内蒙古自治区高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）内行终284号上诉人(一审原告):李春霞,女,1976年8月20日出生,汉族,现住内蒙古自治区。被上诉人(一审被告):阿拉善右旗人民政府。法定代表人:罗志伟,旗长。上诉人李春霞因与被上诉人阿拉善右旗人民政府（以下简称阿右旗政府）、一审第三人阿拉善右旗巴丹吉林镇巴音博日格嘎查委员会（以下简称巴音博日格嘎查）、李永浩侵犯土地承包经营自主权一案，不服内蒙古自治区阿拉善盟中级法院(2018)内2921行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院经审理认为，《中华人民共和国草原法》第十一条第(四)款规定：“依法办理草原权属的，应当办理草原权属变更登记手续”；第十二条规定：“依法登记的草原所有权和使用权受法律保护，任何单位或者个人不得侵犯”；第十三条第一款、第二款规定：“集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原，可以由本集体经济组织内的家庭或者联户承包经营。在草原承包经营期内，不得对承包经营者使用的草原进行调整；个别确需适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村（牧）民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府草原行政主管部门批准。”本案中李春霞的父亲李万全,原系阿拉善右旗巴音温都日苏木苏海图嘎查牧民。1997年第二轮联户承包草场后，2002年阿拉善右旗巴音温都日苏木苏海图嘎查全部并入巴音博日格嘎查。2002年根据内蒙古自治区草场承包到户的政策，巴音博日格嘎查对李万全名下的联户承包草场重新确权到户，并与李万全签订了承包面积为7091亩的《草牧场承包合同书》，承包期限30年，自1997年11月1日至2027年11月1日终止（合同书反映签订日期为1997年11月1日，实际签订日期在2002年）。合同书签订后，巴音博日格嘎查将相关核发《草原承包经营权证》的资料报给阿拉善右旗农牧业经营管理站及草原监理所，经审核后巴丹吉林镇人民政府将审批资料报请阿右旗政府为李万全核发《草原承包经营权证》，由阿右旗政府经审核后为李万全颁发了《草原承包经营权证》（使用证载明的时间为1997年11月1日，实际颁发时间为2002年）。2003年，李万全、黄兰香要求将名下的草原转让给李永浩经营使用，巴音博日格嘎查根据该请求，将《草原承包经营权证》上李万全的名字改为李新仁（李永浩），并加盖了巴音博日格嘎查的公章。但巴音博日格嘎查并未向农牧业经营管理站、草原监理所等部门提交草原权属变更登记申请书，办理草原权属变更登记手续。阿右旗政府也未对草原使用权、经营权证变更进行过确认。至今在农牧业经营管理站备案的《草牧场承包合同书》《草原使用证》名字仍然为李万全，未作任何变更。关于李春霞请求的巴音博日格嘎查将1997年11月1日阿右旗政府颁发给李万全名下的《草原使用证》，以涂改方法变更为李永浩的违法行为请求撤销的主张，对该《草原使用证》原件，巴音博日格嘎查未进行过任何改动。至今在草原监理所备案的《草原使用证》名字仍然为李万全，未作任何变更。基于退牧还草而给予的补贴,也由李春霞与李永浩共同享有。巴音博日格嘎查于2018年10月30日给旗农科局出具的“关于李万全草原使用证（第051号）复印件更改情况说明”中载明：“草原使用证第051号户主李万全于2007年11月23日去世，2015年因草原确权需要，故将原证复印，在复印件更改户主为李永浩，便于草原确权时外业打点、核对相邻牧户界限，坐标提取及牧户签字时使用。”该证据证明草原使用证第51号户主李万全于2007年11月23日去世，2015年因草原确权需要，故将原证复印，在复印件上更改户主为李永浩，便于草原确权时外业打点、核对相邻牧户界线、坐标提取及牧户签字时使用。巴音博日格嘎查在复印件上更改为李永浩，但在原件上没有更改，复印件上更改名字的该证书没有法律效力。综合上述事实及证据，阿右旗政府颁发给李万全名下的《草原使用证》的程序合法。巴音博日格嘎查在本案中的行为不属行政行为，且不产生对李万全名下的《草原承包经营权证》权属变更为李永浩的法律效力。故李春霞提起本案行政诉讼，其诉讼请求依法不能成立。本案不属于人民法院行政案件的受案范围，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定：驳回李春霞的起诉。案件受理费50元，退还给李春霞。上诉人李春霞不服上述行政裁定，向本院提起上诉，请求:1.依法判决阿右旗政府对巴音博日格嘎查将李万全名下《草原使用证》以涂改的方法变更为第三人李永浩的违法行为依法作出撤销的具体行政行为。2.依法确认巴音博日格嘎查将《草原使用证》以涂改的方法变更为李永浩的具体行政行为违法。3.依法确认巴音博日格嘎查以涂改《草原承包经营权证》承包经营权人姓名的方法变更草牧场承包经营权的具体行政行为无效,并依法撤销。主要理由:（一）一审裁定认定事实错误。1982年在第一轮草原联产承包经营时,全家以父亲李万全名义与其他几户承包了嘎查草牧场,当时全家共6口人（父母、大哥李永浩、二哥李新军、大姐李金霞、李春霞）。90年代,李金霞和李新军因成家分别将户口迁出,李永浩也将户口迁出转为非农业人口,并搬往现巴丹吉林镇居住生活至今。李春霞一直未与父母分户。1997年第二轮草原承包时,李春霞和父母一户三人以家庭承包方式承包7091亩草牧场,承包期限从1997年至2027年,父亲代表家庭与巴音博日格嘎查签订《草场承包合同》，并取得《草原使用权证》《草原承包经营权证》。当时李永浩明确表示不参与草原承包经营，之后该草牧场一直由李春霞经营。2010年为了让李永浩一家享受草场补贴,李春霞同意李永浩仅以草场名义享受草场补贴,但户口仍为非农业人口,李永浩也答应。2014年李永浩强行占有草牧场，还通过不正当手段将父亲李万全名下《草原使用证》《草原承包经营权证》以涂改方法变更为李永浩,巴音博日格嘎查加盖公章,将其名字写进嘎查承包人底册。李永浩经过涂改《草原使用证》《草原承包经营权证》将原承包经营权人李春霞和父母三人变更为李永浩一家三人,直接剥夺李春霞的承包经营权。李春霞的父母是否向嘎查提出变更承包权人没有任何证据,一审法院仅根据李永浩的陈述认定该事实，当时李永浩根本没打算回草牧场生活，父母要将草牧场转让给李永浩,就应将《草原承包经营权证》上的三人变更为四人。李春霞作为涉案草牧场的合法承包经营权人,对承包的草牧场依法享有合法的经营权,未经李春霞同意任何人无权转变上诉人的承包经营权。李永浩通过不正当方法将原《草原使用证》和《草原承包经营权证》中承包经营权人姓名涂改李永浩名下,直接剥夺了李春霞的草牧场经营承包权。（二）一审裁定适用法律错误。李春霞于2017年8月提起民事诉讼,法院认为本案属于行政诉讼而驳回李春霞的起诉，李春霞提起行政诉讼,又裁定是民事诉讼,法律关系混乱。本院认为，阿右旗政府于2002年为李万全颁发了《草原承包经营权证》。巴音博日格嘎查称其于2003年将《草原承包经营权证》（复印件）上李万全的名字改为李新仁（李永浩），尽管该《草原承包经营权证》（复印件）上加盖了巴音博日格嘎查的公章，但嘎查并未向行政管理部门提交办理草原权属变更登记手续，阿右旗政府也未对草原使用权、经营权证变更进行过确认，至今在农牧业经营管理站备案的《草牧场承包合同书》、《草原使用证》名字仍然为李万全。《中华人民共和国草原法》第十三条规定：“集体所有的草原或者依法确定给经济集体组织使用的国家所有的草原，可以由本集体经济组织内的家庭或者联户承包经营。在草原承包经营期内，不得对承包经营者使用的草原进行调整；个别确需适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村（牧）民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府草原行政主管部门批准。”据此，巴音博日格嘎查将《草原承包经营权证》（复印件）更改为李永浩并不发生法律效力。至今在农牧业经营管理站备案的《草原承包经营权证》、《草原使用证》名字仍然为李万全，未作任何变更，退牧还草给予的补贴也由李春霞与李永浩共同享有，在草原监理所备案的《草原使用证》原件名字仍然为李万全，阿右旗政府颁发给李万全名下的《草原使用证》的程序合法，巴音博日格嘎查在本案中的行为不属于具体行政行为，且不产生对李万全名下的《草原使用证》《草原承包经营权证》权属变更为李永浩的法律效力。故一审法院认为李春霞以阿右旗政府为被告，请求阿右旗政府对巴音博日格嘎查将1997年11月1日阿右旗政府颁发给李万全的《草原使用证》、《草原承包经营权证》以涂改的方法变更为李永浩名字的具体行政行为依法作出撤销、确认违法、无效的问题，不属于人民法院行政案件的受案范围，依法应予驳回，认定事实清楚，适用法律并无不当。综上，李春霞的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 孙晓磊审 判 员 常 青审 判 员 彭振华二〇一九年十一月五日法官助理 奇克沁书 记 员 王馨培