内蒙古自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2019）内行终303号上诉人(一审被告)：包头市青山区人民政府。法定代表人：胡荣，区长。委托诉讼代理人：殷伟杰，包头市青山区司法局局长。委托诉讼代理人：苏文辉，内蒙古天祺律师事务所律师。被上诉人(一审原告)：包头市金三月食品有限责任公司。法定代表人：何祖荣，总经理。委托诉讼代理人：纪召兵，北京诚略律师事务所律师。上诉人包头市青山区人民政府（以下简称青山区政府）因与被上诉人包头市金三月食品有限责任公司（以下简称金三月公司）履行补偿安置职责一案，不服内蒙古自治区包头市中级人民法院（2019）内02行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人青山区政府的委托诉讼代理人苏文辉、殷伟杰，被上诉人金三月公司的法定代表人何祖荣及委托诉讼代理人纪召兵，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明，金三月公司为一人有限责任公司,法定代表人为何祖荣。何祖荣于2006年与包头市九原区兴胜镇二相公村村民委员会签订了土地转让及补偿协议书,取得了用于建设金三月公司的土地。2010年9月13日青山区政府与兴胜镇二相公村委会签订了征地协议书,约定包头市殡仪馆征收集体所有土地作为包头市殡仪馆搬迁项目用地,征地面积为778.58亩,征收集体土地补偿费、安置补助费共计1012.15万元。金三月公司位于青山区政府征收土地范围内,兴胜镇二相公村村委会已经领取了包括金三月公司所使用土地在内的被征收土地补偿款。但金三月公司与青山区政府就地上物及附属设施未达成补偿安置协议。2012年12月26日内蒙古自治区人民政府作出内政土发(2012)963号关于青山区人民政府2012年第十六批次城市建设用地的批复,同意青山区政府将兴胜镇二相公村集体农用地(耕地)24.9545公顷、建设用地0.4495公顷、未利用地16.5014公顷征收为国有,并将农用地和未利用地转为建设用地。该批复明确当地政府要严格依法履行征收土地转批后实施程序,按照征收土地方案及时兑现补偿费用,落实安置措施,切实安排好被征地农牧民的生产和生活,保障原有生活水平不降低,长远生计有保障,维护社会稳定。征地补偿不落实,不得强行使用被征土地。同日,青山区政府作出征收土地方案公告。包头市国土资源局青山分局作出了征地补偿安置方案公告。经过现场勘查,金三月公司取得土地中的部分土地已被殡仪馆项目建设所占用。另青山区政府与兴胜镇二相公村委会签订征地协议书中的征地面积与内蒙古自治区人民政府同意青山区政府城市建设用地批复中的征地面积相同。包头市青山区兴胜镇二相公村村民委员会诉何祖荣确认土地转让及补偿协议书无效一案,包头市青山区人民法院作出(2013)包青民乌初字第8号民事判决书,判决一、包头市青山区兴胜镇二相公村村民委员会与何祖荣签订的土地转让及补偿协议书无效;二、驳回包头市青山区兴胜镇二相公村村民委员会的其他诉讼请求。何祖荣不服,向包头市中级人民法院提起上诉,包头市中级人民法院作出(2014)包民二终字第17号民事判决书,判决一、确认何祖荣与青山区兴胜镇二相公村村民委员会签订的土地转让及补偿协议书中关于转让土地以及该土地补偿款归何祖荣的约定无效;二、确认何祖荣与青山区兴胜镇二相公村村民委员会签订的土地转让及补偿协议书中关于何祖荣投入的食品厂,包括建厂房及相应的设施及地上物的赔偿或补偿款的约定有效。2018年9月14日，金三月公司以EMS方式向青山区政府申请对其予以征收安置补偿。青山区政府未予答复。金三月公司于2019年1月4日向一审法院提起行政诉讼,请求:1.确认青山区政府对金三月公司房屋征收补偿申请书未予答复的行政不作为行为违法;2.责令青山区政府依法履行对金三月公司的征收补偿安置职责;3.诉讼费由青山区政府承担。庭审中,金三月公司申请撤回第1项诉讼请求。一审法院认为,针对本案的争议焦点阐释如下:一、关于金三月公司的起诉是否超过起诉期限的问题:本案金三月公司的诉讼请求为要求青山区政府履行征收补偿安置职责。履行补偿安置职责属于青山区政府依职权履行的法定职责,该职责不能因其怠于履行而消灭,且金三月公司法定代表人何祖荣于2018年9月14日向青山区政府申请对其予以征收补偿安置，青山区政府亦认可其收到了该申请。因此,青山区政府认为金三月公司的起诉已经超过起诉期限的理由不能成立,一审法院不予支持。二、关于青山区政府是否应当履行对金三月公司安置补偿职责的问题:1.金三月公司申请青山区政府对其履行安置补偿是否具有实体法上的请求权根据本案查明的事实,能够证明金三月公司所使用的土地及地上物在青山区政府确定的征收范围内,青山区政府亦认可其对包括金三月公司所使用土地在内的××区的集体土地实施了征收。《物权法》第四十二条第二款规定,“征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。”《土地管理法》第四十七条对此亦有相关规定。根据上述法律规定,被征收土地上的附着物应当给予补偿。据此,金三月公司具有请求青山区政府履行对其进行安置补偿的权利。同理,金三月公司对青山区政府不履行安置补偿职责具有提起诉讼的权利。青山区政府认为金三月公司取得土地及地上物是否合法尚未经过有关机关认定,不具有诉权的理由不能成立。2.青山区政府是否负有履行补偿安置义务的法定职责金三月公司享有安置补偿权利所对应的是青山区政府征地行为而产生的作为义务。青山区政府亦认可在征收金三月公司所使用的土地后,与金三月公司协商过补偿事宜,但未能与金三月公司达成协议。而且青山区政府并未对当时的征收范围做变更,金三月公司仍在青山区政府的征收范围内。因此,青山区政府对金三月公司作出安置补偿行为的作为义务仍然存在。另外,经一审法院现场调查核实,金三月公司使用的部分土地已被殡仪馆项目建设所占用,造成金三月公司的沉淀池、上下水管等附属设施灭失。青山区政府虽然未对金三月公司的房屋进行拆除,但金三月公司的房屋已被青山区政府征收土地所建设的包头市殡仪馆项目包围,断水断电行为亦造成金三月公司无法生产经营,对金三月公司造成了实质影响。青山区政府在对包括金三月公司使用的土地进行补偿的情况下,却未对地上物进行补偿亦不符合常理。青山区政府提出其不履行安置补偿职责的理由为只是对土地征收,并不对房屋征收,以及距离征收时间太长,并没有相应补偿资金并不是法律所规定或认可的不履行安置补偿职责的理由。综上,青山区政府不履行对金三月公司安置补偿职责缺乏事实及法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，一审法院判决:责令包头市青山区人民政府于本判决生效之日起六个月内履行对包头市金三月食品有限责任公司安置补偿职责。案件受理费50元，由包头市青山区人民政府负担。青山区政府上诉称，一、一审法院认定青山区政府未履行法定职责属事实认定不清。金三月公司的房屋起初位于包头市殡仪馆项目范围内,由包头市殡仪馆负责拆迁补偿工作,因何祖荣要求过高未达成一致意见，后包头市殡仪馆在办理土地手续过程中,将金三月公司所占地剔除。此后,何祖荣拒绝合理协商,不断上访,其真实目的并不在于促使相关机关和部门依法履行职责,而是借信访答复、行政诉讼的压力,实现漫天要价的目的。青山区政府严格按照《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律、法规的补偿标准及依据进行土地征收工作，依法行政。青山区政府各级部门领导班子自始高度重视包头市殡仪馆项目征拆工作,数次组织殡仪馆与金三月公司召开协调会,依法选定评估机构对金三月公司进行评估,出于保护何祖荣的合法权益,结合何祖荣的实际情况给予其法律允许范围内的照顾，合理行政。二、一审法院认定金三月公司部分土地被殡仪馆项目建设占用、造成其附属设施灭失等证据不足。据青山区兴胜镇二相公村村民证实,所谓被殡仪馆项目建设占用的土地,均属于殡仪馆建设项目用地。三、一审法院判决法律适用错误,因果关系倒置。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条规定:原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责。青山区各级人民政府及有关部门一直在积极尽职履责,并非违法拒绝履行,何祖荣的补偿标准、价格等于法无据，不应支持。四、金三月公司诉请已过起诉时效,应当驳回起诉。2012年12月殡仪馆与金三月公司协调会金三月公司单方面毁约,其于2018年起诉已超过了起诉期限。综上，请求依法撤销一审判决，本案一二审诉讼费用由金三月公司承担。金三月公司答辩称，一、因包头市殡仪馆项目建设，青山区政府对金山月公司的厂房及用地实施征收。金三月公司部分附属设施已被拆除且停水停电，早已不能正常生产经营。但至今没有与政府达成征收补偿安置协议，没有获得任何补偿。青山区政府作为征收主体，没有根据《土地管理法》以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》等文件规定履行法定征收程序，并给予金三月公司补偿安置。二、根据法律规定，有征收必有补偿。履行征收补偿安置职责是青山区政府的法定职责，不会因懈怠而消灭，故本案没有超过起诉期限。一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确。本院二审查明的事实与一审认定的事实一致，依法予以确认。本院认为，本案二审的争议焦点是：一、青山区政府应否履行对金三月公司的安置补偿职责；二、本案是否已过起诉期限。关于青山区政府应否履行对金三月公司的安置补偿职责的问题。一审时法院调取了青山区兴胜镇人民政府的征地情况汇报及青山区政府与二相公村委会签订的征地补偿协议，青山区政府在质证时认可征地的地片确实包括金山月公司。一审法院经现场勘查，认定征地建设项目已经占用了金山月公司使用的部分土地。青山区政府上诉主张征地范围不包括金山月公司，与其一审陈述相悖，且在法律规定的举证期限内未提交任何证据证明，对其该项主张本院不予支持。依据《中华人民共和国物权法》第四十二条以及《中华人民共和国土地管理法》第四十七条之规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用。青山区政府征收了金山月公司所占用的土地，应对金山月公司地上附着物予以补偿。青山区政府上诉主张其一直在积极履行，但双方至今未达成补偿协议，青山区政府亦未依法作出补偿决定，一审法院判决其履行安置补偿职责并无不当。关于本案是否已过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定：公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十六条规定：公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。根据上述法律和司法解释规定，除法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的之外，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以在两个月的履责期限届满之日起六个月内提起诉讼。行政机关没有履行法定职责，且没有作出处理决定的，其履责义务呈持续存在状态，不因为超过起诉期限而免除。本案中，2018年9月14日，金山月公司向青山区政府提出书面申请对其予以征收安置补偿，青山区政府未予答复，金山月公司于2019年1月4日提起行政诉讼未过起诉期限。青山区政府该项上诉主张不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由包头市青山区人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 孙晓磊审 判 员 彭振华审 判 员 常 青二〇一九年十一月十九日法官助理 温俊清书 记 员 祝 蕾