重庆市涪陵区人民法院行 政 裁 定 书（2019）渝0102行初192号原告杨文生，男，1969年4月11日出生，汉族，居民，住重庆市丰都县。委托代理人刘晓东，重庆东龙律师事务所律师。被告丰都县规划和自然资源局，统一社会信用代码115002300086865023，住所地重庆市丰都县三合街道平都大道西段295号。法定代表人毛国红，该局局长。原告杨文生与被告丰都县规划和自然资源局（以下简称丰都县规资局）土地管理行政处罚纠纷一案，本院于2019年11月14日立案受理，依法组成合议庭进行了审查。本案现已审查终结。原告杨文生提出的诉讼请求：判令撤销丰都县规资局于2018年11月16日作出丰国土房管（处罚决定）﹝2018﹞73号《行政处罚决定书》。事实与理由：2015年11月4日，刘伟与原告杨文生订立《工程承包合同》，其主要载明：甲方刘伟，乙方杨文生；工程名称：丰都县双路镇花园滑坡移民安置点；工程地点：丰都县双路镇花园村1社大田坝；合同总价6961020元；承包方式：大包干；工期：2015年11月10曰至2016年9月10日等等。事后，原告杨文生即自购建筑主材钢筋、水泥等，自筹工程机械，自组农民工进场施工。至2016年8月10日停工。由于甲方刘伟一直拖欠乙方杨文生工程款，双方于2018年3月29日订立《抵房、复工协议书》，其主要载明：乙方杨文生从2015年110月份进场全额垫资修建至2016年8月10日停工，甲方刘伟将乙方杨文生修建的丰都县双路镇花园滑坡移民安置点部分C户型房屋冲抵欠乙方杨文生的工程款767.1万元；冲抵房屋12幢，位置见附件等等。2019年11月8日，刘伟突然告诉杨文生他与丰都县规资局的官司打输了，政府要对杨文生实际施工承建的房屋进行拆除，并将丰都县规资局的《催告书》转发给了杨文生。此时，杨文生才知道自己的合法权益将会受到损害。据此，杨文生认为，杨文生才是涉案可能被拆除房屋法律意义上的“实际施工人”，才是真实自购钢材、水泥等建筑主材，自租建筑工程机械，自组农民工实际付出劳动力，实际对该房屋进行具体施工承建的人；刘伟仅是该工程的形式上的“转包人”，如果真的对该房屋拆除，真正造成巨额经济损失的是杨文生，而非刘伟。杨文生“相对”刘伟虽然是债权人，但其合法权益与丰都县规资局“作出行政处罚决定时的具体行政行为”却有着十分密切的“利害关系”。杨文生虽然不是该行政处罚决定行为的“直接”对象，但其却是受到该行政处罚决定行为严重影响的人（因为一旦将其房屋拆除，债务人刘伟没有其他可供保全债权的任何财产）。《行诉法司法解释》第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或应予考虑的除外。”结合到本案，法治的核心是限制公权，保障私权，依法行政，依法执法维护的是公共秩序性利益，但其与合法的实质性债权私权发生冲突时，司法处置的原则及选择应是“限制公权，保障私权”，更为重要的是在维权顺位上，物化于建设工程房屋中的民工的劳动力价值，更具有法律的“优先性”，更是应“优先保护”的执法、司法价值所在。综上，由于丰都县规资局在作出﹝2018﹞73号行政处罚决定时，没有查清涉案被处罚的对象可能“还涉及其他应予优先保护”的合法权益的“基本事实”，即：其作出行政处罚决定时没有查明及考虑到依法应予保护的其他合法权益；且其执法主体及执法程序均不合法。故，请求法官严格司法，依法监督行政执法，依法支持原告杨文生的诉讼请求。经审查查明，经重庆市人民政府批准，丰都县双路镇因受2011年“6.23”特大降雨影响，丰都县双路镇花园村一社三丘田湾、丁家坝、彭家岩、老妈坟丰收滑坡地质灾害搬迁及高山移民搬迁项目得以实施，选址在丰都县双路镇花园村，由重庆永辉建筑工程有限公司等承建。刘伟作为该项目的实际施工人。刘伟在负责施工过程中，擅自超出规划红线范围，向村民流转土地修建别墅及其他设施。丰都县国土资源和房屋管理局（以下简称县国土局）经调查及现场勘测后，于2018年10月25日向刘伟送达了丰国土房管（处罚告知）﹝2018﹞73号《行政处罚告知书》。刘伟当即提出听证申请，县国土局于同年11月8日举行了听证。同月16日，县国土局在场处罚决定并依法送达给了刘伟。刘伟不服，向本院提起行政诉讼。本院经审理认为，县国土局作出的处罚决定认定事实清楚，证据基本充分，适用法律正确，程序合法处罚适当，刘伟起诉理由不成立，遂于2019年8月12日作出（2018）渝0102行初238号《行政判决书》，判决：驳回刘伟的诉讼请求。刘伟不服向重庆市第三中级人民法院（以下简称市三中法院）提起上诉。市三中法院经审理认为，县国土局作出的处罚决定具有事实和法律依据。刘伟的上诉理由，因无法律依据，不能成立。对其上诉请求，不予支持。原审判决正确合法，依法应予维持，遂于2019年10月21日作出（2019）渝03行终142号《行政判决书》，判决：驳回上诉，维持原判。另查明，2019年1月，县国土局因机构改革撤并为丰都县规资局，其国土资源职能职责由丰都县规资局承接。再查明，2015年11月4日，原告杨文生（施工方，乙方）与刘伟（发包方，甲方）签订《丰都县双路镇花园滑坡移民安置点工程承包合同》约定，甲方把丰都县双路镇花园滑坡移民安置点工程承包给乙方直接施工，实行大包干的形式：包工、包料、包机械设备；合同价款为每平方米按1100.00元计算，其中D户型1栋，C户型37栋或42栋，每栋建筑面积暂定316.41m2，最终按该工程所完成的竣工建筑面积（按计算规则）或者房管所的房测面积进行按实结算；付款方式为乙方完成该工程一期1-20栋主体时，甲方付乙方该部分的进度款为200.00万元，乙方完成该工程二期21-42栋主体时，甲方付乙方该部分的进度款为200.00万元，该工程竣工后一个月内甲方必须验收，经甲乙双方及有关部门（甲方办了相关报建手续才能存在的部门）共同按有关规范、规定验收合格（双方签字认可，办理交接手续），一个月内支付乙方600万元工程款，其余款在6个月内一次性付清，以上款项甲方如有困难不能按时支付时，乙方可以把所修建的别墅房按2000.00元/m2冲抵工程款或按未结款的月息0.03元支付（每10万元一个月3000元）；施工期限为2015年11月10日至2016年9月10日等等。事后，因刘伟（甲方，发包方）未按时支付杨文生（乙方，承包方）工程款，导致工程停工，双方遂于2018年3月29日签订《抵房、复工协议书》约定，乙方承建的丰都县双路镇花园滑坡移民安置点C户型工程，从2015年10月份进场修建，乙方全额垫资修建至2016年8月10日停工；在平等自愿的前提下，甲方将丰都县双路镇花园滑坡移民安置点C户型工程（乙方修建的部分）冲抵给乙方，希双方共同遵守：一、乙方修建的C户型总价为（每栋建筑面积为320m2，单价为1100元/m2）*23栋共：8096000元；甲方认钢管脚手架租金为50000元；库存的水泥和保险费10000元；另支付资金100000元；照工地工资40000元；以上合计：20万元；甲方已经支付现金62.5万元；809.6万元-62.5万元+20万元=甲方应付给乙方工程款767.1万元；二、每栋别墅冲低价为64万元，应冲抵别墅房屋12栋等等。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”据此规定，提起行政诉讼必须同时满足以上条件，否则法院将不予受理，已经受理的也应裁定驳回起诉。《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出具体行政行为时依法应予以保护或者应予以考虑的除外。”本案中，原告因《工程承包合同》而获得对刘伟的债权（支付工程款），该债权可以通过民事诉讼途径得以实现。虽然，双方约定在刘伟不按期履行支付工程进度款的情况下以所建房屋冲抵工程款，且实际确因刘伟未能按时付款造成停工，促成双方签订《抵房、复工协议书》，双方协商以房抵债，该“以房抵偿债务”行为系债权债务关系，原告的合法债权应当依法通过民事途径得以实现。因此，原告不是本案适格主体。且针对被告作出的具体行政行为因涉案工程实际施工人刘伟提起行政诉讼，法院已对其合法性进行了审查。原告再以其系涉案工程“实际施工人”的名义提起行政诉讼，既不符合经济便利原则，也不符合”一事不再理”原则，更与司法承担终局裁判的原则相悖。综上所述，原告对其与刘伟签订的“以房抵债”民事和解协议不服，属于民事纠纷，应当依法通过民事途径解决，其以丰都县规资局为被告提起行政诉讼，要求撤销被告丰都县规资局针对刘伟作出的行政处罚决定，因其不是该具体行政行为的相对人，亦与该具体行政行为无利害关系，其不是适格主体，且该具体行政行为已经司法程序进行了合法性审查，故依法应当裁定驳回其起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第二十五条第一款、第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（六）项之规定，裁定如下：驳回原告杨文生的起诉。案件受理费50元，将全额退还给原告杨文生。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于重庆市第三中级人民法院。审判长  叶路辉审判员  常洪艳审判员  陈 彬二〇一九年十一月二十日书记员  关 茜