浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙04行终274号上诉人（原审原告）高某1，男，2014年10月7日出生，汉族，住海盐县。法定代理人高某2，男，1986年3月11日出生，汉族，系高某1之父亲，住海盐县。委托诉讼代理人陈华、朱宁龙（实习），北京市农权律师事务所律师。被上诉人（原审被告）海盐县人民政府武原街道办事处，住所地海盐县武原街道枣园中路128号。法定代表人赵小龙，主任。委托诉讼代理人张律伦、方昱，浙江海威特律师事务所律师。被上诉人（原审被告）海盐县自然资源和规划局，住所地海盐县武原街道枣园西路178号。法定代表人张正林，局长。委托诉讼代理人马洪培、黄轶云，浙江海赛律师事务所律师。原审第三人徐其芬，女，1958年2月11日出生，汉族，住海盐县。原审第三人张丽红，女，1987年5月17日出生，汉族，住海盐县。原审第三人张某2，女，1981年11月30日出生，汉族，住海盐县。原审第三人张某1，女，2007年4月19日出生，汉族，住海盐县。法定代理人张某2，女，1981年11月30日出生，汉族，系张某1之母亲，住海盐县。上诉人高某1因诉海盐县人民政府武原街道办事处、海盐县自然资源和规划局土地行政审批一案，不服嘉兴市秀洲区人民法院于2019年8月21日作出的（2019）浙0411行初20号行政判决，向本院提起上诉，本院于2019年9月18日受理后，依法组成合议庭，对案件进行了审理，本案现已审理终结。原审查明，1988年10月31日，张其良户因翻建扩建房屋申请建房用地，并于1989年3月经审批同意，家庭成员包括张其良及其母亲徐阿惠、妻子徐其芬、女儿张某2与张丽红。之后，张某2的户籍曾外迁，但于2008年7月从宁波市迁入徐其芬、张丽红所在的户籍地陶家断7号，张某2的女儿张某1则于2008年10月因出生而申报在该户籍地。2016年3月，张某2、张某1的户籍从陶家断7号迁到陶家断31号。2018年8月，陶家断7号有徐其芬（户主）、张丽红及其儿子高某1。2018年8月16日，徐其芬以户主身份申请居住用地，在其填报的《海盐县农村居民居住用地新社区呈报表》上载明，申请户家庭人员为徐其芬、张丽红、高某1、张某2、张某1，户籍所在地均为武原街道××中××组，徐其芬、张丽红、高某1的户籍性质为农业，张某2、张某1的户籍性质为非农，申请面积为90平方米，建房地点在天仙花苑。2018年10月22日，经海盐县武原国土资源所审核，拆除原有住房，同意用地，土地性质为集体，建房地块为天仙花苑西区6—2，经海盐县人民政府武原街道办事处（以下简称武原街道）审批，同意用地。2019年1月，海盐县因机构改革，将县国土资源局的职责，以及县住房和城乡规划建设局的城乡规划管理职责等，整合到新组建的县自然资源和规划局。原判认为，农村村民建造住宅，申请用地的主体是特定的农村村民。《海盐县农村居民居住用地使用管理办法》第五条规定，农村居民申请建设用地除满足户籍管理部门对“户”的认定外，还应满足以下条件：“（一）申请户主必须为集体经济组织确认的本集体经济组织成员（原农业户口）；（二）申请必须以完整家庭户提出，户口迁入方人员还需提供迁出地非户主审批住宅证明材料；……（五）家庭人员中有农村居民子女，父母应与农村家庭子女作为一户申请建房；（六）其他应满足条件。”第七条规定：“农村居民一户只能拥有一处宅基地，面积实行分区管理：（一）申请进入新市镇建房的占地面积不得超过90平方米；……”《武原街道土地整治项目农房搬迁置换实施办法》第二条规定：“本办法适用武原街道（《海盐县县城规划控制区农房建设规划管理办法》中确定的县城规划控制区除外）农村土地整治项目中拥有农村合法住房、自愿放弃农村宅基地，并将宅基地交所在村集体经济组织复垦的农户。”本案中，徐其芬作为户主，申请建房用地，符合规定，家庭人员由徐其芬在申请材料中确认与确定，且注明户籍性质，虽然其中有非农户籍的张某2、张某1，但并不因该两人作为申请材料中的家庭人员，而影响了申请并取得用地面积90平方米。同时，父母是未成年子女的监护人。高某1系未成年人，与其母亲作为户主徐其芬申请建房用地的家庭成员，其权利已由与其同一户籍的母亲张丽红的法定代理而实现。关于海盐县自然资源和规划局是否为本案适格被告问题。根据《海盐县人民政府办公厅关于进一步加强与规范农民建房管理的通知》第二条规定，农民建房供地的审批权限下放给各镇人民政府、街道办事处。第四条规定，镇人民政府（街道办事处）负责宅基地具体审批。徐其芬户申请取得的建房用地，虽然海盐县武原国土资源所也经审核并作出同意用地的意见，但最终取得用地的审批机关为武原街道。综上，海盐县自然资源和规划局不应成为本案被告，高某1对其起诉，应予驳回；高某1诉请武原街道的行政行为违法的理由不能成立，不予支持。徐其芬、张丽红、张某2、张某1经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，不发生阻止案件审理的效果。原判依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项、第七十九条第二款之规定，判决：一、驳回高某1对海盐县自然资源和规划局的起诉。二、驳回高某1的诉讼请求。高某1上诉称，一审认定事实不清，武原街道错误登记了与户主徐其芬并不在同一户的张某2和张某1的名字，且张某2系非农户口。张某2及张某1不满足《海盐县农村居民居住用地使用管理办法》第五条中必须是集体经济组织成员的规定。徐其芬作为户主业不能随意增加或者减少人员名额。原审法院认定高某1的权利已由其母亲张丽红实现，属于片面推断，首先，张丽红的意思表示不清，其次，张丽红不能擅自放弃未成年人的利益。同时海盐县自然资源和规划局是本案适格被告，其对外进行了盖章审查公示，批准认可了该行政行为，说明武原街道超越职权，越权审批。请求二审撤销原判，撤销武原街道和海盐县自然资源和规划局对徐其芬户的用地审批。被上诉人武原街道辩称，原判认定事实清楚，适用法律正确。武原街道对徐其芬户申报的《海盐县农村居民居住用地新社区呈报表》作出的审批，符合《海盐县农村居民居住用地使用管理办法》（盐政办发[2013]134号）的相关规定，未影响上诉人的合法权益。上诉人混淆公安户籍管理中的“户”与农村宅基地审批中的“户”的概念，缺乏法律依据，请求二审驳回上诉，维持原判。被上诉人海盐县自然资源和规划局未进行书面答辩。本院经审理查明事实与原审认定事实一致。本院认为，本案系一起关于海盐农村居民居住用地政策的实施引发的争议。《浙江省实施办法》第三十六条规定，农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡镇人民政府审核，报县级人民政府批准。根据《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》（浙政办发[2014]46号）简化农民建房用地管理程序和改革农村宅基地审批制度的规定以及《海盐县农村居民居住用地使用管理办法》（盐政办发[2013]134号）的规定，农村居民的建房审批权由县级人民政府下放至乡镇人民政府（街道办事处）。案涉徐其芬户的农村居民居住用地经徐其芬户所在村民委员会讨论通过并由武原街道审批，符合上述规定。武原街道具有审批职权，上诉人认为武原街道超越职权、越权审批的上诉主张于法无据。宅基地审批制度改革后，海盐县自然资源和规划局不再是农村居民建房审批部门，故原审法院驳回上诉人对海盐县自然资源和规划局的起诉并无不当。根据《浙江省实施办法》第三十五条第二款的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。《海盐县农村居民用地使用管理办法》（盐政办发[2013]134号）系为进一步明确海盐县农村居民建造住宅中涉及的有关分立户、安置人员的认定和住房面积的计算等出台的规范性文件。本案中，徐其芬户因农村土地综合整治项目，申请进入新社区建房，符合前述管理办法中第四条第（一）项，第五条第（一）项、第（二）项、第（五）项和第七条的规定，也符合《武原街道土地整治项目农房搬迁置换实施办法》的规定，被上诉人武原街道批准徐其芬户新社区用地90平方米符合上述规定。张某2与张某1公安户籍户号与徐其芬、张丽红、高某1的公安户籍户号不同，但公安户籍管理中的“户”与宅基地审批中的“户”并非同一概念，张某2与张某1登记的公安户籍对应的房屋仍为张其良户当年建造的1988年的宅基地上房屋，徐其芬系本次宅基地审批申请中符合申请建房条件的户主，其具有集体经济组织成员身份，且其与同样是农村居民户口的女儿张丽红并未分户，其以户主的身份填报户内人员并经农村集体经济组织讨论通过后，被上诉人武原街道对徐其芬户建房申请予以审批同意符合《海盐县农村居民居住用地使用管理办法》等的规定，并无不当。宅基地审批系以户为单位，上诉人现已作为徐其芬户申请中的户内成员，且上诉人未成年，不存在以上诉人名义申请建房的事实，故上诉人认为被上诉人武原街道的审批行为侵犯上诉人申请建房权益缺乏事实依据，不予采信，至于徐其芬户内成员对原房屋补偿的分配以及新房如何分配属民事法律关系，不属本案审查内容。上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，不予采信。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人高某1负担。本判决为终审判决。审判长  金富祥审判员  许艳华审判员  孙 军二〇一九年十一月二十五日书记员  张琳嫣