重庆市第四中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）渝04行终154号 上诉人（原审原告）秀山土家族苗族自治县峨溶镇峨溶村上街组。 负责人李本纯，该组组长。 委托代理人郭学宝，男，汉族，1969年6月10日出生，住山西省泽州县。 被上诉人（原审被告）秀山土家族苗族自治县发展和改革委员会。住所地:重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道花灯大道行政中心四楼。统一社会信用代码:1150024100913817X6。 法定代表人洪大志，该委员会主任。 委托代理人黄秀峰，该委员会工作人员。 委托代理人陈娟，重庆春雨律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）秀山土家族苗族自治县人民政府。住所地:重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道渝秀大道。 法定代表人向业顺，该县县长。 委托代理人李怡净，秀山土家族苗族自治县司法局工作人员。 委托代理人王利，重庆春雨律师事务所律师。 原审第三人秀山土家族苗族自治县商务委员会。住所地:重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道行政中心四楼425室。统一社会信用代码：11500241709431318Y。 法定代表人杨志勇，该委员会主任。 委托代理人吴远君，重庆群峰律师事务所律师。 上诉人秀山土家族苗族自治县峨溶镇峨溶村上街组（以下简称上街组）与被上诉人秀山土家族苗族自治县发展和改革委员会（以下简称秀山县发改委）、秀山土家族苗族自治县人民政府（以下简称秀山县政府）及原审第三人秀山土家族苗族自治县商务委员会（以下简称秀山县商务委员会）行政批复、行政复议一案，不服酉阳土家族苗族自治县人民法院（2019）渝0242行初5号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明如下事实：1979年7月26日，原秀山县洪安区粮站与原峨溶大队第三生产队签订《协议书》，在峨溶粮点修建100万斤仓库。后报峨溶人民公社革命委员会、洪安区革命委员会、秀山县粮食局同意。由原四川省秀山县计划委员会于1979年7月27日作出秀计基[1979]146号《秀山县计划委员会关于征用土地的批复》（以下简称《146号征地批复》），同意征用峨溶大队第三生产队水田习惯亩5亩，由原洪安区粮站支付各项费用共计2465.08元。粮点仓库修建后使用至2015年6月，因重庆粮食集团秀山县粮食有限责任公司对该粮点围墙内的部分空地进行整合使用，在施工过程中与上街组发生纠纷，于2015年7月14日诉至秀山土家族苗族自治县人民法院（以下简称秀山县法院），上街组于此时知晓《146号征地批复》的存在。2018年6月29日，上街组以《146号征地批复》的原始凭据违法为由向秀山县政府申请复议，秀山县政府受理后，于2018年5月3日作出秀山府复〔2018〕23号《驳回行政复议申请决定书》，决定驳回上街组的复议申请。后上街组不服诉至法院，请求：一、确认《146号征地批复》违法;二、依法撤销《146号征地批复》;三、判令秀山县商务委员会停止处置行为，并将该宗土地还给上街组;四、本案诉讼费由秀山县发改委、秀山县政府承担。 原审法院认为，上街组请求秀山县商务委员会停止处置行为并将案涉土地返还给上街组，这一诉讼请求不属于行政诉讼审理范畴。经释明，上街组撤回了这一诉讼请求，予以准许。关于上街组诉请确认《146号征地批复》违法并撤销的问题，《中华人民共和国立法法》第九十三条规定，“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”该条规定明确了“法不溯及既往”的法律适用原则，即法律原则上不适用于其施行以前的行为，一个行为原则上只能用行为当时有效的法律来规范和约束。就行政诉讼而言，公民、法人或者其他组织是否可以针对《中华人民共和国行政诉讼法》实施之前的某个行政行为提起行政诉讼，需要根据该行为作出时的法律规定进行判断，如果根据当时有效法律的规定，公民、法人或者其他组织可以针对该类行为提起行政诉讼，那么该行为即具有可诉性，否则不能通过行政诉讼予以救济。本案中，《146号征地批复》作出的时间是1979年7月27日，从当时有效的法律法规来看，并无该类文件可以进行行政诉讼的相关规定，故上街组对《146号征地批复》提起行政诉讼于法无据，不属于行政诉讼的受案范围，应当予以驳回。同理，当时亦无该类文件可以申请行政复议的规定，上街组对《146号征地批复》申请行政复议也于法无据，本案中，秀山县政府根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定以上街组的申请超过法定期限为由驳回其复议申请，虽有违“法不溯及既往”的法律适用原则，但该复议决定对上街组的权益未造成实质损害，为节约司法成本，予以指出。综上所述，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上街组的起诉；本案受理费50元，退还上街组。 上诉人上街组上诉称，1.经过庭审质证,已经明确被上诉人作出的《146号征地批复》违反了1950年6月30日颁布实施的《中华人民共和国土地改革法》和1962年9月27日中共中央第十次全体会议通过的《农村人民公社工作条例修正案》的相关规定。秀山县商务委员会经过改制,其性质已经发生根本性变化,根据《中华人民共和国土地改革法》第二十七条规定，原经营人不需用该项土地时，必须交还国家,上诉人作为集体经济组织,是为国家守土的法定权利人,要求归还土地,于情于理于法均有依据。且《农村人民公社工作条例修正案》是中共中央的文件,其代表了共产党在对待人民利益问题上的坚定立场,至今仍应有效,其条文仍对当代体制具有约束力。2.本案是实体诉讼，不因程序问题而终止，要求国家机关认定被上诉人的行为在当时是否违法，而被上诉人却抓住时效问题做文章。综上，请求撤销酉阳土家族苗族自治县人民法院作出的（2019）渝0242行初5号行政裁定，指令原审法院继续审理；本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人秀山县发改委辩称，一、上诉人的上诉请求不能成立,依法应予驳回。1.原审法院以《146号征地批复》作出时无行政诉讼的相关规定,上诉人针对该批复提起行政诉讼于法无据,其请求不属于行政诉讼受案范围,并依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款的规定裁定驳回上诉人的起诉,所依据的事实清楚,证据充分,适用法律正确,诉讼程序合法,依法应予维持,上诉人要求撤销原审裁定的请求应予驳回。2.上诉人要求撤销被上诉人作出的批复之请求同样不能成立。首先,被上诉人作出批复的时间是1979年7月27日,当时并无行政诉讼的相关规定,根据《中华人民共和国立法法》第九十三条的规定，上诉人显然不应依据1989年4月4日施行的行政诉讼法起诉在1979年作出的批复。如果被上诉人作出的批复损害了上诉人的合法权益,上诉人只能依据当时的法律法规在法定期限内提起诉讼。其次,被上诉人作出的批复至今已长达近四十年,即使上诉人不知道批复内容，不知道案涉土地被征用，即使行政诉讼法可以溯及被上诉人作出的批复,根据行政诉讼法第四十六条第二款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条的规定，也超过了起诉期限。再次,原审裁定是以被诉的批复不属于行政诉讼受案范围而裁定驳回上诉人的起诉,并未对批复进行实体审理,上诉人要求判决确认违法并撤销该批复的请求显然有违行政诉讼的程序性规定。二、上诉人诉称的事实和理由与客观事实不符,且不能成为支持其上诉请求的理由。1.上诉人诉称经过庭审质证,已经明确被上诉人作出的批复违反了1950年6月30日颁布实施的《中华人民共和国土地改革法》和1962年9月27日通过的《农村人民公社工作条例修正案》的相关规定存在谬误。一是原审并未对批复进行实体审理,原审庭审质证不能明确答辩人的批复违法。二是如果答辩人作出的批复违反了土地改革法和人民公社工作条例的相关规定,为何上诉人不根据当时的法律法规规定在法定期限内提起民事诉讼?三是根据土地改革法第三十七条的规定，该法律仅适用于土地改革工作,并不适用土地改革后的土地征用，且人民公社早已不复存在。2.上诉人诉称本案是实体诉讼,不因程序问题而终止，被上诉人揪住时效问题做文章的上诉理由不能成立。首先,无论上诉人主张“实体诉讼”是什么诉讼,均需按照法定程序进行。上诉人提起本案诉讼的法律依据就是行政诉讼法，而行政诉讼法就是解决诉讼程序问题。其次,行政诉讼中的起诉期限是法定的,当事人必须在法定期限内主张自己的权利。3.上诉人依据土地改革法第二十七条的规定,以自己是为国家守土的法定权利人为由要求归还被征收的土地,实属无理。土地改革法并不适用于1979年的土地征用,即使依据上诉人援引的条文,也只能证明案涉土地应交还给国家,而不应归还给上诉人。且无论是宪法或是土地管理法及相关法律法规均不能证明上诉人是为国家守土的法定权利人,更不能以此证明上诉人有权代表国家行使诉讼权利。综上所述,上诉人的上诉请求及诉称的事实和理由均不成立,请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原审裁定。 被上诉人秀山县政府辩称，1.上诉人复议申请请求撤销的《146号征地批复》作出时间是1979年7月26日,当时我国尚不存在行政复议制度及行政诉讼制度,此后施行的行政诉讼法首次颁布施行时间是1989年,根据法不溯及既往的原则,上诉人无权依据行政诉讼法的规定对原四川省秀山县计划委员会(现秀山县发改委)1979年7月26日的行政行为提起诉讼。原审法院受理后，按照法定程序进行了公开开庭审理,并在规定时限内作出了裁定,根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，驳回上诉人的起诉适用法律正确，程序合法，依法应予维持。2.上诉人的各项上诉请求均不能成立,依法应予驳回。本案中,作出《146号征地批复》的机关是原四川省秀山县计划委员会，而非秀山县政府,上诉人却在其第二项诉讼请求中要求撤销二被上诉人作出的《146号征地批复》，这一诉请明显缺乏事实根据,应予驳回。3.上诉人的各项上诉理由均不能成立,且不能支持其上诉请求。上诉人依据的《中华人民共和国土地改革法》已于1987年11月11日被《全国人民代表大会常务委员会关于批准法制工作委员会关于对1978年底以前颁布的法律进行清理情况和意见报告的决定》宣布废止,其对上诉人诉称的秀山县商务委员会此后的修房行为不再具有约束力，上诉人无权以秀山县发改委或秀山县商务委员会此后的行为违反已经废止的法律为由提起上诉。即使是依据已废止的《中华人民共和国土地改革法》第二十七条之规定,有权要求秀山县商务委员会返还土地的主体应是国家而非作为集体组织的上诉人，且该条也并未禁止原四川省秀山县计划委员会作出案涉批复。综上,上诉人的上诉请求不符合法律规定,请求驳回上诉人的上诉请求。 原审第三人秀山县商务委员会述称，上诉人的上诉理由没有事实依据和证据支撑，不能成立，原审裁定符合法律规定。 原审时，秀山县发改委、秀山县政府未提交证据。 原审时，上诉人上街组向原审法院提交了以下证据：第一组：1.《协议书》；2.申请用地及搬迁户登记表；3.秀计基（1979）146号《秀山县计划委员会关于征用土地的批复》。第二组：4.秀山府复〔2018〕23号《驳回行政复议申请决定书》。第三组：5.秀山府复〔2018〕23号行政复议申请决定书邮寄单据；6.向重庆市第四中级人民法院邮寄行政起诉书的快递单；7.重庆市第四中级人民法院退还上街组行政起诉状的快递单；8.《一次性补正及诉讼告知书》；9.秀山县法院行政起诉一次性告知笔录。第四组：10.田庆高的证明一份。11.发票一张。12.《秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局关于重庆市粮食集团秀山县粮食有限责任公司峨溶粮站土地使用权登记情况的函》。第五组：13.征用土地计划书。 原审时，秀山县商务委员会向原审法院提交了以下证据：秀山委发〔2019〕9号《中共秀山土家族苗族自治县委关于秀山土家族苗族自治县机构改革方案实施的意见》。 经原审庭审质证，秀山县发改委对上街组提交的证据质证意见为：证据1-3均有异议，协议看不清楚内容及当事人，案涉批复的作出时间超出了法律规定的最长起诉期限。证据4的真实性无异议，上街组申请行政复议超过最长期限。证据5-9达不到上街组的证明目的，已经超过了最长起诉期限。证据10三性均有异议，不符合举证规则。证据11达不到上街组的证明目的，与本案无关。证据12的真实性无异议，上面载明粮站不属于上街组所有。证据13的真实性无异议，但与本案不具有关联性，不能证明上街组的起诉没有超过法定期限。 经原审庭审质证，秀山县政府对上街组提交的证据质证意见与秀山县发改委的质证意见一致。 经原审庭审质证，秀山县商务委员会对上街组提交的证据质证意见为：证据1-3真实性、合法性无异议，但是达不到上街组的证明目的，只能证明粮站征用土地合法。证据4的真实性无异议，上街组申请行政复议超过最长期限。证据5-9达不到上街组的证明目的，已经超过了最长期限。证据10，田庆高已经去世，该份证据不符合证据三性，不能作为证据使用。证据11与本案不具有关联性。证据12与本案不具有关联性，不是对峨溶生产队或生产组进行的回复，不能证明本案的问题。证据13的真实性无异议，但与本案不具有关联性，不能达到上街组的证明目的。 经原审庭审质证，上街组对秀山县商务委员会提交的证据质证意见为：真实性无异议，清楚该情况。 经原审庭审质证，秀山县发改委、秀山县政府对秀山县商务委员会提交的证据无异议。 经原审庭审举证质证，原审法院对上街组及秀山县商务委员会提交的以上证据认证如下：上街组提交的证据1-9及11-13与本案具有关联性，予以确认。证据10，因田庆高已经去世，其真实性存疑，不予确认。秀山县商务委员会提交的证据客观真实，予以确认。 以上罗列的上街组及秀山县商务委员会在原审时提交的证据已随案移送至本院。经审查，上街组提交的证据11与本案没有直接关联，不应采信，原审法院予以采信错误，本院予以纠正。原审法院对其余证据的评判理由充分，符合证据规则，予以支持。 在二审过程中，上街组向本院递交了（2015）秀法民初字第02470号民事判决书作为二审新证据。经审查，该判决书形成于本案原审判决作出之前，不属于新证据，本院不予接纳。 二审审理查明，2019年2月秀山县进行机构改革，将原秀山土家族苗族自治县商务局更名为秀山县商务委员会。二审查明的其余事实与原审一致，本院予以确认。 本院认为，本案是上街组对原四川省秀山县计划委员会于1979年7月27日作出的《146号征地批复》不服而提起的行政诉讼。根据《最高人民法院关于施行前法律未规定由法院受理的案件应如何处理的批复》规定，案发在行政诉讼法施行之前，当时的法律没有规定法院受理此类案件的，当事人不服提起诉讼的，人民法院不能受理。本案中，原四川省秀山县计划委员会作出《146号征地批复》的时间是1979年7月27日，系在1990年10月1日行政诉讼法颁布施行之前，当时的法律未规定人民法院可以受理此类案件。按照前述规定，上街组提起的请求撤销《146号征地批复》的行政诉讼，不属于人民法院受案范围。原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上街组的起诉并无不当。 综上，上街组的上诉理由不能成立，其请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 张红梅 审 判 员 蒲开明 审 判 员 黄 瑶 二〇一九年十一月二十二日 法官助理 周 余 书 记 员 王丽君