河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫行终2462号上诉人暨诉讼代表人（一审原告）左志岗，男，汉族，1979年11月8日出生，住汤阴县白营镇杨村325号。上诉人暨诉讼代表人（一审原告）苏保申，男，汉族，1957年12月8日出生，住汤阴县白营镇杨村44号。上诉人（一审原告）苏光录，男，汉族，1966年7月2日出生，住汤阴县。上诉人（一审原告）刘仁明，男，汉族，1965年11月15日出生，住汤阴县。上诉人（一审原告）刘文杰，男，汉族，1985年5月27日出生，住汤阴县。上诉人（一审原告）殷海明，男，汉族，1975年3月26日出生，住汤阴县。上诉人（一审原告）苏卫生，男，汉族，1969年9月26日出生，住汤阴县。上诉人（一审原告）黄新锋，男，汉族，1975年2月26日出生，住汤阴县。上诉人（一审原告）刘四平，男，汉族，1970年3月6日出生，住汤阴县。上诉人（一审原告）黄春，男，汉族，1979年12月20日出生，住汤阴县。上诉人（一审原告）殷保平，男，汉族，1966年5月26日出生，住汤阴县。上诉人（一审原告）崔希庆，男，汉族，1966年10月28日出生，住汤阴县。上诉人（一审原告）肖宗荣，男，汉族，1962年1月15日出生，住汤阴县。上诉人（一审原告）崔振聪，男，汉族，1989年12月2日出生，住汤阴县。上诉人（一审原告）刘银山，男，汉族，1963年6月23日出生，住汤阴县。上述15位上诉人共同委托代理人黄宗平，北京市盈科律师事务所律师。上述15位上诉人共同委托代理人付泉智，北京市盈科律师事务所实习律师。上诉人（一审原告）崔东东，男，汉族，1989年2月2日出生，住汤阴县。上诉人（一审原告）苏果，女，汉族，1987年4月14日出生，住汤阴县。上诉人（一审原告）刘新华，男，汉族，1984年10月19日出生，住汤阴县。上诉人（一审原告）刘新华，男，汉族，1984年10月19日出生，住汤阴县。上述19位上诉人诉讼代表人左志岗、苏保申。一审原告刘志永，男，汉族，1974年9月12日出生，住汤阴县。一审原告王瑞平，男，汉族，1988年8月10日出生，住汤阴县。一审原告谷泰山，男，汉族，1984年9月19日出生，住汤阴县。一审原告刘斌民，男，汉族，1988年2月25日出生，住汤阴县。一审原告殷延学，男，汉族，1967年6月19日出生，住汤阴县。一审原告崔根庆，男，汉族，1970年3月26日出生，住汤阴县。一审原告刘天锋，男，汉族，1987年5月4日出生，住汤阴县。一审原告刘涛，男，汉族，1996年7月1日出生，住汤阴县。一审原告刘志强，男，汉族，1971年11月25日出生，住汤阴县。被上诉人（一审被告）汤阴县人民政府，住所地河南省汤阴县人民路中段。法定代表人贾晓军，县长。委托代理人郭鹏，该政府工作人员。委托代理人孙利春，该单位工作人员。上诉人左志岗等19人因诉汤阴县人民政府协议搬迁一案，不服安阳市中级人民法院（2019）豫05行初93号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人左志岗、苏保申、苏光录、刘仁明、刘文杰、殷海明、苏卫生、黄新锋、刘四平、黄春、殷保平、崔希庆、崔振聪、刘银山及其共同委托代理人黄宗平、付泉智，被上诉人汤阴县人民政府的委托代理人郭鹏、孙利春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。左志岗等19人一审诉称：2018年8月，汤阴县人民政府启动“汤阴县长虹路北棚户区改造”项目，改造范围包括杨村、北关村、张庄村、西苏庄村等，左志岗、苏保申等28人的房屋均在改造范围内。2018年10月上旬，汤阴县人民政府逼迫左志岗、苏保中等28人签订协议，左志岗、苏保申等28人的房屋陆续被强制拆除。汤阴县人民政府称本次改造属于“协议搬迁”。左志岗、苏保申等28人认为该“协议搬迁”行为严重违法，实质是打着协议搬迁的幌子进行违法征收。左志岗、苏保申等28人的房屋在集体土地上，汤阴县人民政府完全没有履行《中华人民共和国土地管理法》规定的土地征收程序。请求确认汤阴县人民政府在汤阴县长虹路北棚户区改造中协议搬迁的行政行为违法。安阳市中级人民法院一审查明：2018年8月，汤阴县人民政府启动“汤阴县长虹路北棚户区改造”项目，改造范围包括杨村、张庄村、西苏庄村等。左志岗、苏保申等28人的房屋位于杨村，属于棚户区改造范围。2018年8月28日，汤阴县人民政府制定《汤阴县长虹路北棚户区改造杨村片区搬迁补偿安置方案》。2018年10月份起，汤阴县白营镇人民政府陆续与左志岗、苏保申等28人签订《汤阴县长虹路北棚户区改造杨村片区项目搬迁补偿安置协议书》。另查明，2018年9月29日，肖宗荣、殷保平、殷海明、崔根庆、崔希庆、苏光录、刘仁明、王瑞平等8人向安阳市人民政府申请行政复议。复议请求为：“一、请求依法确认汤阴县人民政府在长虹路北杨村片区棚户区改造项目中：1、在没有取得省级以上政府用地批复、没有发布征地公告及补偿安置方案公告的情况下，征收农村集体土地并拆除房屋的行为违法；2、制定的《汤阴县长虹路北棚户区改造杨村片区搬迁补偿安置方案》违法；3、以扰民、威胁、强行入户、断水断电、动用警力等手段逼迫、打压拆迁户签订安置补偿协议的行为违法。二、责令汤阴县人民政府立即停止上述违法行为。”行政复议审查期间，王瑞平撤回行政复议申请。2019年1月9日，安阳市人民政府以申请人的复议请求不明确具体，不符合行政复议法受理条件为由，作出安政复驳〔2018〕640号驳回行政复议申请决定，并于2019年1月16日向肖宗荣等7人的委托代理人送达。肖宗荣等7人不服，于2019年1月28日以安阳市人民政府为被告向濮阳市中级人民法院提起行政诉讼。2019年3月12日，濮阳市中级人民法院作出（2019）豫09行初90号行政裁定，以肖宗荣等7人经传票传唤，无正当理由拒不到庭为由，按照撤诉处理。安阳市中级人民法院一审认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，原告提起行政诉讼应当“有具体的诉讼请求。”诉讼请求决定了人民法院审理和判决的范围，应当指向明确的可诉行政行为。本案中，左志岗、苏保申等28人的诉讼请求是“确认被告汤阴县人民政府在汤阴县长虹路北棚户区改造中协议搬迁的行政行为违法”。在棚户区改造中，针对不同的公民、法人或其他组织，会形成多个行政行为，如安置补偿协议、拆除房屋等，而搬迁是一个笼统的概念。庭审中，经本院释明，左志岗、苏保申等28人对“协议搬迁行政行为违法”具体表述为搬迁安置补偿协议、停水停电、拆除房屋等行政行为违法。该诉讼请求针对的不是同一行政行为，不应在同一个行政案件中进行审理，其起诉不符合行政诉讼“一案一诉”的基本原则。左志岗、苏保申等28人坚持其诉讼请求。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回左志岗、苏保申等28人的起诉。上诉人左志岗等19人不服一审裁定，向本院上诉称：1．左志岗等19人在一审中请求法院确认被上诉人协议搬迁的行为违法，经法院释明，确认具体诉讼请求为双方签订搬迁安置补偿协议违法、停水停电的行为违法、强行拆除房屋的行为违法。左志岗等19人已经明确自己的诉讼请求，符合《行政诉讼法》第四十九条之规定。一审法院认定上诉人等的起诉不符合“一案一诉”原则是错误的，本案发生的根本原因在于被上诉人进行的协议搬迁行为，在协议搬迁的过程中产生了签订搬迁安置补偿协议、停水停电、强行拆除房屋等一系列行为，上述行政行为起因是同一个，具有关联性。2．一审法院认定肖宗荣等8名上诉人没有起诉资格是错误的。上诉人肖宗荣、殷保平、殷海明、崔根庆、崔希庆、苏光录、刘仁明、王瑞平等8人曾于2018年9月29日向安阳市人民政府申请行政复议，行政复议审查期间，王瑞平撤回行政复议申请。安阳市人民政府于2019年1月9日作出安政复驳〔2018〕640号驳回行政复议申请决定，并于2019年1月16日送达。后肖宗荣等7人不服，于2019年1月28日向濮阳市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认安阳市人民政府的安政复驳〔2018〕640号驳回行政复议申请决定违法并予以撤销，后肖宗荣等7人撤诉。在行政诉讼中确认征收行为违法不属于复议前置的诉讼，根据《行政诉讼法》第四十四条之规定，肖宗荣等7人申请行政复议后，仍享有行政诉讼的权利。请求撤销一审裁定并依法改判。被上诉人汤阴县人民政府答辩称：左志岗等19人的一审诉求为确认汤阴县人民政府协议搬迁的行政行为违法，经法院释明变更为确认搬迁安置补偿协议、停水停电、拆除房屋等行政行为违法，该诉讼请求针对的不是同一行政行为，不符合一案一诉的基本原则。肖宗荣等7人于2018年9月29日向安阳市人民政府申请复议，安阳市人民政府作出安政复驳〔2018〕640号驳回行政复议申请决定，肖宗荣等7人不服，诉至濮阳市中级人民法院，后撤诉。肖宗荣等7人再次就相同事实和请求提起本诉，违反了一事不再理原则。请求驳回上诉，维持一审裁定。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。该条中关于“具体诉讼请求”的规定涵盖了一案一诉的基本原则。行政相对人提起行政诉讼时应当遵循一案一诉原则，即一个行政行为对应一个行政诉讼，不得在同一案件中对多个行政行为提起诉讼。对于当事人的诉讼请求涉及多个不同行政行为的，人民法院应当进行充分释明及指导，如经过释明，当事人仍拒绝明确其诉讼请求的，应当裁定不予受理或驳回起诉。本案中，2018年10月，汤阴县白营镇人民政府与左志岗等28人签订《搬迁补偿安置协议》。左志岗等28人诉请确认汤阴县人民政府在汤阴县长虹路北棚户区改造中协议搬迁的行政行为违法。经原审法院释明，左志岗等28人对“协议搬迁行政行为违法”具体表述为搬迁安置补偿协议、停水停电、拆除房屋等行政行为违法。左志岗等28人在一审中所提诉讼请求涉及多个相互独立的行政行为，违反了行政诉讼“一案一诉”的基本原则，故不符合法律规定的起诉条件，一审法院裁定驳回其起诉并无不当。综上，左志岗等19人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 吕 平审判员 万宗杰审判员 关永生二〇一九年十一月二十二日书记员 谢梦琪