湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1854号上诉人（原审原告）：张智功，男，1996年12月11日出生，土家族，住湖南省张家界市永定区。委托代理人：孟凡银，女，1964年1月26日出生，汉族，住址同上。上诉人（原审被告）：张家界市永定区人民政府。住所地：湖南省张家界市永定区永定大道区治大院。法定代表人：朱法栋，该区区长。委托代理人：杨芳，张家界市永定区人民政府工作人员。委托代理人：胡和民，湖南人和人（张家界）律师事务所律师。原审被告：张家界市自然资源和规划局。住所地：湖南省张家界市永定区南庄坪南庄路。法定代表人：赵旭，该局局长。委托代理人：秦红梅，该局工作人员。委托代理人：舒辉满，湖南金旅律师事务所律师。原审第三人：张家界天翔房地产开发有限公司。住所地：湖南省张家界市永定区西溪坪办事处西溪坪居委会尚东御园一期A区1栋。法定代表人：秦飞，董事长。委托代理人：李建华，湖南大好律师事务所律师。张智功与张家界市永定区人民政府（以下简称永定区政府）、未按照约定履行集体土地征收房屋拆迁补偿安置协议一案，不服张家界市中级人民法院的行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年9月10日作出行政裁定，将本案发回张家界市中级人民法院重审。张家界市中级人民法院重新组成合议庭审理了本案。在审理过程中追加张家界市自然资源和规划局（以下简称市自然资源和规划局）为被告、张家界天翔房地产开发有限公司（以下简称天翔公司）为第三人。经审理后，张家界市中级人民法院作出了（2019）湘08行初89号行政判决，张智功与张家界市永定区人民政府均不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。张智功起诉称：为建设黔张常铁路，被告永定区政府成立的临时机构黔张常铁路永定段沙堤片区建设协调指挥部组织征收了原告的土地和房屋，安置实行统一规划选址，自行修建。2014年11月，张家界市规划局根据张家界市人民政府对沙堤片区开发建设安置工作的统一部署，已经落实了高桥、贯坪、吴家边三处搬迁安置点，为三处安置点核发了规划选址意见书，并于2015年7月为高桥黄家台、贯坪五担丘安置点核发了建设用地规划许可证。黔张常铁路永定段沙堤片区建设协调指挥部采取欺骗手段让原告在《房屋征收补偿协议》上的最后一页签字，而该协议违背宣传的安置政策，将“宅基地安置”擅自变成“货币补偿”，严重损害了原告作为拆迁户的合法权益。黔张常铁路永定段沙堤片区建设协调指挥部于2016年4月21日为黔张常铁路永定段沙堤片区朱家峪村的拆迁户出具了《承诺书》，《承诺书》对安置小区选择、宅基地交付时间、建房方式等作出了明确约定。现被告永定区政府不依法履行《承诺书》中约定的义务，将安置宅基地出让给他人用作商品房开发建设，严重损害了原告的合法权益。现原告请求法院依法确认被告永定区政府于2016年4月21日出具的《承诺书》合法有效，被告永定区政府及时交付张家界市规划局规划选址的高桥黄家台或朱家峪伍家逻安置小区的宅基地由原告自行修建房屋，退还原告交纳的30万元并支付利息，支付安置过渡费，本案诉讼费用由被告承担。张家界中级人民法院审理查明：黔张常铁路建设项目是国务院批准的重点建设项目，2014年国土资源部办公厅作出国土资厅函［2014］1355号关于新建黔江至张家界至常德铁路（××）控制性工程先行用地的复函称，考虑该项目湖南段部分单体工程施工难度大、建设工期紧的实际情况，同意先行用地66.1737公顷，其中，2座桥梁用地41.7777公顷、10处隧道用地24.396公顷。控制工期的单体工程施工前，要依法足额兑现先行用地所涉及被用地单位群众的补偿，妥善做好群众工作。2015年7月8日,张家界市人民政府与湖南省国土资源厅、湖南基础建设投资集团有限公司签订了《征地拆迁包干实施协议》，要求2015年12月底之前完成红线内的土地征收,全面提供临时用地,完成集体土地上房屋工作量的80%;2016年6月底基本完成征地拆迁工作。本案涉及的原告被征收土地性质为被纳入城市规划区的集体土地。2015年9月30日，张家界市国土资源局永定分局作出《拟征地告知书》，于同年10月送达原告所在村集体并公告。此后，张家界市国土资源局永定分局与原告签订了《房屋征收补偿协议》，参照国有土地上房屋补偿办法及标准，约定原告自愿选择补偿方式为货币补偿，并在该协议第四条约定了旅游特色安置区购房预付条款：“有购房需求的，并自愿在房屋拆迁协议签订时预付购房款30万元，以先签先选原则，从房屋拆迁补偿款中代扣。”原告张智功已于2016年5月16日领取货币补偿款，于同年4月29日交纳30万元。2016年4月21日，黔张常铁路永定段沙堤片区建设协调指挥部和沙堤片区朱家峪村村民委员会出具《承诺书》，该《承诺书》对宅基地自建安置条件、安置小区的选择、安置区宅基地交付时间、建房方式等作出了明确承诺，内容为：“1、凡在2016年4月30日前签订协议，领取补偿款并腾房让地的拆迁户，依据相关规定享受安置优惠条件（成本回购特色安置区宅基指标），尊重拆迁户个人意愿，可以选择高桥黄家台或朱家峪伍家逻安置小区内。2、2016年8月底（最迟不超过9月上旬），安置区的宅基交付给拆迁户建房。3、建房方式:由村集体组织，农户联户统一核算建房成本，组织施工队进行承建，以降低拆迁户的建房成本。4、此《承诺书》只针对黔张常铁路永定段沙堤片区朱家峪村拆迁户。2016年6月1日，张家界市永定区沙堤片区安置房建设指挥部向原告下发通知“催缴特色安置区回购房屋预付款的通知”，通知原告于2016年6月15日前将回购预付款叁拾万元缴纳至沙堤片区安置房建设指挥部，否则，视为自动放弃回购资格，不予回购。原告以张家界市永定区沙堤片区安置房建设指挥部在安置补偿问题上口头承诺与现在不一样为由进行上访。2016年1月27日，原张家界市规划管理局（现合并为张家界市自然资源和规划局）作出《关于黔张常铁路搬迁户信访有关事项的回复》称：“你们首次上访，我局及时与永定区沙堤片区安置房建设指挥部进行了沟通衔接，经多方比选，已重新选定安置点位置在朱家裕村××组，用地面积50亩，并于2015年5月上报市人民政府同意。伍家逻安置点位于沙堤大道东侧，交通便利，与朱家峪村距离较近，地势平坦，民房很少，易于尽快实施。”回复又称：“按照沙堤片区控制性详细规划，沙堤片区已无既符合规划要求又能满足村民要求的地方选址建设安置区。如果安置区的选址无法满足你们的要求，我局建议永定区人民政府采取建设经济适用房或商品房解决。”永定区沙堤乡人民政府于2016年5月12日作出《关于龚德云信访事项答复意见书》，该意见书中信访事项认定为：“张家界市政府、永定区政府考虑到沙堤的实际情况，统一规划选址安置点，给拆迁户中的世居户安置屋基，原则上是30万元／个屋基进行回购，面积80平方米。高桥、朱家峪村拆迁户的安置点选址在高桥的黄家台。”2016年12月1日，张家界市永定区沙堤街道办事处作出的信访事项答复意见书称：“原告及其他被征收人关于要求在特色街区的多层房屋自行建设，实行联户自建的问题，根据相关政策，张家界市城市规划范围内房屋征收补偿的方式，不能实行被征收户房屋自建模式，只能实行房屋货币补偿和产权调换两种模式。沙堤街道征收范围属张家界市城市规划区建设用地范围，不能按农村农民建房的方式进行安置，不能实行宅基地自建住房，因此对被征收户依法实行货币补偿安置方式。且根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国房地产管理法》规定，张家界市人民政府研究决定，特色街区建设土地依法挂牌出让，实行商品房开发建设。联户自建不符合法规政策，不予支持。”原告及其他被征收人不服，向张家界市永定区人民政府申请复查，张家界市永定区人民政府以申请复查事项属于涉法涉诉范畴，决定不予受理。2017年3月21日，国土资源部作出国土资函［2017］145号关于新建黔江至张家界至常德铁路（××）工程建设用地的批复，批复同意湖南段内项目用地从农民集体所有农用地转为建设用地并办理征地手续。另查明，被告永定区政府为解决本案涉及的集体土地征收后住房安置问题，已在高桥、贯坪等城市规划区选择安置点修建商品房，拟采取限价房源供被征收户进行回购，符合安置条件的被拆迁户及协议被征收户可享受优惠价格房源安置，购买价格为多层2600元/平方米，高层2200元/平方米。被告永定区政府于2017年12月5日作出张定政函[2017]118号关于沙堤境内黔张常铁路、市人民医院、沙堤大道、武陵山大道、沙堤特色街区等项目被拆迁户在沙堤特色街区购买限价商品房资格问题的批复，2018年12月18日作出张定政函[2018]69号关于沙堤特色街区限价商品房资格审核认定有关问题的批复，认为本案原告因不符合该批复中规定的条件，没有购买该地限价商品房的资格。另查明，根据从张家界市自然资源和规划局调查的2016——2019年4月张家界市永定区沙堤办事处范围内土地成交价格表，截止2019年4月止，永定区沙堤办事处范围内土地用途为住宅用地的国有土地出让价格最高的为63.74万元/亩，折合单价957元/平方米。张家界市中级人民法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中被告永定区人民政府作为被征收土地所在地县级人民政府，负责本辖区内集体土地的征收工作，是本案适格被告。结合案情归纳以下争议焦点：一、关于本案中被告永定区政府未履行的房屋拆迁补偿安置协议的具体内容问题。虽然本案涉及的《房屋征收补偿协议》第四条中约定原告交30万元可以选购安置点的限价商品房，但原告始终强调该协议书原告只看了最后一页并签字，且该协议一直没有发给原告。政府后续做出的书面承诺书、信访答复函可以得知政府后续承诺原告交30万元可以在高桥黄家台安置屋基。原告称并不知晓该《房屋征收补偿协议》将政府口头宣传的交30万元安置屋基变成了交30万元选购安置点的理由成立。据此，基于诚实信用原则和格式合同认定规则，综合《房屋征收补偿协议》第四条、《承诺书》及信访答复函的内容可以认为政府未履行的房屋拆迁补偿安置协议内容为原告交纳30万元屋基回购款，可以获得位于永定区沙堤××高桥黄家台面积为80平米的屋基自建房屋。二、关于被告永定区政府能否继续履行协议的问题。永定区沙堤××高桥黄家台早已被划入城市规划区内，按照沙堤片区控制性详细规划，沙堤片区已无既符合规划要求又能满足村民要求的地方选址建设安置区。黄家台安置点的土地已经于2018年4月出让给第三人天翔公司修建限价房供被拆迁户选购，实际上协议内容已经无法继续履行。三、关于本案原告未能通过购买限价商品房资格的问题。被告永定区政府于2017年12月5日作出张定政函[2017]118号关于沙堤境内黔张常铁路、市人民医院、沙堤大道、武陵山大道、沙堤特色街区等项目被拆迁户在沙堤特色街区购买限价商品房资格问题的批复，2018年12月18日作出张定政函[2018]69号关于沙堤特色街区限价商品房资格审核认定有关问题的批复。被告永定区政府根据上述文件认定原告张智功不符合购买限价商品房的条件并无不当，法院予以确认。四、关于原告所受损失的计算问题。本案中被告永定区政府无法继续履行房屋拆迁补偿安置协议，又未能提供其他补救措施，被告永定区政府应当赔偿未履行房屋拆迁补偿安置协议内容给原告造成的信赖利益损失，参考截至2019年4月沙堤办事处范围内住宅性质的国有土地出让最高价计算不能给付屋基的损失，赔偿原告从2016年5月16日至屋基赔偿款履行到位之日的临时安置损失，同时被告永定区政府应当返还原告已交纳的30万元屋基回购费并支付利息。综上，被告永定区人民政府未按约定履行集体土地征收房屋拆迁补偿安置协议，因永定区沙堤××高桥黄家台已被划入城市规划区该协议客观上无法继续履行，被告永定区人民政府也没有做出其他补救措施，为弥补原告所受损失，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定，判决一、被告张家界市永定区人民政府赔偿原告张智功不履行给付屋基的损失76560元，赔偿原告张智功从2016年5月16日起到2017年5月16日止的临时安置损失300元／月×12月＝3600元，从2017年5月10日起到屋基赔偿款履行到位之日的临时安置损失按600元／月计算；二、被告张家界市永定区人民政府返还原告张智功支付的30万元屋基回购费，并按同期银行贷款利率支付从2016年4月29日至返还之日的利息；三、以上判决内容履行期限为判决书生效之日起十日内。本案受理费人民币50元，由被告张家界市永定区人民政府负担。张智功不服上述判决，上诉称：一、一审法院未查清相关事实。二、一审法院认定部分事实有误。1．张智功的涉案房屋属于火车站站场用地，明显不属于先行用地的范围；2．涉案《拟征地公告》并未公告；3．黔张常铁路永定段沙堤片区建设协调指挥部采取欺骗手段让张智功在《房屋征收补偿协议》上的最后一页签字，而该协议违背宣传的安置政策，且甲方自始至终没有签字，所以该协议没有生效。三、一审法院没有对永定区未按照约定履行集体土地征收房屋拆迁补偿安置协议的行为是否合法进行审查。四、永定区政府具备履行《承诺书》的条件。五、张智功符合购买限价商品房的条件。综上，请求：1．撤销一审判决。2．确认永定区政府于2016年4月21日出具的《承诺书》合法有效，责令永定区政府及时交付原张家界市规划局规划选址的高桥黄家台或朱家峪伍家逻安置小区的宅基地由张智功自行修建房屋，并支付过渡安置费。永定区政府上诉称：一、一审法院认定的部分事实有误。1.一审法院认定30万元为宅基回购款明显有误。合同约定30万元主为旅游特色安置区购房预付款。2.《承诺书》损害公共利益应为无效，人民法院应当作出否定的评价，不予支持。3.一审法院对信访答复选择性认定明显不公。三次信访答复，法院仅选择《关于龚德云信访事项答复意见书》作为判决依据，违反证据规则，显失公平。二、一审法院判决永定区政府赔偿宅基损失违反了省、市集体土地征收法律，将导致张家界市现行的拆迁安置政策混乱。三、一审法院判决永定区政府赔偿宅基损失缺乏事实和法律依据。若要判决赔偿屋基损失应当扣除土地补偿费。张智功选择的是货币补偿，根据货币补偿的有关文件规定已领取临时安置补偿费，而法院参照自拆重建方式下的临时安置过渡费计算错误。综上所述，请求撤销一审判决并依法改判。张智功、永定区政府均未提交书面答辩意见。张家界市自然资源和规划局答辩称：一、黔张常铁路的征收工作是原来的湖南省国土资源厅，张家界市自然资源和规划局不是征收主体；二、具体征收工作是湖南省人民政府指定给当地的人民政府具体实施的，张家界市自然资源和规划局没有具体参与工作；三、根据相关规定，在城市规划区内不能给予宅基地安置。天翔公司述称：天翔公司通过招拍挂程序已经取得本案诉争地块的国有土地使用权，用于张家界市永定区城区拆迁限价商品安置房。同意张家界市永定区人民政府和张家界市自然资源和规划局的上诉和答辩意见。各方当事人原审提交的证据已随案移送本院。经审查，原审法院采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对一审认定的事实予以确认。本院认为：本案二审争议的焦点是永定区政府应如何履行拆迁补偿安置的职责。永定区政府设立的铁路建设指挥部作出的《承诺书》，目的系为解决涉案集体土地上房屋征收拆迁的补偿安置问题。因该承诺中关于在安置点安排宅基的内容，系对有关部门曾向张智功所做补偿安置方案宣传的事后书面确认，且该宣传内容已成为张智功在涉案《房屋征收补偿协议》的签字页上署名的信赖基础，张智功亦对该承诺的内容表示认可并接受，故应认定该承诺是涉案《房屋征收补偿协议》的组成部分。虽然此前签订的《房屋征收补偿协议》第四条约定为张智功交30万元可以选购安置点的限价商品房，但根据后续《承诺书》及信访答复函的内容，原审认定永定区政府变更承诺为张智功交30万元可以在高桥黄家台安置屋基，符合客观事实，并无不当。由于高家桥黄家台已被划入城市规划区内，安置点的土地已经出让给天翔公司修建限价房供被拆迁户选购，实际上述承诺的内容已经无法继续履行。一审据此判决永定区政府赔偿其未履行承诺给张智功造成的信赖利益损失，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条的规定。关于一审判决赔偿金的计算内容是否合理合法的问题。一审法院参考截至2019年4月涉案土地所处范围内住宅性质的国有土地出让最高价计算永定区政府不履行给付张智功屋基的损失为76560元；判决永定区政府赔偿张智功从2016年5月16日起到2017年5月16日起的临时安置损失300元/月×12月=3600元，从2017年5月17日起到屋基赔偿款履行到位之日的临时安置损失按600元/月计算；并判决永定区政府返还张智功支付的30万元屋基回购费，按同期银行贷款利率支付从2016年5月11日至返还之日的利息。上述赔偿内容，系一审法院根据本案实际情况，合理酌定计算而来，具有法律依据，并无不当。关于张智功主张其具有购买限价商品房资格的问题。张定政函［2017］118号“关于沙堤境内黔张常铁路、市人民医院、沙堤大道、武陵山大道、沙堤特色街区等项目被拆迁户在沙堤特色街区购买限价商品房资格问题的批复”及张定政函［2018］69号“关于沙堤特色街区限价商品房资格审核认定有关问题的批复”，对涉案限价商品房的购买资格作了具体规定，永定区政府按此文件的规定审核认定张智功不符合购买限价商品房的条件，并无不当。张智功的该项主张，本院不予支持。综上，上诉人张智功及上诉人永定区政府的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张智功、上诉人张家界市永定区人民政府各承担25元。本判决为终审判决。审判长  余旭东审判员  李清平审判员  向黎丽二〇一九年十一月二十日法官助理邹志斌书记员李雅雯