安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖行终1172号上诉人（一审被告）无为县人民政府，住所地安徽省无为县人民政府办公楼，统一社会信用代码11340217784943065R。法定代表人吴瑞新，该县县长。委托代理人音邦定，安徽深蓝律师事务所律师。委托代理人郝红卫，安徽深蓝律师事务所律师。被上诉人（一审原告）肖尚义，男，1955年12月20日出生，汉族，住安徽省无为县。委托代理人罗亚民，安徽王良其律师事务所律师。委托代理人张立超，安徽王良其律师事务所实习律师。上诉人无为县人民政府因肖尚义诉其矿产行政补偿决定一案，不服安徽省芜湖市中级人民法院（2019）皖02行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。肖尚义向一审法院起诉称，无为县广源古楼方解石矿系其开办，为私营独资企业。2010年8月，无为县委、县政府决定成立无为县矿山整治及生态修复工作指挥部办公室（简称无为县整修办），并于同年9月制定了《无为县矿山整治及生态修复工作实施方案》。2011年4月12日，无为县广源古楼方解石矿被列入无为县2011年关闭矿山任务名单。同年6月该矿被关闭，采矿许可证等证照被注销。2013年3月11日，无为县整修办向无为县人民政府提出按照“地下矿山”的补偿标准对无为县广源古楼方解石矿进行补偿。2018年12月3日，无为县人民政府作出无政秘〔2018〕151号《关于对无为县广源古楼方解石矿实施关闭的行政补偿决定》，以《无为县矿山关闭验收及补偿标准》（无整修办〔2010〕15号）为依据，向无为县广源矿业有限责任公司支付补偿款42.56万元。该补偿决定补偿对象错误，补偿对象应为其，而非无为县广源矿业有限责任公司；补偿标准违背公平补偿原则，无为县广源古楼方解石矿系“地下矿山”，该补偿决定的补偿标准是地上矿山。综上，请求确认无为县人民政府无政秘〔2018〕151号行政补偿决定违法并撤销，判令无为县人民政府按生产规模每万吨80万元的地下矿山关闭补偿标准予以补偿，共计480万元，并承担相应的利息损失（以480万元为本金，按同期贷款基准利率自2011年6月计算至无为县人民政府实际付款之日止）。一审法院经审理查明，无为县广源古楼方解石矿系肖尚义开办，生产规模为6万吨/年，经济类型为私营独资企业。2010年8月，无为县委、县政府决定成立无为县整修办。该机构于同年9月制定了《无为县矿山整治及生态修复工作实施方案》，无为县广源古楼方解石矿被列入保留矿山。11月16日，无为县整修办印发《无为县矿山关闭验收及补偿标准》，拟定露天矿山、破碎机、附属建筑物等的补偿及奖励标准，其中露天矿山补偿标准为按生产规模每万吨5000元。2011年4月12日，无为县广源古楼方解石矿主动申请关闭，被列入无为县2011年关闭矿山任务名单。同年6月，该矿被关闭，采矿许可证等证照被注销。2011年11月22日，无为县严桥镇人民政府向无为县整修办请示对案涉矿山予以关闭验收并给予补偿，在11月21日的关闭资产核查登记表中载明该矿系井下矿山、产量、建筑物和绞车数量及补偿、奖励标准等。2013年3月11日，无为县整修办就无为县广源古楼方解石矿关闭补偿标准向无为县人民政府报告，建议参照关闭煤矿的补偿标准，按100万元/万吨共计600万元的标准予以补偿，并退还采矿权价款3.5万元。同年10月18日，无为县非煤矿山整治规范工作领导小组办公室（简称无为县整治办）就该矿山关闭补偿标准向无为县人民政府报告，同意参照无为县人民政府2011年《关于深化煤矿整顿关闭工作的实施意见》规定，按生产规模每万吨60-90万元之间确定补偿标准予以补偿，具体标准提请无为人民县政府研究决定。2018年12月3日，无为县人民政府作出《关于对无为县广源古楼方解石矿实施关闭的行政补偿决定》（无政秘〔2018〕151号），该决定以《无为县矿山关闭验收及补偿标准》（无整修办〔2010〕15号）为依据，决定向无为县广源矿业有限责任公司支付补偿款42.56万元。一审法院认为，本案争议焦点有三：一是肖尚义是否为本案适格原告。被关停的无为县广源古楼方解石矿系肖尚义个人开办的私营独资企业，与无为县广源矿业有限责任公司没有直接的法律关系。私营独资企业不具有法人人格，其对外从事活动可以企业主的个人人格进行，本案中，肖尚义作为企业经营者可以原告资格起诉，且有关肖尚义的原告主体资格业经该院生效判决所确认。故无为县人民政府有关肖尚义非本案适格原告的抗辩理由不成立，其以无为县广源矿业有限责任公司为补偿对象所作出的补偿决定显属错误。二是无为县人民政府作出的涉案行政补偿决定是否应予撤销。首先，无为县人民政府具有依法补偿的法定职责。依据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。肖尚义与无为县人民政府达成合意，一致同意关闭涉案矿山，后无为县人民政府下辖职能部门注销其采矿许可证，故无为县人民政府理应依法给予肖尚义行政补偿。其次，涉案补偿决定的补偿标准不合理。涉案补偿决定虽依据《无为县矿山关闭验收及补偿标准》进行补偿，但该标准规定的生产能力以5000元/万吨进行补偿，系针对地上矿也即露天矿。露天矿是从敞露的矿体上直接采掘矿石，其主要构筑工程为供电排水系统、排土场、剥采工程施工平台等。而本案中被关停的无为县广源古楼方解石矿系地下矿，需从地下矿床中采出矿石，采矿需开凿由地表通往矿体的巷道，并建设凿岩、爆破、出矿、溜矿等系统，其建设、运营成本比露天矿高出许多，故以露天矿标准进行补偿显失公平，不具合理性。三是肖尚义诉请的80万元/万吨补偿标准是否应予支持。肖尚义要求按照生产能力80万元/万吨的标准进行补偿，依据是参照无为县人民政府2011年制定的《关于深化煤矿整顿关闭工作的实施意见》，但该意见系单独针对煤矿制定的补偿标准。煤矿是一种特殊的地下矿产，因其开采难度大、易发顶板事故、本身属可燃物、开采过程伴随瓦斯易爆炸等特征，煤矿的地下开采工程除需建设常规采煤系统外，还需建设通风排水、监测监控、压风自救等安全避险系统，其工程量一般比涉案的方解石矿复杂，建设、运营成本亦较高；但就补偿而言，二者之间尚难确定适当的折算比率。故肖尚义要求参照无为县人民政府同期作出的关闭地下煤矿补偿标准，以80万元/万吨予以补偿的意见，该院难以支持。但结合无为县人民政府对争议补偿的处理情况，2011年无为县整治办有关同意参照无为县人民政府《关于深化煤矿整顿关闭工作的时间意见》规定，按生产规模每万吨60-90万元确定补偿标准并予补偿的意见，符合当时的实际情况，不失为解决本案行政争议的有效途径，双方仍可参考上述补偿标准协商解决行政补偿争议。同时，《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定：“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。”对补偿数额的确定，在达到价值评估条件的前提下，无为县人民政府亦可委托具有相应资质的评估机构对原告的实际损失进行系统评估，并结合关闭矿山当时的有关政策，一次性给予肖尚义适当补偿。综上，无为县人民政府作出的《关于对无为县广源古楼方解石矿实施关闭的行政补偿决定》主要证据不足，应予撤销。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销无为县人民政府2018年12月3日作出的《关于对无为县广源古楼方解石矿实施关闭的行政补偿决定》；二、责令无为县人民政府于本判决生效之日起60日内依法重新作出行政补偿决定；三、驳回肖尚义其他诉讼请求。无为县人民政府上诉称，1、一审法院认定事实不清，证据不足，肖尚义无证据证明无为县广源古楼方解石矿符合无为县整修办无整修办［2013］01号、无为县整治办无整治办［2013］01号文件规定的补偿标准，一审判决中不应有“按生产规模每万吨60－90万元确定补偿标准并予补偿”的倾向性意见表述。2、其作出的行政补偿决定符合法律规定，一审法院在未查明案件事实的情况下要求其重新作出行政补偿决定，无事实和法律依据。3、肖尚义不是本案适格原告，一审法院认定错误。请求撤销一审判决，依法改判肖尚义的诉讼请求，或发回重审。肖尚义答辩称，1、一审法院认定事实清楚，证据充分。无为县整修办2013年3月11日出具报告建议对其按100万元／万吨标准补偿，无为县整治办同年10月18日出具报告建议按生产规模每万吨60－90万元标准对其补偿。上述两机构均属无为县为关闭矿山成立的专门机构，有权代表无为县人民政府进行关闭矿山的行政行为，无为县整修办、整治办出具的文件具有行政效力。2、被诉行政补偿决定违法且没有事实依据。无为县人民政府把其地下方解石矿认定为地上矿，按露天矿标准进行补偿显然错误。3、无为县人民政府作出的行政补偿决定相对人认定错误，一审法院判决撤销正确。被关闭的无为县广源古楼方解石矿系其个人开办的私营独资企业，与无为县广源矿业有限责任公司没有法律关系，且其原告主体资格业经安徽省芜湖市中级人民法院生效判决确认。请求驳回上诉，维持原判。肖尚义在一审中向法庭提交了以下证据：1、身份证复印件，证明其诉讼主体适格。2、采矿许可证复印件，证明采矿许可证上明确无为县广源古楼方解石矿属于“地下开采”矿产，无为县人民政府按“地上矿山”补偿标准进行补偿违法。3、无为县人民政府无政秘〔2018〕151号《关于对无为县广源古楼方解石矿实施关闭的行政补偿决定》，证明其是行政补偿相对人，而无为县人民政府无政秘〔2018〕151号行政补偿决定中行政补偿相对人错误，违反相关法律规定。4、无为县整修办无整修办［2011］20号《关于下达我县2011年度关闭矿山名单及生态修复点任务的通知》、无为县整修办［2011］22号《关于对我县部分矿山实施关闭的通知》，证明其所有的无为县广源古楼方解石矿被无为县人民政府关闭，而无为县人民政府怠于补偿的事实。5、无为县整修办无整修办［2013］01号《关于无为县广源古楼方解石矿关闭补偿的报告》、无为县整治办无整治办［2013］01号《关于无为县广源古楼方解石矿关闭补偿问题的报告》、《关于无为县广源古楼方解石矿关闭补偿问题的答复》，证明无为县人民政府所作的行政补偿适用依据是“露天矿山”标准，而其所有的无为县广源古楼方解石矿属于“地下开采”型矿山，补偿决定有失公平，明显失当，应予撤销；其所有的无为县广源古楼方解石矿应按照“地下开采”矿山的补偿标准进行补偿，按照每万吨80万的标准进行补偿，共计480万元；上述文件规定地下矿产按照每万吨60-90万元标准进行关闭补偿，无为县广源古楼方解石矿同属地下矿产，应适用同一标准，其诉求符合文件规定。无为县人民政府一审中向法庭提交了以下证据：1、组织机构代码证，证明其身份情况。2、无为县广源矿业有限公司工商登记信息网站截图，证明肖尚义是无为县广源矿业有限公司的法定代表人，该公司是有限责任公司，本案原告主体不适格；且该有限公司是2人合资的有限公司。3、无政秘〔2010〕108号《关于要求批准无为县矿山整治及生态修复工作实施方案的请示》、原巢湖市矿山整治及生态修复指挥部巢整修［2010］3号《关于对〈无为县矿山整治及生态修复工作实施方案〉的批复》，证明无为县矿山整治及生态修复工作实施方案获得批准，无为县广源古楼方解石矿被列为保留矿山。4、无为县广源矿业有限责任公司无广矿〔2011〕06号《关于申请退出矿山开采提前关闭广源古楼方解石矿的报告》，证明无为县广源矿业有限责任公司2011年4月12日向无为县整修办申请主动提前关闭无为县广源古楼方解石矿。5、无政〔2011〕109号《关于深化煤矿整顿关闭工作的实施意见》，证明无为县广源古楼方解石矿不适用该意见。6、无为县整修办无整修办［2010］15号《关于印发〈无为县矿山关闭验收及补偿标准〉的通知》，证明被诉行政补偿决定确定的补偿标准符合文件规定。上述证据均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，肖尚义诉无为县人民政府履行行政补偿职责一案，本院于2016年4月29日作出（2016）皖行终159号行政裁定，认定无为县广源古楼方解石矿系肖尚义开办，为私营独资企业。该裁定已经发生法律效力。本院认为，根据一审判决及双方当事人的诉辩情况，本案二审争议焦点主要是肖尚义是否具备原告主体资格及无为县人民政府作出的无政秘〔2018〕151号《关于对无为县广源古楼方解石矿实施关闭的行政补偿决定》应否予以撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”本案中，为配合无为县矿山整治及生态修复工作，无为县广源古楼方解石矿于2011年4月12日主动申请关闭，同年6月，该矿被关闭，采矿许可证等证照被注销。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。对无为县广源古楼方解石矿因此产生的损失，无为县人民政府应予补偿。2018年12月3日，无为县人民政府作出无政秘〔2018〕151号《关于对无为县广源古楼方解石矿实施关闭的行政补偿决定》，该补偿决定认定被补偿人为无为县广源矿业有限责任公司，但根据已查明的事实，无为县广源古楼方解石矿系肖尚义开办的私营独资企业，并非无为县广源矿业有限责任公司成立的，故无为县人民政府作出的被诉行政补偿决定认定补偿对象错误，依法应予撤销。肖尚义作为无为县广源古楼方解石矿的经营者，有权以自己的名义提起诉讼，无为县人民政府认为肖尚义不是本案适格原告的上诉理由不能成立，本院不予支持。另，无为县人民政府无政秘〔2018〕151号《关于对无为县广源古楼方解石矿实施关闭的行政补偿决定》载明该补偿决定的依据为无整修办［2010］15号《无为县矿山关闭验收及补偿标准》。根据无为县整修办向无为县人民政府提交的无整修办［2013］01号《关于无为县广源古楼方解石矿关闭补偿问题的报告》，无整修办［2010］15号《无为县矿山关闭验收及补偿标准》仅就露天矿山关闭补偿标准进行了规定，对无为县广源古楼方解石矿这种地下开采矿山关闭补偿标准未作规定。鉴于地下矿的建设、运营成本明显高于露天矿，无为县人民政府以露天矿的标准进行补偿，明显有失公平。故一审判决撤销被诉行政补偿决定，责令无为县人民政府重新作出补偿决定，并无不当。关于一审判决提出按生产规模每万吨60－90万元确定补偿标准，系一审法院为了有效解决本案双方当事人之间的行政补偿争议，对双方今后协商解决争议提出的参考性意见，并不具有法律约束力。需要指出的是，无为县广源古楼方解石矿于2011年6月就已关闭，与法与理无为县人民政府均应及时对其进行补偿，但在无为县整修办、无为县整治办分别于2013年3月、2013年10月向无为县人民政府提交关于该矿关闭补偿问题的报告后，无为县人民政府却迟迟未予补偿，直至2018年12月才作出本案被诉补偿决定，有怠于履行补偿职责之嫌。无为县人民政府在后续补偿时应当适度考虑因其怠于补偿而导致肖尚义可能遭受的合法财产损失。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。无为县人民政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人无为县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇一九年十一月十四日法官助理石音书记员陈维为附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。