湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终1878号上诉人（原审原告）：史楚瑞，男，汉族，1995年9月23日出生，住长沙市开福区。委托代理人：尹亮辉，女，汉族，1969年1月26日出生，住长沙市开福区。系史楚瑞的母亲。被上诉人（原审被告）：长沙市人民政府。住所地：长沙市岳麓区岳麓大道218号。法定代表人：胡忠雄，市长。委托代理人：晏明科，湖南中楚律师事务所律师。上诉人史楚瑞因与被上诉人长沙市人民政府（以下简称长沙市政府）不履行法定职责一案，不服湖南省长沙市中级人民法院2019年6月26日的（2019）湘01行初195号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。湖南省长沙市中级人民法院经审理查明：2019年1月3日，史楚瑞向长沙市政府邮寄提交《要求履职申请书》，要求长沙市政府履行（2006）政国土报字第153号《长沙市人民政府申请农用地转用、土地征用报批单》并依据湖南省人民政府（2007）政国土字第255号《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》，对史楚瑞所在土地以及房屋以《长沙市征地补偿安置条例实施办法》（长沙市人民政府令第60号）进行征地补偿与安置。长沙市政府于2019年1月8日收到申请书后，将史楚瑞的申请转交长沙市自然资源和规划局进行处理。2019年3月1日，长沙市自然资源和规划局向史楚瑞作出《关于史楚瑞户答复意见书》并邮寄送达给史楚瑞。史楚瑞认为长沙市政府未在法定期限内向史楚瑞作出答复违法，故诉至法院，请求：1.确认长沙市政府不履行法定职责行政行为违法；2.责令长沙市政府对史楚瑞的履职申请作出答复；3.本案诉讼费由长沙市政府承担。湖南省长沙市中级人民法院认为：《长沙市征地补偿安置条例》（2008年4月1日实施）第三条规定：“市人民政府应当加强对征地补偿安置工作的领导；县（市）、区人民政府负责本辖区内征地补偿安置工作的实施、协调、监督和管理；……。”《长沙市征地补偿实施办法》（长沙市人民政府令第103号）第三条规定：“市人民政府统一领导本市行政区域内的征地补偿工作。区、县（市）人民政府负责本辖区内征地补偿工作的实施、协调、监督和管理并设立征地办公室，履行以下职责：（一）拟订征地方案；（二）发布征地公告并报市人民政府征地办公室备案；（三）审批征地补偿安置方案；（四）协调处理征地补偿安置争议；（五）法律、法规、规章规定的其他补偿安置工作。市人民政府征地办公室对区、县（市）人民政府征地办公室的工作进行指导、协调和监督。”第四条第二款规定：“区、县（市）土地行政主管部门负责以下征地补偿工作：（一）发布预征地公告；（二）办理征地补偿登记，并组织进行现场调查核实；（三）会同有关部门拟订征地补偿安置方案；（四）发布征地补偿安置方案征求意见公告；（五）发布征地补偿安置方案实施公告并报市人民政府征地办公室备案；（六）按规定拨付征地补偿费用；（七）责令限期拆迁腾地；（八）法律、法规、规章规定的其他征地补偿工作。”根据上述规定，长沙市政府对全市征地补偿工作进行领导和监督，具体实施征地补偿安置工作由区、县（市）人民政府和区、县（市）土地行政主管部门负责。因此，史楚瑞请求履行的征地补偿安置职责，明显不属于长沙市政府的职权范围。长沙市政府对史楚瑞的申请是否直接作出答复，对史楚瑞的合法权益都不产生实际影响。史楚瑞认为长沙市政府必须直接对其作出答复并进行征地补偿安置，与前述规定不符，该主张没有法律依据，该院不予支持。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，应当裁定驳回起诉；第九十三条第二款规定，史楚瑞所请求履行的法定职责明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项、第九十三条第二款的规定，裁定驳回原告史楚瑞的起诉。本案不收取受理费。史楚瑞不服原审裁定，向本院提起上诉称：1.从湖南省人民政府255号审批单可知，长沙市政府是湖南省人民政府指定的征收主体。长沙市自然资源和规划局是长沙政府下属的土地行政主管部门，是土地征收中的实施单位，无权对史楚瑞的履职申请作出信访答复，长沙市政府将履职申请转交给其下属土地主管部门无法律依据。原审裁定认定长沙市政府不需要对史楚瑞的申请履行征地补偿安置职责的事实认定错误。2.原审裁定适用2008年长沙市人大制定的地方性法规和2008年长沙市政府制定的地方政府规章（长沙市政府令第103号）去约束2007年湖南省人民政府审批单批准适用的长沙市政府令第60号的征收土地方案，适用法律错误。抛开上位法适用下位法，明显不当。请求撤销原审裁定，确认长沙市政府不履行法定职责的行为违法，责令长沙市政府对史楚瑞的履职申请作出答复，诉讼费用由长沙市政府承担。长沙市人民政府口头答辩称：史楚瑞请求长沙政府按照长沙市政府令第60号进行补偿安置，史楚瑞所述的房屋征收，系依据2008年4月1日实施的《长沙市征地补偿安置条例》和《长沙市征地补偿实施办法》（长沙人民政府令第103号）进行征收，其补偿和安置主体均不是长沙市政府。因此史楚瑞要求长沙政府履行补偿和安置的法定职责明显不具有相应的法律依据，原审裁定依法驳回史楚瑞的起诉，符合《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第八项、第九十三条第二款的规定。请求驳回上诉，维持原裁定。当事人一审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定案件事实的依据。本院二审对一审查明的事实予以确认。本院另查明：2007年1月30日，湖南省人民政府作出（2007）政国土字第255号《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》载明：申请用地单位长沙市国土资源局，被用地单位市国营综合农场，建设项目名称长沙市湘绣文化园。2017年5月10日，长沙市开福区人民政府作出［2017］第028号《征收土地方案公告》载明：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条和《长沙市征地补偿安置条例》第八条、第十条的有关规定，现将经省人民政府以（2007）政国土字第255号审批单批准征收集体土地23.0700公顷的《征收土地方案》的内容和有关事项公告如下：一、被征地的所有权人：长沙市国营综合农场；二、建设用地项目名称：长沙市湘绣文化园（该项目本次实际腾地21.4952公顷）；五、补偿标准：按照《长沙市征地补偿安置条例》、《长沙市征地补偿实施办法》和长沙市人民政府《关于执行湖南省征地补偿标准有关事项的通知》和长沙市人民政府《关于调整征收农村集体土地地上附着物及青苗补偿标准的通知》等有关规定执行。同日，在浏阳河双河社区进行了张贴。2017年7月18日，长沙市国土资源局开福区分局发布［2017］第028号《征地补偿安置方案征求意见公告》载明：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条和《长沙市征地补偿安置条例》第十一条、第十二条的规定，本局按开福区人民政府［2017］第028号《征收土地方案公告》的内容进行了征地补偿登记，并会同有关部门拟定了征地补偿安置方案。同日，在浏阳河双河社区及毛家垅社区进行了张贴。2017年9月12日，长沙市国土资源局开福区分局发布［2017］第028号《征地补偿安置方案实施公告》载明：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条和《长沙市征地补偿安置条例》第十二条、第十三条的规定，本局按开福区人民政府［2017］第028号《征收土地方案公告》的内容拟定了征地补偿安置方案，并发布了《征地补偿安置方案征求意见公告》（［2017］第028号），公开征求了意见。《征地补偿安置方案》已经开福区人民政府批准。同日，在浏阳河双河社区及毛家垅社区进行了张贴。2019年1月3日，史楚瑞向长沙市人民政府提交《要求履职申请书》载明：长沙市人民政府在2006年12月14日，对包括史楚瑞所在的26.3004公顷土地进行农用地转用、土地征用的报批单。该报批单写着“同意上报”，并且加盖长沙市人民政府城乡建设用地专用章，文号为（2006）政国土报字第153号。上报至湖南省人民政府后，由湖南省人民政府以（2007）政国土字第255号审批单批准以60号令的征地补偿标准实施征收。特申请长沙市人民政府依法履职，对史楚瑞所在土地以60号令标准实施征收。2019年3月1日，长沙市自然资源和规划局向史楚瑞作出《关于史楚瑞户答复意见书》载明：根据《长沙市征地补偿安置条例》第四十四条之规定：“本条例自2008年4月1日其施行，原2000年1月1日起施行的《长沙市征地补偿安置条例》同时废止。本条例实施前已发布征地补偿安置方案实施公告的，按原有规定办理。”开福区人民政府按照《长沙市征地补偿安置条例》、《长沙市征地补偿实施办法》（市政府第103号令）发布了三公告，故你户应按照103号令政策标准和程序来执行。2019年4月4日，长沙市国土资源局开福区分局对尹亮辉户作出长国土资开腾［2019］4号《限期腾地决定书》载明：你户房屋总建筑面积137.4㎡（其中合法建筑面积112.5㎡）在本次腾地范围之内。长沙市国土资源局开福区分局于2019年3月20日将各项补偿费用合计383292.7元，书面告知你户，并已根据《长沙市征地补偿安置条例》第十四条的规定进行专户储存。你户安置由开福区人民政府按照《长沙市征地补偿安置条例》的规定执行。告知了诉权和起诉期限。二审调查中，史楚瑞已就该限期腾地决定申请行政复议的事实予以确认。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。提起不履行法定职责诉讼，起诉人应当提供证据初步证明其享有相应的合法权益，行政机关具有相应的行政职责。不能初步证明的，起诉不符合法定条件。本案中，2006年12月14日，长沙市人民政府作出的（2006）政国土报字第153号《长沙市人民政府申请农用地转用、土地征用报批单》（其中《长沙市人民政府建设用地签报审批单》载明：该项目经湘计投［2003］172号文件批准立项，市规划局已核发建设用地规划许可证；用地符合长沙市开福区土地利用总体规划，农用地转用使用本年度指标，补充耕地已验收确认；土地权属界址清楚、面积准确、无权属纠纷；征地拆迁按照市政府60号令执行；已发预征土地公告，在规定期限内有关集体经济组织未提出听证申请。同意上报，请领导批示），是长沙市政府向湖南省人民政府报请批准农用地转用、土地征收的内部审批行为，属于为湖南省人民政府作出农用地转用、土地征收审批单而进行层报的过程性行为，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响，不具有可诉性。史楚瑞依据该153号报批单向长沙市政府提出履职申请，请求长沙市政府依法履行对其所在土地以长沙市政府令第60号的标准实施征收的职责，不能初步证明长沙市政府具有对其所在土地进行征收补偿安置的法定职责。2017年5月10日，长沙市开福区人民政府作出［2017］第028号《征收土地方案公告》。2017年9月12日，长沙市国土资源局开福区分局发布［2017］第028号《征地补偿安置方案实施公告》。根据上述法律规定，涉案土地的征收补偿安置主体是长沙市开福区人民政府和长沙市国土资源局开福区分局（现长沙市自然资源和规划局开福区分局）。史楚瑞所请求事项明显不属于长沙市政府的职责范围，其起诉不符合法定条件。原审裁定驳回其起诉，处理得当，应予维持。综上，原审裁定认定事实清楚，处理得当，可以予以维持。上诉人史楚瑞的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长  黄山宁审 判 员  李俊颖审 判 员  李清平二〇一九年十一月二十六日法官助理廖文宇代理书记员  李 顺附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……