宁夏回族自治区中卫市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）宁05行再2号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：宁夏中卫市天利广告装饰工程有限公司。住所地：中卫市沙坡头区鼓楼南街银基3号楼17号房。 法定代表人：贺志令，该公司总经理。 委托诉讼代理人：吕伟国，宁夏鸣钟律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 被申请人（一审被告、二审上诉人）：中卫市交通运输局。 法定代表人：冯建军，局长。 出庭负责人：王立成，该局副局长。 委托诉讼代理人：马晓梅，该局办公室负责人。代理权限为特别授权代理。 委托诉讼代理人：吴轶庭，宁夏辅德（中卫）律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 原审第三人（二审上诉人）：中卫市诚誉广告传媒有限公司。 法定代表人：张鹏刚，该公司总经理。 委托诉讼代理人：徐志强，宁夏君元律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。 再审申请人宁夏中卫市天利广告装饰工程有限公司（以下简称天利公司）因与被申请人中卫市交通运输局（以下简称交通局）、原审第三人中卫市诚誉广告传媒有限公司（以下简称诚誉公司）行政撤销及行政许可一案，不服宁夏回族自治区中卫市沙坡头区人民法院(2018)宁0502行初27号行政判决和本院（2019）宁05行终8号行政判决，向宁夏回族自治区高级人民法院申请再审。宁夏回族自治区高级人民法院于2019年9月12日作出（2019）宁行申100号行政裁定，指令本院再审本案。本院于2019年10月10日立案后，依法另行组成合议庭，于同年11月4日公开开庭进行了审理。再审申请人天利公司的法定代表人贺志令及委托诉讼代理人吕伟国，被申请人交通局的出庭负责人王立成及委托诉讼代理人吴轶庭、马晓梅，原审第三人诚誉公司的委托诉讼代理人徐志强到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 天力公司再审称，1.按照交通局发布的招标公告，排名第一的中标候选人放弃中标，投标人可依序确定为中标候选人。本案中三家投标公司中的优派莱斯公司、立斯达公司均放弃中标，天力公司为剩余的唯一投标单位理应作为中标单位与交通局签订协议。当时，交通局已确定天利公司为中标人，双方已进行了现场勘察及位置确定，交通局也为天利公司开具了6份施工手续，天利公司已按照要求建成了6座公交车候车亭，其他候车亭因诚誉公司的阻拦未能建成，后交通局私下与诚誉公司签订了涉案协议。2.根据建设部《城市公共汽电车客运管理办法》第三条、第七条的规定，涉案工程属于城市公共汽电车客运服务设施，应当按照《行政许可法》及相关市政公用事业特许经营管理的规定，依法确定经营者。因此，涉案工程属于政府特许经营权许可，并非建筑工程。3.交通局所称优派莱斯公司和立斯达公司中标后并未弃标，而是将相关建设工程委托给第三人诚誉公司建设的意见与事实不符。4.交通局与诚誉公司签订的《中卫市沙坡头区公交候车亭建设经营协议》属于特许经营许可。5.天利公司属于本案适格的诉讼主体。请求：1.依法撤销宁夏回族自治区中卫市沙坡头区人民法院（2018）宁0502行初27号行政判决及宁夏回族自治区中卫市中级人民法院（2019）宁05行终8号行政判决，判令支持天利公司一审全部诉讼请求；2.一、二审诉讼费由被申请人承担。 交通局辩称，1.天利公司所述2014年7月交通局发布招标公告对中卫市沙坡头区公交线路候车亭项目工程进行公开招标的事实属实。经过招投标，于2014年8月12日公布了优派莱斯公司为一标段中标单位，立斯达公司为二标段中标单位，天利公司作为投标人之一没有中标，不是中标候选人。2.天利公司陈述优派莱斯公司和立斯达公司在放弃中标的情况下，其理应是该项目的中标人没有事实依据。优派莱斯公司和立斯达公司中标后并未弃标，而是将相关建设工程委托给诚誉公司建设。为了便于管理，交通局与诚誉公司签订了协议。3.交通局与诚誉公司签订的协议内容不是特许经营行为，天利公司认为涉案招标项目是特许经营项目并以此为由提起诉讼，没有法律依据。天利公司在本案前已经通过民事诉讼要求确认上述协议无效，人民法院受理并审理作出了判决。由此可见交通局与诚誉公司签订的协议实际上是民事协议不是行政协议，对公交候车亭的建设经营行为也不属政府的特许经营行为，天利公司要求撤销交通局与诚誉公司签订的协议没有法律依据。4.由于天利公司不是该项目中标人，也不是中标候选人，涉案协议即使认定属于特许经营行为，其与涉案签订协议的行为之间没有利害关系，该行为对天利公司的权利义务没有产生实际的影响，故天利公司不是本案适格的诉讼主体，且本案已超过诉讼时效。综上，请求驳回天利公司的再审请求及诉讼请求。 诚誉公司的答辩意见与交通局的答辩意见一致。 天利公司一审诉讼请求：1.请求撤销交通局对诚誉公司中卫市沙坡头区公交候车亭的特许经营的行政行为，并确认交通局与诚誉公司于2014年10月8日签订的两份《中卫市沙坡头区公交候车亭建设经营协议》无效。2.判决交通局作出许可天利公司对中卫市沙坡头区公交候车特许经营权的行政许可。3.由交通局承担诉讼费。事实与理由：2014年7月7日，交通局公开发布中卫市沙坡头区公交线路候车亭工程投资人的招标文件，对中卫市沙坡头区1至7路公交线路的公交车途经站点268个候车亭建设经营分两个标段招标。2014年8月12日，交通局作出优派莱斯公司、立斯达公司为中卫市沙坡头区公交线路候车亭工程投资人的中标通知。但天利公司如今才得知优派莱斯公司、立斯达公司弃标，交通局未再次公开进行招标，于2014年10月8日与第三人签订两份《中卫市沙坡头区公交候车亭建设经营协议》，将涉及国家规定的特许经营权擅自许可给了在2014年8月才注册成立的诚誉公司，其行为违反《招投标法》及国家有关公用事业特许经营的规定，损害了社会公共利益，剥夺了天利公司应享有的特许经营权，侵害了天利公司的合法权益，故提起行政诉讼。 交通局述称，1.交通局于2014年8月12日公布了宁夏优派莱斯公司和立斯达公司中标通知，天利公司作为公交候车亭建设项目投标人之一并未中标该建设项目。2.优派莱斯公司和立斯达公司中标后，将相关建设工程委托给诚誉公司建设，为了便于今后管理，才与诚誉公司又签订了协议。3.交通局与诚誉公司签订的侯车亭建设经营协议，并不是特许经营行为，本案起诉前天利公司已经通过民事诉讼要求法院确认上述协议无效，人民法院已进行了审理和判决，该协议应属于民事协议，不是行政协议。4.天利公司对交通局将应许可给其的特许经营权违法许可给了他人的陈述没有事实依据，因天利公司在该招标项目中并未中标，即便认定本案所述的建设经营行为属于特许经营行为，也没有将该项目直接许可给天利公司经营的事实依据及法律依据。5.2016年1月，诚誉公司起诉天利公司要求停止侵权行为时，天利公司已经知道交通局与诚誉公司签订了本案协议，其于2018年才提起行政诉讼，明显超过起诉时间。6.天利公司不是本案适格的诉讼主体，交通局与诚誉公司签订建设经营协议的行为与天利公司无利害关系，没有实际影响到其权利义务。请求驳回天利公司诉讼请求。 诚誉公司述称，1.2014年，天利公司已知晓诚誉公司在实际建设候车亭。在建设过程中因天利公司与诚誉公司发生冲突还报了警。2.天利公司在诉状中所陈述的规定并不存在，国家对涉案标的物的行为属性没有明确规定。3.诚誉公司与交通局之间的协议及诚誉公司对公交站台的建设并不损害社会公共利益。4.天利公司不是交通局与诚誉公司签订协议的当事人，也未中标，不属于经营许可或民事合同中的任何一方当事人，不存在剥夺其相应的特许经营权，本案也不属于特许经营权行为，请求驳回天利公司的诉讼请求。 一审法院审理查明，2014年7月7日，交通局对中卫市沙坡头区公交线路候车亭向社会公开发布招投标公告，并在招标公告第二章投标人须知中明确规定“使用国有资金投资或者国家融资的项目，招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人。排名第一的中标候选人放弃中标，因不可抗力提出不能履行合同，或者招标文件规定应当提交履约担保而在规定的期限内未能提交的，招标人可依序确定其他中标候选人为中标人。”天利公司与立斯达公司、优派莱斯公司参与投标。2014年8月12日开标，公布的第一标段的中标人是优派莱斯公司，第二标段的中标人是立斯达公司。天利公司在上述工程中未中标。2014年10月18日，交通局就文昌街以西127个候车亭、文昌东街141个候车亭及广告位建设经营项目与优派莱斯公司、诚誉公司分别签订了《中卫市沙坡头区公交候车亭建设经营协议》。 一审法院认为，根据《招投标法》第四十八条第一款、第二款规定：“中标人应当按照合同约定履行义务，完成中标项目。中标人不得向他人转让中标项目，也不得将中标项目肢解后分别向他人转让。中标人按照合同约定或者经招标人同意，可以将中标项目的部分非主体、非关键性工作分包给他人完成。接受分包的人应当具备相应的资格条件，并不得再次分包”之规定，交通局明知涉案工程由中标人优派莱斯公司转让给诚誉公司建设，却仍与诚誉公司签订《中卫市沙坡头区公交候车亭建设经营协议》，将涉案工程交由诚誉公司建设经营，明显违法。故对天利公司主张交通局与诚誉公司于2014年10月8日签订的两份《中卫市沙坡头区公交候车亭建设经营协议》无效的诉讼请求，予以支持。对天利公司主张撤销交通局对诚誉公司中卫市沙坡头区公交候车亭的特许经营的行政行为，以及主张交通局作出许可天利公司对中卫市沙坡头区公交候车亭特许经营权的行政许可的诉讼请求，经审查，涉案工程属于公共交通的附属设施，不属于市政公用事业特许经营范畴，且天利公司在涉案工程中并未中标，故对上述诉讼请求，不予支持。交通局及诚誉公司提出本案已超过起诉期限，且天利公司与本案行政行为无利害关系，并非本案适格原告的意见。经审查，本案符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十条第一款第（八）项：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的”之规定，天利公司系本案适格主体；天利公司于2016年3月7日已经知道交通局与诚誉公司签订了《中卫市沙坡头区公交候车亭建设经营协议》及该建设经营协议的具体内容，但该行政行为并未告知当事人诉讼期限，故本案应适用未告知诉讼期限的法律规定，即适用最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法若干间题解释》法释（2000）8号第四十一条第一款不得超过2年的规定，天利公司于2018年1月30日提起诉讼，没有超过起诉期限。故对交通局与诚誉公司的上述意见不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条、第二十九条第一款、第四十六条第一款、第五十四条第一款、第七十五条、《中华人民共和国招投标法》第四十八条第一款、第二款之规定，判决：一、确认交通局与诚誉公司于2014年10月8日签订的两份《中卫市沙坡头区公交候车亭建设经营协议》无效；二、驳回天利公司其他诉讼请求；案件受理费50元，由天利公司负担25元，交通局负担25元。 天利公司对上述一审判决不服，向本院提出上诉请求：1.撤销一审判决书第二项及交通局对诚誉公司对中卫市沙坡头区公交候车亭的特许经营的行政行为，依法判决交通局作出由天利公司对中卫市沙坡头区公交候车亭特许经营权的行政许可；2.一、二审案件受理费由交通局承担。事实与理由：1.交通局作为中卫市沙坡头区公交候车亭工程的行政主管部门，对属于市政公用事业特许经营范畴的中卫市沙坡头区公交候车亭建设及经营期限进行公开招标，其行为完全属于行政许可行为，一审法院对该事实未予认定，属认定事实错误。2.交通局与诚誉公司违反法律规定于2014年10月8日签订的《中卫市沙坡头区公交候车亭建设经营协议》，实际就是对诚誉公司的特许经营的行政行为的许可，该协议不仅无效，而且对诚誉公司的特许经营的行政行为也应予以撤销。3.天利公司实际为中卫市沙坡头区公交线路候车亭工程投资人、中标单位，交通局应将中卫市沙坡头区公交线路候车亭工程的特许经营权许可给天利公司。 交通局上诉请求：1.依法撤销一审判决，改判驳回天利公司的一审诉讼请求；2.诉讼费由天利公司承担。事实与理由：1.天利公司不是本案的适格诉讼主体。2.一审认定交通局与诚誉公司签订的《中卫市沙坡头区候车亭建设经营协议》中所述设施建设项目，不属于市政公用事业特许经营的范围，又支持天利公司通过行政诉讼的方式确认该协议效力问题，属于适用法律有误。 诚誉公司上诉请求：1.依法撤销一审判决，改判驳回天利公司一审诉讼请求；2.诉讼费由天利公司承担。事实和理由：1.天利公司不是本案的适格诉讼主体。2.交通局与诚誉公司签订的公交候车亭建设经营协议不是特许经营行为，不属于行政行为，不应适用《行政诉讼法》对本案进行判决。 交通局针对天利公司、诚誉公司的上诉请求、理由辩称：1.涉案《中卫市沙坡头区候车亭建设协议》中所述的建设项目不属于市政公用事业特许经营的范围。建设部2004年5月1日实施的《市政公用事业特许经营管理办法》第二条、第三条规定：实施特许经营的项目由省、自治区、直辖市通过法定形式和程序确定。但是在实施过程中宁夏地区一直未对哪些项目属于特许经营的范围作出明确规定，因此，天利公司仅凭签订协议的一方属于行政机关就认定签订的协议属于行政协议，没有法律依据；2.天利公司所述原中标单位弃标后，交通局应确定天利公司为中标单位，没有事实依据。另，同意诚誉公司的上诉理由。 诚誉公司针对天利公司、交通局的上诉请求的答辩意见与交通局的答辩意见一致，并认同交通局的上诉意见。 天利公司对交通局、诚誉公司的上诉请求辩称：交通局、诚誉公司的上诉请求没有法律依据，具体理由与其上诉理由一致。 二审期间，双方当事人均未提交新的证据。 本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。 本院二审认为，本案中,交通局对涉案项目进行了招投标,但交通局明知涉案工程由中标人优派莱斯公司转让给诚誉公司建设，却仍与诚誉公司签订《中卫市沙坡头区公交候车亭建设经营协议》，将涉案工程交由诚誉公司建设经营，违反了《招投标法》第四十八条第一款、第二款规定，其签订的协议无效。一审判决该协议无效符合法律规定。对交通局、诚誉公司提出本案不属于行政案件的观点，经审查，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（八）项规定，本案属于行政案件受案范围，因此，本案是行政案件，对交通局、诚誉公司的此项观点不予支持。天利公司主张撤销交通局对诚誉公司对中卫市沙坡头区公交候车亭的特许经营的行政行为，以及主张交通局作出其对中卫市沙坡头区公交候车亭特许经营权的行政许可的上诉讼请求。经审查，涉案工程属于公共交通的附属设施，是一项建筑工程，不属于专项许可，不属于市政公用事业特许经营范畴，故对天利公司的上诉请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决：驳回上诉，维持原判；二审案件受理费50元，由天利公司负担16元，交通局负担18元，诚誉公司负担16元。 本案再审期间，天利公司提供卫建设发（2003）30号文件一份、公交站台候车亭照片27张。证明原中卫县建设与环境保护局以文件批准天利公司保留县城原广告灯箱长久经营权的事实，以及天利公司长期对公交1路26座站台候车亭实际经营的事实（在2003年时只有1路公交）。 经交通局质证，认为该证据与本案没有关联性，不是新的证据，天利公司在2014年7月参与涉案候车亭项目投标时就是认可了对候车亭项目的重新建设经营。卫建设发（2003）30号文件内容是天利公司向建设与环境保护局申请对原广告灯箱长久经营的事项，建设与环境保护局的批复是同意继续经营，并未同意长久经营；27张照片不能证明天利公司的证明目的，对其真实性不予认可。 诚誉公司质证，同意交通局的质证意见，补充以下：该文件中明确了除特殊情况外不改变经营性质，不随意拆除。2014年随着中卫城市扩建公交站台增加，需要对原站台重新规划布局，已属于超出天利公司的经营范围，且在招投标过程中天利公司积极主动进行招投标，即视为其对原经营权的终止，认可重新进行规划建设经营。 交通局、诚誉公司均未提供新的证据。 对再审证据的分析认证：天利公司提供的证据，不能达到其证明目的，不予采信。 再审查明的事实与一审查明的事实一致，予以确认。但交通局与优派莱斯公司和诚誉公司签订协议的时间是2014年10月8日，一审判决书表述为2014年10月18日错误。 本院再审认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，天利公司虽然参与了涉案工程项目的投标，但其既不是中标人，也不是中标候选人，其对于交通局和诚誉公司签订《中卫市沙皮头区公交候车亭建设经营协议》的行为无利害关系，其针对该行为提起行政诉讼，欠缺法律上的利害关系，不具有本案原告主体资格。原审判决认定天利公司系本案原告适格主体错误，再审应予纠正。 根据《中华人民共和国招投标法》第四十八条规定：中标人应当按照合同约定履行义务，完成中标项目，中标人不得向他人转让中标项目，也不得将中标项目肢解后分别向他人转让。涉案工程中标人将中标工程项目转委托第三人诚誉公司完成的行为，以及交通局与诚誉公司签订中标工程项目建设协议的行为均违反了上述法律规定。天利公司向一审法院提出的二项诉讼请求中涉及撤销特许经营行为、确认《协议》无效、作出行政许可行为属于三个不同的法律关系，一、二审将三个不同的行政行为作为一个案件审理作出判决不当，违反了行政诉讼一行为一诉讼的原则。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十二条、第一百二十三条第一款（一）项、第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定如下： 一、撤销本院（2019）宁05行终8号行政判决及宁夏回族自治区中卫市沙坡头区人民法院(2018)宁0502行初27号行政判决； 二、驳回宁夏中卫市天利广告装饰工程有限公司的起诉。 一、二审案件受理费各50元，退回宁夏中卫市天利广告装饰工程有限公司。 本裁定为终审裁定。 审判长  万生虎 审判员  蒋玉春 审判员  吕广飞 二〇一九年十一月十八日 书记员  马晓芮 附：本案适用法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 第一百二十二条人民法院审理再审案件，认为原生效判决、裁定确有错误，在撤销原生效判决或者裁定的同时，可以对生效判决、裁定的内容作出相应裁判，也可以裁定撤销生效判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审理。 第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理： （一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉； （二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予立案裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理； （三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。