湖南省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)湘行终1779号上诉人（原审原告）：欧阳而耕，男，1963年3月11日出生，汉族，住所平江县。上诉人（原审原告）：欧阳孝明，男，汉族，1955年7月13日出生，住所平江县。上诉人（原审原告）：陈凑林，男，汉族，1959年12月13日出生，住所平江县。上诉人（原审原告）：邹直夫，男，汉族，1951年4月12日出生，住所平江县。上诉人（原审原告）：王静明，女，汉族，1984年4月1日出生，住所平江县。上诉人（原审原告）：欧阳梅，女，汉族，1978年5月10日出生，住所平江县。上诉人（原审原告）：龙湘涛，女，汉族，1963年4月25日出生，住所平江县。上诉人（原审原告）：黄次度，男，汉族，1933年7月20日出生，住所平江县。委托代理人：陈忠德，男，汉族，1945年4月27日出生，住湖南省平江县，系黄次度女婿。上诉人（原审原告）：李景周，男，汉族，1972年8月10日出生，住所岳阳楼区。上诉人（原审原告）：陈光大，女，汉族，1974年10月20日出生，住所平江县。上述十上诉人的共同委托代理人：罗立志，上海天尚（长沙）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：平江县人民政府。住所地：平江县城关镇。法定代表人：黄伟雄，该县县长。委托代理人：刘拥军，该县政府工作人员。委托代理人：李律己，湖南湘杰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：岳阳市人民政府。住所地：岳阳市金鹗中路235号。法定代表人：李爱武，该市市长。委托代理人：黄艳艳，该市政府工作人员。委托代理人：姚华平，该市政府工作人员。上诉人欧阳而耕、欧阳孝明、陈凑林、邹直夫、王静明、欧阳梅、龙湘涛、黄次度、李景周、陈光大（以下简称欧阳而耕等10人）因与被上诉人平江县人民政府（以下简称平江县政府）、岳阳市人民政府（以下简称岳阳市政府）确认行政行为违法一案，欧阳而耕等10人不服岳阳市中级人民法院（2019）湘06行初74号行政判决，向本院上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。岳阳市中级人民法院经审理查明，为促进平江县经济和社会发展，2015年10月20日，平江县发展和改革局作出平发改发［2015］228号批复同意实施天岳幕阜山国际度假旅游区建设项目（以下简称幕阜山项目），该项目符合平江县“十三五”国民经济和社会发展规划。2018年6月7日，平江县国土资源局确认幕阜山项目符合《南江镇土地利用总体规划》（2006-2020）。2018年6月8日，平江县城乡建设规划管理办公室确认幕阜山项目符合《平江县城市总体规划（2005-2020）修改（2011）》，并为该项目划定了征收红线。根据相关部门对征收范围内建筑的调查结果，2017年5月，平江县土地房屋征收管理办公室（以下简称平江县征收办）编制了《幕阜山森林公园内房屋建设项目征拆预概算报告》（平征概算［2017］13号），幕阜山项目征收补偿资金预概算为21987427元。此后，幕阜山项目建设征拆资金设立专户，开户行为平江农村商业银行股份有限公司营业部，账户名平江县天岳幕阜山旅游开发协调指挥部，账号82×××05。该项目资金专款专用，且已全部存入上述专用账号。2018年8月26日，平江县征收办发布《平江县天岳幕阜山国际度假旅游区建设项目国有土地上房屋征收补偿安置方案征求意见通告》，向被征收人征求意见，征求意见期限为2018年8月26日至2018年9月25日，并将该通告及《平江县天岳幕阜山国际度假旅游区建设项目国有土地上房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》在征收范围内进行了张贴。此后，平江县征收办根据征求意见进行了修改。经社会稳定风险评估，平江县政府于2018年11月8日作出《平江县人民政府关于天岳幕阜山国际度假旅游区建设项目房屋征收决定公告》（平政告［2018］14号）（以下简称《征收决定》），将《平江县天岳幕阜山国际度假旅游区建设项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》（以下简称《征收补偿安置方案》）及征收红线图作为附件附后，并在征收范围内进行了公示，决定对幕阜山项目征收红线范围内国有土地上的房屋和附属物实施征收。《征收决定》载明征收部门为平江县征收办，征收实施单位为幕阜山森林公园管理处，征收范围见征收红线图，签约期限为被征收人收到分户评估报告之日起60天内，搬迁期限为被征收人签订征收补偿协议之日起15个工作日内腾空房屋，完成搬迁，征收补偿按照《征收补偿安置方案》执行。该《征收决定》同时告知了被征收人享有的救济途径和期限。《征收补偿安置方案》明确征收补偿安置实行货币补偿和产权调换，征收价格评估机构由被征收人在规定的时间内协商选定，协商不成的，由房屋征收部门组织被征收人在县征收管理部门备案的房地产价格评估机构中采取票选、摇号或抽签等方式确定1家评估机构。欧阳而耕等10人对《征收决定》不服，向岳阳市政府提出行政复议申请，岳阳市政府于2019年3月7日作出岳政复决字［2019］2号《行政复议决定》（以下简称2号行政复议决定），维持了平江县政府的《征收决定》。欧阳而耕等10人不服，请求法院判决：一、确认《征收决定》违法并予以撤销。二、撤销岳阳市政府作出的2号行政复议决定。岳阳市中级人民法院认为，本案争议焦点为：一、平江县政府作出的《征收决定》是否合法。二、岳阳市政府作出的2号行政复议决定是否合法。焦点一，关于平江县政府作出的《征收决定》是否合法的问题。对此，应当根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定进行审查。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称590号令）第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出征收决定。平江县是首批国家全域旅游示范区创建单位，旅游业对于平江县经济和社会发展意义重大，天岳幕阜山作为国家级森林公园，对于进一步拉动平江县旅游业发展起着不可估量的作用，因此，幕阜山项目系出于促进国民经济和社会发展的需要而启动，欧阳而耕等10人称《征收决定》不涉及公共利益的理由不能成立，该院不予支持。幕阜山项目符合平江县“十三五”国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，规划部门为该项目划定了征收红线。在作出《征收决定》前进行了社会稳定风险评估，征收补偿费用也已设立专户存储。平江县政府组织有关部门对征收补偿方案进行了论证，发布了征求意见公告，根据公众意见对征收补偿方案进行了修改。《征收决定》及征收补偿安置方案已一并公告公告并载明了救济途径。因此，平江县政府作出的《征收决定》符合590号令的相关规定，程序合法。欧阳而耕等10人称《征收决定》程序违法、未制定和公布具体征收补偿方案、未向被征收人征求意见、未进行社会稳定风险评估的意见，与事实不符，该院不予采纳。至于欧阳而耕等10人称建设项目没有进行环评，违反环境保护法的意见，因相关法律法规并未就此作出明确的规定，该主张不能成立，该院不予采纳。关于产权调换的问题，《征收补偿安置方案》中已明确给予被征收人货币补偿和产权调换两种补偿方式的选择权，符合590号令第二十一条第一款有关“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”的规定，欧阳而耕等10人称《征收决定》未保障其补偿方式选择权的理由不能成立，该院不予支持。关于征收主体的问题，590号令第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”平江县政府作为法定的负责平江县域内房屋征收与补偿工作的一级政府，作出《征收决定》合法，欧阳而耕等10人称平江县政府从市场监管者转变成市场主体的意见，因平江县政府肩负着统筹协调发展县域经济的职能，不能因其参与了项目合作就否认其作为一级政府正常履职的合法性，故欧阳而耕等10人的该理由不能成立，该院不予支持。关于征收实施单位主体不适格的问题，590号令第五条第一款规定，“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。”《征收决定》中明确征收部门为平江县征收办，征收实施单位为幕阜山森林公园管理处，与上述规定并不冲突。欧阳而耕等10人称森林公园管理处主任余燕辉，既是森林公园的负责人又是天岳幕阜山旅游开发公司的监事会主席，背离公平正义原则的意见，因个人的职务任免并不能等同于其所在单位参与了项目开发建设，该理由不能成立，该院不予支持。关于《征收决定》违反《中华人民共和国反垄断法》的问题。平江县政府依法作出的《征收决定》是其履行法定职责的行为，与《中华人民共和国反垄断法》规定的滥用政府权力，排除、限制竞争行为有本质上的区别，欧阳而耕等10人的此项主张不能成立，该院不予支持。关于欧阳而耕等10人称天岳幕阜山旅游开发公司在旅游区内存在用地审批严重违法的行为问题，因本案审理的是平江县政府作出《征地决定》的合法性，对于欧阳而耕等10人主张的该理由并非本案的审理范围，该院不予审查。至于欧阳而耕等10人反映平江县政府打压民营经济的问题，与本案所诉的《征收决定》的合法性审查并无关联，欧阳而耕等10人可以通过其他途径反映。焦点二、关于岳阳市政府作出的2号行政复议决定是否合法的问题。该院认为，本案中，岳阳市政府作出的复议决定是在听取双方陈述、申辩，履行了行政复议程序的基础上作出的，认定事实清楚，适用法律正确，并不存在违法之处，欧阳而耕等10人称岳阳市政府作出的2号行政复议决定违法的理由不能成立，该院不予采纳。综上，被诉《征收决定》及2号行政复议决定均认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，对欧阳而耕等10人要求撤销《征收决定》及2号行政复议决定书的诉讼请求和理由，该院不予支持，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回欧阳而耕等10人的诉讼请求。案件受理费50元，由欧阳而耕等10人承担。欧阳而耕等10人不服一审判决，向本院提起上诉称：1.本案被诉地块不具备实施征收的前提，平江县政府是以公共利益的名义征收土地搞“商业开发”。2.征收程序严重违法，剥夺了被征收人合法参与征收的权利。平江县政府公示的《征收决定》公告没有附《征收安置补偿方案》，其向法院提交照片证据系伪造；也未组织被征收人对《征收补偿安置方案》征求意见，未做入户调查听取被征收人意见，侵害其知情权、参与权。社会稳定风险评估报告没有经过论证，无论证会议记录和上级政府部门及专家参与社会稳定性论证会议的记录。3.平江县政府依据湖南省人民政府《关于岳阳市集体土地征收和房屋拆迁补偿安置办法的批复》（湘政函[2014]113号）文件实施概预算错误，本次征收属于国有土地上的征收，却采用集体土地征收文件进行概预算，导致房屋征收价格为1400元每平方米，补偿严重不公。4.平江县政府以暴力拆迁方式拆除被征收人房屋，严重违法。综上，请求撤销一审判决，确认平江县政府《征收决定》违法并撤销该公告；撤销岳阳市政府作出的2号行政复议决定。平江县政府答辩称：幕阜山项目是依法批准实施的旅游建设项目，是实施平江县城市总体规划的需要，欧阳而耕等10人的房屋位于幕阜山项目红线范围内，属于征收范围。根据590号令第八条的规定，平江县政府具有作出房屋征收决定法定职责。平江县征收办发出《平江县天岳幕阜山国际度假旅游区建设项目国有土地上房屋征收补偿方案征求意见通告》之日起，欧阳而耕等10人在公告规定的征求意见期间并未提出异议。平江县征收办委托深圳市明洋资产评估事务所对欧阳而耕等10人所有的房屋进行评估，因大部分房屋不能提供所有权证书和林业、国土和经营等合法性证明，评估未得出结论。因此，平江县政府作出《征收决定》主体适格，程序合法，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。岳阳市政府答辩称：一审判决认定事实清楚，幕阜山项目符合平江县“十三五”国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，进行了社会稳定风险评估，补偿费用已专户储存到位。平江县政府组织有关部门对征收补偿方案进行了论证，征求公众意见后进行了修改，平江县政府在征收范围内对《征收决定》进行了公告并载明了救济途径。岳阳市政府复议程序合法，决定合法有效。请求驳回上诉，维持原判。一审诉讼中提供的证据均随卷移送本院。一审法院采信的证据可作为认定本案事实的依据。本院对一审法院认定的基本事实予以认定。另查明，涉案项目土地性质为国有林场，由平江县幕阜山国家森林公园管理处实施管理。本院认为，根据590号令第四条第一款、第八条第一款第（五）项、第九条第一款规定,市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要确需征收房屋的,符合公共利益的需要。第八条规定,确需征收房屋的各项建设活动,应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建,应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，平江县政府具有负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作的法定职权,是作出房屋征收决定的适格主体。涉案征收项目经平江县发展和改革局批复同意，符合平江县经济和社会发展规划。平江县国土资源局、规划部门对涉案项目进行了审查，确认涉案项目符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。平江县政府作出《征收决定》前,依法公布了征收范围,发布了该项目《征收补偿方案征求意见公告》,听取了被征收人对征收补偿方案的意见;依法确定评估机构,对涉案项目进行了社会稳定风险评估,征收补偿资金已专户储存。因此，平江县政府作出《征收决定》合法。关于欧阳而耕等10人提出涉案项目是否符合公共利益的问题。经查,平江县政府出于促进地方经济和社会发展,推动国家全域旅游示范区的创建,推动幕阜山国家森林公园提质改造符合590号令第九条规定的公共利益的需要。该点上诉理由不能成立，本院不予支持。关于欧阳而耕等10人上诉提出程序违法，侵害其知情权、参与权的问题。经查,平江县征收办于2018年8月26日发布通告，对《平江县天岳幕阜山国际度假旅游区建设项目国有土地上房屋征收与补偿安置方案》征求公众意见,并在征收范围内予以张贴公告,上述征求意见的程序不违反法律规定。欧阳而耕等10人主张平江县政府未收集、听取被征收人意见,没有事实依据，本院不予支持。关于欧阳而耕等10人提出房屋征收补偿价格过低和暴力拆迁的问题。因本案审查的是《征收决定》这一行政行为是否合法,欧阳而耕等10人提到的房屋征收补偿价格过低和在实施征收拆迁过程中可能存在的侵权行为不属于本案审理的范围。该点上诉理由本院亦不予支持。岳阳市政府收到欧阳而耕等10人的复议申请后,依法向被申请人送达相关副本材料,并听取了申请人的复议意见,其在查清案件事实的基础上作出的2号行政复议决定,认定事实清楚，程序合法。综上,欧阳而耕等10人的上诉理由均不能成立,本院不予支持。一审判决认定事实清楚,适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,判决如下:驳回上诉,维持原判。二审案件受理费50元,由上诉人欧阳而耕、欧阳孝明、陈凑林、邹直夫、王静明、欧阳梅、龙湘涛、黄次度、李景周、陈光大共同负担。本判决为终审判决。审判长  戴远志审判员  何建湘审判员  钟玺波二〇一九年十一月二十七日法官助理陈未书记员朱佳钰