浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行初102号 原告史慧锋，男，1978年5月6日出生，汉族，户籍地浙江省象山县，现住浙江省杭州市拱墅区。 被告杭州市人民政府，住所地浙江省杭州市江干区解放东路18号市民中心A座。 法定代表人徐立毅，市长。 委托代理人谭王英、朱蔚然，杭州市司法局工作人员。 原告史慧锋因不服杭州市人民政府（以下简称市政府）作出的杭政复[2018]411号行政复议决定，于2019年2月2日向本院提起诉讼。经本院告知，原告于本月14日补齐材料，本院于同月20日立案并向被告发送起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本院于2019年4月16日公开开庭审理了本案。原告史慧锋，被告市政府的委托代理人谭王英到庭参加诉讼。本案经浙江省高级人民法院批准，延长审理期限六个月。本案现已审理终结。 针对史慧锋提出的行政复议申请，市政府于2019年1月21日作出杭政复[2018]411号行政复议决定，认为本案中，从申请人提交的投诉请求内容看，其系向环境保护主管部门提出投诉请求，检举揭发污染环境的行为，要求环保部门进行处理，该行为和内容符合上述规章对环境信访行为的规定，属于环境信访行为。申请人提出的投诉实质系环境信访投诉，被申请人对该环境信访投诉作出的答复不属于具体行政行为，对申请人的权利义务不产生实际影响，不属于复议法规定的复议受案范围，不符合复议法实施条例第二十八条第（五）项规定的受理条件，依法应予以驳回。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。 原告史慧锋起诉称，2018年10月9日凌晨两点半至四点左右，原告所在半山田园牧歌等小区被浓烈恶臭笼罩，好多邻居大半夜被活生生臭醒，原告也在5点被臭醒（原告居住房屋有一朝北开口的卫生间采光井，臭气来袭时，很容易在此淤积且不易散去；室外空旷处臭气散去后，此处仍常会有恶臭，卫生间窗户没关严时，臭气便会从此处涌入卧室）。2018年10月11日，原告通过浙江政务网投诉举报平台向杭州市环保局拱墅分局（以下简称拱墅环保分局）投诉举报，要求其查明臭气来源、给予行政处罚。2018年10月15日，拱墅环保分局作出答复意见，称：“天子岭垃圾填埋场由市局直接管理，请向市环境监察支队反映”。原告认为，拱墅环保分局未经调查即认定臭气来源于天子岭垃圾填埋场并将环境监察职责推诿给其他部门，这种行为实质是行政不作为。2018年10月19日，原告依法向拱墅区人民政府申请行政复议，要求确认拱墅环保分局的答复违法并责令其履行法定职责依法查处违法行为。2018年10月30日，拱墅区人民政府送达拱政复[2018]61号《行政复议告知书》，告知原告拱墅环保分局是杭州市环保局的派出机构，应当向杭州市环保局或者杭州市人民政府申请行政复议。原告认为拱墅区人民政府的告知准确，便于2018年11月1日，向被告申请行政复议，要求确认拱墅环保分局的答复违法并责令其履行法定职责依法查处违法行为。2019年1月21日，被告作出复议决定，以“原告的投诉举报系环境信访投诉、被申请人杭州市生态环境局对环境信访投诉作出的答复，不属于具体行政行为，不属于复议法规定的复议受案范围”为由，驳回了原告的复议申请。原告认为，被告的复议决定不具有合法性。首先，原告申请行政复议时，列的被申请人系拱墅环保分局，而不是杭州市环境保护局。复议决定将杭州市环境保护局（现更名为杭州市生态环境局）列为被申请人，没有法律依据。其次，原告的投诉举报并不是环境信访投诉，而是为了维护自身合法权益进行的要求拱墅环保分局履行法定职责的环境投诉举报。本案中，2018年10月9日这天凌晨，原告所在田园牧歌小区被恶臭笼罩，原告在凌晨5点被活生生臭醒。于是，原告要求属地环境保护主管机构拱墅环保分局查明臭气来源，给予偷排者严厉行政处罚。这难道不是在维护自身合法权益吗？这难道不是《浙江省环境污染监督管理办法》第八条规定的“有权检举和控告，在直接受到环境污染危害时有权要求排除危害”的维权方式吗？然后属地环境保护主管机构说这事不归它管，原告还不能告这个环境保护主管机构行政不作为？法律却是有明确规定的。《最高人民法院适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第一款第五项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。原告的投诉举报系要求行政机关履行法定职责、处罚违法行为、保护原告免受恶臭侵害的投诉举报，并非向信访机构提出的信访投诉。而案涉被复议行为实质是不肯履行法定职责的体现。该行为对原告的合法权益具有明显的利害关系。原告依法有权对该行为提起行政诉讼，而凡是能够提起行政诉讼的行为也必然属于行政复议受案范围。综上，被告以原告的复议申请不属于行政复议受案范围为由作出驳回原告行政复议申请的复议决定，认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。现原告依法向贵院提起诉讼，请求：1.撤销被告作出的杭政复[2018]411号行政复议决定；2.判令被告重新作出复议决定。 原告在法定期限内向本院提交了以下证据： 1.行政复议申请书； 2.行政复议决定书，证据1-2拟共同证明原告向被告申请行政复议，被告作出了行政复议决定，该复议决定是不合法的。 以上证据均为复印件。 被告市政府答辩称，一、市政府作出的行政复议决定，程序合法，并无不当。原告史慧锋以拱墅环保分局为被申请人，请求撤销其于2018年10月15日针对原告投诉举报事项作出的答复意见违法，责令其履行法定职责等，于2018年11月7日向市政府申请行政复议，因行政复议申请材料不符合要求，市政府书面通知补正，原告于11月20日书面拒绝补正，市政府予以受理并进行了审理。后于2019年1月21日作出杭政复[2018]411号行政复议决定，并于同日邮寄给当事人。市政府的行政复议审理程序，符合行政复议法第十七条、第二十三条、第三十一条之规定，程序合法，并无不当。二、市政府作出的行政复议决定，事实清楚，于法有据。市政府受理原告提出的行政复议申请后，依法进行审理。经审理并核实，市政府查明以下事实：2018年10月11日，原告通过浙江省统一政务咨询投诉举报平台（以下简称省平台）向拱墅环保分局提交了标题为“要求查明臭气来源并给予行政处罚”的投诉，反映内容为“2018年10月9日凌晨两点半至凌晨四点左右，半山田园牧歌麓云苑、听泉苑、风禾苑小区以及畔上居等田园板块小区大气环境严重受到污染，将好多邻居大半夜活生生臭醒（我本人也在5点被臭醒）。当时，我们邻居怀疑是天子岭恶臭，就致电天子岭工作人员，该工作人员声称绝对不是天子岭臭味，而是来源于崇贤焊接厂，并情绪激动打车来到田园牧歌麓云苑大门口，用恶毒言语挑衅在场的20几位邻居，试图引起与邻居的肢体冲突，后警察到场劝解后才没引起重大治安事件。综上，恶臭严重影响了我们的生活和健康，而这恶臭肯定是有机构在趁半夜偷排，这是严重违法行为，望贵局履行法定职责，查明恶臭来源，并给予行政处罚。”同年10月15日，拱墅环保分局作出答复，内容为“天子岭垃圾填埋场由市局直接管理，请向市环境监察支队反映。”原告不服该答复，向市政府提起行政复议，请求确认该答复违法，并责令分局履行法定职责。另查明：2018年5月21日，原告通过省平台提交了标题为“田园牧歌周边浓厚的沥青焚烧味”的投诉，反映内容为“我系田园牧歌风禾苑居民，今天早上在家闻到一股浓厚的沥青焚烧味。不仅我闻到，好多邻居都有闻到，要求查明来源，并给予行政处罚。”同年5月28日，拱墅环保分局答复“经现场查看，半山田园牧歌近周边无产生废气的工业企业，现场检查中没发现有烧焦沥青的气味现象。”2018年8月2日，原告通过省平台向原浙江省环境保护厅提交了标题为“半夜被臭醒别转杭州市环保局”的信件，诉求内容为“大概10分钟前，一阵恶臭将本人熏醒，又是来源于天子岭的臭味。这个点天子岭填埋场还没开始作业，只有可能是厨余垃圾发电项目在偷排。杭州市环保局只会包庇，你们环保厅直接来调查吧！”该件转至原环境保护局处理，该局于次日进行了答复，主要就天子岭垃圾填埋场的基本情况、废气情况、现场调查情况以及下一步的整改改进措施向原告进行了反馈。2018年9月11日，原告通过省平台向原环境保护局提交了标题为“立即查处恶臭来源”的信件，诉求为“今天凌晨四点，本人被恶臭活生生臭醒。很多邻居也被臭醒。我们都居住在半山龙山社区田园板块。要求彻查来源，对产生恶臭的单位进行最严厉的行政处罚。恶臭来源根据邻居们的认知，是天子岭厨余餐厨垃圾发电项目。同时要求在本人所在的田园牧歌设置空气环境监测点，以确定臭气成分和浓度。”同年9月18日，原环境保护局作出了答复，主要就天子岭垃圾填埋场的基本情况、废气情况、现场调查情况以及下一步的整改改进措施向原告作了反馈。依据查明事实，市政府认为：《环境信访办法》第二条规定“本办法所称环境信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级环境保护行政主管部门反映环境保护情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由环境保护行政主管部门处理的活动。”第十六条规定“信访人可以提出以下环境信访事项：（一）检举、揭发违反环境保护法律、法规和侵害公民、法人或者其他组织合法环境权益的行为；（二）对环境保护工作提出意见、建议和要求；（三）对环境保护行政主管部门及其所属单位工作人员提出批评、建议和要求。”本案中，从原告提交的投诉请求内容看，其系向环境保护主管部门提出投诉请求，检举揭发污染环境的行为，要求环保部门进行处理，该行为和内容符合上述规章对环境信访行为的规定，属于环境信访行为。本案中，原告提出的投诉实质系环境信访投诉，拱墅环保分局对该环境信访投诉作出的答复不属于具体行政行为，对原告的权利义务不产生实际影响，不属于复议法规定的复议受案范围，不符合复议法实施条例第二十八条第（五）项规定的受理条件，依法应予以驳回。故市政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，作出驳回原告复议申请决定，事实清楚，程序合法。综上，原告提起诉讼的理由不成立，恳请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告市政府向本院提交了以下证据： 1.杭政复[2018]411号行政复议决定、挂号邮寄单据及物流信息，拟证明市政府作出复议决定的具体内容及送达情况； 2.原告申请行政复议时提交的复议申请材料、拒绝补正说明，拟证明原告身份情况、申请行政复议的内容及提交的材料等情况； 3.杭州市生态环境局（原环境保护局）提交的复议答复书、证据依据清单、证据依据材料，拟证明原环境保护局依法进行了复议答复； 4.复议程序性材料：行政复议补正通知书、受理通知书、答复通知书、送达回证、挂号邮寄单据及物流信息，拟证明复议程序合法。 以上证据均为复印件。 经庭审质证，原告对被告提交的证据发表以下质证意见：对证据1真实性、关联性无异议，合法性有异议，被告将杭州市生态环境局列为被申请人错误，本案应适用行政复议法第十五条第一款第二项之规定列拱墅环保分局为被申请人，且原告与本案有利害关系，原告复议申请事项属于行政复议受案范围；对证据2三性无异议，恰恰可以证明原告的投诉不是环境信访，而是要求拱墅环保分局履行法定职责的投诉，拱墅环保分局对原告投诉事项具有查处职责，原告在拒绝补正情况说明中已经向被告说明了本案应列拱墅环保分局为被申请人的详细理由和依据，被告却依旧列杭州市生态环境局为被申请人，且未在复议决定中说明理由，明显不当；对证据3形式真实性、关联性无异议，对合法性有异议，本案就是杭州市生态环境局存在渎职行为，且造成了严重后果；对证据4三性无异议，予以认可，被告行政复议程序合法。被告对原告证据1-2三性无异议，但能够证明市政府作出的复议决定是合法的。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1符合证据的真实性、关联性、合法性，能够证明原告向市政府申请行政复议，市政府作出被诉复议决定的事实，予以采信。被告提交的证据1-4符合证据三性，能够证明待证事实，予以采信。 经审理查明，原告史慧锋系田园牧歌风禾苑2幢905室的房屋所有权人。2018年10月11日，史慧锋在浙江政务服务网统一政务咨询投诉举报平台上反映2018年10月9日凌晨两点半至凌晨四点左右，半山田园牧歌麓却苑等田园板块小区大气环境严重受到污染，很多邻居被臭醒（原告也在5点被臭醒），怀疑是天子岭恶臭，但天子岭工作人员声称绝不是天子岭臭味，史慧锋认为恶臭严重影响他们的生活和健康，是有机构在趁半夜偷排，请求拱墅环保分局履行法定职责，查明恶臭来源，并给予行政处罚。拱墅环保分局于2018年10月15日答复：天子岭垃圾填埋场由市局直接管理，请向市环境监察支队反映。 史慧锋不服，向杭州市拱墅区人民政府申请行政复议。2018年10月29日，杭州市拱墅区人民政府向史慧锋作出拱政复[2018]61号，载明：你要求确认拱墅环保分局于2018年10月15日针对你投诉举报事项作出的答复意见违法，于2018年10月22日向本机关提出的行政复议申请材料已经收悉。经审查，拱墅环保分局为杭州市环境保护局派出机构，根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条规定，不属于本机关复议范畴，请你向杭州市环境保护局或杭州市人民政府提出行政复议申请。 2018年11月2日，史慧锋向市政府申请行政复议，列拱墅环保分局为被申请人，请求：1.确认被申请人于2018年10月15日针对其投诉举报事项作出的答复意见违法；2.责令被申请人履行法定职责，查明2018年10月9日凌晨2点30分至4点左右弥漫在申请人所在田园牧歌等半山田园板块居住区的大气污染来源，并给予偷排者行政处罚。2018年11月7日市政府收到该行政复议申请，并于同月13日向史慧锋作出补正通知书，告知拱墅环保分局系杭州市环境保护局的派出机构，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十四条之规定，请列“杭州市环境保护局”为被申请人，重新提交复议申请书。2018年11月19日，史慧锋向市政府提交情况说明，认为拱墅环保分局系本案适格被申请人。2018年11月27日，市政府受理史慧锋的行政复议申请，并向原环境保护局发送行政复议答复通知书。2018年12月6日，原环境保护局作出行政复议答复书并提交相关证据材料。经审查，市政府于2019年1月21日作出杭政复[2018]411号行政复议决定，驳回史慧锋的行政复议申请，并于同日向行政复议当事人邮寄行政复议决定书。史慧锋于同月23日收到复议决定后，向本院提起诉讼。 另查明，2018年5月21日，史慧锋向拱墅环保分局进行投诉，认为田园牧歌周边有浓厚的沥青焚烧味，要求查明来源，并给予行政处罚。拱墅环保分局于2018年5月28日答复：经现场查看，半山田园牧歌周边无产生废气的工业企业，现场检查中没有发现在烧焦沥青的气味现象。 2018年8月2日，史慧锋向浙江省环境保护厅提交申请，认为来自天子岭的臭味将其熏醒，只有可能是厨余餐厨垃圾发电项目在偷排，请求调查。原环境保护局于2018年8月3日作出答复：将天子岭垃圾填埋场的基本情况、废气情况、现场调查情况予以反馈，载明“根据日常环保监测、监管要求，杭州市环保局每个季度对垃圾填埋场开展一次废水和废气的监督性检测，每个月至少开展一次现场检查。同时根据气味影响投诉情况，会同城管委及城投集团开展对天子岭检查及周边有臭味影响小区调查。2018年1月、4月分别会同杭州市环境监测中心站人员赴填埋场对排气烟囱及周边有臭味影响小区调查。2018年1月、4月分别会同杭州市环境监测中心站人员赴填埋场对排气烟囱及场界无组织臭气排放情况现场监测，数据未超标。……” 2018年9月11日，史慧锋向原环境保护局提出申请，认为今天凌晨四点被自醒，是天子岭厨余餐厨垃圾发电项目，要求在本人所在的田园牧歌设置空气环境检测点，以确定臭气成分和尝试，立即查处恶臭来源。2018年9月18日，原环境保护局作出答复。 再查明，根据杭编办[2002]35号《关于杭州市环境保护局各派出机构设置、人员编制方案的批复》，拱墅环保分局为杭州市环境保护局的派出机构，在所辖区域内依法履行相关职责，包括对辖区内污染源排放污染物情况和污染治理设施运转情况组织现场监督检查，负责查处违反环境保护法规的行为、环境污染事故和生态破坏事件，调解处理区域内环境污染纠纷。根据杭环发[2017]89号文件，天子岭垃圾填埋场的环境监管工作由市环境监察支队负责。 本院认为，本案的争议焦点为：第一、市政府列杭州市生态环境局为行政复议被申请人是否适当；第二、史慧锋的投诉请求是否为环境信访行为，其行政复议申请是否属于行政复议受案范围。 关于第一个争议焦点，市政府列杭州市生态环境局为行政复议被申请人是否适当。本案中，史慧锋向拱墅环保分局提起投诉，因不服拱墅环保分局的答复，遂向市政府申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十四条规定：“行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，该行政机关为被申请人。”拱墅环保分局是杭州市环境保护局的派出机构，没有行政主体资格。拱墅环保分局根据杭编办[2002]35号等相关文件，对史慧锋的投诉请求作出的答复，不属于依照法律、法规授权作出的行政行为。据此，史慧锋不服拱墅环保分局所作答复，应以杭州市环境保护局为被申请人申请复议。杭州市拱墅区人民政府所作的行政复议告知书，不能羁束市政府对适格被申请人的认定。行政复议程序中，市政府考虑到本案适格被申请人为杭州市环境保护局，鉴于拱墅区政府曾经作出行政复议告知书等因素，为避免诉累，市政府将杭州市环境保护局列为被申请人，并无不当。 关于第二个争议焦点，史慧锋的申请是否为环境信访行为，其行政复议申请是否属于行政复议受案范围。本案中，史慧锋通过浙江省统一政务咨询投诉举报平台提出申请，认为其所在小区大气环境严重受到污染，恶臭严重影响其生活和健康，肯定是有机构趁半夜偷排，希望拱墅环保分局履行法定职责，查明恶臭来源，并给予行政处罚。《环境信访办法》第二条第一款规定：“本办法所称环境信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级环境保护行政主管部门反映环境保护情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由环境保护行政主管部门处理的活动。”《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条规定：“企业事业单位和其他生产经营者建设对大气环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价、公开环境影响评价文件；向大气排放污染物的，应当符合大气污染物排放标准，遵守重点大气污染物排放总量控制要求。”根据法律规定，企业事业单位和其他生产经营者应当依法向大气排放污染物。环境保护主管部门具有对大气污染行为进行查处的法定职责。但史慧锋在申请中并未明确其反映的大气污染行为的实施主体或者提供明确线索，亦未明确其要求查处的违法行为及所依据的法律规定。据此，市政府复议决定认定史慧锋的投诉请求是向环境保护主管部门检举揭发污染环境，属于环境信访行为并无不当。市政府据此认为史慧锋的行政复议申请不属于复议受案范围予以驳回，符合法律规定。 行政程序上，市政府履行了告知补正、受理、作出复议决定并送达等法定程序，程序合法。综上，被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼请求不能成立，对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告史慧锋的诉讼请求。 一审案件受理费人民币50元，由原告史慧锋负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长  廖珍珠 人民陪审员  朱志华 人民陪审员  李 慧 二〇一九年十一月二十五日 代书 记员  毛艺斐 附本判决适用的法律条款： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。