湖南省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)湘行终1665号上诉人（原审原告）：大湖水殖股份有限公司。住所地：湖南省常德市武陵区丹阳街道建民巷社区建设东路348号法定代表人：罗订坤，该公司董事长。委托代理人：赵德华，该公司执行总经理。委托代理人：樊启初，湖南中思律师事务所律师。被上诉人（原审被告）安乡县人民政府。住所地：湖南省安乡县深柳镇潺陵路26号。法定代表人：王兆铭，该县县长。出庭负责人：林红华，该县副县长。委托代理人：戴红杰，湖南信义律师事务所律师。委托代理人：刘利平，湖南信义律师事务所律师。上诉人大湖水殖股份有限公司(以下简称大湖公司)因诉被上诉人安乡县人民政府(以下简称安乡县政府)收回水面养殖使用权决定一案，不服湖南省常德市中级人民法院作出的（2019）湘07行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。安乡县政府于2018年7月26日作出《关于收回珊珀湖大湖水面养殖使用权的决定书》(以下简称收回使用权决定)，该决定依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第(一)项之规定，收回大湖公司珊珀湖水面养殖使用权，面积为18198599.85平方米，限大湖公司在收到本决定书之日起15日内将上述珊珀湖大湖水面交付给安乡县政府(安乡县政府将依照相关法律规定对大湖公司给予适当补偿)。原审法院经审理查明：珊珀湖系天然湖泊，位于湖南省安乡县境内。安乡县水产养殖总场始建于1956年，单位性质为全民所有制，主要从事淡水养殖及其管理工作，下设二个分场和珊珀湖渔场(全资子企业)。1994年3月29日，安乡县政府为安乡县水产养殖总场办理土地登记，土地所有权性质为国有，权属来源为划拨，批准用途养殖，用地面积31215亩(其中包括了珊珀湖的面积)。1998年11月1日，安乡县水产养殖总场与安乡县政府签订了珊珀湖水面养殖使用权出让协议，出让金为600万元，出让期限为30年，安乡县水产养殖总场取得22300亩珊珀湖水面养殖使用权。1998年11月10日，安乡县水产养殖总场将该水面养殖使用权划转给下属企业珊珀湖渔场。1999年1月18日，经湖南省人民政府湘政函［1999］26号批准，湖南德海西湖渔业总场、珊珀湖渔场、常德泓鑫水殖有限公司、常德桥南市场开发总公司、中国水产科学研究院5个单位共同发起设立湖南洞庭水殖股份有限公司。珊珀湖渔场以其全部资产整体投入股份公司，其国有资产股权性质界定为国有法人股，持股660万股，占总股本20%，由其原上级主管单位安乡县水产养殖总场持有，是股份公司的第三大股东。1999年1月，湖南洞庭水殖股份有限公司取得珊珀湖水面使用权证(渔养字第1号)，水面面积为27297.8998亩，使用期限自1999年1月1日至2028年12月31日。2009年5月15日，湖南洞庭水殖股份有限公司名称变更为大湖公司。2009年6月22日，大湖公司取得水域滩涂养殖使用证，使用期限42年，用途淡水养殖，使用水域滩涂总面积1467公顷。湖南省环境保护厅根据常德市人民政府《关于将我市74处饮用水水源地划定为饮用水水源保护区的请示》，报经湖南省人民政府同意，于2014年9月29日向常德市人民政府下发湘环函［2014］485号《关于划定常德市饮用水水源保护区的函》，将珊珀湖划定为常德市集中式饮用水水源保护区。安乡县政府与大湖公司授权代表于2017年10月18日至24日，先后多次在大湖公司会议室召开会议，就珊珀湖水域滩涂养殖使用权收回问题进行协商，并于2017年10月24日形成《关于收回珊珀湖水域滩涂养殖使用权有关问题的会议纪要》，该会议纪要第六条规定：“双方力争在本纪要形成之日起60日内就水域滩涂养殖使用权收回的补偿办法、评估机构确定、人员归属及权属移交等问题进行协商并达成一致意见”。但自会议纪要形成之日起，60日内双方最终未能就相关问题达成一致意见。2017年11月22日，原常德市环境保护局向安乡县政府下发常环函［2017］156号《关于再次对珊珀湖2017年10月水环境质量超标进行警示的函》，该函的主要内容为：根据《“十三五”常德市地表水环境质量监测网设置方案》(常环发［2016］27号)文件要求，安乡县珊珀湖为评价、考核断面，水质考核标准为Ⅲ类。但经市环境监督站监测，2017年，珊珀湖面的水质类别为劣Ⅴ类。要求安乡县政府严格照常政发［2016］11号《常德市贯彻落实＜水污染防治行动计划＞实施方案》的要求，迅速排查水质下降原因，及时采取有效措施，确保珊珀湖水质明显改善，并将整改落实情况于前上报至原常德市环境保护局。2018年1月4日，安乡县政府向大湖公司发送《关于启动收回珊珀湖水域滩涂养殖使用权补偿评估事实工作的函》，告知大湖公司拟聘请常德万源评估咨询有限公司对珊珀湖水域滩涂养殖使用权进行评估，若大湖公司不同意，应尽快与安乡县政府共同商议，确定评估公司，正式启动收回程序。2018年1月12日，安乡县政府向大湖公司发送《拟收回珊珀湖大湖水面养殖使用权告知书》，告知大湖公司拟收回珊珀湖大湖水面养殖使用权的事实、理由及依据，并告知陈述、申辩和听证的权利。2018年1月16日，通知大湖公司听证的时间、地点及听证人员。2018年1月24日，组织听证，并形成听证笔录。2018年2月5日，安乡县政府作出《关于收回珊珀湖大湖水面养殖使用权的决定书》。大湖公司不服该决定，向常德市人民政府申请行政复议。2018年7月6日，安乡县政府以部分依据引用不当为由，撤销了2018年2月5日作出的决定。同日，大湖公司向常德市人民政府撤回行政复议申请。2018年7月9日，常德市人民政府经审查，同意大湖公司撤回行政复议申请。2018年7月26日，安乡县政府再次对大湖公司作出被诉收回使用权决定，并于当日向大湖公司送达。大湖公司不服，遂提起行政诉讼。请求：1、撤销安乡县政府作出的收回使用权决定；2、由安乡县政府承担本案诉讼费用。在本案审理过程中，原审法院多次向大湖公司释明是否就补偿问题起诉，大湖公司均表示只要求安乡县政府撤销收回使用权决定，不谈补偿的问题。原审法院认为：安乡县政府作出被诉收回使用权决定实质上是安乡县政府单方面解除与安乡县水产养殖总场于1998年11月1日签订的珊珀湖水面养殖使用权出让协议，因此安乡县政府具有作出收回使用权决定的主体资格。安乡县水产养殖总场与安乡县政府签订的珊珀湖水面养殖使用权出让协议属行政协议，安乡县水产养殖总场因协议取得珊珀湖水面养殖使用权。安乡县政府与大湖公司双方对珊珀湖水面养殖使用权的流转过程均无异议，安乡县政府认可大湖公司取代安乡县水产养殖总场取得珊珀湖水面养殖使用权。虽然本案中大湖公司和安乡县政府都不能提供该协议具体文本，但一致认可以下事实：从1998年11月1日开始，安乡县水产养殖总场取得22300亩珊珀湖水面养殖使用权，出让期限为30年(从1998年至2027年)，出让金600万元；1998年，安乡县水产养殖总场将22300亩珊珀湖水面养殖使用权划转给下属企业珊珀湖渔场；1999年1月18日，珊珀湖渔场以其全部资产整体投入湖南洞庭水殖股份有限公司(现更名为大湖公司)。大湖公司与安乡县政府对协议的合法性均无异议。安乡县政府收回珊珀湖水面养殖使用权是公共利益需要，理由有以下两点：1、经湖南省人民政府同意，珊珀湖水域于2014年9月被划定为常德市集中式饮用水水源保护区；2、2017年，经常德市环境监测站监测，珊珀湖的水质为劣Ⅴ类。原常德市环境保护局就珊珀湖水质超标问题多次下达警示函，责令安乡县政府限期治理。安乡县政府收回珊珀湖水面养殖使用权是基于公共利益的需要，而不是因大湖公司的养殖行为造成水污染而作出的惩罚性行为。珊珀湖水被污染的原因，不属于本案审理范围。大湖公司诉安乡县政府作出被诉收回使用权决定主要证据不足，明显不当的观点，不予支持。安乡县政府因公共利益需要作出被诉收回使用权决定履行了以下程序：告知大湖公司拟收回珊珀湖大湖水面养殖使用权的事实、理由及依据，并告知陈述、申辩和听证的权利；组织听证，充分听取了大湖公司的意见；要求与大湖公司就补偿金额进行协商，因大湖公司不同意而没有达成补偿协议。安乡县政府作出被诉收回使用权决定和2018年2月25日作出的收回使用权决定认定的事实基本一致，只是理由有一些不同，因此，大湖公司认为被诉收回使用权决定程序违法的观点，不予支持。安乡县政府因公共利益单方面解除协议作出收回使用权决定，应对大湖公司予以补偿。但经过原审法院释明，大湖公司表示只要求撤销被诉收回使用权决定，现阶段不主张补偿。因本案涉及的补偿金额比较大，大湖公司也没有提交损失方面的证据，本案对补偿问题不予审理。被诉收回使用权决定给大湖公司造成的经济损失，安乡县政府应当积极履行职责，依法给予补偿。大湖公司若对安乡县政府的补偿不服，也可以另行提起诉讼。综上所述，被诉收回使用权决定认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律并无不当。大湖公司的诉讼请求，因无事实根据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回大湖水殖股份有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由大湖水殖股份有限公司负担。大湖公司上诉称：1、原审判决适用法律错误，原审没有对涉案决定所适用法律是否正确进行审理，安乡县政府适用《土地管理法》第五十八条第（一）项规定作出涉案决定错误，应当适用《渔业法》的规定。2、大湖公司养殖经营行为对涉案水域的水质没有也不会造成影响，安乡县政府收回涉案水域养殖权与改善水质没有必然联系。3、安乡县政府作出涉案决定程序违法，安乡县政府作出第一个决定过程中，组织了听证，但该决定被撤销，但后面的涉案决定没有经过《湖南省行政程序规定》要求的组织听证、向社会公布重大行政决策结果。4、涉案决定侵犯了大湖公司的合法权利。大湖公司系上市公司，安乡县政府作出了涉案决定影响了其公司经营和广大股民的利益,职工无法安置。请求：1、撤销原判。2、改判撤销安乡县政府2018年7月26日作出的《关于收回珊珀湖大湖水面养殖权的决定书》决定。3、由安乡县政府负担本案的诉讼费用。安乡县政府答辩称：涉案决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法有效。请求驳回上诉，维持原判。当事人在原审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。二审期间，大湖公司向本院提交了常德市安乡县珊珀湖饮用水源保护区划分的技术报告、珊珀湖的哭泣、相关视频资料及文字说明，上述证据因不符合行政诉讼法规定，不予采纳。本院对原审查明的事实予以确认。另查明：安乡县政府为了改善珊珀湖水质，采取十大措施，对珊珀湖进行综合治理。一是禁止投肥养殖，二是环湖截污，全线修通18.9公里环湖生态沟，三是多点活水，四是重点清淤，五是生态修复，六是成立专门管理机构，七是开展农业面污染源头整治，八是实施禽畜退养，九是推进静养渔塘生态转型，十是狠抓资金投入，目前已经投入2.9亿元，后续拟投入资金3.9亿元。另查明：大湖公司二审期间提交了安乡县金乡农业开发有限公司参加诉讼申请书、大湖水殖安乡珊珀湖渔业有限公司参加诉讼申请书，同时提交了安乡县国土资源局颁发给大湖水殖安乡珊珀湖渔业有限公司的安国用（2014）第670号国有土地使用证，地块号为03-01-16-126，安乡县国土资源局颁发给安乡县金乡农业开发有限公司的安国用（2015）第1076号国有土地使用证，地块号为03-01-16-125。经安乡县自然资源局工作人员现图比对，上述两地块不在拟收回的珊珀湖范围内。本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款规定：有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准。可以收回国有土地使用权。（一）为公共利益需要使用土地的…本案中，珊珀湖被确定为集中式地表水饮用水水源保护区，中央环境保护督查组以及湖南省、常德市等多级环保部门认定该水域已严重污染，湖南省委、省政府对此专门作出重要批示，并责令安乡县政府限期治理，大湖公司认为涉案决定适用法律不当，没有法律依据，不予支持。大湖公司认为其养殖经营行为对涉案水域的水质没有也不会造成影响，安乡县政府收回涉案水域养殖权与改善水质没有必然联系。根据在案证据，大湖公司提交了珊珀湖水体生物修复方案咨询意见及相关科学资料证明其养殖行为不会影响水质，但该科学资料对珊珀湖治理效果没有得到证实，且大湖公司多年的养殖行为并没有使涉案水域的水质得到根本改善，现安乡县政府采取十大举措针对涉案水域进行综合治理，收回涉案水域养殖使用权就是举措之一，是改善水质的重要内容。大湖公司认为其养殖经营行为对涉案水域的水质没有也不会造成影响，安乡县政府收回涉案水域养殖权与改善水质没有必然联系的上诉理由，不能成立。安乡县政府于2018年2月5日关于《关于收回珊珀湖大湖水面养殖使用权的决定书》，2018年7月6日，安乡县政府予以撤销。2018年7月26日，安乡县政府再次作出关于《关于收回珊珀湖大湖水面养殖使用权的决定书》。安乡县政府在第一次作出《关于收回珊珀湖大湖水面养殖使用权的决定书》前，对其拟依法收回珊珀湖养殖使用权对大湖公司进行告知，组织听证、与大湖公司就收回珊珀湖养殖使用权有关问题进行协商，大湖公司同意安乡县政府依法、依规、依程序收回珊珀湖养殖使用权。大湖公司认为后一个《关于收回珊珀湖大湖水面养殖使用权的决定书》没有经过听证程序违法，经对比安乡县政府前后两个《关于收回珊珀湖大湖水面养殖使用权的决定书》，均是要求收回珊珀湖的养殖使用权，事实上，大湖公司的程序权利得到了保障。对大湖公司的上诉理由，不予支持。虽然涉案决定对大湖公司经营客观上形成影响，但安乡县政府已多次与大湖公司就收回珊珀湖养殖使用权进行沟通协商，处理补偿问题，且安乡县政府在涉案决定中承诺对大湖公司因珊珀湖养殖使用权被收回所产生的损失给予适当补偿。综上所述，大湖公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案案件受理费50元，由大湖水殖股份有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  朱志林审判员  余俊杰审判员  曾昊锋二〇一九年十一月二十二日法官助理张颢严书记员林俊宇