湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终1439号上诉人（原审原告）：吕云仲，男，1986年2月21日出生，汉族，住湖南省永州市零陵区。上诉人（原审原告）：周小明，男，1967年2月28日出生，汉族，住湖南省永州市零陵区。上诉人（原审原告）：周小红，女，1986年12月17日出生，汉族，住湖南省永州市零陵区。上诉人（原审原告）：周友平，男，1975年5月26日出生，汉族，住湖南省永州市零陵区。上诉人（原审原告）：周永均，男，1982年12月11日出生，汉族，住湖南省永州市零陵区。上诉人（原审原告）：邓银军，男，1988年7月7日出生，汉族，住湖南省永州市零陵区。上诉人（原审原告）：周和平，男，1966年6月27日出生，汉族，住湖南省永州市零陵区。委托代理人：刘春龙，北京市盛廷律师事务所律师。委托代理人：赵凤梅，北京市盛廷律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：永州市零陵区人民政府。住所地：湖南省永州市零陵区南津中路9号。法定代表人：吴恢才，该区区长。委托代理人：李国发，该区自然资源局工作人员。委托代理人：熊明高，湖南瑞盈律师事务所律师。原审原告吕水来等24人（名单附后）。上诉人吕云仲、周小明、周小红、周友平、周永均、邓银军、周和平（以下简称吕云仲等7人）因与被上诉人永州市零陵区人民政府（以下简称零陵区政府）征收补偿安置方案一案的审理报告，吕云仲等7人不服永州市中级人民法院（2018）湘11行初113号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。永州市中级人民法院经审理查明：湖南省人民政府作出（2011）政国土字第1256号、（2012）政国土字第742号、（2013）政国土字第1938号、（2014）政国土字第990号、（2014）政国土字第1192号、（2014）政国土字第1588号、（2015）政国土字第2180号等农用地转用、土地征收审批单后，原永州市零陵区国土资源局发布了征地公告，并与七里店社区周家组、吕家组等相关集体经济组织签订了征收土地协议书并支付了征地补偿款，将上述审批单红线范围内的土地予以征收，但并未对上述审批单红线范围内的房屋实施征收。为解决上述征地过程中的遗留问题，零陵区政府制定了零政办发【2018】11号《零陵区棚户区改造项目集体土地上房屋征收补偿安置方案》（以下简称11号补偿安置方案），将上述审批单红线范围内的房屋纳入补偿安置范围。吕水来等31人分别在永州市××区××办事处××店社区××家组、吕家组拥有房屋，其中吕云仲、周小明、周小红、周友平、周永均、邓银军、周和平等7人的房屋因在（2011）政国土字第1256号农用地转用、土地征收审批单的红线范围内，被纳入该征收补偿安置方案的红线范围内，吕水来等24人的房屋不在上述农用地转用、土地征收审批单的红线范围内，未被纳入该征收补偿安置方案的征收范围。吕水来等人认为11号补偿安置方案既没有职权依据，也没有事实和法律依据，程序严重违法，请求予以撤销。永州市中级人民法院认为：本案不符合法定起诉条件。首先，吕水来等24人的涉案房屋因不在相关征地审批单的征收红线范围，未被纳入11号补偿安置方案的征收范围内，该房屋征收补偿安置方案对其权利义务不产生实际影响。吕水来等24人与该房屋征收补偿安置方案不具有利害关系，不具有提起本案诉讼的原告主体资格。其次，吕云仲等7人的房屋在湖南省人民政府(2011)政国土字第1256号农用地转用、土地征收审批单批准的征收红线范围内，房屋所占的土地已实际被征收，其房屋作为集体土地上的房屋应一并予以征收。零陵区政府为解决征收土地过程中土地被征收后土地上房屋未被征收的遗留问题，根据相关征地审批单制定了11号补偿安置方案。《中华人民共和国土地管理法》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》(国法[2011)35号)规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级人民政府提出申请。据此，对市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服的救济途径，应当先向行政机关申请裁决(复议)。在此类复议前置案件中，复议机关的处理决定是人民法院审理相关案件的必要条件。本案中，吕云仲等7人在未向永州市人民政府申请行政复议的情况下直接向该院提起行政诉讼，不符合法律的规定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第五项的规定，裁定驳回吕水来等31人的起诉。吕云仲等7人不服原审判决，提起上诉称：一、一审裁定认定事实不清。11号补偿安置方案并未明确征收所依据的征地批文，更未明确征收对象仅包括周永均、周友平、周和平、邓银军、周小红、吕云仲7户，零陵区政府也未提供征收范围。对于吕云仲等7人房屋在（2011）政国土字第1256号农用地转用、土地征收审批单范围内，被纳入征收补偿方案的红线范围内，除本次诉讼外，并没有任何其他文件对此明确的告知。二、一审裁定适用法律错误。案涉土地在2011年已经完成征收成为国有土地，则案涉11号补偿安置方案不应适用征地相关的法律规定，而应适用国有土地上房屋征收的相关规定。请求撤销一审裁定和11号补偿安置方案。零陵区政府辩称：一、被诉11号补偿安置方案不具有可诉性，不属于行政诉讼受案范围。从内容上看，11号补偿安置方案属于行政规范文件范畴，具有抽象性，亦不属于行政诉讼受案范围。二、对于11号补偿安置方案确定的补偿标准不服的救济，应遵循行政裁决（复议）前置的程序规定，而不能由法院直接予以受理。请求二审法院依法维持一审裁定，驳回上诉人的上诉。一审法院采信的证据已随案卷移送本院。经审查，一审采信的证据可以作为本院认定事实的依据。对一审查明认定的事实本院予以确认。二审另查明，零陵区政府制定了11号补偿安置方案，房屋征收范围：七里店街道向家亭社区1、2、3、4组，日升社区3、4、5组，七里店社区刘家、周家、吕家组，麻元社区，黄泥塘组，老埠头村5、7、9组；南津渡街道茆江桥社区1、2、3、4、5组，南津渡社区1、2、3、4、5、6组；朝阳街道桃江村2、3、4、5、6组，共征收房屋906户，房屋面积105600㎡，具体详见项目用地红线图。本院认为：本案中，原审原告吕水来等24人的涉案房屋未被纳入11号补偿安置方案的征收范围内，该安置方案对其权利义务不产生实际影响。吕水来等24人与11号补偿安置方案不具有利害关系，不具有提起本案诉讼的原告主体资格，原审裁定依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定驳回吕水来等24人的起诉正确。《最高人民法院》第三条规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案中，被诉的11号补偿安置方案是对零陵区范围内七里店街道、南津渡街道、朝阳街道等906户村民作出的集体土地上房屋征收补偿方案，涉及以上906户村民的权益的行政行为。依照上述司法解释的规定，吕云仲等7人作为村民个人，无权对涉及以上906户村民权益的11号补偿安置方案提起诉讼，不具有提起本案诉讼的原告主体资格。原审裁定以吕云仲等7人没有先向永州市人民政府申请裁决的情况下直接提起诉讼不符合法律规定而驳回起诉理由虽不妥，但结论并无不当，本院予以指正。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律基本正确，审判程序合法，应予维持。吕云仲等7人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取诉讼费。本裁定为终审裁定。审判长  戴远志审判员  何建湘审判员  钟玺波二〇一九年十一月十三日书记员  朱佳钰附原审原告吕水来等24人名单：原审原告：吕水来，男，1970年2月12日出生，汉族，住湖南省永州市零陵区七里店办事处七里店社区杨塘村。原审原告：吕爱飞，男，1989年9月12日出生，汉族，住湖南省永州市零陵区97号。原审原告：周新国，男，1982年1月15日出生，汉族，住湖南省永州市零陵区吕家小组106号。原审原告：周余善，男，1956年3月2日出生，汉族，住湖南省永州市零陵区吕家小组106号。原审原告：吕锋，男，1982年3月9日出生，汉族，住湖南省永州市零陵区吕家组。原审原告：吕玉桂，男，1953年1月1日出生，汉族，住湖南省永州市零陵区。原审原告：吕爱华，女，1969年11月21日出生，汉族，住湖南省永州市零陵区吕家组110号。原审原告：吕仕华，男，1977年1月4日出生，汉族，住湖南省永州市零陵区吕家小组110号。原审原告：吕任华，男，1981年6月6日出生，汉族，住湖南省永州市零陵区吕家小组。原审原告：吕小华，女，1975年3月23日出生，汉族，住湖南省永州市零陵区吕家小组。