江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏06行终665号 上诉人(原审原告)海安信拓建筑劳务公司，住所地海安市。 法定代表人韩世冬，执行董事。 委托代理人蔡善波，海安信拓建筑劳务公司工作人员。 委托代理人尤正海，江苏海晨律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海安市人力资源和社会保障局，住所地海安市。 法定代表人周道，局长。 应诉负责人王鲲，副局长。 委托代理人朱永生，海安市人力资源和社会保障局工作人员。 委托代理人陶橪，海安市人力资源和社会保障局工作人员。 被上诉人（原审第三人）吴英能，男，1957年9月1日生，××族，住东台市。 委托代理人崔拥军，江苏正都律师事务所律师。 上诉人海安信拓建筑劳务公司（以下简称信拓公司）因诉海安市人力资源和社会保障局（以下简称海安人社局）劳动和社会保障行政确认一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2013年9月10日，信拓公司将其承接的新城花苑G区（含92＃、93＃、101＃、107＃、108＃楼）项目工程的安装工程，以内部承包的方式发包给自然人赵桂。双方签订的《劳务分包协议》约定工程承包方式采用包工包料。同时，赵桂还出具了劳务工资发放承诺书，并签订了工伤理赔协议。承诺的主要内容是，每月5日前向总包方提供以下资料：（1）上月劳务人员的考勤（经工人确认）；（2）上月劳务人员已完成工人量（经劳务人员确认）的工资核算表；（3）上月民工工资的发放表。此三项资料作为工程款申报的必须条件。工伤理赔协议中对于发生工伤事故约定，赵桂须及时向总包单位报告并积极处理，所有处理的费用由赵桂先行支付。如不积极处理，导致受害者向总包人追讨，总包有权代为处理，无须赵桂同意直接从其工程款中或保证金中扣除，赵桂对此表示理解与同意。该工伤理赔协议中只有赵桂签名，信拓公司未签名加盖公章。 此后，赵桂组织施工人员对上述安装工程实际进行施工。2014年2月13日开始，吴英能到新城花苑工地工作，吴英能的工资由赵桂发放。2014年4月14日5时25分左右，吴英能在上班途中发生交通事故，经海安县公安局交通巡逻警察大队道路交通事故认定，吴英能承担本起事故的次要责任。事故发生后，吴英能被送往海安县人民医院治疗并进行了大腿截肢，经南通大学附属医院司法鉴定所鉴定，吴英能因交通事故致其右下肢膝关节以上缺失，评定为交通事故五级伤残。 2014年10月10日，吴英能向海安县劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁，请求确认与信拓公司存在劳动关系。2014年11月20日，海安县劳动人事争议仲裁委员会作出海劳人仲不字[2014]第60号不予受理通知书，认为被申请人已将其业务分包给不具备用工主体资格的自然人，申请人与被申请人之间不存在劳动关系，不符合受理条件。随后，吴英能以信拓公司为被告向海安县人民法院提起民事诉讼，要求确认其与信拓公司之间存在劳动关系。该院经审理认为，吴英能所举证据不能证明其与信拓公司之间存在劳动关系，遂于2014年12月12日作出（2014）安民初字第00317号民事判决，认定吴英能与信拓公司之间不存在劳动关系。 2014年10月，吴英能以交通事故当事人储呈旭、李志英为被告向海安县人民法院提起民事诉讼，要求两人赔偿其损失共计733193.92元。该院经审理后认为，道路交通事故档案中的事故现场图、现场照片以及交警对双方当事人的询问笔录等证据证实交通事故发生经过与事故认定书认定的事故发生经过一致，事故认定书认定的事实清楚，证据充分，来源合法。储呈旭、李志英虽对交通事故认定书有异议，但未能提供充分的相反证据推翻事故认定书对发生经过、形成原因分析及当事人过错及责任的认定，法院对事故认定书予以采信。据此，该院于2015年7月24日作出（2014）安开民初字第01546号民事判决，储呈旭赔偿吴英能各项损失合计143254.61元，扣除其已为吴英能垫付的4000元后，尚应赔偿139254.61元，李志英赔偿吴英能各项损失合计126479.48元。 2014年10月29日，吴英能委托代理人曹劲松向海安人社局提交工伤认定申请，海安人社局收到申请后当日即受理并于11月4日向信拓公司发出海人社工告字[2014]第67号《工伤认定限期举证告知书》。同年11月6日，信拓公司向海安人社局作出书面答辩意见称双方并不存在劳动关系。次日，海安人社局作出海人社工中字[2014]第25号《工伤认定中止通知书》，认为吴英能未能提供与信拓公司存在劳动关系的证据，待提供有效证据材料后再进行工伤认定。 2018年10月16日，吴英能委托代理人崔拥军向海安人社局提交恢复工伤认定申请，海安人社局收到申请当日对吴英能进行调查后同意恢复审理并向信拓公司发出海人社工告字[2018]第90号《工伤认定限期举证告知书》。同年10月24日，信拓公司向海安人社局作出书面答辩意见及相应证据材料。10月25日，海安人社局向赵桂进行调查并形成笔录，赵桂称其未领取营业执照，于2013年承包了信拓公司新城花苑工地水电项目，吴英能系其带班薛永华找的工人。11月27日，海安人社局作出海人社工认字[2018]第1222号认定工伤决定书（以下简称1222号认定书），认为吴英能受到的事故伤害，符合《工伤保险条例》第十四条第一款第（六）项认定工伤的情形，予以认定为工伤，并于12月3日向信拓公司邮寄送达。12月4日，海安人社局通知吴英能的委托代理人崔拥军至窗口并向其直接送达。信拓公司不服提起诉讼，请求撤销1222号认定书。 一审法院认为，根据当事人的诉辩意见，本案争议焦点为海安人社局所作的案涉决定书是否合法有据，即事实认定是否清楚，程序是否合法，适用法律是否准确，关键在于吴英能因交通事故受到的伤害是否属于《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第（四）项规定的职工从事承包业务时因工伤亡需由用工单位承担工伤保险责任的情形。 关于事实认定和承担工伤保险责任主体的问题。一审法院认为吴英能在上班途中发生非本人主要责任的交通事故，其受到的伤害应由具备用工主体资格的信拓公司承担用工主体责任和工伤保险责任。对于吴英能在上班途中发生非本人主要责任的交通事故的事实，已有生效民事判决予以确认，且各方当事人均无异议，对该事实予以确认。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第（四）项规定，用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位。《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定，职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤。本案中，信拓公司违法将其承接的新城花苑G区（含92＃、93＃、101＃、107＃、108＃楼）项目工程的安装工程，以内部承包的方式发包给无用工主体资格的自然人赵桂，吴英能系赵桂聘用的职工，其在上班途中因交通事故受伤，应由信拓公司承担工伤保险责任。 至于信拓公司提及的因工受伤必须限定在从事承包业务时的观点，一审法院认为，“上下班途中受到非本人主要责任的交通事故伤害”属于“从事承包业务时因工伤亡”的应然范畴。首先，从文义解释角度分析，“从事承包业务时”是因工伤亡的一种描述性状语，而非限制性定语，只要符合《工伤保险条例》第十四条认定工伤和第十五条视同工伤的情形均可认定为“因工伤亡”，上下班途中受到伤害是工作时间的自然延伸，“从事承包业务时”包括从事承包业务的上下班途中。其次，从价值取向角度分析，工伤保险制度的基本价值是最大限度地保障职工的合法权益。从工伤保险制度的历史发展看，其救济原则从过错责任原则到无过错责任，再到无过失补偿原则，都是在不断加强对弱者的劳动者的保护力度。因此，只有将“从事承包业务的上下班途中”纳入到整个从事承包业务的总体过程综合考量，才能实现保障职工权益的工伤保险制度的最大价值。 关于认定工伤的程序问题。《工伤保险条例》规定，申请人提交相应材料后，社会保险行政部门应当受理，受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实，职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任，社会保险行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定的决定，并书面通知申请工伤认定的职工或者其近亲属和该职工所在单位。本案中，海安人社局在工伤认定过程中已依法履行受理、通知举证、调查、作出决定、送达的法定程序，其作出的工伤认定程序合法。 综上，海安人社局作出案涉1222号认定书，其认定事实清楚、适用法律准确、程序合法，信拓公司的诉讼请求无事实和法律依据，一审法院遂判决驳回信拓公司的诉讼请求。 信拓公司不服提起上诉称，吴英能与赵桂之间是雇员与雇主关系，与信拓公司之间不存在劳动关系，不是信拓公司的职工，不适用《工伤保险条例》第十四条认定工伤的规定。吴英能因交通事故受伤，不属于在从事承包业务时因工受伤的情形，也不适用《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》中的例外规定。海安人社局曾作出工伤认定中止通知书，要求吴英能提供存在劳动关系的证据，在民事判决确认双方不存在劳动关系的情形下，海安人社局事隔四年作出工伤认定程序不合法。一审法院任性理解司法解释，所作判决背离法治审判精神。请求撤销原判，依法改判支持信拓公司的一审诉讼请求。 被上诉人海安人社局辩称，信拓公司系具备用工主体资格的用人单位，其将案涉项目的安装工程发包给不具备用工主体资格的自然人赵桂，赵桂招聘吴英能至案涉项目工地从事瓦工工作，吴英能所受伤害应由信拓公司作为承担工伤保险责任的主体。吴英能在上班途中发生非本人主要责任的交通事故伤害，应当认定为工伤。吴英能申请工伤认定，因未能提供与信拓公司存在劳动关系的证据，海安人社局作出工伤认定中止通知书，后吴英能提出恢复工伤认定申请，海安人社局经过调查取证，在事实清楚、证据确凿的基础上作出被诉工伤认定，事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人吴英能述称，用工单位将工程或业务非法转包、违法分包给不具有施工资质的自然人来规避劳动法上用工主体的法律责任时，劳动行政部门认定用工单位承担工伤保险责任并不必须以存在实际劳动关系为前提。对从事承包业务时因工伤亡的，应当从有利于受害人的角度作出扩大解释。吴英能所受伤害应当认定为工伤，海安人社局作出的工伤认定决定正确。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《工伤保险条例》第十八条第一款第二项规定，提出工伤认定申请应当提交与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第四项规定，用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位。根据上述规定，一般情况下，工伤认定以劳动关系的存在为前提，劳动者所受伤害的工伤保险责任由与劳动者建立劳动关系的用人单位承担。但在违法转包等特殊情形下，认定工伤并不受劳动关系的限制，劳动者所受伤害的工伤保险责任由违法转包单位承担。 本案中，生效的民事判决虽然没有确认信拓公司与吴英能之间存在劳动关系，但信拓公司违法将案涉项目的安装工程以内部承包的方式发包给无用工主体资格的赵桂，吴英能系赵桂聘用的职工，其在上班途中受到了非本人主要责任的交通事故伤害，根据上述《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第四项规定，信拓公司作为具备用工主体资格的用工单位，应当承担工伤保险责任。《工伤保险条例》第十四条第六项规定，职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤。海安人社局据此认定吴英能所受伤害为工伤符合规定。 信拓公司提出，吴英能因交通事故受伤，不属于在从事承包业务时因工受伤的情形，不应适用《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》中的例外规定。对此，本院认为，从狭义的角度来看，“从事承包业务”仅指承包方从事承包合同所约定的具体工作，但是“从事承包业务”并不能完全等同于“工作原因”，由于这种转包关系存在流动性、临时性，在未从事具体承包业务之前或从事承包业务结束后很难确定劳动者为谁提供劳动，因此，“从事承包业务时”系时间概念，即从事承包业务的期间；其次，《工伤保险条例》第十四条规定了七项应当认定为工伤的情形，用人单位对这七项承担的风险一致，既然工作原因属于工伤，那么其他原因亦没有理由不纳入认定范围；最后，《关于确立劳动关系有关事项的通知》第四条规定仅从承担用工主体资格的角度对违法转包的情形予以确定，对发生工伤的原因，亦未作限定。综上，“从事承包业务”不仅指工作原因，劳动者只要符合《工伤保险条例》规定的构成工伤的情形时，用人单位均应承担工伤保险责任。因此，信拓公司的该主张不能成立，本院不予采信。 至于信拓公司对工伤认定程序所提的异议。工伤认定是依申请而为的行政确认行为，《工伤保险条例》第十七条至第二十条规定了工伤认定的基本程序，即申请、受理、调查核实、作出决定等基本程序。本案中，吴英能向海安人社局提出工伤认定申请后，海安人社局当日予以了受理，并向信拓公司送达了《工伤认定限期举证告知书》，因吴英能当时提供的申请材料无法确定双方之间是否存在劳动关系，海安人社局作出工伤认定中止通知书。后吴英能提出恢复工伤认定申请，海安人社局在恢复认定程序后，经调查核实作出被诉工伤认定决定，程序并无违法之处。 综上所述，海安人社局所作工伤认定决定并无不当，信拓公司的上诉理由不能成立，本院不予采信。一审法院经审理后所作判决正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人海安信拓建筑劳务公司负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇一九年十一月十四日 书记员  丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；