广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行赔终87号 上诉人（原审原告）磨席恩，男，1967年6月22日出生，壮族，住南宁市武鸣区。 上诉人（原审原告）卢美新，女，1966年1月1日出生，壮族，住南宁市武鸣区。 上诉人（原审原告）磨冠毅，男，1994年1月20日出生，壮族，住南宁市武鸣区。 委托代理人罗深艺，广西国桂律师事务所律师。 委托代理人黄欧，广西国桂律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南宁市武鸣区人民政府，住所地：南宁市武鸣区兴武大道245号。 法定代表人陈文胜，区长。 委托代理人陆廷海，广西国海律师事务所律师。 委托代理人韦民克，南宁市武鸣区交通运输局副主任科员。 被上诉人（原审被告）广西壮族自治区公路管理局，住所地：南宁市云景路3号。 法定代表人姜永春，局长。 委托代理人李文胜，广西瀛聪律师事务所律师。 委托代理人林仁聪，广西瀛聪律师事务所律师。 上诉人磨席恩、卢美新、磨冠毅因南宁市武鸣区人民政府（以下简称武鸣区政府）、广西壮族自治区公路管理局（以下简称广西公路局）行政强制执行及行政赔偿纠纷一案，不服南宁市中级人民法院（2017）桂01行初317号行政判决，向本院提出上诉，本院立案受理后依法组成合议庭，于2019年10月23日公开开庭审理本案。上诉人磨席恩、卢美新、磨冠毅及共同委托代理人罗深艺，被上诉人武鸣区政府的委托代理人陆廷海、韦民克，被上诉人广西公路局委托代理人林仁聪、李文胜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 南宁市中级人民法院经审理查明：因宾阳（思陇）经武鸣至隆安（那桐）二级公路及配套项目需要，被告武鸣区政府拟征收该公路项目所涉辖区范围内的沿线土地。原告主张位于武鸣区养护站右侧面积有4亩多家庭承包经营的耕地，该地块被纳入涉案公路养护站用地范围。被告武鸣区政府经组织测量认定原告位于上述地点的家庭承包土地面积为3.47亩。2014年6月25日，宁武镇人民政府（甲方）与原告所在的村民集体经济组织宁武镇张朗村3组（乙方）签订宁武镇（征）17号《征收土地补偿协议书》，约定征收该组共13.0930亩土地，该协议有磨巨现等群众代表签名，但未见有原告签名。因原告户未领取相关补偿费，人民政府将其提存至原告所在村集体组织账户。2015年11月3日，人民政府通过张贴方式向原告发出通知，主要内容如下：因宾阳（思陇）经武鸣至隆安（那桐）公路宁武张朗段工程项目建设用地涉及到你户的青苗及地上附着物。宁武镇政府工作人员已就征地红线范围内的青苗及土地补偿与你进行协商，并按照武政办﹝2014﹞48号《武鸣县人民政府办公室关于印发宾阳（思陇）经武鸣至隆安（那桐）公路武鸣段征收集体土地和房屋拆迁补偿安置标准的通知》的补偿标准告知你户，你户以不认定补偿标准等为由拒绝达成协议，为了加快施工进度，请你户在2015年11月4日17:30前到人民政府办理相关补偿手续，逾期不办理的，交由武鸣县宾隆二级路分指挥部执行。2015年11月11日，人民政府再次通过张贴《告知书》方式向原告户告知如下内容：我镇政府已通知你户于2015年11月4日前办理涉及宾隆二级路相关土地及青苗补助手续，但你户未来办理，为加快施工进度，根据县宾隆二级路分指挥部的统一安排，决定将你户涉及的玉米青苗补偿款5205元及土地补偿款134463元共139668元提存到张某3组的集体账户。户名：武鸣县张某3组，开户行：宁武信用社，账号：19×××02。原告已在本案诉讼中领取该款项。2015年12月8日，被告武鸣区政府对涉案土地实施平整，被告主张涉案土地上没有附作物，土地平整行为仅为圈定土地范围交付施工，为后续施工排除障碍。原告不服涉案土地平整行为，提起本案诉讼要求确认涉案土地平整行为违法并在庭审中明确要求赔偿其此后不能承包经营的损失14万元和返还土地。 另查明，涉案公路项目已取得广西壮族自治区发展改革委员会桂发改交通﹝2012﹞1597号《广西壮族自治区发展和改革委员会关于宾阳（思陇）经武鸣至隆安（那桐）公路可行性研究报告的批复》和广西壮族自治区国土资源厅桂国土资预审﹝2012﹞63号《广西壮族自治区国土资源厅关于宾阳（思陇）经武鸣至隆安（那桐）公路项目用地预审的批复》等批准文件。武鸣区政府制定武政办﹝2014﹞48号《关于印发宾阳（思陇）经武鸣至隆安（那桐）公路武鸣段征收集体土地和房屋拆迁补偿安置标准的通知》明确涉案项目土地房屋征收补偿安置标准。武鸣区政府与广西公路局所属桂西公路管理局于2013年12月25日签订《公路工程项目建设协议书》，该协议书约定武鸣区政府作为项目征地拆迁工作的责任主体，负责建设用地征用、拆迁及相关手续办理工作。武鸣区政府亦确认广西公路局未参加涉案土地的平整工作。被告主张沿线公路已全线通车，通过有关部门的验收，编号为“国道358”。涉案土地现已建成公路养护站。武鸣区政府正在进一步完善土地征收批准手续。 2017年11月16日，南宁市国土资源局向各县国土资源局下发南国土资发﹝2017﹞892号《关于进一步做好2017年度自治区国土资源厅反馈未批动工项目建设用地报批工作的通知》，要求有关县区对未上报的项目应及时组卷上报，已上报自治区国土资源厅未通过审查的项目应及时跟踪，已退件的项目应及时按要求补充完善。该附件第61项载明“宾阳（思陇）经武鸣至隆安（那桐）公路”属退件状态。 再查明，2013年7月8日，广西壮族自治区桂西公路管理局向武鸣县人民政府发出桂西路办函（2013）169号《自治区桂西公路管理局关于加快思陇经双桥至那桐公路项目开工建设的函》，载明：思陇经双桥至那桐公路是列为广西《2013年国省干线项目进度计划情况表》项目之一，计划于2013年9月开工建设。根据《广西壮族自治区交通运输厅关于加快推进我区普通国省干线公路项目开工建设的通知》（桂交建管函﹝2013﹞377号）的文件精神。确保按质按期完成工程建设任务。 南宁市中级人民法院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第二十六条、第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》（法释﹝2018﹞1号）第六十九条第一款第（三）项及涉案土地平整行为发生时尚未废止的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（法释﹝2000﹞8号）第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”的规定，当事人提起诉讼，应有具体明确诉讼请求并符合各项受理条件。原告作为被告实施土地平整行为前实际使用涉案土地的承包经营人，与被诉土地平整行为有法律上的利害关系，其诉讼请求要求确认土地平整行为违法指向具体明确，起诉未超过法定期限，且被告武鸣区政府确已实施该行为，原告起诉符合受理条件，但被告广西公路局未与武鸣区政府共同实施被诉行为，依法不属于本案共同被告，对广西公路局的共同被告资格不予确认，原告仅因该公路局为涉案项目业主而将其列为共同被告不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款的规定，本案由武鸣区政府作为适格被告参加诉讼。 关于被诉行政行为合法性问题。被告强制对土地实施平整，目的是要求土地权利人交出土地。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”据此可知，任何人不得因土地征收补偿争议阻挠征地实施行为，但行政机关的土地征收实施行为亦应符合法律规定。本案中，虽然被告已经开展土地征收各项工作，但土地征收所必经的批准行为尚未完成，且原告一直未配合被告工作部门开展协商工作，未有证据反映原告主动交出土地，如被告认为相关权利人有阻挠征地情形的，应在合法完成土地征收行为后依照法定程序责令相关违法人交出土地，并申请人民法院强制执行，被告在土地征收程序尚未完成且非原告主动交出情形下实施强制性的平整行为并交付施工，既无有效依据，又不符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，原告主张被告武鸣区政府土地平整行为违法于法有据，予以确认。 关于被诉行政赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：。（八）对财产造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”据以上规定可知，如被告行为确实造成原告合法权益损失的，原告可依法主张，但赔偿应以该损失客观存在且为原告的合法权益为前提。被告已按照国家征收土地相关政策核定原告涉案土地被平整前的青苗补偿费且予以提存，原告也已领取且未在此案中主张，对此不予审查。原告主张其土地被平整后至今不能经营之损失并要求返还土地不具有在本案主张之条件，不予支持，理由如下： 第一，原告要求赔偿经营损失，应以该经营损失为其合法权益且必须是被诉行政行为所导致的直接后果。原告所在村民小组已与宁武镇人民政府签订《征收土地补偿协议书》，且并无法律、行政法规规定土地征收协议应自办理批准、登记手续时生效，因被告武鸣区政府正在办理案涉土地征收手续，本案审查亦无法涉及上述协议效力，在上述协议已被实际履行且无权威部门否定该协议效力情形下，无法推定原告在该协议签订后仍合法对涉案土地享有承包经营权，原告主张的经营损失并非土地平整行为的直接损失。此外，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第十三条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会发包；已经分别属于村民两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内集体经济农民集体所有的土地的所有权”之规定，原告之承包经营权始于村民集体经济组织发包，终于村民集体经济组织收回。原告所在村民小组已采取与宁武镇人民政府签订征收补偿协议的方式实际终止原告对涉案土地的承包经营权，如非该村民小组的收回行为被有权机关否定，原告对涉案土地的承包经营权必将不复存在，不能经营土地之损失已非原告之直接合法权益。据此，原告在本案中以土地平整违法为由并以自身名义主张此项损失，不予支持。 第二，原告要求返还土地，不仅需以其继续享有承包经营权为前提，还不得损害公共利益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”之规定可知，人民法院确定的赔偿方式，不得损害国家公共利益。涉案土地已用于公路养护站建设，现有材料亦反映涉案公路作为重大民生项目具有工期紧张等客观事由，被告武鸣区政府此前在未获土地征收批准前快速推进涉案公路项目用地征收实施工作亦有客观缘由，关系案涉公路沿线区域广大公民的交通出行，且项目用地已完成可行性批复、公路项目用地预审批复等土地征收的前期工作并建成通车，如仅因涉案土地征收程序暂未完成而判令被告返还土地将可能有悖于涉案土地最终被征收之结果。即使在案涉土地未获征收批复前暂时交还相关权利人经营亦会严重损害国家公共利益，对案涉公路造成重大不利影响和安全隐患。基于此，即使不考虑原告是否继续对涉案土地享有承包经营权，从保护公共利益角度考虑亦不应支持原告返还土地之诉讼请求。 第三，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施，给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。也就是说，即使行政机关存有违法情形，人民法院也应具体分析该违法行为的性质，对于必须由行政机关主动采取补救措施的，应判决行政机关采取相应补救措施。在行政赔偿案件中是否选择行政机关采取补救措施的判决方式，主要是看所涉争议是否直接依赖于行政机关启动相应行政程序。本案土地平整行为因征收行为而起，其目的也直接指向国家长期使用案涉土地，但被告武鸣区政府目前尚未全面完成土地征收的各项实施工作，且该实施程序是土地征收行为最终具备合法性所不可或缺的构成要件，并非可仅由人民法院的司法审判程序予以补正。即使原告所谓的各项赔偿主张，如案涉土地被征收，实际上即是土地权利人因土地征收而获得的各项补偿补助费，此亦是行政机关土地实施程序的工作内容，被告在补办土地批准手续时，对于涉及土地权利人的征收补偿的，亦应由被告通过与土地权利人协商等方式主动履行并完成相应职责。综上，原告主张被诉行政行为违法于法有据，予以确认。但原告作为土地平整前的承包经营权人因土地平整行为违法而直接要求本案各项赔偿没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款、第七十四条、第七十六条和《最高人民法院关于适用解释》（法释﹝2018﹞1号）第六十九条第一款第（三）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（法发﹝1997﹞10号）等的规定，判决如下：一、驳回原告磨席恩、卢美新、磨冠毅对被告广西壮族自治区公路管理局的起诉。二、确认被告南宁市武鸣区人民政府于2015年12月8日对涉案土地实施土地平整行为违法。三、责令被告南宁市武鸣区人民政府依照土地征收的相关规定，采取相应补救措施，完善案涉公路项目及配套工程项目的土地征收实施工作。四、驳回原告磨席恩、卢美新、磨冠毅的全部赔偿请求。 磨席恩、卢美新、磨冠毅上诉称：原审法院认定事实错误，原审法院否认承包权持续性，违背客观事实。原审法院认为村民小组已经合法回收土地是错误的，原审法院在以责令完善弥补审批手续做判项，违背行政审判原则，是错误的。原审法院不支持返还土地是错误的，不支持赔偿上诉人的经济损失是错误的，被上诉人广西公路局应当承担相应的法律责任。原审法院明知返还土地可行，但不支持上诉人返还土地的请求。明知被上诉人行政违法侵占涉案土地，仍以不是直接损失为由，错误引用行政赔偿法的相关规定，不支持赔偿请求，适用法律错误。请求事项：1、撤销原审判决的第一、三、四项，改判为：责令两被上诉人立即返还上诉人的涉案土地；责令两被上诉人共同赔偿上诉人经济损失共计14万元。2、一切诉讼费用由被上诉人承担。 武鸣区政府答辩称：上诉人称其依法和持续享有涉案土地承包经营权是没有事实和法律依据的，上诉人诉请被上诉人返还其涉案土地是没有事实和法律依据的。被上诉人给予上诉人的征地补偿是足额的，上诉人诉求被上诉人赔偿其经济损失14万元是没有事实和法律依据的。请求二审判决驳回上诉人的上诉请求。 广西公路局答辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确。公路局不是征地主体，上诉人诉的是土地强制平整行为违法，本案整个土地平整行为广西公路局没有参与，不是适格被告。广西公路局不是项目法人，不承担赔偿责任。公路局和桂西公路管理局没有事实土地清表行为。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审查查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，广西公路管理局未与武鸣区政府共同实施被诉行为，依法不属于本案共同被告，原审法院对广西公路管理局的共同被告资格不予确认是正确的。本案由武鸣区政府作为适格被告参加诉讼。虽然被上诉人武鸣区政府已经开展土地征收各项工作，但土地征收所必经的批准行为尚未完成，且上诉人一直未配合被上诉人工作部门开展协商工作，土地征收程序尚未完成且上诉人没有主动交出土地情形下实施强制性的平整行为并交付施工，既无有效依据，又不符合法定程序，原审法院确认被上诉人武鸣区政府对涉案土地实施平整行为违法正确。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”的规定，上诉人具有取得国家赔偿的权利。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”的规定，上诉人可以就地上附着物及青苗补偿费损失向被上诉人主张赔偿，但是考虑到被上诉人已按照国家征收土地相关政策核定上诉人涉案土地被平整前的青苗补偿费且予以提存，上诉人也已领取且未在此案中主张，故原审法院对此不予审查并无不当。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：。（八）对财产造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”的规定，上诉人主张其土地被平整后不能经营之损失不属于直接损失，原审法院不予支持正确。涉案土地已用于公路养护站建设，原审法院从保护公共利益角度考虑不支持上诉人返还土地之诉讼请求正确。涉案公路作为重大民生项目具有工期紧张等客观事由，被上诉人武鸣区政府此前在未获土地征收批准前快速推进涉案公路项目用地征收实施工作亦有客观缘由，关系涉案公路沿线区域群众的交通出行，且项目用地已完成可行性批复、公路项目用地预审批复等土地征收的前期工作并建成通车，原审判决责令被上诉人武鸣区政府依照土地征收的相关规定，采取相应补救措施，完善涉案公路项目及配套工程项目的土地征收实施工作，没有损害公共利益和上诉人的合法权益，本院予以维持。 综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不成立，依照依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长 吴中权 审 判 员 陈 钢 审 判 员 古华强 二〇一九年十一月十四日 法官助理 曾 露 书 记 员 冼光明