广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终581号 上诉人（一审原告）合浦县白沙镇草江村委会黄京坑村民小组。 诉讼代表人范明海，组长。 委托代理人魏征，广西沃诚律师事务所律师。 委托代理人范明强，男，1974年11月27日出生，汉族，住合浦县白沙镇草江村委会黄京坑村**。 上诉人（一审原告）合浦县公馆镇南山村委会。 诉讼代表人范先禄，主任。 上诉人（一审原告）合浦县公馆镇南山村委会福居山福一村民小组。 诉讼代表人范先沛，组长。 上诉人（一审原告）合浦县公馆镇南山村委会福居山福二村民小组。 诉讼代表人范先奎，组长。 上诉人（一审原告）合浦县公馆镇南山村委会福居山福三村民小组。 诉讼代表人范奎，组长。 上诉人（一审原告）合浦县公馆镇南山村委会福居山福四村民小组。 诉讼代表人范绍科，组长。 上诉人（一审原告）合浦县公馆镇南山村委会老屋村上高屋村民小组。 诉讼代表人范徽坚，组长。 上诉人（一审原告）合浦县公馆镇南山村委会老屋村塘面村民小组。 诉讼代表人范球，组长。 上诉人（一审原告）合浦县公馆镇南山村委会老屋村上行村民小组。 诉讼代表人范绍任，组长。 上诉人（一审原告）合浦县公馆镇南山村委会老屋村中行村民小组。 诉讼代表人范绍卿，组长。 上诉人（一审原告）合浦县公馆镇南山村委会老屋村下行村民小组。 诉讼代表人范绍纲，组长。 上诉人（一审原告）合浦县公馆镇南山村委会老屋村桥头村民小组。 诉讼代表人范少林，组长。 上诉人（一审原告）合浦县公馆镇南山村委会老屋村土为村民小组。 诉讼代表人范伟，组长。 上诉人（一审原告）合浦县公馆镇南山村委会黄泥田村民小组。 诉讼代表人范先林，组长。 上诉人（一审原告）合浦县公馆镇南山村委会柏松面村民小组。 诉讼代表人范明平，组长。 上诉人（一审原告）合浦县公馆镇南山村委会坜背村民小组。 诉讼代表人范先义，组长。 上诉人（一审原告）合浦县公馆镇南山村委会旱塘村民小组。 诉讼代表人范绍林，组长。 上诉人（一审原告）合浦县公馆镇南山村委会石岭村民小组。 诉讼代表人范先义，组长。 上诉人（一审原告）合浦县公馆镇南山村委会新屋村民小组。 诉讼代表人范绍钜，组长。 上诉人（一审原告）合浦县公馆镇南山村委会浪古坡村民小组。 诉讼代表人范明良，组长。 上诉人（一审原告）合浦县公馆镇南山村委会屋场嘴村民小组。 诉讼代表人范先本，组长。 上诉人（一审原告）合浦县公馆镇南山村委会坡禾地村民小组。 诉讼代表人范先榕，组长。 上诉人（一审原告）合浦县公馆镇南山村委会车贴冲村民小组。 诉讼代表人范先恒，组长。 以上南山村委会和南山村委会21个村民小组的共同委托代理人蓝思云，广西广合律师事务所律师。 以上南山村委会和南山村委会21个村民小组的共同委托代理人唐琪，广西广合律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）合浦县人民政府，住所地：合浦县廉州镇公园路**。 法定代表人李安洪，县长。 出庭应诉负责人何立云，副县长。 委托代理人黄炳羽，合浦县人民政府办公室副主任。 委托代理人刘忠诚，合浦县司法局工作人员。 被上诉人（一审被告）北海市人民政府，，住所地：北海市海城区和平路东二巷** 法定代表人蔡锦军，市长。 委托代理人池月华，北海市司法局工作人员。 委托代理人陈丽萍，广西桂三力（北海）律师事务所律师。 一审原告合浦县公馆镇长坡村委会老安角村民小组。 诉讼代表人范先旭，组长。 一审原告合浦县公馆镇长坡村委会上岭背村民小组。 诉讼代表人范先旺，组长。 一审原告合浦县公馆镇长坡村委会下岭背村民小组。 诉讼代表人范先发，组长。 一审第三人合浦县国营公馆林场，，住所地：合浦县公馆镇解放路** 法定代表人叶长青，场长。 上诉人合浦县白沙镇草江村委会黄京坑村民小组（以下简称黄京坑）、合浦县公馆镇南山村委会、合浦县公馆镇南山村委会福居山福一村民小组、合浦县公馆镇南山村委会福居山福二村民小组、合浦县公馆镇南山村委会福居山福三村民小组、合浦县公馆镇南山村委会福居山福四村民小组、合浦县公馆镇南山村委会老屋村上高屋村民小组、合浦县公馆镇南山村委会老屋村塘面村民小组、合浦县公馆镇南山村委会老屋村上行村民小组、合浦县公馆镇南山村委会老屋村中行村民小组、合浦县公馆镇南山村委会老屋村下行村民小组、合浦县公馆镇南山村委会老屋村桥头村民小组、合浦县公馆镇南山村委会老屋村土为村民小组、合浦县公馆镇南山村委会黄泥田村民小组、合浦县公馆镇南山村委会柏松面村民小组、合浦县公馆镇南山村委会坜背村民小组、合浦县公馆镇南山村委会旱塘村民小组、合浦县公馆镇南山村委会石岭村民小组、合浦县公馆镇南山村委会新屋村民小组、合浦县公馆镇南山村委会浪古坡村民小组、合浦县公馆镇南山村委会屋场嘴村民小组、合浦县公馆镇南山村委会坡禾地村民小组、合浦县公馆镇南山村委会车贴冲村民小组（以下简称南山村委会、南山村委会21个村民小组）因其诉合浦县人民政府（以下简称合浦县政府）、北海市人民政府（以下简称北海市政府）土地行政裁决及行政复议一案，不服北海市中级人民法院（2018）桂05行初34号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2019年6月5日公开开庭审理了本案。上诉人黄京坑的委托代理人魏征、范明强，上诉人南山村委会和南山村委会21个村民小组的共同委托代理人蓝思云、唐琪，被上诉人合浦县政府的出庭应诉负责人何立云及其委托代理人黄炳羽、刘忠诚，被上诉人北海市政府的委托代理人池月华、陈丽萍，一审原告合浦县公馆镇长坡村委会老安角村民小组、合浦县公馆镇长坡村委会上岭背村民小组（以下简称长坡村委老安角村民小组、上岭背村民小组）的诉讼代表人范先旭、范先旺，一审第三人合浦县国营公馆林场（以下简称公馆林场）的法定代表人叶长青到庭参加了诉讼，一审原告合浦县公馆镇长坡村委会下岭背村民小组（以下简称长坡村委下岭背村民小组）经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。 北海市中级人民法院一审查明：争议的“分水坳西边林地”，座落在黄京坑原村庄周围的山岭流水进入村庄的附近流域范围，东至分水坳，南至山窑水库，西至长坜坳及三角灶岭顶分水和马螂螳岭顶分水，北至高速公路涵洞北侧山岭的岭脊分水”，总面积923.3亩。包括：马螳螂（马狼狂）岭东坡80.1亩，分水坳北面岭西坡165.5亩，三角灶（三角籺）岭东坡44.5亩，大茅窝岭东坡170.9亩，锅盖（锡顶）岭80亩，两头锤（老虎窝）岭135.3亩，蜈蚣岭247亩。 争议林地从解放初至1965年前为大片荒山，长有杂木和少量天然生松树林。1957年国家建造山窑水库淹没黄京坑生产队耕地后，黄京坑全体村民在草江村委会范围内进行了搬迁。1962年“四固定”时，位于现争议林地之中的锅盖岭、两头锤岭、蜈蚣岭共计462.3亩林地被黄京坑填入其《合浦县白沙公社草江大队黄京坑生产队产权登记表》（以下简称1962年《产权登记表》）第五、第六项范围。1964年4月12日，有实质管理权的原南山生产大队南山村生产队与公馆林场签订1964年《林权山界落实合约》（以下简称《落实合约》），将争议林地中的大茅窝东坡、两头锤、锅盖岭、三角灶东坡、蜈蚣岭共677.7亩林地划为国家所有，由公馆林场管理使用。1966年，白沙镇国社林场与黄京坑联营造林，通过签订联营合同方式将现争议林地中的蜈蚣岭、两头锤、锅盖岭、分水坳北面岭西坡和大茅窝岭东坡合计798.7亩林地划给白沙国社林场管理使用。后白沙国社林场按照山岭流水分界的传统习惯实际使用现争议的全部林地923.3亩造林。白沙国社林场于1985年解散后至今，现争议的全部林地由黄京坑管理使用。其间，公馆南山村委的范姓群众也主张对争议林地有管理使用权。1988年合浦县进行土地资源详查期间，公馆林场与白沙乡草江村公所签订了《权属界线协议书》，明确了双方各自范围的界线，公馆林场管辖范围不包含本案争议林地。2003年，黄京坑将923.3亩争议林地发包给合浦县山海生态公司经营造林。2009年合浦县山海生态公司将全部争议林地出租给芬兰公司种植桉树，黄京坑继续从合浦县山海生态公司收取承包费。2007年12月6日，在合浦县范围内办理农村集体土地登记发证时期，公馆林场和草江村委会对双方的1988年《权属界线协议书》再次盖章确认。现争议的923.3亩林地由芬兰公司种植速生桉林。2009年国家批准征收本案争议林地中的57亩用于修建玉林至铁山港高速公路。目前，高速公路已建成通车。 1964年《落实合约》所包含的锅盖岭和两头锤岭（所载两头锤岭四至范围包含蜈蚣岭）合计462.3亩林地，与黄京坑1962年《产权登记表》第五、第六项的包含范围重叠。该《落实合约》载明的“三角灶”和“仙人骑鹤”的四至范围在争议林地之西，不在争议林地范围内。1981年10月25日合浦县政府向公馆林场颁发了1981年第1769号《山界林权证》，其中证载“大茅窝岭”包含争议林地中的大茅窝岭东坡170.9亩；证载“三角灶岭”与“山老屋岭”的四至范围有部分相互重叠，包含现争议林地中的三角灶东坡、锅盖岭北坡、两头锤北坡的124.9亩。该《山界林权证》共包含争议林地中的295.8亩林地。但公馆林场自成立以来未实际管理使用本案923.3亩争议林地。调解处理机关经征求当事人的调解意见并组织各方调解，但未能达成协议。2015年10月13日黄京坑提交《关于不同意调解本村与南山村委会、国营公馆林场林地权属纠纷的声明》，拒绝继续调解。2016年7月14日，调解处理机关再次组织争议双方进行调解，仍未能达成协议。 北海市中级人民法院一审另查明：1979年12月，公馆公社南山大队范姓群众以要回祖宗山为由与当时的白沙国社林场发生林地权属纠纷。合浦县委、县政府于1980年2月抽调县公、检、法、处纠办、林业局和公馆公社、白沙公社的干部组成联合调查组，经联合调查和反复研究，合浦县政府于1983年1月10日作出《批转县调查组关于南山大队范姓群众与白沙国社林场因山界林权纠纷的调查处理意见》（以下简称1983年《批转处理意见》）。该《批转处理意见》第四点明确了所处理的3000亩林地范围，即白沙国社林场与黄京坑建立的联营合同所包含并且已经实际使用的林地范围为“东至三家村旱冲岭顶，南至罗拨沥大岭岗，西至马螂螳，北至长坜岭岗顶”。其中，北至界线“长坜岭岭岗顶”是长坜流域最北界分水岭。该《批转处理意见》认定白沙国社林场黄京坑林区的上述四至范围内的林地是从黄京坑合法划拨取得，认为土地来源合法，手续齐全。仅就现争议林地范围而言，1983年《批转处理意见》包含了争议林地中的蜈蚣岭、两头锤、锅盖岭、大茅窝岭东坡和分水坳北面岭西坡合计798.7亩林地；不包含现争议林地中的马螂螳东坡80.1亩和三角灶东坡44.5亩林地。但该《批转处理意见》忽略了1964年公馆南山《落实合约》覆盖现争议林地中的大茅窝东坡、三角灶东坡、锅盖岭、两头锤、蜈蚣岭合计677.7亩林地，遗漏该主要证据。2003年因白沙镇草江村委会陈姓群众在现争议林地烧山改种树林，南山村委会及南山村委会21个村民小组和长坡村委3个村民小组书面向合浦县人大常委会提出申请要求处理。县人大转公馆镇政府处理。公馆镇政府对该陈姓群众毁林乱砍幼苗行为进行了批评教育。2009年国家修建玉林至铁山港高速公路时，在争议林地中的长坜坳至分水坳之间征收了57亩林地，再次发生本案林地的权属争议。以上统计的争议林地及其范围内各山岭的面积包括高速公路建设所占用的原有林地。2011年广西送变电建设公司220KV还珠变配套线路工程项目部占用现争议林地建高压电线杆塔基础，因杆塔A14、B15占用林地而补偿草江村委会12648元，因杆塔A14、B14、B15占用林地而补偿南山村委会20212元。公馆镇原南山大队南山村生产队在1981年分田到户时分为现在的土为、桥头、坡禾地、塘面、上高屋五个村民小组。 北海市中级人民法院一审再查明：2009年10月27日，合浦县政府作出合政裁[2009]6号《关于白沙镇草江村委黄京坑村民小组与国营公馆林场林地权属纠纷的处理决定》，将现争议林地全部裁决给黄京坑所有。公馆林场不服申请行政复议，北海市政府作出北政复字[2010]4号《行政复议决定书》，决定维持合政裁[2009]6号处理决定。公馆林场提起行政诉讼，合浦县人民法院于2010年6月12日作出（2010）合行初字第12号行政判决，维持合政裁[2009]6号处理决定。公馆林场提起上诉。北海市中级人民法院于2011年6月15日作出（2010）北行终字第15号行政判决，撤销合政裁[2009]6号处理决定。2012年7月9日，合浦县政府作出合政裁[2012]4号《关于白沙镇草江村委会黄京坑村民小组与公馆镇南山村委会、国营公馆林场林地权属纠纷的处理决定》，再次将现争议林地全部裁决给黄京坑所有。公馆林场、南山村委会等申请行政复议。北海市政府作出北政复字[2012]第27号《行政复议决定书》，决定撤销合政裁[2012]4号处理决定。2015年12月14日，合浦县政府作出合政裁[2015]3号《关于黄京坑村民小组、国营公馆林场与南山村委会、土为、桥头、坡禾地、塘面、上高屋等五个村民小组林地权属纠纷的处理决定》，争议各方当事人均申请行政复议，北海市政府作出北政复字[2016]第11号《行政复议决定书》，决定撤销合政裁[2015]3号处理决定。2017年3月30日，合浦县政府作出合政裁[2017]2号《关于黄京坑村民小组、国营公馆林场与南山村委会、南山村委21个村民小组和长坡村委3个村民小组林地权属纠纷的处理决定》。争议各方当事人均申请行政复议，北海市政府作出北政复字[2017]第38号《行政复议决定书》，决定撤销合政裁[2017]2号处理决定。2017年11月9日，合浦县政府作出合政裁[2017]4号《关于黄京坑村民小组、国营公馆林场与南山村委会、南山村委21个村民小组和长坡村委3个村民小组林地权属纠纷的处理决定》（以下简称4号处理决定），决定：一、将现争议林地中玉铁高速公路建设征地范围以外的分水坳北面岭西坡142.7亩、马螂螳岭东坡80.1亩，以及蜈蚣岭岭顶分水以南的231.15亩，合计453.95亩林地确定为黄京坑集体所有。将现争议林地中玉铁高速公路建设征地范围以外的大茅窝岭东坡148.1亩、三角灶岭东坡44.5亩、锅盖岭80亩、两头锤岭123.9亩，以及蜈蚣岭岭顶分水以北的15.85亩，合计412.35亩确定为公馆镇南山村委会福居山福一、二、三、四村民小组、老屋村上高屋、塘面、上行、中行、下行、桥头、土为村民小组、黄泥田、柏松面、坜背、旱塘、石岭、新屋、浪古坡、屋场嘴、坡禾地、车贴冲村民小组等21个村民小组集体共同所有。二、将现争议林地中玉铁高速公路建设征地范围内的原57亩林地划以担盐坜口为界分为东、西两段，东段22.8亩（占40%）确定为在国家征收使用之前属于黄京坑集体所有；西段34.2亩（占60%）确定为在国家征收使用之前属于公馆镇南山村委上述21个村民小组集体共同所有。三、本处理决定生效后三个月内，黄京坑应当将本处理决定第一项确权给南山村委上述21个村民小组共同所有的412.35亩林地移交给该21个村民小组。各方当事人不服均向北海市政府申请行政复议。2018年4月9日，北海市政府作出北政行复字[2018]5号《行政复议决定书》（以下简称5号复议决定），决定维持4号处理决定。黄京坑及南山村委会、南山村委会21个村民小组及长坡村委3个村民小组均不服，诉至法院，请求：撤销4号处理决定和5号复议决定，责令合浦县政府重新作出处理决定。 北海市中级人民法院一审认为：一、关于4号处理决定及5号复议决定认定事实是否清楚。经查，合浦县政府作出的4号处理决定，是合浦县政府就本案争议林地作出的第五次处理决定，也是在纠正前四次处理决定错漏的基础上，进行了大量的调查核实，认真分析权衡各方当事人提交的相关书证效力、梳理查证七幅争议林地自解放以来的管理使用历史情况，统筹考虑国家利益和集体利益的取舍关系，兼顾当事人之间的客观历史渊源，遵从“有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定”的原则而作出的决定。北海市政府经复议作出5号复议决定予以维持。 首先，对于争议林地四至范围、面积的确定，是经调解处理人员组织南山村委会的土为、桥头、塘面村等村民小组、南山村委会与黄京坑、一审第三人公馆林场勘界签字确认后确定的。南山村委其余16个村民小组和长坡村委3个村民小组在土为等5个村民小组及其它争议主体对争议林地的四至及面积确认后，经土为等5个村民小组同意加入而成为同一方共同主体主张共有权属，应受之前土为等5个村小组、南山村委会作为一方主体对争议林地四至范围及面积的确认效力约束。且南山村委会、南山村委会21个村民小组及长坡村委3个村民小组对本案争议林地之外的其他林地，并未提交证据证明其拥有权属或存在争议，故其主张4号处理决定和5号复议决定擅自设定争议地的四至范围和面积进行处理，没有事实根据，不能成立。至于对共同争议主体主张共有权属的区分，南山村委会及下设21个村民小组与长坡村委3个村民小组系各自独立的农村集体经济组织，其中，南山村委会的土为、桥头、坡禾地、塘面、上高屋5个村民小组与其余16个村民小组作为共同主体主张争议林地的权属，不违反法律规定。但南山村委会在下辖21个村民小组已主张争议林地权属的情况下，长坡村委3个村民小组以宗族群体为划分标准，均加入南山村委会21个村民小组一方主张对争议林地的共有权属，既未能提供合法有效的证据证明其拥有权属或实际管理使用历史，也有悖于宪法及土地管理法的相关规定精神。故合浦县政府根据查明的事实和证据，认为南山村委会、长坡村委3个村民小组对争议林地的权属主张缺乏事实和法律依据而不予支持，并无不当。 其次，4号处理决定在对涉案争议林地相关书证效力及管理使用历史客观认定基础上，对争议林地923.3亩依法进行确权，并无不当。对于马螳螂岭东坡80.1亩，各方当事人均无相关的权属凭证，而结合无利害关系人的调查笔录及2003年黄京坑与合浦县山海生态有限公司签订的《承包荒山造林合同书》，1966年至1985年白沙国社林场超出其与黄京坑联营合同覆盖范围经营使用，1985年白沙国社林场解散后至今由黄京坑使用，黄京坑对马螳螂岭东坡进行管理使用的事实清楚，证据充分。合浦县政府将该马螳螂岭东坡80.1亩确权给黄京坑所有，并无不当。对于包含已被高速路征收22.8亩的分水坳北面岭西坡165.5亩，根据《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》（国发[1980]135号）第三条第（二）项“关于证据问题。根据中央和自治区的各项政策、规定、法律、法令，一般应以土改、合作化、‘四固定’时的定论为依据。对于解放后党政机关的处理决定和双方商定的协议，应当维护”的规定，1983年《批转处理意见》可作为确权参考凭证，该《批转处理意见》已将包含分水坳北面岭西坡165.5亩确定归黄京坑所有。且从白沙国社林场解散后黄京坑村民对该争议岭头进行了管理使用。合浦县政府将该分水坳北面岭西坡165.5亩确权给黄京坑所有，并无不当。对于三角灶岭东坡44.5亩林地，该争议林地于1964年前由南山生产队进行管理使用，1964年南山生产队与公馆林场签订《落实合约》将三角灶东坡划为国有，由公馆林场管理使用。根据《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》（国发[1980]135号）第三条第（二）项“关于证据问题。根据中央和自治区的各项政策、规定、法律、法令，一般应以土改、合作化、‘四固定’时的定论为依据。对于解放后党政机关的处理决定和双方商定的协议，应当维护”及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（七）项“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料：（七）当事人达成的协议”的规定，1964年南山生产队与公馆林场的《落实合约》可作为确权的证据材料。且公馆林场持有的1981年第1769号《山界林权证》亦包含了该林地范围。虽然1966年至1985年白沙国社林场超出其与黄京坑联营合同覆盖范围经营使用，林场解散后由黄京坑管理使用。但黄京坑没有该林地的相关权属凭证或参考凭证。合浦县政府鉴于公馆林场始终未对该林地进行实际管理，而南山生产队在签订《落实合约》前对该争议林地进行管理，当时是为了国家利益而将该林地划为国有的，结合本案实际将该三角灶东坡44.5亩归还原划地的南山村生产队的继承者即南山村委会21个村民小组所有，并无不当。对于包含已被高速路征收22.8亩的大茅窝岭东坡170.9亩，1964年南山生产队与公馆林场的《落实合约》、公馆林场的1981年第1769号《山界林权证》、1966年《规划国社合办白沙林场荒山界置合同书》、1983年《批转处理意见》、《承包荒山造林合同书》均包含该林地范围。但黄京坑持有的1962年《产权登记表》并不包含该争议林地，亦无证据证明1964年前黄京坑对该争议林地进行管理。虽然1983年《批转处理意见》将该争议林地的所有权确定给黄京坑，但该林地在1964年《落实合约》签订前是由原南山生产队进行管理使用，后原南山生产队为了国家利益通过《落实合约》将该林地划给林场，公馆林场取得了该争议林地的所有权，并据此取得了合浦县政府颁发的《山界林权证》。在争议林地存在多份书证的情况下，合浦县政府为维护稳定，结合本案实际情况进行效力甄别，决定将公馆林场大茅窝岭东坡170.9亩林地归还原划地的南山村生产队的继承者即南山村委会21个村民小组所有，是在充分权衡基础上自由裁量作出的决定，并无明显不当。对于包含已被高速路征收11.4亩的锅盖岭、两头锤岭、蜈蚣岭共计462.3亩林地，该林地1966年至今一直由黄京坑管理使用。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十五条第（五）项“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料：（五）其他可以作为参考的证据材料”的规定，黄京坑持有的1962年《产权登记表》可以作为确权的参考凭证。将该争议林地所有权确定给黄京坑的1983年的《批转处理意见》、1964年的南山生产队与公馆林场的《落实合约》亦可作为确权的参考凭证，公馆林场持有的《山界林权证》亦包含了该林地范围，各方当事人均持有一定的证据。合浦县政府认为在公馆林场未对争议地进行实质管理的情况下，结合原南山生产队为了国家利益将该林地划归公馆林场的实际情况，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条的规定，为维护稳定，经充分权衡自由裁量，决定将锅盖岭80亩、两头锤岭135.3亩（含已被征收的11.4亩）、蜈蚣岭岭顶分水以北15.85亩共计231.15亩确权归南山村委会21个村民小组所有，将蜈蚣岭岭顶分水以南231.15亩确权归黄京坑所有，符合“有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定”的原则，亦无不当。 4号处理决定及5号复议决定程序是否合法。合浦县政府作出4号处理决定前，依法受理，实地调查、勘界核实证据，听取各方当事人意见，组织和解、调解，经集体讨论后作出决定，并依法送达，行政处理程序合法。北海市政府作出5号复议决定前，依法受理各方当事人申请，依法通知答复及通知公馆林场参加复议，依法决定延期，充分听取当事人意见，依法审查后作出决定，并依法送达，行政复议程序合法。至于合浦县政府对争议林地四至范围和面积的确定，是根据2015年10月15日经各方当事人签字确认的《国营公馆林场、公馆南山村委会和白沙镇草江村委黄京坑村小组林地纠纷勘界图》（以下简称《勘界图》）、黄京坑、南山村委会、南山村委会21个村民小组、长坡村委3个村民小组代表的调查笔录以及各方当事人所提供的相关证据确定的，程序合法。南山村委会、南山村委会21个村民小组及长坡村委3个村民小组认为4号处理决定和5号复议决定擅自设定争议地的四至范围和面积进行处理，程序违法的主张，不能成立。 关于4号处理决定及5号复议决定适用法律、法规是否正确。经查，黄京坑、南山村委会、南山村委会21个村民小组、长坡村委3个村民小组及公馆林场对4号处理决定及5号复议决定适用法律并无异议，仅对处理结果有异议。合浦县政府根据在案证据查明的事实，依据《中华人民共和国宪法》第十条第二款、《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《中华人民共和国土地管理法》第二条第一款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第十六条第二款、第三十条、第三十五条、第三十六条、第三十七条的规定作出4号处理决定，适用法律、法规并无不当。北海市政府经复议认为合浦县政府根据本案查明争议林地的林地权属来源和管理使用历史等事实，为化解多年的林地权属争议矛盾，基于“有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定”的原则，在兼顾各方当事人利益的基础上作出4号处理决定，事实清楚、证据充分，程序合法，适用依据正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出5号复议决定，适用法律亦无不当。 综上，合浦县政府作出4号处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确。北海市政府作出5号复议决定，决定维持4号处理决定，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回黄京坑和南山村委会、南山村委会21个村民小组及长坡村委3个村民小组的诉讼请求。 上诉人黄京坑上诉称：1、一审判决和4号处理决定对证据效力的认定有误。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十六条的规定，黄京坑提交的1962年《产权登记表》、1983年《批转处理意见》、《权属界限协议书》等一系列证据的效力明显优于《落实合约》。《落实合约》只是双方当事人的划界合约，不是林地权属确权合约，不符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条、第三十五条的规定，不能作为本案确权依据。且签订《落实合约》不是为了国家利益，而是国家照顾了集体利益，4号处理决定认定《落实合约》的效力优于1966年以后黄京坑对争议地的管理事实是错误的。4号处理决定以黄京坑没有“四固定”权属凭证为由否定1962年《产权登记表》的效力是错误的。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（二）项的规定，1962年《产权登记表》可以作为确权依据。1983年《批转处理意见》至今未被撤销仍具有法律效力，《合浦县白沙镇草江村委会宗地图》属于权属凭证，均应当作为确权的依据。2、本案程序违法。一审法院对黄京坑提出调取证据的申请没有回应。5号复议决定没有进行调解工作，违反《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十二条的规定。3、根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土[籍]字第26号）第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有”的规定，黄京坑已使用争议地超过二十年，争议地应确权归黄京坑所有。4、4号处理决定违反“三个有利于”原则，该确权结果造成南山村委会21个村民小组取得的土地处于黄京坑和公馆林场四面包围之中，不利于生产、生活。纵容了南山村委会21个村民小组要回“祖宗山”的违法行为，也没有明确南山村委会21个村民小组各自取得土地的具体权属范围，留下隐患。请求二审法院撤销一审判决，撤销4号处理决定和5号复议决定。 上诉人南山村委会和南山村委会21个村民小组上诉称：1、4号处理决定认定争议地的四至范围及面积错误，与各方当事人申请确权的四至范围和面积明显不符。2、黄京坑《承包荒山造林合同书》、1983年《批转处理意见》、1962年《产权登记表》等证据所记载内容相互矛盾，4号处理决定依据上述证据将争议地中分水坳北面岭西坡142.7亩、马螂螳岭东坡80.1亩以及蜈蚣岭岭顶分水以南的231.15亩确权给黄京坑是错误的。3、4号处理决定不符合“三个有利于”原则，黄京坑成员只有100多人，仅占范氏村民人数的1%，却占有5000亩林地，南山村委会21个村民小组村民难以接受，不利于营造和谐稳定的社会环境。请求二审法院撤销一审判决，撤销4号处理决定和5号复议决定。 被上诉人合浦县政府答辩称：1、4号处理决定认定争议地的四至范围和面积是正确的，有2015年10月15日《勘界图》、上诉人代表的谈话笔录以及各方当事人所提供的相关证据来证实。2、一审判决对证据效力的认定是正确的。黄京坑提出一审法院对证据效力认定不正确的主张不符合事实。《合浦县白沙镇草江村委会宗地图》、1962年《产权登记表》、《权属界线协议书》、1983年《批转处理意见》、《承包荒山造林合同书》等证据都属于参考证据。1964年《落实合约》本质上是国家单位与南山村生产队之间对争议地所有权进行协商划分，是基于南山生产队最早管理使用所形成的书证，且南山生产队为了国家利益所签订，本府对该证据予以采信符合法律规定。3、南山村委会及南山村委会21个村民小组提出4号处理决定将部分争议地确权给黄京坑错误的主张，没有事实依据，不能成立。4、4号处理决定符合“三个有利于”原则。本府经过大量的调查核实，认真分析各方当事人提交的相关书证效力、梳理查证争议地自解放以来的管理使用历史情况，统筹考虑国家利益和集体利益关系，兼顾客观历史渊源，遵从于“三个有利于”原则作出4号处理决定是正确的。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 被上诉人北海市政府答辩称：合浦县政府根据本案查明争议林地权属来源和管理使用历史等事实，为化解多年的林地权属争议矛盾，基于“三个有利于”原则，在兼顾各方当事人利益的基础上作出4号处理决定，事实清楚，证据充分，本府作出5号复议决定予以维持是正确的。本府作出5号复议决定程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十条第一款的规定，调解不是复议的必经程序，且本府在接收复议申请书时已口头征询当事人调解意愿，当事人不同意调解，因此，黄京坑主张复议程序违法理由不成立。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 一审原告长坡村委老安角、上岭背村民小组未提交书面答辩状，庭审中口头述称：同意南山村委会和南山村委会21个村民小组的上诉意见和理由。 一审原告长坡村委下岭背村民小组未提交书面答辩状。 一审第三人公馆林场述称：1、现争议地中的“大茅岭东坡170.90亩、三角灶东坡44.50亩、锅盖岭北坡58.40亩、两头锤北坡22亩和玉铁高速公路建设征地范围内西段34.20亩”均包含在《落实合约》与第1769号《山界林权证》范围内。1964年公馆林场与原南山村生产队签订的《落实合约》将地名“山老屋、大茅窝、两头锤、三角灶、仙人骑鹤、长坜”等落实为国家所有，1981年合浦县政府颁发第1769号《山界林权证》再次确认“大茅窝岭、三角灶岭、山老屋岭”归国家所有，由公馆林场管理使用。2、黄京坑1962年《产权登记表》登记的地名不坐落在“大茅窝岭、三角灶岭、山老屋岭、两头锤岭和锅盖岭”内。3、1988年公馆林场与草江村委会签订的《权属界线协议书》未经县人民政府批准，任何人无权处置国有林地。4、自《落实合约》签订后争议地一直由公馆林场经营管理。请求二审法院撤销一审判决，撤销4号处理决定和5号复议决定。 二审审理时，上诉人黄京坑提交了以下证据：《白沙镇土地利用总体规划（2010-2020年）》和《合浦县公馆镇南山村委会宗地图》，用以证明争议地的权属属于黄京坑所有。上诉人南山村委会、南山村委会21个村民小组认为该证据不属于法律规定的新证据，对关联性有异议，争议地从1983年起一直有权属纠纷未解决，不能仅凭行政区域管理图作为确权依据。一审原告长坡村委老安角、上岭背村民小组同意南山村委会、南山村委会21个村民小组的质证意见。被上诉人合浦县政府认为该证据属于行政区划图不能作为权属依据。被上诉人北海市政府、一审第三人公馆林场同意合浦县政府的质证意见。本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十五条第二款规定，原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。对于上诉人黄京坑在二审中提交的上述证据，因其在一审审理中无正当事由未提供而在二审中提供，本院不予接纳。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为：争议各方均提供不出权属凭证证明争议地在土改、合作化、“四固定”时期确定过权属。合浦县政府经调查核实各方提交的证据，根据争议地的历史和现实管护情况，结合“三个有利于”原则，依职权作出4号处理决定将争议地分别部分确权给黄京坑、部分确权给南山村委会21个村民小组集体所有，有事实和法律依据。上诉人黄京坑以1962年《产权登记表》、1983年《批转处理意见》和现实管理主张全部争议地权属。经核实，1962年《产权登记表》系黄京坑单方填写，不属于经政府批准的产权证书，不能作为确权的权属证据，4号处理决定将其作为确权的参考证据符合法律规定。从1983年《批转处理意见》内容看，并不是将争议地直接确权给黄京坑，而是明确了所处理的3000亩林地范围，即白沙国社林场与黄京坑建立的联营合同所包含并且已经实际使用的林地范围为“东至三家村旱冲岭顶，南至罗拨沥大岭岗，西至马螂螳，北至长坜岭岗顶”，认定白沙国社林场黄京坑林区的上述四至范围内的林地是从黄京坑合法划拨取得。由于公馆林场在1981年已取得第1769号《山界林权证》，该《山界林权证》包含了现争议地295.8亩林地，且1983年《批转处理意见》与1964年原南山村生产队《落实合约》内容有冲突，因此，4号处理决定以1983年《批转处理意见》作为参考证据进行确权是正确的。黄京坑提出本案应适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土[籍]字第26号）第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有”的规定，因上述规定与2007年公布实施的《中华人民共和国物权法》的规定相违背，不能作为其主张权属的法律依据。虽然1985年白沙国社林场解散后至今，争议地全部由黄京坑管理使用，但公馆林场1981年《山界林权证》和1964年原南山村生产队《落实合约》均涉及争议地，因此，黄京坑以管理事实主张全部争议地权属，理由不充分，4号处理决定不予支持并无不当。南山村委会、南山村委会21个村民小组以1964年《落实合约》主张全部争议地权属。因《落实合约》涉及争议地面积677.7亩，并非全部争议地，且内容与1983年《批转处理意见》、1966年白沙国社林场黄京坑联营合同不一致，故南山村委会、南山村委会21个村民小组以《落实合约》主张全部争议地权属，理由不能成立。 关于公馆林场《山界林权证》登记有295.8亩争议地，4号处理决定应否将上述争议地确权归公馆林场的问题。在本案确权调处过程中，公馆林场于2010年1月6日出具《山岭权属确认书》，声明对争议地只拥有暂时的使用权和管理权，未主张所有权。由于公馆林场一直未实际使用上述争议地，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土[籍]字第26号）第三十七条“未按规定用途使用的国有土地，由县级以上人民政府收回重新安排使用，或者按有关规定处理后确定使用权。”的规定，合浦县政府按照争议地实际使用情况，为平衡各集体之间的利益，维护社会稳定，将上述争议地依职权确权给黄京坑、南山村委会21个村民小组，符合上述规定。 关于上诉人黄京坑提出复议机关在复议阶段没有组织调解违反法定程序的问题。经核实，北海市政府在接收复议申请书时，已征求调解意愿，由于申请复议当事人已当场表示不愿意调解，复议机关不再组织调解，没有违反法律规定。 关于上诉人黄京坑提出一审法院对其调取证据的申请没有回应，程序违法的问题。根据一审庭审笔录，对于黄京坑提出的调查取证申请合议庭已释明没有调取的必要，黄京坑当庭表示同意。上诉人黄京坑该项主张与事实不符，本院不予支持。 关于上诉人南山村委会、南山村委会21个村民小组提出，4号处理决定认定争议地的四至范围及面积错误的问题。根据合浦县政府一审提交的2015年10月15日《勘界图》，该图记载的争议地四至范围和面积与4号处理决定的附图一致，各方当事人的代表均在《勘界图》签字确认，二审庭审中各方当事人均表示对《勘界图》上的签名真实性无异议，因此，上诉人该项主张与事实不符，不予支持。 关于4号处理决定是否符合“三个有利于”原则问题。4号处理决定是合浦县政府就本案争议地第五次作出确权处理，合浦县政府根据各方当事人提交的相关证据进行调查核实，经组织各方调解未能达成协议的情况下，统筹考虑国家利益和集体利益，为化解争议，维护社会稳定，结合争议地的地形地貌，依职权进行确权，没有违反“三个有利于”原则。 综上，合浦县政府作出4号处理决定合法，北海市政府作出5号复议决定，维持4号处理决定，认定事实清楚，程序合法，一审判决驳回黄京坑、南山村委会、南山村委会21个村民小组、长坡村委老安角、上岭背、下岭背村民小组的诉讼请求正确。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人合浦县白沙镇草江村委会黄京坑村民小组和合浦县公馆镇南山村委会、南山村委会福居山福一、福二、福三、福四村民小组、老屋村上高屋、塘面、上行、中行、下行、桥头、土为村民小组、黄泥田、柏松面、坜背、旱塘、石岭、新屋、浪古坡、屋场嘴、坡禾地、车贴冲21个村民小组各自负担25元。 本判决为终审判决。 审 判 长 罗伊里 审 判 员 谭刘宽 审 判 员 张丽丽 二〇一九年十一月十二日 法官助理 李华思 书 记 员 孙宇欣