湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1604号上诉人（原审原告）：益阳健民康复医院有限公司。住所地：湖南省益阳市赫山区秀峰路192号。法定代表人：石晟炜，该公司执行董事。委托代理人：李奇国，湖南万维律师事务所律师。上诉人（原审被告）：益阳市赫山区国有土地上房屋征收与补偿工作办公室。住所地：湖南省益阳市赫山区惠民小区。法定代表人：陈世军，该办主任。委托代理人：潘子龙，湖南激扬律师事务所律师。委托代理人：邓艳红，湖南激扬律师事务所律师。原审被告:益阳市赫山区人民政府。住所地：湖南省益阳市赫山北路68号。法定代表人:马文才，该区区长。委托代理人:樊新征，该区司法局工作人员。委托代理人:潘子龙，湖南激扬律师事务所律师。上诉人益阳健民康复医院有限责任公司（以下简称健民医院）因与被上诉人益阳市赫山区人民政府（以下简称赫山区政府）、益阳市赫山区国有土地上房屋征收与补偿工作办公室（以下简称赫山区征补办）其他行政管理及行政赔偿一案，不服益阳市中级人民法院（2018）湘09行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。原审查明：益国用（2004）第205831号土地使用权证载明土地使用权人为案外人汤之光、汤再恩、汤兴无，土地位于益阳市××路与××路交叉××东北角。2015年1月16日，益阳市发展和改革委员会、益阳市房地产管理局、益阳市财政局联合作出益房发〔2015〕9号《关于下达2015年公共租赁住房和城市棚户区改造项目审核结果的通知》，将康富南路棚改项目列入2015年城市棚户区改造项目计划。益阳市住房保障管理中心出具的《益阳市2015年城市棚户区改造项目审核结果汇总表》载明康富南路棚改项目地点是康富南路××号。2016年8月9日，赫山区征补办作出《关于拟对益阳市康富南路棚户区改造项目用地范围内国有土地房屋进行征收与补偿的公告》载明征收范围为“康富南路棚户区改造项目范围内康富路与秀峰路交汇处相关建（构）筑物。（具体范围以项目规划批准用地红线图为准）”。2016年8月12日，赫山区征补办作出《康富南路棚户区改造项目用地范围内国有土地上房屋征收与补偿方案》（征求意见稿）载明征收范围为“康富路与秀峰路交汇处之东北角银泰苑等相关建（构）筑物”。2016年9月2日，石益民与汤之光签订房屋租赁合同。9月6日，石益民与益阳市赫山区卫生和计划生育局签订招商引资项目合同书，引进项目医院名称是健民医院，地址位于益阳市赫山区秀峰路192号。2016年10月20日，赫山区征补办向市国土局、市规划局、市住建局、市房管局、市工商行政管理局、市国税局、市地税局、赫山消防大队等相关部门发出《关于对益阳市赫山区康富南路棚户区改造建设项目用地范围内国有土地上房屋暂停办理新建、扩建、改建等相关手续的函》，内容为：暂停对益阳市赫山区康富南路棚户区改造建设项目用地范围内国有土地及地上建（构）筑物暂停办理新建、扩建、改建等相关手续，暂停期限为2016年10月20日至2017年10月19日。2016年11月22日，赫山区政府作出益赫政通〔2016〕15号《益阳市赫山区人民政府国有土地上房屋征收决定公告》载明征收范围为“康富路与秀峰路交汇处之东北角银泰苑等相关建（构）筑物”。2017年1月19日，原益阳市益民中医康复医院有限公司更名为健民医院，地址由益阳市资阳区人民路218号变更为益阳市赫山区秀峰路192号，法人由石益民变更为石晟炜。2017年4月19日，赫山区征补办作出《关于房屋征收范围内任何单位和个人不得有新建、扩建、改建、临时搭建房屋和装饰装修房屋等违反规定的通知》。2017年5月4日，健民医院向益阳市赫山公安消防大队申请室内装修工程建设工程（地址益阳市赫山区秀峰路192号）的消防设计审核，消防等部门因赫山区征补办的函告原因，故未给健民医院办理相关验收手续，健民医院至今未营业。另查明，益阳市国土资源档案信息中心出具的红线图均显示土地使用权人为汤之光的土地所有权证土地所在区域不在益阳市赫山区棚户区改造建设项目康富南路××号征地拆迁红线图范围内。原审认为：健民医院原法人石益民与案外人汤之光签订租赁合同，租用益阳市赫山区秀峰路192号（原光大宾馆，土地使用权人为汤之光、汤再恩、汤兴无）开办健民医院，当其向有关消防、环保等部门办理审验手续时，因赫山区征补办将健民医院租用的益阳市赫山区秀峰路192号纳入康富南路棚改项目征拆范围内，并向益阳市消防、环保等部门发出了《关于对益阳市赫山区康富南路棚户区改造建设项目用地范围内国有土地上房屋暂停办理新建、扩建、改建等相关手续的函》，暂停了对康富南路棚改项目用地范围内国有土地及地上建（构）筑物暂停办理新建、扩建、改建等相关手续，致使健民医院相关消防、环保验收手续无法办理，故健民医院与被诉行政行为具有利害关系，是本案适格的原告。赫山区政府作出的国有土地上房屋征收决定公告载明的征收范围“康富路与秀峰路交汇处之东北角银泰苑等相关建（构）筑物”包含了涉案土地，故赫山区政府是适格被告。健民医院于2018年3月知道《益阳市2015年城市棚户区改造项目审核结果汇总表》载明“赫山区康复南路棚户区改造项目位于康富南路××号”，即2015年城市棚户区改造项目审核结果确定的康富南路棚改项目地点不包括涉案土地，健民医院于2018年7月提起行政诉讼并未超过起诉期限。本案争议的焦点问题是：一、益阳市赫山区秀峰路192号（原光大宾馆）是否在康富南路棚××项目××号征地拆迁红线图范围内。本案涉案土地使用权人汤之光提供了土地使用权证、个人建房用地许可等证据，被告未提供涉案土地被征收的证据。据市国土部门出具的康富南路棚××项目××号征地拆迁红线图显示益阳市赫山区秀峰路192号（原光大宾馆）未在红线图用地范围内，且被告也未向本院提交益阳市赫山区该棚户区改造建设项目已经列入益阳市人民政府年度工作报告的相关证据。赫山区征补办的函告内容违法，本应予撤销，但该函告的暂停期限至2017年10月19日止，且健民医院原法人石益民与案外人汤之光所签租赁合同为一年（即从2016年9月2日至2017年9月2日止），未续签租赁合同，双方之间因租金、解除租赁合同问题发生纠纷，并已诉至法院，故对赫山区征补办的被诉行政行为没有撤销的实际意义。对赫山区征补办的违法行为赫山区政府不承担责任。二、赫山区征补办出具给消防、环保部门的《关于对益阳市赫山区康富南路棚户区改造建设项目用地范围内国有土地上房屋暂停办理新建、扩建、改建等相关手续的函》的行政行为违法，对其违法行政行为给健民医院造成的办证手续不能到位、不能开张营业的经济损失应予赔偿，但健民医院提交的证据不能充分证实其直接经济损失，且所提损失未进行鉴定，故对健民医院所提要求两被告赔偿其经济损失3477639元的诉讼请求应予驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项、第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定的通知》第三十三条之规定，判决：一、确认赫山区征补办于2016年10月20日作出《关于对益阳市赫山区康富南路棚户区改造建设项目用地范围内国有土地上房屋暂停办理新建、扩建、改建等相关手续的函》的行政行为违法；二、驳回健民医院的其他诉讼请求。案件受理费50元，由赫山区征补办负担。健民医院不服上述判决，向本院上诉称：一、原审认定事实错误。1.原审认定2016年10月20日，赫山区征补办向市国土局等相关部门发出《关于对益阳市赫山区康富南路棚户区改造建设项目用地范围内国有土地上房屋暂停办理新建、扩建、改建等相关手续的函》是错误的，该函落款时间虽然是2016年10月20日，但实际发出的时间是2017年5月4日以后，否则，赫山区消防大队不会在2017年5月4日受理健民医院的消防设计审核申请，市工商局不会在同年1月19日受理并办理健民医院注册地址变更。2.涉案棚户区改造项目未列入赫山区政府年度工作报告或益阳市政府年度工作报告，原审未查明认定该事实错误。3.健民医院在原审已提交了装饰装修损失的依据，原审不予认定错误。二、原审适用法律错误。请求：1.撤销原审判决；2.改判被上诉人超越红线范围征地拆迁行为违法；3.改判被上诉人共同赔偿健民医院经济损失3349339元。赫山区征补办上诉并答辩称：一、健民医院所在地益阳市赫山区秀峰路192号的房屋属于征收范围。原审认定赫山区政府在本案中不承担责任，却又认为其做出的停办停建函违法，相互矛盾。健民医院认为其房屋不在征收范围内，是对涉案棚户区改造项目分为三期完成的事实认识不清造成。二、上诉人针对征收范围内的建筑作出的《关于对益阳市赫山区康富南路棚户区改造建设项目用地范围内国有土地上房屋暂停办理新建、扩建、改建等相关手续的函》是依法行政。三、涉案征收公告在健民医院租赁涉案房屋前就已张贴，且征收部门在其装修时就阻止过，但健民医院没有听从，其损失由自己造成，与赫山区政府及赫山区征补办无关。请求：撤销原审判决第一项，驳回健民医院的全部诉讼请求。赫山区政府答辩称：同意赫山区征补办的意见。另补充，1.原审已提交涉案房屋的房东汤之光看赫山区政府张贴在其房屋墙上的征收公告的照片，且汤之光与健民医院签订的租赁合同内容也包括涉案房屋如果被征收将如何处理的约定，可以证明汤之光知晓其房屋在征收范围内的事实。2，按照规定，健民医院应将消防分布图交至消防部门审批后才能装修，因其违规行为造成的损失，应由其自行负责。各方当事人原审提交的证据已随案移送本院。经审查，原审法院采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院二审对原审认定的事实予以确认。另查明：1.2016年8月9日，赫山区征补办作出《关于拟对益阳市康富南路棚户区改造项目用地范围内国有土地房屋进行征收与补偿的公告》载明“征收范围为康富南路棚户区改造项目范围内康富路与秀峰路交汇处相关建（构）筑物。（具体范围以项目规划批准用地红线图为准）”。赫山区政府、赫山区征补办主张涉案房屋在征收范围内，但其一、二审均未提交该项目规划批准用地红线图。其一审提交的《中国人民银行益阳市中心支行地形图》蓝线图，不能证明是案涉康富南路棚户区改造项目规划批准用地红线图。2.赫山区政府、赫山区征补办主张康富南路棚户区改造项目分三期进行，案涉房屋在第三期范围内。但其一、二审均未提交相关证据证明该主张。赫山区政府、赫山区征补办也没有提交证据证明自2016年发布征收公告后，通知过案涉房屋的所有权人汤之光、汤再恩、汤兴无等人进行过产权确认、或通知其参加过房屋价值评估机构的选定、或与之协商过征收补偿、或已对其作出过征收补偿决定。迄今，该房屋未被征收。本院认为：本案二审争议焦点是，一、健民医院租赁案涉房屋后不能营业的损失应否由赫山区政府、赫山区征补办承担赔偿责任。二、健民医院的损失如何认定。关于争议焦点一，主要审查案涉房屋是否在康富南路棚改项目征收范围内。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，赫山区政府、赫山区征补办主张案涉房屋在康富南路棚改项目征收范围内，但其未提交该项目规划批准用地红线图证明案涉房屋在用地红线范围内；亦未提交证据证明自2016年发布征收公告后，通知过案涉房屋的所有权人进行过产权确认、或通知其参加过房屋价值评估机构的选定、或与之协商过征收补偿、或已对其作出过征收补偿决定，迄今，该房屋未被征收。故赫山区政府、赫山区征补办主张案涉房屋在康富南路棚改项目征收范围内，事实依据不足。因赫山区征补办出具给消防、环保部门的《关于对益阳市赫山区康富南路棚户区改造建设项目用地范围内国有土地上房屋暂停办理新建、扩建、改建等相关手续的函》导致健民医院未能办理相关验收手续，不能开张营业的损害后果，应由赫山区政府、赫山区征补办承担赔偿责任。因赫山区征补办出具的上述函只在本案中对健民医院造成了损害，但针对属于康富南路棚改项目范围内的被征收对象是有效的，故原审确认该函违法，不予撤销并无不当。关于争议焦点二，健民医院在原审已经提交了其损失的相关证据，但原审法院未对其实际损失进行审查认定，即驳回其相关诉讼请求，属于认定基本事实不清，依法应予纠正。如果赫山区政府、赫山区征补办对健民医院的损失持有异议，原审可在征求各方意见后，委托第三方评估机构对损失进行价值评估。关于健民医院主张赫山区政府、赫山区征补办超越红线范围征地拆迁行为违法的问题。因本案中，并没有证据证明案涉房屋被实施了征收拆迁，故健民医院的上述主张，本院不予支持。综上所述，健民医院的部分上诉理由成立，本院予以支持。赫山区征补办的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决对赫山区政府、赫山区征补办的违法事实认定清楚，对其确认违法的判项应予维持；但对健民医院请求赔偿的事实未进行审查认定，属于认定基本事实不清，对该部分事实依法应予重审。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）、（三）项的规定，判决如下：一、维持湖南省益阳市中级人民法院（2018）湘09行初27号判决第一项；二、撤销湖南省益阳市中级人民法院（2018）湘09行初27号判决第二项；三、对益阳健民康复医院有限公司要求益阳市赫山区人民政府、益阳市赫山区国有土地上房屋征收与补偿工作办公室赔偿经济损失3477639元的诉讼请求，发回益阳市中级人民法院重审。四、驳回益阳健民康复医院有限公司的其他诉讼请求。本案一、二审案件受理费各50元，合计100元，由益阳市赫山区人民政府、益阳市赫山区国有土地上房屋征收与补偿工作办公室共同负担。本判决第一、二、四项为终审判决。审判长  周婷婷审判员  余旭东审判员  向黎丽二〇一九年十一月二十九日书记员  李雅雯附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；……