广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终889号 上诉人（原审原告）资源县车田苗族乡粗石村委第24村民小组。 诉讼代表人兰长富，组长。 委托代理人邹联华，男，1968年1月23日出生，汉族，住资源县。 委托代理人尹维柏，广西东方意远律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）资源县人民政府，住所地资源县城北开发区。 法定代表人谭玉成，县长。 委托代理人李鹏飞，资源县林业局调处办主任。 委托代理人谢永发，资源县林业局调处办副主任。 被上诉人（原审被告）桂林市人民政府，住所地桂林市临桂区西城中路69号。 法定代表人秦春成，市长。 委托代理人邓人铭，桂林市司法局工作人员。 原审第三人资源县车田苗族乡粗石村委第22村民小组。 诉讼代表人兰万凤，组长。 原审第三人资源县车田苗族乡粗石村委第23村民小组。 诉讼代表人兰万甫，组长。 委托代理人兰旺柏，男，1956年3月28日出生，苗族，住资源县。 原审第三人资源县车田苗族乡粗石村委第25村民小组。 诉讼代表人刘赵文，组长。 委托代理人兰利瑞，男，1949年1月17日出生，苗族，住资源县。 上列三原审第三人共同委托代理人颜俊，广西百澄律师事务所律师。 原审第三人兰利斌，男，1972年10月26日出生，住资源县。 上诉人资源县车田苗族乡粗石村委第24村民小组（以下简称鸭头水院子24组）因与被上诉人资源县人民政府（以下简称资源县政府）、桂林市人民政府（以下简称桂林市政府）及原审第三人资源县车田苗族乡粗石村委第22、23、25村民小组（以下简称鸭头水院子22、23、25组）、兰利斌土地行政裁决及行政复议一案，不服桂林市中级人民法院（2018）桂03行初392号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人鸭头水院子24组的诉讼代表人兰长富及委托代理人邹联华、尹维柏，被上诉人资源县政府的委托代理人李鹏飞、谢永发，被上诉人桂林市政府的委托代理人邓人铭，原审第三人鸭头水院子22组的诉讼代表人兰万凤、鸭头水院子23组的诉讼代表人兰万甫及委托代理人兰旺柏、鸭头水院子25组的委托代理人兰利瑞以及鸭头水院子22、23、25组共同委托代理人颜俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明,争执的坪水头（又称平水头）以下山场，四至范围为：东（上）至坪水头大界，南（座山向的左）至柴岭头山脊上坪水头大界，西（下）至白水坪，包丘新圳，北（右）至牛角湾漕直上坪水头大界，面积约3000亩。其中，鸭头水院子24组主张权属的山场范围为：东（上）至坪水头大界，南（左）至柴岭头山脊倒水，西（下）至河，北（右）至牛角湾漕直上坪水头大岭。依据为《1981年落实山界林权实施方案》（以下简称“81方案”）中大地凸山场记载。鸭头水院子22、23组主张权属的山场范围为：东（上）至坪水头大岭，南（左）至大祖坨岭上大界，西（下）至白水坪、包丘岭新圳，北（右）至牛角湾漕上坪水头大岭。依据为该范围山场原为历史公山。鸭头水院子25组主张权属的山场范围为：东（上）至坪水头大岭，南（左）至大祖坨尖峰依脊下漕接大祖坨圳，西（下）至大祖坨圳，北（右）至大祖坨圳上红崩源山脊到坪水头大界。依据为1953年土改清册的记载。争执山中的一部分有鸭头水院子22、23、24组村民种植的杜仲、厚朴、杉树、马尾松、桃树，其余大部分争执山中是自然生长的灌木林。鸭头水院子23组村民蓝吉、蓝顺发和鸭头水院子25组的村民兰宗和各自的土改清册，记载他们土改时分到了现争执山的一部分。上世纪60年代前，鸭头水院子24组和鸭头水院子22、23、25组同属鸭头水片大队，上世纪60年代后，鸭头水片大队、粗石院片大队、小猴片大队合并为粗石大队。1962年“四固定”时，争执山场为鸭头水大队片山，鸭头水院子村民一直在此砍柴取草，割青放牧。“林业三定”时，粗石大队制订了“81方案”，当时的粗石大队共有28个生产队，只有粗石院片12个生产队的代表在“81方案”上签了字，没有鸭头水片大队（包括鸭头水院子22、23、24、25队）以及小猴片各队的代表签字认可，鸭头水院子22、23、24、25队当时并不知道有该方案，且方案记载的鸭头水院子4个队的山场，有3个队的山林界线有重叠。1982年8月24日，鸭头水院子22、23、24、25队签订《协议书》，协议约定争执山场为4个队“割草砍柴公用”。同月29日，鸭头水院子23、25队签订了一份协议，约定争执山场用于双方割青。生产责任制时，争执山场未承包到户，一直是4个队共管共用的公山。但争执范围中有鸭头水院子24组村民兰利斌的二块责任制时的承包水田，此二块水田的权属无争议。后兰利斌的父亲在争执山场中兰金石处私自新开水田一块，面积约一亩，现已退耕还林种植了厚朴。林改时，兰利斌对其父在兰金石新开水田连同周边的林地申请办理了《林权证》，登记为证中的18号宗地，面积36.1亩。2009年，桂林利昌生态农业开发公司开发争执山场荒山，与本案4个村民小组签订了承包合同。2013年，鸭头水院子24组与鸭头水院子22、23组发生权属争执，鸭头水院子24组申请资源县政府处理，鸭头水院子22、23、25组书面报告要求资源县政府将争执山场确权划分到各组。纠纷经资源县车田乡政府调解未达成协议，资源县政府于2018年6月1日作出资政处字〔2018〕11号处理决定（以下简称11号处理决定），决定：“一、争执山场（范围内的责任制水田除外）划分为四份宗地，各宗地山场的四至界线以附图为准，①号宗地的林地归粗石村第24组集体所有，②号宗地的林地归粗石村第22组集体所有，③号宗地的林地归粗石村第23组集体所有，④号宗地的林地归粗石村第25组集体所有。二、上述各确权林地中属自然生长和责任制下户前种植的林木归确权后所对应的宗地权属主体所有，属责任制下户后种植的林木归种植户所有。三、撤销编号B451100715477，资林证字（2016）第610715477号林权证中的18号宗地。鸭头水院子24组不服，向桂林市政府申请复议。桂林市政府于2018年9月22日作出市政复决字〔2018〕131号行政复议决定（以下简称131号复议决定），维持了资源县政府的11号处理决定。鸭头水院子24组仍不服，向该院提起行政诉讼，请求撤销11号处理决定和131号复议决定，责令资源县政府重新作出处理决定。 原审认为，鸭头水院子23组的村民蓝吉贰、蓝顺发和25组的村民兰宗和的土改清册，证实这几户村民土改时分得了争执山的部分山林。之后，争执山场归哪一个集体所有，本案4个村民小组均未提供有效的权属凭证。鸭头水院子24组认为“81方案”就是争执山场的权属凭证，但本案4个村民小组均未参加“81方案”的签订，该方案中记载的“大地凸”山场对各方无约束力，况且方案中记载的大地凸山场的西面界线与争执山场的现状不符，记载的鸭头水院子22、23、25组的山林界线有重叠，因此，“81方案”不是争执山场合法有效的权属凭证，鸭头水院子24组以此主张争执山场的权属，该院不予支持。1982年鸭头水院子24组与鸭头水院子22、23、25组签订的《协议书》及同年23组和25组签订的协议，均能证明争执山场是4个组“割草砍柴公用”“割青”的山场。2009年4个村民小组又共同将争执山场的荒山发包给桂林利昌生态农业开发公司开发，说明争执山场并不属粗石村哪一个村民小组独有。兰利斌在争执山场中耕管的30余亩山场，虽取得了《林权证》，但该山场不是兰利斌或其父亲的承包责任山，其登记的18号宗地的林权没有承包权属来源，资源县政府撤销18号宗地的林权登记，于法有据。兰利斌虽对资源县政府撤销其18号宗地的林权登记有意见，但其既未向桂林市政府申请复议也未向该院提起诉讼。鉴于鸭头水院子要求政府将争执山场分割确权归各组自行管理，资源县政府根据争执山场土改时的权属及之后4个组共管共用争执山的事实，均衡4个组的利益，按照争执山场的地形地貌，将争执山场划分成四块，确权归4个村民小组各组一块，各组村民生产责任制后在争执山中种植的林木归种植者所有，其余林木按其生长地点归对应宗地的所有者所有，有事实根据和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回鸭头水院子24组的诉讼请求，由鸭头水院子24组负担案件受理费50元。 上诉人鸭头水院子24组上诉称，原审判决认定事实错误，主要依据不足：1.原审判决以鸭头水院子22、23、25组未参与签订“81方案”为由认为该方案对该三个村民小组无约束力错误，“81方案”是1981年“林业三定”时期由政府作出的具体行政行为，并非协议或合同，各方无需签字也应遵守，鸭头水院子22、23、25组并未提供证据证明“81方案”作为证据存在瑕疵；2.鸭头水院子23、25组在其他案件中以“81方案”主张权利，相当于其对“81方案”构成追认，因此该方案可以作为本案的定案依据；3.“81方案”对本案四个村民小组各自拥有的山场均有记载，村委会亦证明两次林改时均使用了“81方案”，若鸭头水院子22、23、25组主张对“81方案”不知情，以《1953年土地清册》为依据，争议地应为本案4个村民小组在1981年登记的全部山场；4.1981年“林业三定”是对过去已确权的林地进行重新登记，而非重新确权，“81方案”文件内容足以证在大包干、“林业三定”期间当时的粗石大队认定争执山场林权属鸭头水院子24组所有；5.粗石大队在“81方案”内已直接明确了队与队之间的山林界限，该方案将争议山场登记在鸭头水院子24组名下后，与鸭头水院子22、23、25组于1981年登记的各自名下的山场范围没有重叠，争执山场权属至今未发生变更，在没有更新更有效的依据取代“81方案”的情况下，应确认该方案的证明效力。综上，请求撤销原审判决，撤销11号处理决定及131号复议决定，责令资源县政府重新作出处理决定，诉讼费由资源县政府及桂林市政府承担。 被上诉人资源县政府辩称，鸭头水院子24组的上诉理由不成立：1.1981年“林业三定”是全国性的政策运动，具有一系列程序规定和要求，鸭头水院子24组当时所属的大队没有按照国家政策落实好“林业三定”工作，“81方案”是该小组村民时任大队干部时填写的，且未取得鸭头水院子22、23、25组当时所属生产队代表的统一审核、现场踩界及签字确认，不具有约束力；2.“81方案”记载的内容存在各方面的错误，鸭头水院子22、23、25组是否存在追认必须是在该方案合法有效的前提下进行，在《1953年土地清册》可以说明争议地权属来源的情况下，资源县政府不予认定“81方案”；3.资源县政府在本案中依法有权审查权属依据的合法性，林改时是否使用了“81方案”不能否定资源县政府对“81方案”的审查权；4.鸭头水院子24组认为“81方案”是以大包干为基础，缺乏事实依据，因为“81方案”记载内容存在的瑕疵足以证明其未完全依据1962年大包干时期确定的集体林权；5.鸭头水院子24组依据“81方案”主张的争执山场的四至界线已经与鸭头水院子22、23组的集体山林产生重叠，说明各方在确认集体界线上是完全脱离“81方案”，因此不能依据该方案确定争执山场的权属。综上，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人桂林市政府辩称，11号处理决定和131号复议决定合法：1.1952年土改山是唯一可以说明争执山场权属来源的历史依据，争执山场作为当事人历史上具有共同农作习惯行为的山场，本案4个村民小组属同宗同姓，同居民区大院，后因权属体制演变成4个村民小组，共同权属来源共同管理的争执山场所有权没有发生变化，资源县政府根据1952年土改山的记载，结合各方当事人共同管理争执山场的历史事实，为维护当事人基本均衡的原则，依法将争执山场分别确权给本案4个村民小组，认定事实清楚，适用法律正确；2.桂林市政府依法受理复议申请并履行送达程序，在认真审核相关证据材料、组织现场勘查、调解无果后，决定维持，并无不当。综上，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人鸭头水院子22、23、25组述称：1.被诉11号处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。资源县政府在作出11号处理决定前进行了充分的调查取证并听取各方当事人的意见，结合本案书面证据认定争执山场为本案4个村民小组共管公用的公山，根据当事人要求划分争执山到各组自行管理的主张，作出了11号处理决定，于法有据，131号复议决定予以维持，并无不当；2.“81方案”的制定违反法定程序，不具有法律效力，且记载内容与客观事实不符，不应作为本案的确权依据。“81方案”未按照中央文件要求进行确权颁证，该方案五鸭头水片大队、小猴片大队等各村民代表签字确认，未完成相邻生产队代表现场踩界并签字确认、政府审查颁发山界林权证的程序，该方案记载的大地凸山场与鸭子水院子22、23、25组的山林界限有重叠，可见该方案记载内容与客观事实不符。综上，请求驳回上诉，维持原判。 二审中，鸭头水院子24组对原审判决查明的事实提出异议，认为原审认定的“鸭头水院子22、23、24、25组当时并不知道有该方案，且方案记载的鸭头水院子4个队的山场，有3个队的山林界线有重叠”错误，“81方案”中并未出现山林界线的重叠。本院认为，鸭头水院子24组否定原审查明的事实，但对其主张的事实未能提供相应的证据佐证，该异议不成立。 上诉人鸭头水院子24组向本院提交以下证据：证据1.《各生产队山界林权发证正式方案》；证据2.《1981年粗石大队落实林业生产责任制操作程序》；证据3.《粗石大队落实山界林权实施方案》，以上三份证据拟证明“81方案”是经过村委会召开村集体大会审核过的，具有法律效力。证据4.《资源县人民政府行政处理决定书》（资政处决字[2014]第8号），拟证明各生产队对“81方案”均知晓，资源县政府的处理决定认定事实错误。本院认为，上诉人鸭头水院子24组提供的四份证据在原审前已客观存在，其无正当事由未在原审中提交，以上证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新的证据，本院不予接纳。 经审理，本院确认原审判决认定的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与原审查明的事实一致。 本院认为，鸭头水院子24组以“81方案”记载的“大地凸”内容为依据，主张争议地全部权属。经查，“81方案”只有原粗石院片大队12个村民组代表的签字确认，没有鸭头水片大队、小猴片大队等各村民组代表的签字确认，且该方案记载的大地凸山场的西面界线与争执山场的现状不符，记载的鸭头水院子4个队的山场中有3个队的山林界线存在重叠，11号处理决定没有将“81方案”作为争议地的确权依据，有充分的事实依据。除了鸭头水院子23组的村民蓝吉贰、蓝顺发和25组的村民兰宗和的1952年土改清册，可以证实这几户村民在土改时分得了争执山的部分山林外，本案争议各方均无法提供有效的权属凭证证实争议地归其所有。1982年，鸭头水院子22、23、24、25组曾签订共同管理的协议书，约定争执山场为“割草砍柴公用”，鸭头水院子23、25组间签定的协议亦约定争执山场用于双方“割青”。2009年，4个村民小组又共同将争执山场的荒山发包给他人开发，与桂林利昌生态农业开发公司签订承包合同。以上各村民小组共同管理的事实，均证实本案争执山场并不完全属于其中某方独有。依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十条第二项之规定，权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定。资源县政府在查明以上事实的基础上，根据“三个有利于”原则，均衡4个村民小组的利益，将争执山场划分成四块并分别确权归4个村民小组所有，认定事实清楚，适用法律正确，处理结果并无不当。桂林市政府依法受理复议申请，充分审查11号处理决定的合法性，在履行法定程序的情况下决定维持，于法有据。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人资源县车田苗族乡粗石村委第24村民小组的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人资源县车田苗族乡粗石村委第24村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  张 辉 审 判 员  麦 青 审 判 员  蒋新江 二〇一九年十一月十九日 法官助理  张 蕾 书 记 员  陈品涵 附：相关法律依据 1.《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》 第三十条人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷，在查明事实的基础上，根据不同情况作如下处理： （一）申请人的主张有确实、充分证据的，做出支持其主张的决定； （二）权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定。 权属纠纷当事人对处理决定不服的，可以依法申请行政复议。 2.《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。