安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)皖行终1183号上诉人（一审原告）石江华等19人（具体名单附后）。诉讼代表人石江华，男，1966年3月25日出生，汉族，住安徽省宿松县。诉讼代表人项西权，男，1952年2月27日出生，汉族，住安徽省宿松县。委托代理人牛和勇，安徽徽商律师事务所律师。委托代理人郑志宇，安徽徽商律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）宿松县人民政府，住所地安徽省宿松县太白路，统一社会信用代码113408260031320096。法定代表人王赵春，该县县长。一审原告黎承中，男，1967年9月20日出生，汉族，住安徽省宿松县。一审原告黎成伟，男，1972年8月2日出生，汉族，住安徽省宿松县。一审原告黎在都，男，1957年10月25日出生，汉族，住安徽省宿松县。一审原告黎雪林，男，1968年6月26日出生，汉族，住安徽省宿松县。一审原告黎先志，男，1986年9月23日出生，汉族，住安徽省宿松县。一审原告黎承桂，男，1965年8月28日出生，汉族，住安徽省宿松县。一审原告马理民，男，1976年1月25日出生，汉族，住安徽省宿松县。一审原告黎王飞，男，1989年8月10日出生，汉族，住安徽省宿松县。一审原告项西波，男，1973年1月9日出生，汉族，住安徽省宿松县。一审原告项先应，男，1930年5月3日出生，汉族，住安徽省宿松县。一审原告项西钊，男，1975年7月8日出生，汉族，住安徽省宿松县。一审原告张庙记，男，1946年2月28日出生，汉族，住安徽省宿松县。一审原告高明香，女，1966年10月19日出生，汉族，住安徽省宿松县。一审原告项西飞，男，1974年1月12日出生，汉族，住安徽省宿松县。一审原告张正东，男，1941年10月14日出生，汉族，住安徽省宿松县。一审原告祝朝义，男，1976年10月2日出生，汉族，住安徽省宿松县。一审原告祝凤姣，女，1958年11月1日出生，汉族，住安徽省宿松县。一审原告张旭，男，1986年8月13日出生，汉族，住安徽省宿松县。一审原告黎先旺，男，1964年6月22日出生，汉族，住安徽省宿松县。一审原告张柯元，男，1980年4月16日出生，汉族，住安徽省宿松县。一审原告张兵，男，1991年12月3日出生，汉族，住安徽省宿松县。一审原告张科其，男，1975年11月5日出生，汉族，住安徽省宿松县。黎承中等41人诉宿松县人民政府土地行政征收一案，石江华等19人不服安徽省安庆市中级人民法院（2019）皖08行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。黎承中等41人向一审法院起诉称，原告均为宿松县五里乡六圩村村民，在当地有合法的房屋及土地。2018年10月16日，被告作出松政秘〔2018〕119号《宿松县人民政府关于安九高速铁路建设征迁的通告》，将原告所在的宿松县五里乡部分的宅基地及房屋纳入征收及拆迁范围，但原告没有收到任何书面告知，也未被征求意见及公示,被告未履行相关的征收程序，作出征收通告不具有合法性，侵犯了原告的合法利益。宿松县人民政府作出的松政〔2010〕29号文件原在国务院《城市房屋拆迁管理条例》的基础上制定，2011年上述条例已经失效。文件的第4、5、12条仍然根据该条例规定将征收人确定为拆迁人。本案属于土地征收和房屋征收的问题，应当适用新的征收相关法律规定。请求：1.依法确认被告作出的松政秘〔2018〕119号《宿松县人民政府关于安九高速铁路建设征迁的通告》违法并予以撤销；2.请求一并审查《宿松县县城规划区集体土地上房屋拆迁补偿安置实施细则（暂行）》（松政〔2010〕29号）文件的合法性。一审法院审理查明，2016年12月，国家发展和改革委员会作出《国家发展改革委关于新建安庆至九江铁路可行性研究报告的批复》，同意建设安庆至九江铁路。2017年5月，中国铁路总公司作出《中国铁路总公司安徽省人民政府湖北省人民政府江西省人民政府关于新建安庆至九江铁路初步设计的批复》（铁总鉴函〔2017〕411号）。2018年1月，宿松县人民政府作出《宿松县人民政府关于印发安九铁路（宿松段）建设项目土地房屋征收补偿安置方案的通知》（松政〔2018〕4号），规定了土地、房屋的征收范围、征收时限、征收补偿标准及工作分工、要求等。2018年7月，宿松县人民政府作出《宿松县人民政府关于印发安九铁路宿松段房屋征收安置实施方案的通知》（松政秘〔2018〕88号），规定了房屋安置的原则和方式等。2018年10月16日宿松县人民政府作出《宿松县人民政府关于安九高速铁路建设征迁的通告》（松政秘〔2018〕119号），通告称为配合国家重点建设项目安九高速铁路建设需要，需征收及拆迁待建安九高速铁路佐坝、五里、长铺、河塌等乡镇沿线土地、房屋及其附属物。该通告告知了征收人及责任单位、拆迁实施单位、拆迁期限、征收及拆迁补偿安置办法等。原告黎承中等41人的土地及地上房屋附属物等在上述通告规定的征收范围内。原告不服该通告，向该院提起诉讼。一审法院认为，本案争议的焦点是：2018年10月被告作出《宿松县人民政府关于安九高速铁路建设征迁的通告》（松政秘〔2018〕119号）的行为是否合法；原告请求一并审查的《宿松县县城规划区集体土地上房屋拆迁补偿安置实施细则（暂行）》（松政〔2010〕29号）是否是被诉通告所依据的文件，原告能否请求对该文件的合法性一并进行审查。针对上述焦点，一审评述如下：2018年10月被告作出《宿松县人民政府关于安九高速铁路建设征迁的通告》，告知因安九高速铁路建设需要，需征收及拆迁待建安九高速铁路沿线宿松县部分乡镇的土地、房屋及其附属物，并载明征收人、拆迁实施单位、拆迁期限、征收及拆迁补偿安置办法等。根据被告提供的证据及该院庭审调查，案涉安九高速铁路工程建设用地的征地报批工作正在进行，尚未取得相关部门征地批准，在此情形下，被告即作出了具有征迁内容的《通告》确有不妥。但目前原被告双方仍处于自行协商补偿阶段，其中部分原告已与被告达成补偿协议。对于没有达成协议的原告的土地及房屋，被告尚没有实施征收。被告在本案庭审中表示，现仍处于征收动员阶段，会待相关征地手续齐全后再实施征收。庭审结束后，被告也向该院出具了书面承诺：被告一定依法行政，在安九高铁宿松段用地批准文件下发前，对先行用地范围外的原告房屋不实施行政强制征收。据此，被告作出的通告尚没有侵犯原告的合法权益，原告要求确认被告作出的通告违法并撤销的诉讼请求不能成立，应予驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案中原告要求审查的《宿松县县城规划区集体土地上房屋拆迁补偿安置实施细则（暂行）》（松政〔2010〕29号）不是被诉的通告所依据的规范性文件，即原告要求审查的规范性文件与所诉的行政行为没有关联性，故原告要求对上述文件进行审查，不符合法律规定，其诉讼请求不能成立。综上，原告的诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告黎承中等41人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告黎承中等41人负担。石江华等19人上诉称，案涉征迁通告性质为征收决定，尚未取得相关部门的审批，不具备法定前置条件，征收程序违法，且通告载明拆迁期限是2018年11月1日至2018年12月31日，不属于自行协商阶段，一审以政府庭后提交的承诺作为其作出征收决定合法性的依据明显错误；《宿松县县城规划区集体土地上房屋拆迁补偿安置实施细则（暂行）》（松政〔2010〕29号）系征收安置补偿方案的依据，一审认定其与被诉征收行为无关联性为由，对该文件的合法性不予一并审查明显不当。请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。宿松县人民政府答辩称，其没有对上诉人的土地及地上附属物进行征收，其发布通告并没有侵害上诉人的合法权益；其发布通告只是将国家建设安九高速铁路需征收沿线土地、房屋及附属物的文件信息统一告知，该通告不是征收决定，其也不可能依据该通告实施强制征收；通告写明的依据是国家法律法规及宿松县人民政府松政秘〔2015〕139号文件，上诉人要求附带审查的文件并不是该通告发布的依据。请求驳回上诉，维持原判。黎承中等41人向一审法院提交了以下证据：1、原告的身份证、户口簿复印件及房屋照片，证明原告主体适格，与涉案征收行为有利害关系；2、《宿松县人民政府关于安九高速铁路建设征迁的通告》(松政秘〔2018〕119号)复印件，证明被告作出的征收行为违法；3、照片七张，证明案涉工程被告已经实际根据通告实施征收行为，被征收人的房屋已被强制拆除，案涉土地已被实施征收；4、《宿松县县城规划区集体土地上房屋拆迁补偿安置实施细则（暂行）》（松政〔2010〕29号），要求法院审查其合法性。宿松县人民政府在举证期限向一审法院提交了以下证据、依据：1、《国家发展改革委关于新建安庆至九江铁路可行性研究报告的批复》（发改基础〔2016〕2716号）；2、《中国铁路总公司安徽省人民政府湖北省人民政府江西省人民政府关于新建安庆至九江铁路初步设计的批复》（铁总鉴函〔2017〕411号）；3、《国土资源部办公厅关于新建安庆至九江铁路（安徽段）控制性工程先行用地的复函》（国土资厅函〔2017〕1407号）；4、《土地勘测定界技术报告书》部分内容（勘界单位为安徽省城建设计研究总院股份有限公司）、安徽大众房地产评估咨询有限公司《房屋征收评估分户报告单》；5、《宿松县人民政府关于印发安九铁路（宿松段）建设项目土地房屋征收补偿安置方案的通知》（松政〔2018〕4号）；6、《宿松县人民政府关于印发安九铁路宿松段房屋征收安置实施方案的通知》（松政秘〔2018〕88号）；7、《宿松县人民政府关于安九高速铁路建设征迁的通告》（松政秘〔2018〕119号）；8、《宿松县人民政府关于加强合安九城际铁路建设规划区管理的通告》（松政秘〔2015〕139号）；9、宿松县国土资源局《新建安庆至九江铁路建设工程（宿松段）先行用地征地拆迁补偿安置途径告知书（预告知）》（〔2017〕预第01号）、送达回证及情况说明；10、《安徽省发展改革委安徽省国土资源厅关于做好商合杭等铁路建设征地拆迁工作的通知》（皖发改基础〔2015〕603号）。上述证据证明被告作出被诉通告的依据，是根据上级文件作出的一系列配套安排措施，该通告具有合法性和合理性。上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对本案证据的审核认定符合法律规定。对一审法院查明的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，本案的争议焦点为：一、被诉征迁通告是否违法及是否应予撤销；二、一审原告诉请行政赔偿是否具备前提条件；三、一审原告诉请对规范性文件一并审查有无依据。围绕上述争议焦点，本院综合评判如下：本案中，《宿松县人民政府关于安九高速铁路建设征迁的通告》所涉土地包括因安九高速铁路建设需要，已由国土资源部批准可先行使用的土地和其他不属于先行用地范围的土地。对于先行用地应按照何种方式、步骤予以实施，法律、法规尚未作出明确具体的规定。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十七条规定，宿松县人民政府作为法律规定的土地征收组织实施机关，根据国土资源部的先行用地复函，针对该部分可先行使用的土地，发布该通告，并无不当。对于先行用地范围外的涉案土地，尚未经法定程序批准征收，宿松县人民政府即作出了具有征迁内容的涉案通告虽有不妥，但鉴于其并未采取任何强制措施予以实施，故通告所涉该部分内容实质上属于征收前的预备行为，尚未侵犯一审原告的合法权益。且宿松县人民政府在一审庭审中当庭保证，并在庭后出具书面承诺，称在未经有权机关批准征收之前，不会对该范围内的土地强制实施征收行为。若宿松县人民政府强制实施征地行为，被征收人可依法另行主张权利。故石江华等19人要求确认该通告违法并予以撤销的上诉理由不能成立，本院不予支持。行政赔偿是以行政行为被确认违法为前提。因石江华等19人要求确认行政行为违法的诉讼请求被驳回，相应地，其要求行政赔偿的诉讼请求亦应予以驳回。行政诉讼中对规范性文件的一并审查，系基于原告所诉行政行为系该规范性文件作出的依据，而本案中一审原告要求审查的《宿松县县城规划区集体土地上房屋拆迁补偿安置实施细则（暂行）》（松政〔2010〕29号），并非涉案被诉征迁通告作出的依据，故一审判决驳回其该项诉讼请求亦并无不当。综上，石江华等19人的上诉理由不能成立，其上诉请求应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人石江华等19人负担。本判决为终审判决。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇一九年十一月十五日法官助理戴红书记员陈维为附件一：上诉人（一审原告）石江华等19人具体名单。上诉人（一审原告）石江华，男，1966年3月25日出生，汉族，住安徽省宿松县。上诉人（一审原告）项西权，男，1952年2月27日出生，汉族，住安徽省宿松县。上诉人（一审原告）项先席，男，1942年6月23日出生，汉族，住安徽省宿松县。上诉人（一审原告）黎先荣，男，1971年6月24日出生，汉族，住安徽省宿松县。上诉人（一审原告）项万全，男，1966年2月9日出生，汉族，住安徽省宿松县。上诉人（一审原告）石江义，男，1981年2月6日出生，汉族，住安徽省宿松县。上诉人（一审原告）项盛安，男，1962年6月16日出生，汉族，住安徽省宿松县。上诉人（一审原告）黎王正，男，1975年10月1日出生，汉族，住安徽省宿松县。上诉人（一审原告）黎承通，男，1967年8月19日出生，汉族，住安徽省宿松县。上诉人（一审原告）祝天养，男，1954年8月5日出生，汉族，住安徽省宿松县。上诉人（一审原告）黎先华，男，1970年1月2日出生，汉族，住安徽省宿松县。上诉人（一审原告）何建，男，1983年8月20日出生，汉族，住安徽省宿松县。上诉人（一审原告）何艮龙，男，1960年4月19日出生，汉族，住安徽省宿松县。上诉人（一审原告）侯东琴，女，1974年4月1日出生，汉族，住安徽省宿松县。上诉人（一审原告）黎承开，男，1940年9月13日出生，汉族，住安徽省宿松县。上诉人（一审原告）黎承勇，男，1967年5月3日出生，汉族，住安徽省宿松县。上诉人（一审原告）项安金，男，1973年4月8日出生，汉族，住安徽省宿松县。上诉人（一审原告）项西涛，男，1986年10月23日出生，汉族，住安徽省宿松县。上诉人（一审原告）高秀菊，女，1946年9月26日出生，汉族，住安徽省宿松县。附件二：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。