广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行终453号 上诉人（一审原告）防城港市防城区茅岭镇茅岭村草坡村民小组。 负责人袁瑞芳，组长。 委托代理人颜上峻，广西海港律师事务所律师。 委托代理人凌文，广西海港律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）防城港市人民政府，住所地：防城港市港口区市政大楼内。 法定代表人班忠柏，市长。 委托代理人黄允毅，防城港市司法局工作人员。 委托代理人唐于琳，防城港市司法局工作人员。 被上诉人（一审被告）防城港市自然资源局，住所地：防城港市港口区云南路30号。 法定代表人郑东，局长。 委托代理人李瑞银，广西欣和（防城港）律师事务所律师。 委托代理人陆盈，防城港市自然资源局工作人员。 被上诉人（一审被告）防城港市防城区人民政府，住所地：防城港市防城区防北路112号。 法定代表人荣毅宏，区长。 委托代理人陈汉云，广西幸程律师事务所律师。 委托代理人黄元勇，防城港市防城区司法局副局长。 一审第三人防城港市防城区茅岭镇人民政府。 法定代表人曾志惠，镇长。 委托代理人陈汉云，广西幸程律师事务所律师。 一审第三人防城港市防城区地产公司，住所地：防城港市防城区团结大道11号。 法定代表人陈治福，经理。 上诉人防城港市防城区茅岭镇茅岭村草坡村民小组（以下简称草坡组）因诉被上诉人防城港市人民政府（以下简称防城港市政府）、被上诉人防城港市自然资源局（原国土资源局）、被上诉人防城港市防城区人民政府（以下简称防城区政府）、一审第三人防城港市防城区茅岭镇人民政府、一审第三人防城港市防城区地产公司（以下简称防城区地产公司）征用土地行政补偿纠纷一案，不服防城港市中级人民法院（2018）桂06行初29号行政裁定，向本院提出上诉，本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。 一审法院经审理查明，2006年9月，防城区地产公司受防城区政府委托与草坡组签订《征收土地协议》。同年12月28日，防城区地产公司受防城区政府委托再次与草坡组签订《征收土地协议书》，载明政府征收草坡组的土地实际面积为38.284亩，征地补偿款为390258元。第三人茅岭镇（当时为茅岭乡）政府采取分散支付形式，自2006年12月起至2007年2月已经支付给草坡组及村民征地补偿款及安置补助费共397294元。2008年3月24日，广西壮族自治区人民政府作出桂政土批函【2008】117号《关于防城港市防城区2007年第二批次集镇建设用地的批复》，同意防城港市防城区茅岭乡茅岭村包含草坡组集体土地在内的5.3755公顷土地，作为防城港市防城区2007年第二批次集镇建设用地。2008年7月1日，防城港市政府根据广西壮族自治区人民政府的《关于防城港市防城区2007年第二批次集镇建设用地的批复》作出《防城港市人民政府征收土地公告》。2008年9月5日，防城港市国土局和防城区政府联合作出【2008】第10号《征地补偿安置方案公告》，其中载明草坡组被征用集体土地3.3914公顷，土地补偿及安置补助费75.4463万元，青苗补偿费0.6112万元。此后，草坡组的村民因土地被征用的费用等问题不断向有关部门和上级机关信访。其中，2013年3月14日，第三人茅岭镇（当时为茅岭乡）党政办作出书面承诺，“最快20天内、最迟30天内给予草坡组一个答复解决”。 另查明，2017年9月29日，草坡组就相关权益向该院提起诉讼,请求:1、确认被告征用位于草坡组××3.6539公倾（约54.81亩）土地的行政行为违法;2、责令被告和第三人采取相应补救措施，赔偿草坡组经济损失701258元及其利息（实际征用亩数以测绘为准，54.81亩内以2009年9月5日公示赔偿，测绘亩数比54.81亩多出部分以35000元／亩标准赔偿。利息以实际未支付给草坡组的金额为基数，按年利率6%计算，从2008年9月5日之日起计算到清偿完赔偿草坡组之日止）;本案诉讼费由被告和第三人承担。在审理过程中，草坡组以“经庭审释明,此案申请人需重新整理材料,再另行起诉”为由，请求撤回起诉。2017年12月6日，该院作出（2017）桂06行初58号行政裁定，准予草坡组撤诉。2018年2月12日，草坡组向该院提起本案行政诉讼。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。行政诉讼法第四十八条第一款还规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。就本案而言，2008年9月5日防城港市国土局和防城区政府作出【2008】第10号《征地补偿安置方案公告》，其中载明草坡组被征用集体土地3.3914公顷，土地补偿及安置补助费75.4463万元，青苗补偿费0.6112万元，草坡组知悉后，如认为2006年防城区地产公司与其签订《征收土地协议》、《征收土地协议书》以及后来其领取的征地补偿款与《征地补偿安置方案公告》确定的补偿数额不符，有可能侵犯其财产权益，既可以要求被告给予补足，也可以在规定的起诉期限内向人民法院提起行政诉讼予以救济。由于《征地补偿安置方案公告》将补偿安置方案向社会公众广而告之，应视为草坡组自该《征地补偿安置方案公告》公布之日起知道或者应当知道2006年防城区地产公司与其签订《征收土地协议》、《征收土地协议书》以及后来其领取的征地补偿款可能侵犯其财产权益，其可以按照该《征地补偿安置方案公告》确定的补偿数额主张补足征地补偿款的权利，由于草坡组已知道或应当知道征地补偿行政行为的内容，故本案不适用“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的最长起诉期限的规定情形。草坡组虽知悉征地补偿行政行为的内容，但是2006年防城区地产公司与其签订《征收土地协议》、《征收土地协议书》等均没有告知草坡组的起诉期限，可根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定情形，在法定的起诉期限内提起诉讼，但经审查，草坡组就本案始于2017年9月29日才起诉，已经超过上述规定情形。本案中，草坡组的村民向有关部门和上级机关反映、信访，要求处理被征用土地的补偿问题，其中，2013年3月14日，第三人茅岭镇作出书面承诺“最快20天内、最迟30天内给予草坡组一个答复解决”，该事实属于行政诉讼法第四十八条第一款“其他不属于其自身原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内”的规定情形，即2013年3月14日至2013年4月13日视为被耽误的时间，不计算在起诉期间内，但经审查即使扣减这一被耽误的时间，草坡组的起诉亦明显超过法定的起诉期限。而根据司法实践的理解和通常做法，信访行为并非行政诉讼法规定的“因不可抗力或者其他不属于其自身原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内”的法定事由，信访期间不能扣减行政诉讼的起诉期限。综上，草坡组起诉已经超过起诉期限，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（二）项“超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的”、“已经立案的应当裁定驳回起诉”的规定，依法应当裁定驳回其起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第四十八条第一款和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（二）项的规定，裁定驳回草坡组的起诉。 上诉人草坡组不服一审裁定，上诉称，一审裁定事实不清，裁定错误。1、2006年至2009年期间，被上诉人向草坡组征用土地两批次。2006年9月间，第一批次是征用草坡组的“上千秋岭”面积40多亩，用于建设茅岭派出所办公楼，补偿费用11.5万元，草坡组已收到该款项。之后，占用草坡组田地堆放泥土，双方商定堆放费每亩12000元，12000元/亩×54.81亩＝657720元，共计657720元。2008年间被上诉人和一审第三人进行第二批次是征用草坡组的水田、坡地，用于茅岭镇政府建设用地。2008年9月5日公告。征收草坡组土地面积3.6539公顷（折合约54.81亩），征收每亩补偿土地和安置费22500元。被上诉人预给土地和安置费12000元/亩，计为12000元/亩×54.81亩＝657720元，预给补偿土地和安置费760575元。还克扣征收土地价款10500元/亩未付，2009年间草坡组实际收到310967元。被上诉人拖欠草坡组预给补偿征地和安置款项449608元，至今未付。2、一审裁定适用法律错误。一审裁定适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第二项，驳回草坡组的起诉错误。政府部门指派工作人员只是张贴公告拍照做样子，形式走过场。草坡组于2015年经过其他渠道才取到该公告。听证告知书是假的，草坡组从未得到听证机会。请求二审法院撤销一审裁定，支持草坡组的诉求。 被上诉人防城港市政府答辩称，一、防城港市政府关于批准防城区2007年第二批集镇农用地转为建设用地的批复（防政函[2008]7号）不可诉。该批复为内部行政行为，是指防城港市政府根据职能职责对相关行政事务管理所实施的行为。涉案批复针对的是市国土资源局，是一种程序性审批，对外不产生法律效力，属于内部行政程序。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院的受案范围。二、防城港市政府征收土地公告（2008年7月1日）不可诉。该公告没有对被征收人权利义务产生实际影响。因此，草坡组对公告提起行政诉讼，被诉行政行为不属于行政诉讼的受案范围。三、防城港市政府关于批准防城区2007年第二批集镇农用地转为建设用地的批复（防城函[2008]7号）、防城港市政府征收土地公告（2008年7月1日）合法。综上，请求二审法院驳回草坡组的上诉请求。 被上诉人防城港市自然资源局答辩称，一、本案草坡组的诉讼代表人袁瑞芳不具有以其集体经济组织名义起诉的资格和权限。依法村民小组组长只有获得半数以上村民授权或同意后，才能以集体经济组织名义起诉。二、草坡组对征地补偿有异议的，应当先由县级以上地方人民政府协调，协调不成的再由批准征收土地的人民政府裁决，而不能直接向人民法院提起行政诉讼。三、草坡组提起本案诉讼已经超过起诉期限，一审裁定认为其起诉已经超过期限并驳回其起诉，事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回草坡组的上诉请求。 本院经审理查明确认一审查明的征地事实。 另查明，本院于2019年10月17日和2019年11月4日的询问笔录中，草坡组组长袁瑞芳、防城区政府委托代理人陈汉云分别均认可政府只征地一次。此外，防城区政府在本院于2019年11月4日所作的询问笔录中认可“确实有部分征地补偿款没有支付给草坡组”。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，本案防城港市自然资源局和防城区政府于2008年9月5日联合作出的《征地补偿安置方案公告》中载明征收“防城区茅岭乡茅岭村草坡村民小组”3.6公顷约54亩的各类土地，“土地补偿及安置补助费75.4463万元”、“青苗补偿费0.6112万元”、“合计76.0575”的事实，及本院于2019年11月4日的询问笔录中防城区政府认可“确实有部分征地补偿款没有支付给草坡组”的事实，说明草坡组确有部分征地补偿款未领取，草坡组因征地补偿款未足额领取而提起本案诉讼未超过起诉期限，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第四十八条第一款和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（二）项的规定，裁定驳回草坡组的起诉不妥，草坡组的上诉理由成立，本院予以支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 一、撤销防城港市中级人民法院（2018）桂06行初29号行政裁定； 二、本案指令防城港市中级人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长  贺利研 审判员  杨 钉 审判员  李俊思 二〇一九年十一月六日 书记员  郭奕轩