广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行终571号 上诉人（一审原告）南宁市效忠糖业设备有限公司，住所地南宁市大学西路南一里1号。 法定代表人王孝忠，董事长。 委托代理人张岩，北京市鼎业（南宁）律师事务所律师。 委托代理人黄锡婷，北京市鼎业（南宁）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）南宁市西乡塘区人民政府，住所地南宁市西乡塘区衡阳西路11号。 法定代表人陆广平，区长。 委托代理人农剑勋，广西崇泰律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）南宁高新技术产业开发区管理委员会，住所地南宁市滨河路1号火炬大厦。 法定代表人李耕，主任。 委托代理人王德臻，广西创想律师事务所律师。 上诉人南宁市效忠糖业设备有限公司（以下简称效忠公司）因诉被上诉人南宁市西乡塘区人民政府（以下简称西乡塘区政府）、被上诉人南宁高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）不履行行政行为违法一案，不服南宁市中级人民法院（2018）桂01行初172号行政裁定，向本院提出上诉，本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，1996年5月2日，南宁市规划管理局向原城北区政府颁发的《建设用地规划许可证（编号96-079）》中，载明用地单位南宁市城北区人民政府，用地项目名称城北区集体私营企业工业小区，用地位置罗文农场，用地面积200968.33㎡（其中道路用地面积41745.47㎡）；在该证审批单存根中的“城市规划行政主管部门审定意见”栏内，有“请到市土地局办理有关手续”的签署意见表述。 一审法院认为，行政诉讼制度是一种有效监督行政机关依法行使职权的方式，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益具有重要意义和作用；依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼，但所诉行政行为应当属于行政诉讼的受案范围。因此，判断被诉行政行为是否属于行政诉讼的受案范围，是行政诉讼中的首要问题，也是行政诉讼区别于其他诉讼的一个重要标志。 本案中，从效忠公司所主张的诉讼事实和理由来看，主要是以原城北区政府不履行“请到市土地局办理有关手续”的职责为由，导致了效忠公司的合法投资经营变成“非法占用土地”的恶劣局面而提起本案的行政诉讼。在《建设用地规划许可证（编号96-079）》及其审批单存根中，已经载明的用地单位南宁市城北区人民政府、用地项目名称城北区集体私营企业工业小区等内容，足以证明原城北区政府申请案涉建设用地规划许可的目的，正是为了案涉工业小区的合法建设所为。因为原城北区政府只有在依法取得相关土地管理权（或称处分权）的基础上，才能兑现效忠公司所主张原城北区政府对其投资经营合法化的承诺或约定义务；换言之，原城北区政府申请取得相关土地管理权的行为，相对于效忠公司所主张的投资经营合法化，是一种过程性的基础行为。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项的规定，原城北区政府申请取得相关土地管理权的行为，相对于本案效忠公司而言属于过程性行为，因而不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 综上，效忠公司于本案当中的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定驳回效忠公司的起诉。 上诉人效忠公司不服一审裁定，上诉称，一审认定事实不清，适用法律错误。本案事实证据表明，被上诉人之所以无法兑现效忠公司投资经营合法化的承诺或约定义务，是因为其并未取得相关土地管理权，就是因为其不落实1996年5月2日南宁市规划管理局关于城北区集体私营工业园建设用地土地建设规划许可证审批单上的审批意见，即原城北区政府不履行“请到市土地局办理有关手续”的行政行为。被上诉人这一不履行行政行为的结果直接损害了效忠公司的合法权益。我国行政诉讼法等相关法律及解释明确罗列了对于行政诉讼案件不受理的范围，一审法院对这些规定作了扩大性解释，并以本案不属于行政诉讼受理的案件范围为由，驳回效忠公司的起诉，损害了效忠公司合法损益。被上诉人行政不作为明显不属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二款第（六）项规定所列举的行为，被上诉人的这一不作为恰恰是我国行政诉讼法关于人民法院行政诉讼的受案范围中要调整的行为。一审法院裁定原城北区政府申请取得相关土地管理权的行为相对于效忠公司而言属于过程性行为，因而不属于人民法院行政诉讼的受案范围是错误的。请求二审撤销一审裁定，依法确认被上诉人不落实1996年5月2日南宁市规划管理局关于城北区集体私营工业小区建设用地土地建设规划许可证审批单上的审批意见，即要求原城北区政府“请到市土地局办理有关手续”的行政不作为违法。 被上诉人南宁高新技术产业开发区管理委员会答辩称，效忠公司诉请的（1996）年5月2日南宁市规划局审批单载明的原城北区政府到市土地局办理有关手续的行为不属于行政诉讼受案范围。效忠公司对高新区管委会起诉已超过法定起诉期限，依法应当裁定效忠公司的起诉。另，就同样的诉讼请求效忠公司已对高新区管委会提起过行政复议。效忠公司现起诉高新区管委会已超过15日的法定起诉期限。如效忠公司认为本案诉讼请求与南府复议[2017]92号行政复议案不同，其起诉本案也已超过法定起诉期限。在该审批单有效期内，因国家政策的变化、不可抗力的因素，本案原城北区政府未能申请办理城北区集体私营企业用地手续不违法。本案案涉土地已依法征收，不能补办城北集体私营企业小区用地手续，故西乡塘区政府和高新区管委会无法再到市土地局办理有关手续，该行为不构成不行为。效忠公司上诉没有事实和法律依据，请求人民法院依法予以驳回。 本院确认一审查明事实。 本院认为，效忠公司以原城北区政府不履行“请到市土地局办理有关手续”职责，导致其合法投资经营变成“非法占用土地”为由，提起本案的行政诉讼，诉请确认被上诉人不落实1996年5月2日南宁市规划管理局关于城北区集体私营工业小区建设用地土地建设规划许可证审批单上的审批意见，即要求原城北区政府“请到市土地局办理有关手续”的行政不作为违法。本案已查证《建设用地规划许可证（编号96-079）》及其审批单存根中，载明的用地单位是南宁市城北区人民政府、用地项目名称是城北区集体私营企业工业小区，《建设用地规划许可证（编号96-079）》及其审批单存根载明的内容足以证明原城北区政府申请案涉建设用地规划许可的目的是为了案涉工业小区的合法建设。原城北区政府向原南宁市土地局申请办理工业小区土地使用证过程中，由于国家政策调整原因，原城北区政府未能依法取得相关土地管理权（或称处分权），依法不能兑现效忠公司所主张的原城北区政府对其投资经营合法化的承诺或约定义务。原城北区政府申请取得相关土地管理权的行为，相对于效忠公司所主张的投资经营合法化，是一种过程性的基础行为。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”的规定，原城北区政府申请取得相关土地管理权的行为，相对于效忠公司而言属于过程性行为，因而不属于人民法院行政诉讼的受案范围。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定驳回效忠公司的起诉正确，效忠公司的上诉理由不成立，本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  贺利研 审判员  杨 钉 审判员  李俊思 二〇一九年十一月一日 书记员  郭奕轩