广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终900号上诉人（原审原告）：叶国兴，男，1954年8月30日出生，汉族，住广东省深圳市福田区。委托代理人：苏达明，广东品峰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：东莞市人民政府。住所地：广东省东莞市鸿福路99号。法定代表人：梁维东，市长。委托代理人：杜灼尧，东莞市法制局工作人员。委托代理人：方晓培，东莞市国土资源局工作人员。上诉人叶国兴因诉被上诉人东莞市人民政府（以下简称东莞市政府）土地权属处理行政纠纷一案，不服广东省东莞市中级人民法院作出的（2017）粤19行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年4月27日，叶国兴以叶福兴为被申请人，向东莞市国土资源局提交《土地权属争议调查处理申请书》，请求确认位于东莞市黄江镇长龙竹山下村大石坑的16797.9平方米土地使用权归叶国兴所有。叶国兴在前述《土地权属争议调查处理申请书》中提出，叶国兴于2005年4月18日与东莞市黄江镇长龙村民委员会竹山下村民小组签订《租用土地合同书》，约定竹山下村民小组将土名为大石坑的山地承包给叶国兴自行开发使用，承包使用期限为70年，但叶福兴却以其于1995年4月20日与黄江镇长龙村委会签订的《大石坑山头承包种植合同》，主张案涉争议土地使用权归其所有，并在2011年3月将叶国兴在所承包土地上栽种树木砍伐，并自行栽种果树。东莞市国土资源局收到前述申请后，于2017年5月10日向东莞市政府上报东国土资〔2017〕117号《关于以市政府名义作出土地权属争议不予受理决定书的请示》，认为依法不应当受理叶国兴的土地权属争议调查处理申请，遂报东莞市政府作出不予受理决定。东莞市政府收到东莞市国土资源局前述不予受理建议后，于2017年6月1日作出东府土争不受决〔2017〕1号《土地权属争议不予受理决定书》。东莞市政府认为，叶国兴在《土地权属争议调查处理申请书》提出的事实与理由，以及叶国兴提交的《租用土地合同书》、《土地承包经营备案申请书》、《证明》、《大石坑山头承包种植合同》等证据材料显示，叶国兴提出位于东莞市黄江镇长龙竹山下村大石坑的16797.9平方米土地使用权权属争议实质为农村土地承包经营范围的争议。根据《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部第17号令）第二条和第十四条的规定，农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属争议案件受理，故东莞市政府决定不予受理叶国兴提出的土地权属争议调处申请。东莞市政府并于2017年6月6日向叶国兴送达前述《土地权属争议不予受理决定书》。2016年7月4日，叶国兴向原审法院提起本案行政诉讼，请求：撤销东莞市政府作出的东府土争不受决〔2017〕1号《土地权属争议不予受理决定书》，东莞市政府依法对叶国兴提出的土地权属争议调查处理申请作出受理决定。原审法院认为：首先，《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款、第二款、第三款规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。”据此，县级以上人民政府对农民集体土地所有权、农民集体建设用地使用权以及国有土地使用权有进行行政确认和核发权属证书的法定职权。另依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”，参照国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二条“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议”以及第三十一条第三款“生效的处理决定是土地登记的依据”的规定，土地权属争议调查处理应是指，人民政府依申请有权对农民集体土地所有权、农民集体建设用地使用权以及国有土地使用权的归属争议作出处理，人民政府对此作出的处理决定是土地权属登记的依据。其次，本案中，叶国兴请求确认位于东莞市黄江镇长龙竹山下村大石坑的16797.9平方米土地使用权归其所有。叶国兴在《土地权属争议调查处理申请书》中提出，其于2005年4月18日与东莞市黄江镇长龙村民委员会竹山下村民小组签订《租用土地合同书》，约定由其承包土名为大石坑的山地，但叶福兴却以其于1995年4月20日与黄江镇长龙村委会签订的《大石坑山头承包种植合同》，主张案涉争议土地由叶福兴承包，从而将叶国兴承包土地上栽种树木砍伐，并自行栽种果树，侵犯了叶国兴的合法权益。叶国兴前述提出与叶福兴的争议，实质上是双方依照前述合同对各自承包土地具体范围存在争议，并不属《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款以及国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二条规定的土地权属争议。另根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”的规定，人民政府对因土地承包经营发生的纠纷，亦仅具有依申请进行调解的权力，并没有进行裁决的职权。参照国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条“下列案件不作为争议案件受理：……（四）农村土地承包经营权争议案件；……”的规定，对叶国兴提出的《土地权属争议调查处理申请书》，东莞市政府于2017年6月1日作出东府土争不受决〔2017〕1号《土地权属争议不予受理决定书》，决定不予受理叶国兴提出的土地权属争议调处申请，于法有据。叶国兴起诉请求撤销该《土地权属争议不予受理决定书》的理由不充分，依法予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，经原审法院审判委员会讨论，判决：驳回叶国兴的诉讼请求。上诉人叶国兴不服一审判决，向本院提起上诉称：2005年4月18日叶国兴与东莞市黄江镇长龙村民委员会竹山下村民小组签订《租用土地合同书》，约定竹山下村民小组将土名为大石坑的16797.9平方米山地承包给叶国兴自行开发使用，承包使用期限为70年。合同签订后，叶国兴依约支付承包款，并在土地上栽种树木。但叶福兴却以其于1995年4月20日与东莞市黄江镇长龙村民委员会签订的《大石坑山头承包种植合同》，主张涉案争议土地使用权归其所有，并在2011年3月将叶国兴所承包土地上栽种的树木砍伐，自行栽种果树。为此，叶国兴诉至东莞市第三人民法院及东莞市中级人民法院，要求判令叶福兴排除妨碍，归还属于叶国兴的土地使用权，但最终法院判决认为双方争议应当由人民政府处理。据此，叶国兴向东莞市人民政府递交《土地权属争议调查处理申请书》，请求对争议作出调查处理。但东莞市人民政府作出东府土争不受决〔2017〕1号《土地权属争议不予受理决定书》，决定不予受理叶国兴提出的土地权属争议调处申请。对此，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，本案应由人民政府处理，一审法院判决驳回叶国兴的诉讼请求错误。故请求：撤销一审判决，改判撤销东莞市政府作出的东府土争不受决〔2017〕1号《土地权属争议不予受理决定书》，由东莞市政府对叶国兴提出的土地权属争议调查处理申请作出受理决定。被上诉人东莞市政府于二审时书面答辩称：东莞市政府对叶国兴所主张的争议事实定性准确，依法作出涉案决定书，事实清楚，依据充分。因土地承包经营引发的纠纷不属于土地权属争议处理的范畴，东莞市政府无权对土地承包经营权争议作出处理决定。东莞市政府对叶国兴的申请作出不予受理决定，认定事实清楚，适用法律正确。一审判决亦认定事实清楚，适用法律准确。叶国兴上诉没有法律和事实依据。请求驳回上诉，维持原判。二审经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。本院认为：本案是土地权属处理纠纷。二审需审查东莞市政府作出的东府土争不受决〔2017〕1号《土地权属争议不予受理决定书》是否合法。经查，叶国兴认为2005年4月18日其与东莞市黄江镇长龙村民委员会竹山下村民小组签订了《租用土地合同书》，约定由其承包土名为大石坑的山地，但叶福兴却以其于1995年4月20日与黄江镇长龙村委会签订的《大石坑山头承包种植合同》，承包争议土地，并将叶国兴承包土地上栽种树木砍伐，自行栽种果树，侵犯了叶国兴的合法权益。叶国兴遂以叶福兴为被申请人，向东莞市国土资源局提交《土地权属争议调查处理申请书》，请求确认位于东莞市黄江镇长龙竹山下村大石坑的16797.9平方米土地使用权归叶国兴所有。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”且参照国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”第十四条规定：“下列案件不作为争议案件受理：……（四）农村土地承包经营权争议案件；……”土地权属争议调查处理指人民政府依申请有权对农民集体土地所有权、农民集体建设用地使用权以及国有土地使用权的归属争议作出处理。而叶国兴提出其与叶福兴的争议，实质上是双方依照各自签订的租赁、承包合同对涉案土地具体范围存在争议，并不属于上述法律、规章所规定可受理的土地权属争议案件。且根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”的规定，人民政府对因土地承包经营发生的纠纷，仅具有依申请进行调解的权力，并没有进行裁决的职权。因此，东莞市政府于2017年6月1日作出东府土争不受决〔2017〕1号《土地权属争议不予受理决定书》，决定不予受理叶国兴提出的土地权属争议调处申请，事实根据和法律依据充分。一审法院认为被诉《土地权属争议不予受理决定书》合法，判决驳回叶国兴的诉讼请求，并无不当，本院依法予以维持。叶国兴上诉认为东莞市政府应受理其提出的土地权属争议处理申请，请求撤销一审判决，支持其全部诉讼请求等，因理据不足，本院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人叶国兴负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  王彩妃二〇一九年十一月二十九日书记员  肖 威王秋喆