浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙03行终425号上诉人（原审原告）涂三媛，女，汉族，1944年10月9日出生，住浙江省瑞安市。委托代理人邬宏威，北京威泽律师事务所律师。被上诉人（原审被告）瑞安市市场监督管理局，住所地浙江省瑞安市商城大道新商城大厦。法定代表人叶昌隆，局长。委托代理人余心海，浙江玉海律师事务所律师。被上诉人（原审被告）瑞安市人民政府，住所地浙江省瑞安市万松东路154号。法定代表人麻胜聪，市长。出庭应诉负责人张榜桃，常务副市长。委托代理人林浩毅，浙江玉海律师事务所律师。涂三媛诉瑞安市市场监督管理局（以下简称瑞安市监局）、瑞安市人民政府（以下简称瑞安市政府）政府信息公开及行政复议一案，苍南县人民法院于2019年5月20日作出（2019）浙0327行初15号行政判决。涂三媛不服，向本院提起上诉。本院于2019年6月19日立案后依法组成合议庭，于同年8月19日公开开庭审理了本案。上诉人涂三媛的委托代理人邬宏威，被上诉人瑞安市监局法定代表人叶昌隆及其委托代理人余心海，被上诉人瑞安市政府出庭应诉负责人张榜桃及其委托代理人林浩毅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原判认定：2018年11月25日，被告瑞安监局收到原告涂三媛要求获取“筹资单位为原瑞安工商行政管理局（现瑞安市市场监督管理局），浙江商城（原瑞安工业品市场）的集资协议书”政府信息公开申请后，在本机关及2008年9月11日、2016年10月28日两批次移交瑞安档案馆的档案中进行检索，认定涉案信息未保存，于2018年12月4日作出瑞市监政复[2018]31号答复，称“本机关未保存该资料”并告知原告。原告不服，于2018年12月18日向被告瑞安市政府提起行政复议，复议机关瑞安市政府经审理认为被告瑞安监局作出答复符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项的规定，于2019年1月31日作出瑞政复决字[2018]153号行政复议决定书，维持被告瑞安监局的答复。原告不服，提起本案诉讼，请求撤销被告瑞安监局作出的瑞市监政复[2018]27号答复及被告瑞安市政府作出的瑞政复决字[2018]152号行政复议决定书，责令被告瑞安监局重新作出答复。另查明，《瑞安市机构改革方案》经浙江省省委、省政府批准，由中国共产党瑞安市委、瑞安市人民政府组织实施，该方案已明确优化瑞安市市场监督管理局职责，将市工商行政管理局职责划入市市场监督管理局，不再保留市工商行政管理局牌子，被告瑞安监局为适格被告。原判认为：根据修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”故政府信息存在是予以公开的前提。该条例第二十一条第（三）项规定：“依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。”行政机关在尽到合理的查找和检索义务后，在未查询到相应信息的情况下对原因作出合理说明，并将相应的查询结果告知申请人，即应视为履行了政府信息公开义务。本案中，瑞安监局把查询结果和未查询到信息的原因“本机关未保存该资料”告知涂三媛，符合法律规定，予以支持。原告以涉案商城部分资金由经营户集资解决、被告应当存有集资协议书为由即推定其申请事项存在，但其提供相应证据或线索不足以证实涉案信息存在于被告处。因此，原告要求获取政府信息公开的理由不能成立，不予支持。复议机关瑞安市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出瑞政复决字第[2018]153号行政复议决定，程序合法，适用法律正确，予以支持。原告请求撤销行政复议决定，理由不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告涂三媛的诉讼请求。上诉人涂三媛诉称：一、一审法院没有查明本案的基本事实。上诉人系浙江商城集团有限公司（原瑞安工业品市场）的集资投资经营户。1991年、1992年筹建及建设完成瑞安工业品市场时，是由原瑞安工商行政管理局与投资者（即现在的商城经营户）共同投资，瑞安工业品市场的建设资金来源于经营户的投资。根据1992年《国务院转批国家体改委关于一九九二年经济体制改革要点的通知》中确定“谁投资，谁受益”原则，上诉人应是浙江商城合法的集体共同所有者。基于以上事实，上诉人于2018年11月21日向被上诉人瑞安监局申请公开“筹资单位为瑞安市工商局（现瑞安市市场监督管理局），浙江商城（原瑞安工业品市场）的集资协议书”。被上诉人瑞安监局于2018年12月4日作出瑞市监政复[2018]27号答复，称其未保存涉案资料。上诉人不服，认为1991、1992年有经营户与瑞安市工商局（现瑞安监局）共同投资的事实，应有书面的集资协议书存在，并于2018年12月16日向被上诉人瑞安市政府申请行政复议。被上诉人瑞安市政府在没有查清案件基本事实的情况下，作出维持被上诉人瑞安监局答复的决定，严重违法。二、一审法院认定事实不清。1.1992年7月1日下发的《瑞安工业品市场集资通知书》里面部分内容为“……凭交款回单到瑞安工业品市场建设办公室签订集资协议书……”。1993年8月8日下发的《瑞安工业品市场楼房店面投标说明》里面部分内容为“……一、投标对象。凡己向瑞安工业品市场交纳集资款，并己订立集资协议的经营户，不受原申报的行业限制，均可参加投标……八、投标监督。整个投标过程，由市公证处公证，市纪委、监察局监督……”。上述材料可以看出，原瑞安市工商局应保存涉案集资协议书，但故意不予提供。2.《关于瑞安工业品市场建设工程筹资方案的报告》（瑞工商（1992）34号）载明：“……三、筹资工作由瑞安市工商局具体负责，并出具收据与出资者签订协议……”。另据《关于瑞安工业品市场建设工程筹资方案的请示》（瑞工商（1992）1号）载明：“……三、集资工作由瑞安市工商局具体负责，即由工商局出具收据，与出资者签订协议，由市工商局核定经营品种统一安排摊位给出资者自己经营……”。前述两份文件材料系经营户向瑞安档案局获取，文件上加盖了瑞安档案局公章，并且经营户手中持有原件。上述材料可以看出，原瑞安市工商局系当年与出资者（经营户）签订协议的主体，故协议书应当保存在原瑞安市工商局。如果涉案集资协议书已经遗失或灭失，被上诉人瑞安监局需要承担相应的法律责任。一审法院忽略了以上事实，属于认定事实不清。三、一审法院适用法律错误。依据瑞工商（1992）1号、瑞工商（1992）34号文件，本案被上诉人瑞安监局系涉案信息保存机关，应当依法向上诉人公开涉案信息，其所作答复明显不当，且证据不足，被上诉人瑞安市政府及一审法院没有依据政府信息公开条例第十七条的规定，撤销被诉答复，明显属于适用法律错误。综上，请求撤销原判，改判支持上诉人一审诉讼请求。庭审中，上诉人确认其要求公开的信息名称就是“集资协议书”。被上诉人瑞安监局辩称：一、答辩人已经采取合理方式进行了检索，经检索未发现保存涉案信息，据此，依照政府信息公开条例的规定予以告知，符合法律规定。二、上诉人认为答辩人应当保存了“集资协议书”的理由不成立。首先，上诉人认为1992年7月1日下发的《瑞安工业品市场集资通知书》和1993年8月8日下发的《瑞安工业品市场楼房店面投标说明》文本中记载了“集资协议”，据此主张答辩人保存了“集资协议书”。但是，经之前多次诉讼表明，瑞安商城经营户交纳集资款后，凭集资款收据实际签订的协议是“摊位预订协议书”，而不是“集资协议书”。从实际情况来看，瑞安商城几千户经营户手里持有的都是“摊位预订协议书”，没有出现一份“集资协议书”。因此，仅凭上诉人主张的上述两个文本中有记载“集资协议书”，就认定答辩人保存了“集资协议书”，是依据不足的。其次，就涉案信息，上诉人曾于2017年向瑞安市政府提出公开申请，瑞安市政府曾发函给答辩人转办协查，当时答辩人也已经进行了检索，检索结果也是未保存。瑞安市政府作出答复后，上诉人提起一二审行政诉讼，人民法院判决维持了市政府的答复，足以证实答辩人确实未保存涉案信息。三、瑞安市政府作出的复议决定符合法律规定，一审法院判决驳回上诉人诉讼请求，法律适用正确。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人瑞安市政府同意被上诉人瑞安监局的答辩意见，补充称：判断行政机关是否保存申请人申请获取的政府信息，应以行政机关是否尽到合理检索为标准，不能采用推定方式判断行政机关是否应当保存了政府信息。关于“集资协议书”是否存在，瑞安监局已经尽到勤勉、合理的检索义务，经检索，涉案信息不存在，并据此作出答复，符合法律规定。答辩人作为复议机关，经审理后认定瑞安监局的答复符合法律规定，据此作出维持复议决定，也符合法律规定。请求驳回上诉，维持原判。各方当事人在一审中提供的证据均随卷移送本院。二审中，各方当事人均未向本院提交新的证据。根据被上诉人瑞安监局提交的档案移交接收清单、档案交接文据、相关情况说明、检索截屏等经采信的证据，可以证明2018年12月3日，因1991年-2013年的档案资料已经移交档案馆，被上诉人瑞安监局工作人员到瑞安档案馆以关键词“集资协议书”“集资协议”进行检索，未查到上诉人申请的集资协议书；同日，该局工作人员以“集资协议书”“集资协议”为关键词，对本机关文书档案进行查询，同样未查到上诉人申请的集资协议书，本院对这一事实予以确认。另据经采信的行政复议申请书邮寄记录，上诉人系于2018年12月16日向被上诉人瑞安市政府邮寄提出行政复议申请，原判认定上诉人于2018年12月18日提起行政复议有误，本院予以纠正。另，原判认定的被诉答复及复议决定文号存在笔误，应更正为瑞市监政复[2018]27号、瑞政复决字[2018]152号。原判认定的其他事实有相应证据予以证实，本院予以确认。本院认为，根据修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”本案中，针对上诉人要求公开的名称为“集资协议书”的信息，被上诉人瑞安监局以“集资协议书”“集资协议”作为关键词，不仅对本机关文书档案进行了检索，还派员到瑞安档案馆进行检索，均未查询到上诉人申请的“集资协议书”。被上诉人瑞安监局根据检索结果，在法定期限内作出“本机关未保存该资料”的答复并送达上诉人，已经履行了政府信息公开的法定职责。被上诉人瑞安市政府收到上诉人邮寄提出的行政复议申请后，经审查在法定期限内作出瑞政复决字第[2018]152号行政复议决定，维持瑞安监局作出的答复，并无不当。因此，原判驳回涂三媛的诉讼请求正确。上诉人根据1992年4月1日瑞工商[1992]34号筹资方案的报告、1992年7月筹款通知书、1993年8月8日投标说明的部分内容主张其要求公开的名称为“集资协议书”的信息应当存在，本院认为，筹资方案的报告中并未出现“集资协议书”，筹款通知书出现了“凭交款（银行）回单签订集资协议书”，但之后的投标说明“一、投标对象”“六、投标的程序”提到，“已交纳集资款并已订立集资协议的经营户，可参加投标；凡参加投标的经营户，凭摊位预订协议领取投标说明书和投标书；中标者签订店面使用协议书，并收回摊位预订协议书”，从这些内容并不能必然得出原瑞安市工商局制作或获取了名称为“集资协议书”的信息这一结论。被上诉人瑞安监局在庭审中也已明确陈述，当年瑞安商城经营户交纳集资款后签订的协议是“摊位预订协议书”，而非“集资协议书”，在被上诉人瑞安监局已经尽到检索义务，且现有证据无法证明“集资协议书”存在的情况下，上诉人主张被上诉人瑞安监局应当保存“集资协议书”及应承担应保存而未保存或造成信息遗失、灭失的法律责任，缺乏事实根据。综上，上诉人涂三媛的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人涂三媛负担。本判决为终审判决。审 判 长 邱志丰审 判 员 许旭东审 判 员 郑 宇二〇一九年十一月十八日法官助理胡瞻智代书记员 梁宇晨