内蒙古自治区高级人民法院民 事 判 决 书（2018）内民再51号抗诉机关：内蒙古自治区人民检察院。申诉人（一审原告、二审上诉人、再审申请人）：土默特左旗敕勒川镇七股地村民委员会红沙口村全体村民小组全体村民。诉讼代表人：李平小，1952年5月29日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区呼和浩特市。诉讼代表人：李文亮，1950年2月23日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区呼和浩特市。诉讼代表人：周挨虎，男，1944年7月8日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区呼和浩特市。诉讼代理人：帅考文，男，1957年7月5日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区呼和浩特市。委托诉讼代理人：徐利梅，内蒙古法易律师事务所律师。委托诉讼代理人：李文俊，内蒙古法易律师事务所律师。被申诉人（一审被告、二审被上诉人、再审被申请人）：土默特左旗敕勒川镇人民政府（原土默特左旗只几梁乡人民政府）。法定代表人：云建国，该镇镇长。委托诉讼代理人：董娜，女，该镇法律顾问。委托诉讼代理人：腾格尔，男，该镇法律顾问。被申诉人（一审原告、被二审上诉人、再审被申请人）：土默特左旗敕勒川镇七股地村民委员会，住所地内蒙古自治区呼和浩特市土默特左旗敕勒川镇七股地村。法定代表人：李威强，该村委会主任。委托诉讼代理人：李保文，男，1960年4月2日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区呼和浩特市土默特左旗敕勒川镇七股地村红沙口自然村。被申诉人（一审被告、被二审上诉人、再审被申请人）：周挨文，男，1962年2月2日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区内蒙古自治区内蒙古自治区呼和浩特市××旗。申诉人土默特左旗敕勒川镇七股地村民委员会红沙口村全体村民小组全体村民（以下简称红沙口村全体村民）因与被申诉人土默特左旗敕勒川镇人民政府（以下简称敕勒川镇政府）、土默特左旗敕勒川镇七股地村民委员会（以下简称七股地村委会）及周挨文农村土地承包合同纠纷一案，不服内蒙古自治区呼和浩特市中级人民法院（2013）呼民二终字第00681号民事判决,向内蒙古自治区呼和浩特市人民检察院申诉，该院提请内蒙古自治区人民检察院抗诉，内蒙古自治区人民检察院做出内检民（行）监[2016]150XXXXXXXX号民事抗诉书，向本院提出抗诉。本院作出（2017）内民抗1号民事裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，开庭审理了本案。内蒙古自治区人民检察院指派检查员云建敏、叶青出庭。申诉人红沙口村全体村民的诉讼代表人李平小、李文亮、周挨虎、帅考文及委托诉讼代理人徐丽梅、李文俊，被申诉人敕勒川镇政府的委托诉讼代理人董娜、腾格尔，七股地村委会的委托诉讼代理人李保文及被申诉人周挨文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。内蒙古自治区人民检察院抗诉认为，呼和浩特市中级人民法院（2013）呼民二终字第00681号民事判决，认定的基本事实缺乏证据证明，理由如下：本案诉争的土地系土默特左旗2814项目渔场的附属设施。该项目虽有土默特左旗人民政府在1990年4月10日发文《土政发（1990）45号》《关于对2814项目有关工作的决定》，对2814项目渔场的有关工作作出过相关规定，但是项目渔场中涉案诉争的土地性质一直是七股地村集体所有的土地，未作权属变更。对此，土默特左旗国土资源局于2015年9月28日作出《证明》，内容为：“根据2012年集体土地所有权确权登记数据库成果，该宗土地权属一部分为七股地村所有，地类为坑塘水面（114)；一部分为乡集体共有，地类为设施农用地（122）。”检察机关在本案审查期间，发函至土默特左旗国土资源局，请求协助调查关于2814项目渔场占七股地村土地情况，该局于2015年11月25日，以土左囯土资[2015]329号，证明诉争土地的权属为七股地村集体所有。只几梁乡政府将属于红沙口村全体村民集体所有的土地发包给周挨文，违反了土地管理法的相关规定，侵犯了红沙口村全体村民的合法权益，为无效合同。综上，呼和浩特市中级人民法院（2013）呼民二终字第00681号民事判决，认定的基本事实缺乏证据证明。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第二项、第二百零八条第一款之规定，特提出抗诉，请依法再审。红沙口村全体村民同意内蒙古自治区人民检察院的抗诉意见，未做其他补充。敕勒川镇政府辩称，一、敕勒川镇政府与万亩生态渔场、周挨文签订的承包合同合法有效。1.本案诉讼主体存在错误。依据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第三条规定：承包合同纠纷，以发包方和承包方为当事人。前款所称承包方是指以家庭承包方式承包本集体经济组织农村土地的农户，以及以其他方式承包农村土地的单位或者个人。在本案中，红沙口村全体村民既不是发包方也不是承包方，并不属于土地承包合同纠纷中的当事人，无权提起诉讼，应以“诉讼主体不适格”为由，裁定驳回起诉。红沙口村全体村民小组仅是七股地村委会的一个自然村，并非法律规定的诉讼主体。红沙口村全体村民的诉讼代表人资格无效，并未经过村民小组推选或者委托，其无权代表村民提起诉讼。2.2001年11月20日，敕勒川镇政府管理的土默特左旗哈素海万亩生态渔场与周挨文签订的《承包合同》合法有效。1999年7月8日，七股地村委会向敕勒川镇政府提交委托书，委托当时的乡政府将案涉土地承包他人，以充分发挥养殖业。该委托书明确说明委托期截止到2005年，具体承包年限由镇政府决定。案涉承包合同的签订时间在委托期内，且该合同并未违反合同法规定，应属于有效合同。红沙口村全体村民要求周挨文返还本案诉争土地的诉讼请求无事实及法律依据。3.排水沟属于渔场的附属设施。土默特左旗人民政府土左政发[1990]45号文件属于具体行政行为，不属于人民法院民事案件审查范围。文件规定，2814项目渔场属国家所有，交付项目乡政府管理使用。鱼池及其附属设施的承包权和承包费的收取，由乡渔场掌握，被占村委会不得有任何干涉等等。敕勒川镇政府也仅是依据该文件取得2814项目（万亩生态渔场）的管理、使用权。且二审法院已查明，土左旗2814项目只几梁乡渔场排水沟是渔场的附属设施，由乡政府渔场管理。二、检察机关的抗诉依据为：土默特左旗国土资源局于2015年9月28日作出的《证明》及2015年11月25日土左国土资[2015]329号文件，证明诉争土地的权属为七股地村委会集体所有。土左旗国土资源局前后出具的两份证明相互矛盾，不能确定诉争土地哪部分属于七股地村委会集体所有，更不能证明诉争土地属于红沙口村全体村民小组。故抗诉书中“只几梁乡政府将属于红沙口村全体村民集体所有的土地发包给周挨文，违反相关规定，侵犯了红沙口村全体村民的合法权益”无事实及法律依据，抗诉理由不能成立。综上所述，二审判决事实清楚，证据确凿，应予维持。七股地村委会辩称，村委会原来委托乡政府承包土地没有开过村民大会，没有明确的委托，是原来的村委会在《委托书》上盖了一个公章，其他事情就不清楚了。红沙口村全体村民所说的承包土地一事村委会一概不知。周挨文辩称，承包时乡政府和万亩渔场拿出竣工平面图和土左旗[1990]45号文件，更重要一点是只几梁乡政府持有七股地村委会的《委托书》，经过村委会村民同意委托乡政府将土地承包出去。如果没有《委托书》，周挨文也不会承包案涉土地，除此之外还有贾家营村的委托书，因此承包合同是合法有效合同。红沙口村全体村民向一审法院起诉请求：1.确认敕勒川镇政府（只几梁乡政府）与周挨文于2001年11月20日签订的承包合同无效；2.判令周挨文依法返还占有红沙口村全体村民集体土地230亩；3、敕勒川镇政府、周挨文承担本案全部诉讼费用。一审法院认定事实：2814项目渔场是联合囯世界粮食计划署援助项目，于1985年至1986年计划，1987年正式施工。项目建成后，土默特左旗人民政府在1990年4月10日发文土左政发[1990]45号《关于对2814项目有关工作的决定》，对2814项目渔场的有关工作作出规定：一、项目渔场属于国家所有，交付项目乡政府管理使用。二、项目乡与水产公司共同组建乡渔场管理机构。乡渔场为集体所有制经济实体。受乡政府和水产公司的双重领导。负责高压线路，大型泵站和饲料加工厂之外的全部鱼池及配套设施的管理使用工作。三、鱼池及其附属设施的承包权和承包费的收取，由乡渔场掌握，被占地村委会不得有任何干涉。四、承包费收取标准，上交乡政府比例和承包期限由乡政府根据渔场的意见决定。承包费的使用方法：一部分上交乡政府，由乡政府考虑对被占耕地村委会的补偿，其余部分全部留在乡渔场，用于管理人员工资，渔场及其设施维修和扩大再生产；为了巩固乡渔场，确保生产顺利进行，近几年渔场上交乡政府承包费比例不得超过40%(剩余条款与本案无关）。1992年6月9日，七股地村委会与贾家营村委会之间的土地权属界线，经双方人员核对签订了《土地权属界线认可书》。1999年7月8日，七股地村委会向只几梁乡政府提交委托书。内容如下：“乡人民政府：我村民生渠北、哈素海南、2814鱼池贾家营东圏周围有废地约300亩左右已弃多年，为了充分发挥养殖业经我村研究，将这部分土地委托乡人民政府承包他人，以发挥其作用，具体承包年限由乡人民政府决定，委托期至2005年底。贾家营村委会也在委托书上签注，同意七股地村委会意见，将我村约90亩也由乡政府来包出去，委托期至2005年”。2001年11月20曰，只几梁乡政府管理的万亩生态渔场与周挨文签订了承包合同，承包合同内容如下：“甲方：万亩生态渔场，乙方：周挨文。经甲乙双方协商，就乙方承包渔场境内贾家营段坝工壕达成协议如下：一、承包方位，东至哈素海围提，西至贾家营鱼池，南至民生渠，北至贾家营渔场进水大渠；二、承包期限承包期30年，自2002年元月1日至2032年12月31日止；三、承包费每年300元，在元月31日前付清当年承包费（可抵排污人工费）”，只几梁乡政府、万亩生态渔场在合同上加盖公章，万亩生态渔场负责人赵志文及周挨文在合同上签字。因贾家营村委会和张挨月侵犯了本案周挨文从万亩生态渔场承包的土地，2004年4月28日土默特左旗人民法院作出（2004)土左民初字第303号民事判，判决内容第一项为周挨文与哈素海万亩生态渔场所签订的承包合同约定范围应由周埃文经营管理，贾家营村委会和张挨月不得干涉。一审法院判决：驳回红沙口村全体村民的诉讼请求。红沙口村全体村民不服一审判决，上诉请求：1.撤销一审判决；2.依法改判支持红沙口村全体村民的诉讼请求；3.一、二审诉讼费由敕勒川镇政府（只几梁乡政府）、七股地村委会及周挨文承担。二审法院认定事实:在土默特左旗2814项目只几梁乡渔场贾家营片竣工平面图上，只几梁乡政府盖章确认排水沟属于乡政府管理，是渔场的附属设施。二审法院认为，该案的争议焦点是：1.2001年11月20日万亩生态渔场、只几梁乡政府与周挨文签订的承包合同是否有效；2.红沙口村全体村民要求周挨文返还土地230亩的诉讼请求有无事实及法律依据。关于第一个争议焦点，关于土默特左旗人民政府[1990]45号文件，属政府行政管理职能范畴，人民法院在民事审判中对其无权进行审查，故红沙口村全体村民上诉称该文件无效的上诉理由不能成立。该案诉争土地虽位于七股地村行政划分范围内，但属万亩生态渔场的附属设施，因项目渔场属于国家所有，由项目乡政府管理使用，渔场享有发包权，2001年11月20日，万亩生态渔场、只几梁乡政府与周挨文签订的承包合同未违反法律、行政法规的强制性规定，不存在合同无效的法定情形，当属合法有效，故红沙口村全体村民上诉称该合同无效的上诉理由不能成立。关于第二个争议焦点，因万亩生态渔场、只几梁乡政府与周挨文签订的承包合同合法有效，故红沙口村全体村民要求周挨文返还本案诉争土地的诉讼请求无事实及法律依据。关于红沙口村全体村民上诉称周挨文给村民造成经济损失问题，可另案诉讼解决。综上所述，红沙口村全体村民的上诉请求，因无事实及法律依据，该院不予支持，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确。该院判决：驳回上诉，维持原判。本院再审查明的事实与一、二审查明的事实一致，应予确认。另查明，2012年11月8日，内蒙古自治区人民政府作出内政字[2012]332号文件，即《内蒙古自治区人民政府关于撤销呼和浩特市土默特左旗只几梁乡设立敕勒川镇的批复》，批复：撤销土默特左旗只几梁乡，设立敕勒川镇。本院再审认为，本案再审的争议焦点为2001年11月20日万亩生态渔场、敕勒川镇政府（原只几梁乡政府）与周挨文所签《承包合同》的效力问题。首先，土默特左旗人民政府于1990年4月10日下发土左政发[1990]45号文件，该文件针对2814项目渔场的有关工作，不仅明确项目渔场属于国家所有、交付项目乡政府管理使用，而且规定项目乡与水产公司共同组建乡渔场管理机构，即乡渔场为集体所有制经济实体，受乡政府和水产公司的双重领导，同时就鱼池及其附属设施的承包权和承包费的收取赋予乡渔场掌握，被占地村委会不得有任何干涉。其次，1999年7月8日，七股地村委会向敕勒川镇政府提交《委托书》，委托敕勒川镇政府将七股地村民生渠北、哈素海南、2814鱼池贾家营东圏周围约300亩左右废地承包他人，以发挥其养殖业作用，具体承包年限由敕勒川镇政府决定，贾家营村委会亦在《委托书》上签注，同意七股地村委会意见，将该村约90亩土地亦由敕勒川镇政府承包出去，委托期至2005年底。红沙口村全体村民主张该《委托书》并非七股地村委会的真实意思表示，并举出时任村委会书记、主任的证人证言，证明并不知晓委托承包事宜，但因证人未出庭参与质证，无法采信，且红沙口村全体村民亦无其他证据能够否认上述《委托书》的真实性和所加盖村委会公章的客观性，故《委托书》产生相应的法律效力。再次，检察机关在抗诉意见中认为依据土默特左旗国土资源局2015年9月28日出具的《证明》及2015年11月25日下发的土左国土资[2015]329号文件，即《关于2814项目渔场占七股地村土地的情况说明》，能够证明诉争土地的权属为七股地村集体所有，故敕勒川镇政府将属于红沙口村全体村民集体所有的土地发包给周挨文，承包合同无效。对此本院认为，土默特左旗国土资源局出具的《证明》及土左国土资[2015]329号文件的内容仅是根据七股地村委会会计的陈述，载明2814项目占用七股地村委会土地的相关情况和属性，并未明确诉争土地属于七股地村委会集体所有的具体位置及面积，亦未确认红沙口村全体村民所主张的土地权属及四至，即使行政区划为七股地村委会集体土地，亦无法否认土默特左旗人民政府土左政发[1990]45号文件内容所处的历史背景及七股地村委会委托敕勒川镇政府转包土地的真实意思表示。在万亩生态渔场基于政府的具体行政行为而享有和掌握鱼池及其附属设施的承包权的情况下，协同敕勒川镇政府共同与周挨文就作为渔场附属设施的排水沟签订案涉《承包协议》，并不存在违反法律、行政法规效力性强制性规定的情形，也未超越权限，故二审法院依据上述政府文件规定及具体委托事项认定《承包协议》合法有效并无不当，红沙口村全体村民主张该协议无效的再审理由缺乏事实和法律依据，不能成立。如果红沙口村全体村民对土默特左旗人民政府1990年4月10日下发的土左政发[1990]45号文件所涉及的具体行政行为的合法性有异议，可依据行政诉讼法的相关规定提起行政诉讼。至于红沙口村全体村民提到案涉《承包协议》的履行给当地村民的生产生活造成实质影响，可以结合影响范围和损害程度通过侵权之诉进行解决。综上，二审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国合同法》第六十条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：维持内蒙古自治区呼和浩特市中级人民法院（2013）呼民二终字第00681号民事判决。本判决为终审判决。审 判 长 王  帅审 判 员 魏  英审 判 员 赵 小 林二〇一九年十一月八日法官助理 格根珠拉书 记 员 杨  柳