内蒙古自治区阿拉善盟中级人民法院民 事 判 决 书（2019）内29民终428号上诉人（原审原告）孙长福，男，1954年2月2日出生，汉族，内蒙古包头市华隆有限责任公司退休职工，住内蒙古自治区。委托诉讼代理人：黄少轩，内蒙古诚誉律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：内蒙古自治区阿拉善盟农牧局。法定代表人：魏雄会，该局局长。委托诉讼代理人：程济春，内蒙古安民律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：阿拉善盟乌兰布和生态沙产业示范区管理委员会。法定代表人：林民，该管委会主任。委托诉讼代理人：傅国旺，北京市中银（银川）律师事务所律师。上诉人孙长福与被上诉人内蒙古自治区阿拉善盟农牧局（以下简称阿盟农牧局）、阿拉善盟乌兰布和生态沙产业示范区管理委员会（以下简称乌兰布和沙产业管委会）确认合同有效纠纷一案，不服阿拉善左旗人民法院（2019）内2921民初1383号民事判决，向本院提出上诉。本院于2019年8月20日立案受理后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人孙长福及委托诉讼代理人黄少轩，被上诉人阿盟农牧局的委托诉讼代理人程济春，被上诉人乌兰布和沙产业管委会的委托诉讼代理人傅国旺到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。上诉人孙长福上诉请求：1、请求人民法院依法撤销（2019）内2921民初1383号民事判决书，并改判支持上诉人一审的诉讼请求。2、一审、二审诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：《黄河西岸农业生态综合开发治理项目确认出让土地范围协议书》（以下简称《出让土地范围协议书》）不属于土地出让合同，一审法院依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》的规定认定上述协议无效属于事实不清，适用法律错误。一、从协议签订过程来看，《出让土地范围协议书》应为土地使用权出让合同的前置协议。根据《出让土地范围协议书》第一条、第五条的约定，原告与当时负责黄河西岸综合治理的阿拉善盟盟委农工部签订完《出让土地范围协议书》并付清土地出让金后，上诉人还需按照国有土地使用权出让程序的规定，办理国有土地使用权出让手续，上诉人在签订完上述协议后，还应当和当地土地管理部门签订规范格式的《国有土地使用权出让合同》。而《出让土地范围协议书》则属于《国有土地使用权出让合同》的前置协议，是后期签订《国有土地使用权出让合同》的基础和前提。根据被上诉人阿拉善盟农牧局的陈述即可知，从2012年起至2013年，黄河西岸综合治理工程建设领导协调小组根据阿拉善盟行政公署的部署，研究制定了《乌兰布和生态沙产业示范区总体规划》、《乌兰布和生态沙产业示范区土地分配方案》、《乌兰布和生态沙产业示范区企业准入和退出机制》等文件。根据系列文件的精神，在对黄河西岸土地依法确权的基础上，运用市场化的手段，吸收符合准入机制且具有投资实力和开发能力的企业参与生态综合治理，将确权后的国有生态综合治理土地采用出让或者租赁的方式配置给入驻园区企业。而阿拉善盟盟委农工部正是负责这一职能的部门，又因在当时，产业示范区内还未设立土地管理部门。因此，上诉人才与阿拉善盟盟委农工部签订了《出让土地范围协议书》，故其应当属于《国有土地使用权出让合同》的前置协议，属于意向协议，并不属于我国法律规定的土地使用权出让合同。在这一点上，被上诉人阿拉善盟农牧局与上诉人的观点是完全一致。二、合同或协议的性质应当结合具体的内容和签订背景及履行方式等综合认定。一审法院在判决书中认定：“本案中，原阿拉善盟盟委农工部以出让人的身份与原告签订确定土地出让范围协议书，该协议就土地出让范围、出让金额数额及缴纳方式、土地用途、双方权利义务等进行了约定，具备了土地出让合同的基本形式要件。”一审法院的上述认定是不恰当的，也是草率的。首先，认定一个合同或协议的性质，不仅仅要通过合同或者协议的具体内容，更要结合协议的签订背景及履行方式等来综合认定。《出让土地范围协议书》本身即是在一种特殊情况下签订的,是在政府特殊时期的特殊政策背景下签订的。正如上诉人前面所讲,阿拉善盟盟委农工部作为一个职能部门,在系列文件精神的指导下,进行招商引资,并与企业签订《出让土地范围协议书》,而后在相应的土地管理部门成立后,再进行国有土地使用权出让程序,由企业与土地管理部门签订正式的《国有土地使用权出让合同》。因此,农工部与企业或个人签订的《出让土地范围协议书》,本身并不属于土地使用权出让合同,而是企业后期可以与土地管理部门签订土地使用权出让合同的依据之一。对此,阿拉善盟农牧局也陈述,其不可能明知无权签订土地使用权出让合同的前提,仍然与原告签订土地使用权出让合同。其次,正是因为《出让土地范围协议书》系后期土地使用权出让合同的前置协议,那么在《出让土地范围协议书》的约定中必然要涉及出让范围、出让金额、缴纳方式、土地用途、双方权利义务,这不仅仅是一份规范协议本身的要求,更是对双方后期履行行为的一种约束和保障。故此,一审法院仅仅依据《出让土地范围协议书》的内容即认定属于土地使用权出让合同,显然是非常草率的。三、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》的规定所指向协议为土地使用权出让合同,《出让土地范围协议书》不属于上述司法解释的约束范围。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定:“本解释所称的土地使用权出让合同,是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限让与受让人,受让人支付土地使用权出让金的协议。”第二条规定:“开发区管理委员会作为出让方与受让方签订土地使用权出让合同,应当认定无效。”根据上述司法解释可知,如果开发区管理委员会与受让方签订了一份土地使用权出让合同的话，那么这份合同当然无效。但本案的情况是，虽然阿拉善盟盟委农工部与原告签订了《出让土地范围协议书》,但如前所述,该份协议书无论从签订背景来看,还是从合同内容及后期履行方式上来看,均不属于土地使用权出让合同。故此,《出让土地范围协议书》的效力不应依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》的规定来进行认定和约束。综上所述,上诉人认为:《出让土地范围协议书》本身不属于土地使用权出让合同,一审法院依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》的规定,认定上述《出让土地范围协议书》属于无效协议,显然属于事实不清、适用法律错误,恳请二审法院查清案件事实,依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人阿盟农牧局辩称：（一）上诉人在一审中将答辩人列为被告、二审列为被上诉人是完全错误的。1、阿拉善盟委农工部作为负责协调农口部门工作的党内组织并不行使行政职权。阿拉善盟委农工部根据阿拉善盟黄河西岸综合治理工程建设领导协调小组的决定与上诉人签订的《出让土地范围协议书》，在乌兰布和生态沙产业示范区管委会成立之后，随着其承担的黄河西岸综合治理的职权、职责全部移交给乌兰布和生态沙产业示范区管委会，该协议书确定的权利义务完全转移给了乌兰布和管委会。2、在2018年的机构改革中阿拉善盟委将农工部的组织机构与答辩人合并，其承担的协调农口部门、涉农部门的农业经济工作和有关部门的涉农工作，会同有关部门对农业和农村工作进行组织、协调、监督、指导等职责由答辩人行使。但是答辩人并没有承担黄河西岸综合治理的职权、职责，阿拉善盟委农工部与上诉人签订的《出让土地范围协议书》所产生的法律关系及后果早已转给乌兰布和生态产业示范区管委会，该事项早已与答辩人没有任何关系。3、上诉人在上诉事由中明确承认出让土地范围协议书为土地使用权出让合同的前置协议，属于意向协议，并承认其观点与答辩人的观点完全一致，既然上诉人完全赞同答辩人的观点，却仍然将答辩人列为被上诉人，是完全不符合逻辑，没有任何道理的。（二）上诉人在一审和上诉中对出让土地范围协议书性质的观点不一致。上诉人在上诉事由中明确承认出让土地范围协议书为土地使用权出让合同的前置协议、意向协议，却仍然要求答辩人依据意向性协议交付其300亩土地是没有事实和法律依据的，上诉人的上诉请求应当依法予以驳回。上诉人请求人民法院判决出让土地范围协议书合法有效，请求依据合同判令答辩人向其交付300亩土地并办理土地使用权证，上诉人起诉时的意思明确的表明出让土地范围协议书就是土地使用权出让合同，起诉状中的事实和理由也明确表明了其本人坚持认定出让土地范围协议书就是土地使用权出让合同，并请求人民法院予以支持。一审法院在庭审中也反复向上诉人示明，让其明确答复出让土地范围协议书是不是土地使用权出让合同，是否变更诉讼请求，但是上诉人始终坚持出让土地范围协议书就是土地使用权出让合同，并坚持要求答辩人依据合同约定向其交付土地、办理土地使用权证。一审法院在孙长福诉请的范围之内，依据事实和法律将出让土地范围协议书评判为无效的土地使用权出让合同，该事实认定和判决完全正确。上诉人在上诉事由中明确的承认了出让土地范围协议书为土地使用权出让合同的前置协议、意向协议，其在二审中对出让土地范围协议书性质认识与一审中坚持认为出让土地范围协议书就是土地使用权出让合同的态度明显不一致。既然上诉人改变了其原来错误认识，认为出让土地范围协议书只是一份前置性、意向性协议，却仍然要求答辩人依据意向出让土地范围协议书交付其300亩土地并办理土地使用权，上诉人的两个诉求是矛盾的，前置性协议、意向性协议不是要求答辩人交付300亩土地的法律依据，故，上诉人上诉请求应当依法予以驳回。综上，本案事实非常清楚，上诉人的上诉请求自相矛盾，其事实理由亦不能支持其诉讼请求。一审法院认定事实清楚，判决正确。阿拉善盟乌兰布和生态沙产业示范区管理委员会辩称，一、关于《出让土地范围协议书》性质问题，该协议确定无疑就是土地出让协议，根本不是什么前置协议或其他什么预合同。从协议书的题目就可以看出，这份协议就是为“出让土地”而签署的，所以题目就是非常明确的土地出让协议。其次从协议书的内容也非常清楚显示，该协议是一份土地出让协议，其中乙方支出的钱款名称在该协议书表述为“土地出让金”，土地出让金收取一方是该协议书的甲方，协议中土地出让方的四至范围也约定的非常明确。所以整个协议书内容就是围绕着土地出让而签署的，是非常典型的土地出让协议。二、关于协议书的效力问题，明确了协议书的性质，其效力问题就清楚了，因为该协议书违反了法律法规的强制性规定而无效，在一审判决书中对此说明的非常清楚。综上，本案就是一个没有土地出让权力的单位签署了一份土地出让协议，违反了法律强制性规定，导致协议书无效，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。孙长福向一审法院起诉请求：1、请求依法确认原告与阿拉善盟盟委农工部签订的《出让土地范围协议书》合法有效；2、请求依法判决二被告给原告交付300亩土地，并协助原告将300亩土地的土地使用权证办理在原告名下；3、请求依法判决诉讼费及因诉讼发生的费用由被告承担。一审法院认定事实：2013年9月4日，原告与原中共阿拉善盟委员会农村牧区工作部（简称阿拉善盟盟委农工部）签订《出让土地范围协议书》，协议约定原告以出让方式取得黄河西岸农业生态综合开发治理项目区1000平方公里范围内的农业生态治理用地300亩，土地出让金为300000元。同时约定原告在缴纳出让金后三个月内，按照《阿拉善盟乌兰布和生态沙产业示范区规划（2012-2020年）》向阿拉善盟盟委农工部上报确定范围治理方案，在批准治理方案后或土地出让金全额缴清30天内，按照国有土地使用权出让程序，由国土部门给原告办理国有土地使用权证，使用权50年。土地用途为农业生态、种植、养殖。原告于2014年3月17日向被告乌兰布和沙产业管委会缴纳土地出让金300000元。后因案涉区域土地整体规划发生变化，无法向原告交付约定地点的300亩土地，但可调整别处土地，原告不同意。原告多次找被告协商交付土地事宜未果，将被告乌兰布和沙产业管委会、原阿拉善盟盟委农工部诉至本院，因阿拉善盟盟委农工部已与被告阿盟农牧局合并，主体不适格，驳回原告起诉。原告不服，上诉至阿拉善盟中级人民法院，阿拉善盟中级人民法院作出（2019）内29民终147号民事裁定书，驳回上诉，维持原裁定，现原告再次诉至法院。另查明，被告乌兰布和沙产业管委会于2013年12月成立。在被告乌兰布和沙产业管委会成立后，原阿拉善盟盟委农工部将有关黄河西岸综合治理的工作全部交予被告乌兰布和沙产业管委会，由被告乌兰布和沙产业管委会负责管理。2019年1月23日，原阿拉善盟盟委农工部与阿拉善盟农牧局合并，新机构名称为阿拉善盟农牧局。再查明，黄河西岸农业生态综合开发治理项目区重新规划后，案涉的300亩土地已出让于他人，经法庭释明后，原告不同意变更诉讼请求。一审法院认为，本案系确认合同效力纠纷。国有土地使用权出让，是指国家以土地所有权者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定：本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限让与受让人，受让方支付土地使用权出让金的协议。第二条规定：开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。本案中，原阿拉善盟盟委农工部以出让人的身份与原告签订确认土地出让范围协议书，该协议就土地出让范围、出让金数额及缴纳方式、土地用途、双方权利义务等进行了约定，具备了土地出让合同的基本形式要件。在签订合同后，被告乌兰布和沙产业管委会亦收取了原告的土地出让金，但根据上述法律规定，国有土地使用权出让的出让方只能为土地管理部门，原阿拉善盟盟委农工部及被告乌兰布和沙产业管委会均无权利作为出让方出让国有土地使用权，故根据上述法律以及《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项“有下列情形之一的，合同无效：（五）、违反法律、行政法规的强制性规定”之规定，原告与原阿拉善盟盟委农工部签订的《出让土地范围协议书》为无效合同，故对原告要求确认上述协议合法有效及按照协议交付300亩土地的诉讼请求依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条（五）项，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款，《最高人民法院》第二条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。本案二审中，当事人没有提交新证据。本院对一审法院查明事实予以确认。本院认为，2013年9月4日，上诉人孙长福与原中共阿拉善盟委员会农村牧区工作部签订《出让土地范围协议书》，协议约定孙长福以出让方式取得黄河西岸农业生态综合开发治理项目区1000平方公里范围内的农业生态治理用地300亩，土地出让金为300000元，同时约定孙长福在缴纳出让金后三个月内，按照《阿拉善盟乌兰布和生态沙产业示范区规划（2012-2020年）》向阿拉善盟盟委农工部上报确定范围治理方案，在批准治理方案后或土地出让金全额缴清30天内，按照国有土地使用权出让程序，由国土部门给上诉人孙长福办理国有土地使用权证，由此说明阿拉善盟委农工部作为负责协调农口部门工作的党内组织，不能行使行政职权。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定：“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限让与受让人，受让方支付土地使用权出让金的协议。”因此，原阿拉善盟盟委农工部无权对土地使用权出让签订出让合同。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条规定：“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管委会作为出让方与受让方订立的。起诉前经市、县人民政府管理部门追认的，可以认定合同有效。”被上诉人乌兰布和沙产业管委会于2013年12月成立后，原阿拉善盟盟委农工部将有关黄河西岸综合治理的工作全部交予在该管委会，2019年1月23日，原阿拉善盟盟委农工部与阿拉善盟农牧局合并，但上诉人孙长福起诉未前经市、县人民政府土地管理部门追认，因此，上诉人孙长福的上诉理由，本院不予支持。综上所述，上诉人孙长福的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费390元，由上诉人孙长福承担。本判决为终审判决。审判员  温美蓉审判员  丁 楠审判员  张佰济二〇一九年十一月十五日书记员  刘 蕊