北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2019）京行终5132号上诉人（一审原告）柳州市聚龙医药有限责任公司，住所地广西壮族自治区柳州市阳和工业新区香港新城金龙苑14-17号。上诉人（一审原告）广西聚龙大药房有限公司，住所地广西壮族自治区柳州市柳邕路一区5-3号。上述二上诉人之法定代表人（董事长）暨上诉人（一审原告）张允志，男，1963年3月8日出生，汉族，住广西壮族自治区鹿寨县古亭山开发区。上诉人（一审原告）忻城县医药有限责任公司，住所地广西壮族自治区来宾市忻城县城关镇翠屏西路16号。被上诉人（一审被告）广西壮族自治区财政厅，住所地广西壮族自治区南宁市青秀区桃源路69号。法定代表人关礼，厅长。被上诉人（一审被告）中华人民共和国财政部，住所地北京市西城区三里河南三巷3号。法定代表人刘昆，部长。委托代理人韦薇，中华人民共和国财政部工作人员。委托代理人高丽春，北京市中伦律师事务所律师。上诉人张允志、柳州市聚龙医药有限责任公司、广西聚龙大药房有限公司、忻城县医药有限责任公司（以下简称四上诉人）因要求履行法定职责及行政复议一案，不服北京市第一中级人民法院（2018）京01行初1596号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）经审理查明，2016年11月18日，中华人民共和国财政部（以下简称财政部）作出《行政复议决定书》（财复议〔2016〕170号），认为根据四上诉人的行政复议申请书及法院认定，四上诉人的复议请求为要求广西壮族自治区财政厅（以下简称广西财政厅）退还其合法财产并进行赔偿，虽然在案证据不足以证明四上诉人曾直接向广西财政厅提出过上述请求，为了及时便民地处理行政争议，根据《中华人民共和国行政复议法》第四条及《广西壮族自治区政府非税收入管理条例》第十二条第二款等规定，广西财政厅应当对四上诉人要求退库等请求依法进行处理，故决定广西财政厅对四上诉人退库等请求依法进行处理。2017年1月22日，广西财政厅根据上述复议决定作出《政府信息公开告知书》（以下简称涉案告知书），主要内容为：根据财政部《行政复议决定书》（财复议〔2016〕170号），本机关与广西壮族自治区公安厅（以下简称广西公安厅）就有关问题进行了专题协商，并达成了一致意见。现告知如下：1.关于罚没收入的退库问题。本机关已于2017年1月22日将涉及你的323.49万元缉毒罚没收入作退库处理，现此笔款项已退还至广西公安厅账户，由广西公安厅依法进行处理。2.坚决执行最高人民法院裁定意见。鉴于最高人民法院赔偿委员会已于2016年11月17日派出法官专程到来宾市中级人民法院调查你涉案被处罚的相关事宜，目前正在调查此案，最后的处理以最高人民法院的裁定为准。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，若你认为本机关的告知书行为不当，侵犯了你的合法权益，你可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。四上诉人不服，向财政部提出行政复议申请，请求依法确认广西财政厅违法，撤销涉案告知书，并退回517.7965万元（包括查封股票、车桂芹的取保候审款323.49万元）。2017年4月21日，财政部作出《驳回行政复议申请决定书》（财复议〔2017〕72号），认为四上诉人的复议申请不属于行政复议范围，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，驳回四上诉人的复议申请，具体理由为：1.根据在案证据，广西公安厅依法确认广西壮族自治区来宾市公安局（以下简称来宾市公安局）对张允志作出的《没收涉案财物决定书》（来公禁没字〔2011〕11号）违法后，向广西财政厅提出退回涉及张允志的罚没款项（323.49万元）的申请，并说明用于来宾市公安局退回给张允志。广西财政厅依照相关规定，按原缴款渠道将该笔款项退回至广西公安厅的做法并无不当。2.作为政府非税收入的省级主管部门，广西财政厅对公安机关汇缴的缉毒罚没收入进行征收管理是依法履行职责，根据广西公安厅的申请履行退库、退付程序亦符合相关规定，并且广西财政厅并非对张允志作出行政处罚的机关，张允志认为广西财政厅违法并要求赔偿没有事实和法律依据。3.广西财政厅向张允志作出的涉案告知书系将对涉及张允志的罚没收入作出了退库处理并已退还至广西公安厅账户由其依法进行处理的客观情况及广西财政厅从广西公安厅了解到的最高人民法院正在调查该案的相关情况对张允志进行告知说明，相关告知说明并未侵犯四上诉人的合法权益。四上诉人不服提起行政诉讼，一审法院于2017年11月3日作出（2017）京01行初501号行政判决书，作出如下认定：1.四上诉人行政复议申请的实质是认为广西财政厅未依法履行处理四上诉人退库请求的法定职责，向财政部提出行政复议申请，同时一并提出行政赔偿请求。2.在财政部门作为缴款人退付请求权的直接义务对象模式之下，缴款人请求财政部门退库，其性质属于公民、法人或者其他组织直接请求行政机关履行给付义务，应属于行政复议的受案范围。3.从《广西壮族自治区政府非税收入管理条例》第十二条第二款有关“财政部门应当及时退还缴款义务人”的表述看，在缴款人与财政部门之间就政府非税收入的退付存在直接产生权利义务关系的可能性。根据上述认定，一审法院判决：1.撤销财政部作出的《驳回行政复议申请决定书》（财复议〔2017〕72号）；2.责令财政部于法定期限内针对四上诉人的行政复议申请及一并提出的行政赔偿请求重新作出行政复议决定。2017年11月16日，财政部向广西财政厅发出《行政复议答复通知书》，要求其收到行政复议申请书副本之日起十日内提出书面答复。2017年12月2日，财政部收到广西财政厅提交的《被申请人答复书》（桂财复〔2017〕10号）。2017年12月27日，财政部向广西壮族自治区人大常委会法制工作委员会（以下简称广西人大法工委）发出《关于征求〈广西壮族自治区政府非税收入管理条例〉有关意见的函》（财复议便函〔2017〕239号），请其对《广西壮族自治区政府非税收入管理条例》第十二条第二款进行相应的解释。同日，财政部作出《中止行政复议告知书》（财复议便函〔2017〕240号），告知四上诉人自2017年12月27日中止对其提出的行政复议案件的审理，中止原因消除后将恢复审理，同日邮寄给四上诉人。2018年1月9日，广西人大法工委作出《关于〈广西壮族自治区政府非税收入管理条例〉第十二条第二款具体适用问题的复函》（以下简称《复函》），主要内容为：《广西壮族自治区政府非税收入管理条例》第十二条第二款仅对财政部门规定了退还职责，但对退还的具体程序未作规定，不能据此理解为在政府非税收入退还上财政部门与缴款义务人产生直接的权利义务关系。财政部门审核批准主管部门或者执收单位的退库申请，将相关款项退还主管部门或者执收单位，即履行完退还职责。2018年1月17日，财政部对四上诉人作出《恢复审理告知书》，告知行政复议中止原因已消除，依法恢复审理，同日向四上诉人邮寄。2018年1月24日，财政部针对四上诉人提起的行政复议申请作出《驳回行政复议申请决定书》（财复议〔2018〕11号，以下简称被诉复议决定），认为：1.根据在案证据，被申请人广西财政厅不是作出罚没申请人相关财物决定的主体，被申请人也没有罚没涉毒等刑事案件财物的相应职责，申请人对其两只股票卖出款被转入公安机关账户以及车桂芹合法财产被占有行为不服应依法向相应机关提出救济请求。2.根据《没收涉案财物决定书》（来公禁没字〔2011〕11号）以及（2012）来刑二终字第15号《刑事判决书》内容，张允志被没收的违法所得及涉案资金共3234900元，涉案517.7965万元是张允志及其他人被没收款项的总和，行政复议案件申请人中不包括前述判决记载的其他人，张允志要求退回本案的517.7965万元没有事实依据。3.根据《政府非税收入管理办法》（财税〔2016〕33号）第三十一条、《广西壮族自治区本级非税收入收缴管理制度改革试点办法》（桂财库〔2002〕37号）第三十五条、《广西壮族自治区政府非税收入管理条例》第十二条第二款及广西人大法工委作出的《复函》，在广西壮族自治区范围，对经依法确认属于误缴误征、多缴多征的政府非税收入，由区直主管部门统一报自治区财政厅审批，自治区财政厅审核批准主管部门或者执收单位的退库申请，开具收入退还书送中国人民银行南宁中心支行或非税收入财政专户代理银行办理收入退付，将相关款项退还主管部门或执收单位，即履行完退还职责。本案中，根据在案证据，涉及申请人的323.49万元罚没收入是由来宾市公安局将此款连同其他缉毒罚没收入上缴广西公安厅收入汇缴户后，由广西公安厅将收到的款项连同其他市县的缉毒罚没收入缴入被申请人非税收入专户。退付时，由广西公安厅向被申请人提出退库申请后，被申请人将323.49万元按照原缴款渠道退回广西公安厅账户。根据前述规定及相关解释，被申请人将款项退回至广西公安厅账户即履行完退还职责，申请人认为被申请人未依法履行处理其退库请求的法定职责，没有事实依据。4.被申请人向申请人作出的涉案告知书是将其依法履行退库职责情况及其从广西公安厅了解到其他相关情况向申请人进行的告知说明，相关告知说明没有侵犯申请人的合法权益。申请人提出的撤销被申请人作出的涉案告知书的请求，没有事实依据。5.根据《政府非税收入管理办法》（财税〔2016〕33号）第三条第三项、第七条、第十一条第三款，《广西壮族自治区政府非税收入管理条例》第四条第五项、第六条，《罚没财物和追回赃款赃物管理办法》［（86）财预字第228号］第十三条，《关于缉毒罚没收入列为禁毒专款的通知》（禁毒通字〔1991〕10号）的规定，涉毒类罚没收入由公安机关缴入国库，财政部门是对罚没收入进行管理的主管部门，不是这类罚没收入的执收单位，也不是相关行政处罚决定的作出机关。且被申请人履行对公安机关缴付的罚没收入进行管理的职责与张允志是否被判罪及被判何种罪没有关联性。申请人认为被申请人违法并要求赔偿，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条的规定，没有事实和法律依据。综上，财政部依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项之规定，决定驳回申请人的行政复议申请，对申请人提出的附带行政赔偿请求，不予支持。2018年1月26日，财政部向上诉人邮寄被诉复议决定，上诉人于2018年1月31日签收。四上诉人不服，于2018年2月9日向北京市西城区人民法院提起诉讼。经本院指定管辖，一审法院于2018年10月19日决定立案审理。一审法院另查，2018年11月8日，来宾市公安局书面通知张允志退还其罚没收入余额共计211.69万元，并请张允志接到通知后速到来宾市公安局禁毒支队办理相关手续。张允志收到通知后，未去办理。一审法院经审理认为，本案的争议焦点是广西财政厅是否履行退库职责及被诉复议决定对四上诉人的复议申请予以驳回是否合法。根据《政府非税收入管理办法》第三条第一款的规定，罚没收入属于政府非税收入。关于政府非税收入的退付程序。上述办法第三十一条规定，已上缴中央和地方财政的非税收入依照有关规定需要退付的，分别按照财政部和省级财政部门的规定执行。《广西壮族自治区非税收入管理条例》第十二条第二款规定：“对因调整政府非税收入征收标准需要退还已收款项的，以及经依法确认属于误缴误征、多缴多征的政府非税收入，财政部门应当及时退还缴款义务人”。就上述规定的文义看，在缴款义务人与财政部门之间就政府非税收入的退付存在直接产生权利义务关系的可能性。因此，除非有相反规定，广西财政厅应当保证涉案款项顺利安全退付给缴款义务人。但本案实际情况是涉案款项已经退还至来宾市公安局，并且来宾市公安局在本案诉讼过程中业已通知张允志领取。从实际效果上看，财政部门退付涉案款项的意思已经通知到缴款义务人。四上诉人因其他因素考量拒绝领取退付的涉案款项的行为，不影响对广西财政厅已经履行法定职责的认定。并且财政部门对引发罚没收入退付行为的基础法律行为的变化并无实质审查的权力，经由执收部门将罚没收入退还至缴款义务人的退付方式更符合实践状况。综合上述分析，广西财政厅实际上已经履行法定退库职责，被诉复议决定对此认定结论并无不当。被诉复议决定理由部分第3项之外的相关认定正确，予以支持。财政部作出被诉复议决定亦履行了法定程序，程序并无违法之处。另外，至本案起诉时，张允志已非忻城县医药有限责任公司的法定代表人及股东，该公司亦未授权张允志以其公司名义进行诉讼活动，张允志无权作为法定代表人以忻城县医药有限责任公司的名义提起本案诉讼，其起诉不符合法定起诉条件，应予驳回。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回四上诉人的诉讼请求。四上诉人不服一审判决，向本院提起上诉称一审法院认定事实不清、适用法律错误，请求撤销一审法院（2018）京01行初1596号《行政判决书》，支持四上诉人的诉讼请求。财政部二审辩称，被诉复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，一审判决认定结论合理，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理，对一审判决认定的事实予以确认。本院认为，根据《政府非税收入管理办法》第三条第一款的规定，罚没收入属于政府非税收入。该办法第三十一条规定，已上缴中央和地方财政的非税收入依照有关规定需要退付的，分别按照财政部和省级财政部门的规定执行。《广西壮族自治区非税收入管理条例》第十二条第二款规定：“对因调整政府非税收入征收标准需要退还已收款项的，以及经依法确认属于误缴误征、多缴多征的政府非税收入，财政部门应当及时退还缴款义务人”。从上述规定看，广西财政厅应当将涉案款项退付给缴款义务人，但在退还方式及程序上未作具体规定。本案中，涉案非税收入系公安机关办理刑事案件过程中征缴，广西财政厅将涉案款项退回来宾市公安局，由来宾市公安局退还缴款义务人的作法并无不当，来宾市公安局亦已通知张允志领取涉案款项。因此，关于广西财政厅是否履行了退库职责，一审法院的分析及认定正确，本院予以确认。关于被诉复议决定对四上诉人的复议申请予以驳回是否合法的问题，本院亦同意一审法院的认定。综上，一审法院判决驳回张允志、柳州市聚龙医药有限责任公司、广西聚龙大药房有限公司、忻城县医药有限责任公司的诉讼请求正确，本院应予支持。张允志、柳州市聚龙医药有限责任公司、广西聚龙大药房有限公司、忻城县医药有限责任公司的上诉主张不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人张允志、柳州市聚龙医药有限责任公司、广西聚龙大药房有限公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 胡华峰审 判 员 马宏玉审 判 员 刘天毅二〇一九年十一月二十一日法官助理 谭晓晴书 记 员 王雨桐