河南省洛阳市中级人民法院行 政 裁 定 书(2019）豫03行终194号上诉人（原审原告）刘建国，男，汉族，1959年2月28日出生，住河南省洛阳市涧西区。委托代理人张灵，女，汉族，1962年8月7日出生，住河南省洛阳市涧西区，特别授权。委托代理人王会利，河南博同律师事务所律师，特别授权。被上诉人（原审被告）洛阳市应急管理局，住所地洛阳市洛龙区开元大道市政府大楼12楼1218室。法定代表人郭德荣，局长。委托代理人王新放，河南润合律师事务所律师，特别授权。上诉人刘建国因诉被上诉人洛阳市应急管理局不履行法定职责一案，不服西工区人民法院（2018）豫0303行初101号行政裁定书，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人刘建国的委托代理人张灵、王会利，被上诉人洛阳市应急管理局（原洛阳市安全生产监督管理局）委托代理人王新放到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告刘建国系中信重工公司重铸铁业公司木工车间的一名包装工，2016年2月3日10时50分左右，刘建国在包装组操作吊截锯机加工压木作业过程中，左手卷入锯口，导致左手各手指完全离断，造成左手毁损伤。2017年10月10日，原告刘建国向市安监局邮寄书面申请，要求市安监局对原告于2016年2月3日在其工作岗位上班期间左手五指被吊截锯全部锯断的事故作出《事故责任认定报告》，市安监局于同年10月11日签收后，未向原告作出答复，也未就该事故作出事故调查报告。本案审理过程中，根据洛阳市机构改革方案，市安监局与其他部门合并组建洛阳市应急管理局。原审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条规定，事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。本案中，原告刘建国于2016年2月3日发生事故，于2017年10月10日向市安监局邮寄申请，市安监局于2017年10月11日收到申请后未向刘建国作出答复，刘建国于2018年9月28日向法院提起行政诉讼，已超过法定起诉期限，故其起诉应予驳回。裁定：驳回原告刘建国的起诉。裁定书送达后，刘建国不服，提起上诉。上诉人刘建国上诉称，一审认定事实不清，适用法律错误。一、认定事实不清。事故发生后，上诉人多次通过电话或到被上诉人单位询问事故调查的情况，被上诉人一直告知正在调查中。2017年5月27日，中信重工公司给上诉人发了一份单位对事故进行调查，单位调查不能替代行政机关的调查职责。上诉人分别于2016年11月16日、2017年10月8日、2018年8月26日以书面邮寄形式再次申请安监局对事故调查，之后，安监局一直告知正在调查中。一审认定安监局未作答复与事实不符，安监局一直答复上诉人事故正在调查中。如果依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条之规定对该案裁决，上诉人的申请日期为2018年8月26日，上诉人于2018年9月28日提起行政诉讼，不超过起诉期限。二、适用法律错误。行政行为可分为依申请的行政行为和依职权的行政行为。前者的启动必须以行政相对人的申请为条件，后者只要在条件成就时行政机关就应当主动实施行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条是对于依申请不履行法定职责行为的起诉期限作了规定，即向行政机关提出申请后，自行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月。本案中，被上诉人对安全生产事故的调查不是依申请进行，而是依职权进行调查。上诉人即使不向被上诉人提出申请，被上诉人在知道发生安全事故后亦应当对事故的成因及责任进行调查，被上诉人对事故进行调查与上诉人是否提出调查申请没有任何关系，被上诉人是依职权履职而不是依申请履职。因此，该案不符合上述第六十六条的规定。对于行政机关依职权履行法定职责的起诉期限法律没有明确规定，在法律没有明确规定的情况下，上诉人认为应当按照有利于行政相对人的原则进行判断。只要行政机关依职权应履行的法定职责仍然存在，该作为义务就不应适用起诉期限。被上诉人至今没有对事故进行调查，依据国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条及《河南省安全生产条例》第三十九条之规定，被上诉人自知道发生安全事故后就应当对事故进行调查，《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条规定的是提交调查报告的期限而不是调查的期限，更不是超过该提交报告期限被上诉人就不用对事故进行调查的限制。时至今日，被上诉人仍然负有对事故进行调查处理的义务。一审法院以超过起诉期限驳回上诉的起诉，其适用法律错误。综上，请求1、依法撤销洛阳市西工区人民法院（2018）豫0303行初101号行政裁定书，指定西工区人民法院对该案进行审理。2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人洛阳市应急管理局（原洛阳市安全生产监督管理局）答辩称，一、诉讼时效问题。被答辩人在原审中诉称于2017年10月8日向答辩人提出了书面申请，答辩人未在法定期限答复。被答辩人于2018年9月28日提起诉讼，其起诉已过行政诉讼法律规定的诉讼时效期限，原审裁定认定正确。二、答辩人的法定职责问题。被答辩人说法没有法律依据，属于被答辩人错误理解。首先，行政职权不能自行创设，只能立法赋予。依据《中华人民共和国安全生产法》中规定及相关法规规定的答辩人的法定职责中就没有“出具事故调查报告”的职责。其次，本案原审原告发生的事故属于一般事故，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第五条、第九条、第十条第三项之规定，本案涉及事故应有事故单位所在的地方人民政府负责处理；依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第五条、第十九条、二十五条、三十一条之规定，事故调查报告只是事故调查中的一个程序，是对事故责任者追究的建议，是行政机关的内部审批行为，不是具体行政行为。被答辩人的该项诉求不是行政诉讼受理范围。答辩人也没有出具事故调查报告的法定职责，不是本案适格的被告。综上，答辩人认为原审裁定，事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回被答辩人的上诉请求。本院经审理查明的事实与原审查明的事实基本一致。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款之规定，公民、法人或者其他组织可以针对行政机关不履行法定职责的行为向人民法院提起行政诉讼。本案即为上诉人认为洛阳市应急管理局未履行出具事故调查报告职责而提起的诉讼，但起诉要符合行政诉讼起诉期限的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条规定，事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定：公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。本案中，上诉人刘建国于2016年2月3日发生事故，被上诉人洛阳市应急管理局于2017年10月11日签收刘建国于2017年10月10日邮寄的书面申请，一直未予答复，也未就该事故作出事故调查报告。而刘建国于2018年9月28日提起本案诉讼，显然超出了上述法律规定的起诉期限，一审法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项之规定，驳回刘建国的起诉并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，经合议庭合议，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 张 强审判员 高 玲审判员 李扬丽二〇一九年十一月五日书记员 杨路嘉