黑龙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黑行终507号上诉人（原审原告）李永财等38人（名单附后）。上诉人暨诉讼代表人（原审原告）李永财，男，汉族，1961年9月28日出生，住七台河市茄子河区中心河乡更生村2组。上诉人暨诉讼代表人（原审原告）苗春阳，男，汉族，1965年9月3日出生，住七台河市茄子河区。上诉人暨诉讼代表人（原审原告）许学成，男，汉族，1964年2月1日出生，住七台河市茄子河区。上诉人暨诉讼代表人（原审原告）安波，男，汉族，1968年1月29日出生，住七台河市茄子河区。被上诉人（原审被告）七台河市人民政府，住所地七台河市桃山区大同街45号。法定代表人贾君，七台河市人民政府市长。行政机关负责人王兴武，七台河市人民政府副秘书长。委托代理人李松友，七台河市自然资源局耕保科科长。委托代理人汪胜茂，七台河市自然资源局法律顾问。被上诉人（原审被告）黑龙江省人民政府，住所地哈尔滨市南岗区中山路202号。法定代表人王文涛，省长。委托代理人张春晖，省司法厅行政复议与应诉二处处长。上诉人李永财等38人因诉被上诉人七台河市人民政府（下称七台河市政府）、黑龙江省人民政府（下称省政府）土地征收补偿一案，不服双鸭山市中级人民法院（2019）黑05行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2019年10月22日公开开庭审理了本案，上诉人暨诉讼代表人李永财、苗春阳、许学成、安波，被上诉人七台河市政府副秘书长王兴武及委托代理人李松友、汪胜茂，省政府委托代理人张春晖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2010年12月31日，七台河市政府发布《关于七台河市征地区片综合地价的公告》（第2号)，其中确定七台河市茄子河区中心河乡区片综合地价为59元/平方米。该公告自2011年1月1日起执行。2011年8月10日，原国土资源部经国务院批准作出《国土资源部关于桃山水库二期工程建设用地的批复》(国土资函【2011】522号)，共计批准建设用地970.9908公顷，由当地政府以划拨方式提供，作为桃山水库二期工程建设用地。2011年9月5日，省政府作出《关于转发〈国土资源部关于桃山水库二期工程建设用地的批复〉的通知》(黑政土【2011】146号)。2014年2月27日，七台河市政府作出《七台河市人民政府征收土地方案公告》(第3号)，其中确定征收中心河乡更生村集体土地261.0107公顷，征地补偿费标准为59万元/公顷。李永财等38人所承包的集体土地在国家批准征收的范围内。2014年7月31日，黑龙江省桃山水库二期工程建设管理局与七台河市茄子河区中心河乡更生村村民委员会在黑龙江省桃山水库二期工程建设项目《征收集体土地补偿安置方案》上分别加盖公章，并由各方负责人高士军、郝树福、刘亚山签字。其中，征地补偿费为59元/平方米，无青苗补偿费。2016年8月15日，黑龙江省桃山水库二期工程建设管理局与七台河市茄子河区中心河乡更生村村民委员会就其673896平方米未利用土地达成《征收集体土地补偿安置方案（补充)》。2014年9月29日、2015年4月21日、2016年8月25日，七台河市茄子河区中心河乡更生村村民委员会分别收到上述土地补偿款，共计140,354,687.00元。李永财等38人未领取土地补偿款并自2015年起一直耕种被征收土地至今。2015年12月31日，七台河市政府发布《七台河市人民政府关于七台河市征地区片综合地价的公告》（第16号)，其中确定七台河市茄子河区中心河乡区片综合地价为80元/平方米。该公告自2016年1月1日起执行。2016年4月28日，李永财等38人向七台河市政府提交《征地补偿标准协调申请书》。2016年8月9日，李永财等38人向双鸭山市中级人民法院起诉七台河市政府不作为。2016年11月10日，双鸭山市中级人民法院作出（2016）黑05行初17号行政判决书，判决确认七台河市政府不履行协调补偿标准争议法定职责的行为违法，责令七台河市政府依法履行协调补偿标准争议的法定职责并给予申请人答复。2017年3月7日，七台河市政府召开征地补偿协调会。2017年3月31日，七台河市政府作出《关于更生村38户村民请求协商提高征地补偿费的复函》（七政函【2017】52号，以下简称《复函》）。《复函》的主要内容为:“申请人李永财、苗春阳、许学成等38户村民诉我市政府不履行法定职责一案，经双鸭山市中级人民法院（2016）黑05行初17号行政判决确定，限我市政府依法履行协调补偿标准争议的法定职责并给予申请人答复。根据该判决，市政府于2017年3月7日召开了征地补偿协调会，申请人推选的代表人参加了协调会并提出协调补偿标准的意见和理由，市政府指派国土局、法制办、茄子河区政府工作人员对相关问题给予答复并做出释明。根据申请人提出的要求和协调会议内容，现对申请人作出如下答复:一、黑龙江省桃山水库二期工程项目依法取得用地审批手续补偿标准合理。黑龙江省桃山水库二期工程项目征地于2011年8月10日经国土资源部国土资函【2011】522号文件作出批复，黑龙江省人民政府于2011年9月5日以黑政土【2011】146号文件转发了该批复。我市政府于2014年2月27日发布了征地公告，根据2010年12月31日我市政府发布征地区片地价公告中所规定的标准，申请人所在的中心河乡更生村征地补偿标准为59万元/公顷，该征地区片地价公告有效期限截止时间为2015年12月31日。二、申请人要求提高补偿标准于法无据。我市政府2016年新区片地价是根据省政府要求于2015年4月启动修订，经过中介机构测算、乡镇之间平衡、征求区乡镇村及征地单位意见、举行听证会并经市政府常务会议研究通过，发布公告，于2016年1月1日开始执行。而桃山水库二期工程于2014年7月17日之前已经完成了征地补偿安置工作，并向被征地村拨付了征地补偿费用。申请人等38户村民认为七台河市政府的征地补偿标准应当按照2016年的征地区片地价补偿标准80万元/公顷进行补偿，是不合理的诉求。三、我市政府与更生村村民委员会已签订补偿协议并完成补偿款的拨付工作。为保障被征地农民的合法权利，我市政府在桃山水库二期工程征地过程中，多次组织市水务局、国土资源局、茄子河区政府移民办、中心河乡政府等部门到实地进行协调，并向被征地村（包括中心河乡更生村)村民征求意见，解释有关征地政策，征地补偿费标准和青苗补偿费标准问题。七台河市政府履行了协调补偿标准的法定职责，在征地过程中各村(包括中心河乡更生村)的征地补偿标准取得了大多数村民的理解和同意。2014年7月17日，中心河乡更生村村民委员会与黑龙江省桃山水库二期工程建设管理局签订了征地补偿协议，茄子河区移民办及时拨付了土地补偿费。综上所述，申请人李永财、苗春阳、许学成等38户村民提出征地补偿标准违法，要求提高征地补偿费标准的申请，与事实不符，与法律相悖，市政府不同意提高补偿费标准”。2017年5月2日，李永财等38人不服《复函》，向国务院申请裁决。2017年7月25日，国务院法制办公室作出国法复【2017】1731号文件，告知其向上一级地方人民政府申请行政复议。2017年9月10日，李永财等38人向省政府申请行政复议，申请事项为：请求依法裁决提高桃山水库二期工程项目征收申请人承包土地的补偿费及青苗标准。省政府审查认为：“从你们提交的申请材料来看，你们向本机关提出的是行政复议申请，你们如对《七台河市人民政府关于更生村38户村民请求协调提高征地补偿费的复函》(七政函【2017】52号)不服，可以申请行政复议，需补正以下申请材料:行政复议申请书，并符合下列要求:①有明确的行政复议申请人，包括申请人的基本情况:公民的姓名、性别、身份证号码、工作单位、住所、邮政编码、联系方式;②有符合规定的被申请人名称;③有针对七政函【2017】52号文件提出的行政复议请求以及申请行政复议的主要事实和理由;④有关于申请人与具体行政行为有利害关系的内容;⑤有关于申请人知道具体行政行为时间的内容;⑥落款时间为申请人向行政复议机关提交行政复议申请书的日期;⑦申请人为公民的，须由本人签字”。李永财等38人按省政府的要求补正了复议申请书，变更复议请求为：1.撤销《复函》;2.依法提高申请人承包地的补偿费及青苗费标准。2018年3月8日，省政府作出黑政复决【2018】5号行政复议决定，决定维持《复函》。李永财等38人不服，向哈尔滨市中级人民法院提起诉讼，哈尔滨市中级人民法院以该案应由不动产所在地人民法院管辖为由，将案件移送双鸭山市中级人民法院。双鸭山市中级人民法院认为本案不属于不动产权属纠纷，哈尔滨中院认定因不动产提起行政诉讼不当，剥夺了当事人自主选择管辖法院的权利，请求省法院指定管辖。2018年11月21日，省法院裁定本案由双鸭山市中级人民法院管辖。另查明，李永财等38人起诉状中的诉讼请求为：1.请求依法判决提高桃山水库二期工程项目征收李永财等38人承包土地的补偿费及青苗费标准。2.诉讼费用由七台河市政府及省政府承担。双鸭山市中级人民法院立案并向七台河市政府及省政府送达起诉状副本后，依法向李永财等38人释明审判权不能替代行政权，指出其诉讼请求不规范问题。李永财等38人当庭几经变化，最终确定诉讼请求为：1.请求七台河市政府对2014年李永财等38人未能耕种合法土地的损失进行赔偿，共计30万元；2.请求七台河市政府提高对李永财等38人水田地的征地补偿费；3.请求撤销省政府的行政复议决定书。4.诉讼费用由七台河市政府及省政府承担。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定:“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决”。本案中，七台河市政府具有依法协调补偿标准的法定职责，其依法协调后作出《复函》的行为，符合法律规定。七台河市政府于2014年2月27日发布涉案《征收土地方案公告》，适用2011年生效的《七台河市人民政府关于七台河市征地区片综合地价的公告》规定:“区片编号:QTH-3，茄子河区铁山乡、茄子河区中心河乡，区片综合地价59元/平方米”。2015年12月31日，七台河市政府发布的《七台河市人民政府关于七台河市征地区片综合地价的公告》自2016年1月1日执行，与本案土地征收不具有关联性。《黑龙江省征地区片综合地价实施办法》(黑政发【2011】51号）第九条规定:“……市(地)、县（市)政府(行署)依法发布征收土地预公告后，抢种、抢栽、抢建的青苗或地上附着物不予补偿”。七台河市政府2014年2月27日发布《征收土地方案公告》时为冬季，依气候条件自然规律可知不会存在青苗状况，李永财等38人主张2014年度未耕种土地的青苗补偿费，于法无据。李永财等38人自2015年起一直耕种被征收土地，亦不存在青苗补偿问题。《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定:“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种;一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费;连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权;该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。”现李永财等38人至今均在继续耕种涉案土地，未见七台河市政府做出后续行政行为。为此，七台河市政府作出的《复函》事实清楚，内容适当，依法应予维持。李永财等38人向国务院申请要求对征地补偿标准进行裁决。国务院告知向省政府提起行政复议，省政府根据国务院法制办公室《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法【2011】35号）的精神具有受理并作出复议决定的法定职责。省政府依法受理后，履行了受理、听证、调查职责，程序合法，省政府做出被诉复议决定适用法律法规正确，李永财等38人请求撤销行政复议决定的理由不成立，应予驳回。李永财等38人第一项诉讼请求“请求七台河市政府对2014年李永财等38人未能耕种合法土地的损失进行赔偿，共计30万元”属于单独提起的行政赔偿请求，李永财等38人并未明确所针对的具体行政行为，而土地补偿标准并不会引发行政赔偿问题，造成土地未耕种的原因只能是案涉土地征收决定或土地补偿协议，在李永财等38人赔偿请求未经义务机关先行处理的情况下，依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。故，李永财等38人直接提起行政赔偿之诉不符合法律规定，且与本案被诉行政行为相较属于不同的行政行为，需要不同的方式处理，属于两个独立之诉，不能一并处理。故，李永财等38人的第一项诉讼请求不属于本案审理范围。李永财等38人的第二项诉讼请求“请求七台河市政府提高对李永财等38人水田地的征地补偿费”，属于行政裁决事项，根据司法权不能代替行政权的法治原则，法院不能代替行政机关进行裁决。综上，省政府行政复议决定认定事实清楚，程序合法。李永财等38人要求撤销省政府行政复议决定的理由不成立，应予驳回。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、国务院法制办公室《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法【2011】35号）、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李永财等38人的诉讼请求。李永财等38人上诉称，原审认定事实有误，对征地补偿标准认定不合理，其原审诉讼请求具有法律依据，故请求撤销原判，发回重审或直接改判，支持其上诉请求。七台河市政府答辩称，黑龙江省桃山水库二期工程项目依法取得用地审批手续，补偿标准合理，上诉人要求提高土地补偿费标准和青苗费补偿于法无据，故请求驳回上诉，维持原判。省政府答辩称，其对七台河市政府《复函》合法性的认定符合案件事实和法律规定，作出的行政复议决定事实清楚、证据确凿、程序合法，上诉人的诉讼请求缺少事实和法律依据，故请求驳回上诉，维持原判。本院审理查明的事实与原审一致，本院予以确认。本院认为，七台河市政府作出的《复函》和省政府作出的复议决定符合法律规定，李永财等38人的上诉请求和理由不能成立。具体问题分述如下：一、关于行政机关作出的行政行为程序是否合法问题《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定:“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”《征收土地公告办法》第十五条规定：“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”本案中，七台河市政府根据双鸭山市中级人民法院（2016）黑05行初17号行政判决，履行了协调征地补偿标准的法定职责，其依法协调后作出《复函》，李永财等38人不服，向国务院申请裁决，国务院告知其向省政府提起行政复议，省政府根据国务院法制办公室《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》要求，受理复议申请并做出复议决定，符合法律规定。关于上诉人主张2014年未能耕种土地的青苗补偿费问题《黑龙江省征地区片综合地价实施办法》第九条规定：“……市（地）、县（市）政府（行署）依法发布征收土地预公告后，抢种、抢栽、抢建的青苗或地上附着物不予补偿。”本案中，被上诉人七台河市政府2014年2月27日发布《征收土地方案公告》，此时正值冬季，被征收土地上并无青苗，上诉人主张2014年未能耕种土地的青苗补偿费于法无据，省政府作出的复议决定对此问题的认定并无不当。关于上诉人主张提高对其土地的征地补偿费问题2011年1月1日起执行的《七台河市人民政府关于七台河市征地区片综合地价的公告》规定:“区片编号:QTH-3，茄子河区铁山乡、茄子河区中心河乡，区片综合地价59元/平方米”。该征地区片综合地价是根据《黑龙江省征地区片综合地价实施办法》的规定，通过中介机构测算、乡镇之间平衡、征求意见，并经七台河市政府常务会议讨论确定的，该综合地价有效期至2015年12月31。七台河市政府于2014年2月27日发布涉案土地的《征收土地方案公告》，此时应当适用该综合地价。上诉人主张提高征地补偿标准，适用2016年1月1日起执行的新的征地区片综合地价，缺乏事实和法律依据。七台河市政府作出的《复函》和省政府作出的复议决定对此问题的认定，符合法律规定。《大中型水利水电工程建设征地和移民安置条例》第二十一条规定：“大中型水利水电工程建设项目用地，应当依法申请并办理审批手续，实行一次报批、分期征收，按期支付征地补偿费。对于应急的防洪、治涝等工程，经批准权的人民政府决定，可以现行用地，事后补办用地手续。”本案中，2011年8月10日，原国土资源部经国务院批准作出《国土资源部关于桃山水库二期工程建设用地的批复》(国土资函【2011】522号)，批准了桃山水库二期工程建设用地。2011年9月5日，省政府作出《关于转发〈国土资源部关于桃山水库二期工程建设用地的批复〉的通知》(黑政土【2011】146号)。七台河市政府因筹措工程资金于2014年2月27日发布征地公告并不违反上述法规规定。上诉人主张用地批准文件超过2年已经自动失效，并以此为理由要求提高征地补偿费的主张不能成立。关于七台河市政府《复函》和省政府复议决定的合法性问题七台河市政府依据法院生效判决召开了征地补偿协调会，在依法履行协调职责后对上诉人作出《复函》，针对上诉人要求提高征地补偿标准的申请进行了具体答复，该《复函》认定事实清楚、证据确凿、程序合法。省政府根据上诉人申请，依法受理了上诉人的复议申请，围绕上诉人的复议请求进行了相关调查和听证审查后作出复议决定，该复议决定对上诉人复议请求和理由一一回应，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。上诉人主张撤销复议决定的请求缺乏法律依据。综上，李永财等38人的上诉请求及理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李永财等38人负担。本判决为终审判决。审判长 赵 良 宇审判员 皇甫延玉审判员 冷  慧二〇一九年十一月一日法官助理宋英杰书记员张莉附：上诉人李永财等38人名单上诉人（原审原告）李永财，男，汉族，1961年9月28日出生，住七台河市茄子河区中心河乡更生村2组。上诉人（原审原告）苗春阳，男，汉族，1965年9月3日出生，住七台河市茄子河区中心河乡良种场1组。上诉人（原审原告）许学成，男，汉族，1964年2月1日出生，住七台河市茄子河区中心河乡更生村3组。上诉人（原审原告）郝树国，男，汉族，1965年4月15日出生，住七台河市茄子河区中心河乡更生村1组。上诉人（原审原告）李秀珍，女，汉族，1949年4月7日出生，住七台河市茄子河区中心河乡更生村3组。上诉人（原审原告）朱玉臣，男，汉族，1968年2月19日出生，住七台河市茄子河区中心河乡更生村2组。上诉人（原审原告）郭吉祥，男，汉族，1967年4月16日出生，住七台河市茄子河区中心河乡更生村3组。上诉人（原审原告）吴艳华，女，汉族，1949年7月26日出生，住七台河市茄子河区中心河乡更生村1组。上诉人（原审原告）齐伟民，男，满族，1971年1月3日出生，住七台河市茄子河区中心河乡更生村1组。上诉人（原审原告）高文东，男，汉族，1966年10月20日出生，住七台河市茄子河区中心河乡更生村6组。上诉人（原审原告）杨井贵，男，汉族，1937年8月4日出生，住七台河市茄子河区中心河乡更生村5组。上诉人（原审原告）黄秀清，男，汉族，1955年11月14日出生，住七台河市茄子河区中心河乡更生村6组。上诉人（原审原告）李永波，男，汉族，1971年4月21日出生，住七台河市茄子河区中心河乡更生村91组。上诉人（原审原告）曹国林，男，汉族，1954年4月28日出生，住七台河市茄子河区中心河乡更生村1组。上诉人（原审原告）王彦龙，男，汉族，1966年12月15日出生，住七台河市茄子河区中心河乡更生村3组。上诉人（原审原告）许学岭，男，汉族，1968年4月5日出生，住七台河市茄子河区中心河乡更生村2组。上诉人（原审原告）许学和，男，汉族，1969年4月29日出生，住七台河市茄子河区中心河乡更生村3组。上诉人（原审原告）曹福林，男，汉族，1961年12月29日出生，住七台河市茄子河区中心河乡更生村2组。上诉人（原审原告）张德军，男，汉族，1964年3月23日出生，住七台河市茄子河区中心河乡更生村2组。上诉人（原审原告）高文杰，男，汉族，1972年11月13日出生，住七台河市茄子河区中心河乡更生村。上诉人（原审原告）许学民，男，汉族，1966年5月6日出生，住七台河市茄子河区中心河乡矿务局特委92组。上诉人（原审原告）安波，男，汉族，1968年1月29日出生，住七台河市茄子河区中心河乡更生村1组。上诉人（原审原告）王鹏若，男，汉族，1968年2月3日出生，住七台河市茄子河区中心河乡更生村3组。上诉人（原审原告）郑凤友，男，汉族，1966年5月9日出生，住七台河市茄子河区中心河乡更生村2组。上诉人（原审原告）付井芳，男，汉族，1971年3月28日出生，住七台河市茄子河区中心河乡良种场1组。上诉人（原审原告）苗春海，男，汉族，1968年5月18日出生，住七台河市茄子河区中心河乡良种场91组。上诉人（原审原告）郝赢瑞，男，汉族，1969年2月26日出生，住七台河市茄子河区中心河乡更生村4组。上诉人（原审原告）王运彬，男，汉族，1957年12月18日出生，住七台河市茄子河区中心河乡更生村2组。上诉人（原审原告）王鹏彦，男，汉族，1961年12月2日出生，住七台河市茄子河区中心河乡更生村1组。上诉人（原审原告）丁大海，男，汉族，1973年6月6日出生，住七台河市茄子河区中心河乡更生村。上诉人（原审原告）丁立振，男，汉族，1948年12月26日出生，住七台河市茄子河区中心河乡更生村2组。上诉人（原审原告）韩双友，男，满族，1962年3月2日出生，住七台河市茄子河区中心河乡良种场1组。上诉人（原审原告）程远明，男，汉族，1971年9月23日出生，住七台河市茄子河区中心河乡矿务局特委91组。上诉人（原审原告）付井春，男，汉族，1969年3月28日出生，住七台河市茄子河区中心河乡良种场1组。上诉人（原审原告）郑廷利，男，汉族，1979年4月17日出生，住七台河市茄子河区中心河乡更生村1组。上诉人（原审原告）郭吉林，男，汉族，1971年4月17日出生，住七台河市茄子河区中心河乡更生村2组。上诉人（原审原告）王书民，男，汉族，1969年4月30日出生，住七台河市茄子河区中心河乡更生村3组。上诉人（原审原告）冯杰，男，汉族，1976年8月1日出生，住七台河市茄子河区中心河乡更生村1组。