湖南省衡阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）湘04行初137号 原告：衡阳市禧诚汽车销售服务有限公司，住所地衡阳市石鼓区松木经济开发区金源街道鑫源管理处上游管理小组。 法定代表人：陈超，该公司总经理。 委托诉讼代理人：谢添星，北京市立方（广州）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：谢卓玲，湖南纲维（衡阳）律师事务所律师。 被告：衡阳市石鼓区人民政府，住所地衡阳市石鼓区石鼓路66号。 法定代表人：刘浪，该区区长。 委托诉讼代理人：王艳，系石鼓区司法局工作人员。 委托诉讼代理人：黄琳，湖南南舫律师事务所律师。 被告：衡阳市石鼓区黄沙湾街道办事处，住所地衡阳市石鼓区松木塘。 法定代表人：阳光辉，该办事处主任。 委托诉讼代理人：肖大庆，系该办事处工作人员。 委托诉讼代理人：彭琦，湖南居安律师事务所律师。 原告衡阳市禧诚汽车销售服务有限公司诉被告衡阳市石鼓区人民政府、衡阳市石鼓区黄沙湾街道办事处行政行为违法及行政赔偿一案，于2019年10月24日向本院提起诉讼。本院于2019年10月24日立案受理后依法向被告衡阳市石鼓区人民政府、衡阳市石鼓区黄沙湾街道办事处邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月20日对本案公开开庭进行了审理。原告衡阳市禧诚汽车销售服务有限公司的委托诉讼代理人谢添星、谢卓玲，被告衡阳市石鼓区人民政府的委托诉讼代理人王艳、黄琳，被告衡阳市石鼓区黄沙湾街道办事处的委托诉讼代理人肖大庆、彭琦到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告的起诉请求：1、请求判令确认二被告指示、要求原告对项目边建边办，授意并指令项目所在地村组与原告签订委托拆迁协议的行政行为违法；2、请求判令二被告向原告赔偿上述行政行为给原告造成的实际损失10327467.45元；3、本案诉讼费、鉴定费等相关费用由二被告承担。事实与理由:1、在涉案项目建设过程中，二被告未查实选址是否与城市规划相冲突，也未告知原告需要取得何种手续才可动工建设的情况，违法指令朝阳村组与原告签订相关协议，系行政行为违法；2、在涉案项目的招商建设过程中，二被告实施了违法指令，朝阳村组与原告签订拆迁搬迁及租赁协议具体实施了相关的拆迁搬迁行为，直接导致原告重大损失。 原告为支持其诉求，提供了如下证据：证据1、《关于衡阳市禧诚汽车销售服务有限公司用地申请的回复》，证明经被告一批准，衡阳市石鼓区经济贸易科技局于2015年9月14日回复并告知原告：同意招商其在石鼓区××乡××村境内落户，选址在107国道以西，衡阳方智科技有限公司以南区域，规划用地10余亩投资建设长安福特4Ｓ店项目；证据2、《协议》、《关于成立福特4Ｓ店协调小组的决定》、《搬迁补偿协议》、《土地租赁合同》、原告施工照片、《责令停止建设通知书》（2016）法停字第004号、《关于对衡阳市城乡规划局（2016）法停字第004号文件整改回复》、《关于尽快办理我区招商引资项目相关手续的函》石政函（2016）21号、《石鼓区临时用地协议》，证明直到2016年3月29日，被告一才委托衡阳市商务局就涉案项目与原告补签《石鼓区临时用地协议》。依据该协议内容可知：按照法律法规及规章的规定，本项目应先签订该临时用地协议，并到国土部门办理临时用地许可、到规划部门办理临时工程许可后，才可与村民小组签订临时用地租赁合同，进行项目拆迁工作及动工建设；石鼓区松木乡重点项目协调指挥部在无任何手续的情况下就涉案项目成立了项目协调工作小组，小组成员分别来自衡阳市石鼓区经济贸易科技局、被告二及朝阳管理处。项目协调工作小组的组员全程参与了上述委托朝阳管理组负责拆除、搬迁工作的相关协议签订过程，并在协议上予以签字确认；二被告在明知涉案建店项目须先取得相关用地手续、规划手续后才可动工建设的情况下，未告知原告该事项，甚至于在当时连项目临时用地协议也未与原告签署，直接违法指示原告对项目边建边办，违法指令并安排衡阳市石鼓区松木乡人民政府朝阳管理处与原告于2015年10月及11月就涉案项目上的原有建筑设施的拆除及搬迁工作签订协议，于2016年1月签订了《土地租赁合同》；原告在动工过程中因项目未取得建设工程规划许可证而被衡阳市城乡规划局于2016年2月28日发函责令停止建设。被告一立即于2016年3月14日向衡阳市城乡规划局出具《石鼓区人民政府关于尽快办理我区招商引资项目相关手续的函》，违法请求市规划局对4Ｓ店项目建设相关手续事宜允许边建边办，特事特办；二被告违法指示、安排原告对临时用地项目边建边办，指令相关行政机关、机构或单位对此予以配合并违法签订上述协议，已直接影响了原告行政法上的权利义务，二被告的该行为属于违法行政行为；证据3、厂方向原告所发祝贺信、厂方向原告所发的关于衡阳土地更换问题的信函（含2017年8月9日所发与2017年11月27日所发的信函）、《长安福特新经销商启动计划书》、《长安福特经销商设施完工奖励项目协议》、长安福特杨柳店2016年5月-2018年4月的汽车销售收入额、《4Ｓ店付款明细表》、原告对涉案项目所作投入的付款凭证、收据及相关协议，证明：厂方所要求的建店完工及开业时间为2016年4月30日前，如能如期完成，则原告可享有250万元的建店设施奖励，并自开业之日起2年内享有最高额250万元的销售业绩奖励；厂方要求原告须在设施认证最终期限前聘请经销商管理人员及销售人员并完成福特公司要求的培训；厂方规定的销售业绩奖励金额为店面销售的长安福特车批发价的1%，最高可获得250万元的销售业绩奖励。而在2016年5月至2018年4月期间，长安福特杨柳店的销售收入额高达5.8亿元，这足以证明原告在此期间完全具有能力获得厂方政策给予的250万元销售业绩奖励；二被告允许原告对临时用地项目边建设边办理手续的违法行政行为直接导致原告在未取得项目相关手续的情况下对项目投资建设，后土地规划政策变更，项目规划手续实际不能办理，不得不两次另择他处建店，直至2018年11月1日才得以顺利建成；原告因对涉案项目投入所产生的直接损失为5827467.45元；因二被告原因导致原告未按约定时间完成建店及开业承诺所损失的建店设施奖励为2000000元；因二被告原因导致原告未能在2016年5月实现4Ｓ店开业经营所损失的销售业绩奖励为2500000元（计算自2016年5月起至2018年4月止）；综上，原告因二被告的违法行政行为所受损失共计10327467.45元；证据4、被告一出具的《关于尽快落实我区招商引资用地项目的函》石政函（2016）2号、衡阳市石鼓区商务局出具的《关于禧诚汽车拟在松木片区兴建福特4Ｓ二店项目用地情况的说明》，证明：涉案项目选址地块原为郊区政府的征用地块，目前该地块经被告一委托授权，由朝阳村组代为管理；作为地块代管人的朝阳管理处是在地块真实权属人被告一的指令下与原告签订的拆除、搬迁等协议；证据5、福特4Ｓ店协调小组成员构成，证明：衡阳市石鼓区经济贸易科技局系被告一委托授权对接涉案项目的行政机关，而福特4Ｓ店协调小组成员之一雷鹏正是该机关的工作人员；衡阳市石鼓区经济贸易科技局工作人员雷鹏在《搬迁补偿协议》中作为鉴证方签字恰恰证明了原告与朝阳管理处签订《搬迁补偿协议》的行为系经被告一参与并同意的。 被告衡阳市石鼓区人民政府答辩称：一、原告诉称的行政行为不是可诉的行政行为，不属于行政诉讼的受案范围；二、原告诉请的损失没有事实和法律依据，与被告衡阳市石鼓区人民政府没有关联；三、原告的诉请已超过起诉期限，应当驳回原告的起诉。 被告衡阳市石鼓区黄沙湾街道办事处答辩称：一、原告诉请的涉案行为不是可诉的行政行为；二、原告诉称的损失与被告的行为之间没有法律上的因果关系；三、原告的损失是由于其自身行为造成的，与被告的行为之间没有事实上的因果关系；四、朝阳管理处属于村民自治组织，不是行政机关，也不同于乡镇机关，原告诉请行为与被告衡阳市石鼓区黄沙湾街道办事处无关。 被告衡阳市石鼓区人民政府提供了如下证据：证据一：1、禧诚汽车《用地申请》；2、石鼓区人民政府办公室收发文处理笺；3、石鼓区经济贸易科技局《关于禧诚集团用地申请的回复》；证明：1、2015年5月，原告禧诚汽车公司主动联系被告石鼓区政府，表明其在石鼓区投资建设福特4S二店的意向，并主动向被告石鼓区政府提交了用地申请，申请蒸湘北路延伸段以东及老107国道（中亿汽贸城附近）建店用地一块，面积约二十亩以内，租售均可；2、针对原告用地申请，被告石鼓区政府主要领导依法批示：租地建店国土政策暂无依据，建议通过招拍挂的方式获得土地使用权，区政府及相关部门予以支持；要求其抓紧办理相关手续；证据二、1、《协议》；2、《搬迁补偿协议》；3、《土地租赁合同》；证明：在原告已知晓涉案地块土地现状和存在的问题下，原告仍自愿与朝阳组签订上述三协议，三协议均属民事合同范畴，被告石鼓区政府没有授意或指令他们双方签订协议，更不存在委托拆迁，与被告石鼓区政府不具有行政法上的因果关联性；证据三：1、衡阳市城乡规划局《责令停止建设通知书》；2、衡阳市城乡规划局石鼓规划分局《关于对衡阳市禧诚汽车销售服务有限公司“福特4S店”项目进行强制拆除的请示》及现场照片11张；3、《关于对衡阳市城乡规划局（2016）法停字第004号文件整改回复》；证明：1、2016年2月，原告为了抢建项目工程，在未办理国有土地建设项目立项、未到国土局与规划局办理相关手续等情形下，其违法新建围墙，开工建设“福特4S店”项目；2、2016年2月18日，衡阳市城乡规划局对原告下达《责令停止建设通知书》，要求原告立即停止违法建设；2016年3月1日，规划局石鼓分局认为原告擅自违法建设的“福特4S店”项目系违法建筑，请求予以强制拆除；2016年4月5日，原告按要求已停止建设，并拆除已建围墙及填平开挖桩基基孔；3、原告未办理相关审批等行政许可手续而违法抢建，规划部门对其限期整改、强制拆除，该损失应当由原告自行承担，与被告石鼓区政府无关；证据四：石鼓区政府《关于尽快办理我区招商引资项目相关手续的函》；证明：函中的边建边办，特事特办并不是被告石鼓区政府对原告实施的具体行政行为，而是被告石鼓区政府向市政府职能部门即衡阳市城乡规划局请示协商，恳请衡阳市城乡规划局能给予该项目边建边办、特事特办的大力支持的文字表述而已；原告的项目没有获得衡阳市城乡规划局的行政许可。证据五：1、原告禧诚汽车公司《关于请求批准福特4S店项目临时用地的报告》；2、《石鼓区临时用地协议》；3、《石鼓区临时用地管理办法》；4、《石鼓区临时用地管理办法补充规定》；5、《石鼓区人民政府常务会议纪要》；证明：1、为帮助原告解决问题，被告石鼓区政府结合当时政策要求，建议原告福特4S店项目改为临时用地，原告自愿采纳此建议后，向被告石鼓区政府递交了临时用地申请报告；2、石鼓区商务局根据石鼓区临时用地相关规定要求，与原告签订《石鼓区临时用地协议》，协议明确约定：协议签订后需要国土部门办理临时用地许可、到规划部门办理临时工程许可，然后与乡（街道）、村（社区）和村民小组签订临时用地租赁合同，之后方可按要求动工建设；3、被告石鼓区政府依法履行相关行政职能，不具有任何行政违法行为；证据六：1、石鼓区商务局《关于衡阳市禧诚汽车销售服务有限公司反映的石鼓区松木乡朝阳组一地两租问题的回复》；2、石鼓区政府《关于福特4S二店项目的情况汇报》；3、石鼓区商务局《关于明确专人协调推进福特4S二店项目的通知》；证明：1、针对原告用地申请，石鼓区相关职能部门同原告一同调取了土地资料、进行现场测量，并已将掌握的信息全部告知原告，更明确告知原告拟选地块存在重大风险，但原告考虑到项目建设经济成本与急于获得福特总公司450万元奖励而坚决要求选址不变并答应补偿原租方；2、原告系自愿要求选址在涉案地块，且自愿答应补偿土地上原租方，又因原告频繁变更项目负责人，致使项目进展缓慢；3、对涉案项目，区政府及商务局从始至终都只起到联系、沟通作用，从未对原告作出边建边办的指示、要求，更不存在授意指令松木乡人民政府或者其他村组实施签订委托拆迁协议。 原告对被告衡阳市石鼓区人民政府提供的证据质证意见如下：证据一的真实性合法性无异议，关联性及证明目的有异议，石鼓区政府办公室收发文属于行政机关内部领导意见，原告无从得知，为建议性意见，不能证明被告已告知原告应该通过招拍挂的方式获得土地使用权，事实上被告从未告知过原告相关方式开展4s店项目建设，被告一提供的该份收发文处理件证明石鼓区政府时任区长对衡阳市经济贸易科技局进行了委托授权，由该局负责就涉案项目与原告对接，因此经贸科技局工作人员在原告与朝阳管理处进行签字确认行为，等同于授权被告一同意行为，衡阳市经济贸易科技局书面文件不能够证明已告知原告以何种方式开展建设项目，以及办理何种手续；证据二真实性合法性无异议，证明目的有异议，原告是在被告的安排与指示下基于充分信任政府行为的情况下，与朝阳管理处签订的该三份协议，不存在已知晓涉案地块现状仍签署文件的情况；上述三份协议均是原告在被告的安排指示下签订，其中的搬迁补偿协议具有行政协议性质，被告的工作人员均在上述协议中签字认可，更表明二被告全程参与组织了上述协议的签订过程，二被告应当对此负责；证据三真实性合法性无异议，证明目的有异议，原告是在被告的许可下，在拆迁工作完成后进行动工建设，不存在抢建的情形，原告在被告的安排与许可下，于2016年1月动工，直至2016年2月18日衡阳市城乡规划局对原告下达责令停止建设行为通知书才知道；证据四合法性真实性无异议，证明目的有异议，衡阳市城乡规划局对原告下达责令停止建设行为通知书停止建设后，石鼓区政府出具该函明确规划局对涉案项目允许边建边办，证明被告一对该情形是知晓的；证据五真实性合法性无异议，证明目的有异议，原告提交该申请是2016年，涉案项目已经被停止建设，原告在不得已的情况下只能递交申请，事实上，衡阳市规划设计院于2016年3月出具的红线图中，涉案项目的土地已经被重新规划用于其他项目，涉案土地不能再用于其他项目；证据六前两份证据的真实性合法性证明目的均有异议，最后一份证据的真实性合法性无异议，证明目的有异议，且与本案无关，石鼓区商务局的回复及被告一的情况汇报与事实情况不符，均为推卸政府责任的单方面形式，被告从未告知原告涉案地块的真实情况，如果告知了，原告绝不可能再加入石鼓区政府的招商引资项目。 被告衡阳市石鼓区黄沙湾街道办事处对被告衡阳市石鼓区人民政府提供的证据质证意见如下：证据一与第二被告无关；证据二的真实性、合法性、关联性均无异议，签订该三份协议的对应方是村组，不是行政诉讼的适格当事人，说明本案不属于可诉的行政行为，从该份协议可以看出，涉案合同属于民事纠纷，而不是行政协议或者行政行为；证据三的三性无异议，该组证据证明造成原告涉案在建工程被责令停止的原因是没有进行规划报建，没有取得规划许可证，该行为的后果与被告方被诉的行为没有法律上的关系，相反可以证明是由原告自身行为造成；证据四三性无异议，该组证据恰好证明在2018年2月18日被规划部门责令停止后，第一被告为了避免原告方损失的扩大，帮其进行工作上的协调处理与帮扶，不是行政诉讼上的可诉行政行为，也没有行政法上的违法性和过错性；证据五、六三性均无异议。 被告衡阳市石鼓区人民政府对原告提供的证据质证意见如下：证据1的真实性无异议，证明目的有异议，选址是没有经过被告一及相关职能部门的批准，只是根据原告自主选择的，不存在区政府实施了行政行为，从我方提交的证据可以体现；证据2对于《关于成立福特4S店协调小组的决定》的真实性有异议，对于协议搬迁补偿协议，土地租赁协议、责令停止建设通知书及整改回复的真实性无异议，原告提交的施工照片与区政府没有关系，区政府并没有在协议上签字确认，没有直接违法指示，达不到原告的证明目的；证据3合法性真实性有异议，证明目的有异议，区政府没有实施具体行政行为，不存在违法行为的问题，本次发生纠纷的根本原因在于原告自身，是原告为了尽快获得450万元的奖励，该份证据与本案无关；证据4真实性无异议，证明目的有异议，政府从未授权委托、下达任何指令，这些行为都是原告的自主行为；证据5真实性有异议，达不到原告的证明目的，区经贸局只是为了维持协调沟通工作，不存在作出具体行政行为。 被告衡阳市石鼓区黄沙湾街道办事处对原告提供的证据质证意见如下：证据1的真实性合法性关联性无异议，证明目的有异议，该回复意见不是可诉的行政行为，既没有增加原告的义务，也没有减损原告的权益，缺乏行政诉讼法上的行政强制力，也没有行政机关的优益性，不是可诉的行政行为，与原告诉请的损失没有因果关系；证据2除了施工照片之外，其他的三性有异议，证明目的有异议，临时用地协议签订时间是在原告规划违法之后，被告一的行为是帮扶行为，不是可诉行政行为，原告方与村组签订的协议都是民事行为的后果，不是行政行为的后果也不是行政协议的后果，该一系列行为是原告自己作为民事主体作出的自立行为，不是来源于行政机关的行政相对行为，该组证据恰好证明相关合同是与村组签订的，不是行政机关，该组证据可以证明原告项目被叫停的行为是规划违法，与被告行为无关，该临时用地的申请是基于原告方的申请在前，被告一进行相应的回应在后；证据3、三性均有异议，属于原告方自身经营活动，该组证据可以证明原告损失既无法律上的因果关系，也无事实上的因果关系；证据4-5证明被告一自始至终作出的行政行为不具有可诉性，都是帮扶协调协助等引导行为，该行为不具有行政可诉性，该组证据的证明目的即原告一直强调是在政府的指令和委托下进行，但是其没有任何证据可以证明，而是原告与村组基于各自的利益需求签订的民事合同，该行为的性质是协调与沟通，不具有行政强制力，更不具有行政可诉性。 本院对上述证据认定如下：对原告提交的证据，两被告对证据1的真实性无异议的，本院对此予以确认，可以作为认定案件事实的依据，因证据2-5中除与被告衡阳市石鼓区人民政府相同的证据外均不能达到其证明目的，不予采信。 对被告衡阳市石鼓区人民政府提交的证据，原告对证据一至证据五的真实性无异议，本院对此予以确认，可以作为认定案件事实的依据，证据六与本案无关，不予采信。 经审理查明，2015年5月21日衡阳市禧诚投资管理有限公司向衡阳市石鼓区人民政府提出《用地申请》，同年5月27日石鼓区人民政府主要领导在办公室收发文处理笺上批示“租地建店国土政策暂无依据，建议通过招拍挂的方式获得土地使用权，区政府及相关部门予以支持”。2015年9月14日，衡阳市石鼓区经济贸易科技局《关于衡阳市禧诚汽车销售服务有限公司用地申请的回复》明确其要抓紧办理相关手续。同年衡阳市石鼓区松木乡人民政府朝阳村村委会与原告签订《协议》，2015年11月20日原告与衡阳市石鼓区××乡××村朝阳组签订《搬迁补偿协议》，2016年1月7日原告与衡阳市石鼓区松木乡朝阳管理处朝阳组签订《土地租赁合同》，租用衡阳市石鼓区松木乡朝阳管理处朝阳组8亩土地18年进行4Ｓ店建设。2016年2月18日，衡阳市城乡规划局对原告下达《责令停止建设通知书》，要求原告立即停止违法建设，2016年3月1日，衡阳市规划局石鼓分局认为原告擅自违法建设的“福特4Ｓ店”项目系违法建筑，请示衡阳市石鼓区人民政府予以强制拆除，2016年4月5日，原告按要求已停止建设，并拆除已建围墙及填平开挖桩基基孔。2016年3月14日，衡阳市石鼓区人民政府向衡阳市城乡规划局发出《关于尽快办理我区招商引资项目相关手续的函》请示“边建边办，特事特办”，2016年3月22日，原告向衡阳市石鼓区人民政府提出《关于请求批准福特4Ｓ店项目临时用地的报告》，同年3月29日衡阳市石鼓区商务局与原告签订《石鼓区临时用地协议》，协议约定：协议签订后需要国土部门办理临时用地许可、到规划部门办理临时工程许可，然后与乡（街道）、村（社区）和村民小组签订临时用地租赁合同，之后方可按要求动工建设。 上述事实，由当事人提供的证据及陈述为证，足以认定。 本院认为，当事人提起行政诉讼,应当遵守法律有关行政诉讼起诉条件的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的规定,当事人提起行政诉讼应当属于人民法院受案范围。就本案而言,涉案《协议》、《搬迁补偿协议》、《土地租赁合同》等所涉地块虽坐落于两被告辖区,但原告因未办理规划许可等原因导致不能继续履行。两被告是在其职责范围内，依据国家法律或政策，对特定相对人运用劝告、说服、建议、示范等非行政强制手段，引导相对人遵守或服从法律，以实现预期的行政目的的行为，系行政指导行为，不属于行政诉讼的受案范围。因此，原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定。本案在已经受理的情况下,应当依法对原告的起诉予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款（三）项、第六十九条第一款第(一)项之规定,裁定如下: 驳回原告衡阳市禧诚汽车销售服务有限公司的起诉。 案件受理费50元(原告已预缴),退还原告衡阳市禧诚汽车销售服务有限公司。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  曾 侃 审 判 员  罗慕蓉 人民陪审员  蒋艺娜 二〇一九年十一月二十七日 法官 助理  姚 海 书 记 员  罗素珍