湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1687号上诉人（原审原告）：梁春华，女，1974年7月1日出生，汉族，住湖南省溆浦县。上诉人（原审原告）：张军，男，1975年1月22日出生，汉族，住湖南省溆浦县。委托代理人：林文，北京金诚同达（上海）律师事务所律师。上诉人（原审被告）：怀化市鹤城区城市管理和综合执法局。住所地：怀化市鹤城区金海路158号。法定代表人：张开森，该局局长。委托代理人：张松，该局工作人员。委托代理人：张利军，湖南五溪律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：怀化市鹤城区人民政府。住所地：怀化市鹤城区金海路148号。法定代表人：向秀亮，该区区长。委托代理人：蒲俊均，该区政府工作人员。委托代理人：米林英，该区政府工作人员。上诉人梁春华、张军因与被上诉人怀化市鹤城区人民政府（以下简称鹤城区政府）、怀化市鹤城区城市管理和综合执法局（以下简称鹤城区城管局）行政复议纠纷一案，梁春华、张军及鹤城区城管局均不服怀化市中级人民法院（2019）湘12行初16号行政判决，向提起本院上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。怀化市中级人民法院经审理查明，张军、梁春华合伙从事洗涤行业工作，2013年9月2日工商登记为“鹤城区君洁洗涤中心”，经营场所为怀化市鹤城区怀黔路段大康牧业加工厂内。2016年4月21日怀化市国土资源局对梁春华非法占地建厂房一案进行立案查处，查明：2015年7月以来，梁春华未经依法批准擅自在怀化市鹤城区××办事处××村（怀化市鹤城区怀黔路段大康牧业加工厂内）占有集体土地上修建洗衣厂房，经实地测量占地面积为733㎡，地类为林地，符合土地利用总体规划。怀化市国土资源局于2016年5月2日作出怀国土资鹤罚字（2016）第13号行政处罚决定书（以下简称13号处罚决定书），责令梁春华在收到本决定之日起立即退还非法占用的集体土地733㎡，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款人民币10995元（按15元／㎡计算）。该处罚决定书于2016年5月3日送达梁春华。2017年11月2日鹤城区城管局向案外人舒涛和张军下达了怀鹤执改城南字［2017］第129号责令改正通知书，要求张军、舒涛于同年11月30日下午18：00前自行自觉拆除违章建筑，逾期不拆除将进行强制拆除。张军、梁春华没有自行拆除，鹤城区城管局于2017年12月27日强制拆除张军、梁春华的新建的建筑物和其他设施（涉案厂房和其他设施）。张军、梁春华对鹤城区城管局的强制拆除行为不服，向鹤城区政府申请行政复议。鹤城区政府受理后，于2018年2月26日作出补正行政复议申请通知书，要求张军、梁春华补正相关材料，2018年3月２日向鹤城区城管局作出了行政复议答复通知书，鹤城区城管局同月7日进行了答复并提交了相关证据。2018年4月25日怀化市鹤城区政府作出鹤政复决字［2018］3号行政复议延期审理通知书，决定延期30日作出复议决定。2018年6月21日鹤城区政府经集体讨论决定，次日作出鹤政复决字［2018］3号行政复议决定书（以下简称3号复议决定书），确认鹤城区城管局作出的强制拆除行为违法，驳回张军、梁春华的行政赔偿申请。该复议决定书于同月29日送达给张军、梁春华。张军、梁春华委托长沙公立资产评估有限公司对位于怀化市鹤城区怀黔路段大康牧业加工厂内的一栋厂房、一栋平房、一座锅炉房、一个地下水池及地面硬化等财产价值，以2017年12月31日为基准日进行评估。2018年5月8日作出长公立评字（2018）第2005号报告书，确定财产价值为380668元。同时，张军、梁春华认为鹤城区城管局在强制拆除涉案建筑的同时毁损了其屋内如水泵、电视机、冰柜、冰箱、空调及场地租金等17项价值128640元的物品，并制作了“君洁洗涤中心被毁物品清单”。张军、梁春华诉至法院，请求依法撤销鹤城区政府作出的3号复议决定书第二项内容，即驳回张军、梁春华的行政赔偿申请。另查明，鹤城区城市管理和行政执法局已更名为怀化市鹤城区城市管理和综合执法局。怀化市中级人民法院一审认为，经本院（2018）湘行终1848号行政裁定确认，怀化市国土资源局作出13号处罚决定书，没收了张军、梁春华涉案厂房，但涉案的厂房由张军、梁春华建设，并一直由其实际占有、使用，涉案厂房内的物品归张军、梁春华所有，张军、梁春华与怀化市鹤城区城管局的拆除厂房行为有利害关系，有权就鹤城区城管局的拆除厂房行为申请行政复议或者行政诉讼。故其提出涉案厂房已被没收，属国家所有，张军、梁春华不再具有所有权，鹤城区城管局的拆除行为不再属于行政管理的性质，认为张军、梁春华与涉案拆除行为没有利害关系的理由不成立，不予支持。3号复议决定书已确定鹤城区城管局是实施拆除涉案厂房的行为主体，且《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”只要公民、法人或者其他组织“认为”其合法权益受到行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯，就有权提起诉讼，至于“其合法权益”最终是否符合法律规定，不影响其提起诉讼的权利。故鹤城区城管局提出其不是拆除涉案厂房的主体，张军、梁春华不具备行政诉讼资格的辩驳理由不成立，不予支持。本案中，3号复议决定书确认鹤城区城管局强制拆除行为违法的理由是“程序违法”，本案属复议机关维持原行政行为的情形，应当审查原行为“鹤城区城管局强制拆除行为”的合法性。虽然二原告仅就该复议决定的“驳回原告的行政赔偿申请”提起本案诉讼，没有对“确认鹤城区执法局作出的强制拆除行为违法”提起诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”的规定，本案应对3号行政复议决定和原行为进行全面审查。鹤城区城管局实施拆除涉案房屋的行为本质上属于行政强制执行，应当适用《中华人民共和国行政强制法》的规定。鹤城区城管局实施涉案行政强制执行时，没有依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务”的规定履行法定的催告义务，明显违法。故鹤城区政府确认鹤城区城管局作出的强制拆除行为违法，符合法律规定，依法应予以维持。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条规定“赔偿义务机关对依法确认有本法第三条、第四条规定的情形之一的，应当给予赔偿。赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出。”本案中，作为原行政行为的鹤城区城管局强制拆除行为已被确认违法，张军、梁春华有获得赔偿的权利。张军、梁春华要求赔偿的损失分为两项，一是涉案厂房和其他设施；二是置于涉案厂房和其他设施内的其他物品。涉案厂房和其他设施已由怀化市国土资源局2016年5月2日作出的13号行政处罚决定予以没收，该处罚决定已生效并具有法律上的确定力和执行力，因此，张军、梁春华对涉案厂房和其他设施丧失了法定的物权及其他权利。对置于涉案厂房和其他设施内的其他物品没有被没收，仍是张军、梁春华的合法财产，但该厂房及设施已被鹤城区执法局拆除了，拆除时没有依法进行证据保全，也未提交其他证据证明张军、梁春华置于涉案厂房和其他设施内的其他物品的清单，现相关物品已拆毁灭失无法返还，致使张军、梁春华无法就损害情况进行举证，也无法进行鉴定。根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第一款“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任”的规定，本案损害情况的举证责任应由鹤城区城管局承担。故复议决定书认为张军、梁春华要求赔偿其他损失证据不足为由驳回张军、梁春华的赔偿请求，属举证责任分担错误，依法应予撤销。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”鹤城区政府于2018年3月2日受理了本案复议申请，后经延期30天，最迟应在2018年6月2日作出复议决定，然本案复议决定是2018年6月22日才作出，明显超过了法定期限，程序违法。该行为属轻微程序违法，对张军、梁春华的权利不产生实际影响，应当确认违法，不撤销该复议决定。据此判决：一、确认怀化市鹤城区城市管理和综合执法局的强制拆除行为违法；二、确认怀化市鹤城区政府3号复议决定书程序违法；三、撤销怀化市鹤城区政府3号复议决定书中“驳回二原告的行政赔偿申请”内容。案件受理费50元，由怀化市鹤城区政府负担。张军、梁春华不服上述判决，向本院提起上诉称：一、原判遗漏当事人怀化市国土资源局，严重违反法定程序。二、原判决认定基本事实不清。原判认定涉案房屋没收为国有的基本事实、执法局拆除涉案厂房原因的基本事实和处罚决定书中没收“新建的建筑物和其他设施”是否包括张军、梁春华所有的全部涉案厂房的事实不清。三、原审法院认定基本事实证据不足，应当对《处罚决定书》进行审查，认定涉案房屋收归国有证据不足。请求撤销原审判决，指令该院继续审理或直接改判支持上诉人的一审诉讼请求。鹤城区城管局不服上述判决，向本院提起上诉称：一、张军、梁春华所谓的利益并非合法权益。根据2016年5月2日怀化市国土资源局作出的《行政处罚决定书》显示，针对张军、梁春华违法用地进行建设的行为已由市国土资源局予以没收在其非法占用土地上新建的建筑物和其他设施。二、上诉人对该建筑物的拆除行为与张军、梁春华无利害关系。张军、梁春华在市国土资源局对其下达《行政处罚决定书》后，在法定期限内未申请行政复议，属于已经生效的行政处罚决定，据此，该局土地上的建筑物及其他设施已经属于国有资产。请求撤销原审判决。一审法院采信的证据已随案卷移送本院。经审查，一审采信的证据可以作为本院认定事实的依据。对一审查明认定的事实本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”的规定，本案应对鹤城区政府3号行政复议决定和原行政行为进行全面审查。鹤城区城管局实施拆除涉案房屋的行为属于行政强制执行，应当适用《中华人民共和国行政强制法》的规定。鹤城区城管局实施涉案行政强制执行时，没有依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定履行法定的催告义务，明显违法。故3号复议决定书确认鹤城区城管局作出的强制拆除行为违法，符合法律规定。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条规定“赔偿义务机关对依法确认有本法第三条、第四条规定的情形之一的，应当给予赔偿。赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出。”本案中，作为原行政行为的鹤城区城管局强制拆除行为已被确认违法，张军、梁春华有获得赔偿的权利。张军、梁春华对置于涉案厂房和其他设施内的其他物品享受合法财产权，鹤城区城管局强制拆除该厂房及设施时没有依法进行证据保全，也未提交其他证据证明张军、梁春华置于涉案厂房和其他设施内的其他物品的清单，现相关物品已拆毁灭失无法返还，致使张军、梁春华无法就屋内物品损害情况进行举证、鉴定。根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第一款“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任”的规定，本案损害情况的举证责任应由鹤城区城管局承担。故3号复议决定书驳回张军、梁春华的赔偿请求，属举证责任分担错误，一审判决对此予以撤销正确。鹤城区政府于2018年3月2日受理了本案复议申请，后经延期30天，最迟应在2018年6月2日作出复议决定，3号复议决定书是2018年6月22日才作出，超过了《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的法定期限，程序轻微违法，但对张军、梁春华的权利不产生实际影响，原审不撤销该复议决定并无不当。关于张军、梁春华提出的原判遗漏当事人怀化市国土资源局，严重违反法定程序的问题。怀化市国土局于2016年5月2日对梁春华作出13号行政处罚书，与本案案涉的鹤城区城管局强制拆除行为是不同的行政行为，不是本案审理的范围。张军、梁春华上诉还提出原判决认定基本事实不清，认定基本事实证据不足的问题。经查，原审判决没有对涉案房屋是否没收为国有的和城管局拆除涉案厂房原因进行认定。张军、梁春华的上诉理由均不能成立。关于鹤城区城管局提出的张军、梁春华的利益并非合法权益和涉案拆除行为与张军、梁春华无利害关系的问题。发生法律效力的本院（2018）湘行终1848号行政裁定已经确认，涉案的厂房由张军、梁春华建设，并一直由其实际占有、使用，涉案厂房内的物品也归张军、梁春华所有，张军、梁春华与怀化市鹤城区城管局的拆除厂房行为有利害关系。鹤城区执法局的上诉理由不能成立。综上，张军、梁春华和鹤城区城管局的上诉理由均不能成立，原审判决认定事实清楚,适用法律正确,依法应予维持。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,判决如下:驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元,由上诉人张军、梁春华和鹤城区人民政府共同负担。本判决为终审判决。审判长  戴远志审判员  何建湘审判员  钟玺波二〇一九年十一月十三日书记员  朱佳钰