山东省邹城市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0883行初60号 原告微山县欢城镇田陈生活区盛大超市，经营场所微山县欢城镇田陈生活区东200米（路南）。 法定代表人丁云山，男，1963年12月29日出生，汉族，食品销售经营者，住微山县。 委托代理人丁溢科（丁云山之子），男，1991年2月2日出生，汉族，住山东省微山县（特别授权）。 委托代理人丁善梅（丁云山之次女），女，1989年4月28日出生，汉族，青岛美杜莎工贸有限公司外贸业务经理，住山东省微山县（特别授权）。 被告微山县市场监督管理局，住所地微山县东风东路1号。 法定代表人孙东军，该局局长。 出庭负责人尹得银，男，该局副局长。 委托代理人赵翠，女，该局法制办科长。 委托代理人陈兵，男，该局法制办工作人员。 被告微山县人民政府，住所地微山县县城奎文路38号。 法定代表人张玉强，该县县长。 出庭负责人陈保成，男，微山县人民政府县长助理。 委托代理人宋会峰，男，微山县人民政府工作人员。 原告微山县欢城镇田陈矿生活区盛大超市（以下简称盛大超市）不服被告微山县市场监督管理局作出的行政处罚决定及被告微山县人民政府作出的行政复议决定，于2019年4月29日向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月8日立案后，于当日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月30日公开开庭审理了本案。原告盛大超市法定代表人丁云山及委托代理人丁溢科、丁善梅，被告微山县市场监督管理局出庭负责人尹得银及委托代理人赵翠、陈兵，被告微山县人民政府出庭负责人陈保成及委托代理人宋会峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告微山县市场监督管理局于2019年1月21日作出（微）食药监食罚〔2018〕222号《行政处罚决定书》，认为原告盛大超市存在经营兽药残留超过食品安全标准限量的食品的行为，根据《中华人民共和国食品安全法》（下称《食品安全法》）第一百二十四条第一款、《中华人民共和国行政处罚法》（下称《行政处罚法》）第二十七条第一款、《山东省食品药品行政处罚裁量权适用规则》第九条第一款之规定，决定给予盛大超市：“1.没收违法所得拾元捌角（￥：10.80）；2.并处罚款人民币伍仟元整（￥：5000.00）；3.合计罚没款人民币伍仟零壹拾元捌角。”的行政处罚。原告盛大超市不服，向微山县人民政府申请行政复议。2019年4月18日，被告微山县人民政府作出微政复决字〔2019〕3号《行政复议决定书》，维持了微山县市场监督管理局作出的行政处罚决定。原告盛大超市不服，向本院提起行政诉讼。 原告盛大超市诉称，原告不服微山县人民政府作出的微政复决字(2019)3号《行政复议决定书》，向法院提起诉讼。理由如下：1、被告行政不作为。2018年10月23日，被告到原告经营的超市抽取鸡蛋样品，被告向原告送达《检验报告》次日，原告便将供货商的营业执照、购货收据等材料交到被告处，但被告工作人员赵科长拒绝接收。后原告又指派其儿子、儿媳到被告处提交供货商的相应证件，被告仍不接受。被告为能行使自己的行政处罚权，达到处罚原告的目的，拒绝接受原告提交的供货商的材料，属行政不作为。2、被告在明知原告可以提供供货商的相关证件及购货收据的情况下，为达到被告自己能够行使处罚权的目的，对原告提供的证据置若罔闻，其作出的行政行为违法。原告给被告送供货商营业执照及购货收据时，被告告知原告供货商的处罚单位是微山县蓄牧局，其对供货商没有处罚权，如原告提供了供货商的相关材料，被告就没法对原告处罚了。由此可以看出，被告是明知原告能够提供供货商的相关材料，而仍拒不接受原告提交材料的事实。根据《食品安全法》第一百三十六条:“食品经营者履行了本法规定的进货检验等义务，有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准，并能够如实说明其进货来源的，可以免予处罚。”的规定，被告违背客观真实情况，对原告作出处罚决定，不符合法律规定，请求法院依法支持原告的诉讼请求。 原告盛大超市向本院提交了以下证据、依据：1、供货商微山县欢城镇行哲养殖场（下称行哲养殖场）营业执照；2、鸡蛋检验检测报告；3、食品进货查验记录；4、行哲养殖场经营者签名的原始单据；5、行哲养殖场经营者身份信息；6、录音资料。 被告微山县市场监督管理局辩称，被答辩人的诉请缺乏事实及法律依据，请求人民法院依法驳回原告的诉求。一、答辩人依法做出的具体行政行为程序合法、事实清楚、适用法律正确，不存在行政不作为的行为，被答辩人诉请缺乏事实依据。2018年10月23日，答辩人执法人员依据《2018年全县食品监督抽检工作实施方案》在被答辩人处抽取样品鸡蛋(抽样单编号:WSLT201810237)，经山东众合天成检验有限公司检验后，检验结论为不合格。被答辩人的经营者丁云山于2018年11月29日确认签收了《检验报告》，对检验结果无异议，不要求复检。被答辩人经营者丁云山在询问调查笔录中承认没有供货商合法资质证明文件、没有购货票据及产品合格证明。2019年1月3日，答辩人向被答辩人送达了(微)食药监食罚告〔2018〕222号《行政处罚事先告知书》、(微)食药监食听告〔2018〕222号《听证告知书》，被答辩人经营者丁云山签收上述文书，并在法定期限内未提出听证。2019年1月21日，答辩人下达(微)食药监食罚〔2018〕222号《行政处罚决定书》并送达给被答辩人签收。答辩人作出的处罚决定事实清楚、证据确凿、程序合法，法律适用正确。据此，被答辩人提出答辩人行政不作为缺乏事实依据。二、被答辩人诉称答辩人应当免于行政处罚依据不足应依法驳回。《食品安全法》第一百三十六条规定：“食品经营者履行了本法规定的进货查验等义务，有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准，并能如实说明其进货来源的，可以免予处罚，但应当依法没收其不符合食品安全标准的食品;造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。”根据本条规定，食品经营者经营的食品不符合食品安全标准，但是同时符合以下三个条件的，可以免于处罚。一是履行了本法规定的进货查验等义务。进货查验义务在《食品安全法》第五十三条规定，食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品出厂检验合格证或者其他合格证明。二是有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准。三是能如实说明其进货来源。同时符合上述三个条件的，食品药品监管部门可以对食品经营者免于处罚。但该案中，当事人未履行进货查验等法定义务，答辩人认为被答辩人不符合法定的免于处罚条件。综上所述，被答辩人诉请缺乏事实及法律依据，请求依法驳回被答辩人的诉求。 被告微山县人民政府辩称，一、答辩人严格依照《中华人民共和国行政复议法》（下称《行政复议法》）、《中华人民共和国行政复议法实施条例》中有关行政复议申请、受理、决定的规定流程办理，复议程序合法，充分保障了原告的程序权利，同时也保证了复议结果的合法、公正。1、根据《行政复议法》第十七条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。2019年2月27日，原告盛大超市丁云山向微山县人民政府行政复议办公室递交行政复议申请书，经过审查，答辩人认为符合受理条件，3月4日依法及时进行受理，办理行政复议立案审批表，并于当日向当事人送达行政复议受理通知书(微政复办受字〔2019〕3号)。2、根据《行政复议法》第二十三条规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。2019年3月4日，答辩人向被申请人微山县市场监管局送达提出行政复议答复书，及时向第一被告被告微山县市场监管局送达复议申请书副本。之后，被申请人即本案第一被告微山县市场监管局及时提交了答辩书及作出具体行政行为的依据、证据等材料。3、根据《行政复议法》第三十一条，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定;行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。经过认真审查申请人及被申请人提交的证据材料，2019年4月18日，答辩人作出行政复议决定(微政复决字〔2019〕3号)，维持被申请人作出的具体行政行为，并依法向当事人进行了送达。二、答辩人关于“维持被申请人作出的具体行政行为”的复议决定认定事实清楚，适用法律正确。《行政复议法》第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，第二十八条规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持;(二)被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；……依据申请人提交的行政复议申请书和相关证据材料及被申请人提交的行政答辩状、当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，经过认真审查，答辩人认为，被申请人微山县市场监管局作出的具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当，决定维持被申请人作出的具体行政行为。综上所述，答辩人作出的微政复决字〔2019〕3号行政复议决定认定事实清楚，证据确实充分，程序合法。因此，请求贵院驳回原告的诉讼请求。 被告微山县市场监督管理局及被告微山县人民政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1、山东众合天成检验有限公司于2018年11月12日出具的检验报告；2、现场检查笔录（2018年10月23日）；3、食品安全监督抽检抽样单；4、询问调查笔录；5、现场检查笔录（2018年11月29日）；6、营业执照（盛大超市）；7、丁云山身份证复印件；8、食品经营许可证（盛大超市）；9、行政处罚事先告知书；10、听证告知书；11、送达回执；12、案件来源登记表；13、立案审批表；14、案件调查终结报告；15、提请案件合议审批表；16、案件合议记录；17、行政处罚决定审批表；18、行政处罚决定书；19、送达回执；20、顺丰速运运单存根。 法律依据：《食品安全法》第三十四条、第五十三条、第一百二十四条、第一百三十六条，《行政处罚法》第二十七条、第五十一条，《中华人民共和国行政强制法》（下称《行政强制法》）第四十五条，《山东省食品药品行政处罚裁量权适用规则》第九条。 被告微山县人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1、行政复议申请书；2、行政复议立案审批表；3、行政复议受理通知书；4、行政复议受案送达回证；5、提出行政复议答复通知书；6、行政复议受案送达回证；7、申诉书；8、行哲养殖场营业执照；9、丁行哲济宁城际公交IC卡复印件；10、青岛海洋农大检测有限公司于2018年8月30日出具的检验检测报告；11、食品进货查验记录；12、丁行哲手写单据；13、微山县市场监督管理局答辩书；14、(微)食药监食责改〔2018〕222号责令改正通知书；15、微山县农业农村局关于局函〔2019〕4号的复函；16、行政复议决定审批表；17、行政复议决定书；18、EMS特快专递邮寄单。 经庭审质证，原告盛大超市提交的六组证据，被告微山县市场监督管理局及被告微山县人民政府对证据1、3-5的真实性有异议，对证据2的关联性有异议，对证据6有异议，认为无原始载体，与本案也无关联；被告微山县市场监督管理局及被告微山县人民政府提交的20份证据，原告对证据1、3、6-7、11-13、15、19-20没有异议，对证据2、4-5、9-10、16-18不认可，被告微山县人民政府无异议；被告微山县人民政府提交的1-18份证据，原告对证据2、5、13-15、17-18有异议，对其他证据没有异议，被告微山县市场监督管理局对证据14有异议，认为该证据是进行整改的文书，非行政处罚，只是其中的一个行政手段，不作为证据使用，对其他证据无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据2-4、6虽与被告微山县市场监督管理局作出的被诉行政处罚无关联，但可反映案件的真实情况，本院予以采纳。被告微山县市场监督管理局及被告微山县人民政府提交的证明原行政行为合法性的1-20份证据及被告微山县民政府提交的证明复议程序合法性的1-18份证据，系两被告在行政程序中取得，能够反映案件真实情况、与待证事实相关联，原告盛大超市虽对被告微山县市场监督管理局及被告微山县人民政府提交的部分证据提出异议，但无充分证据予以反驳推翻，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十七条的规定，本院对被告微山县市场监督管理局及被告微山县人民政府提交的证据予以采纳。 经审理查明，原告盛大超市系日用百货零售的个体工商户，经营者为丁云山。2018年10月23日，原告盛大超市在行哲养殖场购进两箱鸡蛋共30kg，货值金额262.8元。当日13时10分，被告微山县市场监督管理局执法人员到原告盛大超市进行监督抽检，抽取土蜂蜜2瓶、野山椒尖椒7袋、红油郫县豆瓣2瓶、鸡蛋0.8㎏。抽检的该样品鸡蛋经山东众合天成检验有限公司检验后，氟苯尼考检测结果为0.8μg/kg，该检测项目不符合中华人民共和国农业部公告第235号要求，检验结论为不合格。2018年11月29日，被告微山县市场监督管理局执法人员将该《检验报告》（No：ZZC11008/493）送达至原告处，原告的法定代表人丁云山确认签收，并对检验结果无异议，不要求复检；当日，被告微山县市场监督管理局执法人员对原告的法定代表人丁云山进行了询问调查，认可2018年10月23日购进鸡蛋时未建立进货台账，也未向供货商索证索票。2018年11月29日，被告微山县市场监督管理局对原告的违法下达了（微）食药监食责改〔2018〕222号《责令改正通知书》。2019年1月3日，被告微山县市场监督管理局向原告送达了（微）食药监食听告〔2018〕222号《听证告知书》及（微）食药监食罚告222号《行政处罚事先告知书》，原告的经营者丁云山签收了上述文书，在法定期限内原告未提出听证要求，也未进行陈述申辩。2019年1月21日，被告微山县市场监督管理局作出了(微)食药监食罚〔2018〕222号《行政处罚决定书》，决定给予原告盛大超市：“1.没收违法所得拾元捌角（￥：10.80）；2.并处罚款人民币伍仟元整（￥：5000.00）；3.合计罚没款人民币伍仟零壹拾元捌角。”的行政处罚。原告盛大超市不服，向被告微山县人民政府申请行政复议。2019年4月18日，被告微山县人民政府作出微政复决字〔2019〕3号行政复议决定，维持了微山县市场监督管理局作出的行政处罚决定。原告盛大超市仍不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（2017修正）（下称《行政诉讼法》）第二十五条第一款的规定，原告作为（微）食药监食罚〔2018〕222号行政处罚决定、微政复决字〔2019〕3号行政复议决定的直接相对人，具有诉讼主体资格。根据《行政诉讼法》第二十六条第一款、第二款之规定，微山县市场监督管理局为本案适格被告，微山县人民政府为本案共同被告。原告盛大超市于2019年4月19日收到被告微山县人民政府作出的《行政复议决定书》，于2019年4月29日向本院提起行政诉讼，未超过《行政诉讼法》第四十五条规定的十五日的起诉期限。根据《食品安全法》（2018修正）第六条、第一百一十条：“县级以上人民政府食品安全监督管理部门履行食品安全监督管理职责……”、第一百二十四条：“违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门……”之规定，被告微山县市场监督管理局作为县级人民政府食品安全监督管理部门，有权对本行政区域内的食品安全进行监督管理，有权对生产经营者进行监督检查，对违反规定的有权没收违法所得、违法生产经营的食品等，对生产经营不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂的，有权给予处罚。本案争议的焦点：1、被告微山县市场监督管理局作出的行政处罚决定是否合法？2、被告微山县人民政府作出的行政复议决定是否合法？ 关于被告微山县市场监督管理局作出的行政处罚决定是否合法的问题。根据《食品安全法》第三十四条第二项之规定，禁止生产经营兽药残留含量超过食品安全标准限量的食品。原农业部《动物性食品中兽药最高残留限量》（2002修订）亦规定，兽药氟苯尼考不得在食品中检出。原告盛大超市于2018年10月23日经营销售的鸡蛋经被告微山县市场监督管理局抽查检验后，氟苯尼考的含量为0.8μg/kg，已超过食品安全标准。被告微山县市场监督管理局于2018年11月29日的现场检查笔录及对原告的经营者丁云山的询问调查笔录证实，原告对被抽查检测的样品鸡蛋及检测结果均未提出异议，其行为已违反了上述法律的禁止性规定，依法应予处罚。被告微山县市场监督管理局据此作出(微)食药监食罚〔2018〕222号《行政处罚决定书》，事实清楚，证据确凿。对于原告主张应免于处罚的问题，根据《食品安全法》第五十条、第五十三条第一款、第二款：“食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品出厂检验合格证或者其他合格证明（以下称合格证明文件）。食品经营企业应当建立食品进货查验记录制度，如实记录食品的名称、规格、数量、生产日期或者生产批号、保质期、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容，并保存相关凭证。记录和凭证保存期限应当符合本法第五十条第二款的规定。”之规定，原告在被告微山县市场监督管理局的行政程序中，至少截止2018年11月29日，并没有向被告微山县市场监督管理局提供其已建立了食品进货查验记录制度，亦未提供查验供货者的许可证和该进货批次相同的产品检测报告或合格证明，未能提供充分证据证明自己已履行了进货查验义务。原告所提供的青岛海润农大检测有限公司于2018年8月30日对行哲养殖场抽检鸡蛋作出的检验检测报告，与2018年10月23日被告微山县市场监督管理局从原告处抽查的样品鸡蛋无论从时间上还是批次上均不一致，而且从原告提供的录音资料可证实，行哲养殖场所生产经营的鸡蛋批次并不一样。原告在后续行政程序中所提交的供货者经营者丁行哲于2018年10月23日出具的检验合格及销售食品的名称、规格、数量、金额及供货者名称的证据，系为了免于行政处罚后补的证据，并不能证明被告微山县市场监督管理局对其监督检查当时，其进货已履行了查验该批鸡蛋的食品出厂检验合格证或其他合格证明，已建立了食品进货查验记录、食品销售记录，原告并没有履行《食品安全法》、《食品安全法实施条例》（2016修正）对食品经营者规定的义务，不符合《食品安全法》第一百三十六条所规定的可以免予处罚的情形，原告主张其行为应免予处罚无事实根据和法律依据，本院不予支持。原告认为其所进不合格鸡蛋系行哲养殖场向其供货，应对供货者进行处罚，而不应对其进行处罚的法律依据不足，不予支持。至于对行哲养殖场是否应予处罚的问题，不属本案审理范围，本院不予评判。对于丁云山之子丁溢科称其为该超市的实际经营者，丁云山对当天的经营情况不知的问题，被告微山县市场监督管理局于2018年11月29日的询问调查笔录证实，丁云山称熟悉经营状况，且丁云山作为原告盛大超市营业执照中记载的经营者，被告微山县市场监督管理局执法人员有理由相信其所述为实，且丁云山对被告微山县市场监督管理局调查的相关情况也是直接说清，非经过询问或不知道，原告的该主张不成立，不予支持。程序方面，被告微山县市场监督管理局在履行职责中发现案件线索，进行调查取证后予以登记、立案审批，根据原告的违法事实及相关证据，执法人员提交案件调查终结报告，被告微山县市场监督管理局组织有关人员对原告的违法行为的事实、性质、情节、处罚意见等进行合议。被告微山县市场监督管理局在作出行政处罚决定前，履行了行政处罚决定审批，根据《中华人民共和国行政处罚法》规定的法定程序，向原告送达了行政处罚事先告知书、听证告知书，告知原告违法事实、处罚的理由和依据，以及依法享有陈述、申辩和听证的权利，并向原告下达了《责令改正通知书》；作出《行政处罚决定书》后依法送达了原告，行政处罚程序符合法律规定，程序合法。被告微山县市场监督管理局依据原告经营销售的鸡蛋经山东众合天成检验有限公司检验为不合格的事实，根据《食品安全法》第三十四条第二项、第一百二十四条第一款之规定，应处五万元以上十万元以下的罚款；而被告微山县市场监督管理局对原告作出(微)的食药监食罚〔2018〕222号《行政处罚决定书》时，已参照《山东省食品药品行政处罚裁量权适用规则》第九条第一款第四项之规定，给予原告减轻处罚，决定对原告盛大超市从轻处罚，没收违法所得并处罚款5000元人民币，已虑到原告的销售金额以及配合和家庭情况，对原告处以低于最低数额十倍的罚款，适用法律法规正确，处罚适当。 关于被告微山县人民政府作出的行政复议决定是否合法的问题。2019年3月4日，被告微山县人民政府受理了原告盛大超市提出的复议申请，并于当日分别作出了微政复办受字〔2019〕3号《行政复议受理通知书》、微政复办答字〔2019〕3号《提出行政复议答复通知书》，依法分别送达了原告盛大超市及被告微山县市场监督管理局，并履行了受理审批、复议结案审批等程序；在程序上符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定。事实及法律适用上，被告微山县人民政府对原告盛大超市提出的复议申请，通过审查原告盛大超市、被告微山县市场监督管理局提供的证据，认为被告微山县市场监督管理局作出的（微）食药监食罚〔2018〕222号行政处罚决定事实清楚、证据确凿、程序合法，适用法律正确，并于2019年4月18日根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款之规定作出的微政复决字〔2019〕3号行政复议决定亦无不妥。 关于原告的责任与处罚的问题。根据《食品安全法》第二条、第四条及《食品安全法实施条例》第三条之规定，原告作为食品零售者，应当依照法律、法规和食品安全标准从事经营活动，其经营销售的食品应当符合安全标准，保证食品安全，对社会和消费者的食品安全负责。根据《食品安全法》第三十四条第二项之规定，禁止生产经营兽药残留含量超过食品安全标准限量的食品。被告微山县市场监督管理局于2018年11月29日对原告的经营者丁云山的询问调查笔录证实，原告所经营销售的经检测检验不符合安全标准的30㎏鸡蛋已被全部售出食用，对消费者的食品安全已造成了社会危害，对消费者的身体健康亦造成了潜在了的危害，只是未造成一定程度上的社会危害后果。原告作为食品销售者，不遵守《食品安全法》、《食品安全法实施条例》的相关规定，其经营销售不符合食品安全标准食品的违法行为依法应当受到行政处罚。原告认为其积极配合被告的调查，违法案值微小，且未实际造成社会危害后果，应当免于处罚，请求撤销被告微山县市场监督管理局于2019年1月21日作出的(微)食药监食罚〔2018〕222号《行政处罚决定书》理由不成立，不予支持。 综上所述，被告微山县市场监督管理局于2019年1月21日作出的（微）食药监食罚〔2018〕222号行政处罚决定，事实证据确凿，符合法定程序，适用法律正确。被告微山县人民政府于2019年4月18日作出的微政复决字〔2019〕3号行政复议决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》（2017修正）第六十九条、第七十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下： 驳回原告微山县欢城镇田陈生活区盛大超市的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告微山县欢城镇田陈生活区盛大超市承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。 审 判 长  孔凡静 人民陪审员  王新娥 人民陪审员  曹春梅 二〇一九年十一月六日 书 记 员  陈逸飞