湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1963号上诉人（原审原告）：黄远吉，又名黄远际，男，汉族，1963年4月14日出生，住湖南省永顺县。委托代理人：黄泰贵，花垣县边城法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）：永顺县人民政府。住所地：湖南省永顺县灵溪镇永顺大道95号。法定代表人：陈海波，该县县长。委托代理人：张华，永顺县人民政府工作人员。委托代理人：黄鹏冰，永顺县司法局工作人员。原审第三人：朱德贵，男，土家族，1966年8月24日出生，住湖南省永顺县。原审第三人：黄远清，男，汉族，1950年2月28日出生，住湖南省永顺县。系黄远吉之兄。委托代理人：黄昌金，男，土家族，1950年7月25日出生，住湖南省永顺县。上诉人黄远吉因诉被上诉人永顺县人民政府行政复议一案，不服湘西土家族苗族自治州中级人民法院作出的（2019）湘31行初52号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。湘西土家族苗族自治州中级人民法院审理查明：争议地位于永顺县××××组境内，小地名白杨树坪（又名柏杨树坪，打岩场），其四至界限：上以黄修才（又名黄修财）的荒山；下以永顺至老司城；左以张忠兴岩场堡坎为界；右以水沟为界，面积4060.5平方米，约6.09亩。原告自认：“1981年责任制承包到户时，永顺县灵溪镇鲁腊村（鲁那村）一组将争议地承包给本组村民黄永坤户4口人。1985年黄永坤去世后，其妻李树英将其家庭承包的田、土和山林分成两份给黄永坤之子黄远清、黄远吉两户，陡壁以上白杨树坪（打岩场）的荒山（茶林）分成两块，中间以朱先顶的坟墓上下拉直为界，黄远清为南边的一半，黄远吉为东边的一半。陡壁以下，以水沟为界。依据分户方案，本案争议地属黄远吉范围。”1999年10月9日，黄远清与第三人朱德贵签订了租用协议书，将自己在白杨树坪的荒山（包括本案争议地）出租给朱德贵取岩。约定界限为：上以大路为界；左以二财荒山为界；右以坟为界。租期以朱德贵取岩取完为止，出路由黄远清保证畅通，租金为1000元整。2003年4月1日，黄远清与朱德贵签订了《购买地基协议书》，约定四至界限为：上以黄修才的荒山为界；下以永顺至老司城为界；右以水沟为界；左以张忠兴岩场出路堡坎为界。并约定购买地基一切费用为人民币4800元，时任鲁腊村村主任肖茂贵在该协议书签了字并加盖了鲁腊村民委员会公章。2003年4月3日，朱德贵与黄修才签订了《购买地基协议书》，约定四至界限：后以朱玉权田坎界子为界，前、左、右以黄远清的荒山为界，包括一切费用共计人民币1000元。黄修才的该处荒山与黄远清所出让的荒山毗邻。朱德贵自2003年开始就将该两块地整合在一起开岩、建房、办厂，没有他人对该购买的地基权属提出异议。黄远吉因黄远清出让自己的部分土地给朱良奎，遂以黄远际的名义向永顺县人民法院提起民事诉讼。永顺县人民法院于2004年3月26日作出（2004）永民初字第26号民事判决，该判决确认：1985年8月，黄远际、黄远清父亲病故后，母亲李树英请本村干部黄远文将田、土、茶山分断给黄远际、黄远清两兄弟管理使用。柏杨树坪茶山以朱先顶的坟墓上下拉直为界，黄远清为南边一半，黄远际为东边一半。2016年，黄远吉为取得争议地部分或全部使用权提起了两次诉讼，第一次为自行撤诉结案，第二次是黄远吉无正当理由缺席庭审，按撤诉处理结案。其间，黄远吉又因争议地与黄远清间的权属纠纷向灵溪镇人民调解委员会提出调解申请，该委于2016年7月14日主持双方达成调解协议，确认位于鲁那村××组境内的打岩场（白杨树坪）承包地属黄远吉经营、管理。四至界限为左齐水沟，右齐黄贵家茶山，前齐永顺县至老司城里坎，后与黄远吉茶山接界。2016年10月25日，黄远吉向永顺县灵溪镇人民政府（以下简称灵溪镇政府）提出确权申请。灵溪镇政府依据2016年7月14日黄远吉与黄远清达成的协议，认定黄远清与朱德贵之间形成的协议所涉及的土地是黄远吉的承包地，黄远清与朱德贵之间签订协议的行为属无权处分。且合同金额与2005年荒地征收标准出入太大，有不正当购买交易的可能，遂于2016年12月27日作出永灵政决（2016）7号《行政处理决定书》（以下简称7号处理决定），将本案争议6.09亩荒地的使用权人确定为黄远吉。朱德贵不服，申请行政复议。永顺县人民政府认为，黄远清与黄远吉在其父黄永坤去世后，已将责任制到户承包的土地分到了各自家庭户。争议地分给了第三人黄远清，而7号处理决定将争议地确给黄远吉，属行政行为明显不当。灵溪镇政府认定黄远清与朱德贵的购买地基行为属土地经营权流转，但7号处理决定仅适用了《中华人民共和国土地管理法》第十四条，并未适用《中华人民共和国农村土地承包法》关于土地流转规定的条款，属适用依据错误，遂于2017年3月17日作出永政复决字[2017]5号《行政复议决定书》（以下简称第一次复议决定），撤销灵溪镇政府作出的7号处理决定。黄远吉不服，提起行政诉讼。该院作出（2017）湘31行初47号行政判决，驳回原告黄远吉的诉讼请求。黄远吉不服，提起上诉，湖南省高级人民法院作出（2018）湘行终153号行政裁定，撤销一审判决，发回重审。一审法院于2018年12月5日向永顺县人民政府发出司法建议函，认为第一次复议决定既没有查清争议地来源是否包括黄修才的荒山，也没有查清争议地是否在南边，建议自行撤销。永顺县人民政府于2018年12月12日作出永政复自撤字[2018]1号决定，撤销了第一次复议决定，并于2019年3月22日作出永政复决字[2019]2号《行政复议决定书》（以下简称第二次复议决定），认定争议地在黄永坤去世后分给了第三人黄远清。灵溪镇政府的7号处理决定将争议地确定给黄远吉，属于认定事实不清，行政行为明显不当，据此决定撤销7号处理决定。黄远吉不服，向该院提起行政诉讼。请求撤销第二次复议决定。湘西土家族苗族自治州中级人民法院认为，本案的争议焦点是被诉行政复议行为是否合法，即第二次复议决定认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律、法规是否正确。关于事实认定。第二次复议决定认定的基本事实是：7号处理决定认定事实不清，行政行为明显不当。首先，通过审查7号处理决定，该决定认定争议地在黄远吉、黄远清分户时分给了黄远吉，其主要依据为2016年7月14日黄远吉、黄远清达成的人民调解协议。黄远吉、黄远清于1985年黄永坤去世后分户。黄远清于1999年将部分争议地租赁给朱德贵。2003年再行转让，黄远吉、黄远清作为同胞兄弟所达成的人民调解协议，属于事后行为，涉及第三方权益，且第三方权利人朱德贵对该协议不予认可，其证明力较弱，7号处理决定直接将其作为确定争议地权属的主要依据明显不当，属于主要依据不足，认定事实不清。其次，争议地是否包括黄修财之转让地，原告主张的陡壁上下分界线中的陡壁于何时形成，争议地确定给黄远吉是否受到永顺县人民法院生效民事判决羁束，7号处理决定均未能查清。故第二次复议决定作出7号处理决定认定事实不清、行政行为明显不当的事实认定，其依据充分。7号处理决定因认定事实不清，导致适用依据错误，已达到足以撤销的程度。第二次复议决定撤销7号处理决定，结论恰当。第二次复议决定认定争议地已分给黄远清，但其同样没有查清争议地是否包括黄修财转让地，陡壁形成时间等事实，亦属于部分事实不清。但鉴于第二次复议决定撤销7号处理决定的结论恰当，为避免当事人诉累，且原告在庭审中提交其土地承包经营权证，可能涵盖争议地，属于有可能影响确权事实认定的关键性证据，亦有必要通过行政机关通过行政程序加以审查核实，确有重新确权之必要。故该院在指正复议决定存在部分事实认定不清的同时，对其结论予以维持。关于程序。永顺县人民政府在复议过程中，按照法定程序和期限，通知申请人朱德贵、第三人黄远吉、黄远清参加复议，进行了现场查勘，充分保障了当事人享有的法定权益，程序合法。关于适用法律、法规。7号处理决定认定事实不清，处理结论明显不当，且适用依据错误，第二次复议决定适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第1目、第2目、第5目规定，撤销7号处理决定，适用法律准确。综上所述，第二次复议决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律准确。原告的诉讼请求无法律及事实依据，该院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告黄远吉的诉讼请求。案件受理费50元，由原告黄远吉负担。黄远吉不服，向本院提起上诉称：一、一审判决没有查明本案的事实真相，认定事实不清，且相互矛盾，证据不足，判决不公。二、第二次复议决定认定事实错误，证据不足，适用法律依据错误，程序违法。1.永顺县人民政府认定事实错误。永顺县人民政府至今仍然将涉案争议地等同永顺县人民法院(2004)永民初字第26号民事判决的争议地块，用陡岩壁上的荒油茶地替代陡岩壁下的旱土地，并据此认定争议地分给黄远清。被上诉人将柏杨树坪陡石壁上的那宗地(没有面积的油茶林)分为两块，中间的界限以朱先顶坟墓上下拉直线，黄远清为南边一半，以石板小路为界;黄远吉为东边一半，与黄贵承包的林地毗邻，该地块没有发生争议。陡石壁下黄远吉与黄远清的承包旱土地的界限为水沟，水沟北边为黄远吉的旱土地(争议地)，水沟南边为黄远清的旱土地。两承包户的承包旱土地界限清楚，无争议。2.第二次复议决定适用依据错误。3.被上诉人在组织现场勘查时，遗漏了利害关系人黄远吉(其妻患癌症在医院住院治疗，黄远吉全天在医院陪护)。三、7号处理决定认定事实清楚，证据扎实、充分，程序合法，适用法律、法规正确。7号处理决定是在对争议地的座落、面积、四至界限进行了现场调查核实，并绘制平面图，让权属争议人在其平面图上签字，并且经集体研究后才作出的，应予维持。四、黄远清、朱德贵于2003年4月1日签订《购买地基协议书》违法，应认定无效。请求:1.撤销（2019）湘31行初52号行政判决;2.支持黄远吉的诉讼请求。被上诉人永顺县人民政府答辩称：一审判决认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，应当予以维持。第二次复议决定充分保障了上诉人的合法权益，认真审核了上诉人提供的证据，客观公正的作出了复议决定。针对本案现有的证据，结合争议地的历史演变过程，出于尊重历史，面对现实，严格按照法定程序，对争议地的性质、权属来源、权属演变以及争议地的地形、地貌的改变给予认定，撤销7号处理决定事实清楚、程序合法、适用法律正确，结论适当。请求维持一审判决。原审第三人朱德贵答辩称：2003年答辩人与黄远清、黄修才两人在鲁那村村委会见证下合法购买了一块荒地经营管理权，与黄远吉划清界址，所购的地基与黄远吉无任何关系。2004年黄远吉与朱良奎打官司就向永顺县人民法院提交证据，证明答辩人所购买的地基是黄远清的，永顺县人民法院也加以认定。2003年至2016年元月，13年来答辩人先后在该地基上建房，建加工场，出租转让领取国家老司城修路补偿款，黄远吉都无任何异议。2016年后黄远吉申请确权，灵溪镇政府以2003年购买的土地价格不合理为由加以确权错误。2003年黄远清就将此地处理，2016年兄弟调解严重违法。请求维持原判。原审第三人黄远清未作书面答辩。当事人在一审中提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。一审认定的案件事实本院予以确认。本院另查明以下事实：一审庭审中，黄远吉向法庭陈述，永顺县人民政府曾打电话叫其参加勘界。2018年12月28日，湘西土家族苗族自治州中级人民法院作出（2018）湘31行初138号行政裁定，准许黄远吉撤回起诉。在此次一审中，黄远吉提交了永顺县人民政府2007年12月6日为其颁发的永农地承包权（2007）第000019号《农村土地承包经营权证》，证载地名为白杨树坪，面积为6.7亩，四至为东与黄修才茶山为界，西与水沟为界，南与朱和权田为界，北与黄修正茶山为界、与车路为界。证上的页码有涂改痕迹。永顺县人民政府和朱德贵对该证的真实性均提出异议。对此，本院认为，该证据系由黄远吉保管，但其在本案发回重审后的此次一审中才提交，并未在行政程序中提交，且无正当理由。同时该证的四至与争议地的四至并不完全一致，不能证明是同一块地，加之该证的页码有涂改痕迹，永顺县人民政府和朱德贵对该证的真实性均提出异议，故对该证据本院不予采信。本院认为，黄远吉2016年10月向灵溪镇政府申请确权的范围为永顺县灵溪镇鲁那村白杨树坪（又名打岩场）的一块荒山，四至为：上以黄修才的荒山为界；下以永顺至老司城为界；左以张忠兴岩场出路堡坎为界；右以水沟为界。根据黄远清与朱德贵2003年4月1日签订的《购买地基协议书》，朱德贵购买了上述土地，并将其与购买黄修才的土地进行整合，用于开岩、建房、办厂。从2003年起的十三年里，争议地没有发生权属纠纷，同时结合（2004）永民初字第26号民事判决内容，争议地的使用权人应为朱德贵。2016年黄远吉与黄远清之间达成的调解协议确定的四至界限与争议地的四至界限并不一致，既不能证明是同一地块，朱德贵又没有参加调解，且否认该调解协议的效力。故7号处理决定以黄远吉与黄远清之间的协议作为确权依据，认定事实不清。第二次复议决定撤销7号处理决定于法有据。永顺县人民政府在作出第二次复议决定前，曾电话通知黄远吉参加现场勘查，但黄远吉因妻子住院未能参加。黄远吉认为现场勘查遗漏当事人的理由不能成立，本院不予支持。综上所述，原审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。黄远吉的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黄远吉负担。本判决为终审判决。审判长  黄一凡审判员  夏 阳审判员  赵 旻二〇一九年十一月二十八日书记员  庞亦芝