湖北省十堰市中级人民法院民 事 判 决 书（2019）鄂03民终2734号上诉人（原审被告）：十堰市桦晟源房地产开发有限公司，住所地：湖北省十堰市人民南路55号。统一社会信用代码：91420300760682315F。法定代表人：施子政，该公司董事长。委托诉讼代理人：陆坚，湖北无为律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：十堰市自然资源与规划局（原十堰市国土资源局），住所地：湖北省十堰市北京北路87号。法定代表人：汪正义，该局局长。委托诉讼代理人：龚庆，该单位员工。委托诉讼代理人：陈西武，湖北博理律师事务所律师。上诉人十堰市桦晟源房地产开发有限公司（以下简称桦晟源公司）因与被上诉人十堰市自然资源与规划局（以下简称市资源局）建设用地使用权纠纷一案，不服湖北省十堰市张湾区人民法院人民法院（2018）鄂0303民初2050号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，因当事人没有提供新证据，事实亦未发生新变化，经阅卷、询问当事人，合议庭决定不开庭审理本案。本案现已审理终结。桦晟源公司上诉请求：一、撤销一审判决，改判上诉人无需承担任何费用；二、上诉费用由被上诉人承担。事实与理由：1.上诉人在2009年通过再一次变更登记取得该土地使用权，并按规定缴纳了全部的土地出让费用，2011年9月观岳广场建成并通过验收。上诉人从未收到过被上诉人的任何通知要求补缴土地出让金，本案已过诉讼时效期限。2.被上诉人在一审诉讼时拒不提供上诉人的土地使用权转让及出让合同，无法证实当时的约定和上诉人的实际履约情况。3.该建筑的容积率已进行了调整，现金认定容积率为8.4没有法律依据。4.本案应按照行政诉讼的法律规定提起诉讼。市资源局答辩称，一审判决正确，请求维持原判。市资源局一审诉请法院依法判令：1.桦晟源公司向市资源局支付因违约调高土地容积率而应补缴的土地出让金20960619元。在案件审理过程中，根据案件审理情况，一审法院指定市资源局提交以十堰市规划局向华晟源公司颁发《建设工程规划许可证》的2011年9月20日为评估基准日的土地估价报告。市资源局按指定提交了评估报告并增加本项诉讼请求，要求华晟源公司自2011年9月20日起至交清土地出让金之日止，以14799450元本金按照日5‰的标准计付违约金。2、本案诉讼费用由桦晟源公司承担。一审法院认定事实：2005年6月10日，市资源局作为出让人与作为受让人的郧强公司签订《国有土地使用权出让合同》，市资源局将位于十堰市东岳路的9000㎡土地使用权出让给该公司使用。合同第六条约定：郧强公司应向市资源局缴纳土地出让金1160113元，用于安置职工和冲抵负资产。合同第十六条约定：在出让期限内，受让人必须按照合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。第二十一条约定:土地使用权转让，本合同和登记文件中载明的权利、义务随之转让，……。第三十条约定：受让人必须按照本合同约定，按时支付土地使用权出让金，受让人不能按时支付土地使用权出让金的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的5‰向出让人缴纳滞纳金……。2006年6月22日郧强公司向市资源局申请将上述土地使用权中的5976㎡变更给桦晟源公司，市资源局批准同意。桦晟源公司取得上述两宗地的土地使用权，宗地一面积2722平方米（土地证号:十堰市国有(2008)第0710001-3号），宗地二面积1303.06平方米（土地证号:十堰市国有(2008)第0710001-2号）。2009年1月市资源局与桦晟源公司就宗地二超占343.5平方米的问题签订《国有土地使用权出让合同(补充合同》，将宗地二面积调整为1646.56平方米，桦晟源公司补交土地出让金350844.03（已交清）。2009年1月13日市资源局向桦晟源颁发了宗地二的土地使用权证（土地证号：十堰市国有(2009)第0710001-1号）。2009年1月15日，桦晟源公司用以上部分土地与中国人民解放军61578部队置换了2016.5平方米土地，因测量误差，上述两宗土地减少了14.5平方米，市资源局重新给桦晟源公司发放土地使用权证（土地证号：十堰市国用(2009)第0710001-3-1号），独用使用面积4242.5㎡，公共面积111.56平方米，共计4354.06平方米。桦晟源公司在上述土地上进行了二期开发，建设了“观岳广场”商住小区。2011年9月20日，十堰市规划局向桦晟源公司发放了建设工程规划验收认可证，许可其建设的总面积为54542.88㎡。为解除购房户“有房无地”等历史遗留问题，2018年4月，市资源局委托湖北国源勘测规划设计有限公司对桦晟源公司竣工验收后的实际容积率进行测绘计算，桦晟源公司实际使用面积5574㎡，超占面积1219.94平方米（不属本案争议事项），经规划许可在案涉宗地上建筑规模的容积率为8.4。2018年5月8日，市资源局委托武汉洪房房地产土地估价有限公司以委托评估日为评估期日对案涉土地变更规划条件应补交的出让金进行评估。经该评估公司评估测算，以2018年5月8日为评估期日，桦晟源公司改变4354.06平方米土地规划容积率后应补交出让金20960619元。2018年6月1日，市资源局经过会审，决定桦晟源公司补交土地出让金20960619元。2018年6月6日，市资源局作出向桦晟源公司催缴改变容积率土地出让金的函，函告桦晟源公司接函后一个月内将应补缴交的20960619元土地出让金交清。因该函未有效送达给桦晟源公司，引起诉讼。在本案审理过程中，经一审法院审判委员会讨论认为，武汉洪房房地产土地估价有限公司以市资源局委托其评估的日期为地价评估基准日无事实和法律依据，对该评估报告应不予采信。本着妥善化解历史遗留问题，维护公共利益的原则，一审法院于2018年11月14日向市资源局送达了举证通知书，通知其提交以十堰市规划局向桦晟源公司发放《建设工程规划验收认可许证》的2011年9月20日为评估基准日的土地估价报告。2018年11月22日，武汉洪房房地产土地估价有限公司作出洪房（土估）字（2018）第SYG15120518号土地估价报告，经评估桦晟源公司应当补交的土地出让金为14799450元。一审法院认为，一、市资源局为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与桦晟源公司签订的《国有土地使用权出让合同》，系双方真实意思的表示，且不违反国家法律、法规的强制性规定，合法有效。合同双方当事人均应按合同约定全面履行自己的义务。该合同当事人系管理与被管理的关系，合同内容形成的是行政法上的权利义务，确实属于行政合同的范畴，但根据行政诉讼“主体恒定”的原则，提起行政诉讼的原告只能是公民、法人或者其他组织，故市资源局诉请合同相对方履行合同义务提起的诉讼，应按民事诉讼的法律规定进行审理，被告桦晟源公司辩称本案应为行政诉讼，不符合法律的规定，不予采信。二、市资源局为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与郧强公司签订的《国有土地使用权出让合同》，系双方真实意思的表示，且不违反国家法律、法规的强制性规定，合法有效，双方当事人均应按合同约定全面履行自己的义务。2006年6月22日，郧强公司申请将《国有土地使用权出让合同》约定的部分土地转让给桦晟源公司，获得准许。依据该合同第二十一条约定：土地使用权转让，本合同和登记文件中载明的权利、义务随之转让……，该合同的权利义务应转让给桦晟源公司，故案涉土地需补缴土地出让金的义务应当由桦晟源公司履行。市资源局与郧强公司签订的《国有土地使用权出让合同》第十一条明确约定“建筑容积率1.8”，桦晟源公司辩称其与市资源局签订的合同未约定容积率为1.8，与事实不符，不予采信。三、依据《国有土地使用权出让合同》第十六条的约定：在出让期限内，受让人必须按照合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。市资源局主张以其委托评估的2018年5月8日为地价评估基准日计算桦晟源公司应补交的土地出让金，该主张与桦晟源公司2011年9月20日已取得规划主管部门核准其容积率的事实不符，违反了双方签订的《国有土地出让合同》第十六条的约定，且未考虑地价上涨导致需补缴的土地出让金相应上涨，势必增加房地产开发企业负担等因素，明显不合理，对房地产开发企业明显不公平。市资源局认为其选择委托价评估机构评估的日期作为评估基准日，符合2013年原国土资源部办公厅发布的《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）》的通知[国土资厅发（2013）20号]的规定，该通知规定，出让后经原出让方批准改变用途或者容积率等土地使用条件的，在评估需补缴地价款时，评估期日应以国土资源主管部门同意补缴地价时为准。对此，一审法院认为，依据原国土资源部2006年发布的《国有土地使用权出让合同补充协议》示范文本（试行）的通知（国地资发[2006]83号）第十五条规定，受让人改变土地使用条件批准手续后，由受让人按照批准变更时新旧土地使用条件下该宗地的土地市场价格差额补交土地使用权出让金。2010年原国土资源部出台的《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》[国土资发（2010）204号]第四条规定，坚决制止擅自调整容积率行为，经依法批准调整容积率的，市、县国土资源部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。在处理此类历史遗留问题时应当遵循“实体从旧”和“法不溯及既往”的法律适用原则。在原国土资源部2006年和2010年已明确规定应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款的前提下，适用依法批准调整日作为地价评估基准日，更加有利于在兼顾公益与私益的基础上最大限度保护房地产开发企业和国家的合法权益。综上，市资源局对桦晟源公司应补交的土地出让金评估基准日选择不当，其诉请桦晟源公司补缴土地出让金20960619元，不予支持。武汉洪房房地产土地估价有限公司2018年12月22日作出的洪房（土估）字（2018）第SYG15120518号土地估价报告，系有资质的评估机构作出的，评估程序合法，估价方法适当，可以作为认定桦晟源公司经批准调整容积率需补缴地价款的依据。根据评估报告的结论，桦晟源公司应当向市资源局补交经批准调整容积率的土地出让金为14799450元。桦晟源公司虽取得了十堰市城市规划管理局颁发的建设工程规划验收认可证，增加了建筑面积，调高了容积率，但未按合同约定向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记，故应承担补交土地出让金的义务。四、市资源局诉请桦晟源公司按照《国有土地出让合同》第三十条的约定从2011年9月20日起，每日按迟延支付款项的5‰缴纳滞纳金。对此，一审法院认为，《国有土地出让合同》第三十条的约定主要适用于受让人未按合同约定期限支付土地出让金的情形。本案中，桦晟源公司已经按照合同约定的时间支付了合同明确约定的土地出让金，不存在未按时支付土地出让金的情形。市资源局诉请补交的土地出让金属于桦晟源公司经批准调整合同约定的容积率需补缴的土地出让金，不同于未按合同约定期限交纳出让金的情形。2011年9月20日桦晟源公司应补缴的土地出让金并未明确，市资源局亦未通知桦晟源公司于何期限前补交，故对市资源局诉请桦晟源公司按照该合同约定每日按迟延支付款项的5‰的标准支付逾期付款违约金滞纳金，不予支持。2011年9月20日，十堰市城市规划管理局向桦晟源公司核发了《建设工程规划验收认可证》，核准了桦晟源公司的建设规模，原合同约定的容积率发生变更。桦晟源公司在明知容积率发生改变以后，未主动向市资源局申请与其签订补充协议或者重新签订协议，补缴相应的土地出让金，存在一定的过错，应当承担相应的违约责任。国土资源部门作为土地监督管理部门对土地出让后开发商的土地开发情况未及时进行跟踪和监管，在土地利用条件发生变化后未及时进行地价评估并向开发商催缴土地出让金，亦有过错。综合考虑合同的约定、双方的过错程度、应缴而未缴土地出让金的实际损失，对桦晟源公司应缴而未缴纳的土地出让金14799450元，酌定按照中国人民银行公布的同期同类贷款基准利率计付违约金。五、诉讼时效自权利人知道或应当知道权利受到损害之日起计算。桦晟源公司未补交土地出让金的违约行为处于持续状态，市资源局2018年4月18日提起诉讼，未超过法律规定的诉讼时效期间，桦晟源公司辩称市资源局的诉讼请求已超过诉讼时效不符合法律的规定，不予采信。六、依据桦晟源公司提交的证据可以证明其公司于2005年取得了十堰市规划管理局发放的规划设计条件通知书，该通知书确定的容积率为≤2.6，但并不能证明其已将容积率调整至2.6应补交的土地出让金补交，且公司在后续建设过程中再次调高了容积率，直至容积率调整为8.4。桦晟源公司辩称已交清该交的土地出让金，但未提供证据证实其已交清应交的容积率，对其该辩称意见无法采信。桦晟源公司解释因公司人员变动无法提供证据，若确有证据证实已交纳了相关土地出让金，可予扣减。综上，经合议庭评议，依照《中华人民共和国物权法》第一百三十七、第一百三十八条、《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百一十九条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十条的规定，判决：一、被告十堰市桦晟源房地产开发有限公司于本判决生效之日起十五日内向原告十堰市国土资源局交纳土地出让金14799450元及违约金（违约金以14799450元为本金，自2011年9月21日起以中国人民银行公布的同期同类人民币贷款基准利率计算至实际履行完毕之日止）；二、驳回原告十堰市国土资源局的其他诉讼请求。案件受理费146603元由被告十堰市华晟源房地产开发有限公司负担。如果被告十堰市华晟源房地产开发有限公司未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。二审期间，双方当事人均未提交新证据。二审查明的事实与一审查明的事实一致。另查明，在本案诉讼期间，原十堰市国土资源局更名为十堰市自然资源与规划局。本院认为：本案中双方当事人对《国有建设用地使用权出让合同》原容积率项下的土地出让金数额及缴纳事实并无争议，但对容积率调整之后应补缴的土地出让金及违约金、滞纳金的数额存有争议。针对上述争议，本院评判如下：首先，关于补缴土地出让金的问题。根据本案已查明的事实证实，在《国有建设用地使用权出让合同》签订后，十堰市规划局于2011年9月20日向华晟源公司颁发《建设工程规划许可证》。经第三方测算，经规划许可在案涉宗地上建筑规模的容积率为8.4。涉案土地调整容积率后桦晟源公司应当补交土地出让金，但自规划部门批准调整容积率之后，桦晟源公司并未主动向十堰自然规划局进行申报并补交土地出让金。并且依照最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第170条的规定，本案未超过诉讼时效。作为土地出让合同的一方当事人，桦晟源公司应当持有土地使用权转让及出让合同。提起行政诉讼的原告只能是公民、法人或者其他组织，故市资源局诉请合同相对方履行合同义务提起的诉讼，应按民事诉讼的法律规定进行审理。且在同类其他诉讼中，湖北省高级人民法院也将此类作为民事案件审理。故上诉人桦晟源公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费146603元，由十堰市桦晟源房地产开发有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  尚郧生审判员  袁 昆审判员  王广泉二〇一九年十一月二十九日法官助理柯幻书记员李大旭