重庆市第五中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)渝05行终491号 上诉人（原审原告）綦江区兴中汽车修理厂，住所地重庆市綦江区新盛镇号房村7社。 经营者，罗洪丽，女，1981年3月19日出生，汉族，住重庆市綦江区。 委托代理人邓科，重庆渝綦律师事务所律师。 委托代理人卢福华，重庆渝綦律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）重庆市綦江区规划和自然资源局,住所地重庆市綦江区古南街道南门路7号。 法定代表人陈晓军，局长。 被上诉人（原审被告）重庆市綦江区人民政府,住所地重庆市綦江区古南街道中山路1号。 法定代表人姜天波，区长。 上诉人綦江区兴中汽车修理厂（以下简称兴中汽修厂）与被上诉人重庆市綦江区规划和自然资源局（以下简称綦江区规自局）、被上诉人重庆市綦江区人民政府（以下简称綦江区政府）土地行政处罚一案，因不服重庆市南岸区人民法院（2019）渝0108行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：綦江区规自局接到群众举报兴中汽修厂系违章建筑后，委托重庆拓土地理信息有限公司对兴中汽修厂进行现场勘测及位置确认，认为兴中汽修厂涉嫌非法占地，遂展开调查，由该局三名工作人员分别对兴中汽修厂负责人罗洪丽、兴中汽修厂合伙经营人傅福军进行了调查询问，查明了该建筑的修建过程。綦江区规自局对重庆拓土地理信息有限公司作出的兴中汽修厂现场勘测及坐标打点进行与地籍资料进行套合，得知兴中汽修厂所占土地821.66平方米全部为耕地，不符合新盛镇土地利用总体规划。2018年4月26日，綦江区规自局作出綦江［处罚告知］［2018］72号行政处罚告知书，告诉了兴中汽修厂享有的权利，同日将该告知书送达给傅福军。2018年5月3日，綦江区规自局作出綦江［处罚决定］﹝2018﹞72号《行政处罚决定书》，认为兴中汽修厂自2008年12月未经批准在綦江区××镇号房村××组（小地名李家榜）占用耕地821.66平方米搭建钢架棚用于汽车维修，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条的规定，根据该法第七十六条的规定，作出处罚，要求自行拆除非法占地821.66平方米所修建的钢架棚并恢复土地原状。2018年5月18日，綦江规自局将该处罚决定书送达给傅福军。2018年7月16日，兴中汽修厂向綦江区政府申请行政复议，2018年7月18日，綦江区政府作出綦江府复［2018］36号行政复议受理通知书，2018年10月12日，綦江区政府作出綦江府复［2018］36号行政复议决定书，认为被告綦江区规自局作出的行政处罚决定书事实清楚、证据确凿、程序合法，适用法律正确，维持了綦江区规自局作出的行政行为。兴中汽修厂不服提起本案行政诉讼。 另查明，2008年12月傅福军在綦江区新盛镇号房村第七村民小组修建了兴中汽修厂厂房。2011年12月20日，傅福军与新盛镇号房村第七村民小组就该厂房占用的土地签订了土地流转合同和联合经营合同书。2017年4月，罗洪丽通过他人转让获得兴中汽修厂，并与傅福军、陈兴中合伙经营该厂。2017年4月24日，该厂经工商登记部门颁发营业执照，营业执照载明：经营者为罗洪丽，名称为綦江兴中汽车修理厂，类型为个体工商户，经营场所为重庆市綦江区新盛镇号房村7社，组成形式为个体经营。经营范围为汽车修理；零售汽车配件。因机构改革，原綦江区国土资源和房屋管理局组建为綦江区规划和自然资源局。 一审法院认为，本案的争议焦点是：1、綦江规自局有无作出行政处罚的法定职权？2、綦江规自局作出的行政处罚事实是否清楚？3、綦江规自局作出的行政处罚程序是否合法？4、綦江规自局作出的行政处罚适用法律是否正确？5、綦江区政府作出的行政复议决定是否正确。 1、关于綦江规自局有无作出行政处罚的法定职权的问题。 《中华人民共和国土地管理法》第五条规定，国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。綦江区规自局作为綦江区域内的土地行政主管部门，对其区域的所有土地均有管理职权。 《中华人民共和国土地管理法》第四条规定，国家实行土地用途管制制度。第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有用地。第四十四条规定建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。可见，无论兴中汽修厂修建厂房所占用的土地是否在规划区内，只要进行建设，需要使用土地均应向綦江区规自局申请，由其审批后才能使用土地。 《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地自用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用地的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。现綦江规自局，经调查发现兴中汽修厂进行建设时未经批准占用了土地，根据上述规定具有对兴中汽修厂作出行政处罚的职权。 2、綦江规自局作出的行政处罚事实是否清楚的问题。 綦江区规自局在接到群众举报，对兴中汽修厂修建厂房的行为进行了调查，分别对兴中汽修厂法人、合伙经营人进行了询问，修建人也承认该厂修时未办理任何用地批准手续。同时还委托测绘机构对兴中汽修厂修建厂房占地面积、位置进行了测绘，并将测绘结果与其保存的地籍资料进行比对，认定兴中汽修厂占用的土地在耕地范围内，还查证到兴中汽修厂一直未在綦江规自局办理任何用地批准手续，于是认定兴中汽修厂存在非法占用耕地的违法事实，该认定事实清楚，证据确凿。至于兴中汽修厂举示土地流转合同和联合经营合同书来抗辩，认为两份合同上约定的是荒地、荒坡，占用的不是耕地，但对土地性质的认定不是以合同为准，而是以土地行政主管部门的地籍资料载明的情况为准，现綦江规自局通过对测绘结果和地籍资料比对后作出的土地利用现状套合图，发现兴中汽修厂占用地的现状就是耕地，因此，兴中汽修厂的抗辩理由不能成立。 3、綦江规自局作出的行政处罚程序是否合法的问题。 綦江区规自局将行政处罚告知书和行政处罚决定书送达给兴中汽修厂的合伙经营人傅福军，兴中汽修厂认为送过程序违法。从审理的情况来看，綦江区规自局在对兴中汽修厂的违法事实进行调查时也询问过兴中汽修厂经营者罗洪丽，罗洪丽是知晓案件查处情况的。兴中汽修厂虽然是个体工商户，但兴中汽修厂实际是合伙经营的，且兴中汽修厂实际违法占用土地修建厂房时也是傅福军实施的，而且兴中汽修厂在收到相关法律文书后在规定的时间内分别提起了行政复议和行政诉讼，也未影响其权利。因此，綦江区规自局将相关法律文书送达给傅福军，并不构成程序违法。至于兴中汽修厂提出调查询问时，綦江区规自局执法人员未达到法定人数，但兴中汽修厂未举示相应的证据予以证实，从綦江区规自局举示的证据来看，形式上符合法定要求，因此，兴中汽修厂的该抗辩理由不能成立，綦江区规自局作出行政处罚的程序合法。 4、綦江规自局作出的行政处罚适用法律是否正确问题。 綦江区规自局在查明事实的基础上，认定兴中汽修厂违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定对兴中汽修厂作出行政处罚，适用法律正确。 5、綦江区政府作出的行政复议决定是否正确。 綦江区政府在收到兴中汽修厂的行政复议申请后，在规定时间作出受理通知、并在规定时间内作出行政复议决定，程序合法。在复议过程，经审查綦江区规自局作出的行政处罚处罚决定书事实清楚、证据确凿、程序合法，适用法律正确，从而作出了维持了綦江区规自局作出的行政行为。綦江区政府作出的行政复议决定合法。 综上所述，兴中汽修厂要求撤销二原审被告作出的行政行为的诉讼请求，不予以支持。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决：驳回原告綦江区兴中汽车修理厂的诉讼请求。案件受理费五十元，由綦江区兴中汽车修理厂负担。 上诉人兴中汽修厂不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1、撤销一审判决，依法改判；2、撤销涉案《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》；三、本案诉讼费由二被上诉人承担。主要事实和理由：1、一审判决认定事实错误。綦江区规自局对本案不具有处罚权，处罚时事实不清，送达程序违法，涉案《行政复议决定书》错误。2、一审法院适用法律错误，明显不公平、不公正。 被上诉人綦江区规自局、綦江区政府未作答辩。 各方当事人向一审法院举示的证据经一审法院当庭质证，且已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的认定正确，本院予以采信。本院审理查明的事实与一审法院查明的事实无异，在此不再赘述。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五条规定，国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地自用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用地的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。本案中，綦江区规自局作为綦江区域内的土地行政主管部门，对其区域的所有土地均有管理职权。綦江规自局，经调查发现兴中汽修厂进行建设时未经批准占用了土地，根据上述规定具有对兴中汽修厂作出行政处罚的职权。故兴中汽修厂提出本案中綦江区规自局没有相应职权的上诉理由不成立。 对于兴中汽修厂认为土地流转合同和联合经营合同上约定的涉案土地是荒地、荒坡，而不是耕地的问题。经审理认为，对土地性质的认定不应以合同为准，而应以土地行政主管部门的地籍资料载明的情况为准。现綦江规自局通过对测绘结果和地籍资料比对后作出的土地利用现状套合图，发现兴中汽修厂占用地的现状就是耕地，故兴中汽修厂的相关上诉理由不成立。 对于綦江区规自局将行政处罚告知书和行政处罚决定书送达给兴中汽修厂的合伙经营人傅福军，程序是否合法的问题。兴中汽修厂虽然是个体工商户，但兴中汽修厂实际是合伙经营，且兴中汽修厂实际违法占用土地修建厂房时也是傅福军实施，而且兴中汽修厂在收到相关法律文书后在规定的时间内分别提起了行政复议和行政诉讼，未影响其相应权利。故綦江区规自局涉案行政行为程序合法。 对于綦江区政府作出的行政复议决定是否正确的问题。綦江区政府在收到兴中汽修厂的行政复议申请后，在规定时间作出受理通知、并在规定时间内作出行政复议决定，程序合法。在复议过程，经审查綦江区规自局作出的行政处罚处罚决定书事实清楚、证据确凿、程序合法，适用法律正确，从而作出了维持了綦江区规自局作出的行政行为。故綦江区政府作出的行政复议决定合法。 综上所述，上诉人兴中汽修厂的上诉请求不能成立，依法不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下: 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人綦江区兴中汽车修理厂负担。 本判决为终审判决。 审判长  冉崇高 审判员  张应洪 审判员  陈 霞 二〇一九年十一月二十七日 书记员  周 刚