甘肃省高级人民法院行政判决书（2019）甘行终406号上诉人（原审原告）彭正堂，男，汉族，1969年10月9日出生，住甘肃省兰州市。公民身份号码：×××。上诉人（原审原告）王重彪，男，汉族，1972年3月13日出生，住甘肃省兰州市。公民身份号码：×××。上诉人（原审原告）莫丽林，男，汉族，1970年1月16日出生，住甘肃省兰州市。公民身份号码：×××。委托代理人汪庆丰，北京楹庭律师事务所律师。委托代理人陆迦楠，北京楹庭律师事务所律师。被上诉人（原审被告）甘肃省人民政府（以下简称：省政府）。住所地：甘肃省兰州市城关区中央广场l号。法定代表人唐仁健，省政府省长。委托代理人李景海，甘肃省司法厅公职律师。委托代理人蒙艳，甘肃省司法厅工作人员。上诉人彭正堂等三人诉被上诉人甘肃省人民政府（以下简称：省政府）作出的甘政复字（2018）120号《驳回行政复议申请决定》一案，不服甘肃省兰州市中级人民法院（2018）甘01行初110号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2011年9月6日原国土资源部依据国务院批准的甘政发（2011）88号《关于兰州市2011年度城市建设用地的请示》，作出国土资函（2011）605号《国土资源部关于兰州市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》，批复“原则同意你省呈报的兰州市农用地转用和土地征收方案。经审查，核减申报用地210公顷，其中新增建设用地120公顷，农用地80公顷（含耕地49公顷）；同意将农用地310.9285公顷（含耕地230.8856公顷）转为建设用地，同时办理857.7048公顷农民集体所有土地征收手续。以上共计批准上述城市建设用地857.7048公顷，其中新增建设用地370.234公顷……”2011年10月20日原甘肃省国土资源厅向兰州市人民政府下发甘国土资建发（2011）11号《甘肃省国土资源厅转发国土资源部关于兰州市2011年城市建设农用地转用和土地征收方案批复的通知》，“你市《关于报批兰州市2011年度城市建设用地的请示》（兰政建〔2011〕46号），已由省政府报经国务院批准，根据国土资源部《关于兰州市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函〔2011〕605号），现通知如下：一、核减申报用地210公顷，其中新增建设用地120公顷，农用地80公顷（含耕地49公顷）；同意将农用地310.9285公顷（含耕地230.8856公顷）转为建设用地，同时办理857.7048公顷农民集体所有土地征收手续。以上共计批准上述城市建设用地857.7048公顷，其中新增建设用地370.234公顷……”2012年10月25日兰州市人民政府向省政府报请兰政建（2012）123号《关于报批我市七里河区2011年度第2批城市建设农用地转用和土地征收实施方案的请示》：“根据省国土资源厅转发《国土资源部关于兰州市2011年城市建设农用地转用和土地征收方案批复的通知》（甘国土资建发〔2011〕11号），同意上报我市七里河区城市总体规划范围内的农用地转用和土地征收实施方案。本批上报集体农用地22.3077公顷（其中：耕地1.7845公顷、园地18.0187公顷、其他农用地2.5045公顷），集体建设用地18.1931公顷，以上共计40.5008公顷。新增建设用地面积22.3077公顷……”2012年12月31日省政府就上述请示作出《实施方案批复》，批复“同意将你市七里河区彭家坪镇彭家坪村集体农用地22.3077公顷（其中：耕地1.7845公顷、园地18.0187公顷）转为建设用地，连同集体建设用地18.1931公顷一并征收为国有，以上共计批准建设用地40.5008公顷，作为兰州市2011年度城市建设实施方案中街巷、普通商品住房、公共管理与公共服务用地……”彭正堂等3人对《实施方案批复》不服于2018年8月21日向省政府提出行政复议申请，请求撤销《实施方案批复》，省政府受理后，于8月27日向原甘肃省国土资源厅发出甘政复字（2018）120号《行政复议答复通知书》，9月25日作出甘政复字（2018）120号《延期审理通知书》，同年11月8日作出《驳回复议决定》。彭正堂等3人不服，向法院提起行政诉讼。原审法院认为，本案的争议焦点为经国务院批准农用地转用和土地征收后省政府作出的《实施方案批复》是否属于行政复议范围。根据《中华人民共和国土地管理法》第二十一条第三款的规定，“省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。”为了实施上述土地利用总体规划，按土地利用年度计划分批次转用和征收土地的，国土资源部对省政府上报的请示进行审查，报国务院审批。本案中，省政府向原国土资源部上报的甘政发（2011）88号《关于兰州市2011年度城市建设用地的请示》经国务院批准后，原国土资源部作出国土资函（2011）605号《国土资源部关于兰州市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》：“原则同意你省呈报的兰州市农用地转用和土地征收方案”。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”的规定以及第四十五条第三款“征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批”的规定，省政府作出《实施方案批复》，是根据国务院的批准文件负责组织实施的行为，并非行使法定批准权限，不应视为履行土地转用和征收审批权，也不能视为新产生的独立审批行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决”之规定，原国土资源部依据国务院批准而作出国土资函（2011）605号《国土资源部关于兰州市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》的行为属最终裁决行为，进而省政府依据该批复作出的《实施方案批复》不属于行政复议范围。因此，彭正堂等3人针对《实施方案批复》申请行政复议后，省政府以“国务院批准征收土地后，省级人民政府批准实施方案不是行使法定批准权限，不能视为省级人民政府的审批行为，不属于行政复议范围”为由，作出“驳回申请人的行政复议申请”的《行政复议决定》并无不当。在此需要明确，“省级人民政府作出的农用地转用和征地批复”与“国务院批准土地征收后省级人民政府批准的实施方案”在权利救济上是存在不同的。对于“省级人民政府作出的农用地转用和征地批复”之行为，原国务院法制办公室国法秘复函（2017）817号《对宁夏回族自治区人民政府法制办公室〈关于省级人民政府土地批复行政复议案件有关问题的请示〉的复函》明确：“省级人民政府作出的征地批复性质上是行政征收决定，是征地审批机关行使征收审批权的具体的、唯一的表现形式，将对被征地农村集体经济组织和农民的财产权利等合法权益产生实质影响，依法属于行政复议范围”；而“国务院批准土地征收后省级人民政府批准的实施方案”之行为如果出现被撤销、确认违法等审理结果，有可能导致国务院批准的土地征收行为被否定的情形。因此，国务院批准土地征收后省级人民政府批准的实施方案不属于行政复议范围。综上，省政府作出的《驳回复议决定》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告彭正堂、王重彪、莫丽林的诉讼请求。上诉人彭正堂、王重彪、莫丽林上诉称，上诉人彭正堂等三人曾向兰州市国土资源局七里河分局申请，要求公开“征收彭家村的征地批准文件，一书四方案及勘测界定图等相关报批材料。”兰州市国土资源局七里河分局收到申请后，向上诉人公开了被上诉人省政府作出的甘政国土发[2012]1265号《甘肃省人民政府关于兰州市2011年度城市建设实施方案七里河区第2批用地的批复》及该批复报批过程中的一书四方案和勘测界定图等。按照法定程序，征地报批程序才涉及到一书四方案和勘测定界图，省级人民政府也对报批材料进行了批复。被上诉人针对兰政建（2012）123号文件明确了同意农用地转用方案并报批土地征为国有，且按照征收土地方案落实补偿安置工作，完全符合土地管理法的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五规定，法定的征收权限属于省政府，本案涉及的批复是由被上诉人自己权限内审批的与国务院没有关系。被上诉人将审批行为与实施行为混淆，一审查明事实不清，认定事实错误，适用法律不当。请求二审撤销一审判决，支持上诉人一审诉讼请求。被上诉人省政府答辩称，1、2011年9月6日，原国土资源部下发国土资函[2011]605号《关于兰州市2011年农用地转用和土地征收方案的批复》；2011年10月20日，原甘肃省国土资源厅作出甘国土资建发[2011]11号《转发国土资源部关于兰州市2011年城市建设农用地转用和土地征收方案批复的通知》；2012年10月25日，兰州市人民政府上报兰政建[2012]123号《关于报批我市七里河区2011年度第2批城市建设农用地转用和土地征收方案实施的请示》；2012年12月31日，被上诉人作出《实施方案批复》系省级人民政府在国务院批准农用地转用及土地征用批复后，根据国务院的批准文件再批准市级人民政府上报的土地征收实施方案。国务院批准征收土地后，省级人民政府批准实施方案不是法定批准权限，不能视为省级人民政府的审批行为，不属于行政复议范围。被上诉人省政府受理上诉人彭正堂等3人行政复议申请后，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项、第四十八条第一款第（二）项之规定，作出驳回被上诉人行政复议申请的决定，认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。2、一审法院认定被上诉人所作《实施方案批复》是对经国务院批准的兰州市2011年度农用地转用和土地征收方案的实施方案的审查，省政府批准的实施方案不属于行政复议范围。综上，一审法院判决驳回上诉人的上诉请求认定事实清楚，适用法律、法规正确。请求二审依法驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是被上诉人省政府作出甘政国土发（2012）1265号《关于兰州市2011年度城市建设实施方案七里河区第2批用地的批复》（以下简称《实施方案批复》）是否属于行政复议受案范围。《中华人民共和国行政复议法》第六条第及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请。提出行政复议申请的前提条件系申请人的行政复议申请事项属于行政复议范围。根据本案查明的基本事实，2011年9月6日，国土资源部作出国土资函（2011）605号《国土资源部关于兰州市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》，同意批准兰州市2011年度城市建设用地的请示，即兰州市农用地转用和土地征收方案。甘肃省国土资源厅根据国土资函（2011）605号《批复》，于2011年10月20日向兰州市人民政府作出甘国土资建发[2011]11号《甘肃省国土资源厅转发国土资源部关于兰州市2011年城市建设农用地转用和土地征收方案批复的通知》，兰州市人民政府于2012年10月25日又向省政府书面请示，被上诉人针对兰州市人民政府兰政建[2012]123号请示报告，作出甘政国土发[2012]1265号《甘肃省人民政府关于兰州市2011年对城市建设实施方案七里河区第2批用地的批复》（以下简称《实施方案批复》），其内容同意批准对兰州市七里河区彭家彭镇彭家坪村集体农用地22.3077公顷转为建设用地，连同集体建设用地18.1931公顷一并征收为国有。而作出该《实施方案批复》系根据甘肃省国土资源厅向兰州市人民政府转发国土资源部的《批复》的内部行政行为，对外不发生法律效力，被上诉人批准实施方案批复不是行使法定批准权限，不应视为审批行为，不属于行政复议的受案范围。因此，被上诉人省政府以彭正堂等三人申请行政复议不属于行政复议范围，并作出甘政复字（2018）120号《驳回行政复议申请决定》，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，判决驳回上诉人彭正堂等三人的诉讼请求并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人彭正堂、王重彪、莫丽林负担。本判决为终审判决。审判长 陈金瑞审判员 吕 强审判员 徐文娟 二〇一九年十一月十九日书记员 马恩亭附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。