广西壮族自治区崇左市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂14行初60号 原告黄奎带，女，1957年4月9日出生，汉族，住广西崇左市江州区。 委托代理人陆志良，广西艺高律师事务所律师。 被告崇左市江州区人民政府，住所地广西崇左市江州区新民路16号。 法定代表人冯波，区长。 委托代理人朱林，崇左市江州区城乡综合执法管理局干部。 委托代理人卢星宇，广西诺尔律师事务所律师。 原告黄奎带诉被告崇左市江州区人民政府（以下简称江州区政府）行政强制及行政赔偿一案，于2019年7月24日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告江州区政府送达起诉状副本、应诉通知书和举证通知书等。本院依法组成合议庭，于2019年10月18日公开开庭审理了本案。原告黄奎带及其委托代理人陆志良，被告江州区政府的委托代理人朱林和卢星宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告黄奎带诉称，1.1998年其为解决住房困难，依法申请在原崇左县太平镇中渡村屹立经济联合社（以下简称屹立经联社）荒坡地“亭陆岭”建房；原告已依据当时的法律法规签订《征用土地协议书》及交付征地建房费用，相关行政部门发给其填写的《私人住宅建设用地规划申请表》亦得到屹立经联社、原崇左县太平镇中渡村民委员会（以下简称中渡村委会）、原崇左县太平镇村镇规划管理所（以下简称原太平镇规划所）、原崇左县太平镇人民政府（以下简称原太平镇政府）的同意；原告当时向原崇左县太平镇土地管理所（以下简称原太平镇土地所）缴纳办理土地临时使用受理费后，领取了《土地临时使用证》；原告及其家人自1998年建起涉案房屋后一直居住到2017年被被告江州区政府强制拆除；2016年原告的房屋被纳入拆迁范围，但江州区政府认定其房屋为违法建筑，崇左市江州依法整治违法占地违法建设工作指挥部（以下简称江州两违办）就此于2016年12月9日向原告作出《限期搬离通知书》，江州区政府于2017年3月17日将原告的房屋强制拆除；原告为此被迫签订《房屋拆除奖励协议书》，只得到各项补偿费共计4万元，而江州区政府对原告因强制拆除行为造成的损失均不予赔偿，严重损害了原告的合法权益。2.原告通过信访方式进行权利救济后，不服崇左市江州江南街道办事处（以下简称江南街道办）作出的《关于黄增光、吴稳聪等16户信访事项处理情况答复意见书》，向江州区政府申请复查；2018年12月29日，江州区政府作出江信复查〔2018〕2号《崇左市江州区人民政府关于黄增光、吴稳聪等16户信访事项复查答复意见书》，原告不服，向崇左市人民政府（以下简称崇左市政府）申请复核；2019年4月15日，崇左市政府信访事项复查复核委员会作出崇信核〔2019〕8号《关于吴稳聪等同志信访事项的复核意见书》，建议原告通过司法途径解决投诉请求的问题。3.江州区政府于2017年3月17日强制拆除原告的房屋无事实和法律依据，且违反《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条的规定，程序违法，并给原告造成了重大损失，依法应参照崇政办发（2009）10号文给予补偿（如安置宅基地或安置套房）以弥补原告受到的损失。综上，江州区政府违法强制拆除原告的房屋，依法应确认强制拆除行为违法并赔偿原告损失。请求确认被告江州区政府于2017年3月17日强制拆除原告房屋的行为违法；判令被告江州区政府赔偿原告土地及房屋损失暂计20万元（具体以评估结果为准）。 原告为证明其主张，向本院提供了以下证据，1.《私人住宅建设工程规划申请表》，证明原告于1998年依法申请在屹立经联社荒坡地“亭陆岭”建房，得到原太平镇规划所、原太平镇政府的同意；2.《土地临时使用证》，证明原太平镇土地所已向原告颁发土地使用证，并允许原告等四人使用160平方米土地建设居住建筑；3.收款收据、《征用土地协议书》，证明原告征用原屹立经联社的集体土地，并支付征用土地建房补偿款的事实；4.收据，证明原告等人依法交纳土地临时受理费的事实；5.江信复查〔2018〕2号《崇左市江州区人民政府关于黄增光、吴稳聪等16户信访事项复查答复意见书》，证明江州区政府于2017年3月17日强制拆除原告房屋后不予安置补偿，原告以信访方式要求江州区政府给予安置补偿的事实；6.崇信核〔2019〕8号《关于吴稳聪等同志信访事项的复核意见书》，证明崇左市政府信访事项复查复核委员会撤销江信复查〔2018〕2号《崇左市江州区人民政府关于黄增光、吴稳聪等16户信访事项复查答复意见书》，并建议原告通过司法途径解决投诉请求问题的事实。 被告江州区政府辩称，1.原告未经批准占用集体土地擅自建房，且未取得《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》，属违法用地和建设的违法建筑；2.江州区政府依法拆除原告的违法建筑符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条，《广西壮族自治区实施办法》第三十一条第一款、第六十五条第一款的规定；3.江州区政府拆除原告的违法建筑程序合法；4.原告要求江州区政府赔偿其损失没有事实和法律依据。综上，江州区政府具有拆除原告房屋的职权、拆除行为认定事实清楚、程序合法、适用法律正确；原告要求江州区政府赔偿其经济损失无事实和法律依据。请求驳回原告的诉讼请求。 被告江州区政府为证明被诉行政行为的合法性，向本院提交了以下证据、依据，1.《中华人民共和国城乡规划法》《广西壮族自治区实施办法》，证明江州区政府拆除原告房屋是适格执法主体，具有法律依据；2.《证明》，证明原告未经批准占用集体土地擅自建房，且未取得《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》，属违法用地、建设的违法建筑；3.《广西建设行政执法（处罚）责令改正通知书》、照片，证明崇左市城市规划管理局给原告下达责令改正通知书；4.《限期搬离通知书》、照片，证明江州两违办给原告下达限期搬离通知书；5.《房屋拆除奖励协议书》，证明江南街道办与原告签订协议约定原告自觉搬离，否则江州区政府将对建筑物进行拆除；6.房屋拆除奖励款支付凭证，证明原告已领取房屋拆除奖励款。 为查明案件事实，本院依法调取崇政办发〔2009〕10号《崇左市人民政府办公室关于印发崇左市城区征收集体土地及房屋拆迁补偿安置保障实施暂行办法的通知》（以下简称崇政办发〔2009〕10号《通知》）。 经庭审质证，双方当事人的质证意见及本院认证如下： 对原告向本院提供的证据，被告江州区政府认为，证据1的真实性无异议，但没有江州、崇左市有关部门审批同意，原太平镇规划所和原太平镇政府只是根据属地管理职责进行核实但无住宅规划申请的审批权限；证据2、4的真实性无异议，该证许可使用的地块仅允许建设临时建筑而不能建设永久性建筑，原告所建住房为永久性住房且未办理《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》，应属违法建筑；证据3的合法性有异议，真实性无异议，属私下转让集体土地违反《中华人民共和国土地管理法》的规定；证据5-6的真实性、合法性和关联性无异议。本院认为，证据1关于原告申请建设房屋，已得到原崇左县太平镇政府等部门同意，但未得到原崇左县人民政府、城建或规划部门批准的事实，与案件事实相符，本院予以确认；证据2、4关于原崇左县土地所仅允许原告等四人利用160平方米地块建设临时的居住建筑而不能建设永久性建筑，原告就此缴纳土地临时管理费的事实，与案件事实相符，本院予以确认；证据3显已违反当时的《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，不具有合法性，本院不予确认；证据5-6关于原告因江州区政府强制拆除其房屋而进行权利救济，向江南街道办提出补偿和安置等投诉请求，江南街道办和江州区政府就此作为信访处理，崇左市政府建议原告通过司法途径解决投诉请求的事实，与案件事实相符，且为行政机关作出，具有真实性、合法性和关联性，本院予以确认。 对被告江州区政府向本院提交的证据，原告认为，证据1的真实性和合法性无异议，对关联性有异议，原告在《中华人民共和国城乡规划法》《广西壮族自治区实施办法》颁布实施前已建起涉案房屋，江州区政府不应依据这两部法律法规认定涉案房屋为违法建筑；证据2的真实性和关联性无异议，对合法性有异议，江州区政府并未作出认定涉案房屋为违法建筑的决定；证据3-4的合法性有异议，江州区政府在拆除涉案房屋前未作出强制拆除决定和告知理由，强制拆除程序违法；证据5-6的真实性无异议，合法性和关联性有异议，仅能证明江州区政府对拆除涉案房屋给予原告的奖励，不能证明拆除行为合法。本院认为，证据1可证实江州区政府具有查处违法建筑的职权，本院予以确认；证据2证实原告建设涉案房屋未取得县级人民政府或县级以上城市规划主管部门批准同意的事实，与案件事实相符，本院予以确认；证据3-4关于江州区政府的职能部门认定原告的房屋为违法建筑，责令原告搬离屋内物品和拆除违法建筑，并将通知张贴于原告房屋的事实，与案件事实相符，本院予以确认；证据5-6关于原告的房屋在江州区政府的征收范围内，房屋虽无合法权属凭证，但因原告配合拆除，江南街道办就此给予原告奖励和补助等费用合计43820元且已转入原告丈夫周勇账户的事实，与案件事实相符，本院予以确认。 对本院依法调取的崇政办发〔2009〕10号《崇左市人民政府办公室关于印发崇左市城区征收集体土地及房屋拆迁补偿安置保障实施暂行办法的通知》，原告认为真实性、合法性和关联性无异议，被告江州区政府应给予其安置。江州区政府认为原告并不符合该文规定的补偿安置条件。本院认为该办法为崇左市政府作出，具有真实性和合法性，可作为确定原告是否应得到补偿安置的依据，本院予以确认。 经审理查明，1998年2月14日，原告为解决住房困难，在屹立经联社荒坡地“亭陆岭”建房，为此填写《私人住宅建设工程规划申请表》后向相关行政部门提交申请，屹立经联社、中渡村委会、原太平镇规划所、原太平镇政府同意其申请并注明需转有关部门审批。1998年4月8日，原太平镇土地所给原告等四人颁发《土地临时使用证》，允许其四人在160平方米的地块上建设临时居住建筑。1998年4月9日，原告等人就此交纳土地临时管理费。1998年，原告在“亭陆岭”建起涉案的201平方米砖木结构房屋。2015年8月12日，崇左市规划管理局向原告作出《广西建设行政执法（处罚）责令改正通知书》，认定原告在江南××××城西社区屹立经联社建设砖木房屋的行为违反《广西壮族自治区实施办法》第三十一条规定，责令原告在收到通知之日起十五日内自行拆除违法建筑。2016年12月29日，江州两违办向原告等人作出《限期搬离通知书》，要求原告于2017年1月3日前将违法建筑内的物品搬离。2017年3月17日，江州区政府为城市建设需要征收涉案房屋，原告与江南街道办就此签订《房屋拆除奖励协议书》，约定原告面积为201平方米的砖木房屋虽无合法证件，因原告配合征收则给予其奖励和补助等费用合计43820元；当天，被告江州区政府组织对原告的房屋实施强制拆除。2017年4月27日，原告在《屹立经联社房屋拆除奖励》上签字确认其房屋征收奖励和补助费等费用合计43820元。2017年5月4日，江南街道办将43820元转入原告丈夫周勇账户。后原告就其房屋被拆除一事向江南街道办反映，并提出应得到赔偿和宅基地安置。江南街道办为此作出《关于黄增光、吴稳聪等16户信访事项处理情况答复意见书》。原告不服，向江州区政府提出复查申请。2018年12月29日，江州区政府作出江信复查〔2018〕2号《崇左市江州区人民政府关于黄增光、吴稳聪等16户信访事项复查答复意见书》，维持江南街道办作出的《关于黄增光、吴稳聪等16户信访事项处理情况答复意见书》。原告不服，向崇左市政府申请复核。2019年4月15日，崇左市政府信访事项复查复核委员会作出崇信核〔2019〕8号《关于吴稳聪等同志信访事项的复核意见书》，撤销江州区政府作出的江信复查〔2018〕2号《崇左市江州区人民政府关于黄增光、吴稳聪等16户信访事项复查答复意见书》，并建议原告通过司法途径解决投诉请求的问题。2019年7月24日，原告向本院提起行政诉讼。 本院认为，关于起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定，公民因其他不属于其自身原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内；《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民起诉期限的，起诉期限从公民知道起诉期限之日起计算，但从知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，被告江州区政府于2017年3月17日将原告的房屋拆除时未作出强制执行决定，即未告知原告权利救济途径和起诉期限，则本案应适用一年的起诉期限。原告向江州区政府的下辖行政机关江南街道办提出赔偿和安置等投诉请求进行权利救济，江南街道办和江州区政府将其投诉请求作为信访事项进行处理，后崇左市政府信访事项复查复核委员会于2019年4月15日作出崇信核〔2019〕8号《关于吴稳聪等同志信访事项的复核意见书》建议原告通过司法途径解决投诉请求的问题。从原告向江南街道办提出投诉请求到2019年4月15日崇信核〔2019〕8号信访复核意见作出，这一期间应属《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定的不属原告原因耽误起诉期限的时间而可扣减。原告于2019年7月24日向本院提起行政诉讼，显未超过一年的起诉期限。据此，本院确认原告提起本案诉讼未超过法定起诉期限。 关于原告的房屋是否为违法建筑的问题。1987年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》第二条、第三十三条、第三十八条规定，任何单位和个人不得以买卖形式非法转让土地；国家为了公共利益的需要，可以依法征用集体所有的土地；在临时使用的土地上不得修建永久性建筑物；农村居民使用耕地建住宅，经乡级人民政府审核后报县级人民政府批准。《中华人民共和国城市规划法》（有效期为1990年4月1日-2008年1月1日）第四十条规定，在城市规划区内，未取得县级以上城市规划主管部门核发的建设许可证进行建设的建筑物，属于违法建筑物。本案中，1998年原告所建房屋占用的土地为屹立经联社的集体土地，原告等人以征用名义与屹立经联社签订《征用土地协议书》征用集体土地已违反当时法律的强制性规定；另，原崇左县太平镇土地所给原告等人核发《临时土地使用证》，是许可原告建设临时居住建筑，而原告所建的涉案房屋为永久性建筑；加之原告在耕地上建涉案房屋既未取得县级人民政府批准同意及县级以上城市规划主管部门核发的建设许可证。据此，原告非经法定程序取得集体土地使用权且未得到有权行政机关批准而在耕地上建设永久建筑的行为已违反上述法律规定，崇左市规划管理局和江州区政府的职能部门认定原告的房屋为违法建筑并无不当。同理，原告提出其房屋为合法建筑的主张，无事实和法律依据，本院不予支持。 关于被告江州区政府组织对原告的房屋实施强制拆除行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条规定，对违法建筑需强制拆除前，行政机关应依法履行事先催告、告知当事人陈述、申辩权、听取当事人陈述申辩意见、制作强制执行决定并公告等法定程序，当事人未在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼，又不自行拆除的，行政机关方可依法强制拆除。本案中，江州区政府在未履行上述法定程序的情况下，径行组织对原告的房屋实施强制拆除，违反行政强制的法定程序。据此，本院确认江州区政府组织对原告的房屋实施强制拆除的行为违法。 关于被告江州区政府是否应就违法强制拆除行为进行赔偿，赔偿金额如何计算的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十六第一款第（八）项的规定，行政机关因对财产采取强制措施侵犯合法财产权的，受害人有就直接损失取得赔偿的权利。如前所述，原告的房屋为违法建筑不属合法财产范畴，依法不应赔偿。但是，违法建筑物中的可利用建筑材料，属于当事人的合法财产。行政机关对违法建筑物实施强制拆除，手段、方式必须科学、适当，不得以不合法方式实施强制拆除，因强制手段、方式不当，造成当事人可利用建筑材料合法权益损失的，行政机关应当依法予以赔偿。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，被告承担举证责任。本案原告的房屋已被拆除，举证责任由江州区政府承担，江州区政府举证不能，应承担不利法律后果。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第四十七条第三款的规定，当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。鉴于原告的房屋可利用建筑材料已经灭失实际损失已无法通过司法鉴定等方式鉴定，同时，为避免赔偿标准不一、同案不同判等现象发生和裁判尺度的统一，本院本着日常经验法则及公平原则并考虑折旧等因素酌定100平方米-200平方米的砖瓦房屋可利用建筑材料价值5000元-10000元为宜。本案原告房屋面积为201平方米，酌定赔偿10050元。 关于原告提出被告江州区政府应就违法强制拆除行为对其进行安置的问题。经查，原告认为江州区政府应当参照崇政办发〔2009〕10号《崇左市人民政府办公室关于印发崇左市城区征收集体土地及房屋拆迁补偿安置保障实施暂行办法的通知》的规定对其进行安置。《崇左市城区征收集体土地及房屋拆迁补偿安置保障实施暂行办法》第二十七条对可享受安置的人员已进行明确规定，原告明显不属于该条规定可享受安置的人员。则原告要求江州区政府对其进行安置的主张无事实和法律依据，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，判决如下： 一、确认被告崇左市江州区人民政府对原告黄奎带的房屋实施强制拆除行为违法； 二、被告崇左市江州区人民政府在本判决生效之日起十五日内赔偿原告黄奎带10050元； 三、驳回原告黄奎带的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告崇左市江州区人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于递交上诉状之日起七日内，向广西壮族自治区高级人民法院预交上诉费（开户名：广西壮族自治区高级人民法院，开户行：中国农业银行南宁市万象支行，账号：20×××77）；逾期不交，也不提出缓交申请，或申请缓交不被批准仍不交纳的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长 农立海 审 判 员 柳成功 审 判 员 陶园园 二〇一九年十一月二十七日 法官助理 谢锡幸 书 记 员 陈洋宇 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。