广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2019）粤2071行初743号原告：中山市半岛房地产发展有限公司，住所地广东省中山市东凤镇居委镇安区，统一社会信用代码91442000785761407T。法定代表人：陈锐强，总经理。委托代理人：李保明、周晶，北京市盈科（深圳）律师事务所律师、实习律师。被告：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区兴中道2号，统一社会信用代码11442000MB2C940480。法定代表人：吴伟强，局长。委托代理人：高维，该局工作人员。委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。原告中山市半岛房地产发展有限公司（以下简称半岛房地产公司）诉被告中山市自然资源局（以下简称市自然资源局）自然资源行政协议，于2019年4月4日向本院提起行政诉讼，本院于同月10日立案后，依法向被告市自然资源局送达了行政起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月25日公开开庭审理了本案。原告半岛房地产公司的委托代理人李保明、周晶，被告市自然资源局的委托代理人高维、陈润到庭参加诉讼。诉讼中，原告半岛房地产公司向本院申请扣除一个月审理期限并经征询被告市自然资源局同意，本院予以准许。本案现已审理终结。原告半岛房地产公司诉称，2016年7月19日,原告与原中山市国土资源局（以下简称原市国土资源局）签订了一份《国有土地使用权出让合同补充协议》（以下简称《补充协议》），但被告却单方违约出文限制原告报建审批期限，导致原告至今未能按约定动工，《补充协议》的目的已不能实现。理由如下：1.原告系中山市南头镇穗西村、面积100754.2平方米土地的国有土地使用权人，已取得国有土地使用权证[证号：中府国用（2007）第易020550号]及建设用地规划许可证[编号:110222007080013（补）]。2.原告与原市国土资源局因涉案土地归于政府原因导致闲置而签署涉案《补充协议》。2012年6月，原中山市城乡规划局（以下简称原市城乡规划局）在未告知原告的情况下，将涉案土地的土地用途由商住用地调整为绿地，导致原告无法报建施工，造成土地闲置。自此，原告持续与政府部门沟通解除控绿、消除非自身原因导致土地闲置的事宜。直至2016年6月，原市国土资源局才确认涉案土地属于因政府原因闲置。原告与原市国土资源局遂于2016年7月19日签订《补充协议》，约定动工开发日期为2015年9月30日，竣工期限为二年，目的为处置闲置土地、延长动工开发期限。在签署《补充协议》时，原告就协议约定的动工开发时间及期限向原市国土资源局提出过疑问，原市国土资源局回复协议内容为其统一格式，不能作任何修改，并承诺只要两年内动工开发即可。因此，原告在《补充协议》签署后立即着手准备动工报批工作。3.原市国土资源局限制报建期限，再次认定土地闲置，原市城乡规划局拒绝报批，已构成严重违约，《补充协议》的目的已无法实现。首先，原市国土资源局未将《关于中山市半岛房地产发展有限公司用地办理相关业务情况说明的函》（中闲置函[2016]905号，以下简称[2016]905号函）及时转达或告知原告。2016年7月29日，中山市闲置土地处置工作领导小组办公室（以下简称市闲置办）出具[2016]905号函并转原市城乡规划局、原中山市住房和城乡建设局（以下简称原市住房和城乡建设局），同意原告用地在2016年9月30日前申请办理规划报建、施工许可；具体业务由相关部门审定。但原市国土资源局并未转达或者向原告告知[2016]905号函，直至2018年6月6日原告申请政府信息公开才获知。其次，原市国土资源局限制原告申请办理规划报建、施工许可截止日期及再次认定涉案土地闲置，属于严重违约。根据《补充协议》的约定，原告动工期限为2015年9月30日至2017年9月30日共两年；但根据[2016]905号函的内容，原市国土资源局仅仅给予其63天进行办理报建施工，按照行业惯例，原告根本无法进行报建动工，原市国土资源局出具[2016]905号函限制报建期限的行为已构成严重违约事由之一。2016年12月1日，原告发函向原市国土资源局咨询涉案土地的用地情况，该局签收函件后仅口头回复涉案土地又属闲置，不能报建开发。原告就无法履行《补充协议》造成涉案土地无法动工事宜，再向原市国土资源局申请非自身原因造成闲置，该局对此直接口头拒绝受理。原市国土资源局口头认定涉案土地闲置的行为，违反《补充协议》约定的动工期限，已构成严重违约事由之二。最后，原市城乡规划局拒绝原告报建审批，亦属原市国土资源局严重违约。此后，原告持续与原市国土资源局协商解决涉案土地动工开发时间的问题，同时也对涉案土地项目进行规划报建。2017年10月17日，原市城乡规划局以项目情况与市总规不符为由决定不予许可原告申请办理建设工程规划许可证，导致原告规划报建审批停止。2018年8月1日，原市城乡规划局又以部分建筑与总规绿地冲突为由不予许可原告申请办理建设工程规划许可证，致使原告规划报建审批再次停止。原市城乡规划局拒绝为原告办理涉案土地报批已构成严重违约事由之三。综上，原告作为房地产开发企业，合法取得涉案土地，应享受《中华人民共和国物权法》赋予的占有、使用、收益等权利。本案纠纷发生后，原告积极与原市国土资源局及相关政府部门协商解决涉案土地各项问题，在长达五年沟通协商无果后，为维护自身合法权益，特诉至法院，请求判令：1.解除原告与原市国土资源局于2016年7月19日签订的《补充协议》；2.本案诉讼费由市自然资源局承担。被告市自然资源局辩称，一、原告半岛房地产公司提起本案行政诉讼已超过法定的起诉期限，对其起诉应予以驳回。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年……”的规定，本案中，半岛房地产公司于2016年7月19日已知悉涉案《补充协议》，最迟应于2017年7月19日向法院提起行政诉讼，而半岛房地产公司直至2019年4月4日才向法院提起该案行政诉讼，显然已超过法定的起诉期限，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的”的规定，对半岛房地产公司的起诉应予以驳回。二、涉案《补充协议》合法有效，半岛房地产公司要求解除该协议无事实及法律依据。2012年10月11日，原市国土资源局向半岛房地产公司发出闲置土地调查通知书（中国土闲调字[2012]第1915号），对半岛房地产公司使用的涉案土地进行调查，半岛房地产公司于2015年9月23日在送达回证上签收确认收到该调查通知书。2015年9月25日，原市国土资源局对半岛房地产公司的受托代理人阮楚欣进行询问并制作询问笔录，就半岛房地产公司涉嫌闲置用地的事实进行调查；同月28日，原市国土资源局对半岛房地产公司使用的土地进行拍照取证；同月30日，原市国土资源局根据调查结果及《闲置土地处置办法》的规定作出中国土闲认字[2015]第1009号《闲置土地认定书》，认定半岛房地产公司使用的涉案宗地为闲置土地，同日，半岛房地产公司签收该认定书。2016年1月12日，原市国土资源局向原市城乡规划局发出中闲置函[2016]47号《关于咨询中山市半岛房地产发展有限公司等用地有关规划情况的函》，了解涉案土地的规划情况。同月25日，原市城乡规划局向原市国土资源局发出中规函[2016]208号复函，函复内容为：1、该用地在原中山市城市总体规划（2010-2020）中为区域绿地，在该规划的充实完善方案（2014年9月30日）和待批版（2015年5月1日）中调整为建设用地；2、该用地在中山市南头镇升辉南太澳高速西侧用地控制性详细规划（中府办复[2008]174号，2008年5月12日）和中山市南头镇升辉南太澳高速西侧用地控制性详细规划调整（中府办复[2012]179号，2012年12月5日）均为二类居住用地（96860.5平方米，占总用地96.14%）和道路用地（3893.7平方米，占总用地3.86%）；3、该用地至今未办理建设工程规划许可证。2016年2月29日，半岛房地产公司向原市国土资源局提交非自身原因闲置土地处置申请表，申请对涉案闲置土地进行处置，同日，半岛房地产公司与中山市南头镇人民政府（以下简称南头镇政府）向原市国土资源局提交关于半岛房地产公司闲置土地处置方案的意见及申请，半岛房地产公司与南头镇政府提出对涉案闲置土地的处置方案为：原市国土资源局与半岛房地产公司签订补充协议，从2014年9月30日起延长动工开发期限一年，竣工期限两年。2016年7月19日，半岛房地产公司与原市国土资源局签订涉案《补充协议》，协议约定半岛房地产公司使用的土地动工开发期为2015年9月30日，竣工期限两年。该补充协议系双方经平等协商而达成，其内容符合《闲置土地处置办法》第二条、第九条、第十二条的相关规定，合法有效。综上，半岛房地产公司的起诉已超过了法定的起诉期限，涉案补充协议合法有效，请求法院查明本案事实并裁定驳回半岛房地产公司的起诉或判决驳回其诉讼请求。经审理查明,2007年1月5日至2007年1月19日16时，中山市南头镇穗西村经济联合社（以下简称穗西经合社）、中山市南头镇穗西村民委员会（以下简称穗西村委会）作为委托方，将编号为G02-06-9113的位于中山市××面积为100754.2平方米（折151.1313亩）、土地用途为商住的土地使用权，在中山市房地产交易大堂通过公开挂牌的方式转让，半岛房地产公司以68513000元的最高报价竞得上述国有土地使用权。同年1月19日，穗西经合社、穗西村委会与半岛房地产公司签订《中山市土地使用权公开转让合同》。同年7月25日，半岛房地产公司就上述土地办理了国有土地使用证[证号：中府国用（2007）第易020550号]。同年8月22日，半岛房地产公司经原中山市规划局审核，办理了建设用地规划许可证[编号：110222007080013（补）]。2012年10月11日，原市国土资源局向半岛房地产公司作出中国土闲调字[2012]第1915号《闲置土地调查通知书》，认为半岛房地产公司在取得上述土地使用权后，未按原出让合同约定的期限及开发条件进行开发建设，根据《闲置土地处置办法》有关规定，涉嫌闲置土地，同时通知半岛房地产公司提交上述土地的开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料；2015年9月23日，该通知书送达半岛房地产公司。2015年9月25日，半岛房地产公司委托阮楚欣办理涉案土地闲置调查、认定、处置等相关事宜；同日，原市国土资源局对阮楚欣进行了询问，并制作了询问笔录，阮楚欣在笔录中说明该地为空地，闲置的原因是总规为绿地不能建设。2015年9月28日，原市国土资源局对涉案土地现场进行拍照，证实涉案土地当时仍为空地。2015年9月30日，原市国土资源局作出中国土闲认字[2015]第1009号《闲置土地认定书》，认为涉案土地存在超过出让合同约定动工日期（即1998年7月29日）满一年未动工开发的情况，根据调查结果和《闲置土地处置办法》、《中山市闲置土地处置实施办法》的规定，认定涉案土地为闲置土地；同日，该认定书送达给半岛房地产公司。2016年1月12日，市闲置办发函原市城乡规划局咨询涉案土地相关规划情况，原市城乡规划局于同年1月25日作出中规函[2016]208号《关于中山市半岛房地产发展有限公司用地相关规划情况的复函》，函复市闲置办：一、该用地在原《中山市城市总体规划（2010-2020）》为区域绿地，在该规划的充实完善方案（2014年9月30日）和待批版（2015年5月1日）中调整为建设用地。二、该用地在《中山市南头镇升辉南太澳高速西侧用地控制性详细规划》（中府办复[2008]174号，2008年5月12日）和《中山市南头镇升辉南太澳高速西侧用地控制性详细规划调整》（中府办复[2012]179号，2012年12月5日）均为二类居住用地（96860.5平方米，占总用地96.14%）和道路用地（3893.7平方米，占总用地3.86%）。三、该用地至今未办理《建设工程规划许可证》。2016年2月29日，半岛房地产公司认为涉案土地在原《中山市城市总体规划（2010-2020）》规划为绿地，导致无法开发建设，已造成土地闲置，遂向市闲置办提交《非自身原因闲置土地处置申请表》，同时提出了《闲置土地处置建议方案》，具体为:由原市国土资源局与半岛房地产公司签订补充协议，从2014年9月30日起延长动工开发期限一年，竣工期限两年。南头镇政府对该方案予以盖章确认。2016年6月24日，2016年第29次闲置土地处置联席会议同意该闲置土地处置方案并于2016年7月11日报市领导批准上述闲置土地处置方案。2016年7月19日，原市国土资源局与半岛房地产公司签订一份《国有土地使用权出让合同补充协议》，载明根据《中山市闲置土地处置实施方法》、《关于闲置土地处置的实施意见》（中土函[2014]591号）有关规定，经报请中山市人民政府批准，约定涉案土地的动工开发日期为2015年9月30日，竣工期限为二年；半岛房地产公司应当按照原出让合同规定的动工开发建设要求在上述期限内动工开发，逾期未动工的，由原市国土资源局按照《闲置土地处置办法》处理。该协议还载明，动工开发是指依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。半岛房地产公司认为该《补充协议》约定的动工开发日期有误以及原市国土资源局存在违约行为、导致合同目的不能实现，遂诉至本院，主张前述诉讼请求。另查明，2017年7月14日，半岛房地产公司向原市国土资源局提交一份《关于南头镇穗西地块与国土局〈国有土地使用权出让合同补充协议〉严重笔误更正请求函》，认为《补充协议》动工开发日期为2015年9月30日属于文书笔误，请求原市国土资源局更正《补充协议》约定的动工开发日期。同年9月30日，原市国土资源局作出中土函[2017]2572号复函，认为因政府原因造成土地闲置的，自闲置原因消除之日起延长动工开发期限一年，而涉案土地在《中山市城市总体规划（2010-2020年）》（充实完善方案，2014年9月30日）调整为建设用地之日起延长动工开发时间一年，即动工开发日期为2015年9月30日，故《补充协议》不存在严重笔误的问题。又查明，2018年6月6日，原市国土资源局根据半岛房地产公司于2018年5月29日向其提出的政府信息公开申请，公开了[2016]905号函。该函由市闲置办于2016年7月29日向原市城乡规划局、原市住房和城乡建设局作出，主要载明：同意半岛房地产公司的涉案土地在2016年9月30日前申请办理规划报建、施工许可，具体业务由相关部门审定。诉讼过程中，半岛房地产公司称在申请信息公开上述政府信息之前，并未获知该函的具体内容。另外，半岛房地产公司就涉案土地上的“蝴蝶谷”、“蝴蝶谷花园一期”商业住宅工程向原市城乡规划局申请办理建设工程规划许可，原市城乡规划局先后于2017年10月17日、2018年8月1日作出不予行政许可通知书，不予许可的理由分别为“项目情况与市总规不符”、“申请内容未符合配套公建、污水管网建设等规划管理要求，部分建筑与总规绿地冲突”。再查明，根据中山发[2019]1号文件，中山市于2019年1月进行机构改革，组建市自然资源局,行使原市国土资源局、原市城乡规划局的职权，且不再保留中山市国土资源局、中山市城乡规划局。本院认为,根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正）第五条、《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十三条以及《闲置土地处置办法》第四条的规定，原市国土资源局具有负责本行政区域内的对国有土地的管理和监督工作，以及对闲置土地的调查认定和处置工作的主体资格。市自然资源局因机构改革行使了原市国土资源局、原市城乡规划局的职权，在辖区范围内对土地使用权的出让以及城乡规划工作负有具体实施的法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定:“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。……”行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于上述法律规定的行政协议。行政协议虽然属于一种行政活动载体，但却借用了民事合同的方式，当因为行政协议的订立和履行产生争议，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。本案中，《补充协议》依附于国有土地使用权出让合同而成立，系原市国土资源局为实现国有土地出让管理目标、合理配置国家土地资源的需要，而与半岛房地产公司所签订的具有行政法上权利义务内容的合意性协议，符合行政协议的构成要件，属于行政法律关系所调整的行政协议范畴。行政协议究其本质而言，仍属于合同范畴，故《中华人民共和国合同法》有关合同履行、解除、撤销的规定可以作为处理本案争议的裁判依据。本案中，对于双方当事人的主张及主要争议焦点，本院作如下评判：一、半岛房地产公司提起本案诉讼有无超过行政诉讼起诉期限。《中华人民共和国合同法》第九十六条第一款规定：“当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十四条规定：“当事人对合同法第九十六条、第九十九条规定的合同解除或者债务抵销虽有异议，但在约定的异议期限届满后才提出异议并向人民法院起诉的，人民法院不予支持；当事人没有约定异议期间，在解除合同或者债务抵销通知到达之日起三个月以后才向人民法院起诉的，人民法院不予支持。”由此可见，当事人超过上述规定的期限起诉丧失的是胜诉权，而非诉权。本案中，半岛房地产公司于2016年7月19日与原市国土资源局签订《补充协议》，于2019年4月4日具状向本院提起本案诉讼，因双方没有约定解除合同的条件，而本案证据亦不足以证实半岛房地产公司在起诉前以适当方式告知市自然资源局解除《补充协议》，但本院已将起诉状副本送达给市自然资源局，半岛房地产公司解除《补充协议》的意思表示已经到达市自然资源局，故参照民事法律规范关于诉讼时效的规定，本院认定半岛房地产公司提起本案诉讼，没有超过法定的起诉期限。对于市自然资源局关于半岛房地产公司已超过诉讼时效的抗辩意见，本院不予采纳。二、《补充协议》是否应予解除。首先，半岛房地产公司在取得涉案土地使用权时，涉案土地在原《中山市城市总体规划（2010-2020）》中为区域绿地，于2015年9月30日被市闲置办认定为闲置，后经相关部门认定非自身原因所致，可见，当时半岛房地产公司未开发建设涉案土地，并非其自身原因造成。其次，《闲置土地处置办法》第八条规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：……（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；……”根据闲置的原因，涉案土地符合上述规定的属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的情形。2014年9月30日之后，涉案土地在总规中被调整为建设用地，具备合法开发利用的条件，原市国土资源局与半岛房地产公司重新签订《补充协议》，符合《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（一）项的规定，但上述规定并没有对签订补充协议重新约定的动工开发日期作出明确规定，而涉案《补充协议》于2016年7月19日签订，却约定动工开发日期为2015年9月30日[即涉案土地于2014年9月30日被中山市城市总体规划（充实完善方案）调整为建设用地之日起1年]、竣工期限为两年（即2017年9月30日），且同时约定“在依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一”等限制条件，也就是说，根据上述条款“延长动工开发期限最长不得超过一年”的规定，半岛房地产公司实际上须于2016年7月19日至2016年9月30日的期间内，在面积达100754.2平方米（折151.1313亩）的涉案土地上完成办理规划许可和施工许可手续、基坑开挖完毕、打入所有基础桩、其他项目地基施工完成三分之一等系列工作，且须于2017年9月30日前竣工，显然有悖常理。再次，作为对闲置土地的调查认定和处置工作负有法定职责的管理部门，结合半岛房地产公司申请公开的[2016]905号函而言，原市国土资源局在本案中没有提供证据证明其在签订涉案《补充协议》后，以合理、适当的方式及时告知半岛房地产公司：市闲置办已同意相关部门对涉案土地在2016年9月30日前可以申请办理规划报建、施工许可的情况，致使半岛房地产公司未能及时、合法地按照《补充协议》的约定履行土地出让合同约定的开发建设义务，故市国土资源局未能为土地使用企业履行双方约定提供便利条件，存在一定的过错。因此，原市国土资源局签订《补充协议》时，在对国有土地实施行政管理、监督使用的过程中未兼顾行政相对人即半岛房地产公司的合法权益，违反了行政合理性原则，且其存在过错行为，故从合同目的不能实现的角度来看，该行政协议符合《中华人民共和国合同法》第九十四条第（四）项规定的解除条件。但是，根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，闲置土地未开发超过一定期限的，将会面临被认定为闲置而须缴纳土地闲置费甚至被无偿收回国有建设用地使用权的风险。本案中，一方面，按照目前的实际状况，涉案土地确实存在未按期动工开发的情况，如解除《补充协议》，不利于国土资源主管部门依法对国有土地出让行为特别是在闲置土地方面行使管理、监督的职权，也不利于国有土地资源的合理配置和利用，从而造成国有土地资源浪费，将会损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权益；另一方面，《补充协议》所载明的动工开发日期是在半岛房地产公司提出闲置土地处置方案的前提下，与原市国土资源局共同协商而定，而作为房地产开发企业，半岛房地产公司长期签订各类合同，其应清楚知道签订合同所对应的责任和风险，对合同存在的隐患、自身履行能力、利益价值平衡等方面应有更利于己的评估能力，在签订《补充协议》后，尽管原市国土资源局未向半岛房地产公司告知[2016]905号函的内容，但半岛房地产公司基于其自身利益，理应更主动向相关部门了解和跟进相关审批事宜，一旦发现存在阻却合同继续履行的因素，应及时采取补救措施，而半岛房地产公司并未积极为之，故合同履行不能亦受到该公司的主观因素影响。况且，涉案土地是否属于自身原因所致而最终被再次认定为闲置甚至被依法收回，尚须根据《闲置土地处置办法》的规定并结合相关土地管理政策另行认定和处理，换言之，在涉案《补充协议》不予解除的情况下，半岛房地产公司仍有可能通过另循途径达到继续开发利用涉案土地的目的。因此，对于涉案《补充协议》，本院认为不应解除为宜。综上所述，原市国土资源局与半岛房地产公司签订《补充协议》虽然符合民事法律规定的解除情形，但其解除将会损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权益，故半岛房地产公司提出解除《补充协议》的诉求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告中山市半岛房地产发展有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告中山市半岛房地产发展有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  朱婉芬人民陪审员  黄广正人民陪审员  陈华强二〇一九年十一月八日书 记 员  李桦诗周晓文