安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）皖行终1357号上诉人（一审原告）安徽方圆文仪家具有限公司，住所地安徽省阜阳市颍州工业园区卜子东路290号，统一社会信用代码91341200728521650Y。法定代表人袁子斌，该公司总经理。被上诉人（一审被告）阜阳市颍州区人民政府，住所地安徽省阜阳市一道河中路129号，统一社会信用代码11341202733012412G。法定代表人张俊杰，该区区长。上诉人安徽方圆文仪家具有限公司（简称方圆公司）因诉阜阳市颍州区人民政府（简称颍州区政府）行政强制一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院（2019）皖12行初41号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。方圆公司向一审法院起诉称，其于2004年与阜阳市九洲兰天家具有限公司、安徽九洲华隆实木家俬有限公司被颍州工业园管委会招商入驻，签订投资协议书及项目投资合同。其按照合同约定开工建设、生产，2004年、2005年建成厂房总面积10564.15平方米，并取得了建设用地规划许可证、建设用地批准书、国有土地使用证等。颍州区政府未作出征收决定、未与其签订征收补偿协议即于2017年5月15日、7月5日、9月15日三次对其房屋及围墙予以强拆，12月27日强制清理其场地上部分围墙、建筑材料、地面附属物等。颍州区政府未履行法定程序、未申请强制执行即实施强拆，致使其遭受巨大损失。请求依法判决颍州区政府强制拆除其房屋、围墙和清理场地上建筑材料、地面附属物及物品的行政行为违法。一审法院经审理查明，方圆公司营业执照显示其住所地为阜阳市颍州区工业园卜子东路290号，从事家具生产销售。2016年2月29日，阜阳市颍州区城乡管理行政执法局对其作出（2016）州城管罚决字第004号行政处罚决定，以其于2004年至2005年在阜阳市颍州区工贸园建房（厂房）一处，未办理《建设工程规划许可证》为由，决定限其四日内自行拆除。方圆公司不服，向阜阳市城市管理行政执法局申请复议，该局于2016年4月19日作出阜城管复决字（2016）004号行政复议决定，维持（2016）州城管罚决字第004号行政处罚决定。2016年5月10日，阜阳市颍州区城乡管理行政执法局作出阜州城管强拆字（2016）第031号强制拆除决定，决定自2016年5月12日起组织强制拆除该房屋。方圆公司于2016年5月12日诉至阜阳市颍州区人民法院，请求撤销（2016）州城管罚决字第004号行政处罚决定及复议决定，阜阳市颍州区人民法院于2016年7月21日作出（2016）皖1202行初66号行政判决，驳回其诉讼请求。后方圆公司提起上诉，该院于2016年12月5日作出（2016）皖12行终151号行政判决，驳回上诉，维持原判。方圆公司不服阜州城管强拆字（2016）第031号强制拆除决定，于2016年11月8日诉至阜阳市颍州区人民法院，请求撤销该决定，阜阳市颍州区人民法院于2017年11月22日作出（2016）皖1202行初342号行政判决，驳回其诉讼请求。方圆公司不服上诉至该院，该院于2018年4月17日作出（2018）皖12行终18号行政裁定，撤销一审判决并驳回其起诉。方圆公司称颍州区政府于2017年5月15日、7月5日、9月15日三次对其房屋及围墙予以强拆，12月27日强制清理其场地上部分围墙、建筑材料、地面附属物等，且未经法定程序、未申请强制执行即实施强拆，致使其遭受巨大损失，遂诉至该院。一审法院另查明，2004年方圆公司被颍州区工业园管委会招商引资入驻该园区。方圆公司法定代表人袁子斌、安徽九洲华隆实木家俬有限公司原法定代表人王占华、阜阳市九洲兰天家具有限公司法定代表人葛浩文共同与颍州区工业园管委会签订了投资协议书和项目投资合同，三家公司就园区出让地块达成分配使用协议。2008年3月，阜阳市城乡规划局针对该宗地作出规划设计条件通知书，2012年阜阳市国土资源局陆续为该宗地补办《建设用地规划许可证》、《建设用地批准书》，并颁发了国有土地使用证，登记在阜阳市九洲兰天家具有限公司名下。2014年4月，颍州区委领导主持召开关于颍州区工贸园企业搬迁置换的协调会议。2017年5月27日，安徽颍州工贸园管理委员会作出《关于要求方圆公司限期搬迁拆除的通知》。一审法院再查明，阜阳市颍州区城乡管理行政执法局于2019年3月21日出具《情况说明》载明：该局经过法定程序对方圆公司依法作出限期拆除处罚后，当事人逾期未自行拆除，该局依法对该公司的上述违法建设进行了拆除。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案中，颍州区政府否认其实施强制拆除行为，而原告提供的证据不足以证明该强制拆除及清理行为系由颍州区政府直接实施，其针对颍州区政府的起诉缺乏事实根据。原告虽提供网上回复等材料用以证明颍州区政府组织实施强拆行为，但因组织行为仅是上级机关通过协调方式促使行政管理中相关职能部门相互配合从而确保行政目标实现的手段，该组织行为仅作用于各行政机关内部，不对当事人的权利义务产生直接影响，产生影响的是直接实施的行政机关的强制拆除行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。阜阳市颍州区城乡管理行政执法局出具的情况说明中，已说明本案被诉强制拆除行为系由其实施。故方圆公司请求确认强制拆除及清理行为违法，应当以阜阳市颍州区城乡管理行政执法局为被告向法院提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条规定：“基层人民法院管辖第一审行政案件。”该法第十五条规定：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。”依据上述法律规定，本案应当由基层法院管辖，不属于该院管辖。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。方圆公司的起诉不符合上述法律规定。经庭审释明，方圆公司不同意将被告变更为阜阳市颍州区城乡管理行政执法局并将本案移送有管辖权的基层人民法院审理。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回方圆公司的起诉。方圆公司上诉称，1、一审裁定认定其提供的证据不足以证明强制拆除行为及清理行为系由颍州区政府直接实施，与事实严重不符。其提供的颍州工贸园企业搬迁置换相关问题协调会议纪要、颍州工贸园区企业搬迁置换实施方案可以证明其是该园区首批实施搬迁的企业，实施主体是颍州区政府。其提供的《关于要求安徽方圆文仪家具有限公司限期搬迁拆除的通知》、安徽颍州工贸园管理委员会的证明、人民网地方领导留言板的官方回复函、安徽卫视第一时间报道、《关于要求方圆文仪家具有限公司限期将暂放百富安香料公司厂房货物搬出的通知》、颍州区政府办公室作出的《关于袁子斌申请公开事项的答复》和相关回复、报警受理单、录音资料、短信等证据能够相互印证证实颍州区政府直接组织实施、主要领导亲自指挥了对其涉案房屋、围墙暴力强拆及违法强行清理场地上建筑材料、地面附属物及物品。其提交的评估业务委托合同、明细、土地价值评估单等证据可以证明颍州区政府没有实施合法的征收程序，对其房屋、附属物没有依法评估，也未与其达成房屋征收补偿协议，颍州区政府强行拆除及清理行为明显违法。2、一审裁定认定阜阳市颍州区城乡管理行政执法局出具的情况说明已说明本案被诉强制拆除及清理行为系该局实施，属歪曲事实，且证据明显虚假。阜阳市颍州区城乡管理行政执法局是颍州区政府所属的职能部门，与颍州区政府之间存在隶属关系，其出具的情况说明不宜采信。请求撤销一审裁定，改判支持其一审的诉讼请求。颍州区政府未向本院提交书面答辩意见。颍州区政府一审中向法庭提交了以下证据：1、统一社会信用代码证书及法人证明，证明其诉讼主体资格。2、阜阳市城乡规划局阜规函〔2016〕54号《关于对方圆文仪家具厂法人代表袁子斌、九洲兰天有限公司法人代表葛浩文、九洲华隆实木家俬有限公司法人代表王磊等三户房屋认定申请的回复函》；3、安徽省阜阳市中级人民法院（2016）皖12行终151号行政判决书、安徽省阜阳市颍州区人民法院（2016）皖1202行初342号行政判决书，以上证据证明方圆公司起诉没有事实依据，应依法驳回起诉。4、阜阳市颍州区城乡管理行政执法局2019年3月21日出具的《情况说明》，证明阜阳市颍州区城乡管理行政执法局对方圆公司进行了拆除。方圆公司在一审中向法庭提交了以下几组证据：第一组：营业执照，证明其诉讼主体资格及其是从事家具生产销售的企业。第二组：2004年3月10日投资协议书、2014年6月1日项目投资合同，证明2004年其被颍州工贸园管委会招商引资入园区，投资建设家具综合加工项目。合同约定项目总投资1200万元，1个月内开工建设，2年内正式开工生产。第三组：1、颍州工业园土地及墙头变压器等分配协议；2、国有建设用地使用权出让合同；3、阜州国用（2013）第X号国有土地使用证；4、建设用地规划许可证；5、建设用地批准书；6、阜阳市规划管理局规划设计条件通知书及附图，以上证据证明涉案房屋使用的土地已取得国有土地使用证，该证宗地图显示已建成的涉案房屋。涉案房屋符合城市规划要求，且已取得城市规划主管部门就建设工程设计方案的审查文件通知。第四组：1、中国共产党阜阳市颍州区委员会阜州秘〔2004〕9号《关于印发〈颍州工业园区投资优惠政策〉的通知》；2、阜阳市人民政府办公室阜政办秘〔2011〕56号《关于印发〈阜城土地规划房产等历史遗留问题处理工作意见〉的通知》；3、致园区工业企业的一封信，以上证据证明涉案房屋是其合法财产。第五组：1、《颍州工贸园企业搬迁置换相关问题协调会议纪要》；2、人民网地方领导留言板的官方回复函；3、照片、视频；4、《关于要求安徽方圆文仪家具有限公司限期搬迁拆除的通知》；5、安徽颍州工贸园管理委员会出具的《证明》；6、《关于要求方圆文仪家具有限公司限期将暂放百富安香料公司厂房货物搬出的通知》；7、阜阳市公安局110受理单4份、接处警登记表、阜阳市公安局119受理单；8、录音资料、短信；9、安徽卫视第一时间报道；10、颍州区政府阜州政案〔2016〕2号《关于维护颍州区工贸园三家企业合法权益建议的答复》；11、颍州区政府作出的行政答辩状，以上证据证明颍州区政府是颍州工贸园内企业搬迁置换实施主体；颍州区政府实施了被诉强拆行为及清理行为。第六组：1、评估业务委托合同、身份证、营业执照、变更信息单、方圆公司房屋明细、附属物明细、方圆公司土地价值评估单；2、《关于袁子斌申请公开事项的答复》；3、阜阳市颍州区城市建设与管理工作指挥部办公室出具的《关于袁子斌申请公开阜州城建指〔2014〕18号文件实施范围内依法征收三个家具公司国有土地上房屋法律文件的回复》；4、阜阳市颍州区城市建设与管理工作指挥部阜州城建指〔2014〕18号《颍州工贸园区企业搬迁置换实施方案》；5、颍州区政府与阜阳市九洲兰天家具有限公司签订的《阜阳市国有土地上房屋征收补偿协议》、国有房屋征收补偿领款凭证、兰天家具厂评估汇报表、企业搬迁房屋征收承诺书，以上证据证明颍州区政府是颍州工贸园内企业搬迁置换实施主体；颍州区政府以搬迁置换实施方案对涉案房屋、土地进行征收，显然违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，故颍州区政府强拆其房屋、围墙及清理其场地上建筑材料、地面附属物及物品的行为违法。上述证据均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项规定，提起行政诉讼应当有明确的被告。该条款所谓“明确的被告”，不仅要求原告起诉时有准确的被告名称表述，而且还要有初步证据证明被诉行政行为是该行政机关所为。如果原告所诉行政行为明显不是所诉行政机关作出，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，人民法院应当向原告释明，要求其更换正确的被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。本案中，颍州区政府提交的安徽省阜阳市中级人民法院（2016）皖12行终151号行政判决书、安徽省阜阳市颍州区人民法院（2016）皖1202行初342号行政判决书及阜阳市颍州区城乡管理行政执法局出具的《情况说明》等证据能够证明阜阳市颍州区城乡管理行政执法局对方圆公司的房屋等实施了拆除行为，且阜阳市颍州区城乡管理行政执法局亦具有为其行为独立承担法律责任的能力。方圆公司对该拆除行为不服提起诉讼，应以阜阳市颍州区城乡管理行政执法局为被告。一审中，方圆公司虽提供了照片、视频、会议纪要、回复函等证据，以证明颍州区政府为拆除主体，但上述证据均不能否定裁判文书及情况说明的效力。在此情况下，方圆公司仍坚持以颍州区政府为被告进行诉讼，无事实根据。一审法院在庭审中征询方圆公司是否愿意变更被告为阜阳市颍州区城乡管理行政执法局，而方圆公司明确表示拒绝的情况下，裁定驳回方圆公司对颍州区政府的起诉，并无不当。综上，方圆公司的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇一九年十一月二十七日法官助理石音书记员陈维为附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。