吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉行终385号 上诉人（原审原告）田凤秋，女，汉族，住吉林省白城市。 委托代理人顾冬庆，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）白城市人民政府。 法定代表人李明伟，市长。 委托代理人罗胜彪，白城市洮北区西郊办事处副主任。 委托代理人刘冰，吉林飞达律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）吉林省人民政府。 法定代表人景俊海，省长。 委托代理人王泽晗，吉林省司法厅行政复议应诉一处主任科员。 委托代理人张朝会，吉林省司法厅行政复议应诉一处主任科员。 上诉人田凤秋因诉被上诉人白城市人民政府、吉林省人民政府不履行法定职责及行政复议一案，不服吉林省白城市中级人民法院（2019）吉08行初17号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，吉林省《关于嫩江至丹东高速公路坦途至黑水段工程建设用地的请示》（吉政文〔2013〕95号）经国务院批准，国土资源部于2013年12月25日作出国土资函〔2013〕959号批复，共批准建设用地1252.6269公顷，由当地人民政府按照有关规定提供。嫩江至丹东高速公路坦途至黑水段是省交通运输厅和白城市人民政府共同建设项目，该项目征用白城市洮北区西郊街道二龙村（以下简称二龙村）集体经济组织的土地41825平方米。白城市人民政府于2014年1月5日作出征收土地公告，白城市国土资源局于2014年2月15日作出征收土地补偿安置方案公告。公告载明：（一）耕地地价的计算。1.土地补偿费按照白政发〔2010〕15号文件规定标准的10倍补偿；2.安置补助费按照白政发〔2010〕15号文件规定标准的15倍补偿。（二）农业人员安置途径：一次性货币补偿。2011年9月30日，白城市人民政府将征收二龙村集体土地的征收补偿安置资金共计2910060元发放至白城市洮北区西郊街道办事处农村经济管理服务中心。二龙村按土地补偿费每平方米35.50元（10倍）、安置补助费每平方米53.25元（15倍）的标准对被征占的农户进行发放。田凤秋被征土地516平方米，田凤秋于2011年领取了安置补助费，于2015年领取了土地补偿费。2016年工程施工到二龙村境内时，发现因工程未开工建设前征地时，给村民测量未按照征收设计划定用地界线，因此造成实际建设时出现原征收面积小于实际用地面积。白城市人民政府对二龙村包括田凤秋在内的土地再次征收。白城市人民政府于2016年6月16日将再次征收补偿款521266元拨付给西郊办事处。田凤秋土地再次被征收41.6平方米，田凤秋认为征收违法，所以不同意领取。原审另查明，田凤秋是二龙村村民，于2018年8月4日通过EMS快递的方式向白城市人民政府提出履行补偿安置法定职责申请，要求白城市人民政府依法履行补偿安置法定职责，按照白政发〔2010〕15号《白城市人民政府关于公布全市耕地年产值标准的通知》确定的标准发放土地补偿款、安置补助费、地上附着物及青苗的补偿费。白城市人民政府未予答复。田凤秋认为白城市人民政府不作为行为违法，向吉林省人民政府提起行政复议。吉林省人民政府于2019年1月22日作出驳回行政复议申请决定书。田凤秋不服，向原审法院提起行政诉讼。庭审中，田凤秋明确其诉讼请求为，1.请求白城市人民政府履行对田凤秋边角地、磨牛地、井、机动地、再次补征的41.6平方米的土地征收补偿及青苗补偿；2.第一次征收的安置补偿费；3.履行社会保障职责。原审再查明，目前二龙村正在按照吉政办明电〔2009〕28号文件的规定，按照法定程序进行机动地补偿款分配工作。 原审法院认为，（一）关于田凤秋请求白城市人民政府履行对边角地、磨牛地补偿问题。原告在向被告白城市人民政府递交的履行补偿安置职责申请书中，要求白城市人民政府按照白政发〔2010〕15号文件确定的标准发放土地补偿款、安置补助费、地上附着物及青苗的补助费，并未明确要求白城市人民政府履行给付边角地、磨牛地的补偿。在其向吉林省人民政府提交的复议申请书中，也未涉及边角地、磨牛地的补偿问题。且田凤秋所称的边角地、磨牛地是指在征收范围之外的土地。田凤秋提出白城市人民政府履行给付边角地、磨牛地补偿的请求，没有事实依据和相应的法律依据，无法支持。（二）关于田凤秋请求白城市人民政府履行给付二龙村被征收机动地土地补偿费、安置补偿费问题。经审理查明，田凤秋并不是被征机动地的承包人。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定：“（四）土地补偿费的分配。按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则，土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配。具体分配办法由省级人民政府制定。土地被全部征收，同时农村集体经济组织撤销建制的，土地补偿费应全部用于被征地农民生产生活安置。”《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。”《吉林省人民政府办公厅转发省农委关于加强农村集体经济组织征地补偿费分配管理意见的通知》（吉政办明电〔2009〕28号）第二条（四）规定：“严格规范征地补偿费分配程序，征地补偿费的分配原则上应以征地补偿费所属集体经济组织为单位，村民小组没有能力组织的，由所属村民委员会代为组织。征地补偿费分配前，集体经济组织要成立征地分配工作组，按有关规定制定分配实施方案，及时进行民主公开。在实施过程中，要严格按照有关法规和政策规定，规范征地补偿费的分配程序。”根据上述规定，机动地的土地补偿费归农村集体经济组织所有，但法律、法规允许在集体经济组织内部进行分配。本案中，白城市人民政府已经将机动地补偿款拨付给二龙村，二龙村也正在按照吉政办明电〔2009〕28号文件的规定，按照法定程序进行机动地补偿款分配工作，该分配行为属于村委会行使自治权的行为，不属本案审理范围。田凤秋请求白城市人民政府履行二龙村被征收机动地土地补偿费、安置补偿费分配职责，不符合起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，应予驳回起诉。（三）关于青苗、井的补偿问题。青苗主要指正生长尚未成熟的农作物或正在生长的经济林木。本案中，田凤秋被征收土地是基本农田，耕种的是当年可以收获的农作物。根据《吉林省土地管理条例》第二十六条：“被征收土地的青苗补偿费按一个栽培期产值计算；能如期收获的不予补偿；”白城市人民政府于2011年就启动征收二龙村土地，田凤秋于2011年领取了安置补助费，2015年领取土地补偿费。白城市人民政府于2014年1月5日作出征收土地公告，根据国法[2014]40号《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》规定：“四、行政机关不能提供发布征收土地公告或者征收土地补偿安置公告的证据，但是能够举证证明申请人在征收土地决定作出后有下列行为之一，经查证属实的，可以视为申请人自该行为发生之日起知道征收土地决定：（二）已经签订征收土地补偿协议的，自申请人签订征收土地补偿协议之日起；（三）已经领取征收土地补偿款或者收到征收土地补偿款提存通知的，自申请人领取征收土地补偿款或者收到征收土地补偿款的提存通知之日起；同时存在上述两种或者两种以上行为的，以最早可以认定的知道征收土地决定的时间为准。”应视为田凤秋在领取安置补助费和土地补偿费时就知道征收土地决定，其在第一次征收期间一直耕种、如期收获，不存在青苗损失。田凤秋主张的2016年5月实际施工时的青苗的损失，不属于征收补偿范围，白城市人民政府不负有补偿职责。关于井的补偿问题。田凤秋未提供证据证实白城市人民政府未对其井进行补偿，其请求依法不予支持。(四)关于再次补征的41.6平方米土地的补偿问题。白城市人民政府已经将该部分征收补偿款拨付给二龙村，二龙村也制定了补偿费的明细表，通知田凤秋领取。田凤秋认为征收违法不同意领取。因此白城市人民政府已经履行了对再次征收的41.6平方米土地的补偿安置法定职责，田凤秋申请白城市人民政府履行法定职责的理由不成立，不予支持。（五）关于第一次征收的安置补偿费问题，白城市政府已举证证明其已领取了该款项，因田凤秋没有证据证明未予领取，其主张不予支持。（六）关于落实社会保障问题。《被征地农民基本养老保险指导意见》（吉劳社养字〔2005〕250号）规定，被征地后人均农业用地不足以维持基本生活（具体标准由统筹地政府制定），才应该参加被征地农民基本养老保险。《白城市人民政府办公室关于切实做好被征地农民参加养老保险工作补充意见的通知》（白政办发〔2011〕33号)规定，被征地后全部或三分之二（含三分之二）以上失去农业用地的农民，都应参加被征地养老保险；被征地未达到三分之二的农民可自愿参保，但要全额缴费，村集体自行确定是否补助，政府不予补贴。因田凤秋被征收土地未达到其自有耕地三分之二，不符合上述文件规定的参加基本养老保险的条件。因此田凤秋该项请求，无法支持。综上，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（一）项、第一百三十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、二十六条、四十九条、六十九条的规定，判决：驳回田凤秋请求白城市人民政府履行给付二龙村被征收机动地土地补偿费、安置补偿费的起诉；驳回田凤秋请求白城市人民政府履行对田凤秋边角地、磨牛地、青苗、井、再次补征的41.6平方米土地的补偿职责、第一次征收安置补偿费及落实社会保障职责的诉讼请求。案件受理费50.00元，由田凤秋负担。 田凤秋上诉称，1.白城市人民政府具有对田凤秋补偿安置的法定职责，白城市人民政府的行为属于行政不作为。田凤秋合法经营的土地被征收，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条的规定，白城市人民政府应当对田凤秋进行补偿。白城市人民政府不履行补偿职责，又对田凤秋的申请书不予答复，其行政不作为违法。此外，田凤秋作为集体经济组织成员，具有分配土地补偿款的资格。2.吉林省人民政府作出的行政复议决定有误，应当认定白城市人民政府不履行法定职责违法。请求撤销原审判决；确认白城市人民政府不履行补偿安置法定职责的行为违法，并责令其依法限期履行补偿安置职责；撤销吉林省人民政府作出的行政复议决定；本案诉讼费用由被上诉人承担。 本院查明事实与原审一致，本院予以确认。 本院认为，（一）关于机动地的补偿问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定：“（四）土地补偿费的分配。按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则，土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配。具体分配办法由省级人民政府制定。土地被全部征收，同时农村集体经济组织撤销建制的，土地补偿费应全部用于被征地农民生产生活安置。”《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。”《吉林省人民政府办公厅转发省农委关于加强农村集体经济组织征地补偿费分配管理意见的通知》（吉政办明电〔2009〕28号）第二条（四）规定：“严格规范征地补偿费分配程序，征地补偿费的分配原则上应以征地补偿费所属集体经济组织为单位，村民小组没有能力组织的，由所属村民委员会代为组织。征地补偿费分配前，集体经济组织要成立征地分配工作组，按有关规定制定分配实施方案，及时进行民主公开。在实施过程中，要严格按照有关法规和政策规定，规范征地补偿费的分配程序。”根据上述规定，机动地的土地补偿费归农村集体经济组织所有，但法律、法规允许在集体经济组织内部进行分配。经审理查明，田凤秋并不是被征机动地的承包人。本案中，白城市人民政府已经将机动地补偿款拨付给二龙村，二龙村也正在按照吉政办明电〔2009〕28号文件的规定，按照法定程序进行机动地补偿款分配工作，该分配行为属于村委会行使自治权的行为，不属本案审理范围。田凤秋请求白城市人民政府履行二龙村被征收机动地土地补偿费、安置补偿费分配职责，不符合起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（一）项的规定，应予驳回起诉。 （二）关于边角地、磨牛地的补偿问题。田凤秋在向白城市人民政府递交的履行补偿安置职责申请书中及其向吉林省人民政府提交的复议申请书中，均未涉及边角地、磨牛地的补偿问题。且查明，田凤秋所称的边角地、磨牛地是指在征收范围之外的土地，该部分土地未被征收，则白城市人民政府没有对该部分土地进行补偿的职责。故田凤秋请求白城市人民政府履行给付边角地、磨牛地补偿的请求，没有事实依据和相应的法律依据。 （三）关于青苗费的补偿问题。《吉林省土地管理条例》第二十六条规定，被征收土地的青苗补偿费按一个栽培期产值计算；能如期收获的不予补偿。白城市人民政府于2011年就已启动征收二龙村土地，于2014年1月5日作出征收土地公告。田凤秋在第一次征收期间一直实际耕种并如期收获，因此不存在青苗损失，不应获得该项补偿。被上诉人补征的41.6平方米土地，征地明细及拨付的补偿费中含有青苗费，补偿标准是2元/平方米。 （四）关于再次补征的41.6平方米土地的补偿问题。白城市人民政府已经将该部分征收补偿款拨付给二龙村，二龙村也制定了补偿费的明细表，通知田凤秋领取。田凤秋认为征收违法不同意领取。因此白城市人民政府已经履行了对再次征收的41.6平方米土地的补偿安置法定职责。 （五）关于落实社会保障问题。《被征地农民基本养老保险指导意见》（吉劳社养字〔2005〕250号）规定，被征地后人均农业用地不足以维持基本生活（具体标准由统筹地政府制定），才应该参加被征地农民基本养老保险。《白城市人民政府办公室关于切实做好被征地农民参加养老保险工作补充意见的通知》（白政办发〔2011〕33号)规定，被征地后全部或三分之二（含三分之二）以上失去农业用地的农民，都应参加被征地养老保险；被征地未达到三分之二的农民可自愿参保，但要全额缴费，村集体自行确定是否补助，政府不予补贴。因田凤秋被征收土地未达到其自有耕地三分之二，不符合上述文件规定的参加基本养老保险的条件。因此田凤秋该项请求，本院无法支持。 （六）吉林省人民政府对田凤秋的复议申请请求作出的《驳回行政复议申请决定书》，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。田凤秋的上诉请求无事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由田凤秋负担，本院准予免交。 本判决为终审判决。 审 判 长  杜 鹃 审 判 员  王翼博 审 判 员  许家娟 二〇一九年十一月五日 法官助理  关亦桥 书 记 员  张文龙