湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1569号上诉人（原审原告）：李少华，男，1971年6月24日出生，汉族，住衡南县。委托代理人：荣海波，北京新翰律师事务所律师。委托代理人：王喜龙，北京新翰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：衡南县人民政府。住所地衡南县云集四大家机关院。法定代表人：李军，该县县长。委托代理人：许卫力，衡南县司法局工作人员。委托代理人：夏凉锋，湖南溥天律师事务所律师。上诉人李少华因与被上诉人衡南县人民政府（以下简称衡南县政府）行政行为违法一案，不服衡阳市中级人民法院（2019）湘04行初45号行政裁定，向本院上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审查明：2012年8月1日，衡南县政府为李少华颁发南集用（2012）第08-034号集体土地使用权证，载明地类为住宅用地，使用权面积为180平方米。2017年4月14日，湖南省人民政府（2017）政国土字第650号《农用地转用、土地征收审批单》批准衡南县国土资源局在衡南县××镇金盘村征收集体土地32.9445公顷（494亩），用于衡南县2016第六批次建设用地。李少华的涉案房屋在650号审批单红线范围内。同月28日，衡南县政府发布南政通（2017）4号《征收土地公告》对征地批准机关、批准文号、批准时间、批准用途及征收土地范围地类、面积、补偿标准等事项进行了公告。2017年6月27日，衡南县政府办公室下发南政办发（2017）19号关于印发《衡南县梦幻三湘旅游度假区项目征地拆迁安置实施方案》的通知。衡南县政府与李少华因征收李少华涉案房屋、土地未达成补偿协议，衡南县政府未对李少华的涉案房屋、土地进行征收补偿。由于衡南县政府对李少华房屋周边土地及相邻的房屋已进行了征收，施工单位在李少华房屋周边进行施工的过程中，导致了李少华的涉案房屋出现部分墙体裂缝状况，李少华已于2018年10月搬离了涉案房屋，另居他处。李少华认为衡南县政府采取破坏房屋的方式强迫搬迁违法，于2019年4月提起本案行政诉讼，请求：确认衡南县政府强迫李少华拆迁行为违法，责令衡南县政府立即停止侵害，恢复原状。原审认为，本案的争议焦点为：本案是否存在衡南县政府强迫李少华拆迁的行为及衡南县政府应否对李少华的涉案房屋恢复原状。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第二、三款规定，被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地管理部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，在被征收土地所在地的乡（镇)村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政管理部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。李少华的涉案房屋在省政府650号审批单批准的征收范围内。从李少华提供的照片及原、被告的陈述可知，李少华的涉案房屋系因其房屋附近的项目施工影响而产生的部分墙体裂缝，造成了李少华家庭居住环境的改变。李少华无证据证明该房屋受损的事实与衡南县政府实施的行政行为有关，故其请求确认衡南县政府强迫其拆迁行为违法缺乏事实依据。鉴于李少华的涉案房屋属于征收范围，且在无实施主体主观上存在故意毁坏李少华涉案房屋的情况下，李少华请求对其涉案房屋恢复原状，亦无必要。虽未确认衡南县政府具有存在强迫李少华拆迁的行为，但根据上述《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定及李少华涉案房屋属于征收范围的事实，衡南县政府作为车江镇金盘村集体土地的征收人，在李少华的涉案房屋存在受损事实、影响李少华家庭居住安全及与李少华未就涉案房屋签订征收补偿协议的情况下，具有及时就李少华涉案房屋的征收补偿作出征收补偿决定的职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条之规定，判决：由衡南县政府在本判决生效后一个月内对李少华涉案房屋作出征收补偿决定；驳回李少华的诉讼请求。本案案件受理费50元，由衡南县政府负担。李少华不服原审判决，上诉称：1.衡南县政府征收李少华土地及房屋，但在未与李少华达成补偿协议的情况下，大肆破坏李少华房屋及周围土地，造成李少华房屋大面积开裂，地基塌陷，无法居住，致李少华得自行另觅住处。衡南县政府的目的就是逼迫李少华拆迁。2.即便是施工单位具体所为，也应由衡南县政府承担相关责任。梦幻三湘项目指挥部是衡南县政府成立的指挥部。3.衡南县政府在未经合法批准的情况下，强行征收李少华土地及房屋明显违法。4.原审判决认定涉诉房屋不能居住从而要求行政机关作出补偿决定，超出李少华的诉讼请求范围，没有法律依据。综上，请求依法改判。衡南县政府答辩称：1.李少华称“衡南县政府应当对其委托的具体实施单位的违法行为承担责任”没有事实和法律依据。2.李少华诉称“衡南县政府无权作出补偿决定”，是对法律的误解。本案中，案涉集体土地征收事实清楚，程序合法。作出补偿决定，依法本应当由县人民政府土地行政主管部门组织实施，但一审法院判决由衡南县政府作出，也并无不妥。或者改判为由“县人民政府土地行政主管部门在一个月内对李少华涉案房屋作出补偿决定”。否则，应当作出驳回其诉讼请求的判决。综上，衡南县政府征收涉案土地及房屋事实清楚，程序合法，衡南县政府并未实施强迫李少华拆迁的行为，且李少华房屋受损系因项目施工原因导致，与衡南县政府无关。请求驳回李少华的诉讼请求。本院对原审判决认定的事实予以确认。本院另查明，本院二审调查时，衡南县政府的委托代理人称：车江镇政府和李少华就补偿事宜多次协商未果，对李少华涉诉房屋的补偿款尚未支付，且未对李少华户作出限期交地决定。该事实，有本院二审调查询问笔录予以佐证。本院认为，本案争议焦点为：（一）征收过程中因施工导致被征收房屋受损的相关责任承担主体的认定问题。（二）行政机关怠于依法履职导致相关合理费用的补偿问题。（一）征收过程中因施工导致被征收房屋受损的相关责任承担主体的认定问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”据此，集体土地的征收主体是县级以上地方人民政府；在与被征收人达成补偿协议或支付补偿款前，因施工导致被征收人房屋受损而致无法居住，应推定由征收主体承担相应责任，除非征收主体有相反的证据证明系由其他行政机关或其他主体实施；原告应当对适格被告承担初步证明责任，对行政机关已作出征收公告等前续行政行为而原告因客观原因无法举证证明具体实施机关的，原则上推定该作出征收公告的行政机关是实施机关，除非作出公告机关有证据证明实施行为确属其他相关部门或者组织所为。本案中，根据原审查明的事实，2017年4月28日，衡南县政府发布南政通（2017）4号《征收土地公告》，对征地批准机关、批准文号、批准时间、批准用途及征收土地范围地类、面积、补偿标准等事项进行了公告；2017年6月27日，衡南县政府办公室下发南政办发（2017）19号关于印发《衡南县梦幻三湘旅游度假区项目征地拆迁安置实施方案》的通知；李少华的涉案房屋在该征收范围内。上述事实表明，对外作出的上述征地公告及实施方案的通知均由衡南县政府或其办公室作出。衡南县政府在征收过程中，在未达成补偿协议且未支付补偿款、未作限期交地决定的情况下即组织施工，由此造成的被征收人的损失，应由行政机关承担责任。除非衡南县政府有证据证明实施行为确属其他相关部门或者组织所为。衡南县政府虽辩称是业主单位施工导致李少华的房屋受损，但其并没提交相关证据。因衡南县政府较之李少华而言，衡南县政府作为征收主体，获取谁是施工主体的证据更为容易，且衡南县政府交付业主单位的本应是净地，故由衡南县政府而非李少华承担相应举证责任，更为公平。即，在衡南县政府没有证据证明实施行为确属其他相关部门或者组织所为的情况下，应推定衡南县政府为责任承担主体。（二）行政机关怠于依法履职导致相关合理费用的补偿问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，在被征收土地所在地的乡（镇)村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见；征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政管理部门组织实施。该法第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，抯挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《湖南省实施办法》（2000年3月31日施行）第四十四条规定：“征用土地方案公告并支付征地补偿费后，被征地者拒不腾地的，由设区的市、自治州、县（市）人民政府土地行政主管部门责令限期交出土地；逾期不执行的，申请人民法院强制执行。”据此，集体土地及地上附着物的征收，县级以上地方人民政府发布征收公告后，在支付征地补偿费后，被征地者拒不腾地的，由设区的市、自治州、县（市）人民政府土地行政主管部门责令限期交出土地，逾期不执行的，申请人民法院强制执行。本案中，相关行政机关尚未对李少华支付征地补偿费，亦未责令限期交出土地，即组织施工，导致李少华的涉案房屋产生部分墙体裂缝，造成了李少华家庭居住环境的改变。集体土地征收中，如果在未支付补偿款、未依法送达责令交出土地决定的情况下，房屋所有权尚未发生转移，行政机关即组织施工，且该施工行为造成房屋受损致无法居住，导致房主无法对房屋进行占有、使用、收益、处分等权利，还得另寻房居住，寻房亦得发生新的费用，此时已实际影响了房主的合法权益，依法应予补偿。否则，一方面房主因征收施工行为须腾房另行寻房居住，另一方面行政机关不作为，不积极补偿、不作限期腾地决定、不申请强制执行，多年后再按该项目征收公告载明的补偿标准进行补偿，则房主的权利无法得到充分救济。故，由征收主体对李少华的房屋按作出补偿时的补偿标准进行补偿，并对由施工所致的被征收人因施工发生的合理费用作出相应补偿，才能充分保障被征收人的合法权益。此外，关于李少华要求停止侵害，恢复原状的请求。因涉及征收，已作出了征收土地公告，在公告及其前置行政行为被否定效力前，行政行为具有公定力。李少华涉诉房屋处于征收范围内，对该房屋的征收，只是时间问题，双方实际争议的是补偿问题。且于调查询问中，李少华称实际是想获得补偿。故，对涉诉房屋恢复原状，诚无必要。故，行政机关在未依法履行征收程序即组织施工造成李少华房屋无法安全居住而搬迁另住，已对李少华权利造成了实际影响。行政机关在与被征收人无法就补偿达成协议的情况下，依法应支付补偿款，支付补偿款后仍拒交地的，责令限期交出土地。行政机关未依法支付补偿款、未依法责令交地，在此期间如征收的补偿标准有所提高，系因行政机关怠于依法履职所致，相应责任应由行政机关承担。因李少华本意也是要求合理补偿，原审判决行政机关作出补偿决定，有利于实质解决行政争议。但行政机关在作出补偿决定时，应按照作出补偿决定时的征收补偿标准进行补偿，且补偿时应考虑施工所致李少华房屋本身损失之外的如另行寻房居住（包含但不限于）等合理费用。原审判决处理结果正确，对原审判决主文予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人李少华负担。本判决为终审判决。审判长  周婷婷审判员  余旭东审判员  向黎丽二〇一九年十一月二十七日法官助理邹志斌书记员刘海涛附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……