浙江省永嘉县人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙0324行初150号 原告郑明跳，男，19xx年x月xx日出生，汉族，住浙江省文成县。 委托代理人刘磊、康静，北京万典律师事务所律师。 被告温州市瓯海区人民政府茶山街道办事处，住所地浙江省温州市瓯海区茶山街道卧龙路520号。 法定代表人林国锋，主任。 委托代理人陈晓明，浙江开盛律师事务所律师。 原告郑明跳诉被告温州市瓯海区人民政府茶山街道办事处（以下简称“茶山街道办事处”）其他行政行为一案，原告于2019年10月25日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原告郑明跳诉称，原告在温州市瓯海区茶山街道拥有合法房屋，持有国有土地使用权证和房屋产权证，原告为便于生产经营，在该房屋内进行生产。为实施温州市瓯海区茶山街道茶山xx小镇一期（茶山工业片区）建设项目，温州市瓯海区人民政府发布了房屋征收范围确定公告，将涉案房屋纳入征收范围，但至今未发布合法有效的房屋征收决定及补偿安置方案。因原告不同意征收，被告为便于征收工作进行，于2019年10月19日直接对涉案房屋作出0001xxxx号《安全隐患整改指令书》，并要求立万达鞋厂在3日内整改完毕，否则，将移送瓯海区安全生产监督管理局处理。原告认为，被告作出的指令书严重违法，依据不足，且执法目的不当，具体理由如下：一、被告作出的指令书实为排除消防隐患，而茶山街道应急管理服务中心己经就此作出了安全隐患整改指令书，故被告作出的指令书明显是重复处理。《浙江省安全生产条例》第二条在本省行政区域内从事生产经营活动的单位（含个体工商户，以下统称生产经营单位）的安全生产以及相关监督管理，适用本条例。有关法律、法规对消防安全、道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全、建设工程安全、油气管道安全以及核与辐射安全、特种设备安全等另有规定的，适用其规定，有关法律、法规未规定的，适用本条例。本案中，被告在指令书中所提出的问题实为消防安全隐患，应该适用《中华人民共和国消防法》《浙江省消防条例》之规定，且茶山街道己经在作出本案指令书的同时作出了安全隐患整改指令书，也是要求限期整改，由此可以直接看出，被告作出的指令书明显属于对同一事项的重复处理，违反一事不再罚原则。二、被告作出指令书不具有法律依据。原告认为，被告作为一级行政机关，应当依法行政，但其在作出的被诉指令书中根本未提及原告所违反的法律法规和其作出指令书的法律依据，故被告作出的指令书明显没有法律依据。三、被告作出的指令书系以安全隐患整改的名义进行的非法逼迁，执法目的不当。本案中，涉案房屋己经建成并实际使用多年，期间，并未被告知存在需要整改的问题，但被告却在瓯海区人民政府发布房屋征收范围确定公告后开始对征收范围内大批的被征收人在同一时间作出消防整改通知，又在作出消防隐患整改通知的同时，以消防上的原因再次作出安全隐患整改指令书，其中的理由均一致，这明显是在以消除安全隐患、消防隐患的名义行非法逼迁之实，执法目的不当。被告作出指令书认定事实不清，且程序严重违法。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。第四十一条规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。《中华人民共和国安全生产法》第六十四条规定，安全生产监督检查人员应当忠于职守，坚持原则，秉公执法。安全生产监督检查人员执行监督检查任务时，必须出示有效的监督执法证件；对涉及被检查单位的技术秘密和业务秘密，应当为其保密。第六十五条规定，安全生产监督检查人员应当将检查的时间、地点、内容、发现的问题及其处理情况，作出书面记录，并由检查人员和被检查单位的负责人签字；被检查单位的负责人拒绝签字的，检查人员应当将情况记录在案，并向负有安全生产监督管理职责的部门报告。本案中，被告作出的指令书记载的行政相对人名称为“温州瓯海立万达皮鞋厂”，但涉案房屋系原告所有且进行经营，故被告作出的指令书明显认定事实不清，未依法就基础事实进行查明。另外，被告作出指令书前，未依法进行监督检查，未出示执法证件，因为依法进行书面监督检查记录并由相关人员签字，更告知原告作出指令书的依据和陈述申辩权利，故该指令书的作出程序严重违法，应当依法撤销，故原告请求法院判决：依法撤销被告于2019年10月19日对原告位于温州市瓯海区茶山工业区鞋城x号房屋所作出的000xxxx号《安全隐患整改指令书》。 被告茶山街道办事处辩称，一、被告茶山街道办事处负有依法加强对本行政区域内生产经营单位安全生产状况的监督检查，协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责。茶山街道办事处是瓯海区人民政府的派出机关，同时其本身作为街道办事处，依据《中华人民共和国安全生产法》第八条第三款“…乡、镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构等地方人民政府的派出机关应当按照职责，加强对本行政区域内生产经营单位安全生产状况的监督检查，协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责。”另依据《浙江省安全生产条例》第四条第三款“乡（镇）人民政府以及街道办事处、开发区（园区）管理机构等人民政府的派出机关（机构）根据安全生产监督管理工作的需要，明确安全生产监督管理机构的人员，按照职责对本辖区内生产经营单位安全生产状况予以监督检查，协助有关部门依法履行安全生产监督管理职责。”第二十三条第三款“乡（镇）人民政府以及街道办事处、开发区（园区）管理机构等人民政府的派出机关（机构），应当根据负有安全生产监督管理职责的部门制定的年度监督检查计划，制定本辖区内安全生产年度监督检查计划并实施。”履行法定职责。原告应当遵守《中华人民共和国安全生产法》《浙江省安全生产条例》等安全生产法律法规，确保生产安全，及时整改被告在安全生产检查中发现的隐患。二、本案所涉的《安全隐患整改指令书》属于行政指导行为。本案中茶山街道办事处在自身管辖事务的范围内，依据自身职责，对于特定的企业，通过具体的安全生产检查，采用督促整改的非强制性方式并告知督促整改内容及其利害后果促使原告作出安全生产整改，以实现一定的行政目的。这种行政指导在现实中广泛存在，是一种行政管理活动，行政机关并无形成行政法律关系之意愿，而且在事实上也未影响行政相对人的合法权益。三、被告茶山街道办事处依法不具有《安全生产法》第一百一十条所指的行政处罚的职权。案涉《安全隐患整改指令书》也不符合认定原告方安全生产违法予以行政处罚的法定形式。案涉指令书属于指导性，提示性，通知性行为，不具有执行力。显然不能产生处罚与强制整改的法律效果。因此不能认为茶山街道作出了违法确认并予以行政处罚的行政行为。茶山街道张贴《安全隐患整改指令书》的指导行为对原告的权利义务没有产生实际影响。四、案涉《安全隐患整改指令书》是行政指导行为，不属于行政诉讼受案范围。可诉性的行政行为必须是行政机关作出的发生法律效果的行为，也就是对行政相对人的权利义务产生了调整作用。本案中即使原告方对《安全隐患整改指令书》不作响应亦不产生不利的实际影响。属于属地基层政府机关检查安全生产工作后作出的一个行政指导行为，是一种柔性行政活动。综上，被告温州市瓯海区人民政府茶山街道办事处认为案涉《安全隐患整改指令书》的作出不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九第四项规定人民法院行政诉讼的受案范围，而是属于《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第三项规定的行政指导行为。故请求法院依法驳回原告的起诉。 经审理查明，原告郑明跳与案外人吴少华共有茶山工业区鞋城xx号的房屋，该房屋地号为x-xx-7，3层混合结构，建筑面积为945.34平方米，设计用途为非居住。温州市瓯海茶山立万达皮鞋厂的企业地址为茶山工业区鞋城x号，原告郑明跳为该厂负责人。2019年10月19日，被告向“温州瓯海立万达皮鞋厂”（即温州市瓯海茶山立万达皮鞋厂）发送编号为0001xxxx号《安全隐患整改指令书》，该指令书载明：“经查，你单位存在下列问题：1、占用消防通道；2、电线未套管；3、安全通道未到一楼；4、二楼未用实体墙隔断；5、顶楼违章棚。责令你单位对上述问题，于2019年10月22日前整改完毕，逾期不整改的，我们将移交瓯海区安全生产监督管理局处理。”原告郑明跳不服该整改指令，提起本案诉讼。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围……（三）行政指导行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，被告茶山街道办事处在辖区范围内进行安全检查时，发现原告房屋存在多项安全隐患情形，遂向原告方发送了《安全隐患整改指令书》以督促其整改。结合该整改指令书内容以及被告在答辩中关于发送整改指令书“属于指导性，提示性，通知性行为，不具有执行力”“不产生不利的实际影响”“行政指导行为，是一种柔性行政活动”的主张，本院认为，可能对原告权利义务产生实际影响的应为后续“逾期不整改的，我们将移交瓯海安全生产监督管理局处理”中的处理等具体的行政行为，而被告发送整改指令书系其履行安全方面的指导、督改工作，属建议、督促性的行政指导行为，并不具有强制执行力，从而未对原告的权利义务产生实际影响。原告以《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序要求来评价被告发送整改指令书这一并不属于行政处罚的行为，与客观不符，理由不足，本院不予采纳。综上，原告的起诉不属于行政诉讼的受案范围，且对其合法权益明显不产生实际影响，依法应予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）（八）项、第三款的规定，裁定如下： 驳回原告郑明跳的起诉。 本案受理费依法免收。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于温州市中级人民法院。 审 判 长  林玉喜 人民陪审员  金飞林 人民陪审员  金 和 二〇一九年十一月二十八日 书 记 员  李芳芳 永嘉县人民法院门户网站网址:http://yongjia.zjcourt.cn