安徽省淮南市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖04行终70号上诉人（一审原告）方明，男，汉族，1972年8月生，住安徽省寿县。委托代理人陈习习，安徽法田律师事务所律师。被上诉人（一审被告）寿县国土资源局（现变更为寿县自然资源和规划局），住所地安徽省寿县。法定代表人王永贤，该局局长。出庭负责人霍忠勇，该局副局长。委托代理人郑海龙，安徽郢都律师事务所律师。方明诉寿县国土资源局（以下简称县国土局，现变更为寿县自然资源和规划局）土地行政处罚一案，寿县人民法院于2018年11月30日作出（2018）皖0422行初59号判决：驳回方明的诉讼请求。宣判后，方明不服，上诉至本院。本院经审理，于2019年3月12日作出（2019）皖04行终7号裁定：一、撤销寿县人民法院（2018）皖0422行初59号行政判决；二、发回寿县人民法院重审。后一审法院依法另行组成合议庭，重新开庭审理了本案，并作出（2019）皖0422行初10号行政判决：驳回方明的诉讼请求。原告方明再次不服寿县人民法院的判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年11月20日公开开庭审理了本案。上诉人方明及其委托代理人陈习习，被上诉人县国土局（现变更为寿县自然资源和规划局，以下简称县资源规划局）的副局长霍忠勇及其委托代理人郑海龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：方国富与方明系父子关系。1997年，方国富申请获颁了编号为寿九龙建（97）字第000735号的《土地使用证》，批准用地面积199.5平方米。户籍登记资料反映，2011年7月15日，方明与户主方国富分户。2016年1月9日，因寿六公路S203线升级改造工程的需要，方国富（户）位于寿县寿春镇兴隆村古堆组临寿六公路的房屋需要拆除，方国富（户）自愿提前搬迁，但要求按县城规划区集体土地房屋拆迁补偿安置政策给予补偿安置，安置人口为2人，从寿滨小区选择一套安置房。该要求经有关部门批准后，2016年1月18日，寿县寿春镇人民政府（以下简称寿春镇政府）、寿县寿春镇兴隆村民委员会、寿县征地拆迁事务所（以下简称征迁事务所）和方国富(户)共同完成了对此次拆迁房屋和附属物的现场测量登记工作，确认无误后各方签字认可。方国富（户）遂按照约定于2016年3月5日前主动将腾空的房屋交出。征迁事务所对方国富（户）交出的92.91平方米（砖瓦结构3间56.61平方米，砖混结构1间36.3平方米）房屋和其他附属物全部拆除。方国富（户）申报的此次房屋拆迁补偿安置的整户户籍人口为2人，即方国富和鲍广文，安置房选择的寿滨小区二期36号楼503室，建筑面积117.41平方米，双方为此签订了《寿县集体土地房屋搬迁补偿安置协议》，后方国富因病于2016年3月23日去世。征迁事务所于2016年11月28日就该处已拆除的房屋与鲍广文重新签订了内容相同的《寿县集体土地房屋搬迁补偿安置协议》，寿县公证处对该协议予以了公证。期间，方明于2016年10月在该处被拆除房屋的土地上建设房屋，占用宅基地面积224.4平方米。2017年11月30日，县国土局根据他人举报，对方明涉嫌违法占地行为进行立案调查。2018年1月11日，县国土局经调查，认定方明未经批准建房的行为构成违法占地，作出寿国土资监[2017]94号《行政处罚告知书》及寿国土资监听告[2017]94号《行政处罚听证告知书》，告知方明违法事实及拟对其作出的处罚决定，并告知其依法享有陈述、申辩及申请听证的权利。方明在法定期限内依法申请了听证。2018年3月15日，县国土局组织方明参加听证，次月5日，县国土局对方明作出本案涉及的寿国土资处[2018]16号《行政处罚决定书》（以下简称16号决定书），对其作出行政处罚：1、责令退还非法占用的土地224.4平方米；2、没收在非法占用的土地上新建的建筑物224.4平方米和其他设施；3、处以非法占用的非耕地224.4平方米每平方米10元的罚款，计2244元。该决定书已向方明送达。一审法院另查明：县国土局于2019年3月变更为县资源规划局。一审法院经审理认为：《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地法》）第六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”。县国土局作为寿县人民政府（以下简称县政府）确定的土地行政主管部门，有权对本县区域内的违法占地行为进行查处。《土地法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地……对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。”本案中，因寿六公路升级改造工程的需要，方国富（户）需拆房退地，在申报拆迁安置时，该户申报的安置人口为方国富和鲍广文夫妻2人，结合方明此前已经从该户分户的事实，可以认定方明对案涉的方国富（户）的宅基地不享有使用权。方国富（户）涉案宅基地上的房屋拆迁补偿安置完毕，该处的土地使用权已不再属于方国富（户）所有，且土地用途也不再属于农村村民宅基地。方明未经批准擅自在该处土地上建房，应认定为非法占地的违法行为，故县国土局作出的涉案行政处罚决定定性准确，适用法律正确。关于本次行政处罚的程序，县国土局在作出处罚决定前，向方明履行了处罚前的听证和告知义务，告知内容全面完整。就方明提出的听证程序问题，一审法院认为，《国土资源听证规定》第十条第一款规定：“听证笔录应当载明下列事项……当事人或者听证会代表的观点、理由和依据”，县国土局就听证活动制作的笔录中，对违法事实的认定、拟作出的处罚、证据材料、法律法规依据及其陈述和申辩内容均作了全面记载，其中，方明的陈述和申辩意见已实际包含了对证据的质证意见，该听证程序并无不当。故其以听证笔录未记载原告的质证意见为由要求认定行政程序违法的观点不予采纳。综上，县国土局对方明作出的行政处罚决定，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回方明的诉讼请求。案件受理费50元，由方明负担。方明不服一审判决，上诉至本院称：一、一审部分事实没有查明。(一)本案是发回重审案件,安徽省淮南市中级人民法院（以下简称淮南中院）作出的(2019)皖04行终7号行政裁定书中明确写明:“本案中,因寿六公路S203线升级改造需要,方国富(户)位于寿县寿春镇兴隆村古堆组临寿六路的房屋需拆除,达成《寿县集体土地房屋搬迁补偿安置协议》后,该宅基地被征用,因被上诉人未提供证据证明征用土地经过了批准并予以公告,一审法院对此也未查清,属于事实不清,证据不足”，其明确写明需查清本案中，征用土地是否经过了批准并予以公告，但此次判决仍未将该事实查明。本案一审中,被上诉人只举证了《关于六寿路寿县段升级改造工程项目建议书的批复》和《关于S203六寿路(东津渡桥至九龙村段)升级改造工程施工图纸设计的批复》二份文件,证明涉案土地不需要征用，不涉及土地征用问题。上诉人不解，如不涉及土地征用，那么征迁事务所2016年11月28日就涉案土地征收与鲍广文签订的《寿县集体土地房屋搬迁补偿安置协议》是什么性质的协议？该协议中所写的“甲乙双方就被征收集体土地上的房屋及附属物拆迁安置自愿达成如下协议”这句话又如何解释?上诉人的土地如果不是被征收，那么被上诉人凭什么取得上诉人的土地呢?且这二份文件仅能说明工程经过批准，工程经批准和土地征收是二个程序,与征用上诉人的土地程序是否合法无关联性。(二)一审判决书中已查明如下事实:“征迁事务所于2016年11月28日就该处拆迁的房屋与鲍广文重新签订了内容相同的《寿县集体土地房屋搬迁补偿安置协议》,寿县公证处对上述协议予以公证。期间,方明于2016年10月在该被拆除房屋的土地上建设房屋,新建房屋占地面积224.4平方米。2017年11月30日,寿县国土局根据他人举报……”，据此可确定以下几点:1、征迁事务所于2016年11月28日就涉案土地征收与鲍广文签订了《寿县集体土地房屋搬迁补偿安置协议》,签订当日涉案土地才正式被征收为国家所有；2、涉诉房屋建成时间是2016年10月份。故上诉人建房时，涉案土地仍属于上诉人的父亲所有(有其父亲的《土地使用证》为凭),上诉人只是在其父亲的宅基地上建房,即便缺少相关的建房审批手续，但并不属于被上诉人认定的违法占用土地；3、2016年11月28日，征迁事务所就涉案土地与鲍广文签订《寿县集体土地房屋搬迁补偿安置协议》后,上诉人所建房屋就应当属于拆迁范围内应拆迁的房屋，应当走拆迁程序拆除,而不是进行行政处罚，故被上诉人行政行为程序错误,一审判决关于“被上诉人做出的16号决定书定性准确,适用法律正确”的认定是错误的。二、在认定涉案行政处罚程序方面。被上诉人组织听证时，违反了《国土资源听证规定》,依据该《规定》第九条，拟听证事项的经办机构提出理由、依据和有关材料及意见;当事人要进行质证、申辩，提出维护其合法权益的事实、理由和依据。但被上诉人在听证会上未向上诉人出具作出处罚的依据材料,也未让上诉人对处罚依据的材料提出质证意见。而一审法院却认为上诉人在听证程序中的陈诉和申辩意见已经包含了关于证据的质证意见，因此认定听证活动“程序合法，并无不当”，这种从上诉人发表的意见来推断程序合法的认识是错误的。在听证过程中发表对处罚结果的意见,是上诉人的权利，该权利无论被上诉人是否向上诉人出示做出行政处罚的证据，都不受影响。上诉人依据该权利在听证过程中阐述自己的意见,不代表被上诉人就可以不按照《国土资源听证规定》的程序出示依据材料,剥夺上诉人质证的权利。综上,被上诉人做出的16号决定书,程序违法，适用法律错误。一审判决驳回诉请错误。请求二审法院:一、撤销一审判决，将该案发回重审或直接改判撤销县国土局(现变更为县资源规划局)作出的16号决定书；二、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人县国土局辩称：一、一审判决认定县国土局对方明作出的16号处罚决定认定事实清楚、证据充分、适用法律准确，遂驳回方明的诉讼请求。请求二审法院依法维持一审正确判决。二、方明的上诉理由不成立，依法应当不予采信。（一）其上诉认为：“本案中，因寿六路S203线升级改造需要，方国富（户）位于寿县寿春镇兴隆村古堆组临寿六路的房屋需要拆除，达成《安置补偿协议》后，该宅基地被征用，因被上诉人未提供证据证明征用土地经过了批准并予以公告，一审法院对此未予查清，属于事实不清，证据不足”，对此，被上诉人认为，一审法院系根据寿春镇政府和征迁事务所共同出具的《关于方国富房屋拆迁安置补偿有关情况说明》、六安市发展和改革委员会作出的六发改审批[2012]119号《关于六寿路寿县段升级改造工程项目建议书的批复》和六安市交通运输局作出的六交计[2014]62号《关于S203六寿路（东津渡桥至九龙村段）升级改造工程施工图纸设计的批复》等文件认定：2016年1月9日，因寿六路S203线升级改造需要，方国富（户）位于寿县寿春镇兴隆村古堆组临寿六路的房屋在施工红线内，经商谈，方国富（户）自愿提前搬迁，但要求按县城规划区集体土地房屋拆迁补偿安置政策给予补偿安置，安置人口2人，从寿县寿滨小区选择一套安置房。该要求经有关部门批准后，方国富（户）与征迁事务所签订了《寿县集体土地房屋搬迁安置补偿协议》，按照协议约定，案涉土地上的房屋须于2016年3月5日前完成搬迁并拆除。后双方就拆房退地及安置补偿等事宜已全部履行完毕，至今无一方对此做法提出异议。至于方明在本案诉讼中提出案涉土地的征收征用问题，因其不是已被拆迁案涉土地和房屋的合法使用权人及所有权人，与县国土局因其非法占地被处罚之间无事实和法律上的因果关系。即便在拆迁中涉及土地征收征用问题，也只有被拆迁户方国富（户）有权提出异议和不同意见，因其才是征迁对象，方明不是，故其无权就案涉土地的征收征用问题提出权利主张。所以说，方明上诉提出的其所建房屋应按照拆迁程序拆除，而不是进行行政处罚的观点，没有事实根据。其把被拆迁户方国富（户）的拆迁安置补偿问题与其自身非法占地问题这两个不相干的问题混淆，是错误的。（二）关于方明上诉称其在2016年10月在案涉土地上建房，次月28日，征迁事务所与鲍广文就案涉土地上的房屋签订《寿县集体土地房屋搬迁补偿安置协议》，故认为因其建房行为发生在房屋拆迁安置补偿之前，案涉土地在其建房时尚未被国家征收，其父方国富（户）仍享有该案涉土地使用权，所以其在案涉土地上建房仅属缺少建房审批手续，不属于违法占地行为，不应受到行政处罚等，该节主张事实和理由依法均不能成立。首先，在案证据表明，2016年1月因寿六路升级改造的工程需要，方国富（户）需拆房退地，该户申报安置人口为方国富及妻子鲍广文，共两人，结合方明此前早已从该户分户的事实，可以认定方明对案涉方国富（户）的宅基地不享有使用权。方国富（户）涉案宅基地上的房屋已拆迁补偿安置完毕，该处的土地使用权已不再属于方国富（户）所有，且土地用途也不再属于农村村民的宅基地。既然方明本人不享有案涉地块的使用权，那么其在该土地上建房，被认定为非法占地的定性是准确的。其次，对方明提出的《搬迁安置补偿协议》签订时间是2016年11月28日，该《协议》形成时间滞后，属于事出有因。因在征迁工作实施期间，被征迁人方国富于2016年3月23日去世，原以方国富的名义签订的《安置协议》因主体问题只能作废，征迁事务所于2016年11月28日就该处已拆除的房屋与鲍广文重新签订了与之前内容相同的《安置补偿协议》，寿县公证处对该协议予以公证。同时，该协议第六条约定，乙方须于2016年3月5日搬迁完毕，将房屋交付给甲方，以上事实有房屋验收合格证和搬迁证可以证实，故案涉土地于2016年3月随着方国富（户）交房退地行为履行完毕，该处的土地使用权不再属于方国富（户）所有。所以，即便后来重新补充签订《安置协议》的时间在方明建房时间之后，也不影响对方明违法占地行为的定性。（三）关于方明上诉称本案行政处罚程序中的听证程序问题，一审判决对上诉人提出的关于本案答辩人在组织听证活动中，有关程序上的合法性评判为并无不当。二审中，若上诉人无新证据或新的事实足以推翻一审法院对该节事实的认定，建议二审法院对该项上诉请求不予采纳。综上，请求驳回上诉，维持原判决。一审证据已随卷移送本院。经审理查明，一审认证正确。二审对一审认定的事实予以确认。本案争议焦点：原县国土局（现变更为县自然资源与规划局）作出的16号处罚决定是否合法。本院认为，本案中，各方当事人对县国土局系依法行使土地管理职权，现变更由县资源规划局作为适格被告参加诉讼的事实均无异议，依法应予确认。关于原县国土局（现变更为县自然资源与规划局）作出的16号处罚决定是否合法问题。对此，首先，依照《中华人民共和国土地管理法》第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”的规定，农村集体经济组织成员实行“一户一宅”的土地制度，意即一户农村家庭，只能申请使用一处宅基地。没有宅基地的农村集体经济组织成员，可以向户籍所在地的人民政府申请宅基地，但不得违法占用他人的宅基地。经查，上诉人方明早已在2011年就与其父母分户。对案涉宅基地的使用权，应当认定属于其父母所有。在其母亲鲍广文健在且其未与其母亲合户的情况下，其并不能直接获取该宗宅基地的使用权，亦不能在未办理合法手续的情况下，迳行在此建设案涉房屋。且经审理查明，其对于父母同意通过接受异地安置补偿的方式，依法自愿由其弟代为签订了《寿县集体土地房屋搬迁补偿安置协议》，并实际履行交出该宗宅基地的事实，亦是知情和认可的。现其在该处土地上建房，无合法依据，属违法建设。上诉人在上诉状中声称“征迁事务所于2016年11月28日就涉案土地征收与鲍广文签订了《寿县集体土地房屋搬迁补偿安置协议》,签订当日涉案土地才正式被征收为国家所有”，是认识错误。该协议仅系由于其父亲于2016年3月23日去世，协议主体发生变化所作的形式上的完善，并非新的安置补偿协议，与同年3月份双方签订的协议对照，双方的权利义务没有发生任何变化。其次，县国土局作为寿县区域内的土地行政主管部门，在接受举报后，应当履行依法行使调查取证、认定违法事实、作出处罚决定的法定职责。对于上诉人认为被上诉人应当提出涉诉土地已经被依法征收的证据，方可证明其不再享有案涉土地使用权的上诉理由。本院认为，对该处宅基地，无论是否需要征收，均不能改变系违法占地建房，依法应予行政处罚的事实。且土地征收并非我国现阶段农村宅基地使用权发生变更的唯一理由，依法置换、异地安置、拆迁补偿等，都可能产生农村宅基地使用权变更的法律后果，故涉诉的16号决定认定事实清楚，且系在法定范围和幅度内予以的处罚。再次，对于上诉人认为被上诉人的听证程序违法，致其作出的16号处罚决定应当予以撤销的上诉理由。经查，该听证程序虽存在未充分听取和回应上诉人全部具体意见的程序瑕疵，但并不影响被上诉人依法作出的16号处罚决定书的合法性和所依据的事实的真实性。综上，原县国土局（现为县自然资源与规划局）依法受理该案后，经查明事实，作出16号处罚决定书，认定事实清楚，程序合法，适用法律规定正确。对于上诉人认为被上诉人存在仅针对其作出行政处罚，属“选择性执法”的上诉理由，没有事实和法律根据，其尚可通过依法举报或者另案处理的方式行使公民权利，不属于本案审查范围，故本案不予审查。综上，上诉人的上诉理由不能成立，依法不予采信。一审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人方明承担。本判决为终审判决。审判长  唐海燕审判员  张德玉审判员  江 峰二〇一九年十一月二十七日法官助理刘富丰书记员刘舒婷附法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。