湖北省十堰市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鄂03行终101号 上诉人（一审原告）杨君久，男，汉族，1980年2月26日出生，湖北省郧西县人，住湖北省郧西县。 被上诉人（一审被告）湖北省十堰市人力资源和社会保障局。住所地：湖北省十堰市茅箭区市府路9号。 法定代表人芦汉国，局长。 委托诉讼代理人郑玮，该局法规科长。 委托诉讼代理人张平，湖北孔优旺律师事务所律师。 上诉人杨君久因与被上诉人十堰市人力资源和社会保障局（以下简称十堰市人社局）社会保障行政受理一案，不服湖北省十堰市茅箭区人民法院（2018）鄂0302行初57号行政判决，向本院提起了上诉。本院于2019年7月9日立案后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。后因当事人申请协调处理未果，现已审理终结。 杨君久起诉请求：1、请求依法判决被告行政不作为，撤销被告十人社工伤不受字(2018)B01号《工伤认定申请不予受理通知书》，并责令被告依法受理原告的工伤认定申请；2、判令被告承担本案诉讼费用。 一审法院经审理查明，2009年鑫泽通劳务公司经核准成立，经营范围：建筑劳务服务，注册地：湖北省十堰市白浪东路118号。杨君久自2015年10月一直在鑫泽通劳务公司承包的由中铁十一局第五公司承建的高铁工程项目工地上工作，该工程项目位于湖南省××县境内。根据杨君久的自述，2016年6月8日下午3时许其在项目施工地红岩大桥7号墩侧面加固施工过程中，从高约9米处坠落，导致受伤。杨君久受伤后被送往湖南省桑植县人民医院治疗3天，后又转入湖北省十堰市太和医院住院治疗32天。经诊断为：右跟骨骨折；腰2椎体骨折。杨君久出院后，以中铁十一局第五公司为被告向湖南省桑植县人民法院提起诉讼，要求中铁十一局集团第五工程有限公司支付其在高铁项目工程中干活受伤的各项费用及赔偿金。该院追加鑫泽通劳务公司为被告参加诉讼。经审查，2017年12月13日湖南省桑植县人民法院作出（2017）湘0822民初876号之一民事裁定，认为杨君久与鑫泽通劳务公司具有劳动关系，不是劳务关系，按照法律规定，职工因工遭受伤害，适用工伤相关法律规定的程序办理。驳回了杨君久的起诉。 2018年4月2日，杨君久向十堰市人社局提交工伤认定申请表、身份证明、鑫泽通劳务公司工商注册信息、出院记录等证据材料向十堰市人社局申请认定工伤。十堰市人社局收到申请材料后于2018年5月3日向原告杨君久调查询问，杨君久陈述：“湖南省××县修高铁红岩屋大桥的工程是鑫泽劳务公司老板李学义承包的。我从2015年10月3日到这个工地一直没有间断干活直到我出事。2016年6月8日下午三点左右，我正在修建桥墩时从7米处的高空摔下受伤。2017年4月10日前我到桑植县劳动局过去一次，他们说修高铁工程是国家工程没有在当地劳动局登记，没有在当地纳税，故不受理。2017年7月20日我向桑植县人民法院起诉，我当时不知道李学义有鑫泽劳务公司，我起诉的是项目部”。 2018年5月21日，湖南省××县劳动保障监察支队出具证明，内容为：“经查，杨君久在参加黔张常铁路桑植段红岩屋大桥建设时，在施工过程中从空中坠落受伤，出院后于2017年4月10日到桑植县劳动和人事争议仲裁院寻求维权，因两高建设没有在本辖区统筹工伤保险，告知杨君久向人民法院起诉维权”。经审查，十堰市人社局于2018年5月8日作出十人社工伤不受字[2018]B01号《工伤认定申请不予受理通知书》，认为杨君久在鑫泽劳务公司的劳务派遣单位中铁十一局第五公司承包建设湖南省××县境内黔张常高速铁路路段工作时受伤，决定根据人社部《关于执行〈工伤保险〈若干问题的意见(二）》（人社部发[2016]29号）第七条“未参加工伤保险的职工，应当在生产经营地进行工伤认定”的规定，不予受理杨君久的工伤认定申请。杨君久不服提起诉讼，要求撤销该不予受理通知书，责令十堰市人社局受理工伤认定申请。一审法院于2019年3月15日组织当事人双方进行协商未果。 一审法院认为，行政机关依照法律、行政法规或规章之授权，对其管辖范围内之行政事务实施行政管理活动。《人力资源社会保障部关于执行若干问题的意见》（二）（人社部发〔2016〕29号）对《工伤保险条例》具体适用作出解释，人民法院审理行政案件时应参照适用。该规章第七条规定：“用人单位注册地与生产经营地不在同一统筹地区的，原则上应在注册地为职工参加工伤保险；未在注册地参加工伤保险的职工，可由用人单位在生产经营地为其参加工伤保险。劳务派遣单位跨地区派遣劳动者，应根据《劳务派遣暂行规定》参加工伤保险。建筑施工企业按项目参保的，应在施工项目所在地参加工伤保险。职工受到事故伤害或者患职业病后，在参保地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照参保地的规定依法享受工伤保险待遇；未参加工伤保险的职工，应当在生产经营地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照生产经营地的规定依法由用人单位支付工伤保险待遇”，该条规定主要处理企业跨区域经营中参加工伤保险、工伤认定与工伤待遇的问题，结合《劳务派遣暂行规定》第十八条“劳务派遣单位跨地区派遣劳动者的，应当在用工单位所在地为被派遣劳动者参加社会保险，按照用工单位所在地的规定缴纳社会保险费，被派遣劳动者按照国家规定享受社会保险待遇”的规定，应当明确企业跨区域经营时，未参加工伤保险的职工应在生产经营地进行工伤认定。本案中，鑫泽通劳务公司注册地为湖北省十堰市，其向中铁十一局第五公司承建的高铁项目工程提供建筑劳务服务，生产经营地在湖南省××县境内。杨君久自2015年10月至2016年6月受伤一直在上述项目工地工作，鑫泽通劳务公司未在注册地为杨君久参加工伤保险，也未在生产经营地参加工伤保险。因此，十堰市人社局认为其对原告的工伤认定申请确不具有地域管辖权的辩称理由于法有据，予以支持。综上，十堰市人社局依据《人力资源社会保障部关于执行若干问题的意见》（二）第七条之规定作出不予受理决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。杨君久诉求撤销该决定，欠缺事实和法律依据，不予支持。据此判决如下：驳回杨君久的诉讼请求。案件受理费50元由杨君久负担。 杨君久上诉请求经释明为：1、撤销（2018）鄂0302行初57号行政判决；2、撤销被告十人社工伤不受字(2018)B01号《工伤认定申请不予受理通知书》，并责令被告依法受理原告的工伤认定申请；3、本案的诉讼费用由被告承担。事实和理由：十堰市鑫泽通劳务建筑公司的生产经营地为十堰市，湖南省××县只是劳动者实际工作地点。湖南省××县只是中铁十一局第五公司承建的高铁项目工程其中一部分，现该工程在桑植县境内已经完工，该项目项目部已经从桑植县撤离，而鑫泽通公司依然在十堰从事劳务派遣工作。从有利于上诉人合法权益的角度，应当认定鑫泽通公司的生产经营地为十堰。 被上诉人十堰市人社局辩称，杨君久用人单位是鑫泽通劳务公司，虽然该公司工商注册地在十堰。上诉人杨君久受伤前一直在湖南省××县工作，劳动合同履行地和工伤事故发生地均在湖南省××县，我局不具有地域管辖权。请求驳回上诉、维持原判。 二审期间，各方对一审采信的证据都没有新的质证意见。本院经审查，一审法院认定的证据合法有效，可以作为定案的依据。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实相同。 另查明，杨君久提供了2018年3月15日张家界市工伤认定申请不予受理决定书。二审期间，十堰市人社局通过上级行政机关，积极联系湖南省张家界市人社部门协商处理，未达成一致的书面处理意见。 本院认为，2017年12月13日湖南省桑植县人民法院作出（2017）湘0822民初876号之一民事裁定，认为杨君久与鑫泽通劳务公司具有劳动关系，不是劳务关系，按照法律规定，职工因工遭受伤害，适用工伤相关法律规定的程序办理。杨君久与鑫泽通劳务公司具有劳动关系，是其主张认定工伤的重要条件和法律基础。此外，杨君久提供了大量的初步证据证明其遭受事故伤害。本案中，湖南省张家界市人社部门于2018年3月15日对杨君久的工伤认定申请作出了不予受理决定书，湖北省十堰市人社局于2018年5月8日作出十人社工伤不受字[2018]B01号《工伤认定申请不予受理通知书》。可见，湖南、湖北两地人社部门均不受理，将使得杨君久的权利无法得到救济，显然不符合保护劳动者合法权益的立法宗旨。对此，本院认为，杨君久请求启动工伤认定程序依法应当得到优先保护，为其寻求工伤保险待遇的救济的权利才有可能进入行政程序予以处理。从十堰市人社局的答辩内容来看，本案的实质争议是湖南、湖北两地的人社部门之间对杨君久工伤认定的地域管辖这一程序性行政争议，并非对杨君久工伤认定的后续的实体处理问题。对此管辖争议，应当依法进行处理。《行政处罚法》第二十条规定，对管辖发生争议的，报请共同的上一级行政机关指定管辖。因不予受理行政行为与行政处罚均属于损益性行政行为，可参照该条规定，故案涉工伤认定管辖争议应当报请共同的上一级行政机关指定管辖。《行政诉讼法》第二十二条规定，人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理。受移送的人民法院认为受移送的案件按照规定不属于本院管辖的，应当报请上级人民法院指定管辖，不得再自行移送。尽管行政和司法职权和主管范围不同，但对司法管辖和行政管辖争议的处理法理相通。本案中，虽然案涉行政管辖争议系当事人启动，并非行政机关移送，但十堰市人社部门知道或应当知道湖南省张家界市人社部门不予受理的情况，参照此条规定的处理精神，十堰市人社部门不能简单以不属于本地管辖为由作出不予受理决定，而应当报请共同的上一级人社部门指定管辖。《人力资源社会保障部关于执行若干问题的意见》规定，本意见自发布之日（2016年3月28日发布，杨君久受伤发生在2016年6月，该规定在时间效力上可参照适用于本案）起执行，此前有关规定与本意见不一致的，按本意见执行，执行中有重大问题的，请及时报告我部。本院认为，对于跨省级行政区域发生的工伤认定管辖行政争议，属于执行前述规定的重大问题，也应当报告上级人社行政部门，以妥善解决实际工作中的问题，保障职工和用人单位的合法权益。2019年11月4日，人力资源和社会保障部发布的关于征求对《关于执行若干问题意见（三）（征求意见稿）》的函（人社工险便函（2019）48号）第八条明确规定，用人单位注册地和生产经营地不在同一统筹地区的，工伤认定管辖发生争议的，由双方共同的上级社会保险行政部门指定管辖。尽管该函件处于征求意见阶段，但是经过人社部公开征询意见，符合前述相关法律规定和法理精神，与本案处理结果完全一致，其对人社部门具有拘束力，故本院仅以说理的方式而非参照依据予以引用。另一方面，本院对上级社会保险行政机关依法对案涉行政管辖争议指定管辖予以尊重，以便于及时有效地为受伤劳动者提供行政救济。因上级行政机关尚未指定管辖，故杨君久请求十堰市人社局进行受理缺乏依据，本院不予支持。综上，一审判决和被诉不予受理工伤的决定，法律适用错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销湖北省十堰市茅箭区人民法院（2018）鄂0302行初57号行政判决； 二、撤销湖北省十堰市人力资源和社会保障局十人社工伤不受字(2018)B01号《工伤认定申请不予受理通知书》； 三、责令湖北省十堰市人力资源和社会保障局于10日内依法报请其与湖南省张家界市或桑植县共同的上级社会保险行政部门指定管辖。 一、二审案件受理费用各50元，由被上诉人湖北省十堰市人力资源和社会保障局负担。 本判决为终审判决。 审判长  谭丹平 审判员  井家坤 审判员  宋志彪 二〇一九年十一月十八日 法官助理何越 书记员沈丽 附：本判决中所适用的法律（法规、司法解释）规定 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； ……