湖南省永州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘11行终345号 上诉人（原审被告）：永州市零陵区自然资源局。 法定代表人：唐朝晖，该局局长。 委托诉讼代理人：蒋若勋，永州市零陵区自然资源局工作人员。 委托诉讼代理人：李琼宇，湖南瑞盈律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：彭善德。 委托诉讼代理人：宋姣，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：彭中成。 委托诉讼代理人：宋姣，北京在明律师事务所律师。 上诉人永州市零陵区自然资源局（以下简称零陵区自然资源局）因被上诉人彭善德、彭中成确认征收补偿协议无效一案，不服湖南省道县人民法院（2019）湘1124行初105号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月12日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，彭中成是彭善德的儿子。2007年10月7日，彭善德与零陵区七里店杨塘村吕家组签订《购地契约》，购买了吕家组0.6亩集体土地用于建房。2011年7月18日，彭善德妻子屈美丽与吕家组又签订了一份《购地合同》，购买了吕家组0.256亩集体土地。彭善德、彭中成并非零陵区七里店杨塘村吕家组集体经济组织成员。彭善德、彭中成在购买的0.856亩集体土地上建房并居住于此。彭善德、彭中成购买的土地及所建的房屋均未办理合法用地、建房手续及产权证。2018年9月4日，彭善德、彭中成作为乙方与零陵区自然资源局（原永州市国土资源局零陵分局）作为甲方签订了《房屋征收协议书》，约定零陵区自然资源局补偿彭善德、彭中成房屋及附属物征收补偿款386,551元，搬家费2,000元，奖励31,750元，共计420,301元，且彭善德、彭中成已领取了该补偿，房屋现已拆除。2019年5月8日，彭善德、彭中成向永州市自然资源和规划局申请信息公开，核实征收的合法性，后零陵区自然资源局作出申请公开答复书。根据该答复及湖南省人民政府（2014）政国土字第990号《农用地转用、土地征收审批单》、征地红线图，彭善德、彭中成认为其房屋并未在征收范围内，其与零陵区自然资源局签订的《房屋征收协议书》应无效，故向该院提起行政诉讼，要求确认上述《房屋征收协议书》无效。另查明，一审庭审中零陵区自然资源局承认彭善德、彭中成的房屋未在征收范围内。 以上事实，有信息公开申请表、公开答复书、土地审批单、红线图、房屋征收协议书、领款凭单、《购地契约》、《购地合同》等证据予以证实。 原判认为，本案争议的焦点是彭善德、彭中成、零陵区自然资源局签订的《房屋征收协议书》是否有效。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案……”根据该规定，征收土地必须获得批准。本案在庭审中，零陵区自然资源局承认彭善德、彭中成房屋未在征收范围内，意味着零陵区自然资源局有“未批先征”的事实存在，故零陵区自然资源局与彭善德、彭中成签订《房屋征收协议书》属于没有依据且程序违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。彭善德、彭中成房屋未在征收范围内，也就意味着针对彭善德、彭中成的房屋而言不存在征收的行政行为，在不存在征收行政行为的前提下零陵区自然资源局与彭善德、彭中成签订《房屋征收协议书》属于重大且明显违法的情形，故该协议无效。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，判决：确认零陵区自然资源局与彭善德、彭中成2018年9月4日签订的《房屋征收协议书》无效。一审案件受理费50元，由零陵区自然资源局负担。 零陵区自然资源局不服，上诉称，1.彭善德、彭中成提出的诉讼请求不属于行政诉讼的受理范围，原审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条认定行政协议无效，属适用法律错误。2.涉案行政征收行为的合法性不属于本案的审查范围，原审判决就行政征收行为的合法性进行审查，超越了案件审理的范围。3.涉案房屋系违法建筑，彭善德、彭中成不享有合法的不动产权利，不属于行政征收的对象。4.涉案协议是双方自愿达成的补偿协议，未违反法律、行政法规的强制性规定，依法应为有效协议。故请求：撤销一审行政判决；改判驳回彭善德、彭中成的原审诉讼请求；一、二审案件受理费由彭善德、彭中成承担。 彭善德、彭中成辩称：1.根据行政诉讼法第十二条第一款第十二项的规定，被诉《房屋征收协议书》属于行政案件受案范围。2.零陵区自然资源局在未取得省政府征地批复的情况下，签订房屋征收协议，原审法院对征地行为的合法性进行审理不属于超越权限。3.本案零陵区自然资源局没有认定彭善德、彭中成不享有涉案房屋合法所有权，不属于行政征收对象的法定职权，也没有认定以上房屋是否为违法建筑的职权和依据。4.被诉《房屋征收协议书》是否为双方自愿达成，都不能违反国家的强制性规定。涉案房屋不在征收范围之内，零陵区自然资源局在超越法定职权，违反法定程序的情况下签订的房屋征收协议应属无效，同意一审法院判决的结果。 在二审审理过程中，当事人未提交新的证据。一审判决据以认定事实的证据，已随案移送本院，经审查可以作为认定本案事实的证据。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，故对一审判决认定的事实予以确认。 本院认为，本案的焦点为：1.被诉《房屋征收协议书》是否属于行政诉讼受案范围；2.被诉《房屋征收协议书》是否无效。现评析如下： 一、关于被诉《房屋征收协议书》是否属于行政诉讼受案范围的问题。被诉《房屋征收协议书》中约定了由零陵区自然资源局征收彭善德、彭中成的房屋及建（构）筑物，并限时腾出土地，还约定了征收方式、补偿项目及价格等征收补偿事项。该协议属于典型的行政协议，而行政协议依法属于人民法院行政诉讼的受案范围，故彭善德、彭中成认为被诉《房屋征收协议书》侵害其合法权益，有权提起行政诉讼。零陵区自然资源局提出的被诉《房屋征收协议书》不属于行政诉讼受案范围的上诉理由于法无据，本院不予支持。 二、关于被诉《房屋征收协议书》是否无效的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一、二款规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”本案中，涉案房屋不在零陵区棚户区改造项目的征收范围内，零陵区自然资源局在本案审理过程中也未提供涉案房屋、土地获得征收批准的依据，在此情况下，零陵区自然资源局通过与彭善德、彭中成签订房屋征收协议的方式，征收农村集体土地，属于未批先征，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一、二款的规定。被诉《房屋征收协议书》没有依据，且违反法律、行政法规的强制性规定，依法应当确认无效。一审法院只是审查了零陵区自然资源局是否具有签订被诉《房屋征收协议书》的依据，并没有对依据的合法性进行审查，而是否具有依据决定着被诉《房屋征收协议书》是否有效，因此，一审法院没有超出本案的审查范围进行审理。此外，涉案房屋是否为违法建筑不是本案审查的范围，且不影响对被诉《房屋征收协议书》的效力。一审判决确认被诉《房屋征收协议书》无效并无不当。 综上，零陵区自然资源局的上诉请求及理由不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理适当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人永州市零陵区自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  曾 辉 审 判 员  陈 姬 审 判 员  王焕江 二〇一九年十一月二十九日 法官助理  王诗萌 书 记 员  陈恒首 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。