贵州省毕节市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)黔05行终261号 上诉人（原审被告）金沙县人民政府。 住所地：贵州省金沙县鼓场街道城治路81号。 法定代表人李涛，县长。 委托代理人（特别授权）王伦进，贵州山一（金沙）律师事务所律师。 委托代理人（特别授权）李侃，金沙县农业农村局副局长。 上诉人（原审第三人）蒋井才，男，汉族，1968年1月17日出生，住贵州省金沙县。 委托代理人何平，贵州黔筑律师事务所专职律师。 被上诉人（原审原告）蒋景艳，女，汉族，1973年5月10日出生，住贵州省金沙县。 被上诉人（原审原告）蒋福英，女，汉族，1968年5月10日出生，住贵州省遵义市红花岗区。 二被上诉人共同委托代理人（特别授权）张仕宏，贵州百恒兴律师事务所专职律师。 原审第三人蒋锦群，女，汉族，住贵州省金沙县。 原审第三人蒋锦容，女，1986年8月28日出生，汉族，住贵州省金沙县。 原审第三人蒋锦平，女，1970年3月15日出生，汉族住贵州省金沙县。 原审第三人蒋锦念，女，汉族，住贵州省金沙县。 原审第三人蒋琴，女，1978年4月13日出生，住贵州省遵义市汇川区。 原审被告金沙县人民政府、原审第三人蒋井才因土地行政管理一案，不服大方县人民法院于2019年4月17日作出的（2019）黔0521行初63号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审判决查明，2016年，金沙县人民政府依照相关的农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的实施意见及方案，开始开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作。案涉承包经营权证的土地第一轮承包时以蒋宣华为户主在金沙县××镇天堂村龙塘坝组承包了地名为龙塘田、阳沟的田土耕种，第一轮承包时的《农户承包耕地、幼林地、荒山、水面登记表》载明：户主姓名为蒋宣华，实有人口7人，划地人口9人，承包面积为田3.15亩、土4.05亩。第二轮承包时的《乙方承包耕地明细表》载明的户主姓名、承包地面积与第一轮承包时的一致，但未记载承包人口，蒋井才作为户主向金沙县沙土镇天堂村民委员会申请农村土地承包经营权确权登记颁证，并签订《金沙县农村土地承包经营权确权登记颁证户主无异议声明书》，在确权颁证过程中，金沙县人民政府提供的《承包方调查表》于2016年7月22日2016年8月20日调查记事，2017年10月28日金沙县沙土镇天堂村民委员会审核为合格，该调查表载明承包方代表为蒋井才，家庭成员总数共1人，即户主蒋井才。2016年11月8日对承包地块进行调查，2017年10月28日金沙县沙土镇天堂村民委员会审核为合格。《农村土地承包经营权公示结果归户表》显示的内容其中有“家庭成员总数共1人”，即户主蒋井才，蒋井才在承包方代表栏对公示结果的意见签字认可，2017年3月22日2017年10月28日公示结果审核为合格。2017年5月28日登记的《农村土地承包经营权登记簿》在“承包方家庭成员情况”栏内只有蒋井才1人，金沙县沙土镇天堂村民委员会作为发包方，蒋井才作为承包方签订了《农村土地（耕地）承包合同（家庭承包方式）》。2018年11月2日金沙县人民政府向蒋井才颁发黔（2017）金沙县农村土地承包经营权第018576号《农村土地承包经营权证》，该证中“承包方家庭成员情况”2017年8月23日栏只有蒋井才本人，金沙县沙土镇天堂村民委员出具《情况说明》，对案2019年3月12日涉土地承包经营权证的《承包地块公示图》和《农村土地承包经营权调查信息公示表》进行两轮公示后，颁发农村土地承包经营权证，在此期间，无人对蒋井才户承包地块信息提出异议，蒋景艳、蒋福英以金沙县人民政府为被告，蒋井才为第三人向大方县人民法院提起行政诉讼，以该《农村土地承包经营权证》下“承包方家庭成员情况”栏内仅登记蒋井才一人，未登记包括蒋景艳、蒋福英在内的其他享有承包经营权的家庭成员为由，请求撤销金沙县人民政府于2019年2月25日2018年11月2日颁发的黔（2017）金沙县农村土地承包经营权第018576号《农村土地承包经营权证》，重新颁证并在承包方家庭成员情况”栏补充登记蒋景艳、蒋福英为承包方家庭成员。 另查明：蒋景艳、蒋福英与蒋井才、蒋锦群、蒋锦容、蒋锦平、蒋锦念、蒋琴系兄妹关系，在父亲蒋宣华去世后，案涉承包土地由蒋井才耕种。蒋福英于1986年4月与刘文刚结婚，户口迁至金沙县××××大田组，于2006年9月2日将户口迁至现居住地即贵州省遵义市红花岗区沙河路，户口性质为居民户口。蒋景艳于1991年8月3日与张永禄结婚，有效证据显示其户口仍在贵州省××沙土镇天堂村龙塘坝组，嫁入地是遵义市汇川区团泽镇大坎村瓦厂组。蒋景艳、蒋福英在嫁入地未分得承包土地。 本案的争议焦点：金沙县人民政府颁发黔（2017）金沙县农村土地承包经营权第018576号《农村土地承包经营权证》是否合法；二蒋景艳、蒋福英是否应作为承包方的家庭成员登记在案涉《农村土地承包经营权证》上。 原审判决认为，金沙县人民政府依照省、市、县相关的农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的实施意见及方案，开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作，符合《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定，金沙县人民政府对农村土地承包经营权进行确权颁证是法律赋予的权力。在本案的确权颁证过程中，金沙县人民政府建立了《金沙县农村土地承包经营权确权登记档案》，根据发包方即金沙县沙土镇天堂村民委员会与承包方蒋井才签订的《农村土地（耕地）承包合同（家庭承包方式）》、《农村土地承包经营权登记簿》、《承包地块示意图》、《农村土地承包经营权公示结果归户表》、《承包方调查表》、《农村土地承包经营权确权登记颁证申请书》、《金沙县农村土地承包经营权确权登记颁证户主无异议声明书》及金沙县沙土镇天堂村民委员会出具的《情况说明》，向蒋井才颁发了黔（2017）金沙县农村土地承包经营权第018576号《农村土地承包经营权证》，其颁证程序合法。但本案涉案承包地在第一轮土地承包时的《农户承包耕地、幼林地、荒山、水面登记表》载明：承包户主为蒋宣华，实有人口7人，划地人口9人，承包面积为田3.15亩、土4.05亩。第二轮土地承包时的《乙方承包耕地明细表》登记的承包户主仍为蒋宣华，承包土地的面积一致，未注明承包人口，根据第二轮土地承包时遵循“增人不增地、减人不减地”的原则，案涉承包地也无证据证明发包方收回土地或承包方分户等其他情形，因此应当认定第二轮土地承包时人口、面积与第一轮的一致。而金沙县人民政府在确权登记颁发的案涉《农村土地承包经营权证》，在“承包方家庭成员情况”栏内只登记了蒋井才本人，未将该户中具有土地承包经营权的家庭人口登记在“承包方家庭成员情况”栏内，依据的是2017年10月28日金沙县沙土镇天堂村民委员会审核为合格的《承包方调查表》，《农村土地承包经营权公示结果归户表》，均载明承包方代表为蒋井才，家庭成员总数共1人，即户主蒋井才，2017年5月28日金沙县农牧局登记的《农村土地承包经营权登记簿》“承包方家庭成员情况”栏内只登记有蒋井才本人。根据省、市、县相关的农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的实施意见及方案规定：“开展土地承包经营权确权登记颁证是在第二轮土地延包基础上，在保持现有农村土地承包关系稳定的前提下进行，是对现有土地承包经营权的规范和完善，而不是重新调整承包关系，也不是重新组织发包农村土地。坚持增人不增地、减人不减地，维持原土地承包关系的延续性和稳定性，严禁借机违法调整和收回农户承包地。”“承包方调查以收集到的农村土地承包方案、承包合同、承包台账、已经颁发的农村土地承包经营权权证和其他权属资料为基础，承包方家庭成员信息户口簿和婚姻、户籍登记或证明资料为基础。对承包方代表姓名住址及家庭成员情况进行调查。”“承包经营权证书载明的户主或共有人，要体现男女平等的原则，切实保障妇女土地承包权益”。故金沙县人民政府在颁证时，未依照第一、二轮承包的承包人口进行调查和审查，导致颁发的《农村土地承包经营权证》登记的承包方家庭成员情况与第一、二轮土地承包时《农户承包耕地、幼林地、荒山、水面登记表》、《乙方承包耕地明细表》登记的承包人口数不一致，将“承包方家庭成员情况”登记为蒋井才一人，损害了其他承包共有人的土地承包权益。该颁证行为应认定为事实不清、主要证据不足。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”第七十条第一款第（一）项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；”因此，金沙县人民政府颁发黔（2017）金沙县农村土地承包经营权第018576号《农村土地承包经营权证》的行政行为事实不清、主要证据不足，依法应予撤销，并重新作出颁证行为。蒋景艳、蒋福英是否属于案涉承包地的承包方家庭成员依法应由颁证机关依职权并依照相关法律法规予以审查确认，对蒋景艳、蒋福英提出在重新颁证时，将其作为承包方家庭成员登记在“承包方家庭成员情况”栏内的诉讼请求，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第七十条第一款第（一）项之规定，判决：一、撤销金沙县人民政府于2018年11月2日颁发的黔（2017）金沙县农村土地承包经营权第018576号《农村土地承包经营权证》，限金沙县人民政府在本判决生效之日起在法定期限内重新作出确权登记颁证行为。二、驳回蒋景艳、蒋福英的其他诉讼请求。案件受理费50.00元，由金沙县人民政府负担。 金沙县人民政府不服一审判决，向本院提起上诉称：1.金沙县人民政府颁发的黔（2017）金沙县农村土地承包经营权第018576号《农村土地承包经营权证》颁证事实清楚，只是未将蒋景艳、蒋福英名字列入，是因为二人在颁证期间未提供相应证据或反映事项所致，故金沙县人民政府颁证行为并未违法。2.即使撤销了金沙县人民政府颁发的《农村土地承包经营权证》，一审判决责令金沙县人民政府重新作出确权登记颁证行为违反《土地登记规则》及政策规定。首先，《中华人民共和国土地承包经营权证管理办法》第七条规定了家庭承包颁发农村土地承包经营权证的法定程序，如需重新颁证，应当按照相应程序进行，而非由上诉人直接作出重新颁证的行为。其次，根据《土地登记规则》第十七条、《中华人民共和国土地管理法》第十六条及中共贵州省委办公厅、贵州省人民政府办公厅《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证整省试点工作的实施意见》第五条之规定，若在颁证中各方当事人对土地权属有争议的，在权属争议未解决前，金沙县人民政府不得进行土地承包经营权颁证登记，在土地权属争议解决前金沙县人民政府无法定职责对土地使用权进行处理（依法应由沙土镇人民政府处理）。综上，请求二审人民法院撤销一审判决或撤销一审判决中“限被告金沙县人民政府在本判决生效之日起在法定期限内重新作出确权登记颁证行为”的内容。 蒋井才不服一审判决，向本院提起上诉称：1.金沙县人民政府颁发的《农村土地承包经营权证》认定事实清楚，程序合法。一审判决撤销该证书并要求重新作出确权登记颁证是错误的。2.蒋井才申请颁证的土地内容与其父亲第一轮、第二轮承包的内容大不相同，蒋景艳、蒋福英等人不能享有蒋井才多年开荒形成的土地承包权。3.土地承包经营权是一种用益物权，是通过劳动取得收益的权利，不劳动就不可能有收益。蒋景艳、蒋福英要求金沙县人民政府在“承包方家庭成员情况”栏内写上二人的名字不符合规定。4.一审判决书自相矛盾，令金沙县人民政府无法颁证。综上，请求二审人民法院撤销一审判决，将本案发回重审或依法改判。 被上诉人蒋景艳、蒋福英在二审中述称：1.金沙县人民政府颁发的涉案《农村土地承包经营权证》登记记载内容存在错误。2.蒋井才在第一、二轮土地延包时均不是户主，在土地确权登记过程中，系上诉人蒋井才个人申报登记为户主，蒋景艳、蒋福英及其他家庭成员均不知晓。根据蒋井才在一审中提交的证明可以证明，其在填报信息时故意隐瞒第一轮、第二轮土地承包的家庭成员信息情况。且金沙县人民政府在土地确权期间并未对“农户家庭成员信息”予以公布，故蒋景艳、蒋福英无从知晓确权信息。3.金沙县人民政府未将蒋景艳、蒋福英的名字列入案涉《农村土地承包经营权证》中是其在颁证前调查采集信息存在错误，认定事实不清所致。4.案涉土地上不存在权属争议，是包括蒋井才在内的大家庭承包的土地。本案争议的焦点是“蒋景艳、蒋福英作为当庭成员应当登记在《农村土地承包经营权证》上而未予登记”，不存在土地权属争议，只是遗漏了登记记载事项。5.蒋井才称案涉《农村土地承包经营权证》中土地是其多年开荒形成完全不属实。第一轮、第二轮承包登记的土地面积是习惯亩，本次土地确权时测量亩。综上，请求二审人民法院驳回上诉人的上诉请求。 原审第三人蒋锦群、蒋锦容、蒋锦平、蒋锦念、蒋琴在二审中未向本院提交陈述意见。 为了支持自己的主张，各方当事人在一审中均向法院提交了证据，并经庭审质证、认证。现已随案移送至本院。 二审中各方当事人均未向本院提交新证据。 二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，本案涉案承包地在第一轮土地承包时的《农户承包耕地、幼林地、荒山、水面登记表》载明：承包户主为蒋宣华，实有人口7人，划地人口9人，承包面积为田3.15亩、土4.05亩。第二轮土地承包时的《乙方承包耕地明细表》登记的承包户主仍为蒋宣华，承包土地的面积一致，未注明承包人口，根据第二轮土地承包时遵循“增人不增地、减人不减地”的原则，案涉承包地也无证据证明发包方收回土地或承包方分户等其他情形，因此应当认定第二轮土地承包时人口、面积与第一轮的一致。中共贵州省委办公厅《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证整省试点工作的实施意见》（黔委厅字[2015]31号）规定：“开展土地承包经营权确权登记颁证是在第二轮土地延包基础上，在保持现有农村土地承包关系稳定的前提下进行，是对现有土地承包经营权的规范和完善，而不是重新调整承包关系，也不是重新组织发包农村土地。坚持‘增人不增地、减人不减地’，维持原土地承包关系的延续性和稳定性”，但金沙县政府在确权登记颁发的案涉《农村土地承包经营权证》，未根据第一、二轮承包的承包人口进行调查和审查，在“承包方家庭成员情况”栏内只登记了蒋井才本人，该颁证行为应认定为事实不清、主要证据不足，依法应予撤销。故一审撤销金沙县人民政府于2018年11月2日颁发的黔（2017）金沙县农村土地承包经营权第018576号《农村土地承包经营权证》的判决结果正确，依法应予维持。上诉人金沙县人民政府及上诉人蒋井才的上诉理由无事实及法律依据，本院不予支持。但一审判决“限被告金沙县人民政府在本判决生效之日起在法定期限内重新作出确权登记颁证行为”不妥，应表述为“限被告金沙县人民政府在本判决生效之日起在法定期限内重新作出颁证行为”，本院对此予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定”之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100.00元，由上诉人金沙县人民政府负担50.00元，由上诉人蒋井才负担50.00元。 本判决为终审判决。 审 判 长 张远忠 审 判 员 张多周 审 判 员 吴 岚 二〇一九年十一月十二日 法官助理 洪运佳 书 记 员 蒋 琼