山东省潍坊市潍城区人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁0702行初40号原告杨庆兰，女。委托代理人刘广彬，山东宏鼎律师事务所律师。被告潍坊市潍城区卫生健康局，住所地：潍坊市潍城区北宫西街7999号4号楼322室。法定代表人李贵武，局长。委托代理人马鸽，山东求是和信律师事务所律师。原告杨庆兰诉被告潍坊市潍城区卫生健康局行政处罚一案，向本院提起行政诉讼，本院于2019年7月17日立案后，于2019年7月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月5日公开开庭审理了本案。原告杨庆兰及委托代理人刘广彬、被告潍坊市潍城区卫生健康局委托代理人马鸽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告潍坊市潍城区卫生健康局于2019年6月5日以原告杨庆兰未取得《医师资格证书》和《医师执业证书》，于2017年2月至6月27日擅自在XX县XX路XX号设置诊疗场所开展诊疗活动，违反了《中华人民共和国执业医师法》第十四条第二款的规定为由，依据《中华人民共和国执业医师法》第三十九条，遵照《山东省卫生计生行政处罚裁量基准》的规定，对其作出潍城卫医罚〔2019〕25号行政处罚决定：没收《证据先行登记保存决定书》（潍城卫医证保决〔2019〕052001号）保存的药品，罚款人民币柒万元整。原告杨庆兰诉称，2019年6月5日，被告向杨庆兰下达《行政处罚决定书》，载明“本机关依法查明你未取得《医师资格证书》和《医师执业证书》，于2017年2月至6月27日擅自在XX县XX路XX号设置诊疗场所开展诊疗活动。……依据《中华人民共和国执业医师法》第三十九条，决定予以你没收证据先行登记保存决定书保存的药品，罚款人民币70000的行政处罚”。原告认为该行政处罚决定认定事实错误，应当撤销。理由如下：一、原告杨庆兰持有《医师资格证书》，具备医师资格。原告于1989年考取医师资格，并获发《初级专业技术职务资格证书》，该证书由山东省职称改革领导小组办公室制，编号为0150974，其中载明内容为：姓名为杨庆兰，性别为女，出生年月为1943年5月，工作单位为潍坊轴承厂，现从事专业为退休，现评审（确定）资格为医师，评审时间为1989年3月，发证单位为潍坊市潍城区职称改革领导小组，发证时间为1994年1月。同时说明：本证书表明持证人具备担任相应初级专业技术职务的任职资格，其任职资格的确定时间从初评委评审通过（或主管单位确定）之日算起。由此可见，原告早在1989年3月就已经取得《资格证书》，具备了医师资格，而且《初级专业技术职务资格证书》中并未规定医师资格的有效期限，因此属于长期有效。二、原告持有《山东省个体开业医行医执照》，具备行医执业资格。原告于1989年取得医师资格证书后，申请行医执业。1992年10月29日潍坊市潍城区卫生局向原告下发《山东省个体开业医行医执照》，编号：（潍城）个卫医证字第016号。载明内容“名称：官家庄诊所，开业人姓名：杨庆兰，开业地址：潍城望留官家庄，技术职称：医师，行医专业范围：内科，设置药品范围：内科常用药，××床数：3，资金总额：1000。”承认原告具备行医执业的资格，批准原告开展医疗活动。被告潍坊市潍城区卫生健康局认定原告未取得《医师执业证书》，认为违反了《中华人民共和国执业医师法》第十四条第二款之规定：未经医师注册取得执业证书，不得从事医师执业活动。这样的认定明显是不符合事实的，依据的法律也错误。首先，《中华人民共和国执业医师法》于1999年5月1日颁布实施，但并不意味着1992年10月29日潍坊市潍城区卫生局根据《山东省个体开业医管理办法》下发的《山东省个体开业医行医执照》就自然作废失效。其次，潍城区卫生局在2001年12月13日曾向原告颁发《消毒合格证》，编号：潍城卫消字（2001）第0147号，有效期限：2001年12月13日至2003年12月12日。证明在此期间，潍城区卫生局一直承认杨庆兰的行医行为是合法有效的。三、被告认定杨庆兰“于2017年2月至6月27日擅自在XX县XX路XX号设置诊疗场所开展诊疗活动”是完全不符合事实的，也是极不负责任的行为。首先，2017年2月至6月27日原告一直在家中，并未外出开展诊疗活动，为此，潍城区望留官家庄村民出具的证明可以证实。其次，被告作为一级行政机构，在认定原告非法行医时，应该将原告擅自开展诊疗活动的地址说清楚，而不是模糊地说XX县XX路XX号。不但如此，被告有何证据确定杨庆兰擅自开展诊疗活动的时间是在2017年2月至6月27日。四、被告对原告杨庆兰作出“罚款70000元”的行政处罚没有事实和法律的依据，计算的标准和方法也模糊不清。在2019年5月31日被告作出的《行政处罚事先告知书》中认定“杨庆兰于1992年至2019年5月20日擅自在望留街道官家庄村家中设置诊疗场所开展诊疗活动……”作出罚款70000元的处罚。而在2019年6月5日被告作出的《行政处罚决定书》中认定杨秀兰“未取得《医师资格证书》和《医师执业证书》，于2017年2月至6月27日擅自在XX县XX路XX号设置诊疗场所开展诊疗活动。”同样作出罚款70000元的处罚决定。不同的情形却作出同样的处罚决定。综上所述，被告作出的潍城卫医罚〔2019〕25号《行政处罚决定书》明显与事实不符，请求依法撤销。原告向本院提交了如下证据：1、潍城卫医罚〔2019〕25号行政处罚决定书一份，证明被告是依据原告未取得《医师资格证书》和《医师执业证书》，于2017年2月至6月27日擅自在XX县XX路XX号设置诊疗场所，作出的70000元的行政处罚。2、《初级专业技术职务资格证书》一份，证明原告于1989年3月考取医师资格，其中载明杨庆兰为医师，同时说明持证人具备担任相应初级专业技术职务的任职资格，且该证书中并未规定医师资格的有效期限，因此属于长期有效。3、《山东省个体开业医行医执照》一份，证明原告于1992年10月29日批准许可从事医疗行为，可以开展医疗活动，证明原告具备行医执业的资格。4、《消毒合格证》一份，证明潍城区卫生局在2001年12月13日向原告颁发消毒合格证，有效期为2001年12月13日至2003年12月12日，潍城区卫生局承认杨庆兰在此期间行医合法。5、2017年6月21日证明、介绍信各一份，证明在2017年2月-6月27日原告一直在家中，并未外出开展诊疗活动。6、《行政处罚事先告知书》，该告知书载明的原告行医时间为1992年至2019年5月20日与行政处罚决定书认定的原告行医时间2017年2月至6月27日不一致。被告潍坊市潍城区卫生健康局辩称，一、答辩人处罚过程中认定事实清楚。答辩人接到举报信息后，立即安排执法人员到达潍城区望留街道官家庄村原告杨庆兰处进行现场监督检查，发现原告在家中设置诊疗场所开展诊疗活动。根据答辩人的调查发现，原告既不具备医师资格也不具备开办医疗机构的资格。首先，原告所持有的《医师资格证书》系1989年3月发放，1998年《中华人民共和国执业医师法》实施以后，根据该法第13条、14条之规定，原告应当将其《医师资格证书》到卫生行政部门申请注册，未注册的不得开展诊疗活动。但原告这么多年以来一直未进行注册申请，并持有无效的《医师资格证书》开展诊疗活动，系过错方。其次，原告所持有的《山东省个体开业医行医执照》系1992年发放的，1994年《医疗机构管理条例》实施，根据该条例第9、15、22、24、45、52条之规定，开展个体诊疗活动的，应当到卫生行政部门进行登记，且按规定进行每年校验，未登记的不得开展诊疗活动。其所持有的《山东省个体开业医行医执照》一直未进行登记和校验，早已经过期并失效。因此，原告持有过期证照设置诊疗场所进行诊疗行为已有25年之久，严重违反了相关法律规定，答辩人认定事实清楚，处罚得当。二、答辩人进行处罚时适用法律正确。原告持有无效证照设置诊疗场所开展诊疗活动的行为违反了《中华人民共和国执业医师法》第13条、14条、19条和48条，违反了《医疗机构管理条例》第9条、第22条、24条、45条和52条，违反了《具有医学专业技术职务任职资格人员认定医师资格及执业注册办法》第12条之规定。答辩人依据《中华人民共和国执业医师法》第39条和《中华人民共和国行政处罚法》第38条之规定进行处罚，适用法律正确。三、答辩人处罚程序合法。答辩人接到举报后，依据《中华人民共和国行政处罚法》第37条之规定展开调查，并进行案件受理登记。答辩人派执法人员到达潍城区望留街道官家庄村原告杨庆兰处进行现场检查后，将相关证据进行了保存，并进行同步录音录像和照片拍摄。答辩人对原告杨庆兰进行笔录调查，完全符合《中华人民共和国行政处罚法》37条和《卫生行政处罚程序》16条的规定。该案件经答辩人合议之后，向原告先下达了《行政处罚事先告知书》，又下达了《行政处罚决定书》。整个调查、处罚过程程序合法，无违法现象，应当予以支持答辩人的处罚决定。综上，答辩人处罚过程中认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告潍坊市潍城区卫生健康局向本院提交了如下证据、依据：1、来电记录、案件受理记录、立案报告、2019年5月20日《卫生行政执法事项审批表》，证明被告是于2019年5月20日接到房学良来电，反映房学良父亲在望留街办官家庄村东北角一门诊打针过程中去世，怀疑该诊所非法行医，要求被告进行查处，且该门诊仍在进行经营。被告接到该来电反映后对该案件进行审查后立案，对原告杨庆兰非法行医一事进行立案调查。2、证据先行登记保存决定书、物品清单、2019年5月24日《卫生行政执法事项审批表》、证据先行登记保存处理决定书、公告照片各一份，证明被告于2019年5月20日到原告家中即潍城区望留街办官家庄村进行现场调查，发现药品一宗，详见物品清单。并经审批后向原告下达证据保存处理决定书，因原告拒收，被告将证据先行登记保存处理决定书张贴在原告家门口处，证明原告在未取得《医疗机构执业许可证》《医师执业证书》的情况下在家中开展诊疗活动。被告依职权将原告的药品、注射器等相关证据材料进行登记保存，并将保存通知原告。证明被告认定事实清楚、处罚程序合法。3、杨庆兰个人常住人口登记卡复印件、卫生监督意见书、现场笔录、询问笔录、照片4张，证明被告于2019年5月20日至原告家中进行现场检查，依合法程序对原告非法开展诊疗活动的现场进行查验，并记录现场状态。证明原告在家中开展诊疗活动，且现场有观察床4张，治疗台1张，药橱1个，药柜1个及西药品若干（详见物品清单）。询问笔录中记载了原告不能提供《医疗机构执业许可证》、《医师执业证书》且原告是从1992年开始便在家中开展诊疗活动。询问笔录和照片4张、现场笔录、卫生监督意见书均有杨庆兰本人的签字，证明该组证据所记载的内容属实。证明被告认定事实清楚，处罚程序合法。4、《案件调查终结报告》、《合议记录》、2019年5月30日《卫生行政执法事项审批表》、《行政处罚事先告知书》、2019年6月4日《卫生行政执法事项审批表》、《行政处罚决定书》、《送达回证》、《更正书》，证明被告经现场查验后对原告的违法事实和证据进行了合议，并经审批立案后决定对原告进行罚款人民币70000的行政处罚，被告进行处罚所依据的法律规定是《中华人民共和国执业医师法》第十四条第二款、第三十九条。证明原告违反了《中华人民共和国执业医师法》第十三条、第十四条、第十九条、第四十三条，违反了《医疗机构管理条例》第九条、第二十二条、第二十四条、第四十五条、第五十二条，违反了《具有医学专业技术职务任职资格人员认定医师资格及执业注册办法》第十二条规定。行政处罚事先告知书是为了证明被告欲对原告进行罚款70000元的行政处罚，并告知原告在2019年6月3日前可到被告处进行陈述和申辩，该证据有原告亲笔签名，被告的告知程序符合法律规定。证据2019年6月4日《卫生行政执法事项审批表》证明被告是经审批之后下达处罚决定书，程序合法。潍城卫医罚〔2019〕25号行政处罚决定书于2019年6月5日以留置送达方式送至原告杨庆兰手中，并有照片为证。该份证据中明确告知了原告被告的处罚依据，并告知原告的权利和义务。更正书证明处罚决定书中存在一处笔误“查明你未取得《医师资格证书》和《医师执业证书》，于2019年2月至2019年6月27日擅自在XX县XX路XX号设置诊疗场所开展诊疗活动”应为“查明你未取得《医师资格证书》和《医师执业证书》，于1992年至2019年5月20日擅自在望留街道官家庄村家中设置诊疗场所开展诊疗活动”。以上证据证明被告对原告的处罚认定事实清楚，适用法律正确、处罚程序合法。经庭审质证，原告对被告提交的证据发表了如下质证意见：对证据1中的来电记录有异议，来电记录显示来电人反映是5月3日发生的诊疗意外事件，5月20日电话举报，中间相差17天。对案件受理记录、立案报告、2019年5月20日《卫生行政执法事项审批表》有异议，记载的内容不符合实际情况。在现场检查时原告曾向被告说明《初级专业技术职务资格证书》、《山东省个体开业医行医执照》及其他执照都在望留派出所处。对证据2中证据先行登记保存决定书、物品清单、公告照片没有异议，对于2019年5月24日《卫生行政执法事项审批表》、证据先行登记保存处理决定书有异议，原告具备《初级专业技术职务资格证书》、《山东省个体开业医行医执照》。对证据3杨庆兰个人常住人口登记卡复印件内容没有异议，对被告取得的形式有异议，被告在取得该证据时没有提供人签名、没有审核监督员签名，取得程序不合法。对卫生监督意见书、询问笔录、照片4张没有异议，在询问笔录中原告明确说明“我的医师资格证已被派出所收走了”执法人员询问“你能出示一下你的医疗机构执业许可证吗”原告答“我没有这个证”，原告确实具备山东省个体开业医行医执照，该询问笔录中并未记载被告询问原告执业证的事情。对现场笔录记载的第5项“现场不能提供《医疗机构执业许可证》，不能提供杨庆兰《医师资格证书》、《医师执业证书》”不予认可。对证据4中《案件调查终结报告》、《合议记录》、2019年5月30日《卫生行政执法事项审批表》、《行政处罚事先告知书》、2019年6月4日《卫生行政执法事项审批表》《行政处罚决定书》真实性没有异议，证明内容有异议。《送达回证》没有异议。对于《更正书》有异议，该证据是在答辩期满后提供的，处罚决定书中认定的事实不能通过更正书的方式更正。被告依据《中华人民共和国执业医师法》第十四条第二款的规定，作出对原告的行政处罚，原告认为适用法律错误。《中华人民共和国执业医师法》是在1999年5月1日实行的，而原告是在1992年根据《山东省个体开业医管理办法》登记执业，依据法律错误。《中华人民共和国执业医师法》第十四条是对于尚未取得医师资格的人员进行法律的规范，而本案中原告早在1989年取得执业资格，不能适用该法条。被告在答辩中认为原告违反《中华人民共和国执业医师法》第十三条、第十四条、第十九条、第四十三条之规定，属于适用法律错误。第十三条、第十四条、第十九条是对于尚未取得医师资格的人员进行法律的规范，第四十三条是对在执业医师法颁布实施前已经取得医学专业技术职称和医学专业技术职务的人员进行的规范，不能同时使用。被告对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据1真实性没有异议，对证据2《初级专业技术职务资格证书》真实性有异议，且该证据并不能证明原告具备医师资格。根据《中华人民共和国执业医师法》的规定，医师应当经注册后才能展开医疗工作。原告自1989年至今从未进行过注册，该证已过期，视为无证。对证据3真实性无异议，但该证据中有“审验记录”，说明该证是需要行政机关进行每年检验的。但原告的这份证据中审验记录一项均是空白，说明原告从未进行过审验，违反了医疗机构管理条例，也是过期证，视为无证。对证据4真实性无异议，但发证时间是2001年12月13日，有效期至2003年12月12日，早已过期，且该证明确写有“本证每年复核一次”，显然原告没有每年复核，该证无法证明原告的主张。对证据5的真实性有异议，证明中的证明人身份信息不明确，且落款日期比证明中所要证明的日期提前，因此证明内容不属实，且与本案无关联。望留街道（居）盖章介绍信的真实性有异议，该证据与本案无关联。对证据6的真实性没有异议，但从被告提供的证据、询问笔录和现场笔录中可以看出原告自认是从1992年在家中开展诊疗活动至2019年5月20日。处罚决定书与事先告知书中时间的不一致确系工作人员书写失误导致的。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据2、3达不到其证明目的，不予采信。原告提交的证据4、5与本案无关联，不予确认。原告提交的证据6与被告提交的证据1、2、3、4中的《案件调查终结报告》、《合议记录》、2019年5月30日《卫生行政执法事项审批表》、《行政处罚事先告知书》、2019年6月4日《卫生行政执法事项审批表》、《送达回证》、《更正书》能够反映案件的真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定，可以作为认定案件事实的根据。原告提交的证据1和被告提交的证据4中《行政处罚决定书》系本案的合法性审查对象，本院不作为单一证据进行认证。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2019年5月20日，被告执法人员根据群众举报对位于潍城区望留街道官家庄村原告杨庆兰住处进行现场检查时,发现原告杨庆兰在家中设置诊疗场所开展诊疗活动,现场不能出示《医师资格证书》、《医师执业证书》、《医疗机构执业许可证》，当日作出《证据先行登记保存决定书》对该处药品30箱进行登记保存。2019年5月31日，被告向原告下达潍城卫医罚告〔2019〕25号《行政处罚事先告知书》，载明：“你（单位）未取得《医师资格证书》和《医师执业证书》，于1992年至2019年5月20日擅自在望留街道官家庄村家中设置诊疗场所开展诊疗活动的行为，违反了《中华人民共和国执业医师法》第十四条第二款的规定，依据《中华人民共和国执业医师法》第三十九条，遵照《山东省卫生计生行政处罚裁量基准》的规定，本机关拟对你（单位）作出没收证据先行登记保存决定书（潍城卫医证保决〔2019〕052001号）保存的药品，罚款人民币柒万元整的行政处罚。”2019年6月5日，被告向原告作出潍城卫医罚〔2019〕25号《行政处罚决定书》，原告不服，向本院提起行政诉讼。本案在审理过程中，被告于2019年10月31日作出《更正书》并向原告杨庆兰送达。该《更证书》载明：我局于2019年6月5日下达的行政处罚决定书（潍城卫医罚〔2019〕25号）中“本机关依法查明你未取得《医师资格证书》和《医师执业证书》，于2019年2月至6月27日擅自在XX县XX路XX号设置诊疗场所开展诊疗活动。”系笔误，应为“本机关依法查明你未取得《医师资格证书》和《医师执业证书》，于1992年至2019年5月20日擅自在望留街道官家庄村家中设置诊疗场所开展诊疗活动。”本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条第一款第（二）项规定:行政处罚决定书应当载明违反法律、法规或者规章的事实和证据。上述法律条款虽未对其中的“事实”记载应达到何种程度作出明确规定，但行政处罚决定书作为行政机关对当事人作出处罚的书面证明，记载的事实应当明确具体，包含认定的违法事实的时间、地点、经过、情节等事项，让当事人清楚知晓被处罚的事实依据，以达到警示违法行为再次发生的目的。本案中，被告作出的潍城卫医罚〔2019〕25号《行政处罚决定书》中载明的原告违法事实为“你未取得《医师资格证书》和《医师执业证书》，于2017年2月至6月27日擅自在XX县XX路XX号设置诊疗场所开展诊疗活动。”其认定原告违法事实的地点不明，且认定原告违法事实的时间与其作出的潍城卫医罚告〔2019〕25号《行政处罚事先告知书》载明的原告违法时间“1992年至2019年5月20日”不一致，前后矛盾。虽后下达《更正书》予以更正，但《更正书》中载明的待更正的违法时间与《行政处罚决定书》、《行政处罚事先告知书》中载明的违法时间均不一致。故被告依据该事实对原告作出的涉案行政处罚决定明显不当，应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（六）项的规定，判决如下：撤销被告潍坊市潍城区卫生健康局于2019年6月5日作出的潍城卫医罚〔2019〕25号《行政处罚决定书》。案件受理费50元，由被告潍坊市潍城区卫生健康局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉费50元，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。审 判 长  高 梅人民陪审员  刘武修人民陪审员  范颂华二〇一九年十一月二十六日书 记 员  李 臻