浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙03行初427号原告余金虎，男，汉族，1950年2月17日出生，住浙江省瑞安市。委托代理人邵鑫、徐意，北京炜衡（杭州）律师事务所律师。被告瑞安市人民政府，住所地浙江省瑞安市万松东路154号。法定代表人麻胜聪，市长。委托代理人林雷，瑞安市司法局工作人员。委托代理人余心海，浙江玉海律师事务所律师。原告余金虎诉被告瑞安市人民政府房屋行政补偿一案，于2019年5月7日向本院提起诉讼。本院于2019年5月13日立案后依法组成合议庭，于2019年8月14日公开开庭进行了审理。原告余金虎及委托代理人邵鑫、徐意，被告瑞安市人民政府的委托代理人林雷、余心海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年11月7日，瑞安市人民政府向余金虎（被征收人）作出瑞征补决〔2018〕24号房屋征收补偿决定（以下简称被诉补偿决定），主要内容是：“因公共利益建设需要，本机关于2017年11月1日依法作出《瑞安市西门河头团块危旧房改造工程房屋征收决定书》（瑞政房征决〔2017〕3号）并予以公告。被征收房屋所有权人余金虎（以下称被征收人），房屋坐落于浙江省瑞安市××街道××单元××室，属该项目房屋征收范围。因在《瑞安市西门河头团块危旧房改造工程房屋征收补偿方案》（瑞政发〔2017〕116号）规定的签订补偿协议期限内，被征收人未能与瑞安市住房和城乡规划建设局（以下称房屋征收部门）达成房屋征收补偿协议，故房屋征收部门依法报请本机关作出房屋征收补偿决定。本机关于2018年9月27日将房屋征收补偿决定方案告知书直接送达被征收人余金虎，并告知被征收人于送达之日起十五日内不选择补偿方式的，补偿方式由补偿决定确定。被征收人在规定期限内未明确选择补偿方式。经查：被征收人房屋××于瑞安市××街道××单元××室，房屋所有权证号00170218，建筑面积：住宅58.45平方米。在双方当事人协商过程中，被征收人提出补偿价格太低。房屋征收部门认为该要求不符合该项目实际情况和《瑞安市西门河头团块危旧房改造工程房屋征收补偿方案》的规定，不予支持，故双方未能签订补偿协议。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第十九条、第二十条、第二十一条、第二十二条、第二十四条第二款、第二十六条、第二十八条和《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》等有关规定，以及《瑞安市西门河头团块危旧房改造工程房屋征收补偿方案》规定，现本机关作出如下补偿决定：一、以产权调换方式对被征收人进行补偿，补偿款包括下列项目：1.房屋征收补偿金额：564029元。2.搬迁费：按被征收房屋建筑面积20元/平方米的标准计算，被征收建筑面积58.45㎡×20元/㎡=1169元。3.回迁费：按被征收房屋建筑面积20元/平方米的标准计算，被征收建筑面积58.45㎡×20元/㎡=1169元。4.临时安置费：从搬迁之月起按每月每平方米20元标准计算至安置房交付后的六个月，每月临时安置费金额为58.45㎡×20元/㎡=1169元。超过36个月未予以安置的，从逾期之月起按最新标准的两倍支付临时安置费。5.其他补偿费：包括电视、电话等相关补偿费用，共计380元。二、安置房认购及购房款结算、交款方式：安置房为本项目征收范围内新建的住宅房屋，该房为期房，套数壹套，套型E，建筑面积90-95平方米，土地使用类型为国有出让。建筑面积最终以房屋实测建筑面积为准。住宅安置用房的购房款以瑞安市人民政府发布征收决定公告之日为基准日的房地产市场价格为准。系数安置建筑面积超出被征收房屋建筑面积部分按房地产市场评估价下浮45%结算，其中系数安置建筑面积不足45平方米的以45平方米计算。安置套型建筑面积超出系数安置建筑面积的，按房地产市场评估价下浮20%结算。期房购房款暂以建筑面积90平方米计算，最终购房款待安置房定位后，以房屋实测建筑面积为准。层次、朝向差价另由评估机构评估确定。补偿金额除搬迁费、临时安置补助费外转为新建安置房屋的第一期购房款使用；待安置房建至三层时交纳第二期购房款（总差价款的30%）；安置房屋预验收后缴纳第三期购房款（总差价的65%）；余款待安置房屋认购定位时结清，具体交款时间以交款通知或公告为准。三、被征收人应当自本补偿决定书送达之日起15日内搬迁腾空完毕。四、被征收人如不服本补偿决定，可自收到本补偿决定之日起60日内向温州市人民政府申请行政复议，也可自收到本补偿决定之日起6个月内向温州市中级人民法院提起行政诉讼。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在本补偿决定规定期限内又不履行搬迁腾空义务的，本机关将依法申请人民法院强制执行。”原告余金虎诉称：原告有坐落于瑞安市××街道××单元××室的房屋，属于西门河头团块危旧房改造工程项目的房屋征收范围。2018年11月7日，被告作出被诉补偿决定。原告认为，该补偿决定的评估程序违法，补偿标准明显过低，未考虑到原告房屋所处的远东宿舍与周边建筑存在的区别，且未对占地、远东宿舍业主集资建成的公共设施、远东宿舍总计约1182平方米的院落和空地面积进行相应的补偿，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定。请求撤销被告瑞安市人民政府于2018年11月7日作出的瑞征补决〔2018〕24号房屋征收补偿决定。庭审中，原告补充称其有未登记建筑被补偿决定遗漏。原告余金虎向本院提交了以下证据：1.房屋所有权证、国有有土地使用权证，证明原告在涉案征收范围内拥有不动产权，是适格的原告。2.瑞征补决〔2018〕24号《房屋征收补偿决定书》，证明被告作出被诉补偿决定。3.房产买卖合同，证明2011年6月21日远东宿舍区业主曾以12000元/平方米的价格出售房屋的事实。4.房屋征收补偿估价报告，证明被告送达给原告的房屋征收补偿估价报告与被告提交的估价报告在落款日期、盖章、注册房地产估价师等内容存在不同，系两份不同的房屋征收补偿估价报告。5.违法建设自行拆除保证金通知书、收据，证明原告有未经登记建筑被补偿决定遗漏。被告瑞安市人民政府辩称：一、涉案房屋补偿方案标准符合法律规定。1.原告所有的被征收房屋位于瑞安市××街道西门河头危旧房改造工程国有土地上房屋征收范围内，征收项目的房屋补偿方案经法定程序论证和征求意见后，经瑞安市人民政府常务会议审议通过，随房屋征收决定一并公布实施。房屋补偿方案规定，被征收房屋价值按类似房地产的市场价格，由具有相应资质的房地产价格评估机构根据房屋征收评估办法评估确定，并明确了搬迁费、临时安置费、奖励和其他补偿事项，房屋补偿标准符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。涉案征收项目的房屋征收决定及补偿方案内容已由浙江省高级人民法院作出的（2018）浙行终1401号生效判决确认合法。2.原告主张被征收房屋评估价值未考虑房屋所处远东宿舍与周边建筑存在的区别，采用一致的补偿标准，据此认为本案补偿标准过低，缺乏事实和法律依据。评估机构对原告的被征收房屋以市场价值为标准进行评估，依照《国有土地上房屋征收评估办法》等规定，结合被征收房屋的具体区位、建筑结构、建筑面积、用途、成新、层次、装修、朝向等因素，采用法律规定的估价方法对原告房屋的价值进行评估，评估行为符合《国有土地上房屋征收评估办法》规定，评估结论客观、公正。3.原告主张收回国有土地使用权后未对土地使用权进行相应的补偿，以及没有对远东宿舍的院落、空地进行计算和补偿，据此认为本案评估价值过低，缺乏法律依据。首先，本案评估的被征收房屋市场价值已经包含了被征收房屋占用的土地使用权价值，国有土地上房屋征收后，土地使用权一并收回时，无需对土地使用权重复补偿。其次，原告主张的远东宿舍建筑区划内的院落、空地等土地，不构成独立的不动产物权，其相应的价值均已包含在土地上的房屋价值之内，原告要求对该类院落、空地另行评估和补偿，缺乏法律依据。二、被告作出被诉补偿决定程序合法。1.原告在征收决定确定的签约期限内未与房屋征收部门达成补偿协议，被告依照法定程序告知原告补偿方案后，依法作出补偿决定，程序合法。2.涉案被征收房屋评估程序并无不当，评估报告送达原告后，原告未对评估报告依法提出复核，其在诉讼程序中主张评估程序违法或补偿标准过低等理由，缺乏事实和法律依据。请求驳回原告的诉讼请求。被告瑞安市人民政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据、依据：1.关于公布西门河头团块危旧房改造工程项目房屋征收范围的通告，2.关于公开征求《瑞安市西门河头团块危旧房改造工程房屋征收补偿方案》意见的公告张贴照片、网站截图，3.关于西门远东宿舍拆迁的意见报告，4.关于《瑞安市西门河头团块危旧房改造工程房屋征收补偿方案》相关意见和建议的反馈说明网站截图、张贴照片，5.瑞政房征决〔2017〕3号房屋征收决定书，6.瑞政告〔2017〕32号关于征收西门河头团块危旧房改造工程范围国有土地上房屋的通告，7.瑞政发〔2017〕116号关于印发瑞安市西门河头团块危旧房改造工程房屋征收补偿方案的通知，8.涉案房屋征收决定书等文书的公示张贴照片、网站截图，证据1-8证明瑞安市人民政府确定西门河头团块危旧房改造工程项目房屋征收范围后，房屋征收部门已拟定并公布补偿方案征求意见，原告等人曾提出意见，补偿方案经征求意见并进行修改后，被告作出征收决定，并公布补偿方案，确定签约期限截至2017年12月31日止，且房屋征收决定已在征收范围和网站公布。9.房屋征收项目房地产评估机构报名通知及网站截图、张贴照片，10.关于开展瑞安市西门河头团块危旧房改造工程房地产评估机构选择的通知的网站截图、张贴照片，11.公证书、关于瑞安市西门河头团块危旧房改造工程房屋征收评估机构确定的公告、网站截图、张贴照片，12.评估机构营业执照、资质证书，证据9-12证明被征收人未协商一致确定评估机构，房屋征收部门通知评估机构报名，并由被征收人在公证机构公证下投票确定温州市华正房地产土地估价有限公司为本项目评估机构。13.房屋测绘调查资料汇总表、未登记建筑汇总表、未登记房屋予以认定汇总表、未登记建筑不予认定汇总表，14.证据13的公示张贴照片，证据13-14证明征收范围内的房屋权属及未登记建筑调查认定已到位。15.被征收房屋初步评估结果的公示张贴照片，证明分户评估报告已公示。16.评估结果报告，证明已出具整体评估报告。17.户籍证明、不动产登记信息查询记录、房屋调查情况表，证明原告身份和被征收房屋状况。18.房屋征收补偿估价报告，19.证据18的送达回证、照片，证据18-19证明估价报告已送达原告。20.协商记录，21.关于报请作出房屋征收补偿决定的申请书、关于对余金虎房屋的补偿决定方案，证据20-21证明经协商，原告未在签约期限内与房屋征收部门达成补偿协议。22.瑞征补告〔2018〕32号补偿决定方案告知书、送达回证，证明补偿决定方案已告知原告，原告未在期限内选择补偿方式。23.瑞征补决〔2018〕24号房屋征收补偿决定书及送达回证、视听光盘，证明被诉补偿决定书已送达原告。被告作出被诉行为的法律依据为《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第十九条、第二十一条、第二十二条、第二十四条、第二十六条、第二十八条和《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十二条、第三十三条。经庭审质证，本院对证据认定如下：原告提交的证据1、2、4，被告对其真实性没有异议，可以证明原告房屋的基本情况，被诉行政行为存在，以及被告送达的原告房屋评估报告内容，上述证据本院予以采信。被告对原告证据5形式真实性没有异议，认为这部分建筑已经规划部门在先认定为违法建筑并作出处理，不属于补偿决定处理范围，故对关联性有异议。结合双方庭审意见，原告持有的“浙江省罚没财物统一收据”显示，原告因在“堂横巷44号西首”违法抬高23平方米，于1998年7月20日缴纳了2300元罚没款，罚没依据为（1998）瑞规罚字第122号，同时，被告在作补偿决定时未对该部分建筑面积进行调查、认定，本院对这一事实予以确认。原告提交的证据3，不能反映原告房屋在被征收时的价值，与本案无关，本院不予接纳。被告提交的证据8，可以证明涉案房屋征收决定于2017年11月2日公告，该事实业经浙江省高级人民法院（2018）浙行终1401号生效判决予以认定，本院予以确认。原告认为被告提供的证据9、10违反了“房屋征收决定公告后十日内由被征收人协商”的规定，本院认为，该证据可以证明被告在公告期内通知评估机构报名以及于2017年11月14日通知被征收人投票选择评估机构等事实，本院予以采信。被告证据13、14、15、16形式真实，可以证明房屋调查、未登记房屋认定及公示初步评估结果等相关事实，本院予以认定。被告证据18、19，原告提出诸多异议，结合原告证据4，可以证明被告作出被诉补偿决定依据的估价报告与向原告送达的估价报告存在落款日期、盖章、注册房地产估价师签名不一致的事实，本院予以认定。被告证据20，未经原告签字，且原告不予认可，本院不予采信。被告证据21的形式真实，可以证明房屋征收部门报请被告作出补偿决定的事实，本院予以确认。被告证据23，原告质疑被诉补偿决定的合法性，但对被诉补偿决定书的送达经过未提出异议，本院对被诉补偿决定书已送达原告的事实予以确认。被告提供的其他证据，原告对真实性均无异议，本院均予以采信。根据以上采信的证据，本院确认以下事实：原告余金虎所有的房屋××于瑞安市××街道××单元××室，房屋所有权证号瑞安市房权证瑞（房）字第××号，房屋建筑面积58.45平方米，土地性质为国有划拨。2017年11月1日，被告瑞安市人民政府作出瑞政房征决〔2017〕3号房屋征收决定，于次日予以公告。原告所有的上述房屋属于征收范围。涉案房屋征收决定的通告明确，瑞安市住房和城乡规划建设局为房屋征收部门，瑞安市××街道办事处（以下简称玉海街道办事处）为房屋征收实施单位；签约期限自2017年11月1日至2017年12月31日；房屋征收补偿安置按照瑞政发〔2017〕116号《瑞安市西门河头团块危旧房改造工程房屋征收补偿方案》执行；房地产价格评估机构由被征收人协商选定，房屋征收决定公告后10日内仍不能协商选定的，由房屋征收部门组织被征收人安置少数服从多数的原则投票确定，或者采取摇号、抽签等方式随机确定。在被征收人协商选择未果的情况下，2017年11月14日，玉海街道办事处发布了《关于开展瑞安市西门河头团块危旧房改造工程房地产评估机构选择的通知》。11月16日-11月17日上午8：30-17：30，在浙江省瑞安市公证处的见证下，经被征收人投票，确定温州市华正房地产土地估价有限公司作为涉案征收项目的房地产价格评估机构。11月22日，玉海街道办事处发布了《关于瑞安市西门河头团块危旧房改造工程房屋征收评估机构确定的公告》，以上通知、公告均在西门河头社区公示栏予以公示。2017年12月，温州市华正房地产土地估价有限公司就原告余金虎的涉案房屋作出《房屋征收补偿估价报告》，评估基准日为2017年11月1日，向原告送达的估价报告与被告作为依据的估价报告上记载的房屋市场价值相同，但落款日期、评估机构盖章、估价师等内容存在不一致，且前者无估价师签字。因原告未在征收决定规定的签约期限内与房屋征收部门达成补偿协议，玉海街道办事处于2018年9月27日向原告直接送达《补偿决定方案告知书》。该告知书明确告知原告自收到告知书之日起十五日内以书面方式选择补偿方式，但原告逾期未选择补偿方式。2018年11月7日，被告作出补偿决定。原告于同年11月15日接收该补偿决定书，但未在送达回证上签字。原告不服，向本院提起本案诉讼。另，原告因在“堂横巷44号西首”违法抬高23平方米，于1998年7月20日缴纳了2300元罚没款，罚没依据为（1998）瑞规罚字第122号。庭审中，被告提出因瑞安市规划局认定原告该部分建筑为违法建筑并作出处理，故不属于本案补偿决定的处理范围。本院认为：一、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。由此，被告瑞安市人民政府具有作出房屋补偿决定的法定职责。二、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款、第二十五条第一款、第二十六条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”“补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。”由此可知，对于存在未经登记的建筑，市、县人民政府在作出补偿决定前，应当先行组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理，有关部门调查、认定和处理的决定应作为市、县人民政府作出补偿决定的依据，市、县人民政府应当在补偿决定中对未登记建筑的补偿事宜作出处理，并说明理由。本案中，被告未就涉案未登记建筑是否经过有关部门调查、认定和处理进行举证，亦未在被诉补偿决定中作出处理，属于认定事实不清。三、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。《国有土地上房屋征收评估办法》第十条第一款规定，被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。本案中，涉案征收决定的公告日为2017年11月2日，但温州市华正房地产土地估价有限公司出具的估价报告书，对原告涉案被征收房屋的评估基准日为2017年11月1日，不符合上述规定。四、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”因此，评估机构对被征收房屋作出的价值评估结果应当送达被征收人，以保障其复核、鉴定权利。但本案补偿依据的估价报告并未向原告送达，剥夺了原告的复核、鉴定权，程序违法。虽然被告曾向原告送达一份估价报告，但被告作出被诉补偿决定系依据另一份估价报告，在两份估价报告存在诸多实质性内容差异，原告对估价过程及估价结果均有异议的情况下，尚不能以估价结果相同即认定作为补偿依据的估价报告合法，也不能当然推定原告对被告在诉讼中提供的估价报告没有异议，被告在诉讼中提供的估价报告不能作为补偿的有效依据。综上，被告采纳了未向原告送达的估价报告作出被诉补偿决定，主要证据不足，且程序违法，依法应予以撤销并责令重作。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：一、撤销被告瑞安市人民政府作出的瑞征补决〔2018〕24号房屋征收补偿决定；二、被告瑞安市人民政府对原告余金虎重新作出房屋征收补偿决定。本案一审案件受理费50元，由被告瑞安市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  许旭东审 判 员  郑 宇人民陪审员  陈建忠二〇一九年十一月十一日法官助理胡瞻智代书 记员  梁宇晨