湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1555号上诉人（原审原告）：永兴县龙形市大枧头鑫兴页岩机砖厂。住所地：湖南省永兴县龙形市乡大枧头村上街组。法定代表人：李毛益，该砖厂经理。委托代理人：郭春华，湖南见田律师事务所律师。上诉人（原审被告）：永兴县人民政府。住所地：湖南省永兴县便江镇大桥路246号。法定代表人：刘朝晖，该县县长。委托代理人：刘海健，该县自然资源局局长。委托代理人：陈德军，湖南尚友律师事务所律师。原审第三人：永兴县科技和工业信息化局。住所地：湖南省永兴县便江镇大桥路246号。法定代表人：廖谷生，该局局长。委托代理人：方满红，湖南尚友律师事务所律师。上诉人永兴县龙形市大枧头鑫兴页岩机砖厂（以下简称为鑫兴砖厂）因诉上诉人永兴县人民政府（以下简称永兴县政府）、永兴县科技和工业信息化局（原为永兴县经济和科学技术局，以下简称永兴县经科局）行政强制拆除及行政赔偿一案，鑫兴砖厂和永兴县政府均不服湖南省郴州市中级人民法院（2018）湘10行初122号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：鑫兴砖厂属个体独资企业，位于湖南省永兴县龙形市乡大枧头村上街组。注册于2014年11月7日，法定代表人为李毛益。2017年11月10日，永兴县国土资源局向李毛益颁发了采矿许可证，开采矿种为砖瓦用页岩，有效期限为2017年11月10日至2019年11月10日。2017年4月26日，湖南省安全生产质量监督管理局为鑫兴砖厂颁发安全生产许可证，有效期2017年4月26日至2020年4月25日。2017年4月7日，永兴县环境保护局为鑫兴砖厂颁发排污许可证，有效期为2017年4月7日起至2022年4月6日止。2017年，湖南省淘汰落后产能和企业兼并重组工作领导小组办公室作出湘淘汰落后办[2017]19号《关于落实中央环保督察反馈意见全面取缔违反法律法规及不符合国家产业政策粘土砖企业的督办函》，主要内容是：根据《中央环保督察组反馈意见整改问题清单》和省委、省政府《中央环保督察反馈意见整改工作方案》，各级人民政府履行依法查处粘土制砖企业的违法行为、全面取缔违反法律法规及不符合国家产业政策的粘土砖企业的主体责任。2017年9月13日，郴州市淘汰落后产能工作领导小组办公室作出郴淘汰落后办[2017]1号《郴州市依法整顿取缔粘土砖企业专项行动工作方案》，主要内容是：为贯彻落实《中央环保督察反馈意见整改工作方案》、《湖南省淘汰落后产能和企业兼并重组工作领导小组办公室督办函》（湘淘汰落后办[2017]19号）等文件精神，依法整顿取缔粘土砖企业，淘汰落后产能，保护生态环境，全面提升我市墙材行业技术水平，推动墙材行业转型升级。2017年12月22日，永兴县经济和科学技术综合执法大队向鑫兴砖厂作出永电法告[2017]1209号《停止电力供应告知书》，内容是：“永兴县龙形市大枧头鑫兴页岩机砖厂：为贯彻落实《中央环保督查反馈意见整改工作方案》、《湖南省淘汰落后产能和企业兼并重组工作领导小组办公室督办函》（湘淘汰落后办[2017]19号）等文件精神，依法整顿取缔烧结砖企业。根据《中华人民共和国循环经济法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《湖南省大气污染物防治条例》、《湖南省新型墙体材料推广应用条例》等法律法规及《郴州市依法取缔粘土砖企业专项行动工作方案》的要求，经县政府领导批示，对未按要求在2017年12月25日前停产关闭的烧结砖企业，决定依法于2017年12月28日起对你砖厂实施停止生产供电。停电期间如擅自搭线用电，属盗窃电能行为，将依法从严打击。”该告知书于2017年12月25日送达李毛益。2017年12月27日，永兴县政府办公室作出永政办函[2017]158号《关于印发的通知》，《永兴县依法整顿证件不齐、淘汰落后产能砖厂专项行动工作方案》中的附件《永兴县砖厂拟关闭名单》载明有鑫兴砖厂。2018年1月18日，永兴县政府办公室作出永政办函[2018]9号《关于印发〈永兴县砖厂综合整治实施方案〉》的通知》，明确鑫兴砖厂为技改保留对象，要求是：2018年6月30日前完成技术改造，并完成相关手续，经县砖厂整治领导小组验收合格后方可组织生产。在规定时间内未完成技改及完善相关手续的，予以关闭。2018年4月24日，郴州市淘汰落后产能工作领导小组作出郴淘汰落后[2018]12号《关于做好全市应关停取缔烧结墙体材料生产企业和工业燃煤锅炉淘汰整改工作落实情况“回头看”有关工作的通知》。2018年5月10日，在永兴县国土资源局二楼会议室召开了永兴县砖厂综合整治会议，鑫兴砖厂的法定代表人李毛益参加了该会议。2018年10月12日，永兴县砖厂综合整治和规范发展工作领导小组办公室向鑫兴砖厂作出《通知》，通知载明:“永兴县龙形市大枧头鑫兴页岩机砖厂：你砖厂存在生产工艺使用的窑体属于国家产业政策淘汰类的无顶轮窑及手续不齐等问题，根据省市淘汰落后产能专项整治及《永兴县砖厂综合整治实施方案》（永政办函[2018]9号）文件精神，你砖厂被列为技改保留对象。按照中央环保督察整改要求，鑫兴砖厂须按“两断三清”（断水、断电、清除原料、清除产品、清除设备）要求处理到位，限你砖厂于2018年10月15日前自行处置到位，逾期未按“两断三清”要求处置到位的，县人民政府将组织开展集中整治，强制按“两断三清”要求处置到位。”该通知于2018年10月14日送达李毛益。2018年10月19日，永兴县政府联合多个部门对鑫兴砖厂实施了强制拆除。鑫兴砖厂不服，提起本案诉讼。请求：1.确认永兴县政府于2018年10月19日的行政强拆行为违法；2.责令永兴县政府赔偿鑫兴砖厂损失3,124,760元（具体以评估结果确定）及利息（利息自永兴县政府强制拆除行政行为之日起至赔偿款实际支付之日止，按照同期银行贷款利率两倍计算）；3.本案诉讼费由永兴县政府负担。一审审理期间，原审法院依照鑫兴砖厂的申请委托中联资产评估集团湖南华信有限公司对鑫兴砖厂截至2018年10月19日评估项目中的价值（扣除折旧后的价值）进行鉴定评估。2019年5月7日，中联资产评估集团湖南华信有限公司作出中联湘函字（2019）92号《对永兴县人民政府、永兴县科技和工业信息化局复函》，该复函对永兴县政府和永兴县经科局提出的异议进行了明确回复。2019年5月13日，中联资产评估集团湖南华信有限公司作出中联湘资评报字[2019]第B-32号资产评估报告，该报告鉴定结论为：鑫兴砖厂申报的资产价值为1,677,500元，其中房屋建筑物755,800元、构筑物106,100元、机器设备815,600元。另查明，截至评估基准日，纳入评估范围的房屋建筑物均未办理房屋产权证，亦未提供规划许可和竣工验收资料；纳入评估范围的构筑物包括焙烧窑、码坯场地、装砖台和水池；纳入评估范围的机器设备均存放在砖厂及砖厂周边。原审法院认为，本案争议焦点是：一、永兴县政府对鑫兴砖厂实施强制拆除的行为是否合法；二、鑫兴砖厂的赔偿请求是否应予支持。关于争议焦点一。根据《中华人民共和国环境保护法》第二十八条、《中华人民共和国大气污染防治法》第三条、《中华人民共和国矿产资源法》第三条第二款规定，县级以上人民政府具有防治大气污染，保障国家矿产资源合理开发利用，保护和改善当地生活环境和生态环境，促进经济和社会可持续发展的法定职责。国务院发布的国发[2005]40号《促进产业结构调整暂行规定》第十九条第二款规定：“对不按期淘汰生产工艺技术、装备和产品的企业，地方各级人民政府及有关部门要依据国家有关法律法规责令其停产或予关闭，并采取妥善措施安置企业人员、保全金融机构信贷资产安全等；其产品属实行生产许可证管理的，有关部门要依法吊销生产许可证；工商行政管理部门要督促其依法办理变更登记或注销登记；环境保护管理部门要吊销其排污许可证；电力供应企业要依法停止供电。对违反规定者，要依法追究直接责任人和有关领导的责任。”同时，湖南省淘汰落后产能和企业兼并重组工作领导小组办公室作出督办函，郴州市淘汰落后产能工作领导小组办公室作出工作方案，依法整顿取缔粘土砖企业，淘汰落后产能。永兴县政府办公室2018年1月18日作出的永政办函[2018]9号《关于印发〈永兴县砖厂综合整治实施方案〉的通知》，明确鑫兴砖厂为技改保留对象，并要求在2018年6月30日前完成技术改造，并完善相关手续，经县砖厂整治领导小组验收合格后方可组织生产。在规定时间内未完成技改及完善相关手续的，予以关闭，鑫兴砖厂未在综合整治实施方案规定的时间内完成技改，故永兴县政府决定对鑫兴砖厂实施关停，具有相应的职权依据。但是，永兴县政府决定实施关停应当给予行政相对人公平合理补偿，并按照法定程序作出。《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”第四十七条第一款规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”《中华人民共和国行政强制法》第十八条第（六）项规定，行政机关实施行政强制措施应当听取当事人的陈述和申辩。因关停决定对鑫兴砖厂相关机器设备采取行政强制措施，并涉及采矿、经营、安全生产、环境保护等多个行政许可撤回事项，直接关系到鑫兴砖厂的重大利益，但永兴县政府在实施强制拆除前，未告知鑫兴砖厂享有要求听证的权利，未听取鑫兴砖厂的陈述和申辩，也未给予公平合理的补偿。因此，永兴县政府强制拆除鑫兴砖厂的行政行为程序违法。关于争议焦点二。《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款规定，因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。1.关于房屋建筑物损失。因截至评估基准日，纳入评估范围的房屋建筑物均未办理房屋产权证，亦未提供规划许可和竣工验收资料，且鑫兴砖厂并未举证证实职工住房、办公楼、职工宿舍楼、卫生间、工具房、烘干房、厂棚在此次强拆中受到损坏，故对鑫兴砖厂要求永兴县政府赔偿房屋建筑物损失的诉讼请求，不予支持。2.关于构筑物损失。纳入评估范围的构筑物包括焙烧窑、码坯场地、装砖台和水池，评估价值为106,100元。由于永兴县政府强制违法拆除，未对焙烧窑、码坯场地、装砖台和水池给予公平合理的补偿，给鑫兴砖厂造成了实际的损失，该损失属于直接损失范围，故对构筑物损失106,100元，予以支持。3.关于机器设备损失。从鑫兴砖厂提交的现场图片及视频来看，永兴县政府在强制拆除当天使用了电焊机对鑫兴砖厂的机器设备进行切割，永兴县政府和永兴县经科局在庭审中也认可对部分线路和传送带进行了拆除，对部分机器设备进行了切割，造成部分机器设备损坏。纳入评估范围的机器设备现仍存放在砖厂及砖厂周边，其中电焊机、氧割机、变压器、高压计量器、摆渡车、电瓶车、窑车可以自行搬迁或另行处置，不属于直接损失范围，其他机器设备因被损坏造成了鑫兴砖厂的实际损失，对该损失依法应予赔偿。故鑫兴砖厂的机器设备损失为576,000元。4.关于申请鉴定之外的损失。因《申请鉴定之外损失项目及费用清单》中的费用为砖厂正常生产的必要开支，不属于直接损失的范围，对该部分诉请，不予支持。5.关于利息损失。本案因违法强拆行为造成损失所应赔偿数额为682,100元（106,100元+576,000元），根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，鑫兴砖厂被强制拆除的涉案构筑物和机器设备损失已产生利息损失，该利息损失属于直接损失范围，但利息的计算应按中国人民银行同期同类存款基准利率自2018年10月20日起计算至实际支付之日止。故对于鑫兴砖厂关于利息的诉请，本院予以部分支持。综上所述，鑫兴砖厂的诉讼请求及理由部分成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款、第十八条第（六）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项之规定，判决如下：一、确认永兴县人民政府强制拆除永兴县龙形市大枧头鑫兴页岩机砖厂的行政行为违法；二、永兴县人民政府于本判决生效之日起六十日内赔偿永兴县龙形市大枧头鑫兴页岩机砖厂损失费682,100元及利息（利息按中国人民银行同期同类存款基准利率自2018年10月20日起计算至实际支付之日止）；三、驳回永兴县龙形市大枧头鑫兴页岩机砖厂的其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由永兴县人民政府负担。鉴定费25,000元，由永兴县龙形市大枧头鑫兴页岩机砖厂负担19,500元，由永兴县人民政府负担5500元。鑫兴砖厂提起上诉并答辩称：一、原审法院在判决确认被上诉人强制拆除行政行为违法的情况下，判决赔偿68.21万元，赔偿数额过低。涉案砖厂系合法企业，开采砂岩生产，并不是粘土，行政许可撤回应当给予补偿，补偿数额应当坚持全面赔偿和公平合理的原则，按照实际投入损失确定，同时，办理采矿权等证照费用应当计入损失范围，予以赔偿。请求二审撤销原审判决的第二项，并依法按照资产评估报告及鉴定外损失项目费用清单判决被上诉人承担赔偿责任。永兴县政府提起上诉并答辩称：一、鑫兴为无顶轮窑，系淘汰产能，其实施关停属依法履行法定职权。二、涉案关停行为，严格遵守法定程序，履行了催告、公告、法律依据告知等程序，不存在程序违法的事实。三、鑫兴砖厂在接到关闭通知后配合政府拆除，被拆除的机器设备仍然存放在砖厂内，其没有任何损失，原审法院判决赔偿鑫兴砖厂损失，没有事实和法律依据。请求：1、撤销原审判决。2、驳回鑫兴砖厂原审诉讼请求。3、本案一、二审案件受理费由鑫兴砖厂负担。永兴县经科局述称：一、因鑫兴为无顶轮窑，其淘汰类产能，不符合国家产能政策，永兴县政府作出涉案关停行为，其配合永兴县政府停止供电，系依法履职行为，有事实和法律依据，且进行了提前告知，履行了法定程序。2、原审判决认定涉案行政行为涉及行政许可撤回，并据此判决永兴县政府承担行政赔偿责任没有事实和法律依据。请求二审法院撤销原审判决，驳回鑫兴砖厂的诉讼请求。当事人在原审中提交并质证的证据材料已随案移送本院。经审查，可作为认定案件事实的依据。本院经二审查明，原审查明的事实属实，予以确认。另查明，2019年4月24日，永兴县经科局因机构改革更名为永兴县科技和工业信息化局。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定，人民法院审理行政上诉案件，对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。湖南省淘汰落后产能和企业兼并重组工作领导小组办公室湘淘汰落后办（2017）19号《关于落实中央环保督察反馈意见全面取缔违反法律法规及不符合国家产业政策粘土砖企业的督办函》、郴州市淘汰落后产能工作领导小组办公室郴淘汰落后办（2017）1号《郴州市依法整顿取缔粘土砖企业专项行动工作方案》等，这些均系从实际出发，符合宪法和法律规定，有利于促进国民经济和社会发展的规范性文件，必须得到执行。本案中，鑫兴砖厂因采用无顶轮窑生产，系淘汰类产能，同时，该砖厂没有按照永兴县政府要求进行技术改造，未按“两断三清”要求自行处置到位，永兴县政府开展集中整治，联合多个部门对其实施强制拆除，是落实产业结构调整的现实需要。永兴县经济和科学技术综合执法大队发出永电法告（2017）1209号《停止电力供应告知书》，永兴县砖厂综合整治和规范发展工作领导小组办公室向鑫兴砖厂发出《通知》，载明相关事项，履行了提醒、告知义务。本案中的关闭取缔及“两断三清”，是依据政策而不是依据法律作出的，因此，被诉强制拆除行为的程序不适用《中华人民共和国行政强制法》。原判认为永兴县政府的强制拆除行为违法不当，应予纠正。鑫兴砖厂被关闭系政策性的原因，不同于通常意义上的生效行政许可的撤回，但鑫兴砖厂因此所受损失，永兴县政府应给予适当的补偿。综上，原审认定事实基本清楚，但适用法律错误，处理不当，予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十二条、第六十九条的规定，判决如下：一、撤销湖南省郴州市中级人民法院（2018）湘10行初122号行政判决；二、限永兴县人民政府在收到本判决书之日起60日内对政策性关闭永兴县龙形市大枧头鑫兴页岩机砖厂的补偿问题作出处理；三、驳回永兴县龙形市大枧头鑫兴页岩机砖厂的其他诉讼请求。本案一、二审案件受理费各50元，合计100元，由永兴县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  朱志林审判员  余俊杰审判员  曾昊锋二〇一九年十一月二十六日法官助理张颢严书记员林俊宇