湖南省益阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）湘09行终244号 上诉人（原审被告）桃江县发展和改革局。住所地：桃江县桃花江镇育英巷37号。 法定代表人李仁高，该局局长。 出庭负责人周运贤，县优办主任。 委托代理人邹曲波，桃江县价格监督检查局局长，代理权限为特别授权。 委托代理人何汉珍，湖南桃花江律师事务所律师，代理权限为一般代理。 被上诉人（原审原告）桃江县金峪庄园一、二期业主委员会。住所地：桃江县金峪庄园。 负责人刘彪，该业主委员会主任。 委托代理人薛新南，该业主委员会副主任，代理权限为特别授权。 委托代理人彭楚良，湖南湘资律师事务所律师，代理权限为一般代理。 原审第三人桃江县金江置业有限公司。住所地：湖南省益阳市桃花江镇金盆北路111号。 法定代表人杨兵。 委托代理人符维光，湖南义剑律师事务所律师，代理权限为特别授权。 委托代理人彭玉林，湖南义剑律师事务所实习律师，代理权限为一般代理。 上诉人桃江县发展和改革局与被上诉人桃江县金峪庄园一、二期业主委员会，原审第三人桃江县金江置业有限公司价格监制一案，不服湖南省桃江县人民法院（2019）湘0922行初58号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年10月17日公开开庭审理了本案。上诉人桃江县发展和改革局的出庭负责人周运贤、委托代理人邹曲波、何汉珍，被上诉人桃江县金峪庄园一、二期业主委员会的委托代理人薛新南、彭楚良，原审第三人桃江县金江置业有限公司的委托代理人符维光、彭玉林到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原审认定，桃江县价格监督检查局属于桃江县发展和改革局的内设机构。桃江县金江置业有限公司于2011年1月21日成立，经营范围为城镇建设旅游开发投资，房地产开发。本案所涉项目金峪庄园一、二期系桃江县金江置业有限公司建设开发。2016年10月8日，桃江县金江置业有限公司向桃江县发展和改革局下属的桃江县价格监督检查局提交了《关于申请金峪庄园室内停车场收费备案的报告》，报告称他公司开发建设的金峪庄园A区室内停车场已建成并投入使用，申请实施收费管理，收费标准为临时停车1小时内不收费，超过1小时每小时5元，24小时不超过30元，不足1小时按1小时计算，协议占用车位260元/月/车位，车位服务费为20元/月/车位。2016年10月11日，桃江县价格监督检查局（函）作出《关于金峪庄园室内地下停车场价格（收费）公示申请备案的批复》。批复内容为：“你公司报来开发建设的金峪庄园A区室内停车场现已建成并可投入使用。根据国家计委第八号令《关于商品和服务实行明码标价的规定》、《湖南省服务价格管理条例》的规定，为规范价格行为，维护正常的价格秩序，促进公平、公开、合法的市场竞争，保护消费者和经营者的合法权益，现同意你公司停车场价格（收费）公示的申请，并严格按照附件进行公示。1、你公司停车场在实施收费时应在收费地点醒目位置公示收费项目、收费标准、监制单位及投诉电话，自觉接受消费者监督。2、你公司不得收取任何未予标明公示的费用，不得只收费不服务，或者减少服务数量，不得对消费者和具有同种条件的其他经营者实行价格歧视。价格监督检查机构不定期依法对明码标价服务价格公示进行检查，一旦违反将依照《中华人民共和国价格法》、《价格违法行为行政处罚规定》进行处罚。”并附有其制作的金峪庄园室内地下停车场价格（收费）公示的附件，该附件明确了金峪庄园停车场收费标准，并在附件公示样件后附了桃江县价格监督检查局监制字样，并附了监督举报电话。2018年10月，桃江县金江置业有限公司在金峪庄园地下停车场两侧张贴了停车场收费标准及收费文件公示牌。2018年11月10日发出了收费公告，公告称从2018年12月1日10时起，对该停车场实行收费管理，未办理停车位注册的车辆一律按临时停车处理，收费文件按政府机关批文执行。2018年12月5日，桃江县价格监督检查局向桃江县金江置业有限公司作出桃发改价检函〔2018〕10号整改函，该函称按照《湖南省机动车停放服务收费管理办法》第七条规定，住宅小区停车服务收费均属市场调节价，他局无权核定该收费标准，由经营者自主制定，他局对公司所做的批复只是为了确保消费者的知情权，针对公司自有产权的停车位的价格公示方式进行监制，并非对收费的批文，公司收费公告表述有误，责令公司及时整改，迅速撤回上述不当表述的收费公告。之后，金峪庄园的业主与桃江县金江置业有限公司因停车场收费发生多次纠纷。另查明，桃江县金峪庄园一、二期业主委员会成立于2019年2月21日，并于2019年2月22日到桃江县房地产管理局备案，桃江县金江置业有限公司对金峪庄园地下停车场收费没有提供与业主协商文件及物业合同等依据。本案在审理过程中，桃江县金峪庄园一、二期业主委员会对第二项诉讼请求申请撤回起诉，法院已裁定准予撤回该部分起诉。 原审认为，根据《中华人民共和国价格法》及其他相关文件，桃江县发展和改革局具有对辖区价格工作进行监督检查管理的职权。围绕各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：一、桃江县发展和改革局作出的批复行为是否是可诉的行政行为？二、该批复行为是否合法？三、原告主体是否适格？具体阐述理由如下：一、本案所诉批复行为是否具有可诉性？主要看批复行为是否对公民、法人或其他组织的权利和义务产生了实际影响。本案被诉行政行为是否对桃江县金峪庄园一、二期业主委员会代表的业主的权利义务产生了实际影响呢？本案中，桃江县金江置业有限公司向桃江县发展和改革局申请对金峪庄园室内停车场收费进行备案，并附有收费标准。而本案桃江县发展和改革局作出批复时，同意停车场价格（收费）公示申请，批复上虽含有“公示”二字，看似仅同意公示，但前提是对价格（收费）的公示，意味着该批复同意了桃江县金江置业有限公司的收费标准，且桃江县金江置业有限公司依据该批复对收费标准进行公示后，依据该标准进行了收费，并附注说明是根据政府机关批文执行。故该批复事实上对桃江县金峪庄园一、二期业主委员会所代表的业主的权利义务产生了实际了影响，故具有可诉性。二、本案被诉行政行为是否合法？要看被诉行政行为的主体是否享有对桃江县金峪庄园一、二期业主委员会申请备案的备案职权？桃江县发展和改革局提供的法律依据均没有赋予其对诸类行为作出备案的职权。根据国家发改委《关于放开部分服务价格公示的通知》发改价格〔2014〕2755号文件第一条规定：住宅小区停车服务收费实行市场调节价，行政主管部门不再进行审批和备案。对桃江县金江置业有限公司申请备案的请求进行批复同意，缺乏法律依据，其审批和备案行为是一种超越其职权的行为。三、原告主体是否适格？根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条第一款之规定，业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以以自己的名义提起诉讼，本案中，桃江县金江置业有限公司对停车场的收费行为涉及广大业主的共同利益，并一直影响，虽然桃江县发展和改革局作出的被诉行政行为发生在业主委员会成立之前，但这并不影响其诉讼主体资格。综上所述，桃江县发展和改革局下属桃江县价格监督检查局所作出的批复行政行为违反法律规定，超越职权，损害了桃江县金峪庄园一、二期业主委员会代表的各业主的合法权益，依法应予撤销。桃江县金峪庄园一、二期业主委员会的诉讼请求依法成立，应予支持。由于桃江县价格监督检查局不具备独立法人资格，其行政责任应由桃江县发展和改革局承担。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二、四项之规定，判决：撤销桃江县发展和改革局于2016年10月11日作出的《关于金峪庄园室内地下停车场价格（收费）公示申请备案的批复》。案件受理费50元，由桃江县发展和改革局负担。 桃江县发展和改革局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、本案所诉的批复行为不具有可诉性。本案停车场的收费完全属于市场调节价，不属于政府定价或政府指导价。《国家发展改革委关于标价方式监制问题的答复》（发改价检〔2004〕1098号）明确规定，“收费标准”属于价格监督检查机构对标价方式进行监制的内容，“批复”本身不是对收费标准“同意”或“批准”的行为。涉案批复只是同意对停车收费事项明码标价进行公示，批复中告知相对人要在收费地点醒目位置公示收费项目、收费标准、监制单位及投诉电话，是告知行政相对人如何明码标价公示的行政指导行为，不影响金峪庄园业主的实际利益，不属于行政诉讼的受案范围。造成影响的是收费项目和收费标准，不能把“批复”等同于收费项目和收费标准。原审第三人进行明码标价公示时写上“按政府相关批文执行”，是原审第三人对“批复”认识上的重大错误，上诉人经发现当场给予了严肃批评并发出书面整改函，明确告知所作批复只是为了确保消费者的知情权，并非对收费标准的批文；二、本案被诉行政行为合法有效。上诉人所作“批复”是对停车场价格（收费）公示的指导，无论是批复标题还是主文，其核心就是“公示”两个字，一审认定是一种审批和备案行为错误；三、本案原告主体不适格。原审第三人自主确定的停车场收费项目与收费标准只涉及到部分在此处停车接受停车服务、缴纳停车费用的部分业主的个人利益，他们可以以个人名义起诉，或者多人提起共同诉讼，不应以被上诉人名义起诉；四、一审引用了不存在的文件，且存在多处文字错误，应予改正。综上，请求二审撤销原判，驳回被上诉人的起诉或者驳回其诉讼请求。 被上诉人桃江县金峪庄园一、二期业主委员会答辩称：一、被诉的批复行为具有可诉性。原审第三人向上诉人提交的备案报告，而不是请求，上诉人使用批复的行为违法。根据《湖南省服务价格管理条例》第十六条关于“对实行市场调节价的，应当不定期进行抽查；对举报的服务价格违法行为，应当及时查实，依法处理”的规定，原审第三人建设的停车场的收费行为完全属于市场调节价，不属政府定价和政府指导价，上诉人没有批复的职能；二、上诉人在批复中“现同意你公司停车场价格（收费）公示的申请”，就意味着批准原审第三人停车场收费相关事项，而且，上诉人还附加了“并严格按照附件进行公示”，其实质是一种行政许可行为；三、原审第三人于2018年11月10日违法发布《公告》称“按政府机关批文执行”，经业主向桃江县价格监督检查局反映情况后，桃江县价格监督检查局作出整改函，但第三人仍然发布“在对车位进行管制前，我公司依法报请有权机关备案”的公告，张贴在金峪庄园室内地下停车场南北进出通道侧墙；四、被上诉人具备原告诉讼主体资格。综上，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人桃江县金江置业有限公司陈述称：一、一审认为被诉批复行为具有可诉性是错误的。根据《关于商品和服务实施明码标价的规定》和《湖南省机动车停放服务收费管理办法》的规定，涉案停车场价格由原审第三人自主定价，不存在由行政机关许可，但是需要对价格进行公示。一审认为涉案批复同意了原审第三人的收费标准是错误的；二、一审判决所列发改价格〔2014〕2755号文件并没有载明行政主管部门不再进行审批和备案，因此一审认为被诉行政行为是一种超越职权的行为错误；三、一审认定原告主体资格错误。综上，请求撤销原判，驳回原告的起诉。 当事人一审提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院二审期间，各方当事人均无新的证据提供。 各方当事人对一审查明的事实均无异议，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国价格法》第十一条规定，经营者进行价格活动，享有自主制定属于市场调节的价格。《湖南省机动车停放服务收费管理办法》（湘价服〔2014〕11号）第七条和《益阳市城区机动车停放服务收费管理实施细则》（益价服〔2014〕102号）第六条均规定，商业投资建设的专业停车场（含机械式立体停车楼）以及住宅小区停车服务收费实行市场调节价，收费标准由停车场经营者依据经营成本和市场供求等因素，按照补偿合理成本、依法缴纳税费、获取合理利润的原则自主确定，并保持收费标准相对稳定。案涉停车场收费标准实行市场调节价。关于上诉人作出的《关于金峪庄园室内地下停车场价格（收费）公示申请备案的批复》的性质问题。《关于商品和服务实行明码标价的规定》第六条规定，明码标价的标价方式由省级人民政府价格主管部门统一规定，县级以上地方人民政府价格主管部门的价格监督检查机构对标价方式进行监制。未经监制的，任何单位和个人不得擅自印制和销售。《关于标价方式监制问题的答复》（发改价检〔2004〕1098号）（以下简称《答复》）对所称的“监制”作了具体规定：是指由价格主管部门的价格监督检查机构根据不同行业的经营要求以及商品或者服务的自然特点，按照保证消费者或者其他经营者知情权的原则，对标价方式即标价签、价目表等应当包含的标价内容，包括商品的品名、产地、规格、等级、计价单位、价格或者服务项目、收费标准、收费范围、收费条件等作出具体规定。该《答复》同时规定，对标价方式进行监制是价格主管部门的行政职能；经营者应当按照监制规定内容标示商品价格或者服务价格。桃江县价格监督检查局所作批复要求原审第三人公示的项目包括了价格或者服务项目、收费标准、收费条件等，从其载明的内容“1、你公司停车场在实施收费时应在收费地点醒目位置公示收费项目、收费标准、监制单位及投诉电话，自觉接受消费者监督；2、你公司不得收取未予标明公示的费用……价格监督检查机构不定期依法对明码标价服务价格公示进行检查”，只是对原审第三人制作的涉案金峪庄园停车场收费标价牌应当包含的标价内容作出具体规定，并非行政许可行为，也不能作为批准收费依据，批复内容本身并未创设新的权利和义务。对此，桃江县价格监督检查局亦已对原审第三人发出《整改函》明确该局无权核定收费标准，所作批复仅针对原审第三人自有产权的车位的价格公示进行的监制。该监制行为对被上诉人的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 需要指出的是，如前所述，经营者享有自主制定属于市场调节的价格。现行法律没有规定经营者对于实行市场调节的价格需要进行备案，原审第三人所请求的对停车场收费备案事项本不属于上诉人权限范围，上诉人理应不予受理或者跟原审第三人释明要求其提交对标价方式进行监制的申请，而不是直接采取批复的形式对明码标价进行监督。正是基于此，容易引起实际中的误读，进而酿成纠纷。此外，《湖南省机动车停放服务收费管理办法》（湘价服〔2014〕11号）第七条和《益阳市城区机动车停放服务收费管理实施细则》（益价服〔2014〕102号）第六条均规定，已成立业主委员会的住宅小区停车服务收费由业主大会或业主代表大会决定，未成立业主委员会的住宅小区停车服务收费由停车服务管理方与入住业主参照本办法（细则）协商决定或在物业合同中约定。本案原审第三人所提申请中明确“本停车场为产权建筑”并提交了车位不动产权证书公示牌，故此案应只针对上诉人拥有自有产权的车位，不涉及占有业主共有场地的车位的情况。对于业主共有的车位，应根据《中华人民共和国物权法》等相关法律、法规的规定，寻求民事途径解决。 还需指出的是，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十八条第一款的规定，业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。本案个别业主没有区别于其他人的特别权利，故桃江县金峪庄园一、二期业主委员会可以自己的名义提起诉讼。 综上，上诉人的上诉理由部分成立，其上诉请求予以支持。一审认定事实清楚，但适用法律有误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项、第（八）项的规定，裁定如下： 一、撤销湖南省桃江县人民法院（2019）湘0922行初58号行政判决； 二、驳回桃江县金峪庄园一、二期业主委员会的起诉。 本案不收取案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长 吴 斌 审判员 傅爱军 审判员 谭环栋 二〇一九年十一月二十九日 书记员 邵 菲