浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙06行初72号 原告杨言孝，男，1966年4月18日出生，汉族，住绍兴市上虞区。 被告绍兴市上虞区人民政府。住所地绍兴市上虞区百官街道市民大道987号。 法定代表人包朝阳，常务副区长。 出庭行政机关负责人赵俊杰，副区长。 委托代理人丁少杰，男，上虞区丰惠镇人民政府工作人员。 委托代理人沈国标，浙江舜杰律师事务所律师。 原告杨言孝诉被告绍兴市上虞区人民政府房屋征收决定一案，本院于2019年5月22日立案后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月24日第一次公开开庭审理了本案。原告杨言孝，被告绍兴市上虞区人民政府的委托代理人丁少杰、陈波到庭参加诉讼。2019年8月2日，绍兴市上虞区人民政府解除对陈波的授权委托。2019年8月12日、11月19日本院又第二次、第三次公开开庭审理了本案，原告杨言孝，被告绍兴市上虞区人民政府的行政机关负责人赵俊杰、该单位委托代理人丁少杰、沈国标到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告杨言孝起诉称：1.被告征收集体土地上的曹娥街道光明居委房屋的行政行为职权依据不足，征收目的不符合法律规定。（1）案涉房屋征收项目以城中村改造名义启动，由被告组建的曹娥街道光明居委征迁改造指挥部组织实施。2018年2月4日光明居委召开村民代表大会及党员大会，指挥部以曹娥街道办事处名义作拆迁动员报告；2月9日、10日组织民意调查与评估机构选择，指挥部以曹娥街道办事处和浙江省上虞经济开发区管理委员会(以下简称“开发区管委会”)混合名义向公证处申请保全证据；2月25日，指挥部以开发区管委会的名义发布曹娥街道光明居委房屋征迁改造公告，以模拟签约的方式实施房屋征收，并公布光明居委征迁红线图，原告房屋位于红线图内；后指挥部以曹娥街道办事处名义委托评估机构对红线图范围内的个人房屋进行评估；5月7日至5月21日以指挥部名义在指挥部办公所在地进行第一次集中签约；7月19日被告发布公告，整个项目模拟签约协议生效，红线图范围内的房屋全部实施征收。截至10月30日，被告没有向包括原告在内的光明居委被征迁户送达房屋征收决定。原告所诉（2018）浙06行初216号案件经绍兴市中级人民法院和浙江省高级人民法院审理，认定被告实质上作出了（曹娥街道光明居委）房屋征收决定或决定进行（曹娥街道光明居委）房屋征收的行政行为。《浙江省行政程序办法》第五十七条“行政机关应当以书面形式作出行政执法决定，但法律、法规和规章另有规定的除外”规定也证明被告应当依法作出房屋征收决定。（2）被征收房屋所在土地性质至基本征收拆除完毕仍为集体所有。被告房屋征收行为的职权依据不足。2018年6月4日，曹娥街道办事处、上虞区国土资源分局联合发布被征收房屋所在地块的拟征地告知书，证明了房屋征收红线范围内土地性质为集体所有。（3）被告征收房屋的目的不符合法律规定。光明居委房屋不属于危房集中，也不是基础设施落后的村落，不符合城中村改造条件。被告以城中村改造为名，行房屋征收之实，征收目的不是公共利益需要。有证据证明，房屋征收后的地块将用于商住开发。征收红线范围内共有1187户，有房屋产权933户，有254户无产权房，被告没有对众多无产权房户进行安置。2.被告征收曹娥街道光明居委房屋未依法进行拆迁补偿，补偿依据非法，补偿程序违法。（1）被告以模拟签约、网格签约方式进行征收补偿，没有法律依据；株连式签约更是被国务院相关规定明令禁止。（2）根据相关法律规定，征收个人房屋应当依法予以拆迁补偿，征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件，这是法定的补偿标准。集体土地上的房屋不能自由上市交易，以非法评估的市场价值进行拆迁补偿，不能保障被征收人的居住条件；被告违反土地管理法的相关规定，没有制定房屋征收补偿方案，更没有进行补偿方案的公布、征求被征收人的意见、给予听证的权利等程序。（3）案涉房屋征收的评估价格由比准价评估和分户评估两部分组成，被告拒绝公开标准价评估报告。原告有证据证明，所谓的比准价评估为虚假评估，实际被告内定的价格；而分户评估报告则不具有法定形式，报告内容未经评估师全程参与，无法律效力。且评估机构的选择存在严重违法情形，所作评估活动均不具有合法性。（4）涉案房屋征收行为违反“先安置后拆迁”规定。被征收人必须先自行安置，腾空房屋并验收通过后才能领取补偿款。请求法院判决确认被告征收曹娥街道光明居委房屋的征收决定违法；请求法院判决被告采取补救措施，以房屋征收决定公告之日为价值时点评估房屋价值，以原补偿款计算方式重新计算补偿款，结算短缺的补偿款给被征迁户；请求法院附带审查规范性文件《上虞区城中村改造集体土地上房屋征迁与补偿实施细则》虞政办发[2016]148号的合法性；请求法院附带审查规范性文件《绍兴市上虞区人民政府关于进一步做好城镇房屋征迁改造工作的若干意见》虞政发[2016]24号的合法性；请求法院判令被告承担本案诉讼费用。 被告绍兴市上虞区人民政府答辩称：1.原告杨言孝提起本案诉讼不符合行政诉讼法规定，依法应予驳回。（1）杨言孝不具备行政诉讼的原告主体资格。本案中，杨言孝与开发区管委会于2018年5月21日签订了《房屋征迁改造补偿协议书》，并领取了协议约定所涉房屋的全部补偿款，所涉房屋也已经自愿腾空，交由开发区管委会拆除。上述签约及领取补偿款和房屋腾空、拆除行为均系协商一致的自愿行为，也是原告处分自身权益的有效行为，在此前提下，原告再就所谓的征收决定提起行政诉讼，己不存在可以主张的合法权益。按照行政诉讼法的规定，作为原告提起行政诉讼的根本条件是其与被诉行政行为或法律关系存在利害关系，该利害关系必须具有现实性，即具有客观的诉讼利益存在，在原告签订完《房屋征迁改造补偿协议书》，并履行完协议约定的内容后，其在本案中已不再具有客观的诉讼利益。参照最高人民法院关于国有土地上房屋征收与补偿案件受理问题的座谈会纪要及浙江省高级人民法院的相关解答，补偿协议签订后，被征收人对征收决定不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。（2）原告提出的诉讼请求不明确。原告提出的第一项诉讼请求为“确认被告征收曹娥街道光明居委房屋的征收决定违法”，但其并未明确哪一项房屋征收决定，且在事实与理由部分并未明确其所诉“征收决定”的内容，而是对被告征收房屋的行为提出了诉讼主张。原告所谓的“7月19日被告发布公告……红线范围内房屋全部实施征收”实际也是《生效及腾空通知》并非征收决定，原告诉状中始终认为被告没有作出可诉的房屋征收决定的行政行为。原告第二项诉讼请求为要求被告采取补救措施，重新计算补偿款，并结算短缺的补偿款给被征迁户。结合第一项诉请，原告既对征收决定提起诉讼，又对补偿行为提起诉讼，且后一行为系开发区管委会作出。其对两个独立行为提起诉讼，违反“一行为一诉”原则。2.原告所诉请求确认的被告征收决定并不存在。依据物权法、土地管理法等相关法律法规的规定，现行行政机关的“征收土地、房屋行为”主要分两种，一种是征收集体土地及地上附属物，一种是征收国有土地上的房屋和附属物，本案所讼争的是基于集体土地上房屋的征收行为。但事实上，原告所诉称的被告征收决定及行政征收行为并不存在。目前，曹娥街道光明居委征迁改造过程中，实施相应工作的主体为开发区管委会，其实施的行为是征收集体土地前的准备工作及过程性行为，对原告并不产生行政强制性，也不对其权利义务产生行政法意义上的实际影响，具体分述如下：首先，开发区管委会实施的征前集中动员、模拟签约行为，严格遵循2010年5月15日国务院办公厅发布的《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》。该通知第二部分“严格执行农村征地程序，做好征地补偿工作”中明确要求“征地涉及拆迁农民住房的，必须先安置后拆迁”，答辩人基于城市建设需要，拟征收曹娥街道光明居委所在的集体土地，为此，遵照国务院的通知精神，以“群众自愿、竞争推进、模拟签约、公告生效”的原则，先行解决拟征收集体土地上的农民住房安置补偿问题。第二，原告所诉称的“被告征收曹娥街道光明居委房屋”的行为，实质是开发区管委会在征收集体土地前而实施的准备行为。原告所谓“征收房屋”行为是为征收所在光明地块集体土地，依规需先行解决拟征收集体土地上的农民住房补偿安置问题而实施的准备行为，不具备最终的、对外的法律效力，并不对相对人产生行政强制法律效果，按照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第（六）项之规定，该行为并非行政诉讼法意义上的可诉行政行为。第三，开发区管委会所实施的“征收房屋行为”并非严格意义上的行政征收行为，而是遵循“群众自愿、竞争推进、模拟签约、公告生效”的原则，在群众自愿、双方平等协商基础上进行的公开号召、竞争性签约、条件成就后公告生效的活动，该行为不具有行政强制性，不对原告房屋产生行政强制征收效力，不损害原告的合法权益。案涉光明居委征迁改造项目按照“群众自愿、组团启动、竞争推进、成熟生效”的工作方针进行，采用模拟签约、区块生效的模式推进。在一系列工作过程中，区政府、开发区管委会组织干部和相关政策、评估、法律等专业人员，充分做好群众解释工作，开发区管委会尊重群众意愿、平等协商，得到了光明村绝大多数群众的理解和支持，目前签约率和履行率已经达到99%以上。在实施征收集体土地准备过程中所有实施的行为(包括反复协商、签约、交房付款后再拆除房屋)等，其本质上还是以民事权利义务为主要内容的要约承诺行为，最终目的是签订《房屋征迁改造补偿协议书》，而不是为了实施物权法和行政法上的强制征收行为。第四，区政府在所涉地块征迁改造实施过程中也不存在真正的行政征收决定。区政府仅是对原告与开发区管委会所签订的《房屋征迁改造补偿协议书》进行了生效公告，并未对原告房屋进行强制征收，区政府实施的上述行为不具有行政强制性，也不损害原告的合法权益。3.《上虞区城中村改造集体土地上房屋征迁与补偿实施细则》及《绍兴市上虞区人民政府关于进一步做好城镇房屋征迁改造工作的若干意见》合法有效，也不属于行政诉讼法规定的规范性文件合法性审查范围。（1）《中华人民共和国行政诉讼法》及最高人民法院行政诉讼法的司法解释规定的规范性文件一并审查前提是存在可诉的具体行政行为，本案中原告所诉的具体行政行为并不存在，因此，规范性文件一并审查的前提不存在。（2）《浙江省行政规范性文件管理办法》第三条规定“行政规范性文件，是指除政府规章以外，行政机关依照法定权限和规定程序制定的，涉及不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务，在一定时期内反复适用，在本行政区域内具有普遍约束力的各类行政文件。”原告所诉两个文件前一个以区政府办公室名义发布的，后一个为区政府发文的原则性的若干意见，文件的发送对象是上虞区下属乡镇街道及有关部门，内容是区政府指导下级政府和行政机关办理城中村改造集体土地上房屋征迁与补偿的操作性意见，适用对象及范围特殊，不直接对外产生权利义务关系，故不应属于行政诉讼附带审查的规范性文件的种类。（3）如法院认为属应审查的规范性文件，则我们认为该文件程序和内容合法。区政府办公室作为文件起草的主体，符合《浙江省行政规范性文件管理办法》第七条规定；该文件依据物权法、土地管理法、城乡规划法及浙江省的地方性法规，有上位法依据；起草程序合法，该文件经过区政府法制机构审查，区政府主要领导审核同意后发布，文件在上虞区政府网站上公布，也在城中村改造的相关改造和征迁活动中向群众公布；该文件内容符合法律、法规、规章和国家的方针政策；未设定行政许可、行政处罚、行政强制等应当由法律、法规、规章设定的事项，未规定限制或者剥夺公民、法人和其他组织合法权利，或者增加公民、法人和其他组织义务的内容。4.原告提起行政诉讼有违诚信原则。原告作为光明村的居民，虽然对政府征收村集体土地享有法律规定的知情权和救济权，但对于征收集体土地上附属房屋，法律和政策上均鼓励双方就补偿安置事宜采取协商解决的方法，因此，双方就补偿事宜经协商后达成协议，法律应依法维持其效力，双方当事人依据诚信原则，也应当自觉履行，不得出尔反尔。本案中，原告在诉讼之前与开发区管委会自愿签订了《房屋征迁改造补偿协议书》，且均已自愿履行该协议，所涉房屋也已经自愿腾空，交由开发区管委会拆除。综上，请求驳回原告起诉或诉讼请求。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。本案中，绍兴市上虞区人民政府于2018年1月31日作出虞政办发〔2018〕21号《关于同意启动2018年度曹娥街道光明居委征迁改造项目的批复》，后原告杨言孝于2018年5月21日与开发区管委会委托实施单位上虞经济开发区投资开发有限公司签订《房屋征迁改造补偿协议书》[光明居委7区块7-6网格（编号：351）]，其中约定“只有区块内达到甲方所要求的生效条件，并经绍兴市上虞区人民政府发布生效公告，协议才产生法律效力”，至2018年5月29日绍兴市上虞区人民政府向各被征迁户发布《公告》，明确载明“曹娥街道光明居委征迁改造项目第八区块第五网格等19个网格（详见下表）房屋征迁改造补偿协议签约率已达到预先设定的生效条件。现决定对该网格内的房屋实施征收，已签订的‘房屋征迁改造补偿协议书’自2018年5月29日起生效”。故截至此时，可认定原告应当知道包含其个人房屋在内的房屋征收决定已经正式生效。根据原告庭审陈述及其提交的申请、反映记录，原告当时已经知道公告内容，而该公告上同时告知“被征迁户如对补偿安置即本公告公布的房屋征收和生效决定不服的，在本公告公布之日起六十日内依法申请行政复议，或者在六个月内向人民法院提起行政诉讼”。而原告直至2019年5月份才提起行政诉讼，扣除其此前（2019）浙06行初216号及（2019）浙行终368号案件诉讼期限，亦已经超过六个月法定起诉期限。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 驳回原告杨言孝的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长  王 建 审 判 员  范卓娅 人民陪审员  何仲建 二〇一九年十一月二十一日 书 记 员  谈亚红