福建省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）闽行再21号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）徐少强，男，1969年2月25日出生，汉族，住福建省莆田市秀屿区。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）莆田市自然资源局，住所地福建省莆田市城厢区荔城中大道1998号（市政府南广场C幢）。 法定代表人陈景新，局长。 委托诉讼代理人朱国豪，福建融成律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）莆田市人民政府，住所地福建省莆田市城厢区荔城中大道2169号。 法定代表人李建辉，市长。 再审申请人徐少强诉莆田市自然资源局征收补偿、莆田市人民政府行政复议一案，福建省莆田市中级人民法院于2018年11月8日作出（2018）闽03行终300号行政裁定，已经发生法律效力。本院于2019年8月23日作出（2019）闽行申334号行政裁定，对本案进行提审。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 徐少强诉称：2018年1月30日被告莆田市自然资源局向其送达了莆国土资征［2018］4002号《征地拆迁补偿安置通知书》（以下简称4002号《通知书》）。原告不服，向被告莆田市人民政府申请行政复议，2018年4月28日莆田市人民政府作出莆政行复［2018］29号《行政复议决定书》（以下简称29号《复议决定书》），维持莆田市自然资源局4002号《通知书》。原告认为，两被告决定书内容和程序违反了法律法规和政策的规定，理由：一、根据国土资源部的规定，征地补偿标准应当至少每两年调整一次，但被告依据的是莆政综［2013］10号的规定，被告使用的是过期的和不符合调整年限要求的征地补偿安置标准。二、同一项目我市各辖区补偿标准差距巨大，原告没有得到公平公正的补偿。三、补偿调查登记没有反映原告房屋价值的真实情况，评估结果没有保障原告救济权利。四、莆田市人民政府没有核实补偿登记情况，没有纠正莆田市自然资源局的错误行为。综上，诉请：1.撤销莆田市人民政府作出的29号《复议决定书》；2.撤销莆田市自然资源局作出的4002号《通知书》，责令莆田市自然资源局对其被征迁房屋重新予以评估和安置补偿。 莆田市城厢区人民法院一审认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决”。本案中，原告系以被征收土地权利人身份对4002号《通知书》中载明的补偿标准不服提起诉讼，属“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议”之情形，不能直接向法院提起行政诉讼，而是应当先申请行政机关裁决。依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第六十九条第一款第十项、第三款之规定，裁定驳回原告徐少强的起诉。 莆田市中级人民法院二审认为，上诉人诉请撤销莆田市自然资源局4002号《通知书》及莆田市人民政府29号《复议决定书》，实质上是对莆田市自然资源局的补偿安置标准不服。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条的规定，对集体土地上补偿安置标准有异议的，应先行向行政机关申请行政裁决，而不能直接提起行政诉讼。本案莆田市人民政府所作的复议决定仅仅是对上诉人的行政行为进行复议，并非对补偿安置标准进行裁决。上诉人对本案莆田市人民政府行政复议的法律认识显属错误。关于原审法院未开庭问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款的规定，人民法院经过阅卷、调查，认为不需要开庭的，可以迳行裁定驳回起诉。故原审法院未经开庭迳行作出裁定，并无不当。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律准确，审判程序合法，应予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。 徐少强申请再审称，（一）案涉4002号《通知书》已经莆田市人民政府行政复议，一、二审裁定无视事实，以征地补偿争议未申请行政裁决为由驳回再审申请人起诉错误。（二）案涉4002号《通知书》依法属于可复议、可诉的具体行政行为，一、二审法院错误理解再审申请人的诉讼请求，错误认定再审申请人的起诉仅仅是对征地补偿标准的异议。1.4002号《通知书》已经行政复议机关受理复议，依法也属于行政诉讼的受案范围。2.一、二审法院将再审申请人的诉讼理由错误理解为再审申请人的诉讼请求，却对再审申请人明确提出的诉讼请求视而不见。3.我省已有的生效判决案件已经明确对不服补偿安置通知的，属于行政复议受理和行政诉讼的裁判范围。综上，请求撤销一、二审裁定，依法改判或发回重审。 莆田市自然资源局答辩称，（一）案涉4002号《通知书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。1.原莆田市国土资源局根据调查结果，依据《莆田市人民政府关于同意秀屿区普通省干线公路联十一线（莆田境）秀屿段建设用地征地拆迁补偿安置方案的批复》（莆政地［2017］6号）确定的补偿标准予以测算再审申请人的补偿内容并无不当。再审申请人称本案补偿调查登记没有反映再审申请人房屋价值的真实情况没有事实依据。2.莆田市秀屿区联十一线秀屿段征迁安置工作指挥部于2017年5月对再审申请人房屋及其他构筑物进行调查，原莆田市国土资源局秀屿分局于2017年12月26日委托福建光明资产评估房地产估价有限责任公司对再审申请人房屋及其构筑物价格进行评估，原莆田市国土资源局作出4002号《通知书》，向再审申请人送达《房地产估价报告》及4002号《通知书》，程序合法。（二）再审申请人关于补偿标准不合理的理由不影响土地征收的实施，其应另行主张权利。（三）再审申请人称原莆田市国土资源局剥夺了其救济权利和途径没有事实和法律依据。（四）再审申请人以案涉补偿安置通知中的补偿标准不合理为由提起本案诉讼，但莆田市人民政府的复议决定并未对补偿标准进行评判，应视为本案未经裁决程序而径行提起行政诉讼，再审申请人提起本案诉讼不符合法律规定。（五）涉案补偿安置书已被后续的责令交出土地决定书涵盖，且再审申请人已对后续的责令交出土地决定提起行政诉讼。再审申请人不具有本案诉讼利益。综上，请求驳回再审申请人的再审请求。 本院经审理查明，2018年1月30日，莆田市自然资源局作出4002号《通知书》，通知徐少强户被征收土地及地上物的补偿安置情况。4002号《通知书》内容包括：（一）被征收土地及地上物调查复核结果，其中包含案涉房屋的四至、土地面积、建筑面积及符合补偿条件的建筑面积、建筑物以及其他地上物状况等；（二）被征土地及地上物补偿情况，包括案涉房屋的补偿款数额和其他地上物补偿款数额；（三）房屋拆迁安置方式，包括选择房屋产权调换方式安置和选择货币补偿方式安置两种情形下的具体补偿情况；（四）告知事项。 徐少强不服4002号《通知书》，向莆田市人民政府申请复议称，1.按照国土资源部规定征地补偿标准应当两年调整一次，被申请人莆田市自然资源局依据2013年印发的补偿标准，使用过期的不符合调整年限要求的征地补偿标准，没有按照最接近当时经济社会水平的标准给予被征地群众安置补偿。2.同一项目莆田市各辖区补偿标准差距巨大，申请人没有得到公平公正的补偿。3.补偿调查登记没有反映申请人房屋价值的真实情况，评估结果没有保障申请人的救济权利。请求撤销被申请人作出的4002号《通知书》。莆田市人民政府于2018年4月28日作出29号《复议决定书》，维持莆田市自然资源局作出的4002号《通知书》。2018年6月7日，徐少强向一审法院起诉，请求：1.撤销莆田市人民政府作出的29号《复议决定书》；2.撤销莆田市自然资源局作出的4002号《通知书》，责令莆田市自然资源局对其被征迁房屋重新予以评估和安置补偿。 本院再审审理中，莆田市自然资源局向本院提交其于2019年5月20日作出的《责令交出土地决定书》，责令被征土地使用人徐少强在接到本决定书之日起十五日内，搬迁腾空经福建省人民政府闽政文［2016］56号文批准征收土地上的编号为XC－114、XC－114－1的房屋，并交出该房屋所在宗地的已被征收的土地。逾期拒不腾房搬迁、交出土地的，将依法申请人民法院强制执行。莆田市自然资源局同时提交徐少强针对上述《责令交出土地决定书》的起诉状及莆田市城厢区人民法院向其发送的《应诉通知书》。 本院认为，本案系被征土地使用人针对《征地拆迁补偿安置通知书》而提起之诉讼。被诉的莆田市自然资源局作出的4002号《通知书》，系依据《莆田市人民政府关于同意秀屿区普通国省干线公路联十一线（莆田境）秀屿段建设用地征地拆迁补偿安置方案的批复》（莆政地［2017］6号）中确定的补偿标准，根据实地丈量和调查复核，对徐少强户被征收土地及地上物调查复核结果和补偿情况、可选择的房屋拆迁安置方式及相应的补偿内容、征迁补偿款和安置房价款的结算办法等的确定及告知，包含集体土地征收过程中市、县人民政府土地行政主管部门对征地补偿安置方案的组织实施行为，亦包含对所适用安置补偿依据和标准的告知等内容。据此，该4002号《通知书》确定了被征土地使用人的补偿利益，对当事人的权利义务产生实际影响，属于可诉的行政行为。根据一、二审裁定驳回起诉的理由，本案争议的焦点为案涉4002号《通知书》是否经过裁决前置程序。 在集体土地征收过程中，征地补偿安置方案是确定被征收土地的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式、农业人员的具体安置途径以及其他有关征地补偿、安置具体措施的依据，直接影响到被征收土地权利人的实体权益。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号，以下简称35号《通知》）进一步明确规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。据此，35号《通知》已经将被征地集体经济组织和农民因对征地补偿安置方案确定的补偿标准不服而提起的裁决程序，确定为行政复议程序。 本案中，徐少强针对4002号《通知书》向莆田市人民政府申请复议。该4002号《通知书》载明，《莆田市人民政府关于同意秀屿区普通国省干线公路联十一线（莆田境）秀屿段建设用地征地拆迁补偿安置方案的批复》系其作出补偿安置的依据；而上述经批复的《普通国省干线公路联十一线（莆田境）秀屿段建设用地征迁补偿安置方案》则载明，《莆田市人民政府关于印发莆田市征地拆迁补偿安置标准的通知》（莆政综［2013］10号）系其制定征迁补偿安置方案之依据。根据徐少强申请复议之主张及理由，其中包含了对征地拆迁补偿安置方案中确定的补偿标准之异议和对土地行政主管部门组织实施行为之异议。莆田市人民政府作出29号《复议决定书》，认为被申请人莆田市自然资源局依法发布《征地补偿安置方案公告》，并对征地补偿进行登记；通过组织调查勘测，委托有资质的机构进行评估；根据补偿标准向徐少强作出4002号《通知书》；被申请人依法作出的4002号《通知书》认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法，内容适当；据此，维持被申请人作出的4002号《通知书》。可见，徐少强申请复议的主张与理由、莆田市人民政府行政复议的审查与认定中，均包含了作为4002号《通知书》依据的征地拆迁安置补偿标准。 土地补偿安置，无论是对补偿安置标准异议，还是对依照或不依补偿安置标准予以补偿安置的行为存在异议，其实质均为集体经济组织或者农民对行政机关在征地补偿安置方面的行政行为之合法性、公平性提出质疑，而规定在解决此类行政争议时行政复议程序前置，其目的主要是由行政机关对此类争议涉及的土地、地上附着物等各类财产价值的确定之合理性先行评判，以弥补行政诉讼主要审查行政行为合法性而难以对补偿安置标准合理性予以充分判断之不足，从而更有利于被征地集体经济组织和农民合法权益之保护。但于行政机关于复议程序中已对补偿标准或依补偿标准作出的补偿行为作出肯定性评价后，应当赋予被征收人充分的诉权保障，而不应将行政机关未尽就合法性、合理性作出全面、充分评判之义务作为阻却被征收人提起行政诉讼之事由，反而有悖制度设置之本意。本案中，虽然莆田市人民政府未于行政复议程序中对徐少强主张的补偿标准之合法性及合理性作出具体、充分的评判，但其于认定4002号《通知书》之合法性时，包含了对所适用的补偿标准之肯定性评价及对复议申请人的主张之否定。此时，应当给予被征收人提起行政诉讼之程序救济权利，以保护其可能受损之合法权益。综上，一、二审法院认定徐少强针对4002号《通知书》的起诉仅系对补偿标准不服，未能涵盖其全部起诉主张；适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定要求“土地权利人先申请行政机关裁决”并据此驳回起诉，实际上系要求徐少强再次就4002号《通知书》申请行政复议，属认定事实和适用法律不当，本院依法应予纠正。 关于4002号《通知书》之效力是否被后续《责令交出土地决定书》所涵盖而不再具有诉之利益问题。集体土地征收是由不同行政机关依法定程序、先后组织实施的多个行为形成的复合性行政行为。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条等规定，县级以上地方人民政府、县级以上地方人民政府土地行政主管部门的相关组织实施行为包括了征地公告、征地补偿登记、征地补偿安置方案拟定、公示和报请批准、补偿标准争议裁决、责令交出土地等一系列彼此相关但实施主体、实施内容等相互有别的行为。这些行为各自形成不同的行政法律关系，通常情形下，对其中一个行政行为的合法性审查，不会涵盖其他行政行为。本案中，莆田市自然资源局于4002号《通知书》之后对被征土地使用人徐少强作出《责令交出土地决定书》，该决定所确定的徐少强交地的权利义务关系，即使因徐少强提起行政诉讼而进入司法审查，审查确定合法性的行政行为亦仅限于责令交出土地决定，而不会使被征土地使用人对征地补偿标准和征地补偿登记行为等请求合法性审查之诉讼主张失去独立存在的意义。据此，被申请人主张因再审申请人已对《责令交出土地决定书》提起诉讼，故本案起诉不再具有诉之利益，理由不能成立。 综上，一审裁定驳回起诉、二审裁定予以维持错误，本院予以撤销；再审申请人徐少强的申请理由成立，本院予以支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第三项之规定，裁定如下： 一、撤销福建省莆田市中级人民法院（2018）闽03行终300号行政裁定、福建省莆田市城厢区人民法院（2018）闽0302行初106号行政裁定； 二、指令福建省莆田市城厢区人民法院继续审理本案。 本裁定为终审裁定。 审判长  陈晓军 审判员  陈锦铨 审判员  卢椰枫 二〇一九年十一月二十七日 书记员  翁云霞 附本案相关的法律条文： 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理： （一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉； （二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予立案裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理； （三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》 第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。 被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。 市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。 征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。 第四十五条违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。