江西省赣州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣07行终524号上诉人（原审原告）：叶明星，男，1948年8月8日出生，汉族，住江西省于都县，委托代理人：叶宗，男，1978年8月28日出生，系上诉人叶明星之子。委托代理人：叶方荣，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：于都县自然资源局。住所地：于都县长征大道西路52号。法定代表人：钟生春，系该局局长。委托诉讼代理人：刘思静，系该局工作人员。委托诉讼代理人：华俊斌，江西律嘉律师事务所律师。上诉人叶明星因房屋行政强制一案，不服江西省赣州市章贡区人民法院（2019）赣0702行初104号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：原告在未经审批的情况下在于都县罗坳镇罗坳村塘窝组原有房屋的基础上兴建了附属房。2017年12月21日，于都县罗坳镇人民政府受原于都县城乡规划建设局的委托对原告做出罗拆告字[2017]第108号《责令限期拆除告知书》，认定原告的附属房未经审批，属于违法建设，并要求原告于2017年12月22日前自行拆除。原告认为被告的行为违法，对原告造成了经济损失。为此，原告提起行政诉讼。原审另查明，2019年3月，于都县进行机构改革，将原于都县城乡规划建设局予以撤销，将其城乡规划的行政职权划入新组建的于都县自然资源局。原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行驶其职权的行政机关是被告。”原于都县城乡规划建设局具有城乡规划职权，其委托于都县罗坳镇人民政府作出的罗拆告字[2017]第108号《责令限期拆除告知书》的行政行为不服的，应以继续行使其职权的于都县自然资源局为被告。因此，被告于都县自然资源局为适格被告主体。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可釆取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。原于都县城乡规划局是城乡规划行政主管部门，其有权对辖区范围内的城乡规划进行监督检查。原告未经审批即违法占用农村集体土地新建附属房的行为属于违法建筑，于都县罗坳镇人民政府受原于都县城乡规划局的委托有权依法向原告作出《责令限期拆除告知书》。该告知书属于行政机关在作出行政决定前向原告履行的告知性行为，属于过程性行为，于都县罗坳镇人民政府的行政行为未对原告权益产生实质性影响。该告知书事实清楚，程序合法。原告诉请的理由不能成立，对原告的诉讼请求应予驳回。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回叶明星的诉讼请求。案件受理费50元，由原告叶明星承担。上诉人叶明星向本院提起上诉，请求：1.依法撤销江西省赣州市章贡区人民法院作出的（2019）赣0702行初104号行政判决，并改判撤销罗拆告字[2017]第108号《责令限期拆除告知书》；2.本案诉讼费由被上诉人承担。主要事实和理由：1、在被诉《责令限期拆除告知书》之后，并没有任何行政机关进一步作出行政强制拆除决定，该告知书是强拆前的终极行为，不应视为过程性告知行为。一审法院认定事实不清，据此作出的行政裁定应予撤销。2017年12月21日，上诉人收到于都县罗坳镇人民政府对其附属房作出的《责令限期拆除告知书》，2017年12月22日、2018年1月3日，上诉人附属房及住宅用房陆续被强制拆除。在这过程中，被上诉人并没有另行作出行政强制拆除决定，相关部门也是依据该告知书对上诉人房屋实施强制拆除，告知书具备了行政强拆拆除决定的效力，不应视为过程性告知行为。2、被诉《责令限期拆除告知书》对上诉人房屋作出违法建筑的性质认定，并强调如逾期没有自行拆除，将对该房屋强制拆除，是针对上诉人作出的单方行政职权行为，对上诉人权利义务产生了实质影响，当然具有可诉性。3、被上诉人作出的《责令限期拆除告知书》中已经明确了上诉人复议和诉讼的救济权利，上诉人依此在法定期限内提起行政诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定。一审法院裁定驳回上诉人起诉，贵院已经依法作出的（2018）赣07行终478号《行政裁定书》，认为被诉《责令限期拆除告知书》直接设定了上诉人的权利义务，属于行政诉讼的受案范围，并裁定由章贡区人民法院继续审理。而章贡区人民法院再次以同一理由裁定驳回起诉显然属于认定事实不清、适用法律错误，严重侵害了上诉人的合法权益，恳请贵院查明事实，并支持上诉人的诉讼请求，维护上诉人合法权益。被上诉人于都县自然资源局辩称：1、一审法院根据事实和证据查明，上诉人叶明星在未经审批的情况下在于都县罗坳镇罗坳村塘窝组原有房屋的基础上兴建了附属房。2017年12月21日，于都县罗坳镇人民政府受原于都县城乡规划建设局的委托对原告作出罗拆告字[2017]第108号《责令限期拆除告知书》，认定原告的附属房未经审批，属于违法建设，并要求原告于2017年12月22日前自行拆除。《责令限期拆除告知书》是行政行为作出决定前的告知性行为，告知书设定行政管理相对人权利与义务并没有违反法律规定，告知书并非是《责令限期拆除决定书》。根据我国《行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”的规定。一审判决认定于都县罗坳镇人民政府受原于都县城乡规划建设局的委托作出的行政行为属于告知性行为是正确。上诉人不能以涉案房屋在没有作出《责令限期拆除决定书》的具体行政行为之前被拆除就认为告知书是终极法律行为，告知行为与拆除行为是两个不同的行政行为。上诉人认为告知书对其权益造成了实质性影响是对法律程序的错误理解，上诉人不能以结果推断过程。2、赣州市章贡区人民法院作出的（2019）赣0702行初104号《行政判决书》并没有认定《责令限期拆除告知书》不具有可诉性，从而作出行政裁定。只是根据我国《行政处罚法》的相关规定，认定《责令限期拆除告知书》是行政行为作出决定前的告知性行为，属于过程性行为，并没有完成行政行为的全过程，而且告知书也只是告知其房屋属于违章建筑，并没有对上诉人的权益产生实质性影响。3、于都县罗坳镇人民政府受原于都县城乡规划建设局的委托作出的《责令限期拆除告知书》明确告知了上诉人的救济权利，并不违法。根据我国《行政处罚法》第三十一条的规定，在告知书中确实应该告知当事人依法享有的权利。赣州市中级人民法院作出（2018）赣07行终478号《行政裁定书》与赣州市章贡区人民法院作出的（2019）赣0702行初104号《行政判决书》也并不矛盾。赣州市中级人民法院作出（2018）赣07行终478号《行政裁定书》只是认定《责令限期拆除告知书》具有可诉性,指令继续审理。并没有认定《责令限期拆除告知书》就是决定书，更没有认定《责令限期拆除告知书》实体与程序上错误。赣州市章贡区人民法院在接到赣州市中级人民法院作出（2018）赣07行终478号《行政裁定书》后，依法启动继续审理的法律程序，并在查明事实的基础上作出判决，该判决认定事实清楚，适用法律正确。综上所述，请维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。本院另查明，被上诉人于都县自然资源局委托于都县罗坳镇人民政府于2017年12月22日强制拆除了上诉人的附属房即猪栏及小卖部。以上事实有原审法院随卷移送的证据材料及本院询问协调笔录在卷予以证实。本院认为，可诉的行政行为应当是行政机关直接设定行政管理相对人权利义务或者对相对人权利义务直接产生影响的管理行为。本案中，被上诉人委托于都县罗坳镇人民政府作出的罗拆告字[2017]（108）号《责令限期拆除告知书》，明确认定上诉人的附属房属于违章建筑，限定上诉人自行拆除的内容、期限以及逾期不履行予以强制拆除的后果，该《告知书》已具备了行政处罚决定的性质，对上诉人的权利产生了实际上的影响，上诉人对被上诉人的行政行为提起诉讼符合法律规定。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由、及依据，并告知当事人依法享有的权利”，而于都县自然资源局委托的于都县罗坳镇人民政府未能提供证据证明其已履行上述法定程序，而迳行作出罗拆告字[2017]（108）号《责令限期拆除告知书》，剥夺了上诉人陈述和申辩的权利，程序违法。原审法院驳回上诉人的诉讼请求，理由不当，处理错误，应予纠正。综上，依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销江西省赣州市章贡区人民法院（2019）赣0702行初104号行政判决书；二、确认被上诉人于都县自然资源局委托于都县罗坳镇人民政府作出的罗拆告字[2017]第108号《责令限期拆除告知书》违法。二审案件受理费50元，由被上诉人于都县自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长  赖朝晖审 判 员  刘定丰审 判 员  陈煜龙二〇一九年十一月二十八日法官助理陈海洋代理书记员  郭燕华