建昌县人民法院行 政 判 决 书（2019）辽1422行初71号原告：马成海，男，1940年1月25日出生，满族，辽宁省绥中县人，农民，住辽宁省绥中县。委托诉讼代理人：杨崇洋，系辽宁杨威律师事务所律师。委托诉讼代理人：杨清乐，系辽宁杨威律师事务所律师。被告：绥中县明水满族乡人民政府（统一社会信用代码11211421001504083D），住所地辽宁省葫芦岛市绥中县明水乡明水村。负责人：李振利，系该乡乡长。委托诉讼代理人：阚玉光，系该乡党委副书记。委托诉讼代理人：夏立东，系辽宁东鸣律师事务所律师。被告：绥中县人民政府，住所地绥中县绥中镇中央路一段12号。法定代表人：郭彩学，系该县县长。委托诉讼代理人：彭冀宏，系绥中县司法局工作人员。委托诉讼代理人：王壮，系绥中县司法局工作人员。第三人：马会民，男，1967年3月4日出生，满族，辽宁省绥中县人，农民，住辽宁省绥中县。原告马成海诉被告绥中县明水满族乡人民政府（以下简称明水乡政府）土地（林地）行政确权及绥中县政府（以下简称绥中县政府）行政复议决定一案,本院于2019年10月24日立案后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。于2019年11月13日依法组成合议庭公开开庭审理。原告马成海的委托诉讼代理人杨崇洋、杨清乐，被告明水乡政府的委托诉讼代理人夏立东、阚玉光，被告绥中县政府委托诉讼代理人彭冀宏、王壮，第三人马会民，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告明水乡政府于2019年7月10日作出的绥明政（2019）第02号《行政裁决书》，针对第三人马会民与原告马成海之间发生的土地(林地)使用权确权纠纷，被告明水乡政府认为：第三人马会民主张诉争的土地原是其父的承包地，其有继承使用权，但没有提供承包合同等直接证据，且现实的地形，地貌等与第三人的陈述已经发生了根本性变化，边临四至已经无法准确指出，故其主张无法得到支持。原告马成海认为林照上的林地应归他使用，由于林木执照上明确体现，地权归公，林权归已，原告马成海林照内得林木已经消失，林地已经改变了形态，且其边临四至也无法准确指出，故其主张诉争得林地归其使用的请求无法得到支持。综上，依土地管理法，森林法等法律，法规等的规定，被告明水乡政府认为对明水××三角形地段土地争议双方都不具有合法的使用权，归明水村西组村民集体所有并使用。原告马成海不服，于2019年8月8日向绥中县政府提起行政复议申请，请求撤销明水乡政府作出的绥明政（2019）第02号《行政裁决书》，将争议土地确权归原告马成海使用。被告绥中县政府于2019年9月29日作出绥府复决字〔2019〕29号行政复议决定，维持被告明水乡政府于2019年7月10日作出的绥明政（2019）第02号《行政裁决书》。原告马成海诉称，诉争的林地使用权归原告所有，该事实有绥中县政府1985年1月1日为原告颁发的绥政林照第1071号《林本执照》证实，该林照四至清楚，是铁的证据。林地尚在，根本不存在“边临四至无法准确指出”的事实。被告作出的诉争林地使用权“归明水村西组村民集体所有并使用”没有事实依据、没有法律依据，违背法律规定，侵害了原告合法林地使用权，诉争林地使用权，归原告所有，绥中县政府为原告颁发的林照明确“长期使用，允许继承”，被告明水乡政府作出收回林地使用权，没有法律依据、没有政策文件依据，严重违法，严重侵害原告的合法林地使用权，依法应当撤销。被告明水乡政府，作出的收回争议林地使用权的行为是滥用职权、超越职权，原告的林照是绥中县政府颁发的，被告明水乡政府无权撤销县级政府颁发的林照确定的林地使用权，其行为超越职权，严重违法，无效。被告绥中县政府作出的“维持决定”，是对违法行政的纵容，严重违法，依法必须撤销。综上，被告收回原告林地使用权，不是为国家利益、不是为公共利益，其行为没有法律依据，是滥用职权，超越职权，严重违法，依法应当撤销。请求法院依法撤销被告绥中县明水乡政府2019年7月10日作出的绥明政（2019）第02号行政裁决书和被告绥中县政府2019年9月29日作出的绥府复决字[2019]29号行政复议决定书，判令被告绥中县明水乡政府依法确认诉争的林地使用权归原告所有，由被告承担本案诉讼费用。原告马成海向本院提交证据如下：1、林权证原件（当庭取回），证明原告有林权证的地块和第三人的地块不是一个地方，并且四至很清楚，现在依然能够辨认。2、协议书复印件，原告与丁成斌达成土地转让协议，原告将本案争议的林地转让给丁成斌，协议书中证人有张玉山李晓秋，王长春，当时作为村干部的李晓秋也认可争议地是原告有使用权，协议书有王长春写的证明，证明协议书写的时候他在场，但是由于原告反悔，买卖没成交，丁成斌买这块地实际上是李晓秋买，让其出面。3、收据复印件20张，拟证明原告向占用争议地摊主收费收据，原告实际控制争议地。4、朱胜富土地承包证的照片打印件，拟证明争议地原告有使用权，体现在朱胜富的四至，朱胜富就是在县政府提交的照片的南侧，也就是白房子所在的位置，北面是原告。被告绥中县明水乡政府辩称，马成海起诉无理，请依法驳回其诉讼请求，理由是：一、乡政府依土地法第十六条规定有权处理此案。二、乡政府经过调查、走访、实地查看，以及依据争议双方所陈述的事实和所提供的证据，无法支持双方任何一方的主张，在乡村两级政府多次调解无果的情况下，依法作出了不支持其主张的裁决。三、依据土地管理法的规定，并结合村委会的证实，乡政府认为诉争的土地应归村民小组所有并使用，是符合法律规定的，也是为了息争止诉。综上所述，请法院查清事实，依法驳回原告的马成海的诉讼请求。被告绥中县明水乡政府向本院提交证据如下：1土地承包经营权确权申请；2案件受理通知书、举证通知；送达回证；3林木执照；4证人证言；5现场示意图；6现场照片；7村委会证明；8人民调解照片；9行政裁决书；10送达回证。用以上证据拟证明依确权申请受理，调查取证，原告及第三人分别提交了林木执照复印件各一份，由于争议发生时间较长，政府也对其进行了调查，原告有林地，被告有承包地，但是具体位置说不清，地貌地形做了改变，已经不清楚，乡政府到现场做了勘查图，大概是三角形，面积大概0.7-0.8亩，被告多次组织调解，但是双方争议较大，无法调解一致，政府基于目前的双方提供的证据及现实情况无法确定归谁，因此作出裁决书，认为土地应当所有权人所有和使用，任何一方使用都会造成矛盾激化。庭审中又提交新的证据现场照片1张，拟证明争议现场状况。被告绥中县政府辩称，我政府作出的行政复议决定认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法。我政府具有行政复议审查职权，本案属于复议前置案件，依照《行政复议法》第六条第一款第一项、第十二条第一款、第三十条第一款之规定，本案原告因对明水乡政府（以下简称明水乡政府）确权行政行为不服，原告作为申请人在法定期限内向我政府申请行政复议，我政府有权依法进行审查并作出复议决定。我政府作出的复议决定程序合法，因原告不服明水乡政府作出的《行政裁决书》〔绥明政（2019）字第02号〕，2019年8月6日向我政府提出行政复议申请。我政府于8月8日决定予以受理，明水乡政府于8月12日提交书面答复、卷宗材料及法定代表人身份证明、授权委托书等材料。第三人马会民于8月19日提交答辩书及证据材料。依照《行政复议法》第二十二条规定，我政府采取书面审查的方式进行审查。经集体讨论，一致认为明水乡政府具有对马会民申请土地确权的法定职权，且明水乡政府对土地确权案件事实认定清楚、证据确实充分，程序合法。9月29日经县主要领导审签同意，决定维持明水乡政府作出的行政裁决，并作出《行政复议决定书》（绥府复决字〔2019〕29号），分别于10月8日、9日向原告、明水乡政府及第三人送达上述法律文书。鉴于相关法律文书已经向相关当事人依法送达，我政府于10月14日结案。关于本案有关事实的认定问题，1.诉争土地现状。本案原告与第三人均系绥中县××水乡明水村西组（塘门屯）村民，双方系亲属关系，原告为第三人叔叔。本案诉争之地位于绥中县××水乡塘门集市西侧，本地小地名为水果边地，该地呈一三角形地块（边长分别为35米、41米、24米），面积约为0.8亩，目前为空地，地面上无林木及其他地上附着物且无标志性参照物。在该地的东侧为平老线公路，西侧为一村内便道，紧邻便道为一小河，南侧为一路灯，北侧为大迎超市。从所处地形上来看，是平老线公路与村内便道相交汇形成的夹空地带。2.原告与第三人所持林照关于界址的记载情况。原告马成海所持林木执照为绥政林照第1071号，该林照颁发时间为1985年，林地位置为水果西边，树种为杨柳树，栽植时间为1970年，面积为0.4亩，株数39株，四至为：东至道、南至河套、西至小道、北至马成山。第三人马会民所持林木执照为绥政林照第1043号，该林照登记权利人为马会民父亲马成山（已故），颁发时间为1985年，林地位置为水果后边，树种为杨树，栽植时间为1970年，面积无，株数40株，四至为：东至地、南至马成海、西至河、北至沟。通过林照分析原告与马成山在水果地边各有林地一处，两处林地南北相邻，原告在南侧，马成山在北侧，马成山林地面积不明，地内所栽种的树木分别为杨柳树及杨树，栽种时间为1970年，颁发林照时间分别为1985年2月、1985年1月。3.相关证据的审查情况。经明水乡明水村西组当年参加分地的评议小组工作人员及村民证明，原告与第三人争议地块的地形地貌较当年已经发生根本性变化，争议地东边和北边没有变化，南边和西边的林地与小道都没有了，无法在实际中找到四至的准确标记点。无法依据现场地况，还原当时双方各自林地的实际情况。通过现场踏勘，未发现村民马成友、赵文良等人所称的坎墙。当年林照填写人赵子祥证明填写马成海林照时未进行现场核量。原告与第三人虽然均持有合法林照，但由于四至不清，无法通过该林照作出权属认定。明水村民委员会于2019年5月13日出具证明，证明所争议土地系村西组集体所有，并为明水村西组村民使用几十年。该村委会又于2009年出具证明，证明争议之地为马成山所有（此证据复印件为第三人在行政复议时提供）。但通过争议地的现状看，实质上已成为空闲地，作为村民来往通行的公共通道，所以明水村委会于2019年5月13日所出具的证明具有可信性。此案，明水乡政府、明水村委会曾对原告与第三人多次进行调解，但均未形成一致性意见。本着尊重历史，面对现实的原则，且有利于今后的生产和生活，明水乡政府将所争议土地确权归明水西组集体所有，这一认定与现实情况相符，且不违背法律原则。依据《林木林地权属争议处理办法》第三条、第十条的规定，明水乡政府的确权决定是客观公正的。4.关于林木执照法律性质的说明。林木执照是林木所有权的证明，与之相附随的是林地的使用权。本着林、地一体的法律原则，具有林木所有权就相应享有林木范围内的土地使用权，林木灭失土地使用权也随之灭失，反之亦然。我国实行地权归公、林权归己、长期使用、允许继承的政策。鉴于案涉争议土地上的林木已灭失，所以土地使用权一并灭失。原告与第三人虽持有林照，但并不能据此作为主张土地使用权的证明。按照《林木和林地权属登记管理办法》第七条规定，“林地被依法征用、占用或者由于其他原因造成林地灭失的，原林权权利人应当到初始登记机关办理注销登记。”依此规定，原告与第三人应及时到有关主管部门办理注销登记手续。所以，本案原告与第三人均认为案涉争议地归己的诉求缺乏事实及法律依据。综上所述，请求人民法院依法裁判。被告绥中县政府向本院提交证据（按证据清单序号）如下：第一组：证据1-6，拟证明我政府受理原告复议申请及原告提交的证据情况第二组：证据7-13，是原告提供的证据。第三组：证据14-46，拟明水乡政府在法定期限内提交复议答辩状，确权行为相关证据。第四组：证据47-60，拟证明第三人在复议期间提交答辩及证据第五组：证据61-67，拟证明复议案件集体讨论领导会签，作出决定及送达。第六组：证据68，拟争议地现场全景照片，证明现场情况。第三人马会民述称：原告马成海的林地及答辩人马会民的耕地争议纠纷，经绥中县××水乡人民政府作出的(2019)第02号行政裁决书，裁决结果为“马成海与马会民双方争议的林地及耕地的经营权属归明水乡村西组集体所有和使用。”该裁决无法律依据，程序违法，依法应当纠正。原告马成海主张的是林地权属，而马会民主张的是耕地权属。原告马成海所主张的林地权属将马会民的耕地包括在内，无事实根据。马会民的耕地与原告所主张的林地无关，原告将马会民的耕地包括在林地范围内，纯属无理要求。因此，原告的请求无法得到支持是理所当然的。另外，原告马成海是非农业人口，对林地及耕地的经营权的取得属于非法。所以，马成海的主张依法不能得到确认。综上所述，马会民认为:明水乡人民政府作出的决定，属于所答非所问，明水乡村西对双方争议的权属未提出任何主张。所以该决定违反法律程序，应当予以纠正。马会民认为:原告马成海的请求没有事实根据。马会民的主张有事实根据。可有航拍图及分地时评议小组成员的证明材料为凭。故请人民法院依法驳回原告马成海的第二项请求，并依法支持马会民的请求。经庭审质证，各方当事人的质证意见如下：原告马成海对被告明水乡政府提交的证据的质证意见，对程序部分的证据没异议；对实体部分有异议，对示意图没意见；第三人的1043号林权证没有看到四至；调查笔录都不真实，其中李晓春是第三人亲姐夫，王长春虽然当过文书，但是在办法林权证的1985年，他不是村文书，李晓秋是第三人姐夫的亲兄弟，存在亲属关系，周迎春明确表示乡政府没找她做过笔录，原告在找她的时候已经做了视频录像，说没做过笔录。被告调查中存在误导，笔录上未反应证人表达的真实意思。图是乡政府工作人员画的，这些人小学文化都不够，怎么能认识，乡政府的证据还有一部分是2001年，这些书面证明所证明第三人林地的四至和2016年询问笔录中的四至是不一致的，询问笔录也没有问为什么不一致，所以不能认定为属实依据，这些人都认为是有四至的，现在能够辨认出来，2016年被询问人马成友和原告存在矛盾，是近亲属关系，但是现在互相不说话。原告的林照四至清晰可以辨认，东至道，南至河套，镜头没照上，北至马成山（楼边院墙）。原告马成海对绥中县政府提交的证据的意见，卷宗78-81页这四份书证来源不明，证明内容记载的内容完全相同，用纸一样，如出一辙，前三份字体一致，所以证明内容是不真实的，证明当中有的人在接受询问的时候所说的四至与证明的四至都不一致；村委会证明也不真实，上面签字的是李晓秋等人，是后期当干部的，并且是近亲属，1985年李晓秋等人当时不是村干部，王长春明知地归原告的，卖地的时候王长春给写的合同。被告明水乡政府对原告提交的证据的意见，林要执照当中有一点真实性不认可，面积0.4亩，我们看有过更改，关联性不认可，地权归公，林权归自己，所以执照效力就不存在了，地就应该归公了。是有过一次想买卖，协议不合法，是无效的，协议书四至不能体现与原告林照四至相符。原告收费是事实，但不等于原告收费或占地行为合法，不等于原告主张林地四至范围与收费地范围相符。与现在原貌没法比较，无法确实事实是否存在，这些证据在原来确权申请时候，原告拒绝提交证据，超过期限，丧失举证权利。被告绥中县政府的质证意见，对被告明水乡政府提交的2份执照真实性没意见，地面林地标的物已经失去，所以执照没有产权效力，证人关于两家地之间有坎墙是不属实的，应该是界墙，以其他证据没异议。对原告提交的证据，面积更改，真实性存疑，林照是林地所有权凭证，林地灭失，就没效力了，无法通过四至到现场进行实际还原找到位置，原告在行政程序中未提交这些证据，不能作为审判依据。协议书复印件无法确认真实性，双方买卖土地法律禁止，无法按照双方协议确认诉争之地。第三人马会民的质证意见，对被告明水乡政府提交的证据我认同，李晓春是生产队会计，在评议小组之内，李晓秋是村书记，我的地是1982年解体时候分的，原告的是1983年分的，原告的林照不合法，四至不对，与事实不符。对当庭新提交照片无异议。对县政府提交的证据无异议。对原告提交的证据有异议，林照四至不对，河在西面，南边没河。有一个口头协议，给我留4间房子剩下地方归他。原告确实是收费了，但是我阻止了。马成海南边是河，事实是朱胜富，西面是小路，对原告的林照有异议。本院对上述证据认证如下：对被告明水乡政府提交土地承包经营权确权申请、案件受理通知书、举证通知、送达回证等程序类证据，均予以认可，能证明被告明水乡政府作出被诉行政行为时的必要法定程序真实过程。对证据3的林木执照的真实性予以认可，因经核对与原件无异，且原告与第三人均予以认可真实性；对证据6的现场照片的真实性，予以认可；对证据4的证人证言及证据7的村委会证明，因同一证明主体前后矛盾，无法进行解释，证人未到庭无法予以核实其证言真实性，本院不予认可；对证据5的现场示意图,能证明争议地的地理位置，有在场人签字，本院予以认可；被告绥中县人民政府提交的六组证据，予以认可，能证明复议程序合法，符合法定程序。对原告马成海提交的证据1的林木执照及证据3的收据，予以认可；对于证据2的协议书及证据4的朱胜富土地承包证复印件，属于间接证据，未提交原件及其他证据予以印证，本院不予认可。经审理查明，第三人马会民与原告马成海，系辽宁省绥中县××水乡明水村村民，且为近家族关系，双方因位于明水××三角形地段的土地(林地)使用权产生纠纷。经第三人马会民申请，主张争议地应当归自己使用，于2019年1月25日被告明水乡政府依法受理，并于2019年1月29日向马成海送达了申请书副本。第三人马会民有航拍坐标图及村里评议小组成员李祝海，赵子祥，赵文良，刘成宝，周迎春的证明，当时分地小组长是刘成宝。第三人马会民提供了其父马成山的林木执照复印件，原告马成海也提交了林木执照复印件，分别各自用以证明对争议地有使用权。被告明水乡政府调取了村民李晓秋，施龙，王长春，李晓春，周迎春，赵文良，马成友等的证言，到现场查看了争议地的实际情况，并多次组织争议双方进行调解未果。被告明水乡政府认为:申请人（第三人马会民）主张诉争的土地原是其父的承包地，其有继承使用。由于第三人没有提供承包合同等直接证据，且现实的地形，地貌等与申请人（第三人马会民）的陈述已经发生了根本性变化，边临四至已经无法准确指出，故其主张无法得到支持。原告马成海认为林照上的林地应归他使用，由于林木执照上明确体现，地权归公，林权归已，现马成海林照内得林木已经消失，林地已经改变了形态，且其边临四至也无法准确指出，故其主张诉争得林地归其使用的请求无法得到支持。明水乡政府依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国森林法》等规定于2019年7月10日作出的绥明政（2019）第02号《行政裁决书》，裁决诉争得土地争议双方都不具有合法的使用权，其土地归明水村西组村民集体所有并使用。原告马成海不服该裁决，于2019年8月8日向绥中县政府提起行政复议申请，被告绥中县政府于2019年9月29日作出绥府复决字〔2019〕29号行政复议决定，维持被告明水乡政府于2019年7月10日作出的绥明政（2019）第02号《行政裁决书》。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《中华人民共和国森林法》第十七条规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理；个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。被告明水乡政府具有依法作出争议地行政确权决定的法定职权。被告绥中县政府系被告明水乡政府的上一级人民政府，具有对下一级人民政府作出的行政行为进行行政复议的法定职权。被告明水乡政府作出的被诉行政行为认定事实不清，主要证据不足，至于争议地使用权的归属在所不论，因被诉行政为未将该行政行为确定的争议地使用权权利人列为当事人，即属于程序违法，故被告明水乡政府作出的绥明政（2019）第02号《行政裁决书》，应予撤销。因绥中县人民政府作出的绥府复决字〔2019〕29号行政复议维持原行政行为，对原行政行为予以撤销，隐含着应当同时撤销行政复议维持决定。为避免诉累，本院在此予以法律释明，人民政府行使土地或者林地的行政确权职权时，应当按《林木林地权属争议处理办法》予以处理。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》七十条第（一）项、第（三）项、第七十九条之规定，判决如下：一、撤销被告绥中县明水满族乡人民政府于2019年7月10日作出的绥明政（2019）第02号《行政裁决书》。二、撤销被告绥中县人民政府于2019年9月29日作出的绥府复决字〔2019〕29号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告绥中县明水满族乡人民政府、绥中县人民政府共同负担。如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于辽宁省葫芦岛市中级人民法院。审 判 长  刘恩来人民陪审员  申秀丽人民陪审员  沈玉生二〇一九年十一月十五日书 记 员  张月美