辽宁省沈阳市皇姑区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）辽0105行初74号 原告：高雪兰。 委托代理人：迟庆占。 原告：初虹。 原告：李文革。 原告：许凤荣。 原告：王晶。 原告共同委托代理人：梁红丽。 被告：沈阳市沈河区应急管理局。 法定代表人：孙海辉。 委托代理人：蔡永庆。 被告：沈阳市沈河区房产局。 法定代表人：王长胜。 委托代理人：符兴。 委托代理人：徐德有。 被告：沈阳市公安局沈河分局。 法定代表人：钱伟。 委托代理人：李志行。 被告：沈阳市沈河区朱剪炉街道办事处。 法定代表人：刘凯。 委托代理人：许婷欣。 委托代理人：袁力广。 被告：沈阳金融商贸开发区管理委员会。 负责人：林宇航。 委托代理人：许婷欣。 委托代理人：赵岩。 原告高雪兰、初虹、李文革、许凤荣、王晶诉被告沈阳市沈河区应急管理局（以下简称应急局）、沈阳市沈河区房产局（以下简称房产局）、沈阳市公安局沈河分局（以下简称公安分局）、沈阳市沈河区朱剪炉街道办事处（以下简称朱剪炉办事处）、沈阳金融商贸开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）撤销通告一案，于2019年1月23日向本院提起诉讼，本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2019年9月5日公开开庭合并进行了审理。原告高雪兰、初虹、李文革、许凤荣、王晶及五原告委托代理人梁红丽，被告应急局委托代理人蔡永庆，被告房产局委托代理人符兴、徐德友，被告公安分局委托代理人李志行，被告朱剪炉办事处委托代理人许婷欣、袁力广，被告开发区管委会委托代理人许婷欣、赵岩均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 五被告于2019年1月16日联合下发《通告》。告知哈尔滨路189号、189-5号、惠工街48-1号三栋楼居民，经检测三栋楼楼体建筑承重结构危险等级均为D级，房屋整体处于危险状态，建议立即整体拆除。 原告高雪兰、初虹、李文革、许凤荣、王晶诉称：五原告一直居住于沈阳市惠工街48-1号，对其房屋拥有合法的房屋产权证。2007年开始，其房屋所在地已经纳入“惠工街36号万德地块”项目的拆迁范围，因原告对补偿安置问题存在异议始终未进行签约。原告针对房屋征收存在的违法情况，已经委托专业律师进行维权。2019年1月16日，原告收到被告作出的《通告》，被告知其所居住房屋已经处于危险状态，五被告将根据该《通告》进一步采取紧急避险措施。原告不服该具体行政行为，依法提起行政诉讼。第一，该《通告》实质是被告作出的强制拆除行为的依据，对原告的重大财产产生了法律上的直接的利害关系，是具体行政行为。具体行政行为是指国家机关依法行使行政权力，就特定事项对特定的公民法人和其他组织作出的有关其权利义务的单方行政职权行为。被告作出的《通告》虽然名为通告，但是之后将依据该《通告》采取进一步的行政行为，实则具有了具体行政行为的法律性、特定性、单方性、外部性、职权性等特征。该《通告》对原告的权利产生了损害，在原被告双方之间发生了法律关系的变动。第二，《通告》的作出依据存在重大违法情形，危险房屋的认定不符合事实情况、严重违反法律规定。首先，原告居住的房屋虽然建于上世纪90年代但是其主体为混凝土结构，使用期限为50年以上。目前惠工街48-1号楼主体状况良好，但是外围设施以及已经搬离的一些拆迁户的房屋门窗遭到破坏。自从拆迁以来，被告沈阳市公安局沈河分局、沈河区房产局不断纵容相关拆迁人员对原告的楼房进行破坏活动，原告曾经数次提起人身财产保护申请、致函相关部门进行阻止，未果。原告认为该处楼房外围虽然遭遇一定程度的破坏，但完全达不到危房级别，属于被告采取的逼迁行为，该《通告》应当被撤销。根据《城市危险房屋管理规定》第二条规定，本规定所称危险房屋，系指结构已严重损坏或承重构件已属危险构件，随时有可能丧失结构稳定和承载能力，不能保证居住和使用安全的房屋。而涉案房屋是2000年左右的近代新房，且是混凝土浇筑而成，抗震级别都是按照近代要求八级以上，居住年限较短，因此根本就不存在危房的情形，因此，该处楼房根本未达到该危险房屋的认定标准，纯属于为达拆迁目的而实施的“排危”。其次，危房认定的主体不合法。根据《城市危房管理规定》第六条，市、县人民政府房地产行政主管部门应设立房屋安全鉴定机构（以下简称鉴定机构），负责房屋的安全鉴定，并统一启用“房屋安全鉴定专用章”。但是原告收到的No.XLJCKKK字2018第028号《危险性鉴定报告》是由沈河区房产局委托辽宁鑫磊检测技术有限公司（以下简称鑫磊公司）作出的，原告通过工商查询鑫磊公司的经营范围发现，房屋危险性鉴定并不属于其经营范围，其也不是市县级人民政府房地产行政主管部门设立的。最后，危险房屋鉴定的申请人不合法。根据《城市危险房屋管理规定》的相关规定，危险房屋的认定应当由所有人或者使用人提出鉴定申请并依照该规定第八条的法定程序进行。而涉案房屋均是个人私产，原告有房屋所有权证件，如若申请鉴定，也需要由原告自己进行申请，这完全是以他人之权来侵我之财产的行为。沈河区房产局在无合法授权手续的情形下对原告的房屋申请鉴定，违反该法第八条的规定。综上，该《危险性鉴定报告》的作出主体、委托主体具有重大违法情形，《通告》的作出缺乏合理法律依据，被告的行为完全属于变相的暴力拆迁。第三，《通告》的作出主体不具有相应的行政主体资格。根据行政法规的精神，对于政府机关应当是法无授权不可为。被告沈阳金融商贸开发区管委会、沈河区房产局、沈河区应急管理局、沈阳市公安局沈河分局、沈河区朱剪炉街道办事处都没有法定的作出《通告》职责清单，所以该《通告》作出主体存在严重违法情形。综上所述，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条等相关规定，依法提起行政诉讼，恳请法院依法支持原告的诉讼请求，维护原告合法权益。故请求法院判令：1.撤销五被告共同于2019年1月16日作出的《通告》；2.诉讼费由被告承担。 五原告向本院提交的证据有：1.五原告房屋产权证明复印件，证明五原告具有主体资格；2.《鉴定报告》，证明申请人及鉴定人不合法，鉴定报告不具有法律效力；3.工程设计说明，证明房屋的工程设计整体结构均符合要求，房屋设施良好，并非危房。4.《通告》、《催告书》、沈河区政府另案《答辩状》，证明被告仅贴出了《通告》、《催告书》后就对原告房屋采取了强制措施，因此该《通告》是强制拆除的依据，是对原告权利义务产生实际影响的具有可诉性的具体行政行为；5.重新鉴定申请书、邮寄底单，证明五被告作出《通告》程序违法，涉案的鉴定报告我方已提出申请，房产局至今未予答复。 被告房产局向本院提交了书面答辩，并在庭审中辩称：第一，房产局具有指导辖区内各类房屋的使用、安全管理工作，制定安全技术规范和管理规范，并监督执行；负责房屋安全鉴定工作，负责辖区内房屋拆迁安置管理工作的职权。第二，冬季已至，雨雪大风等极端天气剧增。位于沈阳市惠工街48-1号建筑建于上世纪九十年代，由于该建筑至今已使用多年，其各组成构件均存在不同程度的破损，该建筑物现已不能确保使用安全。2018年10月10日，经沈河区房产局委托，辽宁鑫磊检测技术有限公司对该建筑进行危险性鉴定，将此处定为D级危房，即该建筑承重结构承载力已不能满足正常使用要求，房屋整体处于危险状态，构成整幢危房。建议立即整体拆除。根据《城市危险房屋管理规定》第十七条，房屋所有人对经鉴定的危险房屋，必须按照鉴定机构的处理建议，及时加固或修缮；如房屋所有人拒不按照处理建议修缮治理，或使用人有阻碍行为的，房地产行政主管部门有权指定有关部门代修，或采取其他强制措施。发生的费用由责任人承担。所以，答辩人联合沈阳市沈河区应急管理局、沈阳市公安局沈河分局、沈阳市沈河区朱剪炉街道办事处、沈阳金融商贸开发区管理委员会，共同下发《通告》，按照鉴定检测结论，对该区域内的危房依法予以拆除。《通告》的制作程序合法、有效。第三，房屋危险性鉴定的启动主体符合相关规定。《城市危险房屋管理规定》第五条第二款规定，县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本辖区的城市危险房屋管理工作。没有法律规定或者相关规定，排除房地产行政主管部门启动本辖区内的房屋危险性鉴定。房地产行政主管部门作为专业的房管部门，要保障辖区内楼房的正常使用，保障楼内居民的生命财产安全。由于普通居民的知识构成、认知程度、安全意识的不同，无法要求其对楼房危险性有足够认识，需要由房地产行政主管部门进行监督和管理。综上所述，答辩人联合沈阳市沈河区应急管理局、沈阳市公安局沈河分局、沈阳市沈河区朱剪炉街道办事处、沈阳金融商贸开发区管理委员会共同对沈阳市惠工街48-1号建筑居民作出的《通告》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求沈阳市皇姑区人民法院依法驳回其诉讼请求。 被告房产局向本院提交的证据有：1.《通告》、《催告书》，证明送达程序合法；2.沈阳市沈河区人民政府《关于责成朱剪炉街道办事处等单位对惠工街48-1号等三栋危楼消除安全隐患予以拆除的决定》，证明该局的职权来源于沈河区人民政府的拆除决定，在朱剪炉街道办牵头的情况下作出的《通告》；3.《鉴定报告》，证明辽宁鑫磊检测技术有限公司具有鉴定危楼的资质，作出的鉴定报告有效。 被告应急局向本院提交了书面答辩，并在庭审中辩称：一、《通告》的制作程序合法、有效。位于沈河区哈尔滨189号、189-5号惠工街48-1号三栋楼，经沈河区房产局委托，辽宁鑫磊检测技术有限公司对该三栋楼体进行安全检测，将此处定为D级危楼，建议拆除重建。根据《城市危险房屋管理规定》第十七条，房屋所有人对经鉴定的危险房屋，必须按照鉴定机构的处理建议，及时加固或修缮治理；如房屋所有人拒不按照处理建议修缮治理，或使用人有阻碍行为的，房地产行政主管部门有权指定有关部门代修，或采取其它强制措施。发生的费用由责任人承担。事实上，因此处已列为征收区域，不适合再进行修缮或重建，所以，沈阳市沈河区房产局联合我局—沈阳市沈河区应急管理局、沈阳金融商贸开发区管理委员会、沈阳市公安局沈河分局、沈阳市沈河区朱剪炉街道办事处等五部门，共同下发《通告》，按照鉴定检测结论，对征收区域内的危房依法予以拆除。《通告》的制作程序合法、有效。二、《通告》的送达程序规范、正确，并无不当。送达相关工作人员依法定程序进行，有见证人在场，并进行拍照。《通告》属于政府部门正常工作、履行职责过程中制作的文书，不属于民事诉讼法意义上的“诉讼文书”，故送达过程不适用于《民事诉讼法》第八十六条之规定。《通告》的送达程序规范、正确，并无不当。三、房屋危险性鉴定的启动主体符合相关规定。沈河区房产局依据《城市危险房屋管理规定》第五条第二款规定，进行监督和管理，启动房屋危险性鉴定的。综上所述，沈阳市沈河区房产局联合我局—沈阳市沈河区应急管理局、沈阳金融商贸开发区管理委员会、沈阳市公安局沈河分局、沈阳市沈河区朱剪炉街道办事处等五部门联合下发的针对哈尔滨路189号、189-5号惠工街48-1号三栋危险房屋的居民的《通告》，适用法律正确，工作程序规范，正当合法。现请求人民法院依法判决维持上述《通告》，依法驳回原告的诉讼请求并判决其承担本案全部诉讼费用。 被告应急局未向本庭提交证据。 被告公安分局未提交书面答辩，在庭审中辩称：1.原告在诉状中起诉的通告不是具体行政行为，没有侵害原告的合法权益；2.我局不是本案的适格被告。 被告公安分局未向本庭提交证据。 被告朱剪炉办事处、开发区管委会向本院提交了书面答辩，并在庭审中辩称：一、答辩请求。1、请求依法驳回原告申请撤销答辩人发布通告行政行为的诉讼请求；2、请求人民法院判令原告承担本案全部诉讼费用。二、事实和理由：（一）答辩人作出《通告》具有事实及法律依据。案涉房屋经辽宁鑫磊检测技术有限公司对其危险性鉴定，鉴定结论为该建筑危险等级为D级，承重结构承载力已不能满足正常使用要求，房屋整体处于危险状态，应整体拆除。辽宁鑫磊检测技术有限公司具有危房鉴定的资质，其作出的《鉴定报告》合法有效。答辩人基于消除危险的紧迫性和必要性、为了公共利益的需要，有权采取紧急避险措施，有权行使职责对危险房屋所有人（或使用人）发出督促撤离、立即停止使用的通告。（二）答辩人送达通告行为程序正当。答辩人将《通告》张贴在原告住处，履行送达程序，符合《民事诉讼法》有关送达的法律规定，且方式合理，符合合理行政和高效便民的行政基本原则。（三）《通告》不属于具体行政行为，不属于行政诉讼受案范围。因原告房屋已经不适宜居住，答辩人发布《通告》告知紧急避险有益于原告的人身安全，未对原告合法权益产生影响，不属于行政诉讼受案范围。 被告朱剪炉办事处、开发区管委会向本院提交的证据有：《鉴定报告》3份，证明案涉房屋经依法鉴定不适宜居住，报告采取紧急避险措施，保护公民的人身和财产安全，合法合理，未侵犯原告的合法权利。 经庭审质证，本庭对原、被告提供的证据认证如下：原告提供的1号证因五被告均无异议予以认定；2号证可以证明辽宁鑫磊检测技术有限公司（以下简称鑫磊检测公司）经营范围，予以认定；3-5号证的真实性予以认定。被告房产局提供的1号证真实性予以认定，但无法实现被告证明目的；2、3号证真实性予以认定。被告朱剪炉办事处、开发区管委会提供的证据真实性予以认定。 经审理查明：五原告均系沈阳市沈河区惠工街48-1号楼的居民，原告自述该楼于2007年被纳入“惠工街36号万德地块”征收范围，但因五原告对补偿安置问题存在异议，至今与房屋征收部门未达成协议。2018年10月10日，被告房产局委托鑫磊检测公司对惠工街48-1号楼进行危险性鉴定。10月18日，鑫磊检测公司作出《鉴定报告》（No.XLJCKKX字2018第028号），鉴定结论为：依据《危险房屋鉴定标准》（JGJ125-2016）,该建筑承重结构危险性等级均为D级，即该建筑承重结构承载力已不能满足正常使用要求，房屋整体处于危险状态，构成整幢危房。处理建议：立即整体拆除。2019年1月16日，五被告依据上述《鉴定报告》联合作出《通告》，告知哈尔滨路189号、189-5号、惠工街48-1号三栋危楼居民，经相关技术检测部门对该三栋楼体安全检测,确定三栋楼体建筑承重结构危险等级均为D级、房屋整体处于危险状态,建议立即整体拆除。并告知五被告将联合对三栋危险房屋采取紧急避险措施,拆除危楼。为紧急避险顺利实施,将提供临时周转用房,供居民撤离避险使用。三栋危楼房屋内住户务必在本通告发布之日起七日内请自行撤离避险。1月22日，五原告向被告房产局邮寄了《重新鉴定申请书》，房产局于次日签收，未作出口头或书面答复。五原告认为该《通告》严重违法，侵害了五原告的合法权益，故起诉来院。 另查，2019年1月18日，五被告再次联合下发了《催告书》，告知哈尔滨路189号、189-5号、惠工街48-1号三栋危楼居民，五被告将于近期对三栋危险房屋内住户采取紧急避险措施，拆除危楼。催告住户在1月23日前自行撤离避险。2月28日，沈阳市沈河区人民政府作出《关于责成朱剪炉街道办事处等单位对惠工街48-1号等三栋危楼消除安全隐患予以拆除的决定》。2019年3月，惠工街48-1号楼被强制拆除。 本院认为，根据《城市危房管理规定》第五条“…县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本辖区的城市危险房屋管理工作。”及第六条“市、县人民政府房地产行政主管部门应设立房屋安全鉴定机构（以下简称鉴定机构），负责房屋的安全鉴定，并统一启用‘房屋安全鉴定专用章’。”的规定，被告房产局具有管理危房的职权，但应当自行设立房屋安全鉴定机构，负责房屋的安全鉴定，并统一启用“房屋安全鉴定专用章”。本案中，被告房产局委托鑫磊检测公司进行危房鉴定，却未能向法庭提供证据证明该公司具有危房鉴定的资质，而鑫磊检测公司的经营范围里也没有危房鉴定的项目。因此，被告房产局委托鑫磊检测公司对惠工街48-1号楼作出危房鉴定结论及依据该鉴定结论作出的《通告》均违反法律规定，但因惠工街48-1号楼房已于2019年3月被强制拆除，是否撤销《通告》已无实际意义，故应确认五被告于2019年1月16日联合作出的《通告》违法。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项的规定，判决如下： 确认被告沈阳市沈河区房产局、沈阳市沈河区应急管理局、沈阳 市公安局沈河分局、沈阳市沈河区朱剪炉街道办事处、沈阳金融商贸开发区管理委员会于2019年1月16日联合作出的《通告》违法。 案件受理费50元由被告沈阳市沈河区房产局承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省沈阳市中级人民法院。 审 判 长  孙鸿雁 人民陪审员  杜 闯 人民陪审员  金晓光 二〇一九年十一月十一日 法官 助理  刘 迪 书 记 员  谭 悦