广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2018)粤行终1188号上诉人（原审第三人）：中国人民解放军95246部队，住所地：广西壮族自治区南宁市科园大道23号。法定代表人：杨海军，部队长。委托代理人：蔡建业，该部队参谋。被上诉人（原审原告）：廉江市横山镇龙角塘村民委员会中间坑村民小组，住所地：广东省湛江市廉江市横山镇龙角塘村民委员会中间坑村民小组。负责人：谢开，小组长。委托代理人：蔡磊，广东瑞迪安律师事务所律师。原审被告：廉江市人民政府，住所地：广东省廉江市廉城镇。法定代表人：吴群忠，市长。委托代理人：郭如礼、吴兆信，廉江市人民政府调处办工作人员。原审被告：湛江市人民政府，住所地：湛江市赤坎区跃进路。法定代表人：姜建军，市长。委托代理人：廖章雅，湛江市法制局干部。廉江市横山镇龙角塘村民委员会中间坑村民小组（以下简称中间坑村民小组）诉廉江市人民政府、湛江市人民政府土地确权及行政复议决定纠纷一案，原审第三人中国人民解放军95246部队（以下简称95246部队）不服湛江市中级人民法院（2017）粤08行初236号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年6月7日，原告中间坑村民小组向廉江市人民政府申请调处位于XX的土地，该地面积约60多亩，四至范围为：东至蒲岭村委灌沟，南至蒲岭村委灌沟，西至蒲岭村委灌沟，北至原告的林地。原告向被告廉江市人民政府提交了以下证据：1、《关于横山公社与部队营区地界补充协议书》；2、调解意见；3、卫星图。2017年6月15日，廉江市人民政府作出廉府调字[2017]7号《土地权属争议不予受理决定书》，以原告未能提交主张争议地权属的证据依据材料为由，认为其调处申请不符合《广东省土地权属纠纷处理条例》第七条第（二）项“有明确的请求对象、具体的调处请求和事实依据”的受理条件，决定不予受理该土地调处申请。原告中间坑村民小组不服该决定，于2017年7月4日向湛江市人民政府提出行政复议，湛江市人民政府于2017年9月22日作出湛府行复[2017]47号《行政复议决定书》，该《决定书》认为：根据《广东省土地权属纠纷处理条例》第七条关于“申请调处土地权属纠纷必须符合以下条件：（一）申请人与土地权属纠纷有直接利害关系的；（二）有明确的请求调处对象、具体的调处请求和事实根据；（三）符合人民政府调处的范围。”的规定，中间坑村民小组申请调处时所提交的证据材料显示，中间坑村民小组与95246部队已于1981年10月17日签订了地界协议，明确了争议地属部队用地，同时也证明了牛鼻塘岭的土地与95246部队的土地权属和界线清楚，没有交叉重叠的现象。由于中间坑村民小组未能提供其他主张争议地权属的事实根据，因此，中间坑村民小组的调处申请不符合上述受理条件，决定维持廉江市人民政府作出的不予受理中间坑村民小组土地调处申请的决定。原告中间坑村民小组不服该行政复议决定，向原审法院提起行政诉讼，请求：1、判令撤销被告廉江市人民政府作出的廉府调字[2017]7号《土地权属争议不予受理决定书》及被告湛江市人民政府作出的湛府行复[2017]47号《行政复议决定书》；2、判令被告廉江市人民政府受理原告提出的调处土地权属纠纷申请。原审法院认为：本案为土地权属行政确认及复议案。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第十三条的规定，对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当按照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。根据上述规定，被告廉江市人民政府对于原告提出的土地权属争议调查处理申请，有权作出是否受理的决定。该府作出本案所诉之廉府调字[2017]7号《土地权属争议不予受理决定书》，职权主体适格，且该府作出决定的程序亦符合《土地权属争议调查处理办法》第十三条的规定，予以确认。本案争议的焦点是廉江市人民政府不予受理原告土地权属争议调查处理申请的决定在实体依据上是否充分、适用法律是否正确以及原告请求撤销湛江市人民政府作出的湛府行复[2017]47号《行政复议决定书》是否有依据。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。本案中，涉案争议地原为原告农村集体土地，原告认为是第三人借用了原告的土地，现因部队不再借用，应当归还；而第三人认为涉案争议地是早年间因军事目的征用农村的土地，已签订协议明确权属为第三人所有，不同意归还。第三人还曾因此请求撤销原告的有关林权证，由此可见，原告与第三人因土地权属问题双方存在争议。根据土地管理法的规定，解决土地权属争议的方法可以由当事人协商，协商不成即应由人民政府处理。原告与第三人提交的《关于横山公社与部队营区地界补充协议》是平等主体的当事人就土地使用问题协商的重要依据，但原告与第三人就该补充协议的效力、内容理解及履行等问题上存在分歧，原告认为协议的内容未涉及土地转移，甚至于庭审中还保留对协议真实性的质疑，第三人则认为协议已经明确土地的归属及范围，应当履行。对于原告与第三人之间的争议，被告廉江市人民政府应当立案受理，方可尽到全面合理、审慎的审查义务，才能从实体上对于双方达成的协议应作何理解及如何执行作出合法合理评判，但廉江市人民政府径以原告未能提交主张争议地权属证据材料为由作出不符合受理条件的结论，属于认定事实不清，适用法律错误。《广东省土地权属纠纷处理条例》第七条规定：“申请调处土地权属纠纷必须符合以下条件：……（二）有明确的请求调处对象、具体的调处请求和事实根据；……”显然，在本案中，廉江市人民政府已将上述条例“具体请求、调处对象和事实根据”理解为“对争议地主张权属应提交充足的确权依据”，这是错误的。因为“能否将争议地确权给申请人”与“能否立案受理申请人提出的调处申请”是两个不同概念，立案受理解决的是立案程序问题，立案后有可能驳回申请人的申请，也有可能全部或部分支持申请人的申请，但不能因为认为申请人的对争议地主张权属理由不足就连立案的权利亦予以剥夺。中间坑村民小组向被告廉江市人民政府递交申请书，明确要求处理其与第三人之间的争议，将争议地确权给原告，就其与争议地存在利害关系的问题，提交了《关于横山公社与部队营区地界补充协议书》、《关于横山镇中间坑村与驻地部队营区土地问题的调解意见》、《卫星图》等证据，履行了初步的举证责任，故从现在证据看，并不能当然得出讼争土地权属不存在争议的结论，被告廉江市人民政府对原告的申请不予受理缺乏依据。湛江市人民政府作出湛府行复[2017]47号《行政复议决定书》，维持廉江市人民政府作出的《土地权属争议不予受理决定书》属于适用法律错误，依法亦应予以撤销。综上所述，原告的诉请有理，予以支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项、第七十九条的规定，判决：一、撤销被告廉江市人民政府于2017年6月7日作出的廉府调字[2017]7号《土地权属争议不予受理决定书》及被告湛江市人民政府于2017年9月22日作出的湛府行复[2017]47号《行政复议决定书》。二、责令被告廉江市人民政府在本判决生效之日起法定期限内受理原告提出的调处土地权属纠纷申请。中国人民解放军95246部队不服一审判决向本院提起上诉称：上诉人根据战备需要，于上个世纪60年代就进驻涉案土地，与包括被上诉人在内的村组织签订协议，征用涉案土地作为军事用地，获得涉案土地使用权。为明确界址，避免权属纠纷，1981年10月17日，上诉人再次与包括被上诉人在内的村组织签订补充协议，即《关于横山公社与部队营区地界补充协议书》，该补充协议明确约定部队地界范围，由当时的廉江县人民政府盖章确认，此后，涉案土地一直归上诉人使用。涉案土地使用权归属明确无误，因为历史原因一直未办理土地使用证。中央军委限期完成军队土地办证，上诉人2015年11月向廉江市国土资源局申请办证，被上诉人提出异议。上诉人配合廉江市相关职能部门进行处理，并不等同于涉案土地存在争议。被上诉人没有涉案土地的任何产权证明，其持有的林权证用地范围，廉江市林业局予以证明，与涉案土地没有交叉重叠，涉案土地权属和界址清楚，与被上诉人没有任何利害关系，不存在争议。被上诉人为取得涉案土地使用权单方面提出存在争议，于法无据，与事实不符。因此，被上诉人提出的调处申请，不符合《广东省土地权属纠纷处理条例》规定的受理条件。廉江市政府作出不予受理决定合法，原审法院认定事实错误，判决有误，请求二审法院撤销原判，驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人廉江市横山镇龙角塘村民委员会中间坑村民小组二审未提交书面答辩意见。原审被告廉江市人民政府二审辩称：被上诉人在向我府申请将涉案土地权属确定给其所有时，未能提交能支持其主张的任何证据材料，被上诉人提出的申请土地权属纠纷实际上没有事实根据，不符合《广东省土地权属纠纷处理条例》规定的受理条件。因此我府作出的不予受理决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原审法院认定事实错误，涉案土地自上世纪60年代一直由上诉人使用管理，至今没有争议。综上，我府作出不予受理决定和湛江市政府作出的复议决定正确，请求二审法院依法维持，并撤销原判。原审被告湛江市人民政府二审辩称：1、被上诉人与上诉人的土地权属和界线清楚，没有交叉重叠的现象，而《关于横山公社与部队营区地界补充协议书》证明了该地作为军事用地并已签订地界协议。由于被上诉人未能提交其他主张争议地权属的证据材料，廉江市政府认为调处申请不符合《广东省土地权属纠纷调处条例》规定的受理条件。本案上诉人请求撤销被上诉人的林权证是由于被上诉人以该证作为权属依据向上诉人主张归还早年征用的土地。廉江市林业局已经认定林权证与上诉人的界址没有重叠。因此上诉人与被上诉人不存在土地争议，我府的行政复议决定事实清楚，证据确凿，程序合法。原审判决认定事实错误。2、我府认为，《广东省土地权属纠纷处理条例》第七条规定：“申请调处土地权属纠纷必须符合以下条件：……（二）有明确的请求调处对象、具体的调处请求和事实根据；……”中的“事实根据”是一种“原因事实”，是指能使诉讼标的特定化或者能被识别所需的最低限度的事实，是指至少能够证明所争议的行政法上的权利义务关系客观存在。本案中，被上诉人提交的林权证等证据表明其林权界址与上诉人没有重叠，被上诉人未能提交其他主张争议地权属的证据材料，无法证明被上诉人与该地有任何利害关系。因此，廉江市政府在无法确定被上诉人所主张的争议事实是否客观存在的情况下，不受理其权属争议申请是正确的。综上，为了防止土地争议调处权利被滥用，给行政机关和上诉人增加不必要的负担，请求二审法院依法驳回被上诉人的诉讼请求。本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为：本案为土地确权及行政复议决定纠纷，二审争议焦点为廉江市人民政府作出的廉府调字[2017]7号《土地权属争议不予受理决定书》及湛江市人民政府作出的湛府行复[2017]47号《行政复议决定书》是否合法。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定:“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”第十条规定：“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：(一)申请人与争议的土地有直接利害关系；(二)有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。”第十四条规定：“下列案件不作为争议案件受理：(一)土地侵权案件；(二)行政区域边界争议案件；(三)土地违法案件；(四)农村土地承包经营权争议案件；(五)其他不作为土地权属争议的案件。”《广东省土地权属纠纷处理条例》第七条规定：“申请调处土地权属纠纷必须符合以下条件：（一）申请人与土地权属纠纷有直接利害关系的；（二）有明确的请求调处对象、具体的调处请求和事实根据；（三）符合人民政府调处的范围。”上述规定明确了土地权属争议的概念、范围及申请调处的条件。对于本案而言，争议的关键在于，中间坑村民小组申请土地权属争议时提出的证据和理由，是否达到了申请土地权属争议时应当“具有事实根据”的条件。中间坑村民小组提交的证据主要有：《关于横山公社与部队营区地界补充协议书》《关于横山镇中间坑村与驻地部队营区土地问题的调解意见》《卫星图》等。中间坑村民小组认为，上述《补充协议书》的内容并未涉及土地转移，其在该《补充协议书》中的真实意思是承诺借用涉案土地给上诉人中国人民解放军95246部队使用，其并未答应将涉案土地交由上诉人部队征收或征用。从被上诉人提供的上述证据和申请调处的理由来看，被上诉人对涉案土地权属的归属问题提出了实质性的权属主张，并已经提交了《关于横山公社与部队营区地界补充协议书》等作为提出权属争议主张的证据材料，应当认定该主张具有一定的事实根据，达到了上述法律规定的条件。另一方面，被上诉人提出的土地权属争议调处申请，并不属于《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定的排除情形。基于上述事实和理由，并从有利于解决纠纷的实际效果考量，由廉江市政府受理被上诉人提出的调处申请，依法进行调查处理后再作出处理决定更加符合《土地权属争议调查处理办法》和《广东省土地权属纠纷处理条例》的立法目的和精神。据此，原审法院判决撤销廉江市政府作出的廉府调字[2017]7号《土地权属争议不予受理决定书》及湛江市人民政府作出的湛府行复[2017]47号《行政复议决定书》，责令廉江市政府在判决生效之日起法定期限内受理被上诉人提出的调处土地权属纠纷申请，并无不当，本院依法予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人中国人民解放军95246部队负担。本判决为终审判决。审判长  林秀雄审判员  刘德敏审判员  林劲标二〇一九年十一月一日书记员  陈玲茹