黑龙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黑行终508号上诉人（原审原告）周振华，男，1948年6月20日出生，汉族，无固定职业，现住七台河市桃山区。被上诉人（原审被告）七台河市人民政府，住所地七台河市桃山区大同街45号。法定代表人贾君，该市市长。委托代理人李松友，七台河市自然资源局耕地保护科科长。委托代理人汪胜茂，七台河市自然资源局法律顾问。被上诉人（原审第三人）七台河市林业和草原局，住所地七台河市桃山区山湖路35号。法定代表人张生河，该局局长。委托代理人张鹏，该局工作人员。委托代理人宋秉达，黑龙江工帆律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）七台河和盛房地产开发有限公司，住所地七台河市桃山区桃北街太白小区二组团别墅一号。法定代表人陆德军，该公司董事长。委托代理人王晓灵，黑龙江宏昌律师事务所律师。上诉人周振华因诉被上诉人七台河市人民政府（下称七台河市政府）、七台河市林业和草原局（下称七台河市林草局）、七台河和盛房地产开发有限公司（下称和盛公司）行政撤销一案，不服七台河市中级人民法院（2019）黑09行初8号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，并于2019年10月25日组织各方当事人进行询问，上诉人周振华，被上诉人七台河市政府委托代理人李松友、汪胜茂，被上诉人七台河市林草局委托代理人宋秉达，被上诉人和盛公司委托代理人王晓灵到庭参加询问。本案现已审理终结。周振华原审诉称，周振华与合伙人李国臣经林业部门批准建炭精厂，并已交征地费。后七台河市林草局一地两卖，将周振华的炭精厂用地强行转征给水电厂，给周振华造成损失，导致其合伙人李国臣退伙。周振华和七台河市林草局因此产生争议，后双方达成一致意见：“七台河市林草局用林业的80公顷林地每公顷作价4,500元，幼树每公顷作价2,000元，共计52万元；废旧石场、废旧煤矿、安全带、防火带、废弃地、草甸子、高压线走廊及两侧的小开荒地等零散的用地40公顷，每公顷作价1,500元共计6万元。七台河市林草局以共计120公顷林地抵顶58万元补偿给周振华，于1991年3月16日一次性转移给周振华。原炭精厂用地改为新灵花草果园用地，负责人由李国臣改为周振华”。1993年3月16日，七台河市林草局出具了该意见的书面合同，并补充了5条约定，七台河市林草局为保证以后不再有一地两卖的违约行为，特在补充的5条约定中的第3条中明确约定：“当一方违约时要以实价给守约方计划利润损失加上全部损失总和的10倍赔偿”。该书面合同虽双方未签字盖章，但已实际履行并生效。后七台河市林草局在合同附图中各边界盖章确认。以上事实及证据证明，周振华用地得到七台河市政府、市国土资源局和市林草局的一致确认。2011年4月24日，七台河市林草局与和盛公司抢占其15.28公顷用地。因七台河市林草局不履行合同，单方撕毁合同，周振华与七台河市林草局及和盛公司产生争议。2013年6月4日，七台河市政府伙同七台河市林草局为和盛公司在没有土地来源的情况下颁发七政土发[2013]2号批复等各种用地批示，严重违反法律规定。对于和盛公司强抢占用周振华15.28公顷用地，七台河市政府明知是周振华用地，却批给和盛公司，导致其用地被和盛公司与七台河市林草局强占的争议至今未得到解决。故提起本案诉讼，请求：1.依法撤销七台河市政府于2013年6月4日违法给和盛公司颁发的七政土发[2013]2号批复和给和盛公司非法建筑的一切批示。2.停止非法建筑、非法占地毁林等行为，即刻恢复林地原状。3.诉讼费用由七台河市政府承担。原审法院经审理认为，2013年6月4日，七台河市政府针对七台河市林草局申请林苑之星小区A区建设用地的请示报告，作出七政土发[2013]2号《关于市林业局建林苑之星小区A区(国有林场危旧房改造和公租房部分）建设用地的批复》，该建设用地审批文件是七台河市政府将原七台河市林草局茄子河林场国有土地48951平方米，划拨给七台河市林草局，作为七台河市林草局林苑之星小区A区(国有林场危旧房改造和公租房部分）建设用地。该批复属于行政机关依法行使职权，对下级机关的请示事项作出的内部指示，其效力存在于上下级之间，实质上是行政机关内部的审批行为。该行政机关的内部审批行为，对外并不产生法律效力，对周振华合法权益不产生实质性影响。故周振华起诉要求法院撤销上述建设用地审批文件的诉讼请求，不属于法院行政诉讼受案范围。另外，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。”本案中，周振华认为七台河市政府为和盛公司颁发的七政土发[2013]2号《关于市林业局建林苑之星小区A区（国有林场危旧房改造和公租房部分）建设用地的批复》、七发改（2011）134号《关于市林业局直属林场职工公租房（保障性住房）建设方案的批复》、黑林地许准（2011）227号省林业厅下发《使用林地审核意见书》、七规地字（2011）099号七台河市规划局《征拨用土地规划意见书》、2011－108－1号，林苑之星A区三线图、七国土资预审字（2011）30号《关于林苑之星小区A区公租房林场危旧房改建设项目用地预审意见的复函》、QTH-2011-35号《地质灾害危险性评估报告市级备案登记表》、黑国土储压覆字（2012）013号《林苑之星建设项目压覆资源情况证明的函》、七环函（2011）291号《关于林苑之星小区项目环境影响报告书的批复》、黑政土（2012）第192号《关于七台河市二〇一二年度第二批次城市建设农用地转用和土地征收方案的批复》、七发改核准（2012）0011号《发改委项目审批表》，侵犯其国有土地使用权，提起行政诉讼，要求法院撤销上述批复及文件。但由于周振华未能提供其对上述批复、文件中涉及的国有土地拥有使用权的证据，故周振华不是七台河市政府作出上述行政行为的相对人及利害关系人，不具备原告资格。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第（四）项及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，裁定驳回周振华的起诉。周振华上诉称，请求撤销原审裁定，支持其诉讼请求。理由如下：1.周振华与七台河市林草局存在林地使用权争议，七台河市政府在明知林地使用权归属周振华的情况下作出批复，将争议林地批给七台河市林草局，七台河市林草局又将争议地卖给和盛公司，侵犯其林地使用权。2.周振华作为林地的实际管理人和使用权人，与被诉行政行为具有利害关系，是本案的适格原告。3.因和盛公司建设林苑之星项目时涉案林地的补偿费和植被恢复费共计1,049万元，故申请获得赔偿1,049万元。七台河市政府答辩称，七台河市政府作出的用地批复符合法律规定，周振华起诉已超过法定起诉期限。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回周振华上诉，维持原裁定。七台河市林草局答辩称，同意七台河市政府的答辩意见，本案不是人民法院行政诉讼的受案范围。原审裁定事实清楚，适用法律正确，请求驳回周振华上诉，维持原裁定。和盛公司述称，和盛公司依法取得土地使用权，七台河市政府的批复是内部审批行为，周振华不具有原告主体资格，起诉亦超过法定期限。请求驳回周振华上诉，维持原裁定。本院经审理查明，周振华原系七台河市桃南炭精厂合伙人。该厂位于七台河市林业局茄子河林场范围内，取得了国有土地使用权证（证号：402206）。2009年2月26日，该国有土地使用权证被七台河市国土资源局注销。炭精厂用地与本案诉争林地不是同一块林地。2011年，七台河市发展和改革委员会依据七台河市林草局请示，作出七发改[2011]134号《关于市林业局直属林场职工公租房（保障性住房）建设方案的批复》，将位于七××河市茄子河林场××区××南粮库南山坡林地批准用于建设公租房。2011年11月7日，黑龙江省林业厅作出黑林地许准[2011]227号《适用林地审核同意书》，批准七台河市林草局占用茄子河林场国有林地9.9公顷，用于七台河市林草局直属林场职工公租房（保障性住房）项目。2011年11月17日，七台河市国土资源局作出七国土资预审字[2011]30号复函，原则同意对林苑之星小区A区公租房林场危旧房改建设项目的用地预审。2012年3月20日，七台河市发展和改革委员会批准七台河市林草局新建林苑小区项目。2013年6月4日，七台河市政府作出七政土发[2013]2号《关于市林业局建林苑之星小区A区（国有林场危旧房改造和公租房部分）建设用地的批复》，将原茄子河林场国有土地99000平方米批准为建设用地，其中经营性用地50049平方米，和盛公司以挂牌出让方式取得土地使用权；国有林场危旧房改造和公租房用地面积48951平方米，划拨给七台河市林草局作为林苑小区A区建设用地。2013年6月4日，七台河市国土资源局依据七台河市政府批准为七台河市林草局作出划拨土地决定。2013年10月16日，和盛公司取得七国用（2013）第101118和101119号国有土地使用权证。2019年2月11日，周振华提起本案诉讼，请求撤销七台河市政府作出的七政土发[2013]2号批复及行政机关为和盛公司建设林苑小区项目作出的一切批示，责令七台河市林草局与和盛公司停止非法建设、非法占地毁林行为，恢复林地原状并赔偿经济损失。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第（一）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”故公民提起行政诉讼，应当与被诉行政行为具有利害关系，否则不具备原告主体资格。本案中，涉案林地原系七台河市茄子河林场国有林地，经七台河市林草局申请，经相关部门规划、立项、审批等程序，七台河市政府作出批复，将案涉林地作为林苑之星小区项目建设用地。和盛公司负责项目的开发建设并取得经营性用地的国有土地使用权。周振华主张其林地使用权受到侵害，提起确认违法及赔偿之诉，首先应提交证据证明其与被诉行政行为具有法律上的利害关系，但周振华未能提交林权证或林地承包合同等证明其享有案涉林地使用权的任何证据，亦未证明其与诉争林地具有其他利害关系，故其不具有提起本案诉讼的原告主体资格。原审法院裁定驳回周振华起诉并无不当。综上，周振华的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 赵 良 宇审判员 皇甫延玉审判员 冷  慧二〇一九年十一月七日法官助理宋英杰书记员张莉