河北省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）冀行终757号 上诉人（原审原告）苏银昌，男，1963年10月13日出生，汉族，住保定市唐县。 委托代理人毛利娟，北京农权律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）唐县人民政府。住所地：保定市唐县光明路5号。 法定代表人尤志敬，该县县长。 委托代理人周洪涛，唐县棚改办主任。 委托代理人张海峰，河北辅仁律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）唐县仁厚镇人民政府。住所地：保定市唐县仁厚镇。 法定代表人蔺章慧，该镇镇长。 上诉人苏银昌因诉唐县人民政府、唐县仁厚镇人民政府土地行政协议一案，不服保定市中级人民法院（2019）冀06行初119号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院查明，2018年4月16日，唐县人民政府在唐县仁厚镇大马庄村张贴唐县人民政府集体土地征收决定，决定内容如下：为仁厚镇大马庄村棚户区改造项目建设需要，做好项目集体土地征收工作，维护当事人的合法权益，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》及相关法律法规，决定对仁厚镇大马庄村棚户区改造项目涉及集体土地进行征收。一、征收范围：唐县仁厚镇大马庄村棚户区改造项目所涉及564户、土地约466亩，具体征收搬迁范围以测量放线为准；二、征收主体：征收主体为唐县人民政府。具体征收工作由唐县国土资源局、仁厚镇人民政府实施；三、征收补偿落实情况：足额到位、专户存储、专款专用；四、实施期限：自征收决定公告之日起2个月内完成签约。除此以外，告知了被征收人按唐县大马庄棚户区改造征收补偿安置方案与征收部门签订集体土地征收补偿安置协议书，在规定期限内搬迁，并告知了提起行政复议、行政诉讼的权利和期限。2018年5月7日，唐县仁厚镇人民政府与苏银昌签订大马庄村棚户区改造征收补偿安置协议。2018年12月21日，唐县人民政府在唐县仁厚镇大马庄村张贴了关于大马庄棚户区改造项目告知书，内容如下：2018年4月16日，唐县人民政府对仁厚镇大马庄村棚户区改造区域内集体土地进行了预征收，现已基本达到组卷报批条件，准备对已签订协议的集体土地进行组卷报批，待省自然资源厅正式批复下达后，发布正式征收决定。 原审法院认为，一、关于涉案协议是否属于人民法院行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”。本案中，唐县仁厚镇人民政府作为案涉土地征收补偿的具体实施机关，与苏银昌签订《大马庄村棚户区改造征地补偿安置协议》（以下简称《补偿安置协议》），协议中明确载明订立协议的目的系推进棚户区改造，是具有明显公共管理色彩的行政协议，因此协议引发的纠纷，属于人民法院行政诉讼受案范围。二、关于苏银昌起诉是否超过起诉期限的问题。苏银昌与唐县仁厚镇人民政府2018年5月7日签订协议，于2019年3月8日起诉。行政协议既具有合同方面特性，也具有行政行为方面的特性。伴随当事人诉讼标的性质不同，对行政协议审查所适用的法律规范也相应有所不同。根据《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释的相关规定，行政相对人对行政机关单方变更、解除行政协议等行为行使行政优益权的行为提起的诉讼，人民法院应当适用行政法律规范的相关规定予以审查；而行政相对人对于不涉及行使行政优益权，就2015年5月1日之后签订的行政协议的请求确认无效、撤销协议等平等主体之间权利义务关系提起的诉讼，则应参照民事法律规范的相关规定予以审查。本案苏银昌提起的确认无效、撤销行政协议的诉讼，应依照《中华人民共和国合同法》及其司法解释的相关规定予以审查。《中华人民共和国合同法》中规定关于无效合同自签订之日不具有法律约束力及知道撤销事由一年内行使撤销权。唐县人民政府主张超过行政诉讼法规定的起诉期限的主张，不予支持。三、关于唐县人民政府是否适格被告问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，唐县人民政府作为征收实施主体，制订了唐政办（2018）第43号《唐县2018年棚户区改造工作实施方案》，其中第三条第三项规定，相关镇政府是其行政区域内集体土地上棚户区改造工作的责任主体和实施主体，具体负责落实完成棚改任务，按照方案的实施步骤和时间节点要求做好棚改有关工作。该规定可视为委托唐县仁厚镇人民政府征收补偿安置。虽然该协议是唐县仁厚镇人民政府以自己的名义与苏银昌签订的，但是唐县人民政府认可了该协议，故唐县人民政府应对唐县仁厚镇人民政府在受委托范围内作出的行为承担法律责任，应为本案适格被告。四、关于双方所签协议效力问题。从本案查明事实看，本案涉及唐县仁厚镇大马庄村棚户区改造项目相关区域的土地房屋征收与补偿。对此，唐县人民政府作出了相关预征收公告、方案及告知书。由此可知，本案所涉项目系典型的公共利益项目，所征收的房屋属于农村集体土地上的地上附着物。苏银昌诉请确认涉案协议无效的主要理由在于涉案土地存在“未批先征”。结合有关土地管理法律、法规的规定精神，依法取得征地批准是政府组织实施征地活动的法定前提条件。该院在此予以指正。但是，行政协议不同于一般的行政行为，兼具行政与合同的双重特征，对行政协议效力的判断可以适用相关民事法律规范的规定。基于合同双方自愿性原则和诚实信用原则，对合同的效力不宜轻易否定。通常，导致协议无效的事由系存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”等情形。本案中，涉案征收安置补偿协议系地方政府基于公共利益需要、积极推进相关项目所形成，且唐县仁厚镇人民政府主张协议待征地批准后生效。案涉协议是苏银昌本人所签，不存在受胁迫签订协议情况，协议的签订应系苏银昌真实意思表示，且协议内容亦不违反法律、行政法规的强制性规定。从维护法律关系的稳定性和保障绝大多数被征地农民合法的安置补偿权益角度出发，以“未批先征”为由从根本上否定所有已签订的安置补偿协议的效力，不仅不合理，而且在法律上也难以成立。五、关于补偿标准问题。本案涉及农村集体土地征收，涉案协议系围绕集体土地上的房屋（地上附着物）所形成，所依据的补偿标准是唐县大马庄村棚户区改造征收补偿安置方案，在协议中有明确体现。从法律上讲，签订协议即意味着认可和接受了另一方所提出的标准和对价，除非提出存在重大误解、显失公平或者合同无效的充分理由，否则相关标准不可轻易改变。当然，苏银昌如对征地标准不服，在行政程序上有权根据有关土地管理法律、法规以及国务院法制办公室《关于做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）的相关规定，通过复议（裁决）途径提出主张、寻求救济。综上，苏银昌起诉虽符合起诉条件，但因唐县仁厚镇人民政府与苏银昌签订补偿安置协议不存在合同无效的法定情形，苏银昌诉请确认涉案补偿安置协议无效不符合《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回苏银昌的诉讼请求。 上诉人苏银昌提起上诉称，一、一审法院适用法律错误,《补偿安置协议》属于行政协议,是被上诉人作出的行政行为,被上诉人未取得批复即组织实施集体土地征收行为严重违法且没有事实和法律依据,应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定依法确认涉案协议无效。上诉人涉案房屋所涉及的宅基地属于集体土地,被上诉人进行集体土地征收必须通过法定程序。根据法律规定，省政府或者国务院才有权作出征地批复。行政机关进行集体土地征收必须依照法定程序，主要程序包括发布拟征地公告、确认征地调查结果、组织征地听证等程序。被上诉人在没有依照法律规定程序完成征收行为就组织实施征收行为与上诉人签订涉案协议,其组织实施征收行为明显缺失事实和法律依据。被上诉人与上诉人签订协议所约定的补偿方案未经法定程序,程序严重违法,被上诉人对上诉人进行的安置补偿没有依据。二、被上诉人与上诉人签订涉案协议违反法律强制性规定,合同应当被确认无效。从合同内容来看,涉案协议中明确依据《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法律,但是合同实际内容违反了上述法律规定。被上诉人未依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定依法进行评估。三、未批先征明显违反《中华人民共和国土地管理法》等相关法律规定,足以从根本上否定非上诉人真实意思表示签订的安置补偿协议的效力。四、一审法院认定未经批准的安置补偿方案作为补偿标准,属于认定事实错误。《大马庄棚户区改造征收补偿安置方案》并未依照法定程序经有权机关批准并作公示,也未举行听证,不能作为安置补偿的依据,一审法院认定该方案是涉案协议的补偿标准,如后续征收批复下来后有新的安置补偿标准,上诉人将无法进行救济,这明显损害了上诉人的合法权益。综上，被上诉人所作出的与上诉人签订涉案协议的行政行为没有依据且存在重大明显违法行为,违反了法律法规强制性规定,不管是从法律方面,还是从保障被征地农民合法的安置补偿权益角度岀发,涉案协议均应当被认定为无效。请求撤销一审判决，依法改判。 被上诉人唐县人民政府答辩称，一、唐县人民政府依照法定职权按程序推进唐县仁厚镇大马庄棚户区改造项目，并在2018年4月16日作出《唐县人民政府集体土地征收决定》、《唐县人民政府关于仁厚镇大马庄棚户区改造项目住户集体土地征收公告》、《大马庄棚户区改造征收补偿安置方案》，这些预征收行为经保定市中级人民法院作出的（2018）冀06行初217号行政裁定认定为正式征收决定前的准备性行为，并没有确认该行为违法。在预征收行为尚未被确认为违法的情况下，上诉人无权要求认定补偿安置协议无效。二、上诉人与唐县仁厚镇人民政府签订的补偿安置协议是在双方平等自愿协商一致的基础上签订的，是双方真实意思表示，对双方当事人具有法律约束力。一审法院认定补偿安置协议不存在《中华人民共和国合同法》规定无效的情形，认定事实清楚适用法律正确。三、唐县人民政府对唐县仁厚镇大马庄棚户区改造项目所实施的行政行为属于法律允许的预征收行为，待组卷报批后再行发布正式征收决定，才能实施土地征收行为。上诉人称被上诉人未取得批复即实施了集体土地征收行为，是其主观臆断没有事实依据，以此为由否定补偿安置协议没有事实和法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，上诉人苏银昌与唐县仁厚镇人民政府签订的《补偿安置协议》第九条关于合同生效条件的约定为：签订征收补偿安置协议的比例达到全部被征收户数的98%后，甲方发布房屋搬迁公告或通知，征收补偿安置协议生效。 本院认为，人民法院审理行政协议案件，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国合同法》第四十五条规定：“当事人对合同的效力可以约定附条件。附生效条件的合同，自条件成就时生效”。据此，行政机关与公民、法人或者其他组织签订行政协议，双方按照协议约定享有权利、履行义务，如果协议约定的内容附生效条件，那么该协议约定的权利义务只有在所附生效条件成就时才发生法律效力。上诉人苏银昌与唐县仁厚镇人民政府签订的《补偿安置协议》附生效条件，而从本案一审庭审调查情况来看，目前案涉协议的生效条件尚未成就，故该行政协议处于未生效状态，且唐县人民政府亦表示待河北省人民政府对案涉地块作出征地批复后才开始组织实施土地征收。故该《补偿安置协议》尚不产生法律效力，协议设定的权利义务对上诉人的利益尚不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，上诉人的起诉不符合起诉条件，其起诉依法应予驳回。一审法院对本案作出实体判决属于适用法律不当，依法应予纠正。上诉人苏银昌的上诉理由亦不成立，本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下： 一、撤销保定市中级人民法院（2019）冀06行初119号行政判决； 二、驳回苏银昌的起诉。 本裁定为终审裁定。 审判长  张丽平 审判员  韩锦霞 审判员  柴学哲 二〇一九年十一月二十九日 书记员  朱媛媛