湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1857号上诉人（原审原告）：李慈超，男，1987年11月8日出生，土家族，住湖南省张家界市永定区。委托代理人：李宗学，男，1963年2月8日出生，汉族，住湖南省张家界市永定区。系李慈超的父亲。上诉人（原审被告）：张家界市永定区人民政府。住所地：湖南省张家界市永定区永定大道区治大院。法定代表人：朱法栋，该区区长。委托代理人：杨芳，该区政府工作人员。委托代理人：胡和民，湖南人和人（张家界）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：张家界市自然资源和规划局。住所地：湖南省张家界市永定区南庄坪南庄路80号。法定代表人：赵旭，该局局长。委托代理人：秦红梅，该局工作人员。委托代理人：舒辉满，湖南金旅律师事务所律师。原审第三人：张家界天翔房地产开发有限公司。住所地：湖南省张家界市永定区西溪坪办事处西溪坪居委会尚东御园一期A区1栋。法定代表人：秦飞，该公司董事长。委托代理人：李建华，湖南大好律师事务所律师。上诉人李慈超因与上诉人张家界市永定区人民政府（以下简称为永定区政府）、被上诉人张家界市自然资源和规划局（以下简称为张家界市自规局）及原审第三人张家界天翔房地产开发有限公司（以下简称为天翔公司）未按照约定履行拆迁补偿安置协议一案，李慈超不服湖南省张家界市中级人民法院（2017）湘08行初91号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年9月10日作出（2018）湘行终101号行政裁定，将本案发回张家界市中级人民法院重审。该院作出（2019）湘08行初96号行政判决，李慈超、永定区政府不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理,本案现已审理终结。原审法院经审理查明：黔张常铁路建设项目是国务院批准的重点建设项目，2014年国土资源部办公厅作出国土资厅函［2014］1355号关于新建黔江至张家界至常德铁路（××）控制性工程先行用地的复函称，考虑该项目湖南段部分单体工程施工难度大、建设工期紧的实际情况，同意先行用地66、1737公顷，其中，2座桥梁用地41、7777公顷、10处隧道用地24、396公顷。控制工期的单体工程施工前，要依法足额兑现先行用地所涉及被用地单位群众的补偿，妥善做好群众工作。2015年7月8日,张家界市人民政府与湖南省国土资源厅、湖南基础建设投资集团有限公司签订了《征地拆迁包干实施协议》，要求2015年12月底之前完成红线内的土地征收,全面提供临时用地,完成集体土地上房屋工作量的80%;2016年6月底基本完成征地拆迁工作。本案涉及被征收土地性质为被纳入城市规划区的集体土地。2015年9月30日，张家界市国土资源局永定分局作出《拟征地告知书》，于同年10月送达李慈超所在村集体并公告。此后，张家界市国土资源局永定分局与李慈超签订了《房屋征收补偿协议》，参照国有土地上房屋补偿办法及标准，约定李慈超自愿选择补偿方式为货币补偿，并在该协议第四条约定了旅游特色安置区购房预付条款：“有购房需求的，并自愿在房屋拆迁协议签订时预付购房款30万元，以先签先选原则，从房屋拆迁补偿款中代扣。”李慈超已于2016年5月26日领取货币补偿款。2016年4月21日，黔张常铁路永定段沙堤片区建设协调指挥部和沙堤片区朱家峪村村民委员会出具《承诺书》，该《承诺书》对宅基地自建安置条件、安置小区的选择、安置区宅基地交付时间、建房方式等作出了明确承诺，内容为：“1、凡在2016年4月30日前签订协议，领取补偿款并腾房让地的拆迁户，依据相关规定享受安置优惠条件（成本回购特色安置区宅基指标），尊重拆迁户个人意愿，可以选择高桥黄家台或朱家峪伍家逻安置小区内。2、2016年8月底（最迟不超过9月上旬），安置区的宅基交付给拆迁户建房。3、建房方式:由村集体组织，农户联户统一核算建房成本，组织施工队进行承建，以降低拆迁户的建房成本。4、此《承诺书》只针对黔张常铁路永定段沙堤片区朱家峪村拆迁户。2016年6月1日，张家界市永定区沙堤片区安置房建设指挥部向李慈超下发催缴特色安置区回购房屋预付款的通知，通知其于2016年6月15日前将回购预付款30万元缴纳至沙堤片区安置房建设指挥部，否则，视为自动放弃回购资格，不予回购。李慈超没有交纳30万元。李慈超以张家界市永定区沙堤片区安置房建设指挥部在安置补偿问题上口头承诺与现在不一样为由进行上访。2016年1月27日，原张家界市规划管理局（现合并为张家界市自规局）作出《关于黔张常铁路搬迁户信访有关事项的回复》称：“你们首次上访，我局及时与永定区沙堤片区安置房建设指挥部进行了沟通衔接，经多方比选，已重新选定安置点位置在朱家裕村××组，用地面积50亩，并于2015年5月上报市人民政府同意。伍家逻安置点位于沙堤大道东侧，交通便利，与朱家峪村距离较近，地势平坦，民房很少，易于尽快实施。”回复又称：“按照沙堤片区控制性详细规划，沙堤片区已无既符合规划要求又能满足村民要求的地方选址建设安置区。如果安置区的选址无法满足你们的要求，我局建议永定区人民政府采取建设经济适用房或商品房解决。”永定区沙堤乡人民政府于2016年5月12日作出《关于龚德云信访事项答复意见书》，该意见书中信访事项认定为：“张家界市政府、永定区政府考虑到沙堤的实际情况，统一规划选址安置点，给拆迁户中的世居户安置屋基，原则上是30万元／个屋基进行回购，面积80平方米。高桥、朱家峪村拆迁户的安置点选址在高桥的黄家台。”2016年12月1日，张家界市永定区沙堤街道办事处作出的信访事项答复意见书称：“原告及其他被征收人关于要求在特色街区的多层房屋自行建设，实行联户自建的问题，根据相关政策，张家界市城市规划范围内房屋征收补偿的方式，不能实行被征收户房屋自建模式，只能实行房屋货币补偿和产权调换两种模式。沙堤街道征收范围属张家界市城市规划区建设用地范围，不能按农村农民建房的方式进行安置，不能实行宅基地自建住房，因此对被征收户依法实行货币补偿安置方式。且根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国房地产管理法》规定，张家界市人民政府研究决定，特色街区建设土地依法挂牌出让，实行商品房开发建设。联户自建不符合法规政策，不予支持。”李慈超及其他被征收人不服，向张家界市永定区人民政府申请复查，张家界市永定区人民政府以申请复查事项属于涉法涉诉范畴，决定不予受理。2017年3月21日，国土资源部作出国土资函［2017］145号关于新建黔江至张家界至常德铁路（××）工程建设用地的批复，批复同意湖南段内项目用地从农民集体所有农用地转为建设用地并办理征地手续。另查明，永定区政府为解决本案涉及的集体土地征收后住房安置问题，已在高桥、贯坪等城市规划区选择安置点修建商品房，拟采取限价房源供被征收户进行回购，符合安置条件的被拆迁户及协议被征收户可享受优惠价格房源安置，购买价格为多层2600元/平方米，高层2200元/平方米。永定区政府于2017年12月5日作出张定政函[2017]118号关于沙堤境内黔张常铁路、市人民医院、沙堤大道、武陵山大道、沙堤特色街区等项目被拆迁户在沙堤特色街区购买限价商品房资格问题的批复，2018年12月18日作出张定政函[2018]69号关于沙堤特色街区限价商品房资格审核认定有关问题的批复，认为本案李慈超因不符合该批复中规定的条件，没有购买该地限价商品房的资格。李慈超不服，提起本案诉讼。请求原审法院依法确认永定区政府于2016年4月21日出具的《承诺书》合法有效，永定区政府及时交付张家界市规划局规划选址的高桥黄家台或朱家峪伍家逻安置小区的宅基地由其自行修建房屋，退还其交纳的30万元并支付利息，支付安置过渡费，本案诉讼费用由永定区政府，张家界市自规局承担。另查明，根据从张家界市自然资源和规划局调查的2016——2019年4月张家界市永定区沙堤办事处范围内土地成交价格表，截止2019年4月止永定区沙堤办事处范围内土地用途为住宅用地的国有土地出让价格最高的为63.74万元/亩，折合单价957元/平方米。原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，永定区政府作为被征收土地所在地县级人民政府，负责本辖区内集体土地的征收工作，是本案适格被告。结合案情归纳以下争议焦点：一、关于本案中永定区政府未履行的房屋拆迁补偿安置协议的具体内容问题。虽然本案涉及的《房屋征收补偿协议》第四条中约定李慈超交30万元可以选购安置点的限价商品房，但李慈超始终强调其只看了最后一页并签字，且该协议一直没有发给李慈超。政府后续作出的书面承诺书、信访答复函可以得知政府后续承诺交30万元可以在高桥黄家台安置屋基。李慈超称并不知晓该《房屋征收补偿协议》将政府口头宣传的交30万元安置屋基变成了交30万元选购安置点的理由成立。据此，基于诚实信用原则和格式合同认定规则，综合《房屋征收补偿协议》第四条、《承诺书》及信访答复函的内容可以认为政府未履行的房屋拆迁补偿安置协议内容为李慈超交纳30万元屋基回购款，可以获得位于永定区沙堤××高桥黄家台面积为80平米的屋基自建房屋。二、关于永定区政府能否继续履行协议的问题。永定区沙堤××高桥黄家台早已被划入城市规划区内，按照沙堤片区控制性详细规划，沙堤片区已无既符合规划要求又能满足村民要求的地方选址建设安置区。黄家台安置点的土地已经于2018年4月出让给第三人天翔公司修建限价房供被拆迁户选购，实际上协议内容已经无法继续履行。三、关于李慈超未能通过购买限价商品房资格的问题。永定区政府于2017年12月5日作出张定政函[2017]118号关于沙堤境内黔张常铁路、市人民医院、沙堤大道、武陵山大道、沙堤特色街区等项目被拆迁户在沙堤特色街区购买限价商品房资格问题的批复，2018年12月18日作出张定政函[2018]69号关于沙堤特色街区限价商品房资格审核认定有关问题的批复。永定区政府根据上述文件认定李慈超不符合购买限价商品房的条件并无不当，予以确认。四、关于李慈超所受损失的计算问题。本案中，永定区政府无法继续履行房屋拆迁补偿安置协议，又未能提供其他补救措施，永定区政府应当赔偿未履行房屋拆迁补偿安置协议内容给李慈超造成的信赖利益损失，因李慈超未交纳30万元的屋基回购款，参考截止2019年4月沙堤办事处范围内住宅性质的国有土地出让最高价的百分之三十计算不能给付屋基的损失，赔偿原告从2016年5月26日起至屋基赔偿款履行到位之日的临时安置损失。综上，永定区政府未按约定履行集体土地征收房屋拆迁补偿安置协议，因永定区沙堤××高桥黄家台已被划入城市规划区该协议客观上无法继续履行，永定区政府也没有作出其他补救措施，为弥补李慈超所受损失，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定，判决：张家界市永定区政府在判决书生效之日起十日内赔偿李慈超不履行给付屋基的损失22968元，赔偿李慈超从2016年5月26日起到2017年5月26日起的临时安置损失300元／月×12月＝3600元，从2017年5月27日起到屋基赔偿款履行到位之日的临时安置损失按600元／月计算。本案受理费人民币50元，由张家界市永定区政府负担。李慈超上诉并答辩称，1、一审法院没有查清相关事实，属于认定事实不清。2、上诉人的涉案房屋属于火车站站场用地，明显不属于先行用地的范围。张家界市自规局永定区分局作出的拟征地公告没有公布。3、黔张常铁路永定段沙堤片区建设协调指挥部采取欺骗手段让李慈超在《房屋征收补偿协议》上的最后一页签字，而该协议违背宣传的安置政策，且甲方至始至终没有任何单位盖章。永定区政府要求上诉人缴纳的30万元的性质并不是购房款而是购买宅基地的款项。4、永定区政府的征收程序违法。5、一审法院虽然认定了《承诺书》的效力，但未否定《房屋征收补偿协议》的效力是错误的。6、永定区政府具备履行《承诺书》的条件。7、李慈超符合限价商品房的购买资格。故请求:1、撤销一审判决。2、确认永定区政府于2016年4月21日出具的《承诺书》合法有效，永定区政府及时交付张家界市规划局规划选址的高桥黄家台或朱家峪伍家逻安置小区的宅基地由李慈超自行修建房屋，支付安置过渡费。3、本案诉讼费用由永定区政府和张家界市自规局承担。永定区政府上诉并答辩称：1、一审法院认定的部分事实有误，合同约定30万元为旅游特色安置区购房预付款，而非宅基回购款。2、一审法院判决永定区政府赔偿宅基损失违反了省、市集体土地征收政策，将导致张家界市现行的拆迁安置政策混乱。3、一审法院判决永定区政府赔偿宅基损失缺乏事实和法律依据。请求撤销一审判决并依法改判。张家界市自规局答辩称：1、张家界市自规局不是征收主体。2、根据相关文件规定，在城市规划区不能给予宅基地安置，定李慈超诉请重建没有法律依据。天翔公司述称：1、同意永定区政府和张家界市自规局的意见。2、上诉人李慈超主张安置的地块已经规划为国有建设土地出让，并由其获得了土地使用权，用于永定区城区拆迁安置限价商品房。当事人在一审法院诉讼中提供的证据均随卷移送本院。一审法院采信的证据可作为认定本案事实的依据。一审法院查明的事实本院予以确认。本院认为：本案的争议焦点是黔张常铁路永定段沙堤片区建设协调指挥部和沙堤片区朱家峪村村民委员会出具《承诺书》的性质及效力问题。本案系李慈超要求永定区政府按照约定履行集体土地房屋征收中的补偿安置职责。永定区政府作为被征收土地所在地县级人民政府，负责本辖区内集体土地的征收工作，永定区国土分局征收了李慈超房屋，签订了《房屋征收补偿协议》，永定区政府是本案适格被告。行政允诺是一种单方的行政行为，对政府而言，实施行政行为必须诚实信用，不能违背信赖利益保护原则，行政允诺一旦作出，行政相对人即有了利益期待。2016年4月21日，黔张常铁路永定段沙堤片区建设协调指挥部和沙堤片区朱家峪村村民委员会出具《承诺书》，该《承诺书》对宅基地自建安置条件、安置小区的选择、安置区宅基地交付时间、建房方式等作出了明确承诺，其目的是为解决李慈超等人因集体土地征收涉及房屋拆迁补偿安置问题，《承诺书》在李慈超和政府之间形成了一个具有明确内容的行政法律关系,也构成永定区政府与李慈超就集体土地征收涉及房屋拆迁补偿安置问题所达成的行政协议的一个组成部分。永定区政府应依法履行上述协议，但永定区沙堤××高桥黄家台早已被划入城市规划区内，按照沙堤片区控制性详细规划，沙堤片区已无既符合规划要求又能满足村民要求的地方选址建设安置区。黄家台安置点的土地已经于2018年4月出让给第三人天翔公司修建限价房供被拆迁户选购，实际上协议内容已经无法继续履行。永定区政府于2017年12月5日作出张定政函［2017］118号关于沙堤境内黔张常铁路、市人民医院、沙堤大道、武陵山大道、沙堤特色街区等项目被拆迁户在沙堤特色街区购买限价商品房资格问题的批复，2018年12月18日作出张定政函［2018］69号关于沙堤特色街区限价商品房资格审核认定有关问题的批复。永定区政府根据上述文件认定李慈超不符合购买限价商品房的条件。作为国家机关，维护公共利益是行政机关的重要职责，在公共利益和私人利益发生矛盾时，应当优先考虑公共利益的实现，但是承认公共利益优先并不否认个人利益的存在及实现。永定区政府出于公共利益黔张常铁路项目建设的需要，向李慈超出具《承诺书》，因客观原因不能兑现承诺，但必须对行政相对人进行赔偿。一审法院据此判决永定区政府赔偿未履行房屋拆迁安置协议内容给李慈超造成的信赖利益损失，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条的规定。考虑到永定区政府虽然没有对李慈超采取其他补救措施，但李慈超和张家界市国土局永定分局签订的《房屋征收补偿协议》已于2016年5月26日领取了全部补偿款项。又因李慈超未缴纳30万元的屋基回购款，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，判决永定区政府赔偿李慈超不履行给付屋基的损失22968元，赔偿李慈超从2016年5月26日起到2017年5月26日起的临时安置损失300元/月×12月=3600元，从2017年5月27日起到屋基赔偿款履行到位之日的临时安置损失按600元/月计算并无不妥，本院予以支持。综上所述，李慈超和永定区政府的上诉理由均不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由张家界市永定区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  朱志林审判员  余俊杰审判员  曾昊锋二〇一九年十一月二十八日法官助理张颢严书记员林俊宇