上海市静安区人民法院行 政 判 决 书（2019）沪0106行初615号原告上海市浦东新区宣桥镇张桥村堆场，住所地上海市浦东新区。经营者张金妹，女，1965年1月22日出生，汉族，住上海市浦东新区。委托代理人袁文祥，上海君韵律师事务所律师。委托代理人陈曦，上海君韵律师事务所律师。被告上海市浦东新区宣桥镇人民政府，住所地上海市浦东新区。法定代表人冯新。负责人唐林弟。委托代理人苏晶晶。委托代理人谢健美，上海永乐律师事务所律师。原告上海市浦东新区宣桥镇张桥村堆场(以下简称张桥村堆场)要求确认被告上海市浦东新区宣桥镇人民政府(以下简称宣桥镇政府)强制拆除行为违法一案，于2019年6月5日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月14日公开开庭审理了本案，原告张桥村堆场的经营者张金妹及委托代理人袁文祥，被告宣桥镇政府的负责人唐林弟及委托代理人苏晶晶、谢健美到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张桥村堆场诉称，2003年，原告向上海市浦东新区宣桥镇张家桥村民委员会(以下简称张家桥村委会)有偿承租集体土地约1亩，并办理个体工商户营业执照。2005年11月，因张家桥村委会建设需要，将原告承租的土地置换为上海市浦东新区宣桥镇胡桥村6组603-8号(以下简称603-8号)，面积约4.22亩，并变更营业执照地址。此后，原告投资建造150平方米房屋及码头堤岸、外围墙、水泥路面等地上物，并堆放集装箱。2019年3月22日，被告下属城市管理行政执法中队(以下简称城管中队)等部门未履行法定程序，对原告建造的房屋及地上物实施强制拆除，造成原告财产损失，故请求法院判决确认被告于2019年3月22日强制拆除原告位于603-8号房屋及地上物的行为违法。原告为证明其主张提供了以下证据：1.上海市公安局案(事)件接报回执单，证明张金妹于2019年3月22日8时3分拨打110电话报警，上海市公安局浦东分局宣桥派出所(以下简称宣桥派出所)民警王权出警，经现场了解系政府拆违执法。2.拆除现场照片，证明拆除当日，被告下属城管中队队长朱炜、工作人员金成磊、王春伟及司法所工作人员唐新华在拆除现场指挥参与拆除行为，朱炜于当日8时许到场，9时许离开。3.马士忠、叶小军、牛富业出具的证人证言，证明2019年3月15日，被告曾经主持召开拆违工作会议，要求原告及其他业主限期自行拆除违法建筑。4.原告的营业执照、个体工商户档案机读材料、工商登记申请及附件、岸线临时使用许可证及证明，证明原告持有个体工商户营业执照，合法使用岸线，经营者现为张金妹。5.协议书、租用土地有偿使用合同3份及变更用地协议书、租金支付凭证，证明原告于2003年4月1日向张家桥村委会租赁土地，后置换为本案603-8号土地，面积为4.22亩，土地使用有偿合法。6.2019年3月25日张金妹与张家桥村委会书记吴明君、村长乔华的录音及文字整理材料，证明乔华称拆除行为系被告下属五违整治办公室、城管中队等部门联合执法。被告宣桥镇政府辩称，被拆除房屋为无证房屋，侵占基本农田，张家桥村委会多次告知原告自行拆除。因原告拒不整改，2019年3月22日，张家桥村委会实施强制拆除。考虑到被拆除房屋及地上物面积比较大、前期工作一直做不通且其中还有承租户，被告下属城管中队队长及副队长至拆除现场检查，但是没有指挥、参与拆除活动。原告的起诉不符合行政诉讼法定条件，请求法院裁定驳回原告起诉。被告为证明其主张提供了以下证据、依据：1.张家桥村委会出具的情况说明及所附农村土地承包经营权登记材料、上海市浦东新区规划和自然资源局第四管理所出具的宗地信息及附件，证明被拆除房屋及地上物系原告向农民租用土地后擅自搭建，土地性质为基本农田。2.拆房服务合同及档案机读材料、2019年6月11日张家桥村委会出具的情况说明及附图，证明张家桥村委会委托上海沪众拆房有限公司拆除涉案房屋及地上物，并非被告拆除。3.2019年6月13日、11月5日宣桥派出所出具的工作情况说明及视频，其中6月13日情况说明的内容为，民警富骥任系张家桥村社区民警，2019年3月22日8时40许，系在宣桥镇张家桥村胡桥6组及13组开展防范电信诈骗宣传工作，并无张家桥村拆违安保工作，并提供了民警佩戴的执法记录仪记录的现场视频；11月5日情况说明的内容为，2019年3月22日8时许，宣桥派出所接到110报警反映张家桥村胡桥6组有车辆破坏情况，接到警情后，指派值班民警王权进行处置，王权在到现场后发现张家桥村社区民警富骥任正准备在张家桥村胡桥6组进行电信诈骗宣传，富骥任告知当事人拆违事宜应另寻部门反映，并未认定现场为宣桥镇政府组织的整治活动。经庭审质证，原告对被告提供的证据1中张家桥村委会出具的情况说明及所附农村土地承包经营权登记材料的真实性不予认可，对宗地信息及附件的真实性无异议，但认为与本案无关；对证据2的真实性、合法性不予认可，张家桥村委会不具有强制拆除的职权；对证据3的真实性不予认可，应以原告提供的上海市公安局案(事)件接报回执单记载为准，原告报警车辆被破坏的时间为2019年3月25日，并非拆除当日。被告对原告提供的证据1真实性无异议，但认为经被告了解，民警未经调查也无证据即出具接报回执单，与事实不一致；对证据2真实性无异议，城管中队队长朱炜及副队长金成磊在拆除现场，朱炜并未指挥参与拆除活动，对其他人员不予认可；对证据3认为在场人员为张家桥村委会书记及村长；对证据4真实性无异议，但营业执照及岸线临时使用许可证已经过期；对证据5真实性、关联性不予认可；对证据6真实性无异议。本院对当事人提供的证据作如下认证：原告提交的证据1、2、4、6、被告提供的证据1及证据2中的档案机读材料真实、合法且与本案有关，本院予以确认，原告提供的证据3真实性无法确认，原告提供的证据5与本案无关，被告提供的其余证据无法形成证据锁链，不能证明待证事实，缺乏证明力，故本院不予采纳。经审理查明，原告张桥村堆场于2005年4月5日取得个体工商户营业执照，经营场所位于603-8号，经营者为张金妹。2019年3月18日，张家桥村委会与上海沪众拆房有限公司签订拆房服务合同，拆除时间为2019年3月22日，工程地点为宣桥镇张家桥村6组702号南侧张金妹违法建筑。2019年3月22日，上述房屋及部分地上物被强制拆除。同日，宣桥派出所出具上海市公安局案(事)件接报回执单，载明张金妹于2019年3月22日8时3分报案，称在宣桥镇胡桥村6队701号门口有经济纠纷，经民警现场了解系政府拆违执法。拆除当日，被告下属城管中队队长及副队长在拆除现场。原告不服，诉至本院，要求判如所请。本院认为，本案的争议焦点为，被诉强制拆除行为的实施主体是否为被告。根据原告提供的现场照片、公安机关出具的接报回执单及双方当事人的庭审陈述，可以证明，拆除当日被告下属城管中队队长及副队长均出现在拆除现场，且公安机关出具的接报回执单载明经民警现场了解系政府拆违执法，两项证据结合后，可以说明当日拆除行为有行政机关的参与。根据《上海市城市管理行政执法条例实施办法》第六条第二款的规定，乡、镇城管执法机构以乡、镇人民政府名义具体承担对乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设行为的查处工作。因此，乡、镇城管执法机构负有对辖区内违法建筑进行管理治理的行政职能。集体土地属于村民集体所有，集体土地上的建设用地由村委会代表村集体经济组织进行管理，村委会可以采取必要措施，对集体土地上的违法建筑通过村民自治方式治理。虽然本案中有张家桥村委会签订的拆房服务合同，但是，当主管拆违工作的行政机关共同参与强制拆除活动，而被告就其工作人员在场的解释前后存在明显矛盾，且未有证据支持的情况下，可以推定拆除行为由该行政机关实施，村委会属于协助行为。因此，被诉拆除行为可以认定为被告组织实施的行政强制行为。关于被诉拆除行为的合法性问题，本院认为，根据原、被告的陈述，被拆除房屋系原告未经许可擅自建造，依法应予拆除。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告在实施强制拆除前，未依法制作限期拆除违法建筑决定及强制拆除违法建筑决定，执法程序明显违法，原告要求确认被诉行政强制行为违法的诉讼请求，本院应予支持。综上，为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行政，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决如下：确认被告上海市浦东新区宣桥镇人民政府于2019年3月22日强制拆除上海市浦东新区宣桥镇胡桥村6组603-8号房屋及地上物的行政行为违法。案件受理费50元，由被告上海市浦东新区宣桥镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提出上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于上海市第二中级人民法院。审 判 长  王秀岩人民陪审员  单国珍人民陪审员  程东才二〇一九年十一月十八日书 记 员  闵 萍附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。