安徽省淮北市相山区人民法院行 政 判 决 书(2019)皖0603行初79号原告：黄兰英，女，1949年8月23日出生，汉族，农民，住安徽省淮北市相山区。原告：丁红娟，女，1978年6月20日出生，汉族，农民，住安徽省淮北市相山区。原告：丁言敏，男，1954年12月20日出生，汉族，农民，住安徽省淮北市相山区。原告：孙相岭，女，1955年2月17日出生，汉族，农民，住安徽省淮北市相山区。原告：丁言喜，男，1960年3月20日出生，汉族，农民，住安徽省淮北市相山区。原告：魏淑平，女，1963年2月15日出生，汉族，农民，住安徽省淮北市相山区。原告：丁拥军，男，1969年7月13日出生，汉族，农民，住安徽省淮北市相山区。上述七原告共同的委托代理人：吴明峰，安徽胡铭律师事务所律师。被告：淮北市相山区南黎街道办事处，住所地安徽省淮北市相山区相山路315号。统一社会信用代码11340603674237821P。负责人：周绍亮，该办事处主任。行政机关出庭负责人：赵彪，该办副主任。委托代理人：田要超，该办司法所工作人员。委托代理人：陈允节，安徽淮信律师事务所律师。被告：淮北市相山区人民政府，住所地安徽省淮北市相山区孟山路85号。统一社会信用代码11340603MBOL39756B。法定代表人：朱龙，该区区长。行政机关出庭负责人：刘斌，该区副区长。委托代理人：陈华，该区司法局工作人员。委托代理人：秦秀珍，安徽律诚律师事务所律师。第三人：丁腾腾，女，1985年2月4日出生，汉族，远方教育咨询有限公司教育主管，住安徽省淮北市相山区。委托代理人：杜战收，淮北市辰光法律服务所法律工作者。原告黄兰英等七人不服被告淮北市相山区南黎街道办事处（以下简称南黎街道办）与第三人丁腾腾之间签订的《丁楼社区二期棚户区改造项目房屋征收补偿协议》（协议编号：2018NL-D889号，以下简称《征收补偿协议》）以及被告淮北市相山区人民政府（以下简称相山区政府）作出的相复决【2019】05号《行政复议决定书》的行政行为，于2019年9月16日向本院提起行政诉讼，本院于当日受理后，于9月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于同年10月17日公开开庭进行了审理。原告黄兰英、丁红娟、孙相岭、魏淑平及其与丁言敏、丁言喜、丁拥军共同的委托代理人吴明峰，被告南黎街道办副主任赵彪及该办委托代理人陈允节，被告相山区政府副区长刘斌及该区的委托代理人陈华、秦秀珍，第三人丁腾腾及其委托代理人杜战收到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告黄兰英诉称：原淮北市相山区丁楼行政村村民丁配山有七个儿子，按长幼顺序排列：丁言深、丁言敏、丁言斌、丁言喜、丁言海、丁延平、丁拥军。1981年，丁配山全家按人口分得位于该村丁楼学校北侧场地一处，面积262m2。分地时因丁言深、丁言斌已参加工作，其户口也迁至工作单位，所以其二人未分得土地。分地时，丁言敏已结婚且其妻子孙相岭的户口迁入丁配山家，丁言深已生育女儿丁红娟，因此分地时按上述八人以及丁配山夫妻俩，在户人口共计十人，人均26.2m2分配土地共262m2。2007年，丁言斌未经黄兰英等七人同意的情况下在案涉地块上建房，之后黄兰英等人多次要求其返还其七人份额的宅基地183.4m2(除去丁延平及丁配山夫妻的份额78.6m2),且经社区居委会多次调解未果。2017年，原丁楼行政村面临政府拆迁，因丁配山家庭内部就案涉土地存在争议，黄兰英等人遂于2018年2月2日向相山区政府申请土地确权，直到2018年11月7日，相山区政府才作出确权决定确认黄兰英等人按份各自享有26.2m2的土地使用权，2018年8月7日南黎街道办在未经土地确权的前提下即与丁腾腾（丁言斌之女）签订《征收补偿协议》，南黎街道办作出行政行为的基础事实不清，黄兰英等七人在收到确权决定书之后向相山区政府申请复议，相山区政府却以签订补偿协议在前，土地确权在后，且不利于维护公共利益为由作出维持错误的《征收补偿协议》的行政行为，明显违背常理。综上所述，特诉至法院，请求依法撤销南黎街道办与丁腾腾于2018年8月7日签订的《征收补偿协议》，以及相山区政府作出的相复决【2019】05号《行政复议决定书》。为支持其诉讼请求，黄兰英等七人向本院提供了如下证据：1.南黎街道办居民委员会证明、调解协议、《土地确权决定书》，欲证明黄兰英等七人与丁延平按份享有涉案土地的使用权；2.相山区政府收件记录，欲证明黄兰英等人于2018年2月2日申请土地确权；3.《征收补偿协议》，欲证明南黎街道办于2018年8月7日在未查清事实的基础上与丁腾腾签订征收协议的事实；4.相复决【2019】05号《行政复议决定书》，欲证明相山区政府行政复议决定在认定事实和适用法律方面均错误；5.《征收补偿协议》，欲证明丁腾腾父亲丁言斌在丁楼社区本次房屋（土地）征收中获得两处补偿，分别以其女儿丁腾腾、儿子丁雷雷的名义签订两份补偿协议；6.视听资料，欲证明南黎街道办在行政复议过程中提供的有关丁言斌建房是经过家庭会议以及丁配山许可的证据，均系虚构的。被告南黎街道办辩称：1.相山区政府依法作出《相山区人民政府关于南黎街道零星地块棚户区改造项目房屋征收的决定》及《丁楼社区二期棚户区改造项目房屋征收补偿方案》，房屋征收部门为相山区政府房屋征收安置办公室（现更名为淮北市相山区房屋征收安置中心），房屋征收实施单位为南黎街道办。2.案涉宅基地系原分配给丁配山家的场地。2000年左右丁配山将家中能盖三间房屋的场地分配丁言斌，能盖六间房屋的自留地分配给丁延平、丁言深各三间。丁言斌盖房多年来从无争议，案涉房屋补偿款项应归丁言斌与郭洪彩所有。南黎街道办为支持其答辩意见，向本院提交以下证据：1.相山区政府房屋征收决定公告，欲证明涉案项目依法征收，南黎街道办是房屋征收实施单位；2.货币补偿结算表、丁楼社区组N组测量图、承诺书、三榜公示、证明、构筑物及地上附属物清点明细表、现场照片、户口簿、身份证，欲证明南黎街道办与丁腾腾签订《征收补偿协议》依据充分；3.《征收补偿协议》，欲证明南黎街道办与丁腾腾依法签订房屋征收补偿协议的事实。被告相山区政府辩称：1.案涉土地为丁配山所在的原集体经济组织分配给其全家作为午秋两季庄稼脱粒使用的共用场地，土地用途应为农用地。从农用地转为宅基地使用的建设用地，应当经有批准权的行政机关许可。丁言斌于2007年初在案涉土地上建房居住至房屋征收时已既成事实。造成该事实的原因是由于行政机关对农村土地的管理，特别是对宅基地的管理长期缺位，以及农村土地登记制度长期不完善等。南黎街道办依据相山区政府作出的《丁楼社区二期棚户区改造项目房屋征收补偿方案》第七条规定，同丁腾腾签订案涉《征收补偿协议》并无不妥。2.虽然相山区政府于2018年11月7日作出《土地确权决定书》认可黄兰英等七人每人对案涉宅基地享有26.2m2的使用权，但《征收补偿协议》签订早于土地确权决定，相山区政府不能以新作出的行政行为而撤销此前根据一定的证据和依据已作出的行政行为。3.根据《淮北市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第24条规定，宅基地面积补偿中包含一层房屋和附属物，因此，对宅基地的补偿并非限于土地面积。鉴于案涉区域已整体征收完毕、土地挂牌出让，从维护公共利益的角度考虑，各方当事人以案涉《征收补偿协议》为基础，持《土地确权决定书》分配共有财产收益更有利于其家庭纠纷的最终解决。相山区政府针对其答辩意见，向本院提供如下证据：1.土地确权申请书，欲证明黄兰英等人于2018年8月9日提出确权申请；2.行政复议申请书、诉讼文书处理标签，欲证明行政复议案件经审批后受理，程序合法；3.行政复议答辩状、相山区政府房屋征收决定公告及《丁楼社区二期棚户区改造项目房屋征收补偿方案》、货币补偿结算表、丁楼社区组N组测量图、承诺书、证明、构筑物及地上附属物清点明细表、现场照片、户口簿、身份证、《征收补偿协议》、对丁配山、丁拥军、丁延平的调查笔录，欲证明南黎街道办与丁腾腾签订《征收补偿协议》的行为事实清楚，程序合法；4.南黎街道办证明，欲证明黄兰英等七人均拥有宅基地，并在棚户区改造项目中获得过补偿款项；5.丁楼社区居民委员会证明，欲证明丁言斌在案涉土地上建房并居住至今；6.提出答复通知书、第三人参加行政复议通知书、延期审理通知书、行政复议（结案）审批表、送达回执，欲证明相山区政府作出的行政复议决定事实清楚、程序合法；7.淮复决【2019】28号《行政复议决定书》，欲证明淮北市人民政府对家庭户成员之间的宅基地权属争议不予行政确权，家庭户成员可以就收益部分提起民事诉讼解决。第三人丁腾腾陈述,魏淑平主体不适格。案涉宅基地是丁配山召开家庭会议后分配给丁腾腾父母的，且自丁言斌建房居住多年来从无争议。相山区政府作出维持的复议决定事实清楚、依据充分。经庭审举证、质证，本院认证如下：对黄兰英等七人提供证据1，鉴于《土地确权决定书》中所涉及的宅基地使用权利人对该决定均无异议，分地证明反映的情况与《土地确权决定书》相一致，故本院予以认定，对调解协议及证据2均与本案无关，故不予认定；对证据3、4，系被诉行政行为。对南黎街道办所举证据1，各方当事人均无异议，予以采信；对证据2，与本案不具备关联性，不予采信；对证据3，同黄兰英等七人所举证据3。对相山区政府所举证据1，对于黄兰英等人申请土地确权的日期与本案无关，故对其证明目的不予采信；对证据2、6，各方当事人均无异议，予以采信；对证据3中的行政复议答辩状的真实性予以采信，其余证据与本案无关，故本院不予采信；对证据4，亦与本案不具有关联性，不予采信；对证据5，关于丁言斌建房居住时间各方当事人一致认可系2007年，故对此节内容不予采信；对证据7，不属于证据的范畴，本院不予采信。经审理查明：南黎街道办丁楼社区居民丁配山、张秀英夫妻有七个儿子，分别是丁言深、丁言敏、丁言斌、丁言喜、丁延平、丁拥军。1981年，丁配山全家按人口分得位于该村丁楼学校北侧场地一处，四至为：东邻丁延中、南邻丁配员、西邻丁艳秋、北邻赵银峰，面积262m2。分地时，丁言深、丁言斌已经参加工作户口迁至单位，当时该二人没有分得土地，因丁言深、丁言敏已经结婚（丁言深妻子黄兰英、丁言敏妻子孙相岭），二人妻子户口也迁入丁配山家，且丁言深生育一女丁红娟，因此分地时，丁配山家户口本上有十口人，即丁配山、张秀英、黄兰英、丁红娟、丁言敏、孙相岭、丁言喜、丁言海、丁延平和丁拥军。每人分得土地份额26.2m2共分配土地面积262m2。2007年初，丁言斌在案涉土地上建造房屋居住。2016年，相山区政府作出《关于丁楼社区二期棚户区改造项目房屋征收的决定》（文号：相政〔2016〕127号）及《丁楼社区二期棚户区改造项目房屋征收补偿方案》，对丁言斌房屋所在的丁楼社区棚户区范围内房屋及其附属物实施征收，房屋征收部门为区征收办，征收实施单位为南黎街道办。补偿方案对补偿方式、补偿标准等内容进行规定。2018年8月7日，南黎街道办将案涉土地中的238.19m2及地上附属物的收益补偿以签订行政协议的方式确认在丁言斌之女丁腾腾名下。黄兰英等七人对该《征收补偿协议》中确定的补偿标准、范围及补偿款项均予以认可。2018年黄兰英等人对案涉土地申请土地确权，相山区政府于同年11月7日作出《土地确认决定书》，认定黄兰英等人对案涉土地每人享有26.2m2的使用权。各方当事人对该《土地确权决定书》均未提出诉讼。另查，丁言海于2016年去世，其妻子为魏淑平。本院认为：宅基地系集体经济组织为保障本集体经济组织成员生活需要而以家庭户为单位分配的基本生活资料，其使用权主体为家庭户，家庭户成员之间对宅基地共同享有使用权。就宅基地的征收补偿而言，宅基地本身具有不同于农用地和建设用地的特殊用途即居住功能，结合土地管理法和物权法关于宅基地所含权益和归属主体的规定，农村宅基地的权益构成分为如下三部分：一是农村集体经济组织享有宅基地所占土地的土地所有者权益；二是宅基地使用权人享有的宅基地使用者权益；三是宅基地上房屋所有权人享有的房屋所有权人权益。本案中，黄兰英等七人对丁言斌自2007年初在案涉宅基地建房并居住至行政机关实施征收之前的事实予以认可，南黎街道办就案涉房屋与丁言斌之女丁腾腾签订《征收补偿协议》，据上述分析宅基地的补偿权益构成，南黎街道办与权益享有者之一签订协议并无不当，农村宅基地均以家庭户为单位进行分配，至于家庭户成员之间如何分配使用宅基地问题属于家庭户内部行使的自主权，不应纳入行政机关签订征收补偿协议的审查范围，不能以此为由认定房屋征收补偿协议的签订对象有误。目前，黄兰英等七人就案涉《征收补偿协议》中确定的补偿标准、范围以及补偿款项均无异议，亦证明南黎街道办作出行政行为的事实清楚，相山区政府作出维持的复议决定并无不当，黄兰英等七人可通过分配共有财产民事诉讼途径以维护其合法权益。故对黄兰英等七人要求撤销南黎街道办与丁腾腾签订案涉《征收补偿协议》以及相山区政府作出的相复决【2019】05号《行政复议决定书》的行政行为，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告黄兰英、丁红娟、丁言敏、孙相岭、丁言喜、魏淑平、丁拥军的诉讼请求。案件受理费50元，由原告黄兰英、丁红娟、丁言敏、孙相岭、丁言喜、魏淑平、丁拥军负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于安徽省淮北市中级人民法院。审 判 长  王 鸿审 判 员  崔景瑞人民陪审员  陈桂荣二〇一九年十一月七日书 记 员  刘国庆附本判决适用的相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。