辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终626号上诉人（一审被告）：兴城市人民政府，所在地址兴城市兴海南街137-2号。法定代表人：袁国相，该市政府市长。委托诉讼代理人：马海胜，该市司法局工作人员。委托诉讼代理人：王晓生，辽宁易木律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：王淑兰，女，1937年12月1日出生，汉族，住址兴城市。被上诉人（一审原告）：谭玉馨，女，1963年10月23日出生，汉族，住址兴城市。被上诉人（一审原告）：谭玉珠，女，1965年2月28日出生，汉族，住址兴城市。三被上诉人共同委托诉讼代理人：谭玉强，男，1966年1月20日出生，汉族，住址兴城市。被上诉人（一审原告）：谭玉强，男，1966年1月20日出生，汉族，住址兴城市。一审被告：葫芦岛市人民政府，所在地址葫芦岛市龙港区新区龙湾大街15号。法定代表人：王力威，该市政府市长。委托诉讼代理人：蔡久峰，该市司法局工作人员。王淑兰、谭玉馨、谭玉珠、谭玉强（以下简称王淑兰等人）诉兴城市人民政府（以下简称兴城市政府）房屋征收补偿决定及葫芦岛市人民政府（以下简称葫芦岛市政府）行政复议一案，葫芦岛市中级人民法院作出（2018）辽14行初194号行政判决，兴城市政府不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人兴城市政府的委托诉讼代理人马海胜、王晓生，被上诉人和另三被上诉人共同委托诉讼代理人谭玉强，一审被告葫芦岛市政府的委托诉讼代理人蔡久峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。兴城市政府于2018年7月6日作出兴政征补（2018）第75号《兴城市人民政府房屋征收补偿决定书》，主要内容是：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定，兴城市政府对兴城市棚户区改造项目征收范围内的房屋实施依法征收，并下发兴政征字（2017）1号《兴城市人民政府关于城北社区、北关村、永宁社区北二街、东关社区、东二村、城南社区、南关村、西关社区、西一村、西二村、南甸子村国有土地上房屋征收决定的公告》，签约期限为2017年12月20日至2018年1月18日。经查，被征收人谭振玉（已故，第一顺序法定继承人王淑兰、谭玉馨、谭玉强、谭玉珠）在本征收范围内有有照住宅房屋一户，基准面积（该户房照记载面积、产权测量部门实测面积结果中最大值）为81.9㎡，无照房屋4座：石棉瓦平房24.8㎡、彩板平房24.12㎡、砖木平房26.88㎡、砖木平房23.52㎡。附属物包括：下水管20米、花墙13米、红砖大墙6.3米、有线一户、单彩板棚52.4平方米、磨石地面10.5平方米、手压井带自吸泵1个、红砖地面14.5平方米、碎拼理石地面5.8平方米、简易防盗门1樘、水泥地面6.3平方米、单彩板棚7平方米、狗窝1个、电视杆1根、铁大门1个、捣制门楼5个、宽带1个、盛果期樱桃1棵、看桃盛果期1棵、盛果期桃树1棵、枣树10年1棵、杏树盛果期1棵、榆树（7径）1棵、榆树（20径）1棵、香椿树（27径）1棵、榆树（35径）1棵、榆树（25径）1棵、丁香8年1棵、苹果6年3棵、枣树3年1棵、水泥平台2平方米、水泥坡道3.8平方米。因房屋征收部门与被征收人未在2018年1月18日前达成房屋征收补偿协议，兴城市政府为切实维护公共利益，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条和《兴城市棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》第八条、第九条、第十条、第十一条、第十二条的规定，以及相关房屋征收政策规定，作出补偿决定如下：一、被征收人选择货币补偿的：房屋征收部门以评估机构出具的房地产市场评估报告给予被征收人的有照房屋货币补偿金额为231318元；无照房屋补偿款102437.96元；附属物补偿款15767.5元；货币补偿奖励81.9㎡×700元/㎡=57330元、装修补偿81㎡×1000元/㎡=81000元、有照房搬迁补助81㎡×20元/㎡=1620元、无照房搬迁补助300元、代建房货币补偿87822元。以上合计支付被征收人人民币577595.46元。二、被征收人选择房屋产权调换的：由房屋征收部门为被征收人王淑兰等人面积为81.9㎡的有照住宅房屋选择在兴城市新东路40号13号楼4单元601室，建筑面积约为87㎡、单价为3700元/㎡的房屋作为产权调换房、并由征收办依法与其结清被征收房屋价值与上述产权调换房屋价值的差价。无照房屋补偿款：102437.96元、附属物补偿款15767.5元、装修补偿81㎡×1000元/㎡=81000元、有照房搬迁补助81㎡×20元/㎡=1620元、无照房搬迁补助300元、代建房货币补偿87822元等款项据实结算。被征收人应在收到本补偿决定书之日起15日内与征收办办理该房屋的征收与补偿手续，完成搬迁，并将该房屋腾空交付征收办。逾期不履行上述义务，兴城市政府将依法申请人民法院强制执行。如不服本补偿决定，被征收人可在本决定书送达之日起60日内依法向葫芦岛市政府申请行政复议或在六个月内依法向葫芦岛市中级人民法院提起行政诉讼。一审法院查明：兴城市政府根据《国务院加快棚户区改造工作的意见》，启动兴城市“城中村”棚户区改造项目。在征收过程中，进行可行性调查、研究、论证，召开政府常务会议研究实施兴城市城中村棚户区改造项目房屋征收与补偿方案。兴城市政府拟定《兴城市城中村棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》，于2017年11月10日发布《关于公开征求意见的通知》，公开征求意见期限为30天，即从2017年11月10日起至2017年12月9日止。兴城市发展改革局于2017年11月17日作出兴发改发［2017］117号《关于兴城市永宁社区北二街、西关社区及西二村城中村棚户区改造项目调整的可行性研究报告的批复》，该批复对王淑兰等人所属区块棚户区改造项目进行立项。经组织工作人员进行社会调查，风险评估公司进行社会稳定风险评估，选定评估机构。评估机构在具有相应资质的三家以上的评估机构供被征收人选择，最终选定一个评估公司对征收区域进行评估。兴城市政府2017年12月11日作出兴政征字［2017］1号《兴城市人民政府关于城北社区、北关村、永宁社区北二街、东关社区、东二村、城南社区、南关村、西关社区、西一村、西二村、南甸子村国有土地上房屋征收决定的公告》，公告对征收项目、范围、时间、期限、部门、实施单位、诉权、诉期均作出明确告知。兴城市政府启动兴城市城中村棚户区改造项目前向省财政部门申请专项资金，后经审核批准，项目征收补偿款已经足额存放于兴城市农发行，且专户存储、专款专用。公示期满后，评估人员与社区工作人员向被征收人下发评估报告，并告知被征收人对评估结果有异议有权申请复核，其中谭玉强代表王淑兰等人收取评估报告，但拒绝签字。兴城市政府按照征收决定公告及公示的签约期限告知王淑兰等人，王淑兰等人在规定的期限内未与兴城市政府达成一致意见，亦未签订补偿协议。兴城市政府于2018年7月6日作出兴政征补［2018］第75号房屋征收补偿决定。王淑兰等人收到兴政征补［2018］第75号房屋征收补偿决定后，由谭玉强向葫芦岛市政府提起行政复议，复议机关经审查认为兴城市政府作出的房屋征收补偿决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，于2018年11月6日作出［2018］葫行复决字48号行政复议决定。王淑兰等人不服兴城市政府于2018年7月6日作出的兴政征补［2018］第75号房屋征收补偿决定及葫芦岛市政府于2018年11月6日作出的［2018］葫行复决字48号行政复议决定，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销兴城市政府、葫芦岛市政府作出的房屋征收补偿决定及行政复议决定。一审法院认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，兴城市政府具有作出补偿决定的法定职权。兴城市政府启动兴城市“城中村”棚户区改造项目中，进行了可行性调查、研究、论证，召开政府常务会议研究实施兴城市城中村棚户区改造项目房屋征收与补偿方案。将实施方案公开发布并广泛征求意见，经工作人员进行社会调查、风险评估后，选定评估机构，对被征收人的房屋及附属物进行评估鉴定。王淑兰等人的房屋在被征收区域内，但王淑兰等人收取评估结果后拒绝签字，在规定的时间内没有对补偿方案及评估鉴定结果提出异议或复核，亦未能与征收单位达成征收安置补偿协议，兴城市政府于2018年7月6日对王淑兰等人作出兴政征补［2018］第75号房屋征收补偿决定并告知相应的权利和义务。故，兴城市政府作出兴政征补［2018］第75号房屋征收补偿决定程序符合法律规定。王淑兰等人主张被诉房屋征收补偿决定中认定的无照房中3间，是其在八十年代建设的，并用于居住。但对于城乡规划的具体要求的法律、法规颁布于1984年1月5日的《城市规划条例》，根据《中华人民共和国立法法》第九十三条“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”的规定，本案中，兴城市政府应当根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条“市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿”的规定，对于征收王淑兰等人无照房屋进行调查，认定。本案中，兴城市政府没有提交证据证明在征收程序中对于征收区域内房屋进行调查、核实，迳行作出无照房补偿，属于主要证据不足。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议”、第二十六条“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项”的规定，兴城市政府在被诉征收补偿决定中，对于选择货币补偿时所计算出的金额是否依据在征收程序中作出的评估报告的结果，没有体现。故，兴城市政府于2018年7月6日对王淑兰等人作出兴政征补［2018］第75号房屋征收补偿决定属于主要证据不足，依法应予以撤销。葫芦岛市政府作出［2018］葫行复决字48号行政复议决定虽然程序合法，但维持了兴城市政府作出的兴政征补［2018］第75号房屋征收补偿决定，也应当依法予以撤销。综上，王淑兰等人的诉讼请求具有法律和事实依据，一审法院依法予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决：一、撤销兴城市政府于2018年7月6日作出兴政征补［2018］第75号房屋征收补偿决定；二、撤销葫芦岛市政府于2018年11月6日作出的［2018］葫行复决字48号行政复议决定。一审案件受理费50元，由兴城市政府负担。兴城市政府上诉称：一、兴城市政府对无照房已经作出无照房补偿认定，但不能按照有照房补偿。征收工作人员在前期摸底调查时，已经查明王淑兰等人有照房砖木结构81.9平方米；无照房石棉瓦结构24.8平方米、彩板结构24.12平方米、砖木结构26.88平方米、砖木结构23.52平方米，且无人居住。经依法评估后评估机构出具评估价格。王淑兰等人在一审法院审理时，以其持有1973年的建筑许可批复要求无照房按照有照房标准享受补偿与事实不符、于法无据。虽然批复许可王淑兰等人建设5间房屋，但其实际建设3间房屋，后经产权部门确认面积为81.9平方米。王淑兰等人欲以此批复面积套用后建无照房面积没有事实依据和法律依据。因此，一审法院认定兴城市政府“迳行作出无照房补偿，属于主要证据不足”错误。二、一审法院适用法律错误。一审法院在本案中适用《立法法》，该法为程序法。兴城市政府实施房屋征收以《国有土地上房屋征收与补偿条例》为依据，且征收程序的合法性已经得到一审法院的确认。三、房屋征收补偿决定是依据评估报告作出的。该补偿决定明确载明“被征收人选择货币补偿的：房屋征收部门以评估机构出具的房地产市场评估报告给予被征收人的……补偿”，并附有附属物明细表。一审法院在没有查明之下确认兴城市政府是否依据评估报告作出补偿决定属于主要证据不足的观点错误。四、本案判决违反了公平原则、影响了公共利益。如果对王淑兰等人无照房按照有照房进行补偿，势必会影响已经签约的其他被征收人不满。综上，请求：一、撤销一审判决，改判驳回王淑兰等人的原审诉讼请求。二、诉讼费由王淑兰等人承担。王淑兰等人未提交书面答辩状，庭审中辩称：1、我方持有1973年的建房批复，房屋不是无照房，是砖木结构房屋而不是耳房。2、被征收房屋系合法建筑，是三代人居住的唯一住房。3、评估机构虽然进行了评估，但是我方没有签收。4、代建费补偿不透明不合理，与我家相似情况的补偿款却不同。请求驳回上诉，维持原判。葫芦岛市政府未提交书面答辩状，庭审中辩称：同意兴城市政府的上诉理由及意见。本院经审理查明的事实与一审法院一致，本院予以确认。本院认为：本案的争议焦点为被诉房屋征收补偿决定是否符合法律规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定：“市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”本案中，王淑兰等人提交了1973年的建筑许可执照，拟证明其无照房应按照有照房进行补偿，而兴城市政府没有提交证据证明在征收程序中对于该许可项下房屋的建筑时间、建筑面积等进行调查、核实，迳行作出房屋征收补偿决定，属于主要证据不足。一审法院据此判决撤销被诉房屋征收补偿决定并无不当，本院应予维持。兴城市政府认为已经对房屋进行调查、核实的上诉理由没有事实依据，本院不予支持。关于兴城市政府主张房屋征收补偿决定中货币补偿具体明确的上诉理由。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三条规定：“房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。”第二十九条第一款规定：“房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案，并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》作此规定，目的是为了便于被征收人了解征收补偿情况，确保补偿结果公平、公正。本案中，被诉房屋征收补偿决定主文部分列明了货币补偿项：有照房屋、无照房屋、附属物、货币补偿奖励、装修补偿、有照房搬迁补助、无照房搬迁补助、代建房货币补偿，并且附有附属物补偿明细表，但对有照房屋及无照房屋单价并未列明。同时，对于代建房货币补偿的计算问题。此为葫芦岛市文件规定的补偿项目，亦是本次征收补偿方案中规定的补偿项目之一，目的是为了更好的维护被征收人的利益。但该代建房货币补偿金额计算方式复杂，每户情况各不相同，被诉房屋征收补偿决定只简单列明该补偿项目金额，容易造成被征收人误解，此亦为王淑兰等人一审起诉的主要理由之一。兴城市政府在本院二审期间提交了王淑兰等人房屋代建部分说明及计算方式，与被诉房屋征收补偿决定中的金额一致，此问题应属瑕疵，兴城市政府在今后的征收补偿工作中应对此问题加以改进。关于葫芦岛市政府作出的行政复议决定，一审法院对此问题论述清楚，本院不再赘诉。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。兴城市政府的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人兴城市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  吴廷飞审判员  康宪雷审判员  武 江二〇一九年十一月十五日法官助理李鑫书记员鞠林