甘肃省金昌市中级人民法院行政裁定书（2019）甘03行终15号上诉人（原审原告）：杜清，男，1978年6月20日出生，汉族。住所：永昌县。被上诉人（原审被告）：金昌市公安消防支队。住所：甘肃省金昌市金川区延安路102号。负责人：张生华，支队长。出庭负责人：吴玉宏，参谋长。委托诉讼代理人：毛忠湖，甘肃仲虎律师事务所律师。上诉人杜清因被上诉人金昌市公安消防支队行政复议不作为一案，不服金川区人民法院（2019）甘0302行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杜清，被上诉人金昌市公安消防支队的出庭负责人吴玉宏及委托诉讼代理人毛忠湖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明：2012年5月29日，永昌县公安消防大队作出永昌县和顺佳苑4#住宅楼竣工验收消防备案合格的公示。2013年9月9日，永昌县公安消防大队对金昌金华联房地产开发有限公司和顺佳苑工程进行消防验收盖章。永昌县城乡规划管理办公室、永昌县住房和城乡建设局、永昌县人民防空委员会办公室、永昌县建设工程质量监督管理站均在住宅小区综合验收登记表中盖章同意。2017年2月4日，杜清因不服永昌县城乡规划管理办公室作出的永建发〔2007〕88号关于《永昌县城和顺佳苑住宅小区详细规划》的批复及永昌县人民政府作出的永政复决字〔2016〕第7号行政复议决定，向永昌县人民法院提起行政诉讼，该院于2017年7月17日作出（2017）甘0321行初1号行政判决，驳回杜清的诉讼请求。杜清不服，提起上诉，金昌市中级人民法院于2017年10月24日作出（2017）甘03行终5号行政裁定，驳回杜清的起诉。杜清仍不服，向甘肃省高级人民法院申请再审，该院于2018年7月23日作出（2018）甘行申79号行政裁定，驳回杜清的再审申请。2018年8月31日，杜清向金昌市公安消防支队申请复议，要求依法撤销永昌县公安消防大队在和顺佳苑住宅小区综合验收中作出同意验收的行政行为。金昌市公安消防支队在复议期限内未作答复。杜清于2019年1月24日提起行政诉讼。另查明，永昌县人民法院（2017）甘0321行初1号案件于2017年4月7日开庭审理时，永昌县城乡规划管理办公室曾在庭审中将和顺佳苑住宅小区综合验收登记表作为证据出示并经杜清质证。自2017年4月7日起杜清已经知道该综合验收登记表的详细内容。一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。第十七条规定：行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”第三十一条第一款规定，“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”杜清于2018年8月31日向金昌市公安消防支队提交复议申请。该支队收到复议申请后认为其并非适格的复议机关或杜清的申请不符合行政复议法规定的行政复议申请，决定不予受理的，应书面告知申请人。金昌市公安消防支队虽辩称其已经履行了告知义务，但其提交通话记录并能证明其主张的事实，因此，对金昌市公安消防支队的该辩解，不予采信。故金昌市公安消防支队在法定的期限内未向杜清履行书面告知义务的行为违反法律规定的行政职责，确属不当。杜清可以起诉请求作为复议机关的金昌市公安消防支队履行其法定职责，但法院仅对金昌市公安消防支队行为的合法性进行审查。法院作为司法机关无权干预行政机关如何作为或者作出何种行为，因此，杜清请求法院判决金昌市公安消防支队作出撤销永昌县公安消防大队同意验收行为的行政复议决定的诉讼请求不符合法律规定，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杜清的诉讼请求。杜清不服提起上诉，请求：1.依法撤销金川区人民法院（2019）甘0302行初7号行政判决；2.依法判令金昌市公安消防支队在一定期限内作出撤销永昌县公安消防大队在和顺佳苑住宅小区综合验收中作出同意验收行政行为的行政复议决定。杜清认为，一审法院未向其送达金昌市公安消防支队、永昌县公安消防大队提交的答辩状，审理程序违法。一审法院认定其自2017年4月7日已经知道和顺佳苑住宅小区综合验收登记表的详细内容，就推定其已经知道该具体行政行为侵犯其合法权益不符合事实，其于2018年8月31日向金昌市公安消防支队提起的复议申请符合法律的规定。金昌市消防支队收到其复议申请后没有作出书面复议决定的不作为行为违法。金昌市公安消防支队辩称，1.金昌市公安消防支队不是适格的行政复议受理机关和行政诉讼被告；2.本案行政复议期限和行政起诉期限均已届满，人民法院应当裁定驳回杜清的起诉；3.永昌县公安消防大队的验收行为不存在违反法律的情形。综上，请人民法院依法驳回杜清的上诉，维持原判。二审期间，各方当事人均没有提交新证据。一审中各方当事人提交的证据及法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经一审开庭质证。本院查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。一审法院查明事实中认为金昌市公安消防支队在复议期限内未作答复错误。经本院审查，金昌市公安消防支队在复议期限内电话答复杜清，杜清在一审庭审中对通话的真实性予以认可，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点问题主要是：1.金昌市公安消防支队是否是本案适格被告；2.本案是否超过法律规定的申请复议与起诉期限。一、关于金昌市公安消防支队是否是本案适格被告问题。本案中，杜清在一审法院中的诉讼请求为“请求法院判令金昌市公安消防支队作出撤销永昌县公安消防大队在和顺佳苑住宅小区综合验收中作出同意验收的行政行为的行政复议决定。”杜清的该项诉讼请求只能解读为起诉复议机关不作为，请求人民法院判决金昌市公安消防支队履行行政复议的法定职责。本院二审中杜清明确其在本案诉讼请求为：依法确认金昌市公安消防支队行政复议不作为行为违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”《公安机关办理行政复议案件程序规定》第十条规定，“对县级以上地方各级人民政府公安机关内设的公安消防机构作出的具体行政行为不服的，向该公安机关申请行政复议。”据此，金昌市公安消防支队不是本案适格被告。本案中，杜清对永昌县公安消防大队于2013年9月在和顺佳苑住宅小区综合验收登记表上小区消防设施验收一栏签字盖章的行政确认行为不服，向金昌市公安消防支队申请行政复议，但由于金昌市公安消防支队不是该复议申请的适格行政复议机关，无权受理杜清的此项行政复议申请。对于不属于本机关受理的行政复议申请，金昌市公安消防支队于2018年9月3日通过电话向杜清进行了告知，符合法律规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定，“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”据此，杜清的起诉不属于人民法院审理的范围，应裁定驳回起诉。一审法院未识别出杜清诉讼请求目的，以判决方式驳回其诉讼请求不当，本院予以纠正。二、关于本案是否超过法律规定的申请复议或起诉期限问题。法律设定起诉期限制度的主要目的在于督促公民、法人或者其他组织及时依法主张权利，同时依法维护行政效率和公法秩序。起诉人只要认为行政行为侵犯其合法权益即有权依法提起行政诉讼。一方面，法律并不要求起诉人在认识到行政行为的违法性后方能提起行政诉讼，起诉人在起诉时即使不能判断该行政行为违法与否，也不影响人民法院依法对被诉行政行为的合法性进行审查；另一方面，法律在计算起诉期限时亦不以起诉人认识到违法性为必要条件，因为行政行为是否违法属于有权机关的专业判断范畴，而即使是有权机关亦未必总能作出及时准确的判断，是故如果将对违法性的认识作为起诉期限的必要条件之一，则可能因起诉人对违法性的判断困难导致起诉期限的起点长期处于不确定状态，进而产生起诉期限制度被架空的风险，影响行政效率和公法秩序。因此，起诉期限制度中起诉人对行政行为的“知道”并不包括对行政行为违法性的认识，也即起诉人自知道行政机关作出行政行为时，起诉期限便开始计算，而并不以起诉人认识到行政行为的违法性作为起诉期限的计算起点。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”本案中，杜清曾于2017年4月7日在永昌县人民法院开庭审理（2017）甘0321行初1号案件时，永昌县城乡规划管理办公室在庭审中将和顺佳苑住宅小区综合验收登记表作为证据出示并经杜清质证。据此，杜清自2017年4月7日起已经知道该综合验收登记表中消防验收的详细内容，对该行政行为不服，可提起行政复议或行政诉讼，但其于2018年8月31日提起涉案行政复议时，已经超过行政复议申请期限，且无耽误法定申请期限的正当理由。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”杜清于2018年8月31日向金昌市公安消防支队提出复议申请，于2019年1月16日向法院提起涉案行政复议不作为之诉，其起诉已经超过法定起诉期限且无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形。一审法院应当裁定驳回起诉，但一审法院却作出实体判决，驳回杜清的诉讼请求不当，本院予以纠正。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定，“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”本案中，杜清起诉请求确认金昌市公安消防支队行政不作为违法，因永昌县公安消防大队并未参加行政复议程序，其与本案的行政行为和案件处理结果并无利害关系，不符合第三人参加诉讼的要件。一审法院将该大队列为第三人，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的规定，本院予以纠正，永昌县公安消防大队退出诉讼。关于杜清所提一审法院未在法律规定的期限内向其送达金昌市公安消防支队的答辩状，审理程序违法的问题。经审查，金昌市公安消防支队在收到一审法院起诉状副本后，在十五日内向一审法院提交了被诉行政行为的证据，并提交了答辩状，由于一审法院工作人员工作疏漏，未在法定期限内向杜清送达答辩状。鉴于杜清在一审法院庭审中已经充分行使了其诉讼权利，一审法院迟延送达答辩状并未严重影响到杜清的诉讼权利，不属于严重违反法定程序的情形，一审法院在今后的工作中应当严格依照法律规定办理。杜清认为一审法院审理程序违法的上诉理由不能成立。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条、第八十九条第一款第二项、《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款、《公安机关办理行政复议案件程序规定》第十条规定，裁定如下：一、撤销金昌市金川区人民法院（2019）甘0302行初7号行政判决。二、驳回杜清的起诉。一、二审案件受理费各50元，退还杜清。本裁定为终审裁定。审判长 石建民审判员 李 薇审判员 叶志卫 二〇一九年十一月二十二日书记员 王 荣