浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书(2019)浙行终1437号上诉人（一审原告）姜光荣，男，汉族，1954年9月17日出生，住浙江省瑞安市。上诉人（一审原告）吴永顺，男，汉族，1960年11月24日出生，住浙江省瑞安市。上诉人（一审原告）鲍仕虎，男，汉族，1955年12月5日出生，住浙江省瑞安市。上诉人（一审原告）周秀莲，女，汉族，1962年2月4日出生，住浙江省瑞安市。上诉人（一审原告）孙志光，男，汉族，1968年8月12日出生，住浙江省瑞安市。上诉人（一审原告）鲍明标，男，汉族，1957年3月15日出生，住浙江省瑞安市。上诉人（一审原告）鲍友水，男，汉族，1954年6月14日出生，住浙江省瑞安市。七上诉人的委托代理人邬宏威，北京威泽律师事务所律师。被上诉人（一审被告）瑞安市人民政府，住所地浙江省瑞安市万松东路156号市政大院内。法定代表人麻胜聪，市长。委托代理人林雷，瑞安市司法局工作人员。委托代理人余心海，浙江玉海律师事务所律师。被上诉人（一审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路321号。法定代表人姚高员，市长。委托代理人陈秋晨，温州市司法局工作人员。姜光荣等7人诉瑞安市人民政府不履行土地法定职责及温州市人民政府土地行政复议一案，温州市中级人民法院于2019年7月8日作出（2019）浙03行初24号行政裁定。姜光荣等7人不服，向本院提出上诉。本院于2019年8月22日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。一审法院经审理查明：原告姜光荣等7人系瑞安市××街道下××村村民，在该村有住宅。2009年11月间，下沙塘村合作社经村民代表表决，通过《瑞安市莘塍镇下沙塘村旧村改造分配方案》，决定对全村规划范围原有房屋及建筑物予以拆除，进行旧村改造。2016年，原告姜光荣等7人分别与下沙塘村合作社签订了《瑞安市××街道下××村旧村拆迁协议书》及《补充协议书》。2017年5月，原告姜光荣等7人起诉要求撤销上述两份协议。经法院审理，均被判决驳回诉讼请求。2017年10月15日，原告姜光荣等7人向瑞安市政府寄送《存款申请书》，申请内容为：1.依法将申请人应得的旧村改造补偿安置款和返回地安置款，按照两年定期分别存入申请人各自名下的银行账户；2.依法将受理情况、处理结果书面告知申请人。2017年10月18日，瑞安市政府作出被诉《告知书》，并于次日送达原告等人。告知书内容如下：本机关于2017年10月16日收到姜光荣、吴永顺、鲍仕虎、周秀莲、孙志光、鲍明标、鲍友水等七申请人通过邮寄方式（挂号信编号：XA56565768733）邮寄的《存款申请书》，申请内容为：1.依法将申请人应得的旧村改造补偿安置款和返回地安置款，按照两年定期分别存入申请人各自名下的银行账户；2.依法将受理情况、处理结果书面告知申请人。本机关审查后发现，你七申请人的申请事项不属于市政府职责范畴，下沙塘村安置留地及旧村改造地块04-6、04-8地块已经公开出让，相关出让金已经转给瑞安市××街道下××村股份经济合作社。你七申请人应当向《存款申请书》中记载的被申请人（瑞安市××街道下××村股份经济合作社、瑞安市××街道下××村委会）提出申请。原告不服，于2017年10月24日向被告温州市人民政府申请行政复议。被告温州市政府于同年10月26日作出补正通知书，要求原告明确请求事项及相应的法律依据。原告予以明确以后，被告温州市政府于同年11月28日予以立案受理。因与本案有关联的其他案件正在诉讼过程中，被告温州市政府于2018年1月16日决定中止本案审理。2018年12月4日，本案恢复审理。2018年12月7日，被告温州市政府延长审理期限30日并邮寄通知各当事人。2018年12月20日，被告温州市政府作出被诉复议决定，内容如下：本机关于2017年10月16日收到姜光荣、吴永顺、鲍仕虎、周秀莲、孙志光、鲍明标、鲍友水等七申请人通过邮寄方式（挂号信编号：XA56565768733）邮寄的《存款申请书》，本机关审查后发现，你七申请人的申请事项不属于市政府职责范畴，下沙塘村安置留地及旧村改造地块04-6、04-8地块已经公开出让，相关出让金已经转给瑞安市××街道下××村股份经济合作社。你七申请人应当向《存款申请书》中记载的被申请人（瑞安市××街道下××村股份经济合作社、瑞安市××街道下××村委会）提出申请。原告姜光荣等7人不服，向温州市政府申请复议。温州市政府于2018年12月10日作出温政行复[2017]154号行政复议决定，维持瑞安市政府于2017年10月18日作出《告知书》的行为。原告不服，提起本案诉讼，请求：1.撤销被告瑞安市政府作出的《告知书》；2.责令被告瑞安市政府重新作出答复；3.撤销被告温州市政府作出的温政行复[2017]154号《行政复议决定书》。一审法院认为：原告姜光荣等7人向被告瑞安市政府提出申请，要求将其应得的旧村改造补偿安置款和返回地安置款存入个人账户。被告瑞安市政府书面告知原告等人其申请的事项不属于被告瑞安市政府的职责范畴，系明示拒绝履行原告等人的申请事项。原告起诉要求撤销该告知行为并责令重作，其实质系诉被告瑞安市政府不履行法定职责。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款的规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”本案所涉农村旧村改造项目系村民自治事项，其改造分配方案是通过村民集体决策时形成，并非政府实施的征收行为，故原告等人申请的旧村改造补偿安置款发放不属于瑞安市政府的法定职责。同时，原告等人申请事项所涉及的返回地系政府征收集体土地后按一定比例返还给村集体的国有建设用地，村民并不能直接获得相应的返回地权益。而返回地权益如何分配、发放，同样属于村民自治事项，不属于瑞安市政府的法定职责。因此，原告姜光荣等7人起诉要求瑞安市政府履行其不具有的职责，不符合法定起诉条件。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款、第一百三十六条第七款之规定，裁定驳回原告姜光荣、吴永顺、鲍仕虎、周秀莲、孙志光、鲍明标、鲍友水的起诉。姜光荣等7人上诉称：一、一审法院根本就没有查明本案的基本事实。上诉人是瑞安市××街道下××村村民，1993年6月30日，瑞安市人民政府作出(瑞政发【1993】81、82号)批复，同意将国有土地出让给上诉人；1993年12月22日，瑞安市土地管理局作出(瑞土让字【1993】47、48号)文件，同意将莘塍镇下沙塘村部分国有土地出让给上诉人。2016年4月份以来，下沙塘村原村支部书记、村委主任指使大量不法人员，多次采取暴力手段，强迫上诉人将国有土地上房屋，纳入旧村改造补偿安置范围。为了上诉人家人的人身安全，上诉人被逼签了《瑞安市××街道下××村旧村拆迁协议书》《补充协议书》和《瑞安莘塍镇下沙塘村第八届村民委员会关于返还回地，旧村改造分配方案的入户表决票》。上诉人多次向安阳街道办和有关政府部门反映，安阳街道办和有关政府部门一直不理不睬。并且安阳街道办指派其工作人员到村委会，具体督办此事。2017年，上诉人已经采取通过法律途径维护自己的合法权利，《瑞安市××街道下××村旧村拆迁协议书》和《补充协议书》合同纠纷等案件法院正在审理过程中。然而，瑞安市安阳街道办事处和综合执法局发《通知》后联合下沙塘村经济合作社及下沙塘村两委将上诉人的农具屋停电停水共同毁坏上诉人的农具屋。2017年5月4日，安阳街道发函要求水、电部门配合强制将上诉人(家)国有土地上的房屋停电停水，已经严重影响了上诉人正常生活。2017年6月24日、25日，办事处指使下沙塘村股份经济合作社及村委会主任鲍利忠、陈文清带人强拆上诉人的房屋。另外，上诉人已经对瑞安市政府、安阳街道办事处、下沙塘村委会、经济合作社，分别提起了行政诉讼和民事诉讼。在此情况下，上诉人应得到的旧村补偿安置款及返回地安置款，一分也不能少，应分别存入上诉人各自名下的银行账户内。如果瑞安市政府、安阳街道办事处、下沙塘村股份经济合作社、下沙塘村两委不按两年期限分别存入每位上诉人账户，由此造成的损失全部由上述单位和下沙塘村股份经济合作社承担。并且，还要追究上述单位相应人员涉嫌职务侵占、玩忽职守的刑事责任。于是，上诉人于2017年10月15日向被上诉人一寄出《存款申请书》申请内容：1.依法将上诉人应得的旧村改造补偿安置款和返回地安置款，按照两年定期分别存入上诉人各自名下的银行账户(具体银行资料附后)；2.依法将受理情况、处理结果书面告知上诉人。但是，被上诉人一收到上诉人的《存款申请书》后没有履行法定职责，只作出了一份告知书。涉案的房屋拆迁，均是被上诉人一组织实施，在房屋强拆后，却不履行法定职责和义务。上诉人不服被上诉人一作出的《告知书》，于2017年10月24日向被上诉人二提起行政复议申请。但是，被上诉人二没有查明本案的基本事实，直接维持了被上诉人一的行政行为，严重违法。再之后，上诉人依法向一审法院提起行政诉讼，一审法院在没有查明本案基本事实的情况下作出驳回上诉人诉讼请求的裁定，严重违法。二、一审法院及复议机关认定事实不清。一审法院认定，上诉人向被上诉人一发出的《存款申请书》应当定性为要求其履行法定职责的申请。实际上该认定明显错误。因为履行法定职责系指有法律法规规定行政机关具有某一项职责，但是因行政机关没有履行而给其他组织、个人、团体、单位的权益造成侵害而需要履行的职责。另外，所谓履行法定职责的前提必须是要有“法定”。但是本案中，上诉人向被上诉人一发出的是《存款申请书》，该存款行为并没有任何法律法规规定系指的是“法定”，因此，本案中上诉人发出的《存款申请书》并不符合履行法定职责的情形。一审法院明显认定事实错误。另外依据相关法律规定，在征地拆迁过程中，虽然实施具体的拆除行为是安阳街道办事处及下沙塘村经济合作社。但是，前述两家单位只是受托单位。而应当负法律责任的是被上诉人一。因此，被上诉人一是发放存款的适格主体。但是一审法院认定，应当由下沙塘村经济合作社发放，明显认定事实错误。上诉人不服被上诉人一作出的告知书，向被上诉人二提出行政复议申请，被上诉人二没有按照上述事实的真实情况予以正确地认定，明显属于认定事实不清，严重违法。三、一审法院及复议机关均适用法律错误。本案中，虽然实施具体的拆除上诉人房屋的是安阳街道办事处及下沙塘村经济合作社，但是，前述两家单位只是受托单位。而征用上诉人土地的真正的组织者是被上诉人一，因此，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条的规定，被上诉人一是发放存款的适格主体，上诉人向被上诉人一发出《存款申请书》主体没搞错。综上所述，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院：1.依法撤销浙江省温州市中级人民法院于2019年7月8日作出的(2019)浙03行初24号《行政裁定书》；2.依法撤销被上诉人二于2018年12月10日作出的《行政复议决定书》(温政行复〔2017〕154号)；3.依法撤销被上诉人一于2017年10月18日作出的《告知书》；4.依法责令被上诉人一重新作出答复；5.本案一、二审诉讼费用由二被上诉人承担。瑞安市人民政府提交书面答辩意见称：一、上诉人的上诉理由，实质上混淆了本案涉及的下沙塘村旧村改造用地和安置留地出让返回所得款的分配与其诉称的国有土地上房屋拆迁之间的关系。首先，在土地位置上，上诉人申请存款的标的对象是下沙塘村已公开出让的村旧改造用地和安置留地，前述已公开出让的土地不包括上诉人主张的国有土地上房屋及其土地。其次，下沙塘村旧村改造用地和安置留地公开出让后，所得出让金已由瑞安市财政部门返回给下沙塘村集体经济组织，并由该村按照村民议事规则制定的分配方案向村民进行分配。该类旧村改造补偿款和安置留地补偿款的分配，实质上属于集体经济组织内部自治行为，不属被上诉人应当直接向村民发放补偿款的法定职责范围。最后，虽然下沙塘村集体经济组织与上诉人签订了旧村改造协议书和补充协议书，约定将上诉人所有的国有土地上房屋一并纳入该村旧村改造范围进行统筹补偿，但是，该约定属于集体经济组织与其成员之间的权利义务关系，并不影响下沙塘村旧村改造和安置留地补偿款应由村集体与村民之间处理的法律关系。二、关于上诉人诉称的国有土地上房屋被强拆问题，已由省高院判决确认系瑞安市安阳街道办事处强拆所致，由此产生的责任和后果，与本案争议没有关联，需另案处理。综上所述，原审裁定正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉。温州市人民政府提交书面答辩意见称：一、答辩人作出的温政行复〔2017〕154号行政复议决定，认定事实清楚，适用法律依据正确。答辩人认为，七位上诉人以其系下沙塘村村民，以及其国有土地上的房屋被纳入旧村改造范围等为由，向瑞安市人民政府寄送《存款申请书》，要求将旧村改造补偿安置款和返回地安置款存入其个人账户。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条、《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第四条第四款和第五款规定，瑞安市人民政府并非土地补偿安置款项的分配发放主体，且不具体负责补偿安置资金的收支管理，以及对征地补偿费使用、分配情况的监督、管理。另，七位上诉人与下沙塘村合作社签订的《瑞安市××街道下××村旧村拆迁协议书》及《补充协议书》，经法院生效裁判文书认定为合法有效的协议。故涉案旧村改造补偿安置款项问题，应按协议约定执行，瑞安市人民政府不具有将相关款项按照定期存款形式存入指定账户的法定职责。一审法院在(2019)浙03行初24号行政裁定书的“本院认为”部分，亦认定：本案所涉农村旧村改造项目系村民自治事项，其改造分配方案是通过村民集体决策时形成，并非政府实施的征收行为，故原告等人申请的旧村改造补偿安置款发放不属于瑞安市政府的法定职责。同时，原告等人申请事项所涉及的返回地系政府征收集体土地后按一定比例返还给村集体的国有建设用地，村民并不能直接获得相应的返回地权益。而返回地权益如何分配、发放，同样属于村民自治事项，不属于瑞安市政府的法定职责。瑞安市人民政府以七位上诉人的申请事项不属于其职责范畴为由，作出《告知书》并送达七位上诉人，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。故答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项规定，作出维持该行政行为的行政复议决定。二、答辩人作出的涉案行政复议决定，程序合法。2017年10月25日，答辩人收到七位上诉人提出的涉案行政复议申请。2017年11月22日，完成了补正后答辩人予以受理，并及时向瑞安市人民政府送达答复通知书。复议期间，因发现七位上诉人有他案尚在审理中且行政复议案件需要以上述案件的审理结果为依据，故答辩人于2018年1月16日决定中止审理并通知双方当事人。2018年12月4日，因发现中止原因消除，恢复了行政复议案件审理。2018年12月7日，因案情复杂延长行政复议期限30日。2018年12月20日，作出温政行复〔2017〕154号行政复议决定，后通过邮寄方式向双方当事人送达决定书。综上，答辩人作出的温政行复〔2017〕154号行政复议决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律依据正确，请求驳回上诉人的上诉请求。经审理，对一审裁定认定的事实本院予以确认。本院认为，本案争议的主要问题是上诉人姜光荣等7人向瑞安市人民政府提出的履职事项是否属于瑞安市人民政府的职责范围，进而决定本案是否符合行政诉讼案件的立案条件。对此，首先需要明确的是姜光荣等7人的申请内容。根据其申请书的表述以及其在一二审程序中的陈述，可以确认其申请分配的主要系其集体土地上房屋所在地块以及征地后返回地出让后所得。而根据一审法院查明的事实，2009年11月间，下沙塘村股份经济合作社经村民代表表决通过了《瑞安市莘塍镇下沙塘村旧村改造分配方案》，决定对全村规划范围内原有房屋及建筑物予以拆除，进行旧村改造。后下沙塘村安置留地及旧村改造地块04-6、04-8地块已经公开出让，相关出让金已支付至瑞安市××街道下××村股份经济合作社。结合上述事实，本院认为，案涉农村旧村改造项目系以村民自治为主导的事项，尤其是其改造分配方案系通过村民集体决策形成，而非一般意义上的征收补偿安置法律关系，故上诉人申请的旧村改造补偿安置款发放不属瑞安市人民政府的法定职责。此外，上诉人申请事项所涉及的返回地系政府征收集体土地后按一定比例返还给村集体的国有建设用地，其属村集体权益，村民个人并不能直接获得相应的返回地权益。至于返回地权益如何分配、发放，同样属于村民自治事项，不属于瑞安市人民政府的法定职责。综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款的规定，上诉人姜光荣等7人起诉要求瑞安市人民政府履行其不具有的职责，不符合法定起诉条件。一审法院据此裁定一并驳回姜光荣、吴永顺、鲍仕虎、周秀莲、孙志光、鲍明标、鲍友水对原行政行为和复议决定的起诉，具有事实和法律依据。上诉人姜光荣等7人的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  黄金富审判员  董 东审判员  王富新二〇一九年十一月十四日书记员  吕圣姻