江苏省扬州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）苏10行初40号原告仪征市卫港石料加工厂，住所地仪征市月塘镇长兴村。法定代表人单卫强，总经理。委托代理人黄苏豫，北京市兰台（南京）律师事务所律师。委托代理人高树林，北京市兰台（南京）律师事务所律师。被告仪征市人民政府，住所地仪征市解放东路300号。法定代表人朱柏兴，市长。委托代理人张飞，仪征市月塘镇人民政府副镇长。委托代理人张舒瀚，仪征市人民政府法律顾问。原告仪征市卫港石料加工厂（以下简称卫港石料厂）因不服仪征市人民政府于2017年6月28日作出的《关于对仪征市违法违规砂石加工企业配合停电的通知》，于2018年6月6日向本院提起诉讼。本院于2018年6月8日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，被告在法定期限内向本院提交答辩状及相关证据。本院依法组成合议庭，分别于2019年4月15日、2019年6月26日公开开庭审理了本案。两次庭审中，原告卫港石料加厂的法定代表人单卫强、原委托代理人陶华娣；被告仪征市人民政府的委托代理人张飞、张舒瀚均到庭参加诉讼。2018年12月6日，经江苏省高级人民法院批准，本案延长审理期限6个月。本案现已审理终结。2017年6月28日，仪征市人民政府以“仪征市两减六治三提升专项行动领导小组办公室”（以下简称市“263”办公室）名义作出《关于对仪征市违法违规砂石加工企业配合停电的通知》（以下简称《通知》）要求仪征市经济和信息化委员会（以下简称仪征市经信委）协调仪征市供电公司对于包括原告卫港石料厂在内的11家砂石加工企业实施停电措施。原告卫港石料厂起诉称：2009年4月28日，原告与仪征市月塘乡长兴村村民委员会、仪征市月塘乡人民政府签订《协议书》，约定将位于仪征市月××乡长兴村××境内××15亩土地租赁给原告用于废弃鹅卵石再生加工项目生产经营。2009年5月，原告依法领取营业执照，办理了环评审批手续并建设运营。2017年6月28日，被告仪征市人民政府以市“263”办公室名义作出《通知》，要求仪征市经信委协调仪征市供电公司对于包括原告在内的11家砂石加工企业实施停电措施。随后，仪征市经信委向仪征市供电公司转发该《通知》。仪征市供电公司根据该《通知》的要求对原告采取了断电措施，至今一直未恢复供电。原告认为，被告运用其行政权作出的上述具体行政行为没有法律依据，侵犯了原告的利益，且在作出该行政行为的过程中没有听取原告的陈述和申辩，也没有向原告告知，程序违法，依法应予以撤销。原告卫港石料厂向本院提交了下列证据：1、卫港石料厂营业执照；2、落款日期为2017年6月28日，市“263”办公室《通知》；3、落款日期为2017年7月3日，仪征市经信委《通知》；4、落款日期为2018年4月24日，国网江苏省电力有限公司仪征市供电分公司《关于卫港石料厂民事诉讼的情况说明》；5、落款日期为2009年4月28日，仪征市月塘乡长兴村村民委员会与单卫强签订的《协议书》；6、仪征市发展和改革委员会仪发改备[2009]25号《企业投资项目备案通知书》；7、落款日期为2014年9月1日，仪征市月塘乡长兴村吴北组与单卫强签订的《土地租赁协议》；8、落款日期为2009年6月7日，仪征市环境保护局仪环审（2009）150号《关于卫港石料厂新建石料加工项目环境影响报告表的批复》；9、落款日期为2009年6月8日，建设单位为卫港石料厂的《建设项目环境影响报告表》。原告卫港石料厂提供证据1证明作为本案的原告，主体适格；证据2，证明被告仪征市政府以市“263”办公室的名义作出案涉《通知》，原告属于被停电的11家企业范围内；证据3，证明仪征市经信委收到被告的《通知》后随即通知供电公司实施断电措施；证据4，证明供电部门停止供电是应被告的要求。证据5-9，证明原告从事石料加工的合法性，具备相关合法手续。被告仪征市人民政府辩称：一、本案不符合行政诉讼受案范围的规定，本案中，被告根据国家环境保护政策调整，为改善环境质量，规范环境秩序发出《通知》，请仪征市相关部门、单位主动协调配合，系行政指导行为，不存在强制性，不属于行政诉讼受案范围。二、根据《最高人民法院关于适用的解释》第三条第八款的规定，行政行为对其合法权益明显不产生影响的，不属于行政诉讼的受案范围。本案中，与原告卫港石料厂类似的企业的整体提升、搬迁、关停并转方面的协议谈判、迁出，已经达成搬迁协议的占用农村集体土地的企业主动腾让房屋后搬迁户房屋的拆除、对已经腾让的房屋宅基地的复垦均由当地村民委员会及相关组织负责实施。被告作出的指导行为对原告的合法权益不产生直接性的实际影响。综上，不具有强制力的行政指导行为，对行政相对人合法权益明显不产生实际影响的行政行为，均不属于行政诉讼法的受案范围。请求法院裁定驳回原告的起诉。被告仪征州市人民政府向本院提交了下列证据：1、落款日期为2017年6月28日，市“263”办公室《通知》。证明被告实施的行为属于行政指导行为。本院依职权调取了下列证据：1、落款日期为2017年3月29日，市“263”办公室关于印发《仪征市“263”实施方案重点工程项目表》和《仪征市“263”政策措施落实表》的通知；2、落款日期为2017年3月，《仪征市“两减六治三提升”专项行动专项方案》；3、落款日期为2017年6月28日，市“263”办公室《通知》。经质证，被告仪征市人民政府对原告卫港石料厂提供的证据1、证据2和证据6的真实性无异议，认为证据5-8与本案不具备关联性，原告提供的证据不能达到其证明目的。原告对被告提供的证据真实性无异议，但是认为被告的行为不是行政指导行为，而是行政事实行为。原告对本院调取的证据的真实性无异议，但是认为市“263”办公室事前没有将通知或整改方案告知原告，而是突然对原告采取了停水断电措施，该行为是不合法的行政行为。被告对本院调取的证据的真实性、合法性和关联性予以认可，该组证据系被告内部指导性文件，不对原告发生直接的法律后果，故无需通知原告。本院对上述证据的认证意见如下：对原告提供的证据1-4、被告提供的证据和本院依职权调取的证据的真实性、合法性和关联性予以确认。对于原告提供的其他证据，因与本案的争议焦点无关，故在本案中不予认定。经审理查明：2017年6月28日，市“263”办公室向仪征市经信委发出《通知》，其主要内容为根据江苏省“两减六治三提升”专项活动实施方案的通知文件要求和仪征市“两减六治三提升”专项活动实施方案中明确对砂石加工点开展专项整治工作任务，请你委协调供电公司配合月塘镇、马集镇、铜山办事处对附表所列目前尚未停止电力供应的11家违法违规砂石加工企业实施停电措施。该通知的附件《需停止电力供应的11家砂石加工点情况汇总表》中包括原告卫港石料厂在内共计11家企业。2017年7月3日，仪征市经信委向仪征市供电公司发出《关于对仪征市违法违规砂石加工企业配合停电的通知》，其主要内容为：根据《江苏省“两减六治三提升”专项活动实施方案的通知》和《仪征市“两减六治三提升”专项活动实施方案》文件要求，对我市范围内11家手续不齐全或环保不达标的砂石加工企业开展专项整治。现依据市“263”办公室《通知》，请贵公司按照专项整治办要求，配合有关园区（镇）对附表所列我市11家砂石加工企业，实施停电措施。并将市“263”办公室《通知》作为该份通知的附件。后仪征市供电公司对原告采取了断电措施。本案的争议焦点为：原告卫港石料厂提起本案诉讼，是否符合行政诉讼的起诉与受理条件。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当符合下列条件：……；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；……；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。根据前述法律及司法解释的规定，如果行政机关的某一行为的内容需要借助另一行政行为的作出才能对外发生效力，则该行为因不具备外部法律效力，对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响，则不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，被告仪征市人民政府向仪征市经信委发出《通知》，要求仪征市经信委协调供电公司，配合相关园区（镇）对包括原告在内的11家企业实施停电措施，该份通知发生在两个行政机关之间，属于上下级行政机关之间的行为，该行政行为并不直接设定原告的权利义务，并未直接对原告的权利义务产生影响，依法不属于行政诉讼受案范围。综上，原告卫港石料厂提起本案诉讼，不符合行政诉讼的起诉与受理条件，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定如下：驳回原告卫港石料厂的起诉。如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。审判长  徐沐阳审判员  王岚林审判员  吕 露二〇一九年十一月二十日书记员  林晓俊文书附页：（2018）苏10行初40号案件适用法律条文：最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。