湖北省宜昌市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）鄂05行赔初3号原告兴山县水月寺镇兴宇磷矿，住所地：兴山县水月寺镇居委会。法定代表人罗晓宇，总经理。委托诉讼代理人孔德峰，北京市权达律师事务所律师。特别授权代理。委托诉讼代理人郏怀萍，江苏简安律师事务所律师。特别授权代理。被告宜昌市人民政府，住所地：宜昌市西陵区沿江大道102号。法定代表人张家胜，市长。委托诉讼代理人覃远琳，宜昌市自然资源和规划局调研员。一般授权代理。委托诉讼代理人张建华,湖北普济律师事务所律师。一般授权代理。原告兴山县水月寺镇兴宇磷矿（以下简称兴宇磷矿）诉被告宜昌市人民政府（以下简称宜昌市政府）行政赔偿一案，本院于2019年3月29日立案受理后，向被告宜昌市政府送达了起诉状副本，被告在法定期限内向本院提交了《延期提交证据申请书》，并在申请延期的期限内向本院提交了答辩状和证据材料，本院将被告提交的答辩状和证据材料在法定期限内送达给原告。本院依法组成由审判员甘杨担任审判长，审判员曹某、胡某1参加的合议庭，于2019年6月19日公开开庭审理了本案。原告兴宇磷矿的法定代表人罗晓宇及委托诉讼代理人孔德峰、郏怀萍，被告宜昌市政府的委托诉讼代理人覃远琳、张建华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告兴宇磷矿诉称：1、1997年8月，兴山县水月寺镇人民政府（以下简称水月寺镇政府）以水政发[1997]41号文批复同意兴山县水月寺工业公司组建兴山县宜兴高头坪磷矿，当时办理的企业法人营业执照登记的企业名称为兴山县宜兴磷矿，法定代表人为罗晓宇。1998年3月，兴山县水月寺工业公司以兴山县宜兴磷矿的名义向兴山县工商行政管理局申请注销了该磷矿的工商登记。2000年8月，兴山县水月寺镇经济委员会发文成立兴宇磷矿，磷矿法定代表人仍为罗晓宇。同年12月，兴宇磷矿取得原湖北省国土资源厅颁发的4200000040565号《采矿许可证》和4200000040567号《采矿许可证》(以下简称565号和567号《采矿许可证》)。2、2001年8月1日，宜昌市政府以整合矿产资源开发，落实中加合资宜昌磷矿矿肥结合项目为由，下发《市人民政府关于关闭部分磷矿企业的紧急通知》（宜府发[2001]43号），决定关闭夷陵区、兴山县范围内的10家磷矿矿山企业（原告开采范围内的兴山县宜兴高头坪一矿、高头坪二矿属于10家关闭企业之列）。同时要求夷陵区、兴山县人民政府（以下简称兴山县政府）对关闭的矿山企业，要精心组织其转产，妥善安置职工生活。同年8月13日，兴山县政府根据被告的文件精神作出《县人民政府关于关闭部分磷矿企业的紧急通知》（兴政发[2001]19号），要求包括原告开采范围内的兴山县宜兴高头坪一矿、高头坪二矿等磷矿企业在2001年8月31日前撤出全部设备，将井口予以封闭，由县政府组织验收。水月寺镇政府、有关部门对关闭的矿山企业，要精心组织其转产，妥善安置职工生活，确保社会稳定。此后，原告开采范围内的兴山县宜兴高头坪一矿、二矿被强令关闭。3、2003年5月，被告下属的湖北宜昌磷化工业集团有限公司（以下简称磷化有限公司）成立，上述被关闭的原告矿区在2004年10月以后由磷化有限公司取得。2012年磷化有限公司被湖北兴发化工集团股份有限公司（以下简称兴发化工集团）吸收合并，其将控股的宜昌枫叶化工有限公司(以下简称枫叶化工公司)也转由兴发化工集团控制，同时磷化有限公司将其持有的《采矿许可证》矿权有偿转让给枫叶化工公司。4、原告开采范围内的兴山县宜兴高头坪一矿、二矿属于原告享有合法权利的财产，被告以行政文件的方式关闭并收回原告对上述矿区的开采权，依法应给予原告补偿，在未依法进行补偿之前，被告就单方采取关闭措施，其收回采矿权行为违法。被告虽然要求兴山县政府负责对原告进行协调补偿，但是关于补偿问题兴山县政府却一直没有具体落实。为此，原告自2004年至2013年期间，一直向湖北省国土资源厅、被告、磷化有限公司请求解决问题。2015年12月7日，原告向兴山县政府递交“兴山县兴宇磷矿《关于矿产确权及赔偿》的请求书”，请求兴山县政府对原告的矿产进行保护、确权，并及时组织协调。由于兴山县政府拒绝给予答复，2016年原告以兴山县政府为被告、兴发化工集团、枫叶化工公司为第三人提起行政诉讼，要求兴山县政府及时对原告的矿产进行确权，组织原告与兴发化工集团、枫叶化工公司调解侵权赔偿、归还矿产、采矿权；由兴山县政府督促兴发化工集团、枫叶化工公司共同赔偿原告损失。经过一系列艰辛的诉讼，宜昌市中级人民法院于2017年6月16日作出（2017）鄂05行初3号行政判决书，判决认定原告诉请的磷矿关闭后的损失补偿问题，有待兴山县政府及相关部门履行职责后才能确定，同时兴山县政府有义务对原告提出的《关于矿产确权及赔偿的请求书》进行答复，据此判决：责令兴山县政府于判决生效后60日内对原告提出的请求作出处理并答复。上述一审判决书，经湖北省高级人民法院（2017）鄂行终878号行政判决书予以维持。此后原告向宜昌市中级人民法院申请了强制执行，兴山县政府于2017年12月13日向原告作出《关于兴宇磷矿的请求书答复函》（兴政函[2017]123号），约请兴发化工集团、枫叶化工公司于2017年12月19日在兴山县信访办公室一楼接待大厅就补偿问题进行洽谈，但洽谈没有任何结果。5、2018年12月18日原告以邮政快递的形式分别向被告、兴山县政府寄送《行政赔偿请求书》，提出由于兴山县政府主持兴发化工集团、枫叶化工公司通过协商解决补偿问题的路径已经不可能达到，被告作为关闭原告开采矿区的行政主体，兴山县政府作为具体实施关闭矿区的行政主体，均有对原告的损失予以赔偿的责任，赔偿金额为111810090元。6、原告向被告、兴山县政府分别寄送《行政赔偿申请书》之后，分别于2019年2月25日、2019年3月8日收到《宜昌市人民政府国家赔偿决定书》和《兴山县人民政府国家赔偿决定书》，上述决定书均对原告提出的赔偿请求不予支持，同时告知，如不服决定自收到决定书后三个月内向法院提起诉讼。鉴于以上事实和理由，原告为维护合法权利，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条之规定，提起本案诉讼。请求：1、判令被告支付原告赔偿款111810090元；2、本案诉讼费用由被告承担。被告宜昌市政府辩称：1、被告发文要求关闭原告所属的高头坪一矿、高头坪二矿符合《中华人民共和国矿产资源法》的规定，是有依据的合法行为，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的应当给予行政赔偿的情形。根据《国家计委关于湖北省宜昌磷矿总体规划的批复》、《国家计委、地矿部关于湖北省宜昌磷矿列为国家规划矿区的通知》精神，宜昌磷矿区的店子坪、树崆坪列为国家规划矿区。原告所属的高头坪一矿、高头坪二矿即位于树崆坪矿区。1998年，中加合资宜昌磷矿矿肥结合项目经过国家计委立项，原湖北省地矿厅对工程首期采矿范围宜昌磷矿国家规划矿区中的店子坪矿区、树崆坪矿区进行了划定批复。为有效保护和合理开发利用国家规划矿区的磷矿资源，遏制严重浪费磷矿资源的开采行为，实现宜昌经济可持续发展，2001年8月1日，被告根据《中华人民共和国矿产资源法》和相关文件规定，下发了《市人民政府关于关闭部分磷矿企业的紧急通知》，决定关闭宜昌磷矿区的店子坪矿区、树崆坪矿区、杉树垭矿区共10家磷矿企业，并对12家矿山企业停产整顿。文件同时要求夷陵区、兴山县政府对关闭的矿山企业，要精心组织其转产、妥善安排好职工生活，确保社会稳定。《中华人民共和国矿产资源法》第三十六条规定：“国务院和国务院有关主管部门批准开办的矿山企业矿区范围内已有的集体矿山企业，应当关闭或者到指定的其他地点开采，由矿山建设单位给予合理的补偿，并妥善安置群众生活；也可以按照该矿山企业的统筹安排，实行联合经营。”被告要求关闭高头坪一矿、二矿符合《中华人民共和国矿产资源法》等法律、行政法规的规定，该行为合法有效。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，行政赔偿的构成要件为行政机关及其工作人员在行使职权时的行为违法。由于被告的行为合法有效，原告请求行政赔偿不符合相关法律规定，应当依法驳回其诉讼请求。根据《中华人民共和国矿产资源法》第三十六条的规定，原告有权要求相关矿山建设单位给予合理的补偿，而非申请行政赔偿。2、原告请求国家赔偿超过了申请时效，不符合行政赔偿案件的受理条件，应当依法驳回其起诉。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条的规定，该时效的性质为除斥期间，不是诉讼时效，不适用中断、中止、延长的规定。高头坪磷矿关闭时间为2001年8月15日，原告如果认为关闭行为侵犯了其财产权，应于2003年8月15日前申请行政赔偿，但其于2018年12月19日才向被告申请行政赔偿，远远超出了法定的申请时效。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条的规定，原告的起诉不符合受理条件，应当驳回其起诉。3、原告请求赔偿111810090元没有事实和法律依据，且明显过高，远远超出其直接损失，人民法院亦不应支持其赔偿请求。第一，2003年5月27日，宜昌市国有资产管理委员会办公室、宜昌市国土资源局向“宜昌磷化集团”作出了《关于对国家规划矿区内关闭的矿山企业适当补偿问题的通知》，明确了投资补偿的原则、补偿对象和范围、投资补偿计算方法，根据测算结果，会计事务所报告原告的投资总额为2793228元，投资净值为1366489元，剩余资源收益值为288万元，平均投资水平为105万元。根据测算结果，原告的补偿金额为105万元。上述《通知》确定的补偿方案客观反映了各关闭矿山企业的实际情况，合法合理合情，也为除原告以外的其他矿山企业所接受。由于原告认为补偿金额偏低，未能签订补偿协议，兴山县政府请求被告保留了高头坪磷矿的补偿权。第二，原告计算的损失明显没有事实和法律依据。关闭矿山的时间为2001年8月，应以该时点计算损失，而非2018年12月；原告的采矿权证的有效期至2002年12月，到期后，其采矿权已自行失效而废止，原告按采矿权的现有价值计算损失，于法无据，其自行编制的资产负债表不应采信。综上所述，原告的起诉不符合行政赔偿案件的受理条件，其请求被告赔偿损失没有事实依据，且不符合法律规定，请求人民法院依法驳回其起诉或驳回其诉讼请求。原告兴宇磷矿向本院提交了以下证据：第一组证据：1、原告的营业执照复印件；2、原告的组织机构代码证复印件；3、原告的采矿许可证复印件；证明原告的主体资格及依法享有的采矿权。第二组证据：1、《市人民政府关于关闭部分磷矿企业的紧急通知》（宜府发[2001]43号）复印件，证明该《通知》不能作为关闭磷矿的法律依据，综合其他相关规定，该《通知》违法；2、《县人民政府关于关闭部分磷矿企业的紧急通知》（兴政发[2001]19号）复印件，证明由于前述43号《通知》自身的违法性，导致其不能成为19号《通知》的合法依据；3、兴山县地质矿产局2001年8月13日作出的《关闭磷矿企业通知》复印件；该组证据共同证明：被告违法关闭原告经营的磷矿，且未依法进行补偿。第三组证据：1、宜昌市中级人民法院（2016）鄂05行初16号行政判决书复印件；2、湖北省高级人民法院（2016）鄂行终765号行政裁定书复印件；3、宜昌市中级人民法院（2017）鄂05行初3号行政判决书复印件；4、湖北省高级人民法院（2017）鄂行终878号行政判决书复印件；5、最高人民法院（2018）最高法行申1171号行政裁定书复印件；6、兴山县政府《关于兴宇磷矿的请求书答复函》（兴政函[2017]123号）复印件；7、兴山县政府2017年12月13日作出的《关于履行人民法院判决书的函》复印件；该组证据证明：1、原告一直按照被告指示的途径，寻求通过与兴发化工集团、枫叶化工公司协商补偿；2、司法判决明确在补偿不能的情况下，才能通过国家赔偿途径解决问题；3、截止到提起本案诉讼，通过与案外人协商补偿来解决问题已经不可能实现；4、（2017）鄂05行初3号判决书第18页，明确了关于矿山关闭后的补偿问题，但在该案中没有作出处理，理由是有待相关部门作出处理后再行解决行政赔偿问题；（2017）鄂行终878号判决书第9页，确认了宜昌市中级人民法院关于先行调解补偿，然后才能确定行政赔偿的判决意见；（2018）最高法行申1171号裁定书第10页中，高度赞扬了一、二审判决对于先行协调补偿这一解决问题路径的合理性确认。因此，本案原告向行政机关提起行政赔偿申请没有超过法律规定的时间。第四组证据：1、《行政赔偿申请书》复印件；2、被告2019年2月18日作出的《国家赔偿决定书》复印件；3、兴山县政府2019年2月20日作出的《国家赔偿决定书》复印件；证明：1、原告依法向被告及兴山县政府提出赔偿请求；2、被告及兴山县政府驳回原告赔偿请求；3、被告及兴山县政府指示原告依法提起国家赔偿诉讼；4、首先，在赔偿请求及两级政府作出的决定中，均涉及到合法性问题；其次，行政赔偿和行政补偿在现行法律制度下缺乏明确区分，事实上本案关闭矿山必然带来补偿问题，而未予以补偿属于违法，但从补偿或赔偿范围看，其依据是大体一致的，均涉及矿山关闭给原告带来的损失。第五组证据：1、《兴发集团：关于收购宜昌楚磷化工有限公司股权的公告-20081021》网站打印件；2、《湖北兴发化工集团股份有限公司关于受让湖北宜昌磷化工业集团有限公司国有股权的公告》网站打印件；证据1、2系兴发化工集团收购包含涉案磷矿矿权的公告，包含了对涉案矿权的价值评定。另外，基于该矿权的相关评估资料系由案外人兴发化工集团掌握，希望该公司能提供交易所涉及的评估报告。3、湖北华审会计师事务有限公司2002年7月29日出具的《审计报告》（鄂华审司财字[2002]445号）及附件企业法人营业执照、胡某2鹏、张某的执业证年检情况复印件；4、湖北华审会计师事务有限公司2008年4月20日出具的《审计报告》（鄂华审会专字[2008]043号）及附件企业法人营业执照、胡某2鹏执业证书、胡某2鹏、谢某的执业证年检情况复印件；证据3、4从投入方面说明原告取得涉案磷矿之后进行了相应的经营，依法取得的矿权应当受到法律保护。另外，对43号审计报告作出解释：磷矿关闭之后，企业还继续存续，相关人员的安置并未解决，单位的留守人员为了解决关闭后的补偿或赔偿问题，一直在寻求相关途径，所以产生了相应费用，还包括已经产生的投入的融资利息损失。2008年之后，有相应的财务记录，但由于经济问题没有进行审计，如果协商需要，这部分账簿可以与政府进行对账。该组证据共同证明：1、原告按照预期利益计算的损失；2、原告实际投入的部分损失；3、兴发化工集团的股权转让公告包含了其所持有的矿权价值，按照矿产资源企业股权交易的常规，其财务评估中肯定包含矿权价值的评估，对此，兴发化工集团有义务提供交易的基础资料，包含矿权评估的资料。被告对原告提交证据的质证意见为：对第一组证据中的证据1的真实性不持异议，但因原告没有办理年检，营业执照已于2002年8月13日被工商机关吊销；对证据2的真实性无异议，但企业法人营业执照被吊销后，应当办理组织机构代码证注销登记，该证已经失效，营业执照、组织机构代码证、税务登记证早已三证合一；对证据3的质证意见：1、应当提供原件，被告关注的问题是采矿许可证原件现在是否还在原告手上；2、该证只能证明原告曾经取得过采矿许可，该证已于2001年8月被原湖北省国土资源厅注销，且该证有效期限至2002年12月，未办理延续登记，该证已自行废止，丧失了法律效力；3、从证件记载内容上看，矿区面积只有0.1431平方公里，生产规模为3万吨/年，开采深度由1200米至1190标高。对第二组证据中的证据1：1、真实性不持异议，但该文件是上级行政机关基于内部层级监督关系作出的督促下级行政机关履行职责的行为，属于内部行政行为，并不直接对原告产生法律效力，该行政行为不属于行政诉讼受案范围；2、该文件符合《中华人民共和国矿产资源法》和国务院关于治理整顿矿产资源开发秩序的有关规定，内容合法有效；3、原告认为该文件中有关吊销营业执照的规定是违法的，该理解有误，原告的营业执照是因为没有进行年检而被吊销的；4、原告对关闭并无异议，是积极配合的，只是认为补偿金额偏低，原告只是认为在关闭之前应当补偿到位；对证据2、3：1、对真实性不持异议；2、对原告发生法律效力的行政行为应当是兴山县政府及其职能部门作出的行政行为，根据相关法律规定，对于上级机关批准的行政行为，应以对外发生法律效力文书上署名的机关为被告；3、原告2001年即已知道矿山关闭的事实，如对关闭行为和补偿不服，应当自知道其权利被侵犯之日起3个月内提起行政诉讼，原告提起本案诉讼已经超过了起诉期限，应当驳回其起诉。对第三组证据的质证意见：1、对真实性不持异议；2、原告对于是补偿还是赔偿以及补偿责任主体的认识是混乱的；3、原告之前以兴山县政府不履行法定职责为由提起的行政诉讼，不发生起诉期限中断的法律效果；4、法院判决后，兴山县政府组织各方当事人进行了协调，但由于原告要求过高，未能达成补偿协议。对第四组证据的质证意见：1、对真实性不持异议；2、被告告知原告要求行政赔偿不符合法律规定，且超过了请求期限；3、被告告知原告诉权，是针对被告作出的《国家赔偿决定书》，并不是认为原告要求国家赔偿没有超过起诉期限。对第五组证据的证据1、2：1、证据的形式不符合要求，无法判断其真实性；2、枫叶化工公司树崆坪采矿权与原告高头坪一矿在矿区面积、开采期限、可采储量、采矿权的取得方式等方面存在重大差异，不能以股权转让时的评估值来确定原告的损失；对证据3、4:1、从445号审计报告的内容来看，原告经营的磷矿自1994年至2002年7月累计投入的直接费用为243万余元，而且还包括原告成立以前的其它主体的投入，由此可以证明原告的请求明显过高；2、对审计报告的真实性、合法性有异议，原告经营的磷矿2001年被关闭，2002年被吊销营业执照，没有实际开展经营活动，购买车辆等开支缺乏必要性、合理性；3、原告未领取补偿款导致的损失扩大（如利息等），应由原告自行承担。被告依法向本院提交了以下证据：证据一、《市人民政府关于关闭部分磷矿企业的紧急通知》（宜府发[2001]43号）复印件，证明：1、被告关闭原告经营磷矿的历史背景、措施等基本事实；2、树崆坪矿区在1997年就被国家计委、地矿部列入国家规划矿区；3、中加合资宜昌磷矿矿肥结合工程项目经国家计委立项，原湖北省地矿厅对首期采矿范围进行了划定批复；4、被告要求兴山县政府对关闭的矿山企业，要精心组织转产，妥善安置好职工生活，确保社会稳定；5、该《通知》下发给兴山县政府，并不直接对原告产生影响。证据二、宜昌市国有资产管理委员会办公室、宜昌市国土资源局作出的《关于对国家规划矿区内关闭的矿山企业适当补偿问题的通知》（宜国资委办发［2003］25号）复印件，证明：1、《通知》明确了关闭矿山企业投资补偿的原则、补偿对象和范围、投资补偿计算方法；2、原告的投资净值为1366489元，剩余资源收益值为288万元，平均投资水平为105万元，根据测算结果，确定原告的补偿金额为105万元。该补偿金额合法合理，客观的反映了关闭时原告的资产情况。证据三、原告向被告、兴山县政府等单位作出的《高头坪磷矿关于一矿区关闭停产后突出问题的紧急报告》（兴宇矿字[2001]06号）复印件，证明：1、原告于2001年8月15日即已知晓关闭磷矿的事实；2、原告陈述项目总投资为2793228元。证据四、《行政赔偿申请书》复印件，证明：2018年12月19日，原告才向被告申请行政赔偿，超过了《中华人民共和国国家赔偿法》规定的申请时效。证据五、被告作出的《国家赔偿决定书》，证明：被告对原告提出的赔偿请求作出了不予赔偿的决定。原告对被告提交证据的质证意见为：对证据一的真实性无异议，但不认可其证明目的：首先，关于该份文件的合法性问题，原告在举证中已有陈述；其次，被告称该文件是由兴山县政府执行不直接对原告产生影响，是典型的推卸责任，有损政府的诚信形象。实际上，整个矿山的关闭包括补偿文件的下发，均是由被告全部掌控，把自己应当承担的责任推卸给下级政府，原告认为是非常不恰当的。对证据二的真实性无异议，但不认可其证明目的：该《通知》中的补偿方案是由被告单方制定，从内容来看，明显缺乏适当性，应适当考虑关闭矿山的市场价值，并以此为基础进行相应补偿。另外，该《通知》中涉及原始投资金额、剩余价值，上述两项均属于矿权人的合法权益，但该《通知》武断否定剩余资源价值，毫无理由的要求只赔偿原始投资金额的67%，显然是不适当的。对证据三的真实性无异议，对于证明内容也不持异议，但被告的证明内容显然掩盖了两个问题，一是本案争议的焦点在于是否给予补偿，因此诉讼时效的计算也应以兴山县政府无法协调案外人对原告进行补偿时起算；二是原告总投资270多万元的事实也正好证明了被告给予的105万元的补偿是毫无根据的，270多万元的投资所形成的采矿权价值才是补偿的依据，不能把投资成本与采矿权价值混为一谈。对证据四的真实性无异议，但不认可证明目的，关于本案的诉讼时效问题，与证据三中的质证意见相同。对证据五的真实性无异议，但其作出的不予赔偿决定没有法律依据。需要强调的是，对于关闭行为的合法性，由于收回原告的采矿权未进行任何补偿，该合法性无需通过专门的确认程序也能认定，对此，希望法院予以注意。本院认为，对于双方当事人提交的证据，对方当事人对其真实性无异议的，本院对其真实性予以认可，可以作为本案认定事实的根据。被告对原告提交的第五组证据有异议,但结合其他有效证据可以证明涉案股权转让的事实;对于该组证据中的证据3、4，只能证明原告委托审计机构作出了相应的审计报告。根据采信的证据、双方当事人在庭审中的陈述以及生效的裁判文书，本院认定如下案件事实：1、1997年8月，水月寺镇政府以水政发[1997]41号文批复同意兴山县水月寺工业公司组建兴山县宜兴高头坪磷矿，当时办理的企业法人营业执照登记的企业名称为兴山县宜兴磷矿，法定代表人为罗晓宇。采矿范围为兴山县水月寺镇树崆坪村高头坪磷矿。1998年3月，兴山县水月寺工业公司以兴山县宜兴磷矿的名义向兴山县工商行政管理局申请注销该磷矿的工商登记。2000年8月，兴山县水月寺镇经济委员会发文成立兴宇磷矿，磷矿法定代表人仍为罗晓宇。同年12月，兴宇磷矿取得原湖北省国土资源厅颁发的565号和567号《采矿许可证》，采矿范围分别为宜兴高头坪一磷矿、二磷矿。2、2001年8月1日，宜昌市政府根据《中华人民共和国矿产资源法》的规定和《宜昌市第二届人民代表大会第六次会议关于宜昌市国民经济和社会发展第十个五年计划纲要及（纲要）报告的决议》，为了有利于保护和合理开发宜昌磷矿国家规划矿区磷矿资源，确保中加合资宜昌磷矿矿肥结合工程项目的顺利实施，提高宜昌磷矿资源利用效率和水平，下发《市人民政府关于关闭部分磷矿企业的紧急通知》（宜府发[2001]43号），决定关闭夷陵区、兴山县范围内10家磷矿矿山企业，停产整顿12家磷矿矿山企业，兴宇磷矿开采范围内的兴山县宜兴高头坪一矿、高头坪二矿属于10家关闭企业之列。同年8月13日，兴山县政府根据前述宜昌市政府文件精神，下发《县人民政府关于关闭部分磷矿企业的紧急通知》（兴政发[2001]19号），要求包括兴宇磷矿开采范围内的兴山县宜兴高头坪一矿、高头坪二矿等磷矿企业在2001年8月15日前必须停止掘进、采矿活动，并于2001年8月31日前撤出全部设备，将井口予以封闭，由县政府组织验收。同日，兴山县地质矿产局根据宜昌市政府宜府发[2001]43号文件要求，对宜兴高头坪磷矿作出《关闭磷矿企业通知》。2001年8月，兴宇磷矿被关闭。2002年8月13日，因未办理企业年度检验，兴宇磷矿的企业法人营业执照被兴山县工商行政管理局公告吊销。3、2001年8月，兴宇磷矿向宜昌市政府、兴山县政府等单位报送《高头坪磷矿关于一矿区关闭停产后突出问题的紧急报告》（兴宇矿字[2001]06号），载明，公司项目总投资2793228元，根据宜昌市政府宜府发[2001]43号文件精神，兴宇磷矿认真执行上级指示精神，立即于8月10日彻底停产，停产以后公司出现了新的情况和突出问题，包括职工安置、偿还借款、拖欠税费、安全隐患等，要求政府为维护社会稳定，保证职工基本生活及公司前期投资不造成损失，依据兴宇磷矿实际情况酌情处理予以补偿。4、2003年5月27日，宜昌市国有资产管理委员会办公室、宜昌市国土资源局作出《关于对国家规划矿区内关闭的矿山企业适当补偿问题的通知》（宜国资委办发［2003］25号），对中加合资宜昌磷矿矿肥结合工程开采范围内关闭矿山企业的补偿问题进行了调整和测算，并分别从补偿原则、补偿对象及范围、投资补偿计算方法、测算结果等方面予以了明确。该《通知》附表根据《通知》中列明的测算方式对11家磷矿企业投资补偿进行了测算，确定宜兴高头坪一磷矿补偿价为105万元。兴宇磷矿认为105万元与自己实际投资的数额相差太大拒绝领取补偿款。5、2004年10月，磷化有限公司在支付采矿权价款后办理了4200000411548号《采矿许可证》，取得兴山县水月寺镇树崆坪村磷矿的采矿权。兴宇磷矿持有的565号和567号《采矿许可证》的采矿区属于4200000411548号《采矿许可证》在兴山县水月寺镇树崆坪村磷矿开采区的一部分。之后，4200000411548号《采矿许可证》有效期届满，磷化有限公司办理了延期手续取得了C1000002010046110063170《采矿许可证》，有效期至2031年10月9日。2012年6月，磷化有限公司将自己控股的枫叶化工公司股权有偿转让给兴发化工集团。2012年7月，磷化有限公司将其持有的《采矿许可证》矿权有偿转让给枫叶化工公司，并向国务院地质矿产主管部门办理了矿权变更登记手续。6、2015年12月7日，兴宇磷矿以特快专递方式给谭业明（时任兴山县委书记）邮寄了一份“兴山县兴宇磷矿《关于矿产确权及赔偿的请求书》”，请求兴山县政府、水月寺镇政府就兴宇磷矿的采矿权及经济损失，组织其与兴发化工集团、枫叶化工公司进行协调。之后，兴宇磷矿以兴山县政府没有对其进行履行或答复为由向本院提起行政诉讼，请求兴山县政府及时对兴宇磷矿的矿产进行确权，组织其与兴发化工集团、枫叶化工公司调解侵权赔偿、归还矿产、采矿权纠纷；由兴山县政府督促兴发化工集团、枫叶化工公司共同承担给兴宇磷矿造成的特别巨大经济损失的连带赔偿责任。该案经本院一审、湖北省高级人民法院二审后，作出（2016）鄂行终765号行政裁定，撤销本院一审判决，发回重审。依据该行政裁定书，本院重审后于2017年6月16日作出（2017）鄂05行初3号行政判决书，责令兴山县政府于判决生效后60日内对兴宇磷矿提出的请求作出处理并答复，并驳回了兴宇磷矿的其他诉讼请求。兴宇磷矿仍不服，向湖北省高级人民法院提出上诉，该院于2017年9月27日作出（2017）鄂行终878号行政判决，驳回上诉，维持原判。之后，兴宇磷矿又向最高人民法院申请再审，最高人民法院已作出（2018）最高法行申1171号行政裁定，驳回了兴宇磷矿的再审申请。7、2017年12月13日，兴山县政府对兴宇磷矿作出《关于兴宇磷矿的请求书答复函》，对兴宇磷矿提交的《关于矿产确权及赔偿》的请求书进行了答复，认为兴山县政府已履行了相应职责，采取积极措施化解兴宇磷矿与磷化有限公司的矛盾；2004年至2013年间兴宇磷矿原矿区的开发者是宜昌市政府下属国有企业磷化有限公司，与兴山县政府、兴发化工集团无关；并且认为兴山县政府无法定职责确定矿权。最后，兴山县政府拟定2017年12月19日主持兴宇磷矿与兴发化工集团、枫叶化工公司就履行法院判决书义务，执行《关于对国家规划矿区内关闭的矿山企业适当补偿问题的通知》中相关补偿事项进行洽谈。同日，兴山县政府向兴宇磷矿作出《关于履行人民法院判决书的函》，告知了洽谈时间及地点。8、2018年12月，兴宇磷矿分别向宜昌市政府、兴山县政府邮寄《行政赔偿申请书》，提出由于兴山县政府主持兴发化工集团、枫叶化工公司通过协商来解决补偿问题的路径已经不可能达到，宜昌市政府作为关闭兴宇磷矿的行政主体，兴山县政府作为具体实施关闭矿区的行政主体，均对兴宇磷矿的损失予以赔偿负有责任，赔偿金额为111810090元。宜昌市政府、兴山县政府分别于2019年2月18日、2019年2月20日作出《国家赔偿决定书》，认为两级政府分别作出的《市人民政府关于关闭部分磷矿企业的紧急通知》（宜府发[2001]43号）、《县人民政府关于关闭部分磷矿企业的紧急通知》（兴政发[2001]19号）是有依据的合法行为，该行为不属于应当给予行政赔偿的情形。同时，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条的规定，兴宇磷矿提出行政赔偿已经超过了法定申请期限，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条、第三十九条第一款的规定，对兴宇磷矿提出的行政赔偿请求不予支持。宜昌市政府并告知兴宇磷矿，其有获得相应补偿的权利，具体补偿事项由兴山县政府组织、协调并落实。兴山县政府也告知兴宇磷矿，其有获得相应补偿的权利，其将积极协调磷化有限公司落实补偿政策。并分别告知了提起诉讼的权利和期限。兴宇磷矿不服，于2019年3月向本院提起行政赔偿诉讼，请求支持其诉请。另查明，1、2001年8月15日，原湖北省国土资源厅依据《湖北省国土资源厅关于注销宜昌县华西磷化有限责任公司团包磷矿等磷矿企业采矿许可证的函》（鄂土资函[2001]319号），注销了兴宇磷矿持有的565号和567号《采矿许可证》。2、磷化集团公司是成立于1989年7月的全民所有制公司，是原宜昌店子坪磷矿采矿权价款和树崆坪磷矿采矿权价款的国家资本直接持有人。2003年5月，磷化集团公司重组宜昌华磷化工有限责任公司，并变更该公司名称为磷化有限公司。2014年2月，兴发化工集团吸收合并磷化有限公司并对其清理完毕后，申请对该公司予以注销。本院认为，原告向本院单独提起行政赔偿诉讼，请求被告支付原告赔偿款111810090元。庭审中，原告请求增加一项诉讼请求即请求确认被告关闭磷矿的行为违法。依据《最高人民法院关于适用的解释》第七十条的规定，对于原告当庭增加的诉讼请求，人民法院应不予准许。据此，本院已当庭向原告释明，本院的审理范围以原告诉状中载明的诉讼请求为限。故本案的争议焦点是：原告的行政赔偿请求能否成立。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（1）原告具有请求资格；（2）有明确的被告；（3）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；（6）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；（7）符合法律规定的起诉期限。也就是说，公民、法人或者其他组织获得国家赔偿必须同时满足四个条件，即违法行为、损害后果、违法行为与损害后果之间有因果关系、受损害的是合法权益。除此之外，如单独提起行政赔偿诉讼，还必须满足前述第二十一条的相关规定。根据本案查明的事实，被告于2001年8月1日下发《市人民政府关于关闭部分磷矿企业的紧急通知》（宜府发[2001]43号），决定关闭夷陵区、兴山县范围内10家磷矿矿山企业，停产整顿12家磷矿矿山企业，原告开采范围内的兴山县宜兴高头坪一矿、二矿属于10家关闭企业之列。同年8月13日，兴山县政府根据前述被告文件精神，下发《县人民政府关于关闭部分磷矿企业的紧急通知》（兴政发[2001]19号），要求包括原告开采范围内的兴山县宜兴高头坪一矿、二矿等磷矿企业在2001年8月15日前必须停止掘进、采矿活动，并于2001年8月31日前撤出全部设备，将井口予以封闭，由兴山县政府组织验收。同日，兴山县地质矿产局根据宜昌市政府宜府发[2001]43号文件，对宜兴高头坪磷矿作出《关闭磷矿企业通知》。2001年8月，原告经营的上述磷矿被关闭。原告认为，被告关闭原告经营磷矿的行为违法，对原告造成了损失，应对原告的损失承担赔偿责任，因而提起本案行政赔偿诉讼。但原告没有提交证据证明被告存在违法行为即加害行为已被确认违法，且其提交的证据也不足以支持其主张的赔偿请求。原告单独提起行政赔偿诉讼，显然不符合前述法律规定。并且，由于被告作出上述43号《通知》的时间是2001年8月1日，原告经营的磷矿于当月即被关闭，相关证据亦证实原告在当时即已知晓该关闭行为的内容，因此，即便原告现在对被告作出上述43号《通知》的行为提起确认违法之诉，也超过了法律规定的最长起诉期限。在这种情况下，原告提起行政赔偿诉讼，本院难以支持。原告在庭审中主张，其认为被告关闭原告经营磷矿的行为违法主要包括两个方面：一是被告2001年8月1日作出上述43号《通知》的行为违法；二是被告关闭磷矿后未对原告予以补偿违法。并且认为，不管政府的行为是否违法均应对原告予以赔偿或补偿。对此，本院认为，首先，行政赔偿和行政补偿是两种不同的救济途径，原告不可能在一个案件中同时选择两种救济途径。从原告提交的诉状及证据来看，原告在提起本案诉讼之前已向被告提交了《行政赔偿申请书》，被告已于2019年2月18日作出《国家赔偿决定书》，对原告提出的行政赔偿不予支持。并告知了原告诉权和期限。之后，原告于2019年3月向本院提起行政赔偿诉讼。由此看来，原告提起的显然是行政赔偿诉讼，而非行政补偿诉讼。据此，本院只能依据行政赔偿案件的审理程序对本案予以审查。其次，原告认为被告在关闭磷矿之后一直未对原告予以补偿违法，并且，原告是在兴山县政府主持兴发化工集团、枫叶化工公司通过协商解决补偿问题的路径已经不可能达到的情况下，才提起了行政赔偿诉讼。本院认为，如前所述，就现有证据来看，没有证据证明被告存在违法行政行为。并且，对于原告的前述观点，被告认为：其一，根据《国家计委关于湖北省宜昌磷矿总体规划的批复》、《国家计委、地矿部关于湖北省宜昌磷矿列为国家规划矿区的通知》精神，宜昌磷矿区的店子坪、树崆坪被列为国家规划矿区，原告所属的高头坪一矿、二矿即位于树崆坪矿区。之后，被告作出上述43号《通知》，要求关闭原告经营的磷矿，符合法律法规的相关规定；其二，被告没有实施关闭原告经营磷矿的行为，原告作出上述43号《通知》是督促下级行政机关履行职责的内部行政行为，并不直接对原告产生法律效力，真正发生法律效力的是具有行政职能的机关作出的行政行为；其三，原告有获得补偿的权利，而不是赔偿，即便是现在被告也愿意督促兴山县政府组织原告与相关主体协商补偿，不存在拒绝补偿的问题。况且，被告作出的《国家赔偿决定书》中也载明，原告有获得相应补偿的权利，具体补偿事宜由兴山县政府组织、协调并落实。据此，原告主张其通过协商解决补偿问题的路径已不可能达到，因而提起行政赔偿诉讼的理由，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。审理过程中，原告向本院提交了《调取证据申请》和《评估申请》，请求本院依法调取兴发化工集团收购磷化集团公司所持有的磷化有限公司100%股权时，对涉案磷矿所作的资产评估报告或者以其名义出具的评估文件；并请求本院依法委托第三方对涉案磷矿的价值进行评估。本院认为，原告向本院提交上述申请，主要是为了获取对涉案磷矿所作的相关资产评估资料，并以该资料为基础，由法院委托第三方对涉案磷矿的价值进行评估。也就是为了证实原告经营磷矿的价值，以便判断原告损失的多少。但如前所述，原告单独提起行政赔偿诉讼，缺乏相应的事实依据，也不符合相关法律规定，对其赔偿请求本院不予支持。因此，对于原告提交的上述申请已无准许之必要。需要说明的是，原告在提起本案赔偿诉讼的同时，以兴山县政府为被告、兴发化工集团、枫叶化工公司为第三人另案提起了行政赔偿诉讼。原告表示，虽然其分别提起行政赔偿诉讼，但依据的是同一事实，且仅主张一份赔偿，其认为被告与兴山县政府应对该赔偿共同承担责任。本院已在前述案件中对原告的后续补偿问题指明了路径，要求兴山县政府应依据本院指明的路径，积极采取相应措施，落实原告的补偿问题，依法保护原告的合法权益。综上，原告单独提起行政赔偿诉讼，缺乏相应的事实根据，也不符合相关法律规定，其赔偿请求不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第十五条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条、第三十二条、第三十三条之规定，判决如下：驳回原告兴山县水月寺镇兴宇磷矿的赔偿请求。本案按规定不收取诉讼费。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长 甘 杨审判员 曹 斌审判员 胡振元二〇一九年十一月十三日书记员 陈 悦