云南省普洱市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）云08行终34号上诉人（原审被告）普洱市人力资源和社会保障局。住所地云南省普洱市思茅区月光路1号。法定代表人任美涛，局长。委托代理人黄学智，云南勇律律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人秦宜，云南勇律律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（原审原告）李仙妹，女，1973年11月28日出生，拉祜族，现住云南省普洱市澜沧拉祜族自治县。被上诉人（原审原告）陈光顺，男，1944年10月4日出生，汉族，现住云南省普洱市澜沧拉祜族自治县。被上诉人（原审原告）李乔妹，女，1946年1月4日出生，彝族，现住云南省普洱市澜沧拉祜族自治县。被上诉人（原审原告）陈勤，女，1995年12月4日出生，拉祜族，现住云南省普洱市澜沧拉祜族自治县。共同委托代理人杨正翔，云南众志律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。共同委托代理人严谷辉，云南众志律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。第三人澜沧拉祜族自治县发展河哈尼族乡人民政府。住所地云南省普洱市澜沧拉祜族自治县发展河哈尼族乡街道。法定代表人罗高翔，乡长。上诉人普洱市人力资源和社会保障局（以下简称普洱市人社局）因劳动和社会保障行政确认争议一案，不服普洱市思茅区人民法院（以下简称思茅区法院）（2019）云0802行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院审理查明，2017年11月12日，澜沧拉祜族自治县发展河哈尼族乡人民政府（以下简称发展河乡政府）武装部长陈忠云，因扶贫工作需要到澜沧××自治县（以下××）发展河乡××村安麻村民小组入户开展调查工作，同月15日7时许，陈忠云被发现在安麻村民小组张向全家中死亡，当日澜沧县公安局发展河派出所民警到现场对陈忠云进行尸体检验，并提取了陈忠云的血液冰冻保存，2017年11月20日澜沧县公安司法鉴定中心作出《法医学尸体检验报告意见书》，分析认为陈忠云死亡原因：排除机械性暴力损伤，不排除疾病引起死亡。2017年12月16日，发展河乡政府向普洱市人社局提出工伤认定申请，普洱市人社局于同月28日受理后，于2018年1月9日，委托澜沧县人力资源和社会保障局（以下简称澜沧县人社局）开展调查公示工作，其间2018年1月17日普洱市公安司法鉴定中心对澜沧县公安局刑事侦查大队委托的陈忠云血样进行检验，检出乙醇成分，含量为162.4mg/100ml，2018年2月2日发展河乡政府以发政发[2018]10号文件向普洱市人社局撤销工伤认定申请，普洱市人社局于2018年2月7日作出普人社复（2018）1号《关于给予撤销陈忠云工伤认定申请的批复》。2018年11月15日，陈忠云的妻子李仙妹向普洱市人社局提出工伤认定申请，普洱市人社局于同年11月19日决定受理，并于2019年1月17日作出《不予认定工伤决定书》，认为陈忠云的血液中酒精含量为醉酒。根据《工伤保险条例》第十六条第（二）项及《云南省实施〈工伤保险条例〉办法》第十九条之规定，陈忠云同志的死亡，不符合应当认定为工伤或视同工伤的情形，决定不予认定或视同为工伤。并于2019年1月19日向李仙妹送达了《不予认定工伤决定书》。为此，李仙妹和女儿陈勤及陈忠云的父母陈光顺、李乔妹于2019年4月1日提起行政诉讼。请求：1.撤销普洱市人社局作出的《不予认定工伤决定书》；2.判令普洱市人社局作出陈忠云系工伤死亡的行政行为；3.案件受理费由普洱市人社局承担。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。”普洱市人社局作出《不予认定工伤决定书》，李仙妹、陈光顺、李乔妹、陈勤作为伤亡职工陈忠云的直系亲属，有权提起行政诉讼，其原告主体适格。普洱市人社局属市一级社会保险行政部门，有对本案工伤认定的职权，被告主体适格。普洱市人社局在收到工伤认定申请15日的法定期限内予以受理，依法调查核实后，在收到工伤认定申请之日起60日的法定期限内作出《不予认定工伤决定书》，并已将该决定书送达李仙妹，作出的《不予认定工伤决定书》程序合法。普洱市人社局作出的《不予认定工伤决定书》，认定陈忠云为醉酒，不予认定工伤，认定事实是否清楚的问题。根据《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）第三十七条规定，陈忠云死亡时经鉴定其血液中酒精含量为醉酒程度，但普洱市人社局并未能举有效证据证明陈忠云的死亡为醉酒导致，属认定事实不清。普洱市人社局作出本次认定中适用的《工伤保险条例》第十六条第（二）项及《云南省实施〈工伤保险条例〉办法》第十九条为行政法规，从法律位阶上《社会保险法》优于以上行政法规，应优先适用《社会保险法》，普洱市人社局作出本次认定为适用法律、法规错误，应予撤销。并应对李仙妹申请陈忠云死亡的工伤认定重新作出行政决定。工伤认定为行政机关的行政职能范围，对陈忠云的工伤认定系普洱市人社局履行行政职权，人民法院无直接认定陈忠云是否属工伤的行政职权，故对李仙妹、陈光顺、李乔妹、陈勤要求判决普洱市人社局作出陈忠云系工伤死亡的行政行为，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第七十条第（一）项、第（二）项、第一百零二条的规定，判决：一、撤销被告普洱市人力资源和社会保障局作出的编号：530828201900016《不予认定工伤决定书》；二、责令被告普洱市人力资源和社会保障局于本判决书生效之日起60日内重新作出具体行政行为；三、驳回原告李仙妹、陈光顺、李乔妹、陈勤的其他诉讼请求；案件受理费50元，由被告普洱市人力资源和社会保障局负担。上诉人普洱市人社局上诉称：原审法院判决认定事实不清，适用法律错误，判决不当。事实与理由：一、原审法院认定事实不清，缺乏事实和法律依据。原审法院认为上诉人未能举有效证据证明陈忠云的死亡为醉酒导致，属认定事实不清。上诉人已提供普洱市公安司法鉴定中心作出检验报告，予以证明陈忠云死亡时为醉酒的事实。二、原审法院适用法律错误。（一）《社会保险法》和《工伤保险条例》不冲突。上诉人认为，《社会保险法》第三十七条仅是对不予认定工伤中的某种情形作出强调，并未明确规定排除醉酒认定的情形须满足直接因果关系，即只要职工伤亡情况不能排除与醉酒相关，就存在多因一果的可能性。《工伤保险条例》第十六条规定了不予认定工伤的情形，对此应当进行综合考量。普洱市公安司法鉴定中心作出的检验报告显示，陈忠云死亡时血液中酒精含量为醉酒，符合猝死，具体死因无法明确，无法排除死亡与醉酒无关。（二）《工伤保险条例》是行政机关作出工伤认定所适用的唯一法律依据。上诉人认为，《工伤保险条例》是《社会保险法》的具体规定；也是针对《社会保险法》的特殊规定。在实践中，《工伤保险条例》最大限度的保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿。因此，针对工伤类案件应当优先适用《工伤保险条例》的规定。（三）人民法院审理本案时应以事实为根据，以法律为准绳的原则，作出公正的判决。上诉人依照行政执法程序及相关法律、法规的规定，在行政执法过程中坚持合法性、合理性的原则对陈忠云事件作出了公平、公正的行政行为。三、从法与情的层面来看，对逝者的理解和同情不能突破法律的适用。陈忠云在工作中没有严守纪律规定，违反“严禁工作时间饮酒”的规定，导致醉酒。综上所述，上诉人作出的《不予认定工伤决定书》事实清楚、程序合法、法律适用正确，应予维持；本案的全部诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人李仙妹、陈光顺、李乔妹、陈勤答辩称：一审判决得当，上诉人的上诉理由不成立，应予维持一审判决。事实与理由：一审法院认定事实不清、适用法律错误。认定陈忠云死亡时属醉酒，属于认定事实错误，但并不影响判决。本类案件对酒醉的认定参照交通事故的标准并按相关程序规定执行。本案中，鉴定意见并无鉴定机构、鉴定人资质，形式要件不合法；无血样采集视频、照片，无血样采集方式及操作方法，鉴定人员信息不明；保存条件不明、送检时间超过法定三日的规定，程序违法，血样不具备可检测性。这种情况下出具的结论是不能作为定案证据使用。即使假设醉酒的情形成立，本案确实无有效证据证实醉酒与死亡之间存在因果关系，上诉人并未能举有效证据证明陈忠云的死亡为醉酒导致。公安机关提供的死亡证明一审已确认其真实性，该证明清晰的记载了“因疾病死亡”。上诉人认为《工伤保险条例》是行政机关作出工伤认定的唯一法律依据，与上诉人适用《云南省实施办法》的规定作出不予认定相矛盾。《社会保险法》与《工伤保险条例》并不是普通法与特别法的关系，《工伤保险条例》是行政法规，其第十六条对《社会保险法》第三十七条作出了限制性规定，该行政法规已违法，一审中答辩人已向法庭提出了对《工伤保险条例》第十六条进行合法性审查。一审法院依照《中华人民共和国立法法》第八十八条的规定，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章，确认《社会保险法》效力高于《工伤保险条例》，本案应适用《社会保险法》对行政法规的合法性进行审查。原审第三人发展河乡政府未提交书面陈述意见。一审法院已随案将各方当事人在一审中提交的全部证据材料移送本院。本院对一审的证据质证、审理程序和认定事实依法确认。二审中，各方当事人未提交新证据。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，李仙妹、陈光顺、李乔妹、陈勤作为陈忠云的直系亲属，有权提起行政诉讼，其原告主体适格。根据《中华人民共和国社会保险法》第七条和《工伤保险条例》第十七条规定，普洱市人社局具有作出工伤认定的职权，是适格的被告主体。普洱市人社局依照《工伤认定办法》（2010修订）的规定作出被诉行政行为，行政程序合法。本案中，普洱市人社局依据普洱市公安司法鉴定中心作出的检验报告，认定陈忠云死亡时血液中酒精含量为醉酒，根据《工伤保险条例》第十六条第（二）项及《云南省实施办法》第十九条之规定，具有不符合应当认定为工伤或视同工伤的情形，决定不予认定或视同工伤。原审法院则认为普洱市人社局并未能举有效证据证明陈忠云的死亡为醉酒导致，属认定事实不清；普洱市人社局作出本次认定适用法律、法规错误,应优先适用《社会保险法》。为此，本案的争议焦点是：一、不认定为工伤或者不视同工伤的特殊情形醉酒的认定问题，即以醉酒为由对陈忠云排除工伤认定的理由和法律依据是否充分；二、本案的法律、法规适用问题。关于醉酒与陈忠云死亡是否具有因果关系的问题。根据《社会保险法》第三十七条规定：“职工因下列情形之一，导致本人在工作中伤亡的，不认定为工伤：（一）故意犯罪；（二）醉酒或者吸毒；（三）自残或者自杀；（四）法律、行政法规规定的其他情形。”《工伤保险条例》第十六条规定：“职工符合本条例第十四条、第十五条的规定，但是有下列情形之一的，不得认定为工伤或者视同工伤：（一）故意犯罪；（二）醉酒或者吸毒的；（三）自残或者自杀的。”《云南省实施办法》第十九条规定：“有证据显示受伤的职工有醉酒或者吸毒嫌疑，而申请人未能提供有效证据证明或者拒绝检测的，不予认定为工伤或者视同工伤。”《最高人民法院的规定》（法释[2014]9号）第一条规定：“人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十六条第（二）项“醉酒或者吸毒”等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。”根据上述法律、法规规定，存在不能认定工伤或视同工伤三种例外情形因果关系的证明责任应当由主张不予认定一方承担；由于本案普洱市人社局未能提供有效证据证明陈忠云的死亡为醉酒导致，一审法院认定普洱市人社局就本案作出的认定事实不清，并无不当。关于本案的法律、法规适用问题。《社会保险法》第三十七条和《工伤保险条例》第十六条规定了不予认定或视同工伤的三种例外情形。从立法目的而言，《社会保险法》与《工伤保险条例》遵循立法内容相互衔接的原则，就本案适用法律而言，不存在《社会保险法》和《工伤保险条例》的适用法律位阶优先问题。原审法院关于普洱市人社局作出本案被诉行政行为适用法律错误的认定，本院不予支持。但一审法院判决撤销《不予认定工伤决定书》，责令普洱市人社局重新作出行政行为的判决并无不当。上诉人普洱市人社局的上诉理由不成立，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审理程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第一百零二条之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费人民币50元，由上诉人普洱市人力资源和社会保障局负担。本判决为终审判决。审判长 刘 德审判员 张椿苑审判员 李正松二〇一九年十一月三十日书记员 速 娜附：本判决参照和依据法律法规及司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。第一百零二条人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。收取诉讼费用的具体办法另行规定。《中华人民共和国社会保险法》（2018修正）第七条国务院社会保险行政部门负责全国的社会保险管理工作，国务院其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。第三十七条职工因下列情形之一导致本人在工作中伤亡的，不认定为工伤：（一）故意犯罪；（二）醉酒或者吸毒；（三）自残或者自杀；（四）法律、行政法规规定的其他情形。《工伤保险条例》第十六条职工符合本条例第十四条、第十五条的规定，但是有下列情形之一的，不得认定为工伤或者视同工伤：（一）故意犯罪的；（二）醉酒或者吸毒的；（三）自残或者自杀的。第十七条职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。遇有特殊情况，经报社会保险行政部门同意，申请时限可以适当延长。用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。第十九条社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助。职业病诊断和诊断争议的鉴定，依照职业病防治法的有关规定执行。对依法取得职业病诊断证明书或者职业病诊断鉴定书的，社会保险行政部门不再进行调查核实。职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》(法释[2014]9号)第一条人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项“本人主要责任”、第十六条第（二）项“醉酒或者吸毒”和第十六条第（三）项“自残或者自杀”等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。前述法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。