海南省儋州市人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）琼9003行初84号 原告陈英明，男，1962年9月17日出生，汉族，户籍地址海南省儋州市，现住海南省儋州市，公民身份号码×××。 被告儋州市雅星镇人民政府，住所地儋州市雅星镇。 法定代表人钟定国，该镇镇长 委托诉讼代理人崔红阳，该镇工作人员。 委托诉讼代理人陈莉莎，海南为先律师事务所律师。 被告儋州市民政局，住所地儋州市那大镇中兴大道54号民政大楼。 法定代表人王美英，该局局长。 委托诉讼代理人王伟儒，该局工作人员。 第三人儋州市雅星镇英岛居居民委员会，住所地儋州市雅星镇英岛居办公大楼。 法定代表人刘福祥，居长。 委托诉讼代理人黎玉石，儋州市和盛法律事务所主任，法律工作者。 原告陈英明不服儋州市雅星镇英岛居居民委员会（下称英岛居委会）作出编号0038901《不符合最低生活保障条件告知书》（下称《不符合最低生活保障告知书》）的社会保障行政行为，于2019年8月15日向本院提起行政诉讼。在诉讼过程中，本院认为儋州市民政局和英岛居委会与本案存在利害关系，分别将儋州市民政局和英岛居委会追加为本案被告和第三人。本院于同日立案后，向被告儋州市雅星镇人民政府（下称雅星镇政府）、儋州市民政局及第三人英岛居委会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月30日公开开庭审理了本案。原告陈英明，被告雅星镇政府委托诉讼代理人崔红阳、陈莉莎，被告儋州市民政局委托诉讼代理人王伟儒，第三人英岛居委会委托诉讼代理人黎玉石等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 英岛居委会于2019年7月23日作出《不符合最低生活保障告知书》，认为经乡镇政府（街道办）审核，陈英明因家庭人均收入超过最低生活保障标准，不符合享受最低生活保障条件。陈英明对该告知书提出异议，直接向本院提起行政诉讼。 原告陈英明诉称，2019年7月15日，我拿低保申请书（经418队居民小组组长陈海荣签字确认）到英岛居委会社会事务组交给组长龙韵，龙韵对我说，你不符合享受低保条件。我说，八月份开始，我就没有任何收入了。龙韵又说，你哥哥陈英海退休，你们两人一起平均收入未低于最低生活保障金，故不符合条件。我又说，我与陈英海是两个家庭，双方不具有法定抚养义务关系，要按照法律法规程序来核查，如果我不符合享受低保条件，也要书面告知我并说明理由。 2019年7月18日，龙韵和符敏辉在418队组长陈海荣的陪同下进行入户调查。2019年7月23日，英岛居委会出具《不符合最低生活保障告知书》，并在418队墙报栏张贴《关于陈英明核查低保公示》。 上述告知书，法律适用错误，程序违法。请求法院判决： 1、撤销英岛居委会作出的《不符合最低生活保障告知书》； 2、责令英岛居委会重新对原告的低保申请按程序作出行政行为； 3、本案诉讼费及有关费用由被告承担。 在诉讼中，原告增加一项诉讼请求为：英岛居委会因错误申报致使原告原有低保资格被取消，未书面告知和说明理由，构成违法操作，法律适用错误，程序违法。 原告陈英明提供的证据有：1、申请书；2、《不符合最低生活保障告知书》；3、关于陈英明核查低保公示；4、陈英明疾病相关说明；5、证明四份；6、补充材料；7、住院病案首页、病历表、病历记录，证据1-7共同证明英岛居委会认为原告不符合低保条件，作出告知书是不对的，应该撤销。 被告雅星镇政府辩称： 一、雅星镇政府作为被告的主体不适格。 《行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。第二十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。可见，只有雅星镇政府或者其派出机构对原告作出具体行政行为，雅星镇政府才是适格被告。本案中，不符合最低生活保障告知书》系英岛居委会作出的，根据《城市居民委员会组织法》第二条“居民委会员是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作”的规定，英岛居委会是自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，不是行政机关，更不是雅星镇政府的派出机构，对雅星镇政府的工作仅系协助。英岛居委会与雅星镇政府之间没有行政管理的上下级关系。雅星镇政府对英岛居委会作出的决定没有强制干涉的权利。原告将雅星镇政府列为被告，没有法律依据。雅星镇政府明显不是适格被告。 英岛居委会成立后，儋州市民政局将低保的初审权授予英岛居委会。英岛居委会对低保初审后直接将申请低保材料对接儋州市民政局审批。英岛居委会辖区内的申请低保流程，不需要经过雅星镇政府审批。故雅星镇政府不是本案适格被告。 二、原告经济情况、住房情况不符合申请最低生活保障的条件，英岛居委会作出《不符合最低生活保障告知书》，具有事实与法律依据。 2019年7月15日，英岛居委会收到原告提交的低保申请后，同年7月18日派出社会服务组组长龙韵、组员符敏辉入户调查，对原告户籍状况、家庭收入及家庭财产进行调查核实。原告现年57周岁，身体健康，具有劳动能力。原告系原海南农垦八一总场有限公司职工。原告与该公司于2017年5月签订解除劳动合同书，其无意再就业，申请领取失业金至2019年8月31日止。陈英海系原告胞兄，两人长期共同居住父母（死亡）生前的住房。陈英海患有重度残疾，无独立自主生活能力，原告系陈英海的监护人。2019年4月，陈英海办理退休手续，月工资为3681.84元，原告与陈英海共同生活家庭人员平均月收入达1840.92元。根据民政部《最低生活保障审核审批办法（试行）》（民发[2012]220号）第二章及第五条第（四）项规定，共同生活家庭人均收入需低于当地人民政府（儋州市城镇低保人员530元/人/月）规定条件，方能申请低保。原告的家庭经济收入已超过申请最低生活保障标准。 原告具有劳动能力而不愿意工作，且家庭收入超过申请最低生活保障收入标准的情况下，英岛居委会作出《不符合最低生活保障告知书》，事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求驳回原告的起诉。 被告雅星镇政府提供的证据有：1、《不符合最低生活保障告知书》，证明英岛居委会作出《不符合最低生活保障告知书》。2、关于陈英明核查低保公示，证明英岛居委会对原告不符合低保核查条件的情况进行公示。3、关于陈英明与陈英海共同生活的情况说明，证明2019年7月18日，英岛居委会入户调查时，原告所居住的418队居民小组组长及组员对原告长期共同生活的家庭成员、家庭居住情况、家庭收入情况进行说明。4、《残疾人证》，证明陈英海系残疾人，原告长期照顾。5、图片，证明原告居住一栋两层楼房和一间平房。6、退休人员养老金收入证明，证明陈英海于2018年12月退休，每月养老金3857.18元。7、《关于提高困难群众生活保障标准的通知》，证明儋州市城市最低生活保障标准为530元。8、儋州市民政局《关于落实社会救助属地管理工作的通知》，证明被告雅星镇政府不是适格主体。 被告儋州市民政局辩称： 一、涉案行政行为非儋州市民政局作出，儋州市民政局并非本案适格被告。 根据《城市居民最低生活保障条例》（国务院令第271号）第七条及《最低生活保障审核审批办法》（试行）》（民发[2012]220号）第九条、第十三条、第二十条规定，乡镇人民政府（街道办事处）为最低生活保障业务的受理、审核责任主体，申请人按照乡镇人民政府（街道办事处）要求提供初步资料并经调查符合相应条件后，方报送儋州市民政局审批。涉案《不符合最低生活保障告知书》并非儋州市民政局作出，该告知书系原告所在乡镇人民政府受理原告申请后经调查结论性意见。故儋州市民政局并非本案适格被告。 二、涉案告知书符合我国相关法律、法规之规定，原告所提诉请，无事实及法律依据，依法应予驳回。 姑且不论儋州市民政局是否为本案适格被告，据儋州市民政局了解证实，原告目前与其胞兄陈英海共同生活、居住，陈英海已退休，每月可领取退休工资为人民币3681.84元，故原告家庭人均收入已超过我市最低生活保障标准。因此，英岛居委会依据《海南省城乡最低生活保障申请家庭收入状况和财产认定办法》（琼民发[2018]1号）、《儋州市人民政府关于进一步加强和改进最低生活保障工作的实施意见》（儋府[2014]24号）及《最低生活保障审核审批办法》（试行）》的规定，认定原告不符合最低生活保障条件并无任何不当。 综上，恳请驳回原告诉讼请求。 被告儋州市民政局提供的证据有：1、《不符合最低生活保障告知书》，证明涉案行政行为并非我局作出，最低生活保障业务的受理、审核责任主体并非我局。2、《最低生活保障审核审批办法》（试行）》（民发[2012]220号）;3、《海南省人民政府关于进一步加强和改进最低生活保障工作的实施意见》（琼府[2013]60号）；4、《儋州市人民政府关于进一步加强和改进最低生活保障工作的实施意见》（儋府[2013]24号）；5、《海南省城乡最低生活保障申请家庭收入状况和财产认定办法》（琼民发[2018]1号），证据2-5共同证明经英岛居委会调查核实后确认，原告不符合领取最低生活保障条件，涉案告知书符合相关法律、法规规定。 第三人英岛居委会述称： 一、涉案维权应适用行政复议为提起诉讼必经程序规定。 根据《儋州市民政局关于落实社会救助属地管理工作通知》及《儋州市国有农场各居社会管理和公共服务职能及其他工作事务清单》和《儋州市授权国有农场各居服务中心通过“一张审批网”办理的事项目录》规定，英岛居委会受权范围是26项”城乡居民最低生活保障待遇初审”及34项“城乡居民最低生活保障待遇初审”。英岛居委会对原告进行初审核查，根据初审结果于2019年7月23日作出《不符合最低生活保障告知书》，告知原告如有异议，可依法申请复议或者提起行政诉讼。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（七）项“法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的”，不得直接提起行政诉讼。此外，《最低生活保障审核审批办法》（试行）》第二十条规定，经家庭经济状况信息核对，对符合条件的低保申请，乡镇人民政府（街道办事处）应当依程序开展入户调查。不符合条件的，乡镇人民政府（街道办事处）应当书面通知申请人并说明理由。申请人对家庭经济状况信息核对结果有异议的，应当提供相关证明材料，乡镇人民政府（街道办事处）应当对申请人提供的家庭经济状况证明材料进行审核，并组织开展复查。英岛居委会作出《不符合最低生活保障告知书》为初审程序，不属于终审程序。原告不服英岛居委会的初审告知书，应向上级行政单位提起复议。复议结果作出后，才能提起行政诉讼。为此，涉案维权应适用行政复议为提起行政诉讼必经程序规定，原告不得直接提起行政诉讼。 二、《不符合最低生活保障告知书》合法。 2019年7月15日，英岛居委会社会服务组组长龙韵收到原告提交的低保申请书后，按规定进行入户调查，对原告户籍状况、家庭收入及家庭财产进行调查核实。陈英明为英岛居委会居民，原为海南省农垦八一总场有限公司职工，具有完全民事能力，身体健康，有劳动能力。其于2017年与海南省农垦八一总场有限公司签订解除劳动合同书，无意再就业，申请领取失业金至2019年止。陈英海系陈英明胞兄，两人长期共同居住其母亲（死亡）原有住房一起生活至今。陈英海患有重度残疾，无独立自主生活能力，陈英明为陈英海监护人。2019年4月，陈英海退休，月工资为3681.84元，两人共同生活家庭人员平均月收入达1840.92元。 根据《最低生活保障审核审批办法》（试行）》第二章及第五条第（四）项规定，共同生活家庭人均收入需低于当地人民政府（儋州市城镇低保人员530元/人/月）规定条件方能申请低保，原告已超过申请最低生活保障收入标准。根据琼民发[2015]号文规定，拥有2套以上（含2套）住房，且人均拥有建筑面积超过当地最低住房标准的，不予申请低保。陈英明与陈英海现有两处住房，一处为两层楼房，面积约110平方米；另一处为砖瓦房，面积约30平方米。 综上所述，英岛居委会作出《不符合最低生活保障告知书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告不服该告知书，应经过复议前置程序，不得直接提起行政诉讼。请求驳回原告的起诉。 第三人英岛居委会提供的证据有：1、《关于落实社会救助属地管理工作的通知》（儋民字[2016]167号），证明民政局授权给英岛居的为城乡居民最低生活保障待遇初审。2、退休人员养老金收入证明，证明陈英明胞兄陈英海每月收入为3857.18元。3、《不符合最低生活保障告知书》，证明英岛居委会依法公告并告知复议权利。4、图片，证明陈英明现住房面积超过低保标准。 经审理查明，原告陈英明出生于1962年9月17日，原为海南省农垦八一总场有限公司职工。2017年5月间，陈英明与海南省农垦八一总场有限公司签订解除劳动合同书。之后，陈英明申请领取失业金，其领取失业金自2017年7月至2019年7月止。 陈英明父母双亡，其胞兄陈英海属五级听视力障碍残疾人。陈英明与陈英海长期共同生活，居住两处房屋，一处为两层楼房，面积约110平方米；一处为砖瓦平房，面积约30平方米。陈英海于2018年12月办理退休手续，每月领取养老金人民币3857.18元。 海南农垦体制改革后，原国营八一总场英岛农场改为英岛居委会，陈英明与陈英海现为英岛居委会418队居民。2019年7月15日，陈英明向英岛居委会提交最低生活保障申请。同年7月18日，英岛居委会服务组的龙韵、符敏辉进行入户核查，调查核实陈英明的户籍状况、家庭收入和家庭财产。2019年7月23日，英岛居委会服务中心张贴《关于陈英明核查低保公示》，内容为：（1）共同生活人员有哥哥陈英海，陈英海已退休，退休工资3681.84元，其家庭人均收入已超过我市最低生活保障标准；（2）418队现住房属于已故母亲何家芳，其房子在母亲去世后，陈英明一直居住至今；（3）陈英明口说长期有病及购买大量药物，但未能提供相关的诊断书及购买药物凭证。同日，英岛居委会作出《不符合最低生活保障告知书》，认为经乡镇政府（街道办）审核，陈英明因家庭人均收入超过最低生活保障标准，不符合享受最低生活保障条件。陈英明对该告知书提出异议，直接向本院提起行政诉讼。 另查，《不符合最低生活保障告知书》属于格式样式，由英岛居委会从儋州市民政局领取。 本院认为，《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》（国发[2012]45号）明确规定：乡镇人民政府（街道办事处）是审核最低生活保障申请的责任主体；县级人民政府民政部门是最低生活保障审批的责任主体。《海南省民政厅关于进一步明确乡镇人民政府（街道办事处）作为直接受理最低生活保障申请主体的通知》（琼民通[2014]41号）明确要求，从即日起，由乡镇人民政府（街道办事处）作为受理最低生活保障的申请主体，村（居）委会不再作为最低生活保障申请的受理主体。根据上述规定，原告陈英明作为英岛居委会居民，可以申请最低生活保障，受理申请的机关应为雅星镇人民政府，英岛居委会根据《城市居民最低生活保障条例》第四条第三款“居民委员会根据管理审批机关的委托，可以承担城市居民最低生活保障的日常管理、服务工作”规定，受理陈英明最低生活保障申请，应当视为雅星镇政府委托。因此，英岛居委会受理陈英明最低生活保障申请后，进行入户调查，核实户籍状况、家庭收入和家庭财产，并张贴核查公示，均系雅星镇政府委托行为，雅星镇政府应对上述行为承担责任，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”规定，雅星镇政府属于本案适格被告。但是，上述行为属于审批最低生活保障的过程行为，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围”规定，不能提起行政诉讼。鉴此，原告陈英明针对英岛居委会的上述行为提起行政诉讼，应当驳回起诉。 同理，英岛居委会作出的《不符合最低生活保障告知书》，应视为儋州市民政局的授权行为，而且属于儋州市民政局作出不批准陈英明不享受最低保障待遇的决定行为，儋州市民政局对上述行为应当承担责任，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”规定，儋州市民政局属于本案适格被告。《城市居民最低生活保障条例》第十五条规定：城市居民对县级人民政府民政部门作出的不批准享受最低生活保障待遇或者减发、停发城市居民最低生活保障款物的决定或者给予的行政处罚不服的，可以依法申请行政复议；对复议决定仍不服的，可以依法提起行政诉讼。根据上述法规规定，对民政部门作出不批准享受城市居民最低生活保障待遇决定不服的，应当先申请行政复议，后再提起行政诉讼，申请行政复议属于行政诉讼前置程序。在本案中，原告陈英明对《不符合最低生活保障告知书》未申请行政复议，直接向人民法院提起诉讼，不符合法律规定，依法应当驳回起诉。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项，第六十九条第一款第（一）、（五）项，第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 驳回原告陈英明的起诉。 案件受理费人民币50元，退回原告陈英明。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第二中级人民法院。 审 判 长  周国芝 人民陪审员  何雄民 人民陪审员  陈照晶 二〇一九年十一月二十日 法官 助理  杨堰婷 书 记 员  林曼毅 附：本案适用的相关法律法规及司法解释条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第二十六条第五款行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一条第二款下列行为不属于人民法院行政诉讼受案范围： （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。 第六十九条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 第一百零一条裁定适用于下列范围： （一）不予立案； （二）驳回起诉； （三）管辖权异议； （四）终结诉讼； （五）中止诉讼； （六）移送或者指定管辖； （七）诉讼期间停止行政行为的执行或者驳回停止执行的申请； （八）财产保全； （九）先予执行； （十）准许或者不准许撤诉； （十一）补正裁判文书中的笔误； （十二）中止或者终结执行； （十三）提审、指令再审或者发回重审； （十四）准许或者不准许执行行政机关的行政行为； （十五）其他需要裁定的事项 《城市居民最低生活保障条例》 第四条第三款居民委员会根据管理审批机关的委托，可以承担城市居民最低生活保障的日常管理、服务工作。 第十五条城市居民对县级人民政府民政部门作出的不批准享受城市居民最低生活保障待遇或者减发、停发城市居民最低生活保障款物的决定或者给予的行政处罚不服的，可以依法申请行政复议；对复议决定仍不服的，可以依法提起行政诉讼。