湖南省邵阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘05行初104号 原告顾正清，男，1971年2月25日出生，汉族，住武冈市。 委托代理人孙建伟，北京创为律师事务所律师。 委托代理人李胜欣，北京创为律师事务所律师。 被告武冈市自然资源局（原武冈市国土资源局），住所地武冈市富田路4号。 法定代表人李迪武，该局局长。 委托代理人李开宇，武冈市自然资源局工作人员。 委托代理人王勇华，湖南湘锋律师事务所律师。 被告武冈市人民政府，住所地武冈市广乐路5号。 法定代表人唐克俭，该市市长。 原告顾正清诉被告武冈市自然资源局、武冈市人民政府确认行政强制拆除行为违法一案，于2019年8月2日向本院提起行政诉讼。本院2019年8月7日受理后，2019年8月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2019年9月25日公开开庭审理了本案。原告顾正清的委托代理人孙建伟、李胜欣，被告武冈市自然资源局的委托代理人李开宇、王勇华到庭参加诉讼。被告武冈市人民政府经本院传票传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告顾正清诉称，其在武冈市**镇**村合法经营农庄，并办理了营业执照，2019年3月25日，被告在未下发任何文件且未通知其的情况下，将农庄强制拆除，该强拆行为严重损害其合法权益。其只能依据被告武冈市自然资源局下发的《国土资源行政处罚告知书》、《限期腾地告知书》，向邵阳市北塔区人民法院起诉，诉讼中，其得知强拆方案是武冈市人民政府制定，主要实施单位是武冈市自然资源局，故向邵阳市中级人民法院起诉要求确认武冈市人民政府和武冈市自然资源局的共同强拆行为违法。 原告顾正清向本院提交了如下证据： 1、武冈市**镇南乡农庄餐饮部的《营业执照》，拟证明其在武冈市**镇合法经营农庄； 2、强拆照片8张，拟证明其经营的南乡农庄被政府强拆； 3、武发改审批［2016］195号《关于武冈市醇刚莲藕农民专业合作社农家乐及农副产品深加工建设项目备案的通知》及《关于审批临时建设用地的报告》，拟证明南乡农庄属武冈市醇刚莲藕农民专业合作社农家乐及农副产品深加工建设项目，该项目经过武冈市发改局备案，用地行为经武冈市人民政府及职能部门批准，用地合法，本次强拆违法； 4、《湖南省非税收入一般缴款书》两份，拟证明原武冈市国土资源局2017年对其涉嫌违法用地的行为已进行处罚，当时的处罚已经执行完毕，被告本次强拆行为没有依据； 5、湖南省邵阳市北塔区人民法院作出的（2019）湘0511行初88号《行政裁定书》，拟证明本次强拆不是执行行政处罚，而是由2019年全国大棚房专项活动引起，武冈市人民政府及职能部门为完成上级工作要求，由武冈市人民政府制定强拆南乡农庄的方案，联合国土、规划、街道办事处等单位进行强拆，2019年3月23日武冈市自然资源局向其作出的《限期腾地通知书》已被法院确认违法； 被告武冈市自然资源局辩称：原告顾正清未经批准，违法占地修建休闲农庄，事实清楚，证据确凿；该局对顾正清依法作出的行政处罚，适用法律法规正确，程序合法，处罚适当；被告武冈市人民政府对违反城乡规划修建的建筑物和其他设施，可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。综上，武冈市人民政府组织该局等单位和人员强拆顾正清违建农庄的行为合法，请求法院予以维持。 被告武冈市自然资源局向本院提交了如下证据： 1、《国土资源违法案件立案呈批表》，拟证明顾正清未经批准，占地修建农庄违反土地管理法的规定，该局依法定程序立案，对顾正清进行处罚； 2、《武冈市国土资源执法监察巡查记录表》，拟证明2016年8月26日，该局执法人员王建军、夏武军巡查时发现顾正清未经批准，非法占用**镇居委会13组水田1211.54平方米修建休闲农庄； 3、武国土资停字［2016］第14080号《武冈市国土资源局责令停止国土资源违法行为通知书》及《送达回证》，拟证明2016年8月26日，原武冈市国土资源局向顾正清作出责令停止违法行为的通知并送达； 4、**镇南乡农庄用地位置现状图，拟证明顾正清未经批准非法占地1211.54平方米； 5、顾正清、汪再平询问笔录，拟证明2016年8月13日，顾正清非法占用**镇居委会水田修建休闲农庄，原武冈市国土资源局工作人员多次责令其停工，顾正清仍违法继续施工； 6、《国土资源违法案件调查报告》，拟证明2016年8月13日，顾正清未经批准，擅自非法占用**镇居委会水田1211.54平方米修建休闲农庄，属于违法用地； 7、（2016）14080号《国土资源法律文书呈批表》、《国土资源行政处罚告知书》及《送达回证》，拟证明原武冈市国土资源局依法签发了行政处罚告知书等文件并送达给顾正清； 8、（2017）14010号《国土资源法律文书呈批表》、《国土资源行政处罚决定书》及《送达回证》，拟证明原武冈市国土资源局依法签发了行政处罚决定书并送达给顾正清； 9、《湖南省非税收入一般缴款书》，拟证明顾正清收到原武冈市国土资源局送达的行政处罚决定书后，主动缴纳了罚款30000元； 10、《关于湖南省“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作的指导意见》、《关于强制拆除**镇南乡农庄违法建筑的实施方案》，拟证明被告是依据法律法规及湖南省的政策强拆顾正清违法占地修建的建筑物，组织实施强拆单位是武冈市“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进领导小组； 11、《中华人民共和国城乡规划法》，拟证明被告依据该法第六十六条、六十八条规定拆除顾正清违法修建的休闲农庄。 武冈市人民政府未向法院提交证据。 被告武冈市自然资源局质证提出，对原告顾正清提交的证据1真实性无异议，但对证明目的有异议，合法经营不仅需要营业执照，还需要对经营的土地有合法的使用权；证据2三性不予认可，拍摄时间及照片中人员的身份无法确定；证据3中武冈市发改局的文件真实性予以认可，关联性及证明目的不予认可，批准的是醇刚莲藕合作社及农副产品加工建设项目，且未显示该项目包含了顾正清个体经营的南乡农庄。审批临时建设用地的报告未涉及南乡农庄，且不是审批文件，对证明目的和关联性均不予认可；证据4真实性无异议，对证明目的有异议，交了罚款未办理用地手续仍属违法占地；证据5三性予以认可，对证明目的不予认可，强拆南乡农庄是因为农庄违法占地。 原告顾正清质证提出，被告武冈市自然资源局提交的证据1显示受案时间是2016年8月26日，而行政处罚作出时间是2017年3月21日，超出《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定的最长90天的处罚期限，处罚决定不具有法律效力；证据2未显示巡查人员的身份和巡查客观情况，对三性和证明目的均不予认可；证据3真实性认可，合法性、关联性、证明目的不予认可，通知书仅依据巡查人员的现场检查就作出，没有进行任何事实认定，送达回证无送达人的身份证明材料，送达不合法；证据4不能证明顾正清违法占用水田修建南乡农庄，只能证明南乡农庄的用地范围，违法占地应依照法定程序认定；证据5真实性认可，关联性、合法性、证明目的不予认可，不能证明顾正清违法用地；证据6无签名和公章，三性均不予认可；证据7中呈批表合法性、真实性予以认可，行政处罚告知书和送达回证未注明时间，送达程序违法；证据8三性不予认可，呈批编号明显存在篡改；证据9与我方提交的证据4相互印证，且前述9份证据是国土资源行政处罚案件的卷宗材料，2016年已执行完毕，与本案无关；证据10真实性予以认可，关联性、合法性、证明目的不予认可，强拆起因是湖南省政府大棚房专项清理整治活动引起，本次强拆由武冈市人民政府决定，各个部门配合实施，两被告应承担共同责任；对证据11未提出质证意见。 本院对证据认定如下：原告顾正清提交的证据1系政府部门依法颁发的被拆农庄的《营业执照》，予以认定；证据2，因照片未显示拍照时间和照片中人员的身份，不能证明与强拆行为具有关联性，不予认定；证据3中的审批文件和临时用地报告涉及的单位均是武冈市醇刚莲藕农民专业合作社，未显示顾正清个人经营的南乡农庄属于该合作社，与本案不具有关联性，不予认定；证据4是2017年顾正清分别向武冈市农村违法用地专项清理整顿工作办公室、武冈市国土资源局缴纳罚款的票据，予以认定；证据5是法院生效裁判文书，予以认定。被告武冈市自然资源局提交的证据1-9，是武冈市国土资源局2016年至2017年对顾正清占用**镇居委会水田修建休闲农庄进行处罚的案卷材料，予以认定；证据10是政府机关制作的文件，予以认定；证据11系法律依据，不属于证据。 经审理查明，2016年8月26日，原武冈市国土资源局（现武冈市自然资源局）工作人员在执法监察巡查时发现原告顾正清未经批准，擅自占用**镇居委会13组水田1211.54平方米修建休闲农庄。同日，原武冈市国土资源局对顾正清作出武国土资停字［2016］第14080号《责令停止国土资源违法行为通知书》，要求顾正清立即停止实施违法占地行为。顾正清未停止违法建设，并于2017年1月取得武冈市**镇南乡农庄餐饮部的个体工商户《营业执照》。同年3月24日，原武冈市国土资源局对顾正清作出武国土资执字［2016］14080号《国土资源行政处罚告知书》，告知拟对顾正清作出行政处罚。同年3月31日，原武冈市国土资源局对顾正清作出武国土资罚决字［2017］14010号《国土资源行政处罚决定书》，以顾正清违法占地行为违反土地管理法等法律的规定，对顾正清作出责令退还非法占用的土地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施，并处罚款30000元的行政处罚，同时告知顾正清提出复议和诉讼的权利，如顾正清逾期不申请复议、不起诉、不履行处罚决定的，该局将依法申请人民法院强制执行。顾正清交纳了罚款等费用后，未退还占用的土地，继续经营**镇南乡农庄餐饮部。2019年3月23日，武冈市自然资源局以顾正清未履行行政处罚义务及继续违法占用农田经营农庄属于全国“大棚房”问题专项清理整治范围，经武冈市人民政府批准，决定对休闲农庄内违法建设予以强制拆除，并对顾正清作出《限期腾地通知书》，责令顾正清限期将违法建设内所有物品搬离，腾退非法占用的土地。依照《关于湖南省“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作的指导意见》，武冈市人民政府成立的武冈市“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进领导小组办公室于2019年3月24日制定了《关于强制拆除**镇南乡农庄违法建筑的实施方案》，方案称，经武冈市人民政府研究，决定对**镇南乡农庄违法修建的建构筑物实施强制拆除，方案还明确由武冈市市长唐克俭任南乡农庄强制拆除执行领导小组组长，参加人员包含**镇政府、市“打非办”、农业局、自然资源局、电力公司、电视台等多部门工作人员，强制拆除时间为2019年3月25日上午9时。2019年3月25日，南乡农庄餐饮部被强制拆除。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。强制拆除**镇南乡农庄系武冈市人民政府研究决定，强拆实施方案的制定者及强拆组织者均是武冈市“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进领导小组办公室，而该领导小组办公室系被告武冈市人民政府成立的临时性机构，故武冈市人民政府是本案的适格被告。武冈市自然资源局在武冈市人民政府强拆前，虽然对原告顾正清作出了《国土资源行政处罚告知书》和《限期腾地告知书》，该局亦参与实施了强拆，但武冈市自然资源局既不是本次强拆的决定者，也不是本次强拆方案的制定者和强拆行为的组织者，不是本案适格被告。因此，顾正清在本案中对武冈市自然资源局的起诉，本院依法予以驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。《中华人民共和国行政强制法》第四章对行政机关实施强制拆除行为应当遵循的法定程序作了明确、具体的规定，特别是该法第四十四条规定：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以强制拆除。本案中，被告武冈市人民政府未向本院提交证明其强拆行为合法的证据，应承担举证不能的不利后果。武冈市人民政府强拆**镇南乡农庄的行为已完成，该强拆行为已不具有可撤销性。故本院对顾正清请求确认武冈市人民政府强拆其农庄的行政行为违法的诉请，予以支持，确认本次强拆行为违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第七十四条第二款第一项的规定，判决如下： 确认被告武冈市人民政府强制拆除原告顾正清经营的**镇南乡农庄餐饮部的行为违法。 本案受理费50元，由被告武冈市人民政府承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 （本页无正文） 审 判 长  肖竹梅 审 判 员  黄 毅 人民陪审员  陆易梅 二〇一九年十一月二十六日 法官 助理  李 萍 代理书记员  周 田 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第五十八条经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理；被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； ……