浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙行终1497号 上诉人（原审原告）吴定富，男，1958年1月26日出生，汉族，住浙江省余姚市。 上诉人（原审原告）张美君，女，1959年8月4日出生，汉族，住浙江省余姚市。 共同委托代理人袁裕来、冯英飞，浙江之星律师事务所律师。 上诉人（原审被告）余姚市人民政府，住所地余姚市北兰江路1号。 法定代表人潘银浩，市长。 委托代理人孟建冲，余姚市人民政府工作人员。 委托代理人刘飞锋，浙江舜联律师事务所律师。 原审第三人余姚市房屋征收补偿办公室，住所地余姚市开丰路200号。 法定代表人俞亚波，主任。 委托代理人孙一丰,余姚市房屋征收补偿办公室工作人员。 委托代理人朱俊杰，浙江舜联律师事务所律师。 吴定富、张美君诉余姚市人民政府（以下简称余姚市政府）拆迁行政裁决一案，宁波市中级人民法院于2019年7月4日作出（2017）浙02行初28号行政判决。吴定富、张美君与余姚市政府均不服，向本院提出上诉。本院于2019年9月3日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年10月9日组织各方当事人进行了调查。上诉人吴定富及吴定富、张美君的共同委托代理人袁裕来，上诉人余姚市政府的委托代理人孟建冲、刘飞锋，原审第三人余姚市房屋征收补偿办公室（以下简称余姚市征收办）的委托代理人孙一丰、朱俊杰到庭参加调查。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2009年杭甬客运专线余慈综合交通枢纽中心项目由宁波市发展和改革委员会批准立项，余姚市规划局核发建设用地规划许可，浙江省人民政府批准农用地转用，余姚市国土资源局发布余征集拆〔2009〕第10号拆迁公告和《房屋拆迁实施方案》。原告吴定富、张美君系夫妻，在上述项目拆迁红线范围内各有房屋。实际房屋总建筑面积882.46平方米，其中吴定富名下有实际房屋建筑面积536.99平方米，1999年12月办理土地使用权证，《土地登记申请审批表》中批准确权发证面积87平方米，为两层楼房；张美君名下有实际房屋建筑面积345.47平方米，2004年4月8日办理土地使用权证，《土地登记申请审批表》中确权发证面积138.88平方米，为平房。经依法选定的余姚天衡房地产估价事务所有限公司进行评估，根据余房估〔2010〕第380号、余房估〔2010〕第381号评估报告，房屋实际总建筑面积882.46平方米,评估总金额为812844.59元（含装修及附属设施）。该被拆迁房屋于2010年被拆除。原告吴定富、张美君在拆迁公告发布之日止有家庭人口共6人：丈夫吴定富、妻子张美君、儿子吴超超、女儿吴燕燕、女婿高超、外孙高启航。以上人员除张美君一人户籍为余姚市凤山街道五星村农业户口，其他人员户籍都在新城市花园70幢105室，为非农业家庭户口。2018年9月4日，被告依照（2017）浙02行初108号行政判决对两原告作出被诉裁决。两原告提起本案诉讼，请求撤销余姚市政府作出的余集拆裁[2018]第13号房屋拆迁裁定，责令其重新作出裁决。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。行政行为合法应当满足作出该行为的行政机关具有相应的职权，该行为证据充足、认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法等要件。行政行为只有满足上述合法性要件，其合法性才能获得肯定性评价；反之，如不满足上述任一合法性要件，其合法性可能会受到否定性评价。本案中，根据查明的事实，被诉裁决给原告方提供的调产安置房为中山家园和五星佳苑各一套，而吴国富、吴树钰（闻人雅娟）等人签订的协议中确定的安置房也是在中山家园和五星安置小区，吴国富、吴树钰（闻人雅娟）等人享受了每平方米600元的地段级差补贴，两原告未享受。被告辩称因为原告未签约，所以不能享受地段级差补贴，但是，从涉案地块的《房屋拆迁实施方案》《操作办法》等规定来看，并无明文规定只有签约户才能享受每平方米600元的地段级差补贴，也未规定该补贴属于签约奖励，从现有证据来看，该补贴应是普惠政策，在原告的调产安置房与其他被拆迁户的调产安置房位于同样小区的情况下，被诉裁决未给予两原告地段级差补贴，违反了公平对待原则，不当。《房屋拆迁实施方案》第二条规定，拆迁补偿安置政策根据《余姚实施办法》、余发改价〔2008〕63号文件精神，及杭甬客运专线与余慈站场建设指挥部制定的《操作办法》执行。补偿安置的主要对象为户籍在本村符合宅基地审批条件的村民，少量有合法建筑的非农人员。《操作办法》第二条第二款规定，农业户口、非农业户口混合家庭中，有合法住房并长期居住的非农人员（已享受过房改政策的除外）应计入安置人口。由此可见，《操作办法》是《房屋拆迁实施方案》明确规定予以适用的拆迁政策，对该项目拆迁具有具体指导意义，且第三人承认拆迁过程中普遍适用《操作办法》执行。原告吴定富在五星村有合法房产，其虽为非农户口，但根据《操作办法》，原告吴定富应为安置人口。被告在庭审中明确其作出被诉裁决时并没有依据《操作办法》，其结果直接导致原告吴定富应被认定为安置人口而未被认定，该错误结果属于认定事实不清。被告应适用《操作办法》而未予适用，属于适用依据错误。除两原告外，该户其他人员均为非农户口且在该村无房产，两原告要求将其他人员计入安置人口并分户安置，缺乏依据，本院不予支持。《余姚实施办法》第二十条第一款规定，被拆迁人在同一行政村范围内有多处集体所有土地住宅用房的，应当合并计算其住宅用房建筑面积。原告吴定富、张美君夫妻在拆迁红线范围内的被拆迁房屋应以集体所有土地使用权证证载面积和楼层为确权依据，合并计算确权建筑面积应为312.88平方米。《余姚实施办法》第二十五条第二款规定，被拆迁房屋确权面积超过应安置人口人均60平方米建筑面积的，按确权面积安置，但最高安置面积每户不超过250平方米。故该户可安置面积为250平方米。被诉裁决对房屋确权面积和可安置面积的认定正确。另经审查，两原告要求为其安排商业用房、计算签约奖励、对遗漏的水表等多个项目进行补偿等主张，缺乏事实和法律依据，不予支持。综上，被诉裁决认定事实不清，适用法律、法规错误，依法应予撤销重作。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项的规定，判决撤销被告余姚市人民政府于2018年9月4日作出的余集拆裁〔2018〕第13号房屋拆迁裁决；责令被告余姚市人民政府于本判决生效之日起30日内对原告吴定富、张美君的裁决申请重新作出房屋拆迁裁决。 吴定富、张美君上诉称：1.裁决认定上诉人家庭成员中，只有张美君在拆迁公告发布时系在册农业户口，应计入安置人口，没有事实和法律依据。原判只认定上诉人吴定富应计入安置人口，同样没有事实和法律依据。是否计入安置人员，应该取决于是对宅基地是否享有使用权而不应以在公安机关注册为农业人口还是非农业人口为依据，公安机关户籍登记的目的只是为了人口登记管理。《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第二十七条第一款明确规定：“拆迁住宅用房，应当以集体建设用地土地使用权证或房屋权属来源证明文件记载的事项作为安置计户依据，拆迁时符合市和县(市)、区宅基地管理办法规定的分户条件的，可以作为安置计户依据”，第二款规定：“被拆迁住房的安置人口按照被拆迁人家庭具有常住户口且实际居住的人口确定。虽有常住户口，但系寄居、寄养、寄读的人员，不计入安置人口。”2.上诉人家庭符合分户条件。《余姚市私人建房用非耕地呈报表》中记载很清楚，吴定富、吴燕燕、吴超超都享有宅基地使用权。而且，2009年发布拆迁公告时，吴定富、吴超超、吴燕燕都是上诉人家庭的常住户口且实际居住。2003年9月1日吴定富、吴超超户口从新城市花园回迁至五星村屯山，2005年8月30日吴燕燕户口从宁波大学回迁五星村屯山，2007年12月17日高超从永丰村迁至五星村屯山。2007年12月17日高启航出生申报五星村屯山。新城市花园70幢105室房子已经在2001年10月16日转让，吴定富、吴超超、吴燕燕、高超、高启航在拆迁公告前一直实际居住在五星村屯山，并且户口均在五星村屯山，应予安置。且和上诉人情况相同的被拆迁户，获得了分户安置。3.案涉估价报告存在严重问题。估价报告记载：“十二、估价作业日期：2009年11月30日-2010年5月3日”，直到2018年7月4日才送达上诉人，已经失效。估价时点确定为2009年11月30日不妥。本案拆迁从2009年开始，至今已经过去10年，涉案地块房价发生了很大变化。估价报告中“十三、估价报告应的有效期：自估价报告出具之日起至此地块房屋拆迁补偿协议签订完成之日止”，不符合法律规定。《房地产估价规范条文说明》提出：“估价报告应用的有效期自完成报告日起原则上规定为1年”。4.裁决未计算签约奖励。上诉人按期腾空了房屋，不可能不同意签约，奖励应该全额给付。综上，请求撤销一审判决，依法改判（仅请求改变部分判决理由，不改变判决主文）。 余姚市政府上诉并答辩称：原审法院认为被诉裁决未给予两原告地段级差补贴违反公平对待原则，吴定富应被认定为安置人口，以及应适用《操作办法》而未予适用，均错误。1.关于地段级差补贴问题。依据《余姚市征收集体所有土地房屋拆迁实施办法》余政发[2009]45号第二十九条有关余姚市城区四街道行政区划分区片的规定，该拆迁地块的被拆迁房屋与安置地块属同一区片，故不存在地段级差补贴的问题。被上诉人的情况不适用于公平对待原则，公平对待应是相同情况相同对待，但是被上诉人与吴国富、吴树钰(闻人雅娟)并非相同情况，被上诉人未签约而后者签约。2.关于安置人口。根据户籍证明，原告家庭成员中，除了张美君一人为农业户口，其他成员(吴定富、吴燕燕、吴超超、高超、高启航)均为非农业户口，依据45号文件第二十五条第三款的规定，不属于应安置人口。在此问题上，余姚市政府没有适用《操作办法》是正确的。《操作办法》是根据45号文件制定而来，是拆迁工程实施过程中的参考文件。《操作办法》第二条第二款规定“农业户口、非农业户口混合家庭中，有合法住房并长期居住的非农人员(已享受过房改政策的除外)应计入安置人口”，而45号文件第二十五条第三款不包括上述情形，《操作办法》作了扩大解释，故余姚市政府在作出被诉裁决时没有适用《操作办法》，而是适用45号文件，并无不当。吴定富等人不能计入安置人口，自然不存在分户安置的问题。3.关于评估估价时点。依据《宁波市拆迁集体所有土地房屋价格评估办法》(甬政发[2006]120号)第九条的规定：“拆迁房屋的估价基准日(估价时点)为拆迁公告发布之日”，该拆迁区块的拆迁公告发布之日为2009年11月30日，即估价时点为2009年11月30日。原拆迁协议(另案中由上诉人否认)签订后，上诉人已预领绝大部分金额1279159.84元，上诉人的补偿权益已得到充分保障。4.关于签约奖励。根据45号文件第三十五条规定，被拆迁人按拆迁公告规定按时进行评估、签订拆迁安置补偿协议并提前搬迁、安置完毕的，可获得拆迁奖励，但按照(2017)浙02行初108号《行政判决书》中吴定富陈述，其并未签订拆迁安置协议，故不能享受签约奖励。综上，上诉人作出的房屋拆迁裁决程序合法、事实清楚，适用法律法规准确。请求撤销一审判决，发回重审或依法改判驳回吴定富、张美君的一审诉讼请求。 吴定富、张美君答辩称，关于级差补贴，其他跟原审原告情况一样的被拆迁户享受了，原审原告也应享受，签不签协议和级差补贴没有对应关系。关于安置人口，余姚市45号文件第二十五条第三款并没有说非农户口不能计入安置人口，《操作办法》的规定是针对既有农业户口，又有非农户口的混合家庭可以计入安置人口的规定，与余姚市45号文件和宁波市征收集体土地的拆迁条例等规定并不矛盾。 余姚市征收办未作答辩。 原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据。 经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，本案的审理重点为余姚市政府作出的余集拆裁[2018]第13号房屋拆迁裁决是否合法。具体分析如下：1.根据余姚市房屋拆迁办公室、杭甬客运专线与余慈站场凤山街道征迁工程指挥部（以下简称凤山街道指挥部）共同制定的《房屋拆迁实施方案》第二条，拆迁补偿安置政策根据余政发[2009]45号（即《余姚实施办法》）、余发改价[2008]63号文件精神，及凤山街道指挥部制定的《操作办法》执行；补偿安置的主要对象为户籍在本村符合宅基地审批条件的村民，少量有合法建筑的非农人员。《余姚实施办法》由余姚市政府于2009年3月20日发布，同年12月，凤山街道办根据《余姚实施办法》的精神，参照本街道其他房屋拆迁工程的实施细则，并结合涉案项目实际情况制定了《操作办法》。该《操作办法》是对《余姚实施办法》的细化，亦是《房屋拆迁实施方案》规定应予执行的拆迁政策，第三人亦认可拆迁过程中普遍适用《操作办法》执行。《操作办法》第二条第二款规定“农业户口、非农业户口混合家庭中，有合法住房并长期居住的非农人员(已享受过房改政策的除外)应计入安置人口”，吴定富即为符合该条规定的安置人口。余姚市政府在作出被诉房屋拆迁裁决过程中，对安置人口的认定未执行该条授益性规定，属于认定事实不清,适用依据错误，侵犯了被征收人的合法权益。另外，除上诉人吴定富、张美君外，该户其他人员均为非农户口且在该村无房产，不符合安置条件，故吴定富、张美君要求将其他人员计入安置人口并分户安置，缺乏依据。2.涉案地块的《房屋拆迁实施方案》《操作办法》等均未明文规定只有签约户才能享受每平方米600元的地段级差补贴，故该项补贴应属普惠政策。被诉裁决确定吴定富户的调产安置房为中山家园和五星佳苑小区各一套，无地段级差补贴。而安置房同在中山家园和五星佳苑小区的吴国富、吴树钰（闻人雅娟）等人根据协议享受了每平方米600元的地段级差补贴。故被诉裁决未给予吴定富户地段级差补贴，违反公平对待原则，吴定富户亦应享受地段级差补贴。3.《宁波市拆迁集体所有土地房屋价格评估办法》第九条的规定：“被拆迁房屋的估价基准日（估价时点）为拆迁公告发布之日。”本案中，拆迁公告发布时间为2009年11月30日，故以该日作为估价时点，并无不当。余姚市政府的陈述及评估情况公告照片、房屋评估汇总表等证据证明，在2009年时已经进行过评估，并将评估情况进行了公示。后在法院判决余姚市政府对吴定富、张美君的房屋拆迁行政裁决申请重新作出处理后，以原来的估价单为基础补作了《房地产估价报告》，并依法送达，无明显不当。4.上诉人吴定富户拒绝签约有多种原因，余姚市政府所作的房屋拆迁裁决遗漏了应安置人口是原因之一，故在余姚市政府存在过错的情况下，原审法院认为吴定富、张美君要求支付签约奖缺乏依据不妥，而应由余姚市政府综合考虑未签约的具体原因等情况，对吴定富户的相应利益依法予以补偿。5.《余姚实施办法》第二十条第一款规定，被拆迁人在同一行政村范围内有多处集体所有土地住宅用房的，应当合并计算其住宅用房建筑面积。《余姚实施办法》第二十五条第二款规定，被拆迁房屋确权面积超过应安置人口人均60平方米建筑面积的，按确权面积安置，但最高安置面积每户不超过250平方米。本案中，根据集体所有土地使用权证证载面积和楼层，吴定富、张美君在拆迁红线范围内的被拆迁房屋合并计算确权建筑面积应为312.88平方米，因超过250平方米，故被诉裁决将可安置面积按250平方米计算适当。综上，原审判决处理结果并无不当，依法应予维持。吴定富、张美君及余姚市政府的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人余姚市人民政府负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长 张 榆 审判员 车勇进 审判员 马良骥 二〇一九年十一月十三日 书记员 吴 琳