山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁02行终676号 上诉人（原审原告）青岛市华轮包装制品有限公司,住所地青岛市城阳区惜福镇街道纸房社区南。 法定代表人辛学宏，总经理。 委托代理人刘峰松，山东正航律师事务所律师。 委托代理人安振华，山东正航律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市城阳区惜福镇街道办事处，住所地青岛市城阳区王沙路1318号。 法定代表人赵建让，主任。 出庭负责人袁章升，该街道企业服务中心副主任。 委托代理人李卓林，山东众成清泰（青岛）律师事务所律师。 原审第三人青岛市城阳区惜福镇街道东荆社区居民委员会，住所地青岛市城阳区惜福镇街道东荆社区。 法定代表人邵延强，主任。 上诉人青岛市华轮包装制品有限公司因诉被上诉人青岛市城阳区惜福镇街道办事处、原审第三人青岛市城阳区惜福镇街道东荆社区居民委员会行政强拆一案，不服青岛市城阳区人民法院于2019年6月21日作出的（2018）0214行初68号之二行政裁定，在法定期限内向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年10月21日在本院第二十七法庭进行法庭调查。上诉人青岛市华轮包装制品有限公司（以下简称华轮公司）的法定代表人辛学宏及委托代理人刘峰松、安振华，被上诉人青岛市城阳区惜福镇街道办事处（以下简称惜福镇街道办）的负责人袁章升及委托代理人李卓林到庭参加法庭调查。原审第三人青岛市城阳区惜福镇街道东荆社区居民委员会（以下简称东荆社区居委会）经本院合法传唤未到庭参加，本院依法对其缺席调查审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2002年8月21日，原告（乙方）与原青岛市城阳区惜福镇东荆村民委员会（甲方，现东荆社区居委会）签订《土地租赁合同》，约定原告租赁第三人土地5.7亩，租赁年限三十年，即自2002年10月1日至2032年9月30日止。 2007年8月16日，原告（乙方，被拆迁人，当时名称为青岛市华轮轮胎有限公司）与第三人东荆社区居委会（甲方，拆迁人）及见证人青岛市城阳区惜福镇街道企业服务中心就涉案厂房签订《企业拆迁补偿协议》，协议约定的主要内容为：甲方支付乙方补偿费用总计160万元（包括所有的拆迁补偿费用）；在2007年8月30日前，乙方将房屋建筑手续、土地租赁合同等相关证件交付给甲方，同时协助甲方办理相关证件注销登记手续；拆迁协议签订后，甲方将总价款的100%支付给乙方，计人民币160万元；乙方必须在2007年9月10日完成企业房屋拆除及腾地，并交付甲方使用；乙方在规定的时限内不履行拆房腾地任务的，地上附着物归甲方所有，甲方有权处置；自签订协议之日起，甲、乙双方以前签订的土地租赁合同（协议）及相关协议作废。在违约责任部分，有手写“签字后，甲方资金壹周内不到乙方账号，属无效合同，厂房仍归乙所有，合同同时作废”字样，乙方在手写部分盖章。另该协议载明“本协议自签字之日起生效。本协议一式叁份，甲、乙双方和委托拆迁人各持壹份”。 另查明，2007年8月16日，被告惜福镇街道办财政所通过签发转账支票形式支付给青岛市华轮轮胎有限公司160万元整。 经法庭询问，原告称涉案厂房系其自行雇佣第三方在2007年9月至10月期间拆除。 还查明，青岛市城阳区人民法院于2015年9月2日受理原告华轮公司诉被告惜福镇街道办政府信息公开一案，华轮公司申请公开惜福镇街道办对于涉案土地以及拆迁给予东荆社区补偿款的发放和使用明细及青岛市人民政府《关于城阳区村镇建设用地完善使用手续的批复》文件的收到时间及落实情况。2015年10月13日，青岛市城阳区人民法院作出（2015）城行初字第84号行政判决书，确认惜福镇街道办针对华轮公司政府信息公开申请不予答复行政行为违法；责令惜福镇街道办于判决生效之日起十五日内针对华轮公司于2015年7月19日提出的政府信息公开申请作出书面答复。惜福镇街道办于2015年10月8日作出《关于〈政府信息公开申请书〉的答复》。华轮公司于2015年11月26日再次向青岛市城阳区人民法院提起行政诉讼，以惜福镇街道办“答非所问”为由要求撤销该答复并责令惜福镇街道办对华轮公司的申请重新作出明确的书面答复。青岛市城阳区人民法院于2016年5月27日作出（2015）城行初字第107号行政判决书，驳回华轮公司的诉讼请求。华轮公司对一审判决不服，向青岛市中级人民法院提起上诉，青岛市中级人民法院审理后认为：《企业拆迁补偿协议》系华轮公司与东荆社区居委会签订的，协议中约定由东荆社区居委会支付华轮公司拆迁补偿款，并不涉及惜福镇街道办；因涉案土地尚未履行征收手续，故亦不存在因征收而产生的拆迁补偿问题。2017年1月22日，青岛市中级人民法院作出（2017）鲁02行终66号行政判决书，驳回上诉，维持原判。华轮公司对二审判决仍然不服，向山东省高级人民法院申请再审。山东省高级人民法院再审认为，“根据原审法院查明的事实，涉案土地尚未履行征收程序，因此不存在因征收而产生的拆迁补偿问题。虽有证据表明涉案补偿款是经由被申请人（本案被告）财政所的账户转给申请人（本案原告）的，但是从涉案《企业拆迁补偿协议》来看，协议所约定的权利义务主体是申请人与东荆社区居委会，并不涉及被申请人。特别是关于拆迁补偿款的内容，协议约定由东荆社区居委会支付给申请人，亦不涉及被申请人”。再审期间申请人提供了两组证据：1.（2006）青维房拆估字5n号房屋拆迁估价结果表，欲证明拆迁房屋的委托人是惜福镇街道办；2.青岛市城阳区惜福镇人民政府财政所收据、青岛市城阳区惜福镇人民政府的说明一份、惜福镇人民政府和华轮公司签订的土地转让合同，欲证明现已拆迁土地是由位于付家埠的土地置换的，申请人的土地问题一直是与惜福镇街道办交涉。山东省高级人民法院认为，“拆迁评估委托人与拆迁委托人并不能等同，申请人是否曾就土地问题与被申请人交涉与被申请人是否实施了征收拆迁行为亦不具有关联性，故，申请人提交的证据不足以证明被申请人是涉案房屋的拆迁人。”鉴于此，山东省高级人民法院于2018年9月10日作出（2018）鲁行申240号行政裁定书，驳回华轮公司的再审申请。 以上事实，有《土地租赁合同》、《企业拆迁补偿协议》、行政判决书、行政裁定书、当事人陈述、庭审笔录在卷佐证，并经当庭质证，足以认定。 原审法院认为，本案应当审查的首要问题是原告的起诉是否符合行政诉讼的受理条件。原告本案原审诉讼请求为：1.依法判决被告于2007年对原告所有的位于李王路西侧的厂房、车间、办公楼及仓库、配电室等建筑物的拆迁行为属于非法拆迁；2.依法确认被告是2007年8月拆除原告房屋的拆迁人；3.依法确认原告与第三人、委托拆迁人之间的拆迁协议无效。根据青岛市中级人民法院（2017）鲁02行终66号行政判决书及山东省高级人民法院（2018）鲁行申240号行政裁定书作出的认定：1.涉案《企业拆迁补偿协议》所约定的权利义务主体是原告华轮公司与第三人东荆社区居委会，并不涉及被告惜福镇街道办；2.协议约定拆迁补偿款由东荆社区居委会支付给华轮公司，亦不涉及被告；3.虽有证据表明涉案补偿款是经由惜福镇街道办财政所的账户转给华轮公司，但并不改变协议的权利义务主体；4.拆迁评估委托人与拆迁委托人并不能等同，华轮公司是否曾就土地问题与惜福镇街道办交涉与惜福镇街道是否实施了征收拆迁行为亦不具有关联性；5.涉案土地尚未履行征收程序。上述认定表明，原告华轮公司所诉的拆迁行为并不存在。且涉案厂房、车间、办公楼及仓库、配电室等建筑物的拆除系其依据《企业拆迁补偿协议》自行拆除，第三人亦按该协议的约定向原告支付了补偿款共计人民币160万元。尽管原告称系因受被告及第三人胁迫而拆除建筑物，但未能提交证据证明胁迫事实存在。因此，原告要求确认被告2007年对其所有的涉案厂房等建筑物的拆迁行为属于非法拆迁并确认被告是拆迁人的主张不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项提起诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实根据”的规定，原告所诉不符合行政诉讼的受理条件，依法应予驳回。 关于原告要求确认其与第三人、委托拆迁人之间的拆迁协议无效的主张。根据前述生效裁判文书认定，涉案《企业拆迁补偿协议》的权利义务主体是原告与第三人，并不涉及被告，不属于行政协议，因此，原告所诉不属于行政诉讼的受案范围，依法应予驳回。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、第四项和《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定：驳回原告青岛市华轮包装制品有限公司的起诉。案件受理费人民币50元，退还原告。 上诉人华轮公司不服该裁定，向本院提起上诉称，原审裁定认定事实不清，适用法律错误，应当依法予以纠正并改判。一、原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定驳回了上诉人第一、二项诉讼请求，属于事实认定不清，适用法律错误。首先，原审法院在涉及本案关键证据即拆迁补偿款的支付问题上一直未予重点审查，原审裁定更未提及。该笔拆迁补偿款的实际支付主体是谁，就直接决定了被上诉人是否系本案适格被告的诉讼主体问题，决定了被上诉人是否系本案的实际拆迁人问题。原审法院依据关于信息公开案件的（2017）鲁02行终66号行政判决书和山东省高级人民法院（2018）鲁行申240号行政裁定书驳回上诉人原审第一、二项诉讼请求，而忽视原审第三人在原审庭审中当庭否认的被上诉人代为支付拆迁补偿款的事实。被上诉人原审时并未提交任何相关的证据佐证其代为支付的观点，原审法院对上诉人的证据调取申请亦不作任何答复，显然认定事实不清，适用法律错误。其次，被上诉人不仅仅是一个拆迁评估委托人、见证人、垫付拆迁补偿款人的身份。按照法律规定，委托拆迁人只能是行政机关，而在涉案《企业拆迁补偿协议》的三方主体中，仅有被上诉人是行政机关，如果被上诉人仅仅是拆迁评估委托人，而非涉案《企业拆迁补偿协议》的委托拆迁人，其以个人的名义委托评估就难以理解。二、原审以涉案《企业拆迁补偿协议》不属于行政诉讼受理范围为由驳回上诉人第三项诉讼请求，属于事实认定错误。涉案《企业拆迁补偿协议》系上诉人基于征收事实而签订，在征收的基础事实不存在的情况下该协议应当认定为无效。首先，从涉案《企业拆迁补偿协议》的形式上看，被上诉人的身份是见证人，但结合该协议第五条第二款的约定来看，委托拆迁人亦持有一份协议，鉴于该协议只涉及三方主体，显然委托拆迁人与见证人就是同一人。其次，结合被上诉人委托评估的事实及《国有土地上房屋征收评估办法》第六条的规定，同样可以证明被上诉人在本案中的地位为房屋征收主体即委托拆迁人。再次，涉案《企业拆迁补偿协议》不是上诉人提供的格式合同，依据《中华人民共和国合同法》第四十一条的规定，当上诉人与被上诉人之间对被上诉人的身份出现了两种不同的解释时，应当作出有利于非格式条款提供者即上诉人的解释：被上诉人是本案委托拆迁人。因此，被上诉人系本案委托拆迁人的身份是明确的，原审法院在未查清事实的情况下认定涉案《企业拆迁补偿协议》不属于行政诉讼受案范围，显然错误。第四，涉案《企业拆迁补偿协议》应为无效协议。上诉人虽然在该协议上签字并实际收到了160万元的补偿款，但上诉人签订该协议的前提是以政府要征收涉案土地为前提。但事实上，涉案土地根本就未纳入征收范围。因此，涉案《企业拆迁补偿协议》是在没有基础法律依据、征收事实及征收文件的情形下签订的，属于无效协议。第五，按照法律规定原东荆村委会作为村民自治组织，不属于政府下属职能部门，不能作为房屋（土地）的征收主体或拆迁委托人。因此，原东荆村委会不能作为涉案《企业拆迁补偿协议》的合同相对方，该协议无效。三、其他事实认定也存在错误。首先，（2017）鲁02行终66号行政判决书和山东省高级人民法院（2018）鲁行申240号行政裁定书并未涉及到实体审理，且上述裁判作出时依据的一个重要事实就是被上诉人代为原东荆村委会垫付拆迁补偿款的事实。但原审第三人东荆社区居委会在本案原审庭审时已明确予以否认，原审法院对该新的关键事实未予回应错误。其次，原审法院足以认定被上诉人代为垫付的说法不成立，但其并未责令被上诉人提供该垫付补偿款的关键证据，也未依据上诉人的调取申请予以调取。因此，原审法院事实认定错误。综上，上诉人提起上诉，请求：1、依法撤销（2018）鲁0214行初68号之二的行政裁定书并依法改判，改判确认被上诉人为本案的委托拆迁人及被上诉人的拆迁行为违法；2、改判确认《企业拆迁补偿协议》无效；3、本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人惜福镇街道办答辩称，一、涉案《企业拆迁补偿协议》是上诉人与原审第三人签订的民事合同，双方应当依法依约履行合同义务，与被上诉人无关。涉案《企业拆迁补偿协议》是平等主体之间签订的民事合同，体现的是双方当事人真实意思表示，不违背法律、行政法规的强制性规定，合法有效，对双方当事人均具有约束力，双方当事人均应按照合同约定履行义务。被上诉人的企业服务中心只是作为见证人见证双方签订合同的真实性，除此之外，被上诉人不在合同中承担任何权利义务。因此，上诉人厂房的拆除与被上诉人无关。二、上诉人涉案厂房系上诉人自行拆除，被上诉人没有实施具体拆迁行为。上诉人为履行涉案《企业拆迁补偿协议》，自行拆除了涉案厂房，并领取了补偿款。上诉人涉案厂房的拆除并非被上诉人或其隶属的执法部门或其聘请的第三方所为，被上诉人没有拆迁的行政行为，因此上诉人上诉称被上诉人的拆迁行为违法没有事实和法律依据。三、涉案土地属于集体所有，上诉人主张被上诉人是拆迁人、委托拆迁人及委托拆迁均没有事实和法律依据。依据当时实施的《城市房屋拆迁管理条例》的规定，委托拆迁人是为了实施国有土地上的房屋拆迁，依法取得拆迁许可证并委托其他单位代为实施拆迁行为的单位，委托拆迁人应当与被委托的单位签订委托合同，并向其出具授权委托书。涉案土地是集体土地，不适用上述条例，因此被上诉人不可能取得拆迁许可证成为拆迁人，更没有委托第三方或委托上诉人实施拆迁的事实。至于上诉人所主张的《企业拆迁补偿协议》中的委托拆迁人属于笔误，并不代表合同当事方的真实意思表示，也不代表被上诉人就是委托拆迁人，且被上诉人的企业服务中心也不具备拆迁的职能。因此，被上诉人不可能成为拆迁人或者委托拆迁人。四、涉案160万元补偿款虽然由被上诉人财政所支付，但被上诉人是替原审第三人垫付，上诉人据此主张被上诉人是拆迁人于法无据、与事实不符。三方签订的《企业拆迁补偿协议》中明确约定，甲方（原审第三人东荆社区居委会）支付乙方（上诉人华轮公司）补偿费用总计160万元，甲方（原审第三人东荆社区居委会）资金一周内不到乙方（上诉人华轮公司）账户的，本合同作废。因此，根据合同约定补偿费用的支付义务归原审第三人东荆社区居委会，被上诉人只是根据该合同约定及付款周期较短的客观情况代替原审第三人垫付。五、上诉人在上诉状中对引用的法律法规及相关文件的理解有误，且不适用于本案事实，上诉人相关主张缺乏证据证明。上诉人根据《国有土地上房屋征收评估办法》第六条的规定认定被上诉人就是房屋征收部门，明显是断章取义、对法律理解有误。该评估办法是《国有土地上房屋征收与补偿条例》配套文件，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，国有土地上的房屋征收部门是法定的，需要市、县级人民政府依法确定，被上诉人明显不是青岛市城阳区人民政府确定的房屋征收部门。而且该评估办法的出台时间是2011年，也明显不能适用于本案事实。至于上诉人称其在整个过程中受到逼迫、威胁、欺诈、伤害等，均无证据证明。综上，请法院依法驳回上诉人的上诉，维持原审裁定。 原审第三人东荆社区居委会二审时未提交书面陈述材料。 关于原审法院的审判程序，上诉人二审时明确表示不持异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 各方当事人原审时提供的证据均已随案移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审查，本院确认原审法院认定的事实成立。根据二审法庭调查，本院另查明，涉案《企业拆迁补偿协议》于2007年8月16日签订，上诉人于2007年8月16日收到该协议约定的全部补偿款160万元整，该160万元系从被上诉人下属的财政所通过签发转账支票形式直接转入上诉人的账户，上诉人涉案厂房于2007年9-10月间由其自行雇佣他人予以拆除。 本院认为，上诉人二审时申请法院调取被上诉人支付160万元拆迁款的支票存根、原审第三人向被上诉人借160万元拆迁款的凭证及归还凭证、被上诉人委托评估事务所对涉案土地及厂房进行评估的委托材料及支付评估费的凭证，以证明本案存在违法拆迁的事实及拆迁主体的认定，其中前两项在一审时已向原审提出，原审法院在第二次庭审时就已告知当事人，“对于原告提出的调取证据申请……，将根据各方当事人的诉辨、陈述及举证质证情况，综合考虑调取的必要性、关联性，再决定是否予以准许”。再结合原审法院在所作（2018）鲁0214行初68号之二行政裁定书中所载的“以上事实，有《土地租赁合同》、《企业拆迁补偿协议》、行政判决书、行政裁定书、当事人陈述、庭审笔录在卷佐证，并经当庭质证，足以认定”的表述可知，原审法院已对上诉人的该两项调取证据申请进行了回应，上诉人二审时再次提出该申请本院不予准许。另外根据《最高人民有关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十四条第一款“当事人申请人民法院调取证据的，应当在举证期限内提交调取证据申请书”的规定，上诉人二审提交上述第三项调取证据申请亦超出了申请期限，且结合山东省高级人民法院（2018）鲁行申240号行政裁定书的相关认定内容，上诉人申请调取的该项材料亦与本案事实无关，因此本院不予准许。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，涉案《企业拆迁补偿协议》系上诉人华轮公司与原审第三人东荆社区居委会就涉案厂房等签订的拆迁补偿协议，该协议约定了双方的相应权利义务，即东荆社区居委会在2007年8月16日签订协议后的一周内将全部补偿款160万元转到华轮公司账户，华轮公司于2007年8月30日前将房屋建筑手续、土地租赁合同等相关证件交付给东荆社区居委会，于2007年9月10日前完成企业房屋拆除及腾地，并交付给东荆社区居委会。基于上述约定可知，对上诉人华轮公司负有支付补偿款义务的主体是东荆社区居委会，因此被上诉人虽然在上述协议签订之日即由其下属财政所将全部补偿款项通过签发转账支票形式转入上诉人账户，但其履行的并非是其自己应予履行的支付义务，而是代东荆社区居委会垫付补偿款。后，上诉人于2007年9-10月份将涉案厂房自行拆除。基于此，上诉人在本案中所主张的被上诉人与原审第三人共同将其涉案厂房等建筑物非法予以拆迁的行为实际并不存在。同时，山东省高级人民法院生效的（2018）鲁行申240号行政裁定书亦明确认定，“拆迁评估委托人与拆迁委托人并不能等同，申请人（华轮公司）是否曾就土地问题与被申请人（惜福镇街道办）交涉与被申请人（惜福镇街道办）是否实施了征收拆迁行为亦不具有关联性，故申请人（华轮公司）提交的证据（房屋拆迁估价结果表、惜福镇政府财政所收据、惜福镇政府说明及惜福镇政府与华轮公司签订的土地转让合同）不足以证明被申请人（惜福镇街道办）是涉案房屋的拆迁人。”因此，上诉人原审时要求确认被上诉人是拆除其涉案房屋的拆迁人亦没有事实根据。综上，根据上述规定，上诉人上述两项诉请均没有事实根据，不符合行政诉讼的受理条件，依法应予驳回。 另外，因涉案《企业拆迁补偿协议》系上诉人华轮公司与原审第三人东荆社区居委会签订的拆迁补偿协议，并不涉及被上诉人，且结合山东省高级人民法院（2018）鲁行申240号行政裁定书的上述认定，故上诉人原审时要求确认其与原审第三人及委托拆迁人之间的拆迁协议无效的主张亦不属于行政诉讼的受案范围，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的前述规定，亦依法应予驳回。 综上，原审法院裁定驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求及理由均不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  孙志刚 审判员  李玉兰 审判员  高沛沛 二〇一九年十一月二十九日 法官助理 杨竣童 书记员赵洪峰 书记员王倩倩