湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1743号上诉人（原审原告）：姜娜，女，1990年6月4日出生，汉族，住长沙市开福区。被上诉人（原审被告）：长沙市人民政府。住所地：长沙市岳麓区岳麓大道218号。法定代表人：胡忠雄，市长。委托代理人：周鹏，湖南湘晟律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：长沙市开福区人民政府。住所地：长沙市开福区芙蓉北路开福区人民政府机关大院。法定代表人：刘拥兵，该区区长。委托代理人：易璐，长沙市开福区征地服务中心工作人员。委托代理人：曾强，湖南成法律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：长沙市自然资源和规划局开福区分局。住所地：长沙市开福区华章路9号。法定代表人：刘军，该局局长。委托代理人：刘晓，该局工作人员。委托代理人：仇艳萍，湖南百信律师事务所律师。上诉人姜娜诉被上诉人长沙市自然资源和规划局开福区分局（原长沙市国土资源局开福区分局，以下分别简称资源开福分局、国土开福分局）拟订征地补偿安置方案、被上诉人长沙市开福区人民政府（以下简称开福区政府）批准征地补偿安置方案及被上诉人长沙市人民政府（以下简称长沙市政府）行政复议决定一案，长沙市中级人民法院于2018年3月19日作出了（2017）湘01行初661号行政裁定，驳回姜娜的起诉。姜娜不服该裁定，向本院上诉，本院于2018年11月9日作出（2018）湘行终993号行政裁定，撤销原审裁定，指令长沙市中级人民法院继续审理。该院于2019年8月16日作出（2019）湘01行初118号行政判决，姜娜仍不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。原审查明：经国务院批准，中华人民共和国原国土资源部以国土资函［2011］602号批复、湖南省人民政府以〔2013〕政国土字第689号《农用地转用、土地征收审批单》批准征收集体土地28.2081公顷。2017年4月7日，开福区政府发布〔2017〕第018号《征收土地方案公告》。该公告载明被征地的所有权××××长沙市国营综合农场、建设用地项目名称是长沙市国营综合农场农民安置用地，征地面积是28.2081公顷，该公告还载明了征地位置、补偿标准、农业人员安置途径、补偿登记等事项。2017年6月15日，国土开福分局发布《征地补偿安置方案征求意见公告》（[2017]第018号），就征收土地房屋数量、征地补偿标准、征地补偿总费用、具体明细的查阅方法、农业人口安置办法、提出异议申请复查、征求意见和申请听证的权利及期限等事项进行了公告，公开听取意见，并召开了听证会。国土开福分局依据《长沙市征地补偿安置条例》第十二条的规定，将《征地补偿安置方案》报开福区政府审批。开福区政府批准了该《征地补偿安置方案》后。2017年8月22日，国土开福分局发布《征地补偿安置方案实施公告》。实施公告就征收土地房屋及拆迁人口数量、征地补偿标准、征地补偿总费用、具体明细查阅、农业人口安置办法、拆迁腾地期限、救济途径等予以了公示。以上三个公告均送达了被征地的集体经济组织并在征收范围内进行了公告。姜娜不服国土开福分局拟订《征地补偿安置方案》和开福区政府批准的上述《征地补偿安置方案》的行为，向长沙市政府申请了行政复议，2017年11月30日，长沙市政府作出长政复决字[2017]第277号《行政复议决定书》：一、维持开福区政府批准的《征地补偿安置方案》；二、驳回姜娜对国土开福分局的行政复议申请。姜娜不服，遂提起本案诉讼，请求：1.撤销长沙市政府作出的涉诉行政复议决定；2.确认国土开福分局拟订的、开福区政府批准的征地补偿安置方案无效。另查明，姜娜对国土开福分局作出的长国土资开腾[2018]13号限期腾地决定不服，向原长沙市国土资源局申请复议，原长沙市国土资源局作出维持决定后，姜娜向湖南省长沙市开福区人民法院起诉，该院于2018年11月28日作出（2018）湘0105行初115号《行政判决书》，认为国土开福分局对姜娜所在户作出的限期腾地决定主体适格、认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，原长沙市国土资源局作出的对该限期腾地决定的复议决定合法，故判决驳回姜娜的全部诉讼请求。姜娜不服，上诉至湖南省长沙市中级人民法院，该院于2019年3月28日作出（2019）湘01行终97号《行政判决书》，驳回上诉、维持原判。还查明，姜娜不服长沙市开福区人民政府作出的[2017]第018号《征收土地方案公告》，向湖南省长沙市中级人民法院提起诉讼，湖南省长沙市中级人民法院作出（2017）湘01行初541号行政裁定，驳回姜娜起诉，姜娜不服，上诉至湖南省高级人民法院，湖南省高级人民法院作出（2018）湘行终8号裁定驳回上诉、维持原裁定，该裁定查明：“1.2013年4月18日，湖南省人民政府作出689号审批单。2.2014年10月29日，长沙市城市建设投资开发集团有限公司委托编制《日常地籍测量报告》，为征地范围内的渔业路（实地路标现为盛世路）进行地籍测量，并进行施工建设。该路段现已建成通车。……姜娜户两处房屋均在被诉征地公告所附红线图范围之内”。原审认为：一、开福区政府批准《征地补偿安置方案》主体资格合法。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”，开福区政府是批准《征地补偿安置方案》的适格行政主体。二、《征地补偿安置方案》内容完备。明确了涉诉项目基本情况、项目补偿费用明细及资金支付情况、农业人员具体安置方式、拆迁腾地期限等内容。符合《征收土地公告办法》第八条及其他相关规范性文件对征地补偿安置方案内容的规定。三、开福区政府批准《征地补偿安置方案》程序合法。涉诉土地征收已经湖南省人民政府《农用地转用、土地征收审批单》批准。2017年4月7日，开福区政府发布〔2017〕第018号《征收土地方案公告》。2017年6月15日，国土开福分局发布《征地补偿安置方案征求意见公告》（[2017]第018号），公开听取意见，并召开了听证会。国土开福分局依据《长沙市征地补偿安置条例》第十二条的规定，将《征地补偿安置方案》报开福区政府审批。开福区政府批准了该《征地补偿安置方案》后。2017年8月22日，国土开福分局发布《征地补偿安置方案实施公告》。符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定。四、长沙市政府收到姜娜的行政复议申请书以后，向行政复议的被申请人送达了相关材料，行政复议的被申请人依法予以答复并提供了作出行政行为的证据和相关依据，长沙市政府经审查，在法定期限内作出行政复议决定事实清楚，程序合法。五、湖南省高级人民法院（2018）湘行终993号行政裁定认为本案的被诉行政行为和审理对象依法应是开福区政府批准的《征地补偿安置方案》以及长沙市政府的277号行政复议决定中维持《征地补偿安置方案》的内容，故本案中，国土开福分局的具体行政行为不是本案的审查对象。六、姜娜提出[2013]政国土字第689号《农用地转用、土地征收审批单》已经失效的问题。〔2013〕政国土字第689号《农用地转用、土地征收审批单》作出后的两年内，征地范围内的渔业路已进行地籍测量，并进行施工建设，即实施了具体的用地行为，因此依据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》等规定，该审批单不存在自动失效的情形。故对于姜娜的该项主张，不予采纳。七、姜娜提出，长沙市政府收到复议申请后，未在法定期限内将复议申请和复议答复通知书等材料送达被申请人，程序违法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。”第四十条规定：“行政复议期间的计算和行政复议文书的送达，依照民事诉讼法关于期间、送达的规定执行。本法关于行政复议期间有关“五日”、“七日”的规定是指工作日，不含节假日。”《中华人民共和国民事诉讼法》第八十二条规定：“……期间以时、日、月、年计算。期间开始的时和日，不计算在期间内。……期间不包括在途时间，诉讼文书在期满前交邮的，不算过期。”本案中，即便按照姜娜所说，将2017年9月12日作为行政复议申请的受理之日。根据上述规定，长沙市政府2017年9月21日向行政复议的被申请人邮寄送达复申请和行政复议答复通知书等材料也未超过法定期限，故长沙市政府送达复议申请和答复通知书的程序合法，姜娜的该项主张不予采纳。八、姜娜提出，本案征求意见公告与实施公告中的征收补偿安置方案数据不符，差距较大的问题。征收意见公告发布后，根据征求意见的情况，对征收补偿安置方案进行修改，符合相关规定，因此征求意见公告与实施公告中的征收补偿安置方案的数据存在不相符的情况。姜娜的该项主张不予采纳。综上，开福区政府批准《征地补偿安置方案》主体适格，内容合法，程序正当，适用法律法规正确。长沙市政府作出的长政复决字[2017]第277号行政复议决定事实清楚，程序合法。国土开福分局的具体行政行为不是本案的审查对象。姜娜提出的各项诉讼理由均无充分的事实和法律依据，其诉讼请求不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回姜娜的诉讼请求。一审案件受理费50元，由姜娜负担。姜娜不服该判决，向本院上诉称：1.涉诉《征地补偿安置方案》由国土开福分局拟订，开福区政府批准实施违反法律规定，存在明显且重大违法情况，属于无效的行政行为。2.涉诉《征地补偿安置方案》数据与公开征求意见的《征地补偿安置方案》不一致。3.长沙市政府的复议决定程序违法。长沙市政府于2017年9月12日受理行政复议申请，于2017年9月21日向被申请人邮寄送达复议申请和行政复议答复通知书超过法定期限。4.原审法院审理程序违法。请求撤销原判，支持上诉人的诉讼请求。资源开福分局答辩称：其拟订涉诉《征收补偿安置方案》的行为是过程性行为，对被征收人的权益不产生影响，不具有可诉性。资源开福分局不是本案的适格被告。请求驳回上诉，维持原判。开福区政府答辩称：1.其批准的涉诉《征收补偿安置方案》符合法律规定。2.开福区政府具有批准涉诉《征收补偿安置方案》的职权。3.国土开福分局发布征地补偿安置方案征求意见公告，就是为了听取被征收人意见，据实统计征收范围内的土地、人口、地上附着物等相关信息，并经调查核实后予以修改，最终按法定程序发布征地补偿安置方案实施公告，姜娜以征地补偿安置方案征求意见公告中的数据与最终发布并实施的征地补偿安置方案不一致，认为涉诉《征收补偿安置方案》数据造假，没有事实和法律依据。请求驳回上诉，维持原判。长沙市政府答辩称：1.其依法履行了行政复议职责，复议程序合法。2.开福区政府批准涉诉《征收补偿安置方案》的行为事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。当事人一审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院，经审查，原审法院采信的证据可以作为认定案件事实的根据。本院二审对一审查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定：“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”本案中，涉诉的《征地补偿安置方案》系经开福区政府批准，故开福区政府为行政复议的被申请人，国土开福分局不是适格的被申请人。长沙市政府作出的涉诉复议决定驳回姜娜对国土开福分局的行政复议申请正确。本案是经过行政复议的案件，原行政机关是开福区政府，复议机关是长沙市政府，故本案的适格被告是开福区政府和长沙市政府，国土开福分局不是本案的适格被告。本案的诉讼标的为开福区政府批准的涉诉《征地补偿安置方案》及长沙市政府作出的涉诉复议决定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《长沙市征地补偿安置条例》第十一条规定：“土地行政主管部门应当根据调查核实结果和批准的征地方案，会同有关部门以被征土地的所有权人为单位，拟订征地补偿安置方案。拟订的征地补偿安置方案应当包括下列内容：（一）被征地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口数量；（二）土地补偿费的标准、数额；（三）安置补偿费的标准、数额；（四）地上附着物和青苗补偿标准、数额；（五）农业人员的具体安置方式；（六）其他有关征地补偿的具体措施。”第十二条规定：“县（市）、区土地行政主管部门应当将拟订的征地补偿安置方案，在被征地所在的乡（镇、街道）和村（社区）、组予以公告，并听取被征地的农村集体经济组织、村民、和其他权利人的意见；当事人要求听证的，应当组织听证。土地行政主管部门应当研究被征地农村集体经济组织、村民和其他权利人对拟订的征地补偿安置方案的不同意见。确需修改征地补偿安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征地方案进行修改。土地行政主管部门将征地补偿安置方案报同级人民政府审批时，应当附具被征地农村集体经济组织、村民和其他权利人的意见以及采纳情况；举行了听证的，还应当附具听证笔录。”本案中，国土开福分局拟订了涉诉《征地补偿安置方案》并公开征求意见，召开了听证会。随后，国土开福分局将拟订的涉诉《征地补偿安置方案》报开福区政府审批，开福区政府批准了该《征地补偿安置方案》。涉诉《征地补偿安置方案》的批准程序合法。根据上述法规的授权，国土开福分局、开福区政府分别具有拟定和批准《征地补偿安置方案》的职权。姜娜提出开福区政府无权批准国土开福分局拟定的涉诉《征地补偿安置方案》的上诉理由不能成立，本院不予支持。开福区政府批准的涉诉《征地补偿安置方案》明确了征收土地、房屋及拆迁人口的数量、征地补偿标准、征地补偿总费用、征地补偿费用具体明细的查询途径、农业人员的安置办法、拆迁腾地期限以及争议解决方式等内容。开福区政府批准的涉诉《征地补偿安置方案》内容全面准确，符合上述法规的规定。长沙市政府作出的涉诉行政复议决定维持开福区政府批准的涉诉《征收土地安置方案》正确，原审判决驳回姜娜的诉讼请求并无不当。关于姜娜提出国土开福分局拟订并公开征求意见的《征地补偿安置方案》与最终公布并实施的《征地补偿安置方案》数据不一致的问题。在征地补偿过程中，国土行政主管部门拟订的《征地补偿安置方案》应当公开征求意见，并根据征求意见情况适当进行修改。本案中，国土开福分局拟订涉诉《征地补偿安置方案》并公开征求意见后，根据征求意见的情况进行修改，并不违反法律、法规的规定。姜娜的该上诉理由，本院不予支持。关于姜娜提出长沙市政府作出涉诉复议决定程序违法问题。姜娜在上诉状中提出，长沙市政府2017年9月12日受理其行政复议申请，于2017年9月21日向被申请人邮寄送达复议申请书和行政复议答复通知书超过法定期限。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。”第四十条规定：“行政复议期间的计算和行政复议文书的送达，依照民事诉讼法关于期间、送达的规定执行。本法关于行政复议期间有关“五日”、“七日”的规定是指工作日，不含节假日。”《中华人民共和国民事诉讼法》第八十二条规定：“……期间以时、日、月、年计算。期间开始的时和日，不计算在期间内。……期间不包括在途时间，诉讼文书在期满前交邮的，不算过期。”本案中，长沙市政府2017年9月12日受理姜娜的行政复议申请，2017年9月21日向被申请人邮寄送达复议申请书和行政复议答复通知书。由于2017年9月12日是期间开始的日，不计算在期间内，2017年9月16日和2017年9月17日为休息日，不计算在期间内，长沙市政府向被申请人送达复议申请书和行政复议答复通知书没有超过法定的7个工作日。姜娜的该上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，姜娜的上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人姜娜负担。本判决为终审判决。审判长  向黎丽审判员  余旭东审判员  赫荣生二〇一九年十一月二十九日法官助理邹志斌书记员李雅雯附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……