安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖行终1162号上诉人（一审原告）江伟伟等14人（具体名单附后）。诉讼代表人江伟伟，女，1987年2月13日出生，汉族，住北京市崇文区。诉讼代表人李克新，男，1952年4月3日出生，汉族，住安徽省六安市金安区。诉讼代表人詹诗林，男，1970年5月16日出生，汉族，住安徽省金寨县。江伟伟委托代理人江明海，男，1962年12月20日出生，汉族，住安徽省六安市金安区。被上诉人（一审被告）六安市裕安区人民政府，住所地安徽省六安市龙河西路裕安区行政大楼。法定代表人王仲儒，该区人民政府区长。委托代理人方磊，该区土地和房屋征收管理处工作人员。委托代理人崔景秀，安徽皋陶律师事务所律师。一审原告蔡克诚，男，1982年3月27日出生，汉族，住安徽省六安市金安区。上诉人江伟伟、叶明、李克新、丁维忠、周系明、何本万、周益夏、王克琼、詹诗林、高远安、李振友、刘传华、刘勤、赵前贵（以下简称江伟伟等14人）因诉六安市裕安区人民政府（以下简称裕安区政府）房屋征收决定一案，不服安徽省六安市中级人民法院（2019）皖15行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2019年11月5日公开开庭审理了本案。上诉人李克新、詹诗林、丁维忠、周系明、何本万、刘勤、高远安、上诉人江伟伟的委托代理人江明海，被上诉人裕安区政府的委托代理人方磊、崔景秀到庭参加诉讼。本案现已审理终结。江伟伟等15人向一审法院起诉称，裕安区政府作出的裕政〔2018〕72号《关于对国华社区齐云路以南棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》（以下简称72号房屋征收决定），要征收原告在该地块的房屋。该征收决定没有事实和法律依据，且程序严重违法。一、涉案地块并不具备实施棚改征收的前提。征收目的并非是基于公共利益需要而对危房集中、基础设施落后等地段进行棚改，且72号房屋征收决定强行剥夺原告对原地段产权面积置换的权利。二、72号房屋征收决定涉及的征迁范围图（红线图）未依法定程序向原告等公示告知，侵犯原告的知情权等权益。三、被告作出72号房屋征收决定前未出示征收补偿费用已足额到位、专户存储、专款专用的证据。综上，请求：一、确认被告作出72号房屋征收决定违法，并予以撤销；二、一并审查《六安市裕安区国华社区齐云路以南棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》的合法性；三、本案诉讼费用由被告承担。一审法院经审理查明，2017年12月20日，六安市四届人大常委会第三十次会议审议通过了《关于六安市2017年市本级政府投资项目计划执行情况和2018年政府投资项目计划（草案）的报告》。2018年1月8日，六安市第五届人民代表大会第一次会议通过《关于六安市2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年计划的决议》。此后，六安市人民政府印发六政秘（2018）28号《六安市人民政府关于印发2018年本级政府投资项目计划的通知》，涉案棚户区改造项目在该计划内。2018年3月30日、4月3日、4月10日，六安市城乡规划局、六安市发展和改革委员会、六安市国土资源局（不动产登记局）先后出函，说明国华社区齐云路以南棚户区改造项目符合城乡规划和专项规划、符合国民经济和社会发展规划和年度计划以及土地利用总体规划，并附六安市城市总体规划图（2008-2030）、六安市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要、六安市中心城区土地利用规划图（2006-2020）。2018年4月25日，裕安区土地和房屋征收管理办公室（以下简称裕安区征管办）作出裕征管办〔2018〕67号《关于公布国华社区齐云路以南棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）的通知》，并在现场进行了张贴，在公示满30日后，裕安区征管办于同年6月7日作出裕征管办〔2018〕100号文，对征求意见及修改情况进行通告并张贴，同时一并张贴公告的还有涉案项目的征收范围图。同年5月14日，裕安区征管办向该区重大事项社会稳定风险评估工作领导小组报送涉案项目的社会稳定风险评估报告并获得批准同意；6月15日、8月23日，裕安区政府召开第17次、第22次常务会议，会议审议通过了国华社区齐云路以南棚户区改造项目征收决定及补偿安置方案；9月14日，裕安区政府作出72号房屋征收决定附补偿安置方案并公告，决定对国华社区齐云路以南棚户区改造项目红线范围内房屋及其附属物进行征收，裕安区征管办组织实施上述房屋征收工作。一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条、第十二条的规定，征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。判断房屋征收决定是否符合相关规划，首先必须明确征收之后征收范围内将进行何种建设。本案中，根据被告提交的相关证据及其在庭审中的陈述，对被征收人均不在涉案征收范围内安置，但其又未提供证据证明涉案房屋征收后征收范围内将进行何种建设，故无法判断该房屋征收是否符合相关规划。被告虽提交了六安城市建设投资有限公司《关于确认补偿安置费足额到位、专户存储、专款专用的函》，但并未附具银行账户、具体金额等，亦无法判断补偿费用是否足额到位。综上分析，被告裕安区政府作出的涉案房屋征收决定主要证据不足，依法应当撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。涉案征收涉及被征收人1300余户，绝大多数已经达成补偿协议，部分房屋已经拆除，如果撤销该征收决定，可能会形成“烂尾工程”，不但造成国有资产极大浪费，影响城市整体形象，而且难以保障已经签订补偿协议的大部分被征收人的合法权益及时实现。鉴于撤销涉案征收决定将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故应确认违法。根据原告提交的相关证据及其在庭审中陈述，并未明确对涉案补偿安置方案审查的具体内容，且涉案征收决定确认违法，故对涉案补偿安置方案合法性不再另行审查。综上，原告江伟伟等十五人的诉讼请求部分成立，该院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十四条第一款第（一）项的规定，判决确认裕安区政府作出的72号房屋征收决定违法。江伟伟等14人上诉称，一、一审判决认定事实不清。（一）《关于六安市2017年市本级政府投资项目计划执行情况和2018年政府投资项目计划的报告》与国民经济和社会发展规划不是同一法律概念，与涉案房屋征收决定无关联性。（二）《关于六安市2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年计划的决议》，被上诉人仅提供了抬头，没有提供决议的内容，决议没有显示包含涉案房屋征收项目。（三）《六安市人民政府关于印发2018年本级政府投资项目计划的通知》，上诉人只收到第一页，无法反映与本案有关，更无法证明涉案地块已被纳入棚改计划。（四）六安市城乡规划局、六安市发展和改革委员会、六安市国土资源局（不动产登记局）先后出具了函，但由于这些出函单位均没到庭接受法庭及当事人的询问，且函件的内容过于简单草率，缺乏相应事实和法律依据，故这些函均不能作为证明72号房屋征收决定符合四规划一计划的证据。（五）六安市城市总体规划图（2008-2030）未能说明涉案房屋所在土地用于棚改项目建设规划，更不能证明72号房屋征收决定符合六安市城市总体规划图的总体要求。（六）六安市中心城区土地利用规划图（2006-2020）无图纸，且系复印件，复印件上无出具部门的盖章，无制图人签字，图纸的绘制时间迟于涉案房屋征收决定签发日期，故不具有真实性和采信度。（七）征求意见稿无落款单位，无被上诉人及其实施单位印章，张贴的地点不明显，无张贴日期，征求意见期限少于法定的30日。张贴的照片及印章全系复印件，且被上诉人没有公示涉案项目的征收范围图（红线图）。（八）涉案项目的社会稳定风险评估报告应当由被上诉人所属征管办向裕安区政府常务会，由裕安区政府常务会讨论决定，而不是报裕安区重大事故社会稳定风险评估工作领导小组。（九）被上诉人17次常务会议纪要第三项内容及22次常务会议纪要第六项、第七项与涉案房屋征收有关，但该两次会议纪要忽略了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条和第二十七条的规定，也不符合法定的制作要求。（十）被上诉人未提举涉案房屋征收补偿安置方案，对此，一审法院未加评论。二、一审法院观点错误。一审法院对涉案房屋征收补偿安置方案合法性不再另行审查的观点不妥。（一）被上诉人是以棚改之名征收涉案房屋的，但在制定征收补偿安置方案时却背离了棚改的要求和目的，强行剥夺了上诉人在棚改地段产权调换的权利，被上诉人已当庭明确所有被征收人将全部安置于涉案地块3公里以外。位于市中心一类区域且系学区房的被征收房屋评估价格为5807元/㎡，该价格与相邻路段或同类区域的房屋销售价格相差甚远，故被征收房屋货币补偿的价格明显过低。另被征收房屋的搬迁费、过渡安置费、附属物的补偿未充分考虑现行的市场价格。（二）一审法院包庇、姑息了被上诉人的多次违法行为，被征收人的违法征收行为得不到有效的遏制会使上诉人的合法权益受损。三、一审法院适用法律不妥。“绝大多数人的利益”不能视为“公共利益”，涉案房屋的征收无立项、无规划、无计划、无资金保障，主要证据不足又系多次持续严重违法，依法应当撤销。一审法院判决确认72号房屋征收决定违法会给国家利益、社会公共利益造成新的重大损害。综上，请求：一、撤销被上诉人作出的72号房屋征收决定；二、确认被上诉人作出的《六安市裕安区国华社区齐云路以南棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》违法；三、本案的二审诉讼费用由被上诉人承担。裕安区政府当庭答辩称，其答辩意见同一审，即：一、涉案项目符合六安市本级棚户区改造的基本条件。该项目位于六安中心城区120平方公里范围内的集中成片住宅区，改造规模约1393户，房屋密度大，没有燃气管道，配套设施、消防设施不齐全，部分房屋还是砖墙瓦顶的筒子楼，存在重大安全隐患，对该地块上房屋征收符合公共利益需要。二、答辩人作出72号房屋征收决定依据正确，程序合法。（一）涉案征收项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，被纳入六安市级2018年国民经济和社会发展年度计划；（二）征收补偿费用已足额到位、专户存储、专款专用；（三）裕安区征管办组织实施上述房屋征收工作，拟定征收补偿方案，于2018年4月25日发布《关于公布国华社区齐云路以南棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）的通知》，亦公布了征迁范围。征求意见期满后，答辩人及时公布了征求意见和修改情况，并在作出征收决定前，对涉案项目作出了社会稳定风险评估。2018年6月24日，经裕安区政府常务会议讨论审议通过72号房屋征收决定，同年8月29日审议通过案涉征收补偿安置方案。同年9月14日，答辩人作出72号房屋征收决定并予以公告，公告载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼等事项。三、《国华社区齐云路以南棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》是合法的。该方案是依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》《国有土地上房屋征收评估办法》《六安城区国有土地上房屋征收补偿安置补充规定（试行）》作出的，法律依据充分，补偿方式和标准符合规定，且按法定程序对外公布并征求意见后，经政府常务会议讨论通过，程序合法。综上，请求驳回上诉，维持原判。一审被告裕安区政府向一审法院提举了以下事实依据和法律依据：1．关于确认六安市2018年棚改项目列入国家棚改年度计划的复函，证明涉案项目已被列入国家棚改年度计划。2．六规地函〔2018〕4号、六安市城市总体规划（2008-2030）、安徽省人民政府关于六安市城市总体规划的批复，证明涉案棚户区改造项目符合城乡规划和专项规划。3．六国土资〔2018〕52号、六安市中心城区土地利用规划图（2006-2020）（局部），证明涉案棚户区改造项目符合土地利用总体规划。4．六发改投资函〔2018〕91号、《六安市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、六安市人大常委审议《关于六安市2017年市本级政府投资项目计划执行情况和2018年政府投资项目计划（草案）的报告》的意见、《关于六安市2017年国民经济的社会发展计划执行情况与2018年计划的决议》、六安市人民政府关于印发2018年市本级政府投资项目计划的通知，证明涉案项目符合《六安市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》；经六安市五届人大一次会议审议，涉案项目被纳入2018年六安市本级政府投资项目计划符合2018年国民经济和社会发展年度计划。5．六安市城市建设项目交办通知（函），证明涉案项目已被纳入城市建设项目的年度计划内，由裕安区政府完成征迁工作；裕安区政府在接到交办通知后，将该项目征迁工作交由裕安区征管办组织实施。6．《关于公布国华社区齐云路以南棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）的通知》《关于国华社区齐云路以南棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案征求意见及修改情况的通告》、涉案项目征收范围图、张贴照片，证明2018年4月25日裕安区征管办就国华社区齐云路以南棚户区改造项目发布征收补偿安置方案征求意见稿，听取被征收群众的意见和建议，并予以答复。7．《公证书》、会议签到簿、活动现场照片、现场公证词，证明2018年6月1日，裕安区征管办举办了“国华社区齐云路以南棚户区改造”项目国有土地上被征收房屋价值评估机构选取活动，被征迁户参与此次活动，现场通过在场的一名被征迁户作为代表随机抽选，确定了本次征迁工作的评估机构；六安市江淮公证处对此次活动进行了公证。8．关于对《国华社区齐云东路以南周边地块棚户区改造、水洗绒厂周边地块棚户区改造两项目国有土地上房屋征收补偿方案》进行社会稳定风险评估的请示、《社会稳定风险请示的批复》，证明被告在征求决定前对涉案征收项目进行了社会稳定风险评估。9．《关于确认补偿安置费足额到位、专户存储、专款专用的函》，证明作出征收决定前征收补偿费用已足额到位、专户存储、专款专用。10．裕安区政府第17次和22次常务会议纪要，证明涉案项目征收决定及其补偿方案已经过裕安区人民政府常务会议讨论通过。11．一、二榜公示说明、照片，证明在作出征收决定前，已对被征收范围内的房屋进行摸底、调查，并将调查情况对外公示。12．《六安市裕安区人民政府关于对国华社区齐云路以南棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》及公告、《六安市裕安区2018年度国有土地上房屋征收搬迁补偿、补助费等标准》、网页打印、张贴照片，证明征求意见期满后裕安区政府作出征收决定并发布公告，公告中载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼等事项；《征收补偿安置房屋方案》的第八条已对附属物、装潢的补偿标准予以规定；涉案项目红线图已对外张贴公布。法律依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国有土地上房屋征收评估办法》、《六安市城区国有土地上房屋征收补偿安置补偿规定（试行）》一审原告江伟伟等15人向一审法院提交了以下证据：1．原告身份证复印件（15份）各一份，证明原告的基本身份事项。2．房产证、房屋所有权证、房地产权证复印件各一份，证明原告系被征收人等案件事实。3．《六安市裕安区人民政府关于对国华社区齐云路以南棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》（裕政〔2018〕72号）及《六安市裕安区人民政府关于国华社区齐云路以南棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定的公告》（裕政秘〔2018〕252号），含《六安市裕安区国华社区齐云路以南棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》复印件一份，证明被告于2018年9月14日作出的涉案行政行为违法，依法应予以撤销等情况。4．网页打印《六安市发改委2018年棚改项目建议书的批复》，证明案涉房屋没有纳入2018年棚改项目。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款的规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，裕安区政府提举的安徽省住房和城乡建设厅《关于确认六安市2018年棚改项目列入国家棚改年度计划的复函》所附的六安市2018年棚改项目具体情况表第6项为国华社区齐云路以南棚户区改造项目、《六安市人民政府关于印发2018年市本级政府投资项目计划的通知》所附的汇总表所载的征地拆迁安置补偿项目亦有六安市国华社区齐云路以南棚户区改造项目，据此，可以认定涉案房屋征收活动纳入了该市国民经济和社会发展年度计划。裕安区政府虽提举了六安市城乡规划局、六安市国土资源局（不动产登记局）、六安市发展和改革委员会出具的说明2018年度六安市本级棚户区和城中村改造项目是否符合城乡规划和相关专项规划、土地利用总体规划、国民经济和社会发展规划的复函以及六安市城市总体规划、六安市中心城区土地利用规划图等证据，但裕安区政府系以棚户区改造的名义对涉案区域房屋进行征收，而根据裕安区政府在二审庭审中所称，该征收区域并非用于对被征收人的原址还迁，且其至今未能说明涉案区域被征收后用于何种建设，故人民法院无法判断被诉房屋征收决定涉及的建设活动是否符合上述规划要求。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条第十二条、第十三条的规定，作出房屋征收决定的程序为：拟定征收补偿方案、对征收补偿方案进行论证并公开征求公众意见；公布征求意见情况和根据公众意见修改的情况；按照有关规定进行社会稳定风险评估；涉及被征收人数量较多的由政府常务会议讨论决定；征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用；公告载明补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，2018年4月25日，裕安区征管办作出裕征管办〔2018〕67号《关于公布国华社区齐云路以南棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）的通知》，该通知在被征收区域内进行了张贴，后裕安区征管办于2018年6月7日做出了裕征管办〔2018〕100号《关于国华社区齐云路以南棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案征求意见及修改情况的通告》。2018年6月15日、8月23日，裕安区政府召开常务会议，讨论被诉房屋征收决定并审议通过了《国华社区齐云路以南棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》。2018年5月14日，裕安区征管办向该区重大事项社会稳定风险评估工作领导小组报送案涉房屋征收项目的社会稳定风险评估报告并获得批准同意。2018年，9月14日，裕安区政府作出72号房屋征收决定并予以公告，公告载明了征收补偿安置方案和行政复议、行政诉讼等事项。《国有土地上房屋征收与补偿条例》之所以规定征收补偿费用足额到位，其目的是为了保证被征收人能及时足额获得补偿。经二审庭审了解，案涉房屋征收项目涉及1393户，达成补偿安置协议的1295户中的绝大部分已通过货币化的方式进行了补偿，说明案涉房屋征收的补偿费用已基本足额到位。综合以上分析，裕安区政府提供的证据能够证明其作出72号房屋征收决定基本符合上述程序规定。江伟伟等14人上诉称因案涉征收补偿安置方案未给予被征收人原址产权调换的权利，不符合法律规定。对此，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第三款规定，因旧城区改建征收个人住宅，被征所人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。故，裕安区政府在对案涉征收区域的被征收人进行安置时，要确保提供的产权调换房屋符合上述规定，即在改建地段或就近地段。因对被征收房屋进行评估并非作出被诉房屋征收决定的法定程序，故江伟伟等14人提出的被征收房屋评估价格问题不属于本案审查范围。被征收房屋的评估价格以及搬迁费、过渡安置费、附属物的补偿均应在房屋征收补偿行为中予以解决。综上，裕安区政府提供的证据不能证明涉案棚户区改造项目涉及的建设活动符合相关规划要求，其作出72号房屋征收决定的主要证据不足。故，72号房屋征收决定依法应当予以撤销。但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案中，涉案棚户区改造项目中的绝大多数被征收人均已签订征收补偿协议并已履行完毕或正在履行中，且其中大部分被征收房屋已被拆除，如果撤销72号房屋征收决定，将会给公共利益造成重大损失，亦会影响其他多数已搬迁被征收人的利益。鉴于上述因素，72号房屋征收决定依法应当予以确认违法，但裕安区政府在继续实施房屋征收决定时，应当完善相应的事实根据和程序，依法、妥善解决影响被征收人根本利益的征收补偿安置问题。因此，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人江伟伟等14人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人江伟伟、叶明、李克新、丁维忠、周系明、何本万、周益夏、王克琼、詹诗林、高远安、李振友、刘传华、刘勤、赵前贵负担。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  钟祖凤审判员  王新林二〇一九年十一月十九日法官助理阮秀芳书记员潘玉丹附1：上诉人（一审原告）江伟伟等14人名单上诉人（一审原告）江伟伟，女，1987年2月13日出生，汉族，住北京市。上诉人（一审原告）叶明，男，1948年4月24日出生，汉族，住安徽省六安市金安区。上诉人（一审原告）李克新，男，1952年4月3日出生，汉族，住安徽省六安市金安区。上诉人（一审原告）丁维忠，男，1969年5月16日出生，汉族，住安徽畲六安市裕安区。上诉人（一审原告）周系明，男，1959年7月13日出生，汉族，住安徽省六安市裕安区。上诉人（一审原告）何本万，男，1970年4月3日出生，汉族，住安徽省六安市裕安区。上诉人（一审原告）周益夏，男，1963年3月16日出生，汉族，住安徽省六安市裕安区。上诉人（一审原告）王克琼，女，1973年10月11日出生，汉族，住安徽省六安市裕安区。上诉人（一审原告）詹诗林，男，1970年5月16日出生，汉族，住安徽省金寨县。上诉人（一审原告）高远安，男，1957年1月25日出生，汉族，住安徽省六安市裕安区。上诉人（一审原告）李振友，男，1949年9月27日出生，汉族，住安徽省六安市金安区。上诉人（一审原告）刘传华，男，1963年9月27日出生，汉族，住安徽省六安市裕安区。上诉人（一审原告）赵前贵，男，1965年9月16日出生，汉族，住安徽省六安市裕安区。上诉人（一审原告）刘勤，女，1975年10月1日出生，汉族，住安徽省六安市裕安区。附2：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判、裁定；……