湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂行终526号上诉人（原审被告）武汉市人民政府，住所地湖北省武汉市沿江大道188号。法定代表人周先旺，市长。委托诉讼代理人李明，该市政府工作人员。委托诉讼代理人李家稳，湖北维力律师事务所律师。被上诉人（原审原告）王金珍，女，汉族，1975年1月19日出生，住湖北省武汉市新洲区。委托诉讼代理人褚中喜，北京万博律师事务所律师。上诉人武汉市人民政府（以下简称武汉市政府）因与王金珍行政复议一案，不服湖北省武汉市中级人民法院（2018）鄂01行初139号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。经审阅上诉状和卷宗材料，因各方当事人没有提出新的事实、证据或者理由，决定不开庭审理。现已审理终结。原审判决认定，坐落于新洲区龙王咀农场二分场八队的房屋系王金珍及其丈夫叶章杰在婚姻存续期间的共有财产。2016年11月29日，王金珍向武汉市政府递交《行政复议申请书》申请行政复议，其复议请求为：1.确认被申请人武汉市新洲区人民政府（以下简称新洲区政府）对申请人位于武汉市新洲区龙王咀农场二分场八队国有土地上的房屋实行行政征收行为违法；2.确认被申请人所属新洲区双柳街道办事处（以下简称双柳街办事处）于2016年5月9日与案外人叶章杰签订的两份《双柳街项目建设房屋征收补偿安置协议》的行政合同无效。2018年1月24日武汉市政府作出武政复决[2018]第22号《行政复议决定》（以下简称22号复议决定），并于同日送达给王金珍。22号复议决定认为：“……新洲区国土规划局负责新洲区范围内征用集体土地上房屋征收拆迁管理工作。《区人民政府关于同意航天科工项目集体土地上房屋征收补偿安置方案的批复》（新政函﹝2016﹞134号）载明，新洲区国土规划局应当按照《安置方案》确定的征收范围及征收补偿标准进行征收补偿，由新洲区国土规划局与双柳街签订包干协议。新洲区国土规划局下属的新洲区土地储备中心与双柳街办事处签订《航天科工项目集体土地上房屋征收补偿包干协议书》，甲方新洲区土地储备中心作为房屋征收工作的出资人和法定主体，乙方双柳街办事处作为房屋征收工作的实施单位和责任主体。综上所述，被申请人不是航天科工项目房屋拆迁的责任主体，新洲区国土规划局是航天科工项目房屋拆迁的责任主体。房屋征收实施部门双柳街办事处在实施集体土地房屋征收补偿安置过程中，将申请人国有土地上的房屋以集体土地上房屋拆迁补偿方式进行了征收补偿，法律后果应当由新洲区国土规划局承担责任，故申请人应当以新洲区国土规划局为被申请人提起行政复议。关于申请人提出的确认《补偿安置协议》无效的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二条、第六条规定，行政复议的受案范围是行政机关侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的具体行政行为，《行政复议法》上规定的具体行政行为尚不包括行政机关签订、履行协议的行为，且该协议已经履行完毕。因此，该协议审查不属于《行政复议法》规定的行政复议范围。因此，本机关决定：根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回申请人的行政复议申请。……”王金珍对该复议决定不服，于2018年2月6日提起诉讼。原审法院认为，涉案房屋为国有土地上房屋，其所在地块位于新洲区政府所作征地公告的征地红线范围内。作为具体负责征收实施工作的双柳街办事处依据上述征地公告所确定的征收红线范围就涉案房屋与王金珍的丈夫签订补偿协议，并不存在超范围征收其房屋的情形，也不存在将其国有土地上房屋按集体土地上房屋标准补偿的事实，武汉市政府以双柳街办事处超范围征收王金珍房屋以及按集体土地上房屋标准进行补偿为由，认为新洲区政府不是复议程序中被申请人的理由不能成立，不予支持。2015年5月1日修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》与修改前相比，扩大了行政诉讼的受案范围，将包括具体行政行为、行政协议，事实行为等行政行为均纳入行政诉讼受案范围。因行政行为引发的纠纷均为行政纠纷，因行政协议引发的纠纷也是行政纠纷。作为解决行政纠纷两种方式的行政复议和行政诉讼，相比之下，行政复议因其更具有及时性、灵活性等特点，使其解决纠纷更具效率和实效性，同时通过分流化解部分行政争议，减轻了法院的负担，节约了司法资源。为充分发挥行政复议的功能作用，在受案范围上，行政复议应与行政诉讼相衔接，所有因行政行为引发的行政纠纷也应纳入行政复议受案范围。以现行的《行政复议法》尚未修改，并无有关行政协议纳入行政复议范围的法律规定为由，据此认为除具体行政行为之外的其他行政行为引起的行政争议均不属行政复议受案范围的观点既脱离客观实际，也势必造成大量行政争议游离在行政复议之外，直接进入司法程序。不仅增加法院负担，浪费司法资源，也加大了化解纠纷的成本。同时，也违背了对行政复议解决行政争议的功能定位。本案中，涉案房屋为国有土地上房屋，房屋所在地块在涉案征地红线范围内，现双柳街办事处就征收涉案房屋与王金珍丈夫签订补偿协议，王金珍对该协议不服，申请武汉市政府复议，武汉市政府以涉案补偿协议不是具体行政行为，不属行政复议范围为由，驳回复议申请的理由不能成立，不予支持。综上，武汉市政府作出的22号复议决定认定事实不清，证据不足，适用法律错误，王金珍的诉讼请求成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项规定，判决如下：一、撤销武汉市政府于2018年1月24日作出的武政复决[2018]第22号《行政复议决定》；二、责令武汉市政府依法重新作出复议决定。本案一审案件受理费50元由武汉市政府负担。武汉市政府上诉称，一、原审法院认定事实错误。新洲区政府没有对被上诉人的房屋实施征收行为，不存在按照国有土地上房屋征收与补偿的相关规定承担征收被上诉人房屋的法律责任。本案的证据《区人民政府关于同意航天科工项目集体土地上房屋征收补偿安置方案的批复》及《航天科工项目集体土地上房屋征收补偿包干协议书》可以证明新洲区国土规划局对涉案的房屋征收负责。房屋征收实施部门双柳街办事处在实施集体土地房屋征收补偿安置过程中，将被上诉人国有土地上的房屋通过集体土地上房屋拆迁补偿方式进行补偿，法律后果应当由新洲区国土规划局承担。且，生效的法院裁判维持了新洲区政府《行政复议决定书》（新政复决字[2017]02号）对涉案房屋征收的主体应是新洲区国土规划局的认定。原审法院却认定房屋征收主体是新洲区政府显然错误。二、原审法院适用法律错误。原审法院认定涉案房屋不存在超范围征收，也不存在按集体土地上房屋标准补偿，依照原审法院的逻辑，被上诉人的合法权益并未受到损害，那么上诉人作出的《复议决定书》也就不影响被上诉人的合法权益，应驳回起诉。虽然行政诉讼的受案范围现已包括行政协议，但《行政复议法》尚未修改，对行政复议的范围规定也未做调整。不能用行政诉讼的范围推定行政复议的范围。原审法院认定行政协议属于复议范围错误。综上，请求撤销原审判决，依法改判或者发回重审，案件诉讼费用由被上诉人承担。王金珍未提交书面答辩意见。武汉市政府、王金珍向原审法院提交的证据材料已随案移送至本院。本院二审对证据的分析、认定的案件事实与原审一致。本院另查明，王金珍认为双柳街办事处实施房屋征收行为违法，于2016年6月13日以双柳街办事处为被申请人向新洲区政府申请行政复议。新洲区政府作出《行政复议决定书》（新政复决字[2017]02号）认为，房屋征收主体应该是新洲区国土规划局，驳回了王金珍的复议申请。王金珍不服提起行政诉讼，武汉市中级人民法院作出（2017）鄂01行初144号判决驳回了王金珍的诉讼请求，王金珍不服提出上诉。本院于2017年12月12日作出（2017）鄂行终1015号行政判决驳回上诉，维持原判。本院还查明，王金珍认为新洲区国土规划局对涉案房屋违法征收，以其为被申请人，向武汉市国土资源和规划局申请行政复议。该局于2017年4月26日作出武土资规复决（2017）4号复议决定，认为房屋征收应由新洲区政府负责，驳回了王金珍的复议申请。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。本案中，引发房屋征收纠纷的根本原因在于因为航天科工项目建设，需要征收集体土地。涉案土地有部分属于国有土地，王金珍的房屋所占土地性质即为国有，但新洲区政府未依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定发布征收决定，而是依照集体土地的征收履行相关程序。因此，尽管《区人民政府关于同意航天科工项目集体土地上房屋征收补偿安置方案的批复》及《航天科工项目集体土地上房屋征收补偿包干协议书》将新洲区国土规划局表述为“法定主体”，但依照上述法规的规定，新洲区国土规划局应为具体的实施单位，对涉案房屋征收应当由新洲区政府承担法律责任。且，涉案的房屋所占土地本为国有土地性质，对该房屋进行征收，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，新洲区政府也是法定的责任主体。上诉人认为，原审判决与本院的生效裁判（2017）鄂行终1015号相矛盾。本院认为，（2017）鄂行终1015号案件的审理对象是新洲区政府作出的驳回王金珍针对双柳街办事处提出的复议申请的复议决定，两案的诉讼标的不同。因此，原审判决认为武汉市政府以新洲区政府不是适格被申请人为由驳回复议申请错误，该裁判观点与（2017）鄂行终1015号案的审判结果并不矛盾。武汉市政府认为新洲区政府并非房屋征收责任主体、应以新洲区国土规划局为被申请人的上诉理由，本院不予采纳。关于行政协议是否属于行政复议的范围。行政复议是行政复议机关对公民、法人及其他组织认为侵犯其合法权益的具体行政行为，基于申请而予以受理、审查并作出相应决定的活动。行政复议作为一种准司法行为，是保护公民、法人和其他组织合法权益的重要救济途径，也是政府系统内部自行解决行政争议的一项重要法律制度，应该将复议制度视为诉讼制度的配套制度看待。因此，行政复议的受案范围，应与行政诉讼的受案范围保持一致以便两者更好的衔接。这样才能充分发挥行政复议比起行政诉讼更快捷、灵活化解行政纠纷的功能。《中华人民共和国行政诉讼法》于2015年5月1日修改后，扩大了行政诉讼的受案范围，明确将行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的行为纳入了行政诉讼的受案范围。尽管现行的《行政复议法》尚未修改，但不能机械的认定只有《行政复议法》第六条列举的具体行政行为才能纳入复议范畴，而把《中华人民共和国行政诉讼法》已经明确纳入受案范围的其他行为排除在外。否则，将不符合行政复议的制度定位，也不利于发挥行政复议内部解决矛盾的天然优势。且，行政协议不同于民事合同，本质上也包含因政府发挥其主导优势、利用其行政主体地位而作出的行政行为，将行政协议纳入复议的审查范围并不存在法律上的障碍。本案中，王金珍的丈夫与双柳街办事处就涉案房屋签订征收补偿协议，武汉市政府认为该行政协议不属于行政复议的范围，该上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决撤销武汉市政府作出的22号复议决定并要求重新作出复议决定，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。武汉市政府的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人武汉市政府负担。本判决为终审判决。审判长 王 争审判员 赵晓云审判员 李 伟二〇一九年十一月一日书记员 董晓晗