湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1745号上诉人（一审第三人）：李群珍，女，1969年6月16日出生，汉族，住宁远县。委托代理人：文海军，湖南铭慧律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：宁远县东溪街道办事处唐家村第七村民小组。代表人：周常茂，村民。被上诉人（一审原告）：宁远县东溪街道办事处唐家村第八村民小组。代表人：周槐坤、周明成、周志坤，均系村民。上述二被上诉人的委托代理人：肖小勇，湖南铭慧律师事务所律师。上述二被上诉人的委托代理人：黄国田，湖南铭慧律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）：李陶社，男，1958年6月16日出生，汉族，住宁远县。一审被告：宁远县人民政府。住所地：宁远县印山路98号。法定代表人：唐何，该县县长。委托代理人：熊阜松，宁远县司法局法制办副主任。委托代理人：胡顺军，湖南盛仁律师事务所律师。上诉人李群珍因与被上诉人宁远县东溪街道办事处唐家村第七村民小组（以下称唐家村七组）、被上诉人宁远县东溪街道办事处唐家村第八村民小组（以下称唐家村八组）、被上诉人李陶社、原审被告宁远县人民政府土地行政许可一案，不服永州市中级人民法院（2019）湘11行初116号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2019年10月28日公开开庭审理了本案。上诉人李群珍及其委托代理人文海军，被上诉人唐家村七组的代表人周常茂，被上诉人唐家村七、八组的委托代理人肖小勇、黄国田，一审被告宁远县人民政府的委托代理人熊阜松、胡顺军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。永州市中级人民法院经审理查明：李群珍系宁远县东溪街道办事处唐家村第四村民小组（以下称唐家村四组）村民，涉案土地位于宁远县××办事处唐家村××自然村永连公路旁边的“矮岭山”，土地属于唐家村七、八组集体所有。2001年，李陶社为原冷水镇月江湾村（即唐家村七组、八组）修建了礼堂，原冷水镇月江湾村因未及时给付工程款，遂决定将“矮岭山”的一处荒地给李陶社占有使用，以抵付李陶社为其修建礼堂的工程欠款。2001年12月2日，原冷水镇月江湾村与李陶社签订了《月江湾村出卖山、田、土合同》，合同约定原冷水镇月江湾村将包括涉案土地在内的“矮岭山”荒地约20亩出卖给李陶社。李陶社为该部分土地作了规划设计并自己制作了《江南老年人公寓规划图》，又将该土地分别转让他人。2011年8月3日，李陶社为甲方，李群珍为乙方，双方签订了一份《土地转让协议》，主要内容为，“1.甲方在村里有地一块，经协商自愿转让给乙方建房，东至矮岭山公路壹拾陆米，西至矮岭山公路右第三号地壹拾陆米，南至永连公路壹拾捌米，北至四米路壹拾捌米；2.宅地南北宽18米，东西长16米，面积为288平方米；3.地价人民币共计壹拾柒万伍仟陆佰元整（175600元）；4.甲方负责帮乙方办理建房手续，在建房中如有争执，由甲方出面调解。本协议签字后生效，产权归乙方所有，购地款一次性付完，任何一方不得反悔”。协议签订后，李群珍当即给付李陶社购地款155600元，余款20000元双方另约定办理建房手续时付清。2015年，李群珍将诉争土地划分成两块，每块144平方米，李群珍将其中的一块让给儿子唐泽琪建房。唐泽琪就其中一块宅基地向宁远县冷水镇唐家村村委会提交建房用地申请报告，并报宁远县冷水镇人民政府及国土部门审核，因李陶社未予协助办理未果。2016年1月15日，李群珍向宁远县人民法院提起民事诉讼，请求依法判令李陶社履行《土地转让协议》第四条，即由李陶社协助李群珍办理村（居）民商住用地批准书。该案一、二审法院均认为涉案地块已在李陶社占有控制之下，李陶社与李群珍签订的《土地转让协议》是双方当事人的真实意思表示，并得到了宁远县冷水镇唐家村村民委员会的认可，应当为有效合同，因而判决支持了李群珍的诉讼请求。在宁远县人民法院一审诉讼期间，2016年1月22日，宁远县人民政府依据李群珍的申请，诉争土地作出了（2016）农建批字第0197号《永州市村（居）民商住用地批准书》[以下简称涉案村（居）民商用地批准书]。2017年11月10日，唐家村七、八组向道县人民法院提起行政诉讼，请求撤销宁远县人民政府作出的涉案村（居）民商用地批准书。原一、二审法院均认为李陶社虽然已实际占用控制了涉案土地，但未取得涉案土地的使用权，无权将涉案土地使用权转让给他人，由此认定宁远县人民政府为李群珍颁发涉案村（居）民商用地批准书时没有审查其土地来源的合法性，因而判决撤销涉案村（居）民商用地批准书。李群珍不服原一、二审判决，向本院申请再审，本院裁定指令由本院再审本案；本院审理后认为，被诉行政行为系土地行政许可行为，不属于不动产物权登记行为，原一、二审违反了行政诉讼法关于级别管辖的规定，故撤销原一、二审行政判决，驳回唐家村七、八组的起诉。2019年5月7日，唐家村七、八组依据2017年8月28日的村民户代表大会会议记录及诉讼代表人推荐书向永州市中级人民法院提起本案诉讼。永州市中级人民法院认为，本案的争议焦点是唐家村七、八组是否具有原告资格、销涉案村（居）民商用地批准书是否应当撤销。现分析如下：一、关于唐家村七、八组是否具有原告资格问题。本案此前已经原一、二审法院审理并作出实体判决，后因级别管辖的问题本院指令该院再审，本案唐家村七、八组的诉请及各方当事人均与原一、二审完全相同，对其主体资格原一、二审中已审查。另外，根据《最高人民法院》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”，农村集体经济组织或村民委员会对涉及农村集体土地的行政行为不起诉时，赋予具有代表性的农民以集体经济组织名义提起诉讼的权利。本案中，唐家村七、八组提交的村民会议记录中有村组户代表34人签字（其中10人委托他人代签），已超过半数，其作为涉案土地的所有权人，经过半数村民同意有权对宁远县人民政府针对涉案土地作出的涉案村（居）民商用地批准书不服提起诉讼。李群珍虽然对唐家村七、八组村民会议记录及诉讼代表人推荐书中村民签名的真实性存在质疑，但李群珍提交的证明无经办人签字、花名册未加盖公章，不符合证据形式要件；其提交的视频资料系证人证言，但证人身份无法确认且证人未出庭，亦无法证实其证明目的。综上，李群珍未能提供相应证据证实其主张，亦未向本院申请笔迹鉴定，因举证不能，其该主张不能成立，本院不予支持。二、关于涉案村（居）民商用地批准书是否应当撤销的问题。宅基地使用权是集体经济组织成员享有的权利，与特定的身份关系相联系，非集体经济成员无权取得或变相取得。涉案土地为唐家村七、八组集体所有，李群珍属唐家村四组村民，虽与唐家村七、八组同属一行政村，但并不属于同一集体经济组织。虽然唐家村七、八组与李陶社因债务关系就包括涉案土地在内的“矮岭山”荒地签订了土地买卖合同，但该土地买卖合同违反了国家关于集体土地不能买卖的法律强制性规定。李陶社虽然已实际占用控制了涉案土地，但因其没有取得涉案土地的使用权，无权将涉案土地使用权转让给他人。由此可以认定，宁远县人民政府为李群珍颁发涉案村（居）民商用地批准书时没有审查其土地来源的合法性。因涉案村（居）民商用地批准书已超过建设期限，撤销已无实际意义，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的……”之规定，确认涉案村（居）民商用地批准书违法。综上，依照《最高人民法院》第三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，判决确认涉案村（居）民商用地批准书违法。一审案件受理费人民币50元，由宁远县人民政府负担。李群珍不服一审判决，提起上诉称：1.唐家村七、八组部分村民以村民小组的名义起诉，未召开三分之二以上18周岁以上的村民或三分之二以上的户参加的村民会议，并经到会人员过半数的同意，不符合法律规定，不具有原告主体资格。2.唐家村七、八组早已丧失了对涉案土地的使用权，无权现身法院主张权利。3.原审判决认定事实错误，主要证据不足，混淆了民事法律关系和行政法律关系的事实，忽略了土地流转抵债的客观事实。李陶社与李群珍签订的《土地转让协议》已被生效判决认定为有效并判决李陶社协助办理村（居）民商用地批准书，且与其一样购买了宅基地并建好房的村民有十余人，唐家村七、八组却没有任何异议。关于李群珍宅基地的权属来源已在其与李陶社宅基地使用权纠纷一案中查清楚，本案判决同已生效民事判决冲突，将激化矛盾，后患无穷。无人主张唐家村七、八组与李陶社签订的《月江湾村出卖山、田、土合同》无效，故《月江湾村出卖山、田、土合同》的效力问题不是本案的审理范围。4.原判适用行政诉讼法第七十四条第二款第一项规定全面否定涉案村（居）民商用地批准书效力并确认违法，是适用法律错误。请求，1.撤销一审判决，驳回唐家村七、八组的诉讼请求；2.维持涉案村（居）民商用地批准书。唐家村七、八组答辩称：1.其提供了村民会议记录证明半数以上村民同意起诉，具有原告主体资格。2.根据土地管理法的相关规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设；农村村民使用本集体经济组织以外的集体土地建住宅的，应依法办理征地手续。合同法规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效，那么其即使将涉案土地出卖，也仍享有涉案土地的所有权和使用权。3.人民法院在审理案件中应当主动对合同效力进行审查。其未对李群珍以外的十多户用地起诉撤销村（居）民商住用地批准书，根据不告不理原则，一审只对其诉请进行处理符合法律规定。4.虽然李陶社与李群珍签订的《土地转让协议》已被生效判决认定为有效并判决李陶社协助办理村（居）民商用地批准书，但本案审查的是政府颁证行为，民事判决和行政判决的审查对象完全不同，二者并不冲突。5.李群珍不是唐家村七、八组集体经济组织成员，无权在唐家村七、八组的土地上申请宅基地，且李群珍未在规定的期限内建设，涉案村（居）民商用地批准书已失效。综上所述，原判认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，判决结果客观公正，请求依法驳回上诉，维持原判。当事人一审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院，经审查，一审法院采信的证据可以作为认定案件事实的依据。本院二审对一审查明的事实予以确认。另查明，2016年7月5日，宁远县人民法院作出（2016）湘1126民初105号民事判决，认为该案实质是宅基地使用权纠纷，李群珍系宁远县冷水镇唐家村（现宁远县东溪街道办事处唐家村）村民，无宅基地，可以向唐家村村民委员会申请宅基地。涉案土地系唐家村七、八组的土地，李群珍作为集体经济组织成员，向唐家村村民委员会提出申请，经乡镇人民政府审核，报县级人民政府批准，可以在涉案土地取得宅基地。现涉案土地在李陶社占有控制下，李陶社与李群珍签订了《土地转让协议》，该协议是双方当事人的真实意思表示，并得到了唐家村村民委员会的认可，应为有效合同。李群珍依约向李陶社支付了大部分价款，履行了合同的主要义务，余款2万元约定办理建房手续时付清，故李群珍已按协议履行了合同，李陶社应协助李群珍办理建房用地手续。遂判决由李陶社在判决发生法律效力后十日内协助李群珍办理村（居）民商用地批准书。2016年10月22日，永州市中级人民法院作出（2016）湘11民终1522号民事判决，认为李群珍申请的宅基地虽已被唐家村七、八组用于抵李陶社的工程款，但李群珍受让宅基地时支付了相应的对价，李陶社的工程款已得到实现，李群珍受让该宅基地使得土地的权属仍然保留在唐家村，并未损害村集体经济组织的权益。因此，李陶社应协助李群珍办理村（居）民商用地批准书。遂判决驳回上诉，维持原判。二审还查明，涉案村（居）民商用地批准书上载明，“建设用地年限是2016年1月22日至2017年1月22日、发证日期2016年1月22日”，发放给李群珍的时间是2017年1月2日。本院认为，《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》第二条第(五)款、第（六）款规定，严格宅基地申请条件，坚决贯彻“一户一宅”的法律规定；规范农村宅基地申请报批程序，农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布，公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。经批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审核结果张榜公布。各方当事人对宁远县人民政府为李群珍颁发涉案村（居）民商用地批准书程序合法均无异议。结合各方诉辩理由，本案的争议焦点有二，一是本案原告是否适格，即唐家村七、八组部分村民是否符合以村民小组的名义起诉的条件；二是涉案村（居）民商用地批准书是否合法。现分述如下：一、关于本案原告是否适格的问题。本案此前已经原一、二审法院审理并作出实体判决，后因级别管辖错误，本院再审驳回了唐家村七、八组的起诉。唐家村七、八组再次到法院起诉本案，故本案唐家村七、八组的诉请及各方当事人均与原一、二审完全相同，唐家村七、八组的主体资格问题原一、二审中已审查。李群珍虽然对唐家村七、八组村民会议记录及诉讼代表人推荐书中村民签名的真实性存在质疑，但李群珍提交的证明无经办人签字、花名册未加盖公章，不符合证据形式要件；提交的视频资料系证人证言，但证人身份无法确认且证人未出庭，亦无法证实其证明目的。故李群珍未能提供相应证据证实其主张，对其该点上诉理由本院不予支持。二、关于涉案村（居）民商用地批准书是否合法的问题。根据土地管理法的相关规定，集体土地转为建设用地有严格手续，宅基地申请限于本集体经济组织成员之间，因此唐家村七、八组将土地使用权用于抵李陶社建设祠堂的工程款是违法的，李陶社也无权进一步处分土地。但从本案案情看，李群珍取得涉案宅基地的过程虽然表面看是从李陶社处受让而来，但是因唐家村七、八组与李陶社签订的《月江湾村出卖山、田、土合同》和李陶社与李群珍签订的《土地转让协议》均是无效合同，故李群珍受让涉案宅基地时支付给李陶社的对价实质是抵唐家村七、八组建设祠堂的工程款，即意味着唐家村七、八组同意将土地有偿给李群珍使用。李群珍作为唐家村四组村民，离婚后在本村无宅基地，符合向村委会申请宅基地的条件，且李群珍取得涉案宅基地使用权后，土地的所有权仍然保留在唐家村，并未损害唐家村七、八组村集体经济组织的权益。2016年10月22日，永州市中级人民法院作出（2016）湘11民终1522号民事判决，认定李群珍合法取得涉案宅基地使用权，李陶社应协助李群珍办理村（居）民商用地批准书。2017年1月2日，宁远县人民政府为李群珍颁发涉案村（居）民商用地批准书，已尽到了审查土地来源合法的义务。虽在李群珍《宁远县村民建房用地申请呈报表》村民小组意见栏上签名的是唐家村四组的组长“唐才胜”，而不是唐家村七、八组组长，存在程序上的轻微瑕疵，但对唐家村七、八组权利义务不产生实质影响。故涉案村（居）民商用地批准书合法。需要指出的是，虽然唐家村七、八组诉的是宁远县人民政府给李群珍颁发的涉案村（居）民商用地批准书，因涉案村（居）民商用地批准书批准建房使用的土地存在宅基地使用权纠纷，（2016）湘11民终1522号民事判决已对李群珍土地来源是否合法的问题进行了审理并判决。故一审对该问题重复审查并作出与已生效民事判决相反的结论，显然既超出了本案的审理范围也结论明显错误。综上，李群珍的上诉理由成立，一审判决认定事实清楚，但适用法律、法规不正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销永州市中级人民法院（2019）湘11行初116号行政判决；二、驳回被上诉人宁远县东溪街道办事处唐家村第七村民小组、被上诉人宁远县东溪街道办事处唐家村第八村民小组的诉讼请求。本案一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人宁远县东溪街道办事处唐家村第七村民小组、被上诉人宁远县东溪街道办事处唐家村第八村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  戴远志审判员  钟玺波审判员  曾昊锋二〇一九年十一月二十七日书记员  刘博文