湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行再87号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：湖南省益阳市赫山区七里桥企业公司。住所：益阳市赫山区七里桥。法定代表人：潘庆庭。委托代理人：黄成佑，七里桥资产管理委员会。委托代理人：祝改，湖南博敏律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：益阳市国土资源局，地址：益阳市龙洲南路299号。法定代表人：贺国伟，该局局长。委托代理人：徐超，该局工作人员。委托代理人：晏新宇，该局法律顾问。益阳市赫山区七里桥企业公司（下称七里桥企业公司）诉益阳市国土资源局有偿收回土地决定及行政赔偿一案，益阳市赫山区人民法院作出（2018）湘0903行初2号行政裁定。七里桥企业公司不服，提起上诉。益阳市中级人民法院2018年10月31日作出（2018）湘09行终89号行政裁定。七里桥企业公司仍不服，申请再审。2019年6月3日，本院作出（2019）湘行申179号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。益阳市赫山区人民法院一审审理查明，2006年6月14日，益阳市国土资源局向七里桥企业总公司作出《关于依法有偿收回益阳市××里桥村企业总公司出让国有土地使用权的决定》（益国土资执字［2006］第30号），收回了该公司位于益阳北侧，市工商行政管理局西侧，4274平方米（6.41亩）出让的国有土地使用权［土地证号为（94）字第Ａ01-Ｄ02-011号］。从决定书送达之日起，解除益阳市国土资源局与该公司签订的国有土地使用权出让合同，并注销国用（94）字第Ａ01-Ｄ02-011号国有土地使用权证。收回的土地使用权按照益阳市国土资源局益国土资发（2005）55号文件的相关规定给予适当补偿。2006年6月15日，益阳市城市规划区闲置土地清理处置工作领导小组办公室向七里桥企业公司发出《关于有偿收回益阳市赫山区七里桥企业公司建设用地清算结果的通知》［益市闲清办（2006）23号］，该通知称，根据益阳市城市规划区闲置土地清理处置工作领导小组决定和益阳市国土资源局益国土资执字（2006）30号文件的决定，收回七里桥企业公司位于益阳北侧，市工商行政管理局西侧国土证号为（94）字第Ａ01-Ｄ02-011号的4273平方米（6.41亩）的建设用地，并确定有偿收回七里桥企业公司建设用地清算补偿金额为1803133元。上述决定、通知分别于2006年6月15日、2006年7月23日向益阳市××里桥村企业总公司和益阳市赫山区七里桥企业公司进行了送达，均由法定代表人潘庆庭签收。之后，七里桥企业公司将土地使用权证交回国土部门，并办理了土地补偿金补偿结算手续，益阳市国土资源局支付了1803133元补偿金。2018年1月5日，七里桥企业公司诉至法院，以原协调会上确定用另外相同面积的土地与涉案土地进行置换，但益阳市国土资源局迟迟不作出置换土地的决定，给其造成了损失为由，请求判令撤销益阳市国土资源局作出的益国土资执（2006）第30号文件中关于解除土地出让合同，有偿收回土地使用权的决定；恢复其国有土地使用权，重新办证，并将土地使用权年限增加11年；判令益阳市国土资源局赔偿其损失143万元。一审认为，涉案的国有土地使用证的土地使用者名称虽为赫山镇××里桥村企业总公司，但涉案土地的《国有土地使用权出让合同》、《益阳市城市规划区闲置土地清理处置工作领导小组办公室关于有偿收回益阳市赫山区七里桥企业公司建设用地清算结果的通知》［益市闲清办（2006）23号］和湖南省益阳市赫山区七里桥企业公司的企业名称变更信息等证据证明，涉案国有土地使用权人是七里桥企业公司，益阳市国土资源局作出有偿收回土地决定后，交还国有土地使用证的是七里桥企业公司，益阳市国土资源局确定的补偿对象也是七里桥企业公司。故对益阳市国土资源局提出的七里桥企业公司不具有本案起诉主体资格的意见不予采信。七里桥企业公司在2006年6月15日收到益阳市国土资源局作出的《关于依法有偿收回益阳市××里桥村企业总公司出让国有土地使用权的决定》，根据修改前《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出，故七里桥企业公司至迟应当在2006年9月15日向人民法院提起诉讼。行政诉讼起诉期限是指提起诉讼的有效期限，是程序性规定，不同于民事诉讼时效。行政诉讼起诉期限在起诉时即受人民法院审查，超过起诉期限丧失起诉权，人民法院将裁定不予受理；若已受理，裁定驳回起诉。七里桥企业公司提出的“协调会上确定用相同面积的土地与涉案土地进行置换、对收回土地使用权决定不服而多次呈递报告和上访”等原因，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形，故七里桥企业公司的起诉已超过法定起诉期限。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项规定，裁定驳回七里桥企业公司的起诉。七里桥企业公司不服，提起上诉。益阳市中级人民法院二审审理查明，1995年2月，益阳县七里桥企业公司因地改市行政区域的变化，申请变更企业名称为益阳市赫山区七里桥企业公司（住所为赫山镇××里桥，法定代表人为潘庆庭，经济性质为集体所有制，注册资金为131万元不变），《关于请求变更企业法人名称的报告》载明报告人为七里桥企业公司并加盖湖南省益阳县七里桥企业公司，工商部门于1995年6月19日为湖南省益阳市赫山区七里桥企业公司颁发了营业执照，载明住所为益阳市××里桥，集体所有制性质，法定代表人潘庆庭，注册资金为131万元。一审法院依职权调取的《国有土地使用权出让合同》（1994年12月10日签订）载明出让土地位于益阳××××里桥，面积为4274平方米，该合同的受让方（乙方）加盖了湖南省益阳县七里桥企业公司的公章。二审查明的其他事实与一审认定的事实一致。益阳市中级人民法院二审认为，根据修订前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。本案中，益阳市国土资源局于2006年6月14日作出《关于依法有偿收回益阳市××里桥村企业总公司出让国有土地使用权的决定》，决定书中明确告知了诉权和起诉期限。该决定已于2006年6月15日由上诉人的法定代表人签收，上诉人未在法定期限内提起行政诉讼，其于2018年1月起诉，显然已经远远超过法定的起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定，只有因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间才不计算在起诉期限内。所谓“不属于其自身的原因耽误起诉期限”，是指在有效起诉期限内，基于地震、洪水等客观原因无法起诉而耽误的期间，或者基于对有关国家机关答应处理涉案争议的信赖，等待其处理结果而耽误的期间。上诉人湖南省益阳市赫山区七里桥企业公司提供了“会议纪要”，主张应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款的规定，本案未超过起诉期限。但是，上诉人提供的“会议纪要”实际上系上诉人的法定代表人潘庆庭于2016年根据其回忆所作的记录，从形式上看，该记录显示协调会议召开的时间（2006年8月12日）有涂改痕迹，记录上除李新华出具书面证言“情况属实”外，蔡国超与朱政彬的书面证言均为“会议内容与记录基本符合”，贺建明的书面证言为“经回忆参加过这么一次会议，但结论如何不清楚了”，并且，在一审庭审中，蔡国超和李新华分别作为证人出庭作证，蔡国超陈述“因时间久远，具体记不清楚，但意思是说给予照顾或适当补偿，至于是否是土地置换或出让金减免记不清楚”，李新华陈述七里桥企业公司系七里桥资管委全额投资的企业，其任职于七里桥资管委，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条“与一方当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人所作的对该当事人有利的证言”以及“应当出庭作证而无正当理由不出庭作证的证人证言”不能单独作为定案依据的规定，上诉人提交的该份回忆录并不足以认定被上诉人作出了承诺。并且，当事人的信赖利益保护的对象是公民、法人或者其他组织的合法利益，从记录的内容来看，记录中所载明的被上诉人原法定代表人口头承诺“回去拿一块现已用于村办企业项目与该宗土地面积相等的土地办理出让，国土局免收出让金同你们置换，你们抓紧办理”即使内容属实，本身也并未否定上诉人所诉的有偿收回出让国有土地使用权决定的效力，不能视为行政机关对益国土资执字【2006】第30号文件的纠错承诺，不能达到扣除起诉期限的效果。上诉人提起诉讼距被上诉人作出涉案行政行为已达11年之久，应视为上诉人自己放弃通过法定诉讼途径解决问题。此外，被上诉人在审理过程中提出上诉人不具备起诉主体资格的问题。虽然被上诉人益国土资执字【2006】第30号文件中注明行政相对人是益阳赫山镇××里桥村企业总公司，但涉案土地的《国有土地使用权出让合同》、益市闲清办【2006】23号文件以及上诉人企业名称的变更信息能证明上诉人系涉案土地的原国有土地使用权人，故上诉人具备起诉主体资格。综上，湖南省益阳市赫山区七里桥企业公司提出被上诉人作出承诺、起诉期限应予扣除的主张不能成立，其上诉请求应不予支持。原裁定认定基本事实清楚，处理得当，予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。七里桥企业公司不服，向本院申请再审称：一、被申请人不兑现承诺是本案耽误起诉期限的唯一原因。被申请人于2006年6月14日以【2006】第30号文件的形式下发收回申请人涉案土地使用权的决定后，申请人不服，迟迟未予执行，于是被申请人原法定代表人杜建国于同年8月12日在益阳市桃花仑宾馆主持召开了关于收回申请人涉案土地使用权的协调会议，经申请人的法定代表人潘庆庭走访到的与会人员（包括被申请人的执法支队长贺建明、副支队长朱政彬、原监察局蔡国超、原七里桥村支部书记李新华及潘庆庭本人）一致确认召开了协调会议，除潘庆庭本人外，其余四个与会人员均在会议纪要（实为潘的回忆记录）上签署了认可的文字并签名；二、被申请人主持召开的协调会是典型的具体行政行为。被申请人的原法定代表人主持召开了涉案土地给予申请人不交土地出让金置换同等面积土地的协调会议，不是其个人的私自表态；三、协调会议既有被申请人的承诺，也有申请人的认可，应认定为行政协议。虽被申请人未发布会议纪要也未与申请人形成书面的协议，但这并非申请人的过错；四、协调会议与被申请人所发的【2006】第30号文件地位平等，且协调会议的纠错和补正应优于后者。综上，本案系因被申请人作出在法律上存在障碍的承诺耽误了起诉期限而非因起诉人自身的原因超过期限，原审以超过起诉期限为由裁定驳回起诉系适用法律不当。请求撤销原裁定，支持其诉讼请求，将本案发回原审法院重新审理。被申请人益阳市国土资源局辩称：一、被申请人从未向申诉人承诺“土地置换”一事，申请人主张协调会议是申请人与被申请人之间的行政协议无事实和法律依据。申请人所提供的“会议纪要”是上诉人时隔十余年后单方面制作的，内容并不真实。被申请人收回七里桥企业公司土地的相关事宜是与申请人协商一致的，被申请人也依约向上诉人支付了1803133元的土地补偿款，被申请人无需用土地进行置换；二、2006年6月15日，被申请人即向七里桥企业公司送达了益国土执字【2006】第30号文件，并由七里桥企业公司的法定代表人签收，文件中明确告知了诉权和起诉期限，申请人未在法定起诉期限内起诉，且申请人所主张的“协调会上确定用相同面积的土地与涉案土地进行置换”等原因也不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的耽误起诉期限的情形，故申请人的起诉已经超过法定起诉期限，原裁定认定事实清楚，适用法律正确，处理得当，请求维持原裁定。当事人一审提交的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定案件事实的根据。根据当事人一审提交的证据，本院另查明：2017年7月31日，益阳市国土资源局作出《关于七里桥资产管理委会要求落实土地置换信访事项的答复意见书》，其中描述了涉案土地收回的过程，还写道：2006年6月9日，益阳市城市规划区闲置土地清理处置工作领导小组组织七里桥村相关人员召开了一次协调会。据参与人员反映，会议专题讨论了七里桥企业公司益国用（94）字第A01-D02-011号宗地国有土地收回问题。根据村上的请求，会议同意该宗地收回后，在法律政策允许的前提下，七里桥村集体可选一块同等面积土地，由七里桥村申请办理用地手续，作村级发展用地，用于七里桥村集体经济的发展。当时七里桥村想把江南齿轮厂约6亩地申请办理出让手续，后因各方面的原因七里桥村放弃了办理江南齿轮厂用地出让手续。并认为，七里桥资产管理委会及其企业公司原法人代表潘庆庭等人现在提出兑现原益阳市城市规划区闲置土地清理处置工作领导小组协议会议承诺的土地置换诉求，既不符合法律法规规定，也没有事实根据，不予支持。本院认为：起诉必须符合法定条件。本案中，2006年6月14日益阳市国土资源局向七里桥企业总公司作出《关于依法有偿收回益阳市××里桥村企业总公司出让国有土地使用权的决定》（益国土资执字［2006］第30号），并明确“如不服本决定，可以接到本决定书之日起60日内向益阳市人民政府或者省国土资源厅申请行政复议，也可以在90日内向人民法院提起行政诉讼”。2016年6月15日，益阳市城市规划区闲置土地清理处置工作领导小组办公室向七里桥企业公司发出《关于有偿收回益阳市赫山区七里桥企业公司建设用地清算结果的通知》［益市闲清办（2006）23号］，确定有偿收回七里桥企业公司建设用地清算补偿金额为1803133元。上述决定、通知分别于2006年6月15日、2006年7月23日向益阳市××里桥村企业总公司和益阳市赫山区七里桥企业公司进行了送达（之后，七里桥企业公司将土地使用权证交回国土部门，并办理了土地补偿金补偿结算手续，益阳市国土资源局支付了1803133元补偿金）。七里桥企业公司不服上述决定，直接向人民法院提起诉讼的，根据当时有效的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。当然，因不可抗力或者其他不属于其自身原因耽误起诉期限的，根据该法第四十八条的规定，被耽误的时间不计算在起诉期限内。2018年1月5日，七里桥企业公司诉至法院，请求判令撤销益阳市国土资源局作出的益国土资执（2006）第30号文件中关于解除土地出让合同，有偿收回土地使用权的决定；恢复其国有土地使用权，重新办证，并将土地使用权年限增加11年；判令益阳市国土资源局赔偿其损失143万元。主要理由是认为，2016年8月12日协调会上确定用另外相同面积的土地与涉案土地进行置换（其制作了“会议纪要”），公司一直要求市国土资源局兑现承诺，而益阳市国土资源局迟迟不作出置换土地的决定。但从现有证据看，七里桥企业公司提供的“会议纪要”实际上系该公司法定代表人潘庆庭于2016年根据其回忆所作的记录，从形式上看，该记录显示协调会议召开的时间（2006年8月12日）有涂改痕迹，记录上除李新华出具书面证言“情况属实”外，蔡国超与朱政彬的书面证言均为“会议内容与记录基本符合”，贺建明的书面证言为“经回忆参加过这么一次会议，但结论如何不清楚了”。而益阳市国土资源局在其作出的《关于七里桥资产管理委会要求落实土地置换信访事项的答复意见书》中写为“根据村上的请求，会议同意该宗地收回后，在法律政策允许的前提下，七里桥村集体可选一块同等面积土地，由七里桥村申请办理用地手续，作村级发展用地，用于七里桥村集体经济的发展。当时七里桥村想把江南齿轮厂约6亩地申请办理出让手续，后因各方面的原因七里桥村放弃了办理江南齿轮厂用地出让手续”。上述情况只是表明，益阳市城市规划区闲置土地清理处置工作领导小组确曾开会研究过七里桥企业公司土地收回问题，但是，目前没有确实充分的证据证明益阳市国土资源局曾作出过“用另外相同面积的土地与涉案土地进行置换，不再收回涉案土地”的承诺，故原审法院认为七里桥企业公司提起的本案撤销及赔偿之诉不符合法定条件，并据此裁定驳回起诉，有事实和法律依据。当然，现有证据表明，益阳市城市规划区闲置土地清理处置工作领导小组确曾开会研究过土地收回的有关问题，七里桥企业公司声称“是因为当时补偿严重偏低，领导小组才召开的协调会，作出的承诺”，因此，如果七里桥企业公司有确实充分的证据证明“当时补偿严重偏低”，损害公司合法权益，可以要求益阳市国土资源局就补偿问题重新处理。综上，七里桥企业公司的本案再审申请理由不能成立，本院依法不予支持。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条的规定，裁定如下：维持益阳市中级人民法院（2018）湘09行终89号行政裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张坤世审判员  林 芝审判员  李俊颖二〇一九年十一月八日法官助理颜葵书记员潘敏华