江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏06行终704号 上诉人（原审原告）江苏省江豪工程项目管理有限公司，住所地南通市港闸区。 法定代表人朱烨军，董事长。 委托代理人高秋萍，女，1983年1月20日生，××族，住江苏省南通市崇川区，系江苏省江豪工程项目管理有限公司工作人员。 被上诉人（原审被告）南通市城市管理综合行政执法局，住所地南通市崇川区。 法定代表人何峰，局长。 委托代理人成燕，南通市城市管理综合行政执法局工作人员。 委托代理人谢颖，北京市炜衡（南通）律师事务所律师。 上诉人江苏省江豪工程项目管理有限公司（以下简称江豪公司）因诉被上诉人南通市城市管理综合行政执法局（以下简称南通综合执法局）行政处罚一案，不服江苏省南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初328号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，江豪公司为建设其自用的办公楼，既作为建设单位亦作为施工单位，在永福路北××××大道西Ｍ16226地块进行施工建设。 2018年8月9日，南通市建设工程质量监督站（以下简称南通质监站）向江豪公司出具《工程质量监督抽查整改通知书》两份，指出的问题包括：M16226地块3号楼一层局部已装修使用，2号楼10、9层、地下室已装修使用。2018年9月6日，南通市城乡建设局向南通综合执法局发出《行政处罚案源信息移送函》（通建案移字[2018]114号），将江豪公司涉嫌未组织竣工验收交付使用的案源信息移送给南通综合执法局。2018年9月13日，南通综合执法局予以立案。9月19日，南通综合执法局工作人员在案涉工程现场进行调查取证，并向江豪公司送达谈话通知书，要求江豪公司于9月25日到南通综合执法局处接受询问。9月25日下午，江豪公司法定代表人在南通综合执法局接受询问时陈述：“2号楼地下室目前停放车辆，2号楼10层目前是我公司临时办公场所，2018年7月下旬开始使用的，3号楼底层一间由公司的值班人员作值班间使用，是2018年6月中旬开始使用的。”11月20日，南通综合执法局向江豪公司作出《行政处罚告知书》（通执法告[2018]1075号），告知江豪公司拟作出的处罚以及享有的陈述申辩等权利。11月23日，江豪公司出具书面异议陈述书，并要求组织听证。11月27日，南通综合执法局出具听证通知书，通知江豪公司于12月17日上午参与听证。2019年2月25日，南通综合执法局作出通执法罚[2019]56号《行政处罚决定书》，认定江豪公司的行为已经违反了《建设工程质量管理条例》第十六条第三款之规定，决定对江豪公司处罚款109810元人民币。该决定书于当日向江豪公司直接送达。江豪公司不服，诉至一审法院，请求：1.判决撤销南通综合执法局作出的通执法罚[2019]56号《行政处罚决定书》；2.诉讼费由南通综合执法局承担。 另查明，江豪公司于2016年11月28日获得案涉地块厂房2号楼的建筑工程施工许可证，于2016年10月26日获得建设工程规划许可证，于2017年2月24日获得1、3、4、5、6号楼的建筑工程施工许可证，于2016年12月13日获得建设工程规划许可证。2018年6月30日，南通市行政审批局向江豪公司发放《南通市建设工程规划核实合格证》[通规建证（2018）第0037号]。南通质监站于2018年9月29日就案涉工程2、4、5、6号楼出具的《建设工程质量监督报告》中不良行为记录一栏载明“该工程未经竣工验收已投入使用”，竣工验收监督意见一栏载明“工程由建设单位于2018.9.27组织竣工验收”。南通市行政审批局的工程竣工验收备案证明中亦载明“江豪公司建设的M16226地块六2号楼单位工程，于2018年9月27日由建设单位组织竣工验收合格……建设单位于2018年11月29日报送工程竣工验收备案文件，申请备案”。 一审法院认为，本案的争议焦点为案涉行政处罚认定事实是否清楚、量罚是否适当、适用法律是否正确、程序是否合法。 关于事实认定的问题。第一，案涉工程2号楼、3号楼是否部分交付使用。江豪公司的法定代表人朱烨军在接受南通综合执法局询问时，认可2号楼地下室用于停放车辆，2018年7月下旬开始使用2号楼10层作为临时办公场所，2018年6月中旬开始使用3号楼底层一间作为值班间。现争议的问题为该询问笔录的内容能否被采纳。江豪公司主张该笔录系由一位工作人员询问制作，另一工作人员系事后补签字，故程序违法。根据江豪公司法定代表人的陈述以及证人李某,4的出庭证言，可以证实2018年9月25日下午，江豪公司法定代表人朱烨军、证人李某,4均在南通综合执法局五大队的办公场所接受询问，该办公场所并非是工作人员单独使用的小间办公室，而是众多工作人员集体办公的相对开放的办公场所。当日，朱烨军调查笔录中签字的两位工作人员确实均在该办公场所内办公。关于本案行政处罚案件执法人员之一顾一新在江豪公司接受询问时亦在对证人李某,4进行调查，该事实在本案听证主持人制作的听证意见书中有载明，执法人员陈述由于人手不足的原因，朱烨军到南通综合执法局处接受询问时，两位办案人员各自同时在办案，询问的问题是之前共同商定的，当事人签字后，顾一新对笔录进行复核后签字，且整个询问记录过程顾一新均在场。对此，一审法院认为，虽然本案中执法人员顾一新在江豪公司接受调查询问的同时亦在对其他案件进行调查，但在相对开放、相通的办公场所内，同一执法人员同时对两个案件、两个人员进行调查，并由不同的工作人员进行记录虽不够规范，但并不构成程序违法。事实上，朱烨军在两个小时内仅做了四页多询问笔录，执法人员完全有时间兼顾两位被调查人员。在调查询问笔录制作完成后，朱烨军亦对该笔录进行核对签字，确认了笔录内容的真实准确。结合南通综合执法局在案涉工程现场的调查取证、南通质监站在巡查过程中发现的案涉工程的问题等基本事实，可以认定江豪公司将案涉工程2号楼10及地下室、3号楼底层一间交付使用的事实。 第二，交付使用时是否尚未经竣工验收。江豪公司主张案涉工程2号楼、3号楼已经于2017年12月24日竣工验收，2018年9月27日的竣工报告验收系江豪公司组织南通质监站再次进行的竣工验收，两次参加的验收单位与验收手续资料一致，应以第一次竣工验收时间为准。关于竣工验收时间，《江苏省城乡规划条例》第四十八条第一款规定，建设工程竣工后，建设单位或者个人应当就建设工程是否符合规划条件和规划许可内容，向城乡规划主管部门申请核实。城乡规划主管部门应当及时组织核实。未申请核实或者经核实不符合规划条件和规划许可内容的，建设单位或者个人不得组织竣工验收，产权登记机关不予办理产权登记手续。案涉工程的规划核实合格证发放时间为2018年6月30日，因此，工程的竣工验收时间应在规划核实时间之后，故江豪公司主张案涉工程2、3号楼于2017年12月24日竣工验收不成立。根据南通质监站的报告以及南通市行政审批局的审批备案表，可以认定案涉楼于2018年9月27日组织竣工验收。故江豪公司实际使用2号楼第10层及地下室、3号楼底层一间系在工程竣工验收之前，案涉处罚决定认定事实清楚。 关于适用法律以及量罚的问题。《中华人民共和国建筑法》第六十一条规定，建筑工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。《建设工程质量管理条例》第十六条规定，建设工程经验收合格的，方可交付使用。第五十八条规定，未组织竣工验收，擅自交付使用的，责令改正，处工程合同价款2%以上4%以下的罚款，造成损失的应依法承担赔偿责任。南通综合执法局南通综合执法局依据上述规定认定江豪公司江豪公司未经竣工验收擅自将部分房屋交付使用，应予行政处罚并无不当。《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一项规定，主动消除或者减轻违法行为危害后果的，应当依法从轻或者减轻行政处罚。案涉2、3号楼的工程合同价为7060684.8元，南通综合执法局作出罚款109840元的决定，已经综合考虑了江豪公司在调查过程积极整改、及时组织竣工验收等因素，在《建设工程质量管理条例》规定的量罚幅度的基础上予以减轻处罚，量罚并无不当。江豪公司认为案涉建筑为江豪公司自建自用，客观上并未造成任何损害，应不予行政处罚。建设工程的质量事关人民的人身、财产安全，虽案涉厂房系江豪公司为自用所建，但江豪公司作为一个单位，案涉建筑的质量安全事关所有工作人员、江豪公司客户等不特定人的人身、财产安全，江豪公司以其违法行为客观上未造成损失而主张不予行政处罚，不予支持。 关于程序的合法性问题。行政处罚类行政行为通常应当经立案、调查、告知、作出处理决定等若干基本程序。行政程序通常包括方式、步骤、时限和顺序等要素，因此行政程序违法的表现主要为方式违法、步骤违法、顺序违法和时限违法等。南通综合执法局在收到南通市城乡建设局的案源信息移送函后，于2018年9月13日立案后，进行了调查、告知、听取陈述申辩、组织听证，于2019年2月25日作出决定并送达。关于调查程序的合法性，已在上文认定事实部分进行阐述，故案涉行政处罚的方式、步骤、顺序均合法。关于办案期限的问题，行政行为的期限是指法律所规定的行政机关作出或完成某一行政行为的时间限制，行政行为的作出违反法定的期限的即构成期限违法。《建设工程质量管理条例》对于行政机关对违反条例规定作出行政处罚未明确具体的期限，《中华人民共和国行政处罚法》对于行政机关作出行政处罚的期限亦未作出具体规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。该规定表明，除法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，行政机关履行职责的期限一般为两个月。南通综合执法局针对江豪公司的违法行为于2018年9月13日立案，于2019年2月25日作出决定，扣除2018年11月22日至12月17日期间有关听证的期限，南通综合执法局作出案涉行政处罚决定也已经超过法律规定的一般履职期限，属于程序轻微违法，但对江豪公司的权利不产生实际影响。 综上，南通综合执法局作出的处罚决定，认定事实清楚、适用法律正确、量罚适当，但程序轻微违法，应当确认违法，对江豪公司要求撤销处罚决定书的主张不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条第（一）项之规定，判决：一、确认南通综合执法局作出的通执法罚[2019]56号《行政处罚决定书》违法；二、驳回江豪公司的其他诉讼请求。 江豪公司不服一审判决，向本院提起上诉称，1.一审法院认定上诉人存在违法情形的事实错误。被上诉人认定案涉违法行为仅有询问笔录，没有照片、视频等佐证。上诉人已于2017年12月24日组织建设主体进行了竣工验收并经验收合格，南通市行政审批局的工程竣工验收备案证明中载明的竣工验收日期是重复验收日期，不能推翻第一次竣工验收的事实。上诉人对2号楼第十层的装修不等同于“使用”，不存在未经验收合格即交付使用的行为。2.被诉行政处罚过程中存在一人执法的情形，程序违法。3.上诉人因第一次从事建设行为，经验不足，没有造成危害后果，属于轻微违法，应当免于处罚。4.一审法院适用《江苏省城乡规划条例》错误。综上，请求本院撤销一审判决，依法改判支持上诉人的一审全部诉讼请求。 被上诉人南通综合执法局辩称，1.被诉行政处罚决定认定事实清楚。相关证据表明，案涉工程于2018年9月27日才组织验收，2号楼十楼于2018年7月下旬开始投入使用。3号楼楼底一间于2018年6月开始作为值班室使用。相关证据能够证明案涉工程在未依法进行验收之前就已经擅自投入使用，违反了法律规定；2.被诉行政处罚程序正当。从立案、调查、告知、组织听证、作出处理决定，整个行政处罚的方式、步骤、顺序均合法。3.被诉行政行为量罚适当。虽然江豪公司称案涉工程是自建自用，但建设工程的质量问题关乎不特定人员的人身和财产安全，不能以客观上未造成损害为由要求不予处罚，且案涉罚款数额已综合考虑了上诉人在调查过程中有积极改正、积极组织竣工验收的因素，在法定量罚幅度内予以了减轻处罚，量罚并无不当。综上，请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理，对一审判决认定的事实和采信的证据予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是：1.被诉行政处罚决定认定事实和适用法律是否正确；2.被诉处罚决定是否适当。 关于被诉行政处罚决定认定事实和适用法律是否正确的问题。《中华人民共和国建筑法》第六十一条规定，建筑工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。根据该规定，上诉人江豪公司是否存在案涉违法行为涉及两个事实，一是上诉人江豪公司有无将案涉房屋交付使用，二是如果交付使用，有无事先经竣工验收。对于前一个事实，有南通市建设工程质量监督站出具的工程质量监督抽查整改通知书、上诉人江豪公司的法定代表人朱烨军在接受调查时的自认以及现场照片等相互印证，证据充分。朱烨军的调查笔录上有朱烨军的签字，证明朱烨军对笔录内容予以认可，朱烨军所称笔录内容系被上诉人工作人员杜撰编造没有证据证实。该调查笔录形成于被上诉人工作场所，笔录中也载明出示两名执法人员的执法证。朱烨军所提供的李某,4的证言只能证明李某,4接受调查时看到朱烨军也在现场，李某,4并未能证明被上诉人工作人员向朱烨军调查的过程。行政机关在同一时间通知不同案件的涉案人员到办公场所接受调查属正常的工作安排，朱烨军以此否定两人执法没有事实和法律依据。因此，被上诉人南通综合执法局所作朱烨军的调查笔录具有合法性，上诉人江豪公司以此作为被上诉人违反两人执法的程序规定，构成违法的主张不能成立。对于第二个事实，虽然上诉人江豪公司作为建设单位，于2017年12月24日组织了设计单位、勘察单位进行了竣工验收，但竣工验收前，案涉工程并未经城乡规划主管部门核实是否符合规划条件。而《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条第一款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。因此，上诉人江豪公司在不具备法定条件的情况下自行组织的竣工验收不能作为交付使用的前提条件。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》第六条第一款第三项规定，建设单位应当在工程竣工验收7个工作日前将验收的时间、地点及验收组名单书面通知负责监督该工程的工程质量监督机构。第八条规定，负责监督该工程的工程质量监督机构应当对工程竣工验收的组织形式、验收程序、执行验收标准等情况进行现场监督，发现有违反建设工程质量管理规定行为的，责令改正，并将对工程竣工验收的监督情况作为工程质量监督报告的重要内容。根据该规定，上诉人江豪公司的竣工验收行为未经建设主管部门委托实施监管的工程质量监督机构现场监督，因此，案涉工程也不能认定为已经过合法的竣工验收。综上，上诉人江豪公司在建筑工程未经验收合格的情况下即交付使用的事实有充分的证据证实。被上诉人南通综合执法局对该行为以《建设工程质量管理条例》第五十八条的规定作出被诉处罚决定，适用法律正确。上诉人江豪公司所称对竣工验收的相关法律规定及程序不了解不能成为实施违法行为的理由。建筑法律法规所规定的建筑工程经验收合格后方可交付使用，是为了保证建筑工程的质量和安全，避免工程在不合格的情况下使用而对公众人身权、财产权造成安全隐患。因此，该规定中的交付使用对象包括所有的使用者，即使工程是建设单位自用，也应当遵守该法律规定。上诉人江豪公司关于其自建自用，不存在交付使用情况的主张不能成立。 关于被诉处罚决定是否适当的问题。上诉人江豪公司在建筑工程未经验收合格的情况下即交付使用，违法行为客观存在，该行为所造成的社会危害性已经实际形成，应当受到相应的行政处罚。《建设工程质量管理条例》第五十八条规定，未组织竣工验收，擅自交付使用的，责令改正，处工程合同价款2%以上4%以下的罚款，造成损失的应依法承担赔偿责任。案涉2、3号楼的工程合同价为7060684.8元，被上诉人南通综合执法局根据上诉人江豪公司违法行为的性质、情节等予以减轻处罚，并无明显不当，本院予以尊重。本院对上诉人江豪公司关于免于行政处罚的主张不予采纳。 综上，被诉行政处罚认定事实清楚，适用法律正确，处罚金额无明显不当。对于被诉行政处罚程序问题，被上诉人南通综合执法局不存在一人执法的违法情形，但被上诉人执法期限超过法律规定的一般履职期限，属于轻微违法，对上诉人江豪公司的权利义务不产生实际影响。一审法院确认被诉行政处罚违法，驳回上诉人其他诉讼请求并无不当，本院予以支持。上诉人江豪公司的上诉理由不能成立，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人江苏省江豪工程项目管理有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘海燕 审 判 员 刘羽梅 审 判 员 郁 娟 二〇一九年十一月二十一日 法官助理 张娟娟 书 记 员 陆 颖 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；