安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)皖行终1173号 上诉人（一审原告）陈其昌，男，1947年9月7日出生，汉族，住安徽省池州市青阳县。 被上诉人（一审被告）安徽省青阳县人民政府，住所地安徽省青阳县九华西路246号。 法定代表人巩文生，该县县长。 上诉人陈其昌因诉安徽省青阳县人民政府（简称青阳县政府）不履行法定职责一案，不服安徽省池州市中级人民法院（2019）皖17行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 陈其昌向一审法院诉称，农村土地二轮承包时，原告户与所在集体签订了农村土地承包合同书，承包期限自1996年1月1日至2015年12月31日。1999年3月31日，青阳县政府向原告颁发了《农村土地承包经营权证》（青字第151228号）。2015年5月，青阳县政府所属的青阳县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组具体组织农村土地承包经营权确权登记颁证工作。原告作为家庭承包户，向青阳县人民政府提出了农村土地承包经营权登记申请，请求注册登记原告作为集体经济组织成员已经取得的土地承包经营权。经调查、测绘、公示等程序，青阳县政府制作了《农村土地承包经营权证》（编号3417231032140001051），核定原告承包土地面积为6.87亩。《中华人民共和国土地承包法》第二十三条规定“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证，确认土地承包经营权”，《中华人民共和国土地承包经营权证管理办法》第四条规定“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证”。原告认为，青阳县政府在完成对原告户承包土地情况调查核实程序并依法制作完成《农村土地承包经营权证》（编号3417231032140001051）后，应当履行向原告颁发该证的法定职责。请求人民法院：1、责令青阳县政府履行向其颁发《农村土地承包经营权证》（编号3417231032140001051）的法定职责；2、判令青阳县政府承担本案诉讼费。 一审法院审理查明，原告系安徽省青阳县陵阳镇清泉村长泉组村民，于土地二轮承包时依法取得所在村民组7.9亩水田的承包经营权，青阳县政府于1999年为其颁发了《农村集体土地承包经营权证》。证载十六亩畈（小地名）水田6.9亩，大冲畈（小地名）水田1.0亩。2015年，青阳县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室按照农村承包土地确权工作程序由农户进行申报、实地测量并公示后制作了原告户《农村土地承包经营权证》编号3417231032140001051，但之后发现原告户承包的上述土地中十六亩畈（小地名）地块已经在2016年1月村镇开发九华神龙谷旅游项目拓宽公路时，经与原告户协商占用，被告认为原告户已与其所在村委会签订协议，领取了补偿费用，并承诺放弃该地块的承包经营权。该地块土地用途实际已经改变，因而未向原告户颁发该地块的承包经营权证。 一审法院另查明，中共安徽省委办公厅安徽省人民政府办公厅转发省农委等部门《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的意见》的通知（皖办发[2014]6号）将青阳县列为农村综合改革示范县，该文件明确“对土地承包经营存在争议和纠纷的，先依法解决，再予以确权登记颁证”。 一审法院认为，2015年各地按照上级部署开展的农村承包土地经营权确权颁证工作，其目的在于明确农户的承包土地经营权属，精确各农户承包土地的面积、位置、用途等。根据相关文件要求，被告青阳县人民政府负有按照工作要求依法完成确权程序后审核发证的法定职责。根据相关工作要求，对权属存在争议或承包经营权有变动的地块的颁证工作应待争议解决后再行颁证。本案中被告设立的工作小组已完成前期的确权程序，在最后审核时发现涉案地块于2016年因村镇进行公路拓宽导致该地块现已实际改变用途，被告暂停向原告户颁证符合农村土地承包经营权确权颁证工作要求，原告认为被告未履行向其颁证的法定职责理由不成立，该院不予支持。原告认为其子与所在村委会签订的“征地及青苗补偿协议”无效，应另行主张，不在本案审理范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回陈其昌的诉讼请求。 陈其昌上诉称，1、上诉人是农村土地承包经营权人，本案不存在土地承包主体的争议，一审法院片面引用皖办发〔2014〕6号文错误。2、上诉人与开发商签订的《征地及青苗补偿协议书》不涉及变更承包关系，该协议应当是租赁关系，该协议不能否定其集体经济组织成员资格，且该协议是被迫签订的。3、青阳县政府已经制作了涉案承包经营权证，应当依法送达。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判或发回重审。 青阳县政府未向本院提交书面答辩意见。 一审被告青阳县政府向一审法院提供如下证据：1、2015年12月，青阳县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室制作的原告户农村土地承包经营权确权登记颁证农户档案1份及原告户农村土地承包经营权证1份，证明青阳县政府2015年已履行职责向原告户颁发农村土地承包经营权证。2、青阳县陵阳镇清泉村村民委员会与陈明富（陈其昌之子）签订的征地及青苗补偿协议书1份。证明2016年青阳县陵阳镇清泉村村民委员会与陈其昌户协议征用部分土地用于该村旅游项目建设。3、2019年青阳县人民政府向陈其昌户颁发的农村土地承包经营权证1份，证明青阳县人民政府已履行职责向陈其昌户重新颁发勘误后农村土地承包经营权证。 一审原告陈其昌向一审法院提供如下证据：1、原告身份证。2、农村土地承包经营权证，证明农村土地二轮承包时，原告取得了承包经营权证书。3、陵阳镇农村土地承包经营权确权登记颁证农户档案，证明2015年5月，原告向被告提出农村土地承包经营权登记申请。4、《农村土地承包经营权证》复印件，证明被告已制作了《农村土地承包经营权证》，核定原告承包土地面积6.87亩，应向原告发证。5、《请求履行法定职责申请书》及快递底单、邮寄记录，证明原告应被告不履行法定职责的行为，向被告邮寄了申请，被告签收。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院另查明，在一审庭审中，陈其昌之子陈明富出庭陈述，2016年1月19日，陈明富签订了涉案《转让土地补偿协议》，协议的一方安徽富贵陵阳文化旅游股份有限公司分五次支付其补偿款23.8万余元，目前尚欠4000余元未支付。 本院认为，本案争议焦点问题是，青阳县政府没有就涉案的十六亩畈土地为陈其昌颁发土地承包经营权证是否合法。一审法院判决驳回陈其昌的诉讼请求，并无不当，主要理由为：其一、根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。据此，土地承包合同是颁发土地承包经营权证的基础和前提。在陈其昌未提供包含了十六亩畈土地的承包合同的情况下，其请求要求颁发相应的土地承包经营权证，缺乏事实根据，本院不予支持。其二、针对涉案十六亩畈地块，陈其昌之子2016年1月19日与安徽富贵陵阳文化旅游股份有限公司签订了涉案《转让土地补偿协议》，该公司将土地作为景区停车场使用。在涉案地块实际用途已经变更及实际使用权有争议的情况下，一审判决驳回陈其昌要求颁发土地承包经营权证的诉讼请求，并无不当。其三、土地承包经营权证以户为单位领取，青阳县政府已经就除十六亩畈以外的大冲畈地块向陈其昌户颁发了《土地承包经营权证》，其再另行要求青阳县政府就十六亩畈向其颁发《土地承包经营权证》，亦不符合一户一证的基本原则。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人陈其昌的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈其昌负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  蒋春晖 审判员  宋 鑫 二〇一九年十一月二十日 书记员  陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 -1-