四川省广安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川16行终160号 上诉人（原审被告）华蓥市市场监督管理局，住所地四川省华蓥市红星四路82号。 法定代表人祝敏，局长。 上诉人（原审被告）华蓥市人民政府，住所地四川省华蓥市红星路189号。 法定代表人王山，市长。 委托代理人曾泽波，华蓥市司法局局长。 委托代理人刘念，华蓥市司法局工作人员。 被上诉人（原审原告）袁宇平，女，生于1982年5月30日，汉族，住四川省遂宁市安居区。 上诉人华蓥市市场监督管理局、华蓥市人民政府因食品药品安全行政管理行政处罚一案，不服四川省广安市前锋区人民法院（2019）川1603行初76号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审认定，2018年7月8日，原华蓥市食品药品监督管理局接到群众举报，执法人员按照举报线索赶到华蓥市，现场发现有一辆牌照为川Ａ×××××厢式货车停靠路边。接到报警的华蓥市公安局民警赶到现场后将被举报人袁宇平和牌照为川Ａ×××××厢式货车一并带到原华蓥市食品药品监督管理局。执法人员从该厢式货车内发现中国劲酒24箱,江小白17箱,小郎酒42箱,莎麦鸡精调味料53箱。袁宇平现场无法提供《营业执照》和《食品经营许可证》。经局领导批准后，原华蓥市食品药品监督管理局依法对上述产品予以扣押。 2018年7月23日，原华蓥市食品药品监督管理局对上述四个产品共8个批次进行了抽样，并委托四川经准产品质量检验有限公司进行检验，该公司于2018年8月20日出具检验报告。根据四川经准产品质量检验有限公司出具的检验报告，所抽检的中国劲酒（批号：201801180926）的酒精度、总糖两项检验结果不符合Q/JJ0017S-2016《中国劲酒》标准要求，检验结论为不合格；中国劲酒（批号：201801280968）的总糖项目检查结果不符合Q/JJ0017S-2016《中国劲酒》标准要求，检验结论为不合格。三个批次的莎麦鸡精调味料（生产日期分别为2018年5月6日、2017年5月8日、2018年4月24日）的谷氨酸钠、氯化物、呈味核苷酸二钠三项检验结果不符合SB/T10371-2003《鸡精调味料》标准要求，检验结论为不合格。江小白（生产日期：2017年11月11日）的总酸项目不符合SB/T26761-2011《小曲固态法白酒》标准要求，环己基氨基磺酸钠（甜蜜素）项目不符合GB2760-2014《食品添加剂使用标准》标准要求，检验结论为不合格。小郎酒（批号：2017062326029016）的总酸项目不符合GB/T23547-2009《浓酱兼香型白酒》标准要求，糖精钠、环己基氨基磺酸钠（甜蜜素）项目不符合GB2760-2014《食品添加剂使用标准》标准要求，检验结论为不合格。 2018年8月22日，原华蓥市食品药品监督管理局执法人员依法向当事人送达了上述四个产品共7个批次的不合格检验报告，当事人在法定期限内未提出复检申请。 2018年9月10日，原华蓥市食品药品监督管理局作出（华）食药监食罚听告〔2018〕080号]《听证告知书》，并于2018年9月10日送达当事人，袁宇平于2018年9月13日向原华蓥市食品药品监督管理局书面提出听证申请。2018年9月18日，原华蓥市食品药品监督管理局向袁宇平送达了《行政处罚听证通知书》[华食药监食罚听通〔2018〕（001）号]，并于2018年9月27日举行了公开听证会。 2018年10月10日，原华蓥市食品药品监督管理局作出华食药监食罚［2018］080号行政处罚决定，决定书中经查部分载明：“当事人在未取得《食品经营许可证》的情况下，于2018年7月1日通过电话联系以物流的形式以每箱110元分别购进中国劲酒32箱、小郎酒52箱、江小白20箱，又以每箱150元购进莎麦鸡精调味料79.5箱零2袋（所购数量为所扣押数量加所查获的当事人销售时所开具的票据显示的数量）。当事人与其丈夫（姚某某）一起于2018年07月07日上午9时，驾驶牌号为川Ａ×××××厢式货车从遂宁出发，途径岳池然后到华蓥镇，沿途向周边的商家售卖上述食品。交易方式为现金交易，并开具了销售票据，开具的销售票据为‘周氏商贸进货凭证（台账）’。本局委托岳池县食品药品监督管理局协助调查，当事人在岳池县向岳池县江素芳副食店以每箱264元的价格，销售了小郎酒半箱，金额计132元；以每箱264元的价格销售了江小白半箱，金额计132元。又向岳池县林三副食经营部以每箱264元的价格销售了江小白一箱，金额计264元；以每箱264元的价格销售了小郎酒一箱，金额计264元；以每箱310元的价格销售了莎麦鸡精调味料一箱，金额计310元。当事人向以上购货商开具了‘周氏商贸进货凭证（台账）’各一张。由于当事人的销售票据未开具购货单位、时间、销售品种的生产批号，经核算当事人提供的销售票据，当事人以每箱192元的价格销售了8箱中国劲酒销售金额计1536元。以每箱264元和每箱240元的价格各销售了1箱江小白销售金额计504元。以每箱264元销售了8箱小郎酒和每箱240元的价格销售了2箱小郎酒，销售金额合计2592元。以每箱310元销售了21.5箱莎麦鸡精调味料和每箱300元的价格销售了5箱莎麦鸡精调味料，另以每袋15元的价格销售了2袋莎麦鸡精调味料，销售金额合计8195元。当事人销售了上述超范围添加食品添加剂的食品和不符合食品安全标准的食品金额共计12827元。当事人未取得《食品经营许可证》从事食品经营活动的货值金额共计47495元，牟取违法所得12827元。”在决定书中，原华蓥市食品药品监督管理局认定：袁宇平未取得《食品经营许可证》从事食品经营活动的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款的规定，属于未取得食品经营许可从事食品经营活动的行为；袁宇平经营超范围添加食品添加剂的食品的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第一款第四项的规定，属于经营超范围添加食品添加剂的食品的行为；袁宇平经营不符合食品安全标准的食品的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第一款第十三项的规定，属于经营不符合食品安全标准的食品的行为。并依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款、第一百二十四条第一款第（三）项及第二款的规定，对袁宇平给予以下行政处罚：1.没收抽样后所剩下的中国劲酒（规格：125ｍｌ×24）批号为201801180926的19箱零8瓶、批号为201801300734的8瓶、批号为201801280968的2箱零8瓶，江小白（生产日期：2017年11月11日，规格：100ｍｌ×24瓶）16箱零8瓶、小郎酒（批号：2017062326029016，规格：100ｍｌ×24瓶）41箱零8瓶、莎麦鸡精调味料（生产日期：2018年5月6日，规格：454ｇ×22袋）18箱零19袋、（生产日期：2018年4月24日，规格：227ｇ×44袋）9箱零39袋、（生产日期：2018年5月8日，规格：100ｇ×100袋）23箱零90袋；2.没收违法所得12827元（人民币：壹万贰仟捌佰贰拾柒元）；3.处货值金额47495元16倍的罚款759920元（人民币：柒拾伍万玖仟玖佰贰拾元）；以上罚没款共计772747元（人民币：柒拾柒万贰仟柒佰肆拾柒元）。袁宇平不服，申请行政复议，2019年1月24日，华蓥市人民政府作出华府行复字［2018］11号行政复议决定，维持原华蓥市食品药品监督管理局作出的《行政处罚决定书》（华食药监食罚［2018］080号）。袁宇平仍不服，遂提起本次行政诉讼，请求依法撤销原华蓥市食品药品监督管理局作出的华食药监食罚［2018］080号行政处罚决定和华蓥市人民政府作出的华行复字［2018］11号行政复议决定。 另查明，中共华蓥市委华蓥市人民政府关于印发《华蓥市机构改革方案》的通知（华委发[2019]7号）及《华蓥市机构改革方案》载明如下相关内容：“重新组建司法局。将市司法局的职责，市政府办公室的法制工作职责整合，重新组建市司法局，作为市政府工作部门。市政府办公室不再挂政府法制办公室牌子。”；“组建市市场监督管理局。将市工商质监局、市食品药品监督管理局的职责，以及市发展和改革局的价格监督检查与反垄断执法职责，市经济和信息化局的反垄断相关职责，市教育科技体育局的知识产权职责等整合，组建市市场监督管理局，作为市政府工作部门，挂市食品安全委员会办公室牌子。不再保留市工商质监局、市食品药品监督管理局。” 原审认为，违反食品安全法律、法规的规定，存在未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动等违法行为的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门依法进行处罚。但行政机关作出的行政处罚行政行为，应当认定事实清楚，证据、依据充分，程序合法，满足法律、法规所规定的相关要件。根据《中华人民共和国标准化法》的规定，本法所称标准（含标准样品），是指农业、工业、服务业以及社会事业等领域需要统一的技术要求。标准包括国家标准、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准。国家标准分为强制性标准、推荐性标准，强制性标准必须执行。国家鼓励采用推荐性标准。《中华人民共和国食品安全法》第二十五条规定，食品安全标准是强制执行的标准。除食品安全标准外，不得制定其他食品强制性标准。《中华人民共和国食品安全法》第二十七条规定，食品安全国家标准由国务院卫生行政部门会同国务院食品安全监督管理部门制定、公布，国务院标准化行政部门提供国家标准编号。本案中，根据华蓥市市场监督管理局提供的四川经准产品质量检验有限公司出具的《检验报告》，所抽检的案涉劲酒的酒精度、总糖检验结果不符合Q/JJ0017S-2016《中国劲酒》标准要求，检验结论为不合格；所抽检的案涉莎麦鸡精调味料的谷氨酸钠、氯化物、呈味核苷酸二钠三项检验结果不符合SB/T10371-2003《鸡精调味料》标准要求，检验结论为不合格。检测机构检测上述产品所依据的标准并不是国家强制性标准，且检测结果为不合格，涉案“劲酒”、“莎麦鸡精”可能并非真正的劲酒、莎麦鸡精，但不合格产品并不等同于该些产品就一定不符合食品安全标准，故华蓥市场监督管理局在作出的案涉行政处罚决定中认定“当事人销售了上述超范围添加食品添加剂的食品和不符合食品安全标准的食品金额共计12827元。”主要证据不足，认定事实不清。另外，华蓥市市场监督管理局在作出的案涉行政处罚决定中认定袁宇平于2018年7月1日通过电话联系以物流的形式以每箱110元分别购进中国劲酒32箱、小郎酒52箱、江小白20箱、以每箱150元购进莎麦鸡精调味料79.5箱零2袋。对此，袁宇平并未认可，相关的销售票据亦未载明具体时间，将销售票据上载明的销售数量全部认定为袁宇平于2018年7月1日购进的产品数量之内，亦缺乏充分有效的证据证实。此外，华蓥市市场监督管理局在作出的案涉行政处罚决定中认定袁宇平购进江小白20箱，但认定涉案货值金额时又以19箱计算，对存在的数量差额，亦未作出合理说明。综上，华蓥市市场监督管理局作出的案涉行政处罚决定认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。 由于华蓥市市场监督管理局作出的案涉行政处罚决定依法应予以撤销，而华蓥市人民政府作出的行政复议决定，对于华蓥市市场监督管理局作出的行政处罚决定予以维持，不符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项中关于维持行政行为的规定。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款规定，人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决，故对华蓥市人民政府作出的行政复议决定应当依法予以撤销。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决：一、撤销华蓥市市场监督管理局作出的华食药监食罚[2018]080号行政处罚决定；二、撤销华蓥市人民政府作出的华府行复字[2018]11号行政复议决定。 上诉人华蓥市市场监督管理局上诉称，1.他局的行政处罚事实清楚，适用法律正确，处罚适当。本案中，袁宇平未取得《食品经营许可证》从事食品经营活动的违法行为事实清楚，证据充足，他局将该违法行为作为主要违法行为进行处罚，以“经营超范围添加食品添加剂的食品”和“经营不符合法律法规或者食品安全标准的食品”的违法行为作为一个从重处罚的情节，且在从重处罚的幅度内按照最低标准16倍进行处罚的，有利袁宇平。同时，只要袁宇平有一种销售的食品属于不符合食品安全标准的食品，均可以认定为情节严重。他局虽然未列明哪些食品不符合食品安全标准，但并不直接影响他局行政处罚的合法性。2.他局的行政处罚认定的违法货值金额和已经销售货值金额准确。3.原审判决认定事实错误。一是原判决关于他局行政处罚决定书中“当事人销售了上述超范围添加食品添加剂的食品和不符合食品安全标准的食品金额12827元”主要证据不足，事实不清的认定是错误的。经检验，袁宇平经营超范围添加食品添加剂的食品的行为是客观事实。小郎酒、江小白依照国家强制标准进行检验为不合格，属于不符合食品安全标准的食品。二是原判决关于“将销售票据上载明的销售数量全部认定为原告于2018年7月1日购进的产品数量之内，亦缺乏有效证据证实”的认定是错误的。关于袁宇平被查获或销售的食品是2018年7月1日之前进货或之后进货的问题，并不影响对其违法数量和金额的认定。三是原判决关于他局在作出的案涉行政处罚决定书中认定袁宇平购进江小白20箱，但认定案涉货值金额时又以19箱计算，对存在的数量差额，亦未作出合理说明的认定错误。关于购进江小白20箱的表述是袁宇平的自诉，他局行政执法中查获了19箱江小白，以实际查获的19箱作为定案事实，未加重袁宇平责任义务。4.原判决适用法律和判决结果错误。他局行政处罚认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、处罚得当，程序合法，原判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条第一项之规定判决撤销他局的行政处罚是适用法律错误。若他局的行政处罚存在一定瑕疵，原判决可在查明真相后予以认定，但袁宇平未取得食品经营许可证从事了食品经营活动，他局按照货值金额的16倍进行处罚，属于行政自由裁量权范畴，司法权不宜干预，该处罚结果不宜变更，更不应撤销处罚决定。若他局的行政处罚依法应当撤销，在撤销处罚决定时应一并判决重新作出行政处罚。请求撤销原判，改判驳回袁宇平的诉讼请求。 上诉人华蓥市人民政府上诉称，1.原华蓥市食品药品监督管理局原具体行政行为认定基本事实清楚，适用法律基本正确。原华蓥市食品药品监督管理局认定袁宇平“未取得食品经营许可从事食品经营活动”，事实清楚，证据确凿，适用法律正确。原华蓥市食品药品监督管理局认定袁宇平“经营不符合食品安全标准的食品”虽有瑕疵，但不足以改变处罚结果。即使袁宇平所经营食品完全符合食品安全标准，原华蓥市食品药品监督管理局对其处以货值金额16倍的罚款依然在法定处罚幅度内。2.原判决认定事实错误，适用法律错误。行政诉讼主要审查具体行政行为的合法性，如果不是明显不当，通常不审查行政行为的合理性。原判决无视袁宇平未取得食品经营许可从事食品经营活动这一基本事实，反而纠缠于部分食品是否符合食品安全标准这一量罚情形，主次不分，从而不当地扩大了司法权对行政权的干预。同时，原判决明显偏袒袁宇平。袁宇平的诉讼代理人不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条之规定，原审法院却任其代理；袁宇平至少存在3个违法行为，原判决仅纠缠于其中一项的瑕疵，整体否定袁宇平违法的基本事实，最终导致袁宇平不会因其任何一项违法行为而受到处罚；原判决对双方无争议事实于不顾，主动挑出瑕疵，偏袒明显。3.原具体行政行为被撤销，势必影响公共利益，放纵违法行为，与近年国家食品安全法律政策背道而驰。请求撤销原判，改判驳回袁宇平的诉讼请求。 被上诉人袁宇平未向本院提交答辩意见。 本院审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”之规定，行政机关作出行政处罚必须认定事实清楚、证据充分。本案中，上诉人华蓥市市场监督管理局作为县级以上人民政府的食品药品监督管理部门对被上诉人袁宇平作出的华食药监食罚[2018]080号《行政处罚决定书》中认定了袁宇平存在“未取得《食品经营许可证》从事食品经营活动”、“经营超范围添加食品添加剂的食品”和“经营不符合食品安全标准的食品”三个违法行为，但是就其违法行为所依据的事实不清楚、证据不充分。首先，在案涉货值金额方面：一是认定袁宇平于2018年7月1日通过电话联系以物流的形式购入涉案食品的数量证据不足；二是已经认定江小白购入量为20箱，但在计算江小白货值金额时又以19箱计算。其次，没有区分哪些案涉食品属于超范围添加食品添加剂的食品，哪些案涉食品属于不符合食品安全标准的食品。再次，没有证据证明检验机构和检验人员是否具有相应的资质，检验报告所依据的标准是否符合《中华人民共和国食品安全法》的规定。因此，上诉人华蓥市市场监督管理局作出的案涉行政处罚决定认定事实不清、证据不足，应当予以撤销；上诉人华蓥市人民政府维持华蓥市市场监督管理局作出的行政处罚决定的复议决定也相应存在认定事实不清、证据不足，也应当予以撤销。由于本案涉及食品安全，关系社会公共利益，上诉人华蓥市市场监督管理局在查清事实基础上，可以对违法行为重新作出行政处罚决定。 综上，上诉人华蓥市市场监督管理局、华蓥市人民政府的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，且程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人华蓥市市场监督管理局、华蓥市人民政府各自负担25元。 本判决为终审判决。 审判长 李 勇 审判员 叶官清 审判员 冯烈钢 二〇一九年十一月二十九日 书记员 李佼娥 附相关法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。