辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终821号上诉人（一审原告）：葫芦岛玉皇商城业主委员会，所在地址葫芦岛市龙港区玉皇商城。负责人：李成森，该商城业主委员会主任。委托诉讼代理人：于飞，该商城业主。委托诉讼代理人：吴小恒，辽宁金正律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：葫芦岛市人民政府，所在地址葫芦岛市龙湾大街15号。法定代表人：王力威，该市人民政府市长。委托诉讼代理人：毕玉格，该市司法局工作人员。葫芦岛玉皇商城业主委员会（以下简称玉皇商城业委会）诉葫芦岛市人民政府（以下简称葫芦岛市政府）撤销行政复议决定一案，不服葫芦岛市中级人民法院（2019）辽14行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。葫芦岛市政府于2019年2月13日作出葫政复不受字［2019］4号不予受理行政复议申请决定，该决定认为：龙政地出字［2017］7号《关于收回龙港区玉皇商城部分国有建设用地使用权及A-07地块挂牌出让方案的批复》（以下简称7号批复），是葫芦岛市龙港区人民政府（以下简称龙港区政府）对葫芦岛市国土资源局龙港分局（以下简称龙港国土分局）作出的，依据《土地管理法》第五十八条和《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条的规定，龙港国土分局作出的收回玉皇商城部分国有建设用地使用权及挂牌出让A-07地块的行政行为属于行政机关作出的对行政管理相对人权益直接产生约束力的行政行为，而7号批复是龙港区政府在龙港国土分局作出上述两个行政行为前依法履行批准职责的过程性行为，未对申请人的权益造成直接影响，因此申请人对该批复提出的行政复议申请不符合法定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、《行政复议法实施条例》第二十八条第二项的规定，决定对申请人提出的行政复议申请不予受理。一审法院查明：龙港国土分局拟收回葫芦岛经济技术开发区玉皇商城（以下简称玉皇商城）部分地块土地使用权，龙港区政府作出7号批复，该批复同意收回玉皇商城部分地块土地使用权。玉皇商城业委会认为龙港国土分局挂牌出让土地的行为损害了全体业主的土地权益，对业主的权利产生了实际损害，向葫芦岛市政府提起行政复议，请求撤销7号批复。葫芦岛市政府审查认为，该批复属过程性行为，未对玉皇商城业委会的权益造成直接影响，并于2019年2月13日作出葫政复不受字［2019］4号不予受理行政复议申请决定，玉皇商城业委会不服该决定，向一审法院提起行政诉讼请求撤销该行政复议决定。玉皇商城业委会一审诉称：玉皇商城业委会于2019年1月11日通过政府信息公开答复获知，玉皇商城的公共配套设施停车场用地（挂牌出让所谓的A-07地块），被龙港区政府以7号批复形式收回，并被龙港国土分局出让给葫芦岛正文商贸有限公司进行商业地产项目开发。龙港区政府的7号批复，虽然是对龙港国土分局作出，但龙港国土分局收回玉皇商城配套设施停车场用地并没有向玉皇商城业委会制作送达《收回国有土地使用权决定》、《告知书》等相关法律文书，龙港国土分局直接将该批复实施收回，并挂牌出让土地的行为损害了全体业主的土地权益，对业主的权利产生了实际损害，因为玉皇商城建设用地使用权由全体业主对规划范围内的土地共同享有。龙港区政府收回玉皇商城部分土地使用权并挂牌出让的批复违反了土地管理法第58条规定的强制性规定，且在程序上违法。为维护业主的权益，玉皇商城业委会申请复议要求撤销7号批复，但葫芦岛市政府以7号批复对国土龙港分局作出是过程性行为，对玉皇商城业委会权益未造成直接影响为由不予受理。葫芦岛市政府不受理玉皇商城业委会的复议申请是行政不作为，《最高人民法院关于地方人民政府作出的同意收回国有土地使用权批复是否属于可诉具体行政行为问题的答复》（2012年8月23日）规定：地方人民政府针对其所属土地行政部门作出的同意收回国有土地使用权的批复，土地行政管理部门直接据此付诸实施且已经过复议程序，原国有土地使用权人对地方人民政府同意收回土地使用权的批复不服提起诉讼的，人民法院应当受理。该批复明确了地方政府对所属土地部门的批复对行政对象产生实际影响的，外化为对外发生法律效力的行政行为，应认定为具体行政行为。葫芦岛市政府在收到玉皇商城业委会的复议申请后，未查明龙港国土分局未制作收回国有土地使用权决定书、直接实施了龙港区政府的批复，使该批复外化并直接损害玉皇商城业委会合法权益的事实，迳行以该批复为过程性行为为由，作出不予受理复议的决定，实属错误，应予撤销。请求：1、依法撤销葫政复不受字［2019］4号不予受理行政复议决定。2、责令葫芦岛市政府依法受理玉皇商城业委会的复议申请作出复议决定。3、诉讼费由葫芦岛市政府承担。一审法院认为：龙港区政府作出7号批复，该批复明确同意收回玉皇商城部分地块土地使用权，并非直接实施收回该部分国有土地使用权，龙港区政府并不是收回该部分国有土地使用权的实施主体。该批复行为未向玉皇商城业委会送达未经外化，属于内部程序性行为，并未直接对玉皇商城业委会的权益造成实质的影响。葫芦岛市政府决定对玉皇商城业委会的行政复议申请不予受理并无不当。玉皇商城业委会请求撤销该行政复议决定的理由不能成立，一审法院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回玉皇商城业委会的诉讼请求。案件受理费50元由玉皇商城业委会负担。玉皇商城业委会上诉称：一、一审判决以龙港区政府并不是收回该部分国有土地使用权的实施主体，批复未向玉皇商城业委会送达未经外化，属于内部程序性行为，并未对玉皇商城业委会权益造成实质影响为由驳回玉皇商城业委会诉讼请求错误。龙港区政府作出批复后，龙港国土分局直接依据该批复实施了收回土地的行为，该批复对当事人权利义务产生影响。二、玉皇商城停车场是玉皇商城规划建设完毕的公共配套设施，其用地被违法收回，损害了业主权益。综上，请求：1、撤销一审判决；2、撤销葫芦岛市政府的不予受理行政复议申请决定；3、责令葫芦岛市政府受理玉皇商城业委会的复议申请并限期作出复议决定。4、诉讼费用由葫芦岛市政府承担。葫芦岛市政府答辩称：龙港区政府作出批复是依法履行批准职责的行为，并未对玉皇商城业委会权益造成直接影响。玉皇商城业委会不属于龙港区政府批复用地使用权人，据查，该土地属于国有土地，土地使用权人为玉皇商城，因此玉皇商城业委会与该批复没有利害关系。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法予以维持。本院经审理查明的事实与一审法院一致，本院予以确认。另查明：2017年6月15日，玉皇商城向龙港国土分局提出国有土地使用权收回申请，以其具有土地使用权的土地证号为龙港国有（2013）第0042号项下土地使用效率较低为由，同意龙港区政府无偿收回上述土地使用证中登记的部分土地及地上房屋、附属物、建筑物等附属设施，收回国有土地10876平方米。本案中争议地块位于龙港国有（2013）第0042号土地使用证范围内。7号批复作出后，案涉地块被挂牌出让，龙港国有（2013）第0042号土地使用证被注销。针对办理龙港国有（2013）第0042号土地使用证的登记行为，玉皇商城业委会已经另行提起诉讼。本院认为：本案的争议焦点为被诉不予受理行政复议申请决定是否符合法律规定。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人……”。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系”。根据上述规定，对于申请人与行政行为没有利害关系的行政复议申请，应当决定不予受理。本案中，原土地使用权人玉皇商城向龙港国土分局提出申请收回案涉国有土地使用权，龙港国土分局按照程序报批后，龙港区政府作出7号批复。即使龙港国土分局依据7号批复直接实施了收回及挂牌出让国有土地的行为，但该行政行为的相对人为原土地使用权人玉皇商城而非玉皇商城业委会，且玉皇商城业委会亦未提供证据证明被收回土地上存在其合法权益，其与7号批复不具有行政法上的利害关系。葫芦岛市政府以7号批复未对玉皇商城业委会的权益造成直接影响为由作出不予受理行政复议申请决定并无不当。关于葫芦岛市政府作出不予受理行政复议申请决定的程序问题，玉皇商城业委会并未针对此问题提起上诉，本院经审查认为葫芦岛市政府复议程序符合法律规定，本院予以确认。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。玉皇商城业委会的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人葫芦岛玉皇商城业主委员会负担。本判决为终审判决。审判长  吴廷飞审判员  康宪雷审判员  武 江二〇一九年十一月十五日法官助理李鑫书记员鞠林