河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终836号上诉人（一审第三人）张春花，女，汉族，1960年8月15日出生，住郑州市金水区。委托代理人徐九灵，河南久灵律师事务所律师。委托代理人朱旭兵，河南久灵律师事务所律师。上诉人（一审被告）登封市自然资源和规划局（原登封市国土资源局），住所地登封市玉带路968号。法定代表人袁鹏飞，局长。委托代理人冯书亮，登封市自然资源和规划局工作人员。委托代理人董少俊，登封市自然资源和规划局工作人员。被上诉人（一审原告）登封市嵩阳办事处新兴街居委会第六居民组，住所地登封市颖河路西段。负责人景洪涛，组长。委托代理人李炳振，住登封市。委托代理人郝现民，郑州市登封市天中法律服务所法律服务工作者。登封市嵩阳办事处新兴街居委会第六居民组（以下简称“新兴街居委会第六居民组”）因诉登封市自然资源和规划局土地登记一案，张春花、登封市自然资源和规划局不服郑州市中级人民法院（2016）豫01行初680号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。2004年10月12日登封市人民政府为张春花颁发了登宅集用（04）第00095号集体土地使用证。新兴街居委会第六居民组请求撤销登封市人民政府为张春花颁发的集体土地使用证。郑州市中级人民法院一审查明：2004年4月26日，张春花向登封市国土资源局提出土地登记申请，申请将嵩阳办事处南街村六组的一宗土地进行登记。其提交有建设用地规划许可证附件、原六组组长马长彪签字、落款日期为2004年3月10日的《证明》，登封市嵩阳街道办事处南街社区经济管理服务中心加盖印章，并签署了“情况属实”的意见。登封市国土资源局经地籍调查，依据市土地局颁发的用地许可证，于2004年10月给张春花颁发了本案被诉的土地使用证。郑州市中级人民法院另查明之一：新兴街居委会第六居民组于2007年知道行政行政内容后，2008年向郑州市人民政府申请行政复议，复议维持了原行政行为。新兴街居委会第六居民组遂向登封市人民法院提起行政诉讼。登封市人民法院一审维持了被诉土地登记。二审维持一审判决。新兴街居委会第六居民组仍不服，向河南省高级人民法院申请再审。河南省高院2009年12月11日作出中止原审判决执行的裁定，指令郑州市中级人民法院再审。该院再审后仍维持了原审判决。原告向河南省高级人民法院申诉。河南省高院2011年12月8日作出行政裁定，决定提审，并中止原判决执行。经河南省高级人民法院提审，2014年1月6日作出裁定：撤销郑州市中级人民法院再审判决、二审判决、登封市人民法院一审判决；发回登封市人民法院重审。登封市人民法院以不适宜审理本案为由报请中院指定由新密市人民法院重审。新密市人民法院2014年11月28日作出行政判决，撤销土地登记。登封市人民政府、张春花分别提起上诉。我院2015年6月29日作出裁定：发回重审。新密市人民法院重审后，驳回新兴街居委会第六居民组起诉。新兴街居委会第六居民组上诉后，二审维持一审裁定。新兴街居委会第六居民组履行了民主议定程序后，重新向郑州市中级人民法院提起行政诉讼。另查明之二：2000年4月至2006年8月，马长彪担任第六居民组组长，马长彪之前的组长是李四锋，之后的组长是马白妮。张春花、张秀花、张二花（张秀花和张二花已另案诉讼）三人购买涉案宅基地，向马长彪、孙玉山、李四峰三人支付过购地款，但没有证据证明上述款项交付了第六居民组。另查明之三：没有证据显示张春花购买涉案土地经过了第六居民组的民主讨论，但有第六居民组时任组长马长彪知情，此外登封市嵩阳街道办事处南街社区经济管理服务中心出具的《证明》，证明内容显示，原南街村第六村民小组批给居民张春花、张秀花、张二花三处宅基地，位于颍河大道（南环路）西段路边第一排。另查明之四：2007年初，案外人郭国乾以郑州万鑫房地产开发有限公司的名义，在涉案土地上建起楼房一栋，之后张春花等三人提起民事诉讼，要求开发商停止侵权，拆除房屋，恢复土地原状。因张春花持有本案被诉的土地使用证，民事一、二审均支持其诉讼请求，判决万鑫房地产公司拆除涉案土地上建造的房屋。郑州市中级人民法院一审认为：新兴街居委会第六居民组与登封市国土资源局、张春花关于涉案土地登记的行政纠纷，诉讼过程历时十余年，经过了一审、二审、再审、提审、发回重审多个诉讼程序，裁判结果有从程序上驳回起诉，也有经过实体审理后驳回诉请及撤销土地登记，但任何一种裁判结果均不能让当事人服判息诉，究其原因，是因为涉案宅基地在张春花的取得及登记过程中，无论是新兴街居委会第六居民组、登封市国土资源局还是张春花均有过错，加之近年来，土地价值日益增高，关于涉案土地的矛盾也日渐加剧，案外人郭国乾及万鑫房地产开发有限公司非法占用涉案土地建设房屋更将这一矛盾推到顶峰。本案的纠纷以行政诉讼的方式呈现，对行政行为进行合法性审查是行政诉讼法确定的基本原则。人民法院将从基本的法律原则和法律的具体规定层面作出判断。关于本案的第一、第二个争议焦点，即新兴街居委会第六居民组是否重复起诉和起诉是否超过起诉期限的问题，新兴街居委会第六居民组因起诉不符合法定条件，被新密市人民法院和郑州市中级人民法院一、二审裁定驳回起诉，在其履行民主议定程序后，符合条件的情况下，再次提起诉讼不属于重复起诉。新兴街居委会第六居民组时任组长马长彪出具的证人证言前后矛盾，其证言不能采信。根据行政诉讼的证据规则，认为原告起诉超过起诉期限的，由被告承担举证责任，从登封市国土资源局提供的证据来看，即使认定马长彪给登封市国土资源局出具的证言是真实的，也仅能证明2007年9月在登封市国土资源局处理涉案的土地争议时马长彪之后的组长马白妮见到过本案被诉的土地证，因此只能认定2007年9月新兴街居委会第六居民组知道了登封市国土资源局作出的行政行为内容，那么新兴街居委会第六居民组从2008年开始，就申请行政复议、之后进行行政诉讼，不能认定新兴街居委会第六居民组起诉超过法定的起诉期限。土地登记部门基于当事人的申请进行土地登记和颁发土地使用证的行为，属于行政登记的一种，多数情况下，行政登记只是对业已存在的民事法律关系进行公示，比如房产登记、工商登记等，只要查清据以登记的民事基础法律事实，就能确定相应的行政登记行为是否有合法的事实基础。但是涉及到土地尤其是农村宅基地，因为有特别的法律规定，所以无论是对宅基地的处分还是登记，都有其特殊性。比如《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”具体到本省，《河南省实施〈土地管理法〉》办法》（自1999年12月1日起施行）第五十二条则把非农业户口可以申请宅基地的条件限定为“回乡落户的离休、退休、退职的干部职工、复退军人和回乡定居的华侨和港、澳、台同胞”。以上条款明确了农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地使用权不得出让、转让等规定，而非农业户口只有符合特定的条件才能申请宅基地。这就意味着，农村宅基地使用权是集体经济组织成员享有的权利，与享有者特定的身份相联系，非本集体经济组织成员无权取得或者变相取得，而非农业户口可以申请宅基地的条件更加严格，必须符合《河南省实施〈土地管理法〉办法》第五十二条的规定。张春花不是新兴街居委会第六居民组的集体经济组织成员，且其为非农业户口，在其不符合上述第五十二条中可以申请宅基地的条件的情况下，其无权取得涉案宅基地的使用权，故登封市国土资源局在2004年10月给其颁发本案被诉的土地使用权证，违反法律的规定，依法应当撤销。但需要指出的是，土地登记部门对宅基地使用权进行颁证，是一种依申请的行政行为，其作出这种登记的前提是基于当事人的申请。张春花申请使用新兴街居委会第六居民组的集体土地，经过时任组长马长彪同意和新兴街居委会第六居民组所在的登封市嵩阳街道办事处南街社区经济管理服务中心盖章认可，马长彪作为时任组长，其对村集体土地的处分行为可以代表村集体的意思表示，虽然新兴街居委会第六居民组坚持认为张春花系通过私自买卖取得涉案土地使用权，但其并未提供有效证据证明该事实，根据目前的优势证据，能够认定张春花取得涉案宅基地使用权应当是新兴街居委会第六居民组将土地流转给张春花使用。那么新兴街居委会第六居民组在明知涉案土地属于禁止流转范围，仍然流转给他人使用，几年后又以该流转行为违法为由要求撤销土地登记部门给张春花作出的土地登记，反悔其已经处分过的权利，违背了民法上的诚实信用原则，任何人或组织都不应当从一个违法的行为中获得利益，故新兴街居委会第六居民组对本案被诉登记行为的作出和撤销均应当承担一定的责任。张春花作为土地的买受人也有过错，但其基于对新兴街居委会第六居民组的信赖而购买涉案宅基地的使用权，该信赖利益的损失可以通过民事途径予以主张。对于买受人张春花信赖利益损失的赔偿，应当全面考虑出卖人因土地升值所获的利益，以及买受人因土地现值和当时买卖时的价格差异造成的损失两方面因素予以考量。此外，在张春花申请对涉案土地登记颁证过程中，登封市建设管理部门为其核发建设用地规划许可证，土地登记部门在违反法律规定的情况下为其颁发宅基地使用证，张春花因行政机关的许可行为和登记行为而产生的信赖利益同样应当得到保护，其因该登记行为被撤销而产生的损失也可向行政机关予以主张。行政诉讼的定位是对行政行为进行合法性审查，我们的审查范围围绕被诉登记行为的合法性进行，故本案的裁判结论无法兼顾各方的利益，在三方当事人均有过错的情况下，通过行政诉讼的方式无法达到一个平衡，我们处理的过程慎之又慎。这也说明，诉讼可能不是解决这一纠纷最好的途径，至少不是唯一的途径。因此，建议登封市人民政府和登封市国土资源局给予充分重视，协调各方的利益，尽力促成各方调解，妥善解决这一持续多年的纠纷。综上，登封市国土资源局2004年10月12日为张春花颁发登宅集用（04）第00095号集体土地使用证的行为适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项的规定，一审判决撤销登封市国土资源局2004年10月12日为张春花颁发的登宅集用（04）第00095号集体土地使用证。张春花不服一审判决，向本院上诉称，一审认定事实、适用法律错误，进而导致错误判决。（1）登封市政府为其颁发土地证有时任第六居民组组长马长彪签字、城市用地规划许可证、地籍调查等证据，颁证事实清楚；（2）土地管理的相关法律并不否认城市居民购买集体土地，非本村村民也不是绝对不可以占用集体土地建房，第六居民组对此理解法律错误；（3）第六居民组曾经同意张春花办证，现在又试图推翻已经处分过的权利，是恶意的、不讲诚信的表现。综上，请求撤销一审判决，改判驳回第六居民组的诉讼请求，维持被诉的集体土地使用证。登封市自然资源和规划局不服一审判决，向本院上诉称，（1）其为张春花姐妹三人颁发涉案土地证的行为事实清楚、程序合法，适用法律正确；（2）第六居民组在2004年和2007年均知道本案被诉颁证行为，其诉讼已超出法定的起诉期限。请求撤销一审判决，驳回第六居民组的诉讼。被上诉人新兴街居委会第六居民组答辩称，（1）村民小组对于集体土地只有申报权，审批权在县级人民政府，生效判决关于村民小组已经“处分过自己的权利”的说法完全错误。（2）颁证行为存在诸多违法之处。张春花姐妹三人不是本村居民，又属城市户口，不具备在我组取得宅基地的资格；报批宅基地过程中，既缺乏第六居民组的民主决定程序，更没有嵩阳办事处的审核程序；张春花姐妹三人私自购买集体土地属违法行为，为其颁证从根本上是错误的。（3）张春花姐妹三人从2004年取得土地证一直到2007年没有建房，登封市政府应当根据关于“连续一年不建房由发证机关注销证件”的法律规定和当地政府对2004年1月以后颁证的统一规定，主动收回张春花姐妹三人所持有的土地使用证。综上，认为一审判决撤销本案被诉的土地使用权证正确，应驳回两上诉人上诉，维持一审判决。本院经审理查明事实与一审查明事实一致。本院认为：（一）关于本案是否重复起诉及是否超过起诉期限的问题。第六居民组与登封市国土资源局、张春花关于涉案土地登记的行政纠纷，诉讼过程历时十余年，经过多个诉讼程序，期间已作过详细评析，本院与一审法院对上述两个问题的认定一致，不再赘述。（二）关于被诉土地证应当予以撤销的问题。除认同一审法院分析及认定，本院补充分析如下：本案争议焦点即城镇居民能否到农村购买集体土地上的宅基地建房，其有无法律依据，有无特殊情况的规定。对此各方提供了相关的法律、法规或规范性文件作为依据证明自己的主张。本院认为对各方当事人提供的法律依据应当全面、综合的予以评判。首先，法律法规存在位阶及效力差异。下位法不能与上位法相抵触，规范性的文件不能与法律、法规相抵触，否则无效。《中华人民共和国土地管理法》作为本案中涉及的最高位阶的法律，明确规定城镇居民不允许购买集体土地建住宅，其他的法规或规范性文件的不能与其冲突。其次，每一个法律、法规或规范性文件均存在实体法与程序法相结合的特征，既有实体方面规定也有程序方面的规定，应当全文理解。张春花主张当时法律规定允许城镇非农业户口居民申请宅基地，宅基地使用权主体范围被解禁，法律依据是1992年颁布的《河南省农村宅基地用地管理办法》第十四条的规定，对“城镇非农业户口居民”申请宅基地的用地办证程序性的规定，但是该《河南省农村宅基地用地管理办法》的第八条同时规定了“城镇非农业户口居民”的资格，即实体上规定适用范围仅限“回乡落户的离休、退休、退职的干部、职工、复退军人和回乡定居的华侨、侨眷、港澳台同胞，需要建房而又无宅基地的”特殊人员，而不能扩大到所有城镇非农业户口居民。这样就能理解各方提供的不同法律规定之间其实并不存在冲突，只是对法律条文的理解及适用各方关注点不同而已。综上，本案被诉土地使用权证的办理，违反法律规定，应予以撤销。（三）被诉宅基地使用权证因违法被撤销，张春花实际受到的损失应当得到合理的救济。一方面张春花取得涉案宅基地使用权证经过第六居民组及其上级组织的同意，并支付了价款，几年后第六居民组又将该宅基地出让给他人建房，现在提起行政诉讼要求撤销张春花持有的土地使用证，第六居民组对双方纠纷的产生应承担主要责任，张春花可以通过民事途径向第六居民组主张。另一方面在张春花申请对涉案土地登记颁证过程中，登封市建设管理部门为其核发建设用地规划许可证，土地登记部门为其颁发宅基地使用证，张春花因行政机关的许可行为和登记行为而产生的信赖利益同样应当得到保护，张春花也可向行政机关予以主张。综上所述，一审行政判决处理结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张春花、登封市自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审判长  别志定审判员  肖海生审判员  马传贤二〇一九年十一月二十八日书记员  董凯莉