安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖行终1166号上诉人（一审原告）吕万平，女，1952年8月10日出生，汉族，住安徽省蚌埠市龙子湖区。上诉人（一审原告）刘广珍，女，1975年7月30日出生，汉族，住安徽省蚌埠市龙子湖区。上诉人（一审原告）刘广荣，女，1979年6月30日出生，汉族，住安徽省蚌埠市龙子湖区。三上诉人共同委托代理人史怀畅，安徽史怀畅律师事务所律师。三上诉人共同委托代理人吴杰，安徽史怀畅律师事务所律师。被上诉人（一审被告）蚌埠市龙子湖区人民政府，住所地安徽省蚌埠市治淮路706号。法定代表人马瑞，该区人民政府区长。委托代理人门宝珠，该区人民政府农业农村局工作人员。委托代理人郭利，安徽南山松律师事务所律师。一审第三人蚌埠市龙子湖区长淮卫镇淮光村村民委员会，住所地安徽省蚌埠市龙子湖区长淮卫镇淮光村。法定代表人乔宁，该村民委员会主任。委托代理人乔兵兵，该村民委员会委员。一审第三人李其路，男，1968年4月26日出生，汉族，住安徽省蚌埠市龙子湖区。委托代理人迟涛，安徽和基（合肥）律师事务所律师。上诉人吕万平、刘广珍、刘广荣因诉蚌埠市龙子湖区人民政府（以下简称龙子湖区政府）农村土地承包经营权登记一案，不服安徽省蚌埠市中级人民法院（2019）皖03行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2019年11月4日公开开庭审理了本案。上诉人吕万平、刘广珍、刘广荣及其委托代理人史怀畅，被上诉人龙子湖区政府的委托代理人门宝珠、郭利，一审第三人蚌埠市龙子湖区长淮卫镇淮光村村民委员会（以下简称淮光村委会）的法定代表人乔宁及委托代理人乔兵兵，一审第三人李其路及其委托代理人迟涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。吕万平、刘广珍、刘广荣向一审法院诉称，其系淮光村八组村民，于1980年分得承包地8.4亩，参加分地成员有刘宗仁（户主，现已去世）、吕万平、刘广珍、刘广荣四人，每人分得承包地2亩、场地0.1亩，共计8.4亩，都位于西湖，承包地四至为：东至乔术荣（现为其次子乔恒光）、西至刘宗堂、南至路、北至路、东北至乔术光。西湖是一块大旱地，该地块经政府于1995年实行二轮承包确认，合同期为30年，自1995年10月至2025年9月30日，有1995年底政府颁发的二轮“承包经营权证书”为证。由于西湖地块长度较长，不方便耕种，2000年左右，村里在西湖地的中间修了一条生产路，将西湖地分为南北两块。原告与第三人李其路非同一村民小组，原告系乔郢组（8组）、第三人李其路系徐郢组（1组）。1998年，第三人李其路主动找到刘宗仁和吕万平协商，要求将西湖地部分承包地交与其耕种，并承诺原告什么时候要地，就什么时候归还，农业税、水费及公摊费用由其缴纳，承包土地的经营权属不变动。2016年7月，政府落实新一轮土地确权时，原告吕万平就曾经找到当时负责确权的乔华联、沈桂林（会计），要求按照1995年二轮承包的经营证书进行确权，并明确表示李其路所种的西湖地应当归还并确权在原告家名下，他们也表示同意，但是后来，由于原告吕万平不识字，村干部拿了一张表，就叫其在上面按了手印。当原告拿到新的土地确权证时，发现原属于原告家的西湖地中的4.54亩土地并没有确权在原告名下，而是确在了李其路的名下。原告遂先后多次找村干部沟通、调解，并要求政府部门重新变更确权，但调解未果，遂通过法律诉讼途径解决。综上，被告错误确权登记的行为，已严重损害了原告家庭的土地承包经营权，为维护原告的合法经营权，依法提起诉讼，请求依法判决撤销龙子湖区政府颁发给第三人李其路的农地承包权（2016）第x号农村土地承包经营权证并由被告承担本案的诉讼费用。一审法院经审理查明，原告吕万平、刘广珍、刘广荣与第三人李其路均系龙子湖区长淮卫镇淮光村村民，在原农村一、二轮土地承包过程中，吕万平户承包有“西湖”地块。1998年，第三人李其路户用两块旱地、两块秧田及“小园地”换得原告吕万平户“西湖”地块。后吕万平户又将换得的土地换给他人，并且“小园地”已由他人建房。李其路从1998年起一直耕种“西湖”地块至今。2016年9月1日，龙子湖区政府向李其路颁发了农地承包权（2016）第X号农村土地承包经营权证，该证登记的承包地实测总面积为4.54亩，承包地块为两块“西湖”地。同一天，龙子湖区政府向吕万平户颁发了农地承包权（2016）第Y号农村土地承包经营权证。2019年1月21日，原告吕万平等三人以被告龙子湖区政府向李其路颁发土地承包经营权证无事实和法律依据为由，向该院提起诉讼，要求法院撤销被告颁发给第三人李其路的该农村土地承包经营权证。一审法院认为，本案中，原告吕万平户和第三人李其路户均为淮光村村民，在原农村二轮土地承包后即1998年，第三人李其路用两块旱地、两块秧田及“小园地”换得原告吕万平户“西湖”地块，且一直耕种至今，对于该事实原告亦予认可。且在本次土地确权过程中，李其路户按土地现状与淮光村委会签订了《耕地承包合同书》。吕万平户和第三人李其路户的土地互换行为符合《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条的规定，即通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。第二十三条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。依据上述规定，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。也即，颁发土地承包经营权证的依据是土地承包合同。被告龙子湖区政府根据原告和第三人互换土地的事实，进行调查、核实、测量并根据李其路与淮光村委会签订的《耕地承包合同书》，向李其路颁发农地承包权（2016）第X号农村土地承包经营权证，认定事实清楚，符合法律、法规的程序性规定。原告吕万平、刘广珍、刘广荣请求对该承包经营权证予以撤销的请求不能成立，该院依法予以驳回。被告和第三人辩称原告的起诉已经超过起诉期限，但未提供充分证据证实，该院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告吕万平、刘广珍、刘广荣的诉讼请求。吕万平、刘广珍、刘广荣上诉称，一、一审法院认定事实和适用法律错误。一审法院认定，在1998年李其路用两块旱地、两块秧地及小园地换得吕万平户西湖地块，并理解为土地互换，进而认定吕万平和李其路户的土地互换行为符合《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条的规定。该认定与事实不符，事实是：上诉人与李其路非同一村民小组，上诉人系乔郢组（8组）、李其路系徐郢组（1组），1998年李其路主动找到上诉人户协商，称你们年纪已大，女儿已出嫁，种地有诸多不便，要求将西湖地的部分承包给其耕种，并承诺上诉人什么时候要地就什么时候归还，农业税、水费及公摊费用由其缴纳，承包土地的经营权属不变动。这是农村普遍存在的换种，而非经营权属不变动的永久互换。二、淮上区政府及淮光村委会提供的承包合同明显系伪造，没有合同的签署日期和法定代表人的签名，其印章更是模糊不清。涉案地块的面积、位置等登记档案上，所有吕万平的签字均不是其本人所签，因为吕万平不识字。关于登记档案上的手印，现经鉴定专家初步判断不是吕万平所捺，为了还原事实真相，上诉人申请在二审中进行鉴定。综上，请求：一、撤销安徽省蚌埠市中级人民法院（2019）皖03行初12号行政判决，依法改判或者发回重审；二、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。龙子湖区政府答辩称，一、对1998年与第三人李其路互换承包地的事实，上诉人并不否认，且双方均已重新与发包方签订了承包合同。上诉人一审已确认在1998年与第三人互换土地后，其已将换得的田地再次换给他人，且上诉人换得的“小园地”已建房。一审对该部分事实认定清楚。二、上诉人的承包合同书是其取得承包权的依据，上诉人认可其持有的承包经营权证，并作为证据提交，证实上诉人对承包经营权证载明的承包范围明知且认可，且一审中，上诉人并未就相关签名申请笔迹鉴定。因此，上诉人否认承包合同的效力，缺乏依据，二审申请鉴定，亦不符合程序规定。综上，请求驳回上诉，维持原判。一审第三人淮光村委会及李其路未作答辩。一审被告龙子湖区政府向一审法院提举了以下证据，第一组：行政事业单位法人证书，证明被告的诉讼主体资格。第二组：李其路户（2016）第X号农村土地承包经营权证，证明被告依法为第三人颁发土地经营权证。第三组：李其路户农村土地承包合同书。第四组，经济开发区长淮卫镇农村土地承包经营权确权登记颁证农户档案（李其路）：1．身份证、户口本；2．农村土地承包经营权摸底调查表；3．农村土地承包经营权登记申请书；4．承包方调查表；5．承包地块调查表；6．农村土地承包经营权公示结果归户表；7．农村土地承包经营权登记簿；8．承包地块示意图，第三组和第四组证据共同证明被告为李其路户的颁证行为具有充分的事实和法律依据，且符合法律规定的颁证流程和要求，不存在过错。第五组：1．《中华人民共和国农村土地承包法》；2．《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》，证明被告的职权依据。一审原告吕万平、刘广珍、刘广荣向一审法院提供了以下证据：1．原告身份证、户口本复印件，证明原告的身份信息及原来的家庭人口情况。2.1995年土地承包合同及经营权证，证明诉争的西湖承包地属于原告。3.2016年颁发的原告户承包经营权证，证明原告承包地被错误登记的事实。4.1995年李其路户经营承包合同，证明李其路是1组，与原告不在同一组，承包地块不在西湖。5.2016年颁发的李其路户承包经营权证，证明原告户的西湖承包地被错误确权在李其路名下。6．乔术坦、乔术辉等全组17户出具的证明，证明涉案的西湖地实为原告户承包地。7．淮光村委会出具的证明两份，证明原告西湖土地的位置及2016年土地被错误确权在李其路名下后，找村里多次调解未果，也可以说明原告的诉讼没有超过起诉期限。一审第三人淮光村委会向一审法院提供了原告吕万平的农村土地承包经营权确权登记颁证农户档案：1．申请书，证明原告认可了土地承包的面积、位置，向龙子湖区政府申请的颁证。2．承包地块调查表，证明原告知晓土地的面积及位置，并在2016年签字捺印认可。3．农村土地承包经营权公示结果归户表，证明原告在2016年时认可了土地的地界面积、位置，并在该表中签字捺印，并签了“无异议”。该证据证明原告在2016年对承包的土地面积位置等一系列内容是知晓并签字认可的。一审第三人李其路向一审法院提供了以下证据：1．土地承包合同，证明颁证的事实依据。2．证明两份，证明涉案土地的权属为本案第三人。3．笔录四份（吴粉林、汪玉兰、徐之江、乔术光），证明涉案的土地是同一个集体组织内在承包期内换地，由本案的第三人李其路承包，因此李其路依法享有对涉案土地的承包经营权。4．农村土地承包经营权证，证明李其路对涉案土地依法享有承包经营权。5．原告吕万平的经济开发区长淮卫镇农村土地承包经营权确权登记颁证农户档案，证明目的与村委会相同。6．证人乔某、徐某证言，证明刘宗仁在20年前存在换地的事实，进而反映了承包经营权证上李其路家现在承包的地块与颁发的证书上的地块位置是一致的。以上证据均随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。本院另查明，李其路与淮光村委会签订了编号为XJ的《农村土地承包合同书》，该承包合同第三项“承包土地概况”载明，承包土地面积4.40亩，实际测量面积4.54亩，承包人口2人，承包地块2块。该承包合同签订日期处为空白，但在二审庭审中，淮光村委会认可该承包合同系2016年确权时签订，并称当时该村委会包括上诉人在内的每户都重新签订了承包合同，对此上诉人未提出异议。本院认为，根据修改前的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条和二十三条的规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”因此，土地承包合同是确定承包方和发包方权利义务的唯一依据，是颁发土地承包经营权证的前提条件，土地承包经营权证仅是土地承包经营权的物质载体及法律凭证。且县级以上人民政府为承包方颁发土地承包经营权证实质是一种行政确认行为，该确认行为只是对承包方承包土地的经营权进行登记确认，对发包方与承包方的合同内容及具体事项不进行实质性审查。本案中，承包方李其路与发包方淮光村委会就涉案的“西湖地”签订了编号为XJ的《农村土地承包合同书》，该合同书载明的承包土地概况为实际测量面积4.54亩，承包人口2人，承包地块2块。龙子湖区政府向李其路颁发的农地承包权（2016）第X号农村土地承包经营权证亦载明，承包地实测总面积4.54亩，承包地块总数2块。故，龙子湖区政府向李其路颁发的上述土地承包经营权证仅系对李其路与淮光村委会签订的土地承包合同相关内容的确认。虽上诉人上诉称淮上区政府及淮光村委会提供的承包合同系伪造，但其并未提供相应的证据予以证明，且淮光村委会认可涉案土地已发包给李其路。至于李其路系因互换还是其他方式取得涉案土地的承包经营权，并非龙子湖区政府需进行实质审查的事项。因此，淮上区政府依据土地承包合同对李其路的土地承包经营权予以登记确认，并颁发土地承包经营权证，证据充分。对于上诉人上诉称涉案地块的面积、位置等登记档案上所有吕万平的签字、手印均不是其本人的，并请求鉴定，因吕万平签字的相关材料并非龙子湖区政府向李其路颁发被诉土地承包经营权证的事实根据，故上诉人的该项上诉理由及请求与本案并无关联，本院不予支持。龙子湖区政府在收到李其路的颁证申请后，进行调查、核实、测量、公示，再依法审核确认李其路户的土地承包经营权、登记造册，向李其路户颁发农地承包权（2016）第X号农村土地承包经营权证，程序合法。综上，龙子湖区政府颁发农地承包权（2016）第X号农村土地承包经营权证，符合法律规定。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人吕万平、刘广珍、刘广荣的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吕万平、刘广珍、刘广荣负担。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  钟祖凤审判员  王新林二〇一九年十一月五日法官助理阮秀芳书记员潘玉丹附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……