辽阳市白塔区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）辽1002行初58号 原告灯塔市智嘉秸杆饲料有限责任公司，地址：辽宁省辽阳市灯塔市大河南镇音得牛录村。 法定代表人杨庆河，职务：厂长。 委托代理人李斌，辽宁盛典律师事务所律师。 被告灯塔市环境保护局，地址：灯塔市烟台街道兴民路388号。 法定代表人孙轶林，职务：局长。 委托代理人郑思敏，灯塔市环境保护局工作人员。 委托代理人于越男，辽宁腾昱源律师事务所律师。 原告灯塔市智嘉秸杆饲料有限责任公司诉被告灯塔市环境保护局环保行政处罚一案，本院受理后依法组成合议庭，于2019年10月30日公开开庭审理了本案。原告灯塔市智嘉秸杆饲料有限责任公司委托代理人李斌，被告灯塔市环境保护局委托代理人郑思敏、于越男到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告灯塔市智嘉秸杆饲料有限责任公司诉称，2016年灯塔市政府招商引进了水稻秸秆综合利用项目，2016年4月27日灯塔市智嘉秸秆饲料有限责任公司成立，为了解决当地农民秸秆焚烧的环保问题，原告拟利用当地大河南镇造纸厂原有厂房基础上组织生产，并依法上报了环境影响报告，但被告一直没有作出具体行政行为即不做任何行政行为。原告项目本身是国家鼓励扶持经济环保项目，对此有国家政策支持。该项目生产过程是没有任何危害的，是有百利而无一害的。而被告既不给予正确的行政指引也不作出行政行为，单单在原告引进设备时进行干涉，并进行行政处罚。这种行政处罚没有事实基础，也没有法律依据。同时环保局在此前已经作出了行政处罚并申请法院执行。法院依法终止了原来的行政处罚，但被告又重新作出处罚，这是典型的一事多罚，不符合行政执法的基本要求，同时被告执行法律程序有误。同时，原告在被告第一次处罚后就已经无法建设和经营，所以被告的处罚没有任何实际意义。综合上述意见，为了维护原告正当的合法权益，特向贵院提起诉讼。原告诉讼请求：一、撤销灯市环罚决字（2018）第1007号行政处罚决定书；二、诉讼费用由被告承担。 原告灯塔市智嘉秸杆饲料有限责任公司提供以下证据：证人证言。 被告灯塔市环境保护局辩称，一、答辩人进行环境保护行政处罚，职权依据明确。《中华人民共和国环境保护法》第十条规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”《环境行政处罚办法》第十七条规定：“县级以上环境保护主管部门管辖本行政区域的环境行政处罚案件。”《环境影响评价法》第三十一条规定：“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条规定重新报批或报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上生态环境主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。建设项目环境影响报告书、报告表未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，依照前款的规定处罚、处分。建设单位未依法备案建设项目环境影响登记表的，由县级以上生态环境主管部门责令备案，处五万元以下罚款。海洋工程建设项目的建设单位有本条例所列违法行为的，依照《中华人民共和国海洋环境保护法》的规定处罚。”依照上述法律规定，县级以上地方人民政府生态环境主管部门具有对环境违法行为进行行政处罚的法定职责。答辩人系灯塔市人民政府生态环境主管部门，依法具有对违反《环境影响评价法》规定的生态环境违法行为进行行政处罚的法定职权。二、答辩人认为原告违法事实清楚，证据充分。2017年7月13日答辩人对原告进行检查时发现，该单位资源综合利用水稻秸秆生产饲料项目的环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设。答辩人于2017年9月27日作出灯市环罚决字[2017]036号行政处罚决定书，对原告处罚款150000元。原告未申请行政复议，未提起行政诉讼，答辩人于2018年5月30日向灯塔市人民法院申请强制执行，法院认为答辩人提供的现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录、现场照片等证据，均无法证明原告单位已经生产，认定答辩人作出的行政处罚缺乏事实根据，裁定不准予强制执行。答辩人于2018年7月16日作出《撤销行政处罚决定书》，并送达当事人。2018年7月17日答辩人对本案进行补证调查，当日对原告委托代理人进行调查询问，被询问人鞠连振叙述：“建设项目2017年4月建设，2017年8月项目主体工程建成，开始试生产。投资额150万元，项目主要产品为水稻秸秆生产饲料，设计年产量为5万吨。环境影响报告表已经报送至灯塔市环境保护局审批科，未予批准。”2018年7月18日，答辩人在对涉案建设项目现场检查时，发现原告正在生产作业。上述事实，有现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录、取证影像资料及国网辽宁省电力有限公司灯塔市供电分公司出具的原告用电记录、企业营业执照、建设项目备案证明文件等证据证实，足以认定。原告的起诉理由与事实不符，答辩人认定原告违法事实清楚，证据充分。三、答辨人所作处罚决定适用法律正确。1、《环境影响评价法》第二十五条规定：“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。”第三十一条规定：“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上生态环境主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。建设项目环境影响报告书、报告表未经批准或未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，依照前款的规定处罚、处分。建设单位未依法备案建设项目环境影响登记表的，由县级以上生态环境主管部门责令备案，处五万元以下罚款。海洋工程建设项目的建设单位有本条所列违法行为的，依照《中华人民共和国海洋环境保护法》的规定处罚。”2、《环境保护法》第十九条规定：“未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。”第六十一条规定：“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。”3、《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会建设项目环境管理如何适用法律的答复》（法工委复[2017]2号）第三条规定：“关于建设单位未依法报批建设项目的环境影响评价文件却已建成建设项目，同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或使用的，应当分别依照《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定作出相应处罚。”环境保护部办公厅环办环评[2018]18号《关于加强“未批先建”建设项目环境影响评价管理工作的通知》第一条第一款、第二条第二项、第三项：一、未批先建违法行为是指：建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书（表），或者未按照环境影响评价法第二十四条的规定重新报批或者重新审核环境影响报告书（表），擅自开工建设的违法行为，以及建设项目环境影响报告书（表）未经批准或未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的违法行为。二、各级环境保护部门要按照“属地管理”原则，对“未批先建”建设项目进行拉网式排查并依法予以罚款。4、环境保护部函《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》环政法函[2018]31号第二条第三项：（三）违法环保设施“三同时”验收制度的行政处罚1.建设单位同时构成“未批先建”和违反环保设施“三同时”验收制度两个违法行为的，应当分别依法作出相应处罚。对建设项目“未批先建”并已建成投入生产或使用，同时违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为应当如何处罚，全国人大常委会法制工作委员会2007年3月21日作出的《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》（法工委复[2007]2号）规定：“关于建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件却已建成建设项目，同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或经验收不合格，主体工程正式投入生产或使用的，应当分别依照《环境影响评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定作出相应处罚。据此，建设单位同时构成未批先建和违反环保设施三同时验收制度两个违法行为的，应当分别依法作出相应处罚。涉案建设项目的环境影响评价文件未经批准，原告擅自开工建设并已经建成投产，根据《环境保护法》第十九条第二款规定：未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。《环境影响评价法》第二十五条规定：建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者是审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。答辩人依照《环境保护法》第六十一条、《环境影响评价法》第三十一条第二款规定，结合涉案建设项目总投资额150万元、环评类别为环境影响报告表、主体工程已经投入生产使用的情节，根据《辽阳市环境保护局细化行政处罚自由裁量权指导性标准》补充规定的《〈中华人民共和国环境影响评价法〉细化行政处罚自由裁量权指导性标准》中对《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第二款具体细化情节的指导标准“建设项目主体工程已投入生产的，报告表项目：处建设项目总投资额3%的罚款”，答辩人对原告处四万五千元的罚款额度，适用法律正确。原告称原处罚被法院撤销，重新处罚适用法律错误，依据不足。原告存在违法事实，申请执行时，法院以证据不足为由不准予执行，答辩人经充分调查取证，确认原告违法事实，依法进行处罚，符合法律规定。原告所述在第一次处罚后未生产、经营，与事实不符。即使确实，由于其违法行为未受到处罚，也不能免除处罚。四、答辩人执法程序规范，符合法律规定。依照《环境行政处罚办法》规定，进行环保行政处罚，应当遵循立案、调查取证、告知、听证、审查、制作处罚决定书、送达等程序。答辩人经现场调查、勘验、检查发现违法行为，履行立案、告知、集体审议程序，程序合法。综上，答辩人认为事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，原告起诉理由不充分，没有法律依据，请求法院依法维持答辩人的处罚决定。 被告灯塔市环境保护局提供以下证据：1、立案审批表；2、现场检验（勘查）笔录及现场照片；3、调查询问笔录；4、现场检查情况录像资料光盘；5、灯塔市智嘉秸秆饲料有限公司营业执照、法人身份证复印件；6、企业投资项目备案确认书；7、灯环违改字[2017]第1122号责令改正通知书；8、送达回证（责令改正）；9、环境违法行为调查报告表；10、案件合议记录；11、行政处罚案件先行告知审核表；12、灯市环罚先告字[2017]第040号行政处罚先行告知书、灯市环罚听告字[2017]第040号行政处罚听证告知书；13、送达回证；14、行政处罚决定审批表；15、案件集体审议记录；16、灯市环罚决字[2017]036号行政处罚决定书；17、送达回证（处罚决定书）；18、灯市环催告字[2018]1号履行行政处罚决定催告书及送达回证；19、申辩意见书、项目备案证明；20、灯市环复通字[2018]2号陈述申辩复核意见通知书及送达回证；21、灯塔法院行政裁定书、申请撤销灯市环罚字[2017]036号行政处罚决定书、灯环罚撤字[2018]2号撤销行政处罚决定书及送达回证；22、案件集体讨论记录；23、撤销处罚决定审批表；24、灯环发[2018]79号灯塔市环境保护局文件；25、补充调查审批表；26、现场检查（勘察）笔录及照片；27、调查询问笔录；28、灯塔市智嘉秸秆饲料有限公司营业执照、法定代表人及代理人身份证复印件、委托书；29、项目备案证明、环境影响报告表、用电费用清单；30、环境违法行为调查报告表；31、案件合议记录；32、行政处罚案件先行告知审核表；33、灯市环罚告字[2018]第1008号行政处罚事先（听证）告知书、送达回证；34、行政处罚决定审批表；35、案件集体审议记录；36、灯市环罚决字[2018]第1007号行政处罚决定书；37、送达回证（公告送达）；38、刊登送达公告报纸复印件；39、听证申请、灯市环罚听通字[2018]第3号行政处罚听证通知书、照片、听证会报告书、听证笔录；40、现场检查取证及送达拒签的录像光盘。 经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告提供的1－24号证据，与本案无关联性，本院不予认定；被告提供的25－35、37－40号证据，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》关于提供证据要求的规定，本院予以认定；被告提供的36号证据，系本案的审查客体，不作为证据认定；原告提供的证人证言，因证人系原告公司经理与其有利害关系，且无其他证据辅证，本院不予认定。 经审理查明，2018年7月18日，被告灯塔市环境保护局到原告灯塔市智嘉秸杆饲料有限责任公司执法检查时发现，该公司资源综合利用水稻秸秆生产饲料项目主体工程已建成并投入生产。该项目生产车间正在生产，设备正在使用。主要设备有秸秆粉碎机1台、秸秆打包机2台、离心通风机2台、轴流通风机1台、布袋除尘器1台。灯塔市环境保护局工作人员向该公司经理鞠连振询问时，鞠连振承认2017年8月项目主体工程建成并开始试生产，投资额为150万元，环境影响评价文件送到灯塔市环境保护局审批科未予批准，并对被告的现场检查笔录以及询问笔录予以签字确认。2018年9月5日，灯塔市环境保护局向原告作出并公告送达行政处罚事先（听证）告知书，告知原告对其违法行为的认定、证据、适用的法律法规及拟处的行政处罚，同时告知原告陈述、申辩和要求举行听证的权利。根据原告的申请，2018年11月30日灯塔市环境保护局举行听证。2018年12月19日集体审议。2018年12月28日，灯塔市环境保护局对原告作出灯市环罚决字[2018]第1007号行政处罚决定书，原告不服向本院提起行政诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款、《环境行政处罚办法》第十七条的规定，被告灯塔市环境保护局具有对本行政区域内的环境保护工作进行监督管理的行政职责，有权作出涉案被诉行政处罚决定。灯塔市环境保护局在行政执法检查过程中，发现原告有违法行为，经立案、调查取证后，向原告送达《行政处罚事先（听证）告知书》，告知其拟作出行政处罚及享有陈述申辩和要求举行听证的权利并举行听证。调查终结后，经集体讨论决定作出被诉行政处罚决定送达原告，并告知行政复议或者行政诉讼的权利和期限，处罚程序合法。被诉行政处罚认定的事实有现场检查笔录、现场勘察照片视频、调查询问笔录等证据予以佐证，认定事实清楚、证据确凿。灯塔市环境保护局根据《中华人民共和国环境保护法》第六十一条、《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条的规定，作出被诉行政处罚适用法律正确。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告灯塔市智嘉秸杆饲料有限责任公司的诉讼请求。 案件受理费50.00元，由原告灯塔市智嘉秸杆饲料有限责任公司承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省辽阳市中级人民法院。 审 判 长  吕 冰 人民陪审员  姚鸿鹏 人民陪审员  杨 光 二〇一九年十一月十八日 书 记 员  刘艳平 附件： 本判决依据的相关法律规定 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。