江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏05行终557号 上诉人（原审原告）平谦国际（苏州）工业发展有限公司，住所地苏州市吴江经济技术开发区光明路1868号。 法定代表人莫悦宁，董事长。 委托代理人赖凡，广东益诺众承律师事务所律师。 委托代理人刘青峰，北京大成（苏州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）苏州市吴江区自然资源和规划局，住所地苏州市吴江区松陵镇鲈乡南路1933号。 法定代表人曹月见，局长。 委托代理人张玉华，江苏震宇震律师事务所律师。 原审第三人苏州艾恩西精密五金有限公司，住所地苏州市吴江经济技术开发区同里镇屯溪村。 法定代表人姚荣梅，董事长。 上诉人平谦国际（苏州）工业发展有限公司（以下简称平谦公司）因土地行政合同一案，不服苏州市吴江区人民法院（2019）苏0509行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月8日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2011年3月23日，吴江经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）、苏州市吴江区商务局（以下简称吴江商务局）与香港迈高投资有限公司签订《吴江平谦国际现代产业园合作协议》，协议约定，由香港迈高投资有限公司设立项目公司，通过招拍挂方式受让吴江经济技术开发区内约550亩土地，分三期开发。后香港迈高投资有限公司根据协议设立了项目公司平谦公司。2017年12月29日，苏州市吴江区自然资源和规划局（以下简称吴江资规局）在《吴江日报》上公示了其作出的吴地网挂工［2017］4号国有建设用地使用权网上挂牌出让公告，要求意向竞买人在报名前须与开发区管委会、桃源镇人民政府签订针对本竞买地块的开发建设协议。2018年1月25日，吴江资规局作出《吴江区国有建设用地使用权挂牌出让补充公告》并在《吴江日报》上公示，将吴地网挂工［2017］4号出让公告所载竞买资格进行了调整。规定：竞买人竞得地块后，在签订《国有建设用地使用权出让合同》之前，须与属地政府（管委会）签订开发建设协议；原公告第二条的相关内容不再作为对竞买对象的资格要求。2018年1月24日，平谦公司向吴江资规局提出国有建设用地使用权网上挂牌竞买申请书；2018年2月9日，吴江资规局作出收件单，称平谦公司的报名材料已经收到，但因资料不齐审查未通过，并限期要求平谦公司补正材料，逾期未完成的将无法参加此次报名。2018年3月6日，苏州艾恩西精密五金有限公司（以下简称艾恩西公司）通过苏州市吴江区国有建设用地使用权出让系统（工业），经过公开竞价竞得涉案地块国有建设用地使用权。同日双方签订建设用地使用权网上挂牌出让成交确认书，确认艾恩西公司竞得涉案地块建设用地使用权。2018年3月13日，吴江资规局与艾恩西公司签订国有建设用地使用权出让合同。平谦公司不服艾恩西公司与吴江资规局签订的成交确认书，向原审法院提起行政诉讼。 原审另查明，2019年1月28日，苏州市吴江区机构改革领导小组办公室发布《区级部门转隶组建工作方案》，组建吴江资规局，不再保留苏州市吴江区国土资源局。 原审又查明，2014年6月10日，中共苏州市吴江区委办公室作出吴办抄（2014）字第6号抄告单，决定明确区招商局（即吴江招商局）的职能由区商务局（即吴江商务局）承担。 原审法院认为，一、吴江资规局有作出涉案行为的法定职权，是适格被告。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二条第四款规定：“本规定所称挂牌出让国有建设用地使用权，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地使用权人的行为”、第六条规定：“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟定拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。”本案中，吴江资规局是法律、行政法规授权管理、监督辖区内工业用地招标、拍卖、挂牌、出让的行政机关，依照法律、行政法规规定的程序在网上招标、拍卖、挂牌、出让工业用地使用权并签订《挂牌出让成交确认书》是其法定职责。 二、涉案争议为行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一项规定：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》（[2010]行他字第191号）：土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。本案中，平谦公司起诉的正是土地主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，应属行政诉讼的受案范围。 三、平谦公司与本案的处理存在法律上的利害关系，是本案的适格原告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，2011年3月23日开发区管委会、吴江商务局与香港迈高投资有限公司签订的《吴江平谦国际现代产业园合作协议》中明确约定平谦公司一方（协议中的香港迈高投资有限公司和项目公司）拟通过招拍挂方式分三期申请取得项目土地；2018年1月24日，平谦公司向吴江资规局提出国有建设用地使用权网上挂牌竞买申请书申请参加挂牌出让，与涉案土地存在法律上的关联，系本案的适格原告。 四、关于平谦公司申请追加开发区管委会和吴江商务局为共同被告或第三人的问题。平谦公司认为开发区管委会和吴江商务局承诺为平谦公司预留土地并供地，开发区管委会参与了审核平谦公司的拍卖人参与资格，与本案具有法律上的利害关系，因此请求追加开发区管委会和吴江商务局为本案被告。吴江资规局认为合作开发协议与本案的土地出让行为没有关联。即使是按照平谦公司和开发区管委会签订的合作协议，也要通过招拍挂的方式取得土地使用权，这个协议并不能否定先要通过招拍挂的方式取得土地使用权，所以这个协议与本案无关，平谦公司追加开发区管委会和吴江商务局为被告没有法律依据。原审法院认为涉案地块的成交确认和之前的产业园合作协议系不同的法律关系，平谦公司申请追加前一法律关系的当事人为本案被告不符合法律规定，对其追加被告的申请依法予以驳回，并告知平谦公司可另案主张。平谦公司在开庭前申请追加开发区管委会和吴江商务局为第三人参加诉讼，原审法院认为鉴于开发区管委会和吴江商务局与本案的处理没有法律上的关联，也不需要承担相应法律责任，本案所涉的事实在前两个案件已经基本查清，平谦公司基于不同的法律关系申请追加开发区管委会和吴江商务局为本案第三人已无实际必要，为节省司法资源，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的规定，对平谦公司的追加申请不予支持。 五、吴江资规局和艾恩西公司签订的《国有建设用地使用权网上挂牌出让成交确认书》有相应的事实和法律依据，符合法定法律程序。理由：1.涉案地块系通过农用地转用报批等程序将土地性质变为国有建设用地，土地权属清楚；２.参照江苏省人民政府2007年2月25日颁布的《江苏省工业用地招标拍卖挂牌出让办法（试行）》第五条关于“市、县国土资源管理部门会同投资、规划、环境保护等行政主管部门，编制具体工业用地地块的出让方案。出让方案内容包括产业准入条件、规划设计条件（含园区产业布局规划）、环境保护要求、建设项目用地规模、投资强度、出让年限、开竣工期限、出让底价等土地使用条件”的规定，吴江资规局可以在出让方案中约定产业准入条件，并不违反法律规定；３.对拟出让的涉案地块，吴江资规局作出《苏州市吴江区国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》、《吴江区国有建设用地使用权挂牌出让补充公告》，在规定的媒体上予以刊登，在公告规定的期限届满后，对提交竞买报名申请的意向竞买人的资格进行审查。意向竞买人符合申请资格，并且材料齐全的，予以审查通过；通过苏州市吴江区国有建设用地使用权网上出让系统（工业），以公开竞价的方式确定艾恩西公司竞拍成交，与艾恩西公司依法签订国有建设用地使用权网上挂牌出让成交确认书，并依法签订《国有建设用地使用权出让合同》，完成涉案地块国有土地使用权的出让，并不违反法律、法规规定的程序。 综上，吴江资规局与艾恩西公司签订《国有建设用地使用权网上挂牌出让成交确认书》有相应的事实和法律依据，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回平谦公司要求撤销吴江资规局与艾恩西公司于2018年3月6日签订的《国有建设用地使用权网上挂牌出让成交确认书》的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由平谦公司负担。 上诉人平谦公司上诉称，一、原审法院遗漏了必要的诉讼参与人，即开发区管委会和吴江商务局。本案所涉土地为吴江平谦国际现代产业园二、三期土地，该土地依据《吴江平谦国际现代产业园合作协议》已经预留给了上诉人。而开发区管委会和吴江商务局是协议签约人，目前合约尚在履行期。上述行政机关在签署该协议时，已经向上诉人承诺所涉及的有关需要其余机关同意或批准的事项，已经得到了上级机关或同级机关的知晓和同意。追加开发区管委会、吴江商务局参与本案诉讼，可以查清本案有关预留土地、招商承诺的事实。二、涉案土地是预留给上诉人的。根据《吴江平谦国际现代产业园合作协议》，将共计约550亩土地，预留给上诉人用于建设和开发吴江平谦国际现代产业园。被上诉人明知涉案土地是预留给上诉人的情况下，仍将该土地挂牌出让，甚至设置产业经营范围，不允许上诉人参与土地竞买，侵害了上诉人的合法权益，该行政行为应予撤销。三、备案不应当限制上诉人参与土地竞买。土地挂牌出让公告要求竞买人取得“符合产业规划，具备发改委、经信委、商务局批复（或备案文件）”。但是，备案只是一种申报，不需要审批，不能以备案作为强制性要求。本案所涉及的产业范围并不涉及许可经营等需要行政机关审批的经营范围类型，以此来限制上诉人进入土地竞买，实质是对上诉人合法权益的侵害。综上，原审判决认定事实不清，程序错误，请求撤销原判，依法改判或发回重审。一审、二审案件受理费由被上诉人承担。 被上诉人吴江资规局答辩称，一、涉案宗地的土地性质为国有建设用地，在未经招拍挂程序出让土地使用权之前，该地块的所有权人和使用权人均属于国家，权属不存在争议。二、被上诉人采取网上挂牌方式出让涉案国有土地使用权，并对竞买人的产业准入条件进行限定，符合法律、法规和规章的规定。三、被上诉人程序合法。1.被上诉人依法对拟出让的涉案地块国有土地使用权进行挂牌出让公告，在规定的媒体上予以刊登。2.被上诉人按照《吴江区国有建设用地使用权挂牌出让补充公告》的要求对竞买人的资格进行审查，意向竞买人符合申请资格且材料齐全的，予以审查通过。3.原审第三人在2018年3月6日通过公开竞价竞得涉案地块的国有土地使用权，当日被上诉人与原审第三人签订了国有建设用地使用权网上挂牌出让成交确认书，后双方依法在2018年3月13日签订了出让合同，完成了涉案地块国有土地使用权的出让，程序合法。四、上诉人的上诉理由不能成立。1.涉案地块的成交确认与《吴江平谦国际现代产业园合作协议》分属两个不同的法律关系，开发区管委会和吴江商务局与本案所涉成交确认无法律上的利害关系，也不需要承担相应的法律责任，不应成为本案的被告或第三人。原审法院审理程序并无不当。2.虽然上诉人一再强调涉案地块为《吴江平谦国际现代产业园合作协议》中所约定的预留给上诉人的地块，但这并不能否定上诉人仍需通过公开招拍挂的方式竞买成功才能取得国有土地使用权的事实。在上诉人没有通过招拍挂方式取得土地使用权之前，上诉人并不能基于上述协议取得任何土地权利。被上诉人在整个挂牌出让过程中，严格按照规定的流程办理，并没有剥夺上诉人的平等竞买权，未侵害上诉人的合法权利。综上，请求维持原审判决。 原审第三人艾恩西公司述称，对原审判决没有异议。 本院审理查明的事实与原审法院查明事实一致。 本院认为，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二条第四款规定，本规定所称挂牌出让国有建设用地使用权，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地使用权人的行为。第六条第一款规定，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。本案被上诉人吴江资规局按照法定程序挂牌出让涉案建设用地使用权并签订成交确认书，系其法定职责。涉案地块已经江苏省人民政府批复等程序将土地性质转为国有建设用地。被上诉人对拟出让的涉案地块作出《苏州市吴江区国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》及补充公告，将出让人、拟出让的涉案地块位置、面积及规划指标要求、竞买对象的范围和资格、挂牌价格、土地出让流程等有关事项在报纸上予以公告，且在补充公告中已经对竞买人资格条件进行了修改，凡符合产业规划，具备发改委、经信委、商务局批复（或备案文件）的公司、企业、其他组织均可申请参加竞买。被上诉人根据国家和地方产业政策，对拟出让地块竞买人的产业准入类别进行规定，并无不当。原审第三人在规定期限内提交了竞买申请书等材料，被上诉人对原审第三人的竞买资格进行审查，符合竞买申请条件。2018年3月6日，原审第三人通过公开竞价方式竞得涉案地块国有建设用地使用权，被上诉人与原审第三人于当日签订了《国有建设用地使用权网上挂牌出让成交确认书》，并于2018年3月13日签订了《国有建设用地使用权出让合同》。涉案地块土地使用权的出让符合《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的相关规定，程序亦无不当。上诉人认为，根据《吴江平谦国际现代产业园合作协议》，涉案地块是预留给上诉人的，被上诉人在挂牌出让公告中限制了上诉人的竞买权，侵害了上诉人的合法权益。本院认为，香港迈高投资有限公司签订的《吴江平谦国际现代产业园合作协议》中约定，其设立的项目公司应通过招拍挂方式受让国有土地使用权，因此虽然上诉人称涉案地块是上述合作协议中约定预留给上诉人的，但上诉人并不能基于该合作协议取得相关土地的任何权利，上诉人须通过招拍挂方式来受让国有土地使用权。被上诉人在土地出让方案中约定产业准入条件，并不违反法律规定，也未侵害上诉人的平等竞买权。因此，上诉人该上诉理由缺乏依据，本院不予采纳。香港迈高投资有限公司与开发区管委会及吴江商务局签订《吴江平谦国际现代产业园合作协议》属另一法律关系，开发区管委会及吴江商务局系该《吴江平谦国际现代产业园合作协议》的当事人，其与本案土地出让、签订成交确认书的行为无法律上的利害关系，原审法院并未遗漏必要的诉讼参与人，审理程序合法。 综上所述，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人平谦国际（苏州）工业发展有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙一鸣 审判员  陈芝颖 审判员  林 磊 二〇一九年十一月二十六日 书记员  孙晓宝