上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2018）沪7101行初920号原告上海东方国信实业有限公司，住所地上海市长宁区。法定代表人李想。委托代理人陈柏阳。委托代理人曹竹平，上海博和律师事务所律师。被告上海市长宁区公安消防支队，住所地上海市长宁区。法定代表人虞利强。出庭应诉行政机关负责人涂远峰，上海市长宁区公安消防支队副支队长。委托代理人祁文晋。被告上海市长宁区人民政府，住所地上海市长宁区。法定代表人顾洪辉。委托代理人蒋凯凯。委托代理人袁文勇，上海市新华律师事务所律师。第三人上海远洲酒店有限公司，住所地上海市长宁区。法定代表人马立丹。委托代理人陈梦华。原告上海东方国信实业有限公司(以下简称东方国信)要求确认被告上海市长宁区公安消防支队(以下简称长宁消防)行政强制执行决定违法及撤销被告上海市长宁区人民政府(以下简称长宁区政府)行政复议决定一案，本院于2018年11月8日受理后，依法向两被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等。本院依法组成合议庭，适用普通程序，于2018年12月10日第一次公开开庭审理，原告东方国信的委托代理人曹竹平、刘炘，被告长宁消防的行政机关负责人涂远峰、委托代理人祁文晋，被告长宁区政府的委托代理人侯莹云到庭参加诉讼。经上海市高级人民法院批准，本案延长审理期限6个月。为查明事实，本院依法通知上海远洲酒店有限公司(以下简称远洲酒店)作为第三人参加诉讼，并于2019年6月19日第二次公开开庭审理，原告东方国信的委托代理人曹竹平、陈柏阳，被告长宁消防的行政机关负责人涂远峰、委托代理人祁文晋，被告长宁区政府的委托代理人蒋凯凯、袁文勇、第三人远洲酒店的委托代理人陈梦华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告东方国信诉称，其与第三人远洲酒店分别系本市长宁区临空地区11-1、11-2地块的土地使用权人，两地块相邻，公共边界有界址围墙，但未设立任何出入口供第三人远洲酒店通行，第三人远洲酒店从其在11-2地块东侧沿苏州河50米代建公共绿地中的道路通行。2017年5月11日及12月21日，第三人远洲酒店将界址围墙打开两个缺口，欲侵占作为其出入道路使用。原告为维护自身权益，租用两辆大卡车将第三人远洲酒店打开的缺口堵住。2018年5月9日，被告长宁消防向原告作出《责令立即改正通知书》和《催告书》，认定原告存在“堵塞消防车通道”的违法行为，限定原告于2018年5月10日之前移除占用消防车通道的障碍物。次日，被告长宁消防作出《行政强制执行决定书》和《代履行决定书》，决定当日以“强制拆除、强制清除”的方式进行代履行，直接将两辆大卡车移除。原告东方国信不服，向被告长宁区政府申请行政复议，被告长宁区政府作出了维持原行政行为的复议决定。原告是因维权而将车辆停在己方拥有物权的通道上，且原告也未与第三人远洲酒店就相邻地块的两根通道作为第三人远洲酒店的消防车通道达成过任何协议。被告长宁消防将两根通道认定为第三人远洲酒店的消防车通道，损害了原告的合法物权。被告长宁消防在《催告书》中要求原告于2018年5月10日前履行，按此要求，原告主动履行的期限包括5月10日当日。被告长宁消防若实施代履行，也应当提前三日进行催告，但被告长宁消防在5月10日13：10向原告送达《行政强制执行决定书》的同时，送达《代履行决定书》，并随即实施了代履行，剥夺了原告自我纠正的权利。原告在2018年5月15日邮寄出行政复议申请书，回执显示次日即送达了被告长宁区政府，但被告长宁区政府未在法定期限内作出复议决定，复议程序严重违法,也未查明事实。现原告诉至法院，要求确认被告长宁消防作出的《行政强制执行决定书》违法，并要求撤销被告长宁区政府作出的复议决定。被告长宁消防辩称，根据该队现场勘查，结合相关部门的验收报告，查实原告东方国信存在堵塞、占用第三人远洲酒店消防车通道的行为，故于2018年4月27日向原告东方国信发出《责令立即改正通知书》。2018年5月9日，该队进行复查时，发现原告并未整改，便于当日再次向原告发出《责令立即改正通知书》和《催告书》。原告收到后随即向被告递交了书面陈述报告，明确表示拒绝整改。为确保消防安全，被告作出被诉《行政强制执行决定书》，并实施了代履行。被告作出的《行政强制执行决定书》认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，要求驳回原告的诉讼请求。被告长宁区政府辩称，其于2018年7月24日受理原告复议申请，并于当日向被告长宁消防发出《行政复议答复通知书》。因案情复杂，被告延期三十天作出复议决定。经审查，被告长宁消防作出的《行政强制执行决定书》认定事实清楚、适用法律准确、程序合法，故予以维持，要求驳回原告的诉讼请求。第三人远洲酒店述称，其为本市长宁区临空地区11-2地块合法使用权人，该地块招拍挂时明确11-2地块的出行需通过原告东方国信11-1地块的公共通道与周边城市道路联系，关于出入口的设置规划则要求结合11-1地块组织交通，设置出入口。第三人在申报建设工程消防设计方案以及进行消防验收时，两根通道均定性为第三人与市政道路连通的消防车通道。原告东方国信堵塞第三人的消防车通道，被告长宁消防依法进行了处置，要求驳回原告的诉讼请求。经审理查明，2018年4月27日，被告长宁消防对原告东方国信实施消防监督检查，检查内容和情况载明：1、主机有故障点存在消防设施未保持完好有效的违法行为；2、存在占用消防车通道的违法行为。当日，被告长宁消防出具《责令立即改正通知书》，认定原告东方国信消防设施未保持完好有效，占用消防车通道，要求原告东方国信应当采取措施，确保消防安全。2018年5月9日，被告长宁消防再次对原告东方国信实施消防监督检查，认定原告东方国信存在堵塞消防车通道的违法行为，并出具沪长公消即字[2018]第HYXXXXXXX号《责令立即改正通知书》，要求原告东方国信采取措施，确保消防安全。当日，被告长宁消防向原告送达沪长公(消)催字[2018]0001号《催告书》，限定原告于2018年5月10日前履行沪长公消即字[2018]第HYXXXXXXX号《责令立即改正通知书》，履行方式为由原告在期限届满前移除占用消防车通道的障碍物。原告于5月9日收到《责令立即改正通知书》和《催告书》后，即向被告长宁消防递交书面汇报材料，称其未曾与第三人远洲酒店达成过任何道路借用协议，第三人远洲酒店使用原告内部道路属侵权，原告将车辆停放在己方拥有完整物权的项目用地道路红线内，占用的是内部道路，未占用消防车通道，不存在违法行为。2018年5月10日，被告长宁消防作出沪长公(消)强执决字[2018]0001号《行政强制执行决定书》，于当日13：10送达原告东方国信，称因原告东方国信经催告无正当理由逾期未履行沪长公消即字[2018]第HYXXXXXXX号《责令立即改正通知书》，决定于2018年5月10日实施强制执行，强制执行方式为强制拆除、强制清除，强制执行的费用由原告负担。被告长宁消防在向原告东方国信送达《行政强制执行决定书》的同时，向原告送达沪长公(消)代履决字[2018]0001号《代履行决定书》，决定由被告长宁消防于2018年5月10日实施代履行，代履行方式为强制拆除、强制清除。被告长宁消防随即实施了代履行，移走堵在通道上的大卡车。原告东方国信不服，于2018年5月15日通过挂号信向被告长宁区政府邮寄行政复议申请书，挂号信信封上载明的收件人“长宁区区政府区府办”，地址“长宁路XXX号”。邮局投递清单显示，挂号信于2018年5月16日被投递至本市江苏路XXX号。2018年7月20日，挂号信遭退回后重新投递至长宁路XXX号，于当日妥投被告长宁区政府收发室。2018年7月24日，被告长宁区政府受理原告东方国信的复议申请，审查中以情况复杂为由，延长复议期限三十日，于2018年10月18日作出《行政复议决定书》，维持被告长宁消防作出的《行政强制执行决定书》，并于次日向原告送达。另查明，原上海市消防局出具沪公消验字[2017]第0075号《建设工程消防验收意见书》，认定第三人远洲酒店的建设工程符合国家、地方有关消防规范、标准和建设工程消防设计审核意见书的要求。审理中，被告长宁消防提供原上海市消防总队出具的《关于对长宁区消防支队有关请示的批复》，该批复载明“根据总队于2013年7月9日作出的《建设工程消防设计审核意见书》(沪公消审[2013]第0267号)和2017年3月17日作出的《建设工程消防验收意见书》(沪公消验字[2017]第0075号)的相关内容，上海远洲酒店有限公司北侧车辆出入口与临虹路连通的公共通道，以及西侧车辆出入口与东方国信连通的道路均为消防车通道”。该批复中提及的两根通道就是本案各方争议的“消防车通道”，且均在原告东方国信建设项目的用地范围内。以上事实，由消防监督检查记录、沪长公消即字[2018]HYXXXXXXX号《责令立即改正通知书》、沪长消即字[2018]第HYXXXXXXX号《责令立即改正通知书》、沪长公(消)催字[2018]0001号《催告书》、沪长公(消)强执决字[2018]0001号《行政强制执行决定书》、沪长公(消)代履决字[2018]001号《代履行决定书》、《关于对长宁区消防支队有关请示的批复》、《建设工程消防验收意见书》、行政复议申请书、申请复议答复通知书、行政复议答复意见书、延期审理通知书、长府复字(2018)第83号行政复议决定书、快递查询单、大宗邮件投递清单以及各方当事人陈述等为证。本院认为，原、被告、第三人的争论主要集中在三个方面：一、11-2地块西侧、北侧在原告建设项目用地范围内的两根通道，是否是第三人远洲酒店的消防车通道；二、被告长宁消防作出《行政强制执行决定书》是否合法；三、如何从法律上评价被告长宁消防实施的代履行。关于第一个争论点：两次庭审中，各方当事人均主要围绕这一争论点提供证据材料、展开论证。但依庭审查明的事实，此两根通道被核准为消防车通道，是在另一行政主管部门即原上海市消防局2017年3月17日作出的《建设工程消防验收意见书》中予以批准验收，审理中原上海市消防总队出具的批复也进一步印证了这一事实，也就是说，两根通道的性质是在主管部门作出的验收意见中予以确定。该两根通道的定性乃至整个《建设工程消防验收意见书》是否合法，涉及的是另一个行政行为的法律评价。原告若对消防车通道的核准有异议，可就原上海市消防局作出的《建设工程消防验收意见书》依法主张自己的权利。在包括消防车通道核准等内容在内的《建设工程消防验收意见书》未经法定程序被撤销或改变的情况下，各方争议的两根通道应当是第三人远洲酒店的消防车通道。关于第二个争论点：依照《中华人民共和国消防法》(第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议于2008年10月28日修订)(以下简称《消防法》)第四条的规定，被告长宁消防对本行政辖区的消防工作实施监督管理。如前述分析，原告将两辆大卡车停放在第三人远洲酒店的消防车通道上，被告长宁消防依据《消防法》第二十八条的规定，认定原告存在堵塞消防车通道的违法行为，发出《责令立即改正通知书》和《催告书》后，原告未提起行政复议或行政诉讼，也未进行整改。依照《消防法》第六十条第三款的规定，单位违反《消防法》规定，占用、堵塞、封闭消防车通道，妨碍消防车通行，经责令改正拒不改正的，强制执行，所需费用由违法行为人承担。被告长宁消防依据原告拒绝整改的情况，作出《行政强制执行决定书》，职权依据明确、认定事实清楚、适用法律正确。被告长宁消防在2018年5月9日发出的《催告书》中是要求原告在2018年5月10日前履行《责令立即改正通知书》，则原告自动履行的期限截止日期应当是2018年5月10日24时。即便原告在2018年5月9日书面表示不履行《责令立即改正通知书》，但其在截止日期之前的任何时间都有自行整改的可能。被告长宁消防在《催告书》规定的整改截止日期到来之前，即2018年5月10日就作出《行政强制执行决定书》，并于当日13：10向原告送达，显属程序违法。鉴于《行政强制执行决定书》已经实际执行，作出撤销判决已无实际意义，本院依法作出确认判决。关于第三个争论点：《行政强制执行决定书》和《代履行决定书》是被告长宁消防作出的两个独立的行政行为，前者是行政决定，后者是行政决定的执行方式。在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一行政行为，公民、法人和其他组织在提起行政诉讼时，作为诉讼请求基础的被诉行政行为只能有一个，这就是通常所说的“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则，故本院在本案中原则上只审查《行政强制执行决定书》及对该决定书作出的行政复议决定的合法性。但原告在提起行政复议、诉讼时，虽请求在形式上仅针对《行政强制执行决定书》，但均有大量论证代履行程序违法的陈述。若本院要求原告就建立在程序违法基础上的代履行另行提起诉讼，则徒增不必要的诉累，故本院对被告长宁消防实施的代履行在本案中一并作出评判。如前所述，被告长宁消防实施的代履行因《行政强制执行决定书》违法而不具有合法性。此外，因不具备《中华人民共和国行政强制法》第五十二条规定的需要立即实施代履行的情形，故被告长宁消防实施代履行之前，应当提前三日催告当事人履行。被告长宁消防在作出《行政强制执行决定书》的同时，作出《代履行决定书》并实施代履行，程序违法。至于原告对被告长宁区政府复议程序所提异议，因现有证据表明系邮政部门投递的原因导致行政复议申请书未能及时送达。被告长宁区政府在收到复议申请后，经书面审查，因案件复杂，延长复议期限并书面告知复议双方，在延长期限内作出行政复议决定，符合法定程序。被告长宁区政府在复议过程中，未对被告长宁消防作出行政决定中的程序违法进行纠正，所作行政复议决定应予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项、第七十九条之规定，判决如下：一、确认被告上海市长宁区公安消防支队于2018年5月10作出的沪长公(消)强执决字[2018]0001号《行政强制执行决定书》违法；二、撤销被告上海市长宁区人民政府于2018年10月18日作出的长府复字(2018)第83号《行政复议决定书》。案件受理费人民币50元，由被告上海市长宁区公安消防支队、被告上海市长宁区人民政府共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  王剑晖人民陪审员  董荣建人民陪审员  徐永珠二〇一九年十一月十八日书 记 员  朱德琴附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为:（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法:（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。