宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院行政裁定书（2019）宁03行初11号原告安明，男，1963年11月27日出生，汉族，农民，住宁夏回族自治区吴忠市。委托代理人崔永纪，宁夏三略律师事务所律师。特别授权代理。委托代理人马燕，宁夏三略律师事务所律师。特别授权代理。被告吴忠市利通区人民政府。法定代表人李玉山，区长。委托代理人杨伏华，宁夏昊德律师事务所律师。特别授权代理。第三人：王忍琴，女，1960年5月8日出生，汉族，无业，住宁夏回族自治区吴忠市。委托代理人何虹，吴忠市利通区金星法律服务所法律工作者。一般授权代理。原告安明诉被告吴忠市利通区人民政府（以下简称利通区人民政府）、第三人王忍琴土地行政管理一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。安明向本院提出诉讼请求：1.判令依法撤销被告颁发给李向前的吴利土(黄)集用（20001）字第1001号集体土地使用证；2.判令本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：原告于1992年至今与黄沙窝村农村生产合作社签订农业承包合同书，并持有农村土地承包经营权证。而李向前却在2001年得到了被告为其颁发的集体土地使用证。李向前之妻王忍琴在2006年起诉原告，要求原告归还土地，并指出原告耕种的土地为其丈夫开发由原告租种，王忍琴以被告为李向前颁发的集体土地使用证而胜诉。原告一直向被告询问该集体土地使用证的真伪，直到2018年6月1日吴忠市国土资源局向原告进行答复，原告才知道被告确实存在违法向李向前颁发土地使用证的行为。2018年7月，原告提起行政诉讼，请求依法撤销被告颁发给李向前的吴利土(黄)集用（20001）字第1001号集体土地使用证，人民法院经过审理，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，认为原告与第三人的土地使用权属争议应首先向被告申请处理，驳回了原告的起诉。后原告向被告递交了土地争议处理申请书，请求被告对原告与第三人的土地权属争议进行处理。被告根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条及《土地权属争议调查处理办法》第十四条的相关规定，决定不予受理。综上，被告违法给第三人丈夫李向前颁发了土地使用证，又不主动撤销该证，而是找各种理由推诿、掩盖自己的违法行为，给原告的权益带来巨大损害，故提起本案诉讼，请求判如所请。被告利通区人民政府辩称，1.原告于2019年3月12日递交土地争议处理申请书，要求处理1992年原告名下土地承包合同种植的土地与吴利土(黄)集用(20001)字第1001号土地使用证项下土地使用权属争议。原告申请的争议事项在吴忠市利通区人民法院作出(2006)吴利民初字第576号民事判决中已判令原告向第三人返还租赁土地，吴忠市利通区人民法院于2018年4月4日，对第三人诉原告租赁合同纠纷一案采取强制执行措施。由于该土地争议纠纷已被（2006）吴利民初字第576号民事判决所羁束。故被告作出不予受理决定符合案件事实。2.本案原告再次提起撤销吴利土(黄)集用（20001）字第1001号集体土地使用证行政诉讼，两次诉讼都是请求“撤销土地证”应属一事不再理，人民法院应予驳回原告起诉。3.在2006年11月16日吴忠市利通区人民法院作出(2006)吴利民初字第576号民事判决生效后，原告与涉案的土地没有任何利害关系，故原告不是本案适格主体。第三人王忍琴述称，1.原告所述与事实不符，原告2003年即知道第三人持有土地使用证的事实，涉案土地是第三人丈夫李向前1989年开发的荒地，原属枣园乡集体所有。原告当时属于杨马湖乡的人，李向前开发涉案土地后于1994年4月3日将涉案土地出租给原告，约定以收获的粮食抵顶租金，2001年吴忠市利通区人民政府依法向李向前颁发集体土地使用证。李向前去世后原告拒绝向第三人返还土地，第三人于2006年诉至吴忠市利通区人民法院，人民法院依法作出（2006）吴利民初字第576号民事判决，判令原告向第三人返还租赁土地并按照其与李向前签订的合同约定向第三人支付租金，现该判决已生效执行。第三人认为，涉案土地已由有管辖权的司法部门处理过，原告无权要求政府撤销吴利土(黄)集用（20001）字第1001号集体土地使用证。2.原告再次提起撤销吴利土(黄)集用（20001）字第1001号集体土地使用证行政诉讼，两次诉讼都是请求撤销土地证，属一事不再理，应当驳回原告起诉。经审理查明，原告安明与第三人王忍琴的丈夫李向前系堂兄弟关系，第三人王忍琴与李向前系夫妻关系，现李向前已去世。1994年4月3日，李向前生前与原告安明签订一份土地租种协议，将涉案的土地租赁给原告安明耕种，由原告安明承担与耕种土地有关的三提五统及农业附加税，安明以土地所产粮食支付租金。2001年1月5日，被告利通区人民政府向第三人王忍琴的丈夫李向前颁发了吴利土（黄）集用（20001）字第1001号集体土地使用证。2003年3月13日李向前病故。2006年因租金及土地附属树木等问题原告安明与第三人王忍琴发生纠纷。2006年6月第三人王忍琴向利通区人民法院提起民事诉讼，请求判令解除原告安明与第三人王忍琴丈夫签订的土地租种合同返还50亩土地耕种使用权。吴忠市利通区人民法院作出（2006）吴利民初字第576号民事判决书，判决原告安明返还第三人王忍琴位于××区的50亩耕地并支付租金。该判决已经利通区人民法院予以部分执行。2016年7月29日，被告利通区人民政府针对位于××镇的诉争土地又为原告安明颁发了宁（2016）利通区农村土地承包经营权第020909号农村土地承包经营权证。因原告安明持有的农村土地承包经营权证与第三人王忍琴持有的集体土地使用权证登记范围内的土地存在重叠，原告安明多次向有关部门申请核实解决。2018年6月1日，原吴忠市国土资源局根据原告安明的举报，作出吴国土资函〔2018〕129号关于安明《举报材料》的答复意见，原告安明获知被告颁发给李向前的集体土地使用证是真实的。该答复意见下达后，原告安明提起行政诉讼，请求撤销被告颁发给李向前的集体土地使用证。本院作出（2018）宁03行初57号行政裁定书，认为按照《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，原告安明与第三人王忍琴的土地使用权属争议应首先向被告利通区人民政府申请处理。2019年3月2日，原告安明向被告递交了土地处理申请书，请求处理原告与第三人的土地使用权属争议。2019年4月29日，被告利通区人民政府作出吴利政土处字[2019]1号不予受理决定书。原告安明收到该决定书后于2019年5月24日向本院提起行政诉讼，仍以撤销被告颁发给李向前的集体土地使用证为诉讼请求。本院认为，2018年7月10日，原告安明以请求撤销被告给李向前颁发的吴利土（黄）集用（20001）字第1001号集体土地使用证为请求向本院提起行政诉讼。该诉讼原告为安明，被告为吴忠市国土资源局、吴忠市利通区人民政府，第三人为王忍琴。该案经本院审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。当事人对有关人民政府处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内向人民法院起诉。据此，有关安明与第三人王忍琴的土地使用权属争议应当首先向被告吴忠市利通区人民政府申请处理。本院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第十项的规定，作出了驳回原告安明起诉的裁定。2019年3月2日，原告安明向被告利通区人民政府递交了土地处理申请书，请求处理原告安明自1992年耕种的土地与吴利土（黄）集用（20001）字第1001号集体土地使用证项下的土地使用权属争议。被告利通区人民政府于2019年4月29日作出吴利政土处字[2019]1号不予受理决定书。原告安明收到该决定书后于2019年5月24日向本院提起行政诉讼，本次诉讼的诉讼请求仍然为请求判令撤销被告颁发给李向前的吴利土（黄）集用（20001）字第1001号集体土地使用证。本案的争议焦点为原告安明的起诉应如何处理。首先，关于原告的主体资格问题。原告安明自1990年起开始耕种诉争的土地，1992年开始和黄沙窝村签订“土地承包合同”，安明是本案诉争土地的实际使用人。2016年7月29日，被告利通区人民政府又为安明颁发了宁（2016）利通区农村土地承包经营权第020909号农村土地承包经营权证。虽然该经营权证在本案审理过程中已被利通区人民政府通告予以注销，但诉争土地一直由原告耕种是双方不争的事实。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，安明与被诉行政行为具有利害关系，属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的利害关系人，具有提起诉讼的原告资格。其次，关于起诉期限的问题。原告安明虽然于2006年已获知被告利通区人民政府向第三人王忍琴的丈夫李向前颁发了吴利土（黄）集用（20001）字第1001号集体土地使用证，但原告安明对该证的真伪并不知情。2016年7月29日，被告利通区人民政府又向原告安明颁发了农村土地承包经营权证。至此，原告安明对被告颁发给李向前的集体土地使用证的真伪无法判断。2018年6月1日，吴忠市国土资源局答复原告安明颁发给李向前的吴利土（黄）集用（20001）字第1001号集体土地使用证是真实、合法有效的，致使形成了“一地两证”的事实。其后，原告安明以颁发给李向前的土地使用证违法，请求撤销为由向本院提起诉讼。故本案的起诉期限的起算点应当以原告安明知道吴利土（黄）集用（20001）字第1001号土地使用证真实存在的2018年6月1日为起始点。在法定六个月期限内原告安明向本院提起行政诉讼，本院作出（2018）宁03行初57号行政裁定书后，原告安明在接到被告利通区人民政府作出的吴利政土处字[2019]1号《土地权属争议处理决定书》后在法定期限内再次提起本案诉讼，故原告安明的起诉未超过法定起诉期限。第三，关于原告安明的起诉及诉讼请求是否成立的问题，2018年7月原告安明曾以与本案相同的诉讼请求向本院提起行政诉讼，本院作出（2018）宁03行初57号行政裁定，认定原告安明与第三人王忍琴的土地使用权属争议应根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，首先向被告利通区人民政府申请处理，对被告利通区人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内向人民法院起诉。2019年3月12日，原告安明依据本院行政裁定书向被告利通区人民政府申请处理与第三人的土地权属争议，被告利通区人民政府作出《不予受理决定书》，原告安明仍以原诉讼请求提起诉讼。虽然原告安明依法享有诉权，但其诉讼请求并未针对被告作出的《不予受理决定书》的行为提出。本案庭审中，经本院当庭予以释明，原告安明以被告作出的《不予受理决定书》的行为不属于新的行政行为，是被诉行政行为的延续为由拒不变更诉讼请求。行政案件立案及审理的基本原则是“一行为一案”原则，被告作出《不予受理决定书》的行为是依据原告的申请，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条及本院生效的裁定书作出的新的行政行为，该行政行为既不是颁证行政行为的延续，同时也阻滞了对原告所诉请求撤销颁证行政行为的审理，故原告安明的诉讼请求因受后一行政行为的制约，本院不能迳行对原告安明的诉讼请求作出处理，否则违反行政案件审判原则。综上所述，原告安明虽然具有针对被告颁证的行政行为提起诉讼的权利，且起诉未超过法定起诉期限，但由于原告安明诉讼请求已被其他行政行为阻滞制约，原告经释明又拒不变更诉讼请求，故原告安明的起诉缺乏法律依据。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款第二项之规定，裁定如下：驳回原告安明的起诉。案件受理费50元，退还原告安明。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。审判长 马建萍审判员 贾玉宁审判员 马海法 二〇一九年十一月六日书记员 王 静附本案适用法律条文：《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条裁定适用于下列范围：……（二）驳回起诉；……《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。