广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终1490号上诉人（原审原告）新兴县东成镇扶桂村委会郡社村民小组。负责人符国兴，该村民小组组长。委托代理人黄明华，广东砚正律师事务所律师。被上诉人（原审被告）新兴县人民政府，住所地广东省云浮市新兴县新城镇象岗路1号。法定代表人袁伙月，该县县长。委托代理人梁经宇，新兴县法制局工作人员。委托代理人陈兆芝，新兴县林业局工作人员。被上诉人（原审被告）云浮市人民政府，住所地广东省云浮市云城区世纪大道中行政中心办公大楼。法定代表人王胜，该市市长。委托代理人方冠英、刘贤能，均系云浮市法制局公职律师。原审第三人新兴县东成镇思本村第十一村民小组。负责人区伟庆，该村民小组组长。原审第三人新兴县东成镇思本村第十二村民小组。负责人区锦志，该村民小组组长。上诉人新兴县东成镇扶桂村委会郡社村民小组（以下简称郡社村民小组）因与被上诉人新兴县人民政府、云浮市人民政府以及原审第三人新兴县东成镇思本村第十一村民小组（以下简称思本村第十一村民小组）、新兴县东成镇思本村第十二村民小组（以下简称思本村第十二村民小组）驳回林权争议调处申请决定以及行政复议纠纷一案，不服广东省云浮市中级人民法院（2018）粤53行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2016年8月16日，郡社村民小组向新兴县人民政府调处办提交《林地林木权属争议案件调解处理申请书》，该申请书的“被申请对方”栏为“新兴县东城镇思本村第十一、第十二村民小组”，请求事项为：确认新兴县东城镇猪尾山445亩林地、林木权属归郡社村民小组所有。2016年9月14日，新兴县调处办受理了该林权争议调处申请,并于2016年9月27日分别在思本村委会、新兴县东成镇扶桂村委会的公开栏张贴了《林权争议受理公告》，公告期为30天。公告期间，思本村第十一村民小组、第十二村民小组于2016年10月11日向新兴县调处办提交《关于猪尾山争议林地权属主张的证明》，确认其对上述公告的猪尾山争议林地红线图范围内的林地无权属主张。思本村委会于2016年10月25日向新兴县调处办提交《证明》及相关材料，认为其对郡社村民小组提出争议的林地有权属主张。2016年10月31日，新兴县调处办书面告知郡社村民小组上述情况，并敦促其撤回林权争议调处申请，更正相关内容后再重新提出林权争议调处。2016年11月1日，郡社村民小组向新兴县调处办提交《继续调处申请》，认为思本村第十一村民小组、第十二村民小组的林地与郡社村民小组的林地相邻，思本村第十一村民小组、第十二村民小组应是调处对象，思本村委会可作为第三人参加调处，要求新兴县调处办尽快调处。2017年8月27日，新兴县人民政府作出新府行决〔2017〕2号《驳回林权争议调处申请决定书》，认为：由于思本村第十一村民小组、第十二村民小组已经确认未就新兴县东成镇猪尾山445亩林地和林木主张权属，因此郡社村民小组与思本村第十一村民小组、第十二村民小组之间不存在林地林木权属纠纷。郡社村民小组在县山林权属争议调处办公室书面通知更正申请书事项后，仍坚持要求将思本村第十一村民小组、第十二村民小组列作被申请人继续调处，新兴县人民政府不予支持。依照《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三十三条规定，决定：驳回郡社村民小组的林地林木权属争议案件调解处理申请。郡社村民小组不服新兴县人民政府作出的上述《驳回林权争议调处申请决定书》，于2017年10月17日向云浮市人民政府提出行政复议申请。云浮市人民政府于2017年10月23日受理后，向新兴县人民政府发出《提出行政复议答复通知书》，通知其提出行政答复及证据材料，并向思本村第十一村民小组、第十二村民小组发出《第三人参加行政复议通知书》，通知其提交书面意见及证据材料。新兴县人民政府于2017年11月6日向云浮市人民政府提交了《行政复议答复书》及证据材料。云浮市人民政府经审查后，于2017年12月26日作出云府行复〔2017〕59号《行政复议决定书》，维持了新兴县人民政府作出的新府行决〔2017〕2号《驳回林权争议调处申请决定书》。郡社村民小组不服，向原审法院提起本案诉讼，请求：1.撤销被告新兴县人民政府作出的新府行决〔2017〕2号《驳回林权争议调处申请决定书》；2.撤销被告云浮市人民政府作出的云府行复〔2017〕59号《行政复议决定书》；3.判令新兴县人民政府继续对原告的林权争议申请进行调处，并确认新兴县东成镇猪尾山445亩林地所有权和使用权、林木所有权及使用权归原告所有。原审法院审理认为，本案是林业行政受理及行政复议纠纷。本案的争议焦点是：新兴县人民政府作出的新府行决〔2017〕2号《驳回林权争议调处申请决定书》和云浮市人民政府作出的云府行复〔2017〕59号《行政复议决定书》是否合法。《中华人民共和国森林法》第十七条第一款规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”新兴县人民政府对辖区内的林木林地权属争议进行调处是其法定职责。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十七条第一款规定：“当事人申请行政调处的，应当向有管辖权的调处机构提交《林木林地权属争议调解处理申请书》和有关证明材料，以及用于归档的经签字、盖章或者按指印的复印件，并按照被申请方的数量提交副本。”该条例第二十九条第一款规定：“调处机构收到《林木林地权属争议调解处理申请书》和有关证明材料后，应当在三十日内进行审查，对符合受理条件的予以受理，出具加盖专门印章的受理通知书，并在林木林地所在地予以公告，公告期为三十日。”本案中，新兴县调处办收到郡社村民小组提交的《林地林木权属争议调解处理申请书》和有关证明材料后，认为符合受理条件予以受理并分别在思本村委会、新兴县东成镇扶桂村委会的公开栏张贴《林权争议受理公告》，符合上述规定。在公告期间，思本村第十一村民小组、第十二村民小组明确表示其对上述公告的猪尾山争议林地红线图范围内的林地无权属主张，思本村委会亦明确表示其对上述林地权属有争议。新兴县调处办将上述情况书面告知郡社村民小组，并敦促其撤回林权争议调处申请或更正相关内容后再重新提出林权争议调处。但郡社村民小组拒绝变更被申请人，坚持认为其与思本村第十一村民小组、第十二村民小组存在林地权属争议，并要求新兴县调处办继续对争议林地进行调处。郡社村民小组以其与思本村第十一村民小组、第十二村民小组对猪尾山争议林地红线图范围内的林地权属存在争议为由要求新兴县调处办申请调处,缺乏事实依据。因此，新兴县人民政府根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三十三条第一款：“林权争议调处申请受理后，经调查，认为申请人提交的证据不足以支持其主张的，由调处机构报本级人民政府作出驳回其申请的决定。申请人对驳回申请决定不服的，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”的规定，对郡社村民小组提出的林地权属调处申请作出新府行决〔2017〕2号《驳回林权争议调处申请决定书》，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。”本案中，云浮市人民政府受理了郡社村民小组提出的行政复议申请后，依法通知新兴县人民政府提出行政复议答复及举证，通知思本村第十一村民小组、第十二村民小组参加行政复议、举证,经审查后作出云府行复〔2017〕59号《行政复议决定书》并送达给当事人，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确,符合法定程序。综上，被告新兴县人民政府、云浮市人民政府作出的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告的诉讼请求理由不成立，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告新兴县东成镇扶桂村委会郡社村民小组的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由原告新兴县东成镇扶桂村委会郡社村民小组负担。上诉人郡社村民小组不服一审判决，向本院提起上诉称：一、新兴县人民政府应依法行政，法无明文不可为。二、上诉人申请调处确权的依据符合法律的规定，无论是争议调处还是确权调处，均为处理山林权的权属问题，法院在审查时应着重审查行政单位作出行政行为是否程序合法、适用法律是否正确。三、新兴县人民政府在处理本案诉争的行政行为时，未按照法律的规定进行审查案外人的证据，且错误处理与本案所涉行政行为的关系。四、新兴县人民政府审查上诉人的申请时，处理程序及适用法律错误，应予以撤销。五、云浮市人民政府违反行政复议法的规定，对新兴县人民政府违反法定程序、未查明事实而作出的涉案《驳回林权争议调处申请决定书》予以维持，该复议决定应予以撤销。综上，请求：撤销一审判决，改判支持其一审时提出的全部诉讼请求。被上诉人新兴县人民政府二审答辩称：一、本案事实清楚，证据确实、充分。二、上诉人将思本村第十一村民小组、第十二村民小组列为林权纠纷的被申请人缺乏事实依据，理由不成立。原审第三人已经确认与上诉人不存在涉案权属争议，而思本村委会就涉案林地林木提出权属主张并提供相应的证据材料，该府要求上诉人变更被申请人后重新申请调处理据充分。上诉人的上诉请求欠缺事实根据与法律依据，请求：驳回上诉，维持原判。被上诉人云浮市人民政府二审答辩称：一、该府作出的涉案《行政复议决定书》以及新兴县人民政府作出的涉案《驳回林权争议调处申请决定书》，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。二、原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。综上，请求：驳回上诉，维持原判。原审第三人思本村第十一村民小组、第十二村民小组二审未作答辩。经审查，本院对一审判决查明的事实予以确认。本院二审认为，本案的焦点问题是新兴县人民政府以上诉人提出的涉案林权争议调处申请中所列的被申请人错误为由决定驳回其林权争议调处申请，云浮市人民政府行政复议予以维持，是否合法。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十七条第一款规定：“当事人申请行政调处的，应当向有管辖权的调处机构提交《林木林地权属争议调解处理申请书》和有关证明材料，以及用于归档的经签字、盖章或者按指印的复印件，并按照被申请方的数量提交副本。”该条例第二十九条第一款规定：“调处机构收到《林木林地权属争议调解处理申请书》和有关证明材料后，应当在三十日内进行审查，对符合受理条件的予以受理，出具加盖专门印章的受理通知书，并在林木林地所在地予以公告，公告期为三十日。”该条例第三十条规定：“当事人以外与林权争议有利害关系的公民、法人或者其他组织可以作为第三人申请参加调处。调处机构发现当事人以外的公民、法人或者其他组织与林权争议有利害关系的，应当通知其作为第三人参加调处。……”该条例第三十二条第一款规定：“林权争议受理申请公告期限届满之日起十五日内，调处机构应当将提交书面答复和有关证据通知书及申请书副本送达被申请人。……被申请人可以提出反请求。”从上述条例规定看，当事人申请林权争议调处的，应当填写相关申请表，列明被申请人，并提供相应证明材料。调处机构受理后应当在林地林木所在地进行公告，该公告的主要目的在于进一步确定与该林权争议相关的利害关系人包括被申请人及第三人。公告期满后，调处机构才会根据公告的情况通知适格的被申请人及第三人提交书面答复及相关证据。本案中，郡社村民小组向新兴县人民政府提出涉案林权争议调处申请，其所列的被申请人为思本村第十一村民小组、第十二村民小组。但在新兴县人民政府对其受理涉案调处申请进行公告期间，思本村第十一村民小组、第十二村民小组明确表示对涉案林地无权属主张，而案外人思本村民委员会提出权属主张并提供了初步相应证明，故思本村第十一村民小组、第十二村民小组已不是涉案林权争议的适格被申请人。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三十三条第一款关于“林权争议调处申请受理后，经调查，认为申请人提交的证据不足以支持其主张的，由调处机构报本级人民政府作出驳回其申请的决定”之规定，对于林权争议申请受理后，郡社村民小组所提供现有证据无法证实其争议对方为原审第三人但又拒绝变更的情况下，其所提出的涉案林权争议申请实则已不符合受理和继续调处的条件，新兴县人民政府据此作出涉案《驳回林权争议调处申请决定书》，云浮市人民政府复议予以维持，符合法律规定，程序合法。原审判决驳回上诉人的本案诉讼请求正确，本院予以维持。关于上诉人上诉主张涉案调处程序中应列思本村第十一村民小组、第十二村民小组为被申请人、列思本村民委员会为第三人而不应驳回其调处申请的问题，该主张成立的前提是思本村第十一村民小组、第十二村民小组为适格的被申请人，但该两村民小组并非适格被申请人，故对该主张，本院不予支持。需要指出的是，新兴县人民政府驳回上诉人的涉案林权争议调处申请，是针对受理后发现不符合受理条件的情形作出的驳回决定，属于程序性处理，不等于上诉人不能再对涉案林地申请权属争议调处。上诉人可按新兴县人民政府的指引变更被申请人后重新提出调处申请，以维护自身合法权益。综上，上诉人新兴县东成镇扶桂村委会郡社村民小组的上诉请求不成立，本院予以驳回。被上诉人新兴县人民政府、云浮市人民政府答辩请求成立，本院予以支持。原审判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人新兴县东成镇扶桂村委会郡社村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  林秀雄审判员  林劲标审判员  刘德敏二〇一九年十一月二十一日书记员  杨海萍