浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行初324号 原告吴华斌，男，1989年7月22日出生，户籍地杭州市下城区，现住杭州市下城区。 委托代理人邓朝东，北京市京师律师事务所律师。 被告杭州市下城区人民政府，住所地杭州市下城区文晖路1号。 法定代表人柴世民，区长。 出庭负责人邵伟华，副区长。 委托代理人赵俊杰，该区政府工作人员。 委托代理人王翔，浙江汉博律师事务所律师。 第三人杭州市下城区城市建设投资发展集团有限公司，住所地杭州市下城区东新园小区东荷星苑1幢4单元底层。 法定代表人王跃平，董事长。 委托代理人车王望、徐玛丽，浙江汉博律师事务所律师。 第三人吴顺明，男，1963年4月13日出生，汉族，户籍地杭州市下城区。 原告吴华斌认为被告杭州市下城区人民政府（以下简称“下城区政府”）与吴顺明户签订的编号YJ13040《杭州市集体土地农居搬迁补偿安置协议书（调产安置）》无效，于2019年6月4日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于次日向被告发送起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，因吴顺明、杭州市下城区城市建设投资发展集团有限公司（以下简称“城投公司”）与本案存在利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案诉讼，并于2019年8月30日、9月26日两次公开开庭审理了本案，原告吴华斌及其委托代理人邓朝东，被告下城区政府的委托代理人赵俊杰、王翔两次到庭参加诉讼；被告下城区政府的负责人邵伟华第一次参加诉讼，第三人吴顺明及第三人城投公司的委托代理人车王望、徐玛丽第二次参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年3月20日，城投公司（甲方）与吴顺明户（乙方）签订编号YJ13040《杭州市集体土地农居搬迁补偿安置协议书（调产安置）》，约定：乙方下城区杨家沁苑19排29号房屋属于搬迁范围，总建筑面积972.68平方米，其中合法批建面积285平方米。各项补偿、补贴、奖励及过渡费合计人民币2160615元。乙方安置人口数2人，分别为吴顺明、吴华斌（独生子女），乙方调产安置面积313.5平方米，安置地点杨家“城中村”改造安置房。 原告吴华斌诉称，原告是杭州市下城区杨家沁苑村民，属于独生子女。2006年，吴顺明、原告母亲屠月娟、原告三人共同出资建造了杨家沁苑19排29号房屋，该房屋是家庭共有财产，原告占三分之一份额。2014年原告母亲屠月娟去世，吴顺明和原告继承了屠月娟的房产份额，原告拥有50%的房产份额。2017年12月，被告组建杭州市下城区石桥地区城中村连片改造指挥部，要求对原告的房屋进行搬迁拆除，但被告的指挥部却没有出示批准搬迁的文件及公示公告，也没有提供相关法律法规政策文件，告知相关权利、义务。原告积极配合被告工作，2018年3月18日，原告向石桥地区城中村连片改造指挥部签署《搬迁补偿安置确认书》，选择货币化安置。但被告却没同原告签订相关协议。2018年6月底前被告强行拆除原告房屋，原告无房居住，被告却一直不给予原告货币化安置。2019年2月，原告申请被告公开石桥地区城中村连片改造相关政府信息，3月11日，被告回复《杭州市下城区政府信息公开告知书》，也未告知原告搬迁相关公示及公告，也未提供搬迁的法律政策依据，只是提供附件1：下政办发【2016】59号《下城区人民政府办公室关于印发的通知》、附件2：《告知书》、附件3：《评估报告书》、附件4：《杭州市集体土地农居搬迁补偿安置协议书(调产安置)》(编号YJ13040)、附件5：《下城石桥地区城中村连片改造指挥部杨家分指挥部搬迁补偿结算单》。原告才知道被告已撇开原告，同吴顺明签了协议，处分了原告的合法财产和权益。看了附件5：原告才知道被告把补偿款给了吴顺明。原告认为该《协议书》违反法律、法规相关规定，是无效的。首先，被告搬迁原告房屋没有法律法规依据，是违法的，签订的《协议书》当然是无效的。并且，被告同吴顺明签订《协议书》侵犯了原告合法权益，杨家沁苑19排29号房屋属于吴顺明、吴华斌共同所有，吴顺明只有50%的处分权，被告串通吴顺明单独签订协议损害了吴华斌的合法权益，违反了根据物权法第97条、民法总则第154条的规定，该协议是无效的。附件2《告知书》规定：一、搬迁参照政策“市、区有关法律规定及政策，其中：货币化安置按《杭州市征收集体所有土地住宅房屋货币化安置指导意见》及《下城区征收集体所有土地住宅房屋补偿货币化安置实施细则》执行。五、安置方式和标准(一)安置方式：调产安置、货币化安置(包括全部货币化安置和部分货币化安置)。《杭州市征收集体所有土地住宅房屋货币化安置指导意见》规定：“七、经补偿人与被补偿人协商一致，被补偿人可以全部或者部分选择货币化安置。被补偿人选择部分货币化安置的，原则上以自然人为计算单位。”根据以上规定，原告作为安置人口，是被补偿人，有权选择部分货币化安置。原告于2018年3月18日书面形式明确要求货币化安置，而被告同吴顺明签订协议违反以上规定，侵犯原告合法权益，是无效的。综上，请求：1.判决被告同吴顺明签订的《杭州市集体土地农居搬迁补偿安置协议书(调产安置)》(编号YJ13040)协议无效；2.被告承担诉讼费用。 原告向本院提供的证据有： 1.原告身份证，证明原告属于安置人口。 2.原告户口本，证明原告属于安置人口。 3.独生子女证明，证明原告可以享受2个人口待遇。 4.建房用地呈报表，证明原告房屋是合法建筑。 5.吴华斌与母亲建房出资证明，证明其为实际出资建造者。 6.母亲屠月娟死亡证明，证明吴华斌继承母亲遗产。 7.下城区政府宣传报道材料，证明是被告组织搬迁。 8.视频材料照片，证明下城区政府组织搬迁。 9.搬迁补偿安置确认书，证明原告要求货币安置。 10.信访告知书，证明原告有权要求货币安置。 11.（2019）第20号下城区政府信息公开告知书； 12.下政办发【2016】59号《下城区人民政府办公室关于印发的通知》； 13.《搬迁告知书》； 14.《杭州市集体土地农居搬迁补偿安置协议书(调产安置)》(编号YJ13040)； 15.《下城石桥地区城中村连片改造指挥部杨家分指挥部搬迁补偿结算单》； 证据11-15证明原告通过信息公开才知道相关信息(包括被诉协议书)。 16.（2019）第26号下城区政府信息公开告知书； 17.指挥部人员名单； 证据16-17证明是被告组织搬迁，是政府主导的行政行为。 18.（2019）第27号下城区政府信息公开告知书，证明搬迁行为是政府主导。 19.城投公司的回复，证明城投公司受政府委托参与签订搬迁协议。 20.吴顺明行政处罚决定书，证明其2019年3月因赌博被行政处罚。 21.搬迁补偿安置确认书，证明吴顺明伪造原告签名，签订了被诉协议。 以上证据均系复印件。 被告杭州市下城区人民政府辩称：1.原告起诉不符合行政诉讼的法定条件。案涉协议系城投公司与杨家沁苑19排29号吴顺明户签订的。城投公司系根据公司法规定设立的有限责任公司，具有企业法人资格，对外独立承担责任。因此，被告非本案适格被告。2.关于案涉行为。经了解，就案涉房屋搬迁补偿安置方式的选择，该户家庭内具备安置资格的全体成员未在意见一致的基础上一次性提出要求货币化安置的书面申请，且根据该户的《搬迁补偿安置确认书》，吴顺明及原告均选择调产安置。2018年3月20日，该户批建户户主吴顺明，同时也是该户籍的户主，作为该户代表与城投公司签订案涉搬迁补偿协议，协议中已将包含原告在内的该户户内人员确认为安置人口。就补偿奖励款项，协议第5.1.1条明确由该户户内成员自行协商分配。该户于2018年4月23日确认收到全部补偿款项并由内部成员自行协商分配。根据上述情况，案涉协议的签订及履行未侵害原告利益，应当合法有效。综上，原告起诉不符合行政诉讼的法定条件，案涉协议合法有效，请求法院驳回原告的起诉。 被告在法定期限内向本院提供的证据有： 1.营业执照，证明城投公司的企业登记信息。 2.《下城区村（居）民建房用地呈报表》，证明案涉房屋的批建情况。 3.《户口簿》，证明案涉房屋内户口情况。 4.《搬迁补偿安置确认书》； 5.《杭州市集体土地农居搬迁补偿安置协议书》； 6.《房屋搬迁补偿款项到位证明书》； 证据4—6证明城投公司与吴顺明户就案涉房屋的搬迁补偿事宜进行的相关约定及履约情况。 7.情况说明，证明案涉房屋搬迁补偿的相关情况。 8.《关于同意杨家村正式实施撤村建居的批复》，证明案涉房屋搬迁补偿及安置参照的规定。 以上证据均系复印件。 第三人城投公司述称：1.案涉协议合法有效，不存在无效的情形。第三人系下城区石桥地区城中村连片改造项目的搬迁人，案涉房屋（杭州市下城区杨家沁苑19排29号房屋）在本次搬迁范围内，吴顺明系案涉房屋批建户主。第三人系根据《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》《下城区农居征收补偿安置实施办法》以及撤村建居相关规定，对被搬迁人的安置、补偿应以批建户为单位进行，第三人与案涉房屋的批建户主吴顺明签订案涉房屋搬迁补偿安置协议（调产安置）合法有据。2.就原告要求的货币化安置问题，根据《杭州市征收集体所有土地住宅房屋补偿货币化安置指导意见》（杭政办函[2015]140号）及《下城区征收集体所有土地住宅房屋补偿货币化安置实施细则》（下政办发[2015]64号）有关规定，选择货币化安置的，应在规定的期限内，由家庭内具备安置资格的全体成员在意见一致的基础上一次性向补偿人提出书面申请。在签约期内，原告户内全部安置人员未在意见一致的基础上一次性向补偿人提出书面申请，因此第三人与该户签订调产安置协议亦无不当。并且据第三人了解，原告户内已就搬迁安置事宜达成内部分割协议，原告亦领取了相关款项。应认定原告已认可该户选择调产安置进行签约的情况，协议应当合法有效。综上所述，请求法院驳回原告的起诉。 第三人城投公司在法定期限内向本院提供的证据有： 1.杨家村经济合作社出具的《情况说明》，证明原告户就搬迁补偿安置事宜款项的领取情况。协议上是266万元，286万元含村里的配套奖励20万元，一并都给了。 2.《搬迁补偿结算单》，证明原告户已领取了案涉协议的全部款项（266万元）。 3.《转账支票存根》两份，证明吴华斌领取了30万元（协议约定款项）、吴顺明领取了36万元。 4.《收款收据》两份，证明另外的200万元以吴华斌名义委托存款至经济合作社。 5.经合社配套奖励结算单（20万元）及吴华斌的领取单，证明吴华斌已经领取了存经合社的配套奖励20万元。 以上证据均系复印件。 第三人吴顺明述称：1.《搬迁补偿安置协议书（调产安置）》的签订真实有效。2018年3月20日，我作为被搬迁人（乙方）与城投公司（甲方）签订了《杭州市集体土地农居搬迁补偿安置协议书（调产安置）》，作为该批建户户主同时也是户籍户主，以户为单位与城投公司签订《搬迁补偿安置协议书（调产安置）》合法合理，对此我没有任何异议。2.原告蓄意隐瞒房屋搬迁补偿已作分配的事实。2018年4月23日，也就是签订上述《搬迁补偿安置协议书（调产安置）》一个月后，我按照该协议书第5.1.1条，房屋搬迁补偿由户内成员自行协商分配的规定，与原告吴华斌经友好协商，在杨家经济合作社和杨家社区负责人的共同监督下签订了一份家庭财产分割《协议书》，就此次调产安置所得的房屋搬迁补偿作了具体的有利于原告的分配（我只要了一套120平方房子、36万元现金，其余三套265平方房子、200万元存款包括利息以及50万元现金全部分给了原告），明确了双方各自合法财产的归属和权力。协议书的签订，意味着原告是认可当时搬迁补偿的分配方案和结果，也意味着原告选择和认同了调产安置而不是货币安置。3.关于为什么选择调产安置而不是货币安置的问题。我户最终选择调产安置，其实也是为原告着想，原告自成年后一直没有参加过工作，以后估计也难。杨家社区的绝大多数住户都是选择调产安置而不是货币安置，一方面是因为调产安置政策好、比较划算，另一方面回迁后房子每年会增值，如果出租，租金可以使原告后半辈子经济上能细水长流，生活更有保障。综上所述，原告吴华斌起诉我与城投公司签订《搬迁补偿安置协议书（调产安置）》协议无效是没有事实依据的，该协议应当合法有效。我与原告吴华斌签订的家庭财产分割《协议书》表明，我并没有擅自处分原告的合法财产和权益，且原告是同意调产安置而不是货币安置。此协议是在杨家经济合作社和杨家社区共同监督下签字盖章完成的，具有法律效力。原告故意隐瞒房屋搬迁补偿已作分配的事实而再次要求货币安置，出尔反尔，随心所欲。故请求法院判决驳回原告的起诉。 第三人吴顺明在法定期限内向本院提供的证据有： 1.杭州市集体土地农居搬迁补偿安置协议书（调产安置），证明签订了被诉协议。 2.吴顺明与吴华斌签订的财产分割协议书，证明案涉协议有效。 以上证据均系复印件。 经庭审，对原告提供的证据，被告质证如下：证据1-2真实性、合法性没有异议，被告认为原告属于安置人口。证据3三性没有异议，合同里面也约定了是享受独生子女。证据4建房用地呈报表，96年的是之前的房子，三性无法确认，06年的三性没有异议。证据5三性无法确认。证据6，死亡的情况被告掌握，但相关时间点被告无法确定。证据7三性均有异议。证据8真实性、合法性无法确认，横幅上没有区政府搬迁的内容，关联性有异议。证据9三性均有异议，应当以被告提供的确认书为准，原告提交的该份确认书上没有户主的签名。证据10真实性、合法性没有异议。证据11-15真实性、合法性均没有异议，关联性有异议。证据16-19真实性、合法性没有异议，关联性有异议：该项目属于城投的搬迁项目，相关责任主体是城投公司。证据20真实性、合法性无法确认，在拆迁过程中以批建时记载的户主作为一方签约，所以城投公司的做法符合国土部门的相关要求。证据21，真实性、合法性没有异议。第三人城投公司质证如下：证据1—3真实性、合法性无异议，关联性有异议，第三人认可原告为安置人口，但安置资格的认定不仅以这些材料为准，另外，因原告是独生子女，该户享受安置人口加1的政策，但就加1部分由该户内部人员自行分配。证据4中98年报告三性无法确认，对06年报告三性没有异议。证据5真实性无法核实。另外，就算该进账单是真实的，该款项亦是夫妻共同财产，无法证明是原告及其母亲个人财产出资。证据6对于原告母亲死亡的事实无异议，关联性有异议。证据7三性均有异议。证据8真实性无法核实，三性均有异议。证据9第三人没有收到过，且上面没有吴顺明的签名，三性均有异议，应当以被告提交的为准。证据10真实性、合法性不确定，与本案无关，且就第三人所知，原告与吴顺明就调产安置后的相关权利已达成相关协议，不存在该户选择货币化安置的情形。证据11-15，真实性、合法性没有异议，证明对象有异议。证据16—18真实性、合法性不确定，关联性有异议。证据19真实性、合法性没有异议，关联性有异议。证据20真实性无法核实，三性均有异议，且与本案无关。证据21真实性、合法性没有异议，证明目的有异议：该份补偿确认书系原告自行填写提交，且原告户内部已经达成分家分产协议。第三人吴顺明同意城投公司的质证意见。 对被告提供的证据，原告质证如下：证据1没有异议，原告认为城投公司由财政局出资设立，实质是国有控股公司，是配合政府进行商业活动或者土地征迁活动，这点在营业执照营业范围中已经予以明确。证据2-3没有异议。证据4有异议，上面“吴华斌”的签名不是本人签字，属于伪造。证据5真实性没有异议，恰恰可以证明被告被蒙骗。证据6，200万元吴华斌本人没有拿到，到位证明书是由“吴顺明”签字，真实性无法确认。证据7、8与本案没有关联性。第三人城投公司无异议。第三人吴顺明无异议，承认证据4中“吴华斌”的签名是其代签的。 对第三人城投公司提供的证据，原告质证如下：证据1里面的内容认可。证据2不认可，也不清楚。证据3，对2018年4月23日领取30万元的事实认可，对吴顺明领取36万元的事情不清楚。证据4，《收款收据》不认可，原告本人根本没有委托签字过，领取了7万多利息。证据5，村里20万元原告领取了，但从拆迁开始一直到结束家里的东西都是由原告外婆协商的，因为原告外婆对房屋是有继承份额的，外婆都没有拿，把她的份额赠与了原告。被告及第三人吴顺明均无异议。 对第三人吴顺明提供的证据，原告质证如下：证据1与原告提交的一致，说明第三人吴顺明与城投公司背着原告签订了这份无效的协议。证据2是原告本人在胁迫的情况下签字，协议约定款项已经领取了。被告及第三人城投公司均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1-4能够证明其身份证、户籍、独生子女及建房情况，予以采信；证据5证明力不足，不予采信；证据6能够证明原告母亲的去世情况，予以采信；证据7-8证明力不足，不予采信；证据9能够证明原告主张货币安置，予以采信；证据10证明力不足，不予采信；证据11-19能够证明信息公开相关情况，予以采信；证据20与本案无关，不予采信；证据21结合被告提供的证据一并认证。 被告提供的证据1能够证明城投公司是国有独资公司，予以采信；证据2能够证明涉案房屋批建情况，予以采信；证据3能够证明吴顺明户户籍情况，予以采信；证据4能够证明吴顺明选择调产安置，但不能证明吴华斌选择调产安置，部分采信；证据5能够证明涉案协议的内容，予以采信；证据6能够证明涉案协议约定的补偿款项已到位，予以采信；证据7系对相关事实的描述，不作为证据采信；证据8能够证明杨家村撤村建居的情况，予以采信。 第三人城投公司提供的证据1能够证明涉案协议约定补偿款项的具体分配情况，予以采信；证据2能够证明涉案协议搬迁补偿结算情况，予以采信；证据3能够证明吴华斌、吴顺明分别领取了结算款，予以采信；证据4能够证明涉案协议补偿款中的200万元以吴华斌名义委托存款至杨家村经济合作社；证据5能够证明吴华斌已经领取了经合社配套奖励20万元。 第三人吴顺明提供的证据1能够证明涉案协议的内容，予以采信；证据2能够证明吴顺明与吴华斌就涉案搬迁补偿协议项下相关权利的分割达成一致意见，予以采信。 经审理查明，因下城区石桥地区城中村连片改造项目建设需要，吴顺明户所有的杨家沁苑19排29号房屋被列入搬迁范围，该房屋建筑面积共972.68平方米，其中合法批建面积285平方米。该户常住人口数为2人，分别为吴顺明及其子吴华斌，吴顺明为户主，吴华斌为独生子女。关于安置方式，吴顺明选择调产安置，而吴华斌选择货币安置，二人不能达成一致意见。2018年3月20日，城投公司与吴顺明户签订编号YJ13040《杭州市集体土地农居搬迁补偿安置协议书（调产安置）》，就杨家沁苑19排29号房屋约定各项补偿、补贴、奖励及过渡费合计人民币2160615元，安置人口数2人，分别为吴顺明、吴华斌（独生子女），调产安置面积313.5平方米，安置地点杨家“城中村”改造安置房。2018年4月23日，吴顺明在搬迁补偿结算单上签名，该结算单载明，搬迁人应付金额包括：协议总价216.0615万元，搬迁特别奖励费40万元，提前腾房交房奖励费10万元，合计266.0615万元。同日，吴顺明在经合社配套奖励及补贴结算单上签名，该结算单载明，经合社配套奖励及补贴包括：搬迁补贴12.96万元，签约奖励5万元，丈量奖及丈量期间房租损失2.1万元，合计20.06万元。同日，吴顺明与吴华斌签订《协议书》，就家庭财产分割达成一致，与本案相关的内容为：杨家沁苑19排29号房屋合计补偿人民币286万元，双方同意其中100万元存在城投公司账户，剩余100万元以其他未在城投存款的杨家村人员进行存款，该200万元均以吴华斌名字存款，存款的本金均用于回迁时回购安置房的购房款。该款项为双方的共同财产，且仅用于回购安置房。上述200万元的存款利息每年提取，归吴华斌支配使用。如购买回迁房后款项还有多余，多余部分归吴华斌所有，用于其房屋装修。除200万元存款外，剩余的86万元吴顺明领取36万元，吴华斌领取50万元。回迁安置房吴顺明分配约120平方米房屋一套，该套房屋产权办至吴顺明名下，与吴华斌无关；其他回迁房全部办至吴华斌名下，归其所有，与吴顺明无关。回迁房车位共两个，双方各拥有一个，车位费用也由200万元存款支付。同日，吴华斌从杨家村经合社分别领取30.0615万元和20.06万元，吴顺明从杨家村经合社领取36万元，其余200万元均办理了委托存款，截止2019年9月16日，吴华斌收取利息7.989042万元。 另查明，城投公司是下城区财政局出资设立的国有独资公司。 本院认为，涉案协议虽是城投公司与吴顺明签订的，但下城区石桥地区城中村连片改造项目是政府主导推动的项目，鉴于城投公司国有独资公司的性质，其签订协议的行为应视为受下城区政府委托而为，故本案将下城区政府列为被告，并无不当。 涉案协议是为实现政府管理目标而签订的，属于行政协议。吴华斌主张该协议无效主要提出了两个理由：一是认为该协议违反了土地管理法关于土地征收的相关规定；一是认为吴顺明无权处分，其与城投公司恶意串通损害了吴华斌的合法权益。关于第一个理由，涉案协议并不是以土地征收为前提而实施的房屋补偿，而是一次搬迁行为。征收是一个法定概念，是以实现公共利益为目的，以国家强制力保障的改变所有权的行为，被征收人没有拒绝的权利。而搬迁是以自愿为前提的，被搬迁人有拒绝的权利，搬迁虽没有法律明确规定，但因其不具有强制力，亦不违法。故征收与搬迁具有本质的不同，本案并不适用土地管理法关于征收的相关规定，吴华斌的第一个理由不能成立。关于第二个理由，涉案房屋是按集体土地宅基地审批流程而批建的房屋，审批时以户为单位，搬迁时亦应以户为单位，吴顺明是该户户主，吴华斌是该户户内成员。吴顺明主张调产安置，而吴华斌主张货币安置，二人在安置方式上不能达成一致意见。吴顺明在搬迁补偿安置确认书中代吴华斌选择调产安置，不符合吴华斌的真实意愿，存在不当。但当户内成员不能就安置方式达成一致意见时，以户主的意见作为协议最终确定的安置方式，亦具有一定的现实合理性。另外，涉案搬迁补偿协议签订一个月后，吴顺明与吴华斌亦达成了财产分割协议，对搬迁补偿协议中约定的款项和安置房予以分割，并在签订协议的当天实际履行，该行为应视为吴华斌对调产安置方式的事后追认。而且涉案搬迁补偿安置协议完全是按照当地统一政策签订的，吴华斌被认定为安置人口，并享受独生子女优惠政策，并不存在损害其合法权益的情形。据此，吴华斌的第二个理由亦不能成立。综上，涉案搬迁补偿安置协议是双方协议一致、自愿签订的，既不存在重大且明显的违法，亦符合双方的真实意思表示，权利义务对等，且已部分履行，不存在无效的情形。原告的诉讼理由均不能成立，其诉讼请求应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告吴华斌的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告吴华斌负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。 审 判 长  吴宇龙 人民陪审员  朱志华 人民陪审员  李 慧 二〇一九年十一月二十九日 书 记 员  汪金枝 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。