重庆市第二中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝02行终260号 上诉人（原审原告）:开县阳山水电站，住所地重庆市开州区南门镇阳寨村，统一社会信用代码91500234554094803W。 投资人：谭加富。 委托诉讼代理人：王洪卫，重庆法韵律师事务所律师，特别授权。 被上诉人（原审被告）：重庆市开州区环境行政执法支队，住所地重庆市开州区文峰街道中原社区南山东路1号，统一社会信用代码125002344517924145。 法定代表人：柳前杰,支队长。 委托诉讼代理人:邱垡鑫，副支队长。 委托诉讼代理人：李详，重庆四方律师事务所律师，一般代理。 被上诉人（原审被告）：重庆市开州区生态环境局(原重庆市开州区环境保护局），住所地重庆市开州区文峰街道中原社区南山东路1号，统一社会信用代码11500234733944535A。 法定代表人：姜勇,局长。 委托诉讼代理人：李详，重庆四方律师事务所律师，一般代理。 上诉人开县阳山水电站（以下简称“阳山水电站”）因不服重庆市开州区环境行政执法支队（以下简称“开州环执支队”）对其作出行政处罚、重庆市开州区生态环境局（以下简称“开州生态环境局”）行政复议一案，不服重庆市万州区人民法院(2018)渝0101行初120号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，阳山水电站位于重庆市开州区南门镇阳寨村，主要从事水力发电生产。站内建设项目为开县阳山水电站工程项目，2009年3月开工建设，2009年10月竣工投入生产运营，占地面积120㎡；目前阳山水电站有水力发电机组2台，现都在正常使用，功率分别为1×250千瓦、1×160千瓦，总装机410千瓦。2018年4月26日，重庆市开州区南门镇环保所环境执法工作人员桂晓伟、雷必万对阳山水电站进行现场检查时发现，阳山水电站根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》之规定，应当编制环境影响评价报告表并报开州生态环境局审批后实施，但阳山水电站在未经环评审批的情况下径行开展阳山水电站工程项目建设，且在水电站竣工后，其配套建设的环境保护设施在未经验收的情况下擅自投入生产运营的环境违法行为。鉴于以上事实，开州环执支队以阳山水电站存在“未验先投”的环境违法事实依法予以立案，并将相关情况上报主管部门，拟对阳山水电站作出相应的行政处罚决定。2018年4月28日，开州环执支队对阳山水电站作出文号为开州环执改〔2018〕017号《责令改正违法行为决定书》，责令阳山水电站在收到本决定书之日起3个月内改正。2018年5月7日，开州环执支队对阳山水电站作出文号为开州环执罚告〔2018〕017号《行政处罚事先（听证）告知书》，告知阳山水电站拟对其处20万元以上100万元以下的罚款。并告知阳山水电站有权进行陈述和申辩，7日内未提出申辩意见的，视为放弃此权利。还告知阳山水电站有权自收到本告知书之日起3日内向开州环执支队书面提出举行听证的要求，逾期未提出听证申请的，视为放弃听证权利。2018年5月10日，开州环执支队工作人员向阳山水电站现场负责人李继俊直接送达《责令改正违法行为决定书》和《行政处罚事先（听证）告知书》。后开州环执支队经过集体讨论并按照内部程序审批后，于2018年6月19日对阳山水电站作出开州环执罚〔2018〕017号《行政处罚决定书》，对阳山水电站作出罚款20万元的行政处罚决定。2018年6月20日，开州环执支队将该《行政处罚决定书》邮寄送达阳山水电站现场负责人李继俊，2018年6月21日，李继俊签收该邮件。阳山水电站收悉处罚决定后不服，于2018年6月27日向开州生态环境局提起行政复议申请，开州生态环境局依法受理，并按照行政复议程序之规定向开州环执支队送达《开州环保局提出答复通知书》{文号：开州环复通〔2018〕4号}及行政复议申请书副本，要求开州环执支队提交对该行政复议申请的书面答复和当初作出该具体行为行为的证据、依据等有关材料。2018年7月22日，开州环执支队向开州生态环境局依法提交《行政复议答复书》以及作出该行政处罚的相关事实依据。2018年8月21日，开州生态环境局作出《行政复议决定书》{开州环复决〔2018〕5号}，认为开州环执支队作出的《行政处罚决定书》主要事实清楚，证据确凿，法律依据充分，行政处罚程序合法，作出的行政处罚适当。依法决定维持开州环执支队作出的《行政处罚决定书》，并告知阳山水电站如不服本决定，可在收到本决定书之日起15日内，依法向有管辖权的人民法院提起诉讼。阳山水电站收悉《行政复议决定书》后不服，遂向原审法院提起行政诉讼，望判如所请。 原审法院认为,根据《重庆市环境保护条例》第一百一十四条规定：“市、区县（自治县）环境保护主管部门行使的行政处罚权，分别由市、区县（自治县）环境行政执法机构实施。”开州环执支队系开州区辖区内查处各类环境违法行为的行政执法机构，故其有权对辖区范围内的环境违法行为进行行政处罚。开州环执支队依据《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款、第二十三条第一款之规定，对阳山水电站作出行政处罚决定。其事实依据是阳山水电站系应当编制环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施在未经验收的情况下，擅自投入生产运营。因此，本案的关键是认定阳山水电站是否属于“需要配套建设环境保护设施”的建设项目？对此，其评判如下： 第一、开阳山水电站建设项目依法应当编制环境影响报告表。《中华人民共和国环境影响评价法》第三章“建设项目的环境影响评价”项下第十六条规定：“国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填写环境影响登记表（以下统称环境影响评价文件）：（一）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；（二）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；（三）对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院生态环境主管部门制定并公布。”《建设项目环境影响评价分类管理名录》的项目类别中第89项系水力发电，规定水力发电系“总装机1000千瓦及以上；抽水蓄能电站；涉及环境敏感区的。”建设单位应当组织编制建设项目环境影响报告书，规定水力发电系“其他”的，建设单位应当组织编制建设项目环境影响报告表。阳山水电站系2009年3月实施的总装机容量为410千瓦水力发电建设项目，根据上述规定应当组织编制建设项目环境影响报告表。 第二、阳山水电站建设项目应当配套建设环境保护设施。《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》{国环规环评[2017]4号}第四条第二款规定:“环境保护设施是指防治环境污染和生态破坏以及开展环境监测所需的装置、设备和工程设施等。”对环境有轻度和较大影响的建设项目，一般应当配套建设环境保护设施。2003年6月19日，原国家环境保护总局《关于未执行环境影响评价和“三同时”制度并已投产的行为适用法律的复函》{环函[2003]174号}表明，环境影响评价和“三同时”是建设项目环境管理的基本法律制度，对违反环境影响评价制度和“三同时”制度的行为，均应依法予以处罚。对未报批建设项目环境影响评价报告书、环境影响报告表或环境影响登记表，且已投入生产的建设项目，原则上应当按照《建设项目环境保护管理条例》第二十八条（该条例于2017年7月16日修订，第二十八条改为第二十三条，相关内容亦有所修改）处理。 第三、开州环执支队对阳山水电站作出的行政处罚符合法律规定。《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条规定：“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。”《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”（“三同时”规定）。第十九条第一款规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”阳山水电站于2009年3月实施的总装机容量为410千瓦水力发电项目，应当依法编制环境影响报告表，其在配套建设的环境保护设施同时建成且通过验收的情况下，方能投入生产。但是，阳山水电站未按规定组织编制环境影响报告表，亦未就水污染防治、生态保护、大气污染防治、噪声污染防治以及固废处置等环境影响问题提出环境保护措施，且在其配套建设的环境保护设施未建成或者未经验收的情况下，擅自投入生产，其行为违反上述法律、法规之规定。同时，《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；……”《行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”环境保护部《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》{环政法函[2018]31号}以及环境保护部办公厅《关于加强“未批先建”建设项目环境影响评价管理工作的通知》{环办环评[2018]18号}表明，建设单位同时构成“未批先建”和违反环保设施“三同时”验收制度两个违法行为的，应当分别依法作出相应处罚。建设项目违反环保设施“三同时”验收制度投入生产或者使用期间，由于违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为一直处于连续或者继续状态，因此，即使“未批先建”违法行为已超过二年行政处罚追溯期限，环保部门仍可以对违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为依法作出处罚，不受“未批先建”违法行为行政处罚追溯期限的影响。开州环执支队作出文号为开州环执罚〔2018〕017号《行政处罚决定书》所认定阳山水电站环境违法事实为其配套建设的环境保护设施在未经验收的情况下擅自投入生产，根据前述规定，该“未验先投”行为属于继续状态的行为，即自2009年10月阳山水电站竣工时起直到开州环执支队作出行政处罚决定，该违法行为一直处于继续状态，也就是说在行政处罚决定作出前，其违法行为继续存在。因此开州环执支队对阳山水电站尚继续存在的违法行为作出罚款20万元的处罚决定适用法律正确。 对于阳山水电站委托诉讼代理人在质证和辩论中提出的其他问题，综合评析如下： 1.询问地点记录的是开州区南门镇环保所，并非现场勘察，更不是现场发现的违法行为，系程序违法。开州环执支队辩称，现场检查与图例制作和当事人、证人的询问并非必须在同一地点进行。开州环执支队在现场检查发现阳山水电站的违法行为后，在采集证据时，在当事人、证人自愿的情况下，可以在环保所工作场所内进行询问，也可以根据现场检查情况制作现场检查图，并不违反法律规定。原审法院对该辩解予以认可，并非违反法定程序。 2.《责令改正违法行为决定书》中查明的环境违法行为系阳山水电站的水力发电建设项目在未经验收的情况下擅自投入生产，但责令改正的内容又系拒不改正违法排污行为，二者前后矛盾。对此，开州环执支队辩称系该决定书的通用模板所致，在阳山水电站重点标注违法行为的情况下，对理解文义并不会产生歧义。原审法院对该辩解予以认可，但今后开州环执支队在制作法律文书时应当严谨细致。 3.《责令改正违法行为决定书》在主要领导审批前4日即作出系程序违法。开州环执支队辩称，责令改正违法行为具有现实的紧迫性和必要性，旨在防治环境行政违法行为的持续发生，进而防治对环境产生的不利影响扩大或避免产生不可逆的环境污染的可能性。因此，开州环执支队在发现阳山水电站的违法行为后经请示领导口头同意当即作出责令改正违法行为合理合法，符合制止环境违法紧迫性、必要性的需要。在责令改正违法行为通知作出后，开州环执支队也及时再次将该情况汇报给分管领导，分管领导的签字行为属于单位内部履行管理制度，是分管领导把关监督单位行使权力的和行使权利知情权，并非责令改正违法行为通知的前置程序。且单位内部分管领导在责令改正违法行为通知作出后审签把关对阳山水电站程序和实体权力均无任何影响。原审法院对该辩解予以认可。该问题系开州环执支队内部工作流程问题，并非违反法定程序。 4.《责令改正决定书》审批表陈述的内容是：2018年4月26日现场发现的违法行为，而视频资料显示时间是在已作出责令改正决定时间2018年4月28日后，下午3点左右才去阳山水电站拍摄等，属于程序违法。开州环执支队辩称，开州环执支队于2018年4月26日调查发现阳山水电站存在环境违法行为的事实后，有权在行政处罚决定作出之前采取包括视频录像在内的任何法定程序收集和固定程序，原审法院对该辩解予以认可，并非违反法定程序。 5.开州环执支队在责令改正期限3个月未到时即作出行政处罚决定，系程序违法。开州环执支队辩称责令改正与行政处罚并无先后顺序，责令限期改正也并非罚款处罚的前置程序，二者可以同时进行。行政处罚是针对已经发生的违法行为，而责令改正是为了防止违法行为持续发生、继续发生。倘若阳山水电站在限定期限内拒不改正，开州环执支队有权对阳山水电站作出更为严厉的行政处罚。故并非阳山水电站所理解的改正后就不处罚，或改正后才能处罚。而是两者并立。原审法院对该辩解予以认可，并非违反法定程序。 6.阳山水电站未完成环评报告系政府部门未履职完成浦里河流域环评报告所致，其不应承担任何法律责任。开州环执支队辩称阳山水电站实施水电站建设项目应当自觉遵守相关法律之规定，在未进行环境影响评价，配套建设的环境保护设施未经验收合格的情况下，不得投入生产或者使用。阳山水电站明知浦里河流域开发利用规划是建设项目环评的前置条件，阳山水电站无法进行环境影响评价的情况下，仍然建成投产，由此产生的法律后果应当由阳山水电站自行承担。对此，原审法院对此辩解予以认可。编制环境影响评价报告表系阳山水电站依法应当履行的义务。 综上所述，开州环执支队对阳山水电作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确，开州生态环境局对阳山水电作出的行政复议决定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确。阳山水电请求撤销开州环执支队作出行政处罚决定以及开州生态环境局作出的行政复议决定的理由均不成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回阳山水电站要求撤销重庆市开州区环境行政执法支队于2018年6月19日作出的开州环执罚〔2018〕017号行政处罚决定和重庆市开州区生态环境局于2018年8月21日作出的开州环复决〔2018〕5号行政复议决定的诉讼请求。 阳山水电站上诉称，一、行政执法首先是程序正义。开州环执支队在行政执法过程中存在责令改正决定作出时间先于其领导批准时间，视频资料为作出责令改正决定当日拍摄，时间晚于现场发现违法行为且视频资料无法显示执法人员人数，责改期限未到即作出行政处罚，责改内容与处罚内容不同，行政处罚审批表陈述内容缺乏真实性等程序违法事实。二、被上诉人开州环执支队存在钓鱼执法之嫌。上诉人水电站在2009年即建成，9年时间内环保部门不履行监督职责对其进行督察纠正，上诉人知晓需要环评后也因被上诉人说浦里河大环评未作出，无法补办。浦里河环评未作出属被上诉人失职，不应由上诉人这样的企业买单。三、原审裁判作出的依据之一重庆市生态环境局于2019年1月15日作出的《复函》（渝环版[2019]16号）未经庭审质证。四、原审法院未对上诉人提供的证据进行全面评判，被上诉人也无证据推翻该证据。五、被上诉人的具体行政行为适用法律错误，处罚缺乏法律法规及政策依据，依据行政处罚法29条，上诉人的违法行为已过2年处罚期，不应再被处罚，且上诉人2009年就投入生产了，不属于原审认定的“连续状态”。上诉人的装机容量只有410千万，未达《建设项目环境影响评价分类管理名录》要求的1000千瓦，无须环评验收。综上，原审法院事实认定不清，证据采信不当，适用法律及政策错误，请求撤销原审，支持上诉人原审请求。 开州环执支队辩称，其作出具体行政行为无任何程序违法事实，具体是先口头申请后书面补签属行政机关内部管理流程不是行政程序违法，行政机关在作出行政处罚前均可取证，责改内容与处罚内容不一致属笔误，法律未对询问地点做明确规定，责令改违与行政处罚可同时使用。原审法院对所有证据均组织了质证，对双方提供证据进行全面审查。行政机关作出行政行为依据的是法律和行政法规，而非新闻报道。上诉人从2009年建成后到处罚时一直在生产，违法行为处于持续状态。综上，原判正确，请求驳回上诉，维持原判。 开州环保局辩称，其对该案环境违法事实、法律依据及程序合法性进行了严格审查，上诉人环境违法事实清楚，证据确实充分，开州环执支队作出的具体行政行为合理、适当，其据此作出的《行政复议决定书》事实清楚、证据确实充分，程序合法。原审证据充分、程序合法，请求驳回上诉，维持原判。 原审中，开州环执支队在法定期限内提交以下证据和法律依据： 第一组系阳山水电站、开州环执支队的主体资格证据：1.事业单位法人证书（副本），2.法定代表人身份证明，3.法定代表人柳前杰的身份证。上述证据证明开州环执支队的身份信息及作出行政处罚主体资格适格。4.环境执法人员桂晓伟的执法证，5.环境执法人员雷必万的执法证。上述证据证明环境执法人员具有合法的执法资格。6.阳山水电站营业执照，7.投资人谭加富的身份证，8.阳山水电站的豁免证明（豁免电力业务许可证）。上述证据证明阳山水电站的身份信息，其行政相对人主体适格。 第二组系开州环执支队作出被诉行政行为的事实证据：1.开州环执支队现场检查（勘察）笔录，2.开州环执支队视听资料（拍摄时间：2018年4月26日），3.开州环执支队调查询问笔录，4.李继俊的身份证、身份证明材料，5.阳山水电站陈述书，6.阳山水电站要求推迟上交罚款的申请。上述证据证明开州环执支队对阳山水电站的环境违法事实进行调查并取得充分依据，证明阳山水电站存在环境违法行为的事实。7.开州环执支队立案审批表，8.开州环执支队案件调查报告，9.开州环执支队责令改正决定书内部审批表，10.《责令改正违法行为决定书》[文号：开州环执改〔2018〕017号]，11.执法文书送达回证（送达文书：责令改正违法行为决定书）。上述证据证明开州环执支队作出《责令改正违法行为决定书》依据充分、程序合法。12.行政处罚事先（听证）告知书内部审批表，13.行政处罚事先（听证）告知书[文号：开州环执罚告〔2018〕017号]，14.送达回证[送达文书：行政处罚事先（听证）告知书]，15.案件集体讨论笔录,16.行政处罚决定书内部审批表，17.行政处罚决定书[文号：开州环执罚〔2018〕017号]，18.送达回证（送达文书：行政处罚决定书），19.EMS邮件详情单（3张），20.EMS邮件查询信息。上述证据证明开州环执支队认定阳山水电站环境违法事实清楚、证据确凿、作出的《行政处罚决定书》适用法律正确、程序合法、处罚适当。21.阳山水电站要求行政复议的申请，22.开州生态环境局提出答复通知书[文号：开州环复通〔2018〕4号]，23.行政复议答复书，24.行政复议决定书[文号：开州环复决〔2018〕5号]。上述证据证明开州生态环境局提依法及时履行复议职责，作出的《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。 第三组系开州环执支队作出被诉行政行为的法律依据：1.建设项目环境影响评价分类管理名录，2.环境保护部办公厅《关于加强“未批先建”建设项目环境影响评价管理工作的通知》{环办环评[2018]18号}，3.环境保护部《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》{环政法函[2018]31号}。上述证据证明阳山水电站应当依法编制环境影响报告表的依据，开州环执支队对阳山水电站作出的“未验先投”行政处罚不受“未批先建”行政处罚追溯期限影响的依据。4.《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款，5.《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款，6.《重庆市环境保护条例》第一百一十四条第一款，证明开州环执支队作出行政处罚的法律依据。 开州生态环境局在法定期限内提交的证据和法律依据与开州环执支队提交的证据和法律依据相同，证明目的亦相同。另外开州生态环境局还提交了下列证据：1.开州生态环境局的统一社会信用代码证书，2.开州生态环境局法定代表人身份证明，3.开州生态环境局法定代表人身份证，以上证据证明开州生态环境局身份信息及作出行政复议主体资格适格。 阳山水电站在组织证据交换时提交了下列证据： 第一组证据：1.行政处罚事先（听证）告知书[开州环执罚告〔2018〕017号]，2.责令改正违法行为决定书[开州环执改〔2018〕017号]，3.行政处罚决定书[开州环执罚〔2018〕017号]，4.行政复议决定书[开州环复决〔2018〕5号]，以上证据证明：《责令改正违法行为决定书》中查明的环境违法行为系阳山水电站的水电站发电项目在未经验收的情况下擅自投入生产，但责令改正的内容又系拒不改正违法排污行为，二者前后矛盾。责令改正的期限为3个月，而未满3个月，开州环执支队即作出行政处罚决定，程序违法。开州环保局的行政复议决定未尽到审慎审查义务。 第二组证据：1.豁免证明（豁免电力业务许可证），证明阳山水电站实施的水电站项目总装机容量只有410千瓦，远未达到1000千瓦的装机容量，根据规定不需要进行环境影响评价及编制环评验收报告。2.环境保护部办公厅《关于加强“未批先建”建设项目环境影响评价管理工作的通知》{环办环评[2018]18号}，3.环境保护部《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》{环政法函[2018]31号}，证明“未批先建”违法行为自建设行为终了之日起二年内未被发现的，依法不予行政处罚。 阳山水电站在开庭时提交了下列证据： 第一组证据：1.生态环境部：八成项目环评无需审批，2.我国八成项目环评无需审批，3.生态环境部：八成项目环评无需审批将进一步提高审批效率。以上证据均来源于互联网新闻，证据形式为网络截图，证明本案行政处罚虽然发生在以上文件出台之前，但本案还正在审理过程中，根据新法优于旧法的原则，本案不应当再给予阳山水电站行政处罚。 经庭前及当庭交换证据，对开州环执支队举示的证据，阳山水电站质证意见：对第一组证据和第二组证据中的证据4、5、6、11、12、13、14、15、18、19、20、21均无任何异议。对第二组证据中的证据1《现场检查（勘察）笔录》的合法性有异议，该笔录形成地点在南门镇环保所，并非在阳山水电站现场勘查后记录，对该证据的证明目的不予认可。对证据2视听资料有异议，首先，该证据的拍摄时间为2018年4月28日下午3点左右，是在2018年4月28日作出《责令改正违法行为决定书》后补充的证据，程序明显违法，未到现场勘察，如何知晓有违法行为？其次，该证据不能证明存在哪些违法行为，究竟是证明排污行为违法，还是证明未验先投行为违法，无法看出其证明目的。再次，该证据看不出是一人取证，还是两人取证，也看不出是否系执法人员。对证据3调查巡回笔录，调查询问地点也是在南门镇环保所，对其合法性有异议，对其证明目的不予认可。对证据7-9有异议，证据7立案审批表显示的承办人申报时间为2018年4月26日，分管领导审批时间为2018年4月27日，主要领导审批时间为2018年4月27日。证据9责令改正决定书内部审批表显示的承办人申报时间为2018年4月28日，分管领导审批时间为2018年4月28日，主要领导审批时间为2018年5月2日，而发出证据10.《责令改正违法行为决定书》的时间为2018年4月28日。领导未审批，程序还未完善，却先发出《责令改正违法行为决定书》，属于程序违法。另，证据7立案审批表陈述：2018年4月26日，开州区南门镇环保所执法人员发现该水电站在未验收的情况下擅自投入生产。而根据证据1和3显示，执法人员根本未到现场，当天也根本发现不了阳山水电站的违法行为。阳山水电站2009年就已建成投产，为什么南门环保所直到2018年4月26日才发现。未验先投的情况，环保所在其辖区内早应知道，早就应该责令改正。因此，对证据7立案审批表中陈述内容的合法性、真实性、证明目的均不予认可。对证据10的合法性、真实性不予认可，其一，该决定书发出的时间为2018年4月28日，而主要领导批准的日期为2018年5月日，程序严重违法。其二，先作出责令改正违法行为决定书，事后（4月28日）才去录拍现场，程序严重违法。其三，责令改正的违法行为内容与处罚内容不一致。责令改正的违法行为是排污行为，而处罚内容是“未验先投”，因此该证据不具有合法性，无证据效力。其四，该决定责令改正的时间为3个月，而未满三个月的改正期，随即作出行政处罚决定，属于程序违法。综上，无论是内容，还是程序上，该证据都属于无效证据。对证据16行政处罚决定书内部审批表有异议，审批表中陈述的内容为南门镇环保所执法人员现场检查时发现“未验先投”，该陈述不具有真实性；证据17行政处罚决定书的内容、程序均违法，其一，处罚内容与责令改正内容南辕北辙，处罚内容为“未验先投”，而责令改正内容为“排污行为”。其二，作出责令改正的时间为2018年4月28日，责令改正的期限为3个月，故至少应该在2018年7月28日以后才能作出处罚，而作出行政处罚的决定时间为2018年6月19，属于程序违法。其三，根据国家环境保护部44号令第89项规定的1000千瓦的装机容量才须强制环评，而本案的装机容量只有410千瓦。明知不应作出行政处罚而仍然决定处罚，属于明显违法。其三，该行政处罚违反了《行政处罚法》第二十九条之规定：“违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。”综上，对该处罚决定的合法性、真实性、证明目的均不予认可。对证据22、23、24的程序性文书予以认可，对证据24行政复议决定书内容合法性不予认可，因该复议决定未尽谨慎审查义务，具体质证意见同证据17。对第三组法律依据的真实性、合法性、关联性无异议，但上述依据恰好证明阳山水电站不应受到行政处罚，开州执法支队也不能达到其证明目的。其一，修订后的《建设项目环境影响评价分类管理》第89条规定的水力发电的环评要件为：1000千瓦以上；抽水蓄能电站；涉及环境敏感区的。而本案不属于上述任何一种情况。其二，《建设项目环境影响评价分类管理》第二条明确规定：“建设单位应按照本名录的规定，分别组织编制建设项目环境影响报告书，环境影响报告表或者填报环境影响登记表。”阳山水电站的装机容量只有410千瓦，达不到该管理名录规定的要求。因此，无需根据该规定编制环评报告书及相关文书，既然不需环评影响报告书及相关文书，也就不存在先环评验收后再投入使用的问题。其三，《建设项目环境影响评价分类管理》第六条规定：“本名录未作规定的建设项目，其环境影响评价类别由省级生态环境主管部门根据建设项目的污染因子，生态影响因子特征及其所处环境的敏感性质和敏感程度提出建议，报生态环境部认定。”根据该规定，由于本案的装机容量只有410千瓦，属于《建设项目环境影响评价分类管理》第89项的规定之外，开州环执支队作出的行政处罚依据应是省级环境保护部门在该管理名录之外的规范性文件的规定。其四，对开州环执支队“未批先建”与“未验先投”的处罚问题认识，阳山水电站不予认同。环办环评[2018]18号、环政法函[2018]31号文件规定，“未批先建”从行为终了之日起，二年内未被发现的，不予行政处罚。既然“未批先建”两年内未发现就不予行政处罚，那对于已建成投产后两年内未发现的，也应该不予处罚才符合法律规定。何况阳山水电站2009年10月就建成投产，早已超过处罚的期限。阳山水电站对开州生态环境局举示的证据质证意见同对开州环执支队意见。 开州生态环境局对开州环执支队举示的证据均无异议。 开州环执支队对开州生态环境局举示的证据均无异议。开州环执支队对阳山水电站在证据交换时举示的证据质证意见如下：对第一组证据的证据1无异议。对证据2无异议，需要说明的是，证据2责令改正违法决定书的倒数第二自然段中的“如你单位拒不改正违法排污行为”中的“违法排污行为”包括违法行为或排污行为，该描述是属于行政处罚决定书在环境管理电子系统当中的模板，且与本案相关联的事实及处罚内容依据是描述在有下划线的内容部分中，因此阳山水电站提出的不存在排污行为是对该决定书的误解。对证据3、4无异议。对第二组证据中的证据1无异议，该证明中证明阳山水电站的总装机容量为410千瓦，属于建设项目环境影响评价分类管理目录中第89项水力发电类的其他一类，虽然不需要编制建设项目环境影响报告书，但是应当编制建设项目环境影响报告表。对证据2、3无异议，但开州环执支队作出的行政处罚是针对阳山水电站“未验先投”的环境违法行为，即作出行政处罚的依据是证据7中的第二条第三款第2点的内容。 开州环执支队对阳山水电站告当庭举示的证据质证意见如下：1.对该组证据来源的真实性不予认可，2.阳山水电站提供的该组证据形成时间为2018年9月2日，是开州环执支队作出行政处罚之后形成，3.该组证据系新闻通稿，未涉及具体的环评审批的实施，只是一个数据统计，未具体明确关于本案水电项目是否需要环评以及相关处理的法律界定，故不能作为本案证据使用。开州生态环境局对阳山水电站当庭举示的证据质证意见同开州环执支队。 原审法院经审查对证据认证如下：阳山水电站在证据交换时举示两组证据以及开州环执支队、开州生态环境局举示的全部证据均来源有据，收集程序合法，能够反映阳山水电站实施的总装机容量为410千瓦工程项目于2009年10月竣工投入生产营，在其配套建设的环境保护设施未经验收的情况下，擅自投入生产的情况。以上证据均真实、合法，且与本案相关联，依法予以采信；阳山水电站在开庭时举示的证据来源于生态环境部《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》{环规财[2018]86号}，该文件旨在推动经济高质量发展和生态环境高水平保护，在减证便民的同时，强调了全面开展区域空间生态环境评价，并要求加大环评违法惩戒力度，坚决遏制“未批先建”等违法违规行为。该文件并未放松对建设项目环境评价的监管，而是进一步优化了环评分类，完善了环评技术导则体系，更加聚焦环境影响事项。该文件不能成为阳山水电站免于受到行政处罚的依据，虽然具有真实性、合法性，但不能达到阳山水电站的证明目的，依法不予采信。 前述证据，已随案移送本院。经审查，原审法院对证据的认证意见正确，本院予以确认。二审查明事实与原审法院查明事实无异。 本院认为，根据《重庆市环境保护条例》第一百一十四条的规定,区县环境保护主管部门行使的行政处罚权,分别由区县环境行政执法机构实施。被上诉人开州环执支队具有对开州区行政区域内的环保违法行为实施行政处罚的职权。 阳山水电站在其配套建设的环境保护设施未经验收的情况下，擅自投入生产，该行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款之规定，已构成其配套建设的环境保护设施未经验收的情况下，擅自投入生产的环境违法行为。开州环执支队依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款之规定，对其作出行政处罚并无不当。开州环执支队作出行政处罚前，依法告知了作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知了其享有陈述申辩权、要求听证的权利。开州环执支队作出的行政处罚决定符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”、第四十二条“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证”的规定，行政处罚程序合法。 开州区生态环境局于2018年6月27日收到阳山水电站行政复议申请书后，经书面审查，于2018年8月21日作出维持原行政处罚决定的行政复议决定书（开州环复决[2018]5号），并将该决定书送达了阳山水电站。该行政复议符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条“行政机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定……行政复议决定书一经送达，即发生法律效力”的规定，故开州区生态环境局复议程序符合法律规定。 对于阳山水电站是否需要配套建设环境保护设施的问题，本案阳山水电站项目属于需要配套建设环境保护设施的建设项目。根据查明事实，阳山水电站现水力发电机组2台，现都在正常使用，功率分别为1×250千瓦、1×160千瓦，总装机410千瓦。《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条以及《建设项目环境影响分类管理名目》第89项的规定，总装机1000KW及以上、抽水蓄能电站、涉及环境敏感区的水力发电项目，应当编制环境报告书；其他水力发电项目，应当编制环境报告表。因此，阳山水电站总装机容量为410千瓦，应当组织编制环境影响报告表。其次，本案水电站建设项目应当配套建设环境保护设施。《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环保设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格，不得投入生产或者使用”，本案中阳山水电站属于应当编制环境影响报告表的建设项目，其应当配套建设环保设施，并经验收。阳山水电站主张其无须环评验收的理由不能成立。对于其违法行为是否已超2年追溯期的问题。《行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。阳山水电站从2009年10月竣工投入生产后直至开州环执支队作出行政处罚期间，其“未验先投”违法行为伴随着生产经营一直处于继续状态，因此，根据前款规定开州环执支队对此给予处罚并无不当，其此项上诉理由亦不成立。 对于开州环执支队行政处罚程序是否违反法律规定的问题。本院认为开州环执支队行政处罚程序并未违反法律规定。第一，阳山水电站上诉称其责令整改时间先于领导审签时间。经查，开州环执支队责令整改决定书的内部审批时间虽晚于决定书落款时间，但仍在向阳山水电站送达该决定书时间之前，该程序并未违反法律规定。第二，对于开州环执支队举示的视听资料，虽不是在2018年4月26日执法现场形成，但亦是在责令整改及行政处罚作出前形成，开州环执支队证据收集符合法律规定。第三，对于责令整改“排污行为”的问题，开州环执支队辩称系因通用模板所致，且该决定书主文中已对其违法行为进行了说明、标注，该瑕疵并不影响文义的理解。第四，行政处罚决定书内部审批表系开州环执支队内部审签程序，就拟处罚主体、事项、理由和依据等做出了说明，并经相关领导签字审批。阳山水电站对审批表内容真实性提出质疑，与查明事实不符。第五，行政机关在作出行政处罚前，应进行全面、客观、公正地调查，收集有关证据。在询问地点上，对当事人、相关人员的询问并不必然局限在现场，开州环执支队在镇环保所对当事人的询问并未违反法律规定，该取证亦未违反法定程序。 对于阳山水电站原审庭审时举示的证据，来源于网络新闻报道，具有真实、合法性，但该报道并不能成为其免于行政处罚的依据，原审对此已予详尽的评析。对于阳山水电站主张开州环执支队不履行职责，未就开州区浦里河开展环境影响的规划环评，导致其无法补办环评手续的问题。即使二者存在关联，阳山水电站亦不能以此作为在未编制环境影响报告表及配套环境保护设施未经验收的情形下就投入生产的合法依据和理由。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。开县阳山水电站上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人开县阳山水电站负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱晓丽 审 判 员 冯 波 审 判 员 刘 康 二〇一九年十一月二十八日 法官助理 付丽姝 书 记 员 蹇佳莉