浙江省温州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙03行终415号上诉人（原审原告）平阳县永泰皮革厂，住所地浙江省平阳县鳌江镇江口路64号。法定代表人尤小平。委托代理人包崇安，浙江衡阳律师事务所律师。被上诉人（原审被告）平阳县鳌江镇人民政府，住所地浙江省平阳县鳌江镇塘古南路99号。法定代表人林宝宽，镇长。出庭负责人叶长鸽，副镇长。委托代理人黄飞，浙江九州大众律师事务所。被上诉人（原审第三人）平阳县新鳌城市建设有限公司，住所地浙江省平阳鳌江镇塘古南路99号。法定代表人杨孝远，董事长。被上诉人（原审第三人）陈国有，男，汉族，1977年10月21日出生，住浙江省永嘉县。上诉人平阳县永泰皮革厂（以下简称永泰皮革厂）因诉平阳县鳌江镇人民政府（以下简称鳌江镇政府）征收补偿行政协议一案，不服浙江省平阳县人民法院（2019）浙0326行初2号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2019年6月18日立案后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2017年12月24日，鳌江镇旧城改建工程指挥部办公室（甲方）、平阳县新鳌城市建设有限公司（丙方）与陈国有（乙方）签订编号为1730的《货币补偿协议》（以下简称“2017年协议”），协议约定：甲方因鳌江镇古鳌头旧城改造工程项目建设需要，征收乙方房屋，乙方同意将坐落于鳌××镇江××号所有权证为024139、024136、024141建筑面积6040.96平方米的房屋交由甲方拆除，房屋货币补偿金额11941978元，其它补偿金额3007634元；乙方保证在2018年1月23日前搬迁腾空房屋，经甲方确认后拆除；乙方如期搬迁腾空房屋的，丙方在2018年1月23日前一次性支付约定的房屋货币补偿金及其它补偿等合计14949612元。原审裁定认定：1991年7月，平阳县人民政府向平阳县毛纺织厂核发敖国用（91）字第0001号国有土地使用证，权证载明地址为鳌江（敖江）镇江口××××号，用途为厂房，用地面积为5260平方米，其中建筑占地3654.4平方米。1993年2月25日，原告永泰皮革厂经平阳县计划委员会批复设立，住所地位于鳌××镇江××号。2003年10月15日，原告被原平阳县工商行政管理局处罚吊销企业执照。2004年3月5日，温州中院作出（2003）温法执字第227-2号民事裁定书，裁定原属平阳县毛纺织厂所有的江口××××号厂房（建筑面积计3537.65平方米）以及该厂房占用范围内的土地使用权（面积计5260平方米，为划拨用地）归买受人钱月珍、徐迅所有，并于2004年5月20日与钱月珍、徐迅签订土地使用权转让协议。2004年7月30日，钱月珍、徐迅申请办理土地使用权变更登记，使用权面积为5107.3平方米。2015年1月5日，第三人陈国有通过司法拍卖竞得江口××××号房屋及相关范围内的土地使用权。2017年11月28日，平阳县顺动房地产评估有限公司受鳌江镇旧城改建工程指挥部办公室委托，出具房地产评估价报告，对江口××××号拆迁房地产（建筑物总面积4898.2平方米；土地总面积5323.06平方米）进行市场价值评估，认定估价对象在价值时点的市场价值为10626929元。平阳县顺动房地产评估有限公司出具“房屋装修补偿明细表”一份，确认拆迁产权人为“平阳县永泰皮革厂”。鳌江镇旧城改建工程指挥部办公室亦在其出具的“厂房设备补偿明细表”中确认拆迁产权人为“平阳县永泰皮革厂”，在其出具的“其他补偿明细表”中确认被征收人为“陈国有，江口××××号（永泰皮革厂）”。2017年12月24日，鳌江镇旧城改建工程指挥部办公室、第三人平阳县新鳌城市建设有限公司与第三人陈国有签订编号为1730的“2017年协议”，协议第二条确定房屋坐落位置为“江中路64号（永泰皮革厂）”，房屋所有权证号为“024139/024136、024141”，确认“建筑面积为6040.96平方米”，“其中住宅面积为6040.96m2,营业房面积为0.00m2,建筑占地面积0.00m2”。被告补偿原告各项费用和金额包括房屋的货币补偿金额11941978元，其它补偿明细表3007634元，合计14949612元。2018年12月10日，鳌江镇旧城改建工程指挥部办公室、第三人平阳县新鳌城市建设有限公司与第三人陈国有签订编号同样为1730的“2018年协议”，协议第二条确认“建筑面积为4148.86平方米”，“其中住宅面积为4148.86m2,营业房面积为0.00m2,建筑占地面积0.00m2”。被告补偿原告各项费用和金额包括房屋的货币补偿金额10626929元，其它补偿明细表2787749元，合计13414678元。该“2018年协议”除认定的建筑面积及补偿金额不同外，其他内容与“2017年协议”内容相同。另查明，1997年12月6日，平阳县编制委员会批复同意建立鳌江镇旧城改建办公室，被告在庭审中自认鳌江镇旧城改建办公室与鳌江镇旧城改建工程指挥部办公室为同一主体，为被告鳌江镇下属机构。原审裁定认为：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，原告平阳县永泰皮革厂于1993年2月25日经核准设立，住所地位于鳌××镇江××号，在庭审中，被告对原告关于永泰皮革厂曾在江口××××号厂房内开展生产经营活动的主张亦未提出异议，且平阳县顺动房地产评估有限公司出具的“房屋装修补偿明细表”，鳌江镇旧城改建工程指挥部办公室出具的“厂房设备补偿明细表”中均裁明确认拆迁产权人或被征收人为“平阳县永泰皮革厂”，鳌江镇旧城改建工程指挥部办公室在其出具的“其他补偿明细表”及其与第三人陈国有、第三人平阳县新鳌城市建设有限公司签订的“2017年协议”中均确认“江口××××号（永泰皮革厂）”，“2017年协议”确认的房屋面积，以及评估报告中所载明的用地面积与温州中院与钱月珍、徐迅签订的土地使用权转让协议书、江口××××号土地使用权证等材料中所载明的面积并不一致。据此，可认定原告与涉案江口××××号房屋存在关联性，现鳌江镇旧城改建工程指挥部办公室超出转让协议及权证面积与第三人陈国有、第三人平阳县新鳌城市建设有限公司签订《货币补偿协议》，对原告权益存在侵害可能性，故原告具有提起本案诉讼的主体资格。二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《适用解释》）第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，虽然与第三人陈国有、第三人平阳县新鳌城市建设有限公司签订《货币补偿协议》的主体为鳌江镇旧城改建工程指挥部办公室，但该办公室为被告鳌江镇政府下属内设机构，不具备独立承担法律责任的能力，其法律责任应当由设立机关鳌江镇政府承担，故鳌江镇政府为本案适格被告。三、最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……。本案中，鳌江镇旧城改建工程指挥部办公室虽于2017年12月24日与第三人陈国有、第三人平阳县新鳌城市建设有限公司签订“2017年协议”，但该三位协议当事人又于2018年12月10日签订“2018年协议”，该协议与“2017年协议”的协议主体相同，征收对象一致，仅是对房屋面积及相应补偿金额进行变更，应视为三位协议当事人以重新签订协议的方式对原协议内容进行重新约定，“2017年协议”内容实际已被“2018年协议”所覆盖，故“2017年协议”已不会再对原告权益产生实际影响，若原告认为涉案江口××××号不动产征收补偿事项侵害其合法权益，应另寻途径进行救济。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定驳回原告永泰皮革厂的起诉。上诉人永泰皮革厂诉称：一、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十一条第三款规定，被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院应当作出确认判决。在一审中，被上诉人鳌江镇政府称“2017年协议”已被撤销，属于改变原违法行政行为，在上诉人仍然要求确认该行政行为违法的情况下，原审法院应当作出确认违法判决。二、被上诉人鳌江镇政府与第三人陈国有签订“2017年协议”后，也是按该协议内容向陈国有支付相关补偿款的。该协议侵害了上诉人的合法权益，对上诉人的权利义务产生了实际影响。综上，原审裁定缺乏事实和法律依据。请求撤销原审裁定，发回重审。被上诉人鳌江镇政府辩称：一、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十一条第三款的规定，适用于实体审理后作出判决的情形，不适用于本案。本案系原审法院认为原审原告的起诉不符合法定的起诉条件，从程序上裁定驳回起诉。二、被诉协议对上诉人的合法权益明显不产生实际影响。首先，上诉人从未取得被诉行政协议项下的不动产权利。其次，被诉协议签订后，因协议项下的不动产面积有误，当事人已经解除该协议，并于2018年重新签订协议，被诉协议已经被2018年协议所覆盖，不会对当事人的权利义务产生实际影响。况且，上诉人已经对2018年协议提起诉讼。综上，原审裁定驳回上诉人的起诉正确，上诉人的上诉事由不能成立，不应支持。请求驳回上诉，维持原判。第三人平阳县新鳌城市建设有限公司与第三人陈国有均未向本院提交书面答辩意见。各方当事人在一审提供的证据均随卷移送本院。经审理，原判认定的事实有相应证据证实，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点在于是否应适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十一条第三款的规定对被诉的“2017年协议”作出确认判决。本案中，虽然当事人对“2017年协议”已经被2018年重新签订的协议所改变，前后存在两个行政协议（行为）没有争议，但是，是否适用上述关于继续确认之诉的司法解释条款作出确认判决，应考虑是否存在确认原行政行为违法的利益。换言之，继续确认之诉应以原告存在诉的利益为前提。具体来讲，若原行政行为的违法性及其对原告所主张的合法权益的影响或侵害，并不能为改变后的行政行为所治愈或转换，仍有必要通过判决确认原行政行为违法来保障原告权益的，人民法院应当作出确认判决。本案前后两个行政协议所涉的标的物(厂房及土地、设备等)本身并无变化，只是对厂房面积及其相应的补偿金额进行变更，而上诉人永泰皮革厂提起本案诉讼系主张协议所涉的标的物中有其所有的厂房及土地、设备，并非主张因协议约定厂房面积错误侵害其权益，其所主张的权益完全可以通过对改变后的行政行为即2018年重新签订的协议进行救济而得到保障，被诉的“2017年协议”被改变后，并没有遗留或存在有别于2018年重新签订的协议的不利影响。因此，在2018年重新签订的协议生效之日起，上诉人永泰皮革厂在本案中即不存在诉的利益。原审裁定驳回起诉，结果正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 林青青审 判 员 许旭东审 判 员 郑 宇二〇一九年十一月四日代书记员 黄高宇