湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1850号上诉人（原审原告）：李甫发，男，汉族，1962年5月20日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：廖付兰，女，汉族，1981年10月1日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：鲁承佳，男，汉族，1960年10月7日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：罗友好，男，汉族，1966年10月28日出身，住平江县。上诉人（原审原告）：黄正主，男，汉族，1959年10月2日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：李甫财，男，汉族，1964年5月21日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：黄选主，男，汉族，1957年10月1日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：赵先芝，女，汉族，1987年7月4日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：巫喜保，男，汉族，1972年6月3日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：李长辉，男，汉族，1953年2月20日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：汤拥江，女，汉族，1989年7月12日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：胡洪仁，男，汉族，1973年9月8日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：汤国松，男，汉族，1979年8月17日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：汤凤玲，男，汉族，1963年10月1日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：黄隆望，男，汉族，1986年10月20日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：黄兵，男，汉族，1982年3月15日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：罗林桂，男，汉族，1964年8月2日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：郑根舟，男，汉族，1964年10月7日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：罗九安，男，汉族，1972年9月23日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：夏昌荣，男，汉族，1975年12月10日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：何腾芳，男，汉族，1965年9月18日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：赖平香，男，汉族，1967年10月27日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：郑银周，男，汉族，1983年9月10日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：何永芳，男，1978年5月14日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：金长臣，男，汉族，1979年3月17日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：夏生兴，男，汉族，1983年11月26日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：丁加辉，男，汉族，1961年7月18日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：陈安定，男，汉族，1986年1月18日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：李毅雄，男，汉族，1969年4月8日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：金兵山，男，汉族，1972年6月26日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：彭唐初，男，汉族，1970年10月17日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：喻德胜，男，汉族，1964年6月20日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：孔金生，男，汉族，1959年11月18日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：熊阳保，男，汉族，1965年4月28日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：熊玉书，男，汉族，1972年12月5日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：张志远，男，汉族，1981年8月28日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：熊磊，男，汉族，1990年4月21日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：熊杨生，男，汉族，1963年7月2日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：郑仁兴，男，汉族，1964年12月7日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：喻杰瑜，男，汉族，1990年1月9日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：徐劲菊，女，汉族，1985年9月6日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：喻彩娥，女，汉族，1968年1月7日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：周俊麟，男，汉族，1962年8月25日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：卢建军，男，汉族，1972年5月12日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：周活龙，男，汉族，1968年11月5日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：张淑辉，女，汉族，1979年9月9日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：卢国平，男，汉族，1983年8月4日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：吴观生，男，汉族，1949年12月22日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：赖春元，男，汉族，1964年1月24日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：赖明兴，男，汉族，1960年2月13日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：江细香，女，汉族，1964年11月26日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：熊招喜，男，汉族，1975年4月12日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：吴玉，女，汉族，1985年11月18日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：方兴冰，男，汉族，1979年12月15日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：何毅初，男，汉族，1980年3月19日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：胡远财，男，汉族，1956年12月27日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：杨翠龙，男，汉族，1963年4月3日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：周冰，男，汉族，1984年10月18日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：陈东亮，男，汉族，1969年11月15日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：周德荣，男，汉族，1960年9月23日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：喻义芳，男，汉族，1968年7月10日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：鲁成强，男，汉族，1985年9月7日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：鲁寿厚，男，汉族，1959年8月13日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：鲁成贵，男，汉族，1989年9月7日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：彭田星，男，汉族，1965年3月6日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：陈明亮，男，汉族，1977年7月21日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：鲁成兰，女，汉族，1977年7月15日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：伍运兴，男，汉族，1975年5月22日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：龚文祥，男，汉族，1967年5月22日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：钟立国，男，汉族，1987年1月15日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：李雄辉，男，汉族，1979年7月5日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：李检辉，男，汉族，1976年12月23日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：张金来，男，汉族，1964年6月3日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：张其志，男，汉族，1977年10月13日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：余东海，男，汉族，1967年11月26日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：吴忠文，男，汉族，住平江县。上诉人（原审原告）：曾义芳，男，汉族，1989年5月2日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：徐岳舟，男，汉族，1971年9月4日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：徐桂舟，男，汉族，1967年9月10日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：徐桃林，男，汉族，1955年2月20日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：徐从林，男，汉族，1962年9月5日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：徐柏青，男，汉族，1934年3月11日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：娄华春，男，汉族，1980年11月12日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：徐耀兰，男，汉族，1982年1月2日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：徐晚珍，女，汉族，1986年9月20日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：孔幼明，男，汉族，1956年2月28日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：黄爱民，男，汉族，1978年3月4日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：李茂义，男，汉族，1964年3月12日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：卢雄辉，男，汉族，1969年7月23日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：李茂荣，男，汉族，1952年8月14日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：骆建春，男，汉族，1970年5月16日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：黄四平，男，汉族，1978年8月19日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：李清根，男，汉族，1979年1月10日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：李有才，男，汉族，1961年4月25日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：毛曼军，女，汉族，1977年3月23日出生，住平江县。以上95名上诉人共同委托诉讼代表人：李甫发、夏昌荣、喻德胜、熊招喜、李有才（基本情况同上）。被上诉人（原审被告）：平江县人民政府。住所地：平江县城关镇南街38号。法定代表人：黄伟雄，县长。委托代理人：潘炳煌，兰红。平江县人民政府工作人员。上诉人李甫发等95人诉平江县人民政府（以下简称平江县政府）不予受理行政复议申请一案，岳阳市中级人民法院于2019年7月24日作出（2019）湘06行初141号行政判决。李甫发等95人不服，提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。岳阳市中级人民法院经审理查明：2013年11月28日，为了贯彻平江县委、县政府关于黄金洞水库库区扶贫工作的安排部署，根据平办〔2013〕51号《黄金洞水库库区扶贫工作书记现场办公会会议纪要》（以下简称《纪要》）的要求，平江县黄金洞水库库区搬迁式扶贫工作领导小组办公室（以下简称扶贫工作领导小组）制定了《平江县黄金洞水库库区搬迁式扶贫工作实施细则（试行）》（以下简称《细则》），由平江县黄金洞乡人民政府组织实施。该细则规定了工作目标、工作原则、具体分工、搬迁式扶贫搬迁方式、搬迁式扶贫对象的资格条件和确认程序等十一项具体内容。其中的工作原则确定了以下六项原则：（一）坚持政府引导、群众自愿的原则；（二）稳妥推进，确保稳定的原则；（三）政府适度支持，群众自力更生的原则；（四）统筹规划，分期实施的原则；（五）集中居住和分散居住相结合的原则；（六）D级危房改造和解决大中型水库移民突出问题结合实施的原则。后扶贫工作领导小组就此制定了“政策30问”，在辖区范围内宣传发动。“政策30问”中就库区群众关心的热点问题进行了解答，关于政策开始实施的时间问题，“政策30问”的答复是从2013年开始，计划利用6年时间帮助库区内的10个村的群众开展搬迁式扶贫，6年内库区群众搬迁80%以上；关于库区群众是否都必须搬出去的问题，“政策30问”的答复是这次搬迁式扶贫主要是鼓励、帮助群众搬出去，从而改善群众生活环境，政府只进行扶助，完全尊重群众自己的意愿；关于申报程序的问题，“政策30问”的答复是要经过一定的程序审核。由农户自愿提出申请，填写《搬迁式扶贫对象申请书》，经村、乡、县三级审核通过以后，乡政府再与农户签订搬迁式扶贫协议。之后，李甫发等96人以平江县长寿镇人民政府侵犯其应享受的黄金洞库区生态移民安置权益为由，于2019年5月5日向平江县政府提出行政复议申请，请求由平江县长寿镇人民政府返还库区饮水工程83户的移民安置区。平江县政府于2019年5月10日作出平政复不受字［2019］08号《不予受理行政复议申请决定书》，认为李甫发等人的申请不属于行政复议受案范围，决定不予受理。因李甫发等95位原告对该不予受理决定不服，提起本案诉讼，请求撤销该份不予受理决定。岳阳市中级人民法院认为：本案应审查的焦点问题是李甫发等95位原告向平江县政府申请复议的事项是否属于行政复议法规定的行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，行政复议针对的是具体行政行为。而具体行政行为具有只对特定对象有效、不具备普遍约束力以及能直接产生有关权利义务法律效果的特征。本案中，平江县政府为了解决黄金洞水库库区内群众生存和发展问题，从根本上解决库区群众的困难在2013年制定了《细则》并予以执行，此举系平江县政府为了实现带领库区群众脱贫的行政目的而制定的规范性文件，结合对该文件具体内容的解读可知晓，其对库区群众的搬迁遵循群众自愿的原则，采取建议、提倡的方式并结合具体措施鼓励库区群众按政策的指导搬迁，上述规范性文件的制定实施针对的系广大黄金洞库区的群众，文件具有非强制性的显著特征，库区群众没有服从的义务，行政主体和相对人之间并不产生法定的权利义务关系，且该细则的制定与实施在事实上也并未影响库区群众的合法权益。故上述行为的性质系行政指导行为。此种指导行为因其不具有羁束力和强制力，不能通过提起一个履行法定职责的请求，要求行政机关履行行政指导职责。本案李甫发等人向平江县政府提出的要求平江县政府落实黄金洞库区搬迁政策，继续给予各原告移民安置的复议请求，其本质系要求行政机关履行行政指导职责，此行为根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第一条第二款（三）项的规定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，同样也不属于行政复议的受案范围。平江县政府对95位原告提出的复议申请不予受理并无不当，原告请求撤销该不予受理决定的理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告李甫发等95人的诉讼请求。案件受理费50元，由李甫发等95人负担。李甫发等95人上诉提出：一审庭审中承办法官拒不播放原告提交的第5号证据（光盘），以原告方提交的第5、6、7号证据与本案没有关联性为由不予采纳，程序违法。平江县政府将黄金洞水库库区划为饮水工程水源保护地，上诉人所在地被列为无房区、停建区，针对库区移民的安置属于平江县政府的法定义务。《细则》规定：“黄金洞乡政府与长寿镇政府签订征收轿项山为安置区”，显然成了法定义务的替代行政行为。而长寿镇政府采取偷梁换柱的手段将本属于库区拆迁户的安置用地变为全镇精准扶贫安置区，廉租房，给上诉人造成无家可归的困境，显然属于行政侵权。原审判决认定《细则》有非强制性的显著特征，并未影响库区群众的利益，进而认定原告的诉请本质系要求行政机关履行行政指导职责，不属于行政诉讼的受案范围，属认定事实及适用法律错误。请求撤销原判，支持上诉人的一审诉讼请求。平江县政府答辩称：2013年由县委、县政府启动的黄金洞水库库区村民搬迁安置实质是一项搬迁式扶贫工作，目的在于帮助库区贫困群众走出偏远山区、发家致富，完全遵循群众自愿的原则，并非强制性的行政行为。搬迁工作启动以来，相关乡镇已明确将政策告知到户，但申请人基于自身家庭情况未予申报，属于自动放弃享受资格，并非政府侵权或剥夺其权利。平江县政府复议案件审理程序合法，作出不予受理决定并无不当。上诉人要求撤销8号《不予受理行政复议申请决定书》的诉讼请求没有事实与法律依据，请求驳回上诉。当事人原审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院，经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。本院认为，综合双方的诉辩意见，本案争议焦点为：李甫发等95人诉请平江县政府给予移民安置的复议请求是否属于行政复议和行政诉讼的受案范围。李甫发等95人的复议请求所依据的理由是平江县政府《纪要》和《细则》已确定黄金洞水库库区农户为生态移民，必须无条件搬迁，集中安置地为长寿镇轿项山，而平江县政府对复议申请人有搬迁安置的法定义务。经查，上述两份文件所规定的库区移民搬迁安置对象并非无差别的统一搬迁安置，而是搬迁式扶贫。搬迁安置对象的确定采取政府引导、群众自愿的原则，由库区农户自愿提出申请，经村、乡、县三级审查后张榜公示，征求群众意见后最终确定。两份文件对库区农户是否接受搬迁式扶贫安置没有强制性规定，库区农户对政府的搬迁式扶贫也没有必须服从的义务，因此，上述两份文件的性质为政府实施行政指导行为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（三）项规定，行政机关及其工作人员的行政指导行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，因李甫发等95户库区农户在平江县政府实施的三轮搬迁式扶贫安置过程中未向其所在村委会提出搬迁安置申报，不属于平江县政府所确定的搬迁安置对象，故平江县政府对李甫发等95户没有实施搬迁式扶贫安置的义务，李甫发等95户也无享受黄金洞水库库区搬迁式扶贫安置政策的实体权益。李甫发等人向平江县政府提出落实黄金洞库区搬迁政策，继续给予其95户移民安置的复议请求，其实质是要求行政机关履行行政指导职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”而李甫发等95户不是平江县政府落实黄金洞库区搬迁式扶贫安置政策的相对人，县政府未对该95户实施具体行政行为，因此，李甫发等95人向平江县政府提出的复议申请不属于行政复议的受案范围，平江县政府对李甫发等人的行政复议申请作出不受字［2019］08号《不予受理行政复议申请决定书》并无不当。李甫发等95人上诉提出一审程序违法问题。经查，一审法院对李甫发等95人提交的第5、6、7三份证据已进行审查，该三份证据的内容确与申请人的行政复议申请是否属于行政复议的受案范围之间无关联性，一审法院不予采信并无不当，一审审判程序合法。综上，李甫发等95人的上诉理由不能成立。原判认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人李甫发等95人负担。本判决为终审判决。审判长  周婷婷审判员  余旭东审判员  向黎丽二〇一九年十一月十一日书记员  刘海涛