上海市高级人民法院行 政 判 决 书（2019）沪行终278号上诉人(原审原告)张志明，男，1960年9月18日出生，汉族，住上海市浦东新区。被上诉人(原审被告)上海市浦东新区人民政府，住所地上海市浦东新区。法定代表人杭迎伟。上诉人张志明因强制拆除违法建筑决定一案，不服上海市第一中级人民法院(2019)沪01行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审认定：张志明非本市浦东新区曹路镇曙光村村民，户籍地位于上海市浦东新区高东镇。2001年4月，原上海市浦东新区农村发展局(以下简称原浦东农发局)向上海市浦东新区曹路镇人民政府(以下简称曹路镇政府)作出《关于同意曙光村为2001年自然村改造试点的批复》，并要求曹路镇政府接批复后另行申请建房土地指标。2001年张志明与上海市浦东新区曹路镇曙光村民委员会(以下简称曙光村委会)签订了建房土地使用协议及规划建房施工协议。同年，张志明按协议约定建造了房屋，之后门牌号被编为曹路镇曙光新村XXX号。2015年8月3日，曹路镇政府进行立案，对张志明建造的涉案房屋作为违法建筑进行查处，并于2016年10月25日作出(浦-132)城管限拆字[2016]第0086号《限期拆除决定书》(以下简称限拆决定)，认定张志明于2001年6月在曹路镇曙光新村“自然村落”改造点B19号实施了未取得规划部门审批在集体土地上进行个人住房建设的行为，违反了《上海市城乡规划条例》(以下简称《城乡规划条例》)第三十六条第一款的规定，依据《城乡规划条例》第五十八条的规定，责令张志明自收到决定书之日起7日内自行拆除涉案房屋。张志明不服，于2017年7月10日向上海市浦东新区人民法院提起行政诉讼，请求撤销曹路镇政府作出的限拆决定。2017年9月22日，上海市浦东新区人民法院作出(2017)沪0115行初723号行政判决，判决驳回张志明的诉讼请求。张志明不服，向上海市第一中级人民法院提起上诉，上海市第一中级人民法院于2018年3月29日作出(2018)沪01行终257号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。2018年6月11日，执法人员对涉案房屋进行复查，张志明未将涉案房屋自行拆除。同年6月15日，上海市浦东新区人民政府(以下简称浦东新区政府)作出浦限拆催字2018第048号《限期拆除违法建筑催告书》和浦限拆告字2018第048号《限期拆除违法建筑公告》，催告张志明自收到上述催告书之日起十日内拆除涉案房屋；逾期不拆除的，将依法强制拆除；并告知其陈述和申辩的权利。上述催告书于同日送达张志明。因张志明未在规定期限内自行拆除涉案房屋，浦东新区政府于2018年9月11日作出浦强拆决字2018第034号强制拆除违法建筑决定(以下简称被诉强拆决定)，认定张志明于2001年6月在曹路镇曙光新村“自然村落”改造点B19号处，擅自搭建建筑物、构筑物的行为，违反了《城乡规划条例》第三十六条第一款的规定。因张志明在规定期限内未拆除上述违法建筑，依据《上海市拆除违法建筑若干规定》第十条第四款的规定，将于2018年9月18日后组织实施强制拆除。同时告知了行政复议及行政诉讼的权利和期限。浦东新区政府于同日作出浦强拆告字2018第034号《强制拆除违法建筑通告》。被诉强拆决定分别于2018年9月11日直接送至涉案房屋，于10月19日、10月29日直接送至张志明户籍地址本市浦东新区高东镇光明路XXX弄XXX号XXX室，家中均无人。上述决定书又分别于2018年10月15日邮寄至张志明户籍地址，于10月23日邮寄至涉案房屋，亦均“逾期退回”。张志明不服，起诉至原审法院，请求判决撤销浦东新区政府作出的被诉强拆决定。原审另查明，2010年7月5日，曹路镇曙光村党支部、村委会发布《曹路镇曙光村自然村改造土地使用协议终止、房屋拆除及补偿有关实施事项告居民书》，因涉案房屋所在区域经有关政府批准供地及建设用地规划许可，属于上海市大型居住社区(曹路)基地规划用地范围内，须尽快腾地确保建设实施，同时告知曙光村委会与建房户原先签订的土地使用协议以签订新协议方式予以终止；将房屋拆除，确定补偿数额，补偿以货币方式进行，对房屋、装潢、附属设施、家电设施移装等，以具有资质的房地产评估公司的评估报告为依据确定补偿数额；对其他有关事项给予合理补贴，原协议签订时支付的基础设施建设等相关费用按实计息退还等事项。在此过程中，部分建房户签订了新协议，且房屋拆除并得到了相应的补偿款。原审认为：《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。浦东新区政府作为县级以上人民政府，依法具有作出被诉强拆决定的法定职权和职责。《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》)第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照行政机关强制执行程序规定强制执行。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：(一)履行义务的期限；(二)履行义务的方式；(三)涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；(四)当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：(一)当事人的姓名或者名称、地址；(二)强制执行的理由和依据；(三)强制执行的方式和时间；(四)申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；(五)行政机关的名称、印章和日期。第三十八条规定，催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人，当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。本案中，曹路镇政府因张志明未取得规划部门审批建造涉案房屋违法行为已经作出限拆决定，且经人民法院生效判决驳回了张志明要求撤销该限拆决定的诉讼请求。在人民法院判决生效和张志明逾期未拆除的情况下，浦东新区政府启动强制拆除程序，先行依法催告张志明履行自拆义务，并在催告无果后，最终向张志明作出并采用各种方式送达被诉强拆决定，已具备必要的事实及法律前提，程序亦符合《中华人民共和国行政强制法》等法律法规的规定，不存在应予撤销的情形。诉讼中，张志明主张涉案房屋属于合法建筑，并不属于违法建筑，但未提供涉案房屋建造的审批手续和房地产权利凭证等证据。原审法院认为，原浦东农发局虽针对曹路镇政府关于曙光村实施自然村改造的请示作出了同意的批复，但该批复仅为改造项目总体规划方面的批复，并不包括对实际建房户房屋建造的具体审批，且该批复还明确要求“接此复后另行申请建房土地指标”。之后，曙光村委会在未能落实建房用地指标的情况下，即与张志明等建房户签订建房土地使用协议及规划建房施工协议，实施了自然村改造试点工作，由此张志明在实际建造涉案房屋后至今未取得相关的土地使用、建设工程规划等审批手续。因此，张志明主张涉案房屋系合法建筑的意见依据不充分，难以采纳。另原审法院注意到，因曙光村自然村改造项目所在地块被规划为上海市大型居住社区(曹路)基地建设，曙光村委会发布告居民书，解除与建房户签订的原土地使用协议，并依据“尊重历史、分类处理、鼓励自拆、平稳解决”的工作方针，推进自然村改造所建房屋的拆除补偿工作，出台相关的补偿方案，故建议浦东新区政府督促曹路镇政府、曙光村委会综合考虑自然村改造试点工作当时的特定原因、建房户的具体居住条件以及合理适当的补偿标准等情况，加强沟通，以协商补偿方式弥补张志明等建房户的合理正当利益的损失，希望尽早达成协议。原审法院另指出，本案中，浦东新区政府作出被诉强拆决定后，以直接送达和邮寄送达等方式多次向张志明送达，张志明或家中无人，或邮件逾期退回。对此情况，原审法院认为，张志明作为违法建筑拆除工作的相对人，即使对涉案房屋的违法性存在异议，亦应当配合人民政府和邮政机构的送达工作，其以拒收邮件、避而不见送达人员等方式躲避、规避法律文书送达，反而声称其未收到相关法律文书，行政行为未生效，该行为有违诚实信用原则，亦影响了人民政府的正常工作进度，更不利于行政纠纷的解决，不应提倡，浦东新区政府的法律文书应视为已送达张志明。综上，浦东新区政府作出的被诉强拆决定职权依据充分，认定的主要事实清楚，适用法律正确、执法程序亦无不当。张志明要求撤销被诉强拆决定的诉讼请求依据不足，难以支持。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张志明的诉讼请求。判决后，张志明不服，上诉至本院。上诉人张志明上诉称：原审认定事实不清，适用法律错误。上诉人的房屋属于合法建筑，原浦东农发局的批复具有法律效力，等同于规划许可证。曙光村委会与上诉人签订建房土地使用等协议，未约定土地使用的期限。当年的曙光村改造试点是由政府主导的行为，具有特殊的历史背景，未能办妥土地和规划相关证件不能归咎于上诉人，政府应当承担责任。原审认为可以协商补偿建房户的合理正当利益的损失，这与认定违法建筑以及强制拆除行为合法是矛盾的。被上诉人的行政行为职权依据不明，适用法律错误，作出被诉强拆决定的程序亦不符合程序性规定，请求撤销原审判决，支持上诉人的原审诉请。本院经审理查明，原审认定的事实清楚，本院依法予以确认。本院认为，曹路镇政府依照《行政强制法》向被上诉人浦东新区政府申请强制执行，根据《城乡规划法》第六十八条之规定，被上诉人具有作出被诉强拆决定的法定职权。上诉人张志明未取得规划许可建房，曹路镇政府对其作出限拆决定，该决定的合法性已经(2018)沪01行终257号生效判决确认。因上诉人逾期未拆除违法建筑，被上诉人依申请启动强制拆除程序，先行依法催告上诉人履行自拆义务，在催告无果后根据《上海市拆除违法建筑若干规定》第十条第四款规定对上诉人作出被诉强拆决定，认定事实清楚，适用法律正确。被诉强拆决定以直接送达和邮寄送达等方式多次向张志明送达，原审法院对该送达行为的确认并无不当。上诉人对曹路镇政府的执法权限、涉案建筑违法性质的异议，系对限拆决定的异议，对此(2018)沪01行终257号生效判决已经充分论述，上诉人相关异议不能成立。考虑到本案所涉曙光村自然村改造项目有其特殊的客观情况，被上诉人应积极督促曹路镇政府、曙光村委会与上诉人加强沟通协商，在此基础上进行合理、适当补偿，及早化解矛盾纠纷。综上，上诉人的上诉请求，缺乏事实证据和法律依据，本院难以支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人张志明负担(已付)。本判决为终审判决。审判长  娄正涛审判员  张晓帆审判员  林俊华二〇一九年十一月二十五日书记员  郑怡婧附：相关法律条文附：相关的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……。