山东省临沂市罗庄区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)鲁1311行初66号 原告：赵宝东，男，1963年8月6日出生，汉族，住临沂市罗庄区。 原告：殷宝艾，男，1955年5月30日出生，汉族，住临沂市罗庄区。 二人共同委托诉讼代理人：郭红杏，北京市盈科律师事务所律师。 二人共同委托诉讼代理人：陈亚丽，北京市盈科律师事务所实习律师。 被告：临沂市罗庄区自然资源局，住所地临沂市罗庄区湖东二路79号。 法定代表人：杨凤强，局长。 出庭负责人：王明晖，副局长。 委托诉讼代理人：密士磊，该局法规科科长。 原告赵宝东、殷宝艾诉被告临沂市罗庄区自然资源局（以下简称自然资源局）不履行法定职责一案，于2019年8月13日向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月19日立案后，于2019年8月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2019年9月27日公开开庭审理了本案。原告赵宝东、殷宝艾及其委托诉讼代理人郭红杏、陈亚丽，被告自然资源局的副局长王明晖及委托诉讼代理人密士磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 赵宝东、殷宝艾诉称，赵宝东、殷宝艾系临沂市罗庄区××办事处××村村民，在本村承包有基本农田，二人土地因“岚罗高速公路项目”被纳入征收范围。为查明该项目审批手续的合法性，二人向相关部门提出政府信息公开申请，从各政府部门回复中得知该项目违反法律强制性规定。二人于2019年5月15日向自然资源局邮寄《查处申请书》，请求依法对“岚罗高速公路项目”非法占地的行为进行查处，并追究相关工作人员的法律责任。自然资源局于2019年5月17日9点签收，但未就二人申请查处的事项作出处理，也未将处理结果答复二人。根据《土地管理法》第六十六条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。综上所述，自然资源局作为土地行政主管部门，应当依职权就其建设项目违反土地管理法律法规的行为进行调查处理。自然资源局未在法定期限内履行法定职责，构成行政不作为。赵宝东、殷宝艾特诉至法院，请求：1.依法确认自然资源局对于赵宝东、殷宝艾申请的事项未在法定期限内作出处理的行为违法；2.责令自然资源局对于赵宝东、殷宝艾申请查处的事项依法作出处理并将查处结果书面答复并送达二人。 赵宝东、殷宝艾向本院提交了以下证据：证据1.身份证复印件、户口本复印件，证明赵宝东、殷宝艾主体地位适格；证据2.承包合同编码为371311008021001075J的《农村土地承包经营权证》，证明赵宝东诉讼主体地位适格；证据3.承包合同编码为371311008021000741J的《农村土地承包经营权证》，证明殷宝艾诉讼主体地位适格；证据4.查处申请书，证明赵宝东、殷宝艾已向自然资源局提出书面查处申请，自然资源局应当依法履行对违法占地行为的查处职责；证据5.查处申请书后附赵宝东与殷宝艾的身份证复印件、户口本复印件，证明赵宝东向自然资源局申请查处主体地位适格；证据6.查处申请书后附赵宝东《农村土地承包经营权证》，证明赵宝东合法拥有涉案土地使用权，向自然资源局申请查处主体地位适格；证据7.查处申请书后附殷宝艾《农村土地承包经营权证》，证明殷宝艾合法拥有涉案土地使用权，向自然资源局申请查处主体地位适格；证据8.山东省人民政府办公厅关于对徐志勇等人申请项目征地内容的政府信息公开告知书（【2019】第147号）；证据9.自然资源部政府信息公开告知书（自然资公开告知【2019】第515号）；证据10.临沂市人民政府办公室政府信息公开告知书（【2019】第16号）；证据11.临沂市罗庄区人民政府办公室政府信息公开告知书（【2019】第9号），以上证据8—11共同证明“岚罗高速公路项目”未取得国务院审批即径行占用基本农田的行为违法，其未获得征地批复就开工建设，涉嫌未批先占，自然资源局应当对其进行查处。且该建设项目未履行报批前的拟征收土地调查确认程序，侵害了申请人的知情权、参与权，应当依法对其进行查处；证据12.山东省自然资源厅政府信息公开申请答复告知书（鲁自然资公开复【2019】172号）及其附件山东岚罗高速公路有限公司关于岚山至罗庄公路工程建设用地预审的申请报告（鲁岚罗发【2015】14号），证明“岚罗高速公路项目”占用耕地超过70公顷，其未取得国务院审批即径行占地行为违法，涉嫌未批先占，自然资源局应当对其进行查处；证据13.临沂市罗庄区自然资源局信息公开申请答复书及临沂市人民政府拟征收土地公告临征公告（【2018】4号），证明内容与证据8—11证明内容一致；证据14.临沂市自然资源和规划局政府信息公开告知书（【2019】25号）；证据15.临沂市罗庄区发展和改革局政府信息公开告知书（【2019】第002号）；证据16.临沂市罗庄区住房和城乡建设局关于对信息公开申请的回复；证据17.罗庄区公路管理局政府信息公开告知书（【2019】第1号），以上证据14—17共同证明“岚罗高速公路项目”未进行合法的规划手续及土地审批手续，系非法占用土地，应当依法进行查处；证据18.照片一组，证明“岚山至罗庄公路项目”未取得相关审批手续即开始占地，属于未批先占情形，自然资源局应当对其进行查处；证据19.EMS快递底单、快递当前状态，证明自然资源局于2019年5月17日签收赵宝东、殷宝艾向其提交的查处申请书及相关材料，其应当履行但未履行查处职责的行为违法。 自然资源局辩称，2019年5月17日，我局收到赵宝东、殷宝艾代理律师向我单位邮寄的查处申请书，申请对“岚罗高速公路项目”非法占地的行为进行查处，并追究相关责任人的责任。根据2019年3月25日临沂市罗庄区区委办公室和罗庄区人民政府办公室印发的《罗庄区自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》（罗办字[2019]30号），我单位对国土资源违法行为不具有行政处罚权限。经咨询上级机关，该项权限由临沂市自然资源和规划局授权自然资源综合执法支队负责。据此，赵宝东、殷宝艾向我机关申请对“岚罗高速公路项目”非法占地的行为进行查处，并追究相关责任人的责任的请求不属于我单位的法定职责，请求依法驳回二人的诉讼请求。 自然资源局向本院提交了以下证据：2019年3月25日，区委办公室、区政府办公室关于印发《罗庄区自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知复印件，证明自然资源局没有对国土资源违法行为进行行政处罚的职责。 经庭审质证，对赵宝东、殷宝艾提供的证据，自然资源局的质证意见为：对证据1—3的真实性、合法性无异议，对其关联性有异议，认为自然资源局不是适格主体；对证据4—18的真实性、合法性无异议，对其关联性有异议，自然资源局已对查处申请书进行过审查；对证据19无异议。 对自然资源局提供的证据，赵宝东、殷宝艾的质证意见为：对其证据的证明目的不予认可，该份证据第2页第三条第一项规定，区自然资源局主要职责是依法履行国土空间用途管制职责，而该职责包括对耕地、林地、草原、河流等所有国土空间统一开发利用管理职责，自然资源局应对“岚罗高速公路项目”违法占用耕地的行为进行监管；第4页第九项规定，区自然资源局负责组织实施最严格的耕地保护制度，负责耕地质量数量生态保护；第14页第四条规定，区自然资源局业务科应当组织开展自然资源、国土空间规划等法律法规执行情况的监督检查，该份证据恰好能够证明自然资源局具有履行查处违法行为的法定职责，其未履行职责的行为违法，不能达到其证明目的。 本院对上述证据认证如下：1.赵宝东、殷宝艾提供的证据1—19，自然资源局对其真实性均无异议，且与本案具有关联性，本院对其证明效力予以确认；2.自然资源局提供的《罗庄区自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》，该规定没有排除自然资源局查处国土资源违法行为的法定职责，对其证明内容本院不予确认。 经审理查明，赵宝东、殷宝艾系临沂市罗庄区××办事处××村村民，二人在该村承包有基本农田，均已办理农村土地承包经营权证。 2015年5月11日，山东岚罗高速公路有限公司向山东省国土资源厅申请办理“岚山至罗庄公路项目”工程建设用地预审。赵宝东、殷宝艾承包土地被纳入拟征收范围。为查明该项目审批手续的合法性，二人向相关部门提出政府信息公开申请。 2019年1月21日，临沂市罗庄区自然资源局经申请作出《信息公开申请答复书》，答复如下：关于申请人申请公开预公告（征地告知书），经查，该项政府信息为临沂市人民政府于2018年1月5日发布，在山东省征地信息查询系统主动公开。经查询，《临沂市人民政府拟征收土地公告》中拟征收土地范围包含临沂市罗庄区××街道××村地。 2019年3月26日，临沂市人民政府办公室经申请作出《政府信息公开告知书》，答复如下：经落实，“岚山至罗庄公路项目”涉及土地征收需报国务院批准，目前仅发布拟征收土地公告……由于尚未进入其他征收程序，故你申请公开的其他政府信息不存在。 2019年3月27日，临沂市罗庄区人民政府经申请作出《政府信息公开告知书》，答复内容同上。 同日，山东省自然资源厅经申请作出《政府信息公开申请答复告知书》，答复如下：经查，你们所申请“岚山至罗庄公路项目”涉及土地正处于征地前期准备阶段，我厅尚未收到相应的征地报批材料，土地征收批复尚未制作、下达。 2019年5月15日，赵宝东、殷宝艾委托北京市盈科律师事务所律师臧梵清向自然资源局邮寄查处申请书、证据材料、委托手续及其他文件，请求依法对“岚罗高速公路项目”非法占地的行为进行查处，并追究相关工作人员的法律责任。自然资源局于2019年5月17日签收，但未就二人申请查处的事项作出处理，亦未答复二人。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《国土资源行政处罚办法》第十一条规定,国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的,应当及时核查。自然资源局作为土地行政主管部门，应当对辖区内涉嫌违法占地的行为履行监督检查职责。本案系不履行法定职责之诉,审理的焦点问题在于,针对赵宝东、殷宝艾的申请事项,自然资源局是否履行了调查、处理的义务,该调查处理义务并非特指作出处罚决定,而是指自然资源局应当作出明确是否予以立案,或者是否应当予以查处的处理结论并告知赵宝东、殷宝艾,而自然资源局并未作出明确的处理结论,构成不履行法定职责。 综上所述,赵宝东、殷宝艾主张自然资源局未履行法定职责的理由成立，应予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，判决如下： 一、确认临沂市罗庄区自然资源局对于赵宝东、殷宝艾申请的事项未在法定期限内作出处理的行为违法； 二、临沂市罗庄区自然资源局于本判决生效后六十日对赵宝东、殷宝艾申请查处的事项依法作出处理并将查处结果书面答复送达二人。 案件受理费50元，由被告临沂市罗庄区自然资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。 审 判 长  王文文 人民陪审员  侯素霞 人民陪审员  李金坡 二〇一九年十一月二十五日 书 记 员  宋祥烨