长沙铁路运输法院行 政 判 决 书（2019）湘8601行初518号原告陈思思，女，1986年9月25日出生，汉族，住湖南省长沙市开福区。委托代理人朱爱娟，湖南湘天律师事务所律师。委托代理人许文静，湖南湘天律师事务所律师。被告长沙市开福区城市房屋征收和补偿管理办公室，住所地湖南省长沙市开福区福城路与金马路交汇处芙蓉北路街道办事处501。法定代表人谢新飞，该办公室主任。委托代理人李珂，该单位工作人员。委托代理人罗伟，湖南和弈辉律师事务所律师。第三人陈振国，男，1964年1月28日出生，汉族，住长沙市开福区。第三人陈振乾，男，1952年5月5日出生，汉族，住长沙市开福区。第三人陈伍星，女，1955年6月29日出生，汉族，住长沙市芙蓉区。原告陈思思诉被告长沙市开福区城市房屋征收和补偿管理办公室（以下简称开福区征补办）行政协议无效一案，于2019年10月8日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，依法组成合议庭，于2019年11月22日公开开庭进行了审理。原告陈思思及其委托代理人朱爱娟、许文静，被告开福区征补办委托代理人李珂、罗伟到庭参加诉讼，第三人陈振国、陈振乾、陈伍星经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。长沙市开福区×××岭1号房屋位于开福区××路口（花鸟虫鱼市场）地块棚户区改造项目征收拆迁范围内，为贺谷清、陈振坤、陈振乾、陈丽华（陈伍星）、陈振强、陈振国按份共有。2017年12月29日，贺谷清、陈振坤、陈振强签署《授权委托书》，特别授权陈振国全权处理房屋征收补偿事宜（包括签订房屋征收补偿协议）。2018年8月18日，开福区征补办与陈振国、陈振乾、陈伍星签订了湘开政征字［2017］6号-24《长沙市国有土地上房屋征收补偿协议（货币补偿方式）》（以下简称《征收补偿协议》），该补偿协议于2018年9月27日经长沙市房屋征收管理部门备案。原告陈思思是委托人陈振强的女儿，其认为陈振国在签订征收协议时所提交的《授权委托书》上“陈正强”的签名系伪造，故应认定《征收补偿协议》无效。因而提起本案诉讼。原告陈思思诉称，2017年10月左右，长沙市开福区上麻园岭l号房屋由政府开始实施征收，该房屋产权由家庭成员共有，原告父亲陈振强系该房屋的产权人之一。2018年1月24日，原告父亲陈振强因故去世，2018年7月21日，陈振强的母亲贺谷清因病去世。原告在《征收补偿协议》签订前是陈振强的唯一合法继承人。2018年8月18日，开福区征补办与陈振国、陈振乾、陈伍星签订了《征收补偿协议》，该补偿协议于2018年9月27日经长沙市房屋征收管理部门备案。现原告有理由怀疑陈振国在签订该协议时所提交《授权委托书》上“陈正强”的签名系伪造，故认为被告在签订《征收补偿协议》时没有尽到审慎之职责，原告自始至终未参与征收事项，被告的行为侵害了原告的知情权和参与选择权，为维护原告合法权益，特提起行政诉讼，诉讼请求如下：1.确认被告与第三人陈振国、陈振乾、陈伍星签订的《征收补偿协议》无效；2.本案的诉讼费由被告承担。原告向本院提交的证据有：证据1：原告身份证、第三人公民信息检索单、被告信息。拟证明原告、被告、第三人的诉讼主体资格。证据2：原告和其父亲陈振强家庭关系证明、贺谷清和陈振强的关系证明、贺谷清及陈振强死亡证明。拟证明原告系其父亲陈振强唯一的合法继承人。证据3：授权委托书。拟证明第三人陈振国向被告提交的《授权委托书》委托日期为2017年12月29日，内容显示原告父亲陈振强在委托人处的签名书写为“陈正强”，系伪造。证据4：婚姻登记证不一致情况说明书，离婚登记审查表、离婚登记询问记录、离婚协议书、申请离婚登记声明书。拟证明原告父亲生前的签名书写均为“陈振强”，《授权委托书》上委托人处签名“陈正强”和原告父亲陈振强生前本人签署的很多正式文件上的“陈”和“强”在字体和字形凭肉眼就可以看出完全不一样，原告有合理理由怀疑第三人陈振国提交的《授权委托书》系伪造，同时可以提供五份以上材料作为鉴定样本。证据5：长沙不动产信息查询证明。拟证明原告父亲陈振强系涉诉被征收房屋的产权人之一。证据6：长沙市国有土地上房屋征收补偿协议。拟证明该协议上被征收人处只有第三人陈振国、陈振乾、陈伍星签字，没有原告及其父亲的签字，应认为为无效。证据7：被征收房屋照片、长沙市开福区益岳饭店工商信息。拟证明被征收房屋被拆迁时的现状为益岳饭店，营业执照许可证期限已过期，住改商认定程序没有依据，不合法。同时原告陈思思向本院递交书面鉴定申请，要求对原告之父陈振强生前在《授权委托书》上签名的真伪进行鉴定。被告开福区征补办答辩称，一、本案诉讼已超过起诉期限。签订《征收补偿协议》的时间为2018年8月18日，备案时间为2018年9月27日。2018年10月16日，陈思思在向法院提起法定继承纠纷民事诉讼时，就已明知该《征收补偿协议》，2019年10月8日原告陈思思再次提起本案《征收补偿协议》无效之诉，超过了行政诉讼法第四十六条规定的“应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内”的起诉期限。二、确认《征收补偿协议》无效不具备法律依据。原告以陈振强签名系伪造为由，请求要确认《房屋征收补偿协议》无效，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定的无效条件。另外，陈振强早在2018年1月24日的房屋火灾事故中死亡，原告提出笔迹鉴定申请已不具备鉴定的现实基础。三、《征收补偿协议》的效力已经其他生效法律文书所确认，原告陈思思享有的涉案房屋补偿款中的份额已由法院生效判决确定。原告陈思思在法定继承纠纷诉讼中对房屋征收补偿协议无异议，认可协议所确定的总金额，现原告又另案起诉请求确认该房屋征收补偿协议无效，属于重复诉讼。四、陈振国、陈振乾、陈振坤、陈伍星等人所占房屋份额超过房屋三分之二，陈振强的授权是否有效不影响《补偿协议》的效力。《物权法》第九十七条规定，三分之二以上的按份共有人，有权独立对共有不动产作出处分行为。本案中，涉案房屋产权登记为贺谷清、陈振坤、陈振乾、陈丽华（即陈伍星）、陈振强、陈振国按份共有，其中贺谷清占十二分之七，陈振坤、陈振乾、陈丽华（即陈伍星）、陈振强、陈振国各占十二分之一。原告陈思思经生效民事判决所确认，仅占有涉案房屋二十分之一的份额。所以，按照上述规定，故陈振国、陈振乾、陈振坤、陈伍星等人签订的涉案房屋征收补偿协议合法有效。除陈思思外，其他人已经按照生效的民事判决书全部领取了相应的房屋征收补偿款。综上，原告请求确认《征收补偿协议》无效，缺乏事实和法律依据，请求法院依法驳回其诉讼请求。被告开福区征补办向本院提交了以下证据：第一组证据：1.《长沙市人民代表大会常务委员会公报》第1号（总第241号）、《长沙市第十五届人民代表大会第一次会议关于长沙市2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划的决议》；2.长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组关于同意开福区××路口（花鸟虫鱼市场）地块棚改立项的批复（长棚组项[2017]11号）；3.长沙市发展和改革委员会关于××路口（花鸟虫鱼市场）地块棚户区改造项目立项的批复（长发改审[2017]155号）；4.规划调查蓝线和土地调查红线图；5.长沙市发展和改革委员会关于××路口（花鸟虫鱼市场）地块棚户区改造项目的复函（长发改复[2017]104号）；6.长沙市城乡规划局关于《申请确认××路口（花鸟虫鱼市场）地块棚户区改造项目符合城乡规划和专项规划的函》的复函（长规函[2017]182号）；7.长沙市国土资源局关于开福区××路口（花鸟鱼市场）地块棚改项目符合国家土地供应政策和土地利用总体规划的复函。第二组证据：1.长沙交通投资控股集团有限公司关于尽快启动××路口（花鸟虫鱼市场）地块棚改项目房屋征收工作的函（长交投函［2017］77号）；2.开福区××路口（花鸟虫鱼市场）地块棚户区改造项目房屋征收范围公告及公开张贴照片；3.开福区××路口（花鸟虫鱼市场）地块棚户区改造项目被征收房屋调查结果公告、更正公告及公开张贴照片；4.长沙市开福区人民政府办公室关于开福区××路口（花鸟虫鱼市场）地块棚户区改造项目征收补偿方案论证会会议纪要（开政办纪［2017］30号）；5.长沙市开福区人民政府开福区××路口（花鸟虫鱼市场）地块棚户区改造项目征收补偿方案征求意见公告（开政征意［2017］7号）及公开张贴照片；6.对开福区××路口（花鸟虫鱼市场）地块棚户区改造项目征收补偿方案（征求意见稿）征求意见统计会现场监督公证的《公证书》一份；7.长沙市开福区人民政府关于《开福区××路口（花鸟虫鱼市场）地块棚户区改造项目征收补偿方案（征求意见稿）》征求意见情况及征收补偿方案修改情况的公告（开政征意修［2017］5号）及公开张贴照片；8.长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室出具的《开福区××路口（花鸟虫鱼市场）地块棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案的批复》（长征批字［2017］24号）；9.长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室出具的关于征收补偿资金已专户存储的《证明》及征收（拆迁）项目征收补偿安置监控资金缴纳通知单；10.开福区××路口（花鸟虫鱼市场）地块棚户区改造项目社会稳定风险评估报告；11.长沙市拆除工程备案表；12.长沙市开福区人民政府关于开福区××路口（花鸟虫鱼市场）地块棚户区改造项目房屋征收决定公告（开政征字［2017］6号）（附征收范围图、征收补偿方案）及公开张贴照片。第三组证据：1.开福区××路口（花鸟虫鱼市场）地块棚户区改造项目房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告及公开张贴照片；2.开福区××路口（花鸟虫鱼市场）地块棚户区改造项目协商选定房地产价格评估机构公告及公开张贴照片；3.开福区××路口（花鸟虫鱼市场）地块棚户区改造项目投票选定房地产价格评估机构公告及公开张贴照片；4.对投票选定房地产价格评估机构现场监督公证的《公证书》；5.开福区××路口（花鸟虫鱼市场）地块棚户区改造项目投票选定房地产价格评估机构结果的公告及公开张贴照片。第一、二、三组证据拟证明《征收补偿协议》所涉国有土地上房屋征收行政部门对案涉征收项目一系列征收补偿行为依据充分，程序合法。第四组证据：1.《征收补偿协议》。拟证明涉案房屋的征收补偿协议签订时间为2018年8月18日，原告的起诉已超过起诉期限。该协议系各方真实意思表示，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》及相关法律政策的规定，协议合法有效，不存在任何无效情形。2.长沙市开福区人民法院（2018）湘0105民初7110号民事判决书、长沙市中级人民法院（2019）湘01民终1248号民事判决书。拟证明其他生效法律文书认定房屋征收补偿协议有效且对该征收补偿款如何继承分配已作出生效判决的情形下，原告又另案起诉请求确认该房屋征收补偿协议无效，属于重复诉讼。3.房屋登记所有权证书。拟证明房屋产权登记地址、面积、产权人为贺谷清、陈振坤、陈振乾、陈丽华（即陈伍星）、陈振强、陈振国按份共有，其中贺谷清占十二分之七，陈振坤、陈振乾、陈丽华（即陈伍星）、陈振强、陈振国各占十二分之一。4.国有土地上未登记建筑认定表、改变使用性质审批表、开福区××路口（花鸟虫鱼市场）地块棚户区改造项目房屋征收整体（基准价格）初步评估结果一览表、长沙市改建房屋价格计算年代修正表。拟证明涉案房屋已依法进行了未登认定，实际改变使用性质审批，依法、公平地给予了被征收房屋价值补偿。5.授权委托书。拟证明委托人就委托事项签署了授权委托书。本院对原、被告所提交的上述证据与案件的关联性、形式上的合法性、内容的真实性均予以认可，但有关原、被告证明目的的主张及证明力的大小，本院需综合全案进行审查并以审理查明认定的事实为准。经审理查明，2017年10月30日，长沙市开福区政府发布了开政征字［2017］6号《关于开福区××路口（花鸟虫鱼市场）地块棚户区改造项目房屋征收决定公告》，公布了征收范围图和征收补偿方案。长沙市开福区×××岭1号房屋位于上述征收拆迁范围内，为贺谷清、陈振坤、陈振乾、陈丽华、陈振强、陈振国按份共有。2017年12月29日，贺谷清、陈振坤、陈振强签署《授权委托书》，特别授权陈振国全权处理房屋征收补偿事宜（包括签订房屋征收补偿协议）。2018年8月18日，开福区征补办与陈振国、陈振乾、陈伍星签订了《征收补偿协议》，补偿总金额为4159918元。该补偿协议于2018年9月27日经长沙市房屋征收管理部门备案。2018年10月，原告得知该《征收补偿协议》后，认为其父亲在《授权委托书》上的签名系他人伪造，遂提起确认《征收补偿协议》无效之诉。另查明，1996年7月22日房产管理部门为涉案房屋办理了产权登记（权证号：长房权北私字第××号），确认该房屋产权面积75.14平方米，另有违章49.2平方米，该房屋为贺谷清、陈振坤、陈振乾、陈丽华、陈振强、陈振国按份共有，其中，贺谷清占十二分之七的所有权，陈振坤、陈振乾、陈丽华、陈振强、陈振国各占十二分之一的所有权。2015年8月24日，贺谷清立下书面遗嘱，写明上述房产中属于贺谷清名下所有的产权份额由其四个子女即：陈振坤、陈振乾、陈振国、陈伍星四人共同继承。2015年9月2日湖南省长沙市公证处为该份遗嘱出具了（2015）湘长市证民字第8288号《公证书》。2018年1月24日陈振强因故意外死亡，生前未立有遗嘱。2018年7月21日贺谷清因病死亡。2018年10月16日，陈思思向法院提起法定继承纠纷民事诉讼，经（2018）湘0105民初7110号民事判决书和（2019）湘01民终1248号民事判决书确认，原告陈思思对涉案房产享有二十分之一的继承权。上述判决生效后，除原告陈思思外，其他权利人已按法院判决确认的权益份额领取了征收补偿款。本院认为，本案争议的焦点为涉案《征收补偿协议》的效力问题。涉案《征收补偿协议》属于行政协议。行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式的“行政性”，也有作为法律关系主体合意产物的“合同性”。故行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征。因此，针对原告提出确认涉案《征收补偿协议》无效的请求，既要适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范的相关规定。一、开福区征补办是否具有签订《征收补偿协议》职权和是否是本案适格被告的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。《湖南省实施办法》第三条第二款规定，设区的市、县市区人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作。《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第四条规定，区、县（市）可以设立房屋征收实施单位。房屋征收实施单位可以接受区、县（市）房屋征收部门的委托，承担房屋征收与补偿的具体工作。本案中，被告开福区征补办作为房屋征收实施单位受开福区房屋征收部门的委托可从事具体的补偿工作，有权签订《征收补偿协议》。另根据合同相对性原则，被告开福区征补办作为协议的签订方，是当然的被告，因此开福区征补办是本案的适格被告，且不影响由开福区房屋征收部门最终承担法律后果。二、原告陈思思之父陈振强签署的《授权委托书》的效力问题。原告陈思思认为，2017年12月29日的《授权委托书》上“陈正强”的签名系伪造，申请法院进行鉴定。被告认为在签订《征收补偿协议》时，陈振强已经去世，无需进行鉴定，但不影响其他人在《授权委托书》上签字的效力。本院认为，根据《中华人民共和国民法总则》第一百七十三条规定，被代理人死亡的，委托代理终止。因此，陈振强2018年1月24日去世后，陈振国事实上已丧失对陈振强征收补偿事务的代理权。因此，在2018年8月18日，开福区征补办与陈振国、陈振乾、陈伍星签订了《征收补偿协议》时，陈振国的签字不能代表陈振强及其继承人的真实意思表示。故已无对《授权委托书》上“陈正强”签字的真伪进行鉴定的必要。原告陈思思的该项鉴定申请不予受理。三、陈振国与陈振强的代理权终止是否影响到本案《征收补偿协议》的效力问题。根据《中华人民共和国物权法》第九十七条规定，处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外。可见，如无特别约定，占份额三分之二以上的按份共有人同意，可以处分共有的不动产。本案中，从（2018）湘0105民初7110号民事判决书和（2019）湘01民终1248号民事判决书可知，贺谷清2018年7月21日因病死亡后，陈振坤、陈振乾、陈振国、陈伍星对涉案房屋享有二十分之十九的份额，依上述法律规定有权处分共有不动产。故2018年8月18日，陈振国（同时代理陈振坤）、陈振乾、陈伍星与开福区征补办签订《征收补偿协议》系占有三分之二以上份额的权利人的真实意思表示，属于有权处分。且上述民事判决书生效后，四人均领取了涉案房屋被征收后的补偿款。故案涉《征收补偿协议》不受陈振国是否享有对陈振强的代理权的影响。四、《征收补偿协议》签订前的征收行为是否合法和《征收补偿协议》签订程序是否合法的问题。经查，长沙市开福区人民政府及其房屋征收部门出于公共利益的需要，在征求公众意见、进行社会稳定风险评估、补偿费用足额到位专户存储后作出了涉案的征收决定和补偿安置方案，征收程序合法。同时，涉案《征收补偿协议》已经将征收的政策依据、具体的补偿内容等均记载于协议中，且涉案房屋产权面积75.14平方米，违章49.2平方米，补偿总金额为4159918元，充分保障行政相对人的权益，并不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定导致协议无效的情形。综上所述，被告开福区征补办与陈振坤（陈振国代）、陈振乾、陈振国、陈伍星签订的《征收补偿协议》主体适格，系双方真实意思表示，协议内容不违反法律、行政法规的强制性规定，亦不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条和《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定的行政行为无效的情形。案涉《征收补偿协议》应认定为合法有效。原告陈思思要求确认《征收补偿协议》无效的诉讼请求，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下:驳回原告陈思思的诉讼请求。本案受理费50元，由原告陈思思负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内通过本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。审 判 长  方院平人民陪审员  魏建莲人民陪审员  何显莲二〇一九年十一月二十九日法官助理孙洁书记员廖超艳附：本判决适用法律条文原文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。