西安铁路运输中级法院     行 政 判 决 书                                         （2019）陕71行终957号     上诉人（原审原告）刘家莲，女，1956年8月24日出生，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住安康市汉阴县。   委托代理人郭达仁，男，1941年9月6日出生，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省汉阴县，系上诉人刘家莲姐夫。   被上诉人（原审被告）汉阴县公安局，住所地安康市汉阴县。   法定代表人邝吉学，局长。    委托代理人吴江，该局民警。    委托代理人曾家林，该局民警。   被上诉人（原审被告）安康市公安局，住所地安康市高新区安康大道 7 号。    法定代表人张维护，局长。    委托代理人袁华，该局民警。    委托代理人梁波，该局民警。   上诉人刘家莲与被上诉人汉阴县公安局、安康市公安局撤销行政处罚和行政复议决定一案，不服安康铁路运输法院（2019）陕7101行初166号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。   一审法院查明，刘家莲认为其曾被劳动教养为冤假错案和其土地、房屋被他人侵占未得到解决，于是多年来进行上访。2019 年1月2日上午，刘家莲 到安康市信访局上访，因对安康市信访局的答复不满意，欲找市长。下午 14：55 时许，刘家莲来到安康市人民政府门口，将印有标题为“哭苍天，讨公道”文章的白布（长约1米，宽约0.5米）放在胸前，保安人员制止并劝解其到安康市信访局反映问题。刘家莲将信访材料摊放在地上，诉说自己的事情。保安人员将摊放在地上材料收起，将刘家莲劝离安康市人民政府门口。随后，刘家莲将布幅放在胸前，沿街走向安康市委。15：05时许，刘家莲走到安康市委门前台阶下的广场，保安人员发现后阻拦，保安人员指出其行为的违法性，将其带到XX委XX室。15：26 时许，刘家莲从XX委XX室出来，来到安康市委门前被劝离。15：56时许，刘家莲再次来到安康市委门前被劝离。16：02 时许，刘家莲坐在安康市委门前的台阶上，16：16 时许被劝离。当日，安康市人民政府保安人员刘某对刘家莲的行为向安康市公安局汉滨分局报案，安康市公安局汉滨分局于2019年1月4日将刘家莲涉嫌扰乱公共场所秩序的案件线索移交汉阴县公安局。2019年1月4日，汉阴县平梁镇人民政府工作人员王某对刘家莲的行为向汉阴县公安局报案。汉阴县公安局于 2019年1月9日受理此案。经调查取证后，汉阴县公安局于2019年1月18日向刘家莲告知了拟处罚的事实、理由、依据，于2019年1月21日作出汉公（平）行罚决字[2019]第 11 号《行政处罚决定书》，决定对刘家莲行政拘留10日。该决定书于2019年3月18日向刘家莲送达，当日，将刘家莲交付安康市汉滨区拘留所执行。刘家莲不服，向安康市公安局申请行政复议，安康市公安局于2019年4月24日受理，于2019年6月17日作出安公复决字[2019]07 号《行政复议决定书》，认为汉阴县公安 局作出的行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，处罚适当，决定维持汉阴县公安局作出的汉公平行罚决字[2019]第11号行政处罚决定。该行政复议决定书于2019年6月19日向刘家莲、汉阴县公安局送达。另查明，汉阴县公安局于2009年9月16日以刘家莲扰乱 机关单位秩序为由，决定对刘家莲行政拘留 10 日；安康市劳动教养管理委员会于2009 年9月24日决定对刘家莲劳动教养一年三个月。上诉人刘家莲一审诉讼请求为：请求撤销被告汉阴县公安局作出的汉公（平）行罚决字[2019] 第 11 号行政处罚决定和安康市公安局作出的安公复决字 [2019]07 号行政复议决定，本案诉讼费由两被告承担。   一审法院认为，本案存在四个争议焦点：第一，原告刘家莲的行为是否构成扰乱公共场所秩序的违法行为。第二，被告汉阴县公安局、安康市公安局是否具有管辖权。第三，被告汉阴县公安局作出的行政处罚决定是否合法。第四，被告安康市公安局作出的行政复议决定是否合法。关于焦点一：公民应当依照国家法律、法规规定的途径和程序反映诉求，解决问题。公民信访的，在信访过程中应当遵 守国家法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权益，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。安康市委、安康市人民政府设立或指定有信访接待场所，安康市委、安康市人民政府不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员在出入门前滞留。原告刘家莲到安康市人民政府门前走访、滞留，在安康市人民政府保安人员对其训诫后，仍不改正，手举印有“哭苍天，讨公道”文章的布幅沿街走到安康市委，在安康市委门前走访、滞留，扰乱了该区域公共场所秩序，并造成不良影响。原告刘家莲的行为既违反了《信访条例》第十八条、第二十条，又违反了《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项，且情节较重，应予以处罚。被告汉阴县公安局对原告刘家莲作出的行政处罚决定在实体上符合法律规定。关于焦点二：《治安管理处罚法》第七条第二款规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》系国务院公安部制定的规章，具有法律效力。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。原告刘家莲居住在汉阴县，且本案系不涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件，被告汉阴县公安局管辖更为适宜。因此，被告汉阴县公安局对本起治安案件具有管辖权。被告安康市公安局作为被告汉阴县公安局的上一级行政机关，其受理原告刘家莲的行政复议申请，符合《行政复议法》的相关规定。关于焦点三：《公安机关办理行政案件程序规定》第一百六十五条规定，“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。办理其他行政案件，有法定办案期限的，按照相关法律规定办理。为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办案期限。”被告汉阴县公安局于2019年1月9日受理本起治安案件，于2019年3月18日向原告刘家莲送达《行政处罚决定》。在诉讼中，被告汉阴县公安局未向本院提供证据证明本起治安案件经批准延长了办案期限或存在鉴定事项。因此，被告汉阴县公安局超过了三十日的办案期限，属于程序轻微违法，因对原告刘家莲的权利不产生实际影响，确认违法，但不予撤销。关于焦点四：被告汉阴县公安局作出的行政处罚决定，超过了办案期限，属于程序轻微违法。被告安康市公安局本应依照《行政复议法》第二十八条第一款第三项之规定作出确认被告汉阴县公安局作出行政处罚决定的行政行为违法的决定，但是，被告安康市公安局依照《行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，作出维持被告汉阴县公安局作出的行政处罚决定。因此，被告安康市公安局作出的行政复议决定，适用法律错误，依法应予以撤销。综上所述，原告刘家莲的行为构成扰乱公共场所秩序的违法行为，应依照《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定予以处罚；被告汉阴县公安局作出的行政处罚决定，程序轻微违法，依法确认违法，但不予撤销；被告安康市公安局作出的行政复议决定，适用法律错误，依法予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第二项、第七十四条第一款第二项、第七十九条之规定，判决：一、确认被告汉阴县公安局作出汉公（平）行罚决字[2019]第11号行政处罚决定的行政行为违法。二、撤销被告安康市公安局作出的安公复决字[2019]07号行政复议决定。案件受理费 50元，由被告汉阴县公安局负担。   上诉人刘家莲上诉称：一审法院认定事实不清。本案系上诉人赴市政府上访引起，故一审法院应当查明上诉人上访的事实和理由，但一审法院对此却并未审查。上诉人上访行为，并未扰乱政府工作秩序，亦无不法行为，故不应受到行政处罚，被上诉人的截访行为属不法行政。综上请求：1.撤销安康铁路运输法院（2019）陕7101行初166号行政判决；2.判令被上诉人支付因截访给上诉人造成的全部经济损失；3.判令被上诉人承担全部诉讼费用。   被上诉人汉阴县公安局答辩称，1.汉阴县公安局作出的行政处罚决定准确、适当。2.安康市公安局作出的行政复议决定准确、适当。3.上诉人的上诉理由和事实没有法律依据。4、一审法院判决中认定安康市公安局适用法律错误，该认定没有法律依据。   被上诉人安康市公安局答辩称，一、汉阴县公安局作出的行政处罚决定准确、适当。2019年1月2日14时许,上诉人举着布幅在安康市政府门前走访,经工作人员劝阻后,又手举布幅步行至安康市委门前走访,上诉人为制造影响,扰乱社会公共秩序,构成寻衅滋事违法行为。汉阴县公安局依法管辖调查,对上诉人作出行政拘留十日处罚决定。该决定认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律准确、内容适当。二、安康市公安局作出的行政复议决定依法恰当。上诉人不服汉阴县公安局处罚决定,于2019年4月24日向安康市公安局提出行政复议申请,安康市公安局依法受理,对案件事实证据以及申请的理由全面审查,于2019年6月17日做出行政复议决定,6月19日送达上诉人。故安康市公安局作出的行政复议决定程序合法,适用法律正确,决定恰当。三、上诉人上诉的理由和事实没有依据。上诉人提出的“上访是反映其土地等问题的合理信访是由,并未扰乱社会秩序,汉阴县公安局行政处罚明显错误”的理由与事实不符。上诉人为制造影响,信访过程中手举布幅在城市道路行走其行为违反了《信访条例》有关规定,并扰乱了社会秩序,其信访理由是否合理与本案无关联,不能抗拒其违法事实,也不影响对其违法行为的认定。四、一审法院判决安康市公安局适用法律错误的认定没有依据。一审法院认为汉阴县公安局超过了三十日的办案期限,确认违法,据此认定安康市公安局适用法律错误,撤销了安康市公安局的行政复议决定。安康市公安局认为一审法院将处罚决定书这一法律文书送达时间计入办案期限没有法律依据。《行政处罚法》没有对行政处罚案件的办案期限做出明确规定,各行政执法机关在执法实践中认为《行政处罚法》中办案期限是指从立案之日起到作出行政处罚决定的时间;《治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》中办案期限是指从受理治安案件之日起到依法作出决定之日止。该案,汉阴县公安局2019年1月9日受理本起治安案件,于2019年1月21日作出行政处罚决定,并未超过30日的办案期限,程序合法。安康市公安局依法受理上诉人复议申请,对案件事实、程序、法律适用等全面审查,依法作出复议决定,程序合法、适用法律正确。一审法院将处罚决定书的送达时间计入办案期限没有法律依据。   二审中各方当事人未提交新证据。   本院查明事实与一审法院查明事实一致，予以确认。   本院认为，《治安管理处罚法》第二十三条第一款第(二)项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款规定：“行政案件 由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案中，2019年1月2日上午，刘家莲到安康市信访局上访，因对安康市信访局的答复不满意，刘家莲于当日下午前到安康市人民政府门口，将印有标题为“哭苍天，讨公道”文章的白布放在胸前，并将信访材料摊放在地上。保安对刘家莲进行劝离后，刘家莲前往安康市委，在安康市委门前走访、滞留，扰乱了该区域公共场所秩序，并造成不良影响。故被上诉人汉阴县公安局依据上述规定,对上诉人刘家莲予以行政处罚，并无不当。   根据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百六十五条规定：“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。办理其他行政案件，有法定办案期限的，按照相关法律规定办理。为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办案期限……”。本案中，被上诉人汉阴县公安局超过了三十日的办案期限，属于程序轻微违法。被上诉人安康市公安局依照《行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，作出维持被上诉人汉阴县公安局行政处罚决定的行政复议决定，依法应予以撤销。   综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判决。   二审诉讼费50元，由上诉人刘家莲负担。   本判决为终审判决。         审判长  侯文锋   审判员  刘宇红   审判员  侯斌     二〇一九年十一月二十七日     书记员  赵成园        1