湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1741号上诉人（原审原告）：浏阳市荷花南路砌块厂（个体工商户）。住所地：浏阳市荷花办事处杨家弄村新屋组。负责人：张宜来。被上诉人（原审被告）：浏阳市人民政府。住所地：浏阳市行政中心。法定代表人：吴新伟，市长。委托代理人：向阳，浏阳市自然资源局工作人员。委托代理人：周建辉，浏阳市国土资源局法律顾问。上诉人浏阳市荷花南路砌块厂（以下简称砌块厂）因诉被上诉人浏阳市人民政府不履行法定职责一案，不服湖南省长沙市中级人民法院(2018)湘01行初1001号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审查明：2018年2月10日，原告向被告作出《关于申请利用土地的报告》，申请批准砌块厂在本场围墙范围内，旧棚拆除改建一事。2018年5月12日，浏阳市荷花街道办事处在该报告尾部手写有“根据村组和市城建投资公司意见，同意上报，请市规划局按程序予以审批”字样，并加盖公章。2018年9月4日，原告以“浏阳市人民政府、市委领导”抬头，作出《关于督办的申请报告》。该督办申请载明：“我厂于2018年5月21日向浏阳市人民政府、市国土局和市规划局提交了申请用地报告及有关资料……到现在已有3个多月时间了，未见着落”。2018年11月2日，浏阳市国土资源局作出《关于砌块厂申办国有建设用地手续有关问题的说明》并于当日送达原告，载明原告申请所涉地块“属城市规划建设用地范围……应当由城区土地经营主体——市城建集团进行统征开发，依法申办农用地转用和土地征收、实施公告征地，并通过国土资源公开交易平台进行供地”。原告不服，遂于2018年12月3日向该院提起行政诉讼，请求被告履行法定职责，依法给原告作出补办用地手续的批示。另查明，1992年5月11日，原浏阳县计划委员会作出浏计发（1992）第164号《关于下达荷花乡掌山村兴建水泥空心砖厂计划的通知》。该通知载明：“荷花乡政府：你乡掌山村关于兴建水泥砖厂的报告收悉。经研究同意掌山村兴建厂房60平方米。预制场地600平方米……请按规定办理有关手续。使之尽快组织实施”。1992年5月14日，原浏阳县荷花乡人民政府在原浏阳县国土资源局建设用地（占用耕地）征询意见表上批示：“同意占用耕地660㎡办水泥砖厂”，时任乡长、主管土地领导及土地管理员在上面签名，并加盖原浏阳县荷花乡人民政府公章。当月，相关规划部门、接洽单位、当地政府以及建设项目主管机关均在国家集体单位建设用地选址定点表上签署意见并加盖公章。1992年7月14日，原浏阳县人民政府作出（92）浏政临土字第2号《临时用地审批单（许可证）》，载明申请用地单位荷花乡掌山村，被用地单位荷花乡掌山村新屋组，临时用地项目水泥空心砌块砖厂。批准临时用地种类为水田，面积0.83亩。批准临时用地期限从1992年6月30日起至1994年6月30日止。该审批单附有临时用地规则,其中第2条规定:“按照县级以上国土部门批准的期限用地，在临时使用的土地上不得修建永久性建筑物，批准使用地期满，建筑单位应当按要求恢复土地的原貌，及时归还，逾期必须重新办理有关手续，才能延期使用，否则，由国土部门依法查处”。又查明，2013年3月19日，张宜来与浏阳市荷花街道办事处订立《张宜来旧棚拆建改造协议书》。该协议书对张宜来预制厂改建钢棚前的面积及改建面积进行约定，协议还对遇到征用、拆违控违时的处理作出约定。2016年8月16日，荷花街道杨家弄村民委员会及其所属新屋组共同出具证明，证明主要内容是原告业主张宜来的承包地，在2000年浏阳市人民政府招商引进巨明实业有限公司。在2001年新建湘东建材市场时毁损，无法耕种。2017年11月16日，浏阳市荷花办事处杨家弄村新屋组与原告订立土地租赁协议，协议的主要内容是新屋组租给原告1.42亩土地，位于金沙南路边张宜来承包地内。该协议对涉案地块遇到征收时的补偿分配等问题作出约定。2017年11月28日，浏阳市不动产测绘服务中心作出《土地勘测定界技术报告书》，载明砌块厂占用土地面积为0.0947公顷，土地权属性质为集体土地。2018年，浏阳市城乡规划局在浏阳市荷花街道××弄村××组地块用地规划总平面图上加盖建设用地规划审批专用章（一），明确涉案项目已纳入浏阳市城市总体规划（2001-2020年）（2018年修订）确定的城市建设用地范围，用地性质为商业服务业设施用地。该项目用地总平面图仅作为国土用地手续报批使用。再查明，2012年9月26日，浏阳市人民政府作出浏政函[2012]216号《关于同意实施的批复》，原则上同意浏阳市城乡规划局呈报的浏规字[2012]81号《关于同意实施的请示》。掌山杨家弄片区（H02片）控制性详细规划上显示，原告申请办理用地手续所涉地块规划用途为商业用地。2013年12月12日，湖南省人民政府作出湘政函[2013]224号《关于》的批复，原则同意《浏阳市城市总体规划（2001-2020）》。原审认为,被告并无必须对原告申请作出补办用地手续批示的法定职责，原告诉讼请求不能成立。本案中，结合原告诉状所列事实和理由，原告诉讼请求是要求浏阳市人民政府在其《关于申请利用土地的报告》上作出包含准予补办国有土地使用权证意思的批示意见。但是，现行法律和行政法规并未规定，浏阳市人民政府必须对砌块厂的涉案申请作出批示，遑论必须批示准许砌块厂申请事项的法定职责，故原告诉讼请求没有法律依据。并且，进一步从原告申请的实体内容来看，原告虽以补办国有土地使用权证名义提出申请，但结合原告提交的书面申请及所附相关材料来看，其请求事项至少涉及集体土地征收、不动产登记、建设工程规划许可、建设用地规划许可等多项内容，涉及多个行政机关职权范围。原告直接向被告提交申请，在申请对象、申请程序、申请材料等方面均不完备，无法证明涉案地块所有权性质以及其已依法取得涉案地块的使用权等基本事实，其在实体上亦不具备办理国有土地使用权证的基本条件，故原告诉讼请求在事实上亦无充分依据。综上所述，原告砌块厂申请被告浏阳市人民政府履行法定职责的理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告砌块厂的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告砌块厂负担。砌块厂不服，提起上诉称：一审认定事实不清，导致适用法律错误。上诉人于2018年9月14日(应为4日)向被上诉人提交申请，请求被上诉人依法给上诉人的《关于督办的申请报告》签出补办用地手续申请书的批示，时间已有两个多月未见回音。上诉人认为被上诉人不作为，法院应判决其在规定期限内履行法定职责。一审认为被上诉人没有必要对上诉人的申请报告作出批示错误。请求本院撤销一审判决，重新审理本案，依法进行改判。被上诉人浏阳市人民政府口头答辩称：一审审理查明的事实清楚，适用法律准确，判决驳回上诉人的上诉请求符合法律规定，请求二审法院予以维持。一审判决采信的证据已随案卷移送本院。经审查，一审采信的证据可以作为本院认定事实的依据。一审判决认定的案件事实本院予以确认。本院认为：依照土地管理法的规定，砌块厂申请补办用地手续的申请应当向国土部门提出。砌块厂要求浏阳市人民政府履行签署补办用地手续批示，实质上是请求浏阳市人民政府履行内部批准程序。浏阳市国土资源局已经根据上诉人的申请作出了《关于砌块厂申办国有建设用地手续有关问题的说明》，告知其申请用地还应当经过相应的申办程序。如果砌块厂对该说明不服，可以另行起诉。综上所述，一审判决理由欠妥，但处理结论并无不当，可予维持。砌块厂的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人浏阳市荷花南路砌块厂负担。本判决为终审判决。审判长  黄一凡审判员  夏 阳审判员  赵 旻二〇一九年十一月八日书记员  庞亦芝