重庆市第四中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）渝04行初166号 原告吴承义等37人（名单附后）。 诉讼代表人吴承义，男，苗族，1943年1月9日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。 诉讼代表人吴家书，男，苗族，1952年5月15日，住重庆市秀山土家族苗族自治县。 诉讼代表人吴承先，男，苗族，1945年3月25日，住重庆市秀山土家族苗族自治县。 被告秀山土家族苗族自治县人民政府。住所地:重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道渝秀大道69号。 法定代表人向业顺，该县县长。 行政机关负责人张薇，该县司法局局长。 委托代理人陈相瑶，该县司法局行政复议应诉科科长。 委托代理人陈煦锋，重庆恩杜律师事务所律师。 第三人秀山土家族苗族自治县溶溪镇人民政府。住所地：重庆市秀山土家族苗族自治县溶溪镇晨光居民委员会。 法定代表人杨波，该镇镇长。 行政机关负责人冉光建，该镇副镇长。 委托代理人李永洪，重庆群峰律师事务所律师。 原告吴承义等37人诉被告秀山土家族苗族自治县人民政府（以下简称秀山县政府）及第三人秀山土家族苗族自治县溶溪镇人民政府（以下简称溶溪镇政府）建设用地行政许可一案，向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年8月15日、2019年10月15日公开开庭审理了本案。原告吴承义、吴家万、吴家军、吴家书、吴家美及吴承义等37人的诉讼代表人吴承义、吴家书，被告秀山县政府的行政机关负责人张薇及委托代理人陈相瑶、陈煦锋，第三人溶溪镇政府的行政机关负责人冉光建及其委托代理人李永洪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 本诉行政行为是被告秀山县政府于2019年3月7日为第三人溶溪镇政府颁发秀国土准建（201X）集建字第0XX号《建设用地批准书》（以下简称《0XX号建设用地批准书》），批准溶溪镇政府使用位于秀山土家族苗族自治县溶溪镇晨光居民委员会（以下简称晨光居委）原溶溪镇中学校园范围内17950平方米土地用于建设溶溪镇敬老院建设工程。 原告吴承义等37人诉称，1979年，溶溪镇政府与原告所在组（原八组）协商，以租赁方式租用该组27.17亩“烂泥山”田修建造纸厂。双方签订的合同约定免除原告所在组每年应当交纳的农业税(18000斤贸易粮)和民工建勤、国防事业、教育费附加等四费，由政府另向原告所在组每年支付租金1300元。造纸厂经营十年后停产，政府一直在承担该土地的农业税和四费，但政府一直没有履行支付每年租金1300元的义务，其间欠付租金13000元。1996年，溶溪区二中(后变更为溶溪镇小学)选址造纸厂处，政府、区教办、溶溪中学、村委等领导与原告所在组(八组变更为十二组)协商继续租用土地事宜。1996年7月20日，晨光村十二组与溶溪区二中签订用地合同，原告所在组的农业税和四费转由溶溪区二中承担。合同约定解除原合同，涉案土地若有转让或者从事与教育无关的经营性企业，原告方有权出面干涉或者制止。该份协议的性质仍为租赁合同性质，原告方变相的在继续缴纳全组的农业税和四费。2014年，学校停办，留下一大片空地与校舍。原告全体村民曾多次要求政府及相关部门退还原告集体耕地未果。2016年，原告再次书面向溶溪镇政府、县教委要求解决土地及租金的有关事宜，同样未得到解决。2017年8月，溶溪镇政府强行在原告集体所有的涉案土地即学校校舍区域内修建敬老院，违反双方签订的用地合同的约定，改变土地的用途而用于非教育的基础建设，侵犯原告的合法权益，全体村民进行阻止。当时，溶溪镇政府向原告方提供了由秀山县政府颁发的秀国用(200X)字第0XX3号《国有土地使用证》，以及秀山县政府给溶溪镇政府颁发的[201X]年秀国用地字第0X0号《建设用地批准书》。原告才知晓涉案集体土地已于2003年没有经过任何法律程序就变更为国有土地。原告村民以场口组的名义于2018年10月向重庆市第四中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销秀国用(200X)字第0XX3号《国有土地使用证》和[201X]年秀国用地字第0X0号《建设用地批准书》。在案件审理过程中，原秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局（以下简称秀山县国土房管局）公告秀国用(200X)字第0XX3号《国有土地使用证》作废，同时注销了[201X]年秀国用地字第0X0号《建设用地批准书》，故场口组撤回了起诉。现秀山县政府又于2019年3月7日给溶溪镇政府颁发《0XX号建设用地批准书》。秀山县政府批准给溶溪镇政府使用的土地属于原告集体村民所有的集体土地，该土地在1996年时系租赁给学校用于办教育事业。学校从1996年开始租赁，时至今日其期限已经超过20年。根据合同法及相关法律的规定，租赁期限超过20年的部分无效。即在没有签订新的租赁合同的情况下，学校使用原告土地最长的期限不得超过20年。因此，学校应当在2016年7月19日前将土地使用权退还给原告。然而秀山县政府在没有经过原告的同意之下，擅自将原告土地使用权批准给溶溪镇政府用于建设用地。该行政行为属于违法行为。且溶溪镇政府作为行政机关其本身就不具备享有农村集体土地使用权的主体资格。因此，秀山县政府的行政行为违反法律的规定，严重侵犯了原告的合法权利，该违法行为应当予以撤销。故请求撤销秀山县政府于2019年3月7日作出的秀国土准建(201X)集建字第0XX号《建设用地批准书》。本案案件受理费由秀山县政府承担。 为了证明其主张，原告吴承义等37人向本院提交了以下证据： 1.《用地合同书》。证明涉案土地权属属于原告，纸厂和中学使用涉案土地是租赁性质。 2.黄廷贞的调查笔录、王碧仙的调查笔录、肖定华的调查笔录。证明涉案土地权属属于原告，支付的1万元是每年支付1300元的租金，共10年的租金。 3.[201X]年秀国用地字第0X0号《建设用地批准书》及秀山县溶溪镇敬老院建设工程（土地划拨）项目用地红线图，秀山国土房管〔2018〕公字第24号《秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局公告》，秀山国土房管（2018）废字第19号《秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局公告》。证明2003年涉案土地虽办理了房地产权证，但在2018年12月3日秀山县国土房管局将国有土地使用权证注销，同时注销了建设用地批准书。 4.关于解决原老八组与溶溪乡中学土地租赁纠纷的报告。证明溶溪乡中学租赁原告土地，2016年农业税全国减免后，原告申请溶溪镇政府解决租赁费。 5.秀国土准建（201X）集建字第0XX号《建设用地批准书》。证明该批准书不合法，应当撤销。 6.推荐书，秀山土家族苗族自治县溶溪镇晨光居民委员会证明二份。证明吴承义等37人是37户的户主，能代表晨光村十二组182人提起本案诉讼，吴承义等37户属于原溶溪公社晨光大队第八生产队，后该第八生产队变更为晨光村十二组。 被告秀山县政府辩称，一、秀山县政府为溶溪镇政府办理的秀国土准建(201X)集建字第0XX号《建设用地批准书》的证据充分，程序合法。本案证据证明，1978年在涉案土地上修建造纸厂，溶溪镇政府（原溶溪乡政府）已支付原告方相应的补偿。1996年7月，溶溪区二中与晨光村十二组签订用地合同，约定免除晨光村十二组农业税、统筹费，并补偿晨光村十二组占地补偿费1万元。溶溪镇政府实际履行用地合同约定义务后，溶溪区二中实际取得涉案土地使用权，并在案涉土地上修建校舍。溶溪区二中撤销并入秀山土家族苗族自治县溶溪中心校（以下简称溶溪镇中心校）后，溶溪镇中心校承继涉案土地使用权。2017年5月8日，溶溪镇政府与溶溪镇中心校签订协议，约定溶溪镇中心校涉案土地及校舍移交给溶溪镇政府管理和使用，溶溪镇政府可在校园范围内选址建设敬老院。后秀山土家族苗族自治县教育委员会（以下简称秀山县教委）出具函件同意将涉案土地及校舍全部移交溶溪镇政府修建敬老院。故溶溪镇政府已合法取得案涉土地使用权。秀山土家族苗族自治县发展和改革委员会（以下简称秀山县发改委）于2015年10月22日批准秀山县溶溪镇敬老院建设工程立项，该建设工程项目已于2017年6月12日取得《建设用地规划许可证》，晨光居委于2018年12月25日出具《证明》，证明溶溪镇政府享有的涉案土地使用权来源合法，四至界限清楚，无权属争议。溶溪镇政府于2018年12月26日向秀山县国土房管局递交办理秀山县溶溪镇敬老院建设工程集体土地用地手续申请。秀山县国土房管局于2019年1月16日向秀山县政府递交将涉案土地使用权拨用给溶溪镇政府用作实施秀山县溶溪镇敬老院建设工程用地的请示。秀山县政府于2019年3月5日作出批复，同意将位于晨光居委17950平方米集体土地使用权行政拨给溶溪镇政府，用作实施秀山县溶溪镇敬老院建设工程，并于2019年3月7日为溶溪镇政府办理《0XX号建设用地批准书》。上述事实，足以证明秀山县政府为溶溪镇政府办理《0XX号建设用地批准书》的证据充分，程序合法。二、秀山县政府为溶溪镇政府办理《0XX号建设用地批准书》符合法规规定。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条规定，乡(镇)或村办企事业单位使用的集体土地，《六十条》公布时起至一九八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时止使用的，有下情况之一的，分别属于该乡(镇)或村农民集体所有:1.签订过用地协议的(不含租借)；2.经县、乡(公社)、村(大队)批准或同意，并进行了适当的土地调整或者经过一定补偿。本案中，溶溪镇政府已以免除晨光村十二组农业税、统筹费，另补偿现金1万元作为纸厂、溶溪区二中取得涉案土地对晨光村十二组的补偿。因此，秀山县政府根据前述规定批准将涉案土地使用权行政拨给溶溪镇政府用于修建敬老院，并为溶溪镇政府办理《0XX号建设用地批准书》符合法规规定。三、原告请求撤销《0XX号建设用地批准书》所依据的事实及理由不能成立。1.原告认为溶溪镇政府系租赁其土地修建纸厂，且《用地合同书》仍为租赁合同性质违背客观事实。一是《用地合同书》已明确载明溶溪区二中与晨光村十二组于1996年7月24日协商，将纸厂征地总面积划为学校用地使用。其“征地”二字已足以证明《用地合同书》不具有“租赁”性质。二是《用地合同书》第一条约定，晨光村十二组在乡内应征收的农业税、统筹费全部免交;第二条约定，占地补偿费1万元于1996年12月31日以前由溶溪乡政府一次性付给晨光村十二组，由该组推选代表领取，补偿后一刀断、一斧切。合同签订后，溶溪镇政府已按约定履行义务。前述“占地补偿费”足以证明系溶溪镇政府对涉案土地的补偿而非“租赁”；“补偿后一刀断，一斧切”证明溶溪镇政府已通过补偿让溶溪区二中取得涉案土地使用权。三是《用地合同书》中无任何关于“租赁”的文字表述。上述理由足以证明原告主张“租赁”无事实依据。如果原告主张“租赁”，其应先提起请求解除《用地合同书》的民事诉讼，若法院判决解除《用地合同书》，则原告才能再行提起请求撤销《0XX号建设用地批准书》的行政诉讼。2.原告认为溶溪镇政府作为行政机关不具备享有农村集体土地使用权的主体资格错误。乡(镇)人民政府可以根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》的相关规定享有集体土地使用权。四、原告的主体不适格，其起诉应当被驳回。诉状上仅载明诉讼代表人，不能确定除到庭的四位原告外，其他原告的起诉是否为其真实意思。五、本案属于重复起诉，应当驳回其起诉。综上，本诉《0XX号建设用地批准书》证据充分，适用法律正确，请求驳回原告的诉讼请求，并由原告承担案件受理费。 为了证明其主张，被告秀山县政府向本院提交了以下证据： 1.秀计办（78）字第190号，秀社企业（78）字第36号《秀山县计划委员会秀山县社队企业局关于兴办溶溪社办机制纸厂企业的批复》。证明涉案土地于1978年经秀山县计划委员会、秀山县社队企业局批复同意兴办溶溪社办机制纸厂。 2.《用地合同书》。证明溶溪区二中与晨光村十二组于1996年签订合同，根据合同约定溶溪镇政府已对原告给予了土地补偿，溶溪区二中取得涉案土地使用权。 3.秀山发改函〔2015〕228号《关于溶溪镇敬老院建设工程立项的复函》。证明溶溪镇敬老院建设工程于2015年经秀山县发改委批准立项。 4.《协议》。证明溶溪镇中心校已将涉案土地及校舍全部移交溶溪镇政府管理使用，可选址建设敬老院，且已获得秀山县教委的追认，故溶溪镇政府合法取得涉案土地的使用权。 5.秀山教函〔2017〕103号《关于同意在原溶溪镇中学校区内建设溶溪镇敬老院的函》。证明秀山县教委同意将溶溪镇中学校用地及校舍全部移交溶溪镇政府用于修建敬老院。 6.地字第5002412017000XX号《建设用地规划许可证》及附件。证明溶溪镇敬老院建设工程已于2017年6月12日取得建设用地规划许可。 7.秀山土家族苗族自治县溶溪镇晨光居民委员会《证明》。证明涉案土地从1978年至今的使用情况，及溶溪镇政府享有的涉案土地使用权来源合法，四至界限清楚，无权属争议等相关事实。 8.《关于办理溶溪镇敬老院建设工程项目用地手续的申请》。证明溶溪镇政府于2018年12月26日向秀山县国土房管局申请办理溶溪镇敬老院建设工程集体土地用地手续。 9.秀山国土房管文〔2019〕7号《关于溶溪镇敬老院建设工程行政拨用集体土地使用权的请示》。证明秀山县国土房管局向秀山县政府递交请示，拟将涉案土地拨给溶溪镇政府用于实施溶溪镇敬老院建设工程，请示中述明根据《用地合同书》溶溪镇政府已对晨光村十二组给予了涉案土地的补偿，认定涉案土地为溶溪镇农民集体所有建设用地符合法律规定。 10.秀山府〔2019〕119号《关于溶溪镇敬老院建设工程行政划拨集体土地使用权的批复》。证明秀山县政府于2019年3月5日同意将位于晨光居委17950平方米集体土地使用权行政划拨给溶溪镇政府用作实施溶溪镇敬老院建设工程。 11.秀国土准建（201X）集建字第0XX号《建设用地批准书》。证明秀山县政府为溶溪镇政府办理《0XX号建设用地批准书》。 12.（2019）渝04行初96号《行政裁定书》。证明原告在此前，以同样的事实及理由撤诉后再次提起本诉，属重复诉讼。 第三人溶溪镇政府述称，一、原告吴承义等37人无权代表整个集体经济组织向人民法院就本案提起诉讼，其起诉应当被驳回。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条规定，召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。由此，吴承义等37人要代表其所在的集体经济组织提起诉讼，必须要符合其已达全组村民的三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表。经了解，秀山土家族苗族自治县溶溪镇晨光居民委员会场口组（以下简称晨光居委场口组）现有273户574名村民，显然吴承义等37人所代表的37户村民未达到三分之二的要求，故吴承义等37人无权代表集体经济组织提起诉讼，诉讼主体不适格，其起诉应当被驳回，且诉讼上仅有三名诉讼代表人签名捺印而无其他原告签名捺印，不能证明其起诉是其余原告的真实意思。二、本案事实。1979年，经四川省秀山县计划委员会和四川省秀山县社队企业局批复同意兴办溶溪社办机制纸厂，占用晨光村七组和八组土地26.9亩。经与集体协商，达成协议为免除所占土地的农业税、民工建勤、国防事业、教育附加费等费用，并支付了部分费用进行了相应的补偿。溶溪社办机制纸厂修建完工后经营几年倒闭，该厂房及土地荒废。为发展乡镇教育事业，1996年7月22日，溶溪区二中与晨光村十二组签订《用地合同书》，约定：1.双方协商将纸厂征地面积划为学校用地，晨光村十二组的农业税、统筹费等全部免收。2.占地补偿费1万元由溶溪乡（镇）政府一次性支付给晨光村十二组。3.学校占地后，若有转让或者从事与教育无关的经营性企业，晨光村十二组有权出面干涉或者制止。从溶溪区二中与晨光村十二组签订的《用地合同书》体现出来的内容看，晨光村十二组是以免除各种税费和取得1万元现金的方式将该地的使用权转让给了溶溪区二中，该《用地合同书》的性质为土地转让，至于双方约定该地之后若另行转让或者用于从事经营性的企业，晨光村十二组可以制止，只是双方对转让地的用途进行了约定，不能以此否认溶溪区二中取得该地使用权的事实。原告诉称仍然属于租赁性质与客观事实和约定完全不符。2014年，因修建在纸厂的溶溪镇初级中学生源逐年减少，溶溪镇初级中学与溶溪中学合并办学。合并办学后，溶溪镇初级中学校舍荒废。为发展公共福利事业，有效盘活学校资产。2017年5月8日，溶溪镇政府与溶溪镇中心校签订《协议书》，约定：溶溪镇中心校将中学用地(范围为学校围墙以内)及校舍移交给溶溪镇政府管理和使用，溶溪镇政府在校园范围内选址建设敬老院。2017年5月11日，秀山县教委向秀山县国土房管局出具《关于同意在原溶溪镇中学校区内建设溶溪镇敬老院的函》，该函中明确载明同意将原溶溪镇中学校用地及校园内校舍全部移交溶溪镇政府用于修建敬老院。据此，通过溶溪镇中心校向溶溪镇政府移交了溶溪镇初级中学的所占土地及校内其他资产，并着手办理修建敬老院的审批手续。秀山县发改委于2015年10月22日作出《关于溶溪镇敬老院建设工程立项的复函》，对秀山县溶溪镇敬老院建设工程批准立项。2017年6月12日取得秀山土家族自治县规划局（以下简称秀山县规划局）颁发的该项目的《建设用地规划许可证》。溶溪镇政府于2018年12月26日向秀山县国土房管局递交《关于办理溶溪镇敬老院建设工程项目用地手续的申请》，申请办理秀山县溶溪镇敬老院建设工程集体土地用地手续。同时提交了四川省秀山县计划委员会和四川省秀山县社队企业局同意兴办溶溪社办机制纸厂批复、溶溪区溶溪乡晨光村十二组签订《用地合同书》、溶溪镇政府与溶溪镇中心校签订的《协议书》、秀山县教委向秀山县国土房管局出具《关于同意在原溶溪镇中学校区内建设溶溪镇敬老院的函》、秀山县发改委于2015年10月22日作出《关于溶溪镇敬老院建设工程立项的复函》、2017年6月12日秀山县规划局颁发的该项目的《建设用地规划许可证》以及由晨光居委出具的证实“项目土地房屋来源合法、四至界限清楚、无权属争议，对该地用于建设溶溪镇敬老院工程，对申请登记办理土地批准和土地登记手续的宗地使用无异议”的《证明》等材料。随后，秀山县国土房管局于2019年1月16日向秀山县政府递交《关于溶溪镇敬老院建设工程行政拨用集体土地使用权的请示》，请求将案涉土地使用权拨用给溶溪镇政府用作实施秀山县溶溪镇敬老院建设工程用地。2019年3月5日，秀山县政府在综合审查全部证据材料后，作出《关于溶溪镇敬老院建设工程行政划拨集体土地使用权的批复》，原则同意将位于溶溪镇晨光居委17950平方米集体土地使用权行政拨给溶溪镇政府，用作实施秀山县溶溪镇敬老院建设工程。并于2019年3月7日，秀山县政府为溶溪镇政府办理《0XX号建设用地批准书》。三、秀山县政府为溶溪镇政府颁发的《0XX号建设用地批准书》有事实和法律依据，程序合法，吴承义等37人认为颁证违法的所有理由均不能成立。1.溶溪镇政府依法取得了涉案项目土地使用权。一是《用地合同书》系土地转让，溶溪区二中据此取得了该地的土地使用权。首先，1996年7月22日，溶溪区二中与晨光村十二组签订的《用地合同书》性质为土地转让合同。从合同内容来看，晨光村十二组将该地交付给溶溪区二中使用，是永久性的使用，并没有使用年限的约定，明显具有土地转让性质。其次，溶溪区二中取得该地的使用权支付了相应的对价，通过溶溪镇政府免除了该地相应税费，并支付了1万元的土地转让金。第三，双方在协议中并未约定租赁期限、租金支付等内容，根本就不具备土地租赁合同的基本要件。由此，该协议的内容明显是土地转让而非土地租赁。虽然在协议中约定“学校占地后，若有转让或者从事与教育无关的经营性企业，晨光村十二组有权出面干涉或者制止”的内容，但该约定仅仅是在土地转让时对土地用途的约定，并不能因此改变该协议的性质，也不能因此改变溶溪区二中根据该协议已经取得该土地使用权的事实。二是溶溪镇政府取得该地的使用权是基于溶溪镇政府与溶溪区二中签订的《协议书》以及秀山县教委向国土部门所发的函而取得。根据协议及教委的函，溶溪镇中心校将其依法享有土地使用权的土地及校园移交给溶溪镇政府，并同意溶溪镇政府基于社会公益事业的需要在该地上修建敬老院。溶溪镇政府是合法取得该地的使用权。三是对于该宗地的权属问题，吴承义等37人所在的晨光居委出具的《证明》证实，肯定了溶溪镇中心校对该地的权属清楚、无争议，也肯定了溶溪镇政府用于敬老院是该居委会的共同意愿。同时，晨光村作为当时在《用地合同书》签字的监督机关，其出具证明的内容也肯定了当时签订的《用地合同书》的性质就是土地转让。2.秀山县政府向溶溪镇政府颁发《0XX号建设用地批准书》有事实和法律依据。溶溪镇敬老院建设工程已获秀山县发改委批准立项，获得了秀山县规划局颁发的《建设用地规划许可证》，溶溪镇政府根据《用地同书》、《协议书》、相关函件及《证明》等材料，合法取得了涉案土地的使用权，符合颁证基本前提条件。因此，在秀山县国土房管局向秀山县政府提交办理溶溪镇敬老院建设工程项目用地手续的申请后，秀山县政府根据本案的基本事实结合法律规定，同意将位于晨光居委17950平方米集体土地使用权行政拨给溶溪镇政府，用作实施溶溪镇敬老院建设工程，并为溶溪镇政府办理《0XX号建设用地批准书》。四、本案属于重复起诉。如果涉案土地属于原告集体经济组织，其曾就相同的事实和理由提起过诉讼，属重复起诉。综上，《0XX号建设用地批准书》有事实和法律依据，吴承义等37人主体不适格，且重复起诉，请求驳回其起诉，或驳回其诉讼请求。 为了证明其主张，第三人溶溪镇政府向本院提交了以下证据及法律依据： 1.秀山土家族苗族自治县公安局溶溪派出所《证明》。证明晨光居委场口组共有243户574人，原告起诉的人数未达到法律的规定，无权提起诉讼。 2.秀山府〔2003〕170号《关于同意溶溪镇调整村民委员会建制的批复》。证明2003年7月23日，晨光村十组、十一组、十二组合并为现晨光居委场口组。 3.领据。证明溶溪镇政府向原告支付了土地补偿费1万元，属于土地补偿性质。 4.秀山土家族苗族自治县溶溪镇人民政府证明。证明1978年溶溪乡机制纸厂占地后，晨光村十二组农户没有缴纳过农业税费。 5.秀山土家族苗族自治县溶溪镇人民政府关于无法提供原溶溪乡办纸厂用地协议的情况说明。证明未查询到1978年用地资料。 法律依据：《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第2项，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二第一款第（三）项，渝国土房管发〔2014〕4号《重庆市国土房管局关于规范建设用地批准书管理的通知》第三条。 经庭审质证，被告秀山县政府对原告吴承义等37人举示的证据质证意见为：证据1的真实性、关联性、合法性均认可，但不能达到证明目的，反而能达到秀山县政府举示该证据的证明目的，即本合同不是租赁性质，是征地后再次对原告进行补偿。证据2的真实性、合法性不认可，调查人的资格不合法，无权进行调查，调查笔录是复印件，无原件进行核实，被调查人的签名与用地合同的签名不一致。证据3的真实性无异议。证据4是否收到该报告，由溶溪镇政府确认，但从形式上看，无申请人签名和捺印。证据5的真实性、关联性、合法性均认可。证据6中的推荐书中的手印是否为本诉原告所捺印无法确认，没有提交户口簿佐证该些人系该些户的户主，没有37人的联系方式，没有载明用途，故该推荐书不具有真实性，不符合证据形式要件；该组证据中的证明，没有出具证明的联系人和联系方式，也不能证明系居委会经调查核实后作出的证明，应当以公安机关出具的户籍信息为准，不能达到证明目的。 第三人溶溪镇政府对原告吴承义等37人举示的证据质证意见为：证据1的真实性不持异议，不能达到证明目的，该合同未载明租赁和租赁期限，如果是租赁，租金应当按期支付。证据2是打印件，内容是一致的，是否经调查人确认不明，证人应当出庭作证，且证明的内容与客观事实相悖，不真实。证据3的真实性不持异议，撤销的结果与本案没有关联性。证据4，溶溪镇政府不知情，陈述的事实和理由不成立。证据5的真实性、关联性、合法性均无异议。证据6中的推荐书，以严桂花户为例，不能证明全户人员推荐严桂花为代表人，没有对推荐书用途作出说明，也无推荐人签字，不能过到推荐目的；该组证据中的证明，应当有相应证据佐证，户籍信息应当以公安机关的户籍证明及农村承包经营权证载明的为准。 经庭审质证，原告吴承义等37人对被告秀山县政府举示的证据质证意见为：证据1，该批复不能代替土地批准，只是成立了溶溪社办机制纸厂，与涉案土地无关。证据2，真实，不认可证明目的。证据3，项目是否合法与本案无关，原告诉的是土地。证据4与本案无关，不能达到证明目的。证据5与本案有关联，但不合法，不能达到证明目的。证据6与本案无关，该证已被撤销。证据7不真实，村委会并未作该证明。证据8与本案无关，原告只涉及土地。证据9，真实，但与土地无关。证据10，不合法。证据11，真实，没有土地来源，不合法。证据12真实，但提起诉讼的是晨光居委场口组，该组系合并组，代表晨光村十二组提起诉讼，其他村民不一定同意，故场口组组长撤回了起诉，现在系晨光村十二组的村民提起的诉讼。 第三人溶溪镇政府对被告秀山县政府举示的证据质证意见为：证据1-11的真实性、合法性、关联性均不持异议，能够证明秀山县政府给溶溪镇政府颁发的建设用地批准书合法。证据12的真实性不持异议，原告二次诉讼均是以同一事实及理由提起的诉讼，属重复起诉，应当驳回。 经庭审质证，原告吴承义等37人对第三人溶溪镇政府提交的证据和法律依据质证意见为：证据1，真实，但不能达到证明目的，现在场口组是由多个组合并，涉案土地是原八组的土地，与其他组没有关系。证据2没有意见。证据3，收到1万元属实，但该1万元支付的是拖欠的租金费用。证据4，从1978年到2006年免除所有费用属实，系作为租金。证据5，因订立新合同后，原合同已毁，现已找不到。法律依据，均不适用于本案。 被告秀山县政府对第三人溶溪镇政府提交的证据和法律依据质证意见为：证据1的真实性、关联性、合法性均无异议，能够达到证明目的。证据2的真实性、合法性和关联性无异议。证据3的真实性、合法性和关联性不持异议，领据上载明的资金性质为占地费，说明原告同意属于征地性质，该1万元系学校建校时对原告的再次补偿，原告起诉没有事实依据。证据4能证明征地事实。证据5没有异议。法律依据，均适用于本案。 经庭审举证质证，本院对原告吴承义等37人、被告秀山县政府和第三人溶溪镇政府举示的证据和法律依据认证如下： 1.对原告吴承义等37人举示的证据1-6评述如下：证据1虽是复印件，但秀山县政府和溶溪镇政府均认可，予以采信。证据2中的证人无身份信息材料，真实性无法确认，不予采信。证据3证明涉案土地在2017年颁发了建设用地批准书，但在2018年被秀山县国土房管局注销，于同年秀山县国土房管局注销了涉案土地秀国用（200X）字第0XX3号《国有土地使用权证》的事实，与本案有关联，予以采信。证据4系打印件，又无其他证据印证已递交给了溶溪镇政府，达不到其证明目的，不予采信。证据5系本案的标的，与本案待证事实有关联，予以采信。证据6证明晨光村十二组现共44户176人，吴承义等37人系晨光村十二组的村民，其37人代表该组37户的家庭成员，与本案有关联，予以采信。 2.对被告秀山县政府举示的证据1-12评述如下：证据1证明溶溪社办机制纸厂兴办于1978年的事实，与本案有关联，予以采信。证据2与原告举示的证据1相同，采信理由一致。证据3证明溶溪镇敬老院建设工程已经批准立项，建设业主为溶溪镇政府，建设地址确定在溶溪镇晨光居委，与本案有关联，予以采信。证据4证明涉案土地由溶溪中学校移交给溶溪镇政府的事实，与本案有关联，予以采信。证据5证明秀山县教委同意将溶溪中学校用地及校舍移交给溶溪镇政府修建敬老院，与本案有关联，予以采信。证据6证明溶溪镇敬老院建设工程项目用地17950平方米位于晨光居委已获规划许可，与本案有关联，予以采信。证据7证明溶溪镇晨光居委对涉案土地使用的意见，与本案有关联，予以采信。证据8证明溶溪镇政府申请办理涉案土地的用地手续的事实，与本案有关联，予以采信。证据9证明秀山县国土房管局向秀山县政府申请将涉案土地划拨给溶溪镇政府建设溶溪镇敬老院，与本案有关联，予以采信。证据10证明秀山县政府同意将涉案土地划拨给溶溪镇政府用于建设敬老院，与本案有关联，予以采信。证据11系本案标的，与本案有关联，予以采信。证据12具有真实性，与本案有关联，予以采信。 3.对第三人溶溪镇政府举示的证据1-5和法律依据评述如下：证据1只能证明晨光居委场口组的人数，不能证明原晨光村十二组（晨光村八组）的人数，与本案无关联，不予采信。证据2证明原告所在组的合并情况，与本案有关联，予以采信。证据3证明晨光村十二组领取了合同书约定的1万元，与本案有关联，予以采信。证据4是溶溪镇政府的自述证明，但原告认可，予以采信。证据5是溶溪镇政府的自述证明，但原告对原合同的去向进行了说明，原合同已销毁，与本案有关联，予以采信。法律依据，是否适用在本院认为中阐述。 经审理查明，1978年9月，秀山县为了大力发展社队企业，经秀山县计划委员会、秀山县社队企业局批复同意溶溪公社革委会兴办溶溪社办机制纸厂。溶溪公社（因机构改革更名为溶溪乡政府，后又更名为现溶溪镇政府）与晨光大队第八生产队（后更名为晨光村十二组，村组合并后该组与晨光村十组、十一组合并为现晨光居委场口组）达成用地协议，约定在晨光大队第八生产队的17950平方米的涉案土地上兴建溶溪社办机制纸厂，溶溪公社免除该队农业税、统筹费等全部税费。1987年，溶溪社办机制纸厂因经营不善停产闲置。1996年7月22日，溶溪区第二中学校（后更名为溶溪镇中学校，甲方）与晨光村十二组（乙方）签订《用地合同书》，协商将溶溪社办机制纸厂征地总面积划为学校使用，双方约定：一、乙方对乡政府在乡内征收的农业税、统筹费（民工建勤费、国防事业费、教育费附加、军属五保优待费）全部免交；二、占地补赏（偿）费壹万元于1996年12月31日以前由溶溪乡政府一次付给乙方，由乙方推选代表领取。补赏（偿）后一刀断、一斧切；三、学校占地后，若有转让或从事与教育无关的经营性企业，乙方有权出面干涉或制止；四、占地边界以原溶溪乡纸厂占地面积边界为界，界内一切付（附）着物，修建损坏时，甲方一律不作补赏（偿）；五、本合同签订后，对乡政府付给乙方壹万元资金若不兑现或超过96年12月31日而造成的一切后果一律由甲方负责；六、在施工中，乙方任何人不得以任何借口和理由干涉甲方施工，若造成甲方施工停工，一切经济损失由乙方负责；七、本合同签订后，乙方与溶溪乡政府所签原合同终止；八、以上合同双方共同遵守，从签字之日起生效。甲乙双方代表在《用地合同书》上签字确认，溶溪区公委、溶溪区教办、溶溪乡政府、晨光村民委、溶溪法律服务所作为监督机关在《用地合同书》上由代表签字确认。嗣后，溶溪镇政府继续免除晨光村十二组的农业税和统筹费，晨光村十二组领取了约定的1万元。同年，溶溪社办机制纸厂用地改建为溶溪区第二中学校。因溶溪镇中学校生源不断减少，2014年溶溪镇中学校与溶溪中学校合并，溶溪镇中学校校区和校舍闲置，其校区及校舍资产由溶溪镇中心校管理。2015年，溶溪镇政府向秀山县发改委递交《关于敬老院工程项目立项的请示》，拟建敬老院。2015年10月22日，秀山县发改委作出《关于溶溪镇敬老院建设工程立项的复函》，同意溶溪镇政府实施溶溪镇敬老院建设工程项目，项目建设地址为溶溪镇晨光居委，项目预计总投资1025万元，建设规模为新建敬老院业务用房4050平方米。2017年5月8日，溶溪镇政府与溶溪镇中心校签订《协议》，由溶溪镇中心校将溶溪镇中学校用地（范围为原学校围墙以内）及校舍全部移交给溶溪镇政府管理使用，溶溪镇政府在校园范围内选址建设敬老院。同月11日，秀山县教委向秀山县国土房管局函告其同意将溶溪镇中学校用地及校舍资产全部移交给溶溪镇政府，用于修建敬老院，由溶溪镇政府办理相关手续。2017年6月，溶溪镇政府取得溶溪镇敬老院《建设用地规划许可证》，秀山县规划局批准溶溪镇敬老院建设工程项目位于溶溪镇晨光居委，建设用地总面积为17950平方米。2018年12月26日，溶溪镇政府向秀山县国土房管局递交《关于办理溶溪镇敬老院建设工程项目用地手续的申请》，申请溶溪镇敬老院建设工程集体土地用地手续。经秀山县国土房管局审核，该局拟同意将溶溪镇晨光居委（原溶溪镇中学校校园范围内）17950平方米集体土地使用权行政拨用给溶溪镇政府，用作实施溶溪镇敬老院建设工程用地，并向秀山县政府递交了《关于溶溪镇敬老院建设工程行政拨用集体土地使用权的请示》。秀山县政府收到该请示后于2019年3月5日作出《关于溶溪镇敬老院建设工程行政划拨集体土地使用权的批复》，同意将溶溪镇晨光居委17950平方米集体土地使用权行政拨给溶溪镇政府，用作实施溶溪镇敬老院建设工程。同年3月7日，秀山县政府作出《0XX号建设用地批准书》，批准溶溪镇政府使用位于溶溪镇晨光居委（原溶溪镇中学校园范围内）17950平方米土地用于建设溶溪镇敬老院建设工程。晨光居委场口组向本案提起了撤销《0XX号建设用地批准书》行政诉讼，后又撤回了起诉，本院于2019年5月14日作出（2019）渝04行初96号行政裁定，准许晨光居委场口组撤回起诉。2019年6月10日，吴承义等37人认为该批准书侵犯其合法权益，遂提起本案诉讼，诉如前请。 另查明，2017年6月12日，秀山县政府为溶溪镇政府颁发[201X]年秀国用地字第0X0号《建设用地批准书》，批准溶溪镇政府使用位于溶溪镇晨光居委（原溶溪镇中学校园范围内）17950平方米土地用于建设溶溪镇敬老院建设工程。2018年11月28日，秀山县国土房管局公告注销了溶溪镇中心校（溶溪镇中学校）秀国用（200X）字第0XX3号《国有土地使用权证》。2018年12月3日，秀山县国土房管局公告注销了[201X]年秀国用地字第0X0号《建设用地批准书》。 本院认为，本案系原告吴承义等37人请求撤销被告秀山县政府为第三人溶溪镇政府颁发的《0XX号建设用地批准书》的一审行政案件。本案争议的焦点是：吴承义等37人是否具有原告主体资格。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第（一）项规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”据此，公民、法人或者其他组织的不动产所有权、使用权等合法权益受到行政行为的不利影响或不法侵害的，法律赋予公民、法人或者其他组织原告资格，有权对该行政行为提起行政诉讼；反之则不具有原告资格，其提起的诉讼应当被驳回。本案中，涉案土地在1978年兴办溶溪社办机制纸厂时，溶溪公社（溶溪镇政府）与晨光大队第八生产队（晨光村十二组）达成用地协议，涉案土地用于兴办纸厂，免除第八生产队的农业税等税费。从1996年签订的《用地合同书》内容及各方陈述的事实，结合涉案土地长期使用情况，上述用地协议认定为具有租借协议性质理由不充分，且吴承义等37人未提交当时溶溪公社兴办溶溪社办机制纸厂占用涉案土地系其向晨光村十二组租借的证据。故根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第一款第1项规定，本着从实际出发，尊重历史，面对现实的原则，吴承义等37人主张涉案土地属于晨光村十二组所有的意见碍难成立，且吴承义等37人没有提交其他证据证明其对涉案土地及地上构筑物享有使用权等其他权利，故秀山县政府为溶溪镇政府颁发的本诉《0XX号建设用地批准书》未对吴承义等37人的合法权益产生不利影响或造成损害，根据上述规定，其不具有原告主体资格，其起诉应当被驳回。 关于原告吴承义等37人是否能以集体经济组织成员提起本案诉讼及行政诉状上仅有吴承义等三人签字能否代表其他原告的真实意思的问题。经查，吴承义等37人所在的晨光村十二组已合并到晨光居委场口组，晨光村十二组已不存在，该十二组共44户，吴承义等37人系37户农户代表，代表的集体经济组织成员明显已过该十二组村民的半数，参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，其可以该十二组的集体经济组织成员提起本案诉讼。吴承义等三人系37人推荐的代表，在行政诉状上的签字也能代表37人的真实意思。故秀山县政府、溶溪镇政府提出的涉及上述问题的辩解意见不能成立，不予采纳。 关于本案是否为重复诉讼问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定，“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”本案中，前后两诉虽标的、请求相同，但前诉的原告系晨光居委场口组，而后诉系吴承义等37人，当事人不同，结合前诉撤诉的原由，本诉不构成重复起诉，故秀山县政府、溶溪镇政府提出的涉及上述问题的辩解意见不成立，不予采纳。 综上，原告吴承义等37人不具有原告主体资格。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告吴承义等37人的起诉。 案件受理费50元，退还原告吴承义等37人。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。 审 判 长  蒲开明 人民陪审员  冯成发 人民陪审员  王贤江 二〇一九年十一月一日 法官 助理  周 余 书 记 员  王丽君 附：原告吴承义等37人名单 原告严桂花，女，汉族，1954年6月27日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。 原告吴承忠，男，苗族，1967年8月15日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。 原告严玉香，女，汉族，1967年10月4日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。 原告吴红英，女，苗族，1968年11月19日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。 原告吴家汉，男，苗族，1965年6月6日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。 原告饶正礼，男，汉族，1967年1月25日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。 原告张开碧，女，汉族，1939年8月3日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。 原告吴家行，男，苗族，1973年9月20日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。 原告吴家祥，男，苗族，1962年3月4日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。 原告吴田，女，苗族，1992年8月25日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。 原告吴家文，男，苗族，1976年10月10日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。 原告阚义军，男，苗族，1974年9月26日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。 原告赵玉珍，女，汉族，1972年8月15日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。 原告陈菊云，女，汉族，1953年5月21日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。 原告吴家金，男，苗族，1973年10月16日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。 原告吴家明，男，苗族，1973年9月14日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。 原告任光仙，女，汉族，1949年3月13日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。 原告吴家华，男，苗族，1949年1月4日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。 原告吴家美，男，苗族，1951年9月25日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。 原告龚永安，男，汉族，1968年12月28日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。 原告吴家祥，男，苗族，1966年4月20日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。 原告李桂林，男，土家族，1972年8月17日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。 原告郭姣，女，汉族，1989年12月20日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。 原告喻兰英，女，汉族，1942年5月6日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。 原告吴家军，男，苗族，1963年8月8日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。 原告赵素娥，女，汉族，1959年12月28日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。 原告吴家万，男，苗族，1959年6月19日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。 原告吴会义，男，苗族，1969年2月28日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。 原告肖红，男，汉族，1974年6月6日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。 原告吴啟兵，男，苗族，1974年5月13日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。 原告王春彦，女，汉族，1975年5月26日出生，户籍地四川省中江县，住重庆市秀山土家族苗族自治县。 原告吴承相，男，苗族，1946年6月24日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。 原告吴家军，男，苗族，1965年2月3日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。 原告吴家卫，男，苗族，1962年1月4日出生，户籍地贵州省铜仁市，住重庆市秀山土家族苗族自治县。 原告吴承义，男，苗族，1943年1月9日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。 原告吴家书，男，苗族，1952年5月15日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。 原告吴承先，男，苗族，1945年3月25日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。