辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽行终134号上诉人（一审原告）：周永庆，男，1970年9月30日出生，汉族，住址瓦房店市。委托诉讼代理人：孙尹玲，辽宁东亚律师事务所律师。委托诉讼代理人：张雅斐，辽宁东亚律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：瓦房店市农业农村局（原瓦房店市农村经济发展局），住所地瓦房店市世纪广场1号。法定代表人：曲世东，系该局局长。委托诉讼代理人：翟春郎，系该局副局长。委托诉讼代理人：高金平，系辽宁宏都律师事务所律师。一审第三人：大连市农业农村发展服务中心（原大连渔港监督局），住所地大连市西岗区联合路126号。法定代表人：张广文，系该中心主任。委托诉讼代理人：李海峰，系该单位工作人员。委托诉讼代理人：杜晓玫，辽宁华夏律师事务所律师。一审第三人：中华人民共和国辽宁大连渔业船舶检验局，住所地大连市中山区虎滩路8号。法定代表人：阎滨，系该局局长。委托诉讼代理人：滕佳奇，系该单位工作人员。一审第三人：大连市农业农村局（原大连市海洋与渔业局），住所地大连市西岗区新开路87号。法定代表人：栾玉瑄，系该局局长。委托诉讼代理人：杜晓玫，辽宁华夏律师事务所律师。一审第三人:辽宁省农业农村厅（原辽宁省海洋与渔业厅），住所地沈阳市太原北街2号。法定代表人:陈健，该厅厅长。委托诉讼代理人：张铄，该厅工作人员。委托诉讼代理人：金文权，北京市炜衡（沈阳）律师事务所律师。周永庆因诉瓦房店市农业农村局、第三人大连市农业农村局、大连市农业农村发展服务中心、中华人民共和国大连渔业船舶检验局、辽宁省农业农村厅履行船舶年审手续一案，不服大连市中级人民法院作出的（2018）辽72行初15号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案,并对各方当事人进行了询问，上诉人周永庆及其委托诉讼代理人孙尹玲、张雅斐，被上诉人瓦房店市农业农村局的委托诉讼代理人翟春郎、高金平，一审第三人大连市农业农村发展服务中心的委托诉讼代理人李海峰、杜晓玫，一审第三人中华人民共和国辽宁大连渔业船舶检验局的委托诉讼代理人滕佳奇，一审第三人大连市农业农村局的委托诉讼代理人杜晓玫，一审第三人辽宁省农业农村厅的委托诉讼代理人张铄、金文权到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2009年7月6日，周永庆申请船网工具指标，瓦房店渔政管理所以瓦房店市海洋与渔业局名义将该申请报至大连渔政监督管理局（以下简称大连渔政），大连渔政审核后，大连市海洋与渔业局（以下简称大连海洋局）于2009年7月7日，出具编号为（辽大）船网（2009）Y-000586的《渔业船网工具指标批准书》，内容为：“准予周永庆（购置）（国内捕捞渔船）1艘，主机功率不超过58千瓦，被购置渔船为‘辽大旅渔25013’船舶，本批准书的有效期为自签发之日起至2010年12月6日，请在有效期内办理渔船（购置）手续并向有关部门申请办理渔船检验、登记和渔业捕捞许可证”。2013年5月17日，经申报大连渔业船舶检验局（以下简称大连船检）对“辽大旅渔25013”船舶进行检验。2013年6月18日，“辽大旅渔25013”船舶的所有权人潘宏政注销该渔船登记，经大连旅顺渔港监督确认注销理由为：“船舶卖给瓦房店周永庆”，潘宏政及周永庆到大连渔港监督局（以下简称大连渔监）签署买卖合同办理注销手续，2013年6月19日，大连渔监为“辽大旅渔25013”船出具注销证明。2013年6月20日，瓦房店渔港监督（以下简称瓦市渔监）为周永庆购买“辽大旅渔25013”船向大连渔监申请新船名,经大连渔监向辽宁省渔港监督申报，省渔监批准同意新船名为“辽瓦渔85126”，并由大连渔监出具《渔业船舶船名核准书》。2013年6月24日，大连船检向检验完毕后的“辽大旅渔25013”出具了新船名为“辽瓦渔85126”的渔业船舶营运报告、安全证书、检验记录等船舶检验证书，并在船舶检验记录第5页“记事”标注：2013、06.24转籍，原船名“辽大旅渔25013”。2013年6月24日经瓦市渔监核准同意，6月25日经大连渔监审批，签发了船名为“辽瓦渔85126”、所有权人为“周永庆”的渔业船舶国籍证书及所有权证书。后瓦市农发局将“辽瓦渔85126”的渔业捕捞许可证办理材料上报大连海洋局，大连海洋局审核后上报辽宁海洋厅，辽宁海洋厅审核后下发捕捞许可证。周永庆将前述购买船舶并办理船舶变更登记的相关事宜，通过朋友介绍，均委托给瓦市农发局工作人员柯本宏进行办理，柯本宏又将船舶相关证件交于瓦市农发局工作人员朱立东,2009年至2012年，朱立东在瓦房店渔港监督所工作，为周永庆购买船舶依照程序向上级行政机关申请了船网工具指标批准书、渔业捕捞许可证，柯本宏代周永庆填写渔业船舶所有权、国籍登记申请表，代周永庆申请办理船舶所有权、国籍证书。几年来，周永庆因“辽瓦渔85126”船工舶2011、2012年年审及成品油价格补贴事宜，多次找相关行政部门进行协商，2018年1月26日，瓦市农发局出具证明建议周永庆等人以司法途径解决相关问题。购买船舶并变更船舶登记的通常程序为：首先取得船网工具指标批准书，持船网工具指标批准书办理原船舶的注销登记，注销原船舶登记后，由基层渔监部门逐级申请新的船名号，新的船名号下发后，申请船舶检验并取得新船号的船舶检验证书，持新船号的船舶检验证书办理船舶所有权证书及国籍证书，取得船舶检验证书、所有权证书及国籍证书后，由渔业部门逐级申请办理渔业捕捞许可证，取得渔业捕捞许可证后，船舶买卖变更登记程序视为办理完毕。实践中将每年对船舶相关证件进行审验并缴费的一系列程序统称为“年审”。主要程序有船舶所有权人申报渔船检验签订相关保证书，缴纳检船费，渔业部门对船舶检验证书进行签证；缴纳船舶保险；缴纳船舶各种规费包括（资源费、港务费等），对渔业捕捞许可证进行年度审验并在证件上进行记录。船舶所有人持经前述年审程序后的渔船各种证件（包括渔业船舶检验证书、渔业船舶登记证书、所有权证书、捕捞许可证书等）相关收据和保单、所有人身份证明、油补指定银行存折，进行渔业成品油油价补贴发放审核，填写《渔业成品由油价补贴审核登记表》。另查，瓦房店渔政管理所及瓦房店渔港监督均系瓦市农发局的下属事业单位，具有独立的法人资格，渔政管理所的主要工作职能为对渔业资源进行管理，瓦房店渔港监督的主要职能为对船舶权属及船舶国籍、航行进行管理。另查，2017年4月，瓦房店市海洋渔业与渔业局职能并入瓦房店市农村经济发展局。另查，2017年4月，船网工具指标批准书过期后，相关证件办理在微机操作层面上，不存在技术障碍。一审法院认为，关于本案的起诉期限，因周永庆关于“辽瓦渔85126”船舶的年审及成品油价格补贴事宜始终与瓦市农发局进行协调，直至2018年1月26日，瓦市农发局向周永庆出具证明，要求其以司法程序处理此事项，周永庆方向一审法院提起诉讼，立案时间为2018年2月26日，因此，周永庆自2018年1月26日方得知其船舶年审及成品油补贴事项不能在行政程序中获得保护，故在2018年2月26日提起行政诉讼，未超过法定六个月的起诉期限。根据农业部《渔业捕捞许可管理规定》第三十三条：“使用期一年以上的渔业捕捞许可证实行年度审验（以下称年审）制度，每年审验一次。”第三十四条：“同时符合下列条件的，为年审合格，由审验人签字，注明日期，加盖公章：（一）具有有效的《渔业船舶检验证书》和《渔业船舶登记（国籍）证书》，持证人和渔船主尺度、主机功率、吨位未发生变更；（二）渔船作业类型、场所、时限、渔具数量与许可内容一致；（三）按规定填报《渔捞日志》，未超出捕捞限额指标（对实行捕捞限额管理的渔船）；（四）违规案件已经结案；（五）按规定缴纳渔业资源增殖保护费；（六）其他条件符合有关规定。年审不合格的，年审机关可责令持证人限期改正后，再审验一次。再次审验合格的，其渔业捕捞许可证有效。”《辽宁省实施办法》第三十六条与农业部《渔业捕捞许可管理规定》第三十四条规定内容相同，该《办法》第三十七条规定：“省渔业行政主管部门批准发放的捕捞许可证年度审验时间为上一年12月1日至本年4月30日。初次年审不合格，限期改正再次审验的，其限期不超过5月31日。年审有效期由本年5月1日至次年4月30日。”《辽宁省实施办法》不违反上位法规定，应予适用。根据农业部《渔业捕捞许可管理规定》、《辽宁省实施办法》，从法律规定的层面，“年审”实为对渔业捕捞许可证进行年度审验，简称“年审”。因捕捞许可证年审合格需符合《辽宁省实施办法》第三十六条的六项规定，因此在对船舶捕捞许可证进行年度审验之前，应先履行《辽宁省实施办法》第三十六条的六项规定，如检验船舶及缴纳相关费用等，条件具备后方能进行捕捞许可证的年审，因此实践中将履行《辽宁省实施办法》第三十六条六项规定中的程序，均统称为年审。如前所述，船舶年审需在船舶证件齐全的前提下，履行相关程序、符合法定条件后，方能对其渔业捕捞许可证进行年度审验，其时间最迟不应晚于本年的5月31日。本案诉讼请求为确认瓦市农发局对“辽瓦渔85126”船舶不予进行2011年、2012年审的行政行为违法，并判令瓦市农发局立即履行该行政行为，同时将年审情况向上级汇报，使其能够领取油补。对此诉讼请求，该院认为，“辽瓦渔85126”的船舶证件至2013年办理完毕，晚于2011年、2012年船舶正常年审的时限，即本年度的5月31日，因此不存在行政机关对“辽瓦渔85126”船舶不履行2011年、2012年审的行政不作为行为，年审具有时限限制，因此行政机关亦不可能做出补办2011年、2012年审的行政行为。通过庭审调查，“辽瓦渔85126”船舶未能在2011年及2012年5月31日前完成年审，是因其船舶证件均未能及时办理完毕所致，因此，本案的审查焦点为船舶证件未能及时办结的原因，若因行政机关的原因导致船舶证件未能及时办结，则本案诉讼请求应调整为：确认行政机关拖延办理船舶登记行政行为违法，周永庆船舶油补的损失可通过行政赔偿的方式予以弥补。本案中，周永庆购买船舶并办理船舶变更登记，自2009年7月开始办理，直至2013年6月办理完毕。购买船舶首先应取得船网工具指标批准书，周永庆自2009年7月7日便取得该批准书，取得船网工具指标批准书后，应办理原船舶注销登记。根据大连渔监提供的《渔业船舶注销、中止登记申请表》可知，取得船网工具指标书后，办理注销程序只需取得原船舶所在地大连旅顺渔港监督部门审核盖章及大连渔监审核同意，无需瓦房店渔业行政部门履行任何程序，因此，办理原船舶的注销登记应由船舶买卖双方自行办理，不属于瓦房店渔业行政部门的工作职责。庭审中，周永庆承认船网工具指标批准书下发后，通过转交取得该批准书，该批准书明确载明“本批准书的有效期为自签发之日起至2011年1月6日，请在有效期内办理渔船（购置）手续并向有关部门申请办理渔船检验、登记和渔业捕捞许可证”。周永庆持有该批准书却在长达18个月的时间里迟迟未与原船舶所有权人进行原船舶的注销登记，即使存在一定的客观原因，但均不足以使其在18个月的时间里不能完成原船舶注销登记的办理，且在船网工具指标批准书过期的情况下，继续办理证件在技术操作上也不存在障碍。通过周永庆提供的朱立东、柯本宏的书面情况说明也进一步说明，船网工具指标批准书虽过期，但在当时并未影响其船检证书、登记证书、所有权证书的办理，至办理渔业捕捞许可证时，才向上级渔业行政部门进行协调。2013年6月18日，周永庆与原船舶所有权人注销原船舶登记后，后续船舶变更登记程序陆续完成。从第三人提供的证据看，办理原船舶注销登记及申请船舶检验取得新船的船舶检验证书，无需瓦市渔业行政部门履行任何程序，因此，此两项业务的办理应为船舶购买人自行办理；取得船网工具指标书、渔业捕捞许可证，需要瓦房店渔政管理所以当时瓦市海洋局的名义上报上级主管部门审批；取得船名号、办理所有权、国籍证书，需要瓦房店渔港监督进行审核盖章报上级主管部门审批。朱立东在2009年至2012年时系瓦房店渔政管理所的工作人员，渔政管理所主要负责对渔业资源进行管理，因此朱立东主张在船舶买卖变更登记中，主要负责对船网工具指标书及渔业捕捞许可证的办理，于法有据；柯本宏在2009年至2012年既不是渔政管理所的工作人员也不是渔港监督的工作人员，故在船舶买卖变更登记中，柯本宏不具有法定职责。周永庆主张年审缴费可由瓦市农发局下属工作站的工作人员进行代缴，即使情况属实，也与办理船舶买卖变更登记无关。因此周永庆主张办理船舶变更登记均由行政机关办理，既与实际办理程序不符，也无法律依据。本案船舶买卖办理变更登记，在基层渔业行政部门将周永庆购买船舶的相关材料上报使其取得船网工具指标书后，下一步程序为注销原船舶登记，该程序应由船舶买卖双方办理，并不是瓦房店市渔业行政部门的职责，周永庆因办理程序繁琐，通过找熟人、拖关系的方式，将需个人办理的注销登记程序委托给瓦市农发局的工作人员柯本宏，应视为民事委托关系，即使是瓦市农发局工作人员代周永庆办理了该注销登记，瓦市农发局工作人员与周永庆之间也应视为是民事法律关系，而非行政法律关系。该注销登记不履行，其后续程序无从进行，周永庆至2013年6月方将注销登记办理。因此，周永庆虽于2009年取得船网工具指标批准书，但却未能在2011年、2012年将购买船舶变更登记及时办结，其主要原因是其本人对个人应履行的程序委托他人，对个人权益未采取积极态度、谨慎措施予以办理所致。庭审中，周永庆称“渔船过户都是交给他们去办，个人办理不了，有三十多条船都是这种情况”，对此主张，该院认为，渔民在船舶过户变更时，不对个人办理程序及行政机关职责进行区分，“一揽子”委托他人，并将此统一视为是行政机关的工作职责，实际是将个人权益置于风险之中，放任他人进行办理，既与实际办理程序不符，也使个人权益遭受损害时，不能及时进行救济，因此，行政程序无论繁或简，均应个人依法定程序办理，既能及时了解办理的情况，也能使个人业务在行政机关不予受理或办理业务时及时获得救济，将个人事项委托行政机关工作人员办理，极有可能造成不在职责范围内，疏忽办理，而使本应正常进行的程序更加繁杂。另，周永庆主张“辽瓦渔85126”船舶“2011年、2012年资源费、港务费已于2013年在旅顺缴纳，船舶保险在瓦房店缴纳”，若资源费、港务费在旅顺缴纳，则应是以“辽大旅渔25013”船舶缴纳，若2013年可以补缴“辽大旅渔25013”船舶2011年、2012年资源费、港务费，则周永庆完全可在2011、2012年于法定时间5月31日前进行缴费，并予以年审，以“辽大旅渔25013”船舶取得成品油价格补贴；但周永庆主张缴费的时间是在2013年补缴“辽大旅渔25013”船舶2011年、2012年资源费、港务费，即使情况属实，不符合船舶正常年审的时间，船舶未经年审，证件无效，不具备领取油补的条件；且“辽大旅渔25013”船舶不属瓦房店管辖，周永庆也无权就“辽大旅渔25013”船舶的管理事项向瓦房店市行政机关提起行政诉讼。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。提起行政诉讼的前提为行政相对人的合法权益受行政行为的侵害。本案“辽瓦渔85126”船舶未能及时办结船舶买卖变更登记，其主要原因在周永庆个人未积极履行个人应办事项所致，非行政机关的行政行为导致，个人行为造成的权益损害，不属行政诉讼受案范围，周永庆提起本案行政诉讼不符合法定起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回原告周永庆的起诉。案件受理费100元（原告已预交），退还原告周永庆。周永庆上诉称：一、一审认定周永庆于2009年7月7日取得船网工具指标批准书错误。该批准书没有在法定期限内及有效期内送达给上诉人，也没有告知周永庆应当拿走批准书，下一步去办理注销登记，所以瓦房店市农发局、大连海洋局没有尽到积极履行职责的义务，存在拖延不履行职责行为。二、一审没有查明周永庆2013年6月才到大连渔监办理“辽大旅渔25013”渔船注销登记的原因，并非周永庆个人原因耽误年审，而是因海洋与渔业厅更换系统一直停止证书办理。且在此期间，周永庆的船舶照常出海经营，后瓦房店市农发局又让周永庆补缴2011年、2012年的保险费，去旅顺渔政补缴2011年、2012年资源费、船舶港务费，此行政行为就是按照年审的规定要求来办理的，就是认可周永庆通过了2011年和2012年的年审、证件合法有效，经营合法。三、一审认定周永庆委托柯本宏办理视为民事委托关系错误，柯本宏把证件交给朱立东，朱立东是瓦房店市农发局负责办理船网工具指标批准书和捕捞许可证的工作人员，周永庆把证件交给他，说让朱立东帮着办，但朱立东在大连海洋局网上核准船网工具指标批准书后，并没有立即把批准书打印出来，交给周永庆，也没有告知周永庆。周永庆一直找瓦房店市农发局催问，不是一直委托柯本宏、朱立东办理的，也没有书面委托书，没有明确所有程序都委托柯本宏办理，所以也不存在个人委托关系。瓦房店市农业农村局答辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求维持一审裁定，驳回上诉。一审第三人大连市农业农村发展服务中心、中华人民共和国辽宁大连渔业船舶检验局、大连市农业农村局、辽宁省农业农村厅述陈意见一致，均称坚持一审答辩意见。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致。另查明，2018年12月29日，瓦房店市农村经济发展局案涉相关职能并入瓦房店市农业农村局，大连市海洋与渔业局相关职能并入大连市农业农村局，辽宁省海洋与渔业厅相关职能并入辽宁省农业农村厅。大连渔港监督局更名为大连市农业农村发展服务中心。本院认为，周永庆起诉状中诉讼请求为：请求确认被告不履行行政行为违法，判令被告立即补办2011年、2012年两年年审手续。其事实理由中陈述，是由于瓦房店农业农村局在其已经及时交清年审各项规费的情况下，未将2011年、2012年两年的年审手续及时办结并上报，直接导致其依法应享有的待遇没有得到。一、二审过程中，周永庆均明确其诉讼请求为确认瓦房店市农业农村局未对其渔船进行年审的行为违法，并要求补办年审手续。依据《渔业捕捞许可管理规定》第三十三条规定：“使用期一年以上的渔业捕捞许可证实行年度审验（以下称年审）制度，每年审验一次。”第三十四条：“同时符合下列条件的，为年审合格，由审验人签字，注明日期，加盖公章：（一）具有有效的《渔业船舶检验证书》和《渔业船舶登记（国籍）证书》，持证人和渔船主尺度、主机功率、吨位未发生变更；（二）渔船作业类型、场所、时限、渔具数量与许可内容一致；（三）按规定填报《渔捞日志》，未超出捕捞限额指标（对实行捕捞限额管理的渔船）；（四）违规案件已经结案；（五）按规定缴纳渔业资源增殖保护费；（六）其他条件符合有关规定。年审不合格的，年审机关可责令持证人限期改正后，再审验一次。再次审验合格的，其渔业捕捞许可证有效。”《辽宁省实施办法》第三十七条规定：“省渔业行政主管部门批准发放的捕捞许可证年度审验时间为上一年12月1日至本年4月30日。初次年审不合格，限期改正再次审验的，其限期不超过5月31日。”周永庆所诉年审行为的前提是办理完毕购买船舶变更登记。并于本年度5月31日前提出申请。而本案中，直到2013年6月19日，大连渔监为“辽大旅渔25013”船出具注销证明。2013年6月25日经大连渔监审批，签发了船名为“辽瓦渔85126”、所有权人为“周永庆”的渔业船舶国籍证书及所有权证书。故周永庆明显不具备办理2011年、2012年年审的条件，要求确认瓦房店市农业农村局在2011年、2012两年对其渔船未予年审的行为违法无事实依据，一审裁定驳回周永庆的起诉并无不当。关于周永庆提出其已将办理船网工具指标批准书需要的证件和材料交给被上诉人工作人员朱立东，上诉人的船舶证件未能及时办结的过错在被上诉人的主张。周永庆的变理登记和年审是不同的行政行为，变更登记也需要分别办理注销登记、取得船舶检验证书、船舶所有权登记等手续，均是由不同的行政机关办理完成。上述行为行为的合法性不在本案的审查范围，且朱立东作为瓦房店市渔政管理所的工作人员，没有办理年审手续的工作职责，故对于上诉人的该项主张本院不予支持。关于周永庆提出被上诉人已允许上诉人补缴2011年、2012年的保险费，去旅顺渔政补缴2011年、2012年资源费、船舶港务费，应认定上诉人可通过2011年、2012年年审的主张。本院认为，因周永庆2013年6月才办理完毕购买船舶变更登记，不可能在规定期限内参加2011年和2012年审，而其自述此两年间其船舶一直出海经营，故其费用系其经营应缴纳的费用，不必然导致其通过年审。周永庆也未提供此种情况应当给上诉人补办年审手续的依据。故对于该主张本院不予支持。关于本案起诉期限，被诉年审行为当时施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”《辽宁省实施办法》第三十六条与农业部《渔业捕捞许可管理规定》第三十四条规定内容相同，该《实施办法》第三十七条规定：“省渔业行政主管部门批准发放的捕捞许可证年度审验时间为上一年12月1日至本年4月30日。初次年审不合格，限期改正再次审验的，其限期不超过5月31日。年审有效期由本年5月1日至次年4月30日。”故周永庆至迟于2012年5月31日即应当知道了渔船未予年审的行为，于2018年2月27日才起诉至法院明显超过法定的起诉期限。对于上诉人提出一直不间断地找被上诉人，被上诉人一直没有给上诉人明确答复和书面意见，其主张权利未超过法定起诉期限的主张。从上诉人提供的几份信访答复可以认定其确实一直通过信访渠道要求解决未获得2011年和2012年渔船燃油补贴费的问题，但信访作为解决行政争议的渠道，不属于起诉期限扣除的法定理由，故对于该主张本院不予支持。综上，周永庆的上诉理由无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  曹丽华审判员  曹 弘审判员  谭 斌二〇一九年十一月二十九日法官助理贾依妮书记员赵晓迪(代)