安康铁路运输法院行政裁定书(2019)陕7101行初454号 原告：余以祥，男，汉族，1950年12月20日出生，住陕西省平利县。被告：平利县城关镇人民政府，住所地陕西省安康市平利县西居委会，统一社会信用代码：11610926016056236N。法定代表人：刘军，镇长。委托代理人：何剑，陕西康利达律师事务所律师。原告余以祥诉被告平利县城关镇人民政府（以下简称“城关镇政府”）未按照约定履行房屋征迁补偿协议一案，于2019年11月5日向本院提起行政诉讼，本院当日立案后，向被告城关镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，因本案与同期起诉的原告余志意、焦荣华、余志涛、余以贵、焦某某、余某某因认为被告城关镇政府未按照约定履行土地房屋征收补偿协议六案，属于行政机关就同一事实对若干公民、法人或者其他组织分别作出行政行为的情形，经征得各方当事人同意，本院依法决定合并审理，于2019年11月28日公开开庭合并审理了以上七案。原告余以祥，XX城XX镇XX镇长夏东作为出庭负责人及委托代理人何剑到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告余以祥诉称，2014年6月后，被告与原告签订了《房屋征迁补偿协议》，约定：被告在签订协议两年内向原告交付建房宅基地（2016年6月30日前）。否则向原告支付违约金，期限自约定交付宅基地期限届满之次日起至实际交付宅基地之日止。依照一年支付原告总补偿金10%计算。2016年6月30日后原告多次向被告诉求建房宅基地。被告于2016年8月2日向原告发出《承诺书》，承诺于2016年12月31日前将宅基地划分落实，并支付原告2个月（2016年6月30日后至2016年8月31日前）总补偿金2%的违约金，并承诺到期不落实继续兑付违约金。直到2018年12月15日后，被告才将宅基地交付原告。由此，被告还应支付原告2016年8月31日后至2018年12月15日止2年零3个月15日的违约金，即总补偿金×2.3。但被告在实际交付宅基地后未向原告支付该违约金。经原告多次要求，2019年8月25日，被告给原告书面答复意见，并不承认支付违约金。综上，为维护原告合法权益，现诉至法院请求：判令被告因未依法履行《房屋征迁补偿协议》向原告余以祥支付逾期交付宅基地违约金79006元。被告城关镇政府辩称：一、被告与原告签订的《房屋征迁补偿协议》已经履行完毕，原告诉请被告继续履行行政协议不能成立。1.2011年10月13日，平利县人民政府发布《安康至平利高速公路平利段建设工程征地拆迁预公告》，XX城XX镇境内的征迁工作。2014年8月6日，被告与原告签订《房屋征迁补偿协议》，并已依照约定向原告支付了全部征迁补偿款，不存在违约情形。2.双方签订协议后，由于杨家梁集中安置区同意规划和设计变更等一系列的原因，导致安置工作面临各种困难，通过各种协调，已于2018年10月份为原告划分了建房用地，且原告也已开工建设。因此，被告已经完全履行了协议约定的全部义务，不存在还要继续履行协议的事项。二、双方在签订《房屋征迁补偿协议》后就安置问题达成了新的协议，且被告已依照该协议履行了义务，不存在违约，当然也不存在依照该协议支付违约金的情形。虽然双方签订的《房屋征迁补偿协议》第三条第一款约定过渡期按两年计算，但是原协议约定的两年过渡期满后，被告又与原告先后签订了多份《延期过渡费协议》，并按每年7000元支付了2016年8月6日至2019年8月6日期间的过渡费，因此，双方所签订的《延期过渡费协议》属于双方协商一致后对《房屋征迁补偿协议》约定的过渡期等内容的变更，被告依约履行了支付过渡费的义务，不存在单方违约。三、原告诉请答辩人依照2016年8月2日出具的《承诺书》支付违约金也不能成立。该承诺书系被告单方出具，其内容实际是对《房屋征迁补偿协议》约定内容的变更，违约金由原协议约定的总补偿金的10%变更为各户主体房屋拆迁价格的2%。在被告单方承诺的期限届满后，双方又继续签订了《延期过渡费协议》，并支付了延期过渡费，故不应再向原告支付违约金。四、原告起诉已超过法定期限。根据行政诉讼法第46条规定，原告起诉被告未按约定履行行政协议的，起诉期限应从法律规定或者协议约定的履行期限届满之日起六个月内提出，而原告直到2019年11月份才提起诉讼，明显已超过六个月的起诉期限。综上所述，原告此次起诉已超过起诉期限且被告已依照协议履行了全部义务，原告的各项诉请均不能成立，请求法院驳回原告诉讼请求。经审理查明，2011年10月13日，平利县人民政府发布《安康至平利高速公路平利段建设工程征地拆迁预公告》，平利县城关镇辖区的征迁工作具体由城关镇政府实施。因安平高速公路建设需要，需征迁余以祥户下房屋。2014年8月6日城关镇政府（甲方）与余以祥（乙方）签订《房屋征迁补偿协议》，协议主要约定将余以祥宅基地范围内的一切附XX公路XX线内的宅基地一并征用，甲方付给乙方征迁补偿款总计339085.5元；为解决乙方搬迁过程中的实际困难，甲方向乙方支付两年过渡期安置费共计4000元，乙方自行解决过渡期住房问题；乙方房屋征用拆除后，甲方在杨家梁安置点按设计规划给乙方置换不超过0.2亩的宅基地；若单方违约，由违约方承担总补偿金10%的违约金。2018年10月21日，城关镇政府在杨家梁安置点给余以祥放线安置了宅基地。余以祥认为城关镇政府与其签订《房屋征迁补偿协议》2年后未对其进行宅基地的安置划线，违反了该协议第四项第一条约定，遂于2019年11月5日提起本案行政诉讼。本院认为，2014年11月1日第一次修正的《中华人民共和国行政诉讼法》及2017年6月27日第二次修正的《中华人民共和国行政诉讼法》的第十二条第一款第十一项均规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议；……”虽然本案案涉《房屋征迁补偿协议》签订时间及其争议的履行时间均发生在《行政诉讼法》两次修正之前，但系有关行政机关基于行政管理目标和保障公共秩序所签订的行政协议，符合上述法律规定的要求，根据行政诉讼判断基准时理论，原告余以祥于2019年11月5日向本院提起本案行政诉讼时，应当适用第二次修正后的《行政诉讼法》的有关规定进行规范和调整，故本案起诉依法属于人民法院行政诉讼的受案范围，本院对此予以明确。本案的审理焦点在于原告余以祥的起诉是否超过法律规定的起诉期限。第二修正后的《行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”据此，在现行有效的法律、司法解释未明确规定不依法履行、未按照约定履行行政协议案件不适用起诉期限的规定前，人民法院对不履行行政协议案件的合法性审查仍应适用起诉期限制度。《最高人民法院关于印发〈关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要〉的通知》（法〔2004〕96号）对有关新旧法律适用以及法不溯及既往问题明确作出“实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定”，即 “实体从旧，程序从新”。故对本案的起诉期限的程序性问题审查在不违反判断基准时原则的前提下应坚持适用最新法律规定。2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”通常新法与旧法在衔接时都会存在溯及力的问题，除非新法明确规定该法溯及既往，否则其效果及于当事人自身相较于旧法为不利时，会产生破坏信赖利益保护问题。因此，行政行为发生在新法颁布之前的，其起诉期限仍适用2000年3月10日施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，但计算最长不得超过2019年2月7日。本案中，原告余志意起诉被告城关镇政府未依照案涉行政协议中第三部分关于“双方权利与义务”第3条规定“乙方（原告）房屋征用拆除后，甲方（被告）在杨家梁安置点按设计规划给乙方（置换）不超过0.2亩的宅基地”的内容，超过该部分第1条规定的“过渡期按两年计算”的期限规定，因被告的该行政违约行为直接导致了对原告的合法权利的侵害，故应依法承担相应的支付违约金等损失赔偿责任。该事实行为属于未告知公民诉权或者起诉期限的情形，故原告的行政诉讼起诉期限的时间应自原告知道或应当知道被告不依据行政协议约定的期限进行置换宅基地的行为发生之日开始起算2年时限，且计算最长不得超过2019年2月7日。也就是说，案涉协议签订时间为2014年8月6日，过渡期约定为两年，自2016年8月6日，即被告履行安置宅基地义务届满之日起，原告就应当知道该行政违约侵权行为的发生及其内容和违约后果，故依法其最迟应于2018年8月6日之前提起行政诉讼。现原告余以祥于2019年11月5日向本院提起本案诉讼，已超过了法定起诉期限，且未向本院提供证据证明其存在不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的情形，亦未向本院申请延长起诉期限，依法应驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项之规定，裁定如下：驳回原告余以祥的起诉。案件受理费50元，退还原告余以祥。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。  审  判  长    李 晶 晶人民陪审员    杨 吉 芳人民陪审员    黄 洪 琴  二〇一九年十一月三十日  书  记  员    李 萍 萍 1