西安铁路运输中级法院   行 政 赔 偿 裁 定 书     （2019）陕71行赔终67号     上诉人（原审原告）曹银珍，女，1952年11月18日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市莲湖区西市。   委托代理人周涛，北京诚略律师事务所律师。   委托代理人陈晨，北京诚略律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）西安市莲湖区城中村和棚户区XX中心，住所地西安市莲湖区。   法定代表人安智忠，主任。   委托代理人闫钊，该中心工作人员。   委托代理人边丽娟，陕西索骥律师事务所律师。   上诉人曹银珍因诉被上诉人西安市莲湖区城中村和棚户区XX中心（以下简称莲湖区城（棚）改中心）行政赔偿一案，不服西安铁路运输法院（2018）陕7102行赔初237号行政赔偿裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   原审法院经审理查明，2009年8月1日，西安市房屋征收管理办公室（以下简称西安市征收办）依原西安市莲湖区城中村（棚户区）改造管理办公室（以下简称原莲湖区城（棚）改办）申请就其与原告之间的拆迁安置事宜作出《拆迁安置裁决书》（市拆裁字〔2009〕91号，以下简称91号裁决书）。裁决后，原莲湖区城（棚）改办因对裁决书中过渡部分不服向西安市莲湖区人民法院（以下简称莲湖区法院）提起行政诉讼。诉讼期间，原莲湖区城（棚）改办申请莲湖区法院先予执行。2009年12月23日，莲湖区法院作出（2009）莲行初字第112-1号行政裁定：曹银珍居住使用的位于本市XX村XX号建筑面积766.12㎡的砖混五层楼房及附属物全部予以强制拆除。2016年6月24日，莲湖区法院作出（2010）莲行初字第00008号行政判决，撤销西安市征收办作出的91号裁决书。2018年6月14日，原告曹银珍向原莲湖区城（棚）改办申请行政赔偿，原莲湖区城（棚）改办于2018年8月13日作出《不予赔偿决定书》，决定不予赔偿。原告不服，诉至该院，请求：一、撤销原莲湖区城（棚）改办在2018年8月13日对原告作出的《不予赔偿决定书》；二、判令被告就违法申请莲湖区法院强制拆除原告位于XX村XX号位置房屋给原告造成的经济损失进行赔偿，包括：将原告被强制拆除的XX村XX号位置房屋恢复原状，如不能恢复原状，则按照周边类似房地产市场价格进行货币赔偿，并赔偿强拆时造成的物品等财产损失共计4,825,762元；三、诉讼费由被告承担。2019年2月12日，原莲湖区城（棚）改办改为莲湖区城（棚）改中心。    原审法院认为，本案的争议焦点是原告起诉是否符合法定起诉条件。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，当事人提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：1.原告具有请求资格；2.有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；3.加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；4.损害后果与行政行为存在法律上的因果关系；5.属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；6.符合法律规定的起诉期限。本案中，原告曹银珍以被告错误申请莲湖区法院先予执行强制拆除原告涉案房屋造成原告财产损失为由向被告莲湖区城（棚）改中心提起行政赔偿的申请，被告收到原告的申请后，于2018年8月13日作出《不予赔偿决定书》，决定不予赔偿。根据审理查明的事实，原告在向被告申请行政赔偿时关于原告房屋被拆除的行为并未被依法确认违法，原告对该行政行为不服，诉至该院并请求该院就原告房屋被拆除一事作出行政赔偿的司法裁决，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》关于当事人单独提起行政赔偿诉讼的前提条件，依法亦应当裁定驳回其起诉。同时根据审理查明的事实，原告诉称的涉案房屋被拆除系经过法院裁定强制拆除后实施的拆除行为，因该拆除行为导致的法律后果，原告应当另行寻求救济路径而非直接向该院提起行政赔偿诉讼；据此，本案被告作出的《不予赔偿决定书》，对原告的权利义务亦不产生实际影响。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条、第二十七条第二款之规定，裁定驳回原告曹银珍的起诉。   上诉人曹银珍上诉称，一、91号裁决书已被法院依法撤销，被上诉人申请先予执行的事实依据不存在，可直接推定被上诉人申请先予执行违法，该违法行为给上诉人造成财产损失，上诉人可直接向被上诉人申请行政赔偿，并针对其作出的不予赔偿决定提起行政诉讼，而无需将涉案强制拆除行为依法被确认违法作为提起本案行政赔偿诉讼的前提条件。不予赔偿决定本身作为一种具体行政行为，上诉人作为行政相对人对其不服提起诉讼，属于人民法院的受案范围。二、被上诉人作出不予赔偿决定，对上诉人的权利义务产生实际影响，上诉人有权就该不予赔偿决定提起行政诉讼。三、依据相关司法解释规定，因申请先予执行有错误造成财产损失，依法应当由申请人承担赔偿责任。四、上诉人收到被上诉人作出的不予赔偿决定，在法定期限内提起行政诉讼，完全符合法律规定，一审裁定适用法律错误。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。   被上诉人莲湖区城（棚）改中心答辩称，一、被上诉人在2018年作出的不予赔偿决定没有对上诉人的权利义务产生实际影响。提起行政赔偿的条件之一是原告诉请的行政行为被确认违法，本案中原告主张的强制拆除行为并非被上诉人所实施，并且拆除房屋的行为并没有被任何司法机关或者有权部门确认违法，故上诉人提起行政赔偿诉讼不符合起诉条件。二、赔偿请求人单独提起的行政赔偿案件不属于铁路运输法院管辖。一审裁定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原裁定。   经审理查明，原审查明的事实无误，本院予以确认。   本院认为，本案的争议焦点是上诉人的起诉是否符合法定起诉条件。上诉人提出两项诉讼请求，第一项为撤销不予赔偿决定，第二项为判令被告赔偿原告经济损失。以下就上述两项诉讼请求是否符合起诉条件分别予以论述。   一、关于不予赔偿决定是否可诉的问题   因原莲湖区城（棚）改办对上诉人曹银珍作出的不予赔偿决定仅系赔偿义务机关对赔偿请求人的赔偿请求进行先行处理的程序性行为，故并非独立可诉的行政行为。赔偿请求人即使在诉讼中提出撤销不予赔偿决定，其实质仍是申请行政赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条第二款对单独提起行政赔偿诉讼作了规定，赔偿请求人对赔偿义务机关作出的不予赔偿决定不服，应向人民法院提起行政赔偿诉讼。因此，本案上诉人提起行政诉讼，要求撤销不予赔偿决定，缺乏法律依据。上诉人关于不予赔偿决定可诉的理由不能成立，一审法院裁定驳回上诉人该项起诉正确，本院予以维持。   二、关于上诉人申请行政赔偿是否符合法定条件的问题   1.本案是否必须以强制拆除行为被确认违法为前提   根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条的规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的条件之一是：加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法。该规定第三十四条规定，人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件，在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认。据此，该规定将具体行政行为和事实行为进行了区分，即具体行政行为须已确认违法为前提，而事实行为可以不经确认程序直接提起行政赔偿诉讼，但应当在作出行政赔偿判决时对致害行为是否违法予以确认。本案中，致害行为是强制拆除上诉人房屋的行为，属于事实行为，故上诉人单独提起本案行政赔偿诉讼并不违反上述规定。   2.申请先予执行错误的赔偿主体确定问题   《最高人民法院关于人民法院执行中华人民共和国国家赔偿法>几个问题的解释》第二条第二款规定：“人民法院审理的民事、经济、行政案件发生错判并已执行，依法应当执行回转的，或者当事人申请财产保全、先予执行，申请有错误造成财产损失依法应由申请人赔偿的，国家不承担赔偿责任。”《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定：“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零七条第二款规定：“人民法院裁定先予执行的，应当符合下列条件：  （一）当事人之间权利义务关系明确，不先予执行将严重影响申请人的生活或者生产经营的；（二）被申请人有履行能力。人民法院可以责令申请人提供担保，申请人不提供担保的，驳回申请。申请人败诉的，应当赔偿被申请人因先予执行遭受的财产损失。”根据以上规定可知，申请先予执行错误的赔偿主体是申请人。具体到本案，在原莲湖区城改办与原西安市城市房屋拆迁安置管理办公室及曹银珍拆迁安置裁决纠纷一案中，原莲湖区城改办申请莲湖区法院先予执行，强制拆除涉案房屋，并已提供担保。莲湖区法院经审查后准予先予执行。后该案判决撤销91号裁决书，先予执行丧失事实依据，原莲湖区城改办应当赔偿曹银珍因先予执行遭受的财产损失。因此，上诉人曹银珍请求法院判令被上诉人承担强制拆除涉案房屋的行政赔偿责任符合法律规定。原审法院关于上诉人应当另行寻求救济路径的法律指引错误，应当予以纠正。   综上，虽然上诉人的第一项诉讼请求不属于行政诉讼受案范围，但第二项诉讼请求符合法定起诉条件，原审法院全案驳回上诉人的起诉，适用法律错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，裁定如下：   一、撤销西安铁路运输法院（2018）陕7102行赔初237号行政赔偿裁定；   二、指令西安铁路运输法院继续审理。           审 判 长  刘爽      审 判 员  左昆       审 判 员  辛晶        二〇一九年十一月五日      法官助理 王一婷   书 记 员  赵卫        1