江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏行终字第2061号 上诉人（原审原告）邓强，男，汉族，住常熟市。 委托代理人李笃振，北京市盛廷律师事务所律师。 委托代理人高立伟，江苏苏源律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宿迁市宿城区人民政府，住所地宿迁市宿城区成子湖路1号。 法定代表人张辉，该区区长。 出庭负责人杨亮，该区副区长。 委托代理人徐裕建，江苏力豪律师事务所律师。 上诉人邓强因诉宿迁市宿城区人民政府（下称宿城区政府）要求撤销房屋征收补偿决定一案，不服江苏省宿迁市中级人民法院（2018）苏13行初45号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。经阅卷、调查和询问当事人，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院查明：2015年1月16日，宿迁市第四届人民代表大会第四次会议审议通过了《关于宿迁市2014年国民经济和社会发展计划执行情况与2015年国民经济和社会发展计划草案的报告》，因棚户区（危旧房）改造需要，对包括“河滨新村”项目在内的地块进行征收。该项目经宿迁市发展和改革委员会审查已纳入宿迁市2015年度国民经济和社会发展年度计划，经宿迁市规划局审查该项目符合城乡规划和专项规划，经宿迁市国土资源局审查该项目符合土地利用总体规划。2015年9月2日，宿城区住建局作出宿区建征调字[2015]第1号《关于对河滨新村改造地块房屋征收项目调查登记的公告》，组织对河滨新村改造地块征收红线范围内的房屋情况进行调查登记，并向各相关单位发出《关于暂停办理河滨新村改造地块房屋征收范围内相关手续的通知》。2015年9月22日，宿城区住建局在房屋征收范围内将调查结果予以公示。2015年9月29日，宿城区政府作出《河滨新村改造地块房屋征收项目征收补偿方案》（征求意见稿），并在房屋征收范围内予以公示。后宿城区政府根据被征收人对补偿方案的意见对该方案进行了修改，于2015年10月30日制定了《河滨新村改造地块房屋征收项目征收补偿方案》。宿城区住建局组织对该项目进行了社会稳定风险评估，并于2015年10月28日作出风险评估，结论为风险小，建议组织实施，并报中共宿迁市宿城区委维护稳定工作领导小组办公室备案。经过预评估该项目征收所需资金已足额到位。2015年10月31日，该征收项目经过宿城区政府四届二十八次常务会议讨论通过。2015年11月1日，宿城区政府作出宿区房征字[2015]7号《关于实施河滨新村改造地块项目房屋征收的决定》，并于当日在征收范围内对该房屋征收决定及补偿方案予以了公告。2015年11月4日，宿城区住建局发布《关于被征收选择房屋征收评估机构的公告》，11月13日，发布评估机构选定结果公告，确定宿迁市方元房地产评估咨询有限公司和宿迁市钟吾房地产评估咨询有限公司为该项目的评估机构。2015年11月16日，宿城区住建局发布《关于河滨新村改造地块被征收房屋评估结果进行公示的公告》。 原审法院另查明，邓强为江苏省常熟市虞山镇人，居住在该镇××号。邓强通过拍卖方式以171万元的价格购得宿迁市宿豫区审计局原办公楼（宿城区河滨新村17幢），并于2004年9月18日签订《房屋产权转让（出售）合同》，约定该局拍卖的办公楼不含土地，土地为国有划拨土地，邓强可自行会同有关土地主管部门就土地使用权问题协商解决，相关税、费由邓强承担。该办公楼一层门面房在拍卖时已经出租。2004年12月29日，邓强办理了该房屋的所有权证，载明房屋结构为“混合”，面积为1531.4㎡。邓强在取得该房屋后，一层仍旧对外出租，二至四层房屋用于经营“常熟缘宾馆”。邓强该房屋在河滨新村改造地块征收项目范围之内。在征收项目启动过程中，该房屋经宿迁市城市管理行政执法局宿城分局确认，合法建筑面积为1533.36㎡，无图面积为25.11㎡。 原审法院再查明，在征收过程中，宿城区政府房屋征收部门未与邓强沟通过，邓强庭审中陈述征收部门曾与其父亲和舅舅沟通过征收补偿事宜，但其未向征收部门出具委托他人处理涉案房屋征收补偿事宜的委托书。2015年12月31日，宿迁市钟吾房地产评估咨询有限公司以2015年11月1日为评估时点，对邓强所有的房屋进行评估，一楼按照国有划拨土地使用权下营业用房进行评估，二至四层参照类似商务宾馆进行评估，经评估价格为13202214元（含合法房屋、土地、附属设施补偿款、无图房屋）。因未联系到邓强本人，该报告曾向邓强父亲送达。2016年1月1日，宿迁市钟吾房地产评估咨询有限公司以2015年11月1日为评估时点，重新对涉案房屋出具评估报告，增加了一楼的面积，相应地减少了二至四楼的面积，并去掉了无图房屋价格，总评估价格为14069372元。该评估报告中装饰装潢和附属设施登记表载明马桶1个，浴缸1个，庭审中邓强提出马桶遗漏36个，浴缸遗漏5个，经与评估师核实，其认可邓强的该项主张，并陈述登记表中记载的马桶和浴缸的数量确有差错，马桶评估价为560元/个，36个马桶计20160元；浴缸评估价为700元/个，5个浴缸计3500元，两项合计23660元，此款项属遗漏部分。宿城区政府明确表示在向邓强支付征收补偿款时，要在征收补偿决定确定的补偿数额基础上增加支付遗漏的上述附属设施价格23660元及相应的停产停业损失1183元（23660*5%=1183），合计24843元。 原审法院又查明，2016年1月1日评估机构重新出具评估报告后，为向邓强送达该评估报告，2016年5月17日，宿城征收办工作人员到邓××户籍登记××居住地常熟市××号向邓强送达，但未找到邓强本人，邓强所在常熟市虞山镇方塔街道阜湖社区居民委员会向宿城征收办工作人员出具邓强户在人不在，长期不居住在该社区，且无法联系的证明。2016年7月20日至21日，宿迁市宿城区河滨街道办、宿城区征收办工作人员及评估师任利福再次到邓强居住地送达涉案评估报告，两天之内分不同时段到邓强家敲门，均未有人应答，送达未果。2016年8月1日，宿城区住建局在江苏法制报公告通知邓强在60日内到宿城区房屋征收办公室协商房屋征收与补偿事宜。逾期，将根据规定报请宿城区政府作出补偿决定。2016年11月28日，宿城区住建局向宿城区政府申请作出征收补偿决定。2016年12月23日，宿城区政府工作人员到常熟缘宾馆向邓强送达申请书和征求意见书，未找到邓强或其亲属，送达未果。2016年12月25日，宿城区政府向邓强居住地常熟市虞山镇颜港四弄78号邮寄送达申请书和征求意见书，该邮件因收件人不在指定地址而被退回。2017年2月16日，宿城区政府在江苏法制报向邓强公告送达上述材料，通知邓强在60日内到宿城区政府法制办领取上述材料并书面向宿城区政府告知所选择的补偿方式及补偿意见；逾期未提供书面意见的，视为放弃选择权利，将由区政府依法作出征收补偿决定。并附宿城区政府法制办联系电话。因邓强自公告期满未向宿城区政府陈述意见，2017年5月11日，宿城区政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第二十六的规定，作出[2017]宿区政征补第02号《房屋征收补偿决定》（以下简称02号房屋征收补偿决定），决定：一、被征收人邓强的房屋价值合计人民币14880177元（其中房屋补偿金额为13529584元，装饰装潢补偿金额为539788元，停产停业损失补助为703469元，搬迁补助费为15334元，临时安置补助为92002元）；二、申请人区住建局于本补偿决定书生效之日起三日内支付被征收人邓强房屋征收补偿款14880177元；被征收人邓强于本补偿决定书生效之日起十日内将被征收房屋交付给申请人区住建局拆除。该征收补偿决定书依法告知了法定的救济途径。当日，宿城区政府到常熟缘宾馆向邓强送达该征收补偿决定书，未见到邓强本人或其亲属，即向一楼承租户询问邓强或其父亲的联系方式，也未获取，该次送达未果。2017年5月12日，宿城区政府向邓强居住地常熟市虞山镇颜港四弄78号邮寄送达征收补偿决定书，该邮件仍因收件人不在指定地址而被退回。当月24日，宿城区政府工作人员再次向常熟缘宾馆一楼承租户询问邓强或其亲属联系方式，仍未获得。2017年5月26日、6月1日，宿城区政府分别在宿迁日报和江苏法制报发布公告，向邓强公告送达该征收补偿决定书，公告告知邓强补偿方式为货币补偿，数额为14880177元。限其自公告之日起60日内到宿城区法制办公室领取该决定书，并告知了其不服该补偿决定的复议或诉讼的途径和期限，并附宿城区法制办公室办公地址和联系方式。邓强在公告期间未到宿城区法治办公室领取征收补偿决定书。2018年2月26日，宿城区政府与邓强取得电话联系，并将该征收补偿决定书通过电子邮箱发送给邓强。2018年3月12日，邓强向原审法院提起行政诉讼，要求撤销宿城区政府作出的02号房屋征收补偿决定。 原审法院认为，《中华人民共和国民事诉讼》第九十二条第一款规定：“受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。”本案中，宿城区政府基于公共利益的需要对“河滨新村地块”进行房屋征收，并履行了相应的征收程序，邓强作为被征收房屋的产权人，其明知涉案房屋在征收范围内，为便于沟通协商解决征收补偿事宜，邓强理应及时向征收部门告知其联系方式或出具授权委托他人代为处理的手续，但邓强既未留下有效的联系电话，也未提供委托代理手续。为向邓强送达评估报告、征收补偿决定等文书材料，宿城区征收办等相关部门的工作人员曾先后多次到被征收房屋所在地及邓强户籍登记的住址地××常熟市××号（邓强当庭认可该地址系其居住地）欲直接送达，但均未找到邓强或其亲属，直接送达不能。宿城区政府工作人员也曾向被征收房屋的承租户询问邓强的联系方式，未果。后又向邓强居住地邮寄送达征收补偿决定书等相关文书材料，均被以“收件人不在指定地址”等事由退回。结合邓强所在居委会曾向征收部门出具的邓强户在人不在，长期不居住本地，且无法联系的证明，宿城区政府在直接送达、邮寄送达不能的情况下采取公告送达方式符合法律规定，并无不当。宿城区政府于2017年5月26日、6月1日分别在宿迁日报和江苏法制报向邓强公告送达该征收补偿决定书，从有利于邓强的角度出发，应以后发布的公告期限为准，即自2017年6月1日起至7月31日止，公告期届满，应当视为征收决定书送达。邓强主张公告送达不符合法律规定，并称征收前期征收部门曾与邓强父亲沟通过，应该有邓强父亲的联系方式，征收部门及宿城区政府应查找邓强的手机号码并在邮寄单上填写，邮件被退回的原因在于宿城区政府未填写邓强的联系方式所致。对此，原审法院认为，公民个人的手机号码系私人信息，宿城区政府及其相关部门不能强制获取邓强的电话号码。而邓强无证据证实其向征收部门留存过自己或其亲属的联系方式或出具授权委托书，也无证据证实宿城区政府或征收部门确实掌握邓强或其近亲属的联系方式而故意不联系邓强。从宿城区政府采取的多种送达方式看，征收部门及宿城区政府已尽力联系邓强。故对邓强的主张原审法院不予支持。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项规定，超过法定起诉期限且无《行政诉讼法》第四十八条规定情形的裁定驳回起诉。本案中，2017年7月31日征收补偿决定书公告送达期满，且该征收补偿决定书明确告知了救济的途径和期限，邓强如不服该决定应在公告送达期限届满之日起六个月内向法院提起诉讼，即邓强应在2018年1月31日前提起诉讼，邓强在2018年3月12日向原审法院提起诉讼，显然超过了法定起诉期限，且无正当理由。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条第一款第二项、第一百零一条第一款第二项的规定，裁定驳回邓强的起诉。 上诉人邓强上诉称：1、邓强的起诉未超过法定起诉期限。虽然宿城区政府在2017年5月11日作出了征收补偿决定，但邓强是在2018年2月26日经宿城区政府电话告知才得知此事，上诉人知晓补偿决定10日后即提起了本案诉讼；2、02号房屋征收补偿决定程序违法；3、02号房屋征收补偿决定有诸多漏项及违法之处,损害了上诉人的实体权利；5、02号房屋征收补偿决定的公告送达违反法律规定，不具有法律效力；6、被上诉人行政目的不当，故意损害上诉人程序救济权利及实体经济权益。原审裁定认定事实不清，适用法律错误，请求本院撤销江苏省宿迁市中级人民法院（2018）苏13行初45号行政裁定，指令江苏省宿迁市中级人民法院继续审理本案。 被上诉人宿城区政府二审答辩称：1、上诉人一审起诉时已经超过起诉期限，一审裁定驳回起诉正确；2、被上诉人穷尽了各种送达手段，只能进行公告送达。在本案卷宗中可以看出多种送达方式未果，这些证据足以看出上诉人是躲避送达。上诉人在明知征收的情况，始终躲避征收人员的联系，恶意拖延征收的期限。上诉人父亲和其舅舅在征收过程中和征收工作人员进行接触，既没有提供委托，也拒不提供上诉人的联系方式，导致无法联系上诉人。3、一审审理过程中对补偿中存在的部分漏项，与上诉人核实后进行了相应的调整，并没有损害上诉人的权益。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求本院驳回上诉，维持原裁定。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案二审程序争议的焦点问题主要是02号房屋征收补偿决定的公告与送达是否合法，上诉人邓强的起诉是否超过法定的起诉期限。《征补条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”在卷证据证实，02号房屋征收补偿决定只是在被征收房屋附近，由宿城区政府的工作人员拿在手里拍照；既没有在征收范围内张贴，也没有采取其他方式在征收范围内予以公告。据此，宿城区政府关于02号房屋征收补偿决定的公告程序，明显违反了《征补条例》第二十六条的规定，依法不产生公告之法律效果。关于行政决定的送达程序，《江苏省行政程序规定》（2015年江苏省人民政府第100号令）第六十八条第三款规定：“送达程序参照《中华人民共和国民事诉讼法》有关规定执行。”因此，关于02号房屋征收补偿决定的公告送达是否合法问题，可以适用《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）关于民事诉讼法律文书送达之规定予以评判。《民事诉讼法》第八十五条第一款规定：“送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达人是公民的，本人不在交他的同住成年家属签收；受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收；受送达人有诉讼代理人的，可以送交其代理人签收；受送达人已向人民法院指定代收人的，送交代收人签收。”《民事诉讼法》第八十六条规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”本案在卷证据证实，上诉人邓强的手机号码从2013年使用至今；常熟市阜湖社区居委会一直留有邓强的联系方式；邓强的父亲邓建康系邓强的同住成年家属，被上诉人的工作人员曾多次与邓建康协商拆迁补偿事宜。被上诉人辩称，因无法联系到邓强本人及其成年同住家属，无法直接送达和留置送达。这一主张依法不能成立，本院不予采信。《民事诉讼法》第八十八条规定：“直接送达诉讼文书有困难的，可以委托其他人民法院代为送达，或者邮寄送达。邮寄送达的，以回执上注明的收件日期为送达日期。宿城区政府对02号房屋征收补偿决定虽然进行了邮寄送达，但邮件上并未填写邓强的联系电话，导致邮件被退回，邮寄送达失败的法律后果依法不应完全由上诉人邓强承担。《民事诉讼法》第九十二条第一款规定：“受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。”最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则>若干问题的意见（试行）》第26条规定：“下落不明是指公民离开最后居住地后没有音讯的状况。对于在台湾或者在国外，无法正常通讯联系的，不得以下落不明宣告死亡。”本案中，受送达人邓强并非下落不明，上诉人在没有穷尽直接送达、留置送达及邮寄送达的情况下采取公告送达，不符合法律规定，依法不能产生公告送达的法律效果。本案在卷证据证实，邓强是在2018年2月26日经被上诉人工作人员电话告知才知悉02号房屋征收补偿决定的存在，于2018年3月12日向法院提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”据此，本案的起诉应当自邓强知道02号房屋征收补偿决定之日起六个月内提出，故邓强对本案的起诉未超过法定的起诉期限。 综上，原审裁定以超过法定的起诉期限为由驳回邓强的起诉，系认定事实不清，适用法律错误，裁判结果也因故失当。上诉人邓强的未超过法定起诉期限的上诉主张成立，本院依法予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，裁定如下： 一、撤销江苏省宿迁市中级人民法院（2018）苏13行初45号行政裁定； 二、本案指令江苏省宿迁市中级人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长  马生安 审判员  黄 河 审判员  张贞伟 二〇一九年十一月七日 书记员  胡志成 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；