内蒙古自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2019）内行终286号上诉人（一审原告）：要斯图,男,1956年5月30日出生，蒙古族，牧民，现住内蒙古自治区。上诉人（一审原告）：高莫布扎布，男，1953年7月11日出生，蒙古族，牧民，现住内蒙古自治区。上诉人（一审原告）：阿拉腾其其格，女，1964年4月6日出生，蒙古族，牧民，现住内蒙古自治区。上诉人（一审原告）：都楞吉日嘎拉，男，1963年6月11日出生，蒙古族，牧民，现住内蒙古自治区。上诉人（一审原告）：道巴特尔，男，1954年7月1日出生，蒙古族，牧民，现住内蒙古自治区。上诉人（一审原告）：乌日图那苏吐，男，1962年7月10日出生，蒙古族，牧民，现住内蒙古自治区。上诉人（一审原告）：阿布和朝鲁，男，1986年6月3日出生，蒙古族，牧民，现住内蒙古自治区。上诉人的共同委托诉讼代理人：阿拉腾那日苏，内蒙古泽铭律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：西乌珠穆沁旗人民政府。出庭行政机关负责人:玛希巴特尔，副旗长。委托诉讼代理人：甘迪，内蒙古驰信律师事务所律师。上诉人要斯图、高莫布扎布、阿拉腾其其格、都楞吉日嘎拉、道巴特尔、乌日图那苏吐、阿布和朝鲁(以下简称要斯图等7人）因与被上诉人西乌珠穆沁旗人民政府（以下简称西乌旗政府）草原承包经营权纠纷一案,不服内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院（2018）内25行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人要斯图等7人及共同委托诉讼代理人阿拉腾那日苏，被上诉人西乌旗人民政府机关负责人玛希巴特尔及委托诉讼代理人甘迪，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，西乌旗政府于2018年4月13日作出西政字[2018]58号《关于注销吉仁高勒镇古日班宝力格嘎查要斯图等7户的决定》，决定注销乌日图那苏吐、道巴特尔、都楞吉日嘎拉、阿日希尼玛、要斯图、布和朝鲁、高莫布扎布等7户牧民原《草原承包经营权证》。要斯图等7人不服，向锡林郭勒盟行政公署申请复议，锡林郭勒盟行政公署作出锡署复受字[2018]第3号《锡林郭勒盟行政公署行政复议受理通知书》，对要斯图等人的复议申请予以受理，但未在法定期限内作出复议决定。另查明，西政字[2018]58号决定的内容为：在落实自治区“双权一制”时，吉仁高勒镇古日班宝力格嘎查未与牧民签订30年草牧场承包经营合同，仅于2001年4月1日与牧民签订了4年期限承包经营合同，合同履行完毕后，吉仁高勒镇古日班宝力格嘎查长期存在牧民承包草场面积误差较多、界限不清、部分牧民多占或享有两地两份草场等违反相关法律法规的问题。针对此问题，吉仁高勒镇古日班宝力格嘎查于2011年10月18日召开牧民大会，通过了以1983年人口为基数，按照尊重历史照顾现实的原则，形成了草原承包到户的决议，并于2012年重新制定草场承包方案，解除了事实承包关系与承包户签订了30年的承包合同。旗政府根据嘎查及相关部门申请已为吉仁高勒镇古日班宝力格嘎查承包户换发了新的草原承包经营权证，全嘎查97%的牧户认领了新证，并在重新承包的草场上从事生产经营活动。但要斯图等7人至今以不同意嘎查草场承包方案或丢失承包经营权证为由拒不交回原草原承包经营权证，因此，依据《关于统一颁发草原经营权证书的通知》（内政办字[1999]62号）、《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国土地承包法〉办法》第三十条和《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十一条规定：决定注销要斯图等7户牧民原草原承包经营权证，并予以公告。一审法院经审理认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”；第二十三条规定“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”。因此，签订承包合同便取得土地承包经营权，承包经营权因签订承包合同而产生，而不是因颁发经营权证取得权利，颁证行为只是确认了土地承包经营权。颁发土地承包经营权证还是注销土地承包经营权证的行政行为本身，不能形成权利或者消灭权利。古日班宝力格嘎查经过牧民大会表决，形成了草原承包到户的决议，于2012年重新制定草场承包方案，解除了事实承包关系与承包户签订了30年的承包合同。以上属于发包方与承包方之间承包合同的履行问题，不属于西乌旗政府行政行为的调整范围。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条、第二十一条规定了发证机关具有收回及注销土地承包经营权证的法定职权，本案中发包方古日班宝力格嘎查经过牧民大会的表决程序，解除了与要斯图等7人之间的事实承包关系。因此发证机关有权收回土地承包经营权证，承包方无正当理由拒绝交回的，有权予以注销,因此西乌旗政府作出注销经营权证的行政行为不违法。关于要斯图等7人提出的西乌旗政府在作出注销行为时未进行听证，程序违法的意见，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关在作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。因本案涉及的注销《草原承包经营权证》的行为不属于以上项目，因此涉诉注销行为的程序不违反法律规定。依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条规定，判决:驳回要斯图、高莫布扎布、阿拉腾其其格、都楞吉日嘎拉、道巴特尔、乌日图那苏吐、阿布和朝鲁的诉讼请求。案件受理费50元，由要斯图、高莫布扎布、阿拉腾其其格、都楞吉日嘎拉、道巴特尔、乌日图那苏吐、阿布和朝鲁负担。要斯图等7人不服上述行政判决，向本院提出上诉，请求：撤销一审判决;撤销西政字[2018]58号《关于注销古日班宝力格嘎查要斯图等7户的决定》。主要理由：（一）西乌旗政府没有提供证据证明要斯图等7人所在嘎查存在“界限不清,重叠多占,两地两份草牧场”的事实。要斯图等7人在1997年从古日班宝力嘎查依法承包经营了期限为30年的草牧场,取得了合法的草牧场承包经营权,后依法取得了草原承包经营权证书。（二）西乌旗农牧业局申请注销《草原承包经营权证书》主体错误,该局既不是草原所有权人,也不是当初申请颁发草原经营权证书的主体,无权申请注销。（三）注销《草原承包经营权证书》的法律依据不充分，作出注销决定前未开听证会,未给要斯图等7人提供申辩机会，提起行政复议后,锡林郭勒盟公署在法定期限未作出复议决定,程序违法。（四）《中华人民共和国草原法》及《中华人民共和国农村土地承包法》规定承包期内发包方不得收回或者调整承包地，中央政策也是“大稳定、小调整”，要求保持土地承包关系的长期稳定,不得随意收回和调整承包地，除法律对承包地的收回有特别规定外,在承包期内,只要承包方的家庭还存在,发包方都不得收回承包地。西乌旗政府答辩称,（一）嘎查与要斯图等7人签订草场承包经营合同约定承包期限是2001年4月1日至2005年4月1日,与要斯图等7人持有的《草原承包经营权证》中的承包期限不符，承包期限不一致违反了《中华民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第五条及《内蒙古自治区人民政府办公厅关于统一颁发土地承包经营权证书的通知》内政办字[1998]144号文件内容的规定。（二）西乌旗政府作出西政字[2018]58号决定，并在锡林郭勒日报予以公告符合法律规定，法律依据是《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第三十条及《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条的规定。（三）西乌旗政府有注销《草原经营权证》的主体资格。嘎查委员会向吉仁高勒镇政府申请注销要斯图等7人的《草原承包经营权证》，镇政府转报至职能部门西乌旗农牧业局审核，审核通过后再上报至西乌旗政府作出处理决定，并不是由西乌旗农牧业局作出注销决定。（四）嘎查委员会重新分配承包草场的行为合法有效。嘎查委员会于2011年通过牧民大会确定的承包方案是进一步落实内蒙古自治区关于“双权一制”的规定，嘎查的97%牧户都按方案要求签订了草场承包合同，并交回原有的《草原承包经营权证》，认领了新的《草原承包经营权证》，但要斯图等7人因不同意该承包方案，拒不签订草场承包经营合同及换领《草原承包经营权证》，因此嘎查委员会向西乌旗政府申请注销，其中高莫布扎布、阿拉腾其其格、巴特尔、乌日图那苏吐、阿布和朝鲁已认可并按承包方案所确定的草场面积，从事牧业生产。嘎查委员会根据《中华人民共和国草原法》第十三条规定按照法定程序调整草场是符合法律规定的，且嘎查调整草场行为并不在本案审理范围之内。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点为西乌旗政府作出西政字[2018]58号《关于注销吉仁高勒镇古日班宝力格嘎查要斯图等7户〈草原承包经营权证〉的决定》认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。（一）西乌旗政府决定注销要斯图等7人原草原承包经营权证的主要事实依据：一是嘎查于2011年10月18日召开牧民大会，通过了以1983年人口为基数，按照尊重历史照顾现实的原则，形成了草原承包到户的决议，并于2012年重新制定草场承包方案，解除了事实承包关系与承包户签订了30年的承包合同。二是西乌旗政府根据嘎查及相关部门申请已为嘎查承包户换发了新的草原承包经营权证，全嘎查97%的牧户认领了新证，并在重新承包的草场上从事生产经营活动。三是要斯图等7人拒不交回原草原承包经营权证，嘎查委员会提出注销《草原承包经营权证》的申请，并按照行政职责逐级上报至西乌旗政府。西乌旗政府根据上述情况作出注销要斯图等7人原草原承包经营权证的决定，有事实依据。（二）《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条、第二十一条规定了发证机关具有收回及注销土地承包经营权证的法定职权，本案中发包方古日班宝力格嘎查经过牧民大会的表决程序，解除了与要斯图等7人之间的事实承包关系，依法向发证机关提出申请后，发证机关有权收回土地承包经营权证，承包方无正当理由拒绝交回的，有权予以注销。因此，西乌旗政府作出注销草原承包经营权证的行政行为符合法律规定。（三）要斯图等7人上诉称提起注销申请的是西乌旗农牧业局，该局不是草原所有权人及申请颁发草原经营权证书的主体,无权申请注销。经核实，嘎查委员会向吉仁高勒镇政府申请注销要斯图等7人的《草原承包经营权证》，镇政府转报至职能部门西乌旗农牧业局审核，审核通过后再上报西乌旗政府作出决定，因此本案注销《草原承包经营权证》的决定是依古日班宝力格嘎查委员会的申请，并按照行政职责逐级上报至西乌旗政府，从而作出行政决定，故西乌旗政府注销《草原经营权证》的程序合法。（四）关于要斯图等7人上诉主张按照“大稳定、小调整”的政策及“承包期内,发包方不得收回承包地”的规定，不得随意收回和调整承包地，因古日班宝力格嘎查调整草场行为不在本案审理范围之内，故一审法院认为发包方与承包方之间承包合同的履行问题，不属于西乌旗政府行政行为的调整范围适用法律并无不当。关于要斯图等7人提出的西乌旗政府在作出注销行为时未进行听证，程序违法问题。一审法院认为本案涉及的注销《草原承包经营权证》的行为不属于《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定当事人有要求举行听证的权利范围，西乌旗政府注销行为的程序不违反法律规定并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人要斯图等7人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人要斯图、高莫布扎布、阿拉腾其其格、都楞吉日嘎拉、道巴特尔、乌日图那苏吐、阿布和朝鲁负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审 判 长 孙晓磊审 判 员 常 青审 判 员 彭振华二〇一九年十一月二十七日法官助理 张 玥书 记 员 王馨培