浙江省温州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙03行终573号上诉人（原审原告）黄志霄，男，1977年9月19日出生，汉族，住浙江省永嘉县。被上诉人（原审被告）永嘉县公安局，住所地浙江省永嘉县上塘中心城区沙门路1号。法定代表人林志佩，局长。委托代理人潘斌深，永嘉县公安局民警。黄志霄诉永嘉县公安局其他行政行为一案，瑞安市人民法院于2019年6月10日作出（2019）浙0381行初13号行政裁定。黄志霄不服，向本院提起上诉。本院于2019年8月6日立案后依法组成合议庭，于同年10月12日组织双方当事人进行了询问。上诉人黄志霄，被上诉人永嘉县公安局的委托代理人潘斌深到庭参加询问。本案现已审理终结。原审裁定认定：2017年7月12日，原告黄志霄因涉嫌寻衅滋事罪被永嘉县公安局刑事拘留并羁押于永嘉县看守所。其入所时，永嘉县公安局向其发放毛巾、牙膏、牙刷、口杯、香皂、拖鞋等物品。其入所后，他人在其账户存入2000元。2017年7月21日，原告的账户被永嘉县看守所扣除78.2元。原告对上述扣款行为不服，提起本案诉讼，请求：1.判令被告侵犯财产权的行政事实行为违法；2.判令被告退还原告78.2元人民币；3.确认被告未依法履行行政监管职责及未配置日常生活用品的行为违法。原审裁定认为：根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十八条规定：“行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关及其工作人员在行使职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法对财产采取查封、扣押、冻结、追缴等措施的；……”《最高人民法院、最高人民检察院关于办理刑事赔偿案件适用法律若干问题的解释》第一条规定，赔偿请求人因行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理关机及其工作人员行使职权的行为侵犯其人身权、财产权而申请国家赔偿，具备国家赔偿法第十七条、第十八条规定情形的，属于本解释规定的刑事赔偿范围。《中华人民共和国看守所条例》第二条规定：“看守所是羁押依法被逮捕、刑事拘留的人犯的机关。”即永嘉县看守所作为刑事诉讼活动的场所之一，如原告认为其在行使职权的过程中侵犯其财产权，应当属于刑事赔偿范围，提起刑事赔偿申请。故原告提起本案行政诉讼及行政赔偿，不符合行政诉讼的受案范围，其起诉应当予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，裁定驳回原告黄志霄的起诉。上诉人黄志霄诉称：原审裁定认定事实、适用法律均明显错误。1.原审裁定认定“原告对上述扣款行为不服，故起诉至本院”，遗漏了上诉人提出的第三项诉讼请求。2.原审法院认为本案属于刑事赔偿范围错误。看守所条例是国务院制定的行政法规，根据立法法第九条的规定，国务院不能就“有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度”制定行政法规，因此，看守所条例只是一部不涉及刑事诉讼行为、司法职能的行政法规。看守所依据看守所条例的规定行使职权，其职权来源于行政法规的规定而非刑事诉讼法的明确授权，看守所管理人犯的生活和卫生的行为在性质上属于行政管理行为。另一方面，看守所虽系羁押机关，但“对生活和卫生进行管理、代购生活用品”与司法行为没有关联，不能因羁押于看守所就认为看守所的羁押监管行为属于刑事诉讼活动或司法行为。最高人民法院研究室《关于犯罪嫌疑人在看守所羁押期间患病未得到及时治疗而死亡所引起的国家赔偿应如何处理问题的答复》（法研〔2005〕67号）指出：“根据看守所条例的规定，看守所是对被依法逮捕的犯罪嫌疑人予以羁押的法定场所，并负有保护羁押人在羁押期间人身安全的法定职责和义务。看守所履行上述职责的行为，是行政法规赋予的行政职责行为，不是刑事诉讼法规定的行使国家侦查职权的司法行为”。最高人民法院行政庭《关于如何界定公安机关的行为是刑事侦查行为还是具体行政行为请示的答复意见》（〔1999〕行他字第26号）明确：“在一审期间，公安机关不举证或所举的证据不能证明其实施的行为系刑事诉讼法明确授权的行为，法院不宜认定其是刑事司法行为”。原审法院认为本案属于司法行为，不但法无明文，且不符合前述规定。本案永嘉县看守所扣除上诉人在看守所账户上的亲友所存的生活费，并不属于刑事诉讼法明确授权公安机关的刑事诉讼行为。综上，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。被上诉人永嘉县公安局辩称：2017年7月13日，原告黄志霄因涉嫌寻衅滋事罪被永嘉县公安局刑事拘留后羁押在永嘉县看守所。依据刑事诉讼法第三条之规定“对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，由公安机关负责。”公安机关依法对犯罪嫌疑人进行拘留、执行逮捕。依据看守所条例第一条之规定“为保障刑事诉讼活动的顺利进行，依据《中华人民共和国刑事诉讼法》及其他有关法律的规定，制定本条例。”第二条第一款之规定“看守所是羁押依法被逮捕、刑事拘留的人犯的机关。”第十一条第一款之规定“看守所收押人犯，应当对其人身和携带的物品进行严格检查。非日常用品应当登记，代为保管，出所时核对发还或者转监狱、劳动改造机关。违禁物品予以没收。发现犯罪证据和可疑物品，要当场制作记录，由人犯签字捺指印后，送案件主管机关处理。”其中人犯入所时携带的钱款或在入所后由他人为其存入的钱款，均应视为人犯“携带的物品”。看守所条例系国务院颁布的法规，其效力低于刑事诉讼法，且其法条第一条便规定了其立法依据系“《中华人民共和国刑事诉讼法》及其他有关法律”，因此看守所条例应视为对刑事诉讼法中公安机关“拘留、执行逮捕”这一职权的详细规范。看守所依据职权管理犯罪嫌疑人的随身物品系依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第一条第二款第（一）项之规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为”，黄志霄诉讼请求不属于人民法院行政诉讼受案范围。请求驳回上诉，维持原裁定。双方当事人在一审诉讼中提供的证据均已随案移送本院。二审中，上诉人黄志霄当庭向本院提供了温州市公安局2019年第3号、永嘉县公安局2018年第4号两份政府信息申请公开的答复，证明看守所日用品费用属行政经费，故本案属于行政诉讼范围。被上诉人永嘉县公安局认为上述两份证据与本案无关，不能据此认定看守所实施的是行政行为。本院认为，上诉人黄志霄提供的上述两份证据，均不属于新的证据，且内容涉及财政预决算，财政经费列支情况也不能作为涉案行为定性的依据，本院不予接纳。另经双方当事人确认及已经发生法律效力的（2018）浙0303刑初546号刑事判决查明的事实，黄志霄因涉嫌寻衅滋事罪于2017年7月13日被永嘉县公安局刑事拘留并羁押于永嘉县看守所。原审裁定认定日期为“2017年7月12日”有误，本院予以纠正。原审裁定认定的其他事实有相应证据证实，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点在于原告诉称的行为及一并提出的行政赔偿请求是否属于人民法院行政诉讼受案范围与行政赔偿范围。《中华人民共和国刑事诉讼法》第三条规定：“刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，由公安机关负责。”该法第八十五条第二款规定，拘留后，应当立即将被拘留人送看守所羁押。根据《中华人民共和国看守所条例》第二条第一款、第五条第一款等条款规定，看守所是羁押依法被逮捕、刑事拘留的人犯的机关；看守所以县级以上的行政区域为单位设置，由本级公安机关管辖；看守所对在押犯罪嫌疑人的生活、卫生、非日常用品等方面进行监管。由此可知，由公安机关管辖的看守所，是羁押依法被逮捕、刑事拘留的犯罪嫌疑人的机关，看守所对犯罪嫌疑人实施羁押监管，其职权的立法依据来源于刑事诉讼法，因此，其在实施羁押过程中对犯罪嫌疑人的监管属于刑事司法行为而不是行政行为。同时，《人民检察院看守所检察办法》第二十三条第（九）项规定，检察院“发现看守所在教育管理活动中有下列情形的，应当及时提出纠正意见：……（九）没有执行在押人员生活标准规定的；……”看守所对在押犯罪嫌疑人的管理活动被纳入人民检察院检察监督的范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（一）项的规定，公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案上诉人黄志霄诉求实质系对看守所依据刑事诉讼法的授权实施羁押过程中的监管不服，如前所述，其因此提起本案诉讼且一并提出赔偿请求，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，也不属于行政赔偿的范围。在此情况下，对上诉人有关涉案行为合法性等质疑，本院不作评判。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”据此，原审裁定驳回黄志霄的起诉，并无不当。上诉人黄志霄提出看守所的羁押监管权来自《中华人民共和国看守所条例》，而该条例属于国务院发布的行政法规，故看守所的涉案行为属于行政行为，该主张缺乏法律依据，本院不予采纳。上诉人还引用了《关于犯罪嫌疑人在看守所羁押期间患病未得到及时治疗而死亡所引起的国家赔偿应如何处理问题的答复》（法研〔2005〕67号）的部分内容，主张被诉行为属于看守所履行的行政职责行为，但本案不存在“犯罪嫌疑人在看守所羁押期间患病未得到及时治疗而死亡”的情形，不具备适用前述答复的前提，且在《中华人民共和国国家赔偿法》以及相关司法解释已有明确规定的情况下，该答复亦不再适用。此外，上诉人引用的最高人民法院行政庭《关于如何界定公安机关的行为是刑事侦查行为还是具体行政行为请示的答复意见》（〔1999〕行他字第26号），系对江西省高级人民法院《关于肖钢都、刘永绪不服浏阳市公安局限制人身自由、扣押财产一案的请示》所作的答复，原审裁定不存在违反上述答复意见的情形。综上，上诉人黄志霄的上诉理由均不能成立，其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  邱志丰审判员  林青青审判员  郑 宇二〇一九年十一月五日法官助理胡瞻智书记员蒋罕