浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙06行终591号 上诉人（原审原告）石伯超，男，1950年10月6日出生，汉族，住杭州市下城区。 被上诉人（原审被告）新昌县城南乡人民政府，住所地新昌县城南乡石溪村。 法定代表人夏六均，乡长。 出庭行政机关负责人石立章，副乡长。 委托代理人王克先、吕凯利，浙江新时代律师事务所律师。 上诉人石伯超因行政强制及行政赔偿一案，不服新昌县人民法院（2019）浙0624行初63号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。经阅卷、询问当事人，本案现已审理终结。 上诉人石伯超于一审时诉称，本案诉争的房产位于城××山庄村大湖××号，系1992年从原告爷爷处分家析产所得。兄弟分关书中约定原告获得从左边起左楼房一间合计55平方米。原告对上述房产拥有合法产权，被告在未征得原告同意的情况下，背着原告将其拆除。2019年1月9日，城南乡大山庄村村干部章铭良来电要求原告提供银行卡账号，并告知原告其房屋的拆除赔偿标准为80元每平方米。此时，原告方知房屋已被被告强制拆除。被告按照县政府统一部署，对农村空倒房进行整治，原告房屋被按照空倒房拆除，被告此举严重侵害了原告的合法权益。现依法提起本案行政诉讼，请求：1.确认被告拆除原告房屋的行政行为违法；2.判令被告赔偿原告房屋损失200000元及屋内财产损失5700元；3.本案诉讼费用由被告承担。 一审法院审理查明，为深入推进“三治一提升”行动，改善农村人居环境，盘活农村闲置土地，缓解农民建房难问题，新昌县委办、县府办于2018年8月6日印发《新昌县2018年农村空倒房综合整治工作方案》，在全县范围开展农村空倒房综合整治工作。方案要求遵循依法自愿、区别对待、统筹推进、注重保护四原则，要求各乡镇（街道）制定方案和计划，确定测绘、评估机构，将各村测绘、评估的空倒房信息在村务公开栏进行公示，并在各村完成拆除、平整、清运垃圾后组织验收。之后被告新昌县城南乡人民政府对城南乡各村的空倒房综合整治工作进行布置，要求各村按照文件执行。新昌县城南乡大山庄村两委会多次召开会议，讨论决定空倒房摸排、协商、补偿、工程发包等工作。村两委会摸排出包括原告在内的13处农民所有的空倒房，以及8处村集体所有的空倒房。10月上旬，大山庄村村民委员会与13位空倒房户主签订《大山庄村合法空倒房拆除协议》，其中以“石柏万”名义签订的协议由章铭良代签。11月2日，大山庄村股份经济合作社与彩建控股集团有限公司签订了《城南乡大山庄村空倒房拆除工程合同书》，由彩建控股集团有限公司具体承包拆房工程。验收合格之后，大山庄村股份经济合作社向彩建控股集团有限公司支付了工程款，向被拆农户支付了补偿款。原告石伯超称不同意拆除其家房屋，拒绝收取补偿款。 一审法院审理认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，大山庄村两委会自行决定并具体实施了空倒房摸排、协商、补偿、工程发包、支付工程款、补偿款等行为，原告房屋也是大山庄村两委会决定并雇佣彩建控股集团有限公司拆除。被告新昌县城南乡人民政府虽下达了宏观的空倒房综合整治任务，并对测绘、评估、公示、验收环节进行规范，但未对大山庄村两委会作出拆除原告房屋的意思表示，不能认定其授权或者委托大山庄村委会实施了本案强制行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告石伯超的起诉。 上诉人石伯超上诉称：1.一审裁定遗漏事实认定。针对大山庄村的空倒房拆除工作，一审法院认定大山庄村委会讨论决定空倒房摸排、协商、补偿、工程发包等工作，但未查明摸排测绘委托、张贴公示、确定拆除房屋承包公司等系列行为的实施主体是被上诉人新昌县城南乡人民政府还是大山庄村委会。2.一审裁定适用法律错误。首先，一审裁定认定“大山庄村自行决定并具体实施了空倒房摸排、协商、补偿工程发包、支付工程款、补偿款等行为”，又认为“上诉人房屋被拆，系大山庄村委会实施，不能认定系被上诉人的委托或者授权实施强制措施”，该事实认定错误。其次，按照《新昌县人民政府办公室关于印发〈新昌县农村空倒房综合整治三年行动计划（2018-2020年）〉的通知》（新委办〔2018〕89号）和《中共新昌县委办公室新昌县人民政府办公室关于印发〈新昌县2018年农村空倒房综合整治工作方案〉的通知》（新委办〔2018〕90号）规定，空倒房整治系乡镇人民政府的职责，明确了摸排登记、张贴公示、拆除平整等系列实施行为，并且特地规定了每一个步骤的实施主体均为乡镇人民政府。再次，大山庄村委会的行为系受托行为。大山庄村委会实施空倒房摸排、协商、补偿工程发包、支付工程款、补偿款等行为，并非如一审裁定认定系其自行决定实施，而是在被上诉人新昌县城南乡人民政府动员部署、委托下实施的，即大山庄村委会系受被上诉人委托实施具体行为，产生的法律后果应由委托人承担。最后，《城南乡大山庄村空倒房拆除工程合同书》中载明拆除工程款余额要验收合格后由上级部门拨付后付清，该内容中的上级部门是被上诉人。3.一审庭审中，被上诉人的代理人在答辩中说“本身我们拆除的时候”，已经承认有拆除上诉人房屋行为。此外，不能以拆分某一个环节的行为来判断是否是具体行政行为，应以空倒房整治工作的整个流程环节来判断，从评估、公示、拆除、补偿发放等整个过程来认定，系被上诉人实施了具体的行政行为。一审法院依照行政诉讼法四十九条规定，驳回上诉人起诉，系适用法律错误，应予纠正。4.一审法院调取了谈话笔录和补偿协议，但是谈话笔录系村委会工作人员单方陈述，补偿协议系村委会工作人员未经授权私自代为签署，未经上诉人同意、委托或事后追认，故不能得出上诉人的房屋为空倒房的定论。综上，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。 被上诉人新昌县城南乡人民政府答辩称：1.一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确。2.石伯超的起诉不符合法定起诉条件，答辩人也不是本案适格被告。石伯超没有证据证明答辩人实施了拆除案涉房屋的行政行为，其起诉不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第（二）项规定的起诉条件。3.即使认定答辩人对案涉房屋进行了强制拆除，石伯超也不具有本案原告主体资格。石伯超并未提供案涉房屋的所有权凭证，不能证明其是该房屋的所有权人，不能证明其与被拆除房屋具有法律上的利害关系，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定。4.石伯超的赔偿请求缺乏事实与法律依据。首先，答辩人未实施拆除行为，无需对石伯超赔偿。其次，即使需要赔偿，石伯超也未尽举证义务。国家赔偿法第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。合法权益因国家机关职权行为受到侵犯并造成损害且有证据证明的，是受害人获得国家赔偿的前提条件。没有事实根据或法律依据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。据此，石伯超应对其因答辩人实施强制拆除行为所遭受损害的事实及损失程度、损害结果、因果关系、损失计算方式等承担举证责任。但石伯超并未就前述事项尽到举证责任。请求法院驳回石伯超的上诉。 本院经审理查明的基本事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”上诉人石伯超的一审诉请为：确认被告拆除原告房屋的行政行为违法并判令被告赔偿原告房屋及屋内财产损失。首先，案涉兄弟分关书、章铭良的谈话笔录等证据，足以认定上诉人石伯超与其所诉房屋拆除行为有利害关系，本院认可其原告资格。其次，根据《新昌县人民政府办公室关于印发〈新昌县农村空倒房综合整治三年行动计划（2018-2020年）〉的通知》（新委办〔2018〕89号）和《中共新昌县委办公室新昌县人民政府办公室关于印发〈新昌县2018年农村空倒房综合整治工作方案〉的通知》（新委办〔2018〕90号）规定，各乡镇是农村空倒房综合整治的实施主体，明确其在张贴公示、拆除平整工作中的主体地位，新昌县委县政府并把该项工作纳入重点工作，对各乡镇进行绩效考核。具体工作方案由各乡镇根据各自实际制定，乡镇自行确定具有资质的中介机构进行房屋测绘、评估等作业，并由乡镇通过招标确定拆除平整的施工单位。上诉人据此认为应由被上诉人作为责任主体，具备初步的事实依据。被上诉人虽予以否认，但未就案涉房屋拆除行为与其工作部署无关、完全由上诉人所在村委自行决定组织实施尽到相应举证责任。其相应答辩意见本院不予采纳。 综上，一审法院裁定驳回上诉人的起诉有误，本院予以纠正。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销新昌县人民法院（2019）浙0624行初63号行政裁定； 二、本案指令新昌县人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审判长  傅芝兰 审判员  范卓娅 审判员  蒋 瑛 二〇一九年十一月二十八日 法官助理魏晓靖 书记员孟树楠