海南省高级人民法院   行政赔偿判决书   （2019）琼行赔终16号   上诉人（一审原告）田骐华，男，1970年12月24日出生，汉族，住河南省夏邑县。   委托诉讼代理人胡昌荣，广东尚之信律师事务所律师。   被上诉人（一审被告）海口市龙华区人民政府，住所地海南省海口市龙昆北路19号。   法定代表人郭刚，该区区长。   委托诉讼代理人洪波，该区人民政府工作人员。   委托诉讼代理人倪绍山，海南云联律师事务所律师。   上诉人田骐华因诉被上诉人海口市龙华区人民政府（以下简称龙华区政府）行政赔偿纠纷一案，不服海南省海口市中级人民法院作出的（2018）琼01行赔初18号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院立案后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条的规定对本案进行了全面审理，并于2019年3月18日公开开庭审理了本案，田骐华、田骐华的代理人胡昌荣与龙华区政府的代理人洪波、倪绍山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   本案所涉行政行为：2016年9月1日，龙华区政府作出海龙府（2016）38号《关于坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目房屋征收决定》（以下简称38号征收决定），决定对该项目范围内国有土地上的房屋实施征收。2018年4月9日，龙华区政府在未与田骐华达成补偿安置协议、未公告、未事先通知的情况下，组织人员对涉案房屋实施了强制拆除。2018年6月26日，龙华区政府以田骐华为被征收人作出《房屋征收补偿决定书》，决定征收田骐华所有位于海口市××区房（决定载明的该房屋建筑面积为82.7平方米）。   2018年8月1日，田骐华向一审法院提起诉讼，请求确认龙华区政府强制拆除涉案房屋行政行为违法的同时，一并提起本案行政赔偿诉讼，请求判令：1.龙华区政府在判决生效后60日内，按照起诉时涉案房屋周边市场价（18000元/平方米）进行行政赔偿；或者按照套内面积1:1或者建筑面积1:1.3给予田骐华回迁安置房。2.判令龙华区政府按照《海口市龙华区坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目征收补偿安置方案》第四章“补助奖励”部分的规定对田骐华过渡安置费、搬迁费给予补偿。3.判令龙华区政府赔偿田骐华因房屋被强拆造成的屋内物品损失41500元。   一审查明：2016年9月1日，龙华区政府作出38号征收决定，并在征收范围内公共场所及《海口晚报》上予以公告。决定对坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目范围内的土地及房屋实施征收，并明确了征收范围、房屋征收部门、征收补偿安置方案、签约期限以及被征收人不服征收决定享有的相关诉权等事项。田骐华的涉案房屋位于海口市××区的涉案房屋位于海口市××区房，在征收范围内，《房屋征收补偿决定书》载明的该房屋建筑面积为82.7平方米。田骐华不服38号征收决定，提起行政诉讼。2017年11月27日，海南省高级人民法院作出（2017）琼行终1273号行政判决，认定龙华区政府作出的征收决定总体上符合征收实施程序；龙华区政府在作出涉案房屋征收决定时，将征收范围内的集体土地、集体财产一并征收，但未能提供相关征地报批和审批依据，违反法律规定，依法应予撤销。但是撤销会对社会公共利益造成重大损害，故依法确认该房屋征收决定行为违法，保留效力，不予撤销。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定，对被征收房屋价值的补偿不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。在本案中，《海口市龙华区坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目征收补偿安置方案》（以下简称《征收补偿安置方案》）第十一条规定，参照同类房屋二手房市场评估价确定商品住房或非住宅房屋的补偿金额并无不当；对于补偿标准，是由评估机构测定，现有证据不能证明相关被征收人在公告期内对该方案确定的补偿标准提出异议，表明该《征收补偿安置方案》所确定的补偿标准已为大部分业主所接受，关于《征收补偿安置方案》所确定的补偿标准过低的理由不能成立。《征收补偿安置方案》第十一条规定，被征收房屋属于商品住房或非住宅房屋的，按照同类房屋二手房市场评估价补偿；第十八条规定，合法商品住房按现状房屋建筑面积1：1集中购买商品住房。海南鸿宇土地房地产估价有限公司及海南中正信房地产估价有限公司于2016年7月22日对房地合估价格为框架结构6268元/平方米，混合结构6038元/平方米，装修档次分为九档，分别为50-200、300、350、400、450、500、550、600、700元/平方米。由于田骐华认为龙华区政府的征收补偿方案不合理，未与龙华区政府达成征收安置补偿协议。2018年4月9日龙华区政府在未公告、未事先通知田骐华的情况下，组织人员对涉案房屋实施了强制拆除。2018年6月26日，龙华区政府以田骐华为被征收人对涉案房屋作出《房屋征收补偿决定书》，认定田骐华的涉案房屋建筑面积为82.7平方米，房屋补偿评估单价为6268元/平方米，室内装修补偿为450元/平方米，房屋、室内装修及附属物补偿费为498559元，水电等迁移费1560元，搬迁费1819元，30个月临时过渡安置费44658元，合计546596元。田骐华与2018年5月18日就涉案房屋的强制拆除曾向龙华区政府提出过国家赔偿申请，但龙华区政府没有答复。一审另查明，田骐华对龙华区政府强拆给其造成的其他物品损失提供的物品清单，包括25项，共计41500元。   一审认为：1.38号征收决定虽然被生效判决确定违法，但却保留了其效力且没有撤销，故龙华区政府依据该征收决定对涉案房屋进行征收有事实依据。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。上述条款已经明确规定行政机关对被征收的房屋无自行决定强制拆除的权利，只能向人民法院申请执行，在人民法院作出准许执行的裁定后方可由行政机关的有权机关强制拆除。龙华区政府对被征收的房屋并无自行决定强制拆除的权利。虽然龙华区政府对田骐华涉案房屋作出了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，但在法定起诉期限或复议期未满的情况下，即自行强行拆除原告的涉案房屋显属违法。田骐华要求龙华区政府赔偿强行拆除房屋所造成的损失有法律依据。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定，对被征收房屋价值的补偿不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。（2017）琼行终1273号行政判决书认为，龙华区政府在《征收补偿安置方案》第十一条规定参照同类房屋二手房市场评估价确定商品住房或非住宅房屋的补偿金额并无不当，故一审法院认为强拆房屋的赔偿标准应为6268元/平方米，对于补助奖励及装修补偿龙华区政府已经在《征收补偿决定书》中列明，并且与《征收补偿安置方案》列明的项目及标准相同，故一审法院予以认可，因此龙华区政府应向田骐华赔偿的合计数额应为546596元。因所拆除的房屋存在折旧的情况，田骐华要求按照新修建房屋的价格予以赔偿与客观事实不符，且田骐华并未提供被拆除周边房价已经上涨至18000元/平方米的证据，故田骐华认为《征收补偿安置方案》所确定的补偿标准过低、应按周边市场价18000元/平方米进行赔偿的理由不能成立。由于田骐华在诉讼请求中对于赔偿的方式进行了选择，对于法院判决进行货币补偿或通过安置回迁房的方式均无异议，鉴于现在房价上涨的情况，为了使原告利益最大化，一审法院认为应按集中购买商品房的形式予以赔偿比较合理。2.对涉案房屋内物品损失的赔偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，首先，因龙华区政府在未进行公证或制作屋内物品清单来固定证据的情形下，违法强拆涉案房屋，导致田骐华无法履行举证责任，应当由龙华区政府来承担责任。田骐华已经提供屋内物品损失清单，尽到初步证明责任，龙华区政府无法提供证据证明涉案房屋内动产的实际损失，应当承担不利后果。其次，田骐华提交的屋内物品损失清单中除大理石灶台（申报价值2600元）、不锈钢洗菜盆（申报价值700元）、窗帘和纱窗（申报价值1500元）、卫生间洗手盆（申报价值300元）、坐便器（申报价值580元）、防盗门（申报价值2000元）、防盗网（申报价值8000元）、内室铝合金门（申报价值3000元）等属于硬装修部分的财产外，其余的申报物品符合一般家庭的实际需要，龙华区政府也不能证明上述物品不存在，故一审法院对田骐华主张的除上述物品以外的其他物品的种类、价值和数量予以认定。但考虑到上述物品的折旧价值贬损问题，酌情按照田骐华申报屋内物品损失总价的20%进行赔偿,即（41500-2600-700-1500-300-580-2000-8000-3000）×20%=4564元。综上，田骐华的部分请求有事实和法律依据，一审法院予以支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第一款第（三）项、第六条第一款、第七条第一款、第九条、第十五条、第三十二条之规定，判决如下：“一、限被告海口市龙华区人民政府于本判决生效后三十日内按照《关于坡博、坡巷片区棚户区（城中村改造项目房屋征收决定）》[海龙府（2016）38号]规定的标准与原告田骐华签订《海口市龙华区坡博坡巷片区棚户区（城中村）改造项目集中购买商品住房合同》，并按546596元的标准予以结算；如原告不愿与被告签订上述合同，则被告应赔偿原告损失546596元，并在原告明确拒绝的三日内支付完毕；二、限被告海口市龙华区人民政府于本判决生效后三十日内赔偿原告田骐华涉案房屋内物品的损失4564元；三、驳回原告田骐华的其他诉讼请求。”   田骐华上诉称：涉案强制拆除行为已为生效裁判所确认，龙华区政府应当对田骐华的损失予以赔偿。1.本案应当通过国家赔偿方式进行赔偿，一审法院主张通过征收补偿方式解决纠纷是错误的。行政补偿是指行政机关实施合法的行政行为，给行政相对人合法权益造成的损失，由国家依法给予补偿的制度。行政赔偿是指行政机关实施违法的行政行为，侵犯行政相对人合法权益，由国家依法予以赔偿的制度。一审法院判决按照《征收补偿安置方案》确定的标准对上诉人进行赔偿，既混淆了国家赔偿和行政补偿的区别，也导致上诉人损失巨大。如果田骐华选择货币补偿，一审法院的判决导致田骐华产生1000元/平方米损失。众所周知，目前海口的房价已经上涨到1.5-1.8万元/平方米，一审法院按这样的标准判决进行赔偿属于适用法律错误。本案中不应按照房屋被征收时的市场价进行赔偿，而应按照有利于保障被征收人合法权益的原则，以法院作出生效判决后龙华区政府再作出赔偿决定的时点与涉案房屋类似房地产市场价为基准确定。2.一审判决导致上诉人每100平方米的房屋只能置换被上诉人70平方米的回迁房。《征收补偿安置方案》制定的补偿标准是按照房屋建筑面积的1：1予以置换，由于上诉人的房屋为楼梯房，公摊在7-9%之间，被上诉人提供安置房的公摊在20-28%。也就是说，按照该方案进行赔偿，上诉人每100平方米的实际居住面积将减少20平方米；再加上被上诉人对被征收人房屋的成新率评估通常在0.9左右，这样上诉人每100平方米只能置换被上诉人90平方米的房屋。二项相加，意味着在被违法强拆后，按照征收方案赔偿，上诉人100平方米的房屋只能得到70平方米的赔偿。这也意味着，只有按照套内面积的1：1或者建筑面积的1：1.3进行赔偿，才能弥补上诉人的实际损失。如果按照一审判决以建筑面积的1：1进行赔偿，由于被上诉人赔偿给上诉人的回迁安置房的公摊比上诉人房屋的公摊大许多，最后赔偿的结果，必然损害上诉人的合法权益，会造成上诉人原100平方米的居住水平减少30平方米，这与“不得因征收行为导致被征收人居住水平下降”的精神相违背，也与国家赔偿法的直接损失赔偿规定相悖。3.违法行政行为应当有成本。人民政府应当是守法的模范，如果判决被上诉人的违法强拆与合法征收按照同一标准进行赔偿，则意味着政府违法毫无成本可言。上诉人认为人民法院的判决，应当体现对政府违法行政行为的惩戒，而一审法院将补偿和赔偿等同的判决明显错误，无疑是对龙华区政府违法行为的鼓励和支持。4.最高人民法院判例肯定了将违法强拆导致的国家赔偿与合法征收的行政补偿区别对待的立场，在(2017)最高法行再101号许水云诉浙江省金华市婺城区人民政府房屋行政强制及行政赔偿一案中，明确否定了浙江省金华市中级人民法院参照征收补偿方案对许水云进行赔偿、浙江省高级人民法院通过征收补偿程序解决赔偿问题的做法。本案一审法院的判决与浙江省两级法院的做法相同，该判决没有区分赔偿和补偿，将国家赔偿走回行政补偿的老路，明显与最高人民法院的判例精神相违背。综上，上诉人请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的上诉请求，按照套内面积或者按照建筑面积的1：1.3对上诉人进行赔偿。   龙华区政府辩称：1．坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目房屋征收是以公益为前提的民生工程，拟征收土地1011亩，涉居民8000户，涉被征收人口2.4万，对于拆除涉案房屋也是不得已而为之，现在大部分居民都已经签约，希望能协商解决。2.市场价每天都在变化，上诉人提出按18000元/平方米进行赔偿没有事实和法律依据。而且在另案中，海南省高级人民法院生效的判决已经认定上诉人提出的《征收补偿安置方案》补偿标准过低的理由不成立。3.关于室内物品损失问题。一审判决只依据上诉人提供的一张清单，即认为上诉人尽到了举证责任，但被上诉人认为上诉人没有尽到举证责任。事实上，在所有被拆除的房屋中，对于没有签订征收补偿协议的，在拆除前都由拆迁公司张贴拆迁公告告知拆除时间，被征收人应当拍照留证，证明室内相应物品的存在，否则并没有尽到初步举证的责任，应当承担举证不能的后果。综上，请二审法院公正审理，依法判决。   二审查明：2018年8月1日，田骐华向一审法院提起诉讼，请求确认龙华区政府强制拆除涉案房屋行政行为违法的同时，一并提出本案行政赔偿请求。一审法院分别编立为（2018）琼01行初228号和（2018）琼01行赔初18号案进行审理。之后，一审法院作出（2018）琼01行初228号行政判决，确认龙华区政府于2018年4月9日对涉案房屋实施强拆的行政行为违法。该判决作出后各方当事人均未提出上诉，现已发生法律效力。   二审另查明：龙华区政府对田骐华作出的《房屋征收补偿决定书》提供了货币补偿和实物补偿两种补偿方式，分别明确了两种补偿方式的具体补偿金额。如选择货币补偿的，被征收人应得的补偿数额合计为546596元；如选择实物补偿，被征收人应按照《征收补偿安置方案》对征收补偿款及购买的商品房价款进行差价结算后，根据《征收补偿安置方案》确定的原则、安置地点购买商品房及选房。   二审查明的其他事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。   本院认为：本案的争议焦点为龙华区政府强制拆除涉案房屋的行政行为被确认违法后如何对田骐华进行行政赔偿。首先，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第（二）项的规定，行政机关违法行使职权侵犯公民合法权益并造成损害，受害人有取得国家赔偿的权利。（2018）琼01行初228号行政判决已确认龙华区政府于2018年4月9日对涉案房屋实施强拆的行政行为违法，且已发生法律效力。因此，龙华区政府依法应赔偿违法强制拆除田骐华涉案房屋造成的损失。但根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。本案中，田骐华未与龙华区政府达成征收补偿协议，但龙华区政府于2018年6月26日对田骐华作出《房屋征收补偿决定书》，向田骐华提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式，明确了房屋、室内装修及附属物补偿费、搬迁费、水电等迁移费、临时过渡安置费的具体标准和数额，亦明确了产权调换房屋方案和面积。该《房屋征收补偿决定书》现仍有法律效力，田骐华可依据该《房屋征收补偿决定书》获得其在本案中所主张的房屋损失、搬迁补助费、装修装饰补偿、临时过渡安置费、水电等迁移费损失。根据上述法律规定和国家赔偿损益相补、不重复赔偿的原则，田骐华主张的上述损失，本院不予以支持。涉案《房屋征收补偿决定书》不属于本案审查范围，如田骐华对《房屋征收补偿决定书》不服，可另循法律途径寻求救济。其次，至于屋内物品损失。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案中，龙华区政府违法强制拆除田骐华的涉案房屋，导致田骐华无法履行举证责任，在此情况下，应当由龙华区政府承担举证责任。龙华区政府强制拆除涉案房屋时，既未对室内物品进行清点、登记，所提交的证据也不能证明田骐华屋内物品的具体损失情况，在田骐华已提供屋内物品损失清单，而龙华区政府又不能提交相反证据的情况下，一审判决结合田骐华的主张，遵循职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识，酌情确定屋内物品的种类及价值并无不当。田骐华提出一审判决确定屋内物品价值过低的上诉理由不能成立，本院不予支持。另外，田骐华超过本判决确定的其他赔偿请求，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。   综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律不当，判决结果错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）、（二）项的规定，判决如下：   一、维持海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行赔初18号行政赔偿判决的第二项，即维持“二、限被告海口市龙华区人民政府于本判决生效后三十日内赔偿原告田骐华涉案房屋内物品的损失4564元”的内容；   二、撤销海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行赔初18号行政赔偿判决的第一、第三项，即撤销“一、限被告海口市龙华区人民政府于本判决生效后三十日内按照《关于坡博、坡巷片区棚户区（城中村改造项目房屋征收决定）》[海龙府（2016）38号]规定的标准与原告田骐华签订《海口市龙华区坡博坡巷片区棚户区（城中村）改造项目集中购买商品住房合同》，并按546596元的标准予以结算；如原告不愿与被告签订上述合同，则被告应赔偿原告损失546596元，并在原告明确拒绝的三日内支付完毕；三、驳回原告田骐华的其他诉讼请求”的内容；   三、驳回田骐华的其他诉讼请求。   本判决为终审判决。   审 判 长 唐 进   审 判 员 王 鉴   审 判 员 贺 莺     二○一九年十一月二十九日   法官助理 李梦姣   书 记 员 王 珏   附：相关法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第三十八条在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：   （一）被告应当依职权主动履行法定职责的；   （二）原告因正当理由不能提供证据的。   在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。   第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。   第八十七条人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同   时对被诉行政行为作出判决。   《中华人民共和国国家赔偿法》   第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。   本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。   第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：   （一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；   （二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；   （三）违法征收、征用财产的；   （四）造成财产损害的其他违法行为。   第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：   （一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；   （二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；   （三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；   （四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；   （五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；   （六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；   （七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；