文书内容广东省清远市中级人民法院民 事 判 决 书（2019）粤18民终2909号上诉人（原审被告）：唐凡受，男，1968年3月22日出生，瑶族，住广东省*********************************号，身份证号码：4402*********************1X。委托诉讼代理人：黄北荣，广东贤祥律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：连山壮族瑶族自治县永和镇上草村民委员会，住所地：广东省连山壮族瑶族自治县永和镇上草墟。负责人：唐先勤，该村委会主任。委托诉讼代理人：吴宝民，广东北湖律师事务所律师。上诉人唐凡受因与被上诉人连山壮族瑶族自治县永和镇上草村民委员会（以下简称上草村委会）确认合同无效纠纷一案，不服广东省连山壮族瑶族自治县人民法院（2019）粤1825民初109号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。上诉人唐凡受上诉请求：1、撤销原审判决，改判上草村委会与唐凡受于2011年5月20日签订的《林地租赁协议》及2016年5月25日签订的《林地租赁协议》均有效，驳回上草村委会的诉讼请求；2、一、二审诉讼费全部由上草村委会承担。主要事实和理由：（一）原审判决认定事实错误。2011年5月20日，上草村委会与唐凡受签订《林地租赁协议》，租赁新圳的一幅林地，该林地原先于2003年调入省级生态公益林，后于2009年调出省级生态公益林至今为用材林，原审判决将案涉林地认定为生态公益林，属认定事实错误。另外，案涉两份协议均约定“该林地在租赁期间，唐凡受要依法依规进行经营，一切造林及生产经营活动与上草村委会无关，出现违法行为，唐凡受负担一切责任”，即上草村委会与唐凡受签订案涉两份协议的行为，与唐凡受在承包后的经营活动不是同一行为，即使唐凡受在承包后违法进行经营活动，该经营活动的违法性应由有关林业行政主管部门作出认定，相关法律责任应由唐凡受承担，与上草村委会无关，与双方签订两份协议的行为无关，原审判决错误将双方签订两份协议的行为与唐凡受在承包后的经营活动混同为一个行为。（二）原审判决适用法律错误。首先，《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》是省政府发布的地方政府规章，而《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国合同法＞若干问题的解释（一）》第四条明确规定“合同法实施后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。”，故原审判决以《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》有关规定认定案涉两份协议违反法律、行政法规的强制性规定，属适用法律错误。其次，法律、行政法规没有禁止生态公益林流转。虽然《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》第十五条规定“禁止在生态公益林区伐木……”，但该办法第十一条同时规定“生态公益林规划区内现有的针叶纯林，郁闭度在0.3以下的疏残林地，应进行补植、套种或更新改造。”，第十九条也规定“……林木更新改造……需要采伐的，须经省级林业行政主管部门或其授权单位进行批准，并实行专项限额管理和采伐许可证制度。”，即经省林业行政主管部门或其授权单位批准，生态公益林是可以进行林木更新改造采伐的。（三）案涉两份协议均没有损害社会公共利益。上草村委会与唐凡受签订案涉两份协议是为制止村民强占抢种村集体林地，通过把村集体林地出租给个人承包，更好保护村集体林地。实际上，唐凡受承包案涉林地后，认真管护，每周巡查林地两次以上，对欲继续强占抢种林地的村民晓之以情、动之以理，有效的制止村民强占抢种的行为。被上诉人上草村委会答辩称：（一）原审判决认定事实清楚，证据充分。原村委会主任在未经村民会议讨论的情况下，擅自以上草村委会的名义分别于2011年5月20日、2016年5月25日与唐凡受签订《林地租赁协议》，约定将面积约为100亩的新圳林地和800亩的尖山天雾肚林地发包给唐凡受经营使用，但案涉林地均已被划入生态公益林，原审判决对上述事实认定正确。（二）原审判决适用法律正确，程序合法。原村委会主任在未经村民会议讨论、未征得多数村民同意的情况下，超越法律赋予的权利，擅自以村委会名义将案涉林地发包给唐凡受，严重违反《村民委员会组织法》第二十四条关于“涉村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定可办理：……（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。”的规定，故案涉两份协议均违反了法律的规定，损害村集体及村民的切身利益。另外，案涉林地已被划入省级生态公益林，根据《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》的规定，生态公益林是禁止任何经营活动的，即案涉两份协议也违反了禁止在生态公益林区内伐木、铲草及地表植物、开垦等禁止性规定，原审判决认定案涉两份协议无效，适用法律正确。被上诉人上草村委会向一审法院起诉请求：1、请求判令上草村委会与唐凡受于2011年5月20日签订的《林地租赁协议》及2016年5月25日签订的《林地租赁协议》无效。2、本案诉讼费用由唐凡受承担。一审法院认定事实：2011年5月20日，以保护村集体林地，避免被村民侵占抢种村集体林地为由，上草村委会与唐凡受签订《林地租赁协议》，约定上草村委会将新圳(地名)的一幅林地发包租赁给唐凡受经营使用；林地面积约100亩；租赁年限35年，从2011年5月20日起至2046年5月20日止；自协议签订之日起，该幅林地上的杂木属唐凡受所有，由唐凡受自行开荒造林，到合同终止时，砍伐林木收成后以三七分成的办法除本分利，上草村委会占三成，唐凡受占七成等。2016年5月25日，又以保护村集体林地，避免被村民侵占抢种村集体林地为由，上草村委会与唐凡受签订《林地租赁协议》，约定上草村委会将尖山天雾肚(地名)的一幅林地发包租赁给唐凡受经营使用；林地面积约800亩；租赁期限35年，从2016年5月26日起至2051年5月25日止；初次订金预交3,500元，到以后有收入分成时扣除给唐凡受，自协议签订之日起，该幅林地上的杂木属唐凡受所有，由唐凡受自行开荒造林，到合同终止时，砍伐林木收成后以三七分成的办法除本分利，上草村委会占三成，唐凡受占七成等。协议签订后，唐凡受已经在新圳(地名)承包地内种植了部分林木，还没有在尖山天雾肚(地名)承包地内造林。2016年4月25日，上草村委会“两委”成员召开会议，讨论尖山(地名)林地拟以投标形式发包给个人的问题。另查明，涉案林地均已被划为省级生态公益林，本县生态公益林管理中心没有规划过在该省级生态公益林范围内造林。一审法院认为：本案为确认合同无效纠纷。上草村委会、唐凡受双方均确认涉案林地被划为省级生态公益林，而且有生态公益林现场界定书，一审法院对该事实予以确认。《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》第十五条规定，“禁止在生态公益林区内伐木、放牧、狩猎、采脂、打树枝、铲草及地表植物、开矿、筑坟、建墓地、开垦、采石、挖砂和取土。”第十六条规定，“在生态公益林区内开展旅游和其它经营活动，必须经县级林业行政主管部门审核，报地级以上市林业行政主管部门批准，并与生态公益林林地、林木所有者签订合同。改变林地用途的，须征得林业行政主管部门同意后依照有关土地管理法律法规办理建设用地审批手续。”从上述规定可以看出，没有经过县级林业行政主管部门审核，报地级以上市林业行政主管部门批准，生态公益林是禁止任何经营活动的。上草村委会、唐凡受明知涉案林地是生态公益林的情况下，没有征得相关部门批准，擅自签订合同，约定将涉案生态公益林交由唐凡受开垦造林，违反了上述规定，也与现在保护生态环境的大趋势相违背。因此，上草村委会、唐凡受双方签订的两份《林地租赁协议》违反禁止在生态公益林区内伐木、铲草及地表植物、开垦等的禁止性规定，不具有法律效力。上草村委会、唐凡受以更好地保护村集体林地，避免被村民抢种为由，进行开垦造林，如是一般林地，没有问题，但涉及生态公益林，应当经过有关部门批准，规划后，才能进行。在没有经过批准的情况下开垦造林，实为不妥。如发现有村民非法侵占生态公益林，应当向有关部门举报，而不应该参加到非法侵占生态公益林的行列当中。综上所述，一审法院依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（四）、（五）项之规定，于2019年6月17日作出如下判决：连山壮族瑶族自治县永和镇上草村民委员会与唐凡受于2011年5月20日签订的《林地租赁协议》及2016年5月25日签订的《林地租赁协议》无效。案件受理费50元，由连山壮族瑶族自治县永和镇上草村民委员会负担25元，唐凡受负担25元。本院经审理查明，一审法院查明的基本事实属实，本院予以确认。二审庭审中，上诉人唐凡受在一审判决后向本院提交新证据，主要是一份由连山壮族瑶族自治县永和镇林业站、连山壮族瑶族自治县生态公益林管理中心2019年6月26日出具的《证明》和三张手机视频截图，拟证明案涉新圳的一幅林地已调出省级生态公益林，新圳的一幅林地已完成造林绿化改造，林木生长良好。其中连山壮族瑶族自治县永和镇林业站、连山壮族瑶族自治县生态公益林管理中心出具的《证明》主要内容如下：“经我站技术人员核查，上草村委会一林班9小班，即0301100900小班，于2003年调入省级生态林，2009年因大地矿山原因，调出省级生态林，现上草村委会，一林班9小班即0301100900属用材林。2011年5月20日，上草村委会于（与）唐凡受签订（地名）新圳。一幅林地租赁协议的承包林地在上述一林班9小班范围内，属用材林。位置及范围见附图。”,《证明》上有2019年6月25日手写的内容：“经查数库，永和镇上草村委会1林班9-0小班，地籍号：18230301100900不属于省级生态公益林”。另，上诉人庭审时承认签订第一份《林地租赁协议》没有附有村委会的书面记录。二审再查明，连山壮族瑶族自治县政府、连山壮族瑶族自治县永和镇人民政府、连山壮族瑶族自治县林业局、连山壮族瑶族自治县永和镇上草村民委员会于2003年及2011年已将涉案林地现场界定为省级生态公益林范围，出具了相应的《广东省生态公益林现场界定书》及地形图。本院认为，本案是确认合同无效纠纷。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百二十三条“第二审人民法院应当围绕当事人的上诉请求进行审理。当事人没有提出请求的，不予审理，但一审判决违反法律禁止性规定，或者损害国家利益、社会公共利益、他人合法权益的除外”，本案二审的审理应当围绕上诉人唐凡受上诉请求的范围进行审查。根据二审期间双方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是：双方签订的两份《林地租赁协议》的效力问题。首先，从程序上看。涉案的林地属于农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条“涉及村民利益的土地承包经营方案等重大事项,经村民会议讨论决定方可办理”的规定，即对涉及村集体成员林地承包、发包等重大利益的事项应依照法定程序进行表决后办理，且按《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条的规定，表决应有法定的程序，应有“必须经本村集体成员决定，即有本村18周岁以上村民过半数参加,或者有本村三分之二以上的户的参加,有过半数通过”，而本案的第一份《林地租赁协议》既没有通过村委会的表决，也没有村民会议的决定；第二份《林地租赁协议》虽然有村委会的书面会议记录，但事后遭被上诉人上草村委会的强烈反对，并无同意及认可。故涉案的两份《林地租赁协议》无经法定程序的表决和办理，存在重大程序瑕疵问题。其次，从实体上看。虽然按上诉人二审提交的新证据《证明》内容，对第一份《林地租赁协议》关于新圳林地中涉及的省级生态公益林范围有所变化，但该手写的单页《证明》内容并不能否认原《广东省生态公益林现场界定书》的内容；因该《广东省生态公益林现场界定书》有多部门及村委会的证明，属于正式的规范性文件，具有较高的法律证明效力。因此，连山壮族瑶族自治县政府及林业部门于2003年及2011年核定林地时,两份《林地租赁协议》涉及的林地范围仍属于省级生态公益林范围。而生态公益林属于《中华人民共和国森林法》中规定的防护林和特种用途林范围，即生态公益林的建设应作为社会公益事业，采取政府为主、社会参与和受益者补偿的投入机制，由各级政府负责组织建设和管理，属于社会公共利益的范畴，区别于市场经济中经营的商品林诸如用材林、经济林、薪炭林等其他林种。因双方在签订《林地租赁协议》时无履行审批手续，即没有经过县级林业行政主管部门审核及报地级以上林业行政主管部门批准，甚至没有备案。至二审庭审时，上诉人仍未能办理审核和批准手续，事后无补办相应手续。如双方继续履行两份《林地租赁协议》，将会损害集体的利益、社会的公共利益。而无效的合同自始没有法律约束力，合同关系不成立，故上诉人认为“即使唐凡受在承包后违法进行经营活动，该经营活动的违法性应由有关林业行政主管部门作出认定，相关法律责任应由唐凡受承担，与上草村委会无关”的观点错误，本院不予采纳。另，因无效合同导致的损失问题，双方可另循其他途径解决。综上，一审法院参照《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》的相关规定，并认定“涉案的两份租赁合同违反《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定内容”正确，上诉人上诉无事实及法律依据，对其请求，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。上诉人唐凡受的上诉理由不成立，对其上诉请求，本院不予以支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人唐凡受负担。本判决为终审判决。审判长  叶明忠审判员  赵永华审判员  禹 莉二〇一九年十一月四日本件与原本核对无异书记员  朱嘉轩附相关法律条文：1、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定。（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。