广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终1557号上诉人（原审原告）：赖仁树，男，汉族，1953年8月23日出生，住广东省梅州市梅县区南口镇。被上诉人（原审被告）：梅州市梅县区人民政府。住所地：广东省梅州市梅县区宪梓南路13号。法定代表人：张运全，区长。委托代理人：张萍，广东客中梅律师事务所律师。委托代理人：叶思贤，梅州市梅县区人民政府工作人员。原审原告：赖燕芬，女，汉族，1956年11月25日出生，住广东省梅州市梅县区南口镇。赖仁树、赖燕芬诉梅州市梅县区人民政府（以下简称梅县区政府）驳回行政复议申请决定行政纠纷一案，广东省梅州市中级人民法院作出（2018）粤14行初44号行政判决。赖仁树不服该判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：赖仁树与赖燕芬系夫妻关系。1989年11月1日，原梅县荷泗镇鱼田管理区碓塘经济合作社（作为甲方）与承包户主赖燕芬（作为乙方）签订了《集体土地承包合同书》，该承包合同约定的主要内容有：1、甲方划给乙方承包的责任田3份，面积2.86亩，土地所有权属甲方，经营使用权归乙方。责任田、公田不准买卖、转让，严禁占用责任田、公田建房、挖土烧砖瓦。2、乙方应完成按合同规定的公粮、定购粮任务和交足各项集体提留，不得拖欠。3、双方议定责任田的承包期9年，自1990年1月1日起至1998年12月31日止。4、其他事项。在承包合同届满前的1998年11月28日，《梅县农村责任田再延长承包期登记表》记载再延长承包期从1999年1月1日至2028年12月31日止，共计30周年，面积2.86亩。承包人赖燕芬未在该登记表承包方户主栏中签名、确认。之后，因费改税时修路等原因，赖燕芬户名下承包的责任田面积核减0.56亩。2006年国家实行农业种粮补贴政策，梅县区政府提供的经梅县区南口镇鱼田村民委员会审核的《2006梅县种水稻综合补贴申报表（一）》记载，赖燕芬的水田总面积2.3亩。因对本户登记的种粮补贴面积有异议，赖仁树、赖燕芬自2006年以来不断向各相关部门投诉。2015年梅县区南口镇鱼田村民委员会公示该年度种粮补贴面积时，赖仁树、赖燕芬再次提出异议。为此，梅州市梅县区农业局（以下简称梅县区农业局）于2015年8月27日会同梅县区南口镇人民政府、梅县区南口镇鱼田村民委员会再次进行了现场核实调查，并对赖仁树、赖燕芬主张的每块责任田进行了现场指界、丈量、拍照，最后核定赖燕芬名下的补贴面积共2.3亩。2016年5月，赖仁树、赖燕芬以梅县区政府为被告，向原审法院提起行政诉讼，请求：“1、判令被告在一定期限内对原告农业补贴登记事项重新作出行政登记具体行政行为；2、撤销被告对原告的农业补贴登记具体行政行为；3、撤销被告对原告申请农业补贴登记地块行政执法违法取证的具体行政行为……”原审法院于2016年9月18日作出（2016）粤14行初86号行政裁定，以原告诉请事项不属于被告的法定职责为由，裁定驳回赖仁树、赖燕芬的起诉。赖仁树、赖燕芬不服该裁定，向广东省高级人民法院提起上诉。广东省高级人民法院于2017年3月14日作出（2016）粤行终1922号行政裁定，认为赖仁树、赖燕芬的诉求内容均针对的是农业补贴登记行为，该行为只是种粮农户获得种粮补贴的一个中间统计环节，并非对种粮农户权益产生实际影响的最终行为。赖燕芬、赖仁树不服该行为提起行政诉讼，依法不属于行政诉讼受案范围。原审法院裁定驳回赖仁树、赖燕芬的起诉并无不当，予以维持。2017年8月25日，赖燕芬向梅县区农业局提交《行政赔偿申请》，要求梅县区农业局赔偿其因错误登记而没有得到的农业补贴。梅县区农业局于2017年11月23日对赖燕芬、赖仁树作出《关于南口镇鱼田村村民赖仁树信访事项的答复》。该答复认为“区农业局不存在种粮补贴未补、少补的问题，申请人要求行政赔偿的请求无法律依据。”梅县区农业局于2017年12月15日将该答复送达给赖仁树。2017年12月22日，梅县区政府收到赖仁树、赖燕芬提交的《行政复议申请》。赖仁树、赖燕芬以梅县区农业局为被申请人，提出行政复议请求事项为：1、撤销被申请人相关农业补贴登记具体行政行为；2、确认被申请人相关农业补贴登记具体行政行为违法；3、决定被申请人承担错误登记相关赔偿责任；4、决定被申请人因错误登记申请人因此误工赔偿、没有得到及时农业补助赔偿。事实和理由部分主要是对被申请人梅县区农业局对其行政赔偿申请不作为不服，申请梅县区政府复议。梅县区政府受理行政复议申请后，于2018年1月2日向梅县区农业局发出《提出行政复议答复通知书》。因案情复杂，梅县区政府于2018年2月12日决定延长审查期限30天。2018年3月19日，梅县区政府针对赖仁树、赖燕芬的行政复议申请作出梅县区府行复〔2018〕1号《驳回行政复议申请决定书》，认为申请人在2006年已经知道被申请人梅县区农业局将其户农业补贴份额登记为2.3亩，因此申请人于2017年12月20日提出的关于“确认被申请人相关农业补贴登记具体行政行为违法，并撤销该具体行政行为”的复议请求已超过法定的复议申请期限。此外，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条规定，申请人赖仁树、赖燕芬对于被申请人梅县区农业局对其申请行政赔偿未作出处理决定或作出的处理决定不服，依法应向有管辖权的人民法院提起诉讼，而不是向梅县区政府申请行政复议。综上，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人赖燕芬、赖仁树的行政复议申请。梅县区政府依法送达该复议决定书给赖燕芬、赖仁树和梅县区农业局。赖燕芬、赖仁树不服该复议决定，于2018年4月2日向原审法院提起行政诉讼，请求判决：1、撤销梅县区政府作出的梅县区府行复〔2018〕1号《驳回行政复议申请决定书》，并确认该具体行政行为违法；2、责令梅县区政府恢复审理；3、直接审理行政赔偿事项，决定梅县区农业局赔偿。原审法院于2018年4月3日进行了立案受理。一审庭审时，赖仁树明确其诉讼请求是：1、撤销梅县区政府作出的梅县区府行复〔2018〕1号《驳回行政复议申请决定书》，并确认该具体行政行为违法；2、责令梅县区政府重新进行行政复议；3、由法院直接审理行政赔偿事项，决定梅县区农业局进行赔偿。原审法院认为：根据赖仁树、赖燕芬的诉讼请求及理由，梅县区政府的答辩意见，本案争议焦点是：赖仁树、赖燕芬对梅县区农业局作出的农业补贴登记行为不服申请行政复议是否超过了法定行政复议申请期限。本案中，赖仁树在庭审中自认其在2006年或2007年即已经知悉梅县区农业局将其户的种粮补贴面积登记为2.3亩。2015年8月27日，因赖仁树、赖燕芬对其种粮补贴登记面积有异议，梅县区农业局会同梅县区南口镇人民政府、梅县区南口镇鱼田村民委员会再次进行了现场核实调查，并对赖仁树、赖燕芬主张的每块责任田进行了现场指界、丈量、拍照，最后核定赖燕芬名下的种粮补贴面积为2.3亩。因此，赖仁树、赖燕芬最迟在2015年8月27日即已经知悉梅县区农业局将其户的种粮补贴面积登记为2.3亩。赖仁树、赖燕芬对梅县区农业局作出的农业补贴登记行为不服，至2017年12月20日才向梅县区政府申请行政复议已经超过了法定行政复议申请期限，且无正当理由。赖仁树、赖燕芬的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件。梅县区政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定作出的梅县区府行复〔2018〕1号《驳回行政复议申请决定书》，认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。赖仁树、赖燕芬诉请撤销梅县区府行复〔2018〕1号《驳回行政复议申请决定书》理由不成立，依法不予支持。对于赖仁树、赖燕芬要求原审法院直接审理行政赔偿事项，决定梅县区农业局进行赔偿的诉讼请求，本案主要是对梅县区政府作出的梅县区府行复〔2018〕1号《驳回行政复议申请决定书》的合法性进行审查，梅县区农业局是否应当对赖仁树、赖燕芬进行赔偿不属于本案的审查范围，原审法院无法一并进行审理，赖仁树、赖燕芬可另循法律途径解决。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回赖仁树、赖燕芬的诉讼请求。上诉人赖仁树不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审程序违法。一审法院送达变更合议庭组成人员通知书给赖仁树，其提交审判人员回避申请。但一审只是口头回复，未在判决书中告知，现请求确认一审合议庭组成违法。梅县区政府的领导未出庭。二、梅县区政府违反行政复议法的规定审查涉案农业补贴登记行为，并错误作出被诉驳回行政复议申请决定。故应撤销该决定，责成梅县区政府重新作出复议决定，或撤销一审判决，将本案发回重审。三、一审事实不清，认定赖仁树领取农业补贴的面积是2.3亩不成立。且一审没有对相关证据进行质证，不具证明力。赖仁树对梅县区农业局现场调查、拍照取证的证据不予认可。因此，一审认定事实不清，程序违法，请求：1、撤销一审判决；2、本案发回重审。梅县区政府于二审时书面答辩称：一、一审法院当庭驳回赖仁树、赖燕芬的回避申请，程序合法。二、一审判决认定赖仁树、赖燕芬不服梅县区农业局的农业补贴登记行为申请行政复议超过法定期限，事实清楚，证据充分。三、广东省高级人民法院作出（2016）粤行终1922号行政裁定书，认定农业补贴登记行为只是种粮农户获得种粮补贴的一个中间统计环节，并非产生实际影响的最终行为，依法不属于行政诉讼范围。因此，赖仁树、赖燕芬的复议请求亦同样不属于行政复议的范围，应当驳回其行政复议申请。四、本案审理梅县区府行复〔2018〕1号《驳回行政复议申请决定书》的合法性，梅县区农业局是否应当对赖仁树、赖燕芬进行赔偿等实体问题不属于本案的审理范围。综上所述，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。原审原告赖燕芬于二审时未提交书面答辩意见。二审经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。本院认为：本案系赖仁树、赖燕芬对梅县区农业局作出的农业补贴登记行为不服申请行政复议而引发的纠纷。二审需围绕梅县区政府作出的梅县区府行复〔2018〕1号《驳回行政复议申请决定书》是否合法进行审查。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”虽然行政复议法规定了行政复议的申请期限，但行政复议法和行政复议法实施条例均未规定在行政机关作出行政行为时未告知申请复议权利及申请期限时，应当如何确定行政复议申请期限。为稳定行政法律关系的需要，且兼顾行政诉讼与行政复议的衔接关系，可参照行政行为发生时行政诉讼法及司法解释的相关规定来确定行政复议的申请期限。根据本案梅县区农业局作出农业补贴登记行为时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。因此，在行政机关未告知申请行政复议权利和申请期限的情形下，当事人申请行政复议的期限应当从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，赖仁树于一审庭审中自认其在2006年或2007年即已经知悉梅县区农业局将其户的种粮补贴面积登记为2.3亩。2015年8月27日，因赖仁树、赖燕芬对其种粮补贴登记面积有异议，梅县区农业局会同当地镇政府、村民委员会再次进行了现场核实调查、指界、丈量、拍照，最后核定赖燕芬名下的种粮补贴面积为2.3亩。故赖仁树、赖燕芬最迟在2015年8月27日应当知道梅县区农业局将其户的种粮补贴面积登记为2.3亩。赖仁树、赖燕芬对梅县区农业局作出的农业补贴登记行为不服，至2017年12月20日才向梅县区政府申请行政复议，明显已经超过2年的申请期限。梅县区政府作出梅县区府行复〔2018〕1号《驳回行政复议申请决定书》，决定驳回赖仁树、赖燕芬的行政复议申请，处理结果并无不当。一审法院认为被诉驳回行政复议申请决定合法，判决驳回赖仁树、赖燕芬的诉讼请求，认定事实清楚，处理结果正确，本院予以维持。至于赖仁树主张应直接审理行政赔偿事项并判决梅县区农业局进行赔偿的诉讼请求，一审法院基于本案主要审查被诉驳回行政复议申请决定的合法性，认定该项诉求不属于本案的审查范围，告知赖仁树、赖燕芬另循法律途径解决，处理亦无不妥。赖仁树一审时还对合议庭组成人员申请回避，一审法院于庭审时根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十四条第三款“对当事人提出的回避申请，人民法院应当在三日内以口头或者书面形式作出决定。对当事人提出的明显不属于法定回避事由的申请，法庭可以依法当庭驳回。”的规定，当庭驳回赖仁树的回避申请，程序合法。一审庭审时梅县区政府的工作人员叶思贤出庭应诉，亦符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十八条第二款“……行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。”规定的程序。综上所述，原审法院判决结果正确，本院予以维持；赖仁树上诉主张一审认定事实不清，程序违法，请求撤销一审判决并发回重审等，因缺乏事实根据和法律依据，理由不成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人赖仁树负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  王彩妃二〇一九年十一月二十九日书记员  肖 威王秋喆