广东省韶关市武江区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0203行初249号原告始兴县司前镇月武村村民委员会田一村民小组，地址始兴县司前镇月武村田一组。诉讼代表人田贵明，该村小组组长。委托代理人田永贵，男，汉族，1953年5月13日出生，现住始兴县，系始兴县村民。委托代理人成劲松，广东骑士律师事务所律师。被告始兴县不动产登记中心。住所地始兴县太平镇永安大道行政服务中心大楼。法定代表人伍建良，该中心主任。委托代理人江志平，广东天行健律师事务所律师。委托代理人张丽，广东天行健律师事务所实习律师。第三人赖治达，男，汉族，1975年5月3日出生，现住始兴县。原告始兴县司前镇月武村村民委员会田一村民小组（以下简称月武村田一村小组）诉被告始兴县不动产登记局，第三人赖治达林业行政登记一案，原告月武村田一村小组以始兴县人民政府于2009年9月27日向第三人赖治达颁发的始林证字（2009）第003365号NO.1、NO.5《林权证》及始林证字（2009）第003366号NO.1-NO.6《林权证》共8份林权证行为违法为由，以始兴县不动产登记局为被告，于2019年7月1日向本院提起本案行政诉讼。本院于2019年7月8日立案后，于2019年7月11日向被告及第三人邮寄送达了起诉状副本及其他应诉材料。诉讼过程中，始兴县人民政府出具《始兴县人民政府关于确定始兴县不动产登记机构的通知》，载明始兴县不动产登记局已经在始兴县机构改革中被撤销，该人民政府确定始兴县不动产登记中心为该县负责不动产统一登记的机构。为此，原告月武村田一村小组要求变更其起诉的被告为始兴县不动产登记中心，本院依法予以准许。本院依法组成合议庭，于2019年8月21日公开开庭审理了本案。原告月武村田一村小组的诉讼代表人田贵明及该村小组的委托代理人田永贵、成劲松，被告始兴县不动产登记中心的法定代表人伍建良及该单位的委托代理人江志平、张丽到庭参加了诉讼，第三人赖治达经本院传票合法传唤，无正当理由没有到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告月武村田一村小组诉称，一、广东省高级人民法院作出的（2017）粤行终379号行政裁定书已经明确依法认定生态公益林的林权不能转让。2006年1月12日，月武村田一村小组将集体七块山林拿出家长会议进行招标发包，当时招标方案列举七块山：①拉窝，樟沉窝；②塘梅坑，沙背；③大片子火路以内山林；④四方块，拐子排；⑤黄沙坑；⑥桥子窝；⑦生态林。在招标时，第一勾山拉窝，樟沉窝由冯其妹中标，并在招标方案签名确认；第二勾塘梅坑，沙背由田共云中标，并在招标方案签名认可；第三勾大片子火路山由田保英中标，并在方案中签名确认；第四勾四方块，拐子排由廖燕球中标，也在方案上签名确认；第五勾黄沙坑由田新博中标，也在方案上签名确认；第六勾桥子窝由李扬兵中标，也在方案上签名确认。对于第七勾生态林村民家长决定不招标，会议没有进行招标发包，招标方案书上面也没有中标者签名。后来原月武村田一村小组小组长在2006年5月28日私自将第七勾8块生态林发包给第三人赖治达，在没有经过村民家长和代表同意情况下与赖治达签订《山林承包合同》，并不公开合同。在2014年村小组换届交接时，月武村田一村小组才知道8块生态林已发包给第三人赖治达了，于是，月武村田一村小组68户家长于2015年3月23日，就第三人赖治达与月武村田一村小组于2006年5月28日签订的《山林承包合同》纠纷向始兴人民法院顿岗法庭提起民事诉讼。经过该院于2015年9月21日第二次转换为普通程序开庭审理期间，在法庭主持双方交换证据时，才知道始兴县人民政府严重违反法定程序己于2009年9月27日给第三人赖治达颁发了始林证字（2009)第003366号No.1至No.8—共8份《中华人民共和国林权证》。田一村小组68户家长代表于2015年11月6日向始兴县人民政府和始兴县林业局提出撤销《林权证》的申请，请求纠正其违法办理林权证变更手续的错误行为，始兴县林业局回复称其当年办理林权变更手续程序合法，不予纠正；始兴县人民政府收到月武村田一村小组村民申请后，在法定的60日内又不予理睬，更未作出任何书面回复。后来68户家长又向韶关市人民政府申请行政复议，韶关市人民政府又倒回始兴县林业局复查，始兴县林业局又作出《关于田远生等多人向市政府提起行政复议的调查和处理意见》，该处理意见还是不自行纠正撤销《林权证》。月武村田一村小组村民不服，只好无奈地向韶关市中级人民法院提起行政诉讼。韶关市中级人民法院审理后于2016年12月22日作出（2016）粤02行初87号行政判决书，仍没有对始兴县人民政府错误办理林权证变更手续的违法行为进行纠正，月武村田一村小组村民不服，又向广东省高级人民法院提出上诉，广东省高级人民法院审理后于2018年9月30日作出（2017）粤行终379号行政裁定书，在该行政裁定书中第20页载明“第一，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：‘村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。’可见，主张集体财产权的，应以集体名义起诉，而本案的集体经济组织田一村小组，虽然参加了诉讼却未作为原告，而是列为第三人，原审法院未向田一村小组和上诉人释明应以田一村小组作为原告，程序上有瑕疵。第二，生态公益林依法不能转让，本案中始兴县人民政府发给第三人赖治达8份《林权证》，是否属于转让生态公益林，原审判决未对此作出明确判断，事实认定不清。综上，原审判决事实认定不清，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：一、撤销韶关市中级人民法院（2016)粤02行初87号行政判决；二、发回韶关市中级人民法院重审。”韶关市中级人民法院于2019年1月23日、2月22日两次开庭重审本案，在第二次开庭时法官释明原告的起诉资格，月武村田一村小组遂作为原告重新起诉。二、始兴县人民政府办转《林权证》给赖治达的月武村田一村小组的8块山林是生态公益林。从始兴县人民政府在2019年1月23日在韶关市中级人民法院开庭时提交的证据及月武村田一村小组村民到始兴县林业局查询的资料显示，在2003年原告村小组集体八块山林（1、曲合社背坪61亩；2、湾角坑枫树潭139亩；3、白石坑、梅子坑80亩；4、白石坑、三坎窝138亩；5、老虎坑转兰窝至猪仔峡276亩；6、昂天窝74亩；7、上田过路塘123亩；8、下田兰担窝144亩共1035亩）已划为生态公益林。在2009年间，始兴县人民政府将原告生态公益林的林权转办给赖治达私人所有时，上述8块山林是生态公益林。《中华人民共和国森林法》第十五条规定：“只有用材林、经济林、薪炭林的林权、林地使用权可以转让，其他一律不得转让。”也就是规定生态公益林林权不能转让。另外，上述山林的生态林补偿款一直由月武村田一村小组领取，村民收益。综上所述，始兴县人民政府违反法律法规规定，且办证存在程序违法，将原告村8块生态公益林山林违法颁证流转给第三人赖治达，其行政行为违法无效，应依法撤销。据此，原告认为，本案是比较典型的行政乱作为行为案件。为了维护国家法律的权威性、严肃性，原告向人民法院提起诉讼，请能依法支持原告下列诉讼请求：一、依法撤销被告严重违反法定程序颁发给第三人赖治达的始林证字（2009）第003365号NO.1、NO.5《林权证》及始林证字（2009）第003366号NO.1-NO.6《林权证》共8份林权证；二、本案诉讼费由被告及第三人负担。原告月武村田一村小组围绕其诉讼请求向本院提交了以下证据材料：一、身份证和月武村委会证明，证明田贵明是始兴县司前镇月武村田一村小组组长。二、《山林落实方案》和《山林承包合同》，证明月武村田一村小组在发包山林的家长会议上是不同意将8块生态林发包的，在方案上也没有中标者的签名，是原月武村田一村小组组长私自将8块生态林发包给赖治达并与赖治达签订《山林承包合同》，该《山林承包合同》违反《中华人民共和国农村土地承包法》。三、《林权证》，证明月武村田一村小组集体所有的曲合社背坪61亩、湾角坑枫树潭139亩、白石坑梅子坑80亩、白石坑三坎窝138亩、老虎坑转兰窝至猪仔峡276亩、昂天窝74亩、上田过路塘123亩、下田兰担窝144亩共1035亩集体生态林的林权已被始兴县人民政府违法办转给赖治达所有的事实。四、月武村田一村小组集体生态林登记资料，证明月武村田一村小组1035亩集体山林在2003年已被划入为生态公益林的事实。五、始兴县林业局作出《关于田远生等多人向市政府提起行政复议的调查和处理意见》，证明月武村田一村民小组村民申请撤销转办给赖治达《林权证》的事实，始兴县林业局承认有办转《林权证》事实，但对自己违法行为进行狡辩，属于有错不纠的渎职行为。六、月武村委会《证明》和月武村田一村小组《会议决定》，证明月武村田一村小组有86户，18周岁代表254人，月武村田一村小组家长、代表会议决定授权月武村田一村小组就始兴县人民政府转办林权登记给赖治达问题向法院提起诉讼的事实。七、韶关市中级人民法院行政判决书，证明月武村田一村民小组村民对回复不服和对办转《林权证》行政行为不服，依法向韶关市中级人民法院提起诉讼，韶关市中级法院判决认定事实不清，判决不公的事实。八、广东省高级人民法院行政裁定书，证明在该裁定书本院认为部分明确生态公益林依法不能转让的事实。被告始兴县不动产登记中心辩称，一、法律法规并不限制生态公益林承包及流转。《中华人民共和国森林法》第十五条规定：“下列森林、林木、林地使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件，但不得将林地改为非林地：（一）用材林、经济林、薪炭林；(二）用材林、经济林、薪炭林的林地使用权；（三）用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地、火烧迹地的林地使用权；(四）国务院规定的其他森林、林木和其他林地使用权。依照前款规定转让、作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件的，已经取得的林木采伐许可证可以同时转让，同时转让双方都必须遵守本法关于森林、林木采伐和更新造林的规定。除本条第一款规定的情形外，其他森林、林木和其他林地使用权不得转让。具体办法由国务院规定。”根据上述规定，其限制的仅仅是转让行为，不包括承包行为。且根据《中共广东省委广东省人民政府关于加快建设林业生态省的决定》（粤发〔2005〕3号）第17点有关“凡纳入生态公益林管理的森林资源，各级政府应当以多种方式对经营者给予合理补偿。省财政逐步提高省级生态公益林效益补偿标准。各地应积极探索生态公益林经营管理机制，允许统一经营，个人承包，通过赎买转为国有经营”的规定及《国家林业局关于规范集体林权流转市场运行的意见》（林改发〔2016〕100号）第一条有关“区划界定为公益林的林地、林木暂不进行转让，允许以转包、出租、入股等方式流转”的规定，生态公益林是可以进行承包及流转。二、原告以其与第三人签订的《山林承包合同》无效为由申请撒销林权登记，应先行通过民事诉讼途径确认《山林承包合同》效力。参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》（法释[2010]15号）第八条“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼”的规定，原告以其与第三人签订的《山林承包合同》无效为由申请撤销林权登记，应先行通过民事诉讼途径确认《山林承包合同》效力。三、原登记机关为第三人办理林权登记证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。综上所述，原告的诉请没有任何事实和法律依据，请求人民法院依法驳回原告的诉请。被告始兴县不动产登记中心在法定举证期限内向本院提交以下证据、依据：一、涉案林权证登记申请资料（八套），包括：①林权登记申请表；②林权登记申请表（内表）；③林地权属勘察登记卡；④林权登记公示表；⑤林权证及附图；⑥山林承包合同，证明原登记机关为第三人办理林权登记事实清楚、证据确凿、符合法定程序。二、《国家林业局关于规范集体林权流转市场运行的意见》（林改发〔2016〕100号）节选，证明原国家林业局明确公益林的林地、林木允许以转包、出租、入股等方式流转。三、《中共广东省委广东省人民政府关于加快建设林业生态省的决定》（粤发〔2005〕3号）、《林木和林地权属登记管理办法》，证明原登记机构办理案涉林权登记所依据的规范性文件。第三人赖治达向本院提交书面的陈述意见述称，赖治达与月武村田一村小组于2006年5月28日签订的《山林承包合同》有充分证据证明合同是有效的。证据一：月武村田一村小组村民63户(全村68户)代表签名的《山林落实方案》七份山林中包含承包给赖治达的，在签名标题上清楚的注明了“同意家长签名如下”并有当时竞标的过程记录，充分证明了是民主议定承包合同，程序合法。证据二：2013年村小组年终收入分配表，标题清楚的标明了生态林地租，证明了不是个人行为，是全村人知情认可的。证据三：2006年-2018年地租收据，本人一直至今履行义务，已成为事实合同。《山林承包合同》甲方代表签名处的田根龙是当时的村小组长，田永贵是会计，田光荣是财务，田学生是社员代表，并盖有月武村田一村小组的公章。第三人在2009年8月5日、8月7日经村委会、镇政府分别同意申报，始兴县人民政府盖章同意发证，并且已经过一个月公示，公示期间月武村田一村小组也没有提出异议，县级人民政府依法依规为本人办理了8份山林的林权证。本人以承包管护性质租管8份山林，通过14年的护林、育林，已经绿绿葱葱，当年的荒山已成林海。恳请法院，明察秋毫，申张正义，维护个体权益。第三人赖治达向本院提交了以下材料：一、《山林落实方案》。二、2013年村小组年终收入分配表。三、2006年-2018年地租收据。经庭审质证，各方当事人发表质证意见如下：一、原告月武村田一村民小组对被告始兴县不动产登记中心证据的质证意见：对证据1中的申请表、内表均有异议，当时被告办理登记没有核实真实的林种情况，登记卡勘察没有村委会和村小组的签名；对证据1中的公示表也有异议，公示情况不清楚，没有照片证实存在公示情况，而且被告提交的公示表还是根据用材林来登记；对证据1中的林权证无异议，原告的林权证原先载明的是用材林，是在之后变成生态公益林；对证据1中的承包合同真实性、合法性和关联性有异议，证明目的也有异议，该承包合同没有经过招投标的合法程序，合同是根据用材林签订的，合同内容有砍伐的内容，违背了生态林的管理制度，合同也没有三分之二的村民代表进行签字，违反了规定。对作为证据提交的规范性文件真实性无异议，但需要说明的是生态公益林都是不能转让的。二、被告始兴县不动产登记中心对原告月武村田一村民小组的质证意见：对证据1无异议；对证据2无异议，但对证明内容不予认可，根据山林落实方案的内容可以证实当时在村民会议中对本案的争议的生态林实际上是已经讨论通过每亩的租金是8元，进行对外发包的，因此对本案的争议林地的发包是经过村民会议讨论通过的，承包合同并未违反法律的规定；对证据3无异议，对证明内容不予认可；对证据4无异议；对证据5无异议，但对证明内容不予认可，本案也并无行政复议的相关证据；对证据6无异议；对证据7无异议；对证据8无异议，但对证明内容不予认可，广东省高级人民法院的行政裁定是认为公益林不能转让，但对于本案是否属于转让的行为，广东省高级人民法院并无定性；对证据9无异议，始兴县不动产登记局已经被撤销，职能由不动产登记中心履行。经审理查明，2006年1月12日，原告月武村田一村民小组制定了《山林落实方案》，其中内容有“生态林：每亩地租8元（生态林款全归生产队所有）浮材扎价叁万元，抱缴种，造林压金每亩50元（交压金10000元）。注：。”原告月武村田一村民小组60名家长在“田一组同意的家长签名如下”处签名。2006年5月28日，原告月武村田一村民小组（甲方）与第三人赖治达（乙方）签定了一份《山林承包合同》，约定承包时间从2006年5月起至2046年5月止，共40年，承包地点面积四至界限以8块山林的山林权属证书为准，并且约定“三、从砍伐、护林、造林，所需的费用由乙方负责，在承包期间山林的全部收入归乙方，乙方在承包期内可以转包、转让，其他责任不变。四、山价、租金计算、付款方法：面积总计1035亩，减去开公路约35亩，按1000亩计算租金，现有林木归乙方收益。2006年至2021年6月按每年每亩6元计算，合计1000亩，共计6000元整。2021年7月至2046年5月按每年每亩11元计算，合计1000亩，共计11000元整，乙方在每年十二月份前付清给甲方。……六、乙方如果需要申办林场、砍伐、办理有关手续等，甲方无偿提供有关证件。”2006年开始，原告月武村田一村民小组每年都收取了第三人赖治达缴纳的“地租款”，并且该村民小组每年都对“地租款”进行了分配。2009年7月28日，第三人赖治达申请对2006年5月28日其与原告月武村田一村民小组签订的《山林承包合同》内的昂天窝74亩、上田过路塘123亩、白石坑梅子坑80亩、白石坑三坎窝138亩、老虎坑转兰窝至猪仔峡276亩、曲合社背坪61亩、湾角坑枫树潭139亩、下田兰担窝144亩共计1035亩的林木所有权、林木及林地使用权进行登记发证。在第三人赖治达填写的《林权登记申请表》内，上述林地的林种均填写为“用材林”。2009年8月5日，原告月武村田一村民小组原组长田根龙签名，该村小组盖章同意申报，之后村委会、镇政府分别盖章确认同意申报。2009年9月5日，始兴县林业局盖章同意。2009年9月27日始兴县人民政府向第三人赖治达颁发了始林证字（2009）第003365号《林权证》及始林证字（2009）第003366号《林权证》,其中始林证字（2009）第003365号《林权证》内编号为04402221604GDYMSY00280登记表登记的司前镇月武村曲合社背坪61亩林地（对应页码为NO.1）、编号为04402221604GDYMSY00284登记表登记的司前镇月武村弯角坑枫树潭面圳背田139亩林地（对应页码为NO.5）的林地所有权权利人为原告月武村田一村民小组，林地使用权权利人、森林或林木的所有权权利人、森林或林木的使用权权利人均为第三人赖治达，始林证字（2009）第003366号《林权证》内编号为04402221604GDYMSY00290登记表登记的司前镇月武村白石坑、三坎窝138亩林地（对应页码为NO.1）、编号为04402221604GDYMSY00291登记表登记的司前镇月武村上田过路塘123亩林地（对应页码为NO.2）、编号为04402221604GDYMSY00287登记表登记的司前镇月武村白石坑、梅子坑80亩林地（对应页码为NO.3）、编号为04402221604GDYMSY00288登记表登记的司前镇月武村昂天窝74亩林地（对应页码为NO.4）、编号为04402221604GDYMSY00289登记表登记的司前镇月武村老虎坑转兰窝至猪仔峡276亩林地（对应页码为NO.5）、编号为04402221604GDYMSY00286登记表登记的司前镇月武村下田兰担窝144亩林地（对应页码为NO.6）的林地所有权权利人为原告月武村田一村民小组，林地使用权权利人、森林或林木的所有权权利人、森林或林木的使用权权利人均为第三人赖治达。2014年年中，原告月武村田一村民小组进行了换届选举，之后，有村民对村小组与第三人赖治达于2006年5月28日签订的《山林承包合同》提出异议，并采取了诉讼及向相关单位进行反映的措施。2016年3月18日，始兴县林业局作出《关于田远生等多人向市政府提起行政复议的调查和处理意见》，内容有：“我局收到田远生等人的行政复议申请后，对相关资料作了认真查询和调查，现将调查情况汇报如下：一、司前镇月武村田一村民田远生等反映的山林流转办证问题，我局先后在2015年12月9日和2015年12月18日已向相关部门做了答复。二、关于换发林权证问题：1、始兴县林业局林改办，在办理全县林木和林地登记和注销林权登记管理中，依照《林木和林地权属登记管理办法》和《广东省林地林权登记换发证工作补充规定》，对申请人提交的换证资料进行复核审查和林权登记换发证。2009年8月，赖治达在提供给我局的林权换证资料中包含有：（1）林权登记申请表；（2）森林、林木、林地状况登记表；（3）林地权属勘察登记卡；（4）林权登记公示表；（5）流转地形图；（6）司前镇月武村天一组与赖治达签订的《山林承包合同》；（7）原田一组林权证。当年，我局林改办对以上七项表格，按规定进行了复核审查，从林权换证资料角度来看符合换证程序。（1）换发证中的流转事项、林种（用材林、防护林）、地名、面积、四至界限、姓名都作了公示，公示内容与后来流转给赖治达的证件相符。（2）申请人交来的换证资料包括林权登记申请表等是经过公示后由集体林地所有权利人、村委会、司前镇政府审核签名盖章，属有效证件。2、生态公益林问题：（1）从当年办证资料来看不是生态公益林，有原林权证和办证资料为证，当年公示村民也没提出异议，换证内容完全与公示和申请表相符。（2）现从县生态公益林管理中心查知，此地后来在2003年划为生态林。（3）2009年以前，林权登记没有明确规定公益林登记问题，只有林改后2009年11月才限制生态公益林的流转。证明文件：A、《广东省林木林地登记换发证工作补充规定》第十条‘已划为生态公益林的林地、林木及其林地权属仍属国家和原集体所有，其林木权属仍属国家和原集体或个人所有，如有协议的按协议约定。确认林地、林木权属的林权证发给原权利人，并在申请表上注明何时已划为生态公益林，其权利人之间的利益关系按签订的租赁管护或补偿协议有关条款执行。’B、广东省人民政府《关于加快建设林业生态的决定》第17条:‘凡纳入生态公益林管理的森林资源，各级政府应当以多种方式对经营者给予合理补偿。各地应积极探索生态公益林经营管理机制，允许统一经营，个人承包，通过赎买转为国有经营。’C、2009年11月6日国家林业局《关于切实加强集体林权流转管理工作的意见》第九条指出：‘切实维护集体林权流转秩序。区划界定为公益林的林地、林木，暂不进行流转；但在不改变公益林性质的前提下，允许以转包、出租、入股等方式流转，用于发展林下种养业或森林旅游业。’D、2011年1月1日广东省林业局《关于林地林木流转管理的实施办法的规定》：生态公益林的林地林木不得转让、抵押，可以采用转包、出租、入股等方式用于发展林下种养业或利用森林景观发展森林旅游业，但不得改变生态公益林性质。综合以上国家、省林地林木流转文件精神来看，生态公益林在不改变公益林性质的前提下，允许以转包、出租、入股等方式流转，用于发展林下种养业或者森林旅游业。从田一村提供的《2013年度地租、生态林地及其他收入人口分配》表中，也有不少人签名领取过生态林管护资金。3、山林承包合同问题：关于集体山林流转承包，须经村民代表三分之二同意的问题。2006年1月12日《山林落实方案》，田一村对本村生态林和其他山林进行了承包招标，全村有60人签名同意《山林落实方案》，超过三分之二，其中也有田永贵等人签名。另外，2006年5月28日，田一村与赖治达签订的山林承包合同中有标明‘经我村民会议决定，将属于本组的山林公开竞标，由乙方以最高价中标’文字，合同中有山林权属村干部签名和田一村小组盖的公章。我们认为山林承包合同可作为办理林权登记的证明材料。4、处以建议：在办理、注销林权证程序中，我们遵循国家林权登记管理办法和省林权登记换发证的相关规定，本着公平、公正、合法、合规执行。以下之一可作注销所发的林权证：发证所依据的证据是伪造的或者一方当事人隐藏、毁灭有关证据的；法律法规规定的其他情形、人民法院裁决等。本案的纠纷焦点主要是田一村与赖治达签订的《山林承包合同》引起，合同是否有效是问题的关键。田一村田远生等人也曾向法院起诉，后又于2015年10月19日撤诉。因此，我们建议田一村村民继续走法律途径，由人民法院裁决解决。”2016年7月25日，月武村田一村民小组的68名村民以始兴县人民政府为被告，月武村田一村民小组及赖治达为第三人，向广东省韶关市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销始兴县人民政府为第三人赖治达颁发的始林证字（2009）第003365号NO.1、NO.5《林权证》及始林证字（2009）第003366号NO.1-NO.6《林权证》共8份林权证。广东省韶关市中级人民法院经审理后作出（2016）粤02行初87号行政判决书，判决驳回了该案68名村民的诉讼请求。该68名村民不服，上诉至广东省高级人民法院，该院二审作出（2017）粤行终379号行政裁定书，以一审法院应向月武村田一村民小组及该案68名村民释明应以月武村田一村民小组作为原告，且生态公益林依法不能转让，一审法院未明确认定始兴县人民政府颁发给赖治达的8份林权证是否属于转让生态公益林为由，认为（2016）粤02行初87号行政判决书认定事实不清，为此，裁定撤销原判并发回重审。案件重审过程中，广东省韶关市中级人民法院向当事人释明了原告主体资格问题，该案68名原告遂撤诉。之后，月武村田一村民小组作为原告，以始兴县人民政府为被告、以赖治达为第三人向广东省韶关市中级人民法院提起行政诉讼，因始兴县人民政府于2016年6月8日作出始府通〔2016〕13号《关于始兴县实施不动产统一登记的通告》，确定从2016年6月16日起，始兴县土地、房屋和林权等不动产登记的行政管理职责由始兴县不动产登记局承担，不动产登记具体业务由不动产登记中心负责办理，广东省韶关市中级人民法院据此向原告月武村田一村民小组释明其起诉的被告始兴县人民政府不适格，但原告月武村田一村民小组坚持不变更被告，广东省韶关市中级人民法院遂于2019年6月17日作出（2019）粤02行初50号行政裁定书，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三项的规定裁定驳回了原告月武村田一村民小组的起诉。2019年7月1日，原告月武村田一村民小组以始兴县不动产登记局为被告向本院提起本案行政诉讼，后又根据《始兴县人民政府关于确定始兴县不动产登记机构的通知》内容，变更本案被告为始兴县不动产登记中心。本院认为，根据原告月武村田一村民小组起诉的事实、理由和请求，本案被诉行政行为是始兴县人民政府于2009年9月27日向第三人赖治达颁发始林证字（2009）第003365号NO.1、NO.5《林权证》及始林证字（2009）第003366号NO.1-NO.6《林权证》共8份林权证的行为。本案被诉行政行为虽由始兴县人民政府作出，但因该县在2016年6月16日起即实行不动产统一登记，而根据始兴县人民政府出具的《始兴县人民政府关于确定始兴县不动产登记机构的通知》内容，始兴县不动产登记中心为该县的不动产统一登记机构，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”、《不动产登记暂行条例》第六条第二款“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督”的规定，始兴县不动产登记中心是本案的适格被告。根据现有案件材料以及广东省韶关市中级人民法院（2016）粤02行初87号行政诉讼案件中查明的事实，本案的被诉行政行为并未经过行政复议，故本案不存在复议机关作为共同被告的问题。根据《中华人民共和国森林法》第四条“森林分为以下五类：（一）防护林：以防护为主要目的的森林、林木和灌木丛，包括水源涵养林，水土保持林，防风固沙林，农田、牧场防护林，护岸林，护路林；（二）用材林：以生产木材为主要目的的森林和林木，包括以生产竹材为主要目的的竹林；（三）经济林：以生产果品，食用油料、饮料、调料，工业原料和药材等为主要目的的林木；（四）薪炭林：以生产燃料为主要目的的林木；（五）特种用途林：以国防、环境保护、科学实验等为主要目的的森林和林木，包括国防林、实验林、母树林、环境保护林、风景林，名胜古迹和革命纪念地的林木，自然保护区的森林”的规定，我国将森林种类划分为防护林、用材林、经济林、薪炭林、特种用途林五类；而根据《中华人民共和国林业行业标准：公益林和商品林分类技术指标（LY/T1556-2000）》的内容，我国按照对森林多种功能主导利用的方向的不同，将森林五大林种相应地划分为生态公益林和商品林两大类，生态公益林是指为维护和创造优良生态环境，保持生态平衡，保护生物多样性等满足人类社会的生态需求和可持续发展为主体功能，主要是提供公益性、社会性产品或服务的森林、林木、林地，商品林则指以生产木（竹）材和提供其他林特产品，获得最大经济产出等满足人类社会的经济需求为主体功能的森林、林地、林木，主要是提供能进入市场流通的经济产品。《广东省森林保护管理条例》第六条明确规定：“对森林实行生态公益林、商品林分类经营管理。生态公益林包括防护林、水源涵养林、水土保持林、风景观赏林、森林和野生动物自然保护区、自然保护小区等。全省生态公益林面积应当不少于林业用地总面积的百分之三十。商品林包括用材林、经济林、薪炭林。县级以上林业行政部门根据省人民政府下达的指标，编制本行政区域内森林分类经营方案，报同级人民政府审核，并报上一级林业行政部门批准。”从上述规定可以看出，广东省实施生态公益林、商品林分类经营管理，用材林、经济林、薪炭林作为商品林的林种，不能按照生态公益林进行经营管理。而依照《中华人民共和国森林法实施条例》第八条“国家重点防护林和特种用途林，由国务院林业主管部门提出意见，报国务院批准公布；地方重点防护林和特种用途林，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门提出意见，报本级人民政府批准公布；其他防护林、用材林、特种用途林以及经济林、薪炭林，由县级人民政府林业主管部门根据国家关于林种划分的规定和本级人民政府的部署组织划定，报本级人民政府批准公布。省、自治区、直辖市行政区域内的重点防护林和特种用途林的面积，不得少于本行政区域森林总面积的百分之三十。经批准公布的林种改变为其他林种的，应当报原批准公布机关批准”的规定，县级以上人民政府有权依法批准或者批准改变林种。现根据本案在案证据材料，始兴县人民政府向赖治达颁发的8份《林权证》所涉森林，虽然在2001年所颁发的林权证上是按照用材林进行登记，但上述森林在2009年前已经被有权机关划定为生态公益林，依照《广东省森林保护管理条例》第六条关于划分商品林、公益林的规定，应视为涉案森林的林种已经发生了改变，不再是作为商品林的用材林、经济林或者薪炭林。再根据《中华人民共和国森林法》第十五条“下列森林、林木、林地使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件，但不得将林地改为非林地：（一）用材林、经济林、薪炭林；（二）用材林、经济林、薪炭林的林地使用权；（三）用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地、火烧迹地的林地使用权；（四）国务院规定的其他森林、林木和其他林地使用权。依照前款规定转让、作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件的，已经取得的林木采伐许可证可以同时转让，同时转让双方都必须遵守本法关于森林、林木采伐和更新造林的规定。除本条第一款规定的情形外，其他森林、林木和其他林地使用权不得转让。具体办法由国务院规定”的规定，本案所涉森林作为生态公益林依法不能转让。依照《中华人民共和国物权法》第九条第一款“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”，《中华人民共和国森林法》第三条第二款“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。国务院可以授权国务院林业主管部门，对国务院确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地登记造册，发放证书，并通知有关地方人民政府”，《中华人民共和国森林法实施条例》第六条规定：“改变森林、林木和林地所有权、使用权的，应当依法办理变更登记手续”，《不动产登记暂行条例》第二条“本条例所称不动产登记，是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。本条例所称不动产，是指土地、海域以及房屋、林木等定着物”的规定，始兴县人民政府向第三人赖治达颁发的2份《林权证》中共计8页的《森林、林木、林地状况登记表》将涉案森林的林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人由原告月武村田一村民小组变更为第三人赖治达，属于按照商品林林种对已经属于生态公益林的森林办理权属转让登记的行为，有违《中华人民共和国森林法》第十五条第三款“除本条第一款规定的情形外，其他森林、林木和其他林地使用权不得转让”及国家林业局于2000年12月31日发布的《林木和林地权属登记管理办法》第十一条“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起３个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合”、第十二条“对经审查不符合本办法第十一条规定的登记条件的登记申请，登记机关应当不予登记”的规定，故被诉的林业登记依法应予以撤销。至于被告始兴县不动产登记中心及第三人赖治达提出的《山林承包合同》效力问题，本院认为，合同作为债权与物权的登记并非同一概念，登记发证行为的合法性并非单纯由合同的效力所决定，现始兴县人民政府为生态公益林办理权属转移登记属于违反法律法规的禁止性规定，故可依法径行撤销，本案所涉《山林承包合同》效力问题属于民事争议范畴，本院在本案中不予审查，当事人可循民事途径解决。第三人赖治达经本院传票合法传唤，无正当理由没有到庭参加诉讼，依照《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款“第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果”的规定，不影响本案的审理。综上所述，始兴县人民政府为第三人赖治达颁发的始林证字（2009）第003365号《林权证》内的NO.1、NO.5，及始林证字（2009）第003366号《林权证》内的NO.1-NO.6共8份《林木、森林、林地状况登记表》的行为违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第七十条的规定，判决如下：一、撤销始林证字（2009）第003365号《林权证》内编号为04402221604GDYMSY00280（对应页码为NO.1）、编号为04402221604GDYMSY00284（对应页码为NO.5）的《森林、林木、林地状况登记表》；二、撤销始林证字（2009）第003366号《林权证》内编号为04402221604GDYMSY00290（对应页码为NO.1）、编号为04402221604GDYMSY00291（对应页码为NO.2）、编号为04402221604GDYMSY00287（对应页码为NO.3）、编号为04402221604GDYMSY00288（对应页码为NO.4）、编号为04402221604GDYMSY00289（对应页码为NO.5）、编号为04402221604GDYMSY00286（对应页码为NO.6）的《森林、林木、林地状况登记表》。案件受理费50元由被告始兴县不动产登记中心负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或者诉讼代表人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。审 判 长  梁增有人民陪审员  龚四丘人民陪审员  钟水莲二〇一九年十一月十二日书 记 员  李舒韵