浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙行终1444号 上诉人（原审原告）冯文学，女，1979年10月24日出生，汉族，住杭州市西湖区。 委托代理人商志鸿，男，1976年8月25日出生，汉族，住杭州市西湖区，系上诉人冯文学配偶。 委托代理人周涛，北京诚略律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市上城区人民政府，住所地杭州市惠民路3号。 法定代表人金承涛，区长。 委托代理人章伟延，浙江汉博律师事务所律师。 委托代理人杨志，杭州市上城区人民政府工作人员。 冯文学诉杭州市上城区人民政府（以下简称上城区政府）不履行房屋征收补偿法定职责一案，杭州市中级人民法院2019年7月12日作出（2019）浙01行初31号行政判决。冯文学不服，向本院提出上诉。本院于2019年8月27日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，2017年8月28日，上城区政府发布房屋征收决定公告，公告告知，上城区政府作出杭上政征字（2017）第18号房屋征收决定，对东至SC0401-34地块，南至婺江路，西至莫邪塘路，北至近江路范围内的国有土地上的房屋进行征收，征收部门为上城区政府住房和城市建设局，征收实施单位为上城区政府望江街道办事处。2017年11月29日，上城区政府住房和城市建设局、上城区政府望江街道办事处根据杭上政征字（2017）第18号房屋征收决定，与冯文学签订房屋征收货币补偿协议，对冯文学所有的杭州市××单元××室房屋的征收补偿事宜进行了约定。冯文学为此提起诉讼，请求判令上城区政府就征收其位于杭州市××城区望江街道××单元××室房屋的附属房屋即储藏间对其进行补偿。 原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”据此，上城区政府具有作出征收补偿决定的法定职权。在案涉征收决定也系被告作出的情况下，其对该房屋征收范围内的房屋补偿事宜，也具有管辖权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”根据该规定，从保障房屋征收工作及时、有效开展的角度出发，作为征收主体的市、县级人民政府应适时关注其管辖范围内的房屋征收补偿工作，及时启动补偿决定程序。房屋征收部门报请市、县级人民政府作出房屋补偿决定的报请程序，也仅应视为行政机关内部的程序要求。因此，履行作出补偿决定的职责，应当属于依职权履行的法定职责，该职责并不因被征收人有否提出申请而导致不同的结果。但同时，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”该条例第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”该条例第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”据此，市、县级人民政府作出补偿决定的前提，应当是当事人对被征收范围的房屋经登记享有所有权，或者虽未经房屋登记，但相关房屋被认定为合法建筑。本案中，原告认为被告应当作出补偿决定的，位于杭州市××面积约5.04平方米的储藏间未经房屋登记，也未经未登记建筑认定并被确认为合法建筑，故本案中履行房屋补偿职责的条件尚不具备。但案涉房屋所在区域的征收决定已经作出，案涉存有争议的建筑却未作出未登记建筑认定一节，也应引起被告的充分注意。综合上述意见，原告申请被告履行法定职责理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告冯文学的诉讼请求。 上诉人冯文学上诉称，一、一审判决认定事实错误。涉案储物间系上诉人合法建筑。涉案未经登记的建筑，建设单位已经明确涉案房屋已经分配给各楼房的所有权人，且已经进入市场流转，建设单位已经无法主张权利。一审法院也认定案涉未登记建筑属于上诉人所有。《杭州市区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定办法》规定，国有土地上房屋征收范围内被征收房屋于1983年12月10日前已经建成，但未经登记的，可参照合法建筑补偿标准予以补偿。本案中，涉案房屋建设于1981年，属于合法建筑的范围。一审法院认定涉案储物间未经调查认定并被确认为合法建筑，不具备获得补偿的条件，没有事实依据。被上诉人及其职能部门是否对征收范围内未经登记的建筑进行调查和认定，不会影响上诉人对涉案储物间拥有合法所有权的事实，更不能以此为借口拒绝对上诉人进行补偿。二、一审判决适用法律错误。一审判决适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第十五条、第二十四条第二款之规定认定被上诉人对涉案储物间履行房屋补偿职责的条件尚不具备存在错误。上诉人对于涉案储物间的补偿请求应当得到支持。1.浙江省水文局于2017年8月25日作出《关于兴隆村9幢1单元、2单元住房自建一楼建筑用房说明》，可以确认经浙江省水文局同意，储物间已经随房屋产权转归房屋所有权人所有，且浙江省水文局已明确拆迁补偿权益归住户所有，并表明涉及拆迁补偿事宜直接与住户协商。2.上诉人等被征收人曾向房屋征收部门即杭州市上城区住房和城市建设局递交过相关报告，要求对未经登记的附属建筑物进行调查和认定，征收部门将上诉人等被征收人的请求当作信访事项处理，但未履行对未经登记的建筑进行调查和认定的法定职责。3.上诉人提出申请要求被上诉人履行对涉案房屋补偿的法定职责，本身就是要求被上诉人对涉案房屋的合法性及补偿作出决定，被上诉人应依法组织相关部门对未经登记的附属房屋进行调查和认定，并作出是否给予补偿的决定。而不是以消极不作为的方式搁置对涉案储物间的补偿事宜。三、一审法院应当判令被上诉人对涉案房屋履行补偿职责。一审法院已经确认涉案争议房屋系属于上诉人所有，上诉人有权提出补偿的请求。根据已经查明的事实，涉案房屋建设于1981年，依照规定属于应依法补偿的合法建筑范围。被上诉人作为征收主体，本应当在作出征收决定前对未登记建筑作出认定和处理，并依法补偿。被上诉人应当承担不作为违法行为造成的法律后果和责任。上诉请求：撤销本案一审判决；判令支持上诉一审诉讼请求。 被上诉人上城区政府答辩称，一、原审判决认定事实清楚、证据确实充分。2017年8月28日，为加快望江地区保障性安居工程项目的实施建设，答辩人依法作出杭上征字(2017)第18号《杭州市上城区人民政府房屋征收决定》，案涉搭建物位于该决定确定的征收范围内。该决定确定征收部门为上城区政府住房和城市建设局，征收实施单位为上城区政府望江街道办事处。2017年11月29日，征收部门、征收实施单位根据杭上征字(2017)第18号《上城区政府房屋征收决定》，与上诉人签订了房屋征收货币补偿协议，对上诉人所有的位于杭州市××单元××室房屋的征收补偿事宜进行了约定。二、原审判决适用法律法规正确、程序合法。原审判决根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第十五条及第二十四条第二款的规定，结合案涉未登记搭建物既“未经房屋登记，也未经未登记建筑认定并确认为合法建筑，故本案中履行房屋补偿职责的条件尚不具备”从而作出“原告申请被告履行法定职责理由不能成立”，驳回原告诉讼请求的判决符合法律规定。同时，原审法院在对上诉人的起诉立案后，依法进行了《行政诉讼法》所确定的相关诉讼程序，充分保障了上诉人、被上诉人的诉讼权利。请求驳回上诉，维持原判。 经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”据此，根据上述规定精神，一般情况下，市、县级人民政府对被征收房屋向被征收人作出房屋征收补偿决定的前提条件是，被征收房屋属于被征收人所有的经登记的合法建筑，或者是未经登记的建筑经调查、认定和处理后被认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑，且存在房屋征收部门与被征收人达不成补偿协议，程序上由房屋征收部门报请作出补偿决定。故此，虽市、县级人民政府作出房屋征收决定前，具有组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理的职责，但如被征收人请求市、县级人民政府对其未经登记的建筑作出补偿，也应当以其已经先行请求市、县级人民政府履行组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理的职责为前提。本案中，对案涉的附属房屋即储藏间的权属情况，上诉人提供了浙江省水文局作出的《关于兴隆东村9幢1单元、2单元住房自建一楼建筑用房说明》，被上诉人提供了浙江省水文局作出的浙水文便[2017]1号《关于兴隆东村9幢1单元、2单元附属用房相关事宜的复函》、浙江省水利水电勘测设计院作出的《关于兴隆东村8、9幢附属用房相关事宜的复函》，但双方对此理解不一。且在案并无证据证明，上城区政府作出案涉房屋征收决定前，已经组织对案涉附属房屋即储藏间进行了明确的未登记建筑调查、认定和处理。故原判认定“本案中，原告认为被告应当作出补偿决定的，位于杭州市××面积约5.04平方米的储藏间未经房屋登记，也未经未登记建筑认定并被确认为合法建筑，故本案中履行房屋补偿职责的条件尚不具备”，并无不当。同时，根据在案的杭州市住房保障和房产管理局杭房信[2017]0068号《信访事项复查意见书》，也仅反映出上诉人曾向上城区住房和城市建设局提出的房屋附属建筑进行认定的信访事项，但并无证据证明，上诉人曾已向上城区政府提出过要求其履行组织有关部门对未经登记的案涉附属房屋即储藏间进行调查、认定和处理职责的申请，故上诉人直接请求上城区政府对其未经登记的案涉附属房屋即储藏间进行补偿，不能成立。原判对“案涉房屋所在区域的征收决定已经作出，案涉存有争议的建筑却未作出未登记建筑认定一节，也应引起被告的充分注意”进行指引，并无不当。综上，鉴于本案对案涉附属房屋即储藏间的权属问题、是否属于合法建筑问题，乃至是否存在补偿问题，仍有待被上诉人依照法定程序和规定组织作出认定和处理，原审判决驳回冯文学的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人冯文学负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  吕柏超 审判员  车勇进 审判员  马良骥 二〇一九年十一月十八日 书记员  吴 琳