广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终1269号上诉人（原审原告）东莞市汇耀实业投资有限公司，住所地广东省东莞市常平镇还珠沥村太和路16号。法定代表人叶康宁，该公司董事长。委托代理人陈国伟，该公司副董事长。委托代理人钟文群，广东格雷兄弟律师事务所律师。被上诉人（原审被告）东莞市人民政府，住所地广东省东莞市鸿福路99号。法定代表人肖亚非，该市市长。委托代理人吴晓翎，东莞市自然资源局工作人员。被上诉人（原审被告）东莞市自然资源局，住所地广东省东莞市东城区东城大道268号。法定代表人赖健伟，该局局长。委托代理人方晓培，该局工作人员。委托代理人罗苏华，广东方中天律师事务所律师。被上诉人（原审被告）东莞市公共资源交易中心，住所地广东省东莞市南城区西平社区宏伟三路45号。法定代表人李俊华，该中心主任。委托代理人罗成伟、梁宏雅，系广东广和（东莞）律师事务所律师、律师助理。上诉人东莞市汇耀实业投资有限公司（以下简称汇耀投资公司）因与被上诉人东莞市人民政府、东莞市自然资源局（原东莞市国土资源局，以下简称东莞国土局）、东莞市公共资源交易中心行政处理纠纷一案，不服广东省东莞市中级人民法院（2017）粤19行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，经东莞市机构编制委员会批准，原东莞市人民政府采购中心、原东莞市建设工程交易中心、东莞市土地交易中心已进行整合，组建成立东莞市公共资源交易中心。2013年11月4日，东莞市常平镇还珠沥经济联合社（以下简称还珠沥联合社）向东莞市土地交易中心出具《关于经营性用地公开交易的委托申请》，委托该中心以挂牌方式出让编号为2014WG007号集体建设用地使用权。东莞市土地交易中心接受还珠沥联合社的委托后，组织实施了涉案地块使用权网上挂牌出让，挂牌期限从2014年2月11日10时00分开始，同月26日15时00分截止。其中，《建设用地使用权网上挂牌出让竞买须知》第十条“报价规则”之第（五）项规定：“交易系统不予确认的报价均为无效报价。”第十一条“注意事项”规定：“（一）本系统使用数字证书进行身份认证，竞买人应当防范网络风险，保护个人电脑操作系统的安全和不受侵犯，并妥善保管密码和数字证书，若因竞买人计算机系统遭遇网络堵塞、病毒入侵、硬件故障等不能正常登录交易系统进行申请、报价、竞价的，后果由竞买人自行承担。（二）有下列情形之一的，国土资源部门有权在网上挂牌开始前和网上挂牌出让期间中止、终止网上挂牌出让活动，待问题解决后依法定程序再行挂牌出让：……3.交易系统因不可抗力原因出现不可及时修复的故障，造成网上挂牌出让活动无法实现的。……”汇耀投资公司与东莞市中油同舟油气销售有限公司（以下简称“中油公司”）如期交纳保证金并取得竞买资格，后由中油公司最终竞得涉案地块使用权。2014年3月18日，东莞市土地交易中心与中油公司签订《成交确认书》。东莞市东部公证处对涉案网上挂牌出让系统的服务器日志和网上挂牌出让系统进行监督，并对确认竞得人进行现场监督。汇耀投资公司认为网上挂牌出让系统多次提示其是“最高价”，但系统后台实际上并未接受其报价，以致涉案地块使用权被中油公司竞得，从而导致其丧失公平竞价成交的机会。因怀疑出让系统后台受到人为操纵，在挂牌出让结束当天，即2014年2月26日16时30分，汇耀投资公司的法定代表人叶康宁向东莞市公安局大朗分局黄草朗派出所（以下简称东莞黄草朗派出所）报警。2014年3月21日，东莞黄草朗派出所委托广东鑫证声像资料司法鉴定所对汇耀投资公司的法定代表人叶康宁投标时使用电脑中时间为“2014年2月26日13时46分”至“2014年2月26日15时10分”的上网日志文件进行提取固定并加以描述。2014年5月6日，广东鑫证声像资料司法鉴定所出具穗司鉴字20140901800029号《检验报告书》。因汇耀投资公司又相继向东莞市人民政府、东莞国土局、东莞市土地交易中心等部门投诉反映上述问题。2014年11月21日，东莞市人民政府组织包括东莞国土局、东莞市土地交易中心、汇耀投资公司与中油公司在内的多家单位召开工作会，选取司法鉴定机构。根据随机抽签选定结果，东莞国土局最终委托深圳市信息安全测评中心对东莞市国土资源网上交易系统（2014WG007地块网上挂牌交易）进行专项检测。2015年8月31日，该中心作出SISTEC（ZX）1500143《检测报告》，主要报告结果如下：一、通过分析东莞国土局提交的纸质文档和电子数据，未发现交易系统主机自身受到攻击、人为干预和网络中断；二、通过分析汇耀投资公司提交的纸质文档和电子数据，未发现网上挂牌交易时竞拍方电脑主机有异常；三、根据模拟竞拍过程产生的数据，与东莞国土局提交的交易系统日志和汇耀投资公司提交的《检验报告书》进行对比分析，发现存在3条日志记录不对应；四、在模拟竞拍过程中，当竞拍方终端与交易系统之间出现通讯短暂中断恢复后，发现在竞拍方终端竞拍界面“报价记录”中的最新报价和“当前最新报价”的数值不一致，再点击“确定出价”按钮后，弹出“当前最高价已是您所出！确定再次出价？”的确认出价对话框。根据源代码分析可知产生“当前最高价已是您所出！确定再次出价？”的确认出价对话框的原因是程序读取的数据是未更新的“报价记录”。2015年9月18日，东莞市人民政府调查小组经审查《检测报告》并进行讨论，向东莞市人民政府递交《关于审查2014WG007地块检测报告的情况汇报》，作出同意《检测报告》内容、维持原交易结果、继续做好工作应对的请示意见。2016年3月18日，东莞国土局向汇耀投资公司作出《关于2014WG007地块网上挂牌相关问题的回复》，告知其收到《检测报告》后，东莞国土局已提请东莞市人民政府召集有关部门听取了深圳市信息安全测评中心对检测手段、检测结果的讲解，形成初步讨论结果，并连同报告一并上报东莞市人民政府研究。东莞市人民政府经再次征求有关部门意见，现已正式同意《检测报告》，决定维持原交易结果。重申东莞市土地交易中心只是为委托方与竞买方提供交易平台，并非交易主体，作为委托方和竞买方之间的中介，于争议处理期间，在当事人进行了大量协调，履行了作为交易平台的责任。另查，2014年9月17日，东莞市土地交易中心作出《关于汇耀实业查询2014WG007地块交易调查进展情况的复函》，告知汇耀投资公司经核查网上交易系统无受到黑客攻击、病毒入侵、人为修改等异常情况，确认此次竞价结果合法有效，已在公证下与竞得人签订《成交确认书》，并致函要求还珠沥联合社与竞得人签订《出让合同》。东莞市公共资源交易中心表示前述复函曾于2014年9月17日邮寄送达给汇耀投资公司，同时提交了编号分别为113741307249、132153342177的顺丰速运快递单予以证明，但该快递单载明的托寄物名称为“目录”，且无显示任何签收记录。汇耀投资公司否认曾收到过前述复函，所提交的查询结果亦显示没有前述两份顺丰速运快递单的记录。再查，在庭审过程中，经原审法院释明，汇耀投资公司明确其诉讼请求为“撤销东莞市人民政府、东莞国土局共同作出的决定中油公司为地块编号2014WG007土地使用权最终竞得人的行政行为”，即撤销东莞市人民政府与东莞国土局以后者名义于2016年3月18日作出的东国土资函[2016]510号《关于2014WG007地块网上挂牌相关问题的回复》。原审法院审理认为，经释明，汇耀投资公司明确其诉讼请求为撤销东莞国土局于2016年3月18日作出的东国土资函[2016]510号《关于2014WG007地块网上挂牌相关问题的回复》。参照《广东省土地使用权交易市场管理规定》第四条关于“经市、县人民政府批准的土地交易机构是土地使用权交易的服务机构，土地交易机构接受监察部门和土地行政主管部门的监督”的规定，东莞国土局作为东莞市土地行政主管部门，依法对东莞市土地交易中心提供的交易服务行为负有监督职责。本案中，汇耀投资公司作为参与涉案地块网上挂牌出让的合格竞买人，因怀疑挂牌出让系统后台受到人为操纵造成其丧失公平竞价成交的机会进行投诉，而涉案回复系东莞国土局针对该投诉所作出，最终处理结果势必会对其权利义务产生实质性影响，故涉案回复属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”尽管涉案回复述称东莞市人民政府决定维持原交易结果，但东莞市人民政府在答辩状中对此明确予以否认，且涉案回复由东莞国土局单方作为，落款署名亦仅有东莞国土局，故本案适格被告应为东莞国土局，而非东莞市人民政府与东莞市公共资源交易中心。结合双方当事人的诉辩意见，本案争议焦点可归纳为东莞国土局于2016年3月18日作出的东国土资函[2016]510号《关于2014WG007地块网上挂牌相关问题的回复》是否合法。即东莞国土局针对汇耀投资公司的涉案投诉有无完全履行监督职责。就本案而言，汇耀投资公司投诉的核心问题是其怀疑网上交易系统受到人为操纵，导致其无法正常出价，从而错失竞得涉案地块使用权的机会。对此，东莞国土局通过随机抽签方式选定并委托深圳市信息安全测评中心对东莞市国土资源网上交易系统（2014WG007地块网上挂牌交易）进行专项检测。随后，东莞国土局与汇耀投资公司均向该中心提交了涉案地块网上挂牌交易相关纸质文档、电子数据，广东省东莞市东部公证处亦提交了电子数据。根据深圳市信息安全测评中心出具的《检测报告》显示，该中心通过分析上述材料，并搭建模拟环境进行模拟竞拍，再就模拟竞拍过程中产生的数据进行分析，最终未发现东莞市国土资源网上交易系统在涉案地块网上挂牌交易时主机自身受到攻击、人为干预和网络中断。故，在涉案地块网上挂牌交易期间，不存在《建设用地使用权网上挂牌出让竞买须知》第十一条“注意事项”之第（二）项所规定的应当中止或终止网上挂牌出让活动的情形。再结合深圳市信息安全测评中心的检测结论载明，竞拍方电脑主机在涉案地块网上挂牌交易时无异常，但在模拟竞拍过程，当竞拍方终端与交易系统之间出现通讯短暂中断恢复后，发现在竞拍方终端竞拍界面“报价记录”中的最新报价和“当前最新报价”的数值不一致，再点击“确定出价”按钮后，弹出“当前最高价已是您所出！确定再次出价？”的确认出价对话框；根据源代码分析可知产生“当前最高价已是您所出！确定再次出价？”的确认出价对话框的原因是程序读取的数据是未更新的“报价记录”。可知，汇耀投资公司在涉案地块网上挂牌交易时应当遇到了《建设用地使用权网上挂牌出让竞买须知》第十一条“注意事项”之第（一）项所列的不能正常登录交易系统进行报价、竞价的情形，后果理应由汇耀投资公司自行承担。在此基础之上，东莞国土局作出涉案回复，告知汇耀投资公司维持原交易结果及有关事宜，应视为其已尽行政监督之责，并无不妥。汇耀投资公司在没有任何证据能够推翻前述《检测报告》，亦或排除在涉案地块网上挂牌交易时其参与竞拍所使用的电脑主机与东莞市国土资源网上交易系统之间出现过通讯短暂中断的情形下，仅凭怀疑便诉请撤销涉案回复，明显缺乏事实依据，不能成立。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条的规定，原审法院判决：驳回原告汇耀投资公司的全部诉讼请求。本案收取一审案件受理费50元，由原告汇耀投资公司承担（已预交）。上诉人汇耀投资公司不服一审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人在有效竞价期间所报的2241万元、2211万元价格，交易系统显示“最高价已是您所出”却未能成交。反而低于上诉人报价的另一竞买人以2181万元“成交”，且交易系统不再接受上诉人继续报价。明显违反了《建设用地使用权网上挂牌出让竞买须知》“以价高者得为原则”和“竞买人可多次报价”进行充分竟价的交易规则，本案网上竞价交易结果应为无效。二、上诉人已正常登录交易系统进行多次竞价，原审法院却引用该《竞买须知》第十一条的规定，以上诉人不能正常登录交易系统进行报价、竞价，后果由上诉人自行承担为由，认定被上诉人维持原交易结果的行政行为合法，明显缺乏事实依据。三、在竞价交易期届满前的关键时刻，上诉人的竞买号（652）被竞争对手非法盗用。被上诉人交易系统后台与其他竞买人存在暗箱操作，才是上诉人无论出再高价也无法中标成交的根本原因。被上诉人明知存在非法盗用竞买号的非法交易行为，仍然维持违法交易结果，行政行为明显违法。四、原审法院诉讼程序违法，导致认定事实和判决结果错误，依法应发回原审法院重审。综上，请求：1.撤销一审判决，发回重审或改判撤销《关于2014WG007地块网上挂牌相关问题的回复》；2.改判撤销东莞市公共资源交易中心签具给中油公司的《成交确认书》。被上诉人东莞市人民政府二审答辩称：一、该府并未作出决定中油公司为涉案地块使用权最终竞得人的行政行为，上诉人起诉该府没有事实根据和法律依据。二、上诉人就涉案地块网上挂牌相关问题的投诉事宜，该府已依法履行职责，并无不当。上诉人的上诉请求欠缺事实根据与法律依据，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。综上，请求：驳回上诉，维持原判。被上诉人东莞国土局二审答辩称：一、该局并未作出决定中油公司为涉案地块使用权最终竞得人的行政行为，上诉人起诉该局没有事实根据和法律依据。二、东莞市土地交易中心与中油公司签订《成交确认书》，确认中油公司为涉案土地使用权竞得人的行为并非是行政行为，上诉人的起诉不属于行政诉讼受案范围，依法应予驳回。三、东莞市土地交易中心组织实施涉案集体建设用地使用权网上挂牌出让，与中油公司签订《成交确认书》，确认中油公司为涉案土地使用权竞得人的行为合法有效。四、该局已就涉案地块网上挂牌相关问题的投诉事宜，履行了职责，并无不当。上诉人诉请无事实根据和法律依据，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。综上，请求：驳回上诉，维持原判。被上诉人东莞市公共资源交易中心二审答辩称：一、一审法院认定事实清楚，东莞市土地交易中心不是本案适格被告，应驳回上诉人的上诉。二、一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，东莞市土地交易中心与中油公司签订《成交确认书》，确认中油公司为涉案土地使用权竞得人的行为合法有效。综上，请求：驳回上诉，维持原判。经审理，本院查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案审理的首要任务是确定上诉人汇耀投资公司的本案诉讼请求以及人民法院应当审查的行政行为。上诉人汇耀投资公司一审起诉时提出的诉讼请求主要有二：一是撤销东莞市人民政府、东莞国土局共同作出的决定中油公司为地块编号2014WG007土地使用权最终竞得人的行政行为；二是撤销东莞市土地交易中心与中油公司签订的《成交确认书》。从上述诉请所涉及的主要事实看，涉案网上挂牌出让行为是东莞市土地交易中心受农村集体经济组织还珠沥联合社的委托，就该社已享有的集体建设用地使用权以挂牌的方式而进行。该集体土地使用权的网上挂牌出让行为与自然资源行政主管部门作为土地管理部门对国有土地使用权通过网络方式进行招拍挂的出让行为性质不同，其实则属于集体土地的权利人在其所有权的范围内进行处分的民事行为。东莞市土地交易中心作为事业单位，仅提供网上交易的平台服务，发挥的是居间和促成交易的功能，并非是履行行政管理行为。该中心与中油公司签订《成交确认书》的依据主要来源于还珠沥联合社的委托，没有证据证明该确认书系由东莞市人民政府或东莞国土局作出或授权作出。故汇耀投资公司请求撤销东莞市土地交易中心与中油公司签订的《成交确认书》这一诉请，并不属于行政诉讼受案范围。而对于上诉人的另一诉请，其并没有指明是对东莞市人民政府或东莞国土局作出的哪个具体决定不服而提起诉讼，原审法院结合《广东省土地使用权交易市场管理规定》第四条关于“经市、县人民政府批准的土地交易机构是土地使用权交易的服务机构，土地交易机构接受监察部门和土地行政主管部门的监督”所规定的土地行政主管部门的监督职责，结合释明的情况和本案的事实，确定上诉人的本案诉讼请求应为撤销东莞国土局于2016年3月18日作出的东国土资函〔2016〕510号《关于2014WG007地块网上挂牌相关问题的回复》，并无不当。上诉人上诉主张原审法院要求其对上述诉请进行二选一，违反法定程序，侵犯其诉讼权利，理据不足，本院不予支持。原审法院围绕东莞国土局作出的上述《关于2014WG007地块网上挂牌相关问题的回复》进行合法性审查，以东莞国土局是否已履行其法定监督职责作为本案的争议焦点问题，符合法律规定，本院对此予以确认，并将其作为二审的争议焦点问题予以审查。针对上诉人汇耀投资公司涉案网上交易系统有关问题的投诉，被上诉人东莞市人民政府已于2014年11月21日组织包括东莞国土局、东莞市土地交易中心、汇耀投资公司与中油公司等单位召开工作会，选取鉴定机构。根据随机抽签选定结果，东莞国土局委托具有相应资质的深圳市信息安全测评中心对涉案2014WG007地块网上挂牌交易进行专项检测。根据该测评中心出具的SISTEC（ZX）1500143《检测报告》，本案相关投诉问题的检测结论是未发现交易系统主机自身受到攻击、人为干预和网络中断，未发现网上挂牌交易时竞拍方电脑主机有异常等。参考涉案交易时施行有效的《东莞市国土资源网上交易规则》第十八条关于“有下列情形之一的，交易中心有权在网上公告、交易期间中止或者终止网上交易活动，待问题解决后依法程序再行网上交易：（一）交易系统因出现不可及时修复的故障，造成网上交易无法实现的；（二）依法应当中止或终止网上交易活动的其他情形”之规定，结合上述检测结论以及公证处对涉案交易过程的公证等有关事实，东莞国土局作出被诉的《关于2014WG007地块网上挂牌相关问题的回复》，告知上诉人本案集体建设用地使用权网上挂牌交易活动不存在应当中止或终止的情形，已履行了相关的监督职责。上诉人不予认可该《检测报告》，但未能提供充分有效的证据予以反驳，对其主张，本院不予支持。上诉人关于其竞买身份被盗用、被上诉人交易系统后台与其他竞买人存在暗箱操作等上诉主张，均欠缺有效的证据予以佐证，本院不予支持。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院予以维持。综上，上诉人东莞市汇耀实业投资有限公司的上诉请求不成立，本院予以驳回。被上诉人东莞市人民政府、东莞市自然资源局、东莞市公共资源交易中心的答辩请求成立，本院予以支持。原审判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人东莞市汇耀实业投资有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  林秀雄审判员  林劲标审判员  刘德敏二〇一九年十一月二十一日书记员  杨海萍