广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终1726号上诉人（原审被告）梅州市梅县区人民政府，住所地广东省梅州市梅县区新县城行政区。法定代表人温助民，该区区长。委托代理人钟孟堂，梅州市梅县区程江镇人民政府党政办主任。委托代理人黄冬日，广东义致律师事务所律师。被上诉人（原审原告）吕德辉，男，1963年10月14日出生，汉族，住广东省深圳市宝安区。上诉人梅州市梅县区人民政府（以下简称梅县区政府）因与被上诉人吕德辉行政强制拆除及行政赔偿纠纷一案，不服广东省梅州市中级人民法院（2018）粤14行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，原告吕德辉位于梅县区吕氏祖屋编号X的房屋，在梅畲快线干线建设用地项目的征收范围内。2016年1月6日，被告梅县区政府发布梅县区府公〔2016〕1号《征收土地房屋预公告》。同年4月18日，该府通过票选的方式确定北京市中恒业房地产估价有限公司为被征收房屋的评估工作。同年9月8日，根据国土资源部国土资函〔2016〕438号《关于国道G206线梅城至畲江段改线工程建设用地的批复》以及广东省国土资源厅粤国土资（建）函〔2016〕23号《转发〈国土资源部关于国道G206梅城至畲江段改线工程建设用地的批复〉的函》，被告发布梅县区府公〔2016〕8号《征收土地公告》及梅县区府公〔2015〕3号《梅县征收土地补偿相关标准》，9月23日又发布了梅县区府公〔2016〕13号《房屋征收决定的公告》及梅县区府〔2016〕31号《梅畲快速干线建设用地项目房屋征收补偿安置方案》。同年9月25日，梅县区程江镇政府和梅县区土地房屋安置中心、广州博瑞测绘技术股份公司对原告X的房屋进行测绘，测绘数据在梅州日报上进行了公示，同年9月27日向原告送达初评报告，同年10月30日向原告送达了北京市中恒业房地产估价有限公司作出中恒业估字（2016）第MK-72号《评估报告书》并告知了原告申请复核和申请评估专家委员会鉴定的权利和方式。在签约期限内，经多次协商，原告与房屋征收部门未能达成补偿协议。2018年3月29日，被告组织工作人员对原告的被征房屋进行了强制拆除。2018年5月22日，原告向原审法院提起本案诉讼，请求：1.确认被告涉案强拆行为违法。2.判决被告赔偿原告母亲陈带英住院费用：6448.55元（医药费：1418.55元，膳食费：400元，营养费：400元，交通费：30元，护理费：1200元，精神抚慰金：3000元）。3.判决被告赔偿原告黄金5000克、金耳环一对、玉手镯、翡翠戒指和金簪。4.判决被告赔偿原告被强拆房屋损失216636.01元〔评估面积27.4052㎡（没有计算滴水位），实际面积29.5012㎡，即29.5012㎡×8000元/㎡-16.8466㎡×1150元/㎡=216636.01元。已扣除安置地费用19373.59元，但不包括装修费用〕。一审庭审中，原告增加一项诉讼即请求确认原告的房屋属侨房。在一审诉讼期间，即2018年5月30日被告对原告作出梅县区府函〔2018〕39号《梅州市梅县区人民政府房屋征收补偿决定书》并于当日送达。2018年5月31日，被告通知原告其房屋补偿款已提存于梅县区司法局，请带齐证件前往领取补偿款。原审法院审理认为，原告吕德辉的涉案房屋因公共利益的需要被征收，原告应积极配合被告梅县区政府组织实施的相关征收工作。但被告在未与原告签订征收补偿协议，未对原告作出房屋征收补偿决定，也未给予原告公平补偿的情况下，直接强制拆除原告房屋的行为，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条关于“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。”该条例第二十六条关于“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。……被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”该条例第二十八条关于“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”的规定，也违反了《中华人民共和国行政强制法》第十三条“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”该法第五十三条关于“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”该法第五十四条关于“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；……”的规定，属于超越职权且违反法定程序的行为，原告诉请确认被告强制拆除房屋的行为违法理由成立，依法予以支持。关于原告请求判决被告赔偿其屋内财物损失黄金5000元、金耳环一对、玉手镯、翡翠戒指和金簪的问题。原告未提供请求赔偿上述财物的相关证据或证据线索，但原告主张其不能举证是因被告违法强拆造成的；被告则主张强制拆除原告房屋时有检查屋内无任何财物，并且有录像，原告请求赔偿上述财物无任何依据。鉴于强制拆除使相关证据已经灭失，从原告提供的证据4、证据8即吕氏祖屋2016年、2018年的照片看，吕氏祖屋已经破陋不堪，不适合居住。原告所述黄金5000元、金耳环一对、玉手镯、翡翠戒指和金簪等属于贵重物品且金额巨大，如此贵重且金额巨大的财物从安全性考虑应当收藏在最安全又最方便的地方，原告及其母亲没有在祖屋居住，却将如此贵重且金额巨大的财物收藏在一间破陋且极不具安全性的祖屋里，完全不是一般人的思维方式，也完全不符合一般人的生活经验和生活常识，故原告的该诉讼请求依法不予支持。关于原告请求判决被告赔偿其房屋被强拆损失216636.01元的问题。原告的涉案房屋被征收，原告有获得公平补偿的权利，且被告在诉讼期间已经对征收原告的房屋作出了梅县区府函〔2018〕39号《梅州市梅县区人民政府房屋征收补偿决定书》，原告如对该《房屋征收补偿决定书》不服，可依法律途径寻求救济。原审法院对该诉讼请求不予审查。关于原告请求判决被告赔偿其母亲陈带英住院费用6448.55元的问题。因原告母亲陈带英不是本案的原告，原审法院对该诉讼请求不予审查。关于原告请求确认原告的房屋属侨房的问题。因落实侨房政策是人民政府的职责，不属人民法院的职权范围，原审法院对该诉讼请求亦不予审查。综上所述，原告的诉讼部分理由部分成立，其部分诉讼请求依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认被告梅州市梅县区人民政府强行拆除原告吕德辉位于梅县区吕氏祖屋的房屋的行政行为违法。二、驳回原告请求判决被告赔偿原告黄金5000元、金耳环一对、玉手镯、翡翠戒指和金簪的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由被告梅州市梅县区人民政府负担。上诉人梅县区政府不服一审判决，向本院提起上诉称：一、该府已对被上诉人的房屋进行合法征收，并给予了合理补偿。二、一审认定该府强拆被上诉人的房屋证据不足。涉案祖屋本身就已处于随时倒塌的状态，杂草丛生。而被上诉人提供的证据无法证明其房屋的倒塌与该府有直接的因果关系，故一审判决认定事实不清。综上，请求：撤销一审判决，改判驳回被上诉人的全部诉讼请求，本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人吕德辉二审答辩称：上诉人对其房屋丈量严重失实，征收房屋程序违法。上诉人实施被诉行政行为违法，导致其5000克黄金和收据以及其母亲陈带英的嫁妆（金耳环一对、玉手镯、翡翠戒指和金簪）找不到了。一审认定事实不清，如其一审陈述的是黄金5000克而非是5000元等，导致判决错误，请求改判。经审查，本院二审查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。另，被上诉人吕德辉二审期间提交的证据显示，吕德辉与案外人吕德桂、陈带英就该府作出的梅县区府函〔2018〕39号《梅州市梅县区人民政府房屋征收补偿决定书》，以梅县区政府为被申请人，向梅州市人民政府申请行政复议。梅州市人民政府于2018年9月25日作出梅府行复〔2018〕112号《行政复议决定书》，决定：根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条的规定，撤销梅县区政府作出的梅县区府函〔2018〕39号《梅州市梅县区人民政府房屋征收补偿决定书》。本院二审认为，上诉人梅县区政府按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定对涉案集体土地上房屋实施征收，是对被征收人合法权益的有力保障，对其合法性，本院予以确认。结合双方诉辩意见，本案审查的焦点问题是梅县区政府是否实施涉案强制拆除行为以及该行为是否合法，吕德辉提出的赔偿请求是否应予支持。关于涉案房屋损毁是否系强拆行为所致的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施……”据此，在土地征收过程中，市、县人民政府是法定的征收组织实施主体，梅县区政府应当系涉案土地征收的组织实施主体。从本案证据看，涉案房屋在梅县区政府发布的《征收房屋决定的公告》所涉及征收范围内，该府一审庭审时在回答原审法院询问时亦确认涉案房屋系由其于2018年3月份实施强制拆除，据此原审法院认定梅县区政府实施涉案强制拆除行为事实清楚。上诉人梅县区政府上诉又主张涉案房屋系自然倒塌，该主张明显与其一审陈述的事实相悖，也未提供相应证据予以佐证，对该主张，本院不予支持。关于涉案强拆行为的合法性问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”该条例第二十七条第一款规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。”该条例第二十八条第一款规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”因此，市、县级人民政府实施房屋征收应当遵守先补偿后搬迁的原则，对于被征收人未签订补偿协议的，应当作出补偿决定。被征收人未在法定期限内申请复议或提起诉讼的，由作出房屋征收决定的市、县人民政府申请人民法院强制执行。本案中，梅县区政府在实施涉案强制拆除行为时并未与吕德辉就涉案被征房屋的补偿问题达成协议，也未作出房屋征收补偿决定或者提存相关补偿款，应当认定其所实施的涉案强拆行为违法。原审法院判决确认梅县区政府的涉案强拆行为违法事实清楚，定性准确，本院予以确认。关于吕德辉提出的赔偿请求是否应予支持的问题。对于被拆房屋损失，在一审期间，梅县区政府已就涉案房屋的补偿问题作出梅县区府函〔2018〕39号《梅州市梅县区人民政府房屋征收补偿决定书》。吕德辉也已就该房屋补偿决定另行提起行政复议寻求救济。从被上诉人提交的证据看，梅州市人民政府复议决定撤销梅县区政府作出的上述补偿决定，故梅县区政府应当依据该复议决定重新作出房屋补偿决定。因此，对于涉案被征房屋的补偿问题，吕德辉可另寻法律途径解决，原审法院未予审查并无不妥。关于吕德辉主张的屋内物品损失问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”据此，行政赔偿案件的一般举证规则是“谁主张、谁举证”，即由提出赔偿请求的原告负担举证责任。只有因被告的原因导致原告无法举证时，基于法律的规定，本应由原告负担的举证责任才转移至由被告承担举证责任。具体到本案，虽然涉案强拆行为被确认为违法，但梅县区政府系2016年1月发布征收预公告，同年9月根据国务院及广东省人民政府涉案征地批复发布房屋征收决定及补偿安置方案，同月对吕德辉涉案房屋进行测量及评估，并在签约期内多次就涉案房屋补偿相关事宜与其进行协商，后于2018年3月实施涉案强制拆除行为，因此涉案房屋征收和强制拆除前后历经2年，吕德辉有充分条件实施举证，并不存在因梅县区政府的原因导致其无法举证的情形。被上诉人吕德辉所主张的屋内物品损失包括黄金5000克、金耳环一对、玉手镯、翡翠戒指和金簪等，但其并未就上述损失提供充分有效证据予以佐证，应承担举证不能的不利后果，且在吕德辉及其母亲已实际不在涉案房屋居住的情况下，其仍将上述贵重物品存放在涉案房屋，不符合常理，原审法院判决驳回其相应赔偿请求并无不妥，本院予以确认。被上诉人吕德辉的其他请求，原审法院已作回应，经审查，均符合法律规定，本院持相同意见，在此不再赘述。综上，上诉人梅州市梅县区人民政府的上诉请求不成立，本院予以驳回。原审判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人梅州市梅县区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  林秀雄审判员  林劲标审判员  刘德敏二〇一九年十一月二十二日书记员  杨海萍