福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽行终999号 上诉人（原审原告）晋江市新塘街道荆山社区居民委员会，住所地晋江市新塘街道荆山社区。 诉讼代表人龚文通，社区居民委员会主任。 委托代理人陈荣斌，福建泉南律师事务所律师。 委托代理人陈华欣，福建泉南律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）晋江市人民政府，住所地晋江市罗山街道世纪大道南1号。 法定代表人张文贤，市长。 委托代理人张传江，福建建达（泉州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）泉州市人民政府，住所地泉州市丰泽区府东路市行政中心。 法定代表人王永礼，市长。 委托代理人黄庆福，泉州市司法局工作人员。 委托代理人陈丽冰，泉州市司法局工作人员。 原审第三人泉州中油晋江油品供应有限公司，住所地晋江市新塘街道办事处良种场开发区。 法定代表人岂忠，董事长。 委托代理人刘新峣，上海段和段（厦门）律师事务所律师。 上诉人晋江市新塘街道荆山社区居民委员会（以下简称荆山居委会）因诉晋江市人民政府（以下简称晋江市政府）土地行政确权及泉州市人民政府（以下简称泉州市政府）行政复议一案，不服福建省厦门市中级人民法院(2019)闽02行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，1993年10月21日，被告晋江市政府作出晋政[1993]地723号《关于罗山镇良种场小区出让地块申请征地的批复》（以下简称《征地批复》），同意征用罗山镇人民政府在良种场小区的土地5900平方米（折8.85亩，其中耕地2.60亩，非耕地6.25亩），作为晋江市城镇国有土地有偿出让的地块。2001年3月，晋江市政府向福建省晋江市晋兴房地产开发有限公司颁发了晋国用（2001）字第00422号《国有土地使用证》。2001年6月，因福建省晋江市晋兴房地产开发有限公司将以上宗地使用权转让给晋江市石油化工有限公司，晋江市政府同意土地使用权变更登记并为晋江市石油化工有限公司颁发晋国用（2001）字第00629号《国有土地使用证》。2003年7月，因晋江市石油化工有限公司将以上宗地使用权转让给第三人中油晋江公司，晋江市政府颁发晋国用（2003）字第01048号《国有土地使用证》给第三人中油晋江公司，土地坐落晋江市良种场开发区，用途加油站。使用权类型为转让，使用权面积5900平方米。 2006年6月26日，晋江市政府颁发晋集有（2006）第0504号《集体土地所有证》：确定土地所有权××××街道荆山社区农民集体，土地总面积97.5775公顷。包括农用地50.4757公顷、建设用地33.3501公顷、未利用地13.7517公顷。该集体土地所有权证包含本案讼争的5900平方米地块。荆山居委会向晋江市人民法院提起民事诉讼，请求判令中油晋江公司返还5900平方米集体土地。2015年8月4日，晋江市人民法院作出（2015）晋民初字第4208-1号《民事裁定书》，驳回荆山居委会的起诉。2015年11月18日，泉州市中级人民法院（2015）泉民终字第4921号《民事裁定书》驳回荆山居委会的上诉，维持一审裁定。 2015年12月，荆山居委会向晋江市政府提交土地权属争议确认申请书，请求事项为：1.依法确认中油晋江公司取得的晋国用（2003）字第01048号《国有土地使用证》无效；2.依法确认荆山居委会拥有的晋集有（2006）第0504号《集体土地所有证》合法有效。2016年5月3日，晋江市政府作出晋国土资处（2016）001号《土地权属争议案件受理通知书》，并于同日邮寄送达荆山居委会。2016年11月2日，晋江市国土资源局决定对涉案的土地权属争议处理延期至2017年2月3日作出，并通知各方召开听证会。2017年8月17日，晋江市国土资源局以需先启动更正登记程序为由，决定中止涉案土地权属争议行政处理程序。2017年9月9日，晋江市国土资源局以晋国土资[2017]457号《关于更正晋集有（2006）第0504号集体土地所有证的请示》，向晋江市政府提请更正荆山居委会的晋集有（2006）第0504号《集体土地所有证》。晋江市政府于2017年10月12日作出晋政地[2017]366号《关于同意更正晋集有（2006）第0504号集体土地所有证的批复》。2017年10月19日，晋江市国土资源局向荆山居委会作出晋国土资[2017]518号《关于更正晋集有（2006）第0504号集体土地所有证的通知》，告知荆山居委会，其经核实，发现荆山居委会的晋集有（2006）第0504号《集体土地所有证》与中油晋江公司持有的晋国用（2003）第01048号《国有土地使用证》在登记范围内出现重合现象，决定启动更正程序。请荆山居委会收到通知之日起30个工作日内到不动产登记中心办理更正登记，逾期将依法予以更正。2018年1月16日，晋江市国土资源局在晋江市政府网发布《不动产更正登记公告》，内容为：荆山居委会的晋集有（2006）第0504号《集体土地所有证》在登记时，因当时技术条件限制，误将中油晋江公司的晋国用（2003）第01048号《国有土地使用证》已登记的土地重复登记在其中，根据晋江市政府批复（晋政地[2017]366号）及《不动产登记暂行条例细则》第八十一条的规定，决定对晋集有（2006）第0504号《集体土地所有证》的登记范围进行更正。若有异议，可在十五个工作日内提出，逾期将予以更正登记。2018年2月12日，晋江市国土资源局向荆山居委会作出晋国土资[2018]84号《关于更正晋集有（2006）第0504号集体土地所有证的通知》，告知荆山居委会，该局已对晋集有（2006）第0504号《集体土地所有证》进行更正登记，请其领取新的集体土地所有证，同时该局将依法对旧的集体土地所有证（晋集有[2006]第0504号）予以注销。并告知其复议和诉讼权利。同日，晋江市国土资源局在晋江市政府网发布《不动产权证书作废公告》，公告晋集有[2006]第0504号权证作废。荆山居委会在接到通知后并未领取更正后的权证，亦未就更正行为提起行政复议或行政诉讼。 2018年3月6日，晋江市政府作出案涉《土地权属争议调查处理决定书》（即被诉原行政行为），认为荆山居委会提供的晋集有（2006）第0504号《集体土地所有证》系因当时受技术条件限制，有关部门因未发现争议地块已征收为国有并出让的事实，因此在办理该证时出现差错，应予以纠正，现已依职权对上述集体土地所有证进行了更正登记。而中油晋江公司持有的晋国用（2003）字第01048号《国有土地使用证》，系经依法转让取得，该证合法有效。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款规定，决定争议地块（即址在晋江市新塘街道荆山社区的5900平方米土地）的土地使用权为中油晋江公司所有。该决定书同时告知荆山居委会若不服，可自收到本决定之日起六十日内向泉州市政府申请行政复议，或自收到本决定之日起三十日内提起行政诉讼。 荆山居委会不服该决定，在其指示期限内提起行政诉讼。厦门市中级人民法院经审理，于2018年9月11日作出(2018)闽02行初28号《行政裁定书》，认为行政复议是对土地权属行政案件提起行政诉讼的必经程序，即行政复议前置。因荆山居委会不服晋江市政府对其作出的土地权属争议处理决定，未向相关机关先申请行政复议，依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（五）项的规定，裁定驳回荆山居委会的起诉。荆山居委会进而向泉州市政府提起行政复议，请求：1.撤销晋江市政府作出的《土地权属争议调查处理决定书》；2.确认址在晋江市新塘街道荆山社区的5900平方米土地属于荆山居委会集体所有。泉州市政府于2018年10月16日受理复议申请后，同日，向晋江市政府及第三人中油晋江公司分别送达了行政复议答复通知书和第三人参加行政复议通知书。晋江市政府于指定期限内提交行政复议答复书及有关证据材料，第三人中油晋江公司亦在指定期限内提交答辩状及有关证据材料。2018年12月4日，因案件情况复杂，泉州市政府向荆山居委会发出行政复议延期审理通知书，决定延期30日作出行政复议决定。 2019年1月14日，泉州市政府作出泉政行复[2019]3号《行政复议决定书》，维持晋江市政府于2018年3月6日作出的《晋江市人民政府土地权属争议调查处理决定书》，并将行政复议决定书寄送各方当事人。 荆山居委会不服，提起行政诉讼，请求判决：1.依法撤销泉州市政府2019年1月14日作出的泉政行复[2019]3号《行政复议决定书》；2.依法撤销晋江市政府于2018年3月6日作出的《土地权属争议调查处理决定书》；3.依法判决址在晋江市新塘街道荆山社区的5900平方米土地属原告集体所有，并判决被告及第三人立即返还该土地；4.由被告承担本案诉讼费用。 原审另查明，各方当事人均认可：晋江市政府颁发给荆山居委会的晋集有（2006）第0504号《集体土地所有证》上记载的土地总面积97.5775公顷中包含晋江市政府颁发给中油晋江公司的晋国用（2003）字第01048号《国有土地使用证》上记载的5900平方米的国有土地使用权项下的土地。 原审还查明，2013年，荆山居委会向泉州市中级人民法院提起行政诉讼，请求判令确认被告晋江市政府根据《征地批复》实施的征用原告荆山居委会村民集体所有土地的行为违法。泉州市中级人民法院以荆山居委会的起诉已超过二年的起诉期限，且无正当理由为由，作出（2014）泉行初字第5号《行政裁定书》，裁定驳回原告荆山居委会的起诉。福建省高级人民法院经审理认为，根据《建设用地资料核实表》、《建设用地申请表》中荆山居委会的原村主任王金象签名盖章来看，可以证实晋江市政府是经荆山居委会同意后，于1993年10月21日作出《征地批复》，并于2001年3月向福建晋兴集团有限公司的前身晋江市晋兴房地产开发有限公司颁发晋国用（2001）字第00422号《国有土地使用证》，而晋江市晋兴房地产开发有限公司于2001年将讼争地块的使用权转让给福建省晋江市石油化工有限公司建设加油站，荆山居委会进行过制止和交涉。说明原告荆山居委会在2001年就应知道讼争地块已被他人使用的事实，此时其如认为自己的权益受到侵害，应在规定的期限内依法提出主张，但其直至2013年才向法院起诉，已超过法律规定的起诉期限，且无正当理由。据此，作出（2014）闽行终字第329号《行政裁定书》，驳回荆山居委会的上诉，维持原裁定。 原审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。本案第三人与原告因该争议地块的所有权与使用权归属问题发生纠纷，向晋江市政府提出土地权属争议处理申请，晋江市政府作为争议地块所在地的人民政府依法有权进行调查处理，具有作出案涉土地权属争议处理决定的法定职权。 本案原告荆山居委会与第三人中油晋江公司的争议在于晋江市新塘街道荆山社区的5900平方米土地的归属。从在案证据材料结合各方庭审陈述看，该争议地块已于1993年10月21日由被告晋江市政府经荆山居委会同意后，以晋政（1993）地723号《关于罗山镇良种场小区出让地块申请征地的批复》批准征用为国有用地，历经几次转让，第三人中油晋江公司因受让而合法取得该地块使用权。原告荆山居委会虽对1993年晋江市政府的晋政（1993）地723号《关于罗山镇良种场小区出让地块申请征地的批复》提出异议，并因此而提起过行政诉讼，但因超过法定的起诉期限而被法院驳回起诉，并已生效。现原告荆山居委会再次对该批复提出异议，则不在本案的审查范围内，对其主张不予支持。在晋政（1993）地723号《关于罗山镇良种场小区出让地块申请征地的批复》之后，被告晋江市政府又将已征为国有的5900平方米土地包含在晋集有（2006）第0504号《集体土地所有证》内颁发给原告荆山居委会，显然是错误的。原告荆山居委会以此为据主张案涉土地属其集体所有，亦不应予以支持。 综上，晋江市政府于2018年3月6日作出的案涉《土地权属争议调查处理决定书》，具有相应的事实和法律依据。泉州市政府依法受理原告的行政复议申请，经审查决定维持晋江市政府所作决定，结论正确，程序合法。原告撤销案涉土地权属争议处理决定及行政复议决定的诉讼请求理由不能成立，依法应予驳回。原告请求判决案涉5900平方米土地属于其集体所有，被告及第三人应立即返还该土地的诉求没有事实和法律依据，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回荆山居委会的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由原告负担。 荆山居委会不服提出上诉，请求撤销一审判决，改判支持其原审诉讼请求。主要理由是：1.本案是审理同一地块存在的土地所有权与使用权的归属问题。人民法院应当查明诉争土地的初始归属与案涉地块是否依法被征收为国有，是否给予征收补偿，以及征地是否合法，只有在查明以上事实的基础上才能依法认定本案诉争土地的归属。原审未经实质审查作出判决，认定事实不清。2.上诉人之前对征地行为提起的行政诉讼案件（案号（2014）泉行初字第5号、（2014）闽行终字第329号）与本案无关联，不能作为认定本案权属纠纷的依据。 晋江市政府答辩称：1.上诉人曾就1993年的征地行为提起诉讼，被人民法院以超过起诉期限为由裁定驳回起诉，故其对征地行为是否合法已丧失司法救济权利。该征地行为依然有效，上诉人就此一直纠缠不休，实无意义。2.上诉人提及的（2016）闽02行初30号判决与（2017）闽02行初51号判决，前一份是认定答辩人未及时受理上诉人提出的土地权属争议处理案件违法，后一份是判决答辩人应对上诉人提出的权属争议申请作出处理决定。显然这二份判决都未对案涉土地的所有权或使用权进行认定，不能得出人民法院应当对原征地行为的合法性进行实质审查的结论。3.原征地批复的附图四至与案涉地块四至完全一致，且征地行为已实施20多年，即使是现在使用的加油站也已存在并经营10多年，这是人尽皆知的事实。为此，请求判决驳回上诉，维持原判。 泉州市政府答辩称，本案争议地块于1993年经上诉人同意后被征用为国有土地，虽然上诉人获得的晋集有（2006）第0504号《集体土地所有证》包含该地块，但晋江市政府已依职权进行了更正，上诉人主张该地块属其集体所有，没有事实和法律依据。第三人中油晋江公司获得该国有用地使用权的权属来源清楚，晋江市政府将本案争议地块使用权确认为中油晋江公司享有，并无不当。答辩人作出的泉政行复[2019]3号《行政复议决定书》正确，程序合法。上诉人的上诉理由不成立，应驳回其诉讼请求。 荆山居委会提出上诉后，原审法院已将证据材料随案移送本院。经审查，当事人提交的证据材料已经原审庭审质证，本院对原审证据审核和事实认定予以确认。 本院认为，本案争议焦点为晋江市政府作出的被诉《土地权属争议调查处理决定书》是否合法。本案中，因晋政（1993）地723号《征地批复》及与之相关的征收实施行为并非本案被诉行政行为，故对晋政（1993）地723号《征地批复》仅是作为证据进行审查；又因晋政（1993）地723号《征地批复》的附图四至与案涉地块的四至一致，故该证据与本案具有关联性、客观性、合法性；且荆山居委会曾起诉请求确认晋江市政府根据晋政（1993）地723号《征地批复》实施的征收案涉集体土地的行为违法，本院作出的（2014）闽行终字第329号裁定认定，上诉人至迟在2001年就应当知道讼争地块已被征收作为他用，其至2013年提起诉讼已超过法定的起诉期限。由上可知，案涉土地于1993年被征收后，已实际交付使用，故晋政（1993）地723号《征地批复》的证据效力本院予以确认，该证据可以作为案涉土地权属争议的处理依据，亦可作为认定本案事实的根据。根据各方当事人提交的有效证据可以证实，荆山居委会与中油晋江公司的案涉争议地块已于1993年10月21日由晋江市政府经荆山居委会同意后，以晋政（1993）地723号《征地批复》批准征用为国有用地，并经出让与二次转让，中油晋江公司通过受让而取得案涉地块国有土地使用权。在晋政（1993）地723号《征地批复》之后，晋江市政府又将已征为国有的5900平方米土地包含登记在晋集有（2006）第0504号《集体土地所有证》内颁发给荆山居委会，行政机关已就此错误登记进行更正，原证已被公告作废。为此，荆山居委会主张案涉土地属其集体所有的理由，缺乏事实根据。综上，晋江市政府作出的被诉《土地权属争议调查处理决定书》，具有相应的事实根据和法律依据。泉州市政府依法受理上诉人的行政复议申请后，经审查决定维持晋江市政府所作决定，正确、合法。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。被上诉人的答辩意见本院予以采纳。原审判决驳回荆山居委会诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人晋江市新塘街道荆山社区居民委员会负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴声鸣 审判员  余鸿鹏 审判员  许秀珍 二〇一九年十一月二十九日 书记员  吴燕玲 附：本案适用的相关法律条文 中华人民共和国行政诉讼法 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……