上海市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2019）沪01行终900号上诉人（原审原告）上海恬锦展览道具制作有限公司，住所地上海市奉贤区南桥镇奉浦大道818号441室。法定代表人田涛，总经理。委托代理人宋奕多，上海云赢律师事务所律师。委托代理人华晨兴，上海云赢律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上海市奉贤区四团镇人民政府，住所地上海市奉贤区四团镇川南奉公路8123号。法定代表人张宏，镇长。委托代理人程志军，上海市奉贤区四团镇经济管理事物中心工作人员。委托代理人陆叶，上海理帅律师事务所律师。上诉人上海恬锦展览道具制作有限公司（以下简称恬锦公司）因与被上诉人上海市奉贤区四团镇人民政府（以下简称四团镇政府）确认行政强制违法并要求赔偿一案，不服上海市闵行区人民法院（2019）沪0112行初609号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月24日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审查明，2016年5月31日，恬锦公司与案外人上海A有限公司（以下简称A公司）签订《厂房租赁合同》约定，恬锦公司租赁A公司坐落于上海市奉贤区XX镇XX公路XX号甲（XX村XX号）2,956.6平方米及办公楼上一间办公室、一间阁楼。租赁期限自2016年6月11日至2019年6月10日。2017年4月19日，上海市奉贤区四团镇XX村村民委员会（以下简称XX村村委会）向恬锦公司送达《整治木器加工经营场所告知书》载明：四团镇将开展不规范木器加工经营场所专项整治活动，故希望恬锦公司于2017年5月20日前自动进行关闭并搬离木器加工经营场所，逾期不改，将联合相关职能部门采取中止供电等措施。四团镇政府于2017年6月26日至恬锦公司处关闭电闸。但是，四团镇政府工作人员离开后，恬锦公司打开电闸继续生产，故四团镇政府于同年7月7日至恬锦公司处剪断电缆线。同年8月3日，四团镇政府联合供电所将电表拆除。2017年9月22日，恬锦公司搬离。2017年9月18日，恬锦公司向上海市奉贤区人民法院提起民事诉讼，请求确认恬锦公司与A公司签订的《厂房租赁合同》无效，同时支付恬锦公司损失具体包括：支付给上海B有限公司（以下简称B公司）违约金人民币（以下币种同）175,000元、支付给上海C有限公司（以下简称C公司）的违约金96,250元、搬迁费80,000元、装修费50,000元、维修费10,600元、支付工人工资11,075.85元、行政处罚罚金2,000元，合计424,925.85元。2017年12月21日，上海市奉贤区人民法院作出（2017）沪0120民初19654号民事判决书，判决确认恬锦公司与A公司签订的《厂房租赁合同》无效；A公司支付恬锦公司7,418元；对于恬锦公司赔偿损失的诉讼请求未予以支持。2018年6月8日，恬锦公司向上海市奉贤区人民法院提起民事诉讼，请求XX村村委会赔偿恬锦公司因断电造成的各项损失合计422,925.85元。2018年8月24日，上海市奉贤区人民法院作出（2018）沪0120民初13728号民事判决书，该院认为断电行为并非XX村村委会实施，判决驳回恬锦公司的诉讼请求。原审法院又查明，四团镇政府曾于2010年5月14日出具《关于遏制畜禽养殖场、废塑料加工场、木器加工场等污染行业进驻四团镇的实施意见》，要求所辖各村（居）对已落户的无工商营业执照和环评手续的畜禽养殖场、废塑料加工场、木器加工场等污染行业进行排摸，向企业发出《告知书》，要求企业在限定时间内自行停止生产、拆除设备、清理场地。若企业不听劝阻，自行生产的，该镇将组织工商、供电、自来水公司、农业中心、安监等部门进行联合执法，坚决予以取缔。四团镇下属经济管理事务中心于2016年12月15日出具《四团镇整治不规范木器加工经营场所工作方案》载明：拟定宣传告知书，以村为单位，组成整治工作小组，由各村书记任组长，对相关房屋出租户、经营户、从业人员逐一告知。……对经宣传告知后的出租户和经营户，拒不配合不规范木器加工经营场所整治工作的，坚决予以切电。2017年8月11日，原上海市奉贤区环境保护局（现为上海市奉贤区生态环境局，以下简称原奉贤区环保局）至恬锦公司处检查，发现恬锦公司未取得环境影响评价审批手续，原奉贤区环保局于2018年1月8日作出行政处罚决定书。2018年2月11日，原奉贤区环保局在发给四团镇政府《关于督促上海D有限公司等6家企业及时履行环保行政命令决定的函》中，将恬锦公司列为作出责令改正类行政命令决定的企业名单，并请该镇督促环境违法企业及时履行，对没有停止环保违法行为且仍产生环境污染的企业，牵头组织相关部门，采取必要措施（如停电、停水等）。恬锦公司遂诉至原审法院，请求法院判令：一、判决确认四团镇政府于2017年6月26日、7月7日、8月3日对恬锦公司位于上海市奉贤区XX镇XX公路XX号厂房断电的行为违法；二、判令四团镇政府赔偿恬锦公司因断电的损失：支付给B公司违约金175,000元、支付给C公司的违约金92,650元、搬迁费80,000元、装修费50,000元、维修费10,600元、支付工人工资11,075.85元，合计422,925.85元。原审认为，根据法律规定，在行政诉讼中，四团镇政府对其作出的行政行为承担举证责任。四团镇政府主张依据《中华人民共和国环境保护法》第六条、《上海市环境保护条例》第三条的规定，其对辖区内的环境质量负责，有权采取措施改善环境质量。同时，依据《建设项目环境保护管理条例》第十六条、《中华人民共和国环境保护法》第六条、第二十八条；《上海市环境保护条例》第三十一条的规定，对恬锦公司采取断电措施。原审认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第六条、《上海市环境保护条例》第三条的规定，四团镇政府对辖区内的环境质量负有管理职责。但是，《中华人民共和国环境保护法》、《建设项目环境保护管理条例》、《上海市环境保护条例》均未赋予四团镇政府对违反前述规定的行为采取断电措施的职权。因此，四团镇政府对恬锦公司实施断电措施缺乏职权依据和法律依据，显属违法。四团镇政府主张其于2017年6月、7月、8月对恬锦公司实施断电措施，恬锦公司直至2019年4月起诉，明显超过了《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定的一年的起诉期限，请求驳回恬锦公司的起诉。原审法院认为四团镇政府在实施断电措施时未出具书面决定，导致恬锦公司无从得知具体实施的行政机关，恬锦公司经上海市奉贤区人民法院作出的（2018）沪0120民初13728号民事判决书，于2018年8月24日才知晓具体实施的行政机关，并于2019年4月提起本案诉讼，未超过前述规定的一年的起诉期限，故该院对四团镇政府的主张不予采纳。针对恬锦公司所提出的赔偿请求，原审法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定，对于财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。依据前述规定，国家赔偿的范围应当是合法财产且系直接损失。恬锦公司主张的违约金、搬迁费、装修费、维修费、工人工资损失均非四团镇政府实施断电措施导致的直接损失，不属于国家赔偿范围，原审难以支持。至于恬锦公司主张的维修费损失，原审庭审中，恬锦公司确认被损坏的电闸、电缆线、电箱系出租人A公司所有。而恬锦公司为维修购买的电缆、发电机，未受到损坏，故该院对恬锦公司的该部分损失亦难以支持。原审法院认定四团镇政府对恬锦公司实施断电措施缺乏职权和法律依据，显属违法。恬锦公司要求赔偿损失的诉讼请求缺乏事实和法律依据。原审法院于2019年8月26日作出判决：一、确认四团镇政府于2017年6月26日、7月7日、8月3日对位于上海市奉贤区XX镇XX公路XX号甲（XX村XX号）厂房实施断电措施的行为违法；二、驳回恬锦公司的其余诉讼请求。恬锦公司不服，向本院提出上诉称:原审法院认定恬锦公司在原审中所主张的相关违约金、搬迁费、装修费、维修费、工人工资损失均不属于国家赔偿范围属于适用法律错误。本案中四团镇政府对恬锦公司采取的强制断电措施意图迫使恬锦公司停产停业，故应当对于停产停业期间产生的经常性费用开支（工人工资损失）予以赔偿；而停产停业的直接后果系恬锦公司因无法按时完成订单所造成的违约损失，该部分损失亦属于合法的财产权损失，故请求法院维持原审判决第一项判决主文，撤销第二项判决主文，判令四团镇政府赔偿恬锦公司因违法行政行为造成的损失422,925.85元。被上诉人四团镇政府辩称：恬锦公司提出的赔偿主张部分除了维修费外均为间接损失，均不属于国家赔偿范围。关于维修费部分，其中恬锦公司所主张予以维修物件的所有人为房屋出租人A公司，且相关电缆线部分也未实际损坏，故请求法院驳回恬锦公司的上诉请求，维持原判。经审理查明，原审查明的事实无误，本院予以确认。本院另查明，上海市奉贤区人民法院作出的（2017）沪0120民初19654号民事判决载明：恬锦公司在2017年6月26日、7月7日、8月3日，遭受切电，恬锦公司自行恢复。该判决书还记载：恬锦公司庭审陈述，断电仅一天，其即自行恢复。本院认为，原审法院认定四团镇政府于2017年6月26日、7月7日、8月3日对位于上海市奉贤区XX镇XX公路XX号甲（XX村XX号）厂房实施断电措施缺乏职权依据，故确认该行为违法，认定事实清楚，适用法律正确，双方当事人对原审法院所作该部分认定均未提出异议，故本院对四团镇政府所实施的涉诉行为应属违法予以确认。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有该法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有取得国家赔偿的权利；对于财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。而恬锦公司所主张的违约金、搬迁费及装修费损失属于间接损失，不属于国家赔偿的范围，原审法院对其上述主张不予支持，并无不当。关于恬锦公司要求四团镇政府赔偿的维修费部分，恬锦公司确认被损坏的电闸、电缆线、电箱系出租人A公司所有，且恬锦公司为维修行为所购买的电缆、发电机客观上未受到损坏，故恬锦公司并未实际遭受损失，故本院对恬锦公司就维修费部分提起的赔偿主张亦不予支持。关于恬锦公司所要求赔偿的工人工资损失部分，恬锦公司主张四团镇政府断电行为等同于责令停产停业行为，因此理应赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支，本院认为，根据上海市奉贤区人民法院作出的（2017）沪0120民初19654号民事判决所认定的事实载明，恬锦公司在遭受切电后便自行恢复，在该案原审庭审中亦陈述断电仅一天便自行恢复，而恬锦公司在本案中对于四团镇政府2017年7月7日断电行为导致其停产停业长达三日的事实未能予以进一步举证证明，故本院认定恬锦公司对其上述主张未能提供充分的证据证明，应承担相应的法律后果，故对于恬锦公司该部分主张亦不予支持。综上，原审法院确认被上诉人四团镇政府实施断电措施的行为违法并驳回上诉人恬锦公司的其余诉讼请求，并无不当。对于原审判决，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费人民币50元，由上诉人上海恬锦展览道具制作有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  董礼洁审判员  孙 歆审判员  宁 博二〇一九年十一月二十九日书记员  贾 菁附：相关法律条文1、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……