湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终885号上诉人（原审原告）：湘乡水泥有限公司。住所地：湖南省湘潭市湘乡市棋梓桥。法定代表人：冯武新，董事长。委托代理人：钟琼武，湖南琼武律师事务所律师。委托代理人：李连华，湖南谐正律师事务所律师。上诉人（原审原告）：冯武新，男，1963年1月6日出生，汉族，住湖南省长沙市开福区。委托代理人：钟琼武，湖南琼武律师事务所律师。委托代理人：文卫江，湖南湘康律师事务所律师。上诉人（原审原告）：长沙市建武实业有限公司。住所地：湖南省长沙市芙蓉中路市人大北侧唐朝大厦1栋3楼。法定代表人：屈向群，董事长。委托代理人：钟琼武，湖南琼武律师事务所律师。委托代理人：李连华，湖南谐正律师事务所律师。上诉人（原审被告）：湘乡市人民政府。住所地：湖南省湘乡市东山街道人民路行政中心3楼。法定代表人：周俊文，市长。出庭负责人：袁钢赤，副市长。委托代理人：陈清林，湘乡市司法局工作人员。委托代理人：刘正连，湖南南琴律师事务所律师。原审第三人：湖南湘乡成美水泥有限公司。住所地：湖南省湘乡市棋梓镇火车站。法定代表人：吴章亮，董事长。委托代理人：粟登鹏，该公司办公室主任。委托代理人：叶磊，该公司法务部主任。湘乡水泥有限公司（以下简称湘乡水泥公司）、冯武新、长沙市建武实业有限公司（以下简称建武实业公司）诉湘乡市人民政府（以下简称湘乡市政府）、第三人湖南湘乡成美水泥有限公司（以下简称成美水泥公司）违法转让企业资产及行政赔偿一案，湘乡水泥公司、冯武新、建武实业公司及湘乡市政府均不服湖南省长沙市中级人民法院（2017）湘01行初179号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭并于2019年6月26日公开开庭审理了本案。上诉人湘乡水泥公司及上诉人建武实业公司的共同委托代理人钟琼武、蒋斌（庭审后该委托代理人因病更换为李连华）、上诉人冯武新及其委托代理人钟琼武、文卫江，上诉人湘乡市政府的出庭负责人袁钢赤及其委托代理人陈清林、刘正连，原审第三人成美水泥公司的委托代理人粟登鹏、叶磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2003年9月1日，因湘乡水泥制造有限公司于2003年1月17日经湘乡市人民法院宣告破产还债，湘乡水泥制造有限公司破产清算组（以下简称清算组）委托湘乡市政府全权处置湘乡水泥制造有限公司的全部产权。2003年9月29日，湘乡市政府以及湘乡市经济局、清算组与建武实业公司签订《产权转让合同》，约定因湘乡水泥制造有限公司的全部产权经公开拍卖程序无人竞价，双方协商整体转让给建武实业公司，转让价款为4800万元，于2004年3月底前分批全部付清。2003年11月19日，建武实业公司出具证明，证明湘乡水泥制造有限公司全部产权实际购买人为冯武新、王铁民、徐坤林。2003年12月30日,湘乡市人民法院作出（2003）湘民二破字第25-22号民事裁定书，裁定内容如下：一、终结湘乡水泥制造有限公司破产还债程序；二、由清算组在本裁定生效后三十日内，向原企业登记机关办理湘乡水泥制造有限公司注销手续，前项工作完毕后，撤销清算组。2003年9月29日、2003年11月8日、2005年5月10日，湘乡市政府以及湘乡市经济局、清算组分别与建武实业公司共签订了三份补充协议，就转让价款的支付时间和如何使用等问题作出了约定。2006年2月16日，湘乡水泥公司出具授权委托书，决定授权成正辉全权代理公司董事长职务，代理期自2006年2月18日起至2009年2月17日止。2006年10月21日，湘乡市政府与湘西自治州成美建材有限公司签订《关于原湘乡水泥制造有限公司有关的协议》，该公司经实地考察，拟购买原湘乡水泥制造有限公司产权。2006年10月30日，湘乡市政府向建武实业公司发出《关于要求迅速解除租赁关系的函》，要求其尽快解除与他人之间的租赁关系。2006年11月23日，湘乡市政府与建武实业公司签订《协议书》，约定建武实业公司在2006年11月30日前支付转让款1000万元，余款1400万元（具体金额以双方核对为准）于2006年12月23日前一次性付清；同日，湘乡市政府与湘西自治州成美建材有限公司签订《产权出让合同》，约定湘乡市政府与建武实业公司解除双方签订的《产权转让合同》后，湘乡市政府将湘乡水泥制造有限公司的所有矿山、土地、房产等资产产权出让给湘西自治州成美建材有限公司。2006年11月23日，湘乡市政府（甲方）与湘西自治州成美建材有限公司（乙方）签订的《产权出让合同》中明确：该合同签订的目的是甲方为深化企业改革，搞活当地经济，公开招商引资。产权出让的范围为：甲方将所属的原湘乡水泥制造有限公司的全部产权；原工厂已经与水电、交通部门协议明确归工厂所有的水电、交通工具、设施、设备或工厂可继续使用的设备、设施；甲方首次转让产权给长沙市建武实业有限公司后，由建武实业有限公司（含承租方）新增加或改造后的设备、设施等资产，乙方给予甲方200万元全包干补偿后，上述资产归乙方所有。并约定：本合同第一条所列资产产权范围，经甲方审批，双方充分协商后，确定资产产权出让价3500万元整（不包括本合同2.3项200万元的补偿款）。同时，甲方承诺最迟于2006年12月30日之前负责办理好与建武实业公司解除《产权出让合同》手续，依法成为原湘乡水泥制造有限公司资产的合法使用人和所有权人。2006年11月23日，湘乡市政府（甲方）与建武实业公司（乙方）签订《协议书》，约定：乙方在本协议规定的时限内履行了《产权转让合同》及本协议第一条的全部义务，则双方仍然按2003年9月29日所签订的《产权转让合同》共同执行。否则，2003年9月29日所签订的《产权转让合同》自然解除，但甲方承诺如下内容：甲方在湘乡水泥公司产权处置后，用产权处置收入全额返还乙方购买湘乡水泥制造有限公司产权所支付的实际款项，并按银行同期存款利率支付利息给乙方。2006年11月29日，冯武新出具授权委托书，称因无力履行2006年11月23日与湘乡市政府订立协议书所约定的支付欠款义务，愿意按协议书约定将湘乡水泥公司全部产权交湘乡市政府全权处置，并委托成正辉为其全权代理人。2006年12月6日，湘乡市政府与建武实业公司、湘乡水泥公司签订《协议书》（以下简称12.6《协议》），其中约定因建武实业公司至今尚拖欠购买湘乡水泥制造有限公司的转让款，建武实业公司、湘乡水泥公司将购得的湘乡水泥制造有限公司全部产权交由湘乡市政府全权处置；湘乡市政府返还建武实业公司已付转让款并按银行同期存款利率支付利息，且视情况给予建武实业公司、湘乡水泥公司一定经济补偿，具体金额另行商定。2007年1月30日，湘乡市政府作出湘府阅[2007]9号《关于协调处理湘乡水泥有限公司与万中平矿山开采有关问题的会议纪要》，明确了承包人万中平应将矿山移交给成美水泥公司等问题。2007年4月18日，湘乡市政府法制办公室作出《责任承诺书》，承诺办理湘乡水泥公司土地、房产权属过户给第三人成美水泥公司所引发的一切法律责任由湘乡市政府负责，与成正辉无关。2007年4月19日，湘乡市政府作出湘府阅[2007]22号《关于办理湘乡水泥有限公司土地、房产过户手续的会议纪要》。2007年6月22日，湘乡水泥公司股东冯武新、屈向群签字决定撤回对成正辉的委托，其不再具备公司代理人、代理董事长身份；并于2007年6月29日在潇湘晨报上刊登了湘乡水泥公司原行政公章、合同专用章、财务专用章、法定代表人印章全部作废的公告声明。2007年11月29日，科教新报上刊登了一则《遗失声明》，内容为：“湘乡水泥有限公司遗失生产许可证，证号：XK-23-201-00242，声明作废。湘乡水泥公司遗失国有土地使用证，号码为湘乡国用（2003）A000990，声明作废。”2010年9月、2013年5月、2013年7月到8月原、被告曾组织三次对账，因双方存在争议，故目前尚无结论。湘乡水泥公司、冯武新、建武实业公司认为湘乡市政府违法转让其企业资产，遂提起本案诉讼，请求：一、确认湘乡市政府以下10个具体行政行为违法、无效，1.2006年10月21日，湘乡市政府与湘西自治州成美建材有限公司签订的《关于原湘乡水泥制造有限公司有关问题的协议》；2.2006年10月30日，湘乡市政府与喻贤民、成正辉签订《关于迅速解除租赁关系的函》；3.2006年11月23日，湘乡市政府与湘西自治州成美建材有限公司签订的《产权出让合同》；4.2006年11月23日，湘乡市政府与建武实业公司签订的《协议书》；5.2006年12月6日，湘乡市政府与成正辉签订的《协议书》；6.2007年1月30日，湘乡市政府作出的湘府阅［2007］9号《关于协调处理湘乡水泥有限公司与万中平矿山开采有关问题的会议纪要》；7.2007年4月18日，湘乡市政府法制办对成正辉作出的《责任承诺书》；8.2007年4月19日，湘乡市政府作出的湘府阅［2007］22号《关于办理湘乡水泥有限公司土地、房产过户手续的会议纪要》；9.2007年11月29日，湘乡市政府在《科教新报》上发布湘乡水泥公司国有土地使用证（2003）A000990和生产许可证作废的“遗失声明”公告；10.2007年12月28日，湘乡市政府作出湘国土（2007）转字第108号，湘乡市政府盖章，将面积为121540平方米的土地转让给成美水泥公司，该地至今9年，没有支付任何土地转让款给原告，该土地证原件一直在原告处保存，没有任何抵押和转让。二、由湘乡市政府赔偿湘乡水泥公司、冯武新、建武实业公司损失共计人民币1.85952038.56亿元（以核算为准）；三、由湘乡市政府支付上述款项利息（按同期同类银行贷款利率计算，暂计算至2014年5月23日，应计算至实际付清之日止）。另查明，湘乡市工商行政管理局企业注册登记资料显示：湘乡水泥公司是原湘乡市工商行政管理局登记的有限责任公司（私营），成立日期为2003年5月23日，于2009年4月30日被吊销。成立时注册资本人民币7850万元（实收资本）法定代表人冯武新。长沙市工商行政管理局企业注册登记资料显示：建武实业公司是原长沙市工商行政管理局登记的有限责任公司（私营），成立日期为2000年8月11日。法定代表人屈向群，2001年3月28日法定代表人变更为冯武新，2007年法定代表人再次变更为屈向群。股东情况为冯武新、屈向群。再查明，湘国土（2003）转字第26号湘乡市城镇国有土地使用权转让审批单（2003年5月30日），转让方：湖南省湘乡水泥制造有限公司清算组，受让方：湘乡水泥有限公司，转让土地用途：工业用地，转让土地面积：121540平方米。位于湘乡市棋梓镇火车站、房权证湘乡市字第××号、02××25号、02××26号等20本房产证于2003年12月10日登记在湘乡水泥公司名下，上述房产原登记在湘乡水泥制造有限公司名下。原审法院经审理认为，湖南省高级人民法院于2016年10月25日作出的（2016）湘行终788号行政裁定认为：湘乡水泥公司、冯武新、建武实业公司的诉讼请求属于行政诉讼受案范围，且其起诉没有超过起诉期限；冯武新不是湘乡水泥公司的产权人，不具有本案原告资格。湖南省高级人民法院作出的终审裁定业已就上述程序事项作了审理，该院无权再予审查。故本案的焦点是：湘乡水泥公司、冯武新、建武实业公司起诉的湘乡市政府转让其企业资产行为是否合法，以及湘乡市政府是否应当承担行政赔偿责任。一、被诉转让企业资产行为是否合法。本案中，湘乡水泥公司、冯武新、建武实业公司提出了湘乡市政府在转让其企业资产中的10个行为违法，但实际上湘乡市政府主要是通过2006年11月23日与湘西自治州成美建材有限公司签订《产权出让合同》和2006年12月6日与建武实业公司、湘乡水泥公司签订12.6《协议》，解除与其于2003年9月29日的《产权转让合同》后，将湘乡水泥公司的企业资产处置给成美水泥公司，被诉的其余行为均是围绕上述两个协议所作的前期准备或者辅助性工作以及协议后期的实施行为。湘乡水泥公司于2003年5月23日成立，登记为有限责任公司(私营)，2003年5月至12月期间，湘乡水泥制造有限公司名下的房产、121540平方米工业用地使用权以及矿山、生产设施设备及配套设施设备等均陆续通过清算组转让给湘乡水泥公司，并登记在湘乡水泥公司名下。湘乡市人民法院于2003年12月30日作出的(2003)湘民二破字第25-22号民事裁定已明确：一、终结湘乡水泥制造有限公司破产还债程序；二、由清算组在本裁定生效后三十日内向原企业登记机关办理湘乡水泥制造有限公司注销登记手续，前项工作完毕后，撤销清算组。基于此，湘乡市政府为了解决历史遗留的破产企业职工上访的问题，于2006年开始，以自己名义与湘西自治州成美建材有限公司和建武实业公司、湘乡水泥公司签订《产权出让合同》、12.6《协议》。根据上述协议，建武实业公司、湘乡水泥公司将购得的湘乡水泥制造有限公司全部产权交由湘乡市政府全权处置。湘乡市政府通过会议纪要等一系列行为处置了湘乡水泥公司的资产。因此，湘乡市政府在本案中行使的是行政管理职权，并采取了行政管理手段。显然，湘乡市政府在既无法律法规明确授权，也未遵循正当法律程序的情况下，从2003年至2007年，处置了湘乡水泥公司的资产。该资产处置行为属于超越职权的行为。但是，湘乡市政府受清算组的委托处置湘乡水泥公司的资产，其目的是为了迅速消除因破产企业职工安置问题带来的社会不稳定因素；而且，成美水泥公司是善意的。可见，湘乡市政府的资产处置行为，是为了维护国家利益、社会公共利益免遭重大损害。基于此，本案被诉资产处置行为，确认为违法，但不予撤销。二、湘乡市政府是否应当承担行政赔偿责任。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织合法权益，造成损害的，受害人有依法取得国家赔偿的权利。因此，合法权益因国家机关及其工作人员的职权行为受到损害，是受害人取得国家赔偿的前提条件之一。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。本案中，湘乡水泥公司、冯武新、建武实业公司请求湘乡市政府赔偿其损失共计人民币1.85952038.56亿元，并由湘乡市政府支付上述款项利息。但从本案事实来看，建武实业公司以4800万元受让了湘乡水泥制造有限公司的全部产权，因其未按约定支付产权转让款，遂于2006年12月6日，与湘乡市政府签订12.6《协议》约定：因建武实业公司至今尚拖欠购买湘乡水泥制造有限公司的转让款，建武实业公司，湘乡水泥公司将购得的湘乡水泥制造有限公司全部产权交由湘乡市政府全权处置；湘乡市政府返还建武实业公司已付转让款并按银行同期存款利率支付利息，且视情况给予建武实业公司、湘乡水泥公司一定的经济补偿。基于上述协议，湘乡市政府曾于2010年9月、2013年5月、2013年7-8月，分别组织三次对账，因双方存有争议，故尚无结论；且其相关民事争议正在湖南省湘潭市中级人民法院诉讼之中。可见，虽然本案被诉资产处置行为应确认为违法，但湘乡水泥公司、冯武新、建武实业公司并未举证证明其合法权益因涉案资产处置行为而受到损害。湘乡水泥公司、冯武新、建武实业公司受损的只是湘乡市政府按照协议约定返还建武实业公司已付转让款并按银行同期存款利率支付利息，以及视情况给予建武实业公司、湘乡水泥公司一定的经济补偿问题；而该类问题正在双方对账和民事诉讼之中。故湘乡水泥公司、冯武新、建武实业公司在本案中提出的赔偿请求，没有事实和法律依据。综上，冯武新的起诉应予驳回；湘乡市政府作出的涉案资产处置行为，因超越职权，应当确认违法；但湘乡水泥公司、冯武新、建武实业公司的行政赔偿请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十四条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》（法释〔2018〕1号）第六十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、驳回冯武新的起诉。二、确认湘乡市政府于2003年至2007年对湘乡水泥公司、建武实业公司受让于原湘乡水泥制造有限公司的资产进行处置的行为违法。三、驳回湘乡水泥公司、建武实业公司的行政赔偿请求。本案一审案件受理费50元，由湘乡市政府负担。湘乡水泥公司、冯武新、建武实业公司不服原审判决，向本院上诉称：1.湘乡水泥公司、冯武新、建武实业公司已经对因湘乡市政府的违法行为导致的资产损失进行了充分举证，应支持其赔偿请求。2.破产企业职工安置问题与国家利益、社会公共利益无关，且合同约定职工安置问题与湘乡水泥公司、冯武新、建武实业公司无关，湘乡市政府的违法行政行为不是为了维护国家利益、社会公共利益。3.成美水泥公司明知相关产权登记在湘乡水泥公司名下，依然与湘乡市政府签订合同并违法受让相关资产，显然绝非善意。4.湘乡市政府超越职权违法签订的一系列协议无效，不能以无效协议作为本案判决的依据。5.请求撤销原审判决第三项，改判支持其赔偿请求。湘乡市政府针对湘乡水泥公司、冯武新、建武实业公司的上诉答辩称：1.湘乡水泥公司、冯武新、建武实业公司已经对自身的民事权利进行了处分，已将湘乡水泥制造有限公司产权退还。2.湘乡市政府的系列行为均是受清算组的委托实施的民事法律行为，湘乡市政府不是本案适格被告。3.湘乡市政府与湘乡水泥公司、冯武新、建武实业公司之间仅存在民事结算争议，产权退还过程中湘乡市政府未采取任何行政管理手段，不存在行政争议。4.产权退还后，湘乡市政府如何处置均与湘乡水泥公司、冯武新、建武实业公司无关。5.湘乡水泥公司、冯武新、建武实业公司所述不是事实，上诉理由不能成立。请求驳回湘乡水泥公司、冯武新、建武实业公司的上诉。成美水泥公司针对湘乡水泥公司、冯武新、建武实业公司的上诉陈述意见称：1.同意湘乡市政府的答辩意见。2.成美水泥公司取得的财产是善意的、合法的。3.成美水泥公司受让资产后因为湘乡水泥公司、冯武新、建武实业公司一直没有履行与湘乡市政府的义务，导致很多资产不能变更到成美水泥公司名下，致使成美水泥公司的财产受到了严重损失及生产经营受到了严重影响，成美水泥公司保留追偿权利。湘乡市政府亦不服原审判决，向本院上诉称：1.湘乡市政府在12.6《协议》签订前的系列行为均属民事法律法规调整的民事行为，整个过程湘乡市政府未行使行政管理职权，也未采取任何行政管理手段，更未超越职权。2.湘乡水泥公司、冯武新、建武实业公司已通过12.6《协议》对其民事权利进行处分，其后湘乡市政府的行为均与其无关，不会对其权利义务产生实质影响，湘乡市政府的行为合理合法，没有超越职权。3.原审法院应当对湘乡水泥公司、冯武新、建武实业公司的起诉是否属行政诉讼受案范围及是否超过起诉期限进行审查。请求撤销原审判决第二项，改判驳回湘乡水泥公司、冯武新、建武实业公司的诉讼请求。湘乡水泥公司、冯武新、建武实业公司针对湘乡市政府的上诉答辩称：1.清算组依法被撤销后，湘乡市政府以自己的名义签订的涉及湘乡水泥公司合法财产的所有合同，属于违反法律规定的越权行为。2.湘乡水泥公司未拖欠改制安置等经费。湘乡水泥公司因湘乡市政府的违法行政行为，丧失了全部合法财产。3.湘乡市政府应尊重人民法院生效判决和裁定已对起诉条件进行的审查。请求驳回湘乡市政府的上诉。成美水泥公司针对湘乡市政府的上诉陈述意见称：1.成美水泥公司支持湘乡市政府的上诉意见。2.湘乡水泥公司、冯武新、建武实业公司认为12.6《协议》无效，其却不以确认之诉来提起诉讼，是不正确的。3.本案争议标的是4100万元，不是1.8亿多。请求人民法院支持湘乡市政府的上诉。当事人原审提交的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。根据原审已经提交的证据，本院经审理查明以下事实：1.湘乡水泥制造有限公司为国有独资企业。2.2003年9月29日，湘乡市政府、湘乡市经济局、清算组与建武实业公司签订《产权转让补充协议》，第二条载明：“乙方应于2003年9月29日下午5点前支付人民币500万元整。于2003年12月15日前再支付人民币1200万元整，余款在2004年5月前全部付清。”3.2003年11月8日，湘乡市经济局、清算组与建武实业公司签订《补充协议》，第一条载明：“双方约定第一批款项500万元人民币已到甲方帐号300万元人民币，剩余200万元人民币于2003年11月11日上午11点钟前到达甲方帐户，否则视乙方自行解除合同（含合同前的各种签约条款）。”第二条载明：“双方约定第二款项1200万元人民币乙方必须于2003年12月15日前到达甲方帐户。”第三条载明：“乙方如没有履行以上条款，则乙方承担合同约定的违约责任。”第四条载明：“应甲方的要求，乙方争取在2004年元月底前再支付400万元人民币到甲方指定帐号。”4.2005年5月10日，湘乡市政府与建武实业公司签订《关于湘乡水泥制造有限公司有关问题的再次补充协议》（以下简称《再次补充协议》）。签订该协议的参加人员包括湘乡市政府副市长、湘乡市经济局、建武实业公司董事长及股东、水泥制造公司总经理、原湘乡水泥制造有限公司留守处负责人。该协议载明：“双方对水泥制造有限公司自产权转让以来的情况进行回顾和总结，并确认了以下事实：2003年9月29日，湘乡市人民政府（甲方）与长沙市建武实业有限公司（乙方）签订了《产权转让协议》及《产权转让补充协议》。乙方以人民币4800万元（含自有债权600万元）整体收购湘乡水泥制造有限公司的全部产权，按协议规定，乙方应于2004年3月底前付清全部产权转让款，2003年11月18日和2004年4月28日，甲方考虑到乙方的实际困难，先后适当放宽了产权转让款的支付时间，乙方也作出了郑重承诺。但时至今日，乙方没有完全履行，实属违约。在此期间，为了确保稳定，甲方分次调剂资金总额达1000多万元，用于安置湘乡水泥制造有限公司的职工，即便于此，尚有200多余职工没有置换身份，养老保险金没有缴纳，应付款未付，大量遗留问题没有及时处理。据统计，乙方支付甲方的产权转让费不足1800万元（具体以财务核准的数据为准）。目前，生产已经停止，职工思想极不稳定，问题和矛盾增多，处理难度增大，局面有可能失控。鉴于此情况，双方秉着实事求是的原则，经过充分协商，达成如下协议：1.乙方对未能按照协议规定和承诺支付产权转让费和由此而造成的问题和矛盾表示歉意，并对甲方在产权转让费未到位的情况下，调剂大量资金，解决问题和矛盾及所做的工作向甲方表示感谢。2.乙方承诺：在2005年5月25日之前全部兑付乙方接管水泥制造有限公司以后开展生产经营所形成并拖欠的职工工资和2004年元月12日承诺书第三款该付的未置换职工的置换费的利息，并保证在2005年6月5日之前恢复生产。3.乙方承诺：在2005年6月底之前再支付不少于800万元的产权转让费至湘乡市企业改制帐户。其余产权转让费分别在2005年9月底之前和2005年12月底之前各按50%到位。4.乙方承诺：如果上述第2条和第3条第一款之一者未能在规定的时间内全部到位，则乙方原已支付的各项产权转让费全部作为违约金，并且无条件放弃由甲方交割给乙方的原湘乡水泥制造有限公司的产权，由甲方另行全权处理，乙方不持异议。5.甲方承诺：乙方如能按期兑现本协议的各项承诺，则继续做好相关工作，维护企业的合法权利，正常的生产经营环境。6.本协议签字后生效，并具有法律效力。”5.2007年1月6日，湘乡水泥公司与成美水泥公司签订的《租赁协议书》载明，“在湘乡市政府的协调和指导下，甲方（湘乡水泥公司）将座落在湘乡市棋梓镇内的湘乡水泥有限公司的场地、厂房、设备及矿山租赁给乙方进行生产、经营活动”。6.2007年6月5日，湘乡水泥公司与成美水泥公司签订的《棋梓桥商标转让协议》载明，“根据长沙建武实业有限公司、甲方（湘乡水泥公司）与湘乡市人民政府签订了《协议书》，以及湘乡市人民政府与乙方（成美水泥公司）签订的《产权出让合同》，经甲、乙双方充分协商，甲方同意将持有的注册号为252909号的‘棋梓桥’商标无偿永久转让给乙方所有”。7.《湘乡水泥制造有限公司项目对帐情况说明》载明，“根据领导安排，为计算长沙建武实业有限公司收购原湘乡水泥制造有限公司后实际投入资金情况，以及因市人民政府收回产权后，应计算长沙建武实业有限公司实际已回收资金情况，由我局牵头进行了几次清理对帐”。该说明还载明，对帐时间为2010年9月、2013年5月、2013年7月到8月，对帐概况为“表一、表二、表三、表四是长沙建武实业有限公司、冯武新、经济局和财政专户认可无异议的。表五是长沙建武实业有限公司在湘乡水泥有限公司的投入和支出的对账情况双方有异议”。表一载明：“建武投入合计16,676,671.12元”，“建武回款合计0元”；表二载明：“建武投入合计0元”，“建武回款合计786,967元”；表三载明：“建武投入合计7,000,000元”，“建武回款合计14,502,356.73元”；表四载明：“建武投入合计0元”，“建武回款合计1,698,450元”；表五载明：“建武投入合计6,333,462.7元”，“建武回款合计3,038,044.95元”。该说明还载明：“四、在对帐过程中冯武新提出了以下异议，（一）在湘乡水泥有限公司经营期间亏损约1000万元，现由冯武新承担，应由湘乡政府承担……（二）从长城公司收购的原湘乡水泥制造有限公司债权款5300万元，应全额计算为投入款……”8.湘乡水泥公司、冯武新于2013年7月29日向湘乡市政府提交的《2013年8月湘乡水泥有限公司冯武新请求湘乡市人民政府综合结算报告》载明，“在2006年12月6日，湘乡水泥有限公司冯武新委托受托人成正辉与湘乡市人民政府及阳建民市长签订资产处置委托协议书”，请求结算：一、实际投入总额4,411.0483万元，包括借款投入1850万元，直付政府部分670万元，冯武新陆续投入水泥公司款602.3283万元，建武实业公司购买债权款600万元，职工置换费利息150万元，职工生活费30.72万元，职工水电费312万元，排渍电费94.5万元，装卸价差79.5万元，湘乡水泥公司技术改造投入22万元。二、投入资金利息，按年利息12%计算，2003年至2013年共计5293.258万元。三、相关补偿共计943万元，包括各类办证、评估费50万元，融资费用80万元，商标办理费10万元，租金损失103万元，应收货款损失450万元，企业前期开办费250万元。以上共计10,647.3063万元。9.成美水泥公司、湘乡市政府在本案二审中称因湘乡水泥公司将涉案企业资产中的部分土地、门面抵押贷款后无力还款，导致本应受让至成美水泥公司名下的部分土地、门面被拍卖至他人名下，给成美水泥公司造成损失，其保留追偿的权利。10.本案二审期间，湘乡水泥公司向本院提交《请求对湘乡水泥有限公司及湘乡市人民政府有关账目进行司法会计鉴定的报告》，但因相关账目原始凭证在原审中并未提交，且其在二审期间仍未能提供，故对有关账目的司法会计鉴定未能进行。本院查明的其他事实与原审法院认定的事实一致。本院认为，本案二审争议焦点主要为以下几点：一、被诉行政行为的内容湘乡水泥公司、冯武新、建武实业公司认为湘乡市政府违法转让其企业资产，提起本案诉讼要求确认湘乡市政府的十个行政行为违法。但实际上湘乡市政府主要是通过2006年11月23日与湘西自治州成美建材有限公司签订《产权出让合同》和2006年12月6日与建武实业公司、湘乡水泥公司签订12.6《协议》，解除与建武实业公司于2003年9月29日签订的《产权转让合同》后，将其企业资产处置给湘西自治州成美建材有限公司。被诉的其余行为均是围绕上述两个协议所作的前期准备或者辅助性工作以及协议后期的实施行为。因此，本案的重点是审查12.6《协议》是否合法、有效。二、湘乡市人民政府是否有权处置涉案企业资产（一）是否受清算组的委托湘乡市政府一直坚持主张其是受清算组的委托而实施的涉案系列行政行为。根据已经查明的事实，湘乡市人民法院于2003年12月30日作出的(2003)湘民二破字第25-22号民事裁定已明确：一、终结湘乡水泥制造有限公司破产还债程序；二、由清算组在本裁定生效后三十日内向原企业登记机关办理湘乡水泥制造有限公司注销登记手续，前项工作完毕后，撤销清算组。根据上述裁定，湘乡水泥制造有限公司已破产重组，其产权已转让给建武实业公司，清算组应已被撤销。且在2003年12月10日湘乡水泥制造有限公司的资产被实际转移并登记到湘乡水泥公司名下后，清算组对相应财产也不再拥有物权，即便清算组没有被撤销，其也只能依协议主张合同权利，而无权委托湘乡市政府处置涉案土地、设备、知识产权等物权，因此湘乡市政府称其受清算组委托而拥有对涉案财产的物权处置权的主张依据不足，不能成立。（二）湘乡市政府是否有处置涉案企业资产的法定职权《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（2004年修正）第五十九条第（五）项规定，县级以上的地方各级人民政府具有执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济工作的职权。该条第（六）项规定，县级以上的地方各级人民政府还具有保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利的职权。湘乡市政府作为县级人民政府，具有管理本地区经济工作，保护国有财产和维护社会秩序、稳定的职权。本案中，湘乡水泥制造有限公司于2003年1月17日经湘乡市人民法院宣告破产还债。根据《中华人民共和国企业破产法（试行）》（2007年6月1日有效）第二十四条、第三十八条、第三十九条的规定，应由清算组负责破产财产的保管、清理、估价、处理和分配。破产财产分配完毕，由清算组提请人民法院终结破产程序。破产程序终结后，由清算组向破产企业原登记机关办理注销登记。故一般情况下，破产财产应由清算组主张权利。本案存在特殊情形。清算组在建武实业公司尚未完全支付转让款的情况下，即提请人民法院终结了破产程序，注销破产企业，撤销清算组，导致原破产企业权利主体缺位。湘乡市政府曾接受清算组的委托，全权处置涉案企业资产。在建武实业公司未完全履行2003年9月29日签订的《产权转让合同》，而清算组被撤销，原破产企业权利主体缺位的情况下，根据2005年5月10日签订的《再次补充协议》双方确认的事实，湘乡市政府为确保稳定，曾分次调剂资金总额达1000多万元，用于安置湘乡水泥制造有限公司的职工，但仍有200多余职工没有置换身份，局面有可能失控。为解决上述遗留问题，湘乡市政府作为清算组的受委托人和《产权转让合同》的当事人，以自己的名义为原破产企业主张权利，督促建武实业公司履行《产权转让合同》义务，在建武实业公司、湘乡水泥公司等相关当事人不能继续履行《产权转让合同》的情况下，再与建武实业公司、湘乡水泥公司签订系列协议，对涉案企业资产进行处置，目的是为了实现行政管理目标，为了履行管理本地区经济工作，保护国有财产和维护社会秩序、稳定的职责。一审认定其没有法律法规授权，是超越职权的行为，属认定事实不清，适用法律错误。三、12.6《协议》是否属行政协议行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。所谓行政协议：一是协议目的须是行政机关为了实现公共利益或者行政管理目标；二是协议范围须在行政机关的法定职责范围内；三是订立方式须是协商订立；四是协议内容须具有行政法上的权利义务。本案中，湘乡市政府与建武实业公司、湘乡水泥公司签订了12.6《协议》，湘乡市政府主要是依据该协议对涉案企业资产进行了处置。如前所述，湘乡市政府订立12.6《协议》的目的不是为了获得商业盈利，而是为了实现妥善安置破产企业人员，保障本地经济发展、维护社会稳定的行政管理目标，湘乡市政府在此行使的是一种行政职能，而非民商事行为。就协议内容而言，12.6《协议》约定建武实业公司、湘乡水泥公司将购得的湘乡水泥制造有限公司全部产权交由湘乡市政府全权处置；湘乡市政府返还建武实业公司已付转让款并按银行同期存款利率支付利息，且视情况给予建武实业公司、湘乡水泥公司一定经济补偿。12.6《协议》约定的双方各自的权利义务属于协议各方当事人自愿协商的结果。湘乡市政府依据该协议处置涉案财产的物权，目的在于使破产企业职工获得稳妥安置，破产企业资产能够得到有效利用。湘乡市政府在该协议中并不具有追求商业利益的动机和目的。因此，湘乡市政府称12.6《协议》属民事协议，本案不属行政诉讼受案范围的主张不能成立，不予支持。四、12.6《协议》是否合法、有效（一）12.6《协议》签订的前提是否成立12.6《协议》签订的前提是建武实业公司未完全履行2003年9月29日签订的《产权转让合同》。2003年9月29日签订的《产权转让合同》约定建武实业公司应支付的转让款为4800万元，同日签订的《产权转让补充协议》约定建武实业公司应于签约当天支付500万元，2003年12月15日前支付第二笔转让款1200万元，余款在2004年5月前全部付清。但建武实业公司未能按上述协议约定期限付款。从2003年11月8日签订的《补充协议》可知，2003年9月29日签约当天应支付的第一笔转让款500万元，建武实业公司也未能如约支付，而是仅支付了300万元。该补充协议重新约定剩余的200万元建武实业公司应于2003年11月11日前支付，否则视为建武实业公司自行解除合同。该补充协议还就第二笔转让款及余款的支付期限重新进行了约定。但即便如此，建武实业公司仍未能如约支付转让款。2005年5月10日签订的《再次补充协议》双方签字确认的事实载明，即使一再放宽转让款支付时间，但建武实业公司仍未完全履行，建武实业公司支付的转让款不足1800万元（具体以财务核准的数据为准）。建武实业公司在该协议中表示：对未能按照协议规定和承诺支付产权转让费和由此而造成的问题和矛盾表示歉意，其再次就转让款支付期限作出承诺，并承诺如若未按规定时间支付到位，则建武实业公司原已支付的各项产权转让费全部作为违约金，并且无条件放弃原湘乡水泥制造有限公司的产权，由湘乡市政府另行全权处理，其不持异议。2006年11月23日签订的《协议书》亦约定，若建武实业公司仍未按期履行义务，则2003年9月29日所签订的《产权出让合同》自然解除。2006年11月29日，冯武新出具授权委托书，称因无力履行2006年11月23日与湘乡市政府订立协议书所约定的支付欠款义务，愿意按协议书约定将湘乡水泥公司全部产权交湘乡市政府全权处置。综上可知，湘乡市政府之所以与建武实业公司、湘乡水泥公司签订12.6《协议》，主要是因为即使一再放宽支付转让款期限，但建武实业公司仍无力支付全部的转让款。湘乡水泥公司、冯武新、建武实业公司主张其未拖欠转让款甚至还多付了转让款，12.6《协议》签订的前提不存在。从其在12.6《协议》之前签订的一系列《补充协议》《再次补充协议》及《协议书》、授权委托书来看，其一直都承认未按协议约定和承诺支付转让款。从12.6《协议》之后双方签字认可的对账情况表来看，表一至表四双方无争议的建武实业公司投入合计23,676,671.12元，双方有争议的投入金额6,333,462.7元，即使将双方有争议的部分一并计入，投入金额也仅有30,010,133.82元，不足《产权转让合同》约定的转让款4800万元。湘乡水泥公司、冯武新、建武实业公司在本案二审中称除了前述对账金额，其还垫付了按协议约定应由湘乡市政府承担的周边农村水电分离费用、排污费、职工安置费等共计1000多万元，但其未能提供证据予以查证或鉴定。且根据湘乡水泥公司、冯武新于2013年7月29日向湘乡市政府提交的《2013年8月湘乡水泥有限公司冯武新请求湘乡市人民政府综合结算报告》，湘乡水泥公司、冯武新自己计算的实际投入总额仅4,411.0483万元，除其明确列为投入和支付的款项外，其余如职工置换费利息150万元，职工生活费30.72万元，职工水电费312万元，排渍电费94.5万元，装卸价差79.5万元，技术改造投入22万元，共计仅有688.72万元。对账确认的投入金额30,010,133.82元加上前述688.72万元，亦不足《产权转让合同》约定的4800万元。故湘乡水泥公司、冯武新、建武实业公司称其未拖欠转让款甚至还多付了转让款，12.6《协议》签订的前提不存在的主张没有事实依据，不予支持。（二）湘乡水泥公司、冯武新对成正辉的委托是否有效湘乡水泥公司、冯武新、建武实业公司主张其对成正辉的委托无效，理由一是成正辉骗取了冯武新的签名及公章，理由二是成正辉未维护公司利益，故其代表公司签订的12.6《协议》无效。根据已经查明的事实，2006年2月16日，湘乡水泥公司出具授权委托书，决定授权成正辉全权代理公司董事长职务，代理期自2006年2月18日起至2009年2月17日止。2006年11月29日，冯武新再次出具授权委托书，称因无力履行2006年11月23日与湘乡市政府订立协议书所约定的支付欠款义务，愿意按协议书约定将湘乡水泥公司全部产权交湘乡市政府全权处置，并委托成正辉为其全权代理人。冯武新在本院二审庭审中承认该授权委托书为其亲自签名。12.6《协议》签订日期为2006年12月6日，为成正辉代理期间。12.6《协议》的主要内容，即将湘乡水泥公司全部产权交湘乡市政府全权处置，在冯武新2006年11月29日出具的授权委托书中亦有体现。故湘乡水泥公司、冯武新、建武实业公司主张的成正辉骗取签名、公章及未维护公司利益，与上述事实不符，且其未提供任何证据证明上述主张，依法应不予支持。（三）12.6《协议》的内容及湘乡市政府的处置是否有明显不当之处2005年5月10日签订的《再次补充协议》中，建武实业公司承认自己未按协议规定和承诺支付转让款，实属违约，并承诺如若再未按约支付到位，则已支付的转让款全部作为违约金，无条件放弃涉案公司产权，由湘乡市政府全权处理。在建武实业公司作出上述承诺但仍未能履约的情况下，湘乡市政府没有与建武实业公司签订如上述承诺内容的协议，而是在2006年11月23日签订的《协议书》中再次放宽了付款期限，并承诺将涉案公司资产处置后的收入返还建武实业公司已支付的实际款项，并给予存款利息。在冯武新于2006年11月29日出具授权委托书，明确表示无力履行协议付款义务，愿意按协议约定将涉案企业资产交湘乡市政府全权处置的情况下，湘乡市政府才与其签订12.6《协议》，约定湘乡市政府返还建武实业公司已付转让款并支付存款利息，且视情况给予一定补偿。综上，湘乡市政府在涉案企业资产处置过程中，对建武实业公司一再违约拖欠转让款的行为的处理方式和步骤是审慎的，并无恶意侵占民营企业合法财产的故意和行为。12.6《协议》的内容亦不违反法律规定，且无明显不当之处。五、湘乡市政府是否应承担赔偿责任《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施;给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”本案中，湘乡水泥公司、冯武新、建武实业公司请求确认湘乡市政府处置涉案企业资产的10个行政行为违法、无效并请求赔偿由此造成的损失共计1.85952038.56亿元及相应利息。因其请求确认湘乡市政府处置涉案企业资产行为违法、无效的诉讼请求未得到人民法院的支持，故其赔偿请求自然没有事实和法律依据，依法不予支持。六、关于12.6《协议》的履行问题12.6《协议》约定建武实业公司、湘乡水泥公司将涉案企业资产交由湘乡市政府全权处置；湘乡市政府返还建武实业公司已付转让款并按银行同期存款利率支付利息，且视情况给予建武实业公司、湘乡水泥公司一定经济补偿。涉案企业资产已由湘乡市政府通过2006年11月23日与湘西自治州成美建材有限公司签订的《产权出让合同》进行处置。但据成美水泥公司称，其未能受让全部的涉案企业资产，部分土地、门面因湘乡水泥公司抵押贷款而被拍卖至他人名下，其保留对该损失追偿的权利。这不属于本案审理范围。12.6《协议》履行最主要的争议焦点在于建武实业公司实际投入的转让款及湘乡市政府已经返还的转让款的具体数额。该数额在双方签字认可的对账情况表中已有一定基础。湘乡水泥公司、冯武新、建武实业公司提出的诉求在对账中提起的两点异议及《2013年8月湘乡水泥有限公司冯武新请求湘乡市人民政府综合结算报告》中均有体现。12.6《协议》是合法、有效的，协议各方当事人应当继续履行。综上所述，一、湘乡市政府基于保障本地经济发展、维护社会稳定的行政管理目标和职责，为解决国有企业湘乡水泥制造有限公司的破产重组、人员安置等系列问题，与湘乡水泥公司、建武实业公司签订12.6《协议》等行为，属于履行法定职权的行为，其签订和履行行政协议的行为不违法相关法律规定。二、从2003年9月29日签订《产权转让合同》到2006年12月6日签订12.6《协议》的三年多时间中，湘乡市政府依据《产权转让合同》及系列补充协议多次督促建武实业公司履行支付转让款义务，并一再放宽支付转让款期限，在建武实业公司仍然无力支付全部转让款，无法使湘乡水泥公司正常生产经营并产生破产企业人员不稳定的风险时，湘乡市政府通过与湘乡水泥公司、建武实业公司签订12.6《协议》，获得全权处置涉案企业资产的委托授权，与成美水泥公司签订协议对涉案企业资产进行处置。在这一过程中，湘乡市政府督促建武实业公司履行合同义务，实现其行政管理目标的行为既积极、主动，又谨慎、克制，并无明显不当之处。三、湘乡市政府与湘乡水泥公司、建武实业公司签订的涉案系列协议都是在双方自愿协商的基础上形成的。协议内容体现了当事人意思自治、等价有偿等市场原则。现无证据证明湘乡市政府在签订和履行协议的过程中存在欺诈、隐瞒等行为，也无证据证明湘乡水泥公司、建武实业公司对协议内容存在重大误解，协议内容也未显失公平。对于合法合理的行政协议，各方当事人都负有依法履行的义务。如果协议当事人对于其自愿达成的、内容合法合理的协议任意否定，将严重影响市场经济秩序和市场交易安全。因此，一审判决以湘乡市政府没有法律法规授权，属超越职权为由确认湘乡市政府的行为违法，属于认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销湖南省长沙市中级人民法院（2017）湘01行初179号行政判决第（二）项；二、驳回湘乡水泥有限公司、长沙市建武实业有限公司要求确认湘乡市人民政府转让其企业资产的10个行政行为违法、无效的诉讼请求。本案一、二审案件受理费各50元，共计100元，由湘乡水泥有限公司、长沙市建武实业有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 杨 翔审判员 张坤世审判员 李俊颖二〇一九年十一月九日法官助理丁恒芳书记员唐佳附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;……