湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)湘01行再4号上诉人（原审原告）陶清霞，女，1964年10月3日出生，汉族，住湖南省宁乡县。委托代理人刘江，女，1975年5月4日出生，汉族，住湖南省。上诉人（原审被告）宁乡市自然资源局，住所地湖南省宁乡市玉潭街道花明南路148号。法定代表人罗亿清，局长。委托代理人陈畅,系宁乡市自然资源局工作人员。委托代理人杨智,系宁乡市自然资源局工作人员。上诉人陶清霞与上诉人宁乡市自然资源局（原宁乡市城乡规划服务办公室）城建行政许可一案，宁乡市人民法院于2017年10月26日作出（2017）湘0124行初104号行政裁定书，认为陶清霞经宁乡市人民法院传票传唤，无正当理由拒不到庭，应当按照撤诉处理。后陶清霞向本院申请再审，本院作出（2018）湘01行再7号行政裁定书，撤销了宁乡市人民法院（2017）湘0124行初104号，指令宁乡市人民法院审理本案。宁乡市人民法院于2018年12月26日作出（2018）湘0124行再1号行政判决，陶清霞与宁乡市自然资源局不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。陶清霞向一审法院提出诉讼请求：1、确认原宁乡市城乡规划服务办公室作出的《宁乡县城乡规划服务办公室不予行政许可决定书》（以下简称《不予行政许可决定书》）行为违法，并予以撤销；2、宁乡市自然资源局对陶清霞的房屋依法、依规、依申请办理相关行政许可手续（即：建设用地规划许可证和建设工程规划许可证）；3、本案诉讼费由宁乡市自然资源局承担。一审法院认定，2017年8月7日，陶清霞向原宁乡市城乡规划服务办公室提交《关于陶清霞房屋补办“建设用地规划许可证”和“建设工程规划许可证”的申请报告》，要求对其位于宁乡市一环北路世纪阳光住宅小区F栋停车库的西北面占地110㎡的房屋补办“建设用地规划许可证”和“建设工程规划许可证”。原宁乡市城乡规划服务办公室于2017年8月8日收到该申请报告。2017年9月5日，原宁乡市城乡规划服务办公室作出《不予行政许可决定书》，决定对陶清霞所涉房屋不予补办建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，该《不予行政许可决定书》上所载理由为：本单位已应宁乡县城市管理和行政执法局要求，于2016年5月12日复函该局，确认你在宁乡县玉潭街道一环北路世纪阳光住宅小区F栋停车库的西面所建设的房屋，“属无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形”，为该房屋补办建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，不符合《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条、第四十条和《湖南省实施办法》第二十四条、第二十六条、第二十八条等的规定。同时，该决定书告知了陶清霞如不服该决定，可申请行政复议及提起行政诉讼的权利。陶清霞不服，遂向宁乡市人民法院提起行政诉讼。另查明，2016年4月26日，宁乡市城市管理和行政执法局向原宁乡市城乡规划服务办公室发出工作函，请原宁乡市城乡规划服务办公室对陶清霞房屋出具规划认定意见。2016年5月12日，原宁乡市城乡规划服务办公室出具宁规执法函字（2016）第06039复函,认定陶清霞的房屋属于“无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形”。又另查明，宁乡市城市管理和行政执法局于2016年6月30日向陶清霞作出将本案所涉房屋拆除的《行政处罚决定书》。陶清霞不服，经过宁乡市人民政府行政复议及宁乡市人民法院一审、长沙市中级人民法院二审后，维持了该《行政处罚决定书》。一审法院认为，一、根据《湖南省实施办法》第二十八条规定：“在城市、县城、镇区、集镇的规划建设用地范围内集体土地上，进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设的，应当符合城市规划、县城规划、镇区规划、集镇规划，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请核定建设用地规划条件，并按照本办法第二十六条的规定办理建设工程规划许可证。”陶清霞向原宁乡市城乡规划服务办公室对已经建设好的房屋申请补办“建设用地规划许可证”及“建设工程规划许可证”。陶清霞所建房屋是否属于“无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形”的认定，属于原宁乡市城乡规划服务办公室根据城区建设布局进行的专业技术论证问题。原宁乡市城乡规划服务办公室对宁乡市城市管理和行政执法局出具的“复函”，对陶清霞所建房屋已经进行了技术性的认定，陶清霞所建房屋属于“无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形”，因此原宁乡市城乡规划服务办公室根据该“复函”，对陶清霞所建房屋属于“无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形”决定不予补办“建设用地规划许可证”及“建设工程规划许可证”并无不当。二、根据《中华人民共和国行政许可法》第四十二条第一款规定：“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条第（一）项规定：“有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”：（一）处理期限轻微违法。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。“本案中，原宁乡市城乡规划服务办公室于2017年8月8日收到陶清霞提交的申请报告后，至2017年9月5日作出《宁乡县城乡规划服务办公室不予行政许可决定书》，处理期限已超过法定期限，应认定原宁乡市城乡规划服务办公室的程序轻微违法，但对陶清霞权利不产生实际影响，故应确认原宁乡市城乡规划服务办公室作出的《宁乡县城乡规划服务办公室不予行政许可决定书》处理期限违法，但不撤销该行政行为。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、确认原宁乡市城乡规划服务办公室作出的《宁乡县城乡规划服务办公室不予行政许可决定书》违法；二、驳回陶清霞的其他诉讼请求。案件受理费50元，由陶清霞负担25元，原宁乡市城乡规划服务办公室负担25元。陶清霞不服一审判决，上诉请求判令：一、依法撤销宁乡市人民法院作出的（2018）湘0124行再1号行政判决中“驳回原告陶清霞的诉讼请求”，依法作出公正判决；二、依法撤销原宁乡市城乡规划服务办公室作出的《不予行政许可决定书》；三、判令宁乡市自然资源局依法、依规、依申请对陶清霞的房屋办理相关城建行政许可手续（即：建设用地规划许可证和建设工程规划许可证）；四、宁乡市自然资源局承担本案所有的诉讼费。事实与理由：一、原宁乡市城乡规划服务办公室作出的涉案《不予行政许可决定书》，事实不清，证据不足，适用法律错误。1、被诉不予行政许可决定适用法律错误。2、被诉不予行政许可决定没有事实依据。3、原宁乡市城乡规划服务办公室作出的《复函》，存在程序违法，无事实依据，适用法律错误。二、本案一审涉案枉法裁判。1、一审判决对双方当事人的证据采信及证据认定，没有全面、客观审查核实，对未采信的证据没有在判决中说明理由。违反《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条“人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据。对未采纳的证据应当在裁判文书中说明理由”的规定。同时，明显对双方证据认定适用不同的标准。2、原宁乡市城乡规划服务办公室提供的17份证据，无一证据能证明陶清霞的房屋不能办证，也无一证据证明陶清霞的房屋不符合规划，属于“无法采取改正措施消除对规划影响的情形”。综上所述，原宁乡市城乡规划服务办公室作出的《不予行政许可决定书》事实不清、证据不足、适用法律错误。一审判决认定事实不清，证据不足，枉法裁判。请求二审法院依据改判，保护陶清霞的合法权益。宁乡市自然资源局答辩称，一、对方增加了上诉请求，要求对违法建设的房屋确权登记，在二审中增加诉讼请求没有法律依据，应当不予审理。陶清霞的上诉请求及理由不成立。二、陶清霞认为原宁乡市城乡规划服务办公室的复函适用法律错误，而实际上是严格依照当时有效的城乡规划法湖南省实施办法的条款作出的，不存在适用法律错误，上陶清霞提到不予行政许可没有事实依据。关于复函的问题，该复函不属于本案的争议范围，也不应当纳入本案的审理范围。陶清霞认为该复函没有事实依据适用法律错误，违背了法不溯及既往的原则。陶清霞申请办理规划两证的要求是在2017年，当时的有效的法律法规就是2006年颁布的2007年实施并现行有效的城乡规划法，以及当时有效的湖南省实施中华人民共和国城乡规划法办法，只能根据当时有效的规定来审查陶清霞要求补办规划许可是否合法的依据，而不能根据陶清霞房屋建于2010年就根据2010年的法律法规审查，是不对的。对于陶清霞的其他观点的反驳，宁乡市人民法院一审判决做出了详细说明，特别是对陶清霞证据的采信，及原宁乡市城乡规划服务办公室的证据的采信进行了说理，并无不当，陶清霞提出一审枉法裁判的说法不成立。宁乡市自然资源局不服一审判决，上诉请求判令：撤销一审判决第一项。事实与理由：原宁乡市城乡规划服务办公室在2017年8月8日收到陶清霞的申请报告，根据《湖南省行政程序规定》第一百七十四条第二款“期间开始的时和日，不计算在期间内”的规定，2017年8月8日是期间开始的日，不应当计算在实施行政许可的期间内，原宁乡市城乡规划服务办公室实施行政许可的期间应当从2017年8月9日开始计算。原宁乡市城乡规划服务办公室向陶清霞邮寄送达《不予行政许可决定书》，该《不予行政许可决定书》在期满前邮寄的，不算过期。陶清霞在行政程序中。通过EMS邮寄向原宁乡市城乡规划服务办公室提交补办规划许可的申请报告和附件。对此，原宁乡市城乡规划服务办公室不可以当场作出行政许可决定。从2017年8月9日起至2017年9月5日止，原宁乡市城乡规划服务办公室作出并向陶清霞送《不予行政许可决定书》，实施许可的期间为20个工作日，符合法律规定的期限、一审判决适用法律错误，请求二审法院依法予以改判。陶清霞答辩称，根据以上的事实，本案焦点是申请房屋办证确权登记的问题。而原宁乡市城乡规划服务办公室作出《不予行政许可决定书》是违背事实违反原则不履行法定职责违法行政的问题。而一审法院仅作出确认《不予行政许可决定书》违法的判决。作为一审法院未对实体违法的部分进行实体审查，“驳回陶清霞的诉讼请求”违反行政诉讼是以解决行政争议为原则的规定。所以陶清霞上诉的理由事实清楚，证据确凿，有法可依，有据可查。而宁乡市自然资源局以“处理期限已超过了法定期限，认定程序轻微违法”的判决，提起上诉其理由不成立，宁乡市自然资源局存在故意转移诉讼焦点，逃避违法事实、造成累诉的行为。既浪费政府的行政资源、又增加老百姓的诉讼成本，是行政不作为，乱作为、失职、渎职的表现。本案从2017年申请房屋办证已经经历了5个诉讼程序的审理，一审判决确认原宁乡市城乡规划服务办公室行政行为违法，驳回陶清霞的诉讼请求，又回到了原点，没有解决陶清霞的问题。陶清霞在本院二审期间提交如下新证据:证据1、宁乡县城乡规划局关于世纪阳光F栋（停车库）项目规划公示（宁规公示[2014]21号）。拟证明同一规划区内，规划部门向世纪阳光F栋（停车库）作出（宁规公示[2014]21号）的规划公示，而对于陶清霞申请办证的房屋作出《不予行政许可决定书》，相同的民事行为，不同的行政结果，证明原宁乡市城乡规划服务办公室作出的《不予行政许可决定书》的非法性。证据2、《长沙兆龙房地产开发有限公司（世纪阳光）用地现状图》复印件一份。拟证明《不予行政许可决定书》的非法性。证据3、《长沙兆龙房地产开发有限公司（世纪阳光）用地现状图20181218修改》复印件一份，拟证明《不予行政许可决定书》的非法性。证据4、《建设工程规划许可证》（宁规城区建规[建]字第2016008号），世纪阳光F栋停车库（1492.5㎡）。证据5、世纪阳光B栋《建设工程规划许可证》（宁规字第2006068号），世纪阳光A栋、D栋《建设工程规划许可证》（宁规字第2006069号），世纪阳光E栋（宁规（城区）建字第200931号）证据6、叶云峰自建房《建设工程规划许可证》（宁规字第2003444号）上述三组证据共同证明在同一地块上，同一规划控制区内，2003年建的房符合规划、2009年建的房符合规划、2016年建的房符合规划，唯独2010建的房不符合规划。宁乡市自然资源局应当作出合理说明。证据7、关于陶清霞住宅“房屋登记办证”的记录。拟证明原宁乡市城乡规划服务办公室违背事实、违反原则作出《不予行政许可决定书》的事实存在。陶清霞的一个办证行为，公民的合法权益，被诉行政机关应当履行职责，多年来却遭到公权力的非法卡压和拒办的事实。同时证明司法机关的非公平公正性。宁乡市自然资源局发表质证意见如下:这些新证据都不是新发现的证据，也不是一审中陶清霞申请法院调查取证而法院没有调查取证，不符合最高院关于行政诉讼新证据的规定。具体如下质证意见如下：证据1，来源是宁乡日报，与本案无关联。证据2，来源是宁乡县纪委监委提供，这份证据与本案证讼事实和法律无关，与本案没有关联性，没有提到陶清霞自己房屋建设规划和用地情况。证据3，与本案无关，理由同证据2。证据4、5、6，都是世纪阳光的材料，与本案无关。证据7、不是新证据，是陶清霞个人陈述，不符合证据要求，不予质证。本院对陶清霞提交的证据认定如下：证据1、2、3不能达到陶清霞的证明目的，本院不予采信。证据4、5、6，与本案没有关联性，本院不予采信。证据7，属于陶清霞的个人陈述，不能达到其证明目的，本院不予采信。宁乡市自然资源局未提交新证据。本院二审查明的其他事实与一审法院查明的事实一致。本院认为，一、原宁乡市城乡规划服务办公室于2017年8月8日收到陶清霞提交的申请办理相关城建行政许可手续报告。原宁乡市城乡规划服务办公室于2017年9月5日作出《不予行政许可决定书》，处理期限已超过法定期限，存在程序违法的情形。一审法院认定原宁乡市城乡规划服务办公室的程序轻微违法，并无不当，本院予以维持。宁乡市自然资源局的上诉理由无事实和法律依据，本院不予采信。二、原宁乡市城乡规划服务办公室以陶清霞所建房屋“属无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形”为由，不予补办“建设用地规划许可证”和“建设工程规划许可证”。陶清霞所建房屋是否属于“无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形”，是规划部门依据《中华人民共和国城乡规划法》及《湖南省实施办法》的相关规定做出的专业性认定。与此同时，原宁乡市城乡规划服务办公室在《不予许可行政决定书》中亦明确了不予许可的法律依据。陶清霞在建房时存在未严格遵守上述法律规定的程序办理相关手续的情形，故原宁乡市城乡规划服务办公室作出的决定事情清楚，于法有据，不存在应当撤销的情形，陶清霞的上诉请求于法无据，应予驳回。综上所述，陶清霞、宁乡市自然资源局的上诉请求均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费共计100元，由陶清霞承担50元，宁乡市自然资源局承担50元。本判决为终审判决。审判长 易 颖审判员 杨 雅审判员 刘文涛二〇一九年十一月二十二日法官助理严新龙书记员刘胜附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。