南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 (2019)桂71行终197号 上诉人（一审被告）柳州市城市管理行政执法局，住所地广西壮族自治区柳州市海关路西一巷2号。 法定代表人黄庆麟，该局局长。 委托代理人仇启龙，该局工作人员。 委托代理人张勇军，广西众维律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）潘继仙，男，1976年12月23日出生，壮族，住广西壮族自治区柳州市鱼峰区。 委托代理人朱达人，广东人民时代律师事务所律师。 委托代理人莫华行，男，1970年1月6日出生，壮族，住广西壮族自治区柳州市鱼峰区。 一审被告柳州市人民政府，住所地广西壮族自治区柳州市文昌路66号。 法定代表人吴炜，市长。 委托代理人莫林，柳州市司法局工作人员。 委托代理人莫妮旎，柳州市司法局工作人员。 上诉人柳州市城市管理行政执法局（以下简称柳州市城管执法局）因潘继仙诉其与柳州市人民政府（以下简称柳州市政府）行政强制违法一案，不服柳州铁路运输法院（2019）桂7101行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 一审法院查明，潘继仙系柳州市鱼××区××半塘村半塘屯人，其在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，在柳州市鱼××区××半塘村半塘屯建设了房屋。2014年11月18日，柳州市城管执法局作出《责令停止违法行为通知书》（柳城管柳东规划停字〔2014〕1483号）、《调查通知书》（柳城管柳东规划调字〔2014〕1483号），认为涉案房屋的建设人或所有人、管理人涉嫌未取得《建设工程规划许可证》在柳州市××镇半塘村半塘屯建房，要求其立即停止违法行为并接受调查，并将该两份文书张贴在涉案房屋外墙上。次日，柳州市城管执法局的工作人员在涉案房屋处作现场勘验检查笔录，记录位于柳州市××镇半塘村××房屋××栋，第一、二、三层为砖混结构，尺寸为：（6.5米×9.6米+4米×2.6米÷2+7米×4米）×3，房屋南侧、北侧第二、三层出挑楼，尺寸为：（6.5米×1.5米+10.5米×1.5米）×2，第四层为钢架结构，尺寸为：12.6米×6.5米，部分砖混结构，尺寸为：8.5米×4米+4米×2.6米÷2，局部第五层，钢架结构，尺寸为：8.5米×4米+4米×2.6米÷2。2014年11月26日，柳州市城管执法局作出《公告》（柳城管柳东规划公字〔2014〕1289号），要求潘继仙自公告发布之日起十五日内持身份证、建设建（构）筑物的相关审批手续、房屋的产权证明、土地使用证等相关材料到柳州市城管执法局接受调查。该公告张贴在潘继仙房屋外墙上。同年12月，柳州市××××区雒容镇村镇规划建设站出具意见，认为潘继仙的房屋系未经许可擅自建设；柳州市规划局柳东分局出具意见，认为该建构筑物在规划区范围内未取得《建设工程规划许可证》，属违法构筑物，依据《柳中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，应责令限期拆除。2015年1月29日，柳州市城管执法局作出《行政处罚告知书》（柳城管柳东规划告字〔2014〕1594号），拟对潘继仙作出限期拆除的行政处理，柳州市城管执法局将该告知书张贴于涉案房屋外墙上。同年2月2日，柳州市城管执法局作出《行政处罚决定书》（柳城管柳东规划行决字〔2014〕1594号），要求其三日内自行拆除上述违法建设，该决定书张贴于涉案房屋外墙上。同日，柳州市城管执法局制作了《强制执行催告书》（柳城管柳东规划行催字〔2014〕1594号）、《关于限期自行拆除违法建设的公告》（柳城管柳东规划自拆字〔2014〕1594号），责令潘继仙三日内自行拆除涉案违法建设。2015年2月10日，柳州市城管执法局作出《强制执行决定书》（柳城管柳东规执决字〔2014〕1594号），因潘继仙未在规定的时限内自行拆除涉案违法建设，决定于2015年2月16日对涉案违法建筑组织强制拆除。上述文书亦张贴在涉案房屋的外墙上。2018年11月15日，柳州市城管执法局对涉案建筑物予以强制拆除。潘继仙对该强制拆除行为不服，于2018年11月30日向柳州市政府申请行政复议，柳州市政府于2019年1月25日作出柳政复字〔2019〕70号《柳州市人民政府行政复议决定书》，并于2019年2月20日向潘继仙送达。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权；根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。根据《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（桂政函〔2005〕220号）第一条、第二条第（二）项的规定，城市管理行政执法局的主要职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经规划部门审批的建筑物、构筑物或者其他设施以及不按批准的规划许可建设的建筑物、构筑物的行为的行政处罚权。根据《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市将鹿寨县雒容镇整体划入柳州市鱼峰区的批复》（桂政函〔2010〕312号），潘继仙建设的建筑物处于城市规划区的范围。因此，本案柳州市城管执法局的行政主体资格合法，一审法院予以认定。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的行政行为不服，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议。柳州市政府是柳州市城管执法局的本级人民政府，其有权受理潘继仙的复议申请。潘继仙认为上述建筑物是其在宅基地上进行的合法建设，但其未能提供《建设工程规划许可证》证实其主张，一审法院不予采信。潘继仙提供的《证明》加盖雒容镇半塘村村民委员会公章以及附近村民均证实该建筑物系潘继仙所建设，是该建筑物的实际使用人和管理者，故潘继仙与该建筑物及本案均有利害关系，可作为原告提起诉讼，柳州市城管执法局认为潘继仙无诉讼主体资格的意见，与事实不符，一审法院不予采纳。 柳州市城管执法局在作出《行政处罚决定书》后，依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条的规定，依次作出了《强制执行催告书》、《强制执行决定书》。根据该法第四十四条的规定，对违法建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。柳州市城管执法局于2015年2月10日作出《强制执行决定书》并张贴在涉案房屋外墙上，潘继仙未在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，柳州市城管执法局可以依法拆除涉案房屋。柳州市城管执法局决定从2015年2月16日开始对潘继仙的涉案房屋组织强制拆除，但实际于2018年11月15日才拆除涉案房屋，柳州市城管执法局未在其通知的日期拆除潘继仙房屋，在拆除前亦未再通知潘继仙。其次，柳州市城管执法局在实施强制拆除当天，未制作强制执行笔录、亦未对现场物品进行清点登记，未通知当事人到场、邀请见证人、对强拆过程未进行全程录音录像。故一审法院确认柳州市城管执法局实施的强制拆除行为违法。因涉案建筑已经被拆除，柳州市城管执法局实施的强制拆除行为不具有可撤销的内容，故一审法院依法对该行政行为的违法性予以确认。因柳州市城管执法局实施的强制拆除行为违法，柳州市政府作出的〔2019〕70号《柳州市人民政府行政复议决定书》对柳州市城管执法局实施的强制拆除行为认定不当，一审法院依法确认违法。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十九条以及《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一项之规定，判决：确认柳州市城市管理行政执法局于2018年11月15日对潘继仙位于柳州市雒容镇半塘村半塘屯的房屋实施强制拆除的行为及柳州市人民政府于2019年1月25日作出的柳政复字〔2019〕70号《柳州市人民政府行政复议决定书》违法。一审案件受理费50元，由柳州市城市管理行政执法局负担。 上诉人柳州市城管执法局上诉称，1.本案被上诉人潘继仙的主体不适格。潘继仙在一审法院起诉时拟证实其具有原告主体资格的身份仅仅只有《宗地图》、村委《证明》，而《宗地图》及《证明》的真实性、合法性、有效性均未得到确认，不能据此认定潘继仙的主体身份资格。2.涉案房屋属于违法建筑，依法应当予以拆除。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条以及《中华人民共和国行政强制法》第三十四条的规定，柳州市城管执法局对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的建筑物实施强制拆除具有法定的职权，对涉案房屋未取得建设工程规划许可证进行建设的违法行为认定事实清楚，涉案房屋属于违法建筑，依法应当予以拆除。3.根据《中华人民共和国行政复议法》第二十一条及《中华人民共和国行政处罚法》第四十五条及《中华人民共和国行政强制法》第三十四条的规定，复议和诉讼期间不停止具体行政行为执行，不停止行政强制执行是为了保障行政权合法有效行使和行政管理活动的有序进行，有强制执行权的行政机关对不履行具体行政行为的行政管理相对人所采取的一种强制手段。因此，柳州市城管执法局的强制拆除行为并未违反法律规定。4.柳州市城管执法局在实施强制拆除前已履行法定义务。在实施强制拆除前，已向涉案房屋所有人发出了各个阶段程序的法律文书，在文书中均载明了相关权利人的权利义务，但直至组织强制拆除前均未有人到柳州市城管执法局处提出申辩或陈述。柳州市城管执法局是在充分保障了相关权益人权益的情况下才将涉案的违法建筑物进行强制拆除，程序合法、有据。在实施拆除时也有现场录像。综上，请求二审法院查明事实，依法驳回潘继仙一审的全部诉讼请求。 被上诉人潘继仙辩称，一审法院认定的主要事实清楚，适用法律正确，请二审法院驳回上诉，维持原判。 一审被告柳州市政府辩称，柳州市城管执法局作出的强制拆除行为符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，对违法建筑作出责令限期拆除决定后，当事人逾期不拆除的，可以依法采取强制拆除等措施的规定。柳州市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，依法作出维持原具体行政行为的复议决定符合法律规定。 本案二审期间，柳州市城管执法局及柳州市政府对一审判决查明的事实均没有异议，潘继仙对一审判决查明事实提出部分异议，其认为实际组织实施拆除的是柳东新区管委会，柳州市城管执法局不是本案的适格主体。经查，根据法庭调查及在卷证据材料反映，本案行政机关针对潘继仙所作出相关文书落款单位均是柳州市城管执法局，并非其他部门或机构，且涉案文书均已张贴在涉案房屋外墙，有相关照片及送达回证予以证实，潘继仙提出的上述异议与查明事实及证据不符，本院不予采信。 柳州市城管执法局及柳州市政府在二审期间未提交新证据。潘继仙当庭提交《2018年10月30日雒容镇半塘村半塘屯保护性施工行动方案》（复印件）1份，拟证明整村拆除都是由柳东新区管委会进行拆除。柳州市城管执法局与柳州市政府的质证意见是：认为潘继仙提交的材料不是新证据，与本案无关。经查，潘继仙提交的证据材料的真实性无法确认，且该份《2018年10月30日雒容镇半塘村半塘屯保护性施工行动方案》中所谓的“钉子户”并未包括本案的当事人潘继仙在内，因此该份证据材料的内容与本案无关，本院不予采纳。 经审查，原判确认的证据合法有效，可作为定案依据，二审查明事实与原判认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条及《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（桂政函〔2005〕220号）第一条、第二条的规定，柳州市城管执法局作为独立的行政执法主体，负责柳州市××××区雒容镇范围内的相对集中处罚权工作，对辖区内未取得建设工程规划许可证的建筑物、构筑物及其他设施的，具有依法查处的法定职权；对被认定为违法的建筑，有权依法进行拆除。关于被上诉人潘继仙对柳州市城管执法局主体资格提出的异议与查明事实不符，本院不予采纳。 关于被上诉人潘继仙主体资格的问题。经查，被拆除的涉案房屋位于柳州市鱼××区××半塘村半塘屯，潘继仙提供的加盖雒容镇半塘村村民委员会公章的《证明》以及附近村民均证实其是该建筑物的实际使用人和管理者，是本案的适格主体，本院予以确认。 关于柳州市城管执法局对涉案建筑物进行强制拆除是否有事实和法律依据，程序是否合法的问题。经查（1）潘继仙已经建设的建筑物位于柳州市××××区雒容镇，直至二审庭审潘继仙均未能提供《建设工程规划许可证》以证明涉案房屋属于合法建筑；根据《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市将鹿寨县雒容镇整体划入柳州市鱼峰区批复》（桂政函〔2010〕312号）的规定，涉案建筑物处于城市规划区的范围，且已被行政机关认定为违法建筑；（2）潘继仙向一审法院起诉要求确认行政机关强制拆除房屋的行政行为违法，而该行政行为实际是指行政机关对不履行行政决定的公民、法人或其他组织，依法强制履行义务的行政强制执行行为，故本案应重点围绕该行为的合法性进行审查，即根据《中华人民共和国行政强制法》第四章“行政机关强制执行程序”的相关法律规定予以分析评判；（3）本案中，柳州市城管执法局在行使行政强制执行过程中，针对房屋权利人先后作出《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》、《强制执行催告书》和《关于限期拆除违法建设的公告》等法律文书并张贴在涉案房屋外墙上，潘继仙在规定期限内未向行政机关陈述、申辩，亦未进行自行拆除。2015年2月10日，柳州市城管执法局作出《强制执行决定书》，潘继仙在法定期限内未申请行政复议或行政诉讼，仍未自行拆除，柳州市城管执法局遂于2018年11月15日对涉案建筑物进行强制拆除。综上，柳州市城管执法局的上述行为符合行政强制执行程序的相关法律规定，本院依法予以确认。 综上所述，柳州市城管执法局在本案中的强制执行行为有事实和法律依据，程序合法，相关上诉请求成立，本院予以支持。一审判决认定事实清楚，但适用法律不当，导致认定结果错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 撤销柳州铁路运输法院（2019）桂7101行初66号行政判决； 驳回潘继仙的诉讼请求。 本案一、二审案件受理费共计人民币100元（潘继仙已预交50元），由上诉人潘继仙负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  桂 彤 审 判 员  杨 斌 审 判 员  张红娟 二〇一九年十一月二十一日 法官助理  苏 哲 书 记 员  唐览月 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款第（二）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；