山东省聊城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁15行终209号 上诉人（原审第三人）：张思顺（曾用名张思祥），男，汉族，1973年8月10日出生，住临清市。 委托代理人：柳连强，山东智祥律师事务所律师。 上诉人（原审被告）：临清市人民政府。住所地：临清市龙华街5号。 法定代表人：祁学兰，市长。 出庭负责人：高晓光，临清市经济开发区管委会主任。 委托代理人：王真，山东众星为民律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：孙禄昌，男，汉族，1958年3月15日出生，住临清市。 上诉人张思顺、临清市人民政府因诉孙禄昌土地承包行政登记一案，不服临清市人民法院（2019）鲁1581行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认定：1998年9月6日张思顺与东孙村委会签订土地承包合同，承包土地面积为5.1亩，后附有土地承包合同，并在临清市金郝庄镇经管站领取了土地承包经营权证，土地承包经营权证的内容同上，该证中加盖了山东省临清市金郝庄乡农村经济管理站公章，鉴证人手章，其封皮印有“聊城市人民政府制”。2000年11月，当时村委会工作人员在该土地承包经营权证中的土地增减变动登记表中增加了地块为北岗子3.19亩的土地，该3.19亩土地未签订土地承包合同。 1992年6月20日原告（乙方）和临清市金郝庄镇东孙村民委员会（甲方）签订种植果树合同并对合同进行了公证，合同内容为：“一、甲方同意乙方在盐碱三荒承包责任田内种植果树15亩期限为三十年从1992年6月20日—2022年6月20日止。……。三、如遇统一掉地时本户果园地块不变。本户人口变动在其它地块调整。如其它地块调出完，本果园不能增减。四、如承包人死亡、允许其继承人继承承包，承包人在承包期限内有权转让其他承包人。……。”该合同加盖甲方盖章，乙方加盖手章。 因原告和第三人对北岗子3.19亩土地存有争议，张思顺等人向有关部门反映。针对其反映的问题，2009年临清市减轻农民负担工作领导小组做出35号《调查报告》，主要内容为：张思顺等人反映，1999年通过间接关系转包孙禄昌的土地，现在村委会强行收回，二人要求维权，继续耕种。经查：张思顺、孙祯昌、孙禄昌均是临清市金郝庄乡东孙村第三生产组村民。1992年孙禄昌与村委会签订了《种植果树合同》，承包土地15亩，承包期30年。1995年孙禄昌因外出经商把果园经村委会同意全部转让给孙绪录、孙绪玉、孙祯昌、孙庆臣、孙庆河、孙庆海等六户，并签订了《转让合同》；孙庆臣、孙绪录又私自转给了张思顺耕种，孙庆河、孙庆海私自转给了孙祯昌，均未签订合同。98年二轮延包时，张思顺家庭承包地5.1亩，并登记在涉案承包证上，2000年实行税费改革，在计税面积登记时，村会计为了便于征税，误将转包来的3.19亩登记在张思顺名下，并填写在涉案承包证上。2009年年初孙禄昌全家4口人搬回东孙村务农，村委会第三小组与张思顺、孙祯昌、孙绪玉协商从其转包的土地中退还孙禄昌8.18亩土地，其余部分继续由其3人耕种，其中张思顺2.5亩，承包费全部分给第三组全体村民。四户均同意上述意见。但在春播时，孙祯昌、张思顺反悔，双方发生矛盾，经有关部门多次调解无效，张思顺等越级上访。处理意见：根据《山东省农村集体经济承包合同管理条例》第十三条的规定，在1999年孙庆臣、孙绪录把耕地转给张思顺的行为不受法律保护，对张思顺要求继续耕种转包的土地不予支持。至于在2000年又分别登记在张思顺名下颁发了涉案承包证属于工作失误。按照临政办发[2007]72号文件第三条第七款的规定，把张思顺等三户转包的土地退给孙禄昌耕种，村委会的做法是正确的，符合有关政策规定。 2017年7月31日张思顺不服临清市人民政府于2017年6月6日为原告颁发271J号土地承包证的行为向山东省聊城市中级人民法院提起行政诉讼，2018年1月15日山东省聊城市中级人民法院作出（2017）鲁15行初94号行政判决书，判决书中判决撤销临清市人民政府为孙禄昌颁发的271J号土地承包证的行政行为，孙禄昌不服，上诉于山东省高级人民法院，山东省高级人民法院于2018年11月9日作出（2018）鲁行终861号行政判决书，判决“驳回上诉，维持原判。”上述判决书认为，临清市人民政府向孙禄昌颁发的271J号土地承包证中包含的3.19亩土地，与1998年向张思顺颁发的土地承包经营权证中的土地重合。关于涉案土地的承包经营权纠纷，争议双方可依据相关法律法规另行寻求解决，待解决了涉案地块的争议问题后，可再行向有关部门申请颁发农村土地承包经营权证。……。2015年临清市人民政府虽已向土地承包经营权人换发新版《农村土地承包经营权证书》，但并没有证据证实临清市人民政府已撤销或注销张思顺所持1998年土地承包经营权证，不能径行认定张思顺所持1998年土地承包经营权证失去效力。 另查明，经查询孙禄昌诉张思顺土地承包经营权纠纷一案即（2017）鲁1581民初2579号民事案卷电子卷宗中，在庭审笔录中显示，孙禄昌提出对张思顺涉案承包证登记的3.19亩土地提出异议，该案经审查于2018年11月9日作出（2017）鲁1581民初2579号民事裁定书，驳回孙禄昌的起诉，并于当月13日向孙禄昌和张思顺送达民事裁定书。 原告孙禄昌诉临清市农业局涉案承包证案于2018年10月29日向法院起诉，原告因诉讼被告主体错误申请撤回该案起诉，法院于2019年1月16日作出（2018）鲁1581行初28号行政裁定书，准许孙禄昌撤回起诉。 原审法院认为：一、原告是否具备本案主体资格。35号《调查报告》及东孙村村委会的证明均证实，涉案承包证中2000年登记的3.19亩土地和原告1992年承包的15亩土地有重合，且（2017）鲁15行初94号行政判决书和（2018）鲁行终861号行政判决书中均记载了原告和第三人涉案登记的土地有争议。据此原告与所诉行政行为有利害关系，符合提起行政诉讼的原告主体资格。二、被告是否适格。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发[1997]16号）第二条第（四）项规定“延长土地承包期后，乡（镇）人民政府农业承包合同主管部门要及时向农户颁发由县或县级以上人民政府统一印制的土地承包经营权证书。”2003年施行的《土地承包法》第二十三条第一款规定“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”根据上述规定，土地承包法颁布实施前是由乡镇人民政府农业承包合同主管部门向农户颁发由县级或县级以上人民政府统一印制的土地承包经营权证书，土地承包法颁布实施后，该项权利由县级以上人民政府行使。本案中，涉案承包证是在土地承包法实施之前由乡镇人民政府农业经管站发放符合当时的规定，在土地承包法实施之后该项权利转由临清政府行使。综上，临清政府作为本案被告适格。三、原告起诉是否超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，……，人民法院不予受理。”本案中，涉案承包证的发证日期为1998年9月份，本案争议的3.19亩土地登记日期为2000年11月20日，系涉案土地登记证的变更，应从土地变更登记日期计算起诉期限，至原告提起本案诉讼的日期2019年1月18日，未超过二十年。《最高人民法院行政审判庭关于权利人在民事诉讼中对行政行为提出异议行政诉讼起诉期限是否应当扣除的答复》：权利人在提起民事诉讼过程中，对被诉行政行为提出异议的，可视为其主张权利，符合我国行政诉讼法规定的起诉期限的扣除及延长等作为计算起诉期限特殊情形的法定事由。民事案件进入审理阶段，行政诉讼的起诉期限可从民事裁判文书生效之日起重新计算。本案中，原告在（2017）鲁1581民初2579号民事审判中对第三人持有的涉案承包证中双方争议的3.19亩土地提出异议，视为其主张权利，该案于2018年11月13日生效，原告于同年10月29日向法院起诉，因起诉被告主体错误撤回起诉，本院于2019年1月16日作出（2018）鲁1581行初28号行政裁定书，准许孙禄昌撤回起诉。原告更改被告后于当月19日向本院提起本案诉讼。综上，原告于2018年11月13日至2019年1月19日向法院提起行政诉讼并未超过行政诉讼法规定的六个月或一年的起诉期限。四、原告所诉行政行为是否合法。1999年颁布的《山东省农村集体经济承包合同管理条例》第十一条规定，发包方与承包方对承包合同条款协商一致，应当订立书面合同，并分别签字盖章后，即为合同成立。本案中，被告于1998年为张思顺颁发了涉案土地承包证，土地承包面积为5.1亩，2000年11月20日在涉案承包证中土地增减变动表中增加承包土地3.19亩，该登记系变更登记，应签订土地变更承包合同，但被告及第三人并未提供土地变更承包合同，该登记事实不清、程序错误。35号调查报告、村委会的证明及（2017）鲁15行初94号行政判决书和（2018）鲁行终861号行政判决书中均认定原告和第三人涉案承包证登记的土地3.19亩有纠纷。综上，被告为第三人颁发的2000年变更的涉案承包证事实不清，程序不合法，原告请求撤销，本院依法予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决撤销被告临清市人民政府于1998年为第三人张思顺颁发并于2000年变更的《农村土地承包经营证》。案件受理费50元，由被告临清市人民政府承担。 上诉人张思顺不服原审判决，上诉称：一、本案依法不属于临清市人民法院管辖范围，应驳回被上诉人孙禄昌的起诉。二、被上诉人孙禄昌与本案被诉行政行为没有利害关系，不符合起诉条件，应依法驳回起诉。上诉人承包的涉案土地系因撂荒并经村委会同意，村委会又将涉案承包地重新发包给上诉人的，上诉人对涉案土地享有合法的土地承包经营权，上诉人与被上诉人孙禄昌之间不存在土地使用权争议，与被上诉人没有任何利害关系。三、涉案土地承包经营权依法由上诉人享有，上诉人临清市人民政府为上诉人张思顺颁证行为合法有效。农村土地承包经营权证是国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证，自2000年11月20日至今，上诉人一直享有涉案土地的承包经营权证，其对涉案承包地依法享有土地承包经营权。请求撤销原审判决，改判驳回被上诉人的起诉。 上诉人临清市人民政府上诉称：2003年《中华人民共和国农村土地承包法》颁布之前，上诉人没有颁发农村土地承包经营权证的法定职权，被上诉人孙禄昌以临清市人民政府为被告提起诉讼没有法律依据。请求撤销原判发回重审或者改判驳回起诉。 被上诉人孙禄昌答辩称:原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，审理程序合法。请求二审法院维持原审判决。 本院经审理查明的事实与一审认定事实一致，本院依法予以确认。 本案经合议庭评议，本院认为： 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十一条第二项规定，当事人在第一审程序中未按照法律规定的期限和形式提出管辖异议，在第二审程序中提出的，人民法院不予审查。本案中，上诉人张思顺在二审中提出原审法院不具有管辖权，依照上述规定，本院不予审查。 对于被诉登记颁证行为合法性问题。因对案争承包地村委会没有与上诉人张思顺签订土地承包合同，虽然二审中上诉人张思顺提交了孙绪中、孙绪石、张峰的证人证言和土地承包合同、土地承包复核登记表、土地增减变动登记表。其提交的土地承包合同并不是案争承包地的土地承包合同，证人证言等证据并不能代替土地承包合同的作用，因此，原审法院撤销案争2000年变更的农村土地承包经营权证符合法律规定。 对于上诉人提出的原告主体资格、起诉期限、临清市人民政府是否为本案适格被告的问题，因原审法院已经论述清楚，本院不再赘述。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张思顺负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙金昌 审判员  李 扬 审判员  孟庆杰 二〇一九年十一月二十四日 书记员  路普光