广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤04行终152号上诉人（一审被告）：珠海市香洲区前山街道办事处，住所地：广东省珠海市。法定代表人：向柳，主任。应诉负责人：康健，该街道办人大工委主任。委托代理人：王云雷，广东诚迅达律师事务所律师。委托代理人：徐徐，广东诚迅达律师事务所实习律师。上诉人(一审被告)：珠海市香洲区人民政府，住所地：广东省珠海市。法定代表人：刘齐英，区长。委托代理人：吴斌，珠海市香洲区司法局工作人员。委托代理人：游艳，广东方源律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：段祥奇，男，1974年5月21日出生，汉族，住广东省珠海市。委托代理人：卢庆方，广东盈进律师事务所律师。上诉人珠海市香洲区前山街道办事处（以下简称前山街道办）、上诉人珠海市香洲区人民政府（以下简称香洲区政府）因与被上诉人段祥奇物业行政管理一案，不服珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初130号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实2018年12月26日，前山街道办城市综合管理办公室作出《公告》，告知某小区全体业主，由于在业主大会投票期间，业主委员会正式候选人段某因个人原因违反《中华人民共和国治安管理处罚法》受到处罚，根据《珠海经济特区物业管理条例》第四十一条第六款之规定，不得成为业主委员会委员。某业主委员会应由七名委员组成，目前依法产生六位，未能办理备案确认。根据要求，应当召开业主大会补充一名业主委员成员后，再办理申报业主委员会备案，完成备案确认后即可依法履行相关职责。段祥奇不服上述《公告》，于2019年1月2日向香洲区政府申请行政复议。香洲区政府于当日向其出具《接受当事人提交行政复议资料回执》。2019年1月8日，香洲区政府向前山街道办送达《提出答复通知书》。前山街道办向香洲区政府提交《答复书》及相关证据材料。2019年2月27日，香洲区政府作出珠香府行复字〔2019〕1号《行政复议决定书》，维持前山街道办在《公告》中对段祥奇不宜成为业主委员会候选人的认定，并于2019年2月28日送达段祥奇，于2019年3月6日送达前山街道办。另查明，2013年8月6日，香洲区政府作出珠香府〔2013〕X号《珠海市香洲区人民政府关于发布第五轮行政审批事项调整目录的公告》，其中包含将香洲区城市监督管理局的香洲区小区业主委员会备案审批事项下放至镇街。2018年3月23日，珠海市香洲区住房和城市更新局作出《关于下放业主委员会备案工作的通知》，通知南屏镇人民政府及各街道办事处，从2018年3月15日起，小区业主委员会的备案工作由各街镇负责，该局不再受理新的申请。段祥奇的一审诉讼请求:1.撤销前山街道办于2018年12月26日向某全体业主发布的《公告》；2.撤销香洲区政府于2019年2月27日作出的珠香府行复字〔2019〕1号《行政复议决定书》；3.本案的诉讼费用由前山街道办和香洲区政府承担。一审法院判案理由及结果本案的争议焦点为珠海市香洲区前山街道办事处城市综合管理办公室是否具有行政主体资格，能否以自己的名义作出被诉《公告》，具体评判如下：通常，“行政主体”是指具有行使行政管理职能，能够以自己名义作出行政行为和独立承担法律后果的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织。《珠海经济特区物业管理条例》第七条第一款第一项规定：“镇政府、街道办对辖区内的物业管理活动履行下列职责：（一）指导和监督业主设立业主大会、选举业主委员会。”第二款规定：“镇政府、街道办应当配备专门的物业管理部门和专职的工作人员。”第三十九条第二款规定：“镇政府、街道办应当对自荐人和被推荐人进行资格审查，确定业主委员会委员候选人名单”，第四十条第一款规定：“业主委员会应当在选举产生之日起三十日内向区物业管理行政主管部门备案。”根据上述规定，街道办对辖区内业主设立业主大会和选举业主委员会具有指导和监督的职责，应当配备专门的物业管理部门和专职的工作人员。街道办通过对自荐人和被推荐人进行资格审查，确定业主委员会委员候选人名单。本案中，前山街道办作为某小区物业行政主管部门，依法有权确定该小区业主委员会委员候选人名单。然而，前山街道办城市综合管理办公室作为前山街道办配备的专门物业管理部门仅为前山街道办的内设机构，显然不属于能够以自己名义作出行政行为和独立承担法律后果的行政机关，不具有行政主体资格。同时，法律、法规、规章并未授权前山街道办城市综合管理办公室可以对上述事项行使法定职权，前山街道办城市综合管理办公室在以其自己的名义作出被诉《公告》时亦不属于法律、法规、规章授权的组织。因此，前山街道办城市综合管理办公室不具有行政主体资格，亦非法律、法规、规章授权的组织，其以自己的名义作出被诉《公告》的行为应属无效行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。”第九十九条第一项规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格”。故，被诉《公告》属于上述法律规定应当判决确认无效的情形，香洲区政府作出的珠香府行复字〔2019〕1号《行政复议决定书》，维持被诉《公告》错误，亦应一并予以撤销。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第七十九条，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十四条第一款之规定，判决如下:一、确认前山街道办事处城市综合管理办公室于2018年12月26日作出的《公告》无效；二、撤销香洲区政府于2019年2月27日作出的珠香府行复字〔2019〕1号《行政复议决定书》。一审案件受理费人民币50元，由前山街道办事处、香洲区政府负担。当事人二审诉辩主张上诉人前山街道办的上诉请求：1.撤销一审行政判决；2.发回重审或驳回被上诉人段祥奇的诉讼请求。事实和理由：一、前山街道办的内设机构前山街道办事处城市综合管理办公室是经地方性法规授权专门负责物业管理的职能部门，其有权对物业管理工作出具相关意见。珠海市香洲区前山街道办事处城市综合管理办公室虽然是前山街道办的内设机构，但其是依照《珠海经济特区物业管理条例》第七条设立的专门负责物业管理的部门，具备代表前山街道办行使物业条例第七条规定职权的主体资格，《行政诉讼法》第七十五条规定的不具有行政主体资格，是指既未经法律法规授权，同时又无机关法人资格的实施主体，本案中前山街道办城市综合管理办公室不属于该条规定的无效情形，其行为合法有效。二、前山街道办事处城市综合管理办公室公告的性质类似于履行物业管理工作中出具的意见、答复,不属于对段祥奇实施的具体行政行为，一审法院适用法律错误；该公告是对某小区业主申请业主委员会备案的回复，虽对段祥奇产生实质影响，具有可诉性，但公告不是对段祥奇实施的具体行政行为，前山街道办事处城市综合管理办公室依据上述法规的授权对辖区内物业管理工作出具相关意见，符合《珠海经济特区物业管理条例》的规定，事实清楚、内容适当，一审法院适用《行政诉讼法》第七十五条规定显属错误。三、司法干预应更多从实体方面考虑基层治理，以免导致管理失衡，造成社区的不稳定；依照《珠海经济特区物业管理条例》的规定，各镇街均设置了专门的物业管理部门，对辖区内的小区物业等相关工作进行指导、监督。相关管理部门及时对小区物业相关工作出具意见、答复，是为了尽快化解社区矛盾，使小区业主充分行使自治权，使社区居民能够和谐安定的生活。前山街道办事处城市综合管理办公室正是基于法规的授权和这一行政管理的理念，才出具本案讼争的公告。一审法院机械地将前山街道办事处城市综合管理办公室是否具备机关法人资格作为唯一的裁判依据，忽略了息争止诉的司法目的。一审判决并没有解决小区存在的现实矛盾，势必会导致新一轮诉讼的发生，使尚东领域小区业委会的成立久拖不决，矛盾升级。四、段祥奇违法行为发生在选举期间，在选举结果公示期内被行政处罚，前山街道办事处城市综合管理办公室依法作出的公告并无不当。某小区在2018年9月1日至2018年10月21日进行业主委员会投票选举，2018年10月22日至2018年11月20日进行选举结果公示。被上诉人段祥奇于2018年9月7日选举期内对小区物业服务企业的保安进行殴打，选举结束后，在选举结果公示期内的2018年X月X日被香洲区公安分局XX派出所行政处罚。根据其违法行为的发生和被处罚的时间系发生在选举期间，其尚未正式成为业委会委员。另外，段祥奇系与小区物业服务企业的职工发生冲突，如成为业委会委员可能无法公正代表业主与物业服务企业进行沟通、协调，影响业委会的公信力，从维护广大业主权益的角度出发，前山街道办城市综合管理办公室根据《珠海经济特区物业管理条例》第四十一条第六项规定，认定其不宜成为业委会委员从而进行公告的行为，依据的事实清楚，适用法规正确、程序合法。一审法院适用法律错误，应予纠正。请求二审法院撤销一审判决，驳回段祥奇的诉讼请求，维持前山街道办的公告及香洲区政府的行政复议决定。上诉人香洲区政府的上诉请求：1.撤销一审判决；2.驳回被上诉人段祥奇的诉讼请求；3.维持香洲区政府2019年2月27日作出的珠香府行复字〔2019〕1号《行政复议决定书》。香洲区政府的上诉意见与前山街道办的上诉意见大致一致，认为前山街道办事处城市综合管理办公室作出《公告》的主体适格，该办公室是代前山街道办作出，不存在越权或主体不适格的问题，盖章仅仅是对外行文问题，该《公告》的法律后果由前山街道办承受，不属于《行政诉讼法》第七十五条规定之情形，一审法院单纯以落款盖章角度评析行政行为效力，机械地以前山街道办城市综合管理办公室是内设机构认定具体行政行为无效，属适用法律错误。前山街道办作出《公告》查明事实清楚，内容适当，程序合法。被上诉人段祥奇答辩称：一、前山街道办城市综合管理办公室是前山街道办的内设机构，并且未得到法律、法规、规章的授权而行使行政职权，不具备行政主体资格。行政主体要求具有行政管理职能，能够以自己的名义作出行政行为和独立承担法律后果三个特征。前山街道办城市综合管理办公室仅仅是前山街道办的内设机构，是前山街道办为了方便开展工作，对单位的人员进行分工而成立的管理部门，其对外的所有行政行为只能以前山街道办的名义作出，同时法律后果亦由前山街道办承担。因此，前山街道办城市综合管理办公室不具有行政主体的特征，不具有行政主体资格。《珠海经济特区物业管理条例》第七条第二款规定：镇政府、街道办应当配备专门的物业管理部门和专职的工作人员。对于本案，前山街道办城市综合管理办公室即是街道办成立的物业管理部门，但《珠海经济特区物业管理条例》并未授权前山街道办城市综合管理办公室对业主委员会候选人的资格进行审查，确定业主委员会候选人名单。一审中，前山街道办提交的证据证明业主委员会选举产生后向前山街道办备案，而并非向前山街道办城市综合管理办公室备案，足以证明其无权作出涉案《公告》。另外，《珠海经济特区物业管理条例》第三十九条规定：镇政府、街道办对自荐人和被推荐人进行资格审查，确定业主委员会候选人名单。显然，只有前山街道办才有作出涉案《公告》的权力。两上诉人曲解了对《珠海经济特区物业管理条例》第七条第二款的规定，并随意扩大了该条款的适用。二、涉案《公告》直接剥夺了段祥奇作为业主委员会的资格，是涉及段祥奇权利的单方行为，是明显的具体行政行为。前山街道办城市综合管理办公室无权作出涉案《公告》，该具体行政行为系超越职权、滥用职权所致，该行为导致段祥奇失去了作为业主委员会委员的机会，对段祥奇心理、名誉、精神方面均造成影响。二审查明的事实二审期间，两上诉人前山街道办和香洲区政府均提交了香洲区政府网站截图（前山街道机构职权），证明前山街道办依法设立城市综合管理办公室，该办公室具有处理物业管理相关事宜的资格。被上诉人段祥奇对该证据的真实性、合法性无异议，关联性有异议，认为前山街道办成立城市综合管理办公室作为物业管理部门，是前山街道办的内设机构，但法律并未赋予其审查业主委员会候选人资格以及业委会委员的成立的资格。本院将在二审裁判理由中对该证据予以评判。原审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果本院认为，前山街道办城市综合管理办公室作出的《公告》认定被上诉人段祥奇不得成为业主委员会委员，对被上诉人段祥奇产生了实际影响，属于行政诉讼受案范围。一般而言，行政主体分为行政机关和法律法规规章授权的组织两大类。不具有行政主体资格实施行政行为的情形，既包括没有法律法规规章授权的内设机构、派出机构以自己名义作出行政行为，也包括根本不具有行政管理职能的社会团体、组织，没有法律法规依据，擅自以自己名义对外实施行政管理的行为。通常而言，行政机关内设机构没有独立人格，不能对外行使职权，除非法律、法规和规章对内设机构特别授权。此乃最基本的行政法理。名不正，则言不顺。目前，尚无法律、法规或规章授权前山街道办城市综合管理办公室可以对外作出行政行为。行政行为实施主体不具有行政主体资格的，属重大明显违法情形。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条和《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十四条第一款、第九十九条第一项的规定，确认前山街道办事处城市综合管理办公室于2018年12月26日作出的《公告》无效，进而撤销香洲区政府于2019年2月27日作出的珠香府行复字〔2019〕1号《行政复议决定书》，符合法律及司法解释的规定。《珠海经济特区物业管理条例》第七条第二款规定，镇政府、街道办应当配备专门的物业管理部门和专职的工作人员，该规定并非授权规定，该条例第三十九条明确规定，镇政府、街道办才有权对自荐人和被推荐人进行资格审查，确定业主委员会候选人名单，前山街道办事处城市综合管理办公室不具备对外作出审查结果决定的职权。上诉人前山街道办和香洲区政府明知街道办城市综合管理办公室为内设机构，在无法律、法规或规章对该办公室授权的情况下，依然认为其有资格对外作出行政行为，属于对法律和法理的误读。前山街道办主张，一审法院裁判说理不充分，未对《公告》的实体方面，即被上诉人段祥奇的业主委员会委员资格进行评判，不利于定纷止争，希望二审法院对此作出评判。对此，本院认为，因《公告》作出主体不具备行政主体资格而无效，其法律后果是自始无效、当然无效，一审法院对《公告》的实体内容未作评价并无不当，否则有可能出现一方面确认其无效，另一方面又肯定其部分相关内容的局面。而且，因《公告》被确认无效，无论法院是否对上述问题进行评判，前山街道办都将再次作出行政行为，对于新的行政行为，符合起诉条件的相对人或利害关系人都可能再次起诉该行政行为。上诉人前山街道办认为“司法干预应更多从实体方面考虑基层治理，以免导致管理失衡，造成社会的不稳定”的主张，因未认识到行政行为无效的法律后果，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，上诉人前山街道办和香洲区政府的上诉主张缺乏法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人珠海市香洲区前山街道办事处和上诉人珠海市香洲区人民政府分别负担人民币25元。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇一九年十一月五日书记员 梁敏儿附案涉相关法律和司法解释条文：1.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。2.《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第九十四条公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。3.珠海经济特区物业管理条例第七条镇政府、街道办对辖区内的物业管理活动履行下列职责：（一）指导和监督业主设立业主大会、选举业主委员会；（二）指导和监督物业管理项目的交接工作；（三）指导和监督业主组织依法开展活动；（四）协调处理辖区内物业管理纠纷；（五）法律、法规和规章规定的其他职责。镇政府、街道办应当配备专门的物业管理部门和专职的工作人员。第三十九条业主委员会委员人数的确定以及候选人的产生应当符合下列规定：（一）业主委员会委员一般为五人以上单数，具体人数根据实际情况确定；（二）业主委员会委员候选人采用业主自荐或者以幢、单元、楼层为单位进行推荐，以及居民委员会或者村民委员会推荐相结合的方式产生；（三）业主委员会委员由差额选举产生。镇政府、街道办应当对自荐人和被推荐人进行资格审查，确定业主委员会委员候选人名单。