广东省湛江市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤08行终149号上诉人（原审原告）广东华坤石油钻采技术服务有限公司，住所地：湛江市坡头区南调合作路。法定代表人刘卓坤，总经理。委托代理人周婷，广东鸿峰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）湛江市自然资源局，住所地：湛江市人民大道中26号。法定代表人吴松江，局长。委托代理人杨学伟，湛江市自然资源局干部。委托代理人曹展硕，湛江市自然资源局干部。第三人湛江市土地储备管理中心坡头区土地储备分中心，住所地：湛江市坡头区南调路坡头区政府大楼。法定代表人钟日南，主任。委托代理人叶猛，广东领会坡头律师事务所律师。上诉人广东华坤石油钻采技术服务有限公司（以下简称为华坤石油公司）因不动产行政登记纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2019）粤0891行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审查明：涉案土地位于麻坡公路东侧万里汽车厂宿舍路段东侧，实测面积为28.1973亩。1991年，坡头区人民医院与坡头区麻斜街道办麻新村委会、坡头区南调街道办南调村委会签订征地协议书，拟有偿征用涉案土地。1992年12月14日，原湛江市国土资源局作出湛国土征字〔1992〕163号《关于坡头区人民医院建设用地的批复》，批复同意湛江市坡头区国土资源局（以下简称“坡头区国土分局”）征用涉案土地并有偿出让给坡头区人民医院建设使用。1993年3月25日，坡头区国土分局作为甲方与坡头区人民医院作为乙方签订了《国有土地使用权出让合同》，双方约定甲方将涉案土地的土地使用权出让至乙方，作为兴建乙方专业设施和配套设施的用地，乙方未按合同规定或连续两年不投资建设的，甲方有权无偿收回土地使用权，另约定乙方未按合同规定或者连续两年不投资建设的，甲方有权无偿收回土地使用权。坡头区人民医院在取得涉案土地的使用权后一直未在涉案土地上动工建设。2015年，根据湛江市坡头区人民政府办公室《区府常务会议纪要》（[2015]5号）及湛江市坡头区委办公室《中共坡头八届2015年第13次常委会议纪要》（八届[2015]10号）文件精神，为盘活坡头区闲置土地资源，由第三人坡头区土地储备中心出资1500万元回收涉案地块，土地纳入坡头区政府储备库。同年6月3日，第三人坡头区土地储备中心作为甲方，坡头区人民医院作为乙方和坡头区卫生和计划生育局作为丙方三方签订《协议书》，三方就闲置的涉案土地回收事宜达成协议，三方约定甲方向乙、丙方一次性支付土地补偿款1500万元后收回涉案土地。同年6月10日，湛江市坡头区人民政府作出湛坡府函〔2015〕77号批复，同意第三人坡头区土地储备中心出资1500万元回收涉案土地。同年9月25日，坡头区国土分局作出湛国土资坡（国土）〔2015〕338号说明，载明坡头区土地储备中心已向坡头区卫生和计划生育局支付了回收涉案土地补偿费1500万元。同年9月29日，原湛江市国土资源局作出湛国土资（利用）〔2015〕773号批复，同意第三人坡头区土地储备中心有偿收回涉案土地，妥善处理征地历史遗留问题，尽快完成回收地块地上青苗和附着物的补偿、清场工作。同年9月30日，原湛江市国土资源局刊登湛国土资（公告）[2015]318号《土地登记公告》，对涉案土地收回储备予以公告。同年10月23日，原湛江市国土资源局向第三人坡头区土地储备中心颁发了40055号《国有土地使用权证》。另查明，2009年11月1日，坡头区卫生局作为甲方与湛江市华坤机电工程服务有限公司作为乙方签订《场地租赁合同》，双方约定甲方将涉案土地租赁给乙方经营使用，承租期限为七年，从2010年1月1日起至2018年1月1日止。2015年2月16日，坡头区卫生和计划生育局向湛江市华坤机电工程服务有限公司发出通知，载明“本单位决定收回该场地作为坡头区人民政府的医疗卫生用地，并请贵公司于收到本通知之日起立即着手进行搬迁工作，务必于2个月迁出该场地”，但原告方并未按该通知要求的时间进行搬迁。2018年7月30日，第三人湛江市土地储备中心坡头区土地储备分中心向湛江市坡头区人民法院提起民事诉讼，请求判令原告方立即搬离涉案土地等诉讼请求，原告华坤石油有限公司称才得知第三人坡头区土地储备中心已取得被告湛江市自然资源局颁发的40055号《国有土地使用权证》。原告方认为40055号《国有土地使用权证》颁证程序不合法，未按原湛江市国土资源局作出的湛国土资（利用）〔2015〕773号批复要求完成涉案土地青苗和地上附着物的补偿和清偿工作，遂向该院提起行政诉讼。再查明，原湛江市国土资源局已更名为湛江市自然资源局。该院认为，本案属于土地行政登记纠纷。本案的主要争议焦点是：一、原告与涉案的土地登记是否有利害关系，原告的主体资格是否适格；二、被告颁发的湛国用（2015）第40055号《国有土地使用权证》是否合法。一、关于原告与涉案的土地登记是否有利害关系，原告的主体资格是否适格的问题。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”之规定，本案中，原告华坤石油有限公司提交的《场地租赁合同》显示，原告方从2010年1月1日起开始租赁涉案场地，而被告湛江市自然资源局颁发40055号《国有土地使用权证》的日期为2015年10月23日，原告华坤石油有限公司在被告方作出涉案颁证行为前已租赁涉案土地建设使用。另第三人坡头区土地储备中心与坡头区人民医院、坡头区卫计局签订的《协议书》、湛江市国土资源局坡头分局所作说明中均提及涉案土地已租赁给原告华坤石油有限公司使用并在场地搭有建筑物或构筑物。因此，被告作出涉案颁证行为时，原告华坤石油有限公司确有租赁并使用涉案土地的事实，且已在涉案土地上搭建建筑物或构筑物，应认定与涉案土地存在利害关系，可作为本案的适格原告参加诉讼。二、关于被告湛江市自然资源局颁发的湛国用（2015）第40055号《国有土地使用权证》是否合法的问题。依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿”，第二十六条“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”之规定，本案中，坡头区人民医院与坡头区麻斜街道办麻新村委会、坡头区南调街道办南调村委会签订征地协议书并支付相应的征地补偿款后，原湛江市国土资源局同意将涉案土地的使用权出让给坡头区人民医院建设使用，涉案土地性质可确认为国有土地。坡头区人民医院于1993年3月25日与坡头区国土分局签订了《国有土地使用权出让合同》，坡头区人民医院在取得涉案土地的土地使用权后，并未按湛国土征字〔1992〕163号批复要求在涉案土地上动工建设，涉案土地一直闲置，直至2009年11月1日湛江市坡头区卫生局方与湛江市华坤机电工程服务有限公司签订《场地租赁合同》，该涉案土地自1993年取得国有土地使用权至2010年租赁给华坤机电公司使用时，已超出《中华人民共和国城市房地产管理法》规定认定土地闲置的期限，亦满足坡头区人民医院与坡头区国土分局签订的《国有土地使用权出让合同》约定“连续两年不投资建设的，甲方有权无偿收回土地使用权。”的条件。依据湛国土资（利用）〔2015〕773号批复指示，为盘活闲置土地资源，原湛江市国土资源局同意第三人坡头区土地储备中心有偿收回闲置的涉案土地。第三人坡头区土地储备中心与坡头区人民医院、坡头区卫生和计划生育局达成《协议书》，三方在《协议书》中也确认了位于麻坡公路东侧的涉案土地已闲置的事实，并同意由第三人坡头区土地储备中心支付1500万元的土地补偿费至坡头区人民医院、坡头区卫生和计划生育局，以协议有偿的方式收回闲置的涉案土地，鉴于以上，涉案土地应认定为闲置土地。原湛江市国土资源局经确认涉案土地的征地补偿费及相关税费均已付清，且坡头区政府已书面承诺拆除涉案土地地面建筑物后以“净地”出让该地。原湛江市国土资源局经地籍调查，制作《地籍调查表》和《土地登记卡》，并对涉案土地登记事项进行刊登公告后，向第三人坡头区土地储备中心颁发了40055号《国有土地使用权证》，其颁证事实充分，程序合法，依据充足，该院予以确认。原告华坤石油有限公司认为第三人坡头区土地储备中心未按773号批复完成涉案土地补偿、清场工作并向原告方支付相关补偿或赔偿款项，被告未确认第三人完成涉案土地补偿、清场工作的情况下颁发40055号《国有土地使用权证》属于程序违法。但原告方所主张涉案土地补偿的依据为其与坡头区人民医院签订的《场地租赁合同》，该租赁关系属于民事法律关系，该租赁合同相对方为坡头区人民医院，而非本案第三人坡头区土地储备中心。如原告方与坡头区人民医院因租赁场地（即涉案土地）上的土地附着物补偿问题发生纠纷，应另案起诉。因民事合同履约引发的争议，不作为判断被告湛江市自然资源局作出的涉案颁证行政行为是否合法的要件。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”之规定，对原告华坤石油有限公司的诉讼请求予以驳回。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告广东华坤石油钻采技术服务有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告广东华坤石油钻采技术服务有限公司承担。原审宣判后，华坤石油公司不服，向本院提出上诉称，上诉讼请求：1、撤销（2019)粤0891行初40号《行政判决书》，并依法改判撤销2015年10月23日登记在第三人名下的湛国用（2015）第40055号《国有土地使用证》。2、本案的全部诉讼费用由被上诉人承担。事实及理由：一审法院对于被上诉人颁发湛国用（2015）第40055号《国有土地使用证》是否符合法律规定没有依法进行认定，就以“因民事合同履约引发的争议，不作为判断被告湛江市自然资源局作出的涉案颁证行为是否合法的要件”驳回上诉人的诉讼请求是极其错误的，理由如下：一、一审法院没有对涉案土地作为储备土地并办理相关产权登记的程序与一般产权登记的程序加以区分，以致作出错误的判决。1、涉案土地是作为储备土地进行产权登记，而对于储备土地，很明显是要区别于其他性质土地登记流程的，储备土地应该是完整的“净地”才能进行产权登记。而“净地”是指涉案土地已清场完毕，土地使用权人，地上构筑物、建筑物所有人均已获得相关补偿或赔偿，并由土地使用权人，地上构筑物、建筑物的所有权人出具相关证明。而一审法院仅以坡头区人民政府出具书面《承诺函》承诺拆除涉案土地地面建筑物，就此认定涉案土地达到“净地”条件，认定被上诉人颁证程序合法属于基本事实认定错误。2、根据被上诉人在一审阶段所提供的证据以及依照不动产登记暂行条例、不动产登记暂行条例实施细则、国土资发[2007]277号《土地储备管理办法》第十三条、第十七条，以及国土资规[2017]17号《土地储备管理办法》第三条第五款之规定，本案中办理涉案储备土地相关不动产登记手续的流程应该如下：第一步：土地储备机构与土地使用权人签订土地使用权收购合同。第二步：土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。第三步：土地使用权人、地上附着物所有人等均已获得赔偿，并出具相关证明文件。第四步：产权清晰、补偿到位、申请资料齐全后，方可办理土地登记手续，核发土地证书。综上，本案土地储备机构向被上诉人提交涉案土地原权属人出具收到补偿款的证明，地上青苗及附着物的原村民小组出具收到青苗补助款的证明，但是上诉人作为地上构筑物、建筑物的所有权人却没有任何补偿，也没有出具任何证明，也就是说土地储备机构提交的申请办理涉案国有土地证的材料是不完整，不符合相关法律规定的。二、在上诉人合法占有使用涉案土地期间，—审法院笼统将涉案土地认定为闲置土地没有事实依据和法律依据。1、涉案土地自1993年取得国有土地使用权至2009年租赁给上诉人使用为止，符合闲置土地的特征。但坡头区人民政府为盘活该“闲置土地”于2009年11月1日将该涉案土地出租给上诉人使用，上诉人自2010年开始实际占有、使用该涉案土地，并在涉案土地上投入厂房建设，并且自租赁之日起每年有向坡头区人民政府缴纳涉案土地相关税费，为坡头区人民政府创收。一审法院仅凭第三人与坡头区人民医院、坡头区卫生和计划生育局签订的《协议书》，就此认定涉案土地为闲置土地没有事实依据和法律依据，属于认定事实错误。2、上诉人基于合法、有效的《场地租赁合同》占有、使用涉案土地，该《场地租赁合同》已是涉案土地权属来源的依据之一，根据被上诉人提供的证据《土地登记卡》中“土地权属来源”登记一栏中亦有将《场地租赁合同》作为涉案土地的权属来源。那么，被上诉人明知道涉案土地上存在有效的《场地租赁合同》，且被上诉人在制作现场地籍调查时，是明知涉案土地上尚存在地上建筑物、构筑物的情况下，是如何确认涉案土地上的相关补偿费已实际付清的？被上诉人要求第三人土地储备机构提交的材料中包括土地使用权人出具的证明、地上青苗附着物所有人出具的证明，但为何独独没有上诉人出具的证明？三、一审法院认定本案是“因民事合同履约引发的争议，不作为判断被告湛江市自然资源局作出的涉案颁证行为是否合法的要件”属于认定事实错误。一审法院严重忽视被上诉人所提交的证据《协议书》，该协议书是土地储备机构就收回涉案土地与坡头区人民医院签订的协议，该协议书中第三条第（四）款明确有，土地储备机构要协助坡头区人民医院、坡头区卫生和计划生育局处理湛江市华坤石油钻采服务有限公司厂房搬迁问题及该宗土地的地上附着物清障工作，其中所需工作经费、拆迁及清障等费用由区财政从1500万元土地回收补偿款中解决。该协议书作为第三人土地储备机构申请办理涉案国有土地使用权证的材料之一，具有行政效力，在第三人土地储备机构对自身设定义务的情况下，其没有按照该协议约定履行协助义务，没有处理好上诉人就涉案土地上的地上建筑物、构筑物的补偿等问题，那么其申请办理涉案国有土地使用证就缺少相关必备证明材料，被上诉人在此情况下依旧给第三人颁发涉案土地使用权证是不符合相关法律规定的，程序违法。综上所述，上诉人认为被上诉人给第三人颁发《国有土地使用证》程序不符合相关法律规定，特向贵院提出上诉，请求贵院撤销一审判决，并改判撤销湛国用（2015）第40055号《国有土地使用证》。被上诉人湛江市自然资源局辩称：一、我局作出涉案行政行为事实清楚，符合法律规定，合法有效，被答辩人上诉主张的“储备土地应该是完整的‘净地’才能进行产权登记”完全没有法律依据。涉案行政行为是对依法收回的涉案土地进行土地收储登记发证。根据《国土资源部财政部中国人民银行关于印发储备管理办法>的通知》（国土资发〔2017〕277号）的规定，涉案宗地否属于“净地”，不是答辩人涉案行政行为的审查范围。《湛江市国土资源局关于收回坡头区人民医院国有建设用地使用权28.1973亩纳入坡头土地储备库的批复》（湛国土资(利用)〔2015〕773号）等文件规定涉案宗地在收储后须达到“净地”，条件才能出让，而不是涉案宗地须达到“净地”条件后才能收储，更不是指涉案宗地须达到“净地”条件后才能收储登记。二、涉案宗地依法收回事实清楚，答辩人据此作出涉案行政行为，对依法收储的涉案宗地进行登记发证，合法有效。湛江市坡头区人民医院以出让的方式取得涉案宗地使用权后一直未建设，根据湛江市坡头区人民政府办公室《区府常务会议纪要》（〔2015〕5号）及湛江市坡头区委办公室《中共坡头八届2015年第13次常委会议纪要》（八届〔2015〕10号）等文件精神，2015年6月3日，第三人与坡头区人民医院、坡头区卫生和计划生育局签订《协议书》。同年6月和9月，坡头区人民政府以《关于同意回收坡头区人民医院28.1973亩土地的批复》（湛坡府函〔2015〕77号)、原湛江市国土资源局以《湛江市国土资源局关于收回坡头区人民医院国有建设用地使用权28.1973亩纳入坡头土地储备库的批复》（湛国土资（利用）〔2015〕773号）同意坡头区储备中心有偿收回原出让给坡头区人民医院位于湛江市坡头区麻坡公路万里汽车厂宿舍路段东侧的国有建设用地使用权18798.2平方米（两宗地：地块一17332.84平方米，地块二1465.36平方米，折合28.1973亩）纳入坡头区土地储备库作为政府储备用地。答辩人据此作出涉案行政行为，对依法收储的涉案宗地进行登记发证，合法有效。被答辩人以其与坡头区人民医院签订《场地租赁合同》为由主张其具有涉案宗地的合法权属来源，进而主张答辩人作出涉案行政行为侵犯其合法权益，完全没有事实和法律依据。被答辩人与坡头区人民医院的民事租赁关系与涉案行政行为属不同的法律关系，被答辩人处理有关民事纠纷应另寻法律途径解决。综上，一审法院作出的（2019）粤0891行初40号行政判决认定事实清楚，适用法律正确。被答辩人的上诉完全没有事实和法律依据，依法应予驳回。恳请法院依法驳回被答辩人的上诉，维持原判决。原审第三人湛江市土地储备管理中心坡头区土地储备分中心辩称：一、涉案土地来源清晰，答辩人依法收储，被告依法发证。一审法院查明事实清楚，适用法律正确。一审法院查明，涉案土地为国有土地，答辩人经批准依法收储。原湛江市国土资源局经地籍调查，制作《地籍调查表》和《土地登记卡》，并对涉案土地登记事项进行刊登公告后，向答辩人颁发了40055号《国有土地使用证》，颁证事实充分，程序合法，依据充分。二、因被答辩人占用涉案土地拒不撤场从而与答辩人发生的纠纷，与被上诉人的发证行为没有法律上的利害关系。且该纠纷已有另案起诉（民事诉讼）解决。被答辩人主张答辩人应向其补偿或赔偿不是其要求法院撤销被上诉人的发证行为的依据。一审法院认定“原告方所主张涉案土地补偿的依据为其与坡头区人民医院签订的《场地租赁合同》，该租赁关系属于民事法律关系，该租赁合同相对方为坡头区人民医院，而非本案第三人坡头区土地储备中心。如原告方与坡头区人民医院因租赁场地上的土地附着物补偿问题发生纠纷，应另案起诉。应民事合同履约引发的争议，不作为判断被告湛江市自然资源局作出的涉案颁证行政行为是否合法的要件”是正确的，应予以维持。综上，答辩人名下湛国用（2015）第40055号《国有土地使用证》土地权属来源清楚、办证行为合法，一审法院查明事实清楚，适用法律正确，恳请贵院依法驳回其上诉。案经本院二审审理查明，原判决认定事实清楚，本院予以确认。本院另查明，原湛江市国土资源局经地籍调查，制作《地籍调查表》和《土地登记审批表》，并对涉案土地登记事项进行刊登公告后，向原审第三人颁发了涉案国有土地使用证。本院认为，本案属于不动产行政登记纠纷。本案的焦点是：争讼的行政行为合法性是否充足的问题。涉案行政行为是行政机关对涉案土地进行土地收储登记发证的行为。《土地储备管理办法》（国土资发[2007]277号）第十条规定：“下列土地可以纳入土地储备范围：（一）依法收回的国有土地；（二）收购的土地；（三）行使优先购买权取得的土地；（四）已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；（五）其他依法取得的土地。”由查明事实可知，1993年湛江市坡头区人民医院以出让的方式取得涉案土地使用权后一直未建设。2015年坡头区人民政府及原湛江市国土资源局同意第三人湛江市土地储备管理中心坡头区土地储备分中心有偿收回涉案土地，纳入坡头区土地储备库作为政府储备用地。故涉案土地符合前述规定第（一）项，属于可以纳入土地储备范围的土地。2015年6月，第三人作为甲方与作为乙方的坡头区人民医院、作为丙方的坡头区卫生和计划生育局签订《协议书》，协议书中约定第三人支付1500万元的土地补偿费至乙丙两方，协议签订之日起，协议书项下土地处分权归甲方，故涉案土地产权清晰。《土地登记办法》第九条第一款规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”在本案中，由前述可知，涉案土地权属来源清楚，且经原湛江市国土资源局地籍调查，并刊登公告后，向第三人颁发了涉案国有土地使用证，符合上述办法及《土地储备管理办法》（国土资发[2007]277号）第十七条“市、县人民政府可根据需要，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书。……”的规定。故原审认为涉案颁证事实充分、程序合法、依据充足的意见，本院予以支持。综上，上诉人华坤石油公司上诉意见理据不足，不予支持。原判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广东华坤石油钻采技术服务有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  杨纯京审 判 员  黎振华代理审判员  杨丹红二〇一九年十一月七日书 记 员  梁春雨附：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。