广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2018)粤行终517号上诉人（原审原告）：英德市桥头镇桥头社区居委新华村民小组。负责人：何永炎,该村村民小组长。委托代理人：彭金才,广东英都律师事务所律师。委托代理人：马图观,英德市英州法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）：英德市人民政府。住所地:广东省英德市金子山大道。法定代表人：肖勇科,该市市长。委托代理人：刘文静,广东远大永恒律师事务所律师。委托代理人：周伟强,英德市国土资源局工作人员。被上诉人（原审被告）：清远市人民政府。住所地：广东省清远市清城区人民二路。法定代表人：郭锋，该市市长。委托代理人：温福荣，广东金亚律师事务所律师。委托代理人：杨蔚宁，清远市国土局局长。原审第三人：英德市桥头镇桥头社区居委下街村民小组。负责人：杨太招,该村村民小组长。委托代理人：杨福金,女，汉族，住广东省英德市。上诉人英德市桥头镇桥头社区居委新华村民小组（下简称新华村民小组）因诉被上诉人英德市人民政府、清远市人民政府土地权属争议处理及行政复议纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院作出的（2017）粤18行初175号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：涉案争议地名“麻子地”,四至为:东至郭日星家平房交界,南至陈日思家菜园地交界,西至陈日来家围墙交界,北至郭万飘家菜园地交界,争议面积191.77平方米,原告新华村民小组及第三人下街村民小组均无合法有效的权属凭证。2008年因第三人英德市桥头镇桥头社区居委下街村民小组（下简称下街村民小组）村民杨福金与原告新华村民小组村民郭日星对本涉案土地使用权生发争议,而向英德市桥头镇人民政府提出确权申请。2008年12月11日,英德市桥头镇人民政府作出桥府[2008]151号《关于麻子地土地权属处理决定》,决定将涉案土地所有权归下街村民小组集体所有,土地使用权归杨福金家所有。郭日星不服,于2009年4月13日向英德市人民法院提起行政诉讼,2009年6月3日,英德市人民法院以英德市桥头镇人民政府超越职权为由,判决撤销英德市桥头镇人民政府作出的《处理决定》。郭日星仍不服,向原审法院提出上诉,请求二审重新认定事实并维持原判。原审法院于2009年9月3日,作出驳回上诉,维持原判的行政判决。2017年1月12日,第三人下街村民小组就本涉案争议土地向被告英德市人民政府提出确权申请,要求确认“麻子地”土地权属归其村民小组集体所有。被告英德市人民政府受理后,组织原告、第三人及上街村民小组组长、村民代表进行现场勘验,经各方组长及村民代表实地指定位置,用GPS测定争议范围和面积,并制成《桥头镇下街与新华村民小组土地权属争议范围图》由原告和第三人村民小组长、村民代表签名确认。因原告新华村民小组与第三人下街村民小组均无合法有效的权属凭证,为此,被告英德市人民政府对争议地的耕种管理事实展开调查,经向原告、第三人及上街村民小组、东坑村民小组群众调查证实,涉案争议地在土地改革时期由第三人下街村民小组集体分给其村民杨福金家作自留地使用,主要种植蔬菜、竹子等作物,直至八十年代杨福金搬至英德居住才将其种植的竹子交给新华村民小组村民何亚美(郭日星母亲)代管。被告英德市人民政府根据上述证人证言,并结合英德市人民法院(2009)英法行初字第018号行政判决查明认定的“据调查原告郭日星所在的新华村民小组干部群众,争议地不属于新华村民小组集体所有,解放后至今从未同下街村民小组集体发生过争议,土地权属应归下街村民小组集体所有”等事实,依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条和原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条的规定,决定争议地名麻子地的土地所有权和使用权属下街村民小组集体所有。原告新华村民小组不服,于2017年9月4日,向被告清远市人民政府申请行政复议,同年9月7日被告清远市人民政府对原告新华村民小组的行政复议申请予以立案受理,被告清远市人民政府经审查相关证据、依据和其他有关材料后,认为争议各方均无争议地合法有效的权属凭证,但第三人下街村民小组村民杨福金对争议地有长期耕种管理事实。为此,根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定,决定维持被告英德市人民政府的处理决定。原审法院认为，原告新华村民小组与第三人下街村民小组对本案争议地“麻子地”均无合法有效的权属凭证。从历史事实看,原告、第三人及上街村民小组、东坑村民小组群众证实,争议地在土地改革时期由第三人下街村民小组分给其村民杨福金家使用,直至八十年代杨福金才将其在争议地种植的竹子交由原告新华村民小组村民代管。据此证人证言可认定,该争议土地的所有权与使用权应属第三人下街村民小组所有。从耕种事实看,第三人下街村民小组村民杨福金在八十年代将其种植的竹子交给原告新华村民小组村民代管,但该代管竹子行为,并不等同于原告新华村民小组因此而拥有对该争议土地的所有权和使用权。竹子的生长周期长,亦无需经每年砍伐与种植的耕作过程,至2008年杨福金才将其原种植的竹子砍伐。由此可见,第三人下街村民小组村民对争议地有长期耕种事实。根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条“村农民集体所有的土地,按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权”的规定,被告英德市人民政府依据查明的历史事实及现实耕种事实,将争议地“麻子地”的所有权和使用权确权给第三人下街村民小组集体所有,符合上述法规规定。另,关于原告新华村民小组提出两被告的行政行为遗漏了上街村民小组程序违法问题。本案争议地“麻子地”自2008年开始产生纠纷至本案诉讼,历经三级政府的调处、两级法院的诉讼,且上街村民小组长及村民代表也参与了被告英德市人民政府组织对争议地的现场勘验,至此“麻子地”存在争议的事实,上街村民小组的干部群众早己知悉,但上街村民小组至被告清远市人民政府作出复议决定时亦未对争议地向两被告主张过权利。因此,被告英德市人民政府和清远市人民政府未将上街村民小组列为第三人参与调处,并无不当。综上所述,被告英德市人民政府于2017年7月11日作出的英府决[2017]31号《关于麻子地土地权属的处理决定》,认定事实清楚、证据充分、适用法律法规正确、程序合法、实体处理正确,依法应予维持。被告清远市人民政府对原告新华村民小组的复议申请,依法定程序经审查后,在法定期限内以清府复决[2017]65号《行政复议决定书》,决定维持被告英德市人民政府的《关于麻子地土地权属的处理决定》,符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定。原告新华村民小组以两被告作出的决定,认定事实不清、程序违法为由。要求撤销被告英德市人民政府的处理决定和被告清远市人民政府的复议决定的诉讼请求,理据不充分,本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决:驳回原告英德市桥头镇桥头社区居委新华村民小组的诉讼请求。上诉人新华村民小组不服原审判决，向本院提起上诉称：一审法院未认定处理决定遗漏当事人错误。本案中争议地为“麻子地”，广东省清远市中级人民法院（2009）清中法行终字第60号《行政判决书》第四页第三段“争议地是下街村、上街村、新华村交界处，三个村对争议地所有权属谁均未提出过异议，英德市桥头镇人民政府的《处理决定》认定争议地所有权属于下街村后，引发新华村的异议。”由生效的二审判决书可以证实两被上诉人作出的具体行政行为遗漏了英德市桥头镇桥头社区居委上街村民小组。二、一审法院认定以（2009）英法行初字第018号《行政判决书》查明的事实作为本案定案依据是错误的，该判决不属于生效判决，上诉人上诉后，一审法院作出的（2009）清中法行初字第60号《行政判决书》属于生效判决。该生效判决查明事实证实上诉人集体林连续耕种涉案土地20年，涉案土地应当属于上诉人所有。三、上诉人提供的证人证言均证实上诉人长期经营管理争议土地，在（2009）英法行初字第018号案中已经得到采纳，但一审判决规避了该事实。四、一审法院认为上诉人代管涉案土地于法无据。上诉人提交的证言可以证明不存在代管，柱子也不是原审第三人村民所种。争议地上的竹子属于上诉人经营管理的成果。五、争议土地经过了三级政府两次诉讼，但三级政府仍未查明事实。从（2009）清中法行初字第60号《行政判决书》可以证实上诉人长期经营管理的事实。六、清远市人民政府作出的复议决定查明事实不清，适用法律不当。对生效判决认定的事实未查清，而直接采纳英德市人民政府的《处理决定》属于查明事实错误。清远市人民政府作为行政复议机关对于下级作出的具体行政行为应当依法严格审查，但其并没有遵守法律规定依据职权全面审查本案，属于未尽自己本职法定义务。在查明部分完全撰写英德市人民政府作出的《处理决定》及原审第三人的答辩意见，作出的行政复议决定书没有事实和法律依据。没有证据证明原审第三人长期经营管理争议土地的事实，但清远市人民政府并没有调查清楚。七、英德市人民政府作出的涉案处理决定查明事实不清，认定事实错误，依法应予撤销。该处理决定未能尽到查清争议当事人的实际情况，并对其是否提出争议在《处理决定》中进行晰明的职责。其直接使用原英德市桥头镇人民政府处理郭日星、杨福金个人争议使用权的证据材料属于该《处理决定》无证据支持。对争议地未查清争议双方是否有权属证明，在本案中并没有体现争议双方的权属依据。对于陈日强等7人的证人证言不予采纳没有法律依据。认定村民何亚美家（郭日星母亲）代为管理没有依据，英德市人民政府查明事实违背了本案实际经营营理的事实，并与其实际经营管理事实相矛盾。八、本案争议地均在上诉人村民小组的村民居住范围内，由上诉人长期经营管理，一审以上诉人属于代为管理为由推定原审第三人经营管理与实际经营管理不相符。上诉请求：撤销一审判决，撤销被诉行政处理决定及复议决定。被上诉人英德市人民政府答辩称:一、被上诉人作出的英府决（2017）31号《关于麻子地土地权属的处理决定》（以下简称处理决定）不存在遗漏当事人的情形。二、涉案《处理决定》查明事实清楚、适用法律正确、程序合法。上诉人要求撤销该《处理决定》理据不足，请求依法驳回上诉人的诉讼请求。被上诉人清远市人民政府及原审第三人下街村民小组未提交书面答辩意见。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十一条第二款规定：“当事人对同一林权争议均不能提供权属凭证的，可以结合历史情况、经营现状和自然地形等实际情况进行权属溯源并确定权属。情况复杂难以确定的，经各方当事人同意并签订协议，可以共同行使林地使用权、林木所有权和林木使用权。”本案中新华村民小组和下街村民小组因涉案地块权属产生争议，因双方对涉案地块均不能提供权属凭证，处理涉案地块的权属应当结合该地块的历史经营管理情况作出确认。英德市人民政府经向多名村民询问，其中上街村小组、东坑村小组以及部分新华村民小组村民均证明涉案地块原由下街村民小组分给其村民杨福金使用，以及其后杨福金将其在争议地块上种植的竹子交由新华村民小组村民代管的事实，下街村民小组对争议地块有实际使用和管理的实际情况，英德市人民政府依据调查和勘察的结果作出涉案处理决定，确定涉案地块归下街村民小组所有并无不当，清远市人民政府经复议维持该处理决定正确，原审判决驳回新华村民小组关于撤销涉案处理决定及复议决定的诉讼请求事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人新华村民小组上诉主张，英德市人民政府作出涉案行政处理决定遗漏当事人，一审判决引用未生效查明的事实作为定案依据错误，上诉人对争议土地存在长期管理的事实，被诉行政处理决定和行政复议决定认定事实不清，依法应予撤销等，上诉请求撤销原判及改判，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人新华村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇一九年十一月三十日书记员  刘 丹