安徽省宣城市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)皖18行终161号 上诉人（一审原告）高志翠，女，1975年9月19日出生，汉族，住安徽省宁国市。 被上诉人（一审被告）宁国市城市管理综合执法局，住所地安徽省宁国市迎宾路城管大楼五楼，统一社会信用代码113417020032569337。 法定代表人洪科，该局局长。 委托代理人：蔡永翠，该局法规科科长。 委托代理人：周振华，安徽周振华律师事务所律师。 上诉人高志翠因诉被上诉人宁国市城市管理综合执法局（以下简称“宁国市城管局”）规划行政强制一案，不服安徽省宁国市人民法院（2019）皖1881行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月6日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定案件事实如下：2017年9月1日，宁国市城管局针对高志翠户违法建设一案作出宁城管（规划）限拆字〔2017〕48号《限期拆除决定书》，载明：“你于2004年在宁国市××办事处潘村村××组未取得建设工程规划许可证进行建设二处房屋，一处是一层砖木结构，面积17.02平方米；一处是一层砖木结构，面积34.67平方米，两处总面积51.69平方米……现责令你在收到本通知书后，于2017年9月5日前自行拆除违法建设。逾期不拆除的，我局将依法强制拆除……”。高志翠收到前述《限期拆除决定书》后未按期自行拆除房屋。2017年9月11日，宁国市城管局作出《催告通知书》对高志翠进行催告，要求其立即履行拆房义务，并告知其可以在三日内进行陈述和申辩。2017年9月25日，宁国市城管局向宁国市人民政府请示对案涉违法建筑予以强制拆除。2017年9月28日，宁国市人民政府向宁国市城管局作出宁政〔2017〕86号决定，内容有为：“……你局会同市规划局、市公安局、西津街道办事处依法对高志翠、汪万会、方辉仁三户违法建设实施强制拆除……”。2017年10月24日，高志翠因不服前述限期拆除决定向宁国市人民政府申请行政复议。2017年12月28日，宁国市人民政府作出宁复决字〔2017〕17号行政复议决定，决定维持限期拆除决定。2019年5月21日，宁国市城管局作出宁城管（规划）强拆字〔2017〕45号《强制拆除决定书》及宁城管（规划）强拆公字〔2017〕45号《依法强制拆除违法建设的公告》,《强制拆除决定书》载明：“……经宁国市人民政府批准，现决定对你在宁国市××办事处潘村村××组建设的违法建筑予以强制拆除。限你在接到本决定书之日起3日内自行拆除位于宁国市××办事处潘村村××组建设二处房屋，一处是一层砖木结构，面积17.02平方米；一处是一层砖木结构，面积34.67平方米的违法建筑。逾期我局将组织强制拆除，拆除费用由你承担。鉴于当时有关部门对违法占地、违法建设监管不力，负有一定的责任，强制拆除后可以按《宁国市集体土地上房屋征迁补偿安置暂行办法》规定的标准对你进行补偿或安置，但奖励必须取消。请在强制拆除之日前，自行清理存放于拆除建筑物内的财物……”。高志翠不服该强制拆除决定，提起本案诉讼，请求撤销该强制拆除决定。 一审法院审理认为：被诉强制拆除决定系行政强制执行决定，是限期拆除决定的后置行为，强制拆除决定作出主体的合法性取决于限期拆除决定作出主体的合法性。《中华人民共和国行政处罚法》第十五条、第十六条规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施；国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。根据《关于在宣××宁国市城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》的规定，宁国市城管局具有集中行使城市规划、环境保护、城市绿化管理等领域的行政处罚权。虽然《中华人民共和国城乡规划法》于2008年才施行，但因该法并不涉及行政处罚权的授权，故前述授权仍然有效。因此，宁国市城管局有权作出被诉强制拆除决定。本案被诉行政行为为强制拆除决定，强制拆除决定系对前置限期拆除决定的行政强制执行决定，非行政处罚决定，故本案不适用行政处罚法所规定的作出行政处罚的程序性规定。在高志翠未于确定的期日前拆除房屋的情况下，宁国市城管局向高志翠发出《催告通知书》，书面催告其履行拆房义务，同时告知其陈述权和申辩权，且在高志翠无正当理由仍不拆除房屋的情况下，宁国市城管局经报请宁国市人民政府审查同意后作出被诉强制拆除决定，符合《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第三十八条以及《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之法律规定。强制拆除决定只是宁国市城管局作出的在行政相对人高志翠于确定的期限内不履行拆房义务的情况下，将通过直接的行政强制行为消除违法状态的意思表示，虽然强制拆除决定中同样存在着有关违法建设的认定意见，但这只是对前置限制拆除决定所认定事实的重复，并非新设的权利义务，故在限期拆除决定中就已认定的案涉房屋的合法性问题非本案的审查内容。综上，高志翠请求撤销宁城管（规划）强拆字〔2017〕45号强制拆除决定的理由不能成立。该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回高志翠的诉讼请求。案件受理费50元，由高志翠负担。 高志翠不服上述判决，向本院提起上诉称：一、根据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，违法建筑的认定部门为城乡规划行政主管部门，宁国市城管局非城乡规划行政主管部门，据此，宁国市城管局没有认定其房屋为违法建筑的职权，也就没有作出案涉强制拆除决定的法定职权。虽然宁国市城管局提供了省政府的批复和我省相关规定，但没有提供其具有行政处罚职权依据的文件，应承担举证不能的法律后果。二、案涉强制拆除决定欠缺法律依据和事实根据。1.欠缺法律依据：其房屋系集体土地上的农民住宅，不是城市内的房屋，宁国市城管局所举证据不能证明其房屋已纳入城市规划区范围内，所以对其房屋合法性的认定不能适用城市规划法，且其建房行为发生于城乡规划法实施之前，故也不能适用城乡规划法。2.欠缺事实根据：在宁国市城管局作出案涉强制拆除决定之前，没有任何机关向其下达过关于其房屋为违法建筑的认定结论，虽然客观上其房屋未取得建设工程规划许可证，但不代表其房屋一定为违法建筑，对其房屋合法性的认定还要考虑特定的历史原因。宁国市城管局未考虑其房屋建造至今已十多年之实际情况，仅凭没有办理建设工程规划许可证就认定其房屋为违法建筑并作出案涉强制拆除决定，欠缺合法性基础。请求：1.撤销一审判决；2.撤销宁国市城管局作出的宁城管（规划）强拆字〔2017〕45号强制拆除决定。 宁国市城管局未向本院提交书面答辩意见。 经审查，一审证据认定意见正确，本院予以确认。经对本案有效证据的审查，本院对一审判决认定的案件事实予以确认。 本院认为：本案的争议焦点为：1.宁国市城管局是否具有作出被诉强制拆除决定的法定职权；2.宁国市城管局认定高志翠的案涉房屋为违法建筑是否正确。 关于争议焦点1，即宁国市城管局是否具有作出被诉强制拆除决定的法定职权的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”，安徽省为前述经国务院授权的省份。宁国市系经安徽省政府同意开展城市管理领域相对集中处罚权工作的城市，且根据安徽省人民政府法制办公室皖府法〔2005〕82号《关于在宣××宁国市城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》“集中行使行政处罚权的行政机关可以行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”之规定，宁国市城管局具有对该市范围内违反规划管理的行为进行行政处罚的职权。正是因为此种授权，宁国市城管局针对高志翠户违法建设一案作出了限期拆除决定。因强制拆除决定系对限期拆除决定的强制执行决定，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十七条之规定，应由作出限期拆除决定的行政机关作出相应的强制拆除决定。综上，宁国市城管局具有作出被诉强制拆除决定的法定职权。因宁国市城管局系基于法律的授权而取得案涉行政执法权，故与城市规划法以及城乡规划法所规定的“违法建筑的认定部门为城乡规划行政主管部门”并不矛盾。高志翠关于宁国市城管局没有作出被诉强制拆除决定的法定职权的上诉理由不能成立。 关于争议焦点2，即宁国市城管局认定高志翠的房屋为违法建筑是否正确的问题。高志翠房屋的合法性认定问题系宁国市城管局在作出限期拆除决定过程中所应审查的问题，因案涉强制拆除决定系对前置限期拆除决定的行政强制执行决定，《强制拆除决定书》中关于房屋违法性一节的记载仅是对限期拆除决定所认定事实的重复，非新设权利义务，故高志翠上诉所提出的房屋合法性问题非本案的审查范围。 综上，高志翠的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人高志翠负担。 本判决为终审判决。 审判长  胡少华 审判员  谢 贞 审判员  满先进 二〇一九年十一月二十二日 书记员  李梦晓 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……