海南省高级人民法院   行政裁定书   （2019）琼行申86号   再审申请人（一审原告、二审上诉人）于旭宗，男，1963年3月12日出生，汉族，住四川省万源市。   再审申请人一审原告、二审上诉人）田振和，男，1947年10月10日出生，汉族，住湖北省黄石市。   以上两位上诉人共同委托诉讼代理人符明显，海南刚峰律师事务所律师。   被申请人（一审被告、二审被上诉人）儋州市海洋与渔业局，住所地儋州市那大镇中兴大街市委办公大楼16层。   法定代表人戴文达，该局局长。   被申请人（一审被告、二审被上诉人）儋州市峨蔓镇人民政府，住所地儋州市峨蔓镇。   法定代表人李茵，该镇镇长。   被申请人（一审被告、二审被上诉人）儋州市生态环境保护局，住所地儋州市那大镇华盛路。   法定代表人蒙小明，该局局长。   被申请人（一审被告、二审被上诉人）儋州市规划委员会，住所地儋州市那大镇东风路老市委办公楼一楼。   法定代表人孟维华，该委员会主任。   被申请人（一审被告、二审被上诉人）儋州市农业委员会，住所地儋州市那大镇文化北路。   法定代表人王凌融，该委员会主任。   被申请人（一审被告、二审被上诉人）儋州市国土资源局，住所地儋州市那大镇中兴大街。   法定代表人黎桂雄，该局局长。   被申请人（一审被告、二审被上诉人）儋州市综合行政执法局，住所地儋州市那大镇怡心花园C16栋-5东侧。   法定代表人符明星，该局局长。   于旭宗、田振和因诉儋州市海洋与渔业局（以下简称儋州市渔业局）、儋州市峨蔓镇人民政府（以下简称峨蔓镇政府）、儋州市生态环境保护局（以下简称儋州市环保局）、儋州市规划委员会（以下简称儋州市规划委）、儋州市农业委员会（以下简称儋州市农委）、儋州市国土资源局（以下简称儋州市国土局）、儋州市综合行政执法局（以下简称儋州市执法局）行政处罚及行政强制纠纷一案，不服海南省第二中级人民法院作出的（2019）琼97行终25号行政判决，向本院申请再审，本院受理后，依法组成合议庭进行了审查。本案现已审查终结。   本案被诉的行政行为是：儋州市渔业局、峨蔓镇政府、儋州市环保局、儋州市规划委、儋州市农委、儋州市国土局、儋州市执法局于2018年8月13日联合作出儋峨联罚决字[2018]4号《关于限期拆除违法建筑的行政处罚决定书》（以下简称4号处罚决定书），认为于旭宗在儋州市××镇海岸线200米范围内建设养虾池及构筑物的行为，违反了《中华人民共和国渔业法》（以下简称《渔业法》）第十一条第一款、第十二条、第四十条第二款，《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海洋环境保护法》）第二十八条第三款，《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）第二条、第三十二条第一款、第三十九条，《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十三条、第四十四条，《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条、第四十一条规定。依照《城乡规划法》第六十四条、第六十五条和《土地管理法》第七十六条及《海南省关于查处违法建筑若干规定》（以下简称《规定》）第十一条规定，决定：责令于旭宗退还非法占用的土地，立即停止违法建设建筑物及构筑物行为，5日内自行拆除已经形成的地上附着物（构筑物）。2018年8月31日，七被申请人对于旭宗养虾池及附属设施实施强制拆除。   于旭宗、田振和申请再审的主要理由为：1.关于被申请人行政处罚主体资格问题。二审法院认定申请人的违法行为是“未经许可建设养殖池进行海水养殖”及“未经许可将养殖废水排入海域造成污染。”但《渔业法》及《海洋环境保护法》明确规定违反渔业法的行为有县级以上人民政府的渔业主管部门行使调查处理和处罚权。峨蔓镇政府、儋州市农委、儋州市国土局、儋州市规划委、儋州市执法局等单位对本案无行政处罚主体资格，其无权对申请人行使行政处罚权。2.被申请人作出《拆除违建处罚决定书》认定申请人违法事实错误。其一，申请人不存在违反《森林法》的行为事实。涉案土地原来是峨蔓镇集体盐场，不涉及林地、林木或海防林问题，对此，儋州市农委在举证期限内，没有向人民法院提交任何申请人违法事实的证据。因此，应视为其行政处罚缺乏相关依据。其二，申请人不存在违反土地管理法规的行为事实。4号处罚决定书认定申请人利用农用地搞非农建设，违反《土地管理法》第四十三条、第四十四条之规定，但涉案土地并非农用地而是峨蔓镇集体盐场，申请人也并非进行非农建设而是用于养殖场配套的临时职工住房、办公、供电房等设施。《土地管理法》第四十三条明确规定，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准，可以使用本集体经济组织农民集体所有的土地。可见，4号处罚决定书认定申请人违反《土地管理法》第四十三条、第四十四条缺乏事实依据。对此，儋州市国土局在举证期限内，没有向人民法院提交任何足以证明申请人违反土地管理法规的证据材料，应视为其行政处罚决定无相关证据。3.4号处罚决定书内容有原则性错误。该行政处罚决定书告知申请人，不服本行政处罚决定直接向人民法院起诉时间为15天，这明显违反《中华人民共和国行政诉讼法》的起诉期限规定，贬损申请人的诉讼权利。4.4号处罚决定书适用法律错误。其一，涉案土地既不是城市规划范围内的土地也不是乡镇、村庄规划区内土地，因此，申请人在承包土地上建设农用设施及建筑物、构筑物，不属于规划法调整范围，显然，被申请人依据《城乡规划法》第六十四条、第六十五条和《规定》第十一条的规定，对申请人养殖场及附属建筑物、构筑物进行强拆是错误的。其二，涉案土地原是集体盐场用地，是乡镇企业工业用地而非农用地，申请人不存在利用农用地开发建设的违法事实，因此，被申请人依据《土地管理法》第七十六条规定作出《拆除违建处罚决定书》，对申请人养殖场及附属建筑物进行强拆是非法的。退而言之，即便适用《土地管理法》第七十六条规定是正确的，也不能由行政机关实施强拆，而必须申请人民法院执行强拆。5.被申请人作出《拆除违建处罚决定书》及行政强拆行为违法。其一，实施强制拆除主体不适格。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。也就是说，并非所有行政处罚决定，行政机关都有行政强制执行的权力。对于本案，原审判决认定申请人建造养虾池及附属设施、未办理选址许可、土地合同备案登记、排污许可及海域使用权证等，七被申请人认定该养殖池及附属设施为违法建筑是正确的。可见原审法院认定申请人违反的是《渔业法》及《海洋环境保护法》而不是违反《城乡规划法》。因为《渔业法》及《海洋环境保护法》没有授权行政机关有强制拆除权，因此，七被申请人作出的《拆除违建处罚决定书》缺乏法律依据，七被申请人对本案无强制拆除资格，其对申请人的养殖场及附属设施实施强制拆除，属于行政越权行为。其二，实施强制拆除程序违法。被申请人实施强制拆除行为，没有通知被拆除人到现场、没有通知见证人到现场、没有作现场笔录、没有制作被拆除财产清单等行为，违反《海南省查处违法建筑若干规定》第十三条。被申请人于2018年8月13日下达4号处罚决定书，2018年8月31日就实施强制拆除，没有给申请人在法定期限内申请复议、提起行政诉讼的合理期限。违反《中华人民共和国行政强制法》第四十四条对建筑物、构筑物实施强制拆除的禁止性规定。6.被申请人应当面对历史、兑现往届政府对投资者的庄严承诺，依法保护投资者的合法权益。其一，申请人在承包土地上建设养殖场及配套设施没有违反法律禁止性规定，养殖场的建筑物、构筑物属于申请人合法财产。申请人养殖场四十亩土地使用权是向被申请人峨蔓镇政府承包取得的，承包期限为二十年，自2000年至2020年，承包经营权还有三年才到期，申请人已经向发包方峨蔓镇政府缴纳了20年的土地承包金，承包合同合法有效，承包人的权益当受法律保护。《中华人民共和国农村土地承包法》第九条规定“国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。”第十条规定“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。”第五十三条规定“任何组织和个人侵害承包方的土地承包经营权的，应当承担民事责任。”第五十四条规定“发包方有下列行为之一的，应当承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等民事责任：(一)干涉承包方依法享有的生产经营自主权;(二)违反本法规定收回、调整承包地的；……”因此，《土地承包合同》签订后，峨蔓镇政府不可随意收回土地。其二，发展高效农业、发展种养业，曾经是儋州市人民政府当年招商引资项目之一，申请人是作为专业养殖技术能手被当地政府招商引资而来的，也是当地政府当时所扶持和鼓励的。退而言之，即便申请人养殖项目存在排污不达标的问题，但这是环境治理的历史欠账问题，当地政府在注重环境保护当下的同时，也应当面对历史、尊重历史，在解决好环境治理的历史欠账问题的同时，妥善解决好养殖从业人员的经济补偿问题。根据海南省政府《关于印发海南省2018-2019年度退塘还林（湿）工作实施方案的通知》的精神，应给被拆除、搬迁的养殖户适当的经济补偿，解决好他们的民生，扶持他们重新就业。其三，中共中央、国务院、最高人民法院近年连续、密集颁发了保护产权、保护企业家合法权益的文件。其中《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》、《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用切实加强产权司法保护的意见》及《最高人民法院关于依法妥善处理历史形成的产权案件工作实施意见》对解决本案争议是有指导性作用的。其中《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第七条规定“完善政府守信践诺机制的问题。要大力推进法治政府和政务诚信建设，地方各级政府有关部门要严格兑现向社会和行政相对人依法作出的承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资者主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。因国家利益、公共利益或者其他法定事由要改变政府承诺和合同约定的，要严格依照法律和法定权限和程序进行，并对企业和投资人因此而受到的损失依法予以补偿。”综上所述，被申请人作出的4号处罚决定书认定事实和适用法律均存在严重错误，强制拆除程序违法，行政处罚及强制拆除主体资格不适格。申请人违法行为轻微，强制拆除申请人养殖场及附属设施处罚过当。请求对二审判决进行再审，支持申请人全部诉讼请求。   各被申请人未提交答辩意见。   本院认为，《中华人民共和国海洋环境保护法》第七十三条规定，不按照该法规定向海洋排放污染物，或者超过标准、总量控制指标排放污染物的，行使海洋环境监督管理权的部门责令停止违法行为、限期改正或者责令采取限制生产、停产整治等措施，并处以罚款。本案中，根据已查明的事实，于旭宗承租养虾池及其他附属设施用于养虾经营生产，但未办理选址许可、土地合同备案登记、排污许可、水产养殖证及海域使用权证。养虾池养殖废水近海排入海洋，经整改后仍继续拍污，经检测悬浮物超标，造成了水域生态环境污染。在儋州市海渔局联合峨蔓镇政府作出停养通知和公告，要求申请人立即停止养殖生产，并自行拆除非法占用海域、滩涂的养殖池及构筑物后，申请人拒不自行拆除的情况下，七被申请人作出4号行政处罚决定，责令申请人自行拆除地上附着物（构筑物）及有关设施，经催告和并作出强制执行决定后，对涉案地上附着物及有关设施进行强制拆除并无不当。七被申请人对申请人污染海洋环境且未办理选址许可、排污许可、水产养殖证及海域使用权证等手续的养虾池等相关设施进行予以拆除，属于防治污染，保护生态环境的具体补救措施，符合法律规定。二审判决认定事实清楚，适用法律正确，驳回于旭宗、田振和的诉讼请求，处理结果并无不当。   综上，于旭宗、田振和的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：   驳回于旭宗、田振和的再审申请。   审 判 长 胡春城   审 判 员 唐 进   审 判 员 贺 莺     二○一九年月日   法官助理 李梦姣   书 记 员 王 珏   附相关法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》   第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：   （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；   （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；   （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；   （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；   （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；   （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；   （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；   （8审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。   《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》   第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。   当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。