广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终193号上诉人（原审原告）：陈世灿，男，汉族，1942年10月5日生，住广东省珠海市香洲区。委托代理人：陈祯，男，汉族，1971年1月15日，住广东省珠海市香洲区，系上诉人陈世灿之子。被上诉人（原审被告）：揭阳市揭东区人民政府。住所地：广东省揭阳市揭东区政府大院。法定代表人：许剑芒，代区长。委托代理人：黄亮通，揭东区人民政府法制局工作人员。委托代理人：王德雄，广东谨信律师事务所律师。上诉人陈世灿因诉被上诉人揭阳市揭东区人民政府行政强制拆除纠纷一案，不服广东省揭阳市中级人民法院（2018）粤52行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：1989年2月24日，原揭阳县人民政府向揭阳糖厂核发位于揭阳糖厂家属区××幢（登记地址：揭阳糖厂内家属宿舍区1号2行6幢）房屋的《房屋所有权证》，证号列粤房字第××号。1993年12月30日，根据原告陈世灿的房改申请，原揭东县人民政府向原告核发位于揭阳糖厂家属区××号（登记地址：揭阳糖厂家属区新六楼203号）房屋的《房屋所有权证》，证号列粤房字第××号，该房屋在揭阳糖厂粤房字第××号《房屋所有权证》登记的范围内。2007年11月27日，揭阳市人民政府作出《关于国营揭阳糖厂整体移交有关问题的批复》（揭府〔2007〕243号），同意将国营揭阳糖厂整体移交给原揭东县人民政府管理处置。遂后，揭阳市人民政府国有资产监督管理委员会与原揭东县人民政府签订《移交协议书》，将国营揭阳糖厂整体移交给原揭东县人民政府管理处置。2017年12月29日，被告揭东区人民政府印发了《国营揭阳糖厂列入片区改造相关建筑物解决方案》，对国营揭阳糖厂片区改造涉及建筑物的搬迁、补偿、安置作出规定，并确定揭阳市揭东区住房和城乡规划建设局负责糖厂片区改造的拆迁、补偿、安置工作等。原告陈世灿拥有的涉案房屋属于改造范围。2018年4月18日，揭阳市揭东区住房和城乡规划建设局组织相关人员对原告的房屋实施强制拆除。原告不服，向原审法院提起行政诉讼，诉请如前。另查明，2018年4月26日，揭阳市揭东区住房和城乡规划建设局与揭阳市建设发展总公司签订《揭阳市揭东区政府采购合同书》，约定由揭阳市建设发展总公司负责拆除国营揭阳糖厂范围内建（构）物，清运拆除产生的废弃物等。2018年5月25日，揭阳市揭东区住房制度改革领导小组办公室作出《关于认定陈世灿房改审批行为无效的决定》（揭东房改办〔2018〕1号），认定原对陈世灿申请办理揭阳糖厂家属区××（××）的房改审批行为无效。2018年6月11日，揭阳市揭东区国土资源局作出《撤销房屋产权登记决定书》（揭东国土资通〔2018〕34号），撤销陈世灿位于揭阳糖厂家属区××（××）房屋产权登记。原审法院认为，本案争议的主要焦点：一、被告实施国营揭阳糖厂片区改造的定性；二、原告及被告的主体资格是否适格；三、被告的被诉强制拆除行为是否合法；四、原告的其他诉求应否支持。一、被告实施国营揭阳糖厂片区改造的定性。本案中，被告揭阳市揭东区人民政府印发的《国营揭阳糖厂列入片区改造相关建筑物解决方案》，能够证明国营揭阳糖厂片区的土地性质为国有土地，被告实施国营揭阳糖厂片区改造，不但涉及征收国营揭阳糖厂的房屋及其职工的集资房，而且涉及征收原告陈世灿等个人的房屋。被告实施国营揭阳糖厂片区改造的拆迁、补偿、安置等过程，实质上是被告行使行政职权的过程。因此，被告实施国营揭阳糖厂片区改造，属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》调整的范畴。被告辩称其对国营揭阳糖厂片区改造，系其相关职能部门对国营揭阳糖厂资产进行管理处置改造，不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，缺乏事实和法律依据，不予采纳。二、原告及被告的主体资格是否适格。原告陈世灿位于揭阳糖厂家属区××号（登记地址：揭阳糖厂家属区新六楼203号）房屋被强制拆除前，已取得该房屋的粤房字第××号《房屋所有权证》，其作为涉案房屋的权属人，不服被告的强制拆除行为，向原审法院提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，其原告的主体资格适格。被告辩称原告不是涉案房产所有权人，与事实不符，不予采纳。被告辩称揭东区住房制度改革领导小组办公室认定原告申请办理涉案房屋的房改审批行为无效，揭东区国土资源局已作出《关于撤销房屋产权登记决定书》，原告持有的《房屋所有权证》违法无效，不能作为权属依据，因被告提交的证据均系被诉强制拆除行为实施后，相关职能部门作出的决定，不予采纳。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款“市、县人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”的规定，被告揭阳市揭东区人民政府具有对辖区内房屋征收与补偿的法定职责。本案中，原告未能提供证据证明被诉强制拆除行为，系被告成立的糖厂片区旧城改造工作指挥部实施。被告辩称国营揭阳糖厂范围内建（构）筑物的拆除，由揭阳市揭东区住房和城乡规划建设局委托揭阳市建设发展总公司负责，但因其提交的《揭阳市揭东区政府采购合同书》（编号GDQZ18GK006C），系被诉强制拆除行为实施后订立，不能证明被诉强制拆除行为系揭阳市建设发展总公司实施。因此，本案被诉强制拆除行为可根据被告印发的《国营揭阳糖厂列入片区改造相关建筑物解决方案》第七条“区住建局负责糖厂片区改造的拆迁、补偿、安置工作……”的规定，认定被诉强制拆除行为系揭阳市揭东区住房和城乡规划建设局组织实施。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六第五款规定：“行政机关委托的组织所作出的行政行为，委托的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，被告授权揭阳市揭东区住房和城乡规划建设局负责糖厂片区改造的拆迁、补偿、安置工作，根据上述法律的规定，被告与揭阳市揭东区住房和城乡规划建设局之间构成行政委托关系，揭阳市揭东区住房和城乡规划建设局根据被告的委托组织实施强制拆除原告涉案房屋的行为，相应的法律责任应由被告承担。因此，揭阳市揭东区人民政府系本案适格被告。被告辩称其不是本案适格被告，理据不足，应予驳回。三、被告的被诉强制拆除行为是否合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定……”第二十七条第一款规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。”第二十八条第一款规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”据此，征收国有土地上的房屋，不但应由市、县级人民政府作出房屋征收决定，而且应在完成补偿安置工作的情况下方能申请人民法院强制执行，在获得人民法院准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收房屋的权力。本案中，被告揭阳市揭东区人民政府既没有作出房屋征收决定，也没有依法申请人民法院强制执行，且在没有完成安置补偿工作的情况下，直接对涉案房屋实施强制拆除行为，违反了法律的规定。原告请求确认被告强制拆除其涉案房屋行为违法，理由充分，应予支持；但原告请求追究责任人的法律责任，不属本院职权范围，应予驳回。四、原告的其他诉求应否支持。（一）关于原告请求补偿、赔偿的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，本案被告违法实施强制拆除原告涉案房屋的行为，由此给原告造成的损失，被告应当承担相应的赔偿责任。原告请求对其房产作出补偿，赔偿其损失的理由成立；但原告请求赔偿其屋内财产损失139，300元，证据不足，不予采纳。鉴于原告涉案房屋已被拆除，如何补偿、财产损失如何确定，应由被告与原告协商。协商不成，由被告根据被拆除房屋的实际情况和拆迁补偿方案，采取相应的补救措施。（二）关于请求停止国营揭阳糖厂地块招拍挂程序的问题。本案原告涉案房屋被征收拆除后，被告对国营揭阳糖厂地块所实施的招拍挂行为，与原告没有利害关系，原告的该项请求，应予驳回。（三）关于原告增加诉讼请求的问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”的规定，原告于2018年8月18日增加的三项诉讼请求，系在本案庭审结束后提出，且无正当理由，不予准许。综上所述，被告对原告涉案房产实施强制拆除的行为违反法律的规定，依法应确认违法。鉴于涉案房屋已被拆除等实际情况，原告请求被告对其涉案房屋作出补偿、赔偿其损失，应由被告采取相应的补救措施。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条的规定，判决：一、确认被告揭阳市揭东区人民政府于2018年4月18日强制拆除原告陈世灿所有的位于揭阳糖厂家属区××号（登记地址：揭阳糖厂家属区新六楼203号，房产证号：粤房字第××号）房屋的行政行为违法；二、责令被告揭阳市揭东区人民政府在60日内采取补救措施；三、驳回原告陈世灿的其他诉讼请求。上诉人陈世灿不服原审判决，向本院上诉称：一、一审判决认为上诉人请求赔偿139300元证据不足错误。上诉人不在场的情况下房屋被强拆，屋内财产以及可以证明屋内财产的证据均在涉案强拆中灭失，因被上诉人的行为导致上诉人无法对屋内财产价值举证。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条的规定，屋内财产价值的举证责任应当由被告承担，赔偿本人屋内财产损失139300元。二、一审认为上诉人和拆除后糖厂的土地出让没有利害关系是错误的。上诉人拥有合法产权的房屋被政府违法强拆，房屋产权范围内的土地在糖厂出让的土地范围内，在上诉人得到妥善赔偿之前，任何人不得将糖厂的土地拍卖，不得改变土地现状，否则违反《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定。综上所述，上诉请求：判决被上诉人赔偿上诉人财产损失139300元；判决被上诉人在未对上诉人作出妥善赔偿前，不得进行糖厂土地的拍卖程序，不得改变土地现状。被上诉人揭阳市揭东区人民政府答辩称：一、上诉人要求赔偿139300元没有事实依据。其提交的清单是自行编制的，没有提供发票等凭证印证，不具有证明效力，一审法院驳回其财产损失是正确的。二、上诉人请求判决停止糖厂土地出让程序不当。糖厂土地的拍卖程序和上诉人没有利害关系。三、上诉人在二审中新增的诉讼请求不合法，该请求已经超过一审的请求范围，且适用法律不当，本案不存在土地权属不明的情况。四、一审判决认为被上诉人实施强制拆除行为违法是错误的。一审判决一方面认为本案强制拆除依据糖厂列入片区改造解决方案，区建设局负责拆除工作，又认定被上诉人和区建设局之间构成委托关系，该认定缺乏事实根据。上诉人的《房屋所有证》已被撤销，不能作为其房屋的权属凭证。被上诉人未作出涉案强制拆除行为，不属于本案适格被告。综上所述，本案应当撤销一审判决，改判驳回上诉人的全部诉讼请求。经审查，原审法院审理认定的事实属实，本院依法予以确认。本院二审另查明，2018年6月11日，揭阳市揭东区国土资源局作出《撤销房屋产权登记决定书》（揭东国土资通〔2018〕34号），撤销陈世灿位于揭阳糖厂家属区××（××）房屋产权登记，陈世灿未对上述决定书提起过诉讼。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”第二十八条第一款规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”本案中上诉人陈世灿原已取得揭阳糖厂家属区新六楼203号房产的《房屋所有证》，后被揭阳市揭东区国土资源局决定予以撤销。揭阳市揭东区人民政府因改造揭阳糖厂片区对上述房屋实施了拆除。揭阳市揭东区人民政府改造揭阳糖厂片区，对改造范围内的房屋实施征收过程中，未能就征收补偿事宜和陈世灿达成协议，应当作出征收补偿决定，并依法申请人民法院强制执行，揭阳市揭东区人民政府未作出征收补偿决定，自行拆除涉案房屋，不符合上述规定，原审判决第一项确认揭阳市揭东区人民政府强制拆除涉案房屋违法并无不当，本院予以维持。至于陈世灿要求停止揭阳糖厂地块出让的问题，因本案被诉行为是行政强制拆除及赔偿问题，被上诉人出让涉案地块的行为不影响本案审理，原审法院对上诉人要求停止出让涉案地块的请求不予支持亦无不当。关于陈世灿请求赔偿的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案中陈世灿以揭阳市揭东区人民政府强制拆除涉案房屋违法为由，要求赔偿其涉案房产及屋内财产的损失。因陈世灿持有涉案房屋的《房屋所有权证》已被揭阳市揭东区国土资源局予以撤销，陈世灿请求赔偿其房屋损失缺乏事实依据。但揭阳市揭东区人民政府实施涉案强制拆除造成了陈世灿对涉案房屋装修装饰的损失，以及其未能提交证据证明其在强制拆除涉案房屋时对屋内财产进行了清点以及通知陈世灿及时搬离，造成了陈世灿屋内财产损失，揭阳市揭东区人民政府应当对上述房屋装修装饰损失和屋内财产损失予以赔偿。因揭阳市揭东区人民政府未能就陈世灿的屋内财产状况提交证据予以证实，陈世灿提交的财产清单亦不足以证实其屋内财产实际损失状况。本院结合国营糖厂片区改造的建筑物解决方案确定的补偿标准、正常居住所需基本生活用品，以及涉案房屋装修装饰的折旧因素，酌定陈世灿因涉案强制拆除造成其房屋装饰装修费用损失1.5万元，屋内财产损失2万元，揭阳市揭东区人民政府因违法实施涉案强制拆除行为应赔偿陈世灿财产损失共计3.5万元。原审判决第二项仅责令揭阳市揭东区人民政府采取补救措施，未具体支持陈世灿的赔偿请求不当，本院予以纠正。上诉人上诉主张，揭阳市揭东区人民政府应当赔偿其屋内财产损失139300元等，上诉请求改判的理由不能成立，本院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）、（二）项的规定，判决如下：维持广东省揭阳市中级人民法院（2018）粤52行初6号行政判决第一项；变更广东省揭阳市中级人民法院（2018）粤52行初6号行政判决第二项为“被上诉人揭阳市揭东区人民政府赔偿上诉人陈世灿财产损失3.5万元”。驳回上诉人陈世灿的其他诉讼请求。本案二审案件受理费50元，由被上诉人揭阳市揭东区人民政府负担。本判决送达后，上诉人陈世灿可依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十七条规定向揭阳市揭东区人民政府申请支付赔偿款。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇一九年十一月二十七日书记员  刘 丹