山西省忻州市中级人民法院行政判决书（2019）晋09行终44号上诉人（原审原告）：忻某忻某,住所地，忻府区顿村桃园小区。法定代表人：刘某刘某，忻府区顿村机动车驾驶员培训学校校长。被上诉人（原审被告）：忻州市忻府区自然资源局（原忻州市国土资源局忻府分局），住所地，忻府区建设北路。法定代表人：樊某樊某，忻府区自然资源局局长。委托代理人：宿某宿某，忻府区自然资源局工作人员。委托代理人：王某1王某1，山西云中律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：忻州市规划和自然资源局（原忻州市国土资源局），住所地，忻府区和平西街。法定代表人：王某2王某2，忻州市规划和自然资源局局长。委托代理人：卢某卢某，忻州市规划和自然资源局政策法规科科长。委托代理人：武某武某，山西隆诚律师事务所律师。原审第三人：忻州市忻府区秦城乡顿村村民委员会，住所地，忻府区秦城乡顿村。法定代表人：段某段某，忻府区秦城乡顿村村民委员会主任。委托代理人：张某张某，忻府区退休干部。上诉人忻府区顿村机动车驾驶员培训学校因土地行政处罚一案，不服山西省代县人民法院（2019）晋0923行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告忻府区顿村机动车驾驶员培训学校法定代表人刘某刘某，被上诉人忻府区自然资源局副职负责人白建清及委托代理人宿某宿某、王某1王某1，被上诉人忻州市规划和自然资源局委托代理人卢某卢某、武某武某，原审第三人忻府区秦城乡顿村村民委员会委托代理人张某张某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，顿村驾校系刘某刘某投资设立的个人独资企业。2009年-2012年，忻州市人民政府在建造云中河公园与“7451”工程过程中，顿村驾校被拆除。2015年3月24日，顿村驾校与顿村村委会签订了《顿村驾校承包地合同》，承包了顿村西坡九老沟以西荒地，桧柏苗圃，东至高坡，西至外环公路，南至油路，北至顿奇公路约115亩土地作为驾校科目二训练场，顿村驾校每年上缴集体30000元；另外在大运高速路绿化带东，顿奇路南，转山渠西、陈旺根北约12亩土地，作为驾校办公、生活、停车、教学用地，期限五十年，每亩一次性缴村委5万元。《顿村驾校承包地合同》签订后，顿村驾校在没有经过规划、国土、忻府区人民政府审核审批的情况下，在该地块上建成有东西办公楼，硬化场地，围墙和部分开挖基础等待建项目。忻州市国土局忻府分局认为顿村驾校应当依法申请使用国有土地，在国土部门办理征供地手续。顿村驾校仅仅以承包土地方式占用土地，未经县级以上人民政府批准办理征供地手续，先行实施占地不符合用地政策，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，属于违法占地。忻州市国土局忻府分局于2017年6月9日立案查处。经驾校法定代表人刘某刘某现场指界，忻州市国土局忻府分局委托忻州恒立地产评估咨询有限公司现场测量套合忻府区秦城乡土地利用现状图，并经该局地类规划认定，确认顿村驾校占用农用地（其他林地）20071.64平方米，建设用地7549.36平方米，未利用地28007.5平方米，顿村驾校实际占地55628.5平方米，其中涉占农用地（其他林地）20071.64平方米，应当办理农用地转用审批手续。原告认为，顿村驾校是顿村乡镇企业，所占土地是依法承包的未利用地，是秦城乡政府与村委多次协调，并经现场比对卫星图标，实地勘测丈量后签订的合同，不涉及农用地，不需要办理农用地转建设用地审批手续；顿村驾校不是新批的建设项目，其占地是拆迁就业安置，是土地部门伪造土地利用总体规划，不办理用地手续的不作为所致，顿村驾校没有违法占地。但是，顿村驾校未能提交其占地经有权批准的人民政府审批的证据。忻州市国土局忻府分局认定顿村驾校占地行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条、第四十四条第一款、第三款之规定，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款及《山西省实施办法》第四十七条之规定，于2017年6月25日对顿村驾校作出了忻国土忻府监处字（2017）第23号《国土资源违法案件行政处罚决定书》，决定对顿村驾校土地违法行为处罚如下：1.责令忻某忻某自接到本处罚决定书之日起十五日内自行拆除并清理非法所占55628.5平方米土地上所建的一切建筑物和其他设施，包括：东面建筑占地面积418.36平方米的二楼。硬化面积435.8平方米的场地；西面建筑占地面积418.81平方米的二楼，硬化面积494.97平方米的场地；以及围墙和硬化场地434.58平方米，退还土地。2.处以忻某忻某非法所占55628.5平方米土地10元/平方米的罚款，共计556285元。顿村驾校不服，向忻州市国土局申请复议，忻州市国土局受理该复议申请后，于2017年10月27日作出了忻国土资复决字﹝2017﹞6号《行政复议决定书》，对忻州市国土局忻府分局作出忻国土忻府监处字（2017）第23号《国土资源违法案件行政处罚决定书》中“但我局认为你单位仅仅与顿村村民委员会签订《顿村驾校承包土地合同》，这只是依法征收土地过程中的一个环节”，认为表述错误，予以撤销；维持了该处罚决定的其他内容。顿村驾校仍不服提起行政诉讼，请求撤销被告忻州市国土局忻府分局作出的该《国土资源违法案件行政处罚决定书》和忻州市国土局作出的该《行政复议决定书》，顿村驾校还请求判令忻州市国土局忻府分局对其占地行为作出行政许可。原审法院另查明，在本案审理期间，因机构改革，原忻州市国土资源局忻府分局更名为忻州市忻府区自然资源局；忻州市国土资源局更名为忻州市规划和自然资源局。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款，第四十四条第一款，第七十六条第一款规定，本案中，顿村驾校通过与顿村村委会签订《顿村驾校承包地合同》的方式，合法取得顿村集体土地的使用权，但顿村驾校在承包地新建办公楼、硬化场地，将农用地转为建设用地，却没有依法办理农用地转用审批手续和建设用地审批手续，其行为违反土地管理法规。被告忻府区自然资源局作为县级人民政府土地行政主管部门，对顿村驾校违法占用土地的行为有进行立案查处的职权。对顿村驾校作出的《国土资源违法案件行政处罚决定书》，主体职权有据，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，法院予以支持。原告认为顿村驾校是顿村乡镇企业，所占土地是依法承包的未利用地，不涉及农用地，不需要办理农用地转建设用地审批手续；顿村驾校不是新批的建设项目，是拆迁就业安置，不办理用地手续的主张，与事实不符，于法无据，其请求撤销该行政行为的理由不能成立。忻州市规划和自然资源局受理原告顿村驾校的复议申请后，依法定程序对忻州市国土局忻府分局提交的案件材料进行了审核后作出的《行政复议决定书》，认定事实清楚，复议程序合法，适用法律法规正确，原告请求撤销该行政行为的理由也不能成立。原告要求判令忻州市国土局忻府分局对其占地行为作出行政许可，却不能提交曾向国土管理部门递交行政许可申请的证据材料，根据《中华人民共和国行政许可法》第二十九条规定，本案原告没有向行政机关提出行政许可的申请，行政机关也就无需主动作出行政许可，为此，原告该项诉求，法院不予支持。综上，被告忻州市国土局忻府分局对顿村驾校作出的行政处罚决定，主体职权有据，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法；被告忻州市国土局的复议程序合法，作出的复议决定符合相关法律规定，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，法院不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告忻某忻某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告忻府区顿村机动车驾驶员培训学校负担。判后，忻府区顿村机动车驾驶员培训学校不服上诉称，顿村驾校承包荒沟荒坡重新建设驾校合法，不存在违法情形，原审法院认定顿村驾校未经批准采取欺骗手段骗取批准错误，顿村驾校向多个部门提出申请，原审以未向国土部门提出申请不予行政许可与事实不符，原审中遗漏了忻府区供电支公司秦城供电所、秦城乡党委等当事人。综上，原判认定事实错误，违反法定程序，请求撤销原判，依法改判。被上诉人忻州市忻府区自然资源局辩称，原判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人上诉主张没有相关事实和法律依据，上诉人在取得承包土地以后未经审批擅自建设用地，违反了土地管理法的相关规定，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人忻州市规划和自然资源局辩称，顿村驾校是否属于乡镇企业，以及是否需要审批都有明确规定，其他意见同另一被上诉人辩称意见。原审第三人忻府区秦城乡顿村村民委员会述称意见与二被上诉人辩称意见一致。二审中本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。本院认为，上诉人忻府区顿村机动车驾驶员培训学校未经批准非法占用土地进行建设，违反土地管理法有关规定，土地行政主管部门进行处罚符合法律规定。对不服行政处罚提出行政复议，忻州市规划和自然资源局依照行政复议法的规定进行复议于法有据。上诉人提出土地系合法承包等观点，并不影响进行建设需经法定部门批准的法律规定。对于用地申请问题，上诉人未提供原忻州市国土资源局忻府分局收到申请的确切证据，上诉人要求进行行政许可理由不足。本案中，土地行政主管部门与行政相对人及涉及土地的管理人已参加诉讼，上诉人要求追加其他人参加诉讼没有必要。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人忻某忻某负担。本判决为终审判决。审判长 郭俊秀审判员 赵 飞审判员 曲 攀 二0一九年十一月二十日书记员 段雪皎