海南省高级人民法院   行政裁定书   （2019）琼行申161号   再审申请人（一审原告、二审上诉人）盛建芳，女，1959年6月17日出生，汉族，住浙江省福州市。   委托诉讼代理人蒋子冬，北京创为律师事务所律师。   委托诉讼代理人李胜欣，北京创为律师事务所律师。   被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省三亚市天涯区综合行政执法局。住所地三亚市天涯区凤凰路319号。   法定代表人杨华，该局局长。   委托诉讼代理人张梅花，该局工作人员。   委托诉讼代理人侯孝发，海南同玺律师事务所律师。   被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省三亚市天涯区人民政府。住所地三亚市天涯区凤凰路319号。   法定代表人陈积明，该区区长。   委托诉讼代理人杨志远，该区政府工作人员。   委托诉讼代理人李安，海南同玺律师事务所律师。   一审第三人海南省三亚市天涯区羊栏明德小学。住所地三亚市天涯区羊栏村民委员会。   法定代表人林帅，该小学校长。   再审申请人盛建芳因其诉被申请人海南省三亚市天涯区综合行政执法局（以下简称天涯区执法局）、海南省三亚市天涯区人民政府（以下简称天涯区政府）及一审第三人海南省三亚市天涯区羊栏明德小学（以下简称明德小学）建设规划行政处罚及行政复议一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2019）琼02行终60号行政判决，向本院申请再审，本院立案后，依法组成合议庭进行了审查。本案现已审查终结。   本案被诉行政行为：2018年7月3日，天涯区执法局对明德小学作出并送达天综执（二大队）罚决字〔2018〕第130号《行政处罚决定书》（以下简称130号处罚决定），以明德小学未取得建设工程规划许可证，在三亚市天涯区羊栏村民委员会明德小学擅自建设一栋五层框架结构楼房（以下简称涉案房屋）为由，责令明德小学自该决定书送达之日起3日内自行拆除上述违法建筑物。盛建芳对该处罚决定不服，向天涯区政府申请行政复议。2018年8月15日，天涯区政府作出天府复决字〔2018〕36号《行政复议决定书》（以下简称36号复议决定），决定维持天涯区执法局作出的130号处罚决定。   盛建芳申请再审称，1.二审判决认定事实的主要证据不足，天涯区执法局的处罚对象错误。行政处罚决定针对的行政相对人应当是再审申请人，而非明德小学。首先，一、二审法院均查明涉案房屋为明德小学为解决校内教职工住房难的问题而集资兴建的，明德小学为涉案房屋的建设单位，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条认定行政处罚的对象为明德小学，而非再审申请人。在本案中，明德小学组织当时在校教职工出资兴建涉案房屋，且房屋修建竣工之后在第一时间将涉案房屋分配给出资人。在此期间，明德小学从未以明德小学的名义出资修建房屋，更未实际占有涉案房屋。因此根据生活常识、逻辑思维，当时出资的在校教职工因出资建设的行为原始取得涉案房屋的所有权。其次，在校教职工将涉案房屋出售给再审申请人是不争的事实，且再审申请人一直居住在涉案房屋内。最高人民法院（2018）最高法行申2376号行政裁定认为：对于违法建筑已经建成多年并已出售的情况，由于行政机关实施强制拆除时已经产生了新的权利人，即除了违法建筑的建设者外还有违法建筑的实际居住、使用人。因此，行政机关对于违法建筑采取强制拆除的处理方式实际上直接影响的是购买该违法建筑并居住使用的利害关系人，对违法建筑原建设者的影响可能已经微乎其微了。在此情况下，行政机关在作出对违法建筑的处理时，必须考虑到直接受到该行政处理行为实际影响的利害关系人的正当权益。以上行政裁定书中阐述的情形和本案情形一致，涉案房屋在建成之后，即由明德小学分配给出资教职工，然后又由出资教职工出售给再审申请人，此时涉案房屋已经产生新的权利人。天涯区执法局作出要求拆除涉案房屋的行政处罚决定实际上直接影响的是购买涉案房屋并居住、使用的利害关系人，对涉案房屋原建设者的影响已经微乎其微了。在此情况下，天涯区执法局再处罚明德小学，显然已没有实际意义，也不符合法律规定运用于实践当中的精神、原则。因此，再审申请人应当为行政处罚的对象。最后，涉案房屋在修建之时享有国家优惠政策，具有一定的历史背景，并非是违法建筑。2.天涯区执法局作出行政处罚决定的程序违法，二审判决适用法律法规确有错误。首先，正如之前分析的，涉案房屋现在新的权利人为再审申请人，涉案房屋被拆除受到实际影响的是再审申请人，并非明德小学，也并非出售涉案房屋的明德小学的在校教职工。因此，再审申请人作为涉案房屋的新权利人，同时也是涉案房屋的实际居住人，应当享有涉及涉案房屋相关处理决定的知情权、陈述权和申辩权，这是行政法赋予利害关系人的正当程序权利。虽然天涯区执法局向明德小学送达了《接受调查询问通知书》和《行政处罚告知书》等一系列执法文书，但是其并没有向再审申请人送达任何法律执法文书。由此可以看出天涯区执法局在对涉案房屋作出处理的过程中并未保障再审申请人的知情权、陈述权和申辩权，严重违反了程序正当原则，也剥夺了行政法赋予再审申请人的程序正当权利，因此天涯区执法局执法程序不正当。而一、二审法院却认定天涯区执法局的执法程序合法，系适用法律错误。其次，虽然天涯区执法局向明德小学送达了相关执法文书，但是其并未严格按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定全面、公开、调查收集有关证据。其在调查阶段并未对涉案房屋的实际居住情况进行调查，没有明确具体每套房屋现在实际居住情况，对案件事实没有做到全面调查，直接认定涉案房屋的建设者为明德小学，行政处罚的对象为明德小学，显然未严格按照执法程序进行，导致事实认定不全、处罚对象错误的事实发生。再次，涉案房屋建于2008年，天涯区执法局作出行政处罚适用的是在2009年1月1日才实施的《海南省城乡规划条例》显然属适用法律错误。3.虽然从表面上看拆除违法建筑和土地征收没有太大关联性，但涉案房屋自建成至今已有十余年时间，在此期间，再审申请人并未受到过任何行政处罚，仅仅到三亚市三环路凤凰段（二期）项目建设在即时才将涉案房屋认定为违法建筑予以处理。况且三亚市天涯区项目服务中心发布的征收工作的告知在先，天涯区执法局作出的行政处罚决定书在后。由此可以看出此次行政处罚行为与征收有直接的关联性，天涯区执法局与天涯区政府的执法目的不正当。综上所述，再审申请人认为天涯区执法局作出的行政处罚决定处罚对象错误，法律适用错误。二审判决认定事实的主要证据不足，适用法律错误。现再审申请人为维护其合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条的规定申请再审。   天涯区执法局答辩称，二审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。1.涉案房屋位于三亚市城市总体规划内，且各方当事人对涉案房屋未取得建设工程规划许可证无异议。涉案房屋为违法建筑，事实清楚，证据确凿。由于该建筑存续至今，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，天涯区执法局对其处于持续状态的违法建设行为作出行政处罚，具有事实根据和法律依据。2.关于处罚对象的问题，因涉案房屋为违法建筑，且房屋为不动产，其所有权转移应以登记为要件。在再审申请人未取得房屋所有权登记证明的情况下，天涯区执法局将涉案房屋的建设方明德小学作为处罚对象并无不妥。3.从处罚程序上看，天涯区执法局在查处涉案违法建筑的过程中，已向明德小学送达一系列法律文书，要求其提供涉案房屋的相关审批材料，并告知了拟作出处罚的事实、理由、依据及其享有的陈述、申辩和要求听证的权利。因此，天涯区执法局的处罚程序合法。4.从法律适用上看，鉴于涉案房屋一直未取得建设工程规划许可证，其违反规划的事实状态始终存在，故天涯区执法局对其持续至今的违法建设行为进行查处，适用现行有效的《中华人民共和国城乡规划法》和《海南省城乡规划条例》并无不当。综上所述，二审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求法院依法予以维持，并驳回再审申请人的再审申请。   天涯区政府答辩称，1.天涯区执法局以明德小学为行政处罚对象认定事实清楚、证据确凿，一、二审法院认定事实证据充分。本案中，天涯区执法局作出130号处罚决定前认定处罚对象为明德小学的依据是《集资楼建筑承包合同书》《关于教职工集资建房参加资格、选房及楼层差价的规定》《授权委托证明书》《工程签证》等，上述材料充分证明，涉案房屋系明德小学作为建设单位组织建成、分配给有集资房资格的教职工，至于再审申请人出资购买涉案房屋属另一层民事法律关系，再审申请人可另行向出卖人提出主张，与天涯区执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》及《海南省城乡规划条例》的相关规定查处违法建设行为无关，因此再审申请人主张其应为行政处罚适格对象，缺乏法律依据，二审判决事实证据充分、认定无误。2.二审判决适用法律法规正确，天涯区执法局作出行政处罚程序合法，执法目的并无不当。明德小学建设涉案房屋-直未取得建设工程规划许可证，所建房屋违反规划的事实状态始终存在，天涯区执法局对持续的违法建设行为适用查处时有效的《中华人民共和国城乡规划法》及《海南省城乡规划条例》的相关规定作出的130号处罚决定正确，二审判决适用法律法规正确，天涯区执法局作出行政处罚程序合法。本案与土地征收没有关联性，天涯区执法局执法目的并无不当。综上所述，天涯区政府作出的行政复议决定适用法律正确、程序合法、内容适当，再审申请人的再审请求缺乏必要的事实和法律依据，恳请法院依法裁定驳回再审申请人的再审申请。   明德小学未提交书面陈述意见。   本院认为，本案再审审查主要涉及天涯区执法局作出的130号处罚决定及天涯区政府作出的36号复议决定是否合法。根据一、二审查明的事实可知，在三亚市天涯区羊栏村民委员会明德小学内的一幢框架结构五层楼房，占地面积约574平方米，建筑面积约2870平方米，没有通过城乡规划行政主管部门的批准许可，没有取得建设工程规划许可证。根据《海南省查处违法建筑若干规定》第三条的规定，该房屋显然属于违法建筑。天涯区执法局经巡查发现后向明德小学送达了《接受调查询问通知书》《行政处罚告知书》，并告知明德小学拟对其作出行政处罚的事实、理由和依据，以及申辩、陈述和要求听证的权利后，并根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《海南省城乡规划条例》第七十三条的规定，对明德小学作出了130号处罚决定，责令明德小学自行拆除违法建筑。经本院审查，天涯区执法局作出的130号处罚决定认定事实清楚，符合法定程序，适用法律和处罚结果并无不当。天涯区政府收到再审申请人的行政复议申请后予以受理，并通知天涯区执法局提交书面答复和证据材料。经书面审查后，天涯区政府作出维持130号处罚决定的36号复议决定，符合法律规定，程序合法。虽然涉案房屋在2008年已建成，但涉案房屋未取得建设工程规划许可证，其违法状态延续至天涯区执法局作出130号处罚决定时仍未消除，再审申请人主张天涯区执法局作出130号处罚决定适用法律错误，理由不能成立。再审申请人主张天涯区执法局处罚对象错误，本院认为在再审申请人未取得涉案房屋的所有权登记证明的情况下，天涯区执法局将涉案房屋的建设方明德小学作为行政相对人，并作出行政处罚决定并无不妥。盛建芳认为行政处罚行为与征收有直接的关联性，天涯区执法局与天涯区政府的执法目的不正当，但没有提交充分证据予以佐证。因此，二审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律和判决结果亦无不当。   综上所述，盛建芳的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：   驳回盛建芳的再审申请。   审 判 长 唐 进   审 判 员 贺 莺   审 判 员 罗金洁     二〇一九年十一月二十六日   法官助理 李梦姣   书 记 员 王 珏   附相关法律条文：   《中华人民共和国城乡规划法》   第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。   《中华人民共和国行政诉讼法》   第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：   （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；   （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；   （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；   （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；   （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；   （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；   （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；   （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。   《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》   第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。   当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。   《海南省城乡规划条例》   第七十三条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。   《海南省查处违法建筑若干规定》   第三条本规定所称违法建筑是指违反城乡规划管理的违法建筑，包括城镇违法建筑和乡村违法建筑。   城镇违法建筑是指城市、镇、特定地区规划区范围内未取得建设工程规划许可、临时建设工程规划许可或者未按照许可的内容进行建设的建筑物、构筑物。   乡村违法建筑是指乡、村庄规划区范围内依法应当取得而未取得乡村建设规划许可、临时乡村建设规划许可或者未按照许可的内容进行建设的建筑物、构筑物。