内蒙古自治区高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）内行申470号再审申请人（原审第三人）高英荣，男，1950年3月7日出生，汉族，住内蒙古自治区。委托代理人梁立新，内蒙古新州律师事务所律师。委托代理人高玉琼，1974年10月23日出生，汉族，住内蒙古自治区，系再审申请人高英荣女儿。被申请人（一审原告、二审上诉人）高玉全，男，1970年11月3日出生，汉族，住内蒙古自治区。委托代理人赵秀梅，1970年8月23日出生，汉族，住内蒙古自治区，系被申请人高玉全之妻。委托代理人郑春玉，内蒙古鑫阳律师事务所律师。一审被告（二审被上诉人）内蒙古自治区敖汉旗兴隆洼镇人民政府。法定代表人张洪峰，镇长。行政机关负责人鲍云威，男，1978年6月13日出生，蒙古族，内蒙古自治区敖汉旗兴隆洼镇司法所所长，住内蒙古自治区。委托代理人张奇，男，1968年1月25日出生，汉族，内蒙古自治区敖汉旗兴隆洼镇司法所副所长，住内蒙古自治区。委托代理人毕成学，内蒙古松川律师事务所律师。一审被告（二审被上诉人）内蒙古自治区敖汉旗人民政府。法定代表人于宝君，旗长。委托代理人窦敏南，1984年7月15日出生，汉族，内蒙古自治区敖汉旗司法局工作人员，住内蒙古自治区敖汉旗。再审申请人高英荣因被申请人高玉全诉原审被告内蒙古自治区敖汉旗兴隆洼镇人民政府（以下简称兴隆洼镇政府）行政处理决定、内蒙古自治区敖汉旗人民政府（以下简称敖汉旗政府）行政复议一案，不服内蒙古自治区赤峰市中级人民法院（2019）内04行终67号行政判决，向本院提出再审申请。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。内蒙古自治区敖汉旗人民法院经审理查明，敖汉旗宝国吐乡人民政府现更名为敖汉旗兴隆洼镇人民政府。原告高玉全与第三人高英荣系敖汉旗兴隆洼镇宝国吐村三组村民。原告与第三人争议的地块位于宝国吐村三组西北梁。原告与第三人因该争议地块于2015年5月21日向本院提起民事诉讼，本院作出（2015）敖民初字第3259号判决：解除原告高玉全和被告高英荣之间涉案土地口头转包协议；将涉案土地的承包经营权退还给高玉全。高英荣不服，向本院申请再审。本院作出（2016）内0430民再2号判决：认为双方争议的地块案由为返还原物纠纷不当，应定为农村土地承包经营权纠纷，且双方对争议土地不属于土地承包经营纠纷，实际是双方对涉案土地使用权存在争议，应由有关部门进行确权，撤销（2015）敖民初字第3259号民事判决，驳回高玉全的诉讼请求。高玉全不服，提起上诉，赤峰市中级人民法院作出（2016）内04民终3657号判决，驳回上诉，维持原判。2017年4月，原告高玉全向兴隆洼镇政府提出土地确权申请，兴隆洼镇政府经过调取法院一审、再审卷宗，询问有关人员、实地测量等系列调查，于2018年6月12日作出兴政发〔2018〕97号《兴隆洼镇人民政府关于高英荣与高玉全土地权属纠纷的处理决定书》，决定书决定：高玉全没有充分证据证明争议地块为其使用，且2017年土地确权时已实际登记在高玉全名下26.86亩。而高英荣除任家坟2亩多有争议外，现无耕地登记确权。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五条之规定，本着尊重历史，面对现实，维护农民应有的土地承包经营权，此争议地块应由高英荣继续使用耕种。原告高玉全不服，向敖汉旗政府申请复议，敖汉旗政府作出敖政复决字〔2018〕6号复议决定书，维持了兴政发〔2018〕97号决定书。争议地块2002年，宝国吐村三组为了落实农业税，丈量后对各家耕地面积进行了公示，当时涉案土地由第三人耕种，第三人履行了缴纳农业税和“三提五统”义务，领取了补贴资金。宝国吐村三组原始的分地台账等能证明原始分地情况的登记簿已无从查证。原告称第三人耕种的争议土地是代其耕种，但没有承包合同等证据予以证明。内蒙古自治区敖汉旗人民法院认为，二被告虽超过举证期限提交证据，但所提交的证据是涉案行政行为作出前调查搜集的证据，从保护当事人的合法权益和减少当事人的诉累考虑，不宜认定被告作出行政行为没有证据、依据。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。根据此规定，原告高玉全与第三人高英荣之间的土地权属争议，兴隆洼镇政府有权作出处理决定；且兴隆洼镇政府是敖汉旗政府的职能部门，敖汉旗政府对其处理决定有权作出复议决定。《土地权属争议调查处理办法》第三条规定：调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据从实际出发，尊重历史，面对现实。《中华人民共和国农村土地承包法》第五条规定：农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。综上所述，被告兴隆洼镇政府有权对个人之间土地的使用权争议作出处理，其作出的兴政发〔2018〕97号《兴隆洼镇人民政府关于高英荣与高玉全土地权属纠纷的处理决定书》，符合从实际出发，尊重历史，面对现实的原则，其作出的处理决定，事实清楚，程序合法，适用依据正确，内容适当。被告敖汉旗政府的复议决定，事实及证据论述明确，复议程序合法，适用法律正确。原告的诉讼请求不成立。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告高玉全的诉讼请求。高玉全不服一审判决，向内蒙古自治区赤峰市中级人民法院提出上诉。内蒙古自治区赤峰市中级人民法院经审理查明，争议地块位于××旗西北梁，约20余亩。上诉人高玉全称涉案地系1992年分得，是合法权利人，1999-2000年左右因故将涉案地以口头协议形式约定由原审第三人高英荣代为耕种，不收承包费，可随时要地。原审第三人高英荣则称涉案地系2000年由村、组分给自己的。2017年4月，高玉全申请确权，兴隆洼镇政府作出兴政发〔2018〕97号《兴隆洼镇人民政府关于高英荣与高玉全土地权属纠纷的处理决定书》，决定：“高玉全没有充分证据证明争议地块为其使用，且2017年土地确权时已实际登记在高玉全名下26.86亩，而高英荣除任家坟2亩多有争议外，现无耕地登记确权。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五条之规定，本着尊重历史，面对现实，维护农民应有的土地承包经营权，此争议地块应由高英荣继续使用耕种”。该决定经敖汉旗政府敖政复决字〔2018〕6号复议决定书予以维持。高玉全不服，引发本案诉讼。另查明，在提起本案诉讼前，高玉全还于2015年提起过民事诉讼请求返还土地，本院作出生效（2016）内04民终3657号民事判决书，确认双方争议系土地使用权争议，应先由双方协商解决，不成后由政府部门处理。还查明，就涉案土地争议双方均没有承包合同，也没有承包经营权证。原审第三人提交了2002年第三组各户落实耕地面积统计表，记载高英荣在西北梁有耕地28.76亩。根据本院生效的（2016）内04民终3657号民事判决书记载：“……但这份表（上述面积统计表）的制作人董国政和时任村民组长高英军都证实，这次丈量土地是村委会组织的，不是进行重新分地”。内蒙古自治区赤峰市中级人民法院认为，本案争议焦点是被上诉人兴隆洼镇政府作出的兴政发〔2018〕97号《兴隆洼镇人民政府关于高英荣与高玉全土地权属纠纷的处理决定书》以及被上诉人敖汉旗政府作出的敖政复决字〔2018〕6号《行政复议决定书》是否合法。兴政发〔2018〕97号处理决定书认定“2017年土地确权时已实际登记在上诉人高玉全名下的土地26.86亩，而原审第三人高英荣除了任家坟2亩多有争议外，现无耕地登记确权”，故决定“争议地块应由高英荣继续使用耕种”，而上诉人称原审第三人还有其他耕地，只是其擅自将这些耕地改变了性质，盖了房屋并种了树，导致耕地减少，并提交了证据证实，一审法院未对此进行核实，也未核实处理决定书的据此认定及得出的推理结论依据是否充足，故一审判决属于认定事实不清，应予撤销。另外，兴政发〔2018〕97号处理决定书决定“争议地块应由高英荣继续使用耕种”，该确权决定结果实际并不够清楚明确，应予撤销。敖政复决字〔2018〕6号《行政复议决定书》维持兴政发〔2018〕97号处理决定书依据不足，亦应撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决：一、撤销敖汉旗人民法院（2018）内0430行初18号行政判决书；二、撤销被上诉人兴隆洼镇政府作出的兴政发〔2018〕97号《兴隆洼镇人民政府关于高英荣与高玉全土地权属纠纷的处理决定书》；三、撤销被上诉人敖汉旗政府作出的敖政复决字〔2018〕6号《行政复议决定书》。再审申请人高英荣申请再审称，一、二审判决撤销一审判决理由不符合事实和法律。被申请人在一审中提交了一处房屋的照片和一个被申请人自己测的GPS照片，不能反映出房屋和种树的地方是占了耕地和口粮田。被申请人自已测的GPS图更看不出是什么位置的图，这样的证据不能作为证据使用。再审申请人高英荣建房均有合法的审批手续，树地也有合法的手续。且在一审程序中，再审申请人一方对被申请人的上述主张当即予以否定，并不存在“一审法院未对此进行核实”的情况。二、二审判决认定确权结果不明确，但在判决书没有说明不明确原因。三、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条的规定，只有原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，才可以作出改判、撤销的判决结果。如二审认为原审判决认定事实不清，证据不足，应发回原审人民法院重审，或者查清事实后才能改判。二审判决认为事实不清，直接改判撤销，属严重违法，应当予以再审。四、二审没有判决救济措施，导致高英荣就本案告状无门。故请求内蒙古自治区高级人民法院撤销二审判决，依法予以再审。被申请人高玉全答辩称，第一，本案核心问题是土地承包经营权权属之争，根据《中华人民共和国土地承包法》和《中华人民共和国物权法》的规定，人民政府没有职权对土地承包经营权权属之争作出确权行为。第二，本案所涉村土地承包事实来看，1992年有一次土地发包，1998年中央出台土地承包30年不变政策后，宝格吐村没有调整土地，仍按照过去的情况承包土地。第三，兴隆洼镇政府依据是2002年土地丈量的表作出被诉决定，这个决定违反常识、中央政策和法律规定，基层政府应明知2002年不存在土地调整。2002年丈量的背景是为了核实农民税赋情况进行的测量，不是土地调整。第四，高玉全2000年进城务工，将土地转包给再审申请人，这种现象在农村十分普遍，中央之所以出台土地长期稳定政策，就是为了给外出农民吃定心丸，让他们外出后不至于丧失土地。第五，再审申请人高英荣在第一轮土地发包取得了口粮田和一等地，因为当时税赋较高，没有要承包地，只要了口粮田和一等地。他在自己的口粮田和一等地上种树建房，这是他对自己土地处分情况，并非没有耕地。第六，兴隆洼镇政府作出决定时故意隐瞒证据，尤其是土地权属相关证据。所以二审法院认为一审判决认定事实不清是正确的。请求内蒙古自治区高级人民法院维护被申请人的合法权利。原审被告兴隆洼镇政府答辩称，一、兴隆洼镇政府享有对涉案土地确定使用权的权力。二、兴隆洼镇政府作出的处理决定程序合法，内容适当。三、再审申请人对涉案地块具有使用权。被申请人的主张不能成立。四、关于被申请人提交的GPS证据，答辩人对真实性持怀疑态度，行政审判不能超出范围，应围绕行政行为合法性适当性进行审查，而不能超出行政诉讼范围去审查民事范围，二审判决将对GPS的审理代替对行政行为的审理，一审法院已对此进行了审理，二审判决错误，请求内蒙古自治区高级人民法院予以再审，充分考虑维护再审申请人权益。原审被告敖汉旗政府答辩称，答辩人作出的行政复议决定程序合法，兴隆洼镇政府作出的被诉处理决定符合相关法律规章规定。二审判决未围绕争议地块进行认定，而依据再审申请人的其他土地情况作为判决依据有失公平。请求内蒙古自治区高级人民法院撤销二审判决。本院认为，二审判决仅以“争议地应由高英荣继续使用耕种，该确权决定结果实际并不够清楚明确”为由撤销被诉处理决定，属认定事实不清，适用法律错误。再审申请人主张二审判决撤销一审判决理由不符合事实和法律的理由成立，本院予以支持。再审申请人高英荣的再审请求符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条的规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第一款的规定，裁定如下：一、本案由本院提审。二、再审期间，中止原判决的执行。审 判 长 任慧卿审 判 员 侯晓静审 判 员 李 庆二〇一九年十一月五日法官助理 苏玉静书 记 员 苏玉静