江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏05行终600号 上诉人（原审原告）曹火兴，男，1950年11月14日出生，汉族，住江苏省苏州市虎丘区。 被上诉人（原审被告）苏州国家高新技术产业开发区住房和建设局，住所地江苏省苏州市高新区科普路58号科技大厦。 法定代表人沈明生，局长。 委托代理人薛斐，该局工作人员。 委托代理人田慧，江苏凡创律师事务所律师。 上诉人曹火兴因与被上诉人苏州国家高新技术产业开发区住房和建设局（以下简称高新区住建局）房屋征收补偿协议一案，不服苏州市虎丘区人民法院（2019）0505行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月15日立案后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，苏州国家高新技术产业开发区（以下简称高新区）杨家弄片区一期和二期改造项目，列入该区2018年度国有土地上老旧镇改造项目计划，该项目范围内的土地均为国有土地，原告曹火兴所有的杨家弄××室房屋被列入项目一期征收范围。同年3月12日，高新区枫桥街道房屋补偿安置办公室作出书面说明，上述一期项目的产权调换房源位于杨木桥新苑，均为现房。 2018年6月26日，高新区管理委员会（以下简称高新区管委会）、苏州市虎丘区人民政府（以下简称虎丘区政府）作出苏高新管〔2018〕136号《关于对杨家弄棚户区改造项目国有土地上房屋征收第一期房屋征收补偿方案（征求意见稿）公开征求意见的通告》，并在征收范围内进行张贴公告。 高新区（虎丘区）政府房屋征收办公室（以下简称高新区征收办）对杨家弄棚户区改造项目国有土地上房屋征收第一期征收范围内房屋的权属、用途、建筑面积等情况进行了调查登记，并经苏州市国土资源局高新区（虎丘区）分局、苏州市规划局虎丘分局、高新区（虎丘区）城市管理局、高新区住建局作出认定意见后，在征收范围内进行了公布。公告同时明确，有关房屋的权属、用途、建筑面积等情况，最终以合法有效的权属登记证明、入户评估和实地查勘等为依据，按照法规政策予以认定，被征收人或其他人员有异议的，可携带身份证、户口簿以及房屋土地等证据材料，于2018年7月27日之前说明反映。 2018年8月31日，高新区管委会、虎丘区政府作出《关于公布征求意见及修改情况的通告》并在征收范围内张贴公告。 2018年9月5日，高新区管委会、虎丘区政府作出苏虎府征决〔2018〕3号《国有土地上房屋征收决定》（附件：杨家弄棚户区改造项目国有土地上房屋征收第一期房屋征收补偿方案），决定对杨家弄棚户区改造项目国有土地上房屋征收第一期所涉及的房屋实施征收，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。确定的房屋征收部门为高新区征收办，征收实施单位为高新区枫桥街道办事处。同日，高新区管委会、虎丘区政府作出苏虎府征告〔2018〕3号《关于国有土地上房屋征收决定的公告》并在征收范围内张贴公告。此后，第一期项目征收的成套整幢房屋测绘结果在征收范围内张贴公示，测绘公司在征收现场办公室进行测绘解答。 原告曹火兴所有的杨家弄××室房屋，1991年取得吴房字××号房屋所有权证，登记建筑面积为57平方米。经相关部门测绘认定，该房屋合法面积为59.88平方米。 2018年7月14日，曹火兴（委托人）与曹亚勤（受委托人）签订《办理房屋征收事宜全权委托书》并附上双方身份证号码和电话号码，内容载明：委托人与受委托人关系为父女，委托代理房产座落于杨家弄××室，本人系该房产的产权人，因年老原因不能亲自来办理房屋征收补偿安置事宜，特立此全权委托书（代为签收征收中所有文件、报告确认补偿安置等相关金额和进行签约）。 2018年9月10日，曹火兴在《房屋征收告知书收件回执》上签字确认收到《房屋征收告知书》及可供选择的评估机构名录，选择通过自行选择方式确定评估机构。 2018年10月24日，曹火兴的委托代理人曹亚勤在《评估报告收件回执》上签字确认收到杨家弄××室房屋评估报告和申请复核评估告知书。 2018年10月26日，曹亚勤签署《办理房屋征收事宜具结书》，具结书载明：本人曹亚勤，前来办理XX幢XXX室房屋征收补偿安置事宜，今后如有产权异议、析产、继承、居住纠纷等情况，由本人承担一切法律责任。 2018年10月27日，曹亚勤与高新区征收办（甲方）及受委托实施单位高新区枫桥街道办事处房屋补偿安置办公室签订了《房屋征收补偿安置协议书》（协议编号：121号），约定因枫桥街道杨家弄棚户区改造项目需要对乙方的房屋实施征收，双方在自愿平等、协商一致的基础上，就征收补偿安置达成如下协议：房屋所在地址为杨家弄××室，所有权人为曹火兴，房屋合法建筑面积59.88平方米；甲方对乙方货币补偿935753元（详见房屋征收补偿费用结算表），乙方购买定销商品房一套，安置地点为杨木桥新苑，基本套型建筑面积共计60平方米，最终结算时，定销商品房的计价面积以测绘结果为准（定销商品房的基准销售价格为10050元，不包含层次差价）；乙方于2018年10月27日前搬迁完毕，将房屋交付甲方验收，甲方验收合格之时点作为今后选房及相关结算的依据；被征收房屋补偿935753元，乙方交验房合格，选房结束后15个工作日内由甲方支付给乙方（乙方凭本协议和本人身份证领取），乙方领到补偿款后必须足额把定销商品房款交到甲方指定的账户；乙方自行过渡，过渡期限自交验房合格之月起，至得到定销商品房之月止（以书面通知入户时间为准）；乙方必须自行注销房产、土地他项权证及其他抵押手续，如因此引发的相关法律责任由乙方自行承担；签订本协议时，乙方需将房产证、土地证、租赁证等相关凭证原件交付甲方；乙方自行结清水、电、气、通讯等款项；以选房结果确定的层次差价、计价面积和过渡期限等作为补偿安置资金的结算依据；甲方未在约定时间内给付补偿款给乙方的，自逾期之日起至实际给付日止，每日按应付余款的1‰向乙方支付违约金；乙方擅自拆除或取走已评估补偿物品的，甲方按评估价值扣除该物品的补偿款；乙方未在约定时间内搬迁完毕并将房屋移交甲方验收合格的，自逾期之日起至实际验收合格日止，每日按应付余款的1‰向甲方支付违约金，相关补偿安置结算及补助、奖励等的发放标准，以实际验收合格时点，按相关政策及补偿方案等规定重新结算；一方未履行协议内容或双方在履约中发生争议的，依法向被征收房屋所在地的人民法院起诉。 2018年10月27日，曹亚勤签订《房屋征收补偿费用结算表》，被征收房屋补偿867062元、装修补偿35928元、附着物补偿2963元、搬迁奖励费2万元、搬迁补助费1000元、临时安置补偿费8000元、空调移机费800元，总计935753元。同日，曹亚勤签订《杨家弄棚户区改造项目第一期房屋征收验房单》和《交房确认单》。2018年11月3日，曹亚勤签订《定销商品房准购证（套型确认单）》和《交付定销商品房存根》，经其户确认，购买的定销商品房位于杨木桥新苑XX幢XXX室。2018年11月，曹亚勤签订《苏州高新区枫桥街道被征收户资金结算单》，约定：被征收房屋杨家弄××室（枫桥镇卫生院北商品房东幢XXX室）房屋，合法建筑面积59.88平方米，应付征收补偿款合计935753元；被征收人选择定销商品房杨木桥新苑24幢1303室房屋，其中结算面积68.74平方米，应收定销商品房款合计649860元；应付补偿款余额285893元。曹亚勤领取了户名为曹火兴的285893元定活两便存单，2018年11月21日，办理了补偿款余额285893元的银行转账领取手续。 原审法院在2019年3月15日与原告曹火兴谈话中，曹火兴陈述：杨家弄××室房屋，登记建筑面积为57平方米，测绘面积59.88平方米，征收时也进行了复测，但是复测结果和原来测绘结果一样，原告认为复测结论和图纸不相符。原告也不同意以房屋所有权证或其他合法有效凭证载明的房屋面积作为其被征收房屋的面积依据。杨家弄XX幢是政府分配的房屋，一共16户，其中有7户套型与原告户一样，该7户经测绘均没有超过60平方米，最多的与原告户的测绘面积一样，还有测绘面积少一点的。原告认为自己房屋实际面积远远超过60平方米，但是没有证据证明，如果再复测一次就肯定会超过60平方米了，根据政策，超过60.1平方米的可以安置90平方米房屋。曹亚勤是原告曹火兴的女儿，当时选签约号的时候，曹亚勤拿了曹火兴的身份证，曹火兴在授权委托书签了字。后来被告在拿房、订房等事宜上都是通知曹亚勤去的，没有通知曹火兴，后来的一些拆迁安置补偿协议书等都是和曹亚勤签订的。杨木桥新苑的安置房屋，曹亚勤已经领取了该房屋，只是现在还没有搬进去居住。资金结算的拆迁补偿款，是曹亚勤领取的。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一项规定，公民、法人或其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议而提起行政诉讼，人民法院应当受理。行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议虽然改变了传统行政行为的单方性、强制性、命令性等方式，行政机关通过与行政相对人协商的方式实现行政管理的目标，但本质上仍然属于行政行为的范畴。因此，行政协议既是行政机关履行职责的行为，需要依法行政，具有公法上的特点，同时又要和行政相对人平等协商，诚信履行，具有私法上的特征。行政机关选择以缔结行政协议的方式替代单方行政行为时，合意就是行政协议成立的基础和前提条件。法律将行政协议纳入行政诉讼受案范围，对行政协议的审查应当从合法性和合约性两个方面进行。本案中，原告曹火兴的委托代理人曹亚勤与高新区（虎丘区）房屋征收办（甲方）及受委托实施单位高新区枫桥街道办事处房屋补偿安置办公室签订了《房屋征收补偿安置协议书》，系行政机关为实现行政管理目标，与行政相对人达成的具有行政法上权利义务内容的补偿安置协议，应当属于行政诉讼受案范围。原告曹火兴所有的杨家弄××室房屋被纳入征收范围，且依法经过征收公告、房屋评估测绘、签订房屋征收补偿安置协议书、进行资金结算、交付安置房屋、交付结余补偿款等程序，该征收补偿安置行为符合法律规定，经过平等协商达成的征收补偿安置合意，并未侵犯被征收人的合法权益。 《中华人民共和国合同法》第五十四条第一、二款规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”本案中，原告曹火兴请求撤销房屋征收补偿协议的理由，一是涉案合同未经其本人授权签订，二是被告公示房屋面积与实际面积不一致、原告要求复测未果。关于原告的第一点理由，《中华人民共和国民法总则》第一百六十一条、第一百六十二条规定，民事主体可以通过代理人实施民事法律行为，代理人在代理权限内，以被代理人名义实施的民事法律行为，对被代理人发生效力。本案原告在房屋征收过程中，向其女儿曹亚勤出具授权委托书，委托代理权限为“全权委托书（代为签收征收中所有文件、报告确认补偿安置等相关金额和进行签约）”，故曹亚勤在代理权限内依法签订房屋征收补偿协议并领取房屋和结余补偿款，该行为对被代理人曹火兴发生效力。关于原告的第二点理由，原告曹火兴委托女儿曹亚勤签订房屋征收补偿协议并领取房屋和结余补偿款的行为，系自愿接受补偿安置条件，其应对自己的行为承担法律责任，其事后提出相反主张的，应承担证明责任。原告的房屋登记建筑面积为57平方米，测绘面积为59.88平方米，且原告陈述已经过复测，其他与其户型相同的被征收房屋测绘面积最高的也是59.88平方米。原告曹火兴在签订征收补偿协议前已经过房屋测绘，且原告曹火兴并无证据证明其房屋合法面积超过测绘面积，在签订征收补偿协议后再要求重复测绘缺乏法律依据。原告曹火兴没有提供充分证据证明双方订立协议时存在重大误解，也没有证据证明被告采用欺诈、胁迫的手段或者乘人之危违背其真实意思，没有证据证明涉案补偿安置协议存在显失公平的情形。原告曹火兴委托女儿曹亚勤领取补偿款的事实，能够印证对涉案协议的认可，涉案补偿安置协议是双方真实意思表示，双方应当诚实守信地行使权利、履行义务。现该协议双方已经按约定履行完毕，当事人不应予以反悔。 原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决：驳回原告曹火兴的诉讼请求；案件受理费50元，由原告曹火兴负担。 上诉人曹火兴上诉称，涉案合同未经本人签字，非本人真实意思表示，应当撤销。被上诉人公示的房屋面积与房屋的实际面积不一致，测绘图上6个数据，其中5个精确到分米，只有1个精确到厘米，不合常理，有失公允。房子还在，要求重新测量。请求撤销原判。 被上诉人高新区住建局答辩称，（一）《签订房屋征收补偿协议书》是上诉人的真实意思表示。上诉人在签收实施单位送达的《房屋征收告知书收件回执》后，委托女儿曹亚勤代为办理房屋征收补偿安置事宜，代理人曹亚勤在征收补偿过程中签署了一系列与征收相关的书面材料，目前上诉人已办理了安置房入住手续，领取了结余的安置补偿款。上诉人及其女儿曹亚勤对委托的事实都是认可的。《房屋征收补偿协议》是双方自愿签订的，是上诉人的真实意思表示。（二）上诉人对协议的内容不存在重大误解，不符合可撤销合同的情形。依据涉案房屋征收决定及补偿方案的规定，被征收人对房屋的实际面积有异议的，委托有资质的测绘单位重新测量，测绘面积小于产证面积的，以产证面积为准，测绘面积大于产证面积的，在公示7日无异议以测绘面积为准。如被征收人对测绘面积不认可的，以房屋所有权证或者其他合法有效凭证载明的面积为认定依据。上诉人的房产证面积为57平方米，经测绘公司测绘的实际面积为59.88平方米，根据补偿方案按测绘面积为准进行补偿，已经充分可虑了被征收人的利益。测绘结果经过了公示，并多次向被征收人进行了解释说明，上诉人并未提出异议，相反按照补偿安置流程已经完成了全部手续。可以认为，上诉人对有关情况是知情并认可的，并不存在可撤销或者合同无效的情形。请求驳回上诉人的上诉请求。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致。 本院认为，根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门，可以与被征收人就被征收房屋的补偿方式、补偿金额、产权调换房屋的地点和面积等事项，订立补偿协议。房屋征收补偿协议，既是房屋征收部门为实现房屋征收目的而实施的行政行为，同时也是房屋征收当事人自愿平等协商达成的协议。因此，房屋征收部门在与被征收人签订征收补偿协议时，既要遵守行政管理法律法规的有关规定，坚持依法行政，同时，也要遵循民事法律法规的有关规定，对被征收人依法公平合理予以补偿。根据本案查明事实，本案被诉房屋征收补偿协议签约之前，涉案房屋征收决定经依法公告；征收补偿方案经公开征求意见后，在征收范围内依法进行了公告；被征收房屋的面积，经委托有资质的测绘公司进行测量，测量结果在征收范围内依法进行了公告；上诉人的涉案房屋，经委托评估公司进行评估，评估报告送达了上诉人。上述被上诉人实施的行为，具有法定职权，遵守了法定程序，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，行为并无不当。 本案当事人争议的主要问题，一是委托代理的效力问题，二是被诉的征收补偿协议是否存在依法可撤销的情形。关于第一个问题，经查，在涉案房屋征收补偿过程中，上诉人于2018年7月14日向女儿曹亚勤出具《办理房屋征收事宜全权委托书》，明确授权曹亚勤代为办理涉案房屋征收补偿过程中文件签收、报告确认、对补偿金额进行确认以及签约事宜。此后，曹亚勤以曹火兴的委托代理人身份，办理了一系列与涉案房屋征收补偿有关的事宜，并于2018年10月27日与被上诉人签订了被诉的征收补偿协议。上诉人对上述委托书中“曹火兴”的签名系本人所签不持异议，在房屋征收补偿过程中，明知曹亚勤代为办理征收补偿事宜也未提出异议。依据我国法律关于民事代理的相关规定，曹亚勤在授权范围内实施的代理行为，其效力及于上诉人，由此产生的法律后果，应由上诉人承担。关于被诉的征收补偿协议是否存在可撤销情形的问题，经查，案涉房屋房产证面积为57平方米，被上诉人测定的面积为59.88平方米，上诉人对测量结果虽有异议，但未在规定的期限内依法提出。根据上诉人陈述，在签订被诉征收补偿协议之前，其本人自行对房屋面积进行了测量，认为被上诉人测定的房屋面积有误。对测定面积在60平方米以下的房屋，只能选择60平方米的安置房，在公示的房屋征收补偿方案中已明确规定。据此可以认为，上诉人在签订被诉的房屋征收补偿协议前，对有关事项均已明知，并不存在误解，上诉人与被上诉人签订的房屋征收补偿协议，应当认为是上诉人的真实意思表示。此外，本案也并不存在协议内容显失公平等其他可撤销的情形。上诉人认为被诉的协议存在重大误解等情形、应当予以撤销的上诉理由不能成立，本院不予采纳。 综上，本案被诉的房屋征收补偿协议依法成立，具有法律拘束力。上诉人认为该协议应予撤销的主张，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人曹火兴负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘正芳 审判员  陈芝颖 审判员  林 磊 二〇一九年十一月二十七日 书记员  张 雷