广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终777号上诉人（原审原告）：清远市清新区太和镇飞水村委会第十五村民小组。负责人：陈桂钊，组长。委托代理人：陆锋、邓铁轩，均为广东中肯律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：清远市清新区人民政府。住所地：广东省清远市清新区府前路3号。法定代表人：张仁健，区长。委托代理人：薛蕙蕙，广东大观律师事务所律师。委托代理人：徐宗应，清远市国土资源局清新分局工作人员。被上诉人（原审被告）：清远市人民政府。住所地：广东省清远市人民二路18号。法定代表人：郭锋，市长。原审第三人：清远市国土资源局清新分局。住所地：广东省清远市清新区太和镇笔架路3号。法定代表人：麦灼华，局长。委托代理人：王超然，该局工作人员。委托代理人：徐俏斌，广东大观律师事务所律师。上诉人清远市清新区太和镇飞水村委会第十五村民小组（以下简称飞水十五村）因与被上诉人清远市清新区人民政府（原清新县人民政府，以下简称清新区人民政府）、清远市人民政府以及原审第三人清远市国土资源局清新分局（原清新县国土资源局，以下简称清新国土分局）未履行法定职责纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院作出的（2017）粤18行初111号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2003年12月1日，清新县人民政府作出清新府办函［2003］147号《关于飞水工业园征地安置补偿问题的请示的批复》，同意对飞水工业园采取留成用地安置补偿的方案进行征地，即将征地面积的30％土地划回村集体作为补偿，政府不再支付地价补偿款。同日，清新县人民政府还作出清新府办函［2003］148号《关于飞水工业园征地有关问题的批复》，同意优先安排村集体位于新旧清四公路之间的土地或清新港大道以东和燕子岗边与新清四公路之间的土地作为留成地，对于留成用地的发证问题，由清新县国土资源局负责。2003年12月28日，清新县土地开发中心根据上述批复与飞水十五村签订《征地协议书》，约定征用飞水十五村179.845亩土地，划回留成土地53.954亩，不再支付征地补偿款。另外，再一次性补助征地面积每亩2600元。该协议有双方签名盖章确认。2003年12月30日，清新县土地开发中心出具《承诺书》，承诺政府可给予村小组三个月时间考虑双向选择征地补偿方式，即货币安置补偿或留成地安置补偿。2004年7月14日，清新县国土资源局出具《关于飞水工业园征地有关问题的回复》，载明村留成用地部分可转到各村村民名下，但须办理有关的转让手续；选择货币补偿方式的，按照县政府的征地政策以及一贯做法，6％面积的留成地部分政府不再支付价款，只负责填土及办理建设用地批准书。2006年4月20日，飞水十五村召开家长会议并作出决议，全村35户家长中的34户同意留二十亩左右留用地，剩余征地面积收取征地价款。出席会议有一户家长反对，认为应全部采取留成地的形式进行补偿。2007年2月8日，清新县征地拆迁办公室出具《太和飞水十五村征地补偿统计》，确认征地面积为179.845亩，各项补偿合计应实付为2218073.62元。2007年2月12日，清新县国土资源局与飞水十五村签订《交地协议书》，约定清新县国土资源局在签订协议之日起十五天内将30％征地留成地的规划红线图交给飞水十五村，并在飞水十五村将村留成地分配方案提交起三个月内给予办理好有关用地手续。同日，清新县土地开发中心支付了2218073.65元补偿款给飞水十五村。清新县国土资源局又于当天与方玉波签订《协议书》，约定将飞水十五村的22019.04平方米留成用地划至方玉波名下，由方玉波将折价补偿款一次性划到清新县国土资源局指定账户，再由村小组到清新县国土资源局处收取。2009年3月9日，清新县国土资源局作出《关于方玉波将土地使用权转让给易锦霞的批复》，同意方玉波将涉案留成用地转让给易锦霞，土地所有权属国家，使用权属易锦霞。2015年9月2日，飞水十五村到清新区太和镇维稳信访中心反映关于征地遗留问题，太和镇人民政府于2015年10月30日作出《关于飞水十五村方飞等通知反映征地后遗留问题的答复意见》，飞水十五村对信访答复有不同意见，随后向清新区人民政府申请复查。清新区人民政府于2016年12月22日作出《土地确权不予受理通知书》，以涉案宗地已登记发证，土地权属清晰、明确为由，对飞水十五村的确权申请不予受理。飞水十五村不服，于2017年1月10日向清远市人民政府申请行政复议。2017年6月8日，清远市人民政府受理复议申请后作出清府复决［2017］37号《行政复议决定书》，决定维持清新区人民政府的《土地确权不予受理通知书》。2017年7月4日，飞水十五村向原审法院提起本案行政诉讼，请求：一、撤销清新区人民政府于2016年12月22日作出的《土地确权不予受理通知书》和清远市人民政府于2017年6月8日作出的清府复决［2017］37号《行政复议决定书》；二、责令清新区人民政府受理飞水十五村的土地确权申请。另查明，涉案土地已登记在案外人易锦霞名下，权属清晰。一审法院于庭审时曾向飞水十五村进行释明，告知飞水十五村可根据所签订的《交地协议书》进行诉讼，但飞水十五村拒不变更诉讼请原审法院认为：行政机关确认土地、矿藏、水流、森林等自然资源的所有权或者使用权的决定，不是改变既定的土地等自然资源的所有权、使用权的主体归属，而是使不确定状态的土地等自然资源的所有权或使用权权利主体明确化。根据国土资源部办公厅给江苏省国土资源厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》明确“土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。”本案中，飞水十五村请求清新区人民政府予以确权的涉案土地已登记在自然人名下，属于权属明确。清新区人民政府依照《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（五）项的规定对飞水十五村的申请不予受理，清远市人民政府复议决定予以维持，处理恰当、适用法律正确，予以支持。飞水十五村要求清新区人民政府履行土地确权的法定职责，没有法律依据，理由不成立。飞水十五村认为清新区人民政府未按《交地协议书》履行约定，可直接就该问题另行主张权利。经原审法院释明，飞水十五村拒不变更诉讼请求，原审法院依法对其请求予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条第二款的规定，判决：驳回清远市清新区太和镇飞水村委会第十五村民小组的诉讼请求。上诉人飞水十五村不服一审判决，向本院提起上诉称：根据《土地权属争议调查处理办法》第十条的规定，申请土地权属调查处理仅需满足形式要件，土地是否已登记发证并非受理土地权属调查处理的排除性条件。至于争议处理结果如何，或是否支持申请人的请求，则属于实体审理的内容。根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条的规定，不属于土地权属争议调查处理受理范围的主要包括土地侵权违法案件、区域边界争议案件以及土地承包经营权纠纷案件。根据征地协议，飞水十五村作为被征地对象拥有涉案留成地的合法权属，对清新国土分局侵害土地使用权的行为，显然有权依法申请调查处理确认所有权。清新区人民政府对于飞水十五村确认土地权属的申请依法应当予以受理。综上所述，土地权属争议调查处理属于人民政府的法定职能，而涉案的土地权属争议案件也属于人民政府的法定受理范围，清新区人民政府作出的《土地确权不予受理通知书》没有合法依据，依法应当撤销。请求：撤销广东省清远市中级人民法院作出的（2017）粤18行初111号行政判决，改判责令清新区人民政府依法受理飞水十五村的确权申请。被上诉人清新区人民政府于二审时书面答辩称：涉案土地使用权已登记在案外人易锦霞名下，权属明晰。清新区人民政府不予受理飞水十五村的确权申请于法有据。飞水十五村反映的问题不属于土地权属争议，实质属于《交地协议书》的履行问题，应另寻途径解决。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人清远市人民政府于二审时未提交书面答辩意见。原审第三人清新国土分局于二审时书面答辩称：其与本案被诉具体行政行为无关，并非本案适格的第三人。虽然清新县土地开发中心与飞水十五村签订《征地协议书》，但飞水十五村主动放弃涉案留成地，而要求以补偿款代替留成地。飞水十五村收取相应土地价款后对涉案土地已不享有权属。涉案土地现登记在案外人易锦霞名下，土地权属清晰明确，不存在权属争议。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。二审经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。本院认为：飞水十五村认为清新国土分局应当根据《交地协议书》的约定将规划红线图内的土地为其办理土地权属证书，但清新国土分局却将争议土地划拨至案外人名下，导致涉案土地存在权属争议，遂提起本案行政诉讼，请求撤销清新区人民政府作出的《土地确权不予受理通知书》以及清远市人民政府作出的清府复决［2017］37号《行政复议决定书》。故本案二审围绕清新区人民政府作出的《土地确权不予受理通知书》以及清远市人民政府作出的清府复决［2017］37号《行政复议决定书》是否合法进行审查。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”第十四条第（五）项规定：“下列案件不作为争议案件受理：……（五）其他不作为土地权属争议的案件。”国土资源部办公厅作出的国土资厅函［2007］60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》进一步明确，土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。由于涉案土地现登记在案外人易锦霞名下，土地权属清晰明确，本案不属于土地权属争议，故清新区人民政府于2016年12月22日作出《土地确权不予受理通知书》，对飞水十五村的申请不予受理，理据充分，符合上述规定。清远市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》有关受理、审查程序的规定，作出清府复决［2017］37号《行政复议决定书》，决定维持清新区人民政府作出的《土地确权不予受理通知书》，亦属合法。对于飞水十五村认为清新区人民政府未按《交地协议书》的约定履行土地办至其名下的问题，原审法院已向飞水十五村释明可直接就该协议履行问题另行主张权利。因此，原审法院认为清新区人民政府作出的《土地确权不予受理通知书》以及清远市人民政府作出的清府复决［2017］37号《行政复议决定书》合法，判决驳回飞水十五村的诉讼请求，并无不当，本院予以维持。飞水十五村上诉请求撤销一审判决，责令清新区人民政府依法受理飞水十五村的确权申请等，因理据不足，本院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人清远市清新区太和镇飞水村委会第十五村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  王彩妃二〇一九年十一月二十九日书记员  肖 威王秋喆