安徽省怀宁县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖0822行初73号 原告杨松柏，男，1975年4月1日出生，汉族，住安徽省安庆市。 委托诉讼代理人王屹，北京京平律师事务所律师。 委托诉讼代理人贾毅超，北京京平律师事务所律师。 被告安庆市大观区十里铺乡人民政府，住所地安徽省安庆市大观区集贤北路575号，统一社会信用代码11340803003118952A。 法定代表人潮圣奔，乡长。 被告安庆市大观区城市管理行政执法局，住所地安徽省安庆市大观区308号，统一社会信用代码11340803779084542C。 负责人邓善忠，局长。 出庭负责人李玮，副局长。 委托诉讼代理人鲁学成，安徽长江人律师事务所律师。 原告杨松柏诉被告安庆市大观区十里铺乡人民政府、安庆市大观区城市管理行政执法局房屋行政处罚一案。本院于2018年12月29日立案后，依法适用普通程序组成合议庭，于2019年4月28日作出一审判决，原告杨松柏不服一审判决上诉中院后由中院裁定发回重审，本院重新组成合议庭于2019年10月9日公开开庭审理了本案，原告杨松柏及委托诉讼代理人王屹、贾毅超，被告安庆市大观区城市管理行政执法局行政负责人李玮及委托诉讼代理人鲁学成到庭参加诉讼，被告安庆市大观区十里铺乡人民政府经法院依法传唤没有出庭。本案现已审理终结。 被告安庆市大观区城市管理行政执法局、安庆市大观区十里铺乡人民政府于2018年4月18日对原告杨松柏作出《责令限期拆除决定书》，内容为：你户于2010年前后未经城市规划主管部门批准擅自在十里铺乡十里村内搭建建（构）筑物以上事实有勘查笔录、询问调查笔录和现场照片等证据证实。本机关认为，任何单位和个人都有享受良好的城市市容和环境卫生的权利，同时负有维护市容秩序、遵守城市管理的法律法规的义务。被处罚公司未经批准，擅自在大观区十里铺乡十里村内搭建建（构）筑物的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定。根据（法律、法规、规章依据）《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，对你作出如下决定：责令你户三日内自行拆除擅自搭建的建（构）筑物。 原告杨松柏诉称，原告在安徽省安庆市大观区集贤北路494号拥有房屋。被告于2018年4月18日向原告作出被诉《责令限期拆除决定书》称：原告未经批准，擅自在大观区十里铺乡十里村内搭建建（构）筑物的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，决定责令原告三日内自行拆除擅自搭建的建（构）筑物。原告认为，被告作出被诉《责令限期拆除决定书》要求原告限期拆除的行为无任何事实和法律依据，该行政行为违法，严重侵犯原告的合法权益，应予以撤销。为此，原告现依据《中华人民共和国行政诉讼法》特向贵院提起诉讼。综上，请求撤销两被告向原告作出的《责令限期拆除决定书》。 原告杨松柏向本院提交如下证据： 证据一：原告的身份证复印件，证明原告有本案有诉讼主体资格，是本案行政行为的相对人； 证据二、三：《安庆市郊区村镇建房用地许可证》、《安徽省村镇建设用地规划许可证》，证明原告的房屋是合法建筑，不是被告所认定的违法建筑； 证据四：《责令限期拆除决定书》，证明案涉行政行为的存在。 被告安庆市大观区城市管理行政执法局辩称，答辩人对原告位于安庆市大观区十里铺乡十里村的未经规划部门批准的自建房屋作出《责令限期拆除决定书》的行政行为具有事实依据，符合法定的规定，答辩人的行政行为不存在撤销的事由，请求法院驳回原告的诉讼请求。2017年4月8日，安庆市人民政府作出《关于实施集贤北路东侧片区棚户区改造项目建设的通告》《宜政秘【2017】66号》，决定对该片区进行改造。安庆市大观区人民政府为实施该方案，对辖区有关土地和房屋进行摸底统计。大观区十里铺乡人民政府作为辖区基层政府，答辩人作为城市管理综合执法部门，在调查摸底过程中，发现原告所建房屋未经城市规划许可，其在城市规划范围内擅自建房属于违法建设。故此，答辩人对原告作出《责令限期拆除决定书》，责令原告在三日内自行拆除擅自搭建（构）筑物，并告知了原告享有陈述和申辩以及申请行政复议或行政诉讼的权利。因原告未在规定期限内自行拆除，在上级政府的统一组织下，对原告的房屋实施了强制拆除，并在强制拆除前对拆除现场进行了拍照。《责令限期拆除决定书》是答辩人依据法定职权作出，原告的违法事实清楚，答辩人行为的法律依据明确，原告要求法院撤销《责令限期拆除决定书》的诉讼请求所依据的理由不成立，依法应予以驳回。更重要的事实是，原告诉答辩人、大观区十里铺乡人民政府一案（2019）皖0822行初6号，已由怀宁县人民法院作出行政判决，此次审理的案件与上诉案件系基于同一事实、同一诉讼请求而提起，属于重复起诉，理应驳回原告的诉讼请求。 被告安庆市大观区城市管理行政执法局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据： 证据一：统一社会信用代码证书（来源于大观区编委）；证明两被告具有合法的诉讼主体资格； 证据二：安庆市人民政府发布的关于实施集贤北路东侧片区棚户区改造项目建设的通告；证明原告房屋的棚户区改造由市政府决定实施，项目已纳入安庆市大观区人民政府房屋征收的规划中。两被告对棚户区改造范围内的违法建筑进行调查认定与处理系为该改造项目进行的前期准备； 证据三：农村房屋丈量表（安徽省地矿局安庆测绘队），证明原告未经城乡规划主管部门批准擅自在十里铺乡十里村建造建筑物681.68平方米的事实； 证据四：现场照片、视听资料；证明两被告在实施行政强制拆除时依法对现场进行了证据保全的事实。 经庭审质证，原告杨松柏对被告安庆市大观区城市管理行政执法局提交的证据发表如下意见： 1、对证据一、统一社会信用代码证：真实性认可，合法性、证明目的不认可。二被告没有做出案涉《决定书》的职权依据。 2、对证据二、《关于实施集贤北路东侧片区棚户区改造项目建设项目通知》，真实性认可，合法性、关联性不认可。该通知认定违章建筑没有任何关联性，另外，从证据来源角度，《通知》来源不明、形式不明。原告认为该项目通知内容市政府对其相关部门对集贤北路东侧片区棚户区改造拆迁各部门发布的内部文件，恰恰反映了被告作出案涉行政行为系以拆违促拆迁的执法目的。另外，如证据一的观点，原告认为案涉《限拆》行政强制，没有职权依据，这份《通知》显然不能作为被告的职权来源。另外，提请合议庭注意的是，这份通知恰恰证明二被告执法不具有正当的目的性，属于以拆违促拆迁的行为，此行为是法律禁止的行为。 3、对证据三、农村房屋丈量表，房屋现状照片。真实性、合法性、证明目的均不认可。不符合证据形式的要求。不知道被告提交此份证据要证明什么，既不能作为违法建筑认定的调查程序记录资料，也不能证明原告房屋是违章建筑。这份丈量表十分简略、没有做出人员勘察人员的签字，仅仅有一个地矿局的签章，建筑物的位置、面积、用途、使用情况，合法面积与违法面积各是多少，等一些关键的信息都缺失。另外，丈量表作出时间不明，调查事实不清，无法确定系被告行政行为过程中收集的违反了《最高人民法院关于行政证据的若干规定》第六十条下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据：（一）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后或者在诉讼程序中自行收集的证据。 4、对证据四（照片）“三性”均不认可。被告自行拍摄，从拍摄角度，这套照片是原告的房屋，但是大部分是室内图像，不能证明房屋是违法建筑。另外，拍摄人员，制作方法不能公正客观的反映案件事实。这里我们向合议庭说明一下房屋的事实，原告的房屋建设于2002年从原告提交证据看出村委会、房屋乡镇政府审批、县级城乡建设主管部门审批意见，不是违法建筑。2008年城乡规划法实施之前，建房时，没有法律、法规限定当时建房需要办理规划手续，那个时间农村的房屋合法建设只能履行原告建设所提交的这些手续。两个被告共用一套证据。根据证据和答辩，应当按照行政强制来说。重点询问对方案涉房屋对应《城乡规划法》第四十条。明确是不是在城市规划区内。 被告安庆市大观区城市管理行政执法局对原告杨松柏提交的证据发表如下意见： 1、对证据一的真实性、证明目的没有异议； 2、对证据二的真实性合法性没有异议； 3、对证据三的“三性”有异议。首先，从真实性上该建筑面积及层数均存在人为涂改的痕迹，按照该填表说明的第13条规定，涂改需要加盖公章或者是名章，因此原告单方涂改该文件导致该文件真伪不明，因此不具有真实性。其次，根据该证记载应由规划主管部门的审批意见，但是该许可证上并没有加盖规划主管部门的印章也没有签字，因此该证不是有效的证件，达不到其证明目的。即使是真实的，两份许可证上载明建房的面积是125平方米，也就是说，有关部门只允许建设125平方米的房屋，如果原告想要增加房屋面积，需要重新申请，并且经过批准才可以增加，但是原告并没有提交申请，大观区城管局认定原告的房屋是违法建筑是有法律依据的； 4、对证据四的真实性没有异议，但该《责令限期拆除决定书》证据合法有效。 结合原、被告的举证及质证意见，本院发表认证意见如下：对原告提交的证据一、证据二、证据四予以采信；对被告提交的证据一、证据二中安庆市人民政府发布的《关于实施集贤北路东侧片区改造建设的通告》和证据三予以采信，对证据四系对原告房屋实施强制拆除时的证据保全，和本案两被告作出的《责令限期拆除决定书》的行政行为没有关联性。 经审理查明，原告杨松柏在安徽省安庆市大观区集贤北路494号的集体土地上拥有房屋，该房屋曾于2003年获得村镇建房用地许可，用地面积为125㎡。2017年4月8日，安庆市人民政府作出《关于实施集贤北路东侧片区棚户区改造项目建设的通告》（宜政秘[2017]66号），决定对该片区进行改造，原告杨松柏的涉案房屋被纳入征收范围内。经丈量该房屋面积为681.68平方米。2018年4月18日，被告安庆市大观区十里铺乡人民政府、安庆市大观区城市管理行政执法局，认为原告杨松柏系在城市规划范围内擅自建房属于违法建筑，作出《限期拆除决定书》，责令原告杨松柏三日内自行拆除擅自搭建的建（构）筑物。原告杨松柏对此不服，诉到法院。 本院认为，本案争议焦点主要是原告杨松柏涉案681.68平方米房屋是否属于违反《中华人民共和国城乡规划法》的违法建筑。原告杨松柏于2003年获得村镇建房用地许可，用地面积为125㎡，其建筑面积为681.68平方米的房屋是经许可后一次性建设竣工，还是2008年1月1日《中华人民共和国城乡规划法》颁布实施后扩建至现有面积，两被告安庆市大观区十里铺乡人民政府、安庆市大观区城市管理行政执法局在作出责令限期拆除决定书之前，对该事实没有予以调查清楚，亦没有提供主要证据予以支持，故此两被告安庆市大观区十里铺乡人民政府、安庆市大观区城市管理行政执法局认定原告杨松柏681.68平方米房屋违反《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定没有事实依据，属主要证据不足。两被告安庆市大观区十里铺乡人民政府、安庆市大观区城市管理行政执法局没有证据认定原告杨松柏681.68平方米房屋系2008年1月1日之后扩建事实，而适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定予以处罚，属于适用法律错误。 综上，两被告安庆市大观区十里铺乡人民政府、安庆市大观区城市管理行政执法局作出的《责令限期拆除决定书》主要证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。鉴于原告杨松柏涉案房屋于2018年5月24日已被安庆市大观区人民政府等行政单位强制拆除，对其行政处罚决定内容责令限期拆除已无需撤销，属于行政行为违法，但不具有可撤销内容情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、第（二）项，第七十四条第二款第（一）项之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 确认被告安庆市大观区十里铺乡人民政府、安庆市大观区城市管理行政执法局于2018年4月18日对原告杨松柏作出的《责令限期拆除决定书》违法。 案件受理费50元，由被告安庆市大观区十里铺乡人民政府、安庆市大观区城市管理行政执法局各承担25元。 审 判 长  丁 渺 审 判 员  刘 英 人民陪审员  郑本庆 二〇一九年十一月六日 法官助理江静 书记员刘丹