河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)豫03行终270号上诉人(原审第三人)洛阳市天天绿色食品有限公司。地址汝阳上店镇工业区。法定代表人陈盼盼，总经理。委托代理人许科飞，河南成昊律师事务所律师，特别授权。委托代理人郝旭燕，河南成昊律师事务所实习律师，一般代理。被上诉人(原审原告)陈富强，男，汉族，1974年3月8日生，住汝阳县。委托代理人张跃铧，洛阳市汝阳县公正法律服务所法律工作者，特别授权。原审被告汝阳县自然资源局。地址:汝阳杜康大道中段1号。法定代表人靳振宇，局长。委托代理人尚钫，该局工作人员，特别授权。委托代理人郑汝宝，河南洛城律师事务所律师，一般代理。上诉人洛阳市天天绿色食品有限公司(以下简称天天公司)因不服河南省嵩县人民法院(2019)豫0325行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人天天公司的委托代理人许科飞、郝旭燕，被上诉人陈富强及其委托代理人张跃铧，原审被告汝阳县自然资源局的委托代理人尚钫、郑汝宝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2008年5月9日，天天公司与汝阳县上店镇人民政府签订《土地使用权转让协议》，双方约定将位于上店镇下店村原证号为汝地籍字98号证载面积为14315.4平方米的土地转让给第三人使用，四至为东至三队岺边立石，西至本厂边立石，南至本厂边立石，北至公路边立石。该协议签订后，第三人向汝阳县国土资源局递交用地申请，汝阳县国土资源局作出汝国土(2008)28号《关于对汝阳县上店镇人民政府集体建设用地使用权流转的请示》，建议按集体建设用地流转的有关规定，将上店镇人民政府位于上店镇下店村境内面积为14315.4平方米的集体建设用地流转于天天公司，用途为工业用地，并为该公司办理集体建设用地使用权过户手续。同日，汝阳县人民政府作出汝政文[2008]49号《汝阳县人民政府关于汝阳县上店镇人民政府集体建设用地使用权流转的批复》，同意了汝阳县国土资源局的请示。天天公司于当日向汝阳县国土资源局递交土地登记申请表，通过逐级审批，汝阳县国土资源局为天天公司颁发了汝集建(2008)1号集体土地使用证，证载面积为14315.4平方米，四至为东至三队岺边立石，西至本厂边立石，南至本厂边立石，北至公路边立石。2008年9月2日，汝阳县人民政府县长办公会议(2008)22号《关于山里红科技有限公司入驻我县有关问题的会议纪要》指出，北京山里红科技有限公司、洛阳市天天绿色食品有限公司是汝阳县招商引资重要项目，为此会议决定，由汝阳县国土资源局负责依法完善征收手续，把企业21亩土地性质由集体建设用地改变为国有土地，上店镇政府搞好配合协调有关问题，为企业融资创造条件。2008年9月1日，汝阳县国土资源局发出征地告知书，同时作出征地调查结果确认表，确认该宗土地面积为1.3993公顷，被征土地地上附着物情况为建、构筑物面积200平方米。2008年9月3日，汝阳县国土资源局发出征地听证告知书，汝阳县上店镇人民政府于2008年9月10日作出放弃征地听证证明。2008年9月15日，汝阳县国土资源局作出土地使用权出让公示，于9月22日作出了出让结果公告，受让人天天公司以每平方米67元人民币获得了位于汝阳县上店镇下店村14315.4平方米的工业用地，出让年限为50年。2008年9月17日，汝阳县国土资源局汝国土(2008)119号《关于对洛阳市天天绿色食品有限公司使用的集体建设用地使用权转为国有建设用地使用权的请示》，建议收回天天公司集体建设用地使用权，注销其汝集建(2008)1号集体建设用地使用证，对该宗土地实施征收，将原集体建设用地转为国有建设用地，将该宗土地以不低于国家规定汝阳县工业用地出让最低限价标准，协议出让给天天公司，出让期限为50年。2008年9月18日，汝阳县人民政府作出(2008)115号《关于洛阳市天天绿色食品有限公司使用的集体建设用地使用权转为国有建设用地使用权的批复》，同意了汝阳县国土资源局的请示。2008年9月18日，天天公司与汝阳县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，并向汝阳县国土资源局递交土地登记申请书，经过逐级审批，汝阳县国土资源局于2008年9月19日为天天公司颁发了汝国用(2008)第2008-03号国有土地使用证，证载面积为14315.4平方米，四至为东至三队岺边立石，西至本厂边立石，南至本厂边立石，北至公路边立石，但该国有土地使用证用地图勘测面积为13993.4平方米。另查明，1998年5月，汝阳县人民法院在办理汝阳县鞋帽服装厂破产一案中，将该企业房屋土地作价8万元拍卖给汝阳县纪检委纸箱厂(厂房25000元、土地因是占上店乡机砖厂的，乡政府将价定为55000元)，汝阳县纪检委纸箱厂实际注册名称为汝阳县牡丹包装厂。拍卖成交时，拍卖款项由李占京实际交纳，李占京在该地址挂靠汝阳县牡丹包装厂注册成立汝阳县牡丹包装厂电解分厂，企业类型为集体分支机构(非法人)。2004年6月6日，李占京将电解分厂产权整体现状(四至面积和房产数量以法院转给李占京时的法律文书)转让给彭新学、焦智会。2004年12月12日彭新学、焦智会又将电解分厂产权现状整体出让给马天河，2014年12月16日上店镇土地管理所出具证明，证明“兹有上店镇下店村临木路南原汝阳县牡丹电解厂占地一处，面积2010㎡，房屋26间面积520㎡，归马天河所有”。2007年4月19日马天河将原牡丹电解厂的产权现状整体出卖给陈富强，本宅四至面积、房屋数量以法院转给李占京时的法律文书为准。自汝阳县人民法院将该宗土地房屋拍卖给汝阳县牡丹包装厂成立汝阳县牡丹包装厂电解分厂至今，该宗土地及房屋没有任何变动。陈富强购买的该宗土地及房屋四至面积包含在汝阳县自然资源局为天天公司所办理的汝国用(2008)第2008-03号国有土地使用证面积范围之内。原审法院认为，汝阳县自然资源局在为天天公司办理汝国用(2008)第2008-03号国有土地使用证的过程中，对陈富强购买的最初由汝阳县人民法院拍卖给汝阳县牡丹包装厂成立汝阳县牡丹包装厂电解分厂的土地及房屋产权的事实没有调查认定清楚，将该部分土地及房屋产权面积办理在汝国用(2008)第2008-03号国有土地使用证证载面积范围之内，且汝国用(2008)第2008-03号国有土地使用证使用权面积为14315.4㎡，而用地图中实际测绘面积为13993.4㎡，出现证地不符的情况，故该行政行为显属事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。汝阳县自然资源局及天天公司辩称理由不足。一审判决撤销汝阳县自然资源局为天天公司颁发的汝国用(2008)第2008-03号国有土地使用证。诉讼费50元，由汝阳县自然资源局承担。一审判决送达后，天天公司不服，提起本案上诉。天天公司上诉称，一、本案应当行政复议前置，陈富强只有在对行政复议不服的情况下才能提起行政诉讼。根据《行政复议法》第30条“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”的规定，本案陈富强应当先申请行政复议。而陈富强并未提起行政复议。因此，嵩县人民法院依法不应当予以受理本案，而是告知陈富强先行提起行政复议。二、被上诉人陈富强不具备本案的诉讼主体资格。首先，根据陈富强的陈述，其权利来源的流程是李占京拍卖所得汝阳县鞋帽服装厂所占用的厂房及土地(拍卖具体时间无法确定)，然后李占京于2004年6月6日以28万元的价格出售给焦智会、彭新学。之后焦智会、彭新学于2004年12月12日以28万元的价格出售给马天河，然后2007年4月19日陈富强以26万元的价格从马天河手中购买了该财产。但上述3份《契约》显示买卖的标的是牡丹电解厂的厂房、土地，与汝阳县鞋帽服装厂没有任何关系。其次，陈富强陈述的最初依据是李占京拍卖所得汝阳县鞋帽服装厂所占用的厂房及土地。但根据陈富强提交的证据能够显示，汝阳县鞋帽服装厂所占用的土地、厂房的所有权人是汝阳县上店乡机砖厂，汝阳县鞋帽服装厂仅仅是租赁人(无偿租赁)。因此，汝阳县鞋帽服装厂破产清算不涉及案外人汝阳县上店乡机砖厂的财产(即土地和厂房)，而且陈富强也没有提供汝阳县人民法院将汝阳县鞋帽服装厂所占用的厂房及土地拍卖给李占京的相关裁定或者拍卖纪录。也没有提交汝阳县上店乡机砖厂同意汝阳县人民法院拍卖的其财产的相关证据。再次，涉案土地所在地为汝阳县上店镇下店村。李占京、焦智会、彭新学、马天河以及陈富强均不是下店村村民。根据《土地管理法》以及《最高人民法院全国法院民商事审判工作会议(民事部分)纪要》第19条的规定。陈富强主张权利所依据的3份《契约》均为无效合同。再次，即便李占京从汝阳县人民法院处拍卖取得了汝阳县鞋帽服装厂所占用的厂房及土地，根据《物权法》第6条和第31条的规定，李占京在处分该财产时必须进行变更登记，在未进行变更登记时，不发生物权变动的效力。而李占京、焦智会、彭新学、马天河以及陈富强从未办理过变更登记。因此，陈富强不能取得汝阳县鞋帽服装厂所占用的厂房及土地所有权。最后，案外人汝阳县上店乡机砖厂持有的1988年第98号土地使用证证载使用期限为1988年10月31日到1998年10月31日，也就是说1998年10月31日后汝阳县上店乡机砖厂持有的1988年第98号土地使用证在1998年10月31日后就已经到期，自此汝阳县上店乡机砖厂便丧失了该宗土地的使用权，此后该宗土地的使用权及所有权归下店村村集体所有，其他单位和个人无权处置该财产。因此，陈富强应当提交下店村村委会或者汝阳县上店乡机砖厂将涉案土地及房屋出售给其的相关证据。综上，现有证据无法证明陈富强是涉案土地及房屋的合法所有权人，因此陈富强不是适格的原告。三、汝阳县自然资源局给天天公司颁发(2008)第2008-03号国有土地使用证完全合法，不存任何违法办证的情形，依法不应当撤销。首先，涉案的(2008)第2008-03号国有土地使用证的前身是天天公司持有的(2008)01号集体建设使用权证，即在涉案的(2008)第2008-03号土地证颁发前，天天公司已经是该宗土地的使用权人。其次，在2008年因经济发展的需要，汝阳县国土资源局向汝阳县人民政府申请将天天公司已经取得的(2008)01号集体建设使用权证(四至为东至三队岑边立石，西至本厂边立石，南至木厂边立石，北至公路边立石，面积为14315.40平方米)转为国有建设用地使用权证。汝阳县人民政府在2008年9月18日作出汝政文(2008)第115号批复，同意将天天公司已经取得的(2008)01号集体建设使用权证转为国有建设用地，并由天天公司交纳出让金。再次，在汝阳县自然资源局给天天公司颁发(2008)第2008-03号土地使用权证时，是严格按照国土资源部令(《协议出让国有用地使用权规定》)和河南省人民政府的办公厅文件规定的程序进行流转的，在流转过程中进行了公告，并赋予了上店镇人民政府进行听证的权利。在履行了所有出让程序之后，汝阳县自然资源局给天天公司颁发。(2008)第2008-03号土地使用权证。因此，汝阳县国土资源局给天天公司颁发的(2008)第2008-03号土地使用权证不存在任何违法情况。四、陈富强的起诉已经超过了3个月的起诉期限。根据当时的《行政诉讼法》的规定，陈富强应当在其知道或者应当知道其权利受到损害之口起3个月内提起诉讼。具体到本案。首先，陈富强起诉依据的汝阳县上店乡机砖厂持有的1988年第98号土地使用证在1998年10月31日就已经到期，陈富强应当在该98号土地使用权证到期后向下店村村委会或者汝阳县上店乡机砖厂核实该98号土地是否进行了续期，续期到何时。而且在2008年天天公司已经从下店村村委会手中取得了该宗土地的使用权证(证号为(2008)01号)，2008年9月18日汝阳县人民政府做出批复，对该宗土地进行征收。汝阳县人民政府将集体土地征收为国有是在下店村进行了公示，也是通知过下店村所有集体成员的。那么陈富强对此也是应当知道的。因此，陈富强应当最迟在2008年年底向人民法院起诉或者提起行政复议。而陈富强直到2019年才向法院起诉，明显超过了《行政诉讼法》规定的起诉期限。综上所述，请求撤销一审判决，并改判驳回被上诉人的一审诉讼请求。本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。陈富强答辩称，一、一审法院认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。二、上诉人“应当复议前置”的说法不成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二、十三条之规定。陈富强可以直接向法院提出行政诉讼，不适用《行政复议法》第三十条的规定。三、关于上诉人提出陈富强不具备原告资格的说法不能成立。陈富强不但是该房屋土地的实际占有人，而且是合法取得的房屋、土地的所有权人。由于一审法院现场调查取证时，上诉人的代理人不在现场、不知情。牡丹包装厂电解分厂是牡丹包装厂的下属挂靠厂，法院拍卖名义上是卖给了牡丹包装厂，可牡丹包装厂没有出一分钱，而出资的是牡丹包装厂电解分厂，也就是李占京。以上事实有当时上店镇政府代表李建斌、时任牡丹包装厂的厂长刘国堂予以证实。另外李占京的买卖在先(1998年)，而天天公司办理土地使用证是在2008年，在办理土地使用证时，陈富强购买的房屋一直存在，可没有四邻的签字，更没有陈富强的签字，这与事实严重不符。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二、十三条之规定，陈富强向人民法院提出行政诉讼，完全具备原告的主题资格。四、陈富强的诉讼没有超过3个月的诉讼期间。陈富强是2019年2月21日接到汝阳县人民法院的传票时才知道自己购买的土地和房屋被上诉人办理在了上诉人的土地使用证内，陈富强于2019年3月7日提起行政诉讼，自知道之日到提起行政诉讼不足20天，陈富强的诉讼没有超过3个月的诉讼期间。五、上诉人称汝阳县自然资源局给上诉人颁发的土地使用证完全合法，不存在任何违法办证的情形，依法不应当撤销的说法不能成立。该土地使用证不但程序违法，而且与事实严重不符，主要证据不足。这些事实在判决书中叙述的清清楚楚，明明白白。综上所述，一审法院认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。望二审法院查明事实真相，驳回天天公司的一切上诉请求，维持原判。汝阳县自然资源局答辩称，答辩人为天天公司办证行为各项手续齐全、程序合法。天天公司已经获得不动产登记，其权利受法律保护，即使陈富强购买土地属实，因其未办理土地使用权登记，其应自行承担不利后果。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，首先，本案不属于法定的复议前置情形。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款之规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏等自然资源所有权或使用权的，应当复议前置；《最高人民法院关于适用第三十条第一款有关问题的批复》将《行政复议法》第三十条第一款规定的复议前置情形明确解释为，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏等自然资源所有权或使用权的具体行政行为；《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》进一步明确,上述批复中的“确认”，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议自然资源的所有权或使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。故，本案中，陈富强诉请撤销天天公司的国有土地使用权证，不属于依法应予复议前置的情形。其次，陈富强具有起诉撤销被诉国有土地使用权证的原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，陈富强主张的土地2010㎡及地上房产是汝阳法院1998年的拍卖财产，2007年陈富强通过转让方式购买后占有、使用至今，2008年汝阳县自然资源局将包括争议土地在内的14315.4㎡土地登记在天天公司名下时，陈富强是争议土地的实际使用人，与被诉的国有土地使用权证办理行为有直接的利害关系，故陈富强具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。再次，天天公司主张陈富强起诉超过法定起诉期限的理由不成立。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案中，陈富强主张其是2019年2月21日接到汝阳县人民法院的传票时才知道自己购买的土地和房屋被办理在了被诉国有土地使用证范围内，天天公司及汝阳县自然资源局提供的证据不能证明陈富强在其他更早时间就知道或应当知道被诉国有土地使用权证，故陈富强在2019年3月7日提起本案行政诉讼，没有超过法定的起诉期限。最后，关于被诉行政行为的合法性问题。本院认为，《土地登记办法》第十八条第一款第(一)项规定，土地权属有争议的，不予登记。本案中，在陈富强通过转让方式实际占有使用土地2010㎡及地上房产的情况下，汝阳县自然资源局没有调查清楚该部分土地的产权情况，就将其登记在被诉国有土地使用证范围内，违反了上述规定。同时，被诉国有土地使用权证中登记面积14315.4㎡与用地图中实际测绘面积13993.4㎡明显不一致，汝阳县自然资源局没有提供向申请人进行询问或实地查看等方面的证据，没有尽到审慎的审查义务。故，被诉国有土地使用权证事实不清，依法应予撤销。综上，一审判决正确，依法应予维持。上诉人上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人洛阳市天天绿色食品有限公司承担。本判决为终审判决。审判长  任海霞审判员  王 艺审判员  李太山二〇一九年十一月二十八日书记员  孙月阳