江苏省泰州市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 (2019)苏12行赔终12号 上诉人（原审原告）唐人荣，男，1968年9月3日生，住泰州市医药高新区野徐镇唐家村小前组5号，现住高港区。 委托代理人辛成，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）泰州医药高新技术产业开发区野徐镇人民政府，住所地泰州医药高新区野徐镇野徐中路88号。 法定代表人贲腾，镇长。 参与诉讼负责人吴昊，副镇长。 委托代理人周庆，江苏圣典（泰州）律师事务所律师。 上诉人唐人荣因房屋强拆行政赔偿一案，不服江苏省泰州市海陵区人民法院(2018)苏1202行赔初12号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，唐人荣户居住于泰州医药高新技术产业开发区野徐镇唐东村小前组5号的房屋，居住人包括唐人荣夫妻及其父母、儿子，共五口人。唐人荣陈述涉案房屋系祖房，其爷爷曾经办理过建房许可证，后1986年左右其父亲办理建房许可证进行翻建，2009年唐人荣自己又进行翻建，但未领取相关手续。江苏象仁土地房地产咨询评估公司制作的房屋实测面积示意图显示涉案房屋实测面积为385.02㎡。2016年11月16日，泰州医药高新技术产业开发区拆迁安置管理办公室作出《房屋搬迁公告》（泰高新拆管发[2016]62号），明确搬迁项目名称为高端健康产业集聚区项目，搬迁范围为东至鼓楼路、南至纬二路、西至海陵路、北至健康大道。2016年11月16日，泰州医药高新区拆除安置管理办公室作出《关于印发的通知》（泰高新拆管发[2016]63号）。2016年11月21日，高端健康产业集聚区房屋搬迁项目指挥部向野徐镇征地拆迁工作指挥部作出《关于高端健康产业集聚区项目房屋搬迁实施过程中相关问题处理的答复》，明确根据评估公司调查结果，项目选择货币补偿的住宅类房屋样本房价格确定为5550元/㎡，同意项目现场指挥部给予搬迁户一次性补贴的意见，并明确标准。唐人荣的房屋按照上述标准，由江苏象仁土地房地产咨询评估公司进行了评估，包括集体土地房屋征收搬迁补偿价格评估、集体土地房屋征收搬迁装饰装潢补偿价格评估、集体土地房屋征收搬迁附属物补偿价格评估、集体土地房屋征收搬迁附着物（树木）补偿价格评估、集体土地航拍图外房屋搬迁补偿价格评估等，唐人荣对评估项目无异议，但认为评估单价过低，不认可该评估表，最终未能达成搬迁补偿安置协议及领取补偿款，泰州医药高新技术产业开发区野徐镇人民政府（以下简称野徐镇政府）制作的补偿预算表（货币）亦未实际履行。2017年2月15日野徐镇政府下设的泰州医药高新技术产业开发区野徐镇违法建设防治工作领导小组办公室向唐人荣户作出责令限期拆除违法建设通知书，唐人荣不服提起了诉讼，泰州市海陵区人民法院于2017年5月31日作出（2017）苏1202行初59号行政判决书，确认野徐镇政府作出的编号为0000045的责令限期拆除违法建设通知书违法。2017年3月16日野徐镇政府对唐人荣上述房屋进行了强制拆除，唐人荣不服提起了诉讼，泰州市海陵区人民法院于2017年10月30日作出（2017）苏1202行初204号行政判决书，确认野徐镇政府于2017年3月16日作出的强制拆除唐人荣位于泰州医药高新技术产业开发区野徐镇唐东村小前组5号房屋的行为违法。2018年7月10日唐人荣向野徐镇政府邮寄行政赔偿申请书，请求将房屋恢复原状并赔偿因强拆遭受的财产损失共计185500元。野徐镇政府在法定期限内未作决定。唐人荣遂提起本案诉讼，请求判令野徐镇政府支付房屋及其他财产损失，房屋赔偿数额以周边房屋市场价格为基准。 另查，中证房地产评估造价集团有限公司出具的编号中证（泰州鉴）估字（2019）第0017号估价报告，载明以2017年3月16日为价值时点，涉案房屋价值为405532元（其中幢1建筑面积257.52㎡，单价1095元/㎡，总价281984元；幢2建筑面积127.5㎡，单价969元/㎡，总价123548元），原房屋的装饰装潢价值为157465元，附属物及附属设施价值为95891元，树木价值为10210元，以上合计669098元。编号中证（泰州鉴）估字（2019）第0018号的估价报告，载明以2019年2月12日为价值时点，涉案房屋价值为391412元，低于以2017年3月16日为价值时点评估的涉案房屋价值。根据评估单位出具的票据，涉案评估费用30000元。估价报告作出后，一审法院依唐人荣的申请，通知报告的出具单位中证房地产评估造价集团有限公司指派作出涉案报告的估价师沈晏出庭，各方当事人对报告的相关问题进行了询问。 又查，野徐镇政府提交供法庭参考的唐人荣户《高端健康产业集聚区项目搬迁工程（五标段）补偿测算表（货币）》载明：唐人荣户集体经济组织成员人数为5、房屋总面积385.02㎡，原航拍面积119.40㎡，协议航拍面积250㎡、协议航拍外面积135.02㎡、合法补偿面积250㎡；房屋重置补偿价256372元、装潢补偿补偿价135109元、附属物补偿价80558元、附作物补偿价9390元、房屋区位补偿价1127500元、搬迁补助费2500元、一次性临时安置补助费20000元、阶段性奖励87819元；航拍外房屋补偿27004元；以上合计1746252元。 一审法院审理认为，野徐镇政府强制拆除唐人荣户房屋的行为已经人民法院生效判决确认违法，唐人荣有权就违法强制拆除行为造成的直接损失获得行政赔偿，野徐镇政府作为赔偿义务机关应当依法履行相应赔偿义务。针对本案涉及的焦点问题分别阐述如下： （一）关于赔偿方式问题 《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状”。据此，返还财产是国家赔偿首选的赔偿方式，既符合赔偿请求人的要求也更为方便快捷；但其适用条件是原物未被处分或发生毁损灭失，若相关财产客观上已无法返还或恢复原状时，则应支付相应的赔偿金。本案中，涉案房屋已实际拆除，无法返还，唐人荣可以要求以支付赔偿金的方式进行国家赔偿。根据国家赔偿法第三十六条第八项“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”的规定，本案应当以赔偿直接损失为原则。 （二）关于房屋损失的赔偿 本案中，唐人荣所有的房屋被野徐镇政府违法强制拆除，房屋损失确实存在，依法应予赔偿。野徐镇政府在对涉案的房屋予以拆除前，已对房屋及其他相关财产进行了评估，唐人荣虽不认可评估结果，但对评估对象的状况、数量等客观因素予以认可，法院予以确认。庭审中双方对应予赔偿的房屋合法面积存在争议。唐人荣主张按照实际测算的全部面积计算赔偿。野徐镇政府则主张涉案房屋未取得合法建房手续，不应得到赔偿。根据本案现有证据，唐人荣未能提供涉案房屋的相关批准手续或权属证书，但本案涉及的是集体土地搬迁，且野徐镇政府在搬迁协商过程中已按相关政策拟给予补偿，为保障唐人荣户居住利益，对宅基地上合法房屋或者符合农村建设标准的房屋，应以确保居住水平不降低为原则，唐人荣应获得的房屋损失赔偿数额应当按照能够购置与其原居住状况相当的商品房计算。经调查，涉案房屋周边房地产市场交易价格为8000-9000元/㎡，而附近地块商品房的国有土地出让金额约为180万元/亩，即周边商品房地价部分折合约为2700元/㎡。结合《关于高端健康产业集聚区项目房屋搬迁实施过程中相关问题处理的答复》的内容，选择货币补偿的住宅类房屋样本房价格确定为5550元/㎡，该价格与相近地段国有土地上房屋市场价格基准并扣除房屋合法占地面积对应的国有土地出让金数额相近。涉案房屋虽为强制拆除，但考虑到涉案地块涉及房屋搬迁项目，人民法院对行政机关不违反上位法和地方政策规定的土地补偿费、安置补助费、房屋等补偿标准、支付对象和支付方式，应秉持司法谦抑。故从有利于赔偿申请人的角度出发，结合《高端健康产业集聚区项目房屋搬迁补偿安置实施方案》，唐人荣户属于5人以上户，可以照顾安置到250㎡，涉案房屋行政赔偿标准确定为5550元/㎡，故涉案房屋按照照顾面积价格计算为1387500元。结合中证（泰州鉴）估字（2019）第0017号、中证（泰州鉴）估字（2019）第0018号两份估价报告的内容，上述估价报告中记载的唐人荣房屋建筑面积为385.02㎡，核减照顾安置的250㎡，剩余面积为135.02㎡，该部分建筑面积无合法产权手续，不属于政策照顾安置范围，从有利于当事人角度，法院酌情依估价报告中最高单价1095元/㎡计算，金额为147846.9元。综上，野徐镇政府应赔偿唐人荣房屋损失为1535346.9元。 （三）关于房屋装饰装潢及附属物、树木等损失的赔偿 经调查咨询相关评估公司，房屋装饰装潢时间越长成新率越低，从有利于当事人的角度，本案经双方当事人确认选择了强拆行为的时点，也就是2017年3月16日作为价值时点，依法选择评估机构对有关财产价值重新进行了评估。关于涉案的估价报告，作为具有房地产价格评估资质的机构，接受人民法院的委托，派遣具备资格的估价师，经过现场查勘、分析测算等程序，得出估价结果，程序合法。关于唐人荣对在后的评估时点价值低于在前的评估时点价值的质疑，出庭估价师亦作出了合理的解释。综上，作出涉案报告的主体适格，程序合法，结论具有相应依据，法院予以采信。故野徐镇政府应赔偿唐人荣房屋的装饰装潢损失为157465元。因附属物及附属设施价值评估部分包含挂壁式空调（拆装费）250元，而本案属于行政强制，唐人荣并未进行拆装、搬迁，唐人荣的该损失并未实际发生，故野徐镇政府应赔偿唐人荣的附属物及附属设施损失为157215元（157465-250）、树木损失为10210元，以上合计324890元。 （四）关于财产损失的赔偿 本案系行政赔偿案件，唐人荣应围绕自己合法权益所受到的具体损失主张权益。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉行政行为造成损害的事实提供证据。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第一款第（三）项规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（3）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；第三十二条规定，原告应当对行政行为造成损害的事实提供证据，被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。故法院应依法对是否受损害的事实以及各方就损失情况所提交的证据进行审查，作出支持与否的裁判。本案中，涉案房屋内的物品系唐人荣的合法财产，且该部分损失与野徐镇政府强制拆除行为具有直接因果关系，野徐镇政府应将涉案房屋内的物品妥善交付唐人荣。本案野徐镇政府在强制拆除行为过程中，进行了全程录音录像，录像中可见在拆除过程中对屋内物品进行了搬离，并通过车辆运送至临时安置点，该临时安置点经现场勘查，确实存放大量物品，且唐人荣父母实际居住其中。但野徐镇政府对强拆现场搬迁的物品并未进行清点以及制作清单，也未与唐人荣核对，未尽到妥善交付的义务，造成搬运物品确有遗漏的可能。《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款规定，当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。但对于原告提出的明显超出日常生活消费水平或者明显超过正常市场价值的物品的损失赔偿请求，原告应承担合理地初步证明义务，人民法院应当结合双方当事人的主张和在案证据，综合考虑原告的经济状况、物品的来源情况、举证的便利条件等多种因素审慎认定。根据唐人荣提交的财产损失清单，其中价值80000元祖传镜箱、价值10000元的祖传香炉、价值30000元的熔纤仪等属于明显超出一般正常生活消费水平或者明显超过市场价值的物品，而唐人荣对此并未能予以合理证明，唐人荣主张的花板床、圆柱床等物品在临时安置点现场勘查时可见，故结合本案实际情况，法院酌定损失数额为30000元。 （五）关于其他损失的赔偿 涉案房屋虽为强制拆除，但考虑到涉案地块涉及房屋搬迁项目，而行政机关在项目实施过程中亦制作了“补偿预算表（货币）”。人民法院对行政机关不违反上位法和地方政策规定的土地补偿费、安置补助费、房屋等补偿标准、支付对象和支付方式，应秉持司法谦抑。故从有利于赔偿申请人的角度出发，涉案房屋拆除后，唐人荣确实存在临时居住的问题，故一次性临时安置补助费20000元纳入赔偿金额。 综上，一审法院依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条的规定，判决野徐镇政府于判决生效之日起30日内赔偿唐人荣因行政强制行为遭受的房屋等各项损失合计1910236.9元。 唐人荣不服，向本院提起上诉称：1.上诉人房屋所在土地并没有被依法征收，一审法院参照《高端健康产业集聚区项目房屋搬迁补偿安置实施方案》等文件作出判决，缺乏合法性基础；2.上诉人祖孙三代一直居住在案涉房屋所在宅基地上，案涉宅基地属于合法使用、应予确权登记的类型，且案涉房屋系上诉人2009年于原宅基地翻建，并非违法建筑。根据《中华人民共和国城乡规划法》制定的《江苏省城乡规划条例》自2010年7月1日起施行，依照法不溯及既往原则，不适用于本案；3.在房屋装饰装潢及附属物、林木等损失赔偿方面，一审法院依据的评估报告不足以作为定案依据；4.其他财产损失赔偿方面，本案系因野徐镇政府违法程序强拆，野徐镇政府未依法公证或者依法制作证据清单，应承担不利后果，一审法院酌情判定30000元赔偿，明显过低；5.野徐镇政府临时安置房不足以满足上诉人一家5口人居住条件，一审法院判决一次性临时安置补助费20000元不足以满足现实需要。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决发回重审或查明事实后改判。 野徐镇政府答辩称：1.一审法院在判决时系参照《高端健康产业集聚区项目房屋搬迁补偿安置实施方案》等文件内容，同时结合了当地的搬迁政策，从有利于上诉人角度作出一审判决，并无不当；2.上诉人对案涉房屋系2009年翻建且没有合法建房手续的事实予以认可，故其诉称案涉房屋并非违章建筑，明显没有事实和法律依据；3.一审时经上诉人申请，法院委托，鉴定评估机构已经对相关损失作出了评估报告，且鉴定人员出庭接受双方质询，一审法院依据评估报告作出判决，并无不当；4.上诉人房屋内大部分物品已经搬至上诉人父母居住的安置房内，一审法院酌定财产损失30000元，金额适中；5.搬迁时，被上诉人提供了临时安置房给上诉人父母居住，且上诉人在一审时并未主张租房损失，一审法院结合搬迁政策，主动判决被上诉人赔偿20000元临时安置补助费并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉。 双方当事人在一审中提交的证据，一审法院均已随案移送本院。一审法院就上述证据均已进行了庭审质证，经审查，一审法院认证正确，本院予以确认。 二审中，上诉人向本院提交了涉案房屋周边商品房报价单复印件、涉案房屋周边房屋买卖合同复印件及租赁协议书，证明一审判决参考的周边房屋价格与事实不符以及20000元安置补助费不足以满足上诉人的现实需求。被上诉人向本院提交了（2017）苏1202行初224号行政判决书和泰政发（2009）80号文件，证明在2009年5月行政区划调整后，涉案地块属于城镇规划区。本院认为，上诉人及被上诉人提交的上述证据均不属于二审中新证据，本院不予接纳。 本院经审理查明事实与一审判决认定事实一致，本院予以确认。 二审中，被上诉人野徐镇政府向本院出具情况说明，载明“被上诉人认可按照原审法院即海陵区人民法院作出的（2018）苏1202行赔初12号判决书中判决的金额予以赔偿上诉人的各项损失”。 本院认为，本案在二审中的主要争议焦点有：一、一审判决认定上诉人的合法赔偿建筑面积为250㎡，是否有事实依据。二、一审判决以5550元/㎡的标准对上诉人250㎡的建筑面积予以补偿，是否损害上诉人的合法权益。三、一审法院对上诉人房屋装饰装潢及附属物、林木损失的认定，是否有事实依据。四、一审法院对其他损失的认定，是否有事实依据。 关于争议焦点一。 本案中，根据法院查明事实以及上诉人自认的事实可知，案涉房屋系上诉人在2009年自行翻建，且未领取相关手续。从严格法律意义上讲，未领取相关法律手续私自建设的案涉房屋属于违法建设，依法应不予赔偿。关于上诉人上诉称《江苏省城乡规划条例》自2010年7月1日起施行，不适用于本案，不能认定案涉房屋为违法建设的问题。本院认为，不论是《江苏省城乡规划条例》还是《中华人民共和国城乡规划法》，亦或是1993年11月1日起即已施行且现行有效的《村庄和集镇规划建设管理条例》均规定村民进行房屋建设前应当提出建房申请，履行相关报批手续，私自建设房屋属于违法建设，故上诉人上诉称其房屋不属于违法建设，应按实际面积予以补偿，于法无据，本院不予采信。本案中，被上诉人结合当地的有关拆迁补偿政策，从有利于被拆迁人的角度，从宽认定上诉人的安置面积为250㎡，不损害上诉人的合法权益，从司法谦抑的角度考虑，本院予以尊重。 关于争议焦点二。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”据此，在正常的征收补偿过程中，征收管理部门应当以房屋征收决定公告之日为评估时点，依法委托评估机构对被征收房屋进行市场价格评估，并据此予以补偿。《国有土地上房屋征收与补偿条例》之所以选择征收公告之日作为评估时点，目的在于保障对被征收房屋价值的补偿不低于同时期类似房地产的市场价格，被征收人用获得的补偿款在市场上能够购买到与被征收房屋区位、结构、面积等相接近的房屋，被征收人的合法财产权益不因房屋征收而受到减损。根据这一立法目的，如果房屋征收决定的公告时间与征收补偿时间相隔时间过长，市场行情发生变化，以公告之日的市场价格进行补偿不能确保被征收人获得足额补偿时，则应以补偿时的房屋市场价格确定房屋征收补偿数额。在违法强制拆除房屋的情形下，被征收人获得的行政赔偿数额更不应低于赔偿时被征收房屋的市场价格。否则，因违法强制拆除房屋行为，行政机关付出的行政赔偿数额还要低于其合法征收支付的补偿数额，其实质效果是鼓励行政机关违法强制拆除。鉴于此，在违法强制拆除房屋的情形下，人民法院应当以决定赔偿时的市场评估价格对被征收人予以行政赔偿，才符合房屋征收补偿的立法目的。 本案中，一审法院在审理过程中，选择了两个赔偿时点，分别对上诉人被违法强制拆除的房屋等财产进行评估。一是以违法强拆之日的2017年3月16日作为评估时点，案涉房屋价值为405532元；二是以案件审理中委托评估前的2019年2月12日作为评估时点，涉案房屋价值为391412元。由于该两次评估案涉房屋的价值仅为1050元/㎡左右，远远低于拆迁部门规定的拆迁安置样本房价格5550元/㎡的标准，一审判决从有利于保护上诉人合法权利的角度，就高选择以5550元/㎡的标准对上诉人符合安置条件的250㎡建筑面积进行赔偿，不损害上诉人的合法权益，本院予以支持。对于上诉人除250㎡之外的建筑面积，一审法院根据本案违法强拆的具体案情，综合确定按评估报告中的最高单价1095元/㎡计算赔偿数额，并无不当，本院予以支持。 关于争议焦点三。 中证房地产评估造价集团有限公司作为具有房地产价格评估资质的机构，经上诉人申请，由一审法院委托，派遣具备资格的估价师，经过现场查勘、分析测算等程序，出具案涉评估报告，程序合法，依法应予采信。一审法院依照该评估报告作出判决，并无不当。但是应当指出的是，根据评估报告结果，被上诉人应当赔偿上诉人房屋装饰装潢损失157465元，附属物及附属设施损失95641元（评估数额95891元扣减未实际发生的挂壁式空调拆装费250元）以及林木损失10210元，共计263316元，一审法院确认上述三项损失合计324890元，属计算错误，依法应予更正。 关于争议焦点四。 本案中，一审法官根据生活经验、生活常识等，酌情确定房屋内财产损失30000元，临时安置费20000元，本院经审查认为，均无不当，依法予以支持。关于上诉人上诉称一审法院酌定30000元财产损失明显过低的问题，本院认为，根据法院查明事实可知，被上诉人在强制拆除行为过程中，进行了全程录像，录像中可见在强制拆除过程中被上诉人已对屋内物品进行搬离并运送至上诉人父母居住的安置房内，一审法院酌定30000元财产损失仅系搬运物品中可能遗漏的部分财产价值，并无不当，上诉人该诉称，本院不予采信。 综上，一审判决认定的房屋损失的赔偿、财产损失的赔偿，临时安置补助费的赔偿均具有事实依据，亦符合法律规定，本院依法予以支持；一审判决认定的房屋装饰装潢及附属物、树木损失的赔偿数额，计算错误，应为263316元而非324890元，但鉴于被上诉人二审中向本院出具情况说明，自愿依照一审法院判决确认的数额向上诉人支付赔偿款，本院从有利于上诉人的角度考虑对此予以认可，对一审法院裁判结果予以维持；上诉人的上诉理由不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案不需缴纳案件受理费用。 本判决为终审判决。 审判长  曹海霞 审判员  刘春生 审判员  蔡 鹏 二〇一九年十一月十八日 书记员  王振宇 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； ……