海南省第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）琼96行终146号 上诉人（原审原告）符芳日，男，1966年8月24日出生，汉族，文昌市村民。 上诉人（原审原告）符帅，男，1982年5月6日出生，汉族，文昌市村民。 上诉人（原审原告）符传军，男，1963年8月5日出生，汉族，文昌市村民。 上诉人（原审原告）符永丰，男，1956年3月7日出生，汉族，文昌市村民。 上诉人（原审原告）符传周，男，1979年2月5日出生，汉族，文昌市村民。 上诉人（原审原告）符民，男，1964年2月28日出生，汉族，文昌市村民。 上诉人（原审原告）符永山，男，1966年7月18日出生，汉族，文昌市村民。 上诉人（原审原告）符永良，男，1960年9月15日出生，汉族，文昌市村民。 上诉人（原审原告）符传宁，男，1989年7月5日出生，汉族，文昌市村民。 上诉人（原审原告）符芳烧，男，1952年7月9日出生，汉族，文昌市村民。 上诉人（原审原告）符玉珠，女，1967年11月2日出生，汉族，文昌市村民。 上诉人（原审原告）潘正群，男，1954年10月26日出生，汉族，文昌市村民。 上诉人（原审原告）潘家兴，男，1985年2月17日出生，汉族，文昌市村民。 上诉人（原审原告）符月珠，女，1960年10月14日出生，汉族，文昌市村民。 上诉人（原审原告）符文瑞，男，1982年9月11日出生，汉族，文昌市村民。 以上15位上诉人的共同委托代理人邢逸，海南瑞来律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）文昌市综合行政执法局。住所地：文昌市文城镇文蔚路55号就业大楼七楼。 法定代表人符展，局长。 委托代理人蒙绪超，文昌市综合行政执法局工作人员。 委托代理人王和辉，海南凯志律师事务所律师。 原审第三人文昌市龙楼镇宝陵村民委员会木堆村民小组。 法定代表人符永光，组长。 上诉人符芳日、符帅、符传军、符永丰、符传周、符民、符永山、符永良、符传宁、符芳烧、符玉珠、潘正群、潘家兴、符月珠、符文瑞（以下简称上诉人符芳日等15人）与被上诉人文昌市综合行政执法局（以下简称文昌市执法局）及原审第三人文昌市龙楼镇宝陵村民委员会木堆村民小组（以下简称木堆村民小组）行政处罚纠纷一案，不服文昌市人民法院于2019年5月20日作出的（2019）琼9005行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年8月5日受理后，依法组成合议庭，于2019年10月11日在本院公开开庭审理了本案。上诉人符芳日及上诉人符芳日等15人的共同委托代理人邢逸，被上诉人文昌市执法局的委托代理人蒙绪超、王和辉，原审第三人木堆村民小组的法定代表人符永光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被诉行政行为：被上诉人文昌市执法局于2018年6月29日作出文综执罚字﹝2018﹞286号《行政处罚决定书》（以下简称第286号《处罚决定》），主要内容是：经查实，符芳日等15人未经依法批准，擅自占用木堆村民小组集体土地建设建筑物、构筑物，占地面积5.215亩。经套合比对《文昌市龙楼镇土地利用总体规划图（2006-2020年）》和《文昌市龙楼镇土地利用现状图》，规划地类5.215亩为旅游建设用地；现状地类0.080亩为其他林地，5.135亩为沙地。符芳日等15人非法占地的行为实施清楚，证据确实充分，属违法行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四条、第四十三和第四十四条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，对符芳日等15人做出如下处罚：1、责令退还非法占用的5.215亩集体土地给木堆村民小组；2、没收在非法占用5.215亩集体土地上建设的建筑物、构筑物。 一审判决查明，符芳日等15人在2013年9月间与木堆村民小组签订《土地承包合同书》，承包该村双沟仔坡22.25亩土地用于水产养殖。此后，符芳日等15人未经办理用地及报建审批手续就投入资金建设57个养殖池和部分管理用房。2018年5月14日，文昌市执法局对符芳日等15人涉嫌非法占地建设建筑物、构筑物一事进行立案调查。经调查取证，文昌市执法局认定符芳日等15人非法占用土地5.215亩，遂于2018年6月22日向符芳日等15人送达《行政处罚告知书》，告知拟处罚的内容及享有陈述、申辩和听证的权利。符芳日等15人未申辩，文昌市执法局于2018年6月29日作出第286号《处罚决定》并于2018年7月2日在符芳日等15人养殖池张贴。符芳日等15人在2018年7月18日知情行政处罚内容。文昌市执法局于2018年7月6日向文昌市人民政府提出《关于申请强制拆除文昌市龙楼镇木堆村违法建筑物的请示》，于2018年7月19日制订《文昌市龙楼镇木堆村9宗违法建筑强制拆除实施方案》，经批准后于2018年7月20日将符芳日等15人的养殖池等设施拆除。文昌市执法局在拆除前未申请法院强制执行审查、未催告当事人履行、未制作强制拆除决定、未发出拆除公告。 一审判决认为，文昌市执法局为文昌市辖区查处土地违法案件的主管机关，其行政主体适格。一、文昌市执法局在符芳日等15人未到场的情况下在其养殖池张贴第286号《处罚决定》的留置送达方式有瑕疵。符芳日等15人自认在2018年7月18日看到张贴的第286号《处罚决定》，应视为第286号《处罚决定》在2018年7月18日送达。符芳日等15人于2019年1月3日向法院起诉未超六个月时效。二、根据《文昌市龙楼镇土地利用现状图》和《文昌市龙楼镇土地利用总体规划图(2006-2020年)局部》，符芳日等15人于2013年间在木堆村民小组双沟仔坡建设养殖池和管理用房所使用的5.215亩土地规划地类为旅游建设用地，现状地类为沙地和林地。符芳日等15人未取得合法的土地使用手续就进行建设，文昌市执法局认定其用地行为违法的事实清楚、主要证据充足。文昌市执法局在本次行政处罚过程中履行了立案审批、调查材料、集体讨论、事先处罚告知、陈述和申辩权告知、作出处罚决定并送达等相关程序。文昌市执法局所作第286号《处罚决定》程序合法。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。因此，文昌市执法局作出行政处罚适用法律依据正确。三、文昌市执法局强制拆除行为存在如下不当行为：未申请人民法院强制执行审查就予以拆除、强制拆除前未催告当事人履行义务、强制拆除前未作出强制拆除决定、强制拆除前未发出公告。文昌市执法局在行政复议或者行政诉讼期限尚未届满的情况下实施了强制拆除，不符合法定程序。综上，文昌市执法局所作第286号《处罚决定》主要证据充足、程序合法、适用法律依据正确，符芳日等15人诉请撤销的理由欠妥。但文昌市执法局所实施的强制拆除行为不符合法定程序，应确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第一项规定，判决：一.驳回符芳日等15人要求确认文昌市执法局于2018年6月29日所作的第286号《处罚决定》违法的诉讼请求；二.确认文昌市执法局在2018年7月20日对符芳日等15人所实施的强制拆除养殖池行政行为违法。案件受理费50元由文昌市执法局负担。 上诉人符芳日等15人上诉称，一、被上诉人没有依法送达《行政处罚告知书》，程序违法。被上诉人立案调查后，曾向上诉人进行调查，明知上诉人全部都是木堆村民小组的村民，家庭住址就在木堆村民小组，但被上诉人并没有依法送达《行政处罚告知书》，导致上诉人无法行使陈述、申辩和申请听证权利，被上诉人行政行为违法。二、被上诉人没有依法全面、客观、公正调查和收集有关证据，导致认定事实错误。在上诉人提交证据和明确告知涉案土地是依法租赁木堆村民小组集体土地用于水产养殖以及上诉人系依法使用土地的情况下，被上诉人没有向木村村民小组进行调查和取证。被上诉人对涉案土地的位置进行勘测定界，没有依法通知上诉人到场指界，根本无法保证该勘测定界的准确性和是否客观真实。所以，被上诉人提交的《勘测定界图》、《文昌市龙楼镇土地利用总体规划图(2006-2020)》局部、《文昌总体规划(空间类2015-2030)》、《文昌市龙楼镇土地利用现状图》不具有客观真实性和合法性。三、被上诉人认定上诉人非法占用土地以及将农用地转为建设用地不符合客观事实。上诉人提交充分证据证实，上诉人系依法租赁、使用木堆村民小组集体土地从事种养殖业，依法支付租金，根本不存在非法占用土地的事实。上诉人租赁涉案土地后一直都是用于农业生产经营，从未用于非农建设。根据国土资源部、农业部及海南省人民政府文件，上诉人在依法租赁的集体土地上从事水产养殖业符合法律法规。被上诉人认定上诉人将农用地转为建设用地错误。四、第286号《处罚决定》适用法律错误。上诉人系利用合法承包土地进行水产养殖等农业生产，符合《中华人民共和国土地管理法》的规定。被上诉人适用《中华人民共和国土地管理法》第四条、第四十三条、第四十四条做出处罚决定适用法律明显错误。退一步讲，如果上诉人擅自将农用地改为建设用地，不符合文昌市和龙楼镇的土地利用总体规划的，则被上诉人应当根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条作出限期拆除土地上新建建筑物、设施并恢复土地原状的决定，而不是作出没收土地上新建的建筑物、设施的决定。五、被上诉人没有依法送达第286号《处罚决定》，程序违法，侵害了上诉人的合法权利。被上诉人作出涉案行政处罚决定后，仍然没有依法送达，违反法律规定，侵害了上诉人的合法权利。六、没有证据证明被上诉人享有作出涉案行政处罚的职权。被上诉人没有在法律规定期限内提交其依法享有作出涉案行政处罚决定职权的证据，因此，涉案行政处罚决定应认定为严重违法。综上，请求二审法院依法判决：1.撤销（2019）琼9005行初8号判决第一项，确认被上诉人作出的第286号《处罚决定》违法；2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人文昌市执法局辩称，一、文昌市执法局有权对文昌市辖区内的土地违法行为进行查处。在一审过程中，被上诉人向法院提交了《中共文昌市委办公室文昌市人民政府办公室关于印发的通知》［文党办（2019）43号］，该通知第三条第一款第五项明确规定，文昌市执法局行使国土管理方面法律、法规、规章规定对侵占破坏土地(耕地)类、地质灾害危险区保护空间类、矿产资源类的行政处罚权。据此，文昌市执法局有权对上诉人的土地违法行为进行查处。二、文昌市执法局对上诉人作出的行政处罚决定，认定事实清楚。1.根据上诉人提交的《勘测定界图》、《文昌市龙楼镇土地利用总体规划图(2006-2020)》局部、《文昌市龙楼镇土地利用现状图》，此次对涉案土地进行测绘的机构为文昌市信息与测绘服务中心，测量员为林尤泳，测绘机构和测量员均具备法律规定的测绘资质。文昌市信息与测绘服务中心已在上述图中加盖公章，以上证据具备法律效力。文昌市信息与测绘服务中心作为专业的测绘机构，进行现场勘测所用的GPS测量仪为专业仪器，仪器所套用的坐标系为1980西安坐标系。在此次测绘中都有明确的坐标点，《中华人民共和国行政处罚法》与《国土资源行政处罚办法》中并没有规定测量员在对涉案土地进行现场勘测时，被处罚人必须在场及对勘测结果签名确认。因此，该三份图完全可作为认定被上诉人非法占地的证据。2.根据文昌市执法局提交的现场照片，上诉人所建构筑物，并未有任何的从事农业种植、养殖迹象，连基本的入水管线、电线都没有，且上诉人也未有任何的政府部门进行审批、备案手续，因此，上诉人所述在涉案土地上从事农业生产、养殖，并没有任何的合法依据。三、文昌市执法局对上诉人作出的行政处罚决定，适用法律正确。根据《国土资源违法行为查处工作规程》的相关规定，对土地违法行为的认定，应以土地利用现状中的土地类别作为认定涉案土地类别的依据，以土地规划中的土地类别作为最后处罚地类的依据。本案中，涉案土地现状地类中0.080亩为其他林地，5.135亩为沙地，该两类地类属于农用地，文昌市执法局认定上诉人占用农用地符合法律规定。而涉案土地的规划地类5.215亩为旅游建设用地，文昌市执法局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，作出没收在非法占用5.215亩集体土地上建设的建筑物、构筑物的处罚决定也完全符合法律规定。四、文昌市执法局对上诉人作出的行政处罚决定，程序合法。在查清案件事实后，文昌市执法局经集体讨论，拟对上诉人作出行政处罚，并向上诉人留置送达了《行政处罚告知书》，告知上诉人有提出陈述、申辩和听证的权利。上诉人在规定的期限内未提出申辩和申请听证，文昌市执法局依法作出行政处罚决定并留置送达给上诉人。在《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》的送达回证中，均有备注“当事人拒签，现场留置送达”，且有镇政府的工作人员现场见证，同时，还在上诉人所在村委会的宣传栏中进行了张贴，因此，文昌市执法局的送达程序完全符合法律规定。综上所述，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请二审法院查明案件事实，驳回上诉人的上诉请求。 第三人木堆村民小组口头述称，涉案土地是木堆村民小组出租给15位上诉人用于种养的，种养业用地属于农用地。涉案土地是木堆村民小组的集体土地，文昌市执法局认为涉案土地是旅游用地，认为15位上诉人非法占用农用地是不正确的。 二审中，各方当事人未提交新证据。 二审查明，符芳日等15人在2013年9月5日与木堆村民小组签订《土地承包合同书》，承包该村双沟仔坡22.25亩土地用于水产养殖，合同约定承包期为2013年9月5日至2016年9月5日止。该合同期届满后，符芳日等15人又于2016年9月6日与木堆村民小组续订《土地承包合同书》，约定承包期为2016年9月6日至2019年9月6日止。此后，符芳日等15人未经办理用地及报建审批手续就建设57个养殖池和部分管理用房。符芳日等15人陈述称其建设的养殖池是为了养殖鳗鱼，但2014年“威马逊”台风破坏相关设施后就再也没有进行养殖。2018年5月14日，文昌市执法局对符芳日等15人涉嫌非法占地建设建筑物、构筑物一事进行立案调查。经套合比对《文昌市龙楼镇土地利用总体规划图（2006-2020年）》和《文昌市龙楼镇土地利用现状图》，符芳日等15人所建养殖池的5.215亩土地的规划地类为旅游建设用地；现状地类0.080亩为其他林地，5.135亩为沙地。文昌市执法局经局务会议讨论及审批，认定符芳日等15人非法占用土地5.215亩。2018年6月22日，文昌市执法局向符芳日等15人送达《行政处罚告知书》，告知拟对其非法占地违法行为作出处罚，同时告知符芳日等15人在收到本告知书后有提出陈述、申辩和听证的权利。同日，文昌市执法局将该告知书通过留置送达方式张贴在涉案土地的养殖池，符芳日等15人未进行申辩。2018年6月29日，文昌市执法局作出第286号《处罚决定》，认定符芳日等15人未经依法批准，擅自占用木堆村民小组集体土地建设建筑物、构筑物，占地面积共计5.215亩，符芳日等15人非法占地的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四条、第四十三条和第四十四条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，决定对符芳日等15人作出如下处罚：1.责令退还非法占用的5.215亩集体土地给木堆村小组；2.没收在非法占用5.215亩集体土地上建设的建筑物、构筑物。同年7月2日，文昌市执法局将第286号《处罚决定》通过留置送达方式张贴在涉案土地的养殖池及文昌市××镇民委员会的宣传栏。2018年7月6日，文昌市执法局向文昌市人民政府提交《关于申请强制拆除文昌市龙楼镇木堆村违法建筑物的请示》，请求市政府同意批准文昌市执法局对包括涉案土地在内的9宗被没收的建筑物、构筑物进行拆除处理。2018年7月20日，文昌市执法局强制拆除了符芳日等15人在涉案5.215亩集体土地上建设的建筑物、构筑物。符芳日等15人以文昌市执法局作出的第286号《处罚决定》和实施的强制拆除行为认定事实不清、程序严重违法、适用法律错误，损害其合法权益为由，向文昌市人民法院提起诉讼，请求：1.确认文昌市执法局于2018年6月29日作出的第286号《处罚决定》违法；2.确认文昌市执法局2018年7月20日强行拆除养殖设施的行为违法。文昌市人民法院于2019年5月20日作出（2019）琼9005行初8号行政判决，判决:一、驳回符芳日等15人要求确认文昌市执法局于2018年6月29日作出的第286号《处罚决定》违法的诉讼请求；二、确认文昌市执法局2018年7月20日强行拆除符芳日等15人养殖设施的行为违法。符芳日等15人不服，向本院提起上诉，请求撤销（2019）琼9005行初8号行政判决第一项判决内容，判决确认文昌市执法局于2018年6月29日作出的第286号《处罚决定》违法。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”本案的争议焦点是文昌市执法局于2018年6月29日作出的第286号《处罚决定》以及于2018年7月20日实施的强制拆除符芳日等15人的养殖设施的行为是否合法。 一、关于文昌市执法局于2018年6月29日作出的第286号《处罚决定》是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四条第三、四款规定：“前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”国土资法〔2014〕127《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（以下简称127号《通知》）中“一、合理界定设施农用地范围规定：设施农用地具体划分为生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地。生产设施用地是指在设施农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地，包括水产养殖池塘、工厂化养殖池和进排水渠道等水产养殖的生产设施用地等。二、积极支持设施农业发展用地规定：生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。水产养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内，但最多不超过10亩。本案中，首先，涉案土地系符芳日等15人向木堆村民小组承包取得，该承包合同届满之日为2019年9月6日，在该承包合同未到期或没有被解除、认定无效前，符芳日等15人对涉案土地仍享有承包经营权。涉案土地的发包人木堆村民小组对符芳日等15人使用涉案土地未提出异议，亦未要求符芳日等15人向其退还涉案土地。文昌市执法局于2018年6月29日作出第286号《处罚决定》第（一）项“责令退还非法占用的5.215亩集体土地给木堆村小组”，存在以行政权干涉平等民事主体之间土地承包关系之嫌，故文昌市执法局作出第286号《处罚决定》第（一）项属于认定事实错误，处罚不当，应予撤销。鉴于符芳日等15人与木堆村民小组所签订的《土地承包合同书》已至2019年9月6日届满，符芳日等15人亦未再与木堆村民小组续订土地承包合同，因此，本案判决撤销第286号《处罚决定》第（一）项已无实际意义，故应认定第286号《处罚决定》第（一）项违法。其次，根据127号《通知》的上述规定，符芳日等15人建设养殖池所使用的土地属于生产设施用地范围，性质属于农用地，按农用地管理，无需办理农用地转用审批手续。但是根据《文昌市龙楼镇土地利用总体规划图（2006-2020年）》所确定的地类，涉案5.215亩土地的规划地类为旅游建设用地。因此，符芳日等15人使用涉案土地建设养殖池的行为明显与《文昌市龙楼镇土地利用总体规划图（2006-2020年）》确定的地类不同，其用地行为属违反土地利用总体规划使用土地的违法行为，依法应受到行政处罚。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，对违反土地利用总体规划的，应限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。因此文昌市执法局作出第286号《处罚决定》第（二）项“没收涉案5.215亩集体土地上建设的建筑物、构筑物”适用法律错误，依法应予撤销，并由文昌市执法局依法重新作出责令拆除涉案土地上的建筑物、构筑物的处罚决定。但鉴于文昌市执法局已于2018年7月20日将涉案土地上的养殖池强制拆除，即便法院判决撤销文昌市执法局作出的第286号《处罚决定》第（二）项，文昌市执法局重新作出责令符芳日等15人限期拆除涉案土地上的建筑物、构筑物的处罚决定，最终的结果也是将涉案土地上的建筑物、构筑物予以拆除。因此，本案判决撤销文昌市执法局作出的第286号《处罚决定》第（二）项无实际意义，故亦应确认文昌市执法局作出第286号《处罚决定》第（二）项违法。综上，一审判决驳回符芳日等15人要求确认第286号《处罚决定》违法的诉讼请求不当，应予纠正。 二、关于文昌市执法局于2018年7月20日实施的强制拆除符芳日等15人的养殖设施的行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条的规定，行政机关实施强制执行前，应当事先催告当事人履行义务，并告知当事人有权进行陈述和申辩，经催告当事人仍不履行义务的，行政机关应当作出强制执行决定。本案中，文昌市执法局在实施强制拆除养殖池前，既未进行催告，亦没有告知符芳日等15人享有的陈述和申辩权。故文昌市执法局强制拆除符芳日等15人建设的养殖池的行为违反上述法定程序，依法应确认违法。本案强制拆除行为系2018年7月20日实施，而符芳日等15人于2019年1月3日才向一审法院提起诉讼，强制拆除行为在原告提起诉讼之前已完成，因此，一审法院认定文昌市执法局在行政诉讼期限尚未届满的情况下实施了强制拆除有误，应予纠正。 综上所述，上诉人符芳日等15人的上诉理由成立，文昌市执法局作出的第286号《处罚决定》依法应确认违法。文昌市执法局于2018年7月20日强制拆除符芳日等15人养殖池的行为违反法定程序，依法应确认违法。一审判决部分适用法律错误，依法应予部分撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销文昌市人民法院于2019年5月20日作出的（2019）琼9005行初8号《行政判决书》第一项判决“驳回原告符文瑞、符月珠、潘家兴、潘正群、符玉珠、符芳烧、符传宁、符永良、符永山、符民、符传周、符永丰、符传军、符帅、符芳日要求确认被告文昌市综合行政执法局于2018年6月29日所作出的文综执罚字第[2018]286号《行政处罚决定书》违法的诉讼请求。” 二、确认文昌市综合行政执法局于2018年6月29日作出的文综执罚字﹝2018﹞286号《行政处罚决定书》违法； 三、维持文昌市人民法院于2019年5月20日作出的（2019）琼9005行初8号《行政判决书》第二项判决“确认文昌市综合行政执法局在2018年7月20日对原告符文瑞、符月珠、潘家兴、潘正群、符玉珠、符芳烧、符传宁、符永良、符永山、符民、符传周、符永丰、符传军、符帅、符芳日所实施的强制拆除养殖池行政行为违法”。 一、二审案件受理费人民币各50元，由被上诉人文昌市综合行政执法局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  陈 锋 审 判 员  蔡 莹 审 判 员  王俊明 二〇一九年十一月四日 法官助理  程玲玲 书 记 员  周文伟 附：本判决适用的法律条文 《中华人民共和国土地管理法》 第四条国家实行土地用途管制制度。 国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。 前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。 使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。 第七十六条未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。 《中华人民共和国行政强制法》 第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项： （一）履行义务的期限； （二）履行义务的方式； （三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式； （四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。 第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。 第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以做出强制执行决定。 强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项： （一）当事人的姓名或者名称、地址； （二）强制执行的理由和依据； （三）强制执行的方式和时间； （四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限； （五）行政机关的名称、印章和日期。 在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以做出立即强制执行决定。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。