湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终1617号上诉人（原审原告）黎圣征，男，1964年1月27日出生，土家族，住湖南省慈利县。被上诉人（原审被告）慈利县人民政府，住所地湖南省慈利县零阳镇笔架路。法定代表人高靖生，县长。委托代理人吴新元，湖南溇澧律师事务所律师。委托代理人向彪，湖南省慈利县农村经营服务站工作人员。原审第三人黎生志，男，1969年11月1日出生，汉族，住湖南省慈利县。上诉人黎圣征因与被上诉人慈利县人民政府、原审第三人黎生志土地承包经营权证一案，不服湖南省张家界市中级人民法院（2019）湘08行初123号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审查明：黎生志、鲁珍香不服慈利县人民政府农村土地承包行政登记一案，于2012年2月27日向慈利县人民法院提起行政诉讼，要求撤销慈利县人民政府给黎圣征颁发的编号为湘11022507657号农村土地承包经营权证，将“金家湾”地块的土地承包经营权变更登记在其名下。慈利县人民法院经审查认为，慈利县人民政府给黎圣征颁发编号为湘11022507657号农村土地承包经营权证事实不清且程序违法，遂于2012年3月16日作出（2012）慈行初字第9号行政判决，撤销慈利县人民政府于2007年6月18日为黎圣征颁发的编号为湘11022507657号农村土地承包经营权证，并判决慈利县人民政府于该判决生效后90日内对编号为湘11022507657号农村土地承包经营权证中登记的承包地总面积为7.7亩、承包地块总数为4块的农村土地承包经营权重新颁证。黎圣征不服，向原审法院提起上诉。原审法院于2012年5月18日作出（2012）张中行终字第15号行政判决，驳回上诉，维持原判。2018年7月6日，黎生志与慈利县杉木桥镇战马村村民委员会（十八组）签订一份《农村土地(耕地)承包合同》，“金家湾”2.71亩土地登记在黎生志名下。同年7月2日，慈利县人民政府给黎生志颁发编号为湘（2018）第4308210197653号慈利县农村土地承包经营权证。2018年7月6日，黎圣征与慈利县杉木桥镇战马村村民委员会（十八组）签订一份《农村土地(耕地)承包合同》，“金家湾”1.4亩土地登记在黎圣征名下。同年7月2日，慈利县人民政府给黎圣征颁发编号为湘（2018）第4308210197654号慈利县农村土地承包经营权证。该村村委会在证本发放过程中了解到黎圣征与黎生志因“金家湾”2.71亩土地权属存在争议。鉴于该情况，该村便没有将涉案土地承包经营权证发放给黎圣征和黎生志，并将涉案经营权证交给慈利县杉木桥镇经管和社会保障服务站保管。黎圣征提起本案诉讼，请求：1、依法撤销被告慈利县人民政府于2018年7月2日为黎生志颁发的编号为4308210197653农村土地承包经营权证；2、依法撤销被告慈利县人民政府于2018年7月2日为原告颁发的编号为4308210197654农村土地承包经营权证，对本属原告合法经营的原“金家湾”2.7亩（实测2.71亩）承包土地予以登记，重新颁证；3、依法判决被告慈利县人民政府恢复原告“金家湾”2.71亩土地原状，并依法赔偿原告误工、旅车费以及8年来对该土地所造成的损失计人民币15万元。原审认为，《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第（二）项规定，依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时，应当提交被诉行政行为存在的材料。本案中，黎圣征诉请撤销慈利县人民政府于2018年7月2日分别给黎生志颁发的编号为4308210197653和给黎圣征颁发的编号为4308210197654农村土地承包经营权证。根据查明的事实，至今，慈利县人民政府登记确认的涉案农村土地承包经营权证并未给黎圣征、黎生志发放。可见，本案中的被诉行政行为并未发生法律效力，且慈利县人民政府未给黎圣征、黎生志颁发案涉农村土地承包经营权证的理由，系因为黎圣征、黎生志对涉案土地权属存在争议。根据行政诉讼法的相关规定，原告起诉时，应当提交被诉行政行为存在的证据，不能提交被诉行政行为存在证据的，应当不予立案。对本案已经立案，按照相关法律规定，应当裁定驳回黎圣征的起诉。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，发包方应当与承包方签订书面承包合同。该法第二十三条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。据此规定，颁发土地承包经营权证是对承包方已经取得的承包经营权的一种登记确认行为，颁证前提是生效的土地承包合同。土地承包合同是否合法有效，不属行政诉讼审查范围。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定，因土地承包经营发生纠纷的,双方当事人可以通过协商解决,也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的,可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁,也可以直接向人民法院起诉。黎圣征可以通过协商、仲裁或通过民事诉讼程序解决土地承包经营权争议。综上，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一款第（一）项的规定，裁定驳回黎圣征的起诉。原审案件受理费不予收取。黎圣征不服上述裁定，向本院提起上诉称：1.黎生志1998年将所经营土地（包括“金家湾”2.71亩在内）全部交村委会重新发包，全家迁住石门县××××镇。2006年土地登记过程中，上诉人登记的承包地包含了“金家湾”2.71亩土地。2011年上诉人与黎生志因“金家湾”2.71亩土地发生纠纷，该纠纷经法院判决，确认黎生志已主动放弃原承包土地，由村委会重新发包，上诉人对“金家湾”2.71亩享有承包经营权。但慈利县人民政府认为“金家湾”2.71亩土地应归黎生志经营，将“金家湾”2.71亩土地重新登记在黎生志名下并颁证，上诉人为此于2013年1月4日提起行政诉讼，慈利县人民政府于2013年2月20日，撤销了为黎生志颁发的湘Ｇ11022507695号农村土地承包经营权证,但对上诉人合法承包“金家湾”2.71亩土地不予登记发证，导致上诉人无法经营。2018年7月2日，慈利县人民政府再次将本应登记在上诉人名下的“金家湾”2.71亩土地，登记在黎生志名下并为其颁发了农村土地承包经营权证，损害了上诉人的合法权利。慈利县人民政府不履行法定职责，导致上诉人承包的“金家湾”2.71亩土地闲置荒芜，造成上诉人不可挽回的损失。原审裁定驳回上诉人的起诉错误。请求撤销原审裁定，支持上诉人的诉讼请求。慈利县人民政府答辩称：1.被上诉人作出的涉案行政行为未发生法律效力。2018年7月2日，被上诉人根据农村土地承包登记发证资料分别为上诉人和原审第三人颁发了编号为4308210197654、4308210197653农村土地承包经营权证。但因上诉人所在村民委员会发证过程中，上诉人称上述农村土地承包经营权证登记的土地存在纠纷，该村经请示主管部门，没有将上述农村土地承包经营权证发给纠纷双方，拟在纠纷解决后再决定是否发放。2.被上诉人无权就争议地作出发包决定。慈利县杉木桥镇战马村村民委员会与黎生志签订了编号为430821105003180012J的农村土地承包合同，争议地依法由村民委员会发包。3.本案上诉人与黎生志因土地承包经营发生纠纷应根据农村土地承包法第五十五条规定的程序解决，而不是通过行政诉讼解决。综上，请求维持原审裁定。当事人在原审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。本院另查明：慈利县人民政府作出的编号为4308210197653农村土地承包经营权证登记的土地承包经营权，来源于慈利县杉木桥镇战马村村民委员会（十八组）与黎生志签订的编码为430821105003180012J的农村土地承包合同；慈利县人民政府作出的编号为4308210197653农村土地承包经营权证登记的土地承包经营权，来源于慈利县杉木桥镇战马村村民委员会（十八组）与黎圣征签订的编码为430821105003180013J的农村土地承包合同。二审经对当事人进行调查询问，黎圣征和黎生志均自认，慈利县人民政府作出的编号为4308210197653、4308210197654农村土地承包经营权证没有发放。本院认为：本案中，慈利县人民政府虽然作出了涉案农村土地承包经营权证，但因相关职能部门发现涉案农村土地承包经营权证登记的土地存在土地承包经营纠纷，为此，没有将涉案农村土地承包经营权证发放送达给当事人黎圣征和黎生志。涉案农村土地承包经营权证没有对黎圣征和黎生志发生法律效力，涉案农村土地承包经营权证尚未对黎圣征和黎生志的合法权益产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，行政行为对上诉人的合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。原审法院裁定驳回上诉人的本案起诉，有事实和法律依据。本案对上诉人权益产生实际影响的是农村土地承包合同。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”上诉人可依据该规定解决土地承包经营发生的纠纷。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审裁定结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  张少波审判员  赫荣生审判员  余旭东二〇一九年十一月二十日法官助理刘柯岑书记员袁璇