安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)皖行终1130号 上诉人(一审原告)池州百大投资置业发展有限公司。住所地安徽省池州市站前区池州碧桂园天湖盛景SP-41楼101，统一社会信用代码913417007568259508。 法定代表人吴咏梅，该公司执行董事。 被上诉人(一审被告)安徽省池州市人民政府，住所地安徽省池州市贵池区百牙中路1号。 法定代表人雍成瀚，该市市长。 委托代理人孙昌伟，安徽安贵律师事务所律师。 委托代理人施学飞，安徽安贵律师事务所律师。 池州百大投资置业发展有限公司（简称池州百大）因诉安徽省池州市人民政府（池州市政府）不履行协议违法及行政赔偿一案，不服安徽省池州市中级人民法院(2019)皖17行初5号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 池州百大向一审法院起诉称，2004年6月6日、2004年10月27日，池州市清溪河环境综合整治工程指挥部作为甲方，合肥百货大楼集团百大房地产开发有限公司作为乙方，分别签订了《池州市清溪河综合整治二期工程项目投资框架协议书》和《池州市清溪河环境综合整治二期工程项目投资协议书》。上述协议约定，采取招商引资的办法，由乙方在池州注册公司具体运作项目，项目内容为清溪河主河道环境综合整治和南湖沟综合整治两项工程，每一项工程投资费用各为6000万元，总投资1.2亿元。关于投资补偿及结算，双方约定，对投资6000万元进行清溪河主河道环境整治，被告配置地不低于260亩，即取得土地成本为不高于每亩23.08万元；对投资6000万元进行南湖沟综合整治，被告等值配地85亩，即取得南湖沟配置土地的成本是每亩70.59万元。协议签订后，原告在池州注册成立“池州百大投资置业发展有限公司”（即池州百大）。关于清溪河主河道二期环境综合整治投资，经被告审计确认，原告投资工程于2008年4月23日完工并交付使用，实际总投资额为4547.244306万元。原告完成该项工程投资后，被告未按《协议书》的行政允诺约定，等值向原告配置住宅用地197.05亩，不守信用，将《协议书》约定的应提供给原告的配地“南湖沟西南片”住宅用地以招拍挂形式公开对外转让，并最终以每亩82.87万元成交。被告在原告完成投资时点2008年4月23日应依法赔偿原告总地价损失16329.5335万元（被告后期仅陆续支付4547.244306万元，余11782.29万元未支付）。关于原告完成的南湖沟综合整治实际投资7599.4293万元，其中《协议书》约定拆迁安置费3000万元包干，原告此项实际多投资1499.4293万元。被告仅供地76.8亩，且并非按《协议书》约定按投资等值配地，而是原告按市场公开招拍挂受让取得，共支付出让金804.584万元。此项工程，因被告未履行行政允诺，依法应当在原告完成投资时点（2006年12月31日）赔偿原告超出包干的拆迁安置1499.4293万元、安置另行支付的土地出让金804.584万元、少供地8.2亩对应的投资578.82万元，以上三项累计应赔偿2882.8333万元。 双方签订的《协议书》属于政府招商引资合同，意思表示真实，内容不违反国家强制性法律规定，为合法有效的行政协议。《协议书》议定的按原告的投资价款配置等值的土地，是被告就原告投资涉案清溪河环境综合整治二期工程项目的行政允诺，也即成为被告及其职能部门相应的法定职责。依据行政诉讼法第十二条第一款、第七十三条、第七十四条规定，请求：1、依法确认被告不履行《池州市清溪河综合整治二期工程项目投资框架协议书》和《池州市清溪河环境综合整治二期工程项目投资协议书》项下行政允诺的职责行为违法；2、判令被告赔偿因不履行行政协议约定的职责给原告造成的损失人民币56349.9433万元；3、本案诉讼费用由被告承担。 一审法院审理查明，2004年6月6日，池州市政府所属池州市清溪河环境综合整治工程指挥部（简称清溪河环境整治指挥部）与合肥百货大楼集团百大房地产开发有限公司签订投资框架协议，就合肥百货大楼集团百大房地产开发有限公司投资清溪河整治二期项目进行了原则性约定。为落实投资框架协议的内容，2004年10月27日，清溪河环境整治指挥部与合肥商业控股百大房地产开发有限公司签订投资协议，就上述项目投资内容、投资额、投资补偿及结算方式等进行了具体约定。根据投资协议，合肥百货大楼集团百大房地产开发有限公司投资内容为：1、清溪河主河道环境综合整治；2、南湖沟综合整治。投资额为：两个项目投资额均为约6000万元，合计1.2亿元。投资补偿及结算方式为：清溪河环境整治指挥部以市场运作方式配置等值土地进行补偿。具体为：对清溪河主河道两侧的整治，投资额以工程最终决算为依据，经审计确认后据实结算。对于该项投入，清溪河环境整治指挥部以土地补偿，供地面积原则上不低于260亩（宗地位置：南湖沟西南片，土地性质为住宅用地），投入和补偿应遵循等值原则，实行多退少补；按投入等值配置土地补偿。对于南湖沟整治项目，以治理后约85亩土地（含水面）进行补偿，该项目治理投入和开发收益按自求平衡原则实施，其开发风险由乙方自行承担，清溪河环境整治指挥部不另行补偿。投资协议签订后，合肥百大成立了池州百大具体实施投资协议中约定的投资项目，双方按照约定开始履行协议。根据投资协议第四条第3项（2）的规定，池州市国土资源局于2005年1月5日就南湖沟地块综合用地按照法定程序进行公开挂牌出让。原告以67.584万元摘牌成功，取得该地块土地使用权，并按照约定开展南湖沟综合整治及土地开发且履行完毕。自2006年2月开始，原告根据约定开始实施清溪河主河道综合整治项目，截止到2008年4月23日，先后完成下列投资项目：a、长江南路桥项目；b、太阳新村安置房项目；c、南湖西一路工程、秀山南路桥及广场、景观工程和湖心路等四个子项目。2006年12月4日，池州市国土资源局就南馨园二期地块（即《投资协议书》中拟用于投资补偿的地块）公开挂牌出让，2006年12月29日，原告组建联合体参与摘牌，并以每亩65.5万元成功摘牌。后组建池州万和房地产开发有限公司对该地块实施开发。2008年1月25日，在原告原法定代表人蔡文波参与的情况下，池州市政府以第4号《专题会议纪要》确认了长江南路桥以及太阳新村安置房项目的审计结果合计3066.08万元，并同意按照两个年度进行回购。其中2007年回购款1500万元；2008年回购款1566.08万元。根据上述第4号《会议纪要》，池州市城投公司自2007年元月22日至2009年9月29日已将上述《会议纪要》所认定的回购款全部付清。2011年11月2日，在原告法定代表人参与的情况下，池州市人民政府以第92号《会议纪要》就南湖西一路等四个BT项目结算有关问题议定如下：由城投公司将该项目经审计的工程直接费用1255.9567万元支付给池州百大公司。就BT项目投资回报等事项，由市重点办会同相关单位，在参照本市2008年其他BT项目的基础上与原告进行商谈，拟定补偿方案，报政府审批后与原告签订补偿协议。但是，关于投资回报补偿协议因种种原因未签订。截止到2012年4月9日，池州市城投公司将上述四个BT项目直接费用分次支付给原告。2018年元月，受被告委托，池州市往房和城乡建设委员会与原告就投资协议遗留问题进行了多轮磋商，并于2018年元月24日签署《备忘录》，双方达成如下共识：1、被告将未纳入审计的225.2万元投资款在2018年2月支付给原告；2、池州百大公司提出的前期投资回报问题，双方同意，继续按照市政府原会议纪要的精神进行协商，在达成共识后再行结算；3、双方无其他争议。根据该《备忘录》，池州城投公司于2018年2月将225.2万元投资款支付给原告。双方此后未能就尚未解决的投资回报争议达成共识。投资协议签订后，截止到2008年4月23日，原告基于投资协议就清溪河主河道整治项目累计投资4547.2367万元（不含建设单位管理费、资金利息以及利润），对于上述投入，被告以回购的方式支付了全部投资款（其中4322.0326万元于2012年4月9日前支付），原被告之间只是对原告投资所产生的资金利息、利润等投资回报未结算。2018年11月1日，原告向安徽省高级人民法院提起民事诉讼，要求被告池州市政府赔偿，后又自行撤回起诉。 一审法院认为，本案争议焦点是原告的起诉是否超过法定起诉期限。行政案件起诉期限，是指公民、法人、或者其他组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益向人民法院提起行政诉讼的法定期间。行政相对人只有在法定期间内提起诉讼，才有可能获得司法救济。原告于2018年11月向安徽省高级人民法院提起民事诉讼，要求池州市政府承担民事赔偿责任。根据行政诉讼法原理，相对人要求行政机关履行法定职责，必须在知道其权利受到侵犯之日起向该行政机关提出或者在提出相关民事诉讼在民事裁判作出并生效后，知道行政行为对其权利义务产生不利影响的情况下，从生效的民事判决作出之日起计算其行政诉讼的期限。本案原告既未在知道其权利受到侵犯之日起的法定时限内向行政机关主张权利，其提起民事诉讼亦未确定其权利是否受到行政机关行政行为的不利影响。行政诉讼法规定行政案件的起诉期限制度，其目的不是限制当事人依法享有的诉讼权利，而是要使行政相对人及时、正当地行使权利，通过法院的审查，使行政机关的行政行为及早处于稳定、合法状态。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”。 本案中原告诉称被告未实施向原告足额补偿南湖沟地块约85亩（含水面）土地以及未向原告提供不低于260亩南馨园二期土地的行为,是被告不履行行政允诺的职责行为，原告认为该行政允诺的职责已转化为被告的法定职责，也就是被告不履行法定职责；该不履行行政允诺的职责行为具有与传统行政诉讼审查对象一样体现单方性、高权性特点，应适用起诉期限的规定。而该两个地块的挂牌出让活动原告系实际参与并成功竞得该两地块的土地使用权，那么在2005年1月5日、2006年12月4日，原告就已经知道了被告不履行法定职责，但是原告于2019年1月25日才向该院提起行政诉讼，已超过法定起诉期限，应予以驳回起诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第二项之规定，裁定驳回池州百大的起诉。 池州百大上诉称，1、“原告认为该行政允诺的职责已经转化为被告的法定职责”错误，上诉人一直坚持认为池州市政府未履行的是行政协议，该职责来源于协议书，并非法定。本案是履责之诉，履责的权利依据是涉案协议书，因此不存在法定职责之说。2、在一审庭审中，上诉人明确向法庭说明，增加和变更了诉讼请求，其中包括解除案涉行政协议，一审裁定对增加、变更诉讼请求是否准许未予解释；上诉人在一审庭审中亦明确说明本案是因池州市政府未按照约定履行行政协议而引发的行政诉讼，应当参照民事规范关于诉讼时效的规定。本案诉讼时效起算点为2018年2月，时效为3年，上诉人提起本案诉讼未超过诉讼时效。综上，请求二审法院撤销一审裁定，“依法发回重审”。 池州市政府答辩称，1、池州百大的起诉已经超过法定起诉期限，依法应予驳回。池州百大既然认为池州市政府未履行向其足额补偿南湖沟地块约85亩（含水面）土地及未提供不低于260亩南馨园二期土地的行为违法，本案中涉案土地出让分别发生于2005年1月5日挂牌南湖沟地块以及2006年12月4日挂牌南馨园二期地块，与此同时，上诉人参与了上述竞拍活动并成功摘牌。如果按照上诉人的理解，上述两次挂牌出让行为系不履行协议的行为，那么此时上诉人实际就已经知道了该“不履行协议”行为，根据行政诉讼法起诉期限的规定，应当在六个月内提起诉讼，本案原告提起行政诉讼的最迟起诉期间应当在2006年12月5日至2007年6月4日期间。2、涉案投资框架协议和投资协议的主要内容已经履行完毕，被上诉人不存在不履行协议行为，双方已经就按照BT模式支付上诉人投资款达成共识，上诉人合同目的已经实现，无解除必要。即便投资框架协议及投资协议有效，双方应围绕之间仅存的BT投资进行协商。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，池州百大的请求系确认池州市政府不履行《池州市清溪河综合整治二期工程项目投资框架协议书》和《池州市清溪河环境综合整治二期工程项目投资协议书》所载行政允诺的行为违法及行政赔偿，其主要理由为：1、对南湖沟环境整治，协议约定治理后，向池州百大供地85亩，宗地位置在南湖沟两侧。池州百大认为，池州市政府实际供地76.8亩，少供地8.2亩（85亩-76.8亩），该市政府亦非等值供地，而是通过招拍挂方式供地等，违反协议约定。2、对清溪河环境整治，协议约定池州市政府供地不少于260亩，宗地位置在南湖沟西南。池州百大认为，池州市政府未按约定等值向该公司供地，而是通过招拍挂的方式将协议约定的南湖沟西南宗地转让给第三方，违反协议约定。本院针对上述诉讼请求及理由评述如下： 一、关于池州百大认为池州市政府违反南湖沟环境整治补偿允诺的问题 涉案《池州市清溪河环境综合整治二期工程项目投资协议书》约定，对南湖沟两侧拆迁安置、河道整治及景观建设投入估算约6000万元。环境整治综合指挥部对上述投入，以治理后的约85亩土地（水面）予以补偿，补偿土地位于南湖沟两侧，该项目治理投入和开发收益按自求平衡的原则进行实施，开发风险由投资方自行承担。本案中，2005年2月4日，出让人池州市国土资源局与池州百大签订了《挂牌出让国有土地使用权成交确认书》载明，出让标的为南湖沟地段两侧的一幅土地，面积为51216平方米（约合76.8亩），挂牌成交价为0.88万元/亩，总价67.584万元。池州百大上诉一是认为池州百大对该项目的投资超过6000万元，在该公司没有要求池州市政府按照约定退还超出的投资款前，池州市政府不构成违约，2018年9月，池州百大起诉开始要求池州市政府退款，池州市政府拒不退款时才构成违约，故该公司提起本案行政诉讼未超过法定起诉期限。二是认为池州市政府少供地8.2亩、没有按零地价摘牌，而是通过招拍挂方式供地，违反协议的约定，应当判决相应的赔偿。对此，本院认为，行政协议是经合意的行政行为，对当事人要求确认行政协议违法的案件，应适用《中华人民共和国行政诉讼法》及司法解释关于起诉期限的规定。根据原《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（自2000年3月10日起施行，2018年2月8日废止）第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。上述条款所谓知道诉权，应当是指当事人知道权利受侵害之日，即行政行为只要客观上侵犯当事人的合法权益其便有权提起行政诉讼。法律并不要求起诉人在认识到行政行为的违法性后方能提起行政诉讼，同理在起诉期限的计算方面亦不以起诉人认为行政行为违法时作为计算起点，由于行政行为是否违法属于有权机关的专业判断范畴，如果将起诉人对行政行为违法性的认识作为起诉期限的起点，则可能因起诉人对违法性的判断困难导致起诉期限的起点长期处于不确定状态，进而产生起诉期限制度被架空的风险，影响行政效率和公法秩序。本案中，2005年2月4日，池州百大与池州市国土管理部门签订的成交确认书的土地亩数等与协议约定不符，对上述不一致的情形，通过成交确认书的内容就可以看出来，因此上述土地成交确认书签订的行为就已经客观上导致池州百大的合法权益受损，故应以土地成交确认书的签订之日作为起诉期限的计算起点，一审法院裁定驳回起诉并无不当。由于当事人的认识具有主观性、随意性，上诉人主张以其认识到池州市政府的不退款行为导致其权利受损之日起计算起诉期限，缺乏法律依据。如果池州百大一直没有认识到池州市政府行为侵犯其合法权益，那么将导致起诉期限的起点长期处于不确定状态，有违法律、司法解释对起诉期限规定的立法宗旨，故其该上诉理由不能成立。至于池州百大提出的池州市政府供地的方式、亩数等违反约定，池州市政府提出的协议约定，该项目治理投入和开发收益由投资方自求平衡、开发风险自行承担等，均属于实体审查范畴，本院不予理涉。 二、关于池州百大认为池州市政府违反清溪河环境整治补偿允诺的问题 涉案《池州市清溪河环境综合整治二期工程项目投资协议书》约定，对清溪河主河道两侧拆迁安置、景观建设及长江南路桥建设投入估算约6000万元，其中拆迁安置费用暂按1500万元一次性包干；对于河道治理及桥梁建设以工程最终决算为依据，经审计后据实结算。环境整治综合指挥部对上述投入，以供地方式补偿，供地面积原则上不低于260亩（宗地位置：南湖沟西南片）。投入和补偿等值，多退少补。池州百大上诉一是认为池州市政府没有依照约定向其供给南湖沟西南片不少于260亩的住宅用地，至于2006年12月4日，池州市国土部门挂牌出让的南馨园二期与涉案投资协议书以及本案无关。二是认为，案涉投资协议书对该项目应当补偿的土地没有明确交付时间，因此在该公司没有要求池州市政府给付土地之前，池州市政府不构成违约，因此应当以2018年9月，池州百大起诉池州市政府时计算起诉期限，故该公司提起本案行政诉讼未超过法定起诉期限。对此，本院认为，其一，本院查明，南湖沟西南片一共只有两宗土地：一宗土地由池州百大、安徽卓越建筑设计院、安徽国创投资有限公司组成联合体于2006年12月31日拍得，地块名称为南馨园二期地块，面积约128亩；另一宗土地于2008年1月24日被案外人孙才忠竞得。故池州百大最迟于2008年1月24日就应当知道池州市政府无法实现投资协议约定的供地，不能供地的事实亦不以池州百大的认识而转移，故上诉人认为以其对池州市政府提起民事诉讼时计算起诉期限的起点，理由不能成立，本院依法不予支持。其二，根据协议约定对于河道治理及桥梁建设以工程最终决算为依据，经审计后据实结算。本案中，池州市审计局分别对涉案工程直接费用进行审计，并将审计的直接费用支付给池州百大。2011年11月2日，池州市政府第92号《专题会议纪要》记载，清溪河环境综合整治二期工程因土地政策变化的原因，未能配置等值土地，经该市政府2008年第89号会议纪要认可，该项目变更为BT项目。BT项目涉及的管理费用、投资回报、财务成本等费用与池州百大会商后，报该市政府批准后进行结算。池州百大公司原董事长蔡文波参会。2017年8月8日池州百大向池州市政府作出《关于清溪河整治二期工程按BT项目结算补偿的请批报告》，按上述会议的要求对建设项目的管理费、投资利润、财务费用及相关税费进行测算合计为33992027元。据此，由于池州市政府无法依照协议供地，该市政府通过2008年第89号《会议纪要》、2011年第92号《专题会议纪要》对池州百大补偿直接投资费用附加管理费、投资利润、财务费用（即BT项目），如池州百大不同意此种补偿方式应当在法定期限内起诉，如接受这种补偿方式，可另行起诉要求池州市政府履行会议纪要的内容。故池州百大的上诉理由均不能成立，本院依法不予支持。 至于上诉人提出的一审法院遗漏诉讼请求问题。根据《最高人民关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条规定,起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。池州百大主张其在庭审中提出增加和变更诉讼请求，不符合上述司法解释的规定，一审未予支持，并无不当。 综上，一审法院以超过起诉期限为由，裁定一并驳回池州百大请求确认池州市政府不履行案涉协议违法及行政赔偿的请求，并无不当，本院依法予以维持。但需要说明的是本案裁定驳回起诉，并不意味着池州百大的合法权益未受损，只是由于池州百大提起的本案诉讼请求不符合法定受理条件，人民法院不予受理，但并不阻碍池州百大调整诉讼请求另行起诉。同时池州市政府亦应当主动、积极的与池州百大协商，妥善处理案涉争议。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇一九年十一月二十五日 书记员  陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。