福建省福州市台江区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0103行初114号 原告林梅莲，女，1955年8月26日出生，汉族，住福州市台江区。 委托代理人马长友，福建融成律师事务所律师。 委托代理人张尚知，福建融成律师事务所实习律师。 被告福州市晋安区住房保障和房产管理局，住所地福州市晋安区长乐北路156号。 法定代表人陈为友，局长。 委托代理人薛倩如，工作人员。 委托代理人刘晓峰，福建合众天成律师事务所律师。 第三人福州市新嘉房屋征收工程有限公司，住所地福州市晋安区赤星路18号。 法定代表人聂建飞，执行董事兼总经理。 委托代理人刘晓峰，福建合众天成律师事务所律师。 原告林梅莲诉被告福州市晋安区住房保障和房产管理局（以下简称“晋安房管局”），第三人福州市新嘉房屋征收工程有限公司（以下简称“新嘉公司”）不履行法定职责一案，于2019年7月9日向本院提起诉讼，本院于同日受理并于同月25日向被告、第三人送达起诉状副本及相关应诉材料。本院依法组成合议庭于2019年10月23日公开开庭审理了该案，原告林梅莲及其委托代理人马长友、张尚知，被告晋安房管局的委托代理人薛倩如，被告晋安房管局及第三人新嘉公司的共同委托代理人刘晓峰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告林梅莲诉称，坐落于福州市××××村石人园房屋（以下简称“案涉房屋”）系原告于1994年购买，房屋所有权证号为榕郊Ｓ字第062769号。2017年上半年，八一水库下游雨洪公园项目房屋征收范围涉及晋安区新店镇赤星，原告所有的案涉房屋在征收范围内。该项目的房屋征收单位为被告，征收实施单位为第三人。2017年9月5日，根据八一水库雨洪公园安置地（西庄）地块项目房屋征收指挥部的通知，申请人在第一签约期就到指挥部办公点签订了房屋征收补偿协议。第三人对原告房屋进行丈量，丈得房屋总面积为271.22㎡，其中产权面积192.90㎡，未登记面积78.32㎡（1984年前面积73.31㎡，2006-2012年面积5.01㎡），原告出具了《具结书》，对上述面积进行确认并同意按该地块安置方案征收。2017年9月20日，因在第一签约期内签订房屋征收补偿协议，原告获得抽二选一两个选房号，并选中28号选房号码，第三人出具《八一水库雨洪公园安置地（西庄地块）项目安置现房盛世星城回迁选房号》，确认原告选房顺序号为第29号。原告的房屋产权证也被第三人收回。2017年10月19日，原告按选房顺序，选中盛世星城安置房29号楼301单元，建筑面积为134.59㎡。第三人出具了《选房确认单》予以确认。2017年11月，第三人通过被征收人领取房屋钥匙交房，申请人到指挥部办公场点领取钥匙时，却被第三人告知，因申请人房屋所在的村委会未在《被征收房屋认定公示表》上盖章，不能交房。申请人为此和赤星委联系，但该村委会以申请人不是该村村民为由拒绝盖章。在购买案涉房屋两年后，原告于1996年向房屋主管部门提出房屋所有权总登记申请，经房屋出卖人具结、赤星委会出具四邻产权无异议、村镇近期规划无影响证明、原告依法纳税等手续后，福州市郊区房地产管理局经严格审核、丈量、公告，于1996年7月4日颁发榕郊Ｓ字第062169号《房屋所有权证》，原告购买房屋、取得房屋所有权证已有二十多年，受法律保护。八一水库下游雨洪公园项目需要征收原告的房屋，原告积极响应，而被告和第三人以欺骗手段骗取原告的信任，骗取原告在征收补偿协议上签字、交付房屋，而原告直到2019年初第一次起诉后，在被告举证提交未盖章的征收补偿协议时才得知被告未在征收补偿协议上签字。被告及第三人不签订征收补偿协议，以所谓的《被征收房屋认定公示表》需当地村委会盖章为由，拒不签订征收补偿协议，拒绝交付房屋，没有法律依据，其行政不作为不仅违法，也违背行政诚信原则，侵犯了原告的合法权益，为此原告林梅莲请求：一、确认被告不履行与原告签订关于新店镇赤星石人园房屋的征收补偿（货币）协议的行政职责行为违法；二、本案诉讼费由被告负担。 原告林梅莲向本院提交如下证据：1、房屋所有权证、离婚证、离婚协议书，证明坐落于福州市××××村石人园房屋属原告所有，房屋所有权证号为榕郊Ｓ字第062769号，系原告于1994年购买的房屋；2、房屋征收宣传手册（节选），证明2017年上半年，八一水库下游雨洪公园项目房屋征收范围涉及晋安区新店镇赤星，原告所有的赤星石人园房屋征收范围内。该项目的征收单位为被告，征收实施单位为第三人新嘉公司。第一签约期为2017年8月21日起至2017年9月25日及该项目的征收补偿具体方案及补充规定；3、房屋平面示意图、具结书，证明第三人对原告房屋进行丈量，原告房屋总面积为271.22㎡，其中产权面积192.90㎡，未登记面积78.32㎡（1984年前面积为73.31㎡，2006-2012年面积为5.01㎡），原告出具一份《具结书》，对上述面积进行确认，并同意按《八一水库雨洪公园安置地（西庄地块）项目》征收；4、八一水库雨洪公园安置地（西庄地块）项目安置现房盛世星城回迁选房号、选房确认单、证件收件收据、被征收房屋认定公示表，证明2017年9月20日，第三人出具《八一水库雨洪公园安置地（西庄地块）项目安置现房盛世星城回迁选房号》，原告选房顺序号为28号。原告的房屋产权证也被第三人收回。2017年10月19日，原告按选房顺序，选中盛世星城安置房29号楼301单元，建筑面积134.59㎡。第三人出具了《选房确认单》予以确认；5、快递单、快递物流跟踪截图、（2019）闽0103行初46号行政裁定书，证明原告向被告及第三人发函要求签订征收补偿协议；6、晋安区住房保障和房产管理局提交证据清单、房屋征收补偿协议书，证明被告和第三人均未在房屋征收补偿协议书上签字、盖章。 被告晋安房管局辩称，第一，原告提起本案诉讼属于重复起诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条之规定，原告所提交的（2019）闽0103行初46号《行政裁定书》所对应行政诉讼案件的诉讼请求为“确认被告未与原告签订关于赤星石人园房屋征收补偿（货币）协议的行政不作为违法”，该诉求与本案相同，且诉讼当事人和标的均一致，属于重复起诉。应依上述司法解释第六十九条第一款第六项的规定，应裁定驳回原告的起诉。第二，原告诉讼请求不明。原告两次以同样的事实理由提起诉讼的诉讼请求均系确认就被告针对案涉房屋要么“未与”原告签订征收货币补偿协议的行政不作为违法，要么诉请确认被告不履行与原告签订征收补偿协议的行政职责行为违法。纵观原告主张的事实理由，缺乏法律依据，仅称被告“拒不签订征收补偿协议，拒绝交付房屋，没有法律依据，其不履行行政职责行为不仅违法，也违背了行政诚信原则，侵犯了原告的合法权益”。对此，被告认为，原告提起本案诉讼，究竟是确认之诉，还是侵权之诉是不明确的，亦未阐明支持其诉求的法律依据。况且，原告已经通知被告将产权置换补偿方式变更为货币安置，其诉讼理由不成立。另一方面，原告提交了2019年2月1日签署的《请求签订关于新店镇赤星石人园房屋征收补偿（货币）协议的申请书》以及闽0103行初46号《行政裁定书》。若原告是依据行政诉讼法第四十七条之规定，诉请被告履行法定职责。那么，其诉讼标的就是原告基于一个具体的事实状况提出的诉讼主张，其权利因所请求的行政行为被拒绝或未作出而受到了侵害。最高人民法院的指导判例（［2016］最高法行申2496号行政裁定）确认的裁判原则是在行政机关针对当事人的申请逾期未作答复的情况下，只要所有事实和法律上的前提条件皆已具备，人民法院也可以直接判决行政机关履行原告所请求的法定职责，而不必同时判决确认行政机关逾期不予答复违法。但本案中原告并没有诉求裁判被告履行原告所请求的法定职责。第三，原告主张被告违法没有法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条就行政机关收到申请人的申请后应当履行法定职责的期限作了规定。被告也不否认对辖区内的房屋征收负有行政职责。征收协议虽属行政合同，但难免经历要约、反要约，直至依法成立的过程。目前尚未有其他法律、法规对房屋征收部门履行签订征收补偿安置协议职责之期限进行规定。上述（2019）闽0103行初46号行政裁定生效后，被告随即根据原告致函第三人新嘉公司所提出的变更安置补偿方式为货币安置的请求，作出反要约合同文本。遗憾的是原告再度抢先重复起诉，导致依法变更安置方式的征收协议签订公司搁置至今。为此，原告诉求确认被告不履行签订征收补偿安置协议行政职责缺乏法律依据。第四，原告要求被告按照271.22㎡签订征收补偿协议于法无据，属于违法请求。原告所提交的证据及其在诉状中自认其享有物权的被征收房屋总建筑面积为192.90㎡，余下78.32㎡没有登记产权。原告对被告就无产权房屋结合航拍测绘丈量分析数据没有异议，但其就无产权建筑所做的具结未能取得所在村、镇两级组织对其具结的公示确认，即在具备补偿计价面积性质认定前，原告的无产权房屋依法不能与有产权被征收房屋一并签约补偿。即原告并不具备其请求被告变更安置方式后签订新的征收补充协议的事实和法律上的前提条件。为此，原告要求被告按照271.22㎡签订征收补偿协议于法无据，属于违法请求，依法不能支持其诉求。综上，被告晋安房管局请求驳回原告的起诉。 被告晋安房管局向本院提交如下证据：1、福州市城乡规划局《关于八一水库雨洪公园安置地块（西庄地块）项目选址函》；2、福建省人民政府关于福州市2017年度第八十四批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》；3、《福州市房屋征收补偿实施细则》，证据1-3共同证明被诉行政行为合法性事实；4、八一水库雨洪公园安置地（西庄地块）项目集体土地上的房屋征收补偿方案（部分页面），证明被告依法认定被征收房屋安置补偿主体的程序依据；5、原告《房屋所有权证》；6、原告签署的《具结书》；7、《房屋平面示意图》；8、《拆迁房屋面积核对通知单》；9、《房屋征收丈量评估表》；10、《房屋征收补偿安置计算单》；11、《被征收房屋认定公示表》，证据5-11共同证明原告确认有产权被征收房屋面积192.90㎡、未登记产权面积78.32㎡（其中2006年-2012年建设面积5.01㎡），原告未经村、镇两级组织、政府公示认定其无产权房屋权属的事实；12、《请求签订关于新店镇赤星石人园房屋征收补偿（货币）协议的申请》，证明原告要求变更补偿方式的事实；13、（2019）闽0103行初46号《行政裁定书》，证明原、被告间涉案法律关系有待生效裁判确认的事实；14、《房屋征收补偿协议书》（货币补偿），证明被告根据原告的请求已重新作出行政行为的事实。 第三人新嘉公司的陈述意见与被告晋安房管局的答辩意见一致。 第三人新嘉公司未向本院提交证据。 对原告林梅莲向本院提交的证据，经被告及第三人质证，被告及第三人提出如下质证意见：对证据1的关联性和证明对象有异议。该组证据只能证明原告享有192.90㎡不动产按照有产权的被征收房屋安置，不能支持原告主张被征收房屋271.22㎡的事实；对证据2、3、4无异议，但认为原告已致函通知被告和第三人请求货币补偿；对证据5中投递面单及其网页截图的真实性没有异议，但对申请内容的合法性有异议。被告未收到投递给时任晋安区卫生和计划生育局局长陈善英的邮件。该变更补偿方式申请中要求就无产权房屋给予补偿没有法律依据。这组证据中原告于2019年2月27日关于信息公开的《申请书》也是投递给时任晋安区卫生和计划生育局局长陈善英的邮件，被告未收到，与本案不具关联性。对证据5中的《行政裁定书》无异议，但这份证据可证明原告的本案诉讼构成重复起诉的事实；对证据6的证明对象有异议，该组证据中的未成立的征收补偿协议书文本现已因原告申请变更补偿方式已经不具有作为原告一方签订合同邀约的法律意义。 对被告晋安房管局向本院提交的证据，经原告及第三人质证，原告林梅莲提出如下质证意见：对证据1-2无异议；对证据3的真实性无异议，但认为不能证明被告所认为的被诉行为具有合法性。其认为《福州市房屋征收补偿细则》第六条规定违法，除人民法院外其他行政机关无权对房屋产权进行确认，法院不能根据这条规定的合法性予以确认；对证据4无异议，但认为原告按照房屋征收补偿方案进行登记，被告事实上没有严格按照法律规定实施，违反了先补偿后安置的原则；对证据5-10的证明对象有异议，证据5-10恰恰证明房屋征收过程中已经过被告及第三人的确认，无基本事实不能把房屋交被告进行拆迁；对证据11有异议，认为违反法律规定；对证据12无异议，但认为原告和被告还未达成征收补偿协议；对证据13真实性无异议；对证据14的证明对象有异议，其认为该协议是被告根据原告的请求重新做出的补偿，其重新作出的房屋征收补偿的行为是为了本案的诉讼，被告偏离了证据5-10已确认的事实。第三人新嘉公司对被告提交的证据均无异议。 对原告提出的上述质证意见，经被告晋安房管局质证，其提出如下质辩意见：原告在质证意见中强调了其接受了地块拆迁补偿方案，而补偿方案中对无产权房屋的补偿标准、认定方法亦有明确的规定，原告作为被征收人接受了补偿方式即应按照安置方案的规定进行；关于原告货币补偿的征收协议仍在商议，所以被告不存在不履行职责。 经庭审质证，本院对原、被告提交的证据作如下认定：被告提交的证据14上未有原告的签字，属被告单方制作，与本案不具关联性，本院不予采信。原、被告提交的余下证据均符合法律之规定，可以作为本案认定事实的依据。 经审理查明，1996年7月4日，福州市人民政府向原告林梅莲颁发了编号为榕郊Ｓ字第062763号的《房屋所有权证》。根据该《房屋所有权证》记载，该房屋所有权人为原告林梅莲，坐落为郊区新店镇赤星石人园，权利来源为1994年元月10日买受陈仁源等产业，屋式为土木构平房壹座，共8间，建筑面积为192.90㎡。2006年12月6日，原告林梅莲与其前夫黄裕谅于福州市台江区民政局办理离婚登记，离婚协议中约定“福州新店赤星的一座房屋产权归林梅莲所有”。 2017年7月20日，第三人新嘉公司向“八一水库雨洪公园安置地（西庄地块）”项目征收范围内的被征收户作出《致广大“八一水库雨洪公园项目安置地（西庄地块）”项目房屋被征收户的一封信》。原告林梅莲所有的上述房屋位于该项目征收范围内。后经相关部门对上述房屋进行丈量并与原告林梅莲进行核对，在林梅莲向第三人新嘉公司出具了《具结书》并在《被征收房屋认定公示表》上签字确认后，2017年9月下旬，原告林梅莲于被告晋安房管局及第三人新嘉公司就上述房屋制作的《房屋征收补偿协议书》（以下简称“草签协议”）上签字捺印并将上述房屋交被告及第三人拆除。第三人新嘉公司于2017年9月20日向林梅莲发放选房号码单。后因赤星委会未就原告林梅莲作出的《具结书》及《被征收房屋认定公示表》进行确认并公示。原告林梅莲于2019年2月1日向被告晋安房管局提交书面申请，请求被告与其就案涉房屋签订征收补偿（货币）协议。后原告林梅莲于2019年3月7日以晋安房管局为被告向本院提起不履行法定职责之诉，本院以其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条之规定为由，作出（2019）闽0103行初46号《行政裁定书》，裁定驳回其起诉。2019年7月9日，原告林梅莲向本院提起本案诉讼。 另查，2018年2月28日，福建省人民政府对福州市晋安区人民政府报请的农用地专用和土地征收实施方案作出闽政地［2018］104号《福建省人民政府关于福州市2017年度第八十四批次农用地专用和土地征收实施方案的批复》，同意由福州市晋安区人民政府对包括地块名称为“八一水库雨洪公园项目安置地块（西庄地块）”涉及征收晋安区新店镇赤星水浇地0.8542公顷、园地0.0521公顷、其他农用地0.2354公顷、城镇村及工矿用地5.0040公顷等集体土地依法组织征收工作。后新嘉公司向上述地块内的被征收人发布《八一水库雨洪公园安置地（西庄地块）项目集体土地上的房屋征收补偿方案》及《八一水库雨洪公园项目安置地块（西庄地块）项目集体土地上的房屋征收补偿方案补充规定》。 再查，根据草签协议记载及庭审中向各方当事人确认，案涉被征收房屋面积共计271.22㎡，包括榕郊S字第062763号的《房屋所有权证》项下的有产权面积192.9㎡及无产权面积78.32㎡，上述271.22㎡均已拆除完毕。 本院认为，第一，《中华人民共和国合同法》第三十七条规定，“采用合同书形式订立合同，在签字或者盖章之前，当事人一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立。”本案中，经庭审各方当事人确认，2017年9月下旬，原告林梅莲已就案涉房屋之征收安置事宜在草签协议上签字捺印。该草签协议系被告晋安房管局为顺利实现征迁目的，就案涉房屋的征收补偿安置事宜与原告林梅莲进行的书面约定。根据该草签协议记载，原告林梅莲负有在限定期限内腾房交地的责任，而被告则应依法向被征收人提供相应补偿。原告林梅莲在草签协议上签字捺印并依草签协议之约定将案涉房屋及项下土地交付给被告晋安房管局拆除，故该草签协议的合同目的已实现，虽然被告及第三人未在该草签协议上签字，但根据《中华人民共和国合同法》第三十七条之规定，应认定该草签协议已成立。 第二，被告及第三人目前尚未与原告协议解除草签协议，被告亦未依草签协议之约定行使解除权或作出单方变更，且未有人民法院生效判决撤销或确认草签协议无效，故该草签协议目前仍具备法律效力，原、被告及第三人均受该草签协议中约定条款约束。 综上两点，本院认定被告已就案涉房屋与原告林梅莲签订了征收补偿安置协议。在此情形下，原告林梅莲向被告提交书面申请要求被告以货币补偿之方式重新签订征收补偿安置协议于法无据，其关于确认被告不履行与其签订征收补偿协议行政职责行为违法的诉讼请求亦缺乏事实、法律依据，本院不予支持。案涉草签协议之合法性及履行事宜并非本案审查范畴，原、被告及第三人若对草签协议的合法性有异议或要求合同相对人依约履行合同应另行提起行政诉讼。 综上，原告林梅莲请求被告晋安房管局履行法定职责理由不成立，故依《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告林梅莲的诉讼请求。 案件受理费用50元，由原告林梅莲负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福州市中级人民法院。 审 判 长 林 赫 人民陪审员 杨 榕 人民陪审员 陈玉琼 二〇一九年十一月八日 书 记 员 刘诗丽 附：本案适用的主要法律条款： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。