江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣行终434号上诉人（原审原告）孙敏，男，1974年8月30日出生，汉族，宜春市袁州区人，住宜春市袁州区。被上诉人（原审被告）宜春市袁州区人民政府，住所地宜春市袁州区行政服务大楼。法定代表人李晓楚，区长。被上诉人（原审被告）宜春市人民政府，住所地宜春市袁州区宜阳大厦。法定代表人王水平，市长。委托代理人刘娜，宜春市司法局干部。委托代理人刘邦良，宜春市司法局干部。上诉人孙敏因其诉宜春市袁州区人民政府、宜春市人民政府房屋行政征收及行政复议一案，不服宜春市中级人民法院（2019）赣09行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审认定，2018年3月24日，宜春市袁州区人民政府（以下简称袁州区政府）作出袁府字[2018]35号《关于对秀江南岸东片区（中山东路）棚户区改造项目房屋实施征收的决定》（以下简称袁府字[2018]35号《房屋征收决定》），孙敏从其父亲孙太尤处继承的坐落在宜春市袁州区湛郎街道下湛郎44号原石油公司的房屋被纳入棚户区改造项目红线图内，由于未能达成安置补偿协议，孙敏以袁州区政府作出的袁府字[2018]35号《房屋征收决定》违法为由，于2018年9月19日向宜春市人民政府（以下简称宜春市政府）申请行政复议，宜春市政府受理了孙敏的复议申请，经审理后以袁州区政府作出的袁府字[2018]35号《房屋征收决定》没有就征收补偿方案进行论证和公布并征求公众意见，以及评估机构的选定等程序违法为由，作出宜府复决字[2018]第51号《行政复议决定》，确认袁府字[2018]35号《房屋征收决定》违法并责令袁州区政府采取补救措施。孙敏仍不服遂向法院提起诉讼。原审认为，根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第二十二条第三款规定，复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。本案宜春市政府系以原行政行为违反法定程序为由作出宜府复决字[2018]第51号《行政复议决定》，确认原行政行为违法并责令采取补救措施，应当视为复议机关维持原行政行为，因此将复议机关宜春市政府及原行政机关袁州区政府列为本案共同被告进行审查。根据孙敏的诉讼请求来看，本案的焦点问题是袁州区政府作出的袁府字[2018]35号《房屋征收决定》以及宜春市政府作出的宜府复决字[2018]第51号《行政复议决定》的合法性。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，对国有土地上房屋征收决定的合法性审查，主要审查房屋征收决定是否符合公共利益的需要，是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，是否纳入了该区国民经济和社会发展年度计划，以及是否组织相关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布和征求意见等重点问题。本案中，根据袁州区政府提供的《关于确认宜春市棚户区改造项目纳入国家棚户区改造计划的函》，可以认定该项目符合国家棚改政策，符合公共利益的需要，但袁州区政府在法定期限内并没有提供关于涉案房屋征收决定符合上述“四规划一计划”的相关证据材料，也没有出示证据证明组织过相关部门就征收补偿方案进行过论证并予以公布和征求意见。据此，应当认定袁州区政府作出的袁府字[2018]35号《房屋征收决定》主要证据不足，且程序违法。作为复议机关，宜春市政府所作复议决定遗漏对涉案房屋征收决定是否符合“四规划一计划”这一重要问题进行审查，仅以违反法定程序为由确认袁州区政府作出的袁府字[2018]35号《房屋征收决定》违法，存在对部分事实认定不清，予以指正。需要指出的是，虽然袁州区政府所作被诉房屋征收决定存在主要证据不足、违反法定程序，依法本应予撤销，但案涉房屋征收涉及宜春市中心城区秀江南岸东片区（中山东路）棚户区的整体改造项目，且征收范围内的绝大多数被征收户均已达成安置补偿协议，倘若以证据不足、程序违法为由撤销该房屋征收决定，会给国家和社会公共利益造成重大损害，也将影响多数被征收人的合法权益。因此，本案符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项应当判决确认违法但不撤销的情形，宜春市政府作出确认违法但不撤销同时责令袁州区政府采取补救措施复议决定的结论并无不当，应当予以支持。综上，袁州区政府作出的袁府字[2018]35号《房屋征收决定》主要证据不足，违反法定程序，依法应予纠正；宜春市政府作出的宜府复决字[2018]第51号《行政复议决定》程序合法，处理结果正确，依法应予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第七十六条及第七十九条的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决确认袁州区政府作出的袁府字[2018]35号《房屋征收决定》违法；责令袁州区政府对袁府字[2018]35号《房屋征收决定》采取相应的补救措施；驳回孙敏的其他诉讼请求。孙敏不服一审判决，提起上诉，请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求，判令一审起诉费用、二审上诉费由被上诉人承担。事实和理由为：涉案房屋征收决定没有按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定实施。征收决定没有经过袁州区政府常务会议讨论决定，作出征收决定前没有广泛征求公众意见，没有组织听证会，房屋评估机构选定的程序违法，征收的价格远低于附近类似房地产价格，没有按照四规划一计划进行房屋征收，补偿安置有诸多不符合法律的部分。宜春市政府行政复议和一审法院判决责令袁州区政府采取补救措施，均没有任何期限规定，以至于至今未看到袁州区政府的补救措施。袁州区政府不具备作出征收决定的主体资格，该房屋征收是以棚户区改造为名实施商业开发。一审法院认定征收范围内绝大多数被征收户均已达成安置补偿协议与事实不符。被上诉人袁州区政府提交书面答辩意见称：涉案房屋征收决定是依据土地管理法、城乡规划法、物权法等法律法规作出的，该征收决定作出的程序合法、合理。为保证该栋房屋使用安全，水、电、气等专业管理公司对水电气等设施进行了部分拆除，迁移，但并未对上诉人的房屋进行拆除。上诉人的上诉理由不成立，应予驳回。被上诉人宜春市政府提交书面答辩意见称：宜春市政府作出的行政复议决定程序合法，证据确凿，适用依据正确，请求驳回上诉。各方当事人在一审期间向一审法院提交了涉案房屋产权证、棚户区改造申请、《关于确认宜春市棚户区改造项目纳入国家棚户区改造计划的函》、袁府字[2018]35号《房屋征收决定》、宜府复决字[2018]第51号《行政复议决定》等证据材料。一审法院将上述证据材料连同一审庭审笔录一起随案卷移送本院，经本院审查核实，对其证据效力予以确认。本院查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。袁州区政府在一审期间向一审法院提供了《关于确认宜春市棚户区改造项目纳入国家棚户区改造计划的函》，可以认定该项目符合国家棚改政策，已纳入国家棚户区改造计划。但袁州区政府在一审期间未提供证据证明涉案房屋征收决定是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，是否纳入了该区国民经济和社会发展年度计划，也未提供证据证明组织过相关部门就征收补偿方案进行过论证并予以公布和征求意见。据此，袁州区政府作出的袁府字[2018]35号《房屋征收决定》主要证据不足，且程序违法。宜春市政府行政复议以及一审法院行政判决确认涉案房屋征收决定违法并责令采取补救措施并无不当，应予维持。上诉人主张袁州区政府不具备征收主体资格，根据《宜春市中心城区国有土地上房屋征收与补偿安置实施细则（试行）》规定，应由宜春市政府作出征收决定。经查，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定由市、县级人民政府作出房屋征收决定。虽然2011年《宜春市中心城区国有土地上房屋征收与补偿安置实施细则（试行）》明确宜春市中心城区的国用土地上房屋征收，由市人民政府作出房屋征收决定，但2014年《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第八条规定，确需征收房屋的，由设区的市、县（市、区）人民政府作出房屋征收决定。袁州区政府作出涉案房屋征收决定并无不当。上诉人主张没有组织听证会对征收补偿安置方案进行听证违法、评估机构的选定程序违法、补偿标准过低的问题。由于本案系对征收决定合法性的审查，上诉人提出的上述主张，系补偿安置争议问题，现涉案房屋已被强制拆迁，可以通过行政赔偿程序予以救济，不属于本案审理的范围。上诉人的上诉理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人孙敏承担。本判决为终审判决。审判长  林贤瑛审判员  章 华审判员  彭彩玲二〇一九年十一月四日书记员  张建平附：本判决适用的相关法律依据1.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。2．《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条所列情形之一，确需征收房屋的，由设区的市、县（市、区）人民政府作出房屋征收决定。3.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……