辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽14行初164号原告绥中县宽邦镇大栗村第二村民小组。村民代表人付连重，男，68岁，满族，农民，现住绥中县宽邦镇大栗村第二村。原告绥中县宽邦镇大栗村第三村民小组。村民代表人张德祥，男，63岁，满族，农民，现住绥中县宽邦镇大栗村第三村。原告绥中县宽邦镇大栗村第四村民小组。村民代表人董维凤，男，64岁，满族，农民，现住绥中县宽邦镇大栗村第四村。原告绥中县宽邦镇大栗村第五村民小组。村民代表人沈文成，男，74岁，满族，农民，现住绥中县宽邦镇大栗村第五村。原告绥中县宽邦镇大栗村第七村民小组。村民代表人董占付，男，72岁，满族，农民，现住绥中县宽邦镇大栗村第七村。原告绥中县宽邦镇大栗村第十村民小组。村民代表人史文符，男，66岁，满族，农民，原告：绥中县宽邦镇大栗村第十村民小组。原告绥中县宽邦镇大栗村第十一村民小组。村民代表人颜林立，男，57岁，满族，农民，现住绥中县宽邦镇大栗村第十一村。原告绥中县宽邦镇大栗村第十二东村民小组。村民代表人郁宝良，男，58岁，满族，农民，现住绥中县宽邦镇大栗村第十二东村。原告绥中县宽邦镇大栗村第十二西村民小组。村民代表人王树成，男，53岁，满族，农民现住绥中县宽邦镇大栗村第十二西村。原告绥中县宽邦镇大栗村第十三村民小组。村民代表人董士平，男，74岁，满族，农民，现住绥中县宽邦镇大栗村第十三村。原告绥中县宽邦镇大栗村第十五村民小组。村民代表人邓宝忱，男，75岁，满族，农民，现住绥中县宽邦镇大栗村第十五村。原告绥中县宽邦镇大栗村第十六村民小组。村民代表人何久昌，男，65岁，满族，农民，现住绥中县宽邦镇大栗村第十六村。被告绥中县人民政府，住所地绥中县绥中镇中央路一段**。法定代表人郭彩学，该县县长。委托代理人王壮，绥中县司法局复议应诉科科长。委托代理人彭冀宏，绥中县司法局复议应诉科科员。原告绥中县宽邦镇大栗村第二村民小组、绥中县宽邦镇大栗村第三村民小组、绥中县宽邦镇大栗村第四村民小组、绥中县宽邦镇大栗村第五村民小组、绥中县宽邦镇大栗村第七村民小组、绥中县宽邦镇大栗村第十村民小组、绥中县宽邦镇大栗村第十一村民小组、绥中县宽邦镇大栗村第十二东村民小组、绥中县宽邦镇大栗村第十二西村民小组、绥中县宽邦镇大栗村第十三村民小组、绥中县宽邦镇大栗村第十五村民小组、绥中县宽邦镇大栗村第十六村民小组诉绥中县人民政府履行行政裁决职责一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2019年10月31日召开审前会议，依法询问了当事人，现已审理终结。原告绥中县宽邦镇大栗村第二、第三、第四、第五、第七、第十、第十一、第十二东、第十二西、第十三、第十五、第十六村民小组诉称，一、绥中县宽邦镇大栗村民各小组，在2019年6月26日，向绥中县法人代表郭彩学县长办公室，以邮政的方式邮去行政裁决申请书一份，要求在青山水库动迁过程中，存在几项重大问题，做出行政裁决。我们各组代表又在2019年9月3日到县政府找县长问下情况，还是没做出行政裁决。二、县、镇两级政府在青山水库动迁中，有非法等种种手段，如：国务院批青山水库，时间是：2013年4月26日批下来的，而青山水库开工剪彩时间大约在2010年3月份，绥中县长罗建彪在2011年12月签下责任状，时间提前了3年。先斩后奏，没有按国家务院所规定的法律法规来动迁，没有张贴公告，更没有召开听证大会，也没有先签动迁合同，至今没有这种手续，只是每户领款时签的取款协议，再有动用武力动迁，殴打百姓，强拆、强扒、强行逼百姓签字，骗百姓签字等等手段，先给移民下马威，强占土地的同时，动用警察和特警，群众正在耕地劳动时强行驱离镇压，放烟雾弹，将百姓抓走强行定罪，造成移民敢怒不敢言。经政府负责领导用大量的人力，丈量各组的土地面积己经张榜公示土地面积，是合理合法的，数据是准确的。后将张榜的各组土地面积告知作废，政府有主管领导炮制出一国三治的政策，谁反映问题强烈就抓谁，动用黑恶势力和手段逼着移民签的字，上述事实都有证据证人，因此，国务院在动迁规定中，明确指出要严惩不怠，对上述的违法动迁的主管负责人要依法判决。三、差以上各村民小组，耕地、荒草地、河滩地、建设用地各组累计1401.36亩。差补偿标准，要求以锦凌水库、猴山水库补偿一致，奖金一致的各种政策，与后期动迁的库区内补偿一致。要求政府对动迁后的移民给予最低生活保障。综上，请求人民法院依法判决绥中县人民政府做出行政裁决。被告绥中县人民政府答辩称，一、本案存在原被告主体资格不明确的问题。1．关于原告主体资格问题。本案的原告系绥中县宽邦镇大栗村第二、第三、第四、第五、第七、第十、第十一、第十二东、第十二西、第十三、第十五、第十六村民小组的村民代表人，村民代表人并非是明确的法律概念，也不是独立的民事或诉讼主体。依照行政诉讼法第二条第一款的规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”据此无法对村民代表人的身份按照行政诉讼法的规定进行归类。按照文义理解，村民代表人应是村民的代表，但上述11个村民组的村民和村民组并未提起诉讼，原告以村民代表人的身份提起诉讼，显然并不具备诉讼主体资格。2．关于被告主体资格问题。本案原告所起诉的被告系绥中县人民政府法人代表郭彩学，郭彩学的身份虽然是绥中县人民政府县长、法定代表人，但仅是公民个人。依照行政诉讼法第二条第一款的规定，如上述12个村民组的村民认为绥中县人民政府或郭彩学以政府县长的身份作出的行政行为侵犯其合法权益的，应起诉绥中县人民政府，而郭彩学作为公民个人不能作为行政案件的被告。所以，本案的被告并不明确。二、原告的诉讼请求不明确。原告的诉讼请求为要求法院依法实行法律职责，判令绥中县人民政府作出行政裁决，但作出何项裁决，原告并未予以明确。依据起诉状事实和理由部分分析，其诉求可归纳为如下几项，一是采取强拆、强扒、强迫群众签字等暴力手段动迁；二是土地面积差异，差异部分给予补偿；三是要求按照锦凌水库、猴山水库标准补偿；四是要求政府给予最低生活保障。实际上原告提出了数项诉讼请求，无法将上述请求定性为县政府的具体行政行为或县政府有权作出的行为。依据一案由一诉讼原则，人民法院也不能对原告的所有诉讼请求一并进行审理，按照最高人民法院《关于适用司法解释》(法解释(2018)1号)第六十八条的规定，原告应明确其诉讼请求。三、关于涉及青山水库的补偿问题。1、关于大栗村征收补偿情况。绥中县青山水库移民安置领导小组办公室于2012年12月10日制定了《青山水库绥中县宽邦镇大栗村移民安置工作实施方案》，该实施方案确定了补偿标准、移民人口的认定、补偿费的支付、核量情况的公示、保障措施、申诉机制和渠道等事项，此后大栗村村民按照方案，签署征收协议，相关补偿款发放、落实到位。据了解，大栗村除董维凤外，其他村民已全部签订协议并已实际履行。在法定期限内，大栗村村民未对该方案提起诉讼。另外，原告在起诉状中诉称的锦凌水库的补偿标准与青山水库关于土地的补偿标准是一致的，两者对土地补偿费执行的是统一标准。原告要求按照猴山水库的标准予以补偿，但猴山水库征收发生于2016年，由于征收发生时间不一致，两者未按同一标准执行具有一定的客观性。2、关于水库移民后续生活保障情况。国家为了保障民生，维护移民的合法权益，确保移民的生产生活，国务院于2006年制定了《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》(国发(2016)17号文件)，对广大移民予以后续补偿。为落实国务院文件精神，葫芦岛市人民政府于2011年10月24日制定《关于印发青山水库淹没耕地长效补偿安置方案的通知》(葫政发(2011)29号)，该文件以玉米亩产量为基数，折算成现金的方式对水库移民予以补偿，原告等村民属于享受长效补偿的范围。3．关于本案大栗村12个村民组土地征收面积等情况的说明。本案大栗村12个村民组实际被征收的土地面积应以土地部门核量的面积为准。依据绥中县青山水库移民安置领导小组办公室（绥中县宽邦镇人民政府）所提供的数据，12个村民组被征收的各类土地面积是5370.54亩，上述土地补偿费按照民主议定原则，以各村民组为单位，进行统一分配。原告如对土地面积有质疑可向土地管理部门查询。四、原告起诉已超过起诉期限。本案从起诉期限角度考虑，原告的起诉超过了法定的起诉期限。依照行政诉讼法第四十六条第一款之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起行政诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。如以绥中县青山水库移民安置领导小组办公室于2012年12月10日制定的《青山水库绥中县宽邦镇大栗村移民安置工作实施方案》为起算点，原告在时隔近7年后起诉，明显超过了法定的起诉期限。此外，本案并不存在法定或酌定扣除起诉期限的事由。五、本案已超过裁决时效且绥中县人民政府并非为适格的裁决机关。按照《辽宁省征地补偿安置争议裁决办法》（辽政办发(2007)85号）第六条的规定，“当事人对征地补偿安置方案有争议的，应自市、县政府批准的征地补偿安置方案公告3起60日内，向批准该方案的政府申请协调。市、县政府应当自收到申请之日起30日内协调完毕。协调应遵循自愿的原则。协调达成协议的，市、县政府应制作《征地补偿安置争议协调书》，经争议各方签字后发生法律效力。协调达不成协议的，市、县政府应书面告知当事人申请裁决的途径和期限。当事人自协调不成之日起15日内，可向裁决机关申请裁决。”鉴于涉案的村民或村民组并未在法定期限内申请裁决，显然超过了相关期限的规定。原告自称向绥中县人民政府邮寄了申请裁决文书，但无法确认此事实。鉴于本案已历经信访、复议、诉讼等多个程序，宽邦镇政府已给予明确的答复，绥中县人民政府亦无裁决法定职权，按照《辽宁省征地补偿安置争议裁决办法》第十条的规定，本案也不属于裁决受理范围。原告所诉无事实及法律依据。综上所述，请求人民法院依法裁判。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案中付连重、张德祥、董维凤、沈文成、董占付、史文符、颜林立、郁宝良、王树成、董士平、邓宝忱、何久昌12名村民分别以绥中县宽邦镇大栗村第二、第三、第四、第五、第七、第十、第十一、第十二东、第十二西、第十三、第十五、第十六村民小组的名义起诉绥中县人民政府要求被告就土地补偿费、土地面积、补偿标准等问题作出相关裁决，此外还涉及反映政府暴力手段动迁、要求政府给予最低生活保障等诉求。原告所请求土地补偿费的事项有权起诉的主体应当是村民委员会、农村集体经济组织或者过半数的村民，故本案原告主体不适格，原告提供的相关证据，程序不合法，不能证明可以代表村民委员会或者农村集体经济组织，也不能证明可以代表集体经济组织过半数村民提起本案诉讼。此外，本案中原告的诉讼请求还存在不明确的问题，且部分诉讼请求并非法院受案范围，经本院释明指导原告拒绝更正。综上，原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）、（三）项的规定。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告绥中县宽邦镇大栗村第二、第三、第四、第五、第七、第十、第十一、第十二东、第十二西、第十三、第十五、第十六村民小组的起诉。案件受理费50元，待本裁定生效后退还原告。如不服本判决，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  袁晓芳审判员  孙 彬审判员  花 勇二〇一九年十一月十八日法官助理张关中书记员王爱迪本裁定援引的法律条款：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。（三）有具体的诉讼请求和事实根据；二、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；