内蒙古自治区赤峰市中级人民法院行政判决书（2019）内04行终194号上诉人（原审被告）赤峰市自然资源局。住所地：内蒙古自治区赤峰市松山区新城玉龙大街64号。法定代表人姜某1，局长。委托诉讼代理人贾某。委托诉讼代理人于某，内蒙古信华律师事务所律师。被上诉人（原审原告）赤峰市建昌营煤业有限责任公司。住所地：内蒙古自治区赤峰市元宝山区元宝山镇。法定代表人姜某2，经理。委托诉讼代理人马某，内蒙古大川律师事务所律师。原审原告赤峰市建昌营煤业有限责任公司（以下简称建昌营煤业公司）与原审被告赤峰市自然资源局行政确认一案，赤峰市自然资源局不服赤峰市松山区人民法院作出的（2018）内0404行初55号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人赤峰市自然资源局的委托代理人贾某、于某，被上诉人建昌营煤业公司的委托代理人马某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，2013年3月23日建昌营村、南荒村部分村民认为建昌营煤业有限公司越界开采，造成地表沉降，田地无法耕种，房屋开裂，向赤峰市元宝山人民政府提出信访，2010至2013年，赤峰市松山区良种场职工认为建昌营煤业有限公司越界开采，造成地表沉降，田地无法耕种，房屋开裂多次与建昌营煤业有限公司，2013年3月23日围堵建昌营煤业有限公司阻止其进行生产，赤峰市政府、国土资源局、市信访局、松山区政府、元宝山区政府召开现场会，最终要求市国土资源局负责处理。赤峰市国土资源局接受指示对此事进行调查，为查明责任，2013年6月2日，赤峰市国土资源局委托内蒙古地质矿产勘查院，对赤峰市松山区良种场居民区一带房屋开裂及地面裂缝问题的原因进行鉴定，经现场进行调查核实，内蒙古地质矿产勘查院于2014年1月10日作出赤峰市松山区良种场居民区一带采空区及地面塌陷地裂缝勘查报告，结论为1、勘查区位于赤峰市区东部约40km，行政区划分属元宝山区及松山区管辖，地理坐标：东经1190°18'32″-1190°20'02"，北纬42°21'44″-42°22'50″，调查区面积3.3km,勘查区面积0.6km。2、本次勘查工作采用了地形测绘、灾情调查、地质灾害调查、井下测量、物探工程、钻探工程及地球物理测井等工作方法。3、对调查区进行了比例尺为1:500的地形测绘，面积3.3km,对煤矿现状条件下的巷道进行了实地测量，长度为2.1km；物探工作共布设了可控源音频大地电磁测深剖面17条，501个点，瞬变电磁测深剖面4条，183个点；钻探共布设3个验证孔，孔深共计522.79m；地球物理测井深度220.4m；地质灾害调查共完成430个调查点，查明受地裂缝影响的房屋316户，地裂缝28条，塌陷坑8个。4、通过本次地面地质灾害调查与灾情调查工作，圈定了地面塌陷灾害的地表分布范围，通过物探、钻探、地球物理测井等勘查工程在区内圈定出3处采空区或采空区影响范围，1号采空区或采空区影响范围面积24728㎡;2号采空区或采空区影响范围面积105897㎡,3号采空区或采空区影响范围面积24870㎡。综合地质灾害调查与物探等勘查工作成果确定松山区良种场居民区地面塌陷及地裂缝影响范围面积为1.35㎞。5、松山区良种场居民房屋裂缝是由建昌营煤矿地下采矿引发的地面塌陷造成。6、建议开展并加强地面塌陷地质灾害的监测预警工作，确保塌陷区内居民的生命与财产安全。赤峰市国土资源局以勘查报告为依据，于2014年3月5日作出地质灾害治理责任单位认定书，内容为内蒙古地质矿产勘查院提交的《赤峰市松山区良种场居民区一带采空区及地面塌陷地裂缝勘查报告》及专家审查意见符合《地质灾害防治条例》的相关规定。经鉴定，松山区良种场地面沉降及部分房屋开裂是由赤峰市建昌营煤业有限责任公司煤矿开采影响造成的地质灾害，故我局认定你矿是该地质灾害治理的责任单位。赤峰市建昌营煤业有限责任公司不服，对《赤峰市松山区良种场居民区一带采空区及地面塌陷地裂缝勘查报告》提出异议，向赤峰市人民政府申请行政复议，赤峰市人民政府于2014年5月6日作出赤政复不收[2014]3号不予受理决定书。原告2014年5月15日提起诉讼，诉请撤销答辩人作出的赤地灾认字[2014]1号地质灾害责任单位认定书并要求重新进行鉴定，因赤峰市国土资源局提出其已委托内蒙古煤炭建设工程集团总公司、内蒙古煤炭地质局一〇四勘探队、核工业二四三大队三家鉴定机构对赤峰市松山区良种场居民区一带采空区及地面塌陷地面裂缝问题的原因进行补充鉴定,对原告的鉴定申请本院不予准许。2014年7月15日，本院作出（2014）松行初字第75号行政裁定书，裁定本案的中止诉讼。2017年12月15日，经本院传票传唤原告无正当理由未到庭参加诉讼，本院作出（2014）松民初字第75号行政裁定书，裁定本案按撤诉处理。原告重新提起诉讼，2018年10月，内蒙古煤炭建设工程集团总公司内蒙古煤炭地质局一〇四勘探队、核工业二四三大队出具赤峰市松山区良种场居民区一带采空区及地面塌陷地面裂缝补充勘查报告，报告认为《赤峰市松山区良种场居民区一带采空区及地面塌陷地裂缝勘查报告》存在的主要问题有1、未明确采空区和采空影响区；2、地形测绘、灾害调查等未叙述区内国家三角点情况和加密控制点或图根点的施测情况及其精度，工程测量情况及其精度；3、灾害调查、工程点放样等测量工作未说清控制点或及精度。4、zk01和zk02未测井；zk03未对测井曲线进行解释，测井曲线反映钻探打丢了几层可采煤层。5、钻孔zk01在钻进深度为74.3m时出现严重漏液及塌孔现象，在zk01东约38m处设置zk03对这一区域进行重新验证。Zk03深度为225.56m，钻进过程中在煤层附近遇漏液和岩芯采取率低等情况。判定以上情况为地层发生变化。根据本次三维地震勘探成果显示，该钻孔正好通过断层破碎带，是严重漏液及塌孔现象的主要原因。6、未明确钻孔质量级别。上述成果作为本次勘查工作的主要依据。结论为：1、根据本次三维地震、钻探和测井及地面调查验证，勘查区内采空区范围与矿方提供采空区范围基本一致，松山区良种场居民区下未发现煤层采空区。2、依据《建筑物、水体、铁路及主要井巷煤柱留设与压煤开采规程》结合本次勘查的采空区范围，良种场居民区东部耕地区域地面塌陷及地裂缝和良种场村居民区东部的局部房屋属于建昌营煤矿的开采沉陷影响范围之内。建昌营煤矿地下采矿活动对松山区良种场居民区房屋开裂及地面裂缝产生了影响，影响因素如下：（1）、良种场村居民区位于建昌营煤矿地下水降落及地面沉降范围之内。（2）、采矿爆破及机械扰动---采矿爆破期间，居民区震感明显，裂缝发育主要时期。（3）、采矿活动造成地层扰动引起断层活动---断层带附近房屋和地面裂缝强度增大；（4）、距离建昌营煤矿采空区越近居民房屋和地面裂缝强度越大。建议：1、在松山区良种场居民区开展并加强地质灾害的监测预警工作，确保区内居民的生命与财产安全。2、在开采沉陷影响范围附近设立相应警示牌。另查明，赤峰市国土资源局更名为赤峰市自然资源局。原审法院审理认为，《地质灾害防治条例》第三十五条第一款、第二款规定：“因工程建设等人为活动引发的地质灾害，由责任单位承担治理责任。责任单位由地质灾害发生地的县级以上人民政府国土资源主管部门负责组织专家对地质灾害的成因进行分析论证后认定。依照上述规定，作出认定责任单位的前提是地质灾害发生地的县级以上人民政府国土资源主管部门负责组织专家对地质灾害的成因进行分析论证。具体到本案，从《赤峰市松山区良种场居民区一带采空区及地面塌陷地面裂缝补充勘查报告》中可以看出，《赤峰市松山区良种场居民区一带采空区及地面塌陷地裂缝勘查报告》存在未明确采空区和采空影响区、灾害调查、工程点放样等测量工作未说清控制点或及精度、钻孔zk01在钻进深度为74.3m时出现严重漏液及塌孔现象等主要问题，被告赤峰市自然资源局依据《赤峰市松山区良种场居民区一带采空区及地面塌陷地裂缝勘查报告》及专家审查意见作出的赤地灾认字[2014]1号地质灾害治理责任单位认定书，主要依据不足，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条第二款第（二）项规定，判决：撤销被告赤峰市自然资源局作出的赤地灾认字[2014]1号地质灾害治理责任单位认定书。案件受理费50元，由被告赤峰市自然资源局负担。宣判后，自然资源局不服，向本院提起上诉称，一审法院认定本案事实不清，导致错误适用法律，一审判决应予纠正。从一审上诉人提交的证据看，涉案具体行政行为的作出有相应的事实和法律依据，一审法院予以撤销显然是错误的。人民法院审理行政案件，对具体行政行为的合法性进行审查，在上诉人举证证实具体行政行为合法的前提下予以撤销显然于法无据。一审法院以《赤峰市松山区良种地居民区一带采空区及地面塌陷地面裂缝勘察报告》未明确涉案地块为采空区和采空影响区为由，认定上诉人作出的“赤地灾认字[2014]1号地质灾害治理责任单位认定书”主要依据不足是完全错误的。事实上，依据《地质灾害防止条例》第二条的规定，地质灾害，包括自然因素或者认为活动引发的危害人民生命和财产安全的山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等与地质作用有关的灾害，第三十五条规定，因工程建设等人为活动印发的地质灾害，由责任单位承担治理责任。上述两项规定也充分说明了，在本案中，无论是涉及地块为采空区，还是采空影响区，相关的责任主体都要承担治理责任，并非是属于采空区就要承担责任，而属于采空影响区就不承担责任，或者反之。一审法院以第一份勘察报告未明确采空区和采空影响区为由认定上诉人主要依据不足显属适用法律错误，故一审判决应予纠正。采空区和非采空区不影响认定责任单位承担责任。一审法院审理中曾经中止审理是由于上诉人对勘查事项进行的补充勘查，但补充勘查结果作出后却未采纳，我们持有异议。一审法院程序存在问题，如文字错误，是否应该勘验等程序未明确。上诉请求：撤销原判，由被上诉人承担诉讼费用。被上诉人建昌营煤业公司答辩称，本案一审判决认定事实清楚，适用法律准确，判决结果正确，依法应予维持。被答辩人作出具体行政行为缺乏事实及法律依据，不能成立。内蒙古地质矿产勘察院提交的《赤峰市松山区良种场居民区一带采空区及地面塌陷地裂缝勘察报告》存在重大错误和瑕疵，不能作为被答辩人作出具体行政行为的有效依据。并且，在本案审理过程中，被答辩人委托内蒙古煤炭建设工程集团总公司、内蒙古煤炭地质局一〇四勘探队、核工业二四三大队三家鉴定机构对赤峰市松山区良种场居民区一带采空区及地面塌陷裂缝问题的原因进行补充鉴定，其委托行为本身就己经说明原有的《勘察报告》存在认定依据不科学，论证不充分，程序欠缺等严重瑕疵，被答辩人作出具体行政行为的依据不足。更何况，经补充勘查后，认定原有的《勘察报告》存在未明确采空区和采空影响区、灾害调查、工程点放样等测量工作未说清控制点及精度、钻孔出现严重漏液及塌孔现象等诸多问题。在此情形下，被答辩人依据错误的《勘察报告》作出的具体行政行为显然不能成立，一审法院依法判决撤销被答辩人作出的赤地灾认字[2014]1号地质灾害治理责任单位认定书，具有充分的事实及法律依据，应当予以维持。综上，被答辩人的上诉请求缺乏事实及法律依据，不能成立。请求二审法院查明事实，依法驳回其上诉请求。本院经审理查明的事实与原审判决认定的主要事实基本一致。本院认为，本案的争议焦点是：一、本案被诉的上诉人赤峰市自然资源局于2014年3月5日作出的赤地灾认字[2014]1号《地质灾害治理责任单位认定书》行政行为是否合法；二、本案一审松山区人民法院作出的（2018）内0404行初55号行政判决是否正确。关于赤地灾认字[2014]1号《地质灾害治理责任单位认定书》行政行为的合法性问题。经查，本案行政行为依据的内蒙古地质矿产勘查院出具的《赤峰市松山区良种场居民区一带采空区及地面塌陷地裂缝勘查报告》（2013年12月作出）并未向行政相对人建昌营煤业公司送达，上诉人赤峰市自然资源局在作出赤地灾认字[2014]1号《地质灾害治理责任单位认定书》行政行为过程中也未通知建昌营煤业公司享有知情权、陈述权、申辩权，客观上未能充分保障建昌营煤业公司的合法权利，属于程序违法。赤地灾认字[2014]1号《地质灾害治理责任单位认定书》中，仅表述了“《赤峰市松山区良种场居民区一带采空区及地面塌陷地裂缝勘查报告》及专家审查意见符合《地质灾害防治条例》的相关规定”，但作出认定决定未适用所依据的相关规定具体条款，应视为该行政行为没有明确的法律依据，属于适用法律错误。综上，本案被诉行政行为违反国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定的“合法行政”、“程序正当”的依法行政基本要求，应认定行政行为违法，依法应予撤销。本案原审判决书中存在文字校对错误等问题，因不影响实体处理结果，本案二审不再调整，本院在此予以指正。原审判决撤销赤地灾认字[2014]1号《地质灾害治理责任单位认定书》的裁判结果正确。上诉人赤峰市自然资源局的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人承担。本判决为终审判决。审判长 李海波审判员 刘淑波审判员 姜 静 二〇一九年十一月十五日书记员 徐沛然