山东省东营市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁05行初36号 原告:耿峰，男，1976年2月26日出生，汉族，住东营市东营区。 原告：耿建东，男，1964年6月10日出生，汉族，住东营市东营区。 原告：耿广东，男，1971年3月20日出生，汉族，住东营市东营区。 原告：赵瑞荣，女，1938年10月9日出生，汉族，住东营市东营区。 原告：耿安国，男，1969年10月7日出生，汉族，住东营市东营区。 原告：耿安欣，男，1967年4月10日出生，汉族，住东营市东营区。 上述六原告共同委托诉讼代理人：徐晓倩，北京京师律师事务所律师。 委托诉讼代理人：赵远池，北京京师律师事务所实习律师。 被告:东营市人民政府。住所：东营市东营区府前大街77号。 法定代表人：赵志远，市长。 出庭负责人：徐晓辉，东营市人民政府办公室副主任。 委托诉讼代理人：张洪岐，东营市自然资源局工作人员。 委托诉讼代理人：胡新华，山东城合律师事务所律师。 原告耿峰、耿建东、耿广东、赵瑞荣、耿安国、耿安欣因不服东营市人民政府土地行政批复一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月10日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月18日公开开庭审理了本案。原告耿峰、耿建东、耿广东、耿安国、耿安欣及六原告共同委托诉讼搭理人徐晓倩、赵远池，被告出庭负责人徐晓辉及委托诉讼代理人张洪岐、胡新华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 本案行政争议的形成过程如下：原告系东营市东营区黄河路办事处耿井村村民。2019年6月13日，东营市公共资源交易中心发布《国有建设用地使用权挂牌出让公告》（东公国土资告字〔2019〕9号），该公告载明：“经东营市人民政府批准，东营市公共资源交易中心以网上交易方式出让2宗国有建设用地使用权。”原告认为东营市人民政府的批复行为侵犯了其合法权益，向法院提起行政诉讼。 六原告耿峰、耿建东、耿广东、赵瑞荣、耿安国、耿安欣向本院起诉请求：1.撤销被告批准挂牌出让耿井村土地的行政行为；2.本案诉讼费由被告承担。事实与理由：原告系耿井村村民，在本地拥有合法的宅基地并长期在此居住，因耿井村村居改造项目，原告的宅基地房屋被划入拆迁范围之内，但政府机关并未履行法定征收程序，也未向原告履行安置补偿义务即将原告房屋全部拆除。后原告于2019年6月28日在东营市公共资源交易网上获知东公国土资告字〔2019〕9号《国有建设用地使用权挂牌出让公告》，该公告称经被告批准，包括原告宅基地在内的耿井村土地将于2019年7月12日挂牌出让。原告认为该批准行为违反了法律强制性规定，侵犯了原告合法权益。一、原告并未签订征收补偿安置协议，也没有取得补偿安置款，涉案地块未形成净地，被告无权出让土地。被告违反了《国务院关于深化改革严格土地管理的规定》《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》《国土资源部闲置土地处置办法》等法律法规规定，既未履行法定征收程序，也未与原告就安置补偿事宜达成协议，原告至今未被安置补偿，也未领取安置补偿款，不符合净地出让标准，被告批准涉案土地出让公告不符合法律规定。二、涉案土地存在法律纠纷，不符合出让条件。因耿井村改造项目的需要，将原告的房屋划入拆迁范围之内，但是相关政府部门并未按照法律规定履行征收程序，反而以村民自治的方式规避征收，且于2019年1月4日未履行任何法定程序的情形下将原告房屋全部强制拆除，原告不服，以东营市东营区城市管理和行政执法局、黄河路街道办事处为被告，诉至东营区人民法院，日前东营区人民法院已认定黄河路街道办事处系违法拆迁。在存在法律纠纷、未达到净地标准的情况下，被告即将涉案土地挂牌出让，违反了相关法律规定。 被告东营市人民政府辩称，本案应当驳回原告起诉。一、本案不属于人民法院受案范围。被告批准挂牌出让的行为是一个中间性、过程性、程序性的行为，该行为不会增加原告的权利义务，对原告的权利义务不产生实际影响，且该行为是对不特定对象的批复（涉案7宗土地出让），不是对原告的批复。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第五项、第十项等有关规定，本案不属于人民法院的受案范围；根据合同法第十五条的规定，挂牌公告是向不特定人发出的邀约邀请行为，是一种民事法律行为，而非行政行为，也不属于行政诉讼受案范围。二、原告不具有行政诉讼主体资格，起诉不符合法定起诉条件。六原告代表不了耿井村委会，也代表不了全体村民；批准土地挂牌出让前涉案土地已经征收为国有，且无地面附着物，批准挂牌出让行为与原告没有直接的利害关系；原告不是批准挂牌出让行为的相对人，且批准挂牌出让行为也没有侵犯其合法权益，原告的权益已经通过东营区人民法院提起行政诉讼获得了救济。三、原告诉请没有事实和法律依据，批准挂牌出让行为事实清楚，符合法律法规规定，不存在损害原告合法权益的情况。批准挂牌出让方案前，涉案土地已经鲁政土字〔2006〕1571号和鲁政土字〔2011〕638号文件批复为城市建设用地，地块位置、规划设计条件明确，达到净地标准，安置补偿落实到位，村居改造方案业经批准，为原告预留提存了补偿款，达到了挂牌出让条件，符合《土地管理法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》及《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等法律法规规定。 被告就本案是否属于人民法院行政诉讼受案范围的问题，向本院提交了以下证据、依据：1.山东省人民政府《关于东营市东营区2006年第七批次城市建设用地的批复》；2.《关于东营市东营区2010年第十批次城市建设用地的批复》；3.东营市人民政府《关于同意东营市2019年第五期国有建设用地使用权公开出让方案的批复》。证明：东营市人民政府对涉案挂牌出让方案的批复是涉及到7宗土地，是对不特定的人，且对该方案的批复是上下级之间的内部关系，是一个中间性的、过程性的行为。 原告质证意见如下：被告提交的证据1、2，分别是2006年、2010年作出的，根据国发（2004）28号文件和原国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》规定，涉案征地批文已经失效，涉案土地仍然属于集体土地，且在原告与黄河路街道办的强拆诉讼一案中，黄河路街道办称涉案土地属于集体土地，针对集体土地，被告无权作出批复，即被告作出的涉案出让批复侵犯了原告作为涉案土地使用人的合法权益。对证据3，被告已经加盖了公章，也进行了外化，将原告享有使用权的土地进行出让，是对原告权利义务产生影响的终局性行为。该批复虽然涉及到7块土地，但对象仍然是特定的，故涉案行为属于行政行诉讼受案范围。 原告提交了如下证据：1.原告身份证复印件，证明原告系涉案房屋的合法所有权人，系适格的原告；2.东营市中级人民法院作出的6份行政判决书，证明原告系涉案房屋的合法所有权人且涉案地块存在法律纠纷，不符合净地出让的法定条件，房屋占有的土地使用权归原告所有，原告的另外两处房屋与本案无关，并不影响涉案房屋是原告宅基地房屋的事实，证明原告具有诉讼主体资格；3.东公国土资告字〔2019〕9号国有建设用地使用权挂牌出让公告，证明被告批准涉案地块挂牌出让的行政行为存在且违法；4.东营市中级人民法院庭审笔录第8页，证明在该案庭审中，黄河路街道办自认安置补偿并未到位，也没有任何机关履行征收程序。 被告对原告所提供证据的质证意见：1.对身份信息没有异议，但仅能证明是耿井村村民，不能证明是涉案土地合法使用权人。原告主体资格不能成立；2.判决书与本案焦点没有关联性，不能因为占用土地建房就取得合法使用权，根据一户一宅的政策，原告也不是涉案土地的所有权人，地随房走的原则适用的是经审批合法建造的房屋，与本案原告无关；3.挂牌公告是对不特定人发出的，不是对原告发出的，原告不是公告的相对人，该公告是被告批准出让土地中的一部分，涉案的是6号、7号土地。4.庭审笔录中上诉人与本案无关。 本院对上述证据认证如下：双方当事人对对方所提供证据的真实性均无异议，本院对其真实性予以确认。原告所提供的证据，与本案的审查不具关联性，本院不予采信。 经审理查明，2019年4月29日，东营市人民政府作出《关于同意东营市2019年第五期国有建设用地使用权公开出让方案的批复》（东政土批字〔2019〕7号），同意东营市自然资源局报送关于东营市2019年第五期国有建设用地使用权公开出让方案。该方案涉及出让地块7块。2019年6月13日，东营市公共资源交易中心发布《国有建设用地使用权挂牌出让公告》（东公国土资告字〔2019〕9号），公告出让涉案2宗国有建设用地使用权。原告系东营市东营区黄河办事处耿井村村民，原告主张东营市人民政府的批复行为侵犯了其合法权益，故向法院提起行政诉讼。 本院认为，本案的争议焦点问题是被告作出涉案批复的行为是否是行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际以下的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，《关于同意东营市2019年第五期国有建设用地使用权公开出让方案的批复》系东营市人民政府履行法定批准职责，对下级机关请示事项作出的内部审批行为，其内容对六原告不直接发生法律效力，对其权利义务不产生直接影响，故该批复不属于行政诉讼受案范围。 综上，六原告的诉讼请求，无事实和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第五项、第十项的规定，裁定如下： 驳回原告耿峰、耿建东、耿广东、赵瑞荣、耿安国、耿安欣的起诉。 案件受理费50元，予以退回。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  蒋建功 审 判 员  张晓丽 人民陪审员  刘宗广 二〇一九年十一月二十五日 书 记 员  杨全月