贵州省习水县人民法院行 政 判 决 书（2019）黔0330行初383号原告程宗德，男，汉族，生于1955年8月14日，贵州省仁怀市人。委托代理人张占良,仁怀市鲁班法律服务所法律服务工作者。代理权限：特别授权。委托代理人王照鹭,仁怀市鲁班法律服务所法律服务工作者。代理权限：特别授权。被告仁怀市五马镇人民政府。地址:仁怀市五马镇。统一社会信用代码:11520382009855590T。法定代表人张国明，该镇镇长。行政机关出庭负责人冯金维，该镇副镇长。委托代理人张兴德，贵州名城（仁怀）律师事务所律师；代理权限：一般授权。委托代理人黎安旭，贵州名城（仁怀）律师事务所实习律师。代理权限：一般授权。原告程宗德诉被告仁怀市五马镇人民政府（以下简称五马镇政府）行政协议一案，本院立案受理后，依法向被告五马镇政府送达了起诉状副本及举证通知书，并依法组成合议庭于2019年10月25日公开开庭审理了本案。原告程宗德及其委托代理人张占良、王照鹭，被告五马镇政府行政机关出庭负责人冯金维、委托代理人张兴德、黎安旭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年1月，原告与被告为切实有效解决仁怀市五马镇三元村小造纸取缔户遗留问题，经原、被告双方协商一致签订案涉《协议书》，约定国家机关、事业单位、国有企业正式职工的家庭，自协议签订之日起，可享受生活补助费、贷款贴息政策执行至2018年12月31日，并有权利享受2018年度养老保险代缴，2019年度合医代缴，不再享受其他创业补助费和申请保障性住房，并约定如果原告在规定期间内签订协议书的，被告再行奖励10000元奖金，协议签订后，2019年8月，原告不服，向本院起诉撤销该《协议书》。原告诉称：2009年5月，仁怀市人民政府为了保护环境，取缔了原告的造纸职业，政府发放给原告每人每月165元的生活补助。2019年1月，政府停发了该补助款，并以五府办发（2019）2号文件印发了《五马镇人民政府解决五马河流域小造纸厂取缔遗留问题工作方案》（以下简称《工作方案》）对原告进行一次性补偿，明确补偿标准是一次性创业补贴31700元及奖励10000元，共计41700元，原告对此补偿标准没有意见。但被告办理补偿时，以原告家庭成员中程磊是财政供养人员为理由，“以户为单位”取消了原告的创业补助金31700元，如果在被告规定的期限前签字才以户为单位奖励10000元。被告多次催促原告在一次性补偿原告共计10000元的《协议书》上签字，原告拒绝签字，被告工作人员则以“如果不签字，过了签字期限则一分钱都拿不到，签了字，才发放生活补助费”要挟原告签字，原告怕过了签字期就要失去10000元，又怕领不到生活补助，方才在《协议书》上签了字。原告认为，我们失去了维持生活的造纸业，政府实行一次性补偿，应当按照原告人数给予每人一次性创业补贴31700元和一次性奖励10000元合计41700元的补偿金额来签订协议，而不能因为原告家中有人为国家财政供养人员而不予补助。且原告家中程磊的正式工作是其自谋职业而得到的，不是因为取缔造纸而照顾安排的，故该家庭成员有正式工作不应该成为取消原告补偿的理由，被告将原告家庭中一人有工作，实行全家无补偿的方式不恰当。综上，原被告签的《协议书》显失公平，严重损害了原告的利益。原告遂诉至法院，请求人民法院判决撤销被告于2019年1月与原告程宗德签订的造纸取缔户一次性补偿《协议书》，诉讼费由被告承担。原告程宗德向本院提交了下列证据（复印件）：第一组：原告户口簿复印件，证明原告是独立生活的家庭，为多个户头，是多个各自独立生活的家庭，被告只按照一户处置明显不当；第二组：原告家庭中财政供养人员的工作证明，证明自己的工作与造纸取缔无关，被告以该工作取消另户居住、独立生活的父母子女、兄弟姐妹全家的补偿明显不当。第三组：原被告签订的《协议书》，证明1.该协议书为格式合同，没有听取原告意见，明显不当；2.被告没有按照公安户口簿为户头给原告发放补贴；3.协议书中被告以家庭成员中另立户头的程磊是国家机关、事业单位、国有企业正式职工为由，取消了原告的创业补贴属于明显不当；4载明原告享受生活补助费至2018年12月，是被告在预先停发了原告11、12月的生活补助的情况下规定的，明显不当；5.协议书中被告设定期限，按期签字才发给10000元奖励的处置方式，明显不当。第四组：原告的银行个人账户明细，证明1.原告自2009年造纸取缔后，政府按照人口给予每人每月165元生活补助，但实施一次性补偿时，仅按照一个家庭补偿明显不当；2、程磊未享受每人每月165元生活补助费，被告却以其有正式工作为由而取消原告的创业补贴属于明显不当；3.被告为了迫使原告签字，停发了原告2018年11月、12月的生活补助费，在原告签字后才补发该两个月的生活补助费，属于逼迫原告签字，明显不当。第五组：“仁怀市五马镇三元手工造纸会员证”，证明1.原告以手工造纸为职业，是正当合法的；2.证明原告造纸依法纳税。原告未向本庭提交《公租房租赁合同》、《经济适用房买卖合同》证据。经庭审质证被告五马镇政府认为：对第一组证据真实性无异议，证明目的持异议，涉案协议的签订对象是原被取缔的五马造纸经营户，而非原经营户户内人口以及户内人口另立的户头；对第二组证据工作证明真实性合法性无异议，但是对关联性持异议，本次协议签订的对象是原造纸经营户，且原告属于有财政供养人员的家庭，并不是说原被取缔造纸经营户所有人为财政供养人员，其属于财政供养家庭，所以不能享受其他政策。另外，这些人并非没有获得任何补助，他们在在校期间都获得过助学补助，也获得生活补助；对第三组证据协议书三性无异议，但对证明目的持异议，2018年11、12月的生活补助是重新经仁怀市人民政府研究决定发放的，故于2019年初才一并发放是正常的，不存在原告所称的以停发扣发相逼迫原告签订协议的情况；对第四组证据银行账户三性均持异议；对第五组证据三性均持异议，首先该组证据无原件可供质证，内容没有发证机关的公章，来源不清，因此对其真实性持异议；其次该会员证即使是真实的，只能证明被取缔户在2005年以前从事过手工造纸经营，不能够证明其具有经营和排污的合法性，该份证据不能证明原告不应当是小造纸作坊的取缔对象。被告五马镇政府辩称：一、本案应适用民事法律规范进行裁判。原告对涉案《工作方案》〔五府办发（2019）2号文件〕没有异议，却以涉案协议受逼迫签订且显失公平为由诉请撤销。因本案适用民事法律规范并不违反行政法和行政诉讼法强制性规定，因此应适用民事法律规范对本案裁判。二、原告张辉先、程谦、王会、程根、程萍、程磊、杨霞不是涉案协议相对人。与被告签订涉案协议的合同相对人是被取缔小造纸作坊程宗德经营户，户主是程宗德，根据合同相对性原理，张辉先、程谦、王会、程根、程萍、程磊、杨霞作为原告的主体资格不适格，应驳回其起诉。三、原告诉称受“逼迫”签订涉案协议不是事实。对在2019年2月3日前完成协议书签订的取缔涉及户，地方政府一次性奖励1万元，原告在诉状中明确表示同意这个方案。其为获得该笔奖金，在时限内签订涉案协议完全是其真实意愿，并非在被告工作人员的“逼迫”下所签订。四、原告诉称涉案协议“显失公平”与事实不符。根据合同法第五十四条规定：“显失公平”的法律含义是指在双务合同中权利义务不对等，一方获得了超过法律允许限度的利益而另一方可能遭受重大损失，但涉案协议不存在该种情形。（一）被告不因涉案协议获取任何利益；（二）原告不因涉案协议导致任何损失。如前所述，小造纸作坊产生的利益毫无合法性，加以取缔原本并不需要进行任何补偿，只因仁怀市人民政府施予仁政，对其取缔后的转产和生活进行扶持，原告不因涉案协议导致任何利益损失，更毋庸遭受重大损失；（三）没有约定按“人头”计付“创业补贴”和“奖金”不构成显失公平。涉案协议约定按“户头”而不按“人头”计付原告“创业补贴”和“奖金，严格遵循了上级审批的涉案工作方案，在该方案未经法定程序撤销前，不能因为没有约定按“人头”计付而认定显失公平。综上所述：签订涉案协议是对原告一家施以帮扶的惠民之举，该协议在政府连续施惠已经耗费大量公共资金的背景下签订，并不导致原告的合法权益遭受任何损失，没有《中华人民共和国合同法》第五十四条规定的可撤销的情形。为此，恳请驳回张辉先、程谦、王会、程根、程萍、程磊、杨霞的起诉，驳回程宗德的诉讼请求。被告五马镇政府向本院提交了下列证据（复印件）：第一组：《仁怀市人民政府办公室关于印发取缔五马河小造纸工作方案的通知》〔仁府办发（2008）238号〕，证明：1、根据国务院、发改委、环保总局和贵州省政府的安排布置，原告家庭经营的小造纸作坊属于取缔对象，被告无须进行补偿；2、从取缔开始按户给予生活补助、创业补助、贷款贴息、学生就学补助，代缴的养老保险费、合医费，提供的城区保障住房及后来一次性给予创业补助费等，都是仁怀市政府的扶助行为，概由仁怀市政府根据财力、物力自行决定，按“户头”还是按“人头”计付一次性创业补助费不损害原告任何合法利益，都是其职权范围内的事，并不违法。第二组：1、《2009年6月手工造纸过渡生活补助名单（7月）》；2、《2018年12月份手工造纸户过渡期生活补助发放表》，证明：自2009年5月至2018年12月，仁怀市政府已持续对小造纸作坊经营户进行扶助，已耗费公共资金3000余万元，对已有养老保障的、已落实城区保障住房的、已有成员在国家机关事业单位和国有企业就业的小造纸作坊经营户不再一次性计发创业补助费，对除此之外并有创业意愿的小造纸作坊经营户按户头一次性发放创业补助费的行政决定并不违法，且体现了公平、公正的行政原则。第三组：1、《五马镇三元村岩头上造纸取缔户财政供养家庭成员名单》；2、《五马镇三元村岩头上造纸取缔户已享受“两房”人员名单》；3、五马镇人民政府《公示》及公示内容照片，证明：原告陈友富等7户已有养老保障或已有人员就业，陈登霞等39户已落实城区保障住房或已有人员就业的情况属实，不再计发一次性创业补助费的处理方案公平合理，经公示，原告方无一人提出书面异议。第四组：1、《仁怀市信访工作联席会议办公室关于解决五马河流域小造纸厂取缔历史遗留问题专题会会议纪要》〔仁信联办纪要（2019）1号〕；2、《五马镇人民政府办公室关于印发〈五马镇人民政府解决五马河流域小造纸厂取缔历史遗留问题工作方案〉的通知》〔五府办发（2019）2号〕，证明：1、涉案协议所依据的政策文件合理合法，原告没有异议；2、被告工作方案严格遵循了上级指示精神，符合上级政策文件要求，公平合理；3、涉案协议符合上级文件和被告工作方案。经庭审质证原告认为：对第一、二、三组证据三性均无异议，但对其证明目的有异议；对第四组证据真实性关联性无异议，对合法性持有以下异议：1.该组证据〔五府办发（2019）2号〕文件第二条处置分类不合法，把原有造纸取缔户的对象扩大到有正式工作一直未享受任何补贴的非造纸取缔户人员，该非造纸取缔户人员的正式工作直接影响其另外户居住、独立生活的父母子女、兄弟姐妹都无补偿，明显不合法；2.文件第三条处置方式不合法，把财政供养人员与家庭人员的补偿混合在一起，导致一人有工作、连带另户居住、独立生活的父母子女、兄弟姐妹全家无补偿，明显不合法。以户为单位没有执行公安有效户籍，把户扩大到各自独立的几户为一户，以一个大家庭为一户，还扩大到以十年前的几户为一户的情况，明显不合法；3.第四条奖励政策中，设定期限按期签字才能发放一万元的做法有诱使原告接受条件的嫌疑，明显不合法。本院对上述证据认证如下：原、被告所举证据系原、被告双方在签订协议过程中依法制作或收集，来源合法，与本案关联，本院作为认定案件事实的依据。经审理查明，2009年4月，仁怀市人民政府根据《国务院关于环境保护若干问题的决定》、《中华人民共和国水污染防治法》相关规定，取缔了当时五马镇三元村五马河一带小型造纸户，取缔时按照造纸设备及附属设施进行了一次性补偿，并对群众采取两年就业过渡期的补助政策，针对当时被取缔267户1183人按照人口“生不增、死不减”的原则每人每月发放生活补助费165元进行补助两年，在校高中生每年增补1350年、大学生增补10000元。2011年4月两年补助期满后，多数群众上访要求继续履行，为稳定社会秩序，仁怀市人民政府于2011年5月、2013年5月、2015年5月、2017年5月分别四次召开会议决定继续履行，一直延续至2018年10月，仁怀市人民政府召集五马镇、市政法委、市信访局、市住建局、人社局等部门召开三元小造纸厂取缔历史遗留问题处置专题会议，会议上明确“对由国家机关、事业单位、国有企业正式职工的家庭及已落实城区住房保障和养老保险的家庭，原享受生活补助费、贷款贴息政策执行至2018年12月31日止；养老保险代缴至2018年度；合医代缴至2019年度；大学生资助政策执行2018年至2019年度”会议明确由被告根据会议研究事项修改完善方案报市人民政府批准后执行，会后，被告出台《工作方案》〔五府办发（2019）2号文件〕并与造纸取缔户协商以签订《协议书》的方式一次性彻底解决该历史遗留问题。2019年1月，原、被告签订《协议书》，约定：“一、协议适用：国家机关、事业单位、国有企业正式职工家庭；已落实城区住房保障家庭，1、财政供养人员情况：程磊，工作单位：茅台酒厂；杨霞，工作单位：仁怀市育人中学，工作性质:事业单位、国有企业正式职工；二、协议内容：自协议签订之日起，甲（被告）乙（原告）双方应遵照约定事项行使权利。1.乙方有权利按照原享受生活补助费、贷款贴息政策执行至2018年12月31日止；2.乙方有权利享受2018年度养老保险代缴，2019年度合医代缴；3.乙方有权利享受学生资助政策0名，共资助0万元；4.乙方配合甲方于2019年2月3日前完成协议签订，可享受一次性奖励费用壹万元。”等事项，以此彻底解决五马镇三元村小造纸取缔户遗留问题，原被告均在《协议书》上签字或盖章确认。协议签订后，被告五马镇及时履行了协议约定的义务。原告以被告“以原告家庭成员中程磊是财政供养人员为理由，取消了原告的创业补助金”显失公平、损害原告合法权益为由，诉至本院请求撤销该份《协议书》。再查明，该《协议书》为原告自己所签，是其真实意思表示，且已履行到位。另，本案审理过程中，原告张辉先、程谦、王会、程根、程萍、程磊、杨霞已经向本院申请撤诉，本案已经作出（2019）黔0330行初383号之一《行政裁定书》裁定准予撤诉。本院认为，首先，关于原告主张是被告胁迫其签订《协议书》，且该《协议书》属于显失公平的问题。庭审中，原告认可《协议书》是自己签字并捺印，也是自己的真实意思表示。而原告主张是对其逼迫和胁迫签订协议书却没有提供任何证据证明此事实，故本庭不予认可；关于原告认为《协议书》显失公平问题，本院认为，显失公平的构成要件之一是合同须有对价给付义务，如双务合同，即合同双方互负给付义务。而本案中，五马镇政府并没有法定或约定的给付义务，该《协议书》是一种对原告方的纯授益性行政行为，被告不因涉案协议获取原告任何利益，原告也不因涉案协议导致任何损失。故原被告双方签订的《协议书》不存在显失公平。其次，原告申请撤销《协议书》既不符合《中华人民共和国合同法》第五十四条：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”之规定，也不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”之规定，且涉案《协议书》已经由被告履行完毕，根据《中华人民共和国合同法》第九十一条：“有下列情形之一的，合同的权利义务终止：（一）债务已经按照约定履行；。”之规定，原、被告签订的《协议书》合同权利义务已经归于消灭，双方法律关系已经终止。综上，为保护各方当事人的合法权益，监督和支持行政机关依法行政，为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告程宗德的诉讼请求。案件受理费50元，由原告程宗德负担。如不服本判决，可在接到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。审 判 长 罗 中 文人民陪审员 李 小 兰人民陪审员 王   勤二〇一九年十一月十九日书 记 员 易莎（代)