广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤行终1777号上诉人（原审原告）蕉岭县蓝坊镇峰口村十二村民小组。负责人林建友，该村民小组组长。委托代理人吴智勇、梁若，均系广东嘉应律师事务所律师。被上诉人（原审被告）蕉岭县人民政府，住所地广东省蕉岭县蕉城镇北街。法定代表人刘彩波，该县县长。委托代理人林兰，该府山林权属争议调处办公室工作人员。委托代理人黄长云，广东粤梅律师事务所律师。被上诉人（原审被告）梅州市人民政府，住所地广东省梅州市梅江区梅江三路市政府综合大楼。法定代表人张爱军，该市市长。委托代理人李秀萍、沈志奎，均系该府法制局工作人员。原审第三人蕉岭县蕉城镇叟乐村围仔村民小组。负责人徐志明，该村民小组组长。原审第三人蕉岭县蓝坊镇人民政府，住所地广东省蕉岭县蓝坊镇。法定代表人林丰，该镇镇长。上诉人蕉岭县蓝坊镇峰口村十二村民小组（以下简称峰口村十二村民小组）因与被上诉人蕉岭县人民政府、梅州市人民政府以及原审第三人蕉岭县蕉城镇叟乐村围仔村民小组（以下简称围仔村民小组）、蕉岭县蓝坊镇人民政府（以下简称蓝坊镇政府）林权权属争议处理决定及行政复议纠纷一案，不服广东省梅州市中级人民法院（2018）粤14行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2010年10月25日，第三人围仔村民小组以座落于原蓝坊林场范围内，地名为“大地凹”的山林属于其所有为由，向蕉岭县人民政府山林权属争议调处办公室（以下简称县山调办）申请调处其与原告峰口村十二村民小组的权属争议。县山调办于同年11月1日向申请人围仔村民小组发出《林地权属争议受理通知书》，向争议双方发出《维持争议林木林地现状通知书》，向被申请人峰口村十二村民小组发出《关于提交书面答复的通知》。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》实施后，县山调办于2016年5月12日在申请人和被申请人的村委信息公开栏发布了《林权争议受理公告》，并向申请人和被申请人发出要求补充提交材料的《告知书》和书面通知蓝坊镇政府以第三人的身份参加调处。2016年6月20日，县山调办发出《现场调查通知书》，通知争议双方参加争议林地现场勘查。2016年6月22日进行了现场勘查，双方确认争议山名称为“大地凹”，四至为：东至山脚田；西至山脊线；南至埂；北至埂，争议面积为280亩。围仔村民小组组长徐志明及峰口村十二村民小组的委托人吴东生在现场勘查记录上进行了签名。纠纷调处期间，申请人围仔村民小组向县山调办提交的证据主要有：1.户主为黄凤招的《土地房产所有证存根》，座落地名为“大地凹”，四至为：东至田角为界、西至黄锦荣为界、南至吴贵元为界、北至赖彩芹为界。2.户主为赖彩芹的《土地房产所有证存根》座落地名为“大地凹”，四至为：东至田角为界、西至黄锦荣为界、南至黄凤招为界、北至吴信伦为界。3.2009年3月26日《申诉书》。4.2010年10月25日《申诉书》。被申请人峰口村十二村民小组向县山调办提交的证据主要有：1.1976年1月16日《山界林权协议书》，该协议书由蓝坊公社林场与峰口大队十二生产队签订。2.2008年9月1日《经营合同》，该合同是蓝坊镇政府与授权经营负责人吴东生签订的经营管理合同。3.《关于注销蓝坊林场蕉林证字〔2003〕第x号林权证的决定》。4.（2008）蕉法民二初字第3号《民事调解书》。5.2005年9月28日《协议书》。第三人蓝坊镇政府向县山调办提交的证据主要有：1.《关于协助调解山林权属争议的回复函》。2.《关于蓝坊林场峰口经营区十二村民小组大地坳山林权属的情况说明》。3.蕉林证字（2003）第x号《林权证》复印件。调处期间，县山调办根据各方提交的证据材料进行了调查核实、走访知情人、现场勘查等，并组织争议双方进行了调解，但由于争议双方意见不一致，未能达成协议。2017年10月27日，蕉岭县人民政府作出蕉府处字〔2017〕第3号《林木林地权属争议处理决定书》（以下简称《处理决定》），决定：争议的“大地凹”，四至为：东至山脚田；西至山脊线；南至山埂；北至山埂，面积280亩的林地所有权和使用权、林木所有权和使用权归申请人围仔村民小组集体所有。峰口村十二村民小组不服申请行政复议，案经复议，2018年3月9日梅州市人民政府作出梅府行复〔2017〕201号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），维持蕉岭县人民政府作出的《处理决定》。峰口村十二村民小组仍不服，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销涉案《处理决定》和《复议决定》。另查明：1.原告峰口村十二村民小组、第三人围仔村民小组、蓝坊镇政府在庭审中均确认：本案争议林地、林木在土改时期归第三人围仔村民小组的村民赖彩芹、黄凤招所有。2.原告及第三人围仔村民小组均无法提供“四固定”时期确定林木林地权属归集体组织所有或者归农民个人使用的凭证、决议、决定、登记清册和其他文件材料。3.蓝坊林场成立于1976年，当时由蓝坊公社与包含峰口村十二村民小组在内的9个生产队（村民小组）签订《山界林权协议书》，集约了3741亩林地。根据峰口大队十二生产队（即峰口村十二村民小组）与蓝坊公社林场签订的《山界林权协议书》，峰口村十二村民小组被纳入林场范围的林地有1214.9亩，该范围由峰口村十二村民小组单方指界，本案争议的“大地凹”林地包含在其中。4.根据1988年6月30日大地大队大平生产队与峰口大队十二生产队签订的《关于大地大平队与峰口十二队赵公坑山权协议书》，峰口大队十二生产队纳入林场范围的1214.9亩林地中包含了187.5亩大地大队大平生产队的林地，双方于1988年6月30日将协议该部分林地划归大地大队大平生产队，双方与蓝坊公社林场签订的《山界林权协议书》里的山林面积峰口大队十二生产队应剔除187.5亩，大地大队大平生产队应增加187.5亩。5.2003年11月22日，蕉岭县人民政府为蓝坊林场颁发了蕉林证字（2003）第x号《林权证》，本案争议的“大地凹”林地包含在该《林权证》范围内。2006年12月29日，蕉岭县人民政府作出蕉府〔2006〕29号《关于注销蓝坊林场蕉林证字（2003）第x号林权证的决定》，决定注销颁发给蓝坊林场的蕉林证字（2003）第x号《林权证》。之后，蓝坊林场没有再取得《林权证》。6.从1976年蓝坊林场成立到2008年9月1日止，本案争议林地由蓝坊林场管理和使用。2008年9月1日，蓝坊镇政府与“所属林地所有权人”的经营负责人吴东生签订《经营合同》后，蓝坊镇政府即停止了对争议林地林木的管理使用。根据该《合同》第一条，蓝坊林场的林地使用权、林木所有权、林木使用权由“原所属林地所有权人”经营管理。同时，该《合同》第三条还约定：“如各经营区范围内的山林权属有争议，相关权利义务则按相关主管部门确认的新的林地所有权人享有和承担，并应另行签订书面协议。”原审法院审理认为：根据原告峰口村十二村民小组的诉讼请求及理由，被告蕉岭县人民政府、梅州市人民政府的答辩意见，第三人围仔村民小组、蓝坊镇政府的陈述意见，本案处理涉及对以下焦点问题的认定。一、本案争议林地、林木在土地改革时期的归属问题。第三人围仔村民小组在调处阶段提交的户主分别为黄凤招、赖彩芹的两份土地改革时期的《土地房产所有证存根》客观真实、合法，与争议地的权属相关联，可以证明本案争议林地、林木在土改时期归第三人围仔村民小组的村民赖彩芹、黄凤招所有。原告峰口村十二村民小组及第三人蓝坊镇政府在庭审中对此事实也予以认可。因此，被告蕉岭县人民政府认定本案争议林地、林木在土地改革时期归第三人围仔村民小组的村民赖彩芹、黄凤招所有并无不当。二、本案争议林地、林木在“四固定”时期的归属问题。原告及第三人围仔村民小组均无法提供“四固定”时期确定林木林地权属归集体组织所有或者归农民个人使用的凭证、决议、决定、登记清册和其他文件材料。在此情况下，被告蕉岭县人民政府根据本案争议林地、林木在土地改革时期归第三人围仔村民小组的村民赖彩芹、黄凤招所有的事实，结合合作化时期农户带山入社的政策，认定本案争议林地、林木在合作化时期已随农户带山入社转为第三人围仔村民小组所在合作社集体所有，并在“四固定”时期固定给第三人围仔村民小组所有并无不当。原告峰口村十二村民小组虽主张本案争议林地在“四固定”时固定给其所有，但其不能提供确实充分的证据予以证明，故对该主张不予支持。三、原告在调处阶段提交的1976年《山界林权协议书》及2008年《经营合同》能否证明本案争议林地、林木归原告所有。1976年《山界林权协议书》虽然包含了本案争议林地，但《山界林权协议书》确定的纳入蓝坊林场范围的林地由原告单方指认，且包含了大地村大平村民小组的187.5亩林地（已归还）。因此，在原告没有权源依据支持的情况下，被告蕉岭县人民政府认定原告在调处阶段提交的1976年《山界林权协议书》不足以证明原告对本案争议林地、林木拥有权属并无不当。而2008年《经营合同》是蓝坊镇政府与原签订1976年《山界林权协议书》的“所属林地所有权人”重新签订的经营管理合同，该《经营合同》第三条明确约定：“如各经营区范围内的山林权属有争议，相关权利义务则按相关主管部门确认的新的林地所有权人享有和承担，并应另行签订书面协议。”因此，被告蕉岭县人民政府认定2008年《经营合同》不足以证明原告对本案争议林地、林木拥有权属并无不当。四、被告蕉岭县人民政府作出的《处理决定》是否符合法律规定。根据现有证据可证实，被告蕉岭县人民政府依法受理第三人围仔村民小组提出的林地、林木权属争议调解处理申请后，履行了立案、调查取证、现场勘查、召集争议双方调解、调解未果作出决定、送达及告知救济途径等符合法律、法规规定的调处程序。本案中，原告及两第三人均未持有《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，也没有林业“三定”时期的《山权林权所有证》《自留山证》、“四固定”时期的证据。第三人围仔村民小组所提交的户主分别为黄凤招、赖彩芹的两份土地改革时期的《土地房产所有证存根》可以作为其主张争议林地、林木的权属来源依据。原告主张争议林地、林木归其所有，但其不能提供充足有效的权源依据证明其主张。在第三人蓝坊镇政府已经停止对蓝坊林场林地、林木的管理使用并将蓝坊林场的林地使用权、林木所有权、林木使用权归还“原所属林地所有权人”经营管理的情况下，被告蕉岭县人民政府根据《林木林地权属争议处理办法》第七条第（一）项及《广东省林木林地权属调解处理条例》第十条第一款第（一）、第（十一）项的规定，将本案争议林地、林木确权给第三人围仔村民小组所有并无不当。综上，被告蕉岭县人民政府作出的《处理决定》符合法律规定。原告诉请撤销缺乏事实根据和法律依据，不予支持。五、被告梅州市人民政府作出的《复议决定》是否符合法律规定。复议机关依法受理原告的复议申请后，履行了全面审查的复议原则，其作出的《复议决定》程序合法，适用法律、法规正确。原告诉请撤销亦缺乏事实根据和法律依据，不予支持。综上所述，被告蕉岭县人民政府作出的《处理决定》和被告梅州市人民政府作出的《复议决定》，认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告诉请撤销的理由不成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决：驳回原告蕉岭县蓝坊镇峰口村十二村民小组的诉讼请求。本案一审案件受理费人民币50元，由原告蕉岭县蓝坊镇峰口村十二村民小组负担。上诉人峰口村十二村民小组不服一审判决，向本院提起上诉，上诉的主要事实和理由与一审起诉时基本一致，主要有：一、一审判决及《复议决定》《处理决定》查明的事实不清，相关程序明显违背法律规定。二、围仔村民小组自公社化时即丧失对诉争林地行使经营管理权。三、三份文书适用的法规错误，应当适用《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十条第一款第（十）项“当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明”的规定，将涉案林权确权给上诉人所有。综上，请求：撤销原审判决，改判支持上诉人在一审中提出的全部诉讼请求，本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人蕉岭县人民政府的二审答辩意见与一审时一致，主要有：一、该府作出的《处理决定》，属于其行政职责。二、该府作出的《处理决定》证据确凿。三、该府作出的《处理决定》适用法律正确。四、该府作出的《处理决定》符合法定程序。综上，请求：驳回上诉，维持原判。被上诉人梅州市人民政府二审答辩称：一、一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。二、上诉人的上诉请求缺乏事实根据和法律依据。综上，请求：驳回上诉，维持原判。原审第三人围仔村民小组二审答辩称：其村民黄凤招、赖彩芹的两份土地改革时期的《土地房产所有证存根》是林地林木的权属来源依据。上诉人除了骗取蓝坊公社签订了1976年《山界林权协议书》外，无任何证据证明该村民小组的山林通过合法的演变变成上诉人的山林。2008年《经营合同》中，蓝坊镇政府知道该村民小组多次提出归还山林的事，在该合同中说明“如各经营区范围内的山林权属有争议，相关权利义务则按相关主管部门确认的新的林地所有权人享有和承担，并应另行签订书面协议”。该村民小组一直没放弃主张对争议山的权属。蕉岭县人民政府作出的《处理决定》，梅州市人民政府的《复议决定》和一审判决，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。综上,请求:驳回上诉，维持原判。原审第三人蓝坊镇政府未向本院提交二审答辩意见。本院二审期间，案外人蕉岭县蓝坊镇大地村民村委员会大平村民小组（以下简称大平村民小组）向本院提交《情况反映》、蕉岭县人民政府于2019年6月6日作出的《中止林权争议调处通知书》以及于2019年6月4日作出的《关于收回〈林地林木权属争议处理决定书〉（蕉府处字〔2018〕第4号）的通知书》、梅州市人民政府于2019年6月5日作出的梅府行复〔2019〕16号《终止行政复议审查决定书》、蕉岭县人民法院于1955年9月12日作出的《民事调解协议书》等证据材料，证明本案被诉《处理决定》将其享有权属的部分土地纳入调处决定的范围，侵犯其林地权益。其中，蕉岭县人民政府于2019年6月6日作出的《中止林权争议调处通知书》中载明：“蓝坊镇大地村大平村民小组于2018年5月30日申请调处与峰口村十二村民小组争议‘赵公坑’山林权属一案，在蕉岭县人民政府依法调处过程中，因争议范围内有部分山林的权属争议仍在向广东省高级人民法院上诉中，诉讼结果存在不确定性，符合中止处理的情形。”本院二审认为，从蕉岭县人民政府在调处案外人大平村民小组与峰口村十二村民小组之间就“赵公坑”山林权属纠纷时所作出的《中止林权争议调处通知书》《关于收回〈林地林木权属争议处理决定书〉（蕉府处字〔2018〕第4号）的通知书》的内容看，本案诉争林地范围可能与大平村民小组在另案中所主张的林地范围存在部分重叠。大平村民小组主张涉案《处理决定》侵犯其林权范围是否有相应的证据支持，蕉岭县人民政府以及梅州市人民政府在行政调处程序和行政复议程序中是否应通知该村民小组作为相邻权利人参加指界踏查、是否存在遗漏必须参加的当事人等，上述事实将直接影响人民法院对本案《处理决定》及《复议决定》是否合法有效的认定。由于大平村民小组未申请参加一审诉讼，也未向一审法院反映其诉求，原审法院未能对上述事实予以查明，由此作出的一审判决可能存在认定事实错误、证据不足等问题。为进一步查明事实，妥善解决纠纷，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，将本案发回原审法院重审。原审法院在重审程序中应当追加大平村民小组作为第三人参加本案诉讼，并在查明事实基础上，依法作出重审判决。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款第（十三）项的规定，裁定如下：一、撤销广东省梅州市中级人民法院（2018）粤14行初43号行政判决；二、本案发回广东省梅州市中级人民法院重审。审判长  林秀雄审判员  林劲标审判员  刘德敏二〇一九年十一月十四日书记员  杨海萍