广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2018)粤行终675号上诉人（原审原告）：广州市从化区吕田镇竹坑村洽二经济合作社。住所地：广州市从化区吕田镇竹坑村洽二经济合作社。负责人：李国梁，该社社长。委托代理人：李焕新，男，1971年10月2日出生，汉族，住广州市从化区。被上诉人（原审被告）：广州市从化区人民政府。住所地：广州市从化区街口街新城中路99号。法定代表人：蔡澍，该府区长。委托代理人：张耀新、钟慰，均系该府工作人员。被上诉人（原审被告）：广州市人民政府。住所地：广州市越秀区府前路1号。法定代表人：温国辉，该府市长。委托代理人：秦立平，该府工作人员。原审第三人：广州市从化区吕田镇狮象村大围经济合作社。住所地：广州市从化区吕田镇狮象村大围经济合作社。负责人：巢秀山，该社社长。委托代理人：巢炳南，男，1936年3月13日出生，汉族，住广州市从化区。原审第三人：广州市从化区吕田镇水埔村田美二经济合作社。住所地：广州市从化区吕田镇水埔村田美二经济合作社。负责人：李成辉，该社社长。委托代理人：李红武，男，1977年1月30日出生，汉族，住广州市从化区。上诉人广州市从化区吕田镇竹坑村洽二经济合作社（下简称洽二经济社）因诉被上诉人广州市从化区人民政府、广州市人民政府林权处理决定及复议纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院作出的（2017）粤71行初590号行政判决，本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2007年6月8日，原告洽二经济社以广州市从化区吕田镇狮象村大围经济合作社（下简称大围经济社）、广州市从化区吕田镇水埔村田美二经济合作社（下简称田美二经济社）为被申请人向被告从化区政府递交《森林林木林地权属争议案件调解处理申请书》，请求权利为：林地所有权、使用权，森林林木所有权、使用权；争议地点（地名）：单竹冚马壁；行政坐落位置：吕田镇竹坑村；争议林地面积及四至：东至五瓦坭口、南至公路、西至公路、北至天崙，面积20亩。原告认为：上述“单竹冚马壁”争议山林历史以来属于该社的祖宗山，从1952年土改到1963年“四固定”，直至1981年山林调整，几次山林界定均在洽水塘即原告方联社登记造册，原告还持有1981年6月26日当时县政府颁发的林权证。从化区政府收到上述申请后，经审查，于2009年1月19日以原从化市山林纠纷调处办公室名义作出《山林权属纠纷案件受理通知书》，予以受理，并于同日向被申请人大围经济社发出《应答通知书》。2009年6月1日，原从化市山林纠纷调处办公室向吕田镇山林纠纷调处办、竹坑村民委员会、洽二经济社、狮象村民委员会、大围经济社、水埔村民委员会、田美二经济社发出《通知》，召集各方当事人及有关单位人员于2009年6月11日在争议山林现场进行勘踏。2009年8月17日，原从化市山林纠纷调处办公室向吕田镇山林纠纷调处办、竹坑村民委员会、狮象村民委员会、洽二经济社、大围经济社发出《通知》，定于2009年8月19日在吕田镇司法所进行调解协商、举证、听证会。2013年7月22日，从化区政府再次向大围经济社发出《应答通知书》。从化区政府依据当事人提交的证据，经过多次协调调解、调查取证、勘察并充分听取各方意见后，于2016年11月14日作出《山林权属纠纷处理决定书》（从府行决字〔2016〕8号），查明：2005年10月10日大围经济社申领的从林证字(2005)第11100005号《中华人民共和国林权证》及田美二经济社申领的从林证字(2005)第11200002号《中华人民共和国林权证》，两证附图的红线范围已包括了争议山林“单竹窿马壁”。权属明确、清晰。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条第一款、第三十三条第一款规定，从化区政府认为，洽二经济社提交的从府吕字第047号《从化县人民政府山林权证》权属证据不足以支持其主张，因此对其主张，从化区政府不予支持，遂决定驳回洽二经济社于2007年6月8日提交的关于“单竹窿马壁”山林的《森林林木林地权属争议案件调解处理申请书》。洽二经济社不服上述《山林权属纠纷处理决定书》，于2017年1月23日向被告广州市人民政府申请行政复议，请求撤销上述《山林权属纠纷处理决定书》。2017年2月4日，广州市人民政府向从化区政府发出《提出行政复议答复通知书》（穗府行复〔2017〕122号），向大围经济社、田美二经济社发出《第三人参加行政复议通知书》（穗府行复〔2017〕122号），并于同年2月13日收到从化区政府的《行政复议答复书》。因案情复杂，广州市人民政府于2017年3月23日作出《延长行政复议审查期限通知书》（穗府行复〔2017〕122号），延长审查期限。2017年4月24日，广州市人民政府作出《中止行政复议审查通知书》（穗府行复〔2017〕122号），中止审查。2017年7月31日，因中止原因已消除，广州市人民政府作出《恢复行政复议审查通知书》（穗府行复〔2017〕122号），决定从2017年8月3日起恢复对该案的审查。同年8月4日，广州市人民政府作出《行政复议决定书》（穗府行复〔2017〕122号），维持从化区政府作出的《山林权属纠纷处理决定书》（从府行决字〔2016〕8号），并将决定书送达给各方当事人。洽二经济社仍不服，向原审法院提起行政诉讼。另查明，2004年4月19日，吕田镇水埔村田美社向原从化市人民政府提交《广东省林地林权登记申请表》，申请变更登记林地所有权，主要权利依据为从府吕字第272、270号《从化县人民政府山林权证》以旧换新及长期经营管理。2004年4月24日，大围经济社向原从化市人民政府提交《广东省林地林权登记申请表》，申请变更登记林地所有权，主要权利依据为从府吕字第176、178号《从化县人民政府山林权证》以旧换新及长期经营管理。经现场踏查并经其它村、社代表签名盖章确认，2005年10月10日，原从化市人民政府向大围经济社核发从林证字(2005)第11100005号《中华人民共和国林权证》，向吕田镇水埔村田美社核发从林证字(2005)第11200002号《中华人民共和国林权证》。其中，从林证字(2005)第11100005号《中华人民共和国林权证》记载，四至：……五瓦泥……，从林证字(2005)第11200002号《中华人民共和国林权证》记载，四至：……单竹窿洽水口……两证附图的红线范围包含涉案争议山林。原告持有的1981年6月26日由原从化县人民政府核发的从府吕字第047号《从化县人民政府山林权证》记载，单竹冚马壁（东至五瓦坭口、南至公路、西至公路、北至天崙）面积20亩等山林地归竹坑大队洽二生产队所有。再查明，据2009年7月15日的《现场勘验笔录》显示，原告洽二经济社及第三人大围经济社、田美联社对争议山林的名称分别为“单竹窿（冚）马壁”、“五瓦坭山口”、“单竹岭”，但均确认争议红线图范围以2009年7月15日争议方到现场勘踏界限的1：10000红线图的四至范围为准。一审庭审中，争议各方当事人均确认《山林权属纠纷处理决定书》（从府行决字〔2016〕8号）附图所标明的争议范围与现场勘验情况相符。被告从化区政府、广州市人民政府庭审中均确认《山林权属纠纷处理决定书》（从府行决字〔2016〕8号）、《行政复议决定书》（穗府行复〔2017〕122号）中的“广州市从化区吕田镇水埔村田二经济合作社”是指“广州市从化区吕田镇水埔村田美二经济合作社”，其他各方当事人亦无异议。原审法院认为，《中华人民共和国森林法》第十七条规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理……”据此，从化区政府对涉案山林权属争议具有调查处理的法定职责。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”广州市人民政府作为上一级人民政府，对从化区政府作出的山林权属纠纷处理决定具有受理复议和作出复议决定的法定职责。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》(2016年5月1日实施)第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”第三十三条第一款规定：“林权争议调处申请受理后，经调查，认为申请人提交的证据不足以支持其主张的，由调处机构报本级人民政府作出驳回其申请的决定。……”上述条例是地方性法规，效力高于地方政府规章《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》，从化区政府适用上述条例规范涉案林地权属争议的调解处理活动，并无不当。本案中，原告洽二经济社因认为该社的山林地被错误登记在两第三人大围经济社、田美二经济社名下，遂向从化区政府提起权属争议调处申请。调处期间，从化区政府依法审查争议双方提交的证据，经过多次协调调解、调查取证、现场勘查并充分听取各方意见后，对当事人提交的证据和调查情况进行了充分分析和综合认定，查明两第三人各自申领的《中华人民共和国林权证》附图的红线范围已包含争议山林，两证四至界线清楚，权属明确清晰，遂作出被诉山林权属纠纷处理决定，驳回原告请求确认涉案争议林地权属归其所有的申请，符合上述法规的规定，并无不当。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条规定：“行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止：……（八）其他需要中止行政复议的情形。行政复议中止的原因消除后，应当及时恢复行政复议案件的审理。行政复议机构中止、恢复行政复议案件的审理，应当告知有关当事人。”本案中，广州市人民政府作为行政复议机关，于2017年1月23日收到洽二经济社复议申请后通知大围经济社、田美二经济社作为第三人参加行政复议，同年3月23日作出《延长行政复议审查期限通知书》，4月24日作出《中止行政复议审查通知书》，8月3日恢复审查后，于8月4日作出被诉行政复议决定，维持从化区政府作出的山林权属纠纷处理决定，程序合法。关于原告认为争议山林归其所有且被告从化区政府处理决定适用法律错误、程序违法的问题。首先，各方当事人均确认大围经济社名下的从林证字(2005)第11100005号《中华人民共和国林权证》以及吕田镇水埔村田美社名下的从林证字(2005)第11200002号《中华人民共和国林权证》已包含涉案争议山林，而且，上述两份林权证的合法性至今未被否定，因此，原告仅以原从化县人民政府1981年6月26日核发的《从化县人民政府山林权证》主张争议山林归其所有，证据不足。原告如对上述两林权证的发证行为不服，应另循法律途径解决。其次，即使依照原告所主张的《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据。当事人未持有林权证或者林权证确定权属有错误的，下列材料作为处理林权争议的证据：……（四）20世纪80年代初，县级以上人民政府开展的稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制时（即林业“三定”时期），县级以上人民政府核发的社员自留山证、社员责任山证及林业生产责任书等有关确定山林权属和经营范围的材料、文件。……”规定，本案也不存在当事人未持有林权证或有证据证明林权证确定权属有错误的情形，故原告认为被诉处理决定适用法律错误，理据不充分。再次，《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三十五条第一款规定：“林权争议受理后，调处机构应当及时组织调解，调解期限不得超过六个月；情况复杂的，经本级人民政府负责人批准可以延长六个月，并书面告知当事人延期理由。”第四十条第二款规定：“作出行政处理决定的期限不得超过六个月，自行政调解期限届满之日起算。情况复杂的，经本级人民政府负责人批准可以延长六个月，并书面告知当事人延期理由。”由于上述法规实施之前，并无法律法规或规章对林木林地权属争议调处期限作出明确规定，因此，从化区政府在上述条例实施之后的七个月内作出处理决定，并无违反程序性规定。综上所述，从化区政府作出的山林权属纠纷处理决定以及广州市人民政府作出的行政复议决定依法有据，本院予以支持。洽二经济社请求撤销上述两份决定，理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告广州市从化区吕田镇竹坑村洽二经济合作社的诉讼请求。上诉人洽二经济社不服原审判决，向本院上诉称：上诉人不服两被上诉人作出的涉案行政处理决定，该处理决定认定事实方面存在严重错误。涉案纠纷缘于2005年更换山林权证时期，上诉人的山林“单竹冚马壁”和原审第三人的山林相邻，换证踏界期间，由于上诉人的代表迟到，两原审第三人未等代表到场就私自将上诉人的山林20亩擅自分配。2006年领新证时，上诉人未能换证，从化区人民政府作出的处理决定未查清事实作出的决定是错误的，广州市人民政府作出的复议决定，一审判决维持该处理决定均属错误。上诉人的山林权证是从化县发放的，自土改后一直由上诉人经营管理，上诉人提起上诉，请求二审作出公正判决。上诉请求：撤销从化区政府作出的《山林权属纠纷处理决定书》（从府行决字〔2016〕8号）及广州市人民政府作出的《行政复议决定书》（穗府行复〔2017〕122号），撤销一审判决。被上诉人从化区人民政府答辩称：被上诉人作出的涉案处理决定事实清楚，程序正当，适用法律正确，合法合理，上诉人的上诉请求缺乏事实依据。被上诉人广州市人民政府答辩称：被上诉人作出的涉案复议决定的受理及审查程序合法，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。原审第三人大围经济社答辩称：涉案“五泥山”一直由原审第三人占有使用，1984年进行山界划分，实地登记，历来毫无争议，上诉人所谓的租山凭证和涉案林地争议是两回事，当时错砍伐的林木并非现在争议林地。上诉人声称踏查时未通知其参加，是因为争议林地和上诉人没有关联。原审第三人田美二经济社答辩称：涉案“单竹岭”四固定时属于水埔村田美联村所有，村民砍伐新竹卖给木材站和供销社收购从未产生争议。该山林东面和大围经济社的五瓦泥山、公路水沟边大树头一直线为界，和上诉人毫无关联。原审第三人从未将涉案林地交易或抵债给其他人，从未听说过上诉人提到的“单竹冚马壁”。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。二审另查明，从化区人民政府在处理涉案林地权属纠纷过程中，组织争议各方召开了调解会，洽二经济社与会代表说明争议地由洽二经济社承包给神岗人何培，何培请田美社的李金垣管理。但在一审过程中，李金垣出具证明并接受调查反映了李金垣本人向田美社承包了涉案林地，后转包给何培的事实经过。本院认为，《林木林地权属争议处理办法》第三条规定：“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。”《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十条第一款规定：“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：……（十）当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明；……。”第十一条第二款规定：“当事人对同一林权争议均不能提供权属凭证的，可以结合历史情况、经营现状和自然地形等实际情况进行权属溯源并确定权属。情况复杂难以确定的，经各方当事人同意并签订协议，可以共同行使林地使用权、林木所有权和林木使用权。”本案中洽二经济社和大围经济社、田美二经济社因涉案林地权属产生纠纷向从化区政府申请调处，洽二经济社提交了1981年的《山林权证》拟证明涉案林地应当归属其所有。大围经济社和田美二经济社则分别提供了2005年的《林权证》，拟证明涉案林地归属其所有。因涉案林地各方均出示了权属证明，但追溯各方的权属来源及争议林地的经营管理状况，大围经济社和田美二经济社于2005年就涉案林地已经换发了《林权证》，且其换发《林权证》时亦提交了相应的1981年的《山林权证》作为权属来源，且根据相关调查笔录，田美社对争议地有使用和管理的事实，从化区人民政府据此确认涉案林地归属于大围经济社和田美二经济社符合上述规定，广州市人民政府作出被诉复议决定维持从化市政府作出的处理决定并无不当。洽二经济社关于撤销被诉处理决定及复议决定的诉讼请求理由不足，原审判决驳回其关于撤销从化区人民政府作出的被诉处理决定，以及广州市人民政府作出的被诉复议决定的诉讼请求正确，本院予以维持。上诉人洽二经济社上诉主张，其未参加涉案林权证发证时的踏查程序，两原审第三人擅自分配涉案林地，从化区人民政府未查明事实，一审判决错误等，上诉请求撤销原判及改判，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人洽二经济社负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇一九年十一月三十日书记员  刘 丹