湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1584号上诉人（原审原告）：董树珍，女，1956年6月28日出生，苗族，住长沙市望城区。委托代理人：鄢祥龙，男，1953年11月22日，汉族，住长沙市望城区，系董树珍的丈夫。委托代理人：王青，湖南三湘律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：长沙市望城区人民政府。住所地为长沙市望城区高塘岭街道雷锋北大道1688号。法定代表人：范焱斌，区长。委托代理人：谢兆佳，湖南仁润律师事务所律师。委托代理人：左辉，长沙市自然资源和规划局望城分局工作人员。被上诉人（原审被告）：长沙市人民政府，住所地为长沙市岳麓区岳麓大道218号。法定代表人：胡忠雄，市长。委托代理人：李灿，长沙市司法局公职律师。委托代理人：张瑾伊，湖南湘晟律师事务所律师。上诉人董树珍诉被上诉人长沙市望城区人民政府、长沙市人民政府行政处理决定及行政复议一案，湖南省长沙市中级人民法院于2019年4月2日作出（2018）湘01行初290号行政判决。董树珍不服，提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理完毕。长沙市中级人民法院经审理查明：2002年10月29日，董树珍与原望城县××××村村民委员会签订《征用土地协议》，约定董树珍购买原望城县××××村村民委员会位于湴塘组境内（××村小学旧址）一块土地，面积约13.8亩,董树珍购买该地块近期以发展高效养殖和居住为主，远期以办加工或居住为主。原望城县高塘岭镇人民政府在该协议上盖章。同日，董树珍与原望城县××××村村民委员会签订《房产买卖合同书》，合同约定董树珍购买原村属小学围墙及围墙内所有建筑物及苗木和水、电、生活设施，作价21万元。2002年10月到2003年8月间，董树珍向原望城县××××村支付了学校转让金，并向原望城县国土资源局星城国土资源所、原望城县房屋产权管理局会委中心交纳了办证费、房屋交易费等相关税费。2002年11月6日，原望城县人民政府依申请为董树珍核发望国用（2002）字第424号《国有土地使用证》（以下简称424号国土证），所载地块坐落于望城县××××村，用途为综合用地，使用权类型为出让，使用权面积为9201.1平方米。2017年10月10日，望城区人民政府向董树珍作出《长沙市望城区人民政府关于撤销望国用（2002）字第424号告知书》，告知其拟作出撤证决定的事实及理由，并告知其享有陈述、申辩及申请听证的权利，于10月17日将该告知书送达董树珍。经董树珍申请，望城区人民政府于11月17日组织召开了听证会，董树珍参与了听证。2017年12月10日，望城区人民政府作出望府土字［2017］20号《行政处理决定书》（以下简称20号处理决定），认为董树珍取得的424号国土证，因国有土地权属认定错误，审批程序和手续不合法，无用地审批单、红线图，导致所载地块集体土地被错误登记为国有土地，决定撤销424号国土证（该决定书主文将“望国用［2002］字第424号国土证”错误表述为“望国用［2000］字第424号国土证”，长沙市人民政府在复议决定书中已予指正），并于12月19日将该决定书送达董树珍。董树珍不服，于2018年2月6日向市政府提出行政复议申请。长沙市人民政府受理后，依法将行政复议答复通知书、行政复议申请书副本和相关材料邮寄给望城区人民政府。望城区人民政府向市政府提交了行政复议答复书及证据材料。2018年3月23日，长沙市人民政府决定将行政复议审理期限延长30日并通知董树珍。2018年5月3日，长沙市人民政府作出53号《行政复议决定书》（以下简称53号复议决定），维持了望城区人民政府作出的20号处理决定，并依法送达董树珍。董树珍仍不服，遂提起本案诉讼。另查明，2011年6月21日，经湖南省人民政府报请国务院批准，撤销望城县，设立长沙市望城区。长沙市中级人民法院认为，被告望城区人民政府依法具有确认本辖区内农民集体土地所有权和国有土地使用权并核发证书的法定职权。20号处理决定系望城区人民政府自行纠错行为，故其作出该处理决定职权合法。土地征用应由法定机关依法定事由通过法定程序进行，未经法定的土地征收程序，土地权属和用途不得随意变更。本案中，董树珍购买的湴塘村村属小学用地一直未依法定程序办理土地征收审批手续，其土地性质仍为村集体所有。原望城县人民政府在涉案土地未经依法征收的情况下，将集体土地登记为国有土地，不符合法律规定。望城区人民政府作出20号处理决定，撤销424号国土证，对错误登记行为予以纠正，并无不当。董树珍主张湴塘小学是公办学校，其使用的土地为当地村民集体馈赠，属于国有土地，本院认为，本案中并无证据证明案涉土地已经由村集体馈赠为国有，同时，根据原望城县××××村村民委员会出具的《证明》、《征用土地协议》、《房产买卖合同书》、学校转让金票据等证据证明，案涉地块在出售前一直由湴塘村村集体管理使用，故该主张与事实不符，不予采信。望城区人民政府作出行政撤销决定前，向董树珍送达了告知书，告知其拟作出撤证决定的事实、理由及其享有陈述、申辩、申请听证的权利，并依申请组织了听证，且在作出20号处理决定后依法送达，程序合法。市政府收到董树珍的行政复议申请后，依法予以受理，并在法定期限内作出53号复议决定，符合法律规定。在当时的历史背景下，董树珍与村委会达成征地协议并支付了一定费用，并且在申请办理国有土地使用证时按要求缴纳了相关税费，其相关的信赖利益应予保护，对此董树珍可另行主张权利。综上，望城区人民政府作出20号处理决定及市政府作出的53号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告董树珍的起诉理由不能成立，对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告董树珍的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告董树珍承担。董树珍上诉提出：湴塘小学是公办学校，由于学校用地既不是借，也不是租，按常理属馈赠性质，案涉宗地原本就是国有土地。望城县地籍调查表载明：“该宗地为国有土地，权属来源合法，界址清楚，无争议。”望城县人民政府颁证时认定涉案宗地为国有土地并无不当。在颁证15年后，望城区人民政府作出20号处理决定，在没有集体土地地籍资料的前提下，套用现今集体土地征收程序对案涉宗地进行审查，是评定事实错误的故意。湴塘村委会出具的关于涉案宗地为集体土地的《证明》、望城区人民政府提供的《调查笔录》《关于望国用（2002）字第424号权证国有土地合法性的回复》《土地申请报告》《地籍调查表》《征用土协议》《房产买卖合同》《用地申请报告》都不是集体土地的法定证据形式，因没有相关山林权证和地籍资料或文件，无证明力。上诉人按要求向望城县国土局提交申请材料并取得由望城县政府依据相关法规颁发的《国有土地使用证》，一审认为不合法，对原望城县人民政府颁证和望城区人民政府撤证的法定职权认定存在双重标准，显失公正。没有土地审批表和红线图，只能证明望城县国土局在履行审批职责时存在瑕疵，不能证明颁证错误。被上诉人不在征收调查摸底时撤证，而在即将签订补偿协议前将本案宗地办证中的瑕疵置于无法补正时撤证，有利用优势地位降低征收成本的嫌疑。根据“确权规定”第十八条，土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。一审判决认定事实不清，适用法律不当。请求撤销原判，撤销20号处理决定和53号复议决定，依法确认涉案宗地的性质为国有。长沙市望城区人民政府口头答辩称：湴塘小学虽然是公办学校，不能以此确定案涉宗地系国有土地。根据《中华人民共和国土地管理法》（1986年版）第二十三条的规定，县政府有征用土地审批权限，但需经法定程序。上诉人在一审中提交的《征用土地协议》只能证明当时土地就由村所有和管理使用，征用土地协议也是由村委会签订，而村委会是无权与个人签订征地协议的，必须由县政府经法定程序签订。该协议证明涉案土地当时是集体土地，错误登记为国有土地，上诉人取得土地的途径不合法。政府在征收过程中才发现上诉人国有土地证的问题，有依法纠错的职责，并不是为降低征收成本。请求二审依法维持原判。长沙市人民政府口头答辩称：本案中涉案土地在未经土地征收程序的情况下，原望城县人民政府向董树珍颁发了××号国土证，不符合法律规定。后望城区人民政府依法作出撤销董树珍所持国有土地使用证的行政处理决定，并无不当。长沙市人民政府作出的53号复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，行政复议程序合法。请求驳回上诉，维持原判。当事人原审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院，经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。本院认为，本案争议焦点为：望城区人民政府作出的20号处理决定撤销董树珍持有的424号国土证的行政行为是否合法。1998年8月29日修订的《中华人民共和国土地管理法》第八条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。”第十二条规定：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。……在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。……”第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”《湖南省土地管理实施办法》第十七条规定：“国家建设征用土地的审批权限：（一）征用耕地三亩以下，其他土地十亩以下的，由县（市）人民政府批准。（二）征用耕地十亩以下，其他土地三十亩以下的，以及征用城市专业菜地、精养鱼池三亩以下的，经县级人民政府审查，反上一级人民政府或者省人民政府派出机关批准。……”根据上述法律规定，原属农村集体经济组织所有的集体土地，只有在被依法征收后，才能变为国有土地。未经土地征收程序，原属农村集体经济组织的集体土地，并不能当然地转变为国有土地。本案中，董树珍所持有的424号国土证所载地块位于望城县××××组境内，董树珍没有征用地审批单和红线图，不能证明该宗土地已经被依法征收为国有的情况下，与湴塘村民委员会签订的《征用土地协议》，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定。且改变农村集体土地权属和用途，需经依法授权的政府机关通过法定程序办理征用土地审批手续，个人不能作为农村集体土地的征收主体。案涉宗地权属性质为集体所有的土地，原望城县人民政府给集体所有的土地颁发国有土地使用证，显然不符合法律规定。董树珍上诉提出“湴塘小学是公办学校，由于学校用地既不是借，也不是租，按常理属馈赠性质，案涉宗地原本就是国有土地”的理由。湴塘小学虽然是公办学校，但学校性质与土地性质系不同法律关系，且在董树珍与湴塘村民委员会签订征用土地协议时，案涉宗地上的学校早已停办，土地已归还湴塘村，不能据以案涉宗地上曾设立公办性质学校而确定该宗地系国有土地。上诉人还提出“湴塘村没有相关山林权证和地籍资料或文件，其他证据都不是集体土地的法定证据形式，无证明力”的理由。因原望城县人民政府已为董树珍办理了××号国土证，因而湴塘村无法出具该宗地的相关山林权证和地籍资料符合正常逻辑。望城区人民政府发现原望城县人民政府违法颁证的事实后，有依法纠错的法定职责。望城区人民政府经组织听证，听取上诉人的陈述和申辩后，适用颁证行为发生时实施的1998年8月29日修订的《中华人民共和国土地管理法》的相关实体规定，及《中华人民共和国行政许可法》和《湖南省行政程序法》的相关程序规定，作出20号处理决定，对其错误登记行为予以自我纠正，有事实和法律依据。长沙市人民政府作出的53号复议决定，维持上述20号处理决定，认定事实清楚，适用法律正确，行政复议程序合法。因导致上诉人取得424号国土证是原望城县人民政府未依法行政所造成，望城区人民政府在作出撤销上诉人所持424号国土证的行政处理决定中，已告知上诉人处理决定若对其合法权益造成损失，可依法主张权利。鉴于上诉人在诉讼请求事项中未涉及补偿或赔偿问题，因此，上诉人可以通过合法途径另行寻求救济。综上，董树珍的上诉理由不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人董树珍负担。本判决为终审判决。审判长  周婷婷审判员  余旭东审判员  向黎丽二〇一九年十一月十九日书记员  刘海涛