内蒙古自治区高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）内行终231号上诉人（原审被告）内蒙古自治区人民政府。法定代表人布小林，主席。委托代理人高晓炜，1980年12月26日出生，汉族，内蒙古自治区交通运输厅政策法规处处长，住内蒙古自治区呼和浩特市。委托代理人秦新民，北京大成（内蒙古）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）赤峰交通路桥投资经营有限责任公司。法定代表人张卫俊，董事长。委托代理人李鹏飞，内蒙古缘合（呼和浩特）律师事务所律师。委托代理人武世龙，1985年7月18日出生，汉族，赤峰交通路桥投资经营有限责任公司职工，住内蒙古自治区呼和浩特市。原审第三人赤峰元平路桥投资有限责任公司。法定代表人吕晓东，总经理。委托代理人王彦欣，内蒙古同实律师事务所律师。上诉人内蒙古自治区人民政府（以下简称自治区政府）因与被上诉人赤峰交通路桥投资经营有限责任公司（以下简称路桥公司）行政补偿一案，不服内蒙古自治区呼和浩特市中级人民法院（2018）内01行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人自治区政府的委托代理人高晓炜、秦新民，被上诉人路桥公司的委托代理人李鹏飞、武世龙，赤峰元平路桥投资有限责任公司（以下简称元平公司）的委托代理人王彦欣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。内蒙古自治区呼和浩特市中级人民法院经审理查明，2003年5月19日，赤峰市元宝山区人民政府（甲方）与赤峰兴发路桥投资经营有限责任公司（乙方，2005年12月28日更名为赤峰交通路桥投资经营有限责任公司）签订《关于转让元宝山区道路收费经营权的协议》。双方约定的主要内容：一、甲方将赤峰至××里收费经营权转让给乙方。二、甲方欠银行3750万元贷款由乙方负责偿还。乙方因承担其他公路工程欠甲方2952万元，由乙方分期偿还甲方，不付利息。甲方借乙方的1000万元由甲方分期偿还乙方。三、关于公路建设(一)乙方负责安庆沟至上店段公路工程建设，于2003年10月1日前完成公路工程建设并交付使用；(二)乙方负责在2004年对S205线赤峰至黑水桥段进行改造。四、关于移交期限和方式(一)赤朝路元宝山段收费站点及有关本协议约定的债权、债务的移交日期为2003年5月31日。移交后，收费站点及收费站人员暂由元宝山区交通局代管；(二)2003年5月31日前收费站所收取的通行费归甲方。2003年6月1日以后，收费站人员经费支出、公路养护费支出及所发生的银行贷款利息等费用由乙方承担。赤峰市交通局作为监交人在协议上盖章。2003年7月25日，经内蒙政府批准，同意赤峰市政府参照BOT方式引入赤峰兴发路桥投资经营有限责任公司改建省道205线赤峰至××路，要求上述两段公路建成后，方可收取车辆通行费，收费年限为25年,原批准的收费站点数量和位置不变。上述两条公路收费站批准设立和收费情况：1996年11月5日，内蒙古自治区交通厅经内蒙政府授权批准，作出《内蒙古交通厅关于赤潮公路元宝山段设置车辆通行费收费站点的批复》（内交发[1996]572号），主要内容为：“省道205线赤峰至黑水桥段公路在44KM＋300M处设置一个站点收费，为防止支线车漏费，可在26KM＋300M处设置一个验票站点。”。上述两个站点即六家站和青山站。2001年12月2日，内蒙政府批准，“在上店至安庆沟段公路K13＋300和K64＋300处设立一处收费站、一处验票站，两站一收一验，不得重复收费。”根据《赤峰市元宝山区人民政府关于搬迁赤朝路元宝山征集所2号收费站有关情况的函》（元政字[2001]30号），省道205线赤峰至黑水桥段公路在1996年批准设立收费站后，青山站和六家站从1996年12月均开始收费。赤峰路桥公司对该路段改建后，内蒙政府于2003年7月25日批准其对该路段可以收费25年。上店至安庆沟段公路，虽然由赤峰路桥公司投资建设，但政府最终并未允许其建站收费。2011年6月10日，交通部、发改委、财政部、监察部、国务院纠风办联下发了《关于开展收费公路专项清理工作的通知》（交公路发〔2011〕283号）。其中规定，“对下列《收费公路管理条例》正式实施前已经依法批准实施收费或完成收费权转让，但站（点）间距或收费期限不符合《收费公路管理条例》规定的收费公路及收费站（点），要制定并落实措施进行规范，确保在2011年12月31日前符合《收费公路管理条例》的规定。1、非封闭收费公路的同一主线上，相邻收费站（点）的间距少于50公里。……”文件下发后，内蒙政府开始公路收费专项清理工作。2012年3月1日，内蒙政府对交通运输部作出《内蒙古自治区人民政府关于收费公路专项清理自查自纠阶段工作情况的函》（内政字[2012]55号），其中附件1《违规设置或违规收费的收费公路项目》中没有“青山站”，附件3《间距或收费期限不符合规定的收费公路项目》中有“青山站”，该附件3载明：“收费项目名称：省道205线赤峰至黑水桥；收费项目编号：15-2003-03；具体问题描述：相邻收费站（点）的间距少于50公里；整改措施：撤并站（点）青山站”。2012年5月28日内蒙政府作出《内蒙古自治区人民政府关于撤销违规收费站（点）的通知》（内政发[2012]65号），该文件认为青山站属于收费站，要求其在2012年6月20日早8时前撤销并拆除相关收费设施。青山站于2012年6月20日被撤销。之后，赤峰市元宝山区人民政府多次召开会议并印发多份会议纪要，研究BOT青山收费站被撤销后S205线的回购事宜。经元宝山区政府同意，赤峰路桥公司委托陕西通海资产评估有限责任公司对公路收费权市场价值进行评估。评估结果为：省道205线赤峰至黑水桥段二级公路（青山收费站和六家收费站）于评估基准日2012年6月30日，剩余经营期为16.08年的公路收费权的市场价值为人民币10646.51万元。2012年，经元宝山区政府同意，赤峰路桥公司委托内蒙古宏达益同会计师事务所对赤峰路桥公司负责建设的省道赤峰-黑水桥段公路2003年至2012年6月30日的资金投入、收入、支出、结余情况进行审计，审计结果为：投入与收支结余对比的情况：2003年至2012年6月30日省道205线赤峰-黑水桥段公路共投资为71439771.60元，收支结余为48312381.88元，投资与收支结余差额为23127389.72元。元宝山区政府作出《关于S205线公路收费站收支和审计资产评估报告意见的函》（元政字[2013]68号），同意内蒙古宏达益同会计师事务的审计结果，但对陕西通海资产评估有限责任公司的评估结果有异议。2014年9月27日，赤峰市元宝山区人民政府与赤峰路桥公司签订《关于省道205线赤峰至黑水桥段公路收费经营权回购的框架协议》，其中第一条约定，回购范围为该段公路收费经营权以及收费站点、设备、设施等相关公路资产和所有批文、证照，同时接管相应人员。第二条约定，回购价格以甲乙双方认定的中介机构对该段公路收费经营权确认的评估值为参考，待政府相关部门或司法部门裁定后确定最终回购价格。第三条第（二）项约定“元宝山区政府负责对公路收费经营权回购工作的协调与推进。”第（三）项约定“本协议属于回购及补偿协议的前置性意向性条款，具体回购事宜包括回购主体、支付方式及回购总价的确定需另行签订合同。”2014年11月1日，赤峰路桥公司与元宝山交通局下属的赤峰元平路桥投资有限责任公司签署了《移交人员材料交接单》。2014年11月2日，双方又签署了《资产移交书》。赤峰路桥公司将青山站和六家站的站点、资产和工作人员等全部进行了移交。因对回购价款有分歧，元宝山区政府与赤峰路桥公司没有就具体回购事宜包括回购主体、支付方式及回购总价的确定，另行达成协议。2015年，赤峰路桥公司以内蒙政府未尽快做好公路收费站撤站安置补偿工作，向内蒙政府申请行政复议，请求内蒙政府积极作为。2016年4月12日，内蒙政府作出内政复决字[2016]第8号《行政复议决定书》，决定：维持内蒙政府作出的《内蒙古自治区人民政府关于撤销违规收费站(点)的通知》(内政发[2012]65号)，并对因撤站行为给赤峰路桥公司合法权益造成的损失依法给予补偿。但复议决定书对补偿金额未予明确。赤峰路桥公司本次庭审中，申请对省道205线赤峰至黑水桥段二级公路于评估基准日2012年6月30日的剩余经营期为16.08年的公路收费权的市场价值进行评估。2018年10月30日内蒙古兴益资产评估有限公司向我院提交了《追溯性资产评估报告》（内兴益评报字[2018]第008号）。评估结论为：在评估基准日2012年6月30日，持续使用和公开市场前提下,原赤峰路桥公司经营的省道205线赤峰至黑水桥段二级公路剩余经营期限（16.8年即2012年6月30日至2028年7月25日）的公路收费权评估值为8670.01万元。为依法化解矛盾，实质性解决行政争议，依赤峰路桥公司申请，本院追加接替省道205线赤峰-黑水桥段公路经营管理的元宝山交通局下属赤峰元平路桥投资有限责任公司为第三人，协调双方进行回购磋商，但仍不能达成回购协议。内蒙古自治区呼和浩特市中级人民法院经审理认为,本案的争议焦点是:1、内蒙政府撤销的青山站是否为收费站；2、内蒙政府是否应当承担撤销收费站后的补偿责任；3、补偿的数额如何确定。一、内蒙政府撤销的青山站是否为收费站。首先，根据《赤峰市元宝山区人民政府关于搬迁赤朝路元宝山征集所2号收费站有关情况的函》（元政字[2001]30号）文件可知，省道205线赤峰至黑水桥段公路在1996年批准设立收费站后，青山站和六家站从1996年12月均开始收费。即青山站从设立之初，在当地政府和当地交通部门管理时就是收费站。其次，2011年6月10日，交通部、发改委、财政部、监察部、国务院纠风办联合下发了《关于开展收费公路专项清理工作的通知》（交公路发〔2011〕283号）对收费站进行清理整顿。如果内蒙政府认为青山站属于没有收费权而违规收费的站点，那么内蒙政府应当在清理时将其列入“未经省级人民政府批准设置的收费站点”进行清理，但根据内蒙政府2012年3月1日对交通运输部作出的《内蒙古自治区人民政府关于收费公路专项清理自查自纠阶段工作情况的函》（内政字[2012]55号）附件1《违规设置或违规收费的收费公路项目》和附件3《间距或收费期限不符合规定的收费公路项目》可知，内蒙政府没有将青山站列为附件1中“未经省级人民政府批准设置的收费站点”项目进行清理，而是将其列为附件3中“相邻收费站间距少于50公里”项目进行清理，即内蒙政府认为青山站是经批准的收费站点，只是不符合间距要求，应当清理。第三，内蒙政府复议决定认为，因为撤站行为给原告合法权益造成的损失应当予以补偿。如果青山站属于“未经省级人民政府批准设置的收费站点”，即违规收费的站点，依法应当受到行政处理和处罚，不存在补偿问题。即内蒙政府通过复议决定再次认定青山站属于收费站。第四、内蒙政府作出的《内蒙古自治区人民政府关于撤销违规收费站（点）的通知》第二条表述为，“撤销以下收费站（点）：省道205线赤峰至黑水桥青山站”，即该文件认定青山站为收费站。第五、1998年1月1日施行的《中华人民共和国公路法》虽经过多次修正，但均规定在公路上未经批准设卡收费的，应当由交通主管部门责令停止违法行为，没收违法所，可以处以违法所得3倍以下罚款。青山站从1996年底开始由当地政府经营收费。2003年5月19日，赤峰市元宝山区人民政府与赤峰路桥公司签订《关于转让元宝山区道路收费经营权的协议》时约定，205线赤峰至黑水桥段公路移交时，收费站点及收费站人员暂由元宝山区交通局代管。该协议上赤峰市交通局作为监交人盖章。因此交通主管部门从1996年起就应当知道青山站是收费站的事实，但从未以青山站未经批准擅自收费为由进行过处罚，结合前述四点理由，也可以推定青山站为合法批准的收费站。二、关于内蒙政府是否应当承担撤销收费站后的补偿责任。2011年6月10日，交通部、发改委、财政部、监察部、国务院纠风办联下发了《关于开展收费公路专项清理工作的通知》（交公路发〔2011〕283号）。其中规定，“对下列《收费公路管理条例》正式实施前已经依法批准实施收费或完成收费权转让，但站（点）间距或收费期限不符合《收费公路管理条例》规定的收费公路及收费站（点），要制定并落实措施进行规范，确保在2011年12月31日前符合《收费公路管理条例》的规定。1、非封闭收费公路的同一主线上，相邻收费站（点）的间距少于50公里。……”内蒙政府依据该规定撤销赤峰路桥公司收费站。该“撤销”行为实际属于因法律法规发生变化对行政许可的“撤回”行为，内蒙政府应当予以补偿。理由如下：第一，政府批准公路收费，属于行政许可事项。根据《中华人民共和国行政许可法》第二条“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”和第十二条“下列事项可以设定行政许可：……（六）法律、行政法规可以设定行政许可的其他事项。”以及《中华人民共和国公路法》第六十条第三款“国内外经济组织投资建设公路，必须按照国家有关规定办理审批手续；由投资者收费经营。收费经营期限按照收回投资并有合理回报的原则，由有关交通主管部门与投资者约定并按照国家有关规定办理审批手续，但最长不得超过国务院规定的年限”的规定，政府批准投资者对公路收费，属于行政许可事项。第二，本案属于行政许可的撤回，依法应当补偿。内蒙政府根据《中华人民共和国公路法》（1998年1月1日施行）的相关规定，2003年7月25日以内政字[2003]273号文件批复，许可原告通过BOT方式建设公路并收费。其后，国务院2004年11月1日施行的《收费公路管理条例》第十二条规定“收费公路收费站的设置，由省、自治区、直辖市人民政府按照下列规定审查批准：……（二）非封闭式的收费公路的同一主线上，相邻收费站的间距不得少于50公里。”原告经许可收费在前，国务院《收费公路管理条例》颁布在后，由于国家行政法规的颁布，造成原告已经依法批准的收费站不符合《收费公路管理条例》规定的间距。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”内蒙政府是因为批准在前的收费站间距不符合新颁布的行政法规规定，对赤峰路桥公司作出的“撤销”收费站的行为，该“撤销”性质上属于《中华人民共和国行政许可法》第八条规定的对行政许可事项的撤回，不属于《中华人民共和国行政许可法》第六十九条规定的“撤销行政许可”事项。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条和第六十九条的规定，撤回行政许可应当依法补偿，而撤销行政许可应当依法赔偿。内蒙政府作出的《行政复议决定书》（内政复决字[2016]第8号），也认为应当对因撤站行为给赤峰路桥公司合法权益造成的损害依法予以补偿。即其认为《内蒙古自治区人民政府关于撤销违规收费站（点）的通知》中撤销赤峰路桥公司收费站行为，是对其行政许可的撤回。第三，行政许可依法撤回后的补偿责任主体。内蒙政府主张赤峰路桥公司已经与元宝山区政府达成公路收费经营权回购协议，内蒙政府不是回购协议主体，不应当承担补偿责任。本院认为，2014年9月27日赤峰路桥公司与赤峰市元宝山区人民政府签订的《关于省道205线赤峰至黑水桥段公路收费经营权回购的框架协议》第二条约定“关于回购价格的确定，以甲乙双方认定的中介机构对该段公路收费经营权确认的评估值为参考，待政府相关部门或司法部门裁定后确定最终回购价格。”和第三条第（二）项“元宝山区政府负责对公路收费经营权回购工作的协调与推进。”第（三）项“本协议属于回购及补偿协议的前置性意向性条款，具体回购事宜包括回购主体、支付方式及回购总价的确定需另行签订合同。”根据上述合同约定可知，元宝山区政府并未与原告达成回购协议，该《框架协议》仅涉及元宝山区人民政府代替原告先行垫付贷款资金、以及如何移交收费站资产和人员等内容。对于内蒙政府认为赤峰路桥公司已经达成回购协议，己方不是回购协议主体，不应当承担补偿责任的抗辩理由不成立。因赤峰路桥公司至本案判决前，并未与有关政府部门达成回购协议，而本案中许可收费和撤回许可的行政主体均为内蒙政府，根据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款的规定，内蒙政府属于撤回行政许可后的行政补偿责任主体。三、关于补偿数额如何的确定。《中华人民共和国行政许可法》第八条“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”《中华人民共和国公路法》第六十条第三款规定“国内外经济组织投资建设公路，必须按照国家有关规定办理审批手续；由投资者收费经营。收费经营期限按照收回投资并有合理回报的原则，由有关交通主管部门与投资者约定并按照国家有关规定办理审批手续，但最长不得超过国务院规定的年限。”赤峰路桥公司作为投资者建设公路，依法应当取得合理回报。内蒙政府经过测算，许可赤峰路桥公司对其建设的公路享有25年的收费经营权，作为其投资的合理回报。因行政法规调整，赤峰路桥公司不能实现法律规定的合理回报，该收费经营权损失属于法律规定的直接损失。因内蒙政府许可的是省道205线赤峰至黑水桥段整条公路的收费权,撤销其中一个收费站,就损坏了公路收费权的完整性,事实上产生对公路收费权许可的撤回,且随后六家收费站也被政府接管,根据内蒙古兴益资产评估有限公司《追溯性资产评估报告》（内兴益评报字[2018]第008号）的评估结论，在评估基准日2012年6月30日，持续使用和公开市场前提下,原赤峰路桥公司经营的省道205线赤峰至黑水桥段二级公路剩余经营期限（16.8年即2012年6月30日至2028年7月25日）的公路收费权评估值为8670.01万元。因此应当补偿赤峰路桥公司因行政许可撤回造成的收费经营权预期收益8670.01万元及相应的利息损失。对于赤峰路桥公司的其他诉讼请求，因未提供充足证据证明其损失，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条和《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定，判决：一、被告内蒙古自治区人民政府于本判决生效后十日内补偿原告赤峰交通路桥投资经营有限责任公司8670.01万元及相应的利息损失（计算方法：按照中国人民银行同期同类贷款利率计算自2012年6月30日起至判决生效执行完毕之日或付清补偿款之日止）；二、驳回原告赤峰交通路桥投资经营有限责任公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告内蒙古自治区人民政府承担。上诉人自治区政府上诉称，一、原审法院推定上诉人撤销的青山站是合法批准的收费站是错误的。青山站从设立之初就是验票站未经任何官方批准其为收费站，所以原审法院推定其为收费站于法无据。二、原审法院认定内蒙古自治区元宝山区人民政府（以下简称元宝山区政府）并未与路桥公司达成回购协议，并判令上诉人既承担撤回行政许可的补偿责任，又承担回购公路收费权的回购价款支付义务是错误的。（一）路桥公司与元宝山区政府2014年9月27日签订《关于省道205线赤峰至黑水桥段公路收费经营权回购框架协议》，后进行了人员交接和资产移交，并且元平公司已接管该收费公路，原审法院认定未达成回购协议，属认定事实错误。（二）如果按照行政许可的撤回认定撤销青山验票站的行为，也应当将上诉人的撤站行为与元宝山区政府回购问题区分开，因为撤站后，路桥公司的收费权仍然还在，六家收费站也还在，撤站行为与回购行为是不同的法律关系的行为。（三）内兴益评报字（2018）第008号追溯性资产评估报告确定的8670.01万元收费权评估价值，原审法院判决没有区分撤站后的补偿数额与回购剩余年限的回购价各自占比，而是直接判令上诉人承担全部数额，即承担补偿款又承担了回购款，属事实不清，存在错误。（四）原审法院判决没有审查复议决定的合法性而直接以复议结果为依据作出判决，存在错误。另，上诉人当庭提交补充上诉意见：一、上诉人不是补偿主体，不承担补偿责任。根据《收费公路管理条例》第十二条规定和五部委《关于开展收费公路专项清理工作的通知》撤销青山站，属于因法律法规政策变化而引起的行政许可撤回，应当依法补偿，但是上诉人不是补偿主体。理由：（一）2012年6月20日，元宝山区政府根据《赤峰市人民政府转发内蒙古自治区人民政府关于撤销违规收费站的通知》撤销了青山站，并于7月4日进行了拆除。7月9日，被上诉人向赤峰市政府报送了《关于解决被撤销BOT收费站问题的请示》，要求政府依据《收费公路权益转让办法》第36条规定，对本次撤站所涉及的经营性公路收费权予以协调回购。之后，元宝山区政府与被上诉人经多次协商，并于2014年9月27日签订《关于省道205线赤峰至黑水桥段公路收费经营权回购的框架协议》。上述事实，反映了由元宝山区政府负责进行回购以解决补偿问题，被上诉人一直参与并认可回购，回购就是为了解决撤站的补偿问题。（二）被上诉人与元宝山区政府签订回购协议并实际履行了除回购价款外的合同权利义务。虽然合同中有些条款描述不确定，但不影响元宝山区政府作为回购主体的事实，原审法院判决认定被上诉人与元宝山区政府未达成回购协议属于认定事实错误。（三）依据《收费公路权益转让办法》36条规定，接收公路权益的交通运输主管部门是元宝山区政府的职能部门元宝山区交通局，上诉人的行政复议决定本身也确定了补偿事项，只是未指明补偿主体，而回购协议本身确定了补偿主体就是元宝山区政府，且其已履行了协议部分义务。（四）元宝山区政府为解决回购后公路运营管理和回购价款支付问题，设立了赤峰元平路桥公司，其股东就是该公路的交通主管部门元宝山区交通局，而且原审法院也将其追加为第三人，元平公司不是本案的回购和补偿主体，其是实际上的支付主体。（五）被上诉人行政复议请求是“请求自治区政府积极作为，责令相关部门尽快做好撤站安置补偿工作”，而本次诉讼是要求上诉人直接承担补偿责任，与行政复议请求不符，请求权基础存在问题，违反行政诉讼法规定。（六）被上诉人与元宝山区政府签订回购框架协议并部分履行的情况下，又向上诉人提出承担补偿责任的诉讼，违反诚信和公平原则。二、原审法院认定补偿数额不正确，违反相关规章的规定。《行政许可法》第八条规定行政撤回应当依法予以补偿，但未规定补偿程序、补偿主体及补偿方式。《收费公路权益转让办法》第36条明确规定，原审法院以委托评估的公路收费权价值确定补偿数额与上述规定不符，且原审第三人对该评估报告提出异议理由成立，应当扣除六家站于2012年7月1日至2014年10月经营期间的收费877万元。元宝山区政府已代被上诉人支付了贷款3200万元，也应当从补偿数额中扣除，原审法院判决均未考虑，明显属于认定事实不清。综上，请求二审法院撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求或由第三人元平公司代元宝山区政府承担补偿责任。被上诉人路桥公司答辩称，一、青山站具有收费功能。青山验票站的收费是为防止支线车辆漏费而设，具有收费功能，实际一直行使收费权，且自治区政府的多个文件均载明青山站具有收费功能，内政发（2012）65号《内蒙古自治区政府关于撤销违规收费站的通知》也明确表述，撤销的是收费站。自治区政府是本案适格补偿主体，应当承担补偿责任。首先，自治区政府批准公路收费，属于行政许可事项。其次，路桥公司经许可收费在前，国务院《收费公路管理条例》颁布在后，政府作出撤回收费站的行为属于撤回行政许可，依法应当补偿。第三、青山站与六家站互为一收一验，这是经自治区政府批准，撤销青山站损坏了公路收费权的完整性，且青山站收费数额远高于六家站，青山站被撤后六家站单一存在，无法完成收费，致使六家站最终被政府接管。第四，虽然路桥公司与元宝山区政府达成框架协议，但并未对回购事项进行具体明确约定，自治区政府应当承担行政补偿责任。该协议并不等同于路桥公司丧失了行政复议及诉讼的权利。路桥公司提起行政复议符合法律规定。且申请人复议请求为：请求自治区政府责令被申请人积极作为，依法判令被告补偿原告因撤站造成的各项损失。该请求与诉讼请求均是要求自治区政府承担行政补偿责任，二者一致。二、本案不适用2008年颁布实施《收费公路权益转让办法》第三十六条规定，本案是由于收回公路收费权导致的补偿案件，不是公路收费权的转让。三、一审认定的数额正确，未违反相关规定。首先，原审法院委托司法机构进行鉴定，对省道205线的剩余经营期限的公路收费权进行了评估并依据评估作出判决，符合法律规定。其次，路桥公司作为公路投资建设者，依法应当取得合理回报。因行政法规调整，路桥公司不能实现法律规定的合理回报时，该收费经营权的损失属于法律规定的直接损失，应当予以补偿。四、元宝山区政府自始至终没有代被上诉人支付贷款3200万元。回购协议签订后，路桥公司与第三人元平公司签订了转让协议，元平公司垫付的贷款本息3200万元与本案的行政法律关系非同一法律关系，该3200万元已在评估报告中予以扣除。五、内政复决字（2016）第8号行政复议决定书是否合法与自治区政府是否承担补偿责任不是等同的，没有必然性。首先，自治区政府作出的复议决定是合法有效的复议决定。其次，原审法院判决并未否认复议决定合法性，该复议内容应当作为查明案件事实的依据。第三，复议决定的合法性不影响自治区政府承担补偿责任，自治区政府批准设立了涉案的公路收费权，之后，由于政策法规变化，致使收费权的合法性发生变化，自治区政府应当为该撤站行为造成的直接损失承担行政补偿责任。六、因自治区政府怠于补偿，应当承担自撤站之日起的利息损失。原审第三人元平公司答辩称，一、路桥公司请求自治区政府进行补偿没有请求权基础，其是基于自治区政府作出的复议决定而提起的行政诉讼，而复议请求是请求自治区政府积极作为责令相关部门做好撤站安置补偿工作，而不是要求自治区政府进行补偿。二、自治区政府1996年140号文件批准设立收费站，而此时路桥公司尚未成立，其不是设立收费权行政相对方，因此其也不是自治区政府的撤站通知行为的相对人。被上诉人仅是与元宝山区政府签订回购协议的一方，其应当依据该协议约定向元宝山区政府主张权利。三、原审法院依据被上诉人的申请追加答辩人为第三人，但在整个诉讼过程中并没有组织答辩人参加法庭辩论，妨害了答辩人行使辩论权。综上，请求二审法院依法驳回被上诉人的诉讼请求。本院认为，路桥公司以自治区政府撤销青山收费站致使其无法行使涉案公路收费权，自治区政府应当承担相应补偿责任为由提起本次诉讼。本案中，涉案公路的收费经营权系经自治区政府批准并由元宝山区政府通过签订BOT协议方式将公路收费经营权转让给路桥公司。2012年5月28日自治区政府作出（内政发[2012]65号）《内蒙古自治区人民政府关于撤销违规收费站（点）的通知》，2012年6月20日，青山站被撤销。之后，元宝山区政府收回该条公路的收费经营权并将该收费权转让给本案第三人元平公司。上述事实表明，路桥公司不能继续行使该条公路的收费经营权与自治区政府的撤站行为和元宝山区政府的收回行为均有关，原审法院在未追加元宝山区政府参与诉讼的情况下，直接认定自治区政府是涉案行政补偿唯一责任主体并判决由其承担全部补偿责任，属违反法定程序，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项之规定，裁定如下：一、撤销内蒙古自治区呼和浩特市中级人民法院(2018)内01行初1号行政判决；二、本案发回内蒙古自治区呼和浩特市中级人民法院重审。二审案件受理费50元，退还内蒙古自治区人民政府。审 判 长 任慧卿审 判 员 侯晓静审 判 员 博 赫二〇一九年十一月十二日法官助理 吴阿荣书 记 员 吴阿荣