淮安市清江浦区人民法院行 政 裁 定 书（2019）苏0812行初233号原告王洪生，男，汉族，××年××月××日出生。被告盱眙县淮河镇人民政府，住所地盱眙县淮河镇街道。法定代表人李凯，职务镇长。出庭负责人宗永江，该镇副镇长。委托代理人郭龙盛，江苏宗泽律师事务所律师。委托代理人孙奥，江苏宗泽律师事务所律师。被告盱眙县城市管理局，住所地盱眙县盱眙城南路。法定代表人黄银林，职务局长。出庭负责人马佃彬，该局副局长。委托代理人何海，该局执法大队大队长。委托代理人韦刚，江苏衡胜律师事务所律师。第三人李祥扭，男，汉族，××年××月××日出生。原告王洪生诉被告盱眙县淮河镇人民政府(以下简称“淮河镇政府”)、盱眙县城市管理局（以下简称“盱眙城管局”）及第三人李祥扭履行法定职责一案，于2019年5月9日向本院提起行政诉讼，本院于2019年5月16日立案受理后，向被告、第三人送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月18日公开开庭审理了本案。原告王洪生，被告淮河镇政府出庭负责人宗永江、委托代理人郭龙盛，被告盱眙县城管局出庭负责人马佃彬、委托代理人韦刚，第三人李祥扭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：2017年原告从淮河镇村站领取了建房申请，后与第三人李祥扭签订了地块转让合同。该合同被民事判决确认无效后，两被告一直不报请盱眙县人民政府拆除李祥扭在原告宅基地上的违章建筑，纵容李祥扭在原告宅基地上施工建设。因被告的不作为，致使违章建筑至今没有拆除，故原告诉至法院，请求判令被告在法定期限内履行对第三人李祥扭违章建筑拆除的职责，被告承担诉讼费。为支持其诉讼主张，原告向本院提交如下证据：1、《请求依法拆除违章建筑申请书》4份；2、邮政票据2份；3、给国土局局长和淮河镇党委书记的公开信2份；4、对县、镇两级城管拒不依法拆除李祥扭四次无证违建的举报1份；5、关于盱眙县政府及其法制办认定淮河镇政府有权力查封或拆除李祥扭违章建筑的查证录音说明1份；6、2019年4月20日群众举报李祥扭违建事实的手机短信，证据1-6证明第三人在民事判决生效后，四次继续大搞违章建筑，两被告不管控不履职的事实；7、民事判决书2份、开庭笔录，证明法院认定原告与第三人签订的合同无效，第三人在法院说谎欺骗法庭的事实；8、《集体土地建设用地使用权申请登记表》、《关于王洪生宅基地四至情况说明》、《关于对王洪生请求为自家宅基地确定界址范围的答复意见》、《撤销行政处罚决定书》，证明第三人违法用地，盱眙县国土局撤销对第三人处罚后，盱眙城管局拒不履职的事实；9、2016年12月1日行政执法委托书、盱眙县住房和城乡建设局的业务联系函、洪泽县革命委员会文件1份，证明第三人以欺诈手段骗取原告宅基地事实及盱眙城管局具有行政执法权和处罚权；10、2018年4月9日《停工通知书》、2018年8月2日《告知书》1分，证明盱眙城管局在2018年履职的事实；11、2018年2月26日违法向李祥扭发放的《建设工程规划许可证》、2018年6月6日撤销该《建设工程规划许可证》，证明淮河镇政府违法发证的错误行为导致了李祥扭在原告宅基地上进行违法建设，应承担行政和法律责任。被告淮河镇政府辩称：一、淮河镇政府不是适格的被告主体。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，应由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设，淮河镇政府为乡镇人民政府,本案诉争的事项不属于淮河镇政府的法定职责。二、法律也未规定履行、拆除行为的期限。综上，请求驳回原告的诉请。被告淮河镇政府在法定期限内提交了以下证据：1、2018年2月26日淮河镇政府核发的建设工程规划许可证一份；2、2018年5月17日被告盱眙城管局给被告淮河镇政府的工作联系函；3、2018年6月6日撤销行政许可决定书一份。证据证明淮河镇政府错误的核发建设工程规划许可证，经盱眙城管局建议予以自行撤销。根据城乡规划法的规定，被告淮河镇政府不具有涉案房屋、地段的规划许可的权利，拆除违法建设也不属于淮河镇政府的法定职责。被告盱眙城管局辩称：一、王洪生不具有原告主体资格,无权提起本案诉讼。首先，王洪生不是行政行为的相对人。其次,第三人李祥扭用于建设的土地是通过与王洪生签订房屋及土地转让协议得来。虽然王洪生后来提起民事诉讼,法院确认转让协议无效。但王洪生要求返还《土地临时使用证》、《集体土地房屋所有权证书》并恢复原状的诉求已被法院驳回。因此,对于第三人李祥扭进行的房屋建设行为，王洪生不是法律意义上的利害关系人。二、盱眙城管局已经依法行使了行政处罚权,不存在不履职的情况。盱眙城管局向第三人发出了“盱城停字(2018)第5001号”停工通知书,责令第三人停止建设。之后,在巡查过程中发现第三人存在部分小范围施工的现象,于2018年5月30日对第三人进行了约谈,责令第三人立即停止建设,之后第三人没有继续进行施工。三、是否拆除涉案建筑物,不在盱眙城管局法定职责范围之内。根据《中华人民共和国共和国城乡规划法》第六十八条规定,是否拆除建筑物，需要根据情况由县政府作进一步的研判和决定。况且,上述法律规定的是县政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施而不是应当采取上述各项措施。因此,原告提起本案诉讼,要求盱眙城管局履行对涉案建筑物拆除的职责,无事实与法律依据。综上,请求法院驳回原告的诉讼请求。被告盱眙城管局在法定期限内提交了以下证据：1、王洪生关于请求上级领导对李祥扭违法批违和强行施工处理的举报信一份；2、盱眙县城管局《案件受理登记表》一份、《立案审批表》一份、《调查询问笔录》两份、《停工通知书》一份、《送达回证》一份；3、李祥扭《建设工程规划许可证》一份；4、盱眙县住建局和盱眙县城管局业务联系函两份；5、现场勘验照片8张；6、盱眙县城管局《约谈笔录》一份；7、盱眙县淮河镇人民政府《撤销行政许可决定书》一份。证据1-7证明盱眙城管局在接到本案原告信访举报信后高度重视，进行案件登记、立案受理，进行了必要的调查，对第三人责令停止建设，已经履行了法定职责。8、盱眙县城管局与盱眙县国土资源局联系函一份；9、盱眙县自然资源和规划局《行政处罚决定书》一份；10、盱眙县国土资源局《责令停止国土资源违法行为通知书》三份；10、盱眙县法院行政裁定书一份；12、盱眙县自然资源和规划局《撤销行政处罚决定书》一份。证据8-12证明本案第三人的建设行为已经受到了行政处罚，盱眙城管局对第三人的违法建设行为不能重复处罚。经庭审质证，结合当事人的陈述、辩论意见，本院认定以下案件事实：原告王洪生原系盱眙县淮河乡蛤滩村村民。1989年11月13日，原盱眙县土地管理局审批给原告王洪生一处16米×18米的临时用地，位于原淮河乡皮防所北侧，并向其颁发了《土地临时使用证》。原告王洪生此后在该处土地上建设房屋，并于2004年5月30日获得了淮河镇政府颁发的《集体土地房屋所有权证书》。2013年4月，案涉土地被纳入到盱眙县××规划控制区范围。2017年9月21日，原告王洪生(甲方)与第三人李祥扭(乙方)订立了“房屋及土地转让协议”一份。协议约定，甲方将位于XX路的一处房屋及宅基地转让给乙方，总价为90万元。协议签订后，原告王洪生将上述《土地临时使用证》和《集体土地房屋所有权证书》交予第三人李祥扭，李祥扭将90万元款项交付原告王洪生，并拆除原建筑，重新建设房屋。2018年1月8日，原告王洪生在盱眙县人民法院提起民事诉讼，请求确认其与第三人李祥扭签订的“房屋及土地转让协议”无效，李祥扭将《土地临时使用证》和《集体土地房屋所有权证书》退还给其并恢复原状。在该案的审理过程中，李祥扭出示了淮河镇政府于2018年2月26日颁发的建设工程规划许可证。盱眙县人民法院于2018年5月28日作出民事判决，以“房屋及土地转让协议”违反了法律强制性规定为由，确认该协议无效，并驳回原告的其他诉讼请求。王洪生不服该判决，向淮安市中级人民法院提起上诉，要求改判李祥扭返还宅基地使用权证和房屋产权证，并将该宅基地恢复原状。该二审判决书对协议无效后的处理，论述如下：对于无效协议的处理，原则上应予返还，造成损失的，应当予以赔偿，但不适宜返还的除外。首先，本案双方在合同订立以后，双方按照合同约定履行了各自义务，李祥扭将王洪生原来的房屋已经拆除，因此王洪生要求将房屋恢复原状，无法实现。其次，李祥扭在案涉土地上已经建起几层房屋，因此李祥扭也无法单独返还案涉土地。再次，土地使用权证及房产证只是权属证明，而不是设定权利的证明，故在李祥扭无法返还土地及原有房屋的情况下，王洪生要求返还土地使用权证及房产证无法律意义。最后，王洪生主张该建筑无合法建设手续，应属违法建筑，对此本院认为李祥扭建设房屋的性质，不在本案审理范围。2018年12月6日，淮安市中级人民法院作出驳回王洪生上诉，维持原判的二审判决。在确认转让协议无效的一、二审诉讼期间，王洪生向盱眙县住房和城乡建设局、盱眙县城管局、盱眙县国土资源局举报李祥扭的违法建设行为。盱眙县城管局于2018年4月3日受理举报并于当日立案。盱眙县城管局在经过现场勘察、调查后，于2018年4月9日向李祥扭送达了盱城停字（2018）第5001号停工通知书，并向淮河镇政府发送工作联系函。淮河镇政府于2018年6月6日以发证主体不适格为由自行撤销了颁发给第三人李祥扭的建设工程规划许可证。2018年7月9日，盱眙县国土资源局对李祥扭的违建行为作出行政处罚，没收其在非法占用土地上新建的建筑物1060平方米，并罚款2650元。盱眙城管局在向李祥扭发出停工通知后，在日常巡查中发现李祥扭有继续施工的行为，约谈李祥扭并责令其立即停止施工。2019年1月、4月，王洪生分别向两被告邮寄了请求拆除李祥扭在案涉土地上违章建筑的申请。2019年4月8日，盱眙县国土资源局自行撤销了对李祥扭非法占用土地的行政处罚。2019年4月21日，原告再次向两被告请求依法拆除违法建设，两被告一直未予回复，也未继续处理案涉违法行为。另查明，2016年12月1日，盱眙县住房和城乡建设局与盱眙城管局签订了《行政执法委托书》，盱眙县住房和城乡建设局将城乡规划行政执法权委托给盱眙城管局行使。本院认为：根据《城乡规划法》第六十四条的规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门是查处违法建设的责任主体。本案中，淮河镇政府不是法定的城乡规划部门，不具有查处违章建筑的职能，故淮河镇政府不是本案适格被告，应当驳回原告对淮河镇政府的起诉。《城乡规划法》第九条第二款规定：“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。”根据该规定，原告对于违反城乡规划的行为具有举报、控告的权利，但举报人、控告人对于行政机关未履行相应职责的行为并不必然具有提起行政诉讼的原告资格。根据《行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。也即只有行政机关不履行法定职责侵害了申请人自己权利的情况下，申请人才与该行为之间产生利害关系，才有权提起诉讼。本案中，原告王洪生与第三人李祥扭签订了房屋及土地转让协议，该协议已经实际履行，王洪生交付了房屋，李祥扭交付了90万元转让款。虽然该合同被民事判决确认为无效，但由于原房屋已被拆除并由第三人新建了房屋，原告要求恢复宅基地原状的请求并未得到支持，也即房屋及土地买卖合同无效并不意味着当然的无条件的返还财产。该宗土地虽仍登记在王洪生名下，这恰恰是其与李祥扭签订买卖合同的权利来源。目前原告王洪生在该宗土地的权利并未得到有权机关或生效判决的确认，故王洪生与其请求拆除违法建设之间并不具有行政法上的利害关系，原告王洪生不具备本案原告资格。对其提起的本案行政诉讼应不予受理，已经受理的，应裁定驳回起诉。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回原告王洪生的起诉。案件受理费50元，免收。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。（此页无正文）审 判 长  蒋同一审 判 员  邹晓琴人民陪审员  马月红二〇一九年十一月七日书 记 员  李欣越附：相关法律依据及司法解释《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。……第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;……最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……