湖南省永州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘11行终351号上诉人（原审原告）：永州市芝山区福利墨水厂，住所地永州市零陵区河西柳子街140号。法定代表人：张老八，该厂厂长。委托诉讼代理人：罗荣林（特别授权），男，汉族，1964年5月16日出生。委托诉讼代理人：欧新翠（特别授权），女，汉族，1956年11月1日出生。被上诉人（原审被告）：永州市零陵区自然资源局，住所地永州市零陵区潇水中路191号。法定代表人：唐朝晖，该局局长。委托诉讼代理人：李国发（特别授权），该局法制股工作人员。委托诉讼代理人：谭晓东，湖南瑞盈律师事务所律师。永州市芝山区福利墨水厂因行政补偿一案，不服冷水滩区人民法院于二○一九年九月二十九日作出的（2019）湘1103行初3号行政判决，于2019年10月16日向冷水滩区人民法院递交上诉状，向本院提起上诉。本院于2019年11月12日收到案卷并立案受理后，同日向永州市零陵区自然资源局邮寄了上诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，由审判员成大辉担任审判长，审判员艾久华、于朝晖参加评议，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明:1995年4月20日，永州市福利墨水厂（甲方）与永州市朝阳乡桃江村六组（乙方）签订《征用土地合同》，合同约定：一、征用土地范围：以国土局红线图和丈量面积为准。二、征用土地类别：油茶山5亩。三、土地补偿费：每亩2200元，应补11000元。四、本合同经甲、乙双方签章后，十日内必须办理建设用地审批手续。经批准在红线范围内的建设用地，任何单位或个人不得阻碍建设施工。……八、合同经双方签章后，由甲方付给土地费80%，审批机关批准后一次性付清。1995年4月20日，永州市福利墨水厂（甲方）与永州市朝阳乡桃江村四组（乙方）签订《征用土地合同》，合同约定：一、征用土地范围：以国土局红线图和丈量面积为准。二、征用土地类别：油茶山22亩。三、土地补偿费：每亩2200元，应补48400元。四、本合同经甲、乙双方签章后，十日内必须办理建设用地审批手续。经批准在红线范围内的建设用地，任何单位或个人不得阻碍建设施工。……八、合同经双方签章后，由甲方付给土地费80%，审批机关批准后一次性付清。1995年6月12日，永州市福利墨水厂（甲方）与永州市朝阳乡桃江村六组（乙方）签订《征用土地合同》，合同约定：一、征用土地范围：以国土局红线图和丈量面积为准。二、征用土地类别：柴山16亩。三、土地补偿费：每亩2200元，应补35200元。四、本合同经甲、乙双方签章后，十日内必须办理建设用地审批手续。经批准在红线范围内的建设用地，任何单位或个人不得阻碍建设施工。……八、合同经双方签章后，由甲方付给土地费100%，审批机关批准后一次性付清。1995年6月13日，永州市福利墨水厂（甲方）与永州市朝阳乡桃江村二组（乙方）签订《征用土地合同》，合同约定：一、征用土地范围：以国土局红线图和丈量面积为准。二、征用土地类别：柴山3.63亩。三、土地补偿费：每亩2200元，应补7986元。四、本合同经甲、乙双方签章后，十日内必须办理建设用地审批手续。经批准在红线范围内的建设用地，任何单位或个人不得阻碍建设施工。……八、合同经双方签章后，由甲方付给土地费100%，审批机关批准后一次性付清。1995年6月14日，永州市福利墨水厂（甲方）与朝阳乡桃江村第四组签订《征用土地合同》，合同约定：一、征用土地范围：以国土局红线图和丈量面积为准。二、征用土地类别：柴山11.74亩。三、土地补偿费：每亩2200元，应补25828元。四、本合同经甲、乙双方签章后，十日内必须办理建设用地审批手续。经批准在红线范围内的建设用地，任何单位或个人不得阻碍建设施工。……八、合同经双方签章后，由甲方付给土地费100%，审批机关批准后一次性付清。永州市朝阳乡桃江村民委员会、永州市朝阳办事处作为监证单位在上述五份合同上均加盖公章；原永州市国土管理局作为审核机关在上述五份合同上均加盖公章。1995年11月20日，永州市福利墨水厂向原永州市人民政府递交请求办理综合用地出让手续的报告，申请使用位于朝阳办事处桃江村二、四、六组的50余亩土地建培训大楼、新品种示范园、高新技术对接楼、名优特产展销厅、特种农资服务厅和员工公寓等，办理该宗地综合用地出让手续，并予以减免土地出让金等有关规费。时任副市长在此报告签署“请国土局按有关政策规定办理”的意见。1996年3月11日原永州市国土局在征地红线图上签署“此红线范围内的土地伍拾壹亩陆分已征用，因两市合并，撤区建市，撤市设区时已停止了报批用地手续，待机构调整后报省里审批”并加盖公章。1996年3月19日，永州市福利墨水厂向永州市国土管理局递交了请求办理综合用地出让手续的报告，申请使用位于朝阳办事处桃江村二、四、六组的50余亩土地建培训大楼、新品种示范园、高新技术对接楼、名优特产展销厅、特种农资服务厅和员工公寓等，为该宗土地办理综合用地出让手续，并予以减免土地出让金等有关规费。时任国土局长唐顺兆在申请上批示，请用地股组织资料待市区关系理顺后再报批，然后局长办公会议再研究。由于市区体制调整及资料遗失等历史原因，该宗土地一直没有办理用地审批、登记发证及供地手续，永州市福利墨水厂一直也没有使用该宗土地。2008年10月30日，永州市芝山区福利墨水厂向市、区人民政府、区国土资源局再次请求补办用地手续的报告，请求涉案土地作历史用地处理，给予补办用地手续。2017年8月3日、10月2日湖南省永州市福利墨水厂向永州市国土资源局零陵分局请求解决：1、依法按综合用地（划拨）评估价补偿2008年潇水西路建设占用该厂12.77亩土地；2、依法按商业用地（划拨）评估价补偿桃江路建设征用该厂3.73亩土地；3、赔偿潇水西路建设造成该厂的损失；4、依法评估补偿征用地块上建筑物、石灰窑等构筑物和树木等；5、依法为该厂按综合用地办理好余下30余亩土地的出让用地手续，并减免城市建设配套设施费等规费，办理好相关房地产开发手续。唐朝晖在报告上批示，请储备中心依法提出处理意见上报。2017年2月16日，零陵区国土资源局关于原永州市福利墨水厂土地补偿问题的情况汇报中处理意见：按历史遗留问题认可该宗地的用地性质为综合用地（商业、住宅、办公），并按永政发[2014]7号文件精神予以评估补偿收回，但应扣除2007年土地报批费用。2018年6月6日，永州市国土资源局零陵分局向永州市国土资源局《关于占用永州市福利墨水厂部分已征土地补偿标准置换和剩余土地办理用地手续问题的请示》，2008年区里修建潇水西路占用了该宗土地中的12.77亩，2017年区里改扩建桃江路再次占用3.734亩，合计占用16.504亩。1、关于道路占用土地16.504亩的补偿或置换标准问题。对于补偿或置换标准有三种不同的意见：①参照《永州市中心城区收回国有土地使用权补偿办法》（永政发［2014］7号）的有关规定，按综合用途的划拨土地进行评估，扣除土地报批费用及征地补差支出后补偿或置换。②参照《永州市中心城区收回国有土地使用权补偿办法》（永政发［2014］7号）的有关规定，按工业用途的划拨土地进行评估，扣除土地报批费用及征地补差支出后补偿或置换。③因该宗土地没有报批和供地，因此对占用土地按原征收补偿款加银行同期贷款利息补偿。2、对剩余土地办理用地手续的问题。①因该宗土地原没有上报省厅审批，应依法按程序报批。②因该宗土地目前在城市规划中商住用地，不符合划拨供地目录，无法给永州市福利墨水厂划拨供地（不管是工业用地还是商住用地），应依程序公开招拍挂供地。对占用土地按什么标准补偿或置换，对剩余土地办理如何用地手续，请批示。永州市国土资源局一直也没有给出指示。原告零陵区墨水厂遂向法院提起行政诉讼。另查明，2011年11月30日，永州市零陵区国土资源局向永州市零陵区建设局去函，要求对位于桃江路西侧原永州市福利墨水厂土地确定用地性质。2012年1月4日，永州市零陵区建设局向永州市零陵区国土资源局出具《关于原永州市福利墨水厂土地用地性质的函》，根据《河西片区控制性详细规划》及控规编制单位永州市规划设计院出具的意见，该宗土地用地性质为：临潇水西路为商住用地；潇水西路临街以南为居住用地；潇水西路与桃江路（桃江路沿潇水西路往西约100-150米）交汇处为交通设施用地。再查明，1991年5月25日湖南永州市福利墨水厂成立，属于集体所有制企业，主管部门为芝山民政局。1996年6月30日，更名为湖南永州市芝山区福利墨水厂。2008年11月18日因逾期年检被永州市工商行政管理局零陵分局吊销。原审法院认为：第一、永州市福利墨水厂与朝阳乡桃江村组签订了五份《征用土地合同》，永州市福利墨水厂与本案有利害关系，可以作为原告提起行政诉讼，因永州市福利墨水厂现已更名为永州市芝山区福利墨水厂，故永州市芝山区福利墨水厂是本案适格的原告。第二、根据《中华人民共和国土地管理法》第五条“县级以上地方各级人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内的土地管理和监督工作”之规定，零陵区自然资源局是本案适格的被告。原永州市福利墨水厂在完成对涉案土地征用后，一直要求原永州市国土管理局办理用地审批手续，因市区体制调整及资料遗失等历史问题，虽然被告多次上会讨论，但一直也没有形成一致意见，致使涉案土地至今没有办理用地审批手续，其责任在于被告。因原告当时申请用地是办厂，后来原告虽然多次书面报告改为综合用地，被告只是签署按有关政策办理的意见，但并未按综合用地办理审批手续，故涉案土地的性质为国有划拨工业用地。现其中16.504亩土地因修路被占用，原告要求被告置换或者给予补偿，而被告已明确表示不予置换，但原告作为上述划拨用地的使用权人，有要求被告给予补偿的权利。原告要求按综合用地进行评估并予以补偿，综合全案事实，该土地性质为国有划拨工业用地，故对原告按综合用地进行评估的申请，本院不予支持。本院以国有划拨工业用地委托湖南新融达房地产土地资产评估有限公司进行评估，而评估公司以“无法收集到完整的评估资料，不能作出准确的价值评估”为由将申请退回，同时原告书面申请放弃再行选择评估公司评估，故原告要求对占用的16.504亩土地予以补偿缺乏事实依据，本院不予支持。原告主张被告因不履行法定职责、不作为，没有为原告办理好综合出让用地审批手续和修路非法侵占原告的16.5亩土地致使原告所造成的经济损失，亦没有证据证实，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告永州市芝山区福利墨水厂的诉讼请求。永州市芝山区福利墨水厂不服,向本院提起上诉，上诉请求：撤销湖南省永州市冷水滩区人民法院(2019)湘1103行初3号判决，依法改判支持上诉人的如下诉讼请求，即由被上诉人永州市零陵区自然资源局对潇水西路建设和桃江路建设占用的16.5亩土地为上诉人按等面积补差进行置换并办理协议出让综合用地手续或给予补偿。事实与理由：1、被告理应依法履行法定职责及时为原告办理用地审批手续。2、一审法院认为涉案土地性质为工业划拨错误。城市规划区外的土地性质的认定在实际操作中都是根据用地单位申请确定的，上诉人涉案土地征用时至2001年前为城市规划区外的土地，上诉人涉案土地征用后，先后于1995年11月和1996年3月分别向市政府、市国土局递交了申请要求办理综合出让用地手续，上诉人涉案土地2001年纳入城市规划后，用地性质由城市规划确定，而该涉案土地所在地块控制性详细规划为商业住宅(综合)用地。由于上诉人涉案土地现需城市规划许可，就是被上诉人批准上诉人涉案土地用地也不能批准为工业用地，永州市零陵区自然资源局的多次开会研究也是认定上诉人涉案土地为综合用地。3、一审因被上诉人明确表示不予置换就驳回上诉人的诉讼请求，严重违背司法公正原则，上诉人根据有关法规和政策规定，可以选择产权调换。4、一审认为上诉人要求按综合用地进行评估并予以补偿缺乏事实依据不予支持，驳回诉讼请求也是严重违背司法公正原则的，上诉人根据有关法规和政策规定，可以选择公平合理的货币补偿。一审法院认定事实不清，适用法律、法规不当，导致作出不公正、不合理的判决。请求撤销一审判决，并依法改判。永州市零陵区自然资源局在法庭询问时口头答辩称：上诉人的请求没有事实、法律依据。涉案土地所有权人、使用权人均不是上诉人，因此上诉人无权要求答辩人支付补偿。一审法院判决认定事实清楚、适用法律正确。涉案土地是答辩人通过合法程序征收相关集体土地，并已经予以补偿。该土地是答辩人支付相关费用后，由答辩人履行相关手续，将集体土地转为国有土地，与上诉人无关。综上答辩人请求法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。当事人在原审中提交并经庭审质证的证据材料已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。二审中，永州市芝山区福利墨水厂提供了11份新证据：证据1、国务院590号令，拟证明国有土地征收补偿可以选择货币补偿也可以选择产权置换。证据2、《永州市中心城区收回国有土地使用权补偿办法》永政发[2012]30号文件，拟证明征收国有土地补偿，原土地使用权人有权选择货币补偿或土地置换。证据3、《关于原永州市福利墨水厂土地补偿问题的情况汇报》，拟证明涉案土地性质为综合用地，对道路建设占用的土地按综合用地评估补偿。证据4、零建函（2012）1号文件，拟证明涉案土地性质为综合用地。证据5、永计发（1995）04号，拟证明总建筑面积为2000平方米，需征收土地3-4亩。证据6、零政办法[2017]2号，拟证明道路建设占用的涉案土地补偿可以选择货币补偿也可以选择土地置换。证据7、被上诉人会审会议纪要（2014）第42期，拟证明道路建设占用的涉案土地按现行划拨综合用地评估补偿。证据8、《关于原永州市福利墨水厂土地情况汇报》，拟证明涉案土地为综合用地。证据9、国土资发（2004）71号文件，拟证明土地历史遗留问题可以办理协议出让用地手续。证据10、国土资发（2006）114号文件，原划拨土地使用权人可以申请办理协议出让手续。证据11、零城建纪要（2016）3号，拟证明被上诉人现在办理土地历史遗留问题供地手续实际操作中也是按协议方式办理土地出让供地手续的。永州市零陵区自然资源局质证认为：以上证据均不是新证据，上诉人提交的证据应该当庭提供原件核对。证据1、2、关联性有异议，涉案土地的使用权人不是上诉人。被上诉人已经向集体经济组织支付相关费用后，才审核报批为国有土地。涉案土地在征收后转为国有土地，与上诉人没有关联。证据3、无法达到证明目的，该汇报只是内部工作汇报，无法对涉案土地定性。证据4、证明目的有异议，仅能证明2011年河西相关区域的规划定性，但无法证实涉案土地的性质。证据5、该证据与本案无关。证据6、关联性有异议，涉案土地所有权人、使用权人均不是上诉人，不符合该文件的规定。证据7-8、证明目的有异议，该证据仅为内部工作建议，不能定性涉案土地性质。证据9-10、关联性有异议。该文件是指原划拨土地使用权人可以办理协议出让手续，而上诉上显然不是划拨土地使用权人。证据11、证明目的有异议。上诉人的涉案土地与该文件无可比性。永州市零陵区自然资源局提供了3份新证据：证据1、土地征收补充协议，拟证明涉案土地由政府在2007年征收并补偿了相关费用。证据2、付款凭证，拟证明涉案土地由政府在2007年征收并补偿了相关费用。证据3、用地批文，拟证明该涉案土地是2007年由政府报批，报批用途为道路用地。永州市芝山区福利墨水厂质证认为：真实性无异议，关联性有异议。被上诉人补偿土地费用的对象错了，征收补偿协议为补充协议。当时指挥部的调研员魏贤达意见也是不同意再给老百姓补偿的。本院认为，对永州市芝山区福利墨水厂二审提供的证据，永州市零陵区自然资源局对证据提出的关联性异议成立，本院不予确认。对永州市零陵区自然资源局二审提供的证据，能证实案件相关事实，永州市芝山区福利墨水厂对证据提出的关联性异议不成立，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：原永州市福利墨水厂在完成对涉案土地征用后，一直要求原永州市国土管理局办理用地审批手续，因市区体制调整及资料遗失等历史问题，虽然被上诉人多次上会讨论，但一直没有形成一致意见，致使涉案土地至今没有办理用地审批手续。因上诉人当时申请用地是办厂，后来上诉人虽然多次书面报告改为综合用地，被上诉人只是签署按有关政策办理的意见，但并未按综合用地办理审批手续，故当时涉案土地的性质为国有划拨工业用地。现其中16.504亩土地因修路被占用，上诉人要求被告置换或者给予补偿，而置换需双方协商同意，补偿应合法有据，一审法院以国有划拨工业用地委托湖南新融达房地产土地资产评估有限公司进行评估，而评估公司以“无法收集到完整的评估资料，不能作出准确的价值评估”为由将申请退回，同时上诉人书面申请放弃再行选择评估公司评估，故上诉人要求对占用的16.504亩土地予以补偿缺乏事实依据。因此，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，程序合法，应予以维持。上诉人永州市芝山区福利墨水厂请求改判的上诉请求，理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人永州市芝山区福利墨水厂负担。本判决为终审判决。审判长  成大辉审判员  艾久华审判员  于朝晖二〇一九年十一月二十七日书记员  寇伶俐附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。