重庆市第四中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）渝04行初152号 原告秀山县桂兰园艺场。住所地:重庆市秀山土家族苗族自治县平凯街道莲花社区莲花寺组。统一社会信用代码:9150024105483860XG。 法定代表人杨建英，总经理。 委托代理人景栋臣，北京市京师（重庆）律师事务所。 委托代理人王瑞斌，北京市京师（重庆）律师事务所。 被告秀山土家族苗族自治县人民政府。住所地:重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道渝秀大道。 法定代表人向业顺，该县县长。 委托代理人陈相瑶，该县司法局行政复议科科长。 委托代理人陈煦锋，重庆恩杜律师事务所律师。 被告秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局。住所地：重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道渝秀大道15号。统一社会信用代码：11500241MB1915376D。 法定代表人曾静，该局局长。 委托代理人高峰，秀山土家族苗族自治县土地房屋征收办公室工作人员。 委托代理人陈娟，重庆春雨律师事务所律师。 第三人秀山土家族苗族自治县平凯街道办事处。住所地：重庆市秀山土家族苗族自治县平凯街道办事处凤栖南路。统一社会信用代码：115002410091390258。 法定代表人邱勇，该办事处主任。 行政机关负责人彭波涛，该办事处副主任。 委托代理人杜立新，该办事处工作人员。 委托代理人蒲相屹，重庆群峰律师事务所律师。 第三人秀山土家族苗族自治县城市外环线公路工程建设指挥部。住所地：重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道凤栖北路100号。 负责人李明高，该指挥部指挥长。 委托代理人吴小明，该指挥部工作人员。 第三人秀山土家族苗族自治县土地房屋征收办公室。住所地：重庆市秀山土家族苗族自治县渝秀大道15号。 法定代表人糜彤，该征收办公室主任。 委托代理人滕勇华，该征收办公室副主任。 委托代理人高峰，该征收办公室工作人员。 原告秀山县桂兰园艺场（以下简称桂兰园艺场）诉被告秀山土家族苗族自治县人民政府（以下简称秀山县政府）、秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局（以下简称秀山县规资局）及第三人秀山土家族苗族自治县平凯街道办事处（以下简称平凯街道办）、秀山土家族苗族自治县城市外环线公路工程建设指挥部（以下简称公路建设指挥部）、秀山土家族苗族自治县土地房屋征收办公室（以下简称秀山县征收办）确认行政强制行为违法一案，向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，分别于2019年8月12日、2019年11月13日公开开庭审理了本案。原告桂兰园艺场的法定代表人杨建英及委托代理人高胜寒（后变更为景栋臣）、王瑞斌，被告秀山县政府的委托代理人陈相瑶、陈煦锋，被告秀山县规资局的委托代理人高峰、张俊（后变更为陈娟），第三人平凯街道办的行政机关负责人彭波涛及委托代理人杜立新、蒲相屹，第三人公路建设指挥部的委托代理人吴小明，第三人秀山县征收办的委托代理人滕勇华、高峰到庭参加诉讼。在本案审理过程中，桂兰园艺场申请本院主持和解，本院依法主持双方多次就补偿问题进行协调，终因差距过大未果，其和解期限应从审限中扣除。本案现已审理终结。 原告桂兰园艺场诉称，原告桂兰园艺场系一家个人独资企业,专门从事兰花、桂花等花卉、苗木的生产、销售,园艺场内有兰花、桂花等珍贵花木,并有一幢房屋为办公场所。秀山土家族苗族自治县（以下简称秀山县）因实施建设国道319线县城过境公路武营至凉亭段改道项目,须对桂兰园艺场进行征地拆迁。原秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局（以下简称秀山县国土房管局）与秀山县政府于2018年12月26日至28日在未履行任何告知程序、出示任何合法手续的情况下,动用大批的人力和机械,直接对原告的办公用房、种植的桂花树、香樟树等珍贵花木、电网等管理系统进行强拆。2019年1月23日至2月25日，二被告仍未出示任何手续，便对原告种植的兰花、十二个兰花钢构大棚房、大棚房内外管网系统、基础设施设备、钢结构承重桥等地上建构筑物及附着物进行强制清除、拆除。2019年3月19日至4月24日，对原告自建的进场主道路(水泥地面)、大棚房内外强化道路、堡坎、水泥坝子等地上建（构）筑物及附着物、附属设施进行全部拆除。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》《重庆市征地补偿安置办法》《中华人民共和国行政强制法》等有关法律规定,秀山县国土房管局、秀山县政府在实施强拆前未对原告进行任何补偿（或赔偿），未向原告作出责令交出土地的通知或决定、亦未向不动产所在地人民法院申请强制执行的情况下,对原告的钢构大棚、附属设施设备、建（构）筑物等地上附着物进行强制拆除的行为违反了上述法律规定，严重违反法律程序。现原告为维护自身合法财产权益,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第二十五条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》《重庆市征地补偿安置办法》等有关法律规定，提起行政诉讼，请求确认秀山县政府与秀山县规资局分别于2019年1月23日至2019年2月25日期间,对桂兰园艺场内十二个兰花钢构大棚房、大棚房内外管网系统、基础设施设备、钢结构承重桥等地上建(构)筑物及其附着物进行强制拆除的行政行为违法，于2019年3月19日至4月24日期间,对桂兰园艺场自建的园艺场内的进场主道路(水泥地面)、大棚房内外强化道路、堡坎、水泥坝子等地上构附着物及其附属设施进行强制拆除的行政行为违法；诉讼费用由秀山县政府与秀山县规资局承担。 被告秀山县政府辩称，秀山县政府不是本案适格被告。秀山县国道319线过境公路武营至凉亭段改道项目征地拆迁是秀山县国土房管局负责实施，秀山县政府未组织或授意任何部门强制拆除原告诉状中列明的十二个兰花钢构大棚房、大棚房内外管网、基础设施设备、钢结构承重桥、进场主道路、大棚内外强化道路、堡坎、水泥坝子等地上建（构）筑物、附着物及其附属设施，原告对秀山县政府的起诉无事实依据，依法应予驳回。 被告秀山县规资局辩称，一、原告要求确认秀山县政府及秀山县规资局于2019年1月23日至2月25日强行拆除其十二个兰花钢构大棚房、大棚房内外管网系统、基础设施设备、钢结构承重桥等地上建(构)筑物的行政行为违法的请求没有事实根据，其诉讼请求不能成立，依法应予驳回。首先，秀山县规资局与秀山县政府属于不同层级的行政机关，不可能共同实施同一行政行为。如果被诉行为是秀山县规资局实施，则不应将秀山县政府列为共同被告。秀山县规资局是秀山县政府的下级职能部门，不可能组织上级政府实施具体行政行为。如果被诉行为是秀山县政府组织实施，则不应将秀山县规资局列为被告。上级机关组织、指挥下级行政机关或下属机构实施某一行政行为，只能由组织、指挥的上级机关承担责任，而不应由下属机构承担责任。其次，本案被告或第三人均未对原告实施被诉强拆行为。秀山县征收办为了秀山县城外环线工程建设的顺利进行，经与原告协商未果的情况下，委托平凯街道办为原告另行租赁土地，搭建培植兰花的钢构大棚，安装了水电管网，完善了基础设施设备后，将原告培植的兰花搬迁到莲花居委伍家董新建大棚内，并雇请人员进行管护。原告用于培植兰花的钢构大棚及相关设施设备已恢复原状。故原告诉请确认被诉强拆行为违法与事实不符。再次，原告诉请确认2019年3月19日至4月24日期间对其自建的园艺场内的进场主道路、大棚房内外强化道路、堡坎、水泥坝子等地上构附着物及其附属设施进行强制拆除的行政行为违法属无稽之谈。原告用于培植兰花的大棚、水电管网及相关设施设备、大棚内外的道路均已恢复原状，兰花已搬至新建大棚内，行政机关没有必要继续实施强制拆除。二、原告诉称的事实和理由与客观事实不符,不能成为起诉秀山县规资局的理由。1.原告诉称秀山县规资局和秀山县政府于2018年12月26日至28日在未履行告知程序,未出示任何合法手续的情况下,动用大批人力和机械,直接对其办公用房、种植的桂花树、香樟树等珍贵花木、电网等管理系统进行强拆；2019年1月23日至2月25日，二被告仍未出示任何手续，便对原告种植的兰花、十二个兰花钢构大棚、大棚房内外管网系统、基础设施设备、钢结构承重桥等地上建构筑物及附着物进行强制清除、拆除；2019年3月19日至4月24日，对原告自建的进场主道路(水泥地面)、大棚内外强化道路、堡坎、水泥坝子等地上建（构）筑物及附着物、附属设施进行全部拆除与客观事实不符。首先，原告诉称的上述事实及理由与原告起诉被告的另外两案中所诉称的事实、理由完全相同，本案系重复起诉。其次，本次起诉增加的建（构）筑物是进场主道路和钢结构承重桥。被告不知道原告自建的进场主道路是一条什么道路，也不知其承重桥是什么性质的桥。再次，对案涉土地的征收,秀山县政府已发布征地公告,秀山县规资局编制了征地补偿安置方案,并进行了公告。秀山县征收办于2018年6月便向房屋所有权人杨建成、杨建英、杨昌武发出了《土地房屋补偿安置告知书》《办理土地房屋补偿安置结算通知书》,秀山县规资局于2018年8月27日向其发出了《限期交出土地告知书》,并于2018年12月21日对杨建英、杨建成、杨昌武作出了《土地行政处理决定书》。同时，秀山县规资局于2018年12月29日向原告送达了《限期交出土地告知书》，2019年1月2日向原告送达了《土地行政处理决定书》，原告诉称秀山县规资局未履行告知程序、未出示任何合法手续显然不是事实。2.原告诉称秀山县规资局与秀山县政府在实施强拆前未对原告进行任何补偿（或赔偿），未向原告作出责令交出土地的通知或决定、亦未向不动产所在地人民法院申请强制执行的情况下,对原告的钢构大棚、附属设施设备、建（构）筑物等地上附着物进行强制拆除的行为违反了上述法律规定，严重违反法律程序存在谬误。首先，秀山县规资局已向原告作出了限期交出土地的处理决定，并送达给原告。其次，对原告用于培植兰花的大棚及相关设施、建（构）筑物虽已拆除，但秀山县征收办已委托平凯街道办和所在居委会另行为原告修建了大棚、水电管网和其他建（构）筑物，并由平凯街道办组织人员将原告的兰花搬迁至新大棚内，因此本案不涉及补偿（或赔偿）问题。综上，请求驳回原告对秀山县规资局的起诉。 被告平凯街道办辩称，平凯街道办是受秀山县征收办的邀请到现场维护秩序，帮助原告搬迁花木。 第三人公路建设指挥部述称，公路建设指挥部没有组织实施过任何行为，也未接受邀请参与拆除房屋，只是受秀山县征收办的邀请，在花木搬迁过程中作群众的思想工作，但实际上并未作过任何工作。 第三人秀山县征收办的陈述意见与秀山县规资局的答辩意见一致。 本院认为，本案是原告桂兰园艺场请求确认被告秀山县政府等拆除其办公、经营场所内兰花钢构大棚房及附属设施设备以及承重桥、水泥坝子等建构筑物等行政行为违法的行政案件。本案的争议焦点为秀山县政府是否为本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”第四十九条第三项规定，提起行政诉讼应当“有事实根据”。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”据此，原告提起行政诉讼时，应当对所诉被告是否实施了被诉行政行为承担初步的证明责任。本案中，桂兰园艺场主张的本诉建构筑物、附属设施设备系（2019）渝04行初68、76号二案中其漏诉的被拆物品，该些建构筑物、附属设施设备在桂兰园艺场办公、经营范围内，也在秀山县建设国道319线县城过境公路武营至凉亭段改道工程用地征收范围内，在征收过程中，上述涉案大棚等建（构）筑物、附属设施设备等被拆除。桂兰园艺场认为系秀山县政府、秀山县规资局等行政机关实施了上述行为，根据上述规定，桂兰园艺场认为秀山县政府系本案的适格被告实施了本诉拆除行为应当提交初步证据予以证明。但是，桂兰园艺场提交的照片和视频无秀山县政府的工作人员在场；桂兰园艺场申请本院调取的《县城市外环线平凯段莲花社区桂兰园艺场房屋和桂花树搬迁方案》，经核实，秀山县政府表示对该方案并不知情，也未指令相关单位制作或批准实施该方案，在审理中平凯街道办自认系其为了搬迁桂兰园艺场而自行制作的该方案，结合方案中的总指挥系平凯街道办的主要领导的事实，证明该方案的制作和实施与秀山县政府无关联性，故上述证据不能初步证明秀山县政府组织实施了涉案行为。秀山县政府和公路建设指挥部明确否认系其组织实施拆除包含桂兰园艺场主张的本诉建构筑物、附属设施设备在内的桂兰园艺场办公、经营场所内的房屋及建构筑物和5-16号培植兰花的大棚及附属设施设备、移植兰花、桂花树等行为。秀山县征收办在本案审理过程中，明确表示其组织实施了拆除包含桂兰园艺场主张的本诉建构筑物、附属设施设备在内的桂兰园艺场办公、经营场所内的房屋及建构筑物和5-16号培植兰花的大棚及附属设施设备、移植兰花、桂花树等。平凯街道办出具的《关于搬迁桂兰园艺场花卉苗木的情况说明》，其自认平凯街道办根据属地管辖原则组织实施了拆除桂兰园艺场办公、经营场所内的房屋、移植桂兰园艺场栽种的花卉苗木。故涉案拆除行为系秀山县征收办、平凯街道办组织实施。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”本案中，秀山县征收办系秀山县国土房管局为实施征地拆迁等行政管理职能而设立的事业单位，其实施本诉拆除行为系受秀山县国土房管局委托而为之，根据上述规定，秀山县国土房管局应当对秀山县征收办实施的涉案行为承担行政主体责任，因机构改革，秀山县国土房管局现已被撤销，其集体土地征收等行政职能由秀山县规资局承继，故秀山县规资局为本案适格被告。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定，“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”街道办事处属于依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任的行政主体。平凯街道办是秀山县政府的派出机关，属于能够独立承担法律责任的行政主体。本案中，平凯街道办一同与秀山县征收办实施了涉案拆除行为，应当是本案的适格被告，虽在本案中被列为第三人，桂兰园艺场可根据法律规定予以变更。故本案拆除行为系秀山县规资局、平凯街道办组织实施，当属本案适格被告。秀山县政府不是本案适格被告，桂兰园艺场将秀山县政府列为本案被告错误。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款的规定，“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”经本院释明并询问桂兰园艺场是否变更被告，桂兰园艺场明确表示不变更，故应依法驳回桂兰园艺场对秀山县政府的起诉。因秀山县规资局、平凯街道办系本案适格被告，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条、第十八条第一款的规定，起诉秀山县政府职能部门或街道办事处的行政案件，应当由作出行政行为的行政机关所在地基层人民法院管辖。据此，本案应当由秀山土家族苗族自治县人民法院管辖。因考虑到本案属征地拆迁引发的案件，为了更好的审理本案，确保案件审理结果公平公正，按照异地管辖原则，本院指定本案由彭水苗族土家族自治县人民法院管辖。 综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项、《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》第五条的规定，裁定如下： 一、驳回原告秀山县桂兰园艺场对被告秀山土家族苗族自治县人民政府的起诉； 二、指定本案由彭水苗族土家族自治县人民法院管辖。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。 审 判 长  蒲开明 人民陪审员  刘维声 人民陪审员  王贤江 二〇一九年十一月二十日 法官 助理  周 余 书 记 员  王丽君