湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1676号上诉人（原审原告）：湖南省益阳市资阳区张家塞乡合兴村付丰六组。住所地：湖南省益阳市资阳区张家塞乡合兴村。负责人：熊志强。被上诉人（原审被告）：益阳市资阳区人民政府。住所地：湖南省益阳市资阳区五一西路498号。法定代表人：罗讯，该区区长。委托代理人：罗广，湖南义剑律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：益阳市人民政府。住所地：益阳市梓山西路8号。法定代表人：张值恒，该市市长。委托代理人：熊昌文，该市司法局工作人员。委托代理人：李奇国，湖南万维律师事务所律师。原审第三人：湖南省益阳市资阳区张家塞乡合兴村村民委员会。住所地：合兴村付丰片老6组。法定代表人：郭建纯。该村村主任。上诉人阳市资阳区张家塞乡合兴村付丰六组（以下简称付丰六组）、益阳市资阳区人民政府（以下简称资阳区政府）及原审第三人合兴村村民委员会行政决定及行政复议决定一案理一案，湖南省益阳市中级人民法院于2019年7月16日作出（2019）湘09行初27号行政判决。付丰六组不服，提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理完毕。益阳市中级人民法院经审理查明：1963年，原付丰大队（后更名为付丰村）在争议土地上建三间房屋作为大队部办公室和会议室。1972年，原付丰大队拆除旧屋并新建九间房屋作为办公室和加工厂。1999年，原付丰村委搬至现在的付丰学校位置。2008年，原付丰村与原齐头村合并为合兴村。2015年因泥菁公路建设征用部分争议土地，付丰六组与合兴村发生土地权属争议。2016年11月3日，合兴村向原益阳市国土资源局资阳分局申请确认争议土地权属。原益阳市国土资源局资阳分局受理后进行了相关调查，资阳区政府于2017年1月24日作出了益资府地权决字〔2017〕第1号《益阳市资阳区人民政府土地权属争议处理决定书》，决定争议土地所有权归合兴村。付丰六组不服，于2017年2月14日向益阳市政府申请行政复议，益阳市政府受理该行政复议申请并经审查，认为资阳区政府作出的处理决定事实不清，程序违法，于2017年5月5日作出益府复决字〔2017〕8号《行政复议决定书》，撤销了资阳区政府所作决定书，并责令资阳区政府重新作出处理。资阳区政府经重新调查，并组织付丰六组与合兴村进行调解，在调解未果的情况下，于2018年5月23日重新作出益资府地权决字〔2018〕1号《益阳市资阳区人民政府土地权属争议处理决定书》，决定争议土地使用权归合兴村。付丰六组不服，再次向益阳市政府申请行政复议。益阳市政府受理后，认为资阳区政府所作处理决定认定事实不清，适用法律错误。于2018年9月5日作出益府复决字〔2018〕37号《行政复议决定书》，撤销了资阳区政府所作决定书，并责令资阳区政府重新作出处理。资阳区政府根据争议土地的基本现状和历史沿革，于2018年10月17日作出益资府地权决字〔2018〕2号《益阳市资阳区人民政府土地权属争议处理决定书》（以下简称2号处理决定），决定争议土地所有权归合兴村。付丰六组不服，再次向益阳市政府申请行政复议，并请求经营管理争议土地。益阳市政府于2019年1月28日作出益府复决字〔2018〕74号《益阳市人民政府行政复议决定书》（以下简称74号复议决定）维持了资阳区政府的处理决定，并驳回了付丰六组经营管理争议土地的复议请求。付丰六组遂提起本案诉讼，请求：1、撤销资阳区政府2号处理决定；2、确认位于付丰六组的原付丰村委办公场地的所有权归付丰××组；3、撤销益阳市政府74号复议决定。益阳市中级人民法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”争议土地位于付丰六组，属农民集体所有。1963年原付丰大队在此建大队部，并于1972年进行了改建，作为大队部（村部）办公室使用至1999年。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”原付丰村连续使用争议土地满二十年，付丰六组未提供在二十年期满之前其曾向原付丰村或者有关部门提出归还的证据，应视为争议土地归使用者原付丰村所有。且原付丰村部办公室为村公共设施，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十四条的规定，“经依法批准的乡（镇）、村公共设施、公益事业使用的农民集体土地，分别属于乡（镇）、村农民集体所有”，原付丰村部所在地使用的集体土地应属原付丰村民集体所有。2008年付丰村和齐头村合并为合兴村，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第二款规定，由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权，故争议土地归合并后的合兴村所有。资阳区政府于2018年10月17日作出2号处理决定，决定争议土地所有权归合兴村并无不当。益阳市政府于2019年1月28日作出74号复议决定，维持资阳区政府的处理决定，并驳回了付丰六组经营管理争议土地的复议请求正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回湖南省益阳市资阳区张家塞乡合兴村付丰六组的诉讼请求。一审案件受理费50元，由湖南省益阳市资阳区张家塞乡合兴村付丰六组负担。付丰六组上诉称：1999年以后，合兴村村委会已不再使用争议土地，由付丰六组收回。且付丰六组获得过土地所有权人权益性质的补偿。资阳区政府对争议土地确权前未进行全面客观调查，处理不当。一审未查清自1999年后争议土地事实上发生了转移，已由付丰六组收回并实际占有近20年的客观事实，系认定事实不清，导致判决有误。原判以基于付丰村在上世纪九十年代即已连续使用超过二十年的事实，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》中的“二十年规定”来确定争议土地权属，但该条文是九十年代对争议土地如何确权时使用的临时性文件，后来的《中华人民共和国土地管理法》及其实施办法都明确规定，土地确权应当登记、造册，而付丰村从未对争议土地提出过确权申请，等于放弃了土地权属确认。原判适用“二十年规定”不适用新的土地法规，适用法律错误。请求撤销原判，改判撤销资阳区政府2号处理决定及益阳市政府74号复议决定，确认争议土地所有权归付丰××组所有。资阳区政府答辩称：1999年付丰村村委会搬离案涉房屋后，将该房借给村民使用，并未放弃争议土地所有权和房屋的管理权。上诉人认为一审认定事实不清，判决有误的理由不成立。《确定土地所有权和使用权的若干规定》是现行有效的法规，并非上诉人所称仅是针对九十年代土地确权的临时性文件，一审据此规定做出裁判适用法律正确，应驳回上诉，维持原判。益阳市政府答辩称：资阳区政府根据争议土地的基本现状和历史沿革，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条、第二十一条、第二十四条的规定，作出的2号处理决定是正确的。益阳市政府作出的74号复议决定认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，复议程序合法。付丰六组的上诉理由不成立，应予驳回。当事人原审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院，经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。本院认为，本案的争议焦点为涉诉行政行为及复议决定的合法性。《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”第二十四条规定：“……经依法批准的乡（镇）、村公共设施、公益事业使用的农民集体土地，分别属于乡（镇）、村农民集体所有。”本案中，1963年原付丰大队（后更名为付丰村）在争议地建大队部，并于1972年进行了改建，作为大队部（村部）办公室使用至1999年。根据上述规定，原付丰村大队部连续使用争议土地满二十年，付丰六组未提供在二十年期满之前其曾向原付丰大队或付丰村及有关部门提出归还的证据，且原付丰村在争议地上所建办公室为村公共设施，应视为争议土地已归使用者原付丰村所有。付丰六组上诉提出“1999年以后，付丰村村委会已不再使用争议土地，由付丰六组收回。且付丰六组获得过土地所有权人权益性质的补偿”的问题。因合兴村未做出过将该宗地归还付丰六组的明确意思表示，付丰六组个别村民在争议土地上的房屋空置的情况下入住使用该房屋，并非由付丰六组集体行使房屋土地所有权的结果，付丰六组亦未能提供该组收回该宗土地并进行了管理使用的充分证据。故付丰六组认为争议土地已由其收回的主张，本院不予支持。付丰六组提出原审判决依据上世纪九十年代对争议土地确权时使用的临时性文件《确定土地所有权和使用权的若干规定》中的“二十年规定”来确定争议土地权属，适用法律错误的理由。经查，国土资源部1995年颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》虽经国土资源部以国土资发〔2010〕190号《关于修改部分规范性文件的决定》作了适当修改，但其中第二十一条：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”之规定，并未修改或废止，现行有效，原审判决引用上述法律规范并无不当。综上，付丰六组的上诉理由不能成立。资阳区政府2号处理决定及益阳市政府74号复议决定处理正确。原判认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人湖南省益阳市资阳区张家塞乡合兴村付丰六组负担。本判决为终审判决。审判长  周婷婷审判员  余旭东审判员  向黎丽二〇一九年十一月二十日书记员  刘海涛