广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤13行终257号上诉人（原审原告）黄锦光，男，住广东省惠州市仲恺高新区。委托代理人黄赞荣，广东经纶律师事务所律师。被上诉人（原审被告）惠州仲恺高新技术产业开发区惠环街道办事处。住所地：负责人陈亮，主任。委托代理人鄢义兵，广东卓凡律师事务所律师。委托代理人陈仲生，广东卓凡（仲恺）律师事务所律师。上诉人（原审原告）黄锦光因履行法定职责一案，不服广东省博罗县人民法院（2019）粤1322行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人（原审原告）黄锦光及其委托代理人黄赞荣，被上诉人（原审被告）惠州仲恺高新技术产业开发区惠环街道办事处负责人陈亮及委托代理人鄢义兵、陈仲生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，2015年7月21日，被告向原告颁发仲恺高新区惠环地证（2015）00XX号《建设用地规划许可证》。2015年8月24日，惠州市人民政府作出惠府函[2015]320号《惠州市人民政府关于同意惠州仲恺高新区液晶产业园控制性详细规划的批复》，该批复明确：“规划范围内的所有建设和开发必须按照该规划组织实施，任何单位和个人不得随意变更”，涉案土地已被列入“惠州仲恺高新区液晶产业园控制性详细规划”的范围中（详见规划图），而且所在范围被规划成为R2类“二类居住用地”。2016年3月22日，原告取得惠州市人民政府颁发集体土地使用证。2016年5月3日，原告向惠环街道办事处建管所提交《申请书》和《申请表》等材料，申请为其位于仲恺××新区××街道××村××头村小组老村××0140011011，面积107平方米的土地办理《建设工程规划许可证》。原告所在的沙角头村民小组及红旗村民委员会均同意原告的申报申请，并在《申请书》和《乡村建设工程规划许可证申请表》中加盖了印章。被告未受理原告的申请，后原告不断以信访形式反映诉求。2016年6月23日，仲恺区综治信访维稳中心作出《信访事项交办情况告知单》，告知其反映的有关问题已于当日交办惠环街道办研究处理，并责成惠环街道办在6月底前召开红旗村沙角头村小组户代表会，研究商量该村小组规划建设问题。2016年10月20日，被告作出《关于黄锦光信访事项的回复意见》，称在沙角头村小组尚未对老村庄规划达成统一意见前，暂缓受理其报建手续。2016年12月29日，被告惠环街道办作出《关于黄某明、黄锦光、刘某信访事项回复意见》，针对黄锦光反映的无法报建房屋问题，被告回复称在该村小组未对老村庄规划达成统一意见前，暂缓其办理规划报建手续。2017年2月15日，仲恺区委政法委作出《撤销信访事项处理意见告知书》，认为被告作出的上述回复意见理据不够充分，决定撤销惠环街道办于2016年12月29日作出的处理意见，并要求惠环街道办重新办理并答复。2017年5月18日，被告作出《关于红旗沙角头村小组村民黄某明、黄锦光、刘某等人反映房屋无法报建问题的回复意见》，认为应在该村小组对老村庄规划形成统一意见后，方可根据规划方案为其办理《乡村建设规划许可证》《施工许可》等后续手续。原告不服，诉至博罗县人民法院。2017年6月30日，仲恺区委政法委作出《撤销信访事项处理意见告知书》，告知原告经核查，决定撤销惠环街道办于2017年5月18日作出的处理意见，并要求惠环街道办重新办理并答复。2017年12月25日，博罗县人民法院作出（2017）粤1322行初252号行政判决书，责令被告于判决发生法律效力之日起60日内对原告提出办理《乡村建设工程规划许可证》的申请作出行政处理决定，被告对该判决不服，上诉至惠州市中级人民法院。2018年5月29日，惠州市中级人民法院作出（2018）粤13行终51号行政判决书，驳回被告上诉，维持原判。2018年6月19日，原告再次向被告申请办理《乡村建设规划许可证》，被告于当日受理了原告申请。2018年7月16日，被告作出惠环审决字[2018]2号《不予行政审批决定书》，认为原告申请建设许可的地块已被惠府函[2015]320号《惠州市人民政府关于同意惠州仲恺高新区液晶产业园控制性详细规划的批复》列入“惠州仲恺高新区液晶产业园控制性详细规划”的范围，规划为R2类“二类居住用地”，原告的申请不符合控制性规划的要求，且村民会议或者村民代表会议对涉案地块所在村庄规划方案至今未达成一致意见，因此，对原告的申请决定不予许可。原告不服上述决定，向法院提起诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第二十二条规定：“乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批。村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意”。第四十一条第二款规定：“在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定”。《中华人民共和国住房和城乡建设部乡村建设规划许可实施意见》第五条规定：“进行农村村民住宅建设的，村民应向乡、镇人民政府提出乡村建设规划许可的书面申请，申请材料应包括：1.国土部门书面意见。2.房屋用地四至图及房屋设计方案或者简要设计说明。3.经村民会议讨论同意、村委会签署的意见。4.其他应当提供的材料”和《广东省城乡规划条例》第十六条规定：“村庄规划由镇人民政府组织编制，经村民会议或者村民代表会议讨论同意后，报上一级人民政府审批。村庄规划的编制应当符合农村实际情况，满足村民生产生活需求，通俗易懂，明确村庄建设范围、住宅建设布局、公共服务设施和基础设施配置、历史文化和自然风貌保护等内容”。第五十一条规定：“在村庄规划确定的宅基地范围内建设农村村民住宅的，应当持村民委员会签署的书面同意意见、土地使用证明、住宅设计图件等材料，向镇人民政府提出申请，由镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。镇人民政府应当自受理申请材料之日起五个工作日内将申请材料报送城市、县人民政府城乡规划主管部门。……城市、县人民政府城乡规划主管部门可以委托镇人民政府核发本条规定的乡村建设规划许可证”，依据上述法律规定及规范性文件，被告具有作出是否核发《乡村建设工程规划许可证》的法定职权。本案中，原告虽然已取得被告颁发的《建设用地规划许可证》和惠州市人民政府颁发的集体土地使用证，经所在村民委员会和村民小组同意申请乡村建设工程规划许可证后，按规定向被告提交了申请材料，但是，惠州市人民政府已作出《惠州市人民政府关于同意惠州仲恺高新区液晶产业园控制性详细规划的批复》，案涉土地已经列入“惠州仲恺高新区液晶产业园控制性详细规划”的范围，规划为R2类“二类居住用地”，村民会议或者村民代表会议对涉案地块所在村庄规划方案至今未达成一致意见，原告的申请不符合规划的要求，被告以此为由不予核发建设工程规划许可证给原告，有事实和法律依据，本院予以支持。对于原告主张确认被告不予行政许可的行为违法和请求判令被告办理《乡村建设工程规划许可证》，没有事实和法律依据，原审法院不予以支持。原告仅向被告申请《乡村建设工程规划许可证》，因此对原告办理《建设工程施工许可证》的请求应予驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告黄锦光的诉讼请求。上诉人（原审原告）黄锦光不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实有误。博罗县人民法院于2019年6月14日作出的（2019）粤1322行初9号行政判决书驳回了上诉人的所有一审诉讼请求，其依据的事实和理由，与被上诉人作出的本案所涉《不予行政审批决定》（惠环审决字[2018]2号）列举的理由是完全一致的，即：（1）上诉人申请建设许可的地块所在的沙角头村民小组老村庄，已被2015年8月24日作出的《惠州市人民政府关于同意惠州仲恺高新区液晶产业园控制性详细规划的批复》（惠府函[2015]320号，下称“政府控规”）列入“惠州仲恺高新区液晶产业园控制性详细规划”的范围，规划为R2类“二类居住用地”，从而认定上诉人报建申请不符合上述控制性详细规划的要求；（2）涉案地块村民小组成员对村庄规划方案至今尚未达成一致意见。但是，一审法院在采信被上诉人的主张时，并未就据以作出判决的事实进行正确的认定，具体如下。第一，涉案地块是因上诉人旧居于2009年被拆迁而由被上诉人另行安置建房的建房地块，上诉人作为被拆迁户，在无房居住的情况下申请在政府拆迁安置补偿地块上申请报建，本身就是为了解决旧房被拆迁后的居住问题，这一点已经由沙角头村民小组出具的“同意报建”的意见所证明。一审法院在认定事实时，忽略了涉案地块为拆迁安置补偿土地的事实，其作出判决的事实依据从一开始就存在错误。第二，根据被上诉人主张的政府控规，涉案地块所在区域被规划为R2类即“二类居住用地”，其性质上即为“居住用地”，与上诉人申请建设的居住房屋在性质上是一致的，并不存在冲突。至于被上诉人主张的“二类居住用地”应具备的公共设施，属于政府配套的范畴，均应由被上诉人在集体公共土地上规划建设；在上诉人已获得用地规划许可的情况下，被上诉人不能再利用上诉人宅基地进行公共区域规划及配套设施建设，除通过法定途径对土地进行征收或置换，因而上诉人申请的建设不存在与“控制性详细规划”不符的问题。第三，《惠州市人民政府关于同意惠州仲恺高新区液晶产业园控制性详细规划的批复》的日期为2015年8月24日，而上诉人持有的《集体土地使用证》是在2016年3月22日才颁发的，其时间先后顺序也表明，惠州市政府在向上诉人颁发《集体土地使用证》时，并不认为上诉人在行使宅基地的土地使用权时，会与政府控规相冲突。否则，惠州市政府怎么可能在违背政府控规的情形下向上诉人颁发《集体土地使用证》！第四，被上诉人主张的“老村的规划方案未经村民会议或者村民代表会议讨论通过，依法不符合法定要件”。但事实是，上诉人所申请报建的土地已经获得了《建设用地规划许可证》，即其用地位置已经由政府先行规划；而且被上诉人作为政府部门，其负有主导村庄规划的职责，仲恺政法委在回复上诉人信访复议时，曾明确要求被上诉人承担其履行老村规划的法定义务。一审法院在未查明责任义务主体，将被上诉人不履行法定义务的后果判由上诉人承担，是毫无道理的。第五，一审判决一方面采纳了被上诉人有关上诉人申请不符合惠州市的城市控制性详细规划的主张，另一方面却又采纳被上诉人关于上诉人所在的村民小组对规划方案未形成统一意见的辩解，而这两项理由本身是互为矛盾的。如果采纳了上诉人申请不符合政府控规这一理由，则不存在村民对乡村规划进行投票表决的问题；而如果认为涉案地块所在区域的规划需要由村民会议一致通过，则实质上表明政府控规是没有约束力的。二、一审判决适用法律错误。本案的实体内容涉及《乡村建设规划许可证》的申请及审批，所适用的基本法律依据为：（1）全国人大常委会制定的《城乡规划法》。该法第四十一条第1款规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”第2款规定：“在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。”（2）《广东省城乡规划条例》根据《城乡规划法》前述授权，在其第五十一条作出规定：“在村庄规划确定的宅基地范围内建设农村村民住宅的，应当持村民委员会签署的书面同意意见、土地使用证明、住宅设计图件等材料，向镇人民政府提出申请，由镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”上诉人黄锦光已向被上诉人提交了《申请书》《乡村建设工程许可证申请表》《集体土地使用证》《建设用地规划许可证》及房屋设计图等申请材料，且上诉人提交的证明材料，已经由村民委员会签署书面同意意见，已完全符合《广东省城乡规划条例》的规定，该申请是合法的、有效的。一审法院的裁判理由之一，认为上诉人的申请不符合政府控规，显然适用了《城乡规划法》第四十条中的规定。《城乡规划法》第四十条规定，建设工程规划许可证的颁发须以用地规划符合控制性详细规划为前提，但该条规定只适用于“城市、镇规划区内”工程的“建设工程规划许可证”。对于该法第四十一条规定的、在乡村规划区内的工程所应申请的“乡村建设规划许可证”，则没有相应要求。本案中申诉人依据法律规定申请的是“乡村规划许可证”，而非“建设工程规划许可证”，应当适用《城乡规划法》第四十一条的规定，一审法院在此处适用了第四十条的规定，适用法律错误。一审法院的裁判理由之二，认为涉案地块所在区域的规划未经村民代表大会一致同意，认定上诉人申请未符合法定条件。一审判决在这方面显然适用了《住房和城乡建设部乡村建设规划许可实施意见》的第五条有关申请乡村规划许可证前该乡村规划须获得村民大会一致同意规定。而该项条件在《城乡规划法》及《广东省城乡规划条例》均未作规定。《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件……人民法院审理行政案件，参照规章。”鉴于住建部的《乡村建设规划许可实施意见》为部门规章，其效力层级低于法律、法规，因此如果其规定与《城乡规划法》及《广东省城乡规划条例》相冲突，应适用《广东省城乡规划条例》的规定。一审判决以住建部《乡村建设规划许可实施意见》的规定为依据，以认定有关《乡村建设规划许可证》审批的程序规定和实体条件，属于适用错误。据此，上诉请求：1.撤销博罗县人民法院作出的（2019）粤1322行初9号行政判决书，改判支持上诉人的一审诉讼请求；2.判令被上诉人承担本案全部诉讼费。被上诉人（原审被告）惠州仲恺高新技术产业开发区惠环街道办事处答辩称：一、被答辩人申请办理《乡村建设工程规划许可证》提供的材料不符合法定条件。（一）答辩人所在村的规划方案尚未经村民会议或者村民代表会议讨论通过，依法不符合法定要件。根据《中华人民共和国城乡规划法》第二十二条：“乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批。村庄规划在报送审批前，应经村民会议或者村民代表会议讨论同意”和《广东省城乡规划条例》第十六条规定：“村庄规划由镇人民政府组织编制，经村民会议或者村民代表会议讨论同意后，报上一级人民政府审批。村庄规划的编制应当符合农村实际情况，满足村民生产生活需求，通俗易懂，明确村庄建设范围、住宅建设布局、公共服务设施和基础设施配置、历史文化和自然风貌保护等内容”，因沙角头村民小组老村庄地势低洼、村道狭窄，多年来内涝严重，答辩人一直引导该村完善村庄规划，并委托了规划设计院，出具多套村庄规划方案供村民选择，但村民至今无法达成一致意见，其规划建设方案并未最终讨论通过。在规划方案未通过之前，被答辩人的报建申请不符合法律规定。（二）被答辩人的申请不符合控制性规划的要求。惠州市人民政府于2015年8月24日作出《惠州市人民政府关于同意惠州仲恺高新区液晶产业园控制性详细规划的批复》（惠府函[2015]320号），该批复明确：“规划范围内的所有建设和开发必须按照该规划组织实施，任何单位和个人不得随意变更”。而涉案土地已被列入“高新区液晶产业园控制性详细规划”的范围中（详见规划图），而且所在范围被规划成为R2类“二类居住用地”，根据《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）的规定，“二类居住用地”是指公用设施、交通设施和公共服务设施较齐全、布局较完整、环境良好的多、中、高层住宅用地。而目前涉案地块的现状是公共服务设施欠缺、环境较差、以棚户区为主，属于需要加以改造的简陋住宅为主的用地，显然不符合上述的控制性详细规划的要求。（三）在办理手续上，被答辩人所提交的报建材料不符合法律法规规定。《广东省城乡规划条例》第五十一条“在村庄规划确定的宅基地范围内建设农村村民住宅的，应当持村民委员会签署的书面同意意见、土地使用证明、住宅设计图件等材料，向镇人民政府提出申请，由镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证”与《中华人民共和国住房和城乡建设部乡村建设规划许可实施意见》第五条“乡村建设规划许可的申请”的要求，“进行农村村民住宅建设的，村民应向乡、镇人民政府提出乡村建设规划许可的书面申请，申请材料应包括：1.国土部门书面意见。2.房屋用地四至图及房屋设计方案或简要设计说明。3.经村民会议讨论同意、村委会签署的意见。4.其他应当提供的材料。”并不存在矛盾之处，被答辩人提出申请的建设规划未经村民会议讨论同意，不符合该文件的要求。再者，办理《施工许可证》应当在办理《乡村建设工程规划许可证》后方可办理。（四）答辩人接收被答辩人的申请材料，立案受理并依法作出行政处理决定，程序完全合法。我办于2018年6月19日收到被答辩人提交的申请书、申请表、集体土地使用证、身份证、施工蓝图附光盘（建施3结施1）等申请材料，经审查后答辩人予以受理并出具了回执给被答辩人。受理后答辩人依法予以审理，并在法定期限内于2018年7月16日作出《不予行政审批决定书》并于当天送达给被答辩人。答辩人的上述行为符合法律规定，程序并无违法之处，对于被答辩人提出的行政申请已依法受理并作出决定，也不存在行政不作为的情形。二、原审法院认定事实清楚。（一）涉案地块确属于征地后置换的地块，仅为完成征地拆迁的需要答辩人为被答辩人办理了集体土地使用权证和建设规划许可证。被答辩人在本村尚有其他住宅可供居住。（二）根据《城市用地分类与规划建设用地标准》第3.3条的规定，R2二类居住用地是指公用设施、交通设施和公共服务设施较齐全、布局较完整、环境良好的多、中、高层住区用地。被答辩人申请报建的用地已被规划为R2二类居住用地，被答辩人的报建申请并不符合该标准。（三）被答辩人虽已办理了集体土地使用权证和建设规划许可证，但根据《中华人民共和国城乡规划法》第二十二条和《广东省城乡规划条例》第十六条的规定，须满足一定条件方可申请办理《乡村建设工程规划许可证》。（四）答辩人一直依法履行职务，因为被答辩人所在村的村庄规划方案村民一直未能讨论通过，导致答辩人无法为被答辩人办理《乡村建设工程规划许可证》。答辩人已提交光盘、规划图等予以证实。原审判决对上述事实依法予以查明，并据此作出判决，符合法律规定。三、原审法院适用法律正确。原审法院在上述查明事实的基础上，根据《中华人民共和国城乡规划法》第二十二条、第四十一条第二款、《中华人民共和国住房和城乡建设部乡村建设规划许可实施意见》第五条和《广东省城乡规划条例》第十六条、第五十一条的规定，依法作出生效判决，其适用法律符合规定。综上所述，被答辩人申请办理《乡村建设工程规划许可证》不符合法律规定，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请法院依法维持原判，驳回被答辩人的上诉诉请。本院经审理查明，原审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，《广东省城乡规划条例》第十六条规定，村庄规划由镇人民政府组织编制，经村民会议或者村民代表会议讨论同意后，报上一级人民政府审批。本案中，根据庭审调查的事实，上诉人（原审原告）黄锦光所在的村因村民会议未通过，导致并未编制有村庄规划。《广东省城乡规划条例》第五十一条规定，在村庄规划确定的宅基地范围内建设农村村民住宅的，应当持村民委员会签署的书面同意意见、土地使用证明、住宅设计图件等材料，向镇人民政府提出申请，由镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证；镇人民政府应当自受理申请材料之日起五个工作日内将申请材料报送城市、县人民政府城乡规划主管部门；城市、县人民政府城乡规划主管部门应当自收到申请材料之日起二十个工作日内作出是否许可的决定，并告知镇人民政府；城市、县人民政府城乡规划主管部门可以委托镇人民政府核发本条规定的乡村建设规划许可证。而上诉人（原审原告）黄锦光已经按照具备村庄规划条件的情况下，向被上诉人（原审被告）惠州仲恺高新技术产业开发区惠环街道办事处申请颁发《乡村建设工程规划许可证》，并提交了相关材料，但被上诉人（原审被告）惠州仲恺高新技术产业开发区惠环街道办事处并未履行其职责。被上诉人（原审被告）惠州仲恺高新技术产业开发区惠环街道办事处辩称上诉人（原审原告）黄锦光的申请不符合法定条件，理由是该村庄并未有村庄规划。本院认为，村庄规划的编制是由被上诉人（原审被告）惠州仲恺高新技术产业开发区惠环街道办事处负责组织，而具体到需要进行建设的单位或个人，其在法律规定的范围内提交了相关材料，具有职权的部门就应为其进行处理。因此，被上诉人（原审被告）惠州仲恺高新技术产业开发区惠环街道办事处以不符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定为由，不予审批上诉人（原审原告）黄锦光的许可申请，属于适用法律错误，应予以撤销。原审法院在认定事实上基本清楚，但适用法律错误，本院予以纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销广东省博罗县人民法院作出的（2019）粤1322行初9号行政判决书；二、撤销惠州仲恺高新技术产业开发区惠环街道办事处作出的惠环审决字[2018]2号《不予行政审批决定书》；三、驳回黄锦光的其他诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，均由惠州仲恺高新技术产业开发区惠环街道办事处负担。本判决为终审判决。审判长  朱丽蕴审判员  邱炜炜审判员  覃毅华二〇一九年十一月二十一日法官助理黎芬妹书记员林美娴附：相关法律、司法解释等条文一、中华人民共和国行政诉讼法第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。二、广东省城乡规划条例1.第十六条村庄规划由镇人民政府组织编制，经村民会议或者村民代表会议讨论同意后，报上一级人民政府审批。村庄规划的编制应当符合农村实际情况，满足村民生产生活需求，通俗易懂，明确村庄建设范围、住宅建设布局、公共服务设施和基础设施配置、历史文化和自然风貌保护等内容。2.第五十一条在村庄规划确定的宅基地范围内建设农村村民住宅的，应当持村民委员会签署的书面同意意见、土地使用证明、住宅设计图件等材料，向镇人民政府提出申请，由镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。镇人民政府应当自受理申请材料之日起五个工作日内将申请材料报送城市、县人民政府城乡规划主管部门。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当自收到申请材料之日起二十个工作日内作出是否许可的决定，并告知镇人民政府。城市、县人民政府城乡规划主管部门可以委托镇人民政府核发本条规定的乡村建设规划许可证。