江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏06行终542号 上诉人（原审原告）南通市通州区刘桥镇明燕生猪养殖场，住所地南通市通州区。 投资人朱建明，男，1975年5月6日生，××族，住南通市通州区。 委托代理人刘燕，女，1975年12月10日生，××族，住南通市通州区，系朱建明妻子。 委托代理人郑建伟，重庆中慈律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市通州区刘桥镇人民政府，住所地南通市通州区。 法定代表人陈建烽，镇长。 应诉负责人曹春玉，副镇长。 委托代理人瞿红，江苏维业律师事务所律师。 上诉人南通市通州区刘桥镇明燕生猪养殖场（以下简称明燕生猪养殖场）因诉被上诉人南通市通州区刘桥镇人民政府（以下简称刘桥镇政府）行政协议一案，不服江苏省南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初128号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，明燕生猪养殖场位于通州区××镇××组，始建于2007年。2018年根据通州区人民政府《区政府办公室关于加强生猪养殖管理优化生态环境实施意见》（通政【2018】119号）（以下简称119号实施意见）的要求，刘桥镇政府制定了《开展生猪养殖管理“百日整治”专项行动实施方案》（以下简称百日整治方案），明燕生猪养殖场被列为整治对象。2018年10月4日，刘桥镇政府委托江苏省苏地行土地房产评估有限公司对明燕生猪养殖场进行评估作价，10月7日出具《房屋补助估价报告》，对明燕生猪养殖场房产、附属物等的估价结果为人民币483366元。2018年11月29日，上诉人猪舍的承租户出具书面委托书，载明承租户的生猪搬迁补助费由明燕生猪养殖场的投资人朱建明全权处理。当日，刘桥镇政府与明燕生猪养殖场签订《养殖场关停拆除补助协议书》一份，协议约定刘桥镇政府向明燕生猪养殖场支付下列补助：1.房屋补助价人民币219605元；2.装饰装潢附属设施、设备合计补助人民币263761元；3.生猪搬迁补助人民币204800元（包含承租户的补助费用）；合计总补助款人民币688166元。第四项约定了协议签订后，乙方于10天内将畜禽清理腾空完毕，将房屋交由甲方拆除，逾期不交的扣除200元每天。同日，明燕生猪养殖场投资人朱建明还签订了《承诺书》一份，承诺书载明明燕生猪养殖场可以保留部分棚舍204.71平方米，并承诺在规定时间拆除保留棚舍内的有关养殖设施设备，不再继续畜禽养殖等污染项目，如违反上述承诺，放弃、退回养殖场关停拆除补助协议书全额补助款项，原保留棚舍无条件交由刘桥镇政府无偿拆除。后明燕生猪养殖场以受刘桥镇政府胁迫而签订上述协议等为由，于2019年1月18日向一审法院提起行政诉讼，请求：1.依法撤销明燕生猪养殖场与被上诉人所签订的《养殖场关停拆除补助协议书》；2.对通州区人民政府制定的119号实施意见、刘桥镇政府制定的百日整治方案进行合法性审查。 一审法院认为，本案的争议焦点为：1.119号实施意见、百日整治方案是否存在违法情形；2.双方当事人签订的《养殖产关停拆迁补助协议书》是否存在缺乏职权依据、胁迫等应予撤销的违法情形。 针对第一个争议焦点。通州区政府发布119号实施意见系依据南通市人民政府办公室发布的《关于优化生态环境加强生猪养殖管理的若干意见》（通政办发[2018]66号）（以下简称66号意见）的相关内容结合通州区实际而制作，66号意见明确加强生猪养殖管理工作坚持“属地管理、控减总量、生态消纳、有偿服务”的原则，并要求各县（市）、通州区人民政府为辖区内加强生猪养殖管理的责任主体，并需按照本意见的要求于2018年8月底前制定出台相关实施细则。通州区政府根据南通市政府办公室66号意见的要求，于2018年7月31日制作发布119号实施意见。119号实施意见规定的生猪养殖管理工作总原则与66号意见一致，对于控减生猪养殖总量的推进、粪污社会化治理服务体系建设等规定亦均与66号意见精神一致，119号实施意见中关于职责分工、治理措施等相关规定亦并未超过通州区政府的职权范围。对于明燕生猪养殖场在庭审中提出的通农[2017]36号（以下简称36号方案）第五条职责分工与119号实施意见职责分工存在差异的问题，36号方案系通州区农业委员会、通州区财政局、通州区环保局、通州区审计局、通州区房屋动迁办公室于2017年4月17日联合制作发布，36号方案的制作主体均为通州区政府的下属部门，发布于119号实施意见之前，且36号方案的位阶低于119号实施意见。因此，即便119号实施意见关于职责分工与36号方案存在差异，也不能因此证明119号实施意见违法。119号实施意见中关于补偿标准参照《南通市通州畜禽禁养区养殖场关停实施方案》的规定不减损生猪养殖户的利益。故119号实施意见不存在超越制定机关法定职权、违反上位法、减损公民、法人和其他组织合法权益等违法情形，刘桥镇政府将119号实施意见作为其在辖区内实施生猪养殖管理工作的文件依据并无不当。 对于刘桥镇政府制作的百日整治方案。119号实施意见明确规定生猪养殖总量的控减、粪污治理体系建设等均系以镇（区、园、街道）域为单位，职责分工中明确各镇（区、园、街道）负责对辖区内生猪养殖管理工作按要求开展、按时序推进，对于关停的生猪养殖场（户）所支付的补偿资金系由区、镇两级各承担50%，要求各镇（区、园、街道）政府（管委会、办事处）强化属地管理，组织开展生猪养殖管理“百日整治”专项行动，开展“两关两清”、落实“两大治理”。刘桥镇政府在贯彻66号意见、119号实施方案精神，结合其辖区实际的情况制定百日整治方案，该方案中规定的百日整治行动内容、实施步骤、补偿政策等亦与66号意见、119号实施意见相符，并不存在违法情形。 针对第二个争议焦点。关于明燕生猪养殖场主张刘桥镇政府不具有签订协议的职能的问题。根据66号意见、119号实施意见，生猪养殖管理工作坚持“属地管理”的基本原则，虽119号文件明确规定环保、国土等部门在其职能范围之内对养殖场存在的环境污染、违法用地等具体行为进行查处，但对于各辖区内的生猪养殖场的管理工作总体部署则规定由各镇（区、园、街道）负责开展推进，向关停的养殖场（户）支付的补偿金亦由镇负担50%。从属地管理之大原则、补偿金的支付等方面，可以认定刘桥镇政府具有与辖区内生猪养殖场（户）签订关停搬迁协议的职能权限。 关于案涉协议是否存在违法情形应予撤销的问题。针对明燕生猪养殖场提出的受胁迫的主张，参考《中华人民共和国民法总则》第一百五十条的规定，一方或者第三人以胁迫手段，使对方在违背真实意思的情况下实施的民事法律行为，受胁迫方有权请求人民法院或者仲裁机构予以撤销。可撤销的受胁迫的行为的构成要件主要包括：1.须有胁迫行为；2.须有胁迫故意；3.胁迫须为非法；4.须被胁迫人因胁迫而陷于恐惧，并因恐惧而为意思表示；5.被胁迫人所作意思表示违背其真实意思。首要问题在于胁迫行为是否存在。具体到本案，上诉人与被上诉人签订的《养殖场关停拆除补助协议书》，约定明燕生猪养殖场拆除养殖场，刘桥镇政府给予明燕生猪养殖场适当补助，通过协议方式达到“百日整治”专项行动的目的。因明燕生猪养殖场主张的胁迫事实属于消极事实，应由明燕生猪养殖场对胁迫事实提供证据加以证明。而明燕生猪养殖场提供的现场照片和视频等证据材料，仅能证明上诉人与被上诉人协商、签订协议的过程中，有明燕生猪养殖场的工作人员、拆迁公司工作人员等参与，但无法显示明燕生猪养殖场在签订协议过程中存在被限制人身自由、被胁迫等情形。关于在场人员的身份、数量是否达到足以使明燕生猪养殖场产生内心恐惧的程度，行政机关在从事专项整治类活动时通常会成立工作组，由工作组人员实施具体工作，即便在场人员的人数多、身份不明也并非一定对明燕生猪养殖场形成威胁，还要综合考量在场人员的动作、语言等。本案中，在场人员并未有过激的行为，明燕生猪养殖场提出的刘桥镇政府在协商过程中声称必须在2020年之前关停清理完成、11月30日前签订协议才有补偿等内容，是119号实施意见明文规定的政策，也不构成对明燕生猪养殖场的胁迫。故明燕生猪养殖场提供的证据不足以达到其在签订案涉协议时受到胁迫的证明目的，尚不足以让法院对胁迫事实产生确信。 关于明燕生猪养殖场提出的案涉协议系以合法形式掩盖非法目的，约定的补偿价格不合理的问题。案涉协议系由上诉人与被上诉人经协商而形成，双方均明知本地区在实施生猪养殖的管理、整治行动，签订协议是为达到被上诉人方实施的生猪养殖管理“百日整治”专项行动的行政管理目的，协议内容对养殖场的基本情况、补助费数额、付款方式等作了明确的约定。在协议签订之前，也由被上诉人委托具备资质的单位对明燕生猪养殖场进行评估，评估标准明确参照36号方案以及《通州区畜禽禁养区养殖场关停实施方案的补充规定》的规定。因此，明燕生猪养殖场主张案涉协议系刘桥镇政府为掩盖拆违、逼迁等非法目的无事实依据。事实上，案涉协议约定的补助款不仅包括了明燕生猪养殖场方应得的补偿款，亦包含了承租明燕生猪养殖场猪舍的承租户应得的生猪搬迁补助款，案涉协议签订后，明燕生猪养殖场也已经将可以保留的房屋内猪栏进行了拆除，并掀掉了棚批的覆膜，以其行为表示不再从事生猪养殖，说明明燕生猪养殖场已经实际履行了部分协议的约定。 综上，一审法院认为明燕生猪养殖场与刘桥镇政府签订的《养殖场关停拆除补助协议书》不存在应予撤销的违法情形，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回明燕生猪养殖场的诉讼请求。 明燕生猪养殖场不服一审判决，向本院提起上诉称，1.案涉协议并非是在自愿、平等协商一致的情形下签订。明燕生猪养殖场属于经过设施农业用地备案、环境影响评价及动物防疫条件许可而建成的生猪规模养殖场，不属于119号实施意见第二条第四款规定的依法应关停清理的情形，明燕生猪养殖场没有签订案涉协议的法定义务。上诉人掀掉棚披覆膜的行为是因听信被上诉人拆违谎言而作出的行为，并非履行协议行为。2.被上诉人刘桥镇政府签订案涉协议属于超越职权的违法行政行为。刘桥镇政府不是通州区2018年畜禽养殖场关停工作的责任主体，不具有签订案涉协议的行政职权和主体资格。被上诉人刘桥镇政府在签订案涉协议过程中，滥用职权勾连社会人员，对上诉人的亲属实施“软暴力”，明显不具有善意。3.案涉评估方式不合法，被上诉人刘桥镇政府未按照国家标准对明燕生猪养殖场的损失进行评估，导致评估补偿价格明显偏低。4.被上诉人刘桥镇政府明知案涉协议的权利主体不仅是原告，还包含四个承租户，但并未将承租户作为协议的主体。案涉协议体现的只是上诉人明燕生猪养殖场的权利，被上诉人亦未将生猪补助费给上诉人。5.根据国土资发[2007]220号《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》第一条第三项规定，任何地方不得以新农村建设或环境整治为由禁止或者限制规模化畜禽养殖。综上，请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人刘桥镇政府辩称，1.案涉协议的签订具有政策性依据，不存在胁迫等导致协议无效的情形。明燕生猪养殖场位于被上诉人辖区内，根据119号实施意见的规定，明燕生猪养殖场存在使用未经处理餐厨废弃物进行养殖的情形，且部分养殖场地位于基本农田范围之内，属于“两关两清”范围。基于上述政策性规定，被诉协议不存在逼迫、胁迫等致使无效的情形。2.被上诉人刘桥镇政府是案涉生猪养殖管理百日整治专项行动的具体实施主体。该专项行动是根据119号实施意见的规定，从各相关部门抽调精干人员组建工作组，在场人员是各部门人员，不存在上诉人明燕生猪养殖场所称的社会闲杂人员实施软暴力的情形。3.案涉协议的主要条款及内容已得到上诉人明燕生猪养殖场的同意，补偿金额由相关的物价评估机构进行评估后确定，不存在胁迫或者重大误解等情形。综上，请求二审法院判决驳回上诉人明燕生猪养殖场的上诉请求。 本院经审查，一审庭审中仅就被上诉人刘桥镇政府在答辩期内提交的《养殖场关停拆迁补助协议书》、照片、告知函组织了举证、质证，对一审审理期间被上诉人刘桥镇政府向补充提交的以下证据未进行举证、质证和认证： 1.36号方案、《通州区畜禽禁养区养殖场关停实施方案的补充规定》，证明被上诉人刘桥镇政府的实施案涉行为具有政策依据。 2.明燕生猪养殖场投资人朱建明签订的《承诺书》一份，证明上诉人申请保留部分棚舍204.71平方米，其余养殖棚舍同意拆除。 3.生猪养殖场（户）清理整治情况汇总表，证明上诉人所在村养殖户的情况统计，上诉人属于占用基本农田养殖和使用餐厨废弃物养殖户。 4.照片七张。证明上诉人明燕生猪养殖场周围的环境污染情况、所在村委会清理环境及上诉人明燕生猪养殖场使用废弃餐厨泔水养殖，兽医现场检查等事实。 5.委托书两份、明燕生猪畜禽养殖户补助明细表及照片，证明租赁上诉人明燕生猪养殖场的两名养殖户委托朱建明全权处理，另两名填写补助明细表分割单，该部分养猪户生猪补助款均列入上诉人名下。 6.成交通知书、畜禽养殖场关停拆除服务委托合同，证明被上诉人刘桥镇政府将养猪场拆除项目通过招标形式与南通腾翔房屋征收有限公司签订协议，合同内容包括参与拆迁前的群众工作、合同签订工作，上诉人提出的出现在视频中的并非社会闲杂人员。 因上诉人明燕生猪养殖场一审的诉讼理由主要是认为协议是在被逼迫之下签订，被上诉人因而在答辩期内提交协议签订现场的照片等证明协议系上诉人自愿签订，以上证据属于针对协议结果系自愿达成而举的证据，应当认定被上诉人已经对协议的合法性履行了一定的举证义务。后被上诉人在案件审理中进一步就协议签订的背景及过程提交证据，以上证据有利于人民法院查明案情，对被诉协议进行全面审查，保护相对人合法权益，因此，本院认为应当予以准许。在二审审理期间，本院将以上证据交由上诉人质证。上诉人明燕生猪养殖场对证据1中36号方案的真实性、关联性没有异议；对补充规定的真实性存疑。对于证据2中承诺书的真实性无异议，但对证明目的有异议。对证据3的真实性、合法性及关联性均不予认可，认为汇总表是被上诉人刘桥镇政府的单方汇总，未经上诉人确认。对证据4的真实性、合法性、关联性不予认可。对证据5的真实性予以确认，但认为委托书和汇总表上的签名时间均是在案涉协议签订之后。对证据6的真实性及关联性不予认可。 本院对以上证据认证如下：以上证据均是被上诉人刘桥镇政府在实施案涉整治活动以及与上诉人明燕生猪养殖场协商过程中制作、收集的证据，对其关联性，形式、来源的合法性以及真实性予以认定。 需要指出的是，一审法院对被上诉人补充提供的证据在庭审和判决书中均未予涉及，本院予以纠正。但一审查明的事实与本院结合二审补充认定的证据所认定的事实一致，故对于本院经审理查明的事实不再重复阐述。 本院认为，本案二审争议焦点在于：一、119号实施意见、百日整治方案是否存在违法情形；二、被诉行政协议是否存在违法情形。 关于119号实施意见、百日整治方案是否存在违法情形的问题。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条及第六十一条规定，县级以上的地方各级人民政府、乡镇人民政府行使的职权包括执行上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令；管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护等行政工作。加强生猪养殖管理，优化生态环境是南通市通州区人民政府、刘桥镇政府应有的行政管理职责，以上单位有权就该项工作的开展制定相关规范性文件。从119号实施意见、百日整治方案的内容看，并未超出制定单位的职责权限，内容也不存在与上位法相抵触以及减损公民、法人或者其他组织合法权益等违法情形。上诉人明燕生猪养殖场提出的119号实施意见中关于补偿资金由区、镇两级各承担50%的规定违法的主张不能成立，本院不予支持。 关于被诉行政协议是否存在违法情形的问题，涉及协议签订的双方主体是否合法，协议签订过程中被上诉人刘桥镇政府是否存在暴力、胁迫等违法行为，补偿是否合理等方面。 第一，本案所涉的签订行政协议行为是行政管理的方式之一，行政机关通过与相关的生猪养殖场就关停、拆除等达成补偿协议的方式实现保护环境、规范生猪养殖行为的行政管理目的。案涉行政协议的主要内容即是对养殖户的金钱补偿，被上诉人刘桥镇政府作为案涉百日整治专项活动的属地管理责任单位，显然承担着落实补偿义务的责任。虽然生猪养殖涉及土地利用、环境保护、城市管理等多个执法领域，相关职能部门都有权根据各自的职责作出相应的行政行为，但从补偿资金的来源及发放角度看，镇人民政府相对于职能部门而言，更加具有履行补偿义务的能力。因此，被上诉人刘桥镇政府作为案涉协议的一方签订主体并无不当。 第二，行政协议既具有行政性的特点，又具有合同性的特点。其中行政性主要体现在行政协议的签订是为了实现行政管理目标，且行政机关具有行政优益权等。在案涉生猪养殖百日整治工作中，生猪养殖场是否需要整治，需要实施关停、拆除，被上诉人刘桥镇政府有权根据实际情况加以判断。被上诉人刘桥镇政府提供的照片等证据能反映案涉养猪场的状况。为保护环境、规范生猪养殖，被上诉人刘桥镇政府在对生猪养殖活动进行整治的过程中要求上诉人明燕生猪养殖场关停，对相关建构筑物进行拆除并予以补偿并无不当，并不背离行政管理的目的，也并无明显侵害上诉人明燕生猪养殖场合法权益的故意，本院对此予以尊重。上诉人明燕生猪养殖场关于其不应成为拆除对象的主张，本院不予采纳。 第三，行政协议的合同性体现在协议双方当事人应当遵守平等、自愿、公平、诚实信用等合同原则。本案中，从被上诉人刘桥镇政府提供的现场照片可以看出，上诉人明燕生猪养殖场并非是在受暴力、胁迫之下签订案涉协议。上诉人明燕生猪养殖场也明确表示被上诉人刘桥镇政府的工作人员及拆迁人员并未实施暴力、胁迫的行为。上诉人主张其系非自愿签订协议的理由主要是认为被上诉人刘桥镇政府委托的拆迁人员实施了恐吓等“软暴力”行为，并提交了与拆迁工作人员的通话等录音资料。从上诉人提供的2018年11月28日、29日的录音内容看，有相关政府工作人员关于不及时签订协议将得不到补偿、建构筑物将会作为违章建筑被强制拆除等内容，但该言辞尚未能达到限制上诉人自由意志的表达，强制要求上诉人签订协议的程度。上诉人明燕生猪养殖场关于案涉协议系受胁迫之下签订的主张不能成立。案涉协议应当认定为上诉人明燕生猪养殖场自愿签订。 第四，关于案涉协议约定的补偿内容是否合法的问题，案涉协议是在规范生猪养殖的百日整治专项活动背景之下签订。通州区人民政府就相关补偿标准作出明确规定。被上诉人刘桥镇政府提供的评估报告中对于建筑物采用的是简易、砖木结构类型的补偿标准，即每平方米150元，该标准与实际状况相符，上诉人明燕生猪养殖场未提供证据证明案涉建筑物系依法审批建设。上诉人提交的经审批的规模养殖场建设项目实施方案不能代替建设屋舍依法应有的审批手续。案涉协议约定的房屋补助和装饰装潢附属设施、设备等补助费用与评估报告一致，上诉人明燕生猪养殖场投资人朱建明在协议上签字，即意味着上诉人对评估报告中的拆除面积、附属设施情况予以认可。以上补偿并未明显侵害上诉人的合法权益。生猪搬迁补偿方面，生猪数量以及属于育肥猪的事实有朱建明以及明燕生猪养殖场内的其他养殖户分别在存栏数核定表中签字确认，共计1024头，对于补偿金额，朱建明在补助明细表中签字，可以认定朱建明对于畜禽补贴标准200元/头及总共的补偿金额均不持异议。因此，协议中约定的明燕生猪养殖场内的生猪搬迁补助共计为204800元符合客观事实，并未侵害上诉人明燕生猪养殖场的利益。 综上所述，被上诉人刘桥镇政府有权就养殖场的关停、拆除与上诉人明燕生猪养殖场签订案涉补偿协议，该协议的签订未违反平等自愿原则，上诉人明燕生猪养殖场的合法权益未受到非法侵害。上诉人明燕生猪养殖场的诉讼主张依法不能成立，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南通市通州区刘桥镇明燕生猪养殖场负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘海燕 审 判 员 刘羽梅 审 判 员 郁 娟 二〇一九年十一月十五日 法官助理 张娟娟 书 记 员 陆 颖 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；