江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)苏行终1503号 上诉人（原审原告）苗振宇，男，汉族，户籍地河南省林州市，现住河南省开封市禹王台区。 委托代理人吴伟、高晓晗，江苏金长城律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市港闸区人民政府，住所地江苏省南通市港闸区城港路58号。 法定代表人曹金海，该区区长。 委托代理人李军，该区应急管理局副局长。 委托代理人王粟，北京大成（南通）律师事务所律师。 上诉人苗振宇因诉南通市港闸区人民政府（以下简称港闸区政府）安全生产行政批复一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2017）苏06行初371号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，进行了书面审理。因调取相关案件材料需要，本院依法扣除了案件审理期限。本案现已审理终结。 一审法院认定，2016年10月9日，南通华艺园林建设工程有限公司(以下简称“华艺园林”)就陈桥街道菊花展建设工程的施工事项与南通市港闸区陈桥街道办事处签订建设工程施工合同，约定“华艺园林”承接唐闸公园陈桥室内、室外菊花展施工项目，并由“华艺园林”对承包范围内的全部工程的质量、安全、工期、文明施工等负完全责任。为履行上述施工合同，“华艺园林”实际控制人顾锦华联系禹王台区张氏菊花种植中心(以下简称“张氏菊花”)的经营者苗振宇，双方口头约定由“华艺园林”提供菊花造型效果图，“张氏菊花”负责制作构件，并负责运输至南通施工现场。 2016年10月19日，苗振宇安排大卡车将“生态陈桥”造型骨架（船帆造型）运输至唐闸公园东大门，苗振宇指派的员工陈国计、薛广亮随车同至目的地。因骨架构件高度原因，大卡车不能进入公园大门，“华艺园林”实际控制人顾锦华经吊车司机介绍，安排小卡车短驳，即用吊车将菊花造型构件吊到小卡车上，由小卡车运送至公园内的施工展位。在实施吊运过程中，吊车司机陈俊桃先将构件顺利从大卡车上吊起，并置放到小卡车上，因仍然担心构件高度过高，小卡车司机陈建东建议将构件放倒，即平放在小卡上。吊车在将构件放平过程中，吊耳支撑杆与构件方钢焊接处突然断裂，构件倾倒后压住陈建东致其死亡。 事故发生后，经港闸区政府授权，成立了由原港闸区安监局、港闸公安分局、港闸区总工会、唐闸镇街道办事处等相关部门组成的事故调查组，并邀请港闸区检察院相关工作人员参加调查。因调查取证复杂，2016年12月15日，原港闸区安监局申请港闸区政府延长事故调查报告的提交期限。港闸区政府批准同意对该事故报告延期60日至2017年2月16日。2017年2月15日，唐闸公园“10.19”起重伤害事故调查组经调查取证、现场勘查、综合分析，形成了《唐闸公园“10.19”起重事故调查报告》（以下简称《事故调查报告》）。该调查报告认定事故的直接原因系吊运过程中，吊耳支撑杆与构件方钢焊接处突然断裂，构件倾倒后压住陈建东致其死亡。间接原因为：1.“张氏菊花”提供的构件焊接支架不能满足起重承载要求。2.“华艺园林”实际控制人顾锦华安全生产意识淡薄，对周边环境以及起吊物检查不到位，安全防护措施不到位。 2017年2月24日，港闸区政府对原港闸区安监局作出港闸政[2017]27号《区政府关于唐闸公园“10.19”起重事故调查结案的批复》（以下简称《27号批复》），批复同意《事故调查报告》对事故原因的分析和事故性质的认定。苗振宇不服，诉至法院，请求撤销《27号批复》。 一审法院另查明，“张氏菊花”为个体工商户，由苗振宇个人经营，庭审中苗振宇代理人陈述2017年5月后“张氏菊花”已经注销。 一审法院认为，《生产安全事故报告和处理条例》（以下简称《事故处理条例》）规定，一般生产安全事故由事故发生地的县级人民政府调查。生产安全事故调查由人民政府的安全生产监督管理部门牵头组成事故调查组展开事故调查，事故调查组形成书面事故调查报告报送负责事故调查的人民政府。因此，港闸区政府具有作出案涉批复的法定职权。根据当事人诉辩及被诉行政行为，本案双方当事人争议在于：1.苗振宇提起的诉讼是否超过法定起诉期限；2.《27号批复》认定事实是否清楚，责任认定是否适当，程序是否合法。 关于争议焦点1。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容起最长不得超过一年。本案中，根据邮寄查询记录，苗振宇于2017年4月15日收到案涉批复，向法院提起诉讼的时间为2017年12月13日，虽然已经超过行政诉讼法规定的六个月起诉期限，但由于《27号批复》并未载明诉权及起诉期限，故苗振宇起诉并未超过司法解释规定的起诉期限。 关于争议焦点2。首先，“10.19”起重事故调查组成员分别对苗振宇指派的安装工陈国计、薛广亮，吊车司机陈俊桃，顾锦华及苗振宇本人进行了询问，其中：薛广亮陈述“小货车司机说船帆高，怕公园里有电线会刮着，需要放倒，在吊车吊着船帆放平的过程中，可能船帆底座滑了一下，船帆上部和吊环连接的钢管断了，砸了下来，砸到了小货车司机”。陈国计陈述吊运帆的时候，其在解固定花船的铁丝，事故发生后，看到现场钢管断了。吊车司机陈俊桃陈述“我将帆运到小卡车上，帆竖着，陈建东就站在帆的北面。当时陈建东和顾老板说‘帆要躺下来，不能竖着，竖着不安全不好运’，然后顾老板指挥我将帆放躺，我将帆重新吊起，放到车上的木板上，这样慢慢将帆躺下，当时陈建东站在帆的北面扶着帆，当帆向东斜到45度的时候，突然帆上面的吊环焊接处突然断了，陈建东被压在帆下面。是钢管跟顶部架子的焊接处脱焊了”。顾锦华陈述事故发生之后，看到事故现场有根管子掉在车厢上，管子长约50公分，直径约5公分，管子跟构件的焊接处断了。以上陈述与现场照片相互印证，足以证明造成事故的直接原因系吊耳支撑杆与构件方钢焊接处突然断裂，构件倾倒后压住陈建东致其死亡。 其次，《27号批复》认定“张氏菊花”提供的构件焊接支架不能满足起重承载要求，“张氏菊花”对该起事故的发生负有主要责任。苗振宇则认为事故发生原因系“华艺园林”顾锦华现场指挥不当，并援引《起重机械安全规程》以及《吊车安全操作规程》，进而认为钢管断裂因违规操作，斜拉斜吊所致。对此，一审法院认为，船帆构件制作完成后，客观上需要长途运输、吊运、安装，应当考虑到构件不可能一直处于竖起状态，构件本身应当安装符合起吊需要的装置即吊耳，并且吊耳等吊运装置强度能足以满足吊运过程中的承载要求。案涉事故系在平放船帆构件过程中发生的，平放过程不同于斜拉斜吊。根据吊车司机陈俊桃陈述，吊运时陈建东站在帆的北面扶着帆，当帆向东斜到45度的时候，突然帆上面的吊环焊接处断了，致陈建东被压帆下。陈俊桃还陈述帆放倒过程中，吊臂和帆是垂直的，吊臂是跟着帆移动的，因此，陈俊桃该陈述应理解为帆从竖起状态平放过程中，当帆的截面与车厢平面的角度为45度时，而不应当理解为吊机实施了斜拉斜吊违规操作行为。至于是否违反了吊运过程中吊臂下不得有人等相关操作规定，《27号批复》已经分析了原因，就此作出了处理意见，故并不影响案涉批复中有关对苗振宇作出的认定内容。 最后，“10.19”起重事故调查组在事故发生后查明了事故发生的经过、原因、人员伤亡情况及直接经济损失，准确认定了事故的性质和事故责任，提出了对事故责任者的处理意见，并总结事故教训，提出了防范和整改措施。事故调查组因60日内未能提交事故调查报告，经港闸区政府批准，延长60日，并在延长期限内提交了《事故调查报告》，该报告的内容符合《事故处理条例》第三十条的规定。港闸区政府收到《事故调查报告》后，在期限内作出案涉批复，其行政程序符合《事故处理条例》的程序规定。 综上，被诉《27号批复》认定事实清楚，责任区分适当，适用法律法规正确，程序合法。苗振宇的起诉理由不能成立，对其诉讼请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回苗振宇的诉讼请求。 上诉人苗振宇上诉称：1、《事故调查报告》和《27号批复》的作出程序违法。港闸区政府未通知事故发生单位所在地河南省开封市禹王台区人民政府派人参加不符合《事故处理条例》第二十一条的规定；《事故调查报告》、《27号批复》所依据的询问笔录和现场照片程序违法。从现场照片(二)拍摄的时间可以看出，调查人员李洪泉、孙艺庆在同一时间段出现在不同的调查场所，不符合常理；《事故调查报告》没有盖章也没有工作人员签字，该事故调查组成员没有技术方面的专家，对事故没有进行核心调查。2、《事故调查报告》及《27号批复》对事故原因的分析、事故责任的认定错误。吊车司机的吊装行为构成建筑施工吊装安全技术规范（JGJ276-2012）第3.0.15中所禁止的斜拉斜吊行为，斜拉斜吊是构件发生断裂的直接和根本原因。另外，该技术规范中严禁在已吊起的构件下面或在起重臂下旋转范围内作业或行走。本案中，死亡的货车司机正是在吊起的构件下面。吊车司机在明知的情况下依然违章作业，是导致事故发生的主要原因。请求本院撤销原审判决，并撤销港闸区政府作出的《27号批复》。 被上诉人港闸区政府答辩称：1、上诉人主张被上诉人行政批复程序违法没有事实根据和法律依据。《事故处理条例》虽然规定发生一般事故由事故发生所在地人民政府组织事故调查，事故发生单位所在地人民政府应当派人参加，但是由于行政隶属关系以及信息因素的影响，事故发生单位所在地人民政府往往不参加事故调查，但不能因为事故发生单位所在地人民政府的原因而认定被上诉人行政程序违法；生产安全事故调查结束后，由参与事故调查组的成员签名确认，符合《事故处理条例》的规定，上诉人称《事故调查报告》没有盖章也没有工作人员签字，程序违法的主张没有事实根据和法律依据；现场照片上记载的拍摄时间与实际拍摄时间有出入，系事故调查组工作人员在整理证据时根据拍摄人员的回忆进行估算然后填写的，记载时间虽有误差，但拍摄时间是客观的，不存在弄虚作假。2、《事故调查报告》认定“张氏菊花”提供的构件焊接支架不能满足起重承载要求，对唐闸公园“10.19”起重事故负有主要责任事实清楚。上诉人不能证明吊车驾驶员在吊装时实施了斜拉斜吊行为；事故调查组对事故的原因和责任做了全面准确的认定。请求本院驳回上诉，维持原判。 上诉人苗振宇提起上诉后，一审法院已将双方当事人在一审中提交的全部证据材料随案移送法院。本院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对双方当事人提交的证据进行了审核。经审查，本院认定的案件事实与一审法院认定的事实无异，应依法予以确认。 本院听证中，事故调查组成员李洪泉、孙艺庆到庭对上诉人苗振宇提出的询问笔录作出时间和现场照片（二）拍摄时间相重合的问题作出解释。李洪泉、孙艺庆证实，2016年10月19日晚上，其对陈国计进行询问并制作询问笔录，晚上8点左右询问结束后又赶到现场进行拍照。由于当时拍摄的照相机在时间设置上出现差错，与实际拍摄时间有出入。现场照片（二）记载的拍照时间是事故调查组工作人员在整理照片时根据李洪泉、孙艺庆事后回忆进行填写的。因为是事后回忆，所以时间不准确，出现了重合。本院经审查认为，李洪泉、孙艺庆的陈述客观反映了调查和拍照的经过，不能因为其记忆上的误差而否定其2016年10月29日所作询问笔录和现场照片的证明效力。 本院认为，根据《事故处理条例》第十九条第二款、第三十二条第一款的规定，被上诉人港闸区政府对由原港闸区安监局牵头调查作出的《事故调查报告》具有作出《27号批复》的法定职权。 根据被上诉人港闸区政府提供的事故调查组成员对陈国计、薛广亮、陈俊桃、顾锦华的询问笔录及现场照片等证据能够证明，吊运花架构件过程中，吊耳支撑杆与构件方钢焊接处突然断裂，构件倾倒后压住陈建东致其死亡。事故调查组经过调查取证，并经过合理分析，认定“10.19”起重事故的直接原因是吊运构件过程中，吊耳支撑杆与构件方钢焊接处突然断裂，构件倾倒后压住陈建东致其死亡。间接原因为：1.“张氏菊花”提供的构件焊接支架不能满足起重承载要求。2.“华艺园林”实际控制人顾锦华安全生产意识淡薄，对周边环境以及起吊物检查不到位，安全防护措施不到位。该事故原因的认定具有事实根据。《事故调查报告》认定“张氏菊花”对涉案事故的发生负有主要责任，被上诉人港闸区政府作出《27号批复》，同意该责任认定并无不当。上诉人苗振宇提出《事故调查报告》及《27号批复》对事故原因的分析、事故责任的认定错误的主张缺乏事实根据，本院不予支持。 《事故处理条例》第二十二条第一款、第二款规定，事故调查组的组成应当遵循精简、效能的原则。根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。本案中，“10.19”起重事故调查组成员包括原港闸区安监局、港闸区监察局、南通市公安局港闸区分局、港闸区总工会的工作人员，并邀请港闸区检察院派人参加，港闸区检察院亦派员参加。因此，事故调查组成员的组成并不违反上述规定。该事故调查组成员未包括事故发生单位所在地河南省开封市禹王台区人民政府工作人员，不符合《事故处理条例》第二十一条的规定，程序上存在瑕疵，但并不影响《事故调查报告》以及《27号批复》结果的正确性。 《事故处理条例》第二十九条规定，事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。原港闸区安监局于2016年12月15日提出事故调查报告延期提交的请示，港闸区政府同意对该事故调查报告延期60日至2017年2月16日前提交，事故调查组于2017年2月15日提交《事故调查报告》，原港闸区安监局于同日将《事故调查报告》提请港闸区政府作出批复结案未超过法定期限，符合上述规定。《事故处理条例》第三十条规定，事故调查报告应当包括下列内容：（一）事故发生单位概况；（二）事故发生经过和事故救援情况；（三）事故造成的人员伤亡和直接经济损失；（四）事故发生的原因和事故性质；（五）事故责任的认定以及事故责任者的处理建议；（六）事故防范和整改措施。事故调查报告应当附具有关证据材料。事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。本案中，事故调查组对“10.19”起重事故调查后，提交的《事故调查报告》内容符合上述规定，所附事故调查组名单上亦有事故调查组成员签名，故《事故调查报告》符合上述法规规定。 关于上诉人苗振宇提出的斜拉斜吊是构件发生断裂的直接和根本原因的主张，一审判决已经进行了充分的说理和论证，本院对此予以认同并不再赘述。 关于上诉人苗振宇请求本院委托鉴定机构对“张氏菊花”提供的构件断裂原因以及该构件强度是否符合吊装要求进行司法鉴定；对吊车司机陈俊桃的吊装操作是否构成《建筑施工起重吊装安全技术规范》中禁止的斜拉斜吊行为以及该操作行为与构件发生断裂的因果关系大小进行司法鉴定的申请。本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十一条规定，对需要鉴定的事项负有举证责任的当事人，在举证期限内无正当理由不提出鉴定申请，不预交鉴定费用或者拒不提供相关材料，致使对案件争议的事实无法通过鉴定结论予以认定的，应当对该事实承担举证不能的法律后果。苗振宇超过举证期限申请鉴定不符合上述规定，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，驳回上诉人苗振宇的诉讼请求并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人苗振宇负担。 本判决为终审判决。 审判长 蔡 霞 审判员 张松波 审判员 张 静 二〇一九年十一月二十五日 书记员 陈 晨 附：本判决适用的相关法律依据 一、《生产安全事故报告和调查处理条例》 第二条生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例；环境污染事故、核设施事故、国防科研生产事故的报告和调查处理不适用本条例。 第三条根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级： （四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故； 第十九条特别重大事故由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查。 重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。 第二十一条特别重大事故以下等级事故，事故发生地与事故发生单位不在同一个县级以上行政区域的，由事故发生地人民政府负责调查，事故发生单位所在地人民政府应当派人参加。 第二十二条事故调查组的组成应当遵循精简、效能的原则。 根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。 事故调查组可以聘请有关专家参与调查。 第三十条事故调查报告应当包括下列内容： （一）事故发生单位概况； （二）事故发生经过和事故救援情况； （三）事故造成的人员伤亡和直接经济损失； （四）事故发生的原因和事故性质； （五）事故责任的认定以及事故责任者的处理建议； （六）事故防范和整改措施。 事故调查报告应当附具有关证据材料。事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。 第三十二条第一款重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。 二、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；