广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终380号上诉人（原审原告）：李广豪，男，汉族，1982年9月1日出生，住广东省湛江市市辖区。委托代理人黄智、林怀海，均系广东粤海律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：湛江市霞山区人民政府。法定代表人：陈恩才，区长。上诉人李广豪因诉湛江市霞山区行政强制及赔偿纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院作出的(2016)粤08行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2013年8月28日，湛江市人民政府下发了湛府通〔2013〕48号《关于在湛江市区划定畜禽养殖禁止养区限养区适养区的通告》（以下简称《通告》）。湛江市人民政府将《通告》给予公示公告。该《通告》划定霞山区全部行政区域为畜禽养殖禁养区，亦明确告知在禁养区内的畜禽养殖户应当自行清理、搬迁或关闭的义务和期限，并告知拒不执行要求的，将强制清拆。原告位于湛江市霞山区××西村旧村场南侧的养猪场属于上述划定的畜禽养殖禁养区范围内。2015年2月6日，湛江市城市管理行政执法局向原告发出《责令限期拆除违法建筑通知书》，认为原告未取得建设工程规划许可证建设及未经批准进行临时建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条、第四十四条的规定，已构成违法建设，限令原告在同年3月5日前自行拆除未经批准自行建设的工程。2015年4月26日，被告霞山区政府组织有关部门对原告的猪圈进行了部分强制拆除。原告及李广勇不服该拆除行为，于2015年9月29日向霞山区政府公证送达了《拆迁赔偿请求书》，提出拆迁赔偿请求。至2016年2月24日原告对霞山区政府提起本案诉讼时，霞山区政府尚未对原告该赔偿申请作出处理。原审法院认为，本案系房屋行政强制及行政赔偿纠纷。本案的争议焦点为：1、被告霞山区政府组织人员对原告的猪圈实施强制拆除的行为是否具有合法性。2、原告要求赔偿损失是否依法有据。关于被告霞山区政府组织人员对原告的猪圈实施强制拆除的行为是否具有合法性的问题。虽然原告主张其猪场的建设早于湛江市禁养区的划定，但其猪场的建设没有经过审批报建程序，已经被湛江市城市管理行政执法局认定为违章建筑。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”的规定，被告霞山区政府依法享有对非法建设行为进行处理的职权。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”的规定，强制拆除必须告知当事人救济权利和途径，在当事人放弃主张权利的情况下才能依法强制拆除。本案中，原告虽然收到《责令限期拆除违法建筑通知书》，而该通知书也告知原告可在60日内向市人民政府申请行政复议或在三个月内向人民法院提起行政诉讼，但从现已查明的事实可知，原告在2015年2月6日收到上述通知书，被告霞山区政府于2015年4月26日已进行强制拆除，彼时，三个月的起诉期限尚未届满，被告该行为违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，明显程序违法。关于原告要求赔偿损失的理据是否充分的问题。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”的规定，当事人请求行政赔偿应以其合法权益受到损害为前提条件。如上所述，原告被强制拆除的涉案猪圈已经被湛江市城市管理行政执法局作出的《责令限期拆除违法建筑通知书》认定为违章建筑，因此，被强制拆除的涉案猪圈不属于原告的合法财物，原告对该部分财物提出国家赔偿的请求缺乏法律依据，不应支持。至于原告关于强拆行为导致其养殖的部分生猪死亡、走失以及被迫降价处理等而产生的经济损失26万元的主张，因其未能提供证据予以证实，亦不应支持。对于原告起诉湛江市城市管理行政执法局请求赔偿损失的问题，因湛江市城市管理行政执法局不是本案适格被告，原审法院另行裁定驳回原告对湛江市城市管理行政执法局的起诉。综上所述，被告强拆行政行为违法，但原告没能提供充分的证据证明被诉行政行为对其合法权益造成了损害，对其请求被告霞山区政府给予行政赔偿的主张，不予支持。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第四十四条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认被告霞山区人民政府于2015年4月26日组织对原告李广豪的猪圈进行强制拆除的行政行为违法。二、驳回原告李广豪的其他诉讼请求。上诉人李广豪不服原审判决，向本院上诉称：一、一审判决驳回上诉人的赔偿请求明显错误，且缺乏法律依据。一审判决认定上诉人的猪场属于违法建设明显错误。上诉人响应号召开办猪场，通过合法手续建设取得的，上诉人取得了《关于黄西村建造沼气池的请示》等批复等证据材料可以证明上诉人的猪场符合农村土地规划，并经海头街道办同意，霞山区农业局批准建设。根据《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》的规定，养殖禽畜及养殖场内的直接用于或者附属场所均属于设施农用地，其性质不同于非农建设项目用地，应当按照农用地管理，无需城乡规划部门颁发建设规划许可证。被上诉人认定上诉人的猪场未经合法审批违法为由，限期自行拆除于法无据。且猪场的建设早于湛江划定禁养区的文件，应当由相关部门对上诉人建设猪场的行为确认违法后进行合理补偿，不应当由人民法院直接确认违法。一审直接认定违法证据不足。退一步讲，即便上诉人的猪场违法，和本案的非法强拆也没有关联。既然被上诉人的强拆行为已经被确认违法，被上诉人就应该承担相应得到责任，不能以上诉人的违法就拒赔。二、上诉人主张赔偿款1219900元合法有据，应当得到支持。根据《国家赔偿法》的规定，被上诉人实施强拆于法无据，依法应当承担责任，上诉人提出的请求合法有据，应当得到支持。上诉人的损失有充分的证据可以证实。上诉人的猪场被强拆后，上诉人通过公证机构对现场进行了录像保全，并委托了评估公司对猪场进行了资产评估。评估公司作出的评估报告认定上诉人的养猪场建筑物、构筑物及配套设施价值为959900元，加上猪只的损失，共计1219900元。一审法院对评估报告不采纳是错误的。被上诉人组织强拆时，未对猪场及生猪情况登记保全，未制作物品清单并交由上诉人签字确认，因此导致物品受损情况无法举证的，应当由被上诉人承担举证责任。三、一审法院置公平正义于不顾，将上诉人推向上访缠访的无奈选择。上诉请求：撤销一审判决第二项，改判被上诉人赔偿原告因违法强拆造成的经济损失1219900元。被上诉人湛江市霞山区人民政府未提交书面答辩意见。本院二审查明事实与原审基本一致，本院予以确认。二审另查明，本案中霞山区政府于2015年4月26日对李广豪经营的猪场实施了强制拆除，根据上诉人李广豪在一审中提交的部分照片反映，在强制拆除现场，部分生猪仍在已被拆毁的废墟中，且有个别生猪被砸死的情形。李广豪在诉讼中请求赔偿因强制拆除造成生猪走失和死亡的损失4万元，因降价出售生猪的损失22万元。本院认为，本案的争议焦点为：一、霞山区政府作出的涉案强制拆除行为是否合法；二、上诉人李广豪提出的赔偿请求是否应当支持。关于霞山区政府作出的涉案强制拆除行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中李广豪建设的猪场的建筑已被湛江市城市管理行政执法局认定为违法建设，且该局向李广豪发出了《责令限期拆除违法建筑通知书》。但霞山区人民政府拆除上述建筑未依照上述行政强制的法律规定发布公告，限期当事人自行拆除，直接对涉案建筑予以拆除构成违法，原审法院判决确认霞山区人民政府作出的涉案强制拆除行为违法正确，本院予以维持。关于李广豪提出的赔偿请求是否应当支持的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中霞山区人民政府违法拆除李广豪的涉案猪场，李广豪要求霞山区人民政府赔偿其猪场建筑损失、部分生猪走失及被砸死的损失，以及部分生猪降价处理的损失等项目的赔偿。但涉案猪场的建筑已被湛江市城市管理行政执法局认定为违法建设，不属于上述法律规定的合法权益，李广豪请求对其猪场建筑予以赔偿理由不足，原审法院未予支持并无不当，本院予以确认。关于霞山区人民政府是否应当赔偿李广豪生猪损失的问题。在强拆案件中，实施强拆的行政机关负有妥善保管、处理违法建筑物中相关可移动的财物的义务，且对履行上述义务负有举证责任。由于霞山区人民政府未能在诉讼中出示证据证明其在实施强制拆除过程中，已依法履行对被拆除的猪场内的生猪作出妥善处理的义务，而李广豪提供的照片材料可以反映在强制拆除过程中部分生猪被砸死，以及在已拆除的猪场废墟上仍有部分生猪活动的事实，其请求霞山区人民政府赔偿因实施涉案强制拆除行为造成其猪场生猪损失人民币4万元，有相应的证据佐证，请求赔偿的金额基本合理，本院予以支持。原审法院以李广豪未能提交证据证实其生猪走失及死亡的事实为由，判决驳回其要求赔偿的诉讼请求不当，本院予以纠正。至于降价处理部分生猪的行为，并非霞山区人民政府所为，李广豪以此为由请求对其处理生猪的素食予以赔偿理据不足，原审法院驳回其该项赔偿请求并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条的规定，判决如下：维持广东省湛江市中级人民法院（2016）粤08行初66号行政判决第一项；撤销广东省湛江市中级人民法院（2016）粤08行初66号行政判决第二项；被上诉人霞山区人民政府赔偿上诉人李广豪因生猪走失及死亡的损失合计人民币4万元；驳回上诉人李广豪的其他诉讼请求。本案二审案件受理费50元，由被上诉人霞山区人民政府负担。本判决送达后，上诉人李广豪可依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十七条规定向霞山区人民政府申请支付赔偿款。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇一九年十一月三十日书记员  刘 丹