原审法院认为：浦北县人民政府颁发给第三人国有土地使用证权属来源清楚，证据确凿，程序合法。因此，原告请求法院撤销浦北县人民政府颁发给第三人的浦国用（2015）第M0005号、浦国用（2015）第M0006号《国有土地使用证》的诉讼请求，没有事实和法律依据，不予支持。原告所持有的林权证与第三人所持有的国有土地使用证登记的土地范围有重叠，双方当事人可向政府申请确权，待涉案土地确定权属后再申请政府对已颁发的证件进行更正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告浦北县某某镇中屯村委会某某村民小组的诉讼请求。本案受理费50元，由原告浦北县某某镇中屯村委会某某村民小组负担。 上诉人某某村民小组上诉请求：1、撤销浦北县人民法院(2019)桂0722行初12号《行政判决书》，依法改判撤销浦北县人民政府颁发的浦国用（2015）第M0005号、浦国用（2015）第M0006号《国有土地使用证》；2、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由:一、原审法院认定浦北县人民政府颁发给某某供销社的涉案两土地证，权属来源清楚，证据确凿，明显错误。（一）浦北县人民政府对涉案土地已经于2010年向上诉人颁发了《林权证》，原审法院采纳1978年第三人和上诉人在某某镇中屯大队见证下签订的《征用土地合约》，认定集体土地所有权转化为国有土地所有权，第三人基于此合约使涉案土地转为划拨国有土地，继而认定浦北县人民政府颁发涉案两国有土地使用证属于权属来源清楚，证据确凿，以上认定明显错误。1、征用涉案土地并没有使集体土地所有权转化为国有土地所有权，而是上诉人借用涉案土地给第三人，土地所有权仍然归属于上诉人。（1）1978年的《征用土地合约》中，签约的双方是第三人和上诉人，并没有浦北县人民政府及其他有权机关批准该征用是将集体土地所有权变为国有土地所有权。因此，双方所签合约不能直接导致土地所有权的变更。（2）合约中明确约定，是“赔偿开荒费及油茶木根青苗费”而非土地补偿费。第三人或政府机关也没有就征用土地后调剂新土地给上诉人，上诉人所有的土地价值丧失未得到补偿。因此，该征用行为不是转移土地所有权的行为。（3）如果在1978年该征用土地行为已经将上诉人的集体土地所有权转移，变为了国有土地所有权，为何在2010年又再次将林地所有权确权登记在上诉人名下并为上诉人办理《林权证》？而国有土地所有权转化为集体土地所有权是没有法律依据的，也是没有途径实现的。因此，1978年的征用行为并没有将集体土地所有权转化为国有土地所有权。2、上诉人2010年的《林权证》可以证明涉案土地所有权归属于上诉人，原审法院对《林权证》的效力予以认可，对土地存在重合也予以认可，却仍认定涉案两《国有土地使用证》权属来源清楚，该认定是变相支持一地两证的行为。上诉人持有2010年浦北县人民政府颁发的合法有效的《林权证》，该《林权证》记载的土地包含了第三人作油库的涉案两《国有土地使用证》记载的土地，双方就上述土地重合事实都一致认可，原审法院也予以认可。在已经查明土地重合的事实基础上，原审法院枉顾2010年《林权证》作为集体土地所有权权属的重要依据认定2015年颁证权属来源清楚，证据确凿，明显错误。3、浦北县人民政府作为2010年《林权证》及2015年涉案两《国有土地使用证》的颁发主体，在作出核发2015年涉案两《国有土地使用证》时，完全有条件审查土地存在重合、存在权属争议，避免一地两证的情形。原审法院以浦北县人民政府仅是对申请登记材料进行形式审查为由，无需对土地权属是否存在争议进行实质性审查，连最起码的通过文件检索土地权属冲突都不进行，据以认定权属来源清楚，明显错误。（二）涉案两《国有土地使用证》登记的面积内容与《征用土地合约》等权属证明材料不相符，不符合登记的条件。浦北县人民政府没有尽到合理审慎审查义务，错误登记，应当予以撤销。退一步，《征用土地合约》即使能作为认定权属来源的证据，但该合约并没有明确的四至范围，仅仅写明约“12亩”即大概8000平方米。而现在两证实际登记的面积为11057.28平方米，明显超出了合约约定的范围。因此，核发涉案两《国有土地使用证》明显错误，应当予以撤销。二、原审法院认定涉案两《国有土地使用证》颁证程序合法，明显错误。（一）涉案两《国有土地使用证》是在没有提出登记申请时(2015年9月7日)就已经进行了所谓的审核、地籍调查、公告等程序，并且在提出登记申请后迅速发证，程序上完全不是按照“提出登记申请、审核材料、地籍调查、权属审核、公告、登记发证”等程序在进行，程序违法。依据土地登记申请书、土地登记审批表显示，M0005号《国有土地使用证》(面积4040.92平方米)，第三人是2015年9月7日申请登记，有关部门2015年9月22日开始审批登记，2015年9月24日正式登记发证，从申请到发证都不满一个月，不可能进行30天的公告程序。而依据本案调查表显示，在2015年3月25日已经完成地调查，依据公告照片显示，在2015年4月13日开始进行公告。也即在某某供销社都没有提出登记申请时，浦北县不动产登记局已经完成了地籍调查及公告程序，可见浦北县不动产登记局颁证程序前后倒置，明显违法。同样，M0006《国有土地使用权》(面积7016.36平方米)，第三人是2015年9月7日申请登记，9月21日开始审批，2015年10月8日发证，程序违法。（二）土地行政主管部门在进行地籍调查时没有通知作为土地权属相邻关系人的上诉人去指界确定宗地界址，颁证程序违法。（三）地籍调查表中界址签章表处仅“本宗地”有第三人及其法定代表人何国新的盖章签字，并没有上诉人作为无争议的邻宗地权利人指界签字，虽然有些是何国新代邻宗地权利人指界签字，但上诉人并没有授权何国新签字，该地籍调查表成果违法，上述指界确界明显是某某供销社故意隐瞒上诉人进行。因此，浦北县不动产登记局没有尽到审查权属材料的义务，没有依法进行地籍调查，其依据该不合法的地籍调查表颁发涉案国有土地使用证明显违法。(四)被上诉人没有证据证明颁发涉案两《国有土地使用证》前其有进行过媒体公告或者在登记土地所在地点以一定形式予以公告30天。原审法院仅依据不能反映日期的照片来认定已经进行公告，明显错误。（五）即使如原审法院认定在2015年4月13日已经进行了公告，该公告程序也是违法的。因为公告期满为2015年的5月13日，但在2015年的9月1日，也就是公告期满后的4个月左右，第三人才提交仅有某某镇中屯村委会及某某镇人民政府盖章的《土地权属来源说明》给浦北县人民政府进行权属核查。而依据法律规定，必须是在权属审核之后符合颁证条件的，才予以公告，没有审核权属前是不能进行公告的。因此，其公告程序违法。（六）即使认定公告程序合法，其颁证办理期限也严重超期、违法。涉案两《国有土地使用证》申请登记，属于初始登记，规定期限是在受理之日起30日内处理完毕，最多可以申请延长一倍的规定期限。即使在2015年5月13日公告期满，其至2015年的9、10月份才颁证，已经严重超期，违反颁证程序。综上，浦北县人民政府为第三人核发的涉案浦国用（2015）第M0005号、浦国用（2015）第M0006号《国有土地使用证》权属来源不清，没有事实和法律依据，程序违法，应当予以撤销。原审法院认定事实不清，证据不足，判决错误，应当予以撤销并依法改判。望判如所请。 被上诉人浦北县自然资源局答辩称，一、本案登记的浦国用(2015)第M0005号、浦国用(2015)第M0006号国有土地使用证登记的土地权属来源清楚合法。第三人某某供销社在1978年9月与某某村民小组(原某某生产队)签订《征用土地合约》，约定第三人征用某某村民小组位于二级公路边的山岭地一幅约12亩，为第三人兴建油料仓库，并补给了开荒费及油茶木根青苗损失费1500元，签订合约日起该幅土地归第三人使用，该合约有第三人、某某镇中屯大队、某某村民小组签字盖章确认。合约签订后，某某供销社陆续在该地建设仓库等设施，并将该地的四至界址建起围墙，某某供销社使用至2015年发证时从没有产生任何纠纷。根据《确定土地所有权和使用权若干规定》第十六条第二款第三项的规定“《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1、签订过土地转移等有关协议的；2、经县级以上人民政府批准使用的；3、进行过一定补偿或安置劳动力的……”。第三人与上诉人于1978年签订《征用土地合约》，并给予了补偿，涉案土地归国家所有。由此，第三人取得涉案土地权属来源清楚合法。二、浦北县人民政府颁发的浦国用(2015)第M0005号、浦国用(2015)第M0006号国有土地使用证登记程序合法。涉案土地依第三人申请，答辩人经地籍调查、权属审核缴纳相关费用并经公告无异议后发证。答辩人从接收申请材料直至颁发涉案证书，给予第三人足够的时间进行权利救济，但期间并没有任何人提出异议，答辩人已经充分履行保护包括第三人在内的相关各方权利的职责，答辩人的行政行为并无不当。综上，上诉人的上诉请求无事实和法律依据，应予驳回，浦北县人民政府颁发的浦国用(2015)第M0005号、浦国用(2015)第M0006号国有土地使用证事实清楚，程序合法。一审判决认定事实清楚，证据确实充分，应予以维持。 原审第三人某某供销社述称，同意被上诉人答辩，补充几点：1、涉案土地属于国家所有，就是说涉案土地的性质是国有土地。2、第三人与上诉人在1978年9月签订征用土地合约后，1978年9月19日的征用行为属于政府行为，那个时候政府征收了涉案的土地。3、上诉人提到的土地重合登记问题，第三人认为上诉人在申请林木登记的时候隐瞒了1978年9月与第三人签订的征用土地合约，也隐瞒了领取1500元补偿费的事实，隐瞒了一直以来是第三人使用的事实，上诉人隐瞒事实，骗取土地登记。上诉人林地登记包含涉案土地部分是无效的。 本院二审期间，上诉人提交证据：1、中屯村委会证明、吴某证明、身份证、任职证明，拟证明中屯村委会在2015年的涉案《土地权属来源说明》上盖章时知道上诉人持有的涉案土地的林权证，《土地权属来源说明》内容不真实。2、刘某、吴某证明、身份证、任职证明，拟证明涉案土地使用证颁发未经土地登记公告程序。3、易祥强的证明。 上诉人申请证人吴某、刘某出庭作证。 证人吴某的主要证言：证人吴某在村委会任职村委主任期间，第三人因争议地的权属要求村委会出证明，因争议地存在争议，证明上只盖了村委会公章，证人吴某并未在上面签字。争议地四至没有争议，各方均无异议。证人吴某知道上诉人的林权证包含争议地，也知道第三人的《征用土地合约》包含争议地。不清楚上诉人与某某供销社签订征用土地合约的情况。 证人刘某的主要证言：2015年第三人办证的时候，证人刘某没有看到政府的土地公告，原油库2000年开始不再经营。 被上诉人浦北县自然资源局对上诉人提交的证据质证认为，证据1，一审已经认定了，只证明林权证包含争议地；证据2-3，吴某的证明不符合证人证言的规定，不能作为证据使用，刘某的证言和易祥强的证明也是一样，如果要作为证言要出庭作证。 第三人某某供销社对上诉人提交的证据质证认为，同意被上诉人浦北县自然资源局的意见，补充：对证据的合法性有异议，证据在一审未提供。村委的证明是谁开的证明没有证据证实，吴某证明的内容应由其书写，现在是电脑打印好叫他签名属于串通。不符合最高院关于证据的规定。 被上诉人浦北县自然资源局对上诉人提供的证人证言质证认为，对证人吴某证言质证认为，证言不真实，盖章是受到政府的压力，如果真的是因为政府的压力，说明证人吴某证言是不能采信。对证人刘某证言质证认为，与本案的案情没有关系，一个人没有看过公告不能证明没有公告，而且刘某的记忆力不好，不记得公告的内容。 第三人某某供销社对上诉人提供的证人证言质证认为，第一，证人证明内容与案件事实不符，两个证人不能说出上诉人与第三人纠纷的时间；第二，刘某作为时任的主任，不明白村委一级的纠纷是村委主任负责调解，不知道上诉人与第三人纠纷的时间；第三，上诉人想证明土地权属来源说明是否签名，本庭的证人有一点是清楚的，吴某没有确定证明的章是谁盖的，吴某的证言里面对于是否存在纠纷、什么时候开始没有明确，两个证人的证言与本案无关。 经本院审查，对上诉人二审提交的证据，本院认定如下：证据1，中屯村委会证明，具有真实性，证明上诉人的林权证包含争议地，吴某的身份证、任职证明，具有真实性，吴某的证明属于证人证言，本院不单独认定，结合其他证据综合认定；证据2，刘某的身份证、任职证明，具有真实性，刘某的证明属于证人证言，本院不单独认定，结合其他证据综合认定；证据3，易祥强的证明，属于证人证言，本院不单独认定，结合其他证据综合认定。 经本院审查，对上诉人提供的证人证言，本院认定如下：对证人吴某、刘某证言，本院不单独认定，结合其他证据综合认定。 经审查查明，二审认定审查查明事实与一审审查查明事实一致。 本院认为，本案争议焦点为：1、被上诉人颁发土地证的程序是否合法；2、被上诉人颁发的两个土地证权属来源是否清楚。 一、关于被上诉人颁发土地证的程序是否合法的问题。根据《广西壮族自治区土地登记办法》第十五条第一款：“土地初始登记和本办法第三十一条、第四十二条第二款、第四十九至五十二条规定的登记情形，在权属审核之后应当在本市、县行政区域范围内的媒体公告或者在登记土地所在地点以一定的形式予以公告，公告期为30日。”第三人申请对涉案的土地进行地籍调查，浦北县国土资源局对涉案土地进行地籍调查和权属审核后，并对涉案土地发证进行公告，公告期间，无人提出异议。第三人申请对涉案土地进行登记，被上诉人根据《广西壮族自治区土地登记办法》第十七条“土地登记申请经审核或者公告确认符合土地权属合法、界址清楚、面积准确等条件的，土地行政主管部门应当填制土地登记卡和土地证书”的规定，分别向第三人颁发浦国用（2015）第M0005号、浦国用（2015）第M0006号《国有土地使用证》。虽然被上诉人在办证的过程存在些许瑕疵，但是该瑕疵并未影响颁证的合法性，故不宜撤销。上诉人仅以证人刘某没有看到政府的土地公告主张被上诉人未对颁发土地证进行公告，证据不足，本院不予支持。 二、关于被上诉人颁发的两个土地证权属来源是否清楚的问题。参照国[1995]国土籍字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款：“《六十条》公布时起至1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一，属于国家所有：1、签订过土地转移等有关协议的；2、经县级以上人民政府批准使用的；3、进行过一定补偿或安置劳动力的；……”的规定，本案中，经当地政府同意，第三人与上诉人于1978年9月在浦北县××中××大队的见证下签订了《征用土地合约》约定，第三人征用上诉人的涉案土地作建设油库使用，并且第三人补偿开荒费、油茶木根青苗费1500元给上诉人，上诉人集体所有土地转化为国家所有。第三人征用上述土地后建设油库，并一直管理使用，上诉人均无异议。被上诉人依据上述事实及法律依据，结合第三人对争议地管理使用情况，向第三人颁发浦国用（2015）第M0005号、浦国用（2015）第M0006号《国有土地使用证》，符合法律的规定，本院予以支持。因此，上诉人认为涉案土地是借用给第三人，土地所有权仍然归属于上诉人理由不成立，不予支持。被上诉人于2010年向上诉人颁发的《林权证》，将第三人已征用的土地登记在内，造成部分重叠应由被上诉人根据相关规定处理，上诉人及第三人也可以向被上诉人申请处理。 综上所述，上诉人上诉请求不成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人浦北县某某镇中屯村委会某某村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 黄应锐 审 判 员 阮 真 审 判 员 何 海 二〇一九年十一月十五日 法官助理 杨雯民 书 记 员 陆瑞丽