青海省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）青行终116号 上诉人（原审原告）马文祥，公民身份号码×××，住青海省海东市民和回族土族自治县。 上诉人（原审原告）马学义，公民身份号码×××，住青海省海东市民和回族土族自治县。 上诉人（原审原告）马学忠，公民身份号码×××，住青海省海东市民和回族土族自治县。 委托代理人冯凯，北京万典律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）民和回族土族自治县人民政府。住所：青海省海东市民和回族土族自治县川垣新区党政办公大楼。 法定代表人马维忠，该县县长。 委托代理人薛波、赵宏毅，民和回族土族自治县司法局行政复议应诉中心工作人员。 被上诉人（原审被告）民和回族土族自治县住房和规划建设局。住所：青海省海东市民和回族土族自治县川垣新区住建大楼五楼。 法定代表人韩生军，该局局长。 委托代理人张鑫，该局工作人员。 委托代理人冯宏，民和县诚信法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）民和回族土族自治县城市管理综合执法局。住所：青海省海东市民和回族土族自治县川垣新区住建大楼三楼。 法定代表人付彦龙，该局局长。 委托代理人桑占林，该局工作人员。 委托代理人李玉成，青海知安律师事务所律师。 上诉人马文祥、马学义、马学忠因与民和回族土族自治县人民政府（以下简称民和县政府）、民和回族土族自治县住房和规划建设局（以下简称民和县住建局）、民和回族土族自治县城市管理综合执法局（以下简称民和县城管局）房屋行政强制一案，不服青海省海东市中级人民法院（2018）青02行初58号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人马文祥等3人的委托诉讼代理人冯凯，被上诉人民和县政府的委托代理人赵宏毅、薛波，被上诉人民和县住建局的委托代理人张鑫、冯宏，被上诉人民和县城管局的委托代理人桑占林、李玉成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案案涉房屋强制拆除行为，属《中华人民共和国行政强制法》第二条第一款所规定的行政强制当中的行政强制执行。该法第四条规定“行政强制的设定和实施，应当依照法定权限、范围、条件和程序。”本案中，原告将民和县人民政府、民和县住建局、民和县城管局列为共同被告，诉请要求确认被告强制拆除其房屋的行政行为违法并要求赔偿所造成的损失，其认为该三个被告均实施了对其房屋的拆除，均为适格被告。而在庭审中，三被告均不认为自己是适格的被告。民和县住建局、民和县城管局认为，自己虽然参加了强拆，但都是在县政府的组织下去强拆的，因此，县政府作为组织者，应是适格的被告，自己只不过是在县政府的组织要求下才参与的，不是本案适格的被告。民和县政府则认为，虽然自己组织了强拆工作组，但自己本身没有参与强拆，县政府本身也没有能力去强拆，只能组织各部门去强拆，因此，强拆的主体不是县政府，县政府不是适格被告。根据上述诉辩主张，本案中存在两个行为，一个是组织领导行为，一个是具体实施行为，也即对原告房屋的强拆到底是由谁最后实施作出，据此按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定确定本案适格被告。本院认为，按照职权法定原则，无论是地方人民政府还是工作部门，都应当基于法律法规的授权并在权限范围内行使权力。地方人民政府虽然“领导所属各工作部门和下级人民政府工作”，但领导不是替代。地方人民政府可以就一些重点工作组织有关部门或下级人民政府实施。究竟地方人民政府的组织实施行为可诉，还是所属工作部门或下级人民政府的具体实施行为可诉，则要看哪一个行为是“产生外部法律效力的行为”。因为一个可诉的行政行为，必须具有“对外性”和“法效性”，也就是该行为必须是直接对外发生法律效果。当存在这些直接对外发生法律效果的具体实施行为的情况下，政府的“组织实施”行为就不可诉。也就是说，县政府的组织行为仅仅是通过统筹协调方式促使行政管理中相关职能部门相互配合从而确保行政目标实施的手段，该组织行为仅作用于各行政机关内部，未对当事人的权利义务产生直接影响，而对当事人的权利义务产生影响的是其他行政机关直接实施的强制拆除行为。因此，该案中民和县政府虽组织了工作组对原告的房屋实施了强制拆除行为，但民和县政府组织强拆工作组的行为并未对当事人的权利义务产生直接影响，故民和县政府在本案中不具有被告适格主体资格。就此，本院依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条之规定，就本案适格被告向三原告进行了释明，要求其变更被告，但三原告不同意变更。故，依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款之规定，裁定驳回原告马文祥、马学义、马学忠的起诉。案件受理费50元，退还原告马文祥、马学义、马学忠。 马文祥等3人上诉称，一审裁定认定事实不清，适用法律错误，具体理由如下：一、三被上诉人是本案适格被告，一审法院以不是适格被告为由驳回起诉，认定事实不清。第一，被上诉人民和县政府成立的“县违法建设强制拆除执行工作组”系《民和回族土族自治县人民政府关于集中开展整治县城规划区内乱搭乱建违法行为的通告》规定的强制拆除执行主体，被上诉人民和县政府对该组织的行为应承担相关责任。第二，从一审庭审情况来看，民和县住建局、民和县城管局都承认参与了强制拆除行为，且民和县政府组织实施下，民和县人民法院、民和县公安局等众多单位参与了行政强制行为。民和县政府对于其组织行为也予以承认。因此，三被上诉人是适格被告。第三，民和县城管局自认参加了强制拆除行为，一审法院将民和县城管局排除在适格被告之外，认定事实错误。二、一审法院适用法律错误，本案被诉的强制拆除行为属于事实行政行为，而不是简单的查处违反规划行为，因此不能适用《中华人民共和国城乡规划法》确定适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”。《最高人民法院关于适用的解释》第六十三条规定：“行政机关作出行政行为时，没有制作或者没有送达法律文书，公民、法人或者其他组织只要能证明行政行为存在，并在法定期限内起诉的，人民法院应当依法立案。”三被上诉人在强制执行时没有制作和送达法律文书，但强制拆除行为客观存在，属于事实行为，是民和县政府委托其他被上诉人实施的。因此，民和县政府应当对强制拆除行为承担法律责任。请求本院依法撤销青海省海东市中级人民法院作出的（2018）青02行初58号行政裁定，指令青海省海东市中级人民法院继续审理本案。 民和县政府答辩称，民和县政府不是本案适格被告。“组织协调拆迁”和“具体实施拆迁”是两种不同的行政行为。民和县政府组织行为仅仅是通过统筹协调方式促进行政管理中相关职能部门相互配合从而确保行政目标实施的手段，“组织领导协调”作用于行政机关内部，不具有“外部性”，对上诉人的权利义务不产生直接影响，不是可诉的行政行为。而对上诉人的权利义务产生影响的是直接实施的强制拆除行为。依据职权法定原则，对于违法建筑的拆除主体法律有明确规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第六十四条的规定，县级地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理和处罚工作。对于违反规划的违法建筑的查处、拆除由规划主管部门实施，民和县住建局也依法履行职责，在拆除时向上诉人出具了处罚决定。另外，根据已生效的青海省海东市平安区人民法院（2018）青0221行初17号行政判决和青海省海东市中级人民法院（2019）青02行终9号行政判决认定的事实，民和县政府也不是本案适格被告。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。请求法院驳回上诉，维持原裁定。 民和县住建局答辩称，民和县城管局作出《限期拆除违法建筑决定书》后，民和县政府组织民和县住建局、民和县城管局等相关单位强拆了案涉房屋。上诉人的上诉理由不能成立。请求本院驳回上诉，维持原裁定。 民和县城管局答辩称：一、民和县住建局依法拆除上诉人违法建筑的具体行政行为合法。上诉人在民和县川垣大通道北侧（原桃盛源对面）其宅基地修建的房屋位于民和县城镇规划区范围内，在规划区范围内修建房屋应当取得城乡规划部门的批准。上诉人未经城乡规划部门批准擅自修建房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属于违法建筑。民和县住建局拆除上诉人违法建筑符合《中华人民共和国城乡规划法》规定，适用法律正确，程序合法。二、民和县城管局在民和县政府的组织下参与了强拆行为，但主要职责是认定上诉人的房屋为违法建筑，让参与者承担强拆的法律后果不符合法律规定。综上，上诉人的上诉理由不能成立。请求本院驳回上诉，维持原裁定。 经审理查明，2012年8月9日，民和县政府作出《关于城市规划区内禁止乱搭私建房屋的通告》，其中“城市规划区”是指《民和县城市总体规划（2010-2030年）》确定的城市规划区范围，包括川口镇（除南山、寺牙合村）十二个村和马场垣乡翠泉村、团结村及下川口工业园区规划范围。2017年7月，民和县政府作出《关于集中开展县城规划区和重点项目建设等区域内整治乱搭乱建等违法行为的通告》，规定：“凡是在城市规划区内未经城市规划行政主管部门批准，已经建成或正在建设的建（构）筑物，必须立即停止建设，并限期于2017年7月20日前自行拆除。”2017年11月11日，海东市人民政府办公室作出《海东市人民政府办公室关于进一步规范违法建筑查处工作的通知》，规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，由县级或者县级以上地方人民政府责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除的措施。”2018年5月3日，民和县政府作出《关于坚决整治城市规划区内违法占地违法建设的通告》，规定：“对违法占地和违法建设行为零容忍，通告送达3日内未拆除的违章建筑，由集中整治行动工作组坚决依法拆除，所造成的经济损失由违建者自行承担。” 2016年7月1日，民和县城管局对马文祥等修建房屋违反城乡规划一事进行立案调查。2016年7月5日，民和县城管局作出《限期拆除违法建筑告知书》并留置送达马文祥，告知马文祥未经城乡规划部门许可擅自在城市规划区内新建房屋的行为已违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和第六十八条的规定，拟作出限7日内自行拆除在川垣大通道北侧（原桃盛源对面）其宅基地新建的四层60间砖混结构房屋。同时告知马文祥有陈述、申辩和听证的权利。2016年8月22日，民和县城管局作出民城管罚（2016）字074号《限期拆除违法建筑决定书》并留置送达马文祥，决定：“责令7日内自行拆除在川垣大通道北侧（原桃盛源对面）其宅基地新建的四层60间砖混结构房屋。”2017年3月21日，民和县城管局作出民城管催（2017）字026号《催告履行义务通知书》并留置送达马文祥，通知：“限你十日内履行处罚决定书处罚的事项，自行拆除在川垣大通道北侧（原桃盛源对面）其宅基地新建的四层60间砖混结构房屋。逾期不履行，我局将依法申请行政强制拆除，并由你承担强制执行所支出的实际执行费用。”马文祥在限定期限内未予自行拆除，民和县政府于2017年12月组织民和县住建局、民和县城管局等相关单位，拆除了马文祥等位于民和回族土族自治县川垣大通道北侧（原桃盛源对面）其宅基地上新建的房屋。 2018年9月18日，马文祥等3人不服强拆行为，将民和县政府、民和县住建局、民和县城管局作为共同被告诉至青海省海东市中级人民法院。 上述事实有《海东市人民政府办公室关于进一步规范违法建筑查处工作的通知》《关于集中开展县城规划区和重点项目建设等区域内整治乱搭乱建等违法行为的通告》、民和县城管局作出的《违法建筑案件立案呈批表》《限期拆除违法建筑告知书》《限期拆除违法建筑决定书》《催告履行义务通知书》等法律文书及送达回证、《行政起诉状》《青海省海东市中级人民法院行政一审案件立案登记表》等证据佐证证实。 本院认为，本案争议的焦点是：一、民和县政府、民和县住建局、民和县城管局是否为本案适格被告；二、一审法院驳回原审原告的起诉是否正确。 关于第一个争议焦点。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”根据该规定，行政诉讼被告基于一定的职权，作出一定行政行为，又因一定的职权行为，对行政相对人或利害关系人的权利义务造成实际影响而被诉至法院，被要求承担一定的责任。行政诉讼被告须具备职权要素、行为要素、责任要素。其中，职权要素在于，行政诉讼被告是基于一定的行政职权的行使而成为被告。行为要素是行政诉讼被告有一定的行为（包括不作为），“谁行为，谁即为被告”，如果没有行政行为就不可能成为行政诉讼的被告。行为要素是确定行政诉讼被告的首要标准。责任要素要求被告必须具有一定的责任能力，能够独立地对被诉行政行为承担法律责任。本案被诉行政行为是强制拆除行为。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”根据该规定，县级以上地方人民政府可以责成有关职能部门强制拆除。民和县政府虽然全盘领导辖区内各行业行政工作，但其组织领导工作不能替代其职能部门的具体行政管理工作。其责成民和县住建局、民和县城管局等所属相关部门实施强制拆除，属于内部行政行为，并不对外产生法律效力，其作用对象不是行政相对人，而直接影响公民、法人或者其他组织实体权利义务的具体行政管理工作一般由各职能部门实施，因此，民和县政府并非本案适格被告。马文祥等3人对强拆行为不服提起诉讼，只能以民和县城管局或者民和县住建局为被告到有管辖权的基层人民法院提起诉讼。 关于第二个争议焦点。《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条规定：“基层人民法院管辖第一审行政案件。”第十五条规定：“中级人民法院管辖下列第一审案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作出的行政行为提起诉讼的案件……”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”。本案中，从强制拆除事实来看，民和县政府否认参与实施强制拆除，民和县城管局对马文祥等修建房屋违反城乡规划案进行立案调查，向马文祥送达《限期拆除违法建筑告知书》《催告履行义务通知书》，作出《限期拆除违法建筑决定书》责令其限期自行拆除。在马文祥等未自行拆除的情况下，民和县城管局会同民和县住建局等相关单位对马文祥等3人的房屋进行强制拆除，一审法院向马文祥等3人释明其错列民和县政府为被告并建议到有管辖权的基层人民法院起诉，符合法律规定。根据行政诉讼法有关级别管辖的规定，青海省海东市中级人民法院不宜管辖民和县政府相关职能部门为被告的行政案件。经一审法院释明，马文祥等3人仍坚持以民和县政府为被告提起诉讼，其起诉不符合法律规定的起诉条件，应依法驳回起诉。一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定驳回起诉虽有错误，但裁判结果并无不当。 综上，一审法院虽适用法律法规部分错误，但裁判结果并无不当，应予维持。上诉人马文祥等3人的上诉理由均不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  韩英俊 审判员  吴晓良 审判员  孔 菲 二〇一九年十一月十九日 书记员  郝 洋