四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终1124号 上诉人（原审原告）成都亿嘉利科技有限公司。住所地：四川省成都市武侯区长益路11号1栋6层10号。 法定代表人冯殿山，总经理。 委托代理人郭壮，北京康达律师事务所律师。 上诉人（原审原告）乐山沙湾亿嘉利科技有限公司。住所地：四川省乐山市沙湾区葫芦镇祝村。 法定代表人冯殿山，总经理。 委托诉代理人郭壮，北京康达律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）乐山市沙湾区人民政府。住所地：四川省乐山市沙湾区德胜大道95号。 法定代表人孙慧娟，区长。 委托代理人张银才，乐山市沙湾区农业农村局副局长。 委托代理人谢冬平，四川金顶律师事务所律师。 上诉人成都亿嘉利科技有限公司（以下简称成都亿嘉利公司）、乐山沙湾亿嘉利科技有限公司（以下简称沙湾亿嘉利公司）因诉乐山市沙湾区人民政府（以下简称沙湾区政府）解除投资协议并赔偿经济损失一案，不服四川省乐山市中级人民法院（2018）川11行初100号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年10月23日公开开庭审理了本案。上诉人成都亿嘉利公司、沙湾亿嘉利公司的法定代表人冯殿山及委托代理人郭壮，被上诉人沙湾区政府的出庭负责人王旭东及委托代理人张银才、谢冬平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：2011年8月29日，成都亿嘉利公司与沙湾区政府签订《投资协议》，主要约定：成都亿嘉利公司租赁乐山市沙湾区葫芦镇祝村、王坝村约800亩土地（以实际租赁面积为准），投资5000万元建设以鳗鱼养殖为主并与新农村建设相结合的现代观光农业项目，沙湾区政府为其提供“一站式服务”并明确一名区级领导负责项目实施全过程的协调、服务工作，对案涉项目以符合国家规定的税收优惠扶持。同时，成都亿嘉利公司需在项目地注册具备法人资格的公司，涉案项目须符合沙湾电站相关安全规定和先取得环境影响评价文件批复方可动工，项目实施时做到环保“三同时”。2011年9月13日，沙湾亿嘉利公司成立，作为项目公司。2011年9月29日，乐山市沙湾区发展和改革局对沙湾亿嘉利公司鳗鱼健康养殖示范推广项目准予备案。2011年9月30日，沙湾亿嘉利公司与乐山市沙湾区签订《农村土地承包经营权流转（出租）合同》，并支付一年租金102516.48元。 2012年1月12日、2012年5月8日沙湾亿嘉利公司分别向沙湾区政府农委办、沙湾区政府王平区长发出《乐山沙湾亿嘉利科技有限公司关于沙湾区葫芦镇鳗鱼养殖基地施工时间的报告》（亿嘉利〔2012〕2号）、《关于鳗鲡健康养殖示范推广项目进程的咨询报告》（亿嘉利〔2012〕7号），表示因涉案土地权属不清，不能按计划进行施工，询问进场开工时间。2012年6月5日，成都亿嘉利公司向沙湾区政府发出《成都亿嘉利科技有限公司关于乐山沙湾鳗鱼养殖基地因故停建的报告》（亿嘉利〔2012〕19号），请求沙湾区政府补偿其经济损失和确保800亩项目用地。2012年6月12日，沙湾区政府作出《乐山市沙湾区人民政府关于成都亿嘉利科技有限公司〈关于乐山沙湾鳗鱼养殖基地因故停建的报告〉的答复》，告知成都亿嘉利公司沙湾区政府并未终止《投资协议》；如有损失，沙湾区政府愿意积极协调服务，努力帮助挽回或减轻；有关具体事宜，请适时安排人员到沙湾协商解决。2013年1月4日，成都亿嘉利公司向沙湾区政府发出《成都亿嘉利科技有限公司请求乐山市沙湾区政府明确告知沙湾鳗鱼养殖基地不能履行与政府签订的投资合同原因的报告》（亿嘉利〔2013〕1号），表示对至今未能履行2011年8月29日签订的投资内容，成都亿嘉利公司多次函电方式讨问，未得到正面答复，对此保留相对法律权益。2013年1月9日，沙湾区政府作出《乐山市沙湾区人民政府关于答复成都亿嘉利科技有限公司〈请求乐山市沙湾区政府明确告知沙湾鳗鱼养殖基地不能履行与政府签订的投资合同原因的报告〉的函》，告知有关具体事宜，请贵公司适时安排人员到沙湾协商解决。2015年11月7日，成都亿嘉利公司向沙湾区政府发出《关于乐山沙湾鳗鱼养殖基地（鳗鲡健康养殖示范推广项目）建设未能实施及要求政府索赔的说明》（亿嘉利〔2015〕7号），请求沙湾区政府补偿成都亿嘉利公司损失300万元人民币。2015年11月24日，沙湾区政府作出《乐山市沙湾区人民政府关于成都亿嘉利科技有限公司〈关于乐山沙湾鳗鱼养殖基地（鳗鲡健康养殖示范推广项目）建设未能实施及要求政府索赔的说明〉的答复》，表示按照《投资协议》的约定沙湾区政府并无违约行为，成都亿嘉利公司要求补偿损失300万元既不符合法律规定，又不符合《投资协议》的约定。成都亿嘉利公司、沙湾区亿嘉利公司遂提起诉讼，请求解除成都亿嘉利公司与沙湾区政府于2011年8月29日签署的《投资协议》,判令沙湾区政府赔偿二公司经济损失400万元并且承担本案诉讼费用。庭审中，沙湾区政府表示同意解除与成都亿嘉利公司签订的《投资协议》。 一审法院另查明，由于沙湾亿嘉利公司未参加2012年度企业年检，同时未公示2013年度、2014年度报告，乐山市沙湾区工商行政管理和质量技术监督局于2015年11月2日作出乐工商沙行处字〔2015〕第36号行政处罚决定，吊销其营业执照。2018年1月12日，乐山市沙湾区农业局、乐山市国土资源局沙湾区分局、乐山市沙湾区环境保护局分别出具情况说明，主要内容系鳗鲡养殖不需要行政审批也未收到沙湾亿嘉利公司申请养殖鳗鲡审批的资料、未收到成都亿嘉利公司现代观光农业项目申报用地的资料、沙湾亿嘉利公司未办理建设项目环境影响评价。2013年7月8日，位于乐山市沙湾区的案涉相关土地使用权已由乐山市沙湾区承发国有资产经营投资有限公司通过拍卖取得。 一审法院认为，行政协议不同于传统行政行为，具有行政性与合同性相统一的特点，人民法院审查行政协议既适用行政法律规范也适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。根据《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第六十条的规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务，并应遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。案涉《投资协议》系本案双方当事人的真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，一经签订非因特定事由和情形，双方当事人均应按照约定全面适当履行义务。 综合双方当事人的诉辩意见，本案双方当事人对于案涉协议客观上已无法履行一致同意予以解除并无争议，双方存有争议的问题一是被告是否存在违约行为，二是本案赔偿责任如何确定。 （一）关于被告是否存在违约行为的问题。 原告起诉主张被告未履行协议约定的“一站式”服务，怠于协调其项目行政审批手续致使项目未能推进，存在重大违约行为。被告辩称其不存在违约行为，其不负有向原告提供项目用地的义务，项目未能推进的根本原因系原告未依法取得环境影响评价文件。 根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）以及《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）等法律、法规、规范性文件的相关规定，案涉项目涉及的用地审核（或者备案）、项目建设许可等均属于行政机关依申请进行审核（或者备案）、许可的事项。原告作为项目实施单位应当依照前述规定首先提出申请，即案涉协议中约定的被告负有的“一站式”服务和协调行政审批手续的义务并不包括代替原告提出申请，更不包括就原告所提申请均无条件地予以协调审核同意。本案中，被告提交的乐山市沙湾区农业局、乐山市国土资源局沙湾区分局、乐山市沙湾区环境保护局出具的情况说明载明原告未提交过相关申请，且原告亦未提交相关证据证明其进行过相关事项申请。更为重要的是即使如原告所主张应由被告协助其办理用地审批手续，但案涉用地审批的前提是原告应先与当地农村集体经济组织签订用地协议。原告在本案中仅提交了沙湾亿嘉利公司与乐山市沙湾区签订的《农村土地承包经营权流转（出租）合同》。根据证人王某、杨某的证言，原告因各种原因未能与祝村8组外的其他大部分集体经济组织签订用地协议。故原告主张被告未履行协议约定的“一站式”服务，怠于协调其项目行政审批手续致使项目未能推进，存在重大违约行为的理由不能成立，本院不予支持。 行政协议兼具行政性与合同性双重属性，行政机关在签订、履行、解除行政协议过程中，既要遵循行政法上的依法行政原则，也要遵循合同法上的诚实信用等原则。行政协议中依法行政原则要求行政机关在协议订立、履行、解除过程中对其职权范围内应知悉且可以公开的问题不能进行不正确、不完整陈述或者拒绝陈述从而对协议的订立、履行和解除造成影响。合同法第六十条第二款规定，当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。协作履行原则是合同法诚实信用原则在合同履行环节的具体体现。故，对于行政协议中虽然没有明确约定但属于行政机关职权范围内应知且可予以公开的事项，行政机关应在必要限度内为相对方履行协议提供协助义务。本案中，虽然根据案涉《投资协议》的约定，被告仅负有就案涉项目实施全过程进行协调和服务的义务，不负有代为进行用地申请和提供项目用地等义务。但案涉项目涉及土地的权属问题关乎原告用地申请是否符合条件，原告提交的多份函件证明其在项目推进过程中因土地权属问题多次发函询问被告，被告应就此提供协助，予以明确答复以便于原告更好地履行协议或者就是否继续履行协议进行理性判断。但被告一直未予实质回应，消极拖延处理，有违依法行政和协作履行原则，违反了协议的附随义务。 （二）本案赔偿责任如何确定的问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。合同法第九十七条规定，合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失。根据前述规定，行政协议解除后，当事人有权要求赔偿损失。在双方当事人均有过错的情况下，由此产生的风险和损失，应当由双方共同承担。原告在本案中起诉主张的损失共计400万元，具体包括：购买鳗鱼苗定金60万、设计费用18万、可行性研究报告费用7万、土地租金10.25万元、预期利益损失、项目涉及的食宿、车旅、雇请员工工资等费用。其中，原告提交的证据能够证明沙湾亿嘉利公司租用乐山市沙湾区的集体土地支付了一年租金102516.48元，但对于其主张的鳗鱼苗定金60万、设计费用18万、可行性研究报告费用7万等损失并未提交支付凭证等证据予以证明。本案中，原告未能就项目所涉大部分土地签订用地协议，对于案涉项目未能推进致使合同目的落空具有过错。被告对于原告多次反映的土地权属问题一直未予实质回应，消极拖延处理，违反协议的附随义务也具有过错。据此，综合考虑本案协议履行情况、协议性质以及原被告双方在合同履行过程中的过错程度，该院酌情确定被告在本案中赔偿原告损失5万元。 综上，本案双方当事人一致同意解除案涉协议，被告违反了协议的附随义务，综合考虑协议履行情况、协议性质以及双方当事人的过错程度的基础上，酌情确定被告赔偿原告5万元损失。根据《中华人民共和国合同法》第九十三条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，判决：一、解除原告成都亿嘉利科技有限公司与被告乐山市沙湾区人民政府于2011年4月1日签订的《乐山市沙湾区人民政府成都亿嘉利科技有限公司投资协议》；二、被告乐山市沙湾区人民政府于本判决生效之日起30日内，赔偿原告成都亿嘉利科技有限公司、乐山沙湾亿嘉利科技有限公司人民币50000元；三、驳回原告成都亿嘉利科技有限公司、乐山沙湾亿嘉利科技有限公司其他诉讼请求。一审案件受理费38800元，由成都亿嘉利科技有限公司负担38000元，乐山市沙湾区人民政府负担800元。 成都亿嘉利公司、沙湾亿嘉利公司均不服，上诉称：一审判决认定其未就项目所涉大部分土地签署用地协议属事实认定错误，涉案宗地在2005年8月5日经四川省人民政府批准建设沙湾水电站，案涉合同签订于2011年4月1日，沙湾区政府明知涉案宗地已被批准建设水电站的情况下，仍通过招商引资，与上诉人签署案涉协议，严重违反诚实信用原则，应承担主要违约责任，一审判决遗漏被上诉人缔约过失责任认定。请求二审法院撤销一审判决第二、三项判决内容，依法改判被上诉人赔偿上诉人人民币400万元或者发回重审；被上诉人承担一、二审诉讼费用。 沙湾区政府提交答辩意见称：一审判决根据上诉人在一审审理过程中仅提交了沙湾亿嘉利公司与乐山市沙湾区签订的《农村土地承包经营权流转（出租）合同》，认定上诉人未就项目所涉大部分土地签订用地协议，对于案涉项目未能推进致使合同目的的落空具有过错，系认定事实清楚，举证责任分配正确。沙湾水电站在王坝村现有土地仍超过800亩，上诉人主张答辩人严重违反诚实信用原则，应承担主要违约责任的观点不能成立。上诉人主张的经济损失金额400万元与事实不符，不应得到支持。二上诉人的上诉请求和上诉理由依法不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 成都亿嘉利公司、沙湾亿嘉利公司向一审法院提交了以下主要证据材料：《投资协议》《关于沙湾区葫芦镇鳗鱼养殖筹建情况的报告》（亿嘉利〔2011〕13号）、《乐山沙湾亿嘉利科技有限公司关于沙湾区葫芦镇鳗鱼养殖基地施工时间的报告》（亿嘉利〔2012〕2号）、《关于鳗鲡健康养殖示范推广项目进程的咨询报告》（亿嘉利〔2012〕7号）、《成都亿嘉利科技有限公司关于乐山沙湾鳗鱼养殖基地因故停建的报告》（亿嘉利〔2012〕19号）、《成都亿嘉利科技有限公司收悉乐山市沙湾区人民政府签复函的回函》（亿嘉利〔2012〕21号）、《成都亿嘉利科技有限公司请求乐山市沙湾区政府明确告知沙湾鳗鱼养殖基地不能履行与政府签订的投资合同原因的报告》（亿嘉利〔2013〕1号）、《乐山市沙湾区人民政府关于成都亿嘉利科技有限公司的答复》《乐山市沙湾区人民政府关于答复成都亿嘉利科技有限公司的函》《乐山市沙湾区人民政府关于成都亿嘉利科技有限公司的答复》、乐山市沙湾区发展和改革局《企业投资项目备案通知书》、乐山市沙湾区信访局《不予受理告知书》（乐沙信来访告知〔2016〕01号）、4份相关部门收到原告函件的收条、3份涉案土地被抵押的网页截图、4份相关部门的《情况说明》，《农村土地承包经营权流转（出租）合同》。 沙湾区政府向一审法院提交以下主要证据材料：《情况说明》《关于乐山沙湾鳗鱼养殖基地（鳗鲡健康养殖示范推广项目）建设未能实施及要求政府索赔的说明》（亿嘉利〔2015〕7号）、《乐山市沙湾区人民政府关于成都亿嘉利科技有限公司的答复》。 一审法院依申请调取了《四川省人民政府关于乐山沙湾水电站工程建设用地的批复》（川府土〔2005〕302号）、《国有建设用地使用权出让合同》《乐山市沙湾区住房和城乡规划建设局关于提供葫芦镇祝村2宗国有建设用地规划条件的函》《乐山市沙湾区人民政府关于葫芦镇2宗国有建设用地使用权挂牌出让的批复》（乐沙府复〔2013〕48号）、《不动产登记申请表》《土地登记审批表》和证人祝某、王某、杨某的《询问笔录》。 上述证据均已随卷移送本院。一审庭审笔录记载了双方当事人对证据的质证意见。 成都亿嘉利公司、沙湾亿嘉利公司在二审庭审中提交了二组证据： 第一组证据：沙湾亿嘉利公司于2011年9月30日分别与乐山市沙湾区葫芦镇王坝村1组、王坝村2组、王坝村7组、祝村8组、祝村9组、祝村10组签订的共六份《农村土地承包经营权流转（出租）合同》，拟证明一审判决认定其未就涉案项目大部分土地签订用地协议的事实错误。 第二组证据：乐山沙湾鳗鱼养殖基地筹建费用一览表，包括南京鳗鱼养殖专家劳务费、项目规划设计费、项目可行性研究报告、办公租房费用、地勘及勘测费、员工工资和沙湾项目宣传手册和公司办证费。 沙湾区政府经质证，认为：第一、该组证据真实性没有异议，但《农村土地承包经营权流转（出租）合同》是诉讼之前形成，上诉人故意隐瞒有严重过错。第二、该六份合同只有一份交了一年土地租金，实际进行履行，其余没有交土地租金，没有取得土地使用权。第三、该六份证据签订时间为2011年9月30日，乐山市沙湾区发展和改革局的立案登记备案时间为同月29日，说明政府对项目备案时不需要审查土地情况。被上诉人认为乐山沙湾鳗鱼养殖基地筹建费用一览表超过举证时间，故对其关联性、合法性、真实性不予认可并不予质证。 经审查，沙湾区政府对上诉人提交的第一组证据的真实性未提出异议，本院对证据的真实性予以认定，能否达到其证明目的，将结合其他证据及案件事实分析认定。第二组证据系上诉人筹建鳗鱼养殖基地过程中支出费用的证据，上述证据不符合证据规则的要求，本院不予认定。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，虽然上诉人上诉称，一审判决认定其未就项目所涉大部分土地签署用地协议属事实认定错误，并在二审中提交六份包括一审中已提交的乐山市沙湾区在内的《农村土地承包经营权流转（出租）合同》，拟证明上述观点，但上诉人同时当庭陈述仅支付了租用祝村8组的集体土地一年租金102516.48元。其中与祝村9组签订《农村土地承包经营权流转（出租）合同》（附件）亦载明“此附件作为补充合同，与主合同同有法律效力。第一年有效期于交款之日起计算，后续时间以第一次交款时间计算”。因此，上诉人并未实际完成除祝村8组的集体土地外的用地协议，提交的证据并不能达到其证明目的。其上诉所称一审判决认定其未就项目所涉大部分土地签署用地协议属事实认定错误不能成立，上诉所称一审判决遗漏被上诉人缔约过失责任认定亦不能成立，本院不予支持。 根据双方签订的投资协议的内容，甲方（沙湾区政府）的责任为“1.区政务服务中心为乙方提供优质的‘一站式’服务.涉及区级行政收费除技术性收费外,一律只收工本费。2.为加快乙方项目建设进度和协调各方关系，甲方明确一名区级领导负责项目实施全过程的协调、服务工作。3.甲方对该项目予以符合国家规定的税收优惠扶持”。正如一审判决指出“被告负有的‘一站式’服务和协调行政审批手续的义务并不包括代替原告提出申请，更不包括就原告所提申请均无条件地予以协调审核同意”。沙湾区政府仅负有就案涉项目实施全过程进行协调和服务的义务，不负有代为进行用地申请和提供项目用地等义务。但案涉项目涉及土地的权属问题关乎上诉人用地申请是否符合条件，上诉人一审中提交的多份函件证明其在项目推进过程中因土地权属问题多次发函询问被上诉人及其所属部门，被上诉人应就此提供协助，予以明确答复以便于上诉人更好地履行协议或者就是否继续履行协议进行理性判断。但被上诉人一直未予实质回应，消极拖延处理，有违依法行政和协作履行原则，违反了协议的附随义务。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。合同法第九十七条规定，合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失。根据双方签订的投资协议的内容，乙方（成都亿嘉利公司）的责任为“1.乙方须在项目所在地工商部门注册具备法人资格的公司，项目建成如涉及产品出口,须在乐山海关报关出口。2.因项目用地紧靠省道108线，是沙湾区观光农业带，乙方须向甲方提供该项目的布局、建筑风貌等相关规划设计方案，经审定同意后方可进行项目建设。3.乙方项目须符合沙湾电站相关安全规定和先取得环境影响评价文件批复方可动工，项目实施时做到环保‘三同时’”。一审法院根据双方提供的证据认定本案中上诉人未能就项目所涉大部分土地签订用地协议，对于案涉项目未能推进致使合同目的落空具有过错。被上诉人对于上诉人多次反映的土地权属问题一直未予实质回应，消极拖延处理，违反协议的附随义务也具有过错。综合考虑本案协议履行情况、协议性质以及双方在合同履行过程中的过错程度，酌情确定被上诉人在本案中赔偿上诉人损失5万元，并无不当。 综上，上诉人成都亿嘉利公司、沙湾亿嘉利公司的上诉请求没有事实根据和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果恰当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费38000元，由上诉人成都亿嘉利科技有限公司、乐山沙湾亿嘉利科技有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 蒋 茜 审判员 王凤红 审判员 朱 珠 二〇一九年十一月十八日 书记员 廖珍珑