河北省沧州市中级人民法院民 事 判 决 书（2019）冀09民终7311号上诉人（原审原告）：盐山县杨集乡龙王庙村村民委员会，住所地河北省盐山县杨集乡龙王庙村。法定代表人：胡海林，该村民委员会主任。委托诉讼代理人：胡云朋，男，1972年6月4日出生，汉族，住河北省盐山县，系盐山县杨集乡龙王庙村村民委员会推荐。委托诉讼代理人：田猛，河北兴盐律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：刘延海，男，1974年12月27日出生，汉族，户籍所在地河北省盐山县，现住河北省盐山县。委托诉讼代理人：胡强，河北铭鉴（盐山）律师事务所律师。上诉人盐山县杨集乡龙王庙村村民委员会（以下简称龙王庙村委会）因与被上诉人刘延海确认合同无效纠纷一案，不服河北省盐山县人民法院（2018）冀0925民初2792号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月29日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。龙王庙村委会上诉请求：一、依法撤销盐山县人民法院（2018）冀0925民初2792号民事判决，依法改判或发还重审；二、一审、二审诉讼费被上诉人承担。事实与理由：上诉人认为，《中华人民共和国土地管理法》第15条规定的内容属于效力性强制性规定，规定本条的目的是确保本集体经济组织所有成员的利益，防止个别人员对农民集体所有土地所有权的侵害。判断某项规定属于效力性强制性规定还是管理性规定的根本在于违反该规定的行为是否严重侵害国家、集体和社会公共利益，是否需要国家权力对当事人意思自治行为予以干预。土地制度是我国的根本制度，违反上述规定将会损害国家、集体利益，劳动群众集体对属于其所有的土地依法享有的占有、使用、收益和处分权利，是土地集体所有制在法律上的表现。上诉人作为村委会未按规定经村民会议或村民代表同意也没有报乡（镇）人民政府批准，便擅自以不合理低价对本集体外人员发包土地，不仅违反了法律规定而且严重损害了本集体成员的合法利益，显然上诉人与被上诉人签订的土地承包合同违反的是法律效力性强制性规定。其次，《农村土地承包经营权流转管理办法》规定农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用述，流转期限不得超过承包期的剩余期限，不得损害利害关系人和农村集体经济组织的合法权益。双方签订的土地承包合同书中备注部分写明了因刘延海承包的土地种药材，周期长，经双方同意延期承包。因此可以看出被上诉人承包土地是以种植药村名义，而实际被上诉人私自搭建了多个猪棚，改变了承包地的农业用途及土地性质，损害了集体成员的合法权益，并且被上诉人违反合同约定改变地貌未经上诉人同意。第三，本案已超审限，且合议庭人员确定后未告知当事人。综上，请求二审法院依法裁判。刘延海答辩称，一审认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，应依法维持，驳回上诉请求。龙王庙村委会向一审法院起诉请求：1、依法确认原被告之间于2012年3月12日签订的土地承包合同无效；2、判令被告恢复土地原貌并返还原告土地100亩；3、本案诉讼费用依法承担。事实和理由：被告不是原告村集体村民，在2012年原告在未经村民会议讨论通过的前提下，以过低的价格与被告私下提前6年签订土地承包合同，将本村村集体100亩土地承包租赁给被告使用，土地承包租赁期限为12年，合同约定不得随意改变土地原貌。现原告认为涉案合同时未经法定程序签订，且将本集体内土地租赁给本集体外的成员使用，违反了村民组织法，现被告占用土地且不是用于种植而是改变了土地原貌,涉案合同从根本上违法，原告认为应当认定合同自始无效，被告对非法占用的土地应依法返还，故原告诉至法院。刘延海辩称，1、原被告签署的土地承包合同系原被告经协商签订，签订内容并不违反国家法律规定，且被告在签署合同后未改变土地的农业用途，依法应属于有效合同；2、假如因原告未按农村土地承包法以及村民委员会组织法和村民代表法等相关规定对本村集体土地对集体外成员进行发包未经村民代表大会或村民大会民事议事程序讨论通过，并在发包合同签订后作为发包人及土地所有权人未报经乡镇批准，而导致本案已履行多年的合同无效，原告作为该议事程序主体方，作为申报程序的主报方，如因其未履行上述程序导致合同无效，按合同法规定，应全部承担合同无效的法律后果，即因其过错导致合同无效，其应承担被告履行合同后造成的一切损失；3、被告因履行该合同，已投入猪棚建设、养殖、植树及土地灌溉配套设施共计380万元左右，上述直接损失系因原告过错造成合同无效，原告为此应承担给被告造成的所有损失，且该损失被告方已在庭前申请现场勘验和鉴定。综上，应依法驳回原告对被告的诉讼，或经法庭核实后如确认原被告之间签订的合同无效，原告应赔偿被告的上述财产损失，被告返还相应的土地。原告为证明自己的主张提供以下证据：合同三份，村民签字意见书二份、证人胡某、胡云朋出庭作证的证言。被告刘延海对原告提交的证据质证意见为：对原告3份合同的真实性认可；村民声明被告不知情，同时被告也未收到该声明，对声明真实性不予认可，2018年11月12日原告主张的村民意见书被告也不知情，对其真实性不予认可；对证人胡某、胡云朋证言的质证意见为，二证人并非村民代表，虽然是村民，但不能代表全体村民意见。二证人并不了解上届村委会于被告续签合同的内容，更无权评价续签合同的效力，对二证人证言的真实性、合法性、关联性均不认可。被告刘延海向法庭提交证据：原告收取土地承包经营费收据两份、转包协议及投资明细表各一份。原告龙王庙村委会对被告提交的证据质证意见为：这些是以前的收据，对这些不清楚，合同上面的章少一个字。对被告的损失不认可。一审法院对杨集乡龙王庙村原村委会书记胡延明（1999年至2012年担任龙王庙村村支部书记）、胡志峰（2012年至2015年担任龙王庙村村支部书记）制作调查笔录。胡延明调查笔录的主要内容为：涉案的两份土地承包合同均是其在任期间签订的，先是承包给了朱国文，后又将该土地转包给了刘延海，由于刘延海种植项目需要较长时间，所以对承包合同进行了续签，由于是续签的合同，所以也未在村里进行公开告知。胡志峰调查笔录的主要内容为：其未看到2018至2030年的这份承包合同，对此事不清楚。原告对该调查笔录中胡延明称刘延海承包土地是为种植金银花，实际刘延海没有种植金银花，而是盖大棚进行养殖，胡延明说土地承包经过村里大喇叭在村里进行公布，但是并没有具体说2018年到2030年的这份合同进行大喇叭公布。对其他内容没有意见。对胡志峰的调查笔录没意见，都是事实。被告对胡延明的调查笔录三性均予认可，其讲述事实与被告的陈述基本一致，因此可以证明该合同的签订及履行均合法有效，另外胡延明称本案的真正原因是村上某些人以此案为借口，推翻现任班子，该观点应为胡延明真实判断，作为村集体，换届选举系村民自治的法定程序，不应因个人得失而对被告的合法合同擅自推翻否定，作为法治社会，在民事行为中首先应保护各主体之间的相互关系。对于胡志峰的调查笔录，首先胡志峰任职期间为2012年-2015年，既最初村委会与朱国文签订土地承包合同之后上任，对于其所述内容多数为主观判断，其与胡延明所称事实一致的内容我方予以认可；内容不一致部分，因被调查人并未参与合同签订，所以其陈述主观成分较多，我方不予认可，另外对于土地实际面积均未有实际测量依据，100亩或140亩均为主观判断，该土地承包之初沟坝交错，需要花费大量人力物力予以平整，所谓的沟坝卖土实际上是土地承包人为了改良地面环境，更适于耕种经营而进行土地平整。一审法院认定事实：2003年3月12日，龙王庙村委会与案外人朱国文签订土地承包合同约定：“龙王庙村河东地100亩由海子王村朱国文承包，承包费20000元，三年现已交清，承包期为十五年，三年为一期”。2011年9月2日，朱国文将该土地转包给被告刘延海。2012年3月12日，盐山县杨集乡龙王庙村村民委员会与刘延海签订土地承包合同，内容为：“一、甲方（出租方）：龙王庙村委会乙方（承包方）：刘延海二、甲方出租给乙方100亩。三、租赁时间：从2012年3月12日起至2018年3月12日止。四、租赁期限6年整。五、租赁费：每年7666元。六、付款方式：在甲乙双方签订合同时，乙方按3年付一次。总计三年一次交清23000元整。七、1、乙方在本合同期限内享有独立的生产自主权、经营权及甲方享有的所有权利，但不能改变土地用地性质，甲方不得以任何理由干扰乙方的正常生产经营活动。2、甲乙双方在完全平等、自愿的基础上达成的，任何一方不得以任何借口违约，否则，单方违约给对方造成的经济损失全部由违约方承担。八、本合同自双方签字之日起生效，一式三份，甲乙双方各执一份，报送主管部门备案一份。九、乙方不能随意改变地型地貌，如需改变，有甲方同意后，方能进行”。同日，双方就该土地又签订了12年的租赁合同，租赁时间从2018年3月12日起至2030年3月12日止。合同中备注：“龙王庙村河东土地100亩，原有承包方朱国文，因刘延海从朱国文手中转包土地种药材，周期需延长，经双方同意，延期承包”。刘延海承包杨集乡龙王庙村土地后，在承包土地上种植果木与并建多个大棚养猪。2012年3月12日、2015年3月13日，刘延海分二次向杨集乡龙王庙村民委员会交纳承包费总计46000元。一审法院认为，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定：“有下列情形之一的，合同无效：。(五)违反法律、行政法规的强制性规定。”同时，根据最高院《关于适用若干问题的解释（二）》第十四条的规定，合同法规第五十二条的第（五）项的规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。另，根据《中华人民共和国土地管理法》第十五条的规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意”,该规定是约束作为原告的村委会在对外发包土地时，在村集体内部所需进行的程序，故该规定是管理性强制性规定，不能对抗合同相对方，对被告不具有约束力，该规定不应作为认定合同效力的法律依据。原告未向一审法院提交被告改变土地原貌的相关证据，根据原被告签订的合同中第七条1项的规定“乙方在本合同期限内享有独立的生产自主权、经营权及甲方享有的所有权利，但不能改变土地用地性质，甲方不得以任何理由干扰乙方的正常生产经营活动”。被告刘延海在承包的土地上进行种植、养殖，并未违反法律及合同规定。综上所述，原告主张与被告刘延海签订的合同违反法律规定，要求确认合同无效的诉求，于法无据，且被告刘延海在与原告签订合同后对涉案土地进行大量的投入，提高了农业生产能力，应保障其合法权益，维护农村土地承包关系的长期稳定，故对原告的诉讼请求一审法院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条，《中华人民共和国农村土地承包法》第一条、第十一条、第二十二条、第二十三条、最高院《关于适用若干问题的解释（二）》第十四条和《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百四十二条之规定，判决：驳回原告盐山县杨集乡龙王庙村村民委员会的诉讼请求。案件受理费100元，由原告盐山县杨集乡龙王庙村村民委员会负担。本院二审期间，上诉人龙王庙村委员会提交照片30张，其中编号为11、16、21的照片用以证明被上诉人刘延海未经相关部门审批在案涉土地建设了住房，其他照片用以证明被上诉人刘延海已严重损坏案涉土地，在土地上并未种植药材。被上诉人刘延海质证意见：照片的拍照时间为一审判决以前，不属于新证据；编号为11、16、21的照片可以看出，被上诉人在承包地有大面积放养的鹅及多处猪棚及鹅舍设施，其他照片还反映被上诉人除种植玉米等常规农作物外还种植了海棠树、白蜡树等林木及经济林作物，出于养殖及种植需要修建必要的人员休息场所是合理的，也符合相关农业政策。本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第五十二条规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。”《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”通过以上规定可知，发包方将农村土地对本集体经济组织以外的主体发包，应当事先经过民主议定程序通过且应报乡（镇）人民政府批准方可进行。上述规定属于效力性强制规定。被上诉人刘延海并非龙王庙村集体经济组织成员，2012年3月12日上诉人龙王庙村委会未经民主议定程序与被上诉人刘延海签订《土地承包合同书》将村集体土地发包给刘延海约定租期至2030年，违反了上述规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条及其第五项的规定，该合同应认定为无效。关于本案合同被确认无效后的土地返还问题，需上诉人龙王庙村委会对土地的坐落四至、实际面积等进一步进行核实确定，故在本案中不作处理，上诉人可依法另行诉讼解决；被上诉人刘延海如有损失，亦可依法另行主张权利。综上所述，盐山县杨集乡龙王庙村村民委员会的上诉请求部分成立，本院予以支持。本院依照《中华人民共和国农村土地承包法》第五十二条，《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款、《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项规定，判决如下：一、撤销河北省盐山县人民法院（2018）冀0925民初2792号民事判决；二、确认上诉人盐山县杨集乡龙王庙村村民委员会被上诉人刘延海2012年3月12日签订的土地承包合同无效。一审案件受理费100元，由被上诉人刘延海负担；二审案件受理费100元，由被上诉人刘延海负担。本判决为终审判决。审判长  张兆阳审判员  余志刚审判员  刘晓莉二〇一九年十一月二十六日书记员  马 君