广东省佛山市中级人民法院民 事 判 决 书(2019)粤06民终12217号上诉人（原审原告）：佛山市基裕房地产中介服务有限公司，住所地广东省佛山市禅城区。法定代表人：吕某1。上诉人（原审原告）：佛山市禅城区邦耀学校，住所地广东省佛山市禅城区。法定代表人：吕某1。两上诉人共同委托诉讼代理人：林汉明，广东南岭律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：佛山市五金电器工业合作联社，住所地广东省佛山市禅城区。法定代表人：罗某1。委托诉讼代理人：黄少娟，广东龙浩律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：佛山市国资资源整理利用中心，住所地广东省佛山市禅城区。法定代表人：钟某1。委托诉讼代理人：张清珍，广东至高律师事务所律师。委托诉讼代理人：易观康，广东至高律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：佛山市土地储备中心，住所地广东省佛山市。法定代表人：黄某1。委托诉讼代理人：陈志坤，广东泽康律师事务所律师。委托诉讼代理人：马颖仪，广东泽康（顺德）律师事务所律师。上诉人佛山市基裕房地产中介服务有限公司（以下简称基裕公司）、佛山市禅城区邦耀学校（以下简称邦耀学校）因与被上诉人佛山市五金电器工业合作联社（以下简称五金联社）、佛山市国资资源整理利用中心（以下简称国资整理中心）、佛山市土地储备中心（以下简称土储中心）土地租赁合同纠纷一案，不服广东省佛山市禅城区人民法院（2019）粤0604民初8008号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2019年10月29日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。上诉人基裕公司、邦耀学校上诉请求：1.撤销一审裁定；2.指令一审法院继续审理本案。事实和理由：（一）（2018）粤06民终10301号民事判决已认定基裕公司、邦耀学校将六层教学楼返还给五金联社，且五金联社已从2018年4月11日起开始每月向基裕公司、邦耀学校收取六层教学楼的占有使用费48915元，故本案不存在对六层教学楼重新认定和处理问题。（二）基裕公司、邦耀学校诉请五金联社、国资整理中心、土储中心赔偿基裕公司、邦耀学校新建六层教学楼的造价费用损失1500万元（含装修及附属设备设施)，不是请求确认违法建筑的权利归属及内容，而是在法院已判决基裕公司、邦耀学校返还六层教学楼的基础上，要求五金联社、国资整理中心、土储中心赔偿因返还六层教学楼造成的基裕公司、邦耀学校的损失。一审法院适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十五条，《第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要》第21条，《广东省高级人民法院关于审理建设用地使用权合同纠纷案件的指引》第四点不当，上述法律均与基裕公司、邦耀学校的诉讼请求无关。（三）基裕公司、邦耀学校的诉请不属于国家行政机关的职权范围，国家行政机关无权处理。（四）（2018）粤06民终10301号民事判决已认定基裕公司、邦耀学校有权就涉案六层教学楼的返还造成的损失另行起诉要求赔偿。（五）《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第十四条规定：“承租人经出租人同意扩建，但双方对扩建费用的处理没有约定的，人民法院按照下列情形分别处理……未办理合法建设手续的，扩建造价费用由双方按照过错分担。”基裕公司、邦耀学校出资兴建的六层教学楼虽未办理报建手续，但根据上述规定，基裕公司、邦耀学校返还六层教学楼所造成的造价费用损失是人民法院受理范围。（六）基裕公司、邦耀学校出资兴建的六层教学楼建成使用至今已近十五年，无证据显示该六层教学楼会被行政机关责令拆除。一审裁定认为该六层教学楼可能会被行政机关拆除无任何依据。（七）一审裁定认为六层教学楼须办理合法报建手续转为合法建筑后,基裕公司、邦耀学校才有权索赔造价费用损失，是错误的，有违公平合理、等价有偿的原则。1.六层教学楼所占用的土地属于五金联社、国资整理中心、土储中心所有，而且生效判决认定基裕公司、邦耀学校向五金联社返还六层教学楼，基于该情况基裕公司、邦耀学校无法补办六层教学楼的报建手续。2.因补办手续转为合法建筑后，五金联社需要赔偿，故五金联社不可能补办六层教学楼的报建手续，故如果六层教学楼要补办报建手续转为合法建筑后基裕公司、邦耀学校才可以索赔，基裕公司、邦耀学校将无法索赔。3.（2018）粤06民终10301号民事判决已认定基裕公司、邦耀学校应返还六层教学楼并支付占有使用费。六层教学楼是基裕公司、邦耀学校出资兴建的，五金联社无出资却享有六层教学楼的权利收取占有使用费，不受六层教学楼未办理报建手续、未转为合法建筑的影响；基裕公司、邦耀学校出资兴建六层教学楼后反而要支付占有使用费，且受六层教学楼未转为合法建筑的影响，不能向五金联社、国资整理中心、土储中心索赔损失。一审裁定驳回起诉显示公平。（八）一审法院对上级法院的生效判决进行解释及变更，无任何法律依据，也超越权限，是无效的。（2018）粤06民终10301号民事判决认定基裕公司、邦耀学校有权就涉案六层教学楼的返还造成的损失另行起诉要求赔偿，并未附加六层教学楼须转为合法建筑的条件。一审法院认定“在转为合法建筑后，基裕公司、邦耀学校有权另行起诉要求赔偿”，是对上级法院生效判决进行解释及实际变更。被上诉人土储中心辩称，（一）一审裁定适用法律正确。本案涉及违法建筑的认定及处理，不属于法院审理范围。1.一审法院驳回基裕公司、邦耀学校的起诉，是因其诉请涉及对建筑物性质的认定和处理，不属于法院管辖范围，并非因涉及建筑物归属的重新认定和处理。民事上诉状陈述的部分事实和理由是对一审裁定的错误解读。2.违法建筑与合法建筑的价值存在很大区别：违法建筑依法不应当存在，行政机关认定建筑物为违法建筑后亦将责令拆除，故违法建筑无存在、使用的价值，如判定需对违法建筑进行赔偿，将违反公平合理原则;若认定为合法建筑则具有使用价值，且客观上造成基裕公司、邦耀学校损失的，依法应当予以赔偿。因此，本案审理的前提是明确案涉建筑物是否属于合法建筑物，属于合法建筑的，方可审核是否存在损失。3.依据《城乡规划法》第六十四条、第六十五条，《第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要》第21点，以及《广东省高级人民法院关于审理建设用地使用权合同纠纷案件的指引》（粤高法[2017]199号）第四点可知，违法建筑的认定和处理是国家行政机关的职权范围，不属于法院管辖。上述规定旨在避免他人通过民事审判变相为违法建筑确权从而逃避行政机关的审批，变相将违法建筑转为合法建筑。且违法建筑的类型、情况复杂多样，只有负责该领域业务的行政主管部门才具备相应的专业能力，进行违法建筑进行认定和处理。案涉教学楼尚未取得建设规划许可证，依据相关法律属于违法建筑。但对案涉教学楼是否为违法建筑的认定以及后续的处理属于国家行政机关的职权。（二）基裕公司、邦耀学校认为本案适用《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第十四条规定，存在错误。1.该规定是适用的范围是房屋租赁合同纠纷，而本案案由为土地租赁合同纠纷。2.扩建是指在原有合法建筑的基础上加以扩充的建筑物，故以存在合法建筑为基础前提。案涉教学楼是在租赁土地上新建的建筑物，并非在合法建筑的基础上扩建，不符合前述规定的适用情形。（三）（2018）粤06民终10301号民事判决并非已认定基裕公司、邦耀学校存在损失，仅是表明基裕公司、邦耀学校如有损失可另行起诉要求赔偿。对于基裕公司、邦耀学校是否确实存在损失以及损失数额仍需由法院另行审理。该判决不能作为本案应继续审理的依据。（四）基裕公司、邦耀学校主张损失赔偿缺乏事实与法律依据。1.本案是土地租赁合同纠纷，依据合同相对性，与土储中心无关，基裕公司、邦耀学校要求土储中心承担赔偿责任缺乏依据。2.依据案涉系列合同约定，基裕公司、邦耀学校享有案涉教学楼使用权的期限已于2016年3月28日届满，其将案涉教学楼返还予五金联社不存在实际损失。基裕公司、邦耀学校未提交证据证明其实际损失，应承担举证不能的不利后果。3.案涉教学楼未取得建设规划许可证，依法属违法建筑，应当予以拆除。若案涉教学楼最终被行政机关以违法建筑为由拆除，土储中心无法取得案涉教学楼的经济价值，基裕公司、邦耀学校请求土储中心赔偿损失违反公平合理原则。被上诉人国资整理中心辩称，（一）（2018）粤06民终10301号判决确认六层教学楼未办理报批报建手续、无产权证，基裕公司、邦耀学校也对该事实予以确认。根据《第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要》第21点，对该建筑物的认定和处理应依职权由国家有关行政机关行使，不属于法院受理范围，故基裕公司、邦耀学校要求国资整理中心赔偿损失不属于法院受理范围，应驳回起诉。（二）根据2019年3月11日佛山市人民政府出具的《佛山市人民政府关于将原市国资土地储备中心名下14宗土地过户到市土地储备中心的批复》[佛府函〔2019〕18号]批复，佛山市禅城区********侧土地及地上建筑物六层教学楼均移交土储中心管理，国资整理中心非实际权属人，基裕公司、邦耀学校主张国资整理中心赔偿其损失无事实依据。（三）本案的发生是基于五金联社与基裕公司、邦耀学校形成的土地租赁合同纠纷，国资整理中心自始至终与基裕公司、邦耀学校之间无土地租赁合同关系或其他法律关系，基裕公司、邦耀学校要求国资储备中心承担赔偿责任不符合合同相对性原则，毫无法律依据。被上诉人五金联社辩称，请求驳回上诉，维持原裁定。（一）本案涉及违法建筑的认定和处理，属于行政机关的职权范围，不属于法院受理范围，一审法院驳回起诉正确。基裕公司、邦耀学校要求赔偿涉案教学楼的造价损失，应先明确涉案教学楼是否属于合法建筑物，如以后被认定为违法建筑物而被拆除，却责令五金联社现在赔偿造价损失，可能损害五金联社的利益，有违公平。（二）（2018）粤06民终10301号民事判决书从未对基裕公司、邦耀学校存在的损失进行实体审理，仅表明其对返还涉案教学楼存在的损失可另诉赔偿。基裕公司、邦耀学校认为前述判决书已认定其确实存在损失，应作为本案继续审理的依据，是理解错误。并且，基裕公司、邦耀学校未举证证明其对返还涉案教学楼存在损失及其具体数额。（三）本案为土地租赁合同纠纷，不应适用《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》的规定。基裕公司、邦耀学校向一审法院提出诉讼请求（变更后）：1.判决五金联社、国资整理中心、土储中心赔偿基裕公司、邦耀学校在佛山市********佛山市禅城区邦耀学校内新建六层教学楼的造价费用损失1500万元（含装修及附属设备设施）；2.本案诉讼费用全部由五金联社、国资整理中心、土储中心承担。一审法院认为，本案为土地租赁合同纠纷，涉及土地租赁合同解除后随土地一并返还的地上建筑物即涉案教学楼的补偿问题。该教学楼因无证据证明已办理报建手续，基裕公司、邦耀学校与五金联社亦共同确认目前尚未办理，故应认定为违法建筑。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根据《第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要》第21点意见，对于未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证规定内容建设的违法建筑的认定和处理，属于国家有关行政机关的职权范围，应避免通过民事审判变相为违法建筑确权。当事人请求确认违法建筑权利归属及内容的，人民法院不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。又根据《广东省高级人民法院关于审理建设用地使用权合同纠纷案件的指引》粤高法〔2017〕199号第四点的意见，对于未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证规定的内容建设的违法建筑的认定和处理，属于国家有关行政机关的职权范围。当事人起诉请求确认违法建筑权利归属及内容的，不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉，并告知当事人先向行政机关申请处理违法建筑问题。由上述法律规定及指导意见可知，对于未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证规定内容建设的违法建筑的认定和处理，属于国家有关行政机关的职权范围，故基裕公司、邦耀学校要求五金联社、国资整理中心、土储中心赔偿涉案教学楼的造价损失，涉及违法建筑的认定和处理，不属于法院受理范围，依法应予驳回。涉案违法建筑可能在补办完相关手续后成为合法建筑，也可能因无法补办相关手续被行政机关责令拆除。在转为合法建筑后，基裕公司、邦耀学校有权另行主张；而在无法转为合法建筑而被拆除的情况下，要求五金联社、国资整理中心、土储中心赔偿，有违公平且缺乏依据，故（2018）粤06民终10301号民事判决认定的基裕公司、邦耀学校有权就涉案六层教学楼的返还造成的损失另行起诉要求赔偿，应理解为，在转为合法建筑后，基裕公司、邦耀学校有权另行起诉要求赔偿。综上，基裕公司、邦耀学校起诉应予驳回，其可先向行政机关申请处理违法建筑问题。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百二十四条第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款规定，裁定：驳回基裕公司、邦耀学校的起诉。一审案件受理费111800元，基裕公司、邦耀学校已预交，经书面申请，一审法院予以退回。二审期间，各方当事人均未向本院提交新证据。本院认为，本案为土地租赁合同纠纷。发生法律效力的（2018）粤06民终10301号民事判决认定涉案土地上新建的六层教学楼属于基裕公司、邦耀学校所建，应随涉案土地一并返还给五金联社。基裕公司、邦耀学校主张该六层教学楼的造价费用是返还涉案土地对其造成的损失，故而起诉请求五金联社、土储中心、国资整理中心赔偿。该诉请确实涉及到六层教学楼的权利归属及其具体权利内容，即谁对该建筑物享有权益及享有何种权益。但六层教学楼尚未办理报建手续，行政主管机关对其是合法建筑物或非法建筑物尚未作出认定处理，而该建筑物的性质不同将导致对建筑物的处理结果不同，进而导致相关权利人主张权益的权利基础不同，各方当事人承担责任的方式、处理原则亦有不同，因此，应在相关行政主管机关对涉案六层教学楼的性质作出认定和处理后，再行由法院受理基裕公司、邦耀学校赔偿六层教学楼造价费用之诉请。一审法院裁定驳回起诉并无不当，本院予以维持。但是，需要说明的是，本案并未对基裕公司、邦耀学校的诉请进行实体审理，故一审裁定认定“在转为合法建筑后，基裕公司、邦耀学校有权另行主张；而在无法转为合法建筑而被拆除的情况下，要求五金联社、国资整理中心、土储中心赔偿，有违公平且缺乏依据，故（2018）粤06民终10301号民事判决认定的基裕公司、邦耀学校有权就涉案六层教学楼的返还造成的损失另行起诉要求赔偿，应理解为，在转为合法建筑后，基裕公司、邦耀学校有权另行起诉要求赔偿”，可能会对各方当事人今后主张权利产生影响，处理不当，本院予以纠正。综上所述，基裕公司、邦耀学校的上诉请求不能成立，本院予以驳回。一审裁定认定事实清楚，适用法律基本正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 吴健南审 判 员 耿 翔审 判 员 吴媛媛二〇一九年十一月二十九日法官助理 黄清怡书 记 员 何泳怡