广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终104号上诉人（原审第三人）：何丽强，男，1965年6月26日出生。委托代理人：刘耿军、余萱，均系广东文迪律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：何劲科，男，1986年5月20日出生。委托代理人：梁万豪，广东鸿基律师事务所律师。原审被告：茂名市茂南区人民政府。法定代表人：廖述毅，区长。何劲科诉茂名市茂南区人民政府（以下简称茂南区政府）土地行政许可纠纷一案，广东省茂名市中级人民法院于2018年10月11日作出（2018）粤09行初58号行政判决。何丽强不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：何劲科与何丽强均是茂名市茂南区镇盛镇茂山村民委员会荔枝园村一组的村民，双方讼争的土地位于村边荒地。1994年12月10日，茂名市茂南区镇盛镇土地管理所核发（1994）准字0105号《房屋准建通知书》给何劲科的父亲何亚轩，准许该户在涉案土地上建屋面积为100平方米。随后，何亚轩在涉案土地上建起一间厨房和猪舍进行使用。2005年6月5日，何丽强经所在荔枝园村一经济合作社填写《镇盛镇农村土地经营权证底册》后，领取由茂南区政府颁发的编号为12151号《农村土地承包经营权证》。该证第5页第三栏登记有“乌狗军塘尾”的承包地块，面积为0.3亩，地类为旱田，四至为东至亚轩、南至丽强、西至亚轩屋边、北至塘尾。因家庭分户而需拆旧建新，何劲科在拆除涉案土地上的猪舍后向相关部门申请使用住宅建设用地。2017年1月11日，茂名市茂南区国土环境和城乡建设局给何劲科核发茂南(2017)批字第098号《建设用地批准书》，同意其在茂山村民委员会荔枝园村民小组的集体土地上使用建设用地120平方米，四至为东至本户空地、南至何炳强屋3.45米、西至何劲松屋2.5米、北至何金华屋3.65米。同年7月31日，茂名市茂南区镇盛镇规划建设办公室给何劲科核发乡字第(2017)B028号《乡村建设规划许可证》，准许其在上述土地上进行工程建设。当何劲科施工时，何丽强突然出来阻止何劲科建房，认为何劲科建房用地属于其承包经营的“乌狗军塘尾”地块，侵犯其土地承包经营权，引起双方纠纷。2017年11月7日，何丽强向茂南区镇盛镇人民政府信访要求处理上述问题，茂南区镇盛镇人民政府答复可以确认涉案土地由何劲科取得合法的用地手续，建议信访人何丽强的土地承包经营权利由农业部门解释。2018年8月7日，何劲科向原审法院提起行政诉讼，请求法院撤销何丽强编号12151号《农村土地承包经营权证》中第5页第三栏“乌狗军塘尾”的登记。原审另查明，茂南区镇盛镇茂山村民委员会荔枝园村组于2018年7月25日出具《证明》，证实何劲科用地自1994年批准建设使用长达20多年无争议；村委会及村小组在2005年期间不办理土地承包经营权证。茂南区镇盛镇茂山村民委员会在该《证明》上盖章确认。原审法院认为，关于茂南区政府将涉案“乌狗军塘尾”土地颁发《农村土地承包经营权证》给何丽强之行政行为是否侵害何劲科合法权益的问题。按照《中华人民共和国农村土地承包法》第十九条规定：“土地承包应当按照以下程序进行：（一）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；（二）承包工作小组按照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；（三）依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案；（四）公开组织实施承包方案；（五）签订承包合同。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”经查，何丽强领取涉案《农村土地承包经营权证》，未经其所在集体经济组织选举产生承包工作小组，按照法律、法规的规定拟订并公布承包方案，召开村民会议讨论通过和组织实施承包方案，签订承包合同。上述事实有茂南区镇盛镇茂山村民委员会荔枝园村组出具的、并经茂南区镇盛镇茂山村民委员会盖章确认的《证明》予以佐证。且茂南区政府发证所涉的“乌狗军塘尾”土地，与何劲科户原猪舍、厨房用地部分重叠，属发证权属来源不清的情形，侵害何劲科的合法权益。故茂南区政府将涉案“乌狗军塘尾”土地颁发《农村土地承包经营权证》给何丽强，主要证据不足、程序违法，依法予以纠正。何丽强辩称无理，不予采信。综上所述，何劲科请求撤销何丽强编号12151号《农村土地承包经营权证》中第5页第三栏“乌狗军塘尾”的登记内容，理由充分，符合客观事实，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法行政诉讼法》第七十条第（一）项和第（三）项之规定，判决：撤销茂南区政府颁发给何丽强编号12151号《农村土地承包经营权证》中第5页第三栏“乌狗军塘尾”的登记内容。何丽强不服原审判决，向本院提起上诉称：1.涉案12151号《农村土地承包经营权证》程序合法，真实有效。一审法院对于涉案的关键证据并没有调取相关的档案以查明事实，而仅仅只是通过对12151号《农村土地承包经营权证》形式上的审查就认定上诉人的证件来源权属不清，实属错误。一审法院完全可以通过调取相关的档案了解该土地承包经营权的审批流程系合法、真实、有效的。目前，上诉人已通过茂山村民委员会查找到了当时的《土地承包经营合同书》，系经该村合作社作为发包人与上诉人签订，并且有茂南区镇盛镇经济联合总社盖章确认，该合同书上清晰地载明了上诉人向发包方承包责任地面积为3.64亩，与12151号《农村土地承包经营权证》形成对应关系。此外，针对被上诉人何劲科提交的证据9《证明》，认为“在2005年期间，村委会及村小组当年不办土地承包经营权，只有何丽强一户办有该证”。茂南区政府应积极调查以还原当年的真实情况，却消极对待。实际上，当年与上诉人拿到同一批土地承包经营权证的一共有30多户。被上诉人何劲科提交的《证明》所说明的情况并不属实。2.上诉人一直都拥有对涉案地块“乌狗军塘尾”的合法权利，系被上诉人何劲科侵害了上诉人的合法权益。被上诉人提交的证据8《关于我的住宅用地的证明材料》里的证明内容，经签名的部分村民证实，其是在不了解该证明内容的情况下签名的，这部分村民也能证实涉案争议地块“乌狗军塘尾”一直属于上诉人合法承包的责任田。而一审法院并没有核对此份证明的真实情况就予以认定。反观被上诉人何劲科提交的1994年《房屋准建通知书》，该证明的盖章处有“共（供）补办”字样，一审法院理应对该份《房屋准建通知书》的真实合法性进行调查，然而，一审法院既没有对该份证据进行调查，也没有对被上诉人何劲科提交的2017年核发的《建设用地批准书》上记述的120平方米与1994年准建的100平方米当中的20平方米的土地面积之差进行核实，对上诉人提出的异议视而不见。在一审审理过程中，上诉人明确提到了被上诉人何劲科《建设用地批准书》以及《乡村建设规划许可证》违反了《中华人民共和国城乡规划法》的第四十条以及第四十一条的相关规定，报建人应该先申请《乡村建设规划许可证》，才可以办理用地审批手续。但从时间上看，被上诉人何劲科的《建设用地批准书》先于《乡村建设规划许可证》取得，一审法院对此关键细节完全不予考虑。茂南区政府颁发的12151号《农村土地承包经营权证》内容真实合法有效，被上诉人何劲科提出的异议不足以否定涉案《农村土地承包经营权证》的合法有效性，茂南区政府不进行积极举证证明自己作出的具体行政行为的合法性，一审法院在未查明相关事实的基础上就轻易地撤销由国家政府部门颁发的《农村土地承包经营权证》未免太过于儿戏，理应依据《行政诉讼法》第八十九条等相关规定依法改判。综上所述，上诉人请求二审法院以事实为根据，以法律为准绳，撤销一审行政判决，依法驳回何劲科的诉讼请求，维持茂南区政府颁发的编号为12151号《农村土地承包经营权证》的登记内容，一、二审诉讼费用以及律师费由被上诉人承担。被上诉人何劲科二审答辩称：上诉人上诉称涉案12151号《农村土地承包经营权证》程序合法、真实有效，缺乏事实证据佐证。1.上诉人二审提交的《土地承包经营合同书》存在造假嫌疑。村小组长何腾华证实，其于2005年担任荔枝园村一组组长期间，未与上诉人签订过土地承包经营合同，亦未确认过上诉人所承包土地的面积、四至范围，上诉人提交的《土地承包经营合同书》不真实、不合法。上诉人所提交的其他属于茂山村民委员会的《土地承包经营合同书》均没有对应《农村土地承包经营权证》，印证了2005年期间茂山村民委员会不办理土地承包经营权证的事实。上诉人提交的联塘村十二组李罗平编号03036《农村土地承包经营权证》与本案无关，不能证实茂山村民委员会也同样办理土地承包经营权证。2.上诉人提交的《土地承包经营合同书》仅记载土地亩数，未登记具体地块名称及四至范围，无法与涉案12151号《农村土地承包经营权证》一致对应，无法证实上诉人合法承包经营涉案乌狗军塘尾地块。3.原审证据《关于我的住宅用地的证明材料》已充分证实了答辩人用地来源，村民委员会、村民小组及村民均一致证实涉案乌狗军塘尾地块一直是答辩人家庭使用，就连上诉人的亲兄弟何水平也签名确认土地由答辩人使用至今，何水平二审所作的《情况说明》不能推翻其一审的证词。谭玉珍是何进强的配偶，也即是上诉人的亲大嫂，与上诉人存在利害关系，谭玉珍所作的《情况说明》不能作为本案认定事实的证据。何源滔、何耀南不属答辩人所在村集体村民，其所作的《情况说明》不足以推翻茂山村民委员会、村民小组及众多村民的证词。4.答辩人的用地建房审批手续与本案审理无关，本案只需审查涉案12151号《农村土地承包经营权证》的发放程序是否合法、土地权属来源是否清楚。5.茂南区政府不能依法举证证实涉案12151号《农村土地承包经营权证》的发放程序合法，更无法举证证实相应登记发包土地的权属来源清楚、四至范围无争议，发证登记行为明显事实不清，程序违法。一审判决后，茂南区政府也表示服判故而不提出上诉，对撤销编号12151号《农村土地承包经营权证》中第5页第三栏“乌狗军塘尾”的登记内容并无异议。上诉人的举证主张，不能证实茂南区政府的发证登记行为合法正确。综上所述，上诉人的上诉缺乏事实根据和法律依据，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。恳请二审法院判决驳回上诉，维持原判。原审被告茂南区政府二审答辩称：茂南区镇盛镇茂山村民委员会荔枝园村民小组于2018年7月25日出具《证明》，证实何劲科用地自1994年批准建设使用长达20多年无争议，村民委员会及村民小组在2005年期间不办理《土地承包经营权证》。何丽强12151号《农村土地承包经营权证》的填发及登记工作，是由全区统一按上级的要求进行的，许多具体工作没有到现场核实，也缺乏四至权利人的确认。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法判决驳回上诉，维持原判。经审查，本院对原审法院审理查明的事实予以确认。本院认为，本案是土地行政许可纠纷，二审争议焦点为：茂南区政府颁发给何丽强的12151号《农村土地承包经营权证》中“乌狗军塘尾”项登记内容是否合法。本案中，从茂名市茂南区镇盛镇国土所于1994年12月10日作出的（1994）准字0105号《茂名市镇盛镇人民政府房屋准建通知书》，何劲科2017年11月8日《关于我的住宅用地的证明材料》，茂南区镇盛镇人民政府于2017年12月21日作出的《信访事项处理意见书》，茂山村民委员会荔枝园村一组、二组组长何木清、何会章于2018年7月25日出具的《证明》等证据，充分证明何劲科的父亲何亚轩经荔枝园村民小组和茂山村民委员会同意，并经镇盛镇国土所批准，于1994年在涉案土地上建设猪舍和厨房使用，自1994年至2017年本案纠纷发生时止，何劲科户使用涉案土地20多年，期间没有集体或个人提出异议。因此，在何劲科户一直合法使用涉案土地的情况下，茂南区政府于2005年将涉案土地颁发《农村土地承包经营权证》给何丽强，侵犯了何劲科对涉案土地的合法使用权，该发证登记行为事实不清、证据不足，依法应予以撤销。何丽强向本院上诉时提交一份《土地承包经营合同书》，主张其持有的12151号《农村土地承包经营权证》中“乌狗军塘尾”项登记内容合法有效，请求撤销一审判决，维持该项登记内容。本院认为，何丽强提交的《土地承包经营合同书》上标注的签订时间为2005年2月28日，即该合同书在本案一审审理之前就已经存在，何丽强依法应当在一审提交而没有提交，其二审才向法院提交，不属于新证据，本院对该《土地承包经营合同书》依法不予采纳。而且，即使该《土地承包经营合同书》确属真实有效，也不能推翻茂南区政府将涉案土地颁发《农村土地承包经营权证》给何丽强而侵犯何劲科对涉案土地合法使用权的事实，不能否定12151号《农村土地承包经营权证》中“乌狗军塘尾”项登记内容的违法性，故对何丽强的上述主张依法不予支持。另外，茂南区政府向本院提交二审答辩意见称，何丽强12151号《农村土地承包经营权证》的填发及登记工作，是由全区统一按上级的要求进行的，许多具体工作没有到现场核实，也缺乏四至权利人的确认，认为一审判决撤销该承包经营权证中“乌狗军塘尾”项登记内容，认定事实清楚，适用法律正确，请求本院依法驳回上诉，维持原判。基于上述事实与理由，何劲科请求撤销何丽强12151号《农村土地承包经营权证》中“乌狗军塘尾”项登记内容，理由成立，原审判决撤销该项登记内容并无不当，本院依法予以维持。综上，上诉人何丽强的上诉主张，理据不足，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由何丽强负担。本判决为终审判决。审判长  徐曾沧审判员  王彩妃审判员  罗 燕二〇一九年十一月二十七日书记员  温 瑜