甘肃省金昌市中级人民法院行政裁定书（2019）甘03行终14号上诉人（原审原告）：杜清，男，1978年6月20日出生，汉族。住所：永昌县。被上诉人（原审被告）：金昌市住房和城乡建设局。住所：金昌市金川区新华路82号。法定代表人，冯汉颋，该局局长。出庭负责人：陈金达，金昌市住房和城乡建设局党组书记、副局长。委托诉讼代理人：毛忠湖，甘肃仲虎律师事务所律师。上诉人杜清因被上诉人金昌市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）行政复议不作为一案，不服金昌市金川区人民法院（2019）甘0302行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杜清，被上诉人市住建局的出庭负责人陈金达及委托诉讼代理人毛忠湖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明：2017年2月4日，杜清因不服永昌县城乡规划管理办公室作出的永建发〔2007〕88号关于《永昌县城和顺佳苑住宅小区详细规划》的批复及永昌县人民政府作出的永政复决字〔2016〕第7号行政复议决定，向永昌县人民法院提起行政诉讼，该院于2017年7月17日作出（2017）甘0321行初1号行政判决，驳回杜清的诉讼请求。杜清不服，提起上诉，金昌市中级人民法院于2017年10月24日作出（2017）甘03行终5号行政裁定，驳回杜清的起诉。杜清仍不服，向甘肃省高级人民法院申请再审，该院于2018年7月23日作出（2018）甘行申79号行政裁定，驳回杜清的再审申请。2013年8月23日，永昌县住房和城乡建设局（以下简称县住建局）对金昌金华联房地产开发有限公司和顺佳苑工程进行验收盖章。永昌县城乡规划管理办公室、永昌县公安消防大队、永昌县人民防空委员会办公室、永昌县建设工程质量监督管理站均在该住宅小区综合验收登记表中盖章同意，对各单位的分管项进行验收。2018年8月31日，杜清向市住建局申请复议。市住建局在复议期限内未作答复。杜清于2019年1月24日提起行政诉讼。另查明，永昌县人民法院（2017）甘0321行初1号案件于2017年4月7日开庭审理时，永昌县城乡规划管理办公室曾在庭审中将和顺佳苑住宅小区综合验收登记表作为证据出示并经杜清质证。自2017年4月7日起杜清已经知道该综合验收登记表的详细内容。一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。第十七条规定：行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”第三十一条第一款规定，“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，杜清于2018年8月31日向市住建局提交复议申请。市住建局收到复议申请，认为其并非适格的复议机关或杜清的申请不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理的，应书面告知申请人。市住建局在法定的期限内未向杜清履行书面告知义务的行为违反上述法律规定的行政职责，确属不当。杜清可以起诉请求作为复议机关的市住建局履行其法定职责，但法院仅对市住建局行为的合法性及合理性进行审查。法院作为司法机关无权干预行政机关如何作为或者作出何种行为，因此，杜清请求法院判决市住建局作出撤销县住建局综合验收行为的行政复议决定的诉讼请求不符合法律规定，不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杜清的诉讼请求。杜清不服提起上诉，请求：1．依法撤销金川区人民法院（2019）甘0302行初6号行政判决；2．依法判令市住建局在一定期限内作出撤销县住建局作出的和顺佳苑住宅小区综合验收行政行为的行政复议决定。事实与理由：金川区人民法院未向其送达市住建局及县住建局提交给法庭的答辩状，审理程序违法。金川区人民法院认定杜清自2017年4月7日已经知道详细内容，就推定杜清已经知道该具体行政行为侵犯其合法权益不符合事实。依据《住房城乡建设行政复议办法》第十三条第三款的规定，对涉及不动产的行政行为从作出之日起超过20年，行政机关不予受理。其于2018年8月31日向市住建局申请复议符合法律、法规的规定。金川区人民法院认定市住建局在法定的期限内未履行书面告知义务的行为违反法律规定的行政职责，确属不当。依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第二款、第三十一条的规定，市住建局于2018年8月31日受理杜清复议申请后没有作出书面复议决定的不作为行为违法。市住建局应当在一定期限内作出撤销县住建局作出的和顺佳苑住宅小区综合验收的行政行为的行政复议决定。市住建局答辩称，一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，程序合法，请二审人民法院依法驳回上诉，维持原判。理由如下：1.我局不是本案行政复议的受理机关，且杜清在申请复议时未提交其初步证明材料。《中华人民共和国行政复议法》第十五条第四款规定，对两个或者两个以上行政机关以共同的名义作出的具体行政行为不服的，向其共同上一级行政机关申请复议。本案中，杜清诉称的和顺佳苑住宅小区系多个部门综合验收行为，符合行政复议法规定的由永昌县人民政府受理申请复议的特殊情形，我局不是受理杜清行政复议的机关。我局曾要求其提供身份证复印件和购房合同或者不动产登记证，但杜清拒不提交。2.本案行政复议申请和行政起诉均已超过法定起诉期限，人民法院应当裁定驳回原告的诉讼请求。本案中，杜清于2017年4月7日已经明知县住建局的验收行为，2018年8月31日向市住建局递交复议申请书，其已经超过行政复议和行政诉讼的起诉期限，应该依法驳回其诉讼请求。3.杜清系重复起诉，应依法驳回。根据甘肃省高级人民法院（2018）甘行申79号行政裁定，杜清自2011年至2018年期间，就涉案小区的建设问题不断的诉讼和复议，均未得到人民法院生效判决的支持，现其就同一内容再次起诉，属于重复起诉。二审期间，各方当事人均没有提交新证据。一审中各方当事人提交的证据及法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经一审开庭质证。本院查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，本案审理的焦点问题主要是：1.本案是否超过法律规定的申请复议与起诉期限；2.市住建局是否是本案适格被告。一、关于本案是否超过法律规定的申请复议与起诉期限问题。法律设定起诉期限制度的主要目的在于督促公民、法人或者其他组织及时依法主张权利，同时依法维护行政效率和公法秩序。起诉人只要认为行政行为侵犯其合法权益即有权依法提起行政诉讼。一方面，法律并不要求起诉人在认识到行政行为的违法性后方能提起行政诉讼，起诉人在起诉时即使不能判断该行政行为违法与否，也不影响人民法院依法对被诉行政行为的合法性进行审查；另一方面，法律在计算起诉期限时亦不以起诉人认识到违法性为必要条件，因为行政行为是否违法属于有权机关的专业判断范畴，而即使是有权机关亦未必总能作出及时准确的判断，是故如果将对违法性的认识作为起诉期限的必要条件之一，则可能因起诉人对违法性的判断困难导致起诉期限的起点长期处于不确定状态，进而产生起诉期限制度被架空的风险，影响行政效率和公法秩序。因此，起诉期限制度中起诉人对行政行为的“知道”并不包括对行政行为违法性的认识，也即起诉人自知道行政机关作出行政行为时，起诉期限便开始计算，而并不以起诉人认识到行政行为的违法性作为起诉期限的计算起点。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”本案中，杜清曾于2017年4月7日在永昌县人民法院开庭审理（2017）甘0321行初1号案件时，永昌县城乡规划管理办公室在庭审中将和顺佳苑住宅小区综合验收登记表作为证据出示并经杜清质证。据此，杜清自2017年4月7日起已经知道该综合验收登记表的详细内容，但其并未在法定期限内提出行政复议申请或提起行政诉讼。杜清于2018年8月31日向市住建局提出涉案复议申请，已经超过行政复议申请期限，且无耽误法定申请期限的正当理由。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”杜清于2018年8月31日向市住建局提出涉案复议申请，在法定复议期限内未收到复议答复，于2019年1月16日举状，向金川区人民法院提起涉案行政复议不作为之诉，其起诉已经超过法定起诉期限且无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形。一审法院应当裁定驳回起诉，但一审法院却作出实体判决，驳回杜清的诉讼请求不当，本院予以纠正。二、关于市住建局是否是本案适格被告问题。杜清在一审法院的诉讼请求为“依法判令被告市住建局作出撤销县住建局作出的和顺佳苑住宅小区综合验收行政行为的复议决定。”该诉讼请求应当解读为请求市住建局作出行政复议决定，即市住建局行政复议不作为。根据2011年国务院修订的《城市房地产开发经营管理条例》第十七条规定，“房地产开发项目竣工，经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。房地产开发项目竣工后，房地产开发企业应当向项目所在地的县级以上地方人民政府房地产开发主管部门提出竣工验收申请。房地产开发主管部门应当自收到竣工验收申请之日起30日内，对涉及公共安全的内容，组织工程质量监督、规划、消防、人防等有关部门或者单位进行验收。”第十八条规定，“住宅小区等群体房地产开发项目竣工，应当依照本条例第十七条的规定和下列要求进行综合验收：（一）城市规划设计条件的落实情况；（二）城市规划要求配套的基础设施和公共设施的建设情况；（三）单项工程的工程质量验收情况；（四）拆迁安置方案的落实情况；（五）物业管理的落实情况。住宅小区等群体房地产开发项目实行分期开发的，可以分期验收。”依照当时生效的《城市房地产开发经营管理条例》规定，县住建局具有综合验收的职责。《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”据此，市住建局作为县住建局的上级主管部门，系本案适格的被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”杜清在向市住建局申请行政复议后，以该局为被告提起行政诉讼，其诉讼请求为“依法判令市住建局作出撤销县住建局作出的和顺佳苑住宅小区综合验收行政行为的复议决定。”只能解读为起诉复议机关不作为，请求判决复议机关履行复议的法定职责。《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条，“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。”据此，市住建局在收到杜清的复议申请后，未在法定期限内以书面形式作出不予受理决定或补正通知，不符合上述法律规定，本院予以指正，行政机关在今后的工作中应当严格依法行政。鉴于杜清的起诉已经超过法律规定的起诉期限，本案应裁定驳回其起诉。至于杜清所述本案应适用对涉及不动产的行政行为从作出之日起超过20年规定，本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条规定，“行政诉讼法第二十条规定的‘因不动产提起的行政诉讼’是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。”本案系综合验收的行为，虽然牵涉不动产，但不是不动产物权变动的案件，不应适用20年的最长起诉期限，杜清的此项上诉理由不能成立。关于杜清所提一审法院未在法律规定的期限内向其送达市住建局的答辩状，审理程序违法的问题。经审查，市住建局在收到一审法院起诉状副本后，在法律规定的十五日内向一审法院提交了被诉行政行为的证据，并提交了答辩状，由于一审法院工作人员工作疏漏，未在法定期限内向杜清送达答辩状不符合法律规定。鉴于杜清在一审法院庭审中已经充分行使了其诉讼权利，一审法院迟延送达答辩状并未严重影响到杜清的诉讼权利，不属于严重违反法定程序的情形，一审法院在今后的工作中应当严格依照法律规定办理。杜清认为一审法院审理程序违法的上诉理由不能成立。市住建局提出本案属于重复诉讼的问题，因杜清在本案中提起的是市住建局行政复议不作为，其针对的原行政行为系县住建局作出的综合验收行为，不是杜清诉永昌县城乡规划管理办公室作出的永建发〔2007〕88号关于《永昌县城和顺佳苑住宅小区详细规划》的批复。因此市住建局关于本案杜清的起诉属于重复起诉的理由不能成立。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定，“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”本案中，杜清起诉请求确认市住建局行政复议不作为，因县住建局并未参加行政复议程序，其与本案的行政行为和案件处理结果并无利害关系，不符合第三人诉讼参加的要件。一审法院将县住建局列为第三人，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的规定，本院予以纠正，县住建局退出诉讼。综上所述，杜清上诉理由不能成立，市住建局主张杜清起诉超过法律规定的起诉期限的主张成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条、第八十九条第一款第二项规定，裁定如下：一、撤销金昌市金川区人民法院（2019）甘0302行初6号行政判决；二、驳回杜清的起诉。一、二审案件受理费各50元，退还杜清。本裁定为终审裁定。审判长 石建民审判员 尚晓霞审判员 叶志卫 二〇一九年十一月二十六日书记员 鲁美君