安徽省金寨县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖1524行初31号 原告：许宜宪，男，1964年2月12日生，汉族，农民，住安徽省金寨县。 委托诉讼代理人：刘晴晴，安徽金亚太（长丰）律师事务所律师。 被告：金寨县铁冲乡人民政府，住所地安徽省金寨县铁冲乡,统一社会信用代码113414260032402965。 法定代表人:许长洲,该乡乡长。 委托诉讼代理人：黄守锋，金寨县天堂寨法律服务所法律工作者。 被告金寨县人民政府，住所地安徽省金寨县梅山镇江店新城区。 法定代表人：汪冬，该县县长。 委托诉讼代理人：李勇明，金寨县司法局公职律师。 委托诉讼代理人：王智勇，安徽远宏律师事务所律师。 原告许宜宪因要求确认被告金寨县铁冲乡人民政府（以下简称铁冲乡政府）2019年在原告林地上修路行为违法及撤销金寨县人民政府（以下简称金寨县政府）行政复议决定一案，于2019年9月3日向本院提起行政诉讼。本院于当月4日立案后，于次日向被告铁冲乡政府、金寨县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月22日公开开庭进行了审理。原告许宜宪及其委托诉讼代理人刘晴晴、被告铁冲乡政府乡长许长洲及其委托诉讼代理人黄守锋、被告金寨县政府副县长朱宽江及其委托诉讼代理人李勇明、王智勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 铁冲乡政府根据金寨县2018-2019年度农村公路扩面延伸工程建设计划要求，于2019年3月实施修建铁冲乡千冲水泥路工程。原告许宜宪因要求确认铁冲乡政府在其林地上修路行为违法并予以撤销，向被告金寨县政府申请行政复议，被告金寨县政府于2019年8月29日作出金政复决[2019]5号行政复议决定书，维持铁冲乡政府修建千冲水泥路的行为。 许宜宪诉称，其系铁冲乡高畈村柏湾组林地使用权人，因“四好公路”政策，铁冲乡政府于2019年4月底在其林地上修路，事先没有通知、告示，其也没有收到过任何征地文件，更没有任何征地补偿。其认为铁冲乡政府的强占修路行为严重违法，向金寨县政府申请行政复议，但金寨县政府作出的复议决定维持了铁冲乡政府修建水泥路的行为，其严重不服。理由为：一、金寨县政府认为铁冲乡政府修建道路时，占用原告的林地是经过允许、调换和补偿，与事实不符，其自2010年3月25日拿到《林权证》，至今未曾更换过，其也没有与任何人签订过文件及补偿协议，该林地至今仍属于其使用。二、铁冲乡政府在林地上修水泥路，属于变更土地性质，并未得到相关单位的批准。根据土地管理法及土地管理法实施条例的相关规定，土地性质由农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。但二被告未能向其出示相关批准文件，也未向其作出合理解释，更没有告知其征地行为、补偿措施以及救济途径。故请求：一、撤销金寨县政府金政复决[2019]5号《行政复议决定书》；二、判令铁冲乡政府在原告林地上修路行为违法并予以撤销。 许宜宪向本院提交以下证据并在庭审中出示：1.行政复议申请书，证明其于2019年7月2日向金寨县政府申请行政复议，请求确认铁冲乡政府的修路行为违法并予以撤销；2.金政复决[2019]5号《行政复议决定书》，证明金寨县政府于2019年9月3日向其送达了《行政复议决定书》，确认了铁冲乡政府的修路行为并予以维持；3.林权证，证明铁冲乡政府修路所占用土地为其享有使用权的林地。 铁冲乡政府辩称，其经过许宜宪林地修路经相关部门审批，行为合法；金寨县政府作出的金政复决[2019]5号《行政复议决定书》事实清楚、证据确凿、程序合法，应予以维持。理由为：1.2010年千冲组修建经过许宜宪林地的道路经林业主管部门批准，将林地改为建设用地，林地发包方村发委员会已同意，至此，许宜宪的承包（修路使用的部分）经营林地的权利义务已终止；2019年其在该林地道路上铺设水泥路面，许宜宪提出对林地的赔偿，显然已超过诉讼时效；2.其对该路面的提升是经过行政审批和相关部门许可的合法施工；3.其2019年在该林地道路上铺设水泥路面，未超出2010年建设该林地道路之外即未占用许宜宪的林地。 铁冲乡政府向本院提交以下证据并在庭审中出示：1-4.高畈村委会《关于新修村组道路占用林地的申请报告》、铁冲乡政府《关于同意高畈村八斗等组占用林地修建公路的批复》、高畈村委会《使用林地申请表》、金寨县林业局林审知(2010)48号文件，证明修建千冲组林区道路占地经过审批；5-8.千冲组修公路占用许宜德可耕田兑换协议书、徐宜德收条、千冲组修公路占用许宜德可耕田的兑换协议书、兑换地块示意图，证明千冲组2010年和2011年修公路占用许宜宪的可耕田已经补偿到位，占用山场无协议，说明许宜宪已明确放弃补偿要求；9-10.千冲组级公路经过许宜德山场土路示意图、千冲组铺水泥路前、后原机耕路土路照片、光盘，证明原经过许宜宪山场的土路较宽，现铺水泥路未超出原土路路基，未对许宜宪构成侵权；11-13.县交通局、财政局、扶贫开发局《金交(2018)105号文件》、金寨县农村公路延伸建设资金表、金寨县政府“金政(2019)16号”文件，证明千冲组级公路是县级有关单位批准实施硬化的工程；14-16.建设工程招标投标中标通知书、建设工程施工合同、施工许可证，证明千冲组级公路经过正规招投标程序，对外发包并施工；17.行政复议决定书(金政复决[2019]5号)，证明铁冲乡政府修建千冲水泥路行为合法。 金寨县政府辩称，其按照行政复议法及实施条例等规定，其作出的金政复决[2019]5号《行政复议决定书》认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，依法应予以维持；原告的诉讼请求无事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。理由为：一、其作出的《行政复议决定书》程序合法，许宜宪向其提交行政复议申请后，其按照行政复议程序依法进行了审理，并确认铁冲乡政府修建千冲水泥路事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法，从而维持了铁冲乡政府修建千冲水泥路的行为，并依法送达了《行政复议决定书》；二、铁冲乡政府按照相关要求修建千冲水泥路，施工经过了金寨县行政审批局批准，通过招标与施工方签订了施工合同，施工手续合法，铁冲乡政府修建千冲水泥路的行为依法应予维持；三、2019年铁冲乡政府实施民生工程修建千冲水泥路，是在已建成并使用多年的林区道路上铺设水泥路面，没有占用原告的林地，没有改变土地性质，无须得到批准，修路行为符合法律法规规定，依法应予维持。 金寨县政府在举证期限内向本院提交了证明其程序合法性的如下证据及依据材料并在庭审中出示：1-16同铁冲乡政府提交的证据1-16.证明①2010年修建千冲等组林区道路占地履行了审批手续；②经协商，千冲组2010年和2011年修建林区道路占用许宜德的可耕田已经补偿、调换到位；③2019年铺设千冲水泥路，是在已建成并使用多年的林区道路上实施民生工程，没有违法占用原告使用的林地，没有侵害其林地使用权，且依法办理了施工手续。17-20.原告行政复议申请、提出答复通知书及送达回证、铁冲乡政府行政复议答复书、行政复议决定书及送达回证，证明金寨县人民政府作出金政复决(2019)5号《行政复议决定书》程序合法。21-26.王大安询问笔录两份、张西强询问笔录、彭善兴询问笔录、余启福询问笔录两份、余启兵询问笔录三份、许宜安询问笔录，证明2010、2011年，经易先学、王大安、杨朝功、余启福等人做协调工作，对修路占用许宜德6位兄弟使用的林地，许宜德6位兄弟及其家属口头放弃占地补偿，但要求千冲组无偿将通往许宜德兄弟老家房屋的小路修成机耕路，千冲组同意了许宜德兄弟6人的要求，并履行了上述商定事项，后林区道路顺利建成。 经庭审质证，铁冲乡政府对许宜宪提供的证据质证意见为：证据1-2三性无异议，证明目的有异议；证据3林权证是县政府2010年修路前颁发的，没有变更，并不能代表原告没有放弃修路赔偿；县林业局批准高畈村修路是事实。 金寨县政府对许宜宪提供的证据质证意见与铁冲乡政府的质证意见相同。 许宜宪对铁冲乡政府提供的证据质证意见为：证据1的报告提到要求修建机耕路；证据2的批复提到占用林地修建公路，高畈村使用林地申请表中修建的是林区道路，铁冲乡政府答辩中同意修建的是机耕路而不是林区道路，四份证据中提到的这几条路性质是不一样的，请被告解释一下这几条路的性质。证据5-8.这四份证据都是与许宜德有关联，而不是原告，与本案没有关联性，没有与原告签订任何补偿协议；证据9-10.恰恰证明2015-2019年，被告一直在占用原告的土地，2019年修路并没有经过审批；证据11-13.与本案没有关联性；证据14-16与本案没有关联性，建筑公司没有经过原告同意修路是非法占用原告土地；证据17.原告对复议书不服才提起诉讼，不能达到证据目的。 金寨县政府对铁冲乡政府提供的证据无异议。 许宜宪对金寨县政府提供的证据质证意见为：关于许宜德的补偿与调换协议，与原告无关，与本案没有关联性；询问笔录是在刑事侦查卷宗里的内容，不知被告怎么得到的，来源不合法，笔录中当事人确实提到没有补偿而不是口头放弃补偿，如果他们口头放弃补偿，为什么不签订书面协议，为什么不更换林权证，这份证据不能达到证明目的；行政复议法相关机关可以调取相关材料，但并不包括刑事卷宗，刑事案件并没有开庭，也没有判决，因此刑事卷宗是绝对保密的，笔录中村民口头作证具体行政行为是合法的，这是很荒谬的，行政行为为什么需要公民来说明；关于占用林地审批管理办法中，铁冲乡政府、金寨县政府包括修路主体高畈村委会都不是森林经营单位，没有赋予他们作为单位的权利，被告适用法律错误。应该适用森林法实施条例第十六条。这也是为什么原告一直强调机耕路、林区道路性质不一样。原告认为被告适用的条例违反了原告的相关权利，是不合法的。 铁冲乡政府对金寨县政府提供的证据无异议。 本院认为，原、被告提供的证据均具有真实性、合法性、关联性，对其证明力均予以认定。 根据确认的证据及当事人陈述，本院确认事实如下： 2010年春，铁冲乡高畈村千冲组群众多次向村里要求修建连接柏湾组机耕路。2010年8月高畈村委会就修通涉及该村八斗、丁沟、滚沟、千冲四个居民组的机耕路，需占用林地事宜向铁冲乡政府和金寨县林业局提出申请，铁冲乡政府于当年9月1日作出《关于同意高畈村八斗等组占用林地修建公路的批复》，金寨县林业局于9月3日作出林审知(2010)48号《金寨县林业局行政审批通知书》，同意高畈村占用3.6公顷（长8000米，宽4.5米）林地修建林区道路。为使该林区道路与柏湾组已建成的机耕路相连，需占用柏湾组许宜德承包的0.4亩水田，以及许宜德、许宜后、许宜国、许宜宪、许宜开、许宜兵等六人承包的山场(宽约5米，直线距离长约316米)。为顺利推进该林区道路建设，经铁冲乡原水店村(现并于高畈村)书记杨朝功、易先学、高畈村书记王大安、主任彭宗国(已去世)、千冲组余启福等人与许宜德等六位兄弟或家属协商：占用许宜德的0.4亩水田从千冲组调换，双方签订书面协议；修路占用的许宜德兄弟六人使用的林地，许宜德六位兄弟或家属口头放弃占地补偿，但要求千冲组无偿将主路通往许宜德兄弟六人老家房屋的小路修成机耕路，千冲组同意了许宜德等兄弟的要求，并履行了上述商定事项，之后该林区道路顺利建成。2018年铁冲乡对高畈村柏湾组机耕路铺设了水泥路面。2018年6月15日金寨县交通运输局、财政局和扶贫移民开发局联合印发通知，为大力推进“四好农村路”建设，要求各乡镇在2019年6月底完成金寨县2018-2019年度农村公路扩面延伸工程建设计划，铁冲千冲组水泥路位列其中，该项目工程里程4907米，路面宽度3.5米，受益户数176户。2019年3月12日，金寨腾达市政工程有限公司（以下简称腾达公司）被确定为“高畈村千冲水泥路工程”中标单位。同日铁冲乡政府与腾达公司签订千冲水泥路工程施工合同，双方约定工期90日(2019年3月12日至2019年6月12日)。3月14日金寨县行政审批局作出JZJTGL2019-08号《安徽省金寨县交通基本建设工程施工许可证》，准予千冲水泥路工程施工。现该水泥路面铺设工程已全部完工。2019年7月3日，许宜宪、许宜国向金寨县政府申请行政复议，要求确认铁冲乡政府在其林地上修路行为违法并予以撤销。金寨县政府于2019年8月29日作出行政复议决定，维持铁冲乡政府修建千冲水泥路的行为。 庭审中，许宜宪变更诉讼请求第二项为：确认铁冲乡政府2019年的修路行为违法，并要求补偿。 本案的争议焦点为：铁冲乡政府2019年实施的铺设千冲水泥路面的行为是否违法。 本院认为，修建铁冲千冲水泥路是一项惠及多人的民生工程。铁冲乡政府作为基层人民政府，为落实“四好农村路”建设要求，于2019年组织实施该工程，其主体合法；铁冲乡政府在实施该工程之前，进行了招标，并与承建单位签订了《建设工程施工合同》，办理了交通基本建设施工许可证，施工程序合法；审查报批、发布征收土地方案公告、征地补偿等属于征收土地程序，铁冲乡政府2019年所铺设的千冲水泥路面经过许宜宪林地路段并未超出原路基范围，无需再经过相关征收程序；许宜宪所主张的铁冲乡政府强占修路行为严重违法，与事实不符，对其要求判令铁冲乡政府在其林地上修路行为违法的诉请，不予支持。金寨县政府在复议期间依法对铁冲乡政府2019年修建千冲水泥路的行为进行了审查，并在法定期间内作出了复议决定，该复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，许宜宪关于撤销金寨县政府金政复决字（2019）5号《行政复议决定书》的诉请，理由不能成立，本院亦不予支持。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告许宜宪的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告许宜宪负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省六安市中级人民法院。 审 判 长  汪 伟 审 判 员  李冠萍 人民陪审员  杜明涛 二〇一九年十一月十三日 书 记 员  黄新华 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。