湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行赔终62号上诉人（原审原告）侯绢霓，女，汉族，1965年1月22日出生，户籍所在地湖南省郴州市北湖区，住长沙市望城区。委托代理人刘晓辉，湖南越一律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长沙市望城区人民政府，住所地湖南省长沙市望城区高塘岭街道雷锋北大道1688号。法定代表人范焱斌，区长。委托代理人尹伟博，长沙市望城区人民政府工作人员。委托代理人谢兆佳，湖南仁润律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长沙市望城区城市管理和综合执法局，住所地湖南省长沙市望城区望府路188号。法定代表人谢孟，局长。委托代理人胡伟，该局工作人员。委托代理人房炬，湖南首乐律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长沙市望城区住房和城乡建设局，住所地湖南省长沙市望城区高塘岭街道雷锋北大道1688号。法定代表人张妹辉，局长。委托代理人刘日刚，该局总工程师。委托代理人舒适，湖南仁翰律师事务所律师。上诉人侯绢霓与被上诉人长沙市望城区人民政府（以下简称望城区政府）、长沙市望城区城市管理和综合执法局（以下简称望城区城管局）、长沙市望城区住房和城乡建设局（以下简称望城区住建局）行政赔偿一案，不服长沙市中级人民法院（以下简称长沙中院）（2018）湘01行赔初10号行政赔偿裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开审理了本案，现已审理终结。长沙中院一审查明，长沙市望城区出于处理污水的公共需要，规划建设望城区污水处理厂项目，该项目纳污管道工程于2009年12月竣工验收后投入使用，管道铺设路线经过望城区高塘岭街道。原告侯绢霓于2011年起在望城区高塘岭街道租地种植水果。2017年7月汛期，当地发生特大暴雨，原告侯绢霓及当地其他水果种植户的果园被淹造成损失。原告侯娟霓认为果园被淹与污水管道的设计与维护有关，向望城区政府、望城区城市管理局和望城区住建局申请行政赔偿未果，诉至长沙中院。长沙中院一审认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”本案中，望城区污水处理厂纳污管道工程是望城区政府及其职能部门规划建设并管理维护的公有公共设施。因公有公共设施设置或管理发生的赔偿问题不属于行政机关违法行使职权的问题，不属于国家赔偿的范围，故原告以该纳污管道建设和管理不当造成污水倒灌为由主张赔偿其果园损失，不符合行政赔偿诉讼的起诉条件。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告侯绢霓的起诉。该案不收取案件受理费。上诉人侯绢霓向本院上诉称，被上诉人望城区政府具有采取措施防治水污染的职责，望城区住建局对污水处理负有管理职责，望城区城管局对污水处理设施负有维护职责。涉案污水管线为望城区纳污主干管B线，自建成以来，污水经过管道的检修孔倒灌上诉人租赁地块所在区域。上诉人及当地村民多次要求三被上诉人整改，但三被上诉人拒不履行相应职责，故上诉人损失的发生不是因特大暴雨所致，而是因上诉人的行政不作为所致。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，三被上诉人具有法定职责，应当履行而没有履行构成违法，致使污水倒灌造成农户损失，受害人有获得赔偿的权利。一审法院认为本案系公共设施设置或管理发生的赔偿问题，认定事实和适用法律不当。请求撤销长沙市中级人民法院（2018）湘01行赔初10号行政赔偿裁定，判决三被上诉人赔偿上诉人损失1393.8352万元。被上诉人望城区政府未提交书面答辩状，其委托代理人口头答辩称，1.涉案项目是望城区政府的基础设施建设项目，审批程序和手续合法，因公共设施设置或管理发生的赔偿问题不属于行政赔偿的范围，原审法院以此为由裁定驳回起诉，认定事实和适用法律正确，程序合法。2.上诉人所遭受的损失，不是政府的过错，是自然灾害。3.自然灾害发生后，政府相关部门已采取补救措施，综合考虑受灾情况，对符合条件的种植户给予了补助。4.上诉人擅自改变耕地用途，自身存在过错，其损失不受法律保护。5.上诉人没有就其实际损失情况依法举证，应承担举证不能的法律后果。请求驳回上诉。被上诉人望城区城管局未提交书面答辩意见，其委托代理人口头答辩称，答辩意见与望城区政府答辩意见一致。被上诉人望城区住建局未提交书面答辩意见，其委托代理人口头答辩称，通过一审法庭调查，被上诉人已经举证证明依法履行了污水管线的管理、维护职责，不存在行政不作为的问题。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求与事实不符，于法无据，应予驳回。当事人原审提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院，经审查，可以作为认定本案事实的依据，本院查明的事实与原审认定的事实基本一致。另查明一，望城区污水处理工程由望城区政府以直接投资、政策性银行贷款和社会融资的方式兴建。该项目建成后，实行厂网分开管理，污水处理厂由社会投资方特许运营，污水管线由望城区相关职能部门管理维护。本案涉案的污水处理设施为该污水处理工程纳污主干管B线，该管线下水管网的维护由望城区市政局负责，下水管网的管理最初由望城区城管局负责，后调整为望城区住建局负责。另查明二，2019年3月，长沙市望城区公布机构改革方案，望城区城市管理和综合执法局为该区政府工作部门，原长沙市望城区城市管理局的职权由长沙市望城区城市管理和综合执法局行使。本案二审中，长沙市望城区城市管理和综合执法局提交的《统一社会信用代码证书》显示，机构名称为长沙市望城区城市管理和综合执法局，颁发日期为2019年4月1日。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案因望城区政府机构改革，原长沙市望城区城市管理局的职权由长沙市望城区城市管理和综合执法局继续行使，因此，长沙市望城区城市管理和综合执法局更替原长沙市望城区城市管理局成为本案被上诉人。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定了行政诉讼和行政赔偿诉讼的起诉条件，当事人起诉内容是否属于行政诉讼受案范围，是案件能否进入实体审理的前提。根据《中华人民共和国水污染防治法》和《城镇排水与污水处理条例》的有关规定，城市污水处理设施属于公有公共设施。《中华人民共和国水污染防治法》第四十九条、《城镇排水与污水处理条例》第三条、第五条规定了县级以上地方人民政府及其职能部门在城镇排水与污水处理工作中的职责，县级以上人民政府及其职能部门在履行上述职责中所实施的行为，既有行政法律行为，也有行政事实行为。其中，针对特定行政相对人实施的规划施工许可、工程监管以及因违反排污规定、破坏排污设施实施的行政处罚等行为，属于行政法律行为，相对人、相关人认为上述作为或不作为的行政法律行为违法并造成其损失，有权申请复议或提起行政诉讼请求确认违法，同时一并提出赔偿请求或待确认违法后单独提出赔偿请求。针对污水处理设施实施的建设、管理、维护等行为，是对物而不是对特定行政相对人实施的行为，属于行政事实行为，行政主体没有履行对污水设施的相应建设、管理、维护职责，也不属于行政法上的行政不作为。如因设施维护管理不当，造成他人人身财产损害，则属于公有公共设施致害的情形。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定了行政机关及其工作人员在行使职权过程中侵犯财产权的赔偿范围，公有公共设施因建设、管理、维护发生的赔偿问题，没有被纳入赔偿范围。因此，本案上诉人侯绢霓以被上诉人对涉案纳污管道建设、管理和维护不当，导致污水倒灌造成其经济损失为由请求国家赔偿，其起诉内容不属于行政赔偿诉讼的受案范围，不符合行政赔偿诉讼的起诉条件，上诉人应通过其他合法途径依法另行寻求救济。综上，长沙市中级人民法院（2018）湘01行赔初10号行政赔偿裁定认定事实清楚，适用法律法规正确。上诉人侯绢霓的上诉理由不成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 黄 燕审判员 李隽明审判员 涂勇华二〇一九年十一月二十六日书记员 刘亦诚附：相关法律、法规、司法解释条文1．《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2.《中华人民共和国国家赔偿法》第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。3.《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（1）原告具有请求资格；（2）有明确的被告；（3）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；（6）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；（7）符合法律规定的起诉期限。4.《中华人民共和国水污染防治法》第四十九条城镇污水应当集中处理。县级以上地方人民政府应当通过财政预算和其他渠道筹集资金，统筹安排建设城镇污水集中处理设施及配套管网，提高本行政区域城镇污水的收集率和处理率。国务院建设主管部门应当会同国务院经济综合宏观调控、环境保护主管部门，根据城乡规划和水污染防治规划，组织编制全国城镇污水处理设施建设规划。县级以上地方人民政府组织建设、经济综合宏观调控、环境保护、水行政等部门编制本行政区域的城镇污水处理设施建设规划。县级以上地方人民政府建设主管部门应当按照城镇污水处理设施建设规划，组织建设城镇污水集中处理设施及配套管网，并加强对城镇污水集中处理设施运营的监督管理。城镇污水集中处理设施的运营单位按照国家规定向排污者提供污水处理的有偿服务，收取污水处理费用，保证污水集中处理设施的正常运行。收取的污水处理费用应当用于城镇污水集中处理设施的建设运行和污泥处理处置，不得挪作他用。城镇污水集中处理设施的污水处理收费、管理以及使用的具体办法，由国务院规定。5.《城镇排水与污水处理条例》第三条县级以上人民政府应当加强对城镇排水与污水处理工作的领导，并将城镇排水与污水处理工作纳入国民经济和社会发展规划。第五条国务院住房城乡建设主管部门指导监督全国城镇排水与污水处理工作。县级以上地方人民政府城镇排水与污水处理主管部门（以下称城镇排水主管部门）负责本行政区域内城镇排水与污水处理的监督管理工作。县级以上人民政府其他有关部门依照本条例和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内负责城镇排水与污水处理监督管理的相关工作。