辽宁省抚顺市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)辽04行终251号上诉人（原审原告）孙炳先，男，1954年12月26日出生，汉族，住抚顺县。被上诉人（原审被告）抚顺县救兵镇人民政府，住所地抚顺县救兵镇救兵村。法定代表人刘祥宝，系该镇镇长。委托代理人陈晓东，系该镇政府林业站法制办工作人员。委托代理人马士峰，系该镇政府法律顾问。被上诉人（原审被告）抚顺县人民政府，住所地抚顺市顺城区新城路中段20-3号。法定代表人张君昶，系该县县长。委托代理人冯金余，系该县司法局副局长。原审第三人李桂莲，女，1951年8月15日出生，满族，住抚顺县。原审第三人张广有，男，1938年11月7日出生，汉族，住抚顺县。上诉人孙炳先因与被上诉人抚顺县救兵镇人民政府（以下简称救兵镇政府）、抚顺县人民政府（以下简称抚顺县政府）撤销不予受理决定及行政复议决定一案，不服抚顺市望花区人民法院（2019）辽0404行初125号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年11月27日公开开庭审理了本案。上诉人孙炳先、被上诉人救兵镇政府的委托代理人陈晓东、马士峰，被上诉人抚顺县政府的委托代理人冯金余，原审第三人李桂莲到庭参加了诉讼，原审第三人张广有经本院依法传唤未到庭。本案现已审理终结。原审法院审理查明，原告与两位第三人均是后腰村四组的村民。1995年7.29水灾时，将后腰村四组的土地冲毁，后腰村无力恢复土地原貌。1995年—1997年间，第三人李桂莲、张广有复垦其中部分水毁的土地后，耕种至今，原告在两位第三人复垦时即知道复垦地块及耕种的事实。第二轮土地承包时，后腰村对被水毁严重、没有恢复原貌的地块包括案涉争议地块没有实际发包，只是按照第一轮土地承包时的土地台账与村民签订了土地承包合同。为此，原告向被告救兵镇政府申请确认其承包经营的集体土地的使用权，救兵镇政府以因争议地块自然状况改变，《土地家庭承包合同》的签订民主议定程序不完善，内容不完善，与实际不符，无法按照土地台账和《土地家庭承包合同》确定土地四至，对原告提出的确认承包土地经营权四至的申请，不予受理。原告不服，向抚顺县政府申请行政复议，县政府根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项的规定，以农村土地承包经营权争议案件，不作为土地权属争议案件受理为由，于2019年5月20日作出抚县政复字（2019）12号《行政复议决定书》，维持了乡政府作出的《不予受理决定书》。原审法院认为，因本案争议的集体土地，在1995年7.29被洪水冲毁后，自然地貌发生改变，边界不清，后腰村无力恢复地貌，村民自行复垦，在第二轮土地延包时，包括案涉土地在内的水毁严重的地块，后腰村没有实际发包，复垦的村民即本案的两位第三人在争议的土地上耕种至今20余年。但后腰村仍按第一轮土地承包的内容与原承包经营土地的村民签订了土地承包合同，导致原告未实际取得土地承包经营权，但有土地承包经营合同。两位第三人实际耕种复垦的土地，但没有签订土地承包合同。原告应以在后腰村实际取得发包的土地为确认四至的前提。现原告在未实际取得土地承包经营权的情况下，即向二被告申请确认其承包经营土地的四至范围，尚无事实依据。被告救兵镇政府、抚顺县政府查明的事实清楚，证据充分，程序合法，作出的行政决定，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、七十九条的规定，判决：驳回原告孙炳先的诉讼请求。案件受理费50元，依法由原告负担。上诉人孙炳先上诉称，抚顺市中级人民法院在涉案民事诉讼中认定争议地确权问题属于当地政府工作职责范。上诉人依法享有争议土地的承包经营权,有承包证、合同、粮食直补卡为证。第三人违法占有上诉人土地，根据相关法律规定，上诉人可以给第三人一定的复垦费，第三人交还上诉人的土地，不应因界限不清损害上诉人的土地承包经营权。请求人民法院依法判令撤销原审判决，依法改判或发回重审。被上诉人救兵镇政府辩称，上诉人的上诉请求以及原审中的起诉理由不是行政确权的范围。同时，该地块由于合同中四至不清，无法确权，且不是我们的行政受案范围。上诉人应该根据法律规定，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第14条规定，土地的发包方是村委会，土地由于没有实际丈量，合同有重大瑕疵的情形下，村委会应该重新捋顺合同。我们在合同不完善的情况下无法确权。根据我们掌握，村委会对上诉人已经调整了一部分土地，实际占用的土地是客观存在的。原审的判决以及行政机关的行政决定，包括行政复议决定认定的事实清楚，适用法律正确，因为上诉人请求是不能成立，人民法院应当向上诉人释明应该如何主张权利。请求法院驳回其上诉请求。被上诉人抚顺县政府辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。1995年7.29洪水将包括上诉人在内的承包地块冲毁，致使承包地貌发生变化，无法确认。洪水过后村委会及上诉人所在的第四村民小组试图对损毁地块实际发包，但由于部分村民阻拦，没有发包成功。部分村民自发在冲毁地块，包括上诉人冲毁地块恢复耕地，上诉人一直对此没有主张权利，直到2017年。村委会于2006年进行了第二轮土地承包，但因冲毁地块没有形成延包方案，只是名义上将承包合同、土地台账和承包经营权证填上相关内容，缺少四至，也就是说村委会没有实际组织发包。关于法律适用问题，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条、第五条，《中华人民共和国土地承包法》第十二条、第十三条、第十九条、第二十条、第二十二条、第二十六条、第二十八条的规定，上诉人所提出的主张，属村民委员会自治范围内时，上级行政机关不能包办代替，只能是指导。因此上诉人与村委会之间所签订的承包合同包括土地台账和承包经营权证，没有四至，属于村民委员会自治范围内事项，不属于行政机关确权范畴。依据国土资源部第17号令第十四条第四项规定，农村土地承包经营权争议案件不属于土地行政确权范围。原审第三人李桂莲述称，1995年洪水后土地被冲走，1996年村里把剩下的土地给收回了，给每个人分了二分地。1997年我雇的推土机开荒。我推地的时候没有土地承包证，我一直耕种到现在。本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实基本相同。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第十六条第一款、第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”。本案中，上诉人认为由其承包的土地被他人耕种，请求被上诉人救兵镇政府对其土地使用权的四至范围予以确认，属因个人之间对土地使用权存在争议而请求政府予以解决的事项，救兵镇政府应当履行上述职责，对上诉人请求的问题予以确认。同时，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：“（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正”。依据该规定，被上诉人救兵镇政府应当对发包方报送的材料履行审核义务，若材料不符合规定应当要求补正。被上诉人救兵镇政府以及抚顺县政府主张系由于村委会的台账以及承包合同漏项导致四至欠缺，但在此情况下仍通过审核并颁发农村土地承包经营权证。涉案土地承包经营权证未记载四至界限系导致该案纠纷的原因之一，二被上诉人主张上诉人请求的事项不属于行政确权范围，应当由上诉人所在村委会予以解决的主张不成立。综上，被上诉人救兵镇政府作出的救政决2019[2]号不予受理决定以及被上诉人抚顺县政府作出的抚县政复字[2019]12号行政复议决定无事实与法律依据，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销抚顺市望花区人民法院(2019)辽0404行初125号行政判决；二、撤销被上诉人抚顺县救兵镇人民政府作出的救政决2019[2]号不予受理决定；三、撤销被上诉人抚顺县人民政府作出的抚县政复字[2019]12号行政复议决定；四、被上诉人抚顺县救兵镇人民政府于本判决生效之日起三十日内对上诉人申请事项予以受理。一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，由被上诉人抚顺县救兵镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 柳 红审判员 刘 妍审判员 曹 丹二〇一九年十一月二十八日书记员 段学飞