广东省云浮市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤53行初8号原告：罗定市罗镜镇龙甘村杨屋经济合作社。诉讼代表人：杨锦绍。委托代理人：钟文强，北京市浩天信和（广州）律师事务所律师。被告：罗定市人民政府。住所地：罗定市罗城镇宝定路31号。法定代表人：彭仲典，市长。委托代理人：陈波，罗定市司法局干部。委托代理人：林沛文，罗定市自然资源局干部。被告：罗定市罗镜镇人民政府。住所地：罗定市罗镜镇东路134号。法定代表人：朱志能，镇长。委托代理人：张宏，罗定市自然资源局罗镜国土资源管理所干部。委托代理人：张泽强，罗定市司法局罗镜司法所干部。原告罗定市罗镜镇龙甘村杨屋经济合作社（以下简称杨屋经济社）因不服被告罗定市人民政府（以下简称罗定市政府）、罗定市罗镜镇人民政府（以下简称罗镜镇政府）土地征收行政行为，于2018年8月23日向本院提起行政诉讼。本院于2018年8月27日作出（2018）粤53行初36号行政裁定，对杨屋经济社的起诉不予立案。杨屋经济社不服，向广东省高级人民法院提起上诉。广东省高级人民法院于2018年12月20日作出（2018）粤行终1725号行政裁定，指令本院立案审理。本院于2019年2月22日立案后，于2019年2月25日向被告罗定市政府、罗镜镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，分别于2019年4月10日、6月25日、8月2日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人钟文强，被告的委托代理人陈波、林沛文，被告罗镜镇政府的委托代理人张宏、张泽强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：2016年，广东省云浮市罗定至茂名信宜（粤桂界）高速公路项目（以下简称“云茂高速”）由广东省发展和改革委员会以“粤发改交通函[2016]5451号”文批复立项，项目业主为广东××有限公司。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：国家征收土地的，依照法定程序批复后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。2017年1月24日，罗定市政府与广东××有限公司签订“云茂高速”罗定段征地拆迁协议。以上协议确立了罗定市政府在“云茂高速”罗定段征地行为中的被告主体资格；罗镜镇政府负责具体实施征收涉案土地，且其出具的信访回复函镜信[2018]10号《关于杨某1、杨某2反映罗镜镇龙甘村非法强行征收农田的信访事项处理意见》，亦承认征收土地的事实，亦系本案适格被告。2017年下旬，原告村干部在两被告等有关部门的指示下，向原告和农民口头告知及传达：因建设“云茂高速”罗定集中住宿区需要征收原告所有的位于罗定市××镇龙甘村××口的土地（农用地、基本农田）约80亩，并禁止村民在征地范围内耕作。但被告并未依法将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及农业人员安置办法等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。2018年1、2月份，罗镜镇政府及相关部门工作人员会同龙甘村干部到原告上述土地按家庭联产承包范围进行征地测量并登记，对于不同意征地的农户未到场的也私自测量并登记在册。2018年3、4月份，罗镜镇政府、罗定市公安局罗镜派出所等有关部门及其相关工作人员对原告的上述土地进行强制征收，并指示多辆挖掘机强制挖掘、填埋土地，对抗议村民进行武力镇压，致使数十亩农田被强制挖掘破坏。原告认为，“云茂高速”罗定市段规划路线并没有贯穿通过原告上述土地，且征收原告土地的范围也不在高速公路沿线，甚至最近的路线距离原告土地直线距离也达数公里之远，被告声称征地用于建设“云茂高速”罗定集中住宿区，实为假借“云茂高速”建设征地之名违法征收土地。被告征收原告的土地约80亩均为农用地，且属于基本农田，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条规定，征收原告上述土地必须经国务院办理农用地转用审批手续，同时办理征地审批手续。被告未依法办理转用审批手续及征地审批手续而实施征收土地的行为明显违法。被告仅通过龙甘村民委员会村干部向原告和农民简单口头告知、传达要征地的事实，但没有依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定将征收原告土地的批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积等事项在原告乡（镇）、村予以公告，被告未按照法律规定履行征地公告而实施征地的行为明显违法。被告由始至终都没有按照《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定以组织听证等其他方式向原告和农民征集意见，没有听取原告和农民的意见的情况下强制征收挖掘土地，致使征地现场大批农民抗议，出现极为恶劣的影响社会和谐稳定的强制征收事件，被告未依法听取原告和农民的意见强行征地的行为明显违法。综上所述，被告未按法律规定履行征地审批、公告，未听取被征地农村集体经济组织和农民的意见而实施征收原告土地的行为明显违反法律法规的相关规定。为此，原告为维护自己的合法权益，恳请法院依法查明事实，依法判决：1.确认被告罗定市政府、罗镜镇政府未经依法审批而对原告所有的位于罗定市××镇龙甘村××口的土地实施征收的行为违法；2.确认被告罗定市政府、罗镜镇政府未依法予以公告而对原告所有的位于罗定市××镇龙甘村××口的土地实施征收的行为违法；3.确认被告罗定市政府、罗镜镇政府未依法听取原告和农民的意见而实施征收土地的行为违法；4.责令被告罗定市政府、罗镜镇政府对被征收土地恢复原状或采取相应补救措施，并赔偿原告的所有经济损失；5.判令被告罗定市政府、罗镜镇政府承担本案所有诉讼费用。原告向本院提供下列证据，并经庭审进行了质证：证据一、《信访事项受理告知书》。证据二、罗镜镇信访复字[2018]5号《关于杨某7等村民反映罗镜镇龙甘村非法强行征收农田的信访事项处理意见》。证据一、二共同证明：原告经济社成员向上级政府部门反映罗镜镇政府违法征地事实，并要求出具征地批文，罗镜镇政府作出的回复承认征收原告土地的事实，但仅以项目立项批复号敷衍征地合法。证据三、镜信告[2018]14号《信访事项受理告知书》。证据四、镜信[2018]10号《关于杨某1、杨某2反映罗镜镇龙甘村非法强行征收农田的信访事项处理意见》。证据三、四共同证明：原告经济社成员决定再向上级政府反映罗镜镇政府违法征地事实，上级政府指令罗镜镇政府复函，但罗镜镇政府依然以相同理由复函推诿，继续强行征收原告土地。证据五、照片。证明：罗定市政府、罗镜镇政府以“云茂高速”罗定集中住宿区之名强行征收原告所有的土地，且未依法履行公告、审批程序强行征收，数十亩被征收农田被强制挖掘破坏的事实。证据六、罗镜镇龙甘村杨屋村民小组会议记录。证据七、出席户代表签到表。证据八、龙甘村杨屋经济合作社成员身份确认表。以上证据六、七、八共同证明：原告经依法召开村民小组会议，表决通过“关于提起本案诉讼的事项”。证据九、粤发改交通函[2016]5451号《广东省发展改革委关于云浮罗定市至茂名信宜（粤桂界）高速公路项目核准的批复》及附件。证明：案涉的“云茂高速”罗定集中住宿区建设项目并不属于发改委批复核准的范围内。证据十、粤环审[2016]448号《广东省环境保护厅关于广东省云浮罗定至茂名信宜（粤桂界）高速公路工程环境影响报告书的批复》。证明：案涉的“云茂高速”罗定集中住宿区建设项目并没有通过环评。证据十一、粤国土资（预）函[2016]43号《广东省国土资源厅关于罗定至信宜（粤桂界）高速公路的预审意见》。证明：“云茂高速”罗定集中住宿区建设项目用地并不属于广东省国土资源厅用地预审意见范围内。证据十二、罗府[2017]5号《罗定市人民政府关于印发的通知》。证明：罗定市政府、罗镜镇政府实施云茂高速罗定段征地行为及相应的补偿标准。证据十三、《关于同意追认杨屋经济合作社村民小组会议表决事项的说明》及杨某3户、杨某4户、钟某1户、杨某5户的户口复印件。证明：杨某3户、杨某4户、钟某1户、杨某5户因故未能参加村民小组会议事后追认并同意提起本案诉讼。被告罗定市政府辨称：一、原告的起诉不符合法律规范，原告属于农村集体经济组织，又称罗镜镇龙甘杨屋村民小组，对于农村集体如何行使诉讼权利的问题，最高人民法院于2006年7月14日作出了[2006]民立他字第23号《最高人民法院关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》予以释明，具体表述是“以村民小组为当事人的诉讼应以小组长作为主要负责人提起。小组长以村民小组的名义起诉和行使诉讼权力应当参照《中华人民共和国村民委员会组织法》第十七条履行民主议定程序”。本案原告提交的行政起诉状原告身份信息中缺乏经济合作社（村民小组）负责人签名，证据材料中没有法定代表人身份证明书以及法定代表人身份证复印件，也没有相关的村民会议记录。根据以上事实，罗定市政府有理由相信，原告没有召开过村民会议，也没有通过该经济合作社负责人提起本案诉讼，该诉讼行为不符合法律规定，原告尚不具备诉讼主体资格。二、原告的起诉已经超过行政诉讼的诉讼期限。综上所述，原告提起的诉讼应予驳回。被告罗定市政府向本院提供了下列证据，并经庭审进行了质证：证据一、《龙甘村村民小组长情况统计表》。证明：杨屋经济社现任法定代表人为杨某6。证据二、罗定市公安局罗镜派出所2019年4月16日《复函》。证明：杨屋经济社在公安户籍系统显示的户数为74户，杨屋经济社提交的罗镜镇龙甘村杨屋村民小组会议签到表显示的户籍代表数为48人，没有超过三分之二，杨屋经济社的起诉不符合受理条件，已经受理的，应当驳回起诉。证据三、《关于上盖章的情况说明》。证明：原告并没有就本案的起诉召开过村民会议，本案属于个别村民策划的虚假诉讼。被告罗镜镇政府辩称：一、罗镜镇政府同意罗定市政府的答辩意见。二、本案原告主体资格不适格。杨锦绍以原告的名义向法院提起行政诉讼。杨锦绍既非原告的法定代表人，亦非原告行使职权的负责人。在法理上，未经法定代表人同意书面授权委托，杨锦绍作为原告成员起诉罗定市政府、罗镜镇政府土地征收行政纠纷一案，只能代表其个人意见而非原告的集体意愿。故本案中杨锦绍以原告名义提起行政诉讼不具备行政诉讼主体资格，不是本案适格的原告。三、本案原告授权程序不当。原告属于农村集体经济组织，又称杨屋村民小组，对于农村集体如何行使诉讼权利的问题，最高人民法院于2006年7月14日作出[2006]民立他字第23号《最高人民法院关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》予以释明，具体表述是“以村民小组为当事人的诉讼应以小组长作为主要负责人提起。小组长以村民小组的名义起诉和行政诉讼权利应当参照《中华人民共和国村民委员会组织法》第十七条履行民主议定程序”。《中华人民共和国村民委员会自治法》第二十四条规定，《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条、第十条规定，本案原告提交的行政起诉状原告身份信息中缺乏经济合作社（村民小组）负责人信息，起诉状落款处也无该经济合作社（村民小组）负责人签名，证据材料中没有法律代表人身份证明书以及法律代表人身份证复印件，也没有相关的村民会议记录，罗镜镇政府完全有理由相信，原告未经村民会议或村民代表会议讨论决定而提起本案诉讼，其诉讼授权行为不当。被告罗镜镇政府提交的证据及证明内容与被告罗定市政府提交的证据及证明内容是一致的。各方当事人对证据的质证意见如下：原告对两被告提供的证据的质证意见:对证据一的真实性有异议，理由如下：1.对杨某6的真实身份存疑，原告在法律意义上并不存在杨某6这个组长，故原告认为原告的村民小组长不明确，并推选诉讼代表人杨锦绍，符合法律规定。对证据二的合法性、真实性、关联性不予确认，原告认为该证据是两被告伪造的，且该证据显示的74户与被告方提交的证据一《龙甘村村民小组长情况统计表》载明的“杨屋经济合作社64户”的情况不相符，而原告真实户数应为67户。该证据的文件虽陈述杨屋经济社的户数74户，但也没有相关的户籍信息对应的户口、户代表、户籍号。原告认为罗镜派出所作为罗定市政府的下属机构，其出具的证据真实性存在瑕疵，且其与本案被告有身份关系的权属关系，其所作的证明不真实。对证据三的合法性、真实性、关联性均不予确认，理由如下：1.原告强调原告提交的确认表主要的证明目的是为了证明户代表及户主为罗定市××镇龙甘村杨屋经济社的村民，即属于罗定市××镇龙甘村杨屋经济社的成员，至于被告认为户代表栏没有户主签名授权，不能代表该户的行为，没有法律依据。2.根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条规定，召开村民小组会议并无规定户主本人或户主授权代表参与，只需作为该户成员代表参与即可。3.原告认为罗定市××镇龙甘村杨屋经济社以及罗定市××镇龙甘村委会在该份证据上的盖章并非该两组织的真实意思表示，原告方曾强调罗定市××镇龙甘村杨屋经济社的公章存放在村委会，并由村委会主管，对于证据三中的事实以及未召开村民会议的情况说明，该两组并没有证明的主体资格，而原告认为该证据的内容都是被告自己伪造的，并未经经济合作社及村委会召开村民会议予以确认，内容不真实，没有证明效力。原告方补充质证意见：证据二、三的出具日期是2019年4月16日，根据本案2019年4月10日的庭审情况，本案已经指令被告于庭后15日内提供相关证明材料，但被告并没有按照法庭指定的举证期限提供证据，原告认为证据二、三已经超出指定的举证期限，不能作为证据使用，请法庭对被告提交的证据二、三不予采纳。被告罗定市政府对原告提供的证据的质证意见：对证据一、二的真实性无异议，但信访人是杨某7等村民，不足以代表原告的集体意志，也不能证实征地行为违法，且该证据也是对杨某7等村民的答复，杨某7反映的罗定市××镇龙甘村被征收80亩农田这与事实不符，因为涉及杨屋村是40亩左右。证据三、四是针对杨某1、杨某2的信访作出的，不足以代表原告的集体意志。两被告从未收到以原告集体名义提出的信访申请。对证据五的真实性、合法性、关联性均不予确认，该证据不能证明征地行为违法，更不能证明农田已经被破坏，造成了原告的损失。对证据六、七的真实性、合法性不予确认，因为村民的会议记录没有村委干部参加，也没有盖相关的公章，对真实性不予确认，是原告收到被告的答辩后才补办的会议资料，实际上没有召开过村民会议。对证据八的关联性有异议，与本案无关，该证据只是对经济合作社村民的身份作出确认，确认表中记载的人是村民。是否是户主，应当以公安户籍系统显示的数据为准，是否是户代表应当以参加一事一议的户主授权为准，2019年4月7日的户代表未必是2018年8月11日的户代表，时间上跨了半年了，例如钟文强的母亲江某（户主）是领取了征地补偿款，可以推定该户对征地不存在异议。钟文强是江某的儿子反对征地，是钟文强的个人意志，不能代表该户的意志，这种情况还有很多，不同意征地的只是少数村民。所以被告认为该证据与本案无关。且被告提交的证据三已经就该确认表的制作过程作出过说明。对证据九的真实性无异议，但对证明内容不予认可。因为高速公路的管理需要有独立管理人员生活区，该生活区属于高速公路同步建设的沿线设施，在该证据的第二页第三段明确要建设“养护工区三处”。证据十与本案无关。对证据十一的真实性无异议，对证明内容不予确认。对证据十二无异议。对证据十三的真实性、合法性、关联性均不予确认，该证据可以证实原告所谓的村民小组会议记录并不符合村民委员会组织法的规定，户代表并未超过三分之二，以追认的形式来证实村民会议合法是不严肃的，因为追认的时间节点是2019年6月30日，原告只能在2019年6月30日后才有条件提起行政诉讼。本案的诉讼原告的主体并不适格，应驳回原告的起诉。被告罗镜镇政府对原告提供的证据的质证意见：证据一、二、三、四只能证明罗镜镇政府对罗定市××镇龙甘村委会的村民杨某7等人的信访事项依法作出答复意见，只能证明答复的事实，并不能证明本案的征地行为违法。对原告提交的其他证据的质证意见与罗定市政府对原告提交的证据的质证意见一致。经庭审质证，本院认为，原告提供的证据及被告提供的证据一的真实性、合法性、关联性本院予以确认，可作为认定本案事实的依据；被告提供的证据二、三的真实性、合法性、关联性本院予以确认，但不能证明其要证明的内容。因本案涉及社会公共利益问题,故本院要求被告提交征地的相关材料,罗镜镇政府于2019年7月25日向本院提交了罗镜高速[105]号《云茂高速公路罗定市段项目征收土地协议书（杨屋村）》《云浮市至茂名高速公路（罗镜段）项目征地补偿发放明细表》共16张。原告认为，罗镜镇政府提交的罗镜高速[105]号《云茂高速公路罗定市段项目征收土地协议书（杨屋村）》的真实性无法确认，对关联性、合法性不予确认。1.被告土地征收实施的内容不合法；2.《云茂高速公路罗定市段项目征收土地协议书（杨屋村）》并没有原告方的盖章确认，所反映的内容与本案争议的焦点并没有关联。对罗镜镇政府提交的《云浮市至茂名高速公路（罗镜段）项目征地补偿发放明细表》的真实性无法确认，对关联性、合法性不予确认。1.从该明细表可以反映原告被征收土地为45.6091亩，而该表可以反映出征地补偿款签领的户数是20户左右，而按照原告方的家庭户数为67户，即表明大部分村民并没有签领征地补偿款，也反映出原告大部分村民对土地征收行为是有异议的。2.该征地补偿款的发放是不合法的，被告以原告家庭户代表作为被征地主体所发放的征地补偿款及安置补偿款等款项，在未经原告村民小组会议依法作出处置方案的情况下，直接发放到以家庭户为代表的村民成员手中，违反了村民组织法关于对村民小组集体财产以及土地补偿款处置等内容的规定。按照法律规定，征地补偿款应发放原告所在的经济合作社，由经济合作社召开村民小组会议讨论分配方案，而不是按被告所做的，只要村民家庭户代表签名就可以收到征地补偿款。且征地补偿款的发放是按照被征地时该块田地由谁耕种就把补偿款发放给谁的操作。被告罔顾被征收土地属于原告集体所有，村民个人仅仅拥有土地承包经营权的事实，征地补偿款的发放也不符合国家相关法律法规的规定。经庭审质证，本院认为，对罗镜镇政府提交的罗镜高速[105]号《云茂高速公路罗定市段项目征收土地协议书（杨屋村）》和《云浮市至茂名高速公路（罗镜段）项目征地补偿发放明细表》的真实性本院予以确认。本院于2019年10月21日召集各方当事人勘查争议现场。经审理查明：2016年8月26日，广东省国土资源厅向茂名市、云浮市国土资源主管部门作出粤国土资（预）函[2016]43号《广东省国土资源厅关于罗定至信宜（粤桂界）高速公路的预审意见》，同意通过罗定至信宜（粤桂界）高速公路的用地预审，并督促用地单位按规定办理建设用地报批手续，做好征地补偿安置前期工作。2016年11月15日，广东省发展和改革委员会向广东××有限公司作出粤发改交通函[2016]5451号《广东省发展改革委关于云浮罗定市至茂名信宜（粤桂界）高速公路项目核准的批复》，原则上同意建设罗定至茂名信宜（粤桂界）高速公路项目。2017年2月9日，罗定市政府印发《云茂高速公路罗定段征地拆迁补偿办法》。2018年4月13日，罗定市国土资源局与罗定市罗镜镇龙甘经济联合社签订罗镜高速[105]号《云茂高速公路罗定市段项目征收土地协议书（杨屋村）》，罗定市国土资源局、罗定市罗镜镇龙甘经济联合社、罗定市××镇龙甘村民委员会、罗镜镇政府在该协议书上盖章。协议约定征收土地面积为45.6091亩，按《云茂高速公路罗定段征地拆迁补偿办法》标准核算各项补偿费为：1.土地补偿、安置补助费2098018.60元；2.征地留用地补偿款434198.68元；3.青苗补偿费91218.20元；4.多年生经济作物补偿费19000元。以上4项合计补偿2642435.48元，由罗定市国土资源局支付到龙甘村民委员会，龙甘村民委员会负责将款项按被征地的地类面积计算补偿款分发到村民小组，罗镜镇政府予以监督。罗镜镇政府提交的《云浮市至茂名高速公路（罗镜段）项目征地补偿发放明细表》显示，杨屋经济社的村民江某（原告杨屋经济社的委托代理人钟文强的母亲）、杨某8、杨某9、杨某10等村民签领了征地补偿款。2018年3月15日、5月7日，杨某7、杨某1、杨某2等村民分别向罗镜镇政府提出反映罗镜镇政府在没有审批的情况下非法强征杨屋经济社的农田的信访事项。罗镜镇政府答复认为，云茂高速公路罗定集中住宿区项目建设用地经广东省发展和改革委员会粤发改交通函[2016]5451号文批复，并按照《云茂高速公路罗定段征地拆迁补偿办法》标准将征地补偿款划拨至龙甘村民委员会，大部分村民已领取补偿款，程序合法，不存在非法强征的情况。2018年8月23日，杨某7、杨某1、杨某2等村民以杨屋经济社名义向本院提起本案行政诉讼，并提出前述诉讼请求。杨屋经济社起诉时提交了2018年8月10日杨某7、杨某1、杨某2等村民召开村民会议的会议记录及签到表，会议记录和签到表显示有48个户代表参加会议，并同意推举杨锦绍为诉讼代表向法院起诉。罗定市政府提交的《龙甘村村民小组长情况统计表》显示杨屋经济社的户数为67户；罗定市政府提交的罗定市公安局罗镜派出所2019年4月16日《复函》，证明杨屋经济社在公安户籍系统显示的户数为74户。2019年7月3日，杨屋经济社向本院提交杨某3、钟某1、杨某5户代表的《说明》，证明杨某3、杨某4、钟某1、杨某5户代表因故未参加村民会议现追认并同意提起本案诉讼。在本案庭审中，本院核实杨屋经济社的经济损失时，杨屋经济社认为，经济损失包括土地复耕费、每年耕作的经济损失，但由于非法行为是持续情形，具体损失目前无法计算。另查明，案涉土地原为水田，因征收已被推平，现有部分村民在土地上零星种植花生、番薯等农作物。本院认为，本案系土地行政征收及行政赔偿纠纷。本案的争议焦点是：一、杨屋经济社的起诉是否符合法律规定；二、罗定市政府、罗镜镇政府的征地行为是否合法；三、罗定市政府、罗镜镇政府应否恢复土地原状或采取相应补救措施；四、杨屋经济社请求赔偿经济损失应否予以支持。关于杨屋经济社的起诉是否符合法律规定。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条第一款规定：“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。法律对召开村民会议及作出决定另有规定的，依照其规定。”第二十四条第一款规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。”杨屋经济社起诉前召开了有46户村民代表参加的村民会议，加上起诉后杨某3等4户代表的追认，同意提起本案诉讼的户代表已超过杨屋经济社户数的三分之二，符合上述法律规定。罗定市政府、罗镜镇政府认为杨屋经济社的起诉不符合法律规定，但未提供充分的证据予以证实，对该意见本院不予采纳。关于罗定市政府、罗镜镇政府的征地行为是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第三款规定：“征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”第四十七条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”根据前述规定，因建设需要征收农用地的，应当先办理农用地转用手续和征地审批手续，然后由市、县人民政府公布经批准的征收土地方案，并让被征收土地的所有权人、使用权人办理征地补偿登记。相关征地补偿、安置方案亦须先行公告并听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见后，报市、县人民政府批准方可实施。本案中，罗定市政府、罗镜镇政府未就其征地行为是否合法提供证据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款：“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”的规定，视为罗定市政府、罗镜镇政府没有相应的证据证明其征收杨屋经济社45.6091亩土地的行为合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……”的规定，应确认罗定市政府、罗镜镇政府所实施的征收杨屋经济社45.6091亩土地的行为违法。关于罗定市政府、罗镜镇政府应否恢复土地原状或采取相应补救措施。如前所述，罗定市政府、罗镜镇政府的征地行为违法，因此，罗定市政府、罗镜镇政府应返还被征收土地给杨屋经济社，并恢复复垦条件。关于杨屋经济社请求赔偿经济损失应否予以支持。因杨屋经济社认为无法计算目前具体损失且其未能提供证据证实其损失。因此，对杨屋经济社该诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、第六十九条的规定，判决如下：一、确认被告罗定市人民政府、罗镜镇人民政府征收原告罗定市罗镜镇龙甘村杨屋经济合作社45.6091亩的行政行为违法；二、被告罗定市人民政府、罗镜镇人民政府应返还45.6091亩被征土地给原告罗定市罗镜镇龙甘村杨屋经济合作社，并恢复复垦条件；三、驳回原告罗定市罗镜镇龙甘村杨屋经济合作社的其他诉讼请求。案件受理费５０元，由被告罗定市人民政府、罗镜镇人民政府负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  黄海燕审判员  陆汉容审判员  李婉婉二〇一九年十一月十四日书记员  陈辉财附相关法律、法规条文：《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。法律对召开村民会议及作出决定另有规定的，依照其规定。召开村民会议，根据需要可以邀请驻本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席。第二十四条涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条征收下列土地的，由国务院批准：（一）永久基本农田；（二）永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。第四十七条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。