湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终1517号上诉人（一审原告）：杨文金，男，1943年9月24日出生，汉族，住湖南省常德市武陵区。委托代理人：刘家辉，男，1962年12月27日出生，汉族，住湖南省常德市鼎城区，系杨文金女婿，代理权限为特别授权。上诉人（一审第三人）：王英德，男，1965年12月11日出生，汉族，住湖南省常德市鼎城区。委托代理人：梅伯顺，湖南先锋律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：常德市人民政府。住所地：湖南省常德市武陵区朗州路120号。法定代表人：曹立军，市长。委托代理人：余颖，常德市司法局工作人员。委托代理人：刘娟，常德市司法局工作人员。被上诉人（一审原告）：严自成（曾用名严志成），男，1964年11月14日出生，汉族，住湖南省常德市武陵区。一审第三人：常德市房地产管理局。住所地：湖南省常德市武陵区育才路。严自成、杨文金诉常德市人民政府（以下简称常德市政府）、第三人王英德、常德市房地产管理局（以下简称常德市房管局）行政复议一案，杨文金、王英德均不服湖南省常德市中级人民法院（2018）湘07行初131号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：（一）办理房屋产权登记的情况杨文金：1996年7月7日，常德希贵启豪房地产开发公司（法人代表张志学，经办人杨永贵，以下简称希贵启豪公司）与杨文金签订《购房协议书》，将东风小区10栋3号，建筑面积为261.5平方米的房屋予以出售，金额为22.2275万元，并出具了《湖南省常德市往来结算专用收据》。1996年9月14日，杨文金向常德市房管局申请办理房屋产权证，1996年10月4日，常德市房管处为杨文金颁发了房屋所有权证，证号为常房权字第××号，房屋坐落于武陵区××东风小区，地号13-12-1，建筑面积261.76平方米。严自成：1996年10月4日，常德市房管处为严志成颁发了房屋所有权证，证号为常房权字第××号，房屋坐落于武陵区××东风小区，地号13-12-1，建筑面积261.76平方米。常德市房管处给严志成办证时所依据的材料有：严志成身份证复印件、《关于申请办理房产证的报告》、《常德市城镇房屋所有权证申请书》、222275元购房款收据、《购房协议书》、《房屋调查表》。王英德：2005年12月23日，王英德与希贵启豪公司（法人代表张志学，经办人杨永贵）共同申请办理房屋产权转移登记，提供了《常德市房屋转移登记审批表》、1996年8月26日签订的《商品房买卖合同》、《购房协议书》，销售不动产发票。上述资料显示，申请登记房屋共5套，建筑面积均为261.76平方米，每套房屋金额为6万元。2005年12月28日，常德市房管局为王英德颁发房屋所有权证，证号分别为：常房权证武字第××、00××27、00××28、00××29、00××30号，其中，00143626号对应严志成房产证号为00××29号，00××27号对应杨文金房产证号为00××26号，00××28号对应案外人田成尤房产证号00××56，00××29号对应案外人付丕娥房产证号00××52，00××30号对应案外人田志光房产证号00××27号。（二）常德市房管局撤销房屋登记情况2012年常德市公安局武陵分局侦办王英德涉嫌合同诈骗案，2015年2月6日因证据不足撤销案件。武陵区检察院2015年4月16日作出常武检侦监通立〔2015〕1号立案通知书，通知武陵公安分局恢复立案。公安机关在侦查该案过程中，于2012年8月15日作出常公字检〔2012〕第6号《印章鉴定书》，认定“检验材料”（王英德《常德市房地产产籍档案》中《商品房买卖合同》、《购房协议书》、《房屋分层分户平面图》等资料）中“常德希贵启豪房地产开发有限公司”公章印文、“张志学”私章印文与“样品材料”所盖印章不同。2014年4月14日，常德市房管局根据常德市公安局出具的《印章鉴定书》，认为王英德在申请办理五套商品房转移登记时所提交的《商品房买卖合同》和《购房协议书》属于虚假材料，严重违反了《房屋登记办法》第21条、第22条的规定，根据《房屋登记办法》第81条的规定，决定撤销王英德违法获取的五套商品房的房屋登记，作出了常房处[2014]4号《关于撤销房屋登记的公告》（以下简称[2014]4号《撤销公告》）。王英德对此不服，向常德市政府申请复议。常德市政府经过复议，于2014年10月17日作出常政复决字〔2014〕61号《行政复议决定书》（以下简称61号复议决定），认为常德市房管局未经任何程序直接作出决定违反了《湖南省行政程序规定》第七十三条的规定，属于程序违法；决定仅依据公安机关的《鉴定书》，属于认定事实不清、证据不足，撤销了常德市房管局作出的[2014]4号《撤销公告》。（三）现房屋登记情况2015年6月4日，常德市房管局依据常德市政府作出的61号复议决定，作出《关于恢复房屋登记的通知》，决定对王英德名下的5套房屋予以恢复登记。严自成取得房屋产权登记后，常德市房管局于2015年5月7日作出常房处[2015]1号《撤销房屋登记决定书》，认为严自成在申请办理房屋登记时隐瞒了真实情况，违法获取了房屋登记，根据《房屋登记办法》第81条的规定，决定对严自成违法获取的房屋登记予以撤销，并收回房屋权属证书。严自成不服，向常德市政府申请复议。常德市政府经过复议，做出了常政复决字〔2015〕22号《行政复议决定书》，决定撤销常德市房管局的上述撤销决定。2017年7月3日，严自成、杨文金向常德市不动产登记中心提出申请要求恢复房屋产权登记，常德市不动产登记中心书面回复认为，申请恢复登记的房屋已登记在王英德的名下，且涉案房屋登记纠纷正在人民法院审理之中，在人民法院未做出裁决之前，不便做出任何决定。严自成收到该回复意见后，以常德市不动产登记中心为被告、王英德为第三人向常德市武陵区人民法院提起行政诉讼，要求不动产登记中心履行法定职责，恢复房产登记。常德市武陵区人民法院经审理后做出（2017）湘0702行初85号行政判决，支持了严自成的诉讼请求。常德市不动产登记中心、王英德不服，向该院上诉，该院经过审理，作出了维持原判的判决。王英德、常德市不动产登记中心不服，向本院申诉。本院于2019年2月26日作出（2018）湘行再84号行政裁定，认为严自成提起的诉讼并不是对复议决定和原行政行为不服，而是要求行政机关履行复议决定所确定的义务，现严自成可通过行政复议程序得到解决的情况下提起本案诉讼缺乏诉的利益，不属于行政诉讼受案范围，遂撤销一、二审判决，裁定驳回严自成的起诉。杨文金房产证号为00××26号的房屋处于注销状态，房产证未收回。严自成、杨文金认为61号复议决定认定事实不清、程序违法，遂分别于2018年10月9日、2018年10月30日提起本案诉讼，请求撤销常德市政府作出的61号复议决定。另，严自成增加行政附带民事的诉讼请求，要求确认房屋产权。一审法院经审理认为，建设部《房屋登记办法》第三十三条规定，申请房屋所有权转移登记，应当提交下列材料：（一）登记申请书；（二）申请人身份证明；（三）房屋所有权证书或者房地产权证书；（四）证明房屋所有权发生转移的材料，可以是买卖合同、互换合同、赠与合同、受遗赠证明、继承证明、分割协议、合并协议、人民法院或者仲裁委员会生效的法律文书，或者其他证明房屋所有权发生转移的材料；（五）其他必要材料。第十一条规定，申请房屋登记，申请人应当向房屋所在地的房屋登记机构提出申请，并提交申请登记材料。申请人应当对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责，不得隐瞒真实情况或者提供虚假材料申请房屋登记。结合本案，王英德2005年12月向常德市房管局申请房屋登记时提交了身份证明材料、《常德市房屋转移登记审批表》、《商品房买卖合同》、《购房协议书》、销售不动产发票，形式要件虽符合上述规定，但根据本院查明的事实，一是王英德提供了虚假资料申请房屋登记，常德市公安局武陵分局在侦办王英德涉嫌合同诈骗案时，对王英德提交的《商品房买卖合同》材料中出卖人为“常德希贵启豪房地产开发公司”的印章进行了鉴定，结论为与样品材料盖印的公章与私章印文不同。由此可以认定，王英德提供的材料不真实。二是王英德隐瞒了购房的真实情况，王英德提供的《商品房买卖合同》、《购房协议书》为1996年与希贵启豪公司签订，到2005年才申请办理房屋登记，不符合常理。王英德购买的房屋每套价格为6万元，面积为261.76平方米，均价为每平方米229元，与当时房地产市场价格严重不符，不合常规。以上可以看出，双方不具有房屋买卖的真实意图。三是属于重复登记，在1996年10月涉案5套房屋已分别登记在严自成、杨文金等5人名下，且分别颁发了房产证，该证在没有被依法注销、撤销的情况下，常德市房管局又将此5套房屋于2005年登记在王英德名下，属于重复登记。常德市房管局相关工作人员因把关不严造成重复登记，均受到了党纪处分。以上可以认定，王英德提供了虚假申请材料，隐瞒了购房真实意图，存在违规重复登记行为，均违反了《房屋登记办法》的上述规定。《房屋登记办法》第八十一条规定，司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记的，房屋登记机构可以撤销原房屋登记，收回房屋权属证书、登记证明或者公告作废，但房屋权利为他人善意取得的除外。2014年4月14日，常德市房管局根据常德市公安局出具的《印章鉴定书》，认为王英德在申请办理五套商品房转移登记时所提交的商品房买卖合同和购房协议书属于虚假材料，严重违反了《房屋登记办法》第21条、第22条的规定，根据《房屋登记办法》第81条的规定，决定撤销王英德违法获取的五套商品房的房屋登记，作出[2014]4号《撤销公告》。该院认为，公安机关出具的《印章鉴定书》属于证据材料，作出鉴定意见的机构具有鉴定资质，意见明确，程序合法，应当予以认定。常德市房管局据此认定王英德提供的申请材料属于虚假材料，事实清楚，据此撤销王英德的房屋登记并予以公告，符合法律、法规规定。61号复议决定认为常德市房管局仅依据公安机关的《鉴定书》，属于认定事实不清、证据不足，其理由不充分，不予支持。关于常德市房管局做出决定的程序问题。常德市房管局依据查明的事实，做出决定撤销王英德违法获取的五套商品房的房屋登记并在报纸上公告，其程序符合《房屋登记办法》第81条的规定。常德市政府61号复议决定认为常德市房管局程序违反了《湖南省行政程序规定》第七十三条规定而撤销其决定，属于适用法律法规错误，处理不当，应予撤销。常德市房管局依据61号复议决定恢复了王英德的房屋登记行为不当，应予以纠正。关于原告主体资格问题。常德市政府认为严自成、杨文金与61号复议决定没有直接关系，不具有诉的利益，原告主体不适格。经查，严自成、杨文金在先办理房屋登记，后被王英德重复登记，严自成、杨文金与本案所涉房屋登记有直接利害关系。虽然61号复议决定书未载明严自成、杨文金的身份，但不能否认其有诉的利益。因此，本案原告主体适格。关于严自成要求确认房屋权属问题。严自成提出要求，增加行政附带民事诉讼，但严自成未明确民事被告，未提交相应的事实依据，诉讼请求不明确，未单独提起民事诉讼且立案，不符合一并审理条件，故对其请求不予支持。关于原告起诉期限问题。严自成、杨文金、王英德和常德市政府、常德市房管局、常德市不动产登记中心因房屋登记及行政复议案件，多次向各级人民法院提起诉讼，人民法院均立案审理，故不宜认定原告提起本案诉讼超过起诉期限。综上，常德市政府作出的61号复议决定，事实依据不足，适用法律错误，应予撤销。常德市房管局做出的撤销决定，应予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（二）的规定，判决撤销常德市政府61号复议决定。本案一审案件受理费50元，由常德市政府负担。杨文金不服一审判决，向本院上诉称：一审认定的“杨文金房产证号为00××26号的房屋处于注销状态，房产证未收回”与事实不符，杨文金房屋应处于抵押状态，没有证据表明该房屋处于注销状态，请求对该事实予以纠正。常德市政府针对杨文金的上诉答辩称：1.杨文金、严自成与61号复议决定不具有诉的利益，不是行政法意义上的利害关系人，不是本案适格的诉讼主体。2.常德市政府是法定的行政复议机关。3.61号复议决定认定事实清楚、适用法律准确，程序合法。4.2016年5月17日的庭审笔录中记载了杨文金提交的第七份证据为61号复议决定，本案超过起诉期限。请求撤销一审判决。王英德亦不服一审判决，向本院上诉称：1.王先炳以严自成、杨文金等人的名义办理房屋登记，再用这些房产证抵押贷款，严自成、杨文金等人未实际出资购房，虚构买房行为。2004年7月王先炳欠下王英德巨额债务，双方达成以房抵债协议，2005年王先炳授权希贵启豪公司配合王英德办证，商品房买卖行为真实发生。2.严自成、杨文金的房产证被常德市房管局撤销，且两人未实际入住使用房屋，并非本案适格原告。3.《印章鉴定书》不具有排它性，不能证明王英德申请房屋转移登记时提供了虚假材料。4.王英德申请登记时并未隐瞒购房真实意图。5.2016年5月17日开庭时61号复议决定已经作为证据提交，严自成、杨文金提起本案诉讼超过起诉期限。6.常德市房管局作出[2014]4号《撤销公告》未听取王英德的陈述和申辩，程序违法。7.王英德五套房屋的登记行为发生在2005年12月23日，一审适用2008年7月1日才施行的《房屋登记管理办法》系适用法律错误。请求撤销一审判决，改判驳回严自成、杨文金的起诉。严自成针对王英德的上诉答辩称：1.王英德属违法登记涉案房屋。2.常德市政府作出的61号复议决定事实依据不足，适用法律错误，依法应予撤销。常德市房管局作出的［2014］4号《撤销公告》认定事实清楚，符合有关法律法规，应依法予以维持。一审法院的审理判决符合法定程序，运用法律适当，应依法予以维持。3.王英德与严自成的房屋登记行为是两个本质不同的登记行为。王英德的房屋登记被登记机关撤销，是因为隐瞒真实情况，提供虚假资料，勾结办证人员而进行的重复登记行为。严自成的房屋登记被常德市房管局撤销是错误的。请求维持一审判决。杨文金针对王英德的上诉答辩称：1.涉案房屋杨文金登记在先，并具有合法性、唯一性。涉案房屋王英德登记在后，且系恶意违法重复登记。61号复议决定对王英德房屋重复登记在实质上已予以维持，一审对该复议决定予以撤销符合本案实际情况。2.王英德上诉状所称“此即证明申请进行印章鉴定的公安部门自己都没有采信《印章鉴定书》之鉴定结论”的表述没有法律条文支撑，不能成立。3.王英德称严自成、杨文金的起诉超过法定诉讼时效期间不能成立。4.常德市政府作出的61号复议决定程序违法应予撤销。5.王英德隐瞒真实情况，涉嫌诈骗常德市政府作出61号复议决定，对其决定书依法应予撤销。请求驳回王英德的上诉，维持一审判决。常德市房管局提交《情况说明》陈述意见称：房屋登记职能于2016年8月10日起由常德市国土资源局（现常德市自然资源和规划局）继续行使。常德市不再保留常德市房管局（2019年6月摘牌），新组建的常德市住房保障服务中心属公益类事业单位，无行政职能，不是本案诉讼主体，也不是责任承担主体。当事人一审提交的证据已随案移送本院。经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院二审期间依职权从湖南省常德市武陵区人民法院调取了以下证据：1.（2015）武行初字第107号杨文金诉常德市房管局、第三人王英德等撤销房屋行政登记一审案的部分案卷材料，主要包括杨文金提交的证据材料之一即常德市政府作出的61号复议决定，以及2016年5月17日该案的庭审笔录。2.（2017）湘0702行初58号严自成诉常德市房管局房屋行政登记一审案的部分案卷材料，主要包括严自成提交的行政诉状、证据目录及其提供的证据材料之一即常德市政府作出的61号复议决定。上述证据拟查明杨文金、王英德知道或者应当知道61号复议决定的时间。各方对本院依职权调取的证据发表如下意见：杨文金认为上述证据材料是真实的，但61号复议决定违法应予撤销，对该复议决定的合法性不予认可。严自成认为上述证据材料中其提交的起诉状和证据是真实的，但61号复议决定是违法的，对该复议决定的合法性不予认可。常德市政府、王英德认可本院依职权调取的证据。本院根据依职权调取的证据、一审已经提交的证据及二审调查情况，查明以下事实：1.（2015）武行初字第107号杨文金诉常德市房管局、第三人王英德等撤销房屋行政登记一审案，2016年5月17日的庭审笔录第6页载明，杨文金提交的第7份证据材料为常德市政府作出的61号复议决定，该案案卷的“原告（杨文金）证据材料”中含61号复议决定。2.（2017）湘0702行初58号严自成诉常德市房管局房屋行政登记一审案，该案2017年5月11日立案，2017年7月20日结案。严自成提交的落款时间为2017年5月2日的行政诉状载明“2014年4月14日常德市房管局作出《撤销房屋登记的公告》，并发布在常德日报上，王英德不服于2014年10月17日向常德市政府行政复议机关申请行政复议，复议机关以主要事实不清、证据不足、违反法定程序，撤销被申请人对申请人作出的常房处（2014）4号《关于撤销房屋登记的公告》”。严自成提交的证据目录第10项证据名称为“王英德复议机关行政复议决定书”。该案案卷的“原告（严自成）证据材料”中含61号复议决定。3.61号复议决定载明：“申请人如不服本决定，可在收到本决定之日起15日内，以被申请人（常德市房管局）为被告，依法向人民法院提起行政诉讼。”4.涉案房屋已被征收并已被拆除，补偿款处于冻结状态，未支付给任何一方。本院查明的其他事实与一审法院认定的事实一致。本院认为，本案争议焦点为杨文金、严自成的起诉是否超过起诉期限。根据行政诉讼法及其司法解释的规定，行政诉讼中的起诉条件应包括起诉期限在内。行政诉讼中的起诉期限，不同于民事诉讼中的诉讼时效，是法律设定的起诉条件之一，解决的是起诉事项能否进入司法实体审查的门槛问题。行政行为具有公定力，不仅关系到行政相对人的权利义务，还影响到社会公众对行政机关的信赖利益。法律规定起诉期限的目的，就是督促当事人及时提起诉讼，尽早解决行政纠纷，使社会关系达到稳定的状态。因此，即使被告和第三人未对起诉期限问题提出抗辩或提交相关证据材料，人民法院也应主动进行审查，并以此判断起诉是否符合法定条件。本案中，即使常德市政府、王英德未对起诉期限问题提出抗辩或提交相关证据材料，人民法院也应主动对起诉期限进行审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。”根据上述规定，当事人知道行政行为且知道诉权或起诉期限的，最长起诉期限为六个月；当事人知道行政行为但不知道诉权或起诉期限的，最长起诉期限为一年。本案中，因61号复议决定仅载明可以常德市房管局为被告提起行政诉讼，未告知可以常德市政府为被告对该复议决定提起行政诉讼，故本案应适用一年的起诉期限。杨文金在（2015）武行初字第107号杨文金诉常德市房管局、第三人王英德等撤销房屋行政登记一审案，2016年5月17日的庭审中提交了常德市政府作出的61号复议决定。杨文金至迟于该日知道或者应当知道了本案被诉的61号复议决定，且其知道或者应当知道了王英德2005年的房屋登记已经被常德市房管局撤销，常德市房管局2015年恢复对王英德的房屋登记仅仅是执行常德市政府的61号复议决定，真正恢复王英德房屋登记效力进而影响杨文金权益的行政行为是常德市政府作出的61号复议决定。但其于2018年10月30日才提起本案诉讼，其起诉超过了法定的起诉期限。严自成在（2017）湘0702行初58号严自成诉常德市房管局房屋行政登记一审案中，提交了常德市政府作出的61号复议决定。该案于2017年5月11日立案，2017年7月20日结案，严自成至迟于该期间知道或者应当知道本案被诉的61号复议决定。但其于2018年10月9日才提起本案诉讼，其起诉亦超过了法定的起诉期限。杨文金、严自成起诉61号复议决定，实质是杨文金、严自成与王英德双方对涉案房屋的权属有争议，希望通过行政诉讼达到民事确权的目的。但行政机关对房屋的登记行为，仅仅是权利归属的确认和记载，本身并不直接设定物权。设立、变更、转让和消灭不动产物权的，通常只能是买卖、赠与、继承、承包等合同行为或者合法建造等事实行为，以及人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等。行政诉讼审查的是行政行为的合法性，不能确认当事人的民事权利，无法产生民事确权的结果。杨文金、严自成仅诉61号复议决定，无法实现其民事确权的目的。因涉案房屋现已被征收拆除，征收补偿款处于冻结状态，未支付给任何一方。争议双方可通过民事确权，再根据确权结果分配征收补偿款即可。综上，杨文金、严自成提起本案诉讼超过了法定起诉期限。在本案诉讼无须以其他诉讼作为前提的情况下，一审以相关当事人多次提起诉讼人民法院均立案审理为由认定本案未超过起诉期限并进行实体审理，属认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（二）项的规定，裁定如下：一、撤销湖南省常德市中级人民法院（2018）湘07行初131号行政判决；二、驳回杨文金、严自成的起诉。本案不收取案件受理费。一审、二审已经交纳的案件受理费予以退还。本裁定为终审裁定。审判长  尹南飞审判员  张坤世审判员  黄一凡二〇一九年十一月二十七日法官助理丁恒芳书记员潘敏华附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;……《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；……