辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽行终64号上诉人（一审原告）：鞍山市大自然绿色养殖场，所在地址鞍山市铁东区营城子村。投资人：张丽，该单位经理。委托代理人：王洋，该单位员工。被上诉人（一审被告）：鞍山市人民政府，所在地址鞍山市铁东区胜利南路36号。法定代表人：余功斌，该市政府市长。委托代理人：王喆，鞍山市司法局工作人员。委托代理人：周钢都，辽宁钢城正大律师事务所律师。鞍山市大自然绿色养殖场（以下简称大自然养殖场）因诉鞍山市人民政府（以下简称鞍山市政府）强制拆除行为违法一案，鞍山市中级人民法院作出（2015）鞍行初字第00008号行政裁定，大自然养殖场不服，向本院提起上诉。本院作出（2016）辽行终643号行政裁定，撤销（2015）鞍行初字第00008号行政裁定,指令鞍山市中级人民法院继续审理。鞍山市中级人民法院于2018年9月20日作出（2017）辽03行初126号行政裁定，大自然养殖场不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。大自然养殖场在（2015）鞍行初字第00008号案件中向一审法院递交书面起诉状起诉称：大自然养殖场在鞍山市铁东区××办事处××村有合法承包经营的集体土地。2011年6月开始，地方政府以鞍山明达房地产置业有限公司商品房开发建设项目需要对大自然养殖场所在集体土地实施征收。通过申请政府信息公开，2014年7月24日鞍山市规划局向大自然养殖场公开了2011年1月20日为鞍山北美置业有限公司核发的建设用地规划许可证。大自然养殖场在对该建设用地规划许可证提起行政复议过程中得知，根据鞍山市政府作出鞍政地字（2009）172号、（2010）334号《关于向鞍山北美置业有限公司出让国有建设用地使用权的批复》，鞍山市国土资源局与鞍山北美置业有限公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》，上述合同中约定出让的土地范围包括大自然养殖场所承包的集体土地。大自然养殖场认为，根据相关法律规定，大自然养殖场未与征收单位达成补偿安置协议，相关征收主管部门也没对大自然养殖场承包地的补偿安置事宜履行任何征收法定程序，大自然养殖场仍对涉案土地拥有合法土地承包经营权。鞍山市政府实施的土地征收行为，未经法定程序且不符合征收的实体要件，严重违反法定程序，侵害大自然养殖场合法权益，故应确认违法。诉请法院：一、确认鞍山市政府对大自然养殖场承包土地的征收行为违法；二、本案诉讼费用由鞍山市政府承担。在本案一审审理过程中，大自然养殖场确认诉讼事实与理由同上述（2015）鞍行初字第00008号案诉状内容没有变化，但明确变更诉讼请求为：确认鞍山市政府于2013年6月18日对大自然养殖场承包土地上的房屋等地上附属物因征收而实施的强制拆除行为违法。一审法院认为：大自然养殖场是以要求确认鞍山市政府征收行为违法提起诉讼，一审法院经立案审查后确定案由为征收行为违法并按此进行了审理裁决，在一审法院作出（2015）鞍行初字第00008号行政裁定后，大自然养殖场不服提出上诉，经辽宁省高级人民法院作出（2016）辽行终643号行政裁定撤销原审裁定，指令一审法院继续审理，本案的审理在实质上系（2015）鞍行初字第00008号案的延续审理，故当事人在该诉讼过程中对诉求的表述前后应当具有一致性。而大自然养殖场在（2015）鞍行初字第00008号案中的诉讼请求为要求确认鞍山市政府对大自然养殖场承包土地的征收行为违法，在本案的诉求则变更为要求确认鞍山市政府2013年6月18日强制拆除行为违法。大自然养殖场虽提出其是因征收而起诉鞍山市政府实施的强制拆除行为，但确认征收行为违法与确认强制拆除行为违法，明显系属不同的诉求，二者适用法律及立案审查条件均并不相一致，故不应在同一案中进行审理。因本案在前述审理中已确定案由为征收行为违法并按此进行了审理裁决，省院二审裁定亦未变更一审确定案由，故一审法院对大自然养殖场在本案提出新的诉求即确认鞍山市政府强制拆除行为违法不予准许，大自然养殖场对此应另行主张权利。因经合议庭当庭释明后，大自然养殖场仍明确诉求为确认鞍山市政府强制拆除行为违法而不予变更，故一审法院对大自然养殖场的起诉，依法裁定予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第七十条之规定，裁定：驳回大自然养殖场的起诉。案件受理费50元，本裁定生效后返还大自然养殖场。大自然养殖场上诉称：一、大自然养殖场2015年5月以要求确认鞍山市政府征收行为违法为由向一审法院提起诉讼，一审法院以不具有原告主体资格为由驳回起诉。经省法院二审裁定指令继续审理。继续审理后，一审主审法官向我方提出该诉讼请求不明，要求我方作出进一步明确，后我方当庭表示将诉讼请求确定为“确认被上诉人强制拆除行为违法”。二、大自然养殖场重新确定的诉讼请求是对原诉求的进一步明确与完善，符合案件审理要求与法律规定。三、一审法院裁定驳回大自然养殖场的起诉，违反了《最高人民法院关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》的规定，不利于社会稳定。综上，请求：撤销鞍山市中级人民法院作出的（2017）辽03行初126号行政裁定，指令一审法院继续审理。鞍山市政府答辩称：大自然养殖场变更诉讼请求没有法律依据，强拆行为是鞍山市铁东区人民政府实施的，鞍山市政府不是适格被告。请求驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明：本院（2016）辽行终643号行政裁定认定，鞍山市政府认可大自然养殖场诉讼主张的转包合同中所涉及的集体土地及其主张独立经营的5380平方米集体土地全部包含在案涉征收范围内，且该5380平方米不包含在案涉转包合同中，但认为该5380平方米集体土地不存在大自然养殖场独立经营的事实。另查明：鞍山市中级人民法院收到大自然养殖场起诉状的时间为2015年5月7日。本院认为：本案的争议焦点为大自然养殖场的起诉是否符合起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”关于大自然养殖场的诉讼请求问题。大自然养殖场在（2015）鞍行初字第00008号案件起诉状中所列诉讼请求为要求确认鞍山市政府对大自然养殖场承包土地的征收行为违法。在本院作出（2016）辽行终643号行政裁定指令继续审理后，一审法院以“征收行为”包含多个行为，该诉讼请求不明为由要求大自然养殖场明确其诉讼请求。后大自然养殖场将诉讼请求明确为要求确认鞍山市政府2013年6月18日实施的强制拆除行为违法。首先，大自然养殖场是应一审法院要求，对其诉讼请求进行明确而不是变更。其次，“征收行为”包含多个行为，包括作出征收决定、作出补偿决定、对地上附属物的拆除行为等。大自然养殖场要求确认强制拆除行为违法符合法律规定。一审法院以大自然养殖场变更诉讼请求不符合法律规定为由裁定驳回起诉错误，本院应予纠正。关于原告主体资格问题。本院（2016）辽行终643号行政裁定已经作出认定，不再赘述。关于本案的适格被告及管辖法院问题。鞍山市政府虽主张2013年的强制拆除行为由鞍山市铁东区人民政府实施，但并未提供证据予以证明。鞍山市政府自认征收行为由其实施，征收后的利益由其获得，亦应推定其为本案适格被告。本案由鞍山市中级人民法院管辖亦符合法律规定。关于本案的起诉期限问题。大自然养殖场一审起诉时适用的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为之日起最长不得超过2年。”本案中，强制拆除行为发生于2013年6月18日，大自然养殖场起诉时间为2015年5月7日，并未超过上述规定的2年起诉期限。综上所述，一审裁定驳回起诉确有错误，且大自然养殖场的起诉符合法定起诉条件，应当继续审理。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销鞍山市中级人民法院（2017）辽03行初126号行政裁定；二、本案指令鞍山市中级人民法院继续审理。审判长  康宪雷审判员  武 江审判员  徐桂伶二〇一九年十一月十三日法官助理李鑫书记员鞠林