河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫行终4078号上诉人（一审被告）开封市国土资源局，住所地开封市包公湖南路11号。法定代表人薛兆武，该局局长。委托代理人邓丽英、马超，该局工作人员。被上诉人（一审原告）开封威泰房地产开发有限公司，住所地开封市禹王台区三里堡街45号。法定代表人付怀玉，该公司董事长。委托代理人郭炜，该公司工作人员。委托代理人杨会永，河南郑大律师事务所律师。一审被告开封市人民政府，住所地开封市晋安路58号。法定代表人高建军，市长。委托代理人赵凯，该政府工作人员。委托代理人刘慧，禹王台区政府工作人员。上诉人开封市国土资源局因开封威泰房地产开发有限公司（以下简称威泰公司）诉其土地出让公告一案，不服商丘市中级人民法院（2018）豫14行初179号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人开封市国土资源局的委托代理人邓丽英、马超，被上诉人威泰公司的委托代理人郭炜、杨会永，一审被告开封市人民政府的委托代理人赵凯、刘慧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。威泰公司一审诉称：2007年4月12日，开封市国土资源局挂牌出让2007—2号宗地（槐树院地块）。2007年4月26日，林州市中房置业公司（以下简称中房公司）竞得该宗地并于同日签订了成交确认书。2007年5月10日，中房公司与开封市国土资源局签订了国有土地使用权出让合同，以598.7400万元的价格受让取得2007—2号宗地。为便于项目发展，中房公司在开封市成立了威泰公司，并于2007年7月4日与开封市国土资源局签订了国有土地使用权出让合同变更协议，将2007—2号宗地的受让人变更为威泰公司。2007年9月19日，开封市建设委员会为威泰公司颁发2007—62号建设用地规划许可证。2018年5月26日，在未履行任何法定程序、未进行任何实体处理的情况下，开封市国土资源局将包含威泰公司已取得使用权的共计549.84平方米土地的宗地发布国有建设用地使用权网上挂牌出让公告。该公告载明，经开封市人民政府批准，开封市国土资源局决定以网上挂牌方式出让2018—21号～25号宗地国有建设用地使用权。其中，2018—25号地块（开封市城南片区CN01—中山西路与中山东路之间、魏都路南侧地块）占压威泰公司2007—2号宗地中549.84平方米的土地。威泰公司对此不服，提起行政诉讼，请求撤销开封市人民政府作出的汴政土文（2018）47号土地出让批复、开封市国土资源局发布的汴国土告字（2018）6号国有建设用地使用权网上挂牌出让公告行为中涉及2018—25号开封市城南片区CN01—中山西路与中山东路之间、魏都路南侧地块土地出让的部分内容。商丘市中级人民法院一审查明：2007年3月22日，开封市国土资源局发布汴国土告字（2007）01号出让国有土地使用权公告，出让包括2007—2号（槐树院）在内共计五宗土地。该宗地面积位于东至官坊西街道路中心线，南至规划地界，西至三里堡街、民有街道中心线，北至五福路道路红线，净地面积为39916平方米。2007年4月26日，中房公司竞得该宗地，并于同日与开封市国土资源局签订成交确认书。2007年5月10日，中房公司与开封市国土资源局签订国有土地使用权出让合同，以598.74万元的价格受让2007—2号宗地。为便于项目发展，中房公司在开封市成立威泰公司，并于2007年7月4日与开封市国土资源局签订国有土地使用权出让合同变更协议，将2007—2号宗地的受让人变更为威泰公司。2007年6月26日，威泰公司依照出让合同约定缴纳598.74万元土地出让金。2007年9月19日，开封市建设委员会就2007—2号宗地为威泰公司颁发2007—62号建设用地规划许可证。2018年5月24日，开封市人民政府作出（2018）29号会议纪要。该纪要记载，由于路网调整，规划魏都路和中山路从威泰公司受让取得2007—02号宗地地块穿过。调整后地块用地面积减少，开封市禹王台区人民政府和威泰公司申请按照调整后用地重新办理相关规划和土地手续。按照确定的规划条件，由市国土局与威泰公司签订补充协议，并由市国土局、禹王台区政府对接协商土地资金问题。2018年5月25日，开封市国土资源局向开封市人民政府请示，拟收回包括2018—25号（开封市城南片区CN01—中山西路与中山东路之间、魏都路南侧地块）宗地范围内原土地使用人的国有建设用地使用权；拟对2018—21～25号宗地国有建设使用权发布网上挂牌出让公告。同日，开封市人民政府作出汴政土文（2018）47号批复，同意上述请示。2018年5月26日，开封市国土资源局发布汴国土告字（2018）6号国有建设用地使用权网上挂牌出让公告，称经开封市人民政府批准，其决定以网上挂牌方式出让2018—21号～25号宗地国有建设用地使用权。该公告规定的报价时间为2018年6月15日8时30分至2018年6月27日14时。2018—25号宗地在网上挂牌期间无人报名流拍。2018年6月12日，开封市国土资源局禹王台区分局作出的汴禹国土（2018）41号关于开封市企业投诉中心转办汴企诉（068）号交办单的报告，载明拟出让的2018—52号宗地共占压威泰公司549.84平方米的土地。商丘市中级人民法院一审认为：威泰公司依法受让取得2007—2号（槐树院）宗地，其在出让合同约定的期限内对该宗地拥有土地使用权。开封市人民政府作出的批复中同意收回2018—25号宗地范围内原权利人的国有建设用地使用权并进行挂牌出让，其中2018—25号宗地占压威泰公司2007—2号宗地共计549.84平方米。开封市国土资源局并未根据上述批复作出有关收回原权利人土地使用权和进行挂牌出让的法律文书，而是直接将该批复中的内容通过发布网上挂牌出让公告的形式付诸实施。开封市人民政府作出的批复内容实质上已经外化，对威泰公司的权益产生影响，属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，具有下列情形的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：为公共利益需要使用土地的；为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；土地出让等有偿合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者续期未获得批准；因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回的国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发期限……满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。本案中，威泰公司依法取得2007—2号宗地的土地使用权，对于2018—25号宗地和2007—2号宗地重合的549.84平方米土地，开封市人民政府未与威泰公司协商一致收回土地使用权，未对威泰公司进行补偿，亦未提供证据证明其对于该重合部分批复收回具有土地管理法和城市房地产管理法中规定的应当收回土地使用权的情形。因此，开封市人民政府在此情况下作出批复中涉及到2018—25号宗地与2007—2号宗地重合部分，属于主要证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。开封市人民政府作出的批复中涉及到2018—25号宗地与2007—2号宗地重合部分土地的内容属于违法行政行为，开封市国土资源局依据上述批复作出挂牌出让公告，对于该公告中涉及到重合部分的出让内容亦属于违法，对威泰公司的土地使用权产生影响，应当予以撤销。开封市国土资源局在公告中规定了报价时间，在该报价时间内无人报名竞拍。该公告实际已无可撤销内容，对于涉案公告中涉及到出让重合部分的内容，依法确认违法。开封市国土资源局所提因宗地流拍未侵犯威泰公司合法权益，应驳回其起诉的理由不能成立。综上，开封市人民政府作出的被诉批复、开封市国土资源局作出的被诉公告影响威泰公司的权益，属于行政诉讼的受案范围。开封市人民政府作出被诉批复中涉及到2018—25号宗地与2007—2号宗地重合部分土地内容，依法予以撤销；开封市国土资源局作出被诉公告中涉及到重合部分土地内容，依法应当确认违法。威泰公司所提要求撤销被诉批复中涉及到2018—25号宗地的部分内容的诉讼理由能够成立，对其诉讼请求予以部分支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项；第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、撤销开封市人民政府于2018年5月25日作出汴政土文（2018）47号关于对2018—21号～25号宗地国有建设用地使用权网上挂牌出让的批复中涉及到2018—25号宗地与2007—2号宗地重合部分土地内容；二、确认开封市国土资源局于2018年5月26日作出汴国土告字（2018）6号国有建设用地使用权网上挂牌出让公告中涉及到2018—25号宗地与2007—2号宗地重合部分土地内容违法。开封市国土资源局不服一审判决，向本院上诉称：（一）根据开封市国土资源局和威泰公司签订的国有土地使用权出让合同约定，土地准确面积以实测为准，截至目前该地块已经完成拆迁，但未签订交地协议。且威泰公司也未办理国有土地使用权证书，对涉案土地并没有合法的土地使用权，一审法院适用法律错误；（二）本案涉案土地在网上挂牌期间无人报名，已经流拍，故该行为对威泰公司的权利义务没有产生实际影响，威泰公司提起本案诉讼不符合受理条件。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回威泰公司的诉讼请求或驳回其起诉。被上诉人威泰公司答辩称：（一）本案上诉人作出土地出让行为时，已经侵害了威泰公司依照土地出让合同取得的土地使用权益，对答辩人造成了实际影响；（二）答辩人依法享有涉案地块的使用权益，上诉人的土地出让行为占压了其中549.84平方米，该行为与城市道路规划调整无关，而是对土地使用权益的直接处分，构成了部分违约；（三）上诉人在未与答辩人就本案土地出让合同变更等问题协商一致，未经答辩人同意的情况下强行出让土地，该行为违反法律规定，违反了一块土地不得二次出让的基本原则。请求二审法院驳回上诉，维持原判。一审被告开封市人民政府的意见同开封市国土资源局一致。本院二审查明事实与商丘市中级人民法院一审查明事实一致，本院予以确认。本院认为：本案中，威泰公司依法取得了2007—2号宗地的土地使用权，对于2018—25号宗地和2007—2号宗地重合的549.84平方米土地，开封市人民政府未与威泰公司协商一致收回土地使用权，未对威泰公司进行补偿，亦未提供证据证明其对于该重合部分批复收回具有土地管理法和城市房地产管理法中规定的应当收回土地使用权的情形，开封市人民政府在此情况下作出批复中涉及到2018—25号宗地与2007—2号宗地重合部分，属于主要证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。开封市国土资源局依据上述批复作出挂牌出让公告，对于该公告中涉及到重合部分的出让内容亦属于违法，对威泰公司的土地使用权产生影响，依法亦应予以撤销。但涉案土地在报价时间内无人报名竞拍，撤销该公告已无实际意义，一审法院据此确认涉案公告中涉及到出让重合部分的内容违法并无不妥。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人开封市国土资源局承担。本判决为终审判决。审判长  李继红审判员  王盛楠审判员  万宗杰二〇一九年十一月二十六日法官助理王宁书记员陈瑞丹