湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘01行终999号上诉人（原审原告）周静萍，女，1959年11月7日出生,汉族，住长沙市天心区。委托代理人欧阳勇义，湖南锐和律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长沙市公安局天心分局，住所地：长沙市天心区正塘坡路269号。法定代表人肖向东，该分局局长。委托代理人郑楷,长沙市公安局天心分局法制大队民警。被上诉人（原审被告）长沙市人民政府，住所地：长沙市岳麓区岳麓大道218号。法定代表人胡忠雄，市长。委托代理人伍益东，长沙市司法局工作人员。上诉人周静萍与被上诉人长沙市公安局天心分局（以下简称公安天心分局）行政处罚决定及长沙市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定一案，不服长沙铁路运输法院作出的（2019）湘8601行初125号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，2019年2月27日，周静萍在北京天安门地区反映工作及退休编制待遇问題，被北京市公安局天安门地区分局治安大队予以训诫后将周静萍送至北京市接济服务中心，次日长沙市驻京维稳劝返办公室致函公安天心分局：“周静萍在北京市天安门地区上访的行为扰乱了首都北京的治安秩序，对首都北京的和谐稳定造成了一定的现实危害，建议依法处理。”2019年3月1日，天心区黑石铺街道办事处工作人员将周静萍从北京市接回长沙后报案至黑石铺派出所，公安天心分局将该案件受理为行政案件进行调查。2019年3月1日15时公安天心分局传唤周静萍调查询问，并制作询问笔录。周静萍在询问时陈述以下事实：“周静萍等4人通过‘携手同行’微信群，商量于2019年2月26日晚11时许搭乘Ｚ36次火车去北京找肖主任上访，在北京西站下火车后同乘一台的士来到北京市天安门，在过天安门安检时执行安检的民警发现周静萍是上访重点人员，于是将周静萍等4人带至北京市公安局天安门地区分局治安大队，北京民警询问:‘你的问题没有解决，你以后还会来上访不’？周静萍回答:‘我的问题没有解决，那我还会来。’2019年2月28日晚上，天心区信访局的彭局长来做工作，劝周静萍等人回家，周静萍于2019年3月1日下午2点40分左右到长沙高铁南站。公安天心分局民警办案文明，保障了周静萍吃饭和睡觉权益。”周静萍核对笔录并对笔录所记载内容签字确认。2019年3月1日，公安天心分局告知周静萍拟对其作出行政处罚决定的事实、理由和依据及原告享有陈述和申辩的权利，周静萍未陈述和申辩。2019年3月2日，公安天心分局作出天公（黑）决字〔2019〕第0164号《公安行政处罚决定书》,主要内容如下:“现查明2019年2月27日13时许，周静萍在北京市××周边非××区域××并被××公安局××治安大队训诫，后周静萍被送至马家楼接济分流中心。2018年1月5日，因杨勤等人扰乱单位秩序，被长沙市公安局岳麓分局行政拘留。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条第一款第二项之规定，决定对周静萍行政拘留十日。”周静萍不服上述处罚决定，于2019年3月25日向市政府提出行政复议，市政府依法受理后，向公安天心分局发出《行政复议答复通知书》，公安天心分局依法提交答复书及证据。2019年5月21日，市政府作出长府复决字〔2019〕第91号《行政复议决定书》，维持了公安天心分局作出的天公(黑)决字〔2019〕第0164号《公安行政处罚决定书》，周静萍不服，提起本案行政诉讼。一审法院认为，《治安管理处罚法》第二条规定，扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。故本案公安天心分局具有作出治安行政处罚的职权。公民在信访过程中应当遵守法律、法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利。《信访条例》第十六条规定，“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出”；第十八条规定，“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”；第二十条第一款第一项规定，“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的”。天安门不是上访场所，周静萍在全国“两会”重要会议前期，到北京市天安门地区上访，扰乱了首都北京的治安秩序，违反了上述规定，属于扰乱公共场所秩序的行为。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定:扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园，展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款;情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。《湖南省公安机关行政处罚裁量权基准》第一章第一节第二条对扰乱公共场所秩序的违法行为情形和处罚基准的规定，情节较重的违法行为情形:(9)其他情节较重的情形。处罚基准:处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。周静萍还于2017年10月、11月到市政府进行非正常上访，2018年1月5日，又因在市政府非正常上访扰乱单位秩序被长沙市公安局岳麓分局行政拘留。周静萍明知在“两会”即将召开之际前去上访，将造成恶劣影响，属于其他情节较重的情形。据此，公安天心分局作出天公(黑)决字〔2019〕第0164号《公安行政处罚决定书》，决定对周静萍行政拘留十日，认定事实清楚，证据确凿，适用法律准确，量刑适当。故周静萍关于“公安天心分局对周静萍处行政拘留处罚无事实依据，明显违法，案涉处罚行为法律适用错误，无法律依据。”的诉称无事实和法律依据，一审法院不予支持。市政府收到周静萍的复议申请后，依法通知公安天心分局进行答复。在公安天心分局提交证据及答复意见后，在法定期限内作出长府复决字[2019]第91号《行政复议决定书》，事实认定清楚，程序合法，适用法律准确，应予以维持。综上所述，公安天心分局作出的天公(黑)决字〔2019〕第0164号《公安行政处罚决定书》事实清楚，适用法律、法规正确，行政程序合法、正当。市政府在复议过程中程序合法，复议决定认定事实清楚，适用依据正确。故对周静萍要求确认天心区分局作出的天公(黑)决字[2019]第0164号《公安行政处罚决定书》违法及撤销市政府作出的长府复决字[2019]第91号行政复议决定书的诉讼请求，一审法院不予支持；周静萍关于“公安天心分局为周静萍消除影响、恢复名誉并向周静萍赔礼道歉，并赔偿周静萍经济损失45828.43元和精神损失50000元”的诉讼请求无法律依据，一审法院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回周静萍的诉讼请求。上诉人周静萍上诉称:一、原判决认定的事实错误。1、上诉人去北京市是为了找肖主任打听一下回复情况，去天安门纯属游玩，未带任何材料，并不是一审认定的上访。2、上诉人在询问笔录中一直陈述申辩自己未在天安门周边非上访区域做任何违法行为，所以原判决认定上诉人未陈述申辩是有误的。3、一审法院在本院认为中认定上诉人于2017年10月、11月到市政府进行非正常上访，但在长沙市中院作出的（2019）湘01行终34号判决中，已经推翻上述错误认定；二、原判决适用的法律法规有误。根据湘公发〔2017〕18号《湖南省公安行政处罚裁量权基准》的规定，只有六个月内曾因扰乱公共场所秩序被公安机关训诫或受过行政处罚的，才认定为情节较重的违法行为，而上诉人是2018年1月5日因扰乱单位秩序而被行政拘留过，并不属于情节较重的情形，所以一审法院认定事实以及法律适用均有误，请求二审法院撤销长沙铁路运输法院作出的（2019）湘8601行初125号行政判决。被上诉人公安天心分局答辩称：一审判决认定事实清楚、证据确实充分，适用法律正确。请求驳回上诉人的诉讼请求，维持一审判决。被上诉人市政府答辩称：市政府收到周静萍的复议申请后，依法办理行政复议案件，根据所查明认定的事实作出维持的复议决定，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，一审判决符合法律规定，请求驳回上诉人的诉讼请求，维持一审判决。当事人向一审法院提交的证据和依据已随案移送本院。经审查，本院采信的证据和确认的事实与原审无异。本院认为，1.根据北京市公安局天安门地区分局对上诉人作出的训诫书、长沙市驻京维稳劝返办公室出具的《依法处理涉访违法行为建议函》、长沙市天心区黑石铺街道办事处出具的《周静萍进京非访接访劝访情况》等材料，被上诉人认定上诉人于2019年2月27日在北京市天安门周边地区非正常上访被当地公安机关发现并给予训诫，扰乱了天安门周边的社会秩序，具有事实根据。上诉人主张被上诉人对其作出的处罚决定没有事实依据不能成立，本院不予支持。2.上诉人主张其到达北京西站的时间是2019年2月27日13:44，后再乘的士到天安门地区，但北京市公安局天安门地区分局作出的《训诫书》的时间是2019年2月27日13:00，时间上存在矛盾，故该案主要证据不足。本院认为，因该《训诫书》上有周静萍的亲笔签名和手印为证，时间错误系北京警方的录入笔误，但不影响周静萍于2月27日下午在北京天安门地区非正常上访的客观事实。上诉人主张其未在《公安行政处罚告知笔录》上签名和捺指印，公安也未告知其有陈述和申辩的权利。本院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第七十七条的规定，被询问人拒绝签名和捺指印的，办案人民警察应当在询问笔录中注明，本案被上诉人在向上诉人告知拟处罚的事实、理由和依据后，上诉人选择沉默且拒绝签名、捺指印，被上诉人在笔录中注明“沉默”符合法定程序。3.根据《信访条例》第十八条第一款的规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。根据《信访条例》第二十条的规定，信访人在信访过程中不得在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集。北京市天安门周边地区不是指定的信访场所，不接待信访人员，不允许信访人员聚集和滞留，故上诉人在明知这些管理要求的情况下，仍以制造影响的方式、以信访为目的到北京市天安门周边地区聚集和滞留，无视这一场所的管理要求，被上诉人认定其行为扰乱了公共场所的秩序，并无不当。上诉人主张其去天安门纯属游玩而未有任何违法不当行为，且一审提交了同行的三位证人证言予以证实，上诉人的行为不构成扰乱公共场所秩序的行为。本院认为，上诉人无视北京市天安门周边地区这一重点地域的管理要求而以信访为目的在这一公共场所进行聚集滞留的事实成立，本院对上诉人主张其到北京天安门周边纯属游玩的主张不予采纳。本案被上诉人基于上诉人周静萍曾于2018年1月15日被长沙市公安局岳麓分局行政拘留的事实，且本次又为反映编制待遇诉求，在2019年全国“两会”重要会议前，到北京市天安门周边非上访区域进行非正常上访，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项及《湖南省公安机关行政处罚裁量权基准》第一章第一节第二条对扰乱公共场所秩序的违法行为中情节较重的违法行为情形第（9）项的规定，综合认定后对周静萍处行政拘留十日的处罚具有法律依据，符合法定处罚幅度。被上诉人对上诉人进行处罚前，依法进行了相关调查，告知了上诉人作出处罚的事实、理由和依据以及相关权利义务，依法进行了传唤，履行了通知家属手续，符合法定程序要求。综上，上诉人的各项上诉理由均不能成立，其诉讼请求，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审诉讼费50元，由上诉人周静萍负担。本判决为终审判决。审判长  吴树兵审判员  陈丽琛审判员  黄 姝二〇一九年十一月二十一日书记员  彭凤琴附:本判决适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2.《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；（五）破坏依法进行的选举秩序的。聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。3.《湖南省公安机关行政处罚裁量权基准》扰乱单位秩序的行为中情节较重的违法行为情形：（1）六个月内曾因扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序被公安机关训诫或者受过行政处罚的；（2）多次扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序的；（3）在机关、团体、企业、事业单位内损毁办公用具、物品、门窗等物造成较大损失或者毁坏文件材料的；（4）无理推拉、纠缠、辱骂、围攻或者殴打有关国家工作人员、职工、教师、科研人员、医务人员，造成伤害后果或者恶劣影响的；（5）造成机关、团体、企业、事业单位的主要出入通道较长时间交通堵塞的；（6）占据办公室、实验室、教室、生产车间以及其他工作场所时间较长，经多次劝说拒不离开的；（7）在国家机关办公场所周围实施静坐，张贴、散发材料，呼喊口号，打横幅，穿着状衣、出示状纸，扬言自伤、自残、自杀等行为或者非法聚集，经多次劝说拒不离开的；（8）围堵、冲击国家机关的；（9）其他情节较重的情形。处罚基准：处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。