广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2019）粤2071行初1042号原告：郑惠霞，女，1945年5月20日出生，汉族，住广东省中山市，委托代理人：梁炳坤，男，1964年11月14日出生，汉族，住广东省中山市东区，系原告郑惠霞女婿。被告：中山市三乡镇人民政府，住所地广东省中山市三乡镇中心区景观路1号，统一社会信用代码11442000007357539P。法定代表人：林冠军，镇长。委托代理人：郑伟强，该镇党委委员。委托代理人：唐丽斌，广东国融律师事务所律师。原告郑惠霞不服被告中山市三乡镇人民政府（以下简称三乡镇政府）政府行政行为，于2019年5月23日向本院提起行政诉讼。本院于次日立案后，依法向被告三乡镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月19日公开开庭审理了本案。原告郑惠霞及其委托代理人梁炳坤，被告三乡镇政府副职负责人郑伟强及委托代理人唐丽斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告郑惠霞诉称，1997年和1998年，因中山三乡教办失职，令原告失去民转公办教师的机会。原告认为，三乡镇政府应履行《关于给予郑惠霞享受公办教师待遇的请示》的批复，不应因领导更换和政策调整而违背契约精神，要将其情况和镇其他乱发补贴行为区别对待，同时要理解当时的历史背景和现在不断完善的制度，尊重彼此的调解结果。为此，特诉至法院，请求判令：1.确认被告三乡镇政府从2018年6月起停发原告所有生活补贴的行为违法；2.判令三乡镇政府按照《关于给予郑惠霞享受公办教师待遇的请示》从2018年6月起继续向原告发放生活补贴。被告三乡镇政府辩称，1.《关于给予郑惠霞享受公办教师待遇的请示》属于行政机关内部层报的过程性文件，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应当裁定驳回原告的起诉。原告提出请求按照《关于给予郑惠霞享受公办教师待遇的请示》继续向其发放生活补贴，但该请示是原中山市三乡镇人民政府教科文卫办公室（以下简称原三乡镇教科文卫办）向三乡镇委、镇政府就原告信访问题处理的内部层报文件，属于其内部的过程性文件，并非结论性文件，并非对行政相对人作出的文件，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项的规定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，应当裁定驳回原告的起诉。2.本案已过行政诉讼起诉期限，应当裁定驳回原告的起诉。根据原告的诉讼请求及《行政复议决定书》（中府行复[2018]1115号）查明的事实，2018年6月起已经停止向原告发放生活补贴，其应当知道生活补贴被停发的情况，但其于2019年5月才提起行政诉讼，其起诉已超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条和《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定的起诉期限。据此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，应当裁定驳回原告的起诉。3.退一步而言，原告不符合生活补贴领取条件，自2018年6月停止由镇财政向原告发放生活补贴，符合法律规定。（1）1998年6月8日，原中山市人事局和中山市教育委员会根据广东省人事厅和教育厅《关于1998年选招公办教师有关问题的通知》（粤人调录[1998]13号）的精神发出《1998年选招公办教师的通知》（中人干[1998]16号），拟通过考试与考核相结合的形式，择优录用公办教师。据此，当年负责民办教师转公办事宜的职能机关是原中山市教体局，其在原告转公办教师的问题上没有职权，也不应承担任何责任。（2）原告不是在编退休教师，不属于财政供养人员，不符合享受机关事业单位退休人员待遇的人员。原告在桥头幼儿园任职至2001年，根据中山市中级人民法院（2008）中中法行终字第20号行政裁定书查明的事实，原告未通过原中山市教育局选招成为公办教师，其不属于在编退休教师，不符合《广东省人民政府关于贯彻落实的通知》（粤府[2015]129号）第五条第（一）项享受在编机关事业单位工作人员基本养老金的条件，不是财政供养人员。（3）原三乡镇教科文卫办已于2003年11月27日根据原中山市教育局信访工作小组下发的《关于郑惠霞同志信访的有关问题的处理意见》（中教信[2003]15号）的要求，向原告计发了未购买社会养老保险一次性补偿金、解除聘用关系经济补偿金，原告已收取了上述补偿金，解除民办教师聘用关系，现其要求按照公办教师享受退休待遇没有事实和法律依据。综上所述，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求人民法院依法驳回其起诉。经审理查明，2009年7月18日，原三乡镇教科文卫办向三乡镇委、镇政府作出一份《关于给予郑惠霞享受公办教师待遇的请示》，主要载明：“郑惠霞老师是我镇桥头村原桥头幼儿园民办教师，早在2003年郑老师向我办提出：1、未能在1998年转正为公办教师的异议；2、未有购买社会养老保险；3、解除劳动合同的经济补偿……在市教育局的协调下，对于第一个问题，经核查相关文件及当时的实际情况，证实对其作出‘未能在1998年转为公办教师’的处理是符合政策规定的……但郑老师一直认为有关部门对此事的处理不公平……从2003年起多次向市教育局、镇人大、信访等有关部门进行上访，提出质疑……由于郑惠霞老师的情况在我镇只有一例，本着‘历史问题，区别对待、特殊情况、特殊解决’的原则……特向镇委、镇政府提出给予郑惠霞享受公办教师待遇的请求：1、……建议每月给郑惠霞按照相似情况的老师发放生活补贴费2584.92元（扣除社保后为2084.92元），以后则按照该老师工资调整来调整其工资，以解决她的晚年生活，让她安度晚年……”。同年10月30日，三乡镇政府主要领导签名同意上述请示方案。自2009年10月起，三乡镇政府通过该镇财政向郑惠霞按公办教师待遇发放相应生活补贴。2018年6月起至今，被告三乡镇政府以原告郑惠霞不属于在编退休教师和镇财政供养人员为由，停止由该镇财政向郑惠霞发放生活补贴。郑惠霞不服，向中山市人民政府申请行政复议，请求确认三乡镇政府的上述行为违法及依法发放补贴。中山市人民政府经审查，认为郑惠霞的复议请求，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，于2019年5月10日作出中府行复[2018]1115号行政复议决定，驳回郑惠霞的行政复议申请。郑惠霞仍不服，遂诉至本院，提出前述诉讼请求。上述期间，郑惠霞及其委托代理人梁炳坤曾多次向中山市三乡镇文体教育局（以下简称三乡文体教育局）就停发涉案生活补贴的问题反映情况，该局先后于2018年9月29日、2019年6月17日作出《关于停发郑惠霞同志补贴的信访回复》、《郑惠霞、梁炳坤反映事项依法履职的答复》，均载明：“……我局在2018年5月接镇组织人事办通知，停发郑惠霞同志生活补贴。原因是市纪委指出本镇违规发放津补贴问题后，组织人事办对照相关规定进行全面清查发现，郑惠霞老师不属于在编退休老师和镇财政供养人员，却由镇财政支付其生活补贴，属于违规发放津补贴范围，需要整改。故从2018年6月起停止发放郑惠霞同志的所有生活补贴……”另查明，根据中山市机构编制委员会中机编[2001]54号《关于三乡镇机关机构设置和人员编制规定的通知》，原三乡镇教科文卫办属三乡镇政府的内设工作机构，后更名为三乡文体教育局。庭审中，郑惠霞称因被告的过错没有将其资料提交中山市教育局审批，令其错过广东省于1998年举行的最后一次民办教师转为公办教师资格考试，导致其一直未取得公办教师资格。三乡镇政府则认为，当年负责民办教师转为公办教师的职能部门是中山市教育局，其镇政府没有相应职责；另外，其镇政府称三乡镇公办退休教师补贴中的生活补贴、干部交通费审核、发放的承担主体是该镇政府；其镇政府亦确认自2009年10月起参照公办教师的待遇和发放渠道向郑惠霞发放生活补贴，2009年9月7日补发了2009年1月至9月的生活补贴，而发放的唯一依据是原三乡镇教科文卫办作出的《关于给予郑惠霞享受公办教师待遇的请示》及该镇领导审批意见，除此之外没有其他批文；在2018年6月停止发放生活补贴时，其镇政府未有向郑惠霞作出行政处理决定和告知其陈述、申请的权利以及相关诉权。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，三乡镇政府自2018年6月起停止向郑惠霞发放生活补贴时，没有制作或者没有送达法律文书，亦未告知郑惠霞起诉期限，且停止发放生活补贴的状态一直持续至今，故根据上述法律规定，本院认为郑惠霞于2019年5月23日提起本案诉讼，尚在法定诉讼期间内。对于三乡镇政府认为郑惠霞提起本案诉讼已过诉讼时效的抗辩意见，本院不予采纳。本案中，三乡镇政府依据《关于给予郑惠霞享受公办教师待遇的请示》按公办教师待遇标准和发放渠道向郑惠霞发放生活补助，虽然该请示属于上下级之间的内部行为，但该内部请示及相关批复已外化为对行政相对人设定权利义务的行政行为，而郑惠霞对该请示和批复本身并不表示异议，故本案仅对直接影响郑惠霞权利义务的发放和停止发放生活补贴行政行为的合法性进行审查。本院认为，授益性行政行为，是指行为内容为给予相对人特定权益的行政行为。这些授益性主要体现在，赋予特定相对人以金钱、物品、优惠或者减免行政相对人的义务等。因授益性行政行为涉及行政相对人重大利益的，行政机关撤销时，应保障行政相对人的知情权、参与权等程序权利，充分听取其意见，行政机关未履行上述程序而迳行撤销，不符合依法行政原则中程序正当的基本要求。事实上，郑惠霞一直未取得公办教师资格，而三乡镇政府自2009年10月起依据内部上下级之间的请示通过该镇财政按公办教师待遇向郑惠霞发放生活补贴，属于授益性的行政行为，其后该镇政府于2018年6月起迳行停止继续发放生活补贴予郑惠霞，却未依法作出行政处理决定并以适当方式告知郑惠霞享有陈述、申辩权和申请复议、提起诉讼等权利，未充分保障其知情权、参与权等程序权利，属程序违法。鉴于三乡镇政府已经停止向郑惠霞发放相关生活补贴，不具有可撤销内容，故本院确认三乡镇政府从2018年6月起停发郑惠霞生活补贴的行为违法。而目前尚未有对民办教师参照公办教师待遇发放相关补贴的法律规定，现郑惠霞要求恢复发放其生活补贴的主张，于法无据，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条之规定，判决如下：一、确认被告中山市三乡镇人民政府从2018年6月起停发原告郑惠霞生活补贴的行为违法；二、驳回原告郑惠霞的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告中山市三乡镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  朱婉芬人民陪审员  胡凤华人民陪审员  张德军二〇一九年十一月二十日书 记 员  李桦诗杨慧娴