373广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终1370号上诉人（原审原告）英德市连江口镇城樟社区居委会鹅坑居民小组。负责人黄汉祥，该居民小组组长。委托代理人何桂芳，广东锦诺律师事务所律师。被上诉人（原审被告）英德市人民政府，住所地广东省英德市金子山大道1号路行政服务中心综合楼。法定代表人肖勇科，该市市长。委托代理人莫秀芳，广东浈阳律师事务所律师。被上诉人（原审被告）清远市人民政府，住所地广东省清远市清城区人民二路18号市机关办公大楼1号楼。法定代表人黄喜忠，该市市长。委托代理人殷朝武，清远市法制局工作人员。委托代理人张宇坤，清远市林业局工作人员。原审第三人英德市连江口镇三井村委会塘口四村民小组。负责人谢树敬，该村民小组组长。委托代理人谢观元，该村村民。上诉人英德市连江口镇城樟社区居委会鹅坑居民小组（以下简称鹅坑居民小组）因与被上诉人英德市人民政府、清远市人民政府以及原审第三人英德市连江口镇三井村委会塘口四村民小组（以下简称塘口四村民小组）林权争议行政裁决及行政复议纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2018）粤18行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：涉案争议山场名为铁厂，经被告英德市人民政府组织争议双方代表现场勘查确认，四至范围为：东至水泥公路，南至坑坜，西至山顶分水，北至坑坜，面积为16亩，争议范围内为自然飞花生长的藜蒴。权属依据方面，原告鹅坑居民小组提供的1981年原英德县人民政府颁发的《山权所有证》（英林证字x）第五栏载明：“山名：油库北面，面积：15亩，四至：东至河边，南至窑头埂为界，西至山顶分水为界，北至同塘口山界断，备注：自留山”。该栏注明的四至范围，经被告英德市人民政府实地核查，确认不包括争议林地，也不在争议林地内，而是在争议林地外的东面。原告提供的1981年的《自留山林权使用证》（英林证x2）载明：“户主姓名：龚阳金，山名：油库北面，面积：2亩，四至：东至河边，南至窑头埂断为界，西至岭顶分水，北至同塘口山电杆埂为界”。该栏注明的四至范围，经被告英德市人民政府实地核查，确认不包括争议林地，也不在争议林地内，而是在争议林地外东面靠近北江边。第三人塘口四村民小组提供的1981年原英德县人民政府颁发的《山权所有证》（英林证字x1）第八栏载明：“山名：铁厂，面积：4.6亩，四至：东至俄坑队，南至埂，西至俄坑队，北至天花水”。该栏注明的四至范围，经被告英德市人民政府实地核查，确认包括了争议林地。上述《山权所有证》持证单位为群联大队四队。2001年，群联村委会与三井村委会合并后，原群联村委会塘口四村民小组更名为现第三人塘口四村民小组。经营管理方面，原告鹅坑居民小组主张其自1984年起至2014年将争议山场发包给本村居民黄曹胜经营，第三人塘口四村民小组主张其自1994年至2008年将争议山场发包给黄曹胜经营。黄曹胜本人出庭证明，其既有承包原告鹅坑居民小组的山场，也有承包第三人塘口四村民小组的山场，两片山场在同一地方。第三人塘口四村民小组没有提供书面证据证明其有经营管理事实。原告鹅坑居民小组提供了1984年12月发包给本村村民黄曹胜的《山林承包合同书》，合同显示发包地名为油库圹尾，林木种类什山，面积5亩，四至东至圹边，南至圹口其坜，西至山顶，北至圹口其坜。鹅坑居民小组还提供了黄曹胜签订的三份《合约》。其中1999年6月、2003年3月签订的合约显示原告鹅坑居民小组将“铁厂以下一带”发包给黄曹胜，但未载明四至。1999年5月签订的合约显示，塘口三村将铁厂下李月堂屋背山发包给黄曹胜经营，同样未载明四至。涉案铁厂权属争议因2008年黄曹胜申请砍伐山上林木受到第三人塘口四村民小组阻止而引发。2017年4月，第三人塘口四村民小组向被告英德市人民政府提出申请，要求确认争议林权归其集体所有。被告英德市人民政府受理申请后，于2017年5月10日将争议范围在所在地进行为期30天的公示，并发出书面通知，要求争议双方维持林地林木现状。直至公示期满，无人提出异议。2017年6月8日，被告英德市人民政府组织相关人员及争议双方进行现场勘察，制作了《铁厂山现场勘察图》，由参与勘察的人员签名确认。经组织双方协商解决，因各持己见，调解未果。被告英德市人民政府审查了争议双方提供的证据材料，并结合现场勘察情况及其他调查结果，查明事实后，认为：第三人塘口四村民小组提供的1981年《山权所有证》（英林证字x1），第八栏注明的四至范围包括了争议山场的四至范围，其提出占有争议山场的理由充分，予以支持。原告鹅坑居民小组提供的1981年《山权所有证》（英林证字x），第五栏注明的四至范围不包括争议山场也不在争议山场的四至范围内；还提供1981年的《自留山林权使用证》（英林证x2），第一栏注明的四至范围不包括争议山场也不在争议山场的四至范围内，也未提供在争议山场经营管理的切实证据，其提出占有争议山场的理由不充分，不予支持。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款和《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条的规定，被告英德市人民政府作出英府决〔2017〕44号《英德市人民政府关于处理铁厂林地林木权属的决定》（以下简称44号处理决定），决定：争议山场名称铁厂，四至：东至水泥公路，南至坑坜，西至山顶分水，北至坑坜，此四至范围内的林地林木所有权和使用权归塘口四村民小组集体所有。原告鹅坑居民小组不服，向被告清远市人民政府申请行政复议，请求撤销44号处理决定，并将争议林权归其所有。被告清远市人民政府受理后，通知被告英德市人民政府提交书面答复及相关证据材料，并通知第三人塘口四村民小组参加行政复议。因案情复杂，被告清远市人民政府决定将该案审查期限延长30天。被告清远市人民政府作出87号复议决定后，分别送达给当事人。被告清远市人民政府查明：第三人塘口四村民小组向被告英德市人民政府申请将现争议地归其所有。第三人塘口四村民小组提供了1981年英林证字x1号《山权所有证》等材料。原告鹅坑居民小组提供了1981年英林证字x号《山权所有证》和英林证x2号《自留山林权使用证》和合同等材料。英德市山林调处办组织争议各方到现场指认，在地形图上共同确定争议四至范围并予以标示，争议各方代表签名确认。2017年6月8日，英德市山林调处办组织争议各方召开协商会议，但协商未果。被告英德市人民政府查明争议山场铁厂，面积16亩，四至：东至水泥公路，南至坑坜，西至山顶分水，北至坑坜，属林地性质。被告英德市人民政府对争议各方提交的证据材料进行了调查核实，并阐述了采信与不予采信的理由，并决定将争议山确权归第三人塘口四村民小组所有。原告鹅坑居民小组不服，向该府申请行政复议。被告清远市人民政府认为：原告鹅坑居民小组提供的1981年英林证字x号《山权所有证》和英林证x2号《自留山林权使用证》的四至范围均不包括争议山场也不在争议山场范围内；第三人塘口四村民小组提供的1981年英林证字x1号《山权所有证》第八栏的四至范围包括了争议地的四至范围，因此，被申请人将争议地确权归第三人塘口四村民小组所有，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，应予维持。根据《中华人民共和国行政复议法》第八十二条第一款第一项的规定，被告清远市人民政府作出清府复决〔2017〕87号《清远市人民政府行政复议决定书》（以下简称87号复议决定），决定：维持英德市人民政府作出的44号处理决定。另查明，2006年4月10日，被告英德市人民政府向第三人塘口四村民小组颁发了英府林证字（2006）第x3号林权证。该林权证记载小地名“铁厂（鹅坑）”，面积85亩，四至：东至河边，南至山埂，西至山顶，北至山埂。原告鹅坑居民小组认为该证将其“油库北面”林地划入其中，于2016年11月14日向原审法院提起撤销诉讼。原审法院经审理后，认定被告英德市人民政府的登记发证行政行为证据不足，程序违法，作出（2016）粤18行初212号行政判决，撤销英府林证字（2006）第x3号《林权证》，该判决已发生法律效力。原审法院审理认为：本案系林权争议行政裁决及行政复议纠纷。人民法院审理行政案件，对行政行为的合法性进行审查。复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是被告英德市人民政府44号处理决定及被告清远市人民政府87号复议决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确的问题。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”该条例第十条第一款规定：“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：……（十）当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明；……”上述规定明确了调处林权纠纷，林权证是第一位阶的确权凭证，只有在尚未领取林权证或者林权证确权错误的情况下，才以经营管理事实等其他证据作为确权凭证。从持证情况来看，本案原告鹅坑居民小组与第三人塘口四村民小组均为其权属主张提供了林业“三定”时期的山权所有证和自留山证。被告英德市人民政府经核查认定，鹅坑居民小组提供的英林证字x《山权所有证》第五栏载明的“油库北面”山及相应的英林证x2《自留山林权使用证》记载的“油库北面”山的四至范围，不包括争议林地，也不在争议林地之内，而是在争议林地以外的东边。第三人塘口四村民小组提供的英林证字x1《山权所有证》第八栏载明的铁厂山的四至范围，包括了整个争议林地。该认定有英德市调处山林纠纷办公室制作的勘验笔录、调查过程中取得的询问笔录等予以证明，主要证据充分。原告鹅坑居民小组提供的证据，包括复议和诉讼阶段提供的证据，均不能推翻上述事实认定。第一，2017年6月8日，被告英德市人民政府制作的《铁厂山现场勘察图》查明争议双方据以主张权属的1981年《山权所有证》记载的“油库北面”“铁厂”的四至地物标位置，该现场勘察图经各方签名确认，具有较高的证明力。对比双方争议林权位置，可以认定原告鹅坑居民小组1981年的《山权所有证》不包括争议林地，第三人塘口四村民小组的《山权所有证》包括争议林地。第二，原告鹅坑居民小组提供的1981年的《自留山林权使用证》，山名相同、四至基本一致，结合发证时间、历史背景及发证面积来看，应属原告鹅坑居民小组1981年《山权所有证》中的一部分。原告鹅坑居民小组主张两证分属两个距离较远的不同地块，明显不符合常理。第三，原告鹅坑居民小组代表在接受被告英德市人民政府询问时表示，第三人塘口四村民小组的《山权所有证》包括了全部争议地，油库北边以前有过窑头。第四，英德市林业局出具的《关于连江口镇城樟社区鹅坑村小组反映本村铁厂塘尾山被错划的处理意见》仅是指出原告鹅坑居民小组的“油库北面”山与第三人塘口四村民小组的“铁厂”山毗邻交界，第三人塘口四村民小组2006年换发的“铁厂”山新林权证包含了原告鹅坑居民小组的“油库北面”，并未明确“油库北面”的具体四至。原审法院作出的（2016）粤18行初212号生效行政判决认定“油库北面”位于新林权证红线图中部约15亩的范围，亦未明确“油库北面”的具体四至。第五，陆上新虽然是原告鹅坑居民小组《山权所有证》和《自留山林权使用证》的填证人，但其本身是原告鹅坑居民小组居民，其对于鹅坑居民小组有利的证言，不能单独作为认定事实的依据。钟石金是鹅坑居民小组《自留山林权使用证》的校对人，但其未出庭作证，其庭前提交的书面证言称“划定油库背后一面山林属鹅坑所有”，该陈述与其在原告鹅坑居民小组提交的《关于填校〈山权所有证〉、〈自留山林权使用证〉的情况说明》中“B、D范围内即为油库北面”的描述不相一致。在经营管理事实方面，根据原告鹅坑居民小组及第三人塘口四村民小组的陈述，结合黄曹胜等的证人证言及承包合同等证据，可以证明争议林地及其附近成片林地此前是由黄曹胜承包经营，发包方是原告鹅坑居民小组、第三人塘口四村民小组或案外人塘口三村民小组。但黄曹胜是否具有经营管理事实本身，并不影响原告鹅坑居民小组依据其林权证所享有的林地所有权。况且，从原告鹅坑居民小组提供的《山林承包合同书》及《合约》来看，无法准确反映原告鹅坑居民小组发包给黄曹胜承包的“油库圹尾”“铁厂以下一带”四至范围与争议林地的关系。而黄曹胜作为原告鹅坑居民小组居民，其对原告鹅坑居民小组有利的证言，也不能单独作为定案依据。因此，被告英德市人民政府认定原告鹅坑居民小组及第三人没有切实证据证明经营管理的事实，并无不当。另外，即使争议地曾经由黄曹胜承包经营，但至2017年调处时黄曹胜的承包期限已经届满，林地使用权应归还林地所有权人。综上所述，被告英德市人民政府经立案审查、受理公示、调查调解、听取当事人意见等程序后，根据争议双方的确权凭证情况，将争议林权决定归第三人塘口四村民小组，主要证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。被告清远市人民政府经受理、审查、延期等程序后，作出维持44号处理决定的复议决定，亦无不当。原告鹅坑居民小组请求撤销44号处理决定和87号复议决定的理据不足，原审法院不予支持。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和第七十九条的规定，判决：驳回原告英德市连江口镇城樟社区居委会鹅坑居民小组的诉讼请求。本案一审受理费人民币50元，由原告英德市连江口镇城樟社区居委会鹅坑居民小组负担。上诉人鹅坑居民小组不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院忽视了原始权属凭证英林证字x《山权所有证》第五栏“油库北面”、英林证字x1《山权所有证》第八栏“铁厂”和英林证x2《自留山林权使用证》“油库北面”这些关键证据，没有对这些原始权属凭证所记载的面积、座向、四至范围等内容进行细致比对、评析就妄下结论。二、除了上述原始权属证，也有多个证人证言和承包合同、合约等书证能充分证明争议山林B地块的权属及经营管理方面全归上诉人的事实。三、关于2017年6月8日被上诉人英德市人民政府制作的《铁厂山现场勘察图》及《现场勘查记录》只是上诉人代表与原审第三人代表的各抒己见，且内容均是对争议山林主张权利，特别是上诉人代表明确指明争议山林B地块范围就是属于上诉人的“油库北面”山。四、原审第三人主张争议山林权利的唯一依据是英林证字x1《山权所有证》第八栏的“铁厂”山，但其连基本的经营管理事实的依据都没有。综上，请求：撤销原审判决，改判撤销44号处理决定以及87号复议决定。被上诉人英德市人民政府二审答辩称：一、原审判决以及该府44号处理决定，认定事实清楚。1.上诉人提交的1981年英林证字x号《山权所有证》和英林证x2号《自留山林权使用证》均不包括争议地，也不在争议地四至范围内。2.上诉人将争议地及周边地块画图并区分ABCD地块，以此主张争议地（B地块）的权属，然而其论断完全自相矛盾，反而证明1981年英林证字x号《山权所有证》和英林证x2号《自留山林权使用证》均不包括争议地也不在争议地范围内的事实。3.上诉人已承认原审第三人的林权证包含整个争议地。4.（2016）粤18行初212号行政判决撤销原审第三人英府林证字（2006）第x3号《林权证》涉及的四至范围虽然包含本案争议四至范围，但该判决并未明确认定或者判决本案争议四至范围属于上诉人所有，也未明确“油库北面”的具体四至。该府根据现场勘查结果所作出的决定，与上述判决并不相悖。二、原审判决及44号处理决定对本案争议地经营管理方面认定事实清楚。在确权过程中，原审第三人并未提供切实证据证明其对争议山场有管理使用。上诉人提供1984年发包给其村民黄曹胜《山林承包合同书》，但经实地勘察，无法证明此承包范围与争议地有关联，且经过对争议双方的调查，核实争议山场内的林木为自然飞花生长，并非人工种植。上诉人在申请复议时提供的1999年《合约》及2003《合约》的承包范围与本案无关。三、44号处理决定程序合法，适用法律正确。综上，请求：驳回上诉，维持原判。被上诉人清远市人民政府二审答辩称，其二审答辩意见与一审答辩意见一致。原审第三人塘口四村民小组答辩称：一、上诉人认为争议山场铁厂归其所有，毫无事实根据。二、争议山场应为该村民小组所有，该村民小组持有的英林证字x1《山权所有证》第八栏包含涉案争议山场。三、英德市人民政府的44号处理决定以及清远市人民政府的87号复议决定事实清楚，证据充分，程序合法。综上，请求：驳回上诉，维持原判。经审查，本院对一审判决查明的事实予以确认。本院二审认为：本案系林权权属争议行政裁决及行政复议纠纷，审理的焦点问题是英德市人民政府作出的44号处理决定以及清远市人民政府作出的87号复议决定是否合法。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”该条例第十条第一款第（十）项规定：“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：……（十）当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明；……”因此，对于林木林地权属争议调处案件，林权证或不动产证是林权争议的处理依据。没有林权证或不动产证的，1981年至1983年林业“三定”时期取得的山权林权所有证、自留山证以及之后依法变更的权属证书，是林权争议的处理依据。没有前述依据的，则可以将当事人的管理使用事实作为调处争议的权属来源证据。本案中，原审第三人持有的英林证字x1《山权所有证》第八栏所载明的“铁厂山”四至范围，经英德市人民政府组织各方实地勘察以及比对，包括了整个争议林地，对此上诉人代表在接受英德市人民政府询问时也承认该事实。而上诉人持有的英林证字x《山权所有证》第五栏载明的“油库北面”山及相应的英林证x2《自留山林权使用证》记载的“油库北面”山的四至范围，均不包括争议林地，也不在争议林地范围之内，而均在争议林地以外的东边。英德市人民政府据此将涉案争议林地确权给原审第三人，清远市人民政府复议予以维持，均无不妥，且程序合法。原审法院对本案争议相关事实分析详尽，说理充分适当，本院均持相同意见，对原审判决予以维持。上诉人上诉主张其享有涉案争议林地的经营管理事实，但其提供的多份承包合同无法证实与涉案争议林地存在关联性，相关证人证言与本案存在利害关系，不足以证实其对涉案林地的管理使用事实。相反，涉案林地基本是自然飞花生长林，并非人工种植林。英德市人民政府未确认上诉人的管理使用事实并无不当，且在原审第三人已提供合法确权依据的情况下，上诉人亦不能仅凭管理使用事实主张涉案争议林权，故对该上诉主张，本院不予支持。综上，上诉人英德市连江口镇城樟社区居委会鹅坑居民小组的上诉请求不成立，本院予以驳回。原审判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人英德市连江口镇城樟社区居委会鹅坑居民小组负担。本判决为终审判决。审判长  林秀雄审判员  林劲标审判员  刘德敏二〇一九年十一月二十一日书记员  杨海萍