西安铁路运输中级法院   行 政 判 决 书                            （2019）陕71行初424号   原告冯卫，男，汉族，1978年5月22日出生，住西安市阎良区，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX。   委托代理人贾飞，北京京师律师事务所律师。   被告西安市人民政府，住所地西安市。   法定代表人李明远，市长。   委托代理人陈佩，该司法局工作人员。   委托代理人栾莹，陕西洪振律师事务所律师。   被告西安市阎良区人民政府，住所地西安市阎良区。   法定代表人苟继东，区长。   委托代理人黄高健，该司法局工作人员。   委托代理人焦花妮，陕西荆山塬律师事务所律师。   原告冯卫不服被告西安市人民政府、西安市阎良区人民政府行政征收一案，于2019年5月22日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月23日公开开庭审理了本案。原告冯卫、原告委托代理人贾飞，被告西安市人民政府委托代理人陈佩、栾莹，被告西安市阎良区人民政府委托代理人黄高健、焦花妮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   2019年3月18日，西安市阎良区人民政府、西安阎良国家航空高技术产业基地管理委员会共同签章作出《通告》，《通告》内容为对包含原告的房屋所在范围内的五个村民小组实施征收，对征收范围、征收组织单位、组织实施单位、房屋征收补偿原则、征收时限、被征收安置人口截止时间、奖励政策、处罚原则、异议救济程序等予以通告，并自发布之日起执行 。   原告冯卫诉称：原告系陕西省西安市阎良区XX街道XX组的村民，2019年3月18日，西安市阎良区人民政府、西安阎良国家航空高技术产业基地管理委员会共同作出《通告》，通告称决定近期实施征收，对征收范围、征收组织单位、组织实施单位、房屋征收补偿原则、征收时限、被征收安置人口截止时间等予以通告。原告的房屋在该征收范围内，西安阎良国家航空高技术产业基地管理委员会是西安市人民政府的派出机构。原告认为该《通告》认定事实不清，法律适用错误，程序违法，严重侵犯原告合法权利。诉请判决：1、撤销被告西安市人民政府、西安市阎良区人民政府于2019年3月18日作出的《通告》。2、诉讼费由被告承担。   原告提交以下证据：1、身份证复制件、2、户口本复印件、3、西安市阎良区人民政府、西安阎良国家航空高技术产业基地管理委员会于2019年3月18日共同作出的《通告》复印件。   被告西安市人民政府答辩称，1、西安市人民政府根据陕西省人民政府陕政土批[2010]322号审批土地件，于2010年8月18日以[2010]第79-1号公告形式就本案涉及土地征收事项进行了公告，且西安市国土资源局也于2010年9月3日就土地征收发布了征地补偿安置方案，故本案所涉房屋征收通告有充分依据。2、西安阎良国家航空高技术产业基地管理委员会因其辖区范围内招商引资项目协助西安市阎良区人民政府组织实施房屋征收工作，未超出职责范围。3、《通告》是公示行为，涉案土地已经被省政府征收为国有，联合发布系公告，根据中华人民共和国土地管理法第46条的规定土地公示行为，联合发布的公告对被答辩人的权利不产生影响，对被答辩人的实体权利不产生影响。4、西安国家阎良航空产业基地只是招商引资并配合西安市阎良区人民政府进行相关征地拆迁工作，并未实际进行征地拆迁实施工作的开展，因此西安市人民政府不是本案适格被告。请求人民法院驳回原告诉讼请求。   被告西安市阎良区人民政府答辩称，1、阎良区人民政府发布《通告》系根据陕西省人民政府陕政土批[2010]322号审批土地件、西安市人民政府征收土地方案公告[2010]第79-1号、西安市国土资源局征地补偿安置方案公告及《西安阎良国家航空高技术产业基地规划区域内征地拆迁补偿安置实施办法》发布，符合《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。2、从内容上看，《通告》主要涉及联合实施房屋征收拆迁事宜，明确了征收范围、征收组织单位、征收时限等内容，并未超出西安市人民政府征收土地方案公告的范围。从后果上看，《通告》不具有强制执行力，要求被拆迁人按时签订房屋征收补偿安置协议按期搬迁等事项，对拆迁范围内原有房屋不具有强制执行力。   为证明被诉行政行为的合法性，被告西安市阎良区人民政府向法庭提交如下证据：   1、西安市政府征收土地方案公告[2010]第79-1号。   2、西安市国土资源局征地补偿安置方案公告[2010]第79-2号。   3、陕西省人民政府审批土地件陕政土批[2010]322号。   4、《基地征地拆迁安置领导小组办公室关于振兴街道办报送的的批复》阎基协办[2019]01号。   5、新农村房屋征收补偿安置实施方案。   原告对被告提供的证据1、证据2的合法性、关联性存在异议；对证据3的关联性存在异议；对证据4 、证据5 真实性无异议，合法性关联性均有异议。   被告对原被告提供的证据1、证据2的真实性合法性关联性予以认可。   根据双方当事人举证、质证及当庭陈述，本院查明以下事实：   原告冯卫系陕西省西安市阎良区XX街道XX组的村民。2019年3月18日，西安市阎良区人民政府、西安阎良国家航空高技术产业基地管理委员会共同作出《通告》，通告载明以下内容：“根据《西安阎良国家航空高技术产业基地规划区域内征地拆迁补偿安置实施方案》及相关文件精神，按照《新农村房屋征收补偿安置实施方案》的要求，决定近期实施征收。一、征收范围：新农村冯家组、永某某组、马刘组、礼某某组、XX组XX村XX小组XX户。二、征收组织单位：阎良区XX基地管委会。三、组织实施单位：征收安置工作由振兴街道办事处、航空基地征地拆迁二局组织实施。四、房屋征收补偿原则……。五、征收时限:2019年3月18日至2019年6月18日。六、被征收安置人口截止时间……十、被拆迁人如有异议，可自本通告发布之日起60日内向西安市人民政府申请复议，也可在6个月内向人民法院提起行政诉讼，在行政复议、诉讼期限内不影响拆迁工作的正常进行。……本通告自发布之日起执行。” 在此次征收过程中，被诉《通告》系行政机关唯一作出且为被拆迁人周知的行政行为。   2019年5月，案涉征地拆迁区域已经进行清表，现场基本平整、覆盖到位。原告冯卫房屋座落于在该征收范围内，现已被拆除。   本院当庭责令被告西安市阎良区人民政府就征收行为说明情况，被告西安市阎良区人民政府书面回复：阎良区蓝天路以南振兴街道办事处新农村土地属西安阎良航空技术产业基地（以下简称航空基地）规划范围，经过多年征地，该范围内新农村土地大部分已经征收。2019年3月，航空基地联系评估公司对蓝天路以南新农村冯家、永某某、礼某某、马刘和彭家五个组的房屋进行入户评估，共涉及358户（XX组XX户）。截止目前，新农村共有315户签订协议领取补偿资金（附名单），另有15户协议正在审核之中，协议签订工作仍在进行，XX组XX户签订协议并领取补偿资金，仅剩余冯卫未签订。……冯家组房屋拆除后，立即启动了垃圾清运工作，在完成地表清理、迁坟及垃圾清理工作后，于2019年8月27日，振兴街道办事处将该宗200亩土地移交航空基地征地拆迁局。   本院认为，本案争议的焦点是：1、涉案《通告》是否具有可诉性，是否属于人民法院行政诉讼的受案范围；2、被告西安市人民政府是否本案适格被告；3、涉案《通告》是否合法，应否撤销。   关于涉案《通告》是否具有可诉性，是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。通常情况下，行政机关在作出征收决定后采用公告或通告的方式通知被征收人征收决定的具体内容，通告本身并不设置行政相对人的权利与义务，故一般不具有可诉性。但在实践中，征收主体并不作出征收决定，以征收通告的形式将征收具体内容公布被征收人，并以此开始实施征收行为，则征收通告实则已具备征收决定的特征。本案中，2019年3月18日，西安市阎良区人民政府、西安阎良国家航空高技术产业基地管理委员会共同签章作出《通告》，《通告》内容为对包含原告的房屋所在范围内的五个村民小组实施征收，对征收范围、征收组织单位、组织实施单位、房屋征收补偿原则、征收时限、被征收安置人口截止时间、奖励政策、处罚原则、异议救济程序等予以通告，并自发布之日起执行。案涉《通告》发布之前及之后，行政并无证据证明有征收决定作出，故该《通告》对行政相对人及其他利害关系人的权利义务产生了实际影响，实质上是集体土地上房屋征收决定，具有可诉性，属于人民法院行政诉讼的受案范围。   关于被告西安市人民政府是否本案适格被告。案涉《通告》有西安市阎良区人民政府、西安阎良国家航空高技术产业基地管理委员会共同签章与其上，并公布被征收主体。西安阎良国家航空高技术产业基地管理委员会没有行政主体资格，故原告以设立该机构的西安市人民政府为被告提起行政诉讼，符合法律规定。西安市人民政府关于西安国家阎良航空产业基地只是招商引资并配合西安市阎良区人民政府进行相关征地拆迁工作，并未实际进行征地拆迁实施工作的开展，故西安市人民政府不是本案适格被告的主张，缺乏理据。   关于涉案《通告》是否合法，应否撤销。案涉征收《通告》实际是行政机关实施征收行为的依据并已公告被征收主体，即应符合征收行为的法律要式规定。西安市人民政府辩称其根据陕西省人民政府陕政土批[2010]322号审批土地件，于2010年8月18日以[2010]第79-1号公告形式就本案涉及土地征收事项进行了公告，且西安市国土资源局也于2010年9月3日就土地征收发布了征地补偿安置方案，故本案所涉房屋征收通告有充分依据。被告提交的证据原告否认其真实性，被告既不能证明上述文件的真实存在、也不能证明其系适格主体依照法律规定的程序作出，且以法定方式令被征收主体知情，并赋予了其救济途径。尤其是案涉《通告》第十条关于“被拆迁人如有异议，可自本通告发布之日起60日内向西安市人民政府申请复议，也可在6个月内向人民法院提起行政诉讼，在行政复议、诉讼期限内不影响拆迁工作的正常进行”的告知，与法律相悖。经本院当庭查明且被告自认，在没有证据证明达成补偿协议或已进行补偿安置的情况下，已与被拆迁主体原告的房屋即以被拆除，原告的权益被严重侵犯。被告虽具有作出涉案《通告》亦即房屋征收决定的职权依据，但案涉征收行为是否符合相关规划要求、是否按照法定程序作出，缺乏依据，依法本应予以撤销。但依据被告提交的名册，案涉《通告》所涉区域内大部分被征收人已经签订了征收补偿安置协议，《通告》所涉地块的房屋已被拆除清表，如撤销该《通告》行政行为回溯成本过高可能会给社会公共利益造成重大损失，故案涉《通告》不宜被撤销，依法应当确认违法，并责令行政机关在房屋已拆除的前提下采取补救措施。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一项的规定，判决如下：   一、确认被告西安市阎良区人民政府、西安市人民政府于2019年3月18日共同作出《通告》违法；   二、责令被告西安市阎良区人民政府、西安市人民政府在本判决生效之日起60日内对原告冯卫进行拆迁安置补偿。   案件受理费50元，由被告西安市阎良区人民政府、西安市人民政府负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。       审判长 衡飞玲   审判员 柴苗   人民陪审员 李海云     二○一九年十一月二十日                书记员 徐 博          1