辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）辽行终1468号上诉人（一审原告）：段小梅，女，1976年10月11日出生，汉族，住址湖北省洪湖市。上诉人（一审原告）：康国文，男，1969年2月4日出生，汉族，住址内蒙古赤峰市红山区。上诉人（一审原告）：张文霞，女，1963年6月2日出生，汉族，住址吉林省梅河口市。上诉人（一审原告）：魏本才，男，1961年2月4日出生，汉族，住址吉林省洮南市。上诉人（一审原告）：曹清华，男，1951年5月12日出生，汉族，住址山东省博兴县。上诉人（一审原告）：周本春，男，1959年1月5日出生，汉族，住址湖南省溆浦县。上诉人（一审原告）：李俊江，男，1962年10月24日出生，汉族，住址黑龙江省方正县。上诉人（一审原告）：王利春，女，1976年8月10日出生，汉族，住址四川省资阳市乐至县。上诉人（一审原告）：石金东，男，1964年12月20日出生，汉族，住址安徽省安庆市宿松县。上诉人（一审原告）：宋华国，男，1966年7月21日出生，汉族，住址湖南省浏阳市。上诉人（一审原告）：李淑俊，女，1969年11月7日出生，汉族，住址辽宁省庄河市。上诉人共同委托诉讼代理人:孙宝岩，辽宁冠熊律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：辽宁省农业农村厅，所在地址沈阳市和平区太原北街2号。法定代表人：陈健，该厅厅长。委托诉讼代理人：蔡迪，该厅工作人员。委托诉讼代理人：金文权，北京市炜衡（沈阳）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：中华人民共和国辽宁渔港监督局，所在地址大连市中山区滨海东路3号。法定代表人：宋耀华，该局局长。委托代理人：张清，该局工作人员。段小梅、康国文、张文霞、魏本才、曹清华、周本春、李俊江、王利春、石金东、宋华国、李淑俊（以下简称段小梅等11人）因诉辽宁省农业农村厅（以下简称省农业农村厅）、中华人民共和国辽宁省渔港监督局（以下简称渔港监督局）变更海事证明一案，不服大连海事法院（2018）辽72行初6号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。段小梅等11人一审诉称：段小梅等11人的亲属胡先政等11人，生前受雇于白景利、杨帅从事渔业生产工作，2017年1月20日，所在工作的渔船在江苏海域沉没。事故发生后，辽宁省海洋与渔业厅（以下简称省海洋渔业厅）组织了事故调查组进行事故调查。2017年3月16日，二被告以事故调查组名义，作出了盖有渔港监督局海事处理专用章的海事证明，证明前述段小梅等11人亲属在此次事故中失踪。向被害人亲属出具被害人在事故中下落不明、不可能生存的证明,应是省海洋渔业厅的法定职责。2017年大连市公安局根据刑事侦查和审判需要，通知段小梅等11人持海事证明到大连海事法院申请宣告遇难船员死亡，被告知段小梅等11人持有的海事证明不符合相关法律关于宣告死亡的规定，通常宣告死亡案件中，有关事故处理机关出具的海事证明，均证明受害人不可能生存。根据《中华人民共和国民法总则》（以下简称《民法总则》）第四十六条及《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第一百八十四条规定，二被告出具的海事证明未能证明段小梅等11人的亲属在此次事故中不可能生还，不符合法律规定，也不利于事故及时处理。被告的行为将导致被害人被宣告死亡将在三年以后，段小梅等11人及其他亲属只能在三年后才有民事赔偿请求权。被告的行为侵犯了段小梅等11人的宣告死亡请求权和民事赔偿请求权等实体权利，人民法院应当判决被告予以变更。此次事故是省海洋渔业厅委托组织的，渔港监督局在海事证明盖章，此系双方共同作出的行为，所以是共同被告。请求：判决变更二被告作出的《海事证明》，将“尹正军、胡先政、康维元、王金柱、魏吉东、曹悦海、李金良、周权、童光金、石雅文、宋志祥”在“1.20”涉渔“三无”船舶沉没事故当中“失踪”，变更为在“1.20”涉渔“三无”船舶沉没事故当中“下落不明、不可能生存”。一审法院查明：2017年1月20日，段小梅等11人的家属所工作的渔船在东经122度35分、北纬33度40分处（江苏以东海域）沉没。事故发生后，省海洋渔业厅组织成立了事故调查组对该起事故进行调查，渔港监督局属事故调查组成员之一。2017年3月6日，省海洋渔业厅印发辽海渔船字（2017）63号文件，下发了事故调查组作出的《“1.20”涉渔“三无”船舶沉没事故调查报告》（以下简称调查报告），该报告内容包含船舶概况、事故经过、事故原因、责任认定及处理意见、整改建议等五部分，并在其后附有“1.20”涉渔“三无”船舶沉没事故死亡（失踪）人员名单。2017年3月至4月间，渔港监督局出具了十一份海事证明，分别证明段小梅等11人家属在“1.20”涉渔“三无”船舶沉没事故中失踪。2017年5月16日，渔港监督局向大连市公安局出具海事证明，证明在“1.20”事故中,船上全体遇难失踪船员已无生还可能。一审法院认为：根据《民事诉讼法》第一百八十四条的规定：“公民下落不明满四年，或者因意外事故下落不明满二年，或者因意外事故下落不明，经有关机关证明该公民不可能生存，利害关系人申请宣告其死亡的，向下落不明人住所地基层人民法院提出。申请书应当写明下落不明的事实、时间和请求，并附有公安机关或者其他有关机关关于该公民下落不明的书面证明。”根据《民事诉讼法》第一百八十五条的规定：“人民法院受理宣告失踪、宣告死亡案件后，应当发出寻找下落不明人的公告。宣告失踪的公告期间为三个月，宣告死亡的公告期间为一年。因意外事故下落不明，经有关机关证明该公民不可能生存的，宣告死亡的公告期间为三个月。”据前述两条规定，公民因意外事故下落不明经有关机关证明该公民不可能生存的，可以向人民法院申请宣告死亡，公告期间为三个月。若未取得有关机关关于受害人不可能生还的证明，应在三年后得到宣告死亡的判决。此系2013年1月1日实施的《民事诉讼法》对宣告死亡的规定，《民法总则》虽于2017年10月1日实施，但对宣告死亡的规定与《民事诉讼法》一致，因此二被告以出具海事证明时，《民法总则》尚未实施，对宣告死亡的规定不甚知晓、不受其约束的观点，一审法院不予采纳。关于本案被告主体资格，前述民事诉讼法仅规定，“经有关机关证明该公民不可能生存”，并没有对该机关的职能、级别作出具体规定，也没有对“证明”的具体形式作出规定，只是明确应能证明公民不可能生存。根据字面语义的理解，有权证明受害人在意外事故中不可能生存的机关，应是与意外事故的调查、处理相关的机关。渔港监督局作为事故调查组成员单位之一，在调查报告的基础上，综合事发地理位置、天气及搜寻搜救情况，进一步认定事故船舶全体遇难失踪船员已无生还可能,属于其职权范畴的应有之义，无需法律法规另行作出规定，故虽没有法律、法规的具体规定，但渔港监督局作出前述海事证明并不违反法律、法规的规定，有权行使该项职能。段小梅等11人关于渔港监督局无权作出海事证明行为的观点，一审法院不予采纳；庭审辩论阶段，段小梅等11人认为渔港监督局无权作出案涉事故海事证明，请求确认渔港监督局出具海事证明的行政行为违法并应赔偿差旅费的请求，不符合法定程序性要求，一审法院不予准许。省海洋渔业厅组织成立了事故调查组，其亦有权出具此次事故的证明，但并未与渔港监督局共同作出本案海事证明，不是本案适格被告。关于本案的诉讼目的，段小梅等11人请求渔港监督局将向其出具的海事证明的内容变更为“失踪人员不可能生还”，其最终目的是为了尽快宣告死亡，不必等待下落不明满两年才能宣告死亡。现渔港监督局于2017年5月出具给大连市公安局的海事证明足以证明事故船舶失踪船员已无生还可能，等于是对出具给段小梅等11人的海事证明已经进行了变更，该份证明已经完全取代了2017年3月至4月间出具给段小梅等11人的海事证明，原出具给段小梅等11人的海事证明已不产生法律效力，2018年1月段小梅等11人诉至一审法院请求将出具给其的海事证明的内容变更为与出具给大连市公安局的海事证明内容一致，其实质是请求行政机关将已变更的行政行为重复作出，并不产生实质效力。因原出具给段小梅等11人的海事证明对其申请宣告死亡已无实际意义，对段小梅等11人申请宣告死亡权利的行使不产生任何的影响，段小梅等11人可直接持渔港监督局出具给大连市公安局的海事证明进行死亡宣告。综上，段小梅等11人应持渔港监督局出具给大连市公安局的海事证明到有管辖权的海事法院进行死亡宣告，原渔港监督局出具给段小梅等11人的海事证明对其死亡宣告已无实际意义，对其权利义务不产生实际影响，段小梅等11人不应提起本案行政诉讼。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项之规定，裁定：驳回段小梅等11人的起诉。本案诉讼费100元（原告已预交），退还段小梅等11人。段小梅等11人上诉称：一、省海洋渔业厅组织成立了事故调查组，具有调查和处理的法定职责，根据《民事诉讼法》及《民法总则》的规定，其有义务作出海事证明。海事证明署名是调查组作出的，省海洋渔业厅是本案适格被告，渔港监督局加盖公章，同样是本案适格被告。二、一审法院认定可以持渔港监督局向大连市公安局出具的海事证明申请宣告死亡，因此段小梅等11人对本案被诉行政行为不具有利害关系的认定错误。1、渔港监督局向大连市公安局出具的海事证明并未送达段小梅等11人，对其不产生法律效力；2、两个海事证明的目的不同；3、段小梅等11人无法取得出具给公安局的海事证明；4、段小梅等11人不持有变更后的海事证明，一审法院即认定原海事证明无效，不合法也不合理。综上，请求：撤销一审裁定，判决变更二被上诉人作出的《海事证明》，将“尹正军、胡先政、康维元、王金柱、魏吉东、曹悦海、李金良、周权、童光金、石雅文、宋志祥”在“1.20”涉渔“三无”船舶沉没事故当中“失踪”，变更为在“1.20”涉渔“三无”船舶沉没事故当中“下落不明、不可能生存”。省农业农村厅答辩称：事故调查组是内部机构，无权对外出具海事证明，我厅不是适格被告。此外，接到起诉状后，即与渔港监督局沟通是否可以重新作出，渔港监督局同意后将此情况通知上诉人，但上诉人拒绝。请求驳回上诉，维持原裁定。渔港监督局答辩称：现行法律法规没有规定必须出具海事证明，也没有规定必须写有“推断不能生存”内容。应家属要求，为便利家属申请宣告死亡，经请示后出具的海事证明。诉讼过程中，也与对方沟通可以重作，但是对方拒绝。请求驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审一致，本院予以确认。另查明：2018年10月11日，中共辽宁省委、省政府转发《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发的通知》，组建省农业农村厅，整合省海洋渔业厅的渔业渔政管理职责，不再保留省海洋渔业厅。本院认为：本案的争议焦点为段小梅等11人的起诉是否符合起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”关于本案的适格被告问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第三款、第五款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的机关是共同被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，被诉海事证明由“1.20”涉渔“三无”船舶沉没事故调查组署名、渔港监督局盖章作出，事故调查组是由原省海洋渔业厅组建的临时机构。根据上述规定，原省海洋渔业厅及渔港监督局应为本案适格被告。省海洋渔业厅撤销后，其渔业渔政管理职责并入省农业农村厅，故本案的适格被告为省农业农村厅及渔港监督局。关于其他起诉条件问题。被诉海事证明向段小梅等11人作出，段小梅等11人具有本案原告主体资格。段小梅等11人要求变更海事证明的诉讼请求，符合《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第一款第一项“请求判决撤销或者变更行政行为”的规定，其诉讼请求具体且属于行政诉讼受案范围。本案由大连海事法院管辖亦符合《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》。需要指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定：“当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。”根据上述规定，因同一行政行为发生的行政案件为必要共同诉讼，因同类行政行为发生的行政案件为非必要共同诉讼。本案中，段小梅等11人为不同船员亲属，虽在本案中共同起诉被上诉人要求变更海事证明，但因被上诉人为其各自出具了海事证明，故段小梅等11人的起诉属于非必要共同诉讼，应分别立案，可以合并审理。综上所述，一审裁定驳回起诉确有错误，段小梅等11人的起诉符合法定起诉条件，且应分别立案继续审理。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销大连海事法院（2018）辽72行初6号行政裁定；二、指令大连海事法院对段小梅、康国文、张文霞、魏本才、曹清华、周本春、李俊江、王利春、石金东、宋华国、李淑俊分别立案后继续审理。审判长  康宪雷审判员  武 江审判员  徐桂伶二〇一九年十一月十三日法官助理李鑫书记员鞠林