贵州省大方县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔0521行初226号 原告吴进，男，1975年7月23日出生，汉族，住贵州省黔西县。 原告胡敏，女，1975年11月8日出生，汉族，住贵州省黔西县。 二原告委托代理人（特别授权）杨黔玲，贵州省黔西县金碧法律服务所法律工作者。 二原告委托代理人苟振忠，贵州水西律师事务所律师。 被告百里杜鹃管理区仁和彝族苗族乡人民政府。住所地：贵州省毕节市黔西县仁和乡。 法定代表人李敬贵，乡长。 出庭负责人祝俊旭，副乡长。 委托代理人徐开国，贵州圣伦达律师事务所律师，系百里杜鹃管理区仁和彝族苗族乡人民政府法律顾问。 被告黔西县人民政府。住所地：贵州省黔西县莲城街道迎宾大道168号行政办公中心办公大楼。 法定代表人杨汉华，县长。 委托代理人（特别授权）李洁，黔西县行政办公中心工作人员。 委托代理人蔡冬梅，北京嘉润（贵阳）律师事务所律师。 第三人代泽会（曾用名罗兴丽），女，1976年5月4日出生，汉族，贵州省黔西县人，现住贵州祝俊旭省平坝县。 原告吴进、胡敏诉被告百里杜鹃管理区仁和彝族苗族乡人民政府（下称仁和乡政府）和黔西县人民政府土地行政管理一案，于2019年6月25日向本院提起行政诉讼。本院于6月25日立案受理后，于7月3日向第三人代泽会邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书等；于7月5日分别向二被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，分别于2019年8月1日、8月26日公开开庭进行了审理。原告吴进、胡敏及委托代理人杨黔玲、苟振忠，被告仁和乡政府的负责人及委托代理人徐开国，黔西县人民政府委托代理人李洁、蔡冬梅和第三人代泽会到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告胡敏系罗继发的侄女，吴进系胡敏丈夫。《黔西县人民政府行政复议决定书》叙述，2003年代泽会已经将户口迁往贵州省贵安新区平坝县，由农村户口转为非农户口。并且在此期间已经与代姓夫妇成为收养关系，一直由代姓夫妇抚养，代泽会享受代姓名字，足以证明其收养关系。在罗继发生活过程中未尽赡养义务，一直由原告胡敏、罗继珍照顾，故罗继发失踪后，代泽会并没有行使自己的权利，主张其经营权。如今第二轮承包已经结束，在第二轮承包期间，一直由原告耕种管理至今；当时也是经过村委会的同意，土地税款的上交及退耕还林补偿款的领取等行为一直都是原告在负责。期间代泽会一直未过问。仁和乡政府也没有在罗继发失踪后询问代泽会的意见，也没有召开任何会议，并且已经认可原告继续耕种管理的行为，至今已经十多年，并且乡政府已经默认了原告耕种管理，应当视为收回并重新发包。因此被告仁和乡政府作出的确权决定显然不合理。人民政府在没有调查清楚的情况下作出的复议决定书没有充分调查清楚，因此黔西县人民政府应当结合实际情况作出正确的处理意见。综上，原告认为，原告是因为得到乡政府的同意一直耕种管理，乡政府也没有通知代泽会行使权力，视为收回重新发包。原告应当享有该土地的承包经营权，应当确权为原告承包。原告特提起行政诉讼，请求判决撤销仁和乡政府于2019年1月28日作出的《关于吴进与代泽会土地承包经营确权的决定》和黔西县人民政府作出的黔政行复字（2019）1号《黔西县人民政府行政复议决定书》。 原告为证明其诉讼主张，提供如下证据并经庭审质证： 1、二原告身份证复印件。拟证明原告身份信息及主体适格。二被告和第三人对该组证据均无异议。 2、贵州省农业税纳税卡。拟证明吴进在实际耕种该土地时依法上缴相关的土地税收。被告仁和乡政府对该证据真实性无异议，但对其关联性有异议，且在仁和乡人民政府土地确权程序中其并未向仁和乡政府提交。被告黔西县人民政府的质证意见与被告仁和乡政府的质证意见一致。第三人对该证据有异议。认为土地由原告耕种，他肯定要缴税。 3、二原告耕种该土地时涉农的财政津贴补助清单流水。拟证明二原告依法获得国家相应政策补偿，足以证明二原告合法拥有该土地的承包经营权。被告仁和乡政府对该证据真实性无异议，但对关联性有异议，认为达不到原告的证明目的。被告黔西县人民政府对该证据真实性无异议，认为达不到原告的证明目的。根据物权法第一百二十七条、农村土地承包法第二十三条规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立，同时根据土地承包法第四十五条规定，以其他方式承包土地的，也应当签订承包合同。第三人对该证据有异议，不能证明原告拥有承包经营权，认为拥有该土地承包经营权的应当是第三人。 4、公证书、继承遗产转让书。拟证明罗继发于1997年11月21日起已经下落不明，并且将该继承权继承给罗继珍所有，1997年是二轮承包证承包开始，罗继发已经下落不明，不应当进行第二轮承包，不享有承包资格。且继承合法，因此，两原告合法拥有土地承包经营权。被告仁和乡政府对公证书真实性无异议，但对关联性有异议，认为达不到原告的证明目的，因为公证书上只是继承被继承人的房屋，并没有涉及涉案土地。对继承遗产转让书三性均有异议，由于罗继珍原本就没有继承罗继发户的涉案土地，因此其将涉案土地转让给吴进、胡敏系无权处分行为，且转让土地违反国家法律规定，因此，对三性均有异议。被告黔西县人民政府对公证书三性均有异议，认为公证书内容与本案无关，达不到原告的证明目的；对继承遗产转让书三性均有异议，土地承包经营权不同于一般财产继承，本案中争议地承包方为罗继发户，有相应的承包经营合同为证，在争议地未经依法收回或调整的情形下，仍然由原承包经营户享有承包经营权，根据物权法及土地承包法相关规定，承包土地的农户家庭中的一人失踪，承包地的承包经营权仍由该农户的其他家庭成员继续享有，代泽会作为本案争议地土地承包方家庭成员，依法享有承包土地的各项权益；关于继承遗产转让书内容中记载的转让的土地是罗继珍、胡从均所遗留的田土，而本案争议地是罗继发享有承包经营权的土地，因此，记载内容与本案无关。第三人对该组证据有异议，称其父亲是1988年失踪的，不是原告所述1997年。 5、修建仁和村同村办公场所协议（仁和村村委会与吴进及案外人蒋太中签订，协议中提及占用该涉案土地用作修建公路）。拟证明仁和村村委会默认该土地承包经营权系吴进所有,且在吴进申请确权时，乡政府作出的一系列回复中提及因修建该公路而发生的争议。被告仁和乡政府对该证据真实性无异议，但对关联性有异议，一是无具体时间，二是协议中的丙方“吴静”是否本案原告不能明确，因此与本案无关，认为达不到原告的证明目的。被告黔西县人民政府对该组证据三性均有异议，认为无法核对其真实性，记载内容为修建公路事宜并未提及争议地四至面积和占用部分面积，记载内容均与本案无关，根据物权法和土地承包法的规定，土地承包经营权应当以土地承包经营合同或土地承包证为依据，原告虽具有代为耕种争议地的事实，但并不符合依法取得土地承包经营权的法定条件。第三人对该协议有异议，认为协议中记载的土地并不是确权的土地，该土地不属于原告。 被告仁和乡政府辩称，1、本案仁和乡政府经申请启动调查程序后，经调查，查实第三人为第一轮、第二轮土地的承包人口；2、仁和村自第一轮土地发包后至今仍未收回第三人的承包经营权；3、仁和村自第一轮土地发包后至今没有将涉案土地发包给原告方；4、第三人至今在嫁入地仍未取得承包经营权，仁和乡政府根据以上调查的事实，根据中华人民共和国农村土地承包法等有关法律法规依法作出确权决定书，事实清楚，证据确凿充分，程序合法，是一份正确的决定书，不存在原告诉称的撤销事由，请求法院依法维持。 被告仁和乡政府提供了以下证据并经庭审质证： 1、百里杜鹃管理区仁和彝族苗族乡人民政府法定代表人身份证明、法人资格证书。拟证明百里杜鹃管理区仁和彝族苗族乡人民政府的主体资格合法。原告、被告黔西县人民政府及第三人对该组证据均无异议。 2、村委调解会议记录复印件、仁和乡调解委员会的调解告知书复印件、仁和乡调解委员会调解记录复印件、申请人的确权申请书复印件、关于吴进与代泽会土地承包经营权的确权决定、关于吴进与代泽会土地承包经营权的确权决定送达回证复印件。拟证明仁和乡人民政府作出的土地确权决定程序合法。原告对该组证据中关于吴进与代泽会土地承包经营权的确权决定的真实性无异议，但认为达不到被告的证明目的；对该组其余证据三性均有异议，认为根据证据原则，复印件不能作为证据使用，达不到其证明目的，乡政府作为主管部门所有的材料应当均有原件作为辅证。被告黔西县人民政府和第三人对该组证据均无异议。 3、完善耕地联产承包合同书、证实笔录3份（孟炳伦、樊波、黄晨喜）、老支书证明1份、遗产继承公证书复印件、继承遗产转让书复印件。拟证明仁和乡人民政府作出的土地确权决定证据确凿充分，适用法律法规正确。原告对黄晨喜、孟炳伦、樊波的询问笔录真实性、关联性无异议，对客观性有异议，理由为，2017年2月8日，黄晨喜向原告提供书面证明材料，证明当时的村委工作是由其和胡崇军负责，罗继发的承包地当时是由村委会转包给吴进耕种管理至今，该证实笔录与仁和乡政府的询问笔录相佐，达不到被告的证明目的。对完善耕地联产承包合同书三性均无异议，但认为仅能证明涉案土地曾经系罗继发承包，后因罗继发失踪后，村委会已经重新发包了涉案土地，因此，该组证据不能证明仁和乡政府确权决定的正确性。对关于吴进与代泽会土地承包经营权的确权决定三性无异议，认为恰好能证明其具体行政行为错误；对仁和乡调解委员会的调解告知书三性无异议，但认为达不到被告的证明目的。被告黔西县人民政府对该组证据无异议。第三人对完善耕地联产承包合同书无异议；对证实笔录3份（孟炳伦、樊波、黄晨喜）无异议；对证明有异议，认为承包土地是不能转让的；转让也只能转让给第三人，因为第三人是继承人；对继承遗产转让书、遗产继承公证书有异议，认为继承只能继承给第三人。 被告黔西县政府辩称，1、答辩人作出的《复议决定书》事实清楚、证据确实充分、法律适用正确。①被答辩人对争议地不享有承包经营权。据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》[中办发（1997）16号]第二条第（三）项之规定：“承包土地‘大稳定、小调整’的前提是稳定。‘大稳定、小调整’是指在坚持上述第二条原则的前提下，根据实际需要，在个别农户之间小范围适当调整。做好‘小调整’工作还应坚持以下几条原则：一是‘小调整’只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整；二是不得利用‘小调整’提高承包费，增加农民负担；三是‘小调整’的方案要经村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批。”。被答辩人主张其享有争议地承包经营权，经答辩人调查核实，仁和居委会并未将争议地从罗继发户收回，也未另行调整，且被答辩人至今未提供其主张享有该争议地的土地权属证明材料，被答辩人提交的土地税款缴纳的材料并不能证明被答辩人对争议地享有承包经营权。根据《土地权属争议调查处理办法》第十九条之规定，被答辩人应承担举证不能的法律后果。②罗继发户对争议地的承包关系依然存在。根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》[中办发（1997）16号]第二条第（二）项和《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条的规定，经调查核实，罗继发至今下落不明，但未经人民法院宣告失踪或死亡，罗继发仍然享有该争议地的承包经营权，且仁和居委会并未收回罗继发户承包的该争议地，答辩人认为罗继发户对争议地的承包关系依然存在。由于争议地仁和居委会并未收回重新发包，该争议地依然属于罗继发户承包地。③代泽会对争议地享有承包经营权。首先，鉴于家庭原因，代泽会从小被送于代姓夫妇寄养；被答辩人主张代泽会已与罗继发解除了家庭成员关系，属于《中华人民共和国收养法》规定的收养；但经调查核实，代泽会与代姓夫妇形成的是寄养关系。由此产生的法律关系不会导致代泽会与生父罗继发及近亲属之间的权利义务关系因寄养关系的成立而消除。其次，根据《中华人民共和国土地承包法》第二十七条、第三十一条的规定，经答辩人调查核实，代泽会属于该争议地承包人口之一，仁和居委会未收回罗继发户承包地并作调整，且代泽会在其现居住地也未取得承包地。故答辩人认为代泽会对该争议地享有占有使用、收益权。2、答辩人作出的《复议决定书》程序合法。被答辩人于2019年2月21日向答辩人提出行政复议申请，2月26日作出受理通知书，于3月4日送达被答辩人。2019年4月18日，因案情复杂，不能在60日内作出行政复议决定，答辩人依法作出《行政复议案件延期审理通知书》，决定将案件延期到2019年5月21日前作出决定。5月20日，答辩人作出黔政行复字（2019）1号《行政复议决定书》，并于6月14日送达被答辩人。综上，答辩人作出的复议决定事实清楚、证据确凿、法律适用正确、程序合法，请法院依法驳回被答辩人诉讼请求。 被告黔西县人民政府提交如下证据并经庭审质证： 1、统一社会信用代码证书、完善耕地联产承包合同书、承包耕地地块表、询问笔录、关于仁和乡仁和村罗兴丽承包土地的情况说明、证明、人员基本信息、行政复议申请书、会议记录、仁和乡人民调解告知书、仁和乡人民调解纪要。拟证明被告主体适格；仁和乡人民政府土地确权程序合法；复议决定认定事实清楚，证据确凿。原告对该组证据中统一社会信用代码证书三性无异议；对完善耕地联产承包合同书、承包耕地地块表、询问笔录、关于仁和乡仁和村罗兴丽承包土地的情况说明、证明三性均有异议，认为该证据均系复印件，根据证据原则，复印件不能作为证据使用，达不到其证明目的；对人员基本信息、行政复议申请书三性无异议，原告有原件；对会议记录三性均有异议，该证据均系复印件，根据证据原则，复印件不能作为证据使用，认为达不到其证明目的；对仁和乡人民调解告知书、仁和乡人民调解纪要三性均有异议，认为该证据均系复印件，根据证据原则，复印件不能作为证据使用，达不到其证明目的。被告仁和乡政府对该组证据无异议。第三人对该组证据中关于仁和乡仁和村罗兴丽承包土地的情况说明无异议；对其余证据质证意见与被告百里杜鹃管理区仁和彝族苗族乡人民政府出示时一致。 2、行政复议受理通知书及送达回证、延期审理通知书及送达回证，行政复议文书送达回证。拟证明被告复议程序合法。原告对该组证据三性均无异议，但认为达不到被告黔西县人民政府的证明目的。被告仁和乡政府和第三人对该组证据均无异议。 第三人述称，我是罗继发之女，是罗继发的继承人，我和原告交涉过很多次，原告都不给我。我的户口迁走不代表我本人不存在，原告称是其老一辈留下的遗产，但涉案土地是我家的，原告父母还说过是代我家耕种管理；属于罗继发的财产都应当属于我继承，至于赡养，当时我还小，没有能力赡养。我父亲失踪后我姑父姑母耕种土地，我姑父姑母死后就是原告家耕种，但一直没有还我。希望将土地判决归还给我。 第三人提交如下证据并经庭审质证： 1、仁和居委会出具的证明2份、关于仁和村罗兴丽承包土地的情况说明2份。拟证明第三人是罗继发的女儿暨继承人。原告对该组证据中仁和居委会出具的证明2份真实性无异议，但对其关联性有异议，其中一份证明中的“吴静”不能明确是否系原告，达不到其证明目的，与本案无关；另一份证明只是证明罗兴丽系罗继发之女，与涉案土地无任何关联；对2份情况说明三性均有异议，该两份情况说明均系罗兴丽一人出具，证明人也没有到庭作证，达不到其证明目的。被告仁和乡政府对该组证据中仁和居委会出具的2份证明的三性均无异议；对罗兴丽的情况说明真实性无异议，但对证明目的有异议；对孟炳伦、潘大文等人签署的情况说明三性均无异议。被告黔西县人民政府对该组证据均无异议。 2、会议记录（复印于仁和乡调解委员会）。拟证明第有三人是罗继发的继承人，土地应当归第三人。原告认为该证据系复印件，根据证据原则，复印件不能作为证据使用，因此，对其三性均有异议，认为达不到第三人的证明目的。在会议记录内容中的“吴静”是否系本案原告无法明确，也达不到第三人证明目的。被告仁和乡政府对该证据三性均无异议，认为该证据与提交给乡人民政府的一致。被告黔西县人民政府对该证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告和被告仁和乡政府提交的遗产继承公证书与本案无关联性，其证明效力不予采信。原告和被告仁和乡政府提交的其余证据以及被告黔西县人民政府和第三人提交的全部证据符合证据的客观性、关联性和合法性，其证明效力予以采信。 经审理查明：第三人代泽会与罗继发系父女关系。1988年，仁和乡仁和村民委员会与罗继发户签订了《完善耕地联产承包合同》，将涉案土地发包给罗继发户经营，承包人口为4人，分别是罗树周、罗继发、皮兴菊、罗兴丽。罗继发下落不明后，涉案土地由罗继珍、胡从均耕种。1997年，二原告对涉案土地进行耕种管理至2016年12月。2016年12月，仁和乡修车站征用涉案土地，第三人代泽会与二原告因征地补偿款的归属产生争议。2018年7月，二原告向被告仁和乡政府就争议土地的权属提出确权申请。被告仁和乡政府受理二原告的确权申请后，组织了二原告及第三人进行调解未果。2019年1月28日，被告仁和乡政府作出了《关于吴进与代泽会土地承包经营权的确权决定》,将原告及第三人争议的位于仁和乡仁和村春光一组麻窝田1.64亩土地承包经营权确权给第三人代泽会享有。二原告不服该确权决定，向被告黔西县人民政府申请复议。黔西县人民政府受理二原告的复议申请后，于2019年5月20日作出黔政行复字[2019]1号《行政复议决定书》,维持了被告仁和乡政府作出的确权决定。二原告不服二被告作出的行政决定，于2019年6月25日向本院提起行政诉讼，请求判如所诉。 本案争议焦点：二被告作出的行政决定是否合法？ 本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”的规定，涉案土地系第三人代泽会之父罗继发向仁和乡仁和村村民委员会承包所得，从罗继发与仁和村村民委员会签订《完善耕地联产承包合同》后，罗继发户即取得涉案土地的承包经营权；若原告吴进、胡敏认为仁和村村民委员会承包涉案土地给罗继发户侵犯了其土地承包经营权，可通过民事诉讼途径解决，而不能申请被告仁和乡政府确权。故被告仁和乡政府作出的涉案处理决定违反了《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项“下列案件不作为争议案件受理：（四）农村土地承包经营权争议案件；”之规定，其作出的处理决定属超越职权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（四）超越职权的；”的规定，原告请求撤销被告仁和乡政府作出的涉案处理决定的诉求，本院予以支持。因被告仁和乡政府作出的涉案处理决定违法，被告黔西县人民政府未纠正仁和乡政府作出的《关于吴进与代泽会土地承包经营权的确权决定》的错误，其作出的涉案行政复议决定也应予撤销。 据此，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项和第七十九条之规定，判决如下： 一、撤销被告百里杜鹃管理区仁和彝族苗族乡人民政府于2019年1月28日作出的《关于吴进与代泽会土地承包经营权的确权决定》。 二、撤销被告黔西县人民政府于2019年5月20日作出的黔政行复字[2019]1号《黔西县人民政府行政复议决定书》。 案件受理费50.00元，由被告百里杜鹃管理区仁和彝族苗族乡人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。 审 判 长 李 萍 人民陪审员 蒙 丽 人民陪审员 肖凤媛 二〇一九年十一月十六日                                                                            法官助理 胡国彬                                                                                书记员 刘洪 贵州省大方县人民法院 执行告知书 人民法院发生法律效力的判决书、裁定书、调解书确定的义务，义务人必须按照规定的期限自觉履行。若不按规定履行，当事人向法院申请强制执行，法院立案后，被执行人仍未按规定履行义务的，人民法院将按照《民事诉讼法》、《最高人民法院关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》、《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》的规定，对被执行人采取如下措施： 一、将被执行人纳入失信被执行人名单，将失信被执行人名单信息录入全国法院失信被执行人名单库，并向社会公布；将失信被执行人名单信息向政府相关部门、金融监管机构、金融机构、承担行政职能的事业单位及行业协会等通报，供相关单位依照法律、法规和有关规定，在政府采购、招标投标、行政审批、政府扶持、融资信贷、市场准入、资质认定等方面，对失信被执行人子以信用惩戒；将失信被执行人名单信息向征信机构通报，由征信机构在其征信系统中记录；国家工作人员、人大代表、政协委员等被纳入失信被执行人名单的，将失信情况通报其所在单位和相关部门；国家机关、事业单位、国有企业等被纳入失信被执行人名单的，将失信情况通报其上级单位、主管部门或者履行出资人职责的机构。 二、对纳入失信被执行人名单的被执行人采取限制消费措施。被执行人为自然人的，被采取限制消费措施后，不得有以下高消费及非生活和工作必需的消费行为：(一)乘坐交通工具时，选择飞机、列车软卧、轮船二等以上舱位；(二)在星级以上宾馆、酒店、夜总会、高尔夫球场等场所进行高消费；(三)购买不动产或者新建、扩建、高档装修房屋；(四)租赁高档写字楼、宾馆、公寓等场所办公；(五)购买非经营必需车辆；(六)旅游、度假；(七)子女就读高收费私立学校；(八)支付高额保费购买保险理财产品；(九)乘坐G字头动车组列车全部座位、其他动车组列车一等以上座位等其他非生活和工作必需的消费行为。被执行人为单位的，被采取限制消费措 施后，被执行人及其法定代表人、主要负责人、影响债务履行的直接责任人员、实际控制人不得实施前述行为。因私消费以个人财产实施前述行为的，可以向本院提出申请。被限制消费的被执行人因生活或者经营必需而进行前述禁止的消费活动的，应当向本院提出申请，获批准后方可进行。 三、被执行人若违反限制消费令进行消费，经查证属实的，人民法院将予以拘留、罚款； 四、构成拒不执行人民法院判决裁定罪的，处三年以下有期徒刑、拘役或者罚金；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。单位犯罪的，对单位判处罚金，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照前款的规定处罚。