安康铁路运输法院行政判决书 (2019)陕7101行初350号 原告付多多，男，汉族。 委托诉讼代理人傅世存，安康市汉滨区148法律服务所法律工作者。被告安康市自然资源局汉滨分局，住所地:安康市汉滨区兴安东路1号，统一社会信用代码：11610902016049204J。法定代表人李忠安，该局局长。委托诉讼代理人胡宝康，该局法规股股长。委托诉讼代理人张永建，该局执法监察队工作人员。原告付多多不服被告安康市自然资源局汉滨分局行政处罚一案，于2019年10月15日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2019年10月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2019年11月14日公开开庭审理了本案。原告付多多及委托诉讼代理人傅世存，被告安康市自然资源局汉滨分局委托诉讼代理人胡宝康、张永建到庭参加诉讼。被告安康市自然资源局汉滨分局法定代表人李忠安未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告安康市自然资源局汉滨分局于2019年8月2日依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条的规定，作出了汉区自然决字（2019）第52号《自然资源违法案件行政处罚决定书》，决定对原告付多多非法转让土地行为罚款46000元。原告付多多诉称，原告于2017年6月2日与付某甲签订了《土地有偿转让协议》，转让给原告作为农业种植和养殖使用。而被告于2019年8月2日对原告进行了行政处罚，认为原告违法使用了该宗土地。原告认为：既然付某甲有流转协议，而且该协议经过了家庭承包人员的同意，并加盖了土地发包方即村委会公章，村委会干部还签了名。原告相信村委会系土地的所有权人，认为自己没有义务和责任去调查该宗土地的使用权是否合法，也没有理由去怀疑，于是就与付某甲签订了《土地有偿转让协议》，原告转让该协议后，并没有改变该地的使用性质，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第三十七条之规定，原告取得的土地使用权经过发包方的同意，并没有违法。而被告作出的行政处罚将农村的集体权属土地混淆为国有土地，由于被告没有处分权属，将集体土地认定为国有土地。认定事实错误、从而导致适用法律错误。《中华人民共和国土地管理法》第10条明确规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。而被告适用的法律系第73条指的是国有土地，而《农村土地承包经营权流转管理办法》第10条规定，农村土地承包经营权流转方式、期限和具体条件，由流转双方平等协商确定；而《土地管理法》第2条规定的非常清楚，中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。而本次的被告在对原告作出处罚决定前，没有查明原告转让土地的权属，越俎代庖，超越了自己的行政权力，适用法律错误，诉请法院：1.依法撤销被告于2019年8月2日作出的汉区自然决字（2019）第53号《自然资源违法案件行政处罚决定书》；2.诉讼费由被告承担。原告付多多向本院提交以下证据：1.《土地有偿转让协议》（甲方：付某甲、付某乙，乙方：付多多），拟证明原告与他人签订协议的真实性，同时，证实该宗土地系集体所有；2.《土地有偿转让协议》（甲方：刘某甲，乙方：付某甲、付某乙），拟证明原告并未改变土地性质；3.欠条，拟证明原告至今还未支付土地转让费。被告安康市自然资源局汉滨分局辩称，一、安康市自然资源局汉滨分局依法作出汉区自然决字（2019）第53号《自然资源违法案件行政处罚决定书》事实清楚、证据确凿、行政处罚程序合法。2017年5月14日付某甲与汉滨区大河镇关坝村十组村民刘某甲书面签订《土地有偿转让协议》，转让土地面积约4亩，转让费11.5万元，双方约定永久转让。2017年6月2日原告付多多与第三人付某甲口头协议转让土地，付多多书写转让价款11.5万元欠款。转让后付多多动工开挖鱼塘。区纪委要求对非法转让土地破坏耕地一案立案查处。2017年6月28日安康市自然资源局汉滨分局对非法转让土地破坏耕地一案立案查处。经调查该违法事实有相关证据证实。2017年7月30日付多多书面提出行政处罚听证申请。安康市自然资源局汉滨分局2019年7月31日依法举行听证，认定付多多提出事实理由不成立，其行为违反《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，已构成非法转让土地行为。2019年8月2日以书面形式向付多多送达汉区自然决字（2019）第53号《自然资源违法案件行政处罚决定书》。二、汉区自然决字（2019）第53号《自然资源违法案件行政处罚决定书》适用法律、法规正确，请求人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定依法判决驳回原告诉讼请求。原告付多多非法转让耕地有证人证实，笔录为证，书面欠条转让价款证实行为存在，实施非法占地行为照片及《勘测定界技术报告》 证实构成违反《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，已构成非法转让土地行为。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条规定，安康市自然资源局汉滨分局对其违法行为依法作出罚款46000元。被告安康市自然资源局汉滨分局向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：1.统一社会信用代码证、法定代表人身份证明书。拟证明被告系合法的执法主体。第二组证据：2.立案呈批表；3.现场照片及案件调查询问笔录；4.勘测定界技术报告；5.土地有偿转让协议、欠条；6.行政处罚告知书、案件处罚告知听证笔录及送达回证；7.行政处罚听证通知书及送达回执；8.行政处罚听证笔录、听证评议意见书及听证会签到表；9.行政处罚决定书及送达回证。拟证明原告非法转让耕地被告依法对其作出行政处罚，行政处罚决定书认定事实清楚、证据确凿，处罚程序合法。第三组：10.《中华人民共和国土地管理法》第二条、七十三条；11.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条；12.起草《土地管理法》的情况说明。拟证明被告作出行政处罚决定书适用法律法规正确。对原告付多多提交的证据，被告安康市自然资源局汉滨分局发表以下质证意见：对证据1真实性无异议，但对证明目的有异议，该协议是违法协议，土地可以进行流转但需在农经部门进行备案，该协议并不是土地流转协议。对证据2真实性无异议，但对证明目的有异议，该协议是转让，并不是流转。对证据3真实性无异议，对证明目的有异议，原告欠钱不还失去诚信。对被告安康市自然资源局汉滨分局提交的证据，原告付多多发表以下质证意见：对第一组证据无异议。第二组证据不能证明被告的证明目的，证人证言中的刘某乙名字错误，与原告签订协议的人为刘某甲，被告执法不严，证人主体不一致，证人证言的卷内内容均为流转，标题并不能代表内容。对第三组证据有异议，认为被告适用法律错误，事实未查清。本院对上述证据认证如下：对原告付多多提交的证据1、2、3的真实性本院予以确认，能够证明土地流转的事实。对被告安康市自然资源局汉滨分局提交的第一组证据原告付多多无异议，本院确认具有证据效力。第二组证据能够证明被告作出行政处罚的程序，真实性本院予以确认。第三组系法律依据。经审理查明，2017年5月14日，付某甲与汉滨区大河镇关坝村十组村民刘某甲签订了《土地有偿转让协议》，转让方为刘某甲（甲方），受让方为付某甲、付某乙（乙方），协议主要内容：一、转让土地面积四址界畔：东与甲方本户柴扒高坎为界；南与曾凡玉柴扒小路水沟为界；西与恒河边河坎为界（含河坝地、不在承包面积之内）；北与石包往上10米为界；承包面积约四亩（以土地确权登记面积为准）。二、转让价款：共计人民币壹拾壹万伍仟元整（小写：115000.00元）。三、付款办法：协议签字生效之日当面一次付清（以甲方出具的收据为准）。四、甲、乙双方的权利义务：1、本协议签字生效后，乙方付清土地有偿转让款项，该转让地块的土地权属归乙方，甲方及其家属共有人不得以任何理由或借口干涉乙方的经营自主权；2、土地确权发证，该有偿转让地块，一并确权予乙方；3、若因国家建设或地方政府建设，需征用该转让地块，征地补偿款全部归乙方领取。五、违约责任：本协议约定条款内容是甲、乙双方的真实意思表示，各方必须自觉遵守，不得反悔违约，若单方违约给对方造成损失的，除处违约方土地有偿转让款总额20%的违约金外，另处违约方给对方造成的一切经济损失。汉滨区大河镇关坝村民委员会在该《土地有偿转让协议》加盖了公章，并有村干部签名。2017年6月2日，付某甲与原告付多多签订了土地转让协议，转让方为付某甲、付某乙（甲方），受让方为付多多（乙方），该协议内容与付某甲和汉滨区大河镇关坝村十组村民刘某甲签订的《土地有偿转让协议》相同，原告付多多于当日向付某甲出具欠条一张，载明欠付某甲、付某乙土地转让价款11.5万元。原告付多多遂在该案涉土地上修建了鱼塘。2019年6月28日,被告安康市自然资源局汉滨分局对付某甲、付多多非法转让土地破坏耕地一案立案查处，经调查取证、现场勘测定界、告知、听证等程序，被告安康市自然资源局汉滨分局认定原告付多多违反《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，构成非法转让土地行为，于2019年8月2日作出了汉区自然决字（2019）第53号《自然资源违法案件行政处罚决定书》，决定对原告付多多罚款46000元。另查明，付某甲与汉滨区大河镇关坝村十组村民刘某甲签订的《土地有偿转让协议》所涉及土地的所有权现归汉滨区大河镇关坝村村民委员会所有。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第七十三条买卖或者以其他形式非法转让土地的违法行为，依据其非法转让的土地权利内容的不同，主要表现为三种情况：买卖、非法转让国有土地、农民集体所有土地所有权的行为；非法转让国有土地使用权的行为；非法转让农民集体所有土地使用权的行为。被告安康市自然资源局汉滨分局应当对上述三种情况进行调查核实，对该案涉土地上修建的鱼塘是否违反土地利用总体规划或者符合土地利用总体规划进行定性，在定性的基础上可以并处罚款，而被告安康市自然资源局汉滨分局作出的汉区自然决字（2019）第53号《自然资源违法案件行政处罚决定书》径行对原告付多多处以非法转让土地违法所得40%的罚款46000元，主要证据不足，原告付多多请求撤销该处罚决定，依法应当撤销，并由被告安康市自然资源局汉滨分局重新作出具体行政行为。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项之规定，判决如下：一、撤销被告安康市自然资源局汉滨分局于2019年8月2日作出的汉区自然决字（2019）第53号《自然资源违法案件行政处罚决定书》。二、由被告安康市自然资源局汉滨分局在法定期限内重新作出具体行政行为。案件受理费50元，由被告安康市自然资源局汉滨分局承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。  审  判  长    袁  涛    人民陪审员    唐章乾    人民陪审员    唐向明  二〇一九年十一月三十日    书  记  员    王小茜    1