辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽行终1221号上诉人（一审原告）：高秀玲，女，1965年4月30日出生，汉族，住址沈阳市东陵区。委托诉讼代理人：张铁琴，沈阳市东陵区长城法律服务所法律服务工作者。被上诉人（一审被告）：沈阳市浑南区人民政府，所在地址沈阳市浑南区世纪路13号。法定代表人：王心宇，该区政府区长。委托诉讼代理人：吴建平，辽宁同方律师事务所律师。委托诉讼代理人：赵晨，该区政府工作人员。一审第三人：沈阳帝程置业有限公司，所在地址沈阳市沈河区长青街125号。法定代表人：张路娇，该公司总经理。委托诉讼代理人：段立荣，辽宁成功金盟律师事务所律师。高秀玲因诉沈阳市浑南区人民政府（以下简称“浑南区政府”）、沈阳帝程置业有限公司（以下简称“帝程公司”）强迫调整土地转包行为违法一案，不服沈阳市中级人民法院（2019）辽01行初74号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。一审法院查明：2006年原沈阳市东陵区人民政府作出沈东陵政【2006】273号文件，欲将高秀玲所在村的部分农用地改变为建设用地。同年，高秀玲与帝程公司达成土地流转协议，约定将高秀玲的承包地流转给帝程公司，使用期限为30年。高秀玲领取相应的流转金，并交付土地。另查明，高秀玲于2012年向沈阳市和平区人民法院提起民事诉讼，要求确认其与帝程公司签订的土地流转合同无效，沈阳市和平区人民法院作出民事裁定认为不属于民事诉讼范围，驳回起诉。后高秀玲上诉，沈阳市中级人民法院裁定驳回上诉，维持原裁定。再查明，2016年高秀玲向沈阳市规划和国土资源局和平分局（以下简称“和平规土局”）提交《履行法定职责申请书》，要求查处“2006年原东陵区政府以东陵政（2006）273号文件要求，强迫申请人与沈阳帝程置业有限公司签订土地转包合同。名为土地转包，实为非法土地转让，土地转包合同违法。”和平规土局作出行政告知书，告知其“经过实地调查，当事人签订的是《土地转包合同》，并且该地块现仍为耕种状态，并未发现地上有建设情况，不符合该通知第一条非法转让土地类案件的立案标准”。2017年高秀玲向沈阳市沈河区人民法院提起行政诉讼要求撤销该告知书，沈阳市沈河区人民法院判决驳回高秀玲的诉讼请求，高秀玲上诉后，一审法院判决认定和平规土局经走访现场、查阅土地档案等调查手段，查明被投诉地块流转系帝程公司与高秀玲等签订的土地转包合同，未改变土地性质，且根据该地块现状未用于非农业建设，亦无征收、征用等情形。和平规土局已经履行了上述文件中查处土地违法行为立案前的调查职责，之后作出被诉告知书，告知高秀玲其投诉事项不符合非法转让土地类案件的立案标准，并无不当，驳回上诉，维持原判。高秀玲一审诉称：一、原东陵区政府，以东陵政（2006）273号文件将农用地改为建设用地，指定沈阳帝程置业有限公司建住宅小区，以“以租代征”的形式强迫高秀玲与第三人签订“土地转包合同”。2006年原东陵区政府，以东陵政（2006）273号文件，召集浑河站西街道办事处主任刘杰、曹仲村村主任周志财、书记焦玉福对高秀玲召开征地动员会，以行政命令方式强迫高秀玲将4亩土地，以每亩3.5万元不等的价格，将农用地转包给帝程公司，“以租代征”将农用地转为建设用地用于建设住宅小区。承包款都是村主任周志财和村会计王如林代领的。高秀玲未与帝程公司签订“土地转包合同”。二、沈阳市中级人民法院民事裁定认定，“土地转包合同”是政府行政行为，名为“土地转包合同”实为“非法转让土地”，是国家机关及其工作人员利用职权强迫承包方进行土地经营流转的违法行政行为，属“行政乱作为”。2012年高秀玲将帝程公司起诉到法院，经沈阳市中级人民法院民事审判委员会讨论认定帝程公司取得涉诉土地是因东陵政（2006）273号文件的规定而转包给帝程公司的土地，是政府调整行为。名为“土地转包合同”实为“非法转让土地”纠纷，裁定不属于民事诉讼受理范围。综上，浑南区政府违反了《农村土地承包法》第33条、57条、61条及《土地管理法》第44条、《行政诉讼法》第75、76条的规定，请求确认浑南区政府强迫调整高秀玲土地转包的行政行为违法，高秀玲与帝程公司的“土地转包合同”无效，返还高秀玲的土地承包经营权，诉讼费用由浑南区政府承担。一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，高秀玲的诉讼请求为确认浑南区政府强迫调整其土地转包的行政行为违法、高秀玲与帝程公司的“土地转包合同”无效、返还高秀玲的土地承包经营权。关于高秀玲要求确认浑南区政府强迫调整高秀玲土地转包行政行为违法及确认高秀玲与帝程公司之间签订“土地转包合同”无效的诉讼请求，根据审理土地答复案件中审理查明的事实，帝程公司与高秀玲等签订的土地转包合同，未改变土地性质且该地块现状未用于非农业建设，亦无征收、征用等情形。高秀玲提出的两项诉讼请求所依据的事实已在上述案件审理中已认定为不存在相关事实，现高秀玲就已经生效判决认定不存在的事实为依据提起本诉，没有事实根据，应裁定驳回高秀玲的起诉。关于高秀玲返还其土地承包经营权的诉讼请求，因前述高秀玲主张的“行政行为”不存在，故高秀玲依据上述行为要求返还土地的诉讼请求亦不能成立。且高秀玲已与帝程公司签订《土地转包协议》并已领取土地转包款，在该协议未被确认无效的情形下，要求返还土地缺少事实根据，应当裁定驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三款的规定，裁定：驳回高秀玲的起诉。本案诉讼费50元，退还高秀玲。高秀玲上诉称：请求撤销一审裁定或改判：1、确认浑南区政府行政行为违法；2、确认高秀玲与帝程公司土地转包合同无效。事实和理由：1、高秀玲与帝程公司签订土地转包合同，是因政府行为而签订的。原东陵区政府以文件形式将农用地改为建设用地，指定由帝程公司建住宅小区，以行政命令办法强迫高秀玲与帝程公司签订“以租代征”的土地转包合同是行政行为，侵犯了高秀玲的土地经营权。2、本案是行政案件，原东陵区政府以文件形式调整土地，是行政行为。2012年沈阳市中级人民法院的裁定明确是行政行为，高秀玲以同样的事实提起行政诉讼是有事实根据的。浑南区政府没有提交答辩状，法庭询问时辩称：浑南区政府273号文件与高秀玲与帝程公司签署的土地转包合同无任何法律关系，273号文件是浑南区政府向市政府报批的修改土地利用总体规划的请示，最终土地利用总体规划的调整由国务院批复，273号文件对外不发生任何法律效力。高秀玲与帝程公司签订转包合同是自由处分民事权利的行为，不可能有任何权利迫使其签署土地转包合同。高秀玲认为转包合同存在胁迫等违法行为，可以通过合同法等相关法律主张撤销合同。请求维持一审载定。帝程公司没有提交答辩状，法庭询问时辩称：一审裁定正确，请求予以维持。本院经审理查明的事实与一致，且双方当事人均无异议，本院予以确认。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，高秀玲的诉讼请求为：1、确认浑南区政府强迫调整其土地转包的行政行为违法；2、确认高秀玲与帝程公司的“土地转包合同”无效，返还高秀玲的土地承包经营权。关于高秀玲要求确认浑南区政府强迫调整高秀玲土地转包行政行为违法的诉求。沈阳市东陵区人民政府沈东陵政府（2006）273号《关于局部修改东陵区浑河站西街道办事处（原浑河站乡）土地利用总体规划的请示》系行政机关内部的请示函件，不对外发生法律效力，且该请求也没有对土地转包作出规定。因此，高秀玲认为该请示导致其与帝程公司签订“土地转包合同”，缺乏事实根据。关于请求确认高秀玲与帝程公司之间签订“土地转包合同”无效，返还高秀玲的土地承包经营权的诉求。高秀玲与帝程公司之间签订的土地转包合同是平等民事主体之间签订的民事协议，根据生效判决查明的事实，高秀玲与帝程公司签订土地转包合同，未改变土地性质且该地块现状未用于非农业建设，亦无征收、征用等情形。故高秀玲主张其与帝程公司签订土地转包合同，是因政府行为而签订缺乏事实根据。高秀玲请求确认其与帝程公司之间签订，“土地转包合同”无效，返还高秀玲的土地承包经营权的诉求亦不属于行政诉讼诉讼受案范围。另外，高秀玲于2006年与帝程公司签订土地流转协议，2012年提起土地转让纠纷民事诉讼，本案即便以高秀玲于2012年提起民事诉讼的时间计算起诉期限，根据当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，高秀玲2006年与帝程公司签订土地流转协议，2012年提起诉讼也已经明显超过二年的法定起诉期限。综上，高秀玲的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 武 江审判员 徐桂伶审判长 王华迪二〇一九年十一月二十九日法官助理李雪书记员孟慧