广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2018)粤行终1167号上诉人（原审原告）：江门市蓬江区鸿业畜牧有限公司。住所地：广东省江门市棠下镇五洞佛坑村。法定代表人：谢超鸿，总经理。委托代理人：许正学，广东五邑律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：江门市蓬江区人民政府。住所地：广东省江门市蓬江区建设二路18号。法定代表人：文丽，区长。出庭负责人：关志钒，中共江门市蓬江区委常委。委托代理人：方先波，广东明思律师事务所律师。委托代理人：李剑鹏，江门市蓬江区公职律师事务所律师。上诉人江门市蓬江区鸿业畜牧有限公司（以下简称“鸿业公司”）因与被上诉人江门市蓬江区人民政府（以下简称“蓬江区政府”）政府环境保护行政命令及行政补偿纠纷一案，不服江门市中级人民法院（2017）粤07行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2015年4月8日，蓬江区政府办公室制定《关于印发划定蓬江区畜禽养殖区域规定的通知》（蓬江府办[2015]11号），该文件明确载明棠下镇西江饮用水源保护区以及高速公路、国道、省道等主要交通干线两侧500米范围内陆域等属于禁养区范围，还规定“禁养区内现有牲畜养殖场，必须在2015年8月1日起开始自行搬迁或关闭，至2016年底禁养区内的牲畜养殖场实现全部清除，逾期未搬迁或关闭的牲畜养殖场，按照属地管理的原则，由当地镇政府（街道办）协调区环保、城管和农业等相关部门配合区政府依法进行拆除或清理。”2015年12月17日，江门市政府颁发《关于印发江门市畜禽养殖管理办法的通知》（江府[2015]17号），该文第六条载明“以下区域为畜禽禁养区：……（四）主要交通干线两侧一定范围；（五）各市、区人民政府依法划定的禁养区域”。2016年8月22日，棠下镇政府向“五洞村谢超鸿养殖户”发出《关于限期关闭拆除畜禽养殖场的通知》，该通知要求“你养殖场位于畜禽禁养区内，……你养殖场必须于2016年11月15日前自行关闭、拆除，逾期不自行关闭和拆除的，将依照有关法律、法规进行处罚，并予以强制关闭、拆除。”2016年9月5日，蓬江区政府发布《江门市蓬江区人民政府关于开展畜禽养殖污染整治的通告》（蓬江府[2016]6号），该通告列明了禁养区，并要求“对禁养区内在区政府划定禁养区前已建成的生猪养殖场，在2016年10月31日前按要求自行拆除并通过验收的，将按养殖场栏舍结构和面积给予奖励。对禁养区内逾期不自行清拆并关闭的生猪养殖场，将于2016年12月31日前依法予以强制关闭拆除，并给予处罚。”2017年4月19日，蓬江国土环保局依据《广东省环境保护条例》第四十九条第二款、第七十七条之规定，对鸿业公司作出《责令改正违法行为决定书》（蓬国土环保（环保执法）责改字[2017]14号），该决定书载明“责令你单位自收到本决定书之日起立即停止在江门市蓬江区棠下镇五洞佛坑村从事畜禽养殖业的违法行为”。2017年4月21日，蓬江国土环保局对鸿业公司分别作出《行政处罚听证告知书》（蓬国土环保（环保执法）听告字[2017]17号）以及《行政处罚事先告知书》（蓬国土环保（环保执法）处告字[2017]1号）。同年5月8日，蓬江国土环保局对鸿业公司作出《行政处罚决定书》（蓬国土环保（环保执法）决定字[2017]24号），该决定书载明“你单位在法定期限内未提出听证申请，也未进行陈述申辩。……依据《广东省环境保护条例》（2015年修订）第七十七条的规定，我局决定对你单位作出罚款捌万元（小写：80000元）的处罚决定。”该决定书于同年5月9日送达给鸿业公司。2017年4月21日，蓬江国土环保局向蓬江区政府报送《关于江门市蓬江区鸿业畜牧有限公司拒不停止生猪养殖违法行为的报告》（蓬国土环保[2017]22号）。同年8月25日，蓬江区政府作出《关于责令关闭棠下镇五洞村江门市蓬江区鸿业畜牧有限公司生猪养殖场的决定》，该决定书载明“根据《广东省环境保护条例》（2015年修订）第七十七条……，责令关闭棠下镇五洞村江门市蓬江区鸿业畜牧有限公司生猪养殖场。”该决定书于同年8月26日送达给鸿业公司。原告鸿业公司向原审法院提起诉讼，请求：一、请求确认蓬江区政府作出的《关于责令关闭棠下镇五洞村江门市蓬江区鸿业畜牧有限公司生猪养殖场的决定》违法并予以撤销；二、请求依法对蓬江区政府作出的蓬江府办[2015]11号《关于印发划定蓬江区畜禽养殖区域规定的通知》进行合法性审查；三、请求判令蓬江区政府向鸿业公司补偿(赔偿)人民币6000万元；四、由蓬江区政府承担本案全部诉讼费用。原审另查明，原审法院在审理过程中依职权向蓬江区政府调取证据一份，即蓬江区政府办公室于2016年8月18日制定的《关于印发江门市蓬江区黑臭水体农业污染源专项整治工作方案的通知》（蓬江府办[2016]36号），该通知制定了《蓬江区黑臭水体农业污染源整治畜禽养殖场自行拆除补偿、奖励申报程序》，其中对位于畜禽禁养区内的养殖场设定了自行拆除的补偿及奖励的标准。原审再查明，2017年9月13日，鸿业公司提交《证据保全申请书》，请求法院对涉案养殖场的建筑物、设施设备及生猪种类及数量等证据采取保全措施。原审法院认为，本案为政府环境保护行政命令及行政补偿纠纷。《广东省环境保护条例》第四十九条规定“除法律、法规规定的禁止养殖区域外，县级以上人民政府有关主管部门可以根据当地环境承载能力和污染物排放总量控制要求，划定畜禽禁养区和限养区，报同级人民政府批准后实施，并向社会公布。畜禽禁养区内不得从事畜禽养殖业。”第七十七条规定“违反本条例第四十九条规定，在县级以上人民政府有关主管部门划定的畜禽禁养区从事畜禽养殖业的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处五万元以上十万元以下罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”蓬江区政府作为县级人民政府，依法可以对在禁养区从事养殖业的违法行为作出责令拆除或关闭的职权，其执法主体适格，予以确认。本案争议焦点为：一、蓬江区政府作出的《关于责令关闭棠下镇五洞村江门市蓬江区鸿业畜牧有限公司生猪养殖场的决定》是否合法；二、鸿业公司要求对蓬江府办[2015]11号《关于印发划定蓬江区畜禽养殖区域规定的通知》进行审查的请求是否有事实和法律依据；三、鸿业公司要求蓬江区政府向其补偿(赔偿)人民币6000万元的请求是否有事实和法律依据。关于第一个争议焦点。2015年，蓬江区政府制定《关于印发划定蓬江区畜禽养殖区域规定的通知》的规范性文件，将本案中鸿业公司的养殖经营所在地划为禽畜禁养区。鸿业公司在禁养区继续从事养殖业，蓬江国土环保局向其发出责令停止违法行为的决定后，鸿业公司仍然继续经营，于是蓬江国土环保局依法作出行政处罚决定，对鸿业公司罚款8万元。该处罚决定依法履行了听证告知程序，但鸿业公司并未申请听证。在行政处罚的同时，蓬江国土环保局依照《广东省环境保护条例》（2015年修订）第七十七条的规定，同时向蓬江区政府报告，蓬江区政府遂作出涉案的《关于责令关闭棠下镇五洞村江门市蓬江区鸿业畜牧有限公司生猪养殖场的决定》，上述程序合法，予以确认。同时，现有证据显示，鸿业公司经营的地点位于禁养区内，在2015年4月8日蓬江区政府划定畜禽禁养区后，继续从事养殖业，且在蓬江国土环保局要求责令停止后，拒不改正违法行为，蓬江区政府依法责令其关闭养殖场，事实认定清楚，适用法律正确。鸿业公司认为自身经营合法，且养殖场设立时间早于蓬江区划定禁养区的时间，故后来颁发的文件不能约束之前的养殖行为，上述观点于法无据，不予支持。另外，关于鸿业公司申请证据保全的问题。本案中，鸿业公司自认养殖场的设备设施还存在，并未被强制拆除，不存在证据保全的必要性，生猪已经被售卖，也不存在证据保全的可能性，对该项证据保全的申请予以驳回。关于第二个争议焦点。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”本案中，鸿业公司申请对蓬江区政府办公室制定的《关于印发划定蓬江区畜禽养殖区域规定的通知》（蓬江府办[2015]11号）进行审查，可是该文件并不是蓬江区政府作出涉案的《关于责令关闭棠下镇五洞村江门市蓬江区鸿业畜牧有限公司生猪养殖场的决定》所依据的规范性文件，故对鸿业公司申请规范性文件审查的诉请不予支持。关于第三个争议焦点。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”虽然本案中蓬江区政府作出的涉案《关于责令关闭棠下镇五洞村江门市蓬江区鸿业畜牧有限公司生猪养殖场的决定》事实认定清楚，法律适用准确，并不违反相关法律规定。但是考虑到鸿业公司涉案养殖场经营时间在前，蓬江区政府划定禁养区时间在后，而且蓬江区政府办公室于2016年8月18日制定的《关于印发江门市蓬江区黑臭水体农业污染源专项整治工作方案的通知》（蓬江府办[2016]36号）对于自行拆除养殖场的也设定了补偿和奖励方案。因此，鸿业公司在停止经营并拆除养殖场的基础上，具备获得蓬江区政府一定经济补偿的法理基础。《关于印发江门市蓬江区黑臭水体农业污染源专项整治工作方案的通知》（蓬江府办[2016]36号）中，对于禁养区内没有完善相关审批手续，在2016年10月30日前通过自行拆除验收的畜禽养殖场，给予奖励，而且文件还制定了明确的奖励标准。据此，鸿业公司在停止经营、自行拆除养殖场并经验收的基础上，可以按照《关于印发江门市蓬江区黑臭水体农业污染源专项整治工作方案的通知》（蓬江府办[2016]36号）中的“奖励标准”获得一定的经济补偿，同时有关拆除物品清点数量的基准日应设定为2016年10月30日。鉴于本案中双方无法提供需要拆除物品的数量，因此本案不易判定具体的补偿金数额，只是明确支付补偿金的标准应该执行《关于印发江门市蓬江区黑臭水体农业污染源专项整治工作方案的通知》（蓬江府办[2016]36号）的“奖励标准”。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十三条的规定，判决如下：一、原告江门市蓬江区鸿业畜牧有限公司在自行拆除涉案养殖场并经验收后，被告江门市蓬江区人民政府应当按照《关于印发江门市蓬江区黑臭水体农业污染源专项整治工作方案的通知》（蓬江府办[2016]36号）中设定的“奖励标准”对原告江门市蓬江区鸿业畜牧有限公司支付经济补偿，具体金额以2016年10月30日为基准日清点拆除物品后另行计算。二、驳回原告江门市蓬江区鸿业畜牧有限公司的其他诉讼请求。蓬江区鸿业畜牧有限公司不服一审判决向本院提起上诉称：1、一审虽正确认定蓬江区政府应向我方予以补偿，但其认定的补偿标准在适用法律和认定事实上是错误的。我方应当根据第三方的评估结果获得公平合理的补偿。一审法院认定以蓬江区政府规定的奖励标准作为给我方的补偿标准是错误的。2、一审不依法对蓬江府办[2015]11号《关于印发划定蓬江区畜禽养殖区域规定的通知》进行合法性审查是错误的。《广东省环境保护条例》授权县级人民政府可以划定畜禽禁养区，而县级政府无权制定法律法规和规章，因此该授权违背上位法无效。3、我方的养殖场一直合法经营，受法律保护。蓬江区政府强行关闭我方养殖场又不予补偿的行为是违法行为，必须依法对我方给予足额补偿。综上，请求撤销原判，确认蓬江区政府作出的《关于责令关闭棠下镇五洞村江门市蓬江区鸿业畜牧有限公司生猪养殖场的决定》违法并予以撤销；请求对蓬江府办[2015]11号《关于印发划定蓬江区畜禽养殖区域规定的通知》进行合法性审查；请求判令蓬江区政府向我方补偿人民币6000万元。被上诉人蓬江区政府二审辩称：1、上诉人经营的生猪养殖场不具备完善的审批手续，没有取得《排放污染物临时许可证》就开始生产经营。上诉人持有的《动物防疫合格证》在2013年11月就已经无效，且上诉人并未履行相关用地审批手续，生产经营行为违法。蓬江区国土资源和环境保护局已认定上诉人在涉案生猪养殖场养殖生猪的行为违法。2、《价格评估书》是上诉人单方委托第三方制作的间接证据，不具有客观性，不能认定其损失发生，且评估对象已被政府有关部门认定为损害林地的违法建筑，上诉人不能据此向政府索赔。本案对上诉人养殖场的补偿标准应当按照一审法院认定的标准，而非上诉人主张的标准。3、上诉人提交的《公证书》不能证明其损失，而且其经营违法，经营利益违法，不受法律保护。4、上诉人的诉讼请求是要求赔偿还是补偿模糊不清，其直接向法院提起诉讼，要求我府赔偿（补偿），程序违法。5、蓬江府办[2015]11号《关于印发划定蓬江区畜禽养殖区域规定的通知》文制定主体正确，内容合法，程序正当。综上，原审判决事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为：本案为环境保护行政命令及行政补偿纠纷，二审争议焦点为被上诉人蓬江区政府作出的《关于责令关闭棠下镇五洞村江门市蓬江区鸿业畜牧有限公司生猪养殖场的决定》是否合法；鸿业公司提出蓬江区政府向其补偿人民币6000万元的诉讼请求是否应予支持；上诉人鸿业公司要求对蓬江府办[2015]11号《关于印发划定蓬江区畜禽养殖区域规定的通知》进行审查的请求是否有事实和法律依据。首先，《中华人民共和国畜牧法》第四十条规定：“禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：(一)生活饮用水的水源保护区，风景名胜区，以及自然保护区的核心区和缓冲区；(二)城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；(三)法律、法规规定的其他禁养区域。”国家环境保护总局颁布的《畜禽养殖污染防治管理办法》第七条规定：“禁止在下列区域内建设畜禽养殖场：（一）生活饮用水水源保护区、风景名胜区、自然保护区的核心区及缓冲区；（二）城市和城镇中居民区、文教科研区、医疗区等人口集中地区；（三）县级人民政府依法划定的禁养区域；（四）国家或地方法律、法规规定需特殊保护的其他区域。本办法颁布前已建成的、地处上述区域内的畜禽养殖场应限期搬迁或关闭。”《广东省环境保护条例》第四十九条第一款规定：“除法律、法规规定的禁止养殖区域外，县级以上人民政府有关主管部门可以根据当地环境承载能力和污染物排放总量控制要求，划定畜禽禁养区和限养区，报同级人民政府批准后实施，并向社会公布。”第二款规定：“畜禽禁养区内不得从事畜禽养殖业。”第三款规定：“畜禽养殖场、养殖小区应当根据养殖规模和污染防治需要，建设相应的污染防治配套设施以及综合利用和无害化处理设施并保障其正常运行；未建设污染防治配套设施、自行建设的配套设施不合格，或者未自行建设综合利用和无害化处理设施又未委托他人对畜禽养殖废弃物进行综合利用和无害化处理的，畜禽养殖场、养殖小区不得投入生产或者使用。”依据上述法律、法规和规章的规定，蓬江区人民政府有权根据环境保护的需要，将其管辖的高速公路、国道、省道等主要交通干线两侧500米范围区域划定为畜禽禁养区。涉案生猪养殖场位于江门大道路边线500米范围内，属于畜禽禁养区。在2015年5月1日蓬江府办[2015]11号《关于印发划定蓬江区畜禽养殖区域规定的通知》施行之后，上诉人鸿业公司仍不自行关闭和搬迁其位于禁养区范围内生猪养殖场，在此情况下，被上诉人蓬江区政府作出《关于责令关闭棠下镇五洞村江门市蓬江区鸿业畜牧有限公司生猪养殖场的决定》，具有事实和法律依据，并无不当。《畜禽养殖污染防治管理办法》第八条第一款规定：“畜禽养殖场污染防治设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时使用；畜禽废渣综合利用措施必须在畜禽养殖场投入运营的同时予以落实。”第二款规定：“环境保护行政主管部门在对畜禽养殖场污染防治设施进行竣工验收时，其验收内容中应包括畜禽废渣综合利用措施的落实情况。”第九条规定：“畜禽养殖场必须按有关规定向所在地的环境保护行政主管部门进行排污申报登记。”第十条第一款规定：“畜禽养殖场排放污染物，不得超过国家或地方规定的排放标准。”第二款规定：“在依法实施污染物排放总量控制的区域内，畜禽养殖场必须按规定取得《排污许可证》，并按照《排污许可证》的规定排放污染物。”第十九条第一款规定：“本办法中的畜禽养殖场，是指常年存栏量为５００头以上的猪、３万羽以上的鸡和１００头以上的牛的畜禽养殖场，以及达到规定规模标准的其他类型的畜禽养殖场。其他类型的畜禽养殖场的规模标准，由省级环境保护行政主管部门根据本地区实际，参照上述标准作出规定。”上诉人经营涉案生猪养殖场，养殖生猪远超过500头，但始终未取得《排污许可证》。上诉人也未能提供证据证明其生猪养殖场的污染防治设施获环境保护行政主管部门的竣工验收合格，且上诉人持有的《动物防疫合格证》已经于2013年11月23日后失效，此后，上诉人未再获得《动物防疫合格证》。由此，应当认定上诉人经营涉案生猪养殖场，并未完全符合相关法律规定。原审法院对上诉人提出被上诉人应当向其进行补偿(赔偿)人民币6000万元的请求不予支持，并无不当。虽然上诉人经营的生猪养殖场并未取得全部的行政许可手续，但是考虑到在涉案区域被划入畜禽禁养区之前，上诉人已经实际开展生产经营活动多年，被上诉人在涉案区域被划入畜禽禁养区之前，也并未因上诉人经营的生猪养殖场未取得全部的法律许可手续而采取过关闭上诉人养猪场的措施，因此对上诉人的实际经营活动，应给予一定程度上的信赖利益保护。《关于印发江门市蓬江区黑臭水体农业污染源专项整治工作方案的通知》（蓬江府办[2016]36号）中，规定对于畜禽禁养区内没有完善相关审批手续，但在2016年10月30日前通过自行拆除验收的畜禽养殖场可给予一定奖励，实际上是对类似上诉人的养殖经营企业给予一定的经济补偿，这样的做法有利于保护养殖经营企业的信赖利益，应当予以肯定，上诉人可以按照蓬江府办[2016]36号文中的“奖励标准”，向被上诉人提出经济补偿要求。原审判决考虑到本案中争议双方均无法提供需要拆除物品的数量，因此不判定具体的补偿金数额，只明确支付补偿金的标准应执行蓬江府办[2016]36号文的“奖励标准”，对原审判决的意见，本院予以支持。第三，上诉人要求对蓬江府办[2015]11号《关于印发划定蓬江区畜禽养殖区域规定的通知》进行审查。如前所述，《中华人民共和国畜牧法》第四十条规定，法律、法规可以规定其他禁养区域。《广东省环境保护条例》系广东省人民代表大会常务委员会制定的地方性法规，其中第四十九条第一款有关“县级以上人民政府有关主管部门可以根据当地环境承载能力和污染物排放总量控制要求，划定畜禽禁养区和限养区，报同级人民政府批准后实施，并向社会公布。”的规定，属于地方性法规的立法权限范围，并未违反《中华人民共和国畜牧法》第四十条的规定。上诉人认为《广东省环境保护条例》授权县级人民政府可以划定畜禽禁养区，而县级政府无权制定法律法规和规章，因此该授权违背上位法而无效的主张，属于对地方性法规立法权限的误解，不能成立，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果并无不当，本院依法予以维持。鸿业公司的上诉理由不成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人鸿业公司负担。本判决为终审判决。审判长  林秀雄审判员  刘德敏审判员  林劲标二〇一九年十一月一日书记员  陈玲茹苏靖茹