湖南省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)湘行终1669号上诉人（一审原告）郑化清，男，1954年2月14日出生，汉族，住湖南省澧县。委托诉讼代理人李少菊，女，1958年4月24日出生，汉族，住湖南省澧县，系郑化清之妻。委托诉讼代理人魏巍，北京京平律师事务所律师。被上诉人（一审被告）澧县人民政府，住所地湖南省澧县澧阳街道古城西路118号。法定代表人徐荩，县长。委托诉讼代理人肖毅，澧县国有土地上房屋征收与补偿工作办公室法制股长。委托诉讼代理人范道华，湖南城头山律师事务所律师。上诉人郑化清因与被上诉人澧县人民政府(以下简称澧县政府)房屋征收补偿决定一案，不服湖南省常德市中级人民法院（2019）湘07行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。郑化清起诉称，2018年9月8日，澧县政府作出的澧政函［2018］96号《关于郑化清房屋征收补偿的决定》（以下简称96号补偿决定）违法，侵犯了郑化清的合法权益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律法规的规定，特提起诉讼，请求：1、依法撤销澧县政府作出的96号补偿决定，2、本案诉讼费由澧县政府负担。常德市中级人民法院审理查明，2017年6月30日，澧县政府发布68号征收决定，决定对澧县湘运片区棚户区改造建设项目规划蓝线范围内国有土地上的建筑物、构筑物及设备设施实施征收。郑化清所有的房屋××于澧县澧阳镇万寿宫居委会，位于征收范围内。房屋结构为混合，总层数五层，案涉房屋位于第二层，房屋所有权证编号为澧房权证澧阳字第××号，证载建筑面积为87.6平方米，产别私有房产，用途住宅，建筑年代1996年，产权来源全额集资。案涉房屋国有土地使用权证编号为澧国用（2002）字第2543号，证载土地使用权面积20.27平方米，使用权类型为划拨，用途住宅。未经产权登记房屋建筑面积为18.19平方米，建筑结构混合，用途附房，层高2.2米以上，层次为架空层。2017年1月23日，澧县发展和改革局作出澧发改审（2017）11号《关于调整澧县城区棚户区改造项目万寿宫湘运片区改造点建设项目可行性研究报告的批复》，列明的改造房屋户数为839户。2017年2月22日，澧县棚户区改造工作领导小组办公室作出的澧棚办建（2017）1号《澧县棚户区改造确认书》，确认的改造房屋户数为839户。澧县征补办开展入户摸底调查，于2017年5月26日公示案涉项目房屋入户摸底调查情况，公示的被征收人总户数为403户，其中自然人394户，法人9户。随后，澧县国有土地上房屋征收与补偿工作办公室（以下简称澧县征补办）公示被征收范围内未经产权登记房屋初步认定表，对未经产权登记房屋的被征收人、面积、性质、用途、结构及初步认定意见等内容进行了公示。2017年6月26日，澧县湘运车站片区棚户区改造项目指挥部召集澧县征补办、住建局、规划局、国土局、××局、××街道、各分指负责人会议，就案涉项目房屋征收中未经产权登记房屋认定问题进行专题研究，经认真讨论，达成一致意见，并形成会议纪要，认定郑化清等287位被征收人的房屋为可以进行补偿的未经产权登记房屋。2017年3月13日，湖南鸿天房地产土地评估有限公司(以下简称鸿天公司)对郑化清的房屋、装饰装修及附属设施进行了现场查勘，并制作了现场查勘表，郑化清在该表上对现场查勘情况进行签名确认。2017年6月12日，澧县征补办在澧县政府网上发布澧征办告字［2017］14号《关于澧县湘运片区棚户区改造建设项目房屋征收评估信息的公告》，公告备选评估机构的报名时间、地点、条件、需提供的资料、报名形式等内容。鸿天公司、湖南诚瑞房地产估价有限公司、常德正泰房地产评估经纪有限公司、常德市金源房地产评估有限责任公司在规定时间内报名，拟参与案涉项目评估。2017年6月30日，澧县征补办经审核，认为上述四家评估机构均符合国有土地上房屋征收评估的相关要求，将其列为案涉项目房屋征收备选房屋地价格评估机构，并将该四家评估机构名称及资质向社会予以公示，在征收范围内张贴。同日，澧县征补办发布并在征收范围内张贴《关于湘运片区棚户区改造建设项目房屋征收协商选定房地产价格评估机构的通知》，告知被征收人应于2017年7月3日至7日期间，从备选评估机构名单中协商选定一家评估机构，并将协商选定结果告知澧县征补办。在上述期限内，被征收人未能协商选定评估机构。澧县征补办遂于2017年7月9日发布《关于湘运片区棚户区改造建设项目房屋征收投票决定房地产价格评估机构的通知》，告之各被征收人于2017年7月11日起，按照征收实施单位的统一安排，投票选定评估机构。2017年7月10日至13日，组织被征收人投票选定鸿天公司为案涉项目的房地产价格评估机构，并由湖南省澧县公证处的公证员对投票过程进行全程监督。此次投票应参加被征收人403人，共发出选票288张，收回278张，有效票256张，无效票22张。2017年7月14日，湖南省澧县公证处出具(2017)湘常澧证民字第662号公证书，证明整个投票选定评估机构的过程真实合法、符合预定活动方案。同日，澧县征补办将选定房地产价格评估机构的情况予以公示。2017年7月15日，澧县征补办向鸿天公司出具《房屋征收评估委托书》。随后，鸿天公司开展评估工作，并向澧县征补办提供了案涉项目房屋征收分户初步评估结果。澧县征补办将分户初步评估结果予以公示后，鸿天公司对分户初评结果的相关情况进行现场解释说明。2017年8月17日，鸿天公司针对郑化清被征收房屋、装饰装修及设施作出《房屋征收估价分户报告》，对产权登记房屋估价344932元，未经产权登记房屋估价为41473元，装饰装修及设施估价70477元，评估总价为456882元。2017年8月19日，澧县征补办向郑化清直接送达该分户评估报告。2017年8月19日、2018年8月7日、2018年8月15日，相应工作人员就补偿问题与郑化清进行了协商，但签约期内未达成一致意见。随后，澧县征补办报请澧县政府作出房屋征收补偿决定。经审查，澧县政府于2018年9月8日作出96号补偿决定，于2018年9月26日，向郑化清留置送达该补偿决定，并对送达情况进行拍照记录。2018年9月27日，澧县政府对该补偿决定进行公示。郑化清不服96号补偿决定，遂提起本案行政诉讼。常德市中级人民法院审理认为，本案的争议焦点为：一、《房屋征收估价分户报告》是否可以作为96号补偿决定认定补偿金额的依据；二、96号补偿决定中关于产权调换的内容是否侵犯郑化清的合法权利；三、96号补偿决定是否遗漏补偿项目；四、96号补偿决定的程序是否合法。一、《房屋征收估价分户报告》可以作为96号补偿决定认定补偿金额的依据首先，评估机构的选定程序合法。澧县征补办于2017年6月30日发布通知，告知被征收人应于2017年7月3日至7日期间，从备选评估机构名单中协商选定一家评估机构，并将协商选定结果告知澧县征补办。但是，在上述期限内，被征收人未能协商选定评估机构。澧县征补办遂分批组织被征收人投票选定房地产价格评估机构，湖南省澧县公证处的公证员对投票过程进行全程监督。此次投票应参加被征收人为403人，共发出选票288张，说明有288户被征收人参加投票，不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则，采取无记名投票方式投票选定鸿天公司为案涉项目的房地产价格评估机构，公证机关也出具了公证书，证明整个投票选定评估机构的过程真实合法、符合预定活动方案。虽然在征收决定作出过程中有关材料上列明的改造户数为839户，但从入户调查结果来看，实际的被征收人只有403户。二者不一致是因统计口径不一致的原因所致，项目前期摸底调查时将产权所有人、承租人、经营者等均统计在内。故投票选定评估机构的法定人数应为产权所有人，即403户，另外，澧县征补办虽通知从2017年7月11日起开始，投票选定评估机构，但实际上从2017年7月10日就开始组织选定评估机构。因参加投票的被征收人超过了被征收人总数的三分之二，视为被征收人对提前一天开始选定评估机构行为的认可。故评估机构的选定程序合法，郑化清主张评估机构选定违法，因无事实根据，不予支持。其次，现场查勘表可以作为《房屋征收估价分户报告》的事实根据。鸿天公司的评估人员虽然在选定评估机构之前，提前进入现场查勘，程序上确有瑕疵。但是，郑化清在实地查勘表上签名确认，视为对查勘的实物量的认可。而后，被征收人选定鸿天公司为案涉项目的房地产价格评估机构，澧县征补办委托鸿天公司对案涉项目房屋价值进行评估，视为对鸿天公司提前进入现场查勘的相关情况的追认。根据查明的事实，评估人员现场查勘被征收房屋状况，做了实地查勘记录，且郑化清并未对评估机构现场查勘表上记录的内容提出任何异议，故现场查勘表可以作为案涉房屋、装饰装修及附属设施等评估项目的根据。再次，郑化清未对《房屋征收估价分户报告》申请复核评估，视为对该分户报告内容的认可。根据《征补条例》第十九条第二款关于“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定”的规定，郑化清对《房屋征收估价分户报告》若有异议，应向鸿天公司申请复核评估，但其在收到《房屋征收估价分户报告》后，在规定期限内并未提出申请，视为其对《房屋征收估价分户报告》中房屋相关价值内容无异议，现其主张该评估报告评估价值过低，不予支持。据此，鸿天公司根据实地查勘情况，采用比较法，考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等因素，以征收决定公告之日2017年6月30日为评估时点，出具的《房屋征收估价分户报告》客观、公正，可以作为澧县政府认定案涉房屋补偿价值和装饰装修及附属设施补偿价值的依据。二、96号补偿决定中关于产权调换的内容并未侵犯郑化清的合法权益根据查明的事实，供产权调换的房屋系位于案涉项目重建区域内的期房，不可能在作出被诉补偿决定时明确用于产权调换房屋的面积、楼层、户型，及评估产权调换房市场价值等内容，须待案涉项目征收程序完成后，方能原地重建。但是补偿决定中已经提供了产权调换房的几种户型，供其选择，并且说明了产权调换房也按市场评估价计算，故被诉补偿决定中关于产权调换部分内容，符合实际情况，并未侵犯郑化清的合法权益。2019年6月10日本案一审庭审时，郑化清和澧县政府均表示愿意就产权调换进行协商，但未果。三、96号补偿决定没有遗漏补偿项目第一，《征补条例》第二十五条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”该条例第二十六条第二款进一步规定：“补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。”关于对《征补条例》第二十五条第一款的适用问题，有关补偿事项是根据被征收房屋的实际情况，确定必要的补偿项目，并非对该条所罗列的所有事项均应在补偿决定中予以明确。第二，关于被诉补偿决定没有明确支付期限的问题，郑化清在被诉补偿决定送达之日起15日内没有书面选择产权调换方式，根据被诉补偿决定的内容，视为郑化清放弃产权调换方式。被诉补偿决定已经明确告知郑化清澧县征补办已经将货币补偿方式的补偿款461682元足额存储，郑化清可随时领取，故被诉补偿决定已经保障了郑化清领取补偿款的权利，支付期限明确。关于搬迁期限与过渡期限的问题，澧县政府确定并公布的《澧县湘运片区棚户区改造建设项目房屋征收补偿方案》第六条第(一)、(二)项，对征收补偿实施期限作出了明确规定：房屋征收补偿协议签订及搬迁期限为自房屋征收决定公示之日起4个月内，安置房回迁过渡期限为自房屋征收补偿协议签订并搬迁交房之日起3个月内。因房屋征收补偿方案已经对搬迁期限与过渡期限作了统一的界定，澧县政府必须遵照执行，故被诉补偿决定没有必要明确搬迁期限与过渡期限。据此，被诉补偿决定没有遗漏补偿项目。四、96号补偿决定的程序合法鸿天评估公司出具评估报告后，澧县征补办的工作人员就补偿问题与郑化清进行了协商，并听取其陈述、申辩意见，但在签约期限内未达成一致意见，澧县征补办遂报请澧县政府作出补偿决定。澧县政府经审查作出了被诉补偿决定，并经公示和送达，程序上并无不当。因报请程序系内部程序，澧县政府虽未提交相应证据，但不能以此为由否定该内部程序之存在，故郑化清主张澧县政府未经澧县征补办的报请，迳行作出补偿决定的主张不能成立，不予支持。综上所述，被诉补偿决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。郑化清的诉讼请求及事实与理由，因无事实根据和法律依据而均不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回郑化清的诉讼请求。案件受理费50元，由郑化清负担。郑化清不服上述判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人作出的《征收补偿决定》所依据的评估结果不具有合法性。1.评估机构选定违法，致评估报告不具有合法前提。选定评估机构时，没有经过协商过程；投票选定评估机构，存在伪造投票的事实；评估机构人员在评估选定之前，就开始评估，证明评估机构是提前内定的。2.评估机构出具的评估报告，未经法定程序作出。3.评估报告本身不具合法性。4.《房屋征收估价分户报告》中未登记房屋评估单价违反补偿方案及常德市地方规定。二、被上诉人作出的《征收补偿决定》实体违法。1.未载明补偿的支付期限、搬迁期限、过渡期限。2.未明确产权调换的地点、面积。3.产权调换的房屋价值不明确。三、《征收补偿决定》程序违法。1.作出征收补偿决定前，房屋征收部门没有完成报请程序。2.作出征收补偿决定时，未按照《湖南省行政程序规定》程序进行，程序严重违法。综上，请求撤销湖南省常德市中级人民法院（2019）湘07行初15号行政判决；将本案发回重审或者查明事实后，依法改判撤销澧政函[2018]96号房屋征收补偿决定。澧县人民政府答辩称：一、《房屋征收估价分户报告》可以作为确定补偿金额的依据。1.评估机构的选定程序合法。2.现场查勘表可作为《房屋征收估价分户报告》的事实根据。3.被答辩人未对《房屋征收估价分户报告》申请复核评估，视为对该分户报告内容的认可。二、补偿决定没有侵犯被答辩人的合法权益。三、对被答辩人补偿决定的程序合法。请求驳回上诉，维持原判决。原一审诉讼中提供的证据均随卷移送本院。原一审法院采信的证据可作为认定本案事实的依据。本院对一审法院认定的基本事实予以认定。另查明，澧县政府于2018年9月8日作出96号补偿决定，主要内容为：一、依法对被征收人郑化清位于澧县澧阳街道万寿宫社区澧房权证阳字第××号房屋进行征收补偿。二、郑化清可以选择货币补偿或产权调换的补偿方式。选择货币补偿方式，补偿461682元，其中房屋价值补偿费386405元、室内装饰装修补偿费70477元，搬迁费1800元、临时安置费3000元，已由澧县征补办足额存储，郑化清可随时领取。选择房屋产权调换方式，供产权调换的房屋系位于本项目重建区域内的期房，共有建筑面积约为80平方米、100平方米、120平方米、140平方米的四种户型供其选择。搬迁费、过渡期间临时安置费按补偿方案规定支付。郑化清应在本决定送达之日起15日内书面选择产权调换方式，并及时按照征收补偿方案规定，根据被征收房屋的市场评估价格和所调换房屋的市场评估价格计算、结清产权调换的差价，逾期不书面选择产权调换方式或未按规定计算、结清产权调换差价的，视为放弃产权调换方式。三、郑化清应自本决定送达之日起15日内，从被征收房屋内搬出并腾空房屋。本院认为，本案二审的争议焦点是被诉房屋征收补偿决定是否合法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第二十六条第一款的规定,澧县人民政府具有作出补偿决定的法定职权。本案中,郑化清的涉案房屋位于澧县湘运片区棚户区改造建设项目国有土地征收范围内,应当予以征收补偿。由于在征收补偿方案确定的签约期限内,被征收人未能与房屋征收部门澧县征补办达成补偿协议。澧县人民政府根据房屋征收部门的报请,经过调查核实,于2018年9月8日按照征收补偿方案作出96号《补偿决定书》。该《补偿决定书》明确了补偿方式、补偿金额、并告知供产权调换的房屋系位于本项目重建区域内的期房，共有建筑面积约为80平方米、100平方米、120平方米、140平方米的四种户型供选择。搬迁费、过渡期间临时安置费按补偿方案规定支付等有关补偿协议的事项,符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第二款的规定,并无不公平之处。同时,鸿天评估公司出具《房屋征收评估报告》后，告知当事人如对评估结果有异议，可以在收到评估报告之日起10日内向评估机构申请复核评估，对复核结果仍有异议，可在收到复核结果之日起10日内向评估专家委员会申请专家鉴定。郑化清收到评估报告后，在规定期限内未向鸿天公司申请复核评估，也未向常德市房地产价格评估专家委员会申请鉴定，视为其对《房屋征收估价分户报告》中房屋相关价值内容无异议，澧县征补办就补偿问题与郑化清进行了协商，听取其陈述、申辩意见。因在签约期限内未达成一致意见，澧县征补办遂报请澧县政府作出补偿决定。澧县政府经审查作出了被诉补偿决定，并经公示和送达，程序上并无不当。故澧县人民政府于2018年9月8日作出澧政函〔2018〕96号《关于郑化清房屋征收补偿的决定》证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序,并无不当之处。此外，郑化清提出评估机构选定违法问题。经查，澧县征补办于2017年6月30日发布通知，告知被征收人应于2017年7月3日至7日期间，从备选评估机构名单中协商选定一家评估机构，并将协商选定结果告知澧县征补办。但是，在上述期限内，被征收人未能协商选定评估机构。澧县征补办遂分批组织被征收人投票选定房地产价格评估机构，湖南省澧县公证处的公证员对投票过程进行全程监督。此次投票应参加被征收人为403人，共发出选票288张，说明有288户被征收人参加投票，不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则，采取无记名投票方式投票选定鸿天公司为案涉项目的房地产价格评估机构，公证机关也出具了公证书，证明整个投票选定评估机构的过程真实合法、符合预定活动方案。故评估机构的选定程序合法，郑化清主张评估机构选定违法，并无事实根据。但鸿天公司的评估人员在选定评估机构之前，提前进入现场查勘，程序上确有瑕疵，应予指出。综上,上诉人郑化清的上诉理由不能成立，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚、适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定,判决如下:驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元,由上诉人郑化清负担。本判决为终审判决。审判长  万向东审判员  赫荣生审判员  张少波二〇一九年十一月十二日法官助理刘柯岑书记员杨雅婷