湖北省十堰市中级人民法院民 事 判 决 书（2019）鄂03民终2735号上诉人（原审被告）：十堰碧清源房地产开发有限责任公司，住所地：湖北省十堰市朝阳南路18号。注册号：91420300767438788H。法定代表人：余焕清，该公司经理。委托诉讼代理人：曾富民，湖北邦辉律师事务所律师。被上诉人（原审被告）十堰市自然资源与规划局（原十堰市国土资源局），住所地：湖北省十堰市北京北路87号。统一社会信用代码：1142030001108086X2。法定代表人：汪正义，该局局长。委托诉讼代理人：戢薇，该局副科长。委托诉讼代理人：陈西武，湖北博理律师事务所律师。上诉人十堰碧清源房地产开发有限责任公司（以下简称十堰碧清源公司）因与被上诉人十堰市自然资源与规划局（以下简称市资源局）建设用地使用权纠纷一案，不服湖北省十堰市张湾区人民法院人民法院（2018）鄂0303民初904号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，因当事人没有提供新证据，事实亦未发生新变化，经阅卷、询问当事人，合议庭决定不开庭审理本案。本案现已审理终结。十堰碧清源公司上诉请求：撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。事实与理由：一、一审判决上诉人支付1168980元土地出让金程序违法且估价过高。二、一审判决上诉人自2009年7月31日起按照中国人民银行公布的同期同类人民币贷款基准利率计算违约金既缺乏法律依据，也有失公正。三、本案已过诉讼时效。市资源局答辩称，一审判决正确，请求维持原判。市资源局一审诉请法院依法判令：1.十堰碧清源公司向市资源局支付因违约调高土地容积率而应补交的土地出让金2019704元。在案件审理过程中，根据案件审理情况，一审法院指定市资源局提交以十堰市规划局向十堰碧清源公司颁发《建设工程规划许可证》的2009年7月30日为评估基准日的土地估价报告。市资源局按指定提交了评估报告并追加本项诉讼请求，诉请十堰碧清源公司自2009年7月30日起至交清土地出让金1168980元之日止，以1168980元为本金按照日5‰的标准计算逾期付款违约金（滞纳金）。2、本案诉讼费用由十堰碧清源公司承担。一审法院认定事实：2003年4月17日，市资源局作为出让人与作为受让人的台源公司签订《国有土地使用权出让合同》，市资源局将位于十堰市××××组的1444平方米土地使用权出让给该公司使用。合同第七条约定：台源公司应向市资源局交纳土地出让金278180元。合同第十一条约定：主体建筑性质为综合楼，建筑容积率依市规划管理局规划用地图96-269号要求。合同第十六条约定：在出让期限内，受让人必须按照合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。第二十一条约定：土地使用权转让，本合同和登记文件中载明的权利、义务随之转让……。第三十条约定：受让人必须按照本合同约定，按时支付土地使用权出让金，受让人不能按时支付土地使用权出让金的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的5‰向出让人交纳滞纳金……。合同约定的台源公司应交纳的土地出让金278180元已交清。2005年11月4日，台源公司向市资源局申请将上述土地过户给十堰碧清源公司，市资源局同意变更过户并向十堰碧清源公司颁发了土地使用权证。十堰碧清源公司在该宗土地上开发建设了商住楼。2009年7月30日，十堰市城市规划管理局向十堰碧清源公司发放了《建设工程规划许可证》（建字第2009-144号），许可建设的规模为6370平方米。因十堰碧清源公司建设的商住楼超建2101.98平方米，被十堰市城市规划管理局处以罚款178668.3元罚款的行政处罚。2010年12月14日，市资源局对十堰碧清源的用地情况进行了验收。2017年12月，市资源局委托湖北国源勘测规划设计有限公司对十堰碧清源公司竣工验收后的实际容积率进行测绘计算。经测绘计算，十堰碧清源公司经规划许可在案涉宗地上建筑规模的容积率为3.6。2017年12月28，市资源局委托湖北天阳房地产评估有限公司以委托评估日为评估基准日对案涉土地变更规划条件和超占用地应补交的出让金进行评估。经该评估公司评估测算，以2017年12月28日为评估期日，十堰碧清源公司改变规划容积率及超占用地后应补交出让金2019704元。2018年1月11日，市资源局地价会审委员会经过会审，决定十堰碧清源公司补交土地出让金2019704元。2018年1月23日，市资源局向被告十堰碧清源公司送达了催交改变容积率土地出让金的函，函告十堰碧清源公司接函后一个月内将应补交交的2019704元土地出让金交清。十堰碧清源公司收函后至今未交纳该土地出让金，引起诉讼。在本案审理过程中，经一审法院审判委员会讨论认为，湖北天阳房地产评估有限公司以市资源局委托其评估的日期为地价评估基准日无事实和法律依据，对该评估报告应不予采信。本着妥善化解历史遗留问题，维护公共利益的原则，一审法院于2018年9月17日向市资源局送达了举证通知书，通知其提交以十堰市规划局向被告十堰碧清源公司发放《建设工程规划许可证》的2009年7月30日为评估基准日的土地估价报告。2018年10月15日，湖北天阳房地产评估有限公司作出天阳[2018]地估字第0049号土地估价报告，经评估被告十堰碧清源公司应当补交的土地出让金为1168980元。一审法院认为，市资源局为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与台源公司签订的《国有土地使用权出让合同》，系双方真实意思的表示，且不违反国家法律、法规的强制性规定，合法有效。合同双方当事人均应按合同约定全面履行自己的义务。该合同当事人系管理与被管理的关系，合同内容形成的是行政法上的权利义务，确实属于行政合同的范畴，但也属于《中华人民共和国物权法》第一百三十七条、第一百三十八条规定的民事合同范畴。根据行政诉讼“主体恒定”的原则，提起行政诉讼的原告只能是公民、法人或者其他组织，故原告市资源局诉请合同相对方履行合同义务提起的诉讼，应按民事诉讼的法律规定进行审理，十堰碧清源公司辩称本案应为行政诉讼，不符合法律的规定，不予采信。2005年11月4日，台源公司申请将《国有土地使用权出让合同》约定的土地转让给十堰碧清源公司，市资源局予以批准，十堰碧清源公司取得了案涉土地的土地使用权证。依据该合同第二十一条约定：土地使用权转让，本合同和登记文件中载明的权利、义务随之转让……，该合同的权利义务应转让给十堰碧清源公司，故案涉土地需补交土地出让金的义务应当由十堰碧清源公司履行。依据《国有土地使用权出让合同》第十六条的约定：在出让期限内，受让人必须按照合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。2009年7月30日，十堰市城市规划管理局向十堰碧清源公司核发了《建设工程规划许可证》，核准了十堰碧清源公司的建设规模，原合同约定的容积率发生变更。十堰碧清源公司在明知容积率发生改变以后，未主动向市资源局申请与其签订补充协议或者重新签订协议，补交相应的土地出让金，已构成违约，应按合同约定和法律规定承担继续履行、赔偿损失等违约责任。十堰碧清源公司虽取得了十堰市城市规划管理局颁发的建设工程规划许可证，但未按合同约定向市资源局申请签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记，其交纳的罚款系行政机关对其违法用地行为的行政处罚，与补交土地出让金的性质完全不同，不能冲抵其应补交的土地出让金，故十堰碧清源公司应承担继续补交土地出让金的义务。市资源局主张以其委托评估的2017年12月28日为地价评估基准日计算十堰碧清源公司应补交的土地出让金，该主张与十堰碧清源公司2009年7月30日已取得规划主管部门核准其容积率的事实不符，违反了双方签订的《国有土地出让合同》第十六条的约定，且未考虑地价上涨导致需补交的土地出让金相应上涨，势必增加房地产开发企业负担等因素，明显不合理，欠公平。市资源局认为其选择委托价评估机构评估的日期作为评估基准日，符合2013年原国土资源部办公厅发布的《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）》的通知[国土资厅发（2013）20号]关于出让后经原出让方批准改变用途或者容积率等土地使用条件的，在评估需补交地价款时，评估期日应以国土资源主管部门同意补交地价时为准的规定。对此，一审法院认为，依据原国土资源部2006年发布的《国有土地使用权出让合同补充协议》示范文本（试行）的通知（国地资发[2006]83号）第十五条规定，受让人改变土地使用条件批准手续后，由受让人按照批准变更时新旧土地使用条件下该宗地的土地市场价格差额补交土地使用权出让金。2010年原国土资源部出台的《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》[国土资发（2010）204号]第四条规定，坚决制止擅自调整容积率行为，经依法批准调整容积率的，市、县国土资源部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补交的土地出让价款。在处理此类历史遗留问题时应当遵循“实体从旧”和“法不溯及既往”的法律适用原则。在原国土资源部2006年和2010年已明确规定应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补交的土地出让价款的前提下，适用依法批准调整日作为地价评估基准日，更加有利于在兼顾公益与私益的基础上最大限度保护房地产开发企业和国家的合法权益。综上，市资源局对十堰碧清源公司应补交的土地出让金评估基准日选择不当，其诉请十堰碧清源公司补交土地出让金2019704元，不予支持。湖北天阳房地产评估有限公司2018年10月15日作出的天阳[2017]地估字第0049号土地估价报告，系有资质的评估机构作出的，评估程序合法，估价方法和估价基准日合理适当，可以作为认定十堰碧清源公司经批准调整容积率和超占土地应补交出让金的依据。根据评估报告的结论，十堰碧清源公司应当向原告市资源局补交的土地出让金为1168980元。市资源局诉请十堰碧清源公司按照《国有土地出让合同》第三十条的约定从2009年7月30日起，每日按迟延支付款项的5‰交纳滞纳金。对此，一审法院认为，《国有土地使用权出让合同》第三十条的约定主要适用于受让人未按合同约定期限支付土地出让金的情形。本案中，十堰碧清源公司已经按照合同约定的时间支付了合同明确约定的土地出让金，不存在未按时支付土地出让金的情形。市资源局诉请补交的土地出让金属于十堰碧清源公司经批准调整合同约定的容积率、超占面积需补交的土地出让金，不同于未按合同约定期限交纳出让金的情形。2009年7月30日十堰碧清源公司应补交的土地出让金并未明确，市资源局亦未通知十堰碧清源公司于何期限补交多少土地出让金，故对市资源局诉请十堰碧清源公司按照合同约定每日按迟延支付款项的5‰的标准支付逾期付款违约金滞纳金，不予支持。市资源局作为土地监督管理部门对土地出让后开发商的土地开发情况未及时进行跟踪和监管，在土地利用条件发生变化后未及时进行地价评估并向开发商催交土地出让金，亦有过错。综合考虑合同的约定、双方的过错程度、应交而未交土地出让金的实际损失，对十堰碧清源公司应交而未交纳的土地出让金1168980元，酌定按照中国人民银行公布的同期同类贷款基准利率计付违约金。诉讼时效自权利人知道或应当知道权利受到损害之日起计算。十堰碧清源公司未补交土地出让金的违约行为处于持续状态，直至2018年1月23日，市资源局向其送达了一个月内交纳土地出让金的催交函，十堰碧清源公司收函后未按期交纳土地出让金，诉讼时效应从此时开始计算，市资源局2018年4月18日向本院提起诉讼，未超过法律规定的诉讼时效期间。十堰碧清源公司辩称市资源局的诉讼请求已超过诉讼时效不符合事实和法律的规定，不予采信。综上，经合议庭评议，依照《中华人民共和国物权法》第一百三十七、第一百三十八条、《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条、第一百一十九条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十条的规定，判决：一、被告十堰碧清源房地产开发责任有限公司于本判决生效之日起十五日内向原告十堰市国土资源局交纳土地出让金1168980元及违约金（违约金以1168980元为本金，自2009年7月30日起按中国人民银行公布的同期同类人民币贷款基准利率计算至实际履行完毕之日止）；二、驳回原告十堰市国土资源局的其他诉讼请求。案件受理费22958元由原告十堰市国土资源局负担3673元，被告十堰碧清源房地产开发责任有限公司负担19285元。如果被告十堰碧清源房地产开发责任有限公司未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。二审期间，双方当事人均未提交新证据。二审查明的事实与一审查明的事实一致。另查明，在本案诉讼期间，原十堰市国土资源局更名为十堰市自然资源与规划局。本院认为：涉案土地调整容积率后十堰碧清源公司应当补交土地出让金，但自规划部门批准调整容积率之后，十堰碧清源公司并未主动向国土局进行申报并补交土地出让金。并且依照最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第170条的规定，本案未超过诉讼时效。湖北天阳房地产评估有限公司2018年10月15日作出的天阳[2017]地估字第0049号土地估价报告，系有资质的评估机构作出的，评估程序合法，估价方法和估价基准日合理适当，可以作为认定十堰碧清源公司经批准调整容积率和超占土地应补交出让金的依据。关于违约金的数额问题。经审查，无论依照合同约定或法律规定，在涉案土地容积率被调整后，十堰碧清源公司均应依法承担补缴相应土地出让金的义务，然而在长达数年时间里，十堰碧清源公司并未主动申报和补缴土地出让金，其违反了合同约定，亦违反了法律规定，存在一定过错。国土局局作为国有土地出让合同的当事人及国土资源监管机关，其具备双重身份，在案涉土地容积率被调整后未能及时履行行政监管职责，是导致涉案土地出让金未能及时补缴的因素之一，但即便该局存在履职不到位的情形，也仅属于行政管理的评价范畴，并不构成本案平等民事主体之间权利、义务上的过错，也不是十堰碧清源公司迟延缴纳土地出让金理由与借口。故上诉人十堰碧清源公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费22958元，由十堰碧清源房地产开发有限责任公司负担。审判长  尚郧生审判员  袁 昆审判员  王广泉二〇一九年十一月二十九日法官助理柯幻书记员李大旭