安徽省怀宁县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖0822行初85号 原告程金兰，女，1957年7月15日出生，汉族，住安徽省安庆市怀宁县。 委托诉讼代理人徐红炼，安徽晨曦律师事务所律师。 被告怀宁县自然资源和规划局，住所地安徽省安庆市怀宁县高河镇政和路22号，统一社会信用代码11340822MB1554275K。 法定代表人汪传虎，局长。 出庭负责人张代伟，党组成员。 委托诉讼代理人程晓林，怀宁县自然资源和规划局政策法规股股长。 委托诉讼代理人程广南，安徽文法律师事务所律师。 被告怀宁县人民政府，住所地安徽省安庆市怀宁县高河镇政和路128号，统一社会信用代码113408220031231534。 法定代表人余学峰，县长。 委托诉讼代理人宣勇，怀宁县司法局公职律师。 委托诉讼代理人程杰，安徽晨曦律师事务所律师。 委托诉讼代理人张永智，安徽晨曦律师事务所律师。 原告程金兰诉被告怀宁县自然资源和规划局、怀宁县人民政府土地行政管理行政处罚一案。本院于2019年9月23日立案后，依法适用普通程序组成合议庭，于2019年11月20日公开开庭审理了本案，原告程金兰及委托诉讼代理人徐红炼，被告怀宁县自然资源和规划局行政负责人张代伟及委托诉讼代理人程广南，被告怀宁县人民政府委托诉讼代理人宣勇、张永智到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告怀宁县自然资源和规划局于2019年7月10日对原告程金兰作出怀自然自然资规执罚[2019]15号行政处罚决定书，内容为：1、责令程金兰将在怀宁县高河镇双牧村双岭组非法占用的228.37平方米集体土地退还给双牧村双岭组村民组织；2、限15日内拆除在怀宁县高河镇双牧村双岭组非法占用的228.37平方米集体土地上新建的房屋（建筑物）。 被告怀宁县人民政府于2019年9月17日作出怀复决字[2019]16号行政复议决定书，内容为：维持怀宁县自然资源和规划局于2019年7月10日作出的怀自然自然资规执罚[2019]15号行政处罚决定书第一项内容即“责令你户将在怀宁县高河镇双牧村双岭组非法占用228.37平方米集体土地退还给双牧村双岭组。” 原告程金兰诉称，一、两被告相继作出的上述行政处罚决定书和行政复议决定书无事实依据和法律依据。1、两被告作出的上述行政处罚决定书和行政复议决定书认定原告擅自占用集体土地建房和客观事实不符。原告建房为危房改造，占地为原告老宅基地,建房用地四至为怀宁县高河镇人民政府颁发的《建房许可证》界定的四至范围以内,即东至张文华宅方向、南出场、西人行道方向和北徐胜保竹田。原告建房占地没有超出此范围。原告建房竣工在先,被告怀宁县自然资源和规划局放线定界、颁发农村宅基地证在后,原告到目前为止尚未收到农村宅基地证。行政处罚决定书认定原告非法占地没有事实依据。2、原告建房用途为办农村养老院，用于发展农村养老公益事业。为了周边孤独老人及空巢老人“老有所养”、“老有所医”和“老有所乐”。原告构想及行为符合市场需求、符合国家大政方针。3、原告建房没有违背高河镇土地利用总体规划：原告所有房屋为整体设计整体施工，一次性建成，划分有三个功能区，“老有所养区域”、“老有所医区域”和“老有所乐区域”。如果部分区域房屋被拆除，严重影响养老功能的实现。被告作出的行政处罚决定违背“合理行政原则”。4、原告建房为当地村民组集体，即该集体土地所有权人支持、同意。原告行为没有损害公共利益及第三人利益。二、被告怀宁县自然资源和规划局作出怀自然资规执罚[2019]15号行政处罚决定书前，没有向原告合法送达听证告知书，所作行政处罚程序违法。综上，原告认为被告怀宁县自然资源规划局作出的[2019]15号行政处罚决定书和被告怀宁县人民政府作出的怀复决字[2019]16号行政复议决定书认定事实错误、程序违法,所作行政处罚决定及行政复议决定错误。为此原告提出以下诉讼请求：1、请求撤销怀自然资规执罚[2019]15号行政处罚决定书、怀复决字[2019]16号行政复议决定书；2、本案诉讼费由被告承担。 原告程金兰向本院提交如下证据：1、证据一：原告身份证复印件一份，证明原告的主体资格；2、证据二：三张邮寄快件回执，证明：原告在起诉期限内起诉事实；3、证据三：原告所在村民组决意，证明：当地村民组同意原告使用，且证实原告建房占地为老宅基地，为历史遗留问题，原告建房为了村民公益事业，建设养老院；4、证据四：原告一用床铺发票，证明：原告建房用于村民公益事业，办理养老院；5、证据五：原告房屋室内照片，证明：房屋已建成，佐证证据四；6、证据六：证人证言（证人出庭作证），证明：原告建房占地为老宅基地上拆旧建新，占地范围没有超越原宅基地，建房用途为兴办养老院、为公益事业。7、建房许可证，证明原告建房没有超出该四至；8、原告户口本，证明原告有两个儿子，将一户分为三户。 被告怀宁县自然资源和规划局辩称，一、答辩人作出的怀自然资规执罚[2019]15号行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。答辩人于2019年5月5日接到怀宁县扫黑办怀扫指[2019]174号工作指令，要求对怀宁县高河镇双牧村双岭组有关违规建筑线索进行核查。答辩人接到指令后，立即安排工作人员核查。经查，原告程金兰于2017年7月初因原房屋破旧，在原宅基地的基础上改建房屋，经怀宁县土地测绘队测绘，现建成的房屋占地面积为643.36平方米，超过原宅基地使用权证记载面积228.37平方米；该宗用地符合怀宁县高河镇土地利用总体规划（2006-2020年），不占用全域永久基本农田。原告在未依法取得用地批准手续的情况下，擅自占用怀宁高河镇双牧村双岭组228.37平方米集体土地建房，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款、第六十二条第一款、第二款、第三款的规定，属于非法占地。答辩人依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款之规定作出处罚如下：1、责令程金兰将在怀宁县高河镇双牧村双岭组占用的228.37平方米土地退还给双岭组村民组织；2、限15日内拆除在怀宁县高河镇双牧村双岭组非法占用的228.37平方米集体土地上新建的房屋。并告知行政处罚履行方式和期限、救济途径。综上，答辩人作出的怀自然资规执罚[2019]15号行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。二、答辩人作出的怀自然资规执罚[2019]15号行政处罚决定程序合法。2017年9月18日，答辩人曾依法向原告送达责令停止违法行为通知书，但原告拒不改正违法行为，继续实施违法占地行为。2019年5月5日，答辩人接到怀宁县扫黑办怀扫指[2019]174号工作指令后，立即安排工作人员调查取证。同年6月10日立案，7月4日，依法向其送达行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，原告未进行陈述和申辩，也未要求听证。2019年7月10日，依法向其送达行政处罚决定书，依法告知其不服该处罚决定可以采取的救济途径。答辩人作出的怀自然资规执罚[2019]15号行政处罚决定程序合法。综上所述，答辩人作出的怀自然资规执罚[2019]15号行政处罚决定程序合法，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告怀宁县自然资源和规划局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1、证据一、被告统一社会信用代码证书一份，证明：被告的行政主体资格；2、证据二、怀自然资规执罚[2019]15号行政处罚决定书及送达回证各一份，证明被诉的行政行为；原告起诉期限已经超过了，对该项处罚已告知收到15日之日内进行拆除，送达回证时间是2019年7月10日；3、证据三、实体类证据：（1）询问笔录、程金兰的身份证复印件各一份；证明程金兰的身份信息及违法占地建房的事实；（2）怀集用[2012]第01-01408号集体土地使用权证一份；（3）程金兰农民建房平面图一份；（4）现场照片两张；（5）高河镇土地利用总体规划（2006-2020）调整完善局部图。以上证据证明程金兰原宅基地土地使用权载面积为414.99平方米，现新建房屋占地面积为643.36平方米，擅自违法占用集体土地228.37平方米，建房符合土地利用总体规划的事实；4、证据四、程序类证据：（1）怀宁县扫黑办工作指令一份；（2）责令停止违法行为通知书及送达回证各一份；（3）立案呈批表一份；（4）行政处罚告知书、行政处罚听证告知书及送达回证各一份。以上证据证明被告作出的怀自然资规执罚[2019]15号行政处罚决定程序合法。 被告怀宁县人民政府辩称，一、被告怀宁县自然资源和规划局对原告程金兰作出的怀自然资规执罚[2019]15号行政处罚决定，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法、量罚适当。被告怀宁县自然资源和规划局于2019年5月5日接到怀宁县扫黑办怀扫[2019]174号工作指令后，立即安排工作人员对有关违规建筑线索进行核查。经查，原告程金兰于2017年7月初因房屋破旧，在原宅基地的基础上改建房屋；被告怀宁县自然资源和规划局于2017年9月18日向原告下达怀国土执责停[2017]3号《责令停止违法行为通知书》，责令原告立即停止违法行为，听候处理。2019年6月10日，被告怀宁县自然资源和规划局对原告涉嫌非法占地行为进行立案、调查，经怀宁县土地测绘队测绘，原告建成的房屋占地面积643.36平方米，超过宅基地使用权证载面积228.37平方米；原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款、第六十二条的规定，属于非法占地。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，被告怀宁县自然资源和规划局于2019年7月10日对原告作出的怀自然资规执罚[2019]15号行政处罚决定，事实清楚，适用法律正确、程序合法、量罚适当。二、答辩人作出的怀复决字[2019]16号行政复议决定程序合法。原告因不服怀宁县自然资源和规划局作出的怀自然资规执罚[2019]15号行政处罚决定书，于2019年7月22日向答辩人申请行政复议，答辩人依法予以受理，并于2019年7月29日向怀宁县自然资源和规划局送达了行政复议答复通知书，要求怀宁县自然资源和规划局在收到通知书之日起10日内提出书面答复，并提交作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。怀宁县自然资源和规划局向答辩人提出书面的答复，并提交了作出前述行政行为的相关证据、依据和其他有关材料。答辩人经审理后认为，原告在未取得合法用地手续的情况下，擅自占用集体土地建房的行为显属违法，依法应予追责。被告怀宁县自然资源和规划局对原告擅自占用集体土地建房的行为立案、调查取证后作出的怀自然资规执罚[2019]15号行政处罚决定，事实清楚、适用法律正确、程序合法、量罚适量，现原告以怀宁县自然资源和规划局处罚决定不尊重历史要求撤销该处罚决定，证据不足，不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定，答辩人于2019年9月17日作出怀复决字[2019]16号行政复议决定，维持怀宁县自然资源和规划局2019年7月10人作出的怀自然资规执罚[2019]15号行政处罚决定第一项内容即“责令你户将在怀宁县高河镇双牧村双岭组非法占用228.37平方米集体土地退还给双牧村双岭组。”综上所述，答辩人认为原告要求撤销怀自然资规执罚[2019]15号行政处罚决定、怀复决字[2019]16号行政复议决定的理由不能成立，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告怀宁县人民政府向本院提交如下证据：1、证据一：统一社会信用代码证、法定代表人证明书，证明被告身份信息及主体资格；2、证据二：送达回证（行政复议答复通知书），证明已将案件受理情况告知被申请人，并要求被申请人按规定时间提交答复书及作出具体行政行为的证据、依据；3、证据三：行政复议答复书及证据目录，证明被申请人按要求提交有关材料；4、证据四：行政复议决定书，证明该案件复议结果及作出决定的时间；5、证据五：送达回证（行政复议决定书），证明已将行政复议决定书送达给申请人、被申请人；6、证据六：有关怀自然资规执罚[2019]15号行政处罚决定的证据由怀宁县自然资源和规划局提供，不再重复提交。 经庭审质证，原告程金兰的委托诉讼代理人对被告自然资源和规划局提交的证据发表如下意见：1、对证据一，无异议；2、对证据二，真实性无异议，但是违法。对起诉期限问题，作为被告是在同一行政处罚决定书上做出了两项行政处罚行为，原告是农民对后面的指示不理解，本人在2019年10月7日接到原告委托后查实《中华人民共和国土地管理法》第八十三条有这样规定，但是该规定和《行政复议法》、《行政强制法》的规定是相悖的，按照《行政复议法》的规定具体行政行为都可以提起复议，没有将该行为排除在复议之外；另外《行政强制法》提到当事人可以先复议后诉讼，上述规定都是人大常委会颁布，应当适用新法。被告作出两项处罚是在同一行政行为作出，不是当事人的原因错过了起诉期限；3、对证据三中第（1）项询问笔录是事实，但是达不到被告的证明目的，该询问笔录原告陈述了他有两个儿子面临分户的情形，房子已经建设完工同时是旧房改新房，在原来的宅基地上，建房的四至与高河政府颁发的建房许可证一致；对原告的身份证复印件无异议；对第（2）项中对怀宁县自然资源和规划局高河分局宅基地证原件有异议，有可能是复印的，目前为止原告没有收到该证，被告需提供原件，只能证明该原件还在其单位，和客观事实不符，原告自己陈述国土局高河分局对现场是否进行测量不清楚，原告没有确认，也没有四至相邻权人签字确认，原告没有看到颁发该证公告，也没有收到。原告实际宅地面积大于414.99平方米；怀宁县土地测绘队，是被告下属机构，绘制该图时没有通知原告，没有通知相关相邻权人见证，该图的真实性、客观性有异议；对两张照片，真实性无异议；对规划图“三性”无异议；4、对证据四中第（1）项无异议，但是原告并不涉黑；第（2）项责令通知书不具有合法性，停建事由和处罚事由不一致；第（4）项是本人签收。 经庭审质证，原告程金兰的诉讼代理人对被告怀宁县人民政府提交的证据表示：无异议。 经庭审质证，被告怀宁县自然资源和规划局对原告提交的证据发表如下意见：1、对证据一：“三性”及证明目的无异议；2、对证据二：请法庭核实；3、对证据三：实际上是证人证言，证人未到庭作证，不能达到原告的证明目的，同时村民组的决定不能违反国家法律规定，不能侵占村民组的土地；4、对证据四：与本案无关联性，即使原告是办理养老院也要依据法律使用国有建设用地且本案原告主体不是养老院而是公民个人；5、对证据五：真实性无异议，对房屋建成的证明目的无异议，但不能证明原告建房是用于公益事业；6、对证据七：没有看到原件，该证据证实原告的建房的使用面积是140平方米，被告的处罚决定认可原告的原有建房面积是414.99平方米，证实原告所称建房没有超过四至与事实不符；7、对证据八：真实性无异议，本案被告行政处罚的是程金兰本人，且户口本上没有分户，是否分户不影响被告的行政处罚决定。 经庭审质证，被告怀宁县人民政府对原告提交的证据发表如下意见：同被告怀宁县自然资源和规划局的质证意见。 结合原、被告的举证及质证意见，本院对以上无争议的证据予以认定，对其他有争议的证据从证据的客观性、关联性、合理性分析，对证明以下查明事实的证据，予以采信。 经审理查明：被告怀宁县自然资源和规划局于2019年5月5日接到怀宁县扫黑办怀扫指[2019]174号工作指令要求对怀宁县高河镇双牧村双岭组有关违规建筑线索进行核查。被告经查实，原告程金兰于2017年7月7初因旧房破旧在原宅基地基础上改建房屋，经怀宁县土地测绘队测绘，现建成的房屋占地面积为643.36平方米，超过原宅基地使用权证已记载面积228.37平方米。原告在未依法取得用地批准手续情况下，擅自占用怀宁县高河镇双牧村双岭组228.37平方米集体土地建房，被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款规定于2019年7月10日对原告程金兰作出怀自然资规执罚[2019]15号行政处罚决定：“1、责令程金兰将在怀宁县高河镇双牧村双岭组非法占用的228.37平方米集体土地退还给双牧村双岭组村民组织；2、限15日内拆除在怀宁县高河镇双牧村双岭组非法占用的228.37平方米集体土地上新建的房屋（建筑物）”。原告程金兰不服，于2019年7月22日向怀宁县人民政府提出行政复议，怀宁县人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定于2019年9月17日作出怀复决字[2019]16号行政复议决定书，维持被告怀宁县自然资源和规划局作出的怀自然资规执罚[2019]15号行政处罚决定中第一项内容即“责令程金兰将在怀宁县高河镇双牧村双岭组非法占用228.37平方米集体土地退还给双牧村双岭组”。原告程金兰对此不服，于2019年9月18日收到行政复议决定书后于2019年10月8日诉至法院。 本院认为，本案争议的焦点之一是原告程金兰超面积建房事实是否存在，有没有经过合法审批。经审理查明被告怀宁县自然资源和规划局认为原告程金兰在未依法取得用地批准手续的情况下，擅自占用怀宁县高河镇双牧村双岭组228.37平方米集体土地建房事实清楚、证据确凿。本案争议焦点之二是原告程金兰的起诉是否超过起诉期限，经审理查明，原告程金兰对被告怀宁县自然资源和规划局行政处罚先行提起了行政复议，于2019年9月18日收到行政复议决定书后于2019年10月8日向法院提起诉讼，因起诉期限届满在国庆节法定假日内应顺延至节假日届满第一个工作日即2019年10月8日，所以原告程金兰的起诉并不超过起诉期限。 综上，被告怀宁县自然资源和规划局作出的怀自然资规执罚[2019]15号行政处罚决定、被告怀宁县人民政府作出的怀复决字[2019]16号行政复议决定，其行政行为证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条规定，判决如下： 驳回原告程金兰的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告程金兰负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省安庆市中级人民法院。 审 判 长  丁 渺 审 判 员  汪流生 人民陪审员  郑本庆 二〇一九年十一月二十一日 法官助理江静 书记员刘丹