山西省临汾市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）晋10行终94号上诉人（原审原告）临汾市尧都区中园加油站。法定代表人尉泽斌，站长。委托代理人陈建令，男，1956年3月15日生，该单位员工。委托代理人刘杰，山西律动律师事务所律师。被上诉人（原审被告）临汾市尧都区自然资源局。法定代表人郭方学，局长。参加诉讼行政机关负责人张旭爱，总经济师，分管用地审批、国土规划、土地交易。委托代理人宋月琴，该局法律顾问。被上诉人（原审被告）临汾市规划和自然资源局。法定代表人王军，该局局长。委托代理人杜辉，临汾市规划和自源局法规科科长。委托代理人李文梅，临汾市规划和自然资源局工作人员。原审第三人运城市华旅商贸有限公司。法定代表人张俊亮，董事长。委托代理人吕啸虎，山西啸虎律师事务所律师。上诉人临汾市尧都区中园加油站因土地行政出让一案，不服临汾市尧都区人民法院（2019）晋1002行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人临汾市尧都区中园加油站委托代理人陈建令、刘杰，被上诉人临汾市尧都区自然资源局总经济师张旭爱及委托代理人宋月琴，被上诉人临汾市规划和自然资源局委托代理人杜辉、李文梅，原审第三人运城市华旅商贸有限公司委托代理人吕啸虎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，临汾市尧都区自然资源局根据山西省人民政府2017年5月11日《关于尧都区二〇一五年第五批次建设用地的批复》（晋政地字【2017】99号），依职权对贾得南加油站项目在内的集体农用地办理农转非和征收手续。2017年6月13日，尧都区人民政府发布【2017】第2号《征收土地公告》，对（晋政地字【2017】99号）批复中所涉的17.8946公顷土地公告征收。2018年5月18日，尧都区财政局向鹅舍村预拨付征收费用30万元。2018年7月9日，尧都区土地储备中心与贾得乡人民政府、贾得乡鹅舍村村民委员会签订《征收土地补偿协议书》，约定尧都区土地储备中心对鹅舍村4亩集体土地支付土地补偿费及地上附着物补偿费共计259720元。该宗地由集体土地性质变为国有土地。2018年11月16日临汾市尧都区国土资源局发布《尧都区国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告》尧国土资（公）字【2018】4号，公告中第12号宗地即本案中宗地。公告第二部分关于竞买人资格：“中华人民共和国境内外的法人、自然人和其他组织（凡欠缴土地出让金的单位及法律、法规另有规定的除外）均可申请参加，申请人可以单独申请，也可以联合申请。”中园加油站和第三人根据公告要求分别报名参加，各自缴纳保证金200万元人民币并参加竞拍，第三人运城市华旅商贸有限公司以497万元的成交价取得该宗地的国有建设用地使用权。2018年12月15日第三人运城市华旅商贸有限公司与临汾市尧都区自然资源局签订编号为尧土储出【2018】12号宗地《国有建设用地使用权公开出让成交确认书》。《山西省商务厅、山西省住房和城乡建设厅关于对临汾、运城市成品分销体系“十三五”发展规划（2016-2020年）的批复》（2018年6月13日），规划中的加油站并不确定给具体的单位和个人，说明规划不是确定给具体的经营者。后临汾市尧都区中园加油站不服被告临汾市尧都区自然资源局公开出让尧土储（出）【2018】12号宗地国有土地使用权的具体行政行为，向临汾市规划和自然资源局提出行政复议申请，2019年3月20日，临汾市规划和自然资源局以临自然资复【2019】1号行政复议决定书维持了临汾市尧都区自然资源局公开出让尧土储出【2018】12号国有土地使用权的具体行政行为。临汾市尧都区中园加油站不服行政复议决定书，于2019年4月3日提起行政诉讼，要求依法撤销被告临汾市尧都区自然资源局公开出让尧土储（出）【2018】12号宗地，国有土地使用权挂牌出让行为，以及【2019】1号行政复议决定书，并承担本案诉讼费用。原审认为，临汾市尧都区自然资源局依职权对尧土储（出）【2018】12号宗地进行报批、规划土地用途、征收、储备、征地补偿，通过招拍挂程序，对竞买申请人资格无限制条件公开出让的具体行政行为，是合法有效的，将尧土储（出）【2018】12号宗地出让给第三人运城市华旅商贸有限公司并无过错。临汾市尧都区自然资源局的农转用报批、土地用途规划和征收补偿等行为与临汾市尧都区中园加油站无关。因《成品油市场管理办法》和晋商改【2007】472号文《关于印发山西省贯彻成品油市场管理办法实施细则（暂行）的通知》两个文件对自然资源部门出让国有土地使用权的行政行为不具有法律上的约束力，中园加油站提出的成品油经营许可资格并不能成为国有建设用地使用权公开出让的限制条件。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）第十一条规定：“中华人民共和国境内外的自然人、法人和其他组织，除法律、法规另有规定外，均可申请参加国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让活动。出让人在招标拍卖挂牌出让公告中不得设定影响公平、公正竞争的限制条件。”根据现行政策规定，加油站用地属于经营性用地，必须以招标拍卖挂牌方式公开供应，对投标申请人和竞买申请人没有条件限制。中标人和竞得人通过招标拍卖挂牌方式取得土地使用权后，应办理有关部门规定的建设和经营手续。《山西省商务厅、山西省住房和城乡建设厅对临汾、运城市成品油分销体系“十三五”发展规划（2016-2020）的批复》及评审意见和临汾市政府报送函中每个加油站并不确定给具体的单位或个人。临汾市规划和自然资源局的行政复议决定书认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，故对中园加油站的诉讼请求不予支持。依照《中国人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告临汾市尧都区中园加油站的诉讼请求。案件受理费50元，由原告临汾市尧都区中园加油站负担。临汾市尧都区中园加油站上诉称，1、涉案的尧土储（出）（2018）12号宗地的使用权人，尧都区自然资源局在2016年的《情况说明》中，已经明确确定该宗土地的使用权人为上诉人。按照尧都区土地利用总体规划的要求，涉案宗地为“加油、加气站”的经营使用，上诉人完全符合上述要求。依照商务部令等相关法律法规规定，“加油、加气站”的经营属于特种行业，需要办理行政许可。尧都区自然资源局明知自身于2016年出具《情况说明》确认该宗土地使用权人，又在出让该宗土地时，未严格按照程序办理，使第三人在未取得行政许可的情况下，允许其参与涉行政许可项目的竞标，侵犯上诉人的权益。2、涉案宗地的征收过程中，上诉人积极协助被上诉人，起到了关键作用。涉案宗地4亩，但为了完成征地工作，上诉人积极和鹅舍村委、村民协商沟通，并付出经济代价，在额外租用其余6亩土地的情形下，才顺利完成征收工作，并交付土地储备中心；涉案4亩地被其余6亩包围，一审判决达不到案结事了的和谐效果。3、关于法律法规适用问题，本案涉及《成品油市场管理办法》、《关于印发山西省关于贯彻成品油市场管理办法实施细则（暂行）的通知》、商务部令、自然资源部令等多部门的规章制度，法院应综合判断平衡适用。被上诉人尧都区自然资源局答辩称，1、上诉人称其是尧土储（出）【2018】12号宗地的使用权人没有事实依据和法律依据。根据我国《土地管理法》、《关于加强国有土地资产管理的通知》、《物权法》等的规定，任何企业单位使用建设用地都必须有偿使用，国土部门向社会供地必须公开，公开出让土地必须采取招拍挂方式，“加油、加气站”经营用地也不例外。就本宗土地而言，山西省政府于2017年5月11日以《关于尧都区二〇一五第五批建设用地的批复》，同意本宗地办理农用地转为建设用地和征收手续，2017年6月13日，尧都区政府发布《征收土地公告》，对上述批复中所涉17.8946公顷土地公告征收，2018年5月18日，尧都区财政局向贾得乡鹅舍村预拨付征地费用30万元整。2018年7月9日，尧都区土地储备中心与贾得乡政府、贾得乡鹅舍村委会签订《征收土地补偿协议书》，约定对鹅舍村4亩集体土地支付补偿费共计259720元，该宗土地2018年才由集体土地变为国有土地，上诉人所称其在2016年的《情况说明》中确定该宗土地使用权人系上诉人与事实不符，该说明系我局对符合土地利用总体规划的地块情况的说明，是对商务部门函询的答复，不具有出让、确定土地使用权人的性质；2、案涉宗地系尧都区土地储备中心依照合法程序收储，由尧都区财政局支付征地补偿费用，该宗地的收储、征地与上诉人没有关系，上诉人称其积极协助被上诉人征地，没有事实依据和证据，其是否租用其余6亩土地与本案征地、出让没有关系；3、答辩人适用《土地管理法》、《物权法》、国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》、以及2007年11月1日起施行的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（39号令）完全正确，《成品油市场管理办法》系商务部颁布，于2017年1月1日生效，无论从效力级别还是颁布时间，在本案中都不能适用山西省商务厅（2013）322号规划批复不是法律、法规，在本案中不应被适用。被上诉人临汾市规划和自然资源局持相同的答辩意见，同时提出，其行政复议行为程序合法，在收到上诉人的复议申请书后，经过审查依法予以立案，并送达了行政复议受理通知书，向原尧都区国土资源局送达了行政复议答辩通知书，向运城市华旅商贸有限公司送达了第三人参加行政复议通知书。各方当事人提交了相关材料和书面意见，其经书面审理后以临自然资复（2019）1号行政复议决定书维持了原尧都区国土资源局尧土储（出）（2018）12号建设用地使用权公开挂牌出让行为。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点为尧都区自然资源局对涉案土地的挂牌出让行为是否合法。加油站用地作为一种特殊经营性用地，通过招拍挂程序确定国有土地使用权时对竞买人设立了一定的门槛。《中华人民共和国成品油市场管理办法》第二十二条规定，采取国有土地使用权招标、拍卖、挂牌等方式确定经营单位新建加油站项目，......投标申请人和竞买人应当经省级人民政府商务主管部门同意并取得预核准文件后，方可参加投标、竞买。该规章作为商务部根据其专属职责对加油站这一特殊经营性用地规定的招拍挂特别程序，具有普遍适用的效力，其与国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》同为部门规章，不应被排除适用。同时，包括山西省商务厅、山西省国土资源厅在内的十个部门根据山西的实际情况联合下发的《山西省贯彻实施细则（暂行）》第十五条规定，申请成品油零售经营资格的程序：（一）申请人取得省商务厅下达的加油站规划确认文件；（二）申请人持加油站规划确认文件办理相关规划、土地、建设施工手续；......第二十一条规定，采取国有土地使用权招标、拍卖、挂牌等方式确定经营单位的新建加油站项目，竞买人等单位应取得省商务厅关于招标、拍卖标的物的规划确认文件，方可组织招标、拍卖活动；竞买人投标、竞买申请材料应当由市级商务厅，投标申请人和竞买人经省商务厅同意并取得预核准文件后方可参加投标、竞买，任何单位、个人、企业不得擅自设立加油站用地。该实施细则对尧都区自然资源局进行加油站经营性用地的招标、拍卖、挂牌行为亦具有约束力。所以，尧都区自然资源局对涉案土地招拍挂时应当按照《中华人民共和国成品油市场管理办法》第二十二条及《山西省贯彻实施细则（暂行）》第二十一条执行，即：采取国有土地使用权招拍挂方式确定新建加油站项目，竞买人应先取得预核准文件，得到商务部门许可后，方可参加投标、竞买。而尧都区自然资源局未设置预核准前置程序即对涉案土地通过招标拍卖挂牌予以出让，违反上述规定。临汾市规划和自然资源局复议决定维持该出让行为同样违反规定。但考虑到本案通过多主体竞买方式已对涉案土地进行挂牌出让，第三人已签订国有建设用地使用权出让合同，基于政府信赖利益保护原则，为避免更大的国家利益流失，可不撤销尧都区自然资源局对涉案土地的出让行为，但第三人华旅商贸有限公司必须在取得相应许可后方可进行加油站项目建设。关于上诉人中园加油站所提其系所提其系涉案土地的使用权人的意见，与事实不符，不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、撤销山西省临汾市尧都区人民法院（2019）晋1002行初36号行政判决；二、确认临汾市尧都区自然资源局对尧土储（出）（2018）12号建设用地使用权出让行为及临汾市规划和自然资源局临自然资复（2019）1号行政复议决定违法。一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，由被上诉人临汾市规划和自然资源局、临汾市自然资源局共同负担。本判决为终审判决。审判长  柴卫红审判员  梁祥伟审判员  梁 荣二〇一九年十一月二十九日书记员  何 敏