广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤04行终123号上诉人（原审被告）：珠海市自然资源局（原珠海市国土资源局），住所地：广东省珠海市香州区吉大九洲大道中2002号。负责人：王朝晖，职务：局长。行政机关出庭应诉负责人：罗敏，副局长。委托诉讼代理人：冼培钧，工作人员。委托诉讼代理人：夏天风，广东笃行律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：邓朗星，男，汉族，1979年9月19日出生，住广东省珠海市香洲区，委托诉讼代理人：欧阳华永，广东友邦方达律师事务所律师上诉人珠海市自然资源局因与被上诉人邓朗星土地行政管理一案，不服广东省珠海市金湾区人民法院(2019)粤0404行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定事实1996年8月13日，邓朗星与珠海机场集团公司签订两份《珠海航空城银兴山庄别墅用地认购协议书》，购买位于珠海航空城××山庄××区编号××、9的两块别墅用地使用权，土地面积共计680平方米，地价成交价格为每平方米788元，合计地价为535,840元。2001年11月8日，珠海市规划国土局西区分局（甲方）与邓朗星（乙方）签订两份《国有土地使用权出让合同书》，约定：甲方将位于珠海市航空城××山庄××区编号××、9的国有土地使用权出让给乙方使用，面积共680平方米，地块用途为别墅，容积率为1:0.75（以规划局最后确定的为准）；甲方同意在容积率为1:0.75时以如下地价款将本地块使用权出让给乙方，容积率不超过1:1时，用地单价为每平方米用地面积788元；乙方两块用地地价款总额为535,840元。2008年3月31日，珠海市房地产登记中心金湾分中心作出珠房登金函〔2008〕106号《关于核定邓朗星位于银兴山庄680平方米别墅用地地价的函》，函告珠海市国土资源金湾分局：邓朗星位于银兴山庄680平方米用地原权属人为珠海机场集团公司，属国有出让别墅用地，于2006年8月办理土地使用权登记，登记用地面积680平方米，按容积率1缴清地价（788元/平方米）；现邓朗星申请办理上述地块上一栋别墅确权登记，该房屋于2007建成，框架结构三层，总建筑面积861.27平方米，基底面积322.62平方米，请协助核准该宗地容积率及核收地价。2008年7月16日，珠海市国土资源局金湾分局作出珠国土金函〔2008〕232号《关于邓朗星位于银兴山庄680平方米别墅用地地价的复函》，函告珠海市房地产登记中心金湾分中心：其已按规划部门核发的《建设工程规划验收合格证》所核定的建筑面积861.27平方米收清了来函所指用地的地价款。2008年7月29日，珠海市不动产登记中心颁发粤房地证字第××号房地产权证，登记上述涉案房屋权属人为邓朗星，房屋用途为别墅，建筑面积861.27平方米，土地使用权性质为国有，土地使用权来源为出让，自用面积680平方米。同时在“附记”一栏注明：该01190065号国有出让别墅用地680平方米按容积率1.26缴清地价（容积率1部分计788元/平方米，大于1部分计1000元/平方米）及契税，用地期限至2067年8月5日止。2017年4月6日，珠海市国土资源局向邓朗星发出《缴交地价款通知书》，并开具《珠海市国有建设用地使用权地价计费单》，邓朗星位于航空城银兴山庄C区8号、9号地块尚欠地价款725,080元，要求其收到通知书之日起60日内办理地价缴付手续并缴清地价。邓朗星于2018年9月28日收到该通知书及计费单。另查明，2016年，案外人陈岱铭向邓朗星购买涉案别墅，并办理过户手续。涉案房地产现登记于案外人陈岱铭名下，且其产权证“附记”一栏注明：该01190065号国有出让别墅用地680平方米按容积率1.26缴清地价（容积率1部分计788元/平方米，大于1部分计1000元/平方米）及契税。邓朗星一审的诉讼请求为：一、判令撤销珠海市国土资源局于2017年4月6日向邓朗星作出的《缴交地价款通知书》；二、案件受理费由珠海市国土资源局承担。原审法院判案理由及结果原审法院认为，本案涉及行政法上的信赖保护原则。行政相对人因行政机关的行政行为而获得的利益，应当受到保护。信赖保护原则要求行政机关不能以政策变化、工作失误或经验不足为由随意撤回、变更或撤销已经做出的决定。本案中，邓朗星已于2008年办理涉案房地产的产权证，且不动产登记部门在产权证上明确载明邓朗星已缴清地价。2016年，邓朗星基于对不动产登记部门的信赖，即相信该房地产已“缴清地价”的事实基础，将该房地产转让给案外人陈岱铭并办理过户登记，且不动产登记部门在该次转让时依然备注“缴清地价”。原珠海市国土资源局于2017年4月6日出具《缴交地价款通知书》及《珠海市国有建设用地使用权地价计费单》，要求邓朗星缴纳尚欠的地价款，明显存在行为不当。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（六）项之规定，判决撤销珠海市自然资源局于2017年4月6日对邓朗星作出的《缴交地价款通知书》及《珠海市国有建设用地使用权地价计费单》。一审案件受理费人民币50元，由珠海市自然资源局负担。当事人二审诉辩主张上诉人珠海市自然资源局二审诉讼请求为：1.撤销原审判决，驳回被上诉人的诉讼请求；2.案件受理费由被上诉人承担。上诉人认为，原审判决适用信赖保护原则不当，本案并非授益性行政许可行为，邓朗星少交土地价款所获得的利益不是合法利益，该“信赖利益”与国家利益相冲突且明显低于应保护的国家利益，原审判决没有全面审慎综合考量，应予撤销。具体理由如下：首先，被上诉人对别墅用地进行了超容积率建设，超容积率的房屋建筑面积部分应当按别墅用地地价标准的5倍加收地价款。被上诉人于2002年对容积率1.0以内的建筑面积缴清了地价。2008年被上诉人申请办理房屋确权登记手续时，上诉人下属金湾分局对涉案房屋容积率1.0以上的建筑面积在核算地价时仅按1000元/平方米的单价标准计收了地价，而没有按别墅用地地价标准的5倍加收地价。因此，对被上诉人少交的地价款应予以追缴，本次追缴的地价款为人民币725080元。其次，本案是地价征收行为，不能因确权登记行为的瑕疵或不全来否定地价征收行为，确权登记行为与地价征收行为是两个不同的行政行为，权属登记信息上记载的“缴清地价”并不意味着被上诉人的地价款实际上已依法全部缴清，也不代表上诉人发现少收以后不可以再启动地价征收行为或改变、撤销原征收行为。第三，本案不适用信赖保护原则，信赖保护原则保护的是行政相对人的合法利益，而不是非法利益，被上诉人因少交或漏交地价行为而得到的利益显然是非法利益，该行为直接损害了公共利益和国家利益，不值得予以保护。当行政机关所维护的公共利益和国家利益大于行政相对人的信赖利益时，《行政许可法》第六十九条赋予了行政机关变更、撤回或撤销原行政许可决定的权力。本案被上诉人少交地价款的事实清楚，上诉人依法予以追缴并无不当。最后，涉案房屋的现登记权属人陈岱铭基于产权登记表上记载的“缴清地价”字样而善意受让涉案房屋才可以适用信赖保护原则，但该原则并不适用于被上诉人，因为被上诉人是应当交清地价款的法定义务人。上诉人按2008年房屋登记确权时适用的地价标准对被上诉人追缴地价款，对被上诉人的合法权益没有任何损害，不追缴地价款反而会对公共利益和国家利益造成重大损害。因此，依法足额缴清地价是被上诉人的法定义务，本案上诉人并不存在随意、擅自变更原行政决定或以政策变化为由擅自变更原行政决定的情形，原审判决适用法律原则错误，恳请二审法院撤销原判，依法改判。被上诉人邓朗星答辩称：原审判决以信赖保护原则支持邓朗星的诉讼请求，撤销上诉人所作出的不当行政行为符合法律规定。理由如下：一、本案不应适用《珠海市国有土地价格管理规定》（珠府[2003]57号）（下称[2003]57号文）关于缴交别墅地价的规定。本案中，双方对于案涉土地价格已通过二份《国有土地使用权出让合同》予以约定，且该合同签订于2001年11月8日。其一，按照“法不溯及既往”的原则，[2003]57号文不能约束双方签订的《国有土地使用权出让合同》；且该文第二条规定：“本规定所称国有土地价格，是指国有土地使用权的出让价格和有偿划拨价格，其土地开发程度达到“三通一平”，但本规定另有规定或土地使用合同另有约定的除外”。上诉人要求按照该文件第六条“别墅用地的容积率大于0.6时，超出容积率0.6部分的建筑面积另按容积率等于0.4时的地价标准的5倍加收地价”的规定来计算案涉土地价格缺乏依据。其二，[2003]57号文所规定的地价计收办法与本案土地出让合同约定的计价方法不符。本案土地出让合同约定的计价方法为，在容积率不超过1：1时，用地单价为每平方米用地面积788元。上诉人按照[2003]57号文计收地价的标准为，别墅用地在容积率小于0.4时按用地面积计价，即每平方米1000元，容积率大于0.6时，超出部分另按等于0.4时的地价标准的5倍加收地价。本案土地出让合同中没有约定容积率为0.4或0.6的用地价格，也没有规定根据容积率为1时的用地价格为788元/㎡来确定容积率为0.4时的用地价格。可见，本案土地出让合同约定的用地面积基础单价和容积率区间与[2003]57号文所规定的用地面积单价与容积率调整区间无法对应和区分。上诉人在不能确定容积率为0.4时的基础地价(合同价)的情况下，简单地套用[2003]57号文所规定的1000元/㎡的基础地价，是没有任何依据的。二、双方在本案土地出让合同中约定，容积率不超过1：1时，用地单价为788元/㎡，如容积率超过1：1，超过部分也无须另行加收地价。双方在《国有土地使用权出让合同》第二条、第三条、第九条中约定，“容积率为1：0.75（以规划局最后确认为准）”“容积率不超过1：1时，用地单价为每平方米用地面积人民币788元，容积率如超过1：1，超过的部分用地单价为每平方米建筑面积（/）元，地价计算式：340㎡*788元/㎡=267920元，则乙方应付地价款总额为人民币大写贰拾陆万柒仟玖佰贰拾元整（￥267920元）”“本地块建设要求以规划局发出的《建筑设计要点复函》为准，不得随意改变；如乙方需要改变土地用途的，必须报市规划局重新批准，与甲方签订土地使用权出让合同变更协议，并相应调整地价款”。根据合同上述约定，被上诉人应付地价款总额为267920元，双方对容积率超过1：1时的地价计收的规定应该理解为没有补充约定或无须约定，也就是无须另按建筑面积另行加收地价。此外，在土地出让合同已经确定土地出让价款总额为267920*2=535840元，没有发生需要调整地价款的事实的情形下，上诉人要求改变合同约定，另行加收地价款，没有依据。上诉人于2008年按容积率1.26加收的1000元/㎡地价款与合同约定及上述[2003]57号文之规定不符，属于违法加收，应予返还。因此，上诉人征收地价必须以合同为依据，且符合法律规定。在出让合同明确约定容积率超过1：1时，无需另行加收地价的情形下，被上诉人根据上诉人的决定，按容积率为1.26时对超出建筑面积186.27平方米按1000元/㎡另行补交了地价。上诉人于2008年7月16日致珠海市房地产登记中心金湾分中心《关于邓朗星位于银兴山庄680平方米别墅用地地价的复函》也确认了邓朗星缴清了全部地价款。上诉人的上述决定和复函应被信赖，上诉人“追缴”地价的行政行为违反合同约定及法律规定。上诉人的上诉理由应予驳回，请二审法院维持原审判决。二审查明的事实各方当事人在二审期间未提交新证据。原审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果本案二审的核心问题在于，上诉人珠海市自然资源局于2017年4月6日向被上诉人邓朗星作出《缴交地价款通知书》并开具《珠海市国有建设用地使用权地价计费单》的行为是否合法、正当，邓朗星是否可以依据行政信赖保护原则而不应补缴地价。对此，本院阐述如下：一、行政程序中，行政主体发现作出的行政行为确有错误的，具有自我纠错的法定职权。至于自我纠错行为是否合法，则应当看行政主体自我纠错的理由是否合法、正当，并依法接受人民法院的司法审查。因此，上诉人在发现其于2008年7月16日作出的珠国土金函[2008]232号《关于邓朗星位于银兴山庄680平方米别墅用地地价的复函》中认定“邓朗星已按规划部门核发的《建设工程规划验收合格证》所核定的建筑面积861.27平方米缴清了用地的地价款”存在错误后，有权自行纠错，重新作出《缴交地价款通知书》并开具《珠海市国有建设用地使用权地价计费单》。二、关于本案中是否可以适用行政信赖保护原则的问题。信赖保护原则，是一项基本的行政法原则。通说认为，行政法上的信赖保护原则是指，非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定，因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此受到的财产损失依法予以补偿。不过，适用信赖保护原则必须具备如下四个要件。其一，信赖的基础，也就是行政主体对行政相对人作出的、已经产生效力的、具有明显可预见性的行政行为，行政相对人因而对该行政行为产生了足够的信赖。一般而言，授益性行政行为是信赖基础的一个重要特征，损益性或负担性行政行为仅仅在特定情况下可能被视为信赖基础（如违法负担行政行为的撤销）。其二，信赖的表现，是指行政相对人因信赖行政主体的行为而对自身生产、生活进行了具体的安排。司法实践中，主要审查行政相对人是否作出了真实的信赖表现，以明确行政相对人是否有主张既得利益或者潜在利益的权利。其三，正当的信赖，一般是指行政相对人对行政主体的行为或一定的法律状态深信不疑，并且对于信赖基础的成立是基于善意而无过失可言。其四，信赖利益与公益的衡量。只有具备了信赖基础、信赖表现和正当的信赖后，才可以说具备了信赖利益。具备了信赖利益，才有衡量公益与信赖利益孰轻孰重的问题，才存在信赖利益是否值得保护的问题，才有是否应当适用信赖保护原则的问题。如前所述，上诉人作出被诉《缴交地价款通知书》和《珠海市国有建设用地使用权地价计费单》，实际上变更（撤销）了其于2008年7月作出的珠国土金函[2008]232号《关于邓朗星位于银兴山庄680平方米别墅用地地价的复函》。上诉人要求“追缴”涉案地块的地价款，是行政主体对2008年7月未能依法计算并足额收取涉案地价款的自行纠错行为。本案中，上诉人出具公函认定涉案地块已经缴清地价款，被上诉人据此完成了不动产的权属登记，领取了不动产权属证书；被上诉人根据不动产权属登记证书上的记载，对涉案地块上的建筑物进行了转让；且被上诉人在之前的地价款缴交行为中并不存在过失，因此，被上诉人在本案中已经形成了信赖利益。国有土地是公共财产，上诉人作为政府主管部门追缴涉案地价款的行为，是基于对公共利益的必要保护。本案应当对公共利益和信赖利益进行利益衡量，以确定本案是否能够适用信赖保护原则。本案中，涉案地块在报建、验收、确权等阶段，应当适用的均是[2003]57号文关于别墅用地地价款的计算标准。上诉人作出被诉《缴交地价款通知书》和《珠海市国有建设用地使用权地价计费单》追缴涉案地块的地价款，本就是被上诉人在2008年办理不动产权属证书时应当缴纳的部分，且涉案地块应追缴的地价款高达725080元，公共利益不可谓不大。因此，综合考虑上诉人作出的“追缴”涉案地块地价款对被上诉人生产生活的影响，不“追缴”对国家利益和公共利益的影响，以及作出被诉“追缴”行政行为的正式复杂程度等因素，本院认定，本案中的公共利益大于被上诉人的信赖利益，因此，本案不应适用信赖保护原则。此外，涉案地块地价款的计算方式以及金额的确定，除了双方在《国有土地使用权出让合同》的约定以外，还需要综合考虑地价款缴交的时间、缴交时所处的行政阶段（如土地出让阶段、报建阶段、规划设计阶段、验收阶段、确权颁证阶段）、缴交时的地价政策变动等等，被上诉人关于“应按签订的土地出让合同规定的金额缴纳地价款”的主张没有事实依据和法律依据，本院不予支持。综上所述，上诉人的诉请有理有据，本院予以支持。原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，导致审理结果错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：一、撤销广东省珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初25号行政判决；二、驳回被上诉人邓朗星的诉讼请求。本案一审、二审案件受理费人民币各50元，合计100元，由被上诉人邓朗星负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇一九年十一月二十五日书记员 王 嘉