吉林省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）吉行申193号 再审申请人（一审原告、二审上诉人)白城市金辉热力有限公司，住所地白城市多邦路416号。 法定代表人万晓明，该公司经理。 委托代理人赵明，吉林金辉律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）吉林省生态环境厅，住所地长春经济技术开发区浦东路813号。 法定代表人孙铁，厅长。 委托代理人刘玉生，该单位工作人员。 委托代理人王斌，吉林功承律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）吉林省人民政府，住所地长春市新发路329号。 法定代表人景俊海，省长。 委托代理人李光磊，吉林省司法厅工作人员。 委托代理人刘献奇，吉林省司法厅工作人员。 再审申请人白城市金辉热力有限公司（以下简称金辉热力公司）因诉吉林省生态环境厅（原吉林省环境保护厅）、吉林省人民政府（以下简称省政府）热力行政处罚及行政复议一案，不服长春市中级人民法院（2018）吉01行终192号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 金辉热力申请再审称:1.2016年，白城市人民政府作出“供热市场整合”的重大决策部署，并将其列为“白城市海绵城市建设（老城区综合提升改造)工程”的重点项目之一。2016年4月下旬，金辉热力公司接到白城市供热燃气管理中心电话通知，要求保持现状，暂缓购进供热燃煤、暂缓检修供热设备、暂缓安装环保设施。2016年8月17日，白城市人民政府办公室印发了《白城市供热市场整合实施方案》（白政办发[2016]26号),金辉热力公司被正式列入整合范围。2017年6月15日，白城市人民政府办公室又印发了《关于取缔市区热电联产集中供热区域覆盖范围内供热燃煤锅炉的通知》（白政办函[2017]37号)，明确被整合的供热燃煤企业在2017年6月30日前全部退出供热市场，要求市区两级环保部门不予受理已列入取缔范围内的对燃煤供热企业所有新建、改建、扩建及技术改造项目的环评文件。2016年5月17日，白城市环境保护局印发了《关于加快推进市区燃煤锅炉烟气治理的通知》（白环函[2016]51号）第2条明确要求2017年9月30日前，每小时20蒸吨及以上燃煤锅炉安装脱硫和脱硝治理设施、除尘器升级改造稳定运行。逾期大气污染治理未达标的企业，加倍征收排污费，并按照《中华人民共和国大气污染防治法》的相关规定予以处罚。金辉热力公司接到上述通知后参加了由白城市环境保护局组织的全市供热企业与安装脱硫和脱硝治理设施、除尘器升级改造供应商的对接会，因此时已临近供热期，供应商一致表示无法在供热期前完成安装脱硫和脱硝治理设施、除尘器升级改造。即便如此，金辉热力公司亦与供应商签订合同，然而，原吉林省环境保护厅于2017年3月6日对金辉热力公司进行执法检查并于2017年8月23日对作出行政处罚决定书，均处于前述白城市环境保护局印发通知之后,安装改造时限之前。2.根据长春经济技术开发区人民法院(2018)吉0191行审10号行政裁定，原吉林省环境保护厅在与金辉热力公司同一执法检查中因同种环境违法行为而被处以行政处罚的白城市鹤城热力有限公司申请的行政强制执行,因未依法适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条，已被裁定不予执行。3.白城市环境监测站于2017年3月17日出具的白环站字（2017-006）号监测报告，不能作为认定原吉林省环境保护厅作出的行政处罚决定充分的证据。违反了《环境保护行政处罚办法》第三十二条、第三十五条规定，原吉林省环境保护厅据以作出行政处罚的监测报告，系由其单方委托的监测机构所出具，现场监测人员不仅未出示任何监测机构和人员的资质证明，而且未在现场检查（勘察）笔录中签字，所取样本亦未共同封存、拆封，原吉林省环境保护厅在行政处罚过程中，未依法向申请人送达监测报告或告知监测数据，在行政复议和诉讼过程中，未提供任何证据佐证监测程序符合《固定源废气监测技术规范》要求，并能够保证监测结果的真实性、合法性。另外，监测报告不具备《环境保护行政处罚办法》第三十五条规定的全部必备内容。因此，该份监测报告不能作为被原吉林省环境保护厅据以作出行政处罚的证据，亦不能作为人民法院认定作为行政处罚合法的证据。申请人提供的白城市环境保护局责令改正违法行为决定书及行政处罚事先听证告知书，均未经质证。4.原判决适用法律、法规确有错误。原吉林省环境保护厅作出的行政处罚，违反“一事不再罚”原则。违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，白城市环境保护局以申请人实施了与本案所涉相同的两个环境违法行为，分别于2016年12月22日、27日作出责令改正违法行为决定，并分别于2017年2月17日作出行政处罚事先听证告知书，拟作出立即改正违法行为和罚款的行政处罚，且依据金辉热力公司提出的听证申请组织了听证，尚待作出行政处罚决定。原吉林省环境保护厅在白城市环境保护局作出行政处罚过程中，对金辉热力公司同一违法行为再次给予行政处罚，严重违反了“一事不再罚”的基本原则，应适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条，而不能适用《环境行政处罚办法》第十一条第二款。5.原吉林省环境保护厅作出的行政处罚，违反裁量规则。《吉林省环境保护行政处罚裁量规则》第六条规定，认定金辉热力公司向大气排放的污染物和燃煤露天堆放不符合标准，未采取防扬尘措施两个环境违法行为，但在作出行政处罚时却未予以分别量罚，违反裁量规则。原判决以原吉林省环境保护厅在行政处罚听证告知书中告知金辉热力公司分别裁量情况，而未在行政处罚决定书中分别量罚，属于法律文书存在瑕疵，并可由上级行政机关通过内部监督完善，并因此免除原吉林省环境保护厅应在行政处罚决定书中分别予以量罚的法定责任，而对此不予纠正，与法无据。6.省政府作出的复议决定，严重违法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款、第二十八条第四项规定，原吉林省环境保护厅在收到申请书副本之日起十日内，未向省政府提出书面答复，亦未提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。省政府不但违背《中华人民共和国行政复议法》明确规定，未依法作出撤销该具体行政行为的决定，反而以不违反《中华人民共和国行政复议法》立法本意为由，同意原吉林省环境保护厅延期提出书面答复，并提交证据、依据，明显违反了《中华人民共和国立法法》明确规定，属于超越职权对法律的立法本意进行解释，其作出维持该具体行政行为的决定，严重违法。另外，原判决认为该问题不构成撤销被诉行政复议决定的撤销事由，与法律规定相违背。综上，请求撤销一、二审判决，改判撤销行政处罚决定及行政复议决定。 吉林省生态环境厅答辩称：二审判决适用法律正确，符合法定程序。1.金辉热力公司违法行为证据确凿，原吉林省环境保护厅作出的行政处罚适用法律、法规正确，符合法定程序，作为省政府职能部门，依法具有对全省大气污染防治实施监督管理的职权，2017年3月6日，原吉林省环境保护厅在专项执法检查中，经委托白城市环境监测站对金辉热力公司大气污染物排放情况进行现场监测，发现金辉热力公司存在超标排放的违法行为（颗粒物浓度为533mg/m3），超过国家规定的80mg/m3，超标5.66倍；二氧化硫浓度为1483mg/m3，超过国家规定的400mg/m3限值，超标2.7倍），同时发现露天堆放燃煤，未采取围挡或覆盖等防扬尘措施的违法行为，金辉热力公司的行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条和第七十二条的规定，履行法定程序后对第一项违法行为原吉林省环境保护厅依据该法第九十九条规定，根据《吉林省环境保护行政处罚裁量权明细标准（试行）》的规定，对金辉热力公司处以责令停产整治、罚款人民币57.6万元，对第二项违法行为依据该法第一百一十七条的规定，根据裁量权细化标准对金辉热力公司处以人民币5万元的处罚，原吉林省环境保护厅的执法人员在2017年3月6日检查时，组织白城环境监测站工作人员进行现场监测，并对检测结果予以记录，金辉热力公司的现场负责人（纪春雷、薄文臣）见证过程并签字确认，根据环境处罚办法第三十七条规定，现场监测结果可以作为行政处罚证据，而且白城市环境监测站载出具的监测报告载明了第三十五条所列事项，原吉林省环境保护厅2017年8月23日作出的吉环罚字（2017）25号处罚决定书符合法律程序，告知金辉热力公司享有陈述和申辩的权利，并应金辉热力公司要求在处罚前召开听证会。2.白城市环保局调查的违法行为和原吉林省环境保护厅调查的违法行为属于不同时段内的两次不同违法行为，且白城市环境保护局未对金辉热力公司作出行政处罚决定，原吉林省环境保护厅作出的处罚不违反“一事不二罚”原则。3.原吉林省环境保护厅对金辉热力公司的两个违法行为分别进行裁量，并在执法文书中加以告知，该公司认为未分别裁量没有事实依据。4.金辉热力公司以白城市供热市场整合工作作为其违法的理由，没有法律依据，作为供热企业在生产经营中必须遵循环境保护法律的规定。5.省政府维持原吉林省环境保护厅的处罚决定，符合法律规定。在金辉热力公司申请复议时，就一事不二罚等相关问题未提供任何证据，本着对金辉热力公司负责任，针对提出的新理由向白城市环境保护局了解相关情况，因此没有按照规定期限提交书面答复意见及相关证据，逾期答复理由正当，并不会对金辉热力公司合法权益产生影响，在事实清楚证据确凿的的情况下，一旦撤销处罚决定，原吉林省环境保护厅将无法基于同一事实和理由对金辉热力公司重新进行处罚，明显不利于对环境违法查处和保护，行政复议法并没有规定逾期提交书面答复和证据的后果，因此省政府维持该处罚决定符合法律规定和公共利益。综上，请求驳回金辉热力公司的诉请。 本院再审审查时另查明：2016年5月17日，白城市环境保护局作出《关于加快推进市区燃煤锅炉烟气治理的通知》规定，2017年9月30日前，每小时20蒸吨及以上燃煤锅炉要安装脱硫和脱硝治理设施、除尘器升级改造并实现稳定运行。2016年8月17日，白城市人民政府办公室作出《白城市区供热市场整合实施方案》，确定以两大热源为主力，完成市区14户区域供热锅炉整合，白城市京科热力有限公司重点完成金辉热力等7家供热企业整合，撤并供热燃煤锅炉245吨。2017年6月15日，白城市人民政府办公室作出《关于取缔市区热电联产集中供热区域覆盖范围内供热燃煤锅炉的通知》，通知在热电联产集中供热管网覆盖范围内禁止使用供暖燃煤锅炉。方案确定为被整合的供热燃煤企业，务必要在2017年6月30日有全部退出供热市场，并入热电联产集中供热。金辉热力公司在2017年7月退出供热市场。 2016年12月22日，白城市环境保护局作出《责令改正行为决定书》，责令金辉热力公司对贮存的煤炭、煤渣采取有效防尘措施，改正违法行为。同年12月27日，白城市环境保护局作出《责令改正行为决定书》，责令其采取有效措施改正违法行为，必须在2017年1月25日前配套建设除尘、脱硫、脱硝等装置，确保大气污染物达标排放。2017年2月17日，白城市环境保护局就金辉热力公司的两个违法行为，分别作出《行政处罚事先（听证）告知书》，拟对其作出立即改正违法行为、分别处罚7万元和50万元罚款。之后，白城市环境保护局没有作出行政处罚决定。 再查明，原吉林省环境保护厅于2017年6月30日作出吉环罚字（2017）24号《行政处罚决定书》，对另一供热公司白城市鹤城热力有限公司罚款72.2万元。白城市鹤城热力有限公司没有申请行政复议，也未提起诉讼，原吉林省环境保护厅向长春市经济技术开发区法院申请执行。该院作出（2018）吉0191行审10号行政裁定书，认定白城市鹤城热力有限公司锅炉废气排放超标系发生在调试维修新上的环保设施期间，因新上的环保设施设备故障维修的原因所致，原吉林省环境保护厅没有综合考虑白城市鹤城热力有限公司的实际情况，对其处罚酌情给予从轻、减轻或不予处罚，违背《中华人民行政处罚法》第二十七条规定，其行政行为明显违法，裁定不准予执行。 本院认为，（一）《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条规定：“企业事业单位和其他生产经营者建设对大气环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价、公开环境影响评价文件；向大气排放污染物的，应当符合大气污染物排放标准，遵守重点大气污染物排放总量控制要求。”第七十二条规定：“贮存煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、水泥、石灰、石膏、砂土等易产生扬尘的物料应当密闭……”经检测，金辉热力公司存在超标排放大气污染物以及燃煤露天堆放，未采取围挡或覆盖等防扬尘措施的违法行为，针对上述两个违法行为，原吉林省环境保护厅根据《中华人民共和国大气污染防治法》的相关规定，对金辉热力公司作出的责令停产整治并罚款62.5万元的行政处罚决定并无不当。 （二）金辉热力公司提出其依据《白城市供热市场整合实施方案》（白政办发[2016]26号),被列入整合范围。2016年5月17日，白城市环境保护局《关于加快推进市区燃煤锅炉烟气治理的通知》（白环函[2016]51号）第2条明确要求2017年9月30日前，每小时20蒸吨及以上燃煤锅炉安装脱硫和脱硝治理设施、除尘器升级改造稳定运行。但白城市政府及白城市环境保护局出台的相关文件，不能作为其违反《中华人民共和国大气污染防治法》的理由，金辉热力公司的违法事实存在，原吉林省环境保护厅有权对其进行行政处罚。 （三）关于再审申请人提出原吉林省环境保护厅取样时双方没有共同封存、拆封，执法人员不合法，没有告知身份的问题。《环境行政处罚办法》第三十四条规定：“需要取样的，应当制作取样记录或者将取样过程记入现场检查（勘察）笔录，可以采取拍照、录像或者其他方式记录现场情况。”原吉林省环境保护厅在取样时进行现场检查（勘察）笔录，执法人员为两人，在执法过程中其向金辉热力公司出示了执法证件，笔录中记载了燃煤露天堆放，监测人员对烟尘、氮氧化物、二氧化硫等污染物排放因子进行了现场取样监测等情况，被检查人金辉热力公司的工作人员纪春雷、薄文臣对上述记载进行签字确认，故原吉林省环境保护厅执法程序合法。 （四）关于再审申请人提出监测报告没有委托，根据国家环境保护局《污染源监测管理办法》第六条第（五）项规定，各级环境保护局负责组织对污染源排污状况进行监督性监测，其主要职责是向主管环境保护局报告污染源监督监测结果，提交排污单位经审核合格后的监测数据，供环境保护局作为执法管理的依据。白城市环境监测站对金辉热力公司等五家热力公司作出的监测报告，可以作为环境保护局执法管理的依据。 （五）白城市环境保护局虽在2016年12月22日和2017年2月17日对金辉热力公司作出责令改正违法行为决定书，但上述决定书是针对金辉热力公司2016年12月的违法行为，且白城市环境保护局并未作出行政处罚决定。而本案原吉林省环境保护厅针对的是申请人2017年3月违法行为作出的处罚决定，并不是金辉热力公司的同一违法行为，故不违反“一事不二罚”原则。 （六）在复议过程中，原吉林省环境保护厅虽超过十日向省政府提出书面答复问题，但原吉林省环境保护厅主张金辉热力公司在复议时提出白城市环境保护局对其作出过行政处罚决定一事，因调查金辉热力公司的新主张而导致举证延误，且被诉的行政处罚决定正确，本案已经进入再审审查阶段，原吉林省环境保护厅在复议程序中逾期提交证据存在一定瑕疵，但不能以此为由撤销复议决定。 （七）金辉热力公司在再审时提出原吉林省环境保护厅对白城市鹤城热力有限公司作出行政处罚后，该公司没有在法定期限内申请复议和诉讼，原吉林省环境保护厅申请法院非诉执行后，长春经济技术开发区人民法院作出（2018）吉0191行审10号不准予执行的行政裁定，存在同案不同判问题。因白城市鹤城热力有限公司在白城市政府文件下发后，已经购置并安装了新的环保设施，原吉林省环境保护厅检查时正值其调试维修新上的环保设施期间，与金辉热力公司并不属于同一情形，故其主张不能成立。 综上，白城市金辉热力有限公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回白城市金辉热力有限公司的再审申请。 如不服本裁定，可依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十七条规定，向人民检察院申请抗诉。 审 判 长  杜 鹃 审 判 员  王翼博 审 判 员  许家娟 二〇一九年十一月二十七日 法官助理  关亦桥 书 记 员  张文龙