浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1080号上诉人（原审原告）杜美荷，女，1952年6月9日出生，汉族，住浙江省临海市。上诉人（原审原告）芦福琴，女，1961年2月22日出生，汉族，住浙江省临海市。上诉人（原审原告）王标妹，女，1951年11月27日出生，汉族，住浙江省临海市。上诉人（原审原告）朱根龙，男，1953年12月20日出生，汉族，住浙江省临海市。上诉人（原审原告）许海军，男，1966年10月7日出生，汉族，住浙江省临海市。上诉人（原审原告）胡爱萍，女，1967年1月12日出生，汉族，住浙江省临海市。上诉人（原审原告）朱福金，男，1957年11月19日出生，汉族，住浙江省临海市。上述七位上诉人的共同委托代理人杨昉汀，浙江之星律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。法定代表人袁家军，省长。委托代理人汪锐、梁俊景，浙江省司法厅工作人员。原审第三人朱行卓，男，1945年1月9日出生，汉族，住临海市。原审第三人洪用楷，男，1936年9月24日出生，汉族，住临海市。上诉人杜美荷、芦福琴、王标妹、朱根龙、许海军、胡爱萍、朱福金（以下简称杜美荷等7人）因诉被上诉人浙江省人民政府（以下简称省政府）土地行政复议一案，不服杭州市中级人民法院（2018）浙01行初244号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，于2019年9月3日公开开庭进行了审理，上诉人杜美荷等7人中的朱根龙以及杜美荷等7人的共同委托代理人杨昉汀、被上诉人浙江省人民政府的委托代理人梁俊景到庭参加诉讼。现已审理终结。原审法院经审理查明，2007年12月19日，省政府作出浙土字C〔2007〕-0155号建设用地审批意见，批准临海市政府2007年度复耕第七批次建设用地43.3843公顷（农用地转用42.6554公顷，其中21.1526公顷已经台州市政府批准；征收集体土地39.8575公顷，使用集体土地1.0527公顷，收回利用国有土地2.4741公顷）。该批次建设用地涉及征收白水洋镇埠头村集体土地2.4975公顷，杜美荷等人使用的集体土地在此范围内。杜美荷等人于2012年领取了该征地范围内的征地补偿款。2018年3月1日，杜美荷等人向省政府提出行政复议申请，复议请求为“撤销被申请人作出的浙土字C〔2007〕-0155号浙江省建设用地审批意见书。”省政府于3月2日收到该行政复议申请。经受理、审查、延长复议期限，省政府于2018年5月8日作出浙政复〔2018〕113号行政复议决定，认为申请人杜美荷等9人于2012年领取征地补偿款时已知道土地征收行为，2018年3月向省政府申请行政复议，已超过《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定的申请期限，申请人提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定的行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回申请人的行政复议申请。并于同日向原告邮寄送达《行政复议决定书》。原审法院认为，国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法〔2014〕40号）第四条规定“行政机关不能提供发布征收土地公告或者征收土地补偿安置公告的证据，但是能够举证证明申请人在征收土地决定作出后有下列行为之一，经查证属实的，可以视为申请人自该行为发生之日起知道征收土地决定：……（三）已经领取征收土地补偿款或者收到征收土地补偿款提存通知的，自申请人领取征收土地补偿款或者收到征收土地补偿款的提存通知之日起；……”第六条规定“行政机关在征收土地决定作出后，没有告知被征地农民申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限的，行政复议申请期限参照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条办理，即行政复议申请期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限之日起计算，但从知道或者应当知道征收土地决定内容之日起最长不得超过2年。”杜美荷等7人于2012年领取征收土地补偿款，迟至2018年向省政府提出行政复议申请，已远超法定的复议申请期限。省政府认定其行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定的行政复议受理条件，驳回行政复议申请并无不当。杜美荷等7人的诉讼理由不能成立，其诉讼请求该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杜美荷等7人的诉讼请求。案件受理费50元，由杜美荷等7人负担。杜美荷等7人不服一审判决，向本院提起上诉称：一、省政府认为领取补偿款的时间点是杜美荷等7人应当知道被申请复议行政行为的时间点，没有事实依据。1.临海市人民政府、原临海市国土资源局没有进行征用土地方案公告，也没有明确征地的范围。在土地征收过程中也没有告知杜美荷等人其承包地已被浙土字C〔2007〕-0155《浙江省建设用地审批意见书》征收。2012年，埠头村村委会通知村民有关土地已纳入征收范围。杜美荷等7人没有看到过征收土地公告，因此无法得知自己的承包地是否被征收，被哪一个土地批文征收。如此认定杜美荷等7人知道涉案批文的时间点，违背生活逻辑。2.省政府提交的证据材料中的临海市人民政府作出的《行政复议答复书》第三页显示，听证告知书是2007年9月6日在桑园村公告栏予以公告，而不是在埠头村公告栏，事实上杜美荷等7人根本没有见过所谓的征地公告、听证公告，省政府也未提交公告照片等证明材料。3.领取补偿费不能认为杜美荷等7人已经知道省政府作出的涉案批文。其一，补偿款支付时并没有告知杜美荷等7人所涉地块已被省政府的浙土字C〔2007〕-0155批文征收，支付补偿款不能反映涉案批文已被告知，或者说明杜美荷等7人所涉地块已被涉案批文征收。其二，领取补偿款不代表杜美荷等7人的承包地已被依法征收。实践中也存在很多没有取得征收批文却又以土地征收名义向承包地农民征收土地并支付“补偿款”。其三，朱根龙根本没有领取过涉案批文征地补偿款，朱根龙在涉案批文内有大约0.3亩土地，但没有人告知朱根龙征地，没有人确认土地权属、面积等。省政府提供的清单中所支付的费用，是朱根龙与同村官宏森在一起的承包地1.14亩，该承包地已确认属浙土字A〔2012〕-0294批文的征地范围。4.土地在2年内没有实施征收。征地批文有效期应为两年，土地补偿款是在批文作出四年以后才支付的，根据国务院及国土资源部的规定，该批文已经自动失效。补偿款的支付时间已超出了两年有效期。5.杜美荷等7人知道涉案批文的时间是在2018年1月15日以后，是通过申请政府信息公开得知的。2017年10月30日，杜美荷等7人就征收向临海市人民政府申请信息公开。2018年1月15日，临海市人民政府作出了《关于杜美荷等人政府信息公开申请书的函复》，提供了部分征地材料，其中一份是浙土字C〔2007〕-0155号《浙江省建设用地审批意见书》。收到涉案批文以后，杜美荷等7人才知道自己所涉地块已被政府征收，并于2018年2月28日申请复议，完全符合法定复议期限。二、原审适用法律错误。1.本案不适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款第六项规定，该项规定只适用于有确切证据材料证明杜美荷等人知道了批文内容的情况。而本案中，省政府提供的承诺书、证明及在桑园村公告的听证告知书都不能证明杜美荷等7人在支付补偿款之日已经知道土地征收行为。杜美荷等7人在收到政府信息公开答复前，根本不知道省政府的征地批文，复议期限的起算根本无从谈起。2.适用国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》的规定时，应结合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款第六项规定领取款项来判定，杜美荷等7人已经知道相应土地批文。另外，一审原告朱贤舜已在诉讼过程中去世，芦福琴系朱贤舜的妻子。芦福琴不放弃诉讼，作为上诉人继续参加诉讼。请求二审撤销一审判决，撤销省政府行政复议决定，支持杜美荷等7人的原审诉请。省政府答辩称，一、浙政复〔2018〕113号行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。杜美荷等9人不服浙土字C〔2007〕-0155号建设用地审批意见，向省政府申请行政复议。省政府经行政复议审理查明：2007年12月19日，省政府作出浙土字C〔2007〕-0155号建设用地审批意见，批准临海市政府2007年度复耕第七批次建设用地43.3843公顷(农用地转用42.6554公顷，其中21.1526公顷已经台州市政府批准；征收集体土地39.8575公顷，使用集体土地1.0527公顷，收回利用国有土地2.4741公顷)。该批次建设用地涉及征收白水洋镇埠头村集体土地2.4975公顷，拟用于临海市国有土地出让地块。该地块涉及征收包括杜美荷等9人使用的集体土地。同时查明，杜美荷等9人均于2012年领取涉案征地补偿款。省政府认为，依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款第(六)项规定，被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算。杜美荷9人于2012年领取征地补偿款时已知道土地征收行为，现其于2018年3月申请行政复议，已超过《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定的申请期限，其行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定的行政复议受理条件。省政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，作出浙政复〔2018〕113号行政复议决定，驳回杜美荷等9人的行政复议申请。二、浙政复〔2018〕113号行政复议决定，程序合法。省政府2018年3月2日收到行政复议申请，依法延长30日行政复议审理期限。经审理后，省政府于同年5月8日作出行政复议决定书，并于同日邮寄送达，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。综上所述，浙政复〔2018〕113号行政复议决定认定事实清楚、依据正确、程序合法，请依法驳回上诉，维持原判。二审中，杜美荷等7人向法院提交了三份证人证言，以证明朱根龙在浙土字C〔2007〕-0155号建设用地审批意见决定的征收范围内有集体土地使用权，同时申请其中两位证人周某、芦福琴出庭作证。经庭审质证，省政府认为芦福琴对案涉省政府审批意见的批号、面积等均不清楚，证人证言也非其本人所写，其证言不予认可。周某的证人证言，虽然证人证言是本人所写，但仍说不出具体内容，也说不清楚红线范围、地块位置、四至，其证人证言也不足采信。本院经审查认为，对于三份证人证言，因杜美荷等7人未申请其中一位证人蔡某出庭作证，故对该份证人证言不能予以采信。对于出庭作证的两位证人证言，芦福琴表达不清，对法庭提问均表示不知道，周某则陈述对于浙土字C〔2007〕-0155号建设用地审批意见确定的征收红线范围具体并不清楚，也不知道埠头村的集体土地实际有两个征地批文，其虽陈述朱根龙有自留地，但对自留地的具体位置、四至却语焉不详，故对两位证人证言均不能予以采信。省政府向法院提交了两份证据，证据一是《杜美荷等9户（行政复议申请人）征地面积、领款情况一览表》及银行转账支票存根，证明杜美荷等7人具体领取征地补偿款的具体情况，证据二是《杜美荷等九人土地征收面积和补偿款领取相关情况说明》表格，证明杜美荷等7人领取土地补偿款的具体面积和相应审批意见书批文。杜美荷等7人认为，有关文件均系事后制作，且有关内容与临海市人民政府2018年5月3日出具的情况说明相矛盾，不能作为认定案件事实的依据，不能予以采信。本院经审查认为，证据一，落款时间为2018年9月6日，应系本案一审期间制作，从内容看，除了明确征地补偿款标准及金额外，还明确了相应的集体土地被征收的省政府审批意见文号，该份证据是应二审法院调查时要求提交的证明朱根龙在浙土字C〔2007〕-0155号建设用地审批意见确定的征收范围内是否有集体土地使用权事实的证据，且有关表格制作于一审庭审之后，故可作为二审新证据予以采信。证据二，没有具体制作人，也无单位盖章，不能予以采信。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，原审原告朱贤舜于2019年3月11日死亡，其家庭户内成员还有妻子芦福琴，大女儿朱伟飞和小女儿朱伟丽，两位女儿均表示同意由其母亲代表本户继续参加本案诉讼，故朱贤舜的诉讼地位由其妻芦福琴继受。本院认为，本案二审审查重点在于被诉浙政复〔2018〕113号行政复议决定的合法性问题。省政府以杜美荷等7人早在2012年就领取了案涉土地征用补偿款，应自其领取征地补偿款之日起视为其知道被诉征地决定为由，认定杜美荷等7人于2018年申请行政复议已经超过法定行政复议期限。从省政府一审提交的证据可以看出，杜美荷等6人确于2012年领取了征地补偿款，并出具了《承诺书》，杜美荷等6人对于领取征地补偿款的事实也无异议，只有朱根龙提出其在案涉审批意见征地范围内有自留地，且未经任何补偿，更未领取相应的征地补偿款，故至少可确认杜美荷等6人（除朱根龙）于2012年领取了案涉征收决定的征地补偿款的事实。省政府依据国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第四条第三项之规定，推定杜美荷等人自其领取征收土地补偿款行为发生之日起知道征收土地决定，并据此认定杜美荷等6人申请行政复议已经超过法定期限，并无不当。对于朱根龙上诉提出的异议。朱根龙主张其在浙土字C〔2007〕-0155号审批意见确定的征地范围内有自留地，但从未领取相应征地补偿款，省政府则认为朱根龙在案涉批文征地范围内没有集体土地使用权，其领取征地款的集体土地使用权是在浙土字A〔2012〕-0294号审批意见确定的征地范围内，因双方当事人主张的事实相反，二审法院要求当事人各自提交相应的证据。朱根龙提交了证人证言，但如前分析，有关证人证言陈述不明确，不能予以采信。二审庭审中，朱根龙自己关于其自留地情况的陈述也不清楚，既无法准确指认其主张的自留地的具体位置，也说不清楚具体的耕种情况，故朱根龙方提交的证据不足以证明其主张。而省政府二审提交的证据虽然注明了朱根龙在浙土字C〔2007〕-0155号审批意见范围内没有被征土地，但同时也标注了朱贤舜、朱行卓、王标妹在浙土字C〔2007〕-0155号审批意见范围内也无被征土地，这与省政府一审提交的原临海市国土资源局2018年3月15日出具的《证明》内容相矛盾，但朱根龙对于其与官宏森同一块承包地属于浙土字A〔2012〕-0294号审批意见征收范围无异议，故省政府提交的证据能证明埠头村集体土地征收实际存在两个省政府征收审批意见，即浙土字C〔2007〕-0155号和浙土字A〔2012〕-0294号，但临海市人民政府2018年5月3日出具《证明》当时并未予以区分，导致杜美荷等7人与浙土字C〔2007〕-0155号审批意见的利害关系事实不明。鉴于省政府提交的证据前后不一致，故不宜直接依据省政府二审提交的证据来认定朱根龙在案涉浙土字C〔2007〕-0155号审批意见范围内没有自留地，即双方当事人均无法提交充分证据证明其主张的事实。依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”即行政行为相对人负有举证证明其起诉或者申请行政复议符合法定受理条件的证明责任，鉴于朱根龙无法举证证明其与申请复议的浙土字C〔2007〕-0155号审批意见书存在利害关系，依法应承担举证不能的不利后果，故应认定朱根龙未提交证据证明其提起行政复议符合法定的条件，依法应驳回其复议申请。省政府在行政复议期间未查实行政复议申请人与案涉浙土字C〔2007〕-0155号审批意见书是否具有利害关系存在不当，本院予以指正，但其决定驳回朱根龙复议申请的处理，并无不当。杜美荷等7人对省政府作出行政复议决定的程序并无异议，故一审判决确认被诉行政复议决定书的效力，可予以维持。综上，杜美荷等7人的上诉缺乏事实和法律依据，不予支持。原审判决驳回其诉讼请求，正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杜美荷、芦福琴、王标妹、朱根龙、许海军、胡爱萍、朱福金负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长 沈 妙审判员 董 东审判员 王富新二〇一九年十一月十九日书记员 朱胤佐