江苏省苏州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏05行终498号 上诉人（原审原告）张妹郎,女,1960年6月24日出生，汉族，住昆山市。 上诉人（原审原告）陈双胜，男，1989年3月15日出生，汉族，住淮安市淮阴区。 共同委托代理人施学斌，江苏钟山明镜律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）常熟市自然资源和规划局，住所地常熟市新世纪大道79号。 法定代表人俞翔，局长。 委托代理人黄伟东，江苏世纪天合律师事务所律师。 上诉人张妹郎、陈双胜因土地行政管理一案，不服常熟市人民法院（2019）苏0581行初2号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年8月28日立案后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，张妹郎系常熟市新建路258号X幢X室房屋所有权人，陈双胜系常熟市新建路258号长江商厦Y幢Y室不动产所有权人。二人在内的常熟市新建路258号长江商厦多名业主在与常熟市宝鼎服装有限责任公司（以下简称宝鼎公司）交涉中获知了原常熟市土地登记所于2008年8月5日向原常熟市规划局出具的《说明》。该《说明》载明：宝鼎公司持商城中路128号土地使用权证，土地使用权面积11843.9平方米，其中独自使用面积5510.5平方米，共用分摊面积6342.4平方米。 2018年4月18日，张妹郎、陈双胜在内的常熟市新建路258号长江商厦多名业主向原常熟市国土资源局提交了《关于请求对给予书面答复的函》，反映宝鼎公司正在长江商厦广场的北侧非法建设，认为《说明》说明广场北侧5510.5平方米土地为宝鼎公司“独自使用面积”，从而使之前的几份《国有土地使用证》上标明的11843.9平方米的共用面积缩减为6342.4平方米，与历史档案记载明显不符。请求在一星期内对《说明》将“共用宗”地中的5510.5平方米变更“定位”给宝鼎公司独自使用的依据、所适用的法律条款予以书面答复。2018年5月2日，原常熟市国土资源局作出书面回复，载明：“经调查核实，现将情况告知如下：……因此，根据地块土地使用权取得的历史沿革，你们作为业主的共有土地使用权并不涉及北侧5501.5平方米土地使用权；我局于2008年出具的《说明》反映了土地使用权的实际情况，并无不妥。需要说明的是，《说明》中‘独自使用面积5510.5平方米’应为笔误，实际应为5501.5平方米。” 2018年5月27日，包括张妹郎、陈双胜在内的常熟市新建路258号长江商厦多名业主再次向原常熟市国土资源局提交了《回复函》，要求原常熟市国土资源局对《说明》的作出依据以及张妹郎、陈双胜提出的问题作出进一步明确答复。2018年7月13日，原常熟市国土资源局针对张妹郎、陈双胜等多名业主的上述《回复函》及网上信访诉求作出《行政程序处理决定书》。该《行政程序处理决定书》载明：来信反映地块于1991年、1993年经批准征地；根据常熟市长江工贸实业总公司（招商城床上用品市场）（以下简称长江工贸）与常熟市金穗房地产开发公司于1995年12月4日签订的《协议书》，以长江商厦大楼北侧墙面（含坡道北侧面）以北5米为分界线，地块一分为二：界线北侧地块，面积5501.5平方米，土地使用权由长江工贸享有。界线以南长江商厦地块，面积9823.47平方米，土地使用权根据双方地上房屋的产权比例享有；1995年12月12日，上述地块办理了国有土地使用权出让手续，常熟市招商城床上用品市场通过协议出让取得5501.5平方米国有土地使用权，常熟市金穗房地产开发公司通过协议出让取得9823.47平方米国有土地使用权；后长江工贸将其拥有的上述房屋、土地资产合并转让给原常熟市农村信用合作社联合社。2000年，根据常熟市农村信用合作社联合社的申请，我局将两个地块的土地使用权合并进行了土地使用权登记，证载土地使用权面积11843.9平方米（包括上述5501.5平方米，以及根据地上房屋产权比例在9823.47平方米中享有的6342.43平方米土地使用权）。2005年，土地使用证变更为江苏常熟农村商业银行股份有限公司。2007年，又转让给宝鼎公司，并办理了土地使用权证；因此，根据地块土地使用权取得的历史沿革，你们作为业主共有土地使用权面积为9823.47平方米，并不涉及北侧5501.5平方米土地使用权。我局于2008年出具的《说明》反映了土地使用权的实际情况，并无不妥。需要说明的是，在《说明》中“独自使用面积5510.5平方米”应为笔误，实际应为5501.5平方米。若你们对以上意见有异议，可以自收到本决定书之日起60日内向常熟市人民政府或苏州市国土资源局提出行政复议，或在六个月内向常熟市人民法院提起行政诉讼。张妹郎、陈双胜为此向原审法院提起本案诉讼。 原审法院另查明，中共常熟市委机构编制委员会办公室于2019年2月21日印发常编办［2019］26号《关于市自然资源和规划局职责机构编制转隶方案的通知》，将原常熟市国土资源局（常熟市不动产登记局）除农田整治项目管理、地质灾害防治、监督防止地下水污染之外的职责划入新组建的常熟市自然资源和规划局，不再保留原常熟市国土资源局（常熟市不动产登记局）。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案审理过程中，原常熟市国土资源局（常熟市不动产登记局）除农田整治项目管理、地质灾害防治、监督防止地下水污染之外的职责划入新组建的常熟市自然资源和规划局，原常熟市国土资源局（常熟市不动产登记局）不再保留，故常熟市自然资源和规划局作为原常熟市国土资源局继续行使其职权的行政机关，是本案的被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第九项、第十项规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。此外，《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》第二条规定，对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。根据上述规定，行政机关针对信访事项作出的处理意见等不属于行政诉讼的受案范围。根据《信访条例》第二条规定，本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。本案中，张妹郎、陈双胜向原常熟市国土资源局提交的《关于请求对给予书面答复的函》及《回复函》，均是针对原常熟市土地登记所于2008年8月5日出具的《说明》所提出的意见、投诉请求。案涉《行政程序处理决定书》应属信访事项处理意见，对张妹郎、陈双胜权利义务不产生实际影响。张妹郎、陈双胜针对《行政程序处理决定书》提起的行政诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，不符合法定起诉条件，依法应驳回其起诉。原审法院遂依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三款的规定，裁定驳回张妹郎、陈双胜的起诉。 上诉人张妹郎、陈双胜上诉称，案涉《行政程序处理决定书》是被上诉人按照行政执法程序所作出，使用的是确定实体权利义务的“决定书”形式，而非《告知书》、《复查、复核意见书》形式。从上诉人向被上诉人提交的《函》和《回复函》的内容中完全可以得出，在宝鼎公司和包括二上诉人在内的85户业主出现土地使用权纠纷的情况下，上诉人才将该纠纷提交给被上诉人予以处理的。从被上诉人使用“决定书”的形式，以及被上诉人没有使用“信访专用章”的事实来看，被上诉人也是一直将上诉人提交的《函》、《回复函》的行为，作为土地使用权纠纷处理请求来对待的。宝鼎公司持有的《说明》是被上诉人与原常熟市规划局之间的内部往来文件，非对外公开的法律文件，上诉人本无从知晓，该《说明》因未公开，不具有可诉性。但是，宝鼎公司依此用来向上诉人主张独立土地使用权并与上诉人发生纠纷，上诉人就需要被上诉人解决《说明》的问题，《说明》的问题解决了，上诉人与宝鼎公司之间的纠纷也就解决了。因此，表面上，上诉人请求解决《说明》的问题，并提出了事实和法律依据，实际上是请求被上诉人解决与宝鼎公司的土地使用权纠纷。被上诉人明知上诉人所提交的《函》、《回复函》涉及上诉人与宝鼎公司之间土地使用权的纠纷，《函》、《回复函》本质上是上诉人要求被上诉人对该纠纷予以先行处理的书面请求文件，因此，被上诉人在处理该纠纷过程中，将本没有依法公开的原《说明》的内容，采取“决定书”的形式，对外正式确认宝鼎公司对长江商厦小区享有部分独立的土地使用权。这是对上诉人与宝鼎公司土地使用权纠纷所作出的实体确权行政处理决定,不是“信访事项处理意见”。一审裁定违背客观事实，错误适用法律，将被上诉人依职权对土地使用权纠纷所作出的实体处理决定，错误认定为信访答复、复查、复核处理意见，将不服该《行政程序处理决定书》提起的诉讼排除在人民法院的受案范围，进而驳回上诉人的起诉，显然无事实和法律依据。综上，请求二审法院准确认定本案事实，正确适用法律，依法撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。 被上诉人常熟市自然资源和规划局答辩称，原审裁定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉，维持原裁定。 本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，当事人向法院提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 本案中，2008年，原常熟市国土资源局向原常熟市规划局出具《说明》中明确，宝鼎公司持有的土地使用权证登记的土地使用权面积11843.9平方米，其中独自使用面积5510.5平方米，共用分摊面积6342.4平方米，独自使用面积位于该宗地北侧。2018年4月18日，包括上诉人张妹郎、陈双胜在内的常熟市新建路258号长江商厦多名业主向原常熟市国土资源局提交《关于请求对给予书面答复的函》，请求对上述《说明》中将“共用宗地”中的5510.5平方米变更“定位”给宝鼎公司独自使用的依据、所适用的法律条款予以书面答复。原常熟市国土资源局于2018年5月2日作出答复后，上诉人等人不服，又要求进一步答复。原常熟市国土资源局于2018年7月13日作出案涉《行政程序处理决定书》。上诉人不服该《行政程序处理决定书》，向原审法院提起本案诉讼。 根据《中华人民共和国物权法》第十六条规定，不动产登记簿是物权归属和内容的根据。第六条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。本案中，2008年原常熟市国土资源局向规划部门出具的《说明》中虽然对宝鼎公司的土地使用面积作出了与其登记簿记载不一致的说明，但事后宝鼎公司所持有的土地使用权证记载的相关面积并未发生变更，该份《说明》并不能成为宝鼎公司享有物权的依据，事实上规划部门亦未以此为据作出相关规划许可行为，因此，上述《说明》并未对上诉人的合法权益产生实际影响。案涉《行政程序处理决定书》仅是原常熟市国土资源局对2008年的《说明》作出解释，亦不能成为宝鼎公司享有物权的依据，因此该《行政程序处理决定书》不会对上诉人的合法权益产生实际影响。原审裁定驳回起诉并无不当，依法应予维持。上诉人张妹郎、陈双胜的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 孙一鸣 审 判 员 刘正芳 审 判 员 林 磊 二〇一九年十一月十九日 法官助理 赵 芬 书 记 员 张 雷