广西壮族自治区防城港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂06行初67号 原告防城港市华航资产管理有限公司，住所地：南宁市青秀区金湖北路59号地王商会中心40H。 法定代表人颜中华，董事长。 委托代理人陈洪东，广西海底月律师事务所律师。 委托代理人黄荣娟，广西海底月律师事务所律师。 被告防城港市人民政府，住所地：防城港市行政中心区市政府楼。 法定代表人班忠柏，市长。 委托代理人黄允毅，防城港市司法局干部。 委托代理人朱金凤，防城港市司法局干部。 原告防城港市华航资产管理有限公司（以下简称华航公司）不服防城港市人民政府于2019年9月7日作出的防政复决（2019）21号《驳回行政复议申请决定书》，于2019年9月29日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月10日受理后，依法组成合议庭，于2019年11月12日公开开庭审理了本案。原告华航公司的法定代表人颜中华及委托代理人黄荣娟，被告防城港市人民政府的委托代理人黄允毅、朱金凤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告防城港市人民政府于2019年9月7日对原告作出防政复决（2019)21号《驳回行政复议申请决定书》，查明：2019年4月28日，申请人华航公司向被申请人市不动产局申请被查询人广西壮族自治区福利企业总公司（简称福利公司）名下不动产（土地使用权）的初始登记、转移登记及变更资料进行查询。2019年5月8日，防城港市不动产登记中心作出关于不动产登记资料查询的复函，复函如下：“经核查市本级现有登记档案，无广西壮族自治区福利企业总公司的土地使用权登记档案”，履行查询告知义务。2019年5月9日，被申请人防城港市不动产登记局作出《不动产登记资料查询结果证明》，结果如下：“截止至2019年5月9日15时45分，经核查我局现有登记档案[不含各县（市、区)辖区数据]，无登记在广西福利企业总公司名下的土地信息”。另查明：申请人华航公司与被查询人福利公司存在债权债务关系。被告认为：本案中，申请人华航公司根据不动产登记规定的查询程序向被申请人市不动产局办理查询不动产登记业务，被申请人市不动产局于2019年5月9日作出《不动产登记资料查询结果证明》，在法定期限内依照相关法律法规的要求，核查市本级[不含各县（市、区）辖区数据]现有登记档案，将查询结果告知申请人华航公司，依法履行了不动产登记资料查询结果的告知义务同时，为便于申请人华航公司获取准确的信息，告知其到各县（市、区）自然资源局（不动产登记局）查询获取信息的途径，体现了高效便民原则。被申请人市不动产局在不动产登记查询中，遵循法律法规的要求，严格按照行政裎序的方式行政机关的职务行为步骤、顺序和时限，履行实施不具有强制约束力的行政行为，只是实现行政管理活动中的行政管理行为该行为并没有增加申请人华航公司权利义务，也没有对申请人华航公司的合法权益产生不利影响，因此，申请人华航公司的请求不予支持。综上，被告认为，被申请人市不动产登记局严格按照行政程序的方式、步骤、顺序和时限告知申请人防城港市华航资产管理有限公司，同时，该《不动产登记资料查询结果证明》并不是具体行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定如下：驳回申请人的行政复议申请。 原告华航公司诉称，原告是不动产权利人福利公司的债权人，原告依据防城港市中级人民法院(2016)桂06执恢4号裁定书查封了福利公司位于防城港市××180亩土地使用权，原告与不动产权利人福利公司存在利害关系，有权查阅不动产登记资料。2019年4月2日、25日,原告两次向防城港市不动产登记局提交《不动产登记资料查询申请书》，同月28日又向该局查询窗口提出申请，原告提请不动产局按照初始登记、转移登记、变更登记的内容和形式出具福利公司名下的不动产登记资料的查询结果证明。2019年5月8日、9日，防城港市不动产登记局出具《关于不动产登记资料查询的复函》及《不动产登记资料查询结果证明》答复“无福利公司的土地使用权登记档案”及“无登记在福利公司名下的土地信息”。2019年5月21日，原告不服不动产局的答复向被告提出《行政复议申请》，请求确认不动产局的“查询结果证明”违法并责令其重新作出答复；2019年6月11日，被告送达防政复受(2019)13号《受理通知书》给原告，受理原告的复议申请。2019年9月17日，被告通过特快专递向原告送达防政复决（2019)21号《驳回行政复议申请决定》。原告认为，本案所诉《驳回复议申请决定书》诸多地方存在违法之处，应予撤销并责令重新作出，理由如下：一、程序方面。被告构成超期审理，属违法行为。本案被告是2019年6月11日对复议申请予以受理，但是直至2019年9月17日才向原告送达复议决定书，超过了法定的60天复议期限，应确认违法。二、认定事实方面。1、被告对不动产局“己交白卷”的行为认定为“已答复”并“答复正确”的行为，以“程序正确”代替“事实正确”属错误。被告在复议决定书第8、9页中认定，“不动产局在不动产登记查询中，遵循法律法规的要求，严格按照行政程序的方式、步骤、顺序和时限，履行行政机关的职务行为。”原告并不否认不动产局履行了职务行为，但该职务行为只是程序性的“交白卷”行为，只做了形式回复未作实质审查和答复。本案不动产权利人福利公司的《国有土地使用权证》是己经颁发形成物权并持续存在的，而不动产登记原始资料中的不动产权属来源资料（《土地有偿出让协议书》、《国有土地使用权出让合同书》、《征地出让批复》等）也真实存在，不动产局亦认可其真实性、合法性。但不动产局作出的复函及《不动产登记资料查询结果证明》，却把有档案说成无登记档案，把己领取《土地使用权证》的土地说成无登记土地信息，这是不动产局的“电子台账”及“不动产登记档案”未予登记记载或登记不全造成的；在复议阶段，档案及信息的“有”与“无”至少也是需要复议机关进行实体分析评判的。本案属于实体之争而非程序之争，被告没有进行实体认定与评判就以“程序正确”代替“事实正确”，实属认定错误。2、被告对《不动产登记资料査询结果证明》并不是具体行政行为的认定属错误。被告在复议决定书第8、9页中认定，不动产局作出的《不动产登记资料查询结果证明》并不是具体行政行为，不动产局的职务行为是不具有强制约束力的行政行为，该行为没有增加原告权利义务，也没有对原告的合法权益产生不利影响。该认定明显错误。首先，2016年原告在申请法院查封福利公司180亩土地使用权时即向“防城港市国土信息中心”查询获取过上述材料，不动产登记档案真实存在。其次，根据《不动产登记暂行条例》第十三条规定“行政区域变更或者不动产登记机构职能调整的，应当及时将不动产登记簿移交相应的不动产登记机构。不动产登记簿由不动产登记机构永久保存。不动产登记簿损毁、灭失的，不动产登记机构应当依据原有登记资料予以重建。”2016年防城港市不动产登记局业己正式建制并下设在防城港市××资源局（现为防城港市自然资源局），防城港市范围内的土地权属等不动产登记的法定职责统一由不动产局承继，因此不动产局没有理由无留存福利公司的土地使用权登记档案，更不可能“无登记在福利公司名下的土地信息”。再次，根据《不动产登记暂行条例》第三十三条规定“本条例施行前依法颁发的各类不动产权属证书和制作的不动产登记簿继续有效。”而不动产权利人福利公司办理了《国有土地使用权证》合法取得了1377.803亩的土地使用权，在土地证没有被合法注销、变更前，福利公司仍然是合法的物权人，而不动产登记是物权归属的确认和记载，物权尚未消灭或变更其不动产登记薄或资料应永久保存。综上，原告认为：“查无档案”、“查无信息”是不动产局的土地登记职责承接的“缺位”和档案管理职责的“缺失”导致的，其答复及作出的证明与事实严重不符内容违法；对福利公司的不动产进行初始登记、转移登记、变更登记是不动产局承继的职责，如不动产登记资料确有灭失或疏漏，重建不动产登记薄亦是不动产局的职责。因此，不动产局的《不动产登记资料查询结果证明》涉及到不动产局有无依职责登记（确认和记载）的重大问题，而非简单的“对现存事实的描述和回复”，《不动产登记资料查询结果证明》是“有登记”或“无登记”行为的直接呈现，出具该证明是典型的具体行政行为，若是“无登记”即证明不动产局未履行职责，这是对福利公司持有《土地使用权证》状态下的土地权属的非法剥夺（不予登记确认和记载），必然对作为债权人的原告权益产生实质影响，因此被告的认定是错误和极其不负责任的。三、适用法律方面。被告适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定属错误。该条款仅从程序上作出处理，认定复议申请人没有复议申请资格。仅仅从主体与复议资格方面作出本案决定，显属错误。四、原告提出的不动产登记资料查询申请与复议申请均有理有据鉴于福利公司原有的《国有土地使用证》并没有注销，作为债权人的原告依法向登记部门申请查询登记资料以获取相关执行信息，有理有据。被告没有经过任何实体评判与各方辩论程序，直接以主体资格为由驳回复议申请，很不严谨，明显侵害了原告的合法权益，应予撤销，并从实体上重新认定处理。为维护合法权益，特提出本次诉讼，请人民法院依法判决：1、撤销被告2019年9月7日作出的防政复决（2019）21号《驳回行政复议申请决定书》；2、责令被告重新对原告2019年5月21日的《行政复议申请》重新处理；3、本案诉讼费由被告承担。 原告为其诉请提交了相应证据、依据：1、(2016)桂06执恢14号《执行裁定书》,证明申请人与不动产权利人福利公司存在利害关系，与具体行政行为存在利害关系；2、2019年4月2日《申请对广西福利企业总公司名下不动产的初始登记、转移登记及变更登记信息进行公开的申请书》；2019年4月25日《不动产登记资料查询申请书》；2019年4月28日《不动产登记资料查询申请书》，证明原告向防城港市不动产登记局及其查询窗口提出申请，提请不动产局按照初始登记、转移登记、变更登记的内容和形式出具福利公司名下的不动产登记资料的查询结果证明，原告申请不动产局作出具体行政行为；3、2019年5月8日防城港市不动产登记中心《关于不动产登记资料查询的复函》、2019年5月9日防城港市不动产登记局《不动产登记资料查询结果证明》，证明不动产局答复“无福利公司的土地使用权登记档案及无登记在福利公司名下的土地信息”的《证明》是具体行政行为；4、2019年5月21日《行政复议申请》、2019年6月11日防政复受(2019)13号《受理通知书》，证明原告对不动产局的具体行政行为不服提起行政复议申请，被告受理行政复议申请；5、EMS特快专递（单号：100965757534)，证明被告通过EMS向原告送达复议决定书，复议期限超过了法定的60天；6、2019年9月16日防政复决(2019)21号《驳回行政复议申请决定》，证明被告驳回原告的行政复议申请；7、《不动产登记暂行条例》第十三条、三十三条，证明不动产登记簿由不动产登记机构永久保存。不动产登记簿损毁、灭失的，不动产登记机构应当依据原有登记资料予以重建。行政区域变更或者不动产登记机构职能调整的，应当及时将不动产登记簿移交相应的不动产登记机构。本条例施行前依法颁发的各类不动产权属证书和制作的不动产登记簿继续有效；8、福利公司《国有土地使用证》，证明不动产权利人福利公司办理了《国有土地使用权证》合法取得了1377.803亩的土地使用权，在土地证没有被合法注销、变更前，福利公司仍然是合法的物权人，而不动产登记是物权归属的确认和记载，物权尚未消灭或变更其不动产登记薄或资料应永久保存。 原告当庭补充证据：1、查询复函，证明国土信息中心导致了法院作出民事裁定，终结了原告强制执行程序，侵害了作为债权人权益的实现。2、信息公开告知书，证明福利公司对本案涉案土地真实地享用国有土地使用权，被告已经协助人民法院执行了部分土地的使用权。3、执行裁定书，证明法院作出民事裁定终结了原告强制执行程序。4、土地档案材料，证明福利公司的不动产使用证和档案的亩数、使用人是一致的。5、裁定书，证明被告和相关部门的一系列的不作为导致了现在执行不能结果。 被告防城港市人民政府辩称，一、防城港市人民政府作出的防政复决〔2019〕21号行政复议决定书程序合法。1.防城港市人民政府依法有权受理申请人华航公司提出的行政复议申请。华航公司不服防城港市不动产登记局（以下简称市不动产局）于2019年5月9日作出的《不动产登记资料查询结果证明》的具体行政行为，于2019年5月21日向答辩人申请行政复议，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”防城港市人民政府作为城港市不动产登记局的本级人民政府，依法可以受理华航公司不服防城港市不动产登记局作出的具体行政行为而申请的行政复议。2.防城港市人民政府依法作出行政复议决定。申请行政复议后，复议机构防城港市人民政府行政复议办公室依法予以受理，对案件进行审查，依法作出防政复决〔2019〕21号复议决定，该程序符合《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》有关程序的规定。二、防城港市人民政府的防政复决〔2019〕21号行政复议决定书认定事实清楚，证据充分经审查，答辩人查明：2019年4月28日，申请人华航公司向被申请人市不动产局申请被查询人广西壮族自治区福利企业总公司名下不动产（土地使用权）的初始登记、转移登记及变更资料进行查询。2019年5月8日，防城港市不动产登记中心作出关于不动产登记资料查询的复函，复函如下：“经核查市本级现有登记档案，无广西壮族自治区福利企业总公司的土地使用权登记档案”，履行查询告知义务。2019年5月9日，被申请人防城港市不动产登记局作出《不动产登记资料查询结果证明》，结果如下：“截止至2019年5月9日15时45分，经核查我局现有登记档案[不含各县（市、区）辖区数据],无登记在广西福利企业总公司名下的土地信息”。另查明：申请人华航公司与被查询人广西壮族自治区福利企业总公司（简称福利公司）存在债权债务关系。答辩人认为：本案中，申请人华航公司根据不动产登记规定的查询程序向被申请人市不动产局办理查询不动产登记业务，被申请人市不动产局于2019年5月9日作出《不动产登记资料查询结果证明》，在法定期限内依照相关法律法规的要求，核查市本级（不含各县（市、区）辖区数据）现有登记档案，将查询结果告知申请人华航公司，依法履行了不动产登记资料查询结果的告知义务。同时，为便于申请人华航公司获取准确的信息，告知其到各县（市、区）自然资源局（不动产登记局）查询获取信息的途径，体现了高效便民原则。被申请人市不动产局在不动产登记查询中，遵循法律法规的要求，严格按照行政程序的方式、步骤、顺序和时限，履行行政机关的职务行为，实施不具有强制约束力的行政行为，只是实现行政管理活动中的行政管理行为，该行为并没有增加申请人华航公司权利义务，也没有对申请人华航公司的合法权益产生不利影响，因此，申请人华航公司的请求不予支持。综上，答辩人认为，被申请人市不动产登记局严格按照行政程序的方式、步骤、顺序和时限告知申请人防城港市华航资产管理有限公司，同时，该《不动产登记资料查询结果证明》并不是具体行政行为。三、防城港市人民政府的防政复决〔2019〕21号行政复议决定书适用法律正确。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定作出决定，适用法律正确。综上所述，防城港市人民政府的防政复决〔2019〕21号行政复议决定书程序合法、事实清楚、证据充分、适用法律正确，请防城港市中级人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告防城港市人民政府为其答辩提交了相关证据、依据：1、行政复议申请书，证明原告向答辩人申请复议；2、受理通知书、提出答复通知书、参加行政复议通知书、补正行政复议申请通知书，证明答辩人依法受理；3、送达回证，证明答辩人已送达；4、行政复议决定书，证明答辩人依法作出复议决定。 经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告提交的证据8与本案焦点问题有一定关联，故被告虽对该证据真实性、合法性提出异议，但可作为本案参考。原告及被告提交的其他证据均符合证据真实性、合法性、关联性，予以认证。 经审理查明事实与防政复决（2019)21号《驳回行政复议申请决定书》中查明事实一致。 另查明，因福利公司不履行生效法律文书确定的义务，该案原告中国工商银行防城港分行于1997年3月25日向本院申请强制执行，本院于1997年4月1日依法立案执行。 2005年8月8日，原申请执行人中国工商银行防城港分行将本院（1996）防中法经初字第39号民事判决确认的债权，即被执行人福利公司、经投公司所欠的借款本金300万元及利息2851420.20元（截止2005年5月20日）转让给中国长城资产管理公司南宁办事处，后此债权经多次转让。2015年11月18日，该案未执行部分的债权转让给华航公司，并通知债务人福利公司。2016年2月1日，本院以（2016）桂06执恢4号立案予以恢复执行，并于2016年4月5日作出（2016）桂06执恢4号执行裁定，变更华航公司为本案的申请执行人。 执行中，华航公司申请查封被执行人福利公司名下的土地使用权。经查询，2016年4月29日市国土局复函本院：福利公司名下的土地位于防城港市港口区××（××县沙潭江总体规划图056号、063号土地），尚未办理国有土地使用证。目前该宗地无抵押、查封登记记录。5月19日，本院作出（2016）桂06执恢4号之二执行裁定，查封福利公司所有的位于防城港市××区沙潭江中心区的180亩土地使用权。并于5月20日向防城港市不动产登记中心发出协助执行通知书，要求协助查封上述土地使用权。防城港市不动产登记中心以该土地未办理国有土地使用证不予协助查封。 本院认为，本案争议焦点即被告防城港市人民政府驳回原告行政复议申请是否有事实和法律依据的问题。 防政复决（2019)21号《驳回行政复议申请决定书》驳回原告复议申请的理由是，其一被申请人市防城港不动产登记局在法定期限内依照相关法律法规的要求，将查询结果告知了作为申请人的原告，依法履行了不动产登记资料查询结果的告知义务，原告的知情权获得了程序性保障；其二，此答复行为未对原告的合法权益产生实质影响，不是可复议的“具有强制约束力的”行政行为，故驳回其申请。原告则认为，被告实质上未对被申请人防城港市不动产登记局的实质不作为行为进行审查，属错误。 对此分歧本院认为，首先，行政不作为即行政机关应当履行而不履行法定职责，其形式表现为明确拒绝履行、拖延履行、不予答复三种情形，本案所审核的可能存在的不作为行为即被申请人防城港市不动产登记局作出的《不动产登记资料查询结果证明》，其内容为“无登记在广西福利企业总公司名下的土地信息”，实质是对原告要求公开信息是否存在给出的一个否定态度答复，即因为不存在，所以不能向原告公开，属于拒绝履行的一种。原告复议申请事项为：1、确认被申请人作出的《不动产登记资料查询结果证明》违法；2、责令被申请人按照申请人《不动产登记资料查询申请书》中申请的查询内容范围给予申请人查阅和复制不动产登记资料档案；3、责令被申请人按照初始登记、转移登记、变更登记的内容和形式作出《不动产登记资料查询结果证明》，并限期十日内对申请人作出书面答复。可见原告的复议申请确实针对该明示拒绝履行的《不动产登记资料查询结果证明》而提出。被申请人作出答复的相关证明，仅表明其没有拖延履行和不履行，但此“无登记在广西福利企业总公司名下的土地信息”实质仍是一种拒绝履行，被告防城港市人民政府复议理由不充分。 其次，被告防城港市人民政府系根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项“受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”的规定驳回原告的复议申请。根据该条例第二十八条行政复议受理范围的相关规定之规定，结合《不动产登记暂行条例》第二十七条第一款规定“权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料，不动产登记机构应当提供。”根据《土地登记资料公开查询办法》第二条“本办法所称土地登记资料，是指：（一）土地登记结果，包括土地登记卡和宗地图；（二）原始登记资料，包括土地权属来源文件、土地登记申请书、地籍调查表和地籍图。对前款第（一）项规定的土地登记结果，任何单位和个人都可以依照本办法的规定查询。”之规定，原告有权申请公开土地初始、变更登记结果和相关宗地图的信息，市不动产局有义务（如该信息确实存在）提供相关信息。 综上，作为复议机关，被告应当在复议中对市不动产登记局作出的《不动产登记资料查询结果证明》中“无登记在广西福利企业总公司名下的土地信息”这一回复的真实性进行核查，如查证2016年4月29日市国土局复函本院“福利公司名下的土地位于防城港市港口区××（××县沙潭江总体规划图056号、063号土地）”一句的真实、确切含义，以及辨认原告提交的无编号国有土地使用权证的真实性等，实质上保障原告对关切信息相关情况的知情权;作为复议申请人，原告提出的复议申请中第三项，“责令被申请人按照初始登记、转移登记、变更登记的内容和形式作出《不动产登记资料查询结果证明》，并限期十日内对申请人作出书面答复”，这一申请超出了查询知情权的边界，未经调查即先入为主得出“不动产登记资料确实存在或应当存在”这一结论，是一种霸凌逻辑和对复议权的滥用，故对此项申请不宜支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下： 撤销防城港人民政府于2019年9月7日作出的防政复决（2019）21号《驳回行政复议申请决定书》； 责令防城港人民政府在法定期限内对原告防城港市华航资产管理有限公司于2019年5月21日提交的《行政复议申请》中第一、二项重新作出行政复议决定； 驳回原告防城港市华航资产管理有限公司其他诉讼请求。 本案诉讼费50元，由防城港市人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审判长  凌旭芳 审判员  郭传亿 审判员  田 海 二〇一九年十一月二十八日 书记员  莫骐祯 附：上诉须知： 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院,并在上诉期限届满后七日内预交上诉案件受理费50元。汇款户名：广西壮族自治区高级人民法院；开户行：中国农业银行南宁市万象支行；账号：20×××77。如逾期未预交又不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。