浙江省温州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙03行申5号申请人温州祥河家禽农民专业合作社，住所地浙江省温州市龙湾区瑶溪镇河口村，统一社会信用代码933303036747589349。法定代表人朱金凤。委托代理人叶宇兵，温州市鹿城区金瓯法律服务所法律工作者。被申请人温州市自然资源和规划局，住所地浙江省温州市鹿城区惠民路光明桥边。法定代表人冯金考，局长。委托代理人陈杰，温州市自然资源和规划局龙湾分局工作人员。委托代理人杨梦云，浙江联英律师事务所律师。原温州市国土资源局（以下简称温州市国土局）申请强制执行土地行政处罚决定一案，温州市龙湾区人民法院作出（2018）浙0303行审399号行政裁定，准予执行温州市国土局温土资龙罚[2017]40号行政处罚决定第一至第三项内容的强制执行申请；由温州市国土局和龙湾区人民政府瑶溪街道办事处（以下简称瑶溪街道办事处）共同组织实施。温州祥河家禽农民专业合作社（以下简称祥河家禽合作社）不服，向本院申请监督纠正。本院受理后，依法组成合议庭进行了审查。申请人祥河家禽合作社申请称：一、涉案生猪养殖场用地系设施农用地，不属于非法占地，涉案处罚决定认定申请人非法占用土地4651.72平方米，事实不清，证据不足。申请人于2008年成立后，对原畜牧养殖建筑进行维修，并非涉案处罚决定认定的“擅自将原建筑物翻新改建”。申请人分别向承包权人黄瑞铸、黄旭光、张根贤、黄瑞敏等农户租赁土地，不属于非法占地，而是土地使用权的合法流转。涉案生猪养殖场得到有关政府部门的扶植发展,申请人于2013年10月28日提出生猪养殖基地生态化改造申报方案，已得到河口村委会、瑶溪街道办事处、龙湾区城市管理与行政执法局、龙湾区农林局的同意。根据《温州市设施农用地管理实施细则的通知》（温农〔2013〕6号）规定“对已建的农用设施并符合本细则规定的，要准予补办审批手续”，不能认定申请人非法占地。二、根据国土资源部、农业部国土资发[2007]220号《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》、国土资发[2014]127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（以下简称国土资发[2014]127号《通知》）规定，规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地，实行用地协议备案制，而不是审批制，涉案处罚决定认为申请人未经土地行政主管部门审核同意，属于非法占地，不符合前述规定。三、处罚程序违法，适用法律错误。国土资源部、农业部国土资发〔2010〕155号《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（以下简称国土资发[2010]155号《通知》）第四条规定“对于已经审核同意的设施农用地擅自改变或者变相将设施农用地用于其他非农建设的，擅自扩大设施用地规模的，或擅自改变直接从事或服务于农业生产的设施性质、将设施用于其他经营的应及时制止、责令限期纠正和整改”“对于逾期未予纠正和整改的要依法做出行政处罚，恢复土地原状”，即使涉案4651.72平方米土地未经土地行政主管部门审核、县级政府批复同意，也属于擅自扩大设施农用地规模。温州市国土局在没有作出责令限期纠正和整改的行政行为的情况下，直接作出涉案处罚决定，程序违法。行政处罚决定书加盖“温州市国土资源局执法监察专用章”，不符合印章使用规定。涉案处罚决定适用土地管理法第二条第三款和土地管理法实施条例第七十六条规定错误。四、（2018）浙0303行审399号行政裁定认定事实错误，准予强制执行适用法律错误。国土资发[2014]127号《通知》作出之后，国土发[2010]155号《通知》于2014年9月29日停止执行，设施农用地由审批制改为用地协议备案制。行政裁定认为涉案建设行为发生在2013年底至2014年9月，应适用国土发[2010]155号《通知》错误。综上，请求撤销温州市龙湾区人民法院（2018）浙0303行审399号行政裁定，驳回温州市国土局的强制执行申请。被申请人温州市自然资源和规划局（以下简称温州市资规局）答辩称：一、申请人的申请理由不能成立。1.设施农用地需经土地行政主管部门备案或者审批，未经备案或者审批，在农用地上进行设施建设，构成非法占地。2.涉案违法建设行为发生在2014年5月，适用国土资发〔2010〕155号《通知》并无不当。即使按照国土资发〔2014〕127号《通知》规定，申请人未经备案建设农用设施，同样构成非法占地。3.《温州市事实设施农用地管理实施细则》（温农〔2013〕6号）规定“对已建的农用设施并符合本细则规定的，要准予补办审批手续”的适用前提是需要当事人申请；即使补办手续，也应待行政处罚之后再补办；并非所有的未批先建行为均可补办手续，涉案土地系耕地，且耕地已经被破坏，根据非法用地的规模，属于违法情节严重不能补办手续的情形。4.国土资发〔2010〕155号《通知》第四条规定“对于已经审核同意的设施农用地擅自改变或者变相将设施农用地用于其他非农建设的，擅自扩大设施用地规模的，或擅自改变直接从事或服务于农业生产的设施性质、将设施用于其他经营的应及时制止、责令限期纠正和整改”的适用前提是在已批准的农用设施用地上未批先建等，本案不属于前述规定的情形。5.温州市国土局按业务不同分别加盖“审批专用章”“信息公开专用章”“执法监察专用章”等，行政处罚决定书加盖“温州市国土资源局执法监察专用章”，没有违反法律规定。二、（2018）浙0303行审399号行政裁定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。温州市国土局于2017年10月16日立案查处，经调查取证、制作调查报告、集体讨论，送达处罚告知书及听证告知书，申请人没有提出异议，温州市国土局于2017年12月15日作出涉案处罚决定，龙湾区人民法院经审查，裁定准予执行，符合《最高人民法院适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百六十一条的规定。综上，请求驳回申请人的申请。本院认为：因机构改革，温州市国土局的职权经整合，组建温州市资规局，不再保留温州市国土局。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。鉴于因机构改革，温州市国土局的职权现已整合到温州市资规局，故温州市资规局符合本案被申请人的主体资格。根据温州市国土局申请执行时提交的的询问笔录、现场勘验笔录、2013年遥感影像图、现场照片等证据，结合温州市龙湾区人民法院听证笔录，（2018）浙0303行审399号行政裁定认定涉案建设行为发生在2013年底至2014年9月，并无不当。申请人主张其系对原建筑进行维修，而不是将原建筑物翻新改建，与事实不符，本院不予采纳。判断在2013年底至2014年9月期间使用涉案土地是否合法，应适用当时有效的[2010]155号《通知》（2010年9月30日起实施，2014年9月29日废止）规定。根据该国土资发[2010]155号《通知》及温州市农业局、温州市国土局《温州市设施农用地管理实施细则》（温农〔2013〕6号）规定，农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意，其中县级政府审核同意包括县级政府组织农业部门和国土资源部门进行审核。《温州市设施农用地管理实施细则》（温农〔2013〕6号）规定“对已建的农用设施并符合本细则规定的，要准予补办审批手续”，但经申请人申请，温州市国土局于2014年12月同意补办1800平方米土地的审批手续，而涉案的4651.72平方米土地未经温州市国土局审批。因此，申请人主张在涉案土地上的建设行为合法，本院不予采纳。虽然国土资发[2014]127号《通知》施行之后，设施农用地由审批制改为用地协议备案制，但对该通知施行前已建的农用设施，申请补办手续的程序，申请人主张也采用备案制，缺乏依据，本院不予采纳。作出涉案处罚决定时，国土资发[2010]155号《通知》已废止，故本案的处罚程序不能适用该《通知》的规定。同时本案也不符合该《通知》规定“对于已经审核同意的设施农用地，擅自改变或变相将设施农用地用于其他非农建设的，擅自扩大设施用地规模的，或擅自改变直接从事或服务于农业生产的设施性质、将设施用于其他经营的，应予及时制止、责令限期纠正和整改”的情形。申请人主张温州市国土局没有按照该《通知》规定作出责令限期纠正和整改的行政行为，而直接作出涉案处罚决定，程序违法，本院不予支持。行政处罚决定书加盖“执法监察专用章”，没有违反相关规定，不影响行政处罚的合法性。综上，申请人申请监督纠正的理由不能成立，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定》（试行）第130条，参照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款、《最高人民法院适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百九十五条第二款的规定，裁定如下：驳回温州祥河家禽农民专业合作社的监督纠正申请。审判长  马永利审判员  诸智影审判员  戴华斌二〇一九年十一月十三日书记员  李超超