南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 (2019)桂71行终200号 上诉人（一审被告）柳州市城市管理行政执法局，住所地柳州市城中区海关路西一巷2号。 法定代表人黄庆麟，柳州市城市管理行政执法局局长。 委托代理人张勇军，广西众维律师事务所律师。 委托代理人仇启龙，柳州市城市管理行政执法局工作人员。 被上诉人（一审原告）韦秋伊，女，1992年4月21日出生，壮族，住广西壮族自治区柳州市鱼峰区。 委托代理人莫华行，男，1970年1月6日出生，壮族，住广西壮族自治区柳州市鱼峰区。 一审被告柳州市人民政府，住所地柳州市文昌路66号。 法定代表人吴炜，柳州市市长。 委托代理人莫林，柳州市司法局工作人员。 委托代理人莫妮旎，柳州市司法局工作人员。 上诉人柳州市城市管理行政执法局（以下简称柳州市城管执法局）因韦秋伊诉其与柳州市人民政府（以下简称柳州市政府）行政强制一案，不服柳州铁路运输法院（2019）桂7101行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 一审法院查明，韦秋伊系柳州市鱼××区××半塘村半塘屯村民，其在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，在柳州市鱼××区××半塘村半塘屯建设了房屋。2014年11月18日，柳州市城管执法局作出《柳州市城市管理行政执法责令停止违法行为通知书》（柳城管柳东规划停字〔2014〕1480号）、《柳州市城市管理行政执法调查通知书》（柳城管柳东规划调字〔2014〕1480号），认为涉案房屋的建设人或所有人、管理人涉嫌未取得《建设工程规划许可证》在柳州市××镇半塘村半塘屯建房，要求其立即停止违法行为并接受调查，并将该两份文书张贴在涉案房屋外墙上。次日，柳州市城管执法局的工作人员在涉案房屋处作现场勘验检查笔录，记录位于柳州市××镇半塘村××房屋××层，第一、二层砖混结构，尺寸为：（6.6米×7.5米÷2+7.2米×6.6米+6.6米×7米÷2+7米×6.5米+15米×5.5米+6米×6米÷2+11米×7米）×2，房屋西侧部分出挑楼，尺寸为：15米×1.5米，第三层钢架结构，尺寸为：6.6米×7.5米÷2+7.2米×6.6米+6.6米×7米÷2+7米×6.5米+15米×7米+6米×6米÷2+11米×7米7。该笔录中的房屋系韦秋伊与其姐姐韦秋仿的房屋，2015年韦秋伊在该房屋的基础上又加建了两层，勘验笔录中的当事人韦宣任系其哥哥。同年11月，柳州市鱼峰区雒容镇村镇规划建设站出具意见，认为涉案房屋系未经许可擅自建设；柳州市规划局柳东分局出具意见，认为该建构筑物在规划区范围内未取得《建设工程规划许可证》，属违法建构筑物，依据《柳中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，应责令限期拆除。2015年1月4日，柳州市城管执法局作出《柳州市城市管理行政执法行政处罚告知书》（柳城管柳东规划告字〔2014〕1578号），拟对韦秋伊的哥哥韦宣任作出限期拆除的行政处理，柳州市城管执法局将该告知书张贴于涉案房屋外墙上。同年1月29日，柳州市城管执法局作出《柳州市城市管理行政执法行政处罚决定书》（柳城管柳东规划行决字〔2014〕1578号），要求韦秋伊的哥哥韦宣任三日内自行拆除上述违法建设，该决定书张贴于涉案房屋外墙上。2015年2月2日，柳州市城管执法局制作了《柳州市城市管理行政执法强制执行催告书》（柳城管柳东规划行催字〔2014〕1580号）、《关于限期自行拆除违法建设的公告》（柳城管柳东规划自拆字〔2014〕1580号），责令韦宣任三日内自行拆除涉案违法建设。2018年11月12日，柳州市城管执法局作出《柳州市城市管理行政执法强制执行决定书》（柳城管柳东规执决字〔2014〕1580号），因韦宣任未在规定的时限内自行拆除涉案违法建设，决定于2015年1月29日对涉案违法建筑组织强制拆除。上述文书亦张贴在涉案房屋的外墙上。2018年11月30日，柳州市城管执法局对涉案建筑物予以强制拆除。韦秋伊对该强制拆除行为不服，于2018年11月30日向柳州市政府申请行政复议，柳州市政府于2019年1月25日作出75号复议决定书，并于2019年2月20日向韦秋伊送达。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权；根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。根据桂政函〔2005〕220号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》第一条、第二条第（二）项的规定，城市管理行政执法局的主要职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经规划部门审批的建筑物、构筑物或者其他设施以及不按批准的规划许可建设的建筑物、构筑物的行为的行政处罚权。根据桂政函〔2010〕312号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市将鹿寨县雒容镇整体划入柳州市鱼峰区的批复》，韦秋伊建设的建筑物处于城市规划区的范围。因此，本案柳州市城管执法局的行政主体资格合法，一审法院予以认定。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的行政行为不服，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议。柳州市政府是柳州市城管执法局的本级人民政府，其有权受理韦秋伊的复议申请。韦秋伊认为上述建筑物是其在宅基地上进行的合法建设，但其未能提供《建设工程规划许可证》证实其主张，一审法院不予采信。韦秋伊提供的《证明》加盖雒容镇半塘村村民委员会公章以及附近村民均证实该建筑物系韦秋伊所建设，是该建筑物的实际使用人和管理者，故韦秋伊与该建筑物及本案均有利害关系，可作为本案的原告参加诉讼，柳州市城管执法局认为韦秋伊无诉讼主体资格的意见，与事实不符，一审法院不予采纳。柳州市城管执法局在作出《柳州市城市管理行政执法行政处罚决定书》后，依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条的规定，于2015年2月2日作出《柳州市城市管理行政执法强制执行催告书》和《关于限期自行拆除违法建设的公告》，于2018年11月12日作出《柳州市城市管理行政执法强制执行决定书》，符合法律规定。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。而柳州市城管执法局于作出强制执行决定后的第二天即将韦秋伊的房屋拆除，该强制拆除行为尚在韦秋伊提起行政复议或者提起行政诉讼的法定期限之内，违反了法律的规定。其次，在实施强制拆除当天，柳州市城管执法局未制作强制执行笔录、亦未对现场物品进行清点登记，未通知当事人到场、邀请见证人、对强拆过程未进行全程录音录像。故一审法院确认柳州市城管执法局实施的强制拆除行为违法。因柳州市城管执法局实施的强制拆除行为违法，故柳州市政府作出的维持柳州市城管执法局的强制拆除行为的行政复议决定书亦违法，一审法院予以确认。因柳州市城管执法局实施的强制拆除行为违法，柳州市政府作出的75号复议决定书对柳州市城管执法局实施的强制拆除行为认定不当，一审法院依法确认违法。 一审法院判决：一、确认柳州市城市管理行政执法局于2018年11月14日对韦秋伊位于柳州市雒容镇半塘村半塘屯的房屋实施强制拆除的行为及柳州市人民政府于2019年1月25日作出的柳政复字〔2019〕75号《柳州市人民政府行政复议决定书》违法。二、案件受理费50元，由柳州市城市管理行政执法局负担。 上诉人柳州市城管执法局上诉称，一、被上诉人主体不适格。被上诉人在一审法院起诉时欲证实其具有原告主体资格的身份仅仅只有《宗地图》、村委《证明》。然而，《宗地图》及《证明》的真实性、合法性、有效性均未得到确认。该《宗地图》上没有加盖任何的公章或签字予以证实其出处，无法证实涉案房屋的权利人即为被上诉人。而被上诉人提交的所谓村委《证明》同样无法证实印章的真实性，也无相关经办人的签章，无法核实其真实性。《证明》中还称被上诉人是在自家的宅基地上建造的房屋，却未见被上诉人提交任何相关的宅基地使用权证书予以证实，该《证明》欲证实的内容并非是客观事实。因此，该《证明》不具有证明效力。 二、本案涉案房屋属于违法建筑，依法应当予以拆除。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除”。第六十八条规定“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”。上诉人对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的建筑物实施强制拆除具有法定的职权。上诉人对涉案房屋未取得建设工程规划许可证进行建设的违法行为认定事实清楚，涉案房屋属于违法建筑，依法应当予以拆除。 三、法律明确规定，行政复议期间或者当事人提起诉讼的具体行政行为不停止执行。《中华人民共和国行政复议法》第二十一条规定“行政复议期间具体行政行为不停止执行”，《中华人民共和国行政处罚法》第四十五条规定“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外”，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”。因此，复议和诉讼期间不停止具体行政行为执行的原则体现了行政行为一经作出就具有执行力和强制力，不能因为行政复议或者行政诉讼而停止和间断。不停止行政强制执行是为了保障行政权合法有效行使和行政管理活动的有序进行，有强制执行权的行政机关对不履行具体行政行为的行政管理相对人所采取的一种强制手段。因此，上诉人的强制拆除行为并未违反法律规定。 四、上诉人在实施强制拆除前已履行法定义务。1.实施强制拆除前，上诉人向涉案房屋所有人发出了各个阶段程序的法律文书，在文书中均载明了相关权利人的权利及义务，但直至上诉人组织强制拆除前均未有人到上诉人处提出申辩或陈述。上诉人是按照法定程序，在已尽到充分保障了相关权益人权益的情况下才将本案涉案的违法建筑物进行强制拆除，程序合法、有据。2.实施拆除前，上诉人己向房屋的所有人、建设人或管理人发出了强制拆除的决定，上诉人在强制拆除时也已录制现场录像。综上，请求二审法院依法撤销柳州铁路运输法院作出的（2019）桂7101行初59号行政判决，并依法改判驳回被上诉人在一审的全部诉讼请求。一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人韦秋伊辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。 一审被告柳州市政府辩称，其与上诉人柳州市城管执法局意见一致 本院二审期间，各方当事人对一审认定的事实均无异议，均无新证据提交。经审查，一审法院确认的证据合法、有效，可以作为定案依据。二审查明，2015年2月2日，柳州市城管执法局制作了《柳州市城市管理行政执法强制执行催告书》（柳城管柳东规划行催字〔2014〕1578号）、《关于限期自行拆除违法建设的公告》（柳城管柳东规划自拆字〔2014〕1578号），责令韦宣任三日内自行拆除涉案违法建设。2018年11月12日，柳州市城管执法局作出《柳州市城市管理行政执法强制执行决定书》（柳城管柳东规执决字〔2014〕1578号），因韦宣任未在规定的时限内自行拆除涉案违法建设，决定于2018年11月14日对涉案违法建筑组织强制拆除。一审法院对上述事实中字号及时间的表述存在笔误，本院予以更正。二审查明的其余事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，一、根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》第一条、第二条及《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市将鹿寨县雒容镇整体划入柳州市鱼峰区的批复》的规定可知，城市管理行政执法局具有行政处罚权、强制拆除等权利。因此，柳州市城管执法局在本案中主体合法，本院予以确认。二、柳州市鱼峰区雒容镇半塘村村民委员会出具的《证明》，载明韦秋伊所建房屋的面积、所处位置，且有半塘村委会的签名及盖印，能证实该份《证明》的真实性，结合宗地图、现场照片等材料足以认定本案的涉案房屋为韦秋伊所有。三、依照《中华人民共和国行政强制法》第四章行政机关强制执行程序的相关规定，行政机关强制拆除房屋的，应当履行催告、公告程序，并作出强制执行决定。该法第四十四条规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”，该条规定的期限是一种法定期限，即对违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除行为规定了比一般行政强制执行行为更多的前置程序，即作出强制执行决定并经法定期限届满后，被执行人仍未自行拆除也未提起复议或诉讼的，有强制执行权的行政机关才可以依法强制拆除。本案中，柳州市城管执法局于2018年11月13日作出《柳州市城市管理行政执法强制执行决定书》，告知“如不服本决定，可以在收到决定书之日起六十日内申请复议或六个月内提起诉讼，复议或者诉讼期间不停止决定的执行”，却于2018年11月30日即将涉案房屋拆除，其在该强制执行决定未过法定的起诉期限或者复议申请期限的情况下就采取强制执行，显然不当，属程序违法。柳州市政府维持柳州市城管执法局强制拆除行为的复议决定亦应当确认违法。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案一审案件受理费人民币50元（韦秋伊已预交）及二审案件受理费人民币50元（柳州市城市管理行政执法局已预交），全部由柳州市城市管理行政执法局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  桂 彤 审 判 员  杨 斌 审 判 员  贝黄欢 二〇一九年十一月十八日 法官助理  苏 哲 书 记 员  唐览月 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；