山西省太原市中级人民法院行政判决书（2019）晋01行终441号上诉人（原审原告）杨晋生，男，1959年10月21日出生，汉族，退休，住太原市。上诉人（原审被告）太原市规划和自然资源局，住所地：太原市金刚堰路2号。法定代表人李军，局长。委托代理人马金香，女，该局建筑规划科科员。委托代理人张志，山西国华律师事务所律师。上诉人（原审第三人）山西省三晋建设开发有限责任公司，住所地：太原市迎泽区柳巷南路文瀛大厦金座。法定代表人王爱唐，董事长。委托代理人兰志凯，男，该公司职员。上诉人杨晋生与上诉人太原市规划和自然资源局（以下简称市规自局，原太原市城乡规划局）、山西省三晋建设开发有限责任公司（以下简称三晋公司）城市规划管理行政许可一案，不服太原市杏花岭区人民法院（2019）晋0107行初265号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2009年3月20日，太原市发展和改革委员会（以下简称市发改委）为第三人三晋公司核发了并发改核厅字（2009）18号《太原市企业投资项目核准证》，该证载明“建设地址：西米市街，建设规模及主要建设内容：新建庙前小区9#楼60000㎡，其中商品住宅面积为46200㎡，商业用房8000㎡，地下车库5800㎡。住房套型建筑面积按照国家规定执行。”2015年9月6日，原太原市城乡规划局就涉案项目向原太原市国土资源局出具《规划条件通知书》，该《通知书》有效期二年，逾期自行失效。2018年1月，三晋公司委托太原王孝雄建筑设计院进行日照分析，分析结果为：庙前小区9#楼兴建后，影响省交通运输管理局住宅3户；影响庙前小区32#住宅楼的有16户；影响自身住房167户。2018年２月５日第三人三晋公司取得涉案地块的《不动产权证书》。同年9月6日，三晋公司向被告申请建设工程规划许可。10月9日，被告为三晋公司颁发了建字第140100201831213号《建设工程规划许可证》（以下简称1213号《许可证》）。许可地上建筑面积57425.27平方米，地下建筑面积10939.55平方米，主体32层。要求日照不满足大寒日1小时的户型作为内部使用周转房。原审法院认为，原告在起诉书中同时要求撤销1213号《许可证》与建字第140100201831214号《建设工程规划许可证》（以下简称1214号《许可证》），上述两个《许可证》系被告针对不同项目颁发，系两个独立的行政行为，不应当在同一案件中审理。经本院庭审中释明，原告同意其诉讼请求变更为仅要求撤销1213号《许可证》，故本案仅对被告颁发的1213号《许可证》进行审理。关于原告是否具有本案诉讼主体问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中原告杨晋生作为涉案9#楼相邻区域居住的居民，系涉案1213号《许可证》的利害关系人，有权作为原告提起行政诉讼。关于1213号《许可证》的合法性问题，《中华人民共和国行政许可法》第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。本案中，被告市规自局在作出1213号《许可证》之前，应当查明该行政许可是否直接涉及三晋公司与他人之间重大利益关系，有重大利益关系的，应当依法告知三晋公司及相关利害关系人享有要求听证的权利，利害关系人在法定期限内提出听证申请的，被告应当依法组织听证。本案中根据庭审中查明的事实，原告杨晋生作为相邻权人与涉案1213号《许可证》具有重大利益关系，且原告居住的房屋建设在先，涉案1213号《许可证》审批在后，被告市规自局在未告知许可申请人以及利害关系人听证权利，未充分听取各方意见、调查论证的情况下，径自作出涉案1213号《许可证》侵害的不仅是原告的程序性权利，且对原告的住宅安全性等实体权利都可能产生损害。被告未告知利害关系人享有听证权利，未依法举行听证，系违反法定程序的行政行为。同时涉案庙前小区9#楼在发改委立项时核准的地上建筑面积为46200㎡+8000㎡，而被告作出的1213号《许可证》许可的地上建筑面积为57425.27㎡，被告未向法庭举证证明1213号《许可证》许可地上建筑面积与立项时核准地上建筑面积不一致的法律依据，承担不利法律后果。综上，被告颁发的1213号《许可证》程序违法，主要证据不足，依法应当撤销，但考虑到该《许可证》所涉项目房屋部分已售出，撤销1213号《许可证》将导致诸多法律关系处于不确定状态，会给社会公共利益造成重大损害，判决确认其违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决确认被告太原市规划和自然资源局为第三人山西省三晋建设开发有限责任公司颁发建字第140100201831213号《建设工程规划许可证》的行政许可行为违法。本案诉讼费五十元，由被告太原市规划和自然资源局负担。上诉人杨晋生上诉称，第一、根据太原市城乡规划局的公开回复，2018年之前未核发该项目建设工程许可证，2018年10月核发建字第140100201831213号建设工程规划许可证。实际上庙前小区9#楼，2005年开始施工，2006年至2007年开始销售。无任何手续属于违法建筑，无预售证销售住房属于违法销售。按国家规定对违法建筑应当拆除，而被上诉人十三年后补发了建筑工程规划许可证，助长了违法行为，一审表示不明确，定性不准确。第二、根据被上诉人提供的太原市企业投资项目核准证，并发改核厅字（2009）18号，新建庙前小区9#楼，总建筑面积为60000㎡，而被上诉人批准的2018年10月核发的建设工程规划许可证批总面积为73023.15㎡，多出13023.15㎡。一审取了部分数字不是全部，判决有误。第三、根据被上诉人提供的建设工程档案移交责任书，层高为27层，而被上诉人批的规划许可证为32层。加层是严重违法行为，有多种安全隐患，易发生重大事故，而被上诉人违法乱批。一审未提这一违法行为。第四、根据《中华人民共和国行政许可法》第四十七条，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利，申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。而被上诉人明知该行政许可事项与我们有重大利益关系，但其不履行法定告知义务，没有进行听证，剥夺了我们要求听证的权利，行政许可程序不合法。第五、根据被上诉人提供的建设工程设计方案成果批复，容积率为7.5，是否符合国家有关规定。我们问询规划局段副局长时，他说太原市现在不批，也就是特殊批的。第六、庙前小区9#楼，经十几年的降水，现已对燕兴宿舍造成伤害，现已盖了十一层，要是盖32层我们房子可能成为危房，一审时第三人对损害不认可，现在不认，将来也不认。一审法院没有保护我们的利益。第七、一审已判决太原市规划和自然资源局1213号《许可证》违法，就应该依法撤销该许可。但一审考虑该项目已售部分房屋，未予撤销的理由不成立。根据被上诉人提供的证据及我们以上所述先建后批、增加总面积、增加层高、提高容积率、不举行听证等多种违法行为，我们认为谁违法谁承担违法责任，不应该由我们遵纪守法的居民来承担，这些理由与我们无关。请求撤销一审行政判决书；依法撤销被上诉人太原市规划和自然资源局作出的庙前小区9#楼1213号《许可证》；上诉费用由被上诉人承担。上诉人市规自局上诉称，一、上诉人作出的规划许可行为事实清楚，手续齐备，程序合法。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定:“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。......对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。......”2015年9月6日，原太原市城乡规划局就涉案项目向原太原市国土资源局出具《规划条件通知书》。2018年2月5日，三晋公司取得涉案地块的《不动产权证书》。同年9月6日，三晋公司向上诉人申请建设工程规划许可。上诉人经过审核研究，于10月9日为三晋公司颁发了1213号《许可证》。二、一审判决适用法律错误，原告不具有行政诉讼原告主体资格，应当依法驳回起诉。首先，原告在本案一审时的诉讼请求为撤销1213号《许可证》。《中华人民共和国行政许可法》第四十七条规定，“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；......”故本案中有权提起行政诉讼的原告应当与涉案《许可证》具有重大利益关系的相对人才能提出，一审法院对“重大利益关系”的认定错误。一审判决认定相邻关系属于重大利益关系没有法律依据。其次，在本案中，一审法院认定涉案的14位被上诉人与涉案的项目存在相邻关系，但根据一审原告所提交的证据并没有证据能够证明有相邻关系，不能认定具有原告主体资格。请求撤销一审行政判决书；依法改判驳回被上诉人的起诉；本案诉讼费用由被上诉人全部承担。上诉人三晋公司上诉称，一、原审法院认定事实不清，庙前小区9号楼规划的公示、听证等流程规范合法。2018年3月20日至2018年3月28日，原审被告依法履行了对9号楼项目利害关系各方的告知业务，在9号楼项目四周明显位置依法设置公示牌。对庙前小区9号楼建设工程规划方案进行公示。2018年5月3日，在公示期结束、意见收集后，原审被告督察处组织召开了听证会，所有利害关系方均到场参加，原审原告所在楼房居民代表也参加了听证会，并发表意见。二、原审法院对项目立项的文件存在错误的认定。《太原市企业投资项目核准证》的备注说明中，明确表述项目总投资、建设规模变动20%以上时才需要申请重新核准。而庙前小区9号楼的最终规划面积变动并未超过20%，不需要重新立项核准，规划许可的面积是合法的。原审法院认定“涉案庙前小区9号楼在发改委立项时核准的地上建筑面积为46200平米+8000平米，而原审被告做出的1213号《许可证》许可的地上建筑面积为57425.27平米，面积不一致，颁发的1213号《许可证》违法。”属对发改委项目立项文件的错误认定。三、原审法院认定庙前小区9号楼与原审原告有重大利害关系缺乏事实依据。原审原告所在楼房均为老旧砖混楼房，与庙前小区9号楼分别相隔一条城西水系和海边街马路。其周边均系已建成多年的建筑，其自身楼房可能产生或已经产生的问题应该实事求是的认定，而原审原告没有提供任何事实依据。原审法院认定9号楼对原审原告的住宅安全性等实体权利可能产生损害，缺乏事实依据。四、2019年9月14日，庙前小区已经由住建部门依法发放了×××施工许可证。综上所述，请求依法撤销一审行政判决书。上诉人杨晋生辩称，一、2005年就开始建设，2006年、2007年卖。申报的是60000平米，但批的是7万多平米。日照不合格的9号楼有167户。虽然是周转房，但国家哪一条规定周转房可以违法？周转房第一应该公示，167户是不能卖的，周转房不是商品房，必须备案，如果备了案请拿出证据。规划容积率批的是7.5，违反了《建设用地容积率管理通知》第7、8、10、11条。二、对于第三人所讲的听证的问题。没有进行听证，听证的程序是先公告，规划局没有听证，也无证据。听证是规划局的事，第三人没有权利听证，第三人和我们都是听证的参与方。一审法院也认定没有听证是违法的。三、规划局和第三人讲，我们不是利害关系人。根据规自局建设规划办法并规字2号第7条，项目距离燕兴宿舍22米。如果我们不是利害关系人，请规自局给我们出个证明：保证燕兴宿舍不受损，如果以后受损规自局给我们赔偿。四、关于第三人说增加了面积，并发改核字2009年18号第六页，总投资超过20%就需要重新申报，并非指面积变动超过20%才需要重新核准。上诉人市规自局辩称，答辩意见同上诉意见。另外补充，一、在规划许可证颁发之前，是做过采光报告的，并未对本案上诉人的采光造成影响。二、对于房屋的相应的建设行为对房屋的安全造成了影响，包括房屋的裂缝加大，盖板、墙体开裂，而这些房屋是否出现这些问题并且是否具有因果关系并没有证据证明，而本案的项目在9月份已经取得了项目施工许可证，如相应的行为对周边的建筑物造成安全隐患，太原市建设工程施工许可的部门太原市住建局不会颁发相应的施工许可，而目前该施工许可文件是合法有效的，已经可以证明该建设项目目前不存在安全隐患。上诉人三晋公司辩称，答辩意见同上诉意见。另外补充，一、在2008年接手政府项目后，我们了解到在2004年6月24日已经审核通过了建设许可行为，在移交时该楼已经办下桩基施工许可证，在我们接手后只是因为当时新的规划调整，对于该楼需要调整，才对原方案进行了变更，直至2018年通过了新的审核方案。二、发改委当时核准证上标注是60000平米，而发放的许可证是6万8000多平米，没有超过20%，不需要重新核准。三、关于抽水问题，当时是在2018年7月，太原市在暴雨过后，燕兴宿舍的人来工地反映地下室被淹，我们的工程师陪同燕兴宿舍的人看过，当时市政的工作人员也来了，勘查现场后认定燕兴宿舍的地下室被淹是因为燕兴宿舍的下水管与市政的管道相通，与市政下水管管井未密封好而倒灌进地下室，不是因为我们抽地下水造成的，也没有出现他们所说的态度极坏的情况。还有一个情况，从去年2018年，我们对9号楼周边，特别是海边街小学的教学楼进行定点观测，观测数据显示，9号楼周边没有发生沉降，对周边建筑是不产生影响。故我们认为涉案项目是对上诉人是不产生任何影响的。各方当事人在一审期间提供的证据原审法院均随卷移送本院，本院根据上述有效证据认定的事实与原判一致。本院认为，本案的争议焦点为：1、杨晋生主体资格是否适格；2、市规自局作出涉案建设工程规划许可证是否合法。第一、关于杨晋生主体资格是否适格的问题。市规自局颁发的1213号《许可证》是许可三晋公司建设总面积为68364.82平方米的建筑，杨晋生所住房屋与该建设项目相邻，市规自局颁发的1213号《许可证》的行为与杨晋生具有法律上的利害关系，故杨晋生具备原告主体资格，可以针对市规自局颁发的1213号《许可证》提起行政诉讼。第二、关于市规自局作出涉案建设工程规划许可证是否合法的问题。首先，根据《中华人民共和国行政许可法》第四十七条的规定，市规自局在作出涉案许可证前，应当查明该行政许可是否直接涉及三晋公司与杨晋生之间的重大利益关系，有重大利益关系的，应当告知三晋公司、杨晋生享有要求听证的权利。根据查明的事实，杨晋生所住房屋建设在前，涉案9号楼建设在后，涉案9号楼的建设有可能会对杨晋生所住房屋的日照、建筑物安全等产生影响，杨晋生与三晋公司有重大利益关系。市规自局应当告知而未告知杨晋生、三晋公司享有要求听证的权利，属于违反法定程序。其次，市发改委作出的并发改核厅字[2009]18号太原市企业投资项目核准证上载明的地上建筑面积与市规自局作出的涉案许可证载明的地上建筑面积不一致，市规自局对此未能提供充分证据予以说明，应当承担不利后果。因此，市规自局作出的涉案建设工程规划许可证主要证据不足，违反法定程序，应予撤销。但原审考虑到撤销涉案许可证可能涉及社会公共利益而确认其违法，并无不当。综上所述，原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费各50元，由上诉人杨晋生、太原市规划和自然资源局、山西省三晋建设开发有限责任公司各自负担。本判决为终审判决。审判长 刘 栋审判员 陈 聪审判员 郭朝艳 二O一九年十一月二十八日书记员 王 婷