山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁02行终680号 上诉人（原审原告）美邦启立（青岛）置业有限公司。 法定代表人郭继俊，执行董事。 委托代理人王斌，山东诚功（胶州）律师事务所律师。 委托代理人于健生，山东诚功（黄岛）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区自然资源局，住所地青岛市黄岛区长江路443号福瀛大厦。 法定代表人苏文鹏，局长。 委托代理人云万林，山东倡通律师事务所律师。 委托代理人赵涛，青岛市黄岛区自然资源局工作人员。 上诉人美邦启立（青岛）置业有限公司（以下简称美邦启立公司）因诉被上诉人青岛市黄岛区自然资源局（以下简称黄岛区自然资源局）要求撤销通知一案，不服青岛市黄岛区人民法院作出的（2019）鲁0211行初88号行政裁定，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年10月21日在青岛市行政争议审前和解中心进行了法庭调查。上诉人美邦启立公司的委托代理人王斌，被上诉人黄岛区自然资源局的委托代理人云万林、赵涛参加法庭调查。本案现已审理终结。 原审法院查明，2019年1月4日，被告黄岛区自然资源局向原告美邦启立公司送达一份《关于补缴土地用途变更土地出让金的通知》，通知载明:“2009年，你公司通过招拍挂出让方式取得了位于江山南路西、一中南侧的两宗国有土地使用权……现根据上级有关部门的认定，你公司上述宗地土地用途由科教用地变更为商服用地还应缴纳11122.9603万元。” 原审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，被告黄岛区自然资源局向原告美邦启立公司送达《关于补缴土地用途变更土地出让金的通知》，该行为对原告的权利义务不产生实际影响。因此，原告要求撤销被告作出的上述《通知》，不属于行政诉讼受案范围，应依法驳回原告起诉，对原告认为作出上述《通知》所依据的两份规范性文件的合法性亦不予审查。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回原告美邦启立公司的起诉。本案案件受理费50元免予收取，退还原告。 上诉人美邦启立公司不服原审裁定，上诉称，因上诉人名下土地使用权用途变更补缴土地出让金一事，上诉人与被上诉人于2016年签订《国有建设用地使用权出让合同的变更协议》（以下简称《变更协议》），约定上诉人补缴土地出让金223.1082万元。2019年1月4日，被上诉人突然作出《关于补缴土地用途变更土地出让金的通知》（以下简称《补缴通知》），通知上诉人10日内另行补缴土地出让金11122.9603万元。上诉人对此不服，提起诉讼要求撤销《补缴通知》，判令被上诉人继续履行2016年的《变更协议》，并对被上诉人2019年作出《补缴通知》所依据的两份规范性文件合法性进行审查。原审法院受理后，认为《补缴通知》对上诉人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围，据此驳回上诉人的起诉。上诉人认为，所提起的诉讼系被上诉人未按照约定履行行政合同所引发的纠纷，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的受理范围，原审法院适用法律错误，应当依法撤销。具体事实理由为：一、《补缴通知》对上诉人的权利义务产生直接影响，上诉人起诉要求撤销，人民法院应当受理。该通知要求上诉人十日内补缴土地出让金11122.9603万元，被上诉人为上诉人设定的义务内容、履行期限明确具体，且该《补缴通知》已送达给上诉人，行政行为已经外化并同时具有公定力、确定力。该《补缴通知》不但直接要求上诉人补缴土地出让金，更因此事实上导致涉案项目开发中断，对上诉人的权利义务产生直接影响，涉案行政行为对外产生了法律效果，属于行政管理活动的最终行政决定，系可诉行政行为当无疑问。二、上诉人原审诉请被上诉人继续履行《变更协议》，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的受案范围，但原审裁定并未处理本项诉请，属于漏裁，应予纠正。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……。”上诉人与被上诉人就补缴土地出让金一事，已于2016年签订《变更协议》，该协议合法有效，双方应当继续履行。但被上诉人作出《补缴通知》，以其积极行为表明将不再继续履行双方签订的《变更协议》，且该行为直接侵害了上诉人受行政法及行政诉讼法保护的合法权益。为此，上诉人诉请继续履行《变更协议》，属于行政诉讼受案范围。原审法院遗漏该项诉请，应予纠正。三、上诉人要求审查两份规范性文件合法性，系被上诉人作出《补缴通知》的依据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条之规定，人民法院应当受理。根据上诉人针对补缴数额的计算，被上诉人作出《补缴通知》，单方变更2016年《变更协议》确定的补缴土地出让金数额，是因为对涉案土地在2016年评估基准日按原用途——科教用地进行地价评估时，评估方法发生变化，导致评估结果不一致。2016年确定补缴土地出让金时，按照住宅用地80%进行用途修正（也是2009年政府出让涉案土地时对涉案土地的评估方法）；此次《补缴通知》应当是以商业金融用地0.3进行用途修正。按照商业金融用地0.3对科教用地进行用途修正的依据是：原青岛市国土资源和房屋管理局制定的《关于印发青岛市若干产业项目用地地价评估指导目录的通知》（青土资房发【2015】36号）和青岛西海岸新区管委、青岛市黄岛区人民政府制定的《关于黄岛区城镇土地级别与基准地价调整更新的通知》（青西新管发【2016】26号）中的相关规定。因此，虽然在《补缴通知》中未援引该两份规范性文件，被上诉人陈述的法律依据也未包含该两份规范性文件，但作为评估方法的规范性文件，是被上诉人通知上诉人补缴土地出让金事实上的依据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条之规定，应当予以审查。综上，请求二审法院：撤销青岛市黄岛区人民法院作出的（2019）鲁0211行初88号行政裁定，责令青岛市黄岛区人民法院受理本案。 被上诉人黄岛区自然资源局答辩称，被上诉人所作的《关于补缴土地用途变更土地出让金的通知》对上诉人的权利义务不产生实际影响，因此不属于人民法院行政诉讼受案范围，原审裁定驳回上诉人的起诉合法有据。 关于原审法院的审判程序，上诉人明确表示不持异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 各方当事人原审时向法院提交的证据均已随案移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审查，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……。”本案中，被上诉人在原审答辩意见中称，其作出《关于补缴土地用途变更土地出让金的通知》的起因在于青岛市监察委员会向青岛西海岸新区管理委员会出具了《监察建议书》，且尚未针对补缴土地出让金一事作出最终的行政处理决定。综合上述情况以及涉案《关于补缴土地用途变更土地出让金的通知》的形式，该通知对上诉人的权利义务不产生实际影响，原审法院根据上述规定裁定驳回上诉人的原审起诉并无不当。关于上诉人提出的原审遗漏其要求判令被上诉人继续履行《变更协议》（编号：2016-095）的诉讼请求问题，经查阅原审卷宗中上诉人提交的证据《收据》并经上诉人确认，《变更协议》中所约定的补缴土地出让金款项已足额缴纳到位，上诉人已履行协议约定义务，故本院对上诉人提出该项诉求的原因进行了询问。经询问，上诉人明确该项诉讼请求实际上是指向《变更协议》确定的补缴数额以及该协议的效力是否确定的问题，换言之，上诉人旨在通过该诉求确认《补缴通知》合法与否。因此，上诉人要求撤销《补缴通知》的诉求和要求判令被上诉人继续履行《变更协议》的诉求在指向性上具有同一性，上诉人提出的原审法院遗漏其诉讼请求的主张缺乏依据，本院不予支持。关于上诉人提出的对规范性文件进行一并审查的问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款之规定，在对行政行为的合法性予以审查时，可以一并对规章以下规范性文件进行审查，但本案上诉人所诉请撤销的《补缴通知》并未进入实体审查阶段，且被上诉人在被诉《补缴通知》中并未援引该两份规范性文件，在原审庭审及二审法庭调查中亦明确表示被诉《补缴通知》的作出并未依据该两份规范性文件，故原审法院对上诉人提供的两份规范性文件未进行审查并无不当，对上诉人提出的原审法院未受理其要求对规范性文件进行一并审查的诉求错误的主张，本院不予支持。 综上，原审裁定结果正确，审判程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由缺乏依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  孙志刚 审判员  李玉兰 审判员  高沛沛 二〇一九年十一月一日 法官助理 张丽丽 书记员赵洪峰