安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）皖行终1142号上诉人（一审原告）李强，男，1976年9月29日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。被上诉人（一审被告）肥西县人民政府，住所地安徽省肥西县上派镇人民西路。法定代表人李煜，县长。委托代理人奚兵，安徽和源律师事务所律师。被上诉人（一审被告）安徽肥西经济开发区管理委员会(原合肥经济技术产业开发区桃花工业园管理委员会)，住所地安徽省肥西经济开发区锦绣大道316号，统一社会信用代码12340123MB1007925F。法定代表人胡宁，主任。上诉人李强因诉肥西县人民政府、安徽肥西经济开发区管理委员会（以下简称肥西经开区管委会）行政征收一案，不服合肥市中级人民法院（2019）皖01行初156号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。李强向一审法院起诉称，原告家庭住宅房屋位于桃花工业园周坝村(原上派镇谢塘村)堰西村民组，此前全家人一直在此居住生活。近两年，由于政府部门要求村民搬离，拆除房屋后占用村民土地用于非农业建设，原告家庭已经无法在原住宅正常生活。为了了解具体情况，原告于2018年10月底向二被告单位寄交了《政府信息公开申请书》，被告肥西县人民政府于2018年11月6日答复称系依据《肥西县人民政府关于印发桃花工业园新型片区和新港南区集体土地上房屋征迁实施方案的通知》(肥政秘﹝2018﹞125号，以下简称125号《通知》)对周坝村集体土地上房屋和集体土地实施征迁。肥西经开区管委会则于2019年2月14日就征迁依据作出相同答复。原告认为，两被告依据125号《通知》对周坝村房屋和土地实施征迁且正在实施，违反土地管理法等相关法律规定，应依法确认两被告以此为依据实施的征迁行为违法，并责令停止违法行为、采取相应补救措施。为此，现依法律规定向人民法院提起诉讼，请求：一、确认两被告依据125号《通知》对原告住宅所属周坝村地块上房屋实施征迁的行政行为违法；二、附带审查125号《通知》的合法性，并确认该征迁依据违法；三、责令被告立即停止违法征迁；四、判令被告承担本案诉讼费用。一审法院审理查明，原告李强于2018年10月底向两被告寄交了《政府信息公开申请书》，并从两被告获取125号《通知》，据此认为两被告根据该通知对其住宅所在周坝村地块上房屋实施了征迁，原告认为该征迁违法，故提起诉讼。另查明，原告于2009年将其户口从案涉区域迁至合肥市包河区滨湖新区，且在迁入地已经享受回迁安置。原告诉称案涉房屋并未被拆除。一审法院认为，本案争议焦点为：一、原告的合法权益是否受到侵害，提起本案诉讼是否符合行政诉讼法的规定。二、原告附带审查125号《通知》的请求是否符合附带审查的条件，如符合，该文件是否合法。关于争议焦点一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”；《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”。提起行政诉讼的主体必须符合法定的条件，其应当系法律明确规定的主体或者是合法权益受到或者可能受到行政行为不利影响的主体。结合本案，原告所提供证据并不能证明其对所主张的房屋享有合法权利，故并无证据表明其合法权利受到侵害。即使原告诉称的房屋确系其所有，但目前并未被征迁，故原告与其所诉的行政行为之间并没有法律上的利害关系，不符合行政诉讼的起诉条件，依法应当予以驳回。另，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”。本案原告请求确认被告依据125号《通知》对原告住宅所属的周坝村房屋征迁的行政行为违法，其诉讼的实质是认为被告对周坝村房屋征迁的行政行为违法，而对该行政行为起诉的主体亦有明确的规定，即“过半数的村民”，但是本案原告仅以其个人名义提起的起诉并不符合该起诉条件，依法亦应予以驳回起诉。关于争议焦点二，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”。对规范性文件提出附带审查的前提是行政机关依据该文件对原告作出了相应的行政行为，但是现有证据并不能表明本案被告对原告实施了征迁行为，更不能表明被告依据该文件对原告实施了征迁行为。因此，原告附带审查125号《通知》的请求不符合附带审查之条件，不予支持，故亦不宜对125号《通知》的合法性单独进行评价。综上，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项和第八项之规定，裁定驳回李强的起诉。李强上诉称，一、被上诉人对上诉人房屋所属周坝村房屋实施征迁的行政行为客观存在,不容否认。原审法院未依申请调取证据和现场勘察违反法律规定。本案中,除了被上诉人提供的政府信息公开答复书中明确表明正在对周坝村范围内实施征迁外,上诉人还提交了征迁现场照片等证据,并申请原审法院审判人员赴征迁现场勘察取证,申请调取肥西县人民政府在信息公开案件中认可正在实施征迁的庭审笔录,但原审法院并未告知勘察及调取证据情况。上述证据足以证明被上诉人正在对周坝村范围内房屋实施征迁,原审法院未依申请调取证据和现场勘察违反法律规定。二、现有证据充分证明上诉人对案涉住宅享有合法权利并位于125号《通知》列明的征迁范围内,被上诉人未提供相反证据证明上诉人的住宅在该征迁依据列明的范围以外,其认为上诉人的住宅不在征迁范围内的观点不成立。上诉人家庭原来是个大家庭,房屋均登记在上诉人父亲名下,一家人生活在一起。2005年5月,经全家人协商同意,将其中的四间房及前后院落分归上诉人所有,并一直由上诉人家庭居住使用。因此,上诉人对案涉房屋享有合法的所有权,也是该房屋的实际使用人,对案涉房屋享有合法权利。由于被上诉人在政府信息公开答复书中明确了征迁依据是125号《通知》,而125号《通知》中又明确了周坝村位于征迁红线范围内。事实上,上诉人房屋周围的村民房屋都在被征迁。上诉人的住宅虽然暂未被强制拆除,但被上诉人将上诉人的住宅列入征迁范围实施征迁,明确侵害了上诉人的合法权益。作为征迁依据的125号《通知》决定了征迁的范围和实施征迁的主体以及征迁奖惩措施等,则征迁范围也是以该文件为依据,而该文件将周坝村列入征迁范围,上诉人的住宅位于周坝村范围内,当然已经被列入征迁范围,被上诉人未能举证证明上诉人的住宅不在125号《通知》征迁范围内。三、上诉人与被上诉人以125号文件为依据实施的征迁行政行为之间存在利害关系,符合行政诉讼法第四十九条规定的起诉条件,原审以不符合起诉条件驳回起诉无事实依据,适用法律错误。既然上诉人的住宅被列入征迁范围内,那么,被上诉人依据125号《通知》实施的整体征迁行为与上诉人有当然的利害关系,侵害了上诉人的合法权益。原审认为与上诉人无利害关系、未侵害上诉人合法利益,不符合客观事实。因此,上诉人起诉符合行政诉讼法规定的起诉条件,原审法院应进行实体审理并作出判决。四、本案原审诉讼请求针对的是被上诉人实施的房屋征迁行政行为,原审引用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(以下简称“若干规定”)第三条规定驳回上诉人起诉错误。第一,虽然被上诉人对房屋实施征迁的目的最终是为了使用农村集体土地,但本案的诉讼请求明确针对的是以125号《通知》为征迁依据的、对房屋实施征迁的行政行为。原审引用若干规定专门针对农村集体土地的规定不适用于本案的涉案房屋征迁。第二,若干规定第三条规定的是以集体经济组织名义起诉的条件,而上诉人并未以集体经济组织名义提起诉讼,则无需达到若干规定第三条中关于人数的规定。上诉人以自己名义提起诉讼,与若干规定的第三条关于以集体经济组织名义起诉的规定并不冲突,也与若干规定的第一条、第四条规定的内容一致。五、被上诉人出具的书面文件中明确了本次征迁依据是125号《通知》,原审法院罔顾事实,认为上诉人请求附带审查125号《通知》的合法性不符合审查条件,是错误的，应依法进行审查。首先,在被上诉人出具的书面文件中明确了本次征迁的依据为125号《通知》,也就是以该《通知》为依据实施征迁;其次,125号《通知》明确将上诉人住宅所在的周坝村列入征迁范围,在被上诉人无相反证据情形下,正在实施的征迁行为侵害了上诉人的合法权益。另外,被上诉人实施征迁行为并不是一户一份批准文件或公告,只要在被列明征迁范围内的,都属于同一征迁行为,被上诉人自称以125号《通知》正在实施征迁,征迁对象就包括上诉人的房屋在内,当然是对上诉人实施了征迁行为,只不过尚未达成协议或强制拆除。事实上,被上诉人在政府信息公开案件中认可正在实施征迁行为,并向法庭报告了进展情况。被上诉人对正在实施的征迁行为并未提供其他合法的征迁依据,因此,原审法院认为没有对上诉人实施征迁行为以及没有依据125号《通知》对上诉人实施征迁行为与客观事实不符。综上,上诉人就本案提起诉讼符合行政诉讼法第四十九条规定的起诉条件和第五十三条规定的附带审查条件,应继续审理并作出判决。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。肥西县人民政府答辩称，一、被答辩人与被诉行政行为没有法律上的利害关系,其不具有原告诉讼主体资格,不符合起诉条件。被答辩人提起的附带审查125号《通知》不属于人民法院受案范围。本案中,涉案房屋并没有被行政机关拆除,故其合法权益并未受到任何损害,125号《通知》的发布,不会对被答辩人的合法权益造成损害。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定,公民、法人和其他组织向人民法院提起行政诉讼须与被诉行政行为有法律上的利害关系。同时,被答辩人请求确认答辩人对涉案房屋的征迁行政行为违法,其实质是认为答辩人对周坝村房屋征迁的行政行为违法,根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条之规定,对该行政行为起诉的主体为“过半数的村民”,但被答辩人仅以个人名义提起的起诉不符合该起诉条件。综上,被答辩人不具有原告主体资格,不符合起诉条件。且根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定,当事人认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。所以法院对规范性文件进行审查,仅是附带性审查,前提是当事人对某一行政行为有权提起行政诉讼,由此才有权请求对该行政行为所依据的规范性文件的合法性进行审查,否则应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第二款规定,以不属于人民法院行政诉讼受理范围为由裁定驳回起诉。因此,被答辩人申请附带审查规范性文件的请求须以其具有诉讼主体资格为前提。本案被答辩人不具有诉讼主体资格,被诉行政行为不具有可诉性,因此被答辩人同时提起规范性文件审查的请求也不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、被答辩人并非涉案集体经济组织成员,涉案房屋转让无效,不是本案适格诉讼主体。根据法律规定及125号《通知》的规定,被拆迁人需系本集体经济组织成员。而被答辩人李强户籍地为滨湖区,户口已经从周坝村堰西组迁出,并且已经在滨湖取得拆迁安置房,已经不属于肥西县经开区周坝社区(原桃花工业园周坝村)周坝村堰西组的集体经济组织成员。农村宅基地属本集体经济组织成员集体所有,其使用权仅限于本集体经济组织成员行使,以户为行权单位,使用权主体应是本户的所有村民。转让人与受让人应为同一集体成员且转让行为须征得本集体经济组织成员同意。被答辩人李强已经丧失该集体经济组织成员的身份或资格,其无论是通过何种途径均无法获得该集体经济组织的宅基地或者房屋。三、肥西县人民政府制定的125号《通知》属于不可诉的行政行为,请求法院依法驳回被答辩人的起诉。125号《通知》对征迁范围和对象、征迁房屋合法性及有效建筑面积认定、人口认定及安置、安置地点及房型确认、货币化补偿和征迁奖励等事项进行确定。该通知内容的实质是征迁实施方案,是针对规划范围内所有被征迁人而作出的征迁补偿方式和标准的公告,仍需其后制定发布的征迁决定才会发生效力,且符合法律法规的规定。对单个权利主体的权益产生实质影响的不是该通知所体现的征迁实施方案,而是之后的房屋征收决定或被征迁人与征迁实施单位签订的具体征迁协议。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第六款、第十款规定,行政机关过程性行为和对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。在本案中,125号《通知》的发布是属行政程序尚未终结的未完成的阶段性行政行为,系尚未发生效力的行政内部行为,依法不属于行政诉讼的受案范围。四、被答辩人直接对125号《通知》提起诉讼违反法定程序,请求法院依法驳回被答辩人的起诉。根据《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十三条第四款规定,若当事人对征地补偿安置方案有异议,由县以上人民政府协调:协调不成的,由批准征用土地的人民政府裁决。故县人民政府的协调裁决是提起行政诉讼的前置程序,被答辩人对征迁实施方案的异议申请应当依法先由肥西县人民政府协调,若协调不成再由肥西县人民政府裁决。五、肥西县人民政府制定的125号《通知》程序合法、内容符合法律规定,不存在被答辩人所称的违法情形。根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》《合肥市人民政府关于调整肥西县被征迁土地上房屋其他附着物及青苗补偿标准的通知》等规定，答辩人制定了125号《通知》。其目的是为了加快推进桃花工业园新型片区和新港南区项目的建设步伐,保障国民经济和社会建设等公共利益发展指标,同时也是为了维护全体被征迁人的合法权益,属于《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定的“为了公共利益的需要”。综上所述,一审裁定认定事实清楚,适用法律正确。请求法院依法驳回上诉，维持原裁定。本院审理查明的案件事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，修改前《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。对于该规定，通常理解只有在有权机关作出批准征收土地的批复之后，县级以上地方人民政府才能开始组织实施征收补偿安置、房屋搬迁等工作。为了充分保障被征收人的合法权益，2019年8月26日，十三届全国人大常委会第二十次会议审议通过了《中华人民共和国土地管理法》修正案，根据修改后的该法第四十七条的规定，县级以上地方人民政府在申请征收土地之前，应当拟定征收补偿安置方案，组织有关部门测算并落实相关费用，与拟征土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议。相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。即相关征收补偿安置工作应当在申请征收土地之前完成。本案中，根据肥西县政务公开办公室、肥西经开区管委会对上诉人李强政府信息公开申请的答复，涉案房屋所在的土地属拟征收地块，征地批准文件尚未下达。故肥西县人民政府印发125号《通知》，明确拟征地范围、拟征土地上房屋补偿安置方式及标准、提前搬迁奖励办法等事项，组织相关部门与拟征土地范围内被征收人签订补偿安置协议并提前搬迁，属于征收土地经法定程序批准之前的前期工作。该行为符合修改后《中华人民共和国土地管理法》相关精神，有利于保障被征收人的合法权益。当然，在征收土地经法定程序批准之前，签订补偿安置协议、提前搬迁，必须尊重被征收人的意愿，不得采取强制手段。如果在未达成补偿安置协议的情况下，违背被征收人意愿强制搬迁，则被征收人有权依法申请行政复议、提起行政诉讼。上诉人李强并未与相关部门签订补偿协议，其主张属于其所有的涉案房屋亦未被拆除，故被上诉人的上述行为对其合法权益尚未造成实际影响。至于拟征土地范围内其他被征收人是否签订补偿安置协议、房屋是否被拆除，亦与上诉人李强无利害关系。综上，上诉人李强提起的本案行政诉讼不符合法定条件，一审裁定驳回其起诉并无不当。上诉人李强的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张志强审判员  王新林审判员  钟祖凤二〇一九年十一月十五日法官助理张高英书记员潘玉丹附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。