江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏06行终600号 上诉人（原审原告）南通森帝纺织品有限公司，住所地南通市通州区。 法定代表人虞东，经理。 委托代理人陆凯楠，江苏江花律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市通州区张芝山镇人民政府，住所地南通市通州区。 法定代表人曹锐，镇长。 应诉负责人曹敏，副镇长。 委托代理人朱建新，江苏清心律师事务所律师。 上诉人南通森帝纺织品有限公司（以下简称森帝公司）因行政赔偿一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2018）苏0691行初156号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，森帝公司成立于2005年1月7日，经营范围为服装、鞋帽及其辅料，床上用品生产、销售。2010年8月8日，森帝公司法定代表人虞东（乙方）与（甲方）张芝山镇塘坊村委会（以下简称塘坊村委会）签订用地协议，约定“一、乙方向甲方租用土地南北长/米，东西长/米，合计15.95亩，作为工业用地，协议从二〇〇九年八月八日起至二〇三九年八月七日止，为期三十年。二、租用土地期间的土地租金暂定为每年每亩壹仟肆佰元整，今后土地年租金价格按镇政府文件规定执行；首年间的田间青苗赔偿统一按上半年陆佰伍拾元计算，下半年为玖佰元计算补给农户。” 2011年1月19日，原南通市国土资源局作出通土资（罚）[2011]46号行政处罚决定书，认为森帝公司未经批准非法占用坐落于张芝××××组集体土地8206.3平方米进行非农建设，用地符合土地利用总体规划，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条第一款的规定；塘坊村委会擅自将农民集体所有的土地的使用权出租给森帝公司用于非农建设，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定。决定没收其在非法占用的8206.8平方米土地上新建的建筑物和其他设施，并处非法占用土地每平方米15元的罚款，罚款额计人民币123102元；责令塘坊村委会在收到该处罚决定之日起十五日内自行纠正擅自将农民集体所有的土地的使用权出租用于非农建设的行为。 2015年4月9日，南通市通州区人民政府对锡通科技产业园下发土地例行督察自查问题图斑拆除复耕交办通知书，要求锡通科技产业园拆除复耕图斑47宗，须在2015年5月20日前以锡通科技产业园上报的落实拆除复耕时间节点拆除复耕到位等。案涉厂房在上述图斑范围内。 2015年4月21日，南通市通州区张芝山镇人民政府（以下简称张芝山镇政府）作出张政责拆决字[2015]021号责令限期拆除违法建筑决定书，认为虞东于2012年初在塘坊村××园区地段违反规划管理，未按照规划审批程序批准，擅自建设违章厂房，钢混结构，主体三层，局部四层，28×48＝1344㎡的行为，违反了《江苏省村镇规划建设管理条例》第八、十一、十五条和《中华人民共和国城乡规划法》第九条的规定，责令虞东于2015年4月24日前自行拆除上述违法建筑。若其逾期不拆除，张芝山镇政府将依法帮助拆除。2015年5月19日，张芝山镇政府组织人员对上述房屋实施拆除。经森帝公司委托，南通大众资产评估有限公司于2015年5月23日作出通大众评报字[2015]第1045号资产评估报告，认为森帝公司申报的房屋建筑物及电梯等在评估基准日2015年5月17日的评估价值为人民币468.21万元，其中厂房（办公室）448.875万元、水泥场地4.0850万元、下水道1.71万元、电梯9.18万元、配电箱0.96万元、消防设施3.4万元。后该评估公司出具情况说明，确认上述评估价值中材料费325.48万元、人工费95.96万元、其他费用46.77万元。 虞东因不服张芝山镇政府作出的张政责拆决字[2015]021号责令限期拆除违法建筑决定，于2015年5月11日向如东县人民法院提起行政诉讼，该院于2016年3月31日作出（2015）东行初字第00246号行政判决书，判决撤销张芝山镇人民政府作出的张政责拆决字[2015]021号责令限期拆除违法建筑决定书。该判决已经生效。判决中认定，案涉被拆除厂房位于南通市××、村庄规划区内，该厂房建设未办理相关审批手续。 2015年8月7日，森帝公司向如东县人民法院提起行政诉讼，请求判决确认张芝山镇政府强制拆除厂房（建筑面积4500平方米）和钢结构顶棚（建筑面积为900平方米）的行为违法，并责令张芝山镇政府赔偿财产损失567.67万元。如东县人民法院于2016年5月25日作出（2015）东行初字第00419号行政判决书，判决确认张芝山镇政府拆除森帝公司位于南通市××组厂房的行为违法。双方当事人均不服，向本院提起上诉，后均撤回上诉。本院于2016年10月12日作出（2016）苏06行终478号行政裁定书，准予撤回上诉，裁定书同时确认，森帝公司撤诉后如在2016年11月15日前未与张芝山镇政府就赔偿问题达成协议，有权按一审判决的指引另行提起赔偿诉讼。由于判决未对森帝公司的赔偿请求作出处理，故判决中涉及赔偿范围、赔偿原则等相关赔偿方面的事实认定也就不再具有拘束力。有关赔偿方面的事实认定和责任认定一并在森帝公司另行起诉的赔偿诉讼中统一审理和裁判。 一审法院另查明，2016年2月29日，如东县人民法院曾组织森帝公司、张芝山镇政府、原南通市国土资源局通州分局对案涉厂房被拆除现场进行勘验，根据现场勘验情况可以确认案涉被拆除厂房兴建于2012年，位于森帝公司租赁土地范围内的西南位置，原南通市国土资源局作出通土资（罚）[2011]46号行政处罚决定书时，案涉被拆除厂房尚不存在。 2016年10月，森帝公司向张芝山镇政府提出赔偿申请，要求其赔偿厂房等损失468.21万元、停业损失54万元、厂房装修50万元。张芝山镇政府未予处理。森帝公司遂向如皋市人民法院提起行政赔偿诉讼，请求张芝山镇政府予以赔偿。如皋市人民法院于2017年5月31日作出（2016）苏0682行初260号行政赔偿判决书，判决张芝山镇政府赔偿森帝公司财产损失173872.1元（电梯、配电箱、消防设施材料价值65872.1元，顶棚损失90000元，围墙损失18000元）。后森帝公司提起上诉，本院于2017年10月19日作出了(2017)苏06行终497号行政赔偿判决书，判决驳回上诉，维持原判。生效裁判认定森帝公司的建设行为未经合法的用地审批及规划审批，建设行为明显违反法律规定，所建建筑物应当认定为违法建筑。森帝公司与村委会签订土地租赁协议、向张芝山镇政府缴纳建设配套费，均非合法有效的用地及规划审批手续，不能改变建设行为的违法性。森帝公司违法建设的事实、建设行为的违法性，亦不因森帝公司投资建设行为是否基于招商引资而改变。故森帝公司要求对被拆除的建筑按合法建筑赔偿的主张不能得以支持。生效文书载明森帝公司认为投资建设行为系因张芝山镇政府招商引资所致及被上诉人收取上诉人的建设配套费、村委会收取土地租金，应对上诉人的建设行为承担相应法律责任的请求，与基于违法强拆提出的赔偿请求，请求权基础不同，可另行主张。2018年7月24日，森帝公司向一审法院提起本案行政诉讼，请求判令张芝山镇政府赔偿森帝公司损失5701627.9元（审理中变更为5656300元）。 一审法院认为，本案的争议焦点为：一、森帝公司的起诉是否属于重复起诉；二、森帝公司的起诉是否超过法定起诉期限；三、森帝公司主张国家赔偿是否有事实根据和法律依据。 针对争议焦点一、二,本案与如皋市人民法院审理的赔偿案件虽然原、被告相同，赔偿请求的损失明细基本一致，但森帝公司提起本案的诉讼系根据生效判决的指引而为，主张的理由与前诉并不完全一致，森帝公司在本诉主张的损失范围主要是认为其基于招商引资而进行投资建设造成的损失，与前案请求权基础和事实理由均不相同，故本案之诉并非重复起诉。关于起诉期限问题，森帝公司系根据生效法律文书的指引基于信赖利益而提起的诉讼，并未超过起诉期限。 针对争议焦点三，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。该法第三条、第四条则对行政机关及其工作人员在行使行政职权时有侵犯人身权、财产权的行为，受害人有权要求赔偿的具体情形作出了规定。该法第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。因此，原告主张行政赔偿，应提供初步证据证明其合法权益受到行政机关或行政机关工作人员的侵害。本案中，张芝山镇政府拆除森帝公司厂房的行为已经生效法律文书确认违法，针对基于强制拆除厂房行为而导致的损失，亦已经处理完毕。现森帝公司主张其在塘坊租赁土地建造厂房系基于张芝山镇政府的招商引资而为，森帝公司基于对张芝山镇政府的信赖而投资建设，故张芝山镇政府应对除强拆行为导致的直接损失以外的其他损失予以赔偿。一般而言，公法上信赖利益的成立，前提为行政机关作出了某个行政行为，相对人基于对该行政行为的信赖而实施了某种行为，在该行政行为无效或者被撤销后，对相对人造成的损失可以得到补偿。但本案中，森帝公司并无证据证明张芝山镇政府实施了招商引资的行为，森帝公司与张芝山镇政府未签订任何招商引资的协议，其与塘坊村委会签订的《协议书》，也仅就土地租赁双方的权利义务作了约定，无任何涉及张芝山镇政府的合同条款，张芝山镇政府亦未承诺对该合同双方当事人承担义务或者对合同的履行予以保障协助。即森帝公司无证据证明其承租塘坊土地进行投资建设、生产、经营之事宜，张芝山镇政府作出了足以使其产生信赖的行政行为。事实上，森帝公司建设案涉被拆除厂房也未经行政审批手续，国土部门亦曾对其违法用地行为作出过行政处罚。森帝公司在接受处罚时就理应认识到其建设行为不具合法性，其后续实施的违建行为并不因国土部门未及时查处而具有合法性，森帝公司认为此即足以令其产生合理的信赖缺乏法律依据。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回森帝公司的诉讼请求。 森帝公司不服，向本院提起上诉称，1.一审判决认定事实错误，上诉人与被上诉人之间存在招商引资关系，被上诉人收取了上诉人的基础设施配套费用，上诉人对案涉土地及建设行为具有合理信赖。2.被上诉人存在“以罚代征”行为，原南通市国土资源局对上诉人进行处罚后，仅让上诉人缴纳了罚款，并未没收上诉人相应房产，其罚而不执的行为，是对建设行为的默许。请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人的请求。 被上诉人张芝山镇政府辩称，上诉人与被上诉人之间并未签订招商引资协议，双方不存在招商引资关系。被上诉人亦未对上诉人实施“以罚代征”的行为，上诉人违法实施建设行为，不具有合理信赖的基础。请求驳回上诉，维持一审判决。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，首先，上诉人主张其建设行为系根据被上诉人的招商引资要求而进行，但上诉人提供的证据中，明确涉及上诉人建设及投资行为权利义务内容的证据是上诉人与塘坊村委会所签订的用地协议，该协议仅涉及上诉人与塘坊的权利义务，并没有涉及被上诉人在塘坊进行招商引资的内容，也没有被上诉人关于上诉人建设厂房的行政允诺等权利义务约定的任何内容。故一审法院未予认定被上诉人与上诉人之间存在招商引资关系并无不当。其次，所谓信赖利益保护原则，一般是指行政机关先行作出行政许可等行政行为，相对人基于对该行政行为的信赖而实施了某种行为，在该行政行为被确认无效或撤销后，对相对人造成的损失应当进行补偿。本案中，被上诉人并未许可上诉人进行建设，也未允诺对上诉人建设行为承担责任。上诉人的违法建设行为，早已由国土部门进行行政处罚，上诉人的违法建设行为并不因交纳相关配套费用或国土部门在执行处罚决定时仅收取罚款而未及时拆除具有合法性，故不存在应予保护的信赖利益。上诉人提出的被上诉人存在以“以罚代征”方式默许上诉人用地及建设行为以及建设行为系基于对被上诉人行政行为信赖所致的主张，缺乏事实根据和法律依据，本院不予采信。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。上诉人的上诉主张缺乏事实和法律依据，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南通森帝纺织品有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘羽梅 审 判 员 郁 娟 审 判 员 鲍 蕊 二〇一九年十一月二十五日 法官助理 金保阳 书 记 员 丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；