江苏省南通市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏06行终584号 上诉人（原审原告）海安县新隆房地产开发有限责任公司，住所地海安市。 法定代表人张素平，执行董事。 委托代理人杨长青，男，1967年9月15日生，住海安市，系公司总经理。 被上诉人（原审被告）海安市住房和城乡建设局，住所地海安市。 法定代表人沈宏华，局长。 应诉负责人杨某，副局长。 委托代理人沈群，江苏震阳律师事务所律师。 原审第三人谭鸿儒，男，1954年8月20日生，××族，住海安市。 上诉人海安县新隆房地产开发有限责任公司（以下简称新隆公司）因诉被上诉人海安市住房和城乡建设局（以下简称海安住建局）行政协议一案，不服江苏省南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初30号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2016年10月25日，海安住建局与谭鸿儒签订《海安县国有土地上房屋征收产权调换补偿协议》，协议主要内容为，被征收房屋坐落于海安县××室，房屋所有权人谭鸿儒，合法建筑面积134.82平方米，产权性质私有，土地使用权性质国有，合计补偿金额931221元。 2018年1月11日，杨长青曾至海安县信访局反映海安县曙光中路11号2、3幢其中8套房屋的维权等问题。1月29日，海安住建局出具海建信复字[2018]2号《关于杨长青反映曙光中路11号2、3幢8套商品房产权被侵占的答复意见》。答复主要内容为：海安县曙光中路11号2、3幢在海安县2016年宁海路西侧江海路北侧区域征收红线范围内，由海安县代建中心组建工作组负责征收工作。经调查，曙光中路11号2、3幢16套房屋建筑面积均为134.82平米，1998年由新隆公司开发，江苏省中成建设工程总公司吉仁施工。吉仁收取了住户部分费用后离开海安，导致相关住户入住后无法办理产权证。后住户找到新隆公司要求办理两证，新隆公司要求各住户补缴费用25000元才能办理，其中9户已办理产权证，另有7户未办理，分别是11号2-102常伟、2-202贲卫东、2-401徐俊、2-402谭鸿儒、3-302徐友凤、3-401王跃华、3-402王建中（原房主徐宁转让）。上述7户确实无法提供购房合同及发票。2016年8月22日，新隆公司代理人杨和海向指挥部提交关于请求协助处理遗留问题的报告，该公司提出，曙光中路11号7户人家，除202室贲卫东、401室王跃华在购房时，法人代表杨长青同意各减免壹万元外，其余5户人家每户均欠3万元，请求指挥部在与被征收人签订拆迁补偿协议时代为追缴7户人家的购房尾款共计19万元。2016年9月6日，新隆公司代理人杨和海再次提出请求协调处理购房尾款遗留问题并出具曙光中路11号商品房部分业主欠缴购房尾款及利息明细表，承认该7户购房的事实和欠款数额。经海安县指挥部协调相关职能部门会商，认为7户被征收人虽未办理相关房屋所有权证，但应享有房屋被征收时产生的权利。该7户欠缴购房尾款的问题系与新隆公司间的债权纠纷，不影响对房屋所有权的认定，债权纠纷应由新隆公司通过合法途径自行实现。2016年10月1日，指挥部对上述7户初评结果予以公示。杨长青对上述海建信复字[2018]2号不服，随后向海安县人民政府提出复查申请。2018年3月14日，海安县人民政府向杨长青作出海信不予字[2018]06号《信访事项不予受理告知书》，告知其反映相关部门违法征收房屋、侵犯合法权益，应通过行政复议、诉讼等法定途径解决，对其复查申请不予受理。 另，谭鸿儒在案涉房屋实际居住十余年，期间新隆公司并未向谭鸿儒提起过排除妨碍之诉，仅在2016年向海安拆迁指挥部提出过追缴购房尾款事宜。新隆公司认为其作为案涉房屋所有权人，理应成为被征收人享受相关补偿款项，海安住建局与谭鸿儒签订协议的行为侵犯其合法权益，故诉至一审法院，请求：1.确认被诉行政协议无效；2.判令海安住建局补偿其××海安市××室房屋补偿款931221元；3.由海安住建局承担案件诉讼费。 一审法院在查阅卷宗后，认为目前的证据不足以证明新隆公司系案涉房屋实际所有权人，遂向新隆公司发出书面告知书，告知其就案涉房屋所有权纠纷应先行向不动产所在地法院提起确权之诉。新隆公司收到告知书后复函一审法院，认为并不存在房屋所有权纠纷问题，法律上的房屋所有权属于新隆公司。经一审法院多次电话与新隆公司代理人沟通，新隆公司仍坚持己见，不愿提起确权之诉。 一审法院认为，谭鸿儒的情况说明与海建信复字[2018]2号答复意见所反映的案涉房屋情况基本相同，可以证实案涉房屋因所谓的“购房尾款”问题未能办理产权变更登记的事实。虽然案涉房屋初始登记在新隆公司名下，但从目前证据来看，案涉房屋确已向谭鸿儒售出，谭鸿儒实际居住多年，新隆公司、吉仁、谭鸿儒之间存在相关民事争议。本案新隆公司要求确认海安住建局与谭鸿儒之间签订的《海安县国有土地上房屋征收产权调换补偿协议》无效，认为自己系案涉房屋所有权人，海安住建局应与自己签订协议并支付相应补偿款。本案如进行实体审理，对被诉行为合法性的审查必然包括对合法补偿对象的认定，案涉房屋虽初始登记在新隆公司名下，但谭鸿儒已实际占有并使用十余年，案涉房屋所有权的确认直接关乎合法补偿对象的认定，此基础事实的认定需双方通过民事途径先行确权，本案的审理需以解决民事争议为前提，而涉及不动产的房屋所有权确认纠纷应由不动产所在地法院管辖，非一审法院管辖范围。在一审法院多次向新隆公司口头和书面释明后，新隆公司均表示拒绝提起民事诉讼，因此，新隆公司的起诉不符合法定起诉条件，法院应予裁定驳回。 综上，一审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第十项、第三款之规定，裁定驳回新隆公司的起诉。 新隆公司不服一审裁定，向本院提起上诉称，1.一审法院审理程序违法。一审法院追加谭鸿儒为第三人后并没有实际开庭审理，谭鸿儒的情况说明未经庭审质证，不应作为认定事实的依据。2.一审法院认定事实错误。一审法院认为虽然案涉房屋初始登记在上诉人新隆公司名下，但谭鸿儒已购买案涉房屋并实际占有、使用十余年，并就此推定上诉人新隆公司不是权利人与事实不符，也不符合法律规定。因为不动产实行的是登记确认制度，上诉人一直是该房屋的所有权人。3.本案因行政机关的不当行政行为及谭鸿儒的虚假陈述引发，因上诉人新隆公司的主要知情人杨长青因其他事件于2012年6月至2017年6月丧失人身自由，致使上诉人无法全面主张权利。被上诉人海安住建局没有依法履行有关房产权属审查的义务，给上诉人新隆公司造成了损失。综上，请求本院撤销一审裁定，依法作出判决。 被上诉人海安住建局辩称，1.一审法院审理程序合法。一审法院虽然追加谭鸿儒作为第三人参加诉讼，但法律未规定凡是有第三人参加诉讼的案件必须开庭。一审法院结合上诉人提交的证据材料及各方当事人的陈述，综合认定上诉人没有充分证据证明其为涉案房屋的实际所有权人。在此情形下，一审法院向上诉人新隆公司发出了要求其就房屋所有权先行向不动产所在地法院提起确权之诉的告知书，但是上诉人始终认为不存在房屋所有权之争。2.一审法院认定事实清楚。即使上诉人新隆公司持有案涉房产的所有权证，但是由于其系案涉房产所处小区的开发人，开发的房产已陆续向他人售出，新隆公司不再享有所开发楼栋房产的所有权。谭鸿儒由于欠尾款而未能过户，事实上谭鸿儒已经实际居住在案涉房屋达十余年，上诉人新隆公司也一直未提出异议。上诉人有初始登记的权利证书不能表明其就是案涉房屋的实际产权人。综上，一审裁定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求本院予以维持。 原审第三人谭鸿儒述称，其同意被上诉人海安住建局的答辩意见。请求本院驳回新隆公司的上诉，维持原裁定。 本院经审理，对一审裁定认定的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，上诉人新隆公司并非被诉协议的一方当事人，也即不是被诉行为的相对人，因此上诉人新隆公司只有在与被诉协议存在利害关系的情况下，才具有原告主体资格。被诉房屋征收产权调换补偿协议是房屋权利人因处置房屋应获得相应补偿利益而与行政机关签订的协议。只有对该房屋享有所有权或者在房屋处置中享有抵押权等法定优先权的相关公民、法人或者其他组织，才有可能因房屋调换补偿的协议而导致合法权益受损，因此也才有权作为利害关系人就协议提起诉讼。就上诉人新隆公司而言，虽然其为案涉房屋的建设单位，且案涉房屋也确未登记在谭鸿儒名下，但仅凭以上事实尚不足以证明其与案涉协议存在利害关系。理由如下：第一，谭鸿儒实际占有使用案涉房屋已十多年，在此较长期间内，上诉人新隆公司并未以案涉房屋所有权人的身份主张作为所有权人所应享有的法定的排他性权利。第二，在案涉房屋拆迁过程中，上诉人新隆公司提交的材料中也明确写明上诉人新隆公司与谭鸿儒之间系拖欠房款的债权债务关系，也就意味着上诉人新隆公司认可谭鸿儒已购买案涉房屋的事实。由于案涉协议是对有关房屋所有权的处分，上诉人新隆公司对谭鸿儒仅是拖欠房款的自认也排除了上诉人新隆公司与房屋产权调换补偿协议之间的利害关系。 综上，因现有证据表明上诉人新隆公司与被诉协议不存在利害关系，故上诉人新隆公司不具有提起本案诉讼的原告主体资格。一审法院裁定驳回新隆公司的起诉并无不当。上诉人新隆公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。需要说明的是，本案认定的是就现有证据不能证明上诉人新隆公司与案涉房屋的处分行为存在利害关系。不可否认，我国对不动产实行登记制度，谭鸿儒未能领取案涉房屋的不动产登记证书，也未能提供购房合同及付款凭证等，案涉房屋买卖过程中确实存在一定的纠纷，但并非本案审理范围，本案不予理涉。上诉人新隆公司如认为其作为房屋建设者的合法权益受到侵害，可另行寻求法律途径予以救济。上诉人新隆公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刘海燕 审 判 员 刘羽梅 审 判 员 郁 娟 二〇一九年十一月十八日 法官助理 张娟娟 书 记 员 陆 颖 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；