贵州省习水县人民法院行 政 判 决 书（2019）黔0330行初413号原告桐梓县娄山定点屠宰加工厂。住所地：桐梓县娄山关镇官渡河。统一社会信用代码91520322214832320P。法定代表人胡火端，该公司董事长。委托代理人李远，贵州法治时代律师事务所律师。被告桐梓县自然资源局。住所地：桐梓县娄山镇营盘山。法定代表人梁水平，该局局长。委托代理人赵福华，该单位工作人员。委托代理人张鹏，贵州名城（桐梓）律师事务所律师。原告桐梓县娄山定点屠宰加工厂诉被告自然资源局不履行法定职责一案，原告以原桐梓县国土资源和城乡规划局为被告提起诉讼，本院经审理后于2018年12月21作出日（2018）黔0330行初182号行政判决书，判决由被告在30日内对原告的申请作出处理。当事人不服上诉后，遵义市中级人民法院于2019年7月17日作出（2019）黔03行终211号行政裁定书，裁定撤销（2018）黔0330行初182号行政判决书、发回本院重审。本院依法另行组成合议庭审理了本案，审理中因行政机关机构改革，原桐梓县国土资源和城乡规划局涉案职能已由桐梓县自然资源局行使，本院依法变更被告，公开开庭进行了审理。原告委托代理人李远、被告行政机关负责人未出庭参加诉讼，委托代理人赵福华、张鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：原告是2001年经国有企业改制为集体企业并经营至今的经营实体，持有合法有效的屠宰许可证。后由于桐梓县城区扩大，原告屠宰厂被规划进入城镇规划区，对城区形成噪声污染并且生产规模达不到需求。2013年，经政府相关部门批准，决定由原告建设屠宰厂异地搬迁项目。原告进行该项目的建设，得到了贵州省商务厅、遵义市人民政府、遵义市商务局、桐梓县人民政府等各级政府部门的批准。从2014年10月至2018年3月期间，原告按照批准文件开展了前期相关工作，已投入约2500万元开展平场、砌堡坎、修建2000立方米的蓄水池、赔偿桐梓县煤化工的抽水管道、展业楼的电业搬迁、一期工程的拆迁安置，进行了环评、设计等前期工作，在征地过程中，原告向当地土地征收部门打款400万元人民币，用于征地补偿。2018年6月5日，原告向被告申请办理涉案土地使用的审批手续和许可，被告作出桐国土规划复[2018]2号《关于桐梓县娄山定点屠宰加工厂项目审批及行政许可申请的回复》，明确指出原告的建设项目占地15945.23㎡（其中建筑面积2155.05㎡）属于集体用地，建设项目不符合供地条件，需报省人民政府批准后才能供地。原告认为被告不履行法定法定职责，严重侵犯了原告合法权益。请求判决：1.确认被告不为原告办理用地审批手续的不作为行为违法；2.判决被告限期作为，为原告办理用地审批手续。原告向法庭提交了下列证据（复印件）：1.申请书，证明原告向被告提出了申请。2.遵府办发[2009]104号《市人民政府关于生猪定点屠宰场设置规划的通知》、遵商[2009]118号《关于认真贯彻落实遵义市生猪定点屠宰场设置规划的通知》、黔商发[2011]140号《关于进一步贯彻落实国务院和省有关屠宰行业法律法规规定的通知》、遵商[2011]184号《关于转发省商务厅有关部门的通知》、桐商务[2012]24号文件《关于桐梓县娄山关镇生猪定点屠宰场异地搬迁的请示》、桐府函[2012]270号《桐梓县人民政府关于娄山关镇生猪定点屠宰场异地搬迁的批复》、桐商务[2013]3号《关于县城生猪定点屠宰场异地搬迁技改选址意见的报告》、黔商发[2013]199号《关于“桐梓县娄山生猪定点屠宰加工厂”迁址新建的审查意见》、遵府函[2013]119号《市人民政府关于同意桐梓县异地搬迁新建生猪定点屠宰场的批复》、遵商函[2013]22号《关于桐梓县娄山生猪定点屠宰加工厂迁址新建的批复、桐国土资发[2013]71号《桐梓县国土资源局关于桐梓县娄山生猪定点屠宰场搬迁建设项目用地的预审意见》、说明、桐发改投资[2014]205号《关于同意桐梓县娄山生猪（牛、羊）定点屠宰场搬迁建设项目延期的批复》、桐环建[2014]100号《桐梓县环境保护局关于桐梓县娄山生猪（牛、羊）定点屠宰场搬迁建设项目环境报告书的批复》、桐城规纪[2015]2号《桐梓县城乡规划建设委员会关于桐梓县华南盛世项目、乾豪肉食品加工厂项目规划设计方案审查的会议纪要》、桐城规通[2015]20《桐梓县城乡规划局关于桐梓县乾豪肉食品加工厂项目规划设计方案的批复》，以上文件均证明原告在异地搬迁建设过程中得到省市县各级政府及主管部门的批准。3.桐梓县信用社进账单及相关手续，证明原告向被告打款共计四百万元的事实。被告质证认为，对原告提交的证据1真实性无异议，的确收到了原告的申请；对第2、3组证据的真实性、合法性无异议，但只能证明相关部门批准原告异地搬迁的情况，对于原告主张的报批手续，被告正在办理中，不存在不作为。被告辩称：原告的诉讼请求不明确，被告不具有土地审批的职权，原告未在规定期限内到国土、规划部门办理相关手续，也未在规定期限内开工建设，设计的项目许可已经自动作废，原告在本案中涉及的土地属于集体用地，因为未经省人民政府批准转为建设用地，至今不能供地，原告内部的股东被纳入失信人员名单，根据相关规定，不能予以供地及相关行政许可，涉案项目至今未获得行政许可及搬迁新建的原因是其自身原因所致，不在于政府的责任，综上，请求驳回原告的起诉或者诉讼请求。被告为证明其行政行为合法，向法庭提交了下列证据（复印件）：1.《关于桐梓县娄山定点屠宰加工厂项目审批及行政许可申请的回复》、《桐梓县娄山定点屠宰加工厂用地位置》、《申请》，证明原告提出申请，被告对原告的申请进行了答复。2.《杨国培在桐梓县人民法院执行系统中的失信查询情况》、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强失信被执行人信用监督警示和惩戒机制建设的意见》、《市发展改革委、市中级人民法院、市国土资源局转发的通知》、《省发展改革委、省高院、省国土资源厅对于失信被执行人实施限制不动产交易惩戒措施的通知》、《国家发改委、最高人民法院、国土资源部关于对失信被执行人实施限制不动产交易惩戒措施的通知》，证明原告实际控制人杨国培已被人民法院纳入失信被执行人，不能对原告提供土地，且原告自身资金实力不够，致使涉案项目搬迁耗时数年未能搬迁新建，责任在原告自身。3.《桐梓县农牧局关于娄山定点屠宰加工厂股权争议和搬迁新建等情况的调查报告》、《市人民政府办公室关于生猪定点屠宰场设置规划的通知》、《遵义市生猪定点屠宰场设置规划表》、《市人民政府关于桐梓县异地搬迁新建生猪定点屠宰场的批复》、《桐梓县人民政府关于同意娄山关镇生猪定点屠宰场异地搬迁的批复》、《桐梓县娄山生猪（牛、羊）定点屠宰场搬迁建设项目备案通知》，证明桐梓县发展改革局于2013年4月25日发出的项目备案通知载明的项目建设年限为1年，现在早已超过，现在该项目应自动作废。4.《遵义市人民政府关于依法吊销桐梓县娄山定点屠宰加工厂所持有的的公示》、《市人民政府关于撤销遵义市人民政府关于依法吊销桐梓县娄山定点屠宰加工厂所持的公示的通知》，证明原告已经不具备生猪定点屠宰的条件。5.《关于转办中央环境保护督察组交办信访案件的通知》《关于信访人反映桐梓县农牧局和桐梓县人民政府违规批建桐梓县畜禽综合屠宰加工厂的问题》、《桐梓县环保局行政处罚决定书》、《责令整改通知书》、《桐梓县动物卫生监督所责令整改通知书》、《行政处罚决定书》、《桐梓县农牧局关于通报桐梓县娄山定点屠宰加工厂涉嫌用水不符合国家规定的生活饮用水卫生标准的函》、《桐梓县农牧局关于建设桐梓县三星级标准化牲畜屠宰加工厂选址情况的报告》，原告因环保、卫生、疾病防疫方面存在诸多问题，经多次整改未果。6.《工作会议记录》，由于原告不具备资金实力，原告股东对于涉案项目愿意清算退出。7.（2014）桐法民初字第1863号民事判决书、（2014）桐法民初字第1864号民事判决书、（2014）桐法民初字第1868号民事判决书、（2015）遵市法民商终字第67号民事裁定书、（2015）遵市法民商终字第76号民事裁定书、（2015）遵市法民商终字第79号民事裁定书，原告内部股东纠纷，经多次诉讼，至今纠纷未解决。原告质证认为，对证据1三性无异议，达不到被告的证明目的，原告要求被告办理的是用地审批手续中的报批手续，并非要其批准；对证据2杨国培是原告的股东之一，但他失信不代表原告的所有股东均失信；对证据3三性无异议，但不能证明项目作废；对证据4无异议，原告的牲畜屠宰许可依然有效；对证据5关联性持异议；对证据6三性不予认可；对证据7真实性无异议，但与本案无关联性，且原告已经向被告支付了400万元的作为征地费用，不存在资金不足的问题。本院认为，除原告所举第3组证据与本案无关外，各当事人所举证据均来源合法，与本案关联，且能证明案件相关事实，本院据以认定查明事实。经审理查明:桐梓县娄山定点屠宰加工厂因需要搬迁，向桐梓县发改局报请备案桐梓县娄山生猪（牛、羊）定点屠宰场搬迁建设项目，桐梓县发改局于2013年4月25日作出桐发改备字[2013]12号备案通知予以备案，并告知原告建设期限为1年，请完善规划、用地、环评、节能、水土保持、消防、人防、施工许可等有关手续，方可开工建设。遵义市人民政府于2013年6月24日作出遵府函[2013]119号批复，同意桐梓县娄山定点屠宰加工厂异地搬迁。桐梓县发改局于2014年9月24日作出桐发改投资[2014]205号延期批复，同意该项目延期一年。原告加工厂的搬迁还取得桐梓县商务局、桐梓县政府、遵义市商务局等部门的同意。因项目预占地，桐梓县国土资源局根据桐梓县乾豪肉类食品加工有限公司的建设项目用地预申请，于2013年12月7日作出桐国土资发项目预审的用地意见（桐国土资发[2013]71号），同意《桐梓县娄山生猪定点屠宰厂搬迁建设项目用地预申请》，搬迁建设项目用地通过预审，该项目选址于桐梓县燎原镇油草村，拟用地规模3.996公顷，该项目选址符合《桐梓县燎原镇土地利用总体规划（2006-2020年）》，项目批准（核准、备案后），按照《中华人民共和国土地管理法》和有关规定，须纳入土地利用年度计划，并向省人民政府（或国务院）申办建设用地手续，经批准后方可使用土地，本建设项目用地预审文件有效期为2年。经选址后，该项目在桐梓县××镇油××组进行了投资建设。原告就该项目于2014年10月9日取得桐梓县环保局建设项目环境影响报告书。遵义乾豪房地产开发有限公司于2015年6月取得桐梓县城乡规划局“关于桐梓县乾豪肉食品加工厂项目规划设计方案的批复”，对位于桐梓县燎原镇油草村的乾豪肉食品加工厂新建设项目工程进行了规划建设。在2015年至2017年期间，原告屠宰加工厂曾因卫生、环保等问题被有关部门责令整改和处罚。2018年6月5日，原告向被告申请办理涉案项目土地使用的审批手续和许可，被告作出桐国土规划复[2018]2号《关于桐梓县娄山定点屠宰加工厂项目审批及行政许可申请的回复》（以下简称《回复》），内容为“你单位的申请已收悉，经我局审查娄山生猪定点屠宰厂占地15945.23㎡（其中建筑面积2155.05㎡）属于集体用地。你单位申请建设娄山生猪定点屠宰厂项目不符合供地条件，需报省人民政府批准后才能供地”。原告不服，诉至本院。因机构改革，原桐梓县国土资源和城乡规划局的涉案职能现已由桐梓县自然资源局行使。本院认为，本案的争议焦点为三个方面，一是本案是否可诉，二是被告是否履行了法定职责，三是被告是否还应履行法定职责。关于第一个争议焦点。本案所诉为批准征收土地前的报批行为，该争议焦点即是土地征收前的报批行为是否可诉。首先，国土资源部《建设用地审查报批管理办法》（以下简称《办法》）第三条规定：“县级以上国土资源主管部门负责建设用地的申请受理、审查、报批工作。”因此国土资源主管部门负有土地征收前报批的法定职责。其次，依照《办法》第五条和第八条规定，土地征收前的报批行为分两种情形，一是在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外单独选址建设项目使用土地的报批，二是在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的报批。本案所涉用地在燎原镇油草村，经预审为符合《桐梓县燎原镇土地利用总体规划（2006-2020年）》，不在桐梓县城市建设用地范围内，而在乡镇用地范围内，属于在城市建设用地范围外单独选址建设项目使用土地的报批。《办法》第五条规定，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外单独选址的建设项目使用土地的，建设单位应当向土地所在地的市、县国土资源主管部门提出用地申请。建设单位提出用地申请时，应当填写《建设用地申请表》，并附具下列材料：（一）建设项目用地预审意见；（二）建设项目批准、核准或者备案文件；（三）建设项目初步设计批准或者审核文件。第七条规定，市、县国土资源主管部门对材料齐全、符合条件的建设用地申请，应当受理，并在收到申请之日起30日内拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后，报上一级国土资源主管部门审查。依据上述规定，在城市建设用地范围外选址建设项目使用土地的报批行为，是行政机关应相对人申请作出的行政行为。该报批程序因行政相对人的申请而启动，行政机关是否受理，是否依法报批，是对申请人的申请事项的处理，当然对申请人权利义务产生影响；且被告是否作为，将对申请人取得的时效性较强的建设项目用地预审意见、建设项目批准、核准或者备案文件、建设项目初步设计批准或者审核文件的时效产生重大影响。因此，依照《行政诉讼法》的规定，当事人有权对在城市建设用地范围外单独选址建设项目使用土地的报批行为提起诉讼。关于第二个争议焦点。本案被告收到原告的申请后，作出了《回复》。但从《回复》内容来看，仅是对用地现状和供地条件的说明，并未对是否受理、是否报批作出处理，也未设定相对人权利义务，事实上并未对原告申请的事项作出处理，因此，被告即使作出了《回复》，也仍未履行审查报批土地的法定职责。关于第三个争议焦点。因被告未履行法定职责，原告申请的事项尚未得到处理，因此被告还应履行《办法》第五条、第七条规定的法定职责。综上所述，被告对原告申请的事项未作出处理，原告请求被告履行法定职责符合法律规定，应予支持。但原告的申请是否符合受理条件、是否应当报批属于专业判断，故首先应由被告在其职权范围内处理。按照依法行政对高效便民的要求，行政机关对申请人申请事项不明确、不准确或申请材料不齐全等，应当及时一次性告知，被告在处理时亦应遵循该原则。依据该原则，本院确定被告是否受理的期限为10日（含告知期限）；依照《办法》规定，被告受理后的处理期限应为30日。本案中，虽然被告未履行法定职责违法，但依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项规定，被告不履行或拖延履行法定职责，对判决被告履行法定职责没有意义的，应判决确认违法，因本案需判决被告作出处理，故不再判决确认被告违法。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：限被告桐梓县自然资源局在本判决生效之日起10日内决定是否受理，决定受理的并在受理后30日内对是否报批作出处理。案件受理费50元，由被告承担。如不服本判决，可在接到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。审 判 长  胡永洪人民陪审员  袁昌容人民陪审员  赵 鸿二〇一九年十一月二十一日法官助理郭霞书记员吴杨