江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏08行终194号 上诉人（原审原告）盱眙碧水蓝天旅游开发有限公司，住所地盱眙县河桥镇工业集中区。 法定代表人翁飞，该公司总经理。 委托代理人张敏，江苏博聪律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）盱眙县自然资源和规划局，住所地盱眙县盱城街道燕山路。 法定代表人郭茂，职务局长。 委托代理人张伟，该县公安局工作人员。 被上诉人（原审被告）盱眙县人民政府，住所地盱眙县十里营大道88号。 法定代表人朱海波，该县县长。 委托代理人王康煜，该县司法局工作人员。 上诉人盱眙县碧水蓝天旅游开发有限公司（以下简称碧水蓝天公司）诉被告盱眙县自然资源和规划局（以下简称盱眙县自然资源局）农业行政处罚、被告盱眙县人民政府（以下简称盱眙县政府）行政复议一案，不服淮安市清江浦区（2019）苏0812行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年9月2日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院认定以下案件事实：2014年2月20日，原告碧水蓝天公司与盱眙县河桥镇××村民委员会签订荒山开发承包合同，将该村东荒山用于滑雪场旅游项目建设。该项目系盱眙县河桥镇政府招商引资项目。2014年11月份，原告公司组织大型机械进场施工，后被当地村民以破坏山林举报至盱眙县××警察大队。 2015年2月4日，经原盱眙县农业委员会组织的现场勘验、检查，查明原告建设滑雪场的地点位于河桥镇××村××郢组东山头（河桥林班，0687、0663、0823号小班），经现场测量，未经县级以上林业主管部门审批同意，占用场地面积为107253.6平方米（约160.88亩），其中0687号小班为国家级生态公益林，施工和堆放石料面积为21806平方米（约32.71亩）；填埋生态林面积为1860.35平方米（约2.79亩）。另查明在原告公司施工场地东北边约150米处的空地上，发现栽了朴树共318株，这些朴树疑似从施工场地移栽过来。 2015年2月5日，原盱眙县农业委员会作出盱林责字[2015]001号责令停止违法行为通知书，认定原告自2014年11月份以来，未经林业部门审核同意，擅自在河桥镇××村××郢组东山头河桥林班0687、0823号小班改变林地用途，违反了《中华人民共和国森林法》第十八条第一款的规定，责令原告于2015年2月5日起停止上述违法行为。原告后暂停施工，但不久又恢复施工，再次遭当地村民举报。 2015年7月8日，原盱眙县农业委员会再次对涉案林地进行勘验、检查，查明：2015年2月5日，县农业委员会下达责令停止违法行为通知书后，原告公司仍继续施工，地点位于河桥镇××村××郢组东山头（河桥林班，0687、0663、0823号小班）。经农委林业科技人员再一次对施工现场测量面积，施工面积在原有基础上增加了12600.1平方米（约18.9亩），其中0687号小班为国家级生态公益林地，面积增加了100平方米；0663号小班与0823号小班为宜林地，0663号小班面积增加了300平方米，0823号小班面积增加了12200.1平方米。现场勘查情况由原告公司法定代表人翁飞实地指认并确认。 2015年4月7日，盱眙县住房和城乡建设局作出情况说明：“碧水蓝天项目由原告公司开发建设，该项目占地约1000亩，地点在河桥镇××村，尚未到我局申请办理相关规划审批手续，特此说明！”同日，盱眙县国土资源局出具证明一份：“原告公司未到我单位办理相关用地手续，特此证明”。 2015年4月20日，原盱眙县农业委员会将原告公司非法占用农用地一案移送至盱眙县公安局，后盱眙县公安局审查认为该案证据不足，将该案退回补充材料。2016年12月15日，原盱眙县农业委员会重新将该案移送盱眙县公安局。2016年12月21日，盱眙县公安局对原告公司法定代表人翁飞决定取保候审。2017年12月20日，盱眙县公安局作出撤销案件决定书，以没有犯罪事实为由撤销该案。 2018年7月3日，原盱眙县农业委员会收到盱眙县公安局撤销案件决定书，随即就该案展开行政处罚工作。2018年7月4日，原盱眙县农业委员会对该案进行了集体讨论。2018年8月17日，原盱眙县农业委员会作出盱林罚权告字[2018]第31号林业行政处罚先行告知书，对原告单位未经县级以上林业主管部门审批同意，擅自改变林地用途的行为，拟处以限期恢复原状、并处2216785元罚款，并告知了有权进行陈述、申辩。同日，原盱眙县农业委员会作出盱林罚听权告字[2018]第31号林业行政处罚听证权利告知书，告知原告公司有权申请听证。原告未在规定期限内陈述、申辩及申请听证。被告遂于2018年9月10日，作出了本案被诉的盱林罚决字[2018]第31号林业行政处罚决定书。 原告收到该处罚决定后不服，向盱眙县政府申请行政复议。盱眙县政府于2018年9月19日向原告送达了补正行政复议申请书的通知，于9月28日受理该行政复议申请，并于同日向原盱眙县农业委员会发出答复通知书。原盱眙县农业委员会于2018年10月11日进行了答复提交了相关证据。2018年11月23日、26日，盱眙县政府向原告和原盱眙县农业委员会发出延期审理通知书。2018年12月24日，盱眙县政府作出盱政行复决[2018]18号行政复议决定书，对原盱眙县农业委员会作出的行政处罚决定予以维持。原告仍不服，遂诉至法院。 另查明，根据淮办发[2019]9号市委办公室、市政府办公室关于印发《盱眙县机构改革方案》的通知，将县农业委员会（县林业局）的林业管理职责划入县自然资源和规划局。 一审法院认为本案的争议焦点是：一、原盱眙县农业委员会作出的行政处罚决定是否合法？二、被告盱眙县政府作出的行政复议决定是否合法？ 一审法院认为，《中华人民共和国森林法》第十条的规定，县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。原盱眙县农业委员会是盱眙县人民政府的林业主管部门，依法有权对违反森林法的行为作出行政处罚。原告碧水蓝天公司对处罚决定不服，有权申请复议或提起行政诉讼。因行政职权划转，应以盱眙县自然资源局为被告提起诉讼。 对争点一，原告主张其没有占用林地的违法事实，处罚决定调查事实不清。法院认为，综合全案的证据情况，原告公司未经林业主管部门审批同意，擅自改变林地用途建造滑雪场的行为，事实清楚、证据确凿。原盱眙县农业委员会对于原告非法占用林地的面积及类型，均由相应的专业技术人员依法进行了现场勘验、检查，且有原告公司法定代表人翁飞的实地指认和确认，该检查结果合法有效，可以作为处罚依据。 原告主张公安机关立案审查后，认定原告无违法犯罪事实，并已撤销案件。法院认为，公安机关在刑事立案后，经审查无犯罪事实撤销案件，表明该行为不需承担刑事责任，并不意味着不承担行政责任。 根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定，未经审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。本案中，原盱眙县农业委员会适用该条规定，对原告公司非法使用的林地分国家级生态公益林地、第一次破坏宜林地、第二次破坏宜林地分别处以每平方米30元、15元、20元的罚款，处罚程度适当，计算罚款总额准确，适用法律法规正确。对原告提出的处罚明显不当、适用顶格处罚的主张，不予支持。 根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条的规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。本案中，原盱眙县农业委员会负责人已经对案件进行了集体讨论，在作出处罚决定前，亦由从事处罚决定审核的人员进行了审核，且在处罚决定作出前告知了陈述、申辩及申请听证的权利，故被告作出的处罚决定程序合法。对原告提出的处罚未经集体讨论、法制审核的观点，不予支持。 综上，原盱眙县农业委员会作出的处罚决定，事实清楚、证据充分、程序合法、处罚结果适当，应予以支持。 对争点二，原告主张被告盱眙县政府作出的行政复议决定，程序严重违法。根据《行政诉讼法解释》第一百三十五条的规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。《行政复议法》第二十三条第一款规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。第二十八条第一款第（四）项规定，被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。《行政复议法实施条例》第四十六条规定，被申请人未依照行政复议法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，行政复议机关应当决定撤销该具体行政行为。本案中，被告盱眙县政府在法定举证期限内向法院所举的证据材料仅有送达回证7份，虽能证明在复议受理、答复通知、延期审理、复议决定等方面的流程节点，但不能证明复议申请和复议答复的具体内容，亦不能证明已经将复议过程中申请人的权利义务进行了告知，还不能证明原盱眙县农业委员会在法定举证期限内提交了答复书及证据。根据被告盱眙县政府的答辩状内容，2018年9月28日向原盱眙县农业委员会送达了答复通知书，而原盱眙县农业委员会于10月11日进行了答复并提交了证据，已经超过行政复议法规定的10日答复及举证期限。而复议决定中对逾期答复、举证的情况没有说明，径直对逾期提供的证据予以采信，属于明显的程序违法。盱眙县政府于第一次庭审结束后提交的三份书证，属于超期举证，原告对此不予认可，法院不予采信。但鉴于原盱眙县农业委员会作出的处罚决定并无不当，对该复议决定应确认违法。 综上，原告的诉讼请求部分成立，法院予以部分支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百三十六条之规定，经审判委员会讨论决定，判决如下：一、确认盱眙县人民政府作出的盱政行复决[2018]18号行政复议决定违法。二、驳回原告盱眙碧水蓝天旅游开发有限公司要求撤销原盱眙县农业委员会作出的盱林罚决字[2018]第31号林业行政处罚决定的诉讼请求。 碧水蓝天公司上诉称：1、上诉人的所有行为都是按照地方政府的安排或指示，如存在违法也不应由上诉人承担，更不应被追责。2、如果被上诉人方撤销对上诉人的处罚，上诉人可撤诉。如继续维持原有处罚，请法院依法判决。 被上诉人盱眙县政府、盱眙县自然资源局辩称：请求二审法院维持一审判决。 各方当事人在一审中提交的证据均已随卷移送至本院，二审中，双方均未提交新证据，本院经审查对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，盱眙县自然资源局一审中提交的对碧水蓝天公司法定代表人翁飞以及相关举报人等的询问笔录、由碧水蓝天公司法定代表人签名确认的勘验、检查笔录，以及责令停止违法行为通知书、林业行政处罚先行告知书、林业行政处罚听证权利告知等证明系碧水蓝天公司擅自改变林地、非法占用林地，盱眙县自然资源局作出的行政处罚，事实清楚、证据确凿、依据充分，上诉人所提其行为是按照地方政府的安排或指示依据不充分，且并非法定免责事由，该上诉理由不能成立，本院不予采纳。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由及上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人盱眙碧水蓝天旅游开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  徐 俊 审 判 员  梁新星 审 判 员  马玉宝 二〇一九年十一月二十六日 法官助理  朱 强 书 记 员  陶晓航