湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终1614号上诉人（原审原告）：蒋尧，女，1975年12月5日出生，土家族，住湖南省凤凰县。委托代理人：姚龙，男，1975年1月2日出生，苗族，住湖南省吉首市。系蒋尧之夫。被上诉人（原审被告）：凤凰县人民政府。住所地：湖南省凤凰县沱江镇凤大二级路旷阳垅。法定代表人：赵海峰，该县县长。委托代理人：张前龙，凤凰县棚户区改造征收指挥部工作人员。委托代理人：王术武，湖南高新律师事务所律师。上诉人蒋尧因与被上诉人凤凰县人民政府（以下简称凤凰县政府）房屋征收补偿及行政赔偿一案，不服湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2018）湘31行初216号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2015年3月20日，凤凰县政府为实施古城片区棚户区改造，发布凤政公〔2015〕2号《凤凰县人民政府关于棚户区改造项目（中心片区Ｓ1、Ｓ2、Ｓ3号地块）房屋征收范围的公告》，征收湘西自治州烟草公司凤凰县烟草分公司的自管房，其中就包含了出租给蒋尧的两间商用门面，即涉案的凤凰县沱江镇南华路11号的4、5号门面。上述被征收的房屋于2009年颁发凤房权证沱江镇字第××号房产证，证载：房屋所有权人为湖南省烟草公司湘西自治州公司（以下简称湘西州烟草公司），房屋坐落凤凰县沱江镇南华路，为国有房产，建筑面积978ｍ2，为综合用途。2010年颁发相应凤国用（2010）第Ｇ010327号土地使用权证，面积为210ｍ2、用途为仓储、使用权类型为国有划拨。为进一步落实“棚改”，凤凰县政府2015年3月20日发布棚户区改造征收公告后，于2015年4月30日相继制定和印发了《凤凰县棚户区改造房屋征收补偿安置管理办法》《凤凰县国有土地上房屋征收与补偿实施办法》，即凤政公发〔2015〕19、21号通知文件，两规范对停产停业损失补偿给承租人和被征收人应得到补偿情形作了明确规定，与此同时又组织规划、国土、房产等部门进行调档查验、现场查勘，当年5月6日委托评估机构对上述湘西州烟草公司被征收的房屋进行了评估，评估机构以当年11月23日的市场价值评估计价9866046元，以“非改商”性质评估蒋尧4、5号门面室内装饰装修及室外附属物、构筑物计价137654元。2015年11月18日，凤凰县政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等以下12门法规规范，其中包含了凤政办发〔2015〕19、21号通知文件规范，出台了《凤凰县棚户区改造中心片区（含古城片区）房屋征收补偿安置方案》。2015年11月23日，凤凰县政府发布凤政公〔2015〕14号《凤凰县人民政府》，结合评估价值及《凤凰县棚户区改造中心片区（含古城片区）房屋征收补偿安置方案》等公布了征收补偿方案，同时公布了2015年11月23日至2016年1月23日的征收签约期限等，湘西州烟草公司未提异议，至县征收办与湘西州烟草公司以2016年10月19日的最后签署日期签订《凤凰县国有土地上房屋征收补偿协议》协议，以房屋、临配建房、附属设施9058421元、室内装饰装修807625元、过渡安置费14400元、搬迁费16149元四部分确定征收房屋补偿9896595元。凤凰县征收办按协议约定于2017年7月21日向湘西州烟草公司支付以上全部款项。此前的2016年10月9日，凤凰县政府以凤政发〔2016〕13号文件决定废止凤政办发〔2015〕19、21号通知文件。另查明，2014年6月1日，湘西州烟草公司将涉案门面出租给蒋尧，租期自2014年6月1日起至2017年5月30日止。其中4、5号门面年租金分别为15万、14万，蒋尧承租后按合同约定交付了湘西州烟草公司29万元年租金。凤凰县政府2015年3月20日发布凤政公〔2015〕2号《凤凰县人民政府关于棚户区改造项目（中心片区S1、S2、S3号地块）房屋征收范围的公告》后，蒋尧得知凤凰县政府未进行相应停产停业损失补偿而产生异议，在向凤凰县政府以及湘西州烟草公司反映未得解决情况下，于2016年1月4日以房屋租赁合同纠纷向人民法院提起民事诉讼，请求判决湘西州烟草公司补偿停产停业损失和按时搬迁奖312000元。人民法院审理后认定1.湘西州烟草公司以综合（商业）性质依法出租涉案门面有效；2.蒋尧与湘西州烟草公司未约定停产停业损失和按时搬迁奖，也未提交停产停业损失以及州烟草公司获得该笔费用证据；3.湘西州烟草公司按协议提前一个月，即2015年10月30日书面通知蒋尧解除合同；4.蒋尧不能根据凤凰县政府征收确定的补偿标准向湘西州烟草公司主张权利。据此人民法院于2016年5月19日判决蒋尧腾退涉案门面；支付租金296444元；占有使用费按合同约定的租金标准计算。至判决生效，蒋尧2016年6月8日向湘西州烟草公司交付涉案门面钥匙，人民法院执行蒋尧财产近25万元。蒋尧不服，经申诉和申请监督均被驳回，本院2017年3月30日作出的（2017）湘民申465号民事裁定的本院认为部分表述，“蒋尧有证据证实其依法应获得停产停业损失补偿，可依法向拆迁部门主张权利”，“因不可抗力湘西州烟草公司根据合同约定收回门面,……蒋尧继续占有使用涉案门面无法律依据。其所交的租金截止时间为2015年5月30日。后蒋尧并未搬离仍继续使用门面，主张不支付租金亦没有事实法律依据”。湘西土家族苗族自治州人民检察院2018年4月11日以州检民（行）监[2017]43310000050号决定书决定不予支持蒋尧监督申请。至2018年12月19日蒋尧向原审法院提起行政诉讼，请求判决凤凰县政府补偿征收涉案门面24个月的停产停业损失449965元、赔偿2015年6月1日至2016年6月8日期间被征收的涉案门面支付的租金296444元及相关诉讼费和承担本案的诉讼费用，同时请求考虑相关利息损失。原审法院认为：涉诉行政行为，即凤凰县政府征收补偿蒋尧凤凰县沱江镇南华路11号门面的4、5号门面行政行为发生于2015年，至2017年支付完补偿款。蒋尧自述“租赁的门面房遇政府征收不能再营业应当获得有关停产停业损失的补偿，而凤凰县政府违法不给予其这份补偿，蒋尧当即以《门面出租合同》无效起诉房东烟草公司”。而实际上蒋尧2015年底就开始向人民法院诉讼主张上述损失补偿，至2016年1月4日以房屋租赁合同纠纷向人民法院提起民事诉讼，请求判决湘西州烟草公司补偿停产停业损失等。因此可以认定蒋尧最迟2016年1月4日知道了凤凰县政府不予补偿征收涉案门面停产停业损失行政行为，应当认定蒋尧本案起诉期限从当日起算。而蒋尧实际上为主张涉案门面停产停业损失补偿，自2016年1月4日以房屋租赁合同纠纷向凤凰县人民法院提起民事诉讼起，经2016年9月19日原审法院二审终审，本院2017年3月30日裁定驳回申请再审，至2018年4月11日湘西土家族苗族自治州人民检察院决定不予支持蒋尧监督申请后，2018年12月19日蒋尧向原审法院提起本案行政诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。根据该条规定，蒋尧从2016年起知道被诉行政行为内容至其于2018年底提起本案行政诉讼时止，已近3年，显然已经超过了一年的起诉期限。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（二）项规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。综上，蒋尧本案起诉已超过法定起诉期限且无正当理由，依法应当驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（二）项之规定，裁定驳回蒋尧的起诉。本案原审不收取案件受理费。蒋尧不服原审裁定，向本院上诉称：1.原审法院认定事实不清。2016年初蒋尧看到周围被征收门面租赁户拿到停产停业损失的补偿，其租赁的门面被征收却没有停产停业损失的补偿，于2016年1月4日起诉湘西州烟草公司，请求湘西州烟草公司赔偿停产停业损失，一直在依法通过民事途径救济自己的权利。2018年7月11日蒋尧找到涉案房屋征收补偿协议和评估书的复印件，才知道凤凰县人民政府对湘西州烟草公司做出的行政行为侵犯其合法权益，于2018年12月19日提起本案诉讼，符合法定起诉期限。2.凤凰县人民政府在答辩状中没有提出蒋尧提起行政诉讼超过法定期限，原审法院却已超过法定起诉期限裁定驳回蒋尧的起诉，适用法律错误。请求撤销原审裁定，支持蒋尧的原审诉讼请求。凤凰县人民政府答辩称：1.蒋尧不是征收法律关系的主体，不是涉案房屋征收的利害关系人，无权提起本案诉讼。蒋尧与湘西州烟草公司因租赁合同形成的权利是民事法律调整的范畴，与凤凰县政府的征收行为不存在关联性。2.蒋尧提出要求补偿停产停业损失和赔偿被征收门面租金的诉讼请求无事实和法律依据，依法不能得到支持。3.蒋尧于2016年1月4日以房屋租赁合同纠纷向凤凰县人民法院提起民事诉讼，请求湘西州烟草公司向其支付停产停业损失，2016年9月19日二审判决对其诉求不予支持，蒋尧在2016年1月4日（至迟在2016年9月19日）就知道并且应当知道凤凰县征收办对湘西州烟草公司的涉案房屋不予补偿停产停业损失，其于2018年12月19日才提起行政诉讼，已经超过了行政诉讼法规定的起诉期限。原审裁定认定事实清楚，公正合法，请求驳回上诉，维持原裁定。当事人在原审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，蒋尧于2016年1月4日以房屋租赁合同纠纷向凤凰县人民法院提起民事诉讼起，请求判决湘西州烟草公司补偿停产停业损失和按时搬迁奖312000元，该案经一审、二审、再审等程序，其诉讼请求未得到支持，本院于2017年3月30日作出（2017）湘民申465号民事裁定驳回蒋尧的再审申请，并认为蒋尧有证据证实其依法应获得停业损失补偿，可以依法向拆迁部门主张权利。行政诉讼起诉期限设定的立法初衷在于防止行政相对人和利害关系人怠于行使诉权，在蒋尧已就相关争议提起民事诉讼的情况下，民事诉讼的审理期间应当依据上述法律规定，予以扣除。根据行政诉讼法第二十五条和第四十九条第一款的规定，只有与行政行为具有利害关系的主体才能提起行政诉讼。虽然蒋尧在民事诉讼过程中已经知道了凤凰县政府未对湘西州烟草公司涉案房屋停产停业损失进行补偿的行为，但从其通过民事诉讼途径请求湘西州烟草公司补偿停产停业损失的情况看，并不能说明蒋尧在知道上述行政行为时即能确定该行政行为与其具有利害关系。至本院作出（2017）湘民申465号民事裁定书，并释明其可依法向拆迁部门主张权利时，蒋尧即知道或者应当知道凤凰县政府未补偿涉案房屋停产停业损失的行政行为对其权利义务产生影响，与其具有利害关系，故本案的起诉期限应当从本院作出（2017）湘民申465号民事裁定之日，即2017年3月30日起算。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（2000年3月10日至2018年2月7日有效）第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年。《最高人民法院关于适用的解释》（2018年2月8日施行）第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法〔2004〕96号）第三部分规定了“实体从旧、程序从新”并有利于行政相对人的原则。当事人对《最高人民法院关于适用的解释》施行之前的行政行为提起诉讼的，应当从有利于保护行政相对人和利害关系人合法权益的角度，适用修改前的司法解释对当事人的起诉期限至2018年2月8日是否届满进行审查，尚未届满，剩余起诉期限超过《最高人民法院关于适用的解释》规定的一年起诉期限的，以一年为限；剩余期限不足一年的，以剩余起诉期限为限。本案中，蒋尧自2016年1月起一直通过提起民事诉讼等方式积极救济自身权利，按照修改前司法解释规定的两年起诉期限，其起诉期限可至2019年3月30日届满，如直接适用新司法解释规定的一年起诉期限，则其起诉期限至2018年3月30日即届满，客观上影响了蒋尧对法定起诉期限的预期和信赖利益。根据法不溯及既往原则，蒋尧提起本案诉讼自本院作出（2017）湘民申465号民事裁定书的2017年3月30日起自2018年2月8日，未超过《最高人民法院关于执行若干问题的解释》规定的两年起诉期限，但剩余起诉期限已超过一年，应从《最高人民法院关于适用的解释》施行之日起重新计算一年起诉期限，即本案起诉期限应至2019年2月8日届满。蒋尧于2018年12月19日提起本案诉讼，未超过法定起诉期限。原审法院以超过法定起诉期限为由裁定驳回蒋尧的起诉不当，应予纠正。蒋尧租赁湘西州烟草公司的涉案房屋用于商业经营，其作为承租人与涉案房屋停产停业损失补偿行为之间具有利害关系，提起本案诉讼符合法定起诉条件。综上所述，蒋尧的上诉理由部分成立，对其成立部分予以支持。原审裁定适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2018）湘31行初216号行政裁定；二、本案指令湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院继续审理。审判长  张坤世审判员  夏 阳审判员  林 芝二〇一九年十一月二十八日法官助理薛珊珊书记员潘敏华附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。……