江苏省盐城市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）苏09行终418号上诉人（原审原告）：吴俊林，性别××年××月××日出生，××族，居民。委托诉讼代理人：李安山（系吴俊林之子），性别，居民，住盐城市大丰区。委托诉讼代理人：李刚（系吴俊林之孙），性别，居民，住盐城市大丰区。被上诉人（原审被告）：盐城市大丰区自然资源和规划局，住所地盐城市大丰区幸福西大街9号。法定代表人：商明星，该局局长。委托诉讼代理人：刘建东，该局大中分局局长。委托诉讼代理人：仲小平，江苏众连晟律师事务所律师。原审第三人：黄冠兰，性别××年××月××日出生，××族，居民。上诉人吴俊林因与被上诉人盐城市大丰区自然资源和规划局（大丰自然资源局）及原审第三人黄冠兰土地行政登记一案，不服东台市人民法院于2019年6月28日作出的（2018）苏0981行初62号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年8月26日立案后，依法组成合议庭，公开进行了审理。上诉人吴俊林委托的诉讼代理人李安山、李刚，被上诉人大丰自然资源局委托的诉讼代理人刘建东、仲小平到庭参加诉讼。原审第三人黄冠兰经传票传唤，无正当理由未到庭应诉，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。吴俊林上诉请求：撤销一审裁定，依法指令审理，支持上诉人在一审中的诉讼请求。事实和理由：1.《土地登记规则》第59条、第65条规定，土地登记形成的文件资料包括土地登记簿(卡)；土地登记卡是土地登记的主件，也是土地使用权、所有权和土地他项权利的法律依据；土地证书是土地登记卡部分内容的副本。《物权法》第16条、第17条规定，不动产登记簿是物权归属和内容的根据；不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致，记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。因案涉《土地登记卡》是物权归属和内容的根据，是原审第三人对案涉地块享有使用权的法律依据，是土地登记的主件，土地证书只为其部分内容的副本，且二者不一致时也是以前者为准。故案涉《土地登记卡》具有登记簿的效力。2.《土地登记资料公开查询办法》第2条规定，土地登记结果包括土地登记卡和宗地图；对于土地登记结果，任何单位和个人都可以依照本办法的规定查询。因此，案涉《土地登记卡》是实现物权公示原则的载体，不应认定为内部行为。同时，其作为不动产登记的结果，也非一个不可诉的阶段性行为。因此，原审以案涉登记行为不产生外部法律效力、对上诉人的合法权益不产生实际影响为由，裁定驳回起诉是错误的。请求二审法院依法裁决。大丰自然资源局辩称：1.土地登记卡本身是土地登记过程中的资料凭证之一，也是土地管理部门根据规定在土地登记颁证前的内部工作流程资料，一般不公开单独使用，不具有直接影响当事人权利义务的终局效果。吴俊林所诉的土地登记卡的登记行为，不具有可诉性。这是行政机关内部的过程性的行为，不是对外产生权利义务关系的具体行政行为。2.吴俊林与本案的登记行为之间不具有利害关系。吴俊林享有的宅基地使用权来源于宋馨宇，而宋馨宇系因家庭分割后取得的，其土地面积为85.45平方米，地面由两间老屋及附房组成。该土地经村、镇同意，于2001年12月27日由我局批准变更至吴俊林名下。故在黄冠兰的土地登记资料中将已转让给吴俊林的部分作了特别注明：“2001年12月27日已变更给吴俊林”。黄冠兰的168平方米的宅基地并不包括吴俊林的85.45平方米，它们是相邻的两宗土地，吴俊林的在东侧，黄冠兰的在西侧。因此，吴俊林与登记在黄冠兰名下的168平方米土地使用权无任何的关联性。我局的土地登记卡登记行为对吴俊林的权利义务不产生实际影响，吴俊林无权提起本案诉讼。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。黄冠兰未提出陈述意见。吴俊林向一审法院起诉请求：判决撤销被告大丰自然资源局于2002年10月作出的将黄冠兰提交的申请土地登记事项记载于土地登记卡（簿）上的土地登记行为。一审法院认定事实：2001年4月28日，吴俊林（甲方）与宋馨宇（乙方）签订一份《售房协议》约定：乙方宋馨宇现有两间旧屋及附房一间转让甲方吴俊林。1.上述拟转让房屋位于大中镇××××号东侧，旧房8.3m×5.7m（47.3平方米）、附房4m×2.5m（10平方米），合计建筑面积57.3平方米。2.甲方先预付贰仟元订金给乙方，余款贰仟伍佰元待过户时同时交接，房款合计肆仟伍佰元整……4.甲方如在过户时未能及时付余款，乙方可撤销本协议，并追加损失壹仟元。2001年8月6日，宋馨宇向阜南村出具了《关于出售房屋的报告》。大丰区大中镇阜南村村民委员会（下称阜南村委会）于同年10月10日同意出售。当日，吴俊林向阜南村出具报告申请购买房屋，阜南村委会于当日同意吴俊林购买。同年11月16日，宋馨宇出具《保证书》，内容为：“本人宋馨宇，现拟将位于阜南村××屋××于本村××同志，故本人保证不再在本村申请宅基地建房。”2001年11月7日，吴俊林、宋馨宇共同申请对坐落于大中镇××组三排27号（宅基地四至：东至条田沟、南至束必宏住宅后、西至黄冠兰屋、北至附房北墒沟）的宅基地变更使用权。同日，吴俊林、宋馨宇共同填写《宅基地变更报批表》，申请对宅基地坐落于大中镇××组三排27号、户主为宋馨宇的宅基地使用权变更。2001年12月27日，经阜南村村委会、大中镇土地管理所、大中镇人民政府、大丰区国土资源局批准，同意吴俊林使用宋馨宇宅基地使用权面积85.45平方米。2002年10月，在经大丰区国土资源局审批的《土地登记审批表》中载明：土地使用者是黄冠兰，土地坐落于大中镇××号，证书编号是106，地号是00-02-03-106，用地类别是住宅，用地时间是1988年，权属性质是集体，使用面积是249.35平方米，其中批准面积是168平方米，超标面积是81.35平方米，建筑占地面积是223.86平方米。该审批表下方的说明栏中注明“1.使用权面积168平方米（含儿子在内）；2.超占地81.35平方米”，宅基地四至标注为：东至吴俊林主房距2.4平方米、南至田6平方米、西至田2平方米、北至塘8平方米。2002年10月，案涉争议的《土地登记卡》载明：地号是00-02-03-106，用途是住宅，宗地面积是168平方米，权属性质是集体，坐落于大中镇××××号，权利人是黄冠兰，土地证号是大土（00）集用（2002）字第3233号，建筑物占地面积223.86平方米。在该《土地登记卡》中的土地权属来源证明文件类型、编号、日期一栏中记载“依据97年前台帐，审批面积为168平方米”，在《土地登记卡》续表中注明该宗地界址内超占81.35平方米。后大丰区人民政府（下称大丰区政府）于2002年10月向黄冠兰颁发了大土（00）集用（2002）字第3233号《集体土地使用证》，该土地证载明：土地使用者是黄冠兰，坐落于大中镇××××号，地号是00-02-03-106，使用权面积是168平方米，该宗地界址内超占81.35平方米。一审法院另查明，黄冠兰、宋馨宇、宋红宇曾签订一份《家庭协议书》约定：黄冠兰现有新房四大间和老屋两间及附房两小间（新房18.2×6.7米、老屋8.3×5.7米、附房4×2.5米），黄冠兰现将家庭财产进行分割，将上述两间老屋及附房分割给儿子宋馨宇，如需办理房屋产权证则依本协议第一条款约定的分割内容进行登记。协议还对其它事项作出约定。2001年9月21日，大丰区大中镇人民政府（下称大中镇政府）向宋馨宇颁发了大权字第231505007号《村镇房屋所有权证》，该房屋所有权证载明：所有权人为宋馨宇,房屋坐落于大中镇××组，地号为3排28号，建筑面积为44.55平方米，建筑结构为砖木。还查明，黄冠兰与宋远翔系夫妻关系。宋馨宇、宋红宇分别系黄冠兰、宋远翔之子、女。宋远翔在1999年之前已经死亡。原告吴俊林不服被告向第三人黄冠兰颁发大土（00）集用（2002）字第3233号《集体土地使用证》，曾于2017年11月13日向盐城市自然资源和规划局（原盐城市国土资源局，下称盐城市自然资源局）申请行政复议。盐城市自然资源局认为原告与复议事项之间无法律上的利害关系，不具有提起复议申请的主体资格，于2018年2月9日作出《驳回行政复议申请决定书》，驳回了吴俊林的复议申请。2015年8月29日，盐城市大丰区机构编制委员会《关于同意区国土资源局增挂牌子等事项的批复》（大编〔2015〕58号）规定：同意将土地登记、房屋登记、林地登记、海域登记等不动产登记职责整合到大丰区国土资源局，在大丰区国土资源局增挂大丰区不动产登记局牌子。2016年5月20日，《盐城市大丰区人民政府关于实施不动产统一登记的公告》（〔2016〕第1号）载明：决定自2016年5月25日起，在全区范围内实施不动产统一登记，大丰区不动产登记局为大丰区不动产统一登记机构。2019年2月20日，中共盐城市大丰区委机构编制委员会办公室作出的大编办〔2019〕19号《关于区自然资源和规划局职责机构编制转隶方案的通知》载明：将区国土资源局（区不动产登记局）的职责……等整合，组建大丰自然资源局，作为区政府工作部门，不再保留区国土资源局（区不动产登记局）。一审法院认为，（一）1996年2月1日起施行的《土地登记规则》第七条第二款规定，县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地登记工作。本案中，根据前引盐城市大丰区机构编制委员会《关于同意区国土资源局增挂牌子等事项的批复》（大编〔2015〕58号）和《盐城市大丰区人民政府关于实施不动产统一登记的公告》（〔2016〕第1号）的规定，大丰区不动产登记的职权已统一由大丰区不动产登记局行使。同时，根据中共盐城市大丰区委机构编制委员会办公室印发的大编办〔2019〕19号文件精神，原盐城市大丰区国土资源局（区不动产登记局）的职责与其他相关部门的职责进行整合，组建大丰自然资源局，不再保留大丰区国土资源局（区不动产登记局）。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。故本案被告应为继续行使原大丰区不动产登记局职权的大丰自然资源局。（二）《土地登记规则》第十八条规定，公告期满，土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者对土地登记审核结果未提出异议的，由人民政府批准后，按照以下规定办理注册登记：1.根据对土地登记申请的调查审核结果，以宗地为单位逐项填写土地登记卡，并由登记人员和土地管理部门主管领导在土地登记卡的经办人、审核人栏签字；2.根据土地登记卡的有关内容填写土地归户卡，并由登记人员在土地归户卡的经办人栏签字。土地归户卡以权利人为单位填写，凡在一个县级行政区范围内对两宗以上土地拥有权利的，应当填写在同一土地归户卡上；3.根据土地登记卡的相关内容填写土地证书。土地证书以宗地为单位填写。两个以上土地使用者共同使用一宗土地的，应当分别填写土地证书。第五十九条规定，土地登记形成的文件资料主要有以下几种：1.土地登记申请书；2.土地登记收件单；3.土地权属证明文件、资料；4.土地登记审批表；5.地籍图；6.土地登记簿（卡）；7.土地证书签收簿；8.土地归户册（卡）；9.土地登记复查申请表；10.土地登记复查结果表；11.确权过程中形成的协议书、决定书等文件、资料。土地登记文件资料由土地管理部门指定专人管理、更新、提供应用。第六十五条规定，土地登记卡是土地登记的主件，也是土地使用权、所有权和土地他项权利的法律依据。土地证书是土地登记卡部分内容的副本，是土地使用者、所有者和土地他项权利者持有的法律凭证。（三）本案中，原告要求撤销被告作出的将第三人提交的申请土地登记事项记载于土地登记卡上的土地登记行为。被告在向第三人颁发大土（00）集用（2002）字第3233号《集体土地使用证》之前，根据对土地登记申请的调查审核结果，填写了《土地登记卡》。从该《土地登记卡》的内容上看，土地登记卡上的登记行为是由土地管理部门登记人员经办、主管领导审核的，该登记行为只是作为被告向第三人颁证的一项依据。土地登记卡本身是记录土地登记过程的资料凭证，也是土地管理部门根据规定在土地登记颁证行为前的内部工作流程资料，其保存在土地登记档案中，不是权利证书，对外不具有法律效力，一般不公开单独使用，不具有直接影响当事人权利义务的终局效果。同时，原告也并无证据证明被告在土地登记卡上的登记行为对其合法权益产生了实际影响。故原告提起的诉讼不符合行政诉讼的法定起诉条件。据此，一审法院裁定：驳回原告吴俊林的起诉；案件受理费50元，于裁定生效后退给原告吴俊林。本院经审理，对一审裁定认定的事实予以确认。本院认为，当事人提起行政诉讼，应当符合法律规定的受理条件。本案中，吴俊林诉请撤销大丰自然资源局于2002年10月作出的将黄冠兰提交的申请土地登记事项记载于土地登记卡上的土地登记行为。从与该土地登记卡关联的土地登记审批表中的“宅基地（含建筑物）平面图及四邻位置”示图看：1.黄冠兰的宅基地与吴俊林的宅基地系并无重叠的两块宅基地。黄冠兰宅基地（主房在其范围内）的东沿线，距离东侧吴俊林主房西墙2.4米。2.黄冠兰主房北侧的附房东部，向东凸出了上述东沿线，与吴俊林主房西墙向北的延线贴近，但该凸出部分不在黄冠兰的宅基地范围内。3.上述示图中，对吴俊林的宅基地作了特别注明：“2001年12月27日已变更给吴俊林”，且吴俊林的宅基地另有地号。再从涉案土地登记卡记载的内容看：1.将建筑占地面积记载为223.86平方米，仅表明黄冠兰的建筑物实际占地面积，并不影响涉案审批、登记宅基地行为的合法性；且该面积的记载，并未说明包括他人的建筑占地面积，只能是黄冠兰的。2.土地登记卡记载的其他内容，与土地登记审批表相符。由此可见，大丰自然资源局审批并记载于涉案土地登记卡的黄冠兰的宅基地，与吴俊林的宅基地位置不同，地号不同，互无不利影响，毫无冲突。2002年10月大丰自然资源局作出的涉案土地登记卡登记行为，对吴俊林的合法权益明显不产生实际影响。因此，吴俊林的起诉不符合行政诉讼的法定条件，一审法院裁定驳回其起诉，符合法律规定。综上，吴俊林的上诉请求不能成立，应予驳回；一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 于 浩审判员 周 和审判员 时 云二〇一九年十一月二十六日书记员 栾雪薇附录法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。