广东省清远市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）粤18行终131号 上诉人（原审原告）：蔡社群，女，1974年5月16日出生，汉族，住广东省清远市清城区。 委托诉讼代理人：凌伟明，广东中肯律师事务所律师。 委托诉讼代理人：黄伟潮，广东中肯律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：清远市生态环境局佛冈分局。住所地：广东省佛冈县石角镇教育路277号。 法定代表人：徐金星，局长。 委托诉讼代理人：陈国华，广东御福律师事务所律师。 委托诉讼代理人：何敏良，该局干部。 上诉人蔡社群因与被上诉人清远市生态环境局佛冈分局（以下称原佛冈环保局）环保行政处罚纠纷一案，不服广东省清远市清新区人民法院（2018）粤1803行初288号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院查明：蔡社群于1996年至2009年期间从事废旧五金回收工作。2018年3月初，蔡社群将回收的废旧五金烧成铜球，并打算以此为原料提炼黄金。同年3月21日，蔡社群雇请了黄x镇为提炼黄金的技术师傅，黄x东、龙x莲为提炼黄金的工人，并租用徐x平在佛冈县石角镇龙南小潭村委会散石坑的简陋加工场，采用浓硝酸、氢氟酸兑水的方式化铜提炼黄金。当晚共化铜300多公斤，提炼了约1公斤黄金。同年3月23日晚上，蔡社群继续雇请上述人员在上述地点进行化铜提炼黄金，当晚共化铜300多公斤。原佛冈环保局接到群众投诉举报后，于当晚22时许联同佛冈县公安局民警、佛冈县石角镇人民政府干部到上述加工场进行现场检查。经检查，蔡社群等人在上述加工场未配套需要建设的环境保护设施便投入生产；化铜会产生剧烈刺激性气味及含重金属的废液。同年3月24日，原佛冈环保局制作了《佛冈县环境保护局查处环境违法行为涉案物品清单》，查扣了蔡社群化铜产生的8大桶废液，并转移存放于佛冈县石角镇人民政府三八仓库。同年3月29日，原佛冈环保局认为蔡社群非法加工产生的废气污染环境，遂依照《中华人民共和国大气污染防治法》的规定对其立案查处。 2018年4月13日，原佛冈环保局认为蔡社群违反《中华人民共和国大气污染防治法》的证据不充分，遂予以销案。同年4月19日，原佛冈环保局认为蔡社群上述加工场未配套需要建设的环境保护设施便投入生产，遂依照《建设项目环境保护管理条例》的规定对其立案查处。同日，原佛冈环保局在佛冈县石角镇人民政府干部的见证下对上述8大桶废液进行称重，废液总重量为4078斤，并在其上述同年3月24日制作的《佛冈县环境保护局查处环境违法行为涉案物品清单》中分别标明了重量。同年6月13日，原佛冈环保局向蔡社群送达佛环听告字[2018]6号《行政处罚听证告知书》，告知拟对其处罚50万元，并告知其享有陈述申辩权与听证权。同年6月15日，蔡社群向原佛冈环保局提交了《行政申辩意见书》，并要求举行听证。同年6月22日，原佛冈环保局向蔡社群送达佛环罚听通字〔2018〕4号《行政处罚听证通知书》，通知其于同年6月27日举行听证会。蔡社群在听证会上提出原佛冈环保局未于听证的7日前，通知当事人举行听证的时间、地点，属于程序违法；原佛冈环保局遂决定重新举行听证会。同年7月2日，原佛冈环保局向蔡社群送达佛环罚听通字〔2018〕5号《行政处罚听证通知书》，通知其于同年7月16日举行听证会，并告知其听证主持人、听证员、案件调查人、书记员的组成人员及享有申请回避等权利。第2次听证会结束后，原佛冈环保局向佛冈县公安局调取了蔡社群涉嫌污染环境罪的有关档案材料，遂决定举行第3次听证会。同年8月3日，原佛冈环保局向蔡社群送达佛环罚听通字〔2018〕8号《行政处罚听证通知书》，通知其于同年8月10日举行听证会，并告知其听证主持人、听证员、案件调查人、书记员的组成人员及享有申请回避等权利。第3次听证会结束后，原佛冈环保局认为蔡社群的违法事实清楚，已构成环境违法行为，遂依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，于同年8月10日作出佛环罚字[2018]24号《行政处罚决定书》，决定对蔡社群处以50万元罚款。蔡社群不服，遂向原审法院提起本案行政诉讼。 另查明，2018年3月24日，佛冈县公安局对蔡社群等人涉嫌污染环境罪进行立案侦查。黄x东在佛冈县公安局同年4月9日对其制作的《讯问笔录》中称“2018年3月20日16时许，黄x镇分别打电话跟我和龙x莲说了有老板请到佛冈县利用硝酸化铜提炼黄金……就这样提炼出来了差不多1公斤许的黄金……”黄x镇在佛冈县公安局同年4月17日对其制作的《讯问笔录》中称“2018年3月20日来过，人员和2018年3月23日被抓那次一样的，老板也是蔡社群，工人也是这几个，镀金铜也是320公斤，硝酸用了16桶，提炼的黄金粉也是1000克左右，黄金粉的价值也是260000元左右……”蔡社群在佛冈县公安局同年4月18日对其制作的《讯问笔录》中称“我一共2次到该山场用镀金铜提炼黄金。”“2018年3月21日我利用硝酸浸泡镀金铜提炼了约1000克黄金。”“1000克黄金最少值200000元。”同年4月28日，佛冈县人民检察院作出佛检侦监不批捕〔2018〕16号《不批准逮捕决定书》，认为案件事实不清、证据不足，决定不批准逮捕犯罪嫌疑人蔡社群等人。同日，佛冈县公安局释放了蔡社群等人。 2018年3月30日，为对硝酸化铜产生的废液危废特性进行鉴别，原佛冈环保局与环境保护部华南环境科学研究所、深圳市高迪科技有限公司清远分公司签订《技术咨询鉴别合同》，合同约定原佛冈环保局委托环境保护部华南环境科学研究所联合深圳市高迪科技有限公司清远分公司开展对硝酸化铜产生的废液危废特性进行鉴别咨询，原佛冈环保局为此支付了技术咨询报酬20万元。同年9月26日，原佛冈环保局与嘉兴中科检测技术服务有限公司签订《中科检测服务合同》，合同约定原佛冈环保局委托嘉兴中科检测技术服务有限公司对硝酸化铜产生的废液及废渣进行含金量检测，原佛冈环保局为此支付了检测费0.4万元。 又查明，因机构改革，原佛冈环保局于2019年2月变更为清远市生态环境局佛冈分局，属于清远市生态环境局的派出机构。 根据2017年10月1日起施行的GB/T4754-2017《国民经济行业分类》的规定，有色金属冶炼和压延加工业属于国民经济行业分类的大类，其项下包括有常用有色金属冶炼、贵金属冶炼、稀有稀土金属冶炼、有色金属合金制造、有色金属压延加工等5个中类，金冶炼属于贵金属冶炼项下的小类。 原审法院认为，本案系不服环境管理行政处罚决定纠纷。本案的争议焦点是：原佛冈环保局作出的涉案处罚决定认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律、法规是否正确，行政裁量是否合理。 一、认定事实方面。蔡社群于2018年3月21日、3月23日晚上，租用徐x平在佛冈县石角镇龙南小潭村委会散石坑的简陋加工场，在未配套需要建设环境保护设施的情况下擅自采用浓硝酸、氢氟酸兑水的方式化铜提炼黄金，该事实有蔡社群、黄x镇、黄x东、龙x莲、徐x平等人在佛冈县公安局的多次供述，也有佛冈县公安局制作的《现场勘验检查工作记录》，亦有原佛冈环保局制作的《现场检查笔录》、《调查询问笔录》、现场照片等予以证实，上述证据能够相互印证，形成证据链条，足以认定蔡社群存在环境违法行为，原佛冈环保局作出的涉案处罚决定认定事实清楚。 二、程序方面。（一）立案程序方面。原佛冈环保局2018年3月23日晚上发现蔡社群涉案环境违法行为后，遂于同年3月29日以其构成废气污染环境行为为由立案查处。原佛冈环保局发现蔡社群废气污染环境的证据不充分后，于同年4月13日予以销案，并于同年4月19日重新立案查处。原佛冈环保局的立案、销案行为，符合《环境行政处罚办法》第二十二条“环境保护主管部门对涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的违法行为，应当进行初步审查，并在7个工作日内决定是否立案。经审查，符合下列四项条件的，予以立案：（一）有涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的行为；（二）依法应当或者可以给予行政处罚；（三）属于本机关管辖；（四）违法行为发生之日起到被发现之日止未超过2年，法律另有规定的除外。违法行为处于连续或继续状态的，从行为终了之日起计算。”第二十三条“对已经立案的案件，根据新情况发现不符合第二十二条立案条件的，应当撤销立案。”的规定。蔡社群认为原佛冈环保局的立案程序违法，不予采信。（二）称重程序方面。原佛冈环保局同年3月24日查扣蔡社群涉案8大桶废液后，未直接称重，而是于同年4月19日在佛冈县石角镇人民政府干部的见证下对其进行称重，并在原佛冈环保局同年3月24日制作的《佛冈县环境保护局查处环境违法行为涉案物品清单》中分别标明重量。囿于废液的体积大、重量大等客观原因，原佛冈环保局事后在佛冈县石角镇人民政府干部的见证下对废液进行称重并补充填写，并无明显不当。蔡社群认为原佛冈环保局的称重程序违法，不予采信。（三）调查程序方面。原佛冈环保局制作的《现场检查笔录》确实没有被调查人的签名，且未注明被调查人是否拒绝签名，但该笔录与蔡社群、黄x镇、黄x东、龙x莲、徐x平等人在佛冈县公安局的多次供述及佛冈县公安局制作的《现场勘验检查工作记录》均能相互印证，故原佛冈环保局的该瑕疵并不构成程序违法。蔡社群认为原佛冈环保局的调查程序违法，不予采信。（四）听证方面。原佛冈环保局召开3次听证会前，均已书面告知蔡社群参加听证会的主持人、听证员、书记员、案件调查人员等人的具体名单。3次听证会的主持人、听证员、书记员均不是案件调查人员，且蔡社群亦没有证据证实上述人员与案件调查人员有近亲属关系或与本案的处理结果有利害关系，符合《广东省行政处罚听证程序实施办法》第十二条“听证主持人、听证员、书记员有下列情况之一的，应当自行回避，当事人及其代理人有权申请回避：（一）本案调查人员；（二）当事人、本案调查人员的近亲属；（三）担任过本案的证人、鉴定人；（四）与本案的处理结果有利害关系的……”的规定。蔡社群认为原佛冈环保局的听证程序违法，不予采信。综上，原佛冈环保局依法立案查处，调查取证，并告知蔡社群享有陈述申辩权，且3次召开听证会，充分保障了蔡社群的合法权益，原佛冈环保局作出涉案处罚决定，程序正当合法。 三、适用法律、法规方面。（一）蔡社群在未配套需要建设环境保护设施的情况下，擅自在简陋的加工场采用浓硝酸、氢氟酸兑水的方式化铜提炼黄金,其行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”第十七条“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告……”第十九条“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用……”的规定，原佛冈环保局根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭……”的规定，对蔡社群进行处罚并无不当，适用法律正确。蔡社群未构成污染环境罪，不代表其没有违反相关行政法律法规。（二）对于蔡社群认为其利用他人加工场提炼黄金，不属于建设项目的主张。《建设项目环境保护管理条例》第二条规定“在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域内建设对环境有影响的建设项目，适用本条例。”该条例并未对建设项目的内涵作出直接、明确的规定，建设项目大体是指列入投资管理的固定资产类项目。根据《建设项目环境保护管理条例》第七条“国家根据建设项目对环境的影响程度，按照下列规定对建设项目的环境保护实行分类管理：（一）建设项目对环境可能造成重大影响的，应当编制环境影响报告书，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价；（二）建设项目对环境可能造成轻度影响的，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价；（三）建设项目对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。建设项目环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门在组织专家进行论证和征求有关部门、行业协会、企事业单位、公众等意见的基础上制定并公布。”的规定，我国根据建设项目对环境影响程序的大小，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。根据环境保护部2017年9月1日起施行的《建设项目环境影响评价分类管理名录》的规定，“有色金属冶炼和压延加工业”属于要求编制环境影响报告书或报告表的建设项目。结合同年10月1日起施行的GB/T4754-2017《国民经济行业分类》的规定，金冶炼属于“有色金属冶炼和压延加工业”项下的类别，金冶炼“指用金精（块）矿、阳极泥（冶炼其他有色金属时回收的阳极泥含金）、废杂金提炼黄金的生产活动。”因此，蔡社群以废铜提炼黄金的生产活动属于建设项目。（三）对于蔡社群认为其不是被处罚人的主张。蔡社群雇佣技术师傅黄x镇及工人黄x东、龙x莲等人在荒山野岭的简陋加工场进行化铜提炼黄金，其是实际经营者、获益者，原佛冈环保局以其为被处罚人作出涉案处罚决定，符合法律规定。（四）对于蔡社群认为其未随意倾倒废液，未造成环境损害的主张。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，只要行为人违反环保设施“三同时”制度，需要配套建设的环境保护设施未建成便投入生产使用，环保部门即可依法进行处罚。 四、行政裁量方面。生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。取之有度，用之有节，是生态文明的真谛。每个人都是生态环境的保护者、建设者、受益者，破坏环境者，应当严格法律责任，严惩环境违法行为。首先，根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》的规定，化铜提炼黄金属于应当编制环境影响报告书的建设项目，即该项目对环境可能会造成重大影响，必须对该项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价，蔡社群未编制环境影响报告书便投入生产使用，显然违反法律法规的规定。其次，蔡社群第一晚化铜提炼黄金约1公斤，市场价值20多万元，而根据原佛冈环保局事后委托有关公司处理蔡社群化铜产生废液所签订的合同，咨询及处理废液的经济成本巨大。因此，原佛冈环保局综合考量蔡社群涉案环境违法行为的事实、性质、情节、危害程度和社会影响，决定对其罚款50万元，未超出自由裁量权范围，处罚得当，不予调整。 综上，蔡社群请求撤销原佛冈环保局作出的涉案处罚决定，缺乏事实和法律依据，理由不充分，不予支持。清远市生态环境局佛冈分局的抗辩理由成立，予以采纳。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回蔡社群的诉讼请求。一审案件受理费50元，由蔡社群负担。 蔡社群不服上述判决向本院提出上诉，请求：1.撤销一审行政判决；2.依法支持蔡社群的一审诉讼请求。事实与理由：一、原佛冈环保局执法程序不当，一审法院依然支持其调查事实有违行政诉讼法和有关行政法律法规。1.调查程序违法。一审法院己认定原佛冈环保局制作的现场检查笔录没有蔡社群签名且未注明蔡社群是否拒绝签名的事实，但依然认为原佛冈环保局不构成程序违法，显然违反了《中华人民共和国行政强制法》第十八条第八、九项的规定。2.立案程序违法。原佛冈环保局于2018年3月29日以废气污染环境行为为由立案查处，后于4月13日销案。同年4月19日，原佛冈环保局以非法加工点未配套环境保护设施，违反《建设项目环境保护管理条例》重新立案查处，是为了增加蔡社群的罚款数额。在2019年2月28日庭审中，原佛冈环保局也当庭承认销案又重新立案就是这个目的。原佛冈环保局认为:适用《中华人民共和国大气污染防治法》最多能处罚蔡社群几千元，适用《建设项目环境保护管理条例》最高可处罚一百万元。3.称重程序违法，事实自相矛盾。原佛冈环保局现场检查笔录注明:“2.在2018年3月24日23:45分三个部门将7塑料桶(200公斤一桶〉和1小桶液体成功转移到石角镇、三八镇政府专门堆放仓库堆放。3.现场拍摄了录相和照片。”但原佛冈环保局提供的标注2018年3月26日的现场照片还有八大桶。既然原佛冈环保局己于3月24日23:45分成功转移到两个镇政府仓库，何来3月26日原佛冈环保局标注3月26日现场摆放的塑料桶。根据原佛冈环保局提供的照片，3月26日照片显示8个大桶装的液体不到全桶的二分之一，而且原佛冈环保局也写明上200公斤一桶，为何到4月19日，总称重是4078斤。4.听证程序违法。首先，第一次听证会在2018年6月27日举行，从通知到召开，留给蔡社群的时间是六天，而不是《中华人民共和国行政处罚法》规定的七天。为了弥补第一次程序问题，进行了第二次听证和第三次听证。第三次听证在2018年8月10日上午九点举行，十点不到就听证完了，马上向蔡社群的代理人送达行政处罚决定书。听证只是一个形式，原佛冈环保局早已确定处罚了。原佛冈环保局不经集体讨论直接送行政处罚决定书违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条的规定。从原佛冈环保局提供的证据来看，2018年5月2日，原佛冈环保局己决定对蔡社群处罚50万元。其次，本案听证主持人刘x声与听证员邓x强是案件审查小组成员，刘x声还是案件审查小组成员讨论处罚的记录人。这两人应主动回避，但原佛冈环保局依然安排担任主持人和听证员，违反《中华人民共和国行政处罚法》对有关听证主持人和听证员的规定。5.一审法院证据采纳违反行政诉讼程序。2019年4月24日，蔡社群收到原佛冈环保局提交的证据三十二，但一审法院己于2018年11月12日立案，同年11月14日分别向双方发出开庭传票和举证通知，原佛冈环保局于举证期限届满前的2018年11月28日提交了证据清单。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十六条和最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定。原佛冈环保局除非因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，在收到起诉状副本之日起十日内不能提供证据的，应当向人民法院提出延期提供证据的书面申请。本案中，原佛冈环保局己超过举证时限。二、认定事实错误。1.蔡社群在提炼黄金时，将所有液体和金属均放在放塑料桶，废液有人回收，并没有污染环境，更谈不上有污染后果。无论是佛冈县公安局提供相关证据还是原佛冈环保局制作的证据都无法证明蔡社群污染环境，佛冈县人民检察院不批捕也证明蔡社群并没有污染环境。原佛冈环保局只是凭当事人的口供说有刺激性气味就处罚蔡社群，于法无据，应确认违法。既然蔡社群没有污染环境行为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条的规定，违法事实不能成立的，不得给予行政处罚。2.原佛冈环保局调查程序违法，事实不应认定。行政处罚是程序优先，只有程序合法才能保证调查事实合法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款的规定:没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。因此，原佛冈环保局作出的行政处罚应该确认违法，撤销行政处罚。三、一审法院适用法律不当。1.一审法院对“建设项目”的解释、认定含糊不清，并刻意用绕圈的方式自下而上去证明原佛冈环保局所认定的非法加工点属于建设项目。按照一审法院判决书所言:根据环境保护部2017年9月1日起施行的《建设项目环境影响评价分类管理名录》的规定，“有色金属冶炼和延压加工业”属于要求编制环境影响报告书或报告表的建设项目，而金冶炼又属于“有色金属冶炼和延压加工业”（按《国民经济行业分类》规定)，所以蔡社群的生产活动属于建设项目。根据原国家计委、国家建委、财政部1978年4月22日《关于基本建设项目和大中型划分标准的规定》中对“建设项目”的解释，建设项目是指在一个总体设计或初步设计范围内，由一个或几个单项工程所组成，经济上实行统一核算，行政上实行统一管理的建设单位。一般以一个企业(或联合企业)、事业单位或独立工程作为一个建设项目。该《规定》及后续补充文件中对投资规模和生产能力均有标准。而原佛冈环保局所依据《关于执行建设项目环境影响评价制度有关问题的通知》己于2016年7月13日废止。根据《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》(国办发〔2007〕64号)要求，各类投资项目开工建设必须符合一定条件。原佛冈环保局多次确认蔡社群在简陋的加工场提炼黄金，同时又将该简陋的加工场最终定性为建设项目。该简陋的加工场先不管国家产业政策、地方规划等方面是否符要求，单从原佛冈环保局提供的证据可以看出大体建设资金与常规立项建设的报批项目相去甚远。2.关于自由裁量权方面。一审法院在现有证据无法证明蔡社群造成环境污染程度和社会危害程度下，仅以“未超出自由裁量权范围”为由，认为原佛冈环保局处罚50万元得当。这一判决显然与国家环境保护总局在2009年印发的《关于印发〈规范环境行政处罚自由裁量权若干意见〉的通知》（环发〔2009〕24号)精神中的过罚相当和综合考虑原则相违背。综上所述，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三之规定(即“三同时”制度)，原佛冈环保局在一审中称该条款处罚额度大，而一审竟然支持了原佛冈环保局的决定。从《条例》的第二十一、二十二、二十三条中可以看出，处罚首先从未报先建开始，继而从未落实环境设施概算及“三同时”制度，最重的处罚是“责令关闭”，则建设项目的投资应该要达到一定规模，绝非一个“简陋加工场”就能称为建设项目，以此套用《建设项目环境保护管理条例》第二十三条(“三同时”制度)作出处罚更不恰当。蔡社群为图私利，私自非法提炼贵金属，其本人亦为此付出沉重代价，不仅被刑事拘留45天，个人财产更是损失殆尽。为保护蔡社群的合法权益，请二审法院查明事实，依法判准蔡社群的诉讼请求。 被上诉人原佛冈环保局答辩称：一、原佛冈环保局的执法程序符合法律规定。1、调查程序合法。蔡社群称原佛冈环保局于2018年3月23日、3月24日以及4月19日作出的三份《现场检查笔录》没有蔡社群本人的签字，也未注明其拒绝签名的事实，不符合《行政强制法》第十八条第八、九项的规定。原佛冈环保局认为，上述三份《现场检查笔录》仅是记录现场检查情况，并非用于采取行政强制措施，故上述笔录并不适用《行政强制法》的相关规定。依据《环境行政处罚办法》第三十三条，环保法规并未要求现场检查笔录须有被检查物品或者场所的所有权人或者控制人签字确认，并且，本案案发时即2018年3月24日，上诉人蔡社群被佛冈县公安局刑事拘留(见佛公拘字000xx号《拘留证》)，属于当事人未到场的其他情形，不影响执法机关进行调查取证并制作相关材料，故本案的调查程序符合法律规定。且上述笔录的内容与蔡社群、黄x镇、黄x东、龙x莲、徐x平等人在佛冈县公安局的多次供述及佛冈县公安局制作的《现场勘验检查工作记录》均能相互印证，故上述调查笔录事实认定并无错误，如实反映了案涉现场的实际情况。2、立案程序合法。原佛冈环保局于2018年3月23日晚上发现蔡社群的环境违法行为后，遂于3月29日以其构成废气污染环境为由立案查处。原佛冈环保局发现蔡社群废气污染环境的证据不充分后，于同年4月13日予以销案，并于同年4月19日重新立案查处。根据《环境行政处罚办法》第二十二条的规定，原佛冈环保局的立案、销案行为，符合上述法律规定。3、称重程序合法。原佛冈环保局于2018年3月24日查扣蔡社群涉案8大桶废液后，未直接称重，而是于同年4月19日在佛冈县石角镇人民政府干部的见证下对其进行称重，并在原佛冈环保局同年3月24日制作的《佛冈县环境保护局查处环境违法行为涉案物品清单》中分别标明重量。囿于废液的体积大、重量大等客观原因，原佛冈环保局在佛冈县石角镇人民政府干部的见证下对废液进行称重，并不违反法律规定。4、听证程序合法。原佛冈环保局召开3次听证会前，均已书面告知蔡社群参加听证会的主持人、听证员、书记员、案件调查人员等人的具体名单。3次听证会的主持人、听证员、书记员均不是案件调查人员，且蔡社群没有证据证实上述人员与案件调查人员有近亲属关系或或与本案的处理结果有利害关系，符合《广东省行政处罚听证程序实施办法》第十二条的规定。蔡社群称原佛冈环保局的听证主持人刘x声和听证员邓x强参与了本案的审查会议，与本案存在利害关系，应当在听证程序中回避。根据《行政处罚法》第四十二条的规定:“(四)听证由行政机关指定的非本案调查人员主持;当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避”，刘x声是听证主持人员，非本案的调查人员，不能因为刘x声参加了案件审查会议就认为是案件调查人员，听证主持人符合上述法律规定。刘x声、邓x强并非案件调查人员，不需要回避。蔡社群在听证程序中也未提出回避申请。因此，本案的听证程序符合法律的规定。5、蔡社群认为原佛冈环保局提交的第三十二组证据超过举证期限提交，不应当作为判决依据的观点，是不符合审判事实的。根据《行政诉讼法》第六十七条的规定:“人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状”，据此，这是行政诉讼举证的一般规定，值得注意的是，该条并没有禁止行政机关在提交作出行政行为的证据之后，根据庭审焦点或者为了补充说明某个问题，补充提交相关证据，故原佛冈环保局提交第三十二组证据，是在庭审中，针对主审法官关于本案执法成本的疑问，提交此材料进行补充说明，该项证据材料并非作出行政行为的直接证据，而是补充证据，故原审判决亦未将此证据作为依据来认定蔡社群的违法责任，故该项证据不能视为逾期提交的证据。二、原佛冈环保局作出的行政处罚决定认定事实清楚。蔡社群于2018年3月21日、3月23日晚上，租用徐x平在佛冈县石角镇龙南小潭村委会散石坑的简陋加工场，在未配套需要建设环境保护设施的情况下擅自采用浓硝酸、氢氟酸兑水的方式化铜提炼黄金，该事实有蔡社群、黄x镇、黄x东、龙x莲、徐x平等人在佛冈县公安局的多次供述，也有佛冈县公安局制作的《现场勘验检查工作记录》，亦有原佛冈环保局制作的《现场检查笔录》《调查询问笔录》《听证笔录》、现场照片等予以证实，上述证据能够相互印证，形成证据链条，足以认定蔡社群存在环境违法行为，原佛冈环保局作出的涉案处罚决定认定事实清楚。三、涉案行政处罚决定适用法律准确。1、涉案的金属冶炼加工场虽然设施简陋，但并不影响其被认定为建设项目。蔡社群所引用的原国家计委、国家建委、财政部1978年4月22日《关于基本建设项目和大中型划分标准的规定》关于建设项目的定义，涉案加工点的实际情形均符合。并且该《规定》仅是根据建设项目的生产规模对建设项目进行划分，并未设定生产规模下限，排除认定简易的生产设施为建设项目。在环保法领域，对于建设项目同样有相应的规定，《关于执行建设项目环境影响评价制度有关问题的通知》(国家环境保护总局文件环发〔1999〕107号)虽然已于2016年被废止，但是并不影响参考该规定内容对环保法领域的建设项目进行认定。通过执法人员拍摄的现场照片可以看到，蔡社群使用的非法加工点具有搭建的工棚以及水泥溶液池等设施，上述设施均属于按固定资产投资方式进行的开发建设活动，根据上述部门规章的规定，蔡社群使用的非法加工点属于《建设项目环境保护管理条例》所称的“建设项目”。根据《国民经济行业分类》(中华人民共和国国家标准GB/T4754-2017)注释，代码321铜冶炼，是指金属矿、废杂金属料等有色金属原料中提炼常用有色金属的生产活动;代码322“贵金属冶炼”是指对金、银以及其他贵金属的提炼活动，根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》中“环评类别项目类别”中“二十一、有色金属冶炼和压延工业”，案涉建设项目即属于有色金属冶炼和压延加工业的建设项目，再根据《建设项目环境保护管理条例》第二条“在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域内建设对环境有影响的建设项目，适用本条例”的规定，蔡社群的硝酸溶铜加工点属于《建设项目环境保护管理条例》规范的建设项目，案涉项目需配套建设的环境保护污染防治设施未建成就擅自投入生产的，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定:“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”，据此，案涉项目违反了环保法规定的“三同时”原则。2、原佛冈环保局作出的行政处罚在法定范围内，与蔡社群的违法责任相当。环保基本法确立了保护优先，预防为主的原则。《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定:“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用”，据此，本法条的适用并不以责任方造成的实际环境损害或者损害程度作为行政处罚依据，只要责任方具有本条规定的违法情形的，执法机关即可在法定处罚幅度内(20万元以上100万元以下)对其予以处罚，因此，对蔡社群处以50万元的处罚，责罚相当，并无不当。另外，本案中，根据佛冈县公安局2018年4月18日对蔡社群的《讯问笔录》，蔡社群有600公斤废铜，在2018年3月21日运输326公斤到案涉加工点溶铜，提炼了1000克黄金，剩余的274公斤废铜在2018年3月23日以硝酸等溶铜时，被当场抓获。如果剩余的废铜溶解，也可以提炼获得1000克黄金。按照2018年3月的黄金价格为340元/克左右，则2000克涉案黄金的价值约为68万元。根据2018年4月19日的《现场检查笔录》，原佛冈环保局将涉案8桶硝酸溶液(共重4078斤)已经转移至佛冈县石角镇三八村政府专用仓库存放。根据《国家危险废物名录(新版)》(2018年3月2日发布)，案涉硝酸属于HW34废酸，属于危险废物，应当依法处置。而处置案涉废液，需要鉴定废液中的属性以及含金量检测，共发生费用204000元。目前，该废液在仓库存放，持续发生存储费用，对于案涉危险废物的运输、保管以及销毁，仍将产生巨额费用。原佛冈环保局在20万元至100万元的法定处罚幅度内，对蔡社群处以50万元罚款的行政处罚，是适当的，体现了责罚相当的环境违法处罚原则。综上所述，原佛冈环保局作出的行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，执法程序合法合规，适用法律准确，处罚幅度与违法责任相当，请法院依法驳回蔡社群的上诉请求，维持原判。 二审期间，上诉人蔡社群向本院提交一份清远市环保局《关于印发的通知》。 本院经审理查明，原审判决审理查明的事实属实，本院予以确认。 本院认为，本案系环保行政处罚纠纷，二审应当围绕被诉行政行为及原审裁判进行全面审理。结合蔡社群的上诉请求，本案二审的争议焦点是：原佛冈环保局作出的涉案处罚决定是否合法,主要是执法程序是否合法，处罚结果是否恰当的问题。 首先，在执法程序方面，蔡社群主要对原佛冈环保局作出处罚决定时的立案、调查、称重、听证程序以及一审法院的证据采纳有异议。（一）立案程序。《环境行政处罚办法》第二十二条规定了涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的违法行为的立案条件，第二十三条规定了对已经立案的案件，根据新情况发现不符合第二十二条立案条件的，应当撤销立案。本案中，原佛冈环保局在发现蔡社群涉嫌环境违法后，在法定期限内以其构成废气污染环境为由立案查处。后因该案证据不充分，原佛冈环保局决定对该案予以销案处理。2018年4月19日，原佛冈环保局以蔡社群的非法加工点未配套需要建设的环境保护设施就投入生产，违反了《建设项目环境保护管理条例》的规定为由，对该案重新立案查处。原佛冈环保局上述立案、销案以及重新立案行为，均符合《环境行政处罚办法》的规定。蔡社群主张原佛冈环保局是为了增加罚款数额才撤销案件后以其他事由重新立案理据不足，本院不予支持。（二）调查程序。《环境行政处罚办法》第三十三条规定：“对有关物品或者场所进行检查时，应当制作现场检查（勘察）笔录，可以采取拍照、录像或者其他方式记录现场情况。”现场检查是环境主管部门调查取证的手段之一，虽然该规定并未明确现场检查笔录应由当事人或见证人签名，但现场检查笔录具有较强的证据效力，其制作应当接受当事人监督，以保证内容的真实性和准确性。经查，原佛冈环保局制作的《现场检查笔录》确无被检查单位代表的签名，且未在备注栏注明原因。鉴于蔡社群当时已被公安机关刑事拘留而无法到场，且涉案《现场检查笔录》的内容与蔡社群、黄x镇、黄x东等人在佛冈县公安局的供述以及佛冈县公安局制作的《现场勘验检查工作记录》中的内容相互印证。因此，原佛冈环保局未邀请见证人到场签名，未注明蔡社群不到场的原因，该调查行为确有瑕疵，但并未实际影响蔡社群的实体权益，故原审法院对该调查笔录予以认可并无不当。蔡社群主张原佛冈环保局调查程序违法，本院不予支持。三、称重程序。原佛冈环保局在2018年3月24日查扣蔡社群的涉案八桶废液后，并未直接称重，而是于4月19日才进行称重，并将称重结果记载在3月24日制作的《佛冈县环境保护局查处环境违法行为涉案物品清单》中，存在倒签称重时间的问题。考虑到查扣时废液体积较大、重量过重，称重时有佛冈县石角镇政府工作人员杨德亮在现场见证并制作了《现场检查记录表》，且《佛冈县环境保护局查处环境违法行为涉案物品清单》中所记载的重量与《现场检查记录表》中一致，故对于原佛冈环保局的称重结果应当予以认可。（四）听证程序。《环境行政处罚听证程序规定》第十一条第一款规定：“有下列情形之一的，听证主持人、听证员、记录员应当自行回避，当事人也有权申请其回避：（一）是本案调查人员或者调查人员的近亲属；……”本案中，对于蔡社群主张的听证主持人刘x声与听证员邓x强应当回避的问题，原佛冈环保局的多份调查询问笔录以及现场检查记录表等材料均注明本案的调查人员是何敏良与蔡文辉。刘x声与邓x强虽参加了原佛冈环保局关于本案的审查会议，但并未参与案件的调查，不符合上述法律规定的应当回避的情形。故对于蔡社群此项主张本院不予支持。原佛冈环保局在第三次听证时当场向蔡社群送达了《行政处罚决定书》，存在提前制作好处罚决定书的问题，在时间上不符合常理。但原佛冈环保局是经过听证后认为无其他特殊情形或新的事实证据，无需改变既有的决定，遂将作好的《行政处罚决定书》当场送达给当事人，在程序上并未损害当事人的合法权益，故对于蔡社群此节主张，本院不予支持。（五）原审法院证据采纳方面。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”本案中，原佛冈环保局在一审庭审后补充提交的一组证据虽然超过了行政诉讼被告的举证期限，但该组证据形成于行政程序之中，对原佛冈环保局就案涉加工场的鉴定、检测以及废液运输、储存等环节的执法成本具有证明作用，而原佛冈环保局对涉案处罚决定的合法性已提供了主要证据。一审法院经组织质证后予以采纳，并不违反上述法律规定的精神。蔡社群主张该组证据已过举证期限且无正当理由延期提交，不应采纳理据不足，本院不予支持。 其次，在处罚结果方面。（一）关于适用法律是否正确的问题。对于“建设项目”的内涵，《建设项目环境保护管理条例》并未作出直接、明确的界定。从相关法律、行政法规规定而言，建设项目大体是指列入投资管理的固定资产类项目。从保护环境角度而言，包括建设项目在内的人类生产活动，因其性质、规模、地点、生产工艺、所属行业等方面的差别，对环境产生的影响也不同。《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条规定：“国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表：(一)可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；(二)可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；(三)对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院生态环境主管部门制定并公布。”及环境保护部公布的《建设项目环境影响评价分类管理名录》的规定，全部有色金属冶炼（含再生有色金属冶炼）建设项目都应当编制环境影响报告书。同时，2017年10月1日起施行的GB/T4754-2017《国民经济行业分类》中第三十二类为有色金属冶炼和压延加工业，其中包含金冶炼，并规定金冶炼是指用金精（块）矿、阳极泥（冶炼其他有色金属时回收的阳极泥含金）、废杂金提炼黄金的生产活动。本案中，蔡社群租用简陋加工场利用废旧五金提炼黄金，该生产活动属于有色金属冶炼业范畴，根据其生产活动性质，不问规模大小，都应当编制环境影响报告书或报告表。据此，原佛冈环保局认定蔡社群提炼黄金的加工场属于建设项目，从而适用《建设项目环境保护管理条例》进行规范，适用法律正确，本院予以支持。蔡社群主张其加工点大体建设资金与常规立项建设的报批项目相去甚远，不属于建设项目理据不足，本院不予支持。根据《建设项目环境保护管理条例》第十五条“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”第十七条第一款“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告。”第十九条第一款“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”以及第二十三条第一款“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”本案中，蔡社群的提炼黄金的加工点属于应编制环境影响评价报告书的建设项目，应当按照建设项目的标准来配套建设环境保护设施，并经验收合格后方可投入使用。但事实上，蔡社群的加工场设施简陋，明显没有配套建设的环境保护设施，不符合环保设施“三同时”制度，亦不可能经过验收。因此，蔡社群的生产行为违反《建设项目环境保护管理条例》规定的建设要求，依法应予处罚。因《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定的法律责任的成立，并不以是否造成污染环境的后果为要件，原佛冈环保局在查清上述案件事实后，对蔡社群作出涉案处罚决定，并无不当。（二）对于处罚是否过重的问题。根据化铜提炼黄金生产活动性质，不考虑规模、工艺等因素，均应当编制环境影响报告书，即该项目对环境可能会造成重大影响。蔡社群的个体加工点第一晚提炼黄金约1公斤，市场价值高达20多万元，原佛冈环保局在调查本案过程中所产生的鉴定费、仓储费以及咨询、处理废液的费用巨大，且蔡社群的行为对生态环境造成的影响不可估量。综合考虑蔡社群违法行为的事实、性质、情节、危害程度和社会影响等因素，原佛冈环保局对蔡社群处以罚款50万元的处罚，属于适中的处罚，未超出法定自由裁量权范围。蔡社群主张处罚过重，但未能提供具有从轻、减轻或免除处罚的证据。据此，原审认定涉案处罚结果裁量得当，并无不当。故对于蔡社群的此节主张，本院不予支持。 综上所述，上诉人蔡社群的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人蔡社群负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 黄方然 审 判 员 赖爱红 审 判 员 林士嵛 二〇一九年十一月二十三日 法官助理 葛邵霞 书 记 员 陈 熙 附相关裁判依据: 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； 《环境行政处罚办法》 第二十二条环境保护主管部门对涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的违法行为，应当进行初步审查，并在7个工作日内决定是否立案。 经审查，符合下列四项条件的，予以立案： （一）有涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的行为； （二）依法应当或者可以给予行政处罚； （三）属于本机关管辖； （四）违法行为发生之日起到被发现之日止未超过2年，法律另有规定的除外。违法行为处于连续或继续状态的，从行为终了之日起计算。 第二十三条对已经立案的案件，根据新情况发现不符合第二十二条立案条件的，应当撤销立案。