重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)渝行终518号 上诉人（一审原告）雷开惠，女，汉族，1950年5月28日出生。住重庆市九龙坡区。 委托代理人资云峰，重庆憬谦律师事务所律师。 委托代理人宾杜芷梦，重庆憬谦律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。 法定代表人唐良智，市长。 委托代理人何兵，该政府工作人员。 委托代理人张勇，重庆中渡律师事务所律师。 原审第三人重庆市九龙坡区规划和自然资源局。住所地重庆市九龙坡区直港大道17号。 法定代表人蒋峰，局长。 雷开惠因诉重庆市人民政府（简称市政府）行政裁决一案，不服重庆市第五中级人民法院(2018)渝05行初626号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，1998年3月，市政府作出《重庆市人民政府关于同意高新技术产业开发区二郎科技新城二期工程建设征用土地的批复》，同意征用石桥镇白合村陈坪、二湾、山林、白合林、桃子林、瓦窑湾六个经济合作社全部土地并撤销建制。2003年6月3日，重庆市人民政府高新技术产业开发区管理委员会发布《重庆市人民政府高新技术产业开发区管理委员会征用石桥镇白合村陈坪经济合作社土地公告》，2003年6月3日，原重庆市国土房管局高新区分局作出《重庆市国土资源和房屋管理局高新区分局征用石桥镇白合村陈坪经济合作社土地补偿安置方案公告》。 涉及雷开惠安置补偿的房屋共有两处。一处是位于白合村陈坪组的房屋，雷开惠拥有产权的房屋；另一处是位于陈坪茶园处的房屋，该处房屋是雷开惠租赁集体经济组织--陈坪经济合作社的房屋，还包括雷开惠以此为基础，在附近搭建的无证建筑，雷开惠将该处房屋全部再次出租给相关人员办企业。 雷开惠对位于陈坪茶园处的即雷开惠租赁陈坪经济合作社的房屋及雷开惠在此搭建的房屋的征地拆迁补偿标准有异议，认为：1.应对其租用陈坪社集体所有的276.64平方米的按照现有商业用房市场总价的6%支付停业损失497952元；2.应对其自建的166.36平方米房屋参照国有土地上房屋的补偿标准予以补偿2495400元，并按房屋补偿总价的6%支付停业损失149724元；3.应对陈坪茶园处自行修建的“24”石棉瓦房屋63.7平方米按照150元/平方米支付补偿费9555元；4.按照现行国有土地房屋上征收政策支付搬迁费2000元、货币安置补助补偿费60000元、货币安置奖励费按照上述总价值8%计算为864668.4元、提前签约金253350元以及提前搬迁特别奖60000元。 雷开惠于2018年8月30日向九龙坡区政府申请行政协调，在协调未果的情况下，雷开惠向市政府申请行政裁决，原重庆市国土房管局于2018年9月19日作出《征地补偿安置争议裁决补正告知书》，雷开惠于2018年9月23日作出《雷开惠申请征地补偿安置标准争议行政裁决补正说明》，2018年11月8日，市政府作出《征地补偿安置争议裁决书》，对雷开惠提出的请求不予支持。雷开惠不服，向一审法院提起行政诉讼。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”之规定，市政府作为批准征用土地的人民政府，具有对雷开惠提出的申请进行裁决的法定职权和职责。 关于雷开惠主张市政府作出裁决前未组织双方协调，程序违法的问题。根据《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第二十三条“征地补偿安置争议裁决原则上采取书面审查，但市国土资源部门认为有必要时，可以进行实地调查，也可以组织再次协调。”之规定，受理裁决申请后先行组织协调并非作出裁决的法定必经程序。本案中，雷开惠对征地补偿安置标准有异议，向九龙坡区政府申请行政协调，在双方协调未果的情况下，向市政府申请行政裁决，市政府在法定时间内作出《征地补偿安置争议裁决书》并通过EMS邮寄给雷开惠，程序符合法律规定。 关于雷开惠对租赁的集体经济组织以及自己搭建的房屋出租后是否享有停产停业损失补偿的问题。根据《重庆市征地补偿安置办法》第十二条“征地拆迁具有土地使用权属证书和其他合法权证的企业建（构）筑物，按重置价格计算补偿费后，原建（构）筑物归国家所有，由土地行政主管部门负责处置。被拆迁企业的搬迁损失费（含设备搬迁损耗、停工损失及搬迁费）按所搬迁设备折旧后净值的１５％至2０％计算。”之规定，搬迁损失费补偿的对象应为被搬迁企业。本案中，雷开惠租赁了陈坪社集体经济组织房屋，并将该房屋与其自建房屋全部租赁给相关人员办企业，故雷开惠不属于被搬迁企业，雷开惠作为房屋的转租人，并未从事任何经营活动，其向市政府主张停产停业损失、搬迁费等要求于法无据。市政府据此不予支持并无不当。其诉讼请求一审法院不予支持。 关于雷开惠自己搭建的房屋是否应当适当补偿的问题。《重庆市征地补偿安置办法》第八条（一）项规定：“下列地上建（构）筑物、青苗费不予补偿：（一）不具有土地使用权属证书和农村房屋所有权证的房屋和其他建（构）筑物。”本案中，雷开惠向市政府提出征地补偿安置争议行政裁决申请时，既未提交其自建的房屋的相关审批手续，亦未提交其对该土地拥有合法使用权的证明。故其请求对该无证房屋予以补偿安置于法无据，市政府依据该规定裁决对雷开惠提出的对自建无证房屋予以补偿不予支持并无不当。雷开惠诉讼理由一审法院不予采纳。 另外，由于雷开惠在陈坪茶园处租赁集体经济组织的房屋产权属于集体经济组织，因此，该房屋的安置补偿费应当由集体经济组织享有。雷开惠在此附近搭建的无证建筑，没有任何审批手续和土地使用权依据，其主张对其搭建的无证建筑进行补偿，要求重庆市九龙坡区规划和自然资源局（简称九龙坡规资局）支付其货币安置补助补偿费、搬迁费、货币安置奖励费、提前签约奖、提前搬迁特别奖等费用，没有法律依据，市政府在裁决中未予支持并无不当，其诉讼理由不能成立。 综上，市政府作出的《征地补偿安置争议裁决书》证据充分、程序合法、适用法律正确，雷开惠的诉称理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回雷开惠的诉讼请求。受理费50元，由雷开惠负担。 雷开惠上诉称，1.一审判决认定事实错误。（1）一审法院没有查清关键事实：雷开惠涉案房屋的具体范围、修建于何时；雷开惠承租的房屋及自己修建部分是自己在使用还是租赁给别人使用；陈坪茶园集体经济组织在征收补偿时是否获取相关补偿等。（2）雷开惠于20世纪90年代到2000年之间修建的是正规房屋，且在征地时已经征地补偿调查登记，虽然没有办理房屋所有权证，但那是由于历史原因造成，根据最高人民法院有关案例，此类无证房屋也应给予补偿安置。（3）搬迁费、奖励费、安置费等应支付给承租人，征收时雷开惠的租赁期未满，应当获取相关补偿费用。且征收时，原集体经济组织也并没有获取相应补偿安置费用。根据最高人民法院相关案例，雷开惠作为承租人应当享有租赁房屋部分的补偿安置费用。2.一审判决适用法律错误。依据国土资发〔2004〕133号文件规定，裁决前也要先行组织协调，市政府在裁决时没有组织协调，一审法院适用《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第二十三条的规定是错误的。因认定事实错误，故一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定判决驳回诉讼请求也是错误的。请求撤销一审判决，改判支持雷开惠的诉讼请求或发回重审，诉讼费用由市政府承担。 市政府没有提交书面答辩意见。 市政府在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.《重庆市人民政府关于同意高新技术产业开发区二郎科技城二期工程建设征用土地的批复》（渝府地〔1998〕172号）。 2.《重庆市人民政府高新技术产业开发区管理委员会征用石桥镇白合村陈坪经济合作社土地公告》（征地公告〔2003〕5号）。 3.《重庆市国土资源和房屋管理局高新区分局征用石桥镇白合村陈坪经济合作社土地补偿安置方案公告》（二〇〇三年第五号）。 证据1-3拟证明雷开惠所在村社的集体土地已经被依法征收并撤销建制。 4.《白合村陈坪组房屋拆迁领款表》以及个人业务存款凭条。 5.《货币安置申请购买经济适用房协议书》。 6.《征地补偿协议书》。 7.交地纪要。 证据4-7拟证明：1.九龙坡区征地实施机构按照集体土地征收补偿安置标准已支付雷开惠住房货币安置款、建筑物补偿费、构附着物补偿费、搬家费、奖励费、残值补偿费以及无证建筑物拆工费等费用共计318173.68元。2.雷开惠于2013年1月24日与高新区征地服务中心签订了《货币安置申请购买经济适用房协议书》认可相关补偿费用，并选择购买经济适用房。3.2006年12月20日陈坪社经济合作社与原重庆市国土房管局高新区分局签订了《征地补偿协议书》，九龙坡区征地实施机构将补偿款项支付给陈坪社集体经济组织。4.陈坪经济合作社于2007年1月5日与原重庆市国土房管局高新区分局签订了《交地纪要》，确认补偿费已结算清楚，将已补偿的被征收土地交给原重庆市国土房管局高新区分局。 8.《重庆市九龙坡区人民政府征地补偿安置争议协调意见书》（九龙坡府协〔2018〕12号）。 9.行政裁决申请材料。 10.《征地补偿安置争议裁决补正告知书》及快递单。 11.《雷开惠申请征地补偿安置标准争议行政裁决补正说明》及快递单。 12.《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁〔2018〕232号）及快递单。 8-12项证据拟证明：1.雷开惠对补偿标准有异议，向重庆市九龙坡区政府申请协调，协调不成，向市政府申请裁决。2.原重庆市国土房管局于2018年9月14日收到裁决申请，经审查，雷开惠裁决申请材料不齐全，于2018年9月19日作出《征地补偿安置争议裁决补偿告知书》并邮寄给雷开惠。3.雷开惠随后向市政府邮寄了《雷开惠申请征地补偿安置标准争议行政裁决补正说明》（简称《说明》），市政府于2018年9月25日收到《说明》。4.2018年11月8日市政府作出《征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁〔2018〕232号）并邮寄给雷开惠。 九龙坡区规资局未向一审法院提供证据。 雷开惠向一审法院提交并举示了以下证据： 1.协调申请书以及协调意见书。 拟证明申请了协调，同时协调意见书上明确载明雷开惠租赁了陈坪路口200多平米，并修建了166.36平米的房屋。证明该房屋的存在。 2.《征地补偿安置标准争议行政裁决申请书》及《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》、补正材料。 拟证明被诉行政行为成立。 3.重庆市九龙坡区二郎街道安监办对“小张制衣”发出的《告知书》。 4.《重庆市工商行政管理局九龙坡区分局责令改正通知书》。 5.《重庆市电力公司市区供电局违章用电、窃电处理工作单》。 6.《重庆市食品药品监督行政执法文书现场检查笔录》。 7.《重庆市食品药品监督行政执法文书责令改正通知书》。 8.证人肖读刚、刘君美证言和身份证复印件。 拟证明修建房屋以及用于经营。 经一审庭审质证，雷开惠对市政府举示的证据1、2、3的真实性、关联性、合法性无异议；对证据4、5、7的真实性、合法性无异议，对其关联性不认可；对证据6真实性、合法性、关联性予以认可，但对其证明目的不认可，认为雷开惠申请裁决的是对其租用的房屋停产停业损失进行补偿；对证据8-12的真实性没有异议，程序有异议，没有组织协调，程序违法。 市政府对雷开惠举示的证据1、2的真实性、关联性、合法性没有异议；对证据3-7的真实性和合法性没有异议，但认为无法体现与涉诉房屋的关系。这组证据没有改变陈坪社是该276平方米房屋所有权人的性质，无法体现经营活动发生在涉诉房屋处。 九龙坡区规资局对市政府举示的证据均无异议。对雷开惠举示的证据的意见与市政府意见一致。 一审法院对经各方当事人质证的证据认证如下：市政府提供的证据4、5，6、7与本案不具有关联性，不予采信。其余证据真实、合法，与本案具有关联，予以采信。雷开惠提供的证据1-7真实、合法，与本案具有关联，予以采纳。证据8证人证言中关于建筑物建筑年限的陈述，没有其他证据予以佐证，不予采纳，关于租赁情况的陈述与其他证据能够相互印证，予以采纳。 前述证据材料，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院予以确认。本院二审认定事实与一审无异。 本院认为，本案争议焦点在于市政府所作渝府地裁〔2018〕232号《征地补偿安置争议裁决书》是否合法。 对于裁决程序的问题，雷开惠主张市政府在裁决时没有组织协调，程序违法。依据《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第二十三条规定，“征地补偿安置争议裁决原则上采取书面审查，但市国土资源部门认为有必要时，可以进行实地调查，也可以组织再次协调。”可见，受理裁决申请后先行组织协调并非作出裁决的法定必经程序。雷开惠虽主张适用国土资发〔2004〕133号《国土资源部关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》第二条第三项规定，即“裁决机关受理裁决案件后，也要先行组织协调”，但该通知为规范性文件，位阶上低于市政府规章。市政府适用《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》有关规定，经书面审查作出《征地补偿安置争议裁决书》并无不当。 对于雷开惠在陈坪茶园处租赁房屋周围自行修建的房屋应否补偿的问题。《重庆市征地补偿安置办法》第八条第一项规定：“下列地上建（构）筑物、青苗不予补偿：（一）不具有土地使用权属证书和农村房屋所有权证的房屋和其他建（构）筑物……”雷开惠案涉房屋为其自行搭建，且没有任何审批手续和土地使用权依据，属于无证建筑，不能给予补偿。市政府裁决不予支持并无不当。 对于租赁房屋的补偿安置费是否应当支付给雷开惠的问题。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”涉及农村集体土地上房屋征收，补偿对象为房屋所有权人。本案中，案涉276.64平米房屋所有权人为陈坪社集体经济组织，雷开惠只是承租人，并非征收补偿对象，其要求获得案涉集体所有房屋的补偿安置费没有法律依据。市政府裁决不予支持并无不当。 对于应否向雷开惠支付停产停业损失补偿的问题。依据《重庆市征地补偿安置办法》第十二条规定，“征地拆迁具有土地使用权属证书和其他合法权证的企业建（构）筑物，按重置价格计算补偿费后，原建（构）筑物归国家所有，由土地行政主管部门负责处置。被拆迁企业的搬迁损失费（含设备搬迁损耗、停工损失及搬迁费）按所搬迁设备折旧后净值的15%至20%计算。”农村集体土地征收中，只有具有土地使用权属证书和其他合法权证的企业才能给予搬迁损失费补偿。雷开惠作为集体土地的租赁人，没有土地使用权属证书，且承租后又将房屋转租给他人，没有提供证据证明其自身设立企业从事生产经营活动，故不能获得停产停业补偿和搬迁损失费。市政府裁决不予支持并无不当。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人雷开惠的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人雷开惠负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 龙贤仲 审 判 员 邬继荣 审 判 员 张 莉 二〇一九年十一月十八日 法官助理 岳 阳 书 记 员 王 潇