广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终3260号上诉人(原审被告)：广州市海珠区********办事处。住所地：广东省广州市海珠区**********。法定代表人：罗亮，主任。委托代理人：谢楚鸿，该单位工作人员。委托代理人：彭浩中，广东纬韬律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：潘文杰，男，2004年8月31日出生，汉族，住广州市海珠区************，公民身份号码：440************614。法定代理人：黎建华，女，1971年9月23日出生，汉族，住广州市海珠区************，公民身份号码：440************729，系被上诉人潘文杰母亲。原审被告：广州市海珠区人民政府。住所地：广州市海珠区*********。法定代表人：李海洲，区长。委托代理人：陈文海，广州海珠区司法局工作人员。委托代理人：王泽，广东海云天律师事务所律师。原审第三人：广州市海珠区***仑头经济联合社。住所地：广州市海珠区************。法定代表人：黎啟谓，社长。原审第三人：广州市海珠区***仑头第一经济合作社。住所地：广州市海珠区************。法定代表人：黎志豪，社长。上诉人广州市海珠区********办事处（以下简称官洲街道办）因与被上诉人潘文杰、原审被告广州市海珠区人民政府（以下简称海珠区政府）、原审第三人广州市海珠区***仑头经济联合社（以下简称仑头经济联合社）、广州市海珠区***仑头第一经济合作社（以下简称仑头第一经济社）保护人身、财产权类行政诉讼纠纷一案，不服广州铁路运输法院作出的(2019)粤7101行初2250号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：原告的母亲黎建华是第三人的社员股民。1995年7月20日黎建华与潘振标登记结婚，1995年10月29日生育一孩，2004年8月31日政策外生育原告。2010年10月9日，原告随母亲黎建华入户广州市海珠区************（第三人仑头第一经济社所在地）。2012年5月23日至2014年3月26日，原告母亲黎建华缴纳社会抚养费45006元。2016年9月30日，被告官洲街道办作出官洲街重决字[2016]2号行政处理决定书，认定原告具有第三人的成员资格，并享有同等股权和福利待遇。第三人不服诉至法院，广州铁路运输中级法院作出（2018）粤71行终197号行政判决书，认定被告官洲街道办作出官洲街重决字[2016]2号行政处理决定书，事实清楚，适用法律正确，程序合法。2018年10月8日，第三人向原告发出《通知书》，载明经第三人及原告的监护人三方确认，停止原告股份分配时间起点为2010年9月1日，恢复股份分配时间为2025年9月1日。2018年11月30日，原告向被告官洲街道办提出申请，请求确认原告享有第三人股权和福利待遇的起始时间为2004年8月31日，恢复原告在第三人处股份分配时间为2019年9月1日。2019年1月25日，被告官洲街道办作出官洲街决字[2018]9号行政处理决定，认为2016年1月1日实施的《广州市海珠区***仑头经济联合社章程》是第三人进行股份固化的依据，应当适用新的章程确定停止股份时间的起点；而且按照《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条的规定，原告的户口在2010年9月1日才入户第三人处，因此，从发现日即2010年9月1日起计算原告停止股份分配的十五年期间，不违反法律规定，因此，对原告请求的事项不予支持。原告不服，于2019年2月13日向被告海珠区政府申请行政复议，被告海珠区政府受理后，向被告官洲街道办发出答复通知书，并要求第三人参加行政复议。2019年4月10日，被告海珠区政府作出海珠府复字[2019]12号行政复议决定书，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，维持了被告官洲街道办作出的上述行政处理决定书。另查明，1999年7月实施的《仑头村经济合作社股份制章程》第十六条规定，小孩在出生日起十五年内，停止其人口股份分配，并停止享受社员福利待遇。2016年1月1日实施的《广州市海珠区***仑头经济联合社章程》第十三条第（三）项规定，政策外生育的男性股民小孩，已接受计生部门处理，符合上述条件的，从发现日起，第十六年方可配股和享受福利待遇。原审法院认为：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……”第六十八条第三款规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”《广州市**办事处工作规定》第二条规定：“街道办事处是区人民政府的派出机关，在区人民政府的领导下开展工作。”第十三条规定：“街道办事处对辖区内社会管理工作履行以下职责：……（九）尚有农村和经济联社的街道，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济；……”根据上述规定，本案中，被告官洲街道办作为被告海珠区政府的派出机关，有权对辖区居民请求享有股权和福利待遇的相关问题作出处理决定。本案中，已经发生法律效力的（2018）粤71行终197号行政判决书认定原告具有第三人社员资格。原告在出生当年属于政策外二孩，按照第三人施行的章程，原告因为违反计划生育的行为，应停止股份分红。那么原告应当从何时恢复股份分红呢？2016年1月1日实施的《中华人民共和国计划生育法》第十八条第一款规定：“提倡一对夫妻生育两个子女。”我国在2016年已调整制定了新的计划生育政策，实施全面二孩政策。本案原告从入户后第三人也一直没有给予原告股份分红，这并不违反当时法律法规的强制性规定，原告违反计划生育政策的行为已经得到处理；但从2016年1月1日起，国家计划生育政策作出重大调整，相应法律法规亦进行了修订，再继续执行扣除原告股份分红的处理行为既不符合现行法律规定，也不符合国家鼓励生育二孩政策精神，被告官洲街道办认为应当从2010年9月1日起扣除原告十五年的股份分红，直至2025年8月31日恢复原告的分红，不符合现行法律规定的精神，涉案行政处理决定不予支持原告申请的理由不符合法律规定，依法应予撤销；被告官洲街道办应当对原告的申请重新作出处理。被告海珠区政府作出维持被告官洲街道办行政行为的行政复议决定，依法也应当予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十九条之规定，判决如下：一、撤销被告广州市海珠区********办事处于2019年1月25日作出官洲街决字[2018]9号行政处理决定；二、被告广州市海珠区********办事处于本判决发生法律效力之日起六十日内对原告潘文杰的申请重新作出处理；三撤销被告广州市海珠区人民政府于2019年4月10日作出的海珠府复字[2019]12号行政复议决定书。本案诉讼费50元，减半收取25元，由被告广州市海珠区********办事处、广州市海珠区人民政府负担。上诉人官洲街道办不服原审判决，向本院上诉称：一、原审法院适用法律错误。原审法院适用的《中华人民共和国计划生育法》不存在，即使是因笔误而适用《中华人民共和国人口与计划生育法》，但该法律没有任何关于被上诉人的情形应即时恢复股份的规定。二、假若原审法院是适用《中华人民共和国人口与计划生育法》第十八条第一款，而非适用2018年5月31日修改的地方性法规《广东省人口与计划生育条例》，原审法院属滥用裁量权，将前者泛化解释或任意扩大解释，同时，也属于滥用规范性文件的合法性审查权。原审法院没有指明继续执行扣除被上诉人股份分红的处理违反了《中华人民共和国人口与计划生育法》的什么规定或基本原则，仅以放开二孩这一理由，适用法律上是空洞、不足的。根据2018年5月31日修改的《广东省人口与计划生育条例》的决定才废除了原《广东省人口与计划生育条例》第四十一条的规定。即使不继续执行扣除被上诉人股份分红的时间也应在2018年5月31日之后。三、2016年1月1日实施的村规民约《广州市海珠区***仑头经济社章程》是特殊契约，是集体经济组织大多数成员的合意，该合意并不违反法律法规授予其制定收益分配制度、产权量化折股及股权配置方案的权限，各成员应遵守。原告签署了同意15年禁停期的《通知书》，现反悔，显然有违诚实信用原则和契约自由原则。四、假若被上诉人胜诉或达到本案诉讼目的，本案将会起到示范性作用，会引起海珠区，乃至整个广州市的连锁反应，严重影响到村社已经完成的股份固化成果和社会稳定。故上诉请求：1、撤销原审判决；2、改判维持上诉人的官洲街决字[2018]9号行政处理决定，驳回被上诉人的全部诉讼请求；3、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人潘文杰在二审答辩称，原审法院在判决中提及的《中华人民共和国计划生育法》是笔误，其应为《中华人民共和国人口与计划生育法》，上诉人以此认为原审法院适用法律错误，是站不住脚的。原审法院对本案所作出的判决并不存在适用法律的错误。根据《中华人民共和国立法法》所规定的原则和立法精神，原审法院适用作为上位法的《中华人民共和国人口与计划生育法》，而不是适用作为下位法的《广东省人口与计划生育条例》，原审法院适用法律正确。原审第三人广州市海珠区***仑头经济联合社于2016年起实施的新章程通过之前，依章程溯及力不既往和从新兼从旧的原则，被上诉人出生的事实是发生于新章程通过之前，故新章程的效力不溯及于被上诉人。同时根据从新兼从旧的含义，随着社会文明进步发展，如果新的规定更有利于被上诉人的，应适用新规定，否则应适用旧规定。通过对比，旧的《仑头村经济合作社股份制章程》以及相应的补充规定，更有利于被上诉人。新章程虽然是集体组织大多数成员的合意，但其就有关超生子女所享有股份取得的时间的规定，与现修订的《中华人民共和国人口与计划生育法》第十八条第一款规定的原则相违背。至于被上诉人签署原审第三人仑头村经济联合社向其所发出载由经两原审第三人及被上诉人三方确认，停止股份分配时间起点为2010年9月1日，恢复股份分配时间为2025年9月1日的通知书，并不代表被上诉人同意该通知书的内容，只能代表被上诉人收到了该通知书，根本不存在被上诉人反悔以及有违诚实信用的原则和契约精神。上诉人以被上诉人若胜诉或者达到本案的诉讼目的，本案将会起到示范性的作用，会因其海珠区乃至整个广州市的连锁反映，严重影响到村已成型的固化成果和社会的稳定为由，要求撤销原审判决，不仅毫无事实依据，而且毫无法律的根据，不应得到采纳和支持。综上，原审判决事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持，上诉人的上诉理由应予全部驳回。原审被告广州市海珠区人民政府二审答辩称：广州市海珠区人民政府作出海珠府复字[2019]12号《行政复议决定书》具有职权依据，程序符合法律规定，查明事实清楚，适用法律正确。广州市海珠区人民政府对被上诉人潘文杰提出的享有原审第三人的农村集体经济组织股权及福利待遇的起始时间为2004年8月31日、确认恢复被上诉人在原审第三人的农村集体经济组织成员股份分配时间为2019年9月1日的请求不予支持。综上，广州市海珠区人民政府作出的行政复议决定具有事实和法律依据，请求法院予以支持。原审第三人仑头经济联合社、仑头第一经济社在二审期间均未提交书面陈述意见。经审查，原审判决查明的事实清楚并有相应的证据予以证明，本院予以确认。另查明，2016年2月18日，潘文杰向官洲街道办提出行政处理申请，请求确认潘文杰属于仑头第一经济社集体经济组织成员，享有仑头经济联社和仑头第一经济社集体经济组织成员同等股权和福利待遇。官洲街道办作出的官洲街重决字[2016]2号行政处理决定，确认潘文杰属于仑头第一经济社集体经济组织成员，享有仑头经济联社和仑头第一经济社集体经济组织成员同等股权和福利待遇。本院认为，关于官洲街道办作出的被诉决定中对于潘文杰要求恢复分红的请求不予支持是否合法的问题。首先，对于潘文杰具有仑头第一经济社集体经济组织成员，享有仑头经济联社和仑头第一经济社集体经济组织成员同等股权和福利待遇，已经生效判决予以确认。其次，我国计划生育政策自2016年1月1日实施“国家提倡一对夫妻生育两个子女”。《中华人民共和国人口与计划生育法》（2016年1月1日起施行）第十八条第一款规定“国家提倡一对夫妻生育两个子女。”《广东省人口与计划生育条例》（2016年1月1日施行）第十八条规定“提倡一对夫妻生育两个子女，不符合法律、法规规定多生育子女的，属于超生”。根据该政策精神及法律规定，我国在落实人口生育政策及开展相关配套执行过程中，应符合当前全国人口与经济社会发展新形势的要求，顺应人民群众需求，推动我国人口结构良性变动和长期均衡发展。遵守和落实国家计划生育政策与村民自身利益密切相联，集体经济组织在制定和执行有关自治章程、村规民约时，不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，符合最有利保护村民合法权益的原则，促进社会经济可持续性发展。本案中，潘文杰母亲因政策外生育潘文杰按照当时的政策法规缴纳了社会抚养费，由于现行国家计划生育政策作出重大调整，相应法律法规亦进行修订，对于二胎超生子女原处理没有执行的部分已与现行法律法规规定相抵触，再继续执行既不符合现行法律规定，亦不符合国家鼓励生育二孩政策精神，更不利于保护公民合法权益要求。仑头经济联社和仑头第一经济社在2016年1月1日之后继续依据其章程规定，对潘文杰按超生子女的情形停止其福利待遇，与现行的国家法律及政策精神不符。官洲街道办决定对于潘文杰恢复其股份及村民福利待遇的申请不予支持，未遵循最有利于保护当事人合法利益的原则，不符合现行法律法规要求，原审法院予以撤销，并无不当，本院予以支持。原审法院撤销被诉行政复议决定，并无不当，本院予以维持。对于上诉人主张原审判决引用法律错误的问题，经审查，原审判决在引用《中华人民共和国人口与计划生育法》存在笔误，对此，本院予以指出。对于上诉人主张原审判决并没有适用《广东省人口与计划生育条例》，而是适用《中华人民共和国人口与计划生育法》，认为原审法院滥用裁量权，将后者作任意扩大解释，属于滥用规范性文件的合法性审查权的问题。首先，原审法院以法律作为审判依据符合法律规定，以法律精神作为审判理由也是符合法理的。其次，原审法院并没有对规范性文件作出合法性审查，不存在滥用规范性文件合法性审查权的问题。因此，上诉人的该项主张，理据不足，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，本院予以维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市海珠区********办事处承担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇一九年十一月五日法官助理  刘 伟书 记 员  高 洁