湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1677号上诉人（原审原告）：郭宏伟，男，1963年10月28日出生，汉族，住湖南省醴陵市。委托代理人:胡洁涵，北京冠领律师事务所律师。委托代理人:车欣，北京冠领律师事务所实习律师。被上诉人(原审被告)：醴陵市人民政府。住所地：醴陵市左权路59号。法定代表人：董巍，该市市长。委托代理人：陈元球，该市住房和城市建设局工作人员。委托代理人：欧阳修文，湖南湘泰律师事务所律师。上诉人郭宏伟因诉被上诉人醴陵市人民政府（以下简称为醴陵市政府）国有土地上房屋征收决定一案，不服湖南省株洲市中级人民法院作出的（2019）湘02行初56号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2015年10月16日，醴陵市环保局向醴陵市渌江投资控股集团有限公司（以下简称渌江控股集团）作出醴环评〔2015〕17号《关于〈醴陵古城一江两岸文化旅游基础设施建设项目环境影响报告书〉的批复》。内容为：“根据环境影响报告书结论及专家评审意见，同意该项目在醴陵市以状元洲为中心，东至已规划的国瓷南路、西至左权路、南至泉湖路、北至瓷城大道范围内建设。”2016年1月11日，醴陵市发展和改革局（以下简称醴陵市发改局）对渌江控股集团作出醴发改〔2016〕7号《关于醴陵市渌江古城一江两岸文化休闲带建设项目可行性研究报告的批复》。内容为：同意建设醴陵市渌江古城一江两岸文化休闲带建设项目，项目业主为渌江控股集团。项目选址：醴陵市老城中心区内渌江南北两岸。具体子项目为新建游客服务中心、新建醴陵民俗风情长廊等，项目总投资400609.7万元。批复项目的相关文件是醴陵市国土资源局该建设项目用地预审意见、醴陵市规划局建设项目选址意见书、醴陵市环境保护局关于《醴陵市渌江古城一江两岸文化休闲带建设项目环境影响报告书》的批复。本批复文件有效期限为2年。在批复文件有效期内未开工建设项目的，应在批复文件有效期届满30日前申请延期。项目在批复文件有效期内未开工建设也未申请延期的，或虽提出延期申请但未获批准的，本批复文件自动失效。如需对本项目批复文件所规定的有关内容进行调整，请及时以书面形式报告，并按照有关规定办理。2016年7月，醴陵市“瓷城古韵．一江两岸”指挥部(以下简称指挥部)向醴陵市维护稳定工作领导小组办公室报送《一江两岸建设项目社会稳定风险评估报告》。2016年7月5日，醴陵市维护稳定工作领导小组办公室作出《关于一江两岸建设项目社会稳定风险评估报告的复函》。内容为：“经综合评价，一江两岸建设项目社会稳定风险程序低。”2016年10月27日，醴陵市政府党组会议讨论了“瓷城古韵．一江两岸”项目用地问题。2017年2月22日，醴陵市第十六届人民代表大会第二次会议批准《关于醴陵市2016年国民经济和社会发展计划执行情况及2017年国民经济和社会发展计划草案的报告》。《报告》提出：“2016年启动实施中国陶瓷谷、渌江新区、‘瓷城古韵’、‘醴北人家’四个百亿工程，2017年加快推进‘瓷城古韵﹒一江两岸’项目建设。”2017年5月31日，醴陵市住房和城乡规划建设局（以下简称醴陵市住建局）核发醴规建选字（2017）3号、4号《建设项目选址意见书》。3号内容为：“项目名称：醴陵市渌江古城之瓷城古韵（一江两岸）文华休闲带建设PPP项目（一期）。建设单位：渌江兴旺公司。选址位置：醴陵市阳三石街道办事处、仙岳山街道办事处。拟用地面积：675761平方米。”4号内容为：“项目名称：醴陵市渌江古城之瓷城古韵（一江两岸）文华休闲带建设PPP项目（二期）。建设单位：渌江兴旺公司。选址位置：醴陵市来龙门街道办事处、国瓷街道办事处。拟用地面积：548382平方米。”2017年6月1日，醴陵市发改局作出醴发改〔2017〕161号《关于同意变更醴陵市渌江古城一江两岸文化休闲带建设项目业主单位、项目名称及总投资额的通知》。内容为：“1、同意将项目业主单位渌江控股集团变更为醴陵市渌江兴旺投资有限责任公司（以下简称渌江兴旺公司）。2、同意将项目名称醴陵市渌江古城一江两岸文化休闲带建设项目变更为醴陵市渌江古城之瓷城古韵（一江两岸）文化休闲带建设PPP项目。3、同意将项目总投资额400609.7万元变更为439681.75万元，分五个项目包实施。项目包一总投资114575.23万元；项目包二总投资122518.94万元；项目包三总投资155078.39万元；项目包四总投资40418.83万元；项目包五总投资7090.35万元。4、本文件仅用于变更项目业主单位、项目名称及总投资额，与醴发改〔2016〕7号文一并使用方有效。其他相关内容不变，仍按原批复（醴发改〔2016〕07号）执行。5、项目业主须依据本文件及时到有关部门办理相关变更手续后方可开展后续工作，否则，由此造成的后果由项目业主负责。”2017年6月6日，醴陵市住建局出具说明。内容为：“因建设项目名称由原醴陵市渌江古城一江两岸文化休闲带建设项目变更为醴陵市渌江古城之瓷城古韵（一江两岸）文化休闲带建设PPP项目及建设单位由渌江控股集团变更为渌江兴旺公司，故将2016年1月8日核发的原证号醴规选第2016001、2016002号建设项目选址意见书作废，现重新核发醴陵市渌江古城之瓷城古韵（一江两岸）文化休闲带建设PPP项目（一期、二期）建设项目选址意见书，证号为醴规建选字2017003、2017004号（证件内容除建设项目名称与建设单位发生变更外，其余内容均未发生变化），其配套的选址蓝线图及相关规划审批资料不做更改，仍配套使用。”醴陵市自然资源局认定案涉项目符合醴陵市土地利用总体规划。综上，醴陵市渌江古城之瓷城古韵（一江两岸）文化休闲带建设PPP项目分为北岸、南岸两大块项目，拟用地面积为1224143平方米，总投资为439681.75万元。2017年8月9日，指挥部组织相关政府部门对该项目征收补偿方案进行论证。2018年7月3日，中国建设银行醴陵支行出具证明，证明截至2018年7月3日，渌江兴旺公司在该行的存款为87564178.33元。2018年7月17日，渌江兴旺公司向指挥部报送《关于启动渌江古城之瓷城古韵（一江两岸）文化休闲带建设PPP项目南岸征地拆迁的请示》。内容为：“公司准备启动一江两岸项目子项目南岸醴陵门片区、红旗渠泵站片区、美食街、礼品街、滨河南路10#泵站配电房、西山船厂泵站枢纽绿化带、1#游客服务中心等子项目的建设，请求启动上述子项目的征地拆迁程序，发布征拆公告。”2018年7月24日，醴陵市国有土地上房屋征收办公室（以下简称醴陵征收办）发布《国有土地上房屋征收调查公告》，拟对醴陵市渌江古城一江两岸南岸（二）项目范围内的建筑物进行调查。2018年7月24日，醴陵市房产管理局发布《房屋征收暂停办理相关手续的通知》，要求醴陵市相关政府部门暂停办理渌江古城一江两岸南岸（二）项目建设范围内新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等相关手续。”2018年10月10日，醴陵征收办发布《渌江古城一江两岸南岸（二）项目被征收房屋征收调查结果公示》。2018年8月8日，指挥部发布《征收补偿安置方案（征求意见稿）》并张贴。2018年9月21日，醴陵市人民政府发布醴政征〔2018〕2号《关于醴陵市渌江古城一江两岸南岸（二）建设项目国有土地上房屋征收决定》。内容为：“项目名称：醴陵市渌江古城一江两岸南岸（二）。征收范围：醴陵市渌江古城一江两岸南岸（二）建设项目红线范围内国有土地上房屋（详见项目用地规划红线图）。”附件为《征收补偿安置方案》。内容为：“1、征收范围。红线范围内国有土地上房屋274栋，建筑面积约54800平方米。2、征收补偿安置方式。（1）货币补偿。（2）产权调换。征收人提供市渌江集团建设的安置房进行调换。产权调换房屋位于阳三安置区，均为高层电梯房，户型设计为二室二厅，建筑面积约90平方米；三室二厅，建筑面积约125平方米。……5、房屋征收补偿。6、购房补助。7、按期搬迁奖励。……”根据规划红线图，案涉项目为南岸大项目的一部分，包括醴陵市金鱼洲传统街区一期、醴陵市金鱼洲传统街区二期、西山船厂泵站（补征用地）、醴陵门、渌江古桥修复、历史情愫街、10#污水泵站、乡情广场、醴陵文化陈列街1#地、醴陵文化陈列街2#地、渌江风光带二期南岸2号段、1#游客服务中心（一期）、1#游客服务中心（二期）、醴陵门（补征用地）等子项目，分别包含在项目包一、包二、包三内，用地面积为174891.94平方米。郭宏伟不服该征收决定，提起本案诉讼，请求撤销醴陵市政府作出的《关于醴陵市渌江古城一江两岸南岸（二）建设项目国有土地上房屋征收决定》。原审法院认为：本案系行政征收决定案。争议的焦点是醴陵市政府作出的醴政征〔2018〕2号《关于醴陵市渌江古城一江两岸南岸（二）建设项目国有土地上房屋征收决定》是否合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一的，确需征收房屋的，由市、县级人民作出房屋征收决定：……（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；……。”第九条规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改造，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。”第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”涉案项目的国有土地上房屋的征收系因醴陵市交通、水利等基础设施建设及文化、环境和资源保护、文物保护、市政公用等公共事业的需要，被列入了醴陵市人民政府2017年国民经济和社会发展计划，并经醴陵市第十六届人民代表大会第二次会议批准决定实施，符合公共利益的需要。涉案项目的实施先后经醴陵市环保局、醴陵市发展和改革局、醴陵市国土资源局、醴陵市住建局审批通过，符合醴陵市土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。涉案项目的征收决定附件《征收补偿安置方案》系指挥部拟定后，组织有关部门进行论证，并将征求意见稿予以张贴公布，征求意见，《征收补偿安置方案》根据相关法规及规章，设定了货币补偿和产权调换两种补偿安置方式，对如何选定评估机构、如何确定被征收房屋的面积、如何补偿、补助、奖励做了相应的规定，其内容合法有效。醴陵市政府在组织实施案涉项目国有土地上房屋征收工作过程中，还经过社会稳定风险评估、房屋征收调查公告、预先专户存储征收补偿费用等前期程序，作出的醴政征〔2018〕2号《关于醴陵市渌江古城一江两岸南岸（二）建设项目国有土地上房屋征收决定》，证据确凿、事实清楚、适用法律、法规正确，且符合法定程序。综上，对郭宏伟的诉讼请求，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回郭宏伟的诉讼请求。案件受理费50元，由郭宏伟负担。郭宏伟上诉称：1、原审法院对证据的认定存在错误，没有对双方证据采信的理由进行说明。2、涉案征收决定不符合四规划一计划。醴陵市政府没有在法律规定的举证期限内提交四规划一计划证据，涉案项目符合2017年国民经济和社会发展计划，而征收决定的时间在2018年9月21日，同时，醴陵市政府没有提交涉案决定符合专项规定、城乡规划，醴陵市政府提交的醴陵市政府土地利用总体规划证据不合法。3、涉案项目不是出于公共目的。4、涉案决定未征求公众意见。5、征收过程中没有足额到位、专户储存、专款专用。请求：1、依法改判或者发回重审。2、本案诉讼费用由醴陵市政府负担。醴陵市政府答辩称：1、涉案征收决定符合四规划和一计划的要求。2、涉案项目属于公共利益的需要。3、征收方案合法。4、征收补偿费用在房屋征收决定前已经足额到位。请求驳回上诉，维持原裁定。当事人在原审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。二审期间，醴陵市政府提交了该市2010年至2020年城市总体规划文本图集1、规划附件2、2006年至2020年土地利用总体规划（2016年修订版）。醴陵市政府在二审中提交的证据，不符合行政诉讼法规定，本院不予采信。本院对原审查明的事实予以确认。另查明，郭宏伟坐落在醴陵市××金鱼××组住房位于涉案征收范围内。再查明，被征收人黄亮、李福生两人房屋征收补偿安置协议书，黄亮的征收协议款为2698000元，李福生的征收协议款为3348368元。湖南省行政事业单位往来结算收据、中国建设银行出具的回单。经审查，涉案项目符合醴陵市土地利用整体规划、城乡规划和专项规划。2018年12月27日，醴陵市渌江兴旺投资股份有限公司在建设银行开立的43×××47的账号向醴陵市财政其他结算专户（账号为82×××08）支付3348368元，2019年1月22日，支付2698000元，上述款项在支付单上注明为为仙岳山街道拆迁款。本院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一的，确需征收房屋的，由市、县级人民作出房屋征收决定：……（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；……。第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。”第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”本案中，醴陵市基于加快推进城乡建设，拓展发展空间的公共目的，启动涉案的渌江古城之瓷城古韵（一江两岸）文化休闲带建设，醴陵市政府作出涉案被诉征收决定，系基于公共利益需要，同时，醴陵市政府依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，进行了社会风险评估，认定涉案项目社会稳定风险程度低，但有个体矛盾冲突的可能，属于可实施项目。涉案项目的实施先后经醴陵市环保局、醴陵市发展和改革局、醴陵市国土资源局、醴陵市住建局审批通过，并且为了项目的实施，落实了征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。根据在卷证据，醴陵市政府没有在法律规定的举证期限内提交四规划一计划证据，但根据其提交的其他证据，其作出被诉征收决定有相应的事实根据。郭宏伟上诉称涉案项目不是出于公共目的，涉案决定未征求公众意见，征收过程中没有足额到位、专户储存、专款专用的主张，与客观事实不符，本院不予支持。综上所述，郭宏伟的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由郭宏伟负担。本判决为终审判决。审判长  朱志林审判员  余俊杰审判员  曾昊锋二〇一九年十一月二十二日法官助理张颢严书记员林俊宇