安徽省合肥市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）皖01行终624号 上诉人（原审原告）王和军，男，1985年7月14日出生，汉族，住安徽省合肥市蜀山区。 委托代理人陈丹丹，安徽国恒律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）合肥市蜀山区小庙镇人民政府，住所地合肥市蜀山区小庙镇建设路与312国道交口，统一社会信用代码11340104003008593T。 法定代表人董光凯，镇长。 委托代理人王华强，安徽华人律师事务所律师。 委托代理人汪奎，安徽华人律师事务所律师。 上诉人王和军因诉被上诉人合肥市蜀山区小庙镇人民政府（以下简称为“小庙镇政府”）安置补偿决定一案，不服合肥市蜀山区人民法院（2019）皖0104行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告系原肥西县小庙镇拐岗村塘南村民组村民。其父亲王忠涛为户主在该村有宅基地房屋。2010年7月6日，原肥西县小庙镇人民政府印发了庙政（2010）75号《关于印发的通知》。2010年10月8日被告与王忠涛经协商同意，拆除其房屋。拆除之前于2009年3月25日，被告对拆除房屋及附属物情况进行登记，王忠涛签字确认。2011年6月16日王忠涛从被告处领取搬家费、房租费及奖励等费用，领取表中记载王忠涛家庭人口数11人。2017年6月16日，被告与王忠涛签订了小庙工业区拆迁补偿安置协议书，对双方的权利义务作出了约定，该协议中的安置人口不包含王和军及其妻子、女儿。王和军与谭亚莉于2010年9月28日结婚，2011年11月3日女儿王沐芯出生。因安置面积的问题，王和军与被告未能达成协议。被告陈述王忠涛原宅基地房屋所在的集体土地已经于2012年12月14日，经安徽省人民政府《关于肥西县2012年第26批次（增减挂钩）城镇建设用地的批复》（皖政地[增减挂钩][2012]48号）批准征收。2018年原告以合肥市蜀山区人民政府为被申请人，向合肥市人民政府申请行政复议，请求责令合肥市蜀山区人民政府对其履行补偿安置义务。合肥市人民政府于2018年7月31日作出合复决（2018）110号复议决定，责令合肥市蜀山区人民政府30日内履行安置补偿义务。2018年8月29日被告向原告作出安置与补偿通知。安置与补偿通知告知原告：原告户享受安置的是原告本人和妻子谭亚莉，每人可享受30平方米的房屋安置和15平方米的集资购房，原告女儿王沐芯，享受新增人口安置，享受45平方米集资购房，最终安置面积为135平方米。其中60平方米为正常置换安置，收取260元/平方米补差费共15600元，75平方米为集资建房，收取900元/平方米代建费用共67500元。需要缴纳相关置房屋费用合计83100元。另告知原告享有拆迁奖励、分房前的过渡费差额、搬家费、房租费等补贴。原告对该安置与补偿通知不服，提起行政诉讼。 原审法院认为，2004年修订前后的《中华人民共和国土地管理法》均明确规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，虽被告征用并拆除原告父亲王忠涛的房屋系经双方协商同意，之后房屋所在的集体土地已经省政府批准征收，但被告在批准征收之前征用土地并拆除房屋的行为应属超越职权。关于原告的诉讼请求事项，安置补偿通知的作出依据是《肥西县小庙镇城镇规划区拆迁补偿安置方案》，实质争议是该方案确定的补偿标准，就此根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定应先行协调、裁决，且原告父亲作为拆除房屋的户主已与被告达成拆迁安置协议。原告的实际诉求是要求增加安置面积，该请求是否依法应当予以支持的基础为被告征用并拆除房屋的行为具有合法性，故原告的诉讼请求不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼》第六十九条之规定，判决驳回原告王和军的诉讼请求。 上诉人王和军上诉称，一、原审法院过渡引申上诉人诉讼请求无事实和法律依据。第一，上诉人第一项诉讼请求为：“依法撤销被上诉人2018年8月29日作出的安置与补偿通知书（补偿决定)并判令其重新作出安置与补偿行政行为（补偿决定)”上诉人诉讼请求指向非常明确具体即“2018年8月29日，被上诉人小庙镇政府对上诉人作出安置与补偿的通知”这一行政行为。原审法院应对该补偿行为的合法性从职权依据、补偿的事实依据、适用的法律规定等方面进行审查。第二，原审法院将上诉人审查行政行为的合法性的诉讼请求引申为：实质争议是该方案确定的补偿标准，就此根据《土地管理法实施条例》的规定应先行协调、裁决。原审法院上述观点不能成立。国务院法制办公室《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》(国法〔2011〕35号)、安徽省法制办、安徽省国土厅《转发国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》(皖府法〔2012〕75号)被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，人民政府不再进行裁决，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。本案中，上诉人在行政诉讼之前，已经就双方的补偿安置争议申请行政复议，合肥市人民政府作出了合复决〔2018〕110号行政复议决定。本案被诉的《安置与补偿通知》行政行为即是根据上述行政复议决定作出。因此，原审法院将《安置与补偿通知》行政行为的合法性的问题归纳转换为双方实质争议是方案确定的补偿标准，就此根据《土地管理法实施条例》的规定应先行协调、裁决的观点无事实和法律依据。二、原审法院认定事实错误。原审法院认定被上诉人小庙镇政府征用并拆除上诉人父亲王忠涛的房屋系经双方协商同意缺乏事实依据。被上诉人未提供任何证据证明2010年房屋拆除时，双方就安置人口、安置面积、安置方式等协商达成一致意见，并签署安置协议。另，2017年6月16日，上诉人父亲签订的拆迁补偿安置协议书，不包括上诉人家庭三口人，该协议对上诉人没有任何约束力。三、原审法院以被上诉人征收拆除房屋的违法性否定上诉人的诉讼请求是错误的。第一，原审法院行政判决驳回诉讼请求没有监督行政机关依法行使职权。本案中，原审法院通过审查明确了2010年被上诉人小庙镇政府征用并拆除上诉人房屋的行为超越职权，但是并没有达到监督行政机关依法行使职权的目的。第二，原审法院行政判决驳回诉讼请求，没有保护上诉人的合法权益。本案中，涉及上诉人房屋土地的征地批准文件，2012年由安徽省政府批准下发。上诉人女儿王沐芯2011年出生，被上诉人小庙镇政府严格依据《土地管理法》《征收土地公告办法》的规定实施征收征用拆除房屋，上诉人女儿王沐芯依法属于安置人口，依法享受独生子女照顾政策。现在因被上诉人小庙镇政府违法征收征用土地并拆除房屋，不给予上诉人女儿王沐芯安置人口待遇，也不给予独生子女照顾，损害了上诉人的合法权益，原审法院没有保护上诉人合法权益。第三，原审法院行政判决驳回诉讼请求，没有解决行政争议。双方争议的焦点问题实质就是安置人口的界定时间问题。上诉人认为应当以省政府的征地批准时间作为有效安置人口的界定时间，被上诉人认为应当以交房拆除房屋时作为认定安置人口的时间。以省政府征地批准时间作为有效安置人口的界定时间有法律依据，能督促行政机关依法行使职权，解决了本案的行政争议。综上，请求：1.依法撤销合肥市蜀山区人民法院(2019）皖0104行初41号行政判决；2.依法撤销被上诉人2018年8月29日作出的安置与补偿通知书（补偿决定)并判令其重新作出安置与补偿行政行为（补偿决定)；3.本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人小庙镇政府辩称，一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应当予以维持。二、就王和军上诉的具体理由，答辩如下：1.王和军起诉时的诉讼请求很明确，就是不服合肥市蜀山区小庙镇人民政府给予其协议搬迁的补偿，要求重新对其作出补偿行为。原审法院经过审查已经查明，小庙镇政府的协议搬迁行为没有法律依据，已经确认小庙镇政府属于越权违法行为。越权行为的法律后果是无效，王和军若有损失，应当提起行政赔偿之诉。其继续要求小庙镇政府对其行政补偿没有法律依据，因为行政补偿行为的前提就是行政征收的合法性。无合法的行政征收，则王和军无权要求行政补偿。2.2010年10月8日小庙镇政府与王和军的父亲王忠涛就协议搬迁达成一致，其父亲将其家庭177.2平方米的房屋交由小庙镇政府拆除，小庙镇政府则依据《肥西县小庙镇城镇规划区拆迁补偿安置方案》对其补偿。王忠涛在2011年6月16日确定了家庭安置的人口是11人，其中就包含了王和军和谭亚莉。2017年6月16日，其父亲王忠涛依据《肥西县小庙镇城镇规划区拆迁补偿安置方案》已经与小庙镇政府签订了补偿安置协议。因王和军不同意对其安置，因此其父亲在签订协议时没有将其户口带入其家庭安置的人口之中。王和军一家三口在2013年4月15日之后从其父亲王忠涛的户口簿分户独立，其分户后没有房屋，小庙镇政府也没有拆除其房屋。2012年12月14日的征地批复作出之时，王和军没有房屋，该政府批复对其居住权利没有产生影响。若王和军认为其安置补偿与其父亲的房屋没有关系，不认可其父亲的相关补偿权利，则王和军依法没有任何补偿，因为小庙镇政府给予其协议搬迁补偿的基础是基于其父亲的房屋被拆除。3.王和军要求按照《肥西县小庙镇城镇规划区拆迁补偿安置方案》的独生子女政策享受安置，没有法律依据。一方面，《肥西县小庙镇城镇规划区拆迁补偿安置方案》是针对协议搬迁的，属于小庙镇订立行政协议的依据，对双方均没有强制约束力。王和军依照《肥西县小庙镇城镇规划区拆迁补偿安置方案》不能享受独生子女政策，其不能强制要求小庙镇政府与其订立行政协议。另一方面，对于集体土地上房屋的补偿，依法属于征地批复后的行为，退一步来说，即使王和军父亲房屋没有拆除，征地批复实施后，对于王和军来说，依法也没有独生子女安置的相关优惠政策。综上，请求法院在查清事实的基础上，依法驳回王和军的上诉请求。 被上诉人小庙镇政府向一审法院提供证据及证明目的：1.《小庙镇拆迁房屋及附属物情况登记表》，证明原告父亲王忠涛协议搬迁的房屋面积以及附属物的登记情况。2.《关于肥西县小庙镇城镇规划区拆迁补偿安置方案的通知》《小庙工业区塘南房屋拆迁补偿及房租支付款领取表》《小庙工业区拆迁、补偿、安置协议书》，证明2010年7月6日被告为了推进新农村建设作出了《肥西县小庙镇城镇规划区拆迁补偿安置方案》；2010年10月8日，被告与王忠涛依据《肥西县小庙镇城镇规划区拆迁补偿安置方案》达成一致，王忠涛自愿搬迁；2011年6月16日王忠涛依据《肥西县小庙镇城镇规划区拆迁补偿安置方案》确认其家庭应当安置的人口并领取了相应的补偿费用；2017年6月16日，王忠涛与被告签订了补偿安置协议书，该协议书确认了其房屋自愿搬迁补偿所适用的文件就是《肥西县小庙镇城镇规划区拆迁补偿安置方案》，原告作为王忠涛户下应该安置的人口，也应当按照《肥西县小庙镇城镇规划区拆迁补偿安置方案》计算相应的补偿。3.户口簿、结婚证、独生子女证、出生医学证明，证明原告以及其妻子谭亚莉是应当补偿安置的人口，原告女儿系确认安置人口之后的新增人口，可以享受45平方米的集资购房；原告拒绝签订补偿协议，被告作出的《安置与补偿通知书》所载明的补偿内容均是依据《肥西县小庙镇城镇规划区拆迁补偿安置方案》计算的原告一家应当获取的搬迁补偿；《安置与补偿通知书》并未侵犯其合法权利。4.《关于肥西县2012年第26批次（增减挂钩）城镇建设用地的批复》《肥西县人民政府LED节能灯生产项目勘测定界图》，证明王忠涛原房屋所占的集体建设用地已经于2012年12月14日被依法征收，征收时原告无房屋。 上诉人王和军向一审法院提供证据及证明目的：1.原告身份证复印件，证明原告身份事项。2.2018年8月29日小庙镇政府作出的安置与补偿通知书，证明被告作出了安置补偿行为。3.原告家庭户口簿、谭亚莉、王沐芯身份证复印件、独生子女光荣证复印件，证明原告家庭成员情况，是独生子女家庭。4.被告发布的回迁公告，证明公告回迁时间是2017年11月2日，该公告也载明安置人口计算的截止时间为2017年11月8日。5.合肥晚报登载的《蜀山区小庙镇工业区征地拆迁项目安置人口信息公示》，证明原告王和军、妻子谭亚莉、女儿王沐芯均是有效的安置人口。6.村民代表出具的书面证明两份，证明2009年拆迁时相关政府部门的承诺的情况。7.《肥西县政府关于印发上派镇道路及旧城区综合改造项目馆驿、卫星、四十埠、五十埠、芮祠、绿锦和潭冲路以南片区（不含新港南区）等集体土地上房屋征迁安置实施方案》（肥政〔2015〕33号）、《肥西县人民政府关于印发引江济淮工程严店段及莲花、刘河、跨湖、新建四村集体土地上房屋征迁安置实施方案的通知》（肥政秘〔2017〕58号)、《肥西县人民政府关于印发官亭镇团结、回民、官亭等村（社区）集体土地上房屋征迁安置实施方案的通知》（肥政秘〔2017〕36号），证明2010年征迁原告房屋时，肥西县集体土地上房屋征收拆迁独生子女户安置补偿可以增加一个安置人口，可知小庙镇当时拆迁宣传情况。8.《肥西县小庙镇城镇规划区拆迁补偿安置方案》，证明小庙镇政府2010年制定了该方案超越职权违反土地管理法规定。 上述证据均随案移送本院。 经审理查明，本院对一审判决认定的事实予以确认。 本院认为，《征收土地公告办法》第十五条第一款规定，因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理。国务院法制办公室国法〔2011〕35号《关于做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请。由此可见“对安置补偿标准有争议”基本救济途径：一是先由县级以上地方人民政府协调；二是协调不成的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请复议（裁决）。本案中，上诉人诉讼请求是因对安置补偿方案中安置人口的界定有异议，实质上是对安置补偿方案所确定的补偿标准存在异议，应由县级以上地方人民先组织协调，协调不成，再向上一级政府申请复议（裁决）。故上诉人就补偿标准的异议未经复议直接向人民法院提起诉讼，人民法院不应受理。一审判决认定事实清楚，适用法律不当。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下： 一、撤销合肥市蜀山区人法院（2019）皖0104行初41号行政判决； 二、驳回王和军起诉。 案件诉讼费用50元不予收取。 本裁定为终审裁定。 审判长  李琦 审判员  潘攀 审判员  张俊 二〇一九年十一月三十日 法官助理杨丽 书记员丁亚敏 附：本案适用的法律条文： 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理： （一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉； （二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予立案裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理； （三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。