广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行赔终83号 上诉人（原审原告）韦生琅，男，1967年3月5日生，壮族，住广西大化瑶族自治县。 委托代理人黄有雄，广西金狮律师事务所律师。 委托代理人梁莎莎，广西金狮律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）大化瑶族自治县人民政府，住所地广西大化瑶族自治县大化镇新化东路87号。 法定代表人蓝胜，县长。 委托代理人谭正辉，广西维仁律师事务所律师。 委托代理人王龙，大化瑶族自治县征地拆迁办负责人。 上诉人韦生琅诉被告大化瑶族自治县人民政府（以下简称大化县政府）土地行政强制及行政赔偿一案，不服河池市中级人民法院作出的（2019）桂12行初28号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合庭并于2019年10月28日公开开庭审理了本案。上诉人韦生琅及其委托代理人黄有雄、梁莎莎，被上诉人广西大化县政府的委托代理人王龙、谭正辉到庭参加诉讼活动。本案现已审理终结。 河池市中级人民法院一审审理查明：2012年11月26日，被告大化县政府拟建设易地搬迁生态民族新城，按规定进行项目报批。2013年10月8日，广西区发改委作出《关于同意大化瑶族自治县易地扶贫搬迁与城镇化结合试点工程总立项的批复》，同意大化县易地扶贫搬迁与城镇化结合试点工程总立项。该项目于2013年、2016年先后被列为自治区层面统筹推进重大项目、大化县三十周年县庆重点项目。2017年3月23日，大化县发展和改革局作出《关于大化县古江大道道路工程项目建议书的批复》，同意古江大道道路工程项目立项。2017年11月3日，国土资源部作出国土资规〔2017〕10号《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》，其中规定深度贫困地区建设用地，涉及农用地转用和土地征收的，在做好补偿安置前提下，可以边建设边报批。2017年11月21日，大化县被确定为广西深度贫困县。 2016年9月5日，被告大化县政府作出《征收土地预通告》，通知拟征收大化镇流水村板新、建足两个村民小组部分集体土地约1000亩，用于建设大化县易地扶贫搬迁生态民族新城用地项目。原告韦生琅与另案原告韦某1共同经营的松木林地（面积共计9.1286亩），原告韦生琅个人经营的二块水田（面积共计0.5490亩）也在此次征地红线范围内。之后，被告大化县政府组织群众召开征地前被征地农户动员大会，并组织板新、建足等村民小组组长及群众代表实地踩界，签字确认征地范围。2017年4月13日，大化县政府办公室作出大政办发〔2017〕38号《大化瑶族自治县征地拆迁补偿安置暂行办法》，明确征地机构和部门职责、土地征收程序、征地补偿安置等事项。2017年9月15日至2018年7月16日，板新村民小组分别与大化县土地收购储备交易所、大化县国土资源局签订了相关的《征地协议书》，确定征收板新村民小组位于坡旺、六朝、六坤等一带、大化县血站后的集体土地。2017年9月15日，板新村民小组与被告大化县政府签订《土地征收补充协议书》，约定留地安置位置、安置用地换算标准、分配原则、配套基础设施建设等事项。 2017年12月26日，大化县征地拆迁办公室（以下简称大化县征地拆迁办）向原告发出《通知》，通知其在收到通知之日起5日内，到县征地拆迁办配合丈量确认土地（或签订征收协议），如在限期内仍不配合开展相关征地工作，将视为自动放弃在征地范围内的土地经营权。原告户拒收《通知》。2018年3月13日，被告大化县政府组织工作人员对原告韦生琅经营的案涉林地、水田实施了清表、平整等强制交付土地的行为。 2018年8月29日，原告韦生琅就土地被强征强占提出信访。大化县征地拆迁办2018年10月16日受理信访事项后，于同日作出《关于韦生琅等3人信访事项答复意见书》，又于2018年11月7日作出《关于撤销的决定》。原告不服，向被告大化县政府申请行政复议，被告大化县政府于2018年11月15日作出大政复决字〔2018〕06号《不予受理行政复议申请决定书》，决定不予受理。原告韦生琅不服被告大化县政府实施的强制交付土地的行为，向本院提起行政诉讼。 另查明：在庭审中，原告韦生琅与另案原告韦某1均认可其共同经营的松木林地的平面面积为9.1286亩，韦生琅与韦某1各有一半的产权。因此，韦生琅个人经营的林地平面面积为4.5643亩，按1：1.3折算该林地的斜坡面积为5.9336亩。由于原告韦生琅主张其还有其他土地被强征强占，本院组织原告和被告对原告被征土地面积重新进行了核实，原告与被告均确认原告除上述林地外，还有原告承包的二块水田亦属于征收范围，被告的工作人员测量该征收的二块水田面积共计0.5490亩。 河池市中级人民法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”被告在本案庭审中承认其对原告经营的林地实施了清表、平整等强制交付土地的行为，原告依法有权提起本案诉讼，其诉讼主体资格适格。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”第四十五条又规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”从上述规定可知，政府在征收集体土地过程中，应与被征地农户就征地补偿、安置争议达成协议，达不成协议应当进行协调和裁决，如被征地农户存在违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的行为，应当由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，才能申请人民法院强制执行。本案中，被告大化县政府在实施征地的过程中，在土地行政主管部门尚未作出责令交出土地的行政行为并申请人民法院强制执行的情况下，即直接对原告经营的林地实施清表、平整等强制交付土地的行为，明显违反上述行政法规的规定，属超越职权的行为，应当确认违法。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款的规定，原告在涉案林地上种植的林木因被告违法实施强制交付土地行为而灭失，被告应对原告的林木损失承担行政赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（四）项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金。”原告在诉讼中认可案涉林地为其与另案原告韦生琅共有的斜坡林地，原告对该林地上种植的松木拥有二分之一的产权。鉴于上述林木已灭失，被告应当给付原告相应的赔偿金。本院参照2017年4月13日实施的大政办发〔2017〕38号《大化瑶族自治县征地拆迁补偿安置暂行办法》附件2《大化瑶族自治县建设项目青苗和地上附着物补偿标准》第2点关于用材林1800元/亩的补偿标准，依法确定被告应当赔偿原告的林木损失为10680.48元（1800元/亩×5.9336亩）（林地斜坡面积）]。 原告经营的案涉林地属于板新村民小组集体所有的土地。在被告对该案涉林地实施强制交付行为之前，板新村民小组作为土地所有权人已与被告的相关部门签字确认了征地红线范围，此后又陆续签订了相关的《征地协议书》和《土地征收补充协议书》。上述事实证明板新村民小组在被告实施强制交付土地行为之前，已同意被告征收包括案涉林地在内的板新村民小组的集体土地。原告作为板新村民小组的集体成员可依照板新村民小组与征地部门签订的征地协议享有获得征地补偿和安置的权利。因此，原告在本案中诉请本院责令被告为其安置与案涉林地同等面积的用地缺乏事实和法律依据，不予支持。在诉讼中原告还主张其仍有0.5137亩水田被被告强行推平，并请求责令被告安置与上述水田同等面积的土地，但原告未能向本院提供上述0.5137亩水田属其承包经营的相关证据，对原告的这一主张，本院亦不予支持。 综上所述，被告大化县政府实施的强制交付土地行为属于超越职权的行为，依法应确认违法，对该违法行为给原告造成的损失亦应当承担相应的行政赔偿责任。原告提出责令被告为其安置与案涉土地同等面积的用地的诉讼请求不能成立，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第三十二条第一款、第三十六条第（四）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条的规定，作出判决：一、确认被告大化瑶族自治县人民政府2018年3月13日对原告韦生琅经营的林地（林地斜坡面积5.9336亩）实施强制交付土地的行为违法；二、被告大化瑶族自治县人民政府赔偿原告韦生琅林木损失人民币10680.48元；三、驳回原告韦生琅的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告大化瑶族自治县人民政府负担。 上诉人韦生琅上诉称，1.原审认定基本事实不清，以上诉人经营林地平面面积4.5643亩按1：1.3折算该林地的斜坡面积为5.9336亩错误，最少按3倍折算为13.6929亩；2.原审认定上诉人承包经营的二块水田共0.549亩错误，其提交的证据证明两块水田面积六朝水田为0.4亩，塘巴水田为0.3亩，共0.7亩（对方质证为是原告本人提供的数据，无法确认真实性)；3.原审未认定上诉人被强制征用的旱地1.0725亩，是认定事实错误4.原审适用于法律错误，以2017年4月13日实施的大政办发[2017]38号《大化瑶族自治县征地拆迁补偿安置暂行办法》附件2《大化瑶族自治县建设项目青苗和地上附着物补偿标准》第2点计算上诉人林木损失明显错误。赔偿责任不是补偿责任，其也没有与被上诉人签订任何协议，被上诉人庆安置与涉案土地同等面积用地给上诉人。请求发回重审或改判支持上诉人原来是的第二、三项诉讼请求，即（1）责令被上诉人向上诉人赔偿已织造推毁松木的损失54771.6元；（2）责令被上诉人在上诉人原有林地附近30米左右处为上诉人安置与已被强行占用的土地同等面积的土地（即5.9368亩)以保障上诉人的生产生活。2.本案上诉费用由被上诉人承担。 被上诉人大化县答辩称，一审判决认定事实清楚，判决公正。上诉人要求按1:3计算林地面积没有根据。上诉称一审认定其被征收0.5490亩承包经营的水田有误，两块水田总面积应为0.7亩。该主张与征地时组织的板新、建足生产队长、村民代表实地踩界并签字确认的测量面积不符，其也不能提供相应证据予以证明。对上诉主张还有合计1.0725亩旱地被征收一审没有认定的上诉理由，该主张上诉人没有提交相关的权属凭证，亦未得到所在村民小组的承认，一审认定事实清楚。上诉请求在原有土地附近30米左右为其安置同等面积的土地没有法律根据。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 经二审公开开庭审理，上诉人韦生琅对一审查明的事实除上诉状提出的异议外，对其他方面的事实和证据各方当事人没有异议。被上诉人大化县政府对一审判决查明的事实和采信的证据均无异议。 二审期间，上诉从韦生琅向本院提交的证据材料有：1.《大化县民族新城二期工程征收土地安置规划平面图》、2.“广西大化万商国际商贸城”广告图册、3.《证明》及韦某2身份证复印件，上述3份证据拟证明被上诉人强征上诉人的土地用于商业开发并未依法安置上诉人；4.《证明》拟证明韦某2为广西大化县大化镇板新屯队长；5.被上诉人在广西卫视上做的宣传报道视频光盘，拟证明被上诉人宣传报道内容与实际情况不符；6.上诉人与一审申某法官通话记录，拟证明上诉人向一审申某法官报告被上诉人未履行法庭规定的义务的情况；7.《申请书》及对应的邮寄单，拟证明被上诉人置法院审理于不顾，在涉案土地上继续违法施工。 被上诉人大化县对上述证据材料的质证意见为：对证据1、2、3的真实性、合法性没有异议，但认为与本案无关，且搬迁安置必须要有配套项目；对证据4无异议；对证据5的宣传报导，认为实际征地安置应以当地规范性文件为准；对证据6和证据7，不属证据，不予质证。 本院对上述证据材料的认证如下：上述证据材料1、2、3、4、5、7的具有真实性、合法性，但与本案关联性不大，证据材料6，不具合法性，并无证明案件事实的内容。故本院对上诉人提交的证据材料均不予采信。 二审期间，本院依法询问了广西大化县大化镇流水村板新屯与韦启球同一村民小组的现任村小组组长韦国、前两任村民小组长韦某3、陆某，韦某3证明韦生琅是有旱地两块，面积记不清，以当时丈量的记录签字为准，但如果承包地的主人不在场，没办法丈量的，有签字的都是丈量过的，记录存在县征地办。陆某证明韦生琅被征旱地0.5亩可能是有的。他们生产队没有哪一家有超过1亩的旱地。 对上述调查材料，上诉人韦生琅均认为不属实。被上诉人订可上述三个生产队长的证言。 据此，本院对经一审庭审质证、认证的本案证据予以确认，对一审判决查明的本案事实予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”被上诉人在本案庭审中承认其对上诉人经营的林地实施了清表、平整等强制交付土地的行为，上诉人韦生琅依法有权提起本案诉讼，其诉讼主体资格适格。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”第四十五条又规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”从上述规定可知，政府在征收集体土地过程中，应与被征地农户就征地补偿、安置争议达成协议，达不成协议应当进行协调和裁决，如被征地农户存在违反土地管理法律、法规规定，阻扰国家建设征收土地的行为，应当由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，才能申请人民法院强制执行。本案中，被上诉人大化县政府在实施征地的过程中，在土地行政主管部门尚未作出责令交出土地的行政行为并申请人民法院强制执行的情况下，即直接对上诉人经营的林地实施清表、平整等强制交付土地的行为，明显违反上述行政法规的规定，属超越职权的行为，一审判决确认被上诉人的该行政行为违法，实体处理和适用法律正确，应予维持。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款的规定，上诉人在涉案林地上种植的林木因被上诉人违法实施强制交付土地行为而灭失，被上诉人应对上诉人的林木损失承担行政赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（四）项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金。”上诉人在诉讼中认可案涉林地为其与另案上诉人韦某1共有的斜坡林地，上诉人韦生琅对该林地上种植的松木拥有二分之一的产权。鉴于上述林木已灭失，被上诉人应当给付上诉人相应的赔偿金。参照2017年4月13日实施的大政办发〔2017〕38号《大化瑶族自治县征地拆迁补偿安置暂行办法》附件2《大化瑶族自治县建设项目青苗和地上附着物补偿标准》第2点关于用材林1800元/亩的补偿标准，一审判决确定被上诉人应当赔偿原告的林木损失为10680.48元[1800元/亩×5.9336亩（林地斜坡面积）]。一审该判项正确，应予维持。对于上诉人提出其被征收林地的松木损失要按3倍面积来计算的主张，没有事实根据，本院不予支持。 上诉人经营的案涉林地属于板新村民小组集体所有的土地。在被上诉人对该案涉林地实施强制交付行为之前，板新村民小组作为土地所有权人已与被上诉人的相关部门签字确认了征地红线范围，此后又陆续签订了相关的《征地协议书》和《土地征收补充协议书》。上述事实证明板新村民小组在被上诉人实施强制交付土地行为之前，已同意被上诉人征收包括案涉林地在内的板新村民小组的集体土地。上诉人作为板新村民小组的集体成员可依照板新村民小组与征地部门签订的征地协议享有获得征地补偿和安置的权利。因此，上诉人在本案中上诉本院责令被上诉人为其安置与案涉林地同等面积的用地缺乏事实和法律依据，本院不予支持。对于上诉人上诉称一审错误认定其承包经营的二块水田共0.549亩，在案证据被上诉人提供有征地地块原始丈量表证明只有0.549亩。而上诉人主张其被征收的两块水田面积分别为六朝水田0.4亩，塘巴水田为0.3亩，共0.7亩的主张，其提交的证据并不能证明其上述主张。对上诉人的这一主张，本院亦不予支持。 对于上诉人主张其还有1.0725亩旱地，现有两任生产队长陆某和韦某3均证明韦生琅确实有旱地，本院经对当地询问了韦某2、韦某3和陆某三任村民小组长，均未能确认韦生琅被征旱地的面积，其中韦某3和陆某均确认韦生琅确有承包的旱地。对该上诉理由，因上诉人未提供充足证据证明，本院不予支持。其可以另行通过合法途径主张其权利。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。韦生琅的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人韦生琅负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴中权 审判员  麦济艰 审判员  古华强 二〇一九年十一月十九日 书记员  冼光明