广东省东莞市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤19行终303号上诉人（原审原告）：潘永乐。委托代理人：吴兴亮，广东名成律师事务所律师。委托代理人：谭秀婷，广东名成律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：东莞市住房和城乡建设局，住所地：东莞市莞龙路下桥路段79号，统一社会信用代码：11441900007329909L。法定代表人：何绍田，局长。委托代理人：黄天柱，该局工作人员。委托代理人：陶冬梅，该局工作人员。原审第三人：东莞市沙田镇活力粤港小区第二届业主委员会，地址：东莞市沙田镇活力粤港西区六栋一楼。负责人：谢贵生，主任。委托代理人：吴佩，广东名道律师事务所律师。上诉人潘永乐因与被上诉人东莞市住房和城乡建设局（以下简称“东莞住建局”）及原审第三人东莞市沙田镇活力粤港小区第二届业主委员会（以下简称“活力粤港小区第二届业委会”）业主委员会行政备案纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2019）粤1971行初108号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2019年1月25日，潘永乐向原审法院提起诉讼，请求判令：1.撤销对活力粤港小区第二届业委会的备案；2.东莞住建局承担本案诉讼费、潘永乐的律师费等有关费用。原审法院查明：2018年12月10日，原东莞市房产管理局作出沙房物〔2018〕01号《东莞市沙田镇活力粤港小区第二届业主委员会备案通知书》，对活力粤港小区第二届业委会予以备案，备案的业主委员会成员名单为：主任谢贵生，副主任徐志、戴细燕，委员刘凤珍、蒋玲亮、黄益中、吴火根。另查明，东莞市进行机构改革，原东莞市房产管理局的物业小区业主委员会备案行政管理职责由东莞住建局承接。原审法院认为：本案首先需要确定潘永乐是否有权起诉？原审法院分析如下：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案业主委员会备案证书的相对人和利害关系人是该小区全体业主、备案的业主委员会成员。按照少数服从多数的规则，如小区业主对本案的备案通知书不服，应当由过半数的小区业主行使救济权利。潘永乐无权以该小区其中一个业主的个人名义提起本案诉讼。根据上述分析，潘永乐的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定的条件，由于原审法院已经实际立案，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（六）项的规定，应当裁定驳回起诉。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回潘永乐的起诉。本案不收取案件受理费，已经收取的案件受理费在本裁定生效后依法退回。一审宣判后，潘永乐不服原审裁定，向本院提起上诉，请求：1.撤销原审裁定并将本案发回原审法院重审；2.本案一、二审受理费由东莞住建局承担。主要事实与理由：一、原审裁定认定案件性质错误。案涉备案行为属于行政备案行为，该行为是依照法定程序，对与行政管理相关的事务接受报告、收集材料、进行审查并对其合法与否作出评价的行政行为，亦即，案涉备案行业实际上是东莞住建局在法律上对活力粤港小区第二届业委会自治组织作出的肯定和确认，而不是针对案涉小区全体业主之公共利益作出的具体行政行为。基于这一错误认识，进一步认为案涉备案行为涉及案涉小区全体业主的公共利益而应由“过半数业主”提起诉讼同样错误。二、原审裁定未尽法定审判责任。本案的证据证明，活力粤港小区第二届业委会不论是在选举的程序方面还是在选举的实体方面都是违法的，显然，东莞住建局准予活力粤港小区第二届业委会备案是错误的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。三、潘永乐与案涉备案行为有利害关系，享有本案诉权。业主委员会的法定职能是代表小区全体业主行使对小区公共事务的管理权，可见，案涉备案行为与涉案小区每一个业主都有利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，潘永乐作为小区的业主，依法有权提起本案诉讼。四、案涉备案行为侵犯了潘永乐的合法权益，原审裁定不认可潘永乐的诉权错误。潘永乐除了是案涉小区的业主之外，还是案涉小区本次业主委员会换届选举的候选人。本次业主委员会换届选举弄虚作假，不但程序违法，而且实体也违法，导致潘永乐落选，东莞住建局对此视而不见，仍对活力粤港小区第二届业委会予以备案，在客观上严重侵犯了潘永乐的被选举权。五、原审裁定裁判理由自相矛盾。原审裁定一方面认定“本案业主委员会备案证书的相对人和利害关系人是该小区全体业主”，另一方面又认定“原告无权以该小区一个业主的个人名义提起本案诉讼”，实际上，“全体业主”已经包含了“一个业主”。六、就业主委会员备案错误类行政诉讼案件要求过半数业主提起诉讼将导致应当纠正的错误得不到纠正。如果要求将“过半数业主”作为业主起诉撤销业委会备案的限制条件，那么既然起诉业主的面积或户数已“过半”，就完全可以通过提议召开业主大会的方式直接将业委会换届。根本没必要另行起诉撤销业委会备案，提起行政诉讼撤销业委会备案这一救济方式将变得毫无意义。故一审裁定强求提起本案行政诉讼的业主必须达到“面积或户数过半”就几乎等同于剥夺了小区业主就业委会违法备案一事提起行政诉讼的权利，也违背了《中华人民共和国行政诉讼法》原有赋予给业主进行监督业委会违法成立和怠于履行职责的救济渠道的立法初衷。被上诉人东莞住建局答辩称：一、潘永乐作为案涉小区的其中一户，无权以自己一个人名义提起本案诉讼。原审法院认定事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国物权法》第七十六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项及《最高人民法院关于适用的解释》第十八条的规定，对于涉及业主共有利益、公共事务的行政行为，单个业主不具有单独提起行政诉讼的原告主体资格。业主委员会成立后的报送备案行为，属于全体业主对小区公共事务的决策事项。虽然业主委员会的成立及业主委员会对小区事务的管理活动与业主个体的利益有关联，但单个业主并不具有独立处分、决策小区公共事务的权利。本案中，活力粤港小区第二届业委会备案证书的相对人是该业委会，利害关系人是活力粤港小区全体业主，按照少数服从多数的规则，如小区业主对本案的备案通知书不服，应当由专有部分占建筑物总面积过半数或占总户数过半数的业主行使救济权利，潘永乐作为该小区其中的一户，无权以自己一个人的名义提起本案诉讼。二、且不论潘永乐是否具备原告诉讼主体资格，东莞住建局作出案涉备案亦符合法定程序，不具有可撤销之情形。根据《广东省物业管理条例》第二十七条第一款规定，活力粤港小区第二届业委会向东莞住建局提出案涉业主委员会备案之申请，并向东莞住建局提交了《东莞市业主委员会备案申请表》等相关证明材料后，经东莞住建局审核，活力粤港小区第二届业委会提交之材料符合备案的法定形式，故东莞住建局于2018年12月10日依法作出沙房物〔2018〕01号《东莞市沙田镇活力粤港小区第二届业主委员会备案通知书》。显然，东莞住建局收悉案涉业主委员会备案申请及相关资料后，发出沙房物〔2018〕01号《东莞市沙田镇活力粤港小区第二届业主委员会备案通知书》，对案涉业主委员会予以备案之程序合法，且具备事实依据，不具有可撤销之情形。原审第三人活力粤港小区第二届业委会在规定的期限内未向本院提出二审陈述意见。经审查，本院对原审查明的事实予以认可。本院另查明，潘永乐系活力粤港小区东区20栋商铺A42的业主，也是该小区第二届业委会候选人名单公示的候选人之一。活力粤港小区业主大会第四次会议结果公告显示，该次会议的议题是第二届业委会的换届选举，潘永乐并未当选活力粤港小区第二届业委会委员。本院认为，本案系业主委员会行政备案纠纷案件。本案二审的争议焦点为潘永乐是否为本案适格的原告，申言之，即潘永乐是否与东莞住建局下属的原东莞房产管理局对活力粤港小区第二届业委会予以备案的行政行为具有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”判断原告是否具有前述规定所称的利害关系，主要看行政机关在作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或者法律上的利益。房地产行政主管部门在对业主委员会进行备案时，依据的是《物业管理条例》、《广东省物业管理条例》及原住房和城乡建设部制定的《业主大会和业主委员会指导规定》。依据《物业管理条例》第十六条：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。”、《广东省物业管理条例》第二十七条第一款：“业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。备案时应提交以下材料：（一）管理规约、业主大会议事规则；（二）业主大会的会议记录和会议决定；（三）业主委员会委员（候补委员）名单及其基本情况。”及《业主大会和业主委员会指导规定》第三十三条：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，持下列文件向物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府办理备案手续：（一）业主大会成立和业主委员会选举的情况；（二）管理规约；（三）业主大会议事规则；（四）业主大会决定的其他重大事项。”之规定，业主委员会经选举成立后，必须向房地产行政主管部门申请备案登记，经行政机关予以备案后，业主委员会方可依法运作。在申请备案登记时，业主委员会必须依照前述规定向房地产行政主管部门提交载明业主委员会该次选举情况的资料，以供其审核。亦即，在进行业主委员会备案时，房地产行政主管部门必须审查业主委员会的选举是否符合相关的法律规定，是否合法有效。本案中，潘永乐是活力粤港小区第二届业委会的候选人之一，业主委员会的选举是否合法有效，直接关系到其作为候选人所享有的被选举权是否得到了公正对待。原东莞房产管理局在对活力粤港小区第二届业委会进行备案时，必须对该业委会的选举情况是否合法进行审查，原东莞房产管理局是否尽到了该审查义务，直接关系到作为候选人之一的潘永乐的被选举权是否得到了尊重和保护。综上，本院认为，潘永乐与东莞住建局下属的原东莞房产管理局对活力粤港小区第二届业委会予以备案的行政行为具有利害关系，其是本案适格的原告。原审裁定查明事实不清，适用法律错误，导致处理结果不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销东莞市第一人民法院作出的（2019）粤1971行初108号行政裁定；二、本案由广东省东莞市第一人民法院继续审理。本案依照《诉讼费用交纳办法》第八条第（三）项的规定不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  孙立凡审判员  韦艳芹审判员  张志强二〇一九年十一月十四日法官助理王建海书记员李柱豪