湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终1685号上诉人（原审原告）：安化县羊角塘镇羊角居委青山组。住所地：湖南省安化县羊角塘镇羊角居委青山组。负责人：王民生，组长。委托代理人：卢善申，男，汉族，1944年4月22日出生，住湖南省安化县。委托代理人：刘银华，北京德和衡（长沙）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：安化县人民政府。住所地：湖南省安化县东坪镇迎春路。法定代表人：肖义，县长。委托代理人：王勇，安化县自然资源局工作人员。委托代理人：夏真义，湖南资声律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：益阳市人民政府。住所地：湖南省益阳市梓山西路1号。法定代表人：张值恒，市长。委托代理人：熊昌文，益阳市司法局工作人员。委托代理人：李奇国，湖南万维律师事务所律师。上诉人安化县羊角塘镇羊角居委青山组（以下简称青山组）因与被上诉人安化县人民政府（以下简称安化县政府）、益阳市人民政府（以下简称益阳市政府）土地权属行政决定和行政复议一案，不服湖南省益阳市中级人民法院2019年8月13日的（2019）湘09行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。湖南省益阳市中级人民法院经审理查明：原安化县羊角塘农机站（以下简称原农机站）为原安化县羊角乡乡镇集体企业，于1965年开始修建，修建地点为原安化县羊角塘生产大队（现羊角居委）青山组、地石组。修建原农机站占用青山生产队稻田0.5亩，三包地5亩，共减征购2451斤。原农机站职工住房属青山组队屋，拆迁时列抵了80个上缴工；原农机站纸厂当门斜坡上有少量油茶树，征收时是采取核减定购油的办法。1996年9月9日，安化县羊角塘镇人民政府（以下简称羊角塘镇政府）、安化县羊角塘镇羊角村委（现羊角居委）、青山组及原农机站达成了《关于羊角塘镇农机站与羊角塘村青山组地基纠纷的协议》约定：一、羊角塘镇政府同意一次性补偿因取消定购油后和该组拆迁队屋未予地基补偿的实际情况的损失伍仟元整给青山组，由安化县羊角塘农机站支付。其余所占基地一律维持原补偿标准数额不变；二、安化县羊角塘农机站所占基地（按座势上抵公路、下抵河边、左抵青山组田边、右抵围墙外路）永远属羊角塘镇政府集体所有；三、给予补偿和确定权属后，除政策性大变更外，双方不得再因补偿和权属问题发生争议。2014年10月6日，安化县发展和改革局作出安发改字〔2014〕192号《关于安化县羊角示范小区等7个公共租赁住房建设项目可行性研究报告的批复》，同意在争议土地上修建公租房。同年12月8日，羊角塘镇政府与羊角居委青山组、地石组签订了《关于解决羊角塘镇原安化县羊角塘农机厂土地历史遗留问题的协议》约定：羊角塘镇政府按每亩4.58万元对青山组、地石组进行一次性补偿，共计补偿24.274万元；羊角居委青山组、地石组认可争议土地存在的历史遗留问题已得到彻底解决，羊角塘镇政府完全享有该宗土地使用权、管理权和所有权。补偿款于2016年10月10日由安化县羊角塘镇财政所转入羊角居委账户，但青山组一直未领取该款。2015年5月，羊角塘镇政府就该宗土地向安化县国土资源局（以下简称安化县国土局）提出土地登记申请，并提交了土地登记所需的相关资料。安化县国土局对争议土地进行了勘测定界和地籍调查，勘测定界图上注明“四抵界址清楚，权属无争议”，同年5月26日安化县国土局发布《土地登记公告》（安土登告字〔2015〕第21号），在公告期内无人提出异议后于7月2日给羊角塘镇政府颁发了安国用〔2015〕第1089号《国有土地使用权证》，使用权面积2930平方米，使用权类型属于国有划拨，用途为工业用地。7月30日，羊角塘镇政府向安化县国土局提交《关于请求收回国有划拨土地的报告》，安化县国土局于8月6日作出《关于收回羊角塘人民政府国有建设用地使用权的决定》，并于10月13日注销了安国用〔2015〕第1089号《国有土地使用权证》。根据安发改字〔2014〕192号文件，争议地划拨给安化县房产管理局（以下简称安化县房产局）用于公租房建设，经安化县住房和城乡建设局规划审批后，于2016年1月26日颁发了安国用〔2016〕第0074号《国有土地使用权证》，土地使用权人为安化县房产局，使用权面积2865平方米，使用权类型属于国有划拨，用途为城镇住宅用地。2017年4月14日，青山组向安化县政府递交申请书，请求对原农机站土地权属进行调查处理。10月15日，安化县政府作出安政土决字〔2017〕1号《土地权属争议处理决定书》，确认争议地块为国家所有。2017年12月1日，青山组依法向益阳市政府申请行政复议，益阳市政府于2018年3月23日作出益府复决字〔2017〕25号《行政复议决定书》，认为安化县政府安政土决字〔2017〕1号《土地权属争议处理决定书》对事实未查清，对争议地进行初始登记，向羊角塘镇政府颁发安国用〔2015〕第1089号《国有土地使用权证书》违法，决定撤销安化县政府安政土决字〔2017〕1号《土地权属争议处理决定书》，撤销安化县政府颁发的安国用〔2016〕第0074号《国有土地使用权证书》，并责令安化县政府依法重新处理该土地权属争议。2018年10月15日，安化县政府作出安政土决字〔2018〕1号《土地权属争议处理决定书》（以下简称1号处理决定），裁决争议土地为国家所有。2018年11月8日，青山组再次申请行政复议。2019年1月14日，益阳市政府作出益府复决字〔2018〕56号《行政复议决定书》（以下简称56号复议决定），对安化县政府作出的1号处理决定予以维持并送达。青山组不服，向该院提起行政诉讼。湖南省益阳市中级人民法院认为：根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款的规定：“《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1、签订过土地转移等有关协议的；2、经县级以上人民政府批准使用的；3、进行过一定补偿或安置劳动力的；4、接受农民集体馈赠的；5、已购买原集体所有的建筑物的；6、农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的。”本案，原农机站修建于1965年，当时属乡镇集体所有制企业，适用上述规定。修建原农机站时占用青山组土地共减征购2451斤，之后又因该争议土地羊角塘镇政府与青山组代表、安化县羊角塘羊角村委（现羊角居委）、原农机站代表于1996年签订了《关于安化县羊角塘镇农机站与羊角塘村青山组地基纠纷的协议》补偿5000元给青山组。2014年，羊角塘镇政府与羊角居委青山组、地石组签订《关于解决原安化县羊角塘农机厂土地历史遗留问题的协议》补偿青山组、地石组24.274万元。羊角塘镇政府使用青山组集体所有的土地，进行了补偿并签订了有关协议，争议土地应属国家所有。安化县政府作出1号处理决定，裁决争议土地为国家所有的处理正确。益阳市政府作出56号复议决定，维持安化县政府作出的1号处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回安化县羊角塘镇羊角居委青山组的诉讼请求。本案的诉讼费用50元，由安化县羊角塘镇羊角居委青山组负担。青山组不服原审判决，向本院提起上诉称：1.原审判决认定事实错误。第一，安化县政府提交的证据8中的《羊角塘镇人民政府用地勘测定界图》，在四至界址周围签字的人王先军并不是邻地实际使用权人，且王先军在证词里表明他只是签字，并没有签署“四抵界址清楚，权属无争议”的意见。第二，安化县政府提交的证据8中的《证明》系羊角塘镇政府自行出具，属于行政裁决程序中当事人陈述的性质，不具有一级政府机关为他人事项出具证明的性质，不具有法定证据的效力。对其所记载的内容（主张原社办集体企业羊角塘农机站属其前身羊角塘乡乡办企业），应当结合相关历史事实和法律法规予以分析。事实上，原人民公社时期的社办集体企业原羊角塘农机站的主要负责人和亲历者王远付的证词证明，原人民公社时期的社办集体企业羊角塘农机站早在八十年代初推行联产承包责任制时已解体，之后所谓的“农机站”主要只是一个地名的概念。另一方面，乡政府或者镇政府在法律性质上只是单纯的行政机关的性质，与政社合一的人民公社是不同的，并不能成为原人民公社时期社办集体企业的所有者。第三，安化县政府提交的证据10中的安化县国土资源局出具的《关于安化县羊角塘镇人民政府国有建设用地地类权属性质的说明》没有说明“国有土地”的权属性质从何而来。第四，安化县政府提交的证据10中的《地籍调查表》中的《土地权属来源征询意见表》中“四邻意见”所填“四底界址清楚，无权属争议”与王先军字迹不同，且与事实不符。第五，安化县政府提交的证据10中的《土地登记公告》和《国有土地划拨用地批前公示》未依法定的方式公告或者公示。第六，安化县政府提交的证据10中的安国用〔2015〕第1089号《国有土地使用权证》已被注销，失去法律效力。2.原审判决适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款第1项和第3项的规定，属于适用法律错误。请求撤销原判，撤销安化县政府作出的1号处理决定和益阳市政府作出的56号复议决定，确认争议土地归青山组集体所有。安化县政府答辩称：1.一审判决认定事实清楚；2.安化县政府作出的1号处理决定程序合法；3.安化县政府作出的1号处理决定适用法律准确，实体处理正确；4.一审判决适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。益阳市政府答辩称：1.益阳市政府受理青山组提出的行政复议申请并作出56号复议决定的程序合法；2.原审判决查明认定的事实与益阳市政府作出的56号复议决定和安化县政府作出的1号处理决定认定事实一致，原审判决认定事实清楚；3.原审判决及安化县政府作出的1号处理决定适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。当事人一审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定案件事实的依据。本院二审对一审查明的事实予以确认。本院另查明：安化县政府向一审法院提交的证据8［（1）羊角塘镇政府答辩状，（2）1996年9月9日的《关于羊角塘镇农机站与羊角塘村青山组地基纠纷的协议》，（3）羊角塘镇农机站所有的安政房字××号《房屋所有权证》，（4）2014年7月，安化县国土资源测绘队制作的《羊角塘镇人民政府用地勘测定界图》，（5）核算表，（6）2016年10月31日的《记账凭证》，（7）2016年10月10日湖南农村商业银行转账存款单和《湖南省村民（社区）居民》委员会收款收据》，（8）2017年6月8日，羊角塘镇人民政府出具的《证明》］，系羊角塘镇政府在土地权属争议处理中向安化县政府提交的证据。在一审审理期间（2019年5月8日），一审法院组织青山组、安化县政府、益阳市政府进行质证中，青山组、益阳市政府对安化县政府提交的上述证据进行了质证。二审调查中，各方当事人对上述事实予以认可。本院认为：行政裁决是行政机关根据法律、法规的授权，处理公民、法人或者其他组织之间发生的与其行政职权密切相关的民事纠纷的活动。《土地权属争议调查处理办法》第二条、第三条、第十九条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。本案中，1965年修建原农机站时，所占土地属于青山组集体所有。自1993年以来，青山组与羊角塘镇政府对原农机站所占用土地存在所有权权属争议。原审判决在对1号处理决定和56号复议决定的审理过程中，因羊角塘镇政府作为争议土地的一方当事人，对于原农机站是否属于《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款的规定的“全民所有制单位”或者“城市集体所有制单位”；其作为争议土地的初始登记权人，在将涉案争议土地的所有权由集体土地确定为国有土地的过程中，其是作为原农机站的权利继受者取得争议土地的使用权并申请土地初始登记，对确定本案争议土地的面积、四至乃至权属来源、补偿依据等事实的查明，具有利害关系，应当追加其作为第三人参加本案的诉讼。而一审却并没有通知其作为第三人参加本案诉讼，属于遗漏必须参加诉讼的第三人。综上，原审判决遗漏必须参加诉讼的当事人。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项之规定，裁定如下：一、撤销湖南省益阳市中级人民法院（2019）湘09行初17号行政判决；二、本案发回湖南省益阳市中级人民法院重审。审 判 长  黄山宁审 判 员  李俊颖审 判 员  李清平二〇一九年十一月二十六日法官助理廖文宇代理书记员  李 顺附：相关法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。