安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书(2019)皖行终1150号上诉人（一审原告）孙志荣，男，1963年2月2日出生，汉族，住安徽省芜湖市弋江区。被上诉人（一审被告）芜湖市人民政府，住所地安徽省芜湖市政通路66号政务中心A区3楼。法定代表人贺懋燮，该市市长。委托代理人石晶晶，该市司法局工作人员。委托代理人徐畅，该市司法局工作人员。孙志荣因诉芜湖市人民政府行政复议一案，不服安徽省芜湖市中级人民法院（2019）皖02行初41号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。孙志荣向一审法院起诉称，2019年1月15日芜湖市弋江区人民政府（简称弋江区政府）收到其寄出的《查处涉农违法行为申请书》及相关证据材料，请求事项为：1.依法查处被申请人芜湖市弋江区火龙街道办事处（简称火龙街道办事处）拒不履行申请人户农村土地确权登记发证及截留申请人户涉农补贴款的违法行为；2.责令被申请人依法履行对申请人户农村土地确权登记发放证及补发申请人户涉农补贴款的职责。弋江区政府拒不履行答复的法定职责，其遂向芜湖市人民政府申请行政复议。但芜湖市人民政府认为其申请事项不属于行政复议范围，作出驳回行政复议申请决定。请求：撤销芜湖市人民政府作出的芜市行复字[2019]22号《驳回行政复议申请决定书》，并判令其重新作出行政复议决定。一审法院审理查明，2019年1月14日，孙志荣向弋江区政府邮寄《查处涉农违法行为申请书》及相关证据材料。该申请书称，被申请人火龙街道办事处不履行申请人户农村土地确权登记发证，并截留申请人户涉农补贴款，要求弋江区政府依法查处被申请人的不履职行为。弋江区政府于2019年1月15日收到上述申请书后未给予回复。2019年3月26日，孙志荣以弋江区政府未依法履行法定职责为由向芜湖市人民政府申请行政复议，请求确认弋江区政府未依法对其提出的《查处涉农违法行为申请书》作出答复的行为违法，责令弋江区政府履行答复的法定职责。2019年6月24日，芜湖市人民政府以上级对下级机关实施监督行为是内部行政行为，不属于行政复议范围为由，作出芜市行复字[2019]22号《驳回行政复议申请决定书》。另查明，孙志荣户就案涉土地确权请求等事项已于2014年经过火龙街道办事处信访答复、弋江区政府信访复查、芜湖市人民政府信访复核程序信访终结，火龙街道办事处和弋江区政府已就其土地确权请求等事项进行了明确答复。2019年3月29日，火龙街道办事处再次针对孙志荣的上述诉求作出《信访事项处理意见书》（火办[2019]30号），该意见书载明：“你户房屋及耕地属海螺城项目地块，该项目经安徽省人民政府皖政地[2007]331号、334号、343号批复，以及《芜湖市国土资源局征地补偿安置方案公告》（芜国土[2008]60号），该项目地块集体土地用于城市建设。自2008年开始进行房屋、土地征收工作，截止目前，仅你户未同意征迁。关于你反映不对你土地进行确权，且不发放农业补贴问题。因该地块土地已规划为海螺城项目用地，属城市建设用地，已非农用地，故不在此次土地确权范围内。现农业补贴是根据农村土地确权后实际农业耕地面积进行发放。因此你户不在农业补贴范围内。”孙志荣对该意见书不服，提出复查申请，弋江区政府于2019年4月24日作出《申请复查不予受理告知书》，载明：“您提出的信访事项是火龙街道办事处拒不履行农村土地确权发证等问题，2014年弋江区政府信访事项复查办公室已有复查意见，按照国务院《信访条例》、《安徽省信访条例》等规定，我们决定不予受理”。一审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，其一，原告孙志荣户已就土地确权等事项这同一事实先后多次通过信访方式提出申请，2014年火龙街道办事处、弋江区政府、芜湖市人民政府分别作出了答复、复查、复核意见，给予其明确回复，2019年火龙街道办事处和弋江区政府又就该信访事项给予重申答复。因案涉集体土地已被依法征收为国有土地，已无实现集体土地确权登记的可能，原告孙志荣就该事项再次提起投诉、复议、诉讼已无诉的利益，其就此提出的起诉依法应予驳回。其二，原告孙志荣申请弋江区政府查处火龙街道办事处拒不履行土地确权行为，其请求是要求上级人民政府履行监督下级人民政府的职责，政府间的内部层级监督并不直接设定当事人的权利义务关系，该层级监督行为不属于行政诉讼受案范围。其三，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定：“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”由此可知，本案中原告孙志荣对案涉行政行为属层级监督行为而起诉不能，如对其复议申请受理范围不加限缩，实际上是允许当事人迂回选择行政复议程序以达到对原层级监督行为进行实质审查的目的，有悖于法理，也必将损害到法律适用的统一性。原告孙志荣对行政复议决定不服，有权向人民法院提起行政诉讼，但是就本案而言，虽然在形式上符合起诉条件，但实质是针对信访事项及层级监督行为申请行政复议，不属于行政复议受案范围。芜湖市人民政府作出的驳回复议申请决定对原告孙志荣的权利义务并不产生实际影响，亦不属于行政诉讼受案范围。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）、（八）、（十）项和第三款之规定，裁定：驳回原告孙志荣的起诉。孙志荣上诉称，1、对国家机关及其工作人员的申诉、控告、检举属于公民的民主权利；市、区两级政府拒不受理其农村土地确权登记发证等相关诉求，还截留其涉农补贴款，侵犯其合法权益；其就土地确权登记发证的同一事项多次信访无果，才邮寄查处涉农违法行为申请，弋江区政府在收到申请后两个月内未答复，属于不履行法定职责；其复议申请应属于行政复议的受理范围，其起诉亦属于行政诉讼的受案范围。2、一审未开庭审理及组织质证，直接裁定驳回起诉，程序违法。请求撤销一审裁定，改判支持其一审诉讼请求。芜湖市人民政府答辩称，复议机关于2019年3月26日受理上诉人的复议申请，同年5月23日作出延期审理通知书，同年6月24日作出复议决定，行政复议程序合法；上诉人申请复议的行为并非具体行政行为，且已经通过信访途径得到答复，不属于行政复议的受案范围，复议机关决定驳回其复议申请认定事实和适用法律正确。请求驳回上诉，维持原裁定。对一审查明的案件事实，本院予以确认。本院认为，行政诉讼与行政复议制度的根本目的是统一的，均是对行政行为的合法性进行审查并解决行政争议。对于行政复议申请明显不具备主体资格、申请复议事项明显不属于受理范围、复议被申请机关明显不属于被申请人资格等情形的，复议机关可以书面告知申请人其复议申请不成立。本案中，孙志荣控告火龙街道办事处不履行对其户农村土地确权登记发证并截留其户涉农补贴款等违法行为，要求弋江区政府进行查处，并不因为控告行为本身而取得行政复议申请人资格与行政诉讼原告资格。行政复议申请人资格与行政诉讼的原告资格，仍应遵循保护规范理论，控告人或者检举人向行政复议机关申请行政复议与向人民法院提起行政诉讼，仍应符合《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国行政复议法》规定的条件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（八）项的规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。孙志荣申请复议的弋江区政府不履行查处职责行为系上级行政机关对下级行政机关及其工作人员的内部监督行为，该内部监督行为对其权利义务并不产生实际影响，不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。且孙志荣户就其土地确权等同一事项多次通过信访方式提出申请，相关部门亦给予答复、复查、复核意见，其就该事项再次提起投诉、复议、诉讼已无诉的利益。芜湖市人民政府作出的不予受理行政复议申请决定，对孙志荣的权利义务不产生实际影响，孙志荣起诉该不予受理行政复议申请决定亦不属于行政诉讼受案范围。因此，一审裁定驳回起诉并无不当。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款的规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。故一审未开庭审理迳行裁定驳回起诉，符合法律规定。孙志荣的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇一九年十一月十一日法官助理戴红书记员陈维为附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。