河北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）冀行终782号 上诉人（原审第三人）泊头市交通运输局。住所地：泊头市龙华街87号。 法定代表人刘建军，该局局长。 上诉人（原审第三人）沧州市交通运输局。住所地：沧州市运河区解放西路77号。 法定代表人刘国恩，该局局长。 被上诉人（原审原告）泊头市富镇杨王村村民委员会，住所地:泊头市富镇杨王村。 法定代表人王连江，该村民委员会主任。 委托代理人赵磊，河北中宇律师事务所律师。 委托代理人赵和贵，河北中宇律师事务所律师。 原审被告泊头市人民政府。住所地：泊头市裕华西路。 法定代表人张荣霞，该市市长。 原审被告沧州市人民政府，住所地河北省沧州市运河区解放西路39号。 法定代表人梅世彤，该市市长。 上诉人泊头市交通运输局（以下简称泊头市交通局）、沧州市交通运输局（以下简称沧州市交通局）因泊头市富镇杨王村村民委员会（以下简称杨王村村委会）诉泊头市人民政府（以下简称泊头市政府）土地权属纠纷处理决定及沧州市人民政府（以下简称沧州市政府）行政复议决定一案，不服沧州市中级人民法院（2019）冀09行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审查明，302省道（泊富路）于1997年拓宽改建，3月26日，泊头市土地管理局与杨王村村委会订立土地征用协议，约定泊头市土地管理局征用杨王村村委会耕地26.78亩，东至四营乡赵庄村，西至富镇尚庆村。土地补偿费每亩2000元，青苗补偿费共4140元，附着物补偿费共6510元，合计64210元，于该年度内一次性支付。同时约定，待征地报批后，土地所有权归国家，使用权依法划拨归泊头市交通局。 1997年6月26日，泊头市交通局与杨王村村委会订立收费站补充协议书。内容为：“甲方为建收费站，除征地协议已订外，地上附着物订补充协议如下：征地面积内已浇地面积南北60米×东西24米＝2.16亩，补偿收电费。征地面积内花生地0.4亩，补偿青苗费。征地面积内有枣树22棵，予以补偿。经协商三项合计补偿费捌佰伍拾元整。此款拨给杨王村村委会，由村委会补偿给有关各户。” 1997年11月13日，泊头市富镇财政所收到武港路收费站占地赔偿款，每亩2000元，另加补偿费850元，共计19610元。1998年1月16日，泊头市富镇财政所收到泊富路修路指挥部交来永久占地款67380元。 2009年4月，根据省政府统一安排，富镇收费站被撤销。2010年6月24日，沧州市交通局制定方案，将泊富线富镇收费站全部资产委托泊头市交通局管理使用。 另查明，杨王村村委会于2016年5月19日向泊头市国土资源局申请处理土地权属争议，称泊头市泊富路修路指挥部于1997年占用杨王村村委会集体土地9.38亩用于建设富镇收费站，未依法审批办理征用手续，属于临时占用，请求确认302省道原富镇收费站所占土地所有权属于杨王村村委会，由杨王村村委会收回该土地使用权。泊头市政府于2016年5月27日决定不予受理杨王村村委会的申请。杨王村村委会不服，诉至原审法院。该院于2017年12月25日作出（2017）冀09行初30号行政判决，撤销了泊头市政府作出的不予受理决定，责令其重新作出行政行为。泊头市政府根据该判决受理了杨王村村委会的申请，于2018年1月23日立案，于2018年7月18日作出泊国土资权争字[2018]第01号处理决定（以下简称01号处理决定），该决定认为，“根据1997年建设富镇收费站土地补偿的相关文件和收据，以及沧州市交通局建设富镇收费站的事实，富镇收费站虽不再承担收费用途，但改为其他用途，因此，申请人主张临时用地、收回土地使用权的主张证据不足。”遂决定争议土地所有权归国家所有，土地使用权归沧州市交通局。杨王村村委会不服，向沧州市政府申请行政复议。沧州市政府于2018年9月7日收到申请，于9月10日受理，于9月11日向泊头市政府发送行政复议答复通知书和行政复议申请书副本，于10月11日通知泊头市交通局、沧州市交通局参加复议。2018年11月6日，经批准，行政复议机关决定延期审理30日作出复议决定，并通知各当事人。2018年12月6日，沧州市政府作出63号复议决定，维持原行政行为。杨王村村委会仍不服，诉至原审法院。 原审认为，泊头市国土资源局依法受理杨王村村委会的土地权属争议处理申请，在作出调查处理意见后报送泊头市政府，由泊头市政府作出01号处理决定，在处理程序上符合《土地权属争议调查处理办法》第二十八条、第三十条第一款的规定。本案的关键问题是泊头市政府作出将争议土地所有权归国家、土地使用权归沧州市交通局的处理决定证据是否充分、适用法律是否正确。 一、除乡村公共设施和公益事业建设外，经有权部门批准征用或征收是修建公路等大型建设项目占用集体土地的唯一合法途径。1997年施行的《中华人民共和国土地管理法》第四章第二十一条规定：“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地或者使用国有土地的，按照本章规定办理。”第四章第二十三条第一款规定：“国家建设征用土地，建设单位必须持国务院主管部门或者县级以上地方人民政府按照国家基本建设程序批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。”本案中，302省道拓宽改建及收费站建设等其他设施所需用地，属于建设项目用地，按照以上法律规定，涉及集体土地的，必须经过有权部门征收或征用。该法第二十五条第二款规定，征用省、自治区行政区域内的土地，由省、自治区人民政府批准；征用耕地三亩以下，其他土地十亩以下的，由县级人民政府批准。本案争议土地如在1997年即被征用为国有，须经泊头市政府批准。原泊头市土地管理局与杨王村村委会订立的土地征用协议中，仅就公路占地26.78亩进行了征用和补偿，不包括涉案收费站的建设用地。其后泊头市交通局与杨王村村委会订立的收费站补充协议，只是约定了土地及地上附着物、青苗等补偿数额，且泊头市交通局也不是合法的土地征收征用主体。因此，泊头市政府提交的证据不能证明争议土地已经该市批准征收或征用。 二、土地权属的确定除查明争议的事实外，还应以法律、法规为依据。《土地权属争议调查处理办法》第三条规定，调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定，“下列土地属于全民所有即国家所有：（一）城市市区的土地；（二）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；（三）国家依法征收的土地；（四）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；（六）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。”原国家土地管理局制订施行的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五条规定，“国家建设征用的土地，属于国家所有。”第八条规定，“县级以上（含县级）公路线路用地属于国家所有。公路两侧保护用地和公路其他用地凡未经征用的农民集体所有的土地仍属于农民集体所有。”以上规定，是调查处理土地所有权归属的主要法律、法规依据。本案中，争议土地为收费站建设用地而非公路线路用地，该土地确定为国家所有的前提是已经依法征收或征用，而01号处理决定只是在查明争议土地的补偿金额后，即以“申请人主张为临时用地、收回土地使用权的主张，证据不足”为由作出确权决定，明显缺乏争议土地被合法征收征用这一确定国有土地所有权的关键证据，确权理由亦没有法律依据，不符合以上法律、法规的规定。 综上，泊头市政府提交的证据不能证明其对涉案土地的征用符合1997年施行的《中华人民共和国土地管理法》第四章规定的相应内容，故不能证明涉案土地所有权归国家所有。因此，泊头市政府作出的01号处理决定主要证据及法律依据不足，应予撤销。沧州市政府经复议维持了该行政行为，主要事实未予查清，处理结果错误，其作出的63号复议决定也应一并予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款、第三款的规定，判决撤销泊头市政府作出的泊国土资权争字[2018]第01号土地权属纠纷处理决定；判决撤销沧州市政府作出的沧政复决字（2018）63号行政复议决定；判决责令泊头市政府依法重新作出行政行为。 上诉人泊头市交通局不服一审判决，向本院提起上诉主要称，原审法院认定事实错误。涉案泊富路泊富镇收费站占地已收归国有。一、原审证据《关于印发的通知》及该《办法》、《关于公路工程建设征地拆迁补偿标准的请示》、《关于公路工程建设征地拆迁补偿标准的批复》、《关于申请泊富路富镇收费站征地及地上附着物补偿资金的报告》等文件，形成了完成的证据链条，足以证明涉案公路及收费站的占地补偿标准为：临时占地400元/亩，征用耕地2000元/亩。《关于申请泊富路富镇收费站征地及地上附着物补偿资金的报告》上明确列明的是：“在泊富公路富镇界投资建成收费站，共需征地和地上附着物补偿费29600元。其中收费站征用耕地9.38亩，需要补偿资金18760元（每亩按2000元计算）……”等内容，可以证明泊富路收费站占地是“征用”。二、杨王村村委会提交的《征地协议》可以证明双方签订的是征地协议而不是临时占地协议，该协议书中多处出现“征地面积”而不是“临时占地面积”，且如果是临时占地，应该约定临时占地年限。三、上诉人已按国家征用耕地补偿标准向杨王村村委会支付了补偿款，征地事实已经完成。涉案土地的征用在征用过程中若存在瑕疵，也不能改变涉案土地已被征用的事实，如否认国家已征用，会造成国有资产流失。综上，请求撤销一审判决，依法驳回杨王村村委会的诉讼请求。 上诉人沧州市交通局不服一审判决，向本院提起上诉主要称，1997年泊头市政府对其境内的泊富路进行拓宽和改建并修建收费站。先后占用杨王村村委会两宗土地，面积分别为26.78亩和9.38亩，其中占用9.38亩修建收费站，该两块土地均已对杨王村村委会进行了补偿，而且补偿的数额均为每亩2000元。该事实足以说明了该9.38亩土地被征用的事实，而临时占地每亩的补偿仅为400元。征收后，该9.38亩土地的性质已经发生变化，变为国有土地，与杨王村村委会再无关系。综上，请求撤销一审判决，维持两级人民政府作出的具体行政行为，诉讼费由杨王村村委会承担。 被上诉人杨王村村委会答辩称，一、涉诉9.38亩土地未依法办理征用手续。根据案件发生当时的1997年《中华人民共和国土地管理法》第二十五条第二款规定，泊头市政府作为县级人民政府只有权批准征用3亩以下的耕地，本案涉及耕地9.38亩超出了其权利范围，其无权批准征用，且泊头市政府也从未批准过对该地块的征用。1997年，泊头市对302省道进行拓宽改建，征用杨王村村委会集体所有耕地26.78亩是依法经过河北省人民政府批准的；而后由泊头市泊富路修路指挥部占用杨王村集体所有土地9.38亩用于建设富镇收费站，未依法进行审批，没有依法办理征用手续，未经河北省人民政府批准，属于临时占用。二、泊头市政府认识错误。《土地权属纠纷处理决定书》没有否认争议土地系临时用地，但其认为因改为其他用途而不能交回杨王村村委会。涉诉的9.38亩临时用地的用途系收费站使用，是经过杨王村村民委员会同意的，如果要改变用途必须重新经杨王村村民委员会同意。涉诉的9.38亩临时用地权利是基于合同产生的，其性质是债权。三、泊头市政府处理决定超越其职权。根据1997年施行的《中华人民共和国土地管理法》第二十五条第二款规定，泊头市政府作为县级政府无权批准征用超过3亩的耕地，根据目前的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第二款规定，征收涉诉的9.38亩土地，须经河北省人民政府批准。泊头市政府未经河北省人民政府批准，作为县级人民政府以《土地权属纠纷处理决定书》即作出“争议土地所有权归国有、土地使用权归沧州市交通局”的决定，系超越职权，于法无据。四、本案上诉人滥用诉讼权利。泊头市政府、沧州市政府没有上诉，但原审第三人提出上诉，是滥用诉讼权利。综上，请求依法驳回上诉人的诉讼请求，维持原审判决。 原审被告泊头市政府未提交参诉意见。 原审被告沧州市政府未提交参诉意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案中，杨王村村委会提出土地权属争议的宗地为泊富路原富镇收费站所占地。杨王村村委会认可原富镇收费站占用该村耕地9.38亩，每亩补偿2000元，加上地上物补偿880元，共计补偿19610元，但主张原富镇收费站是临时占地，该土地并未被征收为国有。泊头市政府作出01号处理决定，认为根据1997年建设原富镇收费站土地补偿的相关文件和收据，以及沧州市交通局建设原富镇收费站的事实，杨王村村委会主张临时用地，收回土地使用权的主张，证据不足，遂决定争议土地所有权归国家所有，土地使用权归沧州市交通局。1997年施行的《中华人民共和国土地管理法》第二十一条规定，国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地或者使用国有土地的，按照本章规定办理。第二十三条第一款规定，国家建设征用土地，建设单位必须持国务院主管部门或者县级以上地方人民政府按照国家基本建设程序批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。第二十五条第二款规定，征用省、自治区行政区域内的土地，由省、自治区人民政府批准；征用耕地三亩以下，其他土地十亩以下的，由县级人民政府批准。因此，1997年征收集体土地应当经有审批权的人民政府批准。泊头市交通局及沧州市交通局未提交有审批权的人民政府已批准争议土地征收的证据，泊头市政府仅以补偿标准、补偿已到位及沧州市交通局建设原富镇收费站的事实即认定争议土地所有权归国家所有，土地使用权归沧州市交通局，属事实不清、证据不足。沧州市政府作出的复议决定认为，泊头市交通局、沧州市交通局支付的补偿标准与当时的征地补偿标准一致，争议土地不属于临时占用情形，决定维持泊头市政府作出的01号处理决定，亦属事实不清、证据不足。综上，一审法院判决撤销泊头市政府作出的01号处理决定，撤销沧州市政府作出的63号复议决定，责令泊头市政府依法重新作出行政行为，事实清楚、法律适用正确。上诉人泊头市交通局、沧州市交通局的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人泊头市交通运输局、沧州市交通运输局负担。 本判决为终审判决。 审判长  李冠华 审判员  邱振刚 审判员  江 悦 二〇一九年十一月十二日 书记员  梅玉涛