浙江省温州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙03行初417号 原告黄纪森，男，汉族，1964年5月18日出生，住浙江省瑞安市。 委托代理人全永健，湖南坚铮律师事务所律师。 被告瑞安市人民政府，住所地浙江省瑞安市万松东路156号。 法定代表人麻胜聪，市长。 委托代理人孙华峰，瑞安市司法局工作人员。 委托代理人倪晓乐，浙江安阳律师事务所律师。 被告瑞安市锦湖街道办事处，住所地浙江省瑞安市锦湖路158号。 法定代表人薛建，主任。 出庭负责人沈晓光，副主任。 委托代理人赵劼，浙江安阳律师事务所律师。 原告黄纪森因请求确认被告瑞安市人民政府、瑞安市锦湖街道办事处（以下简称锦湖街道办事处）强制拆除其房屋的行为违法，于2019年5月5日向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月9日立案后依法组成合议庭，于同年6月28日公开开庭审理了本案。原告黄纪森及委托代理人全永健，被告瑞安市人民政府的委托代理人孙华峰、倪晓乐，被告锦湖街道办事处的出庭应诉负责人沈晓光及委托代理人赵劼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告黄纪森诉称：瑞安市人民政府为了达到对滨江三期的旧城改造目的，对沿江西路周边的一弄、二弄、三弄地段的村民房屋实施拆迁。为了迫使村民搬迁，市政府组织有关部门对该地段的房屋以危房为由进行鉴定。但根据《城市危险房屋管理规定》第七条的规定，危房鉴定应由房屋的所有权人或使用人向当地鉴定机关提出申请。原告拥有坐落于沿××××号的合法房屋（已办理房地产权属登记，混合结构，占地面积46.2平方米，建筑面积90.24平方米）。政府不同意原拆原建，原告也不愿意搬迁。鉴于本次鉴定是由政府组织的，鉴定的目的是促使搬迁，且原告四邻房屋的鉴定结果都属D级危房，为了防止政府以危房为由强拆房屋，原告将自家房屋外侧四周用竹篱围上，可以防止危房造成对他人损害（自家人也没有住进去）。2018年9月20日，瑞安市人民政府与锦湖街道办事处组织有关人员违法拆除原告房屋。原告认为，二被告没有拆除原告房屋的主体资格，没有申请人民法院作出强制执行裁定，拆除原告房屋的行为违法，且严重损害了原告权益。综上，请求确认二被告于2018年9月20日拆除原告房屋的行为违法。 原告黄纪森向本院提交了以下证据：1.身份证，证明原告身份。2.原告房屋权属登记证书，证明原告房屋已办理权属登记。3.政府信息公开申请答复书，证明滨江三期四期未经上报浙江省人民政府审批征收土地，瑞安市人民政府拆迁违法。4.“瑞安市城中村改造征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法（试行）有关问题解答”的报刊刊文，证明被告瑞安市人民政府开展城中村改造。5.报告，证明原告已向被告反馈不同意其补偿方案的意见。6.房屋补偿安置协议书，证明其他村民已与旧城建设管理办公室签订房屋拆迁协议，违法拆迁已经启动的事实。7.瑞政告〔2018〕42号《瑞安市人民政府关于对中石化瑞安石油分公司和沿江西路一弄、二弄、三弄D级危房采取应急拆除措施的通告》、编号20180311406的督促解危通知书，证明被告发出通告认定拆迁地段是危房，以危房名义拆除村民房屋。8.原告房屋拆除前、后照片，证明原告房屋被被告违法拆除。 被告瑞安市人民政府辩称：一、瑞安市人民政府不是适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。本案拆除原告危房的行政行为系由锦湖街道办事处依法组织实施。二、锦湖街道办事处拆除危房的行政行为合法。请求驳回原告黄纪森对瑞安市人民政府的起诉。 被告瑞安市人民政府在举证期限内未向本院提交证据、依据。 被告锦湖街道办事处辩称：一、2018年8月5日，当地住建所工作人员在日常巡查过程中，发现原告等业主住宅存在安全隐患，并立即口头通知业主自行委托房屋鉴定机构进行安全鉴定，原告当即明确予以拒绝。由于原告等人的房屋安全隐患十分明显，2018年8月9日，锦湖街道办事处将包括原告房屋在内的瑞安市锦湖街道沿江西路2弄的门牌号为××、122、124-131等房屋委托浙江求是工程检测有限公司进行安全鉴定。2018年8月17日，浙江求是工程检测有限公司出具编号（鉴）JGWF18722的鉴定报告，认定所委托的房屋危险性等级为D级，即承重结构已不能满足安全使用要求，房屋整体处于危险状态，构成整幢危房，建议停止使用。当时瑞安市正处于2018年第25号台风“康妮”、第26号超强台风“山竹”期间，锦湖街道办事处立即于2018年8月31日紧急请示，2018年9月6日，瑞安市人民政府依法发布瑞政告〔2018〕42号《关于对中石化瑞安石油分公司和沿江西路一弄、二弄、三弄D级危房采取应急拆除措施的通告》。同时，锦湖街道办事处制定危房拆除方案，委托瑞安市神力设备安装有限公司对危房进行拆除。本次应急拆除危房行动中，共涉及被拆危房所有人28户，除原告之外的其他27户均能积极主动配合并已经达成安置补偿协议，只有原告户要求拆除危房重建工程的全部桩基工程由其总承包未果而酿成诉讼。二、原告房屋经过房屋安全鉴定机构鉴定，确定属于D级危房，需整体拆除。且当时瑞安市范围面临多个台风险情，情况紧急，为了防止突发安全事故危害公共安全，锦湖街道办事处依照突发事件应对法第四十五条、第四十九条及《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十八条等相关规定，要求原告等危房所有人限期撤离，并对原告房屋进行拆除，及时有效地预防突发安全事故的发生，消除了危害公共安全的重大隐患，锦湖街道办事处应急拆除危房的行政行为合法。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告锦湖街道办事处在举证期限内向本院提交了以下证据：1.危房照片、图表，证明发现疑似危房并告知业主自行委托安全鉴定的事实。2.鉴定报告，证明原告房屋经鉴定为D级危房。3.编号20180311407的督促解危通知书，证明通知业主自行停止使用、搬离、拆除危房的事实。4.送达回证，证明督促解危通知书的送达情况。5.中央气象预报，证明瑞安市面临多个台风险情。6.请示拟稿单，证明锦湖街道办事处向瑞安市人民政府请示拆除危房。7.请示报告处理单，证明内部请示审批程序。8.瑞政告〔2018〕42号通告，证明瑞安市人民政府发出应急拆除措施的通告。9.沿江西路危房应急拆除方案等，证明拆除方案已制定。10.房屋拆除工程合同书，证明拆除情况。锦湖街道办事处提供的法律依据有《中华人民共和国突发事件应对法》第四十五条、第四十九条及《浙江省房屋使用安全管理条例》第三条、第二十八条。 经庭审质证，对被告锦湖街道办事处提供的证据，原告认为证据1仅为复印件，且与原告房屋不符合，真实性有异议。证据2鉴定报告的鉴定结论针对“沿江西路1弄房屋”，而原告房屋坐落“沿江西路2弄”，且申请鉴定一方应当为房屋使用权人或所有权人，锦湖街道办事处不具有申请鉴定的资格，真实性、合法性均有异议。证据3、4，原告提出其未收到该督促解危通知书，对真实性、合法性均有异议。证据5与本案无关，不构成突发事件应对法第45条、第49条规定的突发事件。证据6、7属内部管理，能够证明瑞安市人民政府是适格被告，但不能证明被诉拆除行为合法。证据8的证明目的不予认可。证据9系违法拆除的方案，合法性不予认可。证据10为复印件，是违法拆除的合同，真实性、合法性均不予认可。 被告瑞安市人民政府对锦湖街道办事处的证据和原告黄纪森提交的证据1、2无异议。对原告黄纪森提交的其他证据，认为证据3-6与本案没有关联性，证据7系瑞安市人民政府作出的宣传告知行为，证据8不能证明违法拆迁。被告锦湖街道办事处同意以上质证意见，认为原告证据不能证明待证的事实。 本院对证据认证如下：原告的证据1、2、8，被告锦湖街道办事处的证据6、7、9，以及双方当事人均提交的瑞政告〔2018〕42号通告，各方当事人对其真实性均无异议，本院予以采信。原告提供的补偿政策、案外人签订的房屋补偿安置协议书等证据，因被诉拆除行为并非基于征收的拆除亦非协议拆除，以上证据与本案不具有关联，本院不予采纳。被告锦湖街道办事处的证据1，没有标注证据来源，照片也没有明确拍摄时间、拍摄地点，无法反映待证事实，原告也对该证据提出异议，本院不予采信；证据2鉴定报告前后文对受检房屋坐落表述不一致，鉴定结论指向“沿江西路1弄”，并非原告房屋所在的“沿江西路2弄”，锦湖街道办事处庭后向本院出具情况说明，称误将1弄鉴定报告的第8页装订在2弄鉴定报告里，并附具正确的2弄鉴定报告全文，本院认为，该证据可以证明锦湖街道办事处委托鉴定机构对原告的涉案房屋进行安全鉴定的事实，但对于鉴定报告是否合法及能否作为被告作出被诉行政行为的有效依据，本院在判决说理部分再行评述；证据3、4，瑞安市住房和城乡规划建设局作出的督促解危通知书未向原告有效送达，原告也明确其未收到该份通知，不足以支持被告提出的待证事实，本院不予采信；证据5系中央气象台于2018年9月13日发布的台风蓝色预警，并不能当然顺延至被诉拆除行为发生的时点即同月20日，且未提及浙江省受影响情况，被告据此主张存在台风险情，本院不予采信；证据10，与被诉拆除行为的合法性审查不具有关联，本院不予采纳。 根据以上采信的证据及各方当事人庭审陈述，本院认定以下事实：黄纪森有房屋坐落于浙江省瑞安市西门村沿××××号，已办理产权登记。2018年8月9日，锦湖街道办事处将原告房屋委托浙江求是工程检测有限公司进行安全鉴定。2018年8月17日，浙江求是工程检测有限公司出具编号（鉴）JGWF18722的鉴定报告，认定所委托的房屋危险性等级为D级，即承重结构已不能满足安全使用要求，房屋整体处于危险状态，构成整幢危房，建议停止使用。2018年8月31日，瑞安市锦湖街道办事处向瑞安市人民政府作出《关于对中石化瑞安石油分公司和沿江西路一弄、二弄、三弄D级危房采取拆除措施的请示》，瑞安市人民政府于次日批示“同意，依法组织实施”。同年9月5日，锦湖街道办事处制定了《沿江西路危房应急拆除方案》，明确“实施依法拆除时间”定于2018年9月20日。同年9月6日，瑞安市人民政府作出瑞政告〔2018〕42号《关于对中石化瑞安石油分公司和沿江西路一弄、二弄、三弄D级危房采取应急拆除措施的通告》，主要内容如下：“因中石化瑞安石油分公司、沿江西路一弄、二弄、三弄D级危房存在严重安全隐患，停止使用后，仍无法消除重大隐患，存在发生房屋安全事故的现实危险。经房屋安全鉴定机构鉴定，D级危房需整体拆除。为了防止突发安全事故危害公共安全，依据《中华人民共和国突发事件应对法》第四十五条、第四十九条及《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十八条规定，经研究，决定拆除中石化瑞安石油分公司、沿江西路一弄、二弄、三弄D级危房。现将有关事项通告如下：……二、责成锦湖街道办事处组织实施中石化瑞安石油分公司、沿江西路一弄、二弄、三弄D级危房的拆除工作，公安、住建、卫生、综合行政执法、市政公用建设、供电等相关部门在各自职权范围配合实施。……”原告房屋被纳入上述通告涉及的D级危房拆除范围内。2018年9月20日，原告房屋被强制拆除。黄纪森不服，提起行政诉讼，请求判决确认二被告上述强拆行为违法。庭审中，各方当事人确认拆除前，原告房屋无人居住，且已用竹篱笆围住房屋四周。 本院认为：本案的争议焦点有二，一是瑞安市人民政府是否本案适格被告，二是被诉拆除行为的合法性。 一、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。根据《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十八条、《温州市危险住宅处置规定》第三条的规定，设区的市、县（市、区）人民政府有权决定采取解危措施，负责组织实施危险住宅安全应急处置。相关法律法规定并没有赋予乡镇人民政府或街道办事处拆除危房的职权。同样的，根据《中华人民共和国突发事件应对法》第七条第一款的规定，瑞安市人民政府具有应对本行政区域内突发事件的法定职责，而非锦湖街道办事处。本案中，瑞安市人民政府2018年9月1日的批复、9月6日的通告等证据证实，包括原告房屋在内的相关房屋经鉴定为D级危房，瑞安市人民政府责成锦湖街道办事处对原告等D级危房实施拆除，之后，锦湖街道办事处对原告房屋进行了拆除。以上事实足以认定被诉拆除行为是瑞安市人民政府委托锦湖街道办事处所为，且锦湖街道办事处实施危房拆除并未超出受托的范围。根据前述规定，瑞安市人民政府是本案适格被告。瑞安市人民政府提出其不是本案适格被告的理由不成立，本院不予支持。因锦湖街道办事处的行为后果由瑞安市人民政府承担，故锦湖街道办事处并非本案适格被告，原告将其列为共同被告没有法律依据，经本院释明，原告不同意变更被告，其对锦湖街道办事处的起诉，依法应予以驳回。 二、瑞安市人民政府否认实施了被诉拆除行为，亦未提交对原告房屋实施强制拆除行为的事实和法律依据，严格来讲，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，应视为没有相应证据。但考虑到瑞安市人民政府辩称自己非本案适格被告，并未从实体方面进行答辩，在本院认定被诉行政行为系其委托锦湖街道办事处实施的情况下，作为受委托组织实施危房拆除的锦湖街道办事处在举证期限内提交的证据、依据，可以视为瑞安市人民政府的证据、依据。 本案系拆除危房引发的争议，锦湖街道办事处称其基于原告房屋系D级危房，且当时瑞安市面临多个台风险情的情况下将原告房屋拆除。根据《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十条规定，房屋安全鉴定机构应当根据国家标准、行业标准和地方标准在房屋安全鉴定报告中确定房屋危险性等级。经鉴定为危险房屋的，房屋安全鉴定报告应当提出维修加固或者拆除的处理意见；有发生房屋安全事故现实危险的，应当提出立即停止使用的意见。经鉴定为危险房屋的，房屋安全鉴定机构应当自出具房屋安全鉴定报告之日起三日内，将房屋安全鉴定报告送达委托人，并报住房城乡建设主管部门备案。房屋安全鉴定报告提出立即停止使用意见的，房屋安全鉴定机构应当立即告知委托人，并报告住房城乡建设主管部门。委托人与房屋使用人不一致的，委托人应当将房屋安全鉴定报告的内容告知房屋使用人。本案中，锦湖街道办事处提交的房屋安全鉴定报告内容存在被鉴定房屋地址的错误，即使根据其庭后提交的书面情况说明认定该错误确系复印材料过程中操作差错所致，该房屋安全鉴定报告仅提出停止使用的建议，并未提出维修加固或者拆除的处理意见，也不符合上述规定。同时，被告并未举证证明已将上述鉴定意见告知原告或向原告送达，即使已告知或送达，也仅能让原告知悉其房屋被建议停止使用，并不能据此推定原告已经知道其房屋应予拆除。故该房屋安全鉴定报告并不能作为被告对原告房屋实施拆除的有效依据。或者说，被告认定原告房屋系应当作拆除处理的危房，事实根据不足。此外，锦湖街道办事处辩称的“多个台风险情”并无证据予以证实，即便台风险情属实，在原告房屋已用竹篱笆围住四面、人员撤离、停止使用的情况下，现有证据亦不足以证明原告房屋存在危害公共安全或发生安全事故现实危险的紧迫性而应立即拆除。况且，根据《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十八条规定，设区的市、县（市、区）人民政府认为有发生房屋安全事故现实危险时可以采取的应急措施并不限于立即拆除，即便采取拆除措施，造成建筑物、构筑物和有关设施损毁、灭失的，设区的市、县（市、区）人民政府应当组织修复或者给予补偿。而本案中，被告并不能对其实施拆除措施的必要性作出充分合理的说明或举证证明，房屋拆除后也没有组织修复或者给予补偿，故被告认为有发生房屋安全事故现实危险，根据《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十八条规定采取拆除措施，主要证据不足。 《中华人民共和国突发事件应对法》第四十五条规定：“发布一级、二级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府除采取本法第四十四条规定的措施外，还应当针对即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，采取下列一项或者多项措施：……”被告并无举证证明已对本案所涉险情发布一级、二级警报，宣布进入预警期，故本案并不存在根据该条款等规定进行处置的情形。被告适用《中华人民共和国突发事件应对法》第四十五条实施被诉强制措施，系适用法律错误。 综上，瑞安市人民政府是本案适格被告，其委托锦湖街道办事处于2018年9月20日采取应急、解危措施拆除原告房屋的行为，主要依据不足，适用法律错误，构成违法。因该行政行为系事实行政行为，没有可撤销的内容，故依法应确认违法。原告请求确认瑞安市人民政府拆除其房屋行为违法的理由成立，本院予以支持。锦湖街道办事处并非本案适格被告，原告将其列为共同被告没有法律依据，本院予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款之规定，判决如下： 一、确认被告瑞安市人民政府于2018年9月20日拆除原告黄纪森坐落于瑞安市锦湖街道沿江西路2弄3号房屋的行为违法。 二、驳回原告黄纪森对瑞安市锦湖街道办事处的起诉。 本案案件受理费50元，由被告瑞安市人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长  许旭东 审 判 员  郑 宇 人民陪审员  张 凯 二〇一九年十一月七日 法官助理胡瞻智 代书 记员  梁宇晨