河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终1909号上诉人（一审原告）张应征，男，1967年9月20日出生，汉族，住天津市静海县静海开发区。委托代理人刘光明，北京京益律师事务所。委托代理人陈亮，北京京益律师事务所。被上诉人（一审被告）沁阳市人民政府。住所地：沁阳市县东街10号。法定代表人马志强，该市市长。委托代理人李波，沁阳市人民政府办公室工作人员。委托代理人杨煜力，沁阳市司法局覃怀司法所工作人员。被上诉人（一审被告）焦作市人民政府。住所地：焦作市人民路889号。法定代表人徐衣显，该市市长。委托代理人陈莹莹，焦作市人民政府办公室工作人员。委托代理人寇宏，河南海搏律师事务所律师。上诉人张应征因诉被上诉人沁阳市人民政府信息公开答复、被上诉人焦作市人民政府行政复议决定一案，不服焦作市中级人民法院（2018）豫08行初279号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。本案被诉行政行为是：沁阳市人民政府于2018年7月23日作出《政府信息公开申请答复书》（编号：2018-002），认为张应征要求获取的〔2011〕79号市长办公会议纪要属于内部管理信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）所指应公开的政府信息，不予公开。张应征不服沁阳市人民政府的答复，向焦作市人民政府申请行政复议。焦作市人民政府2018年11月16日作出焦政复决字〔2018〕159号行政复议决定，维持了沁阳市人民政府作出的《政府信息公开申请答复书》（编号：2018-002）。焦作市中级人民法院一审查明，2018年7月8日，沁阳市人民政府收到张应征邮寄的要求获取〔2011〕79号市长办公会议纪要的政府信息公开申请。2018年7月23日，沁阳市人民政府向张应征作出《政府信息公开申请答复书》（编号：2018-002），称张应征要求获取的相关信息属于内部管理信息，不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息，不予公开。张应征不服沁阳市人民政府的答复，向焦作市人民政府申请行政复议。2018年11月16日，焦作市人民政府作出焦政复决字〔2018〕159号行政复议决定，维持了沁阳市人民政府作出的《政府信息公开申请答复书》（编号：2018-002）。2018年11月20日，张应征收到焦作市人民政府所作的行政复议决定。张应征不服沁阳市人民政府作出的答复以及焦作市人民政府作出的行政复议决定，于2018年11月23日向一审法院邮寄起诉材料，该邮件以“收件人名址不详，投递无人签收”的理由被退回。2018年12月6日，张应征到一审法院提起诉讼，请求：1、请求依法撤销沁阳市人民政府于2018年7月23日作出的《政府信息公开申请答复书》（编号：2018-002），并责令沁阳市人民政府在法定期限内公开张应征申请获取的“〔2011〕79号市长办公会议纪要”的政府信息；2、请求依法撤销焦作市人民政府作出的焦政复决字〔2018〕159号《行政复议决定书》；3、本案的诉讼费用由沁阳市人民政府、焦作市人民政府承担。焦作市中级人民法院一审认为，本案的争议焦点是：1、张应征的起诉是否超过起诉期限；2、张应征所申请公开的事项是否属于《政府信息公开条例》（国务院令第492号）所调整的范围。一、关于起诉期限的问题。沁阳市人民政府及焦作市人民政府认为张应征于2018年11月20日收到焦作市人民政府作出的行政复议决定，其于2018年12月6日到人民法院起诉已经超过了十五日的起诉期限。对此认为，张应征提供的证据能够证明其2018年11月20日收到焦作市人民政府的行政复议决定后，于2018年11月23日向一审法院邮寄了起诉材料，该邮件被退回的情形不属于张应征自身的原因所造成，故因此而被耽误的时间不应计算在起诉期限内。所以，张应征在收到退回邮件后又于2018年12月6日到一审法院当场立案并未超过起诉期限。二、关于张应征申请公开的事项是否属于《政府信息公开条例》调整范围的问题。本案中，张应征向沁阳市人民政府申请公开的事项是〔2011〕79号市长办公会议纪要。根据《党政机关公文处理工作条例》第八条第十五项的规定，会议纪要属于记载会议主要情况和议定事项的一种公文类型，具有内部性、过程性和决策性的特点。从《政府信息公开条例》的规定来看，对内部信息、过程信息、决策信息是否应当公开以及如何公开并没有明确的规定。但《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条规定：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”根据《信息公开条例》第三条第二款规定：“国务院办公厅是全国政府信息公开工作的主管部门，负责推进、指导、协调、监督全国的政府信息公开工作”。因此，上述意见在性质上属于全国政府信息公开工作主管部门对《政府信息公开条例》的具体应用解释，在法律、法规没有相反规定的情况下，应当予以遵守。所以，张应征申请公开的事项不属于《政府信息公开条例》所调整的范围。沁阳市人民政府在说明理由的基础上不予公开并无不当，焦作市人民政府复议后维持沁阳市人民政府作出的《政府信息公开申请答复书》（编号：2018-002）亦无不当。综上所述，张应征的诉讼请求没有事实和法律依据，一审法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，一审法院，判决驳回张应征的诉讼请求。一审案件受理费50元，由张应征负担。张应征不服该行政判决，向本院提起上诉的主要理由称：1、上诉人提交的相关证据足以证明其申请的“〔2011〕79号市长办公会议纪要”，并不属于过程性信息或者内部管理信息。所谓过程性信息是指处于讨论、研究或者审查中的政府信息。同理，被上诉人辩称上诉人申请公开的信息属于内部管理信息的说辞，也不能成立。2、被上诉人沁阳市人民政府并未提交任何证据证明上诉人申请其公开的信息符合过程性的特点，抑或属于“内部管理信息”，其仅仅在“陈述结论”的基础上不予公开，依法应当承担举证不能的不利后果。原审法院采信证据错误，适用法律错误。请求撤销一审行政判决，支持上诉人的诉讼请求。被上诉人沁阳市人民政府答辩称：上诉人的上诉理由不能成立，根据党政机关公文处理工作条例第八条第十五项规定，会议纪要是适用于记载会议主要情况和拟定事项的公文类型，属于内部公文，具有过程性和决策性的特点。国办发2010-5号第二条规定，行政机关在是日常工作中制作和获取的内部管理信息，以及讨论研究审查的过程性信息一般不属于条例所指的公开信息。被上诉人所做的答复认定证据确凿，程序合法。一审行政判决正确，应予维持，驳回上诉人的上诉。被上诉人焦作市人民政府答辩称：会议纪要是适用于记载会议主要情况和拟定事项的公文类型，属于内部公文，具有过程性和决策性的特点。行政机关在是日常工作中制作和获取的内部管理信息，以及讨论研究审查的过程性信息，沁阳市人民政府做出的答复程序合法，内容适当。焦作市人民政府的行政复议决定正确，应予维持。上诉人的上诉理由，应予驳回。本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。本院认为，张应征提起本案诉讼，请求依法撤销沁阳市人民政府于2018年7月23日作出的《政府信息公开申请答复书》（编号：2018-002），并责令沁阳市人民政府在法定期限内公开张应征申请获取的“〔2011〕79号市长办公会议纪要”的政府信息；请求依法撤销焦作市人民政府作出的焦政复决字〔2018〕159号《行政复议决定书》，是源于其认为沁阳市人民政府“〔2011〕79号市长办公会议纪要”是政府信息，故向沁阳市人民政府申请公开。根据《党政机关公文处理工作条例》第八条第（十五）项规定，会议纪要是适用于记载会议主要情况和拟定事项的公文类型，属于内部公文，具有过程性和决策性的特点，一般不属于《政府信息公开条例》所指的公开信息。沁阳市人民政府向张应征作出《政府信息公开申请答复书》，认定证据确凿，适用法律正确。焦作市人民政府作出焦政复决字〔2018〕159号行政复议决定，程序合法。一审行政判决驳回张应征的诉讼请求认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持焦作市中级人民法院（2018）豫08行初279号行政判决。本案二审诉讼费50元，由上诉人张应征承担。本判决为终审判决。审判长 吕 平审判员 马 磊审判员 蒋跃峰二〇一九年十一月十日法官助理宋光远书记员杨析锟