云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）云行终581号上诉人（一审原告）李强军，男，汉族，1968年8月10日生，住云南省保山市隆阳区。委托代理人张爱慧、辛乐，北京京平律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。被上诉人（一审被告）保山市隆阳区人民政府。住所地：云南省保山市隆阳区永昌街道杏花路82号。法定代表人段生荣，区长。委托代理人徐荣华，云南单旭律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人赵会莲，保山市隆阳区司法局工作人员。代理权限：特别授权代理。李强军因诉保山市隆阳区人民政府（以下简称区政府）房屋征收补偿决定一案，不服云南省保山市中级人民法院作出的（2018）云05行初206号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年9月23日公开开庭审理了本案。上诉人李强军及委托代理人张爱慧、辛乐，被上诉人区政府的委托代理人徐荣华、赵会莲到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定，李强军户被征收房屋位于保山市隆阳区××办事处××社区××组，保山市城市总体规划区内。2016年11月19日，区政府作出《隆阳区人民政府关于保山中心城市棚户区改造东城区部分片区房屋征收决定的公告》（以下简称《征收决定公告》）及附件《保山中心城市棚户区改造东城区部分片区房屋征收与补偿实施方案》（以下简称《征补方案》），载明项目名称、房屋征收主体、房屋征收部门、征收范围、房屋征收与补偿政策依据、征收时间、被征收人及其房屋的认定、房屋征收与补偿方式、政策性补助及征收程序，并告知申请行政复议或提起行政诉讼权利等。李强军户被征收房屋，属此次棚户区改造项目范围。经云南云地科技有限公司保山分公司对李强军被征收土地及房屋面积测量，土地使用权面积181.16㎡，房屋3幢建筑面积合计110.86㎡,昆明正信房地产评估有限责任公司对李强军户被征收房屋的装修评估价合计15034.00元。因李强军与区政府征收部门在签约期限内未达成补偿协议，区政府于2018年5月4日对李强军作出（2018）隆政决69号《房屋征收补偿决定书》（以下简称《补偿决定》），参照《征补方案》第二十六条的规定，决定：1.对被征收人位于保山市隆阳区青华街道太平社区祝马5组的房屋实施征收。被征收人自收到本决定书之日起3日内可选择《征补方案》确定的货币补偿方式进行补偿，补偿金额为人民币380568.40.00元。如被征收人对测绘、评估结果有异议的，可申请复核。2.限被征收人自收到本决定书之日起3日内与房屋征收实施单位办理房屋征收补偿手续，并于2018年5月9日前完成搬迁，交付被征收房屋。并告知被征收人申请行政复议或提起行政诉讼的权限和期限。2018年10月，包括李强军在内的太平社区大马官屯、小马官屯、祝马官屯自然村片区的738户已全部拆迁完毕。李强军不服，向本院提起行政诉讼，请求：撤销《补偿决定》，诉讼费用由区政府承担。另查明，李强军户持有原保山市人民政府（现区政府）1999年12月颁发保市国用（籍）字第D-07-554号《国有土地使用证》，因该宗地登记之前属李强军户自留地属集体土地，区政府在征收过程中将该宗土地性质认定为集体土地，并于本案诉讼期间2018年12月18日作出《关于对保市国用（籍）字第D-07-554号《国有土地使用证》更正登记的通知》（以下简称《更正登记通知》）、《国有土地使用权更正登记公告》（以下简称《更正登记公告》），并于2018年12月22日保山日报刊登《更正登记公告》、2019年1月4日保山日报刊登《保山市隆阳区人民政府关于国有土地使用权注销登记公告》，将该《国有土地使用证》更正登记为《集体土地使用证》，由于该宗地所涉房屋已被拆除，不再核发新证。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第二款、第四十六条第一款、第四十七条和《中华人民共和国物权法》第四十二条的规定，为了公共利益需要，可以依法征收集体的土地、个人的房屋，并作出相应的补偿。原告李强军户持有的《国有土地使用证》将其户被征收房屋所涉土地登记为国有土地，但由于登记之前系该户自留地属集体土地，登记为国有土地缺乏集体土地转为国有土地的依据，因此区政府以集体土地上的房屋进行征收并作出《补偿决定》，之后于诉讼期间作出《更正登记通知》和《更正登记公告》，并于2018年12月22日保山日报刊登《更正登记公告》、2019年1月4日保山日报刊登《保山市隆阳区人民政府关于国有土地使用权注销登记公告》，将该《国有土地使用证》更正登记为《集体土地使用证》，因该宗地上房屋已被拆除，不再核发新证。本案中，区政府虽然在征收过程中将李强军户房屋坐落的土地确认为集体土地，作出《补偿决定》，但并未提交其组织实施征收、作出《补偿决定》时已取得农用地转用及土地征收批复和征收范围棚改项目批复的依据，故区政府作出的《补偿决定》应当被撤销，但鉴于该片区大多数被征收人已同意签订房屋征收补偿协议，有关部门已对片区房屋实施了拆除，撤销该行政行为已不能恢复原状，且会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，因此依法确认为违法。李强军及其诉讼代理人提出与上述相符部分的观点，本院予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决确认区政府《补偿决定》违法。本案案件受理费人民币50元，由区政府负担。李强军上诉称，一、一审法院认定事实错误，区政府在选定评估机构的过程中存在重大违法情形，且对于评估机构选定是否合法，其并无举证责任。区政府既然主张适用国有土地上房屋征收程序实施征收，则区政府应根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第二十条及《国有土地上房屋征收评估办法》的规定，举证其履行了组织被征收人在规定时间内协商选定评估机构的程序。本案区政府提交的《会议纪要》反而证明了其存在单方面选定评估机构的情况，该行为属重大违法情形，而非一审法院认定的程序瑕疵。二、本案因欠缺合法有效的评估报告，导致最终得出的评估结果无任何法律依据，且未保障李强军对评估结果申请复核及专家鉴定的权利。本案李强军是否获得合理合法补偿的关键在于房屋及土地价值的确定。区政府在未经评估的情况下单方确定了房屋指导价，违背了公平合理合法的补偿原则。区政府主张参照适用国有土地上房屋征收程序实施征收，则应根据《征补条例》第十九条以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条的规定，采用市场比较法或其他合理的评估方法进行评估。三、本案《补偿决定》存在上述诸多重大违法情形，依法应予撤销，一审法院适用法律错误。《补偿决定》是针对被征收人单独做出，其性质不同于房屋征收决定，故撤销不会造成国家利益、社会公共利益的重大损害。一审法院因房屋灭失而不予撤销《补偿决定》的理由不能成立。综上，请求二审法院撤销一审判决，并依法改判撤销区政府《补偿决定》。本案诉讼费用由区政府承担。区政府答辩称，1.区政府作出的《补偿决定》符合法定的程序要件。2013年11月4日云南省人民政府作出《关于保山城市总体规划的批复》。2014年4月23日，云南省发改委作出[2014]499号批复，同意保山市建设2013-2017年城市棚户区改造项目（一期）。2016年10月17日，区政府作出关于《保山中心城市棚户区改造东城区部分片区房屋征收与补偿实施方案（征求意见稿）征求意见的公告》，并依法在征收范围内公告。2016年11月19日，区政府依法作出《征收决定公告》及《征补方案》并进行了公示。区政府依法确定了对房屋进行测绘、评估的中介机构。区政府作出征收补偿决定过程中，保证了李强军的救济权、知情权等相关权利，相关法律文书送达程序合法。区政府作出《补偿决定》，告知了申请行政复议或提起行政诉讼的权利。另外，区政府在作出《补偿决定》之前，多次组织人员入户调查，听取上诉人的陈述申辩，在作出《履行房屋征收补偿决定催告书》时，也告知了上诉人的陈述及申辩权，在程序上充分保障了上诉人的合法权利。《征补方案》公告之后，区政府即组织人员推动棚户区改造工作，多次进行沟通、解释，在符合现有政策的情况下，对于上诉人合理、合法要求均予以满足。2.区政府作出《补偿决定》符合法定的实体要件。事实清楚，证据充分。需要指出的是，上诉人虽然持有《国有土地使用证》，但该土地仍属于集体土地，颁发国有土地使用证时未经法定程序。在对上诉人作出房屋征收补偿决定之前，征收实施单位依法调查了上诉人土地使用情况，查询了其户籍信息，对其户籍人口进行认定，相关的测绘机构、评估机构依法进行了测绘及评估，对其房屋的装饰装修及附属设施亦依法予以认定。区政府作出《补偿决定》内容恰当，补偿金额符合规定。在上诉人拒绝签订补偿协议的情况下，区政府有权依法单方作出补偿决定。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。二审中，各方当事人均无新证据提交，各方在一审中提交的证据材料已随案卷移送本院审核。一审法院对一审各方当事人提交的证据审核意见正确，本院予以确认。本案经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案区政府在作出本案所诉《补偿决定》前已根据《征补条例》的规定发布了房屋征收决定及补偿安置方案。根据《征补条例》第二十六条第一款“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”的规定，区政府在作出所诉《补偿决定》前已根据《征补条例》的规定发布了房屋征收决定及补偿安置方案。故区政府系作出被诉《补偿决定》的法定职权主体，系本案适格被告。根据《征补条例》第二十条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。本案区政府未提交证据证明本案所涉评估公司的选定符合上述规定，故区政府选定评估公司的程序违法。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条规定，分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。整体评估报告和分户评估报告应当由负责房屋征收评估项目的两名以上注册房地产估价师签字，并加盖房地产价格评估机构公章。不得以印章代替签字。《征补条例》第十九条第二款规定，房屋被征收人对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，区政府提交的证据不能证明评估公司制作了分户评估报告，并将评估报告送达给了房屋被征收人，以保障房屋被征收人对评估结果进行复核及鉴定的权利。故评估程序违法。根据《征补条例》第二十一条第一款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。本案中，区政府作出的《补偿决定》仅载明对被征收人自收到本决定书之日起3日内可选择《房屋征收与补偿实施方案》确定的货币补偿方式进行补偿，剥夺了被征收人选择房屋产权调换的权利，违反上述规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款、第七十六条之规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。本案被诉的《补偿决定》虽然存在诸多违法情形，但因区政府征收行为涉及棚户区改造项目等社会公共利益，且被征收房屋现已被强制拆除，故本案《补偿决定》应当确认违法。综上所述，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，应当予以维持。上诉人李强军的上诉理由不能成立，其上诉请求本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人李强军承担。本判决为终审判决。审判长 桂 蕾审判员 张 导审判员 邹 倩二〇一九年十一月四日书记员 李彦鑫