湖南省娄底市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘13行终137号上诉人（原审原告）杜多青，男，1955年3月29日生，汉族，住娄底市娄星区。委托代理人曾方萍，湖南民声律师事务所律师。委托代理人肖尊元，湖南民声律师事务所律师。被上诉人（原审被告）娄底市自然资源与规划局,住所地娄底市娄星区湘中大道1号。法定代表人朱昌美，该局局长。委托代理人李权，娄底市自然资源与规划局工作人员。上诉人杜多青因土地行政管理一案，不服双峰县人民法院（2019）湘1321行初30号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审认定，2004年5月30日，原告杜多青与涟源市金石镇栗坪村村民委员会签订上林场承包协议，协议约定将栗坪村85年后所确定的土地及原所有的荒山和青云寺现有的房屋承包给杜多青，承包期限为60年，承包费为4080元。2017年7月3日，涟源市国土资源局经过一系列前期准备工作后，向娄底市自然资源与规划局（原娄底市国土资源局）提交了《关于申请2017年涟源市土地开发项目立项的报告》，2017年7月6日，娄底市自然资源与规划局以《关于批准涟源市安平镇新万村等12个土地开发项目立项的通知》对该项目予以批准立项。该12个土地开发项目立项范围涉及新万村、坑田村、日新村、新冲村、栗坪村、灌溪村、乡林场等16个村的土地，立项建设总规模为143.18公顷。2017年12月7日涟源市土地开垦管理局对该项目公开招标，娄底市恒安建筑工程有限公司于2017年12月12日中标并进场施工，目前该项目处于停工状态。2018年开始，原告杜多青以项目施工侵害其承包林地的权益为由，先后向涟源市金石镇人民政府及原涟源市国土资源局上访，金石镇人民政府及原涟源市国土资源局出具的信访事项处理意见书均认为选址踏勘、立项审核均是严格按照相关法律、法规规定的程序和要求进行，施工范围内并无成片林木，施工现场并未破坏森林植被，故对原告的信访要求不予支持。2019年7月4日，原告杜多青向本院提起行政诉讼，请求：1、确认被告娄底市自然资源与规划局于2017年7月6日作出的《关于批准涟源市安平镇新万村等12个土地开发项目立项的通知》中对涟源市金石镇灌溪村、栗坪村涉林地类开垦为耕地（图幅号G49G013063，图斑号为5、8、75、57、32、117、27、42、30、98）行为违法；2、由被告赔偿原告的经济损失150万元；3、本案诉讼费用由被告承担。原审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定，“行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”、“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。娄底市自然资源与规划局2017年7月6日作出的《关于批准涟源市安平镇新万村等12个土地开发项目立项的通知》是对涟源市国土资源局立项请示的审批答复，是土地开发项目中的一个环节，该立项通知作出之后，相关部门还需继续推进实施。该立项通知本身并不对原告的具体权利义务产生直接影响，具有阶段性特征，根据《湖南省土地开发整理条例》的规定，产生直接影响的应当是相关部门根据上述通知所推进的土地开发后续具体实施行为。而就原告基于其承包合同产生的相关权益，根据《湖南省土地开发整理条例》第二十二条的规定，应当按照《中华人民共和国农村土地承包法》和《湖南省实施办法》的规定执行。故被告娄底市自然资源与规划局的批准立项通知不产生外部法律效力，不会对原告的合法权益产生实际影响，不具有可诉性。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一条、第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定：驳回原告杜多青的起诉。本案不收取案件受理费。上诉人杜多青上诉称，一、一审法院作出的裁定认定事实不清,适用法律错误,应依法予以撤销。被诉批准行为并非内部行为,而是属于典型的对上诉人产生法律效力的外部行政行为。被上诉人的批准行为已对上诉人的合法权益产生了实质影响,一审裁定关于“立项通知作出后相关部门还需继续推进实施”的认定明显属于忽略案件已定事实,明显错误。故一审法院驳回上诉人起诉的理由不能成立。二、被上诉人作出批准行为时,未按照法律规定，认真审查开发栗坪村土地是否依照规定召开了村民会议或村民代表会议讨论等程序,该批准行为实体及程序上均严重违法,依法确认该行政行为违法。三、被上诉人错误的批准行为给上诉人造成严重的经济损失,依法应予赔偿。综上所述,被上诉人的具体行政行为具有可诉性，一审法院驳回起诉的裁定事实认定错误、适用法律错误,依法应当予以撤销。请求依法改判或发回重审：1、请求依法撤销双峰县人民法院（2019）湘1321行初30号行政裁定；2、请求依法确认被上诉人娄底市自然资源与规划局于2017年7月6日作出的《关于批准涟源市安平镇新万村等2个土地开发项目立项的通知》(娄国土资办发2017年39号)中对涟源市金石镇灌溪村、栗坪村、乡林场涉林地类开垦为耕地(图幅号G49G013063,图斑号为5、8、75、57、32、117、27、42、30/98)行为违法;3、请求判令被上诉人赔偿上诉人因违法立项造成原告的各项经济损失150万元。被上诉人娄底市自然资源与规划局辩称，该项目的立项审批是严格依法依程序进行的，符合立项法定程序。请求驳回上诉人的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点是原娄底市国土资源局作出的涉案审批行为是否属于行政诉讼受案范围。本案被诉的娄国土资办发[2017]39号《关于批准涟源市安平镇新万村等12个土地开发项目立项的通知》，系被上诉人对涟源市国土资源局《关于申请2017年涟源市土地开发项目立项的报告》的批复，其行文对象系涟源市国土资源局，属于上级行政机关对于下级行政机关请求事项作出批复的内部行政行为。无证据证明该通知已送达上诉人，该内部行政行为没有对外发生法律效力，并未对上诉人的权利义务产生直接的实际影响。对上诉人的权利义务产生实际影响的是后续土地开发具体实施行为。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第五项、第十项及第六十九条第一款第八项的规定，依法应当裁定驳回杜多青的起诉。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。一审裁定认定事实清楚，程序合法，适用法律准确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  肖旭宁审判员  朱卫煌审判员  童志方二〇一九年十一月十二日书记员  陈潇伟附相关法条：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；….（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。