文书内容重庆市璧山区人民法院行 政 判 决 书(2019)渝0120行初55号原告重庆发淳环保科技有限公司，住所地重庆市沙坪坝区景阳路26号15幢8-8，统一社会信用代码91500106MA5U7RYBIC。法定代表人罗发淳，总经理。委托代理人连芳，重庆长隆律师事务所律师。被告重庆市璧山区应急管理局，住所地重庆市璧山区璧城街道璧永路211号附1号，统一社会信用代码11500227MB1665071K。法定代表人陈文，局长。委托代理人耿旭，重庆市璧山区应急管理局支队长。委托代理人张宁，重庆奥嘉斯律师事务所律师。原告重庆发淳环保科技有限公司(简称发淳环保公司)不服被告重庆市璧山区应急管理局（简称璧山区应急局）安全生产行政处罚一案，于2019年5月23日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，又于同年6月4日向被告送达了应诉通知书及起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2019年7月2日公开开庭审理了本案。原告发淳环保公司的法定代表人罗发淳及其委托代理人连芳，被告璧山区应急局的行政机关负责人陈文及其委托代理人耿旭、张宁到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年3月12日，被告璧山区应急局作出(璧山)应急罚［2019］4号《行政处罚决定书》，决定对原告发淳环保公司罚款人民币叁拾伍万元。原告发淳环保公司诉称，被告对原告作出的行政处罚决定无事实和法律根据，且程序违法。一、本案定性为安全生产事故事实不清，证据不足。在事发之后，原告多次要求对死者李祖良进行尸检，因政府部门为安抚死者家属要求原告尽快赔偿。而原告基于无论是否尸检均不影响死者家属获得赔偿的考虑同意不作尸检直接赔偿。但这并不代表原告认可李祖良之死系安全事故。另，据原告所知，李祖良有病在身，不排除存在因病死亡的可能性。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条的规定，行政机关必须查明事实，事实不清的不得给予行政处罚。据此，李祖良的死因是认定本案是否为安全责任事故的关键。即是否因原告安全制度、措施不到位导致李祖良的死亡。被告行政程序中未查明李祖良的死因，属事实不清，证据不足。二、被告处罚主体错误。重庆莹帆精密五金有限公司将涉案工程土建施工等发包给原告，而原告无土建资质才分包给李祖良。为此，根据《中华人民共和国安全生产法》第四十六条的规定，行政处罚的对象不应该是原告。三、被告行政处罚程序违法。被告于2019年5月21日对原告送达行政处罚决定书时要求原告倒签收到时间，之后又无故收回已送达的行政处罚决定书。综上所述，被告作出的(璧山)应急罚［2019］4号《行政处罚决定书》事实不清，程序违法，请求依法予以撤销。原告向本院提交并举示了以下证据：1、(璧山)应急罚［2019］4号《行政处罚决定书》。拟证明被告对原告作出的行政处罚决定事实不清。另，被告于2019年5月21日向原告送达《行政处罚决定书》时，要求原告法定代表人倒签收到时间，其行为剥夺了原告陈述、申辩和听证的权利，构成程序违法；2、(璧山)应急罚［2019］15号《行政处罚告知书》、（璧山）应急罚［2019］15-1号《行政处罚告知书》。拟证明被告就同一事实对原告作出了新的行政处罚听证告知书和行政处罚告知书；3、居民死亡医学证明(推断)书。拟证明对死者李祖良死因只是推断溺水，并非确认溺水身亡；4、李洁的笔录。拟证明李祖良存在因病死亡的可能；5、文书送达回执、录音资料。拟证明被告送达《行政处罚决定书》、《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》程序违法。原告申请证人龚文礼出庭作证。拟证明李祖良生前患有严重高血压，因病死亡的可能性极大，进而证明被告作出的本案行政处罚决定事实不清。被告璧山区应急局辩称，一、原告的违法行为和事实应当受到行政处罚。原告承建的工程项目发生淹溺事故致李祖良死亡，经有权机关批复认定该事故系生产安全责任事故。对此，被告依法立案调查。经查，原告承包重庆莹帆精密五金有限公司污水处理建设工程项目后，将其中的土建施工分包给不具备资质的李祖良个人。李祖良在施工作业中坠落至隔油池底部，因原告将未交付使用的水泵通电后置于自动模式，致使水泵将储罐中污水自动泵入隔油池。之后，李祖良被发现时已死亡。在以上事故中，原告存在以下违法事实和行为：一是原告未在污水处理建设工程项目现场采取防止坠落的安全措施，现场施工人员未使用安全防护装备，擅自将未交付使用的水泵电气控制器置于自动开启状态，致使污水被泵入隔油池中；二是原告对相关方管控不到位，将污水处理建设工程项目土建部分分包给不具备安全生产条件的自然人，且未对承包人安全工作进行统一协调管理；三是原告未建立安全生产规章制度，部分安全档案资料缺失，未建立员工培训制度和档案资料管理制度，未建立安全生产隐患排查治理台账；四是原告法定代表人安全生产观念淡漠，安全工作意识不强，安全检查工作不到位，未能对污水处理建设工程项目安全情况实施检查；五是原告现场安全管理不到位，未安排专门人员对污水处理建设工程项目涉及的危险作业现场进行有效的安全管理，对施工现场没有设置安全警示标志和标识，更没有采取必要的安全防范措施。由于原告在生产经营活动中的上述违法行为，导致事故隐患未能有效排除，进而引发本次事故发生，其行为违反《中华人民共和国安全生产法》第三十八条第一款、第四十六条第一款之规定，应当依法承担法律责任；二、原告依法属于安全生产事故责任主体。原告作为企业法人承接建筑安装工程项目后，将承包工程中的土建施工分包给自然人李祖良，造成李祖良在施工作业中死亡的生产安全事故。为此，根据《中华人民共和国安全生产法》第二条的规定，对原告承包经营行为应认定为生产经营活动。原告作为安全生产责任主体，依法应当承担安全生产事故责任；三、被告对原告作出的行政处罚适当。被告根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第(一)项的规定，结合原告的违法行为、事实等给予其罚款35万元，符合“过罚相当”的原则；四、被告作出的本案行政处罚决定程序合法。被告在查处本案过程中，依法进行了立案调查，并履行了行政处罚告知、行政处罚听证告知、送达行政法律文书等程序义务，行政程序合法。综上所述，被告作出的（璧山）应急罚［2019］4号《行政处罚决定书》证据确凿、适用法律正确，程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交并举示了以下证据：1、发淳环保公司营业执照复印件。拟证明原告是安全生产责任主体；2、原告与李祖良签订的工程承包合同。拟证明原告将其承建的污水处理站土建工程分包给自然人李祖良；3、重庆莹帆精密五金有限公司营业执照复印件及法定代表人身份证复印件、授权委托书。拟证明杨秀珍在污水处理站工程承包合同上签章属于职务行为；4、污水处理站建设工程承包合同。拟证明原告承包污水处理站建设工程合法；5、现场检查记录。拟证明被告对原告生产经营现场进行检查时，发现以下问题：原告未建立安全生产管理规章制度；将污水处理池项目分包给不具有资质的个人；未建立安全生产隐患排查治理台账；6、现场处理措施决定书。拟证明被告在现场检查中发现原告存在安全隐患，当即作出了责令暂停事故区域生产经营活动的决定；7、勘验笔录。拟证明被告对安全生产责任事故现场进行了勘验，且各方均有人员参加，并在该笔录上签字确认；8、整改复查意见书。拟证明被告作出现场处理措施决定后，要求原告对施工区域进行安全整改。经复查后，被告作出了整改复查意见书；9、现场勘验照片3张。拟证明原告施工现场未设置任何安全防护设施、设备，亦未设置安全警示或安全标识；10、对罗发淳的询问笔录及身份证复印件。拟证明原告将污水处理站的土建工程分包给自然人李祖良，且未在施工现场采取安全防护措施、设置安全标识或标志。李祖良在存在安全隐患的施工场所独自施工发生死亡事故系原告安全意识淡薄，安全监管缺失所致；11、对罗发燕的询问笔录及身份证复印件。拟证明原告施工现场监管缺失，没有安全防护处置预案，缺乏安全防护措施；12、对杨秀珍的询问笔录、工作证、杨秀珍身份证复印件。拟证明原告从重庆莹帆精密五金有限公司承接污水处理站工程项目后应当以自己的资质、名义完成该项目的施工；13、对黄永钊的询问笔录。拟证明原告在污水储罐里安装了水泵，并将控制器通电后调成自动模式。另，重庆莹帆精密五金有限公司生产所需的污水储罐、自动抽水泵系原告公司安装管理；14、对李洁的询问笔录、询问通知书及送达回执。拟证明李祖良于2018年10月27日13点40分许失联至发现其死亡的20余小时内，施工现场无人管理。由此可见，原告在施工过程中存在违反安全生产法律、法规的行为；15、居民死亡医学证明(推断)书。拟证明李祖良在污水处理池作业过程中死亡；16、赔偿协议书、身份证复印件。拟证明原告认可李祖良在污水处理池作业时发生死亡事故，并对其进行了赔偿；17、事故现场施工草图。拟证明污水处理土建施工深度高达2.8米以上，而施工现场既无安全措施，也无安全管控；18、关于公司人员情况的说明。拟证明李祖良系原告公司认可的员工；19、收入证明。拟证明原告公司法定代表人罗发淳2017年的收入为3.6万元；20、重庆市璧山区人民政府《关于璧山高新区重庆莹帆精密五金有限公司“10.27”淹溺事故的批复》(璧山府[2019]15号)及附件。拟证明该批复同意璧山高新区重庆莹帆精密五金有限公司“10.27”淹溺事故调查报告对事故原因分析和事故性质的认定，由被告对原告公司及其法定代表人给予行政处罚；21、立案审批表。拟证明被告对原告作出的行政处罚程序合法；22、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、行政处罚决定书及送达回执。拟证明被告依法向原告送达了相关告知书、行政处罚决定书。另，原告知晓该处罚，也知晓其应有的权利。本院对原告、被告提交并举示的证据认证如下：原告举示的证据1、2、5系被告对原告作出的行政处罚决定书、行政处罚告知书及送达回执和原告录制的与被告工作人员的通话录音，其来源和形式合法，与本案具有真实性、关联性，本院予以确认；原告举示的证据3系重庆市璧山区人民医院出具的李祖良死亡医学证明，与本案具有真实性、关联性、合法性，本院予以确认；原告举示的证据4系被告在本案行政程序中制作的对李祖良之子李洁的询问笔录，与本案具有真实性、关联性、合法性，本院予以确认；证人龚文礼当庭的陈述不能达到证明李祖良系因病死亡的证明目的，本院不予采信。被告举示的证据1、2、3、4系被告在行政程序中收集的证明原告符合安全生产责任主体条件以及原告与重庆莹帆精密五金有限公司、李祖良签订工程承包合同的证据材料，其来源和形式合法，与本案具有真实性、关联性，本院予以确认；被告举示的证据5、6、7、8、9系李祖良在原告承建的污水处理站工程项目作业死亡后，被告对该工程项目进行现场检查、勘验和采取处理措施所形成的证据材料，与本案事实具有真实性、关联性、合法性，本院予以确认；被告举示的证据10、11、12、13、14系被告就原告公司生产经营及李祖良死亡等情况对罗发淳、罗发燕、杨秀珍、黄永钊等知情人员依法进行调查询问所制作的询问笔录，与本案事实具有真实性、关联性、合法性，本院予以确认；被告举示的证据15系医疗机构出具的死亡证明书，与本案具有真实性、关联性、合法性，本院予以确认；被告举示的证据16系李祖良死亡后，原告与死者家属签订的赔偿协议，该协议具有真实性、合法性，且与本案存在关联，本院予以确认；被告举示的证据17系原告工作人员绘制的污水处理土建施工图，与本案具有真实性、关联性、合法性，本院予以确认；被告举示证据18、19系原告公司出具的员工情况说明和法定代表人收入证明，与本案具有真实性、关联性、合法性，本院予以确认；被告举示的证据20系重庆市璧山区人民政府对璧山高新区重庆莹帆精密五金有限公司“10.27”淹溺事故调查组的事故调查报告所作的批复，与本案事实具有真实性、关联性、合法性，本院予以确认；被告举示的证据21、22系被告制作的立案审批表和发送给原告的行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、行政处罚决定以及送达回执，属于程序性证据材料，与本案具有真实性，关联性，合法性，本院予以确认。经审理查明，原告发淳环保公司是依法成立的有限责任公司，法定代表人罗发淳。原告公司经营范围包括环保技术开发、技术服务，生产、设计、销售、安装环保设备、水处理设备等。2018年7月10日，重庆莹帆精密五金有限公司为发包方与承包方发淳环保公司签订了《污水处理站建设工程承包合同》。该合同约定由发淳环保公司承包重庆莹帆精密五金有限公司位于青杠街道塘坊西二路工业园区的污水处理站建设工程项目。工程承包范围为：污水处理站的设计、土建施工、工艺设备及电器安装、工艺调试等。同月12日，发淳环保公司为发包方，李祖良为承包方，双方签订了《工程承包合同》。发淳环保公司将其承包的污水处理站土建工程发包给李祖良个人负责施工。随后，李祖良对其承包的土建工程组织施工。2018年9月20日左右，发淳环保公司承包的污水处理站工程项目主体基本完工。在此期间，原告工作人员罗发燕安排人员对该工程污水处理池进行注水检测，发现十个污水处理池均存在渗漏现象。同月24日，罗发燕电话通知李祖良对污水处理池渗漏问题进行处理。次日，李祖良即对污水处理池渗漏情况进行了现场查看，并于同月26日将之前注入污水处理池的水排除。2018年9月27日8时许，罗发燕与李祖良前往案涉污水处理站，由李祖良对污水处理池进行防渗漏作业(刷防水漆)。李祖良在实施防渗漏作业后，罗发燕离开作业现场。随后，罗发燕分别于9时许和10时许两次前往施工作业现场见李祖良仍在正常作业，便自行离开。当日13时许，罗发燕电话联系李祖良无果，直至9月28日9时30分许李祖良之子李洁电话告知罗发燕其父失联。其间，李洁于9月27日晚电话告知罗发淳拨打其父电话无法接通。9月28日早上，李洁再次电话告知罗发淳其父电话无法接通，要求派人现场查看。鉴于此，罗发淳将罗发燕的联系方式告知李洁。双方联系后，罗发燕随即前往污水处理站施工作业现场查看，未见李祖良本人，只见现场留有其鞋子等物品，遂对污水处理池逐个进行检查至最小的一个池子时，见该污水处理池内有一米多深的污水及施工作业使用的梯子，水面还漂浮着一个桶。罗发燕见此情形，即从另一工地喊来工人用水管在水底探索，确认污水池底有人后当即报警。之后，公安机关处警民警到达事发现场安排人员将污水池中污水排除后，发现李祖良躺在污水池里，经“120”医务人员确认已经死亡。对此，重庆市璧山区人民医院于2018年11月1日出具了居民死亡医学证明书。同时查明，发淳环保公司因重庆莹帆精密五金有限公司生产需要安装并管理有一个污水储罐。该污水储罐安装的电动水泵被设置为自动模式，致使污水被自动泵入污水池中。另，发淳环保公司未在案涉施工现场设立安全警示标志和建立安全防护措施。李祖良在案涉污水处理站施工作业中死亡后，重庆市璧山区人民政府依法成立了由璧山区应急局牵头，重庆市璧山区公安局、重庆市璧山区人力资源和社会保障局、重庆市璧山区总工会等部门组成的“10.27”事故调查组对璧山高新区重庆莹帆精密五金有限公司“10.27”淹溺事故进行调查。2018年10月29日，璧山区应急局执法人员会同重庆市璧山区总工会工作人员对案涉污水处理站进行了勘验、拍照，并制作了勘验笔录。勘验情况为：1、污水处理站占地约66平方米、处理池10个及一台设备；2、事故处理池深约2.62米，系0.8×0.8米的立方体结构，…。罗发燕等在场人员在该笔录上签名确认。2018年11月，璧山区应急局执法人员先后就案涉污水处理站工程项目建设、施工作业、安全生产和李祖良在施工作业中死亡等情况向重庆莹帆精密五金有限公司总经理杨秀珍及其工作人员黄永钊、发淳环保公司法定代表人罗发淳及其工作人员罗发燕、李祖良之子李洁进行了调查询问，并制作了询问笔录。同月29日，璧山区应急局执法人员对发淳环保公司经营场所进行了现场检查并制作了现场检查笔录。检查情况为：１、未建立安全生产管理规章制度；２、将污水处理池项目分包给不具有资质的个人；３、未建立安全生产隐患排查治理台账。对此，发淳环保公司法定代表人罗发淳表示属实并在笔录上签字确认。针对现场检查中发现的上述违法违规行为和事故隐患，现场执法人员当即对发淳环保公司作出“责令暂停事故区域生产经营活动”的现场处理措施决定。同年１２月１２日，经执法人员对现场处理措施决定的整改情况进行复查，确认发淳环保公司已在事故区域建立了安全防护措施。“10.27”事故调查组调查终结后，于2019年2月20日作出《璧山高新区重庆莹帆精密五金有限公司“10.27”淹溺事故调查报告》。该报告中对事故发生的原因和事故性质作了如下分析认定：(一)直接原因。污水处理站建设工程现场未采取防止坠落的安全措施，李祖良未使用安全防护装备，未交付使用的水泵电气控制器置于自动状态，致使污水被自动泵到隔油池中，是导致本次事故的直接原因；（二）间接原因。1、发淳公司对相关方管控不到位，将污水处理站建设工程土建项目分包给不具备安全条件的个人，未对承包单位安全工作进行统一协调管理；2、发淳公司未建立安全生产规章制度，部分安全档案资料缺失，未建立员工培训资料档案，未建立安全生产隐患排查治理台账；3、发淳公司法定代表人安全检查工作不细致，未能对污水处理站工程项目安全情况实施检查；4、发淳公司现场安全管理不到位，未安排专门人员对污水处理站建设工程涉及的危险作业进行现场安全管理，施工现场无安全警示标识。事故调查组通过对事故原因的综合分析，认定本次事故是一起生产安全责任事故，并作出事故责任认定和对事故责任者的处理建议：发淳环保公司在生产经营活动中将项目发包给不具备安全生产条件的个人，施工现场未采取防止坠落的安全措施，事故隐患没有得到有效的处置，从而导致事故发生，其行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第三十八第一款、第四十六条第一款之规定，对事故发生负有责任。根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定，建议对其给予行政处罚。2019年2月27日，重庆市璧山区人民政府作出《关于璧山高新区重庆莹帆精密五金有限公司“10.27”淹溺事故的批复》（璧山府[2019]15号）。该批复同意事故调查组对事故原因的分析和事故性质的认定。同时，鉴于该事故属于责任事故，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项和《中华人民共和国行政处罚法》第二十条第一项，由璧山区应急局对发淳环保公司处35万元罚款。上述批复作出后，被告璧山区应急局于2019年3月4日对发淳环保公司立案查处。同月6日，被告作出（璧山）应急罚告[2019]4号《行政处罚告知书》、（璧山）应急听告[2019]4号《行政处罚听证告知书》，告知原告拟作出行政处罚的事实、理由、依据和依法享有陈述、申辩以及听证的权利。同月12日，被告作出（璧山）应急罚[2019]4号《行政处罚决定书（单位）》，认定发淳环保公司在生产经营活动中将项目发包给不具备安全生产条件的个人，施工现场未采取防止坠落的安全措施，事故隐患没有得到有效的处置，导致发生“10.27”淹溺事故，造成一人死亡。发淳环保公司的以上行为违反《中华人民共和国安全生产法》第三十八第一款、第四十六条第一款之规定，对事故发生负有责任。根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定，决定对发淳环保公司罚款人民币叁拾伍万元整的行政处罚。同年5月21日，被告向原告同时送达了（璧山）应急罚告[2019]4号《行政处罚告知书》、（璧山）应急听告[2019]4号《行政处罚听证告知书》、（璧山）应急罚[2019]4号《行政处罚决定书（单位）》。现原告以被告作出的（璧山）应急罚[2019]4号《行政处罚决定书》事实不清，程序违法为由，请求撤销被告作出的本案行政处罚决定书。本院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”的规定，被告璧山区应急局作为安全生产监督管理部门依法具有对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理的行政职权。本案中，被告提交并举示的工程承包合同、勘验笔录、现场照片、现场检查笔录、询问笔录等证据，结合双方当事人的陈述，可以认定原告在承建重庆莹帆精密五金有限公司污水处理站工程项目生产经营活动中，将生产经营项目发包给不具备安全条件的个人，且未建立健全生产安全事故隐患排查治理制度和采取措施及时发现并消除事故隐患，导致事故发生。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十条、第四十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。据此，被告依据重庆市璧山区人民政府璧山府[2019]15号批复，对原告作出行政处罚决定之前，应当告知原告行政处罚决定的事实、理由、依据及其依法享有的陈述权、申辩权、听证权。而本案中，被告虽对原告作出了(璧山)应急罚告[2019]4号《行政处罚告知书》、（璧山）应急听告[2019]4号《行政处罚听证告知书》，但在未向原告送达前即作出本案行政处罚决定，程序上不符合法律规定。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（三）项之规定，判决如下：撤销被告重庆市璧山区应急管理局2019年3月12日作出的(璧山)应急罚[2019]4号《行政处罚决定书》。案件受理费50元，由被告负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于重庆市第一中级人民法院。审 判 长  陈 伟审 判 员  陈永中人民陪审员  王 萍二〇一九年十一月二十日法官 助理  胡宗维书 记 员  罗春兰