湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂行终858号上诉人（原审原告）陈飞，男，1987年3月4日出生，汉族，住浙江省宁波市海曙区。被上诉人（原审被告）荆州市人民政府，住所地湖北省荆州市沙市区江津西路262号。法定代表人崔永辉，市长。委托诉讼代理人周永梅，荆州市司法局工作人员。被上诉人（原审被告）荆州市住房和城乡建设局（原荆州市住房和城乡建设委员会），住所地湖北省荆州市沙市区公园路13号。法定代表人杨冰，局长。委托诉讼代理人杨颖，湖北昭信律师事务所律师。上诉人陈飞因诉荆州市人民政府（以下简称荆州市政府）、荆州市住房和城乡建设局（以下简称荆州市住建局）行政复议一案，不服湖北省荆州市中级人民法院（2019）鄂10行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。经审阅上诉状和卷宗材料，因各方当事人没有提出新的事实、证据或者理由，决定不开庭审理。现已审理终结。原审判决认定，2018年4月16日，荆州市住建局安排工作人员向荆州市华翔房地产开发有限公司（以下简称华翔公司）总经理袁汝松进行调查，并制作了调查笔录。2018年4月18日，荆州市住建××××荆州市建设工程质量监督站向华翔公司下达了《关于催办建设工程竣工验收的告知函》。2018年7月17日，荆州市住建局约谈华翔公司总经理袁汝松，约谈中再次催办华翔公司进行综合验收备案。2018年6-7月，陈飞多次通过阳光信访系统进行信访，荆州市住建局均进行了回复，陈飞对该回复不满意。2018年7月4日，陈飞以顺丰快递向荆州市住建局邮寄了《违法查处申请书》，要求荆州市住建局进行书面回复。陈飞的《违法查处申请书》主要内容为：云中阁业主就房屋产权证书3年仍无法办理不动产证，向荆州市住建局提出五项请求。2018年7月6日，荆州市住建局签收《违法查处申请书》；2018年7月11日，荆州市住建局对陈飞进行了电话沟通与回复。陈飞对此不满意，2018年8月17日，陈飞向荆州市政府提起行政复议申请书。在复议过程中，2018年8月27日，荆州市住建局作出了《荆州市住房和城乡建设委员会关于“陈飞等云中阁商住小区业主申请对该小区开发商违规行为进行查处”的回复意见》纸质文本邮寄送达给陈飞。陈飞申请行政复议的事项为：1.启动并监督办理不动产产权权属证书的程序，并追责开发商和建筑商的行政违法行为。（以下简称请求1）；2.协调各部门解决小区各项安全隐患，对房屋安全隐患问题行政处罚。（以下简称请求2）；3.对开发商和建筑商违规交付未竣工验收房屋进行行政处罚，并处罚款。（以下简称请求3）；4.对开发商和建筑商违规使用预售房屋监管资金的行为进行行政处罚。（以下简称请求4）；5.请求荆州市政府对荆州市住建局监管不力的行为，做出处罚决定（以下简称请求5）。荆州市政府于2018年11月26日作出了荆政复决〔2018〕32号复议决定书（以下简称32号复议决定书），主要内容为：一、驳回陈飞的复议请求1、请求2、请求4及请求5；二、责令荆州市住建局对华翔公司未按规定报送备案的行为依法进行调查处理。荆州市政府于2018年11月29日向陈飞送达了32号复议决定书。另查明：陈飞于2015年2月与华翔公司签订了预售合同并付款，合同约定2015年5月31日交付房屋。云中阁小区开发商为华翔公司，施工方为武汉第六建工集团有限公司。华翔公司因与武汉第六建工集团有限公司产生合同纠纷，荆州市沙市区人民法院于2015年10月15日裁定查封了华翔公司2900万元的财产，云中阁小区预售房屋在查封财产之列。2015年底，荆州市房产管理局（以下简称荆州市房管局）会同市信访部门与法院协调，法院同意解封部分房屋用于销售。由于武汉第六建工集团有限公司不将备案资料交给华翔公司，云中阁项目一直未能完成综合备案验收。2015年5月31日前后，华翔公司在云中阁小区房屋没有完成综合备案验收的情况下，将房屋陆续交付给申请人，导致无法办理不动产权登记和房屋质量等问题，因而与荆州市住建局产生了纠纷。原审法院认为，1、关于原告请求1。陈飞请求荆州市住建局启动并监督办理不动产权证书程序。根据《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作。”，又根据《荆州市人民政府关于荆州市城区实施不动产统一登记的通告》（荆政发〔2015〕11号）规定“不动产登记工作由荆州市国土资源局负责实施。荆州市不动产登记中心负责具体办理不动产登记有关业务工作。”荆州市的不动产登记机构不是被告荆州市住建局。2.关于原告请求2。荆州市住建局已在职权范围内进行了调查处理。荆州市住建局提交了云中阁项目的《地基基础结构质量验收报告》、《主体结构质量验收报告》、《建筑工程竣工验收报告》，三份报告显示云中阁工程项目已经主体验收合格。荆州市住建局已督促华翔公司尽快办理云中阁项目的综合验收备案。2018年4月16日，荆州市住建局向华翔公司总经理袁汝松进行了调查并制作了调查笔录。2018年4月18日，荆州市住建××××荆州市建设工程质量监督站向华翔公司下达了《关于催办建设工程竣工验收的告知函》。2018年7月7日，荆州市住建局约谈了华翔公司总经理袁汝松，再次催办华翔公司进行综合验收备案。3.关于原告请求3。2013年6月与12月，华翔公司组织勘查、设计、施工、监理等单位分别对云中阁项目的地基基础和主体的结构进行了验收，相关单位在竣工验收报告上盖了章，表明验收合格。华翔公司在工程验收合格后交付房屋的行为并不违反法律规定。但华翔公司未及时进行综合验收备案，违反了《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款规定“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。”以及该条例第五十六条第（八）项规定“未按照国家规定将竣工验收报告、有关认可文件或者准许使用文件报送备案的。”荆州市政府的复议决定中责令荆州市住建局就华翔公司未及时进行综合验收备案进行调查处理。支持了原告的部分请求，并无不当。4.关于原告请求4。因原告认为开发商和建筑商违规使用预售房屋监管资金，请求荆州市住建局进行行政处罚。原告未提交华翔公司违规使用预售资金的具体证据；且荆州市住建局提交了监管合同和资金流水等证据，足以证明华翔公司开发建设的云中阁项目的销售款用于支付征迁补偿、工程款及税金等费用。行政复议决定书驳回该请求并无不当。5.关于原告请求5。荆州市住建局已对华翔公司进行了调查与多次约谈，并与原告进行了电话沟通，作出了书面回复，现有证据并不能证明荆州市住建局不作为。原告如认为荆州市住建局监管不力的失职行为涉嫌犯罪，应通过其他救济途径处理。综上，荆州市政府作出的32号行政复议决定书程序合法、对荆州市住建局是否应履行五项请求的事实认定清楚、适用法律正确。故对陈飞的诉讼请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告陈飞的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈飞承担。陈飞上诉称，荆州市政府作出的32号复议决定书适用法律严重错误，具体如下：关于上诉人提出的请求1，办理房产权属证书需要先竣工验收才可完成首次登记，竣工验收环节归属于住建局，荆州市住建局应当追责并监督建设方完成竣工验收，并对开发商进行处罚。关于上诉人提出请求2。云中阁小区未完成建筑工程竣工验收、建设工程消防设计审查和验收。根据《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国消防法》、《建设工程质量管理条例》的规定，未经消防设计审查和消防验收，应当进行处罚。《城市住宅小区竣工综合验收管理办法》规定，未经综合验收，开发建设单位擅自将房屋和有关设施交付使用的，由建设行政主管部门吊销开发建设单位资质证书并可处以罚款。关于上诉人提出的请求3，根据《城市住宅小区竣工综合验收管理办法》的规定，该项目工程未组织建筑工程竣工验收就交付使用，荆州市住建局应当根据《建设工程质量管理条例》的规定对其进行处罚。关于上诉人提出的请求4，无论监管资金是否用到工程上，都应当预留566万元在住建局的预售监管资金账户上，原审法院认定预售监管资金未被违规挪用的判决明显错误。关于请求5，荆州市住建局的行为已经形成了不作为。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求错误。请求撤销原审判决，支持上诉人的诉讼请求。荆州市政府、荆州市住建局未提交书面答辩意见。陈飞、荆州市政府及荆州市住建局向原审法院提交的证据材料已随案移送至本院。本院二审对证据的分析、认定的案件事实与原审一致。本院认为，根据《不动产登记暂行条例》第十四条规定，因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请。在材料齐全的情况下，不动产登记机构应当依申请进行登记。如不动产登记机构未依法予以登记，当事人可直接对该不予登记的行为提起诉讼。因此，陈飞要求荆州市住建局主动启动不动产登记程序没有法律依据。关于陈飞提出要求荆州市住建局协调解决小区各项安全隐患。陈飞提交的微信截图及照片只能证明小区的玻璃破裂，应该通过民事途径解决。根据《建设工程质量管理条例》第四十九条规定，建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。该法第五十六条规定，违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处20万元以上50万元以下的罚款：（八）未按照国家规定将竣工验收报告、有关认可文件或者准许使用文件报送备案的。荆州市政府就华翔公司未及时进行综合验收备案的问题已经责令荆州市住建局进行调查处理，但具体如何进行处置属于住建部门的职责，荆州市政府作为复议机关，不宜对此直接作出认定。关于华翔公司是否存在违规使用预售监管资金的问题，荆州市房管局提交了相应的说明，有监管合同、流水等证据可以证明华翔公司不存在违规使用预售监管资金的行为。且华翔公司是否违规使用预售监管资金也并不直接影响陈飞的合法权益。如陈飞认为荆州市住建局的行为造成了人民群众财产损失，可以通过其他途径进行反映，不在复议的审查范围。综上，荆州市政府作出的32号复议决定书驳回了陈飞提出的第一、二、四、五项复议请求，并责令荆州市住建局对华翔公司未按规定报送备案的行为依法调查处理，该复议决定认定事实清楚、适用法律正确，不应予以撤销。原审法院判决驳回陈飞的诉讼请求并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。陈飞的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈飞负担。本判决为终审判决。审判长 王 争审判员 赵晓云审判员 李 伟二〇一九年十一月二十六日法官助理雷禹书记员董晓晗