江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行终591号 上诉人（原审原告）江苏日新外运国际运输有限公司，住所地南京市中华路129号江苏外运大厦8楼。 法定代表人唐雪春，江苏日新外运国际运输有限公司董事长。 委托代理人王领刚，江苏新高的律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市社会保险管理中心，住所地南京市水西门大街61号。 法定代表人钱国荣，南京市社会保险管理中心主任。 委托代理人李颖至，南京市社会保险管理中心工作人员。 委托代理人汪桂荣，江苏德序律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市人民政府，住所地南京市玄武区北京东路41号。 法定代表人韩立明，南京市人民政府代市长。 委托代理人裔林玲，南京市人民政府工作人员。 上诉人江苏日新外运国际运输有限公司（以下简称日新公司）因诉被上诉人南京市社会保险管理中心（以下简称市社保中心）、南京市人民政府（以下简称市政府）劳动和社会保障保险行政检查及行政复议一案，不服南京铁路运输法院（2018）苏8602行初1908号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院查明，马明海原为日新公司单位职工。2018年3月5日，马明海在市社保中心处填写《南京市社会保险投诉登记表》称“日新公司少缴由1998年8月至2005年6月各项社保费用，现要求补缴”，并提交了其劳动合同复印件、银行流水复印件。2018年3月14日，市社保中心向日新公司作出了宁社险管稽通字[2018]013号《南京市社会保险稽核通知书》（以下简称013号《稽核通知书》），决定对马明海投诉事项进行稽核，请日新公司予协助配合，并按要求提供相关资料。市社保中心于2018年3月15日向日新公司进行调查并作出调查记录。2018年6月8日，市社保中心作出《材料催缴通知书》并邮寄送达日新公司，要求日新公司于3个工作日内将1998年8月至2005年6月期间，有关马明海工资发放情况的财务资料及其收入台账，送至市社保中心处，逾期不提供材料，市社保中心将根据马明海提供的中国银行交易明细中的工资确定其缴费基数。2018年6月14日，市社保中心作出宁社险管稽告字[2018]013号《南京市社会保险稽核结果告知书》（以下简称013号《结果告知书》）并邮寄送达日新公司，告知日新公司在1998年8月至2005年6月期间未足额缴纳社会保险，及补缴基数合计12.93万元，并告知其如有异议，请日新公司在接到告知书后的5个工作日内提出重新审核要求。2018年7月2日，市社保中心作出宁社险管稽整字[2018]013号《南京市社会保险稽核整改意见书》（以下简称013号《整改意见书》），认定日新公司于1998年8月至2005年6月未足额为投诉人马明海缴纳社会保险，共计补缴基数为12.93万元。根据《社会保险稽核办法》第十一条之规定，要求日新公司在接到意见书后5个工作日内办理补缴手续，逾期不办理补缴手续，将根据《关于对未依法参加社会保险的单位预征社会保险费有关问题的通知》(宁劳社征[2002]4号)规定，预征应补缴的社会保险费。2018年7月9日，市社保中心作出《更正说明》，将013号《整改意见书》补缴基数12.93万元更正为12.85万元。2018年8月24日，日新公司因对市社保中心作出的013号《整改意见书》不服，向市政府提起行政复议。市政府于2018年8月27日予以受理，并于同日向市社保中心作出复议提出答复通知书。2018年10月19日市政府作出[2018]宁行复第233号《行政复议决定书》（以下简称233号《复议决定书》），维持市社保中心作出的013号《整改意见书》。日新公司不服，于2019年11月6日诉至原审法院，请求：1、撤销市社保中心作出的013号《整改意见书》；2、撤销市政府作出的233号《复议决定书》；3、判令诉讼费用由社保中心、市政府承担。 原审法院认为，根据《社会保险稽核办法》第三条第一款的规定，市社保中心作为县级以上社会保险经办机构，负有社会保险稽核的法定职责。 根据《社会保险稽核办法》第十条的规定，社会保险经办机构对社会保险费缴纳情况按照下列程序实施稽核：（一）提前3日将进行稽核的有关内容、要求、方法和需要准备的资料等事项通知被稽核对象，特殊情况下的稽核也可以不事先通知；（二）应有两名以上稽核人员共同进行，出示执行公务的证件，并向被稽核对象说明身份；（三）对稽核情况应做笔录，笔录应当由稽核人员和被稽核单位法定代表人（或法定代表人委托的代理人）签名或盖章，被稽核单位法定代表人拒不签名或盖章的，应注明拒签原因；（四）对于经稽核未发现违反法规行为的被稽核对象，社会保险经办机构应当在稽核结束后5个工作日内书面告知其稽核结果；（五）发现被稽核对象在缴纳社会保险费或按规定参加社会保险等方面，存在违反法规行为，要据实写出稽核意见书，并在稽核结束后10个工作日内送达被稽核对象。被稽核对象应在限定时间内予以改正。本案中，市社保中心于2018年3月5日收到马明海投诉后，经调查，于2018年3月14日作出013号《通知书》，通知日新公司将对其未足额缴纳社会保险事宜进行稽核，并于2018年3月15日向日新公司进行调查并作出调查记录。经稽查核实，于2018年6月14日向日新公司作出013号《结果告知书》。2018年7月2日，市社保中心向日新公司送达了013号《整改意见书》，要求其在接到意见书后5个工作日内办理补缴手续。2018年7月9日，市社保中心作出《更正说明》，将013号《整改意见书》补缴基数12.93万元更正为12.85万元。市社保中心作出013号《整改意见书》，程序合法。 根据《社会保险费征缴暂行条例》第四条规定，缴费单位、缴费个人应当按时足额缴纳社会保险费。征缴的社会保险费纳入社会保险基金，专款专用，任何单位和个人不得挪用。该条例第十条规定，缴费单位必须按月向社会保险经办机构申报应缴纳的社会保险费数额，经社会保险经办机构核定后，在规定的期限内缴纳社会保险费。缴费单位不按规定申报应缴纳的社会保险费数额的，由社会保险经办机构暂按该单位上月缴费数额的百分之一百一十确定应缴数额；没有上月缴费数额的，由社会保险经办机构暂按该单位的经营状况、职工人数等有关情况确定应缴数额。缴费单位补办申报手续并按核定数额缴纳社会保险费后，由社会保险经办机构按照规定结算。该条例第十二条第一款规定，缴费单位和缴费个人应当以货币形式全额缴纳社会保险费。《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）中对用人单位需足额缴纳社会保险费的规定与《社会保险费征缴暂行条例》并无实质性变化。本案中，日新公司与马明海于1998年8月至2005年6月之间存在劳动关系，在此期间，日新公司并未依法为马明海足额缴纳社会保险费。市社保中心收到马明海投诉后，经调查核实，作出涉案整改意见书，要求日新公司补缴社会保险费用，并无不当。 关于日新公司提出马明海投诉事项已超过时效，根据《劳动保障监察条例》第二十条明确规定“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处”，市社保中心不应受理。原审法院经审查认为，《劳动保障监察条例》规定的劳动保障监察制度与《社会保险稽核办法》规定的社会保险稽核制度是两种不同的法律制度，分别由不同机构负责实施，本案系被告市社保中心履行其社会保险稽核职责而作出的行政行为，并非劳动保障监察行为，不应适用《劳动保障监察条例》。 根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，市政府作为市社保中心的本级人民政府，具有对市社保中心所作行政行为进行行政复议的法定职权。市政府在法定期限内履行了受理、审查等程序，并作出维持原行政行为的复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。日新公司关于撤销市社保中心作出的013号《整改意见书》以及市政府作出的233号《复议决定书》的诉讼请求，无事实和法律依据，不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条、第七十九条的规定，原审法院判决：驳回日新公司的诉讼请求。案件受理费50元，由日新公司承担。 日新公司不服一审判决，向本院提起上诉称，一、市社保中心依法不应向上诉人征缴滞纳金，一审法院对此未予以审理査明。上诉人在提起行政复议和行政诉讼时均提出市社保中心不应向原告征缴滞纳金的请求，复议机关和一审法院均未予以查明。 二、一审法院认为社保稽核行为不应适用《劳动保障监察条例》规定的査处时效限制，存在法律理解适用错误。 一审法院认为劳动保障监察制度与社会保险稽核制度是两种不同的法律制度，分别由不同机构负责实施，本案系市社保中心履行其社会保险稽核职责而作出的行政行为，并非劳动保障监察行为，因此不应适用《劳动保障监察条例》。上诉人认为《社会保险稽核办法》第十一条第三款规定：“社会保险经办机构应定期向劳动保障行政部门报告社会保险稽核工作情况。劳动保障行政部门应将社会保险经办机构提请处理事项的结果及时通报社会保险经办机构。”可见，市社保中心作为社会保险经办机构，是在劳动保障行政部门的指导下进行社保稽核工作，社保稽核属于劳动保障监察手段。一审法院对劳动部门的具体办事机构进行过度细化，没有法律依据。《劳动保障监察条例》第十一条第七项明确规定对“用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况”实施劳动保障监察，所以用人单位缴纳社会保险费属于劳动保障监察的事项，市社保中心对此进行稽核履行的也是劳动保障监察职能，自然应当适用《劳动保障监察条例》第二十条第一款“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。” 其次，《劳动保障监察条例》效力更高，市社保中心依据《社会保险稽核办法》对稽核对象进行稽核时，也需要在《劳动保障监察条例》规定的范围内进行。 2011年开始实施的《社会保险法》也并未取消或否认查处期限为2年的时效性规定，因此作为上位法的《社会保险法》与《劳动保障监察条例》的时效规定并无冲突，不能因为其没有规定就排斥时效的适用。本案中马明海无证据证明其在法律、法规规定的时间内主张过自己的权利，市社保中心也无证据证明在此期间发现上诉人存在马明海投诉的少缴社保费用的违法行为，因此市社保中心依法不应受理其投诉。 三、马明海投诉事项时间久远，市社保中心要求上诉人提供近20年前的工资财务材料既无法律依据也缺乏现实可能。一审法院以马明海单方提供的证据作为认定市社保中心行政行为合法性的依据，对上诉人来说并不公平。 综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院：1、依法撤销一审判决；2、依法改判，支持上诉人的一审诉讼请求；3、判令本案一、二审诉讼费用全部由被上诉人承担。 被上诉人市社保中心辩称：一、关于滞纳金。本案中，上诉人的原审诉讼请求为撤销稽核整改意见书，而稽核整改意见书仅涉及漏报的缴费基数，不涉及费用补缴及滞纳金的问题。滞纳金的计取与本案属于不同的行政行为，不应在本案中处理。复议机关及一审法院对此不予理涉，并无不当。 二、关于社会保险稽核是否适用《劳动保障监察条例》规定的查处时效问题。《劳动保障监察条例》第三条明确规定，国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。本案为被上诉人作为社会保险经办机构实施的社会保险稽核行为，与劳动保障监察系由不同主体实施的不同行为，不应受该条例第二十条查处时效的限制。依法缴纳社会保险是用人单位和职工的法定义务，涉及劳动者最基本的生存权利。《社会保险费征缴暂行条例》第十二条规定，“社会保险费不得减免”；《社会保险法》第六十条规定，用人单位应当按时足额缴纳社会保险费，非因法定事由不得缓缴、减免。因此，上诉人依法为劳动者缴纳社会保险的义务不受“查处时效”或诉讼时效的限制。 三、在本案稽核过程中，投诉人马明海提供了中国银行交易明细以证明其实际工资发放情况。对此，被上诉人多次要求上诉人对投诉人提供的资料予以核对并提供有关财务资料，但上诉人拒不配合亦不提供任何资料，其依法应当承担不利后果。 综上所述，被上诉人作出的稽核整改行为认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，上诉人的上诉理由不能成立。请二审法院驳回其上诉，维持原判决。 被上诉人市政府辩称，2018年8月24日上诉人因对市社保中心作出的13号意见书不服，向本机关提起行政复议，本机关予以受理后通知，市社保中心提出答复。根据社会保险稽核办法，社会保险法、社会保险费征缴暂行条例等规定，作出案涉2108宁行复第233号行政复议决定书，并于2018年10月19日邮寄送达给当事人，符合行政复议法相关规定，请求二审法院予以维持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，内容适当，请求二审法院予以驳回上诉人的诉讼请求。 经审理查明，原审法院认定的事实属实，本院予以确认。 本院认为，关于市社保中心及市政府分别负有社会保险稽核的职责及行政复议的职责及其分别履行的涉案的社会保险稽核及行政复议的程序，原审法院已依法作出认定，各方当事人均无异议，本院予以确认。本案的二审争议焦点是：1、本案社会保险稽核是否适用《劳动保障监察条例》规定的查处时效？2、市社保中心确定的补缴基数依据是否充分？3、收取上诉人滞纳金的行为是否属于本案的审理范围。 关于本案社会保险稽核是否适用《劳动保障监察条例》规定的查处时效问题。《劳动保障监察条例》规定的劳动保障监察制度与《社会保险稽核办法》规定的社会保险稽核制度是两种不同的法律制度，分别由不同机构负责实施，本案系被上诉人市社保中心履行其社会保险稽核职责而作出的行政行为，并非劳动保障监察行为，不应适用《劳动保障监察条例》。《社会保险法》、《社会保险费征缴暂行条例》和《社会保险稽核办法》均未对社会保险经办机构稽核企业少报、瞒报缴费基数和缴费人数的行为设定时效，故市社保中心就1998年8月至2005年6月未足额为马明海缴纳社会保险对日新公司进行稽核并无不当。对日新公司关于本案应当适用《劳动保障监察条例》第二十条规定的查处时效的主张，本院不予采纳。 关于市社保中心确定的补缴基数问题。《社会保险费征缴暂行条例》第十条规定：“缴费单位必须按月向社会保险经办机构申报应缴纳的社会保险费数额，经社会保险经办机构核定后，在规定的期限内缴纳社会保险费。缴费单位不按规定申报应缴纳的社会保险费数额的，由社会保险经办机构暂按该单位上月缴费数额的百分之一百一十确定应缴数额；没有上月缴费数额的，由社会保险经办机构暂按该单位的经营状况、职工人数等有关情况确定应缴数额。缴费单位补办申报手续并按核定数额缴纳社会保险费后，由社会保险经办机构按照规定结算。”本案中，由于上诉人未依法如实按时向社会保险经办机构申报应缴纳的社会保险费数额，市社保中心在进行本案稽核时，多次要求上诉人对投诉人提供的资料予以核对并提供有关财务资料，但上诉人未能提供任何资料。对此，投诉人马明海提供了其中国银行历史交易明细以证明其实际工资发放情况。被上诉人依据投诉人马明海提供的其中国银行历史交易明细中的工资确定其补缴基数，并无不当。 关于滞纳金。本案中，上诉人的原审诉讼请求为撤销市社保中心作出的013号《整改意见书》，而013号《整改意见书》仅涉及补交的社会保险基数，不涉及滞纳金的问题。因此，滞纳金的计取不属于本案的审查范围，复议机关及一审法院对此不予理涉，并无不当。 综上，市社保中心及市政府作出的案涉行政行为，证据确凿，适用法律法规规章正确，程序合法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人日新公司的上诉请求，依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南京日新外运国际运输有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 黄 飞 审判员 李丹丹 审判员 周 磊 二〇一九年十一月十二日 书记员 韩卓君