山东省威海经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 (2018)鲁1092行初13号 原告：威海顺丰速运有限公司（统一社会信用代码91371000313068938Y），住所地威海临港经济技术开发区草庙子镇棋山路南。 法定代表人：刘晓利，总经理。 委托诉讼代理人：王卫东，山东时中律师事务所律师。 委托诉讼代理人：鲁嘉慧，山东德衡（威海）律师事务所律师。 被告：威海市市场监督管理局，住所地威海市海滨南路49号。 法定代表人：傅世涛，局长。 出庭负责人：王振勇，系威海市市场监督管理局副局长。 出庭负责人：王琦，系威海市市场监督管理局副局长。 委托诉讼代理人：薛爱民，威海市市场监督管理局工作人员。 委托诉讼代理人：张路平，山东鸿源律师事务所律师。 原告威海顺丰速运有限公司（以下简称顺丰公司）诉被告威海市市场监督管理局（以下简称市场监管局）工商行政处罚一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告委托诉讼代理人鲁嘉慧、被告市场监管局负责人王振勇、王琦、委托诉讼代理人薛爱民、张路平到庭参加诉讼，本案现已审理终结。诉讼过程中，因威海市工商行政管理局被撤销，相关职权由威海市市场监督管理局继续行使，原告申请变更被告，本院依法将被告威海市工商行政管理局变更为威海市市场监督管理局。 2018年8月16日，原威海市工商行政管理局认定原告顺丰公司为四个单位寄递了政府信息公开申请登记回执及告知书，违反了《中华人民共和国邮政法》第五十五条“快递企业不得经营由邮政企业专营的信件寄递业务，不得寄递国家机关公文”的规定，构成邮政企业以外的单位寄递国家机关公文的行为，根据《中华人民共和国邮政法》第七十二条“未取得快递业务经营许可经营快递业务，或者邮政企业以外的单位或者个人经营由邮政企业专营的信件寄递业务或者寄递国家机关公文的，由邮政管理部门或者工商行政管理部门责令改正，没收违法所得，并处五万元以上十万元以下的罚款；情节严重的，并处十万元以上二十万元以下的罚款；对快递企业，还可以责令停业整顿直至吊销其快递业务经营许可证”，以及《山东省工商行政管理机关规范行政处罚自由裁量权办法》中幅度处罚的规定，作出威工商市行处字[2018]第7号行政处罚决定书，对原告作出如下处罚：1、没收违法所得49.83元；2、罚款10万元。 原告顺丰公司诉称：一、被告据以作出处罚决定的基础事实认定不清、证据不足。被告认为原告违法邮寄国家机关公文，但未对涉案快件运单、外包装、内件原件等直接证据进行查验，仅以举报人贾友宝的举报材料和寄件人的情况说明就认定原告收寄国家机关公文，证据严重不足。被告认定原告收寄的是政府信息公开申请登记回执及告知书等盖有政府单位公章的文件，但对于原告所收寄文件的具体内容、举报人明确要求政府机关回复其信息公开申请时剔除EMS方式及其举报的寄递材料均为其自身申请事项等关联事实未予认定，以致案件事实不清；二、原告事实上确实并未收寄国家机关公文。1、根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政机关公文处理工作条例》，被告所称的政府信息公开登记回执及告知书不属于法定的公文类别，亦不满足法定的公文格式。2、从立法目的上看，公文的主要用途应为国家机关之间工作沟通交流的工具，而政府信息公开登记回执和告知书是行政机关答复个人的文件，是程序性事项的办理回执，不属于国家机关公文。3、《条例》第四十一条规定，本条例由中共中央办公厅、国务院办公厅负责解释。本案中，被告并未明确阐述认定国家机关公文的法律依据，仅凭加盖政府单位公章就认定为国家机关公文不符合法律规定，片面的扩大了国家机关公文的范围；三、被告作出的涉案处罚决定亦不符合法律规定。1、被告作出的处罚决定程序违法，依据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十七条，涉诉行政处罚案件超过了法定办理时限。2、被告作出的处罚决定法律适用错误。被告在处罚决定书中未明确所适用的《山东省工商行政管理机关规范行政处罚自由裁量权办法》具体条款。根据《山东省规范行政处罚裁量权办法》第二十条规定，行政处罚实施机关作出行政处罚决定时，应当在行政处罚决定书中说明处罚的事实根据、法律依据、裁量基准适用情况……等内容，增强说理性。本案中被告未写明裁量基准适用情况，属于没有明确法律依据，依法应予以撤销。即便原告存在违法行为，也符合该办法第十条“初次违法行为显著轻微并及时纠正，没有造成危害后果的”可不予处罚的情形，被告应依法作出不予处罚的决定；四、被告作出的处罚决定不符合行政处罚法处罚适当、罚教结合的精神。1、原告在本案快件寄递中没有主观过错，本案中，寄件人也认为所寄文件不属于国家机关公文，否则其不会违法要求原告邮寄。在寄件时，寄件人只说明是文件，运单上填写的也是文件，同时原告的派件人员履行了询问和验视义务，派件人员仅知道是文件，对文件的具体内容无权查看，即使查看了，也无法确定其是否属于国家机关公文。并且，寄件人没有向原告索要发票，寄件人姓名处也记载为个人，原告派件人员认为是个人派件行为，无法识别其为单位寄递材料。2、原告的行为未造成严重的社会危害。本案发生后，原告已采取业务员培训、完善制度等措施积极改正消除影响，即便原告存在违法行为，也符合《行政处罚法》第二十七条第二款“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”的规定；五、举报人贾友宝的举报不具有正当性。举报人在向政府机关提起信息公开申请时，明确要求政府机关回复时采取快递方式，其举报的对象均为其自身申请的《政府信息公开告知书》，并且举报人在全国各地都采取同样手段，先向行政机关申请政府信息公开，然后诱导行政机关采取快递企业进行邮寄文书，而后向快递企业进行威胁要求赔偿，在得不到满足的情况下向工商部门举报，由此举报人的举报本身存有不正当性。由于其恶意举报行为使得原告受到处罚，不符合立法目的。综上，请求依法撤销被告作出的威工商市行处字[2018]第7号行政处罚决定书的具体行政行为。 原告向本院提供了以下证据： 证据一、青岛市市南区市场监督管理局青南市监市不处字【2018】1号《不予行政处罚决定书》，证明内容：一、对于与本案同类的违法行为青岛市市南区市场监督管理局作出了不予处罚的决定；二、该处罚决定书载明因顺丰寄递国家机关公文同一性质的案件在全国多地的邮政和工商行政机关同期调查处理。济南市邮政管理局对山东顺丰速运有限公司作出的认定为顺丰速运有限公司对违法行为进行了及时纠正且违法行为轻微，没有造成危害后果，依据行政处罚法决定不予处罚；青岛市邮政管理局作出了如上相同的认定。市南区市场监督管理局在作出该处理决定时，同样参照了相关机关的认定和处理结果，作出不予处罚。根据行政处罚法同种情节的违法行为应当被同等地对待和处理，而被告却作出了完全相反的处理结果，不仅影响了社会公众对政府机关公信力的相信，也违反了行政处罚法的原则。 证据二、原告组织业务人员学习、培训等相关证明资料，包含了原告对严禁寄递国家机关公文的培训资料、签到表、展板、照片等，证明内容为：原告在被告立案调查期间，已经主动加强业务学习，完善制度，积极改正，根据行政处罚法“违法行为轻微，及时纠正，没有造成危害后果的”应当不予处罚。 被告市场监管局辩称，一、被告作出的行政处罚决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序、处罚适当。1、原告于2017年3月收寄了四个单位盖有交寄单位公章的政府信息公开申请登记回执及告知书，并全部送达到收件人贾友宝。原告共收取运单款项52元，已缴纳税款2.17元。以上事实由营业执照、快递业务经营许可证、举报材料、对原告委托代理人及有关人员的询问笔录、交寄部门的说明材料、运单物流信息及缴税证明等材料一一印证，形成完整的证据链足以证实。2、原告作为快递企业，属于邮政企业以外的单位，应当严格按照《中华人民共和国邮政法》等法律法规规定，在许可范围内依法从事快递业务，不得从事法律禁止的业务，原告为四个部门寄递了政府信息公开文书的行为，违反了《邮政法》第五十五条的规定。3、2017年11月13日至2018年1月4日期间，被告陆续接到上级交办及贾友宝的举报材料，举报原告寄送威海海事局等部门政府信息公开答复书的举报材料，于2017年11月13日立案调查。由于案情复杂，未能在九十日内做出处理决定。根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十七条第一款规定，2018年2月11日，经机关负责人批准延长办案期限30日，由于案情特别复杂，经延期仍不能作出处理决定，3月11日，被告案件审议委员会集体讨论决定继续延长办案期限，至6月10日调查终结。被告于2018年6月19日向原告送达了行政处罚听证告知书，原告在法定期限内要求举行听证,因原告提出延期听证申请,于2018年7月18日组织了听证会。2018年8月16日，被告作出行政处罚决定，8月20日，送达原告。4、原告接受四个部门委托寄递国家机关公文，从事了邮政法规定的禁止性业务，情节严重。处罚符合《山东省工商行政管理行政处罚裁量基准》第七十四项“…邮政企业以外的单位…寄递国家机关公文…（二）裁量标准【严重】接受三家以上单位委托的……，没收违法所得，并处十万元以上二十万元以下的罚款”的规定；鉴于原告能够主动配合工商机关的调查，并且如实说明情况，适用于《山东省工商行政管理机关规范行政处罚自由裁量权办法》中幅度处罚的规定。被告根据《邮政法》第七十二条的规定作出的处罚，处罚适当；二、被告实施行政处罚符合法律规定，原告的诉讼理由不成立。1、本案四个交寄单位属于国家行政机关或者法律授权从事行政管理事务的组织，应认定为《邮政法》所指的国家机关。四单位制发的政府信息公开登记回执及告知书是威海市人民政府制定的政府信息公开专用文书，具有统一性、规范性、专用性，各级国家机关应当严格执行，根据其属性和特征，应认定为国家机关公文的范畴。2、原告对寄递国家机关公文行为认识不到位，未积极履行快递企业的主体责任，未尽到查验义务，事实上揽收并寄递了四件国家机关公文，该行为扰乱了国家邮政市场的经营秩序。原告对本案避重就轻，没有从自身角度查找根源，抱怨举报人举报不正当，以行业惯象推脱责任，对违法行为的性质、危害后果认识不到位。3、被告实施人性化执法，正确实施自由裁量权。被告严格按照《山东省工商行政管理行政处罚裁量基准》规定的情形，综合考虑案情，结合《山东省工商行政管理机关规范行政处罚自由裁量权办法》规定的原则，依法作出行政处罚。在处罚决定书中，对法律依据、自由裁量的理由等内容进行了充分的阐述。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告市场监督管理局向本院提交了以下证据、依据： 证据一：1、营业执照副本复印件；2、快递业务经营许可证复印件各1份。证明原告的主体资格及不属于邮政企业的事实。 证据二：1、授权委托书1份；2、询问笔录4份；3、身份证复印件3份；4、说明1份；5、四部门情况说明及附件材料4份；6、案源材料复印件4份。证明原告寄递了国家机关公文的事实。 证据三：关于运单款项的缴税证明1份。证明原告寄递国家机关公文所得的事实。 证据四：1、案件来源登记表2份；2、立案审批表；3、有关事项审批表（延期）；4、案审会延期决定；5、听证告知书；6、听证笔录；7、行政处罚决定书；8、送达回证；9、交款票据；10、结案报告复印件。证明被告的行政处罚符合法定程序。 证据五、唐军伟、刘青、鞠新红的执法证。 依据一、《中华人民共和国行政处罚法》第十五条、第二十条； 依据二、《中华人民共和国邮政法》第五十五条、第七十二条； 依据三、《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十七条； 依据四、《山东省工商行政管理行政处罚裁量基准》第七十四条； 依据五、《山东省工商行政管理机关规范行政处罚自由裁量权办法》第十五条； 依据六、《威海市人民政府办公室关于进一步做好政府信息依申请公开办理工作的通知》附件二和附件五； 依据七、《关于重申国家机关公文寄递管理有关工作要求的通知》第一条。 经庭审质证，原告对被告提供的证据一的真实性和证明内容无异议，对证据二至证据四的真实性均无异议，对证明内容发表以下意见:对证据二中的询问笔录及四部门情况说明，原告认为，在原告方调查询问笔录中不管是原告的负责人或是具体负责寄递的业务员均未自认原告寄递了国家公文；根据相关规定，单位出具的证明材料应当由单位负责人及制作证明材料的人员签名或盖章，四部门出具的情况说明不符合法定的书证形式，不能作为认定原告存在违法行为的证据。被告仅以此来证明原告违法寄递国家公文，证据不充分。对证据二中附件材料，原告认为，被告需准确确定原告所邮寄的文件内容，但被告未对所邮寄的文件的原件予以调取，四部门出具的复印件是否为寄递文件的底联现有证据无法判断，被告也未对寄件方和收件方进行详细的调查，由此导致证据不充分，事实认定不清；证据三不能证明是原告寄递国家公文所得，仅能证明是原告寄递文件所得；证据四无法证实被告的行政处罚程序合法。首先，被告提交了两份案件来源登记表，第一份记载的内容为被告执法人员收到投诉处理单，内容是原告寄递了威海市海事局、交通运输监察支队、环境监察支队的国家公文，登记日期为2017年11月13日；第二份案件来源登记表记载被告接到举报原告寄递贸促会公文的材料，登记时间为2018年1月4日。而本案仅有一张立案审批表，立案时间是2017年11月13日。根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十七条、第十八条的规定，工商管理机关收到投诉、举报或上级交办的材料之日起7个工作日内应当予以审查，决定是否立案，特殊情况可以延长至15个工作日，立案应当填写立案审批表同时附上相关材料（投诉材料、举报材料或上级交办材料），可见被告对2018年1月的寄递贸促会公文的行为未经过合法的立案审批，由此被告所做出的原告寄递贸促会公文的处罚，从立案源头就不合法，处罚决定应当予以撤销。其次，根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第二十一条，执法人员应具有中华人民共和国工商行政管理行政执法证，该证由国家工商行政管理总局统一制定、核发或授权省级工商行政管理局核发。本案中，被告庭后提交的执法证超过了《行政诉讼法》规定的答辩期；两名执法人员分别为唐军伟、鞠新红，而该两名人员的执法证证件样式上不统一，而且均未盖有国家或山东省工商行政管理局的印章，鞠新红的执法证发证机关应为威海市法制机构，不符合法律规定的执法证的要求；被告提交的刘青的执法证因其不是本案的调查人员，该份证据与本案无关联。再次，根据上述规定第五十五条，工商行政管理机关对于重大复杂案件，应当提交工商行政管理机关有关会议集体讨论决定。本案中，被告经两次延期且延期的理由载明是案情复杂，但被告的案卷中并无集体讨论记录，说明作出处罚决定的程序不合法；处罚决定书未明确载明作出最终处罚决定所适用的具体法律文件的条、款、项，属于法律适用不清，依法应当撤销。 原告对被告提交的依据发表以下观点：第一、被告未在处罚决定书中明确能将政府信息公开文书认定为国家机关公文的法律依据，且告知书的统一性、专用性，仅是为了管理的规范和文件自身内容的专业性，并不能以此认定为国家机关公文；第二，对于处罚决定中的裁量基准，被告仅引用了法律文件的名目，并没有明确指出适用的条、款、项；根据行政处罚的程序规定，在作出行政处罚决定前，应当告知当事人拟作出的处罚决定的事实、法律依据，以便当事人能够针对性地做出陈述和申辩。而被告在听证告知书和最终的处罚决定书中均未明确地载明全部法律规定，被告法律适用不准确。 被告市场监管局对原告提交的证据提出以下异议：对证据一的真实性予以认可，但对证明内容有异议。行政机关在执法过程中所面临的情况千差万别，法律法规赋予行政机关自由裁量权，目的就是考虑到执法中的各种情况差异，由行政机关视具体情况来考量，如果一味强调处理结果僵硬的一致，则必然会出现案件的不公。且我国作为成文法国家并不以其他案例作为执法依据，所以原告所提出的证据一与本案所属的具体情况没有关联，也没有可比性；证据二均为复印件，对其真实性不予认可。 本院对上述证据认证如下：被告提供的证据均来源合法，与本案待证事实具有关联性，原告对其真实性均无异议，本院确认为有效证据。原告提交的证据一与本案无关联，本院不予采纳。原告提供的证据二均为复印件，被告有异议，本院不予采信。 根据以上确认的有效证据及当事人无争议陈述，本院依法确认以下事实： 原告于2017年3月17日收寄了中国国际贸易促进委员会威海市委员会交寄的政府信息公开申请登记回执及告知书（单号：308586913586）；于2017年3月24日收寄了威海海事局交寄的海事信息公开告知书（单号928504814039）；于2017年3月28日收寄了威海市交通运输监察支队（现威海市交通运输综合执法支队）交寄的政府信息公开申请登记回执及告知书（单号927436352481）；于2017年3月29日收寄了威海市环境监察支队交寄的政府信息公开答复书材料（单号927372842061）。上述材料盖有交寄单位的公章，并全部送达到收件人贾友宝，原告共收取运单款项52元，已缴纳税款2.17元。被告接到市政府、山东省工商行政管理局案件举报处理单后，于2017年11月13日立案调查，被告在接到贾友宝针对原告为中国国际贸易促进委员会威海市委员会寄送国家公文的举报材料后并案调查，于2018年8月16日作出威工商市行处字[2018]第7号行政处罚决定书，对原告作出如下处罚：1、没收违法所得49.83元；2、罚款10万元。原告不服该行政处罚决定，引本案之诉。 本案的争议焦点为：一、被告市场监管局认定原告顺丰公司寄递国家机关公文的事实是否清楚，证据是否确凿；二、被告市场监管局对原告顺丰公司作出处罚程序是否合法；三、被告市场监管局对原告顺丰公司作出的处罚适用法律是否正确、处罚是否适当。 针对第一个争议焦点，本院认为，国家邮政局市场监管司印发的《关于重申国家机关公文寄递管理有关工作要求的通知》（局监传[2017]22号）中对正确理解和界定国家机关公文表述为，“国家机关公文包括但不限于《党政机关公文处理条例》所列举的公文种类，国家机关包括各级中国共产党和民主党派的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、军事机关，以及工会、共青团、妇联等人民团体和参照公务员法管理的事业单位，上述国家机关基于公务活动而制作的具有特定文体和格式，并加盖了国家机关公章的书面材料，均为国家机关公文。既包括国家机关内部、上下级之间和国家机关相互之间的公文，也包括国家机关因履行公务向公民、法人或者其他组织出具的公文。因处理诉讼、行政复议、政务公开申请、举报、申诉等活动制作的需要送达当事人的，属于国家机关公文。”本案中，四单位属于国家行政机关或者法律、法规授权从事行政管理事务的组织，使用顺丰快递向贾友宝寄送了加盖单位公章的政府信息公开材料，因此原告向四单位收寄的政府信息公开申请登记回执及告知书，根据其属性和特征，应认定为国家机关公文的范畴。故被告认定原告顺丰公司寄递国家机关公文的事实清楚，证据确凿。 第二个争议焦点，本院认为，被告于2017年11月13日对原告涉嫌寄递国家机关公文的行为进行立案调查,在接到贾友宝针对原告为中国国际贸易促进委员会威海市委员会寄送国家公文的举报材料后并案调查,从举报内容看，前者与后者虽系同一性质的违法行为，但被告对后者未予立案，径行并案调查，程序存在瑕疵。被告承办案件的办案人员是唐军伟、鞠新红，鞠新红的执法证系山东省人民政府核发的有效证件，该两名办案人员有执法资格。原告在诉讼中提出执法人员的执法证问题，为查清案件事实，本院准许被告补充相应证据。但需要指正的是，办案人员的执法资格被告应当在答辩期内向人民法院提交。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十五条规定“工商行政管理机关对重大、复杂案件，或者重大违法行为给予较重处罚的案件，应当提交工商行政管理机关有关会议集体讨论决定。重大、复杂案件。 或者重大违法行为给予较重处罚的案件范围，由省级工商行政管理机关确定”，鲁工商法字[2008]244号《关于贯彻实施若干问题的意见》第三条规定，重大、复杂案件及给予重大违法行为较重处罚的需要集体讨论决定的案件范围（三）……市局拟作出罚没款和没收物品价值单处或并处在50万元以上的案件。因此，被告拟作出的行政行为不需要经集体讨论决定。因案情复杂，被告根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十七条“适用一般程序处理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定；案情复杂，不能在规定期限内作出处理决定的，经工商行政管理机关负责人批准，可以延长三十日；案情特别复杂，经延期仍不能作出处理决定的，应当由工商行政管理机关有关会议集体讨论决定是否继续延期”的规定，分别于2018年2月11日、3月11日对案件进行了延期。2018年6月19日，被告送达了威工商市听告字[2018]7号《行政处罚听证告知书》，原告在法定期间内要求举行听证，被告于2018年7月18日组织了听证。2018年8月16日，被告作出了行政处罚决定，2018年8月20日送达原告。可见，被告的办案期限存在瑕疵，但该瑕疵对相对人的权利、义务不产生实际影响。综上，被告的行政程序基本合法。 关于第三个争议焦点，《中华人民共和国邮政法》第七十二条规定，未取得快递业务经营许可经营快递业务，或者邮政企业以外的单位或者个人经营由邮政企业专营的信件寄递业务或者寄递国家机关公文的，由邮政管理部门或者工商行政管理部门责令改正，没收违法所得，并处五万元以上十万元以下的罚款；情节严重的，并处十万元以上二十万元以下的罚款；对快递企业，还可以责令停业整顿直至吊销其快递业务经营许可证。《山东省工商行政管理行政处罚裁量基准》第七十四条（二）裁量标准规定：【较轻】……；【一般】……；【严重】接受三家以上单位委托的，或者邮寄三百件以上的，或者违反本条规定受到第二次行政处罚的，没收违法所得，并处十万元以上二十万元以下的罚款。本案中，原告为四家单位寄递国家机关公文，符合裁量标准中情节严重的情形，但被告在作出的处罚决定书中未说明裁量基准的适用情况，法律依据有欠缺，本院予以指正。被告综合考虑原告在被告立案调查期间能够主动配合调查，并且如实说明，按照法定幅度的下限十万元作出处罚，处罚适当。 综上，被诉行政处罚决定事实清楚，证据充分，程序基本合法，适用法律虽然有欠缺，但处罚适当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告要求撤销被告作出的威工商市行处字[2018]第7号行政处罚决定书的行政行为的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省威海市中级人民法院。 审 判 长  苗丽华 人民陪审员  梁廷波 人民陪审员  邓树善 二〇一九年十一月二十六日 书 记 员  王彦入