湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终1869号上诉人（原审原告）：慈利县零阳镇鲤鱼桥社区居民委员会第四居民小组。住所地：湖南省慈利县零阳镇鲤鱼桥社区。代表人：覃勇章，组长。委托代理人：张玉锋，湖南天门律师事务所律师。上诉人（原审被告）：慈利县人民政府。住所地：湖南省慈利县零阳镇笔架路。法定代表人：高靖生，县长。委托代理人：唐金花，慈利县司法局工作人员。委托代理人：朱彩红，湖南慈姑律师事务所律师。原审第三人：慈利县自然资源局。住所地：湖南省慈利县零阳东路一号。法定代表人：夏晓斌，局长。委托代理人：张文革，该局工作人员。委托代理人：吴新元，湖南溇澧律师事务所律师。原审第三人：张家界鼎盛置业有限责任公司。住所地：湖南省慈利县零阳镇双岗古常路037号。法定代表人：杨勇，该公司董事。委托代理人：黎虎，男，土家族，1969年7月16日出生，住湖南省张家界市永定区。委托代理人：唐远明，湖南金旅律师事务所律师。上诉人慈利县零阳镇鲤鱼桥社区居民委员会第四居民小组（以下简称四组）因诉被上诉人慈利县人民政府撤销国有土地使用证一案，不服湖南省张家界市中级人民法院作出的（2019）湘08行初159号行政裁定，提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原告四组诉称，慈国用(201l)字第84号《国有土地使用证》（以下简称2011年84号国土证）的发证单位系被告慈利县人民政府,受理申请并核发该证件的实际执行单位系第三人慈利县自然资源局,该证件的申请及持有人系第三人张家界鼎盛置业有限责任公司（以下简称鼎盛公司）。2011年84号国土证下的宗地来源于原慈利县食品公司,该公司于2000年10月26日取得慈国用(2000)字第076号《国有土地使用证》（以下简称2000年076号国土证）,土地性质为划拨。原告的集体土地南与该公司毗邻,界限为双方共有的老围墙。2003年该公司破产,该宗地被拍卖。2009年第三人鼎盛公司竞得该宗地。2011年该公司取得2011年84号国土证,该证的详细信息(主要指四邻界址信息)未对外公示。该公司于2017年动工建设,施工过程中该公司向北越过了“老围墙”界限。原告一方面向第三人鼎盛公司提出了抗议,另一方面向主管部门第三人慈利县自然资源局进行了信访。第三人慈利县自然资源局经过调查于2019年8月19日向原告作出《关于零阳镇鲤鱼桥居委会覃政信访事项的答复》,该答复内容首度以官方的名义证实第三人鼎盛公司持有的2011年84号国土证存在土地红线的位置超出“老围墙”外5米左右,实际占有原告集体土地面积271.23平方米。原告认为,由于被告在为第三人鼎盛公司核发2011年84号国土证的过程中,没有进行实地调查,没有与接界人进行确认,发证之前也没有进行公示,导致颁发给该公司的2011年84号国土证的北边界限侵占了原告的集体土地。请求依法撤销被告为第三人鼎盛公司颁发的2011年84号国土证，诉讼费用由被告承担。被告慈利县人民政府答辩称：一、被告慈利县人民政府依法确认鼎盛公司的土地使用权,为其发放国有土地使用证的事实清楚、程序合法,应依法予以维护。首先,鼎盛公司取得的位于零阳镇鲤鱼桥居委会的土地使用权来源合法。该宗地系原慈利县革委会于1975年至1979年分批征用的位于现××县××镇鲤鱼桥居委会的土地,后划拨给原慈利县食品公司（慈利县肉食冷冻加工厂）使用。2000年,慈利县人民政府以2000年076号国土证确认了该土地使用权,慈利县食品公司取得的该土地使用权来源合法。2003年,慈利县食品公司因资不抵债被慈利县人民法院裁定破产还债。2009年,慈利县国土资源局依法收回了慈利县食品公司的国有土地使用权并决定、组织拍卖出让该建设用地使用权。2009年10月22日,鼎盛公司的法定代表人杨勇以400万元的最高竞拍价获得原慈利县食品公司肉联厂的国有建设用地使用权。鼎盛公司的法定代表人杨勇竞拍取得的该国有建设用地使用权来源合法。其次，鼎盛公司取得的位于零阳镇鲤鱼桥居委会的土地使用权四界清楚。2000年,慈利县人民政府审核发放2000年076号国土证时,对该宗地的四至进行了勘界、绘制了宗地图及地形现状平面图。勘界结果为北齐本单位围墙抵四组。2007年至2009年,该宗地在拍卖出让过程中,慈利县城乡规划管理办公室、慈利县国土管理局在原宗地图及地形现状平面图的基础上，翻绘了慈利县冷冻加工厂控制性详细规划图、慈利县肉食冷冻加工厂现状平面图,该宗地红线图和2000年绘制的红线图一致,其四至界线也一样清楚。再次，鼎盛公司申请土地登记提交的资料齐全,符合进行土地登记的条件。在鼎盛公司申请土地登记的过程中,其向慈利县人民政府提交了土地登记申请书,请求办理公司土地使用权证的报告、国有建设使用权合同、宗地红线图、公司企业法人营业执照、组织机构代码证、税务登记证、公司法人身份证复印件等证明该土地使用权来源合法、四至清楚的资料，其提交予以土地登记的资料齐全。最后，慈利县人民政府对该土地登记申请予以审核,确认发证的程序合法。二、原告起诉的事实及理由不能成立。因被告慈利县人民政府依法确认鼎盛公司的土地使用权,为其发放国有土地使用证的事实清楚、程序合法;而原告起诉的事实及理由又不能成立,故人民法院应依法驳回原告的诉讼请求。第三人慈利县自然资源局述称：首先,慈利县自然资源局不是本案适格的第三人。该案行政行为的作出人为慈利县人民政府,第三人只是其办事机构。其次,慈利县自然资源局在办理涉案《国有土地使用证》的过程中,事实上严格依据原慈利县食品公司于2000年10月26日取得的2000年076号国土证红线范围,程序上严格依照法律法规,并没有违法违规情况。再次,原告争议的原围墙和原红线其实并不一致,原食品公司的围墙并不是严格按照红线修建,这一误差也是导致本案的基本原因。第三人鼎盛公司述称：一、原告是否具备提起本案行政诉讼的主体资格存疑。二、原告应当先申请行政复议,对行政复议决定不服的,才可以依法向人民法院提起行政诉讼。三、原告的起诉已经超过法定起诉期限。四、鼎盛公司依法取得2011年84号国土证,相关权益应该得到保护。五、涉案土地已经用于开发建设。原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供符合起诉条件的相应的证据材料。”本案中，原告四组提出，被告慈利县人民政府给第三人鼎盛公司颁发的2011年84号国土证的红线侵占其土地面积271.23㎡，且颁证程序违法，应当予以撤销。经查，第三人鼎盛公司通过拍卖取得了原慈利县食品公司一宗土地，2011年84号国土证的面积和四至界限源于原慈利县食品公司的国有土地使用证，第三人慈利县自然资源局重新实地测绘，按程序给第三人鼎盛公司颁发国有土地使用证。因原来“老围墙”界址被拆除无法确认，便重新按原证的红线图选点进行了测绘，在面积上有些误差。原告提出被告颁证错误，但未向该院提供合法权利证书，且争议界址“老围墙”已不复存在，虽原四至界限北面认定原慈利县食品公司围墙外为四组，但原告未提交围墙确切位置的证据材料。被告慈利县人民政府也未就此作出处理决定。因此原告四组与第三人鼎盛公司就围墙界址存在争议。《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人和单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级人民政府之间处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”根据上述规定，原告应先申请有关人民政府对权属争议先行处理，对有关人民政府处理决定不服的，才可向人民法院起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定驳回原告四组的起诉。案件受理费不予收取。四组不服上述裁定，提起上诉称：一、鼎盛公司的宗地系竞买所得。二、上诉人与原慈利县食品公司的土地界限没有争议。三、“老围墙”位置可以确定。四、慈利县人民政府发证过程违法，没有进行实地调查、没有与接界人进行确认、发证前没有进行公示，导致该证的北边界限侵占了上诉人的集体土地。请求：撤销一审裁定；2、责令一审法院开庭审理并支持上诉人的诉讼请求。被上诉人慈利县人民政府答辩称：一、2011年84号国土证确定的土地使用权四至清楚，来源合法。二、答辩人向鼎盛公司颁发2011年84号国土证事实清楚、撤销合法。四组认为答辩人发证过程中没有进行实地调查、没有进行公示，故程序违法的上诉理由没有事实及法律依据。三、四组以2011年84号国土证确定的土地使用权界线位置和“老围墙”不一致而请求撤销该证无事实及法律依据，其上诉理由不能成立。一审据此驳回起诉正当。请求驳回上诉。原审第三人慈利县自然资源局答辩称：2011年84号国土证依法应予维护。1.本案发证行为合法有效。2.涉案土地权属清楚。三、四组诉讼请求不属于人民法院管辖范围。四组与鼎盛公司土地权属争议应当适用行政裁决前置程序。请求维持一审裁定。原审第三人鼎盛公司答辩称：一、一审裁定认定事实清楚，答辩人依法取得2011年84号国土证，相关权益应该得到保护。二、一审裁定适用法律正确，四组没有向政府申请对权属争议先行处理，直接向法院起诉违反相关法律规定。三、四组起诉已经超过法定期限。四、涉案土地已经用于开发建设。撤销2011年84号国土证将严重损害答辩人的合法权益。当事人一审提交并经质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，鼎盛公司通过“招牌挂”的程序取得了原慈利县食品公司的土地，并依法取得了2011年84号国土证。四组没有提交充分的证据证明其与2011年84号国土证有利害关系，故四组的起诉不符合法律规定的条件。如果四组认为鼎盛公司侵占了自己的土地，可以通过其他法律途径解决。原审裁定驳回四组起诉的理由不当，但结论正确，可予维持。综上，四组的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长 夏 阳审判员 赵 旻审判员 林 芝二〇一九年十一月二十八日书记员 庞亦芝