浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙行申251号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）蒋贤娟，女，1962年12月6日出生，汉族，住杭州市西湖区。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）杭州市西湖区蒋村新区建设指挥部。住所地：杭州市西湖区莲花街333号莲花商务中心北楼507室。 法定代表人莫晓军，总指挥。 委托代理人张盈，该单位工作人员。 委托代理人吴国金，浙江路友律师事务所律师。 蒋贤娟诉杭州市西湖区蒋村新区建设指挥部房屋拆迁协议一案，杭州市西湖区人民法院于2017年3月23日作出（2015）杭西行初字第328号行政判决；浙江省杭州市中级人民法院于2017年7月6日作出（2017）浙01行终389号行政判决。蒋贤娟不服，向本院提出再审申请。本院立案受理后，依法组成合议庭进行了阅卷、调查等。本案现已审理终结。 蒋贤娟再审申请称：原审认定事实不清，适用法律错误。一、被申请人不具有行政主体资格，签订案涉协议不属于被申请人的法定职责，涉案协议应予撤销。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条规定：行政机关为实现公共利益或者行政管理的目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。《行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为，《行政诉讼法》第七十条规定：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被申请人重新作出行政行为：（四）超越职权的。本案中，根据被申请人提供的材料，其为事业单位组织，既非行政机关，也并非法律规定、法规、规章授权的组织，更不具有签订涉案协议的法定职责（未提供任何法定职责的法律依据），因此，根据《行政诉讼法》第七十条第四款的规定，案涉协议应予撤销。被申请人提供了拆迁许可证作为证据，而拆迁许可证是一项行政许可，基于行政许可取得的并非是行政机关的法定职责。本案法院是作为行政案件审理的，因此，首先要审理被申请人是否具有相应的行政主体资格，是否具有相应的法定职责。对于一个行政行为而言，如果行为主体超越了法定职责，或者根本不具有相应的法定职责，那么，其签订的协议应当是无效或者应予撤销的。二、案涉协议系被申请人欺诈申请人所签订，申请人违背真实意思订立，依法应予撤销。申请人案涉房屋所在地块早已征收为国有，申请人案涉房屋系国有房屋，签订涉案协议拆迁申请人房屋，系欺诈，合法形式掩盖非法目的。三、补偿安置显失公平，应予撤销。（一）案涉房屋拆迁补偿安置应按照或者参照国有土地上房屋征收进行补偿安置，即不低于被征收房屋类似房地产市场价格，被申请人按照重置价格对申请人户进行补偿大大降低了申请人户的生活水平，导致协议显失公平。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定：对被征收房屋价格的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。《最高人民法院行政审判庭关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》规定：行政机关征用农村集体土地之后，被征用土地上的原农村居民对房屋仍享有所有权，房屋所在地已被纳入城市规划区的，应当参照《城市房屋拆迁管理条例》及有关规定，对房屋所有权人予以补偿安置。《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条规定，被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋……占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。中纪委、监察部早在2011年就下发中纪办[2011]8号文件，要求在土地管理法等法律法规修改之前，集体土地上房屋拆迁要参照新颁布的国有土地上房屋征收与补偿条例精神执行。根据以上规定，申请人户的房屋即使不是国有房屋，拆迁时也应当按照至少应当参照国有土地上房屋征收补偿安置的标准进行，即高于或者等于被征收房屋类似房地产市场价格。被申请人按照重置价格对申请人户进行补偿，而且该价格未包括体现土地的价格，大大降低了申请人户的生活水平，导致协议显失公平。（二）本案评估机构未按照市场价值进行评估，违反了相关规定，导致补偿严重不公。《房地产估价机构管理办法》第四条规定，房地产估价机构从事房地产估价活动，应当坚持独立、客观、公正的原则，执行房地产估价规范和标准……任何组织和个人不得非法干预房地产估价活动和估价结果。《房地产估价规范》（GB/T50291-1999）1.0.4规定，房地产估价除应符合本规范外，尚应符合国家现行有关标准、规范的规定，3.0.1规定，房地产估价应遵循下列原则：2最高最佳使用原则。因此，房地产的评估机构应当独立、客观、公正的进行评估，应当按照房地产估价规范及国家有关标准规范的规定进行，而不是按照地方的某些规范进行。有国家高标准不采用而用地方的低标准，肯定会导致补偿安置严重不公。这是典型的地方政府利用职权非法干预房地产估价活动及结果，利用评估剥夺申请人的财产。（三）对比其他户的补偿安置，双方签署的协议显失公平。根据蒋村街道2017年5月22日（2016）第0004号信息公开告知书、2017年10月12日信息告知书、2017年5月20日（2016）第0005号信息公开告知书、2017年10月12日告知书和2017年10月25日说明，通过与中户蒋文超、大户蒋金洪比较，存在显失公正。（1）建安价计算建筑面积不公平。蒋文超户常住人口也是3人，蒋文超户建安价建筑面积有400平方米，蒋贤娟户只有140平方米，按西溪新城市均价3万3千元计算，价值相差868万元，显失公正。（2）蒋金洪夫妇双倍补偿费88821元，双倍补偿面积25平方米，每平方米双倍补偿3552.84元，而蒋贤娟只有1193元，显失公正。2015年1月14日抽签结果确认蒋金洪为50型户，前期协议约定的购房款为52830元，2016年8月15日蒋金洪领取补偿款没有扣除52830元，也没有提交蒋金洪另付房款的证据，以此推断，蒋金洪尚另行约定补偿款。（3）政策性补偿不公平。蒋文超户补偿合法面积也是330平方米，构筑物补偿面积和构筑物装修补偿面积数量二项来源不清且蒋贤娟二项各少6.75平方米；1.25调整房屋补偿和1.25调整面积装修补偿面积同样数量来源不清，且蒋贤娟二项各少125.4平方米，未到1.25面积部分房屋补差奖励和未到1.25面积部分装修奖励数字来源不清；庭院绿化补偿蒋贤娟只有蒋文超的百分之五十；1比1范围内超面积附房数字来源不清，蒋贤娟为0，而蒋文超为49.43平方米，显失公正。四、审理程序违法。（一）原审法院曾于2016年3月25日以存在“其他原因可能影响本案的审理结果”为由，对本案中止审理。可是至今申请人不知道是什么原因影响本案的审理结果以及如何影响了本案的审理结果。最高院的司法解释规定了其他应当中止诉讼的情形，但是，具体到个案，中止诉讼的情形应当是具体的、明确的，而不能以一个模糊的“其他原因”为由进行中止审理。而且法院对该原因是什么以及如何影响案件结果不进行任何告知。申请人作为当事人有知情权，如果说这个原因是行政机关的影响或者说某个行政机关干涉案件，那么这个原因就不是正当原因。（二）申请人依法申请了调查取证，法院未依法调查取证，却据此认为申请人未提供证据而判败诉。申请人向法院提交了调取证据申请书，而原审法院却以调取证据申请书不是证据为由不予采纳。调取证据申请书当然不是证据本身，但是确是证据取得的一种方式，在当事人无法取得证据时向法院进行的一种法定的司法求助。原审法院违反了行政诉讼法、最高院关于行政诉讼证据若干问题的规定及其他相关规定。申请人已通过依法申请政府信息公开获取该证据，足以证明原告主张。（三）原审法院未追加第三人属于重大程序违法。涉案协议虽由申请人签署，但是涉及到陈以宁等其他人的权利义务，因此，应当追加第三人。五、原审法院未对合同效力进行审查，属于重大遗漏。申请人以及陈以宁曾以涉案协议无效为由向西湖区人民法院提起诉讼，西湖区人民法院却驳回了申请人以及陈以宁的起诉，法官告知在协议撤销案中，会对合同效力进行审查。但是一审法院根本未对合同效力进行任何审查。六、原审法院适用法律错误。（一）案涉协议属于行政协议，审理行政协议可以参照民事规范，但是不能照搬或者直接适用。本案原审法院直接适用《合同法》第五十四条是错误的。审理行政协议是否合法，主要看签订协议的主体是否适格，签订协议是否属于其法定职权内的事项，签订的协议是否具有法律（这里的法律是广义上的法律）依据，而本案一审法院未对主体资格、法定职责进行任何审查。另外，要看签订的协议是否违反了法律、行政法规、部门规章、评估标准等国家层面的相关规定，而不是仅仅依据地方性的规定，本案中，应当优先适用国家层面的法律、司法解释、评估规范。而原审法院在有国家层面规定的情况下，不引用对申请人有利的国家规定，而是直接引用地方性的规范性文件的规定，属于适用法律错误。（二）即使适用合同法第五十四条，案涉协议也应被撤销。涉案协议严重显失公平，且系被申请人欺诈所签，申请人在违背真实意思情况下订立，作为受损害方有权请求撤销。请求：1.再审本案；2.撤销原审判决；3.撤销2015年1月8日的《杭州市集体土地房屋拆迁补偿安置协议书》；4.被申请人承担本案诉讼费用。 本院经审查认为，涉案2015年1月8日《杭州市集体土地房屋拆迁补偿安置协议书》，系由再审申请人与被申请人杭州市西湖区蒋村新区建设指挥部签订。依照原《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》有关规定，该指挥部作为杭土资拆许字（2013）第046号《房屋拆迁许可证》确定的拆迁人，对纳入此次拆迁范围内的集体土地上的涉案房屋的补偿安置事项，有权与再审申请人经协商一致后订立协议。再审申请人主张因被申请人无权订立涉案协议，以及应适用而未适用国有土地上的房屋拆迁安置相关规定签订协议，从而致涉案协议无效或应撤销，缺乏依据。再审申请人又主张，涉案协议存在欺诈及显失公平的情形，故而应予撤销。依照《中华人民共和国合同法》第五十四条规定，下列合同，当事人一方有权请求人民法院变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。此外，一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方也有权请求人民法院变更或者撤销。本案中，再审申请人自一审起诉始至再审申请时，均未否认过上述协议系其本人签订。原审法院已经查明，蒋洪水系蒋贤平、蒋贤娟的父亲，已过世。蒋贤娟与陈建中系夫妻关系，生育一子陈以宁。陈以宁与顾蕾系夫妻关系。周小华系蒋贤平、蒋贤娟的母亲。蒋洪水1997年的集体土地使用证载明，用地面积39.6平方米，其中建筑占地39.6平方米，备注临时使用面积14.4平方米。由杭州登鑫房地产估价有限公司出具的蒋贤娟户（编号为集住实（2013）A4046190014号）评估报告书清晰载明：蒋贤娟批准建房主房建筑面积330平方米，房屋拆迁补偿总金额为978020元（其中房屋补偿金额393971元，合法建筑面积超过安置面积增加补偿金额171890.523元，装修补偿金额373998.9元，设施迁移费5160元，附属物补偿金额33000元）。蒋村街道政策性补偿表（蒋贤娟）则表明，包括构筑物补偿、构筑物装修补偿等12项在内，其政策性补偿总额为473580元。这些与被诉协议约定的房屋补偿面积、被拆迁房屋拆迁补偿总金额、“其他费用”等一致。原审法院结合《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》、《杭州市撤村建居农转居多层公寓建设管理实施办法》（市委办[2002]80号）第二条第7项“在原农户中的每个居民户口按人均建筑面积不超过50平方米(40平方米建安价+10平方米成本价)标准计算(已经享受过公房分配、房改房、经济适用房、廉租房、货币分房等待遇的不再享受本建房指标)。原农户中的居民人口以2001年12月31日前登记在册的户籍人口为准”的规定，认定“原告户中常住户口为蒋贤娟、陈建中、陈以宁，陈以宁属已婚尚未有子女增加1人，可计入安置人口为1.5人，顾蕾、周小华。合计安置人口为5.5人。因陈建中与配偶蒋贤娟已在购买柳营花园房屋时享受过房改房待遇，建筑面积88.98平方米。故协议约定原告户的安置面积为186.02平方米，符合前述规定。”原审法院对安置人口及安置面积的认定，具有相应的事实与法律依据。再审申请人提出，其与蒋文超（中户）、蒋金洪（大户）比较，安置补偿内容存在显失公正的情形，但列举的项目、金额等，既难以证明在需要安置补偿的多个项目中再审申请人与上述两户实际情况相同；也难以证明被申请人让再审申请人受到了显失公正的对待。再审申请人一再主张从补偿多个项目的其与上述两户存在具体差额的结果看就是存在显失公正。不将原因、事实等纳入考量因素，而仅仅比较其他两户被拆迁人后从结果上的数额少就推断被诉协议存在显失公正，这样的主张缺乏法律依据，本院难以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款、第四十一条、第一百零一条等规定，原审法院在本案中未主动追加第三人、未同意调取证据，裁定中止本案审理等，具有相应的依据；再审申请人主张原审程序违法，不能成立。 综上，原审法院判决驳回再审申请人撤销被诉《杭州市集体土地房屋拆迁补偿安置协议书》的诉讼请求，并无不当。再审申请人的再审申请，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回蒋贤娟的再审申请。 审判长 管 征 审判员 马国贤 审判员 徐亮亮 二〇一九年十一月二十九日 书记员 吴国宏