辽宁省大连市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽02行终495号上诉人（原审被告）瓦房店市自然资源局，住所地瓦房店市世纪广场1号，统一社会信用代码：11210281777299363P。负责人王大勇，局长。委托代理人栾健，该局工作人员。委托代理人张勇，辽宁健坤律师事务所律师。上诉人（原审第三人）阎世宽，男，1955年3月8日出生，满族，农民，现住辽宁省瓦房店市。上诉人（原审第三人）王淑彦，系阎世宽妻子配偶，1959年5月16日出生，满族，农民，住址同上。上诉人（原审第三人）阎月，系阎世宽女儿，1989年5月16日出生，满族，无业，现住辽宁省庄河市。三位上诉人的共同委托代理人孙雪峰，辽宁华夏律师事务所律师。三位上诉人的共同委托代理人喻俊宁，辽宁华夏律师事务所实习律师。被上诉人（原审原告）张文栋，男，1952年3月30日出生，满族，农民，现住辽宁省瓦房店市。被上诉人（原审原告）付玉芹，女，1936年1月8日出生，满族，农民，现住辽宁省瓦房店市。二被上诉人委托代理人李刚，辽宁昌信律师事务所律师。原审第三人瓦房店市杨家满族乡杨家村村民委员会，住所地辽宁省瓦房店市杨家满族乡杨家村。负责人付明超，该村村委会主任。上诉人阎世宽、王淑彦、阎月因房照颁发行为一案，不服辽宁省瓦房店市人民法院（2019）辽0281行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院认定，第三人阎世宽于2013年向被告瓦房店市自然资源局申请办理房屋所有权登记，并向其提供了身份证、户口本、农村房屋住房审批表、竣工验收证明等相关材料，被告瓦房店市自然资源局经审查，于2013年12月23日为第三人颁发房照编号为19000364号房屋所有权证，认定的基本事实是：房屋所有权人阎世宽，共有人王淑彦、阎月，房屋坐落在杨家××××家屯，所有权性质为私有，设计用途为住宅，房屋两层，建筑面积为212.8平方米。2016年，第三人阎世宽以房照丢失为由向被告瓦房店市自然资源局申请补办房屋所有权证，并向其提供了身份证、户口本、领取房屋所有权申请书档案复印件、大连日报挂失证明、未动迁证明等相关材料，被告经审查后，为第三人补发了编号为19000648号房屋所有权证。另查，瓦房店市人民政府于2005年6月10日同时向原告张文栋、付玉芹颁发了农村土地承包经营权证，由原告张文栋、付玉芹以家庭承包方式分别承包瓦房店市杨家满族乡杨家村8.61亩、11.25亩土地用于种植业生产,承包期自1996年1月1日至2025年12月31日。第三人阎世宽与原告张文栋于2006年9月7日签订协议书，协议约定第三人阎世宽为发展养猪事业，占用原告张文栋0.5亩承包地用于建设养猪厂，承包期自2006年12月30日起至2025年12月30日止。再查，被告瓦房店市自然资源局于2018年向本院申请强制执行该局于2017年10月25日作出的瓦国土资监罚决字[2017]杨A7号国土资源行政处罚决定书，认定的事实为：第三人阎世宽于2007年6月未经批准擅自动工新建住宅，占用瓦房店市杨家满族乡杨家村集体土地763平方米，已经建成。瓦房店市自然资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、七十六条和《中华人民共和国土地管理法事实办法》第四十二条的规定，对第三人责令退还非法占用的763平方米土地，限期拆除非法占用农用地上已建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并罚款9920元。第三人在法定期限内未就该行政处罚决定书提起行政复议或行政诉讼。依据该案被告向本院提交的相关卷宗材料及第三人庭审陈述，阎世宽违法占地所建房屋与本案诉争房屋所有权证所指向房屋地址相同，均为同一处房屋，且第三人自认违法占地面积包括了向原告张文栋承租的0.5亩集体土地及原告付玉芹转包给他人的土地。原审法院认为，《房屋登记办法》第四条规定，“房屋登记，由房屋所在地的房屋登记机构办理。”根据上述法律规定，被告具有作出被诉行政行为的职权依据。关于原告是否具有提起本案诉讼的主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人和其他组织，有权提起诉讼”。关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定，“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任”。被告主张原告于2013年知道或者应当知道被诉行政行为，但并未提供相关证据予以证实，故对被告的此项辩驳意见，该院不予支持。本案中，第三人王淑彦在庭审中自认其建设房屋所占土地包括从原告张文栋承租而来的土地，亦占用原告付玉芹转包给他人的土地。原告作为土地的承包人，与第三人违法占用其土地建设房屋的行为具有利害关系，有权提起本案诉讼。本案第三人阎世宽所建设的房屋，现已经瓦房店市自然资源局查实，属于未经土地部门批准擅自动工建设的违法建筑，且占用的763平方米集体土地中，有495平方米为耕地，有2平方米为林地，故被依法予以行政处罚，被告作出行政行为时未审查其是否取得用地手续，其第三人阎世宽办理房屋登记依据不足，依法应予撤销，同时本案中为第三人阎世宽补发的19000648号房屋登记行为亦应予以撤销。综上，原审法院依照《中国人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销被告瓦房店市自然资源局于2016年4月28日为第三人阎世宽办理补发19000648号房屋登记的行政行为。上诉人瓦房店市自然资源局上诉称，请求撤销原审判决，发回重审或依法改判。主要理由是：一、原审法院判决认定“阎世宽违法占地所建房屋属于违法建筑”严重有误，上述认定没有任何事实根据与法律依据。1.虽然上诉人曾于2017年10月25日作出瓦国土资监罚决字[2017]杨A7号国土资源行政处罚决定书。但是上述行政处罚决定书处罚的内容是责令阎世宽退还非法占用的763平方米土地，限期拆除非法占用农用地上已建的建筑物和其他设施。上述行政处罚决定书并没有认定涉案房屋所有权证（原房证号为19000364号，后补发房照号为19000648)登记项下的房屋属于违建，也就是说对于瓦房店市国土资源局颁发的涉案房屋所有权证本身没有任何违法之处，至于阎世宽超出涉案房屋所有权证登记的范围、违法占地进行建筑与本案无关，应另案处理。原审法院将毫无关系的阎世宽违法占地进行建筑的行为与上诉人颁发的19000648号房屋所有权证的行为联系起来，混为一谈。阎世宽合法建房的部分应受法律保护，上诉人为其颁发的房照完全符合法律规定。至于阎世宽违法占地进行建筑应受到法律的制裁，但是不能以阎世宽超出房照登记范围违法建筑为由，就认定其合法建房的部分属于违法，更不能认定上诉人为其颁发的房照违法。原审法院上述认定严重有误，没有任何事实根据与法律依据。2.另外被上诉人所称阎世宽所建房屋占用其基本农田承包地没有事实根据与法律依据，被上诉人并没有提供客观、有效的证据加以证实。而根据《农村居民住房审批表》所载明的内容来看，其申请建房占地不属于基本农田，该情况是经过瓦房店市杨家满族乡杨家村民委员会、瓦房店市杨家满族乡人民政府审核、复核所确认的事实。根据新建住房示意图、地类证明表、以及经瓦房店市杨家满族乡人民政府竣工验收，阎世宽取得了房屋竣工验收证明等相关证据，能够证实上诉人为阎世宽所颁发的涉案房照的房屋没有占用被上诉人任何基本农田承包地。二、上诉人颁发的编号为19000648房产证的具体行政行为符合法律规定。1.根据《房屋登记办法》第四条之规定：房屋登记，由房屋所在地的房屋登记机构办理。本办法所称房屋登记机构，是指直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门或者其设置的负责房屋登记工作的机构。据此上诉人具有颁发房产所有权证的职权。2.本案中阎世宽于2013年向上诉人提供了《农村居民住房审批表》《证明》、《公示》、《会议记录》，《地类证明表》，房屋竣工后，阎世宽又向上诉人提供了《领取房屋所有权证申请书》、《农村居民新建房屋竣工验收证明》、《身份证》以及《农村居民住房审批表》，根据房屋登记办法第八十三条因合法建造房屋申请房屋所有权初始登记的，应当提交下列材料：（一）登记申请书；（二）申请人的身份证明；（三）宅基地使用权证明或者集体所有建设用地使用权证明；（四）申请登记房屋符合城乡规划的证明；（五）房屋测绘报告或者村民住房平面图；（六）其他必要材料。申请村民住房所有权初始登记的，还应当提交申请人属于房屋所在地农村集体经济组织成员的证明。农村集体经济组织申请房屋所有权初始登记的，还应当提交经村民会议同意或者由村民会议授权经村民代表会议同意的证明材料。上诉人对阎世宽提供的材料作书面审查、形式审查，据此上诉人为阎世宽颁发了房屋产权证书（编号为19000364)，上诉人的具体行政行为完全符合法律规定。2016年阎世宽以房照丢失为由向上诉人申请补办房屋所有权证，并提供了身份证、户口本、领取房屋所有权申请书、大连日报挂失证明、未动迁证明等相关材料，上诉人对上述材料进行书面审查、形式审查后，为阎世宽补发了19000648号房屋所有权证，上述行政行为完全符合法律规定，没有任何违法之处。三、被上诉人张文栋、付玉芹不具备行政诉讼主体资格。如上所述，被上诉人并没有提供客观、有效的证据能够证实阎世宽所建房屋占用其基本农田承包地，其同本案没有利害关系，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”据此被上诉人张文栋、付玉芹不具备行政诉讼主体资格四、被上诉人张文栋、付玉芹不能直接向法院提起行政诉讼。按照被上诉人所陈述的内容，其与阎世宽存在土地使用权争议，根据《土地管理法》第16条第一款、第二款规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。个人之间，个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。本案中被上诉人与阎世宽之间产生的争议并没有经过乡级人民政府或者县级以上人民政府处理，在此情况下被上诉人无权直接向瓦房店市人民法院提起行政诉讼。五、本案已超过法律规定的诉讼时效。阎世宽是于2013年经申请批准建房，上诉人是于2013年为其颁发涉案房屋产权证书。后上诉人根据阎世宽的申请于2016年4月28日为其补发了涉案房照。如果按被上诉人的说法，阎世宽所建房屋“侵占”了被上诉人承包的基本农田，那么阎世宽建房当时被上诉人就会立即知晓并且立即予以制止建房行为，但是其却在三年多的时间内未向阎世宽提出任何异议，这显然有违常理。而被上诉人是在2013年知道或应当知道上诉人为阎世宽颁发涉案房屋产权证书的具体行政行为，上诉人于2016年4月28日为阎世宽补发了涉案房照，被上诉人于2019年1月10日向法院提起诉讼。根据《行政诉讼法》第四十六条之规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十一条之规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”无论从哪个角度来说，被上诉人的起诉都明显超过了诉讼时效。综上所述，原审法院判决认定事实不清、适用法律错误。请求法院依法判决，支持上诉人的上诉请求。上诉人阎世宽、王淑彦、阎月上诉称，请求撤销原审判决。主要理由是：一、原审判决适用法律错误，依法应予纠正。1.本案诉讼针对的行政行为，是原审被告为上诉人补发648号房屋所有权证的行政行为，原审审查的对象应针对该行政行为，原审被告的行政行为符合房屋登记办法的规定，不应予以撤销。根据房屋登记办法第27条第二款之规定，房屋权属证书、登记证明、遗失灭失的权利人在当地公开发行的报纸上刊登遗失声明后，可以申请补发。房屋登记机构予以补发的，应当将有关事项在房屋登记簿上予以记载，补发的房屋权属证书、登记证明上应当注明补发字样。上诉人依法提交了上述凭证，原审被告依法进行了审查，故依法应认定为合法，不应予以撤销。2.原审判决对于瓦国土资监罚决字[2017]杨A7号行政处罚决定及364号房屋所有权证应撤销的认定是错误的，应予纠正。根据行政处罚法第29条规定，违法行为在两年内未被发现的不再给予行政处罚，法律另有规定的除外。案涉房屋建造于2007年，事实上是经过合法审批程序建造的，即使未经合法程序，已超过可以进行行政处罚的期限，同时在瓦市国土局作出瓦国土资监罚决字[2017]杨A7号行政处罚决定后，其明确告知上诉人缴纳罚款即不再负有拆除义务，且实际上该局已在申请执行后撤回执行申请，该撤回行为即是对上诉人无需拆除行为的确认。二、被上诉人与案涉行政行为不具有利害关系，不具有诉讼主体资格。本案中，被上诉人持有土地承包经营权，但已依法将其承包期内的经营权转让给了上诉人，上诉人即使在期限内存在违法行为，但只要不影响被上诉人利益，即不对被上诉人产生实际影响，因此被上诉人不是本案的适格原告，依法应驳回其起诉。三、原审法院关于起诉期限的认定错误。原审被告作出的行政行为是公示的行政行为，案涉房屋建造后，根据原审被告的公示的系统,被上诉人完全可以知道该行政行为。原审被告对此无需举证。原审被告首次登记该房屋权属为2013年，根据1990年《行政诉讼法》中三个月的起诉期限或者根据当时未告知起诉期限情形，应于两年内起诉的期限规定，被上诉人提起诉讼均已超过法定期限，依法应驳回其起诉。综上所述，原审判决适用法律错误，被上诉人与案涉行政行为不具有利害关系，不具有诉讼主体资格，原审法院关于起诉期限的认定错误。被上诉人张文栋、付玉芹未提交书面意见。原审第三人瓦房店市杨家满族乡杨家村村民委员会未提交书面意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第二条第二款规定，“房屋登记机构作出未改变登记内容的换发、补发权属证书、登记证明或者更新登记簿的行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”这即是说，房屋登记机构作出的未改变登记内容的换发、补发权属证书的行为，因未创设新的权利和义务，故不属于人民法院行政诉讼的受案范围，公民、法人或者其他组织如不服该登记内容，只能对换发、补发前的权属登记行为提起诉讼。本案即是针对补发房屋登记证书的行为提起的行政诉讼，应不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故原审原告张文栋和付玉芹的起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第八十六条、第八十九条第一款第（二）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销辽宁省瓦房店市人民法院（2019）辽0281行初6号行政判决；二、驳回原审原告张文栋和付玉芹的起诉。一审案件受理费人民币50元（原审原告张文栋和付玉芹已预交）、二审案件受理费人民币100元（上诉人阎世宽、王淑彦、阎月共预交50元，上诉人瓦房店市自然资源局预交50元），均予以退还。本裁定为终审裁定。审判长  胡俊杰审判员  刘 杰审判员  马小红二〇一九年十一月七日书记员  周 丹附：本裁定适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。