重庆市第五中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝05行终448号 上诉人（一审原告）李孝志，男，1985年7月20日出生，汉族。住址：四川省雷波县。 被上诉人（一审被告）重庆市綦江区人力资源和社会保障局。住所地：重庆市綦江区文龙街道通惠大道69号市民服务中心A栋。 法定代表人郑仕全，局长。 被上诉人（一审第三人）成都方诚建筑工程有限公司。住所地：四川省成都市青羊区瑞联路68号1栋1单元8楼803号。 法定代表人方平，总经理。 上诉人李孝志因诉被上诉人重庆市綦江区人力资源和社会保障局（简称綦江区人社局）、成都方诚建筑工程有限公司（简称成都方诚公司）劳动和社会保障行政确认一案，不服重庆市綦江区人民法院（2019）渝0110行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年9月6日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，成都方诚公司系2011年5月经工商登记成立的经营建筑工程、边坡防护工程等项目的有限责任公司。2017年6月10日，四川方成铁建建设工程有限公司（简称方成铁建公司）与成都方诚公司签订《防护网劳务合同》，约定方成铁建公司将中铁十二局集团渝黔铁路土建5标一工区的防护网劳务安装工程分包给成都方诚公司承建，由成都方诚公司组织相关专业安装人员施工安装工作。2017年6月26日，李孝志经刘勤超介绍到该工程的羊角隧道从事边坡防护网工作，同年6月28日在工地做工时摔下受伤。李孝志做工期间没有参加工伤保险。 2017年10月11日李孝志以方成铁建公司为被申请人提出确认劳动关系的仲裁，仲裁委后裁决李孝志与方成铁建公司从2017年6月28日起存在劳动关系。方成铁建公司不服向綦江区人民法院提起诉讼，綦江区人民法院于2018年2月9日作出（2017）渝0110民初13774号《民事判决书》，判决李孝志与方成铁建公司不存在劳动关系。该判决后生效。 2018年4月11日李孝志以成都方诚公司为用人单位向綦江区人社局提出工伤认定申请。2018年4月19日綦江区人社局制作《工伤认定申请补正材料告知书》并于次日送达给李孝志，要求李孝志在限期内补正与用人单位存在劳动关系或人事关系的证明等材料。2018年4月28日，李孝志以已向仲裁委提交了确认与成都方诚公司存在事实劳动关系的仲裁、需待仲裁结果为据为由，向綦江区人社局书面申请延长补证期限。綦江区人社局同日予以准许。2018年5月21日李孝志再次向仲裁委申请仲裁，要求确认与成都方诚公司从2017年6月26日起存在事实劳动关系。仲裁委于2018年7月20日作出渝綦劳人仲案字（2018）第248号《仲裁裁决书》，支持了李孝志的仲裁请求。成都方诚公司不服，诉至綦江区人民法院。綦江区人民法院于2018年9月21日作出(2018)渝0110民初6648号《民事判决书》，判决确认李孝志与成都方诚公司从2017年6月26日起存在劳动关系。成都方诚公司仍不服提起上诉。二审中，当主审法官问及公司是否打考勤、每月上班多少天、工资何时支付时，李孝志陈述：“防护网讲平米，做的多得的多。我们每天天亮吃了饭就去上班，做到天黑，公司不管伙食，我们自己负责伙食。我们是350元一天。”本院经审理后认为，（2017）渝0110民初13774号《民事判决书》查明事实仅能够证明李孝志系在綦江安稳羊角隧道干活并受伤的客观事实，且李孝志在庭审中自认其系案外人刘勤超喊去工地干活，但并未举示证据证明刘勤超有权代表成都方诚公司招工或为其职务行为的事实，亦不能证明李孝志在涉案工地受成都方诚公司管理、指挥的事实，且确认没有考勤、防护网讲平方、350元/天，做的多得的多，这更符合劳务关系的法律特征。综合双方举示证据，李孝志与成都方诚公司不存在劳动关系，故一审认定事实错误。遂于2018年12月3日作出(2018)渝05民终6990号《民事判决书》，判决：一、撤销(2018)渝0110民初6648号民事判决；二、李孝志与成都方诚公司之间不存在劳动关系。 李孝志后向綦江区人社局提交了本院的二审判决书。綦江区人社局于2019年1月18日作出讼争的《工伤认定申请不予受理决定书》，同月22日通过特快专递向李孝志进行了送达。李孝志不服该决定，于2019年3月14日提起本案行政诉讼。 一审法院认为，根据《重庆市工伤保险实施办法》（渝府发〔2012〕22号文件）第十三条第二款的规定，受伤职工未参加工伤保险，市外用人单位在本市从事生产经营活动的，由生产经营地区县（自治县）社会保险行政部门负责工伤认定。本案中，李孝志没有参加工伤保险，成都方诚公司属于登记注册在市外、在本市从事生产经营活动的用人单位，因此綦江区人社局作为生产经营地的区级社会保险行政部门，具有对李孝志的工伤认定申请进行管辖的执法主体资格和相应职权。 本案当事人争议的焦点是：綦江区人社局作出不予受理工伤认定申请的决定是否违反法定程序。一审法院对此综合评判如下： 2011年1月1日起施行的《工伤保险条例》第十八条第一款规定，提出工伤认定申请应当提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。第三款规定，工伤认定申请人提供材料不完整的，社会保险行政部门应当一次性书面告知其需要补正的全部材料，申请人按照书面告知要求补正材料后，社会保险行政部门应当“受理”。2011年1月1日起施行的《工伤认定办法》第六条、第七条、第八条也作了相似的规定。其中第八条更明确规定，社会保险行政部门收到申请人提交的全部补正材料后应当在15日内作出“受理”或“不予受理”的决定；决定受理的，应当出具《工伤认定申请受理决定书》，决定不予受理的，应当出具《工伤认定申请不予受理决定书》。从这些规定的条文看，在提交工伤认定申请时，提交申请人与用人单位之间存在劳动关系的证明材料是社会保险行政部门“受理”工伤认定申请的必要“条件”之一，不具备此证明材料，则不得受理。这里所指的存在劳动关系的证明材料仅是指基础证据，即申请人仅需提供此类证据即可，并不要求证据实体上必须达到能够证明劳动关系存在的程度。社会保险行政部门进行的是形式审查，而不是实质性审查，即仅审查申请人是否有此类证据，证据能否证明存在劳动关系是工伤认定申请“受理后”社会保险行政部门进行实体审查的问题。 《关于确立劳动关系有关事项的通知》第四条规定，建筑施工、矿山企业等用人单位将工程（业务）或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人，对该组织或自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任。2014年9月1日起施行的《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》（法释〔2014〕9号文件）第三条第一款第（四）项进一步规定，用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或自然人，该组织或自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位；第（五）项规定，个人挂靠其他单位对外经营，其聘用的人员因工伤亡的，被挂靠单位为承担工伤保险责任的单位。前述规定的精神实质是，转包关系中的用工单位与聘用职工、挂靠关系中的被挂靠单位与聘用人员之间不存在真实的劳动关系，但应当从有利于职工的角度出发，不以是否存在真实劳动关系为前提，认定由违法转包的用工单位和被挂靠单位承担工伤保险责任。这是对《工伤保险条例》将劳动关系作为工伤认定前提的一般规定之外的特殊规定。用工单位违法将承包业务“分包”给不具备用工主体资格的自然人，同“转包”的情形相似，在确定用工主体责任时应作同样的认定。因此，从2014年9月1日起，即使受伤职工与用工单位不存在劳动关系，但如果是属于建筑施工、矿山企业等用工单位违法将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或自然人，该组织或自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，以及个人挂靠其他单位对外经营，其聘用的人员因工伤亡的，都属于社会保险行政部门认定工伤的范围。同样，从2014年9月1日起，申请人申请工伤认定时应当提交的材料也从仅提供与用工单位存在劳动关系的证明材料，扩展到还可以提交用工单位存在违法转包、分包行为，申请人属于违法转包人、分包人聘用的职工证明材料，或者提交个人挂靠其他单位对外经营，申请人属于该个人聘用人员的证明材料。申请人只要提交了前述证明材料中的一种，都符合社会保险行政部门受理工伤认定申请的条件。 李孝志向綦江区人社局补正的(2018)渝05民终6990号《民事判决书》证明的是李孝志与成都方诚公司之间不存在劳动关系，其中也无成都方诚公司违法转包、分包工程给不具备用工主体资格的组织或自然人或者有个人挂靠成都方诚公司经营的事实认定，李孝志也未提交其他证明成都方诚公司存在违法转包、分包行为或者违法挂靠行为的证据。綦江区人社局因此以李孝志提交的证明材料不符合工伤认定申请受理的条件为由决定不予受理其工伤认定申请符合前述法律规定的要求，不存在程序违法。李孝志相关诉称因此不成立，不予支持。虽然綦江区人社局在引用法条时将应当引用的《工伤保险条例》第十八条第一款第（二）项及《工伤认定办法》第六条第（一）项表述为《工伤保险条例》第十八条（二）项及《工伤认定办法》第五条（一）项，不够准确，属于适用法条方面的瑕疵，但该瑕疵不影响决定结果的成立。 根据《工伤保险条例》第十七条的规定，工伤认定的“办理”是社会保险行政部门的法定职责。工伤认定的“办理”事项包括是否受理的程序性审查和是否认定为工伤的实体性审查。从《工伤保险条例》第十八条、《工伤认定办法》第七条、第八条的规定看，社会保险行政部门收到申请人的工伤认定申请后并不是都应当受理，而是先进行初步审查，符合条件的予以受理，不符合条件的不予受理。李孝志认为工伤认定“受理”属于劳动部门的法定职责没有法律依据。本案中如前所述，綦江区人社局在收到李孝志申请后，在规定的期限内对李孝志提交的材料进行审核、告知补证并作出不予受理决定，履行了自己的法定职责。李孝志认为綦江区人社局未履行法定职责缺乏事实根据，也不成立。 根据《最高人民法院行政审判庭关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》（〔2009〕行他字第12号文件）的规定，劳动行政部门在认定工伤程序中具有认定受伤害职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。其后，2013年4月25日人力资源社会保障部发布了《关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》（人社部发〔2013〕34号文件），其中第五条规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后发现劳动关系存在争议且无法确认的，应告知当事人可向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁，在此期间作出工伤认定决定的时限中止。人力资源社会保障部之所以作出这样专门的规定，将工伤认定程序中无法确认的劳动关系争议交由仲裁委先行仲裁而非由社会保险行政部门直接认定，主要是因为根据劳动法的相关规定，劳动者与用人单位之间对是否存在劳动关系发生的争议属劳动人事争议仲裁、民事诉讼处理确认的范围；相较而言，劳动争议仲裁部门和法院民事审判部门对此的裁决结论更具专业性和权威性，先行仲裁、民事诉讼可以减少行政案件与民事案件处理结果的冲突。所以，社会保险行政部门在工伤认定程序中不直接认定劳动者与用人单位之间是否存在劳动关系并不违法。更为重要的是，交由仲裁委先行仲裁劳动关系是在社会保险行政部门工伤认定申请“受理后”劳动者与用工单位之间发生劳动关系“重大”争议并“无法确认”时才启动的程序，与受理工伤认定申请的条件是两个完全不同的问题。如果劳动者在申请时不能提交与用工单位存在劳动关系或用工单位存在违法转包、分包行为、违法挂靠行为的基础证明材料，则社会保险行政部门可不受理其申请，就不会进入工伤的实体审查阶段，更不会对劳动关系进行确认或存在交由仲裁委先行仲裁的问题。法院的生效裁判文书具有既判力，尤其是与工伤认定密切相关的劳动关系的裁判结果，除非有充分可靠的证据推翻，否则綦江区人社局在工伤认定中应当作为有效证据使用。李孝志认为法院怎么认定李孝志与成都方诚公司的劳动关系均不影响劳动部门对工伤认定的受理和劳动关系的认定的观点明显不成立。李孝志目前提供的证明材料不符合法律规定的工伤认定受理条件，李孝志如果在法定期限内提交了符合工伤认定受理条件的新证据，则可依法再行向綦江区人社局提出工伤认定申请。 综上所述，綦江区人社局作出的不予受理决定事实清楚，证据确凿，适用法律法规基本正确，符合法定程序，不存在滥用职权，李孝志要求撤销并由綦江区人社局重新受理的理由不成立，应予驳回其诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回李孝志的诉讼请求。 上诉人李孝志不服一审判决，认为一审法院以（2018）渝05民终6990号民事判决为依据，认定上诉人向被上诉人綦江区人社局提交的证据不足以证明其与成都方诚公司之间的劳动关系，属于认定事实错误；上诉人系成都方诚公司招用的工人刘勤超介绍至羊角隧道工地工作，虽无直接证据证明刘勤超经成都方诚公司授权去招用工人，且双方未签订劳动合同，但双方的关系应当依据《关于确立事实劳动关系有关事项的通知》第一条之规定予以确定，上诉人的工作用具均系成都方诚公司提供，工作进度由成都方诚公司统一规划安排，上诉人无自主开展工作、决定工作进度及质量的权力，上诉人同成都方诚公司招用的其他工人一样，一同工作、休息等。可见，上诉人同其他工人、包括刘勤超的工作模式及状态是一样的，符合工地工人工作的一般特征。请求撤销一审判决，依法改判，支持上诉人诉讼请求。 被上诉人綦江区人社局、成都方诚公司未向本院提交答辩状。 上诉人李孝志向一审法院举示以下证据： 1、綦江人社伤险不受字〔2019〕1号《工伤认定申请不予受理决定书》，证明本案被诉行政行为的内容。 2、（2018）渝0110民初6648号《民事判决书》，证明綦江区人民法院就成都方诚公司诉李孝志劳动争议一案作出的判决内容。 3、（2018）渝05民终6990号《民事判决书》，证明本院就成都方诚公司针对（2018）渝0110民初6648号一案上诉作出的判决内容。 4、《最高人民法院行政审判庭关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》（〔2009〕行他字第12号文件），证明劳动行政部门在工伤认定程序中具有认定职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。 被上诉人綦江区人社局向一审法院举示以下证据： 1、綦江人社伤险不受字〔2019〕1号《工伤认定申请不予受理决定书》，证明内容同李孝志证据1。 2、《工伤认定申请表》，证明李孝志2018年3月16日填写的以成都方诚公司为用人单位的工伤认定申请内容。 3、《工伤认定申请补正材料告知书》、《工伤认定文书送达登记表》、邮政特快专递单，证明綦江区人社局于2018年4月19日制作通知李孝志限期补正材料的告知书，并通过特快专递向李孝志邮寄送达。 4、《延期举证申请书》，证明李孝志2018年4月28日向綦江区人社局申请延期举证。 5、邮政特快专递单，证明綦江区人社局2019年1月22日通过邮政特快专递向李孝志邮寄送达不予受理决定书。 6、《企业信用信息公示报告》，证明成都方诚公司经政府部门公示的信息情况。 7、（2018）渝05民终6990号《民事判决书》，证明内容同李孝志证据1。 8、刘勤超《证人当庭证言》，证明仲裁委审理李孝志与方成铁建公司确认劳动关系争议一案时证人刘勤超当庭证实的内容。 9、刘琴宽《证人当庭证言》，证明仲裁委审理李孝志与方成铁建公司确认劳动关系争议一案时证人刘琴宽当庭证实的内容。 10、杨健《证人当庭证言》，证明仲裁委审理李孝志与方成铁建公司确认劳动关系争议一案时证人杨健当庭证实的内容。 11、仲裁委渝綦劳人仲案字〔2018〕第248号《仲裁裁决书》，证明仲裁委对李孝志与成都方诚公司确认劳动关系争议一案作出的裁决内容。 12、《工伤保险条例》。 13、《工伤认定办法》。 14、《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》（法释〔2014〕9号文件）。 依据12-14证明綦江区人社局作出《工伤认定申请不予受理决定书》所适用的法律依据。 被上诉人成都方诚公司未向一审法院举示证据和依据。 经庭审质证，一审法院认为李孝志证据1-3、綦江区人社局证据1-11，均是客观材料的真实记载和反映，内容具有真实性，与本案待证事实有关联性，证据的形式和来源也合法，李孝志、綦江区人社局实际上对前述证据的三性均无异议，故对前述证据的效力均予以确认。双方提出的证明力问题与证据效力不是同一概念，有无证明力或证明力的大小均不影响证据的效力。 经审查，以上证据已经一审法院庭审质证，并随案移送本院。一审法院对证据的分析认定正确，本院依法予以确认。据此，本院对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，《工伤保险条例》第五条第二款规定“县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。”《重庆市工伤保险实施办法》（渝府发〔2012〕22号文件）第十三条第二款规定“受伤职工未参加工伤保险，市外用人单位在本市从事生产经营活动的，由生产经营地区县（自治县）社会保险行政部门负责工伤认定。”本案中，李孝志没有参加工伤保险，成都方诚公司属于登记注册在市外、在本市从事生产经营活动的用人单位，因此綦江区人社局作为生产经营地的区级社会保险行政部门，具有对李孝志的工伤认定申请进行管辖的相应职权。 《工伤保险条例》第十八条第一款规定“提出工伤认定申请应当提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。”《工伤认定办法》第八条规定“社会保险行政部门收到工伤认定申请后，应当在15日内对申请人提交的材料进行审核，材料完整的，作出受理或者不予受理的决定；材料不完整的，应当以书面形式一次性告知申请人需要补正的全部材料。社会保险行政部门收到申请人提交的全部补正材料后，应当在15日内作出受理或者不予受理的决定。”从前述规定来看，劳动关系的证明系社会保险行政部门受理工伤认定申请必须具备的材料。本案中，被上诉人綦江区人社局收到上诉人李孝志的申请后，认为其提供的申请材料不完整，告知其对劳动关系证明材料进行补正，而上诉人李孝志向被上诉人綦江区人社局补正提交的（2018）渝05民终6990号《民事判决书》证明其与成都方诚公司之间不存在劳动关系，上诉人也未提交其他证据证明成都方诚公司存在违法转包、分包行为或者违法挂靠行为。被上诉人綦江区人社局对经上诉人补正的申请材料进行审查之后，认为不符合受理条件，作出不予受理决定，符合前述法律规定。至于上诉人提出生效的（2018）渝05民终6990号《民事判决书》对劳动关系认定错误的上诉意见，并无证据予以支持，本院不予采纳。故被上诉人綦江区人社局对上诉人提出的工伤认定申请不予受理，并无不当。至于上诉人提出的其他辩论意见以及本案被诉《工伤认定申请不予受理决定书》法条引用瑕疵问题，一审判决已经予以充分评判，在此不再赘述。 综上，一审判决事实清楚、证据充分、审理程序合法，上诉人上诉理由不能成立，对其上诉请求本院依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人李孝志负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  封 莎 审 判 员  曾 平 审 判 员  龙晓波 二〇一九年十一月二十六日 法官助理  王俞环 书 记 员  赖晓玲