江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行终406号 上诉人（原审原告）孙续奭，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）王新新，性别：××，××年××月××日生，××族。 上述两上诉人的共同委托代理人卞阳，江苏观度律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市规划和自然资源局，住所地南京市鼓楼区中山路171号。 法定代表人叶斌，南京市规划和自然资源局局长。 出庭负责人程晓明，南京市规划和自然资源局副巡视员。 委托代理人周洋岑，南京市规划和自然资源局工作人员。 委托代理人冯现芹，北京大成（南京）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市人民政府，住所地南京市玄武区北京东路41号。 法定代表人韩立明，南京市人民政府代市长。 委托代理人左正欣，南京市人民政府工作人员。 原审第三人李专，性别××年××月××日生，××族。 原审第三人熊金香，性别：××，××年××月××日生，××族。 原审第三人徐莹祖，性别：××，××年××月××日生，××族。 原审第三人隋永盛，性别：××，××年××月××日生，××族。 上诉人孙续奭、王新新因诉被上诉人南京市规划和自然资源局（以下称南京市规划资源局）、被上诉人南京市人民政府（以下称南京市政府）及原审第三人李专、熊金香、徐莹祖、隋永盛城市规划管理行政许可及行政复议一案，不服南京铁路运输法院（2018）苏8602行初1813号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年5月20日受理并依法组成合议庭，于2018年7月22日公开开庭审理了本案，上诉人孙续奭、王新新及两上诉人的共同委托代理人卞阳，被上诉人南京市规划资源局的出庭负责人程晓明及委托代理人周洋岑、冯现芹，被上诉人南京市政府的委托代理人左正欣，原审第三人李专、熊金香、徐莹祖到庭参加诉讼。原审第三人隋永盛经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案因案情复杂，经江苏省高级人民法院批准延长审理期限3个月。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，孙续奭、王新新及李专、熊金香、隋永盛、徐莹祖均系南京市玄武区松林谷小区8幢3单元业主，该单元共有业主12户。2017年5月26日，南京市玄武区松林谷小区8幢3单元业主董兆龙等人向原南京市规划局提交《南京市规划局建设项目规划审批事项申请表》，申请建设南京市玄武区松林谷小区8幢3单元增设电梯工程，并提交了该单元部分业主身份证和房屋权属证明以及委托书、既有住宅增设电梯协议书、增设电梯工程费用预算及分摊方案、增设电梯运行保养维修等费用分摊方案、电梯使用单位的确定及运行管理协议、对权益受损业主的资金补偿方案、加建电梯工程施工图纸等相关申报材料。申请表中记载该单元12户均同意增设电梯；在委托办理增设电梯一事的委托书上有205室熊金香、305室陈顺芽、306室何天琪、405室殷翔、406室汪群霞、506室徐莹祖、605室杨玲、606孙鑫林的签名捺印。原南京市规划局经审查，于2017年7月26日作出建字第320102201716325号《建设工程规划许可证》（以下称案涉《建设工程规划许可证》），认定松林谷小区8幢3单元增设电梯项目符合城乡规划要求。205室熊金香在案涉行政许可行为作出后，主张委托书上的签字不是其本人所签。 孙续奭、王新新不服案涉《建设工程规划许可证》，于2018年7月17日向南京市政府申请行政复议，南京市政府于次日作出《行政复议受理通知书》并进行了送达，同日向原南京市规划局送达了《行政复议提出答复通知书》。2018年8月10日，南京市政府作出《第三人参加行政复议通知书》，追加了李专、熊金香、隋永盛为第三人。2018年8月13日，205室熊金香向南京市政府作出书面说明，陈述自己因受诱导在委托书上签字。因案情复杂，南京市政府于2018年9月6日作出《延期审理通知书》，决定将本案延期至2018年10月14日之前作出。2018年10月9日，南京市政府作出〔2018〕宁行复第193号《行政复议决定书》（以下称193号《行政复议决定书》），维持了原南京市规划局作出的案涉《建设工程规划许可证》。2018年10月11日，南京市政府对193号《行政复议决定书》中部分笔误内容进行了更正。孙续奭、王新新仍不服，遂提起本案行政诉讼。 原审法院另查明，因南京市机构改革，组建南京市规划资源局，原南京市规划局相关规划许可职权由南京市规划资源局承继。 原审法院认为，根据《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款、《南京市城乡规划条例》第三十五条第一款的规定，原南京市规划局作为城乡规划主管部门，对于南京市行政区划内的建设工程具有核发建设工程规划许可的法定职权，现该有关职权由南京市规划资源局行使。《南京市既有住宅增设电梯实施办法》第十一条规定，既有住宅增设电梯，建设者应当向规划部门申请办理建设工程规划许可手续，并提供下列材料：（一）建设工程规划许可申请书；（二）本单元业主身份证、房屋权属证明复印件；（三）代理人身份证、授权委托书；（四）增设电梯住宅建筑、结构施工图及地质勘查报告；（五）符合国家设计规范的建设工程施工图设计文件；（六）本办法第五条规定的书面协议；（七）公示报告以及与异议人协商情况说明；（八）法律、法规规定的其他材料。本案中，松林谷8幢3单元业主于2017年5月26日向原南京市规划局申请办理该单元增设电梯项目的建设工程规划许可证，并提交了上述规定列明的相关材料，符合上述规定的要求。 《江苏省物业管理条例》第六十九条规定，住宅物业需要使用共有部分增设电梯等进行二次开发、改造的，应当经本幢或本单元房屋专有部分占建筑物总面积三分之二以上且占总人数三分之二以上的业主同意。《南京市既有住宅增设电梯实施办法》第五条第一款规定，既有住宅增设电梯应当经本幢或本单元房屋专有部分占建筑物总面积三分之二以上且占总人数三分之二以上的业主同意。本案中，根据申请材料记载，该单元共12户，其中8户委托有关人员办理增设电梯一事，达到了三分之二的要求。205室熊金香在规划许可作出后声明自己没有在委托书上签字，与其在行政复议过程中书面陈述的内容相矛盾，且并无在案证据证明该签名非熊金香所签或非熊金香自愿所签。孙续奭、王新新认为向原南京市规划局提交的申请建设工程规划许可证的材料存在虚假，但缺乏证据予以证明，故原审法院对孙续奭、王新新的主张不予采纳。《南京市城乡规划条例》第三十九条第二款规定：“城乡规划主管部门应当自受理之日起二十个工作日内审查完毕。符合要求的，核发建设工程规划许可证；不予核发的，书面说明理由。”原南京市规划局收到有关申请材料后，经审核，于2017年7月26日作出案涉《建设工程规划许可证》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。需要指出的是，申请表中记载了12户业主全部同意的意见，与委托书中8户业主同意的意见存在不一致的情况，虽然不影响经过本单元房屋专有部分占建筑物总面积三分之二以上且占总人数三分之二以上的业主同意的基本事实，但是存在一定差异，反映出原南京市规划局在材料审核时存在不严谨之处，故本院予以指正，南京市规划资源局应在以后的审核工作中更加细致地审查申请材料，及时纠正其中错误。 根据《中华人民共和国行政复议法》（以下称《行政复议法》）第十二条第一款的规定，南京市政府作为南京市规划资源局的本级人民政府，具有依申请对南京市规划资源局所作具体行政行为进行行政复议的法定职权。本案中，孙续奭、王新新向南京市政府申请行政复议，南京市政府依法履行了受理、通知答复、审查、作出行政复议决定、送达等程序，认定原南京市规划局核发规划许可的行政行为合法，依照《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定予以维持，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。因此，对于孙续奭、王新新要求撤销案涉《建设工程规划许可证》和193号《行政复议决定书》的诉讼请求，原审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九、第七十九条之规定，判决驳回孙续奭、王新新的诉讼请求。案件受理费50元，由孙续奭、王新新共同负担。 上诉人孙续奭、王新新上诉称，原审判决错误采信了熊金香在行政复议过程中存在明显错误的“书面说明”，完全无视熊金香本人之后作出的所有关于案涉建设工程规划许可申请材料关于签字问题的一切表述，草率推断颁发案涉《建设工程规划许可证》的具体行政行为合法，属于严重的认定事实错误，导致上诉人及相关人员的合法权益收到侵害，应当依法予以纠正。1.上诉人提交了熊金香的书面证言，熊金香本人到庭作了委托书上签字非其本人所为的表述，已依法尽到举证责任。上诉人在一审期间提交了熊金香的声明2份，不同意加装电梯业主的声明4份，用于证明熊金香没有在案涉建设工程规划许可申请材料上签字。熊金香本人一审庭审过程中明确陈述委托书上签名非其本人所签，结合上诉人提交法庭的书证，足以证明案涉建设工程规划许可申请材料存在造假可能。上诉人在一审过程中已经依法在能力范围内尽到举证责任。2.关于行政复议过程中熊金香的“书面说明”问题，熊金香本人已给出合理解释，证明效力应当弱于熊金香本人当庭所作证言。熊金香在实际看到委托书上字迹后出具的书证以及在一审庭审中的证言，依法都应当属于新证据，证明效力强于熊金香未见到委托书之前出具的“书面说明”。原审判决完全无视其他可能性，武断的偏向性采信单一证据是对法律事实的错误认定，依法应当予以纠正。3.原审法院在肉眼可以辨认二处签名写法存在明显差异的情况下，选择性采信了对被上诉人有利的证据，造成了认定事实错误的严重后果。4.仅凭肉眼观测只能怀疑委托书中熊金香签名非其本人书写，熊金香前后作出两种不同的证言也导致她本人的证言证明力显著下降，为确实查清案件事实，明确案涉建设工程规划许可申请材料是否系伪造，上诉人请求对申请材料中“熊金香”的签名是否为其本人书写进行司法鉴定，请求依法予以批准。本案是一起在居民现有住宅加装电梯过程中，由于信息不对称，没有充分进行沟通引发的行政争议，虽然按照现有法律法规，加装电梯只需要全单元三分之二的所有权人同意，但是同时也要对不同意加装电梯居民的合法权益进行保护。任何通过欺骗、伪造等不法手段获取的行政许可都应当依法予以纠正。综上，请求二审法院撤销原审行政判决，发回重审或者判决支持上诉人的诉讼请求。鉴定费用及诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人南京市规划资源局未提交书面答辩意见，当庭答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律根据，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 被上诉人南京市政府未提交书面答辩意见，当庭答辩称，南京市政府作出的193号《行政复议决定书》认定事实清楚、程序合法、内容适当，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 原审第三人李专、熊金香、徐莹祖未向法庭陈述意见。 原审各方当事人向原审法院提交的证据和依据均已随案移送本院。本院经审理认定，原审质证、认证符合法律规定，本院对一审判决认定的证据予以认可。 本院经审理查明的案件事实与原审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，根据《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款、《南京市城乡规划条例》第三十五条第一款的规定，南京市规划资源局作为南京市城乡规划主管部门，对于南京市行政区划内的建设工程具有核发建设工程规划许可的法定职权。根据据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款之规定，南京市政府具有对南京市规划资源局作出的案涉规划许可证进行行政复议的法定职权。 《江苏省物业管理条例》第六十九条规定，住宅物业需要使用共有部分增设电梯等进行二次开发、改造的，应当经本幢或本单元房屋专有部分占建筑物总面积三分之二以上且占总人数三分之二以上的业主同意。《南京市既有住宅增设电梯实施办法》第十一条规定:“既有住宅增设电梯，建设者应当向规划部门申请办理建设工程规划许可手续，并提供下列材料：（一）建设工程规划许可申请书；（二）本单元业主身份证、房屋权属证明复印件；（三）代理人身份证、授权委托书；（四）增设电梯住宅建筑、结构施工图及地质勘查报告；（五）符合国家设计规范的建设工程施工图设计文件；（六）本办法第五条规定的书面协议；（七）公示报告以及与异议人协商情况说明；（八）法律、法规规定的其他材料。”该办法第五条规定：“既有住宅增设电梯应当经本幢或本单元房屋专有部分占建筑物总面积三分之二以上且占总人数三分之二以上的业主同意。拟占用业主专有部分的，还应当征得该专有部分业主的同意，并就下列事项达成书面协议：（一）增设电梯工程费用的预算及分摊方案；（二）电梯运行、保养、维修等费用的分摊方案；（三）确定电梯使用单位。自行管理的，出资增设电梯的全体业主为使用单位。委托物业服务企业管理的，物业服务企业为使用单位；（四）对权益受损业主的资金补偿方案。经具备相应资质的设计单位出具符合建筑设计、结构安全、电梯救援通道、消防安全和特种设备等相关规范、标准的设计方案。”《中华人民共和国行政许可法》第三十一条规定，申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。本案中，松林谷8幢3单元业主于2017年5月26日向原南京市规划局申请办理本单元增设电梯项目的建设工程规划许可证，并提交了上述规定列明的相关材料。根据申请材料记载，该单元共12户，其中8户业主在委托书上签字，委托书中署名的委托人与签字捺印的人员不一致，该委托书上的受托人为董兆龙、万书聪，《南京市规划局建设项目规划审批事项申请表》上的报建人杜金中并不是受托人，且与万书聪亦不是同一公司工作人员。《电梯使用单位的确定及运行管理协议》有八户业主签字，《南京市既有住宅增设电梯规划许可申报表》中12户业主均签字表示同意。《既有住宅增设电梯协议书》第一条称董兆龙等8户业主达成协议，第二条同意增设电梯的业主名单却包含该单元全部12户业主。《中华人民共和国行政许可法》第三十四条规定：“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”在申请材料记载的内容存在明显不一致的情况下，行政许可机关应当根据上述规定，在对申请材料的实质内容进行核实后决定是否予以许可。原南京市规划局在未进行核实的情况下，迳行作出案涉建设工程规划许可，依据的主要证据不足，行政程序亦存在不当之处。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”根据上述规定，案涉建设工程规划许可应当予以撤销。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款规定：“人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。”因南京市政府作出的193号《行政复议决定书》维持了原南京市规划局作出的案涉规划行政许可，未能发现并纠正案涉建设工程规划许可证存在的问题，亦属认定事实不清，故应当一并予以撤销。 综上，原审判决适用法律法规错误，应当予以撤销。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》七十条第（一）项、第（三）项，第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下： 一、撤销南京铁路运输法院（2018）苏8602行初1813号行政判决书； 二、撤销被上诉人南京市规划和自然资源局作出的建字第320102201716325号《建设工程规划许可证》； 三、撤销被上诉人南京市人民政府作出的〔2018〕宁行复第193号《行政复议决定书》。 本案一审案件受理费50元、二审案件受理费50元共计100元，由被上诉人南京市规划和自然资源局和被上诉人南京市人民政府各负担50元。 本判决为终审判决。 审判长 洪 途 审判员 王玉刚 审判员 付 双 二〇一九年十一月十八日 书记员 孙 皓