广东省中山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤20行初51号原告：黄广华，男，1950年8月14日出生，住广东省中山市。委托代理人：梁泽富，广东万里海天律师事务所律师。委托代理人：徐新如，广东万里海天律师事务所律师。被告：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区松苑路1号，统一社会信用代码11442000722460762W。法定代表人：危伟汉，市长。委托代理人：谢怀斌，中山市司法局工作人员。委托代理人：李坤豪，广东保信律师事务所律师。被告：中山市港口镇人民政府，住所地广东省中山市港口镇兴港中路168号，统一社会信用代码11442000007357467Y。法定代表人：梁战文，镇长。委托代理人：罗妍华，该镇政府工作人员。委托代理人：何燕东，广东中元（中山）律师事务所律师。原告黄广华诉被告中山市人民政府（以下简称市政府）、中山市港口镇人民政府（以下简称港口镇政府）控制性规划调整违法一案，于2019年6月3日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。2012年3月31日，市政府作出中府办复[2012]45号《关于港口镇大丰工业区控制性详细规划修编（京珠高速以西）的批复》（以下简称45号批复），同意港口镇政府编制的《港口镇大丰工业区控制性详细规划修编（京珠高速以西）》（以下简称2012年《控规》）。原告黄广华诉称：1.两被告制定、批复2012年《控规》程序违法，应予撤销。原告的住房位于中山市××街××号，房屋于1993年自建，建筑面积103平方米，市政府于1997年6月17日核准房屋登记字号为（21-9442），土地证号：中府集用（2013）第1××2号。房屋所处土地的用地功能为住宅用房，原告自上世纪一直在上述房屋居住至今，是原告唯一的住房，因年代久远需要重建，2018年9月27日，原告向原中山市城乡规划局（以下简称原市规划局）提交相关资料申请划拨用地申请用地规划条件变更，原市规划局作出不予行政许可通知书，原告对该通知不服，向市政府申请复议，在收到原市规划局的答辩状后才得知2012年《控规》的出台以及改变了原告土地原有用途。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条的规定，两被告作出的2012年《控规》违反了法定程序，应予以撤销。2.两被告作出的2012年《控规》侵害了原告的合法权益，应对原告的损失进行补偿。综上，请求人民法院：1.撤销港口镇政府作出的2012年《控规》；2.请求两被告连带赔偿给原告造成的损失，约80万元；3.两被告承担本案诉讼费用。原告黄广华在举证期限内提交了以下六组证据：1.行政复议答辩状，拟证明原告在市规划局的行政复议答辩状后，才知道2012年《控规》的出台；2.45号批复，拟证明两被告所作出的2012年《控规》违反了法定程序，应予撤销；3.集体土地使用权证、房屋产权证，拟证明原告的土地及房屋属于合法登记在册的，原告拥有合法的使用权，且在2012年《控规》的出台前已登记备案；4.《中山市城乡规划局不予行政许可通知书》（业务编号：181152018090012），拟证明原市规划局根据2012年《控规》作出的不予许可是违法的，侵犯了原告的合法权益；5.图片，拟证明原告房屋的现状，已不能居住；6.行政判决书，拟证明两被告所作出的2012年《控规》改变了原告土地的用途，导致原告房屋无法拆除重建的事实。被告市政府辩称：1.涉案2012年《控规》具有不可诉性，依法应当驳回原告起诉，市政府及城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制审批城市的控制性详细规划，属于针对不特定对象作出的面向未来的一般性调整，因此就规划的编制和审批而言，是在一定期限内可以反复使用的抽象行政行为，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响，不属于法院行政诉讼的受案范围。本案所诉争的2012年《控规》的编制、审批行为属于抽象性行政行为，不具有可诉性；2.我府依法对涉案2012年《控规》享有审批的法定职权；3.涉案2012年《控规》的行政审批行为，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法正当，是合法有效的行政行为。被告市政府为证明其行政行为合法性提交了下列证据：1.《中山市规划编制项目审查意见书》（业务编号：180052010070001）、《村镇控制性详细规划项目审查表》（业务编号：180052010070001）、《中山市规划编制项目审查意见书》（业务编号：180052010090002）、《港口镇大丰工业区控制性详细规划修编》草案的公示公告、现场图片、中山日报、《关于报审的请示》（中港府请[2012]11号）、45号批复、港口镇政府信息网公示内容，拟证明被告就涉案2012年《控规》所进行的审批行为，事实清楚、适用法律正确、程序正当，是合法有效的行政行为；2.中府办复[2009]305《关于港口镇大丰工业区二期控制性详细规划的批复》（以下简称305号批复）、2009年《港口镇大丰工业区控制性详细规划修编（京珠高速以西）》（以下简称2009年《控规》）用地规划图，证明2009年《控规》将涉案土地变更部分变更为生产防护绿地。被告港口镇政府辩称：1.我镇政府和市政府具有编制和审批镇的控制性详细规划的职权；2.涉案控规由我镇政府编制，并委托规划设计单位起草草案，草案编写完成后报原市规划局审查，该局组织召开评审会，并于2010年8月2日及2010年12月13日提出审查意见，我镇政府按照原市规划局的审查意见对草案修改完善后于2011年1月7日至2011年2月12日在相关政府网站及《中山日报》进行公示，公示期满后，我镇政府于2012年3月5日向市政府报批涉案2012年《控规》，市政府于2012年3月31日作出45号批复批准控规，后我镇政府在镇政府信息网发布《港口镇控规及村庄规划成果的公布》对2012年《控规》进行了公告，本案2012年《控规》从起草到获得批准，均符合法定程序；3.涉案房屋未被拆除，仍可居住使用，并无实际损失。被告港口镇政府为证明其行政行为合法性提交了下列证据：1.村镇控制性详细规划项目审查表、中山市规划编制项目审查意见书，拟证明我方组织编制涉案2012年《控规》，报原市规划局审查，由该局提出审查意见，并组织召开评审会，之后我方根据原市规划局的审查意见对草案进行修改完善；2．《港口镇大丰工业区控制性详细规划修编》草案的公示公告、《港口镇大丰工业区控制性详细规划修编》草案位于港口镇城建大楼公示现场图片、2011年1月7日中山日报《港口镇大丰工业区控制性详细规划修编》草案的公示公告，拟证明港口镇政府对2012年《控规》草案依法通过当地主要新闻媒体、现场公示等便于公众知晓的方式进行公布；3.关于2012年《控规》报审的请示（中港府请[2012]11号），拟证明港口镇政府在2012年《控规》公示期满后报市政府审批；4.45号批复，拟证明市政府经审查后于2012年3月9日作出批复，认定该2012年《控规》基本符合港口镇总体规划要求，同意2012年《控规》实施；5.港口镇政府信息网《港口镇控规及村庄规划成果的公布》，拟证明港口镇政府对经审批通过后的2012年《控规》进行公告；6.2012年《控规》，拟证明经市政府审批后，通过了2012年《控规》；7.涉案房屋现场图片，拟证明涉案房屋（港口镇××街××号）并未被拆除，仍可居住使用，并未造成原告实际损失；8.法律法规及规范性文件，拟证明港口镇政府编制2012年《控规》所依据的法律法规及规范性文件。本院查明：涉案土地位于中山市××街××号。黄广华于1993年在涉案土地建设房屋，于1997年6月17日领取房地产权证，证号为粤房地产证字第××号；于2013年7月24日领取了集体土地使用权证，证号为中府集用（2013）第1××2号,地类用途为住宅用地。上述土地位于港口镇大丰工业区控制性详细规划范围内。市政府于2009年10月29日作出中府办[2009]305《关于港口镇大丰工业区二期控制性详细规划的批复》（以下简称305号批复），同意2009年《控规》，根据该《控规》，黄广华的涉案土地横跨生产防护绿地和三类居住用地，2012年《控规》在2009年《控规》的基础上对部分土地用途进行了调整，调整的部分土地不涉及黄广华的地块。黄广华不服，认为2012年《控规》侵害了其合法权益，遂向法院提起诉讼，提出上述诉讼请求。经本院释明后，黄广华变更诉讼请求为：1.确认被告港口镇政府作出的2012年《控规》违法并予以撤销；2.判令被告港口镇政府对原告的损失承担赔偿责任，被告市政府对被告港口镇政府违反法定程序作出的2012年《控规》未尽到严格审查义务并作出同意批复，应对被告港口镇政府对原告造成的损失承担连带赔偿责任。经本院第二次释明后，原告仍然坚持上述诉讼请求。本院认为：本案中，黄广华涉案房产土地用途为城镇住宅用地，而根据2012年《控规》显示，涉案土地部分被调整为防护绿地，黄广华认为2012年《控规》违法调整其土地用途，损害了其合法权益，要求确认2012年《控规》违法并予以撤销，对此，本院认为，根据2009年《控规》显示，涉案部分土地的土地用途被调整为生产防护绿地，而2012年《控规》未对涉案土地的土地用途进行调整，因此，对黄广华的涉案土地产生实际影响的是在先的2009年《控规》，而并非2012年《控规》，经本院合法释明后，黄广华仍坚持对2012年《控规》提起诉讼，明显与被诉行政行为不具有利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”以及第四十九条关于起诉条件的规定，黄广华提起的本案诉讼不符合上述法律规定，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”的规定，本院对黄广华的起诉予以驳回。综上，原告黄广华的起诉不符合起诉条件，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告黄广华的起诉。一审案件受理费50元，本院予以退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  刘满星审判员  高 琳审判员  王 昕二〇一九年十一月二十一日书记员  肖炫霓