江苏省无锡市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏02行终223号 上诉人（原审被告）无锡市惠山区阳山镇人民政府，住所地无锡市惠山区阳山镇人民西路。 法定代表人杨国忠，该镇镇长。 参加诉讼行政机关负责人张一超，该镇副镇长。 委托代理人孙昊，江苏漫修(镇江)律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）尤丽萍，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人申禹婷，江苏云崖律师事务所律师。 原审第三人周开芳，性别××年××月××日生，××族。 原审第三人尤磊，性别：××，××年××月××日生，××族。 上诉人无锡市惠山区阳山镇人民政府(以下简称阳山镇政府)与被上诉人尤丽萍、原审第三人周开芳、尤磊行政协议一案，不服无锡市滨湖区人民法院（2018）苏0211行初299号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年8月13日受理并依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审判决认定事实如下：尤仲贤及周开芳生育子女为原审原告尤丽萍及尤磊。尤仲贤于2011年去世。南漕头19号房屋的所有权证及宅基地使用权证载明权利人为尤仲贤。 2018年初，南漕头村民集体向原审被告阳山镇政府提出搬迁安置申请，经原审被告阳山镇政府调查，全村共有26户住户，现26户均同意对现有住房进行搬迁。原审被告阳山镇党委政府经讨论决定制定《安阳山南漕头村民小组整体协议搬迁实施方案》并决定由无锡市惠山区阳山镇安阳山村委（以下简称安阳山村委）成立搬迁工作小组作为具体实施单位实施安阳山南漕头村民房屋整体搬迁。根据该方案，搬迁小组需向26户搬迁户逐一交流做好政策解释，在26户搬迁户均签字确认《安阳山南漕头村民小组整体协议搬迁实施方案》的情况下，安阳山村委才将拟搬迁房屋的相应评估报告发放给被拆迁户，再由原审被告阳山镇政府委托有评估资质的评估机构对拟搬迁房屋的评估报告进行核对确认，对报告核对无误后，由被拆迁户对评估结果进行核对并提出异议，被拆迁户经核对无误后签字确认并与安阳山村委签署《拆迁认定表》，搬迁工作小组将评估报告及评估报告核对情况、《拆迁认定表》的签署情况上墙公示7日。公告期满后，在26户拟搬迁户均对评估报告认可并签署《拆迁认定表》的情况下，由安阳山村委提请原审被告阳山镇政府根据《拆迁认定表》确认的内容与被搬迁户签订《无锡市惠山区集体土地住宅房屋拆迁补偿安置协议书》（以下简称《拆迁安置协议》）。该方案并规定签订《拆迁安置协议书》需达100%，否则已签订的《拆迁安置协议》不生效，不再实施协议搬迁安置。在签约率达100%后，搬迁户在规定时间内搬出旧房并交付钥匙后至原审被告阳山镇政府办理安置房选房等相应手续。该方案并规定了拆迁的具体政策及各项具体的奖励补偿。 2018年3月9日，尤磊在《安阳山南漕头村民小组整体协议搬迁实施方案》上签名。2018年3月23日，无锡佳事得房地产土地评估有限公司无锡市分公司根据原审被告阳山镇政府的委托对南漕头19号房屋进行评估。2018年5月8日，原审被告阳山镇政府对南漕头拆迁结果补偿进行了公示。2018年5月20日，原审被告阳山镇政府作为甲方与作为乙方的周开芳签订《拆迁安置协议》，协议上载明：“甲方阳山镇拆迁办”，“乙方尤仲贤、周开芳”，协议中约定由甲方拆除乙方位于南漕头19号的住宅房屋，并约定了拆迁评估、拆迁补偿安置、付款方式等事项。2018年12月18日，原审原告尤丽萍诉至法院，认为其对南漕头19号房屋享有继承权，原审被告阳山镇政府就该房屋单独与周开芳签订《拆迁安置协议》，侵犯其合法权益，请求撤销该《拆迁安置协议》。 另查明，周林刚系原审原告尤丽萍丈夫。周林刚向无锡市惠山区拆迁管理办公室申请政府信息公开，请求公开“安阳山房屋拆迁，双子户安置办法及女儿结婚后不予安置的政策”。2018年8月29日，无锡市惠山区拆迁管理办公室作出《关于周林刚申请公开的答复》，其上载明：“……阳山镇根据实际情况制定了拆迁补偿安置操作细则，明确双子户按两户进行安置补偿，但安置面积是在实际拆迁房屋面积内进行计算的。女儿出嫁后不再享有本村宅基地使用权,故不能安置，但其父辈房产享受继承权，此系家庭事务，应当家庭成员协商解决……”。 在案件审理过程中，原审法院向无锡市惠山区拆迁管理办公室调取了《关于周林刚申请公开的答复》中提及的“阳山镇根据实际情况制定了拆迁补偿安置操作细则”，该文件名称为《阳山镇南漕头村民小组拆迁补偿安置操作细则》，文件落款为阳山镇拆迁安置综合办公室，其上载明：“应南漕头村民小组广大村民改善居住条件的要求及村民集体向阳山镇政府提出的搬迁安置申请，经过阳山镇党委政府讨论后一致决定，将由安阳山村委成立搬迁工作小组作为具体实施单位对安阳山南漕头村民小组实施房屋整体搬迁，拟定的房屋搬迁方案具体如下：…….三、实施拆迁时按照被拆迁对象所有权人一户一宅为单位，双子户是指每户家庭父母生育两个男孩且年满18周岁的家庭按两户安置，安置面积在实际拆迁房屋面积内进行计算。”对原审法院调取的《阳山镇南漕头村民小组拆迁补偿安置操作细则》的真实性，各方当事人均无异议。 原审法院认为，行政协议是指行政机关为了实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中的《拆迁安置协议》是原审被告阳山镇政府为了改善南漕头村民的居住条件，应南漕头村民集体申请，与周开芳协商后签订的、约定周开芳同意对南漕头19号房屋自愿拆除，由原审被告阳山镇政府进行补偿安置等内容的协议，性质上属于行政协议。 《行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据。2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条规定，行政诉讼法第四十九条第（三）项规定的“有具体的诉讼请求”是指：（六）请求解决行政协议争议。本案中，原审原告尤丽萍认为其对南漕头19号房屋享有继承权，原审被告阳山镇政府就该房屋单独与周开芳签订《拆迁安置协议》，侵犯其合法权益，请求撤销该《拆迁安置协议》。根据上述规定，原审原告尤丽萍请求撤销《拆迁安置协议》即为请求解决行政协议争议，系行政诉讼受案范围。 《行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决原审被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的。本案中，原审原告尤丽萍作为与《拆迁安置协议》中所涉南漕头19号房屋有继承法上权利的人，其主张《拆迁安置协议》与其有利害关系，应予以采信。原审被告阳山镇政府未能提供证据证明已通知原审原告尤丽萍签订《拆迁安置协议》及原审原告尤丽萍授权相关人员签订《拆迁安置协议》，原审被告阳山镇政府与周开芳签订的《拆迁安置协议》主要证据不足，应予以撤销。因此，对原审原告尤丽萍请求法院撤销《拆迁安置协议》的诉讼请求，予以支持。 关于原审原告尤丽萍主张一并审查原审被告阳山镇政府制定的《阳山镇南漕头村民小组拆迁补偿安置操作细则》的诉讼请求，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。经查，规范性文件是指除规章外，由行政机关依据法定权限和规定程序制定，涉及公民、法人和其他组织权利义务，并具有普遍约束力的各类文件的总称，包含政府规范性文件和部门规范性文件。本案中，《阳山镇南漕头村民小组拆迁补偿安置操作细则》制定的目的系对阳山镇南漕头村民小组实施的拆迁补偿安置操作实行细化，针对的对象仅为无锡市阳山镇南漕头村民小组中涉及房屋整体搬迁的特定人员，不属于涉及公民、法人和其他组织权利义务，并具有普遍约束力的规范性文件，亦不属于《中华人民共和国行政诉讼法》所规定的一并审查的规范性文件，故法院不予审查，对原审原告尤丽萍的该项诉讼请求，法院不予支持。综上，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销阳山镇政府与周开芳于2015年7月15日签订的《集体土地住宅房屋拆迁补偿安置协议书》；二、驳回原审原告尤丽萍的其他诉讼请求。 上诉人阳山镇政府上诉称，一、一审法院适用法律错误。原审法院撤销涉案《拆迁安置协议》的理由为被上诉人对南漕头19号房屋享有继承权，然上诉人认为涉案房屋如涉及父辈遗产的，则应根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条的规定，上诉人应当先行通过民事诉讼确定权益，如民事案件判决上诉人对涉案房屋存有权益的，进而根据有关规定取得相应集体土地使用权。故被上诉人在一项民事行为尚未完成的情形下，不可能根据此项民事行为来获得行政法上的利害关系。二、一审法院未注意本案重要事实即母亲尚在世。涉案的阳山镇安阳山村南漕头19号土地、房屋登记的权利人为尤仲贤，为尤仲贤、周开芳夫妇早年所建。尤仲贤去世后，没有任何证据表明被上诉人与原审第三人已经就该房屋进行继承析产并进行了权利登记。故上诉人签订拆迁协议书时的相对人仍然为尤仲贤、周开芳夫妇，周开芳完全有资格与权利签订协议，周开芳的行为也使遗产的价值明显增加。故被上诉人应当就原有遗产的替代物即相应的安置房和补偿款主张继承，上诉人未侵犯被上诉人可能存在的继承权益。请求撤销原审判决，驳回尤丽萍诉讼请求。 被上诉人尤丽萍答辩称，我方认为首先涉案房屋所有权人显示为尤仲贤，在没有证据证明涉案房屋为尤仲贤与周开芳共同建造的情况下房屋所有权人应认定为尤仲贤，尤仲贤于2011年去世，根据继承法相关规定，周开芳与被上诉人及尤磊均为第一顺位继承人，被上诉人未作出任何放弃继承权意思表示，周开芳是否在世对被上诉人的继承权无任何阻碍或者影响，第二，本案的焦点问题可以理解为被上诉人就涉案房屋是否存在利害关系，周开芳是否有权代表被上诉人及尤磊签订相关协议，需要强调的是尤磊并未在涉案协议上签字。在涉案房屋未进行分割之前，状态为继承人三人共同共有，周开芳无权代理被上诉人与尤磊进行签字。另外要说明的是涉案协议的签订人周开芳文化程度非常低，从常理角度考虑，也应当通知其他权利人协助周开芳对涉案协议进行理解和确认。综上我们认为一审认定事实清楚，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人周开芳、尤磊未作陈述。 当事人向原审法院提交的证据已在一审判决书中列明，并随 卷移送本院。 经审查，原审法院对证据的认定正确，本院据此查明的事实与原审法院无异。 本院认为，本案中的《拆迁安置协议》是阳山镇政府为了改善南漕头村民的居住条件，应南漕头村民集体申请，与周开芳协商后签订的、约定周开芳同意对南漕头19号房屋自愿拆除，由阳山镇政府进行补偿安置等内容的协议，具有行政属性。尤丽萍对南漕头19号房屋享有继承权，阳山镇政府就该房屋单独与周开芳签订《拆迁安置协议》，尤丽萍认为侵犯其合法权益提起诉讼，《拆迁安置协议》与尤丽萍有利害关系。阳山镇政府未能提供证据证明已通知尤丽萍签订《拆迁安置协议》及尤丽萍授权相关人员签订《拆迁安置协议》，阳山镇政府单独与周开芳签订的《拆迁安置协议》依据不足，应予以撤销。 综上，原审法院裁判结论正确，应予维持，上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人阳山镇政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  张学雁 审判员  何 薇 审判员  崔晓萌 二〇一九年十一月二十七日 书记员  张晓婷