浙江省丽水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙11行初104号 原告巫爱文，女，1932年3月27日出生，汉族，住龙泉市。 委托代理人吴钦凡（系原告的长子），1955年1月20日出生，汉族，住杭州市富阳区。 委托代理人杨明明，浙江杭一律师事务所律师。 被告龙泉市人民政府，住所地龙泉市贤良路333号。 法定代表人吴松平，市长。 委托代理人曾光义，该市政府工作人员。 委托代理人刘邦根，浙江金铿律师事务所律师。 原告巫爱文因与被告龙泉市人民政府（以下简称龙泉市政府）房屋拆迁管理（拆迁）行政补偿一案，于2019年9月2日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月11日立案，并于当日依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2019年10月23日公开开庭审理了本案，原告巫爱文委托代理人吴钦凡、杨明明，被告龙泉市政府委托代理人曾光义、刘邦根到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告巫爱文诉称，2013年10月22日，原告与被告委派的征收部门就龙源镇陵园路18号房屋征收签订了《龙泉市国有土地上房屋征收补偿协议书》。协议书第五条双方约定的其他事项注明:“原告对龙房征估(2013-8-12-215)号估价报告有异议，但为了配合征收工作，同意暂按该估价报告结果签定协议，但原告保留对该估价报告追诉权利”。2015年4月29日，原告以被告委派征收部门为被告，向龙泉市法院提起房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案的民事诉讼。法院于2015年6月2日作出《民事裁定书》认为:本案属于行政案件。2015年5月原告向松阳县法院提起行政诉讼。至2015年12月15日松阳县法院作出《行政裁定书》认为:“根据《国有土地上房屋征收评估办法》第二十二条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，经复核、鉴定、重新出具评估报告，原告对房屋征收补偿数额仍有异议的，应当由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县人民政府作出补偿决定，原告对补偿决定不服的，方可向法院起诉。”2016年3月原告向丽水市中级人民法院提起要求确认《龙泉市国有土地上房屋征收补偿协议书》无效，判令被告限期作出《房屋征收补偿决定书》。在2016年5月18日法院开庭时，被告承诺2个月内作出决定，原告遂自动撤诉。但是至五个月之后的2016年10月23日，被告将签署日期为2016年8月16日的龙政发117号《房屋征收补偿决定书》送达原告。该《房屋征收补偿决定书》认定被征收房屋总价值为1713228.15元，仅比原2013-8一12-215《补偿协议书》的被征收房屋总价值1692307.15元多了20921元。为此，2017年1月16日，原告又向丽水市中级人民法院提起行政诉讼。请求判令撤销龙泉市人民政府2016年8月16日的《房屋征收补偿决定书》应按市场价格支付原告房屋的征收补偿款。在法院开庭之时，被告自行撤销2016年8月16日龙政发117号《房屋征收补偿决定书》，且同意由双方共同委托评估公司重新评估。据此，原告申请撤回该行政诉讼。然而，此后被告又长期不作为，以各种不当理由拖延双方共同委托评估公司进行评估。直至丽水市中级法院向被告提出《司法建议书》之后，オ于2018年9月3日，原告与被告委派的房屋征迁办共同委托金华立盛房地产估价有限公司进行评估。并于2019年1月28日完成评估，出具了《龙泉市龙渊镇陵园路18号住宅房地产估价报告》;“价值时点的市场价值为270万元，评估单价为11227元/平方米”。(详见证据六:双方共同委托金华立盛房地产估价有限公司的《房地产估价委托书》，和《陵园路18号住宅房地产估价报告》，及《致委托方函》)。2019年4月12日，原告又再次向丽水市中级法院提起依照双方共同委托金华立盛房地产估价有限公司2019年1月28日出具的《估价报告》，依其职责及时作出《房屋征收补偿决定》的行政诉讼。于2019年6月6日开庭之际，被告又承诺:“在2019年8月6日前作出补偿决定”。该案遂又以原告撤诉结案。然而，至2019年8月9日，原告接到的竟然是一份经被告授权由龙泉市拆迁办公室龙政办(2019)36号《告知书》:“现告知您的房屋征收补偿参照《房屋征收补偿决定书》（龙政﹝2016﹞117号）明确的补偿金额进行补偿”。致使本案重新回到三年之前的2016年8月16日被告发布的无效的又自行撤销的龙政发117号《房屋征收补偿决定书》的原点上。据上所述纠纷产生以及五次诉讼经过，十分客观地说明一个事实:自2013年10月22日《龙泉市国有土地上房屋征收补偿协议书》，在第五条写明:“对估价报告有异议，保留对该估价报告追诉权利”以来，经过5年时间的5次诉讼，双方终于已经达成一致:共同委托评估机构评估后，再由被告作出补偿决定。但是，从《告知书》的结果分析，被告除每每有意不作为拖延之外，竟然还无视经过5次诉讼和司法建议由被告多次承诺才得以一步步实现的统一意见，断然一口否决按法定程序已经发生法律效力的经双方共同委托金华立盛房地产估价公司于2019年1月28日出具的《房地产评估报告》。实在毫无诚信可言，严重损害人民政府人民公仆的光辉形象。故请求依据《中华人民共和国行政诉讼法》、2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》、及《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国有土地上房屋征收评估办法》，依法治国、依法行政，请求：1、撤销经被告授权的龙征办(2019)36号《告知书》：（依照原被告双方确认的2019年1月28日《房地产评估报告》支付房屋差价1163012.75元、装修差价117530.57元、欠款利息65409.74元，合计:1925953.06元作出征收补偿决定)；2、本案的诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交以下证据：1、2013年10月22日的《龙泉市国有土地上房屋征收补偿协议书》，待证原告在签订该协议时，就保留了对被拆迁房屋价值的评估报告的异议，双方并未达成统一补偿协议的事实；2、2015年6月2日，龙泉市法院(2015)丽龙民初字第169号《民事裁定书》，待证原告提出重新评估，合理补偿的诉讼请求，属于行政诉讼案件；3、2015年12月15日松阳县法院(2015)丽松行字第51号《行政裁定书》，待证只有被告作出补偿决定之后，对其不服，才能提起行政诉讼的事实；4、丽水市中级法院（2016）浙11行初35号《行政裁定书》，待证被告承诺二个月内作出补偿决定，原告向撤回起诉的事实；5、丽水市中级法院(2017)浙11行陪初1号、浙11行赔初6号《行政裁定书》、被告的《函》，待证被告承诺撤销补征收补偿决定，且同意与原告协商在丽水市区内确定一家评估机构对被征房屋价值进行重新评估的事实；6、2018年9月3号《房屋地产估价委托书》、2019年1月28号《龙泉市龙渊镇陵园路18号住宅房地产评估报告》、2019年1月28号《致委托方函》，待证丽水市中级法院2018年6月5日给被告的《司法建议》后，原、被告双方共同委托金华立盛房地产估价有限公司对案涉征收房屋进行评估，2019年4月12日原告向丽水市中级法院起诉之日，被告从未提出异议，《估价报告》已经发生法律效力的事实；7、丽水市中级法院（2019）浙11行初36号《行政裁定书》、原告《撤诉申请书》，待证2019年6月6日被告又再次承诺，于2019年8月6日作出补偿决定，原告再次撤诉的事实；8、龙泉市拆迁办公室龙政办(2019)36号《告知书》待证2019年8月6日被告通知原告参照龙泉市政府龙政发﹝2016﹞117号《补偿决定书》进行补偿的事实。 龙泉市政府答辩称：2013年10月2日，原告与龙泉市房屋征收与补偿办公室签订征收房屋补偿协议:被征收房屋建筑面积240.14平方米，补偿被征收房屋总价值1692307.15元，总补偿总计2231512.35元(在2018年5月15日，全部领取补偿款)，其中第五条约定:乙方对龙房证估(2013-8-12-215)号估价报告有异议，但为了配合征收工作，同意暂按该估价报告结果签订协议，但乙方保留对估价报告追诉权。2014年6月20日，丽水市房地产价格评估专家委员会作出《评估技术鉴定意见书》，认为原评估报告及复核结果存在技术错误，故提出由龙泉市华楼房地产评估事务所重新作出评估报告。因此，根据丽水专委的意见，2014年8月18日，龙泉市华楼房地产评估事务所重新作出评估报告:确定原告被征收房屋评估单价为6457.50元，补偿总价款为1557908.25元。2016年8月16日答辩人根据重新作出的估价报告的结论为依据，依法作出龙政发﹝2016﹞117号《房屋征收补偿决定书》，决定对原告被征收房屋给予补偿总金额2252433.35元。原告不服提起行政诉讼，后原告撤回起诉结案，然后又委托金华盛立房地产估价有限公司再次作出评估报告。2019年8月6日，龙泉市政府土地和房屋征收工作办公室作出龙征办(2019)第36号《告知书》，并于2019年8月9日依法送达原告。明确告知原告重新委托的金立盛字(2019)第0020号评估报告存在明显错误，故不能采纳作为补偿依据，其理由如下:1、不了解本地政策，按精装修房屋进行评估;2、不了解本地实际情况，所选可比实例为新建小区高档住宅，其基础设施、公共服务设施差异很大;3、所选可比实例属于高档住宅(排屋、别墅)，不是相同区域类似房屋;4、所选可比实例成交日期应与价值时点接近或价值时点前，而该评估选用的是价值时点9个月后的实例;5、忽略了按套交易的高档排屋、别墅，还包括地下停车库、储藏室、阁楼院落等价值;6、所选三个可比实例均为同小区的排屋或别墅，根本不具有可比性。为此，本着公平、公正、公开的原则，以及审计机关对征收补偿费用管理和使用情况的审计要求，故明确告知按龙政发﹝2016﹞117号《房屋征收补偿决定》确定的补偿金额予以补偿，原告不服遂涉诉。根据上述事实和有关法律规定，答辩人认为:龙泉市政府已经实际履行法定职责。1、根据丽水专委鉴定意见，答辩人按照法定程序，委托由丽水专委指定的龙泉市华楼房地产评估事务所重新作出评估报告，然后根据重新评估报告结论于2016年8月16日作出案涉《行政补偿决定书》，确定对原告被征收房屋予以225243335元补偿。据此，答辩人已经作出行政补偿决定，故已实际履行法定职责。2、金华立盛公司评估报告不当，显然不能作为征收补偿依据。金华立盛公司出具的评估报告，确定被征收房屋每平方米单价11227元，补偿总价款270万元明显错误。而丽水专委指定龙泉市华楼房地产评估事务所重新作出的评估报告，其评估单价每平方米6457.50元，评估总价款155908.25元符合龙泉市当地当时市场交易实际价款。二、原告提出的诉讼请求依法不能成立。1、原告请求撤销龙征办(2019)36号《告知书》，而该《告知书》内容仅是以书面形式通知原告，政府决定按照龙政发(2016)117号《房屋征收补偿决定书》确定的补偿金额予以补偿。因此，被诉《告知书》属于程序性文件，并不具有可诉性。2、原告提出应当按照金华立盛房地产估价有限公司出具的评估报告为依据作出补偿显然不当。因为，政府作出的﹝2016﹞117号《房屋征收补偿决定书》，是按照法定程序，根据丽水专委鉴定意见重新作出估价报告结论，并且结合同一项目区块征收实际情况，本着公平公正、公开的原则，依法作出案涉房屋征收补偿决定，综上，答辩人已经于2016年8月16日作出案涉《房屋征收补偿决定书》，并于2019年8月9日向原告送达《告知书》，以书面形式通知原告按照该《房屋征收补偿决定书》确定的补偿金额予以补偿。据此，政府已经履行法定职责，原告诉讼请求依法不能成立。故请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交以下证据：1、龙泉市国有土地上房屋征收补偿协议书；待证2013年10月22日签订征收房屋补偿协议，征收房屋面积240，14平米，补偿被征收房屋总价值1692307.15元；2、房地产征收（分户）估价报告，待证2013年9月30日，龙泉市华楼房地产评估事务所对原告被征收房屋估价：建筑面积240.14平方米，评估价款1564990.25元；3、丽水专委《评估技术鉴定意见书》，待证2014年6月20日，丽水市房地产价格评估专家委员会认为原评估报告及复核结果存在技术错误，并指定由龙泉市华楼房地产评估事务所重新出具评估报告；4、房屋征收估价报告（专委指定重新评估报告），待证2014年8月18日，龙泉市华楼房地产评估事务所重新作出评估：评估单价每平米6457.50元，评估总价款1557908.25元；5、《龙泉市人民政府房屋征收补偿决定书》及送达回证，待证2016年8月16日龙泉市政府作出龙政发(2016)117号《房屋征收补偿决定书》，对原告被征收房屋予以补偿总金额2252433.35元（已经实际支付1200000元，余款1052433.35元未领取）。并于2016年10月25日送达原告；6、《告知书》待证2019年8月6日，被告下属单位土地和房屋征收工作办公室作出《告知书》，并送达原告的事实。 对原告提供的证据，被告质证认为，证据三性无异议，但对于证据1，存异议；证据4，是证明对撤销《补偿决定》要再做研究，没有最后的定论；证据5，是双方同意在丽水找一家评估机构进行评估；证据6，该《房屋地产估价报告》没有可比性，被告没有采纳该评估报告；证据7，承诺重新作出补偿决定，结果被告已经作出决定。 对被告提供的证据，原告质证认为，证据1，真实性无异议，可以证明双方对《补偿协议》没有确认；证据2，真实性无异议，但不予认可；证据3，三性无异议；证据4，真实性无异议，但对该评估结论不予认可；证据5，真实性无异议；证据6，真实性无异议，但被告违法承诺，没有做出《征收补偿决定》。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据,被告无异议，可以证明案件事实，本院予以认定；对被告提交的证据，原告对其真实性无异议，同意可以证明案件事实，本院予以认定。 经审理查明，2013年9月30日，龙泉市华楼房地产评估事务所对原告被征收房屋估价作出龙房征估(2013-8-12-215)号估价报告：建筑面积240.14平方米，被征收房屋总价值1692307.15元。2013年10月22日，原告与被告龙泉市房屋征收办公室对案涉房屋征收签订了《龙泉市国有土地上房屋征收补偿协议书》。该协议第五条写明双方约定的其他事项:“乙方（原告）对龙房征估(2013-8-12-215)号估价报告有异议，但为了配合征收工作，同意暂按该估价报告结果签定协议，但乙方（原告）保留对该估价报告追诉权利”。协议签订后，原告领取房屋征收款1200000元，余款未领取。原告对该估价报告提出异议，向评估单位提出复核申请，2014年4月1日龙泉市华楼房地产评估事务所出具复核结果，原告对复核结果仍存异议，遂申请丽水市房地产价格评估专家委员会进行技术鉴定。该专家委员会认为龙泉市华楼房地产评估事务所复核结果存在技术错误，请龙泉市华楼房地产评估事务所重新出具评估报告。龙泉市华楼房地产评估事务所于2014年8月18日作出龙房征估字××号《房屋征收估价报告》，但该《评估报告》一直未向原告进行送达。2015年4月29日，原告向龙泉市法院提起房屋拆迁安置补偿合同纠纷的民事诉讼。龙泉市人民法院经审理认为:本案属于行政诉讼受案范围”，遂驳回原告的起诉。原告于2015年5月向松阳县法院提起行政诉讼。被告遂于2015年6月23日将《评估报告》送达给原告。松阳县法院经审理认为:“原告对房屋征收补偿数额仍有异议的，应当由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县人民政府作出补偿决定，原告对补偿决定不服的，方可向法院起诉。”遂驳回原告起诉。2016年3月11日，原告向本院提起行政诉讼，要求确认《龙泉市国有土地上房屋征收补偿协议书》无效，2016年7月14日，被告同意2个月内作出《房屋征收补偿决定书》，原告遂撤回起诉。2016年8月16日，被告出具龙政发〔2016〕117号《房屋征收补偿决定书》，并于同年10月25日将该决定书送达给原告。该《房屋征收补偿决定书》认定被征收房屋总价值为1713228.15元，比《补偿协议书》的被征收房屋总价值多了20921元。为此，2017年1月16日，原告又向丽水市中级人民法院提起行政诉讼，要求被告按照市场价格支付原告房屋的征收补偿款。被告承诺自行撤销其作出的《房屋征收补偿决定书》，且同意与原告协商在丽水市区确定一家评估机构对被征收房屋价值进行重新评估，原告再次撤回起诉。但被告一直未委托评估机构对原告被征收房屋进行评估，2018年8月6日，本院向被告发出《司法建议书》，之后，被告于2018年9月3日，与原告共同委托金华立盛房地产估价有限公司进行评估。并于2019年1月28日完成评估，出具了《龙泉市龙渊镇陵园路18号住宅房地产估价报告》，该报告出具后，被告未再作《房屋征收补偿决定书》。2019年4月12日，原告又再次向本院提起行政诉讼，要求依照金华立盛房地产估价有限公司2019年1月28日出具的《估价报告》，作出《房屋征收补偿决定》。被告于2019年6月6日承诺:“在2019年8月6日前作出补偿决定”，该案原告再次撤回起诉。2019年8月9日，原告接到被告作出的龙政办(2019)36号《告知书》:“现告知您的房屋征收补偿参照龙政〔2016〕117号《房屋征收补偿决定书》明确的补偿金额进行补偿”，原告遂诉至法院。 本院认为，被告作出的龙政办(2019)36号《告知书》是否具有可诉性问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，被告作出龙政办(2019)36号《告知书》的行政行为与原告具有法律上的直接利害关系，原告向法院提起行政诉讼，要求撤销《告知书》，具有可诉性。对于被告是否履行法定职责问题，2017年1月16日，原告向本院提起行政诉讼时。被告承诺自行撤销其作出的龙政发﹝2016﹞117号《房屋征收补偿决定书》，且同意与原告协商在丽水市区确定一家评估机构对被征收房屋价值进行重新评估，但被告未根据其承诺撤销《房屋征收补偿决定书》，而是在本院作出《司法建议书》之后，再共同委托金华立盛房地产估价有限公司进行评估。完成评估后，被告未再作《房屋征收补偿决定书》。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第二十二条“被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。被征收人对补偿仍有异议的，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定处理”，以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，被告应当对原告的房屋征收补偿再次做出补偿决定，但被告在2019年4月12日，原告向本院提起行政诉讼时，被告再次承诺:“在2019年8月6日前作出补偿决定”。事后，被告仅仅出具《告知书》，告知原告房屋征收补偿参照龙政﹝2016﹞117号《房屋征收补偿决定书》明确的补偿金额进行补偿，该行政行为没有根据其承诺进行，其并未履行法定职责，被告称其已经履行了法定职责，没有证据支持其主张。被告在行政诉讼过程中多次承诺撤销龙政发﹝2016﹞117号《房屋征收补偿决定书》，该承诺在法律文书中明确写明，具有法律效力，被告应当积极履行，但被告现作出的《告知书》与其承诺内容截然相反，被告的行为系行政不作为，同时也有违诚实信用原则，对此，被告应当根据其承诺作出撤销龙政发﹝2016﹞117号《房屋征收补偿决定书》。对于原告的诉讼请求中的括号内部分，不是独立的诉讼请求，本院对此不予表述。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）之规定，判决如下： 撤销被告龙泉市人民政府龙政办(2019)36号《告知书》； 一审案件诉讼费50元，由被告龙泉市人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。上诉人应向浙江省高级人民法院预交上诉案件受理费50元，在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理（浙江省高级人民法院户名：浙江省财政厅非税收入结算分户，账号：19000101040006575401001，开户银行：农业银行杭州市西湖支行）。 审 判 长  李月群 审 判 员  黄 维 人民陪审员  梁宇光 二〇一九年十一月八日 代书 记员  叶 娃