贵州省六盘水市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔02行终206号上诉人赵万明，男。被上诉人六盘水高新技术产业开发区管理委员会，住所地：贵州省六盘水市水城县双水街道石桥社区居委会。法定代表人鲍吉克，系该委员会主任。原审第三人贵州钟山经济开发区石桥社区服务中心，住所地：贵州钟山经济开发区石桥社区。法定代表人田芳，系该服务中心主任。上诉人赵万明与被上诉人六盘水高新技术产业开发区管理委员会（以下简称“六盘水高新区管委会”）及原审第三人贵州钟山经济开发区石桥社区服务中心（以下简称“石桥社区”）房屋行政征收协议一案，不服贵州省六盘水市钟山区人民法院（2018）黔0201行初93号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案已审理终结。原审经审理查明，原告系钟山区石桥办事处白泥村新田组村民，在该村民组凉水井对面小麻窝处自建有住房，其中小砖混房屋建筑面积325.67㎡、小砖混老瓦房建筑面积19.75㎡。因杭瑞高速建设项目需征收原告上述房屋，被告对原告家庭人口、房屋及宅基地等应予补偿金额进行丈量核实计算后，于2014年1月5日进行了公示。2014年1月20日，原告与被告签订了石办石桥2014-005号《房产拆迁（集中迁建）补偿安置协议书》，协议约定：一、乙方自愿选择房屋拆迁集中迁建安置方式，不再另行安置。二、乙方房屋补偿金额……（四）、（1）乙方应安置人口5人（20㎡/人，修建楼层最高三层半），应安置宅（基）地100㎡，扣宅基地成本费￥/（包括：土地使用证及房产证费用）。协议还约定了其他事项。协议签订后，被告支付给原告相应的房屋补偿金，原告将自己所有的房屋交与被告拆除。2014年1月22日，原告支付给被告68000元，款项来源为“交宅基地款”；2014年3月7日原告支付给署名为石桥集中迁建点（安置）建设指挥部200000元，收款事由为“付石桥集中迁建点D37Q十期建房款”。因房屋建成后被告至今未按照协议约定给原告进行安置，原告认为被告的行为违反了法律规定，严重侵害了原告的合法权益，提起行政诉讼。另查明，2016年5月6日，钟经办发（2016）5号关于印发《钟山经济开发区统建安置补充规定》，明确社区服务中心负责有序组织被搬迁人选房、收缴建房费用、分配入住……，完成被搬迁人安置资格确认等。2018年7月2日，钟经专议（2018）10号《关于研究安置遗留问题解决方案的主题会议纪要》，明确原签订合同收回，盖作废章。对拆迁群众重新提出四个安置方案，方案一：按照原签订合同等面积等价在杉树湾安置点购买保障性安置房和门面，即原签订三层半安置合同的，门面面积20㎡/人标准，住房面积不超过50㎡/人，门面价格按照1760元、住房按照1080元标准购买……；方案二、三系货币补偿；方案四系向人民法院提起诉讼。2018年11月28日，被告对原告作出《解除安置合同通知书》。庭审后，经现场查看，石桥集中迁建点已建成五层半房屋住宅小区。目前该小区已建成房屋大部分系闲置状态。现该房屋已于2019年6月17日将拟分房名单进行了公示，因原告签订协议时间序列不在公示范围内，故原告未在拟分房公示名单内。另查明，根据六盘水市委办公室、六盘水市人民政府办公室市办发（2010）15号关于印发《中共贵州钟山经济开发区工作委员会贵州钟山经济开发区管理委员会机构编制方案》的通知，石桥办事处负责管辖区内农业农村、文教卫生、民政救济、计划生育、社会保障等社会事务工作；负责辖区内基层政权建设、基层组织建设工作。2018年10月18日，贵州省人民政府以黔府函（2018）160《省人民政府关于同意将贵州钟山经济开发区变更认定为六盘水高新技术产业开发区的批复》，将原贵州钟山经济开发区变更为六盘水高新技术产业开发区。原审认为，根据庭审查明的事实，原告与被告于2014年1月20日签订的石办石桥2014-005号《房产拆迁（集中迁建）补偿安置协议书》系行政协议，该协议合法有效。原告请求履行协议约定的安置义务，被告及第三人提出该协议履行不能以及基于行政管理和公共利益的需要，行使行政优益权解除与原告签订的协议，其作出的《关于研究安置遗留问题解决方案的主题会议纪要》、《解除安置合同通知书》单方终止与原告签订的《房产拆迁（集中迁建）补偿安置协议书》的行政行为合法有效，双方签订的行政协议至此依法予以解除。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条规定，行政机关解除变更协议合法，但未给予当事人补偿的，人民法院判决给予补偿。因此本案中被告单方解除协议行为虽然合法，但被告及第三人应当全面及时履行协议解除后对原告的安置补偿职责，对原告确保安置到位。该安置补偿即包括依据变更后的安置方式对原告进行安置补偿，也包括因安置方式或地点变更造成原告合法权益的损失，被告及第三人对原告应及时履行上述安置补偿的法定职责。对原告提交的《规范性文件审查申请书》，请求撤销贵州钟山经济开发区工作委员会《会议纪要》（2015）27号问题，根据行政诉讼法第五十三条规定的审查对象系“规范性文件”。原告请求撤销的会议纪要是记载和传达会议议定事项适用的一种行政公文；而规范性文件是各级机关按照一定程序作出的，其内容具有约束和规范社会公众行为的性质。故原告的申请审查对象不属于规范性文件，对其申请应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十八条的规定，判决：被告石桥社区及第三人六盘水高新区管委会应当按照钟经专议（2018）10号《关于研究安置遗留问题解决方案的主题会议纪要》的内容，对原告赵万明履行安置补偿的法定职责。案件受理费50元，由被告石桥社区及第三人六盘水高新区管委会负担。宣判后，赵万明不服，向本院提起上诉。请求：撤销贵州省六盘水市钟山区人民法院（2018）黔0201行初93号行政判决，改判确认协议合法有效，要求被上诉人和原审第三人按照石办石桥2014-005号《房产拆迁（集中迁建）补偿安置协议书》，在集中迁建安置区内在双方确定的位置为上诉人安置宅基地，面积为100平米，楼层层高为3层半的房屋。事实和理由：一、一审判决并非针对上诉人的诉请作出，属于所判非所请。上诉人诉请是依法判决被上诉人履行石办石桥2014-005号《房产拆迁（集中迁建）补偿安置协议书》，在集中迁建安置区内在双方确定的位置为上诉人安置100平方米的宅基地，楼层层高为3层半的房屋。而一审判决是解除安置合同并按照钟经专议[2018]10号文件补偿。二、一审认定上诉人与被上诉人签订的石办石桥2014-005号《房产拆迁（集中迁建）补偿安置协议书》被依法解除，明显错误，该协议系单方违法解除。1、上诉人未收到任何解除安置协议的书面文件。被上诉人作出的《解除安置合同通知书》并未送达上诉人，上诉人系于一审第二次开庭时原审第三人作为证据提交法院才知晓，该解除行为系被上诉人单方行为，在作出该解除行为前未告知上诉人享有的陈述、申辩的权利，也未充分听取上诉人的意见，且未送达给上诉人，违反正当程序，故单方解除行为无效。2、被上诉人单方解除协议不符合公共利益需要或者其他法定理由，被上诉人系根据市规通[2006]94号文件的规定，认定无法履行协议，但上诉人房屋所在区域是2014年签订的安置协议，可见在2014年大规模拆迁安置时不存在划入城市规划区的情况，故案涉安置协议被单方解除并非出于公共利益需要或者其他法定理由。三、一审认为应依据钟经专议[2018]10号文件对上诉人进行安置，明显错误，且超出审理范围。钟经专议[2018]10号文件单方以一纸纪要的形式，剥夺被安置户的知情权和合法权益，严重违法，故依据该文件对上诉人进行安置明显缺乏依据。四、[2015]27号会议纪要属于规范性文件审查范围。该会议纪要从形式上看系内部会议记录，但从内容上看，针对的对象是特定的，且具有反复适用性，直接关系到安置房建设的调整。五、一审在庭审结束后追加原审第三人参加诉讼，程序严重违法。1、追加原审第三人欠缺依据。案涉安置协议系上诉人与被上诉人签订，案件的处理结果与原审第三人无利害关系。2、庭审结束后，在审限到期后，追加原审第三人参加诉讼，程序严重违法。3、一审有借追加原审第三人为被上诉人获取证据的嫌疑，存在明显偏袒。六、被上诉人存在超期举证，其提交的证据不能作为证据使用，一审认定欠缺依据。被上诉人在第一次开庭审理前未向一审法院提交任何证据材料，在开庭审理过程中提交[2015]27号文件、钟经办发[2016]50号文件、钟经专议[2018]10号文件。2019年3月21日上诉人收到其他十几份内容不全的材料。被上诉人在法定期限内未提交任何证据材料，应承担举证不能的法律后果。七、一审判决内容存在遗漏。1、一审遗漏对钟经专议[2018]10号文件的规范性文件审查。上诉人在一审申请对钟经专议[2018]10号文件和[2015]27号文件进行审查，但一审判决未对钟经专议[2018]10号文件进行审查。2、一审遗漏委托代理人信息。一审判决中没有体现高翠平律师的委托代理人身份，存在错误。被上诉人六盘水高新区管委会未提交书面答辩意见，原审第三人石桥社区未提交书面陈述意见。除一审查明的事实外，二审另查明，六盘水市规划局、六盘水市国土资源局作出《关于严禁在城市规划区范围内划定宅基地的通知》（市规通[2006]94号），决定从即日起凡属城市规划区范围内（含市中心城区、六枝中心城、红果中心城）严禁划定宅基地，停止审批宅基地的规划、土地申报手续。六盘水高新技术产业开发区管理委员会于2018年7月作出的《关于研究安置遗留问题解决方案的专题会议纪要》（钟经专议[2018]10号），明确了安置补偿方案供被拆迁户选择，包括1、购买保障性安置房和门面，已交地基款退回；2、按钟经发[2017]7号文件予以货币化补偿，已交地基款退回；3、按最好的商业地段土地价格120万元/亩（1801元/平方米）给予被偿，已交地基款退回。本院认为，关于赵万明要求安置宅基地的理由是否应予支持。根据六盘水市规划局、六盘水市国土资源局作出的《关于严禁在城市规划区范围内划定宅基地的通知》（市规通[2006]94号），决定从即日起凡属城市规划区范围内（含市中心城区、六枝中心城、红果中心城）严禁划定宅基地，停止审批宅基地的规划、土地申报手续的要求，六盘水高新区管委会作出的《关于研究安置遗留问题解决方案的专题会议纪要》（钟经专议[2018]10号），对赵万明与石桥社区签订的《房屋拆迁（集中迁建）补偿安置协议书》的安置方式进行变更，取消了宅基地的安置方式，该变更行为系出于城市规划的公共利益需要，符合法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第二款规定，被告变更、解除本法第十二条第一款第（十一）项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。在未能依约为赵万明划定宅基地后，六盘水高新区管委会于2018年7月作出的《关于研究安置遗留问题解决方案的专题会议纪要》（钟经专议[2018]10号），明确了安置补偿方案供被拆迁户选择，包括1、购买保障性安置房和门面，已交地基款退回；2、按钟经发[2017]7号文件予以货币化补偿，已交地基款退回；3、按最好的商业地段土地价格120万元/亩（1801元/平方米）给予被偿，已交地基款退回。上述补偿方式既包括了赵万明应当获得的安置补偿，也包括了六盘水高新区管委会单方变更协议后给赵万明造成的损失补偿，一审判决六盘水高新区管委会按照上述文件内容给予赵万明安置补偿，并无不当。关于是否应当对《中共贵州钟山经济开发区工作委员会会议纪要》[2015]27号附带审查的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条以及《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十五的规定，作为被诉行政行为依据的规范性文件才能成为人民法院审查的对象，未作为行政行为依据的规范性文件，不属于行政诉讼法规定的附带审查的范围。六盘水高新区管委会作出变更双方协议的《关于研究安置遗留问题解决方案的专题会议纪要》（钟经专议[2018]10号）并未援引《中共贵州钟山经济开发区工作委员会会议纪要》[2015]27号，也即该会议纪要并未作为变更依据，不属于附带审查的范围，一审以会议纪要不属于规范性文件不予审查的理由不当，应予纠正。关于六盘水高新区管委会是否应作为本案当事人的问题。民事合同遵循合同相对性原则，即合同对合同当事人产生拘束力。行政协议确定适格被告遵循法定主体原则，即行政机关对其作出的行政行为有权进行处分。本案中，石桥社区在与上诉人签订《房屋拆迁（集中迁建）补偿安置协议书》中，援引《钟山经济开发区（红桥新区）建设项目征地及房屋拆迁补偿安置方案》，该方案的制定主体为钟山经济开发区（现六盘水高新区管委会），石桥社区并不具备安置宅基地的法定职权，六盘水高新区管委会作为安置主体应作为本案被告，一审将六盘水高新区管委会列为第三人不当，但鉴于将被告错列为第三人，六盘水高新区管委会参加了诉讼未影响案件的实体审理，故二审对此予以指正。一审法院追加当事人后，当事人在法定期限内提交证据，并不存在逾期举证的情形。综上，上诉人赵万明的上诉理由无法律依据，不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人赵万明负担。本判决为终审判决。审判长  何与芹审判员  宋景伟审判员  张 嘉二〇一九年十一月十四日法官助理张钰涵书记员杨清冰附：本判决适用的相关法律依据一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。