甘肃省金昌市中级人民法院行政判决书（2019）甘03行终11号上诉人（原审原告）：潘静，女，1991年11月5日出生，汉族。住所：永昌县。委托诉讼代理人：王永精，金川区桂林路法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）：金昌市公安局金川分局新华路派出所。住所：金昌市金川区天津路。法定代表人：姜志祥，教导员。出庭负责人：姚兴泽，新华路派出所副所长。委托诉讼代理人：吴世平，新华路派出所民警。被上诉人（原审被告）：金昌市公安局金川分局，住所：金昌市金川区新华路16号。法定代表人：冯海，局长。出庭负责人：贾得兰，金川分局党委委员、纪委书记。委托诉讼代理人：李叙和，金川分局法制大队大队长。原审第三人：孙玉秀，女，1976年7月24日出生，汉族，永昌县运泰出租车公司司机。住所：永昌县。原审第三人：周福强，男，1987年8月15日出生，汉族，永昌县运泰出租车公司司机。住所：永昌县。上诉人潘静因治安行政处罚一案，不服金昌市金川区人民法院（2019）甘0302行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2019年9月6日公开开庭审理了本案。上诉人潘静的委托诉讼代理人王永精，被上诉人金昌市公安局金川分局新华路派出所（以下简称新华路派出所）的出庭负责人姚兴泽及委托诉讼代理人吴世平，金昌市公安局金川分局（以下简称金川分局）的出庭负责人贾得兰及委托诉讼代理人李叙和，原审第三人孙玉秀到庭参加诉讼，原审第三人周福强经本院依法传唤未到庭，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，秦小萍与周福强是夫妻。孙玉秀驾驶的出租车车号为×××。2018年1月12日12时许，潘静、孙玉秀、周福强因出租车拉客发生纠纷相互撕打，致使孙玉秀受伤。2018年1月12日12时30分，新华路派出所接到孙玉秀的报警，派出所民警遂赶到现场进行处理。新华路派出所于当日受理此案后，依法传唤潘静、周福强、孙玉秀、证人陈某、赵某制作了询问笔录。赵某的询问笔录中称“周福强就朝着×××的女司机走过去了，潘静跟我、李有斌也跟着过去了怕他们打起来……，快走到校门口的时候看见×××的女司机跟潘静互相抓着对方的头发撕扯起来了……。”孙玉秀的询问笔录中称“2018年1月12日12时许，……，就因为这个事我跟潘静争吵了几句，当时谁也没动手，……。”“过了大概二十几分钟，×××的男司机周福强来到我跟前，潘静也在后面跟着，……，周福强当时要上来打我，潘静当时好像是要扇我，……，我看见他们两个要打我，我就一把抓住了潘静围巾和围巾上的头发，潘静也抓住了我的头发……，潘静当时用脚踹我的大腿，……。”周福强的询问笔录中称“我到大学门口看见×××的那个女人就朝着她走过去，潘静也跟着过去了，……，拉的时候把她摔倒在地上，她坐在地上就喊打人了……，我们刚走到校门口时我回头看见她跟潘静两个互相把头发抓住撕扯起来……。”“我看见的时候她们两个都在地上坐着，互相抓着对方的头发。”潘静的询问笔录中称“2018年1月12日12时许，……，话刚说完，孙玉秀就一把抓住我的头发，我跟孙玉秀说你把我的头发放开，……，孙玉秀听完就放开了我的头发。”“……，没一会周福强就来了，当时周福强很生气就要去问孙玉秀，我赶紧跟上去一边拦着周福强一边劝周福强，让他别冲动，结果孙玉秀一把揪住我的头发，我低着头也抓住了她的头发……。”2018年1月12日，孙玉秀因被他人打伤头部致头痛、头晕入住金昌市人民医院住院治疗，于2018年2月14日出院。出院诊断为：头部外伤、身体多处挫伤（腰部、右髋部）等。2018年2月11日，新华路派出所作出呈请延长办理期限报告书，经金川分局批准，延长办理期限三十日。2018年6月20日，新华路派出所委托甘肃津伟司法鉴定所对孙玉秀的人体损伤程度进行评定，2018年6月29日，该鉴定所出具司法鉴定意见书，鉴定意见为：被鉴定人孙玉秀头部外伤后伴有头痛、头晕神经症状评定为轻微伤。2018年7月31日、8月2日，新华路派出所分别向潘静、孙玉秀、周福强告知拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，同时在行政处罚告知笔录中告知潘静享有陈述和申辩权利，潘静未提出陈述、申辩。同日，新华路派出所作出金公分公（新）行罚决字〔2018〕84号行政处罚决定，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第一款规定，给予潘静罚款一百元的处罚。2018年8月15日，新华路派出所向潘静送达了金公分公（新）行罚决字〔2018〕84号行政处罚决定。潘静和周福强对新华路派出所作出的行政处罚决定不服，于2018年10月8日向金川分局申请行政复议。2018年11月20日，金川分局作出金公分复决字［2018］5号行政复议决定，维持了新华路派出所作出的行政处罚决定。潘静仍不服，向法院提起行政诉讼。一审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条、第七条、第九十一条规定，新华路派出所具有作出本案被诉行政处罚决定的行政职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，金川分局具有作出本案被诉行政复议决定的行政职权。本案争议的焦点问题：一、被诉行政处罚决定认定的事实是否清楚；二、被诉行政复议决定程序是否合法。关于行政处罚决定认定事实是否清楚的问题，《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定：公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。本案中，结合潘静、孙玉秀、周福强及证人赵某在笔录中的陈述，潘静与孙玉秀互相撕扯殴打是不争的事实，因此，新华路派出所认定潘静与孙玉秀互殴具有相应的事实根据。至于潘静认为没有故意伤害他人，而是属于制止违法侵害行为的问题。公安部关于印发《公安机关执行＜中华人民共和国治安管理处罚法＞有关问题的解释（二）》的通知（公通字[2007]1号）第一条规定，为了免受正在进行的违反治安管理行为的侵害而采取的制止违法侵害行为，不属于违反治安管理行为。但对事先挑拨、故意挑逗他人对自己进行侵害，然后以制止违法侵害为名对他人加以侵害的行为，以及互相斗殴的行为，应当予以治安管理处罚。结合潘静、孙玉秀、周福强及证人赵某的陈述，潘静与孙玉秀互相撕扯殴打的事实客观存在。因此，潘静的该主张不能成立，本院不予支持。关于新华路派出所超期限作出行政处罚决定的问题，《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条规定，公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。为了查明案情进行鉴定的期间不计入办理治安案件的期限。本案中，金川分局于2018年1月12日受理案件，于2018年8月2日作出行政处罚决定书，扣除其申请延长的一个月及2018年6月20日至6月29日的鉴定期间，新华路派出所办理案件的期限超出了上述法律规定的期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款二项、《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条一项的规定，处理期限轻微违法，对当事人依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属程序轻微违法的行为，不应以此撤销行政行为。因此，新华路派出所超期限作出行政处罚的行为属程序瑕疵，可通过其他方式或途径促进新华路派出所改进，不宜以此撤销该行政处罚决定。关于金川分局作出行政复议决定程序是否合法的问题，《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。第二十三条第一款规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。第二十八条第一款一项规定，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。就本案而言，2018年10月8日，潘静和周福强分别向金川分局申请行政复议。金川分局依法受理了潘静和周福强的复议申请，并通知新华路派出所。2018年11月20日，金川分局作出金公分复决字［2018］5号行政复议决定，维持金川分局作出的金公分公（新）行罚决字〔2018〕83、84号行政处罚决定，并将复议决定书送达潘静。金川分局在法定期限内履行了相应的法定程序，程序合法。综上所述，新华路派出所依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第一款规定对潘静作出处罚一百元的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，无明显程序违法。金川分局作出维持被诉行政处罚决定的行政复议决定同样符合法律规定。潘静的诉讼请求不能成立，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回潘静的诉讼请求。案件受理费50元，由潘静负担。潘静上诉请求：撤销金川区人民法院（2019）甘0302行初2号行政判决；撤销新华路派出所作出的金公分公（新）行罚决字〔2018〕84号行政处罚决定及金川分局作出的金公分复决字[2018]5号行政复议决定；一、二审案件受理费由被上诉人负担。潘静认为，首先，一审判决采信证据不当、认定事实错误、适用法律错误、判决结果不符合公平正义原则。第一，一审判决称，新华路派出所认定原告潘静与孙玉秀互具有相应的事实根据错误。新华路派出所金公分公（新）行罚决字〔2018〕84号行政处罚决定内容“…潘静上前劝说周福强时被孙玉秀撕扯住了头发，随即潘静亦对孙玉秀头发进行撕扯，周福强上前拉架时对孙玉秀腰部进行踢打”的内容可知，新华路派出所并没有认定潘静与孙玉秀互殴的事实。第二，根据新华路派出所对潘静询问笔录、对孙玉秀询问笔录、对秦小萍询问笔录的内容可知，孙玉秀因出租车拉客先对秦小萍进行辱骂、后又撕扯潘静头发的事实客观存在。新华路派出所对孙玉秀的违法行为不予行政处罚的行政行为属于行政不作为。也就是说，新华路派出所有庇护孙玉秀之嫌。第三，因孙玉秀对秦小萍进行辱骂而导致秦小萍的丈夫周福强向孙玉秀讨个说法时，潘静上前劝说周福强时被孙玉秀第二次用手撕扯住了头发，潘静为了免受孙玉秀正在对其进行的不法侵害行为便用手撕扯住了孙玉秀头发的行为属于正当防卫。第四，孙玉秀先后两次故意撕扯潘静头发的违法行为并不是潘静事先挑拨、故意挑逗孙玉秀对自己进行的不法侵害造成的。第五，一审判决书采信金昌市人民医院住院病历是错误的。金昌市人民医院对孙玉秀出院诊断为“头部外伤”“身体多处挫伤（腰部、右髋部）”的诊断显然是错误的。第六，一审判决采信甘肃津伟司法医学鉴定所作出的司法鉴定意见书是错误的。第七，一审判决书采信陈某的询问笔录是错误的。其次，新华路派出所作出的金公分公（新）行罚决字〔2018〕84号行政处罚决定程序违法、认定事实不清、适用法律错误、处罚显失公平正义、明显不当。再则，金川分局作出的金公分复决字[2018]5号行政复议决定程序违法、认定事实不清、适用法律错误、处罚显失公平正义、明显不当。最后，新华路派出所没有在法定期限内提供作出涉案行政行为所依据的规范性文件，一审判决没有予以认定其作出的涉案行政行为违法是错误的。同时，金川分局没有在法定期限内提供作出涉案行政行为所依据的证据和规范性文件，一审判决书没有予以认定其作出的涉案行政复议行为违法是错误的。新华路派出所答辩称，涉案民警依法对本案进行了调查，我所委托甘肃津伟司法医学鉴定所对孙玉秀进行伤情鉴定，并将鉴定结果及查明的案情先后告知了潘静，周福强，二人对此并无异议。我所作出的处罚决定事实清楚，程序合法，请人民法院依法确认金川分局及新华路派出所对潘静作出的处罚决定合法，维持一审判决。金川分局答辩称，我局作出的行政复议事实清楚，程序是合法的，且并没有明确规定必须针对申请人分别作出复议决定书。我局认为潘静的行为不属于正当防卫。孙玉秀述称，潘静的委托诉讼代理人的有些话不符合案件事实，是潘静先挑事，潘静的行为不属于正当防卫。本院经审理查明的事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定，“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”第九十一条规定，“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。”新华路派出所具有作出涉案被诉治安行政处罚决定的行政职权。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”第十五条第一款第二项规定，“对本法第十二条、第十三条、第十四条规定以外的其他行政机关、组织的具体行政行为不服的，按照下列规定申请行政复议”“对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议”，金川分局具有作出本案被诉行政复议决定的行政职权。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第一款规定，“殴打他人的，或者故意伤害他人身体的，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。”本案中，根据本院查明的事实，结合潘静、孙玉秀、周福强及证人赵某的陈述，周福强将孙玉秀拉倒在地，潘静与孙玉秀互相撕扯的基本事实清楚。本案主要问题是新华路派出所办理案件的期限超出了法律规定的期限，一审法院认定为程序瑕疵是否适当。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项规定，“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为”，“行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条第一项规定，“有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的‘程序轻微违法’:处理期限轻微违法”。本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条规定，公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。为了查明案情进行鉴定的期间不计入办理治安案件的期限。本案中，金川分局于2018年1月12日受理案件，于2018年8月2日作出行政处罚决定书，扣除其申请延长的一个月及2018年6月20日至6月29日的鉴定期间，新华路派出所办理案件的期限明显超出了上述法律规定的期限。一审法院在判决中认为，虽然新华路派出所办理案件的期限超出了上述法律规定的期限，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条第一项的规定，处理期限轻微违法，该违法对潘静依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害，属程序轻微违法的行为，不应以此撤销行政行为。同时又论述，新华路派出所超期限作出行政处罚的行为属程序瑕疵，可通过其他方式或途径促进新华路派出所改进，不宜以此撤销该行政处罚决定。本院认为，既然新华路派出所超过法律规定的期限作出行政处罚的行为属程序轻微违法，其行为就不属于程序明显瑕疵，一审法院对此论证自相矛盾，应予纠正。依据上述法律及司法解释的规定，新华路派出所超过法律规定的期限作出行政处罚的行为属程序轻微违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条第一项规定，应当依法确认新华路派出所作出的金公分公（新）行罚决字〔2018〕84号行政处罚决定违法，但不判决撤销该行政行为，保留该决定的法律效力。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项规定，行政行为有主要事实不清、证据不足，适用依据错误，违反法定程序，超越或者滥用职权，明显不当情形之一的，复议机关决定撤销、变更或者确认该行政行为违法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第一条规定，为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用，根据《中华人民共和国行政复议法》制定本条例。第四十五条规定，具体行政行为有行政复议法第二十八条第一款第三项规定情形之一的，行政复议机关应当决定撤销、变更该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法；决定撤销该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。根据上述规定，复议机关审理行政复议案件，不仅要审查行政行为的合法性，监督行政机关依法行政，促进法治政府建设，同时还要解决行政争议。复议机关经审理发现行政行为存在违法，依法可以决定撤销或者变更行政行为，也可以确认行政行为违法，还可以在决定撤销或确认违法同时，责令重新作出行政行为。但是，最终选择何种方式作出复议决定，应当符合行政复议解决行政争议的目的。违背《中华人民共和国行政复议法实施条例》关于行政复议解决行政争议的目的作出复议决定，该复议决定属于适用法律错误，依法应当予以撤销。本案中，根据一、二审查明的事实，新华路派出所对潘静所做出的治安行政处罚行为，实体处理结果并无不当，只是根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条规定，违反了法律规定的办理案件的期限，违反法定程序。在此情形下，金川分局依照《中华人民共和国行政复议法》的规定，有权撤销该治安管理行政处罚，也可以决定确认该治安行政处罚行为违法不撤销。但是，决定撤销被诉治安管理行政处罚，违反实质化解行政争议的立法目的。主要理由是：撤销治安管理行政处罚行为之后，新华路派出所依据本案的事实，还要对潘静的违法行为重新做出处理，潘静不服后还可以申请行政复议；对复议决定仍不服起诉，还要经过一、二审判决，这样的行政复议决定，显然是浪费司法资源、行政资源和各方当事人的时间、金钱和精力，不利于行政争议的实质化解，还有可能激化矛盾，违背《中华人民共和国行政复议法》的立法目的。金公分复决字[2018]5号行政复议决定对金公分公（新）行罚决字〔2018〕84号行政处罚决定未确认违法，系适用法律错误，依法应当予以撤销,考虑到该复议决定中还维持了金公分公（新）行罚决字〔2018〕83号行政处罚决定，本院仅撤销该复议决定中维持金公分公（新）行罚决字〔2018〕84号行政处罚决定的部分。另外，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”合法性审查，就是人民法院对被诉行政行为所认定的事实、适用的法律依据、履行的程序，以及被告作出该行政行为是否在其职责范围内等，是否符合法律规定。简言之，行政机关是法无授权不可为，人民法院审查的就是被诉行政机关是否在法律范围内作出的行政行为。金川分局对两个不同的行政复议申请一并做出金公分复决字[2018]5号行政复议决定，在一、二审法院审理期间，未提供其可以一并作出复议决定所依据的法律、行政法规、部门规章或规范性文件，其将两个不同的行政复议申请合并后做出一个复议决定没有法律依据。综上所述，一审法院认定本案的基本事实清楚，审理程序合法，但是适用法律不当，应予纠正。潘静部分上诉请求与部分理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条第一项规定，判决如下：一、撤销金昌市金川区人民法院（2019）甘0302行初2号行政判决；二、撤销金昌市公安局金川分局金公分复决字[2018]5号行政复议决定中维持金昌市公安局金川分局新华路派出所作出的金公分公（新）行罚决字〔2018〕84号行政处罚决定的部分；三、确认金昌市公安局金川分局新华路派出所作出的金公分公（新）行罚决字〔2018〕84号行政处罚决定违法，保留金公分公（新）行罚决字〔2018〕84号行政处罚决定的法律效力。一审案件受理费50元由金昌市公安局金川分局新华路派出所负担，二审案件受理费50元金昌市公安局金川分局负担。本判决为终审判决。审判长 石建民审判员 叶志卫审判员 贾春花 二Ｏ一九年十一月四日书记员 鲁美君