安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)皖行终1182号上诉人（一审原告）刘建春，男，1982年2月28日出生，汉族，住安徽省潜山市。上诉人（一审原告）谢郭才，男，1972年10月7日出生，汉族，住安徽省潜山市。上诉人（一审原告）王跃进，男，1970年4月2日出生，汉族，住安徽省潜山市。被上诉人（一审被告）潜山市人民政府，住所地安徽省潜山市潜阳路370号。法定代表人梅耐雪，该市市长。一审原告程志江，男，1978年8月17日出生，汉族，住安徽省潜山市。刘建春、程志江、谢郭才、王跃进（简称刘建春等4人）诉潜山市人民政府房屋征收决定一案，刘建春、谢郭才、王跃进等3人不服安徽省安庆市中级人民法院（2019）皖08行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。刘建春等4人向一审法院起诉称，2018年8月31日，被告张贴发布了《潜山市人民政府关于市医院片区（一期）棚改项目国有土地上房屋征收决定的公告》，公告了《潜山市人民政府关于市医院片区（一期）棚改项目国有土地上房屋征收的决定》（潜政秘[2018]4号）。被告及其相关部门以棚户区改造为名在相关区域实施房屋征收，原告的房屋均在征收范围内。原告认为被告作出的征收决定存在诸多违法之处：1、涉案征收决定缺失相关法定批准文件，且原告沿街的房屋属于新房屋，不应纳入棚改范围。2、涉案征收决定中载明的房屋征收与补偿方案的作出实体和程序均违法。其中，根据法律规定旧城改建住宅应当原地安置或者就近安置，但是被告发布的补偿安置方案全部是异地安置。3、涉案征收决定作出前未依法进行社会稳定风险评估。4、涉案征收决定作出前相关征收资金未开设专户存储、相关资金未足额到位。综上，原告认为，被告作出的涉案征收决定侵犯了原告的合法权益。请求：1.撤销被告作出的《潜山市人民政府关于市医院片区（一期）棚改项目国有土地上房屋征收的决定》（潜政秘[2018]4号）；2.本案诉讼费由被告承担。一审法院审理查明，2017年12月19日，潜山县第十六届人大二次会议决定批准《关于潜山县2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年计划草案的报告》，批准2018年国民经济和社会发展规划，上述报告中明确载明2018年将计划实施县医院片区棚户区改造项目。2017年12月22日，安徽省住房和城乡建设厅向安庆市住房和城乡建设委下达《关于确认安庆市2018年棚改项目列入国家棚改年度计划的复函》，其中包括潜山县医院片区（一期）棚改项目。2018年3月29日，潜山县成立由县委、县政府主要领导为组长的潜山县棚户区改造领导小组，并于同日印发《潜山县2018年棚户区改造工作实施方案》。2018年4月9日，潜山县召开全县棚户区改造工作动员大会，县直有关部门、梅城镇及居民代表作表态发言。2018年4月16日，潜山县城乡规划局出具《关于潜山县县医院片区棚改项目是否符合城乡规划和专项规划的回复函》，确认该项目在县城规划区建设用地范围内，符合《潜山县城总体规划》、《潜山县老城区控制性详细规划》。2018年4月24日，潜山县国土资源局作出《关于潜山县县医院片区棚改项目是否符合土地利用总体规划的复函》，确认该项目用地属于允许建设区，符合《梅城镇土地利用总体规划（2006年-2020年）》。2018年4月26日，潜山县发展和改革委员会下达《关于潜山县城老城区2018年城中村棚户区改造项目建议书的批复》，对涉案棚改项目安置房建设批准立项。同日，潜山县政府设立的潜山县城区棚户区改造指挥部将评估机构选定结果进行公告，按照绝大多数被征收人的意见，确定安庆中恒房地产土地评估咨询有限公司为涉案棚改项目的房地产价格评估机构。2018年6月1日，潜山县政府发布《潜山县医院片区（一期）棚改项目国有土地上房屋征收补偿方案》，并在征收区域张贴公示，征求公众意见。2018年6月11日，潜山县政府批复同意以政府购买服务方式推进潜山县县城老城区等4个棚户区改造工作，其中涉案棚改项目的承接主体是潜山县城市建设项目管理有限公司。同时，同意承接主体分别向中国农业发展银行潜山支行、中国银行潜山支行融资71540万元和6000万元。2018年7月18日，被告将征求意见汇总及修改情况对外公告，其中对被征收人提出的意见进行了答复。2018年8月28日，因撤县设市，原潜山县各级机构整体更名为潜山市工作机构。2018年8月30日，潜山市征收办作出涉案项目社会稳定风险评估报告，认为该项目可能引发的社会风险在可控范围内，征收项目可以实施。2018年8月30日，潜山市人民政府召开第一次常务会议，同意涉案棚改项目征收补偿方案和风险评估报告。2018年8月30日，潜山市人民政府作出《潜山市人民政府关于市医院片区（一期）棚改项目国有土地上房屋征收的决定》（潜政秘[2018]4号），该决定确定了项目名称、征收范围、征收部门、启征日期等事项，载明了行政复议和行政诉讼权利等事项，并附具了该项目征收补偿方案。2018年8月31日，潜山市人民政府对上述房屋征收决定对外公告。刘建春等4人的房屋在该征收范围内。一审法院认为，本案的争议焦点是被告作出的《潜山市人民政府关于市医院片区（一期）棚改项目国有土地上房屋征收的决定》（潜政秘[2018]4号）是否合法。围绕该争议焦点，一审法院综合评述如下：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款之规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。潜山市人民政府作为县级人民政府，具有在本行政辖区内作出房屋征收决定的法定职责，故征收主体合法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项之规定，对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的应当属于符合公共利益需要的情形。本案中，从在案证据及现场勘察情况看，涉案征收决定确定的征收范围内绝大部分房屋年代久远、区间道路狭窄、基础设施落后、安全隐患突出，且属于医院、学校集中区，人流高峰时段拥堵严重。鉴于以上情况，潜山市人民政府从缓解城区交通压力，增强城市基础设施配套功能，改善市民人居环境，提升旅游城市形象的角度出发，将该区域纳入棚户区改造范围，符合公共利益的需要，征收目的正当。刘建春等4人称其房屋属于新房，不属于棚户区。对此，该院认为棚户区是对某一区域房屋整体特征的总体评价，棚户区改造应整体规划建设，个别房屋的现状并不能改变该区域总体属于棚户区的事实。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款的规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，潜山市人民政府提交的潜山市城乡规划局出具的《关于潜山县县医院片区棚改项目是否符合城乡规划和专项规划的回复函》、潜山市国土资源局出具的《关于潜山县县医院片区棚改项目是否符合土地利用总体规划的复函》以及潜山市十六届人大二次会议的相关决议文件等足以证明涉案房屋征收决定符合上述规定的各项规划，且已被纳入潜山市国民经济和社会发展年度计划。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条的规定，作出房屋征收决定的程序为:拟定征收补偿方案、对征收补偿方案进行论证并公开征求公众意见；公布征求意见情况和根据公众意见修改的情况；按照有关规定进行社会稳定风险评估；涉及被征收人数量较多的由政府常务会议讨论决定；征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用；公告载明补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，潜山市人民政府提交的《潜山县医院片区（一期）棚改项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》、《征求意见汇总及修改情况公告》、《社会稳定风险评估报告》、《潜山市人民政府常务会议纪要》、《潜山市人民政府关于市医院片区（一期）棚改项目国有土地上房屋征收决定的公告》、《潜山县城老城区2018年城中村棚户区改造项目政府购买服务协议书》、《固定资产借款合同》、银行业务凭证以及相关公示照片等足以证明潜山市人民政府在作出被诉房屋征收决定时履行了《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的上述主要程序。综上，潜山市人民政府作出的涉案房屋征收的决定证据充分，程序合法。刘建春等4人的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告刘建春等4人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘建春等4人负担。刘建春、谢郭才、王跃进上诉称，被诉征收决定的征收范围包含征收集体土地上的房屋，潜山市人民政府对土地性质不加区分均按国有土地性质进行征收，系超越职权；征收决定载明“相邻地块住户主动拆迁的，经审查符合征收条件的一并纳入征收”，该描述的征收范围不确定；潜山市人民政府以旧城区改造为名，实则为了商业开发，征收目的不符合公共利益；一审认定征收决定符合相关规划计划的依据，均是政府部门出具的复函，依据不足；补偿方案未征求公众意见、未组织听证，安置房源不符合原地或就近安置的规定；征收部门仅对375户被征收户进行了风险评估，未针对实际被征收户505户进行风险评估；潜山市人民政府将征收补偿款存储于潜山市城市建设项目管理公司，因该公司以营利为目的，不符合规定。请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。潜山市人民政府答辩称，其作出的征收决定依据充分，程序合法；在征收公告签约期内已有492户签订了补偿协议，仅有13户尚未签订协议；征收决定和补偿方案系针对国有土地上的房屋作出，补偿方案许可“城中村”集体土地上的房屋参照此方案执行，并未扩大征收决定的涵盖范围；征收范围清晰明确，相邻地段视情协议征收，是顺应民意；征收地段居住拥挤、道路狭窄，该棚改项目符合公共利益；安置房源距离被征收区域一公里左右，符合就近安置的规定；征收部门已进行了风险评估，补偿资金做到专户存储、专款专用，项目实施后已有97%的被征收户签订了协议，证明风险评估与实际情况相符，货币化补偿款足额兑付。请求驳回上诉，维持原判。潜山市人民政府在举证期限内向一审法院提交了以下证据：1、《潜山市人民政府关于市医院片区（一期）棚改项目国有土地上房屋征收的决定》（潜政办秘[2018]4号）、潜山市医院片区（一期）棚改项目国有土地上房屋征收补偿方案、《潜山市人民政府关于市医院片区（一期）棚改项目国有土地上房屋征收决定的公告》、市医院片区（一期）棚户区改造范围规划图，证明其作出征收决定的基本事实；2、市医院片区（一期）棚户区改造范围鸟瞰图、现状照片，证明本项目区域内的房屋破旧，结构简陋，建筑密度大，土地利用率低，区内道路狭窄，居住拥挤，公共市政设施缺乏，安全隐患大，属于应改造的棚户区；3、潜山县发改委《关于潜山市城老城区2018年城中村棚户区改造项目建议书的批复》，证明潜山市医院片区（一期）棚户区改造项目，符合国民经济和社会发展计划，已予立项；4、潜山县国土资源局《关于潜山市县医院片区棚改项目是否符合土地利用总体规划的复函》，证明潜山市医院片区（一期）棚户区改造项目，符合梅城镇土地利用总体规划；5、潜山县城乡规划局《关于潜山市县医院片区棚改项目是否符合城乡规划和专项规划的复函》，证明潜山市县医院片区改造项目，符合《潜山市城市总体规划》、《潜山市老城区控制性详细规划》；6、潜山县委办、政府办《关于成立潜山市棚户区改造领导小组的通知》，证明为高位推进棚户区改造工作，潜山县委、县政府于2018年3月29日成立了由主要领导挂帅的“潜山县棚户区改造领导小组”，设立了相应工作机构，为依法、合规开展棚户区改造及房屋征收工作提供组织保障；7、潜山县委办、政府办“关于印发《潜山市2018年棚户区改造工作实施方案》的通知”，证明2018年3月29日，潜山县委、县政府为实施2018年度的棚改计划制订了目标任务和实施步骤及保障措施；8、全县棚户区改造工作动员大会会议材料，证明2018年4月9日，潜山县委、县政府召开了全县棚户区改造工作动员大会，启动潜山市医院片区（一期）棚户区改造等项目，邀请拟征收区域的居民代表参加会议，发布了拟征收信息；9、潜山县政府网站截图，证明为宣传棚改及房屋征收工作，潜山市人民政府网站自2018年7月起专设“棚户区改造”专栏，及时向公众发布棚改及房屋征收工作相关信息，保障了拟征收区域居民的知情权；10、潜山县政府关于同意以政府购买服务方式推进潜山市县城老城区等4个棚户区改造工作的批复、潜山市城老城区2018年城中村棚户区改造项目政府购买服务协议书、固定资产借款合同、资金进账单5份。证明为实施市医院片区（一期）棚户区改造房屋征收工作，潜山市人民政府已落实了补偿资金、专户存储，为执行征收补偿方案提供了保障。征收决定合法；11、潜山市医院片区（一期）棚改项目国有土地上房屋征收补偿方案征求意见稿、被征收人反馈意见汇总及修改情况公告，证明征收补偿方案已征求公众意见并相应完善。征收决定及程序合法；12、《潜山市医院片区（一期）棚改项目房屋征收补偿社会稳定风险评估报告》、《潜山市医院片区（一期）棚改项目房屋征收补偿社会稳定风险控制方案》，证明潜山市医院片区（一期）棚改项目房屋征收补偿已进行了社会稳定风险评估，社会稳定风险属可控范围并制订了控制方案。征收决定合法；13、评估机构选定意见表、评估机构选定结果公告、安庆中恒房地产土地评估咨询有限公司证照复印件，证明被征收人经民主程序选择了评估机构。征收程序合法；14、关于市医院片区（一期）棚改项目签订房屋征收补偿协议、搬迁交房期限及安置房房源情况的公告，证明潜山市人民政府已为被征收人准备了充足的安置房现房和期房房源，为执行征收补偿方案提供了保障。征收决定合法；15、潜山市人民政府常务会议纪要，证明2018年8月30日，潜山市人民政府常务会议讨论了市医院片区（一期）棚改项目房屋征收补偿方案及社会稳定风险评估报告，同意作出征收决定。征收决定程序合法；16、征收决定及公告、潜山市医院片区棚户区改造项目被征收房屋调查情况公示表、安置房房源公告张贴记录及照片，证明潜山市人民政府和征收部门及时向公众公告征收决定、公示征收信息，保障了被征收人的知情权。征收决定程序合法；17、四原告房屋外观照片，证明四原告房屋位于棚改区南侧，房屋外观破旧，结构参差不齐；18、四原告的不动产调查资料和评估报告，证明征收部门依法、依规开展了征收补偿工作，征收程序合法。潜山市人民政府在举证期限内向一审法院提交了以下依据：1、《中华人民共和国物权法》第四十二条；2、《国有土地上房屋征收与补偿条例》；3、《安徽省人民政府关于2018年实施33项民生工程的通知》（皖政[2018]26号）；4、安徽省住建厅《关于确认安庆市2018年棚改项目列入国家棚改项目年度计划的复函》、潜山市人民政府《关于2018年度城镇棚户区改造项目的确认函》；5、潜山市人民代表大会常务委员会《关于政府工作报告的决议》、《关于潜山市2017年度国民经济和社会发展计划执行情况与2018年计划的决议》及附件。刘建春等4人在举证期限内向一审法院提交了以下证据：身份证复印件、房产证复印件、房屋照片、《潜山市人民政府关于市医院片区（一期）棚改项目国有土地上房屋征收决定的公告》复印件，证明原告的新房屋被其确定在征收范围之内，被告作出的涉案征收决定明显违法，侵犯了原告的合法权益，应予以撤销。上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对本案证据的审核认定符合法律规定。对一审法院查明的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（三）项、第（五）项规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，由政府组织实施的环境和资源保护、市政公用等公共事业的需要，以及由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。潜山市人民政府作出潜政秘[2018]4号房屋征收决定系因潜山市人民医院片区绝大部分房屋年代久远、区间道路狭窄、基础设施落后、安全隐患突出的棚户区改造需要，且潜山市人民政府提供的安徽省住建厅《关于确认安庆市2018年棚改项目列入国家棚改项目年度计划的复函》、潜山市人民政府《关于2018年度城镇棚户区改造项目的确认函》、潜山市人民代表大会常务委员会《关于政府工作报告的决议》及《关于潜山市2017年度国民经济和社会发展计划执行情况与2018年计划的决议》等证据，以及潜山市发展和改革委员会、潜山市城乡规划建设委员会、潜山市国土资源局作为职能部门出具的复函，能够证明涉案房屋征收行为符合“四规划一计划”，符合公共利益的目的。故刘建春、谢郭才、王跃进认为征收目的系为了商业开发、不符合公共利益的上诉理由不能成立，本院不予支持。被诉征收决定所附补偿方案载明，本项目规划范围内所有被征收房屋一律按本方案进行征收补偿，“城中村”集体土地上的房屋参照本方案进行征收补偿。刘建春、谢郭才、王跃进据此推断征收决定载明的征收范围内包含集体土地上的房屋依据不足，且其三人的房屋系征收范围内国有土地上的房屋，补偿方案的上述规定亦与其无关，故其认为潜山市人民政府作出征收决定系超越职权的上诉理由不能成立，本院不予支持。被诉征收决定载明的征收范围四至明确，且有红线图佐证，且刘建春、谢郭才、王跃进的房屋在征收范围内，征收决定载明“相邻地块住户主动拆迁的，经审查符合征收条件的一并纳入征收”的内容亦与其无关，故其认为征收范围不确定的上诉理由不能成立，本院不予支持。潜山市人民政府作出房屋征收决定前，经过了政府常务会议研究；发布公示了征收补偿方案的征求意见稿并征求意见；作出了社会稳定风险评估报告；征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。潜山市人民政府在履行了上述程序后，依法作出房屋征收决定并及时进行了公告，公告亦载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼的事项，整个征收程序均符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。征收部门针对大多数被征收户进行风险评估，将补偿资金专户存储于政府成立的城市建设项目管理公司并不违反法律法规的规定，且项目实施后已有97%的被征收户签订了协议，货币化补偿款已足额兑付，证明风险评估与实际情况相符，补偿资金做到专户存储、专款专用，故刘建春、谢郭才、王跃进认为征收决定作出前的风险评估不到位、补偿款存储不规范等上诉理由不能成立，本院不予支持。潜山市人民政府将房屋征收部门拟定的征收补偿方案组织有关部门进行论证并予以公布，征求了公众意见，并将修改内容公示，征收补偿方案的制定程序合法；征收补偿方案中载明被征收人可以选择房屋产权调换，也可以选择货币化补偿，保障了被征收人的选择权；征收补偿方案中明确规定被征收房屋的价值由具有相应资质的房地产价格评估机构评估确定，符合条例的相关规定，且征收补偿方案已得到绝大多数被征收户的认可。故刘建春、谢郭才、王跃进上诉认为涉案征收补偿安置方案制定程序、安置方式、补偿标准不合法的上诉理由亦不能成立，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。刘建春、谢郭才、王跃进的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘建春、谢郭才、王跃进负担。本判决为终审判决。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇一九年十一月十一日法官助理戴红书记员陈维为附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。