辽宁省大连市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽02行终493号上诉人（原审被告）大连市公安局保税区分局，住所地大连市保税区黄海西三路126号。法定代表人刘金会，分局局长。委托代理人毕万林，该分局工作人员。委托代理人张卓越，该分局二十里堡派出所工作人员。被上诉人（原审原告）陈建国，男，1967年10月4日生，汉族，住所地大连市金州区。委托代理人张德军，北京市盈科（大连）律师事务所律师。委托代理人胡佳辰，北京市盈科（大连）律师事务所实习律师。原审被告大连市公安局保税区分局二十里堡派出所，住所地大连市保税区二十里堡街道。法定代表人王钟一，所长。上诉人大连市公安局保税区分局因被上诉人陈建国诉其及大连市公安局保税区分局二十里堡派出所确认不履行保护财产权的法定职责违法并赔偿一案，不服辽宁省瓦房店市人民法院（2018）辽0281行初149号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年8月13日，8月17日，8月24日，原告分别拨打110报警或向被告大连市公安局保税区分局二十里堡派出所报警称其大棚被恶意损坏。被告大连市公安局保税区分局接到原告报警，指派被告大连市公安局保税区分局二十里堡派出所分别于2018年8月13日，8月17日，8月24日安排警员现场出警处置，该派出所使用执法记录仪对现场进行了录像。原告认为该派出所出警后，未对破坏人员进行任何处理，故向瓦房店市人民法院提起行政诉讼。2018年8月13日的现场出警录像显示，被告大连市公安局保税区分局二十里堡派出所出警人员要求现场拆除大棚的案外人停止拆除行为，并要求其离开现场。原、被告亦确认，拆除大棚的案外人离开后，出警人员才离开现场。2018年8月17日的现场出警录像显示，被告大连市公安局保税区分局二十里堡派出所出警人员对现场拆除大棚的案外人的拆除行为进行制止。原、被告亦确认，出警人员对案外人的拆除行为进行制止后，将案外人带回派出所。2018年8月24日的现场出警录像显示，被告大连市公安局保税区分局二十里堡派出所出警人员向原告、案外人询问相关情况后，告知原告经济纠纷应当去法院起诉。原告主张出警人员没有处理直接离开现场后，案外人员继续拆除大棚，被告大连市公安局保税区分局确认现场出警人员未制止案外人拆除大棚，但已告知原告去法院解决。2018年9月28日，被告大连市公安局保税区分局二十里堡派出所向原告出具受案回执，载明原告于2018年9月28日报称的2018年9月28日原告大棚被损毁案，该派出所已受理。2018年10月26日提出控告的魏秋平涉嫌毁坏财物案，该局经审查认为魏秋平没有犯罪事实，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十条之规定，决定不予立案。另查，2016年，原告将案外人王士伟诉至大连市金州区人民法院，要求：解除原告与王士伟于2015年3月10日订立的土地承包合同；王士伟赔偿原告在该土地上的各项投入损失共计1185870元（其中建筑物损失共计1095030元，果树价值损失共计90840元）等等。2017年3月20日，大连市金州区人民法院作出（2016）辽0213民初1342号民事判决书，判决确认原告与王士伟于2015年3月10日订立的土地承包合同书于2016年7月7日解除；并驳回原告的其他诉讼请求等等。上述判决书审理查明：“原告栽植的果树经辽宁省辽南果树司法鉴定所鉴定，鉴定意见为：陈建国承包的庭院果树为8个树种，360株，总经济价值为90840元。原告所新建、改建、修缮的建筑物价值经辽宁正元资产评估有限公司鉴定，鉴定意见为：陈建国资产评估价值为人民币1095030元。”上述辽宁正元资产评估有限公司出具的《原告陈建国诉被告王士伟一案中涉及的资产价值项目》（元正评报字[2016]第205-2号）中的构筑物及其他辅助设施清查评估明细显示，原告陈建国的构筑物包括大棚、鱼塘、房屋、房间间壁墙、暖气、大门、门边短墙、砖墙、挡土墙、井、地面、发电机房、水塔、监控器、管沟。原告确认其要求赔偿的损失1185870元系案外人魏秋平带工人拆除大棚造成的，但对于案外人魏秋平是否将所有大棚及附属设施全部拆除不能确定。原告还确认其在案外人拆除大棚后并未进入过现场，但根据原告目测认为其栽种的果树已被拔掉。原告未向案外人魏秋平主张权利。原审法院认为，本案的争议焦点在于被告是否适格、被告是否履行法定职责以及被告是否应当赔偿原告损失。首先，关于本案适格被告的问题。派出机构能否成为被告，取决于是否有法律、法规、规章授权，有法律、法规、规章授权的，具有被告资格，否则一律视为委托，不具备被告资格。根据《行政诉讼法》第二十六条第五款规定，“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”公安派出所作为公安机关的派出机构，在法律、法规授权的范围内实施行政执法活动。但并不意味着公安派出所在任何情况下可以成为适格被告，只有在法律、法规授权的情况下，以自己名义作出的行政行为，行政相对人或相关人不服的，公安派出所才能作为适格被告。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条规定，“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。”本案中，被告大连市公安局保税区分局二十里堡派出所出警处置系被告大连市公安局保税区分局指派，现原告以出警处置中被告未履行法定职责为由提起本案诉讼，应以被告大连市公安局保税区分局为适格被告。其次，关于被告是否履行法定职责的问题。《中华人民共和国人民警察法》第二十一条第一款规定：“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处。”根据本案发生时实施的《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条第一款规定：“公安机关对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的案件，应当及时受理，制作受案登记表，并分别作出以下处理：（一）对属于本单位管辖范围内的事项，应当及时调查处理；（二）对属于公安机关职责范围，但不属于本单位管辖的，应当在受理后的24小时内移送有管辖权的单位处理，并告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人；（三）对不属于公安机关职责范围内的事项，书面告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人向其他有关主管机关报案或者投案。”本案中，在2018年8月13日，8月17日两次出警中，接警民警均及时赶到现场进行处置，在对原告及案外人进行调查询问后对案外人拆除大棚的行为予以制止。原告亦确认在2018年8月13日的出警中，民警在拆除人员离开现场后方才离开；在2018年8月17日的出警中，民警将拆除人员带回派出所。故该两次出警中，接警民警的处置行为均符合上述法律法规的规定和要求，其处理方式亦无不当。在2018年8月24日的出警中，接警民警及时赶到现场，在对原告及案外人进行调查询问后，并未对拆除行为进行制止，在口头告知原告经济纠纷应当向法院主张权利后离开现场。接警民警在未对事实进行调查核实的情况下，仅对原告及现场案外人进行口头询问，及现场判断警情属于经济纠纷，案外人拆除大棚的行为属于私力救济。即使被告认定该警情不属于公安机关职责范围，亦应当书面告知原告。且被告提供的其已作出处理的“原告于2018年9月28日报称的2018年9月28日原告大棚被损毁案”的卷宗调查材料，发生在此次出警之后，该证据不能证明其在2018年8月24日的行为程序合法、已履行法定职责。而不论原告与案外人之间是否存在经济纠纷，均不影响公安机关不履行法定职责的理由。据此，被告大连市公安局保税区分局未能提供充分的证据证明其在此次行政行为中已依法履行法定职责，应当承担举证不能的法律后果。最后，关于被告是否应当向原告赔偿损失的问题。《最高人民法院关于公安机关不履行、拖延履行法定职责如何承担行政赔偿责任问题的答复》规定：“公民、法人或者其他组织人身、财产损失系第三人行为造成的，应当由第三人承担民事侵权赔偿责任；第三人民事赔偿不足、无力承担赔偿责任或者下落不明的，应当根据公安机关不履行、拖延履行法定职责行为的损害发生过程和结果中所起的作用等因素，判决其承担相应的行政赔偿责任。”本案中，原告主张其要求被告赔偿的损失系案外人魏秋平带工人拆除大棚造成，但确认其并未像案外人魏秋平主张相关权利。现原告主张其要求被告赔偿的损失不仅包括大棚，还包括果树以及鱼塘、房屋、房间间壁墙、暖气、大门、门边短墙、砖墙、挡土墙、井、地面、发电机房、水塔等设施。而原告在案外人拆除大棚后并未进入过现场，其认为果树被拔出仅凭借目测，已不能明确其他设施是否存在损毁的情况。故原告要求赔偿损失的请求，无事实和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定判决如下：一、确认被告大连市公安局保税区分局于2018年8月24日未依法履行法定职责的行为违法；二、驳回原告陈建国的其他诉讼请求。上诉人大连市公安局保税区分局上诉称，请求依法撤销原审判决，依法改判。主要事实与理由：一审认定事实不清，适用法律错误。上诉人认为，2018年8月24日该局已依法履行法定职责，未违法。依据公安部于2003年4月30日颁布的《110接处警工作规则》第三章第十四条之规定，被上诉人陈建国诉大连市公安局保税区分局二十里堡派出所确认不履行保护财产权法定职责违法一并赔偿一案，明显不属于该规则中任何一项。《110接处警工作规则》关于受理求助的第二十九条至三十三条对受理求助类警情提出工作规范，与该案也不符合。上诉人及二十里堡派出所于2018年8月24日接到此警情并出警的目的只是预防纠纷双方矛盾升级维持现场秩序避免出现更重大的恶性事件发生，并明确告知此处纠纷不属于公安机关管辖，到法院处理。《中华人民共和国人民警察法》第二十一条第一款规定的内容，上诉人及其二十里堡派出所在接处警的过程中完全遵守并符合此规定。首先陈建国于2018年8月24日报警一事属于纠纷警情，大连市金州法院于2017年3月20日下达的（2016）辽0213民初1342号民事判决书对此处纠纷土地及地上物做出明确判断。判决此处土地承包权归原地主王士伟所有，陈建国支付违约金及承包金，驳回陈建国要求赔偿地上物的请求，驳回王士伟要求陈建国将土地恢复原状的请求。对陈建国投资建设的地上物判决书上仅有说明“本院建议双方可参照合同第六条第二款的约定，自行协商寻求有需要的第三方收购为宜。”此处说明只是建议性说明并无强制力，且王士伟积极寻求第三方也已经找到第三方魏秋平收购此处土地承包权。陈建国并为寻找收购的第三方，采取消极抵制的态度故意不将地上物迁走，恶意霸占此处土地的使用权，且判决支付给王士伟的土地承包金及违约金，陈建国也一直没有支付。上诉人认为陈建国在此处地上物的存在侵占了魏秋平土地的使用权。对应《中华人民共和国人民警察法》第二十一条第一款第一项的规定，当时出警的情况陈建国的地上物被拆除，陈建国的财产安全应受到救济，但魏秋平的土地承包合同法，其土地使用权被侵占也应该得到救助，民警处理此处警情应当不偏不倚秉公执法，所以当时出警民警采取的救助方式就是告知报警人到法院解决此处纠纷。对应《中华人民共和国人民警察法》第二十一条第一款第二项的规定，出警民警经过现场了解情况给予报警人帮助就是告知其到法院解决此处纠纷。对应第二十一条第一款第三项的规定，此处报警警情不构成案件，民警已经当场告知其处理办法。此处警情已经多次报警，该局二十里堡派出所民警多次到现场进行处理，处置得当。综上，上诉人认为，原审法院适用法律错误，导致判决错误，为更好地保障和维护上诉人的权益，遂提起上诉。被上诉人陈建国和原审被告大连市公安局保税区分局二十里堡派出所均未向本院提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的焦点为大连市公安局保税区分局及二十里堡派出所对陈建国报警事项的处理是否属于依法履行法定职责，其处理是否具有事实和法律依据。《110接处警工作规则》第十四条规定：“110报警服务台受理报警的范围：（一）刑事案件；（二）治安案（事）件；（三）危及人身、财产安全或者社会治安秩序的群体性事件；（四）自然灾害、治安灾害事故；（五）其他需要公安机关处置的与违法犯罪有关的报警”；第十五条规定：“110报警服务台接到报警后，根据警情调派警力进行处置。”本案中，陈建国于2018年8月13日，8月17日，8月24日多次报警称其所有的大棚被恶意损坏。二十里堡派出所接110指令后均及时出警，到达现场进行处置，并对出警情况做了记录，对有关人员进行了调查询问。涉案集体土地系原承包人王士伟所承包，因解除租赁合同，大连市金州区人民法院于2017年3月20日作出（2016）辽0213民初1342号民事判决书对此处纠纷土地及地上物做出明确判断。陈建国与案外人就补偿问题未能达成协议而引发争议，该纠纷实为土地租赁经营合同纠纷，不属于公安机关管辖范围。上诉人陈建国要求大连市公安局保税区分局按照违法破坏活动进行制止，缺乏依据。对于陈建国8月24日的报警，二十里堡派出所出警到达现场，根据现场处警及前期了解的情况，派出所民警告知纠纷双方当事人相关纠纷需协商解决，也可通过司法途径解决。对不属于派出所出警受案范围的警情作出上述处理，大连市公安局保税区分局已实际履行了接警、出警、询问、调查、告知等处理职责，被上诉人陈建国本次诉请的实质是对派出所民警的处理结果不满意，认为民警应当保护其权益，制止与其有民事争议的他人的拆除行为，该观点是对履责行政行为的片面认识。本案中，2018年8月13日，8月17日，8月24日被上诉人陈建国多次报警，所涉及的事项相同，原审法院虽认定事实清楚，但割裂了公安机关就上述三次出警所做行为的连续性。对于8月24日报警，二十里堡派出所警察接警、出警到达现场，查明情况后，在前期查明的事项基础上做出相应的应对措施，口头告知双方是民事纠纷应寻求其他司法解决，不予治安立案。该节事实表明公安机关已经完整履行了处警职责，被上诉人陈建国已经知晓公安机关的处理意见，前述口头告知行为已经发生效力，未书面告知并没有影响上诉人权益，不应影响对公安机关已经履行处警职责的认定。被上诉人陈建国起诉大连市公安局保税区分局未履行法定职责的理由不能成立。原审法院以未书面告知，而做出大连市公安局保税区分局未履行职责的判断属于适用法律不当。至于被上诉人陈建国要求赔偿损失的诉讼请求，因缺乏行政机关违法行为或不作为这一事实前提，无事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，上诉人的上诉请求及理由，有相关的事实和法律依据，本院予以支持。原审判决认定事实清楚、适用法律、法规不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十六条、第八十九条第一款第（一）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、撤销辽宁省瓦房店市人民法院（2018）辽0281行初149号行政判决；二、驳回原审原告陈建国的诉讼请求。一、二审案件受理费人民币各50元，合计100元，由被上诉人陈建国负担。本判决为终审判决。审判长  李雪霜审判员  徐建海审判员  李 健二〇一九年十一月十日书记员  王 阳附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。