安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）皖行终1382号上诉人（一审原告）李道贤，女，1963年11月26日出生，汉族，住安徽省合肥市蜀山区。被上诉人（一审被告）合肥市包河区人民政府，住所地安徽省合肥市包河区包河大道118号。法定代表人李命山，该区区长。被上诉人（一审被告）合肥市人民政府，住所地安徽省合肥市东流路100号。法定代表人凌云，该市市长。上诉人李道贤因诉合肥市包河区人民政府（以下简称包河区政府）、合肥市人民政府不履行法定职责及行政复议决定一案，不服安徽省合肥市中级人民法院（2019）皖01行初180号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。李道贤向一审法院诉称，因包河区政府组织实施征收中对原告户住地实施了停水、断网、故意毁坏道路等行为，原告于2019年1月17日再次向包河区政府提交《申请恢复供水、排除妨碍》的申请书。因包河区政府未在法定期限内未作出答复，原告于2019年3月25日向合肥市人民政府申请行政复议。2019年5月10日，合肥市人民政府作出合复决〔2019〕71号《行政复议决定书》，未对包河区政府的法定职责、所实施的行为进行审查、调查，违反了行政复议法有关规定，所作复议决定认定事实不清，适用法律错误，侵犯了原告的合法权利。鉴于被告在行政复议中乱作为，原告依法向法院提起诉讼，书面请求撤销合复决〔2019〕71号行政复议决定，判令被告依法履职。在一审法院于2019年8月23日开庭之时，原告当庭修改其诉讼请求为：确认被告合肥市人民政府行政不作为违法，责令被告合肥市人民政府履行法定职责，并对包河区政府的被告主体资格提出异议，要求被告包河区政府出庭人员退庭。一审法院经审理查明，2019年1月17日，原告向包河区政府提交《申请恢复供水、排除妨碍》的申请，包河区政府对此未作答复。2019年3月25日，原告向合肥市人民政府申请行政复议。2019年5月10日，合肥市人民政府作出合复决〔2019〕71号《行政复议决定书》，驳回原告的行政复议申请。一审法院认为，行政诉讼程序的设定既是规范人民法院依法审理行政案件的需要，也是规范当事人行使诉讼权利的需要。无论是人民法院还是案件当事人，均应当按照法定的诉讼程序行使其诉讼权利，而不能仅凭个人理解或喜好对法定的诉讼程序进行任意修改或随意发挥。本案原告提起诉讼之时的诉讼请求是要求撤销合复决〔2019〕71号行政复议决定，判令被告依法履职，所诉被告为合肥市人民政府和包河区政府。但是，在该院第二次开庭时，原告当庭变更其诉讼请求为确认被告合肥市人民政府行政不作为违法，并责令其履行法定职责，同时认为被告包河区政府不是适格被告，当庭提出要求被告包河区政府出庭人员退庭。因原告变更后的诉讼请求与原诉讼请求存在本质区别，且原告对所列被告亦有异议，对此其应另行提起行政诉讼。但对本案该院依法应当作出相应裁决，从原告随意变更诉请、违反法律规定变更被告的情形来看，其系滥用诉讼权利，且该院亦因原告实质性变更诉讼请求而无法对原诉讼请求进行实体审查。综上，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第十项之规定，裁定驳回原告李道贤的起诉。李道贤上诉称，一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第三款的规定，起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。本案中，上诉人针对被上诉人的复议不作为提起诉讼，被上诉人为适格被告，一审法院立案时强迫上诉人追加包河区政府为被告错误。二、本案一审开庭时更换了原来合议庭组成人员告知书中确定的审判长。上诉人申请更换后的审判长回避，但其继续第二次开庭。一审法院系擅自变换合议庭组成人员，审理程序违法。三、一审法院作出的申请回避复议决定书，没有针对上诉人陈述的事实理由进行调查、调取监控录像还原真相并予以公开，有悖事实和法律规定。四、本案虽进行了两次开庭，但第一次因申请审判长回避而休庭。第二次开庭系在一审法院没有作出复议决定时进行，因上诉人主张立案时的原诉讼请求，法庭决定择日再开庭后休庭，因此，一审裁定称经两次开庭，与事实不符。五、被上诉人应就包河区政府未在法定期限内依法履行法定职责的行为是否构成违法作出复议决定，但其却向上诉人作出行政复议决定不予受理的决定，其行为违反法律规定，一审法院未经开庭审理即裁定驳回起诉违法。六、一审法院以上诉人的起诉不符合《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定为由，驳回起诉，属适用法律错误。被上诉人包河区政府和合肥市人民政府在法定期限内未作答辩。一审原告李道贤向一审法院提供下列证据：1．《申请恢复供水、排除妨碍》；2．《行政复议申请书》；3．合复决〔2019〕71号《行政复议决定书》。一审被告合肥市人民政府向一审法院提交下列证据：1．《行政复议申请书》及邮寄单，证明李道贤向合肥市人民政府提起行政复议；2．合复答〔2019〕71号《提出答复通知书》及送达回证，证明合肥市人民政府于收到复议申请之日起七日内，将副本发送包河区政府，要求其自收到副本之日起十日内提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料；3．合复答〔2019〕71号《行政复议答复书》，包河区政府自收到之日起十日内提出了书面答复；4．合复决〔2019〕71号《行政复议决定书》及送达回证，证明合肥市人民政府及时作出行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例的规定；5．《申请恢复供水、排除妨碍》，证明李道贤申请的内容不是包河区政府的法定职责。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。本院另查明，合肥市人民政府作出的合复决〔2019〕71号行政复议决定认为，包河区政府收到李道贤的《申请恢复供水、排除妨碍》后，没有答复的义务，遂根据《中华人民共和国行政复议法》第四十八条第一款第（一）项的规定，决定驳回李道贤的行政复议申请。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的：“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”第一百三十四条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。”根据上述规定，在复议机关维持原行政行为的情况下，作出原行政行为的行政机关和复议机关是法定的共同被告，无论当事人甚至人民法院都不能选择。该立法目的不仅仅在于解决原告与原行政机关之间的纠纷，也在于监督和促进复议机关依法履行复议职责以及便于举证责任、相关诉讼义务和最终法律责任的落实。因此，在原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关时，人民法院负有释明的义务，告知原告追加被告，使原告准确理解行政诉讼法的规定，理解法院追加被告的目的，便于诉讼程序的顺利进行。在原告不同意追加被告的情况下，人民法院应当依职权追加。本案中，李道贤因认为包河区政府未履行答复的法定职责，向合肥市人民政府申请行政复议，合肥市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第四十八条第一款第（一）项“申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的”之规定，驳回李道贤的行政复议申请，属于“复议机关决定维持原行政行为”的情形。李道贤提起本案诉讼，依法应当以包河区政府和合肥市人民政府为共同被告。即使李道贤在一审庭审中要求仅以合肥市人民政府为被告，一审法院亦应当予以告知和释明，并依法继续以包河区政府和合肥市人民政府为共同被告审理本案，而不能要求李道贤另行诉讼并驳回本案起诉。且根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十条的规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。故李道贤在一审庭审中变更诉讼请求，是否准许，由人民法院依法决定。综上，一审法院裁定驳回李道贤的起诉，适用法律不当。李道贤的上诉理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销安徽省合肥市中级人民法院（2019）皖01行初180号行政裁定；二、本案指令安徽省合肥市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长  张志强审判员  王新林审判员  钟祖凤二〇一九年十一月二十一日法官助理阮秀芳书记员潘玉丹附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。