安徽省合肥市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖01行终578号 上诉人（原审原告）赵桃，女，1978年4月27日出生，汉族，住安徽省肥东县。 委托代理人彭青，北京大成（合肥）律师事务所律师。 委托代理人陈雨华，北京大成（合肥）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）肥东县自然资源和规划局（原肥东县规划局），住所地安徽省合肥市肥东县店埠镇站北路1号。 法定代表人石磊，局长。 委托代理人费健，该局工作人员。 委托代理人李丰升，安徽李丰升律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）合肥市自然资源和规划局（原合肥市规划局），住所地合肥市怀宁路1800号。 法定代表人储昭海，局长。 委托代理人赵自荣，该局工作人员。 委托代理人彭华，安徽世邦律师事务所律师。 上诉人赵桃因诉被上诉人肥东县自然资源和规划局（以下简称肥东县自规局）撤销房屋合法性界定函及合肥市自然资源和规划局（以下简称为合肥市自规局）行政复议决定一案，不服合肥市蜀山区人民法院（2019）皖0104行初64号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年11月9日，肥东县店埠镇人民政府以《关于要求对余正松等23户房屋合法性进行认定的函》向被告肥东县自规局函请界定。被告肥东县自规局收到后，经调查、现场勘验及查阅资料，于2018年11月15日作出东规函〔2018〕220号《关于余正松等23户房屋合法性的界定函》（以下简称220号《界定函》），其中赵桃（吕秋霞）户未申请领取乡村建设规划许可证，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，依法界定赵桃（吕秋霞）户的房屋为违法建筑。并因房屋已影响城乡规划实施，建议依法拆除。2019年1月14日，被告肥东县自规局作出东规函〔2018〕220-1号《更正函》，原界定函中第十一行“乡村建设规划许可证”应更正为“建设工程规划许可证”。2019年1月16日，原告赵桃通过EMS特快专递方式向被告合肥市自规局递交行政复议申请，要求依法确认上述220号《界定函》违法，并予以撤销。被告合肥市自规局受理后，于2019年1月21日向被告肥东县自规局送达了合规复〔2019〕1号行政复议答复通知书。被告肥东县自规局收到上述答复通知书后，于2019年1月28日向被告合肥市自规局递交行政复议答复书及相关证据材料。被告合肥市自规局经审查后，于2019年2月21日作出合规复决〔2019〕01号行政复议决定，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，对被告肥东县自规局作出的220号《界定函》，予以维持。另查，国函〔1999〕42号《合肥市城市总体规划（1995-2010年）》《肥东县城总体规划》，均注明肥东县店埠镇位于城市规划区内。原告赵桃所建房屋位于店埠镇光大社区刘小郢组。原告不服，提起行政诉讼，请求：1.撤销被告肥东县自规局作出的220号《界定函》；2.撤销被告合肥市自规局作出的合规复决〔2019〕01号行政复议决定；3.本案诉讼费用由被告承担。 原审法院认为，一、依据《合肥市城市管理条例》《合肥市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》的规定，肥东县自规局属本案违法建设认定的行政部门。二、1984年至今实施的《城市规划条例》《中华人民共和国城市规划法》《中华人民共和国城乡规划法》均规定在城市规划区内新建、扩建、改建建筑物必须向规划部门申请办理规划许可，取得建设工程规划许可证件。故肥东县自规局对原告所建房屋作出未办理规划许可的界定复函，符合法律规定，且原告未向法院提供涉案房屋的任何合法手续材料。三、合肥市自规局受理原告复议申请后，依法向被告肥东县自规局送达了行政答复通知书，其经审查作出的本案行政复议决定，符合法律规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条之规定，判决驳回原告赵桃的诉讼请求。 上诉人赵桃上诉称，一、一审法院没有追加与案件审理有利害关系的第三人参加诉讼，违反法定程序，依法应当发回重新审理。被上诉人肥东县自规局认定案涉房屋所有权人为赵桃或吕秋霞，因此吕秋霞与本案审理具有利害关系，应依法追加吕秋霞为本案的第三人参加诉讼。二、一审法院认定事实不清，适用法律错误。一审中，两被上诉人主张上诉人房屋于2009年建造，但其未提供航拍影像图等有效证据予以证明，而是依据证明力不充分且相互矛盾的询问笔录将上诉人房屋的建造时间错误认定为2009年。本案中，案涉房屋建成于2008年之前，不能适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，其不能作为认定上诉人房屋为违法建设的法律依据。综上所述，请求：1.依法裁定撤销合肥市蜀山区人民法院（2019）皖0104行初64号行政判决，并发回重审；2.本案诉讼费用由两被上诉人承担。 被上诉人肥东县自规局辩称，1.上诉人认为没有追加第三人，不能成立。吕秋霞是上诉人母亲，是具体行政行为的相对人，不是与本案有关的第三人。2.上诉人认为一审认定事实错误，适用法律错误不能成立，上诉人的房屋建于2009年，不仅有居委会和镇政府的相关证明，而且有肥东县自规局工作人员做的调查和谈话笔录，且我们提供二审法院参考的2008年航拍图也无涉案房屋。上诉人主张案涉房屋是2009年前建的，但其没有提供相关证据，综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人合肥市自规局辩称，1.相关的房屋合法性界定函不具有可诉性，是内部行政行为，不是对外的具体行政行为，对行政相对人产生影响的是城管局的行政处罚决定书，案涉界定函属于过程性的行为，属于城管部门向规划部门咨询了解的过程性行为，不具有可诉性。2.案涉界定函针对的是房屋合法性的界定，没有认定该违法建设的房屋由谁建设的，界定函描述某某房屋只是对房屋的描述，是对城管部门报请的描述，不是最终的界定，房屋最终界定是以查明的事实为准，规划部门不作出最终的处罚，由城管部门最终认定。3.赵桃不具有原告主体资格，涉案房屋认定为违法建设，赵桃如果认为侵犯其合法权益，应证明涉案违法建设是其建造的，综合一审证据，没有证据证明涉案违法建设与上诉人有关，原告不能证明被认定的违法建设是其建设的，就不具有利害关系，不具有原告主体资格。4.其认为应当追加的吕秋霞为案件当事人不符合法律规定，界定函没有界定最终的建设人是谁，吕秋霞没有作为原告参加诉讼，赵桃无权追加吕秋霞为第三人，如果吕秋霞认为房屋跟其有关，应当自行提起诉讼。综上，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人肥东县自规局向一审法院提供以下证据：1.220号《界定函》及《补正函》；2.《关于要求对余正松等23户房屋合法性进行认定的函》；3-4.调查询问笔录、现场勘验记录及照片；5.肥东县店埠镇光大社区居民委员会出具《情况说明》；6.送达回执。 被上诉人合肥市自规局向一审法院提供以下证据：1.原告的行政复议申请书及证据材料；2.合规复受〔2019〕1号行政复议受理通知书、合规复〔2019〕1号行政复议答复通知书及送达材料；3.东规复〔2019〕01号行政复议答复书及证据材料；4.行政复议决定书审批表、行政复议决定书及送达材料。法律依据：《行政复议法》等。 上诉人赵桃向一审法院提供以下证据：1.原告身份证、常住人口登记表；2.皖政地（增减挂钩）〔2017〕194号《征地批复》、皖政地（增减挂钩）〔2018〕227号《征地批复》、皖政地〔2018〕408号《征地批复》；3.220号《界定函》；4.原告的行政复议申请书及邮寄凭证；5.合规复决〔2019〕01号行政复议决定书。 上述证据均随案移送本院。 本院认为，一审判决对证据的认定符合法律规定，本院予以确认。 二审期间，上诉人向本院提交了合城管复〔2019〕1号《行政复议决定书》，证明：1.肥东县城管局基于被上诉人肥东县自规局作出的界定函作出了限期拆除决定书，通过拆除决定书，该界定函已外化，对上诉人的实体权利造成影响，具有可诉性。2.合肥市城管局认定肥东县城管局未收集有关吕秋霞的建房证据，也未查明吕秋霞与房屋的关系的前提下，在同一行政处罚决定书中认定两人的建设行为违反法定程序，并作出撤销决定书的行政复议决定。 肥东县自规局对上述证据的关联性、合法性、真实性没有异议，但认为不能达到上诉人认为的案涉界定函违法的证明目的。 合肥市自规局对上述证据的关联性、合法性、真实性没有异议，但认为限拆决定是可诉的，案涉界定函没有直接发生对外效力。且限拆决定已经被合肥市城管局撤销，没有任何对原告权利义务产生实质影响的行为存在，原告不具有主体资格，原告起诉条件尚未成熟。 本院认为，上诉人在二审期间所举该证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条第（三）项关于“新证据”的规定以及证据的关联性、合法性、真实性的要求，予以认定。 经审理查明，本院对一审判决认定的事实予以确认。 另查明，2019年4月16日，肥东县城市管理行政执法局对案涉房屋作出东城（规划）限拆字〔2019〕1076号《肥东县城市管理行政执法限期拆除决定书》（以下简称1076号《限拆决定书》）。2019年5月6日，上诉人赵桃就1076号《限拆决定书》向合肥市城市管理局申请行政复议。2019年6月25日，合肥市城市管理局作出合城管复〔2019〕1号《行政复议决定书》决定撤销1076号《限拆决定书》。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”被上诉人肥东县自规局提供的调查询问笔录、现场勘验记录及照片、肥东县店埠镇光大社区居民委员会出具《情况说明》等证据相互印证，能够证明案涉房屋建于2009年。上诉人虽然对该建房时间予以否认，但未提供证据予以证实，本院对此上诉观点不予采信。肥东县自规局经过现场勘验、调查取证等程序后，查明案涉房屋未取得建设工程规划许可证，且属于无法采取改正措施消除规划实施影响的情形，据此依法作出的案涉界定函并无不当，且上诉人二审期间提供的合肥市城市管理局合城管复〔2019〕1号《行政复议决定书》亦不能证明案涉界定函违反法律规定。合肥市自规局作出的复议决定符合法律规定。案涉界定函界定的是赵桃（吕秋霞）户房屋有无建设工程规划许可证，并非是赵桃或吕秋霞的违法建设行为，且上诉人并无任何证据证明案涉房屋是吕秋霞建设，因此一审未追加吕秋霞为第三人并无不当。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件诉讼费用50元，由上诉人赵桃负担。 本判决为终审判决。 审判长 黄 成 审判员 应道荣 审判员 李进学 二〇一九年十一月十五日 法官助理杨丽 书记员丁亚敏 附：本案适用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。