云南省曲靖市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）云03行初18-2号原告曲靖市傅家鸡食品有限公司（以下简称傅家鸡食品公司），住所地：三宝镇张家营村民委员会。统一社会信用代码：91530302L02682773H。法定代表人傅保全，该公司董事长。委托代理人阮彦，云南承希律师事务所律师。代理权限：特别授权。被告麒麟区三宝街道办事处。法定代表人徐荣，主任。（未到庭）行政机关出庭负责人周宁，副主任。特别授权。委托代理人代云华，云南凌云（曲靖）律师事务所律师。代理权限：特别授权。原告傅家鸡食品公司诉被告麒麟区三宝街道办事处行政强制执行和行政赔偿一案，于2019年5月10日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于同年7月31日公开开庭审理了本案。上列诉讼参加人除未到庭外，其余诉讼参与人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年3月23日，被诉行政机关麒麟区人民政府三宝街道办事处组织对傅家鸡调料厂（简称调料厂）进行强制拆除。在之前即2019年3月21日，曲靖市国土资源局麒麟分局向原告傅家鸡食品有限公司下出行政处罚告知书和行政处罚听证告知书。傅家鸡食品有限公司在告知书规定的期限内即3月23日提出听证申请，曲靖市国土资源局麒麟分局未举行听证。至今，未见对傅家鸡食品有限公司作出并送达行政处罚决定。原告傅家鸡食品公司诉称主要内容：一、2019年3月23日，二被告联合执法，对傅家鸡调料厂（简称调料厂）进行强制拆除。二、强拆前两天，曲靖市国土资源局麒麟分局向原告下发行政处罚告知书和行政处罚听证告知书。原告在告知书规定的期限内即3月23日提出听证申请，被告未举行听证。三、调料厂的建设合法合规。有区城乡规划局作出的调料新厂区临时选址意见、区改局给予该项目的备案、区环保局作出环境影响报告表的审批、区人民政府作出的该项目使用设施农用地的批复、临时建设规划许可证、与村委会签订的土地（荒坡）使用合同等。四、二被告在没有全面履行法定义务的前提下对调料厂强拆。区人民政府要求各镇、街道开展拆除工作。五、二被告将调料厂当作“大棚房”是错误的。调料厂占有的是荒坡，不是耕地。有土地租用协议为证，不属于大棚房。六、调料厂占有的土地，没有改变土地的用途。七、按照国土资源行政处罚告知书和听证书载明，占地总面积为9.82亩，其中6.75亩为设施农用地，设施农用地不是耕地，设施农用地也未超标。八、二被告程序违法。二被告在处罚告知书下发后第三天就强拆，剥夺了原告的申请复议权和起诉权等。请求人民法院确认麒麟区人民政府、三宝街道办事处对原告的调料厂拆除行为违法，判令赔偿直接经济损失人民币1500万元（暂定）。案件受理费由二被告承担。其代理人如下代理意见：一、三宝街道办事处无法定职权。国土资发（2014）127号文件并未授权乡镇政府强制拆除的职权。二、拆除程序违法。本案属于行政强制执行，必须依照《行政强制法》规定的程序。该法明确规定，行政强制行为是行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。本次强拆中，市国土资源局麒麟分局作同《行政处罚告知书》，下文主体同强制执行主体不是同一主体。没有作出《行政处罚决定书》就强拆，强拆行政行为程序违法。三、调料厂使用是荒坡地即未利用地，未改变土地性质和用途。拆除厂房、损坏设备和硬化地面、水电管网、造成停产损失，这些损失应由二被告承担。四、区人民政府作出的《关于全面深入开展推进“大棚房”问题专整治整改工作的通知》和被告三宝街道办事处认可他们行政行为法律依据是《城乡规划法》第六十九条的规定直接证明了区人民政府是适格的被告。综上所述，三宝街道办事处无拆除调料厂的法定职权，拆除行为违法，二被告应承担行政赔偿责任。被告三宝街道辩称主要内容：一、三宝街道办事处是拆除“大棚房”的责任主任，本案与区人民政府无关；二、三宝街道办事处的拆除行为合法、合理。调料厂没有办理农用地转批手续，擅自利用农用地建厂房，改变了土地用途，临时建筑存在两年以上，导致对耕地的不可修复性破坏，违反《土地管理法》有关强制性规定。三、经过土地督察成都局技术定位、国家部委联合督导组和省政府督查室认为调料厂地面建筑为“大棚房”。市国土资源局麒麟分局作出并送达对调料厂的国土资源行政处罚告知书，责令调料厂自行拆除。调料厂没有自行拆除，三宝街道办事处组织拆除。三、调料厂的建筑属于违法建筑，系非法利益，不存在赔偿的事实和法律依据。请求人民法院裁定驳回原告的起诉。经审理查明，麒麟区人民政府三宝街道提供如下证据证明征收补偿决定合法和合理：1、云南省“大棚房”问题明细表，用以证明原告所诉的房子属于违法建盖的大棚房；2、国土资源部、国家发展和改革委员会（2017）12号文件、国土资源部、农业部（2014）127号文件，用以证明两文件明确禁止农地非农化和超标违法用地大棚房拆除的部级规范性文件支持；3、云南省大棚房问题专项清理整治行为协调推进领导小组办公室关于清理整治行为整改工作的指导意见，用以证明在清理整治范围中明确改变土地性质和用途的，必须限制坚决拆除并复垦复耕。4、曲靖市大棚房问题专项清理整治行为协调推进领导小组办公室关于清理整治行为整改工作的补充通知，用以证明曲靖市对棚房的清理布署；5、麒麟区大棚房问题专项清理整治行为协调推进领导小组办公室关于在全区开展大棚房清理排查和全面深入推进整改整治工作的通知，用以证明拆除程序合法。6、国土资源行政处罚告知书（2019）第04号，用以证明拆除行为合法。麒麟区人民政府提供如下证据材料：云南省大棚房问题明细表（成都督察局下发），用以证明原告所诉拆除房屋属于违法建盖大棚房；国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知，用以证明两部文件均明确，擅自改变用地性质及扩大用地规模的，就予以制止；国土资源部、国家发展和改革委员会文件（2017）12号、国土资源部、农业部文件（2014）127号，用以证明该两份文件多次明确禁止农地非农化及超标违法用农用地大棚房拆除的部级相关规范性文件支持；云南省大棚房问题专项清理整治行为协调推进领导小组办公室关于清理整治行为整改工作的指导意见，用以证明在清理整治范围中明确改变土地性质和用途的，必须限制坚决拆除并复垦复耕。云南省大棚房问题专项清理整治行为协调推进领导小组办公室关于进一步做好大棚房问题清理整治工作的通知，用以证明对改变土地性质和设施用途的，全部纳入清理范围。曲靖市大棚房问题专项清理整治行为协调推进领导小组办公室关于清理整治行为整改工作的补充通知，用以证明通知明确农地非农化该拆除的坚决拆除；麒麟区大棚房问题专项清理整治行动协调推进领导小组办公室关于在全区开展大棚房清理排查和全面深入推进整改整治工作的通知，用以证明该通知明确违法违规大棚房必须立即停止，限期拆除。曲靖市农业、国土资源局文件（2018）154号，用以证明该文件明确打击工商企业和个人借大棚之名违法违规建非农设施。麒麟区人民政府办公室（2018）154号文件，用以证明该文件明确打击工商企业和个人借大棚之名行工商之实。原告傅家鸡食品有限公司对被告麒麟区人民政府三宝街道办事处提供的上列证据材料的质证意见如下：对第一组证据材料的真实性不认可。对第二组证据材料与本案无关联性；对第三组证据材料的合法性有异议。对第四、五组证据材料的合法性有异议；第六组证据材料的三性有异议等。对被告麒麟区人民政府提供了上列证据材料的质证意见是，对第一组证据材料的质证意见同对三宝街道办事处的证据质证意见一致。对第二组证据材料三性无异议，对证明目的有异议，认为原告从未改变土地性质，现在均是农用地。文件是在建设完毕后发的。对第三组证据材料的质意见与对三宝街道的第二组证据材料的质证意见一致；对第四组证据材料的质证意见与对上一组证据材料的质证意见相同；对第六、七组证据材料的质证意见与对三宝街道的第四、五组证据证据材料的质证意见相同。对第八、九、十组证据材材料的三性无异议。傅家鸡食品有限公司提供如下证据材料：营业执照、法定代表人身份证明，用以证明原告身份；证人顾某（该厂员工）证言，用以证明2019年3月23日，强拆现场有被告区政府的领导在场，也有三宝街道办事处的领导在场指挥；接处警登记表，用以证明强拆当日带头执行强拆的是三宝街道办事处的副主任熊某某；关于全面深入开展推进大棚房问题整治整改工作的通知，用以证明区人民政府于2019年正式下文，要求乡镇必须在3月31日前完成任务。该文件违反了《强制执行法》第四十四条的规定；曲靖市国土资源局麒麟分局麒国土资告字（2019）第04号《行政处罚告知书》，用以证明行政处罚告知书认定调料厂占地不符合土地利用总体规划，违反《土地管理法》第四十三条、第四十四条，责令原告拆除建设物和其他设施，恢复土地耕种。告知原告陈述和申辩权等。《行政处罚听证告知书》，用以证明曲靖市国土资源局麒麟分局告知了原告有申请听证权利等。听证申请，用以证明原告在规定期限内提出了听证申请，但未获得听证。土地租用协议，用以证明调料厂所占土地是荒坡。《临时建设规划许可证》，用以证明调料厂的建设于2014年11月3日依法经过规划局许可。曲靖市规划局麒麟分局（2013）025号《调料厂新厂区临时选址意见书》，用以证明经过规划局踏勘，占地面积3468.44平米（5.2亩），同意项目临时选址。《关于麒麟区傅家鸡食品有限公司生态养殖基地项目使用设施农用地的批复》，用以证明区人民政府同意批准三定街道张家营村委会的2.7825亩集体土地作为原告生态养殖基地建设项目附属设施用地等。《投资项目备案证》，用以证明2013年11月1日区发展和改革局对调料厂建设项目备了案，占地5.2亩新建调料生产线、厂房办公室、道路、场地、绿化等。《建设工程消防竣工验收备案检查合格通知》，用以证明调料厂建设工程消防检查合格。《工作简报》，用以证明政策衔接问题，在127号文件生效之前，各地参照国家或地方标准修建的农业设施与127号文件不相符后，由省政府结合本土实际提出整治整改意见。荣誉证书，用以证明原告自2012年至2017年分别获得荣誉情况。最具地方特色品牌证书，用以证明2018年，原告获得第九届全国食品博览会最具地方特色品牌。汇款凭证，用以证明2014年4月，原告按规定提供了8.34万元的土地复耕保证金，保证使用二十年后对土地进行复耕。照片，用以证明调料厂被强拆前是荒坡而非耕地。产品收购合同，用以证明调料厂解决众多农民工就业和强拆造成调料厂，毁约不可避免。贷款合同，用以证明原告为支付建厂工程款，向银行贷款100万。借款借据，用以证明原告为支付建厂工程款，向信用社借款270万。记账凭证，用以证明原告为支付建厂工程款，向银行借款230万元。照片，用以证明调料厂被拆现状。三宝街道办事处对上列证据材料的质证意见是，对第一组证据材料无异议。对第二组证人证言合法性和真实性不认可。认可第三组证据材料三性，但认为存在暴力抗法。对第四组证据材料的三性无异议，但对证明目的有异议，认为抽象行政行为，不是指向行政行为。对第五组证据材料提出告知书程序未到。对第六组证据材料的意见同对第五组的证据材料的质证意见。对第八组证据材料，认为土地租赁协议说明认定为耕地，不是荒地，前面是农业用途。对第九组证据材料，认为临时建筑不能超过两年，拆除时已远远超出两年期限，总面积是1336平米，不符合使用100亩土地使用情况；对第十一组证据材料，认为对土地批复，真实性、合法性没有意见，土地不改变农用用途，附属设施是生态养殖，原材料等储存房，而不是生产房。对第十二组证据材料，认为投资备案证，建设规模，发改委按照权限审核，建设规模是5.2亩，不能以这个来认可。对第十组证据材料，工作简报，衔接问题，不符合127号文件。对第十五组、第十六组、第十七组证据材料，认为与本案无关联性。第十八组证据材料不具有真实性。不认可第十九组证据材料的真实性和关联性。第二十、二十一、二十二组证据材料，认为用于生产，不是用于建设，就是建设也不能作为赔付依据。不认可第二十三组证据材料的三性。麒麟区人民政府的质证意见与三宝街道办事处的上述质证意见相同。补充质证意见是，对第一组证据材料的三性无异议，经营范围是蔬菜、果树等，调味品不同，依法批准的项目。证据二、三，主体资格是三宝街道，不是区政府。第十一组一个证据指令监管，不能证实区政府的行政行为。其他证据材料与本案无关联性。本院对原告提供的证据材料作如下认证:一、被告对第一组、第三组第四组、第十一组证据材料的三性无异议，本院予以采信。二、对第五组致七组证据材料，本院认为该三组证据材料具有证据的关联性、合法性和真实性，予以采信。三、对第八组和第十八组证据材料，本院认为第十八组证据材料即照片不能证明调料厂所占土地的原始状态。第八组证据材料的证明力小于三宝街道办事处提交的云南省大棚房问题明细表（成都督察局下发）。第八组、第十八组证据材料不予采信。四、对于第十九组至第二十二组证据材料，只能证明原告贷款、借款情况，不能直接证明因为强制拆除其调料厂造成具体的经济损失。五、对第二组证人证人顾某的证言，顾某是该厂员工，与本案有利害关系。证据形式是一证明材料，证人未到庭作证，不能确定证言的真实性。该证人证言不予采纳。六、第九组至第十三组证据材料，本院证据材料具备关联性、合法性和真实性，本院予以采信。七、第十六组证据材料，本院认为两份材料与本案待证的事实无关联性，不予采纳。、本院对原、被告双方提供的证据材料作如下认证:一、双方均提供的国土资源（2019）第04号行政处罚告知书，与本案具有关联性、证据合法、真实，予以采信。二、麒麟区人民政府、三宝街道办事处提供的、与大棚房问题相关的规范性文件和通知，经查与本案待证事实具有关联性，证据形式合法、证明内容真实，予以采信。三、对于云南省大棚房问题明细表这一证据材料。本庭认为，该证据材料与本案待证事实具有关联性，该证据材料直接证明原告的调料厂于2013年用地，所占有地属农用地耕地，占地面积为5.03亩，违法类型为一类，明确认定是“大棚房”。该证据来源和形式合法，证明内容真实可靠。该证据材料且与原告提供的用以证明2014年4月，原告按规定提供了8.34万元的土地复耕保证金，保证使用二十年后对土地进行复耕的汇款凭证相互印证，予以采信。根据上列经庭审举证、质证和查证属实的证据，本院认定本案事实如下：云南省大棚房问题明细表（成都督察局下发）载明，2017年变更调查年度和土地卫片执法开展年度，曲靖傅家鸡食品有限公司占有三宝街道张家营村民委员会耕地面积5.03亩，属于大棚房。2014年11月3日作出曲靖市麒麟区《临时建设规划许可证》载明被许可单位曲靖市傅家鸡食品有限公司，项目名称生态养殖基地，建设地址张家营村委会，总建筑面积1336.1平米（2亩），使用期限自2014年11月3日至2016年11月3日止。许可内容：临时生态养殖基地（其中调料厂房1306.1平米，公厕30平米。）2019年3月21日，曲靖市国土资源局麒麟分局作出的麒国土资告字（2019）第04号国土资源行政处罚告知书认定，原告曲靖市傅家鸡食品有限公司于2013年12月占用麒麟区三宝街道办事处张家营村民委会集体土地建设调料加工厂房，经曲靖市土地矿产勘测事务所实地勘测，占地总面积9.82亩，地类属旱地1.97亩、设施农用地6.75亩、果园1.1亩，不符合土地利用总体规划。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，责令曲靖市傅家鸡食品有限公司拆除非法占用的集体土地上的建筑物和其他设施，恢复土地耕种。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条和《国土资源行政处罚办法》第二十七条的规定，告知接到本告知书之日起三个工作日内提出书面陈述或者申辩意见。与此同时，作出行政处罚听证告知书，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条和《国土资源行政处罚办法》第二十八条规定，接到告知书之日起三个工作日内提出听证申请。曲靖市傅家鸡食品有限公司提供的《行政处罚听证申请书》载明2019年3月23日撰写本申请书，称该项目即调料厂从立项至竣工验收，各环节均按程序上报资料到各主管部门审批。申请听证等。2019年3月23日至28日，被告三宝街道办事处组织对曲靖市傅家鸡食品有限公司调料厂进行强制拆除。本院认为，麒麟区三定街道办事处不能提供相关的规范性文件证明其对非法占有土地的违法行为依法有行政强制执行权。三宝街道办事处对傅家鸡食品有限公司调料厂拆除没有法律、法规和规章授权的强制执行权。三宝街道办事处强制执行没有强制执行依据即生效的行政处罚决定书。在作出强制执行决定前，没有依法催告当事人履行义务。也没有保障当事人依法享有的陈述权和申辩权。依法应确认三宝街道办事处对傅家鸡食品有限公司调料厂进行强制的行政强制执行违法。因为调料厂已被拆除，没有可撤销的内容，故依法应当确认违法，但不撤销行政强制执行。原告傅家鸡食品有限公司对其受到的经济济损失负有举证责任，举证不能应承担不利的法律后果。原告不能提供因为其调料厂被强制拆除造成经济损失的价格评估。所提供的购销合同、贷款合同、借据和记账凭据不能证明造成具体的经济损失数额。其要求行政赔偿的事实不清、证据不足。傅家鸡食品有限公司主张被强制拆除厂房和临时设施属于违法建筑和临时设施已到期限，不属合法权益，依法不受法律保护。其行政赔偿请求，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款、第八十三条、《中华人民共和国强制法》第二条第一款和第三款、第八条、第十三条、第三十四条至第三十八条、第四十四条和《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：一、确认被告麒麟区三宝街道办事处对原告曲靖市傅家鸡食品有限公司调料厂强制拆除的行政强制执行行为违法；二、驳回原告曲靖市傅家鸡食品有限公司的行政赔偿诉讼请求。案件受理费人民币五十元，原告曲靖市傅家鸡食品有限公司承担十元，由被告麒麟区三宝街道办事处承担四十元。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。审判长  孟剑锋审判员  唐 志审判员  唐文兵二〇一九年十一月二十日书记员  保志兴