浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1436号上诉人（原审原告）章约丙（曾用名，章约炳），男，1938年7月20日生，汉族，农民，住浙江省常山县。委托代理人李逸芬，浙江南孔律师事务所律师。委托代理人章新平，男，1963年8月10日出生，汉族，农民，住浙江省常山县。系章约丙之子。被上诉人（原审被告）常山县人民政府，住所地常山县天马街道胜利街29号。法定代表人张少华，县长。出庭负责人姚金环，副县长。委托代理人吴业勤，常山县司法局工作人员。委托代理人樊厚成，浙江三衢律师事务所律师。被上诉人（原审被告）衢州市人民政府，住所地衢州市柯城区三江东路28号。法定代表人汤飞帆，市长。委托代理人朱爱斌、徐兴。衢州市司法局工作人员。被上诉人（原审第三人）章明泽，男，1950年10月20日生，汉族，农民，住浙江省常山县。章约丙因常山县人民政府（以下简称常山县政府）林业行政裁决及衢州市人民政府（以下简称衢州市政府）林业裁决行政复议一案，不服衢州市中级人民法院（2018）浙08行初109号行政判决，向本院提出上诉。本院于2019年8月22日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年11月6日公开开庭审理了本案。上诉人章约丙的委托代理人章新平、李逸芬，被上诉人常山县政府的副区长姚金环及委托代理人吴业勤、樊厚成，衢州市政府的委托代理人朱爱兵、徐兴，被上诉人章明泽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：原告原系常山县白石镇新移村村民。1980年新移村里将山林分到6个生产队，其中一两个生产队将山林分到经营户，且有部分经营户获颁林地使用权证。1982年7月9日，常山县政府向申请人颁发《浙江省常山县社员植树地段使用证》(常林白字第0058号)（以下简称58号证），将位于原××村（现为白石镇××）大枫坞2.5亩山林划拨给原告经营。因山林到队、到户管理难度大，经当时的白石公社同意，村里于1983年将分到队和户的山收归村集体管理。此后村委会数度将部分山地发包给数个村民经营。2009年4月14日，经常山县白石镇新移村村民代表以上干部开会通过，将外排山杉林和老鸦牌至大枫坞到范村路为界山的山林经营权进行流转，流转范围包含了58号证所载的林地。2009年5月10日，第三人章明泽与常山县白石镇新移村村民委员会签订《老鸦牌至大枫坞岭山林承包合同》。2009年10月13日，常山县新移村村民委员会与第三人章明泽就大枫坞林地四至进行了确认，并制作《常山县林地四至确认书》。同日，第三人章明泽向常山县林业局提出《关于要求林权证变更的申请》并填写《林权登记申请表》，申请变更登记原常山县白石镇新移村(现合并为新塘岭村)大枫坞林地使用权证。常山县林业局经现场勘验和履行其他程序后，第三人章明泽于2010年1月13日取得常政林证字(2010)第0025号林权证（以下简称25号证）。原告不服2010年1月13日颁发的25号证向常山县政府提出山林权属确权申请，请求撤销该证，并要求按照1982年7月9日颁发的58号证登记内容，为原告换发新版林权证。常山县政府于2018年5月4日受理。2018年6月1日、7月2日，常山县政府分别对申请人、第三人林地进行现场勘验，其中，申请人对其林地四至界限指认不清，对证载四至与现状不符的情况，申请人表示不清楚。第三人对其证载四至指认清楚。2018年7月2日，常山县政府组织听证。2018年7月30日，常山县政府作出《常山县人民政府山林权属确权决定书》(常政确决字[2018]1号（以下简称1号确权决定)，认为本案也不存在权属争议的情况，对原告的请求不予支持。原告不服，于2018年8月20日向市政府申请行政复议。市政府当日受理后，于2018年11月13日作出衢府复[2018]174号行政复议决定（以下简称174号复议决定），维持常山县政府作出1号确权决定书》。原告不服，向本院提起诉讼，请求如前。另，常山县政府于2007年5月22日印发《关于切实做好换发山林权证自留山证工作的通知》(常政办发[2007]79号)，决定在全县范围内开展自留山、统管山等新的林权证换发工作。该文件规定，2007年6月1日起，原《浙江省常山县山林所有权证》和《浙江省常山县社员自留山使用证》停止使用。原告未申请颁发新权证。一审法院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”之规定，常山县政府有权处理原告与第三人之间的林权争议。根据庭审查明，1982年左右，原新移村将山林分到队，之后部分生产队将山林分到户，此间因产生较严重的乱砍滥伐林木问题，1983年原新移村将分到队和户的山林收归村集体管理至今，故可认定当时该村山林分户工作已中止并重作调整为村集体管理经营。浙江省委[1982]31号《中共浙江省委、浙江省人民政府关于加速绿化荒山、改造疏林山的通知》要求，自留山划定以后，不准买卖、转让、出租，必须在三年内种上树，否则集体有权收回。在原新移村开始着手将山林分到队到户工作后，原有林木随即遭乱砍滥伐，而非文件提倡的植树造林绿化荒山局面，原新移村为此经当时的公社同意中止山林分户工作并将已分到户的山林收回集体管理，依举轻明重原则，在重于文件规定收回集体条件的乱砍滥伐林木情况出现时，原新移村将山林收回集体管理的行为符合当时政策规定。在已分到户的山林被收回集体后，虽然部分村民持有的林权证未被注销，但考虑到集体收回山林系发生于农村改革之初，且常山县政府于2007年5月22日印发《关于切实做好换发山林权证自留山证工作的通知》，将《浙江省常山县山林所有权证》和《浙江省常山县社员自留山使用证》停止使用，故并不能以持有《浙江省常山县社员自留山使用证》主张承包特定四至的山林。原告作为原新移村村民，其拥有该村民集体经济组织成员身份，当然地享有作为该集体经济组织成员而对该村集体山林的权益，但无权主张对特定四至的山林享有承包权，更无从主张自1983年起获得讼争林地的经营权。2009年新移村经民主议定程序，将包含讼争林地在内的部分山林经营权进行流转，第三人由此获得该山林的经营权，并不违反法律规定。原告主张村委会无权发包，该主张与山林自1983年起就由村集体经营管理及该次发包系经民主议定程序决定的事实相悖，不能成立。常山县林业局根据规定程序所颁发的25号证合法有效。本案被诉处理决定依据争议各方当事人提交的证据材料，以及调查取证情况，认定不存在权属争议，属认定事实清楚，证据充分。行政程序上，常山县政府受理原告的权属争议处理申请之后，进行了调查、听证后于2018年7月30日作出被诉处理决定，符合《林木林地权属争议处理办法》的规定。市政府收到行政复议申请后，予以受理，并在法定期限内作出复议决定，程序合法。原告要求撤销1号确权决定及174号复议决定并判令常山县政府重新对案涉山林作出山林权属确权决定的诉讼请求，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告章约丙的诉讼请求。章约丙上诉称：一、上诉人持有的58号证系依法取得，是合法有效的。上诉人系新安江移民，1982年7月9日常山县政府根据国家政策的规定，将白石镇××（原××村）大枫坞贰亩伍分山林划拨给上诉人使用，并且向上诉人颁发了58号证即自留山使用权证。该使用证明确载明上诉人对该处山林的使用面积、四至，并明确规定植树地段的土地所有权属集体，使用权归社员，长期不变。农户拥有自留山使用权始于我国“林业三定”时(1981-1983年间)。从党中央、国务院到省委、省政府及地方政府对自留山使用权都有明确规定，不存在农户丧失“自留山使用权”的事实。《中共中央、国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定》(中发[1981]12号文件)，就规定要“划给社员自留山”，自留山由社员“长期使用”，并“允许继承”。中共浙江省委办公厅、浙江人民政府办公厅《关于切实做好延长承包期工作的通知》(浙委办[2006]5号)文件中明确规定，已经划定的自留山要保持长期不变，由农户长期无偿使用，不得强行收回。自留山上的林木，一律归农户所有。2008年6月8日中共中央、国务院《关于全面推进集体林权制度改革的意见》中再次明确规定，自留山由农户长期无偿使用，不得强行收回，不得随意调整。《中华人民共和国土地管理法》第十三条依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。由此可见，上诉人合法拥有的自留山使用权属有政策和法律依据。二、山林收回集体管理并不必然导致上诉人自留山权属的丧失。一审法院认定与事实不符，没有任何有效证据证明。山林由集体管理，不等于上诉人的自留山使用权被收回。一审法院在被上诉人没有任何有效证据证明的情况下，作出驳回上诉人的诉讼请求判决，是错误的。（一）一审期间，根据被上诉人提供的“证据清单”及“证据材料”，其用以证明上诉人自留山被村集体收回使用权的证据是两份“常山县农村合作经济组织误工工资表”、一份“关于新移村山林权证明”两份询问时间为“2012年6月6日”的“询问笔录”，上述证据均无法证明上诉人自留山使用权被集体收回的事实。（二）一审法院认定上诉人自留山被村委会“收回集体管理”的依据是[1982]31号《中共浙江省委、浙江省人民政府关于加快绿化荒山、改造疏林山的通知》（以下简称31号通知），然而，一审法院同样无法证明上诉人的自留山使用权被收回的事实。虽然31号通知曾有“集体有权收回”的规定，但其前提是“自留山划定以后，不准买卖、转让、出租，必须在三年内种上树，否则集体有权收回”。但是本案没有任何证据证明上诉人在当时没有响应政府“绿化造林、在三年内种上树”的号召；也没有证据证明上诉人曾经乱砍滥伐林木且达到严重的程度。而且，上诉人的自留山上有马尾松，并非荒山。所以，根本不符合“集体有权收回”的规定。（三）根据法律规定，集体“收回”自留山使用权必须存在法定原由，经法定程序，报颁证机关审查批准，经公告程序，由山林所有权人行使收回的权利。首先，收回山林使用权需存在收回的“法定原由”本案中，常山县政府提出集体收回自留山使用权的依据是浙江省委[1982]31号文件。依据该文件的规定，自留山划定以后，不准买卖、转让、出租，必须在三年内种上树，否则集体有权收回。而上诉人并不存在“买卖、转让、出租”自留山的行为，当时分配到的自留山上有松树，所以也没有“三年内”没有种上树的行为，更不存在乱砍乱伐树木的行为，不符合“集体收回”的规定。其次，行使“收回”上诉人自留山使用权，也必须履行法定程序：即应该由所有权人上报原颁证人民政府审查批准，向使用权人送达相关通知，进行注销或撤销登记，并予以公告。《林木和林地权属登记管理办法》第六条规定，林权发生变更的，林权权利人应当到初始登记机关申请变更登记。第七条规定，林地被依法征收、征用、占用或者由于其他原因造成林地灭失的，原林权权利人应当到初始登记机关申请办理注销登记。第八条规定，林权权利人申请办理变更登记或者注销登记时，应当提交下列文件：(一)林权登记申请表；(二)林权证；(三)林权依法变更或者灭失的有关证明文件。第三，由所有权人行使收回使用权的法定权利。原新移村委会并不拥有案涉山林的所有权，而权利人是该村第四生产队。所以，原新移村委会无权收回农户的自留山使用权。（四）与山林权属相关的法律法规并没有收回自留山使用权的规定。《森林法》第四十四条对毁坏山林承担的法律责任是，“补种”、“罚款”，并没有收回自留山使用权的规定。而上诉人根本不存在《森林法》第四十四条毁坏山林的行为。所以，一审法院依据浙江省委[1982]31号文件，认定原新移村委会已经收回上诉人自留山使用权，属于认定事实错误。三、未换发新版山林权证不等于上诉人持有的自留山权属证无效，一审法院适用“常政办发[2007]79号文件”，作为驳回上诉人诉讼请求的依据之一，属于对我国相关法律的错误解读。（一）首先，从标题可以看出，该文件是为了“切实做好换发山林权证自留山证工作”而下发的文件，足见当时常山县人民政府对“做好换发山林权证自留山证工作”非常重视。文件中第一条明确强调了此次新的林权证换发工作的重要性，要求“各乡镇、各部门”要“精心组织，切实将这项工作抓紧抓好”。其次，文件规定了工作目标，2007年5月30日前各乡镇要将林地所有权证发放到所有权单位、村、生产队；自留山证发放到农户。两证换发率达到100%。可见，只有将新的林权证发放到农户手中，旧的林权证才会失效。然而，原新移村委会并没有按照该文件规定做，没有为上诉人换发新版林权证，也没有通知上诉人换发新版林权证。对于换发新版林权证一事上诉人与村里众多农户一样，毫不知情，并非上诉人不申请换发新山林权证。而这恰恰说明，原新移村委会严重违反“常政办发[2007]79号”《常山县人民政府办公室关于切实做好换发山林权证自留山证工作的通知》规定。原新移村委会的不作为造成的未换发新版林权证，也不能由此就否定上诉人的自留山证效力。其三，自留山权属属于物权，未换发新林权证并不能产生自留山权属丧失的结果。即使旧版自留山使用权证停止使用，也并不等于上诉人自留山使用权丧失。《林木和林地权属登记管理办法》第十七条规定，发现林权证错、漏登记的或者遗失、损坏的，有关林权权利人可以到原林权登记机关申请更正或者补办。既然错、漏登记或者遗失、损坏可以到原林权登记机构申请更正或者补办，同理，旧自留山证也可以换发新版自留山使用权证，更何况，2007年没有换发新版自留山证，过错并不在上诉人。四、原新移村对章明泽的发包行为违法，村委会与章明泽签订的承包合同无效。（一）2009年4月14日村委会的决议，与会人员签名存在虚假(庭审时已经作了详细质证)；（二）发包内容违法。根据2009年4月14日村委会的决议内容，村委会是对村民拥有所有权的“松林”及村民拥有使用权的“林权”进行流转。根据我国相关法律法规规定，未经权利人委托授权，村委会无权对村民拥有所有权的“松林”及村民拥有使用权的“林权”进行流转。（三）发包程序违法。村民代表大会是2009年4月14日召开，而招标并中标时间是2009年4月8日(见对章培元的“询问调查笔录”)，也就是说，未召开村民代表会议，村委会就实际招标并中标了。（四）承包主体与中标主体不一致。2009年4月8日的中标人是章凯明(见对章培元的“询问调查笔录”)，但《老鸦牌至大枫坞山林承包合同》的承包方却是章明泽。（五）发包主体不合法。原新移村委会并非案涉山林所有权人，未经相关所有权人及使用权人的委托授权，其无权发包。法律对“村集体”与“小组(生产队)集体”拥有所有权有明确规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。章明泽承包的案涉山林，涉及多个生产队、多家农户(包括上诉人户)，这些生产队及农户才是山林使用权流转的主体。如果有证据证明这些农户的自留山权被收回，那么也应该由所在生产队作为发包人，或经生产队召开小组会议，经所在生产队2/3以上农户代表参加，与会的2/3以上农户代表同意，形成同意对外发包并同意委托村委会代为发包的决议，委托书由农户代表签字、捺印，村委会依据该委托书，其发包行为才是合法有效。而原新移村委会并没有经过权利人的授权委托，其发包行为是违法的，所签订的承包合同是无效的。五、被上诉人常山县政府超过法定期限提交证据，应视为没有证据，应该承担无证据证明其主张的法律后果。本案于2018年11月29日立案，上诉人于12月20日收到两被上诉人的答辩状及相关证据(复印件)，但在2019年1月28日第一次开庭进行证据交换时，被上诉人常山县政府却未能提供证据原件。行政诉讼法第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。综上，一审认定事实错误，适用法律、法规不当。请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。常山县政府答辩称：一、一审法院认定事实清楚，适用法律法规正确。上诉人章约丙系常山县白石镇原新移村(现为新塘岭村)村民。虽然上诉人于1982年7月9日取得了58号证，但因山林分到户后，乱砍滥伐现象严重，经当时白石公社同意，原新移村于1983年将分到户的山林重新收回村集体管理。此后，村委会又将部分山林分包给村民经营，亦因村民经营不善，重新收回集体管理。在山林收回集体管理期间，1995年、2004年，上诉人章约丙还受村委会指派进行看山并领取看山工资，包括上诉人在内的全村村民对山林收回集体管理的事实未有提出过异议。况且，常政办发[2007]79号文件《关于切实做好换发山林权证自留山证工作的通知》已明确规定，自2007年6月1日起，原《浙江省常山县山林所有权证》和《浙江省常山县社员自留山使用证》停止使用。故，上诉人持有的《浙江省常山县社员自留山使用证》已经停止使用，上诉人以仍持有《浙江省常山县社员自留山使用证》主张享有大枫坞2.5的自留山使用权显然依据不足。2009年经原新移村决议，章明泽通过合法程序承包山林，签订《承包合同》，申请变更林权登记并取得25号证符合法律规定，答辩人的林权确权决定及衢州市政府的行政复议决定均认定事实清楚，证据确凿，程序合法。二、上诉人上诉要求撤销一审判决缺乏事实和法律依据，上诉理由不成立。上诉人的自留山是在改革开放初期相关制度尚未完全完善之际的1983年被收回村集体的。31号通知要求，自留山划定以后，不准买卖、转让、出租，必须在三年内种上树，否则集体有权收回。原新移村部分山林分到户后，乱砍滥伐现象严重，原新移村经村两委会讨论并经原白石公社并经公社同意，将分到户的自留山收回集体统一造林、管理及砍伐，所得收入由村集体统一支配。上诉人持有的《浙江省常山县社员自留山使用证》虽系合法取得，但因证载的自留山已经收归集体，社员当然丧失了相关自留山使用权，上诉人主张58号证仍合法有效缺乏事实和法律依据。2009年4月14日，原新移村村民代表开会通过决议，决定对外排山杉林和老鸦牌至大枫坞到范村路为界山向本村村民进行林权流转，实到28人，27人同意通过。故村集体山林通过招投标的方式对本村村民发包，并由承包人与村委会签订《山林承包合同》约定各自的权利义务，符合法律规定。原新移村与章明泽签订的《老鸦牌至大风坞岭山林承包合同》合法有效，上诉人主张承包合同无效理由不成立。综上，请求驳回上诉，维持原判。衢州市政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”之规定，常山县人民政府有权处理被答辩人与章明泽之间的林权争议。根据法院庭审查明，1982年左右，原新移村将山林分到队，之后部分生产队将山林分到户，此间产生较严重的乱砍滥伐林木问题，1983年原新移村将分到队和户的山林收归集体管理且之后未对村民换发新证，可认定当时该村山林分户工作已中止并重作调整为村集体管理经营。31号通知要求，自留山划定以后，不准买卖、转让、出租，必须在三年内种上树，否则集体有权收回。原新移村对乱砍滥伐的山林收回集体管理，符合当时政策规定。集体收回山林系发生于改革之初，且常山县政府于2007年5月22日印发《关于切实做好换发山林权证自留山证工作的通知》，将《浙江省常山县山林所有权证》和《浙江省常山县社员自留山使用证》停止使用，故并不能已持有上述两类证主张承包特定四至的山林。被答辩人作为原新移村村民虽享有相应集体山林权益，但因山林归集体管理，上诉人无权以仍持有1982年山林权证主张对特定四至的山林享有权益。2009年新移村经民主议定程序，对包含诉争林地在内的部分山林经营权进行流转，章明泽由此获得该山林的经营权，并不违法法律规定。常山县林业局所颁发的25号证合法有效。二、答辩人作出的174号复议决定内容合法。上诉人系常山县白石镇新移村村民，常山县白石镇新移村于1961年由淳安县迁移至常山县，当时常山县民政局从该镇其他三个村买了700余亩山林，由新移村集体管理。1980年村里将山分到6个生产队经营，其中部分生产队把山分到经营户。1982年7月9日，常山县人民政府向被答辩人颁发58号证，将位于白石镇××（原××村）大枫坞2.5亩山林划拨给上诉人使用。山林到队、到户后，因管理难度大，出现较严重的乱砍滥伐林木现象。经村干部向当时的白石公社反映并与公社干部共同协商，于1983年把分到队和户的山收归村集体管理，并于次年发动群众种植杉木200余亩。在此过程中，大部分到户的证都被村集体收回，但仍有少量证在农户手中。收归村集体管理后，村委会将其中的二块山分别承包给二个村民经营，承包经营合同经常山县公证处公证，承包后因管理不善，合同未到期就被村集体收回。2007年，常山县政府为落实《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》，依法保护所有者和经营者的合法权益，于2007年5月22日印发《关于切实做好换发山林权证自留山证工作的通知》(常政办发〔2007〕79号)，决定在全县范围内开展自留山、统管山等新的林权证换发工作。该文件规定，2007年6月1日起，原《浙江省常山县山林所有权证》和《浙江省常山县社员自留山使用证》停止使用。2009年4月14日，经常山县白石镇新移村村民代表以上干部开会通过，外排山杉林和老鸦牌至大枫坞到范村路为界山，对新移村村民林权流转。2009年5月10日，章明泽与常山县白石镇新移村村民委员会签订《老鸦牌至大枫坞岭山林承包合同》。2009年10月13日，常山县新移村村民委员会与章明泽就大枫坞林地四至进行了确认，并制作《常山县林地四至确认书》。同日，章明泽向常山县林业局提出《关于要求林权证变更的申请》并填写《林权登记申请表》，申请变更登记原常山县白石镇新移村(现合并为新塘岭村)大枫坞林地使用权证。常山县林业局进行现场勘验，2009年12月22日，常山县林权管理中心作出《关于山林权属变更登记公告》并在新移村张贴了《常山县山林权属登记公告记录表》。2010年1月13日，章明泽取得25号证。上诉人因不服2010年1月13日颁发的25号证向常山县政府提出山林权属确权申请，请求撤销该证，并要求按照1982年7月9日颁发的58号证登记内容，为其换发新版林权证。常山县政府于2018年5月4日受理。2018年6月1日、7月2日，常山县政府对林地进行现场勘验，其中，上诉人对其林地四至界限指认不清，对证载四至与现状不符的情况，上诉人表示不清楚，章明泽对其证载四至指认清楚。2018年7月2日，常山县政府组织听证，并于2018年7月30日作出1号处理决定，认定事实清楚，适用依据正确，证据确凿，程序合法，内容适当。答辩人予以维持，并无不当。三、答辩人作出的174号复议决定程序合法。上诉人于2018年8月20日向答辩人申请行政复议，答辩人于当日依法予以受理，并依法送达相关法律文书。2018年8月23日，常山县政府收到答辩人邮寄送达的行政复议答复通知书及申请书副本。8月30日，常山县政府在法定期限内向答辩人提交行政复议答复书及证据材料，10月17日本案行政复议决定经批准延期，2018年11月13日，答辩人作出174号复议决定，并将行政复议决定书送达给上诉人、常山县政府、章明泽。综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律依据正确，请求驳回上诉，维持原判。章明泽在法定期限内未向本院提交书面答辩意见，其在庭审中辩称：同意常山县政府的答辩意见。经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。本院认为，本案系上诉人章约丙与被上诉人章泽明山林使用权纠纷引发的争议。各方当事人对争议山林的四至范围没有异议，即以58号权证记载的四至范围。各方争议的焦点在于上诉人原拥有的涉案林地使用权是否已被村集体经济组织收回。上诉人认为现行的法律、法规并没有规定其已取得权证自留山使用权可以收回，对此中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅《关于切实做好延长承包期工作的通知》（浙委办[2006]5号）文件中已作了明确规定。对使用权已收回的事实，被上诉人常山县政府在一审时提交的落款印章为常山县白石镇人民政府的1995年1月28日及2004年1月16日常山县农村合作经济组织误工工资表表明，上诉人章约丙曾于上述时间内两次领取看山工资。上诉人在一、二审庭审时的陈述可以证明从1982年起至2011年上诉人对涉案的林地使用权提出异议之时，涉案自留山在八十年代由村集体管理，上诉人对涉案的山林没有进行过管业，且其对八十年代初其所在村当时存在滥伐林木的现象并没有否认，结合2012年6月章培元（现任村主任）、章建设（原村主任）询问调查笔录等可以证实，因新移村村民在取得林地使用权后没有在自留山上植树造林且乱砍滥伐现象比较严重，包括上诉人在内的所有村民的自留山使用权在1983年统一收回由村集体管理，1987年又承包给该村村民种植，后因管理不善，到1990年又收回村集体统一管理。中共浙江省委、浙江省人民政府《关于加速绿化荒山、改造疏林山的通知》（省委[1982]31号）第一条规定，自留山划定以后，不准买卖、转让、出租，必须在三年内种上树，否则集体有权收回。上述规定中虽没有明确滥伐林木是收回自留山的前提，但滥伐林木行为的危害后果远大于上述规定中“买卖、转让、出租及三年内不种上树”行为的危害后果，且考虑到收回使用权的行为发生在农村土地制度改革之初，当时相关的法律、法规、政策都存在不健全的情形，行政管理手段欠缺，管理水平也相对较低，且当时收回林地使用权也是为了保护山林生态环境，上诉人在2011年之前并没有主张过该林地的使用权，故常山县政府作出的1号处理决定认定对涉案林地使用权已由上诉人所在村集体组织收回并无不当。《浙江省森林管理条例》第四十三条规定，确认森林、林木、林地的权属，以县级以上人民政府在林业“三定”时按规定核发的权属证书为依据。林业“三定”时未确定权属或者确定权属有错误的，以土地改革时县级以上人民政府颁发的土地证或者有关部门保存的土地清册为依据。合法的权属变更，应当予以确认。涉案的林地已在八十年代初由村集体经济组织收回，现使用权也已发包给被上诉人章明泽，故常山县政府将涉案的林地使用权确认为章明泽，并无不当。但1号处理决定在处理结论上的表述存在不当，上诉人与章明泽之间存在的是使用权纠纷，其向常山县政府提出的也是山林权属确权申请，故常山县政府在作出裁决决定时，应明确争议林地的使用权归属，而非对章明泽现持有的权证是否合法进行认定，也不能因章明泽持有权证来倒推该林地不存在争议。至于章明泽领取的权证是否合法，系裁决后的后续处理问题，如使用权归上诉人，则撤销该权证，如使用权属章明泽，该权证就无须撤销。同理，一审法院认可常山县政府的上述观点，也存在不当。对常山县政府的裁决程序及衢州市政府的行政复议程序的合法性，上诉人在庭审中明确表示没有异议，本院予认可。综上，上诉人对涉案的林地虽在林业“三定”时领取过使用权证，但鉴于上诉人的林地使用权已被村集体收回，依照《浙江省森林管理条例》第四十三条规定，对合法的权属变更应当予以确认，故上诉人再以该权证主张其享有涉案林地使用权，缺乏相应的依据。上诉人提出的上诉理由均不能成立，依法不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人章约丙负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  马惟菁审判员  王红根审判员  董 东二〇一九年十一月十八日书记员  吕圣姻·1·