江西省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）赣行终465号 上诉人（原审原告）抚州市临川区光明建材厂，住所地抚州市临川区上顿渡镇仓下村。 负责人郑建明，该厂投资人。 委托代理人贾飞，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）抚州市临川区人民政府，住所地抚州市临川区府前路1号。 法定代表人董东明，该区政府区长。 委托代理人陈筱华，女，抚州市临川区司法局副局长。 委托代理人张志强，男，抚州市临川区司法局科员。 被上诉人（原审被告）抚州市临川区上顿渡镇人民政府，住所地抚州市临川区上顿渡镇。 法定代表人王兴华，该镇政府镇长。 委托代理人李苏华，江西三松律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）抚州市自然资源局临川分局（原为抚州市国土资源局临川分局），住所地抚州市临川区行政中心东侧。 法定代表人曾焕，该局局长。 委托代理人周新华、吴进辉，江西三松律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）抚州市临川区环境保护局，住所地抚州市临川区上顿渡镇老庵一栋。 法定代表人陈志云，该局局长。 委托代理人余文胜，男，抚州市临川区环境保护局环境监察大队大队长。 委托代理人罗其科，男，抚州市临川区环境保护局环境监察大队中队长。 被上诉人（原审被告）抚州市临川区森林公安局，住所地抚州市临川区行政中心东侧。 法定代表人李润泉，该局局长。 被上诉人（原审被告）抚州市临川区市场质量监督管理局，住所地抚州市临川大道368号。 法定代表人乐勤光，该局局长。 委托代理人陈荣华，男，抚州市临川区市场质量监督管理局干部。 上诉人抚州市临川区光明建材厂因其诉被上诉人抚州市临川区人民政府、抚州市临川区上顿渡镇人民政府、抚州市自然资源局临川分局、抚州市临川区环境保护局、抚州市临川区森林公安局、抚州市临川区市场质量监督管理局行政强制一案，不服抚州市中级人民法院（2019）赣10行初41号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。“有明确的被告”不但应指被告形式上适格，而且包括实质上适格，即有被告“作出行政行为”的相关事实根据。本案中，原告提供的证据材料不足以证实抚州市临川区人民政府实施了被诉强制拆除行为，且原告认可其所提供的录音资料中已反映系抚州市临川区上顿渡镇人民政府负责人现场指挥拆除厂房。此外，原告已就案涉行政强制行为向抚州市人民政府提起过行政复议，抚州市人民政府于2019年2月21日作出抚府复字〔2019〕3号行政复议决定，原告对该行政复议不服，向该院提起行政诉讼后又自愿撤回起诉，现（2019）赣10行初27号行政裁定书已经生效。经查，抚府复字〔2019〕3号行政复议决定书中已载明：“抚州市临川区人民政府否认拆除申请人厂房，申请人也没有提供充分证据证明抚州市临川区人民政府拆除了其厂房。因此，抚州市临川区人民政府不是本案行政复议适格被申请人，申请人的行政复议申请不符合行政复议受理的法定条件”。同时，应当指出，按照职权法定原则，无论是地方人民政府还是工作部门，都应当基于法律、法规的授权并在权限范围内行使权力。虽然地方人民政府可以就一些重点工作组织有关工作部门实施，但组织领导不是代替实施，具体的实施还应当由各工作部门以自己的名义落实。因此，原告提起确认强拆行为违法之诉，应当直接以作出强拆行为，即“产生外部法律效力行为”的行政机关为被告。原告以抚州市临川区人民政府为被告提起本案诉讼，于法不符。对此，该院已于2019年5月8日依法向原告进行了释明，但原告仍坚持起诉抚州市临川区人民政府。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项、第（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（十）项、第三款之规定，裁定驳回原告抚州市临川区光明建材厂的起诉。 上诉人抚州市临川区光明建材厂不服，提出上诉称：1.请求撤销抚州市中级人民法院（2019）赣10行初41号行政裁定。2.请求责令一审法院对本案继续审理。主要事实和理由是：1.一审法院认定事实不清。（1）一审法院认为上诉人的证据不足以证明被上诉人抚州市临川区人民政府实施了被诉强制拆除行为，属于事实认定不清。（2）一审法院认为抚州市临川区人民政府是组织领导，不是具体实施，不是本案适格被告，不应当对被诉行政行为承担责任，属于事实认定不清。2.一审法院适用法律错误。上诉人的起诉符合法定的立案审理条件，法院依法应当对上诉人提起的行政诉讼继续审理。综上，一审法院认定事实不清、适用法律错误。请求二审法院依法审理，维护上诉人的合法权益。 被上诉人抚州市临川区人民政府答辩称：1.答辩人领导部署关停取缔砖瓦黏土生产企业工作属于抽象行政行为。答辩人部署该项工作不直接影响被答辩人的权利义务，不能视为答辩人实施了拆除被答辩人厂房的具体行政行为。2.答辩人领导部署行为不属行政委托行为。答辩人从未具体组织涉案厂房拆除，更未直接下达拆除被答辩人厂房的任何行政决定或者直接参与实施拆除行为。有关部门按照职权开展此项工作，无须且也没有得到答辩人的任何行政委托。3.本案实施强制行为的行政主体明确。被答辩人提供的临川区上顿渡镇人民政府《上顿渡光明砖窑厂、乐家砖窑厂拆除方案》、有关微信记录以及临川区上顿渡镇人民政府提交的《关于临川区光明建材厂拆除情况的说明》，均清晰表明答辩人不是拆除厂房的行政主体。综上，答辩人仅实施了领导部署的抽象行政行为，未作出具体行政行为，也未作出行政委托行为，不是适格被告，故被答辩人起诉既无事实依据也无法律依据，恳请二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人抚州市临川区上顿渡镇人民政府答辩称：1.被答辩人不能以模棱两可的方式列明实施某一行为的行政主体，可能是这个，也可能是那个，而将其均列为被告，意图增加被告适格的胜算率。2.一审法院已经依法向被答辩人释明，被答辩人仍坚持起诉，一审裁定驳回正确。3.被答辩人已经另在南城县人民法院起诉，案号为（2019）赣1021行初73号，该案现已中止审理。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 在法定期限内，被上诉人抚州市自然资源局临川分局、抚州市临川区环境保护局、抚州市临川区森林公安局、抚州市临川区市场质量监督管理局未向本院提交答辩状。 双方当事人向一审法院提交的书证等证据材料已随同案卷一并移交本院。经二审审查核实，对其证据效力予以确认。 本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致。 本院认为，本案系房屋拆迁行政强制纠纷，从上诉人抚州市临川区光明建材厂的诉讼请求看，本案争议焦点是，六名被上诉人是否为本案被诉行政强制行为的适格主体。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。通常情况下，行政行为一经作出，该行为的主体就已确定。本案被诉强制拆除厂房行为发生在2018年12月4日。经调取本案一审卷宗查明，被上诉人抚州市临川区上顿渡镇人民政府向一审法院提交的《上顿渡镇光明砖窑厂、乐家砖窑厂拆除方案》证据，证实抚州市临川区上顿渡镇人民政府根据临川区人民政府研究部署，将于2018年12月4日上午9时，依法对上顿渡镇光明砖窑厂、乐家砖窑厂进行拆除；所提交的《关于临川区光明建材厂拆除情况的说明》证据，证实抚州市临川区上顿渡镇人民政府在2018年12月4日通知临川区光明建材厂法人代表到场，并经其口头同意，依法组织对其违法生产的厂房进行拆除。同时综合证人证言等其他证据，尚不足以证实抚州市临川区人民政府参加实施了被诉行政强制行为。根据上述法律规定，在证据不足的情况下，抚州市临川区人民政府不是本案适格被告。同时，已生效的抚州市人民政府抚复府字（2019）3号行政复议决定书对此亦可证实。一审法院在2019年5月8日依法向抚州市临川区光明建材厂释明，但其仍然坚持起诉抚州市临川区人民政府。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。因此，一审法院驳回抚州市临川区光明建材厂对抚州市临川区人民政府的起诉，并无不妥。需要指明的是，基于抚州市临川区光明建材厂是对六名被告人进行起诉，一审法院仅裁定驳回抚州市临川区光明建材厂对抚州市临川区人民政府的起诉，对其他五名被告人的起诉未裁定移送有管辖权的基层人民法院管辖，未能充分保障抚州市临川区光明建材厂的诉讼权利，属于遗漏判项，本应依法改判。但鉴于南城县人民法院（2019）赣1021行初73号行政裁定书证实抚州市临川区光明建材厂又以抚州市临川区上顿渡镇人民政府等五名被告人以及临川区上顿渡镇仓下村村民委员会为被告，已向南城县人民法院提起诉讼，其诉权实际上已经充分行使和得以保障。因此本案没有改判的实际意义。 综上，一审法院认定事实清楚、证据确实、充分、适用法律基本正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由于法无据，不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  方石清 审判员  王丽君 审判员  陈雯雯 二〇一九年十一月七日 书记员  张建平