河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终3223号上诉人（原审被告）郑州市惠济区人民政府，住所地郑州市开元路8号。法定代表人丁文霞，该区区长。委托代理人刘伟红，该区古荥镇人民政府工作人员。委托代理人马国杰，河南千业律师事务所律师。被上诉人（原审原告）郑州稼禾丰肥业有限公司，住所地郑州市惠济区古荥镇孙庄村北。法定代表人邵新增，该公司经理。委托代理人邵新有，该单位职工。委托代理人陈挚，河南春秋律师事务所律师。上诉人郑州市惠济区人民政府（以下简称惠济区政府）因与郑州稼禾丰肥业有限公司（以下简称稼禾丰公司）确认强制拆除行为违法一案，不服郑州铁路运输中级法院（2019）豫71行初295号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人惠济区政府的委托代理人刘伟红、马国杰，被上诉人稼禾丰公司的委托代理人邵新有、陈挚到庭参加诉讼，本案现已审理终结。稼禾丰公司一审诉讼请求：一、确认惠济区政府强制拆除原告复合肥生产线的行政行为违法;二、本案诉讼费用由惠济区政府承担。一审法院查明：2018年5月30日,惠济区政府发布《关于开展惠济区黄河滩区生态环境综合整治的通告》（以下简称《整治通告》），主要内容为:“一、综合整治范围。黄河大堤以北,西起江山路,东至黄河二桥惠济区管辖范围内黄河滩全段。二、综合整治内容。依法对整治范围内违反相关法律法规的各类建筑物、构筑物等违法建筑要进行拆除;对整治范围内违反相关法律法规对生态环境造成损害的各种生产项目、经营项目、娱乐项目等违法活动进行清理。三、自行拆除清理时间。2018年5月30日--6月5日。四、综合整治工作在区政府统一领导下进行，由区黄河滩区生态环境综合整治工作领导小组统一指挥。各类违章建筑、违法生产经营项目当事人必须于2018年6月5日前自行拆除。逾期不自行拆除的，由有关行政执法部门依法强制拆除。”稼禾丰公司住所地位于惠济区古荥镇孙庄村北,位于上述《整治通告》确定的综合整治范围内。2018年6月24日，稼禾丰公司的机器设备等被强制拆除。本院另查明,已生效(2018)豫行终3610号行政裁定认定,“惠济区政府为本案适格被告。足以推定惠济区政府组织相关单位实施了涉案拆除行为,惠济区政府应为强制拆除行为承担相应的法律责任”。一审法院认为：一、关于惠济区政府是否适格的问题。已生效的（2018)豫行终3610号行政裁定认定惠济区政府为本案适格被告，故惠济区政府关于其不是本案适格被告的答辩理由依法不予支持。二、关于案涉强拆行为是否违法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条之规定，“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项:(一)履行义务的期限;（二)履行义务的方式;(三)涉及金钱给付的,应当有明确的金额和给付方式;（四)当事人依法享有的陈述权和申辩权”;该法第三十六条规定，“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”;该法第三十七条规定，“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项:（一)当事人的姓名或者名称、地址;（二)强制执行的理由和依据;（三)强制执行的方式和时间;（四)申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限;（五）行政机关的名称、印章和日期”。该法第三十八条规定，“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人……”;若针对违法建筑等实施行政强制拆除,该法第四十四条规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。根据以上规定，不管是针对合法建筑还是违法建筑，实施行政强制拆除均需履行严格的法定程序。本案中，已生效的裁定认定惠济区政府组织相关单位实施了案涉拆除行为，惠济区政府在组织拆除原告机器设备等的过程中未依法履行上述法定程序,亦未给予原告相应补偿，已构成违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认惠济区政府强制拆除稼禾丰公司复合肥生产线的行为违法。惠济区政府不服一审判决，向本院提起上诉称，1、2011年4月11日，农业高新区管委会与案外第三人刘锋签订《惠济区黄河滩地承包经营合同书》约定由刘锋承包经营涉案42.5亩的土地，承包期为2011年6月20日至2061年6月19日，承包用途为农业生产。协议第四条第1款第（4）项规定:“甲方对乙方改变(包括部分改变）该滩地农业用途及进行掠夺式经营(采砂、取土)、撂荒及其他违法违规行为有权制止，同时有权单方面终止合同.”第五条第2款规定:“合同期内国家、省、市、区政府因重点项目建设需要收回该宗土地的，甲、乙双方互不承担违约责任。”合同履行过程中,承包人刘锋未经农业高新区管委会同意私自转包给第三方，且改变农业用途，已经构成严重违约,在中央倡导的黄河综合整治项目实施的背景下，农业高新区管委会有权收回土地。如前所述，收回土地的途径同样系民事纠纷，稼禾丰公司对土地收回行为有异议的，可以按照有关协议就此承包人提起诉讼。法律关系明确的情况下，本案不宜作为行政案件受理。2、惠济区政府在原审庭审中举证了有关证据，并对惠济区政府指挥部职能进行说明，惠济区政府并未实施涉案拆除行为，稼禾丰公司列惠济区政府为被告，诉讼主体不适格。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定:“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉:……（三)错列被告且拒绝变更的;……”惠济区政府并非涉案拆除行为的实施主体，稼禾丰公司基于对事实的错误认知列惠济区政府为被告系明显错误,起诉应当驳回。请求：（一）撤销郑州铁路运输中级法院作出的（2019)豫71行初295号行政判决，改判驳回稼禾丰公司起诉。（二）上诉费由稼禾丰公司承担。稼禾丰公司辩称，1、惠济区政府成立拆迁指挥部协调相关部门对稼禾丰公司的机器设备的拆除行为是行政行为，是适格的行政诉讼被告。2、农业高新管委会和稼禾丰公司之间没有直接的合同关系，也没有通知稼禾丰公司解除合同，因此两者之间不存在民事关系，本案不适用民事诉讼。2018年惠济区政府发布了涉案《整治通告》；设立了黄河滩治理指挥部，统一领导、统一指挥，对稼禾丰公司的生产设施进行拆除，在拆除过程中，惠济区政府协调城管、税务、工商、环境等10余个部门均是在统一领导下进行黄河滩整治拆除工作，因此本案的拆除行为是惠济区政府的具体行政行为。依据行政强制法应该通知，除了发整治通告外，他们没有任何其他的行为。而且采取的是暴力拆除的办法，将机器设备捣毁，将生产需要的原材料、成品、半成品（化肥）露天堆放。使用的工具是铲车和挖掘机。大概有300人在现场拆除。后来因天气连续下雨，工作人员将部分化肥就地掩埋，且将通往厂区的道路拆除，导致原材料无法运出，全部报废。截止目前为止，农业高新管委会相关工作人员没有和我们联系过，拆除前与拆除后都没有联系过。因此一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉请求，维持原判决。二审查明的事实与一审一致。本院认为，本院（2018)豫行终3610号行政裁定已经认定惠济区政府在发布案涉《整治通告》的基础上，组织相关单位对稼禾丰公司的厂房、机器设备实施了强制拆除行为，惠济区政府应当为强制拆除行为承担相应的法律责任。本案继续审理应受该生效裁定羁束，并在该裁定认定事实和结论的基础上进行。在本案继续审理过程中，上诉人惠济区政府坚持主张其并非涉案拆除行为的实施主体，不是本案的适格被告，且除发布《整治通告》外，没有任何其他行为。据此应当认定惠济区政府在组织拆除稼禾丰公司机器设备等的过程中未依法履行行政强制法规定的相关法定程序，构成违法。综上，郑州铁路运输中级法院判决确认惠济区政府强制拆除稼禾丰公司复合肥生产线的行为违法，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。惠济区政府的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郑州市惠济区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 荆 伟审判员 杨 巍审判员 王江华二〇一九年十一月十一日法官助理董亚伟书记员刘路路