山东省济宁市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁08行初336号原告李秀锋，男，汉族，1962年1月15日出生，住山东省济宁市兖州区。委托诉讼代理人李金成（系原告李秀锋之子），男，汉族，1987年10月20日出生，住址同上。委托诉讼代理人刘勇进，北京在明律师事务所律师。被告济宁市兖州区人民政府，住所地济宁市兖州区九州中路99号。法定代表人王骁，区长。出庭负责人周相华，副区长。委托诉讼代理人张平，该区司法局工作人员。委托诉讼代理人彭兴利，山东泰开律师事务所律师。被告济宁市兖州区龙桥街道办事处，住所地济宁市兖州区建设东路96号。法定代表人黄健，主任。出庭负责人王恒飞，副主任。委托诉讼代理人颛孙拥军，山东华安御桥律师事务所律师。原告李秀锋因不服济宁市兖州区人民政府(以下简称兖州区政府)、济宁市兖州区龙桥街道办事处（以下简称龙桥街道办）房屋行政强制拆除行为，向本院提起行政诉讼。本院依法受理后，向被告兖州区政府、龙桥街道办送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月14日公开开庭审理了本案，原告李秀锋及其委托诉讼代理人李金成、刘勇进，被告兖州区政府负责人周相华及其委托诉讼代理人彭兴利、张平，龙桥街道办负责人王恒飞以及委托诉讼代理人颛孙拥军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。李秀锋诉称，原告对位于龙桥街道范堂村建设路的商贸房拥有合法财产权利。2019年4月1日早晨8点多，原告的房屋以及附属物被二被告强制拆除，室内物品及附属设施被毁坏，给原告造成重大经济损失。与原告情况类似的4户案外人已就二被告的行政强制行为提起诉讼，已作出一审判决。原告的合法财产受法律保护，任何人及组织不得侵犯。根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，被告实施强制行为在实体和程序上均违法，行政强制决定作出前行政机关应对行政相对人进行催告、听取行政相对人的陈述、申辩，并履行相应的送达程序，本案被告在实施涉案行政行为前未履行相应的法定程序，有重大明显违法情形，且被告的强制拆除行为给原告造成重大经济损失，侵犯了原告的合法权益，原告有权就被告实施的涉案行政行为提起行政诉讼。综上，请求确认二被告强制拆除原告合法商贸楼及附属物的行为违法，本案诉讼费用由被告承担。原告为证明自己的主张，向本院提交下列证据：证据1.村民代表会议记录簿，证明二被告提供的关于村民代表开会及决议的事实是虚假的，该程序是无效的。证据2.拆迁现场照片7张，证明二被告强拆原告房屋的情况。证据3.泗庄镇商贸街施工建设合同书，证明原告依据和政府签订的合同书建设房屋，符合当时的法律规定。证据4.村镇规划选址意见书，证明原告房屋的合法性。证据5.鲁建住字﹝2016﹞1号《关于公布2016年棚户区改造任务分解落实项目（第二批）的通知》、证据6.兖审施2018-005建筑工程施工许可证，证据7.范堂村棚户区改造政府购买服务项目单一来源采前公示、证据8.兖发改﹝2017﹞9号《关于兖州区范堂、刘官庄棚户区改造项目可行性研究报告的批复》，证据5-证据8证明范堂村整村列入棚户区改造项目。证据9.（2018）豫16行初304号行政判决书，被告依据2016年的行政裁定没有即时效力。证据10.（2019）鲁08行赔初15号行政赔偿判决书、（2019）鲁08行赔初17号行政赔偿判决书、（2019）鲁08行初131号行政判决书，证明原告的房屋和上述判决书属于同一范围、同一批次，且强拆的时间为2019年4月1日,介于2018年10月2号李某1案和李某2案之间。证据11.强拆视频。兖州区政府辩称，（一）答辩人不是本案被诉拆除行为的当事人。根据兖州区城市规划，案涉地块属居住用地，为改造城市建设，2017年兖州区政府曾对该地块作出拟征收公告，但因该地块部分村民有异议，提起行政复议、行政诉讼，不具备征地条件，兖州区政府、国土局（自然资源局）终止了对该地块的征收,此后，兖州区政府未再作出行政决定、未再实施后续土地征收程序。（二）兖州区政府向龙桥街道办调查了解到的情况为，2015年以来，范堂村整体搬迁改造，与原告同类沿街房屋共14户，其中多户已与村委会达成搬迁协议，村委会以及龙桥街道办多次与原告协商，未达成搬迁协议。由于原告涉案房屋长期无偿使用村集体土地，村民反映意见较大，遂召开村民代表会议，表决通过收回该土地。2019年4月1日，龙桥街道办组织范堂村委会对该房屋进行了拆除。在此过程中，龙桥街道办未受区政府的委托，其行为不是兖州区政府委托行使行政权力。（三）本案涉案房屋拆除系龙桥街道办、范堂村委会所为，兖州区政府不是本案所诉行为的当事人，不是本案的适格被告。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定，街道办事处是市辖区、不设区的市的人民政府设立的派出机关，属于依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任的行政主体[参见（2016）最高法行申285号最高人民法院行政裁定书]。各级人民政府及其工作部门各司其职、各负其责，在未有区政府明确委托授权情形下，街道办事处的行为，其上级区政府并不对其行为承担责任。综上所述，应驳回原告对答辩人的诉讼。兖州区政府向本院提交了以下证据：证据1.济宁市城市总体规划截图、兖州区建设用地勘测定界截图、济宁市兖州区自然资源局土地所有权证明，证明案涉地块未实施土地征收。证据2.《范堂村搬迁补偿安置实施方案》、范堂村村民代表表决结果情况、范堂村村委会报告，证明强制拆除行为系龙桥街道办、范堂村委实施。证据3.（2016）最高法行申285号行政裁定书，证明街道办事处系独立行政主体。龙桥街道办辩称，（一）原告诉称的房屋及附属物为非法建筑，其不享有合法的财产所有权。案涉房屋占用范围内的土地为范堂村村集体所有，并非原告宅基地。原告与村委会之间就案涉土地不存在土地流转关系，原告为无权占有，且原告自占用之日起至拆除之日止从未向村委会缴纳过任何费用，多年来民愤极大、民怨极深。案涉房屋并非合法建造。原告未办理建设用地批准手续、未取得建设工程规划许可证，其房屋的建设也未经有关部门批准，属于非法建筑，不属于我国《物权法》应予保护的范围。村委会拆除案涉房屋是经民主程序，依法行使村民自治权利的结果。2015年11月范堂村村委会为改善村民居住条件，对本村范围内的房屋及其他建筑物进行整村搬迁，案涉房屋及附属物均在搬迁范围之内。村委会实施整村搬迁并拆除集体土地上的建筑物，是村民自治、自我管理职权的体现。原告诉称系答辩人强制拆除案涉房屋与事实不符。（二）原告诉称被拆除房屋及附属物的实施主体为范堂村村委及龙桥街道办。答辩人经范堂村村委会请求，予以协助拆除商业街非法建筑，答辩人认为应当予以支持，并邀请相关人员维护拆除现场的秩序和交通安全以及对施工现场进行监督。综上，原告的诉请没有事实和法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。龙桥街道办向本院提交了以下证据：证据1.范堂村搬迁补偿安置实施方案，证明范堂村是依据村民的意愿，按照民主程序实施的整村搬迁，案涉房屋在搬迁范围之内。证据2.范堂村村民代表会议决议，证明整村搬迁是全体村民真实意思的体现。证据3.范堂村村民代表表决结果情况，证明证据2表决方式程序合法。证据4.济宁市兖州区自然资源局土地所有权证明，证明案涉房屋占用的土地为范堂村村集体所有，土地性质为集体土地。证据5.范堂村村民委员会报告，证明龙桥街道办根据范堂村村委会请求，对房屋拆除工作进行指导、协助、监督并保障行人及财产安全。兖州区政府对原告提交的证据质证意见如下：对原告提交的证据的真实性无法确定，且无法达到原告的证明目的，不予认可，其中证据5-证据8不能够证明实施的是棚户区改造，而是范堂村根据民主程序开展的旧村改造搬迁，两者程序不同。龙桥街道办对原告提交的证据质证意见如下：对原告提供的证据1的真实性、合法性、关联性及证明目的有异议，如该证据属实则能够证明是范堂村整村搬迁系经民主程序合法决议的。对证据2、证据11的真实性、合法性及证明目的有异议，视频显示过往行人、车辆众多，不能证明拆迁人员及车辆的多样化的证明目的。对证据3、证据4的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议，不能证明案涉房屋建设合法。对证据5-证据8的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议，质证意见同兖州区政府的质证意见。对证据9真实性无异议，对证明目的有异议，该行政判决书并非最高院发布的指导性案例，不具有任何参考价值。对证据10真实性无异议，对证明目的有异议，该三份判决至今仍未生效。原告对兖州区政府提供的证据质证意见如下：除对证据3的真实性认可外，对没提供原件的其他证据，真实性不予认可。对3份证据的关联性均不认可，既不能证明原告的房屋不在征收范围，也不能排除兖州区政府不是本案主体。龙桥街道办对兖州区政府提供的证据质证意见如下：对证据1的证据真实性、合法性、关联性无异议，结合原告提交的证据10，能够说明案涉土地并未实施征收。对证据2的真实性无异议，能够证明范堂村整村搬迁是三分之二以上村民的真实意思体现，该证据与原告所提供的证据1能够相互印证。对证据3真实性无异议。兖州区政府对龙桥街道办提供的证据没有异议。原告对龙桥街道办提供的证据质证意见如下：对所有证据的真实性、关联性、证明目的、证据效力均不认可，证据1仅盖有村委会公章，证据1、证据2无法证明是村民意愿或经过民主程序。证据3仅是一个表决结果，无法证明表决方式和程序合法。证据4仅能反映了案涉房屋土地的所有权性质和制度，同时证明了原告和案外人李某2等几户的情况一致。证据5无法说明龙桥街道办具有保护人身安全和财产安全的权利和职责。本院对原、被告提交的证据认证如下：原告提交的证据1、证据9与本案没有关联性，本院不予确认；证据2、证据11能够证明案涉房屋被拆除前后的现场情况，本院予以确认；证据3、证据4能够证明案涉房屋的来源，本院予以确认；证据5-证据8无法证明案涉房屋在范堂村棚户区改造范围内，与强制拆除房屋行为没有关联性，本院不予确认；证据10系本院作出的与原告被拆除的房屋均系范堂村商贸楼的其他业主就强拆行为及赔偿提起诉讼的判决，与本案具有关联性，本院予以确认。兖州区政府提交的证据1能够证明案涉房屋所占用的集体土地未被征收，本院予以确认；证据2中的《范堂村搬迁补偿安置实施方案》能够证明案涉房屋在搬迁补偿范围内，与本案具有关联性，本院予以确认，但其他证据不能证明兖州区政府未参与强拆，本院不予确认；证据3与本案没有关联性，本院不予确认。龙桥街道办提交的证据1、证据4与兖州区政府提交的部分证据一致，本院予以确认，其他证据不能证明强拆行为的合法性，且缺乏关联性，本院不予确认。经审理查明：1999年9月6日，原告经批准，取得村镇规划选址意见书，准许其在兖州市泗庄镇范堂村建商贸住宅一处，用地面积为210㎡，建筑规模为270㎡。后原告在规划选址处建商住楼一处。该商住楼占用的土地未被国家征收。2015年11月14日，龙桥街道办范堂村村委会发布范堂村搬迁补偿安置实施方案，方案第三条规定：“原泗庄镇规划的沿建设路14个商住楼的商业部分按2800元/㎡-3000元/㎡进行货币补偿，除此以外的部分按标准正常补偿”。因原告认为范堂村搬迁补偿安置实施方案的补偿标准过低，未就案涉房屋的搬迁安置补偿达成协议。2019年4月1日，二被告组织拆迁办、村委会、城市执法局等相关部门，对原告位于建设路的商住楼予以了强制拆除。原告对该强拆行为不服，诉至本院，请求确认强拆行为违法。本院认为，本案的审理重点有以下两点：一是被告兖州区政府是否为适格主体；二是被诉强拆行为是否合法。关于第一个审理重点，原告所提交的案涉房屋被强拆时的视频资料显示，强拆现场人员众多，组织有序，有多名身着制服的工作人员在场，有综合执法车辆、警务车辆及120救护车在场，且在对同一区域的案外人李某2等人的房屋实施强拆时，街道办、拆迁办、区综合执法局以及被告兖州区政府的领导一直在拆迁现场，故应认定对案涉房屋的强制拆除行为系二被告组织实施的行为，被告兖州区政府主张其不是强拆主体理由不能成立，本院不予支持。被告龙桥街道办并不否认其参与被诉强拆行为的事实，但其主张是应范堂村委会的邀请出现在拆迁现场以及强拆行为系范堂村村民自治行为的理由不能成立，本院不予支持。关于第二个审理重点，根据《中华人民共和国物权法》第四十二条之规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。但要依法足额支付相关的补偿费用，维护被征收人的合法权益。本案中，案涉房屋所占用的土地未被批准征收，故二被告强制拆除原告的房屋没有法律依据；且根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，征收集体土地上的房屋，应在完成补偿安置工作的情况下由行政机关申请人民法院强制执行，在获得法院的准许强制执行裁定前，行政机关并没有直接强制拆除被征收房屋的权利；二被告实施行政强制行为亦未履行《中华人民共和国行政强制法》所规定的程序，二被告所提交的证据均不能证明其强拆行为的合法性。综上所述，二被告实施强制拆除原告涉案房屋的行为超越职权、主要证据不足、程序违法，由于上述行为不具有可撤销内容，原告请求确认强制拆除行为违法的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项之规定，判决如下：确认被告济宁市兖州区人民政府及济宁市兖州区龙桥街道办办事处于2019年4月1日强制拆除原告涉案房屋的行为违法。案件受理费50元，由济宁市兖州区人民政府及济宁市兖州区龙桥街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  张 玲审 判 员  李传平人民陪审员  姜 勇二〇一九年十一月十八日法官助理王德光书记员李瑞