湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1781号上诉人（原审原告）：张泽华，男，1945年2月9日出生，土家族，住湖南省桑植县。上诉人（原审原告）：张泽兰，男，1947年5月25日出生，土家族，住湖南省桑植县。上诉人（原审原告）：田文元，男，1981年11月22日出生，土家族，住湖南省桑植县。上诉人（原审原告）：秦松英，女，1968年7月2日出生，土家族，住湖南省桑植县。上诉人（原审原告）：向菊芝，女，1962年4月10日出生，土家族，住湖南省桑植县。上诉人（原审原告）：吴道双，男，1982年2月17日出生，土家族，住湖南省桑植县。上诉人（原审原告）：黄正国，男，1940年11月16日出生，土家族，住湖南省桑植县。上诉人（原审原告）：文孝成，男，1948年3月18日出生，土家族，住湖南省桑植县。上诉人（原审原告）：张万胜，男，1954年11月13日出生，土家族，住湖南省桑植县。上诉人（原审原告）：张万臣，男，1940年11月8日出生，土家族，住湖南省桑植县。上诉人（原审原告）：张木菇，女，1968年11月12日出生，土家族，住湖南省桑植县。上诉人（原审原告）：戴春花，女，1972年3月3日出生，土家族，住湖南省桑植县。上诉人（原审原告）：向龙渊，男，1938年8月25日出生，土家族，住湖南省桑植县。上诉人（原审原告）：周安乐，男，1945年6月1日出生，土家族，住湖南省桑植县。上诉人（原审原告）：文兴家，男，1956年12月2日出生，土家族，住湖南省桑植县。上诉人（原审原告）：向祥兵，男，1969年1月9日出生，土家族，住湖南省桑植县。上诉人（原审原告）：文孝长，男，1961年5月21日出生，土家族，住湖南省桑植县。上诉人（原审原告）：周忠诚，男，1952年10月1日出生，汉族，住湖南省桑植县。上诉人（原审原告）：周忠志，男，1948年5月29日出生，土家族，住湖南省桑植县。上诉人（原审原告）：胡清权，男，1953年10月5日出生，土家族，住湖南省桑植县。上诉人（原审原告）：胡清文，男，1957年11月26日出生，土家族，住湖南省桑植县。上诉人（原审原告）：李友泉，男，1985年12月6日出生，土家族，住湖南省桑植县。诉讼代表人：田文元，上诉人共同推选。委托代理人：李建华，湖南大好律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：桑植县人民政府。住所地：湖南省张家界市桑植县澧源镇帅乡中路。法定代表人：赵云海，该县县长。委托代理人：钟波，该县林业局工作人员。委托代理人：张阳，湖南新川律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：张家界市人民政府。住所地：湖南省张家界市永定区南庄坪。法定代表人：刘革安，该市市长。委托代理人：胡腾方，该市司法局工作人员。委托代理人：杨毕成，湖南大好律师事务所律师。原审第三人：桑植县钰森林业发展有限公司。住所地：湖南省桑植县澧源镇何家坪居委会。法定代表人：黄生柱，该公司总经理。原审第三人：桑植县河口乡栗洞村（原朝东村）村民委员会。负责人：陈耀初，该村村主任。上诉人张泽华、张泽兰、田文元、秦松英、向菊芝、吴道双、黄正国、文孝成、张万胜、张万成、张木菇、戴春花、向龙渊、周安乐、文兴家、向祥兵、文孝长、周忠诚、周忠志、胡清权、胡清文、李友泉（以下简称张泽华等22人）因与被上诉人桑植县人民政府（以下简称桑植县政府）、张家界市人民政府（以下简称张家界市政府）及原审第三人桑植县钰森林业发展有限公司（以下简称钰森公司）、桑植县河口乡栗洞村（原朝东村）村民委员会（以下简称朝东村委会）林业行政登记及行政复议决定一案，湖南省张家界市中级人民法院于2017年7月27日作出（2017）湘08行初5号行政判决。张泽华不服，向本院提起上诉，本院于2018年4月11日作出（2017）湘行终1257号行政裁定，撤销原判，发回该院重审。因张泽华等21人系本案共同诉讼原告，经当事人申请，该院依法追加其为本案原告。原审法院经审理后，作出（2019）湘08行初38号行政判决，张泽华等22人仍不服，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。张家界市中级人民法院经审理查明，2010年8月15日，桑植县河口乡朝东村支部、村委会召开村民会议将本村林地约8000亩转租给村委会经营，包括张泽华等22人及其他村民与会代表确认。2010年8月17日，河口乡朝东村委会召开全村村民大会，与全村村民积极讨论，参会的47人同意将本村林地山场8000亩地转让给钰森公司经营。2010年10月12日，张泽华在内村民与朝东村委会签订了《林权转租协议》，约定将其承包的林地转租给村委会统一经营，约定：“转租期限为43年，租金价款及付款方式：每亩林地100元，自合同签订之日预付40万元，余下的2年内付清”，张泽华名下林地为47亩，张泽华等22人村民均在协议上签字，并已领取租金价款。2010年10月18日，朝东村委会与钰森公司签订《桑植县河口乡朝东村山林经营权、林权证流转的合同书》，约定将村委会租赁村民的山林8000亩流转给该公司经营管理，并约定：“流转经营年限为43年，从2010年10月18日起至2053年10月18日止，价款及付款方式：乙方取得林权证后付款38万元，剩余款项两年内付清，以林权证实际面积为准。”等相关条款。原村委会主任向长明与钰森公司法定代表人黄生柱分别在合同上签字盖章。2010年10月11日，朝东村委会以全体村民名义向桑植县林业局提交“关于申请办理山林经营权、林权证流转的报告”，以村委会统一流转给钰森公司开发经营为由，并申请办理林权证。在申请书附件有：1.村民大会会议纪要，包括原张泽华在内的村民代表的签字名单；2.村支部、村委会会议纪要；3.村委会林地权属证明。桑植县林权换发证领导小组办公室于2012年3月18日向河口乡朝东村全体各位林民进行公示，向各林农告知：全村林农及村委会与钰森公司林权流转的事宜。2012年3月27日，钰森公司提出申请，要求林权登记，经桑植县林调队工作人员核实林地面积为5094亩，同年3月28日桑植县林业局作出林资转准字［2012］1号准予行政许可决定书，同意村委会流转。桑植县政府于2012年5月22日给钰森公司核发桑林证字［2012］第168408号林权证。载明四至界限，林地所有权权利人为××村，林地使用权权利人为桑植县钰森林业发展有限公司，总面积为5094亩，林地使用期为43年，流转终止日期为2053年10月18日。另查明，2014年7月7日，朝东村委会（为甲方）与钰森公司（为乙方）签订一份《关于朝东村林地流转补充协议》，双方约定：“就原林地流转合同达成补充协议：一、原林地流转合同中约定的界址、面积、流转年限等内容继续有效；二、乙方（钰森公司）自愿在2015年4月1日前将朝东至大屋坝村道湾组的公路修通，如乙方未能按时修通公路，则乙方需按每亩1000元的标准给甲方村民支付林地补偿款，乙方若在2015年10月1日前支付上述补偿款，则甲方有权单方终止原林地流转合同，收回林地权属，所造成损失由乙方承担。六、此协议一式叁份，甲乙双方各执一份，河口乡政府备案一份，本协议甲乙双方签字即生效”。甲方原朝东村村民委员会主任文兴家、乙方钰森公司的法定代表人黄生柱、见证人桑植县河口乡人民政府副乡长林某等三人在协议上均签字。此后，钰森公司未履行该协议。2016年8月22日，张泽华等22人以桑植县政府颁发给钰森公司桑林证字(2012）第168408号林权证违法为由，请求依法撤销该林权证，向张家界市政府提出行政复议申请。张家界市政府受理后，于2017年1月18日，作出张政复决字[2017]1号行政复议决定书，维持桑植县政府2012年5月22日颁发的桑林证字[2012]第168408号林权证。张泽华等22人委托代理人李建华于2017年1月23日签收张家界市政府作出的行政复议决定书。2017年6月，河口乡原朝东村合并为河口乡栗洞村，同年6月8日，陈耀初当选为栗洞村民委员会主任。2017年2月6日，张泽华以桑植县政府和张家界市政府为被告，钰森公司为第三人，向该院提起行政诉讼。该案立案后，2016年7月10日，与张泽华一起提起行政复议其他21名村民，推举张泽华作为提起行政诉讼的委托代理人。请求法院判决撤销桑植县政府向钰森公司颁发的桑林证字（2012）第168468号《林权证》，本案诉讼费由桑植县政府承担。张家界市中级人民法院一审认为：本案争议的焦点在于桑植县政府给钰森公司颁发的桑林证字(2012）第168408号林权证是否存在程序违法和损害张泽华等22人合法权益的问题。2007年7月1日施行的《湖南省森林资源流转办法》（以下简称《流转办法》）第四条规定：“本办法所称森林资源流转，是指不改变林地用途，将森林、林木的所有权、林木的所有权和林地使用权依法由一方转移给另一方的行为。森林资源流转可以依法采取转让、转包、租赁、作价入股等方式进行。”本案中，张泽华等22人诉请两个实质问题：一是钰森公司取得林权是否属于二次流转的问题。原告是该流转林地的使用权人和林木的所有权人，第三人村委会是该流转林地的所有权人，张泽华等22人通过《林权转租协议》，将自己名下的林地使用权和林木所有权转租给村委会，村委会将村民的林地使用权和林木所有权转租给钰森公司，属于村级集体组织的集中统一管理行为。村民的林地所有权、使用权和林木的所有权并没有发生实质性的改变，且没有取得县级林业主管部门的林权变更登记。因此，张泽华等22人起诉称与朝东村委会签订的转租协议属于村级集体组织统一经营行为，此次转租行为不符合森林资源的流转性质，张泽华等22人所称钰森公司取得林权属于二次流转，违反《流转办法》第十一条第（四）项规定二次流转不得少于2年的起诉理由不能成立，该院不予支持。二是关于钰森公司与朝东村委会签订的流转合同，实际流转面积为5094亩，桑植县林业局审批是否超出审批权限的问题。朝东村委会与钰森公司签订的《桑植县河口乡朝东村山林经营权、林权证流转的合同书》，将现有张泽华等22人承包的山林经营权转让给钰森公司经营，双方约定了流转期限、价款等内容符合相关法律、法规和上述规章的规定。本案中，张泽华等22人取得林地使用权和林木所有权，而朝东村委会依法享有林地的所有权，虽然通过转租形式，朝东村委会将村民承包的林地林木集中，与钰森公司签订流转合同，但涉及到张泽华等22人。在公示中，并已告知各承包的村民，因此，应视为将张泽华等22人与朝东村委会各自的森林资源进行的权益流转，不应视为集体经济组织经营的森林资源的整体流转，且在桑植县林业局行政许可后，张泽华等22人未向相关部门主张权利。因此，本案不符合《流转办法》第十八条规定：“集体经济组织经营的森林资源流转，按照下列规定审批：（一）面积300公顷以下的，由县级人民政府林业行政主管部门审批；（二）面积300公顷以上、500公顷以下的，由设区的市、自治州人民政府林业行政主管审批”的规定。综上，张泽华等22人在上述森林资源流转中，已取得租金等合理补偿，并没有损害其合法权益。至于钰森公司未履行流转合同及未履行按补充协议属于另一个法律关系，本案不宜处理。张泽华等22人提出撤销桑植县政府为钰森公司颁发的林权证理由不充分，该院不予支持。张家界市政府作出的行政复议决定程序合法、处理恰当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张泽华等22人的诉讼请求。案件受理费50元,由张泽华等22人负担。张泽华等22人不服一审判决，上诉称：朝东村委会与钰森公司共同申请办证属于两年内林地林木二次流转。一审法院对当事人提交的桑林证字（2012）第168408号林权证认定其缺乏关联性不当。桑植县政府不具有审批5094亩林地流转的法定权限，其行为应当撤销。钰森公司办理林权证后没有进行任何经营管理，直接将林权证抵押给第三方进行贷款，现在钰森公司已经人去楼空，严重损害上诉人利益。请求撤销一审判决，改判支持张泽华等22人的一审诉讼请求；本案诉讼费由桑植县政府承担。桑植县政府答辩称：桑植县政府给钰森公司行政林业登记行为的事实清楚，朝东村委会与钰森公司签订的流转合同是在经张泽华等22人同意的基础上，就其与钰森公司流转事宜进行了代理行为，朝东村委会与钰森公司签订的合同有朝东村民大会会议纪要进行确认，合同依法有效。桑植县政府给钰森公司林业登记行为证据充分，程序合法。桑植县政府依据村民与村委会签订的《林权转租协议》、村委会与钰森公司签订的《山林经营权、林权流转合同书》、村民大会会议纪要、村支部村委会会议纪要、村委会林权权属证明，且派出林业局林调队进行现场核实面积和四至界限，已尽审查义务。一审认定事实清楚、适用法律准确。请求驳回上诉，维持原判。张家界市政府答辩称：市政府作出的复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。请求依法维持原判。各方当事人一审提交的证据，已随案移送本院。经审查，可以作为认定事实的依据。本院查明的事实与原审法院认定的事实一致。本院另查明：涉案林权证涉及林地面积为5094亩，包括朝东村55户居民，无其他集体经济组织成员，且均为个人承包林地和林业资源，无集体经济组织经营的林地和林业资源。本院认为：本案争议焦点是朝东村委会与钰森公司签订《山林经营权、林权流转合同书》的行为属于统一管理行为还是森林资源二次流转。根据《流转办法》第四条规定：“本办法所称森林资源流转，是指不改变林地用途，将森林、林木的所有权、林木的所有权和林地使用权依法由一方转移给另一方的行为。”森林资源流转可以依法采取转让、转包、租赁、作价入股等方式进行。《流转办法》第二十一条第二款规定，森林资源的流转有着严格的程序性规定，既要完成签订森林资源流转合同，也要向森林资源所在地县级人民政府林业行政主管部门申请办理林权变更登记。本案中，张泽华等22人是涉案林地的使用权人和林木的所有权人，朝东村委会是该涉案林地的所有权人，张泽华等22人通过《林权转租协议》，仅仅是将自己名下的林地使用权和林木所有权转租给朝东村委会，未进行森林资源流转的变更登记。故张泽华等22人签订《林权转租协议》是为盘活以个人方式经营、管理的森林资源，没有取得县级林业主管部门的林权变更登记，不属于上述规定森林资源流转的情形。朝东村委会与钰森公司签订《林权转让协议》，朝东村民大会会议纪要、村委会会议纪要对该协议予以确认，桑植县林业局对森林流转申请林业登记进行了审批，履行了森林资源流转法定程序，且朝东村村民从钰森公司领取了租金收益。因此，张泽华等22人主张其与朝东村委会签订《林权转租协议》应认定为森林资源首次流转，朝东村委会与钰森公司共同申请办证属于二次流转，两次流转间隔不超过两年，请求撤销桑林证字（2012）第168408号林权证缺乏事实依据和法律依据，该上诉理由不能成立。关于张泽华等22人提出依据《流转办法》第十八条的规定，桑植县林业局不具有5094亩林地流转的权限的问题。《流转办法》第十八条规定：“集体经济组织经营的森林资源流转，按照下列规定审批：（一）面积300公顷以下的，由县级人民政府林业行政主管部门审批；（二）面积300公顷以上、500公顷以下的，由设区的市、自治州人民政府林业行政主管审批”，涉案林地的经营权、使用权为张泽华等22人享有，不属于集体组织经营的森林资源，桑植县林业局具有审批的法定权限。综上,张泽华等22人的上诉理由不能成立,其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚,适用法律、法规正确,依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,判决如下:驳回上诉,维持原判。二审案件受理费50元,由上诉人张泽华等22人承担。本判决为终审判决。审判长  戴远志审判员  何建湘审判员  钟玺波二〇一九年十一月二十日法官助理陈未书记员刘博文