安徽省芜湖市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)皖02行终152号上诉人(原审被告)无为县泥汊镇人民政府，住所地安徽省无为县。法定代表人范志庆，该镇政府镇长。被上诉人（原审原告）邹守业,男,汉族,住安徽省无为县。上诉人无为县泥汊镇人民政府因与被上诉人邹守业集体土地行政征收一案，不服安徽省无为县人民法院（2019）皖0225行初60号行政判决，向本院提起上诉。本案受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。原审查明，2016年11月，被告为配合无为县人民政府S208泥汊段一级公路改建工程建设，对沿线土地、房屋进行调查登记和征收拆迁工作，原告邹守业所居的房屋在拆迁范围，该项目在没有得到安徽省级人民政府的征地批复时,被告即根据2016年3月29日芜湖市人民政府作出的《芜湖市人民政府关于无为县集体土地青苗和房屋等地上附着物补偿标准的批复》的规定，对原告邹守业的房屋作出估价，于2019年1月31日对原告作出《征收安置方案》，原告对该方案的补偿标准不予认可,因而诉至法院。原审认为，邹守业为案涉《征收安置方案》确定的行政相对人，具有诉讼主体资格；被告无为县泥汊镇人民政府根据工程项目的需要,针对特定范围内行政相对人(原告)所有的特定物(土地、房屋)实施征收和拆迁,是具体行政行为，具有可诉性。被告在没有相关部门作出征收决定和法律、法规授权的情况下，作出的《征收安置方案》，属超越职权行为。同时，该《征收安置方案》违反了国土资源部第49号令《征收土地公告办法》第七条“有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告”和第九条“被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出”以及第十条第二款“有关市、县人民政府土地行政主管部门将征地补偿、安置方案报市、县人民政府审批时，应当附具被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况，举行听证会的，还应当附具听证笔录”的规定,属程序违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）、（四）项的规定,判决撤销无为县泥汊镇人民政府作出的《S208石涧至泥汊段一级公路改建工程（泥汊段）房屋征收补偿安置方案》。上诉人无为县泥汊镇人民政府上诉称，1、上诉人作出的涉案征收安置方案属程序性行为，不具有可诉性；2、上诉人系实施征收拆迁工作的无为县人民政府职能部门之一，上诉人有向被上诉人送达补偿安置方案的职权；3、原判适用法律错误，被上诉人对补偿标准不符的，应先申请协调，协调不成的再申请裁决，不应直接向人民法院起诉。综上请求二审法院撤销原审判决，改判驳回被上诉人的起诉；一二审诉讼费均由被上诉人负担。被上诉人邹守业二审未作答辩。经审理查明，各方当事人在一审中提供的证据已随案卷移送，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院二审另查明，邹守业的案涉房屋已于2019年6月1日被拆除。本院认为，本案争议焦点有三，一是上诉人无为县泥汊镇人民政府作出的《S208石涧至泥汊段一级公路改建工程（泥汊段）房屋征收补偿安置方案》是否系过程性行为，是否具有可诉性。该补偿安置方案直接针对被上诉人邹守业作出，对被上诉人房屋面积、结构均作出认定，并核算出两种补偿安置方案供被上诉人选择，可以看出，本案被诉的补偿安置方案，实际是针对被上诉人房屋做出的补偿安置决定，已经对被上诉人的权利义务产生实际影响，因而具有可诉性。集体土地征收涉及多项程序，如征收土地公告、征地补偿登记、批准征地补偿安置方案、向权利人支付补偿费用等，这些行为均可称之为征收过程行为，但并非过程行为就一定不具有可诉性，行政行为是否具有可诉性应以是否对相对人权利义务产生实质影响、是否具有外部法律效果等为衡量标准，故上诉人辩称其作出的补偿安置方案仅为涉案公路征收过程中的过程性行为，不具有可诉性的上诉理由本院不予支持。二是被上诉人能否直接对无为县泥汊镇人民政府作出的《S208石涧至泥汊段一级公路改建工程（泥汊段）房屋征收补偿安置方案》提起诉讼。上诉人称依照《中华人民共和国土地管理法》第二十五条第三款之规定对补偿标准有争议的，应先向县级以上人民政府申请协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决，故被上诉人不能针对补偿标准直接提起行政诉讼。但本案被上诉人提起诉讼要求撤销的名为征收补偿安置方案，实应为补偿决定。集体土地征收补偿安置方案系以被征收地块土地所有权人为征收对象，总括性规定被征收地块的补偿标准和安置政策，本案中《S208石涧至泥汊段一级公路改建工程（泥汊段）房屋征收补偿安置方案》被征收人仅为被上诉人邹守业一户，并详细核算了该户的补偿标准，故应为上诉人作出的邹守业户补偿决定，对其提出异议，不适用先协调再裁决的法律规定，被上诉人可直接向人民法院提起诉讼。三是《S208石涧至泥汊段一级公路改建工程（泥汊段）房屋征收补偿安置方案》是否合法应否撤销问题。关于集体土地征收补偿实施过程中有权作出补偿决定的行政机关法律并不十分明确，但参照《征收土地公告办法》第七条规定：“有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告”，补偿安置方案的制定主体为市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门，结合本市集体土地征用过程中形成的多年工作习惯，上诉人无为县泥汊镇人民政府作为被征收地块所在区域的主管政府，可以界定为符合法律规定的有关部门，其应为有权制定补偿安置方案的行政机关，且涉案地块征收安置方案中载明各乡镇人民政府是实施征收工作的责任主体。关于集体土地上补偿决定作出程序问题，法律虽无明确规定，但可参照国有土地上房屋征收补偿的精神执行，本案中，上诉人以采取委托评估机构作出评估报告的方式来确定涉案房屋价格，但评估报告作出后，在被上诉人对该评估报告申请复核后，上诉人对于被上诉人的异议，应该给予必要回应。现上诉人直接依据该报告作出补偿决定属主要证据不足，依法应当撤销。被诉房屋征收补偿安置方案要求被上诉人在5日内申请复核，否则视为同意。该表述与法定的关于提起行政复议和行政诉讼期限的规定相违背，在此予以指正。综上，案涉行政行为应予撤销并责令重新作出行政行为，但鉴于案涉房屋已被拆除，且被上诉人已针对拆除行为提出确认违法之诉，被上诉人的安置补偿权利已转化为获得赔偿的权利，故无需再责令上诉人重新作出补偿决定，被上诉人可待拆除行为确认违法之诉裁判后，向实施拆除的主体主张补偿或赔偿权利。故本案一审法院判决撤销补偿安置方案的结果正确，应予维持，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人无为县泥汊镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  汪万荣审判员  徐 琳审判员  查 鹏二〇一九年十一月二十九日法官助理陈勇书记员王慧附：本案适用法律条款第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。