河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终1807号上诉人（一审原告）河南牧业经济学院。住所地：郑州市郑东新区龙子湖高校园区龙子湖北路6号。法定代表人罗士喜，校长。委托代理人李新颖，河南陆达律师事务所律师。委托代理人乔恒燕，河南陆达律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市金水区土地储备中心。住所地：郑州市金水区东风路知名企业区2号楼。法定代表人冯建敏，主任。委托代理人赵丹丹，郑州市金水区土地储备中心工作人员。委托代理人李卫富，河南尚天律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市金水区人民政府。住所地：郑州市金水区东风路16号。法定代表人魏东，区长。委托代理人刘子辉，郑州市金水区人民政府工作人员。委托代理人段学聪，河南泰豫恒律师事务所律师。一审第三人郑州广运房地产开发有限公司。住所地：郑州市金水区经三路北段101号鑫苑金融广场金座2002号。法定代表人葛红平，总经理。委托代理人宋艳娟，河南路德律师事务所律师。上诉人河南牧业经济学院（以下简称河南牧业学院）诉被上诉人郑州市金水区土地储备中心（以下简称金水区土地储备中心）、郑州市金水区人民政府（以下简称金水区政府）行政协议及损失一案，不服郑州铁路运输中级法院（2018）豫71行初1265号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。郑州铁路运输中级法院一审查明：2013年12月30日，河南牧业学院前身郑州牧业工程高等专科学校（甲方）与金水区土地储备中心（乙方）、金水区政府（丙方）签订《郑州牧业工程高等专科学校部分土地收购工作的协议》（以下简称《土地收购工作协议》），主要内容为：收购范围及土地补偿标准为拟收购位于北环路南、经三路西，面积约32亩现为划拨教育用地，新规划用途为商业，经三方充分协商，同意甲方土地被收购时所得的补偿不少于每亩500万元。收购程序及补偿支付方式为由甲方向郑州市土地储备中心和乙方提出收购申请，签订收购补偿协议，收购标准依据《郑州市人民政府关于印发郑州市国有土地收购补偿办法的通知》（郑政〔2011〕32号）执行，收购补偿金待宗地出让后，由市土地储备中心与市财政进行决算后逐级拨付甲方。土地出让后的收购补偿款低于每亩500万元，不足部分由丙方通过乙方向甲方补齐。2014年8月4日，郑州牧业工程高等专科学校作出《国有土地拟收购方案》，建议按照郑政〔2011〕32号文件规定，以地块出让成交净价的55%进行收购补偿。2014年12月18日，郑州市土地储备中心、金水区土地储备中心和郑州牧业工程高等专科学校签订《国有土地收购合同》，该收购合同对土地收购范围与补偿标准、土地交付与补偿费的支付、违约责任等进行了约定，其中第四条约定的收购补偿标准为：收购土地范围内规划可出让使用权面积部分按出让成交净价（不含保障性住房所分摊用地部分）的55%进行补偿，土地出让成交净价超出2014年第一期土地供应市场指导价2倍的，超出部分不再补偿。2017年12月28日，郑州市土地储备中心、金水区土地储备中心和郑州牧业工程高等专科学校又签订《土地收购补充合同》，主要内容为：经河南华地土地评估咨询有限公司评估，新规划用途为公园绿地和中小学用部分评估总价为2009万元（合1201元/平方米），防护绿地部分评估为134.5万元（合1196元/平方米），该土地补偿款共2143.5万元随主合同约定的土地补偿费一并支付等。涉案土地出让后，被告金水区土地储备中心在收到郑州市土地储备中心的转款后，分别于2018年2月26日、3月1日向原告河南牧业学院付款136166738元。河南牧业学院认为，依据《土地收购工作协议》中土地补偿标准每亩不低于500万元，尚有4402.5762万元未补偿到位。遂提起本案行政诉讼，请求：1、判决金水区土地储备中心承担收购国有土地使用权补偿款4402.5762万元，金水区政府承担补偿责任；2、由金水区土地储备中心、金水区政府承担诉讼费。后河南牧业学院增加诉讼请求，要求金水区土地储备中心、金水区政府同时支付上述款项同期银行利息损失约205.2589万元。郑州铁路运输中级法院一审另查明：2013年4月18日，教育部向河南省政府发出《关于同意郑州牧业工程高等专科学校与河南商业高等专科学校合并建立河南牧业经济学院的函》，同意郑州牧业工程高等专科学校与河南商业高等专科学校合并建立河南牧业经济学院，同时撤销郑州牧业工程高等专科学校与河南商业高等专科学校的建制。郑州铁路运输中级法院一审还查明：广运公司取得涉案土地使用权系通过招、拍挂程序后，于2016年1月29日与郑州市国土资源局签订了国有建设用地使用权出让合同，并支付土地出让金255100000元。郑州铁路运输中级法院一审认为，河南牧业学院主张金水区土地储备中心、金水区政府应支付土地补偿款及利息的诉讼请求不能成立。首先，河南牧业学院主张权利的依据为其与金水区土地储备中心、金水区政府三方于2013年12月30日签订的《土地收购工作协议》，但此后在2014年12月18日和2017年12月28日河南牧业学院又与郑州市土地储备中心和金水区土地储备中心分别签订了《土地收购合同》和《土地收购补充合同》，对涉案土地补偿标准进行了明确，即以收购土地范围内规划为可出让使用权面积部分按出让成交净价的55%进行补偿。河南牧业学院亦取得了包括出让地、公园绿地、防护绿地等相应土地的补偿款。河南牧业学院主张权利的协议依据已被后协议所替代。其次，从征收土地的主体来看，对涉案土地进行征收的实际征收人为郑州市土地储备中心。金水区土地储备中心在涉案土地收购中仅为参与者，金水区政府没有收购土地的法定职责，二者无权单独就土地收购与原告河南牧业学院签订收购土地协议。第三、从《土地收购工作协议》的内容看，该协议在收购程序和补偿支付方式上约定，需由河南牧业学院向郑州市土地储备中心和金水区土地储备中心提出收购申请签订收购补偿协议，收购补偿金额在宗地出让后，由郑州市土地储备中心与市财政决算后，逐级拨付给河南牧业学院，故该协议的性质应为收购土地的意向性协议。综上，河南牧业学院主张被告金水区土地储备中心、金水区政府支付土地补偿款的依据不足，其诉讼请求一审法院不予支持。广运公司取得涉案土地的使用权系通过招、拍、挂程序取得，并已支付对价，其与本案争议无涉，亦不承担责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决，驳回河南牧业经济学院的诉讼请求。河南牧业学院对该行政判决不服，向本院提起上诉的主要理由称：一、一审行政判决认定《郑州牧业工程高等专科学校部分土地收购工作的协议》（以下简称《土地收购工作协议》）被《国有土地收购合同》及《国有土地收购补充合同》所替代，属认定事实错误，理由如下：（一）《土地收购工作协议》与《国有土地收购合同》及《国有土地收购补充合同》互为条件，并存共生，不存在替代关系。（二）《土地收购工作协议》、《国有土地收购合同》、《国有土地收购补充合同》相互之间没有法定和约定替代关系。（三）《土地收购工作协议》、《国有土地收购合同》、《国有土地收购补充合同》三份合同的主体不同，不可能存在替代关系。（四）《土地收购工作协议》、《国有土地收购合同》补偿性质不同，一个是补偿，一个是差额补偿，不存在重复补偿，也不可能存在替代关系。二、《土地收购工作协议》是在各方一致的基础上自愿签订的，不违反法律和行政法规关于效力性强强制性规定，合法有效，合同各方均应全面履行，二被上诉人不按约定支付差额补偿款，依法应当承担违约责任。请求二审法院撤销一审行政判决，依法改判或发回重审。被上诉人金水区土地储备中心答辩称：一审行政判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，依法应予驳回。被上诉人金水区政府答辩称：同意被上诉人金水区土地储备中心的答辩意见。一审第三人郑州广运房地产开发有限公司辩称：同意被上诉人金水区土地储备中心的答辩意见。本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。本院认为，2013年12月30日，河南牧业学院前身郑州牧业工程高等专科学校与金水区土地储备中心、金水区政府签订《土地收购工作协议》中约定“收购标准依据《郑州市人民政府关于印发郑州市国有土地收购补偿办法的通知》（郑政〔2011〕32号）执行”和“土地出让后的收购补偿款低于每亩500万元，不足部分由金水区政府通过金水区土地储备中心向郑州牧业工程高等专科学校补齐”。但是，该《土地收购工作协议》不具有法定土地收购行政合同的特征，不是在履行行政管理职责的范围内和过程中的所为，涉及的行政主体均不具有收购涉案土地的法定职权。尤其是2014年8月4日原郑州牧业工程高等专科学校作出的《国有土地拟收购方案》，对涉案土地建议按照郑政〔2011〕32号文件规定，以地块出让成交净价的55%进行收购补偿，该《国有土地拟收购方案》没有每亩500万补偿不足部分的内容，更不存在对每亩500万补偿不足部分主张权利的内容，证明原郑州牧业工程高等专科学校不再主张涉案土地每亩500万补偿不足部分。之后的2014年12月18日，郑州市土地储备中心、金水区土地储备中心和原郑州牧业工程高等专科学校签订《国有土地收购合同》及2017年12月28日签订《补充合同》，上述合同是涉及涉案土地收购的法定合同，在合同中原郑州牧业工程高等专科学校同意按照郑政〔2011〕32号文件的规定进行收购补偿，没有约定每亩500万补偿不足部分的内容，更加证明原郑州牧业工程高等专科学校对每亩500万补偿不足部分不再主张的事实。河南牧业学院以《土地收购工作协议》中约定的土地补偿标准每亩不低于500万元为由，请求支付补偿款的不足部分及支付该款项同期银行利息损失而提起本案行政诉讼，其诉讼请求依法不应得到支持。一审法院判决驳回河南牧业经济学院的诉讼请求正确，本院依法予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持郑州铁路运输中级法院（2018）豫71行初1265号行政判决。本案二审诉讼费50元，由上诉人河南牧业经济学院承担。本判决为终审判决。审判长 吕 平审判员 马 磊审判员 蒋跃峰二〇一九年十一月二十日法官助理宋光远书记员杨析锟