湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1764号上诉人（原审原告）：蒋克恒，男，1963年9月30日出生，汉族，住湖南省长沙市开福区。被上诉人（原审被告）：长沙市开福区人民政府。住所地：长沙市开福区芙蓉北路政府大院。法定代表人：刘拥兵，区长。委托代理人：胡勇盈，长沙市开福区城市房屋和补偿管理办公室（以下简称开福区征收办）工作人员。委托代理人：曾强，湖南成法律师事务所律师。上诉人蒋克恒因与被上诉人长沙市开福区人民政府（以下简称开福区政府）房屋征收补偿决定一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2018）湘01行初822号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2016年6月30日，开福区政府发布开政征字[2016]4号《关于开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收决定公告》,该项目部分被征收人不服，向长沙市人民政府申请行政复议，长沙市人民政府经复议维持了开福区政府作出的征收决定。2016年4月13日，长沙市征收办发布了《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告》并予以张贴公告。2016年4月26日，长沙市征收办发布了《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期协商选定房地产价格评估机构公告》并予以张贴公告，告知被征收人依法协商选定房地产评估机构，协商不成的，将采取投票或抽签（摇号）的方式确定。在被征收人就评估机构的选定协商未达成一致的情况下，长沙市征收办于2016年5月6日发布了《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期投票选定房地产价格评估机构公告》并予以张贴公告，决定组织不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则投票确定该项目的房地产价格评估机构。2016年5月18日，长沙市征收办在德雅路片区棚改征收工作指挥部四方坪街道征收分指挥部进行投票选定评估机构，确定得票最多的两家评估机构新星评估公司、思远四达评估公司为项目征收评估机构，湖南省长沙市星城公证处进行现场公证并出具了（2016）湘长星证民字第3564号《公证书》。2016年5月19日，长沙市征收办发布了《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期投票选定房地产价格评估机构结果的公告》并予以张贴公告，告知被征收人得票最多的新星评估公司、思远四达评估公司为该项目投票选定的房地产价格评估机构。2016年6月30日，开福区征收办发布《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收初步评估结果公示》并附开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收整体评估（基准价格）初步评估结果一览表、开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收分户初步评估结果一览表，将评估结果予以公示，并告知被征收人关于评估公司进行现场说明解释的时间、地点及咨询电话。2016年7月5日，新星评估公司、思远四达评估公司对原告房屋作出了《房地产征收分户评估报告》。该评估报告确定蒋克恒所被征收房屋产权建筑面积84.96㎡，在估价时点（2016年6月30日）评估单价为每平米7764元，总价为659629元。该分户评估报告于2016年7月17日将送达给蒋克恒。因与蒋克恒未能就房屋征收补偿事宜达成一致，2017年12月22日，开福区征收办对蒋克恒制定房屋征收补偿方案，提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供其选择，货币补偿方式为：蒋克恒所有的被征房屋货币补偿总额为660869元，其中被征收房屋评估总价为659629元，搬迁费为1240元，被征收房屋装饰装修和其他设施补偿费用将由评估公司另行评估确定后对被征收人进行补偿；产权调换方式：提供位于九尾冲片区福泽园定向住宅房用于蒋克恒户房屋产权调换，供被征收人选择。上述用于产权调换房屋的价值与被征收房屋的价值遵循等价交换原则进行结算，找补差价。上述房屋征收补偿方案在特别说明处记载：为充分保障被征收人的合法权益，请蒋克恒户在收到本分户房屋征收补偿方案之日起7日内，就本方案提供的货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式作出选择决定，并书面向征收指挥部提出，逾期未书面提出选择，视为放弃选择权利，开福区房屋征收部门将提供九尾冲片区福泽园A1栋1802号房（建筑面积均为123.67平方米）的房屋作为蒋克恒户产权调换的房屋。上述分户补偿方案并附产权调换房屋的评估报告。根据涉案产权调换房价值评估报告，在评估时点（2016年6月30日）产权调换房九尾冲片区福泽园A1栋1802号房屋评估价为897226元。2017年12月29日，开福区政府对原告作出了《房屋征收陈述申辩及申请调解权利告知书》，告知被征收人享有陈述和申辩及申请调解的权利。2018年1月4日，开福区征收办将上述房屋征收补偿方案及附件、陈述申辩及申请调解告知书向蒋克恒送达，但其拒绝签收。2017年7月19日，开福区征收办对蒋克恒发出《被征收房屋装饰装修价值补偿权利义务告知书》，告知有关涉案房屋装饰装修价值补偿事宜，并告知协商不成的处理程序。2017年8月10日，评估公司根据上述告知书上户进行房屋装饰装修价值评估，但未能入户。2018年2月2日开福区征收办向被告开福区政府申请对蒋克恒作出房屋征收补偿决定，开福区政府于2018年5月31日作出了开政征补字[2018]第34号《房屋征收补偿决定》并予以公告，该补偿决定书于同日送达给蒋克恒，但其拒绝签收。蒋克恒不服,提起本案诉讼。请求确认开福区政府作出的开政征补字[2018]第34号《房屋征收补偿决定》违法并予以撤销，本案诉讼费由开福区政府承担。另查明，涉案被征房屋登记产权人蒋克恒，产权登记用途为住宅，层数2层，产权面积为84.96㎡，另有违章面积75.43㎡不计入产权，建成时间为2012年8月，产权来源为受赠，土地使用权面积38.48㎡。经现场勘测，该房屋实际建成5层，总实测建筑面积376.29㎡，长沙市城乡规划局开福区分局于2017年4月24日出具《建（构）筑物规划专业咨询意见》认定，该房屋除84.96㎡产权面积以外其余部分至今未办理建设工程规划许可证，依法属于违法建筑。原审法院认为：一、根据国务院590号令第八条第（五）项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，属于“为了公共利益的需要”，需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。被告开福区政府为了“改善老城区居民的生活条件，提升城市品位”而对开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期作出开政征字[2016]4号房屋征收决定符合“公共利益的需要”，该征收决定已经发生法律效力，原告提出本项目不符合棚户区改造条件，被告征收原告房屋“不是为了公共利益的需要”的理由不能成立。二、被告开福区政府作出房屋征收补偿决定主体适格。根据国务院590号令第二十六条和参照省政府268号令第二十二条和市政府116号令第四十二条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定，开福区政府具有作出房屋征收补偿决定的法定职权。三、开福区政府作出征收补偿决定认定事实清楚，程序合法、正当，适用法律正确。本案中，开福区政府对关于开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期作出的涉案开政征字[2016]4号房屋征收决定已经发生法律效力，蒋克恒所有的房屋在该项目房屋征收范围内。开福区政府发布的征收决定公告所确定的签约期限为2016年6月30日至2016年9月27日，期间和签约期限届满后，开福区房屋征收部门与蒋克恒就房屋征收补偿事宜未达成协议。开福区政府按照征收补偿方案作出补偿决定，符合法律规定。为确定被征收房屋的价值，房屋征收部门按照国务院590号令、省政府268号令和市政府116号令的规定，通知了被征收人在规定时间内协商选定房产价格评估机构，在被征收人协商不成时，决定组织不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则投票确定了该项目的房地产价格评估机构，公证机关对投票的过程和结果进行了公证。评估机构对被征收房屋进行了评估，出具了评估报告，并特别告知当事人如对评估结果有异议，可以在收到评估报告之日起10日内向评估机构申请复核评估，对复核结果仍有异议，可在收到复核结果之日起10日内向评估专家委员会申请鉴定，该评估报告于2016年7月17日送达给蒋克恒，但其在规定期限内既未申请复核评估也未申请专家委员会鉴定。在给予被征收人补偿时，开福区政府提供了货币补偿和产权调换两种安置补偿方式，因蒋克恒未在规定时间内对补偿方式进行选择。开福区政府作出的补偿决定认定事实清楚，符合法律规定。四、本案双方当事人争议较大的主要是被征房屋合法面积的认定以及房屋征收过程中选定评估机构程序是否合法以及对被征房屋价值补偿是否合理的问题。第一，关于被征房屋合法面积的认定问题。本案被征房屋实际建筑面积376.29㎡，但其产权登记面积为84.96㎡，用途为住宅。根据规划审批情况，该房屋除84.96㎡产权面积以外其余部分至今未办理建设工程规划许可证，依法属于违法建筑，因此，被告作出的补偿决定认定被征房屋合法面积为84.96㎡符合法律规定，并无不当。第二，关于评估机构的选定是否合法有效的问题。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第四条的规定，房地产价格评估价格由被征收人在规定时间内协商选定，在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定，本案中长沙市征收办依法发布了《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告》和《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期协商选定房地产价格评估机构公告》，告知被征收人依法协商选定房地产评估机构，协商不成的，将采取投票或抽签（摇号）的方式确定。在被征收人就评估机构的选定协商未达成一致的情况下，长沙市征收办发布《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期投票选定房地产价格评估机构公告》，组织不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则投票确定得票最多的两家评估机构新星评估公司、思远四达评估公司为项目征收评估机构，公证机构进行了现场公证。长沙市征收办通过投票选定项目征收评估机构符合法定程序。第三，关于对被征房屋价值补偿是否合理的问题。蒋克恒提出，开福区政府未按照房屋所在地商品房的市场平均价值进行认定，与实际市场价值不符，远低于周边类似房地产的市场价格，给予的补偿价格过低，不能保证其生活水平不下降。原审法院认为，根据国务院590号令第十九条规定，对被征房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。为规范国有土地上房屋征收评估活动，保证房屋征收评估结果客观公平，住房和城乡建设部颁布了《国有土地上房屋征收评估办法》，此办法对评估机构的选定、评估程序、征收房屋的评估方法均作了严格的规定。同时，对被征收人和房屋征收部门对评估结果有异议时可寻求的救济途径进行了详细的规定。根据《国有土地上房屋征收评估办法》的规定，被征收人如对评估结果有异议，可以在规定的期限内申请复核评估，如对复核评估结果不服，仍可申请专家委员会进行鉴定。因评估报告是专业技术鉴定，非经法定程序，不得改变和任意推翻。本案中，开福区政府将房屋估价报告送达给蒋克恒后，蒋克恒在规定期限内，没有申请复核或鉴定。在本案审理过程中，原审法院对进行征收评估的两家评估公司的评估资质和作出的评估报告进行了程序性的审查，评估公司对被征房屋进行了现场查勘，其认定的房屋合法面积及用途与房屋产权登记情况相符，评估公司作出的评估结论可以作为对原告涉案被征收房屋的征收补偿依据。此外，关于被征房屋的装饰装修及其他设施价值的补偿问题，开福区征收部门已经向蒋克恒送达《被征收房屋装饰装修价值补偿权利义务告知书》，将装饰装修价值评估和补偿事项告知，因蒋克恒未能配合评估人员入户勘查，致使装饰装修价值无法评估，开福区政府在作出补偿决定时亦特别说明了对涉案房屋的补偿不包含装饰装修价值和其他设施补偿费用，蒋克恒仍可就装饰装修价值与被告协商或者委托评估公司进行评估后依法另行补偿。综上所述，开福区政府对蒋克恒作出的开政征补字［2018］第34号房屋征收补偿决定事实清楚，主体适格，征收程序合法、正当，适用法律正确。蒋克恒提出的各项诉讼理由均无充分的事实和法律依据，其诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回蒋克恒的诉讼请求。本案受理费人民币50元，由蒋克恒负担。蒋克恒上诉称：1.原审法院认为涉案征收符合“公共利益需要”错误。2.涉案《补偿决定》作出程序严重违法，被上诉人作出该决定前提条件不具备，补偿方案制定程序违法。3.涉案评估机构的选定及评估程序不合法。4.评估价值远低于周边类似房地产的市场价值；对上诉人的补偿不全面，补偿标准过低，没有包括房屋装修的补偿，也没有包括搬迁费、临时安置费。补偿面积认定不清，补偿决定中仅仅补偿了84.96平方米的面积，实际上涉案房屋面积为376.29平方米。5.剥夺了上诉人房屋置换和货币补偿的选择权。综上，原审认定事实不清，适用法律错误。请求：1.撤销原审判决，依法改判或发回重审；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。开福区政府答辩称：1.原审判认定事实清楚，适用法律正确，开福区政府作出涉案补偿决定符合法律规定。涉案征收的评估机构系依法选定，依法作出房屋征收分户评估报告后，已经送达被征收人。房屋征收部门依法拟定分户房屋征收补偿方案并送达，告知了被征收人陈述申辩及申请调解的权利。开福区政府依法作出房屋征收补偿决定已经送达并公告。2.上诉人提出的上诉理由均不能成立。涉案征收符合公共利益的需要，补偿方案的制定程序合法，评估机构的选定符合法律的规定，征收补偿决定的作出符合法律规定，补偿决定内容合法，室内装饰装修部分已经明确告知另行给予补偿。综上，请求驳回上诉人的上诉，维持原判。当事人原审提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。蒋克恒在二审期间，提交了涉案房屋照片44张，房屋租赁合同10份，拟证明涉案房屋系经营性房屋，因该证据不符合行政诉讼法规定，不予采纳。原审法院查明的事实属实，本院予以确认。另查明：新星评估公司、思远四达评估公司二审期间出具了《关于开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期成新认定及修正依据说明。本院认为：本案审理焦点在于涉案房屋征收补偿决定的合法性问题，具体在以下四个方面：一、开福区政府作出征收补偿决定的是否符合法律规定的问题《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：…（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要…。第九条第一款规定：依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。第二十六条第一款规定：房屋征收部门与被征收人在征收补偿房屋确定的期限签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，蒋克恒上诉提出，涉案征收决定不符合公共利益，补偿方案制定程序违法，征收补偿的前提条件不合法。根据原审法院查明的事实，涉案征收项目作为棚户区改造项目经长沙市安居工程和棚户区改造领导小组批复同意，列入了长沙市棚户区改造工程；长沙市发改委下达了立项批复，并经过了规划、国土等部门的审查，该项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城乡规划。长沙市人大会议将该项目纳入了长沙市2015年国民经济和社会发展计划和长沙市2015年主城区拟实施的旧城区改造项目计划。开福区政府作出房屋征收决定前，依法公布了征收范围，发布了该项目《征收补偿方案征求意见公告》，在项目征收范围内公开征求了被征收人的意见，并将征求意见情况及征收补偿方案修改情况进行了公告。因与被征收人在补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，开福区政府按照征收补偿方案依法作出征收补偿决定，符合法律规定。二、关于评估机构选定以及评估程序是否合法的问题《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》第九条第一款规定：房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，并按照下列规定执行：…（六）协商不成的，由房屋征收部门组织不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者通过摇号、抽签等随机选定方式确定…。本案征收补偿过程中，开福区通知了被征收人在规定时间内协商选定房产价格评估机构，在被征收人协商不成时，组织被征收人投票，按照少数服从多数的原则选定具有房地产估价机构资质证书的新星、思远四达两家公司为评估机构并进行公示。湖南省长沙市星城公证处对此进行了公证。涉案的评估机构的选择符合法律规定。新星、思远四达两公司作出《房屋征收估价分户报告》后，征收部门已将该报告送达。因此，评估程序并无不当。上诉蒋克恒认为评估机构选定及评估程序不合法的理由，与审理查明的事实不符，不予支持。三、关于被上诉人能否依据评估报告确定被征收房屋的补偿价值问题《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定：对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，经合法选定具有资质的房屋评估机构按照涉案房屋的面积和性质，根据房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，对涉案房屋的价值作出评估报告。该评估报告经依法送达之后，上诉人蒋克恒并没有按照上述法律的规定和《房地产征收估价分户报告》上载明的救济途径在规定的期限内申请复核或者专家委员会鉴定。蒋克恒上诉提出评估价值过低，房屋新旧程度认定有误的问题。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十条第一款及第三十条规定，被征收房屋的类似房地产，是指与被征收房屋的区位、用途、权利性质、档次、新旧程度、规模、建筑结构等相同或者相似的房地产；类似房地产的市场价格，是指在评估时点即房屋征收决定公告之日与被征收房屋类似的房地产的市场价格。上诉人认为类似房地产价格指的是就近区位新建商品房的价格的主张，没有法律依据。本案的《房地产征收估价分户报告》以房屋征收决定公告之日为估价时点，采取市场比较法及收益法综合确定评估对象在价值时点的市场价值，同时依据《长沙市国有土地上房屋征收评估技术方案（试行）》中房屋成新认定和年代修正的相关规定对评估房屋在标准价基础上做出了价格修正，符合相关法律规定。开福区政府依据评估报告确定被征收房屋的补偿价值，有事实和法律依据。对蒋克恒提出评估价格不公平，补偿标准过低的诉请，不予支持。四、对上诉人作出的房屋补偿决定是否合法的问题（一）关于被征收房屋补偿面积的认定。根据原审法院查明的事实，涉案的被征房屋实际建筑面积376.29㎡，但根据规划审批情况，其产权登记面积为84.96㎡，除该产权面积以外其余部分没有依法办理建设工程规划许可证，依法属于违法建筑，涉案的补偿决定认定被征房屋合法面积为84.96㎡，符合法律规定。对蒋克恒上诉提出的补偿面积认定不清的诉请，不予采纳。（二）关于产权调换是否符合法律规定的问题。根据原审查明的事实，被上诉人在作出补偿决定前，向蒋克恒送达了分户房屋征收补偿方案，提供了货币补偿和产权调换两种安置补偿方式供其选择，并告知其可在收到该补偿方案后7日内书面选择补偿方式，但逾期未选择的，视为放弃选择补偿方式的权利。因蒋克恒在规定期限内未作出书面选择，开福区政府决定对蒋克恒实行产权调换并无不当。蒋克恒认为补偿决定剥夺其房屋置换和货币补偿的选择权的理由不能成立，不予支持。（三）涉案征收补偿决定中关于房屋装饰装修及其他设施补偿的问题。《湖南省实施》第十三条规定，被征收房屋室内装饰装修价值由房屋征收部门与被征收人协商给予补偿；协商不成的，应当评估确定补偿。因被征收人原因无法确定室内装饰装修价值,相关机构在人民法院根据补偿决定依法强制执行时,应当按照下列规定执行：(一)房屋征收部门对室内装饰装修进行勘察记录;(二)公证机构证据保全;(三)房地产价格评估机构评估确定室内装饰装修价值。根据原审查明的情况，因评估人员未能入户勘查，致使装饰装修价值无法评估，开福区政府在作出补偿决定时亦特别说明了对蒋克恒房屋的补偿不包含装饰装修价值和其他设施补偿费用，并已经告知后续处理方式。蒋克恒认为补偿决定遗漏室内装饰装修的理由不能成立。综上所述，上诉人蒋克恒的上诉理由不能成立，不予支持。开福区政府作出征收补偿决定认定基本事实清楚，程序合法，并无不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。本案受理费人民币50元，由蒋克恒负担。本判决为终审判决。审判长  朱志林审判员  余俊杰审判员  曾昊锋二〇一九年十一月六日法官助理张颢严书记员林俊宇