湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1554号上诉人（原审原告）：永兴县鲤鱼塘镇石溪砖厂。住所地：永兴县鲤鱼塘镇石溪村。经营者李毛益，男，1965年9月1日出生，汉族，住湖南省永兴县。委托代理人：郭春华，湖南见田律师事务所律师。上诉人（原审被告）：永兴县人民政府。住所地：湖南省永兴县便江镇大桥路246号。法定代表人：刘朝晖，该县人民政府县长。委托代理人：刘飞，永兴县自然资源局工作人员。委托代理人：陈德军，湖南尚友律师事务所律师。原审第三人：永兴县经济和工业信息化局。住所地：湖南省永兴县便江镇大桥路246号。法定代表人：廖谷生，该局局长。委托代理人：方满红，湖南尚友律师事务所律师。永兴县鲤鱼塘镇石溪砖厂（以下简称石溪砖厂）因与永兴县人民政府（以下简称永兴县政府）、原永兴县科技和工业信息化局（以下简称永兴县经科局）行政强制拆除及行政赔偿一案，石溪砖厂和永兴县政府均不服湖南省郴州市中级人民法院（2018）湘10行初121号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：石溪砖厂属个体工商户，注册于2010年11月17日，经营场所在永兴县鲤鱼塘镇石溪村，经营者为李毛益，组成形式为个人经营。永兴县鲤鱼塘镇人民政府企业办公室与李毛益分别于2012年5月15日、2013年5月15日签订了《企业管理合同》和《补充合同》，合同期限均为两年。2015年4月1日，永兴县鲤鱼塘镇人民政府企业办公室与李毛益签订了《企业承包合同》和《补充合同》，合同期限为1年。2015年12月29日，永兴县国土资源局和李毛益、刘方华签订永矿成交确字[2015]第7号矿业权公开交易成交确认书，李毛益、刘方华通过竞拍取得了永兴县鲤鱼塘镇石溪村砖瓦用页岩矿的开采权并缴纳了采矿权价款。2016年8月22日，永兴县国土资源局向李毛益、刘方华颁发了采矿许可证，开采矿种为砖瓦用砂岩，有效期限为2016年8月22日至2018年8月22日。2017年，湖南省淘汰落后产能和企业兼并重组工作领导小组办公室作出湘淘汰落后办[2017]19号《关于落实中央环保督察反馈意见全面取缔违反法律法规及不符合国家产业政策粘土砖企业的督办函》，主要内容是：根据《中央环保督察组反馈意见整改问题清单》和省委、省政府《中央环保督察反馈意见整改工作方案》，各级人民政府履行依法查处粘土制砖企业的违法行为、全面取缔违反法律法规及不符合国家产业政策的粘土砖企业的主体责任。2017年9月13日，郴州市淘汰落后产能工作领导小组办公室作出郴淘汰落后办[2017]1号《郴州市依法整顿取缔粘土砖企业专项行动工作方案》，主要内容是：为贯彻落实《中央环保督察反馈意见整改工作方案》、《湖南省淘汰落后产能和企业兼并重组工作领导小组办公室督办函》（湘淘汰落后办[2017]19号）等文件精神，依法整顿取缔粘土砖企业，淘汰落后产能，保护生态环境，全面提升该市墙材行业技术水平，推动墙材行业转型升级。2017年12月22日，永兴县经济和科学技术综合执法大队向石溪砖厂作出永电法告[2017]1210号《停止电力供应告知书》，内容是：“永兴县洋塘乡石溪砖厂：为贯彻落实《中央环保督查反馈意见整改工作方案》、《湖南省淘汰落后产能和企业兼并重组工作领导小组办公室督办函》（湘淘汰落后办[2017]19号）等文件精神，依法整顿取缔烧结砖企业。根据《中华人民共和国循环经济法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《湖南省大气污染物防治条例》、《湖南省新型墙体材料推广应用条例》等法律法规及《郴州市依法取缔粘土砖企业专项行动工作方案》的要求，经县政府领导批示，对未按要求在2017年12月25日前停产关闭的烧结砖企业，决定依法于2017年12月28日起对你砖厂实施停止生产供电。停电期间如擅自搭线用电，属盗窃电能行为，将依法从严打击。”该告知书于2017年12月25日送达李毛益。2017年12月27日，永兴县政府办公室作出永政办函[2017]158号《关于印发的通知》，《永兴县依法整顿证件不齐、淘汰落后产能砖厂专项行动工作方案》中的附件《永兴县砖厂拟关闭名单》载明有石溪砖厂。2018年1月18日，永兴县政府办公室作出永政办函[2018]9号《关于印发〈永兴县砖厂综合整治实施方案〉的通知》，明确石溪砖厂和永兴县鲤鱼塘东风机砖厂为整合保留对象，要求是：县砖厂整治领导小组负责指导相关砖厂进行整合，在2018年6月30日前完成整合工作，经验收合格后，方可组织生产，逾期未完成整合的，对相关砖厂予以关闭。2018年4月24日，郴州市淘汰落后产能工作领导小组作出郴淘汰落后[2018]12号《关于做好全市应关停取缔烧结墙体材料生产企业和工业燃煤锅炉淘汰整改工作落实情况“回头看”有关工作的通知》。2018年5月10日，在永兴县国土资源局二楼会议室召开了永兴县砖厂综合整治会议，石溪砖厂李毛益参加了该会议。2018年10月12日，永兴县砖厂综合整治和规范发展工作领导小组办公室向石溪砖厂作出《通知》，通知载明:“鲤鱼塘镇石溪砖厂：你砖厂存在生产工艺使用的窑体属于国家产业政策淘汰类的无顶轮窑及手续不齐等问题，根据省市淘汰落后产能专项整治及《永兴县砖厂综合整治实施方案》（永政办函[2018]9号）文件精神，你砖厂被列为整合保留对象。按照中央环保督察整改要求，你砖厂须按“两断三清”（断水、断电、清除原料、清除产品、清除设备）要求处理到位，限你砖厂于2018年10月15日前自行处置到位，逾期未按“两断三清”要求处置到位的，县人民政府将组织开展集中整治，强制按“两断三清”要求处置到位。”2018年10月14日，该通知送达李毛益。2018年10月19日，永兴县政府联合多个部门对石溪砖厂实施了强制拆除。本案在审理过程中：原审法院根据石溪砖厂的申请，委托中联资产评估集团湖南华信有限公司对石溪砖厂截至2018年10月18日评估项目中的价值（扣除折旧后的价值）进行鉴定评估。2019年5月7日，中联资产评估集团湖南华信有限公司作出中联湘函字（2019）92号《对永兴县人民政府、永兴县科技和工业信息化局复函》，该复函对永兴县政府和永兴县经科局提出的异议进行了明确回复。2019年5月13日，中联资产评估集团湖南华信有限公司作出中联湘资评报字[2019]第B-33号资产评估报告，该报告鉴定结论为：石溪砖厂申报的资产价值为1244000元，其中房屋建筑物659200元、构筑物138800元、机器设备446000元。另查明，截至评估基准日，纳入评估范围的房屋建筑物均未办理房屋产权证，亦未提供规划许可和竣工验收资料；纳入评估范围的构筑物是焙烧窑、装砖台和存砖场地；纳入评估范围的机器设备均存放在砖厂及砖厂周边。原审法院认为：本案争议焦点，一、永兴县政府对石溪砖厂实施强制拆除的行为是否合法；二、石溪砖厂的赔偿请求是否应予支持。关于争议焦点一。根据《中华人民共和国环境保护法》第二十八条、《中华人民共和国大气污染防治法》第三条、《中华人民共和国矿产资源法》第三条第二款规定，县级以上人民政府具有防治大气污染，保障国家矿产资源合理开发利用，保护和改善当地生活环境和生态环境，促进经济和社会可持续发展的法定职责。国务院发布的国发[2005]40号《促进产业结构调整暂行规定》第十九条第二款规定：“对不按期淘汰生产工艺技术、装备和产品的企业，地方各级人民政府及有关部门要依据国家有关法律法规责令其停产或予关闭，并采取妥善措施安置企业人员、保全金融机构信贷资产安全等；其产品属实行生产许可证管理的，有关部门要依法吊销生产许可证；工商行政管理部门要督促其依法办理变更登记或注销登记；环境保护管理部门要吊销其排污许可证；电力供应企业要依法停止供电。对违反规定者，要依法追究直接责任人和有关领导的责任。”同时，湖南省淘汰落后产能和企业兼并重组工作领导小组办公室作出督办函，郴州市淘汰落后产能工作领导小组办公室作出工作方案，依法整顿取缔粘土砖企业，淘汰落后产能。永兴县政府办公室2018年1月18日作出的永政办函[2018]9号《关于印发〈永兴县砖厂综合整治实施方案〉的通知》，明确石溪砖厂和永兴县鲤鱼塘东风机砖厂为整合保留对象，并要求在2018年6月30日前完成整合工作，经验收合格后，方可组织生产，逾期未完成整合的，对相关砖厂予以关闭。但石溪砖厂与永兴县鲤鱼塘东风机砖厂未在综合整治实施方案规定的时间内完成整合，故永兴县政府决定对石溪砖厂实施关停，具有相应的职权依据。但是，永兴县政府决定实施关停应当给予行政相对人公平合理补偿，并按照法定程序做出。《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”第四十七条第一款规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在做出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”《中华人民共和国行政强制法》第十八条第（六）项规定，行政机关实施行政强制措施应当听取当事人的陈述和申辩。因关停决定对石溪砖厂相关机器设备采取行政强制措施，并涉及采矿、经营、安全生产、环境保护等多个行政许可撤回事项，直接关系到石溪砖厂的重大利益，但永兴县政府在实施强制拆除前，未告知石溪砖厂享有要求听证的权利，未听取石溪砖厂的陈述和申辩，也未给予公平合理的补偿。因此，永兴县政府强制拆除石溪砖厂的行政行为程序违法。关于争议焦点二。《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款规定，因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。1.关于房屋建筑物损失。因截至评估基准日，纳入评估范围的房屋建筑物均未办理房屋产权证，亦未提供规划许可和竣工验收资料，且石溪砖厂并未举证证明职工宿舍楼、办公楼、生产厂棚在此次强拆中受到损坏，故对石溪砖厂要求永兴县政府赔偿房屋建筑物损失的诉讼请求，不予支持。2.关于构筑物损失。纳入评估范围的构筑物是焙烧窑、装砖台和存砖场地，评估价值为138800元。由于永兴县政府强制违法拆除，未对焙烧窑、装砖台和存砖场地给予公平合理的补偿，给石溪砖厂造成了实际损失，该损失属于直接损失范围，对构筑物损失138800元，予以支持。3.关于机器设备损失。从石溪砖厂提交的现场图片来看，永兴县政府在强制拆除当天使用了电焊机对石溪砖厂的机器设备进行切割，永兴县政府和永兴县经科局在庭审中也认可对部分线路和传送带进行了拆除，对部分机器设备进行了切割，造成部分机器设备损坏。纳入评估范围的机器设备现仍存放在砖厂及砖厂周边，其中电瓶车、除尘器可以自行搬迁或另行处置，不属于直接损失范围，其他机器设备因被损坏造成了石溪砖厂的实际损失，对该损失依法应予赔偿。石溪砖厂的机器设备损失为323400元。4.关于申请鉴定之外的损失。因《申请鉴定之外损失项目及费用清单》中的费用均为2016年及之前缴纳的费用，且为石溪砖厂正常生产的必要开支，不属于直接损失的范围，对该部分提出的赔偿请求，不予支持。5.关于利息损失。本案因违法强拆行为造成损失所应赔偿数额为462700元（138800元+323900元），根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，石溪砖厂被强制拆除的涉案构筑物和机器设备损失已产生利息损失，该利息损失属于直接损失范围，但利息的计算应按中国人民银行同期同类存款基准利率自2018年10月20日起计算至实际支付之日止。故对于石溪砖厂关于利息的诉请，予以部分支持。综上所述，石溪砖厂的诉讼请求及理由部分成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款、第十八条第（六）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项之规定，判决：一、确认永兴县政府强制拆除石溪砖厂的行政行为违法；二、永兴县政府于本判决生效之日起六十日内赔偿石溪砖厂损失462700元及利息（利息按中国人民银行同期同类存款基准利率自2018年10月20日起计算至实际支付之日止）；三、驳回石溪砖厂的其他诉讼请求。案件受理费50元，由永兴县政府负担。鉴定费24000元，由石溪砖厂负担20400元，由永兴县政府负担3600元。石溪砖厂提起上诉并答辩称：一、石溪砖厂系合法成立企业，办理了营业执照，经营期限尚未到期，与镇企业办签订了《企业承包合同》，并每年缴纳税费46160元，县国土资源局为石溪砖厂颁发了采矿许可证，许可证期限尚未到期，经营状况一直良好。其合法权益应受到法律保护。二、石溪砖厂系砖瓦砂岩开采企业，并非实心粘土砖生产企业，不属于国家产业政策规定的淘汰类项目。二、永兴县政府强制拆除石溪砖厂，涉及到多个行政许可的撤回，依法应根据石溪砖厂的实际投入确定补偿数额对石溪砖厂进行补偿。原审确认永兴县政府强制拆除石溪砖厂违法的前提下，本应按照中联资产评估集团湖南华信有限公司作出的中联湘资评报字[2019]第B-33号资产评估报告评估中申请评估项目评估的全部价值及申请评估项目外交纳的费用清单，判决永兴县政府进行赔偿，且竞拍矿业权等费用鉴定之外的损失426992元应计入赔偿范围。而只判决永兴县政府赔偿石溪砖厂构筑物的损失和机器设备的部分损失，有失公允。请求二审对原审判决的第二项改判。永兴县政府提起上诉并答辩称：一、石溪砖厂为无顶轮窑，属于淘汰产能，县政府有权对其实施关停。且未办理安全生产许可证、排污许可证，属于应予关停的对象。永兴县政府对石溪砖厂关停并予以强制拆除，履行了催告等义务，合法正当。原审判决认为永兴县政府撤回行政许可后需对石溪砖厂补偿，系认定事实和适用法律错误。二、在石溪砖厂的配合下，永兴县政府拆除其机器设备后仍然存放其厂内，拆除行为未给石溪砖厂造成经济损失。原审判决永兴县政府承担赔偿责任，没有事实和法律依据。请求二审撤销原判，驳回石溪砖厂的诉讼请求。永兴县科技和工业信息化局述称：一、因石溪砖厂为无顶轮窑，其淘汰类产能不符合国家产能政策，永兴县政府对其实施关停，永兴县经科局配合永兴县政府对其停止供电，均系依法履行职责的行为。二、原审认定永兴县政府对石溪砖厂实施关停涉及行政许可的撤回，并据此判决永兴县政府承担行政赔偿责任，无事实和法律依据。请求撤销原审判决，驳回石溪砖厂的诉讼请求。当事人在原审中提交并质证的证据材料已随案移送本院。经审查，可作为认定案件事实的依据。本院经二审查明，原审查明的事实属实，予以确认。另查明，2019年4月24日，永兴县经科局因机构改革更名为永兴县科技和工业信息化局。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定，人民法院审理行政上诉案件，对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。湖南省淘汰落后产能和企业兼并重组工作领导小组办公室湘淘汰落后办（2017）19号《关于落实中央环保督察反馈意见全面取缔违反法律法规及不符合国家产业政策粘土砖企业的督办函》、郴州市淘汰落后产能工作领导小组办公室郴淘汰落后办（2017）1号《郴州市依法整顿取缔粘土砖企业专项行动工作方案》等，这些从实际出发，符合宪法和法律规定，有利于促进国民经济和社会发展的规范性文件，必须得到执行。本案中，石溪砖厂因国家政策被列为关闭取缔对象，其未按“两断三清”要求自行处置到位，永兴县政府开展集中整治，联合多个部门对其实施强制拆除，是落实产业结构调整的现实需要。永兴县经济和科学技术综合执法大队发出永电法告（2017）1210号《停止电力供应告知书》，永兴县砖厂综合整治和规范发展工作领导小组办公室向石溪砖厂发出《通知》，载明相关事项，履行了提醒、告知义务。本案中的关闭取缔及“两断三清”，是依据政策而不是依据法律作出的，因此，被诉强制拆除行为的程序不适用《中华人民共和国行政强制法》。原判认为永兴县政府的强制拆除行为违法不当，应予纠正。石溪砖厂被关闭系政策性的原因，不同于通常意义的生效行政许可的撤回，但石溪砖厂因此所受损失，永兴县政府应给予适当的补偿。综上，原审认定事实基本清楚，但适用法律错误，处理不当，予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十二条、第六十九条的规定，判决如下：一、撤销湖南省郴州市中级人民法院（2018）湘10行初121号行政判决；二、限永兴县人民政府在收到本判决书之日起60日内对政策性关闭永兴鲤鱼塘镇石溪砖厂的补偿问题作出处理；三、驳回永兴县鲤鱼塘镇石溪砖厂的其他诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，鉴定费24000元，合计24100元，由永兴县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  余旭东审判员  张少波审判员  向黎丽二〇一九年十一月二十一日书记员  刘海涛