安徽省黄山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖10行终45号 上诉人（一审原告）王红辉，男，1971年1月31日出生，汉族，住安徽省祁门县。 委托代理人唐志明，安徽地平律师事务所律师。 委托代理人汪一格，安徽地平律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）祁门县闪里镇人民政府，住所地安徽省祁门县闪里镇坑口村铜锣湾，统一社会信用代码113410240031570118。 法定代表人谢玲，镇长。 出庭负责人王铭，该政府人大主席。 被上诉人（一审被告）祁门县人民政府，住所地安徽省祁门县学前街3号，统一社会信用代码113410240031564066。 法定代表人熊言松，县长。 委托代理人吴增丽，祁门县司法局工作人员。 委托代理人叶力心，祁门县祁山镇法律服务所法律工作者。 一审第三人王汉贞，男，1960年8月9日出生，汉族，住安徽省祁门县。 委托代理人徐献忠，安徽昌法律师事务所律师。 上诉人王红辉因被上诉人祁门县闪里镇人民政府（以下简称闪里镇政府）林业行政裁决和祁门县人民政府（以下简称祁门县政府）行政复议决定一案，不服安徽省祁门县人民法院(2019)皖1024行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王红辉及其委托代理人唐志明、汪一格，被上诉人闪里镇政府人大主席王铭，被上诉人祁门县政府的委托代理人吴增丽、叶力心，一审第三人王汉贞的委托代理人徐献忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，王红辉与王汉贞系同组村民。王汉贞于1984年3月在以前自己承包的茶园边开荒的萝卜、芝麻地上栽植杉木苗，面积约4亩，系争议山场，四至为：东至王明清杉木林（幼杉林）、西至水沟、南至王汉贞、王汉春茶园，北至狮形岩脚阔叶林（系王红辉家承包山）。1984年10月15日，该杉木林以王汉贞哥哥王汉春的名义经过了原“祁门县闪里公社（乡）”1984年造林验收登记，并且发放了相应补助。王汉贞随后也进行了几年的抚育。2007年9月，王红辉在该争议山场砍树时，被王汉贞发现并出面制止，遂发生争议。争议发生后，闪里镇政府根据王红辉申请进行了多次处理，但未能最终解决。2017年8月25日,王汉贞向闪里镇政府提交了《林权裁决申请书》，闪里镇政府于2017年8月28日依法受理，并于2018年1月10日作出闪政（2018）第003号《闪里镇人民政府林权争议处理决定书》；王红辉不服，于2018年2月27日向祁门县政府申请行政复议，祁门县政府于2018年6月1日作出祁政复决［2018］03号行政复议决定书，撤销闪里镇政府作出的闪政（2018）第003号《闪里镇人民政府林权争议处理决定书》。闪里镇政府根据相关规定于2018年8月7日重新作出闪政（2018）第094号《闪里镇人民政府林权争议处理决定书》，决定土名“狮形岩西排”争议山场的林地使用权、林木所有权归××县××里镇港××村民组王汉贞所有。王红辉不服，于2018年9月21日向祁门县政府申请行政复议，祁门县政府于2018年12月20日作出祁政复决［2018］11号行政复议决定书，维持闪里镇政府作出的闪政（2018）第094号《闪里镇人民政府林权争议处理决定书》。王红辉不服，诉至法院，请求判令撤销闪里镇政府作出的闪政（2018）第094号《闪里镇人民政府林权争议处理决定书》并重新作出处理决定；2019年3月8日，王红辉申请增加诉讼请求，要求撤销祁门县政府祁政复决［2018］11号《行政复议决定书》。 一审法院另查明，1985年4月20日登记的祁证字第200237号《安徽省祁门县山林承包证》载明，承包人王光远（王红辉父亲）坐落在土名“狮形岩西排”的荒山面积50亩，四至为：东至幼杉林、南至狮形岩脚萝卜地(系王汉贞开荒的萝卜地)、西至大松树小沟、北至狮形岩峰。 一审法院认为，人民法院审理行政案件，是对行政行为是否合法进行审查。本案审查的对象，是闪里镇政府针对王红辉和王汉贞之间林地使用权、林木所有权争议所作的行政处理决定和祁门县政府作出维持决定的行政复议程序是否合法的问题，而不是由法院对二人争议林地使用权、林木所有权归属直接进行裁决。根据《安徽省林权管理条例》的相关规定，个人之间林地使用权争议，由所在地乡级或者县级人民政府处理。林权争议处理机构在进行调查后，对经调解未达成协议的，报本级人民政府作出处理决定。本案中，闪里镇政府作为王红辉与王汉贞所在地的乡级人民政府，有权处理二人之间的林地权属争议。闪里镇政府在经调查核实证据、查阅、复制、调取有关文件和资料，询问有关人员并进行实地勘验后，对王红辉与王汉贞林地交界的“狮形岩西排”争议山场的林地使用权、林木所有权，在调解不成的情况下，以行政决定的方式予以明确，该处理决定证据确凿、适用法律法规正确、程序合法。根据《安徽省林权管理条例》第三十九条第二款“当事人未取得林权证的，以稳定山林，划定自留山，确定林业生产责任制以来县级以上人民政府颁发的山林权证明作为林权争议处理依据”及《安徽省山林权纠纷调处办法》第十三条“一方在山场经营人工林或天然林已满二十年，对方在此期间未提出权属争议的，其林权归经营一方所有”的规定，王红辉要求撤销闪里镇政府作出的闪政（2018）第094号《闪里镇人民政府林权争议处理决定书》并重新作出处理决定的诉讼请求不能成立。祁门县政府在收到王红辉复议申请后，依法通知闪里镇政府进行答辩，经审查后，在法定期限内作出维持决定并送达各方，其复议程序合法。综上所述，对王红辉要求撤销闪里镇政府闪政（2018）第094号行政决定以及祁门县政府祁政复决[2018]11号复议决定的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条之规定，判决：驳回原告王红辉的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王红辉承担。 一审宣判后，王红辉不服，向本院提起上诉称，一审法院认定王汉贞在案涉山场经营林木满二十年事实不清，证据不足。结合本案现有的证据，案涉山场上的林木确为王汉贞在分山承包之前种植，王红辉对此并无异议，但本案无充分证据证明王汉贞对案涉山场的林木经营满二十年。一、现有的对王汉贞有利的证据仅有五份证人证言，其中三份仅能证明案涉山场的林木系王汉贞栽植并抚育最初的三年，后期是否由其继续管理均不清楚，无法达到经营满二十年的证明目的，除了王汉贞的自述，仅有胡国来、王汉春的证人证言证明上述事实，但该二人均与王汉贞存在亲戚关系，其证言不能单独作为认定案件事实的依据。二、闪里镇政府在林权争议处理决定书中采信了分山人徐春旺、范培青提供的证明材料，而该二人均证明了案涉山场由王红辉承包，虽与客观情况不符，但能够证明案涉山场系由王红辉经营管理。三、在闪里镇政府调查取证过程中，王红辉与王汉贞均提供了各自证人出具的证明，由闪里镇政府进行走访调查，但闪里镇政府取证程序明显违背公平合理原则，王汉贞提供了七位证人，闪里镇政府对其中五位证人进行了调查询问，而王红辉提供了八位证人，闪里镇政府仅对其中三位进行调查询问，未履行全面、客观、充分的调查取证程序，导致其在认定王汉贞经营满二十年这一事实上证据不足。综上，请求二审法院：1.撤销一审判决；2.改判撤销闪里镇政府作出的闪政（2018）第094号《闪里镇人民政府林权争议处理决定书》和祁门县政府作出的祁政复决[2018]11号行政复议决定；3.一、二审诉讼费由闪里镇政府、祁门县政府承担。 闪里镇政府答辩称，一、从闪里镇政府对王红辉的调查询问笔录以及2017年12月20日现场勘察情况中可以得出以下事实，王红辉承认争议山场的杉木林是王汉贞1985年分山前在其开垦的萝卜、芝麻地上栽植的，王红辉对王汉贞栽植杉树的萝卜、芝麻地的四至也进行了指认，明确了萝卜、芝麻地的具体位置，并认同了王汉贞所指萝卜、芝麻地的四至。王红辉提供的祁证字第200232号山林承包证载明的四至为：东至幼杉木，南至狮形岩脚萝卜地，西至大松树小沟，北至狮形峰。其中南至界是狮形岩脚萝卜地，并非其所指的茶园。根据法律规定，有效的山林承包证是处理林权争议的有效依据之一。因此，按照“至地不得地”的界址登载原则，可以确定王汉贞开荒的萝卜、芝麻地不在王红辉父王光远祁证字第200232号山林承包证登记的范围内，争议山场的林地使用权、林木所有权不属于王红辉所有。二、王汉贞于1984年在其开垦的萝卜、芝麻地上栽植杉树苗，并进行了为期三年的抚育，即1985年4月分山后还进行了抚育。人工造林一般情况是抚育后由树木自然生长，在主伐期前或进行一次择伐。争议山场的林木王红辉没有进行过抚育或后期管理，也没有第三方进行过抚育和后期管理。闪里镇政府在调查过程中，王汉贞称曾于1996年对争议山场进行择伐，有胡国来、王汉春为其证明，该二人虽与王汉贞有亲戚关系，但证言仍有一定证明力。同时，王汉贞在分山后还对争议山场林木进行抚育管理，可以证明争议山场杉木林一直由其经营管理。从1984年到2007年长达23年的时间，王红辉与王汉贞就争议山场从未发生过纠纷。三、王红辉称闪里镇政府采信了分山人徐春旺、范培青提供的证明材料，而该二人均能证明争议山场由王红辉承包，虽与客观事实不符，但能够证明争议山场由王红辉经营管理，该主张明显存在错误。闪里镇政府之所以采信上述二人的证明材料，是因为该二人提供的王红辉承包山场四至与祁证字第200232号山林承包证登载的四至一致，没有一点可以证明争议山场由王红辉经营管理。四、就王红辉、王汉贞提供的证据材料，闪里镇政府采信或者不采信，已经在林权争议处理决定书中详细表述。五、王红辉在诉状中的主张，理由不能成立，也没有任何法律依据。闪里镇政府在查明案件客观事实的基础上，适用《安徽省山林权纠纷调处办法》第十三条的规定，作出争议山林归王汉贞的决定有法可依，有据可循。综上，请求维持闪里镇政府作出的林权争议处理决定。 祁门县政府答辩称，一、依法受理。祁门县政府收到王红辉行政复议申请书后依法受理，向王红辉送达受理通知书，向祁门县政府送达提出答复通知书，向王汉贞送达参加行政复议通知书。二、合法审查。祁门县政府依据行政复议法的规定，对双方提交的证据材料进行审查，听取各方当事人的意见，经过集体研究认为闪里镇政府作出的处理决定认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，作出予以维持的行政复议决定。三、送达及时。祁门县政府作出行政复议决定后，分别予以送达各方当事人，各方当事人均已签收。综上，祁门县政府行政复议程序合法，对案件实体部分的审查合法合理，请求予以维持。 王汉贞述称，一、争议山场不在王红辉承包经营的范围之内。祁证字第200232号山林承包证登记的四至中南至为狮形岩脚萝卜地，按照“至地不得地”的原则，争议山场明显不属于上述山林承包证登记的范围内，王红辉主张争议山场归其所有，无事实和法律依据。二、争议山场的林木是王汉贞于1984年3月前在其开荒的萝卜、芝麻地上造林形成，王红辉对此并无异议。1984年10月15日，经闪里林业站现场勘察，对争议山场的造林情况进行了验收，当时登记造册的小班号为161、162，面积4亩，是以王汉贞哥哥王汉春的名义登记，且王汉春已出具证明证实实际是王汉贞造林，并由王汉贞经营管理至今。三、1984年至2007年期间，争议山场一直由王汉贞经营管理，符合客观实际，有多位村民予以证实。1984年时王红辉才13岁，其提供的“证明争议山场由其经营管理”的证人证言，与事实严重不符，也未提供争议山场由其父亲经营管理的证据，且2007年之前其也未对争议山场向王汉贞提出过异议。综上，在王红辉与王汉贞均不能提供合法有效的权属证明情况下，闪里镇政府依据《安徽省山林权纠纷调处办法》第十三条的规定，裁决争议山场的林地使用权、林木所有权归王汉贞所有，祁门县政府予以维持，符合法律规定。请求驳回王红辉的上诉请求，维持原判。 一审中，王红辉提交了以下证据：1.居民身份证，证明王红辉身份信息；2.山林承包证，证明王红辉父亲在本组承包土名“狮形岩西排”山场50亩；3.叶家组分山到户承包草图，证明争议的4亩山场与王红辉承包的山场连成一片，成一整体，在王红辉承包的山场范围内；4.村民证明7份，证明本案争议的4亩山场在王红辉承包的山场范围内，王红辉一直进行经营管理；5.闪政（2018）第094号林权争议处理决定书，证明闪里镇政府决定4亩争议山场林地使用权、林木所有权归王汉贞所有；6.祁政复决[2018]11号行政复议决定书，证明祁门县政府复议决定维持上述处理决定。 闪里镇政府提交了以下证据、依据：1.统一社会信用代码、法定代表人身份证明及身份证复印件，证明闪里镇政府的身份事项；2.闪里镇政府闪政（2018）第094号《林权争议处理决定书》，证明闪里镇政府依法作出的林权争议处理决定的结论事项；3.林权争议处理意见书，证明闪里镇政府依照法定程序行使了林权争议处理决定意见书前置程序的事实；4.王汉贞提供的材料清单，证明争议山场栽种杉木的年限时间及林地林木所有权归其的事项；5.王红辉提供的材料清单，证明其已经取得的林权证上的四至登记清楚及林地林木所有权应归其的事项；6.闪里镇政府依法对王汉贞的调查笔录4份，证明闪里镇政府对争议纠纷依法履行了向当事人调查的事实；7.闪里镇政府依法对王红辉的调查笔录3份，证明闪里镇政府对争议纠纷依法履行了向当事人调查的事实；8.闪里镇政府依法向相关证人进行调查的调查笔录（赵华胜、郑生平、胡国来、范正辉、王汉春、徐洪学、郑生结、储汉兵），证明闪里镇政府对争议纠纷依法进行了走访调查相关证人的事实；9.闪里镇政府依法向纠纷山场当年分山人员进行调查的调查笔录（赵必荣、范培青），证明闪里镇政府对争议山场依法对当年分山人员进行走访调查和取证的事实；10.争议山场现场勘察笔录及争议山场测绘示意图，证明闪里镇政府对争议山场依法组织双方当事人进行了现场勘察取证的事实；11.镇长办公会记录，证明闪里镇政府对本起山场争议纠纷进行了认真开会研究讨论的事实；12.调解记录，证明就纠纷事项已经组织双方调解过，因无法调解而终止调解工作；13.法律依据，证明闪里镇政府作出的闪政（2018）第094号《林权争议处理意见书》的法律依据。 因王红辉申请增加诉讼请求，闪里镇政府补充提交以下证据：1.林权裁决申请书，证明王汉贞提起申请林权仲裁的事项；2.闪里镇政府受理案件通知书及送达回执，证明闪里镇政府依法受理王汉贞的林权裁决申请的事实；3.延期申请，证明闪里镇政府指派闪里林业站具体办理案件时，因案件繁杂而申请延期裁决的事实；4.镇长办公会议记录，证明王汉贞申请的林权裁决纠纷是经政府会议决定的事实；5.林权争议处理意见书，证明闪里镇林业工作站依法报送林权争议处理意见的事实；6.闪政（2018）第003号林权争议处理决定书及送达回执，证明闪政（2018）第003号林权争议处理决定书已经向王红辉送达的事实；7.祁门县政府“祁政复答[2018]11号提出答复通知书”，证明闪里镇政府收到祁门县政府行政复议办公室送达的提出答复通知书的事实；8.行政复议答复书，证明闪里镇政府依法作出了行政复议答复书的事实；9.祁门县政府祁政复决[2018]03号行政复议决定书，证明王红辉提出复议的案件，闪里镇政府收到了祁门县政府祁政复决[2018]03号行政复议决定书的事实。 祁门县政府提交了以下证据：1.法定代表人身份证明，证明祁门县政府的身份事项；2.祁门县政府祁政复决[2018]11号行政复议决定书，证明祁门县政府依法作出了行政复议决定的事实；3.王红辉提交的复议申请书及相关材料，证明王红辉向祁门县政府提起行政复议的事实；4.受理告知书及送达告知事项，证明祁门县政府受理了王红辉的行政复议申请及送达了告知事项的事实；5.向闪里镇政府及王汉贞送达行政复议受理告知书及答辩、举证事项，证明复议机构依法履行了向闪里镇政府及王汉贞送达行政复议受理告知书及答辩、举证事项的法定程序；6.收取闪里镇政府、王汉贞提交的答复书及案件材料，证明祁门县政府履行了收取当事人提交的案件材料的事实；7.祁政复决[2018]11号行政复议决定书，证明祁门县政府经审查案件客观事实及相关证据材料后依法作出行政复议决定的事实；8.向各方当事人送达祁政复决[2018]11号行政复议决定书，证明祁门县政府依法送达复议决定书；9.《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（一）项，法律依据。 一审第三人王汉贞未提交证据。 当事人向一审法院提交的证据已随案移送本院，经审查，一审法院对证据的认定符合规定，据此认定的案件事实本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：一、闪里镇政府作出的闪政（2018）第094号林权争议处理决定是否合法；二、祁门县政府作出的祁政复决[2018]11号行政复议决定是否合法。 关于争议焦点一。《安徽省林权管理条例》第三十九条第二款规定，当事人未取得林权证的，以稳定山林权、划定自留山、确定林业生产责任制以来县级以上人民政府颁发的山林权证明作为林权争议处理依据。《安徽省山林权纠纷调处办法》第十一条规定，双方都不能提供确凿权属证据的山林，其权属主要根据自然地形，照顾双方生产、生活状况，合理划定。本案中，王红辉、王汉贞对争议山场均不能提供确凿的权属证明，闪里镇政府有权依据上述规定划定权属。争议山场原系王汉贞户分山前开荒的萝卜、芝麻地，王汉贞已提交证据证明争议山场的林木系其栽植并抚育，闪里镇政府经调查及现场勘查，认定王汉贞在争议山场造林并经营已满二十年，并在双方协商不成的情况下，依据《安徽省山林权纠纷调处办法》第十三条“一方在山场经营人工林或天然林已满二十年，对方在此期间未提出权属争议的，其山林权归经营一方所有”的规定，作出闪政（2018）第094号林权争议处理决定，并无不当。王红辉主张其对争议山场进行过经营管理，曾于1995年与王汉贞在争议山场发生过纠纷，王汉贞与其达成口头协议置换过山场，但该主张未能提供充分证据予以证明，本院不予支持。 关于争议焦点二。祁门县政府在收到王红辉的行政复议申请后，依法予以受理并进行审查，针对复议事项在法定期限内作出祁政复决[2018]11号行政复议决定并分别予以送达。该复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 综上，王红辉的上诉请求因无充分事实和法律依据，本院不予支持。一审判决驳回王红辉的诉讼请求正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王红辉负担。 本判决为终审判决。 审判长 郑 刚 审判员 方惠灵 审判员 蒋 薇 二〇一九年十一月二十一日 法官助理汪权峰 书记员汪浩 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；