广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤行终398号上诉人（原审原告）：清远市清新区太平镇石桐村委会桥三村民小组。负责人：张后德，该村民小组组长。委托代理人：吕国文、莫必权，均系广东新北江律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：清远市清新区人民政府。住所地：广东省清远市清新区府前路3号。法定代表人：张仁建，区长。委托代理人：徐宗应，清远市国土资源局清新分局工作人员部。委托代理人：薛蕙蕙，广东大观律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：清远市人民政府。住所地：广东省清远市清城区人民二路。法定代表人：黄喜忠，市长。委托代理人：许鹏飞，清远市司法局工作人员。委托代理人：唐红球，清远市自然资源局工作人员。原审第三人：清远市清新区太平镇石桐村委会桥五村民小组。负责人：李彩霞，该村民小组组长。上诉人清远市清新区太平镇石桐村委会桥三村民小组（以下简称桥三村民小组）因与被上诉人清远市清新区人民政府（以下简称清新区人民政府）、清远市人民政府、原审第三人清远市清新区太平镇石桐村委会桥五村民小组（以下简称桥五村民小组）土地权属争议及行政复议决定纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2018）粤18行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：本案争议地名为“泮水围”，面积895.44㎡，四至为：东至张树福、张树松住宅，南至水圳边，西至桥三村民小组竹园地，北至桥三村民小组竹园地。2007年，桥三村民小组村民张树钊准备在争议地“泮水围”建房，遭到桥五村民小组的阻止，引发土地权属争议。2012年，桥三村民小组就曾向清新区人民政府申请对“泮水围”土地进行确权，2013年12月4日，清新区人民政府作出了处理决定。2014年8月，清新区人民法院撤销了该处理决定，由清新区人民政府重新作出处理决定。桥三村民小组以其持有的2009年原清新县人民政府颁发的《集体土地使用证》[清新集用（2009）第xxxx号]作为权属依据，该证土地使用权人：张树钊；土地所有权人：村集体；座落：清新县；地类：宅基地。四至：东至2.4米巷至竹园地，南至2米巷至竹园地，西至2.4米巷至竹园地，北至竹园地，面积120㎡。还提供了土改时期原清新县人民政府1953年颁发给张北筹（张大润父亲，已故）的远石字第xxxxxx号《土地房产所有证》，但四至表述的具体位置不明。耕作事实方面，桥五村民小组村民张树福、张树松在争议地东北面建有柴屋，在西南面种植有零星树木，有证人证言证实该耕作事实已长达几十年。桥三村民小组在争议地北面也进行了耕作使用，亦有证人证言予以证实。原审另查明，桥一、桥二、桥三、桥四、桥五村民小组原同属石桥村，1958年分为现在的五个村民小组。争议产生后，桥一、桥二、桥四村民小组分别发表声明，表示对原“泮水围”宅基地土地权属与其村民小组无关，不参与“泮水围”的权属争议。由于双方无法达成协议，清新区人民政府于2017年12月14日作出清新府行决[2017]13号《关于太平镇“泮水围”土地权属处理决定书》，决定争议地沿中间小路为界，北面蓝色闭合线范围，面积约367平方米，其所有权和使用权归桥三村民小组所有；东北面一部分及南面红色闭合线范围，面积约528.44平方米，其所有权和使用权归桥五村民小组所有。桥三、桥五村民小组均不服《处理决定》，向清远市人民政府提出行政复议，清远市人民政府受理后于2018年3月15日作出清府复决[2018]18号《行政复议决定书》，维持了清新区人民政府作出的《处理决定》。桥三、桥五村民小组对《复议决定》不服，遂分别向原审法院提起行政诉讼，均请求撤销清新区人民政府作出的清新府行决[2017]13号《关于太平镇“泮水围”土地权属处理决定书》以及清远市人民政府作出的清府复决[2018]18号《行政复议决定书》，责令清新区人民政府对争议的土地权属重新作出处理，桥三村民小组还请求原审法院责令清新区人民政府确认争议土地权属归其所有。原审法院认为：本案为土地权属争议纠纷，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”因此，原审法院主要对清新区人民政府作出的清新府行决[2017]13号《关于太平镇“泮水围”土地权属处理决定书》和清远市人民政府作出的清府复决[2018]18号《行政复议决定书》认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法进行审查。权属依据方面。《土地权属争议调查处理办法》第二十条规定，国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：一、人民政府颁发的确定土地权属的凭证；二、人民政府或者主管部门批准征用、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；三、争议双方当事人依法达成的书面协议；四、人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；五、其他有关证明文件。根据上述规定，人民政府颁发的确定土地权属凭证均可以作为调处的权属依据。本案中，桥三村民小组提供了原广东省清远县人民政府1953年颁发给石桥村村民张北筹的《土地房产所有证》作为权属依据，清新区人民政府以该证已失效为由认定桥三村民小组不能将该证作为权属依据与上述规定不符，对此依法予以纠正，故桥三村民小组提供的《土地房产所有证》可以作为权属依据使用，至于该权属依据能否证明桥三村民小组拥有争议地所有权则另当别论。从历史沿革上看，桥三村民小组与桥五村民小组在1958年前同属一个石桥生产队，1958年石桥生产队分为桥一、桥二、桥三、桥四、桥五村民小组时，争议地作为原生产队的宅基地并未划分给各村小组，也就是说，争议地应属于桥一、桥二、桥三、桥四、桥五五个村民小组共同所有。现桥一、桥二、桥四三个村民小组已自愿放弃对争议地的权属主张，争议地应为桥三村民小组与桥五村民小组共同所有。因此，桥三村民小组与桥五村民小组均提出单独拥有争议地所有权的理由不成立，不予支持。在经营管理事实方面。桥五村民小组村民张树福、张树松在争议地东北面建有柴屋，在西南面种植有零星树木。桥三村民小组村民张树钊持有原清新县人民政府颁发的清新集用（2009）第xxxx号《集体土地使用证》，且其村民在争议地北面也进行了耕作。因此，桥三村民小组与桥五村民小组均对争议地有经营管理的事实。清新区人民政府经调解无效，以尊重历史、兼顾现实为原则，结合历史情况、经营现状和自然地形等实际情况作出将桥三村民小组与桥五村民小组共同所有的争议地沿中间小路为界，北面蓝色闭合线范围，面积约367平方米，其所有权和使用权归桥三村民小组所有；东北面一部分及南面红色闭合线范围，面积约528.44平方米，其所有权和使用权归桥五村民小组所有的处理决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法予以维持。清远市人民政府在收到复议申请后，在法定期限内依法对清新区人民政府的《处理决定》进行了全面审查，其作出的《复议决定》符合《中华人民共和国行政复议法》的有关规定。因此，桥三村民小组提出撤销清新区人民政府作出的清新府行决[2017]13号《关于太平镇“泮水围”土地权属处理决定书》和清远市人民政府作出的清府复决[2018]18号《行政复议决定书》的诉讼请求，理由不成立，依法予以驳回。综上所述，清新区人民政府作出的清新府行决[2017]13号《关于太平镇“泮水围”土地权属处理决定书》和清远市人民政府作出的清府复决[2018]18号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，予以维持，桥三村民小组的撤销请求理由不成立，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告清远市清新区太平镇石桐村委会桥三村民小组的诉讼请求。桥三村民小组不服原审判决向本院提起上诉称：争议土地地名为“泮水围”，周围都是上诉人的耕作区，一直以来均归属上诉人所有和管理。该土地原来是上诉人桥三村民小组张大润的宅基地，有1953年清远县人民政府颁发的《土地房产所有权证》为凭。此后一直以来均归属上诉人所有和管理。上世纪80年代，桥五村民小组村民张树松、张树福在争议地旁边建房居住，还征求过上诉人的意见并占用了部分上诉人的土地。当时双方言明，张树松、张树福房屋背后（现争议地北面）的空地属于上诉人所有，张树松、张树福可以使用，但是在上诉人村民需要建房时必须无条件归还。在这种情况下，张树松、张树福占用部分土地建了柴房并种植了一些零星树木。正因为如此，在争议纠纷发生后，张树松、张树福的亲叔张金玲一直本着尊重历史、诚信做人的原则，和大部分桥五村民小组村民一起支持上诉人的村民张树钊兄弟在争议地建房。而桥五村民小组的村民张志文、张树福罔顾历史、破坏约定，阻止上诉人村民建房，由此引发上诉人与桥五村民小组对“泮水围”的土地权属争议。清新区人民政府的处理决定和清远市人民政府的复议决定，没有真正尊重历史，没有正确认定事实，以张树松、张树福占用部分土地建了柴房并种植了一些零星树木为理由支持桥五村民小组的请求。所以，原审判决不利于维护社会稳定和匡扶正义、培植诚信。综上，请求撤销原审判决，判令清新区人民政府、清远市人民政府对上诉人与桥五村民小组争议的土地权属重新作出处理。被上诉人清新区人民政府答辩称：一、桥三村民小组在争议地块只占用部分，主张地块全部归其所有缺乏事实和法律依据。二、本府作出清新府行决[2017]13号《关于太平镇“泮水围”土地权属处理决定书》于法有据。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应当予以维持。被上诉人清远市人民政府答辩称：一、本府的行政复议受理程序合法。二、本府的行政复议审查合法。三、本府作出行政复议决定合法。综上，本府作出的《复议决定》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。请求法院依法驳回桥三村民小组提出的诉讼请求及判令桥三村民小组承担全部诉讼费用。原审第三人桥五村民小组二审未提交书面答辩意见。二审经审查，原审判决查明的事实属实，本院予以确认。二审补充查明：2018年3月21日，桥三村民小组收到清远市人民政府作出的清府复决［2018］18号《行政复议决定书》。桥三村民小组不服，于2018年4月以清新区人民政府、清远市人民政府为被告，以桥五村民小组为第三人，向原审法院提起本案诉讼。本院认为：本案系土地权属争议及行政复议决定纠纷。二审争议焦点为清新区人民政府作出的清新府行决[2017]13号《关于太平镇“泮水围”土地权属处理决定书》和清远市人民政府作出的清府复决[2018]18号《行政复议决定书》是否合法。《广东省土地权属纠纷处理条例》第四条规定：“人民政府调处权属纠纷，必须坚持以事实为依据，以法律为准绳，尊重历史，照顾现实，充分协商，妥善调处。”[1995]国土[籍]字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款规定：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。”本案中，争议地位于清新县辖区内，地名为“泮水围”，面积895.44㎡，桥三村民小组、桥五村民小组对争议地四至范围、面积均无异议。对于争议地的权属，桥三村民小组提供了原广东省清远县人民政府1953年颁发给石桥村村民张北筹的《土地房产所有证》，但该证的四至表述的具体位置不明，故该证的四至范围是否包括争议地在内无法认定；桥三村民小组还提供了其持有的2009年原清新县人民政府颁发的清新集用（2009）第xxxx号《集体土地使用证》，该证土地坐落于清新县，土地所有权人为村集体，土地使用权人为张树钊，土地面积120㎡，清新区人民政府综合多次现场勘查，确认该土地使用证地块在争议地范围内北面，权属为桥三村集体。从历史沿革上看，桥三村民小组与桥五村民小组在1958年前同属石桥村，1958年石桥村分为桥一、桥二、桥三、桥四、桥五村民小组时，争议地作为原村集体的宅基地并未划分给各村小组，也就是说，争议地属于桥一、桥二、桥三、桥四、桥五村民小组共同所有。争议发生后，桥一、桥二、桥四村民小组已自愿放弃对争议地的权属主张，因此，争议地为桥三村民小组与桥五村民小组共同所有。对于争议地的经营管理，多名证人证实桥五村村民在争议地种植果树、竹子等长达几十年，桥五村民小组村民张树福、张树松在争议地内建有柴屋；亦有多名证人证实桥三村村民在争议地内种有竹林。清新区人民政府综合多次现场勘查，结合证人证实的情况以及桥三村民小组村民张树钊持有原清新县人民政府颁发的清新集用（2009）第xxxx号《集体土地使用证》，认定桥三村民小组在争议地北面部分区域耕作使用，桥五村村民在争议地东北面建有柴屋和在西南面种植有零星树木，而且已存在相当长时间，桥三村民小组、桥五村民小组均对争议地有经营管理的事实。基于上述事实，桥三村民小组、桥五村民小组均主张拥有全部争议地的依据不足，双方均耕作使用部分争议地，清新区人民政府在调解未果的情况下，以尊重历史、兼顾现实为原则，结合争议地历史情况、经营现状和自然地形等实际情况，作出将争议地沿中间小路为界，北面面积约367平方米土地的所有权和使用权归桥三村民小组所有，东北面一部分及南面共约528.44平方米土地的所有权和使用权归桥五村民小组所有的处理决定，符合上述规定，处理适当。清远市人民政府收到桥三村民小组、桥五村民小组的复议申请后，根据《中华人民共和国行政复议法》有关行政复议受理、审查、决定程序的规定，在法定期限内作出清府复决[2018]18号《行政复议决定书》，维持了清新区人民政府作出的清新府行决[2017]13号《关于太平镇“泮水围”土地权属处理决定书》，事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审判决认为清新府行决[2017]13号《关于太平镇“泮水围”土地权属处理决定书》及清府复决[2018]18号《行政复议决定书》合法，判决驳回桥三村民小组的诉讼请求正确，本院依法予以维持。桥三村民小组上诉请求撤销原审判决，判令清新区人民政府、清远市人民政府对争议地权属重新作出处理，因理据不足，本院不予支持。需要指出的是，桥三村民小组、桥五村民小组均主张争议地权属归自己所有，均不服清新府行决[2017]13号《关于太平镇“泮水围”土地权属处理决定书》及清府复决[2018]18号《行政复议决定书》，分别向原审法院提起诉讼，原审法院分别予以立案，因两案审查对象系同一行政行为的合法性，原审法院合并审理并无不当，但在两个案件中桥三村民小组、桥五村民小组的诉讼地位并不相同，因此原审法院本应分别作出判决，现原审法院对两案在一份裁判文书中以“两个案号，一并表述”的方式作出判决不妥，不利于区分当事人的诉讼地位，也不便于当事人行使诉讼权利，本院予以指正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由清远市清新区太平镇石桐村委会桥三村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  李永梅二〇一九年十一月二十八日书记员  苏靖茹刘佳琪