安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)皖行终1181号上诉人（一审原告）桂在旺，男，1938年9月11日出生，汉族，住安徽省桐城市。被上诉人（一审被告）桐城市人民政府，住所地安徽省桐城市文昌街道文三路。法定代表人徐雄，该市市长。上诉人桂在旺因诉桐城市人民政府行政复议一案，不服安徽省安庆市中级人民法院（2019）皖08行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。桂在旺在一审中诉称，2017年6月29日，被告桐城市人民政府颁发了桐政办发[2017]58号文件，该文件附件为《桐城市农村集体土地所有权确认登记发证工作实施方案》。2018年10月11日，原告遂按照上述方案第四条规定的法定程序，向被告递交一份《关于请求依法为报告人桂在旺补发集体土地使用证的报告》，被告随后将原告的报告转交给桐城市国土资源局办理。2018年11月29日，桐城市国土资源局向原告作出桐国土资信不受字[2018]第13号《关于桂在旺信访事项不予受理告知书》。原告不服，于2018年12月5日向被告提起行政复议，但被告对于原告的行政复议申请,不但不答复，反而违法由工作人员以私人名义，向原告作出不予受理告知书。对此，原告不服，遂于2018年12月20日向安庆市人民政府邮寄了行政复议申请。2018年12月25日，安庆市人民政府作出宜府行复不[2018]74号《不予受理行政复议申请决定书》，该决定书认定被告工作人员给原告的告知书，系个人行为，不符合行政复议申请受理条件。于是，被告在2019年1月2日向原告补发没有字号的《行政复议不予受理决定书》，原告不服，再次申请行政复议。2019年1月20日，原告收到了安庆市人民政府宜府行复告[2019]6号《行政复议告知书》，告知原告可提起诉讼。原告认为，桐政办发[2017]58号文件是被告的现有政策，被告应当执行到位，责令桐城市国土资源局依法为原告办理土地使用权证，现被告不但不依法办事，反而行政不作为，对原告的行政复议事项不予受理，故提起行政诉讼。请求：撤销被告桐城市人民政府于2019年1月2日对其作出的《行政复议不予受理决定书》，责令被告必须依法对其复议申请作出答复，并承担本案诉讼费。一审法院审理查明，2018年10月原告向被告桐城市人民政府递交《关于请求依法为报告人桂在旺补发集体土地使用证的报告》，被告将该报告转交给桐城市国土资源局办理。2018年11月27日原告到桐城市信访局领导接访室投诉，要求落实土地证问题，或解决一个门面房，桐城市信访局在信访系统登记并转至桐城市国土资源局办理。桐城市国土资源局经审查后，于2018年11月29日作出《关于桂在旺信访事项不予受理告知书》（桐国土信不受字[2018]第13号），告知原告提出的信访事项依法应当通过诉讼途径解决。原告不服，于2018年12月5日向被告提起行政复议，2018年12月7日，被告工作人员口头告知原告，原告提交的复议申请不属于行政复议范围，让其去桐城市人民政府信访事项复查复核办公室申请复查，并且该工作人员以个人名义，向原告出具告知说明。对此，原告不服，向安庆市人民政府申请行政复议。2018年12月25日，安庆市人民政府作出宜府行复不[2018]74号《不予受理行政复议申请决定书》，该决定书认定被告工作人员给原告的告知书，系个人行为，不符合行政复议申请受理条件，不予受理。2019年1月2日被告遂对原告书面作出《行政复议不予受理决定书》，原告不服，提起诉讼。另查明，2016年1月20日，原告向桐城市国土资源局提交了《请求桐城市国土局尽快依法办证的报告》等材料。2016年6月20日，桐城市国土资源局以原告申请登记的集体土地使用权存在明显权属争议为由，依据《不动产登记暂行条例》第二十二条第二项之规定，向原告送达了《暂不予土地登记通知书》，并告知其在协商或诉讼解决与其兄嫂之间的权属争议后再向该局重新申请土地使用权登记。原告不服，提起行政复议。2016年8月19日，安庆市国土资源局作出庆国土资复决字[2016]2号行政复议决定书，维持桐城市国土资源局作出的暂不予土地登记通知。原告不服提起诉讼。怀宁县人民法院审理后作出（2017）皖0822行初7号行政判决，驳回原告的诉讼请求。原告不服提起上诉，安庆市中级人民法院作出（2017）皖08行终64号行政判决：驳回上诉，维持原判。一审法院认为，根据查明的事实，原告曾于2016年就涉案地块向桐城市国土资源局提出过颁证申请，桐城市国土资源局认为申请登记的土地使用权存在明显权属争议，故作出暂不予土地登记通知。原告不服，经过行政复议、行政诉讼。二审生效判决认为，桐城市国土资源局作出的暂不予土地登记通知并无不当，驳回原告要求撤销该通知的诉讼请求。2018年10月原告再次提交报告请求补发集体土地使用权证，但从其报告内容、原告向桐城市信访局投诉的行为，以及庭审中原告的自述可以表明，涉案土地使用权权属争议并未解决，原告的请求事项不属于重新申请土地登记行为，而是对原有的纠纷再次进行信访投诉。桐城市国土资源局对于桐城市信访局转办的原告信访事项，根据《中华人民共和国信访条例》作出的不予受理处理意见，属于信访程序中的行为，对原告的权利义务不产生新的影响，原告不服提起行政复议，不属于行政复议受案范围。被告据此作出不予受理决定，并告知原告可依据《中华人民共和国信访条例》第三十四条规定向相关部门申请复查复核，认定事实清楚，证据充分。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。本案中被告2018年12月5日收到原告的复议申请后，于2019年1月2日作出书面的《行政复议不予受理决定书》，不符合上述规定。虽被告工作人员曾于2018年12月7日口头告知原告其复议申请不在复议范围，但被告没有及时作出书面不予受理决定，存在不规范之处。另被告作出的不予受理决定没有发文字号，不符合《党政机关公文处理工作条例》中关于公文格式的规定，存在瑕疵。综上，被告作出的行政复议不予受理决定认定事实清楚、适用法律正确，虽程序、形式上轻微违法，但对原告的权利没有产生实际影响，应确认违法，不应予以撤销。原告要求撤销并重新作出答复的诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决：确认2019年1月2日被告桐城市人民政府向原告桂在旺作出的不予受理行政复议决定违法。案件受理费50元，由被告桐城市人民政府负担。桂在旺上诉称，桐城市人民政府桐政发[2017]58号文件是桐城市人民政府的“现有政策”，桐城市人民政府应当按照中共安徽省委皖发[2018]27号文件第三条“确保现有政策不折不扣执行到位”的规定，责令桐城市国土资源局为其办理土地使用权证。桐城市人民政府对其合情合理合法的复议申请事项不予受理，属于行政不作为。一审判决认为桐城市人民政府不予受理行政复议决定仅是“程序、形式上轻微违法”错误。请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。桐城市人民政府未向本院提交书面答辩意见。桂在旺向一审法院提交了以下证据：1、原告向被告提交的《关于请求依法为报告人桂在旺补发集体土地使用证的报告》，证明原告向被告提交报告不是信访行为；2、桐城市人民政府办公室桐政办发[2017]58号文件的第1、8页，证明原告提交报告的行为是法定行为；3、2016年4月20日公示，证明公示无异议；4、2016年4月被告的收文处理标签，证明被告与桐城市国土资源局都对原告请求政府给予办理土地使用权证的问题已经同意；5、2018年11月29日桐城市国土资源局的不予受理告知书，证明桐城市国土资源局故意将原告的报告篡改为信访；6、唐倩的收条，证明被告收了原告的行政复议申请书；7、唐倩私下给原告的《告知书》，证明被告行政不作为；8、安庆市人民政府宜府行复不[2018]74号《不予受理行政复议申请决定书》，证明安庆市人民政府认定告知书落款为个人签名，系个人行为，证明被告行政不作为；9、2019年1月2日被告的《行政复议不予受理决定书》，证明被告行政不作为，该文书没有字号，不符合法律规定；10、安庆市人民政府宜府行复告[2019]6号《行政复议告知书》，证明安庆市人民政府支持原告依法起诉被告；11、2018年11月8日桐城市国土资源局的情况说明，证明原告不是信访；12、人民来信处理登记本，证明原告在2018年11月27日向桐城市国土资源局提出了申请。桐城市人民政府向一审法院提交了以下证据：1、2018年11月27日信访信息登记表及人民来信处理登记簿、桐城市党政领导干部信访接待照片、桐城市国土资源局处理意见网上流转截图、邮寄单，证明原告通过信访途径反映其要求落实土地证的诉求，被告已经进行处理；2、安庆市国土资源局庆国土资复决字[2016]2号行政复议决定书、安庆市中级人民法院（2017）皖08行终64号行政判决书、怀宁县人民法院（2017)皖0822行初7号行政判决书、桐国土资信不受字[2018]第13号信访事项不予受理告知书及邮寄单据，证明原告反映的要求落实土地证的诉求已经通过诉讼途径解决。桐城市人民政府向一审法院提交了以下法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第六条，《中华人民共和国信访条例》第三十四条。上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对本案证据的审核认定符合法律规定。对一审法院查明的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，当事人申请行政复议应当符合行政复议的受理条件。对于行政复议申请明显不具备主体资格、申请复议事项明显不属于受理范围、复议被申请机关明显不属于被申请人资格等情形的，复议机关可以书面告知申请人其复议申请不成立或者作出不予受理复议决定。本案中，桂在旺就涉案土地使用权申请颁证，经过了桐城市国土资源局处理、安庆市国土资源局复议、怀宁县人民法院和安庆市中级人民法院审理和判决。2018年11月，桂在旺在其土地使用权争议仍未解决的情况下，就涉案土地使用权申请颁证事项通过信访途径投诉，桐城市国土资源局对桐城市信访局转办的信访件，依据《中华人民共和国信访条例》作出不予受理的处理意见。该处理意见并未对桂在旺设定新的权利义务，对其权利义务不产生影响。桂在旺针对该信访处理意见向桐城市人民政府申请行政复议，明显不属于行政复议受案范围。故桐城市人民政府作出《行政复议不予受理决定书》，认定事实和适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案中，行政复议机关收到行政复议申请后，虽在《中华人民共和国行政复议法》规定的五日内进行了审查并决定不予受理，并告知了申请人，但未进行书面告知而系事后补作不予受理复议决定，复议程序轻微违法，但对申请人权利不产生实际影响，故一审判决确认违法，不撤销行政行为，符合法律规定。综上，桂在旺的上诉理由不能成立，其上诉请求应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人桂在旺负担。本判决为终审判决。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇一九年十一月十一日法官助理戴红书记员陈维为附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。