江苏省南通市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)苏06行终538号 上诉人（原审原告）顾立根，男，1940年10月9日，××族，住海安市。 委托代理人李仕春，北京大成（南通）律师事务所律师,系法律援助律师。 被上诉人（原审被告）海安市财政局，住所地海安市。 法定代表人潘世华，局长。 应诉负责人周月琴，副局长。 委托代理人许立群，江苏紫石律师事务所律师。 上诉人顾立根因与被上诉人海安市财政局要求给付住房补贴一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2018）苏0691行初777号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 一审法院认定，顾立根系海安退休教师，约1962年参加工作。2018年1-7月，顾立根养老金发放的数额为每月5413.10元，2018年8月后，其养老金发放数额为5679.70元，增加266.6元。离退休职工的养老金由海安人力资源和社会保障局发放。2018年7月27日，顾立根个人账户打入1886.20元，该款为2018年1-7月的养老金增长数额的应补数（266.6元*7）。2018年1-12月，顾立根的住房提租补贴为811.98元，住房提租补贴由海安机关事业单位代付专用户直接划入顾立根账户。海安机关事业单位代付专用户为海安统一的机关单位费用发放账户，海安全市机关事业单位工资发放均是从该账户支付，离退休人员住房提租补贴资金由市财政来解决。按照海安的财政管理，每个年度的年末，各乡镇及机关单位编制下一年度财政预算报海安财政局，该预算涵盖了包括在职人员和离退休人员由财政负担解决的各乡镇及机关单位的一切费用，海安财政局审核后，经下一年度召开的人代会批准后，予以执行，并拨付至各乡镇级机关单位等。也即，2018年的财政预算在2017年编报完毕，海安财政局经2018年人代会批准后执行相应预算，并拨付相应款项至各单位。顾立根的住房提租补贴，具体由海安曲塘镇教育财务中心通过海安机关事业单位代付专用户按月向其打卡支付。顾立根2019年的住房提租补贴计算基数即是按照顾立根2018年的工资基数。 苏政办发[2003]48号《关于调整2003年度房改有关政策意见的通知》规定，补贴基数与住房公积金基数相同。海政办发[2015]163号《关于调整海安县住房补贴标准的意见的通知》规定，2016年1月1日起，对于1998年11月30日前参加工作的老职工住房补贴比例由原来的2%调整为5%，离退休人员补贴基数按照2015年12月离退休费计算，以后年度如离退休费调整，则同步调整补贴基数。海政办发[2018]86号《关于调整海安机关事业单位新老职工住房补贴比例的通知》规定，1998年11月30日以前参加工作的离退休职工住房补贴比例由5%提高到15%。按照《住房公积金管理条例》第十六条规定，公积金的单位和职工的月缴存额基数均是职工本人上一年度月平均工资。 2018年12月，顾立根向一审法院提起行政诉讼，请求判令海安财政局按照海政办发[2015]163号《关于调整海安县住房补贴标准的意见的通知》的规定，给付顾立根被拖欠克扣的2018年1月至2018年12月的住房补贴479.88元。 一审法院认为，海安财政局不存在克扣拖欠原告顾立根2018年度住房提租补贴的事实，顾立根的诉讼请求不能成立。首先，海安财政局不负有直接向顾立根发放住房提租补贴的义务。财政局作为人民政府的组成部门，负责地方的财政工作，贯彻执行财务制度，按照政策组织财政收入，保证财政支出，综合平衡地方财力，管好用活地方的财政资金，促进社会各项事业的发展。财政局作为地方财政预、决算的编制机构，执行地方人大批准的年度预算，拨付相应的款项至各乡镇和机关单位等，不具有直接向个人支付相应费用的职责。其次，顾立根对住房提租补贴的发放存在政策误读。不管是从苏政办发[2003]48号文初次调整住房租补贴比例，还是后来的海政办发[2015]163号文、海政办发[2018]86号文两次逐步调整住房提租补贴比例到15%，上述三个文件关于住房提租补贴比例的计算基数应该明确的是上一年度的工资基数规定。苏政办发[2003]48号明确规定，补贴基数与住房公积金补贴基数相同，而住房公积金补贴基数按照《住房公积金管理条例》第十六条的规定，即为职工上一年度工资平均数。海政办发[2015]163号文明确规定，2016年1月1日起，离退休人员补贴基数按照2015年12月离退休费计算，以后年度如离退休费调整，则同步调整补贴基数，其规定的计算基数也是按照上一年度计算。显然，该文规定的是“年度”的同步调整，而不是“月份”的同步调整。如若按照顾立根理解的按月份同步调整，也势必要求各乡镇及机关单位按照月份向财政局编报财政预算和决算，显然是客观不能的，顾立根所理解的同步调整为按“月份”调整，系对政策规定的误读。再次，海安财政局不存在克扣拖欠住房提租补贴的行为。按照所查明的事实，顾立根的住房提租补贴来源是市财政，但是具体的发放者是曲塘镇教育财务中心。各乡镇的所有费用在财政局年度预算（依据各乡镇及机关单位编报的预算）经人大批准后，将各乡镇及机关单位的预算费用拨付至各单位，由各单位统筹使用。本案中，曲塘镇教育财务中心已经按月将住房提租补贴发放至顾立根账户，不存在因海安财政局财政管理原因而导致的克扣拖欠行为。综上所述，顾立根的诉讼请求无任何事实根据，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回顾立根的诉讼请求。 上诉人顾立根上诉称，《关于调整海安县住房补贴标准的意见》中“2016年1月1日起……离退休人员补贴基数按2015年12月离退休费计算，以后年度如离退休费调整，则同步调整补贴基数，补贴随工资和离退休费发放到个人”的规定，应理解为2016年度之后，若某年度的离退休费调整，则该年度的住房补贴也应相应调整。上诉人的离退休费于2018年进行调整，故住房补贴应自2018年同步调整。上诉人的住房补贴实际从2019年度进行调整，2018年度因离退休费调整而应调整的住房补贴479.88元被违法克扣，海安财政局应当予以给付。请求本院撤销一审判决，依法改判。 被上诉人海安财政局辩称，上诉人的住房补贴是上诉人作为事业单位退休教师所享受的一项福利待遇，应由当地的教育管理部门发放。被上诉人仅系住房补贴发放政策的制定机关，并不具有向上诉人给付住房补贴的法定职责。住房补贴以上年度的工资为基数进行核算发放，故在工资调整的次年度方调整住房补贴。上诉人将《关于调整海安县住房补贴标准的意见》中“同步调整”理解为住房补贴与工资同时调整错误。上诉人的上诉主张缺乏法律、政策依据，请求本院驳回上诉，维持原判。 经审理查明，一审判决认定的事实并无不当，本院应予确认。本院另查明，《关于调整海安县住房补贴标准的意见》由原海安县财政局、海安县住房和城乡建设局、海安县物价局、海安县人力资源和社会保障局共同制定，经原海安县（现海安）人民政府批准实施。在海安机关事业单位新老职工住房补贴发放工作中，海安财政局的职责主要是参与住房补贴政策的制定，统筹安排资金来源，负责海安各乡镇及政府部门的财政监督。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。本案中，首先，上诉人顾立根所申请给付的住房补贴，属于顾立根作为事业单位退休教师所应享受的福利待遇，应由其所在镇的教育管理机构发放。海安财政局是海安的财政管理机构，在海安住房补贴发放工作中，海安财政局系《关于调整海安县住房补贴标准的意见》的制定机关，明显不具有直接向上诉人给付住房补贴的法定职责。其次，海安财政局参与制定规范性文件，以及按照自身的财政管理职能统筹落实资金，审核乡镇报送的年度财政预算的行为，均不是以上诉人顾立根为行政相对人所作的具体行政行为，上述行为本身均不具有可诉性。上诉人本次诉讼的实质在于对《关于调整海安县住房补贴标准的意见》中“同步调整”的解读与制定机关对该内容的解释不同，上诉人按照自己的解读，以要求海安财政局给付所克扣住房补贴为由提起行政诉讼，明显不符合上述司法解释的规定，故对上诉人顾立根的起诉，应当依法予以裁定驳回。一审法院在认定××市财政局不具有直接向上诉人发放住房提租补贴义务的同时，对本案进行实体审理不当，本院应予纠正。 综上，一审判决适用法律错误，本院应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款之规定，裁定如下： 一、撤销南通经济技术开发区人民法院（2018）苏0691行初777号行政判决； 二、裁定驳回顾立根的起诉。 预收的一、二审案件受理费50元，退还上诉人顾立根。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘海燕 审判员  刘羽梅 审判员  郁 娟 二〇一九年十一月十一日 书记员  胡秀梅 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： ······ （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或变更； 《最高人民法院关于适用的解释》 第九十三条······ 人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。