江苏省淮安市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏08行初65号 原告唐在彭、杨木言等22人（具体名单附后）。 共同委托代理人田增军、陈清波，北京市京师律师事务所律师。 被告盱眙县人民政府，住所地盱眙县十里营大街88号。 法定代表人朱海波，该县县长。 行政机关出庭应诉负责人汪仁，该县副县长。 委托代理人王康煜，该县司法局科员。 委托代理人郭龙盛，江苏宗泽律师事务所律师。 原告唐在彭、杨木言等22人诉被告盱眙县人民政府（以下简称盱眙县政府）履行法定职责案，于2019年5月28日向本院提起诉讼。本院受理后，依法向各方当事人送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等材料。本院依法组成合议庭于2019年10月29日公开开庭审理了本案。原告徐维江及共同委托代理人田增军，被告盱眙县人民政府行政机关出庭应诉负责人汪仁及委托代理人王康煜、郭龙盛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，被告盱眙县政府为建设淮河行蓄洪区及淮干滩区居民迁建工程，要求原告退出土地及房屋进行项目建设，原告通过信息公开获悉，被告是在涉案土地及房屋未被依法征收、年度实施方案未被批准的情况下作出《盱眙县淮河行蓄洪区及淮干滩区居民迁建工作方案》（以下简称《盱眙县迁建工作方案》），并将具体工作交由铁佛镇人民政府实施。具体实施中，补偿标准的制定没有征求村民意见，迁建补偿标准过低，不能满足包括原告在内的失地农民原有生活水平不降低。因此原告于2019年3月19日向被告邮寄《铁佛镇鲍集圩行蓄洪区22户村民迁建安置补偿协议申请书》（以下简称《申请书》），希望被告对补偿标准以及有关土地承包经营权、集体财产的使用和经营问题予以协调处理，切实维护原告的合法权益。被告已于3月20日签收。依据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》《江苏省大中型水利工程建设项目征地拆迁和安置补偿意见》（苏政办发〔2016〕106号）等相关法规的规定，以及《省政府关于江苏省淮河行蓄洪区及淮河干流滩区居民迁建规划的批复》（苏政复〔2017〕115号）的内容，被告作为该水利工程的责任主体，应依法对原告的申请予以处理。但至原告起诉已逾2个月，被告仍未作任何回复和处理。原告为维护其合法权益，诉至法院，请求确认被告对原告因鲍集圩行蓄洪区建设而要求原告迁建的安置补偿问题进行协调不予处理违法，并判令被告在法定期限内对该安置补偿问题进行协调处理。 原告提交了以下证据： 1、22名原告身份证复印件、迁建公示表，证明原告主体资格。 2、《申请书》、邮寄单、妥投记录，证明原告向被告邮寄了《申请书》，被告已签收，但经过两个月有余被告未作出处理。 3、《关于印发〈盱眙县迁建工作方案〉的通知》，证明被告作出了迁建工作方案，被告主体适格。 4、水利部淮河水利委员会政府信息公开告知书（淮委公开告知〔2018〕3号）、《省政府关于江苏省淮河行蓄洪区及淮河干流滩区居民迁建规划的批复》（苏政复〔2017〕115号），证明被告作出的迁建方案中补偿方式和补偿标准均违反迁建规划，导致补偿标准过低，迁建后有关承包权和集体财产问题未解决。 5、鲍集圩行蓄洪区及淮干滩区居民迁建规划总体布局图、安置点位置示意图、铁佛安置点平面布置图、铁佛安置点电气平面布置图、铁佛安置点给水平面布置图，证明被告作出迁建工作方案变更了补偿方式，影响原告的权益；被告主体适格。 对于原告提交的证据，被告质证意见：1、对证据1，原告所称的22户在申请书中仅仅是22人，原告并不能作为该户的代表人。迁建公示表为原告当庭提交，真实性请法庭核实，不同意原告的证明目的。2、被告已经收到证据2《申请书》，但根据法律规定仅属于信访条例中的一般投诉。本案与土地管理法实施条例所规定的对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调的法定职责规定不符，被告没有做出回应的法律义务。3、对证据3真实性、合法性、关联性认可，该方案中没有提到要对原告所在的村和承包地进行征地，对农村宅基地安置的方案也有货币安置和住房安置两种供原告自行选择。4、对于苏政复〔2017〕115号批复的真实性、合法性、关联性无异议，批复中要求有关地方和部门抓紧编制年度实施方案，且要结合当地的实际情况分解落实任务之后由各级地方具体实施。针对到原告所在的村，农村宅基地补偿的问题也应当结合当地的实际情况，是否另行分配了宅基地，具体情况具体对待。5、对证据5真实性无异议，结合县政府的工作方案，各农户有自行选择的权利，规划安置点中涉及的土地仍是农民宅基地，属于宅基地的异地安置，并没有取消农户的宅基地使用权，不属于征地。 被告盱眙县政府辩称：一、原告主体不适格。1、原告及其所属的农户，没有签订关于搬迁的补偿协议，不受合同约束，也不受被告行为的约束，与被告的具体行政行为没有利害关系，未能成为行政行为的相对人。2、原告作为自然人个人，没有作为所在农户代表的证明材料，不符合诉讼参与人条件。3、即便原告作为各农户的代表，各农户的情形并不一样，不符合行政诉讼的共同诉讼条件。二、《盱眙县迁建工作方案》中不涉及征用土地。1、《盱眙县迁建工作方案》所涉及的事项，没有水利工程建设的内容，不属于省级大中型水利工程建设项目，与《江苏省大中型水利工程建设项目征地拆迁和安置补偿意见》没有参照性和可比性，也不受该意见调整。2、《盱眙县迁建工作方案》所涉及事项中，在各有关农户的房屋被拆除后留出的宅基地复垦为耕地，该耕地仍为所在村集体所有，不改变权属性质，不属于征地。对宅基地以外的其他土地也没有改变权属性质，仍由村民自行承包使用，不属于征地。3、《盱眙县迁建工作方案》所涉及的搬迁，不是征用土地的拆迁，而是为了防止淮河洪涝灾害危及群众人身财产安全，政府出资鼓励动员群众搬离危险区域，是一种改善农民群众生活居住条件的民生项目，属双向自愿性质，不强迫，不属于征用土地的具体行政行为。三、不涉及征用土地过程中“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调”的法定职责。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五章规定了“涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标”，并按照“市、县人民政府按照土地利用年度计划拟定农用地转用方案、征用土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府”。第二十五条规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施……市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；……”从以上规定可以看出，《盱眙县迁建工作方案》不涉及建设工程，不涉及农用地转为建设用地，不涉及拟定征地补偿、安置方案，也不涉及征地补偿标准有争议情形，不存在被告需要协调处理的义务，不属于《中华人民共和国土地管理法实施条例》所规定的被告法定职责。综上，原告主体不适格，对补偿标准进行协调不属于答辩人的法定职责，请求驳回原告诉讼请求。 被告依法提交了以下证据： 1、《国务院办公厅转发发改委水利部关于切实做好进一步治理淮河工作的指导意见的通知》。 2、《江苏省淮河行蓄洪区及淮河干流滩区居民迁建规划》及江苏省人民政府《省政府关于江苏省淮河行蓄洪区及淮河干流滩区居民迁建规划的批复》。 3、《盱眙县迁建工作方案》。 以上三份文件证明被告所实施的淮河行蓄洪区、淮干滩区的居民迁建工作针对的是农户宅基地有偿退出的问题，并不是涉及土地征收征用。宅基地的有偿退出分为货币安置和住房安置，其中住房安置农户仍然享有宅基地使用权，仅仅是变更了位置，并不影响原告所享有宅基地使用权。以上三份文件与土地管理法实施条例所规定的征收农用地为建设用地，拟定农用地转用方案，补充耕地方案，征用土地方案均没有关联性，也不涉及该法律所对应的关于补偿标准有争议，由县级以上地方人民政府协调的情形，被告并不具有相应的法定职责。 对于被告提交的证据，原告质证意见：对证据3合法性不予认可；对其余证据的真实性、合法性、关联性均认可，但均达不到被告主张的证明目的。 经庭审质证，本院对原告、被告所提交证据的真实性均予以认可。 本院根据上述确认的证据及当事人在庭审中的陈述，认定以下案件事实：2011年3月27日，国务院办公厅下发国办发〔2011〕15号《国务院办公厅转发发展改革委、水利部关于切实做好进一步治理淮河工作指导意见的通知》，就治理淮河相关工作进行了统筹部署安排。其中，第（九）项是合理确定居民迁建任务。按照“政府主导、群众自愿、统一规划、分布实施”的原则，用10年左右时间，基本完成安徽省沿淮行蓄洪区、河南省启用标准低的行蓄洪区、江苏省鲍集圩行蓄洪区和淮河干流滩区的居民迁建任务。第（十二）项是做好居民迁建组织实施。……流域有关县级人民政府作为责任主体，要切实做好宣传和发动工作，负责具体组织实施。 2017年12月19日，江苏省人民政府作出苏政复〔2017〕115号《省政府关于江苏省淮河行蓄洪区及淮河干流滩区居民迁建规划的批复》，对江苏省水利厅的请示，批复原则同意《江苏省淮河行蓄洪区和淮河干流滩区居民迁建规划》，并要求江苏省水利厅督促有关地方和部门抓紧组织编制年度实施方案。淮安市、盱眙县人民政府要强化主体责任，分解落实任务，多方筹集资金，加大推动力度，确保如期完成《江苏省淮河行蓄洪区和淮河干流滩区居民迁建规划》确定的各项目标任务。 2018年4月16日，盱眙县人民政府办公室下发盱政办发〔2018〕113号《关于印发〈盱眙县迁建工作方案〉的通知》。该工作方案对盱眙县淮河镇、铁佛镇、兴隆乡范围内的淮河行蓄洪区及淮干滩区居民迁建工作进行了部署，就工作范围、工作要求、补偿标准、安置方式、安置激励措施、特殊关爱措施、组织及资金保障等方面进行了规定。 2018年8月1日，盱眙县铁佛镇鲍集圩行蓄红区居民迁建补偿的具体数额进行了公示，其中包括原告唐在彭等户。2019年3月19日，原告等22人向盱眙县政府邮寄了《申请书》，称通过信息公开获悉涉案土地及房屋未被依法征收，且迁建补偿标准过低，没有征求村民意见，不能满足失地农民的原有生活水平，希望相关部门对补偿标准予以调整，切实维护被申请人的合法权益，希望盱眙县政府及其相关部门对以下问题进行协调处理：1、盱眙县政府切实履行自身职责，而不是将工作交由鲍集镇人民政府负责；2、铁佛镇的搬迁工作方案以“自愿退出”名义意欲占用原告的土地及房屋，涉嫌规避土地征收审批，要求盱眙县政府制定具体措施保障原告的集体成员权益；3、铁佛镇搬迁工作方案确定的补偿标准、安置方式等极其不合理，希望盱眙县政府予以调整。盱眙县政府收到该《申请书》后未作出处理。现原告诉至法院，请求确认被告盱眙县政府对原告因鲍集圩行蓄洪区建设而要求原告迁建的安置补偿问题进行协调不予处理违法，并判令被告在法定期限内对原告迁建安置补偿问题进行协调处理。 另，因行政区划调整，盱眙县铁佛镇人民政府并入盱眙县鲍集镇人民政府。 本院认为，本案属于原告要求确认被告不作为行为违法，并要求被告限期履行法定职责的案件，争议的实质在于被告是否存在行政不作为，前提是被告是否有应当作出行政行为的法定职责。原告唐在彭等22人认为依据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》《江苏省大中型水利工程建设项目征地拆迁和安置补偿意见》（苏政办发〔2016〕106号）等相关法规的规定，以及《省政府关于江苏省淮河行蓄洪区及淮河干流滩区居民迁建规划的批复》（苏政复〔2017〕115号）的内容，被告盱眙县政府作为该水利工程的责任主体，应依法对原告的申请予以处理，亦即对原告因鲍集圩行蓄洪区建设而要求原告迁建的安置补偿问题进行协调。本院认为，原告要求被告履行作为的法定职责，应是该行政机关负有法律、法规、规章明文规定的职责，无论是原告所提的上述条例、意见、批复文件还是《国务院办公厅转发发展改革委、水利部关于切实做好进一步治理淮河工作指导意见的通知》（国办发〔2011〕15号）均未明确规定县级政府具有对居民迁建的安置补偿问题进行协调的职责，故根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉”的规定，本案依法应裁定驳回起诉。 综上，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 驳回原告唐在彭等22人的起诉。 已收取的案件受理费50元，退还原告唐在彭等22人。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  徐 俊 审 判 员  梁新星 审 判 员  马玉宝 二〇一九年十一月二十五日 法官助理  朱 强 书 记 员  陶晓航 附原告名单： 原告唐在彭，男，汉族，1959年7月8日出生，居民身份证号码320830195907081419，住盱眙县铁佛镇杨滩村九组24号。 原告杨木言，男，汉族，1949年7月2日出生，居民身份证号码320830194907021438，住江苏省盱眙县铁佛镇杨滩村六组20号。 原告姜松，男，汉族，1972年11月9日出生，居民身份证号码320830197211091490，住江苏省盱眙县铁佛镇杨滩村六组27号。 原告孙廷贵，男，汉族，1954年8月21日出生，居民身份证号码320830195408211434,住江苏省盱眙县铁佛镇杨滩村九组4号。 原告邵宏义，男，汉族，1946年6月15日出生，居民身份证号码320830194606151415，住江苏省盱眙县铁佛镇杨滩村九组3号。 原告宋庭超，男，汉族，1954年12月26日出生，居民身份证号码320830195412261418，住江苏省盱眙县铁佛镇杨滩村七组31号。 原告庞殿干，男，汉族，1957年9月20日出生，居民身份证号码320830195709201416，住江苏省盱眙县铁佛镇杨滩村九组18号。 原告姜连礼，男，汉族，1966年9月4日出生，居民身份证号码320830196609041413，住江苏省盱眙县铁佛镇杨滩村六组21号。 原告张元昌，男，汉族，1966年3月8日出生，居民身份证号码32083019660308149X，住江苏省盱眙县铁佛镇杨滩村七组42号。 原告侯玉标，男，汉族，1983年4月20日出生，居民身份证号码320830198304201411，住江苏省盱眙县铁佛镇杨滩村五组19号。 原告邹继光，男，汉族，1956年7月15日出生，居民身份证号码320830195607151411，住江苏省盱眙县铁佛镇杨滩村九组21号。 原告徐维江，男，汉族，1968年7月28日出生，居民身份证号码320830196807281450，住江苏省盱眙县铁佛镇杨滩村八组17号。 原告张德芹，男，汉族，1948年8月8日出生，居民身份证号码320830194808081419，住江苏省盱眙县铁佛镇杨滩村八组20号。 原告徐永明，男，汉族，1954年6月1日出生，居民身份证号码320830195406011412，住江苏省盱眙县铁佛镇杨滩村八组10号。 原告陈玉和，男，汉族，1951年1月3日出生，居民身份证号码320830195101031412，住江苏省盱眙县铁佛镇杨滩村三组3号。 原告曹德梅，女，汉族，1955年2月17日出生，居民身份证号码320830195502171440，住江苏省盱眙县铁佛镇召四村什庄组39号。 原告徐永华，男，汉族，1950年7月19日出生，居民身份证号码32083019500719141X，住江苏省盱眙县铁佛镇杨滩村六组52号。 原告徐永友，男，汉族，1954年7月23日出生，居民身份证号码320830195407231417，住江苏省盱眙县铁佛镇杨滩村八组7号。 原告邵宏华，男，汉族，1954年12月10日出生，居民身份证号码320830195412101414，住江苏省盱眙县铁佛镇杨滩村九组22号。 原告沈克志，男，汉族，1947年9月13日出生，居民身份证号码320830194709131417，住江苏省盱眙县铁佛镇杨滩村七组46号。 原告杨兆洪，男，汉族，1967年4月8日出生，居民身份证号码320830196704081456，住江苏省盱眙县铁佛镇杨滩村五组22号。 原告徐永恒，男，汉族，1967年2月23日出生，居民身份证号码320830196702231430，住江苏省盱眙县铁佛镇杨滩村六组56号。 附相关法律规定： 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第九十三条第二款人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。 第一百零一条裁定适用于下列范围：（一）不予立案；（二）驳回起诉；……