广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行终851号 上诉人（一审原告）骆玉桂，男，1964年11月3日出生，汉族，住阳朔县。 委托诉讼代理人文峰，广西金桂律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）阳朔县人民政府，住所地阳朔县阳朔镇县前街1号。 法定代表人周彦，县长。 委托诉讼代理人蒋晔被，阳朔县司法局工作人员。 上诉人骆玉桂因诉被上诉人阳朔县人民政府确认行政行为违法及赔偿一案，不服桂林市中级人民法院（2018）桂03行初329号行政裁定，向本院提出上诉，本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，骆玉桂系阳朔县白沙镇五里店村委笔架山村第二村民小组的村民，1999年1月1日，骆玉桂及骆玉弟与该组签订《土地承包经营合同书》，承包苏家洞0.9亩水田。2013年4月17日，广西壮族自治区人民政府作出桂政土批函〔2013〕252号《广西壮族自治区人民政府关于阳朔世外桃源二期工程项目建设用地的批复》，同意阳朔县白沙镇五里店村民委员会的集体农用地2.2965公顷转为建设用地并征收为国有，另征收其集体建设用地0.1103公顷，共计2.4068公顷土地，作为阳朔世外桃源二期工程项目建设用地。2017年7月26日，阳朔县人民政府对该批次征收的土地进行清表，将涉案土地上的桂花树清除，骆玉桂认为阳朔县人民政府的清表行政行为违法并给其造成经济损失，遂诉至该院。 一审法院另查明，2018年1月12日，骆玉桂以阳朔县人民政府的工作人员徐学芳、刘天赐为被告向阳朔县人民法院提起财产损害赔偿民事诉讼。阳朔县人民法院认为骆玉桂对阳朔县人民政府的征地行政行为不服，应提起行政诉讼而非民事诉讼，骆玉桂的起诉不属于民事诉讼的受案范围，于2018年6月12日向骆玉桂释明后，于同日作出（2018）桂0321民初425号民事裁定，驳回骆玉桂的起诉。骆玉桂不服，提起上诉，一审法院于2018年8月4日作出（2018）桂03民终2269号民事裁定，驳回上诉，维持原裁定。 一审法院认为，向人民法院提起行政诉讼应当在法律规定的期限内提出，超过起诉期限，相对人就丧失了对该行政行为提起行政诉讼的权利。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。本案中，骆玉桂在庭审时称2017年7月26日，阳朔县人民政府对骆玉桂位于苏家洞承包地进行清表时，骆玉桂知道并报了警。此时，骆玉桂便知晓阳朔县人民政府的清表行政行为，其对该行政行为不服，应当在1年内向人民法院提起行政诉讼，骆玉桂于2018年9月才向人民法院起诉，已超过一年的起诉期限。骆玉桂称其向阳朔县人民法院提起民事诉讼，经二审终审后才知道本案应提起行政诉讼。在骆玉桂向阳朔县人民法院提起关于财产损害赔偿民事诉讼期间，阳朔县人民法院于2018年6月12日已向骆玉桂释明，骆玉桂的起诉不属于民事诉讼的受案范围，骆玉桂对政府的征地清表行为不服，应提起行政诉讼。此时，尚未超过起诉期限，骆玉桂还有充足的时间可以向人民法院提起行政诉讼。骆玉桂待民事诉讼二审终审后再行提起行政诉讼不是可以扣除起诉期限的法定事由。综上所述，骆玉桂因自身原因超过起诉期限提起诉讼，其起诉依法应当驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定驳回骆玉桂的起诉。 上诉人骆玉桂不服一审裁定，上诉称，一、一审法院认为2017年7月26日阳朔县人民法院对骆玉桂位于苏家洞承包地进行清表时，骆玉桂报了警，以此认定骆玉桂便知晓阳朔县人民法院的清表行政行为，是认定事实错误。阳朔县人民法院在作出清表之后没有告知骆玉桂享有的诉权和起诉期限，骆玉桂一直以为是徐学芳、刘天赐等人的个人行为，报警后，公安没有处理，阳朔县人民法院没有承认“清表”系政府所为的行政行为。骆玉桂于2018年1月12日以徐学芳、刘天赐为被告提起民事诉讼。阳朔县人民法院于2018年4月3日向骆玉桂释明徐学芳、刘天赐“其所在单位已证实二人的行为为职务行为”，即，直到2018年4月3日，骆玉桂才从阳朔县人民法院得知“清表”系阳朔县人民法院实施。阳朔县人民法院在2018年5月9日开庭审理时还将“本案财产损害行为是行政行为还是民事行为”作为争议焦点审查，审理查明后才于2018年6月12日向骆玉桂释明本案系行政诉讼，并于同日作出民事裁定。二、一审法院认为起诉期限应当从2017年7月26日起算，是适用法律错误。首先，《最高人民法院行政诉讼司法解释理解与适用》一书明确指出，对《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条“知道或应当知道”的理解，“具体标准主要有两个：一是能使起诉人确定是合法权益；二是能使起诉人可通过起诉方式以维护其合法权益。这要求所知内容可以使起诉人知道起诉的对象是什么，知道向哪个法院提起诉讼等即可”，可见，该条所规定的起诉期限，至少是从上诉人知道其起诉的是行政行为、知道该向哪个法院提起行政诉讼才开始起算，本案，骆玉桂于2018年8月16日签收（2018）桂03民终2269号民事裁定书时才明确知道本案应当提起行政诉讼以及骆玉桂诉权。另，即使从2018年4月3日由阳朔县人民法院向其释明“其所在单位已证实二人的行为为职务行为”后，知道本案系行政行为，起诉期限也应当从2018年4月3日起算。三、一审法院适用1年起诉期限是适用法律错误。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”，而2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条将该规定修订为“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过一年”。故一审法院适用1年起诉期限违反了“法不溯及既往”的原则，适用法律错误。四、一审法院没有将2018年1月12日至2018年6月12日骆玉桂因阳朔县人民法院审理查明本案清表究竟是行政行为还是民事行为而耽误的时间予以扣除，骆玉桂没有怠于主张自己的权利，对此，骆玉桂无过错，一审法院没有扣除，是适用法律错误。综上，本案应适用2年起诉期限。起诉期应从2018年4月3日起算，且应予扣除阳朔县人民法院审理查明本案究竟是行政行为还是民事行为而耽误的时间，即2018年1月12日至2018年6月12日不计算在起诉期限内，骆玉桂于2018年9月3日提起行政诉讼没有超过起诉期限。一审法院认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销一审裁定，依法指令一审法院继续审理，支持骆玉桂的上诉请求。 阳朔县人民政府答辩称，一审裁定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。骆玉桂起诉已超过法定起诉期限。骆玉桂在同一案件中同时起诉请求法院确认阳朔县人民政府2002年6月10作出的《关于征用世外桃源旅游配套项目建设用地事宜的决定》和阳朔县人民政府、白沙镇人民政府2017年7月26日实施的强制清除苏家洞承包地上桂花树等附着物的行政行为违法，不符合行政诉讼法规定。阳朔县政府作出的征地决定和白沙镇政府的清表行为是两个不同法律关系的行政行为，且两个行政行为在时间上相隔5年多。不符合一诉讼解决一行政纠纷的原则。且作出的两个行政行为均超过了法律规定的6个月起诉期限。一审裁定合法正确。请求二审法院依法裁定驳回上诉，维持一审裁定。 本院经审查确认一审查明事实。 另查明，骆玉桂曾于2018年1月12日另案以徐学芳、刘天赐为被告提起民事诉讼，阳朔县人民法院于2018年4月3日向骆玉桂释明徐学芳、刘天赐“其所在单位已证实二人的行为为职务行为”，并于2018年6月12日向骆玉桂释明该案系行政诉讼，并于同日作出（2018）桂0321民初425号民事裁定，骆玉桂不服上诉，桂林市中级人民法院于2018年8月4日作出（2018）桂03民终2269号民事裁定，骆玉桂于2018年8月15日在法院专递件详情单上签收。骆玉桂二审上诉状中自认其“于2018年8月16日签收（2018）桂03民终2269号民事裁定书时才明确知道本案应当提起行政诉讼以及骆玉桂诉权”。骆玉桂于2018年9月3日提起本案行政诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”。本案强制清除骆玉桂苏家洞承包地上桂花树等行为发生于2017年7月26日，骆玉桂于2018年1月12日以徐学芳、刘天赐为被告提起民事诉讼，从清表行为2017年7月26日起至骆玉桂以徐学芳、刘天赐为被告提起民事诉讼时间2018年1月12日止，差14天未满六个月。又根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的规定，从2018年1月12日至2018年8月15日止，骆玉桂以徐学芳、刘天赐为被告提起民事诉讼至2018年8月4日法院作出（2018）桂03民终2269号民事裁定、骆玉桂在法院专递件详情单上签收之日止，该案的一、二审程序诉讼时间因不属于骆玉桂自身原因耽误的时间应依法予以扣除。故骆玉桂应当于其签收（2018）桂03民终2269号民事裁定之日（2018年8月15日）起14天之内提起行政诉讼，即2018年8月29日止，本案起诉期限届满。骆玉桂于2018年9月3日才向一审法院起诉已超过六个月的起诉期限。因本案清表行为发生于2017年7月26日，依法本案不适用2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定，一审法院适用法律错误，本院予以纠正。综上，一审法院以超过起诉期限驳回骆玉桂起诉处理结果正确，骆玉桂上诉理由不成立，本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  贺利研 审判员  杨 钉 审判员  李俊思 二〇一九年十一月十二日 书记员  郭奕轩