湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1613号上诉人（一审原告）：石远明，男，苗族，1977年1月20日出生，住花垣县。被上诉人（一审被告）：花垣县人民政府。住所地：花垣县花垣镇城南社区敢秋南路99号。法定代表人：隆立新，该县县长。委托代理人：向文斌，系花垣县自然资源局工作人员。委托代理人：张莉，湖南众铭律师事务所律师。石远明诉花垣县人民政府土地行政征收补偿案,湘西土家族苗族自治州中级人民法院（以下简称湘西州中级法院）2019年5月5日作出（2018）湘31行初212号行政判决。石远明不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审经审理查明，2016年，因修建湘西机场，需对农民集体土地进行征收。在征地补偿过程中，石远明与同组村民龙金志、石元章、石远荣等三人因“高宝漏”、“巴仁排带”山林权属发生争议。龙金志等三人向花垣县人民政府申请确权，花垣县人民政府于2018年7月3日作出处理决定。石远明不服，向湘西土家族苗族自治州人民政府(以下简称湘西州人民政府)申请行政复议，湘西州人民政府于2018年11月12日作出复议决定，维持了花垣县人民政府作出的处理决定。石远明仍不服，遂针对花垣县人民政府作出的处理决定和湘西州人民政府的复议决定，向该院提起行政诉讼。2018年11月7日，石远明还以花垣县人民政府不支付征地补偿款的行为违法为由，提起本案诉讼。一审法院另查明，石远明诉称花垣县人民政府未予补偿的涉及两宗土地，即“高宝漏”和“巴仁苦漏”。其中，关于“巴仁苦漏”宗地的补偿问题，在石远明提起本案诉讼之后，花垣县人民政府于2018年12月13日，通过签订协议的方式与石远明达成补偿，石远明已经足额领取了补偿款151170元。对该事实，有花垣县人民政府提交的征地拆迁协议、石远明出具承诺书和领款凭证可以证实，且石远明在庭审中也已认可。此外，关于“高宝漏”宗地的权属争议问题，花垣县人民政府虽然对石远明与龙金志等三人关于“高宝漏”、“巴仁排带”的权属争议作出了处理决定，但该处理决定在另案诉讼过程中，花垣县人民政府于2018年2月已经自行撤销，花垣县人民政府将重新启动确权程序。因此，涉案“高宝漏”和“巴仁排带”土地的相关权属，在花垣县人民政府重新作出确权处理结果并产生法律效力之前，仍处于权属待定状态。一审法院还查明，根据《的通知》厅字[2017]41号文件和《国土资源部关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》国土资规[2017]10号文件，深度贫困地区建设用地，实施用地审批特殊政策，即：涉及农用地转用和土地征收的，在做好补偿安置前提下，可以边建边报批。湘西州属于深度贫困的民族地区，湘西机场属于国家重点建设项目，因此，在实施湘西机场建设用地过程中，就是按照上述文件精神边建设便报批。截止到本案诉讼时止，机场的建设行为已经开展，但相关农用地转用和征收的审批仍在申报过程中。一审法院认为,本案的争议焦点是花垣县人民政府对石远明涉案土地“高宝漏”和“巴仁苦漏”的征地补偿行为是否违法。关于花垣县人民政府的主体资格问题。在庭审中，花垣县人民政府对其在本案中具有征收补偿的法定职责明确予以认可，因此，关于花垣县人民政府主体资格是否适格的问题不再赘述。关于征收土地补偿的事实依据、法律依据和行政程序等问题。通常情况下，对涉及农村集体土地的征收和补偿，应当严格按照国家土地管理法及其实施条例来进行，人民政府以及土地行政主管部门在土地征收和补偿过程中，应当履行征收土地行政审批、“两公告一登记”、依法补偿等法定程序。征地批复是进行征地补偿的前提，也是确定征收土地的用途、范围、面积和征地安置补偿标准的主要事实依据之一。但是，本案所涉及的征收和补偿问题具有一定的特殊性，主要表现在“两办”印发的《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见的通知》和国土资源部的《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》等文件中，均对深度贫困地区涉及农用地转用和土地征收等，制定了特殊政策，即：“在做好补偿安置前提下，可以边建边报批。”因此，花垣县人民政府作为征地补偿的实施主体，在上级的征地批复作出之前，就先行开展征地补偿工作并配合湘西机场的建设，该行为虽不完全符合土地管理法及其实施条例的相关规定，但却符合“两办”及国土资源部上述文件所规定的特殊政策。关于“巴仁苦漏”土地的补偿问题。根据审理查明的案件事实，该宗土地双方事实上已经达成补偿协议并已经实际履行完毕。但是，花垣县人民政府的补偿事实形成于石远明提起诉讼之后，且相关土地在补偿款发放给原告之前就已经被机场建设开发利用。因此，被告对该宗土地的补偿行为，并不符合“两办”文件所规定的先行补偿为前提的相关规定。鉴于该补偿行为已经完成，原告应当获取的补偿权益已经实现。故，根据行政诉讼法第七十四条第（二）项的规定，应当确认该补偿行为违法。关于“高宝漏”土地的补偿问题。根据审理查明的案件事实，石远明与龙金志等三人关于“高宝漏”、“巴仁排带”的权属争议仍然还处于花垣县人民政府重新启动的确权处理程序当中，争议并未得到实质性解决。因此，在相关土地权属不明确的情况下，石远明对该宗土地补偿行为提出主张的时机尚不成熟，也缺乏事实依据，花垣县人民政府不予补偿的行为并无不当。对此，该院专门给石远明予以释明，但石远明坚持不放弃该诉讼请求。综上，石远明诉称花垣县人民政府对“巴仁苦漏”土地补偿行为违法的理由成立，一审予以支持。石远明提出确认花垣县人民政府对“高宝漏”土地补偿行为违法的诉讼请求，因缺乏事实依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（二）项、第六十九条之规定，判决确认被告花垣县人民政府对原告石远明“巴仁苦漏”土地补偿行为违法,驳回石远明请求确认被告花垣县人民政府对“高宝漏”土地补偿行为违法的诉讼请求。案件受理费50元，由花垣县人民政府负担。石远明不服,向本院提起上诉称:1.“高宝漏”林权证的三性在一审中均得到认可，上诉人是“高宝漏”地块的承包主体的事实已得到确认，花垣县人民政府因第三人有争议就认定“高宝漏”地块存在权属问题而不予补偿错误；2.一审法院跳过法律法规的规定，而以“两办”的文件来作为审查和认定被上诉人征地补偿行为的合法性，违反了法律效力位阶的规定。故请求：1.撤销湘西州中级法院（2018）湘31行初212号行政判决；2.判决确认花垣县人民政府不依法支付上诉人所属的“高宝漏”土地权属无争议面积9.41亩征地补偿款458150.4元的行为违法。花垣县人民政府答辩称：1.石远明所称无争议地面积为9.41亩不符合客观事实，其中有7.32亩与同村村民存在争议，无争议地块为4块，分别为0.318亩、1.17亩、0.36亩、0.25亩；2.无争议地块并非答辩人故意延迟不付，而是因为相关人事变动的客观情况未及时办理领款手续；3.一审判决引用“两办”文件作为审查依据，虽不符合土地管理法和实施条例的相关规定，但符合特殊政策的要求，适用法律并无错误。请求判决驳回上诉，维持原判。当事人一审提交的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定案件事实的根据。二审中，双方当事人均没有提交新的事实、证据和理由。二审查明的事实与一审无异。本院认为：按照土地管理法及其实施条例的规定，人民政府以及土地管理部门在征收补偿中，应当依次履行审批、“两公告一登记”、安置补偿的程序。虽然根据《的通知》厅字[2017]41号文件和《国土资源部关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》国土资规[2017]10号文件，深度贫困地区建设用地，实施用地审批特殊政策，但客观上，花垣县人民政府在未取得上级政府的征地审批下进行安置补偿及对涉案地块的开发利用违反了土地管理法及其实施条例的规定，属违法行为。鉴于补偿行为已经完成，涉案地块已被开发利用，并不具有可撤销的条件，应当确认涉案补偿行为程序违法。从查明的事实看，“巴仁苦漏”地块双方并无异议，且补偿款已经支付到位，此部分的补偿支付行为合法。“高宝漏”争议地块的确权认定虽已为被上诉人撤销，但该地块尚存在争议是客观事实，权属争议尚在行政处理程序中，须等到最终确权之后方可支付。而付款须有相应符合规定要求的手续，“高宝漏”无争议地块的补偿款系上诉人没有提交符合规定的领款手续所致，并非被上诉人拒不支付。目前，只要上诉人提交符合规定要求的领款手续，政府即可付款。故花垣县人民政府的补偿款支付行为并不违法。综上，石远明的上诉理由不能成立，依法不应支持。一审认定事实清楚，判决结论并无不当，应予维持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人石远明负担。本判决为终审判决。审判长  张坤世审判员  林 芝审判员  李俊颖二〇一九年十一月五日法官助理颜葵书记员潘敏华