广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1269号 上诉人（一审原告）雷祖义，男，1952年3月22日出生，汉族，住南宁市江南区。 委托代理人韩建业，北京市摩文律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）南宁市人民政府。住所地：南宁市嘉宾路1号。 法定代表人周红波，市长。 委托代理人杨期先，南宁市自然资源局工作人员。 委托代理人唐楚安，广西尊泰律师事务所律师。 上诉人雷祖义因其诉被上诉人南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）不履行集体土地征收安置补偿职责一案，不服南宁铁路运输中级法院（2018）桂71行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，并于2019年11月8日公开开庭审理了本案。上诉人雷祖义及委托代理人韩建业，被上诉人南宁市政府委托代理人杨期先、唐楚安，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 南宁铁路运输中级法院一审查明：雷祖义是非农业户口，南宁市公交总公司的退休职工。雷祖义的父亲雷荫来1993年病故，农业户口，江南区沙井街道同乐村22队村民，1991年办有南宁集建（1991）字第8014589号集体土地建设用地使用证（载明用地面积1062.0平方米，建筑占地520.8平方米），建设泥墙砖木结构住房一间。雷祖义的母亲黄润娥2007年去世。2005年，雷祖义拆除其父亲原建的旧房，在原址建设砖混结构住房两栋，总建筑面积767平方米，但未办理用地、规划、建设手续。2011年4月15日，原南宁市国土资源局（以下简称原南宁市国土局）委托南宁城市建设投资集团有限责任公司、江南区房屋和征地拆迁办公室从事以下工作：发送征收土地预公告；现场调查规划用地范围内涉及村组（单位）的土地权属、地类、面积和地上附着物情况；拟定征（拨）土地补偿安置方案；与被征（拨）地单位及被拆迁当事人协商补偿事宜，签订征（拨）地补偿安置协议书和拆迁补偿安置协议书；拨付征地拆迁费用；办理征地成本结算〔土地分类按《土地利用现状分类》(GB/T21010-2007)标准划分〕。2011年4月18日，原南宁市国土局发布南国土征预〔2011〕68号《富士康沙井产业园一期项目征地预公告》，将对位于沙井大道西侧、规划定点蓝线范围内的197.6973公顷土地实施征地拆迁工作。征地拆迁后的土地主要用于南宁市土地储备中心申请的富士康沙井产业园一期项目的建设。2011年5月20日，广西壮族自治区人民政府针对南宁市政府南府报〔2011〕52号《关于办理南宁市2010年中心城市建设用地第十批农用地转用和土地征收实施方案手续的请示》，作出桂政土批函〔2011〕212号《关于南宁市2010年度第十批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》，将包括同乐村委会农村宅基地在内的共计139.0274公顷土地征收为国有，作为南宁市2010年度第十批次城市建设用地。2014年6月24日南宁市江南区土地储备分中心（以下简称江南区土储分中心）作为甲方，南宁市江南区沙井街同乐村7队（以下简称同乐7队）作为乙方，南宁市江南区人民政府（以下简称江南区政府）作为丙方共同签订《建设用地置换协议书》，约定：甲、乙双方同意以土地置换方式使用土地；乙方同意把集体建设用地置换给甲方使用，甲方不需再支付相应的征地补偿款。2014年12月29日，江南区土储分中心作为甲方，同乐7队作为乙方签订《征收集体土地补偿安置协议书》，就征收乙方土地有关补偿安置事宜达成协议。2016年8月1日，江南区人民政府沙井街道办事处（以下简称沙井街道办）以沙井同乐村上雷坡已列入富士康C区征地拆迁范围为由，在该村张贴征地《告知书》，决定征收同乐村集体土地。雷祖义涉案房产处于该项目用地范围之内。在对涉案房屋实施征收过程中，鉴于涉案房屋被有关部门认定为违法建筑，南宁市政府对该涉案房屋未予补偿。之后，南宁市江南区城市管理综合行政执法局（以下简称江南区执法局）分别于2016年8月1日、8月5日、8月23日分别对雷祖义下达了江执法检〔2016〕第0311号《综合行政执法检查通知书》、江执法公〔2016〕第0311号《关于责令违法建设工程的建设单位依法接受处理的公告》和江执法拆决〔2016〕第0311号《责令限期拆除决定书》，责令雷祖义于2015年8月26日前自行拆除涉案房屋。2016年8月29日，江南区执法局作出江执法催公〔2016〕第0311号《限期拆除催告书》，催告雷祖义在本催告书发出之日起3个工作日拆除涉案房屋。江南区执法局于2016年9月26日作出江执法强拆决〔2016〕第0311号强制拆除决定，之后于2016年9月27日开始对涉案房屋强制拆除。涉案房屋已于2016年9月29日被强制拆除。针对涉案房屋被拆除，雷祖义已将江南区执法局诉至南宁市西乡塘区人民法院（以下简称西乡塘区法院），请求判决确认江南区执法局强制拆除其涉案房屋的行政行为违法，恢复被拆除房屋原状。雷祖义于2018年5月11日提起本案诉讼，请求判令南宁市政府限期履行对其宅基地及房屋征收的补偿法定职责。但在本案起诉前，雷祖义未向南宁市政府申请履行征收补偿法定职责。 南宁铁路运输中级法院一审认为：本案争议焦点为：南宁市政府是否本案适格被告；雷祖义的起诉是否超过起诉期限；南宁市政府是否已经履行了补偿的法定职责。 关于适格被告。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第三项、第四十五条规定，现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度；市、县人民政府及土地管理部门是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体。上述法律虽未明确规定市、县人民政府在取得国务院或者省级人民政府征地批复后，应当依法以自己名义作出征收决定，并在无法就补偿安置达成协议时，另行以自己名义依法作出补偿决定；但前述法律规范规定的不明确，并不能成为市、县人民政府规避履行集体土地征收补偿安置义务的理由。政府的权责应一致。市、县人民政府既然代表国家组织实施征收被征收人的房屋，也有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式取得公平合理补偿的义务。考虑到征收与补偿程序的多阶段性、组织实施形式的多样性以及地方人民政府与其组成部门分工合作的统一性，并考虑集体土地征收行政效能等因素，实践中，市、县人民政府可以规范性文件或者征地公告方案等方式，要求土地管理部门具体组织实施本行政区域的土地房屋征收补偿工作，甚至委托乡镇人民政府、区××）征地事务机构等主体参与征收与补偿的协商、与被征收人签订补偿安置协议。但不能据此认为此类主体因此即成为了补偿安置的法定义务主体，也不能认为其实际取得了独立实施补偿安置的行政主体资格，更不能认为市、县人民政府即因此免除了其法定的补偿安置义务。因此，南宁市政府是本案适格被告。 关于起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条系对依申请履行法定职责情形下行政不作为的起诉期限作出的规定，但对于行政机关必须依职权履行法定职责情形下的起诉期限问题，现行法律、司法解释尚无明确规定。实际上，为维护被征收人的合法权益，保护原告的诉权，此种情形应不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条所规定的起诉期限，故雷祖义的起诉未超过起诉期限。对于南宁市政府辩称应以雷祖义知悉涉案房屋被拆除的时间计算起诉期限的起算点、已经超过起诉期限，一审法院认为，鉴于本案审理的是南宁市政府是否履行法定职责，知悉涉案房屋被拆除的时间只能作为起诉强制拆除行政行为的起诉期限的起算点，故对该辩称，不予采信。 关于是否已经履行补偿法定职责。设置履行法定职责之诉的目的在于督促行政机关履行法定职责，鉴于本案系履行法定职责之诉，故本案审理的范围限于南宁市政府是否履行了法定职责，而其履行法定职责的结果（即是否补偿）是否合法恰当，则在所不问，雷祖义如认为行政机关履行法定职责的行政行为不合法，可以就该行政行为提起行政诉讼，否则将会造成履行法定职责之诉被反复提起的情形，有悖于行政效率的原则。具体到本案，南宁市政府在得到212号批复后，为了征收包括涉案房屋在内的土地和房屋，要求原南宁市国土局等有关部门张贴征地预公告，与有关当事人签订建设用地置换协议书、征收集体土地补偿安置协议书、国有土地上房屋征收产权调换协议书等，在雷祖义由于未能提供涉案房屋的规划审批材料导致涉案房屋被认定为违法建筑后，决定不予补偿，并将涉案房屋强制拆除，这一系列的行为皆是南宁市政府积极的作为，不能因不予补偿认定为不履行法定职责。何况，雷祖义在提起本案诉讼之前已经就强制拆除行为在西乡塘区法院提起行政诉讼，要求确认拆除涉案房屋的行为违法，并恢复房屋的原状。雷祖义在本案中同时要求被告履行补偿的法定职责，该两项请求的请求权基础虽不相同，但指向的标的会重叠，亦不能同时主张。故南宁市政府不存在不履行法定职责的情形。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回雷祖义的诉讼请求。 上诉人雷祖义上诉称：1.雷祖义就涉案宅基地房屋依法应获得补偿安置。涉案房屋始建于上世纪六、七十年代，雷祖义父亲已于1991年10月25日取得《集体土地建设用地使用证》，父母已先后于1993年、2007年去世。雷祖义五兄弟于2006年因生活需要对涉案房屋进行改扩建，并就宅基地使用权进行了分割，五兄弟各分得212.4平方米。除雷祖义外，其余四兄弟就涉案宅基地房屋均已签订补偿安置协议，并已获得相应补偿安置。只因雷祖义不同意补偿标准而被区别对待，至今没有获得分文补偿，也未获得任何安置。2.在实施征收过程中，江南区执法局单方认定涉案房屋为违法建设并强制拆除。雷祖义在本案诉讼前就强制拆除行为提起另案诉讼，与本案被诉的要求履行补偿职责，虽然所指向的标的有重叠可能，但两者是不同行政行为，不能因此剥夺雷祖义依法应享有的权利。综上，请求撤销一审判决，判令南宁市政府限期履行对涉案宅基地及房屋征收补偿的法定职责。 被上诉人南宁市政府答辩称：1.本政府并非征地补偿、安置方案的实施主体，也非征地补偿、安置费的实际发放主体，故本政府不是本案适格被告。2.本政府未收到雷祖义要求履行法定职责的申请，雷祖义直接要求本政府履行法定职责不符合起诉条件。3.即使本政府是本案适格被告，且雷祖义的起诉符合起诉条件，也不存在本政府不履行法定职责的情形。雷祖义未能提供涉案房屋的规划审批材料，征收部门决定不予补偿并实施强制拆除，该系列行为均是本政府积极作为，不能视为不作为。4.雷祖义是非农业户口，未经相关部门批准，擅自回村建设房屋，该房屋属违法建设并已被江南区执法局强制拆除，依法应不予补偿。综上，雷祖义的上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持原判。 经审理，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案定案依据。据此，本院确认一审判决查明的事实。 另查明，提起本案诉讼前，雷祖义已先行向西乡塘区法院提起另案诉讼，请求确认江南区执法局强制拆除涉案房屋的行为违法并要求恢复原状。西乡塘区法院已于2018年12月12日作出（2018）桂0107行初166号行政判决，确认强拆行为程序违法，并根据南府发〔2013〕10号《南宁市人民政府关于印发南宁市集体土地征收与补偿安置办法的通知》确定的补偿标准，判令江南区执法局赔偿雷祖义房屋损失122.72万元。江南区执法局不服，提起上诉。现该案尚在南宁市中级人民法院审理过程中。 本院认为，南宁市政府是组织实施征地行为的行政机关，依法负有安置补偿的法定职责。该职责是依职权应当主动履行的法定职责，不以被征收人提出申请为前提，只要尚未履行职责，被征收人主张履行职责的起诉期限就未届满。一审判决认定南宁市政府是适格被告、没有超过起诉期限正确，各方均未就上述问题提起上诉，本院经审查予以确认。南宁市政府辩称其不是适格被告且未收到雷祖义要求履行职责的申请，该理由不成立，本院不予支持。 请求行政赔偿或行政补偿都属于救济途径，当事人有权选择，但当赔偿与补偿指向的标的、标准存在重叠的情况下，当事人只能选择其中一种救济途径，不能重复运用。雷祖义提起本案诉讼要求南宁市政府履行安置补偿法定职责之前，已先行向西乡塘区法院提起另案诉讼，主张江南区执法局强制拆除涉案房屋的行为违法并要求恢复原状。西乡塘区法院经审理，判决确认强拆行为违法，并由江南区执法局参照征收补偿标准对雷祖义进行赔偿，该案尚处于二审诉讼过程中。提起另案诉讼之后，雷祖义就同一事由另行要求南宁市政府予以行政补偿，提起本案诉讼，属于重复运用救济手段，依法应不予支持。一审法院对雷祖义的本案诉请不予支持，并无不当。 综上所述，一审判决认定事实清楚，处理结果正确，本院予以维持。上诉人雷祖义的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人雷祖义负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陈 惠 二〇一九年十一月八日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 许 青