贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔行终1542号 上诉人（一审被告）贵定县人民政府，住所地贵定县金南新区。 法定代表人张丽芳，县长。 委托代理人陆承辉，贵州贵达（贵定）律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）邓庆华，男，汉族。 委托代理人莫书勇，贵州泽丰律师事务所律师。 一审被告贵定县昌明镇人民政府，住所地贵定县昌明镇。 法定代表人王大兰，镇长。 一审被告贵定县自然资源局，住所地贵定县红旗路。 法定代表人姚华富，局长。 上诉人贵定县人民政府（以下简称贵定县政府）因与被上诉人邓庆华、一审被告贵定县昌明镇人民政府（以下简称昌明镇政府）、贵定县自然资源局土地行政强制一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2018）黔27行初131号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，邓庆华系贵定县昌明镇桐荡村村民，其主张的涉案承包地“板桥边、四十八丘”登记在贵定县政府颁发给邓庆华为承包户的土地承包经营权证上，登记土地类别为“水田”，面积为2亩。2012年12月25日、2016年3月31日。一审被告委托相关部门对邓庆华涉案土地进行了测量登记，《项目征（占）土地测量登记表》记载邓庆华被征占土地面积为3.8072亩，地类为水田，邓庆华当庭认可测量登记的土地地块系其主张的涉案土地“板桥边、四十八丘”。 2013年9月22日，贵州省人民政府作出黔府用地函〔2013〕164号《省人民政府关于贵定县2013年第一批次工业建设用地的批复》（以下简称黔府用地函〔2013〕164号批复），批准将贵定县旧治镇文江村、桐荡村、盘江镇清定桥村的集体农用地3.3518公顷（耕地3.1403公顷、林地0.1113公顷、其他农用地0.1002公顷）转为建设用地，同时批准将该集体农用地和上述村的集体建设用地1.4595公顷、未利用土地0.4319公顷，共计5.2432公顷土地征为国有，作为贵定县2013年度第一批次工业用地，由原贵定县国土资源局（以下简称原贵定县国土局）代表该县人民政府按照报批的3个方案组织实施。黔府用地函〔2013〕164号批复附件《贵定县工业批次建设用地勘测定界图》土地分类面积汇总表载明：贵定县旧治镇文江村、桐荡村农用地面积合计3.2403公顷。2013年9月27日，贵定县政府发布《征（占）土地公告》《贵定县2013年度第一批次工业建设用地征地告知书》和《征地补偿安置方案公告》，载明：《贵定县2013年度第一批次工业建设用地》已经黔府用地函〔2013〕164号批复批准，拟征收旧治镇桐荡村、文江村集体土地0.5078公顷，征收集体土地补偿标准为根据黔南州人民政府黔南府发〔2009〕31号《关于公布全州征地统一年产值标准和征地片区综合地价的通知》（以下简称黔南府发〔2009〕31号《征地标准通知》）耕地为26625元/亩（含1倍青苗费）。2015年4月8日，贵州昌明经济开发区管委会、昌明镇政府发布《致广大群众的一封信》，向群众介绍了修建“老干妈”油制辣椒产业园项目的相关情况。经多次与邓庆华协商，双方就征收补偿事宜达不成一致意见。2015年12月29日，原贵定县国土局向邓庆华作出《责令交出土地决定书》，限期其于15日内向昌明镇政府交出土地，送达后邓庆华拒绝签收。2016年5月，昌明镇政府对邓庆华涉案土地上的附着物进行清除、挖毁，现涉案土地已用于“老干妈”项目建设。邓庆华认为一审被告对其土地实施的行政强制行为违法，遂提起本案诉讼，请求：1.确认一审被告强制征收邓庆华土地的行政行为违法；2.判令一审被告对邓庆华依法承包的位于征收范围内已被挖毁的土地进行恢复原状；3.本案诉讼费由一审被告承担。经一审法院释明，邓庆华将其第一项诉讼请求变更为“确认一审被告强制挖毁邓庆华承包地、强令邓庆华交出土地的行政行为违法。”一审庭审中，邓庆华将其诉讼请求进一步明确为：“请求确认一审被告强制挖毁邓庆华承包地的行政行为违法。” 另查明，邓庆华在提起本案确认违法诉讼时一并提起了行政赔偿诉讼，请求一审被告对涉案土地恢复原状并赔偿其三年的土地生产损失9000元，一审法院（2018）黔27行赔初35号已另案受理。 因国家机构改革，原贵定县国土局于2019年初被撤销，其职能划入新组建的贵定县自然资源局。 一审法院认为：本案的争议焦点是：一、邓庆华提起本案诉讼是否超过法定起诉期限；二、本案适格被告的确定；三、一审被告对邓庆华主张的涉案土地实施的强制交出土地的行为是否合法。 一、关于邓庆华提起本案诉讼是否超过法定起诉期限的问题。邓庆华主张的涉案土地“板桥边、四十八丘”于2016年5月被挖毁占用，根据当时施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（2018年2月8日废止）第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权和起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定，一审被告对涉案的土地及地上附着物实施强制铲除、挖毁行为时，未告知邓庆华诉权和起诉期限，应适用前述规定2年的起诉期限。邓庆华于2018年4月2日提起本案诉讼，未超过前述规定的2年法定起诉期限。故，一审被告辩称邓庆华起诉已超过法定起诉期限的理由依法不能成立,一审法院不予采纳。 二、关于本案适格被告的确定问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，国家征收集体土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中对邓庆华承包地的征收，亦是由贵定县政府发布征收公告、确定征地补偿安置方案并公告。故，贵定县政府是涉案土地的征收主体，征收是由其组织实施的。邓庆华请求确认一审被告强制挖毁其承包地的行为违法，虽原贵定县国土局对邓庆华作出责令交出土地决定，昌明镇政府具体组织实施，但原贵定县国土局系贵定县政府的职能部门，昌明镇政府系其下级政府，该决定书的作出及其组织实施都是为配合贵定县政府完成对涉案土地的征收。贵定县政府作为征收主体应对土地征收过程中的行为负责。故，贵定县政府是本案适格的被告，原贵定县国土局、昌明镇政府不是本案适格的被告。 三、关于一审被告对邓庆华涉案土地实施的强制交出土地行为是否合法的问题。邓庆华请求确认一审被告挖毁其承包地的行为违法，经查明，贵定县政府在征收过程中组织实施了涉案土地地上附着物清除行为并实施项目建设。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，具体建设项目需要使用土地的，必须经过严格的法律征收程序。被征收人对征收补偿安置方案不服无法达成安置补偿协议的，不影响征收土地方案的实施。阻挠征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，应申请人民法院强制执行。本案中，邓庆华的涉案土地为集体土地，贵定县政府应当提供证据证明其作出征收并强制交出土地行为的合法性。而本案中，虽贵定县政府提交的证据能够证明涉案土地已经取得省人民政府的征地批复、作出了征收公告并已向邓庆华作出责令交出土地决定的事实，但并未提交其向人民法院申请强制执行的证据。贵定县政府尚未与邓庆华就土地征收补偿安置达成一致协议并给予邓庆华补偿，亦未向人民法院申请强制执行的前提下，即径行实施强制交付土地的行为，违反了前述规定，属超越法定职权。另，虽然邓庆华对一审被告测量登记的涉案土地面积3.8072亩不予认可，但邓庆华认可一审被告测量登记的地块是其主张登记在土地承包经营权证上的“板桥边、四十八丘”两块土地，且土地承包经营权证上登记的面积为2亩。故，从有利于邓庆华的原则考虑，对邓庆华主张涉案土地的面积确定为3.8072亩。鉴于贵定县政府被诉行政行为已实施完毕，不具有可撤销内容，依法应确认为违法。故邓庆华请求确认一审被告挖毁其承包地的行为违法的理由成立，予以支持。 四、关于邓庆华请求一审被告对涉案土地进行恢复原状的诉讼请求，鉴于邓庆华已同时向一审法院提起了行政赔偿诉讼，亦提出恢复原状的相同诉请。因恢复原状是《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定的国家赔偿方式，法院已在行政赔偿诉讼中对该项诉请予以审查，故将邓庆华该项诉请不再纳入本案审查范围，对该项诉讼请求依法不予支持。 综上，贵定县政府对邓庆华涉案土地实施的行政强制行为，超越法定职权，依法应予撤销。但基于不具有可撤销内容，依法应确认为违法。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款之规定，判决：一、确认贵定县政府于2016年5月对邓庆华位于贵定县昌明镇桐荡村“板桥边、四十八丘”3.8072亩土地实施的行政强制行为违法；二、驳回邓庆华对贵定县自然资源局、昌明镇政府的起诉；三、驳回邓庆华的其他诉讼请求。案件受理费50元，由贵定县政府承担。 一审宣判后，贵定县政府不服，向本院提起上诉。 上诉人贵定县政府上诉请求：1.撤销一审判决；2.发回重审或者驳回被上诉人起诉及全部诉讼请求；3.一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实及理由：1.本案强制交出土地的行为系昌明镇政府、原贵定县国土局作出，一审判决认定贵定县政府行政行为违法缺乏事实依据与法律依据。涉案土地征收确系贵定县政府依照法定程序进行征收公告、征收补偿安置方案公告等工作并由昌明镇政府、原贵定县国土局具体实施。但涉案确认违法的行政行为是强制责令交出土地的行政行为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，县级以上人民政府的土地行政主管部门具有强制责令交出土地的行政职权，而本次实施责令交出土地的主体是昌明镇政府、原贵定县国土局，是适格主体，同时贵定县政府并没有作出责令交地及强制交地的具体行政行为，不是适格被告，贵州省高级人民法院（2018）黔行终2025号行政裁定书予以确认。2.本案已过行政起诉期限，依法应当驳回邓庆华的起诉，一审法院未予驳回错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条及《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，本案行政起诉期限为1年，而非一审法院认定的2年。3.昌明镇政府、原贵定县国土局以社会公共利益大局为重，所实施的征收行为与征地实际相结合，并无不当，不应确认违法。 被上诉人邓庆华答辩称：1.一审判决认定贵定县政府是本案适格被告正确。2.邓庆华的起诉未超过行政起诉期限，一审法院适用法律正确。3.一审判决确认贵定县政府强制挖毁邓庆华承包地的行为违法，适用法律正确，虽然认定事实部分错误，但是不影响最终的判决结果。综上，请求二审查明事实后，驳回上诉。 一审被告昌明镇政府、贵定县自然资源局在二审法定期限内未提交书面陈述意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议的焦点为：一、本案适格被告的确定；二、邓庆华提起本案诉讼是否超过起诉期限；三、贵定县政府对邓庆华承包地实施的行政强制行为是否合法。 一、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施”的规定，在集体土地征收过程中，有且只有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附着物的法定职权。本案中，贵定县政府系涉案土地的征收主体，征收由其组织实施，原贵定县国土局作出责令交出土地决定书、昌明镇政府具体实施强拆行为均是为配合贵定县政府完成对涉案土地的征收，贵定县政府作为征收主体应对土地征收过程中的行为负责。故贵定县政府系本案的适格被告。 二、邓庆华主张的位于贵定县昌明镇桐荡村“板桥边、四十八丘”土地于2016年5月被挖毁，根据当时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（2018年2月8日废止）第四十一条的规定，贵定县政府对涉案的土地实施强制清除、挖毁行为时，未告知邓庆华诉权和起诉期限，应适用该条规定2年的起诉期限。邓庆华于2018年3月30日缴纳诉讼费，向一审法院提起本案诉讼，未超过2年法定起诉期限。 三、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。贵定县政府并未提供证据证实其向人民法院申请强制执行，而是径行实施清除、挖毁邓庆华承包地的行为，上述行为超越法定职权，应予以撤销，但该行为已实施完毕，不具有可撤销的内容。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十四条第二款第（一）项的规定，应依法确认为违法。 需要指出的是邓庆华请求确认一审被告强制挖毁邓庆华承包地的行政行为违法，请求判令一审被告对邓庆华依法承包的位于征收范围内已被挖毁的土地进行恢复原状，一审判决已确认对涉案土地恢复原状不属本案审查范围，而在判决主文除确认贵定县政府对邓庆华承包地实施的行政强制行为违法，驳回邓庆华对贵定县自然资源局、昌明镇政府的起诉外，还判决驳回邓庆华的其他诉讼请求，该判项不妥，本院予以指正。 综上所述，上诉人贵定县政府的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人贵定县人民政府承担。 本判决为终审判决。 审判长 柏 松 审判员 谭慧敏 审判员 柏龙金 二〇一九年十一月七日 法官助理张利利 书记员张丽