浙江省温州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙03行初459号 原告吴元凯，男，1968年1月4日出生，汉族，住浙江省平阳县。 委托代理人王天领、贾永轩，河南弈信律师事务所律师。 被告平阳县人民政府，住所地浙江省平阳县县府大院。 法定代表人黄慧，县长。 出庭应诉负责人王文胜，副县长。 委托代理人蔡振豪、卢文玲，浙江金瓯律师事务所律师。 原告吴元凯因请求确认被告平阳县人民政府不履行征地报批前告知、确认和听证的法定程序违法，于2019年1月14日向本院提起行政诉讼。经释明、补正，本院于2019年5月30日立案后依法组成合议庭，于同年8月29日公开开庭审理了本案。原告吴元凯及委托代理人王天领、贾永轩，被告平阳县人民政府出庭应诉负责人王文胜及委托代理人蔡振豪、卢文玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告吴元凯诉称：原告系平阳县水头镇金山垟村村民，因鳌江干流治理水头段防洪工程建设需要，原告所在的金山垟村农用地被征收。被告平阳县人民政府在未经被征收人知情、确认，未告知被征收人听证权利亦未举行听证的情况下，强行征收包括原告在内的农用地，并委托水头镇人民政府与原告所在的金山垟村委会分别签订新金地A01和新金地C01的《防洪工程征地协议书》。原告等村民多次向相关部门反映，均未得到解决。原告认为，征收农用地应当依照土地管理法及其实施条例等规定依法依规进行，被告违反法定程序实施征地，侵犯了原告的合法权益。综上，请求确认被告平阳县人民政府不履行征地报批前告知、确认和听证的法定程序违法。 原告吴元凯向本院提供了以下证据：1.平政发〔2014〕208号《平阳县人民政府关于印发平阳县征收农民集体所有土地管理办法的通知》，证明被告系征收部门，并委托镇人民政府具体实施征收工作。2.编号分别为新金地A01、C01的两份《防洪工程征地协议书》，证明金山垟村部分农用地被征收的事实。3.平阳县人民政府2018年第70号、浙江省人民政府〔2019〕20号的两份政府信息公开答复函，证明被告未经法定征收程序，委托水头镇政府支付征地补偿安置费用的事实。 被告平阳县人民政府辩称：一、原告吴元凯的诉讼主体不适格。原告现有证据不能证明其所使用的农用地在拟征收范围内，且涉案土地属于集体经济组织所有，水头镇政府已与金山垟村签订征地协议书，如认为程序违法，也应由金山垟村委会提起诉讼。因此，吴元凯以个人名义提起本案诉讼，诉讼主体不适格，其起诉不符合法定条件，依法应予驳回。二、平阳县鳌江干流治理水头段防洪工程涉及金山垟村土地的征收程序合法，被告已履行了征地报批前的告知、确认、听证等法定程序，不需要采取相应的补救措施。原告的诉请没有事实根据和法律依据。请求驳回原告的诉讼请求。 被告平阳县人民政府在举证期限内向本院提供了以下证据：1.编号2018100征地告知书、公告情况记录表，2.土地权属调查表、青苗及地上附着物调查登记表、调查图，3.土地勘测定界图、定界表、编号2018168土地勘测定界公告、公告情况记录表，4.编号2018207征地听证告知书、征地补偿安置方案、送达回执、公告情况记录表、放弃听证说明，5.征地补偿协议，证据1-5证明被告在“平阳县鳌江干流治理水头段防洪工程项目”征地报批前的告知、确认、听证等程序已到位。6.编号2018124征地告知书、公告情况记录表，7.土地权属调查表、青苗及地上附着物调查登记表及调查图，8.土地勘测定界图、定界表、编号2018161土地勘测定界公告、公告情况记录表，9.编号2018200征地听证告知书、征地补偿安置方案、送达回执、公告情况记录表、放弃听证说明，10.征地补偿协议，证据6-10证明被告在“平阳县鳌江镇干流治理水头段防洪工程金山垟安置地项目”征地报批前的告知、确认、听证等程序已到位。11.编号分别为新金地A01、C01的两份《防洪工程征地协议书》、征地款凭证，证明水头镇政府与金山垟村委会签订征地协议书并支付了征地款。12.浙江省人民政府浙政土审规〔2018〕107号《关于平阳县鳌江干流治理水头段防洪工程所涉土地利用总体规划落实方案的批复》。13.照片，证明被告已对相关文书进行张贴公告。被告平阳县人民政府提供的法律依据为土地管理法等规定。 经审理查明：平阳县鳌江干流综合治理水头段防洪工程项目正在征地报批之中，尚未经有批准权的人民政府审批。该项目涉及征收金山垟村集体土地，经土地权属调查，土地（山林）承包权人为“无”，金山垟村委会作为权属单位在土地权属调查表上盖章并有相关人员签字予以确认。原告吴元凯系金山垟村村民，认为其所有的农用地在上述项目征地范围内，被告平阳县人民政府未履行征地报批前的告知、确认和听证的法定程序，侵犯其合法权益，故提起本案诉讼。庭审中，原告提出其作为村民对村集体土地享有权益，同时，其承包地因涉案项目被实际占用，虽然尚未签订土地承包合同，也不持有土地承包使用权证，但金山垟村普遍如此，其确有实际耕种，故有权以个人名义提起本案诉讼。 以上事实有当事人庭审陈述，与经质证且当事人对真实性均无异议的政府信息公开答复函，以及被告提供的土地权属调查表等证据予以证实。 本院认为，本案的争议焦点在于原告提起本案诉讼是否符合法定起诉条件。一、关于原告诉请确认被告平阳县人民政府在征地报批前未履行告知、确认和听证的程序违法，是否属于行政诉讼受案范围。修订前的土地管理法及实施条例，并没有征地报批前告知、听证等程序规定。根据国发[2004]28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中“（十四）健全征地程序。……在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。”的规定，相关部门在征地报批前向被征地集体组织和农户告知和确认拟征土地相关情况的工作，是征地报批的准备，属于征地批准的前置程序，只对征地能否得到批准产生影响，其法律效果被最终的征地批准行为所吸收，并不会对被征收人的权利义务产生实际影响。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案原告诉请确认被告平阳县人民政府未履行征地报批前告知、确认和听证的程序违法，实质是对征地批准前的准备行为有异议，应在最终的征地批准行为作出后，以相关理由直接针对最终行为寻求救济。人民法院对最终行为进行审查就足以保障当事人的相关权益，没有必要再对之前的准备行为进行单独的审查。故原告吴元凯提起的本案诉讼不属于人民法院行政诉讼受案范围。 二、关于原告吴元凯是否具备提起本案诉讼的主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款、第四条规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼；土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。本案即使属于人民法院行政诉讼受案范围，原告吴元凯以个人名义提起诉讼，主张其在诉称的征收范围内享有承包地，但未能提供证据予以证实，且该项主张与金山垟村委会在土地权属调查表上确认情况相佐，本院无法仅凭原告陈述就确认该事实。故原告吴元凯以个人名义提起本案诉讼，不具备前述规定的原告主体资格。原告吴元凯还主张其对被征收的金山垟村集体土地享有权益，根据前述规定，如村民对征收集体土地决定等不服，应当由过半数的村民以集体经济组织名义提起诉讼，不能以村民个人名义起诉寻求救济。 综上，原告吴元凯提起本案诉讼，不符合法定起诉条件，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项和第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告吴元凯的起诉。 本案案件受理费依法免收。 如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长  许旭东 审 判 员  郑 宇 人民陪审员  陈小敏 二〇一九年十一月六日 法官助理胡瞻智 代书 记员  黄高宇