兰州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）甘7101行初323号 原告暨诉讼代表人张鸿武，男，汉族，1989年2月17日出生，住甘肃省定西市。 原告暨诉讼代表人王刚，男，汉族，1984年4月27日出生，住甘肃省定西市。 原告暨诉讼代表人苏珍，男，汉族，1965年6月14日出生，住甘肃省定西市。 原告暨诉讼代表人曲宝珍，男，汉族，1974年7月21日出生，住甘肃省定西市。 委托代理人胡海珠，北京京平律师事务所律师。 24名原告名单及其基本情况见判决书附录。 被告定西市自然资源局，住所地甘肃省定西市安定区西岩路18号。 法定代表人包世权，该局局长。 委托代理人王志勇，该局法制执法科科长。 委托代理人王亚鹏，甘肃通源律师事务所律师。 第三人甘肃公航旅通定高速公路管理有限公司，住所地甘肃省定西市安定区永定中路383号。 法定代表人苏爱军，该公司董事长。 委托代理人冯永宽，该公司项目书记。 第三人甘肃公航旅定临高速公路管理有限公司，住所地甘肃省定西市安定区永定中路383号。 法定代表人苏爱军，该公司董事长。 委托代理人冯永宽，该公司项目书记。 原告张鸿武、王刚、苏珍、曲宝珍等24人诉被告定西市自然资源局不履行法定职责一案，原告于2019年9月9日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因定西市交通建设投资有限公司（以下简称定西市交通建设公司）、甘肃公航旅通定高速公路管理有限公司（以下简称公航旅通定公司）、甘肃公航旅定临高速公路管理有限公司（以下简称公航旅定临公司）与案件处理结果存在利害关系，本院依法通知其为第三人参加了诉讼。后定西市交通建设公司提交相关材料，说明涉案项目法人已由该公司变更为公航旅通定公司和公航旅定临公司。经审查，本院依法通知定西市交通建设公司退出了本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年11月12日公开开庭审理了本案。原告诉讼代表人张鸿武、王刚、苏珍、曲宝珍及其委托代理人胡海珠，被告定西市自然资源局的委托代理人王志勇、王亚鹏，第三人公航旅通定公司和公航旅定临公司的委托代理人冯永宽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告张鸿武等24人诉称，原告为甘肃省定西市X村村民，在本村合法拥有承包地，用于蔬菜种植。现因通定、定临高速公路项目建设，原告的承包地面临征收。原告在未见到合法征收文件的情况下，没有与征收方签订补偿协议。然而，在未经用地批准并对包括原告在内的被征收人补偿安置的情况下，该项目于2018年年底开始动工建设，且从2019年3月起部分原告的承包地陆续被强推，原告的承包地面临着被非法占用的现实可能，故原告于2019年4月2日向被告邮寄《查处申请书》，请求其依法对通定、定临高速公路项目违法占地行为进行查处，责令建设单位定西市交通建设公司退还非法占用的土地，恢复土地原状，并追究有关人员的法律责任，将查处结果以书面形式予以回复。被告于2019年4月3日签收了邮件，但是时至今日，被告仍未依法作出处理。为维护自身合法权益，现原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关规定，提起行政诉讼，请求：1.确认被告不履行查处法定职责的行为违法；2.责令被告依法履行法定职责，查处通定、定临高速公路项目违法占地行为。 原告向法庭提交出示的证据材料如下： 第一组：1.身份证复印件；2.土地承包经营权证复印件。证明原告对甘肃省定西市X村承包地享有合法承包权。 第二组：3.甘肃省发展和改革委员会《信息公开申请答复书》；4.违法占地现场照片3张。证明通定、定临高速公路项目法人为定西市交通建设公司，原告承包地因该项目建设被违法占用的事实。 第三组：5.《查处申请书》复印件；6.EMS邮寄详单复印件。证明2019年4月2日，原告通过EMS向被告邮寄了《查处申请书》，请求被告对违法占地行为进行查处。 第四组：7.邮件妥投记录复印件，证明被告于2019年4月3日签收了邮件，至起诉时已超过60日的查处期限。 第五组：8.《查处申请书》复印件；9.EMS邮件详情单复印件；10.甘肃省自然资源执法监督局《告知函》。证明原告于2019年4月2日向被告邮寄《查处申请书》的同时，也向甘肃省自然资源厅进行了邮寄；2019年4月9日甘肃省自然资源执法监督局作出的《告知函》告知原告，查处申请已于当天转交定西市自然资源局进行核查，并向原告答复，至起诉时被告仍未答复。 被告定西市自然资源局辩称，一、原告的诉讼主体不适格。本案中有24名原告，根据原告的行政起诉状可以看出，案涉的通定、定临高速公路还未依法征收，只是被纳入了征收范围，且本案中只有部分原告的土地被强推，也就是说，只有部分原告的利益被侵犯，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，原告主张的权益不一致的情况下，原告的起诉应当属于利益被侵犯和利益未被侵犯两种情况的普通共同事实，其应当分别起诉。二、被告没有实施违法的行政行为。国家为了公共利益的需要，可以征收土地。根据中共中央办公厅国务院办公厅《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》（厅字[2017]41号），国土资源部《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》（国土资规[2017]10号）文件精神中“深度贫困地区建设用地，涉及农用地转用和土地征收的，在作好依法补偿安置的前提下，可以边建设边报批”，相关政府职能部门已经就通渭至定西、定西至临洮高速公路的拟征收范围、面积及土地补偿安置标准、安置方式及其他事项予以了公告，并将进行接下来的补偿安置。因公共利益需要，通渭至定西、定西至临洮高速公路项目符合深度贫困地区建设用地报批程序，且建设单位正在加快办理项目建设用地报批手续和建设工程规划许可证的办理。所以，被告不存在违法的行政行为。三、根据定西市人民政府职能划分文件，2016年土地违法行为的查处职责划归综合执法局行使，因此被告对原告申请事项没有法定职责，且被告已将《查处申请书》转交定西市自然资源局安定分局处理，该局已经按照信访件作出答复。 被告在举证期限内未向法庭提交证据。 第三人公航旅通定公司、公航旅定临公司述称，一、涉案项目征地拆迁是政府统筹包干，公司与定西市安定区人民政府签订的《征地拆迁包干协议》约定，政府负责完成项目建设用地范围内的征地拆迁、征地补偿及土地移交，并向公司提交支付票据，公司向政府相关单位足额支付征地拆迁款。二、自开展征地拆迁工作以来，政府及相关部门对拟征收范围、面积、用途、补偿标准、安置方式及其他事项予以公告，内官营镇先锋村新庄门村民因不满补偿标准拒绝配合，并阻挠施工，原告的诉求应由政府解决。三、涉案项目属于深度贫困地区项目，根据相关规定，在作好依法补偿安置的前提下，可以边建设边报批，故项目不存在违法用地。四、安定区内官营镇政府已经足额将征地补偿款支付给X村村民。政府告知公司后，公司才进场清理。 第三人向法庭提交出示了以下证据材料、法律依据： 1.征地拆迁包干协议；2.情况说明；3.政府支付拟征地农民补偿款的银行转账凭证；4.国土资源部《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见（国土资规[2017]10号）。证明本案与第三人无关，土地征拆是政府职责。 原告、第三人提供的上述证据，本院在庭审中组织各方当事人进行了质证，分析认定如下： 本院认为原告及第三人提交的证据能够证明案件相关事实，本院予以认可。 综合上述分析，根据可采纳的证据，结合当事人相关陈述，本院查明以下事实： 24名原告系甘肃省定西市X村新庄门社的村民，在该村享有承包地。2016年10月，根据定西市发展和改革委员会的请示，甘肃省发展和改革委员会（以下简称省发改委）作出批复（甘发改交运[2016]903号、甘发改交运[2016]905号）同意通渭至定西、定西至临洮高速公路项目建设……项目线路经过安定区内官营镇新庄门。该项目法人为定西市交通建设公司，后经省发改委同意变更为第三人公航旅通定公司、公航旅定临公司。 2019年4月2日，原告向被告及定西市自然资源局安定分局、甘肃省自然资源厅邮寄了《查处申请书》，提出涉案项目未办理任何用地手续，就于2018年底开始动工建设，从2019年3月起部分原告的承包地陆续被强推，但原告未获得相应征收安置补偿，请求对通定、定临高速公路项目的违法占地行为进行查处。被告及定西市自然资源局安定分局、甘肃省自然资源厅于2019年4月3日收到该申请。 2019年4月9日，甘肃省自然资源执法监督局对原告作出《告知函》，将其反映的问题作为土地违法线索转交被告进行核查并向原告答复。原告因未收到被告的处理意见，遂于2019年9月9日诉至本院，要求确认被告不履行查处法定职责的行为违法，并责令被告依法对通定、定临高速公路项目的违法占地行为进行查处。在法定举证期限内，被告未提交证据证明其作了相应处理。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政诉讼的原告是行政行为的相对人或者与被诉行政行为有利害关系的公民、法人、其他组织。本案中，原告的诉讼请求是确认被告不履行法定职责的行为违法，并责令被告履行法定职责对违法占地行为进行查处，原告作为土地承包经营权人，不论是土地已被强推权益受到侵害的，还是土地尚未被强推权益可能面临侵害的，均与其土地上违法行为的查处具有行政法上的利害关系，其以自己名义提起行政诉讼符合法律规定，原告主体适格。 根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款的规定“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”另根据《国土资源行政处罚办法》第十一条第一款“国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查……”第十二条“符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案……违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以不予立案。”第三十二条第一款“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。”等规定，被告定西市自然资源局作为土地行政主管部门，对其行政区域内土地违法行为依法具有监督检查的法定职责。被告在收到原告的查处申请及甘肃省自然资源执法监督局转交的涉案土地违法线索后，未对违法线索进行核查，并答复原告，其行为构成不履行法定职责，判决被告对原告的申请事项依法作出处理，有利于保护原告的合法权益，监督行政机关依法行政。被告辩称按照定西市政府职能设置，土地违法行为的查处已经划归综合执法局行使，且被告已将原告申请转交定西市自然资源局安定分局处理的意见，被告在举证期限内未提交相关证据，且无正当理由，应视为没有证据。况且在上级主管部门向其转交违法线索并要求核查答复的情况下，即使被告将原告申请转交下级主管部门处理，其做法也与上级行政机关要求相悖，故对该意见不予采纳。原告作为利害关系人认为其合法权益受到侵犯，应当直接向对其申请事项具有管辖权的行政主管部门主张，以实现权利救济目的，而无需针对同一事项同时向不同级别主管部门提出，浪费行政资源。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下： 责令被告定西市自然资源局于判决生效之日起10日内依法对原告的查处申请进行核查处理。 案件受理费50元，由被告定西市自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于兰州铁路运输中级法院。 审 判 长 周青浦 审 判 员 姜 涛 审 判 员 李志霞 二〇一九年十一月二十九日 法官助理 卜亚红 书 记 员 王珂璇 附：1.原告名单及基本情况 原告张鸿武，男，汉族，1989年2月17日出生，公民身份号码：×××，住甘肃省定西市。 原告王刚，男，汉族，1984年4月27日出生，公民身份号码,×××，住甘肃省定西市。 原告苏珍，男，汉族，1965年6月14日出生，公民身份号码：×××，住甘肃省定西市。 原告曲宝珍，男，汉族，1974年7月21日出生，公民身份号码：×××，住甘肃省定西市。 原告张明吉，男，汉族，1959年8月15日出生，公民身份号码：×××，住甘肃省定西市。 原告赵玉成，男，汉族，1969年5月27日出生，公民身份号码：×××，住甘肃省定西市。 原告王维，男，汉族，1972年2月2日出生，公民身份号码：×××，住甘肃省定西市。 原告张莲花，女，汉族，1972年12月4日出生，公民身份号码：×××，住甘肃省定西市。 原告孙宝明，男，汉族，1973年10月27日出生，公民身份号码：×××，住甘肃省定西市。 原告苏军，男，汉族，1968年11月14日出生，公民身份号码：×××，住甘肃省定西市。 原告陈彦明，男，汉族，1970年12月28日出生，公民身份号码：×××，住甘肃省定西市。 原告陈富军，男，汉族，1971年7月14日出生，公民身份号码：×××，住甘肃省定西市。 原告陈富民，男，汉族，1969年1月10日出生，公民身份号码：×××，住甘肃省定西市。 原告王治国，男，汉族，1952年11月27日出生，公民身份号码：×××，住甘肃省定西市。 原告岳彩霞，女，汉族，1952年6月13日出生，公民身份号码：×××，住甘肃省定西市。 原告苏俊，男，汉族，1969年7月18日出生，公民身份号码：×××，住甘肃省定西市。 原告王治帮，男，汉族，1957年12月3日出生，公民身份号码：×××，住甘肃省定西市。 原告曲振新，男，汉族，1961年8月8日出生，公民身份号码：×××，住甘肃省定西市。 原告张雪成，男，汉族，1982年9月9日出生，公民身份号码：×××，住甘肃省定西市。 原告张生武，男，汉族，1959年10月15日出生，公民身份号码：×××，住甘肃省定西市。 原告张兆吉，男，汉族，1955年4月18日出生，公民身份号码：×××，住甘肃省定西市。 原告张海吉，男，汉族，1963年2月9日出生，公民身份号码：×××，住甘肃省定西市。 原告宋映兰，女，汉族，1950年2月25日出生，公民身份号码：×××，住甘肃省定西市。 原告张顺刚，男，汉族，1991年11月19日出生，公民身份号码：×××，住甘肃省定西市。 2.本案适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 《中华人民共和国土地管理法》 第六十六条县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。 土地管理监督检查人员应当熟悉土地管理法律、法规，忠于职守、秉公执法。 《国土资源行政处罚办法》 第十一条国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止。 《责令停止违法行为通知书》应当记载下列内容： （一）违法行为人的姓名或者名称； （二）违法事实和依据； （三）其他应当记载的事项。 第十二条符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案： （一）有明确的行为人； （二）有违反国土资源管理法律法规的事实； （三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任； （四）属于本部门管辖； （五）违法行为没有超过追诉时效。 违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以不予立案。