湖南省永州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘11行终335号上诉人（原审原告）：永州市芝山区福利墨水厂，住所地永州市零陵区河西柳子街140号。法定代表人：张老八，该厂厂长。委托诉讼代理人：罗荣林（特别授权），男，汉族，1964年5月16日出生。委托诉讼代理人：欧新翠（特别授权），女，汉族，1956年11月1日出生。上诉人（原审被告）：永州市零陵区自然资源局，住所地永州市零陵区潇水中路191号。法定代表人：唐朝晖，该局局长。委托诉讼代理人：李国发（特别授权），该局法制股工作人员。委托诉讼代理人：谭晓东，湖南瑞盈律师事务所律师。永州市芝山区福利墨水厂、永州市零陵区自然资源局因不履行法定职责一案，均不服冷水滩区人民法院于二○一九年八月五日作出的（2019）湘1103行初2号行政判决，分别于2019年8月19日、28日分别向冷水滩区人民法院递交上诉状，向本院提起上诉。本院于2019年11月1日收到案卷并立案受理后，同日向永州市芝山区福利墨水厂和永州市零陵区自然资源局邮寄了上诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，由审判员成大辉担任审判长，审判员艾久华、于朝晖参加评议，书记员寇伶俐担任法庭记录,于2019年11月11日上午在本院第九审判庭依法公开开庭审理了本案。除上诉人永州市芝山区福利墨水厂法定代表人张老八、上诉人永州市零陵区自然资源局法定代表人唐朝晖，因事未到庭外，上诉人永州市芝山区福利墨水厂的委托诉讼代理人罗荣林、欧新翠，上诉人永州市零陵区自然资源局的委托诉讼代理人李国发、谭晓东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明:1995年4月20日，永州市福利墨水厂（甲方）与永州市朝阳乡桃江村六组（乙方）签订《征用土地合同》，合同约定：一、征用土地范围：以国土局红线图和丈量面积为准。二、征用土地类别：油茶山5亩。三、土地补偿费：每亩2200元，应补11000元。四、本合同经甲、乙双方签章后，十日内必须办理建设用地审批手续。经批准在红线范围内的建设用地，任何单位或个人不得阻碍建设施工。……八、合同经双方签章后，由甲方付给土地费80%，审批机关批准后一次性付清。1995年4月20日，永州市福利墨水厂（甲方）与永州市朝阳乡桃江村四组（乙方）签订《征用土地合同》，合同约定：一、征用土地范围：以国土局红线图和丈量面积为准。二、征用土地类别：油茶山22亩。三、土地补偿费：每亩2200元，应补48400元。四、本合同经甲、乙双方签章后，十日内必须办理建设用地审批手续。经批准在红线范围内的建设用地，任何单位或个人不得阻碍建设施工。……八、合同经双方签章后，由甲方付给土地费80%，审批机关批准后一次性付清。1995年6月12日，永州市福利墨水厂（甲方）与永州市朝阳乡桃江村六组（乙方）签订《征用土地合同》，合同约定：一、征用土地范围：以国土局红线图和丈量面积为准。二、征用土地类别：柴山16亩。三、土地补偿费：每亩2200元，应补35200元。四、本合同经甲、乙双方签章后，十日内必须办理建设用地审批手续。经批准在红线范围内的建设用地，任何单位或个人不得阻碍建设施工。……八、合同经双方签章后，由甲方付给土地费100%，审批机关批准后一次性付清。1995年6月13日，永州市福利墨水厂（甲方）与永州市朝阳乡桃江村二组（乙方）签订《征用土地合同》，合同约定：一、征用土地范围：以国土局红线图和丈量面积为准。二、征用土地类别：柴山3.63亩。三、土地补偿费：每亩2200元，土地补偿费：7986元。四、本合同经甲、乙双方签章后，十日内必须办理建设用地审批手续。经批准在红线范围内的建设用地，任何单位或个人不得阻碍建设施工。……八、合同经双方签章后，由甲方付给土地费100%，审批机关批准后一次性付清。1995年6月14日，永州市福利墨水厂（甲方）与朝阳乡桃江村第四组签订《征用土地合同》，合同约定：一、征用土地范围：以国土局红线图和丈量面积为准。二、征用土地类别：柴山11.74亩。三、土地补偿费：每亩2200元，土地补偿费：25828元。四、本合同经甲、乙双方签章后，十日内必须办理建设用地审批手续。经批准在红线范围内的建设用地，任何单位或个人不得阻碍建设施工。……八、合同经双方签章后，由甲方付给土地费100%，审批机关批准后一次性付清。永州市朝阳乡桃江村民委员会、永州市朝阳办事处作为监证单位在上述五份合同上均加盖公章；原永州市国土管理局作为审核机关在上述五份合同上均加盖公章。1995年11月20日，永州市福利墨水厂向原永州市人民政府递交请求办理综合用地出让手续的报告，申请使用位于朝阳办事处桃江村二、四、六组的50余亩土地建培训大楼、新品种示范园、高新技术对接楼、名优特产展销厅、特种农资服务厅和员工公寓等，办理该宗地综合用地出让手续，并予以减免土地出让金等有关规费。时任副市长在此报告签署“请国土局按有关政策规定办理”的意见。1996年3月11日原永州市国土局在征地红线图上签署“此红线范围内的土地伍拾壹亩陆分已征用，因两市合并，撤区建市，撤市设区时已停止了报批用地手续，待机构调整后报省里审批”并加盖公章。1996年3月19日，永州市福利墨水厂向永州市国土管理局递交了请求办理综合用地出让手续的报告，申请使用位于朝阳办事处桃江村二、四、六组的50余亩土地建培训大楼、新品种示范园、高新技术对接楼、名优特产展销厅、特种农资服务厅和员工公寓等，为该宗土地办理综合用地出让手续，并予以减免土地出让金等有关规费。时任国土局长唐顺兆在申请上批示，请用地股组织资料待市区关系理顺后再报批，然后局长办公会议再研究。由于市区体制调整及资料遗失等历史原因，该宗土地一直没有办理用地审批、登记发证及供地手续，永州市福利墨水厂一直也没有使用该宗土地。2008年10月30日，永州市芝山区福利墨水厂向市、区人民政府、区国土资源局再次请求补办用地手续的报告，请求涉案土地作历史用地处理，给予补办用地手续。2017年8月3日、10月2日湖南省永州市福利墨水厂向永州市国土资源局零陵分局请求解决：1、依法按综合用地（划拨）评估价补偿2008年潇水西路建设占用该厂12.77亩土地；2、依法按商业用地（划拨）评估价补偿桃江路建设征用该厂3.73亩土地；3、赔偿潇水西路建设造成该厂的损失；4、依法评估补偿征用土块上建筑物、石灰窑等构筑物和树木等；5、依法为该厂按综合用地办理好余下30余亩土地的出让用地手续，并减免城市建设配套设施费等规费，办理好相关房地产开发手续。唐朝晖在报告上批示，请储备中心依法提出处理意见上报。2017年2月16日，零陵区国土资源局关于原永州市福利墨水厂土地补偿问题的情况汇报中处理意见：按历史遗留问题认可该宗地的用地性质为综合用地（商业、住宅、办公），并按永政发[2014]7号文件精神予以评估补偿收回，但应扣除2007年土地报批费用。2018年6月6日，永州市国土资源局零陵分局向永州市国土资源局《关于占用永州市福利墨水厂部分已征土地补偿标准置换和剩余土地办理用地手续问题的请示》，对剩余土地办理用地手续的问题。1、因该宗土地原没有上报省厅审批，应依法按程序报批。2、因该宗土地目前在城市规划中商住用地，不符合划拨供地目录，无法给永州市福利墨水厂划拨供地（不管是工业用地还是商住用地），应依程序公开招拍挂供地。对剩余土地办理如何用地手续，请批示。永州市国土资源局一直也没有给出指示。原告零陵区墨水厂遂向法院提起行政诉讼。另查明，2011年11月30日，永州市零陵区国土资源局向永州市零陵区建设局去函，要求对位于桃江路西侧原永州市福利墨水厂土地确定用地性质。2012年1月4日，永州市零陵区建设局向永州市零陵区国土资源局出具《关于原永州市福利墨水厂土地用地性质的函》，根据《河西片区控制性详细规划》及控规编制单位永州市规划设计院出具的意见，该宗土地用地性质为：临潇水西路为商住用地；潇水西路临街以南为居住用地；潇水西路与桃江路（桃江路沿潇水西路往西约100-150米）交汇处为交通设施用地。再查明，1991年5月25日湖南永州市福利墨水厂成立，属于集体所有制企业，主管部门为芝山民政局。1996年6月30日，更名为湖南永州市芝山区福利墨水厂。2008年11月18日因逾期年检被永州市工商行政管理局零陵分局吊销。原审法院认为：第一、永州市福利墨水厂与朝阳乡桃江村组签订了五份《征用土地合同》，永州市福利墨水厂与本案有利害关系，可以作为原告提起行政诉讼，因永州市福利墨水厂现已更名为永州市芝山区福利墨水厂，故永州市芝山区福利墨水厂是本案适格的原告。第二、根据《中华人民共和国土地管理法》第五条“县级以上地方各级人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内的土地管理和监督工作”之规定，零陵区自然资源局系是本案适格的被告。原告芝山墨水厂向被告申请办理土地审批手续，属于被告的法定职责范围。原永州市福利墨水厂在完成对涉案土地征用后，一直要求原永州市国土管理局办理用地审批手续，因市区体制调整及资料遗失等历史问题，虽然被告多次上会讨论，但一直也没有形成一致意见，致使涉案土地至今没有办理用地审批手续，其责任在于被告。故原告诉请被告履行用地审批手续的法定职责，本院予以支持。但原告诉请被告办理好50.52亩土地的综合出让用地审批手续，其中16.5亩土地因修路被占用，且原告已另案起诉，故被告应对剩余的34.02亩按照历史遗留问题办理用地审批手续。至于涉案土地性质问题，因原告当时申请用地是办厂，后来原告虽然多次书面报告改为综合用地，被告只是签署按有关政策办理的意见，但是一直没有办理，故涉案土地的性质为工业划拨。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：被告永州市零陵区自然资源局在本判决书生效后60日内为原告永州市芝山区福利墨水厂位于零陵区桃江路土地34.02亩办理用地审批手续。永州市芝山区福利墨水厂不服,向本院提起上诉，上诉请求：撤销湖南省永州市冷水滩区人民法院(2019)湘1103行初2号判决，依法改判支持上诉人的一审全部诉讼请求，即由被告永州市零陵区自然资源局为原告永州市芝山区福利墨水厂位于零陵区桃江路50.52亩(含因修路占用的16.5亩而置换相同数量的土地)土地办理协议出让综合(商住)用地手续。事实与理由：1、被告理应依法履行法定职责及时为原告办理用地审批手续。2、被告应对原告剩余的34.02亩和置换的16.5亩共计50.52亩土地办理用地审批手续。3、被告应对原告的土地按照历史遗留问题办理用地审批手续。据2006年8月1日实施的国土资发(2006)第114号《协议出让国有土地使用权规范(试行)》4·3协议出让国有土地使用权范围之一(2)原划拨、承租土地使用权人申请办理协议出让经依法批准，可以采取协议方式出让。4、一审法院认为涉案土地性质为工业划拨错误。城市规划区外的土地性质的认定在实际操作中都是根据用地单位申请确定的，上诉人涉案土地征用时至2001年前为城市规划区外的土地，上诉人涉案土地征用后，先后于1995年11月和1996年3月分别向市政府、市国土局递交了申请要求办理综合出让用地手续，上诉人涉案土地2001年纳入城市规划后，用地性质由城市规划确定，而该涉案土地所在地块控制性详细规划为商业住宅(综合)用地。由于上诉人涉案土地现需城市规划许可，就是被上诉人批准上诉人涉案土地用地也不能批准为工业用地，永州市零陵区自然资源局的多次开会研究也是认定上诉人涉案土地为综合用地。一审法院认定事实不清，认定证据不清，适用法律、法规不当，导致作出不公正、不合理的判决。请求撤销一审判决，并依法改判。永州市零陵区自然资源局也不服，同时向本院提起上诉，上诉请求：撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。事实理由：1、一审法院判决查明事实与认定的事实不符，被上诉人不具有土地使用权主体资格。被上诉人与涉案土地集体组织签订土地征用合同并支付土地征用补偿费，是用地申请、土地审批和供地的第一步，只能证明被上诉人代为支付了土地补偿款，土地还没有审批，没有供地给被上诉人，被上诉人不是涉案土地的使用权人，土地的性质应为集体土地。要转为国有土地还需要省级人民政府审批，要取得土地使用权还需要国土局进行供地，但该项工作在1996年由于体制原因而搁置。一审法院认定被上诉人具有主体资格明显与事实不符。2、在本案审理过程中，被上诉人提供了征用土地合同原件、建设项目审批原件以及领导报告上签字的原件，按规定该原件应由上诉人保管，一审法院查明被上诉人的报批资料遗失，明显与事实不符。3、被上诉人直到2008年零陵区人民政府修建潇水西路时占用了涉案土地,才向上诉人提出诉求。1997年市、区人民政府政府体制问题己调整到位后，被上诉人没有及时申请用地审批，责任不在上诉人。一审法院认定上诉人不履职明显与事实不符。4、一审法院判决为被上诉人办理工业划拨用地手续，从1995年至今已经20余年，被上诉人在案涉土地上没有进行任何管理活动。被上诉人申请用地的初衷是当时为企业的生产经营所需，建设相应的厂房和办公楼，而目前被上诉人长期停产，没有任何经营和生产活动，变成一个空壳企业，企业连正常的工商年检都没有进行，处于吊销营业执照没有注销的状况，已经失去用地的基础。一审法院判决要求上诉人直接供地给被上诉人违反了国土资源部、监察部《关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知》(国土资发[2007]78号)文件的规定，违反供地政策，同时，也违背了《划拨用地目录》的规定。请求二审法院依法公正裁决。当事人在原审中提交并经庭审质证的证据材料已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。二审中，永州市芝山区福利墨水厂提供了6份新证据：证据1、国土资发（2014）71号文件，拟证明土地历史遗留问题，可以协议出让。证据2、国土资发（2006）114号文件，拟证明原划拨土地使用权人可以申请办理协议出让补偿。证据3、情况汇报，拟证明零陵区自然资源局提出的处理意见认为该涉案土地为综合用地。证据4、专函，拟证明该涉案土地为综合用地。证据5、永计发（1995）04文件，拟证明计委批文证明建筑面积2000平方米。证据6、情况汇报，拟证明该涉案土地为综合用地。永州市零陵区自然资源局质证认为：证据1、2、对关联性有异议，因为该文件是指划拨土地使用权人的遗留问题，本案墨水厂未取得涉案土地的使用权。证据3、6、证明目的有异议，该文件为情况汇报，不能用来认定土地性质。证据4、5、证明目的有异议，该证据仅能证明涉案土地附近的土地性质，不能证明涉案土地的性质，如果墨水厂取得该地使用权，也仅为工业用地。而就算以墨水厂申请时的计委批准予以的定性，也是工业用地。本院认为，永州市芝山区福利墨水厂二审提供的证据，永州市零陵区自然资源局对证据提出的关联性异议成立，本院不予确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：原永州市芝山区福利墨水厂在完成对涉案土地征用后，一直要求原永州市国土管理局办理用地审批手续，因市区体制调整及资料遗失等历史问题，虽然永州市零陵区自然资源局多次上会讨论，但一直也没有形成一致意见，致使涉案土地至今没有办理用地审批手续，其责任在于永州市零陵区自然资源局。因当时申请用地是办厂，后来永州市芝山区福利墨水厂虽然多次书面报告改为综合用地，永州市零陵区自然资源局只是签署按有关政策办理的意见，但并未按综合用地办理审批手续，故当时涉案土地的性质为国有划拨工业用地。现永州市芝山区福利墨水厂诉请永州市自然资源局办理好50.52亩土地的综合出让用地审批手续，但其中16.5亩土地因修路被占用，且永州市芝山区福利墨水厂已另案起诉，故永州市零陵区自然资源局应对剩余的34.02亩按照历史遗留问题办理用地审批手续。上诉人永州市芝山区福利墨水厂提出的“判决办理50.52亩土地协议出让综合用地手续”上诉请求，理由不成立，本院不予支持。上诉人永州市零陵区自然资源局主张“永州市芝山区福利墨水厂不具有土地使用权主体资格，永州市芝山区福利墨水厂没有及时申请用地审批，责任不在我局”与本院查明的事实不符，本院不予支持。综上所述，一审法院判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人永州市芝山区福利墨水厂负担25元，由上诉人永州市零陵区自然资源局负担25元。本判决为终审判决。审判长  艾久华审判员  成大辉审判员  于朝晖二〇一九年十一月二十七日书记员  寇伶俐附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。