呼和浩特市中级人民法院行政裁定书（2019）内01行初144号原告：内蒙古草都草牧业股份有限公司，住所地内蒙古锡林浩特市毛登牧场。法定代表人：李国才，董事长。委托诉讼代理人：杨越，内蒙古惠泽律师事务所律师。委托诉讼代理人：李玲玲，该公司工作人员。被告：土默特左旗人民政府，住所地土默特左旗向阳路东新政府办公大楼。法定代表人：李浩书，该旗旗长。委托诉讼代理人：韩建东，内蒙古融兴（土默特左旗）律师事务所律师。委托诉讼代理人：腾格尔，内蒙古益兴律师事务所律师。原告内蒙古草都草牧业股份有限公司（以下简称草都公司）诉被告土默特左旗人民政府（以下简称土左旗政府）撤销行政批复纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，原告草都公司的委托诉讼代理人杨越、李玲玲，被告土左旗政府的委托诉讼代理人韩建东、腾格尔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告草都公司诉讼请求：请求依法撤销土左旗人民政府土左政字【2018】179号《土默特左旗人民政府关于对土左旗把什区域服务中心二什家牧场“10.12”事故调查报告的批复》（以下简称《批复》）。事实和理由：一、案件事实及处理经过。2018年10月12日11点左右，在土左旗把什区域服务中心二什家牧场发生一起一人死亡的事故，一辆车牌号为×××送草车在到达牧场卸草指定区域卸草时，车上草捆坠下当场砸死司机。当地旗政府组成调查组，主要由土默特左旗左旗安全生产监督管理局（以下简称土左旗安监局）负责开展调查。土左旗安监局2018年12月7日上报旗人民政府《关于对土左旗把什区域服务中心二什家牧场“1012”事故调查报告》(以下简称《报告》)《报告》认定该事故为生产安全事故,主要责任为车辆驾驶员(已经死亡)和申请人。2018年12月20日土左旗政府《批复》同意《报告》内容。2019年2月18日土左旗安监局做出对申请人罚款20万的《行政处罚决定书》。二、对《批复》有异议的理由与依据。（一）事故调查组的人员构成不合法。《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十一条规定:“特别重大事故以下等级事故,事故发生地与事故发生单位不在同一个县级以上行政区域的,由事故发生地人民政府负责调查,事故发生单位所在地人民政府应当派人参加。”依据这一行政法规规定,“1012"事故发生在土默特左旗,由该旗发生地人民政府负责调查,这一点没有争议。事故有关单位草都公司注册在锡林浩特市,铁蛋运输公司锡林浩特市,因此事故发生单位所在地人民政府锡林浩特市也应当派人参加。但本次事故调查组组成人员全部都是土默特左旗的有关单位,因此事故调查组的人员构成不合法。为什么这起事故的主要责任认定给已经死亡的外地的驾驶员,认定给外地的草都公司,而真正负责卸货的土左旗把什区域服务中心二什家牧场(简称二什家牧场)居然不列入事故单位,这种欺负“外地人"的结论与调查组的人员构成有必然关系。(二)认定事实严重错误。《报告》中认定的下列事实是错误的1、《报告》第二部分认定:2018年10月12日10时左右内蒙古草都草牧业股份有限公司的一辆车牌号为×××送草车。该车辆并不是草都公司的,请调查组在公安交通管理部门的车辆系统里一查可知。2、《报告》序言认定事故发生时间为2018年10月12日11时左右,第二部分认定时间是2018年10月12日10时左右,前后相差1个小时,说明基本事实没有查明。3、二什家牧场库管员包文良的证词一直没有出示,因此驾驶员吴文元死亡经过既没有现场目击证人,也无死亡原因鉴定,更无事故发生原因的鉴定。因此该事故发生的基本事实没有证据4、遗漏的事实∶草都公司只是供货商,负责运输的是铁蛋运输公司,收货人是二什家牧场。按照商业惯例和合同约定,铁蛋运输公司负责运输和装货,二什家牧场负责卸货。（三)事故原因分析混乱。《报告》中事故原因分析是混乱的1、《报告》中张冠李戴,把运输公司安全管理、运输司机安全意识、危险因素辨识等安全审核责任,分析认定给草都公司并作为事故原因。草都公司与运输公司是两个平等、行业隶属完全不同的企业,为什么要让草都公司承担运输公司的安全责任2、×××送草车已经安全驾驶到达目的地二什家牧场并且已经进入其场区指定的卸货地,因此,第一,事故发生地是二什家牧场内部生产场地,是二什家牧场生产经营场地的生产安全事故;第二,按照合同卸货责任是二什家牧场,卸货是二什家牧场的生产经营环节。于法于理于情,这起事故的原因也应当是二什家牧场的,不是运输公司的,更不是草都公司的。(四)事故的性质和责任划分是错误的。《安全生产法》第83条规定:“事故调查处理应当按照科学严谨、依法依规、实事求是、注重实效的原则,及时、准确地查清事故原因,查明事故性质和责任,总结事故教训,提出整改措施,并对事故责任者提出处理意见。”根据这一法律,对事故的调查处理包括定性,应当遵守四个原则:一是科学严谨,二是依法依规,三是实事求是四是注重实效。定性和定责任是调查处理中的核心和关键,尤其是在道路上发生的事故,往往会出现一些争议,但只要坚持着四个原则是能够准确定性定责的。依据这些原则,本起事故如果认定为二什家牧场的生产安全事故,并由其承担主要责任,没有异议。但如果认定为草都公司的生产安全事故,并由其承担主要责任,有异议。1、科学严谨定性应为二什家牧场生产安全事故。事故定性的科学依据是对事故发生的地点、环节及原因和结果之间的联系进行分析。从本起事故发生的地点看,是二什家牧场的生产经营场所,不是草都公司的生产经营场所。从本起事故发生的环节看卸货是二什家牧场的生产经营环节,不是草都公司的生产经营环节。从本起事故发生的因果关系看,装载是运输公司的责任,装载超载违反道路交通安全法,但已经安全到达卸货地,其违规行为应当受到公安交通管理部门行政处罚,但肯定与卸货没有直接因果关系。发生事故的直接原因是二什家牧场的卸货制度不落实。因此超载不是该起事故发生的原因,与事故均无直接的联系。2、依法依规定性应为道路交通事故。《安全生产法》第2条规定“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位(以下统称生产经营单位)的安全生产,适用本法;有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的,适用其规定。”最高人民法院【2010】行他字第12号司法解释《关于安监部门是否有权适用及对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复》,都明确道路交通安全法是特别法,安全生产法是一般法,道路交通安全法优先适用。退一步说:既使是认为装载与运输过程、与卸货过程发生事故由一定的关联性,也应当认定是运输公司的生产安全事故,也不是草都公司的生产安全事故。这是严格执行法治原则的基本要求。(五)事故教训及防范措施难以落实。《报告》中事故教训及防范措施难以落实,《报告》第七部分事故教训及防范措施要求草都公司与运输公司进行相关业务时,对司机的安全教育培训等安全管理工作起到监督作用。这完全是一种行政思维,将政府公安交通管理部门的监督功能要求以草业为生的农业公司承担。(六)已对土左安监局(现土左应急管理局)依照批复作出的(土)安监罚字【2019】001号《行政处罚决定书》依法提起行政复议。2019年4月15日,草都公司已经依法对土左安监局(现土左应急管理局)依照批复作出的(土)安监罚字【2019】001号《行政处罚决定书》依法提起行政复议,同日,呼和浩特市人民政府行政复议委员会决定受理草都公司的复议申请。因上述《行政处罚决定书》是依据批复作出的,经复议机关释明,该批复有实际处罚意见,已经影响到相对人草都公司的权益,具有可诉性。综上所述,被告作出的《批复》严重侵害了原告的合法权益,应予撤销。本院认为，本案的争议焦点是土左旗政府作出的《批复》是否具有可诉性。可诉的行政行为必须具有法效性，即行为直接对外发生法律效果。所谓“直接”是指法律效果必须直接对相对人发生，导致法律关系的发生、变更或消灭。所谓“对外”，是指行政行为对于行政主体之外的人发生法律效果，行政机关之间或行政机关内部的请示报告等内部行为因欠缺对外性而不具有可诉性。换言之，如果行政行为的效力仅停留在行政内部领域，并未对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响，则不具有可诉性。本案中，土左旗政府根据土左旗安监局的请示作出涉案《批复》，该批复并不具有法效性，对外发生法律效力的是土左旗安监局对原告草都公司作出的(土)安监罚字【2019】001号《行政处罚决定书》，因此对该《行政处罚决定书》的合法性进行审查就能够保护行政相对人的合法权益。如原告认为涉案《行政处罚决定书》侵犯其合法权益，可以依法提起行政复议或行政诉讼，且草都公司认可其已收到《行政处罚决定书》，并针对该决定已经另案提起行政复议。故原告的起诉不属于行政诉讼的受案范围，应予驳回。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款第（五）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告内蒙古草都草牧业股份有限公司的起诉。案件受理费50元（原告已预交），退还原告内蒙古草都草牧业股份有限公司。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。审判长 冯蒙艺审判员 任艳芳审判员 王 颖 二〇一九年十一月五日书记员 张 利