广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终1508号上诉人（原审原告）：徐闻县南山镇四塘村四塘渔经济合作社。住所地：广东省徐闻县南山镇四塘村。负责人：翁绪进，社长。上诉人（原审原告）：徐闻县南山镇四塘村四塘农经济合作社。住所地：广东省徐闻县南山镇四塘村。负责人：黄宏聘，社长。上列上诉人共同的委托代理人：陈昌七，广东展望律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：徐闻县人民政府。住所地：广东省徐闻县德新一路37号。法定代表人：吴康秀，县长。上诉人徐闻县南山镇四塘村四塘渔经济合作社（以下简称四塘渔经济合作社）、徐闻县南山镇四塘村四塘农经济合作社（以下简称四塘农经济合作社）因诉被上诉人徐闻县人民政府不履行法定职责纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院作出的（2018）粤08行初279号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2015年3月27日，广东省发展改革委员会颁发粤发改重点〔2015〕132号《关于下达广东省2015年重点建设项目计划的通知》，将徐闻港区南山作业区客货滚装码头（以下简称南山码头）工程列为广东省2015年重点建设前期预备项目。湛江市发展和改革局于2015年4月13日颁发《关于徐闻港区南山客滚码头工程被列为广东省2015年重点建设前期预备项目的通知》（湛发改重点〔2015〕115号），徐闻县发展和改革局据此给湛江徐闻港有限公司立项备案。湛江徐闻港有限公司申请南山码头项目海域使用权，用海位置位于徐闻县南山镇南山村至四塘村之间海域。经逐级递报国家海洋局批准，国家海洋局于2016年12月30日给湛江徐闻港有限公司颁发了国海证XXX号、国海证XXX号《海域使用权证书》，宗海面积分别为：76.4859公顷、60.9043公顷。二证的项目名称均为：湛江港徐闻港区南山作业区客货滚装码头工程，地址均为：湛江市徐闻县海安镇海安大道。徐闻县人民政府于2016年7月21日向徐闻县南山镇人民政府作出徐府函〔2016〕198号《徐闻县人民政府关于徐闻港项目用海区域内珍珠螺桩和渔网补偿问题的批复》，批复中注明：补偿费用由湛江徐闻港有限公司负责。徐闻县南山镇人民政府据此作为甲方于2016年8月4日与作为乙方的湛江徐闻港有限公司签订《湛江港徐闻港南山作业区客货滚装码头工程用海区域内清理珍珠螺桩、渔网补偿协议书》，协议书中注明，乙方委托甲方对徐闻港项目用海区域内的珍珠螺桩、渔网进行清理及补偿。湛江徐闻港有限公司按螺桩4000元/亩、渔网14000元/张的标准补偿，补偿款共计5219908元。徐闻县南山镇人民政府随即与有珍珠螺桩、渔网权利的村民签订《徐闻港用海区域内珍珠螺桩、渔网清理补偿协议书》，将补偿款发放到其账户。2018年3月9日，四塘渔经济合作社、四塘农经济合作社向原审法院提起本案行政诉讼，请求：判令徐闻县人民政府依法履行法定职责，按国家规定标准对已征收的2000多亩水域滩涂作出具体补偿决定（补偿土地补偿费和安置补助费合计7640万元）。原审法院认为：本案属于不履行行政补偿法定职责纠纷，争议焦点是徐闻县人民政府是否负有对四塘渔经济合作社、四塘农经济合作社进行补偿的法定职责的问题。关于徐闻县人民政府是否负有对四塘渔经济合作社、四塘农经济合作社进行补偿的法定职责的问题。四塘渔经济合作社、四塘农经济合作社的诉讼请求是判令徐闻县人民政府依法履行法定职责，按国家规定标准对已征收的2000多亩水域滩涂作出具体补偿决定（补偿土地补偿费和安置补助费合计7640万元）。《中华人民共和国海域使用管理法》第三条“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权”及第二十二条“本法施行前，已经由农村集体经济组织或者村民委员会经营、管理的养殖用海，符合海洋功能区划的，经当地县级人民政府核准，可以将海域使用权确定给该农村集体经济组织或者村民委员会，由本集体经济组织的成员承包，用于养殖生产”的规定可知，将海域使用权确定给集体经济组织或者村民委员会的必要条件有：1、《中华人民共和国海域使用管理法》施行前已经由农村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；2、养殖用海；3、符合海洋功能区划；4、经当地县级人民政府核准。在本案中，没有证据显示在前述法律实施前，涉案海域已被徐闻县人民政府核准海域使用权，也没有证据显示在该法实施后，四塘渔经济合作社、四塘农经济合作社取得了涉案海域的使用权。事实上，涉案海域已由国家海洋局确定使用权给湛江徐闻港有限公司依法使用，故徐闻县人民政府认为不存在对涉案海域进行征收的说法，予以认可。综上，四塘渔经济合作社、四塘农经济合作社的诉讼请求理由不成立，不予支持。徐闻县人民政府的答辩意见理据充分，予以采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回徐闻县南山镇四塘村四塘渔经济合作社、徐闻县南山镇四塘村四塘农经济合作社的诉讼请求。上诉人四塘渔经济合作社、四塘农经济合作社不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实不清，混淆了“滩涂”与“海域”的概念和外延。2002年4月19日国土资源部致国务院法制办公室的《关于请明确“海岸线”、“滩涂”等概念法律含义的函》明确表示滩涂属于土地。同年5月23日，国务院法制办公室对国土资源部的复函也明确指出“滩涂”属于土地，滩涂与海域的划分，关键在于“海岸线”的划定，属于法律执行中的具体问题。且在沿海地区，农村集体经济组织在没有取得当地县级政府核准海域使用权的前提下，就一直延续历史习惯对所属村的沿海滩涂世代占有使用的情况是普遍现象，原因就是政府没有给取得海域使用权的集体组织办理确权证书。二、一审法院对上诉人有关补偿的诉求未作任何回应。无论属于村民集体所有的水域滩涂的征收，还是属于国家所有的海域使用权的征收，均应给当时渔民合理的补偿，包括土地补偿与安置补偿。国土资源部作出的国土资厅函〔2004〕281号《关于确认海涂、滩涂土地权属问题的复函》、《中华人民共和国土地管理法》第五十八条及其实施条例第二条，以及《中华人民共和国渔业法》第十四条的规定，均表明涉案水域滩涂作为上诉人渔民世代靠海吃海的生产和生活基础，权属应归上诉人所有。徐闻县人民政府征用涉案水域滩涂，就应当给予合理补偿。综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求：撤销广东省湛江市中级人民法院作出的（2018）粤08行初279号行政判决，并依法改判支持四塘渔经济合作社、四塘农经济合作社的诉讼请求。被上诉人徐闻县人民政府于二审时未提交书面答辩意见。二审经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。另查明：2016年6月8日，湛江市海洋与渔业局在湛江日报上对于湛江徐闻港区南山作业区客货滚装码头工程项目进行海域使用审批前公示。2016年9月28日，广东省海洋与渔业局向湛江徐闻港有限公司作出粤海渔函〔2016〕684号《关于湛江港徐闻港区南山作业区客货滚装码头工程用海预审意见的函》，意见如下：“根据《中华人民共和国海域使用管理法》、《海域使用权管理规定》和《广东省海域使用管理条例》，经审查，湛江港徐闻港区南山作业区客货滚装码头工程用海不影响国防安全；符合国家和省的产业政策；符合《广东省海洋功能区划（2011－2020年）》（2012年）；申请用海范围内无其他海域使用权属设置，且用海项目不存在海域使用纠纷，利益相关关系可协调；项目对海洋环境影响不大。我局原则同意该项目通过预审。……”2016年9月29日，徐闻县海洋与渔业局向湛江市海洋与渔业局作出徐海渔〔2016〕72号《关于上报湛江港徐闻港南山作业区客货滚装码头工程项目用海审查的请示》。同日，徐闻县海洋与渔业局就湛江徐闻港有限公司申请的涉案码头工程项目填报《海域使用审批呈报表》，并经徐闻县人民政府、湛江市海洋与渔业局、湛江市人民政府逐级审查同意上报。本院认为：本案是不履行法定职责纠纷。四塘渔经济合作社、四塘农经济合作社认为徐闻县人民政府未经任何法定程序强行征用了该集体占有使用的涉案水域滩涂，也未依法定标准给予补偿，遂起诉请求判令徐闻县人民政府依法履行法定职责，按国家规定标准对已征收的2000多亩水域滩涂作出具体补偿决定，补偿土地补偿费和安置补助费合计7640万元。故本案审查的争议焦点是徐闻县人民政府是否应履行对四塘渔经济合作社、四塘农经济合作社作出征收补偿决定并支付补偿费的职责。2002年1月1日起实施的《中华人民共和国海域使用管理法》第三条规定：“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。”第十六条第一款规定：“单位和个人可以向县级以上人民政府海洋行政主管部门申请使用海域。”第二十二条规定：“本法施行前，已经由农村集体经济组织或者村民委员会经营、管理的养殖用海，符合海洋功能区划的，经当地县级人民政府核准，可以将海域使用权确定给该农村集体经济组织或者村民委员会，由本集体经济组织的成员承包，用于养殖生产。”根据上述规定，海域使用权确定给集体经济组织或者村民委员会的必要条件有：1、《中华人民共和国海域使用管理法》施行前已经由农村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；2、养殖用海；3、符合海洋功能区划；4、经当地县级人民政府核准。由于四塘渔经济合作社、四塘农经济合作社未能提供充分证据证实在《中华人民共和国海域使用管理法》实施前徐闻县人民政府已核准其对涉案海域具有使用权，且该法实施后也未有证据证实四塘渔经济合作社、四塘农经济合作社向县级以上人民政府海洋行政主管部门申请使用涉案海域，并经依法审核批准后取得涉案海域的海域使用权。而湛江徐闻港有限公司对包括涉案海域在内的徐闻县南山镇南山村至四塘村之间海域，已申请南山码头项目海域使用权，经逐级递报国家海洋局批准，国家海洋局于2016年12月30日给湛江徐闻港有限公司颁发了国海证XXX号、国海证XXX号《海域使用权证书》。因此，四塘渔经济合作社、四塘农经济合作社不符合上述法律规定可将涉案海域使用权确定给农村集体经济组织或者村民委员会使用的情形，一审法院据此判决驳回四塘渔经济合作社、四塘农经济合作社主张徐闻县人民政府履行作出征收补偿决定并支付补偿费职责的诉讼请求，并无不当，本院依法予以维持。四塘渔经济合作社、四塘农经济合作社上诉主张其使用的滩涂是土地而不属于海域，徐闻县人民政府征收滩涂应给予土地使用权人补偿，一审认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决，改判支持其全部诉讼请求等，因理据不足，本院予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人徐闻县南山镇四塘村四塘渔经济合作社、徐闻县南山镇四塘村四塘农经济合作社共同负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  王彩妃二〇一九年十一月二十九日书记员  肖 威王秋喆