浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1439号上诉人（原审原告）曹建伟，男，1976年1月28日出生，汉族，住杭州市萧山区。委托代理人周瑛，女，1976年1月6日出生，汉族，住杭州市萧山区，系曹建伟妻子。被上诉人（原审被告）杭州市萧山区人民政府，住所地杭州市萧山区金城路685号。法定代表人王敏，区长。委托代理人徐箴，杭州市萧山区司法局（行政复议局）工作人员。委托代理人胡桂红，浙江法君律师事务所律师。被上诉人（原审被告）杭州市人民政府，住所地杭州市解放东路18号。法定代表人徐立毅，市长。委托代理人童跃军、曹士凡，杭州市行政复议局工作人员。曹建伟因诉杭州市萧山区人民政府（以下简称萧山区政府）政府信息公开及杭州市人民政府（以下简称杭州市政府）行政复议一案，不服杭州市中级人民法院（2019）浙01行初99号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年11月10日，曹建伟填写《政府信息公开申请表》并于次日寄件给萧山区政府，所需信息的内容描述为“申请人户位于杭州市××区××街道××社区××15户房屋申请得到的《征地补偿安置方案公告》（〔2018〕第18号）和《征地补偿安置方案公告》（〔2018〕第17号）得知，贵府作出两次批准行为。现申请人请求贵府公开，针对两次公告所对应的《征地补偿安置方案》批准行为所产生的政府信息。”。萧山区政府于同年11月12日收件，于11月13日函询原杭州市国土资源局萧山分局（现杭州市规划和自然资源局萧山分局，以下简称萧山国土分局），萧山国土分局于11月16日向萧山区政府提交《关于曹建伟依申请公开的情况说明》，主要内容为：“根据萧山区政府《关于下放部分土地审批权限的决定》（萧政发〔2014〕129号）文件规定，2014年10月15日后，萧山行政区域范围内征地审批权限下放到萧山国土分局。《征地补偿安置方案公告》（〔2018〕第17号、第18号）的批准文件，见附件2.”该情况说明附件1为萧政发〔2014〕129号文件，附件2为《征地补偿安置方案审批表》。萧山区政府收到该情况说明及其附件后，于11月30日作出〔2018〕78号《政府信息公开告知书》，答复曹建伟的主要内容如下：“关于你申请公开的‘针对两次公告所对应的《征地补偿安置方案》批准行为所产生的政府信息’：自2014年10月20日起，萧山行政区域范围内征地补偿安置方案审批的权限下放到萧山国土分局，你可向萧山国土分局咨询，联系电话：0571-82801938，地址：杭州市萧山育才北路508号。出于便民考虑，现将本机关掌握的有关《征地补偿安置方案公告》（〔2018〕第18号）和《征地补偿安置方案公告》（〔208第17号）（应为〔2018〕第17号——该院注）两则公告的《征地补偿方案审批表》提供给你，详见附件。鉴于你的公开申请中未能明确到具体政府信息名称，如你还需要其他政府信息的，可在明确具体政府信息名称后另行申请。”同日，萧山区政府向曹建伟寄送前述告知书。曹建伟于同年12月1日收件后向杭州市政府申请行政复议，请求依法撤销被申请人（指萧山区政府）作出《政府信息公开告知书》（〔2018〕78号）的行政行为，指令萧山区政府如实公开《政府信息公开申请书》所描述的政府信息。杭州市政府于2018年12月17日收件，于12月18日通知曹建伟受理其行政复议申请，同日通知萧山区政府进行答复。萧山区政府于12月28日作出《行政复议答复书》及相关证据。杭州市政府经审查后，于2019年2月15日作出杭政复〔2018〕470号《行政复议决定书》，认为：1.根据作为申请材料的两份《征地补偿安置方案公告》记载的落款单位和萧山国土分局提交的情况说明以及萧山区政府《关于下放部分土地审批权限的决定》（萧政发〔2014〕129号）的规定，作出案涉《征地补偿安置方案》批准行为的单位应当是萧山国土分局，而不是萧山区政府。根据“谁制作谁公开、谁保存谁公开”的基本原则，在曹建伟无证据证明萧山区政府保存有其申请公开的相关信息的情况下，萧山区政府向其告知征地补偿安置方案审批的权限在萧山国土分局，建议其向萧山国土分局咨询并无不当。2.萧山区政府作出案涉《政府信息公开告知书》，符合政府信息公开条例第二十四条的规定。同日，杭州市政府将该《行政复议决定书》寄送双方当事人。现曹建伟不服，诉请法院：1.撤销杭州市政府作出的杭政复〔2018〕470号《行政复议决定书》；2.撤销萧山区政府作出的〔2018〕78号《政府信息公开告知书》；3.判决萧山区政府依法公开政府信息；4.本案诉讼费由被告承担。原审法院认为，本案被诉的〔2018〕78号《政府信息公开告知书》主要包括三层意思，一是指引曹建伟向萧山国土分局提出政府信息公开申请；二是向曹建伟提供经查找掌握的部分信息；三是要求曹建伟明确具体政府信息名称后另行申请。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第（一）项的规定，补正告知行为本身不成其为可诉行政行为，但错误的补正告知不在此限；同时，鉴于萧山区政府在要求补正的同时向曹建伟进行了指引，在进行指引的同时又部分提供了相关政府信息，因此，有必要将萧山区政府的政府信息公开告知行为纳入审查，并渐次分析处理如下：首先，关于补正告知行为的合法性。在政府信息公开答复中，申请人提出有效的政府信息公开申请是案件审查处理的逻辑起点，申请人对所需信息的内容描述是案件审查处理的基础。申请人在提出政府信息公开申请时，应当尽可能具体详细地对政府信息的内容进行描述。这样做的目的是使得行政机关能够寻找、确定并提供给申请人其所希望获得的信息。如果申请人提供的描述过于笼统，必然会增加行政机关检索的难度，最终导致申请人难以及时、准确地获取政府信息。本案中，曹建伟要求公开“两次公告所对应的《征地补偿安置方案》批准行为所产生的政府信息”即过于笼统，在此情况下，萧山区政府告知其“明确具体政府信息名称后另行申请”，行政处理并无不当。其次，关于指引行为的合法性。在政府信息公开案件中，通常可以行使相关职权的行政主体作为政府信息公开义务主体，并据此确定适格被告，诚如《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条所言，条例所称政府信息由行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取。萧山区政府《关于下放部分土地审批权限的决定》（萧政发〔2014〕129号）在没有法律、法规或者规章规定的情况下，下放授权萧山国土分局行使部分土地审批权限，应当视为委托，不能创设行政主体，因此，原则上仍应由萧山区政府作为信息公开义务主体。但是，政府工作的一些具体事项通常会根据法律法规规定或政府指令，由政府相关职能部门负责。与这些具体工作事项相关的政府信息也往往由该职能部门制作获取并保存，申请人直接向该职能部门申请更为便捷。当申请人向一级政府申请公开时，政府告知其向相关职能部门提出申请，该告知行为的本质于当事人而言属于建议，未为不可，但不能据此免除行政主体负有的信息公开义务；该告知行为的本质于职能部门而言则属于指令，职能部门不能予以推诿。因此，曹建伟在“明确具体政府信息名称后”，可以根据自行选择向谁申请公开。最后，关于提供经查找掌握部分信息行为的合法性。鉴于曹建伟对所需信息的内容描述过于笼统，萧山区政府对本次政府信息公开申请可以不作处理。但基于便民考虑，萧山区政府认为《征地补偿方案审批表》可能对应曹建伟申请，并予复制提供，该处理行为并无不妥，亦不影响曹建伟“明确具体政府信息名称后”另行申请的权利。杭州市政府维持萧山区政府作出的〔2018〕78号《政府信息公开告知书》结论正确，但在理由一的阐述上，可能引人误会萧山国土分局系案涉政府信息的公开义务主体，该院特此澄清。综上，萧山区政府的行政处理并无不当，杭州市政府予以维持符合法律规定。曹建伟可以在“明确具体政府信息名称后另行申请”，本案中要求撤销被诉《政府信息公开告知书》和《行政复议决定书》的诉讼理由不能成立，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告曹建伟的诉讼请求。曹建伟上诉称：一、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案的批准机关为区政府，曹建伟申请公开信息是萧山区政府应当依法制作的信息。曹建伟根据谁制作谁公开原则向萧山区政府申请公开信息，萧山区政府应当依据《政府信息公开条例》第二十一条规定向曹建伟公开信息。萧山区政府在《政府信息公开告知书》中称权限已经下放到萧山国土分局，应当向萧山国土分局咨询。萧山区政府的理由明显违反法律。该理由不能作为不公开的依据。一审法院作出的判决事实认定错误，法律适用错误。二、曹建伟在向萧山区政府申请政府信息公开要求其履行法定职责。萧山区政府不履行法定职责，指引曹建伟向萧山国土分局申请政府信息公开违反便民原则。一审法院认定萧山区政府的指引是为了曹建伟便利考虑，明显与事实不符，故意偏袒萧山区政府。三、曹建伟向萧山区政府申请的政府信息公开明确具体。曹建伟已经明确告知萧山区政府《征地补偿安置方案》具体文号。一审法院认定，曹建伟申请公开政府信息内容过于笼统，明显是故意刁难曹建伟。四、杭州市政府未对该行为进行全面审查，未正确作出撤销决定违法。一审法院事实认定和法律适用错误，请求撤销一审判决，支持曹建伟的一审诉讼请求。萧山区政府答辩称：答辩人所作政府信息公开答复于法有据，并且已经将掌握的政府信息提供给曹建伟，充分保障政府信息公开申请人的权益，原审认定事实清楚，适用法律法规正确。曹建伟申请的信息是“针对两次公告所对应的《征地补偿安置方案》批准行为所产生的政府信息”。根据其申请，答辩人认为其提供的描述过于笼统，难以根据其描述精准搜索检阅，故告知其如还需要其他信息，可在明确具体政府信息名称后另行申请，符合信息公开条例精神规定。答辩人在审查中，认为根据《杭州市萧山区人民政府关于下放部分土地审批权限的决定》（萧政发〔2014〕129号）文件规定：自2014年10月20日起，萧山行政区域范围内征地补偿安置方案审批的权限下放到萧山国土分局；依照“权责一致”的原则，下放事项引起的复议、信访、投诉、行政赔偿等事宜，由萧山国土分局按照《行政复议法》、《信访条例》等规定负责处理，如有重大事项应及时报告区政府；同时，萧山国土分局应做好下放事项的政府信息公开工作。结合上述文件规定，由于区政府本级机关确未实际办理征地补偿安置方案审批事宜，未制作审批行为的相关政府信息，相关信息实际保存于萧山国土分局（现杭州市规划和自然资源局萧山分局），故建议曹建伟“向萧山国土分局咨询，联系电话：0571-82801938，地址：杭州市萧山育才北路508号”，该回复内容适当，亦未实际损害曹建伟的合法权益。同时，答辩人亦将从萧山国土分局取得的审批表信息提供给曹建伟，保障了信息公开申请人的合法权益。综上，答辩人所作答复内容适当，且有充分的法律与事实依据，且答辩人亦已将掌握的审批表提供给曹建伟，曹建伟已取得该政府信息，其法定权利没有受到任何损害。复议机关杭州市政府作出的复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确。一审判决驳回曹建伟的诉讼请求正确。请求驳回上诉，维持原判。杭州市政府答辩称：一、答辩人作出行政复议决定，程序合法，并无不当。曹建伟请求撤销萧山区政府作出的〔2018〕78号《政府信息公开告知书》，于2018年12月17日向答辩人申请行政复议。答辩人于2019年2月15日作出杭政复〔2018〕470号《行政复议决定书》，并于当日送达给各方当事人。答辩人的行政复议审理程序，符合行政复议法第十七条、第二十三条、第二十八条、第三十一条等规定，程序合法，并无不当。二、答辩人作出行政复议决定，事实清楚，证据确凿。经复议审理，答辩人查明以下事实：2018年11月12日，萧山区政府收到曹建伟提出的政府信息公开申请。曹建伟要求公开针对《征地补偿安置方案公告》（〔2018〕第17号）和《征地补偿安置方案公告》（〔2018〕第18号）这两次公告相对应的《征地补偿安置方案》批准行为所产生的政府信息。萧山区政府就申请公开事项与萧山国土分局进行调查，该分局向萧山区政府作出“根据《杭州市萧山区人民政府关于下放部分土地审批权限的决定》（萧政发〔2014〕129号）文件规定，2014年10月15日后，萧山行政区域范围内征地补偿安置方案的审批权限下放到萧山国土分局”的答复。萧山区政府于同年11月30日作出〔2018〕78号《政府信息公开告知书》，答复内容为“关于你申请公开的“针对两次公告所对应的《征地补偿安置方案》批准行为所产生的政府信息”：自2014年10月20日起，萧山行政区域范围内征地补偿安置方案审批的权限下放到萧山国土分局，你可向萧山国土分局咨询，联系电话：0571-82801938，地址：杭州市萧山育才北路508号。出于便民考虑，现将本机关掌握的有关“《征地补偿安置方案公告》（〔2018〕第18号）和《征地补偿安置方案公告》（〔2018〕第17号）两则公告的《征地补偿方案审批表》提供给你，详见附件”，并于当日向曹建伟邮寄送达。三、答辩人作出行政复议决定，依据充分、适用法律正确。《政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式”从本案查明的事实情况来看，曹建伟提交政府信息公开申请材料中的《征地补偿安置方案公告》（〔2018〕第17号）和《征地补偿安置方案公告》（〔2018〕第18号）文件落款为萧山国土分局。结合萧山国土分局提交给萧山区政府的《关于曹建伟依申请公开的情况说明》以及《杭州市萧山区人民政府关于下放部分土地审批权限的决定》（萧政发〔2014〕129号）中载明的“一、下放事项和权限：萧山行政区域范围内征地补偿安置方案审批”之内容，答辩人认为作出案涉《征地补偿安置方案》批准行为的单位应当是萧山国土分局，而不是萧山区政府。据此，根据“谁制作谁公开，谁保存谁公开”的政府信息公开权限基本原则，在曹建伟无证据证明萧山区政府保存有其申请公开的相关信息的情况下，萧山区政府向曹建伟告知征地补偿安置方案审批的权限在萧山国土分局，建议其向萧山国土分局咨询，并无不当。《政府信息公开条例》第二十四条规定，行政机关应当自收到政府信息公开申请之日起15个工作日内予以答复。萧山区政府于2018年11月12日收到曹建伟的《政府信息公开申请书》，在法定期限内即2018年11月30日向曹建伟寄送了《政府信息公开告知书》，符合上述规定。综上，答辩人作出杭政复〔2018〕470号《行政复议决定书》事实认定清楚、证据确凿、法律依据充分、程序合法。一审法院判决驳回，并无不当。请求驳回上诉，维持原判。上诉人曹建伟二审中提供了盖有萧山区政府征用土地专用章的《征地补偿安置方案审批表》复印件一份，系其在另案中获取，用以证明批准征地补偿安置方案的职权在萧山区政府，萧山区政府持有该信息。萧山区政府质证认为真实性无异议，但因为曹建伟申请政府信息公开的内容不明确，故其在明确具体政府信息后可另行申请。杭州市政府质证意见同萧山区政府。经审查，两被上诉人对该证据真实性无异议，且该证据与萧山区政府在信息公开程序中提供给曹建伟的《征地补偿安置方案审批表》除落款单位不同外，内容均一致，本院予以采纳。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案审查重点系萧山区政府作出的〔2018〕78号《政府信息公开告知书》及杭州市政府作出的杭政复〔2018〕470号《行政复议决定书》是否具有事实和法律依据，程序是否合法。曹建伟向萧山区政府申请公开“针对两次公告所对应的《征地补偿安置方案》批准行为所产生的政府信息”。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，萧山区政府具有批准征地补偿、安置方案的职责。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。因此，原则上萧山区政府应是政府信息公开的义务主体。萧山区政府告知曹建伟可向萧山国土分局咨询，并不免除其自身负有的信息公开义务。曹建伟提供了两份征地补偿安置方案公告文号，萧山区政府已将其掌握的《征地补偿安置方案审批表》予以提供，该审批表内容与曹建伟在二审中提供的审批表内容一致，表明萧山区政府已经提供了对应曹建伟申请内容的政府信息，已履行政府信息公开职责。至于“明确具体政府信息名称后另行申请”的告知，本身对曹建伟的实体权利义务不产生实际影响。杭州市政府针对曹建伟的行政复议申请，在法定期限内作出杭政复〔2018〕470号行政复议决定书，程序合法，对其理由阐述上存在引人误解的部分，一审法院已予澄清。此外，庭审中曹建伟对萧山区政府委托代理人之一徐箴的身份提出异议，根据萧山区政府出具的情况说明，徐箴系萧山司法局（行政复议局）工作人员，根据萧山三定方案，萧山区行政复议局承担萧山区政府行政诉讼应诉职能。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十条第二款规定，被诉行政行为是地方人民政府作出的，地方人民政府法制工作机构的工作人员，以及被诉行政行为具体承办机关工作人员，可以视为被诉人民政府相应的工作人员，徐箴可作为萧山区政府工作人员出庭应诉。曹建伟对此提出的异议不能成立。综上，曹建伟的上诉理由不能成立，原审判决应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人曹建伟负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长 沈 妙审判员 夏祖银审判员 董 东二〇一九年十一月十一日书记员 吕圣姻