湖北省十堰市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鄂03行终138号 上诉人（一审原告）丹江口市某某建材有限公司。住所地，丹江口市六里坪岳家川村。 法定代表人王明，该公司总经理。 委托诉讼代理人袁崇右，该公司法务顾问。特别授权代理。 委托诉讼代理人张家泳，湖北思普润律师事务所律师。特别授权代理。 被上诉人（一审被告）丹江口市六里坪镇人民政府。住所地，丹江口市六里坪镇大柳树村一组。 法定代表人肖强，该镇镇长。 委托诉讼代理人曾晓龙，系该镇副镇长。 委托诉讼代理人杨建华，湖北三丰律师事务所律师。 上诉人丹江口市某某建材有限公司（以下简称某某建材公司）因与被上诉人江口市六里坪镇人民政府（以下简称六里坪政府）行政撤销一案，不服丹江口市人民法院（2019）鄂0381行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，振新公司2013年7月30日成立，位于丹江口市××岳家××村××组，振新公司从事灰砂砖、加气砖、水泥制品加工和销售。2013-2014年处于试产期间。因国家汉十铁路项目建设，2014年10月24日丹江口市委办公室、丹江口市人民政府办公室联合发文成立武汉至十堰城际铁路项目（丹江口段）建设指挥部。六里坪镇部分村土地在建设项目征地范围，2015年8月13日六里坪政府党政办公室发文成立丹江口市六里坪镇汉十铁路建设指挥部，2015年10月11日丹江口市人民政府发布《关于印发的通知》。振新公司的企业厂房在建设用地范围内，湖北众联资产评估有限公司受武汉至十堰城际铁路项目（丹江口段）建设指挥部委托，以2015年9月27日为评估基准日，对振新公司的房屋建（构）筑物、机器设备进行了实地勘察、市场调查，2015年8月28日，振新公司的法定代表人王明在汉十铁路征地拆迁实物调查表上签字确认实物指标，2015年10月12日振新公司法定代表人王明出具承诺书，内容为其作为企业法人代表，对资产评估登记全过程进行了参与，对所有资产、物品登记数据无异议，并承诺以本次登记为准。该承诺书由王明签字并加盖公司印章。2016年3月20日湖北众联资产评估有限公司出具众联评咨字[2016]第112号评估咨询报告，结论为振新公司资产净值为9861503.5元。2016年5月10日六里坪镇汉十铁路建设指挥部向丹江口市汉十铁路指挥部请示，内容：振新公司经评估需补偿拆迁费共计9861503.5元。经六里坪政府与振新公司协商，补偿该公司拆迁安置40万元、土地购置费148万元、挖山填沟工程320万元、设备基础工程费220万元合计728万元，共计17141503.5元。市指挥部同意六里坪政府的补偿意见。2016年5月20日振新公司（乙方）与丹江口市六里坪镇汉十铁路建设指挥部（甲方）签订《企业拆迁协议》，约定：甲方在将乙方补偿资金17140253.5元打到金融部门账卡上后，乙方开始无条件停产并对厂房设施自行拆除迁走，期限10天。10天后若无农民工工资等纠纷，甲方将卡交给乙方；协议一式三份，签订后生效。 2016年8月29日振新公司开始自行拆除,2018年3月拆除完毕，补偿资金振新公司领取810多万元外，其余资金因振新公司和其法定代表人王明涉及经济纠纷，被人民法院依法冻结或划拨。 一审法院认为，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议属《中华人民共和国行政诉讼法》所调整的行政协议范畴。对振新公司的起诉是否超过起诉期限问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。对当事人的合法权益，法律规定的最长保护期限为五年，振新公司2016年5月20日签订《企业拆迁协议》,2019年2月25日提起诉讼，未超过起诉期限。振新公司当庭请求人民法院对丹江口市人民政府办公室于2015年10月11日发布的丹政办发[2015]56号《市人民政府办公室关于印发的通知》的合法性进行审查，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。振新公司在起诉状诉讼请求中未提出规范性文件审查，当庭提出该诉请，不符法律规定，本院已当庭答复不予准许。丹江口市六里坪镇汉十铁路建设指挥部是六里坪政府设立的负责六里坪辖区内建设拆迁工作的临时机构，其行为效力归责于六里坪政府，振新公司提起诉讼，应当以六里坪政府为被告，振新公司诉请所指向的是对其与六里坪镇汉十铁路建设指挥部之间企业拆迁协议的签订行为，六里坪政府是本案的适格被告。根据《中华人民共和国合同法》第四十四条规定，依法成立的合同，自成立时生效。原、被告达成的企业拆迁协议是双方协商后自愿签订的，该协议不违反法律法规的强制性规定，未损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，且对资产评估过程原告的法定代表人全程参与，对资产登记数据无异议，并无《合同法》第五十二条规定的合同无效的情形，应属合法有效。《合同法》第八条规定，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。本案，被告按照合同约定将补偿款存至特定账户，振新公司领取部分款项后自行拆除完全部房屋及设备,因振新公司涉其他纠纷部分款项被司法冻结，不影响被告已按约履行合同义务的事实，该协议双方合同义务均已履行完毕。振新公司现以协议签订违法，请求确认企业拆迁协议无效并要求赔偿损失的请求，缺乏事实和法律依据,本院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第八条、第四十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回丹江口市某某建材有限公司要求确认《企业拆迁协议》无效及判令被告赔偿经济损失2200万元的诉讼请求。案件受理费50元，由丹江口市某某建材有限公司负担。 某某建材公司上诉请求，1、判令撤销湖北省丹江口市人民法院（2019）鄂0381行初14号行政判决书，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求；2、依法对丹江口市人民政府办公室于2015年10月11日发布的丹政办发[2015]56号《市人民政府办公室关于印发〈汉十铁路（丹江口段）建设征地拆迁范围及补偿标准〉的通知》这一规范性文件的合法性进行审查。3、判令一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、一审法院认定事实和适用法律均有错误，未对丹江口市人民政府办公室于2015年10月11日发布的丹政办发[2015]56号《市人民政府办公室关于印发〈汉十铁路（丹江口段）建设征地拆迁范围及补偿标准〉的通知》这一规范性文件进行合法性审查。上诉人提出审查申请的时间符合法律规定，该审查申请在一审诉状中已明确提出，并在一审开庭前专门向书记员提交了书面审查申请书。二、上诉人与被上诉人签订的《企业拆迁协议》存在明显违反法律、行政法规的强制性规定的情形，应当确认无效。1、六里坪政府拆迁过程中程序违法；2、《企业拆迁协议》系由被上诉人提供的格式合同，存在大量霸王条款。三、被上诉人违法拆迁导致上诉人损失巨大，债台高筑，应当向上诉人赔偿拆迁安置经济损失2200万元。评估报告根据丹政办发[2015]56号文件确定的数额是900多万，遭上诉人强烈反对后，超越丹政办发[2015]56号文件的标准，额外给上诉人增加800多万。上诉人有3959万元拆迁损失，但被上诉人不愿依法追加补偿，导致上诉人背上2822.17万元债务。 六里坪政府辩称，一审判决适用法律正确，应驳回上诉，维持原判。1、上诉人在庭审中提出并增加对丹政办发56号文件合法性审查的请求，其在无正当理由的情况下，一审法庭当庭驳回，符合司法解释70、146条规定，最迟提出时间为庭审开始前，其也未提交合理解释。虽在起诉状中有提起，但在诉讼请求中没有明确，不能视为其提出诉讼请求，且已拆迁完毕，其它拆迁户都是按此文件拆迁，没有人提出异议。上诉人作为拆迁中的一员，应少数服从多数。2、《企业拆迁协议》不违反强制性规定，不存在无效情况。上诉人拆迁均按自愿原则进行，有文件依据，有评估报告支撑，自愿签订协议，内容完全履行到位，上诉人自行拆迁，不存在强拆，上诉人单独出具承诺及相关报告，明确对资产登记无异议，对17140万补偿认可，书面表示不反悔，该证据均说明拆迁协议是真实意思表示。其称六里坪政府不是合格主体说法不正确，六里坪政府是依据56号文件第7条第二项取得授权，是合格主体。 各方当事人向一审法院提交的证据均已经一审庭审质证，并随案移送本院。经审查，本院对证据的分析及认定的案件事实与一审认定的一致，可以作为定案的依据。 二审中，上诉人振新公司提交照片4张，拟证明公司厂房被强制拆除。被上诉人六里坪政府经质证认为该证据不属于新的证据，且照片不符合证据形式，未显示制作人和制作时间，不能证明有强拆行为，本院认为，该证据与本案的房屋拆除补偿协议一案无关，本院对该证据不予采信。 本院另查明，国家因汉十铁路建设，丹江口市政府经逐级上报湖北省人民政府和原国土资源部同意，批准同意丹江口市人民政府办理汉十铁路（丹江口段）征收土地手续，丹江口市人民政府制定了汉十铁路（丹江口段）建设征地拆迁范围及补偿标准，并明确征地拆迁安置补偿款拔付给沿线乡镇，由相关乡镇人民政府组织拆迁兑现工作。 本院认为，六里坪政府作为具体组织辖区内汉十铁路征地拆迁补偿款兑现工作的实施单位，其成立的指挥部与被拆迁单位签订的《企业拆迁协议》，属于政府为履行征地补偿职能与被征收人协商一致设立具有行政法权利和义务的行政协议。本案中上诉人某某建材公司的诉讼请求为要求确认其与被告成立的指挥部签订的《企业拆迁协议》无效。因该协议属于行政协议，对行政协议的审查应当适用行政诉讼法关于起诉期限的规定。上诉人某某建材公司与指挥部于2016年5月20日签订《企业拆迁协议》，上诉人某某建材公司在签订协议时，已经知道该协议的内容，其于2019年2月向本院提起行政诉讼，已经超过了法定2年的起诉期限，一审法院以上诉人某某建材公司提起本案诉讼未超过法律规定的最长保护期限五年为由认定其未超过法定起诉期限，属于适用法律错误，依照签订协议时适用的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款关于“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，其起诉期限应当从知道协议内容之日起算最长不得超过2年。故一审法院适用法律错误，本院依法予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款第（二）项、第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下： 一、撤销丹江口市人民法院（2019）鄂0381行初14号行政判决； 二、驳回丹江口市某某建材有限公司的起诉。 一、二审案件受理费用各50元，退还丹江口市某某建材有限公司。 本裁定为终审裁定。 审  判  长  谭丹平 审  判  员  宋志彪 审  判  员  井家坤 二〇一九年十一月二十九日 法官助理何越 书记员(兼)  何 越 附：本裁定所适用的法律（法规、司法解释）规定 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； 《最高人民法院关于适用的解释》 第一百零一条裁定适用于下列范围： （一）不予立案； （二）驳回起诉； 第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理： （一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉；