山西省太原市中级人民法院行政判决书（2019）晋01行终264号上诉人（原审原告）贾成全，男，1964年2月28日出生，汉族，住太原市。上诉人（原审原告）刘艳锋，男，1971年10月3日出生，汉族，住太原市。上诉人（原审原告）赵斌，男，1969年2月1日出生，汉族，住太原市。上诉人（原审原告）赵淑珍，女，1959年3月26日出生，汉族，住太原市。上诉人（原审原告）冯宝忠，男，1969年2月26日出生，汉族，住太原市。上诉人（原审原告）高艳菊，女，1971年1月27日出生，汉族，住太原市。上诉人（原审原告）王超，男，1985年9月17日出生，汉族，住太原市。上诉人（原审原告）朱鑫杰，男，1978年5月16日出生，汉族，住太原市。上诉人（原审原告）马红伟，女，1966年5月22日出生，汉族，住太原市。上诉人（原审原告）王冬蕊，女，1975年1月8日出生，汉族，住太原市。上诉人（原审原告）常静，女，1977年11月9日出生，汉族，住太原市。上诉人（原审原告）高松山，男，1970年4月6日出生，汉族，住太原市。上诉人（原审原告）王军，男，1982年1月29日出生，汉族，住太原市。上诉人（原审原告）杜竞哲，男，1989年2月19日出生，汉族，住太原市。上诉人（原审原告）樊瑞，男，1971年12月20日出生，汉族，住太原市。上诉人（原审原告）王艳，女，1972年3月10日出生，汉族，住太原市。上诉人（原审原告）冯小龙，男，1973年2月12日出生，汉族，住太原市。上诉人（原审原告）牛国强，男，1985年12月1日出生，汉族，住太原市。上诉人（原审原告）高补印，男，1959年6月3日出生，汉族，住太原市。上诉人代表人刘艳锋、马红伟、赵斌。共同委托代理人韩亮，山西和胜律师事务所律师。被上诉人（原审被告）太原市规划和自然资源局，住所地太原市杏花岭区金刚堰路2号。法定代表人李军。委托代理人任肇文，该局建筑规划科科长。原审第三人太原市副食品大楼有限公司（以下简称副食大楼），住所地太原市杏花岭区解放路129号1幢。法定代表人范小千，董事长。上诉人刘艳锋、马红伟、赵斌等19人诉被上诉人太原市规划和自然资源局（以下简称市规自局）行政许可一案，不服太原市杏花岭区人民法院（2019）晋0107行初86号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：2016年6月，第三人副食大楼向被告申请建设工程规划许可，并提交《营业执照》、机构代码证、土地使用权证、市发改委的企业投资项目核准证及《复函》、国有建设用地使用权出让合同、总平面位置图、日照分析报告等材料。被告于2016年11月4日在建设工程现场及被告官网上公示规划方案。公示期为13天。公示期间未收到社会各界的意见。被告经过审核后，于2017年6月28日，为第三人颁发并规建证新字（2017）第0609号《建设工程规划许可证》（以下简称0609号《许可证》）。原审法院认为，被告市规自局作为太原市区域内的城乡规划管理行政职能部门，有对太原市建设工程规划进行许可并颁发《许可证》的法定职责。被告受理第三人的申请，审核其提交的材料后，依照《城乡规划法》的规定，履行了向社会公示的程序，向第三人颁发了0609号《许可证》的行为，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告居住的第一家小区位于第三人要建设的商住楼北面，中间隔着一条马路（北仓巷），两楼相距45米，日照分析报告显示，满足大寒日2小时的规范要求，原告在公示期内也未向被告提出异议。故原告并非0609号《许可证》许可待建工程的重大利害关系人。故被告在审核许可该项目时，听证程序不是法定的程序，四邻签字也非必备材料。被告未举行听证不违反法定程序。虽然市发改委颁发的《企业投资项目核准证》核准期限为2010年10月至2012年10月，但因颁证机关市发改委于2012年12月出具了《复函》，同意继续进行建设，故《核准证》应视为继续有效。被告虽然无故未提交第三人申请许可的申请书、营业执照等材料，但依据第三人提交的证据可以推定第三人主张的事实成立。虽然被告在行政许可过程中超过了《行政许可法》关于许可办理期限，但该瑕疵不足以导致0609号《许可证》违法。第三人称原告诉讼请求不明确，应系原告起诉状中的书写笔误，故第三人要求驳回原告起诉的观点不成立。综上所述，原告的起诉理由不成立，其诉求依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告刘艳锋、马红伟、赵斌等19人的诉讼请求。上诉人刘艳锋、马红伟、赵斌等19人上诉称：1.一审法院认定事实不清，未全面审查被告做出的具体行政行为是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”据此，人民法院审理行政案件是对被诉行政行为的全面审查，既要对被告作出被诉行政行为的证据是否确凿、适用法律是否正确进行审查，也要对作出行政行为的程序是否符合法律规定进行审查。本案为建设工程规划行政许可案件，应根据《中华人民共和国行政许可法》和《中华人民共和国城乡规划法》的规定，着重对被诉行政许可行为所依据的证据是否确凿、适用的法律法规是否正确以及作出该行政许可的程序是否合法进行审查。本案中，原审判决仅对被告是否具有法定职责以第三人申请材料是否齐备进行了分析论述，未对作出该被诉行政行为适用法律是否正确等进行全面审查，属于认定基本事实不清。2.一审被告未告知上诉人享有听证的权利以及举行听证，程序违法。依据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见”。一审被告核发《建设工程规划许可证》的行为系行政许可行为。一审被告核发《建设工程规划许可证》时，《中华人民共和国行政许可法》已经颁布实施，一审被告应当按照《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《山西省城乡规划条例》对其有约束力的规范性文件规定的程序实施行政许可行为。虽《中华人民共和国城乡规划法》、《山西省城乡规划条例》对核发《建设工程规划许可证》的程序并未明确要求需要听证，但建设部、国家计委、国家经贸委、财政部、国土资源部、国家工商行政管理总局、监察部于2002年联合下发的《关于整顿和规范房地产市场秩序的通知》（建住房【2002】123号）第二条第（一）项规定，房地产开发企业应当严格按照有关规定办理用地、立项、规划、建设和销售等手续。……房地产开发项目规划方案一经批准，任何单位和个人不得擅自变更。确需变更的，必须按原审批程序报批；城市规划行政主管部门在批准其变更前，应当进行听证。上述规定系与房地产管理相关的七部委联合下发的针对房地产管理过程具有普遍约束力的规范性文件，其内容系在上位法未明文规定办理程序的情况下作出的明确的、可操作性的规定，与上位法的规定内容不相冲突，且其规定的内容与《中华人民共和国行政许可法》的精神相契合，故应作为一审被告作出《建设工程规划许可证》审批过程中适用的依据。本案中，第三人对原规划方案进行了变更，被告也对原告规划变更进行了行政许可，故该变更对相关利害关系人会产生影响。根据《关于整顿和规范房地产市场秩序的通知》的规定，一审被告最终作出许可审批前，应当进行听证。一审被告未履行听证程序即向第三人核发本案《建设工程规划许可证》违反法定程序。3.第三人提供的申请材料也不符合法律规定，一审被告作出的行政行为违法。按照《太原市城市规划条例》第三十三条规定：建设工程应当编制建设工程规划设计方案，综合考虑区位环境、相邻关系、道路交通影响、市政设施配套、城市景观等因素，符合城市规划管理技术规定。重点地段的建设项目和大型建设项目，规划设计方案应当通过公开招标产生，由专家论证产生主选和副选两个方案，并进行公示，征求市民的意见。根据山西政务服务平台显示，被告办理建设工程规划许可证，申请人应提交下列材料：(1)建设工程规划许可证申请表；(2)土地使用权证及土地证界址点坐标；(3)建设工程投资立项、核准或备案文件；(4)详细规划、建设工程设计方案（或总平面规划）批复（2公顷以上用地需编制详细规划）；(5)建设工程施工图（平面、立面、剖面图）三套，电子数据一套（标注楼座角点坐标，各层平面图附测量面的闭合曲线、面积）6.1：500地形图、建设单位的机构代码证（已在规管系统中备案的不再提供）；(6)设计单位的建筑设计资质证；(7)建设工程档案移交责任书；(8)其他部门意见（消防、环保、园林、文物、民航、广电等，可申请中心组织协调联合同步办理）；(9)日照分析、交通影响评价、四邻协议。从被告提供的证据来看，在申请材料中缺乏关键的其他部门意见（消防、环保、园林、文物、民航、广电等）、四邻协议等材料。4.一审被告作出的行政行为内容严重违法，一审法院未对行政许可内容进行审查。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条第一款“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件”。《太原市城市规划条例》和《太原市城市规划管理技术规定》都是根据《中华人民共和国城市规划法》并结合太原市的实际情况依法制定的地方性法规和规范性文件，且《太原市城市规划管理技术规定》中关于间距、楼高、容积率的规定是太原市目前唯一有效的规范性文件，其能够作为审查被诉具体行政行为是否合法的依据。一审被告核发的《建设工程规划许可证》，不符合《太原市城市规划条例》和《太原市城市规划管理技术规定》关于间距、层高、容积率的规定。按照《太原市城市规划管理技术规定》的要求，一审被告作出的行政许可内容中，建筑密度容积率、楼距、楼层高度均与该规范冲突。（1）依据《太原市城市规划管理技术规定》第七条规定：新建、改建、扩建建设工程的建筑容量控制指标（含容积率和建筑密度，下同）应按本章的有关规定执行。按照该规定附表的计算办法商住楼内环线以内商住楼高层建筑密度不超35%，容积率按此计算。很明显被告作出的行政许可中，建筑容量控制指标明显超过法定标准。（2）根据被告提供的规划设计总平面图显示，第三人副食品大楼住宅楼规划楼高为98.8米，依据《太原市城市规划管理技术规定》第十八条第四款的规定“高层居住建筑之间平行布置时，朝向为南北向的旧小区应不小于南侧建筑高度的0.8倍，新区应不小于1.0倍，且不小于45米”的规定，副食品大楼小区住宅楼与原告小区之间的楼距应不小于79.4米，但规划设计总平面图显示楼距仅为45.1米，与现行强制规范不服。根据被告提供的规划设计总平面图显示，解放路规划红线宽度为49.8米，副食品大楼住宅楼后退红线距离为10.8米，依据《太原市城市规划管理技术规定》第三十五条“沿城市道路（宽度在30米以上）两侧新建、改建建筑物时，建筑物除必须满足用地地块规定的建筑密度和建筑容积率以外，其中沿路建筑物的控制高度一般按下式计算：H被上诉人市规自局答辩称，我们没有组织听证，我们认为我们的行政行为对上诉人不存在重大利益关系，依照法律规定不组织听证，是不违法的。引用2002年建设部令和本案不符，今天说的是建设规划许可证，并不是规划方案，故不应引用这一条。关于提供的材料不符合规定的问题。城乡规划法规定，提供土地证明文件和设计方案。法律规定就这两条就可以。申请材料上列了很多项，但这些项不是必须的。申请人可以根据项目不同，有权选择提交。本案第三人提交的材料完全符合法律规定，我们是按照法律规定受理的，不存在违法。对楼距，根据现在的工作流程和正常情况，我们控制的最小距离是45米。还有日照分析报告，对周边的建筑、住宅满足大于两小时的日照标准就许可。本案第三人提供的日照分析报告是委托设计院作的，是完全符合规定的。《太原市城市规划管理技术规定》是太原市人民政府的规章，在2017年就已经废止，所以我们给第三人颁发的许可证符合法律规定，不存在违法。原审第三人副食大楼述称，项目申报时享受龙潭片区的优惠，但不违背政府的大体规划。我们的申请，是完全按照规定程序上报的。具体涉及到周围四邻的一些事情，我们都做了日照分析，不会影响到其他人。在项目的整个审批过程中，我们是完全正确合理的，不存在上诉人所说的事情，不影响他们。我们这个项目是省设计院设计的，32层98.8米高，现状是刚打了桩，地基还没做。要说周围人的知情权，我们是经过了公示的，而且和四邻也进行过协商调解。经二审审理查明的事实和证据与一审基本一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点是被上诉人颁发0609号《许可证》，是否违反《太原市城市规划管理技术规定》。经查，《太原市城市规划管理技术规定》已于2017年3月1日废止，本案0609号《许可证》的颁发时间是2017年6月28日。因此，上诉人关于被上诉人颁发0609号《许可证》违反《太原市城市规划管理技术规定》的上诉理由不能成立，本院不予采纳。原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审诉讼费五十元，由上诉人刘艳锋、马红伟、赵斌等19人共同负担。本判决为终审判决。审判长 高保民审判员 刘 栋审判员 陈 聪 二○一九年十一月二十日书记员 班 珂