湖南省益阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘09行终257号上诉人（原审原告）涂光辉，男，1972年9月29日出生，汉族，住湖南省南县荷花嘴乡。上诉人（原审原告）赵楚梅，男，1951年5月22日出生，汉族，住湖南省南县荷花嘴乡。两上诉人的共同委托代理人钟剑，湖南金剑律师事务所律师，代理权限为特别授权。被上诉人（原审被告）南县南洲镇人民政府。住所地：湖南省南县南洲镇南洲西路。法定代表人周力农，该镇镇长。出庭负责人廖定，该镇副镇长。委托代理人张军武，湖南跃海律师事务所律师，代理权限为一般代理。上诉人涂光辉、赵楚梅与被上诉人南县南洲镇人民政府（以下简称南洲镇政府）行政强制拆除决定一案，湖南省南县人民法院于2018年1月24日作出（2017）湘0921行初31号行政判决，涂光辉、赵楚梅不服，向本院提起上诉。本院受理后，于2018年6月14日作出（2018）湘09行终35号行政裁定，裁定撤销一审判决，发回湖南省南县人民法院重审。该院于2019年7月13日作出（2018）湘0921行初19号行政判决，涂光辉、赵楚梅不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年10月11日公开开庭审理了本案。上诉人涂光辉及两上诉人的共同委托代理人钟剑，被上诉人南洲镇政府的出庭负责人廖定及委托代理人张军武到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。湖南省南县人民法院认定，赵楚梅与涂光辉系叔侄关系，涂光辉系南县南洲镇原杨家岭村第二村民小组村民，赵楚梅系南县南洲镇原杨家岭村第四村民小组村民。因村组合并，原杨家岭村现为清水堰村。2017年2月，涂光辉出资在赵楚梅坐落清水堰村（原杨家岭村四组）的宅基地上动工建设三层房屋一栋，该房屋在法律法规规定的村庄规划区域内，属南洲镇政府辖区。2017年4月14日，因南县文体中心建设工程需要，南县国土资源局征地拆迁事务所对涂光辉坐落在清水堰村（原杨家岭村二组）的房屋及其附着物进行行政征收，根据《物权法》、《益阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》[市政府令（2014）1号]、《南县城市规划区集体土地上村（居）民建房管理办法》等法律政策的有关规定，经双方协商，达成了《集体土地上房屋征收补偿安置协议》：房屋征收补偿安置方式为货币补偿，补偿金额为1120063元。2017年5月，南洲镇政府巡查中发现原告未经合法批准，擅自在清水堰村（原杨家岭村四组）建设房屋，南县国土资源局于2017年5月26日作出《责令停止违法行为通知书》。2017年7月25日，南洲镇政府对涂光辉、赵楚梅的建设行为作出南南镇执限拆决字[2017]第5号《限期拆除决定书》，责令行政相对人涂光辉、赵楚梅对违法建设的房屋（面积166.32平方米）限于2017年8月1日之前自行拆除，逾期拒不自行拆除，将依法予以强制拆除。2017年8月28日，南洲镇政府针对涂光辉、赵楚梅的建房行为重新立案查处，并进行了现场勘验、检查和调查取证，认定该建房为违法建设。2017年9月13日，南洲镇政府向涂光辉、赵楚梅发出质证通知，并于2017年9月15日作出南南镇执限拆决字[2017]第12号《限期拆除决定书》，责令行政相对人涂光辉、赵楚梅对违法建设的住宅楼工程（面积为316.8平方米）限于2017年9月19日之前自行拆除，逾期拒不自行拆除，将依法予以强制拆除。2017年9月18日，南洲镇政府向涂光辉、赵楚梅发出《行政案件催告通知书》，告知涂光辉、赵楚梅自行履行拆除义务并享有陈述、申辩的权利。后俩涂光辉、赵楚梅仍未自行拆除。2017年9月20日，南洲镇政府作出南南镇强拆决字[2017]第12号《行政强制拆除决定书》，决定对行政相对人涂光辉、赵楚梅违法建设的住宅楼工程（面积为316.8平方米）予以强制拆除；并经依法公告后组织强制拆除。同日，南洲镇政府作出南南镇强拆告字[2017]第12号《行政强制拆除公告》，限行政相对人涂光辉在本公告公布之日起3日内自行拆除在南县南洲镇清水堰村（原杨家岭村第四组）胡建樟房屋的东侧投资新建的赵楚梅住宅楼工程（面积为316.8平方米）；如在公告规定期限内拒不自行拆除，将依法择时组织强制拆除。2017年9月25日，南洲镇政府向涂光辉、赵楚梅发出南南镇现拆告字（2017）第4号《现场拆除告知书》，对涂光辉、赵楚梅的上述房屋进行了强制拆除，时该拆除房屋处于第二层未封顶状态。涂光辉、赵楚梅不服，诉至法院。另查，涂光辉、赵楚梅不服南洲镇政府行政强制拆除决定一案，于2017年9月18日向法院提起行政诉讼，请求撤销南洲镇政府于2017年9月15日作出的南南镇执限拆决字[2017]第12号《限期拆除决定书》这一具体行政行为，湖南省南县人民法院于2018年1月24日作出（2017）湘0921行初31号《行政判决书》，判决驳回涂光辉、赵楚梅的诉讼请求。该案经湖南省益阳市中级人民法院二审，于2018年6月14日作出（2018）湘09行终35号《行政裁定书》，裁定撤销原判决，发回重审。本案重审诉讼中，涂光辉、赵楚梅就其增加的赔偿诉讼请求向法院申请对本案行政强制拆除房屋价值进行评估，湖南志成房地产评估有限公司受本院委托，对涂光辉、赵楚梅所有坐落于南县南洲镇清水堰村四组被拆除建筑物价值进行司法鉴定评估，于2019年4月22日作出志成估字（2018）第1105HFBP号房地产司法鉴定报告，估价结果确定该建筑物于价值时点2017年9月21日的建筑物市场价格为237798元。湖南省南县人民法院认为，本案的争议焦点为：一、涂光辉在赵楚梅宅基地上建造的房屋是否系违法建筑；二、南洲镇政府作出的行政行为是否合法有效；三、南洲镇政府是否应赔偿涂光辉、赵楚梅的损失。一、涂光辉在赵楚梅宅基地上建造的房屋是否系违法建筑的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《湖南省实施办法》第三十条第二款规定，在村庄规划区内进行农村村民住宅建设的，申请人持宅基地批准文件或者宅基地使用证明、户籍原件、村民委员会书面意见、住宅建设工程设计方案或者政府提供的通用设计图等材料，报所在地镇、乡人民政府审批，核发乡村建设规划许可证。本案中，涂光辉在南洲镇政府管辖的村庄规划区域内赵楚梅宅基地上进行住宅建设，未报南洲镇政府审批办理建设工程规划许可证，其未对涉案房屋建造的合法性提供证据，庭审中涂光辉亦自认建设房屋未取得土地、规划部门的审批手续。故其擅自建设房屋的行为，已违反了上述法律规定。涂光辉的宅基地及房屋被征收后，已经以货币补偿的方式获得了补偿安置，其宅基地使用权已被收回，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，涂光辉已不具备宅基地使用权的条件，其违法建设的行为已无法采取改正措施消除对规划实施的影响。同时，涂光辉不具备在农村申请建设住房的前提下，以村民小组全体村民同意其在赵楚梅的宅基地上拆旧建新为由，规避其在他人宅基地上建设房屋的事实，且涂光辉并未就提出的该事由向法院举证。综上，本案涂光辉、赵楚梅建设房屋违反了《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，所建设房屋系违法建筑。二、南洲镇政府作出的行政行为是否合法有效的问题。《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案案涉房屋在南洲镇政府管辖的村庄规划区域内，南洲镇政府有权对违法违规建设的房屋行使管理职能，在行政相对人不履行义务的前提下，其有权强制拆除违法建筑物，故南洲镇政府作出的行政行为并未超越其职权，且南洲镇政府在对案涉房屋作出的系列行政行为过程中，限期行政相对人自行履行拆除义务，并告知相关陈述、申辩、质证、听证等权利，履行了法定程序。法院对涂光辉、赵楚梅主张撤销南洲镇政府于2017年9月15日作出的南南镇执限拆决字[2017]第12号《限期拆除决定书》这一具体行政行为的诉讼请求不予支持。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。该条规定的期限是一种法定期间，对违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除行为规定了比一般行政强制执行行为更多的前置条件，即应经公告并经行政复议或行政诉讼的法定期限届满后，被执行人仍未自行拆除也未提起行政复议或行政诉讼的，有强制执行权的行政机关才可以依法强制执行。本案中南洲镇政府南县南洲镇人民政府于2017年9月20日作出南南镇强拆决字[2017]第12号《行政强制拆除决定书》，告知了行政相对人可以在六十日内申请行政复议和六个月内提起行政诉讼的权利，却在2017年9月25日即对案涉建筑物进行了强制拆除，显然不当，属程序违法。现案涉房屋已经拆除，强制拆除行为不具有可撤销的内容，法院依法确认该被诉行政强制拆除行为程序违法。三、南洲镇政府是否应赔偿原告损失的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或者法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。本案案涉房屋系涂光辉违法建设，且该违法建筑已无法采取改正措施进行救济，本案被拆除房屋不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的赔偿范围，依法对于该违法建筑物损失不应予以赔偿。同时，涂光辉、赵楚梅未向法院举证南洲镇政府的行政行为对其合法财产造成损失的证据，亦未举证其合法财产受到损失及损失大小和数额的证据，其仅以评估机构对被拆除违法建筑物的评估市场价值向法院主张国家赔偿，于法无据。综上，法院对涂光辉、赵楚梅主张南洲镇政府承担赔偿责任的诉请不予支持。另涂光辉、赵楚梅主张由南洲镇政府承担为维权的合理花费及律师费，其未向法院提供证据，不予支持。综上所述，法院对南县南洲镇人民政府于2017年9月25日行政强制拆除本案房屋的行政行为确认程序违法；对涂光辉、赵楚梅的其他诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，经审判委员会研究决定，故判决：一、驳回原告涂光辉、赵楚梅要求撤销被告南县南洲镇人民政府于2017年9月15日作出的南南镇执限拆决字[2017]第12号《限期拆除决定书》这一具体行政行为的诉讼请求；二、驳回原告涂光辉、赵楚梅要求被告南县南洲镇人民政府承担赔偿责任的诉讼请求；三、驳回原告涂光辉、赵楚梅要求被告南县南洲镇人民政府承担为维权的合理花费和律师费的诉讼请求；四、确认被告南县南洲镇人民政府于2017年9月25日拆除原告涂光辉、赵楚梅坐落于南县南洲镇清水堰村四组房屋的行政强制拆除行为程序违法。案件受理费50元，由被告南县南洲镇人民政府负担。上诉人涂光辉、赵楚梅不服一审判决，上诉提出：1、原审判决认定事实不清；2、原审判决定案证据不足；3、原审判决适用法律不当。上诉请求：1、请求法院依法撤销湖南省南县人民法院（2018）湘0921行初19号行政判决书的第一、二、三项；2、请求法院依法判决被上诉人全额承担对两上诉人因遭其违法强拆造成的财产损失（具体数额详见评估鉴定报告书）；3、请求法院依法判决由被上诉人承担本案上诉费用以及上诉人为维权所支付的合理花费。被上诉人南洲镇政府答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，办案程序合法，辨析说理有力，实体处理妥当。请求二审法院驳回上诉，维持原判，并由上诉人承担本案的上诉费用。当事人原审提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院二审查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，村民住房建设应当符合土地利用总体规划、村庄规划，遵循先审批后建设的程序要求。上诉人涂光辉、赵楚梅在南洲镇村庄规划区域内进行住宅建设，未报南洲镇政府审批办理建设工程规划许可证，未能提供证据证明所建房屋的合法性，仅以获得全村村民小组成员同意为由擅自建设房屋的行为，不符合《湖南省实施办法》第三十条第二款的规定。另根据《益阳市农村村民住房建设管理办法》第二十条第（二）项“农村村民申请建设住房，有下列情形之一的，不予批准：（二）住房虽因项目建设被拆除，但已经得到货币化补偿安置或住房安置的”规定，上诉人涂光辉原有房屋已因南县文体中心建设工程需要与原南县国土资源局征地拆迁事务所签订了《房屋征收补偿安置协议》，进行了货币补偿，不具有再次申请农村住房建设的条件，亦不可在赵楚梅的宅基地上进行拆旧建新，故上诉人涂光辉、赵楚梅所建房屋属于违法建筑。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，被上诉人南洲镇政府具有查处本行政区域内违法乡村建设的法定职权，其在行政强制措施实施过程中对上诉人涂光辉、赵楚梅的违法建设行为进行了立案审核、制作调查笔录、审批，告知了上诉人涂光辉、赵楚梅享有申辩权和听证权，并进行了送达，故其作出南南镇执限拆决字[2017]第12号《限期拆除决定书》的程序合法。但之后被上诉人南洲镇政府于2017年9月20日作出南南镇强拆决字[2017]第12号《行政强制拆除决定书》，告知了上诉人涂光辉、赵楚梅可以在六十日内申请行政复议或六个月内提起行政诉讼的权利，却在2017年9月25日即对涉案建筑物进行了强制拆除，不符合《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定。一审法院虽确认被上诉人南洲镇政府强制拆除行为程序违法，但获得国家赔偿的前提是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害造成损失。本案中，上诉人涂光辉、赵楚梅不能举证证明其所建房屋的合法性，因此其主张涉案房屋属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的赔偿范围，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，上诉人涂光辉、赵楚梅的上诉请求均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，本院依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人涂光辉、赵楚梅负担。本判决为终审判决。审 判 长  吴 斌审 判 员  傅爱军审 判 员  谭环栋二〇一九年十一月十九日法官助理  苏婧如书 记 员  肖 贝