黑龙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黑行终487号上诉人（原审原告）徐守山，男，1963年4月28日出生，汉族，住黑龙江省林甸县。委托代理人东梅，黑龙江双正律师事务所律师。被上诉人（原审被告）林甸县人民政府，住所地黑龙江省林甸县林甸镇。法定代表人张希发，该县县长。委托代理人刘刚，该县国土资源执法监察局局长。委托代理人李强，黑龙江海天庆城（大庆）律师事务所律师。原审第三人黑龙江省水利水电集团第二工程有限公司，住所地哈尔滨阿城区河东街继水路3号。法定代表人杨晓波，该公司董事长。委托代理人田庆，黑龙江金京律师事务所律师。原审第三人林甸县鹤鸣湖镇五星村民委员会，住所地黑龙江省林甸县鹤鸣湖镇五星村。法定代表人张臣，该村民委员会主任。上诉人徐守山因诉林甸县人民政府（下称林甸县政府）、征收土地行为违法一案，不服大庆市中级人民法院（2019）黑06行初21号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年10月21日对案件进行了询问。徐守山及委托代理人东梅，林甸县政府委托代理人刘刚、李强，黑龙江省水利水电集团第二工程有限公司（下称水利水电二公司）委托代理人田庆，林甸县鹤鸣湖镇五星村民委员会（下称五星村民委员会）法定代表人张臣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，2015年8月28日，林甸县政府发布2015年第21号关于尼尔基水利枢纽配套项目黑龙江省引嫩扩建骨干一期工程（林甸部分）建设项目征地预公告，2015年10月20日，林甸县引嫩扩建骨干一期林甸灌区工程征地办公室与五星村民委员会签订了《尼尔基水利枢纽工程配套项目征收土地补偿安置协议书》（以下简称补偿安置协议），就征地面积、补偿标准和方式、安置方式及支付方式订立了协议。2015年12月3日，林甸县农村商业银行鹤鸣湖支行汇给徐守山尼尔基水利工程占地补助46956元。2019年1月16日，徐守山诉至法院，请求：一、确认林甸县政府对徐守山依法享有土地承包经营权的3亩耕地的土地征收行为违法；二、判令水利水电二公司停止非法占地，恢复土地原状。经原审法院释明，徐守山明确其第一项诉请为：1.确认林甸县政府作出的案涉土地征地预公告违法；2、确认林甸县引嫩扩建骨干一期林甸灌区工程征地办公室与五星村民委员会签订的补偿安置协议违法；3.确认林甸县政府对案涉土地具体实施的占地行为违法。原审法院认为，首先，林甸县政府根据《土地管理法》以及《土地管理法实施条例》的规定，依法发布预征收公告的行为，仅仅是将建设用地项目名称、项目依据、征收土地的用途、区片位置及控制范围、以及征地补偿标准、农业人员安置方式和办理征地补偿的期限等事项，在被征收土地所在地公示告知的行为，对徐守山的合法权益并未产生实际影响。因此，徐守山对预征地公告提起行政诉讼不属于行政诉讼的受案范围。其次，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”。本案案涉土地为农村集体所有，补偿安置协议是土地所有权人与征收管理部门关于土地征收补偿款达成的协议，土地征收补偿协议不涉及土地使用权的行使，与土地使用权的行使相关联的是土地征收决定或者限期搬迁决定、强制清除地上附着物的行为等，因此，徐守山以个人身份起诉补偿安置协议，不具有原告资格。此外，依据当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案案涉补偿安置协议于2015年10月签订，庭审中徐守山自认“其拘留释放后才知道补偿款打入银行卡中”即2015年12月收到了补偿款，徐守山2019年提起诉讼明显超过了法定的起诉期限，且无正当事由。第三，徐守山请求确认林甸县政府具体实施占地行为违法，因徐守山未提交证据证实具体实施占地行为的主体为林甸县政府，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，起诉没有事实根据，起诉不符合法定条件，应裁定予以驳回。徐守山第二项诉请判令第三人水利水电二公司停止非法占地、恢复土地原状的请求，因不属于行政诉讼受案范围，原审法院对该项诉请不予审理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）、（二）、（八）项的规定，裁定驳回徐守山的起诉。徐守山向本院提起上诉，请求撤销一审裁定，改判支持徐守山的诉讼请求。主要理由：1.林甸县政府发布的预征收公告行为未取得征地批复，公告内容实为违法占地，对徐守山的权利义务产生了实际的影响，属于人民法院受案范围。2.徐守山以个人身份起诉符合法定起诉条件。案涉集体土地未办理征地审批手续，徐守山承包的耕地尚未转为国有，仍拥有对承包土地的使用权及占有权，林甸县政府强制征收行为，侵犯了徐守山对承包土地的占有、使用以及选择是否移交土地的权益、补偿安置等合法权益，徐守山与案涉土地的强制征收行为具有法律上的利害关系。3.徐守山作为被征收人并未签订补偿安置协议，林甸县政府在征地过程中严重违反法定程序，征地行为严重违法。4.征收集体土地既要征求村民委员会的意见，也要征求被征地农民的意见，五星村民委员会不能代表徐守山同意移交土地。5.徐守山并未领取土地补偿款，不认可征地补偿行为，本案也未超过法定起诉期限。6.原审裁定以徐守山未提交证据证实具体实施占地行为的主体为林甸县政府而认定徐守山原审起诉没有事实根据完全颠覆了行政诉讼的基本原则，且在案件审理时程序严重违法。徐守山原审诉讼请求于法有据，应依法予以支持。林甸县政府答辩称，原审法院认定事实清楚，证据充分，请求二审法院维持原裁定。水利水电二公司答辩称，徐守山以个人身份起诉补偿安置协议，属于诉讼主体不适格。林甸县政府发布预征收公告的行为，对徐守山的合法权益没有产生实际影响。徐守山提起本案诉讼是2019年，超出法律规定的起诉期限，应驳回徐守山的起诉。五星村民委员会答辩意见与水利水电二公司一致。本院查明的案件事实与原审一致，本院予以确认。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，林甸县政府依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，依法发布征地预公告的行为，仅是对征地基本信息的告知，是一个对徐守山的权利义务不产生实际影响的程序性行为，故徐守山诉请确认该征地预公告违法不属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理……。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”依据上述法律规定，农村集体土地由村民委员会管理，对涉及农村集体土地的权属变更等行政行为主张权利，应由村民委员会或过半数的村民以集体经济组织名义提起诉讼。本案征收的土地属五星村村民集体所有，徐守山仅对其承包的土地享有使用权，并不享有所有权，其主张征地部门未经过依法审批，与五星村民委员会签订的补偿安置协议违法，属于集体土地权属变更引发的争议，应以村民委员会或以村民集体经济组织的名义主张权利，徐守山作为五星村个别村民，无权以个人名义对此提起行政诉讼。关于徐守山主张林甸县政府占地行为违法以及水利水电二公司停止非法占地、恢复土地原状的问题，因徐守山未提交证据证实林甸县政府是占地行为的主体，且其向水利水电二公司所主张事由并非行政诉讼受案范围，故原审法院裁定驳回徐守山的起诉，符合法律规定，应予维持。综上,徐守山的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 王 鹏 跃审判员 皇甫延玉审判员 李  刚二〇一九年十一月七日法官助理肖亚磊书记员张莉