江苏省泰州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)苏12行终316号 上诉人（原审原告）赵桂松，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）赵桂华，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）赵桂兰，性别××年××月××日生，××族。 三上诉人共同委托代理人蔡如华，江苏江豪律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）泰州市海陵区人民政府城北街道办事处，住所地泰州市海陵区海阳西路20号。 法定代表人刘新民，主任。 委托代理人周莹、陈峰，江苏讼之道律师事务所律师。 原审第三人苏永忠，性别××年××月××日生，××族。 上诉人赵桂松、赵桂华、赵桂兰因行政协议一案，不服泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2019）苏1291行初32号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院经审理查明，宋兰英（1928年8月29日生、1997年1月7日去世）与赵德宽（1917年10月29日生、2002年12月11日户口注销）系夫妻，生育四子一女，长子赵桂松、次子赵桂林（已故、无子女）、三子赵桂华、四子赵桂清（已故、无子女）、女儿赵桂兰。位于泰州市海××区槐树××号的房屋为公房，宋兰英为登记的公房承租人。 赵桂松、赵桂华、赵桂兰在庭审中陈述，其不与宋兰英、赵德宽在涉案房屋内共同居住生活，是由赵桂清、陶根女和两位老人实际居住使用，宋兰英1997年去世后不久赵德宽被赵桂松、赵桂华、赵桂兰接到其他场所居住生活直至去世，故宋兰英去世后一段时间内涉案房屋实际由陶根女一人居住。泰州市海陵区人民政府城北街道办事处（以下简称城北街道办）提交的证据显示，苏永忠的户口于2001年10月9日迁入涉案房屋所在地址。 2018年12月，涉案房屋征收过程中，城北街道办与苏永忠签订了补偿协议，赵桂松、赵桂华、赵桂兰遂诉至法院，要求确认城北街道办与苏永忠签订的协议无效，并主张涉案房屋因征收获得的补偿利益归赵桂松、赵桂华、赵桂兰所有。 一审法院审理认为，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，赵桂松、赵桂华、赵桂兰要求确认无效的协议当事人为城北街道办和苏永忠，赵桂松、赵桂华、赵桂兰并非行政行为相对人，其与行政行为之间存在法律上的利害关系方具备提起本案诉讼的主体资格。 公房承租是指公房所有人或管理人将国家所有或集体、企业、事业单位所有房屋交给承租人使用，承租人向出租人支付租金的法律行为，房屋的所有权属于国家或集体、企业、事业单位所有，当事人只享有使用权或者承租权。公房承租是在特定的历史条件下出现的一种产物，是我国传统福利住房分配制度的体现，分为统管公房和自管公房两种，即分别由房地产管理部门统一管理的国有公房和由机关、企业、事业单位自行营建、自行管理的房屋。关于统管公房，当时有效的建设部《城市公有房屋管理规定》第二十八条规定：“承租住宅用房的，承租人在租赁期限内死亡，其共同居住两年以上的家庭成员愿意继续履行原契约的，可以办理更名手续”。全国范围内现行有效地方性规定中，《北京市人民政府关于城市公有房屋管理的若干规定（修正）》第十二条第五款规定：“承租者外迁或死亡，原同住者要求继续承租的，须经出租单位同意，并新订租赁合同”；《上海市房屋租赁条例》第四十一条第一款第（二）项、第二款规定：“房屋租赁期间租赁当事人死亡或者依法变更、终止的，租赁关系按照下列规定处理:(二)居住房屋承租人死亡的，其生前共同居住人可以继续履行租赁合同。公有居住房屋承租人死亡的，其生前的共同居住人在该承租房屋处有本市常住户口的，可以继续履行租赁合同;其生前的共同居住人在该承租房屋处无本市常住户口或者其生前无共同居住人的，其生前有本市常住户口的配偶和直系亲属可以继续履行阻赁合同。前款第(二)项规定中可以继续履行租赁合同者有多人的，应当协商确定承租人。协商一致的，出租人应当变更承租人;协商不一致的，由出租人在可以继续履行租赁合同者中确定承租人。”上述规定的精神一致表明统管公房不能作为遗产继承，公有居住房屋承租人死亡后其生前的共同居住人可以继续履行租赁合同，而只有在承租人生前共同居住人在该承租房屋处无本市常住户口或者其生前无共同居住人时其生前有本市常住户口的配偶和直系亲属才可以继续履行租赁合同。本案中，从苏永忠提交的租金缴纳凭证看，涉案房屋所有权××为泰州市房产公司，属于房地产管理部门统一管理的国有公房。江苏省和泰州市至目前为止未有有关直管公房租赁的地方性规定，虽然建设部《城市公有房屋管理规定》已于2001年10月26日废止，但从第三人户籍登记情况看其于2001年10月9日已取得涉案房屋使用权，故可以参照上述部门规章和其他地区现行有效地方性法规的立法精神处理。公房承租人宋兰英去世时，赵桂松、赵桂华、赵桂兰均不是宋兰英生前的共同居住人，也不符合宋兰英无生前共同居住人或共同居住人没有法定资格等情形，故赵桂松、赵桂华、赵桂兰不具备要求继续履行租赁合同、申请办理公房承租更名手续的资格和条件；陶根女作为共同居住人在宋兰英去世后实际使用涉案房屋，客观上有无按照相关规定办理更名手续不影响其实际承租人身份。公有住房不同于普通的商品房，公房使用权的有偿转让必须遵循特定的目的和原则，应当以调剂住房余缺、提高房产使用效能、改善居住条件为目的，并按照“自愿、诚实、公平、规范”的原则进行，房地产行政主管部门是否按照《城市公有房屋管理规定》第四十三条第（七）项规定对陶根女将涉案房屋使用权转让给苏永忠作出处理以及如何处理，均不会对赵桂松、赵桂华、赵桂兰权利产生影响；苏永忠依据转让协议取得涉案房屋使用权，赵桂松、赵桂华、赵桂兰的合法权利没有受到其与城北街道办签订补偿安置协议这一行为影响的可能性，应认定赵桂松、赵桂华、赵桂兰与被诉行政行为之间没有法律上的利害关系，赵桂松、赵桂华、赵桂兰的起诉不符合行政诉讼受理条件。 据此，一审法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第三款之规定，裁定驳回赵桂松、赵桂华、赵桂兰的起诉。 赵桂松、赵桂华、赵桂兰不服，上诉至本院称:1.上诉人作为原承租人的合法继承人，上诉人对租赁公房拆迁的期待利益是应受法律保护的利益，上诉人享有原告主体资格；2.原审第三人不符合购买案涉公租房的资格；3.一审法院适用已经废止的部门规章，属于适用法律错误；4.一审法院没有注意争议的实质性解决，促进案结事了，依法应予纠正。综上，请求二审法院依法撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。 被上诉人城北街道办答辩称：1.案涉房屋系公房，不适用继承法的相关规定，一审法院认定事实清楚，证据确实充分；2.上诉人不享有原告主体资格，无权提起本案诉讼；3.被上诉人行政行为程序、内容合法。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉。 原审第三人苏永忠述称，上诉人的上诉理由不成立，案涉房屋是原审第三人买下的，自1998年实际居住至今，上诉人不具有原告主体资格，且系时隔近二十年才提起本案诉讼。综上，请求法院依法驳回上诉人的上诉。 一审裁定认定的事实与本院经审理查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点是上诉人是否具有提起本案诉讼的原告主体资格。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。由此可知，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的前提系行政行为的相对人或者与行政行为有利害关系，即案涉行政行为对其权利义务可能产生不利影响的。 本案中，讼争的行政协议所涉房屋为泰州市海××区槐树××号公房。据本案查明事实可知，案涉公房的原承租人系上诉人母亲宋兰英，案涉公房原由宋兰英、赵德宽、赵桂清、陶根女四人实际居住，宋兰英去世后，由宋兰英儿媳陶根女一人居住，后由原审第三人苏永忠实际居住至今。本院认为，公房承租制度是我国计划经济的产物，是我国实行住房福利化的结果，具有鲜明的人身依附性，公房的所有权仍属国有机关或者国有、集体企业、事业单位所有，承租人为特殊主体，一般是在国有机关或者国有、集体企业、事业单位工作并达到一定工作年限的职工，享有对公房的占有、使用权。正因为此，公房承租权并不能当然作为一种独立的财产权利由公房承租人的子女予以继承。正如原建设部《城市公有房屋管理规定》第二十八条规定“承租住宅用房的，承租人在租赁期限内死亡，其共同居住两年以上的家庭成员愿意继续履行原契约的，可以办理更名手续”，原公房承租人死亡后，其家庭成员并非当然继承该公房承租权，而应当履行公房承租人变更程序，且应当符合一定的限制性条件。至于申请变更人是否符合办理公房承租人更名条件的审查与认定，系公房管理单位的职责范畴，法院不应越权代行，原公房承租人的法定继承人亦非当然符合。原建设部《城市公有房屋管理规定》虽已失效，但是公房承租制度本身作为计划经济的产物，具有鲜明的时代特征，在我国现行法律没有明确规定的情况下，适用当时的法律规定，并无不当。 综上，上诉人作为宋兰英的子女，并非当然享有案涉公房的承租权，在其未依法取得案涉公房承租权时，与案涉协议尚不具备法律上的利害关系，其提起本案诉讼，不具有原告主体资格。至于上诉人是否符合办理公房承租人更名的条件以及原审第三人是否符合购买案涉公房的条件，均不属于人民法院司法审查范畴。 综上，一审法院裁定驳回上诉人的起诉正确，依法应予维持，上诉人的上诉，于法无据，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不需交纳案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长  曹海霞 审判员  刘春生 审判员  蔡 鹏 二〇一九年十一月七日 书记员  王振宇 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。