浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1302号上诉人（原审原告）潘荣荣，男，1953年9月22日出生，汉族，住所地浙江省永嘉县。委托代理人李海光，浙江六和（温州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）永嘉县人民政府，住所地浙江省永嘉县上塘镇县前路117号。法定代表人林万乐，县长。委托代理人叶光顺，永嘉县。委托代理人黄雪巨，浙江嘉瑞成律师事务所律师。潘荣荣诉永嘉县人民政府（以下简称永嘉县政府）不履行补偿安置法定职责一案，不服温州市中级人民法院于2019年6月17日作出（2019）浙03行初232号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年8月2日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院审理认定：1981年1月1日，原告潘荣荣提出社员建屋地基申请，同年4月25日，永嘉县江北人民公社革命委员会、永嘉县清水埠镇筹建领导小组予以批准，同意建房7间。1985年1月31日，浙江省永嘉县清水埠镇城建办公室（以下简称镇城建办）向原告颁发《建房许可证》，同意建筑1幢2层7间，计533.4平方米。之后，原告使用了其中2间地基，其余5间地基至今未被使用。2013年10月8日，被告永嘉县政府作出永政发[2013]246号《关于同意实施永嘉县瓯北城市新区清水埠地块城中村改造补偿安置方案的批复》（以下简称《246号批复》）。2016年9月1日，浙江省人民政府（以下简称浙江省政府）作出浙土字A[2016]-0139《浙江省建设用地审批意见书》。原告的前述地基位于涉案征地范围之内。2018年3月21日，永嘉县瓯北东片开发建设指挥部向潘萍萍等5人（包括原告）作出永瓯东指信访复字[2018]9号《信访事项处理意见书》，对其提出的相关补偿安置请求予以拒绝。2018年6月15日，原告提起本案行政诉讼，请求判决永嘉政府按照《246号批复》确定的征收补偿方案，对潘荣荣作出补偿决定。原审法院认为：1.原告在提起本案诉讼之前通过信访方式向永嘉县瓯北东片开发建设指挥部提出相关补偿安置的请求，该指挥部明确予以拒绝，在此情况下，原告才提起本案诉讼，故被告认为原告的起诉不符合相关条件，理由不成立，本院不予采纳。2.根据《村镇建房用地管理条例》第二十条第二款规定，批准后占而不用的，限期将土地退回集体。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定，空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。《永嘉县瓯北城市新区清水埠地块城中村改造补偿安置方案》（以下简称《补偿安置方案》）第十五条规定，对已取得合法“土地审批手续”或“土地使用权证”和“建设工程规划许可证”，但因故未建设的，“建设工程规划许可证”已明确建筑面积的按载明的建筑面积给予安置，安置价格按综合成本价结算，不享受本方案第二十四条奖励政策。该第十五条有关已取得合法“土地审批手续”或“土地使用权证”的规定表明，不仅要求当事人所取得的“土地审批手续”或“土地使用权证”应当合法，而且还要求当事人在征地程序启动时对相关土地仍具有一定权益。本案中，原告是在1981年取得有关社员建屋地基的审批，其中涉案的5间地基至今未被使用，已空闲了30多年，依据前述规定，在涉案征地程序启动之时，该5间地基是不能确定土地使用权的。因此，涉案的5间地基并不符合上述《补偿安置方案》第十五条规定的情形。综上，涉案信访事项处理意见书中有关不予补偿安置的答复并无不当。原告潘荣荣起诉要求被告根据涉案补偿安置方案向原告作出补偿决定，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回潘荣荣的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告潘荣荣负担。潘荣荣上诉称：其于1981年1月1日向永嘉县江北公社申请宅基地审批，当时的生产队、生产大队、江北公社、县革委会主管部门均批准同意建房。上诉人根据县清理毁田建房工作队的通知，缴纳了罚款。1985年1月31日，镇城建办向上诉人颁发了《建房许可证》，同意上诉人家庭户在清水埠赵宅山建房,占地面积399.6平方米，建筑1幢2层7间计533.4平方米。建房平面图载明建房7间，实际建房2间（东2间），西5间宅基地建了地圈梁，因故未建成房屋。2013年10月8日，永嘉县政府《246号批复》确定清水埠地块城中村改造范围：瓯北控制性详细规划地块编号ZX-H3-05，ZX-D1-06,ZX-D1-02，具体实施改造范围以县住建部门划定的规划红线为准。上诉人的5间宅基地坐落于清水埠城中村改造一期06地块。根据《补偿安置方案》第15条的规定，对已取得土地审批手续或土地使用权证和建设工程规划许可证，但因故未建设的，建设工程规划许可证己明确建筑面积按载明的建筑面积给予安置。本案诉争宅基地上诉人己经取得《建房许可证》，被上诉人应给予补偿，但涉案宅基地被征收后，被上诉人至今未给上诉人作出征收补偿决定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定：实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。被上诉人在对上诉人所有的宅基地实施征收行为之前，未对上诉人作出补偿，其行政行为违法。请求：一、依法撤销温州市中级人民法院（2018）浙03行初232号行政判决。二、依法改判被上诉人永嘉县政府按照永政发[2013]246号文件《关于同意实施永嘉县瓯北城市新区清水埠地块城中村改造补偿安置方案的批复》确定的征收补偿方案，对上诉人作出补偿决定。永嘉县政府答辩称：一、原审判决认定事实清楚。土地审批文件未生效。《国务院村镇建房用地管理条例》（1982年2月13日生效）第十四条规定，农村社员建房需要宅基地的，应向所在生产队申请，经社员大会讨论通过，生产队审核同意，报公社管理委员会批准；确实需要占用耕地、园地的，必须报经县级人民政府批准。批准后，由批准机关发给宅基地使用证明。原告潘荣荣不是浦西村村民，依法不能在该村申请宅基地，且涉案地基为园地（旱地），依照上述规定应当报县级人民政府批准。而原告提供的个人建屋地基审批表上设置了“县革委会主管部门意见”、“县革委会批示”两个表格，均没有相关部门、负责人作出同意审批的决定并盖章，故可推知该文书未经县级政府批准。该用地审批文件不属于合法有效的宅基地批准文件，不具有生效条件，且涉案宅基地至今未办理土地使用权登记手续。1.上诉人未办理建设工程规划许可证。其虽提供《建房许可证》，但未提供依照《城市规划法》或《城乡规划法》规定颁发的建设工程规划许可证。2.涉案房屋未建设。经现场勘查，上诉人所述地基原许可7间，已经建成2间2层，并办理了房产登记（证号：永房权证瓯北字第××号）。2005年3月该房屋经司法拍卖给郑芬兰所有。在这次征收中已经签订了补偿安置协议。其余5间至今未建成。二、原审判决适用法律正确。1.批后未建的应收回宅基地使用权。《国务院村镇建房用地管理条例》（1982年2月13日生效）第二十条第二款的规定：建房或建设用地超出批准数量的，批准后占而不用的，限期将土地退回集体。故依法应当认定上诉人未建设的宅基地应当退回集体所有。退一步讲，即使认定上诉人获得的宅基地审批文件有效，其在办理7间房屋的用地审批手续后未实施建房行为，依照上述法律规定，也应当认定为由村集体收回宅基地。原审判决认定上诉人对未实施建设的建设用地不具有权益，符合法律规定。2.上诉人不符合应予补偿的条件。《补偿安置方案》第十五条：对已取得合法“土地审批手续或土地使用权证和建设工程规划许可证”，但因故未建设的，建设工程规划许可证已明确建筑面积的按载明的建筑面积予以安置，安置价格按徐合成本价结算，不享受本方案第二十四条奖励政策。该补偿条件有三项，其一要取得合法“土地审批手续或土地使用权证”，其二要办理了建设工程规划许可证，其三要因某种客观障，无法实施建设行为,文件中规定必须提供建设工程规划许可证而不以规划审批手续来表述，该条款在于保障近几年来因征收引起已经按照《城市规划法》《城乡规划法》规定取得建设工程规划许可证而不能实施建设当事人的合法利益。上诉人提供的土地审批手续不具备生效要件、未办理土地使用权证，且因超期未建设而可以收归集体所有；未能提供建设工程规划许可证，属于其个人原因放弃住房，故本案诉讼标的物不符合《补偿安置方案》第十五条规定应予安置补偿的情形。综上所述，上诉人的诉讼请求无事实依据和法律依据，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求。对原判认定的事实本院经审理予以确认。本院认为，上诉人因永嘉县政府不履行补偿安置法定职责提起本案诉讼，请求永嘉县政府按照《246号批复》确定的《补偿安置方案》对其作出补偿决定。经查，上诉人于1981年提出社员建屋地基申请，经永嘉县江北人民公社革命委员会、永嘉县清水埠镇筹建领导小组批准同意建房7间。1985年1月，镇城建办同意上诉人户在清水埠赵宅山建造1幢2层7间，计533.4平方米的房屋，占地面积399.6平方米，并向其颁发了《建房许可证》。后上诉人使用了其中2间地基建房，其余5间地基至今未建闲置。2013年10月，永嘉县政府经浙江省政府浙土字A[2016]-0139《浙江省建设用地审批意见书》批准，为县瓯北城市新区清水埠地块进行城中村改造作出了《246号批复》，对改造项目建设范围内的房屋征收和补偿安置工作作出《补偿安置方案》。从该方案第十五条规定的补偿条件看，当事人要获得补偿不仅需要其取得合法的土地审批手续或土地使用权证，办理建设工程规划许可证，还要求当事人在征地程序启动时对相关的土地具有一定的权益。本案中，上诉人在1981年取得上述7间地基的审批，后仅使用了2间地基建房，其余5间地基至今闲置达30余年。无论是根据当时国务院发布的《村镇建房用地管理条例》第二十条第二款“建房或建设用地超过批准数量的，批准后占而不用的，限期将土地退回集体”的规定，还是依据原国家土地管理局1995年3月发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回”的规定。对长期未建闲置的宅基地应当依法收回。故上诉人对闲置的5间宅基地已经不能享有土地使用权，也无权要求永嘉县政府按照《补偿安置方案》的相关规定进行补偿。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由潘荣荣负担。本判决为终审判决。审判长  王红根审判员  董 东审判员  王富新二〇一九年十一月一日书记员  朱胤佐·8·