福建省宁德市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）闽09行终103号 上诉人（原审原告）顾万吨，男，1970年11月15日生，汉族，住福建省古田县。 被上诉人（原审被告）古田县凤都镇人民政府，住所地福建省古田县凤都镇凤洋路1号。 法定代表人江庆森，镇长。 委托代理人江承炎，男，系古田县凤都镇人民政府工作人员。 委托代理人林铃斌，福建华忠盛律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）古田县凤都镇双珠村村民委员会，住所地福建省古田县双珠村1号。 法定代表人朱乃平，主任。 上诉人顾万吨因诉被上诉人古田县凤都镇人民政府（以下简称凤都镇政府）、古田县凤都镇双珠村村民委员会（以下简称双珠村委会）行政行为一案，不服宁德市蕉城区人民法院(2019)闽0902行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院认定，2014年8月27日，原告顾万吨与古田县人民政府协商达成调解协议，遂向宁德市蕉城区人民法院申请撤诉并获准。原告撤诉后，认为古田县人民政府未履行调解协议确定的义务，多次提起诉讼和信访。2015年9月22日，顾万吨向福州市中级人民法院提起行政诉讼，原告不服福州市中级人民法院的行政判决，向福建省高级人民法院提起上诉。2016年11月29日，福建省高级人民法院作出（2016）闽行终185号行政判决书，驳回原告上诉，维持原判。原告顾万吨认为被告依旧未履行协议内容，故提起诉讼。 一审法院认为，原告提出的诉讼请求应当有事实和法律依据。顾万吨认为古田县人民政府未履行调解协议，以古田县人民政府为被告已提起行政诉讼并审理终结。本案二被告凤都镇政府、双珠村委会不是农村土地承包经营权证的颁证机关，原告顾万吨诉请颁证及赔偿损失等，均没有事实和法律依据，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告顾万吨的诉讼请求。案件受理费50元，由原告顾万吨负担。 顾万吨不服一审判决，上诉请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。主要理由：2014年，上诉人诉古田县人民政府履行行政给付一案，经宁德市蕉城区人民法院协调，上诉人与古田县人民政府达成调解协议。协议约定古田县人民政府一次性补助上诉人7000元，并承诺1.675亩农田由上诉人经营。协议签订后，被上诉人拒不履行调解协议，上诉人向福州市中级人民法院提起诉讼。诉讼中，被上诉人承认调解协议的内容。上诉人有1.3亩农田，被上诉人未颁发土地承包经营权证，且被上诉人伪造证据，上诉人多年信访问题未能解决。因被上诉人的违法行为导致上诉人各项损失共计53110元。请求二审法院支持上诉人的上诉请求。 被上诉人凤都镇政府辩称，1.调解协议系上诉人和古田县人民政府达成的，被上诉人不是合同的相对人，上诉人无权向被上诉人提出主张。且上诉人以古田县人民政府为被告已提起行政诉讼，该案业经福州市中级人民法院、福建省高级人民法院审理终结。2.根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条、第二十三条的规定，被上诉人不是土地承包的发包方，也不是土地承包经营权证的颁证机关，上诉人要求被上诉人颁发农村土地承包经营权证没有事实和法律依据。3.农村土地承包经营权流转的主体是承包方，被上诉人并无强制流转基本农田的行为，上诉人提供的证据也无法证明被上诉人存在强制流转上诉人基本农田的情况。4.《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款已明确了农村集体土地的发证机关，被上诉人并不是《农村集体土地使用证》的发证机关，上诉人要求被上诉人颁证没有法律依据，更无权要求被上诉人赔偿损失。 被上诉人双珠村委会未作答辩。 各方当事人在法定举证期限内向一审法院提交的证据材料，已经一审庭审举证质证，并随案移送本院。 经审理查明，2014年，上诉人因诉古田县人民政府履行财政行政给付一案，向宁德市蕉城区人民法院提起行政诉讼。在该院的主持下，双方达成调解协议：一、古田县人民政府于2007年7月24日在古田县凤都镇农村信用合作社以顾万吨种粮补贴名义为顾秀兰开设账号××，该账户累计存款990.61元，该账户顾秀兰名与金额991.61元从2014年8月27日起应变更转为顾万吨名所有。二、古田县人民政府一次性补助给顾万吨人民币7000元。三、2014年8月27日起将古田县凤都镇双珠村委会出具给顾万吨的《责任田承包证明》上所载1.675亩农田应由顾万吨自主经营。依据凭双珠村委会于2003年元月发包责任田证明给顾万吨，《责任田承包证明》内容记载农田地址及农田1.675亩。2011年7月1日顾万吨与双珠村委会签订一份《补充农村土地承包经营权合同》亩数1.675亩与2003年元月发包给顾万吨《责任田承包证明》内容一致，农田地址相一致。顾万吨与古田人民政府达成调解协议后，于2014年8月27日申请撤诉获准许。顾万吨撤诉后，认为古田县人民政府迟迟未履行协议，遂向古田县人民法院提起民事诉讼。古田县人民法院认为，顾万吨与古田县人民政府所签调解协议内容并非民事权利义务内容，不属于人民法院民事诉讼受案范围，遂作出（2015）古民初字第306-1号民事裁定书，驳回顾万吨的起诉。顾万吨不服，向宁德市中级人民法院提起上诉，宁德市中级人民法院作出（2015）宁民终字第723号民事裁定书，驳回上诉，维持原裁定。遂后，顾万吨以古田县人民政府未履行调解协议为由向福州市中级人民法院提起行政诉讼。诉讼请求：1.偿还顾万吨种粮补助款人民币7000元。2.古田县人民政府应将存放在顾秀兰账户上的种粮补助款991.61元及后续两年的孳息返还给顾万吨。3.从2014年8月27日起将户名为顾秀兰的××账户变更为顾万吨的户名。4.从2014年8月27日起1.675亩农田由顾万吨经营所有，古田县人民政府应当给予颁发《农村土地承包经营权证》及《农村土地承包经营合同书》。2015年12月23日，福州市中级人民法院作出（2015）榕行初字第321号行政判决，判决：1.古田县人民政府应在判决生效之日起十五日内将户名为顾秀兰，账号××项下所有存款金额及该账户顾秀兰户名变更转为顾万吨账户；顾万吨应配合提供办理变更账户所需的相关材料。2.驳回顾万吨的其他诉讼请求。顾万吨不服，向福建省高级人民法院提起上诉，福建省高级人民法院于2016年11月29日作出（2016）闽行终185号行政判决，驳回上诉，维持原判。2019年，顾万吨以凤都镇政府、双珠村委会为被告提起本案诉讼。 本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当要符合起诉条件。本案中，上诉人提起本案诉讼，请求：1.凤都镇政府、双珠村委会履行2014年8月27日与顾万吨达成的调解协议；将1.675亩农田交由顾万吨自主经营，偿还顾万吨种粮补贴7000元。2.判令凤都镇政府、双珠村委会纠正违法制造《古田县农村土地承包经营权颁证前复核表》，返还顾万吨被违法强制流转的农田4.475亩（基本农田1.335亩）。3.判令凤都镇政府、双珠村委会履行（2014）蕉行初字第14号行政判决书内容，重新给予顾万吨颁发《土地使用权证》，并赔偿从2014年3月6日起至2019年3月6日止，到宁德、福州等地诉讼、信访产生的误工费、盘缠费、住宿费、伙食费等损失3万元。基本农田4.725亩5年无人转租，损失17900斤稻谷，折合人民币16110元，各项损失共计53110元。经审查，上诉人所提诉讼不符合起诉条件。理由如下：1.上诉人所提诉讼请求不符合行政诉讼“一行为一诉”的基本原则。上诉人所提诉讼请求包括要求两被上诉人履行调解协议、纠正《古田县农村土地承包经营权颁证前复核表》、颁发土地证书、行政赔偿等内容。该诉讼请求明显违反“一行为一诉”行政诉讼受理原则。2.上诉人所提第一项诉讼请求受生效判决所羁束且被告主体不适格。上诉人要求两被上诉人履行调解协议。经审查，针对涉案的调解协议上诉人已提起诉讼，该案业经福建省高级人民法院二审生效判决确认。上诉人针对该协议又提起诉讼，明显属于受生效判决所羁束的情形。且两被上诉人不属于涉案协调的签约方，其被告主体不适格。3.上诉人所提第二项诉讼请求不属于行政诉讼受案范围。《古田县农村土地承包经营权颁证前复核表》属于颁发土地承包经营权证的过程性行为，不属于行政诉讼的受案范围。4.上诉人所提第三项诉讼请求不属于行政诉讼受案范围且被告主体不适格。上诉人要求两被上诉人履行生效判决书的内容，为其颁发土地使用权证，该请求涉及司法行为，不属于行政诉讼范围。且两被上诉人不具有颁发土地使用权证的职权，上诉人以其为被告提起诉讼，被告主体不适格。5.上诉人要求行政赔偿缺乏前提条件。当事人提起行政赔偿应以相关行政行为被确认违法为前提，基于前述分析，上诉人针对基础行政行为的起诉不符合起诉条件，故其以此为由提起行政赔偿缺乏前提要件。 综上，上诉人提起本案诉讼不符合法定的起诉条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第六项，第六十九条第三项、第九项，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款之规定，对上诉人提起的诉讼依法应当不予登记立案，已经立案的应当裁定驳回起诉。一审法院驳回上诉人诉讼请求，适用法律错误，依法应予撤销。上诉人所提上诉无理，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，裁定如下： 一、撤销宁德市蕉城区人民法院(2019)闽0902行初33号行政判决； 二、驳回上诉人顾万吨的起诉。 本裁定为终审裁定。 审判长  缪义文 审判员  赖昌铅 审判员  杨礼崧 二〇一九年十一月二十七日 法官助理林玉芳 书记员陈丹 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 刑事诉讼法第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 刑事诉讼法下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： 刑事诉讼法（一）公安、国家安全等机关依照的明确授权实施的行为； 刑事诉讼法（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为； 刑事诉讼法（三）行政指导行为； 刑事诉讼法（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； 刑事诉讼法（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； 刑事诉讼法（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； 刑事诉讼法（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外； 刑事诉讼法（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为； 刑事诉讼法（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； 刑事诉讼法（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 行政诉讼法四十九条行政诉讼法四十八条第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： 行政诉讼法四十九条行政诉讼法四十八条（一）不符合第规定的； 行政诉讼法四十九条行政诉讼法四十八条（二）超过法定起诉期限且无第规定情形的； 行政诉讼法四十九条行政诉讼法四十八条（三）错列被告且拒绝变更的； 行政诉讼法四十九条行政诉讼法四十八条（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； 行政诉讼法四十九条行政诉讼法四十八条（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； 行政诉讼法四十九条行政诉讼法四十八条（六）重复起诉的； 行政诉讼法四十九条行政诉讼法四十八条（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； 行政诉讼法四十九条行政诉讼法四十八条（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； 行政诉讼法四十九条行政诉讼法四十八条（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； 行政诉讼法四十九条行政诉讼法四十八条（十）其他不符合法定起诉条件的情形。 行政诉讼法四十九条行政诉讼法四十八条前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 行政诉讼法四十九条行政诉讼法四十八条人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 《中华人民共和国国家赔偿法》 第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。 本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。