广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终1362号上诉人（原审原告）曾维忠，男，1945年1月16日出生，汉族，住广东省连州市。被上诉人（原审被告）连州市人民政府，住所地广东省连州市爱民路9号。法定代表人唐庆卫，该市代理市长。委托代理人李东红，连州市国土资源局工作人员。委托代理人邓振林，广东北湖律师事务所律师。被上诉人（原审被告）连州市西江镇人民政府，住所地广东省连州市西江镇中心路50号。法定代表人黄美强，该镇镇长。委托代理人唐上新，该镇司法所所长。委托代理人唐贵团，广东北湖律师事务所律师。原审第三人何三，女，1938年12月27日出生，汉族，住广东省连州市。原审第三人曾移发，男，1966年4月4日出生，汉族，住广东省连州市。上述两原审第三人的共同委托代理人罗卫权、廖莉思，系广东畅崎律师事务所律师、实习律师。原审第三人何志来，男，1973年8月14日出生，汉族，广东省连州市。上诉人曾维忠因与被上诉人连州市人民政府、连州市西江镇人民政府（以下简称西江镇政府）以及原审第三人何三、曾移发、何志来行政复议纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2017）粤18行初200号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，因住房困难，原告曾维忠于2016年2月25日向西江镇政府提交了《因居住危房需修建向人民政府请求经济扶持的申请》，又于同年6月提交了《危房修建、需建住宅用地申请书》。2016年5月17日，第三人何志来以原告曾维忠建房占用了自家地坪为由向西江镇综治维稳中心申请矛盾纠纷调处。何志来以其父何玉林1980年以10元人民币购买该地块的契约作为依据。第三人曾移发提供了一张1953年颁发的《土地房产所有证》（第贰贰〇号）的复印件作为依据，该证记载户主为曾德安，户籍人员有周石妹、曾维忠，争议地坪坐落于“飞鹅坪”，四至：东至曾德安，南至路，西至（空白），北至李运。第三人曾移发以该证的户主曾德安是其父亲为由，认为对该地坪具有继承权，不肯让给原告曾维忠在该地坪上建房。原告曾维忠也提供了上述1953年《土地房产所有证》复印件作为依据，并表示对该地坪有长期耕作使用事实。现原告曾维忠在该地坪所建房地基面积约70平方米。期间，西江镇政府多次组织各方当事人进行调解，由于双方无法达成协议，2016年6月27日，西江镇人民调解委员会出具西调终字（2016）第22号《调解终结告知书》，告知当事人终结调解，可以通过法律途径进行维权。同年7月19日，原告曾维忠向西江镇政府提交《关于宅基地确认〈土地房产所有证〉第贰贰〇号土地使用权属的申请》。同年8月3日，西江镇政府作出《对于曾维忠提出〈关于宅基地确认〈土地房产所有证〉第贰贰〇号土地使用权属的申请〉的答复意见书》，告知原告曾维忠向村集体申请。同年12月28日，西江镇政府作出连西府决字（2016）第01号《关于曾维忠与曾移发、何志来宅基地使用权纠纷的处理决定》，决定：1.曾移发兄弟不能继承该宅基地；2.何志来父亲购买土地的契约不具备法律效力，当事人何志来等人不能对该宅基地主张权利；3.由于该宅基地为当事人曾维忠使用，为尊重历史，结合飞鹅坪村目前的建房现状，飞鹅坪村民小组应当提供宅基地给当事人曾维忠使用。第三人何三、曾移发不服上述《处理决定》，向清远市清新区人民法院提起行政诉讼。清远市清新区人民法院于2017年8月11日作出（2017）粤1803行初86号《行政裁定书》，以该案应当先向行政机关申请行政复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼为由，裁定驳回何三、曾移发的起诉。随后，第三人何三、曾移发向连州市人民政府申请行政复议。连州市人民政府受理后，于2017年10月12日分别向曾维忠送达了《第三人参加行政复议通知书》、向西江镇政府送达了《提出行政复议答复通知书》，并告知西江镇政府逾期不提交书面答复以及当初作出该行政行为的证据、依据和其他有关资料，将视为该行政行为没有证据、依据而被撤销的法律后果。西江镇政府收到通知书后并未在规定时间内向连州市人民政府提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关资料。连州市人民政府经审查于2017年11月23日作出连府行复〔2017〕6号《行政复议决定书》，以西江镇政府未按法律规定提出书面答复以及当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料为由，决定撤销西江镇政府作出的连西府决字（2016）第01号《关于曾维忠与曾移发、何志来宅基地使用权纠纷的处理决定》。原告曾维忠不服该复议决定，向原审法院提起行政诉讼，请求：撤销连州市人民政府作出的上述复议决定，维持西江镇政府作出的原处理决定，判决行政复议申请人赔偿其一切损失，并排除妨碍。另查明，西江镇政府在连西府决字（2016）第01号《关于曾维忠与曾移发、何志来宅基地使用权纠纷的处理决定》中并未告知当事人对该处理决定不服应先申请行政复议，也未告知申请行政复议的期限。原审法院审理认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。该法第二十六条第二款规定，复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。根据上述规定，连州市人民政府为本案的适格被告，本案对连州市人民政府作出的连府行复〔2017〕6号《行政复议决定书》合法性进行审查。关于连州市人民政府作出的连府行复〔2017〕6号《行政复议决定书》是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。根据上述规定，连州市人民政府在法定期限内将申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送西江镇政府，西江镇政府应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出涉案《处理决定》的证据、依据和其他有关材料。据此，连州市人民政府依法向西江镇政府送达了申请书副本及《提出行政复议答复通知书》，并向曾维忠、何志来送达了《第三人参加行政复议通知书》，告知了双方不提交证据和不予答复的法律后果，已履行了相应的法定程序。西江镇政府及曾维忠、何志来均不提交证据导致被告连州市人民政府无法对西江镇政府作出的涉案《处理决定》进行审查，应承担相应的法律后果。另根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（四）项的规定，被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。西江镇政府不按照上述规定提出书面答复、提交当初作出涉案《处理决定》的证据、依据和其他有关材料，连州市人民政府视为西江镇政府作出涉案《处理决定》没有证据、依据，决定撤销西江镇政府作出的涉案《处理决定》，符合法律规定，原审法院予以支持。综上所述，被告连州市人民政府作出的连府行复〔2017〕6号《行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法，原审法院予以维持。原告曾维忠的诉请理据不足，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告曾维忠的诉讼请求。本案一审案件受理费50元，由曾维忠负担。上诉人曾维忠不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1撤销清远市中级人民法院（2017）粤18行初200号行政判决，严肃认真公平、公正审理本案，查清案情事实后，作出改判，维持西江镇政府作出的涉案《处理决定》，维护上诉人的合法权益。2.判决被上诉人承担本案的一切费用。被上诉人连州市人民政府二审答辩称：一、该府作出的涉案《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。二、原审判决认定事实清楚，适用法律正确。综上，请求：驳回上诉，维持原判。被上诉人西江镇政府二审答辩称：一、上诉人列该府为被上诉人适用法律错误，该府作出的涉案《处理决定》被连州市人民政府复议予以撤销，应当列连州市人民政府为被告，列其为第三人，而不是被上诉人。二、该府作出的涉案《处理决定》本意不是行政处理决定，是建议村民小组提供土地给上诉人使用，旨在解决上诉人与其他争议村民之间的矛盾，为上诉人顺利建房提供方便。三、原审法院维持连州市人民政府涉案《行政复议决定书》，本案所涉的土地权属争议事实上没有得到解决，请二审法院在判决时，能够指引本案实质问题得到解决。四、上诉人曾维忠所提出的住房问题及对涉案土地的使用情况基本属实。原审第三人何三、曾移发共同答辩称：一、原审判决事实清楚，证据确实充分，程序正当。二、上诉人的上诉理由不成立。综上，请求：驳回上诉，维持原判。原审第三人何志来二审未作答辩。经审查，本院对一审判决查明的事实予以确认。本院二审认为，本案是行政复议纠纷，审查的焦点问题是连州市人民政府作出的连府行复〔2017〕6号《行政复议决定书》是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”该法第二十八条第一款第（四）项规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……（四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。”本案中，西江镇政府作为复议案件的被申请人收到复议机关连州市人民政府送达的申请书副本后并未在法定期限内提交其当初作出被申请复议的行政行为即涉案《处理决定》的证据、依据和其他有关材料，属于上述法律规定的“视为该具体行政行为没有证据、依据”应当予以撤销的情形。连州市人民政府据此作出涉案《行政复议决定书》撤销西江镇政府作出的涉案《处理决定》符合上述法律规定，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不妥，本院予以维持。需要指出的是，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《广东省土地权属纠纷处理条例》第五条第（一）项规定：“土地权属纠纷实行地域管辖、分级调处：（一）个人与个人之间、个人与法人之间的土地使用权纠纷由乡（镇）或县级人民政府调处。……”对于个人之间的土地权属争议，西江镇政府有作出相应处理决定的法定职责。该府作出的涉案《处理决定》，属于对土地权属争议的处理决定，并非如该府答辩所称的其仅是向争议个人所在村集体提出建议的行为。该府在复议程序中未提供相应证据、依据的行为属于典型的违反行政复议法的行为，是不作为，应当承担相应的法律责任。尽管涉案被诉的复议决定撤销了该《处理决定》，但上诉人曾维忠要求西江镇政府处理涉案土地权属争议的请求，并不会因该《处理决定》被复议机关撤销而撤回，西江镇政府仍负有对上诉人的土地权属争议确权申请予以处理的法定义务，该义务的履行无需以上诉人曾维忠必须再次提出申请为前提。西江镇政府应当在收到本判决之日起在法定期限内主动重启调查处理程序，重新作出行政处理决定，并以维护各方权益，尽快平息争议。连州市人民政府作为复议决定的作出机关负有督促和指导西江镇政府重新作出处理决定的法定职责。上诉人曾维忠可在后续的争议处理程序中继续主张土地权益。综上，上诉人曾维忠的上诉请求不成立，本院予以驳回。原审判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人曾维忠负担。本判决为终审判决。审判长  林秀雄审判员  林劲标审判员  刘德敏二〇一九年十一月二十二日书记员  杨海萍