江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行终602号 上诉人（原审被告）南京市规划和自然资源局江宁分局，住所地在南京市江宁区双龙大道1200号。 法定代表人胡传宏，南京市规划和自然资源局江宁分局局长。 委托代理人詹德亮，南京市规划和自然资源局江宁分局工作人员。 委托代理人倪菁华，江苏法德东恒律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）陈庆生，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人王海霞，江苏杨传圣律师事务所律师。 原审被告南京市江宁区人民政府禄口街道办事处，住所地在南京市江宁区禄口大街38号。 法定代表人朱茂胜，南京市江宁区人民政府禄口街道办事处主任。 委托代理人濮维康，南京市江宁区人民政府禄口街道办事处工作人员。 委托代理人朱静，江苏华旦律师事务所律师。 上诉人南京市规划和自然资源局江宁分局（以下简称江宁规资分局）因与被上诉人陈庆生、原审被告南京市江宁区人民政府禄口街道办事处（以下简称禄口街道办）行政强制一案，不服南京铁路运输法院（2018）苏8602行初1335号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2012年7月，位于南京市江宁区××街道××埝社区北××1.6亩承包地上的林木被损毁。陈庆生称其与儿子陈昌虎共同生活居住在石××社区北夏村。根据接处警工作登记表记载，陈昌虎在涉案林木被清除当天即2012年7月5日向南京市公安局江宁分局铜山派出所报警。2016年5月，陈庆生以南京交通工程有限公司、禄口街道办为被告，向南京市江宁区人民法院提起财产损害赔偿民事诉讼。2016年12月27日，南京市江宁区人民法院作出（2016）苏0115民初第5297号民事裁定书，认定：“本案中，双方当事人一致认可的《关于陈小三反映要求支付青苗补偿款的信访事项答复意见书》表明，因陈庆生及刘金虎等种植户一直未能就苗木补偿达成协议，严重影响溧马高速的建设进度，且刘金虎等人存在阻止施工、个别种植户存在抢种行为，在媒体监督下，由区纪委、公安、国土、执法、交通等七部门联合执法将陈庆生及刘金虎等人的苗木予以零补偿清除。因行政执法行为产生的法律责任不属于人民法院受理民事诉讼的范围，对陈庆生的起诉依法应裁定驳回。” 另查明，陈庆生于2017年10月16日向原审法院提起行政诉讼。原审法院于2018年4月9日作出（2017）苏8602行初1691号行政裁定书，以陈庆生的起诉超过法定起诉期限且无正当理由为由裁定驳回起诉。陈庆生不服，向南京市中级人民法院上诉。南京市中级人民法院于2018年6月21日作出（2018）苏01行终364号行政裁定书，认为“上诉人根据（2016）苏0115民初第5297号民事裁定书的指引提起本案行政诉讼，并未超过一年的起诉期限。本案被诉行政行为的实施主体尚处于未查清状态，对上诉人知道或者应当知道涉案行政行为内容的时间不能简单的以其知道苗木被清除的时间来确定。原审法院以上诉人知道苗木被清除的时间确定其起诉超过法定起诉期限，显然错误”，据此裁定撤销（2017）苏8602行初1691号行政裁定，并指令原审法院继续审理本案。 原审法院认为，被诉行为存在且系被告所实施的举证责任一般而言在原告。但在强制拆除类案件中，原告能够提供初步证据证明强制拆除行为有可能系被告实施，则发生举证责任的转移，由被告举证证明强制拆除行为不存在或并非其所实施。陈庆生提交了石埝社区给原告的通知、网页截屏文章、信访答复意见书、（2016）苏0115民初第5297号民事裁定书等证据支持其主张。根据（2016）苏0115民初第5297号民事裁定书的认定，陈庆生完成了提供初步证据证明强制清除行为有可能系江宁规资分局实施的举证责任，但未完成提供初步证据证明强制清除行为有可能系禄口街道办实施或由禄口街道办和江宁规资分局共同实施的举证责任。此时，应由江宁规资分局举证证明被诉行为并非其所实施。江宁规资分局在本案中所提交的证据不足以证明该节事实，不利的法律后果由江宁规资分局承担。综上，本案法律事实为江宁规资分局实施了被诉行为，故陈庆生对禄口街道办的起诉应予驳回。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”本案中，江宁规资分局提供的证据不能证明其实施涉案强制行为合法，应当承担不利的法律后果。因被诉行为是行政事实行为且已实施完毕，无可撤销的内容，故陈庆生请求确认该清除行为违法，予以支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁判：一、驳回陈庆生针对禄口街道办的起诉。二、确认江宁规资分局于2012年7月5日强行清除位于南京市江宁区××街道××埝社区北××1.6亩土地上林木的行为违法。案件受理费50元，由江宁规资分局承担。 上诉人江宁规资分局上诉称，本案是根据（2018）苏01行终364号行政裁定书继续审理的案件。二审法院裁定要求一审法院继续审理的目的，是要求一审法院通过继续审理，查清本案被诉行政行为的实施主体。然而一审法院在继续审理本案时，并没有按照二审法院的要求查清实施主体，而是推定上诉人实施了强制清除行为，并据此作出了判决。该判决根本没有任何事实依据，完全是错误的。首先，被上诉人提供的5份证据，均不能证明上诉人实施了强制清除行为。其次，上诉人所提供的4份证据，证明案涉地块属于行政征收范围，上诉人严格按照征地补偿安置的流程和规定依法履行职责，未作出强行清除被上诉人林木的行政行为。再次，（2016）苏0115民初第5297号民事裁定书中所认定的“双方当事人一致认可《关于陈小三反映要求支付青苗补偿款的信访事项答复意见书》”，并不涉及上诉人，上诉人对信访答复意见书的内容更不知情。最后，一审法院对于举证责任的分配令人费解，上诉人根本没有实施强制清除的行政行为，无法提供证据和规范性文件。事实上，被上诉人在苗木被强制清除后，多次找禄口街道办和社区要求赔偿，但从没有向上诉人要求赔偿或者主张过权利。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求，或发回一审法院重审。 被上诉人陈庆生辩称，被上诉人在本次行政诉讼之前确实不知是上诉人实施了清除行为，因此也不会在苗木被清除后立即向上诉人主张权利，所以被上诉人在初次的维权过程中是向施工单位、禄口街道办以民事侵权为由主张苗木损失的赔偿。上诉人提供的证据仅仅证明其在清除被上诉人的苗木过程中，作为国土部门履行了相应的流程与职责，并没有提供证据证明其未参与七部门的联合执法行动。上诉人作为征收部门，在没有与被上诉人达成补偿协议，也无任何清除程序的情况下，实施了苗木清除的执法行为，应当认定行为违法。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审被告禄口街道办述称，原审被告并未实施本案所涉强制清除行为，上诉人与被上诉人也未提供证据能证明原审被告实施了该行为。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 一审判决认定的事实本院予以确认。 本院另查明，2012年12月27日，国土资源部作出《关于溧水至马鞍山高速公路（江苏段）工程建设用地的批复》（国土资函〔2012〕997号），载明：经国务院批准，批复同意南京市江宁区、溧水县征收农民集体所有农用地217.0987公顷等，作为溧水至马鞍山高速公路（江苏段）工程建设用地。 2013年8月9日，江苏省人民政府作出《关于溧水至马鞍山高速公路（江苏段）工程农用地转用的批复》（苏政地〔2013〕369号），批复同意将南京市江宁区和溧水区的集体所有农用地217.0987公顷等转为建设用地。 2014年3月17日，南京市国土资源局江宁分局、南京市江宁区征地拆迁事务所（甲方）与禄口街道办（乙方）、禄口街道下属七家社区居委会（丙方）签订《征地补偿安置协议书》，约定：由乙方负责征地补偿登记工作，乙、丙双方根据实际调查和补偿登记内容，按规定与青苗和附着物所有人签订青苗和附着物补偿协议，兑付补偿资金，登记造册。 2014年4月29日，南京市江宁区人民政府作出《南京市江宁区征地补偿安置方案公告》（〔2012〕第28-1号），载明：根据江苏省人民政府苏政地〔2013〕369号批复批准，溧水至马鞍山高速公路（江苏段）工程需征收江宁区禄口街道土地合计57.4975公顷。 再查明，2011年5月18日，禄口街道石埝社区居委会向陈庆生发出通知，载明：因溧马高速公路建设需要征用陈庆生户农田1.6亩。 本院认为，本案二审的争议焦点是，是否由上诉人组织实施了被上诉人诉称的苗木强制清除行为，该强制清除行为是否合法。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，经国务院批准，涉案土地已经被纳入征地范围。上诉人应当根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案。市、县人民政府批准征地补偿、安置方案后，上诉人应当组织实施。因此，上诉人理应全面掌握征地范围内包括强制清除地上青苗和附着物在内的所有与征地补偿相关的情况。 从被上诉人的报警记录、被上诉人针对施工单位等提起的民事诉讼、信访答复意见书等，可以认定被上诉人在1.6亩土地上的苗木被强制清除。从原审被告作出的信访答复意见书可知，该清除行为系包括上诉人在内的多部门联合执法行为。上诉人作为土地行政主管部门，负责涉案地区的土地征收与补偿事项，现上诉人否认其参与了强制清除行为，但又未能提供证据说明系哪一主体实际实施，故应当推定由上诉人组织实施了强制清除行为，并承担因此产生的法律责任。上诉人与原审被告及其下属社区居委会签订的《征地补偿安置协议书》，只能表明上诉人委托其他单位负责一部分征地补偿事务，而受委托人依委托所作行为的法律后果亦应当由委托人承担，故该协议书并不能说明上诉人与青苗和附着物的补偿问题无关。 被上诉人未就地上青苗和附着物达成补偿协议，上诉人未经被上诉人同意即清除地上苗木，该清除行为属于行政强制行为。根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，行政机关应当在有相应执行依据的情况下，并按照法定程序实施行政强制行为。本案中，上诉人未提供证据证明强制清除行为的执行依据和程序，故上诉人实施的强制清除行为违法。 综上，原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉请求依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南京市规划和自然资源局江宁分局负担。 本判决为终审判决。 审判长  郝莉坤 审判员  黄 飞 审判员  周 磊 二〇一九年十一月十五日 书记员  韩卓君