江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏06行终576号 上诉人（原审原告）葛纪华，男，1962年9月1日生，××族，住南通市崇川区。 委托代理人杨伟雄，江苏濠阳律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市崇川区住房和城乡建设局，住所地南通市。 法定代表人曹建军，局长。 应诉负责人秦长林，副局长。 委托代理人李小飞，江苏开炫（南通）律师事务所律师。 委托代理人戴淋玲，江苏开炫（南通）律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）张桂英，女，1938年8月11日生，××族，现住南通市崇川区。 被上诉人（原审第三人）葛纪勇，男，1968年12月5日生，××族，住南通市崇川区。 被上诉人（原审第三人）葛如芬，女，1959年10月30日生，××族，现住南通市崇川区。 被上诉人（原审第三人）葛美霞，女，1965年12月27日生，××族，现住南通市崇川区。 上诉人葛纪华因与被上诉人南通市崇川区住房和城乡建设局（以下简称崇川区住建局）确认行政协议无效一案，不服江苏省南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初346号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现在已审理终结。 一审法院认定，葛广才与张桂英系夫妻关系，葛纪华、葛如芬、葛美霞、葛纪勇系的子女。葛广才名下原登记有位于原通州市观音山镇世伦桥村八组房屋三间（建筑面积68平方米）。2005年11月13日，葛广才去世。2014年4月8日，因建设需要，南通市崇川区人民政府作出崇川政搬告字[2014]第14号《世伦路西、青年路北、汽车东站北侧路南、东晖东侧路东地块项目协议搬迁公告》，明确搬迁范围为东至世伦路，南至青年路，西至东晖东侧路，北至汽车东站北侧路，具体以搬迁红线图为准。案涉登记在葛广才名下的房屋在该搬迁范围内。2016年7月21日，崇川区住建局与张桂英户签订了2015版0002307号《崇川区房屋搬迁补偿安置协议》（以下简称《补偿安置协议》），协议的主要内容为，补偿安置单位为崇川区住建局，自愿搬迁人为葛广才（故）张桂英户，张桂英户自愿搬迁，崇川区住建局同意给予补偿安置。被搬迁房屋坐落于世伦桥社区，平房合法建筑面积68平方米，崇川区住建局向张桂英户支付搬迁合法房屋补偿、装饰装璜及附属设施、设备补偿、搬迁费、安置补助费、奖励费等合计131960元。张桂英、葛纪勇分别在协议上捺手印及签名。9月6日，崇川区住建局与张桂英户结算，在案涉《补偿安置协议》外补偿张桂英户推进费17000元，补差5332元，特殊补偿121708元。2017年1月18日，张桂英户选购拆迁安置房南通市观阳名邸22幢306室房屋（建筑面积114.04平方米）、22幢B105车库（建筑面积9.51平方米）。同日，张桂英户与南通天山置业有限公司签订认购结算单、商品房买卖合同，选购房屋及车库总价264614.2元。 崇川区住建局在一审诉讼中认可案涉被拆迁房屋安置人口为张桂英一人。2018年7月，张桂英曾向法院提起分家析产民事诉讼，同年10月26日，南通市崇川区人民法院作出（2018）苏0602民初3492号《民事判决书》，判决：一、2017年1月18日张桂英以张桂英、葛广才（故）的名义与南通天山置业有限公司签订的合同编号GYMD1328的《商品房买卖合同》项下所涉南通市观阳名邸22幢306室房屋及22幢B105室车库的权利由张桂英享有。二、张桂英于判决生效之日起十日内给付葛如芬、葛纪华、葛美霞、葛纪勇每人人民币10827.5元。该案现在二审审理中，已中止审理。 2019年3月，葛纪华向一审法院提起行政诉讼，请求确认崇川区住建局与张桂英签订的《补偿安置协议》无效。 一审法院认为，人民法院审查行政协议类案件时，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。根据各方当事人提供的证据，结合诉辩双方的陈述，未发现本案中存在上述规定法定无效的情形。葛纪华主张《补偿安置协议》无效的主要理由在于认为其系葛广才的继承人之一，崇川区住建局未与葛纪华协商签订《补偿安置协议》。一审法院认为，葛纪华的主张不能成立，主要理由如下：第一，葛纪华并非案涉房屋的原所有权人。案涉房屋的村镇房屋所有权证载明产权人为葛广才，葛纪华陈述案涉房屋建造时其才两岁，显然对房屋建造没有作出贡献。在颁发了房屋所有权证的情况下，认定房屋所有权人通常以房屋所有权证载明的对象为准。更何况，葛纪华在上世纪九十年代已经另行分户并建造了房屋。第二，继承权并不直接等同于补偿安置权。虽然葛纪华系其父亲葛广才去世后的继承人之一，案涉房屋部分作为遗产，其在未被剥夺继承权的情况下享有继承的权利，但是继承权的实现是基于民事法律的规定，对特定遗产享有继承的权利，继承权是对财产权的继承，通常不包括人身权利。而补偿安置系为实现行政管理的目的，基于行政法律法规的规定，由行政机关与被搬迁对象协商对被搬迁财物进行补偿安置，其中既有对房屋的补偿，也有对集体经济组织成员被剥夺宅基地使用权的安置，选择安置房安置的，通常还会考虑集体经济组织成员享有宅基地使用权的因素。葛纪华作为南通市崇川区观音山街道世伦桥村经济合作社的集体经济组织成员，其自己建造的房屋已经被拆迁，且进行了安置。葛纪华及葛纪勇、葛如芬、葛美霞均另行申请建房或另行拆迁安置，均不属于案涉房屋搬迁补偿安置的对象。因此，仅仅对案涉房屋享有继承权利并不等同于享有安置补偿权，继承人可以通过民事诉讼途径主张分割遗产的权利，即可以对安置后的房屋补偿款及安置房屋主张相应权利，事实上，张桂英已经对案涉房屋拆迁补偿安置权益提起过民事诉讼。第三，农村宅基地系一户一宅，与户代表协商签订协议并不违反法律禁止性规定。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定，农村村民只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。基于房屋的整体性和农村宅基地的唯一性，在拆迁实践中，通常都是以户为单位进行补偿安置，因此，在洽谈协商时，也通常是与户代表进行协商并签订协议。虽然葛广才系案涉房屋登记的权利人，但在案涉房屋搬迁时早已去世，考虑到房屋的整体性，崇川区住建局与葛广才之妻张桂英洽谈协商搬迁事宜并签订《补偿安置协议》并不违反法律禁止性规定。虽然葛广才的遗产部分未分割，案涉房屋的遗产部分属于继承人共同共有，处分应当全体共同共有人同意。但要求签订协议的行政机关考证继承人的身份、人数以及是否存在转继承、代位继承等情况，无疑是对行政机关提出了过于苛刻的要求。再者，无论葛纪华兄弟姐妹作为继承人有无直接参与洽谈协商，案涉协议所确定的补偿安置权益并不因此而增加或减损，故确认协议无效或责令重新签订实属浪费行政资源，还可能引发新的诉讼，徒增讼累。 综上，案涉《补偿安置协议》不存在法定无效之情形，葛纪华的诉讼请求不能成立。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回葛纪华的诉讼请求。 上诉人葛纪华上诉称，案涉被搬迁的房屋由葛纪华父亲葛广才建造，并登记在葛广才名下。葛广才去世后，上诉人母亲张桂英及上诉人兄妹均系该遗产的法定继承人，对该房屋的搬迁补偿，应当征得全体法定继承人的同意，崇川区住建局仅与张桂英、葛纪勇签订《补偿安置协议》，所签订的协议侵犯其余继承人的权利，应依法认定为无效。一审判决认定事实及适用法律错误，请求本院撤销一审判决，依法改判。 被上诉人崇川区住建局辩称，案涉被搬迁的房屋，系上诉人父母葛广才、张桂英的财产，在葛广才去世后，张桂英是该户的户主，崇川区住建局与张桂英协商并签订《补偿安置协议》并不违反法律规定。崇川区住建局对被搬迁房屋的补偿合理适当，协议内容并不存在侵犯其他继承人利益的情形。上诉人请求确认协议无效的理由不能成立，请求本院驳回上诉，维持一审判决。 被上诉人张桂英辩称，案涉房屋系其与葛广才的夫妻共同财产，崇川区住建局与张桂英所签订的协议合法有效。请求本院驳回上诉，维持一审判决。 被上诉人葛纪勇辩称，其同意张桂英的答辩意见，请求本院驳回上诉，维持一审判决。 原审第三人葛如芬辩称，请求法院依法处理。 原审第三人葛美霞未作二审答辩。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为无效，是指行政行为存在实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大明显违法情形。本案中，崇川区住建局是负责辖区内征收搬迁工作的法定职能部门，具有搬迁安置补偿的行政主体资格。崇川区住建局基于辖区内的建设项目需要，组织对需要搬迁的房屋进行评估，并以此为基础与被搬迁户就被搬迁房屋的补偿及安置问题进行协商后，与被搬迁户签订补偿安置协议，明确对被搬迁户补偿安置的具体内容，行政协议行为并不存在重大明显违法并损害被搬迁户利益的情形。房屋的搬迁一般以家庭户为单位，上诉人兄妹均已成家并另行立户，案涉被搬迁的房屋系上诉人父母的财产，对该房屋的搬迁应以其父母户为被搬迁户，在上诉人父亲已经去世的情况下，以上诉人母亲为户主，由上诉人母亲代表家庭签订补偿安置协议，并不违反法律规定。案涉协议系由上诉人母亲与崇川区住建局自愿协商签订，协议的内容涵盖了被搬迁房屋的补偿、房屋内装饰装璜及附属设施设备补偿、搬迁费、安置补助费、奖励费等补偿安置费用，并不存在损害国家集体、社会公共利益的情形，也不存在上诉人母亲故意放弃或恶意减损其他继承人法定利益的情形。上诉人提出的被诉补偿安置协议无效的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予采信。上诉人及其他继承人的继承权，可以通过对所取得的补偿安置利益进行析产、继承的方式实现。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院应予维持。上诉人的上诉主张不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人葛纪华负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘海燕 审判员  刘羽梅 审判员  郁 娟 二〇一九年十一月二十一日 书记员  胡秀梅 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；