重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)渝行终455号 上诉人（一审原告）重庆市大足区玉龙镇溜水社区第二居民组，住所地：重庆市大足区玉龙镇溜水社区。 负责人李孝国，组长。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地：重庆市渝中区人民路232号。 法定代表人唐良智，市长。 委托代理人何皓，重庆市司法局工作人员。 委托代理人高东，重庆市司法局工作人员。 重庆市大足区玉龙镇溜水社区第二居民组（简称溜水社区第二居民组）因诉重庆市人民政府（简称重庆市政府）土地行政复议一案，不服重庆市第五中级人民法院(2019)渝05行初281号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院查明，1997年11月18日，重庆市政府作出渝府地〔1997〕136号《重庆市人民政府关于重庆市雨水企业（集团）有限公司实施旅游农业综合开发工程征用土地的批复》（简称《征地批复》），批准征收重庆市大足区玉龙镇溜水村一社和二社全部土地。2003年6月19日，重庆市大足区人民政府作出《大足县人民政府关于玉龙镇村级建制调整方案的批复》（大足府函〔2003〕56号），撤销原溜水新村，组建溜水社区居委会，溜水社区第二居民组系该居委会分设的居民小组。溜水社区第二居民组于2018年5月28日向重庆市政府提交了《行政复议申请书》，申请依法撤销重庆市大足区人民政府大足府土〔2018〕5号《重庆市大足区人民政府关于征收玉龙镇溜水社区1、2社全部集体土地的公告》（简称《征地公告》）。重庆市政府于2018年7月26日作出渝府复〔2018〕369号《驳回行政复议申请决定书》，以该征地公告对被征收人没有创设新的权利义务、不属于行政复议受案范围为由，驳回了溜水社区第二居民组的行政复议申请。溜水社区第二居民组不服，诉至法院。重庆市第五中级人民法院于2018年12月26日作出（2018）渝05行初505号行政判决，判决撤销渝府复〔2018〕369号《驳回行政复议申请决定书》，责令重庆市政府重新作出行政行为。重庆市政府于2019年1月3日收到该判决后，认为案情复杂，于2019年3月1日决定延期30日作出行政复议决定，经调查后，重庆市政府于2019年4月2日重新作出渝府复〔2018〕369号《驳回行政复议申请决定书》，以溜水社区第二居民组不是原溜水村二组农村集体土地的权利人或利害关系人，与具体行政行为不具有利害关系为由，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定，驳回溜水社区第二居民组的行政复议申请。溜水社区第二居民组不服，起诉请求撤销重庆市政府于2019年4月2日重新作出渝府复〔2018〕369号《驳回行政复议申请决定书》，并判决重庆市政府对溜水社区第二居民组的申请事项作出复议决定。 一审法院认定以上事实有《行政复议申请书》、《行政复议答复通知书》（渝府复〔2018〕369号）、《延期审理通知书》（渝府复[2018]369号）、《驳回行政复议申请决定书》（渝府复〔2018〕369号）、《行政复议答复书》及相关送达回证、渝府地〔1997〕136号《征地批复》、《大足县人民政府关于玉龙镇村级建制调整方案的批复》（大足府函〔2003〕56号）、（2018）渝01行终811号《行政裁定书》、（2018）渝05行初505号《行政判决书》等证据予以证明。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。重庆市政府作为重庆市大足区人民政府的上级人民政府，具有作出本案复议申请决定的职权与职责。重庆市政府在收到重庆市第五中级人民法院责令重作的判决后，在法定期限内作出了复议决定，程序合法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系……”。及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第二款规定：“农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”本案中，溜水社区第二居民组申请重庆市政府复议的具体行政行为是重庆市大足区人民政府作出的征收玉龙镇溜水社区集体土地的征地公告，而原溜水新村建制已被撤销，原村民委员会不复存在，根据上述法律规定，现与该征地公告行为具有利害关系的人应为过半数的原集体经济组织成员。溜水社区第二居民组系居委会分设的居民小组，是群众自治组织，对居民的财产没有管理权。因此，溜水社区第二居民组与涉及到原集体土地权益的具体行政行为不具有法律上的利害关系，不具有申请相关复议的主体资格。重庆市政府重新作出的渝府复〔2018〕369号《驳回行政复议申请决定书》认定溜水社区第二居民组与案涉征地公告不具有利害关系，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定，作出驳回溜水社区第二居民组的行政复议申请决定，认定事实清楚，适用法律正确。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条对复议程序中采取听证方式进行审查作出了规定，即对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。本案中，溜水社区第二居民组没有提出听证申请，重庆市政府也辩称认为本案没有听证必要，溜水社区第二居民组认为被诉复议决定因重庆市政府认为案件复杂但没有进行听证系程序违法的理由不能成立。（2018）渝05行初505号行政判决认为重庆市政府作出的原《驳回行政复议申请决定书》中以该征地公告对被征收人没有创设新的权利义务、不属于行政复议受案范围的驳回理由不能成立，而判决责令重庆市政府重新作出行政行为，该判决的审理对象是原《驳回行政复议申请决定书》，因溜水社区第二居民组是复议申请人，溜水社区第二居民组具有提起该案诉讼的原告主体资格，并不等同于溜水社区第二居民组具有提起案涉复议申请的复议主体资格，溜水社区第二居民组认为该判决能证明溜水社区第二居民组具有提起案涉复议资格的理由不能成立。村社建制被撤销后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，可以由原集体经济组织的过半数村民依法申请行政复议或者提起行政诉讼。综上，重庆市政府作出被诉《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。溜水社区第二居民组提出的诉讼理由不能成立。据此，一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回溜水社区第二居民组的诉讼请求；案件受理费25元，由溜水社区第二居民组负担。 溜水社区第二居民组上诉称，一、一审法院认定溜水社区第二居民组不具备行政复议的主体资格违背事实，违背法律规定。1.大足府土〔2018〕5号《征地公告》征收的是溜水社区1、2社集体土地，即征收溜水社区第二居民组所有的集体土地，并不是征收其他单位的土地，重庆市政府一审提交的证据1-11均证明了溜水社区第二居民组的集体土地被征收，故该组是本案的利害关系人。2.溜水社区第二居民组承继了原溜水村第二村民小组的权利与义务。重庆市政府一审提交的《重庆市大足县人民政府关于玉龙镇村级建制调整方案的批复》，充分证明原溜水村第二村民小组变更为溜水社区第二居民组，即溜水社区第二居民组承继了原村民小组所有的权利与义务。且2013-2014年大足区人民政府征收该组98.9295亩土地时，将土地安置补偿费支付给了溜水社区第二居民组。3.《重庆市大足县人民政府关于玉龙镇村级建制调整方案的批复》并没有改变溜水社区第二居民组为集体经济组织的性质。原溜水村第二村民小组更名后，小组人员依旧生活在农村，以土地为生存依据，并非是工作、居住、生活在城镇的非农业人员。4.(2018)渝05行初505行政判决已依法确认溜水社区第二居民组系本案利害关系人，该判决双方没有上诉，已发生法律效力。二、一审法院认为可以由过半数的原集体经济组织的成员提起行政复议，没有法律依据。从《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的明确规定来看，该条文规定的是集体经济组织不提起诉讼，或者农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，过半数的原集体经济织组的成员可以提起诉讼，并不是对申请行政复议的主体资格的规定，故一审法院认为由过半数的原集体经济组织的成员提起行政复议没有法律依据。三、大足区人民政府作出的大足府土〔2018〕5号《征地公告》侵犯了溜水社区第二居民组的合法权益，依法应当撤销。1.大足区人民政府违法征收土地。2018年4月12日，大足区人民政府依据渝府地〔1997〕136号《征地批复》发布大足府土〔2018〕5号《征地公告》，将玉龙镇溜水社区1、2社全部集体土地征收，而渝府地〔1997〕136号《征地批复》是1997年作出的，该批复并没有实施。根据《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》和《国务院关于深化改革土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)的规定，农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效。因此，大足区人民政府依据失效的征地批复，再次征收溜水社区第二居民组的集体土地，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》与国家政策的相关规定，属于非法征收土地的行为。2.大足府土〔2018〕5号《征地公告》侵犯溜水社区第二居民组及村民的合法权益。其一，大足区人民政府是根据失效的渝府地〔1997〕136号《征地批复》发布的公告。该公告生效后，溜水社区第二居民组及村民将失去赖以生存的土地，侵犯了溜水社区第二居民组及村民的合法权益。其二，大足府土〔2018〕5号《征地公告》中第六条规定:本公告发布之日起，公安部门按照有关规定停止办理征地范围内的户口迁入，相关部门停止办理工商营业执照登记、土地及房屋权属变更转移登记、新建设项目的审批、征地范围内土地及地上物的转承包租赁和经营合同等续签及登记事宜。该条禁止性规定，限制了溜水社区第二居民组及村民依法享受的相关权益。综上，请求撤销一审判决，撤销重庆市政府于2019年4月2日作出的渝府复[2018]369号《驳回行政复议申请决定书》，责令重庆市政府对其申请事项作出复议决定。 重庆市政府辩称，一、重庆市政府所作的渝府复〔2018〕369号《驳回行政复议申请决定书》主体适格。二、重庆市政府所作的渝府复〔2018〕369号《驳回行政复议申请决定书》程序合法。三、重庆市政府所作的渝府复〔2018〕369号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚、证据充分、适用法律正确：1.根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条、第三条之规定，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，对居民的财产无管理权。溜水社区第二居民组作为居委会分设的居民小组，也不具有对居民财产的管理权。原溜水新村的建制已于2003年6月19日撤销，组建为溜水社区居委会，原溜水村二组也不存在。大足府土〔2018〕5号《征地公告》告知的是经依法批准征收原溜水新村1、2组的全部集体土地相关事项，溜水社区第二居民组不是原溜水村二组集体土地的权利人或利害关系人，与《征地公告》不存在利害关系。2.根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第二项的规定，复议申请人应当与具体行政行为有利害关系。现查明溜水社区第二居民组和具体行政行为无利害关系，其复议申请不符合行政复议法及其实施条例规定的受理条件，其复议申请依法应当驳回。综上，请求驳回溜水社区第二居民组上诉请求，维持原判。 一审法院已将本案证据随案移送本院。经审查，本院对一审法院查明的事实予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条、《中华人民共和国土地管理法》第十条的规定，村集体经济组织或者村民委员会有权经营、管理依法属于村农民集体所有的土地。而根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条、第三条规定，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，其对集体土地无管理权。因此，居民委员会下设的居民小组不同于村民委员会下设的村民小组，其对农民集体所有的土地无相应的管理权，故溜水社区第二居民组对原农村集体经济组织的土地并无管理权。对于征收案件中原农村集体经济组织相关土地事宜，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第二款规定：“农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”上述规定界定了集体经济组织成员全部转为城镇居民，也即集体经济组织被撤销建制后，对涉及农村集体土地的行政行为的利害关系人。本案中，溜水社区第二居民组申请复议的是重庆市大足区人民政府作出的大足府土〔2018〕5号《征地公告》。从一审查明的事实看，重庆市政府作出的渝府地〔1997〕136号《征地批复》已批准征收玉龙镇原溜水村一社和二社全部土地，依据该批复大足区政府作出了大足府土〔2018〕5号《征地公告》。原大足县人民政府作出的大足府函〔2003〕56号《大足县人民政府关于玉龙镇村级建制调整方案的批复》，撤销了原溜水新村，组建溜水社区居委会。上述事实表明，原溜水新村建制已被撤销，涉及大足府土〔2018〕5号《征地公告》有关的集体经济组织的建制亦被撤销。依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第二款规定以及溜水社区第二居民组的法律性质，溜水社区第二居民组对大足府土〔2018〕5号《征地公告》并无申请行政复议的主体资格，即其和大足府土[2018]5号《征地公告》并无利害关系。因此，重庆市政府据此情形依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，作出渝府复〔2018〕369号《驳回行政复议申请决定书》，驳回溜水社区第二居民组的行政复议申请，并无不当。 综上所述，重庆市政府作出的渝府复[2018]369号《驳回行政复议申请决定书》合法。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。溜水社区第二居民组的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由大足区玉龙镇溜水社区第二居民组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 邬继荣 审 判 员 龙贤仲 审 判 员 张 莉 二〇一九年十一月四日 法官助理 刘津坤 书 记 员 付桂月