广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤04行终144号上诉人（一审被告）：珠海市自然资源局，住所：广东省珠海市吉大九洲大道2002号。法定代表人：王朝晖，局长。委托诉讼代理人：王剑，该局工作人员。被上诉人（一审原告）:黄成，女，1980年5月24日出生，汉族，住广州市荔湾区。委托诉讼代理人：周国祥（被上诉人黄成的丈夫），男，1971年8月28日出生，汉族，住广州市荔湾区。上诉人珠海市自然资源局（以下简称市自然资源局）因与被上诉人黄成房屋行政登记一案，不服珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实2018年3月6日10时至2019年3月7日10时，深圳市中级人民法院在淘宝网司法拍卖网络平台（户名：广东省深圳市中级人民法院，网址：http://sf.taobao.com/0755/03）将其查封的被执行人余瑞昆名下位于珠海市××大学路××楼××房产（产权证号Ｃ1××17）予以拍卖，市场评估价值为人民币916800元。最终，该房产由黄成以人民币181.5万元的价格竞得，并以付清全部价款。该房产原房地产权登记表载明：权属人余瑞昆；权证号码Ｃ1××17;土地性质国有；土地来源出让；使用起始2002年9月13日；适用中止2072年9月13日；附记自登记之日起，五年内不得向校外转让。2018年4月13日，深圳市中级人民法院向珠海市不动产登记中心送达（2017）粤03执恢141号之四《协助执行通知书》和《执行裁定书》，要求：1.解除被执行人余瑞昆名下位于珠海市××大学路××楼××房（产权证号（Ｃ1××17)的查封；2.产权证号Ｃ1××17房地产证强制作废；3.将位于珠海市××大学路××楼××房产以人民币181.5万元的价格强制转让给买受人黄成（居民身份证号码)所有。2018年7月19日，黄成就案涉房地产向珠海市不动产登记中心申请转移登记。2018年7月27日，珠海市不动产登记中心完成案涉房地产转移登记，并向黄成核发（2018）珠海市不动产权第00××××号《不动产权证书》。第00××××号《不动产权证书》载明：权利人黄成;土地性质国有土地-划拨/其他；使用期限空白；附记根据〔2015〕29号《市城乡规划和土地管理委员会第十次会议纪要》（以下简称《会议纪要》）中第六项第一点及第三点要求：对于权属仍在学校内教职工的住房，按教职工和学校共有产权的方式办理《房地产权证》更名手续，今后只能在高校教职工内部流转，教职工住房用地保留划拨性质。黄成发现第00××××号《不动产权证书》载明的上述内容与原Ｃ1××17房地产证记载的不一致，遂于2018年9月25日向市自然资源局提交《关于变更粤（2018）珠海市不动产权第00××××号内容的申请书》，要求：1.粤（2018）珠海市不动产权第00××××号的权利性质，由国有土地-划拨/其他变更为国有出让；2.将粤（2018）珠海市不动产权第00××××号的使用期限由没有标注变更为2002年9月13日起，2072年9月13日止；3.删除粤（2018）珠海市不动产权第00××××号内的附记。2018年10月12日，珠海市不动产登记中心向黄成作出珠登记函〔2018〕446号《珠海市不动产登记中心关于变更粤（2018）珠海市不动产权第00××××号不动产权证内容的复函》，“《会议纪要》、原市国土资源局高新分局珠国土高新函〔2018〕514号《关于核查珠海市珠海市××大学路××楼××房地价的复函》、中山大学中大函〔2018〕479号《中山大学关于珠海市××大学路××楼××房过户意见的复函》，且鉴于申请人黄女士为中山大学在校职工，我中心于2018年7月核准登记并颁发了不动产权证。我中心办理登记时，依照《会议纪要》决定，将土地权利性质由国有出让变更为国有划拨，土地使用期限也随之由有期限变更为未定期。若您对上述登记的土地性质为划拨及土地期限为未定期仍有异议，请先向市国土资源局申请补缴相关地价后，再向我中心申请办理土地性质及土地期限的变更登记。”黄成不服该《复函》，向一审法院提起行政诉讼。另查明，因珠海市机构改革，不再保留珠海市国土资源局，原珠海市国土资源局的职责由新组建的珠海市自然资源局行使。被上诉人黄成一审诉讼请求：1.撤销珠登记函〔2018〕446号复函；2.判令市自然资源局按照黄成的申请对粤（2018）珠海市不动产权第00××××号不动产权证予以更正。一审法院判案理由及结果一审法院认为：本案的争议焦点为市自然资源局所依据的《会议纪要》是否能构成案涉房地产在转移登记时，其对该房地产的土地性质、使用期限及附记进行单方面变更的根据？根据《党政机关公文处理工作条例》第三条“党政机关公文是党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书，是传达贯彻党和国家方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具。”和第八条“公文种类主要有：……（十五）纪要。适用于记载会议主要情况和议定事项。”之规定，政府会议纪要是行政机关公文的一种，是行政机关内部记载和传达行政机关会议情况和议定事项的一种文书，不对外产生法定效力。并且，2000年《国家行政机关公文处理办法》第二条曾将行政机关的公文规定为“具有法定效力的文书”和“依法行政的重要工具”，但该《处理办法》已被停止执行，替代其的《党政机关公文处理工作条例》第三条将“法定效力”的表述改为“特定效力”和删除了“依法行政”的操作亦明晰了法律渊源的本意，将公文的特定效力和法律规范的法定效力严格区分开来，防止以文代法。本案中，市自然资源局《会议纪要》作为其单方面变更案涉房地产的土地性质、使用期限及附记的法律依据，根据上述分析，该会议纪要不能成为市自然资源局行政行为的法律依据，故市自然资源局单方面变更不动产权证内容的行政行为没有法律依据。另，政务诚信是社会信用体系建设的关键，各类政务行为主体的诚信水平，对其他社会诚信建设有着重要的表率和导向作用。深圳市中级人民法院《拍卖成交确认书》第三点明确，“拍卖标的物已知的详情已在拍卖公告、拍卖标的的调查情况表、评估报告中公示。拍卖人以拍卖标的的现状进行拍卖。”本案中，案涉房地产的原房地产权登记表已清楚载明土地性质为国有出让；使用期限为2002年9月13日-2072年9月13日；附记为自登记之日起，五年内不得向校外转让。值得注意的是，不动产登记簿是国家建立的档案簿册，其公信力以国家的行为担保，并依此为不动产物权权属性质的可信性提供保障。黄成正是基于对原房地产权登记表的信任，以高于案涉房地产市场评估价值近1倍的价格竞得案涉房地产。市自然资源局忽视了对行政相对人的信赖利益保护，以不能作为法律依据的《会议纪要》单方面变更了案涉房地产的土地性质、使用期限及附记，该行为是不合乎法律情理的。市自然资源局单方面对案涉房地产的土地性质、使用期限及附记进行变更没有法律依据，依法应予以纠正。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条和第七十三条之规定，判决撤销珠登记函〔2018〕446号复函；判令市自然资源局按照黄成的《关于变更粤（2018）珠海市不动产权第00××××号内容的申请书》的申请内容对粤（2018）珠海市不动产权第00××××号不动产权证予以更正登记；一审案件受理费人民币50元，由市自然资源局负担。当事人二审诉辩主张上诉人珠海市自然资源局的上诉请求：1.撤销一审判决，驳回被上诉人黄成一审诉讼请求；2.由被上诉人黄成承担本案诉讼费用。理由如下：一审判决未考虑《会议纪要》内容的行政决定属性。一审法院仅从《会议纪要》是否具备法律法规属性角度，判定撤销上诉人《复函》，显然忽略了行政机关上下级之间的层级管理的关系，下级机关应当执行上级机关决定的基本行政管理要求。上述会议纪要关于中山大学教职工住房的决定事项，有其客观的事实和法律基础，可以作为登记机关办理登记的重要依据。中山大学教职工住房占用土地并未实际缴纳地价款，按照现行《土地管理法》，土地性质保留划拨于法有据，该做法也符合《关于解决我市引进高校教职工住房建设问题的若干意见》（珠规建保[2011]1号）第四条的规定。其次依据《不动产登记操作规范》（试行）9.3.4第一款第7项之规定，会议纪要将地价缴纳作为登记的一项重要考量要素与现行不动产登记操作要求相契合。在会议纪要有明确上位法基础的情况下，上诉人以此办理涉案房产转移登记并无不妥。被上诉人黄成答辩称：一审判决合法有效。上诉人以《会议纪要》作为单方面变更涉案房地产的土地性质、使用期限及附记的依据是以文代法，不能成为上诉人行政行为的法律依据。其余答辩意见与一审起诉书一致。二审查明的事实原审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十三条规定：“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。依照本法规定以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十六条规定：“土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。”第四十三条规定：“划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权。前款土地使用者应当依照《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》的规定缴纳土地使用税。”划拨土地使用权包括土地使用者缴纳拆迁安置、补偿费用和无偿取得两种形式。不论是何种形式，土地使用者均无需缴纳土地使用权出让金。因此，是否缴纳土地出让金构成划拨土地使用权和出让土地使用权之间最主要的区别。因此，本案争议焦点是土地使用权人是否未缴纳土地出让金即取得了土地使用权，并非一审法院所总结的《会议纪要》可否作为房屋登记依据的问题。本案中，涉案土地当时是以划拨方式给中山大学使用，并未缴清土地出让金，〔2015〕29号《市城乡规划和土地管理委员会第十次会议纪要》决定教职工住房用地保留划拨性质具有法律依据和法理依据。按照《不动产登记操作规范（试行）》的要求，在不动产登记的过程中，不动产登记机构依法应当缴纳土地价款、纳税的，是否已提交土地价款和税费缴纳凭证，市自然资源局依据上述法律规定和会议纪要，将涉案土地的权利性质登记为划拨并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，应驳回被上诉人黄成的诉讼请求。综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律有误，上诉人市自然资源局的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下:一、撤销珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初66号行政判决；二、驳回被上诉人黄成的诉讼请求。一、二审案件受理费分别为人民币50元，由被上诉人黄成负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇一九年十一月二十日书记员 何凘诺