湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1540号上诉人（原审原告）：吴贤禄，男，1945年3月21日出生，汉族，住武汉。委托代理人：孙瑾铄，湖北珞珈律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：衡阳市珠晖区人民政府。住所地：衡阳市珠晖区湘江东路95号。法定代表人：刘祯干，该区区长。委托代理人：罗雯静，该区司法局工作人员。委托代理人：贺良良，该区政府工作人员。上诉人吴贤禄因与被上诉人衡阳市珠晖区人民政府（以下简称珠晖区政府）房屋征收补偿协议一案，不服湖南省衡阳市中级人民法院（2018）湘04行初114号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：衡阳市珠晖区东风路如意里坐落于珠晖区东风街道前进里社区，位于衡州大道高架桥以南，东风路以东。为了建设衡州大道，2013年12月，吴贤禄（乙方）与珠晖区衡州大道工程建设协调指挥部（甲方）签订《城市房屋搬迁补偿协议书》。协议约定：一、为支持甲方建设，乙方同意于2013年12月17日前将位于珠××区××如意里××）Ｃ栋905号房屋（建筑面积85.99平方米）交甲方处置；二、1、甲方同意于2016年6月30日前以产权置换的形式在农田里以电梯房安置乙方。安置房屋的使用性质为住宅房，框架结构，建筑面积110平方米。2、过渡期限为30个月，自乙方搬迁完毕并将房屋交付给甲方处置之日计算过渡起始日期，搬迁过渡方式为自行过渡。3、实行产权置换房屋建筑面积85.99平方米，增加的安置建筑面积24.01平方米，由乙方购买。扣除乙方已领取防噪音费用43360元、甲方应付乙方搬迁补助费、提前搬迁奖励、临时安置补助费和其它补偿费用，由乙方付给甲方9291.8元。2013年12月7日，吴贤禄主动搬出如意里3号Ｃ栋905户，并将房产证件交付珠晖区衡州大道工程建设协调指挥部。其后，珠晖区政府联系衡阳市城乡规划局、衡阳市国土资源局办理农田里处建设电梯房报建手续。衡阳市城乡规划局提出，农田里地块位于京广××以西，衡州大道以南，被衡州大道匝道分成两个地块，只有匝道下一条通道，不满足消防通道的要求。在农田里新建高层住宅不符合城市整体规划的要求，且农田里紧邻京广铁路衡阳火车站，噪音也大。因此，在农田里新建电梯房安置无法实施。鉴于农田里无法新建电梯房，经珠晖区政府研究决定，将如意里Ｂ、Ｃ、Ｄ2栋住户安置地点由农田里调整到衡安小区（××大道安置房）。2016年12月27日，珠晖区衡州大道工程建设协调指挥部在如意里张榜公告《珠晖区东风街道前进里社区如意里Ｂ、Ｃ、Ｄ2栋89户产权置换实施方案》。2017年7月28日，在如意里张榜公告《珠晖区东风街道前进里社区如意里Ｂ、Ｃ、Ｄ2栋89户产权置换分房方案》。2017年9月22日上午，经衡阳市公证处公证，在珠晖区东风街道前进里社区进行分房，如意里Ｂ、Ｃ、Ｄ2栋89户有29户参与分房，23户已入住。包括吴贤禄房屋在内的如意里Ｂ、Ｃ、Ｄ2栋住房也未拆迁。吴贤禄认为珠晖区政府未按照约定履行涉案《城市房屋搬迁补偿协议书》违法，向原审法院提起本案诉讼，请求判令珠晖区政府履行与吴贤禄签订的《城市房屋搬迁补偿协议书》义务，即1、珠晖区政府在原址附近按照协议安置吴贤禄一套110平方米框架结构电梯房，吴贤禄按协议支付9291.8元；2、如珠晖区政府安置上述房屋确实存在困难，可按照珠晖区售房均价每平方7087.5元，赔偿吴贤禄房款770333.2元，临时安置过渡费46434.2元，总计816767.4元。原审法院认为：实施房屋征收行为，应当遵循法定的程序。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十五条之规定，房屋征收部门与被征收人订立补偿协议之前，房屋征收部门应当对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记；房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府；市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，征求意见期限不得少于30日；因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案；市、县级人民政府还应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会讨论决定；市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告；公告应当载明征收补偿方案和征收复议、行政诉讼权利等事项。本案中，珠晖区政府与吴贤禄签订的《城市房屋搬迁补偿协议书》，未按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，在签订补偿协议前拟定征收补偿方案，作出征收决定，其行为违反了前述规定。珠晖区政府提出因不可抗力变更房屋征收补偿协议的辩解意见，因其未提出申请或自行作出变更决定，该院对此不作审查。吴贤禄请求继续履行房屋征收协议的诉讼请求，与法不符，该院不予支持。但珠晖区政府违反法定程序的行政行为对吴贤禄造成的损失，应当予以赔偿，经调解未果。鉴于吴贤禄未提供具体的损失依据，本案不作处理，其可另行提起诉讼。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十五条之规定，判决：一、确认珠晖区政府与吴贤禄签订《城市房屋搬迁补偿协议书》的行为违法；二、驳回吴贤禄的其他诉讼请求。案件受理费50元，由吴贤禄、珠晖区政府各负担25元。吴贤禄不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审认为珠晖区政府与吴贤禄签订涉案《城市房屋搬迁补偿协议书》的行为违法没有事实依据。二、吴贤禄基于信赖利益保护原则，有权要求珠晖区政府按照涉案《城市房屋搬迁补偿协议书》承担责任。三、原判超出了吴贤禄原审诉讼请求的范围。四、原判有违合理行政原则。请求撤销原判，改判支持吴贤禄的原审诉讼请求；本案一、二审诉讼费用由珠晖区政府负担。珠晖区政府答辩称：一、本案搬迁补偿协议涉及的房屋不在衡州大道拆迁红线范围内，协议无效，原物可返还。二、因农田里无法建电梯房，珠晖区政府采取补救措施，拟将吴贤禄安置在附近的衡安小区。三、原判未超出诉请范围，没有违反合理行政原则。请求驳回上诉，维持原判。当事人在原审提交并质证的证据材料已随案移送本院。经审查，可作为认定案件事实的依据。本院查明的事实与原审法院认定的事实一致。另查明，本案二审过程中，珠晖区政府向本院提交《吴贤禄房屋产权置换实施方案》，主要内容为：1.安置在衡安小区，单元和楼层参照《珠晖区东风街道前进里社区如意里B、C、D2栋89户产权置换实施方案》执行。2.吴贤禄原房屋产权证面积85.99平方，根据《珠晖区东风街道前进里社区如意里B、C、D2栋89户产权置换实施方案》按原房屋产权证奖励20%的面积，等于吴贤禄可抽签选取103.19平方米安置房一套。超过面积（原则上不超过30平米）在10平米以内的，按优惠价1680/平方米，10平米以上，按成本价2180/平方米。3.房屋搬迁补偿合计86270.2元。吴贤禄不愿接受珠晖区政府提交的该方案。本院认为：征收国有土地上的房屋，应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等规定进行。本案中，珠晖区政府与吴贤禄签订《城市房屋搬迁补偿协议书》前，没有征收部门为所涉房屋拟定征收补偿方案，没有市、县级人民政府作出征收决定等，所涉房屋搬迁补偿协议的径行签订，违反相关程序规定。吴贤禄对本案提出的诉讼请求虽是判令珠晖区政府履行协议的义务，但原审法院根据审理查明的事实，确认珠晖区政府与吴贤禄签订协议的行为违法，并无不当。珠晖区政府与吴贤禄签订协议的行为违法，协议内容实际上无法得到履行，珠晖区政府对吴贤禄造成的损失依法应承担赔偿责任。鉴于吴贤禄对其损失未提供具体依据，原审法院对吴贤禄损失的赔偿在本案中不作处理，告知吴贤禄另行提起诉讼解决，亦无不当。综上，原判认定事实清楚，处理较为恰当，予以维持。吴贤禄的上诉理由不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吴贤禄负担。本判决为终审判决。审判长  朱志林审判员  余俊杰审判员  曾昊锋二〇一九年十一月二十二日法官助理张颢严书记员杨柳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……