贵州省三穗县人民法院 行 政 判 决 书 (2019)黔2624行初103号 原告：贵州巽扬置业有限公司（下文简称“巽扬公司”），住所地：贵州省黎平县德凤镇五开中路公寓宾馆301号。统一社会信用代码91522631059083162R。 法定代表人：尹定庭，该公司执行董事。 委托代理人：张斌，贵州兄弟律师事务所律师。 被告：黎平县自然资源局。所在地：贵州省黎平县德凤街道北塔桥路50号。 法定代表人：石庆茂，该局局长。 委托代理人：杨文奇，该局土地交易中心主任。 委托代理人：董承勇，贵州维律律师事务所律师。 原告巽扬公司诉被告黎平县自然资源局土地行政管理（行政协议）一案，于2019年7月15日向本院提起行政诉讼。根据贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2015）黔东行辖字第1号《指定管辖决定书》的决定，本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等应诉材料。本院依法组成合议庭，于2019年11月19日公开开庭审理了本案。原告的法定代表人尹定庭及委托代理人张斌，被告出庭负责人张泽益及委托代理人董承勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告巽扬公司诉称，2012年5月，黎平县人民政府与巽扬投资（香港）有限公司（乙方）签订《黎平县国际金融中心项目投资协议书》，约定乙方负责投资建设“黎平县国际金融中心”。2012年12月4日，双方签订《关于的补充协议》，约定黎平县人民政府同意由乙方股东在黎平县注册成立并控股的具有独立法人资格的有限责任公司（即原告）对依法取得的项目用地予以开发建设；新公司享有和履行原协议中约定的乙方权利义务和优惠政策。原告巽扬公司成立后，于2012年12月21日至2012年12月30日分别以3117万元、962万元的价格拍得位于黎平县城北老川岩沙场A、B地块的国有建设用地使用权。2013年1月8日，原、被告签订A、B地块的《国有建设用地使用权出让合同》(合同编分别为522631-2012-CR-0158、522631-2012-CR-0159)。合同签订后，原告已在规定期限内交清了全部地价款及税款，履行了全部义务，并于2013年1月27日办理了国有土地使用权登记手续。因被告未按照双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》约定履行向原告交付两宗土地的义务。2014年4月13日经原、被告协商，签订了《解除协议书》，约定：解除两宗《国有建设用地使用权出让合同》，注销该土地权证，同时，对被告返还的土地价款和原告已支付的土地出让款的返还方式和经济损失补偿等进行约定。但协议书签订后被告未履行协议书义务。现根据《中华人民共和国合同法》第九十七条等规定，请求：一、解除原、被告于2014年4月13日签订的《解除协议书》；二、由被告履行《国有建设用地使用权出让合同》，以净地方式向原告交付黎土国用（2013）第09716号《国有土地使用权证》载明的土地，并承担本案诉讼费用。 原告向本院提交的证据有：1.⑴《营业执照》、⑵《法定代表人身份证明》、⑶法定代表人身份证，拟证明原告具备诉讼主体资格。2.⑴《黎平县国际金融中心项目投资协议书》、⑵《关于的补充协议》，拟证明原告是黎平县人民政府通过招商引资的方式引入的企业。3.黎平县招商和商务局出具的《收据》，拟证明原告履行了《黎平县国际金融中心项目投资协议书》中的缴纳保证金的义务。4.《黎平县挂牌出让国有建设用地使用权成交确认书》（两份、两宗地），拟证明原告合法取得国有土地使用权。5.⑴一般缴款书、⑵结算收据、⑶契税纳税申报表，拟证明原告已经履行了《国有建设用地使用权出让合同》中约定的义务，支付了土地出让金，并完成全部相关税务的缴纳。6.《解除协议书》，拟证明被告未向原告实际交付土地，未履行合同约定的义务。7.⑴证人证言（时某）、⑵证人证言（梁某），拟证明原告多次找被告协商支付款项和赔偿事宜。 被告黎平县自然资源局辩称：一、本案不属于行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项的规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议起诉的属于人民法院的受案范围，但原、被告签订的《解除协议书》系双方协商一致解除协议的行为，并非被告单方解除行为。原告要求恢复履行《国有建设用地使用权出让合同》已经协商解除，不存在被告不依法履行或未按约定履行合同的情形。二、原、被告签订的《解除协议书》系双方真实意思表示，内容未违反法律规定，是有效协议，该协议达成后，《国有建设用地使用权出让合同》就已解除，合同效力消失，双方权利义务终止，非经双方重新缔约，法院不能依一方请求判决重新缔约或恢复原合同效力，故原告请求无法律依据，应予驳回。 被告向本院提交的证据：1.⑴法定代表人身份证明、⑵法定代表人身份证，拟证明被告的主体资格。2.⑴《国有建设用地使用权出让合同》（两份、合同编号：522631-2012-CR-0158、522631-2012-CR-0159）、⑵《关于撤销黎府函〔2012〕372号批复文件及注销黎土国用（2013）第09715、09716号〈国有土地使用证〉的请示》（黎国土资请〔2013〕236号）、⑶《县人民政府关于撤销黎府函〔2012〕372号批复及注销黎土用[2013]字第09715号等国有土地使用权证的批复》（黎府函[2013]289号）、⑷《解除协议书》。1号、2号证据拟证明经过挂牌出让，原、被告于2013年1月8日签订《国有建设用地使用权出让合同》，将黎平县城北老川岩沙场A、B地块国有建设用地出让给原告，后按上级文件要求在开展自查中发现该土地存在权属不明的问题，属于违规供地，经原、被告双方协商，于2014年4月13日签订《解除协议书》，解除《国有建设用地使用权出让合同》的事实。 经庭审质证，本院对原告提交的证据作如下确认：1号证据证明原告主体适格，本院予以确认。2号、3号、5号证据与本案有关联，证据来源及形式合法，内容真实，本院予以采信。4号证据证明原告于2012年12月30日以竞买方式取得国际金融中心地块宗地的土地使用权的事实，本院予以确认。但根据6号证据证实的双方解除《国有建设用地使用权出让合同》的原因，在没有其他证据印证的情况下，该证据不能证明该土地全部属于国有土地。对该证明目的本院不予确认。6号证据证实原、被告于2014年4月13日签订了《解除协议书》，该证据同时证实了双方解除合同是基于两宗土地属于土地权属不明的土地和违规供地的原因而解除，本院予以采信。7号证据，证人虽与原告存在利害关系，但结合客观事实分析，该证据相互印证，证实原告向被告及其他政府部门进行反映要求解决《解除协议书》约定事宜的事实，本院予以采信。 本院对被告黎平县自然资源局提交的证据作如下确认：1号证据证明被告主体资格，本院予以确认。2号⑴证据证明原、被告于2013年1月8日签订的《国有建设用地使用权出让合同》，该证据同时证实了双方解除合同是基于两宗土地属于土地权属不明的土地和违规供地的原因而解除，本院予以采信。2号⑵⑶证据系被告拟注销向原告发放的编号为黎土国用（2013）第09715、09716号的《国有土地使用证》请示黎平县人民政府，黎平县人民政府同意注销，本院予以采信；2号⑷证据证明原、被告于2014年4月13日签订协议解除《国有建设用地使用权出让合同》的事实，本院予以采信。 经审理查明，2012年5月31日，黎平县人民政府（甲方）与巽扬投资（香港）有限公司（乙方）签订《黎平国际金融中心项目投资协议书》，约定乙方负责投资建设“黎平县国际金融中心”。2012年12月4日，双方签订《关于的补充协议》，黎平县人民政府同意由乙方股东在黎平县注册成立并控股的具有独立法人资格的有限责任公司（即原告）对依法取得的项目用地予以开发建设，并享有原协议中约定的乙方权利义务和优惠政策。2012年12月30日，原黎平县国土资源局在部分土地权属不明、未依法征收的情况下，将位于黎平县城北老川岩沙场地块一、地块二的土地使用权全部按国有土地的性质，分别以3117万元、962万元的价格拍卖给原告。2013年1月8日，原黎平县国土资源局与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：522631-2012-CR-0158、522631-2012-CR-0159）。合同签订后，原告缴纳了土地出让金及税款，被告按投资协议将优惠的土地价款返还原告。2013年1月27日被告为原告办理两宗地的《国有土地使用证》（黎土国用（2013）第09715号、黎土国用（2013）第09716号）。在履行土地出让合同过程，原黎平县国土资源局按照州人民政府的工作布署，在自查中发现《国有建设用地使用权出让合同》中约定出让的地块一大部分面积为城镇内存量国有土地（即已规划为国有建设用地性质），地块二面积全为城镇内存量国有土地，都尚未征收，为土地权属来源不明的土地违规供地。原黎平县国土资源局遂于2013年12月28日向黎平县人民政府请示要求撤销黎府函[2012]372号批复文件及注销黎土国用（2013）第09715、09716号《国有土地使用证》，黎平县人民政府于次日同意该请示。因《国有建设用地使用权出让合同》中约定出让的两宗地大部分为土地权属来源不明，土地违规供地。经原黎平县国土资源局（甲方）与原告（乙方）协商后，双方于2014年4月13日签订《解除协议书》，约定：“一、双方同意解除编号为522631-2012-CR-0158、522631-2012-CR-0159的《国有建设用地使用权出让合同》，依法注销土地证号为“黎土国用（2013）第09715号”、“黎土国用（2013）第09716号”的《国有土地使用证》；二、在财政已返土地价款全部追回的前提下，乙方已支付的土地出让价款4079万元，由县财政部门在本协议签订之日起30日内清退完毕；三、在该宗地上由乙方投资新建的建筑物、构筑物由甲方按市场价回购，并签订相关协议；四、本协议签订之日起3日内，乙方应将该宗地归还甲方，乙方不再拥有该宗地国有建设用地使用权；五、因解除《国有建设用地使用权出让合同》给乙方造成的损失由甲方给予合理补偿，具体补偿方式由双方委托具有评估资质的评估机构做出的评估价格（包括预期收益）全额补偿。赔偿时间为2014年12月31日前；六、……”。协议签订后，原黎平县国土资源局注销了黎土国用（2013）第09715号《国有土地使用证》和黎土国用（2013）第09716号《国有土地使用证》，因双方未履行协议约定的第二条、第五条确定的权利、义务。后从2014年开始原告多次找原黎平县国土资源局及黎平县政府其他职能部门协商退还土地出让金事宜，未果。遂于2019年7月15日向本院提起诉讼。 另查明，《解除协议书》约定的第一条已履行，第三条、第四条约定因被告未实际将出让的土地交付原告使用，原告亦未在该土地上新建建筑物、构筑物，约定的第三条、第四条没有实际履行内容；2019年1月，黎平县整合组建黎平县自然资源局，原黎平县国土资源局的职责由黎平县自然资源局行使；诉讼过程中，原告自愿放弃第二项诉讼请求。 本院认为，原黎平县国土资源局作为县级以上人民政府土地行政管理部门，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条有权以自己名义签订土地出让协议。原黎平县国土资源局撤销后，黎平县自然资源局是本案的适格被告。本案双方诉争的《解除协议书》是否应解除，综合双方的陈述和答辩，争议焦点为：一、解除《解除协议书》是否属于行政诉讼受案范围；二、是否超过起诉期限或者诉讼时效；三、是否可解除《解除协议书》。 一、解除《解除协议书》是否属于行政诉讼受案范围的问题。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”规定的“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行”协议提起行政诉讼，应包括请求撤销、解除行政协议之诉和请求继续履行行政协议、确认行政行为违法及请求赔偿、补偿等诉。同时，本院还认为，该合同实质上系原黎平县国土资源局为了实现合理开发、利用、经营土地，促进城市建设和经济发展的目的，履行土地行政管理职责而与原告签订的，符合行政协议的实质标准。故被告提出原告的起诉不属于行政诉讼受案范围的意见，本院不予支持。 二、是否超过起诉期限或者诉讼时效。本院认为，行政协议即有行政性又有协议性，应具体根据争议及诉讼的性质来确定相关的规则适用，在与行政法律规范不相冲突的情况下可以参照适用民事法律规范。诉讼时效应适用行政机关单方变更、解除协议等行为，而诉讼时效适用公民、法人或者其他组织对行政机关产依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼或者其他因行政协议提起诉讼的案件。就本案而言，因系原告对被告未履行《解除协议书》而提起解除协议的行政诉讼，应参照适用民事法律规范关于诉讼时效的规定。根据《中华人民共和国民法总则》第一百九十五条“有下列情形之一的，诉讼时效中断，从中断、有关程序终结时起，诉讼时效期间重新计算：（一）权利人向义务人提出履行请求；（二）义务人同意履行义务；……”的规定，其诉讼时效应当从原告要求被告履行义务，或被告明确表示不能履行义务之日计算。本案原告在签订《解除协议书》后，从2014年开始每年均向被告及其他相关政府部门要求履行协议内容，且至本案诉讼时，被告均未明确表示过不同意履行协议，故原告起诉未超出起诉期限。 三、关于《解除协议书》是否应解除问题。本院认为，原、被告签订的《解除协议书》系双方真实意思的表示，内容没有违反法律、法规规定，是有效协议。根据《中华人民共和国合同法》第九十三条“当事人协商一致，可以解除合同。当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同”、第九十四条“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。”的规定，合同（协议）的解除必须符合上述两条规定的情形之一才能解除，即符合约定或者法定解除情形的且不损害国家利益、社会利益和他人合法权益的，才可解除。因本案双方对于该协议是否应解除、什么条件下解除并没有达成一致意见，协议中也没有约定，故该协议是否符合法定解除情形，解除是否损害国家利益、社会利益和他人合法权益的问题成为本协议审查的重点。首先，根据本院审理查明的事实，双方签订《解除协议书》约定的主要义务，即解除编号为522631-2012-CR-0158、522631-2012-CR-0159的《国有建设用地使用权出让合同》，注销“黎土国用（2013）第09715号”、“黎土国用（2013）第09716号”的《国有土地使用证》的义务已履行。其次，原双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》中约定主要义务，即土地使用权的出让，因土地权属不明、未征收等原因而未实际交付原告，《解除协议书》约定第三条、第四条权利义务并未有实际履行内容。故《解除协议书》第二条、第四条的履行和解除合同是否损害国家利益、社会利益和他人合法权益的，成为双方是否解除合法的关健。而《解除协议书》第二条、第五条是对双方解除《国有建设用地使用权出让合同》后的法律后果的约定，即土地返还款和出让款和赔偿损失的约定，不是对《国有建设用地使用权出让合同》权利义务的重新缔约。鉴于原、被告签订的《解除协议书》系双方真实意思的表示，内容没有违反法律、法规规定，是有效协议，约定的主要义务已履行，庭中被告也表示同意继续履行《解除协议书》第二条、第五条约定的义务，且结合实际，被告亦有履行能力，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”、《中华人民共和国合同法》第九十七条“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失”的规定，本案中原告可另通过主张返还土出让款和赔偿损失来实现自己的权利。同时，如解除《解除协议书》，将涉及《国有建设用地使用权出让合同》的效力和是否继续履行问题，根据本院审理查明，原、被告双方签订《国有建设用地使用权出让合同》所出让的土地并未全部征收，其中的部分土地权属不明，签订的《国有建设用地使用权出让合同》违反国家土地管理相关法律规定，履行该合同将损害国家利益和集体、他人合法权益。如前所述，本院认为，《解除协议书》合法有效，双方应当继续履行。 综上，原告请求解除《解除协议书》理由不充分，于法无据，本院不予支持；被告请求驳回原告诉讼请求的意见，本院予以支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条第一款、第九十三条之规定，判决如下： 驳回原告贵州巽扬置业有限公司请求解除于2014年4月13日签订的《解除协议书》的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告贵州巽扬置业有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。 审 判 长  王玉强 人民陪审员  杨承江 人民陪审员  杨胜华 二〇一九年十一月二十五日 法官助理王名勇 书记员肖乾勋 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《中华人民共和国合同法》 第八条依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。 第六十条当事人应当按照约定全面履行自己的义务。 第九十三条当事人协商一致，可以解除合同。当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。