广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤04行终145号上诉人（原审原告）：夏兴社，男。上诉人（原审原告）：李月，女。共同委托代理人：何飞，湖北新天律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市消防支队（原广东省珠海市公安消防局），住所地：广东省珠海市香洲区梅华西路。法定代表人：罗云亮，政治委员。委托代理人：朱雄威，珠海市消防支队工作人员。委托代理人：陈云红，北京市盈科（珠海）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市人民政府，住所地：广东省珠海市香洲区。法定代表人：姚奕生，市长。委托代理人：杨晓帆，珠海市司法局工作人员。原审第三人：珠海横琴保利利和投资有限公司，住所地：广东省珠海市横琴新区。法定代表人：李小波。委托代理人：陆春明，广东广和（东莞）律师事务所律师。委托代理人：伍年华，广东广和（东莞）律师事务所实习律师。上诉人夏兴社、李月诉被上诉人珠海市消防支队、被上诉人珠海市人民政府（以下简称市政府）及原审第三人珠海横琴保利利和投资有限公司（以下简称横琴保利公司）消防行政许可及行政复议一案，不服珠海市金湾区人民法院(2019)粤0404行初83号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2019年10月23日就本案予以法庭调查，上诉人夏兴社、李月及共同委托代理人何飞，被上诉人珠海市消防支队的委托代理人朱雄威、陈云红，被上诉人市政府的委托代理人杨晓帆，原审第三人横琴保利公司的委托代理人陆春明、伍年华到庭参与了诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定的事实2015年7月9日，横琴保利公司报送的××××××工程新建建设工程消防设计通过原广东省珠海市公安消防局审核，原广东省珠海市公安消防局出具《建设工程消防设计审核意见书》（珠公消审字〔2015〕第0625号），同意该工程消防设计。2017年7月11日，横琴保利公司报送的××××××工程装修工程消防设计通过原广东省珠海市公安消防局审核，原广东省珠海市公安消防局出具《建设工程消防设计审核意见书》（珠公消审字〔2017〕第0709号），同意该工程消防设计。随后，横琴保利公司先后2次向原广东省珠海市公安消防局申报××××××工程建设工程及装修工程消防竣工验收。2017年9月26日，原广东省珠海市公安消防局出具《建设工程消防验收意见书》（珠公消验字〔2017〕第0708号），经审查资料及现场检查测试，综合评定该工程第一次消防验收不合格。横琴保利公司在整改相关问题后，第二次重新申报该工程消防竣工验收。2017年11月29日，原广东省珠海市公安消防局作出《建设工程消防验收意见书》（珠公消验字〔2017〕第0876号），根据国家工程建设消防技术标准、《建设工程消防验收评定规则》和《建设工程消防设计审核意见书》（珠公消审字〔2015〕第0625号、珠公消审字〔2017〕第0709号），经审查资料及现场检查测试，综合评定该工程消防验收合格。2018年8月31日，××××××业主代表签收了珠公消（函）〔2018〕81号《关于对××××××业主申请政府信息公开的复函》，获悉上述珠公消验字〔2017〕第0876号《建设工程消防验收意见书》。夏兴社、李月不服，于2018年10月26日向市政府申请行政复议。2019年1月18日，市政府作出珠府行复〔2018〕981号《行政复议决定书》，决定维持珠公消验字〔2017〕第0876号《建设工程消防验收意见书》，并于同年1月29日送达给夏兴社、李月。夏兴社、李月不服珠公消验字〔2017〕第0876号《建设工程消防验收意见书》和珠府行复〔2018〕981号《行政复议决定书》，向一审法院提起行政诉讼。夏兴社、李月的一审诉讼请求为：1.撤销珠公消验字〔2017〕第0876号《建设工程消防验收意见书》；2.撤销珠府行复〔2018〕981号《行政复议决定书》。一审法院判案理由及结果一审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第十八条规定：“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者总户数过半数的业主可以提起诉讼。”本案中，被诉《建设工程消防验收意见书》（珠公消验字〔2017〕第0876号）是原广东省珠海市公安消防局作出的针对××××××所有业主的行政行为，涉及全体业主共有利益，根据上述法律规定，夏兴社、李月以自己的名义起诉不符合法定条件。夏兴社、李月不是本案适格原告，应予驳回。一审法院依据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十八条、第六十九条第一款第十项之规定，裁定驳回夏兴社、李月的起诉。一审案件受理费人民币50元，退回夏兴社、李月。当事人二审诉辩主张上诉人夏兴社、李月的上诉请求：1.撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案；2.一、二审诉讼费由被上诉人承担。具体上诉理由如下：一、上诉人的起诉资格是由《行政复议法》所赋予，不应被剥夺，只要符合行政诉讼的受案范围，上诉人的行政诉讼主体资格因行政复议而自然获得。被上诉人市政府依法受理了上诉人不服被上诉人珠海市消防支队关于××××××工程（珠公消验字〔2017〕第0876号）消防验收合格的行政许可决定，申请的行政复议。经复议，被上诉人市政府维持了被上诉人珠海市消防支队的行政行为，并在《行政复议决定书》（珠府行复〔2018〕第981号）写明“申请人如不服本行政复议决定，可自收到决定书之日起，以被申请人、本府为被告，向有管辖权的人民法院提起诉讼。”上诉人，正是依据该发生法律效力的《行政复议决定书》上列明的救济途径的指引，在法定期限内向珠海市金湾区人民法院提起行政诉讼，珠海市金湾区人民法院也于2019年2月11日依法立案受理了上诉人的起诉。上诉人提起行政诉讼的主体及诉求，跟行政复议一模一样，诉讼主体完全相同没有变化，诉讼内容没有半点增加，都是申请撤销被上诉人珠海市消防支队关于××××××工程《建设工程消防验收意见书》（珠公消验字〔2017〕第0876号）验收合格行政许可决定的具体行政行为。在行政复议不能解决行政纠纷的情况下，应当赋予当事人诉权，允许当事人寻求在法律框架内解决纷争。这是社会主义法制的基本框架，是社会主义法律的基本原理，也是不同调整范围的法律效力的衔接要求和法律逻辑的要求所在，法院不应当剥夺当事人的诉权。《行政复议法》与《行政诉讼法》的法律地位同等，对当事人的法律效力也同等。这两部法律一脉相承，不可能以《行政诉讼法》来否定《行政复议法》的法律效力。上诉人只要不违反《行政复议法》关于诉讼权利、受案范围的规定，就应当获得《行政诉讼法》的诉讼资格。如果行政诉讼否认上诉人的资质，就等于否认了行政复议结论的合法性，也等于否认行政复议的主体合法性乃至整个行政复议的合法性。行政诉讼是对行政行为和行政复议决定的合法性监督，上诉人资格的整体趋势是逐渐放宽。人民法院对于能够申请行政复议，又不违反行政诉讼受案范围的当事人，应当认定具备起诉主体资格。毕竟，依据《行政复议法》进行程序审查和实体审查所形成产生的《行政复议决定书》具有法律效力，《行政复议决定书》所载的司法救济之路，只要符合行政诉讼的受案范围，就不能被堵上，而是应该畅通的。相反，没有司法救济途径的《行政复议决定书》，才是违法的，人民法院应直接予以撤销。二、上诉人不是被诉具体行政行为的相对人，却有权提起行政诉讼，上诉人的诉讼主体适格的关键是与被诉行政行为有法律上的利害关系。被诉行政行为是被上诉人珠海市消防支队应原审第三人横琴保利公司的申请，作出了《建设工程消防验收意见书》（珠公消验字〔2017〕第0876号）验收合格行政许可决定的具体行政行为。上诉人有充分的证据和理由认为被上诉人珠海市消防支队在消防工程不合格的情况下，向原审第三人横琴保利公司做出了消防验收合格的行政许可，直接促使原审第三人横琴保利公司成功办理工程竣工验收，导致上诉人购买的房屋存在消防安全隐患，已经跟身为业主的上诉人有利害关系，符合《行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，上诉人有权提起行政诉讼。而被上诉人市政府在行政复议中，维持被上诉人珠海市消防支队作出的消防验收决定，同样侵害了上诉人的合法权益，上诉人不服被上诉人市政府作出的复议决定，亦有权提起行政诉讼。根据行政诉讼法原理，作为被诉行政行为第三人的上诉人诉讼主体适格的关键是与被诉行政行为有法律上的利害关系。在行政法上，能够对第三人的合法权益产生不利影响的具体行政行为，主要是复效行政行为，即具体行政行为的法律效力不仅及于相对人，还影响到第三人。消防验收，关系到行政相对人之外的业主生命财产安全，本案消防验收合格而实际上不合格的诉讼标的就是典型的行政相对人受益而第三人受损的复效行政行为。因此，本案上诉人夏兴社、李月作为被诉行政行为第三人，与被诉行政行为有法律上的利害关系。由于具体行政行为不是针对上诉人夏兴社、李月做出的，上诉人夏兴社、李月作为有利害关系的第三人起诉与否，不需要获得其他利害关系人的许可，直接起诉即可。三、上诉人不是被诉具体行政行为的相对人，享有《最高人民法院关于适用的解释》第三十条规定的诉权。一审法院滥用《最高人民法院关于适用的解释》第十八条的规定剥夺上诉人的诉权，违背了最高人民法院司法解释的立法原意，属于适用法律错误，应予撤销。第一,一审裁定书所述“被告公安消防局作出的针对××××××所有业主的行政行为”属于行政法律关系主体认定事实不清。被上诉人珠海市消防支队作出的《建设工程消防验收意见书》（珠公消验字〔2017〕第0876号）验收合格的具体行政行为不是针对所有业主作出的行政行为，而是对原审第三人横琴保利公司作出的，原审第三人横琴保利公司才是行政相对人，上诉人夏兴社、李月是本案的利害关系人。一审法院认定行政法律关系主体错误，属于认定事实不清。第二,一审裁定书所述“被告公安消防局作出的针对××××××所有业主的行政行为，涉及全体业主的共有利益”属于认定事实错误。被上诉人珠海市消防支队作出的《建设工程消防验收意见书》（珠公消验字〔2017〕第0876号）验收合格的具体行政行为，涉及全体业主的共有利益是指公共走道的消防，大堂的灭火，避难层的设置等等，而上诉人房子的消防验收并不涉及全体业主的共有利益。由于被上诉人珠海市消防支队作出的《建设工程消防验收意见书》（珠公消验字〔2017〕第0876号）的消防意见既包括大楼所有业主共有部分的消防安全验收，同时也应包括上诉人个人购买房屋的消防安全验收，它不仅侵犯了全体业主的合法共有利益，导致全小区的消防安全隐患增加，同时也导致了上诉人所购买房屋消防安全不合格变成合格，亦切实侵犯了上诉人个人的合法利益，因此上诉人有权以自己的名义提起行政诉讼。即使被上诉人珠海市消防支队的行政行为也涉及到其他业主，上诉人仅占该行政行为整体之中的局部。那么，至少上诉人是有权就该行政行为的局部来提起诉讼。任何人都无权剥夺上诉人的诉讼权利。如果被上诉人珠海市消防支队的行政行为可以分割的话，法院不妨就该行政行为涉及上诉人的局部，作出判决。既然被上诉人珠海市消防支队的行政行为不能分割，法院就应当准予上诉人起诉，通知其他利害关系人前来参加诉讼。一审法院错误理解被诉行政行为“整体”与“局部”的关系以及滥用“特别法优于普通法”原则，错误理解“可以”起诉与“应当”起诉的关系，是对《最高人民法院关于适用的解释》第十八条的错误适用。一审法院把《最高人民法院关于适用的解释》第十八条作为特别法，要优先适用于第三十条的普通法。但是，第十八条作为特别法前提条件是业委会已经成立。而××××××的业委会根本没有成立，不存在，不属于第十八条特别法规定的调整范围，所以第十八条不能适用于本案。《最高人民法院关于适用的解释》第十八条规定“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。”是指：有业主委员会存在的时候，诉权按这个规定执行。××××××因为广大业主拒绝收楼，不可能成立业主委员会。既然没有业主委员会存在，本案的起诉方就不在该条文的调整范围。该条文只是说“业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。”这个“可以”提起诉讼，不是“应当”提起诉讼。也就是说，最高院并没有规定，当业主委员会不起诉的时候，必须由专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主来提起诉讼。因此，最高院的司法解释，并没有排除个别业主单独起诉的诉权。当个别业主单独起诉的时候，就适用《最高人民法院关于适用的解释》第三十条的规定来调整：行政机关的同一行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。与行政案件处理结果有利害关系的第三人，可以申请参加诉讼，或者由人民法院通知其参加诉讼。人民法院判决其承担义务或者减损其权益的第三人，有权提出上诉或者申请再审。《行政诉讼法》第二十九条规定的第三人，因不能归责于本人的事由未参加诉讼，但有证据证明发生法律效力的判决、裁定、调解书损害其合法权益的，可以依照《行政诉讼法》第九十条的规定，自知道或者应当知道其合法权益受到损害之日起六个月内，向上一级人民法院申请再审。由此可见，最高院司法解释的逻辑关系非常严密，第三十条与第十八条的规定并无法律冲突，能够确保每一位业主的诉讼权利得以落实。如果法院内部有观点认为，第三十条与第十八条的规定有矛盾，建议书面请示最高院作出解释，并将有关理由与结果反馈给上诉人。上诉人不是具体行政行为的相对人，不能适用《最高人民法院关于适用的解释》第十八条的规定。如果被上诉人珠海市消防支队的具体行政行为是针对全体业主做出的，那么对该具体行政行为是否起诉，才能由业委会决定，或者过半数业主来决定，才属于《最高人民法院关于适用的解释》第十八条所规定的诉权。现在，被上诉人珠海市消防支队的具体行政行为是针对原审第三人横琴保利公司作出的，原审第三人横琴保利公司才是行政相对人。业主不是被上诉人珠海市消防支队的行政相对人，只是有利害关系，所以，任何一个有利害关系的业主，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，都有权起诉。由于《最高人民法院关于适用的解释》第十八条的第一款、第二款写的全是业委会存在的情形，完全不是本案可以适用的情形。因此，在上诉人以利害关系人身份提起诉讼的时候，法院应当根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十条的规定来确定诉权，允许有利害关系的上诉人起诉，并且有义务通知其他有利害关系的人参加诉讼。四、一审法院错误解读《最高人民法院关于适用的解释》第十八条的规定，导致剥夺全体业主的诉权,属于裁定错误，公正执法有待加强。一审法院认为，关于“业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。”要包括发展商未曾销售的面积，或者发展商手里有多少套就占多少户的投票权，是不切合实际，导致剥夺全体业主的诉权。第一,全体业主共同诉讼的诉权应按销售面积过半数业主的同意为标准。由于消防行政诉讼的诉讼时效只有1年，如果按照一审法院的解读，假如一个发展商3年都没有卖出建筑物一半的房子，这群买了其房子的业主们，就因为加起来的面积不够一半，连集团诉讼也不能提起，那么消防不合格的行政行为就可以永远不用承担法律责任？这个逻辑显然不成立。第二,广东省高级人民法院对于尚未成立业主委员会的，授予直接利害关系的业主独立起诉权。广东省高级人民法院关于审理住宅物业服务纠纷案件若干问题的指导意见（粤高法发〔2011〕49号)关于诉讼主体明文规定“涉及全体业主共同利益的事项，由业主委员会作为原告进行诉讼。未成立业主委员会的，有直接利害关系的业主可以自己的名义直接向人民法院提起诉讼。”可见，没有业主委员会存在的情况下，涉及全体业主共同利益的事项，是允许有直接利害关系的业主可以自己的名义直接向人民法院提起诉讼的。立案的法院，应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。所以，上诉人夏兴社、李月行使自已的权利不需要获得有相关利害关系的其他人的许可，即便××××××这栋楼的其他业主都不愿意诉讼，也不影响上诉人夏兴社、李月提起诉讼，多数人不能剥夺少数人的权利，只能放弃自己的权利。第三,《珠海经济特区物业管理条例》确立的业主权利表达基本原则，应在行政诉讼中得到贯彻落实。根据《珠海经济特区物业管理条例》第三十一条“业主的投票权按专有部分面积和业主人数两种方式计算。业主人数，按照专有部分的数量计算，一个专有部分按照一人计算。但建设单位尚未出售和虽已出售但尚未交付的部分，以及同一买受人拥有一个以上专有部分的，按照一人计算。总人数，按照业主人数总和计算。”的规定，一审法院以“发展商未曾销售的面积，或者发展商手里有多少套就占多少户的投票权”为由驳回上诉人的起诉，上诉人不能认同。五、裁判文书网公布司法实践的判例，证实上诉人夏兴社、李月具有诉讼主体资格。裁判文书网公布的判例具有指导审判的意义，如〔2016〕辽02行终251号辽宁省大连市中级人民法院《行政裁定书》、〔2016〕苏8601行初119号徐州铁路运输法院《行政判决书》等。裁判文书网的众多判例，以公布司法实践的形式，支持了商品房业主原告具备对涉及全体业主共同利益的消防事项的起诉资格。中国只有一部《行政诉讼法》，应该在全国范围内发生法律效力。同样涉及公共利益的行政诉讼，应保持国家司法统一，法律面前人人平等。被上诉人珠海市消防支队答辩称：一审裁定，有理有据，应予维持。具体理由如下：第一，上诉人诉讼主体不适格，且诉讼结果对××××××全体业主均产生影响，属于小区全体业主对共有利益之诉。一审法院认定上诉人诉讼主体不适格的事实清楚，适用法律正确。第二，《物权法》明文规定，有关共有或共同管理权利的重大事项由业主共同决定。被上诉人市政府答辩称：一审裁定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，应予维持。被诉《建设工程消防验收意见书》是珠海市消防支队作出的针对××××××所有业主的行政行为，涉及全体业主共有利益。上诉人以自己的名义起诉该行为，不符合《最高人民法院关于适用的解释》第十八条规定的条件。原审第三人横琴保利公司答辩称：一审裁定事实清楚、程序合法、依据充分，应予维持。我国《物权法》规定业主通过业主大会和选举业主委员会来行使相应的权利。业主委员会作为业主大会的执行机构，为维护业主共同的利益而活动，如果行政机关的行政行为可能损害业主的共同利益，业主委员会可以以自己的名义提起行政诉讼。案涉《建设工程消防验收意见书》涉及全体业主共有利益，上诉人以个人名义起诉并不符合法定条件。二审查明的事实各方当事人在二审中均未提交新证据。二审查明，珠海××××××业主450人诉请撤销珠公消验字〔2017〕第0876号《建设工程消防验收意见书》，该诉请与本案夏兴社、李月一审诉请一致，本院已立案，案号为（2019）粤04行初64号，该案正在审理当中。夏兴社、李月在二审中称，××××××尚未成立业主委员会，经到不动产登记部门查询得知，××××××售出的有×××户。原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院判案理由及结果本案核心问题在于，夏兴社、李月是否具备本案行政诉讼的原告资格。本院认为，夏兴社、李月本案之诉属于行政诉讼受案范围，但缺乏法定起诉条件，亦即无行政诉讼的原告资格。夏兴社、李月称，××××××的业委会根本没有成立，其起诉资格是由《中华人民共和国行政复议法》所赋予，不应被剥夺，只要符合行政诉讼的受案范围，其行政诉讼主体资格因行政复议而自然获得。本院认为，提起行政诉讼与行政复议虽然有诸多相同，但也有不同之处，亦即提起行政诉讼的条件更为严格，在行政诉讼中某个起诉虽然属于受案范围，但可能不符合其他起诉条件，诸如原告可能存在主体资格不适问题。夏兴社、李月不服本案行政复议并按救济指引而提起行政诉讼，其诉请虽然符合行政诉讼受案范围，但缺乏行政诉讼的起诉必要条件。部分业主针对涉及全体业主共有利益之行政行为起诉的，司法解释有明确的“单过半”规定，即“专有部分占建筑物总面积过半数或者总户数过半数”。夏兴社、李月虽然是××××××业主，与被诉行政行为有利害关系，但仅以其两人的名义起诉，显然不符合前述法定条件。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确；夏兴社、李月上诉请求明显缺乏理据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下:驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇一九年十一月二十日书记员 刘 敏