内蒙古自治区鄂尔多斯市康巴什区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）内0603行初160号 原告仲某，公民身份号码×××，现住巴彦淖尔市。 委托代理人王某1，公民身份证号××，现住巴彦淖尔市。 被告杭锦旗呼和木独镇人民政府，统一社会信用代码11152726011737112T,所在地鄂尔多斯市杭锦旗呼和木独镇。 负责人武某。 被告杭锦旗人民政府，组织机构代码证01173721-9，所在地杭锦旗锡尼镇杭锦旗大街。 负责人王某2，该旗旗长。 委托代理人高某。 原告仲某诉被告杭锦旗呼和木独镇人民政府、杭锦旗人民政府土地确权一案，于2019年8月8日向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月8日立案后，于2019年8月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月9日公开开庭审理了本案。原告仲某及委托代理人王某1，被告杭锦旗人民政府的委托代理人高某均到庭参加诉讼。被告杭锦旗呼和木独镇人民政府经本庭合法传唤未到庭。本案现已审理终结。 被告杭锦旗呼和木独镇人民政府于2019年6月30日作出呼政发〔2019〕16号《关于仲某信访事项处理决定》，内容：你曾于2017年3月7日到杭锦旗信访局反映要继承你姥爷陈中山6千亩草牧场信访事项。我镇在2017年4月26日已向你下发信访事项处理意见。现我镇再次就此事项向你答复告知如下:经与杭锦旗林业和草原局核实，他们提供的巴音温都尔牧业社1998年签订的草牧场承包合同名单上没有仲某和陈中山(仲某的姥爷)的名字，据巴音温都尔嘎查前任嘎查长布仁所述:仲某和陈中山在1998年并没有签订草牧场承包合同，来话人反映要继承他姥爷6000余亩草牧场信访事项没有事实依据。另外据仲某所述“2008年村集体给我指定401亩草牧场”经我镇司法所、信访办调查显示:2008年村集体为了使你能够享受2008年整体搬迁补贴，特意将满德呼承包的401亩草场挂在你名下。但当时的农牧业局不认可此事。所以你所述村集体给你指定401亩草牧场，是满德呼承包的集体草牧场，并非是你所承包的草牧场。根据上述调查情况，你所反映的问题经我镇司法所、信访办、农牧服务中心进行核实:你与你姥爷在1998并未与巴音温都嘎查签订草牧场合同，你要继承你姥爷6000余亩草牧场一事没有事实依据。 被告杭锦旗人民政府于2019年7月23日作出杭政复不字〔2019〕2号《不予受理行政复议申请决定书》，内容：申请人:仲某，男，1968年9月14目出生，蒙古族，身份证号码×××，现住巴彦淖尔市临河区曙光村。被申请人:杭锦旗呼和木独镇人民政府；负责人:武某，副镇长。2019年7月10日，申请人仲某不服被申请人杭锦旗呼和木独镇人民政府于2019年6月30日作出的呼政发〔2019〕16号《呼和木独镇人民政府关于仲某信访事项处理决定》，向杭锦旗人民政府申请行政复议。经依法审理，本复议机关认为:被申请人呼和木独镇人民政府作出的呼政发〔2019〕16号文件是对信访事项的处理，并不是确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定。故申请人仲某的复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条之规定，本机关决定:不予受理。当事人如不服本决定，可在接到本决定书之日起十五日内，向人民法院提起行政诉讼。 原告仲某诉称，一、判决撤销杭锦旗呼和木独镇人民政府呼政发〔2019〕16号《关于仲某信访事项处理决定》；二、判决撤销杭锦旗人民政府杭政复不字〔2019〕2号《不予受理行政复议申请决定书》；三、判决杭锦旗呼和木独镇人民政府重新作出符合法律规定的土地使用权争议的处理决定；四、判决杭锦旗人民政府受理行政复议申请。事实和理由：一、2017年1月16日，原告邮寄请求履行法定职责作出土地使用权争议处理决定的申请，2017年1月23日杭锦旗呼和木独镇人民政府签收，未在法定期限作出任何答复，构成行政不作为违法遭起诉。2017年9月25日杭锦旗人民法院作出(2017)内0625行初6号《行政判决书》以信访意见视为处理决定，已经履职，驳回起诉。上诉后，2018年3月13日鄂尔多斯市中级人民法院作出(2018)内06行终16号《行政判决书》，判决：（一）、撤销了(2017)内0625行初6号《行政判决书》第二项，即“驳回原告仲某的其他诉讼请求”。（二）、责令被上诉人杭锦旗呼和木独镇人民政府在60日内对上诉人仲某的请求事项作出处理决定。2018年6月23日申请强制执行。2018年8月22日杭锦旗呼和木独镇人民政府作出呼政发〔2018〕29号《关于仲某反映其继承姥爷陈中山的6千余亩草牧场问题不予受理的决定》，称:陈仲山1998年前去世，二轮土地没有承包合同，是承包经营权不是土地使用权争议，不予受理。2018年9月8日提起行政复议。2018年11月6日杭锦旗人民政府作出杭政复决字〔2018〕4号《行政复议决定书》，维持了杭锦旗呼和木独镇人民政府的不予受理决定书。仲某不服〔2018〕29号《不予受理的决定》和〔2018〕4号《行政复议决定书》，又提起诉讼。2019年4月4日，杭锦旗人民法院作出(2018)内0625行初18号《行政判决书》，判决:（一）、撤销被告呼和木独镇人民政府作出的呼政发〔2018〕29号《关于仲某反映其继承姥爷陈中山的6千余亩牧草牧场问题不予受理的决定》；（二）、撤销被告杭锦旗人民政府作出的杭政复决字〔2018〕4号《行政复议决定书》；（三）、责令被告杭锦旗呼和木独镇人民政府在本判决生效之日起60日内重新作出处理决定。2019年6月30日杭锦旗呼和木独镇人民政府作出呼政发〔2019〕16号《关于仲某信访事项处理决定》。二、关于呼政发〔2019〕16号《关于仲某信访事项的处理决定》。第一、本案不是信访事项，镇政府定性错误。鄂尔多斯市中级人民法院(2018)内06行终16号《行政判决书》，杭锦旗人民法院(2018)内0625行初18号《行政判决书》，都确定这是土地使用权争议案，而且两次都判决杭锦旗呼和木独镇人民政府60日内作出处理决定。被告扎萨克人民政府的《处理决定》死抱住“信访事件”不放，是有意的对抗生效的判决书，逃避法律职责。第二、1998年第二轮延包时，草牧场承包合同名单上没有仲某和陈中山的名字。在以前三个判决书庭审时，法庭曾问过旗人民政府，陈中山可不可以承包，旗政府答可以承包。法庭又问为什么不给承包，旗政府说一轮有地。第三、根据呼政发〔2018〕29号《关于仲某反映其继承姥爷陈中山的6千余亩草牧场问题不予受理的决定》认定“陈中山于1998年前去世”。杭政复决字〔2018〕4号《行政复议决定书》也认定“陈中山于1998年前去世”，证明1982年陈中山还活着。第四、根据中共中央，中发〔1982〕1号文件，批转《全国农村工作会议纪要》的规定，中共中央从1982年“建立农业生产责任制”也就是土地承包制。而且特别强调“必须抓好订立合同的工作”。又根据中共中央，中发〔1983〕1号文件关于印发《当前农村经济政策的若干问题》的通知，特别强调“稳定和完善农业生产责任制，仍然是当前农村工作的主要任务”，又特别强调“要建立和健全承包合同制”。根据国务院国发〔1992〕52号《国务院批准农业部关于加强农业承包合同管理意见的通知》提出“要进一步加强农业承包合同的法制建设，各级人民政府要采取有力措施，切实把农业承包合同管理纳入法制的轨道”。又特别强调“各级农村经营管理部门，一直担负着农业承包合同的管理工作”。根据《内蒙古自治区农牧业承包合同条例》的规定:“农牧业承包合同一式三份，由签订合同的双方及苏木乡镇农牧业承包合同管理机构各存一份”。根据《村民委员会组织法》规定“村民委员会应当建立村务档案，村务档案包土地发包方案和承包合同。”，根据《农村土地承包法》的规定，国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责，负责全国农村土地承包及承包合同的管理指导。县级以上人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自的职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡(镇)人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同的管理。还规定“县级以上人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证”。又根据仲某与牧业社前任领导通话记录，一轮承包陈中山确有草牧场，第二轮延包政府把陈中山的草牧场卖给了别人。根据以上的国家农村承包制度，承包政策以及有关的农村土地承包法律规定，1982年第一轮土地承包时陈中山:其一、肯定承包了集体的草牧场，这是中国制度所决定的；其二、陈中山的草牧场承包合同就在嘎查，苏木乡镇政府，旗政府农牧业主管部门，经营管理部门的档案室保管着。第五、该《处理决定》称1998年草牧场承包合同名单上没有仲某和陈中山的名字，证实陈中山承包的6千多亩草牧场被镇政府或者嘎查出卖了。该《处理决定》所称的2008年401亩草牧场的事情，明显的证明是嘎查、镇人民政府的诈骗行为。第六、该《处理决定》最后称:“你要继承你姥爷6000余亩草牧场一事没有事实依据，我以上论证的五点不仅是事实依据，还是法律、政策依据，我敢肯定的说，镇政府的这个《处理决定》，推翻不了中国共产党中央委员会1982年制定的土地承包制度和陆续制定的土地承包政策和法律，那么仲某姥爷陈中山1982年就肯定的承包了草牧场。杭锦旗呼和木独镇人民政府老拿二轮延包没有签订合同，“继承”草牧场没有事实依据做抗辩理由，是践踏中国法制，掩盖其卖掉陈中山6千余亩草牧场的犯罪行为。第七、该《处理决定》要想使“没有事实依据”的抗辩成立，镇政府拿出确实充分的证据，证明没有陈中山这么一个人或者1982年以前陈中山就已经不在人世间了，但是镇政府拿不出这样的证据，而且在该《处理决定》中也没提到陈中山哪一年去世，也没有提到第一轮土地承包时，陈中山没有承包草牧场，镇政府不否定仲某姥爷第一轮承包有草牧场，那就肯定了仲某姥爷第一轮承包了6千余亩草牧场。综上所述，根据党中央承包土地制度、政策、法律、法规规定，1982年第一轮土地承包时陈中山取得了6千余亩草牧场承包权，二轮土地延包时，被镇政府或者嘎查卖给了别人。两级法院生效判决书判决杭锦旗独呼和木独镇人民政府法律规定的土地使用权争议处理决定，杭锦旗呼和木独镇人民政府践踏中国法制，丧失诚实信用，寻找捏造虚假，违反法律规定的种种借口，掩盖其出卖陈中山6千余亩草牧场的罪恶事实，所以该《处理决定》该行政行为应当撤销。三、关于杭锦旗人民政府杭政复不字〔2019〕2号《不予受理行政复议申请决定书》。第一、该《不予受理行政复议申请决定书》称:“本复议机关认为:被申请人杭锦旗独镇人民政府作出的呼政发〔2019〕16号文件是对信访事项的处理，并不是确认土地等自然资源的所有权或者使用权的决定。故申请人仲某的复议申请不属于《行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围”。如果事实确实如杭锦旗人民政府所说的是“对信访事项的处理”那杭锦旗人民政府说对了，不属于行政复议受理范围。第二、本案2018年3月13日鄂尔多斯市中级人民法院(2018)内06行终16号《行政判决书》定性为土地使用权争议案件。又确认认为“但该信访答复意见不应视为对上诉人(指仲某)的申请作出的处理意见。因信访答复与行政处理决定在性质、救济途径方面均不相同，将二者视同有侵犯相对程序权利之虞”（见该判决书第6页倒数第9行)，鄂尔多斯市中级人民法院生效判决确定不是信访事项早就驳回了是信访事项的抗辩谬论，同时判决杭锦旗呼和木独镇人民政府在60日内对上诉人仲某的请求事项作出处理决定。第三、2018年6月23日申请强制执行，2018年8月22日杭锦旗呼和木独镇人民政府作出呼政发〔2018〕29号《关于仲某反映其继承姥爷陈中山的六千余亩草牧场问题不予受理的决定》，该《决定》同样是打着“信访事项”的幌子、“不予受理”。第四、2018年9月8日提起行政复议，2018年11月6日杭锦旗人民政府作出杭政复决字〔2018〕4号《行政复议决定书》维持了镇人民政府的不予受理决定书。第五、再次提起诉讼，2019年4月4日杭锦旗人民法院(2018)内0625行初18号《行政判决书》，判决:（一）、撤销被告呼和木独镇人民政府作出的呼政发〔2018〕29号《关于仲某反映其继承姥爷陈中山的六千余亩草牧场问题不予受理的决定》；（二）、撤销被告杭锦旗人民政府作出的杭政复决字〔2018〕4号《行政复议决定书》；（三）、责令被告杭锦旗呼和木独镇人民政府在本判决生效之日起60日内重新作出处理决定。第六、杭锦旗呼和木独镇人民政府再一次扯起被撤销过的老调“信访事项”、“不予受理”。杭锦旗人民政府也随声附和，“信访事项”不属于复议受理范围，妄图对抗生效判决书，逃避其履行法定职责作出处理决定，执行生效判决的法律责任。第七、死抱住被驳回撤销两次的“信访事项”，没有意思，法院应当再一次判决撤销两级政府的谬论。 被告杭锦旗呼和木独人民政府辩称，一、通过进村嘎查调查农牧民仲某的老爷姥姥于1980年之前就去世了:仲某的大舅陈巴巴于1989年在码头湾渔池捞鱼掉在水里被淹死:现陈巴巴有一儿子居住在巴音温都尔嘎查。二、1998年草牧场二轮承包时陈巴巴的儿子和仲某都没有来承包草牧场，向他这种情况码头湾三社一轮都持有草原使用证:1998年二轮也没有签订草牧场承包合同所以都没有分到草牧场。三、杭锦旗呼和木独镇人民政府做出〔2018〕29号《不予受理的决定书》是合法的，因为你没有承包到草牧场不存在使用权争议。四、仲某现在也有耕地承包给了本村杨学军经营使用谁也没有剥夺他的承包经营权。 被告杭锦旗人民政府辩称，一、呼政发〔2019〕16号文件内容为信访事项处理意见，不属于行政复议范围原告申请复议的呼政发〔2019〕16号《呼和木独镇人民政府关于仲某信访事项处理决定》文件的主要内容是对信访事项的处理，并不是确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定。因此，呼政发〔2019〕16号文件不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，被告依法应当不予受理。二、《不予受理行政复议申请决定书》作出程序合法，被告接到行政复议申请后，对原告的申请进行认真审查，依法作出了《不予受理行政复议申请决定书》，并及时送达各当事人，程序合法。综上所述，杭锦旗人民政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》事实清楚，适用法律正确，程序合法，请人民法院依法驳回原告诉讼请求。 被告杭锦旗呼和木独镇人民政府经本庭合法传唤未到庭，向本院提交了以下证据：证据、《协议书》一份一页（复印件）；调查笔录两份三页（复印件）。原告仲某质证意见为，对该组证据中协议书三性不认可。对证据中赵永刚调查笔录真实性不认可。对布仁调查笔录三性不认可。被告杭锦旗人民政府质证意见为，对该组证据不清楚。 被告杭锦旗人民政府向本院提交了以下证据：证据、送达回执一份（复印件，原件核对后退回），拟证明《不予受理决定书》已送达原告。原告仲某质证意见为，对该证据真实性认可。被告杭锦旗呼和木独镇人民政府未到庭，未质证。 原告仲某向本院提交了以下证据，第一组证据：（2018）内06行终16号《行政判决书》；（2018）内0625行初18号《行政判决书》（均为复印件，原件核对后退回），拟证明1、本案定性为土地使用权争议案；2、呼和木独镇人民政府应当对仲某未承包到草牧场作出明确的实质性的处理决定（18号判决12页11行至12行）；3、本案不是信访案件。第二组证据：呼政发〔2019〕16号《关于仲某信访事项处理决定》；杭政复决字〔2018〕2号《行政复议决定书》（均为复印件，原件核对后退回），拟证明1、重谈已经被撤销两次的信访事项；2、两个违背事实，定性错误，故意违法的政府文件。第三组证据：呼政发〔2018〕29号《关于仲某反映其继承佬爷陈中山的6千余亩草牧场问题不予受理的决定》；杭政复决字〔2018〕4号《行政复议书》（均为复印件，原件核对后退回），拟证明陈中山1998年前去世。第四组证据：证人证言一份（复印件，原件核对后退回）；通话记录一份，拟证明佐证陈中山一轮有草牧场。第五组证据：2000年协议（复印件，原件核对后退回），拟证明镇政府欺骗仲某。被告杭锦旗人民政府质证意见为，对第一、二、三、五证据真实性和合法性认可，关联性及证明问题均不认可。对第四组证据三性不认可，证明问题不认可。被告杭锦旗呼和木独镇人民政府未到庭，未质证。 原告仲某向本院申请证人吴某出庭作证。 证人吴某的证人证言为：陈中山是巴音嘎查的老牧民，第一轮有承包草牧场在巴音嘎查，具体亩数不清楚。实际由赵东在经营，乡政府派我在陈中山草牧场种植甘草，种植两年之后，杭锦旗甘草公司将种植甘草的地围起来后我就离开了。第一轮肯定是陈中山承包了，因为我种植甘草必须经过承包牧民同意。陈中山当时家中有6-7口人，包括陈中山、陈中山妻子、陈中山三女儿、四女儿、陈中山大儿子、仲某。第二轮承包我不清楚。原告仲某的质证意见为，对证人证言认可。被告杭锦旗人民政府的质证意见为，证人出庭作证，对真实性、关联性、合法性及证明问题均认可。证人所述陈中山承包草牧场被种植甘草和挖沙破坏不清楚。被告杭锦旗呼和木独镇人民政府未到庭，未质证。 根据上述举证质证情况，本院对证据作如下认定：被告杭锦旗呼和木独镇人民政府所举证据均系复印件，无法与原件核实，依法不予以采信。被告杭锦旗人民政府所举证据原告对真实性予以认可，依法予以采信。原告所举第一、三组证据来源合法，真实有效，本院依法予以采信。原告所举第二组证据系被诉行政行为，不应作为证据使用，依法不予认定。原告所举第四组证据，系证人证言及通话录音，因证人及通话人未到庭参与质证，无法核对真实性，本院不予认定。原告所举第五证据真实性被告杭锦旗政府予以认可，本院予以采信。证人吴某的证人证言能够与原告提供的其他证据互相印证，本院予以采信。 经审理查明，仲某（曾用名陈道尔计）系杭锦旗呼和木独镇巴音温都尔嘎查集体经济组织成员，仲某于2017年1月16日向杭锦旗呼和木独镇人民政府邮寄处理仲某与巴音温都尔嘎查土地使用权争议申请书，杭锦旗呼和木独镇人民政府于2017年1月23日收到邮件，但在60日内未作出回复，后仲某提起行政诉讼。杭锦旗人民法院于2017年9月25日作出（2017）内0625行初6号《行政判决书》。仲某提起上诉，2018年3月13日鄂尔多斯市中级人民法院作出（2018）内06行终16号《行政判决书》，判决：一、撤销杭锦旗人民法院于2017年9月25日作出（2017）内0625行初6号《行政判决书》第二项，即“驳回原告仲某的其他诉讼请求”。二、责令被上诉人杭锦旗呼和木独镇人民政府在60日内对上诉人的请求事项作出处理决定。2018年8月22日杭锦旗呼和木独镇人民政府作出的呼政发〔2018〕29号《呼和木独镇人民政府关于仲某反映其继承姥爷陈中山的6千余亩草牧场草牧场问题不予受理的决定》，仲某于2018年9月13日提起行政复议，杭锦旗人民政府于2018年11月6日作出杭政复决字〔2018〕4号《行政复议决定书》维持了杭锦旗呼和木独镇人民政府的不予受理决定。仲某提起诉讼，2019年4月4日杭锦旗人民法院（2018）内0625行初18号《行政判决书》判决撤销杭锦旗呼和木独镇人民政府作出的呼政发〔2018〕29号《呼和木独镇人民政府关于仲某反映其继承姥爷陈中山的6千余亩草牧场草牧场问题不予受理的决定》及杭锦旗人民政府于2018年11月6日作出杭政复决字〔2018〕4号《行政复议决定书》，责令杭锦旗呼和木独镇人民政府在60日内重新作出处理决定。2019年6月30日杭锦旗呼和木独镇人民政府作出呼政发〔2019〕16号《呼和木独镇人民政府关于仲某信访事项处理决定》。后仲某申请行政复议，杭锦旗人民政府2019年7月23日作出《不予受理行政复议申请决定书》。案件审理中，经法庭释明，原告变更诉讼请求，撤回请求撤销杭锦旗人民政府作出不予受理行政复议申请决定书及要求杭锦旗人民政府受理行政复议的诉讼主张。 本院认为，本案中被告杭锦旗呼和木独镇人民政府提供的证据材料中没有证明原告申请系信访事项的相关证据，且鄂尔多斯市中级人民法院已在（2018）内06行终16号《行政判决书》中明确信访答复意见不应视为对仲某申请的处理意见。被告杭锦旗呼和木独镇人民政府未到庭，提供证据均为复印件，不符合证据规则规定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”，被告应承担举证不利的后果。综上，被告杭锦旗呼和木独镇人民政府作出的呼政发〔2019〕16号《关于仲某信访事项处理决定》证据不足，依法应予以撤销。原告撤回请求撤销杭锦旗人民政府《不予受理行政复议申请决定书》及要求杭锦旗人民政府受理行政复议的诉讼请求，故本院对杭锦旗人民政府作出的杭政复不字〔2019〕2号《不予受理行政复议决定书》合法性不再进行审查。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项之规定，判决如下： 一、撤销被告杭锦旗呼和木独镇人民政府作出的呼政发〔2019〕16号《关于仲某信访事项处理决定》； 二、责令被告杭锦旗呼和木独镇人民政府在60日内对原告仲某的申请作出处理。 案件受理费50元，由被告杭锦旗呼和木独镇人民政府承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院。 审 判 长  胡文静 审 判 员  武 凤 人民陪审员  高孟冉 二〇一九年十一月十九日 书 记 员  苏岸英 本案引用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条第一款第（一）项（一）主要证据不足的；