湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行再89号再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：株洲天大实业有限责任公司。住所地：湖南省株洲市芦淞区白关镇双牌村。法定代表人：苑莘，该公司董事长。被申请人（一审被告、二审上诉人）：株洲市市场监督管理局（原株洲市食品药品监督管理局）。住所地：湖南省株洲市天元区黄河北路788号。法定代表人：李余粮，该局局长。委托代理人：聂伟，株洲市市场监督管理局工作人员。委托代理人：唐英，株洲市市场监督管理局工作人员。原审被告：株洲市人民政府。住所地：湖南省株洲市天元区天台路58号。法定代表人:阳卫国,该市市长。委托代理人：叶贤德，株洲市司法局工作人员。再审申请人株洲天大实业有限责任公司（以下简称天大公司）因与被申请人株洲市市场监督管理局（原株洲市食品药品监督管理局）、原审被告株洲市人民政府（以下简称株洲市政府）其他行政管理一案，不服湖南省株洲市天元区人民法院（2018）湘0211行初19号行政判决，向湖南省株洲市中级人民法院提起上诉，湖南省株洲市中级人民法院作出（2018）湘02行终235号行政判决，天大公司不服，向本院申请再审。本院以（2019）湘行申408号行政裁定提审本案，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，2017年7月12日，湖南省食品药品监督管理局对天大公司生产的“甜心山泉、空灵泉包装饮用水、空灵泉山泉水”进行抽样检查，所抽样品生产日期为2017年7月11日，保质期为30天或1个月。经湖南省食品质量监督检验研究院检验，湖南省食品质量监督检验研究院于2017年8月9日出具了编号为NO：2017-GC—04170（甜心山泉），NO：2017-GC—04171（空灵泉包装饮用水），NO：2017-GC—04172（空灵泉山泉水）三份检验报告。检验结论是溴酸盐项目不符合GB19298-2014《食品安全国家标准包装饮用水》要求。检验结论为不合格。检验报告注明了：“对检验结果若有异议，请于收到之日起七个工作日内以书面形式提出，逾期不予受理。”株洲市市场监督管理局于2017年8月15日将上述三份检验报告送达天大公司。天大公司于8月16日申请复检，当天通过株洲市市场监督管理局将书面复检申请提交湖南省食品药品监督管理局。2017年9月5日，湖南省食品药品监督管理局对天大公司下达《食品安全抽样检验复检申请不予受理通知书》，认为：截至复检申请时，三个批次包装饮用水均已超过保质期，对天大公司的复检申请不予受理。2017年8月15日，株洲市市场监督管理局对天大公司的生产车间和成品库进行现场检查，并下达了《责令改正通知书》。2017年8月23日，株洲市市场监督管理局认为天大公司2017年7月11日生产的“甜心山泉、空灵泉包装饮用水、空灵泉山泉水”，经抽样不合格，予以立案并调查。株洲市市场监督管理局于2017年10月30日向天大公司送达《行政处罚事先告知书》。11月1日天大公司申请听证，11月6日株洲市市场监督管理局向天大公司送达《听证通知书》。株洲市市场监督管理局于2017年11月30日对天大公司作出（株芦）食药监食罚[2017]24号《行政处罚决定书》。天大公司不服，向株洲市政府申请行政复议，株洲市政府于2017年12月28日立案受理，于2018年2月5日作出（2018）株政复字第100号《行政复议决定书》，复议决定维持株洲市市场监督管理局作出的（株芦）食药监食罚[2017]24号《行政处罚决定书》。一审法院认为，本案系行政处罚一案。株洲市市场监督管理局对天大公司作出的（株芦）食药监食罚[2017]24号《行政处罚决定书》和株洲市政府作出的（2018）株政复字第100号《行政复议决定书》的主要依据是湖南省食品质量监督检验研究院出具的三份检验报告（NO：2017-GC—04170、NO：2017-GC—04171、NO：2017-GC—04172）。《中华人民共和国食品安全法》第八十八条第一款规定：“对依照本法规定实施的检验结论有异议的，食品生产经营者可以自收到检验结论之日起七个工作日内向实施抽样检验的食品药品监督管理部门或者其上一级食品药品监督管理部门提出复检申请，由受理复检申请的食品药品监督管理部门在公布的复检机构名录中随机确定复检机构进行复检。复检机构出具的复检结论为最终检验结论。复检机构与初检机构不得为同一机构。复检机构名录由国务院认证认可监督管理、食品药品监督管理、卫生行政、农业行政等部门共同公布。”天大公司收到检验报告后，申请复检，湖南省食品药品监督局认为截至复检申请时，三个批次包装饮用水均已超过保质期，对天大公司的复检申请不予受理。事实上株洲市市场监督管理局2017年8月15日向天大公司送达三份检验报告时，抽样品已经超过保质期，造成不能复检的原因不是天大公司所致。故株洲市市场监督管理局以该三份检验报告认定天大公司生产的抽样批次饮用水不合格，违反法律规定，株洲市市场监督管理局和株洲市政府作出的被诉行政行为，主要证据不足。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销株洲市市场监督管理局作出的（株芦）食药监食罚【2017】24号《行政处罚决定书》；二、撤销株洲市政府作出的（2018）株政复字第100号《行政复议决定书》。本案诉讼费50元，由株洲市市场监督管理局、株洲市政府承担。原二审院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。另查明，株洲市市场监督管理局作出的（株芦）食药监食罚（2017）24号《行政处罚决定书》主要内容为：依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款之规定，决定对天大公司不予行政处罚。二审认为,本案系食品安全行政处罚案,争议的焦点为株洲市市场监督管理局作出的(株芦)食药监食罚(2017)24号《行政处罚决定书》以及株洲市政府作出的（2018）株政复字第100号《行政复议决定书》是否合法，是否应予撤销。上诉人株洲市市场监督管理局对被上诉人天大公司作出的行政处罚决定以及株洲市政府作出的行政复议决定的主要依据是湖南省食品质量监督检验研究院出具的三份检验报告，那么对检验报告是否可以作为上诉人株洲市市场监督管理局作出行政处罚的依据是本案审查的重点。《中华人民共和国食品安全法》第八十八条规定，食品生产经营者对检验结论有异议的，可以自收到检验结论之日起七个工作日内向实施抽样检验的食品监督管理部门或者其上一级食品药品监督管理部门提出复检申请，由受理复检申请的食品药品监督管理部门在公布的复检机构名录中随机确定复检机构进行复检。复检机构出具的复检结论为最终检验结论。显然，复检虽不是必经程序，但食品生产经营者已经对检验结论提出复检申请。那么，复检程序理应为必经程序。本案中，被上诉人收到检验结论后，在法定期间内向湖南省食品药品监督管理局提出复检申请，其申请程序符合法律规定。涉案饮用水的抽检送检均系湖南省食品药品监督管理局委托湖南省食品质量监督检验研究院按国家食品安全监督抽检类别进行的，上诉人没有参与涉案饮用水的抽检、送检工作。湖南省食品药品监督管理局收到被上诉人复检申请后，因复检样品超过保质期，根据《食品安全抽样检验管理办法》第三十七条，复检备份样品超过保质期的，复检机构不得予以复检的规定，作出复检申请不予受理通知没有违反法律法规的规定。被上诉人的复检申请未能进入复检程序，其原因在于复检样品已过保质期。虽然复检样品超过保质期的责任不在被上诉人，但亦不在上诉人株洲市市场监督管理局。当然，应当指出的是，作为食品监督部门，在抽样检查以及送检、检验等过程中，应当充分考虑食品保质期限较短的特殊性，尽可能地做到在保质期内做出初检结论及复检结论，从而既充分保障食品生产经营者复检权利的实现，也有利于对危及食品安全行为的监督。《食品安全抽样检验管理办法》第四十条规定“地方食品药品监督管理部门收到监督抽检不合格检验结论后，应当及时对不合格食品及其生产经营者进行调查处理，督促食品生产经营者履行法定义务，并将相关情况记入食品生产经营安全信用档案。必要时，上级食品药品监督管理部门可以直接组织调查处理。”上述规定，虽然没有明确因过保质期而造成不能复检后，原检验结论可以作为食品药品监督管理部门作出行政处理的规定，但检验不合格结论已经做出，食品药品监督管理部门可以对食品及其生产经营者进行调查处理是符合法律规定的。本案中造成不能复检的原因是样品已过保质期，不论造成样品已过保质期成因如何，不能复检且不应复检既是不争的事实，也是法律的规定。从食品安全涉及公众身体健康和生命安全的公共利益、食品安全风险以及食品生产经营者私利之间考量来看，株洲市市场监督管理局以湖南省食品质量监督检验研究院的检验报告作为作出行政处罚决定的依据，并未违反相关法律法规的规定。另，从上诉人株洲市市场监督管理局作出的行政处罚内容来看，一者仅认定2017年7月11日被上诉人天大公司生产的三个品牌的饮用水为不合格产品，涉及数量为300瓶；二者认定被上诉人天大公司生产的该批次饮用水没有造成危害后果；再者认定被上诉人天大公司的行为属于违法行为轻微且及时纠正，故依法不予行政处罚。从而可以认定上诉人株洲市市场监督管理局作出的行政处罚充分考虑了本案的各种因素。上诉人株洲市市场监督管理局作出的（株芦）食药监食罚（2017）24号《行政处罚决定书》以及株洲市政府作出的（2018）株政复字第100号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，且符合法定程序。综上，上诉人的上诉理由成立，该院予以支持;被上诉人提出的上诉人依据无效的检测报告对其进行处罚等答辩意见,因无法律及事实依据，其答辩理由不能成立，该院不予支持。原审判决认定事实清楚，但适用法律法规错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决：一、撤销株洲市天元区人民法院（2018）湘0211行初19号行政判决；二、驳回株洲天大实业有限责任公司的诉讼请求。株洲天大实业有限责任公司申请再审称：一、原二审判决对《食品安全抽样检验管理办法》第四十条做扩大解释属适用法律法规错误。本案中造成不能复检的原因是样品已过保质期，不论造成样品已过保质期成因如何，不能复检且不应复检既是不争的事实，也是法律的规定。二审的认定显然是对《食品安全抽样检验管理办法》第四十四条的扩大解释。二、检测报告送达申请人后，申请人便在规定的时限内提出复检，该检测报告已失去效力。三、因被申请人错误的处罚决定，造成申请人经营及声誉的损失巨大。故请求：撤销二审判决，维持一审判决。株洲市市场监督管理局辩称：被申请人是根据湖南省食品药品监督管理局交办的不合格报告进行处理，无法对抽检和复检进行管控；本案不能复检是因样品超过保质期所致，属客观不能，没有剥夺再审申请人的复检权利；被申请人作出的处罚决定得当，没有违法，原二审判决正确。请求驳回再审申请。株洲市人民政府述称：复检系原则规定，非必经程序；再审申请人的复检申请未能进入复检程序，原因在于复检样品已过保质期，责任不在被申请人，原检验结论可以作为行政处罚的依据；本案作出的行政处罚决定和行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法；原二审判决充分考虑了法律和社会效果的统一。请求驳回再审申请。当事人一、二审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。经再审审理查明的其他案件事实与一审、二审无异。另查明：2019年1月15日，中共株洲市委办公室、株洲市人民政府关于印发《株洲市机构改革实施方案》的通知（株办发﹝2019﹞1号），组建市市场监督管理局，不再保留市工商行政管理局、市质量技术监督局、市食品药品监督管理局。本院认为，本案的争议焦点是株洲市市场监督管理局对天大公司作出的（株芦）食药监食罚[2017]24号《行政处罚决定书》和株洲市政府作出的（2018）株政复字第100号《行政复议决定书》是否合法。涉案饮用水样品不能复检是因复检样品超过保质期所致。被申请人的送检时间为2017年7月12日，被委托的检测单位湖南省食品质量监督检验研究院于2017年8月9日对涉案样品出具三份检验报告，此时，涉案样品未超过保质期，尚有几天时间可以申请复检，被申请人未及时通知天大公司申请复检，天大公司因此复检权利未得到保障，被申请人负有一定的责任。虽然被诉行政处罚对天大公司没有实质性的处罚内容，但该处罚决定对申请人进行了负面评价，影响了天大公司的声誉。样品超过保质期因再审申请人未及时告知申请人有一定的原因。故被申请人株洲市市场监督管理局以该三份检验报告认定天大公司生产的抽样批次饮用水不合格，所作被诉行政处罚决定主要证据不足，应予撤销。株洲市政府作出的（2018）株政复字第100号《行政复议决定书》维持株洲市市场监督管理局的行政处罚，亦应予撤销，二审处理不当，应予纠正。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、第一百二十二条的规定，判决如下：一、撤销湖南省株洲市中级人民法院（2018）湘02行终235号行政判决；二、维持湖南省株洲市天元区人民法院（2018）湘0211行初19号行政判决。一、二审案件受理费各50元，合计100元，由株洲市市场监督管理局、株洲市人民政府各负担50元。本判决为终审判决。审判长  朱志林审判员  向黎丽审判员  曾昊锋二〇一九年十一月十一日法官助理张顥严书记员杨柳