湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘06行初171号原告:张仲池，男，汉族，1961年8月2日出生，住岳阳市岳阳楼区。委托诉讼代理人：谈文，湖南湘杰律师事务所律师。被告：湘阴县人民政府，住所地湘阴县文星镇新世纪大道行政大院。法定代表人：李镇江，该县县长。委托诉讼代理人：胡铁章，湘阴县司法局副局长。委托诉讼代理人：廖宗，湘阴县法制办副主任。原告张仲池与被告湘阴县人民政府确认行政行为违法及行政赔偿一案，本院于2019年7月8日受理后，依法组成合议庭，适用普通程序公开开庭进行了审理。原告张仲池及其委托诉讼代理人谈文、被告的委托诉讼代理人胡铁章、廖宗到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告张仲池向本院提出诉讼请求：1、确认被告在原告合法经营期间关停、拆除原告砖厂行政行为违法；2、请求依法判决被告对原告企业恢复原状或赔偿原告砖厂被拆除、关停企业损失（暂定）2126659元；3、判令被告承担本案全部诉讼费用。事实与理由：1、原告的砖厂不应属关停拆除的范围。理由有：（1）原告的企业属于已改型的环保砖厂，环保相关手续符合要求，且得到环保等部门的认可和批准；（2）原告环保砖厂门数在24门以上，依据工信部规定，因淘汰落后产能需要，仅仅要求关闭24门以下的砖厂。2、原告按照被告要求于2017年投入巨额资金对环保设备设施升级改造达到被告要求，生产设备都是全新的，依据24门以下的补偿方式对原告极不公平，应当就原告的实际损失进行赔偿。3、原告环保砖厂未到被告承诺的2018年6月30日生产期限。其他地方的环保升级改造的砖厂还在继续办理手续允许生产。被告没有法律依据、未履行法定程序，未向原告下达文书提前告知原告保障原告的陈述、申辩权，采用突袭的方式暴力强制关停原告企业，未对原告的财产登记造册，给原告造成严重损失，属于违法强制拆迁，程序违法，应当对原告的损失承担所有责任。被告湘阴县人民政府辩称：1、全面取缔违反法律法规及不符合国家产业政策的粘土砖企业符合国家相关法律法规的要求。《中华人民共和国循环经济促进法》第二十三条第三款“禁止损毁耕地烧砖。在国务院或省、自治区、直辖市人民政府规定的期限和区域内，禁止生产、销售和使用粘土砖。”《湖南省大气污染防治条例》第十三条第二款“城市规划区禁止新建烧制建筑用砖；已经建成的设区的市、自治州、县（市、区）人民政府应当依法关停，并予以处理。”根据以上规定，原告的砖场属于应当依法关停的烧制粘土砖企业。2、原告所经营的烧纸粘土砖企业没有取得采矿许可证且在耕地上取土生产粘土砖明显违法。根据《中华人民共和国矿产资源法》第三条第三款“勘察、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记”和《湖南省新型墙体材料推广应用条例》第二十五条第二款“禁止任何单位和个人占用耕地建窑或在耕地上取土生产粘土实心砖”之规定，原告未取得采矿许可权，擅自在耕地范围取土生产和经营粘土砖，应当依法取缔。3、必须落实环保督察要求和环保整改任务。为认真贯彻落实中央环保督查组关于环境保护督查交办任务要求以及湖南省淘汰落后产能和企业兼并重组工作领导小组办公室于2017年9月4日、2017年12月22日分别下发的《关于落实中央环保督察反馈意见全面取缔违反法律法规及不符合国家产业政策粘土砖企业的督办函》（湘淘汰落后办【2017】19号）和《关于开展全面取缔违反法律法规及不符合国家产业政策粘土砖企业专项督察工作的通知》（湘淘汰落后办【2017】29号），岳阳住房和城乡建设局下发了《关于印发的通知》（岳建函【2017】249号），方案明确了整改目标、整改责任、整改步骤等，该专项行动应当严格落实到位。4、拆除原告的砖厂属于双方协议行为，不是强制拆除行为，更不存在暴力拆迁。2017年6月29日，原告向湘阴县墙体材料改革和散装水泥管理办公室签订了粘土空心砖企业限产承诺，其中限制条件为：“(1)限产期内所有环保手续齐全，环保设施完善，污染物达标排放；(2)如国家政策和省市相关要求关闭，以及县人民政府相关建设工程要求关闭的，企业必须无条件关闭；（3）关停办法和相关条件参照2017年关停24门以下粘土砖瓦窑厂方案执行；（4）暂定生产时间一年。”2018年6月7日,湘阴县六塘砖厂向湘阴县关闭取缔砖瓦窑厂领导小组作出承诺书；“同意在本月15日前随时配合拆除我厂电力、生产机械、烟囱等设备设施”。5、原告对湘阴县六塘砖厂经营不善已拖欠农民工工资达327000元，原告已全权委托湘阴县六塘乡人民政府处置六塘砖厂资产。原告两次签字承诺、与被告签订奖补协议以及领取补偿款和奖补资金，表明拆除取缔该砖厂是基于双方沟通达成的一致意见。按照双方协议进行拆除后，补偿和奖励已到位，故请求驳回原告诉讼请求。根据双方当事人的诉辩主张和举证质证情况及庭审陈述，本院确认如下法律事实：2005年6月6日，国务院办公厅发布国办发（2005）33号《关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》（以下简称33号国办推新通知）规定，逐步禁止生产和使用实心粘土砖。已限期禁止生产、使用实心粘土砖（包括瓦，下同）的170个城市，要向逐步淘汰粘土制品推进，并向郊区城镇延伸。其他城市要按照国家的统一部署，分期分批禁止或限制生产、使用实心粘土砖，并逐步向小城镇和农村延伸。2006年7月31日，湖南省人民代表大会常务委员会发布《湖南省新型墙体推广应用条例》规定，禁止在城市规划区内新建、扩建粘土实心砖生产企业，禁止任何单位和个人占用耕地建窑或者在耕地上取土生产粘土实心砖。湘阴县六塘乡建材厂（本案所涉的六塘乡砖厂）位于六塘乡金珠口村清水片区二组，属六塘乡人民政府乡属集体企业，1988年建厂后由金珠口村清水片区三组村民吴进强、黎文高等人承包，并与乡政府签订了承包协议。吴进强去世后，黎文高于2005年将砖厂转包给张仲池经营。2015年3月8日，湘阴县六塘企业办（代表黎文高）作为甲方与岳阳楼区三荷乡公成村马家组（代表张仲池）作为乙方签订湘阴县六塘建材厂承包经营合同，约定，由乙方承包经营六塘建材厂（即本案中的六塘砖厂）。承包时间：农历2014年正月初二起至2018年12月30日止，经营期限五年。双方就资产交接、承包费、安全责任等事项进行了约定。2017年1月17日，湘阴县人民政府发出湘阴政告[2017]2号《关于关闭取缔粘土砖瓦窑厂的通告》（以下简称2号通告），通告主要内容为：“一、县域内不符合产业政策的33家24门以下粘土砖瓦窑厂（详见附表），必须在2017年3月31日前停止生产并自行拆除所有生产设备。二、凡在规定的拆除时限内，未按要求关停的，由相关职能部门开展联合执法，予以强制关闭拆除……”附件：湘阴县关闭取缔不符合产业政策和环保要求的粘土砖瓦窑厂名单。其中有张仲池经营的六塘建材厂，该厂为24门粘土砖厂。2017年6月29日，张仲池在《粘土空心砖企业限产承诺》上承诺同意限制条件为：“1、限产期内所有环保手续齐全，环保设施完善，污染物达标排放；2、如国家政策和省、市相关规定要求关闭，以及县人民政府相关建设工程要求关闭的，企业必须无条件关闭；3、关停办法和相关补偿标准，参照2017年关停24门以下粘土砖瓦窑厂方案执行；4、限产时间为一年。湘阴县墙改办于2017年9月6日批示“环保整治达标，同意限产至2018年6月30日。”2017年7月26日，湘阴县人民政府办公室以湘阴政办发[2017]56号文件下发《湘阴县粘土砖瓦窑厂整治关闭工作实施方案》，明确工作目标为：（一）彻底关闭24门以下粘土砖瓦窑厂。（二）有序整改关停24门及以上粘土砖厂。其中，对24门及以上砖厂在2017年6月30日前未签定《限产承诺》的，停止办理整改手续，列入关闭取缔范围；整改不达标的砖厂同样列入关闭取缔范围，在2017年8月31日后依法组织拆除。2、对已签定《限产承诺》的24门及以上砖厂，在2018年6月30日前按照本方案有关规定予以关闭取缔。明确每门窑炉奖励5000元。2017年12月28日，湘阴县环保局向湘阴县六塘砖厂出具湘阴环评批[2017]71号《关于湘阴县六塘砖厂年产1000万块空心砖建设项目环境影响报告表的批复》（以下简称71号批复）内容为“……该厂于1989年投产至今，属湘阴县粘土砖瓦窑厂环境整治项目，根据《湘阴县人民政府关于关闭取缔粘土砖瓦窑厂的通告》（湘阴政告[2017]2号）的要求，按照湘阴县墙体材料改革和散装水泥管理办公室的意见，对该项目办理环评手续，项目不另新增土地。根据湖南志远环境咨询服务有限公司编制的该项目环境影响报告表基本内容、评价结论及专家评审意见，从环保角度考虑，该厂在落实各项环保整治措施后，同意该项目在短期内生产……7、如遇国家政策和省、市、县相关规定要求关停时，企业须无条件停产关闭。”2018年6月7日，六塘乡政府向县关闭取缔砖瓦窑厂领导小组出具书面承诺，同意于2018年6月15日配合拆除砖厂电力、生产设施、烟囱等设备设施。2018年6月8日下午，县工信局、县环保局、六塘乡政府组强人员对六塘砖厂进行了拆除。张仲池因拖欠民工工资，于2018年6月21日书面委托湘阴县六塘乡人民政府全权处置其在六塘砖厂资产（含生产设备、环保成品、半成品砖坯）。2019年1月30日，六塘乡人民政府替张仲池分别向艾金城、邹福元、陈晓平、王春保、伏忠诚、张光平、朱军其等人支付砖厂人员工资共计32.7万元。2018年6月28日，湘阴县关闭取缔砖瓦窑厂工作领导小组、湘阴县工业和信息化局下发《关于对11家粘土砖厂地面构筑物全面拆除的通知》，要求11家粘土砖厂所属各乡镇、街道办事处（拟设）于2018年7月10日前，对辖区内所有粘土砖厂进行一次全面清理拆除，彻底消除安全隐患，并迅速做好退厂复林复耕的后续工作，这11家粘土砖厂包括张仲池承包经营的六塘建材厂。上述事实，有原告提交的：证据1、承包经营合同；证据2、湘阴环评批[2017]71号关于湘阴县六塘砖厂年产1000万块空心砖建设项目环境影响报告表的批复；证据3、陕西富兴环保科技有限公司技术方案及收据；证据4、环境影响评价委托合同书及岳阳市佳园环保科技有限公司收环评款收据；证据5、损失清单统计；证据6、现场照片；证据7、买渣土证明；证据8、2019年国家发改委产业结构调整指导目录（征求意见稿）；证据9、中华人民共和国行政诉讼法及最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释；证据10、中华人民共和国行政强制法；证据11、中华人民共和国行政许可法；证据12、国有土地上房屋征收与补偿条例；证据13、《2019国家发改委产业结构调整指导目录（征求意见稿）》；被告提交的：证据14、33号国办推新通知；证据15、湖南省新型墙体推广应用条例；证据16、工信部等十六部委联合发布《关于利用综合标准依法依规推动落后产能退出的指导意见》；证据17、中华人民共和国循环经济促进法；证据18、湖南省淘汰落实产能和企业兼并重组工作领导小组《关于开展全面取缔违反法律法规及不符合国家产业政策粘土砖企业专项督察工作的通知》；证据19、岳阳市住房和城乡建设局关于印发《岳阳市全面关停取缔粘土砖厂问题整改方案及任务清单》的通知；证据20、工信部工产业2010第122号文件，国家发改委产业结构调整指导目录（2011年）。证据21、湘阴县人民政府湘阴政办发（2017）56号文件《湘阴县人民政府办公室关于印发湘阴县黏土砖瓦窑厂整治关闭工作实施方案的通知》。证据22、湘阴县工信局《关于对我县高山砖厂等八家粘土砖厂关闭拆除有关补偿情况的说明》；证据23、湘阴政办发[2017]56号《湘阴县人民政府办公室关于印发〈湘阴县粘土砖瓦窑厂整治关闭工作实施方案〉》的通知；证据24、领款凭证；证据25、张仲池向六塘乡政府出具的委托书。本院认为，本案争议的焦点为：1、原告、被告是否具有主体资格；2、湘阴县政府关闭、拆除砖厂的行政行为是否合法；3、原告提出的赔偿请求能否得到支持。关于焦点1，张仲池通过承包经营六塘砖厂，政府对该砖厂实施的关闭、拆除行为，对砖厂及其经营者的合法权益有实质性影响，因此，本案原告主体适格。本案拆除砖厂的行为由湘阴县人民政府组织人员进行，湘阴县人民政府具有行政主体资格，能以自己的名义作出行为行为，并能独立承担法律责任，是合法的行政主体。湘阴县政府下发通告、方案决定成立关闭取缔砖瓦窑厂工作领导小组，由湘阴县政府负责人担任组长，方案要求县工信局、环保局、公安局、国土资源局、供电公司、城市管理执行执法局、安监局、财政局、规划局、各乡镇、街道办事处（拟设）单位主要负责人为成员，负责全县关闭取缔砖瓦窑厂工作的组织领导和协调。因此，湘阴县人民政府是本案适格的被告。关于焦点2，湘阴县政府关闭、拆除砖厂行政行为是否合法的问题。根据33号国办推新通知精神，要求分批禁止或限制生产、使用实心粘土砖，并逐步向小城镇和农村延伸。到2010年底，所有城市禁止使用实心粘土砖。2006年7月31日《湖南省新型墙体材料推广应用条例》、湖南省人民政府办公厅《关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》（湘政办发[2006]4号）进一步明确到2010年底，全省所有县级城市禁止使用实心粘土砖。2011年国家发展改革委员会发布的《产业结构调整指导目录》明确将砖瓦24门以下轮窑以及立窑、无顶轮窑等土窑列为淘汰类产业。可见，上述文件均属从实际出发，符合宪法和法律规定，有利于促进国民经济和社会发展的规范性文件，必须得到执行。本案中，湘阴县政府决定关闭并拆除原告的砖厂设施设备，是落实国家产业结构调整政策的现实需要，且原告未取得湘阴县矿产资源管理部门的采矿许可手续。在落实关闭政策关停业砖厂前，湘阴县政府发布了通知，进行断电后再恢复供电发了函件，履行了提醒、告知义务，其执行国家政策作出关闭决定的行为并无不当。原告提出请求判决确认被告拆除砖厂行政行为违法的请求不能成立，本院不予采纳。关于焦点2，原告提出的赔偿请求能否得到支持的问题。原告砖厂被拆除前，曾向湘阴县墙改办作出限产书面承诺，承诺无条件关闭并参照2017年关停24门以下粘土砖瓦窑厂方案执行。后原告又作出书面承诺，如遇国家政策和省、市、县相关规定要求关停时，企业无条件停产关闭。且拆除砖厂时，已超过被告同意原告短期生产的限产一年时间。原告砖厂被拆除后，原告委托六塘乡政府代为处理原告拖欠民工工资事宜，被告已为原告支付民工工资32.7万元。从现有证据来看，不足以证明该砖厂还存在应予补偿而未予补偿的损失。湘阴县人民政府按原告的承诺拆除原告砖厂并给予了相应补偿，该拆除行为不构成违法。故原告请求进行行政赔偿没有事实及法律依据，本院不予支持。综上，原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定：判决如下：驳回原告张仲池请求确认湘阴县人民政府行政行为违法及行政赔偿的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告张仲池承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院或湖南省高级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  赵顺容审 判 员  任 燕人民陪审员  蔡德银二〇一九年十一月八日书 记 员  王 楠