山东省济南市钢城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0117行初21号 原告段希和，男，1961年1月20日出生，汉族，山东省新泰市人，现住济南市钢城区。 委托代理人李澎，山东鲁誉律师事务所律师。 被告济南市钢城区颜庄镇人民政府，住所地济南市钢城区友谊路103号。 法定代表人刘士俊，镇长。 委托代理人孙德尧，山东棋山律师事务所律师。 被告济南市钢城区人民政府，住所地济南市钢城区府前大街27号。 法定代表人曹殿军，区长。 委托代理人陈茂林，济南市钢城区司法局工作人员。 委托代理人刘健，山东德衡（济南）律师事务所律师。 第三人张玉红，女，1967年10月3日出生，汉族，住济南市钢城区。 第三人谭业桂，男，1953年12月11日出生，汉族，住济南市钢城区。 原告段希和诉被告济南市钢城区颜庄镇人民政府（以下简称颜庄镇政府）、被告济南市钢城区人民政府（以下简称钢城区政府）、第三人张玉红、谭业桂行政强制一案，本院于2019年7月3日立案，于7月5日、7月8日分别向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2019年8月14日公开开庭审理了本案。原告段希和及其委托代理人李澎，被告颜庄镇政府出庭负责人刘京生，委托代理人孙德尧到庭参加诉讼，被告钢城区政府委托代理人陈茂林、刘健到庭参加诉讼，第三人张玉红、谭业桂经传票传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 2019年4月2日，颜庄镇政府作出《责令限期清障通知书》，该通知书认定段希和在河道管理范围内种植树木、围垦种植庄稼、蔬菜等行为，违反了防洪法、河道管理条例规定，责令段希和在4月7日前限期自行清除，逾期不清除，将申请上级部门按照拆违拆临专项行动要求，按规定组织执法活动强行清除。4月16日段希和向钢城区政府提出行政复议，6月14日钢城区政府作出钢城政复决字［2019］7号行政复议决定书，驳回段希和提出的行政复议申请。 原告诉称：自2006年8月，钢城区水利局决定原告作为钢城区颜庄镇下北港村村西汶河橡胶坝看护员。期间，为了保持水土和绿化工作，经水利局领导同意，原告在河堤和路旁植树。原告自费购买树苗、修路、固河堤、设防护网，先后种植柳树、杨树等树木3000多棵。原告投入了大量的资金、时间、精力和心血。2019年4月4日下北港村委工作人员张玉红向原告送达了颜庄镇政府的《责令限期清障通知书》，要求原告在2019年4月7日前把所种植的树木自行清除，否则将强制清除。原告向颜庄镇政府反映情况，颜庄镇政府分管水利的副镇长刘镇长和水利局领导来到现场，要求原告按照通知执行。在此情况下伐树人员谭业桂清除了河道内的柳树和河堤路边的杨树。原告对此有异议，向钢城区政府提出行政复议，要求撤销该行政行为，但其以无法确定《责令限期清障通知书》的真实性和没有给原告权益造成损害为由，驳回了原告的行政复议申请。颜庄镇政府作出的《责令限期清障通知书》是对原告的催告，载明了被催告人、履行期限、履行方式及法律依据，但没有告知原告享有陈述权和申辩权。从收到该通知（2019年4月4日收到）到履行最后期限（2019年4月7日）只有三天时间，没有充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。原告的陈述权和申辩权实际被剥夺。颜庄镇政府作出的行政强制清除的行政行为不具有合理性。只给3天时间原告难以完成移植3000多棵树木，河堤和路旁的树木对加固河堤、保持水土、绿化工作具有非常大的作用，将树木强制清除，非常可惜。强制清除河堤和路边的树木不具有合法性。《责令限期清障通知书》中依据的《防洪法》第二十二条中明确规定“禁止在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高杆作物”。对原告种植的树木一概而论，没有对是否在河道内和阻碍行洪加以区分。对原告种植在河堤和路边的树木强制清除没有法律依据。颜庄镇政府强制清除原告种植的树木的行政行为，程序上不合法，实体上没有法律依据，不具有合理性，应当予以撤销。钢城区政府在行政复议过程中调查不作为、草率滥用职权，做出的错误行政复议决定，应当予以撤销。为维护原告的合法权益，原告提起行政诉讼，请求1.撤销被告颜庄镇政府2019年4月2日作出的《责令限期清障通知书》的清除原告种植树木的行政强制行政行为。2.撤销被告钢城区政府作出的钢城政复决字［2019］7号行政复议决定书；3.请求判令被告赔偿原告因该行政行为造成的损失10万元及律师代理费4000元。4.本案一切诉讼费用由被告承担。诉讼过程中原告撤回第三项诉讼请求。 原告向本院提交以下证据： 证据1、《责令限期清障通知书》一份，证明颜庄镇政府于2019年4月2日（实际4月4日下午收到）向原告发出《责令限期清障通知书》，责令原告于2019年4月7日前清除所种植的树木，逾期不清除，则强制清除。责令清障通知书的开头是段希和，是颜庄镇政府直接向原告送达的文件，不是层报性的过程性文件。 证据2、现场录像视频光盘一张，证明原告种植树木的现场情况，原告所种植树木在河堤和路基位置，不在河道之内，不阻碍行洪。所种植树木具有固堤护堤保持水土的作用。 证据3、现场部分照片8张，证明原告部分树木的现场种植情况和部分树木被砍伐的情况。 法律依据：《行政诉讼法》第十二条第十二项。 被告颜庄镇政府辩称，一、《责令限期清障通知书》不属于可诉的行政行为，法院不应当受理原告的起诉。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项规定“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”不属于人民法院行政诉讼的受案范围，本案的《责令限期清障通知书》不是强行清除的行政行为，而是颜庄镇政府根据《山东省“携手清四乱保护母亲河”专项行动实施方案》和《济南市“清违整治十日清零攻坚行动”专项督导工作方案》要求进行检查后，对发现的违法行为通知违法行为人自行纠正违法的告知（通知）行为；另外《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”也不属于人民法院行政诉讼的受案范围，本案的《责令限期清障通知书》不是强行清除的行政决定书，并且颜庄镇政府在《责令限期清障通知书》中也说明了颜庄镇政府不具备执法主体、不能实施强制清除的事实，而是申请“上级执法部门”（有权执法主体）、“按有关规定组织执法活动”（依法实施）、“强行清除”（行政强制行为），即对于原告的违法行为应由有权机关依法实施强制清除，因此该《责令限期清障通知书》不具有行政强制的执行效力，对原告的权利义务不产生实际影响。应当依法驳回原告的起诉。二、《责令限期清障通知书》已经不具有实际意义，不需要予以撤销。按照《责令限期清障通知书》的要求，原告应当于2019年4月7日自行清除河道管理范围内的障碍物，该《责令限期清障通知书》没有对原告产生任何行政强制的效力，被告颜庄镇政府也没有实施任何的行政强制行为，而且在该《责令限期清障通知书》作出以后，济南市钢城区防汛抗旱指挥部办公室于2019年6月14日向被告颜庄镇政府作出钢城汛旱字［2009］1号《整改通知》，被告颜庄镇政府作出的《责令限期清障通知书》已经被取代，因此《责令限期清障通知书》已经不具有实际意义，不需要予以撤销。 被告颜庄镇政府向本院提交了以下证据、依据： 证据1、《责令限期清障通知书》复印件一份，证明颜庄镇政府通知原告段希和在河道管理范围内种植树木违法的事实及违法的法律后果，并要求段希和自行清除。该通知书没有行政强制的内容，通知书中要求段希和自行清除的行为不属于行政强制法规定的行政强制措施，通知书中申明“颜庄镇人民政府申请上级执法部门按照拆违拆临专项行动要求，按有关规定组织执法活动强行清除”也不是行政强制措施，只是颜庄镇政府拟层报上级处理的告知行为。 证据2、《整改通知》复印件一份，证明经颜庄镇政府层级上报后，济南市钢城区防汛抗旱指挥部办公室对段希和作出整改处理，《责令限期清障通知书》只是《整改通知》的过程性行为，该《责令限期清障通知书》不具有可诉性，不属于人民法院的受案范围。 证据3、《山东省“携手清四乱保护母亲河”专项行动实施方案》一份，证明省政府有关部门组织实施对黄河流域河湖管理范围内乱占、乱采、乱堆、乱建等“四乱”突出问题及其他违法违规行为进行清理整治。该文件对“乱占”的解释是：未经批准，非法侵占水域、滩地，种植阻碍行洪的林木及高杆作物等。原告段希和在河道管理范围内未经批准种植树木的行为属于“乱占”行为，应当在清理的范围内。 证据4、《济南市“清违整治十日清零攻坚行动”专项督导工作方案》一份，证明市区两级对我市河道管理范围内乱占、乱采、乱堆、乱建等河湖管理保护突出问题、以及列入“清违整治”专项行动任务台账的各类违法行为进行核查，确保整改标准及整改措施落实到位，其中对河道管理范围内种植阻碍行洪的林木及高杆作物也认定为“乱占”，属于清理整治的范围。 法律依据：《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项、第（十）项，证明颜庄镇政府作出的《责令限期清障通知书》属于过程性行为，且对原告不产生实质影响，因此属于不可诉行为。 《防洪法》第二十二条，第四十二条，《河道管理条例》第二十四条、第二十五条、第四十一条、第四十四条，证明在河道管理范围内种植树木的行为违法，应当由防汛指挥机构或者河道主管机关进行执法，乡镇政府在对河道管理范围内的违法行为要求上级执行部门进行处理是合法的。 被告钢城区政府辩称，受理原告行政复议案件后，经审查，原告提交的《责令限期清障通知书》是复印件，且印章模糊不清，且不是颜庄镇政府工作人员直接送达，无法确认通知书真实性，不能确认系颜庄镇政府作出，根据《行政复议法实施条例》第四十八条第二款规定驳回了原告复议申请。钢城区政府作出的复议决定程序和实体均符合法律规定。 被告钢城区政府向本院提交了以下证据、依据： 行政复议卷宗材料一份，包括行政复议申请书、受理通知书、立案审批表、送达回证、责令限期清障通知书、照片八张、提出行政复议答复通知书、送达给颜庄镇政府的送达回证一份、询问笔录、行政复议决定书、送达回证、行政复议案件结案审批表。证明钢城区政府受理行政复议及到作出行政复议决定书程序合法，决定书的结果是根据申请人提交的证据及调查笔录结合被申请人颜庄镇政府在收到提出答辩通知书以后未进行答辩未提交证据的情况下作出的，被告决定书认定事实清楚，在实体上也不存在瑕疵。 第三人张玉红、谭业桂未答辩、也未向本院提供证据和法律依据。 经庭审质证，原告对颜庄镇政府提供的证据发表如下质证意见：证据1明确载明限期清除和逾期强制清除的内容，对原告的财产性权利产生实际的影响，不是层报的过程性文件，属于法院行政诉讼的受案范围。证据2与证据1不是同一主体作出，与本案不具有关联性，不应当作为本案的依据。证据3、4各文件中涉及的清理整治对象均是指阻碍行洪的林木和高杆作物，而原告所种植的树木都在河堤和路基位置，并不阻碍河道行洪，相反还具有固堤护岸保持水土的作用，并不是文件中应当清理的的对象。对河道、湖泊范围内责令限期清除障碍物的有权机关是防汛指挥机构，颜庄镇政府不是防汛指挥机构，没有权力依据，应当予以撤销。 原告对钢城区政府提供的证据发表如下质证意见：钢城区政府没有在规定的举证期间向法庭提交证据，证据不能作为其作出行政行为合法的依据。该证据可证实行政复议程序中颜庄镇政府既未提出答辩，也未提交证据，没有履行行政诉讼法规定的诉讼职责。颜庄镇政府实际向原告送达了责令限期清障通知书，但钢城区政府没有依法履行《行政复议法》第三条第二项的规定，向颜庄镇政府进行调查核实。行政复议程序及结果都存在错误，其作出的行政复议决定书应撤销。 颜庄镇政府对原告提供的证据发表如下质证意见：对证据1的真实性无异议。对证据2录像的真实性无异议，通过该录像可发现在堤坝上有河道管理范围的界桩，界桩内属于河道管理范围，原告所主张的树木在河道管理范围内，应当依法清理。证据3对照片的真实性无异议，照片中所砍伐的树木是原告将树木出售后由第三方自行采伐的，该部分采伐的树木在河道管理范围内，应当予以清理。河堤上的杨树一排，是属于河堤的防护林，不在清除范围内。颜庄镇政府对钢城区政府提交的证据真实性及证明目的无异议。 钢城区政府对颜庄镇政府提交的证据真实性及证明目的无异议。对原告提供的证据的真实性无异议，但认为是否应当被清除应当由河道主管机关作出界定。 本院对上述证据作认证如下：原告提交的证据1系本案审查的对象，对其证据效力本院不作评定；证据2、3与案件有关联性，本院依法予以采信。颜庄镇政府提交的证据2与本案有关联性，本院依法予以采信；证据3、4能证实作出《责令限期清障通知书》政策环境状况，与本案有关联性，本院依法予以采信。钢城区政府没有在规定的举证期间向法庭提交证据，视为没有证据，逾期提交的证据，不能作为其作出行政行为的合法依据。 经审理查明，原告段希和在聘任钢城区水务局橡胶坝看护员期间，在大汶河××段河道、河堤和路旁植树若干。2019年4月2日被告颜庄镇政府作出《责令限期清障通知书》，通知书载明:段希和：经查，你在河道管理范围内种植树木、围垦种植庄稼、蔬菜等行为，违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条、《中华人民共和国河道管理条例》第二十四条、第二十五条、第四十一条之规定。根据《中华人民共和国防洪法》第四十二条、《中华人民共和国河道管理条例》第四十四条的规定，现责令你在日内（即2019年4月7日前）限期自行清除，逾期不清除，将由颜庄镇人民政府申请上级执法部门按照拆违拆临专项行动要求，按有关规定组织执法活动强行清除。2019年4月4日下北港村委工作人员张玉红向段希和送达。后段希和联系伐树人员谭业桂清除了部分河道内的柳树和河堤路边的杨树。段希和向钢城区政府提出行政复议，要求撤销《责令限期清障通知书》，钢城区政府以无法确定《责令限期清障通知书》的真实性和没有给原告权益造成损害为由，于2019年6月14日作出钢城政复决字［2019］7号行政复议决定书驳回了原告的行政复议申请。原告请求法院依法撤销颜庄镇政府作出的《责令限期清障通知书》，撤销钢城区政府作出的行政复议决定书。 另查明，2019年6月14日济南市钢城区防汛抗旱指挥部办公室下发钢城汛旱字［2019］1号整改通知载明：段希和：你处在下北港橡胶坝管理房旁的房屋、果树位于大汶河××段河道管理范围内，影响河道行洪安全。根据《中华人民共和国防洪法》等有关法律规定和“清违拆临”专项行动要求，请你于6月30日前清除完成。逾期未完成，将由我单位组织强制清除，清除费用由你个人承担。段希和于6月16日签收。 本院认为，被告颜庄镇政府作出的《责令限期清障通知书》明确载明了要求原告限期自行清除的义务和逾期强制清除的后果，原告根据此通知清除了部分树木，该通知对原告的权利义务产生了实际的影响。2019年6月14日济南市钢城区防汛抗旱指挥部办公室下发钢城汛旱字［2019］1号整改通知的内容与《责令限期清障通知书》的内容不同，应是两个部门的两个行为。原告诉讼属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序”。根据《中华人民共和国防洪法》第四十二条、《中华人民共和国河道管理条例》第四十四条规定，在河道管理范围内种植树木的行为违法，应当由防汛指挥机构或者县级以上地方人民政府河道主管机关进行执法，乡镇政府不是执法主体。颜庄镇政府作出《责令限期清障通知书》的行为系超越职权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）款之规定行政机关超越职权的行政行为，应予撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”被告钢城区政府没有在法定的举证期间向法院提交证据，视为没有证据，其以无法确定《责令限期清障通知书》的真实性和没有给原告权益造成损害为由作出的钢城政复决字［2019］7号行政复议决定书没有证据支持应予撤销。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）款、第七十九条之规定，判决如下： 一、撤销被告济南市钢城区颜庄镇人民政府于2019年4月2日对段希和作出的《责令限期清障通知书》； 二、撤销被告济南市钢城区人民政府于2019年6月14日作出的钢城政复决字［2019］7号行政复议决定书。 案件受理费50元，由被告济南市钢城区颜庄镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长  刘 萍 审 判 员  亓玉红 人民陪审员  陈沛永 二〇一九年十一月十三日 法官助理刘庆国 书记员伊廷芳 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。