广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0606行初378号原告谢桂娣，女，1961年9月19日出生，汉族，住佛山市南海区。被告佛山市南海区社会保险基金管理局，住所地佛山市南海区桂城街道南海大道北83号。法定代表人李仁声，该局局长。委托代理人张金星，该局工作人员。委托代理人陈荣华，广东法品律师事务所律师。原告谢桂娣不服被告佛山市南海区社会保险基金管理局作出的《关于要求按规定补发养老金的回复》（以下简称《回复》），于2019年3月20日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月29日公开开庭审理了本案。原告谢桂娣，被告的委托代理人张金星、陈荣华均到庭参加诉讼。因案件复杂，经广东省高级人民法院批准，本案审限延长至2019年12月20日。本案现已审理终结。被告于2019年1月30日作出《回复》，告知原告，经核查，原告在广东省机床厂于2005年5月转制时已经根据南府〔1998〕56号《关于转制企业进一步配套完善社会保险的通知》（以下简称南府〔1998〕56号文）的规定办理了退休手续，并从2005年6月开始享受退休待遇，其不符合粤人社规〔2014〕2号《关于广东省企业职工基本养老保险视同缴费账户记账有关问题的通知》（以下简称粤人社规〔2014〕2号文）的适用范围。原告诉称，原告是广东省机床厂的退休职工，法定退休时间为2006年9月，法定退休工龄为25年。被告作出的《回复》中称原告在广东省机床厂于2005年5月转制时已经根据南府〔1998〕56号文的规定办理了退休手续，并从2005年6月开始享受退休待遇，不符合粤人社规〔2014〕2号文的适用范围。原告认为被告的答复不是事实，反而证明了原告在完全不知情的状况下，被告于2005年6月在原告的单位停业整顿办理离岗退养手续期间，擅自为原告办理了提前退休手续。按照当时停业整顿安置文件的精神，首先，企业一定要为符合离岗退养的员工一次性缴清至法定退休年龄的养老保险基金，然后再办理离岗退养申请手续，由社保中心参照同类退休人员养老金标准逐月发放离岗退养费，等达到法定退休年龄才办理退休手续。广东省机床厂已为原告一次性缴清至法定退休年龄的所有养老保险基金，故原告的正式退休时间是2006年9月，符合粤人社规〔2014〕2号文的适用范围，应可享受补发养老金。其次，被告提供的《退休待遇核发表》中单位审查意见栏有广东省机床厂于2005年5月19日签署“同意办理离岗退养”意见并盖章；主管部门审核栏有佛山市南海区联华资产经营管理有限公司于2005年5月20日签署“同意”意见并盖章。上述事实证明被告作出的《回复》不是事实。再次，被告滥用职权，在没有告知原告的情况下于2005年使原告被提前退休，剥夺了原告实际的法定退休工龄和补发养老金的合法待遇。被告的行为侵害原告的合法权益，属违反劳社部发〔1999〕8号《关于制止和纠正违反国家规定办理职工提前退休有关问题的通知》（以下简称劳社部发〔1999〕8号文）精神的违法行为，被告应按照中央文件精神，重新核定原告的法定退休工龄，重新为原告补发符合法律规定的退休证。最后，被告从2016年10月至2017年4月分两批对广东省机床厂2006年7月至2014年10月退休人员补发养老金，原告也属于补发调整范围，却没有享受到政策。原告是2006年9月正式退休的职工，按照粤人社规〔2014〕2号文的规定，从2006年9月开始每月增加180元的养老金，被告应补发原告应该享受的养老金26460元。综上，被告擅自篡改原告退休时间的行为无法律依据，是滥用职权的渎职行为，被告作出的行政决定违反了国家法律规定，侵害了原告的合法权益，请求法院判决：1.撤销被告作出的《回复》；2.责令被告按照劳社部发〔1999〕8号文的规定更正原告法定退休时间为2006年9月，重新核定原告法定退休工龄为25年，重新颁发符合法律规定的退休证；3.责令被告按照粤人社规〔2014〕2号文的规定，从2006年9月开始按每月增加180元的标准补发原告应该享受的养老金26460元；4.被告承担本案诉讼费。原告在诉讼中向本院提供了以下证据：1.《要求按规定补发养老金的报告》及附要求、《回复》，证明被告擅自为原告办理了提前退休手续，却从未履行告知义务。2.《关于原广东省机床厂离岗退养职工缴费问题的答复》《关于广东省机床厂职工安置的决定》，证明广东省机床厂已为原告一次性缴清至法定退休年龄的所有养老保险基金，到法定退休年龄就办理正式退休和享受法定退休待遇。3.《退休待遇核发表》2份，证明《退休待遇核发表》有广东省机床厂签章“同意办理离岗退养”，有佛山市南海区联华资产经营管理有限公司签章“同意”，也有原告签名，表内主观意愿是同意离岗退养，办理的也是离岗退养，但没有办理提前退休。4.劳社部发〔1999〕8号文，证明被告擅自将原告提前退休的行为是违法行为，该文件规定：“坚决制止和纠正违反国家规定办理提前退休的行为，国家法定的企业职工退休年龄是男年满60周岁，女工人年满50周岁，女干部年满55周岁。”5.粤人社规〔2014〕2号文，证明原告属于按国家规定正式退休的职工，被告作出的《回复》不是事实，剥夺了原告的合法权利。6.原告的退休证，证明被告批准原告的退休时间为其合法退休年龄，有佛山市社会保险基金管理局南海分局桂城办事处的盖章确认。7.收据3份、转制企业的社会保险金合计（广东省机床厂），证明原告于2005年6月离岗退养，广东省机床厂已经按照原告本人基数一次性缴清养老保险统筹基金。被告辩称，一、原告的诉讼请求不符合一事一审的原则，应由原告分别起诉。本案中，原告提出了三项诉讼请求：一是要求撤销《回复》；二是要求更正退休时间、重新核定退休工龄，并重发退休证；三是补发养老金。上述三个诉讼请求相互独立，不存在关联性，也不存在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十三条规定的可以合并审理的情形，原告无权在同一诉讼中对多个行政行为提出异议，应由原告分别起诉，本案只能对其中一个诉讼请求进行审查。二、原告起诉已超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”虽然原告请求撤销的是被告于2019年1月30日作出的《回复》，但《回复》认为原告在广东省机床厂于2005年5月转制时已经根据南府〔1998〕56号文的规定办理退休手续，并从2005年6月开始享受退休待遇，其并不符合粤人社规〔2014〕2号文的适用范围。同时结合原告的第二项、第三项诉讼请求来看，原告对《回复》不服，实质上是对其退休时间及退休待遇不服，该争议必然归结到对原告退休时间的合法性审查。现在原告通过提出要求被告补发养老金并起诉《回复》的方式来规避法定起诉期限和行政诉讼受理制度，不应予以支持，理由如下：从原告的《退休待遇核发表》可知，原告已于2005年5月18日申请退休，被告已于2005年5月27日审核同意其退休，原告自2005年6月起享受退休待遇。原告若对其退休时间或者退休待遇有异议，最迟应在2006年6月提起诉讼，但原告直至2019年3月才向法院起诉，已经超出了上述规定的法定起诉期限。原告提起本案诉讼，属于通过变换诉讼请求来要求法院审理已经超过法定起诉期限的行政行为。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，本案应裁定驳回原告的起诉。三、原告请求撤销的《回复》并非行政行为，不具有可诉性，且对原告的合法权益不产生实质影响，故本案应裁定驳回起诉。（一）《回复》不属于行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，行政诉讼审理的是行政机关或者其工作人员作出的行政行为，换言之，对非行政行为提起的行政诉讼不属于人民法院的受案范围。一般而言，行政行为尤其是具体行政行为，是由行政部门单方作出，且应当对行政相对人具备法律约束力、强制性的行为。被告于2018年12月11日收到原告提交的材料，经核查后发现原告在广东省机床厂于2005年5月转制时已经根据南府〔1998〕56号文的规定办理退休手续，并从2005年6月开始享受退休待遇，其并不符合粤人社规〔2014〕2号文的适用范围。由此可见，《回复》仅是将原告的退休情况以及享受待遇情况进行告知，并对其是否符合粤人社规〔2014〕2号文的适用范围进行回答，显然不具有行政行为应有的“强制力、拘束力和执行力”特征。因此，《回复》不属于行政行为，不具有可诉性。（二）退一步而言，即使《回复》属于行政行为，对原告的合法权益也不产生实际影响。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”从《回复》的内容可知，《回复》仅是将原告的退休情况以及享受待遇情况进行告知，并对其是否符合粤人社规〔2014〕2号文的适用范围进行回答。在被告作出《回复》之前，原告按照规定享受养老待遇并领取养老金。在被告作出《回复》之后，原告依然是按照原先的规定享受养老待遇和领取养老金，《回复》并没有减少原告所享有的养老待遇。由此可见，《回复》没有对原告的实体权利进行处分，也没有增加或赋予原告新的义务。即使《回复》属于行政行为，也对原告的权利义务不产生实际影响。综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，本案应裁定驳回起诉。四、原告提出的第二项诉求已经超过法定起诉期限。根据前述《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定，从《退休待遇核发表》可知，原告已于2005年5月18日申请退休，被告已于2005年5月27日审核同意其退休，原告自2005年6月起享受退休待遇。原告若对其退休时间有异议，最迟应在2006年6月提起诉讼，但原告直至2019年3月才向法院起诉，已经超过了法定起诉期限。五、退一步来说，即使《回复》属于可诉的行政行为，《回复》亦是合法有效的。2018年12月11日，被告收到原告邮寄的《要求按规定补发养老金的报告》以及相关材料，经核查，原告在广东省机床厂于2005年5月转制时已经根据南府〔1998〕56号文的规定办理退休手续，并从2005年6月开始享受退休待遇。粤人社规〔2014〕2号文第一条对适用人员范围作出了明确规定：“符合粤府96号文规定，具有视同缴费权益并建立视同缴费账户的企业职工基本养老保险参保人员（含已按月领取基本养老金的人员）。”原告并不符合该文的适用范围。被告据此作出《回复》，并依法送达原告，合法有效。六、原告已按南府〔1998〕56号文的规定办理退休手续，并享受退休待遇，其要求被告根据粤人社规〔2014〕2号文的规定补发养老金没有依据。综上所述，原告提起本案诉讼已经超过法定起诉期限，请法院依法驳回原告的起诉。被告在诉讼中向本院提供了作出被诉行政行为的以下证据、依据：1.原告向被告邮寄材料的邮递单及妥投记录、《要求按规定补发养老金的报告》及附要求、原告的退休证、《关于原广东省机床厂办理了离岗退养人员来访问题的答复》，证明被告于2018年12月11日收到原告邮寄的要求按规定补发养老金申请的相关材料。2.《回复》《退休待遇核发表》2份、EMS邮寄单及妥投记录，证明（1）原告提起本案诉讼已经超过法定起诉期限，本案应裁定驳回起诉。（2）被告在收到原告的邮寄材料后，经核查，原告已在广东省机床厂于2005年5月转制时已经根据南府〔1998〕56号文的规定办理退休手续，并从2005年6月开始享受退休待遇，其并不属于粤人社规〔2014〕2号文的适用范围，被告据此作出《回复》，并依法送达原告。《回复》的内容和程序合法有效。《回复》不属于行政行为，不具有可诉性，且对原告的合法权益不产生实质影响，本案应裁定驳回起诉。被告在诉讼中向本院提交的法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》《广东省职工社会养老保险暂行规定》。经庭审质证，本院对下列证据作如下确认：原告提供的证据1～3、6、7与被告提供的证据，双方当事人对证据的真实性均无异议，上述证据来源合法、与本案相关联，本院予以采纳。原告提供的证据4、5，属于规范性文件，本院予以确认。经审理查明，原告为广东省机床厂工人，因广东省机床厂转制，为解决企业职工的安置问题，原告经广东省机床厂及其主管部门佛山市南海区联华资产经营管理有限公司同意后，于2005年5月18日向原佛山市南海区社会保险基金管理中心提出退休待遇核发申请，该管理中心于2005年5月27日作出《退休待遇核发表》，核定原告缴纳养老保险费年限为20年1个月，核发原告养老待遇合计677.57元/月，并加具“因企业转制关闭，同意离岗退养，从2005年6月起执行”的意见。原告于2018年12月10日向被告邮寄《要求按规定补发养老金的报告》及附要求等材料，认为2006年7月至2014年7月办理正式退休的人员，南海区于2016年10月至2017年7月分两批次补发了养老金，原告是2006年12月正式批准退休的，有退休证为证，故原告符合调整范围，要求被告按照粤人社规〔2014〕2号文的规定为原告补发养老金。被告于次日收到。经核查，被告于2019年1月30日作出《回复》，认为原告在广东省机床厂于2005年5月转制时已经根据南府〔1998〕56号文的规定办理了退休手续，并从2005年6月开始享受退休待遇，不符合粤人社规〔2014〕2号文的适用范围，该《回复》于次日邮寄送达原告。另查，2005年6月7日，佛山市南海区联华资产经营管理有限公司代广东省机床厂缴纳企业转制社保金1315017.20元。又查，2008年6月4日，佛山市社会保险基金管理局南海分局作出《关于原广东省机床厂办理了离岗退养人员来访问题的答复》，认为经研究决定，对属于企业转制距法定退休五年内的且企业已为其补缴差额年限的人员，核定其办理离岗退养手续至法定退休年龄时止的差额年限，按每年增加3.5元的标准增发养老金。2009年8月12日，佛山市社会保险基金管理局南海分局作出《关于原广东省机床厂离岗退养职工缴费问题的答复》，认为企业一次性缴交至法定退休年龄时止的养老保险相关费用后，该局按规定为152名职工办理了退休手续，享受相应的养老保险待遇，此后参与基本养老金年度调整。再查，原南海市劳动局南海市社会保险事业局南劳〔1999〕7号《关于市属及市属以上企业职工退休审批等问题的通知》第一条规定：“从1999年10月份起，我市市属及市属以上企业职工退休（包括正常退休、特殊工种提前退休、因伤病完全丧失劳动能力提前退休）的审批，及签发退休证，由市社保局负责改为由市劳动局负责。退休待遇核发，仍由社保局负责。”佛山市机构编制委员会佛机编〔2006〕28号《关于社会保险基金管理机构有关问题的通知》规定，市社会保险基金管理中心更名为市社会保险基金管理局，各区的社会保险基金管理机构调整为市社会保险基金管理局的派出机构，名称规范为佛山市社会保险基金管理局××分局。佛机编〔2010〕76号《关于南海区属科级事业单位设置的批复》规定，佛山市社会保险基金管理局南海分局由市垂直管理调整为南海区政府管理，更名为佛山市南海区社会保险基金管理局。本院认为，《中华人民共和国社会保险法》第八条规定：“社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。”被告作为南海区的社会保险经办机构，具有对原告提出的补发养老金的申请作出审核处理的职权。被告收到原告的申请后，经审核在法定期限内作出《回复》，并依法送达原告，程序合法，本院予以确认。本案争议的焦点是：原告的起诉是否符合法定起诉条件，被告作出的《回复》是否合法。关于原告的起诉是否符合法定起诉条件的问题，虽然原佛山市南海区社会保险基金管理中心于2005年5月27日作出了《退休待遇核发表》，但职工享受的退休待遇并非一成不变，如因政策性的调整，相应的待遇亦应作调整，原告认为其符合粤人社规〔2014〕2号文规定的适用范围，向被告提出补发调整养老金申请，被告应作出处理。本案原告因不服被告作出的《回复》提起诉讼，该《回复》为被告针对原告补发养老保险待遇的申请作出的行政行为，且《回复》不仅对原告的退休时间及享受退休待遇情况作出告知，还对原告是否符合粤人社规〔2014〕2号文的适用范围作出处理，直接影响到原告是否能按粤人社规〔2014〕2号文的规定享受补发养老金待遇，明显对原告的权利义务产生实际影响，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十）项的规定，属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，被告于2019年1月30日作出《回复》，于次日邮寄送达原告，原告于2019年3月20日提起本案诉讼，并未超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定的起诉期限，故对被告认为《回复》不具可诉性的辩解，本院不予支持。关于被告作出《回复》的合法性问题，主要争议在于原告何时办理退休手续以及是否可享受补发养老金待遇，其是否符合粤人社规〔2014〕2号文的适用范围。原告认为被告于2005年6月在原告的单位停业整顿办理离岗退养手续期间，擅自为原告办理了提前退休手续，在没有告知原告的情况下于2005年使其被提前退休。原告的法定退休时间是2006年9月，应属于按照粤人社规〔2014〕2号文的规定补发调整养老金的范围，被告应重新核定原告的法定退休工龄，重新为原告补发符合法律规定的退休证，并按粤人社规〔2014〕2号文的规定补发原告应享受的养老金。被告认为，原告在广东省机床厂于2005年5月转制时已经根据南府〔1998〕56号文的规定办理了退休手续，并从2005年6月开始享受退休待遇，其不符合粤人社规〔2014〕2号文的适用范围。经查，自1999年10月起为企业职工办理退休审批手续及签发退休证的职能部门为劳动行政部门，被告作为社会保险部门的职能为负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。因此，对于原告要求被告更正其退休时间并重新补发退休证的主张，因审批退休不属被告法定的职权范围，如原告对劳动行政部门作出的退休审批行为有异议，应另行向劳动行政部门主张权利，本案不作审查。另外，原告如对原佛山市南海区社会保险基金管理中心于2005年5月27日作出《退休待遇核发表》核定其退休工龄及待遇不服的，亦应于其知道或者应当知道之日起两年内主张其权利，但原告至本案诉讼时才主张，明显超过了法定的起诉期限，本案对其合法性不作审查。综上分析，原告提出的第二项诉讼请求，于法无据，本院不予支持。至于原告是否符合粤府〔2006〕96号《关于贯彻国务院完善企业职工基本养老保险制度决定的通知》（以下简称粤府〔2006〕96号文）规定，属于补发养老保险待遇人员的问题。本案中，原佛山市南海区社会保险基金管理中心根据原告的申请于2005年5月27日作出《退休待遇核发表》，核定了原告的缴纳养老保险费基本情况与养老待遇计发情况，其养老保险待遇包括基础养老金、过渡性养老金、个人账户养老金，合计677.57元/月，原告从2005年6月开始享受该待遇。虽然原佛山市南海区社会保险基金管理中心在《退休待遇核发表》加具“因企业转制关闭，同意离岗退养，从2005年6月起执行”的意见，但原告从2005年6月起实际领取的是养老保险待遇，因此，对于原告从2005年6月开始享受退休待遇的事实，本院予以确认。另外，原告认为其属于粤人社规〔2014〕2号文规定的参保人员。经查，粤人社规〔2014〕2号文规定的适用范围为：“符合粤府〔2006〕96号文规定，具有视同缴费权益并建立视同缴费账户的企业职工基本养老保险参保人员（含已按月领取基本养老金的人员）。”而粤府〔2006〕96号文决定从2006年7月1日起调整完善广东省企业职工基本养老保险制度，改革企业基本养老金计发办法。2006年6月30日前已申领基本养老金的参保人，仍按原办法计发基本养老金，同时执行本通知规定的年度调整办法。其中，基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。本案中，原佛山市南海区社会保险基金管理中心作出的《退休待遇核发表》核定原告的养老保险待遇包括基础养老金、过渡性养老金、个人账户养老金，自2005年6月起执行，因此，原告自2005年6月起已经领取基本养老金，属于2006年6月30日前已申领基本养老金的参保人。被告根据粤府〔2006〕96号文规定，认为原告不符合粤人社规〔2014〕2号文的适用范围，仍按原办法计发基本养老金，事实清楚，本院予以确认。原告的第一项、第三项诉讼请求缺乏理据，本院不予支持。被告依据原告的《退休待遇核发表》以及《关于原广东省机床厂办理了离岗退养人员来访问题的答复》等证据，作出被诉《回复》，证据充分，适用法规正确，本院予以支持。综上，原告请求撤销被告作出的《回复》及责令被告更正原告退休时间、重新核定其法定退休工龄、重新颁发退休证以及补发养老金的诉请，理由不成立，于法无据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告谢桂娣的诉讼请求。本案受理费50元（原告已预交），由原告谢桂娣负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。（本页无正文）审 判 长  陈跃北审 判 员  田婷婷人民陪审员  李爱真二〇一九年十一月二十七日法官助理陈杨书记员麦瑞婷书记员罗盛权