河北省滦南县人民法院   行政裁定书   （2019）冀0224行初14号   原告：滦南县鑫淼谷物种植专业合作社。住所地：滦南县扒齿港镇西杨庄村。   法定代表人：杨义爽，系该合作社理事长。   委托代理人：马文涛，河北正一律师事务所律师。代理权限为一般代理。   被告：滦南县自然资源和规划局。住所地：滦南县倴城镇崇法大街5号。   法定代表人：刘占存，系该局局长。   委托代理人：姚振宇，滦南县自然资源和规划局执法监察大队中队长。代理权限为特别授权代理。   委托代理人：张宇声，河北张宇声律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。   第三人：杨守飞，男，1981年2月27日出生，汉族，农民，现住河北省唐山市滦南县。   原告滦南县鑫淼谷物种植专业合作社（以下简称鑫淼合作社）诉被告滦南县自然资源和规划局、第三人杨守飞不服行政处罚决定一案，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。   原告鑫淼合作社向本院提出诉讼请求：依法撤销被告滦南县自然资源和规划局（原滦南县国土资源局）作出的滦国土资罚[2016]29号《行政处罚决定书》。事实和理由：原告鑫淼合作社系住所地位于滦南县扒齿港镇西杨庄村的农民专业合作社。为解决合作社粮食储存及初加工问题，欲在本村老坟头和奶厅西建设粮食晾晒场地和花生初加工基地。为解决场地问题，合作社的法定代表人杨义爽与本村村民杨守飞（即本案第三人）签订土地流转合同，约定杨守飞将自己承包经营的位于西杨庄村奶厅西的2.49亩承包地流转给原告鑫淼合作社使用。上述土地流转合同签订后，原告鑫淼合作社在流转土地上建设粮食存储仓库并授权本村诚信合作社代为管理使用。2016年3月30日,滦南县国土资源局作出滦国土资罚[2016]29号《行政处罚决定书》,责令第三人退还土地、拆除违法建筑物,并处罚款52994.8元。第三人杨守飞既未申请行政复议或者提起行政诉讼，也未将受到行政处罚的情况告知原告鑫淼合作社，导致原告鑫淼合作社毫不知情。直到2019年4月初法院执行人员到涉案土地现场，要求拆除建筑物时，原告鑫淼合作社才得知上述行政处罚的事实。2019年初滦南县政府机构改革，被告滦南县自然资源和规划局承接了滦南县国土资源局相关职责和权利义务。原告鑫淼合作社认为，滦南县国土资源局滦国土资罚[2016]29号《行政处罚决定书》所涉土地使用权已实际流转给原告鑫淼合作社，并非如行政处罚决定书中所述的第三人未经批准占地建厂。原告鑫淼合作社在该土地建设配套设施，也并非用于非农建设，而是用于农产品的存储、晾晒及农资临时存放的设施，符合国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》及农业部《关于促进家庭农场发展的指导意见》的精神。根据河北省农业厅《关于促进家庭农场发展的意见》冀农管发[2015]25号文件“直接用于或者服务于农业的生产设施、附属设施和配套设施用地，不需办理农用地转用审批手续”“允许家庭农场占用耕地建设管理用房、环保设施、生物质（有机）肥料生产设施，设备、原料、农产品临时存储分拣包装场所，符合“农村道路”规定的场内道路等附属设施，以及晾晒场、粮食烘干设施、粮食和农资临时存放场所、大型农机具临时存放场所等配套设施，所占耕地按农用地管理”之规定，完全符合国家法律和政策要求，被告滦南县自然资源和规划局不应进行处罚。滦南县国土资源局作出的上述滦国土资罚[2016]29号《行政处罚决定书》没有事实和法律依据，同时侵害了原告鑫淼合作社合法权益。被告滦南县自然资源和规划局承接了原滦南县国土资源局相关职责和权利义务。依法应当作为本案的被告参加诉讼。因此。原告鑫淼合作社为维护自身合法权益，依《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定提起诉讼，请求人民法院查明事实、公正裁决、依法撤销上述行政处罚决定书。   原告鑫淼合作社为证实自己的主张向本院提交如下证据：   1、土地流转合同复印件一份，证明诉争土地的承包经营权已由第三人转让给原告合作社，流转期限自2015年8月22日至2028年8月31日。   2、河北省农业厅冀农管发【2015】25号文件《关于促进家庭农场发展的意见》复印件：其中内容包括直接用于或服务于农业的生产设施、附属设施和配套设施用地，不需办理农用地转用审批手续；晾晒场、粮食烘干设施、粮食和农资临时存放场所、大型农机具临时存放场所等配套设施，所占耕地按农用地管理，所以原告使用该地块有政策及法律依据。   3、涉案土地的现场照片8张复印件，证明该地块利用现状及使用人为原告，被告在处罚决定书中所称的“建厂”，实际情况系符合上述农业厅文件的花生存放、初加工的临时性场所，不属于违法建筑。   4、行政处罚决定书复印件一份，证明原滦南县国土资源局进行的处罚主体和事实均错误，依法应予撤销。   5、《合作协议》复印件一份，证明鑫淼合作社委托杨廷勇建设场地。   6、杨守飞、杨廷勇的证明材料复印件一份，证明涉案地块给了鑫淼合作社，是他们帮原告方建设的。   被告滦南县自然资源和规划局对原告方所提交证据的质证意见为，对于流转合同复印件，原告方并未提供证据原件，无法核实真实性，复印件不能作为定案依据；对《关于促进家庭农场发展的意见》的复印件，被告方为土管部门，原告方未能提交原件，关于土地流转与利用，农业厅制发文件涉及土地利用和归类，属于超越职权无任何效力，且其仅仅是一个意见，该意见内容强调临时设施；对于照片显示是加工厂，其厂房设施，厂房属于钢结构建筑，地面已经硬化，该种建筑不属于临时建筑，其厂房内的地面为水泥材质，其院落的地面已经有水泥混凝土浇灌硬化；对于行政处罚决定书无异议，原告方持有该行政处罚决定书，说明该行政处罚决定书虽然发给了杨守飞，证明原告方对于行政处罚是知情的；该协议是复印件，没有当庭提交原件，无法核实其真实性，复印件不应作为定案依据，该复印件如果是真实的，该协议只能证明，甲乙双方合作建设粮食晾晒场地和花生初加工基地，而且双方各出资50%，建成后建筑物及加工设备全部归诚信花生专业种植合作社所有，也就是说双方合作建设购置的设备，虽然原告方出具但其没有所有权，为此，如该协议真实，也无法证实原告主张，恰恰否定原告方自称的涉案土地上建筑物及设备设施所有权的主张；该证明是复印件无原件核实，杨守飞作为其中证人，但是经核实签字及手印均为他人完成，该证明涉嫌伪造，法庭不应予以采信。   第三人杨守飞对原告方所提交证据的质证意见为，对证据1-4没有意见；对证据5没有异议；对证据6没有意见，第三人当时在场，但是签字和手印都不是杨守飞的。   被告滦南县自然资源和规划局辩称，一、没有证据表明鑫淼合作社系涉案土地的使用人及非法建筑的建设者，原告鑫淼合作社不是本案适格主体。经调查证实，第三人扒齿港镇西杨庄村杨守飞是奶厅西2.49亩土地的承包人，其未经批准于2015年10月占用扒齿港镇西杨庄村集体土地建花生加工厂属实，经现场勘测该厂实际占地面积3067.79平方米，其中耕地2231.69平方米不符合土地利用总体规划，建设用地836.7平方米符合土地利用总体规划。没有证据证实原告鑫淼合作社占用土地和投资建设，其不构成行政处罚法的相对人。二、滦国土资罚字[2016]29号《行政处罚决定书》事实清楚、证据充分、程序合法、处罚适当。基于杨守飞非法占地违法建设的以上事实，经过调查分析，认为其违反《土地管理法》第59条规定，按76条规定，应当责令退还非法占用的土地，限期拆除在不符合规划占地上新建的建筑物及其他设施，没收符合规划占地上的新建建筑物及其他设施，并处罚款。滦南县自然资源和规划局于2016年3月9日进行了处罚听证告知，杨守飞未申辩、未申请听证，滦南县自然资源和规划局于2016年3月30日下达了滦国土资罚字[2016]29号《行政处罚决定书》，责令当事人退还非法占用的土地，限十五日内自行拆除在不符合规划占地上新建的建筑物及其他设施，没收在符合规划占地上新建的建筑物及其他设施，并处罚款共计52994.8元（耕地20元每平方米，建设用地10元每平方米）。处罚送达后，法定期限内，杨守飞未复议、未起诉也未履行行政处罚决定，滦南县自然资源和规划局于2016年11月24日申请滦南县人民法院强制执行，滦南县人民法院于2017年1月4日作出（2017）冀0224行审7号《行政裁定书》，准予强制执行滦南县自然资源和规划局滦国土资罚字[2016]29行政处罚决定。三、鑫淼合作社有为逃避执行与杨守飞串通虚假诉讼的嫌疑，滦南县自然资源和规划局在调查过程中，当事人杨守飞承认该占地上是其本人所建的花生加工厂，始终未提过是鑫淼合作社所建，也未提过是种植合作社的配套设施，有本人调查笔录为证。在整个行政处罚过程中，杨守飞也未复议、未起诉，法院下达裁定后也未提出异议。在唐山市中级人民法院强制执行时，鑫淼合作社才提出该占地属其所有提起诉讼，滦南县自然资源和规划局有理由怀疑其是为了逃避法院强制执行而为之的虚假诉讼。另外，鑫淼合作社称该占地为其合作社配套设施，符合政策法律规定，如果属实，因其并未办理设施农用地批准手续，也属于违法占地建设。滦南县自然资源和规划局认为，对杨守飞作出的行政处罚，事实清楚、证据充分、程序合法、处罚适当，请予以维持，2016年3月30日送达行政处罚决定书，60日内处罚相对人杨守飞未复议，六个月内未起诉，超出法定起诉期间。四、该宗土地上所建设的厂房以及硬化的场地，不属于设施农业项目，所建设的厂房、场地，不属于临时农用设施，路面场地硬化水泥地面达十厘米以上，严重破坏耕地，不符合相关文件规定的临时农用配套设施。   被告滦南县自然资源和规划局为证实自己的主张向本院提交如下证据复印件：   1、立案呈批表（1页），证明办案人遵守法律程序，是接群众举报，后被告方经逐级审批予以立案。   2、询问笔录（2-3页），证明当事人杨守飞承认本人违法占用集体土地。   3、滦南县农村集体收款收据（4页），证明违法占地地块为当事人杨守飞所承包，是西杨庄村村委会收款，收款项目显示奶厅西承包地系涉案地块，杨守飞是该土地的实际承包人和实际使用人。   4、当事人信息表（5页），证明违法占地当事人杨守飞身份信息明确。   5、现场照片（6页），证明该宗土地上非法建设情况，照片显示该宗土地范围内地面已经硬化，是水泥地面，其厚度达到十公分以上，所建建筑物屋顶结构虽属于彩钢，但围墙及建筑物墙体不属于临时建筑设施。   6、占地图（7页），证明确认占地面积为3067.79平方米，合4.6亩，占地现状及面积属实。   7、分幅图（8页），证明杨守飞花生加工厂占地位置及面积，该占地在耕地范围内，其中836.1平方米属于建设用地，其余属于耕地。   8、地类鉴定书（9页），证明地类类别属实。   9、规划鉴定书（10页），证明该鉴定确认该占地范围内2231.69平方米不符合规划，836.1平方米符合规划。   10、违法案件会审记录（11-12页），证明被告方调查确认的事实依据相关法律规定集体讨论一致认为应当按照土地管理法76条第一款以及实施条例第42条规定责令退还非法占用土地，没收在符合规划占地上新建的建筑物及其他设施，限期拆除在不符合规划占地上建的设施，并处罚款52994.8元，依据相关规定进行处罚。   11、违法案件处理决定呈批表（13页），证明处罚意见经逐级审批。   12、法律文书呈批表（14页），证明下达法律文书经主管领导批准。   13、行政处罚告知书（15页），证明按照相关法律依据作出处罚。   14、法律文书送达回证（16页），证明行政处罚告知书已经于2016年3月9日送达杨守飞。   15、法律文书呈批表（17页），证明当事人未陈述申辩和听证下达法律文书经主管领导批准。   16、行政处罚决定书（18页），证明按照相关法律依据作出处罚。   17、法律文书送达回证（19页），证明该处罚决定已经送达杨守飞，当事人杨守飞签收。   18、法律文书呈批表（20页），证明是催告程序法律文书的草拟过程，当事人未申请复议，未提起行政诉讼，下达法律文书经主管领导批准。   19、履行行政处罚决定催告书（21页），证明向杨守飞催告自觉履行该行政处罚决定。   20、送达回证（22页），证明该催告书2016年11月4日送达，当事人签收。   21、法律文书呈批表（23页），证明催告下达十日后当事人未履行处罚决定，未拆除相关建筑物，也没有缴纳罚款，经主管领导批准依法申请法院强制执行。   22、行政处罚案件强制执行申请书（24页），证明已申请滦南县人民法院强制执行。   23、行政裁定书（25-26页），证明2017年1月4日作出（2017）冀0224行审7号行政裁定书，裁定准予强制执行涉案处罚决定书，证实本案涉案该宗土地上的非法建筑物，本机关的行政处罚发生法律效力并且已经被人民法院确认准予强制执行。   原告鑫淼合作社对被告方所提交证据的质证意见为，对于证据1，显示的线索来源是群众举报，但是被告方既未提供相应举报材料也没有向法庭陈述举报线索，认为其线索来源是不合法，是错误的；对于证据2，对于被告方对杨守飞的询问不全面也不稳妥，国家从十八大以后，逐步放开土地流转，被告方在调查时，并没有询问杨守飞，土地是否存在流转情况，杨守飞作为被调查人，只能依据调查机关的询问来回答，没有澄明的主动权，而且调查人是否出示相关证件，希望法庭向杨守飞核实，调查笔录的内容问的是你在西杨庄村西建的什么，其并未回答花生加工厂是由其所建，只是回答了土地现在状态是花生加工厂，因此不能认定花生加工厂是杨守飞所建，被告方在调查过程中也没有向集体土地的所有人西杨庄村村委会具体的调查核实，该块土地实际使用和流转情况，程序有重大瑕疵；对于证据5，被告方的调查人员没有全面准确的还原现场，只是在场地的屋后和院内拍照，应该拍摄大门，所以被告未核实土地的实际使用人，照片中显示的建筑明显不是永久性建筑，建筑是彩钢瓦所盖，墙面很薄，可以随时拆除是属于临时性建筑，院内照片可以看到堆放的是刚获取的花生，可以认定使用用途是花生存放场地，而且刚才被告方证明目的中说不属于临时性建筑，但是被告方作为建筑的权威认定部门，未对何为临时性建筑进行定义，被告方所称该地块的硬化厚度超过十公分，没有进行测量，不能认定土地不可以恢复，对于硬化面积和所占地块比例也没进行测量，据此认定该地块进行永久性不可恢复建设是错误的、不合理的；对于证据测绘，没有四至，也没有附加公司的测绘资质，对于公司是否有测绘资质有异议；对于分幅图，图应该有图标和比例尺，该图上显示的什么不清楚，请被告方进行解释，对于地类和规划两份鉴定书，鉴定应该是当事人以外的有资质的第三方接受办案机关的委托提供专业意见，此两份鉴定书是被告方自行作出，没有鉴定机构的资质，对于行政相对人是不公平的，对于地类认定和是否符合规划应当由有资质的鉴定机构进行鉴定；对于证据10，被告陈述是内部所作，原告方认为此记录是基于被告方未充分调查和核实，缺乏事实和法律的依据，对于听证告知书以及处罚决定书，听证告知书是向第三人告知的，原告方不知情，希望法庭核实该告知书是否实际向第三人提供并宣读，否则没有对行政相对人告知相应的权利和义务，而且由于调查主体是错误的，不对原告方有任何法律效力；对13-23组证据的质证意见同证据10质证意见。   第三人杨守飞对被告方所提交证据的质证意见为，暂时没有意见。   第三人杨守飞述称，没有需要陈述的。   第三人杨守飞未向本院提交证据。   经审理查明，原告鑫淼合作社法定代表人杨义爽、第三人杨守飞均系滦南县扒齿港镇西杨庄村村民。2015年8月22日，杨守飞与杨义爽签订了土地流转协议，杨守飞将其承包的名为奶厅西、面积为2.49亩耕地流转给杨义爽，约定流转期限为2015年8月22日至2028年8月31日。同年8月18日，原告鑫淼合作社（协议甲方）与滦南县诚信花生种子专业合作社（协议乙方）签订了《合作协议》，该协议约定甲方委托乙方在自己流转的耕地老坟头和奶厅西建设粮食晾晒场地和花生初加工基地，双方各出资50%，建设完成投入生产后所有建筑物以及加工设备全部财产归乙方所有等内容。2016年3月30日，滦南县国土资源局作出滦国土资罚字[2016]29号行政处罚决定书，该处罚书认定杨守飞未经批准于2015年10月占用扒齿港镇西杨庄村集体土地3067.79平方米建厂，该占地836.1平方米符合土地利用总体规划，剩余部分不符合土地利用总体规划，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十九条的规定，遂对杨守飞作出如下处罚：1、责令杨守飞退还非法占用的土地，限其十五日内自行拆除在不符合规划占地上新建的建筑物及其他设施；2、没收其在符合规划占地上新建的建筑物及其他设施，并处罚款共计52994.8元（耕地20/平方米，建设用地10元/平方米）。第三人杨守飞收到上述行政处罚决定书后，在法定期限内未复议，未提起诉讼，亦未履行行政处罚决定。经滦南县国土资源局催告未果，滦南县国土资源局遂于2016年11月24日申请本院强制执行上述行政处罚决定。本院于2017年1月4日作出（2017）冀0224行审7号行政裁定书，裁定：准予强制执行申请执行人滦南县国土资源局滦国土资罚字[2016]29号行政处罚决定。其中没收杨守飞在符合规划占地上新建的建筑物及其他设施由申请执行人滦南县国土资源局执行。因国家机构改革，被告滦南县自然资源和规划局承继了滦南县国土资源局的职能。上述行政裁定书生效后，被告滦南县自然资源和规划局移交法院进行强制执行，原告鑫淼合作社认为执行上述行政处罚决定书将损害其合法权益，遂形成诉讼。   以上事实，有各方当事人的相关陈述、《土地流转协议》、《合作协议》、涉案地块上附着物照片、行政处罚决定卷宗、滦国土资强执申字[2016]第85号强制执行申请书、（2017）冀0224行审7号行政裁定书等证据在案佐证。   本院认为，根据《最高人民法院关于“裁执分离”后行政机关组织实施行为是否具有可诉性问题的批复》（2017）最高法行他550号：“……人民法院依法作出准予执行裁定的，行政机关就其申请并经法院审查准予执行的行政决定所实施的强制执行行为，仍属于行政行为。该行为是否可诉，应根据当事人的诉讼请求及理由作区分处理：一、人民法院作出准予执行裁定后，公民、法人或者其他组织又就行政机关申请执行的行政行为提起行政诉讼或者行政赔偿诉讼的，人民法院不予受理……”，本案中，原告鑫淼合作社所诉要求撤销的滦国土资罚字[2016]29号行政处罚决定已经本院（2017）冀0224行审7号行政裁定准予强制执行，即符合上述规定，故原告滦南县鑫淼谷物种植专业合作社的起诉，应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定如下：   驳回原告滦南县鑫淼谷物种植专业合作社的起诉。   案件受理费50元，退还原告滦南县鑫淼谷物种植专业合作社。   如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省唐山市中级人民法院。   审 判 长 贾会生   人民陪审员 岳怀慧   人民陪审员 姚丽华     二〇一九年十一月二十二日   书 记 员 张 磊