河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终2414号上诉人(一审原告)荆新花，女，汉族，1969年2月19日生，住河南省陕县，现住河南省三门峡市湖滨区。被上诉人(一审被告)三门峡市湖滨区人民政府，住所地三门峡市湖滨区河堤路中段。法定代表人李涛，区长。委托代理人邓琳丹，三门峡市湖滨区人民政府工作人员。委托代理人何明义，河南永兴律师事务所律师。荆新花因诉三门峡市湖滨区人民政府履行征收职责一案，不服河南省三门峡市中级人民法院（2019）豫12行初79号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。三门峡市中级人民法院一审查明，2012年8月31日，师少民与荆新花（华）（曾用名荆洋红）签订离婚协议，离婚协议约定“位于三门峡市湖滨区崖底乡师家渠68号院内的第一层和第二层的8间房屋归荆新花所有”，同日，三门峡市正大公证处对上述离婚协议进行公证并出具公证书。2016年3月，湖滨区发改委作出《三门峡市湖滨区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，将加快旧城区（棚户区）改造列入湖滨区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要。2017年5月22日，湖滨区第十二届人民代表大会第一次会议第四次全体会议通过《三门峡市湖滨区第十二届人民代表大会第一次会议关于湖滨区2016年国民经济和发展规划执行情况及2017年计划的决议》，批准将师家渠村棚户区改造项目列入湖滨区2017年国民经济和社会发展规划。2017年7月3日，三门峡市湖滨区国土资源局出具《关于师家渠村及周边棚户区改造项目地块性质咨询的复函》，该复函称“师家渠村及周边棚户区改造项目，位于上阳路以东，经一路以西，和平路以南，文明路以北，东北边界以陇海铁路为界。项目占地面积约559.3亩，属三门峡市湖滨区崖底街道国有土地，符合《崖底街道土地利用总体规划（2010-2020）》。”2017年7月5日，三门峡市城乡规划局出具《关于师家渠村及周边棚户区改造项目规划意见的函》，该函称“师家渠村及周边棚户区改造项目西至上阳路、东至经一路、南至文明路、北至和平路，项目共占地约559.3亩，其中建设用地面积约484.5亩，城市道路用地面积约74.8亩。该项目总体上符合三门峡市城市总体规划及湖滨特色商业区控制性详细规划，具体地块划分及相关技术指标以批准的控制性详细规划为准。”2017年7月9日、10日、11日，三门峡市湖滨区人民政府涧河街道办事处、崖底街道办事处、湖滨街道办事处作出《师家渠村及周边棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》，中共湖滨区委、湖滨区政府信访领导小组对上述3份社会稳定风险评估报告进行了审批。2017年7月13日，三门峡市湖滨区人民政府召开师家渠村及周边棚户区项目论证会，对师家渠村及周边棚户区改造征收补偿方案（征求意见稿）进行论证。2017年7月14日，三门峡市湖滨区人民政府作出《三门峡市湖滨区师家渠村改造征收补偿安置方案（征求群众意见稿）》、《三门峡市湖滨区师家渠村周边棚户区改造征收补偿安置方案（征求群众意见稿）》，并在征收范围区域内进行张贴公告。2017年8月16日，三门峡市湖滨区人民政府作出《三门峡市湖滨区师家渠村改造征收补偿安置方案（修改稿）》、《三门峡市湖滨区师家渠村周边棚户区改造征收补偿安置方案（修改稿）》，并在征收范围区域内进行张贴公告。2017年8月17日，三门峡市湖滨城市改造发展有限公司出具资金到位证明，该证明称“三门峡市湖滨区师家渠村及周边棚户区改造项目启动资金7100万已到位。（附资金到账明细）”2017年8月21日，三门峡市湖滨区人民政府召开区政府第5次常务会议研究师家渠村及周边棚户区改造等相关事宜，并作出［2017］21号湖滨区政府常务会议纪要。2017年8月23日，湖滨区政府房屋征收办公室出具委托书，委托湖滨区政府涧河街道办事处、崖底街道办事处、湖滨街道办事处负责实施师家渠村及周边棚户区内房屋征收，承担房屋征收和补偿的具体工作。2017年8月23日，三门峡市湖滨区人民政府作出三湖政［2017］14号《湖滨区人民政府关于对师家渠村及周边棚户区内房屋征收的决定》（以下简称征收决定），决定对师家渠村及周边棚户区范围内的房屋进行征收。征收范围为上阳路以东、经一路以西、和平路以南、文明路以北，师家渠村及周边棚户区，总占地面积约469.8亩，征迁户数及企事业单位2597户（家），其中城市居民1466户，村民976户，办公单位5家，商户132家；征收建筑面积67.58万平方米。该征收决定规定了征收时间、征收主体、房地产评估及对征收决定不服可提出行政复议或行政诉讼等事项。2017年8月23日，三门峡市湖滨区人民政府将征收决定在征收范围区域内进行了张贴公告，同时，该征收决定的两个附件（《三门峡市湖滨区师家渠村改造征收补偿安置方案》、《三门峡市湖滨区师家渠村周边棚户区改造征收补偿安置方案》）及拟选房屋评估机构一并进行了张贴公告。2017年8月28日，三门峡市湖滨区人民政府在征收范围区域内张贴公告选择评估机构的通知。三门峡市湖滨区崖底乡师家渠68号院的房屋位于征收决定确定的范围内。2019年1月12日，荆新花向三门峡市湖滨区人民政府提交履行国有土地上房屋征收法定职责申请书，申请湖滨区人民政府依法对申请人国有土地上的房屋履行征收补偿安置的法定职责，并给予书面答复。三门峡市湖滨区人民政府收到该申请书后，未予答复。荆新花遂提起诉讼，请求三门峡市湖滨区人民政府对荆新花履行国有土地上的房屋征收补偿安置职责。另查明：荆新花认为三门峡市湖滨区人民政府作出的征收决定超越法定职权、违反法定程序，侵害其合法权益，提起诉讼，要求撤销该征收决定。三门峡市中级人民法院作出（2018）豫12行初15号行政判决，驳回荆新花的诉讼请求。一审法院认为，三门峡市湖滨区人民政府作出的三湖政［2017］14号《湖滨区人民政府关于对师家渠村及周边棚户区内房屋征收的决定》，决定对师家渠村及周边棚户区范围内的房屋进行征收。荆新花的三门峡市湖滨区崖底乡师家渠68号院的房屋位于征收决定确定的范围内，三门峡市湖滨区人民政府依据《国有土地上征收补偿条例》等相关法律法规对原告的房屋进行征收，后因补偿等问题，现双方未能签订征收补偿协议。目前，荆新花尚未得到补偿安置，非因三门峡市湖滨区人民政府不履行征收职责。本案荆新花要求三门峡市湖滨区人民政府对其履行国有土地上的房屋征收补偿安置职责，没有依据，一审法院不予支持。综上，一审判决驳回荆新花的诉讼请求。上诉人荆新花不服一审判决，向本院上诉称，三门峡市中级人民法院一审判决驳回了上诉人要求撤销湖滨区政府作出的征收决定的诉讼请求，与本案上诉人的诉讼请求不具有任何关联性，既然法院未撤销湖滨区政府作出的征收决定，湖滨区政府就应当及时主动履行对上诉人的征收补偿安置职责。综上，一审认定事实错误，适用法律错误，请求撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求。被上诉人三门峡市湖滨区人民政府辩称，补偿的达成需要征收人与被征收人双方达成征收协议，并非单方履行职责就能达成，上诉人要求单方履行职责缺乏事实和法律依据。综上，一审判决正确，请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。本院二审查明事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，无论是国有土地上的房屋征收，还是集体土地征收，法定征收部门应当基于征收事实，对未达成安置补偿协议的被征收人应当主动履行安置补偿职责。在被征收人符合安置补偿条件的情况下，法定征收部门未及时予以安置补偿的，被征收人可直接提起一个履行安置补偿职责之诉，而不必先向法定征收部门提出一个履行安置补偿申请，再根据履责情况提出一个履行法定职责之诉。行政诉讼既是原告行使行政法上权利救济的一种现实、有效途径，同时也对原告行使权利救济具有示范、指导和规制作用。针对行政行为侵害原告合法权益表现为法律上的直接性、确定性特点，以及原告合法权益救济的及时性、有效性需要，那种选择间接的、外围性的、舍近求远的诉讼，既不利于原告合法权益的救济，也增加了权利救济成本，势必也浪费司法资源，故为行政诉讼所不允许。本案中，上诉人荆新花先行向湖滨区政府提出一个履行安置补偿职责申请，而后以湖滨区政府未按照其申请履行安置补偿职责，也未作出答复为由，提起履行法定职责之诉，在权利救济的途径上和诉的选择上均是间接的、舍近求远的，故对其请求依法不予支持。荆新花如果认为其本人符合补偿安置条件，而湖滨区政府未予及时安置补偿，其可直接提起诉讼，要求湖滨区政府履行安置补偿职责。综上，一审判决驳回荆新花诉讼请求并无不当，本院予以维持。荆新花的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人荆新花负担。本判决为终审判决。审判长 马 磊审判员 吕 平审判员 马传贤二〇一九年十一月十一日法官助理王立威书记员王贺霞