广西壮族自治区防城港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂06行终48号 上诉人(原审被告)上思县那琴乡人民政府。 法定代表人韦飞鹏，该乡乡长。 委托代理人苏锡俊，上思县那琴乡司法所所长。 委托代理人许志文，上思县那琴乡司法所干部。 上诉人(原审第三人)黄月珍，男，1951年12月15日出生，壮族，住广西上思县。 上诉人(原审第三人)蒙永金，女，1970年7月29日出生，壮族，住广西上思县。 以上两位上诉人共同委托代理人黄越清，1949年12月15日出生，壮族，住广西上思县。 以上两位上诉人共同委托代理人黄喜，上思县法律事务中心法律服务工作者。 被上诉人(原审原告)上思县那琴乡那通村七踏村民小组。 诉讼代表人黄月明，该组组长。 被上诉人(原审原告)黄廷安，男，1979年9月8日出生，壮族，住广西上思县。 被上诉人(原审原告)黄月星，男，1952年3月10日出生，壮族，住广西上思县。 以上三被上诉人共同委托代理人陆华，上思县法律事务中心法律服务工作者。 原审被告上思县人民政府。 法定代表人覃森。 委托代理人何其贤，上思县司法局干部。 委托代理人黄元芝，上思县司法局干部。 上诉人上思县那琴乡人民政府、黄月珍、蒙永金因土地行政裁决、行政复议一案，不服上思县人民法院（2019）桂0621行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年10月15日公开开庭审理了本案。上诉人上思县那琴乡人民政府的委托代理人苏锡俊、许志文，上诉人(原审第三人)黄月珍、蒙永金的委托代理人黄越清、黄喜，被上诉人(原审原告)上思县那琴乡那通村七踏村民小组（以下简称七踏组）的组长黄月明，被上诉人(原审原告)黄月星及被上诉人共同委托代理人陆华，原审被告上思县人民政府的委托代理人何其贤、黄元芝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，本案争议地“底屋”面积0.75亩，争议地的四至界线为：西从原七踏生产队仓库东边墙基起向南28米即距离黄月新户的西边墙角7.7米止，南从距离黄月新户的西边墙角7.7米起向东至黄越清祖楼西墙角2.7米止，东从黄越清祖楼西墙角2.7米起向北至黄秀新香蕉树边止，北从黄秀新香蕉树边起向西至原七踏生产队仓库西边墙基。1953年，上思县人民政府向第三人黄月珍的父亲、第三人蒙永金的爷爷黄善记核发《土地房产所有权证》，争议地自1953年至1998年一直由黄善记户管理种植玉米、花生、木薯等农作物，1998年黄善记去逝后，其子女外出谋生，“底屋”曾一度丢荒，1980年由本村村民黄月新、黄月星、黄月明种菜经营至今。2011年6月28日原告将新建房的沙土堆放在现争议地“底屋”上，第三人户发现后，提出争议，双方遂引起纠纷。2014年经上思县那琴乡那通村七踏村民小组协商会议决定将该争议地“底屋”之地面积0.75亩的集体所有的土地作为修筑村屯公路用地，且现己铺好碎石。2017年2月17日，第三人黄月珍、蒙永金向那琴乡政府申请调解处理，2018年9月20日作出琴政裁[2018]6号《那琴乡人民政府行政处理决定书》，决定：争议地由黄月珍、蒙永金管理使用。原告不服，于2018年10月22日向县政府申请复议，2018年12月26日县政府作出上政复决[2018]20号《行政复议决定书》决定维持琴政裁[2018]6号《那琴乡人民政府行政处理决定书》原告不服，于2019年1月22日提起行政诉讼。 原审认为，本案的争议地第三人户确实有《土地房产所有权证》，县政府于1953年向第三人黄月珍的父亲、第三人蒙永金的爷爷黄善记核发《土地房产所有权证》，但1962年国家颁布了《农村人民公社工作条例》，该条例中的第二十一条明确规定：“生产队范围内的土地都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用……”。根据该规定，与现行的法律法规相抵触的部分无效，即该《土地房产所有权证》对属于个人部分的土地己无效，对属于集体部分的土地仍然有效，换言之，该《土地房产所有权证》中土地原来属于哪个生产队的，仍然归该生产队所有，原来属于哪个人的，就不再归那个人所有，属于个人的土地全部都归生产队集体所有，本案的争议地也是如此,已重新收回集体所有。因此，那琴乡人民政府以《土地房产所有 权证》为依法将争议地确认为黄月珍、蒙永金管理使用，作出琴政裁[2018]6号《那琴乡人民政府行政处理决定书》属于认定事实不清，证据不足，应予以撤销。上思县人民政府作出的维持琴政裁[2018]6号《那琴乡人民政府行政处理决定书》的行政复议决定也应一并撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项规定及七十九条规定，判决：一、撤销被告上思县那琴乡人民政府于2018年9月20日作出琴政裁[2018]6号《那琴乡人民政府行政处理决定书》；二、撤销上思县人民政府2018年12月26日上思县人民政府作出上政复决[2018]20号《行政复议决定书》。 上诉人上思县那琴乡人民政府上诉称，一、被上诉人七踏村民小组的原告诉讼主体不适格。其一，《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼。”在本案中，一审第三人与被上诉人黄廷安、黄月明、黄月星的使用权纠纷自2011年就开始。对此，被上诉人七踏村民小组也是知情的，但一直都没有任何异议。关于这一事实，有上诉人于2011年7月27日至2017年7月26日在本案争议发生后先后对黄月明、黄月星、黄廷安、黄越珍、黄越清、周执勋（组长）等人依法进行调查时制作的《询问笔录》和《调查笔录》为证。其二，被上诉人七踏组并不是上诉人被诉的琴政裁【2018】6号处理决定的当事人，依法并不是本案被诉行政行为的相对人。其三，从一审第三人的调处申请到上诉人作出的琴政裁【2018】6号处理决定的内容看，本案争议的是土地使用权，处理的也是土地使用权，并未涉及到土地所有权。因此，上诉人和县政府的行政行为都没有侵犯被上诉人七踏村民小组的合法权益。因此，根据《行政诉讼法》第二条规定，被上诉人七踏村民小组并不是本案适格的原告诉讼主体。二、一审判决对本案部分证据认证错误且违法。1、对原告（被上诉人）证据1、2、4、7的真实合法性予以确认属于严重违法。被上诉人的这些“证据”充其量只是一些自证，依法不能作为行政诉讼证据来使用；另外，其证据8、9的三性一审第三人人和上诉人都不认可，且签名均不是声明人所签，手印也不是声明人所摁，依法也不能作为本案的参考依据。2、对上诉人证据8认证错误。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（一）项规定，土改时期依法取得的土地房产所有权证可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料，而不是该条例第三十五规定的“参考证据材料”。故一审判决将上诉人提交的证据8认证为本案的参考依据依法也是错误和违法的。三、一审判决认定事实不清，证据不足。主要是：1、认定“‘底屋’曾一度丢荒，1980年由本村村民黄月新、黄月星、黄月明种菜经营至今”没有证据支持且与前面认定互相矛盾。即在此前面己认定“争议地自1953年至1998年一直由黄善记户管理种植玉米、花生、木薯等农作物”，而接下来却又认定“‘底屋’曾一度丢荒，1980年由本村村民黄月新、黄月星、黄月明种菜经营至今”。这明显是互相矛盾的，且一审判决对“‘底屋’曾一度丢荒，1980年由本村村民黄月新、黄月星、黄月明种菜经营至今”这一事实的认定更是没有任何证据予以支持。2、认定“2014年经上思县那琴乡那通村七踏村民小组协商会议决定将该争议地作为修筑村屯公路用地”既属于认定事实不清，更没有合法有效的证据支持。一审判决对这一事实认定的依据是被上诉人提供的证据3。然而，其证据3却是在2018年7月3日才形成。除此之外，一审判决再也没有任何证据来作为认定这一事实的依据。四、一审判决作出的评判理由既不符合事实，更有悖于法律规定。首先，《农村人民公社工作条例》第二十一条规定将生产队范围内的土地都收归生产队所有，指的是土地的所有权，而对于争议地所有权属于生产队集体所有这一事实一审第三人是没有异议的。而且，一审第三人与被上诉人黄月星、黄月明、黄廷安发生争议的是该土地的使用权，上诉人和上思县政府解决的也是使用权。另外，在《农村人民公社工作条例》实施后，包括自留地、宅基地等土地使用权仍归社员个人享有事实上在我们上思县还是普遍存在的。其次，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（一）项规定，土改时期依法取得的土地房产所有权证可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料。因此，一审以《农村人民公社工作条例》第二十一条规定作为本案评判的法律依据，认为上诉人以《土地房产所有权证》为依据将争议地确认为一审第三人管理使用“属于认定事实不清，证据不足”，明显是违反了《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（一）项规定的。其三，还有一个关键的事实上诉人在这里要澄清一下，根据上诉人和一审查明，争议地的西面距黄月新户房子的西边墙角还有7.7米的宽度，如果因修通屯公路需要用地，完全可以利用这7.7米的集体空地其中的4米来修路就足够了，为什么非要抢占第三人户位于7.7米以外的、一直以来均由第三人户经营使用的土地来修路呢？这分明是被上诉人利用黄月明担任村民小组组长的职务之便来搞公权私用。五、一审判决适用法律和作出的判决内容均存在严重错误。通过以上事实表明，上诉人作出的琴政裁【2018】6号处理决定和上思县政府作出的上政复决【2018】20号复议决定书认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，处理内容恰当，根据《行政诉讼法》第六十九条规定，都应当予维持。而一审判决由于对本案证据认证错误，导致对事实认定不清，故其以《行政诉讼法》第七十条作为本案的判决依据，撤销上诉人和一审被告上思县政府作出的行政行为，也都是明显错误的，依法应当予以纠正。为此，上诉人特向二审法院提出上诉，请求二审法院依法受理，并根据事实和法律规定支持上诉人的上诉请求。 上诉人黄月珍、蒙永金上诉理由与上思县那琴乡人民政府一致。 被上诉人七踏组辩称，一、一审法院作出的(2019)桂0621行初8号的行政判决，认定事实清楚，适用法律准确，判决得当。1、该判决认定：现争议的屋底0.75亩的田地为七踏组集体所有，使用权属是七踏屯的村民集体使用。黄月珍、蒙永金对该争议地没有使用权。于70年代“底屋”争议地部份建为集体猪栏、仓库（粮仓）、晒场等。有一部份为集体养猪的饲料种菜地。80年代，即82-84年农村土地承包责任制时又没有发包给黄月珍、蒙永金等人。2016年七踏组村民又将该地规划为“村村通”公路的道路使用。对于现争议地“底屋”0.75亩的土地使用权问题，在一审时答辩人己提供了相关联的重要证据，事前那琴乡政府曾三次确权给黄越清、黄越亮（即黄月珍的叔伯）。之后三次被撤销。二、七踏组是合法的诉讼主体。《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼。”在本案那琴乡政府将七踏组的集体使用田地（即现争议地）处理给黄月珍、蒙永金使用。很明显地体现行政机关的行政行为侵犯了七踏组的合法权益。为此，七踏组依法向人民法院提出诉讼，是合法的诉讼，是合法的诉讼主体，对于此诉讼无可非议。七踏村民小组履行了法定职权。综上所述，一审法院(2019)桂0621行初8号的行政判决，认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，判决得当。请上级人民法院依法维护一审法院的判决，驳回上诉人的上诉。 一审被告上思县人民政府陈述称，一、上思县人民法院(2019)桂0621行初8号《行政判决书》认定事实错误，作出行政判决是错误的判决。二、上政复决(2018)20号《行政复议决定书》程序合法。答辩人受理申请人七踏组、申请人黄延安、申请人黄月星行政复议申请案件后，依法向被申请人上思县那琴乡人民政府发出《行政复议答复通知书》，被申请人上思县那琴乡人民政府在举证期限内提交琴政裁(2018)6号《行政处理决定书》及相关证据材料。答辩人在规定期限内查明相关案件事实、作出上政复决(2018)20号《行政复议决定书》，并送达申请人七踏小组、黄延安、黄月星，程序合法。三、上政复决(2018)20号《行政复议决定书》查明事实清楚，证据确凿。四、上政复决(2018)20号《行政复议决定书》适用法律准确。上政复决(2018)20号《行政复议决定书》是根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出，适用法律法规准确。综上，上思县人民政府认为，本案争议地“底屋”，面积0.75亩，那琴乡人民政府已经组织争议双方实地踏查确认争议土地范围。1953年，县政府向黄善记户颁发《土地房屋所有权证》。争议地自从1953年至1998年黄善记去世前一直由黄善记户管理种植玉米、花生、木薯、红薯等农作物，期间七踏村民小组没有提出异议，也没有收回现争议地另行发包的证据。本案中，黄月明、黄月星、黄延安与第三人黄月珍、蒙永金对争议地之争属于个人之间土地使用权争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定，那琴乡人民政府具有作出本行政行为的法定职权。然而，一审法院以1962年国家颁布《农村人民公社工作条例》第二十一条规定为由认定《土地房产所有权证》无效，属于个人的土地已经收回集体所有。但是本案争议并非土地所有权之争，属于个人与个人之间土地使用权的争议，该争议地没有收回证据，一直以来都是由黄月珍、蒙永金种植农作物、管理使用至发生纠纷止，况且《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条规定“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料：（一）土地改革时期依法取得的土地房产所有权证或者登记发证的档案清册或者林木、林地等权属登记的档案清册”。那琴乡人民政府琴政裁(2018)6号行政处理决定不完全以《土地房产所有证》作为证据，而是以该争议地一直以来由黄月珍、蒙永金一家管理使用这么铁的事实依据来作为证据处理归黄月珍、蒙永金管理使用的。那琴乡人民政府作出的琴政载(2018)6号行政处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规准确，程序合法，内容适当。答辩人根据上述查明的事实与法律法规作出上政复决(2018)20号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规准确，是正确的行政行为。上思县人民法院撤销琴政裁(2018)6号行政处理决定和上政复决(2018)20号《行政复议决定书》认定事实不清，判决错误。退一步讲，那琴乡人民政府作出的决定被人民法院撤销了，该土地纠纷还处于纠纷状态，若将争议地处理给没有管理使用过的人，没有事实与法律依据。那琴乡人民政府和黄月珍、蒙永金上诉理由充分。请防城港市中级法院依法撤销一审判决，驳回七踏村民小组、黄延安、黄月星诉讼请求。 经审理查明事实，除原审认定，“1980年由本村村民黄月新、黄月星、黄月明种菜经营至今。”“2014年经上思县那琴乡那通村七踏村民小组协商会议决定将该争议地‘底屋’之地面积0.75亩的集体所有的土地作为修筑村屯公路用地”缺乏依据，不予认定之外，其余与原审查明事实一致。 本院认为，关于被上诉人七踏组是否适格原告的问题。七踏组认为其是讼争地的使用权人，并以讼争的处理决定和复议决定侵犯其合法权益提起诉讼，结合讼争的“底屋”东南角实质已作为村内道路使用的事实，七踏组已尽到初步证明义务，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，其有权作为原告提起诉讼。 关于原审判决认定是否有事实和法律依据的问题。首先，县政府于1953年向第三人黄月珍的父亲、第三人蒙永金的爷爷黄善记核发《土地房产所有权证》是否可作为权属认定的依据的问题。依照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（一）项的规定，此类证据是“可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料”；参照最高人民法院《关于公民对宅基地只有使用权没有所有权的批复》(1986年11月14日〔1986〕民他字第33号）“……自一九六二年九月中共中央颁布《农村人民公社工作条例修正草案》之后,土地(包括宅基地)所有权归了集体,社员只有使用权,没有所有权(包括处分权)……根据国家法律政策规定,结合本案实际情况,龙凤弟、霍路弟已经长期使用了该宅基地,况且他们的建筑物已经县人民政府承认并颁发给了产权证,所以,我们同意你院审判委员会关于将讼争之宅基地仍由龙凤弟、霍路弟继续使用的意见。”（该批复虽已废止，但其原因是“因被《物权法》取代”而不是批复内容有误，故仍有一定参考价值)，参照国家土地管理局《关于城市宅基地所有权、使用权等问题的复函》(1990年4月23日〔1990〕国土〔法规〕字第13号)第1条:“我国1982年宪法规定城市土地归国家所有后,公民对原属自己所有的城市土地应该自然享有使用权。”的精神，此类证件虽不能作为直接的土地使用权权属凭证，但可作为确权的事实依据，一审关于“该《土地房产所有权证》对属于个人部分的土地己无效，对属于集体部分的土地仍然有效”的判决理由不当，且与广西土地山林权属调处实务相悖，应予指正。 其次，关于讼争的琴政裁[2018]6号《那琴乡人民政府行政处理决定书》和上政复决[2018]20号《行政复议决定书》是否应予撤销的问题。那琴乡人民政府依据查明的事实，综合考量黄月珍、蒙永金户的《土地房产所有权证》和对相关证人的调查笔录，判断黄月珍、蒙永金已形成证据优势，并作出琴政裁[2018]6号《那琴乡人民政府行政处理决定书》将“底屋”调处给该户，从处理结果来说并无不妥。但是，那琴乡人民政府并未对调处时案涉土地东南角已建设有村内道路的事实予以充分考虑。案涉土地“底屋”的使用权争议是从2011年产生，但前次处理决定在复议、诉讼程序中已被撤销，2017年2月17日，黄月珍、蒙永金重新向那琴乡政府申请调解处理时该道路已经存在。依照《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第（一）项的规定，“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。收回集体经营性建设用地使用权，依照双方签订的书面合同办理，法律、行政法规另有规定的除外。”的规定，可见此时实际情况已涉及到村集体是否收回部分案涉土地用于公共设施和公益事业建设的问题。故需要进一步调查这一拓展路面、修建公路的行为是否经过确实经过村民集体同意，以及是否报经原批准用地的人民政府批准、是否提存补偿款等问题。如确实存在上述情况，乡政府还应对争议地的公用道路部分区分确权，引导村民小组补齐修路手续，对使用权人进行补偿等，以便实质化解使用权纠纷。上诉人那琴乡人民政府在案涉土地使用部分已明显涉及公用道路的情况下，未追加七踏组作为利害关系人，未对上述问题进行调查，也未对已修建公路部分进行区分处理或论述，该处理决定确实存在遗漏当事人和事实依据不充分的情况，应予撤销。上思县人民政府作出维持该处理决定的复议决定，也应一并撤销。 综上，一审判决虽然判决理由单薄，但判决结果正确，为减少当事人讼累，实质解决纠纷，不予发回、改判。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项，《最高人民法院适用的解释》第一百三十五条、第一百三十六条第一款的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人上思县那琴乡人民政府、黄月珍、蒙永金分担。 本判决为终审判决。 审判长  凌旭芳 审判员  郭传亿 审判员  田 海 二〇一九年十一月十八日 书记员  莫骐祯