广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2018)粤行终390号上诉人（原审原告）：从化市鳌头镇中心村上一经济合作社。地址：从化市鳌头镇中心村。负责人：黄金锋，职务：社长。上诉人（原审原告）：从化市鳌头镇中心村上二经济合作社。地址：从化市鳌头镇中心村。负责人：黄桂涛，职务：社长。上诉人（原审原告）：从化市鳌头镇中心村中黄经济合作社。地址：从化市鳌头镇中心村。负责人：黄灼泉，职务：社长。上述上诉人共同委托代理人：郭峰，北京德恒（广州）律师事务所律师。上诉人（原审被告）：从化区人民政府。地址：从化市街口街青云路9号。法定代表人：蔡澍，职务：市长。委托代理人：胡海源，广东流溪律师事务所律师。委托代理人：黄雪征，广东流溪律师事务所律师助理。原审原告从化市鳌头镇中心村上一经济合作社、从化市鳌头镇中心村上二经济合作社、从化市鳌头镇中心村中黄经济合作社（原为从化市鳌头镇中心村黄屋经济合作社，下简称中心村上一、上二、中黄社）诉原从化市人民政府土地征收纠纷一案，广东省广州市中级人民法院于2013年12月19日作出(2013)穗中法行初字第68号行政判决。上诉人中心村上一、上二、中黄社、从化区人民政府均不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：涉案土地位于原告从化市鳌头镇中心村黄屋经济合作社所辖范围内。2007年12月14日，从化市国土资源和房屋管理局发布从国土征预字[2007]37号《征收土地预公告》，对拟征收涉案土地相关情况予以了公告。2009年7月28日，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字[2009]409号文件《关于从化市2009年度第二批次城镇建设用地的批复》，同意被告从化市人民政府上报的农用地转用方案和征收土地方案，将从化市太平镇、鳌头镇、温泉镇、街口街、江埔街属下的集体土地合共32.3938公顷一并办理征收为国有土地手续，该批复中包含了涉案的土地。2009年9月15日，被告从化市人民政府作出从府[2009]68号《征收土地公告》，就征收从化市2009年度第2批次地块4的面积为1.7213公顷鳌头镇中心村农民集体土地的《征收土地方案》、《征地补偿安置方案》内容及相关事项予以公告。但被告未能提供证据证实其已将该征收土地公告向原告予以告知。另查明,1993年3月20日，案外人鳌头镇房地产开发公司与案外人徐桂深、陈焕明签订《土地转让合同》，案外人约定鳌头镇房地产开发公司以每亩4.5万元的单价转让包含涉案土地在内地块30亩土地给案外人徐桂深、陈焕明，转让期限从1993年3月31日至2043年3月31日止。2005年5月18日，案外人徐桂深、陈焕明以60万元将该地块转让给广州市从化鳌头兴华电镀厂并签订《转让土地（合同）协议》，由广州市从化鳌头兴华电镀厂承续涉案土地权利义务。再查明，被告拟证明原告已经收到征地款包括应给予原告的村社集体10%留用地的货币补偿，向法院提交了《征用土地协议书》及由从化市鳌头镇中心村村民委员会和原告出具两份《收据》及《证明》。其中第一份《收据》内容为：“从化市鳌头镇人民政府在我中心村所征用的土地共25.819亩，土地补偿款及青苗补偿款共1401971元（大写：壹佰肆拾万元壹仟玖佰柒拾壹元），此款已含政策应给予我村社集体10%留用地的货币补偿，已全部收齐。”从化市鳌头镇中心村村民委员会及原告在该收据上盖了章，黄锦明、黄某1、黄某2在该收据上签了名。另外一份《收据》内容为：“从化市鳌头镇人民政府在我中心村所征用的土地共25.82亩，土地补偿款及青苗补偿款共615320元（大写：陆拾壹万元伍仟叁佰贰拾元），已全部收齐。”从化市鳌头镇中心村村民委员会及原告在该收据上盖了章，黄锦明、黄某1、焕森及黄某2在该收据上签了名。其中第一份《证明》内容为：“从化市2009年第2批次地块4从化储备开发中心征用从化市鳌头镇中心村的集体土地共计25.819亩，征地补偿总费用140.1971万元（大写：壹佰肆拾万元壹仟玖佰柒拾壹元）已全部付清。该款已含政策应给予我村社集体10%(即2.58亩)留用地的货币补偿。同时，该地块上的青苗、果树、建构筑等一切附着物亦同时移交给征地单位所有。”从化市鳌头镇中心村村民委员会及原告在该证明上盖了章，黄锦明、黄某1、黄某2在该证明上签了名。另一份《证明》内容为：“从化市2007年第4批次地块4是从化市土地储备开发中心拟征用从化市鳌头镇中心村的集体土地共计1.7213公顷(约25.819亩)，征地补偿总费用61.532万元（大写：陆拾壹万元伍仟叁佰贰拾元）已全部付清。”从化市鳌头镇中心村村民委员会在该证明上盖了章，黄锦明在该证明上签了名。原告反驳其并未收到征地款，向原审法院申请证人出庭作证。经原审法院准许，证人黄某1、黄某2、黄某3均、黄某4和黄灼泉出庭作证。证人黄某1称被告提供的《拟征收土地现状调查确认表》及140多万元的《收据》上的黄某1签名并非本人签名，而61多万元的《收据》上的黄某1签名虽是自己的签名，但当时签名时该收据上并没有写明61多万元数额。对征收涉案土地未见过听证通知及征地公告。证人黄某2称被告提供的《拟征收土地现状调查确认表》及140多万元的《收据》上的黄某2签名并非本人签名，而61多万元的《收据》公章是由村委保管的，而黄某2签名虽是自己的签名，但当时签名时该收据上并没有写明61多万元数额。证人黄某3均称被告提供的《拟征收土地现状调查确认表》上的签名并非本人签名。证人黄某4称被告提供的《拟征收土地现状调查确认表》及140多万元的《收据》上的黄某4签名并非本人签名。证人黄灼泉称被告提供的《拟征收土地现状调查确认表》上的签名并非本人签名。原告还向本案提交了《证明》壹份，该证明主要内容为：“兹有中心村黄屋社社长黄某2、黄桂芳、黄锦辉于2011年9月30日在本村领回黄屋社公章”，从化市鳌头镇中心村村民委员会在该证明上盖了章，黄某2、黄桂芳、黄锦辉在该证明上签了名。而被告则认为该五名证人均是原告的社员与本案存在利害关系，签名的真实性应当以鉴定为准。2009年从化市鳌头镇人民政府向从化市国土资源和房屋管理局出具《征地结案函》，该函主要内容为已完成涉案土地的征地手续并将涉案征地款1401971元拨付给被征地农村经济组织。还查明，因原告在起诉状的诉请存在矛盾，经原审法院释明，原告将诉请明确为：一、确认被告针对从府（2009）68号《征收土地公告》中的2009年第二批次地块4所实施的征地行为违法，要求返还土地；二、本案诉讼费用由被告承担。被告承认涉案征地款1401971元未向原告予以支付。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。……”第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”本案中，根据相关证据无法证实被告从化市人民政府在组织征收涉案土地时，已将征地相关情况予以公告，并支付原告从化市鳌头镇中心村黄屋经济合作社相应补偿，故被告实施征收涉案土地的行为违法了上述法律的规定，应确认其违法。鉴于涉案土地已纳入政府储备用地且案外人广州盈鸿贸易有限公司已在涉案土地建了厂房，故原告要求返还土地诉请理据不足，不予支持。关于被告称原告已收到涉案征地款并向原告公告了征地的相关情况的问题。本案中，被告提供的涉案两份《收据》及《证明》并非银行等金融机构的流水帐凭证，不能准确真实反映征地款支付情况，在上述收据及证明上签名的当事人都对收到涉案征地款事实予以否认，原告的印章当时并未由其掌控，且被告亦承认未将涉案征地款支付给原告。同时，被告未能提供相应证据证明其已向原告公告了征地的相关情况并听取原告村民的意见，所以被告称原告已收到涉案征地款并向原告公告了征地的相关情况的主张不能成立，不予支持。综上所述，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，判决：确认被告从化市人民政府对从化市2009年度第2批次地块4的面积为1.7213公顷鳌头镇中心村农民集体土地未依法定程序实施征收违法。上诉人中心村上一、上二、中黄社不服原审等判决，向本院上诉称：一、涉案土地不属于可补办手续的历史遗留用地，应当根据《土地管理法》第七十三、七十六条的规定，判决从化区人民政府将涉案土地返还给上诉人。根据广东省国土资源厅《关于在治理整顿市场秩序中完善历史用地手续问题的通知》的要求，可补办手续的历史遗留违法用地的行为实施时间界定为1991年1月1日之前，补办手续办理的截止日期为2004年2月28日，涉案土地不符合补办用地手续的时限要求。二、判决处理不全面。既然确认违法，应当将涉案土地退还给上诉人才能解决纠纷，达到案结事了的目的。三、在该案审理过程中发现违法犯罪行为，未依法移送到有权处理的机关处理。本案中有证据证明存在截留贪污征地款，滥用职权，非法批准征地用地的犯罪行为，人民法院在审理行政案件过程中，发现违法犯罪行为应当移交有权机关处理。上诉请求：支持上诉人的一审诉讼请求，判决从化区人民政府返还涉案土地，对本案涉及的违法犯罪行为依法移交有权机关处理。被上诉人从化区人民政府未提交书面答辩意见。上诉人从化区人民政府不服原审判决，向本院上诉称：一、一审认定事实不清，证据不足。上诉人在另案（2013）穗从法行初字第17号案件中提交了《谈话笔录》《土地转让合同》《收款收据》《银行转账凭证》等材料，证明当时鳌头镇人民政府下属的从化市鳌头镇房地产公司早在1993年已经征收了涉案土地，已支付土地补偿款91800元，从化区人民政府已将涉案土地交付给从化市鳌头镇房地产开发公司。但一审判决只字未提。从化区人民政府在一审提供了《征用土地预公告》《批复》《征用土地公告》《征用土地协议书》《收款收据》《证明》等证据，证明从化区人民政府是依程序征收，并合理补偿三经济社。三经济社也没有否认上述证据中的公章，但一审法院片面采信一面之词，认定三经济社未收到补偿款无法令人信服。三经济社虽然有5名证人出庭作证，但5名证人属于三经济社的社员，与本案存在利害关系，其签名的真实性应当以鉴定为准。本案中从化市土地储备中心已将款项划给广州盈鸿贸易有限公司，该公司是否将款项转给三经济社并不清楚，但从化区人民政府并未承认涉案征地款未支付给三经济社。二、一审法院审理本案违反法定程序，严重损害从化区人民政府的利益。涉案土地是从化市鳌头镇政府实施的征收行为，并由鳌头镇中心村配合提供相关资料，本案的结果和鳌头镇政府和中心村委会存在利害关系，但一审并未通知其参加。三经济社曾于2013年4月以广州市国土资源和房屋管理局为被告向广州市越秀区法院提起诉讼，要求判决广州市国土资源和房屋管理局征收涉案地块违法，该案尚在审理中。另外，三经济社还以从化市政府为被告提起诉讼，诉讼请求和本案相同，该案的判决结果和本案相反。三、一审法院适用法律错误。涉案土地在另案诉讼中已经确认涉案土地自2009年已建好厂房并投产使用，从化区人民政府和三经济社均予以确认，且根据从集有（2007）第0002、0003号《集体土地所有权证》证实土地性质为建设用地。涉案土地早在1993年就已征收，并付清了征地补偿款，涉案土地属于前置审批工业用地，本案应当适用1991年的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十八条的规定，当时的征地补偿安置方案无须公告。一审未考虑到涉案土地早在1993年已经被征收的事实，简单实用现行《中华人民共和国土地管理法》的规定，属于适用法律错误。上诉请求：撤销一审判决，将本案发回重审或者直接改判驳回三经济社的诉讼请求。被上诉人中心村上一、上二、中黄社未提交书面答辩意见。经审查，原审法院审理查明的其他事实，有相应的证据证实，本院予以确认。二审另查明，2015年5月，原审原告从化市鳌头镇中心村黄屋经济合作社分离为从化市鳌头镇中心村上一经济合作社、从化市鳌头镇中心村上二经济合作社、从化市鳌头镇中心村中黄经济合作社。2015年8月，从化市撤市改区。原从化市人民政府更名为广州市从化区人民政府。二审再查明，原从化市鳌头镇中心村黄屋经济合作社以从化市国土资源和房屋管理局为被告提起诉讼，请求确认从化市国土资源和房屋管理局征收涉案土地的行为违法，确认征地行为无效并返还土地。原从化市人民法院作出（2013）穗从法行初字第17号行政判决，判决驳回从化市鳌头镇中心村黄屋经济合作社的诉讼请求。从化市鳌头镇中心村黄屋经济合作社不服一审判决向广州市中级人民法院提起上诉，广州市中级人民法院于2015年11月12日作出（2014）穗中法行终字第104号行政裁定，以从化市国土资源和房屋管理局不属于该案适格被告为由，裁定驳回从化市鳌头镇中心村黄屋经济合作社的起诉。另外，原从化市鳌头镇中心村黄屋经济合作社又以广州市国土资源和规划委员会未依其申请对从化市国土资源和房屋管理局违法征收2009年第二批次4地块的行为作出处理为由，向广州市越秀区人民法院提起诉讼。广州市越秀区人民法院作出（2013）穗越法行初字第151号行政判决，以原从化市鳌头镇中心村黄屋经济合作社要求广州市国土资源和规划委员会对下级部门的行为履行监督职责，属于行政机关依内部上下级之间的监督管理关系行使的职权，依法不属于行政审判的权限范围，判决驳回原从化市鳌头镇中心村黄屋经济合作社的起诉，原从化市鳌头镇中心村黄屋经济合作社未提起上诉。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”上诉人中心村上一、上二、中黄社就涉案征收行为先后以原从化市国土资源和房屋管理局、广州市国土资源和规划委员会为被告提起过诉讼，但两案均未就涉案征收行为的合法性作出过实体审查。本案中，中心村上一、上二、中黄社又以原从化市人民政府于2009年针对第二批次地块4作出的征收行为违法为由提起本案诉讼。从化区人民政府提供了广东省国土资源厅作出的《关于从化市2009年度第二批次城镇建设用地的批复》、原从化市人民政府作出的《征收土地公告》等案件材料证明，拟证明其征收涉案土地的行为合法。但从化区人民政府未能在诉讼期间提供证据证明其在涉案征收过程中已依法公告涉案征地的批准情况。另外，从化区人民政府提供了《听证告知书》、鳌头镇中心村委会及黄屋经济合作社盖章的《关于放弃听证的证明》，拟证明已就涉案征收补偿安置方案履行了听取被征收人意见的程序，但依据鳌头镇中心村委会出具证明证实，黄屋经济合作社的公章原存放在村委会，至2011年9月才取回，因此，黄屋经济合作社在《关于放弃听证的证明》上盖章，并不足以证实从化区人民政府已经履行了就涉案征收补偿安置方案听取被征收人意见的程序。原审法院经审理认定，从化区人民政府作出涉案征收行为的行政程序不符合上述法律规定，并据此判决确认从化区人民政府作出涉案征收行为违法并无不当，本院予以维持。因涉案地块已经批复征收并纳入政府储备用地，中心村上一、上二，中黄社起诉要求返还涉案土地的请求，原审法院不予支持，亦无不当，本院依法予以维持。上诉人从化区人民政府上诉主张，一审认定事实不清，证据不足，违反法定程序，损害上诉人利益，适用法律错误等，上诉请求撤销一审判决并改判，因理据不足，本院不予采纳。上诉人中心村上一、上二、中黄社上诉主张，涉案土地应当交还经济合作社，一审判决不全面等，上诉请求支持其一审诉讼请求并改判，因理据不足，本院亦不予采纳。关于从化区人民政府征收涉案土地是否已补偿的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给寻补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费……。”从化区人民政府于2009年作出涉案征收行为，征收涉案土地，其应当对被征收土地的农民集体作出补偿。但一审期间从化区人民政府仅提供了螯头镇中心村委会及中心村委会黄屋经济合作社盖章，以及黄某1等人签名的《收据》及《证明》，拟证明鳌头镇中心村委会及黄屋经济合作社已收到征地补偿款及青苗补偿费，但在该《收据》及《证明》上签名的黄某1等人在一审过程中均否认签名知悉收到征地补偿款及青苗补偿费的事实，且2011年9月之前，黄屋经济合作社的公章一直存放在中心村委会，故一审判决未支持从化区人民政府关于黄屋经济合作社已收到涉案土地征地收款的主张，并无不当。另外，从化区人民政府主张涉案土地已于1993年征收并补偿，但其未能举证证明鳌头镇房地产开发公司占用涉案土地已经依法取得征收批准文件，且鳌头镇中心村委会仍持有包括涉案土地在内的从集有(2007)第0002、0003号《集体土地所有权证》，故从化区人民政府主张涉案土地1993年已经征收并补偿的证据不足。因中心村上一、上二、中黄社在本案一审程序中明确其诉讼请求为确认从化区人民政府征收2009年第二批次地块4的行为违法，并要求归还土地，撤回起诉状中关于要求支付补偿款以及安排留用地的诉讼请求，故原审法院未就补偿安置问题一并处理并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人从化区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇一九年十一月二十七日书记员  刘 丹