湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1606号上诉人（一审原告）：王春荣，男，1975年1月3日出生，汉族，住湖南省永州市零陵区。委托代理人：王世峰，北京渊博律师事务所律师。上诉人（一审被告）：永州市零陵区自然资源局（原永州市国土资源局零陵分局）。住所地：湖南省永州市零陵区潇水中路191号。法定代表人：唐朝晖，该局局长。委托代理人：李国发，该局工作人员。委托代理人：谭晓东，湖南瑞盈律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：永州市零陵区人民政府。住所地：湖南省永州市零陵区南津中路17号。法定代表人：吴恢才，该区区长。委托代理人：罗盛华，该区司法局工作人员。委托代理人：谭晓东，湖南瑞盈律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：永州市零陵区七里店街道办事处。住所地：湖南省永州市零陵区南津北路157号。法定代表人：余红兵，主任。委托代理人：薛志卫，该街道办事处人民调解委员会主任。王春荣诉永州市零陵区人民政府（以下简称零陵区政府）、永州市零陵区自然资源局（以下简称区自然资源局）、永州市零陵区七里店街道办事处（以下简称街道办）行政强制拆除一案，王春荣和区自然资源局不服永州市中级人民法院作出的(2019)湘11行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。永州市中级人民法院经审理查明：王春荣在永州市××区××办事处××吕家组拥有房屋一处，2018年8月13日，永州市零陵区城市管理行政执法局向王春荣下发限期拆除通知书，认定王春荣未经批准，擅自修建上述房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令王春荣于2018年8月20日17时之前自行拆除完毕，逾期不拆除的，该局将依法组织人员进行强制拆除。2018年8月30日，王春荣（下称乙方）与原永州市国土资源局零陵分局（下称甲方）就上述房屋签订《房屋征收协议书》，主要约定，甲方对乙方实行一次性货币补偿，补偿金额总计311194.3元（其中，房屋重置价290157.3元，搬家费1200元，签约奖励19837元），上述房屋需在2018年8月31日前腾空，交甲方处理。如无特殊情况超过搬迁期限拒不搬迁的，由甲方发出限期腾房通知，超过限期腾房的期限仍不搬迁的，由甲方依法申请人民法院强制执行。协议签订后，区自然资源局按照约定支付了上述款项。2018年10月26日，区自然资源局向王春荣下发《限期搬迁通知书》。该通知指出，根据房屋征收协议，涉案房屋征收拆迁款已经到位，为确保棚改项目建设工程顺利实施，现通知王春荣于2018年10月29日前腾空房屋，交出土地，逾期不履行，零陵区棚户区改造项目协调小组、七里店街道办等相关部门将协助拆除房屋，由此造成的一切损失由王春荣承担。2018年11月9日，区自然资源局组织人员强制拆除了涉案房屋。王春荣不服，于2018年12月26日向法院提起行政诉讼。请求确认零陵区政府、区自然资源局、街道办强制拆除王春荣名下位于湖南省××区××办事处××周家组房屋的具体行政行为违法。永州市中级人民法院认为，本案的焦点为：1.谁是本案的适格被告；2.被诉拆除行为是否违法。现评析如下：首先，关于谁是本案适格被告的问题。区自然资源局就涉案房屋签订了《房屋征收协议书》。在按协议约定支付相应的补偿款后，王春荣等人未按约定在2018年8月31日前腾空并交付房屋。相关部门根据房屋征收协议于2018年10月26日向王春荣下发《限期搬迁通知书》，催告并责令王春荣于2018年10月29日前搬迁腾空房屋。王春荣未按限期搬迁通知的要求交付房屋。区自然资源局遂于2018年11月9日组织人员强制拆除了王春荣的涉案房屋。《房屋征收协议书》《限期搬迁通知书》等证据足以证实区自然资源局是实施强制拆除涉案房屋的主体，且区自然资源局在庭审中自认于2018年11月9日拆除了王春荣的房屋，故该院依法确认区自然资源局是本案适格的被告。王春荣主张零陵区政府、街道办亦是拆除责任主体，但未提供有效证据证实。即使零陵区政府、街道办的相关人员参与工作，也仅仅是协助拆除，不是被诉拆除行为的责任主体。王春荣针对零陵区政府、街道办的起诉，属多列被告，该院依法裁定驳回该起诉。其次，关于被诉拆除行为是否违法的问题。区自然资源局在未取得相应征地批文的情况下，强制拆除涉案房屋，没有强拆依据。同时，根据《中华人民共和国行政强制法》的规定及房屋征收协议书的约定，区自然资源局应当申请法院强制执行，区自然资源局未申请法院强制执行，自行强行拆除涉案房屋，违反了法定程序。故王春荣提出确认区自然资源局强拆行为违法的请求，该院依法予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项的规定，判决：一、驳回王春荣对零陵区政府、街道办的起诉；二、确认区自然资源局于2018年11月9日强制拆除王春荣位于永州市××区××办事处××周家组房屋的行为违法。案件受理费50元，由区自然资源局负担。王春荣不服，提起上诉称：1.一审认为零陵区政府和街道办不是本案适格被告，该认定错误。故零陵区政府、街道办应当对违法强制拆除行为承担责任。2.区自然资源局与王春荣签订《房屋征收协议书》的事实基础是基于零陵区政府的违法征收并非基于其他事由，应予以纠正。3.涉案房屋不存在违反《中华人民共和国城乡规划法》的情形，不属于违法建筑，一审认定事实错误，应予以纠正。请求，1.撤销一审判决第一项，确认零陵区政府和街道办是本案适格被告，并对违法强制拆除王春荣房屋的行为与区自然资源局承担连带责任。2.确认一审审理查明的事实错误，并予以纠正。区自然资源局不服，提起上诉称：一、涉案房屋拆除行为不属于基于集体土地征收而实施的行政强制行为。王春荣作为非集体经济组织成员擅自购买集体土地用于房屋建设，其行为应认定为非法占用集体土地。同时，涉案房屋亦未办理建设工程规划许可手续，已有相关部门认定为违法建筑并责令限期拆除。王春荣既不属于征收安置补偿对象，涉案房屋及土地也未纳入零陵区棚户区改造征收补偿范围。二、区自然资源局与王春荣已经订立协议拆迁合同，涉案房屋拆除行为系合同的履行行为，不属于行政诉讼的受案范围。请求撤销一审判决并改判驳回王春荣的诉讼请求。零陵区政府口头答辩称：王春荣的上诉没有事实和法律依据，一审判决适用法律正确，认定事实清楚。对王春荣的房屋征收与拆除并非基于零陵区政府的棚改，而是区自然资源局针对规划范围内的违法建筑清理整治。王春荣的房屋属于违法建筑，王春荣本人不是当地的集体经济组织成员。对王春荣房屋的补偿是基于人道主义的关怀，与棚改没有关联性。请求驳回王春荣的上诉。街道办答辩称：街道办不是本案的适格被告。1.街道办不是行政区域的一级政府，除接受政府的委托外，无行政执法权。2.街道办无法人资格，没有单独执法权，在本案中也没有行使执法权。在本案中，街道办没有作出任何具体的行政行为，没有任何违法之处。请求驳回王春荣的上诉请求。当事人在一审中提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。一审认定的案件事实本院予以确认。本院另查明：2019年3月18日，王春荣对2018年8月30日签订的《房屋征收协议书》不服，向法院提起诉讼，请求确认《房屋征收协议书》无效。湖南省冷水滩区人民法院于2019年9月9日作出（2019）湘1103行初77号行政判决，确认《房屋征收协议书》无效。区自然资源局不服，向永州市中级人民法院提出上诉。该院于2019年11月27日作出（2019）湘11行终333号行政判决，以《房屋征收协议书》涉及的土地不在政府批准征收的范围内，故在涉案土地未被征收的情况下，区自然资源局与王春荣签订《房屋征收协议书》的行为属重大且明显违法情形为由，判决驳回上诉，维持原判。该判决已经发生法律效力。本院认为，本案的争议焦点有二，一是零陵区政府和街道办是否是本案适格被告，二是涉案拆除行为是否合法。现分述如下：一、关于拆除主体的问题根据本院查明的事实看，涉案房屋的拆除发生在《房屋征收协议书》签订并支付款项之后，王春荣起诉区自然资源局《房屋征收协议书》无效之前。从《房屋征收协议书》的约定看，王春荣领取了补偿款后，应腾空房屋交区自然资源局处理。2018年10月26日，区自然资源局对王春荣作出《限期搬迁通知书》。区自然资源局诉讼中亦陈述，拆除涉案房屋系履行《房屋征收协议书》的行为，且零陵区政府、街道办均否认实施了强拆行为，王春荣亦没有充分的证据证明是零陵区政府、街道办实施了拆除行为，故一审认定区自然资源局是本案强制拆除涉案房屋的主体并无不当。二、关于拆除行为是否合法的问题区自然资源局认为拆除房屋的依据是《房屋征收协议书》，但永州市中级人民法院生效判决已经确认《房屋征收协议书》无效，故区自然资源局2019年11月9日的强制拆除行为缺乏事实依据。一审确认区自然资源局强制拆除涉案房屋违法于法有据，依法应予维持。综上所述，一审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。王春荣的上诉理由不能成立，本院不予支持。区自然资源局认为涉案房屋拆除行为系合同的履行行为，不属于行政诉讼的受案范围的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人永州市零陵区自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长  戴远志审判员  何建湘审判员  钟玺波二〇一九年十一月二十八日法官助理陈未书记员朱佳钰