湖南省邵阳市北塔区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘0511行初175号 原告柳尚秀，女，1934年12月13日出生，汉族，住邵阳市双清区。 原告岳金平（系原告柳尚秀之长子），男，1958年2月6日出生，汉族，住邵阳市双清区。 原告岳干云（系原告柳尚秀之次子），男，1967年5月7日出生，汉族，住邵阳市双清区。 原告岳社群（系原告柳尚秀之女），女，1968年7月8日出生，汉族，住邵阳市双清区。 被告新邵县雀塘镇人民政府，住所地新邵县雀塘镇庙湾村。 法定代表人李学军，该镇镇长。 委托代理人刘飞轮，新邵县法律援助中心律师。 原告柳尚秀、岳金平、岳干云、岳社群（以下简称岳金平等4人）诉被告新邵县雀塘镇人民政府（以下简称雀塘镇政府）行政征收及行政赔偿一案，于2019年8月26日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，于同年8月28日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于同年9月24日公开开庭审理了本案。原告岳金平、岳干云、岳社群，被告雀塘镇政府的委托代理人刘飞轮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告岳金平等4人诉称，原告祖先岳肖氏、岳荣衍、岳蒋氏均安葬于新邵县雀塘镇世纪大道旁虎形山的祖坟山，四原告每年清明均到坟山扫墓祭祖。近日，四原告发现三棺祖坟被非法施工破坏，尸骨大都不知去向。2019年8月9日，被告雀塘镇政府组织原告等亲人协商，被告工作人员称该施工项目系被告组织邵阳雀塘再生资源产业园管委会进行的L2连接线安置地项目，系合法施工，但并未向四原告提供合法的用地批文、征地公告及迁坟公告。四原告认为，邵坪高速L2连接线项目的拆迁安置早已完成，被告组织的案涉施工项目违法，请求人民法院确认被告组织邵阳雀塘再生资源产业园管委会以L2连接线的名义在虎形山施工的行为违法，并判决被告将四原告的祖坟恢复原状，赔偿四原告精神损害抚慰金50万元。 原告岳金平等4人向本院提交了如下证据： 1、照片，拟证明四原告祖先埋葬于虎形山； 2、照片，拟证明被告将四原告祖坟破坏的情况； 3、照片，拟证明四原告祖先的尸骨放在路边的坛子里； 4、照片，拟证明四原告的祖先只剩两根骨头； 5、照片，拟证明四原告祖先的墓碑。 被告雀塘镇政府辩称：1、Ｌ2连接线的征地拆迁遗留问题包括拆迁户安置问题经县委、县政府研究同意交由邵阳雀塘循环经济产业园投资有限公司（与邵阳雀塘再生资源产业园管委会两块牌子一套人马）负责，又由于涉案村民大部分为雀塘镇村民，相关矛盾的处理由雀塘镇政府协调，故雀塘镇政府非本案适格被告；2、邵阳雀塘循环经济产业园投资有限公司在案涉征地过程中的征收行为程序合法，张贴了迁坟公告、电话联系坟主后人、签订迁坟补偿合同、被迁坟主后人分拣遗骨等，符合相关法律规定，不存在坟墓被破坏的情况；3、案涉被迁坟主岳荣衍、岳蒋氏有两房后人，一房即本案原告，居住于双清区，另一房岳祥良等人就居住于雀塘镇合兴村，迁坟是经过岳祥良同意的，合兴村村支书何某受被告委托联系原告岳金平商量迁坟事宜，岳金平明确表示由其叔叔岳祥良做主。在这种情况下，雀塘镇政府工作人员按照惯例与岳祥良协商好迁坟事宜，出具了迁坟补偿款领条，由后人岳铁和亲自分拣了案涉坟主的遗骨并葬于指定的雀塘镇原军田村公墓山。综上，请求人民法院驳回四原告的诉讼请求。 被告雀塘镇政府当庭向本院提交了如下证据： 1、湖南省发改委批复文件（2010年11月8日）； 2、自然资源部关于邵坪高速公路建设用地的批复（2012年10月31日）； 3、湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单，证据1-3拟证明四原告祖先坟山所在地的世纪大道虎形山系作为L2连接线的拆迁安置地使用，由上级政府部门批复同意； 4-6、迁坟公告照片，拟证明邵阳雀塘再生资源产业园管委会在正式迁坟前履行了告知的义务； 7、通话记录； 8、证人何某的证言，证据7-8拟证明雀塘镇合兴村支书何某与原告岳金平在正式迁坟前多次通话商量迁坟事宜，原告岳金平明确表示让其叔叔岳祥良做主； 9、邵阳雀塘再生资源产业园管委会与岳祥良签订迁坟补偿款收据照片，拟证明被迁坟主后人岳祥良同意迁坟。 经庭审质证，被告雀塘镇政府对原告岳金平等4人提供的证据1-5的真实性无异议，但认为不能达到其证明目的。 原告岳金平等4人对被告雀塘镇政府提供的证据1-9有异议，认为不能证明案涉行政征收行为合法。 本院对上述证据认证如下：原、被告双方提供的证据系被告作出被诉行政行为的依据及证明案涉被迁坟墓的情况的证据材料，与本案处理具有关联性，且各证据之间能够相互佐证，可以作为认定案件事实的依据。但被告无正当理由超过法定举证期限举证，其所提交的证据不能作为证明被诉行政行为合法的依据。 经审理查明，2010年11月8日，湖南省发展和改革委员会作出《关于邵阳至坪上公路工程可行性研究报告（代项目建议书）的批复》（湘发改基础［2010］1236号），同意建设邵阳至坪上高速公路，并同步建设必要的交通工程和沿线设施。2012年10月31日，自然资源部作出《关于邵阳至坪上高速公路工程建设用地的批复》（国土资函［2012］879号），同意批准建设用地436.1326公顷，由当地人民政府按照有关规定提供，作为邵阳至坪上高速公路工程建设用地。邵阳至坪××高速公路××自新邵县雀塘，Ｌ2连接线作为连接新邵县世纪大道与邵坪高速的配套交通工程，涉及到沿线××镇××村部分村民的房屋拆迁。2015年邵坪高速通车。为解决Ｌ2连接线的征地拆迁遗留问题包括拆迁户安置问题，世纪大道旁虎形山于2016年被确定为邵坪高速Ｌ2连接线拆迁户安置地，该山有包括原告岳金平等4人的祖先岳肖氏、岳荣衍、岳蒋氏3棺坟墓在内共26宗坟。2018年6月4日，被告雀塘镇政府和邵阳雀塘再生资源产业园管委会联合出具迁坟公告，并在全村各处张贴，迁坟补偿标准为3000元／棺，统一将坟墓迁移至原军田村公墓山迁坟点。案涉岳肖氏、岳荣衍、岳蒋氏有两房后人，一房为原告岳金平等人，另一房为岳祥良（岳金平的叔叔）等人。被告的工作人员、雀塘镇合兴村村干部多次与原告岳金平及岳祥良沟通迁坟事宜，但由于双方未达成协议，该3棺坟一直未迁。2019年8月8日，合兴村村支书何某受被告委托，与岳金平电话联系沟通迁坟事宜，岳金平在电话里明确表示迁坟之事由其叔叔岳祥良做主。之后，村干部与岳祥良、岳喜勤（岳祥良之长子）、岳铁和（岳祥良之堂侄）等人协商好迁坟事宜，并由岳祥良、岳铁和出具了共9000元的迁坟补偿领据。岳肖氏、岳荣衍、岳蒋氏的遗骨由岳铁和分拣并安葬于指定的原军田村公墓山，安葬的具体方位也由岳祥良等人在公墓山范围内自行决定。由于事先约定先办理迁坟手续再领取补偿费，在迁完坟后，因两房人闹意见，岳祥良、岳铁和未实际前来领取该9000元迁坟补偿。原告岳金平等4人认为被告组织人员在虎形山征地施工的行为违法，故提起本案行政诉讼。 本院认为，本案争议的焦点是雀塘镇政府是否为本案适格被告及对原告岳金平等4人的祖先坟墓所在地进行征收施工的行为是否合法、是否应进行赔偿。 首先，关于雀塘镇政府是否为本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案中，邵阳雀塘再生资源产业园系新邵县雀塘综合开发建设有限责任公司建设的市级工业园，不具备行政主体资格，故雀塘镇政府辩称“邵阳雀塘再生资源产业园管委会才是本案适格被告”的观点，本院不予采纳。公开张贴的案涉《迁坟公告》上署名单位为新邵县雀塘镇人民政府和邵阳雀塘再生资源产业园管理委员会，只有雀塘镇政府具备行政主体资格，故雀塘镇政府系本案适格被告，而邵阳雀塘再生资源产业园管委会具体实施的案涉征地行为应视为雀塘镇政府的委托，责任由雀塘镇政府承担。 其次，被告雀塘镇政府对原告岳金平等4人的祖先坟墓所在地进行征收施工的行为是否合法的问题。第一，《邵阳市高速公路建设征地拆迁补偿安置暂行办法》第三条第一款规定，市国土资源局和相关县（市）国土资源局会同高速公路建设协调指挥部负责高速公路的建设征地拆迁补偿安置工作，经国土资源局委托的征地拆迁机构负责具体实施。本案中，被告雀塘镇政府无法律法规赋予的负责具体实施征地拆迁补偿安置工作的职权，亦未提交证据证明其组织实施案涉行政征收行为系接受有权行政机关委托，故被告组织邵阳雀塘再生资源产业园管委会进行案涉行政征收行为程序违法。第二，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。该条第二款规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。本案中，被告雀塘镇政府无正当理由超过法定举证期限向本院提交证据，依法应视为其作出的案涉行政行为没有证据。 第三关于被告雀塘镇政府是否应对原告岳金平等4人进行赔偿的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款及第三十六条第（八）项规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，造成损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，案涉岳肖氏、岳荣衍、岳蒋氏三宗坟的迁移系经其两房后人中其中一房辈分最高的人即案外人岳祥良同意的，遗骨也由亲属岳铁和亲自分拣，并葬于指定的原军田村公墓山，安葬的具体方位也由岳祥良等人在公墓山范围内自行决定，不存在原告岳金平等4人述称的“祖坟均已被破坏，尸骨大都不知去向”的情形。原告岳金平等4人未就案涉行政行为造成的直接损失进行举证，且根据国家赔偿法的相关规定，精神损害抚慰金不属于国家赔偿的范畴，故原告岳金平等4人提出要求被告赔偿精神损害抚慰金50万元的诉讼请求，本院不予支持。 另，《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。本案中，被告雀塘镇政府负责人未出庭应诉，亦未委托相应的工作人员出庭，仅委托律师出庭应诉，违反了法律的强制性规定，本院在此予以载明。 综上，原告岳金平等4人的三棺祖坟已被迁移至指定公墓山，被迁坟地虎形山作为邵坪高速L2连接线拆迁户安置地已经投入施工，无法恢复原状，已不具有可撤销内容。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项、第七十六条的规定，判决如下： 一、确认被告新邵县雀塘镇人民政府对原告柳尚秀、岳金平、岳干云、岳社群原位于新邵县雀塘镇世纪大道旁虎形山的三棺祖坟所在地进行行政征收的行为违法； 二、限被告新邵县雀塘镇人民政府于本判决生效之日起十五日内将案涉岳肖氏、岳荣衍、岳蒋氏三棺坟迁移的补偿发放到位； 三、驳回原告柳尚秀、岳金平、岳干云、岳社群的其他诉讼请求。 本案案件受理费50元，由被告新邵县雀塘镇人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省邵阳市中级人民法院。 审 判 长  刘永波 人民陪审员  尹 青 人民陪审员  陆易梅 二〇一九年十一月十八日 法官助理李倪 书记员王蓓蓓 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施;给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。