江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏06行终688号 上诉人（原审原告）沙秀梅，女，1956年6月10日生，××族，住如皋市。 委托代理人黄永荣，男，1956年1月11日生，住址同上。系上诉人之夫。 被上诉人（原审被告）如皋市人力资源和社会保障局，住所地如皋市。 法定代表人胡晓勇，局长。 应诉负责人程蓉，副局长。 委托代理人夏李峰，如皋市人力资源和社会保障局工作人员。 委托代理人杨洁，江苏张峰律师事务所律师。 上诉人沙秀梅因劳动和社会保障行政管理一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初443号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审经审理查明，1976年12月至1979年，沙秀梅在如皋市××区农机厂工作，使用性质为计划内临时工。1980年沙秀梅因故离开如皋市××区农机厂，后至石桥幼儿园工作。沙秀梅先后在石桥幼儿园、西燕幼儿园工作多年。2001年1月，沙秀梅以原胜利中心幼儿园为单位参加基本养老保险；2010年6月，以原胜利中心幼儿园为单位补缴1995年1月至2000年12月间的基本养老保险；2010年7月，补缴2002年1月至2003年12月的基本养老保险；2010年10月，补缴2004年1月至2009年12月的基本养老保险；2010年10月，沙秀梅挂靠如皋市职介所从2010年1月缴费至2011年6月。2011年6月，沙秀梅申请办理养老保险待遇审批手续，在其退休呈报表及个人申请登记表中工作简历栏载明“1980.2-2008.8胜利乡石桥村幼儿教师；2008.9-2010高明镇西燕幼儿园教师”。后经如皋市人力资源和社会保障局（以下简称如皋市人社局）核定，沙秀梅缴费年限为16年6个月。 2018年4月8日，沙秀梅致信如皋市人社局，主要内容为：1976年12月至1979年12月沙秀梅在如皋市江安农具厂工作，工种为车工，使用性质：计内。沙秀梅经多方打听得知1993年以前在国营大集体的计内工、正式工所工作的年限在退休时可享受视同缴费的待遇，合并计算退休年限。沙秀梅于2016年3月到如皋市档案馆调取了档案，情况属实，但因未享受到视同缴纳的待遇，特来信请贵局按照相关政策规定给予解释答复。另咨询对于残疾人自己缴纳社保有没有特别规定，是否有政策照顾。2018年7月左右，如皋市人社局与沙秀梅进行了电话沟通。因如皋市人社局未有书面回复，沙秀梅于2018年9月4日通过网络信访平台进行投诉，主要内容为：其于2018年4月8日给如皋市人社局去信诉求能否享受视同缴纳的待遇，要求该局按照相关政策规定给予解释答复，但如皋市人社局未答复，故特来信请求省长给予关照并督促其按规定给予书面答复。2018年9月7日，如皋市人社局作出皋人社信告〔2018〕69号受理告知书，对该信访事项予以受理。2018年9月18日，如皋市人社局作出皋人社信办〔2018〕79号关于沙秀梅信访事项的答复意见，主要内容为：依据《关于劳动合同制职工工龄计算问题的复函》(劳社厅函[2002]323号）规定，沙秀梅在未被原江安农具厂招收为劳动合同制工人时就已离开该单位，因此，其1976年12月至1979年12月在原江安农具厂工作的期间不符合计算视同缴费年限的条件。沙秀梅不服，向一审法院提起诉讼，请求确认如皋市人社局超期答复的行为违法，判令如皋市人社局将其1976年12月至1979年12月的工作时间视同缴费年限并补发相关待遇。 一审法院认为，本案争议焦点为：1.本案是否属于行政诉讼的受案范围、是否超过起诉期限；2.如皋市人社局是否存在不履行职责的情形；3.沙秀梅要求认定其1976年12月到1979年12月期间的工龄为连续工龄并视同缴费年限有无事实及法律依据。 一、沙秀梅提起本案之诉属于行政诉讼受案范围，亦未超过起诉期限。首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，如皋市人社局于2018年9月18日作出皋人社信办〔2018〕79号关于沙秀梅信访事项的答复意见，虽然该答复意见冠以信访事项的名义，但实质上是对沙秀梅1976年12月到1979年12月期间的工龄能否认定为连续工龄并视同缴费年限的处理意见。该意见对沙秀梅的权利义务产生直接、现实的影响，且如皋市人社局之前并未就沙秀梅该主张做出过明确的书面意见，故其也不属于驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为。其次，关于起诉期限的问题。本案中，沙秀梅要求将其1976年12月到1979年12月期间的工龄认定为连续工龄并视同缴费年限，而2011年其申请办理养老保险待遇审批手续中未涉及到该事项，故就案涉的事项如皋市人社局并未在2011年企业职工退休待遇核定行为中予以审查。因此，沙秀梅就案涉主张提起诉讼并非是完全针对如皋市人社局2011年企业职工退休待遇核定行为而起诉。且对退休人员而言，退休保险待遇对退休人员的影响是持续的、不间断的，除非沙秀梅主张的事由在退休待遇核定时已经予以了充分考虑，否则不宜以超过起诉期限为由剥夺其权利。如皋市人社局以企业职工退休待遇核定行为已于2011年作出为由主张本案诉讼超过起诉期限的理由不能成立。 二、如皋市人社局不存在不履行职责的情形。一般来说，公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉至少应当具备以下几个条件：第一，其向行政机关提出过申请，并且行政机关明确予以拒绝或者逾期不予以答复；第二，其所申请的事项具有实体法上的请求权基础；第三，向有管辖权的行政机关提出；第四，申请行政机关作出的行为应当是一个具体、特定的行政行为；第五，行政机关对于原告申请的拒绝，可能侵害的必须是属于原告自己的主观权利。就本案而言，虽然2018年4月8日沙秀梅致信如皋市人社局，但从该信函的内容来看，其系要求如皋市人社局按照相关政策规定给予解释答复，同时咨询有关残疾人缴纳社保的政策问题，该信函并非正式的履职申请。因此，如皋市人社局将此理解为政策咨询并无明显不当，其不存在不履行职责的情形。但是需要指出的是，如皋市人社局对于人民群众的来信咨询应予以重视，及时回复人民群众有关政策问题咨询，不断提高服务水平，满足人民群众的需求。 三、沙秀梅要求认定其1976年12月到1979年12月期间的工龄为连续工龄并视同缴费年限无事实和法律依据。《关于职工养老社会保险有关问题的处理意见》（苏劳险〔1994〕8号）规定“可视同缴费年限的连续工龄，是指各地实行养老社会保险（包括固定工退休费用统筹和合同制职工养老保险，时间以各地政府文件规定的实施时间为准）以前按国家和省规定可以计算的连续工龄。实行养老保险以后，除国家明确规定可视同缴费年限的时间外，一律按实际缴费年限累计计算。用人单位和职工个人未缴纳或未缴足基本养老保险的时间，不得计算缴费年限，也不得按视同缴费年限的连续工龄处理”。根据该文件规定，在各地实行养老社会保险以前，只有在国家和省规定可以计算为连续工龄的前提下，该部分时间才可以按视同缴费年限来处理。劳动和社会保障部办公厅《关于劳动合同制职工工龄计算问题的复函》（劳社厅函〔2002〕323号）规定“对按照有关规定招用的临时工，转为企业劳动合同制工人的，其最后一次在本企业从事临时工的工作时间与被招收为劳动合同制工人后的工作时间可合并计算为连续工龄。在当地实行养老保险社会统筹前的临时工期间的连续工龄，可视同缴费年限；在当地实行养老保险社会统筹后的临时工期间的连续工龄，要按规定缴纳养老保险费，计算缴费年限，没有缴纳养老保险费的，不能计算视同缴费年限或缴费年限”。根据该复函规定来看，临时工工作时间不可以单独计算为连续工龄，只有在本单位转为固定职工或转为劳动合同制工人后才可以合并计算为连续工龄。本案中，虽然1976年12月至1979年期间沙秀梅为如皋市××区农机厂的计划内临时工，但其于1980年因故离开如皋市××区农机厂，其并未转为该农机厂的固定职工或者劳动合同制职工。因此，沙秀梅在江安农具厂工作的时间（1976年12月至1979年期间）不可以计算为连续工龄，更不能视同缴费年限。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回沙秀梅的诉讼请求。 沙秀梅不服，向本院提起上诉称，1.上诉人向如皋人社局邮寄的信函系正式的履职申请，如皋人社局存在不履行法定职责的情形。2.本案应适用国发[1995]6号和劳办发[1997]116号文件，不应适用劳社厅函[2002]323号，并申请法院对该函的合法性进行审查。3.上诉人于1976年12月至1979年12月的工作年限应当视同缴费年限，一审判决驳回上诉人的诉请错误。请求撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人如皋人社局辩称，被上诉人不存在不履行职责的情形，上诉人于1976年12月至1979年12月期间的工龄不符合计算连续工龄的政策规定，被上诉人将该工作期间未视同缴费年限具有事实根据和政策依据。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据双方当事人的诉辩意见及一审查明的基本事实，本案的争议焦点是上诉人于1976年12月至1979年12月在原江安农具厂的工作时间是否应当视同缴费年限。对此，江苏省劳动局苏劳险[1994]8号《关于职工养老社会保险有关问题的处理意见》中明确，可视同缴费年限的连续工龄，是指各地实行养老社会保险以前按照国家和省规定可以计算的连续工龄。南通市实行养老保险制度的时间为1993年1月1日。因此，上诉人主张的工作时间是否应视同缴费年限应以国家和省相关规定作为判断依据。劳动和社会保障部办公厅劳社厅函[2002]323号《关于劳动合同制职工工龄计算问题的复函》中规定，对按照有关规定招用的临时工，转为企业劳动合同制工作的，其最后一次在本企业从事临时工的工作时间与被招收为劳动合同制工人后的工作时间可合并计算为连续工龄。该规定表明，计划内临时工不可以单独计算连续工龄，只有在本单位转为劳动合同制工人后才可以合并计算为连续工龄，上诉人作为原江安农具厂的计内临时工的工作时间不符合连续计算工龄的条件。 对于上诉人提出的根据国发[1995]6号文及劳办发[1997]116号文附件2第17条规定，应当认定上诉人在原江安农具厂的工作时间视同缴费年限的问题。经查，国发[1995]6号文系《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，该通知确定了企业职工养老保险制度改革的目标、原则以及基本养老保险费用的负担主体等宏观要求，并未就何种情形应当视同缴费年限作出明确、细致的规定。劳办发[1997]116号文系《关于印发的通知》，该文附件2第17规定，“视同缴费年限，指参保职工年限之前的按国家有关规定计算的连续工作年限”。该文的其他内容则是关于职工基本养老保险个人账户表式及指标解释等，并无对视同缴费年限的具体规定。因此，上诉人以上述两份文件主张案涉工作年限应视同缴费年限的上诉理由不能成立，本院不予支持。 对于上诉人提出的被上诉人如皋人社局未在法定期限内履行答复义务的问题。从本案查明的事实可见，上诉人向被上诉人如皋人社局提出的申请内容属咨询询问性质，相关法律规范并未规定对此类答复的具体期限，被上诉人如皋人社局不存在超期履职的情形。一审法院从提高服务效率的角度要求如皋人社局积极回复人民群众的政策咨询亦无不当之处，本院应予支持。因上诉人未于一审开庭审理前提出对劳社厅函[2002]323号文件的合法性进行审查的请求，其于二审中提出该请求不符合《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十六条的规定，本院对此不予审查。 综上，被上诉人如皋人社局所作上诉人沙秀梅于1976年12月至1979年12月在原江安农具厂的工作时间不应视同缴费年限的答复具有事实根据和政策依据，一审经审理后所作驳回上诉人诉请的判决正确，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人沙秀梅负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审 判 长 刘羽梅 审 判 员 刘海燕 审 判 员 郁 娟 二〇一九年十一月二十日 法官助理 金保阳 书 记 员 胡秀梅 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；