安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)皖行终1274号上诉人（一审第三人）阜阳外商俱乐部，住所地安徽省阜阳市颍州南路388号。法定代表人李颖，该俱乐部执行董事。上诉人（一审第三人）汝涛，男，1963年7月1日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。上述两上诉人的共同委托代理人刘理，安徽坤慧律师事务所律师。上述两上诉人的共同委托代理人韦浩，安徽坤慧律师事务所律师。被上诉人（一审原告）阜阳市农业技术推广中心，住所地安徽省阜阳市颍泉区欧阳修路569号，统一社会信用代码12341200485858119Q。法定代表人苑文才，该中心主任。一审被告阜阳市颍州区人民政府，住所地安徽省阜阳市颍州区一道河路129号，统一社会信用代码11341202733012412G。法定代表人张俊杰，该区区长。阜阳市农业技术推广中心诉阜阳市颍州区人民政府（简称颍州区政府）、阜阳外商俱乐部及汝涛房屋征收补偿协议一案，阜阳外商俱乐部、汝涛不服安徽省阜阳市中级人民法院(2017)皖12行初146号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。阜阳市农业技术推广中心在一审中诉称，阜阳外商俱乐部的土地使用权和地上建筑物系属于其管理使用的国有资产，其以划拨方式取得并持有用地批准文书和房地产权属证书。颍州区政府、颍州区征收办在对上述土地使用权和房屋实施征收过程中却与阜阳外商倶乐部、汝涛签订了编号为0014355《阜阳巿国有土地上房屋征收补偿协议》（简称《征收补偿协议》），损害了国有资产权益。请求：确认被告颍州区政府、颍州区征收办与第三人阜阳外商倶乐部、汝涛于2017年1月10日签订的《征收补偿协议》无效。一审法院审理查明，阜阳农业技术推广中心原系阜阳地区农业技术推广中心，属事业单位。本案涉案房屋使用的土地，系阜阳农业技术推广中心于1993年经原阜阳地区行政公署批准征用原颍南镇洪庄后马庄的土地10.6亩，用于该中心建培训中心办公楼等。该培训中心建成后，由于资金困难，1998年9月8日，阜阳农业技术推广中心(甲方)与投资创办阜阳外商俱乐部的阜阳利枫肉类食品加工有限公司(乙方)签订租赁合同，约定甲方将座落在颍州南路东侧、东清河西岸，占地10.6亩，建筑面积3448平方米及现有全部资产租赁给乙方使用。租赁期限30年，从1999年1月1日至2028年12月31日，年租金40万元。2001年5月20日，阜阳农业技术推广中心(甲方)与阜阳外商俱乐部(乙方)签订产权出让协议，甲方将颍州南路东侧东清河西岸整体(土地和房屋)一次性出让给乙方。约定出让金为350万元，付款方式为一次性付清，全款付清后，甲方负责把培训中心全部手续移交给乙方。同日签订补充协议，约定主协议产权出让不成，仍按原租赁合同执行。2001年7月24日，原告取得涉案地上建筑物证号为房地权阜字第××号的房地产权证，该证载明房屋1幢三层，建筑面积2782.87平方米。2001年8月6日，阜阳外商俱乐部向阜阳市房地产管理局申请房屋初始登记，并提供了均为复印件的企业营业执照及组织机构代码证、法定代表人的身份证、委托代理人的身份证、国家建设征(拨)用土地申报表、建设工程规划许可证(编号98072)、阜阳市人民政府阜政秘[1998]233号批复等材料。经过阜阳市房地产测量中心勘测，2001年8月8日，阜阳市房地产管理局为阜阳外商俱乐部颁发了房地权阜字第××号房地产权证。该证载明房地坐落在颍州区颍州南路三里岗，房屋4幢，面积合计1603.86平方米。颍州区政府于2016年3月24日作出阜州政征[2016]7号征收决定。颍州区政府与第三人阜阳外商倶乐部、汝涛于2017年1月10日签订的编号为0014355《征收补偿协议》。该协议载明征收人签章为颍州区政府房屋征收补偿专用章，被征收建筑五处，面积分别为1603.85平方米、2926.94平方米、1974.56平方米、11.16平方米、811.09平方米，面积合计7327.6平方米，评估金额合计41604557元，奖励补助10134302元，其他补偿10048884元，以上金额共计61787743元。另查明，2005年5月8日，阜阳市审计局对阜阳市农业委员会及其所属的阜阳农技推广中心的产权租赁及出让情况进行审计。审计报告称，截止2003年1月阜阳外商俱乐部实际支付阜阳农技推广中心租金29万元，在其租金未能及时足额支付的情况下，阜阳农技推广中心将该中心整体出让，既没有进行资产评估，又没有在政府指定的拍卖机构进行公开拍卖，协议价格350万元，至审计时向阜阳农技推广中心支付购房款85万元,认为该行为违反了《行政事业单位国有资产管理办法》及《行政事业单位国有资产处置管理实施办法》的规定。再查明，安徽省阜阳市颍州区人民法院于2018年4月28日作出（2017）皖1202行初字219号行政判决，判决撤销阜阳市房地产管理局为阜阳外商俱乐部颁发的房地权阜字第××号房地产权证。阜阳外商俱乐部不服，提出上诉。该院作出（2018）皖12行终182号行政判决，驳回上诉，维持原判。一审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。本案中，被告颍州区政府、阜阳市颍州区文峰街道办事处与第三人阜阳外商倶乐部、汝涛签订《征收补偿协议》，但该协议中被征收的登记在阜阳外商倶乐部名下面积1603.85平方米的房屋的房地产权证已被生效判决撤销。本案证据证实，案涉征收的土地系原告划拨取得，且原告持有的证号为房地权阜字第××号房地产权证，建筑面积2782.87平方米的房屋亦在本次征收的土地上。被告不仅未对原告未予补偿，却将原告使用的土地及所有的房屋补偿给阜阳外商倶乐部，明显不当。故颍州区政府与第三人阜阳外商倶乐部、汝涛签订的《房屋征收补偿协议》，事实不清，主要证据不足，明显不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（六）项的规定，判决：撤销被告颍州区政府、颍州区征收办与第三人阜阳外商倶乐部、汝涛于2017年1月10日签订的编号为0014355《征收补偿协议》。案件受理费50元，由被告颍州区政府负担。阜阳外商俱乐部、汝涛上诉称，涉案房屋权属尚未经确权审理，一审判决直接认定房屋属阜阳市农业技术推广中心所有，因而撤销涉案《征收补偿协议》，系认定事实不清；其与阜阳市农业技术推广中心有关房地产买卖合同效力的确认之诉，已被安徽省阜阳市中级人民法院(2019)皖12民初642号民事裁定发回重审，重审法院尚在审理之中，故本案行政诉讼应当裁定中止审理。请求撤销一审判决，改判驳回阜阳市农业技术推广中心的诉讼请求。阜阳市农业技术推广中心、颍州区政府未向本院提交书面答辩和陈述意见。阜阳市农业技术推广中心向一审法院提交了以下证据：1、事业单位法人证书，证明其身份情况；2、阜阳市颍州区人民法院（2017）皖1202行初219号行政判决书、阜阳市中级人民法院（2018）皖12行终182号行政判决书，证明《征收补偿协议》所依据的房地权阜字第××号房地产权证，即序号1建筑面积1603.85平方米的产权证，因虚假登记，已经被法院判决撤销，以及《征收补偿协议》所依据的编号98072建设工程规划许可证系虚假；3、建设工程质量等级证书、原告持有的房地权阜字第××号房地产权证、房产证移交清单，证明《征收补偿协议》所载明的序号2建筑面积2926.94平方米的1997年前房屋，系原告所建，其中2782.87㎡原告办理有房产证，并不是外商俱乐部1997年之前所建无证房屋；4、阜阳市农业技术推广中心持有的建设征（拨）用土地审批文件、阜阳市国土局土地档案馆保存的建设征（拨）用土地审批文件，证明被告与第三人签订《征收补偿协议》所依据的建设征（拨）用土地审批文件系虚假材料，原告才是该土地使用权权利人；5、建设用地规划许可证及申报表、建设工程选址意见书及申报表、省计划委员会计外字（1992）1200号文件、用地协议书、征用土地协议书，证明目的同上，并证明《征收补偿协议》所载明的序号2的房屋系原告所建；6、阜阳外商俱乐部工商登记档案中的建立批复、生产经营场地证明、租赁合同书、培训楼内部设备清单，证明原告与第三人之间是租赁关系，原告10.6亩土地使用权和3448平方米地上建筑物及全部设施设备于1998年10月出租给阜阳外商俱乐部；7、阜阳市审计局2005年29号审计报告、阜阳市农委阜农办（2005）158号文件、阜阳外商俱乐部补充协议，证明阜阳市审计局认定原告与第三人签订的产权出让协议违法，原告与第三人之间为租赁合同关系。颍州区政府在法定期间内向一审法院提交了以下证据：1、阜阳市农业技术推广中心、阜阳市农业委员会关于出让市农技推广培训中心的请示、阜阳市人民政府关于同意建立阜阳外商俱乐部的批复；2、产权出让协议书；3、国家建设征（拨）用地申报表、阜阳外商俱乐部办理初始登记的阜阳市房地产市场产权监理处业务受理单；4、阜阳外商俱乐部房地产权证、阜阳市农业技术推广中心房地产权证、建设工程规划许可；5、阜阳外商俱乐部营业执照与税务登记证，士臣吴山贡鹅酒店营业执照与税务登记证、渝码头火锅店营业执照；6、阜阳市不动产登记中心对阜阳外商俱乐部6幢、7幢房屋用途申请复查的回复；7、房屋征收补偿协议、领款凭证、补偿核算单；8、房屋征收价格评估分户报告单、征收安置与补偿户口审核认定表、汝涛身份证明户口本等相关材料；9、完整的征收卷宗（当庭举证）。上述证据证明位于阜阳市颍州区颍州南路三里岗的房屋确为阜阳市外商俱乐部所有，其签订的《征收补偿协议》完全符合《国有土地上房屋征收与补偿协议》第二十五条之规定。阜阳外商俱乐部、汝涛向一审法院提交了以下证据：1、外商俱乐部营业执照及注册信息表，证明其参与本案诉讼的主体资格；2、阜阳市中级人民法院（2019）皖12民终642号民事裁定、阜阳市颍泉区人民法院（2019）皖1204民初4154号民事判决，证明本案基于买卖关系的民事诉讼正在审理，该案应依法中止审理；3、阜阳市招商局阜市招商[1998]31号、阜阳市人民政府阜政秘[1998]233号文件,证明阜阳市人民政府批复同意建立阜阳外商俱乐部；4、阜农技[2001]11号、阜农字[2001]27号文件，证明原告名下房产及土地系自愿对外整体转让，且已经其上级单位及阜阳市人民政府批准；5、2001年5月20日《产权出让协议书》、2003年2月24日《还款协议书》及支付转让金部分票据及凭证，证明原告已将所有土地及房屋一次性整体出让给第三人的事实；6、原告及阜阳市中级人民法院出具的付款说明一份，证明2006年3月23日原告再次确认为便于涉案房地产一次性整体产权出让解决，要求第三人暂付转让金70万元偿还原告欠款的事实；7、原告房产证权属登记档案中办理房登记申请表、授权委托书、受委托人身份证，证明原告房产证于2001年7月办证申请时，是委托时任第三人法定代表人汝涛办理的事实，申请表中代理人栏内，填写的代办关系为“原租赁关系现买断关系”，充分证明原告在办证时已认可其将产权整体转让原告，并委托其办理相关产权手续，以便履行协议过户登记义务的事实；8、阜阳外商俱乐部房屋产权证、拆迁公告、房屋拆迁补偿协议、领款凭证、分户报告单、户口认定表，证明其已经过合法程序获得补偿；9、（2004）阜民初28号民事判决书，证明工程总价和审计报告认定不一致，不存在国有资产流失。上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对本案证据的审核认定符合法律规定。对一审法院查明的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。根据该条规定，房屋征收补偿的对象是房屋所有权人。本案中，颍州区政府与阜阳外商倶乐部、汝涛签订涉案《征收补偿协议》的依据是阜阳外商倶乐部持有的房地权阜字第××号房地产权证，现因该房地产权证被安徽省阜阳市中级人民法院（2018）皖12行终182号生效行政判决撤销，且阜阳外商倶乐部与阜阳市农业技术推广中心就上述房地产权证项下的1603.85平方米房屋所有权存在争议，故颍州区政府与阜阳外商倶乐部、汝涛签订涉案《房屋征收补偿协议》主要证据不足，一审判决撤销该协议并无不当。需要指出的是，房地产权属证书系物权的凭证，撤销颁证行为并不意味着持证人当然即丧失了房屋所有权，房屋所有权的归属仍应依据基础法律关系确定。本案中，阜阳外商倶乐部与阜阳市农业技术推广中心双方就确定争议房屋所有权归属的房屋买卖合同效力的确认之诉仍在人民法院审理之中。安徽省阜阳市中级人民法院（2018）皖12行终182号生效行政判决是以颁证机关未尽合理审查义务、颁证行为主要证据不足为由撤销了涉案房地产权证，并未直接认定诉争房屋的所有权，而一审法院认为“颍州区政府将阜阳市农业技术推广中心使用的土地及所有的房屋补偿给阜阳外商倶乐部，明显不当”，该表述直接认定了诉争房屋的所有权，混淆了行政法律关系和民事法律关系在确定基础法律关系功能上的区别，本院予以指正。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。阜阳外商倶乐部、汝涛的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人阜阳外商倶乐部、汝涛负担。本判决为终审判决。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇一九年十一月二十日法官助理戴红书记员陈维为附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。