河南省安阳市文峰区人民法院行 政 判 决 书（2019）豫0502行初52号原告林州市对外贸易有限公司，住所地:河南省林州市振林区振林路16号。负责人牛存林，职务经理。委托代理人程现红，河南新天河律师事务所律师。被告林州市自然资源和规划局，住所地：林州市长春大道东段。法定代表人刘付周，职务局长。委托代理人陈元，男，该单位工作人员。委托代理人李斌，河南新林州律师事务所律师。原告林州市对外贸易有限公司诉被告林州市自然资源和规划局行政撤销一案，于2019年8月1日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，于2019年8月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月14日公开开庭审理了本案，原告林州市对外贸易有限公司委托代理人程现红，被告委托代理人陈元、李斌到庭参加诉讼，被告林州市自然资源和规划局行政执法队大队长赵保庆作为行政首长出庭应诉。本案现已审理终结。原告林州市对外贸易有限公司诉称：被告所作出林国土资监罚（2019）35号行政处罚决定违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定。我国《行政诉讼法》第七十一条规定：“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。”本案中，被告在作出本案行政处罚决定前，就曾作出过林国土资监罚（2018）19号处罚决定，该处罚决定经安阳市文峰区人民法院审理，判决：一、撤销该处罚决定；二、限被告于本判决生效后60日内重新作出行政行为。现被告作出的本案行政处罚决定所依据的事实和理由与被判决撤销的林国土资监罚（2018）19号处罚决定所依据的事实和理由是同一的事实和理由，行政处罚结果也完全相同，违反了前述行政诉讼法的规定，依据《最高人民法院关于适用的解释》第九十条第三款的规定，应予以撤销。被告所作行政处罚决定其实是根本性错误的，具体如下：该处罚决定认定原告是在没有办理合法用地手续的情况下，将国有划拨土地出租给郭安平，这严重失实。首先，原告对于涉案土地拥有合法的用地手续，政府向原告颁发有国有土地使用权证。其次，涉案土地也根本不是国家无偿划拨给原告，而是原告在1983年7月9日经政府批准以有偿方式向原林县蚕桑场征购的，此有征购土地协议书为证，当时我国尚没有制定颁布土地管理法，我国当时还没有划拨国有土地使用权制度。该处罚决定适用法律错误。该处罚决定认为原告向郭安平出租土地违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第二款的规定，并适用《中华人民共和国土地管理法》第七十三条的规定、《河南省实施办法》第六十五条规定，对原告处罚，明显适用法律不当。因为这些法条规定的都是关于禁止侵占、买卖或者以其他方式非法转让土地的规定，以及买卖或者以其他方式非法转让土地的法律责任。本案中正如被告处罚决定书中所写，原告是把土地使用权“出租给郭安平”，本案中根本不存在买卖或者以其他方式非法转让土地的情形。被告的行政处罚已经超过处罚时效。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给与行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案中，原告与郭安平签订租赁协议是在2010年10月20日，至今已近9年，因此退一步讲假如出租确有违法，但因明显超出2年的行政处罚时效，而不得给予行政处罚。原告将涉案国有土地使用权出租是积极自救、保护国有资产安全及维护社会稳定的合法必要措施，被告予以处罚是错误的。原告作为传统的老国有企业，为国家创汇和经济建设作出过辉煌的贡献，但随着国家经济体制改革，外贸经营权的放开，原告外贸业务骤然丧失，经营艰难，职工因生存困难引发大量信访、上访案件，成为不稳定因素；而涉案土地闲置多年，屡屡发生被抢占现象，原告正是在这种情况下，为保护国有资产安全，发挥资产效益，解决职工困难和公司经营困难，参照1997年安阳市中级人民法院主持将原告拥有的一幅土地使用权及地上建筑物（原外贸鸡场）交林州市信用社无偿使用50年抵偿贷款本息债务的案例，经公司职代会通过，利用涉案土地进行招商后以解决职工安置问题。原告与郭安平签订租赁协议后，发现林州市燃气公司的土地证与原告涉案土地证竟然有重合现象，原告虽向被告申请确权，被告先受理后却又终结确权程序，由此造成权利不明的糊涂现象，原告与郭安平的租赁协议也因此没有履行。综上所述，被告的处罚决定认定事实错误，适用法律错误，处罚结果错误，为此具状起诉，请求贵院公正审判，支持原告诉讼请求。请求：1、判决撤销被告所作的林国土资监罚（2019）35号行政处罚决定。2、被告承担本案诉讼费用。原告向本院提交了下列证据：1、林国土资监罚【2019】35号行政处罚决定；2、林国土资监罚【2018】19号行政处罚决定；3、（2018）豫0502行初195号行政判决书；4、征购土地协议书及付款凭证；5、租赁合同；6、林州市“僵尸企业”处置措施及工作推进情况；7、林州市对外贸易有限公司作出的通知3份；责令停止违法行为通知书5份、停工整改通知1份；8、2018年12月18日上午文峰区人民法院组织的现场勘验笔录。被告林州市自然资源和规划局辩称：被告所作出的林国土资监罚【2019】35号行政处罚决定书程序合法，认定事实清楚、适用法律正确。被告具有作出林国土资监罚【2019】35号行政处罚决定书的职权。被告所作出的林国土资监罚【2019】35号行政处罚决定书程序合法。原告在未办理合法用地手续的情况下，将林国用（1998）字第00023号土地转让，显然其具有非法转让土地的事实，于是答辩人于2018年4月17日决定予以立案查处本案，并于2019年2月14日向原告下达了行政处罚告知书，行政处罚听证告知书。在立案后，答辩人办案人员对原告等进行了依法询问、及时勘测现场制作勘测图及笔录。2019年2月28日答辩人依法作出了林国土资监罚【2019】35号行政处罚决定书。综上，答辩人作出上述处罚决定书程序完全合法。答辩人作出的林国土资监罚【2019】35号行政处罚决定书认定事实清楚。被答辩人在未办理合法用地手续的情况下，违反土地法等相关规定进行非法转让林国用（1998）字第00023号土地，上述事实有原告等的询问笔录、现场勘验笔录及勘测图等均予以证实。因此，答辩人根据上述事实对其进行了依法处罚，显然事实认定清楚。答辩人作出的林国土资监罚【2019】35号行政处罚决定书适用法律正确，并无不当。原告的起诉理由不能成立。原告的主要理由是：答辩人本次处罚对事实认定不清、适用法律错误、超过法定追责时效等理由。答辩人认为：原告的违法事实清楚，且有其与第三人之间的租赁合同等予以印证。同时本次处罚适用法律正确、程序正当，也并未超过法定追责时效。综上所述，答辩人所作出的林国土资监罚【2019】35号行政处罚决定书认定事实清楚，证据确实充分，程序合法、适用法律正确，原告的起诉理由不能成立，望依法驳回原告的诉讼请求。被告在法定期间内向本院提交了下列证据：1、立案呈批表；2、询问笔录；3、土地登记卡；4、外贸公司勘测定界图；5、租赁及执行和解协议；6、关于对林州市对外贸易有限公司非法转让土地的调查报告；7、违法案件审理记录；8、违法案件会审表；9、行政处罚案件法律审核意见书；10、行政处罚告知书；11、行政处罚听证告知书；12、法律文书送达回证；13、违法案件处理决定呈批表；14、林国土资监罚【2019】35号行政处罚决定书；15、送达回证；16、租赁合同。经庭审质证，对被告提交的证据，原告质证意见如下：对证据1无异议；对证据2的真实性有异议，该询问笔录中案由项中所写非法转让字样是被询问人吕怀亮签字之后，被告擅自添加上去的，同时证明原告对涉案土地拥有合法的土地使用权并领取有政府颁发的土地证，原告取得该土地的方式为有偿取得而非划拨使用权；对证据3真实性没有异议，该证据也证明原告是有偿取得土地使用权，并且国家颁发有土地使用证；对证据4因无法当庭进行核实是否符合现状，对其客观真实性不予认可；对证据5无异议；对证据6原告提出异议，认为部分内容不真实，调查报告中首先认定原告将使用权出租给郭安平，又同时认定原告是将土地转让给郭安平是矛盾的，按照法律规定出租和转让是两种并列的截然不同的使用方式，被告将其混为一谈；对证据7-14的质证意见同证据6的质证意见；对证据15、16的真实性无异议。对原告提交的证据，被告质证意见如下：对原告提供证据的真实性无异议，但是对原告的证明目的有异议，关于证据1、2、3被告在本次处罚决定中补强了土地登记卡、现场勘测图，该两份证据予以证明涉案土地的四至面积等情况，关于原告提供的证据4-8，被告认为该证据与本次行政处罚没有关联性。经庭审质证，本院对证据作如下确认，被告提供的证据具备客观性和关联性，本院予以采信。原告提交的证据与本案具有关联性，予以采信。经审理查明，2018年5月25日，林州市国土资源局作出林国土资监罚【2018】19号行政处罚决定，认为林州市对外贸易有限公司在未办理合法用地手续的情况下，于2010年10月将西城国有划拨土地出租给郭安平，租赁期限20年、共收取租金800000元。违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第二款：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”的规定。建议没收非法所得800000元，按非法所得的50%给予罚款，计400000元，共计罚款1200000元。该处罚决定书依据的证据有：1、当事人签字认可的询问笔录；2、当事人签字认可的现场勘测笔录；3、转让票据；4、转让协议。林州市对外贸易有限公司不服该处罚决定，向安阳市文峰区人民法院提起诉讼，安阳市文峰区人民法院于2018年12月29日作出（2018）豫0502行初195号行政判决书，认为林州市国土资源局仅仅依据询问笔录、转让票据和转让协议，而没有提供土地的位置、面积、四至、地图等认定林州市对外贸易有限公司非法转让土地，作出林国土资监罚【2018】19号行政处罚决定，主要证据不足，认定事实不清，判决：一、撤销林州市国土资源局2018年5月25日作出的林国土资监罚【2018】19号行政处罚决定；二、限被告林州市国土资源局于本判决生效后60日内重新作出行政行为。2019年2月28日林州市国土资源局作出林国土资监罚【2019】35号行政处罚决定，认为林州市对外贸易有限公司在未办理合法用地手续情况下，于2010年10月将林国用（1998）字第00023号土地出租给郭安平，租赁期限20年、共收取租金800000元；涉及转让面积55.58亩。违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第二款：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”的规定。建议没收非法所得800000元，按非法所得的50%给予罚款，计400000元，共计罚款1200000元。该处罚决定书依据的证据有：1、当事人签字认可的询问笔录；2、当事人签字认可的现场勘测笔录；3、林国用（1998）字第00023号宗地图及登记卡；4、租赁合同。林州市国土资源局在作出林国土资监罚【2019】35号行政处罚决定前向林州市对外贸易有限公司进行了行政处罚前告知及听证告知。另查明，2019年3月15日林州市国土资源局更名为林州市自然资源和规划局。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条规定：“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，……。”林州市自然资源和规划局具有对其管辖范围内非法转让土地的违法行为进行管理的法定职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定：“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十条第一款规定：“人民法院判决被告重新作出行政行为，被告重新作出的行政行为与原行政行为的结果相同，但主要事实或者主要理由有改变的，不属于行政诉讼法第七十一条规定的情形。”本案中，被告作出的林国土资监罚【2019】35号行政处罚决定依据的主要理由和证据已经发生改变，故原告认为被告作出的林国土资监罚【2019】35号行政处罚决定违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定，应予以撤销的理由，本院不予采纳。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”被告作出林国土资监罚【2019】35号行政处罚决定所依据的现场勘测定界图未经当事人签字认可，被告处罚决定书中表述违法事实有当事人签字认可的现场勘测笔录与事实不符。被告仅依据询问笔录、宗地图、登记卡及租赁合同等认定林州市对外贸易有限公司向郭安平非法转让土地，作出林国土资监罚【2019】35号行政处罚决定，主要证据不足，认定事实不清，应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决如下：撤销被告林州市自然资源和规划局2019年2月28日作出的林国土资监罚【2019】35号行政处罚决定。案件受理费50元，由被告林州市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省安阳市中级人民法院。审 判 长  王 宁审 判 员  郝宜春人民陪审员  孙文英二〇一九年十一月十八日书 记 员  李惠文