辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终427号上诉人（一审被告）：沈阳市和平区人民政府，所在地址沈阳市和平区十一纬路76号。法定代表人：马原，该区政府区长。委托诉讼代理人：柯雨，和平区司法局工作人员。委托诉讼代理人：张从国，辽宁申弘律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：沈阳祥瑞供暖有限公司，所在地址沈阳市和平区砂山街109号。法定代表人：王瑛钰，该公司董事长。委托诉讼代理人：马克宁，该公司工作人员。委托诉讼代理人：孙建平，辽宁百涛律师事务所律师。一审被告：沈阳市和平区房产局，所在地址沈阳市和平区砂山街98号。法定代表人：臧涛，该局局长。委托诉讼代理人：周虹，该局工作人员。委托诉讼代理人：翟明珠，辽宁严维律师事务所律师。沈阳市和平区人民政府（以下简称和平区政府）因沈阳祥瑞供暖有限公司（以下简称祥瑞公司）诉其与沈阳市和平区房产局（以下简称和平区房产局）履行补偿职责一案，不服沈阳市中级人民法院（2017）辽01行初682号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。祥瑞公司一审的诉讼请求是：1.判令和平区政府及和平区房产局履行补偿法定职责，给付补偿款1469.47万元；2.判令和平区政府及和平区房产局给付逾期付款的利息（按照银行同期贷款利率计算至被告实际给付之日止）及营业损失50万元；3.判决和平区政府及和平区房产局承担本案全部的诉讼费用。事实和理由：2004年为解决三利和平湾住宅小区供暖问题，经政府相关部门批准祥瑞公司在现址投资建设了供暖设施，十几年间祥瑞公司不断增加投入，对锅炉及供暖设施进行升级改造，被强制停止供暖前，锅炉房供暖手续齐全，设备良好，污染物排放符合国家环保标准，较好地保证了三利和平湾地区居民的供暖需求。2015年12月8日在未予任何正式通知的情况下，和平区政府及组织公安、行政执法等近百人突然来到祥瑞公司，以暴力威胁的手段，将祥瑞公司工作人员强行控制，赶出工作现场。并组织人员将祥瑞公司的供暖管线强行切断，并入沈阳广宇供暖公司的供暖管网，致使祥瑞公司的供暖设施至今处于废弃状态，而且和平区政府还强行占用了祥瑞公司投资建设的供暖管线。祥瑞公司锅炉房的建设经过合法的审批手续，具有合法供暖经营权，经营符合法律规定，和平区房产局在未经祥瑞公司同意和未对祥瑞公司进行相应补偿的情况下，作出拆除锅炉房的决定，严重侵害了祥瑞公司的合法权益，采取强制行为更是严重违反了《中华人民共和国行政强制法》的相关规定。按照国务院《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定，特许经营协议提前终止的，政府应当收回特许经营项目，并根据实际情况和协议约定给予原特许经营者相应补偿。沈阳市政府下发的《关于“拆除联网”工作的实施方案》，也明确规定“拆除的锅炉房属于私人财产的，由资产评估公司评估后，按实际价格进行补偿。但供暖管线被强行截断后，祥瑞公司至今未得到任何补偿。为三利和平湾提供供暖服务是祥瑞公司的全部经营业务，和平区政府停止祥瑞公司的供暖后，祥瑞公司已无法继续经营，面临倒闭，锅炉设备已经报废，相关的清算及人员安置需要费用，致使祥瑞公司遭受巨大经济损失，直接经济损失共计1519.27万元。依据国务院《基础设施和公用事业特许经营管理办法》和沈阳市政府下发的《关于“拆除联网”工作的实施方案》文件精神，和平区政府应当履行相应的补偿义务，为此祥瑞公司及和平区政府多次协商补偿事宜，并于2017年9月3日向二被告提出书面补偿申请，和平区政府接到申请60日内未予答复，和平区房产局书面答复拒绝了祥瑞公司的补偿申请，祥瑞公司对和平区政府和和平区房产局的行为不服，故起诉。一审判决认定如下事实：2008年6月6日，沈阳市人民政府发布沈政办发（2008）34号《印发市房产局关于“拆除联网”工作实施方案的通知》，该《通知》决定拆除10吨/小时以下燃煤锅炉房，并实行联网集中供热，简称“拆除联网”。“拆除联网”工程专项资金主要用于拆除费用、联网费用，内网维修费用、资产补偿费用及办公经费等。上述文件同时规定，被拆除锅炉房属于私有财产的，由资产评估公司评估后，按实际评估价格进行补偿。2015年9月29日，和平区政府作出和政区办纪要（2015）44号《关于供暖工作区长办公会会议纪要》，该《会议纪要》明确，必须解决三利和平湾小区联网问题，由区房产局具体负责，确保在供暖期前实施联网，对祥瑞公司资产进行认真评估，根据评估情况可给予适当补偿。2015年11月16日，和平区政府作出第62次《常务会议纪要》，进一步明确，鉴于祥瑞公司目前使用的3台小锅炉容量各为10吨/小时，符合市政府“拆小连大”工程的拆除要求，其诉求的补偿问题可依法进行研究。并要求区房产局做好相关评估工作，不得影响联网进程。2015年12月7日，和平区供热领导小组和和平区供热管理办公室联合对祥瑞公司发布了沈和供热办（2015）26号《2015年和平区拆除联网工作的通知》，通知祥瑞公司对其锅炉房实施拆除。2015年12月8日，祥瑞公司被拆除并网。祥瑞公司的《沈阳市供热经营单位资质证书》在2015年也未给予年检。祥瑞公司多次向和平区政府申请补偿，区政府未予作出决定，遂来院诉讼。本院另查明，2016年7月13日，沈阳市环境保护局、沈阳市财政局和沈阳市房产局联合发布沈环保（2016）151号《关于印发沈阳市大气治理资金支持燃煤锅炉淘汰项目实施管理办法的通知》，该《通知》明确了以下事项：补助范围是燃煤锅炉实施清洁能源改造、拆除并网、废弃拆除等项目；各区（县）政府是本区域淘汰燃煤锅炉项目实施的责任主体；对于民用燃煤供热小锅炉，补助资金包括联网补贴资金和经营性补偿资金，其中联网补贴对象为实施联网工程的供热单位，经营性补偿对象为被淘汰的小锅炉所属具有供热经营许可的单位。联网补贴按照小锅炉房实际供热面积补贴40元/平方米。淘汰具有供热经营许可单位的民用燃煤供热小锅炉，原则上按照原锅炉额定容量给予15万元/蒸吨的经营性补偿。一审判决认为：关于补偿义务主体问题，2008年6月4日发布的《关于“拆除联网”工作的实施方案》第二条规定：“……相关地区政府也要建立相应的制度，负责本地区的拆除联网工作”。根据上述文件以及结合和平区政府作出的两次“会议纪要”的内容上看，和平区政府是案涉“拆除联网”工作的负责机关，和平区房产局只是负责日常管理工作。故本案的补偿义务主体应为和平区政府。关于祥瑞公司应否得到补偿及补偿数额问题，一审法院认为，《关于“拆除联网”工作的实施方案》、和政区办纪要（2015）44号《关于供暖工作区长办公会会议纪要》和第62次《常务会议纪要》三份规范性文件均明确记载，应该给予“拆除联网”企业合理补偿。和平区政府对祥瑞公司实施了“拆除联网”工作，理应进行补偿。关于补偿标准问题，一审法院认为，虽然“实施方案”和两次“会议纪要”均明确以评估的方式确定补偿数额，但是上述文件并未对评估的资产范围进行确定。在审理过程中，由于双方分歧较大，对评估范围始终不能确定，故无法通过评估程序对补偿数额予以确定。2016年7月13日，沈阳市环境保护局、沈阳市财政局和沈阳市房产局联合发布沈环保（2016）151号《关于印发沈阳市大气治理资金支持燃煤锅炉淘汰项目实施管理办法的通知》,从上述文件的内容上看，是对本地区淘汰小锅炉政策的延续和具体细化。该《通知》明确规定了补助范围包括拆除并网，而本案就是由拆除并网引发的补偿纠纷。《通知》中第四条规定：对于民用燃煤供热小锅炉，补助资金包括联网补贴资金和经营性补偿资金，其中联网补贴对象为实施联网工程的供热单位，经营性补偿对象为被淘汰的小锅炉所属具有供热经营许可的单位。本案中，祥瑞公司是案涉被淘汰小锅炉的所有权人，亦是拥有合法供热许可证的供热单位，根据上述规定，祥瑞公司应属于经营性补偿对象。另外，从《通知》发布时间上看，也仅仅是在案涉“拆除联网”后的数月，对于之前未处理完毕的补偿问题也有一定的参考意义。综合考虑以上因素，酌定参照上述《通知》确定的针对经营性补偿对象的标准对祥瑞公司进行补偿。该《通知》规定，淘汰具有供热经营许可单位的民用燃煤供热小锅炉，原则上按照原锅炉额定容量给予15万元/蒸吨的经营性补偿。本案案涉被拆除联网的锅炉额定容量为30蒸吨，故和平区政府应给予祥瑞公司的补偿数额为450万元（15万元/蒸吨×30蒸吨）。相应利息应从并网日期的次日起计算。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条的规定，判决：一、沈阳市和平区人民政府于本判决生效后十五日内履行给付沈阳祥瑞供暖有限公司“拆除联网”补偿款人民币4500000元的义务；二、沈阳市和平区人民政府于本判决生效后十五日内履行给付沈阳祥瑞供暖有限公司“拆除联网”补偿款人民币4500000元利息的义务（自2015年12月9日至实际给付之日，按同期银行存款利息计算）。三、驳回沈阳祥瑞供暖有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由沈阳市和平区政府和和平区房产局负担。和平区政府的上诉请求是：撤销一审判决，驳回祥瑞公司的诉讼请求，一、二审案件受理费由祥瑞公司承担。其上诉理由是：一、和平区房产局对祥瑞公司作出拆除联网行为是依据《辽宁省城市供热条例》作出的且程序合法。同时，祥瑞公司的《沈阳市民用建筑供暖许可证》已于2015年6月终止，并且烟尘排放浓度超标、环保监测不合格,和平区政府和房产局依法不应予以补偿。二、在此前沈阳市房产局的会议纪要中，会议宗旨是落实供暖工作，而非对祥瑞公司的补偿承诺，其中，更是明确了依法研究、认真评估、适当补偿处理原则。三、和平区房产局的拆除联网行为作出时间是2015年12月，祥瑞公司于2017年9月提出补偿申请，已经超过了法律规定的请求期限。四、和平区房产局拆除时间是2015年，一审法院按照2016年7月的文件标准计算和判决补偿明显错误。五、行政补偿给付利息没有法律依据，且祥瑞公司是2017年9月提出补偿申请，一审判决自2015年给付利息明显错误。祥瑞公司未提交书面答辩状，但是在询问时辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求维持一审判决。和平区房产局未提交书面意见，在询问中称：其意见与和平区政府一致。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：本案的争议焦点为：一、和平区政府是否负有对祥瑞公司进行补偿的法定职责；二、祥瑞公司的补偿请求是否超过了法律规定的起诉期限；三、一审判决计算的补偿数额是否正确；四、是否应当给付利息。关于第一个争议焦点，一审判决已经查明，沈阳市人民政府发布沈政办发（2008）34号《印发市房产局关于“拆除联网”工作实施方案的通知》中规定，被拆除锅炉房属于私有财产的，由资产评估公司评估后，按实际评估价格进行补偿。根据该规定，和平区政府对祥瑞公司所有的锅炉房进行强制联网后，应该按照评估价格给予补偿。和平区政府的两次会议纪要也明确了应当对祥瑞公司进行补偿。综上，一审判决认定和平区政府应当履行补偿职责，给付补偿款，并无不当，本院予以维持。关于第二个争议焦点，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”祥瑞公司于2017年9月13日向和平区政府以及和平区房产局邮寄了补偿申请，和平区政府未在法定期限内作出答复，和平区房产局答复不予补偿。祥瑞公司于2017年12月21日向一审法院提起本案诉讼，根据上述规定并未超过起诉期限。关于一审判决计算的补偿数额是否正确问题。和平区政府到目前为止，并未对祥瑞公司的锅炉房价值进行评估，双方当事人在一审中亦未能就评估达成一致。二审过程中，和平区政府在本院指定的期限内，亦未明确其是否申请评估，应视为和平区政府放弃申请评估。本案中，祥瑞公司向一审法院提交了沈阳市环境保护局、沈阳市财政局和沈阳市房产局于2016年7月13日联合发布沈环保（2016）151号《关于印发沈阳市大气治理资金支持燃煤锅炉淘汰项目实施管理办法的通知》，并据以认为应该给予其补偿，但是不认可该通知中淘汰锅炉的经营性补偿标准。和平区政府、和平区房产局未对该证据真实性提出异议，仅认为该证据是在祥瑞公司的锅炉房拆除后下发的，在案涉补偿纠纷中不应予以适用。本院认为，该文件是在案涉强制拆除联网行为发生后的次年颁布的，该文件规定的补偿标准与前一年的补偿事项不会存在较大的差距，参考该标准计算前一年的补偿款符合本案的实际情况。在和平区政府未予补偿、未申请评估且缺乏相应补偿标准的情况下，一审法院将沈环保（2016）151号文件中的补偿标准作为本案的补偿标准并无不当，本院予以维持。关于是否应当给付利息的问题。祥瑞公司作为锅炉房的所有权人，有权在强制拆除联网行为发生时获得补偿款项。和平区政府至今未予补偿，应自祥瑞公司有权获得补偿款项之日起向其支付相应利息，一审法院判令和平区政府给付利息并无不当，本院予以维持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。和平区政府的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由沈阳市和平区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  康宪雷审判员  徐桂伶审判员  武 江二〇一九年十一月十八日法官助理李思远书记员鞠林