广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤行终188号上诉人（原审被告）：吴川市人民政府。住所地：广东省吴川市文明路10号。法定代表人：曹栋，市长。委托代理人：詹树迅，吴川市司法局工作人员。被上诉人（原审原告）：吴川市兰石镇五一村民委员会百官水村民小组。负责人：杜观新。委托代理人：刘星辰、黄杰康，均系广东诺为律师事务所律师。吴川市兰石镇五一村民委员会百官水村民小组（以下简称百官水村民小组）诉吴川市人民政府（以下简称吴川市政府）土地行政协议纠纷一案，广东省湛江市中级人民法院于2018年10月24日作出（2015）湛中法行初字第195号行政判决。吴川市政府不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：吴川市政府拟征收吴川市兰石镇五一村民委员会辖下百官水村民小组、油桁屋村民小组、百官山村民小组的集体土地合计4.3998公顷用于建设农家乐园和农产品加工项目。2011年10月28日，百官水村民小组与吴川市政府签订了《征收土地补偿合同》，约定以每亩20000元的补偿标准征收百官水村民小组24.19亩土地。在该合同上有时任村长杜良喜以及村民代表“杜镇丰”、“杜镇通”、“杜袖和”、“杜华红”的签名。经司法鉴定，除“杜华红”的签名无法判断是否其本人所签外，“杜良喜”、“杜镇通”、“杜袖和”签名笔迹均是该三人本人所签。另，百官水村民小组自述杜镇丰在本案诉讼期间死亡，故其放弃对“杜镇丰”签名笔迹的鉴定申请。2013年12月19日，原吴川市国土资源局与吴川市人力资源和社会保障局共同发布吴国土听告字［2013］第3号《听证告知书》，告知百官水村民小组、油桁屋村民小组、百官山村民小组，若对拟报批的《征收土地补偿安置方案》和《被征地农民养老保障方案》有异议，可向原吴川市国土资源局书面提出听证申请。百官水村民小组、油桁屋村民小组、百官山村民小组在收到听证告知书后，于同年12月20日共同作出《放弃听证的证明》。2015年3月27日，原广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字[2015]395号《广东省国土资源厅关于吴川市兰石镇2013年度第六批次城镇建设用地的批复》，同意吴川市政府将该市兰石镇五一村属下的集体农用地0.786公顷（均为耕地）转为建设用地，同时使用上述有关村集体未利用地3.6138公顷，以上合计4.3998公顷集体土地一并办理征收为国有土地手续……。同年7月22日，吴川市政府发布吴府公字[2015]6号《关于吴川市兰石镇2013年度第六批次城镇建设用地征收土地及征地补偿方案的公告》。百官水村民小组声称是在看到该公告后才知道涉案征地补偿合同的存在，不服而提起本案诉讼，请求法院判决确认吴川市政府和百官水村民小组签订《征收土地补偿合同》的行政行为违法。原审法院认为：本案系土地行政协议纠纷。本案双方当事人的主要争议焦点为：吴川市政府和百官水村民小组签订《征收土地补偿合同》的行政行为是否违法？《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”本案中，原广东省国土资源厅于2015年3月17日才作出粤国土资（建）字[2015]395号《广东省国土资源厅关于吴川市兰石镇2013年度第六批次城镇建设用地的批复》，同意吴川市政府将涉案地块转为建设用地，并办理征收手续。而吴川市政府却在2011年10月28日就与百官水村民小组签订了《征收土地补偿合同》，显然违反了上述规定，属程序违法。至于百官水村民小组声称的《征收土地补偿合同》上代表人一栏“杜良喜”等签名并非其本人所签的意见，现已经司法鉴定确认，“杜良喜”、“杜镇通”、“杜袖和”的签名均是其本人所签，“杜华红”的签名也并未排除是其本人所签的可能，故百官水村民小组的该意见缺乏依据，不予支持。另百官水村民小组提出的吴川市政府通过杜良喜贿赂杜镇通等人在该合同上签名的意见，因未能提供证据予以证实，亦不予采纳。综上所述，吴川市政府与百官水村民小组签订《征收土地补偿合同》的行政行为程序违法，依法应确认违法；百官水村民小组的诉讼请求成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，判决：确认吴川市政府和百官水村民小组于2011年10月28日签订《征收土地补偿合同》的行政行为违法。吴川市政府不服原审判决，向本院提起上诉称：1.《国土资源部听证规定》第十九条规定：“有下列情形之一的，主管部门在报批之前，应当书面告知当事人有要求举行听证的权利：（一）拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案的……”这充分说明在报批之前，上诉人是有权与被征收单位协商拟征收的土地补偿标准和补偿方案的，原审法院以土地未报有批准权的人民政府批准前，就与被征收单位协商补偿标准与补偿方案，违反法定程序，这是错误的。政府为了避免批准征地后与征地农民发生补偿标准和安置方案争议，与被征收单位在报批前达成补偿标准和安置方案协议，这是谈判的成果在文字上达成一致，是社会和谐稳定的必然要求。原广东省国土资源厅要求在报批前必须有被征收单位同意补偿标准和安置方案并放弃听证的承诺书，才同意批准征地，目的是为了社会的和谐稳定。2.法院审理土地征收纠纷案件，应以事实为依据，以法律为准绳。在行政征收工作中，普遍的做法都是先与被征收单位签订补偿协议，使征收程序顺利进行，有利于减少征收过程中产生误会，促成社会和谐。更能有效地保障被征地农民的各项权益。这是一个客观事实，法院应予以充分理解。综上所述，请求二审法院依法撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求，维持我府与被上诉人签订《征收土地补偿合同》行政行为的合法性。被上诉人百官水村民小组二审答辩称：一审判决适用法律正确，应当依法驳回上诉人的上诉请求。理由如下：1.《征收土地补偿合同》的签订程序违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定。案涉土地是位于兰石镇五一村委会百官水村美丹坡的耕地，属百官水村全体村民集体所有。吴川市政府在没有发布任何征收公告、批准文号、补偿标准的情况下，在百官水村村民毫不知情、没有行使任何表决程序的背景下，炮制出了所谓的《征收土地补偿合同》，并以此作为依据对土地进行征收和办理土地出让手续。原广东省国土资源厅于2015年3月17日才作出粤国土资（建）字[2015]395号《广东省国土资源厅关于吴川市兰石镇2013年度第六批次城镇建设用地的批复》，同意吴川市政府将案涉地块转为建设用地并办理征收手续。同年7月22日吴川市政府发布吴府公字(2015)6号《关于吴川市兰石镇2013年度第六批次城镇建设用地征收土地及征地补偿方案的公告》，公布案涉土地被征收的事实以及征地补偿标准。但事实上，吴川市政府却早于征地手续被批准前3年就签署了《征收土地补偿合同》，这显然违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第1款的规定。吴川市兰石镇政府在2012年的《兰石镇政府工作报告》中就已经宣称，“案涉土地的征地手续已完成，正在进行规划建设中”，而征收需要呈报的“一书三方案”也是在2013年12月31日才编制，原湛江市国土资源局也是在2014年才向原广东省国土资源厅请示征收审批，因此2011年的《征收土地补偿合同》是毫无事实参照、法律依据的。2.吴川市政府暗箱操作，剥夺百官水村村民的合法权益。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第2款的规定，吴川市政府应当在收到粤国土资（建）字[2015]395号批复后才能拟定征地补偿、安置方案，并公告听取意见。但吴川市政府早在2013年就已经完成了所谓的补偿安置方案，并秘密地进行了公告，还号称百官水村民小组放弃了听证申请。《中华人民共和国土地管理法》第48条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”。事实上，百官水村村民直到吴川市政府于2015年8月6日在百官水村等地方张贴发布征收土地的补偿方案的公告后才得知，案涉土地已经被征收，且已经签署了《征收土地补偿合同》，该征收行为报批程序严重违法，严重侵害了百官水村村民对集体土地的合法权益，但百官水村村民没有渠道发表不愿意被征收土地、不同意补偿方案的诉求，因此，百官水村村民立即自发前往原吴川市国土资源局、原湛江市国土资源局等政府部门进行信访并提起行政诉讼，以寻求法律救济。3.征收报批材料未经村民确权，即认定该土地为未利用地，不仅降低了补偿标准，更违法偷减了征用耕地的审批程序。《关于印发的通知》(国土资发[2004]238号）第10条确认征地调查结果规定：“当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第14条对拟征土地现状的调查结果规定：“须经被征地农村集体经济组织和农户确认……要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。”然而，该次征地并未就百官水村土地利用现状进行调查确权，全过程村民都不知道该征收行为的存在，且政府相关部门没有进行实地调查确权，报批文件中也没有任何可体现百官水村村民签字确权的任何材料。此次征地没有就村集体土地征收事项以及《征收土地补偿合同》召开村民会议进行决议，违反了村民委员会组织管理的民主程序，侵害村集体权益。《中华人民共和国村民委员会组织法》第24条规定：“签订征收村集体土地的补偿协议，属于以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产的行为，必须经村民会议讨论决定方可办理。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第22条规定：“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。”所以，在没有召开任何村民会议、没有让村民行使任何表决程序的情况下，且签名人并非百官水村的村民代表，《征收土地补偿合同》的签署也应当是程序不合法，内容无效的。4.《征收土地补偿合同》的签署疑点重重，其内容并非百官水村村民真实意思表示。通过一审过程中的司法鉴定，至少可以确认“杜华红”的签名并不是其本人所签，那么《征收土地补偿合同》就存在伪造的可能。且通过证人证言、代理人的询问笔录可以印证，签名人根本不知道《征收土地补偿合同》的存在，因此《征收土地补偿合同》签名的真实性存疑，《征收土地补偿合同》并非百官水村村民的真实意思表示。5.吴川市政府的上诉理由没有法律依据。吴川市政府上诉所依据的《国土资源部听证规定》第19条规定明确的内容是主管部门在报批之前，拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案的，应当书面告知被征收主体有要求听证的权利。这里拟定补偿标准和安置方案是主管部门的单方行为，该规定并不是规定主管部门在报批前要与被征收主体进行谈判并签署补偿合同。吴川市政府的上诉理由是对该法条的曲解。退一步，从效力位阶角度，该规定属于部门规章，《中华人民共和国土地管理法实施条例》属于行政法规，即便该规定有吴川市政府提到的涵义，该规定也与上位法相抵触，理应按照上位法的规定执行。综上所述，吴川市政府签订的《征收土地补偿合同》违反了法律规定，此次征地程序严重违法，严重损害了百官水村全体村民的合法权益。因此，请二审法院依法维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。经审查，本院对原审法院审理查明的事实予以确认。本院另查明：2014年7月9日，百官水村民小组和油桁屋村民小组、百官山村民小组、吴川市兰石镇五一村民委员会共同向原吴川市国土资源局提交《关于要求拨付征地补偿款的请示》，内容为：“根据市政府与我村委会属下的百官山村民小组、油桁屋村民小组、百官水村民小组签订的征收土地协议书，市政府决定征收兰石镇五一村民委员会属下的百官山村民小组、油桁屋村民小组、百官水村民小组的集体土地共有土地65.997亩，该项目征收集体土地补偿金额为1316868元，青苗补偿费3072元，两项金额合计为壹佰叁拾壹万玖仟玖佰肆拾元（1319940.00元）。请贵局将上述土地补偿款1319940.00元全额划入我村委会账户，由我村委会支付给相关权利人，我村委会账户名称：吴川市兰石镇五一村民委员会，账号：80020000002334498，开户行：吴川市兰石镇农村信用社。”该请示上盖有百官山村民小组、油桁屋村民小组、百官水村民小组和五一村民委员会的公章，有上述三村民小组和村民委员会负责人的签名，还有手写的“请国土资源局核拨。吕雨7.14”字样。2014年7月17日，原吴川市国土资源局委托工商银行将1319940.00元土地补偿款划入吴川市兰石镇五一村民委员会的账户。本院认为，本案是土地行政协议纠纷，二审争议焦点为：百官水村民小组提起本案诉讼是否超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》（2015年5月1日起施行）第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本案中，涉案的《征收土地补偿合同》是百官水村民小组与吴川市政府于2011年10月28日签订的，故百官水村民小组于2011年10月28日已经知道了涉案《征收土地补偿合同》的内容，根据上述法律的规定，百官水村民小组不服涉案《征收土地补偿合同》直接向人民法院提起诉讼的期限,应当自2011年10月28日起计算，期限为六个月，即百官水村民小组提起诉讼的法定起诉期限是2011年10月28日至2012年4月27日。但百官水村民小组直至2015年9月23日才向原审法院提起本案诉讼，已经超过了法定六个月的起诉期限，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（2015年5月1日起施行）第三条第一款关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；……”的规定，对百官水村民小组提起的本案行政诉讼应依法予以驳回。关于百官水村民小组主张其是在看到吴川市政府于2015年7月22日发布的吴府公字[2015]6号《关于吴川市兰石镇2013年度第六批次城镇建设用地征收土地及征地补偿方案的公告》后才知道涉案《征收土地补偿合同》的存在，不服而提起本案诉讼的问题。经查，百官水村民小组与吴川市政府于2011年10月28日签订了涉案《征收土地补偿合同》，之后于2013年12月20日与油桁屋村民小组、百官山村民小组在收到吴国土听告字［2013］第3号《听证告知书》后，共同作出了《放弃听证的证明》，其后又于2014年7月9日与油桁屋村民小组、百官山村民小组以及五一村民委员会共同向原吴川市国土资源局提交《关于要求拨付征地补偿款的请示》，要求原吴川市国土资源局将涉案征地补偿款1319940.00元全额划入五一村民委员会账户。从该一系列行为可知，百官水村民小组2011年10月28日已经知道了涉案《征收土地补偿合同》的内容，故百官水村民小组的上述主张没有事实根据，依法不予支持。至于百官水村民小组主张涉案《征收土地补偿合同》上被征地单位代表人一栏“杜镇丰”“杜镇通”“杜良喜”“杜华红”“杜袖和”的签名并非其本人所签的问题，经一审法院组织司法鉴定确认，“杜良喜”“杜镇通”“杜袖和”的签名均是其本人所签，“杜华红”的签名未排除是其本人所签的可能。故百官水村民小组的上述主张，理据不足，依法不予支持。另，百官水村民小组主张吴川市政府通过杜良喜贿赂杜镇通等人在涉案《征收土地补偿合同》上签名，因未能提供证据予以证实，故对其该项主张依法亦不予支持。综上所述，百官水村民小组提起本案诉讼已经超过法定起诉期限且无正当理由，本院依法予以驳回。原审判决对本案进行实体审理并作出判决，属于认定事实不清、适用法律错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（2015年5月1日起施行）第三条第一款第（二）项之规定，裁定如下：一、撤销广东省湛江市中级人民法院（2015）湛中法行初字第195号行政判决；二、驳回吴川市兰石镇五一村民委员会百官水村民小组的起诉。二审案件受理费50元，由吴川市兰石镇五一村民委员会百官水村民小组负担。本裁定为终审裁定。审判长  徐曾沧审判员  王彩妃审判员  罗 燕二〇一九年十一月二十七日书记员  温 瑜