内蒙古自治区高级人民法院民 事 裁 定 书（2019）内民终416号上诉人（原审原告、申请执行人）：上海浦东发展银行股份有限公司呼和浩特分行。法定代表人：顾晓明，该分行行长。委托诉讼代理人：闵熹，上海虹桥正瀚律师事务所律师。委托诉讼代理人：徐翀霄，北京市义博律师事务所律师。被上诉人（原审被告、案外人）：达拉特旗人民政府。法定代表人：马林，该旗旗长。委托诉讼代理人：任玉厚，该旗政府办公室工作人员。委托诉讼代理人：孙雨，内蒙古三恒律师事务所律师。被上诉人（原审被告、被执行人）：达拉特旗开达投资有限公司。法定代表人：段涛，该公司董事长。委托诉讼代理人：秦伟，内蒙古振耀律师事务所律师。委托诉讼代理人：武耀荣，内蒙古三恒律师事务所律师。原审第三人（被执行人）：内蒙古浩特环保工业发展有限责任公司，住所地内蒙古自治区鄂尔多斯市达拉特旗树林召镇达电东侧。法定代表人：杨磊，该公司董事长。上诉人上海浦东发展银行股份有限公司呼和浩特分行（以下简称浦发银行呼市分行）因与被上诉人达拉特旗人民政府（以下简称达旗政府）、达拉特旗开达投资有限公司（以下简称开达公司）、原审第三人内蒙古浩特环保工业发展有限责任公司（以下简称浩特公司）执行异议之诉一案，不服内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院（2018）内06民初430号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年7月1日立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人浦发银行呼市分行的委托诉讼代理人闵喜、徐翀霄，被上诉人达旗政府的委托诉讼代理人任玉厚、孙雨，被上诉人开达公司的委托诉讼代理人秦伟、武耀荣到庭参加诉讼。原审第三人浩特公司经合法传唤无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。浦发银行呼市分行上诉请求：1.撤销一审判决；2.改判继续执行案涉账户内的资金；3.本案一、二审诉讼费用由达旗政府和开达公司承担。事实与理由：（一）一审判决认定本案所涉账户内资金为财政资金错误。符合预算法意义上的财政资金应由国库拨付或发行政府债券所募集，存放于财政账户体系，需依法笔笔列入预算监管。从事实上看，案涉冻结资金与财政资金的支付时间、主体、资金流向及性质完全不同，系两笔不同资金；从法律角度看，达旗政府主张对案涉资金适用《政府采购法实施条例》第二条规定明显违反预算法等法规对财政性资金的严格界定，并构成政府为企业债务担保，按一审理解则达旗政府以开达公司作为融资工具却未将相关资金存入财政账户，违反了最高院司法解释、担保法、预算法等一系列效力性、强制性规定。（二）案涉资金系开达公司名下财产，应适用货币“占有即所有”规则依法予以执行。一审法院认定“开达公司对案涉账户内的资金无实际的控制权和支配权，故账户内资金不能用于承担连带经济责任”，这一观点错误。“占有即所有”是货币所有权认定的基本规则，具体到执行异议之诉案件中，最高院相关司法解释亦明确规定应根据户名认定账户资金所有权，本案应根据货币“占有”作为审查货币权属的唯一标准，既然案涉被冻结账户开立于开达公司名下，即应作为开达公司财产执行。《最髙人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第二十五条规定：“对案外人的异议，人民法院应当按照下列标准判断其是否系权利人：……（三）银行存款和存管在金融机构的有价证券，按照金融机构和登记结算机构登记的账户名称判断；……”，故账户开立在开达公司名下，账户资金的权利人就应为开达公司。（三）案涉账户本身与开达公司日常经营混同，无论从账户开立、资金流入还是资金流出方面均未特定化，不构成“专户”。本案所涉三个账户均为开立在开达公司名下的一般账户，无任何证据表明其系为政府项目所专门设立，也未通过任何技术手段明确其所谓“专户”性质。从资金流入方面，账户流水显示案涉账户存在非专项来源的资金流入，如对尾号830000账户，浦发银行呼市分行统计的与壕庆河项目国开行贷款无关的收款为36笔共4730万余元，而开达公司自认的35笔合计达5834万余元，该等资金流入与国家开发银行贷款显然发生混同；从资金流出方面，经一审审理查明尾号830000账户存在57笔政府项目外支出，达旗政府也通过证据清单等自认存在8600万元资金缺口非用于相关政府项目，而尾号760000账户也有明确证据证明有6400万元用于企业间借贷，至于500000账户，虽曾用于偿付国开行利息，但也曾用于其他日常经营事项，三者均未专款专用。综上，案涉账户并非“专户”。（四）根据已有事实证明，案涉资金系开达公司分别作为借款方及被出资方依法取得，将该资金作为其财产执行并无不当。尾号830000账户内约1.29亿资金，来自于国家开发银行根据其与开达公司签署的《人民币资金借款合同》出借的5.4亿贷款，以及约4700万元其他来源资金，在前述金融借款法律关系项下，由借款人开达公司对国家开发银行负有债务并享有所借款项的所有权，款项显然属于开达公司所有。而一审法院以资金列入预算和政府债券置换为由，认定该等借款系政府贷款并由政府还款，实无依据，根据《委托代建协议》及人大决议列入预算资金系委托代建资金即工程款，故达旗政府应付并通过发行债券实际支付的款项性质应属工程款而非还借款，而且开达公司实际为借款人，系主债务人，达旗政府系被质押从债务的债务人，二者不能混为一谈。尾号760000账户内约1.02亿资金，来自国开发展基金有限公司，根据5份《基金投资合同》认缴出资1.69亿元，在该等股权投资关系项下，出资款即成为子公司开达公司名下财产。而一审法院以资金列入预算，达旗国资局需承担股权回购款和投资收益支付义务，开达公司无义务偿还为由，认定系政府借贷同样无依据。本案涉及该账户相关事实系正常股东出资关系，开达公司作为借款人和股东出资关系接受出资方应取得资金所有权，达旗政府无权主张。达旗政府辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持，浦发银行呼市分行的上诉请求不能成立。事实及理由：1.浦发银行呼市分行认为占有即所有在法律上并无明确的规定，货币是一种特殊的种类物，从理论上讲谁占有归谁所有，主要针对的是自然人。但针对法人，占有即所有有其特殊性，故以此为由确认该冻结的货币为开达公司所有，无事实和法律依据。2.本案诉争三个账户的资金属达旗政府的列入预算的财政性资金。3.达旗政府主张诉争款项的行为不违反《预算法》及相关法律的规定，《中华人民共和国预算法》第六十七条规定“经地方各级人民代表大会批准的地方各级预算，在执行中出现下列情况之一的，应进行预算调整：（一）需要增加或减少预算总支出的；……（四）需要增加举借债务数额的”；第六十九条第十款规定“县级以上地方各级预算的调整方案应当提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准”。本案争议的款项，均列入了达旗政府的财政预算，做了预算调整，该调整均经达旗人大常委会的批准。该举借债务的行为即使不符合意见的规定，也应受到一定的行政处分，但不影响借贷资金所有权和行政事实的形成。开达公司辩称，浦发银行呼市分行的上诉请求不能成立，应当维持一审判决。事实及理由：1.资金的占有和所有主要针对自然人，本案所涉账户内资金虽在开达公司账户内，但不属于开达公司的自有资金，资金的来源是通过国家开发银行内蒙古自治区分行分数次打入的，资金的使用单位是达拉特旗的六个单位，资金实施细则表明账户内资金必须专款专用，是达旗政府专门用于还款项目的资金。尾号760000账户内资金是五个基金项目的资金，不属于开达公司。2.被冻结的资金是环保等民生资金，非开达公司自有资金。浦发银行呼市分行向一审法院起诉请求：1.继续对开达公司在国家开发银行内蒙古自治区分行的银行账号：×××、×××、×××账户内资金的执行；2.本案诉讼费用由达旗政府及开达公司承担。一审法院认定事实：（一）针对尾号为830000的账户：2014年2月18日，鄂尔多斯市人民政府下发鄂府函（2014）56号文件，同意达旗政府实施壕庆河中下游生态综合治理工程。2014年11月20日，达旗政府作出达政字（2014）80号文件，提请达拉特旗人大常委会将委托开达公司负责壕庆河中下游生态治理工程项目代建资金列入年度财政预算。同日，达拉特旗财政局向开达公司作出达财发（2014）203号文件，承诺将按时向开达公司支付壕庆河项目委托代建资金，并将资金列入当年财政预算。2014年11月21日，达拉特旗人大常委会作出达常发（2014）17号文件，同意达旗政府将壕庆河中下游生态治理工程项目委托代建资金列入旗财政年度支出预算。2014年11月21日，达旗政府（甲方）与开达公司（乙方）签订了《达拉特旗壕庆河中下游生态治理工程委托代建协议》，约定甲方委托乙方负责代建该项目，并按照乙方提出的融资建设方案由财政局在财政预算中安排代建资金逐年拨付给乙方；协议第三项约定委托代建的工作范围为工程项目的融资、建设、管理和移交；协议第五项约定1.资金来源：应全部由甲方（达旗政府）在建设期内，甲方根据需求投入项目资本金，其余建设资金由乙方（开达公司）采用市场化的方式向银行融资，建成后，甲方分期支付代建资金给乙方。2.代建资金支付：甲方委托财政局安排建设资金逐年向乙方拨付代建资金，并列入年度财政预算。3.资金管理：乙方为该项目建立项目专用基金账号，并专款专用。2015年2月27日，开达公司与国家开发银行股份有限公司签订《人民币资金借款合同》，借款金额为人民币54000万元，借款用途为壕庆河中下游生态治理项目。上述贷款由国家开发银行向开达公司尾号为830000的账户分别于2015年4月9日发放1600万元、2015年5月18日发放6000万元、2015年6月29日发放7300万元、2015年10月30日发放6300万元，2015年11月30日发放5000万元、2016年2月4日发放2000万元、2016年2月29日发放3000万元、2016年3月10日发放1000万元、2016年4月27日发放1500万元、2016年6月13日发放3500万元、2016年8月19日发放16800万元。全部贷款54000万元已经发放完毕。2015年5月8日，达旗政府作出达政发（2015）41号关于达拉特旗壕庆河中下游生态治理项目融资资金管理实施细则文件，文件第二条：达拉特旗壕庆河中下游生态治理项目融资资金是指，由借款人开达公司向国家开发银行融资，由六个建设单位，即达拉特经济开发区管理委员会、达拉特旗水务局、达拉特旗水土保持局、达拉特旗住房和城乡建设局、达拉特旗环境保护局、达拉特旗林业局，作为项目建设的融资资金用款人，并负责该项目的工程建设及工程质量监管。文件第六条：财政局负责对本项目的项目资本金进行统一管理和筹集资金，并负责融资本息偿还工作。第十五条：还款资金来源于项目财政资金，经旗人大常委会审议同意将本项目融资资金纳入同期年度财政预算，每年按时偿还。壕庆河项目工程的资金支付须经建设单位、开达公司、达旗政府审批。2015年6月26日，尾号为830000账户陆续支出壕庆河项目代建资金84笔，总计325901099.93元。除支付壕庆河项目相应款项外，该账户内发生多笔资金存入和资金支取行为，支取的金额数大于存入的金额数。现除去已实际支付的壕庆河项目资金，壕庆河项目的剩余贷款本金应多于目前账户内的实际余额，达旗政府主张账户内金额还用于偿还其他贷款项目的本息，所以造成壕庆河项目的贷款剩余款项与账户内实际余额不一致的情况。截止2017年3月21日，账户内余额为129619872.83元。一审法院另查明，2016年9月28日，开达公司就壕庆河项目工程以政府第三批债券置换贷款的方式偿还了贷款本金54000万元。（二）针对尾号为760000的账户：2015年11月30日，国开发展基金有限公司（甲方）与达拉特旗国有资产管理局（乙方）、开达公司（丙方）签订《国家发展基金投资合同》，合同编号1510201506100000206，合同约定甲方向丙方缴付增资款800万元，用于投资内蒙古康乐福医疗养老院项目，投资期限为首笔增资款缴付完成日之日起15年，又约定项目建设期届满后，甲方有权要求乙方按照本条规定的时间、比例和价格回购甲方持有的丙方股权，乙方有义务按照甲方要求回购有关股权并在本条规定的回购交割日之前及时、足额支付股权回购款。回购计划为：于2029年10月20日支付股权转让对价400万元，于2030年12月1日支付股权转让对价400万元。2015年12月2日，国开银行向开达公司账户（尾号760000）发放投资款800万元。2015年11月30日，国开发展基金有限公司（甲方）与达拉特旗国有资产管理局（乙方）、开达公司（丙方）签订《国家发展基金投资合同》，合同编号1510201506100000205，合同约定甲方向丙方缴付增资款1500万元，用于投资鄂尔多斯市达拉特旗锡尼街北东源国际广场二期城市棚户区改造项目，投资期限为首笔增资款缴付完成日之日起20年，又约定项目建设期届满后，甲方有权要求乙方按照本条规定的时间、比例和价格回购甲方持有的丙方股权，乙方有义务按照甲方要求回购有关股权并在本条规定的回购交割日之前及时、足额支付股权回购款。回购计划为：于2019年10月20日支付股权转让对价88万元…直至2035年12月1日支付股权转让对价92万元。2015年12月2日，国开银行向开达公司账户（尾号760000）发放投资款1500万元。2016年3月14日，国开发展基金有限公司（甲方）与达拉特旗国有资产管理局（乙方）、开达公司（丙方）签订《国家发展基金投资合同》，合同编号1510201606100000302，合同约定甲方向丙方缴付增资款900万元，用于投资鄂尔多斯市达拉特旗美林家园二期城市棚户区改造项目，投资期限为首笔增资款缴付完成日之日起15年，又约定项目建设期届满后，甲方有权要求乙方按照本条规定的时间、比例和价格回购甲方持有的丙方股权，乙方有义务按照甲方要求回购有关股权并在本条规定的回购交割日之前及时、足额支付股权回购款。回购计划为：于2027年10月20日支付股权转让对价180万元…直至2031年10月20日支付股权转让对价180万元。2016年3月14日，国开银行向开达公司账户（尾号760000）发放投资款900万元。2016年7月15日，国开发展基金有限公司（甲方）与达拉特旗国有资产管理局（乙方）、开达公司（丙方）签订《国家发展基金投资合同》，合同编号1510201606100000439，合同约定甲方向丙方缴付增资款3700万元，用于投资鄂尔多斯市达拉特旗南园路北城关镇棚户区改造项目，投资期限为首笔增资款缴付完成日之日起20年，关于投资回收合同约定两种方式，方式一为回购，合同5.1条约定，宽限期届满后，甲方有权要求乙方按照本条规定的时间、比例和价格回购甲方持有的丙方股权，乙方有义务按照甲方要求回购有关股权并在本条规定的回购交割日之前及时、足额支付股权回购价款，首次回购交割日期为2019年7月17日。方式二为减资，合同5.8条约定，宽限期届满后，从2019年开始，通过由丙方减少注册资本或资本公积金的方式由甲方收回对丙方的投资总额，首次减资日期为2019年7月17日。2016年7月18日，国开银行向开达公司账户（尾号760000）发放投资款3700万元。2016年7月15日，国开发展基金有限公司（甲方）与达拉特旗国有资产管理局（乙方）、开达公司（丙方）签订《国家发展基金投资合同》，合同编号1510201606100000437，合同约定甲方向丙方缴付增资款1亿元，用于投资鄂尔多斯市兴辉陶瓷有限公司固废综合利用节能集成房屋制造项目，投资期限为首笔增资款缴付完成日之日起10年，关于投资回收合同约定两种方式，方式一为回购，合同5.1条约定，即宽限期届满后，甲方有权要求乙方按照本条规定的时间、比例和价格回购甲方持有的丙方股权，乙方有义务按照甲方要求回购有关股权并在本条规定的回购交割日之前及时、足额支付股权回购价款，首次回购交割日期为2019年7月27日。方式二为减资，合同5.8条约定，即宽限期届满后，从2019年开始，通过由丙方减少注册资本或资本公积金的方式由甲方收回对丙方的投资总额，首次减资日期为2019年7月27日。2016年7月28日，国开银行向开达公司账户（尾号：760000）发放投资款10000万元。以上五份基金投资合同在第七条关于履约保障中均约定：为保障乙方（达拉特旗国有资产管理局）、丙方（开达公司）对甲方（国开发展基金）投资收益、回购本金的支付义务，乙方、丙方应提供有权部门出具明确将投资资金分年纳入财政预算管理的书面认可文件。2016年8月19日，达旗政府作出达政字（2016）65号关于审议批准将国开发展基金有限公司基金项目股权回购款及投资收益列入财政预算的报告文件，提请达拉特旗人大常委会将上述五个项目（共计1.69亿元）股权回购款和投资收益列入相应年度财政预算。2016年8月31日，达拉特旗人大常委会作出达常发（2016）32号关于同意将国开发展基金有限公司基金项目股权回购款及投资收益列入财政预算的决议。2016年9月7日，达拉特旗财政局向国开发展基金有限公司作出达财预发（2016）246号文件，承诺将基金项目股权回购款及投资收益列入财政预算。一审法院另查明，该账户除国家开发银行就五个基金项目发放的增资款之外，无其他资金存入。截止2017年3月21日，该账户内余额为102439953.05元。（三）针对尾号为500000的账户：2016年9月26日，开达公司向达旗人民政府申请经费棚改贷款利息400881.25元。2016年9月21日，尾号为500000账户内账面余额为2451.89元，2016年9月27日，达拉特旗财政局（账号×××）向该账户汇入400881.25元，附言：“贷款利息//2120399-其他城乡社区公共设施支出400881.25”。2016年9月28日该账户有支取金额356338.9元的支取行为，截止2017年3月21日，账面余额为46765.62元。一审法院再查明，2017年3月13日，该院作出（2014）鄂执字第388-8号执行裁定，冻结被执行人开达公司在国家开发银行内蒙古自治区分行的银行账户，账号×××内的存款20000万元；冻结被执行人开达公司在国家开发银行内蒙古自治区分行的银行账户，账号×××内的存款20000万元；冻结被执行人开达公司在国家开发银行内蒙古自治区分行的银行账户，账号×××内的存款20000万元；冻结被执行人开达公司在国家开发银行内蒙古自治区分行的银行账户，账号×××内的存款20000万元。冻结期限为一年。一审法院认为，（一）针对账户尾号为830000账户内的资金认定。该账户内资金来源于国开银行特定于达拉特旗壕庆河中下游生态治理工程项目的贷款，该笔贷款54000万元已经全部发放完毕。还款资金来源于项目财政资金，经达拉特旗人大常委会审议同意将本项目的融资资金纳入同期年度财政预算，每年按时偿还。根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二条规定：“政府采购法第二条所称财政性资金是指纳入预算管理的资金”、第二项“以财政性资金作为还款来源的借贷资金，视同财政性资金”。同时，壕庆河项目工程的资金支付须经建设单位、开达公司、达旗政府的审批，开达公司对账户内的资金无实际的控制权和支配权，资金的流出独立于企业的日常经营活动。因此，开达公司仅作为达旗政府项目融资平台接受项目贷款，该笔资金应当视同为财政性资金。此外，2016年9月28日，达旗政府通过第三批债券置换贷款的方式偿还了开达公司在国开银行的贷款本金54000万元，该贷款由达旗政府利用财政性资金直接偿还，开达公司和国开银行之间已经不存在债权债务关系，该账户上的资金属于达旗政府关于壕庆河生态治理工程的项目资金，属于政府的财政性资金。参照最高人民法院执行工作办公室作出的（2001）执他字第10号文件，预算内资金和预算外资金均属国家财政性资金，其用途国家有严格规定，不能用来承担连带经济责任。故本案中尾号为830000账户内的资金已被达旗政府列入地方财政预算，属于壕庆河生态项目的专项资金，该账户内的资金不能予以执行。（二）针对账户尾号为760000账户内的资金认定。根据国家发展基金有限公司与达拉特旗国有资产管理局、开达公司签订的五份《国家发展基金投资合同》，国开银行就该五个项目（美林家园三个棚户区改造项目、内蒙古康乐福医疗养老项目、兴辉陶瓷固体废物综合利用节能环保）的增资款打入该账户，根据账户明细可知，除国开银行就五个基金项目发放的增资款之外，无其他资金存入。增资款的用途明确约定了用于五个项目建设，国家发展基金有限公司与国开银行对账户使用进行监管，国家发展基金有限公司有权要求达拉特旗国有资产管理局回购其持有的股权，故该基金的偿还和投资收益的回报由达拉特旗国有资产管理局回购支付，开达公司无义务偿还，并且五个项目的股权回购款和投资收益经达拉特旗人大常委会同意，列入了旗财政年度预算予以支付。故该院认为，尾号为760000账户内的资金系财政性资金，开达公司对账户内资金无实际支配权和控制权，同样不能用来承担连带经济责任。（三）针对账户尾号为500000账户内的资金认定。2016年9月27日达拉特旗财政局向该账户汇入400881.25元，系达旗政府向国开银行偿还的棚改款项利息的余款，不属于开达公司。在此之前账户内的2451.89元，达旗政府未提供证据证明其享有权益，故对该2451.89元，浦发银行呼市分行可以继续执行。综上所述，浦发银行呼市分行的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百一十三条之规定，判决：驳回浦发银行呼市分行的诉讼请求。本院认为，执行异议之诉审理焦点系案外人是否享有排除人民法院强制执行的民事权益。本案中，达旗政府在执行程序中提出执行异议，认为案涉账户内款项为国家政策性贷款和代为投放的国开发展基金，专项用于国家政策支持的项目建设，故请求解除查封措施，其依据是最高人民法院有关财政性贷款不得冻结的相关批复。而申请执行人浦发银行呼市分行据此提起执行异议之诉，主要理由是认为该项目资金不属于政府专项资金，人民法院对案涉账户采取的冻结等执行措施并无不当。综上，双方的争议系针对开达公司在国开行账户内款项性质是否属于政策性贷款或政府专项资金，执行法院的执行行为是否违反相关法律法规规定的问题，并未指向案外人对该账户的民事权益，故本案不属于《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十七条的调整范围，浦发银行呼市分行可依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十五条等相关规定启动执行监督程序予以救济。依照《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十条规定，裁定如下：一、撤销内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院（2018）内06民初430号民事判决；二、驳回上海浦东发展银行股份有限公司呼和浩特分行的起诉。一审案件受理费1201449.40元，退还上海浦东发展银行股份有限公司呼和浩特分行；上诉人上海浦东发展银行股份有限公司呼和浩特分行预交的二审案件受理费1201449.40元予以退还。本裁定为终审裁定。审判长  张志宏审判员  张 静审判员  牛瞳哲二〇一九年十一月八日书记员  闫 凌