浙江省海宁市人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙0481行初31号 原告嘉兴市富嘉加油站。住所地嘉兴市南湖区新丰镇叶家桥村所在地。统一社会信用代码91330402719560826C。 负责人钟丽英，站长。 委托诉讼代理人钟建强，男，1969年10月20日出生，汉族，住嘉兴市南湖区，系原告员工。 委托诉讼代理人李远强，浙江泽大律师事务所律师。 被告嘉兴市自然资源和规划局，住所地嘉兴市洪兴路253号。 法定代表人沈金德，局长。 委托诉讼代理人朱全，该局工作人员。 委托诉讼代理人李亚伟，浙江群策律师事务所律师。 原告嘉兴市富嘉加油站诉被告嘉兴市自然资源和规划局南湖分局土地行政管理行政确认一案，于2019年5月5日向嘉兴市南湖区人民法院提起行政诉讼。嘉兴市南湖区人民法院依据嘉兴市中级人民法院关于执行《嘉兴市法院一审行政诉讼案件异地管辖实施方案》的通知，将案件移送本院。本院于2018年5月14日收到，于同日受理，并于2019年5月16日依法向嘉兴市自然资源和规划局南湖分局送达了起诉状副本及应诉通知书。审理过程中，经本院释明，原告嘉兴市富嘉加油站将本案被告变更为嘉兴市自然资源和规划局，本院于2019年8月9日、11月8日公开开庭审理了本案。原告委托诉讼代理人钟建强、李远强、被告嘉兴市自然资源和规划局委托诉讼代理人朱全、李亚伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年4月28日，嘉兴市自然资源和规划局南湖分局作出《关于对嘉兴市富嘉加油站土地地类认定的答复》一份。答复如下：一、占地情况。嘉兴市富嘉加油站实际占地面积2678平方米。已办理征收土地1520平方米，其中你单位受让《国有建设用地使用权》为804平方米；占用集体土地1158平方米。二、地类认定情况根据二调分类，嘉兴市富嘉加油站实际占用集体土地1158平方米，耕地为591平方米、村庄用地567平方米。对照《南湖区新丰镇土地利用总体规划（2006-2020年）》（2014调整完善版），集体土地1158平方米不符合新丰镇土地利用总体规划（其中：新增一般农田567平方米，永久基本农田591平方米）。三、规划适用情况。告知《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》的相关条款及原国土资源部的相关文件规定的内容。 原告嘉兴市富嘉加油站诉称，2019年4月21日，原告向嘉兴市自然资源和规划局南湖分局递交《关于要求依法履行职责对嘉兴市富嘉加油站围墙范围内土地地类进行认定的报告》。同年4月29日，原告收到嘉兴市自然资源和规划局南湖分局作出的《关于对嘉兴市富嘉加油站土地地类认定的答复》一份。原告认为被告作出的土地地类认定行为事实不清，证据不足，程序违法。认定结果中尤其是认定“原告占用基本农田591平方米”，完全错误。依法应当予以撤销。一、嘉兴市自然资源和规划局南湖分局作出的地类认定事实不清、证据不足。1、根据《基本农田保护条例》规定，划定为基本农田的土地现状必须是耕地，原告加油站围墙范围内的被认定为基本农田的土地在1999年4月向叶家村征收前属于旱地、竹林，不属于耕地。1999年4月征收后，原告即修建围墙，对该宗土地按照加油站的需要进行建设，围墙范围内的全部土地已实际改变用途为建设用地，不再存在耕地，至今长达20年保持原状不变；2、原告用地在前，“二调”成果在后，“二调”没有实事求是反映原告加油站用地情况。答复以全国第二次土地调查成果为依据，并结合新丰镇土地利用总体规划（2014年调整完善版），认为原告加油站实际占用基本农田591平方米。而根据相关的技术规程，土地利用现状已改变的应当如实调查上图，做到图实相符，数据客观真实。事实求是反映土地类别，嘉兴市自然资源和规划局明知“二调”结果与实际不符，却简单地机械套用，这是错误的。3、原告加油站围墙范围内全部土地符合村庄规划，属于中长期保留的加油站建设用地。4、被告在《答复》中以规划适用为由，否定原告加油站围墙范围内全部土地已符合村庄规划属于建设用地的主张。被告所引用的法条均是约束村庄规划制定与土地利用总体规划的衔接问题，若村庄规划存在问题，按规定被告应在净相村村庄规划制定审查环节提出修改意见，不能在生效的村庄规划出台后不予认可。二、嘉兴市自然资源和规划局作出的地类认定结论程序违法。《浙江省行政程序办法》规定，行政机关对原告加油站围墙内土地地类作出认定时，应当实地进行调查，充分保障原告的知情权、陈述申辩权，尤其是对原告作出不利认定结果时必须事先告知。所有这些程序嘉兴市自然资源和规划局南湖分局均没有完成。为此，请求依法判决：1、依法撤销嘉兴市自然资源和规划局南湖分局作出的《关于对嘉兴市富嘉加油站土地地类认定的答复》中认定原告占用永久基本农田591平方米这一结论；2、责令被告实事求是重新对原告加油站围墙范围内土地地类作出认定；3、诉讼费用由被告承担。 原告嘉兴市富嘉加油站向本院提供如下证据： 《关于对嘉兴市富嘉加油站土地地类认定的答复》一份，证明嘉兴市自然资源和规划局南湖分局作出的答复行为违法等事实。 被告嘉兴市自然资源和规划局辩称，一、嘉兴市自然资源和规划局南湖分局对原告申请咨询的土地地类问题，按照调查核实的结果给予书面反馈的基本经过。2019年4月21日嘉兴市自然资源和规划局南湖分局收到原告提交的一份标题为《关于要求依法履行职责对嘉兴市富嘉加油站围墙内土地地类进行认定的报告》的书面材料。原告在该份材料中表示，在1998年12月即获得建设项目用地选址书“批准用地”，1999年4月向叶家村委会征收土地4.1053亩，按照“征收”的四至范围三面修筑围墙。1999年9月通过土地出让受让国有建设用地804平方米。原告认为，嘉兴市富嘉加油站围墙内除了已经取得国有土地使用权证的土地之外，其他土地实际改变用途为建设用地。经查阅净相村村庄规划，加油站围墙内全部土地符合近期（2015-2020）和远期（2021-2030）村庄规划，是保留的加油站建设用地。经向有关部门了解，富嘉加油站围墙内尚有100多平方米基本农田，地类为水田。原告认为，在长达20年时间里，没有任何执法部门指出富嘉加油站存在违法用地情形；根据《基本农田划定技术规程》，土地现状应该是耕地的才能划入基本农田。有关部门在多轮土地利用总体规划修订过程中没有经过外业实地调查，也没有征询业主意见，即划定为基本农田。为保护原告合法权益，要求嘉兴市自然资源和规划局南湖分局对其围墙内的土地地类进行认定，即哪些属于建设用地、哪些属于耕地，哪些属于耕地中的基本农田等等，要求书面告知。嘉兴市自然资源和规划局南湖分局没有法定的依申请对土地地类进行认定的职责，即原告要求的依法履行地类认定的职责在客观上并不存在。作为土地行政主管部门，对辖区内土地的地类现状具有调查核实的能力。从原告提交的材料内容看，实质是一种咨询性质的请求。土地行政主管部门在收到原告的上述咨询材料后，有能力、也有必要对原告的上述咨询问题，在调查清楚后给予反馈。嘉兴市自然资源和规划局南湖分局根据原告明确划定的以富嘉加油站围墙为范围，以第二次全国土地调查成果，进行了核实比对。经调查核实，能够确认围墙内实际占地面积为2678平方米，但发现其中已经依法完成土地征收的为1520平方米，其中原告拥有合法土地使用权的面积为804平方米；另占用集体土地1158平方米，经过《南湖区新丰镇土地利用总体规划（2006-2020年）》（2014调整完善版）核对，其中591平方米属于永久基本农田，另567平方米属于新增一般农田。2019年4月28日，嘉兴市自然资源和规划局南湖分局将上述调查核实结果以《关于对嘉兴市富嘉加油站土地地类认定的答复》的形式回复原告，并告知了原告相关的法律及规范性文件的规定。二、嘉兴市自然资源和规划局南湖分局对原告咨询的问题进行的调查反馈，只是对已经客观存在的事实的客观反映，并没有任何对原告现有权利或利益构成限制、减损的行政权的行使效果，并非可诉的行政行为。地类及土地类型或用途，按照国家统一的土地利用数据库分类标准或技术规范，通过在全国土地调查中对现状地类调查后形成的调查成果，构成国家和地方的土地利用数据库。是国家、政府和土地主管部门管理土地资源、制定土地政策的重要依据。土地利用数据库中的各类数据和图册，除土地依法征收、依法“农转用”、规划调整等引起土地利用和权属变化的情况，须严格按照规定程序进行土地利用现状图和土地利用现状数据库的更新外，任何单位和个人无权对现状图和数据库进行随意改动。可见，土地利用数据库中的地类数据，是一种客观存在的数据，来源于全国土地调查成果，而不是来源于主管部门的认定。因此，嘉兴市自然资源和规划局南湖分局对原告咨询问题的答复，只是将嘉兴市富嘉加油站围墙内占用的土地与土地利用数据库中现有的数据和现状图，进行点对点、线对线、面对面的核实比对，没有任何重新“认定”的内容。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定“不属于人民法院行政诉讼的受案范围”的第（五）项“行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”，嘉兴市自然资源和规划局南湖分局对原告咨询申请作出的答复行为，即是此类行为，没有任何行政决定的内容在其中，没有也不可能有减损原告现有权益的行政效果。综上，嘉兴市自然资源和规划局南湖分局作出的答复行为，依法不属于可诉的行政行为，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告嘉兴市自然资源和规划局向本院提交如下证据： 1、原告提交的有关土地地类的咨询材料及邮寄凭证（复印件）各一份，证明原告主动咨询加油站围墙内建设用地、耕地、基本农田各占多少等事实； 2、1998年依法征收土地的相关资料一份，证明有关单位当年依法征用的土地为2.28亩（1520平方米）等事实； 3、1999年土地出让相关资料及加油站的土地使用权证各一份，证明原富嘉纺织公司受让国有土地804平方米与转让并登记为嘉兴市富嘉加油站的土地数量完全一致等事实； 4、第二次全国土地调查成果资料的相关内容一份，证明除合法征收并出让情况外，至第二次全国土地调查时止，嘉兴市富嘉加油站围墙内土地无经合法审批发生变化等事实； 5、嘉兴市富嘉加油站使用、占用土地的实测数据资料一份，证明原告加油站实际占用的土地为2678平方米等事实； 6、《南湖区新丰镇土地利用总体规划（2006-2020年）》（2014调整完善版）一份，证明原告围墙内占用基本农田591平方米、新增一般农田567平方米等事实。 法律依据：《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》。 经审理查明，2019年4月17日，原告嘉兴市富嘉加油站以邮寄书面材料的方式，向嘉兴市自然资源和规划局南湖分局提交《关于要求依法履行职责对嘉兴市富嘉加油站围墙范围内土地地类进行认定的报告》一份。原告嘉兴市富嘉加油站要求嘉兴市自然资源和规划局南湖分局对围墙范围内的土地地类进行认定，即哪些属于建设用地、哪些属于耕地，哪些属于耕地中的基本农田等等，并书面告知报告人。2019年4月28日，嘉兴市自然资源和规划局南湖分局作出《关于对嘉兴市富嘉加油站土地地类认定的答复》一份，并邮寄送达原告。原告收到答复后不服，遂提起本案行政诉讼。 本院认为，地类即土地类型和用途，包括现状地类和规划地类，现状地类是指土地现时用途，一般通过土地调查、土地审批文件或土地登记确定；规划用途是指土地利用总体规划确定的土地用途。《中华人民共和国土地管理法》明确将土地用途划分为农用地、建设用地和未利用地三大类。国家标准《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007），将土地利用现状地类划分为12个一级类、57个二级类。其中一级地类包括耕地、园地、林地、草地、商服用地、工矿仓储用地、住宅用地等。国土资源主管部门每年组织土地利用变更调查，对土地利用现状地类进行更新，即在上年度土地利用现状数据基础上，根据年度内土地利用和权属变化的情况进行调查，获取变化图斑的地类和权属数据，以12月31日为时点对土地利用现状图和土地利用现状数据库进行更新，形成新的土地利用现状图和土地利用现状数据库，这是判定土地现状地类的基本依据。综上，一定范围内的土地地类不管是现状地类还是规划地类，均是客观存在的事实。嘉兴市自然资源和规划局南湖分局针对原告要求对嘉兴市富嘉加油站围墙范围内土地地类进行认定的报告所作出的答复，只是对嘉兴市富嘉加油站围墙范围内土地地类的描述，该答复行为本身并没有减损原告的合法权益，也没有增加原告的负担，属于对原告的权利义务不产生实际影响的行政行为。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定如下： 驳回原告嘉兴市富嘉加油站的起诉。 案件受理费50元，予以退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。 审 判 长  沈伟峰 人民陪审员  张雪江 人民陪审员  吴长城 二〇一九年十一月八日 书 记 员  许一奇 附适用的法律法规： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条：提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一条第二款：下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第六十九条第一款：有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；…… 第一百零一条第一款：裁定适用于下列范围：…（二）驳回起诉；……