安徽省合肥市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）皖01行终679号 上诉人（原审原告）崔海西，男，1973年1月30日出生，汉族，蚌埠市禹会区马城镇政府工作人员，住安徽省蚌埠市禹会区。 被上诉人（原审被告）安徽省发展和改革委员会，住所地安徽省合肥市中山路1号，统一社会信用代码11340000002985931F。 法定代表人张天培，主任。 委托代理人时婧婧，安徽省发展和改革委员会工作人员。 委托代理人陆欢欢，安徽华人律师事务所律师。 上诉人崔海西诉安徽省发展和改革委员会（以下简称省发改委）行政审批行为一案，不服安徽省合肥市包河区人民法院（2018）皖0111行初196号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，针对蚌埠、淮南、六安、亳州市发展和改革委员会上报的《关于上报安徽省淮河干流一般堤防加固工程初步设计报告的请示》，2016年12月26日省发改委作出皖发改农经（2016）771号《安徽省发展改革委关于淮河干流一般堤防加固工程初步设计的批复》，批复内容第六条载明“同意工程建设征地与移民安置设计”，同时另载明同意环境保护、水土保持设计以及工程概算金额。该设计中附有《淮河干流一般堤黄苏段加固工程建设征地移民补偿投资概算分项表》，此表中“林地、园地林木补偿费”中“林地”补偿费载明为每亩4000元。 崔海西在怀远县××（现××蚌埠市××）西程村种植林木（经济林），并取得林权证。因认为林木补偿每亩4000元太低，2018年6月29日，崔海西妻子向蚌埠市禹会区马城镇人民政府信访。该镇人民政府出具信访事项处理意见书，答复该镇按照皖发改农经（2016）771号《安徽省发展改革委关于淮河干流一般堤防加固工程初步设计的批复》文件对崔海西承包地上林木及地面附属物进行赔偿安置，林地按每亩4000元进行补偿。 原审法院认为，从案涉皖发改农经（2016）771号《安徽省发展改革委关于淮河干流一般堤防加固工程初步设计的批复》内容来看，省发改委对工程初步设计审批应属于政府投资项目审批行为的一部分。根据《政府投资项目管理办法》的规定，省发改委对政府投资项目的审批主要从合理开发利用资源、保护生态环境、保障公共利益等方面进行审查，并不涉及项目的征地拆迁、安置补偿等与相对人权利义务相关的内容。省发改委作出的皖发改农经（2016）771号《安徽省发展改革委关于淮河干流一般堤防加固工程初步设计的批复》中所涉及到的“林地”补偿费为每亩4000元，是其对蚌埠、淮南、六安、亳州市发展和改革委员会的请求所作出的批复，是行政机关内部的行政行为，不产生外部法律效力。省发改委的涉案批复行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款（五）项、第六十九条第一款（十）项、第一百零一条第一款（二）项之规定，裁定如下：驳回原告崔海西的起诉。 上诉人崔海西上诉称，一审裁定错误，应予撤销。上诉人在一审时提交的蚌埠市禹会区马城镇人民政府作出的《信访事项处理意见书》、蚌埠市治淮重点工程建设管理局作出的《关于对崔海西申请公开一般堤苏黄段拆迁安置有关问题的复函》，二审期间，上诉人将提供该工程征地拆迁安置的相关书面材料，证明被上诉人的批复文件内容效力外化，对上诉人的利益带来损害，该批复是可诉的。一审裁定驳回起诉错误，请求二审法院依法撤销一审裁定，指令其继续审理。 被上诉人省发改委辩称，一、一审裁定事实清楚，证据充分，程序合法，依法应予维持。被上诉人作出的批复系工程初步设计的审批，属于政府投资行为的一部分。政府项目投资的审批，主要从合理开发利用资源、保护生态环境、保障公共利益的方面进行审查，并不涉及项目的征地拆迁安置补偿等与相对人权利义务相关的内容。被上诉人所作批复涉及林地补偿费用是针对蚌埠、淮南、六安、亳州市发展改革委员会的请求作出的，属行政机关内部的行政行为。并不产生外部法律效力。故该批复行为不属于人民法院行政诉讼受案范围，上诉人崔海西的上诉理由不能成立。二、行政诉讼法第25条规定，与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起行政诉讼。该利害关系仅限于法律上的利害关系，而不包括反射性利益受到影响的公民、法人和其他组织。对于仅具有反射性利益而非法律上权益的公民、法人或其他组织而言，不能以行政行为被作出否定性评价后，可能间接有利于保护其主张的权益为由，而取得原告主体资格。只能通过民事诉讼、或者针对直接对其设定权利义务的行政行为提起行政诉讼等方式来保护其权益。被上诉人作出的批复中无需审查项目用地拆迁范围内的征地拆迁补偿安置等事宜，无需考虑项目用地范围内单个林地权利人的所有权保护问题，因此林地所有人与项目审批行为不具有法律上的利害关系。即使上诉人崔海西依法使用林地，也不能以影响其林权为由申请行政诉讼，而只能向林权合同相对方以民事诉讼或者直接向作出林权补偿行为的行政机关提起行政诉讼的方式来维护其合法权益。故上诉人的上诉理由不能成立。一审裁定正确，应当依法予以维持。 二审期间，崔海西提交了《安徽省淮河干流一般堤加工工程建设征地移民安置建设任务与投资包干协议》、《禹会区淮干黄苏段一般堤征用土地及移民拆迁安置工作实施方案》，并申请了三位证人出庭作证，本院认为上诉人二审提交的证据不属于新证据，且该证据亦不能达到其证明目的，本院不予采纳。 经审理查明，本院对一审裁定认定的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条第一项同时规定提起诉讼的原告应当符合上述第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。该法所规定的“利害关系”是指起诉人的合法权益有受到行政行为侵害的直接可能性。如果行政机关在作出行政行为时负有考量和保护起诉人相关权利的义务，则起诉人的合法权益就有可能因为行政机关未尽上述义务而受到侵害；反之，如果行政机关在作出行政行为时并不负有前述考量和保护义务，则起诉人与行政行为之间并不具有利害关系。本案中，省发改委作出的皖发改农经（2016）771号《安徽省发展改革委关于淮河干流一般堤防加固工程初步设计的批复》，系针对政府投资项目所作的行政审批，该批复内容中虽然包括“同意工程建设征地与移民安置设计”的意见，但该意见系基于合理开发利用资源、保护生态环境、保障公共利益等方面的考量对行政机关的申请作出的答复，而上诉人崔海西所主张的林地所有权等权益并不在省发改委作出批复时应考量和保护的范围之内。行政机关在此后进行的征地、拆迁安置补偿过程中作出的征地补偿安置方案或其他直接设定项目范围内被征地拆迁相对人权利义务的内容，才是对被征地人员的权益产生直接影响的行为，上诉人崔海西可据此主张救济。 综上，上诉人崔海西与上述批复之间不具有法律意义上的利害关系，其不具有针对案涉批复提起行政诉讼的主体资格。一审裁定驳回起诉并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 张 虹 审判员 潘 攀 审判员 张 俊 二〇一九年十一月十五日 书记员 丁亚敏 附：本案适用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。