湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1653号上诉人（原审原告）：李湘一，男，1948年8月12日出生，汉族，住长沙市岳麓区。上诉人（原审原告）：李力平，女，1951年7月23日出生，汉族，住长沙市天心区。被上诉人（原审被告）：长沙市天心区人民政府。住所地：长沙市天心区湘府中路298号。法定代表人:谢进，该区区长。委托代理人：吴志强，长沙市天心区坡子街街道办事处工作人员。委托代理人：颜宏，湖南英萃律师事务所律师。上诉人李湘一、李力平因与被上诉人长沙市天心区人民政府（以下简称天心区政府）房屋征收决定一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2018）湘01行初186号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2015年8月18日，长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组作出长棚组项[2015]19号《关于同意天心区西文庙坪周边地块棚改立项的批复》。2015年8月31日，长沙市发展和改革委员会作出长发改[2015]636号《长沙市发展和改革委员会关于天心区西文庙坪周边地块棚户区改造项目立项的批复》。2017年1月9日，长沙市第十五届人民代表大会第一次会议第四次全体会议，将涉案项目列入2017年国民经济和社会发展计划。2017年2月13日，长沙市城乡规划局确认西文庙坪周边地块棚改项目符合城乡规划和专项规划。2017年2月23日，长沙市发展和改革委员会确认西文庙坪周边地块棚改项目的范围，该项目已经办理立项批复，符合长沙市国民经济和社会发展规划，该项目经市第十五届人大第一次会议审议通过，符合长沙市2017年国民经济和社会发展计划（长沙市人大常委会公告总第241号）。2017年2月27日，长沙市国土资源局确认西文庙坪周边地块棚户区改造项目符合土地利用总体规划。2017年3月23日，长沙市天心区棚改投资有限责任公司向长沙市发展和改革委员会提交《关于西文庙坪周边棚改项目Ａ地块征收范围的情况报告》，考虑到Ａ地块征收范围大、涉及户数多、征收任务重等因素，为合理利用区内人员力量，加快推进该项目征收工作，形成竞争机制，拟对Ａ地块进行重新分地块实施（征收范围与前期核查范围一致），并单独发布各地块的征收公告，共分Ａ1、Ａ2、Ａ3、Ａ4、Ａ5五个地块。2017年3月30日，长沙市天心区城市房屋征收和补偿管理办公室（以下简称天心区征收办）向天心区政府提交《关于确定西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ1地块）房屋征收范围的报告》，2017年3月31日，天心区政府作出天政发［2017］38号《关于启动西文庙坪周边地块棚改项目Ａ1、Ａ2、Ａ3、Ａ4、Ａ5地块国有土地征收工作的批复》。2017年3月31日，天心区政府作出《关于确定西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ1地块）房屋征收范围的批复》，2017年3月31日，天心区征收办作出《关于西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ1地块）房屋征收范围公告》，并在征收范围内予以张贴。2017年4月6日，天心区征收办向天心区工商分局等十个职能部门发出了《天心区国有土地上房屋征收暂停办理有关手续的函》、并附征收范围公告和红线图，相关职能部门均予以签收。2017年4月24日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室（以下简称长沙市征收办）发布了《天心区西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ1地块）房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告》并在征收范围内张贴。2017年5月5日，天心区征收办向天心区政府提交了《关于发布西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ1地块）被征收房屋调查结果公告的请示》。2017年5月8日，天心区征收办发布了《关于西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ1地块）被征收范围调查结果公告》，并在征收范围内予以张贴。2017年5月9日，长沙市征收办发布了《天心区西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ1地块）协商选定房地产价格评估机构公告》，并附报名的房地产价格评估机构名单。2017年5月16日，长沙市征收办发布《天心区西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ1地块）投票选定房地产价格评估机构报告》并附报名的房地产价格评估机构名单。2017年5月16日，天心区政府组织区征收办、区法制办、区住保局及街道等相关部门对项目征收补偿方案进行论证。2017年5月18日，天心区征收办向天心区政府递交《关于发布西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ1地块）房屋征收补偿方案征求意见公告的请示》。2017年5月22日，长沙市长沙公证处作出了（2017）湘长市证民字第9947号公证书，对投票选定房地产评估机构活动进行现场监督公证。2017年5月23日，长沙市征收办发布《天心区西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ1地块）投票选定房地产价格评估机构结果的公告》，以上各公告均在征收范围内予以张贴。2017年5月24日，天心区政府发布《关于西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ1地块）房屋征收补偿方案征求意见公告》并在征收范围内张贴，2017年6月23日，天心区征收办作出《西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ1地块）社会稳定风险评估初步意见》。2017年6月29日，该项目召开了西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ1地块）社会稳定风险评估初步意见论证会并形成了会议纪要。2017年6月30日，天心区征收办编制了《西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ1地块）社会稳定风险评估初步结果》。2017年7月11日，赤岭路街道办事处和坡子街街道办事处作出西文庙坪周边地块棚户区改造项目Ａ1地块维稳预案。2017年7月26日，天心区征收办发布《关于西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ1地块）房屋征收补偿方案征求意见情况及根据公众意见修改情况公告的报告》。2017年7月20日，天心区征收办向天心区政府提交了《关于西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ1地块）社会稳定风险评估初步结果的报告》。2017年7月21日，天心区政府作出《关于西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ1地块）社会稳定风险评估初步结果的批复》。2017年7月24日，天心区征收办编制了《西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ1地块）社会稳定风险评估报告》。2017年7月28日，涉案项目在长沙市××社会稳定风险评估工作领导小组办公室进行了社会稳定风险评估备案。2017年8月1日，天心区政府发布《关于西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ1地块）房屋征收补偿方案征求意见情况及根据公众意见修改情况的公告》并在征收范围内张贴。2017年10月31日，长沙市征收办作出长征批字［2017］33号《天心区西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ1地块）国有土地上房屋征收补偿方案的批复》，明确涉案项目征收补偿方案符合相关法规政策规定，同意按该方案执行。2017年10月23日，天心区政府常务会议原则同意对涉案项目作出房屋征收决定，2017年11月3日制作了会议纪要。2017年11月1日，天心区征收办向天心区政府提交了天征收［2017］74号《关于发布西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ1地块）房屋征收决定的请示》及附件。2017年11月3日，天心区政府作出天政征［2017］4号房屋征收决定并于同日公告，对西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ1地块）范围内的房屋决定征收，征收目的是为了改善老城区居民的生活条件，提升城市品位。征收范围属天心区坡子街街道辖区，东临长郡中学和黄兴南路步行街，南至城南西路（西湖路），西临湘江大道，北临人民西路，分期实施。本次拟启动红线范围内Ａ1地块的政府征收工作（Ａ1地块：东至下黎家坡，南至半湘巷、唐家湾、五一巷，西至湘江中路，北至人民西路）（以土地调查红线确定的范围为准）。征收部门是天心区征收办。征收实施单位是长沙市天心区坡子街街道办事处，决定还载明了征收签约期限、被征收人的权利和义务等，并附项目房屋征收补偿方案。公告在征收范围内进行了张贴，并在长沙晚报上进行了公告。另查明，涉案项目还提供了产权调换房源供被征收人选择。长沙市征收办对涉案项目征收补偿安置资金进行了监控。2017年10月31日，涉案项目对拆除工程进行了备案。经现场公证投票选定方式确定，天心区征收办委托，长沙永信房地产估价咨询有限公司对被征收房屋、房屋装饰装修价格、产权调换房屋等实施评估。2017年11月3日，天心区征收办发布了《西文庙坪周边地块棚户区改造项目（A1地块）房屋征收初步评估结果公示》并附房屋征收分户初步评估结果一览表。该公示及附件在征收范围内进行了张贴。还查明，登记产权人为吴交耶的房屋位于天心区××302，属于本案天政征［2017］4号《房屋征收决定》征收范围内。吴交耶系李湘一、李力平的母亲，吴交耶于2015年7月去世，李湘一、李力平对上述房屋享有继承权。李湘一、李力平对天政征［2017］4号《房屋征收决定》不服，向原审法院提起本案诉讼，请求撤销天心区政府于2017年11月3日作出的《关于西文庙坪周边地块棚户区改造项目（Ａ1地块）房屋征收决定的公告》；本案的诉讼费用由天心区政府承担。原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条之规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案被诉行政行为是天政征[2017]4号《房屋征收决定》。一、被告天心区政府作出房屋征收决定主体适格。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称国务院590号令）第四条和《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》（以下简称省政府268号令）第三条、《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称市政府116号令）第三条的规定，市、县级人民政府负责本辖区内房屋征收与补偿工作。为了公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、区、县（市）人民政府作出房屋征收决定，被告天心区政府具有本案被诉房屋征收决定的法定职权。二、被告天心区政府作出的行政征收决定适用法律正确。根据国务院590号令第八条第(五)项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要确需征收房屋的，属于“为了公共利益的需要”。国务院第590号令第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”西文庙坪周边地块棚户区改造项目经长沙市安居工程和棚户区改造领导小组批复同意，列入了长沙市棚户区改造工程。长沙市发展和改革委员会下达了立项批复，并经过了规划、国土等部门的审查，项目符合国民经济和社会发展规划、城乡规划和专项规划的要求。被告天心区政府依据国务院590号令和省政府268号令、市政府116号令规定作出的房屋征收决定，适用法律正确。三、被告天心区政府作出的房屋征收决定程序合法、正当。被告天心区政府受理启动西文庙坪周边地块棚户区改造项目征收工作的申请后，经审查认为此项目已经具备了国务院590号令第八条、第九条和市政府116号令第九条、第十条规定的情形和法定资料，被告天心区政府按照国务院590号令和市政府116号令规定作出行政决定的程序和步骤，稳步、渐进地实施了行政征收行为。天心区政府依法公布了征收范围，论证了征收补偿方案，对征收范围内的房屋进行了调查并公告了被征收房屋调查结果、征收补偿方案征求意见、征收补偿方案征求意见修改情况。天心区征收办对涉案项目进行了社会稳定风险评估，征收补偿资金已专户储存。被告天心区政府作出天政征[2017]4号房屋征收决定并予以公告，并告知了复议和诉讼权利，其作出的征收决定符合法定程序。四、原告提出，本案征收决定的征收目的不符合国务院590号令第八条规定的情形，涉案项目的开发不属于公共利益的需要。该院认为，现行法律、法规对“棚户区”的认定标准并没有作出明确的规定，各地在实践过程中对“棚户区”的界定标准也不相同。一般情况下，棚户区是与旧城区改建相对应的一个概念，棚户区并非特指几栋具体房屋，而应根据城市规划并结合所在区域的平房密度、房屋质量、成新、使用年限以及交通、消防等基础设施配套等诸多因素予以综合认定。国务院590号令第八条第（五）项规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础实施落后等地段进行旧城区改建的需要确需征收房屋的，符合“为公共利益的需要”，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案涉案项目经长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组批复同意，列入全市棚户区改造工程，同时经过了发改、规划、国土等部门审查并出具专业意见，被告天心区政府启动棚改并作出征收决定符合法律规定，予以认可。故对于原告的上述主张，不予采信。五、原告提出，征收补偿方案的制定未遵循民主、程序正当原则。该院认为，天心区政府就涉案项目房屋征收补偿方案组织区征收办、区法制办、区发改局、区财政局、区税务局等单位召开了论证会，并将征收补偿方案征求意见公告在征收范围内进行张贴，广泛征求、收集公众意见。天心区政府结合征求意见情况又作出了修改后的征收补偿方案，该方案明确记载了向被征收人提供货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式，该方案也获得了长沙市征收办的批复同意。天心区政府按照国务院590号令第十条、第十一条的规定制定了房屋征收补偿方案，该院对原告提出征收补偿方案不合法的诉讼理由不予采信。综上所述，被告天心区政府作出的《关于西文庙坪周边地块棚户区改造项目（A1地块）房屋征收决定》及公告事实清楚，适用法律、法规正确，行政程序合法、正当。原告提出的诉讼理由均无充分的事实和法律依据，不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回李湘一、李力平的诉讼请求。本案原审案件受理费人民币50元，由李湘一、李力平负担。李湘一、李力平不服原审判决，向本院提起上诉称：天心区政府作出的被诉征收决定的征收目的与国务院590号令第八条所确定的所有情况都不符合，不属于公共利益的需要。请求撤销原审判决并依法改判，本案诉讼费用由天心区政府承担。天心区政府答辩称：一、天心区西文庙坪周边地块棚户区改造项目有利于改善旧城区居民的住房条件和居住环境，提高居民生活质量，提升城市品质，符合公共利益的需要。该项目严格依照现行法律、法规和政策组织实施，程序正当、合法，充分保障了被征收人的权益。天心区政府作出的被诉《房屋征收决定》，主体适格，适用法律正确，符合法定程序。请求驳回上诉，维持原判。当事人一审提交的证据已随案移送本院。经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院经二审查明，原审查明的事实属实，予以确认。本院认为：根据国务院590号令第八条第五项、第九条的规定，因政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，可以由县级人民政府作出房屋征收决定；确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。该条例第十条、第十二条、第十三条、第十五条规定了作出房屋征收决定应当履行的主要程序，即拟定征收补偿方案并公布征求意见、进行社会稳定风险评估、征收补偿费用足额到位、对征收范围内的房屋权属、区位、用途、建筑面积等组织调查登记并将结果公布。本案中，天心区政府作为县一级人民政府具有作出本案被诉房屋征收决定的法定职权。本案涉案项目经长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组批复同意，列入全市棚户区改造工程，分别经过了发改、规划、国土等部门审查并纳入长沙市2017年国民经济和社会发展年度计划，符合公共利益的需要及相关规划、计划。天心区政府作出被诉房屋征收决定前对征收范围内的房屋情况进行了调查登记，进行了社会稳定风险评估，拨付了补偿资金并专户存储，拟定了征收补偿方案并公开征求意见，符合法定程序。李湘一、李力平关于被诉房屋征收决定不符合公共利益需要的上诉理由没有事实根据，不予支持。综上所述，李湘一、李力平的上诉理由和请求均不能成立，本院不予支持。原审认定事实清楚，适用法律正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李湘一、李力平负担。本判决为终审判决。审判长  朱志林审判员  余俊杰审判员  曾昊锋二〇一九年十一月五日法官助理张颢严书记员杨柳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……