贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔03行终418号上诉人（一审原告）杨华，男，汉族，生于1977年2月27日，贵州省遵义市人，住遵义市播州区。上诉人（一审原告）杨洪友，男，汉族，生于1953年12月10日，贵州省遵义市人，住遵义市播州区。共同委托代理人赵廷友，贵州大智律师事务所律师被上诉人（一审被告）遵义市播州区人民政府（以下简称播州区政府）。法定代表人张恺，区长。委托代理人娄方仁，遵义市播州区司法局公职律师。委托代理人熊良书，贵州藏拙律师事务所律师。第三人周永刚，男，汉族，生于1967年12月15日，贵州省遵义市人，住遵义市播州区。委托代理人杨泽文，贵州名城（播州）律师事务所律师。委托代理人熊永宽，贵州名城（播州）律师事务所实习律师。上诉人杨华、杨洪友因与被上诉人播州区政府、第三人周永刚撤销土地承包经营权登记一案，不服习水县人民法院（2019）黔0330行初230号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院查明：2017年12月18日，被告播州区政府根据第三人申请，向第三人颁发了“黔（2017）播州区农村土地承包经营权第057374号”农村土地承包经营权证，确定1998年由第三人周永刚户承包的土地继续由周永刚承包，原告不服，提起诉讼。2007年8月26日，原告杨华、杨洪友与第三人周永刚户签订《房屋买卖合同书》约定：“一、经双方协商，甲方（周永刚）同意将房屋全部、牛圈、猪圈共折人民币价62800.00元卖给乙方（杨华）；二、土地转包协商由乙方（杨华）永远管业。”后第三人将房屋、猪圈、牛圈交付给原告使用，以及将土地交给原告管理耕种至今。2017年，第三人周永刚向被告播州区政府提交农村土地承包经营权确权登记颁证申请书、农村土地（耕地）承包合同、农村土地承包经营权证原件及身份证户口簿复印件等材料申请颁证，被告于2017年12月18日向第三人颁发了黔（2017）播州区第057374号《农村土地承包经营权》。原告认为被告作出的颁证行为损害其合法权益，不符合法律规定，遂向一审法院提起行政诉讼，请求撤销被告所作黔（2017）播州区第057374号《农村土地承包经营权》的办证行为。一审法院认为，首先，原告与第三人之间签订的《房屋买卖合同书》第二条约定：“土地转包协商由乙方（原告）永远管业。”说明原告与第三人之间的土地流转方式是转包关系，并不是转让或其他流转方式。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十四条：“承包期内，承包方采取转包、出租、入股方式流转土地承包经营权的，不须办理农村土地承包经营权证变更。采取转让、互换方式流转土地承包经营权的，当事人可以要求办理农村土地承包经营权证变更登记。因转让、互换以外的其他方式导致农村土地承包经营权分立、合并的，应当办理农村土地承包经营权证变更。”之规定，原告转包第三人的农村承包土地依法不须办理土地承包经营权证的变更。其次，依据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十五条的规定，要求办理变更土地承包经营权证的应向办证机关提交变更的书面请求和已变更的土地承包合同或其它证明材料，但本案原告未向被告提出变更申请书，也未提交相关材料和已变更的土地承包合同，故被告不可以无依无据主动给原告办理土地承包经营权证变更，原告应承担其怠于行使权利的不利后果。第三，第三人依据其与播州区石板镇天旺村村民委员会签订的《农村土地（耕地）承包合同》、农村土地承包经营权证原件以及申请书等资料向被告申请颁证，被告根据第三人提交的材料经审查符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》颁证的规定，被告依法对第三人的土地进行土地确权颁证并无不当，故被告的颁证行为事实清楚，证据充分，程序合法，符合法律规定。为保护各方当事人的合法权益，监督和支持行政机关依法行政，据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告杨华、杨洪友的诉讼请求。一审宣判后，一审原告杨华、杨洪友不服一审判决，向本院提起上诉，请求：一、撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。二、一、二审案件受理费由被上诉人承担。事实和理由：一审事实不清，适用法律错误。一、上诉人与第三人的土地流转方式为转让，并非转包，一审判决双方的土地流转方式为转包关系，事实不清。首先，从双方签订《房屋买卖合同》的目的来看，双方的土地流方式实为转让，并非转包。《房屋买卖合同书》约定：第三人周永刚户将房屋出卖给二上诉人，土地“转包”协商由二上诉人永远管业，即协议内容为“卖房子搭地”。二上诉人一审提交的《接收证》载明，流转土地所在村民组同意上诉人户移至该村民组生活居住。上诉人要在该村民组生活居住，需要有属于自己的土地耕种以维持家庭生活。《房屋买卖合同书》第二条“土地转包协商二上诉人永远管业”约定的目的是第三人周永刚户承包土地的使用权及经营权转让给上诉人；其次，从合同内容看，约定土地由上诉人永远管业，并非约定一个短期或中期的流转期限，这明显不同于一般的转包。且该合同还约定：“如今后甲（第三人）乙方（上诉人）在百年政策有改，甲方有百年归天事，如需要乙方土地处理此事，由乙方定要支持”，若双方土地流转方式为转包，则无须约定第三人处理百年归天之事需用涉案土地需上诉人同意支持。从合同内容上看，只能是将第三人的土地承包经营权转让给上诉人，才能有前述的约定内容。第三，从合同的履行情况来看，合同签订后，第三人周永刚户即将涉案土地交给上诉人耕管。2012年，上诉人投入资金在涉案的小地名“鱼田”土地改良修建了堡坎，第三人周永刚户并未提出任何异议。且合同签订后，第三人周永刚户便将涉案土地的粮种补贴存折交给了上诉人，由上诉人领取涉案土地粮种补贴至今。从合同的履行事实上看，第三人周永刚户当时的本意是把土地承包经营权转让给上诉人。其四，一审中，上诉人提交了天旺村委会作出的“关于本村新田组周家贤、周永刚父子二人和红岩组杨华房屋买卖及土地转包的决议”，如果双方的土地流转让方式为转包，只需备案即可，无需村委会作出决议（即无需村委会同意），从村委会作出的决议行为来看，其实质是同意土地承包经营权转让。该决议虽将双方土地流转的方式表述为转包，但该决议载明：“3、土地问题：根据农村土地管理承包法律法规及合同内容由杨华长期管业，杨华家的户口可迁居本村新田组。4、从2009年起国家政策给周永刚户的粮种补贴及其他一切补贴均属杨华享用”，如双方流转方式为转包，则无需村委会对上诉人迁居新田组作出决议，该决议明确粮种补贴等应由上诉人享有，也印证了双方的流转方式为转让，且天旺村委会同意土地承包经营权转让。村民及干部因不懂法律，常常将实为转让的土地流转方式在协议或文件中表述为“转包”流转方式，故不能按字面来理解双方土地流转方式。结合前述理由，本案应认定双方土地流转方式实质为转让。一审判决认定双方土地流转方式为转包明显错误。二、被上诉人播州区政府向第三人周永刚户颁发的土地承包经营权证主要依据不足、程序违法，应依法予以撤销。（一）上诉人与第三人周永刚的土地流转方式实为转让，根据2018年修正前《农村土地承包法》第41条的规定，石板镇天旺村委会于2008年12月作出《关于本村新田组周家贤、周永刚父子二人和红岩组杨华房屋及土地转包的决议》时，第三人与发包方天旺村委会的承包关系已经终止，上诉人就案涉土地与天旺村委会建立了新的承包关系。在第三人周永刚与发包方天旺村委会已无土地承包关系的情况下，被上诉人依据天旺村委会与第三人签订的无效的《农村土地（耕地）承包合同》，颁发土地承包经营权证，依据不足，事实不清。（二）被上诉人播州区政府根据中共贵州省委办公厅、贵州省政府办公厅黔委厅字[2015]31号、遵义市委办[2015]41号文件和遵义市农村土地承包经营权确权登记登记试点实施方案的要求，进行本次农村土地确权颁证。按前述文件要求，本次确权颁证，村组集体的土地承包权的登记颁证方案，要在本集体成员内部进行充分讨论，达成一致，要对土地承包经营权进行调查（包括因转让或互换导致土地承包经营权发生变化的情况），调查结果经审核确认公示无异议后，才能根据调查结果确权颁证；对权属争议未解决的，不进行土地承包经营权确权登记颁证。但被上诉人在向第三人颁发土地承包经营权证前，未按前述文件要求组织集体成员对登记颁证方案进行讨论，未按要求查清涉案土地承包经营权已属上诉人享有的情况，未对调查结果进行公示。被上诉人的颁证行为违法。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误。请二审法院支持上诉人的诉讼请求。被上诉人播州区政府答辩称：一、上诉人称一审判决认定上诉人与第三人周永刚之间属于转包关系事实不清，理由不能成立。根据上诉人和第三人于2007年8月26签订的《房屋买卖合同》第2条的约定“土地转包协商由乙方（杨华）永远管业”，上诉人和第三人的流转方式是转包，而不是转让或其他性质的流转方式，上诉人在一审中提交的证据无法证明上诉人对争议地享有承包经营权。且至今上诉人未向相关部门申请办理土地转让手续。上诉人请求于法无据，应驳回其诉讼请求。二、上诉人认为被上诉人向第三人颁发的土地承包经营权证主要证据不足、程序违法的理由，缺乏事实根据和充分证据。上诉人与第三人争议的土地，在土地下户时属于第三人承包经营，是无可争议的事实。1998年原遵义县人民政府在落实第二轮土地延包时，仍然属第三人户管理使用，政府向其颁发了土地承包经营权证确认权属。2017年，经发包方村委会、村民组讨论决定，承包人同意继续将土地发包第三人承包经营，双方签订承包合同，并为其办理了土地承包经营权证，且无任何人提出异议。2017年，答辩人在为第三人颁证前，通过摸底调查、召开村民会议讨论决定，制定方案、现场勘界、张榜公示等程序。被上诉人向第三人颁发土地承包经营权证，事实清楚、证据充分、程序合法。三、上诉人请求撤销被上诉人向第三人颁发的《土地承包权证》，不符合法律规定，依法应驳回上诉人的上诉请求。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款的规定，原告与第三人于2007年8月26日签订的《房屋买卖合同》完全是一种转包关系。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第九条的规定，被上诉人向第三人颁发土地承包经营权证，符合事实，于法有据。综上，一审判决事实清楚、证据充分，程序合法，请二审法院驳回上诉，维持原判。第三人周永刚在法定期限内未提交书面参诉意见。本案一审的证据已随案移送本院（一审卷宗），经二审查明的事实与一审基本一致。本院认为，首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案审查的是播州区政府向第三人颁发的土地承包经营权证书是否合法，即播州区政府的颁证行为事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法，而颁证行为的基础事实主要是依据发包方和承包方签订的土地承包合同、既有土地权利证书等材料来反映。至于上诉人和第三人间签订的《房屋买卖合同书》中有关土地流转的内容，并非颁发土地权利证书的依据，不属行政诉讼的审查范围，人民法院不予审查。一审法院对《房屋买卖合同书》中有关土地流转的方式进行认定，存在不当，本院予以纠正。其次，第三人依据其与播州区石板镇天旺村村民委员会签订的《农村土地（耕地）承包合同》、1998年农村土地承包经营权证原件以及申请书等材料向播州区政府申请颁证。播州区政府根据第三人提交的材料，经审查符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》及中央、贵州省2015年新一轮土地确权颁证的文件规定，按照法定程序，依法对第三人的土地进行不动产登记，并颁发土地承包经营权证书。播州区政府的颁证行为事实清楚，证据充分，程序合法，符合法律规定。对上诉人要求撤销第三人名下的土地承包经营权登记，撤销一审判决的上诉理由，本院不予采纳。综上，一审裁判结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杨华、杨洪友负担。本判决为终审判决。审判长  赵正新审判员  赖丽莉审判员  冯再军二〇一九年十一月十四日法官助理王喻庆书记员  文 竹