广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终1098号上诉人（原审第三人）紫金县临江镇联新村梅山村民小组。负责人利瑞响，该村民小组组长。被上诉人（原审原告）紫金县临江镇前进村井水村民小组。负责人利小辉，该村民小组组长。委托代理人利洁泉，男，1965年10月27日出生，汉族，住广东省深圳市龙岗区，系该村村民。委托代理人利勇军，男，1970年8月1日出生，汉族，住广东省紫金县，系该村村民。原审被告紫金县人民政府，住所地广东省紫金县紫城镇秋江东路38号。法定代表人廖继聪，该县县长。委托代理人钟金保，紫金县山林调处办公室主任。委托代理人龙志光，紫金县山林调处办公室工作人员。原审被告河源市人民政府，住所地广东省河源市沿江中路19号。法定代表人林涛，该市市长。委托代理人钟建华、黄旭赟，均系河源市法制局工作人员。上诉人紫金县临江镇联新村梅山村民小组（以下简称梅山村民小组）因与被上诉人紫金县临江镇前进村井水村民小组（以下简称井水村民小组），原审被告紫金县人民政府、河源市人民政府林权争议行政处理及行政复议纠纷一案，不服广东省河源市中级人民法院（2017）粤16行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，争议林地坐落在紫金县临江镇前进村委会井水村，争议林地的地名，原告井水村民小组称致隆屋背，第三人梅山村民小组称横岭背，四至为东至荆棘篱笆艮，南至往临江中学山路，西至育昌（桂塘）临古路段面上艮，北至与前进村福田村民小组山岭交界天花水。2005年6月，建设临古公路需征用部分争议林地时引发林地所有权纠纷，原告井水村民小组申请被告紫金县人民政府进行处理。对于主张争议林地的所有权属，原告井水村民小组提供了户主为新乡队、编号为x的《社员自留山证》，该证记载地名是致隆屋背荒山，四至是东至致隆屋背，南至新屋背路，西至贵塘松山顶，北至福田队山顶；第三人梅山村民小组提供了户主为利林秀的《土地房产所有证》，该证记载坐落枚山，种类荒山，地名新乡屋背，四至是东至其安荒畲，南至新乡并畲，西至凹里村松山，北至岭水为界；第三人还提供了户主为梅山生产队、编号为x1的《山林所有证》，该证记载地名是横岭背，四至是东至致隆怀增松山止，南至致隆屋背为界，西至育昌松山岭顶，北至福田松山岭顶。在管理事实方面，争议山范围内生长的树木主要是人工种植的湿地松，由原告井水村民小组种植，第三人梅山村民小组对此没有异议，原告与第三人对湿地松的种植年限是否超过二十年有异议。第三人提出原告在争议山上种植树木时其曾提出异议，其对争议山有管理事实，本案中除了证人证言外没有其他证据。被告紫金县人民政府受理井水村民小组的确权申请后，于2005年8月20日作出了紫府政决字〔2005〕7号《行政处理决定书》，决定：“争议山所有权归梅山村民小组所有，林木所有权属井水村民小组所有”。原告井水村民小组不服申请复议，被告河源市人民政府作出了维持的复议决定。原告井水村民小组不服，向紫金县人民法院提起行政诉讼。紫金县人民法院作出（2006）紫法行初字第2号行政判决认定：井水村民小组与梅山村民小组均持有有效的权属证书，属于重复填证，紫金县人民政府没有对证件有效性作出认定及处理，而直接处理山权林权，属于程序违法。从而判决撤销紫金县人民政府2005年8月20日作出的紫府政决字〔2005〕7号《行政处理决定书》，责令紫金县人民政府在判决发生法律效力之日起60日内重新作出具体行政行为。2006年7月15日，被告紫金县人民政府重新作出处理即紫府政决字〔2006〕2号《行政处理决定书》，决定：一、撤销井水村民小组所持证号为NO.x山林权证；二、争议山归梅山村民小组所有，争议山范围内现有人工种植的湿地松归井水村民小组所有。原告井水村民小组不服，申请复议。2006年12月22日，被告河源市人民政府作出河府复决字〔2006〕40号《行政复议决定书》，以紫金县人民政府作出的紫府政决字〔2006〕2号《行政处理决定书》具体行政行为事实不清，证据不足为由，决定撤销紫金县人民政府作出的该具体行政行为。此后，被告紫金县人民政府于2013年1月22日重新作出紫府政决字〔2013〕2号《行政处理决定书》，该《行政处理决定书》认为：“井水村民小组提供的证号为x的《社员自留山证》记载林地地名与争议山地名吻合，四至范围包含了争议山；梅山村民小组提供的《土地房产所有证》《山林所有证》记载的地名与争议山吻合，四至范围均包含了争议山；井水村民小组提交的《社员自留山证》是林地使用权凭证，不是林地所有证凭证，且没有填证依据，属违反法定程序发放，该证不能作为确权的依据；紫金县林业局于2006年11月17日作出的《鉴定书》，结果显示争议山的湿地松和马尾松年轮均超过二十年，但紫金县种植湿地松最早的时间是在1987年……井水村民小组认为其对争议山连续经营管理超过二十年且无人提出争议的理由和对争议山权属的主张，证据不充分。井水村民小组在山上种植的林木，按‘谁种谁有’的规定，应属其所有。梅山村民小组提交的《土地房产所有证》《山林所有证》为山林所有权属证件，分别记载的四至范围均包含了争议山。决定：一、注销申请人名下的《社员自留山证》（NO.x）记载的致隆屋背荒山，四至为东至致隆屋背，南至新屋背路，西至贵塘松山顶，北至福田队山顶的内容。二、争议山的林地所有权归被申请人所有，争议山范围内的林木归申请人所有（见附图）”。原告井水村民小组不服，申请复议。被告河源市人民政府于2014年1月26日作出河府行复〔2013〕16号《行政复议决定书》，对紫府政决字〔2013〕2号《行政处理决定书》予以维持。原告井水村民小组仍不服，向紫金县人民法院提起行政诉讼。紫金县人民法院作出（2014）紫法行初字第9号《行政判决书》，认定：紫金县人民政府作出紫府政决字〔2013〕2号《行政处理决定书》的具体行政行为在时间上虽有存在过失，但并不影响该具体行政行为的合法性。从而判决驳回原告井水村民小组的诉讼请求。原告不服提起上诉，原审法院于2014年8月2日作出（2014）河中法行终字第18号《行政判决书》认定，主要以“《鉴定书》属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定证据种类的鉴定结论，鉴定结论是否具有证据效力应当从鉴定人是否具备鉴定资格、鉴定程序是否合法、鉴定结论内容是否正确、完整或者明确等方面审查并依据法律程序进行认定；被上诉人只依据紫金县林业局单方出具的《证明》从而否定鉴定结论的证据效力，理据不足。第三人梅山村民小组提出上诉人在争议林地种植树木时曾提出异议以及对争议林地进行过实质性的经营管理的问题，本案中除了证人证言外没有其他证据予以证实”为由，判决：一、撤销紫金县人民法院于2014年5月4日作出的（2014）紫法行初字第9号行政判决；二、撤销被上诉人紫金县人民政府于2013年1月22日作出的紫府政决字〔2013〕2号《行政处理决定书》的具体行政行为，责令被上诉人紫金县人民政府重新作出具体行政行为。被告紫金县人民政府于2015年11月25日重新作出紫府政决字〔2015〕9号《行政处理决定书》，对原告与第三人的林地所有权争议作出决定：一、注销井水村民小组名下《社员自留山证》（NO：x）记载的致隆屋背荒山，四至为东至致隆屋背、南至新屋背路、西至贵塘松山顶、北至福田队山顶的内容。二、争议山的林地所有权归梅山村民小组所有；争议山范围内的林木归井水村民小组所有。被告河源市人民政府于2017年2月23日作出河府行复〔2016〕8号《行政复议决定书》维持被告紫金县人民政府作出的紫府政决字〔2015〕9号《行政处理决定书》。原告井水村民小组不服提起诉讼，请求：1.撤销河源市人民政府作出的2017年2月23日作出河府行复〔2016〕8号《行政复议决定书》；2.撤销被告紫金县人民政府作出的紫府政决字〔2015〕9号《行政处理决定书》，责令被告重新作出处理决定；3.本案诉讼费用由被告承担。原审法院审理认为，本案的争议焦点是被告紫金县人民政府作出紫府政决字〔2015〕9号《行政处理决定书》和被告河源市人民政府作出河府行复〔2016〕8号《行政复议决定书》是否合法。本案中，在原始权属凭证方面，原告井水村民小组提供了编号为x的《社员自留山证》，第三人梅山村民小组提供了村民利林秀的《土地房产所有证》和编号为x1的《山林所有证》，三本权属证书记载的范围均涉及争议林地，被告紫金县人民政府认为原告《社员自留山证》是社员个人的林地使用权凭证，没有填证依据，是违反法定程序发放的，没有采纳该《社员自留山证》，但是在庭审过程中，原告还提交了不涉及争议山林的编号为x2、x3、x4、x5的《社员自留山证》及时任填证人出具的《证明》来印证在上世纪80年代山林两制时，原告所在的前进大队因集体《山林所有证》数量不足，在经上级同意的情况下采取用《社员自留山证》样式填写了集体管辖山林的权属证书，因此，被告紫金县人民政府仅以原告持证的样式而作出注销处理，没有对原告提出的抗辩予以审查，该认定属于事实不清，证据不足。在管理事实方面，原告井水村民小组在上世纪80年代开始，在争议林地种植了湿地松等树木，第三人梅山村民小组对原告种植事实没有异议，其主张原告是违法种植，并在不同时期提出过抗议，但第三人没有提供其他证据予以佐证，而第三人主要以证人证言主张管理事实，因此，原告的管理事实比较明显。综上所述，被告紫金县人民政府作出的被诉《行政处理决定书》事实不清，证据不足，应予以撤销。被告河源市人民政府作为紫金县人民政府的上级机关，对井水村民小组不服被诉《行政处理决定书》行政行为申请复议进行审查，符合《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定。被告河源市人民政府在复议期间对争议双方的证据再次进行审查，没有对紫金县人民政府注销原告持有的x的《社员自留山证》等进一步核查，从而作出维持被诉《行政处理决定书》，存在不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条的规定：“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”原告诉请撤销被告河源市人民政府作出的被诉《行政复议决定书》，同时撤销被告紫金县人民政府作出的被诉《行政处理决定书》理由充分，原审法院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决：一、撤销被告河源市人民政府于2017年2月23日作出的河府行复〔2016〕8号《行政复议决定书》；二、撤销被告紫金县人民政府于2015年11月25日作出的紫府政决字〔2015〕9号《行政处理决定书》，责令被告紫金县人民政府重新作出行政行为。本案一审受理费50元，由两被告负担。上诉人梅山村民小组不服一审判决，向本院提起上诉称：一、该村民小组持有的涉案争议山土改时期确权的《土地房产所有证》及体制下放后确权的《山林所有证》，两证均包含争议山，紫金县人民政府将涉案争议山权属处理归该村民小组，合法有据。二、被上诉人井水村民小组无争议山土地来源依据，且将集体的公山填入个人所有的《社员自留山证》，紫金县人民政府注销其名下编号为NO：x《社员自留山证》事实清楚，证据充分。三、该村民小组对井水村民小组在涉案争议山“抢种”及时提出异议，之后在不同时期亦提出抗议，并由相关部门经办人员予以证实，原审法院认为井水村民小组的管理事实比较明显，与事实不符，依据不足。井水村民小组“抢种”树木时间至本案受理时不足20年，其无依据以有争议的管理事实争执山林所有权。综上，请求：撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人井水村民小组二审答辩称：一、被诉《行政处理决定书》《行政复议决定书》与历史事实不符。二、《行政处理决定书》存在随意性、不严谨性。三、《行政处理决定书》采信证据不合理。四、紫金县人民政府作出的《行政处理决定书》违法。综上，请求：驳回上诉，维持一审判决。原审被告紫金县人民政府二审答辩称：该府作出的涉案《行政处理决定书》事实清楚，证据充分，程序合法，实体处理和适用法律正确。1.该府作出的处理决定依据充分。争议发生后，被上诉人提供的新乡队名下《社员自留山证存根》记载的致隆屋背荒山，四至为东至致隆屋背山岭，四至范围包含争议山。该证不是集体所有权证，且该证无填证依据。上诉人提供的利林秀名下《土地房产所有证》和梅山生产队名下《山林所有证》分别记载的新乡屋背山岭和横岭背山岭的四至范围均包含争议山。前后两证内容一致，均为集体所有权证，《山林所有证》是上世纪80年代核发，由此可反映。上世纪80年代，上诉人对争议山权属主张了权利。2.争议山在上世纪80年代后一直存在争议。3.争议山上林木种植时间经鉴定和其他证据表明不超过20年。4.根据以上陈述，被上诉人认为其对争议山连续经营管理超过20年且无人提出异议完全与事实不符。综上，请求：撤销一审判决，维持该府作出的处理决定。原审被告河源市人民政府二审答辩称：一、该府作出的《行政复议决定书》事实清楚，证据充分确凿，适用法律依据正确。二、该府作出行政复议行为程序合法。综上，请求：撤销一审判决，维持该府作出的复议决定。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案是林权争议行政处理及行政复议纠纷，审理的焦点问题是紫金县人民政府作出的被诉《行政处理决定书》以及河源市人民政府作出的被诉《行政复议决定书》是否合法。被诉处理决定作出时施行有效的《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条规定：“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据。当事人未持有林权证或者林权证确定权属有错误的，下列材料作为处理林权争议的证据：（一）土地改革时期，人民政府依法颁发的土地房产所有证。……（四）20世纪80年代初，县级以上人民政府开展的稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制时（即林业“三定”时期），县级以上人民政府核发的社员自留山证、社员责任山证及林业生产责任书等有关确定山林权属和经营范围的材料、文件。……”现行有效的《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”该条例第十条规定：“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：（一）土地改革时期依法取得的土地房产所有证、登记发证的档案清册或者林权登记的土地清册；……（十）当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明；……林权争议有关证据材料的效力，依照最高人民法院关于诉讼证据的有关规定认定。”据此，土改时期的土地房产所有证、“三定”时期的社员自留山证及山权林权所有证等均可以作为林权争议处理的依据或证据。本案中，上诉人持有的《土地房产所有证》《山林所有证》以及被上诉人持有的编号为x《社员自留山证》所记载的林地范围均包括涉案争议林地。紫金县人民政府作出被诉《行政处理决定书》主要基于否定被上诉人持有的《社员自留山证》效力这一基础事实。尽管《社员自留山证》一般是代表社员个人林地使用权的凭据，填发证上的权利人一般也为社员个人，但对于社员自留山证的权利主体填写为所在村集体的是否属于违反法定程序还应当要结合当时的其他证据予以查证认定，不应简单仅以形式上违反填写规定而否定其证据效力。从被上诉人井水村民小组提供的不涉及争议山林的编号为x2、x3、x4、x5的《社员自留山证》及时任填证人出具的《证明》等证据，结合“三定”时期发证的历史情况，本案编号为x的《社员自留山证》存在形式上的瑕疵，不足以影响其作为本案权属来源证据的效力。据此，紫金县人民政府不采信被上诉人井水村民小组的涉案《社员自留山证》而作出的涉案处理决定，所依据的事实不清，主要证据不足。而且，该处理决定也未考虑到被上诉人井水村民小组对涉案争议山林的实际经营管理现状，未考虑到其处理决定是否符合《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第三条规定的调解处理林权争议的“三个有利于”原则。河源市人民政府复议决定维持紫金县人民政府涉案处理决定亦属不当。原审法院判决一并撤销上述处理决定及复议决定并责令紫金县人民政府重作，事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人关于被上诉人持有的涉案《社员自留山证》理应被注销以及存在“抢种”行为，欠缺证据支持，本院不予采纳。综上，上诉人紫金县临江镇联新村梅山村民小组的上诉请求不成立，本院予以驳回。原审判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人紫金县临江镇联新村梅山村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  林秀雄审判员  林劲标审判员  刘德敏二〇一九年十一月二十一日书记员  杨海萍张铭