重庆市第四中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）渝04行初76号 原告秀山县桂兰园艺场。住所地:重庆市秀山土家族苗族自治县平凯街道莲花社区莲花寺组。统一社会信用代码:9150024105483860XG。 法定代表人杨建英，总经理。 委托代理人景栋臣，北京市京师（重庆）律师事务所。 委托代理人王瑞斌，北京市京师（重庆）律师事务所。 被告秀山土家族苗族自治县人民政府。住所地:重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道渝秀大道。 法定代表人向业顺，该县县长。 行政机关负责人林成芳，该县副县长。 委托代理人陈煦锋，重庆恩杜律师事务所律师。 被告秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局。住所地：重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道渝秀大道15号。统一社会信用代码：11500241MB1915376D。 法定代表人曾静，该局局长。 行政机关负责人安洪，该局分管负责人。 委托代理人陈娟，重庆春雨律师事务所律师。 被告秀山土家族苗族自治县平凯街道办事处。住所地：重庆市秀山土家族苗族自治县平凯街道凤栖南路。统一社会信用代码：115002410091390258。 法定代表人邱勇，该办事处主任。 行政机关负责人彭波涛，该办事处副主任。 委托代理人杜立新，该办事处工作人员。 委托代理人蒲相屹，重庆群峰律师事务所律师。 第三人秀山土家族苗族自治县城市外环线公路工程建设指挥部。住所地：重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道凤栖北路100号。 负责人李明高，该指挥部指挥长。 委托代理人吴小明，该指挥部办公室副主任。 委托代理人张贤，重庆中钦国彦（秀山）律师事务所律师。 第三人秀山土家族苗族自治县土地房屋征收办公室。住所地：重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道渝秀大道15号。 法定代表人糜彤，该征收办公室主任。 委托代理人高峰，该征收办公室工作人员。 原告秀山县桂兰园艺场（以下简称桂兰园艺场）诉被告秀山土家族苗族自治县人民政府（以下简称秀山县政府）、秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局（以下简称秀山县规资局）确认行政强制行为违法一案，向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议于2019年5月17日公开开庭审理后，依职权追加了秀山土家族苗族自治县平凯街道办事处（以下简称平凯街道办）作为本案被告，并追加秀山土家族苗族自治县土地房屋征收办公室（以下简称秀山县征收办）、秀山土家族苗族自治县城市外环线公路工程建设指挥部（以下简称公路建设指挥部）作为第三人参加本案诉讼。本院于2019年6月11日组织各方当事人进行了庭前证据交换，于2019年6月12日和11月13日公开开庭审理了本案。原告桂兰园艺场的法定代表人杨建英及委托代理人高胜寒、唐钦露（后变更为景栋臣、王瑞斌），被告秀山县政府的行政机关负责人林成芳及委托代理人陈煦锋，被告秀山县规资局的行政机关负责人安洪及委托代理人陈娟，被告平凯街道办的行政机关负责人彭波涛及委托代理人杜立新、蒲相屹，第三人公路建设指挥部的委托代理人吴小明、张贤，第三人秀山县征收办的委托代理人高峰到庭参加诉讼。在本案审理过程中，桂兰园艺场申请本院主持和解，本院依法主持双方多次就补偿问题进行协调，因差距过大未果，其和解期限应从审限中扣除。本案现已审理终结。 原告桂兰园艺场诉称，原告系一家个人独资企业,专门从事兰草、桂花树等花卉、苗木的生产、销售,原园艺场内含兰草、桂花树等珍贵花木,并有一幢房屋为办公场所。秀山土家族苗族自治县（以下简称秀山县）因实施建设国道319线县城过境公路武营至凉亭段改道项目,须对桂兰园艺场进行征地拆迁。原秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局（以下简称秀山县国土房管局）与秀山县政府于2018年12月26日在未履行任何告知程序、出示任何合法手续的情况下,动用大批人力和机械,直接对原告的办公用房、种植的桂花树、香樟树等珍贵花木、电网等管理系统进行强拆。2019年1月23日,二被告在未出示任何合法手续的情况下,又对原告种植的兰草进行强制清除。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》《重庆市征地补偿安置办法》《中华人民共和国行政强制法》等有关法律规定,被告在实施强拆前未向原告作出责令交出土地的通知或决定、亦未向不动产所在地人民法院申请强制执行的情况下,对原告种植的兰草等财产进行强制清除的行为违反了上述法律规定,严重违反法定程序。原告为维护自身合法财产权益,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第二十五条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》《重庆市征地补偿安置办法》等有关法律规定,提起行政诉讼。请求确认秀山县规资局与秀山县政府于2019年1月23日对原告种植的兰草进行强制清除的行政行为违法，本案诉讼费由二被告承担。 被告秀山县政府辩称，秀山县政府不是本案适格被告。秀山县国道319线过境公路武营至凉亭段改道项目征地拆迁是秀山县国土房管局负责实施，秀山县政府未组织实施强制清除原告种植的兰草，也没有授意或者委托任何部门实施强制清除，原告对秀山县政府的起诉依法应予驳回。 被告秀山县规资局辩称，一、原告要求确认秀山县政府及秀山县规资局于2019年1月23日强制清除原告种植的兰草的行政行为违法的请求不能成立。首先，秀山县规资局与秀山县政府属于不同层级、不同行政职能的行政机关，不可能共同实施同一行政行为。如果被诉行为是秀山县规资局实施，则不应将秀山县政府列为共同被告。秀山县规资局是秀山县政府的组成部门，系下级职能部门，下级部门不可能组织上级政府实施行政行为。如果被诉行为是秀山县政府组织实施，则不应将秀山县规资局列为共同被告。上级政府或主管部门组织、指挥下级行政机关或下属机构实施某一行政行为，只能由组织指挥的上级机关承担责任，而不应由下属机构承担责任。其次，秀山县规资局虽系土地征收实施单位，案涉土地在征地范围内,但秀山县规资局并未对案涉土地上种植的兰草实施清除行为。被诉行政强制清除行为属事实行为,并非行政行为,原告要求确认秀山县规资局对其种植的兰草实施的强制清除行为违法显然没有事实根据。再次,原告用于种植兰草的土地位于国道319线县城过境公路改道工程的征地范围内,该土地系原告租赁当地村民的土地。为了搬迁原告的园艺场,平凯街道莲花居委会为其另行租赁了土地,并为其搭建了种植兰草的大棚,秀山县规资局为其测算了搬迁补助费87476.17元,可原告却要求征收其种植的兰草。当其无理要求得不到满足,便拒绝将兰草从案涉被征收的土地上搬走。因原告的行为已严重阻碍了319线县城过境公路改建工程建设,平凯街道办根据属地管辖的原则,于2019年1月23日组织人员将原告种植的兰草搬迁到莲花居委会伍家董新建大棚内,并雇请人员进行管护。由此不难证明,无论是二被告或是平凯街道办,均未实施被诉的清除行为,平凯街道办只是对原告种植的兰草实施了搬迁。因此,原告诉请确认被诉强制清除行为违法显然没有事实根据。二、原告诉称的事实和理由与客事实不符,且不能成为起诉秀山县规资局的理由。1.原告诉称二被告于2018年12月26日在未履行告知程序,未出示任何合法手续的情况下,动用大批人力和机械,直接对原告的办公用房、珍贵花木、电网等管理系统进行强拆。后于2019年1月23日，在未出示任何合法手续的情形下,对原告种植的兰草进行强制清除与客观事实不符。秀山县规资局既无原告诉称的大批人力和机械，也无行政强制手段和职权,不可能组织大批人力和机械拆除原告的办公用房。对案涉土地的征收,秀山县政府已发布征地公告,秀山县规资局编制了征地补偿安置方案,并进行了公告。秀山县征收办于2018年6月向杨建成、杨建英、杨昌武发出了《土地房屋补偿安置告知书》和《办理土地房屋补偿安置结算通知书》,秀山县规资局于2018年8月27日向其发出了《限期交出土地告知书》,并于2018年12月21日对杨建英、杨建成、杨昌成作出了《土地行政处理决定书》。同时，秀山县规资局于2018年12月29日向原告送达了《限期交出土地告知书》，2019年1月2日向原告送达了《土地行政处理决定书》。为了不影响原告的兰草种植,莲花居委会已为原告另行租赁了土地,平凯街道办为其搭建了钢架大棚,并请人将原告种植的兰草搬迁到大棚内,原告诉称强制清除其兰草,显然没有尊重客观事实。2.原告诉称二被告在实施强拆前未向其作出责令交出土地的通知或决定,亦未向不动产所在地人民法院申请强制执行的情况下,对其种植的兰草进行强制清除的行为严重违反法定程序，这一事实和理由存在谬误。秀山县规资局已经对原告作出了限期交出土地的处理决定，并送达给原告。对原告种植的兰草只是搬迁,并非清除，且清除行为并非秀山县政府组织实施,本案不应由中级人民法院管辖。无论被诉强制清除行为是秀山县规资局或是平凯街道办组织实施,本案均应指定基层人民法院管辖。综上所述,原告的诉讼请求及诉称的事实和理由均不成立,秀山县政府与秀山县规资局并未实施被诉的行政强制清除行为,不应成为本案被告,原告起诉秀山县政府和秀山县规资局均无事实根据，请求裁定驳回原告的起诉。 被告平凯街道办辩称，平凯街道办是受秀山县征收办的邀请到现场维护秩序，帮助原告搬迁花木。 第三人公路建设指挥部述称，公路建设指挥部没有组织实施过任何行为，也未接受邀请参与拆除房屋，只是受秀山县征收办的邀请，在花木搬迁过程中做群众的思想工作，但实际上并未做过任何工作。 第三人秀山县征收办述称，秀山县征收办具有征收搬迁的职责，本案行为是秀山县征收办组织实施的，公路建设指挥部、平凯街道办系受秀山县征收办的邀请，公路建设指挥部是协助征收办的工作。 本院认为，本案是原告桂兰园艺场请求确认被告秀山县政府等搬移其栽种的兰草的行政行为违法之行政案件。本案的争议焦点为秀山县政府是否为本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”第四十九条第三项规定，提起行政诉讼应当“有事实根据”。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”据此，原告提起行政诉讼时，应当对所诉被告是否实施了被诉行政行为承担初步的证明责任。本案中，桂兰园艺场栽种的兰草在秀山县国道319线县城过境公路武营至凉亭段改道工程用地征收范围内，在征收过程中，桂兰园艺场栽种的兰草被部分搬移。桂兰园艺场认为系秀山县政府、秀山县规资局实施的，主张秀山县政府实施了本诉搬移行为系本案的适格被告，根据上述规定，桂兰园艺场应当提交初步证据予以证明。但是，桂兰园艺场提交的照片和视频无秀山县政府的工作人员在场；桂兰园艺场申请本院调取的《县城市外环线平凯段莲花社区桂兰园艺场房屋和桂花树搬迁方案》，经核实，秀山县政府表示对该方案并不知情，也未指令相关单位制作或批准实施该方案，在审理中平凯街道办自认系其为了搬迁桂兰园艺场而自行制作的该方案，结合方案中的总指挥系平凯街道办的主要领导的事实，证明该方案的制作和实施与秀山县政府无关联性，故上述证据不能初步证明秀山县政府组织实施了涉案行为。秀山县政府和公路建设指挥部明确否认系其组织实施搬移桂兰园艺场栽种的兰草的行为。秀山县征收办在本案审理过程中，明确表示其组织实施了搬移桂兰园艺场栽种的兰草。平凯街道办出具的《关于搬迁桂兰园艺场花卉苗木的情况说明》，其自认平凯街道办根据属地管辖原则组织实施了拆除桂兰园艺场办公、经营场所内的房屋、移植桂兰园艺场栽种的花卉苗木。故涉案搬移行为系秀山县征收办、平凯街道办组织实施。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”本案中，秀山县征收办系秀山县国土房管局为实施征地拆迁等行政管理职能而设立的事业单位，其实施本诉搬移行为系受秀山县国土房管局委托而为之，根据上述规定，秀山县国土房管局应当对秀山县征收办实施的涉案行为承担行政主体责任，因机构改革，秀山县国土房管局现已被撤销，其集体土地征收等行政职能由秀山县规资局承继，故秀山县规资局为本案适格被告。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定，“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”街道办事处属于依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任的行政主体。平凯街道办是秀山县政府的派出机关，属于能够独立承担法律责任的行政主体。本案中，平凯街道办也实施了涉案搬移行为，也应当是本案的适格被告。故秀山县规资局、平凯街道办组织实施涉案搬移行为均系本案的适格被告。秀山县政府不是本案适格被告，桂兰园艺场将秀山县政府列为本案被告错误。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款的规定，“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”经本院释明并询问桂兰园艺场是否变更被告，桂兰园艺场明确表示不变更，故应依法驳回桂兰园艺场对秀山县政府的起诉。因秀山县规资局、平凯街道办系本案适格被告，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条、第十八条第一款的规定，起诉秀山县政府职能部门或街道办事处的行政案件，应当由作出行政行为的行政机关所在地基层人民法院管辖。据此，本案应当由秀山土家族苗族自治县人民法院管辖。因考虑到本案属征地拆迁引发的案件，为了更好的审理本案，确保案件审理结果公平公正，按照异地管辖原则，本案指定彭水苗族土家族自治县人民法院管辖。 综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项、《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》第五条的规定，裁定如下： 一、驳回原告秀山县桂兰园艺场对被告秀山土家族苗族自治县人民政府的起诉； 二、指定本案由彭水苗族土家族自治县人民法院管辖。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。 审 判 长  张红梅 审 判 员  蒲开明 人民陪审员  冯成发 二〇一九年十一月二十日 法官 助理  刘原菲 书 记 员  向芯颖