江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏08行终198号 上诉人（一审原告）刘素云，性别：××，汉族，××年××月××日出生，退休工人。 被上诉人（一审被告）淮安市清江浦区住房和城乡建设局，住所地淮安市清江浦区人民南路清晏小区二区八幢三楼。 法定代表人姜跃，该局局长。 委托代理人刘思，江苏引航律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）淮安市清江浦区房屋征收办公室，住所地淮安市清江浦区人民南路清晏小区二区八幢三楼。 法定代表人张进东，该办公室主任。 一审第三人刘扣玲，性别：××，汉族，××年××月××日出生。 一审第三人刘亚林，性别：××，汉族，××年××月××日出生。 一审第三人刘诗斌，性别：××，汉族，××年××月××日出生。 一审第三人刘素琴，性别：××，汉族，××年××月××日出生。 上诉人刘素云因与被上诉人淮安市清江浦区住房和城乡建设局（以下简称区住建局）、淮安市清江浦区房屋征收办公室（以下简称区征收办）、一审第三人刘扣玲、刘亚林、刘诗斌、刘素琴行政协议无效一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2019）苏0812行初73号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年9月4日立案受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。 一审经审理查明：刘素云和刘素珍、刘诗荣、刘诗庆、刘素琴、刘诗斌共同继承其父母位于原淮安市××区××房产一处，后因刘素珍、刘诗荣、刘诗庆去世，分别由各子女蒋少青、刘亚林、刘扣玲转继承，2004年刘素云与第三人刘诗庆（刘扣玲父亲）、刘素琴、刘亚林、蒋少青、刘诗斌办理共同产权登记，登记使用面积为29.1㎡。 2016年8月17日,原淮安市清河区人民政府河房征字﹝2016﹞006号《房屋征收决定》，决定对经贸大厦南侧地块房屋进行征收，征收部门为区住建局、征收实施单位为区征收办，刘素云和他人共有房屋在此次征收范围内。2016年10月30日,区住建局、区征收办共同与刘素云等人签订征收补偿协议一份，协议内容为因经贸大厦南侧一块项目建设需要，征收刘素云等六人房屋，总面积29.22㎡，房屋补偿金166816.98元、搬迁补助费350元、临时安置补助费2160元，双方约定履行房屋交割手续后七日内，由区住建局、区征收办一次性支付补偿款项给刘素云及一审第三人，协议第九条约定“1.经乙方核对确认被征收房屋补偿项目及数量，2.乙方自愿签订本协议”。协议有征收实施单位工作人员签字确认，被征收人即刘素云在协议中签字，签字的还有刘亚林、刘扣玲、刘厚林（刘诗斌之子）、杜靖（刘素琴之子）。 另查，因刘素琴无行为能力协议由其子杜靖代签；共同所有人蒋少青未在该协议中签字，后向淮安市人民政府提出行政复议。 还查明，原淮安市清河区人民政府因区划调整与原淮安市清浦区人民政府合并，成立淮安市清江浦区人民政府。 一审法院认为：一、区征收办不是适格被告主体。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条第二款的规定，征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条的规定，市、县人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。综上，应驳回刘素云对区征收办的起诉。 二、案涉征收补偿协议不符合行政合同无效的情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定：行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，行政诉讼法第七十五条“重大且明显违法”是指：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。 首先，该案区住建局、区征收办具有行政合同签订的主体资格。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”区住建局系法律法规规定的有权房屋征收部门，具备补偿协议签订的主体资格。其次，案涉行政行为具有合法的依据。原清河区人民政府征收决定前公布了征收补偿方案，组织论证、对补偿方案予以公告，之后征求意见并将修改情况予以公布，符合征补条例的规定，另有江苏省高级人民法院（2017）苏行终1163号行政判决书判决确认河房征字﹝2016﹞006号房屋征收决定合法有效。再次，征收补偿协议系刘素云等人自愿与区住建局、区征收办签署，系真实意思表示，亦不具有《中华人民共和国合同法》第五十二条规定合同无效的情形。最后，刘素云认为区住建局、区征收办未履行合同的行为导致协议无效，一审法院认为，支付行为不影响合同效力，亦不能成为认定合同无效的情形。 综上，刘素云等人与区住建局、区征收办签订协议并不违反法律、行政法规的强制性规定，不具有行政合同无效的情形。刘素云与区住建局、区征收办签订的补偿安置协议书真实有效，系双方真实意思表示，刘素云以该协议违反行政主体资格、未履行协议造成协议无效的理由不能成立，对刘素云诉讼请求法院不予支持。因本案系刘素云起诉请求确认行政行为无效的案件，法院经审查认为案涉行政合同不属于无效的情形，经释明，刘素云拒绝变更诉讼请求。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款的规定，一审法院判决驳回刘素云的诉讼请求。 上诉人刘素云上诉称：1、上诉人兄弟姐妹六个，其父母生前遗留在清江浦区××北××区××号一处房产。2004年9月办理的《土地使用证》为刘诗庆、刘素琴、刘素云、刘亚林、蒋少青、刘诗斌6人共有。2005年9月办理的《房屋产权证》仍为6人。2011年5月6日通过协商进行拆分，刘扣玲、刘素琴、刘素云、刘亚林、蒋少青、刘诗斌各获得4.85平方米使用面积和住房，并分别办理了《土地使用证》的登记等相关手续。2、涉案补偿安置协议签字的是刘亚林、刘扣玲、刘厚林、刘素云、杜靖，其中3人是自己签的，2人是无代理手续的他人代签，1人没签字，被上诉人没有提供任何证据证明代签，未签的合法性，而是把责任全部推给被征收人。被征收人蒋少青通过行政复议与行政诉讼获得赔偿损失8万元。行政复议决定与行政判决都默认了涉案房屋已被6人分割，各自拥有4.85平方米，而不是被上诉人所说的共同共有。3、涉案协议明确约定，签字盖章后生效，但是协议至今没有得到甲乙丙三方盖章确认，不具备协议生效条件，涉案协议应为无效协议。综上，一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求撤销一审判决，支持上诉人的上诉请求。 被上诉人区住建局辩称：被上诉人作为涉案地块的房屋征收部门，与上诉人签订安置补偿协议主体适格，且上诉人系自愿签订征收补偿协，不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形，涉案协议合法有效。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人区征收办未提交书面答辩意见。 一审第三人刘扣玲、刘亚林、刘诗斌、刘素琴未提交书面陈述意见。 各方当事人在一审中提供的证据均已随卷移送本院，本院对原审法院认定的事实和采纳的证据予以确认。 本案的争议焦点为：1、被上诉人区征收办是否具有本案被告主体资格；2、涉案安置补偿协议是否存在无效情形。 关于争议焦点一，即被上诉人区征收办是否具有被告主体资格。 本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第二十五条：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条的规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”本案中，原淮安市清河区人民政府就涉案地块作出《房屋征收决定》，其中确定的征收部门为被上诉人区住建局，征收实施单位为被上诉人区征收办。2016年10月30日，上诉人刘素云等人与被上诉人区住建局、区征收办签订《淮安市国有土地上房屋征收补偿安置协议书》。被上诉人区征收办作为具体征收实施单位实施行为所产生的法律后果应由被上诉人区住建局承担。故被上诉人区征收办不是本案的适格主体，一审法院裁定驳回上诉人对被上诉人区征收办的起诉并无不当。 关于争议焦点二，即涉案安置补偿协议是否存在无效情形。 本案中，上诉人刘素云的诉讼请求为要求人民法院依法确认涉案诉争协议无效，故人民法院在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国合同法》第六条：“当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则。”第八条规定：“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。”第三十二条规定：“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。”第五十四条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。……。”本案中，上诉人刘素云等人作为被征收人与被上诉人区住建局、区征收办签订了《淮安市国有土地上房屋征收补偿安置协议书》，就房屋征收补偿安置有关事项进行了约定。上诉人刘素云、一审第三人刘扣林、刘亚林、一审第三人刘诗斌儿子刘后林、刘素琴儿子杜靖在涉案协议上签字，征收人一栏签字的是工作组成员。2016年11月22日，原告将涉案房屋交付于被上诉人，办理了交割手续，后该房屋被实际拆除。上诉人刘素云提供的证据不能证明该协议的签订存在欺诈、胁迫、乘人之危等无效情形，故应当认定涉案诉争的安置补偿协议的签订是双方真实意思表示，是协商一致的结果，该协议的签订不违反法律、行政法规的强制性规定，不具有无效的情形。 综上，上诉人刘素云上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人刘素云负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  赵 文 审 判 员  石亚东 审 判 员  孙聂娟 二〇一九年十一月十八日 法官助理  陈 路 书 记 员  谢 洁