湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终1852号上诉人（原审原告）：刘衍新，男，汉族，1969年10月29日出生，现住岳阳市岳阳楼区。委托代理人：刘衍国，男，汉族，1972年9月13日出生，住岳阳市岳阳楼区，系刘衍新之弟。被上诉人（原审被告）：岳阳市南湖新区管理委员会，住所地岳阳市南湖街道南湖游路6号。法定代表人：雷欣，该管委会主任。委托代理人：李海翔，岳阳市南湖新区管理委员会工作人员。被上诉人（原审被告）：岳阳市南湖新区求索街道办事处，住所地岳阳市云梦路546号。法定代表人：曾新良，该街道办事处主任。委托代理人：周齐，该街道办事处工作人员。被上诉人（原审被告）：岳阳市自然资源和规划局南湖新区分局，住所地岳阳市南湖新区街道南湖游路6号。法定代表人：陈伟，该分局局长。委托代理人：雷祖敏，该分局工作人员。上述三被上诉人共同委托代理人：刘律宏，湖南岳州律师事务所律师。原审第三人：刘慧林，女，汉族，1997年2月1日出生，住岳阳市岳阳楼区，系刘衍新之女。上诉人刘衍新因与被上诉人岳阳市南湖新区管理委员会（以下简称南湖新区管委会）、岳阳市南湖新区求索街道办事处（以下简称求索街道办）、岳阳市自然资源和规划局南湖新区分局（原岳阳市国土资源局南湖新区分局，以下分别简称南湖新区自然资源和规划局和岳阳市国土局南湖分局）确认行政协议无效一案，不服岳阳市中级人民法院（2019）湘06行初215号行政裁定，提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审查明，2017年4月14日，岳阳市国土局发布天灯咀半岛棚户区改造项目拟征地告知书[2017]23号，2017年8月23日，岳阳市人民政府根据1993年8月25日省政府批单和12月3日岳阳市人民政府用地审批单，发布岳土征告字[2017]17号征收土地公告，征收南湖新区天灯社区525亩集体土地。2017年9月7日，岳阳市国土资源局发布（2017）24号天灯咀半岛棚户区改造（二期）项目征地补偿安置方案公告，征收土地公告与征地补偿安置方案公告在征地区域进行了张贴。本案诉争房屋位于该项目征收范围内。2017年12月5日，南湖新区管委会将刘衍新在天灯一期项目中未拆除的房屋及本案诉争房屋一并予以拆除。后经协商，2018年4月28日，天灯咀（二期）棚户区改造项目指挥部以刘衍新的女儿刘慧林（乙方）的名义签订了《天灯咀（二期）棚改项目房屋拆迁评估补偿安置协议》，协议约定房屋主体结构补偿861894元、装饰装修补偿144420元、奖金补偿费159107元、附属设施补偿24478元、搬家费过度费6600元，共计补偿1196499元。同日，刘衍新以刘慧林的名义出具了领款凭条，领取了补偿款。2019年8月7日，刘衍新提起本案诉讼称：（一）刘衍新所有房屋的所在地没有获得湖南省人民政府征地批文、没有征地公告和补偿安置方案公告，亦未告知听证途径等相关事宜，违反法律规定。（二）评估申请报告上的签名并非刘衍新本人或其女刘慧林所签，系征拆人员冒充所签，其二人也从未签订自愿提前征收的报告。评估机构是拆迁方单方面指定，不是被征收方协商选定，也从未通知房屋所有人参与评估机构的选定，评估机构没有依法告知和送达刘衍新。（三）刘衍新房屋在征拆红线外，征拆项目部没有通知房屋所有权人丈量房屋，并冒充刘慧林签名。房屋是2017年12月7日被非法强拆，涉案协议是2018年1月20日所签，房屋合法认定表是2018年5月4日才作出，程序违法。（四）刘衍新所在地的房屋征收非因公共利益的需要。（五）涉案协议在签订时是空白的，且该空白协议系受欺诈、胁迫的情况下所签订。综上，刘衍新所诉协议没有事实和法律依据，不具有合法性，应确定无效。故请求：确认刘衍新以刘慧林的名义与南湖新区天灯二期指挥部所签《天灯咀（二期）棚改项目房屋拆迁评估补偿安置协议》无效。原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中刘衍新以刘慧林的名义签订《天灯咀（二期）棚改项目房屋拆迁评估补偿安置协议》时间为2018年4月28日（刘衍新称签订时间为2018年1月20日），即使如刘衍新所称签订的系空白协议属实，但其在2018年4月28日出具领款凭条时就已经知道了补偿协议内容，此时刘衍新就应当知道行政机关作出了行政行为，如刘衍新认为协议无效，应当在签订协议之日起六个月内提起诉讼。退一步而言，本案安置补偿协议未告知刘衍新起诉期限，其提起诉讼最长期限亦不得超过一年，而刘衍新直到2019年8月7日才向本院提起诉讼，显然已超过了法定起诉期限。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，裁定：驳回刘衍新的起诉。案件受理费50元，退回刘衍新。刘衍新上诉称：涉诉协议没有依据，存在重大且明显违法情形。（一）刘衍新在2018年元月20日与被上诉人签了一份协议，被上诉人称4月20日又签订了一份协议。但被上诉人拿不出元月20日签的协议。（二）退一步讲刘衍新户只签了落款时间为4月28日的那份协议和领款凭单，该协议和领款单在当天都是签的空白协议和领款凭单。规划局认可的合法面积5月4日才作出，评估结果5月4日才完成。（三）被上诉人没有通知刘衍新丈量房屋，并冒充房主签名。案涉征收项目未报请湖南省人民政府批准，没有征地公告和安置补偿公告。（四）刘衍新是于2018年9月11日才知道涉诉协议的内容，因为刘衍新签名在前，其房屋合法认定在后，补偿计算表完成在后，日期、面积、金额都是以后补填的。（五）刘衍新房屋2017年12月7日被暴力强拆，2019年5月4日评估公司依据拆迁方出具的虚假丈量登记表作出分户评估报告。这份虚假的、无效的评估报告作为协议的金额的依据，属于重大明显的违法情形。综上，原审认定事实错误，适用法律不当，请求撤销原裁定，改判支持刘衍新一审诉讼请求。南湖新区管委会、求索街道办、南湖新区自然资源和规划局共同答辩称：（一）南湖新区自然资源和规划局、求索街道办不是本案适格被告，案涉协议的合同相对双方为南湖新区管委会（甲方）与刘衍新（乙方），上述两行政机关既不属于行政合同相对人，也不属于行政行为的实施主体，未作出任何行政行为。（二）案涉协议不违反法律的规定，未损害刘衍新的合法权益，应属合法有效：1.该征收经省政府1993年审批单批准，发布了拟征地告知书、征收土地公告、征地补偿安置方案公告，并进行了张贴。2018年4月28日，经协商，与刘衍新女儿刘慧林（乙方）签订了《天灯咀（二期）棚改项目房屋拆迁补偿安置协议》，协议约定了房屋主体结构补偿、装饰装修补偿等。协议签订后，刘衍新领取了上述补偿款。且已有生效裁判文书认可了征收程序的合法性。2.刘衍新作为家庭一家之长，刘慧林在签订协议时尚未结婚成家，被上诉人有理由相信是刘衍新真实意思表示，且被上诉人允许刘衍新以其女儿名义拆迁，实际上也是为了实现被拆迁户的利益最大化，充分保护被拆迁人利益之行为。从上述事实来看，刘衍新签订协议并领取补偿款项，可以看出其对协议的签订、协议的内容均无异议。协议内容未违反行政法的公平合理及比例原则，未损害刘衍新的合法权益，应属合法有效。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。本院对原审认定的事实予以确认。本院认为，本案二审争议的焦点是适格被告问题与是否超过起诉期限问题。关于适格被告问题。刘衍新本案诉的是落款时间为2018年4月28日的安置补偿款协议。该协议签订的双方主体，一方为刘衍新（以其女儿刘慧林名义），一方是“天灯咀（二期）棚户区改造项目指挥部”。该指挥部系由南湖新区管委会设立。故作为临时机构的指挥部，签订涉诉协议的责任应由南湖新区管委会承担。现有证据表明，刘衍新要求求索街道办、南湖新区自然资源和规划局一并承担责任，依据不足。故，本案适格被告为南湖新区管委会，求索街道办、南湖新区自然资源和规划局不是本案适格被告。但如果求索街道办、南湖新区自然资源和规划局具体参与了涉诉房屋的征收与补偿工作，为便于查清事实，可作为第三人参加诉讼。关于起诉期限问题。刘衍新于2019年8月7日提起本案诉讼，请求确认涉诉补偿安置协议无效。《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条规定：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”第九十四条第二款规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”根据上述规定，对于确认2015年5月1日之后作出的行政行为无效之诉，人民法院首先应对该行为是否无效作出判断，如该行为不属无效，则：1.需释明，原告变更为撤销之诉；2.如果原告申请撤销但超过法定起诉期限，裁定驳回起诉；3.如原告拒绝变更诉讼请求，则判决驳回诉讼请求。原审未对被诉行政行为是否无效作出判断，仅以超过起诉期限为由裁定驳回起诉，明显不当。综上，刘衍新的上诉理由成立，依法予以支持。原审适用法律错误，依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、最高人民法院《关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销岳阳市中级人民法院（2019）湘06行初215号行政裁定；二、驳回刘衍新对岳阳市南湖新区求索街道办事处、岳阳市自然资源和规划局南湖新区分局的本案起诉；三、指令岳阳市中级人民法院继续审理本案。审判长  周婷婷审判员  余旭东审判员  向黎丽二〇一九年十一月十二日法官助理邹志斌书记员刘海涛附:相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。……