安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)皖行终1327号上诉人（一审原告）安徽国汉建设监理咨询有限公司，住所地安徽省合肥市高新区宁西路16号，统一社会信用代码91340400150250996D。法定代表人吴明淏，该公司董事长。委托代理人凌铁牛，安徽思正律师事务所律师。被上诉人（一审被告）安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市包河区中山路1号。法定代表人李国英，省长。委托代理人孙命，安徽省司法厅工作人员。委托代理人王莉，安徽省司法厅工作人员。上诉人安徽国汉建设监理咨询有限公司（以下简称国汉监理公司）因诉安徽省人民政府行政复议一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2019)皖01行初230号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2019年11月7日公开开庭审理了本案。上诉人国汉监理公司的委托代理人凌铁牛，被上诉人安徽省人民政府的委托代理人孙命、王莉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2017年8月11日，淮南市东岳建筑工程有限责任公司承建的安徽山河药用辅料有限公司年产4800吨新型药用辅料项目工地发生一起高坠事故，造成1人死亡。2017年8月14日，原淮南市安全生产监督管理局牵头组织成立了事故调查组。经过调查，事故调查组于2017年9月7日形成了《淮南市东岳建筑工程有限责任公司“8.11”高坠事故调查报告》。2017年12月18日，原淮南市安全生产监督管理局针对上述事故调查报告作出淮安监〔2017〕86号《关于淮南市东岳建筑工程有限责任公司“8.11”高坠事故调查报告的批复》（以下简称淮安监〔2017〕86号批复）。国汉监理公司不服该批复，向安徽省人民政府提出行政复议申请。安徽省人民政府受理后，向被申请人淮南市人民政府送达《行政复议答复通知书》，向淮南市应急管理局、淮南市城市管理行政执法局送达了《参加行政复议通知书》。2019年7月3日安徽省人民政府作出皖行复〔2019〕117号《驳回行政复议申请决定书》。该决定以申请人在复议申请中将淮南市人民政府列为被申请人，不符合受理条件为由，驳回申请人的复议申请，该决定已送达给国汉监理公司。国汉监理公司不服，向该院提起行政诉讼，请求判决撤销安徽省人民政府作出的皖行复〔2019〕117号《驳回行政复议申请决定书》，责令被告依法受理原告的行政复议申请。一审法院认为，国汉监理公司不服安徽省人民政府作出的驳回行政复议申请决定，而提起行政诉讼，本案应对安徽省人民政府作出行政复议决定的依据以及程序适用是否合法进行全面审查。根据当事人的诉求和答辩，本案争议的焦点在于国汉监理公司向安徽省人民政府申请行政复议是否符合受理条件。国汉监理公司因不服原淮南市安全生产监督管理局作出的事故调查报告批复而申请行政复议，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条之规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。原淮南市安全生产监督管理局依据《生产安全事故报告和调查处理条例》以及淮南市人民政府《关于授权市安全生产监督管理局调查处理和批复一般事故的批复》的规定，以自己的名义对外作出上述事故调查批复，其为该批复行为作出的行政主体。原淮南市安全生产监督管理局作为政府部门，申请人仅能选择向该单位的本级人民政府或其主管部门申请复议，即淮南市人民政府或安徽省应急管理厅才是处理本起行政复议申请的机关。国汉监理公司向安徽省人民政府提出行政复议申请，该申请不属于安徽省人民政府处理行政复议申请的职责范围，故国汉监理公司的复议申请不符合受理条件，安徽省人民政府在受理后决定驳回其复议申请，并无不当。关于国汉监理公司主张原淮南市安全生产监督管理局作出批复行为系受到淮南市人民政府的委托而进行的行政行为，故该批复的行政主体应为淮南市人民政府的主张，该院认为原淮南市安全生产监督管理局以自己的名义出具批复且在批复中明确其职权来自淮南市人民政府的文件授权，故国汉监理公司关于批复系行政委托行为的主张不能成立，该院不予采信。关于安徽省人民政府作出的行政复议决定程序是否合法问题，经审查，安徽省人民政府收到国汉监理公司的复议申请后依法履行了受理、告知、送达等程序，且在法定期限内作出行政复议决定，程序合法。综上，安徽省人民政府作出的皖行复〔2019〕117号《驳回行政复议申请决定书》事实清楚，证据充分，适用法律正确。国汉监理公司的诉讼请求缺乏法律和事实依据，该院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告安徽国汉建设监理咨询有限公司的诉讼请求。国汉监理公司上诉称，本案中淮南市人民政府的授权明显不同于法律法规规章上明文规定的法定授权，而应理解为有权机关就特定某一事项或者特定一类事项所作的委托或概括性委托，委托给下属部门等代行，其法律后果由该委托机关承担，否则，将涉及政府及其下属部门是否越权的问题。因此，原淮南市安全生产监督管理局依据淮南市人民政府授权文件作出的淮安监〔2017〕86号批复，不属于法定行政授权为，应视为行政委托行为。一审庭审中，安徽省人民政府当庭提交淮南市人民政府《关于授权市安全生产监督管理局调查处理和批复一般事故的批复》，在安徽省人民政府未能证实该授权属于法定授权的情况下，一审法院仍以上诉人关于涉案批复行为应视为行政委托行为的主张不能成立为由，判决驳回上诉人的诉讼请求，令上诉人难以接受。综上，请求：撤销一审法院2019年9月3日作出的（2019）皖01行初230号行政判决；撤销安徽省人民政府2019年7月3日作出的皖行复〔2019〕117号《驳回行政复议申请决定书》，责令安徽省人民政府依法受理上诉人的行政复议申请。安徽省人民政府当庭答辩称，其答辩意见同一审，即：一、答辩人作出皖行复〔2019〕117号《驳回行政复议申请决定书》程序合法。国汉监理公司认为淮安监〔2017〕86号批复违法，向答辩人提出行政复议申请。答辩人于2019年5月20日收到行政复议申请，因国汉监理公司提出的行政复议申请不明确，答辩人要求其7日内补正行政复议申请。同年5月28日，答辩人收到国汉监理公司的补正行政复议申请材料，于次日予以受理审查，并作出《行政复议答复通知书》，要求淮南市人民政府提出书面答复，并将淮南市应急管理局、淮南市城市管理行政执法局列为第三人，要求其参加行政复议。淮南市人民政府在规定期限内提交了书面答复。2019年7月3日，答辩人作出皖行复〔2019〕117号《驳回行政复议申请决定书》，并邮寄送达国汉监理公司。综上，答辩人依法受理行政复议申请，在法定期限内作出行政复议决定并予以送达，行政复议程序合法。二、答辩人作出的皖行复〔2019〕117号《驳回行政复议申请决定书》事实清楚、证据充分、适用依据正确。答辩人经复议审理查明：2017年8月11日，淮南市东岳建筑工程有限责任公司承建的安徽山河药用辅料有限公司年产4800吨新型药用辅料项目工地发生一起高坠事故，造成1人死亡。2017年8月14日，原淮南市安全生产监督管理局牵头组织成立了事故调查组。经过调查，事故调查组于2017年9月7日形成了《淮南市东岳建筑工程有限责任公司“8.11”高坠事故调查报告》。2017年12月18日，原淮南市安全生产监督管理局作出淮安监〔2017〕86号批复。答辩人认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，原淮南市安全生产监督管理局作为淮南市人民政府的工作部门，根据淮南市人民政府的授权，以自己的名义对事故调查报告作出淮安监[2017]86号批复。申请人若对该批复不服，依法应当向淮南市人民政府或安徽省应急管理厅申请行政复议。国汉监理公司将淮南市人民政府列为被申请人向本机关提出行政复议申请，不符合受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项的规定，决定驳回国汉监理公司的行政复议申请。综上，请求驳回上诉，维持原判。一审被告安徽省人民政府向一审法院提举了以下证据：1.行政复议申请书，证明原告向被告提出行政复议申请的事实。2.补正行政复议申请通知书，证明被告要求原告补正的事实。3.立案审批表及省司法厅拟稿封面，证明被告依法立案审查的事实。4.行政复议答复通知书，证明被告要求淮南市政府答复的事实。5.参加行政复议通知书，证明被告要求淮南市应急管理局参加行政复议的事实。6.参加行政复议通知书，证明被告要求淮南市城市管理行政执法局参加行政复议的事实。7.驳回行政复议申请决定书及EMS邮寄凭证、送达回证，证明被告依法作出行政复议决定的事实。一审原告国汉监理公司向一审法院提供了以下证据：1.向安徽省人民政府提出的行政复议申请书，证明原告依法向安徽省人民政府提交了复议申请。2.皖行复〔2019〕117号《驳回行政复议申请决定书》，证明原告所诉行政行为的具体内容。3.EMS1046839127425号快递单号，证明原告起诉没有超期。4.原淮南市安全生产监督管理局作出的行政处罚决定书，证明行政处罚的具体内容。5.向安徽省安全生产监督管理局提出的行政复议申请书，证明原告依法向安徽省安全生产监督管理局申请行政复议。6.省安监复决字〔2018〕02号行政复议决定书，证明该决定书的具体内容。7.淮（城）罚决字〔2018〕第011005号淮南市城市管理行政执法局行政处罚决定书，证明该局处罚决定内容。8.送达回证，证明原告收到处罚决定的时间。9.向淮南市人民政府提交的行政复议申请书，证明原告依法向淮南市人民政府申请行政复议。10.淮南市城市管理行政执法局的行政复议答复意见，证明该答复意见的具体内容。11.淮安监〔2017〕86号《关于淮南市东岳建筑工程有限责任公司“8.11”高坠事故调查报告的批复》，证明该批复的具体内容。12.事故调查报告，证明该调查报告的内容。13.成立事故调查组的通知，证明事故调查组成立的情况。14.案件调查报告，证明案件调查报告的内容。15.淮南市城市管理行政执法局的听证告知书，证明该告知书的具体内容。16.淮南市城市管理行政执法局的有关法律依据，证明淮南市城市管理行政执法局在材料中提交的有关法律依据。17.原告针对淮南市城市管理行政执法局在淮南市的行政复议案件中答辩和举证材料提出的书面意见，证明原告提出意见的具体内容。18.中止行政复议通知书，证明在向安徽省人民政府提交复议申请后，淮南市人民政府作出中止复议的通知。19.授权文件，淮南市政府作出的关于授权安监局作出的调查处理批复，证明该授权为非法定授权，应当视为委托行为。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。本院另查明，国汉监理公司对淮南市东岳建筑工程有限责任公司承建的安徽山河药用辅料有限公司年产4800吨新型药用辅料项目实施监理。本院认为，根据双方当事人的诉辩情况及一审判决，本案的争议焦点是国汉监理公司对淮安监〔2017〕86号批复不服，能否以淮南市人民政府为被申请人申请行政复议。直接影响该争议焦点判断的问题是，原淮南市安全生产监督管理局能否以自己的名义就案涉“8.11”高坠事故进行调查和对事故调查报告作出批复。根据《安全生产事故报告和调查处理条例》第十九条第二款的规定，省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。淮南市人民政府根据该行政法规的规定出台了《关于授权市安全生产监督管理局调查处理和批复一般事故的批复》（淮府秘〔2007〕146号），授权原淮南市安全生产监督管理局对所辖区域内的一般事故组织调查处理并作出批复。虽然《安全生产事故报告和调查处理条例》第十九条第二款未明确规定事故调查报告的批复权可以授权，但结合该条例第三十二条第一款关于“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日作出批复”的规定，对安生产生事故组织调查与对事故调查报告作出批复的行政主体应当是一致的。因此，原淮南市安全生产监督管理局根据授权就案涉“8.11”高坠事故牵头组织成立事故调查组进行事故调查，并以自己名义就事故调查组作出的事故调查报告予以批复，相关法律责任应当由其自行承担。根据《中华人民共和国行政复议法》第十一条第四款及第十二条的规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。因此，国汉监理公司对原淮南市安全生产监督管理局作出的淮安监〔2017〕86号批复不服，应当向淮南市人民政府或安徽省应急管理厅申请行政复议，其以淮南市人民政府为被申请人向安徽省人民政府申请行政复议，不符合法律规定。综上，安徽省人民政府作出皖行复〔2019〕117号驳回行政复议申请决定并无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人国汉监理公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人安徽国汉建设监理咨询有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  钟祖凤审判员  王新林二〇一九年十一月十九日法官助理阮秀芳书记员潘玉丹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……