湖北省汉江中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂96行初14号原告山源有限公司（BOCKELLIMITED），住所地：香港特别行政区北角英皇道101号15楼1502室。法定代表人许江华，董事。委托诉讼代理人付海亮，湖北山河律师事务所律师。委托诉讼代理人徐瑞贞，湖北山河律师事务所律师。被告武汉市黄陂区人民政府，住所地：湖北省武汉市黄陂区黄陂大道158号。法定代表人何建文，区长。参加诉讼行政机关负责人叶建刚，该区副区长。委托诉讼代理人丁原，湖北天泓律师事务所律师。委托诉讼代理人冯木，湖北天泓律师事务所律师。被告武汉市黄陂区自然资源和规划局，住所地：湖北省武汉市黄陂区黄陂大道160号。法定代表人裴红兵，局长。参加诉讼行政机关负责人何波，该局副局长。委托诉讼代理人段波，湖北佳和律师事务所律师。委托诉讼代理人杨华，湖北佳和律师事务所律师。第三人瑞华投资控股公司（RuiHuaInvestmentHoldingLimited），住所地：毛里求斯共和国路易斯港佛雷菲利斯·瓦洛斯大街10号。通讯地址：北京市西城区金融大街7号英蓝国际金融中心1119-1120室。第三人纵横（武汉）盘龙城置业有限公司，住所地：湖北省武汉市黄陂区滠口经济开发区刘宋大道18号。法定代表人杨孝凤，总经理。委托诉讼代理人杨苗苗，女，该公司法务。原告山源有限公司（以下简称山源公司）诉被告武汉市黄陂区人民政府（以下简称黄陂区政府）、原武汉市黄陂区国土资源和规划局（以下简称黄陂区国土局）土地行政处理一案，湖北省高级人民法院于2010年5月14日指定本院审理。本院于2010年7月15日受理后，瑞华投资控股公司于2010年12月申请并经本院同意作为第三人参加诉讼，本院于2011年3月28日通知纵横（武汉）盘龙城置业有限公司作为第三人参加诉讼，并于2014年12月20日作出（2010）汉行初字第00003号行政判决。山源公司、黄陂区政府、黄陂区国土局上诉后，湖北省高级人民法院于2015年12月14日作出（2015）鄂行终字第00027号行政裁定，以“原判认定基本事实不清，证据不足”为由，裁定撤销上述判决，发回本院重审。本院依法另行组成合议庭，于2018年7月17日作出驳回山源公司起诉的（2016）鄂96行初5号行政裁定。山源公司上诉后，湖北省高级人民法院于2018年12月19日作出撤销上述裁定，指令本院继续审理的（2018）鄂行终969号行政裁定。本院组成合议庭，于2019年9月2日公开开庭审理了本案。山源公司的诉讼代理人徐瑞贞，黄陂区政府的副区长叶建刚以及诉讼代理人丁原、冯木，武汉市黄陂区自然资源和规划局（以下简称黄陂区自然资源局）的副局长何波以及诉讼代理人段波、杨华，纵横（武汉）盘龙城置业有限公司的诉讼代理人杨苗苗到庭参加诉讼。瑞华投资控股公司经本院依法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。山源公司向本院提出诉讼请求：确认黄陂区政府、黄陂区自然资源局处理山源公司1500亩国有土地使用权的行政行为违法。事实和理由：1992年11月28日，山源公司为建高尔夫球场与原武汉市黄陂县土地管理局签订了出让土地1500亩的《国有土地使用权出让合同》，出让金额2400万元，土地使用期限50年。1993年5月19日，山源公司取得该地的《土地使用权证》，证号为93-015号。此后，山源公司投资1800多万元，将该土地进行了整理，并进行了水、电等基础设施安装。1997年，黄陂区国土局根据中共中央、国务院中发（1997）11号《关于进一步加强土地管理切实保护耕地》的通知精神，要求山源公司停止高尔夫球场的建设。为降低损失，山源公司多次申请改变土地用途，均未收到答复。而今，山源公司的土地已被纵横（武汉）盘龙城置业有限公司等开发建设，所剩无几，该事实表明黄陂区政府、黄陂区国土局已违法处置了山源公司依法取得的土地使用权，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第十三条的规定，侵犯了山源公司的合法权利。黄陂区政府、黄陂区自然资源局共同辩称：山源公司的起诉无论从程序上，还是实体上都没有事实和法律依据，恳请驳回山源公司的起诉。事实和理由：（一）黄陂区国土局对山源公司享有的1500亩土地使用权中的300亩回购行为，系经山源公司申请而产生，是双方真实的意思表示，该民事行为合法有效，不属行政诉讼审查范畴。依照法律规定，所谓民事行为，是指自然人、法人或其他组织设立、变更、终止民事权利和民事义务的行为。本案中，山源公司于1993年取得了1500亩土地的使用权，即享有该1500亩土地使用权的民事权利。2000年8月，山源公司向黄陂区国土局出具申请报告明确：1.申请退还山源公司所购1500亩土地使用权中的300亩；2.所退土地的退让金按山源公司原交纳的购买土地使用权的价格退还。该申请表明，山源公司在变更1500亩土地使用权的民事权利时，将其中300亩土地使用权进行处分，也就是要约黄陂区国土局购买该300亩土地的使用权，且价格按山源公司原交纳的购买土地使用权的价格。此要约亦可向任何自然人、法人或其他组织发出。黄陂区国土局依山源公司上述要约，即作出承诺，黄陂区政府作出同意回购土地的批复，以及向山源公司支付相应土地回购款。（因山源公司原差欠黄陂区国土局变更土地用途的土地出让金，回购款以抵偿土地出让金的方式支付。）黄陂区国土局便取得该300亩土地使用权的民事权利。总之，无论是山源公司提出的要约，还是黄陂区国土局作出的承诺，均是引起该300亩土地使用权人产生变更的民事行为。黄陂区国土局回购了山源公司300亩土地使用权属民事行为，不属行政诉讼审查范畴；同时，湖北省高级人民法院（2015）鄂行终字第00027号、（2018）鄂行终969号行政裁定均认定黄陂区国土局对上述300亩土地使用权的处理系双方真实意思表示的民事行为，不属行政诉讼范畴。（二）黄陂区国土局处理山源公司享有的1500亩土地使用权中的500亩系司法协助行为，该司法协助行为并未扩大范围或采取违法措施。在司法行为没有被确认违法时，协助义务人没有承担法律责任的基础，不属本案行政诉讼审查范畴。1.武汉市中级人民法院（2000）武执字第311号民事裁定及协助执行通知书中明确，黄陂区国土局的协助执行义务为以800万元回购山源公司500亩的土地使用权。因此，黄陂区国土局回购500亩土地使用权的行为系司法协助行为无误。2.法院的执行行为有事实及法律依据，山源公司与武汉山源娱乐渡假城有限公司（以下简称武汉山源公司）均系该执行案的当事人，黄陂区国土局的司法协助行为并未扩大范围或采取违法措施。第一，根据1995年8月山源公司向黄陂区国土局出具的报告及山源公司和武汉山源公司向债权人武汉国际信托投资公司出具的贷款报告，在武汉市中级人民法院审理和执行武汉国际信托投资公司与武汉山源公司借款纠纷案中，山源公司系以土地使用权提供抵押的担保人。当债务人无法清偿到期债务时，债权人以抵押物优先受偿符合法律规定。故武汉市中级人民法院对山源公司土地使用权的执行合法，黄陂区国土局的司法协助行为符合法律规定。第二，武汉山源公司与山源公司共同使用1500亩土地。无论是从两公司抵押贷款的手续，还是法定代表人许玉成的签字认可，都证明两公司共同使用该地块，法院执行该地块对两公司都产生法律效力，黄陂区国土局的协助执行行为无任何不当。第三，武汉山源公司于2002年5月7日被原武汉市工商行政管理局吊销企业营业执照，依照相关法律法规的规定，其债权债务等善后事宜由主管部门、主办单位或投资者负责处理。山源公司是武汉山源公司的唯一法人股东，依法应对其债务进行处理。武汉市中级人民法院裁定黄陂区国土局回购山源公司500亩土地使用权，其款项用以清偿本应由山源公司清偿的债务，该执行行为和协助执行行为合法。3.法院的执行行为没有被认定为错误，协助义务人的协助行为就没有被认定为错误的基础。在山源公司提出执行异议的情况下，武汉市中级人民法院、湖北省高级人民法院都对剩余的700亩土地继续查封，也即到今天开庭止，武汉市中级人民法院、湖北省高级人民法院都没有认定执行行为是错误的，那么，协助义务人的协助行为就没有被认定为错误的基础。至今为止，武汉市中级人民法院仍然在因武汉山源公司与武汉国际信托投资公司的债务案件查封涉案的700亩土地，虽然山源公司于2010年11月5日提出了执行异议，湖北省高级人民法院仍批准查封。4.（2018）鄂行终969号行政裁定认定500亩土地使用权的处理系司法协助行为，亦不属行政诉讼范畴。（三）黄陂区国土局对查封700亩土地使用权的协助执行，已尽到了审查建议义务，并无不当。2012年5月，武汉市中级人民法院向黄陂区国土局下发《关于查询被执行人武汉山源公司登记土地使用权的函》，查询武汉山源公司登记土地使用权，黄陂区国土局及时予以回复，明确山源公司与武汉山源公司共同对1500亩土地使用，并建议审查。根据《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第三条第二款的规定，国土资源、房地产管理部门在协助人民法院执行土地使用权、房屋时，不对生效法律文书和协助执行通知书进行实体审查。国土资源、房地产管理部门认为人民法院查封、预查封或者处理的土地、房屋权属错误的，可以向人民法院提出审查建议，但不应当停止办理协助执行事项。黄陂区国土局对山源公司700亩土地使用权的协助查封行为完全符合以上规定，其协助执行行为并无不当。（四）黄陂区国土局收回700亩土地使用权有事实及法律依据。1.山源公司长期将该地块闲置，未进行任何投资开发，符合闲置土地收回条件，是黄陂区政府和黄陂区国土局收回该土地使用权的事实依据。自1993年山源公司取得1500亩土地使用权后，就不断使用该地块向银行抵押贷款或为关联公司提供担保。从1995-2000年短短的五年时间，山源公司及其关联公司共利用该地块获得银行贷款共计4.9亿元人民币，该款项几乎分文未还。而此巨额贷款亦未用于此地块的开发建设，导致该地块闲置长达近十年。2.2003年以后，山源公司人去楼空，武汉山源公司也被吊销营业执照，无法联系，致使相关行政决定不能直接送达山源公司和武汉山源公司。在山源公司及其关联公司差欠银行巨额资金拒不偿还的情况下，众多债权人将山源公司和关联公司告上法庭。但山源公司及其关联公司为逃避巨额债务均不出庭应诉，更遑论接收行政机关的行政决定。至今，在重庆第一中级人民法院的强制执行案件中，山源公司仍然是“缺席”。3.山源公司一直采取逃避收文的方式来规避政府处置。2006年1月，黄陂区国土局曾向山源公司寄送土地行政处罚告知书，告知其拟收回700亩土地使用权，但因无法送达而被退回。2002年9月3日和2006年1月24日，黄陂区国土局不得不借助在《长江日报》上公告，告知山源公司黄陂区国土局拟收回700亩土地使用权的行政决定。4.武汉市及黄陂区的城市发展规划已不允许该宗地块长期闲置。5.黄陂区政府和黄陂区国土局就收回山源公司700亩土地使用权已向武汉市人民政府和原武汉市国土资源和规划局请示并得到批准。黄陂区国土局作为政府土地行政管理部门，履行了向原批准用地机关报请批准的手续，其收回决定符合法律规定。2004年4月24日，黄陂区国土局就700亩土地闲置问题请示黄陂区政府；2004年6月7日及2004年7月5日，黄陂区政府分别向原武汉市国土资源管理局和武汉市人民政府递交《关于无偿收回山源公司700亩闲置土地使用权的函》，要求收回该700亩闲置土地；2004年9月13日，黄陂区政府还将收回700亩土地使用权的情况向抵押权人中国信达资产管理公司重庆办事处积极通报协商；2006年6月7日，黄陂区政府行文同意黄陂区国土局收回700亩土地使用权。6.相关法律及部门规章是收回该宗土地使用权的法律依据。第一，当时有效的土地管理法第五十八规定：有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的。第二，根据原国土资源部第5号令《闲置土地处理办法》第四条第二款规定，在城市规划区范围内，以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；满2年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。第三，1999年《湖北省土地管理实施办法》第十八条规定，任何单位和个人不得闲置土地、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设用地，一年以上未动工建设的，由县级以上土地行政主管部门按每平方米2元以上5元以下征收土地闲置费（房地产开发用地的闲置费按房地产管理的有关规定收取）；连续两年未使用的报经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回土地使用权。总之，黄陂区国土局收回该700亩土地使用权有充分的事实及法律依据。（五）山源公司对700亩土地使用权早已丧失占有、使用、收益及处分的权利，该权证已经收回；城市规划的调整及社会公共利益要求必须收回该700亩土地，现在的700亩地的现状已经不是当时的状态。2002年以前，该700亩土地的用途为娱乐用地；2002年9月，黄陂区国土局公告收回该700亩土地使用权。之后，武汉市及黄陂区的城市发展，要求该宗土地的规划及用途发生实质性的变化，2002年以后，根据城市发展的需要，该地块规划及用途调整，现已建成桥梁、水面、绿地、道路及部分住宅。山源公司要求恢复其700亩的旅游用地已经不可行。从2002年至今，山源公司将仅有的700亩土地抵押给银行贷得巨额款项后，便人去楼空，再无音讯。土地上的所有权益已经被山源公司攫取殆尽，山源公司已经无任何权利可言，更谈不上权利受损，法律也不支持对这种行为进行补偿。2003年以后，黄陂区的城市规划发生了巨大变化。700亩土地以公共利益为主进行规划。主干道川龙大道纵穿700亩土地，腾龙大道从中间横穿。腾龙大道以北已按规划调整为公园、绿地、后湖水面等生态敏感控制区。且川龙大道和腾龙大道是整个盘龙城片区及武汉北出口的交通干线工程之一，是城市主干道。川龙大道更是连接盘龙城与武汉市区的重要交通要道。目前正在施工的地铁7号线工程也是继续沿川龙大道施工进黄陂主城区前川街。可以说，没有这两条主干道，盘龙城就没有今天的发展，黄陂区与武汉市区也没有今天如此便捷的交通。所以，收回该700亩土地使用权确因公共利益之需。总之，按照武汉市及黄陂区的规划要求，原700亩的土地建成了大桥、城市主干道、公共绿地，这是社会公共利益的需要，这个变化是国家及地方政府大量投入的结果。这些投入与山源公司无关，山源公司没有权利享受这些成果。（六）山源公司的权利没有受到损害，其无权获得赔偿。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。本案中，山源公司早在15年前就将其700亩土地使用权抵押给了银行；同时，又因武汉山源公司（已于2002年5月被吊销营业执照，其债务由山源公司承担）所欠的高达数千万的债务而被法院查封。即使黄陂区政府和黄陂区国土局收回700亩土地使用权的行政行为有瑕疵，但因山源公司已将该宗土地使用权抵押给债权人，在债权人的债权未得到清偿、抵押权未消灭的前提下，山源公司亦无权获得赔偿。（七）行政赔偿如何计算，我国法律有明确规定。根据行政诉讼法的相关规定，即使具体行政行为违法，如果具体行政行为不具有可撤销内容的，可判决行政机关承担赔偿责任。其赔偿的标准应当依据国家赔偿法第三十六条第五项规定，侵犯公民、法人或其他组织财产权造成损害的，按照下列规定处理：财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款。因此，700亩土地使用权或抵押权所获赔偿标准依法不应超过上述法定标准。2000年9月22日，在山源公司向黄陂区国土局申请抵押700亩土地的审批表中，抵押人山源公司、抵押权人中国银行重庆江北支行均盖章确认该土地的评估地价为4937万元。因此，本案中对合法权益受到侵害一方的赔偿，应以上述土地评估价为参照。（八）本案起诉早已超过法定诉讼时效。1.2002年8月20日山源公司致黄陂区国土局的回复函中已明确知道其仅剩余700亩土地使用权，因此，针对300亩和500亩的具体行政行为的诉讼时效应从2002年8月20日起算。显然，山源公司的起诉已超过法定诉讼时效期间。2.在山源公司向黄陂区国土局递交的《关于要求解决山源公司700亩土地被二次转让问题的报告》以及举报信中可以明确，早在2003年9月12日和2007年10月12日，山源公司就已知晓其700亩土地被收回的事实。山源公司对700亩土地行政处理违法的起诉已超过法定诉讼时效期间。山源公司一直以2003年9月12日《关于要求解决山源公司700亩土地被二次转让问题的报告》、2007年10月12日举报信因没有原件而不予认可。但是，举报信与山源公司诉状的表述一致，有些语句完全相同，可见，举报信确系山源公司所发。另外，从举报信的利益归属来看，它也符合山源公司所发这一规律。因此，即使这2份证据没有原件，也应结合本案查明的其它事实予以认定。瑞华投资控股公司在重审之前的庭审中述称：瑞华投资控股公司对诉争土地的处理有法律上的利害关系，对山源公司700亩土地使用权享有优先受偿权。纵横（武汉）盘龙城置业有限公司述称：山源公司的土地方位不明确，纵横（武汉）盘龙城置业有限公司开发的土地是通过合法程序取得，山源公司认为纵横（武汉）盘龙城置业有限公司占用其土地没有依据。黄陂区政府、黄陂区自然资源局为支持其主张，向本院提交了以下证据：第一组证据：证据一、申请报告，以证明：1.山源公司主动申请退还1500亩土地中的300亩，并要求按原购买价退还出让金；2.黄陂区国土局收回300亩土地使用权是依山源公司主动申请，符合山源公司真实意思表示。证据二、陂政（2000）42号《黄陂区政府关于同意收回山源公司闲置土地的批复》，以证明收回山源公司300亩国有土地使用权及补偿价格获得黄陂区政府批准，程序合法。证据三、收款收据，以证明山源公司收到黄陂区国土局退还的300亩土地的出让金480万元，该收据的签收人王克平就是现在山源公司董事。该收据上加盖有武汉山源公司财务专用章、山源公司公章，同时证明武汉山源公司、山源公司共同使用该1500亩土地。证据四、《协议书》和收款收据，以证明：1.1997年11月19日，山源公司全资子公司即项目公司武汉山源公司与黄陂区国土局签订协议，同意1500亩土地改变规划用途，将高尔夫球场项目改为度假城、水上世界、体育、购物中心；2.山源公司应向黄陂区国土局交纳500万元的相关费用，包括调整后的出让金、项目变更登记、年审等与土地有关的管理费用；3.山源公司应收取的300亩土地回购款用以冲抵其应交纳的调整后的出让金、项目变更登记、年审等与土地有关的管理费用；4.黄陂区国土局回购山源公司300亩土地使用权支付了相应对价，是双方合意的民事行为而非行政行为，不属行政诉讼受案范围。证据五、回复函、告知函、委托书及签收回执、报告，以证明山源公司早在2002年8月20日就已经知道黄陂区国土局收回了300亩土地使用权，其对300亩土地的起诉已超过法定诉讼时效。证据六、（2015）鄂行终字第00027号行政裁定，以证明黄陂区国土局对300亩土地使用权进行处理的行为，经人民法院生效法律文书确认，属双方真实意思表示的民事行为，依法不属行政诉讼审查范畴。证据七、（2018）鄂行终969号行政裁定，以证明人民法院生效法律文书确认，黄陂区国土局对300亩土地使用权回购的行为系民事行为，不属行政诉讼范畴。第二组证据：证据八、（2000）武执字第311号民事裁定、协助执行通知书，以证明黄陂区国土局收回山源公司500亩国有土地使用权系司法协助行为。证据九、《关于山源娱乐城项目收款情况说明》、收款收据，以证明黄陂区国土局履行了武汉市中级人民法院裁定及协助执行的义务，支付了500亩土地回购款800万元。证据十、《关于查询被执行人武汉山源公司登记土地使用权的函》、《的复函》及邮寄凭证，以证明黄陂区国土局依照《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第三条第二款规定，对武汉市中级人民法院的查询作出了回复，提出了审查建议，履行了法定义务，其协助查封山源公司剩余700亩土地使用权的行为并无不当；还证明黄陂区国土局履行武汉市中级人民法院关于回购500亩土地使用权的裁定及协助执行的义务没有过错。证据十一、山源公司和武汉山源公司向武汉国际信托投资公司抵押贷款申请2份、《贷款抵押凭证》《批复土地使用权抵押报告》，以证明山源公司与武汉山源公司作为共同主体对案涉1500亩土地使用权中的500亩为武汉山源公司与武汉国际信托投资公司债务提供抵押担保的行为，是山源公司真实意思表示；山源公司与武汉山源公司对案涉1500亩土地一直共同享有权利、承担义务。证据十二、武汉山源公司董事会章程首页、资产负债表及《吊销企业营业执照处罚决定书》，以证明：1.许玉成既是山源公司法定代表人，也是武汉山源公司的法定代表人；许玉成的行为既可代表山源公司也可以代表武汉山源公司。2.武汉山源公司的资产负债表中注明有“场地使用权”，表明山源公司和武汉山源公司共同使用1500亩土地。3.山源公司全资子公司即项目公司武汉山源公司于2002年5月7日被原武汉市工商行政管理局吊销企业营业执照，依照相关法律法规的规定，其债权债务等善后事宜由主管部门、主办单位或投资者负责处理。山源公司是武汉山源公司的唯一法人股东，依法应对其债务进行处理。黄陂区国土局以回购山源公司500亩土地使用权的款项清偿本应由山源公司清偿的债务，该协助执行行为合法。证据十三、抵押协议及抵押物清单，以证明：1.山源公司同意武汉山源公司用其1500亩土地使用权中的1000亩向中国银行重庆江北支行抵押贷款，两家公司用同一块地抵押贷款。2.山源公司早在1998年就已知道500亩土地使用权被法院查封的事实，但直至2010年起诉时仍未提出异议，山源公司请求确认500亩土地使用权行政处理违法早已超过法定诉讼时效。证据十四、告知函、委托书及回执，举报信，以证明山源公司早在2002年9月就已知晓500亩土地使用权被回购处置的事实，其对500亩土地使用权行政处理的起诉已超过法定诉讼时效。证据十五、《情况说明》《关于盘龙城开发区土地情况的补充说明》，以证明早在2006年3月，山源公司就已知晓500亩土地使用权被查封及处置的事实，其对500亩土地使用权行政处理的起诉已超过法定诉讼时效。证据十六、（2018）鄂行终969号行政裁定，以证明人民法院生效法律文书确认，黄陂区国土局对500亩土地使用权回购的行为系司法协助行为，不属行政诉讼范畴。第三组证据：证据十七、国有土地使用权抵押登记申请审批表、《国有土地使用权证》，以证明：1.2000年9月13日，山源公司用700亩土地使用权向中国银行重庆江北支行抵押贷款，山源公司已知1500亩土地仅剩700亩，其对300亩和500亩的起诉早已超过法定诉讼时效；2.该700亩土地使用权在2000年9月评估价为4937.33万元；3.2002年3月14日，黄陂区国土局为山源公司办理700亩土地使用权证，在该证上明确载明：两年不投资建设，政府将收回该宗土地使用权。证据十八、公告，以证明山源公司在利用土地使用权取得银行贷款又不予清偿后，便人去楼空，无法联系。黄陂区国土局对其告知已收回800亩土地使用权，拟收回700亩土地使用权的行政行为只能通过报纸公告方式送达。证据十九、告知函，以证明黄陂区国土局向抵押权人中国银行重庆江北支行告知拟收回700亩土地使用权，要求抵押权人与黄陂区国土局联系后续事宜。证据二十、《关于协议回购山源公司700亩土地使用权的请示》，以证明黄陂区国土局就700亩土地闲置及补偿抵押权人问题请示黄陂区政府。证据二十一、《关于无偿收回山源公司700亩闲置土地使用权的函》，以证明为收回该700亩闲置土地，黄陂区政府分别向武汉市人民政府和原武汉市国土资源管理局报告请示，并获得武汉市人民政府同意。证据二十二、《关于商请处置山源公司以700亩土地使用权设定抵押权的函》，以证明为收回该700亩闲置土地，黄陂区政府积极与抵押权人中国信达资产管理公司重庆办事处协商。证据二十三、《关于同意依法收回山源公司土地使用权的批复》，以证明黄陂区国土局收回700亩土地使用权获得黄陂区政府同意。证据二十四、土地行政处罚告知书及送达回执，公告，以证明黄陂区国土局向山源公司发出行政处罚告知书，告知其拟收回700亩土地使用权。但因山源公司人去楼空无法送达而被退回。山源公司以逃避收文来规避政府的收回处置。2006年1月24日，黄陂区国土局再次发出拟收回700亩土地使用权公告。证据二十五、《关于要求解决山源公司700亩土地被二次转让问题的报告》、举报信，以证明早在2003年9月，山源公司就已知晓其700亩土地被收回的事实。山源公司对700亩土地行政处理违法的起诉已超过法定诉讼时效。证据二十六、《情况说明》《关于盘龙城开发区土地情况的补充说明》、土地抵押权办理工作流程，以证明黄陂区国土局2002年9月4日及2006年1月24日在《长江日报》刊登的公告，山源公司都知晓；但其已逃避收文的方式来规避政府处置。其已经收到黄陂区国土局为山源公司办理的700亩土地使用权证。该证按黄陂区国土局办理土地抵押权的工作流程，在山源公司办理抵押时由黄陂区国土局收回。第四组证据：证据二十七、2002年以后规划调整文件，以证明2002年以前，山源公司700亩土地的使用权用途为娱乐用地，2002年以后根据城市发展的需要，该地块规划及用途调整，已不再有娱乐用地的用途。现已建成桥梁、水面、绿地、道路及部分住宅。政府对该地块的发展投入了大量的资金进行基础设施建设等，该地块的现状是政府多年建设及投入的成果。证据二十八、武汉市黄陂区交通体系规划图，以证明700亩土地用于市政道路、桥梁等。证据二十九、行政起诉状，以证明山源公司已知晓其1500亩土地使用权早已被处置完毕，其行政赔偿起诉之诉请“返还1500亩土地使用权”没有事实和法律依据，应予驳回。证据三十、（2015）鄂行终字第00027号行政裁定，以证明湖北省高级人民法院认定涉案的剩余700亩土地已实际开发。因此，山源公司起诉返还1500亩土地使用权没有事实和法律依据，应予驳回。第五组证据：证据三十一、山源公司利用1500亩土地使用权抵押贷款一览表、财产抵押契约、抵押证书、民事调解书、（2007）渝高法民初字第27号及（2006）渝高法民初字第7号民事判决，以证明：1.山源公司自1992年11月取得1500亩土地使用权以来，在短短的5年时间里，先后用该地块抵押贷款，共贷得近4.9亿元人民币；2.在所有作为债务人的诉讼案件中，山源公司均缺席，恶意逃避债务；3.从1992年获得1500亩土地使用权到2002年，在长达近十年的时间里，山源公司未开发该地块。贷款所得分文未用于地块开发建设。该地块具备收回条件。证据三十二、（2000）武立执字第311-11号执行裁定及协助执行通知、（2015）渝一中法执恢复字第00062号执行裁定及协助执行通知，以证明：1.因山源公司差欠巨额债务，山源公司诉称享有使用权的700亩土地至今仍被武汉市中级人民法院和重庆市第一中级人民法院查封；2.山源公司的债权人才是财产权利的主体，山源公司的财产权并未受到侵害，无权获得行政赔偿。经庭审质证，山源公司对黄陂区政府、黄陂区自然资源局提交的证据的质证意见为：黄陂区政府、黄陂区自然资源局所举证据有部分超过了举证期限，其中证据一的申请报告、证据五的回复函、证据八、证据九、证据十七中的《国有土地使用权证》属于重审之前所举证据，同意予以质证，其他证据全部超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条和第三十四条的规定，应当视为没有证据。特别说明一下，本案从湖北省高级人民法院发回重审，山源公司提交诉状的时间是前年，黄陂区政府、黄陂区自然资源局应当在收到诉状之日起十五日内提交证据材料。对于证据一的真实性无法确认，坚持发回重审之前的质证意见，且光凭一个申请无法确认，还需要双方有真实的交易行为；对证据五回复函的真实性有异议，不能达到证明目的；对证据八真实性无异议，对其证明力有异议，法院裁定清楚表明，查封的是武汉山源公司土地使用权而不是山源公司土地使用权，不能混同为山源公司；对证据九的证明目的有异议，不是800万元而是680万元，不能达到其证明目的；对证据十七中的《国有土地使用权证》，坚持发回重审之前的质证意见，该证据是虚假证据，该证颁发时间是2002年3月14日，武汉市中级人民法院（2000）武执字第311号民事裁定、协助执行通知书的签发时间是同日，武汉市中级人民法院仅在查封阶段，证据九的收款时间是2002年9月27日，在回购之前土地证怎么会已经颁发出来了？更不存在黄陂区自然资源局辩称的已经向山源公司送达过。纵横（武汉）盘龙城置业有限公司未发表质证意见。山源公司为支持其诉讼主张，向本院提交了以下证据：证据一、《国有土地使用权出让合同》；证据二、土地出让金缴纳款凭证2份；证据三、93-015号《土地使用权证》；证据四、年检通知单及土地证年检收件单；证据五、公告；证据六、报告；证据七、特快专递回单；上述证据一至七，以证明：1.山源公司与黄陂区国土局于1992年11月28日签订了《国有土地使用权出让合同》，并依法缴纳了土地出让金，办理了《土地使用权证》，山源公司依法取得位于黄陂区滠口镇刘宋公路北侧叶店林场1500亩土地使用权。2.山源公司进行了土地年检，表明山源公司享有土地使用权；3.山源公司向黄陂区国土局申请开发建设该地块，而黄陂区国土局不作为，导致山源公司一直无法取得规划手续。证据八、黄陂区政府答辩状；证据九、黄陂区国土局答辩状；证据十、庭审笔录；上述证据八至十，以证明在（2010）汉行初字第00003号、第00004号两案审理中，黄陂区政府及黄陂区国土局均确认山源公司尚剩余700亩土地。证据十一、协助执行通知（附民事裁定），以证明武汉市中级人民法院向黄陂区国土局下达的一系列民事裁定及协助执行通知，均要求黄陂区国土局协助执行案外人武汉山源公司土地使用权。因此，武汉市中级人民法院的执行行为与山源公司无关。经庭审质证，黄陂区政府、黄陂区自然资源局对山源公司提交的证据的质证意见为：证据一至七同发回重审之前的质证意见一致，该证据全部没有原件，不能作为证据使用，质疑山源公司代理人能否真正代表山源公司，因为山源公司的股东从未出现过；对证据八至十，土地在不在不是主观意志能决定的，现在已经变成了市政交通等，而且湖北省高级人民法院（2015）鄂行终字第00027号行政裁定已经认定涉案700亩土地已经实际开发了，达不到山源公司的证明目的；对证据十一，达不到证明目的，证据显示武汉山源公司是山源公司的全资子公司，两公司的法定代表人是同一人，两公司混同用地到处抵押，武汉山源公司于2002年5月17日已被工商部门吊销，且至今为止虽然被执行人是武汉山源公司，但是武汉市中级人民法院仍然查封山源公司名下的700亩土地使用权，所以黄陂区国土局的协助执行行为是没有错的。纵横（武汉）盘龙城置业有限公司未发表质证意见。瑞华投资控股公司、纵横（武汉）盘龙城置业有限公司没有向本院提交证据。本院对上述证据认证如下：黄陂区政府、黄陂区自然资源局提交的证据一至五以及证据十四中的告知函、委托书及回执相互联系，能够证明山源公司向黄陂区国土局书面申请退还1500亩土地中的300亩的事实，本院予以采信；证据六、证据七、证据十六、证据三十，系湖北省高级人民法院分别就本案二审作出的生效法律文书，本院予以采信；证据八、证据九，山源公司对其真实性无异议，本院予以采信；证据十系具有真实性，本院予以采信；证据十一至十三能够证明武汉山源公司的相关信息及涉案宗地抵押贷款的相关事实，本院予以采信；证据十四、证据十五、证据二十五、证据二十六中的山源公司维权信函，本院予以采信；证据十七客观真实，本院予以采信；证据十八至二十四，除收回700亩土地行政行为的证据因逾期提供而不予采信外，其余的本院予以采信；证据二十六中的土地抵押登记流程为内部规定，与本案缺乏关联性，本院不予采信；证据二十七、证据二十八能够反映涉案宗地的现状，本院予以采信；证据二十九，该起诉状系单方陈述，结合其他证据认定本案事实；证据三十一、证据三十二能够反映涉案宗地的相关信息，本院予以采信。山源公司提交的证据一至五客观真实，本院予以采信；证据六、证据七，系山源公司单方制作的报告及邮寄详情单，为复印件，黄陂区政府、黄陂自然资源局不予认可，本院不予采信；证据八至十为答辩状、庭审笔录，答辩状系单方陈述，庭审笔录系对庭审过程的记录，结合其他证据认定本案事实；证据十一客观真实，本院予以采信。依据上述有效证据，结合山源公司、黄陂区政府、黄陂区自然资源局的庭审陈述，本院认定如下事实：1992年11月28日，山源公司为建高尔夫球场与原武汉市黄陂县土地管理局签订了出让土地1500亩的《国有土地使用权出让合同》，约定土地价格1.6万元/亩，出让金额2400万元，土地使用期限50年。1993年5月19日，黄陂区国土局为山源公司取得的该1500亩土地颁发了编号为93-015号的《土地使用权证》。1995年6月27日，黄陂区国土局向山源公司换发了95-038号《土地使用权证》。1994年7月21日，山源公司出资500万美元在武汉市注册设立了武汉山源公司。1994年10月12日、10月18日、1995年2月17日、2月27日、3月3日，武汉山源公司分别与武汉国际信托投资公司签订5份贷款合同，共计金额3050万元。1996年11月16日，武汉国际信托投资公司就上述借款合同纠纷向武汉市中级人民法院申请财产保全，武汉市中级人民法院对上述1500亩土地予以查封，后因双方达成调解协议而解封。1998年7月10日，武汉山源公司与中国银行重庆江北支行签订抵押协议，以1500亩土地中的1000亩作为抵押物，作价26780万元，用以获取中国银行重庆江北支行融资还款保证。2000年9月22日，山源公司、武汉山源公司与中国银行重庆江北支行签订抵押合同，以700亩土地使用权作价2240万美元，作为西南技术进出口公司代理山源国际（集团）投资有限公司进口业务在中国银行重庆江北支行开出的22单信用证垫款及利息的还款保证。1999年6月23日，因武汉山源公司未履行与武汉国际信托投资公司贷款合同纠纷一案的调解书，武汉市中级人民法院再次查封了诉争土地中的500亩。执行过程中，武汉市中级人民法院解除对该土地的查封，并将该500亩土地交由黄陂区政府以总价款800万元回购，该款项黄陂区政府已支付。2002年7月24日，武汉市中级人民法院以（2000）武执字第311号民事裁定查封诉争土地中的700亩土地。2011年3月11日，武汉市中级人民法院就山源公司请求撤销（2000）武执字第311号民事裁定及相关文书、依法执行回转500亩土地使用权并解除对700亩土地查封的2010年11月5日执行异议书，以（2011）武执裁字第00095号立案后，至今未审查终结。现700亩土地被武汉市中级人民法院以（2000）武执字第311-11号民事裁定继续查封。2006年3月7日，因山源公司、武汉山源公司与中国银行重庆江北支行信用证垫款纠纷一案，重庆市高级人民法院对上述700亩土地予以轮候查封。现由重庆市第一中级人民法院以（2015）渝一中执恢复字第00062号执行裁定继续查封。2000年8月28日，山源公司向黄陂区国土局书面申请退还1500亩土地中的300亩土地使用权。2000年9月15日，黄陂区政府以陂政（2000）42号文同意按原出让价1.6万元/亩回购山源公司300亩土地。并将该土地回购款用于冲抵了山源公司土地闲置费和管理费用。2002年3月14日，黄陂区政府、黄陂区国土局对剩余700亩土地重新核发了滠发国用（2002）字第031号《国有土地使用证》，土地使用者为山源公司，但对该宗地的形态、界址点、界址线的位置未标注。之后，根据城市发展的需要，黄陂区政府、黄陂区国土局对700亩土地规划及用途进行调整，现大都已建成桥梁、水面、绿地、道路及部分住宅等，尚剩多少亩土地未开发不明确。本院认为，湖北省高级人民法院（2018）鄂行终969号行政裁定，已经确认山源公司提起本案诉讼未超过法定的起诉期限。因此，本院围绕黄陂区政府、黄陂区自然资源局的土地行政处理行为是否合法进行审查。山源公司于1993年5月19日取得93-015号《土地使用权证》，1995年6月27日换发为95-038号《土地使用权证》。对于95-038号《土地使用权证》项下的1500亩土地使用权处置存在三种行为，其中300亩土地的回购系依山源公司的申请而引起，属双方真实意思表示，系民事行为，500亩土地的回购系依据武汉市中级人民法院（2000）武执字第311号民事裁定及协助执行通知书而引起，属司法协助行为，均不属于行政诉讼审查范畴，故对山源公司就该800亩土地的处理行为提起的确认违法起诉应予驳回；剩余的700亩土地已重新核发滠发国用（2002）字第031号《国有土地使用证》，该登记行为属于土地变更登记行为。当时有效的《土地登记规则》第六条规定，“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属核实；（四）注册登记；（五）颁发或更换土地证书”。变更土地登记，需进行变更地籍调查、审核注册登记，其中地籍测量，对变更后新产生的宗地形态、界址点、界址线的位置、宗地面积、地籍图等要求进行准确测绘、计算，注册登记对经过地籍调查之后的成果检查验收，须达到依据充分、权属合法、界址清楚、面积准确的要求。黄陂区政府、黄陂区国土局颁发的滠发国用（2002）字第031号《国有土地使用证》上，宗地的形态、界址点、界址线的位置未予标注，显然不符合上述规定的要求。闲置土地的认定和处置应以宗地为基本单位，因规划调整、分割转让等特殊原因分割发证的，应当按照变更发证后的土地使用权证载明的宗地面积进行闲置土地认定。根据本案查明的事实，山源公司95-038号《土地使用权证》项下面积一共1500亩，后因回购、法院执行等原因，陆续分块转让后，剩余的700亩土地由黄陂区政府、黄陂区国土局核发滠发国用（2002）字第031号《国有土地使用证》。该变更登记行为未明确土地的四至范围，但土地使用者仍为山源公司，该变更登记行为不存在侵犯山源公司的土地使用权。因分割发证的土地四至不明，处置机关直接将700亩土地作为“宗地”作出认定并以收回的方式处置，不符合法规、政策的规定。退一步讲，即便该700亩土地符合闲置土地收回条件，但在人民法院未解除查封前，人民政府亦不得收回，这是因为当时有效的《国土资源部对收回被司法机关查封国有土地使用权问题的批复》（国土资函403号）明确规定，对于司法机关依法进行的查封，在查封期限内，人民政府不能收回国有土地使用权；查封期限结束后，则可以依法收回国有土地使用权。黄陂区政府、黄陂区自然资源局逾期提供收回土地行政行为的相关证据，山源公司700亩四至不明土地处于查封状态，本院因此对黄陂区政府、黄陂区自然资源局辩解收回700亩土地有事实和法律依据的理由不予采纳。黄陂区政府、黄陂区国土局在未对山源公司依法补偿的情况下，根据城市发展的需要，对700亩土地规划及用途进行调整，决定建成桥梁、水面、绿地、道路及部分住宅等的行为，属于认定事实不清、违反法定程序。考虑到700亩土地规划及用途早就调整，相关建筑物、构筑物多年前就已形成，撤销处置700亩土地使用权的行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，本院结合山源公司要求确认处理1500亩国有土地使用权的行政行为违法的诉请，确认黄陂区政府、黄陂区自然资源局处置山源公司700亩土地使用权的行为违法。综上，瑞华投资控股公司经本院传票传唤未到庭，不发生阻止案件审理的效果。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、第七十四条第一款第一项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第七十九条第二款之规定，判决如下：一、确认被告武汉市黄陂区人民政府、武汉市黄陂区自然资源和规划局处置原告山源有限公司滠发国用（2002）字第031号《国有土地使用证》项下700亩土地使用权的行为违法；二、驳回原告山源有限公司对95-038号《土地使用权证》项下800亩土地使用权处置行为的起诉。案件受理费50元，由被告武汉市黄陂区人民政府、武汉市黄陂区自然资源和规划局负担。如不服本判决，原告山源有限公司可以在判决书送达之日起三十日内，被告武汉市黄陂区人民政府、武汉市黄陂区自然资源和规划局可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。审 判 长  肖淑云审 判 员  魏天红人民陪审员  谢守江二〇一九年十一月二十二日书 记 员  程思琴