湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终1696号上诉人（一审原告）：曹琴珍，女，汉族，1952年4月27日出生，住长沙市开福区。委托代理人：张丕穆，湖南中楚律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：长沙市开福区人民政府。住所地：长沙市芙蓉北路开福区政府机关大院。法定代表人：刘拥军，该区区长。委托代理人：李珂，该政府工作人员。委托代理人：昌盛，湖南弘一律师事务所律师。上诉人曹琴珍因被上诉人长沙市开福区人民政府（以下简称开福区政府）确认房屋征收决定无效一案，已由长沙市中级人民法院于2019年4月15日作出（2018）湘01行初1084号行政裁定。曹琴珍不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审审理查明：2017年9月25日，开福区政府作出开政征字［2017］5号《关于开福区文昌阁至东屯渡地下配套工程项目房屋征收决定公告》（以下简称涉案征收决定），将征收目的、征收范围、征收部门、征收签约期限、征收补偿方案、被征收人权利与义务等内容予以公告。同时该公告载明,“被征收人对房屋征收决定不服的，可在本公告发布之日起60日内向长沙市人民政府申请行政复议，或在6个月内向长沙市中级人民法院提起行政诉讼。”并于同日在征收范围内张贴，曹琴珍房屋在该征收公告确定的征收范围之内。曹琴珍不服，于2018年12月11日向法院提起本案诉讼，请求确认开福区政府于2017年9月25日作出的涉案征收决定无效。一审法院认为：本案首要解决的问题是涉案征收决定是否属于无效情形以及是否已经超过法定的起诉期限。行政诉讼起诉期限，是指当事人提起行政诉讼的法定有效期限。设立起诉期限的目的，是为了稳定行政法律关系，便于法院查清事实，及时解决行政争议。行政诉讼起诉期限不同于民事诉讼时效，诉讼时效是实体法特别是民法上的制度，是指当事人持续不行使权利而于时效期间届满时消灭其请求权的时效。在民事诉讼中当事人请求确认协议无效的不受诉讼时效的限制，而当事人提起行政诉讼请求确认行政行为无效是否不受起诉期限的限制，目前在理论界和司法实务界均存在较大分歧，修订后的行政诉讼法及司法解释中也没有明确具体的规定，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条并未规定当事人起诉确认行政行为无效不受起诉期限的限制。因为确认行政行为无效与撤销行政行为或者确认行政行为违法一样，都是基于对被诉行政行为合法性的审查，存在一种可转换的关系。人民法院对被诉行政行为是判决确认无效还是确认违法或者撤销，需要根据对被诉行政行为是否违法以及违法的程度进行全面的审查和评判，而不是基于原告的诉讼请求。因此，在实践中，真正的确认无效之诉，主要出现在辅助请求中，或者根据法院释明采取的一种转换形式。在行政行为虽然存在一定程度的违法但并未达到“重大且明显违法”的情况下，即使当事人起诉请求确认行政行为无效，人民法院也不是一定要转而作出撤销判决或者确认违法判决，其前提必须是在其提起确认无效之诉时尚没有超过撤销之诉的法定起诉期限。否则，提起确认无效之诉无疑就成为了规避撤销之诉起诉期限的手段，与立法的本意是相悖的。本案被诉的行政行为系开福区政府作出的涉案征收决定。首先，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称国务院590号令）第四条和《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》（以下简称省政府268号令）第三条、《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称市政府116号令）第三条的规定，市、县级人民政府负责本辖区内房屋征收与补偿工作。为了公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、区、县（市）人民政府作出房屋征收决定，开福区政府具有本案被诉房屋征收决定的法定职权。其次，从开福区政府提交的证据来看，长沙市发展和改革委员会（以下简称长沙市发改委）针对涉案项目下达了立项批复，并提供了规划、国土等部门的审查意见，载明该项目符合国民经济和社会发展规划、城乡规划和专项规划等要求。再次，开福区政府房屋征收部门公布了房屋征收范围，对征收范围内房屋进行了调查并公布了调查结果；组织了相关部门对房屋征收补偿方案进行论证并予以公布，提供了征求公众意见的材料，将涉案征收决定在征收范围内进行了公示。综上，本案不存在明显且重大违法的情形，也即本案被诉的行政行为不属于无效情形。故曹琴珍虽以确认无效之诉的名义提起本案诉讼，但本案实质上仍为撤销之诉，曹琴珍提起行政诉讼亦应当遵守起诉期限的规定。根据本案查明的事实，开福区政府于2017年9月25日作出了涉案房屋征收决定公告，并于同日在征收范围内张贴。曹琴珍对涉案房屋征收决定不服，于2018年12月11日提起行政诉讼已经超过《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定的一年的起诉期限。曹琴珍提出其未居住在涉案房屋内，不知道涉案房屋征收决定。但根据查明的事实，开福区政府工作人员早已就涉案房屋补偿事宜联系曹琴珍，曹琴珍亦认可该事实，故曹琴珍的主张没有事实依据，且不属于因不可抗力或者其他不属于其自身的原因而耽误起诉期限的情形。鉴于被诉行政行为不属于无效情形，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条的规定，一审法院多次对曹琴珍予以释明，曹琴珍仍坚持起诉讼请求。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回曹琴珍的起诉。本案一审不收取案件受理费。曹琴珍不服一审裁定，向本院提起上诉称：1.一审适用《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条错误。即使在撤销之诉中，人民法院也要主动审查行政行为的效力，如行为无效则应作出确认行政行为无效的判决。在无效之诉中，法院有释明的义务，如曹琴珍将诉讼请求从无效之诉变更为撤销之诉，则受起诉期限的规制；如曹琴珍坚持不变更诉讼请求，则应判决驳回诉讼请求。一审裁定驳回曹琴珍的起诉是错误的，请求二审法院予以纠正。2.涉案征收决定未在公告前先作出，程序违法，长沙市发改委的立项文件不合法、征征收范围红线图已作废、规划蓝线图与审批文件日期不一致相关等，表明征收目的是假借地铁六号线名义，不是出于公共利益目的。3.涉案征收决定存在涉案征收项目实施单位“文昌阁至东××地下配套工程（××站）建设项目征收工作指挥部××街道工作组”未依法成立并获得委托、超范围征收、市政配套工程建设项目不实等重大违法情形，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条的规定，涉案征收决定应无效。4.因涉案征收决定重大且明显违法而无效，故不受起诉期限的限制，一审裁定驳回起诉错误。综上，请求确认涉案征收决定无效。开福区政府答辩称：1.涉案征收项目作为市政配套工程，符合《长沙市土地利用总体规划（2006-2020年）》和长沙市国民经济和社会发展“十三五”规划，并经长沙市发改委立项批复。故涉案征收决定符合公共利益之需要。2.其按照590号令的规定确定征收范围、制定补偿安置方案，征收补偿资金已专户存储、在征收范围内公告征收决定，充分保障了被征收人的合法权益。因此，其作出涉案征收决定事实清楚、程序合法、适用法律正确。曹琴珍的上诉理由均不成立，请求驳回上诉，维持原裁定。双方当事人在本案一审中提交并经质证的证据已随案移送本院，经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院二审期间，双方当事人均未提交新的证据。本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案中，开福区政府具有征收国有土地上房屋的法定职责，本案被诉的对象是涉案征收决定。关于涉案项目，长沙市发改委于2016年3月11日立项批复并于2016年12月7日审查确认符合长沙市国民经济和社会发展“十三五”规划；2016年12月6日，长沙市城乡规划局审查确认符合长沙市城乡规划和专项规划；2016年12月13日，长沙市国土资源局审查确认符合《长沙市土地利用总体规划（2006-2020年）》。故涉案项目符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的“公共利益的需要”。且开福区政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定确定征收范围、制定补偿安置方案、制定社会稳定风险评估报告、征收补偿资金专户存储、在征收范围内公告征收决定等，程序上充分保障了被征收人的合法权益。因此，开福区政府作出涉案征收决定事实清楚、程序合法、适用法律正确。曹琴珍请求确认涉案征收决定无效的主张，本院不予支持。《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定，“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，……原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求”。本案中，一审法院经审查认为涉案征收决定不属于无效情形，已对曹琴珍进行释明，但曹琴珍拒绝变更诉讼请求，依法应当判决驳回曹琴珍的诉讼请求。虽一审裁定驳回曹琴珍的起诉处理方式不当，但因该处理结果与判决驳回其该项诉讼请求在最终效果上并无差别，为了节约司法资源，防止程序空转，对此不再另行作出处理。综上所述，曹琴珍的上诉请求不能成立，依法不予支持。原裁定认定事实清楚，程序合法，虽因部分法律适用错误而导致部分处理方式不当，但因该不当处理方式并未损害曹琴珍的合法权益，故对原裁定结果应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  戴远志审判员  何建湘审判员  钟玺波二〇一九年十一月二十七日书记员  刘博文