广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2018)粤行终264号上诉人（原审原告）：三水大桥建设服务有限公司，住所地：广东省佛山市三水区三水大桥收费站侧。法定代表人：梁安琪，董事长。委托代理人：刘秀，广东坤展律师事务所律师。委托代理人：周俊浩，广东坤展律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省交通运输厅，住所地：广东省广州市越秀区白云路27号广东交通大厦。法定代表人：李静，厅长。委托代理人：吴振林，该厅工作人员。委托代理人：石庆华，北京市君泽君（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省发展和改革委员会，住所地：广东省广州市越秀区东风中路305号。法定代表人：葛长伟，主任。委托代理人：崔岩，该委员会工作人员。委托代理人：石庆华，北京市君泽君（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：佛山市人民政府，住所地：广东省佛山市禅城区岭南大道北12号。法定代表人：朱伟，市长。委托代理人：陈果，佛山市交通运输局工作人员。委托代理人：吴斌，广东新健达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：佛山市三水区人民政府，住所地：广东省佛山市三水区西南街道人民三路139号。法定代表人：胡学骏，区长。委托代理人：彭国华，佛山市三水区交通运输和城市管理局工作人员。委托代理人：菅志远，广东盈隆律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：佛山市路桥建设有限公司，住所地：广东省佛山市禅城区魁奇二路18号一座六楼。法定代表人：刘红林，董事长。委托代理人：陈欣，该公司工作人员。委托代理人：吴斌，广东新健达律师事务所律师。上诉人三水大桥建设服务有限公司（以下简称三水大桥公司）因与被上诉人广东省交通运输厅（以下简称省交通厅）、广东省发展和改革委员会（以下简称省发改委）、佛山市人民政府（以下简称佛山市政府）、佛山市三水区人民政府（以下简称三水区政府）、佛山市路桥建设有限公司（以下简称佛山路桥公司）行政补偿纠纷一案，不服佛山市中级人民法院（2016）粤06行初115号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：原告三水大桥公司成立于1993年11月23日，经营范围为兴建、管理三水大桥及其接广肇高速公路引通配套设施。1995年12月27日，被告省交通厅向佛山市交通委员会发出《关于设立三水大桥收费站的批复》（粤交路函〔1995〕2266号），批复：三水大桥已于1995年10月底竣工通车，为偿还投资本息，同意设立三水市“三水大桥收费站”。1996年1月，省物价局发出粤价[1996]17号《关于三水市三水大桥收费站车辆通行费收费标准的批复》，同意该大桥工程竣工通车后，在三水大桥收费站对过往机动车辆双向收取通行费。2005年5月，省物价局、交通厅、财政厅又对普通公路收费站第五类车型车辆通行费标准进行了调整。2003年3月14日，广东省人民政府发出《关于佛山市路桥收费站撤并方案有关问题的批复》（粤府函[2003]70号），批复同意被告佛山市政府、省交通厅的相关请示，撤销佛陈大桥等27个收费站，但三水大桥收费站不在其中。2012年5月31日，佛山市政府办公室向被告三水区政府、三水大桥收费站等单位发出《关于做好珠三角区域年票互认范围内车辆免费放行工作的通知》（佛府办函〔2012〕259号），要求三水大桥公司提前做好三水大桥收费站对区域年票互认车辆免费放行的各项准备工作，并请三水区政府落实属地责任，加强督促指导，及时协调处理相关问题。2012年6月27日，佛山市政府办公室向三水区政府发出佛府办函〔2012〕308号）《关于做好三水大桥收费站对珠三角区域年票互认范围内车辆免费放行工作的通知》，要求三水区政府尽快与三水大桥公司就利益补偿问题进行商谈。2012年12月28日，省交通厅、广东省物价局联合发出《关于印发〈珠三角区域车辆通行费年票互通实施方案〉的通知》（粤交明电〔2012〕130号），要求自2012年12月31日24时起，珠三角九市实施车辆通行费年票互通。特别是广州、佛山两市要负责落实本行政区域内未纳入年票制管理的收费站参与珠三角区域年票互通相关工作。2012年12月31日24时起，原告对珠三角九市车辆实施年票互认免费放行,直至2016年12月31日24时止。2013年2月6日，佛山市三水区发展规划和统计局向原告发出《广东省收费许可证》，有效期至2015年2月5日，对三水大桥车辆通行费的收费项目、计算单位及收费标准予以明确。2015年3月4日，佛山市三水区发展规划和统计局再次向三水大桥公司发出《广东省收费许可证》，有效期至2018年3月3日。2013年6月24日省交通厅发出《关于加快推进我省收费公路专项清理工作有关事项的通知》，确认三水肄江大桥为经营性公路项目，其收费期限按照不超过25年核定；具体收费期限由省交通厅报省政府审定。但至今尚未确定具体收费期限。2014年5月16日，原告向佛山市政府发出《紧急请示报告》，请示佛山市政府、三水区政府尽快依法依规解决车辆通行费的补偿问题和回购问题。2014年7月23日，佛山市政府办公室向三水区政府发出《关于解决三水大桥相关问题的通知》，要求三水区政府尽快与原告就相关问题开展协商谈判，妥善解决历史遗留问题。2013年1月至2016年12月期间，原告每月对当月每日免费通行车辆放行后的通行车次、车辆类型、应收通行费金额、当日应收通行费总金额及当月应收通行费总金额制作《统计表》，三水环运局对上述《统计表》盖章确认，但注明“未经核实，请保留原始资料以备核查”。2014年12月8日，原告向佛山市中级人民法院提起民事诉讼，请求判令三水区政府、佛山路桥公司向该公司支付车辆通行补偿费。佛山市中级人民法院作出（2015）佛中法民二初字第6号民事判决，判决不予支持该诉讼请求。后三水大桥公司不服上诉，广东省高级人民法院于2016年5月3日作出（2015）粤高法民一终字第92号民事裁定，认为该案双方当事人之间设立的法律关系为行政法律关系，而非民事法律关系，裁定驳回起诉。另查明，2003年3月27日，被告佛山市政府发出《关于印发佛山市整合路桥收费站实施方案的通知》（佛府〔2003〕33号），被告佛山路桥公司（国有独资），市辖各区相应成立路桥建设有限公司，各区公司为佛山路桥公司之全资子公司。2009年6月23日，佛山市政府发出《关于修改〈佛山市道路桥梁车辆通行费年（次）票征收管理暂行办法〉的决定》，载明：车辆通行年票费由佛山路桥公司组织征收，车辆通行费专项用于偿还全市已纳入统筹还贷的收费道路及桥梁建设项目的贷款和投资。佛山路桥公司在庭审中陈述，该公司所收取的年票费用均纳入政府收支两条线管理，费用收取和使用均由政府决定。三水大桥在2003年并未纳入佛山市年票制范围，此后至今，尚未接到相关文件明确三水大桥纳入佛山市通行费整合收费方案框架。还查明，原广东省物价局的职能于2014年2月划入被告省发改委。原审法院认为：关于原告三水大桥公司起诉要求行政补偿是否超过起诉期限的问题。各被告主张由于三水大桥施行九市年票车辆免费放行始于2013年1月1日零时，即变更行政许可的行政行为发生在2013年1月1日，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，原告应于2015年1月1日之前向法院提起诉讼，现原告于2016年12月才起诉，超过法定的起诉期限。经查，本案涉及的行政许可系一段时间一定范围的收费变更，但在变更行政许可的同时，原告仍须承担三水大桥的日常养护工作，即本案所涉行政许可变更的影响是持续性的，直至2016年12月31日24时止。如以2013年1月1日计算起诉期限的起始时间，则明显不能涵盖原告权利受损的时间段，故各被告的上述主张缺乏理据，不予支持。同时，原告在2014年12月已以三水区政府、佛山路桥公司为被告提起民事诉讼，要求支付车辆通行补偿费，原审法院于2015年11月作出一审民事判决。该案直至2016年5月广东省高级人民法院作出终审裁定，指引原告通过行政诉讼主张权益。即原告已在2014年12月通过民事诉讼主张了自己的权益，并不存在怠于行使诉权的情形。故原审法院确认原告的起诉未超过法定的起诉期限。《中华人民共和国行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”本案中，原告于1996年经原广东省物价局同意，对过往机动车辆双向收取通行费；从2012年12月31日24时起，对珠三角九市车辆实施年票互认免费放行,并取得了《广东省收费许可证》，直至2016年12月31日24时止。根据上述规定，原告之前取得的收费行政许可在2012年12月31日24时至2016年12月31日24时之间内容发生了变更，并造成了原告财产损失，原告依法有权取得补偿。本案审查的焦点在于适格补偿主体的确定以及补偿标准的确定问题。关于由哪个行政机关对原告三水大桥公司进行补偿的问题。根据原告提交的两份《广东省收费许可证》显示，对原告收费许可范围变更的批准机关及文号为省交通厅、省物价局作出的粤交明电〔2012〕130号《关于印发〈珠三角区域车辆通行费年票互通实施方案〉的通知》，即变更原告收费行政许可的批准机关为省交通厅及省物价局。但《珠三角区域车辆通行费年票互通实施方案》同时规定：“各市要按照‘谁主管、谁负责’的原则，负责落实本地区参与年票互通各项具体工作。”为具体落实该项工作，佛山市政府先后向三水区政府等单位发出佛府办函〔2012〕259号文以及佛府办函〔2012〕308号文，要求三水区政府落实属地责任，加强督促指导，及时协调处理相关问题，尽快与原告就利益补偿问题进行商谈，确保维护社会稳定，妥善处理相关善后工作。由此可见，针对三水大桥收费站对珠三角区域年票互认范围内车辆免费放行工作的具体事宜，包括利益补偿问题，已由佛山市政府交由三水区政府具体落实。加之，三水区政府近几年来也一直与原告就年票互通免费放行补偿以及收回三水大桥经营权等事项进行协商，并取得了阶段性成效。从有效解决纠纷、巩固协商成果的角度出发，原审法院确定三水区政府为本案行政补偿主体。三水区政府主张原告在起诉前未先向该府提出补偿申请，其直接起诉要求行政补偿不符合起诉条件。虽然原告确实未提交证据证明该公司在起诉前已直接向三水区政府提出过补偿的申请，但原告已于2014年5月向佛山市政府正式提交了报告，要求政府补偿通行费损失。而佛山市政府也就该报告专门发函三水区政府，要求三水区政府尽快与原告公司就相关问题开展协商谈判。此外，原告还于2014年12月以三水区政府、佛山路桥公司为被告向原审法院提起民事诉讼，要求两被告支付车辆通行补偿费。以上事实均可以视为原告已就行政补偿向三水区政府提出过申请。故三水区政府的该项辩解缺乏事实依据，不予支持。此外，佛山路桥公司仅是车辆通行年票的统一管理及组织实施单位，相关年票费用的收取及使用均由人民政府统一管理及统筹还贷，即佛山路桥公司对年票费用的收费及使用不具有任何主导性。且《佛山市整合路桥收费站实施方案》规定，为统筹做好原有路桥收费项目的还贷和管理，大力推动全市新干线公路网的建设，成立佛山市路桥公司。《佛山市道路桥梁车辆通行费年（次）票征收管理暂行办法》第十二条第一款又规定，车辆通行费专项用于偿还全市已纳入统筹还贷的收费道路及桥梁建设项目的贷款和投资。在庭审中，各方当事人确认三水大桥尚未纳入佛山市通行费整合收费方案框架。即三水大桥尚未纳入政府统筹还贷范围，原告主张的车辆通行费补偿更加不属于由年票费支付的范畴。故佛山路桥公司亦不是支付行政补偿的适格主体。关于补偿标准如何确定的问题。最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定：“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。”《中华人民共和国行政许可法》第十二条规定：“下列事项可以设定行政许可：（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；……”本案中，原告获得的收费许可是基于原告投资建成三水大桥而依法收取车辆通行费，明显属于行政许可法第十二条第（二）项规定的情形，故原告可获得的补偿标准应按照实际投入的损失进行确定。原告主张以其实际损失的车辆通行费为标准进行补偿缺乏法律依据，不予支持。如前所述，原告提供的2013年至2016年的审计报告可以作为确定补偿标准的依据，而审计报告中的《现金流量表》可以较客观反映原告当年实际的收入与支出，故以《现金流量表》中“经营活动产生的现金流量”来确定当年实际投入的损失，即2013-2016年度经营活动产生的现金流量净额分别为-X元、-X元、-X元、-X元。据此，确定由被告三水区政府支付原告三水大桥公司四年的补偿款共X元，并参照《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定，分别支付相应的银行同期存款利息（计算方法：以人民币X元、X元、X元、X元为本金，分别从2014年1月1日、2015年1月1日、2016年1月1日、2017年1月1日起至补偿款清偿之日止，按本判决生效之日中国人民银行公布的人民币整存整取定期存款一年期基准利率计算）。综上所述，依照《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款、《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决：一、被告佛山市三水区人民政府在本判决生效之日起六十日内补偿原告三水大桥建设服务有限公司X元；二、被告佛山市三水区人民政府在本判决生效之日起六十日内向原告三水大桥建设服务有限公司支付补偿金利息（计算方法：以人民币X元、X元、X元、X元为本金，分别从2014年1月1日、2015年1月1日、2016年1月1日、2017年1月1日起至该笔补偿款清偿之日止，按本判决生效之日中国人民银行公布的人民币整存整取定期存款一年期基准利率计算）；三、驳回原告三水大桥建设服务有限公司其它诉讼请求。三水大桥建设服务有限公司不服一审判决向本院提起上诉称：一、原审判决认定案件主要事实错误。上诉人提交的2013年1月至2016年12月期间免费放行车辆的统计表，载有该期间内因被上诉人行政行为导致上诉人应收未收车辆通行费的金额。统计表各项数据客观真实，均由佛山市三水区交通运输和城市管理局盖章确认，没有备注“未经核实，请保留原始资料以备核查。”三水区政府及其下属的三水区交通运输和城市管理局对统计表没有提出异议。也没有另行组织核查，该统计表应当采信。二、原审判决适用法律错误。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第15条的规定，法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的情况下，才在实际损失范围内确定补偿数额。若行政主管机关对某类特定事由引发的行政补偿作出过规范性意见，行政补偿相对人主张适用的，应当优先适用。参照交通运输部发布的《收费公路管理条例》（征求意见稿）第13条“基于公共利益需要政府提前终止特许经营合同、实施通行费减免等政策给经营管理者合法收益造成损失的，应当由相应交通运输主管部门会同同级政府财政部门报作出决策的政府予以行政补偿。”另外，交通运输部《关于十二届全国人大五次会议第480号议案的答复函》“对因通行费减免政策等给经营者合法权益造成的损失，《条例》修订送审稿规定，由相应交通运输主管部门会同同级财政部门报作出决策的政府出台补偿政策予以行政补偿。”可知，上诉人因年票互认车辆免费放行，导致的合法收益损失，理应属于行政补偿范围之内。原审法院参照该司法解释予以判定补偿数额，而非按照上诉人收益损失判定补偿数额，属适用法律错误。综上，请求二审法院撤销原判，改判支持上诉人的全部诉讼请求，即补偿车辆通行费X元。被上诉人广东省交通运输厅二审辩称：一、我厅从未确认过2013年1月至2016年12月期间免费放行车辆的统计表，该统计表对我厅没有约束力。因为车流量会随收费调节而改变，年票互通必然导致三水大桥车流量增加，因此统计表不能作为补偿依据。二、本案涉及收费公路经营权许可，属于《行政许可法》第十二条第二项规定范围，按照当前的标准，过往的公共资源使用价格并未完全市场化，因此变更、撤回特许的补偿标准应考虑降低。三水大桥取得经营权及收费发生在1995年，原为按政府还贷公路立项和审批的收费公路项目，后由三水区政府在未经省人民政府批准的情况下，自行引入外资参与建设，实际上在建设期内已经转变性质为经营性公路，且未通过《行政许可法》所规定的拍卖和招标方式，其特许经营的取得和对价更加不具有市场化。因此，其补偿标准应仅限于其实际投入的损失，否则即损害了公共利益和社会利益。我厅一审提交的证据可见，三水大桥项目决算造价X万元，据三水大桥总经理自述，至2010年，总计收入已达X万元，扣除相关经营费用及上缴税金外，外商投资方已全部收回投资额，并有超过X多万元的纯利润，中方也有近X万元的利润收入。综上，我厅认可一审判决结果合法，请二审驳回上诉，维持原判。被上诉人广东省发展和改革委员会二审答辩意见与广东省交通运输厅的上述答辩意见相同。被上诉人佛山市人民政府二审辩称：一审判决对所谓免费车辆放行统计表不予采信是正确的，适用《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》作出数额方面的认定是正确的。上诉人引用的条款是征求意见稿，并非合法有效的法律规范及规范性文件，“参照适用”没有任何依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人佛山市三水区人民政府二审辩称：佛山市三水区环境运输和城市管理局对三水大桥收费站日车流量及应收金额统计表进行签收，仅是履行管理职责的行为，并非对相关数据及法律责任的确认。上诉人主张年票互认期间的合法收益损失，属于行政补偿范围，没有任何法律、法规依据。因此，原审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人佛山市路桥建设有限公司二审辩称：一审判决认定我方与本案无关，无需承担任何责任是准确的。请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为：本案为行政补偿纠纷，二审争议焦点为上诉人提出的行政补偿标准和数额应否予以支持。《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”本案中，原广东省物价局1996年作出粤价[1996]17号《关于三水市三水大桥收费站车辆通行费收费标准的批复》，同意三水大桥工程竣工通车后，在山水大桥收费站对过往机动车辆双向收取通行费。上诉人三水大桥建设服务有限公司作为大桥的经营管理方，已经取得了合法的收费许可权。佛山市三水区发展规划和统计局于2015年3月4日向上诉人发出的《广东省收费许可证》显示，该收费许可有效期至2018年3月3日。期间，由于省交通厅、原省物价局通知要求自2012年12月31日24时起，珠三角九市实施车辆通行费年票互通，上诉人亦按照通知要求，从2012年12月31日24时起，直至2016年12月31日24时止，对珠三角九市车辆给予了年票互认并免费放行。根据上述事实，应当认定从2012年12月31日24时起至2016年12月31日24时止，上诉人对过往机动车辆双向收取通行费的许可范围和标准发生了变更，而该变更系由行政机关基于公共利益的考量作出的，上诉人的损失符合行政许可法第八条第二款规定的情形，行政机关应当依法给予补偿。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定：“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。”本案中，上诉人获得的三水大桥车辆通行费收费许可，符合《中华人民共和国行政许可法》第十二条有关“下列事项可以设定行政许可：……（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；……”规定的情形，根据上述司法解释的规定，应当按照上诉人实际投入的损失确定其可获得的补偿数额。上诉人在本案中提供了2013年至2016年的审计报告，审计报告中的《现金流量表》客观地反映了上诉人当年实际的收入与支出，原审法院以《现金流量表》中“经营活动产生的现金流量”为依据，确定上诉人当年实际投入的损失，认定上诉人2013-2016年度经营活动产生的现金流量净额分别为-X元、-X元、-X元、-X元，并据此确定由三水区政府支付上诉人三水大桥公司四年的补偿款共X元，同时参照《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定，分别支付相应的银行同期存款利息（计算方法：以人民币X元、X元、X元、X元为本金，分别从2014年1月1日、2015年1月1日、2016年1月1日、2017年1月1日起至补偿款清偿之日止，按原审判决生效之日中国人民银行公布的人民币整存整取定期存款一年期基准利率计算），原审的上述认定事实清楚，结果并无不当，本院依法予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人三水大桥建设服务有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  林秀雄审判员  刘德敏审判员  林劲标二〇一九年十一月五日书记员  陈玲茹