江苏省淮安市中级人民法院民 事 裁 定 书(2019)苏08民终3436号上诉人（原审原告）：江苏凌家桥生态农业科技股份有限公司，住所地淮安市淮阴区马头镇李庵村委会。法定代表人：梅玉祥，该公司总经理。委托诉讼代理人：梅杰，该公司员工。委托诉讼代理人：谢永力，江苏拓力律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：淮安市淮阴区马头镇人民政府，住所地淮安市淮阴区马头镇街道。法定代表人：程安江，该镇镇长。委托诉讼代理人：王明春，该镇镇法委员。委托诉讼代理人：刘怀俊，江苏淮俊律师事务所律师。上诉人江苏凌家桥生态农业科技股份有限公司(以下简称凌家桥生态公司)因与淮安市淮阴区马头镇人民政府(以下简称马头镇政府)土地租赁合同纠纷一案，不服淮安市淮阴人民法院（2019）苏0804民初1855号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2019年10月15日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。凌家桥生态公司上诉请求：撤销一审裁定，指令一审法院进行实体审理。事实和理由：1、一审认定涉案拆除补偿协议系行政协议无事实和法律依据。双方此前签订的三份土地租赁合同均是合法的民事合同，被上诉人虽是行政机关，但在本案中只是租赁合同一方当事人，与行使行政职权无任何必然利害关系，土地租赁合同约定，上诉人有权建设生产生活用房及农业服务设施，被上诉人有负责协调配合的义务，双方基于合同而产生的相应义务，违约方应当承担民事违约责任。2、拆除补偿协议基于上述租赁合同形成，属于民事合同性质而非行政协议。如果双方不存在之前的合同关系，被上诉人就不需要与上诉人签订补偿协议，该补偿义务并非行政职权义务。3、上诉人了解，淮阴区政府已经将补偿款发放至被上诉人，被上诉人采取建筑补偿的方式就是为了非法占有上诉人的补偿款，具有民事欺诈的故意和目的。马头镇政府辩称，1、上诉人违法在农用地上建设永久性建筑物，其服从行政机关指令限期拆除，是上诉人应履行的义务。2、上诉人主动拆除违建后，上诉人与被上诉人签订的拆除补偿协议应属行政协议，上诉人基于该协议主张权益，而非基于土地租赁合同，一审裁定认定本案不属于民事受案范围正确。3、上诉人因违法所造成的损失应自行承担，拆除补偿协议损害了国家利益，应属于无效合同，被上诉人不应对上诉人的损失予以补偿或者赔偿，请求驳回上诉，维持原裁定。凌家桥生态公司向一审法院起诉请求：1、要求被告按照2014年9月4日签订的拆除协议履行，为原告出资建设1500平方米房屋(其中建筑一层1000平方米、两层小楼500平方米加水泥地坪)；出资建设高度为2米、长度为500米的普通院墙；协助原告将独立宾馆地块(80米*100米)及生态园院墙内地块(40米*180米)调整为设施农业用地。2、如不能履行，则赔偿原告相应损失100万元(暂定)及利息，并赔偿违约金50万元。3、本案诉讼费由被告承担。一审法院认定事实：2012年12月28日，原淮安市淮阴区凌桥乡人民政府(现合并入被告)与原告的股东梅杰就共同开发建设生态观光农业项目签订了土地租赁合同一份，约定凌桥乡政府将位于亩土地(以实际测量为准)及220亩水面租赁给梅杰，租期50年、土地租金每年每亩1100元、水面租金每年5万元，凌桥乡政府协助梅杰在租赁区域建立生产、生活用房等。2013年7月25日，凌桥乡政府与原告对第一份合同中的涉及到土地又签订了一份土地租赁合同，约定土地面积为49.85亩，租期20年、土地租金按每亩每年800斤粳稻价格折算，同时约定原告不得在土地中建设永久性建筑及深挖鱼塘，其他内容与第一份合同基本一致。同日，凌桥乡政府与原告就另外49.85亩土地又签订了一份土地租赁合同，合同内容与第二份合同基本一致。原告在开发建设生态观光农业过程中，在租赁的土地上未办理合法手续建造了永久性建筑物若干。2014年初，因原告的上述建筑物无合法手续，被国土资源部南京督察局巡查发现，责令淮阴区政府限期拆除。淮阴区政府遂组织相关部门及凌桥乡政府联合动员原告自行拆除。后原告自行拆除了涉案土地上的建筑。2014年9月4日，原告(乙方)与凌桥乡政府(甲方)签订了拆除补偿协议一份，载明截止2014年5月15日原告所有违章建筑全部拆清，根据区委区政府拆除精神，可给予补偿，并约定：1、根据原告当时拆除的建筑面积2000平方米左右，甲方同意出资帮助乙方建设1500平方米房屋(普通建筑一层1000平方米、两层小楼500平方米、水泥地坪)。建设时间为土地性质调整到位能建房后1个月内开工建设。2、根据乙方当时拆除院墙的长度(900米)，甲方出资帮助乙方建设500米普通院墙(高度2米)。……4、为帮助乙方尽快发展，乙方原建设独立宾馆的地块(80米*100米)，甲方须在2015年12月30日前将其调整为设施农业用地，便于乙方建设相应的农业服务设施。5、位于生态园院墙内的南北长度为180米、东西宽度为40米的坟墓地，甲方须在2015年4月5日前将坟搬出，将土地流转给乙方。在该宗土地建设完工两年内，甲方协助乙方把该地块的土地所有权证及相关房产权证办到乙方名下。以及一方违约，赔付对方违约金50万元等。截止法庭辩论结束，涉案土地性质为农用地。一审法院认为，本案争议焦点是涉案拆除补偿协议的性质问题。本案中，原告认为涉案拆除补偿协议是民事协议，被告则认为是行政协议。法院认为，涉案拆除补偿协议系行政协议，理由如下：1、民事协议是指平等主体之间为满足日常物质和文化生活需要而达成的明确的相互间权利义务的协议。行政协议是指行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的，与相对人之间经过协商一致达成的协议。2、从协议签订主体看，拆除补偿协议一方当事人是乡政府，系行政机关，具有行政权力，属于管理者，另一方是行政管理的相对人即原告，在房屋拆除中处于被管理地位。3、从签订协议的目的看，在上级部门责令强制拆除原告非法建筑的情况下，被告为了实施行政管理，实现拆除的行政管理职能，达到拆除目的，维护土地资源的国家利益不受非法侵害。4、从拆除补偿协议的可履行性看，涉案协议的履行无论是在农用地上建房，还是调整农用地为建设用地、或是土地权属流转等，均系行政权范畴，民事法律规范无法调整。综上，涉案拆除补偿协议系行政协议，不属于人民法院受理民事案件的范围，应通过行政程序救济。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第(四)项、第一百五十四条第一款第(三)项之规定，裁定：驳回原告江苏凌家桥生态农业科技股份有限公司的起诉。二审期间，双方当事人均未提交新证据。本院经审查，对一审认定事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百二十四条规定，原告起诉必须符合属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖的条件。人民法院依照行政诉讼法的规定，属于行政诉讼受案范围的，告知原告提起行政诉讼。本案争议焦点是涉案拆除补偿协议的性质问题。行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，首先，本案中的土地租赁合同系被上诉人将土地交付上诉人使用、收益，上诉人支付租金的合同，并无要求被上诉人依法履行行政管理职责的内容，故属于平等主体之间的民事法律关系。而本案拆除补偿协议是上诉人因违法建设被查处，协议明确约定是根据国土资源部南京督察局例行督察要求，上诉人须将违章建筑全部拆除，根据区委区政府的拆除精神可给予相应的补偿。可见，该协议系行政机关为实现拆除违法建筑的行政管理目标与上诉人协商订立具有拆除补偿内容的协议，原凌桥乡人民政府对上诉人进行补偿并非基于其违反土地租赁合同所产生的赔偿责任，而是根据上级部门拆除精神作出的补偿。其次，从拆除补偿协议履行内容来看，涉案土地性质为农用地，协议中约定原凌桥乡人民政府履行将原独立宾馆地块调整为设施农业用地、将坟墓地权属流转给上诉人、协助办理土地所有权证书及相关房产证等义务，均无法单独通过民事行为履行，需要由被上诉人按照行政职权划分通过法定程序报请相关行政部门审批决定。故一审法院认定拆除补偿协议系行政协议，不属于人民法院受理民事案件的范围并无不当。上诉人凌家桥生态公司的上诉理由无事实和法律依据，本院不予采纳。综上，上诉人凌家桥生态公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  徐 俊审 判 员  梁新星审 判 员  马玉宝二〇一九年十一月二十九日法官助理  朱 强书 记 员  胡薇薇