安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）皖行终1229号上诉人（一审原告）吴方友，男，1942年3月20日出生，汉族，住安徽省舒城县。被上诉人（一审被告）舒城县人民政府，住所地安徽省舒城县城关镇梅河路403号，统一社会信用代码1134142500328882D。法定代表人张秀萍，该县县长。被上诉人（一审被告）舒城县千人桥镇人民政府，住所地安徽省舒城县千人桥镇千人桥街道，统一社会信用代码1134142500328102D。法定代表人舒贵朝，该镇镇长。上诉人吴方友因诉舒城县人民政府、舒城县千人桥镇人民政府（以下简称千人桥镇政府）房屋强制拆除一案，不服安徽省六安市中级人民法院（2019）皖15行初24号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。吴方友向一审法院起诉称，原告在舒城县千人桥镇鲍桥村有合法住宅。2018年开始，合肥高铁舒城东站外路网设施配套工程（千人桥段）项目征地拆迁相关部门通知要征收原告的宅基地及房屋。2019年4月26日，拆迁人员用工程机械车辆对原告家院墙强行进行了破坏和拆除。原告认为，被告实施此次行政强制行为，未下发任何文件，没有相关的催告，更未对原告进行任何补偿，违反了行政强制的程序规定。请求判令被告强行拆除原告房屋院墙的行为违法；诉讼费用由二被告承担。一审法院经审理查明，2019年3月22日，舒城县自然资源和规划局作出舒自然资［2019］50号文件、舒自然资示［2019］1号两份文件，其中，舒自然资［2019］50号文件载明经县政府同意，印发了《合安高铁舒城东站站外路网设施配套工程（千人桥段）集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》，决定对涉案项目拆迁范围内的房屋进行拆迁，并明确了千人桥镇政府为项目实施单位，负责具体实施房屋拆迁和补偿安置工作，同时也对补偿安置方式和标准等具体情况作了规定；舒自然资示［2019］1号文件，对项目范围内被征收户的房屋及确权情况进行了一榜公示。一审法院同时查明，原告吴方友为舒城县千人桥镇鲍桥村村民，在该村有宅基地和房屋，并办有集体土地使用权证，在案涉项目征收范围内，目前尚未与征收部门达成协议。为推进征收拆迁工作，千人桥镇政府于2019年3月26日分别与安徽省巢湖天地房屋拆建有限公司、合肥市巢庐房屋拆除有限公司、肥西县春宇房屋拆迁有限责任公司签订了书面合同，就涉案项目房屋拆除工程进行了约定。其中，吴方友户房屋所处标段属于肥西县春宇房屋拆迁有限责任公司负责拆迁范围。2019年4月20日左右，吴方友户发现房屋的院墙出现毁损，其子吴相松遂向千人桥镇派出所电话报警，千人桥镇派出所民警到现场后经调查认为，该户房屋院墙大门和洗手间被拆迁公司不慎破坏。后吴方友向该院起诉两被告强制行为违法。一审法院认为，本案争议焦点为吴方友户院墙等建筑受到毁损的行为是行政强制行为，还是民事侵权行为，行为主体如何判断。首先，根据查明事实，本案虽涉及建设项目对集体土地上的房屋进行征收，但征收过程中可能存在多个具体的行政行为，实施和承担法律后果均可能为不同主体。结合原告吴方友诉请内容及所提交的证据，无法证明系被告舒城县人民政府对其房屋院墙组织或实施了强制拆除行为，原告以舒城县人民政府为被告直接向该院起诉，违反行政诉讼的级别管辖规定，应驳回起诉。其次，从本案庭审查明情况，肥西县春宇房屋拆迁有限责任公司工作人员均认可系拆迁公司在施工过程中，不慎造成原告部分院墙及洗手间的毁损，与吴方友户就民事赔偿进行商谈因原告索赔数额过高无法达成一致，此时，再将拆除行为造成的法律后果强加于千人桥镇政府承担，与事实不符，亦于法无据。吴方友户可就其所受损失向拆迁公司主张赔偿，当然，千人桥镇政府作为征收具体实施单位及拆迁公司的委托方，有义务协调拆迁公司对吴方友户进行赔偿。综上分析，吴方友认为舒城县人民政府、千人桥镇政府对其房屋院墙等设施实施了强制拆除行为，无事实依据，其对两被告提起行政起诉，不符合法定条件。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（十）项之规定，裁定驳回原告吴方友的起诉。吴方友上诉称，一审裁定认定事实不清，适用法律错误。被上诉人实施此次违法行为，直接导致上诉人的财产损失，依据相关法律规定，被上诉人舒城县人民政府是依法负责此次征地工作的行政主体，只有被上诉人舒城县人民政府有权实施具体的征地工作并对被征收人作出具体行政行为。根据相关法律规定，土地征收过程中对合法建筑的拆除，应首先推定系征收实施主体实施或者委托主体实施的行为，而不应认定为民事主体实施。本案中拆迁公司系受被上诉人千人桥镇政府委托而实施的违法行为，二被上诉人辩称是拆迁公司工作不慎造成的，实属推脱责任。被上诉人作为委托主体，必须对受托方的行为承担相应的法律责任。请求撤销一审裁定，发回重审或依法改判。千人桥镇政府答辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。被答辩人的房屋系肥西县春宇房屋拆迁有限责任公司工作人员在施工过程中，不慎造成的毁损，被答辩人没有证据证明系舒城县人民政府和答辩人组织、实施了强制拆除行为。请求驳回上诉，维持原裁定。一审原告吴方友向一审法院提供了以下证据：1．原告身份证，证明原告诉讼主体资格；2．集体土地建设用地使用证，证明原告对房屋的所有权；3．舒城县自然资源和规划局文件（舒自然资［2019］50号）；4．舒城县自然资源和规划局文件（舒自然资示［2019］1号）；5．合安高铁舒城东站站外路网设施配套工程（千人桥段）集体土地上房屋拆迁补偿安置方案；6．千人桥镇合安高铁舒城东站站外路网设施配套工程项目集体土地上房屋丈量确权情况表，证据3-6证明征收项目的存在且原告房屋位于本项目征收范围；7．院墙被破坏照片，证明房屋受损情况。一审被告舒城县人民政府向一审法院提举了以下证据：1．组织机构代码证书；2．法定代表人身份证明；3．舒城县自然资源和规划局文件两份，证明千人桥镇政府系涉案项目实施单位，具体负责实施合安高铁舒城东站站外路网设施配套工程（千人桥段）集体土地上房屋拆迁补偿安置工作，集体土地上房屋丈量确权情况一榜公示事实；4．合安高铁舒城东站站区路网配套工程建设征收房屋拆除合同公示，证明千人桥镇政府与合肥市巢庐房屋拆除有限公司签订合同，房屋拆除的责任和义务由该公司承担事实。一审被告千人桥镇政府向一审法院提举了以下证据：1．组织机构代码证复印件一份、法定代表人身份证明书原件一份，证明被告舒城县千人桥人民政府的主体资格；2．合安九高铁舒城东站站区路网配套工程建设征收房屋拆除工程合同复印件三份，证明千人桥镇人民政府将征收的房屋拆除工作通过招投标的形式发包给相应的拆迁公司拆除的事实；3．被征收房屋腾空验收证明（编号001-385）、合安高铁舒城东站路网配套工程征收房屋腾空一览表、被征收房屋腾空验收及选房顺序号公示照片复印件各一组。证明被征收房屋的腾空验收和千人桥镇政府与拆迁公司对拟拆房屋交接情况，以及对被征收的房屋腾空验收、选房顺序的公示情况；吴方友、吴相财、吴相松三户属于下剩户，千人桥镇政府未与拆迁公司对该三户的房屋进行交接；4．舒城县公安局千人桥派出所警情单复印件一份，证明吴相松的报警内容和舒城县公安局千人桥派出所的出警处理以及舒城县公安局千人桥派出所查明院墙、卫生间被破坏系拆迁公司工作不慎造成；5．拆迁公司工作人员张永华、朱玉礼出庭作证，证明是原告方院墙被拆除是拆迁公司工作不慎造成的。以上证据均随案移送至本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，上诉人吴方友提供的证据不能证明舒城县人民政府实施了强拆其房屋、院墙的行为，从一审中各方当事人提供的证据证实，上诉人的房屋及院墙的毁损系肥西县春宇房屋拆迁有限责任公司工作人员在施工过程中所为。所以，上诉人以舒城县人民政府为被告提起诉讼，缺乏事实根据，依法应予驳回。在舒城县人民政府被驳回起诉后，本案被告仅剩下千人桥镇政府，不管肥西县春宇房屋拆迁有限责任公司拆除上诉人房屋的行为是否受千人桥镇政府委托，千人桥镇政府是否是适格被告，一审法院对此案不再具有管辖权。虽然《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条规定上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件，但该规定赋予了上级人民法院自由裁量的权力，如果上级人民法院认为自己不宜对下级人民法院管辖的案件进行审理，也可以不由自己审理。且如果当共同被告中层级较高的行政机关不是适格被告时，同案中层级较低的行政机关再由上级人民法院管辖，可能会导致当事人多列被告以规避管辖规定的情形。综上，一审裁定驳回吴方友的起诉并无不当。上诉人吴方友的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张志强审判员  王新林审判员  钟祖凤二〇一九年十一月十八日法官助理阮秀芳书记员潘玉丹附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……