湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终1568号上诉人（原审原告）：衡阳市家和新节能建材有限公司。住所地：湖南省衡阳市珠晖区东阳渡太山村井冲组26号。法定代表人：雷善甲，该公司执行董事。委托代理人：康青青，湖南居安律师事务所律师。委托代理人：向小春，湖南居安律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：衡阳市人民政府。住所地：湖南省衡阳市蒸湘区解放大道16号。法定代表人：邓群策，该市市长。委托代理人：陈金娥，衡阳市司法局工作人员。被上诉人（原审被告）：衡阳市珠晖区人民政府。住所地：湖南省衡阳市珠晖区湘江东路95号。法定代表人：刘祯干，该区区长。委托代理人：李婉，衡阳市珠晖区司法局工作人员。委托代理人：蔡丹，湖南天戈律师事务所律师。上诉人衡阳市家和新节能建材有限公司因与被上诉人衡阳市珠晖区人民政府（以下简称珠晖区政府）、衡阳市人民政府（以下简称市政府）行政处罚决定及行政复议决定一案，不服湖南省衡阳市中级人民法院作出的（2018）湘04行初165号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审查明：衡阳市家和新节能建材有限公司的前身为衡阳市珠晖区家和页岩砖厂。2011年12月6日珠晖区东阳渡镇人民政府批复同意衡阳市珠晖区家和页岩砖厂在该镇太山村井冲组建设页岩砖厂；2013年1月25日衡阳市林业局批复同意衡阳市珠晖区家和页岩砖厂在厂址选定的范围内临时占用林地，临时占用林地期限为批复之日起不超过两年；2015年5月21日衡阳市珠晖区家和页岩砖厂取得采矿许可证，有效期限自2015年5月21日至2016年5月21日。2018年3月19日，衡阳市国土资源局向区政府去函要求区政府对辖区范围内的16家采矿许可证已经过期的砖厂依法予以关闭并取缔到位，衡阳市珠晖区家和页岩砖厂被列入其中；同年5月8日，衡阳市生态环境保护委员会办公室下发《2018年衡阳市城区砖瓦行业专项整治实施方案》，明确对《衡阳市城市总体规划》（2006-2020年）（2015年修订）确定的城市规划区（中心城区516.1平方公里）范围内采矿许可证已到期的页岩砖厂于2018年9月底前全部关闭取缔到位，衡阳市珠晖区家和页岩砖厂被列入其中；同年7月23日，衡阳市珠晖区安全生产监督管理局向区政府提交《关于提请衡阳市珠晖区恒辉建材厂等10家非法砖厂停产停业的报告》，衡阳市珠晖区家和页岩砖厂被列入其中；同年7月24日，衡阳市环境保护局珠晖分局对原告作出《责令停产的通知》；次日，该局向区政府提交《关于建议立即关闭衡阳市珠晖区万里环保建材厂等19家页岩砖厂的报告》，建议区政府对衡阳市珠晖区家和页岩砖厂立即实施关闭。同年7月30日，珠晖区政府作出衡珠府罚[2018]10号《关于责令关闭衡阳市家和新节能建材有限公司的决定》(以下简称10号《关闭决定》)，内容为：你司生产场所简易、物料堆放杂乱、环保治理设施欠缺，生产过程中废气污染当地环境，投产以来未向区环保部门办理环保审批手续，未配套建设污染防治设施。2017年5月中央环保督查后，你司不仅未在规定期限内完成整改，而且仍然开展生产，继续污染环境，造成不良影响。上述行为已违反《中华人民共和国环境保护法》第六十条、《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条、《建设项目环境保护管理条例》第二十条的规定，为保护好生态环境，打击违法排污企业，切实保障人民群众身体健康，根据环保珠晖分局申请，经2018年珠晖区政府第9次常务会议研究决定，责令你公司于2018年8月5日前关闭。如不服本处罚决定，可在接到本决定之日起六十日内向市政府提起行政复议，也可在十五日内直接向衡阳市中级人民法院提起行政诉讼。原告不服，遂于同年9月18日向市政府提出行政复议申请，请求撤销该决定，同日，市政府依法受理该申请。同年11月12日市政府向原告送达《延期审理通知书》决定延长30日，同年11月28日市政府作出衡府复决字[2018]57号《行政复议决定书》(以下简称57号《复议决定》)并送达给原告，57号《复议决定》认为：珠晖区政府在查明申请人的砖厂位于衡阳市中心城区规划范围内的事实后，根据《湖南省大气污染防治条例》第十三条第二款和衡阳市生态环境保护委员会办公室发布的《2018年衡阳市城区砖瓦行业专项整治实施方案》的规定对申请人作出10号《关闭决定》认定事实清楚，适用法律正确，但未依法处理，另珠晖区政府在作出关停决定时未向申请人告知听证的权利，向当事人告知的起诉时间存在错误，程序存在瑕疵。综上，申请人砖厂位于衡阳市中心城区516.1平方公里城市规划范围内，属于必须关停的砖厂之一，珠晖区政府作出责令关闭申请人砖厂的决定认定事实清楚、适用法律正确、证据确凿，但程序存在瑕疵，且作出关闭决定的同时未依法处理，应予撤销。但撤销可能对公共利益造成重大损害，故依据《湖南省行政程序规定》第一百六十三条第一款（一）项的规定，决定不予撤销。据此，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（一）项之规定，决定：一、维持珠晖区政府10号《关闭决定》；二、责令珠晖区政府对关停申请人的砖厂依法予以处理。并告知申请人如不服本决定，可自收到本决定书之日起15日内向法院提起行政诉讼。为此，衡阳市家和新节能建材有限公司提起本案诉讼，请求：一、撤销珠晖区政府的10号《关闭决定》；二、撤销市政府的57号《复议决定》。原审认为：《湖南省大气污染防治条例》第十三条第二款规定，城市规划区禁止新建烧制建筑用砖厂，已经建成的，设区的市、自治州、县（市、区）人民政府应当依法关停，并予以处理。本案中，原告虽系经批准成立，但其位于衡阳市中心城区516.1平方公里城市规划范围内，且其采矿许可证已于2016年5月21日到期，故珠晖区政府对原告作出10号《关闭决定》主体适格，有事实和法律依据。市政府在查明上述事实后作出维持10号《关闭决定》并责令珠晖区政府对关停原告砖厂依法予以处理的复议决定属认定事实清楚、适用法律及处理正确。原告关于请求撤销珠晖区政府作出的10号《关闭决定》和市政府作出的57号《复议决定》的诉讼请求于法无据，不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回衡阳市家和新节能建材有限公司的诉讼请求。原审案件受理费50元，由衡阳市家和新节能建材有限公司负担。衡阳市家和新节能建材有限公司不服原审判决，上诉称：1.珠晖区政府作出的10号《关闭决定》没有事实依据。首先，珠晖区政府未提交证据证明其10号《关闭决定》中记载的上诉人违法生产情况，其次，在原审庭审过程中，珠晖区政府没有相关证据证明上诉人生产场地简陋、物料堆放杂乱、生产过程中废气污染当地环境。上诉人提交了珠晖区环保分局的证明，证明上诉人的生产工艺是固体废物综合利用项目，生产过程无生产废渣和生产废水产生，生产废气达标排放，无二次环境污染。2.珠晖区政府作出的10号《关闭决定》没有法律依据。该决定称，上诉人的行为已违反《中华人民共和国环境保护法》第六十条、《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条、《建设项目环境保护管理条例》第二十条规定。珠晖区政府没有证据证明上诉人违反了上述规定。珠晖区政府作出的10号《关闭决定》没有法律依据。3.市政府维持珠晖区政府10号《关闭决定》的57号《复议决定》错误。珠晖区政府作出的10号《关闭决定》没有事实和法律依据，同时，在行政复议期间，其仍然未能提交证据证明上诉人在环保方面存在任何违法行为，但市政府作为复议机关，无视案件基本情况和珠晖区政府行政执法过程中的违法事实，维持了10号《关闭决定》。在市政府作出的57号《复议决定》中记载：“……二、被告做出关停决定程序上存在瑕疵。上诉人的砖厂属于《湖南省大气污染防治条例》修订之前已建成的砖厂，且营业执照并未被注销，被上诉人为防止污染源关停上诉人的砖厂，而未告知该上诉人享有听证的权利，告知上诉人向法院起诉的时间存在错误，行政行为程序存在瑕疵。……”《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：具体行政行为有主要事实不清、证据不足，适用依据错误，违反法定程序情形之一的，应决定撤销或者确认该具体行政行为违法。珠晖区政府作出的10号《关闭决定》主要事实不清、证据不足，适用依据错误，违反法定程序应当予以撤销。4.原审判决存在适用法律错误。原审判决对于珠晖区政府关停上诉人页岩砖厂的行为的违法性已经依法予以认定，考虑到撤销可能对社会公共利益造成重大损害而判决不予撤销。但是，上诉人在一审中已提交的证据证明上诉人的整个生产过程无污染环境的情形，撤销10号《关闭决定》及57号《复议决定》于法有据。综上，恳请二审法院依法予以纠正。珠晖区政府口头答辩称：珠晖区政府作出的10号《关闭决定》有事实和法律依据。珠晖区政府原审提交的证据证明上诉人存在违法事实，珠晖区政府根据相关政策法律作出的10号《关闭决定》虽然程序存在瑕疵，但依法不应当撤销。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据。请求维持原审判决。市政府口头答辩称：同意珠晖区政府的答辩意见。上诉人砖厂所在地在衡阳市中心城区，不可以建砖厂，已建的也要拆除，市政府的复议程序合法。珠晖区政府作出的10号《关闭决定》存在程序问题，但复议过程中，上诉人的砖厂已被拆除，撤销珠晖区政府作出的10号《关闭决定》没有现实基础。市政府在57号《复议决定》中要求珠晖区政府对上诉人予以补偿。本院认为：行政机关必须依法行政，所作的行政行为必须主体适格、事实有据、程序合法、适用法律正确、处理结论得当。本案中，珠晖区政府能否以自己的名义作出10号《关闭决定》，执法程序是否合法；珠晖区政府10号《关闭决定》认定衡阳市家和新节能建材有限公司生产场所简易、物料堆放杂乱、环保治理设施欠缺，生产过程中废气污染当地环境，投产以来未向区环保部门办理环保审批手续，未配套建设污染防治设施，以及存在《中华人民共和国环境保护法》第六十条规定的情形，事实不清、证据不足。市政府作出的57号《复议决定》维持10号《关闭决定》亦认定事实不清、主要证据不足。因此，原审判决认为10号《关闭决定》和57号《复议决定》正确，认定事实不清，主要证据不足。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(三)项之规定，裁定如下：一、撤销湖南省衡阳市中级人民法院（2018）湘04行初165号行政判决；二、本案发回湖南省衡阳市中级人民法院重审。二审案件受理费50元，退还给上诉人衡阳市家和新节能建材有限公司。审判长  张少波审判员  赫荣生审判员  余旭东二〇一九年十一月八日法官助理刘柯岑书记员袁璇附法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；……