福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽01行终631号 上诉人（一审被告）福州市国有房产管理中心，住所地福州市吉庇路61号。 法定代表人夏宁，主任。 委托代理人高超，福建名仕律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）陈秋生，男，1925年6月12日出生，汉族，住福建省福安市。 被上诉人（一审原告）陈健，男，1982年10月17日出生，汉族，住福建省福州市仓山区。 以上被上诉人共同委托代理人陈钰滢，福建中美律师事务所律师。 上诉人福州市国有房产管理中心因诉被上诉人陈秋生、陈健诉其房屋登记管理一案，不服福州市鼓楼区人民法院作出的（2018）闽0102行初331号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。 一审法院经审理查明，福州市台江区福达小区4座101房原系被告福州市国有房产管理中心委托福州房地产直属管理所（下称王庄所）管理的直属公房，2006年8月5日，原告陈秋生、陈健与王庄所以被告名义签订了《福州市国有房产住宅租赁合同》，承租上述直管公房，并领取了由被告颁发的《福州市国有房产租赁凭证》。福州市台江区福达小区4座101房于2016年纳入中央商务区二期项目征收范围，征收期间原告曾取得签约顺序号，但一直未能签约，遂于2018年2月23日向被告提交《关于请求尽快解决安置的报告》。2018年5月14日，被告福州市国有房产管理中心针对原告陈秋生一人作出榕国房信复[2018]《关于陈秋生信访事项的答复意见》，决定终止与原告陈秋生、陈健对上述福州市台江区福达小区4座101房直属公房的租赁关系。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十二）款规定，认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的，属于人民法院受理行政诉讼的受案范围。本案两原告未福州市台江区福达小区4座101房直属公房承租人，对本案被告作出的榕国房信复[2018]12号《关于陈秋生信访事项的答复意见》不服提起本案诉讼。首先，被告福州市国有房产管理中心主张被诉行为属于信访事项，不属于人民法院的行政诉讼受案范围，但根据被告作出的内容，其实质上是以信访答复的方式对原告作出终止公房租赁关系的决定，根据上述规定，原告对该行为不服，属于行政诉讼的受案范围。其次，根据《福州市国有房产管理办法》（福州市人民政府令第56号）第四条：“福州市国有房产管理中心（以下简称‘市房管中心’）时本市城区国有房产的主管部门负责本市城区国有房产的管理经营工作市房管中心可委托各区房产管理部门或其他房产管理单位对国有房产进行经营管理”的规定，福州市国有房产管理中心是福州市城区国有房产的主管部门，对福州市国有房产的管理经营负有职责，故其系本案适格被告。 《福州市国有房产管理办法》（福州市人民政府令第56号）第三十二条规定:在房屋征收范围确定后，房屋征收部门应当在房屋征收决定作出前，将征收范围内国有房产坐落、用途、建筑面积等调查结果书面告知市房管中心，由市房管中心核实确认；第三十四条还规定：实行标准租金的住宅房屋承租人未享受国家规定的住房优惠政策的，市房管中心在收回市政府规定的住宅产权补偿款后，承租人可购买被征收房屋的公房产权，并与房屋征收部门签订房屋征收补偿协议。房屋征收时，除直管公房非住宅承租人（以各区房屋管理部门直管公房档案记载为准）及前款规定的承租人外，其他国有房屋承租人不享受房屋征收补偿，应自行搬离，房屋征收部门不得与房屋承租人签订房屋征收补偿协议，原承租人符合继续承租条件的，可向市房管中心申请继续承租。因此，根据上述规定，本案原告所承租的直属公房在2016年被纳入中央商务区二期项目征收范围后，两原告基于公房租赁权益对案涉房屋的征收补偿具有可期利益。第三十六条规定：“承租人违反租赁合同约定，有擅自转租国有房产、擅自改变房屋用途或擅自对房屋进行改扩建等违约行为的，出租人依合同约定收取违约金、提前终止合同，并要求承租人办理。承租人逾期不支付违约金或逾期未搬离的，由出租人依法起诉和申请法院强制执行”，本案被告在项目征收工作开始之后，认为原告的公房承租权存在“无故拖欠租金累计六个月”及其他问题，根据上述规定，被告若欲终止租赁关系，应当依法起诉和申请法院强制执行，或者按照《福州市国有房产管理办法》（福州市人民政府令第56号）第十六条规定依法解除租赁关系，二被告以对陈秋生一人作出信访答复意见书的形式，对原告陈秋生和陈健已经取得的租赁权利径行作出“终止租赁关系”的决定，违反了上述规定，侵犯了原告的公房承租权，违反法定程序，明显不当，应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）、（六）款之规定，判决如下：1.撤销被告福州市国有房产中心于2018年5月14日作出的榕国房信复[2018]12号《关于陈秋生信访事项的答复意见》，责令被告福州市国有房产中心于本判决生效之日起六十日内重新作出行政行为；2.本案诉讼费50元，由被告负担。 上诉人福州市国有房产中心不服一审判决，向本院提起上诉称，一、本案被诉行为不属于具体行政行为。首先，上诉人并不享有被诉行为的行政职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”。据此，被诉行政行为的行政主体，应当是行政机关或者法律、法规、规章授权的组织。然而，答辩人作为事业单位，且没有任何法律、法规、规章授权答辩人具有解除或者终止租赁关系的行政职权，因此上诉人并不享有被诉行为的行政职权。其次，被诉行为不是上诉人行使行政职权的行为。答辩人作为事业单位，福州市政府虽然授权答辩人管理经营本市五城区国有房产，但答辩人对涉案房屋的管理属于答辩人作为涉案房屋的出租人依法行使出租人的民事权利而作出的行为，并不是行使行政职权的行为。再者，本案被诉行为时基于被上诉人的信访而作出的答复行为，该答复行为并非基于上诉人单方意志即可成立，而是上诉人依法必须予以答复的。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”，被诉信访答复行为不属于具体行政行为，依法不属于人民法院的受案范围；二、被上诉人实际租住涉案公房的依据为《福州市国有房产住宅租赁合同》，该合同项下的权利义务属于法人、公民两平等民事主体之间的民事权利义务，上诉人作为涉案房产的管理人和出租方，依据租赁合同的约定和相关法律规范取得了合同的解除权，上诉人解除租赁合同的行为，属于民事法律行为。而且，《福州市国有房产管理办法》第三十六条规定“承租人违反房屋租赁合同约定，有擅自转租国有房产、擅自改变房屋用途或擅自对房屋进行改扩建等违约行为的，出租人以合同约定收取违约金、提前终止合同，并要求承租人搬离”，据此，上诉人依约解除租赁合同并未违反法定程序。综上所述，本案被诉行为不属于具体行政行为，对被上诉人租赁权产生实质影响的行为属于民事行为，而且终止租赁关系符合合同约定和法律规定，不违反法律规定。故请求二审法院依法撤销一审行政判决，并改判驳回被上诉人的起诉或驳回其诉讼请求。 被上诉人陈秋生、陈健未向本院递交书面答辩意见。 一审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经一审开庭质证，对于一审判决认定的证据和事实，本院予以确认。 本院认为，上诉人福州市国有房产管理中心作出的榕国房信复[2018]12号《关于陈秋生信访事项的答复意见》，实质上是以信访答复的方式对被上诉人陈秋生作出终止公房租赁关系的决定，对被上诉人的权利义务产生了实际的影响。所以，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十二）款关于“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的，属于人民法院受理行政诉讼的受案范围。”的规定，原告对该行为不服，属于行政诉讼的受案范围。故上诉人以被诉信访答复行为不属于具体行政行为，依法不属于人民法院的受案范围的上诉，本院不予采信。 《福州市国有房产管理办法》（福州市人民政府令第56号）第三十六条规定：“承租人违反租赁合同约定，有擅自转租国有房产、擅自改变房屋用途或擅自对房屋进行改扩建等违约行为的，出租人依合同约定收取违约金、提前终止合同，并要求承租人办理。承租人逾期不支付违约金或逾期未搬离的，由出租人依法起诉和申请法院强制执行”，上诉人认为被上诉人的公房承租权存在“无故拖欠租金累计六个月”及其他问题，若欲终止租赁关系，应依法起诉和申请法院强制执行，或者按照《福州市国有房产管理办法》第十六条规定依法解除租赁关系，而非以信访意见书的方式径行作出“终止租赁关系”的决定。故被上诉人的行为违反了上述规定，侵犯了上诉人的公房承租权，且违反法定程序，明显不当，一审法院判决撤销并重作是正确的。故上诉人提出撤销一审判决，改判驳回被上诉人诉讼请求的上诉，事实与理由均不充分，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人福州市国有房产管理中心负担。 本判决为终审判决。 审判长  俞淑娟 审判员  谢红波 审判员  曾 莹 二〇一九年十一月二十九日 法官助理林妍 书记员张密儿 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （1）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。