江西省吉安市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣08行终144号上诉人（原审原告）叶冬明，男，汉族，1977年1月5日出生，住遂川县。委托诉讼代理人朱永钧，江西西昌律师事务所律师。被上诉人（原审被告）遂川县大汾镇人民政府，组织机构代码：11361027014835930A。法定代表人郭湘赣，该镇镇长。委托诉讼代理人黄银华，该镇司法所所长。委托诉讼代理人廖友，江西映山红律师事务所律师。上诉人叶冬明因与被上诉人遂川县大汾镇人民政府（以下简称大汾镇政府）行政强制拆除一案，不服泰和县人民法院（2019）赣0826行初57号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。现本案已审理终结。一审法院经审理查明，叶冬明父亲叶祥兴在遂川县大汾镇文溪村板坑组有土坯房一栋，土地登记使用面积为134.5平方米，2016年叶祥兴死亡后，该房屋平时由叶冬明母亲邹玉招居住，叶冬明一家则平时在泰和县租房居住。2016年6月30日，中共遂川县委、遂川县人民政府发布遂字〔2016〕53号《遂川县精准脱贫暨美丽乡村建设“百日攻坚行动”实施方案》（以下简称《实施方案》），要求在全县范围内拆除无人居住和无维修保存价值的土坯房，加快推进农村危旧土坯房改造。2018年5月13日，叶冬明母亲居住的土坯房经大汾镇政府和遂川县房屋安全鉴定站鉴定，该土坯房属于必须拆除的D级危房，每逢下雨天，村干部都要帮助叶冬明母亲邹玉招搬到邻居家暂时居住。为贯彻美丽乡村建设的方案及消除危险因素，乡镇相关领导干部多次电话联系叶冬明做工作，要求叶冬明拆除该房屋重建，村委会也将叶冬明一家上报了安居工程补助名单，但由于叶冬明不同意补助方案，房屋一直未能拆除。2018年8月7日，大汾镇政府相关工作人员在将叶冬明母亲邹玉招安置在文溪村委会居住，并与叶冬明通过电话联系后，将邹玉招居住的土坯房进行了整体拆除。房屋拆除后，大汾镇政府安排施工队在附近按照安居工程方案为邹玉招放线代建60平方米的安居房，但叶冬明认为60平方米房屋面积太小，不同意由大汾镇政府代建也不同意政府补助22000元由其自建，为此其多次提出信访。本案审理中，大汾镇政府表示已经为叶冬明一家在原址附近代建了一栋60平方米的安居房，可以随时入住。一审法院认为，通过大汾镇政府提交的拆除前的房屋照片可以看出，由叶冬明母亲居住、土地使用权证登记名称为叶冬明父亲叶祥兴的土坯房，已破损不堪，每逢下雨天村干部还要为了叶冬明母亲的安全，将其转移到邻居家安置，经房屋安全鉴定机构鉴定该土坯房为必须拆除的D级危房，因此大汾镇政府在通知叶冬明并将居住在危房里的叶冬明母亲安置后，将危旧房屋拆除，系大汾镇政府对农村危旧土坯房改造，建设美丽乡村的惠民工程，是为了消除危险的一种应急处置措施，并不属于行政强制行为。况且大汾镇政府在将叶冬明家的危房拆除后，将原居住在该危房内的叶冬明母亲安置在村委会住房内，并及时按照政府安居工程政策，为叶冬明免费建设60平方米的安居房，也没有让叶冬明母亲无处居住。大汾镇政府的行为是积极响应和落实县委、县政府的拆除危旧土坯房，建设美丽乡村的惠民政策，其在对房屋危险程度作出评估后对必须拆除的危旧房屋进行拆除的行为不违反法律规定，没有侵犯叶冬明的财产权利。叶冬明作为被拆除房屋的继承人之一，属于与本案有利害关系的人，其可以作为原告提起诉讼，但其要求确认大汾镇政府拆除其房屋的行为属于违法行为的诉讼请求缺乏法律依据，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第六十九条之规定，判决驳回叶冬明的诉讼请求。叶冬明不服，向本院上诉请求撤销泰和县人民法院作出的（2019）赣0826行初57号行政判决，改判确认大汾镇政府强拆行为违法。一审、二审诉讼费用均由大汾镇政府承担。其理由为：1、一审判决认为大汾镇政府拆除叶冬明房屋是为了消除危险的一种应急处置措施，并不属于行政强制行为，从而认为大汾镇政府行为不违反法律规定，这是错误的。“应急处置措施”是发生了突发事件而实行的一种处置措施，但是在本案中，叶冬明的房屋一直在居住，并未出现坍塌等现象，根本不存在任何突发情况，因此根本不需要任何“应急处置措施”。2018年8月7日，大汾镇政府的工作人员来拆除叶冬明的房产，在一审诉讼过程一直未提供任何其所作行为的有效合法依据，更没有提供任何证据予以证实其按照法律程序予以实施行政行为。根据《行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”。虽然大汾镇政府提供了《实施方案》，但是在该《实施方案》中第二条“农村危旧土坯房改造攻坚战”中明确提出“对有人居住有维修保存价值的危旧土坯住房按客家风格维修加固……加快推进农村危旧土坯房改造，基本完成2016年农村安居工程建设任务，确保建档立卡贫困户的土坯房全面实现高标准改造”。从此看出，该《实施方案》并非就一律是对农村危旧土坯房进行拆除，对有人居住的还是可以进行加固。同时《实施方案》第六条第（三）款：“维护社会稳定。各乡镇要注重工作方法，要尊重村民意愿，把攻坚行动任务与解决群众稳定实际困难相结合……”这也证实，就算实行危旧土坯房改造，也应该尊重叶冬明意愿，不得强制蛮横的拆除叶冬明的合法财产，否则构成违法。在本案中，大汾镇政府提供了一份村委会证明，称叶冬明母亲同意进行拆除房屋，但是其并未提供任何叶冬明母亲签字或者认可的证据，村委会本身就参与了强拆叶冬明家房屋，与大汾镇政府有直接的利害关系，其所出具的证明不能作为定案的依据。但是一审判决认为叶冬明没有提出不属实的依据，因此对其证明予以采信。这明显把举证责任分配错误。大汾镇政府称叶冬明母亲有同意拆除房屋，那么就应该提供一份叶冬明母亲签字同意拆除房屋的书面材料等，但是大汾镇政府并没有提供相关证据，那么其举证责任并未完成，而不是应该由叶冬明提供不属实的依据。大汾镇政府应该承担举证不能的法律后果，即其并未尊重村民意愿，违反了文件规定。2、一审判决认为“被告在将原告家的危房拆除后，将原居住在该危房内的原告母亲安置在村委会住房内，并及时按照政府安居工程政策，为原告免费建设60平方米的安居房，也没有让原告母亲无处居住……”从而认定大汾镇政府行为不违反法律规定，这明显不符合事实情况。大汾镇政府并未给叶冬明建设安居房，且叶冬明也并不知道什么时候大汾镇政府给叶冬明建立了安居房。虽然叶冬明是在泰和租房了，但只是为了工作兼照看子女，这并非叶冬明的家。在节假日及过年，叶冬明及子女均会回文溪村居住，大汾镇政府称叶冬明近八年时间未在家根本不属实。一审判决只是片面的认定该房屋平时由叶冬明母亲居住，其表述上否认了叶冬明及子女在该房屋居住的情形。事实上，叶冬明及家人就只有涉案房屋是唯一的家及居所，户口也依然在那，退一步讲，就算平时不在家长期居住，也不能否认这就是叶冬明的家。现在强制拆除后，叶冬明母亲也只被安排到村委会居住，并没有一个属于自己的居所，叶冬明及子女更没有作出任何安排，这实质上造成了叶冬明一家人居无定所、无家可归，很明显这与《实施方案》中全面改善农村人居环境和乡村面貌，加快发展、加快脱贫的精神相违背。更侵犯了叶冬明的合法财产，大汾镇政府行为明显违法。3、大汾镇政府无权直接委托鉴定机构进行危房鉴定。进行危房鉴定的委托人只能是房屋的所有人或者使用权人，大汾镇政府作为拆迁部门是无权直接委托鉴定机构进行危房鉴定。在本案中，大汾镇政府提供的《农村房屋安全鉴定报告书》是由大汾镇政府自己委托的，叶冬明根本就不知道存在此鉴定事宜，且更没有问过叶冬明鉴定的相关意见，因此该《农村房屋安全鉴定报告书》程序违法，不应该作为定案依据。此外，大汾镇政府一直称每次下大雨，村干部都要通知和安排叶冬明母亲到其他地方住，事实上，叶冬明母亲从来没有到别的地方居住过，大汾镇政府所称不属实。4、大汾镇政府并没有拆除叶冬明房屋的主体资格。大汾镇政府作为行政机关，其公权力应该是“法无授权即禁止”。但是在本案中，大汾镇政府并未提供任何法律授权拆除叶冬明房屋的依据。就算是《实施方案》中，也没有确定大汾镇政府有强制拆除叶冬明房屋的权力。因此其应该承担举证不能的法律后果，即其无权力进行拆除叶冬明合法财产。5、大汾镇政府提供的《实施方案》并非是一个规范性文件。6、大汾镇政府提供的农村房屋安全鉴定报告书中的照片，拍摄的是2018年5月份叶冬明叔叔的房屋，所以看起来像坍塌，并非一开始原貌就是如此。综上，大汾镇政府没有权力拆除叶冬明的合法财产，且其拆除房屋的程序也违法。为此，叶冬明特提起上诉，请求二审法院确认大汾镇政府行为违法。大汾镇政府答辩称一审判决适用法律正确，请二审法院依法维持。其理由为，大汾镇政府的行为是为了消除危险的应急措施，已经被鉴定站鉴定为D级危房，房屋后面部分已经出现坍塌。未坍塌部分也严重漏水，叶冬明的母亲还独自一人在房屋内居住，该房屋会随时危及居住人员的生命安全，在这种情况下，大汾镇政府才对叶冬明的房屋予以拆除。大汾镇政府是严格按照《实施方案》的要求对房屋拆除后就近对叶冬明及叶冬明的母亲进行了安置，在一审庭审前就已经为叶冬明免费建设了60平方米的安居房，叶冬明及其母亲可以随时入住，根本不会对叶冬明及其母亲造成任何影响。引发本次诉讼的根源在于叶冬明的过分要求，从大汾镇政府一审提交的几份信访答复函可以清晰的看出叶冬明是要求大汾镇政府新建120平方米的房屋给他，这与遂川县的安居政策不符，如果按照叶冬明的意思也对其他村民不公平。所以对于叶冬明的无理要求，请二审法庭依法予以驳回。二审查明的事实与一审认定的事实一致。本院认为，根据住房城乡建设部、财政部、国务院扶贫办建村〔2017〕192号《关于加强和完善建档立卡贫困户等重点对象农村危房改造若干问题的通知》要求，做好建档立卡贫困户等重点对象农村危房改造是实现中央脱贫攻坚“两不愁、三保障”总体目标中住房安全有保障的重点工作，要求省、市、县根据农户贫困程度、房屋危险程度和改造方式等制定分类补助标准，县级住房城乡建设部门负责认定建档立卡贫困户等重点对象住房安全性并出具房屋安全性评定结果，对依据《农村危险房屋鉴定技术导则（试行）》的规定，被评定为D级危房的建档立卡贫困户列为危房改造对象。本案中，中共遂川县委、遂川县人民政府为全面改善农村人居环境和乡村面貌，全力推进精准脱贫、美丽乡村建设、农村危旧土坯房改造，于2016年6月30日制定遂字〔2016〕53号《实施方案》，其中规定对特困户危旧土坯房改造“可实行特困户乡村代建‘交钥匙工程’，……每户建筑面积应严格控制在30-50平方米，……乡村与特困户签订代建和拆旧协议。”遂川县房屋安全鉴定站于2018年5月13日对建档立卡贫困户叶冬明的住房进行鉴定，经鉴定为D级危房，需拆除新建。在拆除新建前，大汾镇政府并未按照《实施方案》的要求与叶冬明签订代建和拆旧协议，该拆除行为存在不当之处。但大汾镇政府为解决叶冬明住房危险性问题，保障叶冬明母亲的人身安全，同时为了实现脱贫攻坚“两不愁、三保障”中住房安全有保障及美丽乡村建设的总体目标，对叶冬明的土坯房进行拆除改造，并为其免费代建60平方米住房的行为并无不当。且叶冬明亦表明只要安排好其母亲邹玉招住所即同意拆除，大汾镇政府已安置其母亲邹玉招在村委会居住。因此，一审法院判决驳回叶冬明的诉讼请求并无不妥，其上诉请求本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人叶冬明负担。本判决为终审判决。审判长 吴 山审判员 罗英秀审判员 钟君林二〇一九年十一月二十五日书记员 傅雅婷附本判决适用的法律法规《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；