河南省商丘市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫14行终180号上诉人（原审被告）商丘市公共交通有限公司，住所地商丘市睢阳大道北段路西，统一社会信用代码914114001750403388。法定代表人黄玉波，该公司董事长。委托代理人蒋举功，河南梁园律师事务所律师。被上诉人（原审原告）郭建民，男，1971年5月17日出生，汉族，住河南省柘城县。原审被告商丘市××人联合会，住所地商丘市长江东路378号。法定代表人张林卿，该联合会理事长。委托代理人焦锋，该单位办公室副主任。原审被告商丘市交通运输局，住所地商丘市睢阳区神火大道169号。法定代表人王爱民，该局局长。上诉人商丘市公共交通有限公司（以下简称商丘公交公司）因被上诉人郭建民诉其收费行为违法及规范性文件一并审查一案，不服商丘市梁园区人民法院（2019）豫1402行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月15日立案后，依法组成合议庭，于2019年10月22日公开开庭审理了本案。上诉人商丘市公共交通有限公司之委托代理人蒋举功，被上诉人郭建民，原审被告商丘市××人联合会之委托代理人焦锋到庭参加诉讼。原审被告商丘市交通运输局经本院依法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，郭建民系肢体中度（贰级）××人，持有柘城县××人联合会填发的××人证，其在商丘市市区持××人证要求免费乘坐公交车辆，商丘公交公司司机未予允许。其在2016年8月和2017年10月在商丘市市区持××人证乘坐公交车辆，商丘公交公司收取了其乘车费，共计三元。原审法院认为，商丘公交公司承担着提供城市公共交通服务的职能，郭建民认为该公司收费行为违法，未履行提供公共交通服务职能而提起行政诉讼，属于行政诉讼受案范围，商丘公交公司是适格的诉讼主体。郭建民所诉的收费行为，一次是2016年8月，一次是2017年10月，2016年8月的收费距其起诉（2018年6月4日）已超过起诉期限，对此次收费的起诉应当依法驳回。按照《河南省实施办法》第三十八条规定，××人持××人证免费乘坐城市市区公共交通工具……。商丘公交公司于2017年10月的收费行为在起诉期限之内，其收费的依据是被告商丘市××人联合会和商丘市交通运输局联合发布的商残联（2017）19号文件（以下简称19号文）。该文件之“××人办理爱心卡及持卡方免费乘车”与《河南省实施办法》第三十八条的规定（持××人证）不一致，该规范性文件违反了上位法的规定，不作为人民法院认定行政行为合法的依据，故此商丘公交公司予以收费不符合法律、法规的规定，依法应当确认收费行为违法。遂判决确认商丘公交公司于2017年10月收取郭建民二元市区公交车乘车费的行为违法；驳回郭建民对商丘公交公司于2016年8月收费行为的起诉；驳回郭建民的其他诉讼请求。商丘公交公司不服提起上诉称，其自2006年已经改制，性质由国家事业单位变更为自然人持股的私营企业，虽承担着提供城市公共交通服务的职能，但有关社会福利和优惠方面的服务是由政府买单，其中就包含有《中华人民共和国××人保障法》第五十条所规定的“县级以上人民政府对××人搭乘公共交通工具，应当根据实际情况给予便利和优惠”的规定。同时，“19号文”的适用是有范围限定的，即第二条“具有商丘市户籍、城市户口或者长期在市区居住的××人，同时持有商丘市公安部门核发的《居住证》和第二代《中华人民共和国××人证》”，均可申请办理商丘市××人免费乘坐城市市区公交车爱心IC卡”。原审判决确认被上诉人系柘城县人，住所地是柘城县城关镇文明北街，不在“19号文”规定的区域范围之内，因而不享有在商丘市市区免费乘坐公交车辆的权利，其不属于被上诉人的服务对象。请求撤销原审判决，改判驳回原告起诉。被上诉人郭建民答辩称，商丘公交公司的收费行为对其权利义务产生影响，其具有本案原告主体资格。《河南省实施办法》明确规定了××人持××人证免费乘坐城市市区公共交通工具，而“19号文”排除了商丘市区外××人免费乘坐公交车的权利，办理爱心卡才能免费乘坐公交车的规定增加了公民义务。请求驳回上诉，维持原判。原审被告商丘市××人联合会的答辩意见与上诉人商丘公交公司意见一致。原审各方当事人提供的证据均已随卷宗移送本院。二审中，各方当事人均没有提供新的证据。经庭审质证，本院对证据的分析认证和事实的认定与原审判决基本一致。另查明，2006年3月29日，商丘公交公司改制为自然人投资或者控股的有限责任公司。2007年1月18日，商丘市人民政府作出批复，同意授权商丘市市政公用事业管理局与商丘公交公司签订城市公共客运交通特许经营协议。2010年8月31日，商丘市人民政府作出商政阅（2010）85号关于公交公司有关问题协调会议纪要，该纪要规定公交公司改制后产权关系虽然发生变化，但公交的社会公益性不能变，商丘公交公司继续承担政府对社会承诺的公益性活动和义务。2017年5月2日，商丘市××人联合会、商丘市交通运输局对本市各区残联、市公交总公司下发商残联[2017]19号《关于××人免费乘坐城市市区公交车有关问题的通知》。该通知规定，具有商丘市户籍、城市区户口或长期在市区居住的××人，同时持有商丘市公安部门核发的居住证和第二代中华人民共和国××人证，均可申请办理商丘市××人免费乘坐城市市区公交车爱心IC卡，凭爱心卡可乘坐市公交总公司所属公交车辆，未携带爱心卡的××人乘坐市内公交车时应主动按所乘线路票价购票乘车。本院认为，《中华人民共和国××人保障法》第五十条规定，县级以上政府对××人搭乘公共交通工具，应当根据实际情况给予便利和优惠。本案中，上诉人商丘公交公司虽然进行了产权改制，但商丘市人民政府对其给予相应补贴，其仍然承担着提供城市公共交通服务的职能。上诉人商丘公交公司应当在××人乘坐城市公共交通工具时给予便利和优惠，不能将其针对××人乘坐城市公交交通工具的收费行为单纯理解为民事行为，其该类收费行为应当属于行政诉讼的受案范围。被上诉人郭建民在持××人证乘坐商丘市区城市公共交通工具时被收取车费，对其权益产生影响，其提起本案诉讼属于行政诉讼受案范围，其具有本案原告的诉讼主体资格。《河南省实施＜中华人民共和国××人保障法＞办法》第三十八条规定，××人持××人证免费乘坐城市公共交通工具，乘坐其他公共交通工具，应当给予优先购票和乘坐。该条规定，对于××人持××人证免费乘坐城市公共交通工具并未限定乘车区域。“19号文”将办理爱心卡的××人限定在具有商丘市户籍、城市区户口或长期在市区居住的××人，限缩了办理爱心卡的××人群体范围，同时规定未携带爱心卡的××人乘坐市内公交车时应主动按所乘线路票价购票乘车，限制了××人免费乘坐城市公共交通工具的权利，违反《河南省实施＜中华人民共和国××人保障法＞办法》第三十八条的规定，不能作为商丘公交公司收取未携带爱心卡××人车费行为的依据。被上诉人郭建民所提上诉人商丘公交公司收取其车费行为违法的理由能够成立，对于其诉讼请求应当予以支持。关于上诉人商丘公交公司所提××人持爱心卡免费乘坐公交车是顺应社会发展的一种乘车方式，且在办理爱心卡的同时使得××人能够免费获得人身意外伤害保险，并未减损××人权益的问题。本院认为对于目前绝大多数未配备有检票员的城市公交车辆来说，××人持爱心卡乘坐城市公交车辆是一种比较方便快捷的方式，一定程度上亦可以防止假××人证的滥用，附赠的人身意外伤害保险更是体现了对××人士的保障和体恤。但提供便利和体恤，应当惠及持有职能部门核发的××人证的广大××人，遵守《河南省实施＜中华人民共和国××人保障法＞办法》第三十八条的规定，而不能限缩××人群体范围，限制××人持××人证免费乘坐城市公共交通工具的权利。至于目前社会中持假××人证泛滥的问题，相关部门应当加强××人证防伪、对制假售假买假用假的行为予以治理，不能成为阻却××人持××人证免费乘坐城市公共交通工具的理由。被上诉人郭建民主张的公交公司的收费行为系两次2016年8月的收费行为和一次2017年10月的收费行为，原审法院认定“原告所诉的收费行为，一次是2016年8月”不当，本院予以纠正。被上诉人郭建民提起本案诉讼的时间为2018年6月4日，2016年8月的收费行为已超过诉讼时效，依法应当驳回起诉。上诉人商丘公交公司于2017年10月收取被上诉人郭建民公交车费行为属事实行为，应当判决确认其收费行为违法。综上，原审法院适用法律正确，程序合法，裁判结果正确，本院依法予以维持。上诉人商丘公交公司所提上诉理由不能成立，对其上诉请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人商丘市公共交通有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  董儒坤审判员  冯 明审判员  张 淼二〇一九年十一月二十五日法官助理陈明茗书记员陈岳