山东省济宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)鲁08行终316号 上诉人（原审被告）济宁市自然资源和规划局，住所地济宁市海关路11号。 法定代表人祝清荣，局长。 出庭负责人侯成之，副局长。 委托诉讼代理人肖成龙，该局工作人员。 委托诉讼代理人汪孟雷，山东康桥（济宁）律师事务所律师。 上诉人王东升（原审第三人贾学文之子，贾学文在二审诉讼中死亡），汉族，1974年4月2日出生，住济宁市任城区。 委托诉讼代理人卞苏军，山东汇贤律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）王维敏，女，汉族，1957年6月24日出生，住济宁市。 被上诉人（原审原告）王素娟，女，汉族，1960年5月23日出生，住济宁市。 二被上诉人共同委托诉讼代理人李峰，济宁任城仙营法律服务所法律工作者。 原审被告济宁市房产管理局，住所地济宁市建设北路125号。 法定代表人朱勇，局长。 委托诉讼代理人刘中志，该局古槐房管所副所长。 委托诉讼代理人李景霞，山东中昊律师事务所律师。 原审第三人济宁市水利工程施工公司，住所地济宁市健身广场东片区综合楼14楼。 法定代表人杨凤军，经理。 委托诉讼代理人吴军、孙传跃，山东恒正律师事务所律师。 上诉人王东升、济宁市自然资源和规划局因与被上诉人王素娟、王维敏、原审第三人济宁市水利工程施工公司以及原审被告济宁市房产管理局房屋行政登记一案，不服济宁市任城区人民法院（2019）鲁0811行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院审理过程中，贾学文于2019年11月14日去世，其子王东升表示参加诉讼。本院依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定，原告王素娟、王维敏与第三人贾学文系母女关系，王某某系第三人贾学文前夫，其与贾学文于1970年11月28日离婚。王某某原系济宁地区水利建设指挥部工地医院工作人员，1969年因反革命罪被判处有期徒刑十二年，1976年刑满释放，1978年死亡，1990年被宣告无罪。1990年，第三人贾学文及两原告向第三人济宁市水利工程施工公司申请王某某落实政策事宜。1996年，济宁市房改，第三人济宁市水利工程施工公司根据《济宁市出售公有住房的暂行规定》、国发〔1994〕43号《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》及相关文件的规定，结合第三人贾学文与王某某曾是夫妻关系并居住在涉案房屋内的实际情况，确定将涉案房产房改给王某某，第三人贾学文出资购买。1996年12月20日，原告王素娟以王某某的名义与济宁市水利工程施工公司签订公有住房买卖协议。1997年7月9日，以王某某的名义取得鲁房改字第××号山东省职工购买公有住房许可证。1999年6月30日，济宁市建设委员会作出济宁市房权证房改古字第××号将涉案房屋确权到王某某名下。2002年3月20日，第三人贾学文提出涉案房屋换证申请，被告济宁市房产管理局经审查认为，第三人贾学文提交的材料齐全，符合要求。且王某某已去世，不具备确权登记的主体资格，并于2002年3月27日作出房屋所有权（换证）登记，将涉案房屋确权到第三人贾学文名下。2018年9月18日，第三人贾学文携带不动产登记申请书、不动产权证书遗失公告申请表、原房屋产权证书以及相关原始档案资源等要件材料，以济宁市房改古字第××号产权证书丢失为由，到被告济宁市自然资源和规划局处申请补办涉案房屋产权证书。被告济宁市自然资源和规划局经审查认为第三人贾学文提交的材料齐全，符合法定形式，予以受理。并根据《不动产登记暂行实施细则》的相关规定，在其网站上进行了公告，公告期内无人提出异议。被告济宁市自然资源和规划局于2018年10月16日为第三人贾学文补发了涉案房屋的产权证书。两原告认为，涉案房屋系王某某的财产，被告济宁市房产管理局、被告济宁市自然资源和规划局依据虚假材料，将涉案房屋确权到第三人贾学文名下，侵犯了两原告作为王某某合法继承人的合法权益。故，原告王素娟、王维敏诉至法院，请求：1、依法判令被告济宁市房产管理局撤销2002年依据第三人提供的虚假材料作出济宁市房权证房改古字第××号房屋所有权（换证）登记。2、依法判令被告济宁市自然资源和规划局撤销依据被告济宁市房产管理局作出济宁市房权证房改古字第××号房屋所有权（××证）××（××）济宁市不动产权第×××号产权证书，并补发王某某的不动产产权证。3、诉讼费用由被告承担。 原审法院认为，一、关于被告主体是否适格的问题。《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定：“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督”。第七条第一款规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记”。《济宁市人民政府关于济宁市区实施不动产统一登记的通告》（〔2016〕4号）规定，自2016年9月27日起，济宁市不动产登记中心具体实施济宁市区范围内的不动产登记业务。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”本案中，办理涉案房屋不动产登记的机关是济宁市房产管理局、原济宁市国土资源局，根据我市政府机构改革及职能调整现状，目前本市的不动产登记机构是济宁市自然资源和规划局。故，本案适格被告为济宁市自然资源和规划局。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定裁定驳回原告王维敏、王素娟对济宁市房产管理局的起诉。二、关于两个行政机关作出的两个不同行政行为问题。第三人贾学文因丢失济宁市房管局2002年为其办理的涉案房屋所有权证（换证），向被告济宁市自然资源和规划局申请补证，该补证行为基于同一事实，应为同一行政行为。三、关于本案是否超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，原告王维敏、王素娟于2019年1月23日对2002年3月27日、2018年10月16日涉及不动产的房产登记行为提起诉讼，且两原告不是行政行为相对人，未超过法律规定20年的起诉期限。被告济宁市房产管理局、济宁市自然资源和规划局认为两原告提起诉讼，超过法律规定6个月起诉期限的理由不能成立，不予支持。四、关于本案被诉房屋换补产权证书行为是否合法问题。济宁市房产管理局为第三人贾学文涉案换证行为发生于2002年3月27日，因涉案房屋属于房改房，按照公有住房房改政策，涉案房产应落实到王某某名下。故，济宁市房产管理局为第三人贾学文办理涉案济宁市房权证房改古字第××号房屋所有权（换证）登记及被告济宁市自然资源和规划局作出的鲁（2018）济宁市不动产权第×××号不动产权证，证据不足，应予撤销。原告王素娟、王维敏的主张，予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决：一、撤销济宁市房管局作出的济宁市房权证房改古字第××号房屋所有权（换证）登记。二、撤销被告济宁市自然资源和规划局作出的鲁（2018）济宁市不动产权第×××号不动产权证。 原审第三人贾学文不服原审判决，向本院提起上诉称，原审法院适用法律错误。理由如下：原审法院作出认定济宁市自然资源和规划局行政登记行为应予撤销的理由是“按照公有住房房改政策”，没有引用法律、法律解释、行政法规或者司法解释。根据《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》第五条的规定，行政裁判文书应当引用法律、法律解释、行政法规或者司法解释。对于应当适用的地方性法规、自治条例和单行条例、国务院或者国务院授权的部门公布的行政法规解释或者行政规章，可以直接引用。原审法院在明知存在上述规定的情况下，依然引用没有具体内容的“公有住房房改政策”，而没有引用任何法律规定，作出证据不足，应予撤销的判决，明显属于适用法律错误。综上，请求依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。 济宁市自然资源和规划局不服原审判决，向本院提起上诉，（一）原审法院认定事实不清。1.被上诉人起诉济宁市房管局换证行为的诉讼已超过法定起诉期限。通过二被上诉人提交的证据可以说明，案涉房屋登记由王某某变更为贾学文，二被上诉人是早已知晓的；二被上诉人在本案诉讼前一直通过信访等途径要求解决案涉房屋变更事宜，因此，本案应适用六个月的起诉期限。2.原审判决对案涉房改房的产权归属状况认定不清。本案中房改权利人王某某于1978年去世，其生前单位于1996年为其落实政策时，赋予了第三人贾学文参加房改的资格。贾学文予以换证具有特殊的家庭背景，房改单位对事实及办理情况的说明，具有缴纳房改费用的事实，涉案房屋进行换证登记具有事实依据和行政行为的合理性。贾学文2002年、2018年持相关材料到济宁市房管局及本单位申请办理换证、补证业务时，作为房产登记机构均尽到了合理审查义务，发证行为不存在程序瑕疵。3.原审法院未主动查明案涉房产在原审诉讼前已赠与给王东升，并于2018年12月19日转移登记至其名下。（二）原审判决适用法律错误。贾学文申请换证、补证时提交的材料齐全，符合法定形式，上诉人已尽到要件审查义务，不存在原审法院认定的行政行为证据不足的情况。且，案涉房产已不属于贾学文，原审判决撤销换证、补证的行为已无实际意义。（三）原审判决审判程序违法。首先，本案是被上诉人以房产登记机构的行政行为侵犯了其对房屋的继承权为由提起的行政诉讼。原审法院应当就其是否享有继承权进行审查，然后根据情况分别处理。再者，原审判决违反了《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十八条第三款的规定，被上诉人提交的开庭传票可以证明其已经就继承权提起民事诉讼，且尚未有最终结果。本案被上诉人有无继承身份及继承权，第三人贾学文是否为房屋所有权人及是否骗取房屋登记材料，皆可由该继承案件查明。因此，原审法院在未对上述民事纠纷一并解决及民事诉讼结果尚未确定的情况下，对本案行政行为予以撤销，审判程序存在错误，影响本案正确判决。综上所述，请求：1.撤销原审判决；2.依法确认案涉换证、补证行为合法，改判驳回被上诉人的诉讼请求；3.诉讼费用由被上诉人承担。 原审第三人济宁市水利工程施工公司答辩称，（一）答辩人在原审中为第三人，且被上诉人在诉讼请求中没有请求法院对答辩人作出判项，答辩人也没有出具虚假材料，答辩人无过错。1.答辩人出具的济水人劳字﹝1997﹞号文，证明材料均存放于济宁市房产管理局档案中。其中该文件中载明贾学文与王某某的婚姻状况，证明材料中表述不准确的地方足以通过该文件予以明确，答辩人不存在隐瞒事实的情形。且答辩人出具文件及证明材料，系基于贾学文及王维敏、王素娟分别在1990、1991年写给答辩人的报告及签订购房协议时的实际情况，该证明材料有充分的事实依据。2.答辩人是依据《济宁市出售公有住房的暂行规定》《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发﹝1993﹞43号）的规定，以及贾学文与王某某曾有夫妻关系并居住在该房屋内的实际状况确定的购买人。按照上述规定，除王某某的遗属外，不能确定其他人具有购买资格。而且购买房屋的出资人又是贾学文，所以将公有住房改革中将贾学文确定为购房人，没有损害原告的利益。因此，答辩人出具材料的过程没有过错。（二）答辩人提交了1991年10月3日王维敏、王素娟向答辩人出具的申请书一份，再结合其他事实，可以证明案件发生前贾学文及女儿关系是比较和睦的，对于以贾学文的名义参与房改不违背家庭成员的共同意愿。 被上诉人王维敏、王素娟，原审被告济宁市房产管理局未提交书面答辩意见。 各方当事人原审中提交的证据和依据已随原审法院卷宗移交至本院。经审理，本院基本同意原审法院判决确认的案件事实。上诉人济宁市自然资源和规划局二审中提交证据材料一宗，证明原审第三人贾学文在原审前已将案涉房屋赠与其子王东升，并申请将案涉房屋所有权转移登记至王东升名下，该组证据具有真实性，与本案具有关联性，本院对其真实性予以确认。 本院另查明，2018年12月17日，原审第三人贾学文与其子王东升共同向上诉人济宁市自然资源和规划局提出申请，以赠予方式将案涉房屋转移登记至王东升名下，上诉人济宁市自然资源和规划局经审查后，于2018年12月19日将案涉房屋所有权及国有建设用地使用权登记在王东升名下，向王东升颁发了鲁(2018)济宁市不动产权第×××号不动产权证书。 本院认为，本案的争议焦点主要有以下两点：一是二被上诉人王素娟、王维敏起诉是否超过法定期限，二是原审法院判决是否正确。 关于第一个问题，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。本案中，二被上诉人王维敏、王素娟自认于2018年6月得知2002年3月27日房产登记的内容，其二人于2019年1月23日针对2002年3月27日、2018年10月16日涉及不动产的房产登记行为提起诉讼，未超过前述规定的起诉期限，上诉人及原审被告以及原审第三人均未能提供证据证明二被上诉人在2018年6月前即已得知被诉行政行为的内容，故上诉人济宁市自然资源和规划局认为二被上诉人提起诉讼超过6个月的起诉期限，缺乏证据及法律依据，理由不能成立，本院不予支持。2018年10月16日的不动产登记系因2002年3月27日房屋所有权证丢失作出的补发不动产权证书的行为，不具有单独可诉性，一审法院将两个登记行为一并立案审理并无不当。 关于第二个问题，本案中，从济宁市水利局济水人劳字﹝1997﹞13号《关于王某某子女落实政策招工的请示报告》中可知，1991年，贾学文及其儿子王东升迁往济宁市水利工程施工公司，享受遗属待遇，并安排住房一套。后在房改过程中，原审第三人济宁市水利工程施工公司根据《济宁市出售公有住房的暂行规定》、国发〔1994〕43号《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》及相关文件的规定，结合贾学文与王某某曾是夫妻关系并居住在案涉房屋内的实际情况，确定将案涉房产房改给王某某，贾学文出资购买，房改后登记在王某某名下。案涉房屋的使用和取得首先是基于王某某生前在济宁市水利工程施工公司的工作经历，该房屋所有权的取得与王某某的身份有密不可分的关系；其次是基于贾学文在案涉房屋居住及与王某某曾经是夫妻的事实，贾学文经批准以王某某遗属的身份参与房改交纳购房款，案涉房屋所有权的取得与贾学文亦有密不可分的关系。案涉房屋房改后登记在王某某名下，贾学文于2002年申请换证，其实质是房屋所有权人变更登记，虽提交济宁市水利工程施工公司出具的证明认可案涉房屋由贾学文实际出资购买，但在案涉房屋原始档案中已显示案涉房屋系房改房，原登记房屋所有权人已经死亡的情况下，原审被告济宁市房产管理局未考虑继承因素而直接将案涉房屋所有权变更登记在贾学文个人名下不当，2018年系对2002年房屋产权证书的补发行为，原审法院认定原审被告济宁市房产管理局为贾学文办理涉案济宁市房权证房改古字第××号房屋所有权（换证）登记及上诉人济宁市自然资源和规划局作出的鲁（2018）济宁市不动产权第×××号不动产权证，证据不足，予以撤销并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王东升、济宁市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长 张 玲 审判员 李传平 审判员 惠 慧 二〇一九年十一月二十八日 法官助理王德光 书记员李瑞