辽宁省高级人民法院民 事 裁 定 书（2019）辽民终1499号上诉人(原审原告)：灯塔市万达房地产开发有限公司,住所地:灯塔市佟二堡镇佟二堡四区昌盛连城开发楼。法定代表人：于志振，该公司总经理。委托诉讼代理人：董淑平，辽宁董淑平律师事务所律师。委托诉讼代理人：郑佳，辽宁成功金盟律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：灯塔市佟二堡镇人民政府，机构地址：灯塔市佟二堡镇皮草大街46号。负责人：金辉，该镇政府镇长。委托诉讼代理人：于欢，该镇政府副镇长。委托诉讼代理人：施晓娇，辽宁法云律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：灯塔市佟二堡新市镇管理委员会，机构地址：灯塔市佟二堡镇皮草大街46号。负责人：曲仁刚，该委员会副主任。委托诉讼代理人：屈涛，该委员会工作人员。委托诉讼代理人：王枢，辽宁法云律师事务所律师。上诉人灯塔市万达房地产开发有限公司（以下简称灯塔万达公司）因与被上诉人灯塔市佟二堡镇人民政府（以下简称佟二堡镇政府）、灯塔市佟二堡新市镇管理委员会（以下简称新市镇管委会）合同纠纷一案，不服辽阳市中级人民法院（2019）辽10民初5号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2019年8月21日立案后依法组成合议庭，对本案进行了审理。灯塔万达公司的委托诉讼代理人董淑平、郑佳，佟二堡镇政府的委托诉讼代理人于欢、施晓娇，新市镇管委会的委托诉讼代理人屈涛、王枢到庭参加诉讼。本案现已审理终结。灯塔万达公司上诉请求：撤销一审裁定，判令一审法院就实体问题进行审理。事实与理由：一、原审人民法院认定“本案纠纷并非民法意义上的平等主体关系”于法无据。（一）上诉人在实施拆迁前不是房屋所有人，也不是被拆迁人。在主体身份上，上诉人作为房地产开发公司，具有独立的法人资格，具有独立的民事行为能力和经营自主权，与二被上诉人不存在管理与被管理的，不平等的行政法律关系；在客观事实上，因房屋动迁前所有权不归上诉人所有，该案涉房屋也没有被国家征收，即上诉人不是被拆迁人，所以，关于本案上诉人垫付的拆迁补偿款如何给付的争议不是拆迁补偿安置的协议引发的纠纷，最高人民法院关于“拆迁人与被拆迁人没有达成拆迁安置协议的拆迁纠纷，当事人提起诉讼的，人民法院不应作为民事案件处理”的复函不适用本案。既然双方也不存在管理与被管理的关系，原审人民法院认定本案非平等民事主体之间的法律关系于法无据。（二）二被上诉人并非案涉房屋的拆迁人，不是依法具有拆迁行政权力的主体。庭审中，新市镇管委会代理人杨卫星当庭陈述，灯塔市政府没有对涉案66户房屋及坐落土地作出征收决定，二被上诉人在案涉的拆迁纠纷中不是依法具有拆迁行政职权的拆迁人，而对房屋所有人来说，二被上诉人也不具备拆迁的行政职权。所以，双方之间的纠纷不符合拆迁补偿纠纷的法律特征。（三）以购房方式实现拆迁目的的行为是双方协商一致的结果，并非基于二被上诉人的行政职权和法律规定。在案涉房屋拆迁中，双方不存在拆迁与被拆迁的法律事实和法律关系，二被上诉人无权对上诉人的拒绝拆迁行为依法予以法律制裁或强制执行。而上诉人最后实施拆迁行为是基于与二被上诉人的协商一致的结果，是在二被上诉人承诺拆迁费用暂由上诉人垫付的情况下，上诉人才同意在其的指导下以购买被拆迁房屋的方式代其进行拆迁，即该拆迁行为是基于二被上诉人有条件的委托，不具备“行政主体实施行政行为的单方意志性”的法律特征。二被上诉人作出的请示政府批准后给予兑现的承诺，本身就是一种双方合意的结果，该过程体现了行为主体的平等性而不是强制性。因此，双方关系完全是平等主体之间的法律关系。（四）上诉人的拆迁行为是作为民事主体实施的民事法律行为。因上诉人不具备拆迁主体资格，被上诉人也没有强制上诉人依法拆迁的行政权力，因而上诉人才在双方合意后通过购买被拆迁房屋的方式，对自己取得所有权的房屋和财产作出拆除处置，该行为既无行政行为的单方意志性特征，也不以国家强制力保障实施，显系民事权利主体自愿实施房屋拆除的民事行为。所以，基于该行为引发的争议只能是民事诉讼而不是行政诉讼或其他。二、原审人民法院认定双方没有形成民事合同关系与事实不符。（一）双方之间拆迁合意的形成过程符合要约和承诺特征。2012年12月8日、12月25日，上诉人向二被上诉人两次提交“请求镇政府动迁华鼎隆庭项目外面门市和临时建筑的申请”，该申请本质内容上具有请求镇府拆除临时建筑的邀约的性质和内容；同年，被上诉人佟二堡镇政府将上述请示以被上诉人新市镇管委会的名义于12月10日和12月25日予以批示，明确表态：“必须先拆后建，拆迁工作委托上诉人进行，经费先由上诉人垫付，后由政府打报告向上级申报经批准给予兑现”，上述意见本质上就是对上诉人邀约的一种承诺。以上这种邀约和承诺的过程就是双方的合意的结果，根据《合同法》第十三条的规定，邀约和承诺就是合同成立的方式，足以证明双方的民事合同法律关系据此已经建立。（二）被上诉人的回复具有民事委托法律关系的内容和特征。因为二被上诉人在其加盖公章和签字的批示中说的非常清楚，“拆迁工作委托万达公司进行，动迁办给予指导”，上诉签批足以证明双方之间的民事委托关系客观存在，毋庸置疑。（三）二被上诉人明确表态由上诉人垫付动迁款，该行为在双方之间形成的也是民事合同关系。同样，被上诉人新市镇副主任杨卫星在其书面批示中就拆迁款项问题也说的非常清楚，经费先“由万达公司垫付，由政府打报告向上级申报待批准后给予兑现”，可以看出上诉人支付的动迁款系替二被上诉人垫付，且二被上诉人也明确批示在一定条件下予以兑现。故无论是上诉人垫付款项的行为，还是二被上诉人兑现款项的承诺，本质上具备民事合同的法律特征，就是民事合同关系的一种。三、上级政府未做出批准兑现的“决定”是被上诉人不作为的结果，因此没有“决定”不能成为否定双方民事法律关系的理由和依据。通过本次诉讼可见，二被上诉人已经对其委托上诉人拆迁，以及承诺有条件予以兑现上诉人垫付款项的事实予以了全部否认，即二被上诉人以自己的行为表示对请示上级政府、兑现承诺的放弃，但这种放弃及不作为的后果不能成为其拒付垫付款项的理由和依据，上诉人仍有权利依据垫付款的基本事实，请求被上诉人支付款项，上述事实充分证明双方争议纠纷属民事法律的调整范畴。综上，原审法院裁定不当，二审法院依法予以纠正。佟二堡镇政府答辩称：上诉人的上诉理由不能成立，其所论述没有任何的事实和法律依据。我方对这个案件的观点是赞同一审法院的裁决结果。具体理由如下：第一，佟二堡镇政府与上诉人之间并不存在委托拆迁关系，也不存在其他合同关系。第二，上诉人自行购买房屋并自行拆掉，其是为自身利益所为。第三，上诉人将周边房屋进行购买并拆除，其费用应由其自行承担。第四，上诉人向法院所提供的证据有诸多的疑点。一是如系拆迁，但却没有拆迁合同，无法固定拆迁事实。二是上诉人提供的多份合同内容混乱，支付费用不明确不真实主要观点就是这些。新市镇管委会答辩称：与佟二堡镇政府的答辩意见相同。灯塔万达公司向一审法院起诉请求：一、依法判令佟二堡镇政府、新市镇管委会给付灯塔万达公司为其垫付的华鼎龙庭建设工程的拆迁补偿款46,680,000.00元。二、诉讼费由佟二堡镇政府、新市镇管委会承担。本院经审理查明：2012年12月8日，灯塔万达公司向新市镇动迁办提交《灯塔市万达房地产开发有限公司关于“华鼎隆庭”建设项目外围门市、临时性建筑及商户动迁的申请》，内容为：“灯塔市万达房地产开发有限公司在原佟二堡建材大市场位置开发‘华鼎隆庭’建设项目，根据项目要求，前期各项准备工作基本完成，但是由于该项目外尚有门市、临时性建筑存在，上级政府指示不准开工。政府领导多次现场办公考虑到城市规划及城市形象的发展，将该拆迁的门市、临时建筑作为公共道路及绿化用地，该部分应以（应为“予”）拆迁。因该部分属于建筑工程红线以外，被动迁户要价过高，本公司难以承担资金及动迁户的工作，为了更好完成该项目建设，维护佟二堡新市镇的规划要求，特申请佟二堡新市镇动迁办实施动迁，我公司将全力给予配合。特此申请。”新市镇动迁办时任副主任杨卫星在该申请下方批示：“经研究项目区外的门市、及临时建筑必须先行拆除后方可施工，拆迁工作委托万达公司实施，动迁办给予相关指导，经费先由万达公司垫付，由政府打报告向上级申报，待批准后，给予兑现。”2012年12月5日灯塔万达公司向佟二堡镇政府提交《灯塔市万达房地产开发有限公司关于“华鼎隆庭”建设项目外围门市、临时性建筑及商户动迁的申请》一份，内容为：“灯塔市万达房地产开发有限公司在原佟二堡建材大市场位置开发‘华鼎隆庭’建设项目，根据佟二堡政府要求前期动迁工作已基本完成，但是由于‘华鼎隆庭’建设项目外尚有门市、临时性建筑存在，按照佟二堡镇政府指示要求外围门市、临时市建筑及商户属于建筑工程红线以外，考虑到城市规划及城市形象的发展，将该拆迁的门市、临时性建筑作为公共道路及绿地用地，该部分应予以拆迁，达到‘退而进三’的目标。灯塔市万达房地产开发有限公司依照该精神，力（争）在维护佟二堡皮革贸易市场新形象的前提下，凑集大量资金就该问题积极于外围门市、临时性建筑的业主及商户展开洽谈和协商，力求做好拆迁工作。为了能更好的开展动迁工作，特向佟二堡镇政府提出申请，请批准为盼。”杨卫星在下方批示：“同意实施”，并加盖新市镇管委会公章。2013年3月9日，灯塔万达公司向佟二堡镇政府递交《关于“华鼎隆庭”建设项目外围门市、临时性建筑及商户动迁工作的汇报》，就“执行佟二堡镇政府指导思想”“目标任务”“运作模式及结果”“资金筹集及补偿明细（见附件）”等四个方面作了汇报。新市镇管委会在下方批示：“同意按规划建筑要求施工，建设项目外围门市、临时性建筑及商户动迁部分土地按佟二堡新市镇要求给予留出作为公用道路及绿化用地。”2016年5月21日灯塔万达公司向佟二堡镇政府发出信函一份，表述：“灯塔万达公司继投资4亿元在佟二堡老城区完成华鼎隆庭房地产项目后，于2014年5月又投入5亿元在佟二堡新规划区实施了泓景名城金融及房地产项目。由于受到近两年房地产市场下滑的影响，现公司财力十分紧张，恳请灯塔市政府帮助协助佟二堡新市镇管委会返还我公司垫付的6300万元原建材市场外建筑的搬迁改选建设资金”等等。时任管委会主任、镇党委书记的徐显帅在该信函上方批示：“请求建设局查阅相关档案资料对企业提出的问题拿出意见，请***主任进行调复。”2013年4月28日,新市镇管委会作出“佟新管委[2013]34号”《关于佟二堡新城重点建设项目有关问题的请示》，就佟二堡新城招商引进一批域外知名企业在佟二堡投资市场、地产、宾馆开发建设等包括“华鼎隆庭”住宅小区的7个项目的具体问题，向灯塔市政府进行请示。在该请示第三条“华鼎隆庭”住宅小区项目”的“（二）进展情况”中提到：该项目属于旧城改行项目，已完成原有老旧门市（7000平、耗资7000万元）整体拆除，完成平整土地、项目规划设计工作，计划10月完成一期门市和3万平住宅建设，二期2014年建设完成。上述事实有《灯塔市万达房地产开发有限公司关于“华鼎隆庭”建设项目外围门市、临时性建筑及商户动迁的申请》《关于“华鼎隆庭”建设项目外围门市、临时性建筑及商户动迁工作的汇报》、信函及“佟新管委[2013]34号”《关于佟二堡新城重点建设项目有关问题的请示》及一、二审庭审笔录载卷为凭，相关证据已经质证，足资认定。一审法院认为，根据《中华人民共和国合同法》第二条规定，合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。作为行政机关代表的新市镇管委会向管理相对人灯塔万达公司提出要求，对案涉项目外用于公共道路及绿化用地上的房屋及临时建筑物拆迁方可对所批准的“华鼎隆庭”项目施工，灯塔万达公司按照新市镇管委会要求，以向新市镇管委会书面请示报告并经新市镇管委会审批同意的形式，介入并完成公共道路及绿化用地上的动迁户拆迁工作。经费问题新市镇管委会相关部门事先承诺向政府打报告待上级申报批准后给予兑现，但上级政府一直未作出决定。本案所涉纠纷，灯塔万达公司与新市镇管委会及佟二堡镇政府之间并非民法意义上的平等主体关系，双方亦没有就此形成民事合同关系，因此发生的纠纷尽管具有一定的民事因素，亦不属于人民法院受理民事案件的受案范围。灯塔万达公司可就上述纠纷另寻途径解决。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百二十四条第三项、第一百五十四条第一款第三项，《最高人民法院关于适用本院认为，《中华人民共和国合同法》第二条规定：“本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。”根据灯塔万达公司向新市镇动迁办、佟二堡镇政府提交的《灯塔市万达房地产开发有限公司关于“华鼎隆庭”建设项目外围门市、临时性建筑及商户动迁的申请》及向佟二堡镇政府递交《关于“华鼎隆庭”建设项目外围门市、临时性建筑及商户动迁工作的汇报》可知，灯塔万达公司是基于新市镇动迁办及佟二堡镇政府对其开发建设的“华鼎隆庭”项目的外围门市、临时性建筑及商户具有动迁的行政管理职能，而向佟二堡镇政府及新市镇动迁办提交的相关申请和汇报。而佟二堡镇动迁办副主任杨卫星作出的“经研究项目区外的门市、及临时建筑必须先行拆除后方可施工，拆迁工作委托万达公司实施，动迁办给予相关指导，经费先由万达公司垫付，由政府打报告向上级申报，待批准后，给予兑现”及“同意实施”的批示及新市镇管委会在该批示上加盖公章，系杨卫星作为佟二堡镇动迁办副主任代表佟二堡镇管委会实施的行政职能行为。上述行为系管理与被管理行政关系的两主体间实施的，而非平等主体间实施的民事法律行为。同时，根据申请及批示的内容，灯塔万达公司向佟二堡镇政府及新市镇动迁办“申请佟二堡新市镇动迁办实施动迁，我公司将全力配合”的内容并不具体、完整及确定，不符合合同法规定的要约特征；佟二堡镇动迁办关于“委托万达公司实施…由政府打报告向上级申报，待批准后给予兑现”等批示，也不属于合同法意义上的承诺。灯塔万达公司主张其向佟二堡镇政府及新市镇动迁办提交申请及汇报系其发出的要约，佟二堡镇动迁办关于“委托万达公司实施”等及新市镇管委会盖章“同意实施”系对其发出要约作出的承诺的主张不能成立。本案系政府与进行实际征收安置工作的房地产公司就征收工作完成后的垫付补偿款数额无法达成一致形成的纠纷，案涉合同不属于平等主体之间签订的协议。因此，不属于民事案件的受理范围。综上，灯塔万达公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审裁定适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十一条之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  郑锦弘审判员  华 锋审判员  陈 建二〇一九年十一月十一日法官助理张静书记员李婷