贵州省毕节市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)黔05行终262号上诉人（原审第三人）王扬忠，男，1964年9月19日出生，汉族，住贵州省毕节市七星关区。上诉人（原审第三人）刘显芳，女，1963年2月12日出生，住贵州省毕节市七星关区。二上诉人共同委托代理人范述喜，贵州九紫星律师事务所律师。二上诉人共同委托代理人范博麟，贵州民光律师事务所律师。被上诉人（原审原告）文林凤，女，1942年6月16日出生，汉族，住贵州省毕节市七星关区。委托代理人舒立，贵州本芳（贵阳）律师事务所律师。原审被告毕节市七星关区林口镇人民政府（以下简称林口镇政府）。住所地：毕节市七星关区林口镇。法定代表人赵旭，该镇镇长。原审被告毕节市七星关区人民政府（以下简称七星关区人民政府）。地址：贵州省毕节市七星关区开行路1号。法定代表人胡敬斌，该区区长。原审第三人王扬忠、刘显芳因土地行政管理一案，不服大方县人民法院于2019年2月20日作出的（2019）黔0521行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审判决查明，文林凤与王扬忠系母子关系，王扬忠与刘显芳系夫妻关系。争议土地位于七星关区林口镇大地村发嘟组通组公路旁，小地名为“白泥巴洞”，四至界限为前抵公路，后抵王成富家土地，左抵王扬俊家房屋，右抵王扬全家房屋。该争议土地重复登记在王扬忠户的土地承包经营权证及王成举（文林凤之夫）户的延长农村土地承包期情况登记表上。2015年，王扬忠、刘显芳以王扬俊、文林凤为被告，以排除妨害纠纷为由向七星关区人民法院提起民事诉讼。七星关区人民法院经审理后认为争议的土地权属不明，驳回了王扬忠、刘显芳的起诉。2016年8月11日，王扬忠、刘显芳申请林口镇政府对该争议土地的使用权进行确权。林口镇政府受理后，通知文林凤进行答辩，组成土地确权小组，组织各方当事人举证质证并进行公开辩论后，于2016年12月6日作出《林口镇人民政府关于大地村王扬忠与文林凤土地确权行政处理决定书》，将争议土地确认归王扬忠承包经营使用。文林凤不服，向七星关区人民政府申请行政复议。2017年3月10日，七星关区人民政府作出毕市七星府行复决字[2017]第3号《行政复议决定书》，维持了林口镇政府的决定书。文林凤不服，于2017年3月27日向大方县人民法院提起行政诉讼。另查明：第一轮土地承包到户时，文林凤、王扬忠及案外人王扬俊、王扬全、王扬军等人，均系王成举承包户内的承包人口。1985年，王扬忠与刘显芳结婚分家由其父母分给其耕种，因王扬俊、王扬全占用该处的部分土地建房，2006年4月2日、2007年2月17日王扬忠分别与王扬俊、王扬全达成互换土地协议用其它地方的土地换取建房用的土地，现争议的位于白泥巴洞的土地为紧邻沙子坡至渭河的通村公路，左、右为王扬俊、王扬全住房之间的10长方形地块。2008年9月20日，林口镇组织王成举、文林凤、王扬忠、刘显芳、王扬军、王扬全、王扬俊等人在林口镇派出所调解其家族矛盾纠纷达成《调解协议》，约定了王扬忠对王成举夫妇进行赡养，文林凤、王成举夫妇不得再干涉王扬忠的土地使用权等内容。本案争议焦点：一、文林凤与王扬忠、刘显芳之间的土地纠纷是否属于人民政府的确权范围；二、林口镇政府作出《林口镇人民政府关于大地村王扬忠与文林凤土地确权行政处理决定书》、七星关区人民政府作出毕市七星府行复决字[2017]第3号《行政复议决定书》的行政行为是否合法。原审判决认为，关于焦点一，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”即主要对行政机关的行政行为是否是在其职权范围之内作出，作出的行政行为证据是否确凿、适用法律法规是否正确以及是否符合法定程序等进行审查。本案中，文林凤提交《毕节市延长农村土地承包期情况登记表》载明小地名为“白泥巴洞”的土地登记在其丈夫王成举名下，而王扬忠提交的土地承包经营权证载明该争议之地又登记在王扬忠名下。贵州省毕节市七星关区人民法院（2015）黔七民初字第1417号民事裁定书认定涉案争议土地的承包经营权属不明，说明了本案文林凤与王扬忠就涉案土地使用权发生了争议。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。”由此可见，林口镇政府有权对文林凤与王扬忠之间的土地使用权争议作出确权决定，同时，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第一款第（四）项“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请复议：（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；”及第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”的规定，七星关区人民政府有权受理复议申请并作出行政复议决定。关于焦点二，根据各方当事人的诉辩理由，涉案争议土地在《毕节市延长农村土地承包期情况登记表》是登记在王成举名下，而在土地承包经营权证上又登记在王扬忠名下，导致延长农村土地承包期情况登记与土地承包经营权证记载的内容不一致。以家庭承包方式取得的土地承包经营权作为一种用益物权，是依据土地承包合同而创设的，土地承包经营权证是证明土地承包经营权的证明，不是设立土地承包经营权的依据。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定“发包方应当与承包方签订书面承包合同。承包合同一般包括以下条款：……”第二十三条规定“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定“土地承包经营权自土地承包权合同生效时设立。县级以上人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用证，并登记造册，确认土地承包经营权。”上述法律规定说明了依法签订的承包合同已经成立，立即产生法律效力，承包方随即取得土地承包经营权，不需要办理其他批准、登记手续而生效。土地承包经营权的取得，不是取决于政府是否颁发土地承包经营权证书的行政登记行为。土地承包经营权证书的发放是政府根据法律授权，依据土地承包合同进行颁发。因此，土地承包经营权应自土地承包经营合同生效时设立，是否取得政府颁发的土地承包经营权证书并不是合同生效的要件。土地承包经营权的登记，不是物权设立的公示方法，对承包合同的成立、生效、和承包经营权的设立并无影响。林口镇政府在对涉案土地进行确权时，未对涉案土地的承包合同进行必要的审查，在未根据土地承包合同确认土地承包人的情况下，确认涉案争议土地归王扬忠经营使用，属主要证据不足。另外，刘扬忠经营使用涉案争议的土地是因承包合同取得还是家庭内部成员之间的分配而得，还是基于已尽赡养义务为条件而取得，在确权时也应予以查明。故林口镇政府作出的《林口镇人民政府关于大地村王扬忠与文林凤土地确权行政处理决定书》主要证据不足，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项“行政行为有下列行为之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；”的规定，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”的规定，七星关区人民政府作出维持该处理决定的复议决定依法也应予以撤销。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第三项“人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。”的规定，可判决林口镇人民政府对涉案土地使用权争议作出确权决定。据此，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款，《中华人民共和国行政复议法》第六条第一款第（四）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第七十条第一款第（一）项、第七十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第三项之规定，判决：一、撤销七星关区林口镇人民政府作出《林口镇人民政府关于大地村王扬忠与文林凤土地确权行政处理决定书》的行政行为；二、撤销毕节市七星关区人民政府作出毕市七星府行复决字[2017]第3号《行政复议决定书》的行政行为。三、毕节市七星关区林口镇人民政府在本判决生效之日起的法定时限内重新作出确权决定。案件受理费50.00元，由七星关区林口镇人民政府、七星关区人民政府各负担25.00元。王扬忠、刘显芳不服一审判决，向本院提起上诉称：1.本案中上诉人提交的证据确实、充分，毕节市七星关区林口镇人民政府在对争议土地进行确权时，程序正当，审查严格，已经确认争议土地承包经营权归属于上诉人王扬忠、刘显芳，确权过程无任何错误。案涉土地承包经营权的争议早已解决清楚，上诉人有《调解协议》、《易地协议》和《承包证》为证，证明该土地早已归上诉人王杨忠、文林凤耕种。毕节市七星关区林口镇人民政府除了审查上诉人提交的证据材料，还走访了当地村民了解争议土地承包经营权归属的情况，同时询问相关人员并制作了调查笔录，当地村民也均证实该争议土地确系上诉人自结婚以来一直耕种。早在1985年，上诉人因结婚分家时，被上诉人文林凤夫妇就已经把该争议土地分给了上诉人耕种，因此上诉人自那时起就享有该土地的承包经营权，本案并不存在被上诉人诉称的那种情况——上诉人在未征得被上诉人文林凤夫妇的同意下，自行耕种争议土地。2.毕节市七星关区人民政府是经过多方调查并经相应程序，确认了争议土地系上诉人耕种，该土地承包经营权系上诉人所有，复议程序合法，证据充足。因此，本案并不存在证据不足的情况。3.法院认为一审被告在对争议土地确权时没有对土地承包合同进行必要的审查，且没有查证清楚上诉人王扬忠是基于什么条件取得争议土地承包经营权的，这是对事实的错误认定。上诉人是自结婚分家时取得，属于家庭内部成员之间分配取得，且已耕种多年，有各项书证和各个人证来证明这一点。综上，毕节市七星关区林口镇人民政府作出的土地确权行为证据充分，结果公正，毕节市七星关区人民政府作出的复议程序合法，决定正确，请求二审人民法院撤销一审判决，驳回文林凤的诉讼请求。被上诉人文林凤在二审中未向本院提交答辩意见。原审被告林口镇政府在二审中未向本院提交陈述意见。原审被告毕节市七星关区人民政府在二审中未向本院提交陈述意见。为了支持自己的主张，各方当事人在一审中均向法院提交了证据，并经庭审质证、认证。现已随案移送至本院。二审中各方当事人均未向本院提交新证据。二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，林口镇政府作出的《林口镇人民政府关于大地村王扬忠与文林凤土地确权行政处理决定书》以2008年9月20日王成举户家庭成员达成的《调解协议》为依据认定涉案土地确权给王扬忠承包使用，王扬忠亦主张其取得涉案土地的承包经营权是基于家庭内部分割。但该《调解协议》是在解决赡养及家庭矛盾等问题的基础上签订的，其并不属于未附条件的家庭内部土地分割协议。因此，林口镇人民政府在确权时，未查明各方当事人履行《调解协议》的情况，认定文林凤夫妇通过《调解协议》将涉案土地分配给王扬忠耕种无证据依据。故林口镇政府作出的《林口镇人民政府关于大地村王扬忠与文林凤土地确权行政处理决定书》主要证据不足，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项“行政行为有下列行为之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的”之规定，依法应予撤销。七星关区人民政府在行政复议时未对上述问题进行审查，故其作出的毕市七星府行复决字[2017]第3号《行政复议决定书》依法亦应予撤销。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人王扬忠、刘显芳的上诉请求无事实及法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定”之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50.00元，由上诉人王扬忠、刘显芳负担。本判决为终审判决。审 判 长  陆 川审 判 员  杨静梅审 判 员  黄塑希二〇一九年十一月十五日法官助理  洪运佳书 记 员  蒋 琼