安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖行终1291号上诉人（一审原告）袁秀兰，女，1965年7月7日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。委托代理人贾飞，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（一审被告）安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市包河区中山路1号。法定代表人李国英，省长。委托代理人陈驰，省司法厅行政复议应诉处工作人员。委托代理人许春晖，省司法厅行政复议应诉处工作人员。上诉人袁秀兰因诉安徽省人民政府（以下简称安徽省政府）行政复议一案，不服合肥市中级人民法院（2019）皖01行初96号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年11月11日公开开庭审理了本案。上诉人袁秀兰及其委托代理人贾飞、被上诉人安徽省政府的委托代理人陈驰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。袁秀兰向一审法院起诉称，原告通过政府信息公开获知原告还地自建安置房所用土地被安徽省政府作出的皖政地〔2010〕44号《关于阜阳市2010年第5批次城市建设用地批复》（以下简称44号《批复》）批准征收。原告为了维护自身的合法权益，依法向被告安徽省政府申请行政复议。被告于2018年4月17日作出皖行复〔2018〕94号《驳回行政复议申请决定书》，以原告与44号《批复》没有利害关系为由驳回了原告的行政复议申请。原告认为被告认定事实不清，程序违法，应予撤销。请求撤销被告于2018年4月17日作出的皖行复〔2018〕94号《驳回行政复议申请决定书》，责令被告继续审理原告的行政复议案件。一审法院审理查明，2010年5月5日，安徽省政府作出44号《批复》，批准阜阳市2010年第5批次城市建设用地，具体内容为：一、同意在该批次申报的阜阳经济技术开发区京九路街道用地范围内，征收农民集体建设用地26.9169公顷，按呈报的土地开发利用规划用途，用于城市建设，不得改变用地位置。二、阜阳市人民政府要严格依法履行征地批后实施程序，按照征收土地方案及时支付补偿费用，落实安置措施，确实安排好被征地农民的生产和生活，保证原有生活水平不降低，长远生计有保障，维护社会稳定。征地补偿费用不到位的，不得强行使用被征土地。原告及袁秀珍、王春强对上述批复不服，以安徽省政府为被申请人，阜阳市政府为第三人向被告申请行政复议。安徽省政府复议认为，征收土地涉及土地权属变更，即通过征收，将农村集体土地变更为国有土地。土地所属的集体经济组织作为土地所有权人，以及集体经济组织成员中的土地承包经营权人或者合法的宅基地使用权人，对改变土地所有权性质的征地批复不服，可以申请行政复议。土地所属的农村集体经济组织成员以外的人员，以及非被征土地的承包经营权人或者合法的宅基地使用权人，无权对征地批复申请行政复议。此外，土地管理法律和政策规定，农村宅基地只由本集体经济组织成员享有，非本集体经济组织成员不能通过非法买卖的方式取得本集体经济组织宅基地使用权。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议的申请人必须与申请复议的具体行政行为有利害关系。本案中，申请人袁秀兰、袁秀珍不是被征地集体经济组织成员，该批次用地中没有其使用的土地。申请人王春强通过买卖房屋、土地的方式使用涉案房屋用地，并非合法的被征收土地承包经营权人或宅基地使用权人。因此，申请人与44号《批复》没有利害关系，该行政复议申请不符合行政复议受理条件。于2018年4月17日作出皖行复〔2018〕94号行政复议决定，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。原告袁秀兰及袁秀珍、王春强不服，诉至该院，请求撤销皖行复〔2018〕94号行政复议决定。该院受理后，袁秀珍、王春强于审理期间申请撤诉，该院裁定予以准许。一审法院认为，袁秀兰所举证据《市政广场陈庄社区拆迁验收单》只能证明其被拆房屋已被验收；其所举证据《安置区拆迁建房通知书》只能证明因市政广场项目建设其房屋被拆，阜阳经济技术开发区京九路街道办事处同意其在后马安置区建房一套（该通知注明：“希望接到通知后立即施工，超过7日此书作废”、“此书妥善保管，作办理土地证、房产证的依据”。），但其是否建房以及是否办理土地证和房产证均无证据证实。袁秀兰所举证据中无44号《批复》所涉被征土地范围内的土地承包经营权证及宅基地使用权证，安徽省政府所举证据京九路街道办事处陈庄社居委出具的《证明》也证实袁秀兰在44号《批复》所涉被征土地上无承包地和宅基地，故袁秀兰不是44号《批复》所涉被征土地上集体经济组织成员。综上，安徽省政府认为袁秀兰与44号《批复》之间没有利害关系，决定驳回其行政复议申请，并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决驳回袁秀兰的诉讼请求。袁秀兰上诉称，上诉人自建安置房的土地被44号《批复》批准征收,上诉人为了维护自身合法权益，向被上诉人申请行政复议。上诉人提供了身份证复印件、《安置区拆迁建房通知书》、《市政广场社区拆迁验收单》证明上诉人使用的土地来源以及该土地位于被复议的44号《批复》所涵盖的征收范围之内,上诉人与被复议的44号《批复》有法律上的利害关系，一审判决认定事实不清。《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定:“人民法院审理行政案件,以事实为依据,以法律为准绳”。一审法院在没有查清案件事实的情况下,违背案件事实,完全不顾上诉人提交的证据及实际情况,径直以证据不足为由驳回上诉人的诉讼请求，适用法律错误。一审原告袁秀兰向一审法院提交了以下证据：1、原告的身份证明；2、皖行复〔2018〕94号《驳回行政复议决定书》；3、《安置区拆迁建房通知书》；4、《市政广场社区拆迁验收单》。以上证据证明原告使用的土地来源以及该土地位于被复议的44号《批复》所涵盖的征地范围之内，原告与被复议的行政行为有法律上利害关系，被告认定事实不清。一审被告安徽省政府于法定期限内向一审法院提交了以下证据和依据：证据一：行政复议申请书、皖行复〔2018〕94号《驳回行政复议申请决定书》及邮寄凭证。证明：1、原告不服44号《批复》申请行政复议；2、被告接受行政复议申请，在法定期限内作出皖行复〔2018〕94号《驳回行政复议申请决定书》并送达原告；3、行政复议程序合法。证据二：44号《批复》、阜阳市公安局出具的《证明》、阜阳市京九路街道办事处陈庄社居委出具的《证明》。证明：1、原告不是被征地集体经济组织的成员；2、原告使用的土地不在44号《批复》批准的用地范围之内；3、原告与被告作出的44号《批复》之间没有利害关系，原告的行政复议申请不符合受理条件。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条、第四十条，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条，《中华人民共和国物权法》第一百五十三条，《房屋登记办法》第八十七条。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。本院审理另查明，上诉人袁秀兰向一审法院提交的《市政广场社区拆迁验收单》主要内容为：拆迁户姓名袁秀兰；所在村民组后马；验收时间1月22日；验收人签章处印有“陈庄社区拆迁安置领导小组”字样，加盖有“阜阳经济技术开发区京九路街道办事处”印章。落款日期有涂改痕迹，将打印的“二00五年”中“五”，手写改为“6”。其提交的《安置区拆迁建房通知书》主要内容为：陈庄社区居委会后马庄户主袁秀兰，因市政广场项目建设被拆迁房屋，根据京九办事处阜开京字［2003］3号文件规定，同意袁秀兰户在后马安置区建房一套，希望接到该通知后立即施工，超过7日此通知书作废。该通知书中对于同意袁秀兰在后马安置区建房的具体排、号均空白，位置不明确。一审庭审中，袁秀兰认可其在涉案行政复议程序中，并未向安徽省政府提交上述两份证据。2017年12月13日，袁秀兰等22户向安徽省国土资源厅申请政府信息公开的内容为“涉及安徽省阜阳经济技术开发区京九路办事处陈庄社区后马庄集体土地征收的土地征收批复”。2018年1月5日，安徽省国土资源厅以皖国土资公开［2018］号信息公开申请的答复函答复袁秀兰等22户“经查，你们要求获取的信息，涉及阜阳市2010年第五批次建设用地。现将安徽省人民政府号《关于阜阳市2010年第5批次城市建设用地批复》（皖政地〔2010〕44号）文件复印件提供给你们”。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，申请人与其申请复议的行政行为有利害关系，是复议机关受理其复议申请的条件之一。被申请人对其作出的行政行为的合法性负有举证责任，同样，申请人对其提出的行政复议申请符合法定受理条件亦负有举证责任，其中包括向复议机关提供证据证明其与所申请复议的行政行为有利害关系。本案中，袁秀兰在涉案复议决定作出之后，其对该复议决定不服提起诉讼时，才向一审法院提交了《市政广场社区拆迁验收单》、《安置区拆迁建房通知书》。该两份证据，其在行政复议程序中并未向复议机关安徽省政府提交。袁秀兰称，其在复议程序中提供了安徽省国土资源厅皖国土资公开［2018］号信息公开申请的答复函，但从该答复函内容来看，仅能证明44号《批复》批准征收了阜阳经济技术开发区京九路办事处陈庄社区后马庄集体土地，并不能证明袁秀兰在该《批复》批准征收的范围内享有合法土地使用权。相反，安徽省政府在行政复议程序中进行调查，公安机关出具的户籍证明、京九路办事处陈庄社区居民委员会的说明以及对相关人员询问笔录等，均证明袁秀兰并非陈庄社区后马庄集体经济组织成员、在后马庄无承包地、宅基地和房屋，其现居住的房屋不在44号《批复》批准征收的土地范围内。据此，安徽省政府以袁秀兰与44号《批复》无利害关系为由，决定驳回其复议申请，并无不当。袁秀兰提供的《市政广场社区拆迁验收单》、《安置区拆迁建房通知书》即使是真实的，但因其在行政复议程序中并未向安徽省政府提交，故人民法院不能以该两份证据否定涉案行政复议决定的合法性。上述两份证据如真实、合法、有效，袁秀兰可据此依法另行主张权利。综上，一审法院对袁秀兰在行政复议程序中未向复议机关提供的证据予以审核认定不当，本院予以纠正，但一审判决驳回袁秀兰的诉讼请求，结果正确。上诉人袁秀兰的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人袁秀兰负担。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  王新林审判员  钟祖凤二〇一九年十一月二十五日法官助理张高英书记员潘玉丹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。……