山东省烟台市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁06行终242号 上诉人（原审原告）牟佐夫，男，1929年12月7日出生，汉族，农民，住龙口市。 委托代理人孙杰，龙口威信法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）龙口市自然资源和规划局，住所地：龙口市港城大道364号。 法定代表人赵宪明，局长。 委托代理人宗晓，山东翔宇韶宽律师事务所律师。 原审第三人龙口市住房和城乡建设管理局，住所地：龙口市港城大道1001号468室。 法定代表人刘声杰，局长。 委托代理人孙惠贤，龙口市住房和城乡建设管理局工作人员。 委托代理人宗晓，山东翔宇韶宽律师事务所律师。 原审第三人牟旭东，男，1978年9月6日出生，汉族，农民，住龙口市。 原审第三人刘万涛，女，1958年10月4日出生，汉族，居民，住龙口市。 上诉人牟佐夫因房屋行政登记一案，不服山东省龙口市人民法院（2018）鲁0681行初57号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定事实，（一）1999年5月28日[1998]龙海民初字第87号民事判决和（1999）烟民终字第1190号民事判决确认，龙房交字第3341号房屋所有权证所记载的房屋所有权人为刘万涛。烟台市人民政府于2002年8月2日作出烟政复决字[2002]第4号行政确权行政复议决定：“撤销龙口市人民政府龙房交字第3341号房屋所有权证和龙集建（92）字第12270508号集体土地建设用地使用证”。（二）2003年9月22日，莱山区人民法院作出（2003）莱行初字第13号行政判决：撤销烟政复决字[2002]第4号行政确权复议决定，撤销烟政复终字[2003]第2号行政复议终止通知。（三）烟台市人民政府不服，提起上诉，（2003）烟行终字第132号行政判决：驳回上诉，维持原判。（四）烟台市人民政府提出再审，烟台市中级人民法院撤销莱山区人民法院的（2003）莱行初字第13号行政判决，发回莱山区人民法院重审。（五）莱山区人民法院于2010年1月22日作出（2009）莱行重字第1号行政判决：撤销烟政复决字[2002]第4号行政确权复议决定，撤销烟政复终字[2003]第2号行政复议终止通知。（六）2015年12月17日，烟台市中级人民法院（2010）烟行终字第178号判决：撤销莱山区人民法院于2010年1月22日作出的（2009）莱行重字第1号行政判决，发回重审。（七）莱山区人民法院于2016年4月7日作出（2016）鲁0631行初30号行政裁定：驳回刘万涛的起诉。 龙口市住房和城乡建设管理局于2005年4月20日为牟旭东、刘万涛进行了房屋转移登记。牟佐夫不服，以龙口市国土资源局为被告诉至法院。审理期间，2019年1月9日中共龙口市委、龙口市人民政府《关于龙口市市级机构改革的实施意见》将龙口市住房和城乡建设管理局的部分职权划归龙口市自然资源和规划局行使，牟佐夫将原起诉的被告龙口市国土资源局变更为龙口市自然资源和规划局；原起诉的第三人龙口市住房和规划建设管理局变更为龙口市住房和城乡建设管理局。 一审法院认为，1992年7月28日，龙房交字第3341号房屋所有权证所记载的房屋所有权人为刘万涛，已经两级法院确认其民事权利义务关系。自1992年7月28日该房屋所有权证登记、颁发证件行政行为发生之日起至2002年8月2日烟政复决字[2002]第4号行政确权行政复议决定作出之日止期间，牟佐夫并没有通过行政诉讼途径撤销行政机关的登记、颁发证件行政行为。牟佐夫自1994年9月知道龙房交字第3341号房屋所有权证登记、颁证行政行为发生之日起至烟台市人民政府于2002年8月2日烟政复决字[2002]第4号行政确权行政复议决定作出之日止，已超过2000年3月8日发布实施的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定的两年诉讼时效，亦超过于1999年4月29日通过，并于2009年8月27日修正的《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的六十日行政复议申请期限，因此，牟佐夫请求的本案以外的其他行政诉讼程序和行政复议程序不应当发生。（2016）鲁0613行初30号行政裁定认为：“行政复议程序并未对本案第三人刘万涛的实体权利作出处理，与刘万涛不存在利害关系”。况且，烟台市人民政府于2002年8月2日作出的烟政复决字[2002]第4号行政确权行政复议决定并没有对本案牟佐夫所申请事项作出处理，而对其非当事人的刘万涛拥有所有权的龙房交字第3341号房屋所有权证作出撤销处理，显然违反法定程序，故烟政复决字[2002]第4号行政确权行政复议决定对龙房交字第3341号房屋所有权证行政行为不具有拘束力。通过以上推断，本案牟佐夫对龙房交字第3341号房屋所有权证没有利害关系，基于龙房交字第3341号房屋所有权证所发生的龙房权证龙口字第××号房屋所有权证转移登记、颁发证件行政行为与牟佐夫没有利害关系，但根据于2018年2月8日起实施的《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（一）项的规定，牟佐夫所诉之龙房交字第3341号房屋与其居住的房屋有相邻权关系，故龙口市自然资源和规划局为龙房交字第3341号房屋所有权进行的转移登记行为与牟佐夫具有利害关系。牟佐夫龙房交字第3341号房屋所有权没有确权和非农业人口之房屋所有权不能买卖的诉请不属实、亦没有法律依据，因此，牟佐夫请求撤销龙房权证龙口字第××号房屋所有权证登记、颁发证件行政行为没有法律依据，证据不足。龙口市自然资源和规划局所作行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，一审法院判决：驳回牟佐夫请求撤销龙房权证龙口字第××号房屋所有权证的诉讼请求。案件受理费50元，由牟佐夫承担。 牟佐夫上诉请求：撤销一审判决并改判；撤销龙房权证龙口字第××号房屋所有权（转移）登记证书。事实与理由：一、诉讼主体资格。牟佐夫有房屋宅基地使用证明书为证，证明建房6间。牟佐夫是房屋所有权人，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条之规定，诉讼主体适格。二、诉讼时效。牟佐夫在知道权利被侵害后，立即提起了行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第四十六条之规定，不超过诉讼时效，且无效的法律行为自始无效，不应受时效限制。三、被诉行政行为程序违法、超权裁决。（1）刘万涛系城镇户口不享有农村审批、购买、受让房屋的资格，不应为刘万涛办理房产证和土地证，龙口市自然资源和规划局为其发放两证违法无效。且两证被烟台市人民政府以烟政复决字[2002]第4号复议决定撤销，并于2003年3月15日于烟台日报公告注销。依据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第三款之规定：行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。即使该决定被法院判决撤销，也应重新确权。刘万涛持已被公告注销的房产证和土地证办理房屋转让没有法律依据。一审法院以该行政复议决定撤销刘万涛拥有所有权的龙房交字第3341号房屋所有权证违反法定程序为由，认定行政行为不具有约束力，超越了职权。且推断牟佐夫对龙房交字第3341号房屋所有权没有利害关系错误。（2）刘万涛、牟旭东经传票传唤拒不到庭应视为放弃诉讼权利，没必要进行庭后单独调查，而无法当庭质证。一审法院不审查行政行为的合法性，而替行政机关找理论根据，判决结果错误。（3）刘万涛依据烟台市中级人民法院（2003）烟行终字第132号行政判决、（2003）莱行初字第13号行政判决办理房屋转让手续，这二份判决被烟台市中级人民法院以（2008）烟行再终字第3号行政裁定撤销，即刘万涛所依据的法律文书失去效力。刘万涛不服，虽提出行政复议、行政诉讼，均未得到支持，特别是莱山区人民法院以（2016）鲁0613行初30号行政裁定驳回了刘万涛的起诉，足以证明本案事实。四、适用法律明显错误。龙口市自然资源和规划局依据《城市房屋权属登记管理办法》的有关规定，于2005年5月10日为牟旭东办理了房屋转移登记并依法颁发了龙房权证龙口字第××号房屋所有权证书是错误的，《城市房屋权属登记管理办法》第二条规定，本办法适用于城市规划区国有土地范围内的房屋权属登记。龙口市自然资源和规划局对土地性质是国有还是集体所有，是城镇房屋还是农村房屋都分不清，将农村房屋按城镇房屋办理，适用法律明显错误，该行为无效。综上所述，一审认定事实不清，程序违法，适用法律错误。 龙口市自然资源和规划局未作答辩。 龙口市住房和城乡建设管理局、牟旭东、刘万涛未作陈述。 二审经查阅卷宗查明，牟佐夫与刘万涛之母刘光耀经人介绍相识，于1985年11月登记结婚，双方均系再婚。再婚前牟佐夫有一子一女，已婚嫁各自独立生活。1987年4月25日，龙口市海岱乡人民政府签发建房申请表、建房占用土地报批表、房屋宅基地使用证明书。1987年秋，6间房屋同时开始盖建，1988年盖建完毕。1988年10月1日，牟佐夫、刘光耀出具书面字据，载明“立字人牟佐夫为八七年申请建房一事，当时有牟佐夫出名申请两栋，其中有刘万涛一栋，西三间由刘万涛出款所建，房权归刘万涛所有，他人无权干涉，此字由牟佐夫刘光耀亲自签字生效，恐后无凭，立此为证。立字人牟佐夫、刘光耀。刘万涛收执。”1992年5月1日，龙口市土地管理局向刘万涛颁发了龙集建（92）字第12270508号集体土地建设用地使用证。1992年7月28日，龙口市人民政府向刘万涛颁发了龙房交字第3341号房屋所有权证。争议的西三间房屋的集体土地建设用地使用证及房屋所有权证登记在刘万涛名下。 1998年，牟佐夫向龙口市人民法院提起民事诉讼，以涉案六间房屋系其出资所建，其系违心出具了西三间房系刘万涛出资所建的字据为由，请求判决西三间房屋归牟佐夫所有。龙口市人民法院认为，建房时二人分别以本人名义提出申请，有关部门亦分别批给了宅基地，房屋建好后，牟佐夫立有字据证明诉争之房权属刘万涛所有，刘万涛向房管机关申领合法证件时，牟佐夫亦未提出异议，现牟佐夫主张该房屋归其所有，但没有充分的证据支持，应承担举证不能的责任。龙口市人民法院遂于1999年5月28日作出[1998]龙海民初字第87号民事判决：驳回牟佐夫的诉讼请求。牟佐夫不服，提起上诉。本院二审认为，双方以各自名义提出建房申请，经有关部门批准，将房屋建好，后牟佐夫立有字据证明双方诉争之房是刘万涛出资所建、房权归刘万涛所有，现牟佐夫称是违心出具证明，证据不足，涉案房屋的土地使用权证、房产证均登记在刘万涛名下，刘万涛主张权利，应予支持，遂于1999年9月14日作出（1999）烟民终字第1190号民事判决：驳回上诉，维持原判。 2002年，牟佐夫因不服龙口市人民政府对刘万涛的行政确权行为，向烟台市人民政府申请行政复议，请求撤销龙口市人民政府给刘万涛颁发的土地证和房产证。烟台市人民政府经审查认为，刘万涛属城镇非农业户口居民，不具备申领土地证的资格。龙口市人民政府未办理土地转移登记手续给刘万涛颁发土地证和房产证不符合国家有关规定。牟佐夫的复议申请没有超过时效。遂于2002年8月2日作出烟政复决字[2002]第4号行政复议决定：撤销龙口市人民政府龙房交字第3341号房屋所有权证和龙集建（92）字第12270508号集体土地建设用地使用证。刘万涛对该行政复议决定不服，于2003年1月3日向莱山区人民法院提起行政诉讼，后申请撤诉，莱山区人民法院予以准许。2003年3月15日，龙口市国土资源局、龙口市房地产管理局对龙集建（92）字第12270508号集体土地建设用地使用证及龙房交字第3341号房屋所有权证公告注销。 2002年9月20日，牟佐夫以龙口市人民政府不履行为其办理西三间房屋的土地使用权证和房产证职责为由，向烟台市人民政府提起行政复议。烟台市人民政府于2003年3月20日作出烟政复终字[2003]第2号行政复议终止通知，通知牟佐夫现原两证已公告注销，可依法向有关部门申请办理土地证和房产证的有关手续。 2003年6月24日，刘万涛以烟台市人民政府为被告，向莱山区人民法院提起行政诉讼，请求撤销烟政复决字[2002]第4号行政复议决定、烟政复终字[2003]第2号行政复议终止通知。莱山区人民法院认为上述行政复议程序存在瑕疵，行政复议决定及通知认定事实不清，遂于2003年9月22日作出（2003）莱行初字第13号行政判决：撤销烟政复决字[2002]第4号行政复议决定、烟政复终字[2003]第2号行政复议终止通知。烟台市人民政府不服，提起上诉。本院于2004年1月6日作出（2003）烟行终字第132号行政判决：驳回上诉，维持原判。烟台市人民政府申请再审，本院于2008年11月21日作出（2008）烟行再终字第3号行政裁定：撤销（2003）烟行终字第132号行政判决、（2003）莱行初字第13号行政判决，发回莱山区人民法院重审。莱山区人民法院于2010年1月22日作出（2009）莱行重字第1号行政判决：撤销烟政复决字[2002]第4号行政复议决定、烟政复终字[2003]第2号行政复议终止通知。烟台市人民政府不服，提起上诉。本院于2015年12月17日作出（2010）烟行终字第178号行政裁定：撤销（2009）莱行重字第1号行政判决，发回莱山区人民法院重审。莱山区人民法院认为烟政复终字[2003]第2号行政复议终止通知与刘万涛没有利害关系，于2016年4月7日作出（2016）鲁0613行初30号行政裁定：驳回刘万涛的起诉，该裁定已发生法律效力。 本院审理查明的其他事实与一审法院认定事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”依据上述规定，行政行为的相对人及其利害关系人有权提起行政诉讼，是行政诉讼案件的适格原告。人民法院审理行政诉讼案件时，应当对原告的主体资格进行审查，原告主体不适格，但已经立案的，应当裁定驳回原告的起诉。本院经审查认为，牟佐夫既不是本案被诉行政行为的相对人，也与被诉行政行为没有利害关系，不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格，依法应当裁定驳回其起诉。 首先，牟佐夫不是本案被诉行政行为的相对人。本案被诉行政行为是将涉案房屋的权属由刘万涛转移至牟旭东名下。该行政行为的相对人是刘万涛、牟旭东，并没有为牟佐夫设定权利义务。牟佐夫不是该行政行为的相对人。 其次，牟佐夫与本案被诉行政行为没有利害关系。所谓“利害关系”，应当是指被诉行政行为有可能对起诉人的合法权益造成特别的损害或者不利影响。本案中，第一，龙口市人民法院[1998]龙海民初字第87号及本院（1999）烟民终字第1190号民事判决已经生效，该两份民事判决与本案具有关联，应当作为本案的裁判依据。该两份民事判决均驳回了牟佐夫关于涉案房屋归其所有的诉讼请求，对牟佐夫出具的涉案房屋是刘万涛出资所建、房权归刘万涛所有的证据字据予以确认，且认为涉案房屋的土地使用权证、房产证均登记在刘万涛名下，刘万涛主张权利应予支持。据此，上述生效民事判决认定，涉案房屋的所有权应归属于刘万涛，牟佐夫并不享有。人民法院的生效民事判决若确有错误，应当通过审判监督程序予以纠正，前述生效民事判决未曾被撤销，现仍有效。第二，烟台市人民政府虽作出烟政复决字[2002]第4号行政复议决定，以颁证行为不符合国家规定为由，撤销了刘万涛名下的龙房交字第3341号房屋所有权证和龙集建（92）字第12270508号集体土地建设用地使用证，但该行政复议决定及相关行政裁判不具有撤销上述生效民事判决的法律效力，其既未对上述生效民事判决进行评判，也未对涉案房屋应否归牟佐夫所有作出认定。第三，龙口市人民政府虽依据烟政复决字[2002]第4号行政复议决定公告注销了龙房交字第3341号房屋所有权证和龙集建（92）字第12270508号集体土地建设用地使用证，但并未应牟佐夫的要求为其办理涉案房屋的权属证书。综合上述事实可以认定，牟佐夫未曾取得涉案房屋的所有权，其对涉案房屋不具有实体上的合法权利，被诉行政行为不会导致牟佐夫合法权益的增减得失，牟佐夫与被诉行政行为没有利害关系。 第三，《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（一）项规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；……”根据该项规定，相邻权人认为行政行为侵害相邻权益的，则相邻权人与该行政行为具有利害关系，有权对可能侵害其相邻权益的行政行为提起行政诉讼。本案为房屋所有权登记纠纷，牟佐夫并非因被诉行政行为侵害其相邻权益而提起行政诉讼，一审法院依据上述规定认定牟佐夫与被诉行政行为具有利害关系不当，依法应予纠正。 综上，上诉人牟佐夫的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。一审判决认定事实不清，适用法律法规错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 一、撤销山东省龙口市人民法院（2018）鲁0681行初57号行政判决； 二、驳回上诉人牟佐夫的起诉。 一、二审案件受理费各50元，退回上诉人牟佐夫。 本裁定为终审裁定。 审判长  鲁晓辉 审判员  纪晓静 审判员  吴继辉 二〇一九年十一月二十二日 书记员  肖 晨