浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终1510号上诉人（原审原告）孙敏，女，1963年3月17日出生，汉族，户籍地浙江省金华市婺城区。上诉人（原审原告）黄志建，男，1965年3月14日出生，汉族，户籍地浙江省金华市婺城区。上诉人（原审原告）柴英华，女，1973年6月29日出生，汉族，户籍地浙江省杭州市滨江区。委托代理人周建斌，男，1972年2月20日出生，汉族，户籍地浙江省杭州市滨江区。上诉人（原审原告）丁伟琪，男，1970年11月11日出生，汉族，户籍地浙江省金华市婺城区。上诉人（原审原告）龚兵，男，1963年2月19日出生，汉族，户籍地浙江省金华市金东区。上诉人（原审原告）黄伟平，男，1964年11月15日出生，汉族，户籍地浙江省金华市婺城区。上诉人（原审原告）叶兆文，男，1958年12月27日出生，汉族，户籍地浙江省金华市婺城区。上诉人（原审原告）赵春莲，女，1957年10月7日出生，汉族，户籍地浙江省金华市婺城区。上诉人（原审原告）范江奇，男，1984年10月6日出生，汉族，户籍地浙江省兰溪市。上诉人（原审原告）郎丽芙，女，1972年8月12日出生，汉族，户籍地浙江省金华市婺城区。上诉人（原审原告）孙莉，女，1972年3月16日出生，汉族，户籍地河南省商丘市。上诉人（原审原告）邓龙田，男，1953年8月8日出生，汉族，户籍地浙江省金华市婺城区。诉讼代表人孙敏，女，1963年3月17日出生，汉族，户籍地浙江省金华市婺城区。诉讼代表人叶兆文，男，1958年12月27日出生，汉族，户籍地浙江省金华市婺城区。上诉人（原审第三人）楼丹，男，1977年9月30日出生，汉族，户籍地浙江省金华市婺城区。委托代理人楼丁新，男，1945年2月2日出生，汉族，户籍地浙江省金华市婺城区。前述十三上诉人的共同委托代理人杨可青，北京市盈科（深圳）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）金华市婺城区人民政府，住所地浙江省金华市婺城区宾虹西路2666号。法定代表人黄国钧，区长。委托代理人杨帆，金义东城际轨道交通建设（开发区段）房屋征收指挥部工作人员。委托代理人伍少刚，浙江金奥律师事务所律师。被上诉人（原审被告）金华市人民政府，住所地浙江省金华市双龙南街801号。法定代表人尹学群，市长。委托代理人许晨，金华市行政复议局工作人员。委托代理人倪雪冬，浙江训和律师事务所律师。原审第三人杜巧妃，女，1974年6月15日出生，汉族，户籍地浙江省金华市婺城区。孙敏等十二人诉金华市婺城区人民政府房屋行政征收、金华市人民政府行政复议一案，金华市中级人民法院于2019年7月16日作出（2019）浙07行初198号行政判决。孙敏等人及第三人楼丹不服，向本院提出上诉。本院于2019年9月4日立案受理，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2014年12月16日，国家发展和改革委员会作出《国家发展改革委关于浙江省都市圈城际铁路规划的批复》，同意浙江省都市圈城际铁路建设规划方案，其中包括规划建设金华-义乌-横店城际铁路建设项目。2016年11月4日，浙江省发展和改革委员会作出《省发展改革委关于金华-义乌-东阳市域轨道交通工程可行性研究报告的批复》，同意实施金华-义乌-东阳市域轨道交通。2017年4月17日，浙江省发展和改革委员会作出《省发展改革委关于金华-义乌-东阳市域轨道交通工程初步设计的批复》，同意金华-义乌-东阳市域轨道交通工程初步设计。2018年3月16日，金华市婺城区人民政府办公室作出《关于明确金义东市域轨道交通项目双龙南街至李渔路段隧道上方建筑及通和苑2号楼房屋征收部门和房屋征收实施单位的通知》，明确房屋征收部门为婺城区住房和城乡建设局，征收实施单位为金义东城际轨道交通建设（开发区段）房屋征收指挥部。2018年3月17日，金华市婺城区住房和城乡建设局（甲方）与金义东城际轨道交通建设（开发区段）房屋征收指挥部（乙方）签订委托协议书，明确甲方委托乙方负责具体实施双龙南街至李渔路段隧道上方及通和苑2号楼范围内的房屋征收补偿安置工作。2018年3月19日，金华市轨道交通投资建设有限公司向婺城区住房和城乡建设局提交《关于要求对金义东市域轨道交通建设项目婺城区段国有土地上房屋进行征收的函》，要求尽快对涉案项目设计从双龙南街至李渔路隧道区间上方建筑及通和苑2号楼的规划用地范围内的国有土地上房屋进行征收与补偿。2018年3月23日，金华市发展和改革委员会作出《金华市发改委关于金华-义乌-东阳市域轨道交通工程有关情况的证明》，确认涉案项目符合金华市国民经济和社会发展第十三个五年规划。2018年3月27日，金华市国土资源局作出《金华市国土资源局关于金义东市域轨道交通项目设计双龙南街至李渔路隧道区间上方及通和苑2号楼范围土地利用总体规划情况的复函》，确认涉案项目符合土地利用总体规划。2018年3月28日，金华市规划局作出《关于金义东市域轨道交通项目建设房屋征收涉及规划情况的复函》，确认涉案项目符合城乡规划和专项规划，原则同意婺城区住房和城乡建设局上报的该项目建设房屋征收红线范围。2018年4月8日，被告金华市婺城区人民政府作出《金华市婺城区人民政府关于确定金义东市域轨道交通建设项目双龙南街至李渔路段隧道上方及通和苑2号楼国有土地上房屋征收范围的公告》，并在金华日报及征收区块公告栏予以公告。2018年4月18日，婺城区住房和城乡建设局公布了被征收房屋调查登记结果，并在征收区块公告栏予以公告。2018年7月20日，被告金华市婺城区人民政府组织相关部门对涉案项目国有土地上房屋征收补偿方案进行了专题研究论证。2018年7月27日，被告金华市婺城区人民政府作出《金华市婺城区人民政府关于公开征求〈金义东市域轨道交通建设项目双龙南街至李渔路段隧道上方及通和苑2号楼国有土地上房屋征收与补偿方案（征求意见稿）〉意见的公告》并于同年7月29日在金华日报、婺城区政府门户网站及征收区块公告栏上予以公告，公开征求公众意见。2018年10月31日，被告金华市婺城区人民政府作出《金华市婺城区人民政府关于金义东市域轨道交通建设项目双龙南街至李渔路段隧道上方及通和苑2号楼国有土地上房屋征收与补偿方案征求意见及修改情况的公告》，将征收补偿方案征求意见情况及修改情况在婺城区政府门户网站及征收区块公告栏上予以公告。2018年11月5日，金华市金盾实业有限公司受金义东城际轨道交通建设（开发区段）房屋征收指挥部委托，对涉案项目作出社会稳定风险评估报告，确定风险等级为低风险。2018年11月8日，金华市婺城区人民政府举行第38次常务会议，讨论同意《征收决定》及补偿方案。2018年11月20日，被告金华市婺城区人民政府作出《金华市婺城区人民政府关于金义东市域轨道交通建设项目双龙南街至李渔路段隧道上方及通和苑2号楼国有土地上房屋征收决定的公告》，其中载明了涉案项目征收范围、房屋征收部门、房屋征收实施单位、征收补偿方案、签约和搬迁腾空期限、权利救济途径等内容，并在金华日报、婺城区政府门户网站及征收区块公告栏予以了公告。原告等人对《征收决定》不服，于2018年12月7日向被告金华市人民政府申请行政复议，后于同年12月10日进行了补正。被告金华市人民政府受理后进行了审理，并组织双方进行了调解。2019年1月4日，被告金华市人民政府作出〔2018〕金政复字第162号行政复议决定书，决定维持婺城区政府作出《征收决定》的具体行政行为。原告孙敏等12人仍不服，起诉要求：1.确认金华市婺城区人民政府作出的《征收决定》无效；2.撤销金华市人民政府〔2018〕金政复字第162号行政复议决定书。另查明，根据中国银行出具的对账单显示，截至2018年9月30日，账户名称为金义东城际轨道交通建设（开发区段）房屋征收指挥部的存款余额为1909592300元。原审法院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款、第五条第一款及第八条等规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。因公共利益的需要确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，金华-义乌-东阳城际铁路建设项目属于涉及公共交通的基础设施建设，具有典型的公共利益属性。金华市婺城区人民政府作为涉案被征收房屋所在地的县级人民政府，基于上述交通基础设施建设之需要，依法有权并且应当由其作出房屋征收决定。被告金华市婺城区人民政府在确定房屋征收部门为婺城区住房和城乡建设局，征收实施单位为金义东城际轨道交通建设（开发区段）房屋征收指挥部后，婺城区住房和城乡建设局委托金义东城际轨道交通建设（开发区段）房屋征收指挥部具体负责房屋征收补偿安置工作亦符合上述规定。根据金华市发展和改革委员会、金华市国土资源局、金华市规划局等部门出具的证明材料，确认涉案房屋征收涉及的轨道交通建设符合当地国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市规划和专项规划。被告金华市婺城区人民政府对拟定的房屋征收补偿方案组织有关部门进行了论证并予以公布，征求了公众意见并进行了修改。《征收决定》作出前，被告金华市婺城区人民政府已进行了社会稳定风险评估，区政府常务会议也已对房屋征收决定和补偿方案专门作了讨论，征收补偿费用已进专户存储。《征收决定》作出后进行了公告，载明了征收补偿方案、告知了救济途径等。征收补偿方案中明确载明了补偿方式、补偿及奖励标准、评估机构的选定、未经产权登记建筑的认定及处理等内容。综上所述，被告金华市婺城区人民政府作出的《征收决定》符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》等规定，本院予以支持。被告金华市人民政府据此作出的涉案行政复议决定亦符合事实与法律规定，且程序合法。至于对涉案房屋未经产权登记建筑的调查、认定和处理，系评估机构依法进行评估，以及市、县级人民政府依法决定补偿的依据之一，其本身并不影响被告作出房屋征收决定及对其合法性的判断。原告如对此有异议，可通过对评估报告申请复核评估、鉴定或对补偿决定提起复议、诉讼等方式解决。鉴此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回孙敏等十二人的诉讼请求。上诉人孙敏等十二人上诉称：1.一审判决“认定证据”与“认定事实”明显自相矛盾。⑴本案中所涉金义东市域轨道交通建设（开发区段）建设项目，作为市区范围内的建设活动，所涉及的房屋征收补偿工作均是由金华市人民政府确定实施的，甚至一审开庭时作为婺城区人民政府行政机关负责人出庭的都是金华市人民政府外派机构的工作人员。金华市人民政府不以自己的名义行使行政权，而是将违法行政的法律责任转嫁下级行政机关——婺城区人民政府，本案征收主体违法。⑵上诉人在一审过程中提供证据证明征收实施主体的违法性，一审判决对证据的真实性也予以确认。证据证明，征收决定作出之时征收实施单位尚未成立，更不具备法人资格。该“征收实施单位”与其他单位签订的《委托协议书》并非客观、真实、合法之行为，基于该《委托协议书》所发生的一切委托征收、补偿等行政行为，自然无效。⑶案涉征收决定将集体土地上房屋列入征收范围，违反法律规定。⑷本案征收补偿款没有做到专户存储、专款专用，甚至有资金不到位的违法情形。⑸《社会稳定风险评估报告》对案涉征收项目评估其合法性风险“较大”，但一审判决却擅自将风险等级确定为“低风险”。2.征收决定程序明显违法，其违法性导致被上诉人在征收过程中对征收标的认定、补偿标准的执行严重背离“公开、公平、公正”原则。根据《征补条例》第十五条、第二十四条之规定，对于“未登记建筑面积”的调查、核实和认定，应当在征收公告之前。但被上诉人第五组证据证明，征收部门对“未登记建筑”的认定，不但晚于征收决定，甚至晚于被征收房屋评估报告公示。在同一征收地块的被征收人的未登记建筑有被认定为完全补偿，而对于其他被征收人，却人为制造出“不属于未登记建筑”的法律概念，拒绝对未登记建筑进行合法补偿。请求撤销原判并予以改判，一、二审诉讼费由被上诉人承担。上诉人楼丹上诉称：1.一审判决涉嫌程序违法。一审判决没有阐述上诉人提交的证据及证明目的，没有记载被上诉人对证据“三性”的质证，没有论证证据的“三性”是否成立以及是否予以采纳。本案的焦点之一是“两被上诉人对本案上诉人等被征收商业房的二层未经登记建筑，在行政复议中作出既不是合法建筑，又不是违法建筑的行政认定”是否有效，一审判决将审理对象归纳为“对涉案房屋未经产权登记建筑的调查、认定和处理”，属于混淆概念。2.一审判决书“本院认为”部分的最后五行字，与其对诉争事实认定不清或认定错误有关。⑴被诉复议决定认为案涉被征收商业房二层“不属于未经产权登记房屋、建筑面积”，犯了常识性逻辑错误，当然无效。根据国务院《征补条例》及其他有关条例、通知、意见的规定，不存在给予补偿和不予补偿之外的第三种情形。⑵被上诉人婺城区人民政府提供的《未经登记房屋拟认定公示表》及公示照片，将《征补条例》第十五条和第二十四条的不同规定混为一体。而且除《被征收房屋调查登记结果表》之外的所有拟定公示表和公示照片的时间均在征收决定之后，公布的主体也不是房屋征收部门。⑶根据《社会稳定风险评估报告》，被上诉人金华市人民政府称风险登记为“低风险”，属断章取义。⑷征收红线范围的房屋包括在集体土地上建造的房屋，不能与国有土地上房屋在同一程序下进行征收。⑸同次征收中有未取得《房产权属证》的房屋被认定为未经登记房屋而得到补偿，与上诉人的情况相比，有失公平。3.一审判决涉嫌法律适用错误。上诉人是本案开始诉讼之后作为利害关系人主动提出申请，经一审法院追加为第三人，法律地位类似与原告。上诉人的诉请是“要求撤销复议决定书对二层未经登记建筑的认定”，而一审判决未对此作出裁判。请求撤销一审判决，依法对〔2018〕金政复字第162号《行政复议决定书》判决；诉讼费由被上诉人承担。被上诉人金华市婺城区人民政府答辩称：1.原判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。答辩人提交的证据可以证明征收范围属于交通基础设施建设公共利益需要，以及被诉征收决定符合法定程序要求。2.上诉人称征收主体和实施主体的违法性不成立。本案征收范围位于婺城区行政区域内，并非跨区域的房屋征收和补偿，答辩人负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作合法。金华市机构编制委员会办公室于2018年2月10日向金义东城际轨道交通建设（开发区段）房屋征收指挥部颁发《统一社会信用代码证书》，于2019年2月1日变更至2020年1月31日。答辩人于2018年3月16日下发《抄告单》明确征收实施单位是金义东城际轨道交通建设（开发区段）房屋征收指挥部，该指挥部符合《征补条例》规定的房屋征收实施单位的资格。征收部门与指挥部签订的《委托协议书》合法有效。3.上诉状称案涉征收范围内有集体土地上房屋及补偿资金不到位，也不成立。上诉人在一审庭审过程中提供了一份被征收人金桂俏的《土地使用权登记审批表》复印件，答辩人在庭审后提供《情况说明》、金华市国土资源局金土资函〔2018〕53号《回复》及《不动产权属查询结果单》，说明《审批表》显示的权属性质有误。该土地经法定部门认定为国有土地，集体权证已注销。一审判决根据中国银行出具的对账单显示，截至2018年9月30日，账户名称为“金义东城际轨道交通建设（开发区段）房屋征收指挥部”的存款金额为1909592300元。该认定事实清楚，证据确凿。案涉征收范围征收补偿对象334户，截至2019年8月14日，剩余未签约16户。上诉人称补偿资金不到位，与事实不符。上诉人龚兵已签订《补偿协议书》且已履行完毕，实际上与被诉征收决定已无法律上的利益关系，不具有原告主体资格。4.上诉状认为征收决定作出之前未公布被征收房屋调查登记结果及“未经登记建筑”的认定程序违法，不能成立。《征补条例》第二十四条并没有规定对未经登记建筑的调查结果应当在作出征收决定之前向被征收人公布。且上诉人的被征收房屋已经产权登记，不存在所有权人不明确的房屋，因此，房屋征收部门公布案涉未经登记房屋的认定结果的程序合法。上诉人称同一征收项目内有被征收人的未经登记房屋被认定完全补偿，但上诉人不存在未经产权登记和所有权人不明确的房屋，与前述情况不同。5.第三人楼丹诉称一审判决时“未经登记建筑”未审理涉嫌程序违法，不能成立。孙敏等十二人针对征收决定申请行政复议，在金华市人民政府作出复议决定后提起诉讼，原审法院追加楼丹、杜巧妃为第三人参加诉讼。在审理期间，楼丹、孙敏等十五人对“未经登记建筑”另行起诉，并于2019年4月17日申请撤回起诉，金华市中级人民法院作出（2019）浙07行初193号行政裁定准许撤回起诉。2019年3月27日，楼丹、孙敏等十四人又对案涉“未经登记建筑”提起诉讼，该（2019）浙07行初259号案件正在审理中。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人金华市人民政府答辩称：1.答辩人依法受理行政复议申请，经审理在法定期限内作出行政复议决定，程序合法。2.答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚，证据充分，实体处理并无不当。金义东市域轨道交通建设项目经金华市发展和改革委员会、金华市国土资源局、金华市规划局证明，符合国民经济和社会发展第十三个五年规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，符合征收条件。婺城区政府作出《关于金义东市域轨道交通建设项目双龙南街至李渔路段隧道上方及通和苑2号楼国有土地上房屋征收决定》前，已经按照《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，履行了征收范围公布、征收补偿方案征求意见、被征收房屋调查登记、社会稳定风险评估等程序，该行为符合法律规定。关于上诉人等人提出的征收红线范围问题，根据婺城区政府提供的证据材料，征收红线严格按照轨道交通建设需要确定，事实清楚，符合规定，征收范围公布后，上诉人等人未提出异议。其关于“征收红线没有经过科学严谨的测算，征收范围的设定不具备合法性和合理性”的主张，答辩人不予支持。关于上诉人等人提出的调查程序问题，根据婺城区政府提供的材料，婺城区政府已经对征收范围内的房屋（包括未经登记房屋）履行了调查登记职责，被征收房屋及未经登记房屋均已公布。孙敏等人的“营业房”已经登记发证，虽然该“营业房”层高有6米，但规划设计只有一层，上诉人等人所称的“营业房”“阁楼”在规划设计中并不存在。因此，上诉人等人的“营业房”所有权人明确，“阁楼”部分不属于未经产权登记房屋、建筑面积。另外，关于婺城区政府没有公布比准价的问题，由于没有法律规定征收单位应当公布评估比准价，上诉人等人以此要求确认婺城区政府违法的主张，答辩人不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，答辩人维持了婺城区政府作出《关于金义东市域轨道交通建设项目双龙南街至李渔路段隧道上方及通和苑2号楼国有土地上房屋征收决定》的具体行政行为。3.上诉人孙敏等人及第三人楼丹的上诉请求与理由不能成立，一审判决应予维持。对涉案房屋未经产权登记建筑的调查、认定和处理，系评估机构依法进行评估，以及市、县级人民政府依法决定补偿的依据之一，其本身并不影响作出房屋征收决定及对其合法性的判断。上诉人如对此有异议，可通过对评估报告申请复核评估、鉴定或对补偿决定提出复议、诉讼等方式解决。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人杜巧妃经本院传票传唤，没有参加调查询问，也没有提交书面答辩意见。本院认为：在一审期间，第三人提交了土地使用权登记审批表等材料，欲证明案涉征收范围内包括集体土地。一审法院在庭审过程中亦将这些材料当庭出示质证，一审判决书对这些材料的真实性予以确认，但没有对材料的关联性和合法性进行评判，亦未对征收范围内是否包括集体土地作出判断。故原判对此节事实尚未查清。本案中行政复议机关作为共同被告，除本案十二名原告外，其他六名共同申请行政复议的当事人属于与行政行为具有利害关系的人，一审法院没有通知他们作为第三人参加诉讼，不符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第㈢、㈣项之规定，裁定如下：一、撤销金华市中级人民法院（2019）浙07行初198号行政判决；二、发回金华市中级人民法院重审。（此页无正文）审判长 黄 寒审判员 许 勤审判员 蒋旭东二〇一九年十一月二十日书记员 许亚芬