辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终460号上诉人（原审被告）：盖州市人民政府。住所地：盖州市市府大街2号。法定代表人：徐海龙，市长。委托代理人：陆亚男，市司法局副局长。委托代理人：鲁富春，辽宁睿智律师事务所律师。上诉人（原审被告）：营口仙人岛经济开发区管委会（原营口仙人岛能源化工区管委会）。住所地：盖州市九垄地办事处厢红旗村。法定代表人：田文阁，主任。委托代理人：陈瑞江，管委会法律顾问。被上诉人（原审原告）：营口经济技术开发区鹏发房屋开发有限公司。住所地：营口市鲅鱼圈区青龙山大街鑫发15-鹏发实业公司商业综合楼203室。法定代表人：马兰蔚，总经理。委托代理人：王大强，经理。原审第三人：营口市鲅鱼圈区熊岳镇人民政府。住所地：营口市鲅鱼圈区熊岳镇山海大道中段。法定代表人：王殿丰，镇长。委托代理人：王林，副镇长。委托代理人：刘畅，辽宁华君律师事务所营口分所律师。上诉人盖州市人民政府（以下简称盖州市政府）、营口仙人岛能源化工区管委会（以下简称仙人岛管委会）与被上诉人营口经济技术开发区鹏发房屋开发有限公司（以下简称鹏发公司）、原审第三人营口市鲅鱼圈区熊岳镇人民政府（以下简称熊岳镇政府）履行职责一案，不服营口市中级人民法院（2018）辽08行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,公开开庭审理了本案。上诉人盖州市政府的委托代理人陆亚男、鲁富春，上诉人仙人岛管委会的委托代理人陈瑞江，被上诉人鹏发公司的委托代理人王大强，原审第三人熊岳镇政府的委托代理人刘畅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审原告鹏发公司原审诉讼请求，判令被告作出对补偿给原告海防林回迁（恒力营口康辉项目）建设区域用地60亩土地使用权的具体行政行为。原审法院查明的事实是，原告鹏发公司通过土地出让取得了熊岳国用（2009）第6061、6062、6063、6064号四块土地使用权，面积为211,986平方米。2011年2月24日，营口市人民政府、仙人岛管委会与恒力集团有限公司签订了《投资合作协议书》，营口市人民政府招商引进恒力集团营口康辉石化项目，该协议书附件2中约定该项目占用营口市鲅鱼圈区土地340亩(226,664平方米)。该地绝大部分当时为原告所有，为了解决营口康辉石化项目用地问题，2011年9月18日在仙人岛管委会办公室，鹏发公司与盖州市政府、仙人岛管委会、熊岳镇政府主要领导共同协商，就土地置换的相关问题达成意见，决定“盖州市以熊岳镇金沙滩附近的约360亩海防林地其中300亩置换恒力集团项目用地，其余60亩由熊岳镇提供等面积土地作为给予鹏发公司的经济补偿损失（最终面积以熊岳镇实际所得为准）”。并以仙人岛管委会办公会议纪要形式作出，由出席会议主要人员签字。原告与第三人熊岳镇政府于2013年5月27日签订《土地置换协议》，其中第4条规定，“最终转换面积以乙方（原告）211986平方米为准”。随后原告多次向二被告主张补偿的60亩海防林场用地，后中共盖州市委2014年9月28日作出盖委[2014]15号通知，其中第五项内容为：“关于鹏发公司土地置换问题，按照2011年9月20日盖州市委会议精神，由海防林场回迁楼建设区域无偿调出60亩土地，作为给予鹏发公司土地置换及开发建设的经济补偿，盖州市政府、仙人岛管委会要做好土地依法招拍挂手续，由林业局协调解决”。该会议纪要没有落实。原告于2017年向该院提出民事诉讼，要求二被告补偿的海防林场回迁建设用地区域用地60亩，价值5400万。该院作出（2017）辽08民初80号民事裁定书，认为该案非民事诉讼范围，裁定驳回了原告的起诉。原审法院认为，原告主张要求二被告作出对补偿给原告海防林回迁（恒力营口康辉项目）建设区域用地60亩土地使用权的具体行政行为的诉讼请求是否有事实依据是本案审理的焦点。原告提出的土地补偿要求的证据是2011年9月20日仙人岛管委会办公会议记要、盖委[2014]15号通知。辅助的证据为《土地置换协议》。三项证据能够证明二被告对原告同意置换土地而可能产生的损失，经协商以60亩土地对于原告进行补偿的事实。当时为了引进营口康辉石化的项目，需要使用原告的土地，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款之规定，国家征收土地由县级以上人民政府组织实施。盖州市与熊岳镇主要领导与原告当时的法定代表人吴开明就涉及土地征收的行政管理事项进行了协商，并达成了一致意见，成功让原告同意置换了土地，履行的是涉及土地的行政管理职责，原告接受行政允诺，使康辉石化项目顺利进行，该行为应予肯定。仙人岛管委会办公会议纪要审批单经参加会议的四方签字确认，其内容不违反法律强制性规定。原告原来整块土地由于为了让营口康辉石化项目顺利进行而进行了置换，没有得到及时开发，而且整块土地变成四块土地，如果进行开发，开发成本必将增加，原告利益将受到一定的损失，但具体损失数额无从计算，用60亩地进行补偿系盖州市、仙人岛管委会、熊岳镇主要领导与原告共同商定的，该补偿价值应视为合理价值，可以认为系为了公共利益而实施的行政允诺行为。2014年的盖委[2014]15号通知中“由海防林场回迁楼建设区域无偿调出60亩土地，作为给予鹏发公司土地置换及开发建设的经济补偿”的内容可以视为对于原先行政允诺的履行主体的变更。被告盖州市政府在庭审质证时认为应由第三人熊岳镇政府履行给付土地的理由不予支持。行政允诺是行政主体为达到某种目的，向特定或不特定的相对人作出，承诺在相对人完成了某一特定行为后完成某种行为或给予某种利益的单方意思表示，其成立的前提需由相对方接受。本案中二被告与第三人所提出的土地置换及补偿方式已经原告同意，第三人已与原告签订土地置换协议，对于置换原告土地使用权的义务已经实现。本案所争议的是对于原告进行补偿的60亩土地的允诺实现问题，诚实守信是法治政府的基本要求，本案中不违反法律禁止性规定的行政允诺应当履行。原告诉讼请求的内容可视为请求二被告履行行政允诺的诉讼请求，应予支持，经该院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十一条的规定，判决如下：二被告盖州市政府、仙人岛管委会在判决生效之日6个月内履行为原告补偿60亩海防林场回迁楼区域土地的允诺。案件受理费50元，由二被告承担。上诉人盖州市政府上诉请求，撤销原审判决，发回重审或改判驳回鹏发公司诉讼请求。其理由：原判认定事实和适用法律错误。由于盖州市政府已经按照四方认可的2011年会议纪要精神置换给熊岳镇政府342.8亩土地，根据该会议纪要“由熊岳镇提供等面积土地作为给予鹏发公司经济损失补偿（最终面积以熊岳镇实际所得为准）”的规定，原判在没有查清盖州市政府与熊岳镇政府置换土地的面积与补偿之间关系、熊岳镇政府与鹏发公司之间置换土地及返还土地出让金是否包含补偿内容、鹏发公司的损失是否客观存在、2014年市委的文件是否属于重复补偿、是否具有行政可诉性等事实的基础上，判决盖州市政府予以补偿60亩土地，明显是适用法律错误。上诉人仙人岛管委会上诉请求，撤销原判，发回重审。其理由：一、仙人岛管委会受盖州市委领导，派员参加会议是按组织要求履行法定职责，判令仙人岛管委会履行给付义务无法律依据。二、盖州市委（2014）15号通知和2011年9月20日会议纪要确定履行给付义务的主体不是仙人岛管委会，原审判决仙人岛管委会履行义务无事实依据。三、针对鹏发公司的请求，仙人岛管委会和盖州市政府尚需调查，应判决仙人岛管委会和盖州市政府对此事重新处理，原审直接判决属适用法律不当。被上诉人鹏发公司辩称，请求二审法院驳回上诉，维持原判。一、盖州市政府在一审中仅提供了土地置换图的复印件，用以证明将324.8亩土地置换给熊岳镇政府。该图能够证明盖州市政府补偿鹏发公司土地损失是真实意思表示，但已经给熊岳镇政府342.8亩土地没有事实依据，而且盖州市委（2014）15号通知再次确认了土地补偿的事实。盖州市政府提出应由熊岳镇政府补偿的上诉理由不成立。二、盖州市政府提出鹏发公司实际支付5000余万元取得价值2亿元的土地使用权，与本案无关。鹏发公司与熊岳镇政府签订的土地置换协议是因为土地已经交付，所谓价值2亿元的土地使用权就是鹏发公司原土地的价值。三、对于本案是否是行政案件，原审判决已经论理清楚。鹏发公司的土地已经交出，仙人岛管委会交给了康辉石化进行开发建设，熊岳镇政府也将相应土地置换给鹏发公司，与鹏发公司相关的行政行为已经实施完毕，盖州市政府应当履行的行政补偿允诺也应当实施。原审第三人熊岳镇政府述称，坚持原审意见。本院二审期间，盖州市政府提交盖州市自然资源局于2019年4月23日出具的《情况说明》、营口市自然资源局鲅鱼圈分局于2019年5月15日出具的《情况说明》各一份，用以证明已向营口市鲅鱼圈区人民政府（以下简称鲅鱼圈区政府）交付24.21公顷土地（24.21公顷乘以15亩等于363.15亩），故应由熊岳镇政府给予鹏发公司60亩海防林的补偿。熊岳镇政府对盖州市政府主张的事实不予认可，表示从实物和文件上均未查到盖州市政府所称交付的360亩土地，上述土地与本案无关。本院二审查明，一审判决认定的事实属实，本院予以确认。本院认为，2011年9月20日的仙人岛管委会《办公会议纪要》载明，经盖州市、仙人岛管委会、熊岳镇与鹏发公司主要领导参加的会议协商，确定盖州市、熊岳镇与鹏发公司之间土地互相置换，并由盖州市提供60亩海防林作为给予鹏发公司的经济损失补偿。上述置换土地的目的，是为了引进恒力集团营口康辉石化项目而需要使用鹏发公司的土地，会议确定的事项具有为了实现公共利益实施行政行为的属性，由政府部门具体落实，且该会议纪要审批单经参加会议的四方签字确认，符合行政协议的法律特征，各方均应按照会议协商确定的事项履行相应的义务。嗣后，鹏发公司与熊岳镇政府签订了《土地置换协议》，履行了上述约定中的土地置换义务，盖州市政府亦应履行提供60亩海防林作为其经济补偿的约定。盖州市委（2014）15号通知第五项，亦确定盖州市政府和仙人岛管委会依法做好给予鹏发公司60亩海防林地的土地置换补偿工作。因此，原审判决盖州市政府和仙人岛管委会为鹏发公司补偿60亩海防林场回迁楼区域土地，并无不当。关于盖州市政府是否按约定向熊岳镇政府交付了360亩海防林的问题。盖州市政府在原审时辩称已经置换给鲅鱼圈区政府342.8亩土地，其在上诉状中又提出将342.8亩土地置换给了熊岳镇政府。二审过程中，盖州市政府又主张交付鲅鱼圈区政府24.21公顷土地（即363.15亩），并提交了盖州市自然资源局于2019年4月23日出具的《情况说明》和营口市自然资源局鲅鱼圈分局于2019年5月15日出具的《情况说明》等证据予以证明。熊岳镇政府对盖州市政府主张的以上事实均不予认可。经审查上述两份《情况说明》，仅能证明盖州市政府主张的24.21公顷土地包含在2003年至2012年之间在鲅鱼圈区已经出让的土地范围内，但无法证明这些土地原来的使用权是否属于盖州市政府、是否是2011年9月20日会议纪要约定补偿的360亩海防林以及在鲅鱼圈区被谁出让等与本案具有关联性的基本事实，而且上述土地的出让时间为2003年至2012年之间，部分土地的出让时间早于本案所涉2011年9月召开的四方会议，且与盖州市委（2014）15号通知第五项的内容相矛盾，因此，依据本案现有证据无法证明盖州市政府已经交付了360亩海防林的事实，故盖州市政府提出的应由熊岳镇政府予以鹏发公司补偿的主张不成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人盖州市人民政府、营口仙人岛能源化工区管委会负担。本判决为终审判决。审判长  李永财审判员  张宇庭审判员  蒋华明二〇一九年十一月一日法官助理陈曦书记员刘桐阳