江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏06行终591号 上诉人（原审原告）李仁保，男，1941年6月19日生，××族，住南通市通州区。 被上诉人（原审被告）南通市通州区交通运输局，住所地南通市通州区。 法定代表人丁明新，局长。 应诉负责人陆志方，副局长。 委托代理人蔡刚，南通市通州区交通运输局工作人员。 委托代理人王玉华，江苏清心律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市通州区人民政府，住所地南通市通州区。 法定代表人凌屹，区长。 委托代理人王逸峰，南通市通州区司法局工作人员。 上诉人李仁保因诉被上诉人南通市通州区交通运输局（以下简称通州交通局）、南通市通州区人民政府（以下简称通州区政府）政府信息公开及行政复议一案，不服江苏省南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初783号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2019年3月29日，李仁保向通州交通局邮寄政府信息公开申请，所需信息描述为：“公开原通州市航运公司1996年1月至6月支付给本人工资，含有扣除相关保险、住房公积金等明细的凭据信息”，并要求如不属其公开范围，请书面告知李仁保可公开该信息的机关名称与联系方式。通州交通局于2019年4月19日作出[2019]通交政信复第4号《政府信息公开申请答复书》（以下简称4号答复书），告知李仁保上述信息其未制作、未获取。李仁保不服该答复，于2019年4月22日向通州区政府邮寄《行政复议申请书》，通州区政府收到申请后，经审查于同年4月26日书面通知李仁保补充提供其个人身份证复印件，李仁保补正后，通州区政府于2019年5月6日予以受理，于2019年6月17日作出[2019]通行复第17号《行政复议决定书》（以下简称17号决定书），决定维持通州交通局作出的信息公开申请答复书，并于当日向李仁保邮寄送达。 一审法院认为，通州交通局作出案涉答复时有效的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第二条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第二十一条第三项规定，依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。因此，申请人向行政机关申请公开的政府信息应当是行政机关客观存在的、以一定形式记录保存的、属于应当公开或依申请可以公开的政府信息，如申请人申请公开的政府信息不存在，则行政机关亦无须承担另行为申请人搜集或重新制作的义务。在行政机关答复信息不存在的情况下，行政机关需要对此作出合理说明。本案中，李仁保申请通州交通局公开信息中所涉的原通州市航运公司原系通州交通局的下属企业，2004年，市属企业实行属地管理，原通州市航运公司移交原通州市经济开发区人民政府管理。依据原中共通州市委员会、通州市人民政府《关于市属企业属地管理的工作意见》（通发[2004]24号）的规定，原归企业主管部门保管的人事档案及相关资料，由原主管部门负责向所在镇移交。通州交通局则不再保管原通州市航运公司的相关资料。关于通州区政府在复议过程中查明原通州市航运公司已经于2006年破产清算，其在复议决定中关于“相关账册资料应当已移交给破产清算组”的表述，并非对李仁保申请所涉信息的持有机关的论断，而是作为审查通州交通局答复的合法性的依据之一。关于李仁保提出的通州交通局应当告知李仁保案涉信息持有机关名称及联系方式的问题，行政机关只有在能够确定政府信息公开机关的前提之下，才应当告知申请人，但交通运输局明确陈述其并不能确定案涉信息现由何机关保存，故通州交通局未进行告知并无不当。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项之规定，判决驳回李仁保的诉讼请求。 李仁保不服一审判决，向本院提起上诉称，1.一审判决认定事实不清。一审法院认定通州交通局不能确定案涉信息现由何机关保存，缺乏证据证明，通州交通局在庭审中的陈述不能作为认定被诉行为合法的依据。事实上，通州交通局是原通州市航运公司的主管机关，理应知道公司破产之后的账据由谁保管，通州交通局提交的市属企业属地管理交接书也能够证明通州交通局知晓相关账据由谁保管。即便通州交通局不能确定具体的保管单位，也应尽检索义务，告知可提供政府信息的机关名称及联系方式，为上诉人获取政府信息提供便利。2.一审判决适用法律不当。通州交通局并未完全针对上诉人的申请事项依法作出答复，没有告知上诉人信息不存在的理由，没有提供证据证明为检索信息或确定信息的现保存机关采取了必要措施。被上诉人通州交通局不存在已经完全履行告知或说明理由义务的情形。综上，请求：1.撤销（2019）苏0691行初783号行政判决；2.撤销被上诉人通州交通局作出的4号答复书及通州区政府作出的17号决定书；3.改判通州交通局对上诉人李仁保的政府信息公开申请依法重新作出答复。 被上诉人通州交通局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。根据通发(2004)24号《关于市属企业实行属地管理的工作意见》，原通州市航运公司已于2004年7月移交给原通州市经济开发区人民政府。此后，航运公司和通州交通局没有任何隶属关系。通州交通局在收到上诉人李仁保的信息公开申请后，在法定期限内作出了答复，并邮寄送达给李仁保，程序合法。请求本院依法驳回上诉，维持原判。 被上诉人通州区政府辩称，1.一审判决认定事实清楚。2004年，市属企业实行属地管理，原通州市航运公司移交通州市经济开发区管委会管理，故被上诉人通州交通局不再保管原通州市航运公司的相关资料。2.一审法院适用法律正确。被上诉人通州交通局接到上诉人李仁保的信息公开申请后，经检索，在法定期限内作出信息公开答复，符合法律规定，程序合法。综上，请求本院依法驳回上诉，维持原判。 本院经审理，对一审判决认定的事实予以确认。 本院认为，《条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。由此可见，如果行政机关对于申请人申请公开的信息未制作或未获取，则因客观上不具备公开的条件而不负有公开义务。虽然行政诉讼中，行政机关对被诉行政行为的合法性承担举证责任是举证责任分配的一项基本原则，但当行政机关主张某事实不存在的情形下，则无法强行要求行政机关对一个并不存在的消极事实提供证据加以证明。当行政机关尽到合理说明的义务，且申请人也未能提供该政府信息系由该行政机关制作或者保存的线索，则应对行政机关的主张予以认定。本案中，上诉人李仁保向通州交通局申请公开的内容是“原通州市航运公司1996年1月至6月支付给其的工资，含有扣除相关保险、住房公积金等明细的凭据信息”，对此，通州交通局的答复是“未制作、未获取”。在本案一审、二审审理中，通州交通局均陈述，通州交通局虽然是原通州市航运公司的主管部门，但案涉信息是由原通州市航运公司自行保管，法律法规亦未规定通州交通局作为主管部门对原通州市航运公司的工资发放记录、财务账册等负有保管职责。本院认为，被上诉人通州交通局的上述陈述不存在与法相悖或明显不合理之处，而且上诉人李仁保亦无任何证据或线索足以推翻该陈述，故本院对被上诉人通州交通局关于案涉信息未制作、未获取的主张予以采信。被上诉人通州交通局将未制作、未获取案涉信息的事实在法定期限内告知上诉人李仁保，已履行了政府信息公开的答复义务。 关于上诉人李仁保提出的通州交通局应当告知李仁保案涉信息持有机关名称及联系方式的问题。根据《条例》第二十一条第三项的规定，行政机关对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。原中共通州市委员会、通州市人民政府《关于市属企业属地管理的工作意见》（通发[2004]24号）规定，原归企业主管部门保管的人事档案及相关资料，由原主管部门负责向所在镇移交。因无证据证明案涉信息在2004年之前由被上诉人通州交通局保管，自然被上诉人不能确定案涉信息现由何机关保存，故通州交通局对上述内容未进行告知并无不当。本院对上诉人李仁保的该项上诉理由亦不予采纳。 综上，被上诉人通州交通局所作4号答复书以及被上诉人通州区政府所作17号决定书均无违法之处。一审判决认定事实清楚、审判程序合法、适用法律正确，应予维持。上诉人李仁保的上诉理由不能成立，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李仁保负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审 判 长 刘海燕 审 判 员 刘羽梅 审 判 员 郁 娟 二〇一九年十一月十五日 法官助理 张娟娟 书 记 员 陆 颖 附本判决适用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；