福建省漳州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）闽06行终179号 上诉人（原审被告）平和县自然资源局，住所地福建省平和县小溪镇团结南路25号。 法定代表人卢文深，局长。 出庭行政机关负责人黄志平，男，平和县自然资源局主任科员。 委托代理人刘书权，男，平和县土地储备收购中心工作人员。 委托代理人陈文勇，福建中仑律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）漳州汇通置业有限公司，住所地福建省平和县小溪镇高南村溪埔组。 法定代表人杨建斌，总经理。 委托代理人林伟华，福建履德律师事务所律师。 上诉人平和县自然资源局因与被上诉人漳州汇通置业有限公司（以下简称:汇通公司）土地行政管理一案，不服芗城区人民法院（2018）闽0602行初134号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。 上诉人平和县自然资源局上诉称：一、一审判决案由定性错误，直接导致一审错误判决。最高人民法院行政审判庭于2010年12月21日作出的[2010]行他字第191号答复，明确土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。故上诉人平和县自然资源局于2018年4月3日作出的平国土资[2018]56号《解除2014g09地块通知书》的行为属于土地行政管理的具体行政行为，并不属于民事合同或者行政协议。一审法院在立案时把本案立为土地行政管理纠纷，而一审判决却在没有向上诉人释明的情况下直接将本案案由改为行政协议纠纷，案由改变明显错误，从而导致错误判决。二、一审判决认定事实错误。（一）一审判决对上诉人与被上诉人签订的案涉《成交确认书》的性质和效力的定性错误。1、案涉《成交确认书》属于具体行政行为,一审法院认定该《成交确认书》为行政协议，明显错误。2、成交确认书仅是国有建设用地使用权出让挂牌结果的一种确认，是签订《国有建设用地使用权出让合同》的前置程序，并不是国有建设用地使用权出让行政许可中的行政协议。3、签订《成交确认书》后不签订《国有建设用地使用权出让合同》应当承担的责任。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十条第一款、第二十一条规定及国土资发[2010]34号《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》第四条第四款规定，本案中，被上诉人所支付的竞买保证金在其被确定为竞得人后转作受让地块的定金，在签订成交确认书后签订《国有建设用地使用权出让合同》之前，该款的性质均是定金，并非土地出让价款，受让人逾期不签订出让合同的，终止供地、不得退还定金。故土地管理部门或者竞得人未按照成交确认书约定签订《国有建设用地使用权出让合同》的，应当承担缔约过失责任或者立约定金担保责任。（二）一审法院对《国有建设用地使用权出让合同》性质和效力理解错误。1、签订《成交确认书》仅是国有建设用地使用权出让的其中一个环节，签订《国有土地使用权出让合同》是取得国有建设用地使用权的前提条件。一审法院认为，签订《成交确认书》就标志土地出让行政协议成立并生效是不正确的。2、《国有建设用地使用权出让合同》系要式合同。3、签订《国有建设用地使用权出让合同》文本并不是对土地管理部门或者竞得人权利义务的再次确认或者细化。4、本案中，被上诉人尚未与上诉人签订《国有建设用地使用权出让合同》，故《国有建设用地使用权出让合同》尚未成立。（三）一审法院认定被上诉人在案涉地块出让协议项下的主要义务已经履行完毕，该行政协议成立并生效是完全错误的。三、一审判决适用法律错误。1、本案系行政案件，适用法律应当以《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》为依据，参照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》。而一审判决却没有适用行政法律规范，而是直接适用《合同法》这一民事法律规范，明显错误。2、一审判决没有引用国土资源部《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》（国土资发[2010]34号）这一规范性文件，明显错误。四、上诉人作出的平国土资[2018]56号解除通知书是合法的。五、一审判决超越了行政案件的审理范围，违法作出的第二项判决应当予以纠正。一审法院应仅对平国土资[2018]56号解除通知书这一行政行为的合法性进行审查，而无权对被上诉人关于“判决被告继续履行《成交确认书》，立即与原告签订《国有建设用地使用权出让合同》”的诉讼请求进行审查并作出判决，一审判决明显超越了行政案件的审理范围。六、一审判决对本案适用的诉讼费用交纳标准错误，本案应定性为土地行政管理纠纷,而不能定性为行政协议纠纷，案件受理费应按每件50元标准收取，而非73610元。综上，上诉人作出的平国土资[2018]56号解除通知书认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应当予以维持。一审判决认定事实与适用法律均有错误。请求撤销原审判决，依法改判驳回被上诉人的全部诉讼请求；一审案件受理费应改判为50元，由被上诉人承担。 被上诉人汇通公司答辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，应当依法驳回上诉，维持原判。一、一审法院确定案由为行政协议纠纷并无不当，更不会导致判决错误。一审立案时的案由为土地行政管理-行政合同，一审法院在判决时变更为行政协议，并没有法律规定应当要向上诉人释明，故其认为改变案由错误不能成立。二、上诉人上诉称一审判决认定事实错误不能成立。1、行政协议本身也属于行政行为的一种，一审的认定并没有错误。2、上诉人割裂国有土地使用权出让程序，认为《成交确认书》只是证据作用，不是承诺的组成部分，该观点完全错误。一审认定签订《国有土地使用权出让合同》是对双方权利义务的再次确认或细化是正确的。3、签订合同是一种双务行为，并非是被上诉人一方的义务，上诉人偷换概念，一直抗辩签订合同是被上诉人一方的义务，从而将至今未签订合同的责任全部强加给被上诉人，本案中，并非被上诉人拒不签订合同，而是被上诉人在约定时间要签订合同，时任平和县国土局土地收购储备中心的吴建才主任答复等签订合同的准备工作完善后再通知签订合同，但之后一直没有再通知签订合同，况且，被上诉人已经全额缴纳土地出让金，不可能存在上诉人通知签订合同而拒不签订。被上诉人已经履行了主要义务即支付全部土地出让金，上诉人已经接受并上缴国库，根据合同法的相关规定，双方合同成立并生效，一审判决认定行政协议成立并生效有事实和法律依据。三、一审法院适用法律正确，根据《行政诉讼法》第六十三条的规定，人民法院审理行政案件以法律和行政法规、地方性法规为依据，一审依据《合同法》的有关规定作出裁决并无不当。四、一审法院并未超越行政案件的审理范围，根据行政诉讼法的规定，对被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除行政协议的，可以判决继续履行，采取补救措施等，一审法院判决上诉人应当与被上诉人签订合同，并未超越审理范围，于法有据。五、诉讼费收费标准由法院依法审查确定，但应当由上诉人承担。 本院认为，本案主要应审查上诉人于2018年4月3日作出的《解除2014g09地块〈成交确认书〉通知书》是否合法。上诉人作出被诉《解除2014g09地块〈成交确认书〉通知书》主要是认为被上诉人逾期不签订出让合同而予以解除。因此，原审法院应审查上诉人认定被上诉人存在逾期不签订出让合同，事实是否清楚、证据是否确凿，适用法律是否正确，被诉行政行为程序是否合法，但原审判决对此均未予以查明，属认定基本事实不清。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下： 一、撤销漳州市芗城区人民法院（2018）闽0602行初134号行政判决； 二、发回漳州市芗城区人民法院重审。 审判长  盖华丽 审判员  蔡月新 审判员  陈妙红 二〇一九年十一月二十九日 法官助理陈梅华 书记员曾剑坤 附：本裁定适用的主要法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。