湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘06行初168号原告:湘阴县长康航城新型墙体建材厂（个体工商户），经营场所湘阴县长康镇长康村。统一社会信用代码92430624MA4LMEK179。经营者：冯文国。委托诉讼代理人：谈文，湖南湘杰律师事务所律师。被告：湘阴县人民政府，住所地湘阴县文星镇新世纪大道行政大院。法定代表人：李镇江，该县县长。委托诉讼代理人：胡铁章，湘阴县司法局副局长。委托诉讼代理人：廖宗，湘阴县法制办副主任。原告湘阴县长康航城新型墙体建材厂（以下简称长康航城建材厂）与被告湘阴县人民政府（以下简称湘阴县政府）确认行政行为违法及行政赔偿一案，本院于2019年7月8日受理后，依法组成合议庭，适用普通程序公开开庭进行了审理。原告长康航城建材厂的委托诉讼代理人冯文庆、谈文，被告湘阴县政府的委托诉讼代理人胡铁章、廖宗到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告长康航城建材厂向本院提出诉讼请求：1、确认被告在原告合法经营期间关停、拆除原告企业行政行为违法；2、判令被告对原告企业恢复原状或赔偿原告砖厂被拆除、关停损失（暂定）480万元；3、判令被告承担本案全部诉讼费用。事实与理由：1、原告的企业属于已改型的环保砖厂，门数在24门以上，依据工信部规定，不应属关停拆除的范围。2、原告按照被告要求于2017年停产进行环保设计改造已投入巨额资金，生产设备全新，被告依据24门以下的补偿方式对原告极不公平，应当就原告的实际损失进行赔偿。3、被告承诺的2018年6月30日生产期限时间未到，还有其他地方的类似砖厂还在继续办理手续允许生产。4、被告没有法律依据、未履行法定程序，未向原告下达文书提前告知，未保障原告的陈述、申辩权，采用突袭的方式暴力强制关停原告企业，未对原告的财产登记造册，给原告造成严重损失，属于违法强制拆迁，程序违法，应当对原告的损失承担所有责任。被告湘阴县人民政府辩称：1、全面取缔违反法律法规及不符合国家产业政策的粘土砖企业符合国家相关法律法规的要求。《中华人民共和国循环经济促进法》第二十三条第三款“禁止损毁耕地烧砖。在国务院或省、自治区、直辖市人民政府规定的期限和区域内，禁止生产、销售和使用粘土砖。”《湖南省大气污染防治条例》第十三条第二款“城市规划区禁止新建烧制建筑用砖；已经建成的设区的市、自治州、县（市、区）人民政府应当依法关停，并予以处理。”原告的砖厂属于应当依法关停的烧制粘土砖企业。2、原告经营的烧制粘土砖企业没有取得采矿许可且在耕地上取土生产粘土砖违法。根据《中华人民共和国矿产资源法》第三条第三款“勘察、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记”和《湖南省新型墙体材料推广应用条例》第二十五条第二款“禁止任何单位和个人占用耕地建窑或在耕地上取土生产粘土实心砖”之规定，原告未取得采矿许可，擅自在耕地范围取土生产和经营粘土砖，应当依法取缔。3、落实环保督察要求和环保整改任务应当关停涉案砖厂。根据中央环保督查组交办任务要求以及湖南省淘汰落后产能和企业兼并重组工作领导小组办公室于2017年9月4日、2017年12月22日分别下发的《关于落实中央环保督察反馈意见全面取缔违反法律法规及不符合国家产业政策粘土砖企业的督办函》（湘淘汰落后办【2017】19号）和《关于开展全面取缔违反法律法规及不符合国家产业政策粘土砖企业专项督察工作的通知》（湘淘汰落后办【2017】29号），岳阳市住房和城乡建设局下发了《关于印发的通知》（岳建函【2017】249号），方案明确了整改目标、整改责任、整改步骤等，该方案明确的专项行动应当严格落实到位。4、拆除原告的砖厂属于双方协议行为，不是强制拆除行为，更不存在暴力拆迁。2017年4月20日，原告向湘阴县墙体材料改革和散装水泥管理办公室（以下简称湘阴县墙改办）出具了粘土空心砖企业限产承诺，其中限制条件为：“(1)限产期内所有环保手续齐全，环保设施完善，污染物达标排放；(2)如国家政策和省市相关要求关闭，以及县人民政府相关建设工程要求关闭的，企业必须无条件关闭；(3)关停办法和相关条件参照2017年关停24门以下粘土砖瓦窑厂方案执行；(4)暂定生产时间一年。”2018年6月9日,冯文国做出书面承诺：“同意在本月15日前随时配合拆除我厂电力、生产机构、烟囱等设备设施。”并于2018年9月29日收到拆除补偿款22万元。原告两次签字承诺、与被告签订奖补协议以及领取补偿款和奖补资金，表明拆除取缔该砖厂是基于双方沟通达成的一致意见。按照双方协议进行拆除后，补偿和奖励已到位，故请求驳回原告诉讼请求。根据双方当事人的诉辩主张和举证质证情况及庭审陈述，本院确认如下法律事实：2005年6月6日，国务院办公厅发布国办发（2005）33号《关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》（以下简称33号国办推新通知）规定，逐步禁止生产和使用实心粘土砖。已限期禁止生产、使用实心粘土砖（包括瓦，下同）的170个城市，要向逐步淘汰粘土制品推进，并向郊区城镇延伸。其他城市要按照国家的统一部署，分期分批禁止或限制生产、使用实心粘土砖，并逐步向小城镇和农村延伸。2006年7月31日，湖南省人民代表大会常务委员会发布《湖南省新型墙体推广应用条例》规定，禁止在城市规划区内新建、扩建粘土实心砖生产企业，禁止任何单位和个人占用耕地建窑或者在耕地上取土生产粘土实心砖。湘阴县长康砖厂位于湘阴县洋沙湖街道办事处长康里社区，于2017年5月9日在湘阴县食品药品工商质量监督管理局登记注册为湘阴县长康航城新型墙体建材厂（个体工商户），经营范围为砖瓦建筑砌块，空心砖的生产销售（以上经营范围涉及许可经营项目的，应在取得有关部门的许可后方可经营）。在登记注册前后，该厂规格均为26门粘土砖轮窑，从事粘土砖的生产销售。2017年1月17日，湘阴县人民政府发出湘阴政告[2017]2号《关于关闭取缔粘土砖瓦窑厂的通告》，通告内容为：“一、县域内不符合产业政策的33家24门以下粘土砖瓦窑厂，必须在2017年3月31日前停止生产并自行拆除所有生产设备。二、凡在规定的拆除时限内，未按要求关停的，由相关职能部门开展联合执法，予以强制关闭拆除。……”2017年3月31日，冯文国在《粘土空心砖企业限产意见书》上承诺同意限制条件为：“1、限产期内所有环保手续齐全，环保设施完善，污染物达标排放；2、如国家政策和省、市相关规定要求关闭，以及县人民政府相关建设工程要求关闭的，企业必须无条件关闭；3、关停办法和相关条件参照2017年关停24门以下粘土砖瓦窑厂方案执行；4、暂定生产时间一年。”同日，湘阴县墙改办同意湘阴县长康砖厂短期生产。2017年4月29日，湘阴县环保局、湘阴县工信局作出编号为[2017]4号《2017年湘阴县砖瓦行业整治情况联审单》，同意冯文国经营的湘阴县长康航城建材厂限产壹年。同日，湘阴县环保局审批同意湘阴县长康航城建材厂在短期内生产，并明确如遇国家政策和省、市、县相关规定要求关停时，企业须无条件停产关闭。2017年7月26日，湘阴县人民政府办公室以湘阴政办发[2017]56号文件下发《湘阴县粘土砖瓦窑厂整治关闭工作实施方案》，明确工作目标为：（一）彻底关闭24门以下粘土砖瓦窑厂。（二）有序整改关停24门及以上粘土砖厂。其中，对24门及以上砖厂在2017年6月30日前未签定《限产承诺》的，停止办理整改手续，列入关闭取缔范围；整改不达标的砖厂同样列入关闭取缔范围，在2017年8月31日后依法组织拆除。2、对已签定《限产承诺》的24门及以上砖厂，在2018年6月30日前按照本方案有关规定予以关闭取缔。明确每门窑炉奖励5000元。2018年6月，湘阴县工信局、环保局、原告所在乡政府组织人员对原告砖厂进行了拆除，此时，距离被告同意原告短期生产一年的时间2017年3月31日已超过一年，距离湘阴县墙改办同意原告限产一年的2017年4月29日亦已超过一年。后原告领取补偿款42万元。上述事实，有原告提交的：证据1、营业执照;证据2、关于湘阴县长康航城新型墙体建材厂环境整治办理相关手续的报告；证据3、岳阳市主要污染物排污权交易合同；证据4、湖南华弘检测有限公司出具的《检测报告》；证据5、湘阴县墙改办《关于对不航城新型墙体建材厂环保整治达标解除限电的通知》；证据6、湘阴国税税通[2018]2836号清税证明；证据7、长康航城建材厂拆除损失明细表；证据8、湘阴环评批[2017]10号审批意见；证据9、编号[2017]4号2017年湘阴县砖瓦行业整治情况联审单；证据10、粘土空心砖企业限产意见书。证据11、2019年国家发改委产业结构调整指导目录（征求意见稿）；证据12、中华人民共和国行政诉讼法及最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释；证据13、中华人民共和国行政强制法；证据14、中华人民共和国行政许可法；证据15、国有土地上房屋征收与补偿条例；证据16、《2019国家发改委产业结构调整指导目录（征求意见稿）》；被告提交的：证据17、33号国办推新通知；证据18、湖南省新型墙体推广应用条例；证据19、工信部等十六部委联合发布《关于利用综合标准依法依规推动落后产能退出的指导意见》；证据20、中华人民共和国循环经济促进法；证据21、湖南省淘汰落实产能和企业兼并重组工作领导小组《关于开展全面取缔违反法律法规及不符合国家产业政策粘土砖企业专项督察工作的通知》；证据22、岳阳市住房和城乡建设局关于印发《岳阳市全面关停取缔粘土砖厂问题整改方案及任务清单》的通知；证据23、工信部工产业2010第122号文件，国家发改委产业结构调整指导目录（2011年）;证据24、湘阴县人民政府湘阴政办发（2017）56号文件《湘阴县人民政府办公室关于印发湘阴县黏土砖瓦窑厂整治关闭工作实施方案的通知》;证据25、湘阴县工信局《关于对我县高山砖厂等八家粘土砖厂关闭拆除有关补偿情况的说明》；证据26、湘阴政办发[2017]56号《湘阴县人民政府办公室关于印发〈湘阴县粘土砖瓦窑厂整治关闭工作实施方案〉》的通知。本院认为，本案争议的焦点为：1、湘阴县政府关闭、拆除砖厂是否合法；2、原告提出的赔偿请求能否得到支持。关于焦点1，湘阴县政府关闭、拆除砖厂行政行为是否合法的问题。根据33号国办推新通知精神，要求分批禁止或限制生产、使用实心粘土砖，并逐步向小城镇和农村延伸。到2010年底，所有城市禁止使用实心粘土砖。2006年7月31日《湖南省新型墙体材料推广应用条例》、湖南省人民政府办公厅《关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》（湘政办发[2006]4号）进一步明确到2010年底，全省所有县级城市禁止使用实心粘土砖。2011年国家发展改革委员会发布的《产业结构调整指导目录》明确将砖瓦24门以下轮窑以及立窑、无顶轮窑等土窑列为淘汰类产业。可见，上述文件均属从实际出发，符合宪法和法律规定，有利于促进国民经济和社会发展的规范性文件，必须得到执行。本案中，湘阴县政府决定关闭并拆除原告设施设备，是落实国家产业结构调整政策的现实需要。且原告未取得湘阴县矿产资源管理部门的采矿许可手续。在落实关闭政策关停业砖厂前，湘阴县政府发布了通知，进行断电后再恢复供电发了函件，履行了提醒、告知义务，其执行国家政策作出关闭决定的行为并无不当。原告提出请求判决确认被告拆除砖厂行政行为违法的请求不能成立，本院不予采纳。关于焦点2，原告提出的赔偿请求能否得到支持的问题。原告砖厂被拆除前，曾向湘阴县墙改办作出限产书面承诺，承诺如遇国家政策和省、市、县相关规定要求关停时，企业无条件停产关闭并参照2017年关停24门以下粘土砖瓦窑厂方案执行。在省、市、县各级要求关停将砖厂拆除后，原告已领取奖励资金及其他补偿款。从现有证据来看，不足以证明该砖厂还存在应予补偿而未予补偿的损失。湘阴县人民政府按原告的承诺拆除原告砖厂并给予了相应补偿，该拆除行为不构成违法。故原告请求进行行政赔偿没有事实及法律依据，本院不予支持。综上，原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定：判决如下：驳回原告湘阴县长康航城新型墙体建材厂请求确认湘阴县人民政府行政行为违法及行政赔偿的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告湘阴县长康航城新型墙体建材厂承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院或湖南省高级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  赵顺容审 判 员  任 燕人民陪审员  蔡德银二〇一九年十一月八日书 记 员  王 楠