广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤行申1802号再审申请人（一审原告、二审上诉人）张巧玲，女，1958年9月18日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区。委托代理人王冰，宁夏平瑞律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）珠海市自然资源局（原珠海市国土资源局），住所地广东省珠海市香洲区九洲大道中2002号。负责人王朝晖，该局局长。委托代理人夏天风，广东盛夏律师事务所律师。再审申请人张巧玲因与被申请人珠海市自然资源局土地行政管理纠纷一案，不服广东省珠海市中级人民法院（2018）粤04行终167号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。张巧玲提起再审申请的主要理由是：一、涉案追缴行为应属行政许可行为，珠海市自然资源局作出该具体行政行为已超出了法定办理期限，应予撤销，原二审法院只确认程序违法但不否定该追缴行为的法律效力，适用法律错误。二、申请人的土地使用权证上明确标明涉案土地性质为住宅用地，涉案银兴山庄在对外招拍挂出让时，土地性质和用途均为住宅用地，涉案土地的性质应当定性为住宅用地。珠海市自然资源局认为住宅用地和别墅用地属于母目录与子目录的关系是不正确的，住宅用地与别墅用地应明确区别。珠海市自然资源局对同一小区同一情况的其他业主都按住宅用地的地价进行追缴，执法尺度不统一，显失公平。三、建设规划部门在为涉案工程办理建设规划时按住宅容积率给申请人多核准了部分建筑面积作为补偿，且申请人签订的《珠海航空城银兴山庄别墅用地认购协议书》第三条已经约定了“建设条件以规划局审定图纸指标为准”，该条款中的规划条件当然包括建筑面积和容积率，即规划部门批准的房屋面积的地价已经缴清，涉案用地超出面积应当为实测面积920.38平方米减去地下室面积和规划批准建设面积等于40.46平方米。四、本案的追缴行为不能依据2014年珠海市上半年土地评估价格来计收地价。五、珠府办〔2012〕47号文件第二条第二项中所列举的“房地产登记确权”时间应理解为申请人办理土地使用权确权的时间，而非房屋确权时间。申请人于2010年房屋建设时已向房屋登记部门申请过房屋确权登记，因小区的整体消防验收没有通过，故房屋登记机关拒绝受理，该原因不能归责于申请人。涉案土地改变容积率是发生在2010年建设工程规划验收时，珠府办〔2012〕47号文件与珠府〔2011〕100号文件均未颁布实施，珠海市自然资源局依据上述文件采用市场评估价格违反“法不溯及既往”的原则。涉案认购协议书已明确约定了土地使用权的出让单价，应当以约定优先适用的原则计算超面积地价。五、请求对珠府办〔2012〕47号文件与珠府〔2011〕100号文件的合法性一并审查。综上，请求：撤销一审、二审判决，依法改判或者发回重审。被申请人珠海市自然资源局答辩称：该局计收地价行为属于行政征收行为，不是行政许可行为。根据《土地利用现状分类》的规定，住宅用地的定义包括别墅用地，住宅用地和别墅用地的定义不冲突、不矛盾，普通住宅用地才与别墅用地相区别。涉案《建设用地规划许可证》《建设用地批准书》中载明所建房屋性质为别墅，可证明涉案土地属于别墅用地而非普通住宅地。《珠海市地价管理规定》第三条第一款规定：“国土部门依据本规定进行地价核计的时间节点分为用地批准、规划报建、规划验收和房屋确权四个阶段。用地单位根据项目开发建设进度的不同阶段，按规定到国土部门办理核实地价手续。国土部门按照受理时的地价管理规定予以核实。”申请人于2014年11月向珠海市房地产登记中心金湾分中心申请房屋确权登记，该局按2014年地价标准计收地价不违反法不溯及既往的原则。原审法院认定事实清楚、适用法律正确。综上，请求：驳回申请人的再审申请。本院审查认为，本案系土地行政管理纠纷，审查的焦点是被申请人珠海市自然资源局作出被诉《缴交地价款通知书》是否合法，主要涉及三方面的问题：一、关于涉案土地是否属于别墅用地的问题。申请人与珠海机场集团公司签订的涉案《珠海航空城银兴山庄别墅用地认购协议书》，明确约定涉案地块属别墅用地。申请人在实际使用中也将涉案地块用于建设别墅，涉案《建设规划许可证》《建设工程规划验收合格证》上均载明所建涉案房屋名称为别墅。关于申请人提出的涉案土地使用权证及涉案银兴山庄在对外招拍挂出让时，均标明涉案土地性质和用途为“住宅用地”，涉案土地性质并非别墅用地的主张。由于《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）明确将住宅用地分为城镇住宅用地和农村宅基地，前者包括普通住宅、公寓、别墅等用地，即住宅用地包括了别墅用地，故对其该主张，本院不予支持。二、关于涉案需补交地价款的面积如何计算的问题。应补缴地价面积是指应缴地价面积减去已缴地价面积，申请人按容积率1.0已缴地价款面积为432平方米，涉案建筑面积为920.38平方米，不计地价款的地下室面积为206.42平方米，故涉案应补缴地价款的面积应为涉案建筑面积减去已缴地价款面积及地下室面积，即920.38平方米－432平方米－206.42平方米＝281.96平方米。关于申请人提出规划主管部门批准的房屋面积地价已缴清，本案需补交地价款面积应为40.46平方米的主张。应补缴面积与超建面积并非同一概念，规划主管部门对超建面积的处理并不代表土地主管部门已对超出容积率部分的建筑面积收取了地价，故申请人该主张缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。三、关于涉案应补缴的地价款核计时点的问题。国土资源部办公厅发布的国土资厅发〔2018〕4号《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》第6.4点关于“已出让土地补缴地价款”明确规定：“（1）估价期日的确定。土地出让后经原出让方批准改变用途或容积率等土地使用条件的，在评估需补缴地价款时，估价期日应以国土资源主管部门依法受理补缴地价申请时点为准。……”《珠海市地价管理规定》第三条第一款规定：“国土部门依据本规定进行地价核计的时间节点分为用地批准、规划报建、规划验收和房屋确权四个阶段。用地单位根据项目开发建设进度的不同阶段，按规定到国土部门办理核实地价手续。国土部门按照受理时的地价管理规定予以核实。”根据上述规定，应补缴的地价款应以国土资源主管部门依法受理补缴地价申请时的地价管理规定予以核实。《珠海市国有土地价格管理规定》（2011年8月27日印发）第九条规定：“别墅用地按以下规定和标准计收地价：（一）别墅用地的容积率小于或等于0.4时，按用地面积计价；（二）容积率大于0.4小于或等于0.6时，超出容积率0.4部分的建筑面积另按容积率等于0.4时的地价标准的3倍加收地价；（三）容积率大于0.6时，超出容积率0.6部分的建筑面积另按容积率等于0.4时的地价标准的5倍加收地价。……”《关于国有建设用地使用权评估市场价格确定及使用的规定（试行）》（2013年1月1日实施）第二条第（二）项规定：“以下情形，采用评估市场价格：……（二）经依法批准，在国有建设用地使用权取得阶段或在取得后实施建设过程中（含报建、规划验收、房地产登记确权等）需要改变原已确定的用地位置、用途（功能）和建设规模等规划条件的。”本案中，涉案土地属于别墅用地，申请人于2014年11月向原珠海市房地产登记中心申请登记。同月，该中心致函珠海市自然资源局金湾分局核收地价，故珠海市自然资源局对该土地超出容积率0.6部分的建筑面积另按容积率等于0.4时的地价标准的5倍，即2014年上半年评估市场标准的5倍加收地价，并无不妥。综上所述，原审法院据此未支持申请人的诉讼请求，并无不当。原珠海市房地产登记中心于2014年11月受理申请人的登记申请后致函珠海市自然资源局金湾分局核收地价，珠海市自然资源局于2017年3月29日才作出涉案缴交地价款行为，尽管不符合行政效率原则，但在法律并未明确规定相关期限的情况下，二审判决确认涉案行政行为程序违法欠妥，本院在此予以指正。申请人的其它再审请求事项，原审法院均已依法进行了回应，本院无不同意见。综上，张巧玲的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回张巧玲的再审申请。审判长  林秀雄审判员  林劲标审判员  刘德敏二〇一九年十一月二十五日法官助理郭琼瑜书记员杨海萍