浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙06行终527号 上诉人（原审被告）嵊州市剡湖街道办事处，住所地嵊州市剡湖街道剡城路367号。 法定代表人黄明辉，主任。 参加诉讼行政机关负责人钱兰芬，分管负责人。 委托代理人范芳妮，浙江齐蓝诚律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）钱乐永，男，1962年6月4日出生，汉族，住嵊州市。 委托代理人何妙富，浙江坚定律师事务所律师。 上诉人嵊州市剡湖街道办事处（以下简称“剡湖街道办事处”）因与被上诉人钱乐永房屋征收补偿协议一案，不服诸暨市人民法院（2018）浙0681行初217号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。经阅卷、询问当事人，本案现已审理终结。 一审法院审理查明，原告钱乐永通过买卖取得位于嵊州市××街道艇××村村中一处房屋。1999年9月2日，原嵊州市土地管理局向原告钱乐永颁发了编号为嵊州国用（1999）字第1-957号《国有土地使用证》，权证载明：土地使用者钱乐永，坐落于城关镇××湖村××路，地号1-106-1-24，用途住宅用地，使用权类型划拨，使用权面积100平方米。同年11月，嵊州市人民政府向其颁发了编号为嵊房权证城字第××号《房屋所有权证》，权证载明：房屋坐落于城关××××湖村，结构混合，房屋总层数3，建筑面积308.56平方米，共有人马雅芬等壹人。2001年7月12日，原告钱乐永及家人将户口迁入嵊州市剡湖街道艇湖村。2017年，嵊州市剡湖街道艇湖社区实施城中村改造，原告上述房屋被列入改造征收范围。被告剡湖街道办事处经调查，制作了嵊州市城中村改造房屋征收补偿安置联审确权表，表上载明：原告钱乐永户确户人口为原告钱乐永、妻子马雅芬、儿子钱轲，有效凭证编号为土地证住1999-1-957，证载用地面积为100平方米，确权住房建筑面积为308.56平方米，其它建筑面积235.36平方米，总建筑面积为543.92平方米，安置面积308.56平方米。其他情况为房产证991491308.××6平方米；办理依据1994-49号呈报审批。嵊州市城北建设投资发展有限公司还委托浙江利达土地房地产评估咨询有限公司对上述确权表上载明的房屋进行补偿价格的评估，估价结果为房屋补偿金额1777720元，附属物补偿金额6000元，装修补偿金额252794元，总计2036514元。2017年5月13日，甲方（嵊州市城中村改造投资有限公司）、乙方（嵊州市永辉房屋拆迁事务所）与丙方（钱乐永）签订了涉案《房屋拆迁安置补偿协议书》（以下简称“《协议书》”），协议载明：因嵊州市剡湖街道艇湖社区城中村改造项目建设，需要对地处剡湖街道艇湖社区区块局部地段的地上建筑物实施拆迁。乙方具体承办本项目的房屋拆迁安置补偿签约服务工作。根据嵊州市人民政府办公室印发的嵊政〔2017〕18号《嵊州市城中村改造征收集体土地所涉房屋安置补偿办法》及相关文件的规定，经乙、丙双方协商，并经鉴证单位鉴证，一致同意达成协议如下：丙方被拆迁的房屋坐落在嵊州市××街道艇山路××号，经现场测量，总计房屋建筑面积为543.92平方米，丙方同意该房屋和地上构筑物被拆迁。丙方被拆迁的房屋总建筑面积543.92平方米，其中确权住房建筑面积308.56平方米，其他建筑面积235.36平方米；安置面积308.56平方米。丙方可享受的安置和补偿、奖励、房票额度确定和公摊面积补助及临时安置补助费共计人民币2305557元。其中丙方货币（现金支付）补偿总额为1465947元，房票安置总额为839610元。付款方式为本协议生效后，丙方被拆迁房屋按期腾空验收合格的，甲方凭《房屋腾空验收证明单》一次性付清货币补偿款、开具房票。被告剡湖街道办事处在该份《协议书》上以鉴证单位予以盖章。2017年6月5日，原告钱乐永签署了《艇湖社区城中村改造房屋腾空验收单》、《房屋拆迁安置补偿款支付审批表》及《嵊州市城中村改造房屋拆迁房票安置购房证明书》。后原告钱乐永按《协议书》约定领取了货币补偿款1465947元及房票，涉案房屋也交付被告拆除。原告钱乐永不服涉案《协议书》，遂提起本案诉讼。另查明，嵊州市人民政府尚未对涉案国有土地上房屋作出过征收决定。 一审法院审理认为，涉案房屋的拆迁安置虽以城中村改造名义进行，但实际仍属征收与补偿，且原告持有涉案房屋的《国有土地使用证》，故涉案房屋属于国有土地上的房屋，对涉案房屋的征收补偿应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第四条、第十七条、第二十六条等规定，市、县级人民政府在作出国有土地上房屋征收决定后，尚具有对被征收人进行补偿的法定职权，且可确定房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。本案中，在嵊州市人民政府尚未对涉案国有土地上房屋作出过征收决定的情况下，被告剡湖街道办事处就以城中村改造名义与原告签订《协议书》，明显没有依据。另外，原告持有涉案房屋的《国有土地使用证》，涉案房屋属国有土地上的房屋事实清楚，但被告剡湖街道办事处却以集体土地上的房屋的性质对原告的房屋予以征收并补偿，明显违法。综上，被告剡湖街道办事处与原告钱乐永签订涉案《协议书》没有依据，重大且明显违法，应属无效。由此给原告造成的损失，原告可另行主张权利。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第一款、第九十九条第（四）项的规定，判决确认被告与原告钱乐永于2017年5月13日签订的《协议书》无效。一审案件受理费50元，由被告剡湖街道办事处负担。 上诉人剡湖街道办事处提起上诉称：1.被上诉人并非艇湖村集体经济组织成员，从取得涉案房屋到户口迁入均有不同程度的不符合法律规定的事实，上诉人按照集体土地上房屋予以补偿安置有政策及历史因素。2017年3月17日，为推进城市化进程，配合城北入城口改造，改善社区人居环境，艇湖股份经济合作社就涉及本社重大事项（拆迁改造）进行了表决，并通过了实施城中村改造及土地征收的决议，后向上诉人提出申请，要求尽快在艇湖社区实施城中村改造。上诉人在收到前述报告并审核后即向嵊州市人民政府请示，2017年3月20日，嵊州市人民政府办公室作出批复同意对剡湖街道艇湖社区进行城中村改造。在艇湖社区城中村改造过程中，上诉人发现被上诉人于1994年采用欺骗手段假冒艇湖村村民进行了宅基地申请，同年呈报《嵊县私人建房用地呈报表》并于1995年5月2日获得规划同意，其呈报表中自行填写户口所在地为艇湖村。1999年9月2日，原嵊州市国土资源局向其颁发嵊州国用（1999）字第1-957号《国有土地使用权证》。根据户籍显示，被上诉人的户籍为2001年7月12日从嵊州市仙岩镇谢岩村迁入嵊州市剡湖街道艇湖村。被上诉人申请艇湖村宅基地时并不具有艇湖村村集体成员资格，违反《中华人民共和国土地管理法》（1988年）第四十五条的规定，涉嫌采取欺骗手段取得私人建房用地审批。上诉人尊重历史因素，对被上诉人作出适当的安置补偿。而且，嵊州市自然资源和规划局已于2019年7月30日作出编号为嵊自然资规告字[2019]2号《告知书》，告知被上诉人撤销其取得的城关土字（94）第49号私人建房批文。2.被上诉人系自愿签订《协议书》。上诉人合法依规进行签约，无被上诉人所称的胁迫、乘人之危、暴力或者违反规定中断供水、供电和道路通行等非法方式，也不存在《中华人民共和国合同法》第五十四条规定的可撤销情形，被上诉人自愿签约后领取了全部安置补偿款，同时将被拆迁房屋全部腾空后交付给了上诉人拆除。3.法院判决结果有未尽事项。被上诉人已经领取了安置补偿款，法院如判决《协议书》无效，应当参照审判民事合同纠纷，对款项情况去向予以明确，即判决被上诉人返还拆迁所得款项，但一审判决缺失该节内容。综上，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人钱乐永答辩称：1.一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。上诉人的上诉理由均不能成立。2.购买国有土地上的房屋不需要本村或非本村身份，对国有土地上房屋拆迁按照集体土地上房屋予以补偿安置，没有法律依据。3.嵊州市人民政府没有对涉案区域国有土地上的房屋拆迁作出过征收决定，剡湖街道办事处滥用职权征收涉案房屋，无行政主体资格，行政行为无效。4.被上诉人购买涉案国有土地上的房屋符合法律规定，合法有效。由于政策原因，在1990年前后，嵊州市人民政府征收了涉案集体土地，嵊州市各乡镇和街道有大片集体土地被征收，现届政府应担当责任。被上诉人得知涉案房屋是国有土地上房屋才去购买，而且是在公开市场以公开价格购买，嵊州市人民政府收取了购地款，税务局收取了房屋买卖契税。国有土地登记已经政府行政许可。5.嵊州市自然资源和规划局于2019年7月30日作出《告知书》，要求撤销涉案国有土地证，为捏造事实、颠倒是非，是企图逃避依法补偿安置责任的错误行为。且告知书仅是内部上报的通知，法院可以以现有证据作出判决。6.涉案《协议书》并非自愿签订。剡湖街道办事处采取暴力、威胁、断水、断电、株连拆迁等非法方式迫使搬迁，违背了被上诉人真实意愿。7.补偿标准太低，不符合法律规定，权利义务不平等，显失公平。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。《中华人民共和国物权法》第四十二条是公平等价补偿的规定。被上诉人周边房价约9000元/平方米，但被上诉人包括装修费、土地面积系数补助、签约奖励、搬迁费、过渡费等仅得到约40%的补偿。8.行政合同与民事合同最重要的区别是行政行为的合法性问题，本案不是民事主体自愿或意思自治问题，以《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十四条等民事法律规范作出行政合同有效的认定违法。综上，请求驳回上诉，维持原判。 上诉人剡湖街道办事处二审中向本院提交嵊自然资规告字[2019]2号《告知书》一份，拟证明被上诉人涉案私人建房用地审批，涉嫌采取欺骗手段，提请撤销。被上诉人钱乐永质证认为，这仅是一个意向性的通知书，并非行政决定，且被上诉人已相应提起行政复议。本院认为，对行政行为合法性的评价，主要依据行政行为作出时的事实和法律状态，不受事后变化了的事实影响。故该《不动产更正登记通知书》与涉案《协议书》效力的判定缺乏关联性，本院不予采纳。 经审理，本院查明的基本事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”对行政行为合法性的评价，主要依据行政行为作出时的事实和法律状态。本案中，2017年5月13日涉案《协议书》签订时，被上诉人钱乐永持有嵊州国用（1999）字第1-957号《国有土地使用证》的事实清楚，本院予以确认。据此，涉案房屋尚属国有土地上的房屋，上诉人剡湖街道办事处以集体土地上房屋性质对被上诉人房屋予以征收并补偿，明显缺乏法律依据。在嵊州市人民政府尚未对涉案国有土地上房屋作出征收决定的情况下，上诉人剡湖街道办事处迳行与被上诉人钱乐永签订涉案《协议书》，有悖《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第二十六条等规定，明显违法。根据上述事实，一审法院判决确认涉案《协议书》无效，并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人嵊州市剡湖街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长  毕金刚 审判员  蒋 瑛 审判员  傅芝兰 二〇一九年十一月二十一日 法官助理张亚彬 书记员谈亚红