浙江省温州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙03行终600号上诉人（原审原告）邱金弟，男，1971年7月28日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。上诉人（原审原告）汪灵亮，男，1978年1月4日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。上诉人（原审原告）刘美康，男，1957年5月15日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。上诉人（原审原告）叶春微，女，1967年3月2日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。上诉人（原审原告）翁包银，男，1968年12月31日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。上诉人（原审原告）汪禧年，男，1964年4月27日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。上诉人（原审原告）汪守仁，男，1955年4月27日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。上述七上诉人共同委托代理人刘云，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市瓯海区人民政府南白象街道办事处，住所地温州市瓯海区南白象街道新象街1号。法定代表人卢铸，主任。出庭应诉负责人陈斌，副主任。委托代理人金诚，浙江嘉瑞成律师事务所律师。委托代理人方良，浙江嘉瑞成律师事务所律师。上诉人邱金弟、汪灵亮、刘美康、叶春微、翁包银、汪禧年、汪守仁因诉被上诉人温州市瓯海区人民政府南白象街道办事处（以下简称南白象街道）房屋行政征收一案，不服浙江省永嘉县人民法院（2019）浙0324行初27号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年8月14日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：邱金弟、汪灵亮、刘美康、叶春微、翁包银、汪禧年、汪守仁在温州市瓯海区南白象街道霞坊村有房屋。南白象街道于2017年11月27日印发了《南白象街道霞坊村城中村改造及霞坊路建设房屋拆迁与补偿实施方案》（以下简称《实施方案》），并请示瓯海区人民政府给予批复，瓯海区人民政府于2017年12月8日抄告“同意”。南白象街道在庭审中确认，涉案土地尚未完成征地报批程序。本案邱金弟等七人没有与南白象街道签订拆迁协议，南白象街道亦未对邱金弟等六人的涉案房屋实施强拆行为（翁包银除外）。邱金弟等七人认为南白象街道未取得征地批准文件对其位于霞坊村集体土地上的房屋及宅基地实施征收的行为违法，故于2019年2月14日提起本案诉讼，请求确认南白象街道未取得征地批准文件对邱金弟等七人位于霞坊村集体土地上的房屋及宅基地实施征收的行政行为违法，责令南白象街道停止对邱金弟等七人位于霞坊村集体土地上的房屋及宅基地实施行政征收行为。原审期间，翁包银称自己位于霞坊村××门前浃路××（南××街道××）的房屋及另处约30平方米的附属房（翁包银等均已搬离，无人居住）被南白象街道违法拆掉了。对此南白象街道称系在拆除其邻居房屋中，意外致其损坏，出于安全考虑，只好将房屋全部拆除。对此，翁包银表示保留另外起诉的权利。原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称土管法条例）第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”即征收工作应当按照法定程序进行，应先办理征收土地审批手续，在此前提下制定、批准征地补偿方案或实施细则，而本案中南白象街道作出《实施方案》，瓯海区人民政府于2017年12月8日抄告“同意”。批准实施方案的行为发生在征地报批之前，不属于土管法条例第二十五条规定的确定征收补偿安置方案的最终批准行为，该行为不能代替最终的法定批准行为，不具备行政强制效力，不能作为行政机关实施强制行为的依据。鉴于本案邱金弟等七人未与南白象街道签订协议，房屋亦未被强制拆除（其中翁包银保留另行起诉的权利），故尚未对邱金弟等七人的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项之规定，裁定驳回邱金弟等七人的起诉。本案受理费依法免收。邱金弟等七人上诉称：1.被上诉人作出《实施方案》的行为系实施征收行为，而不是如其所说的协议搬迁。涉案土地未经依法征收，被上诉人即以涉案项目是市重点项目为由，根据其制定的《实施方案》，在上诉人所在村实施违法征收行为，表现形式包括与其他村民签订补偿协议、断水断电、围堵、强拆等一系列行为。2.各上诉人均有合法房屋坐落于《实施方案》所涉土地范围内，《实施方案》涉及被拆迁房屋的价值认定标准及房屋所有权人其他权益。3.被上诉人为达到其违法征收的目的，扰乱上诉人正常生活，中断霞坊村的光纤网络通信、广播电视信号，拆除公安治安监控，关闭菜场、超市、便利店，造成垃圾、污水、粉尘、噪音污染，导致上诉人的人身及房屋财产受到严重威胁。综上，被上诉人实施征收行为严重违法，上诉人作为房屋所有权人，合法权益受到《实施方案》及被上诉人实施行为的实际影响，请求撤销原裁定，依法改判。二审期间，上诉人变更诉讼请求为撤销原裁定，指令原审法院继续审理。南白象街道答辩称：1.上诉人的诉讼请求不明确，依法应予驳回起诉。征收行为由多个具体的行政行为组成，包括报批及批准征收集体土地、拟定及批准征地补偿方案、拟定及批准征收集体土地涉及地上房屋的补偿方案等一系列具体行政行为。上诉人笼统起诉请求确认被上诉人实施征收行为违法并责令停止征收行为，不符合提起行政诉讼应有具体诉讼请求的规定。且各上诉人已就拆除其房屋的行政行为，分别向温州市中级人民法院提起行政诉讼，不属于本案审理范围。2.批准协议搬迁方案的行为不属于行政诉讼受案范围。《实施方案》不是依据土管法条例第二十五条作出的批准征收集体土地涉及地上房屋的补偿方案的行为，不具备行政强制效力，未对上诉人的权利义务产生实际影响，故不属于行政诉讼受案范围。且作出该批准行为的主体系温州市瓯海区人民政府，而非被上诉人。3.被上诉人拆除其他房屋的行为与上诉人不具有法律上的利害关系。上诉人诉称的关闭菜场、超市、便利店，造成垃圾、粉尘、噪音污染等问题，是被上诉人拆除上诉人房屋周边其他房屋所产生的影响，但并不属于法律上的利害关系。被上诉人没有实施中断上诉人宽带线路、电视线路等行为，线路损坏系大面积拆除房屋过程中不小心或不可避免的原因造成的。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。二审期间，被上诉人没有提交新的证据。上诉人提交其房屋被拆除的照片、视频，以证明各上诉人的房屋现均已被拆除，被上诉人存在违法征收行为，且与上诉人有利害关系。本院认为，各上诉人明确不就拆除房屋行为在本案中主张，且已另行提起行政诉讼，故上述证据与本案无关联性，不作认定。本院经审核当事人向原审法院提供的证据，依法对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为：本案的争议焦点在于涉案方案是否属于行政诉讼受案范围。其一，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，双方当事人对上诉人房屋所在霞坊村城中村改造及霞坊路建设工程所涉集体土地征收尚未完成报批程序的事实，均无异议。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并由市、县人民政府土地行政主管部门拟订征地补偿、安置方案后经法定程序报市、县人民政府批准。据此，征收补偿安置方案的拟定机关系市、县人民政府土地行政主管部门，有权批准机关系市、县级人民政府。被上诉人作为街道办事处，所作出的《实施方案》并不能产生征收补偿的效力，也不能作为被上诉人实施征收行为的依据。如涉案土地经批准征收，上诉人作为被征收人，对其权利义务产生影响的是征收决定及后续征收补偿安置方案。且《实施方案》第八部分附则规定：“南白象街道霞坊村城中村改造及霞坊路建设工程采取协议搬迁的形式实施房屋拆迁与补偿工作，房屋所有权人自愿在规定的签约期限内签订正式协议并搬迁腾空的，可按本实施方案执行。”本案上诉人未依照《实施方案》与被上诉人签订协议，故《实施方案》对上诉人的权利义务不产生实际影响。原审法院据此裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。其二，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。政府的征收行为包括多个独立的行政行为，集体土地征收包括征地批复、发布征地公告、进行征地补偿登记、签订补偿协议或作出补偿决定、责令交出土地等一系列行政行为。上诉人诉请确认被上诉人“未取得征地批准文件对邱金弟等七人位于霞坊村集体土地上的房屋及宅基地实施征收的行政行为”违法并责令停止，同时主张该违法征收行为表现形式包括与其他村民签订补偿协议、断水断电、围堵、强拆等一系列行为，故其诉讼请求属于不明确情形。经法院释明后，上诉人仍坚持该诉讼请求，不符合法定起诉条件，依法应驳回其起诉。因此，上诉人以被上诉人未经批准对霞坊村城中村改造工程实施违法征收行为，上诉人的房屋与宅基地在该范围内，且违法征收行为表现形式包括与其他村民签订补偿协议、断水断电、围堵、强拆等一系列行为为由，主张其权利义务已经受到实际影响，且法院应对该系列行为合法性予以审查，缺乏事实与法律依据，且诉讼请求不明确，本院均不予支持。至于上诉人所称被上诉人关闭菜场、超市、便利店，造成线路损坏、垃圾、粉尘、噪音污染等问题，系被上诉人拆除其他房屋过程中导致的问题，亦不属于其所诉的被上诉人“未取得征地批准文件对邱金弟等七人位于霞坊村集体土地上的房屋及宅基地实施征收的行政行为”。综上，原审认定上诉人提起本案诉讼不符合法定起诉条件，并裁定驳回起诉，并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉理由均不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审受理费依法免收。本裁定为终审裁定。审 判 长 戴华斌审 判 员 章宝晓审 判 员 诸智影二〇一九年十一月十三日代书记员 祁森炜