广西壮族自治区苍梧县人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂0421行初5号 原告苍梧县京南镇旺安村圳底组，住所地苍梧县京南镇旺安村圳底组。 诉讼代表人陀日华，组长。 原告苍梧县京南镇旺安村塘口组，住所地苍梧县京南镇旺安村塘口小组。 诉讼代表人廖航周，组长。 原告苍梧县京南镇旺安村下沙组，住所地苍梧县京南镇旺安村下沙组。 诉讼代表人龙春，组长。 以上三原告共同委托诉讼代理人龙生祥，男，1952年1月10日出生，汉族，住广西苍梧县。 以上三原告共同委托诉讼代理人廖木荣，男，1956年11月21日出生，汉族，住广西苍梧县。 被告苍梧县自然资源局，住所地广西梧州市龙圩区政贤路136号。 法定代表人车丕泽，该局局长。 委托诉讼代理人罗述彬，该局局长助理。 委托诉讼代理人覃祚友，该局职工。 第三人苍梧县京南镇人民政府，住所地苍梧县京南镇新街81号。 法定代表人陈胤宇，该镇镇长。 委托诉讼代理人李永仁，该镇综治办副主任。 委托诉讼代理人陈宝敏，广西富章律师事务所律师。 原告苍梧县京南镇旺安村圳底组（以下简称圳底组）、苍梧县京南镇旺安村塘口组（以下简称塘口组）、原告苍梧县京南镇旺安村下沙组（以下简称下沙组）因要求确认被告苍梧县自然资源局不履行查处土地违法行为的法定职责违法，向本院提起行政诉讼。本院于2019年6月28日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月13日公开开庭审理了本案。原告圳底组、塘口组、下沙组的诉讼代表人陀日华、廖航周、龙春以及委托诉讼代理人龙生祥、廖木荣，被告苍梧县自然资源局的委托诉讼代理人覃祚友，第三人苍梧县京南镇人民政府（以下简称京南镇政府）的委托诉讼代理人李永仁、陈宝敏均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告圳底组、塘口组、下沙组诉称，第三人京南镇政府在旺安村××小组、下沙小组、塘口小组大平顶山集体土地强行非法占地，于2018年6月8日未取得广西壮族自治区人民政府批准征用集体土地合法手续，在本村塘口小组进行公示，征用原告圳底小组位于大平顶山集体土地，强行铲除原告圳底小组、塘口小组、下沙小组种植物在大平顶山(即人造平原)的农作物、经济作物，造成原告的经济损失。在该土地上建立房屋及厂房，未批先建造成农用地被破坏，原告认为第三人京南镇人民政府严重违犯了《中华人民共和国土地管理法》规定。原告认为京南镇政府严重违法，未取得上级政府批准非法占用集体土地的行为违法。依据《土地管理法》六十六条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门应对违反土地管理法律法规的行为进行监督检查，广西壮族自治区实施《中华人民共和国土地管理法办法》第六十条规定了土地管理部门查处法定职责。原告于2017年至2019年份三次依法向被告苍梧县自然资源局报案及提交申请，请求对京南镇人民政府非法占地的违法行为进行查处，并追究相关人员的法律责任，但至今已超过法定期未有查处和答复，其行为已构成行政不作为。请求法院确认苍梧县自然资源局未依法履行行政查处的不作为行为违法，并判令苍梧县自然资源局在法定期限内履行职责，并答复原告。原告提供了以下证据：1、证明、身份证，证明原告主体；2、公告，证明整个大平顶权属是我方三原告所有的，第三人侵害了原告合法权益的事实；3、邮政专递，关于要求查处京南镇人民政府非法占用农村集体土地违法行为申请书，证明原告第一次于2018年5月25日向被告邮寄要求查处申请，至今未答复的事实；4、邮政专递，关于要求查处京南镇人民政府非法占用农用地作为建设用地违法行为查处申请报告，证明原告第二次于2018年7月5日向被告邮寄要求查处申请，至今未答复的事实；5、邮政专递，要求查实京南镇人民政府征用占地违法申请书，证明原告第三次向被告邮寄要求查处京南镇人民政府违法占地的申请书，被告未立案查处的事实；6、2019年3月23日电话要求查处，证明我方已经通过电话要求查处；7、手机照片，证明原告2018年7月6日到被告苍梧县国土自然资源局，要求查处京南镇人民政府违法占地的事实；8、照片，证明第三人非法占用我方土地，原告方群众维权的事实；9、照片，证明被告对土地损害的事实。 被告辩称，一、原告诉讼主体不适格。行政诉讼法第二十五条规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起行政诉讼。”原告在本案中并未提供任何证据证明位于京南镇旺安村大平顶(人造平原)的土地属原告所有或使用，原告认为该土地属其所有毫无依据，因此，京南镇政府有无违法用地行为，与其没有法律上的利害关系，作为公民可以向相关部门投诉、举报，但依法不具有原告诉讼主体资格，无权作为原告提起该行政诉讼。二、答辩人收到举报后做了调查核实，但未发现有违法行为，因此答辩人没有立案查处。2018年，答辩人既收到了京南镇旺安村下沙组、圳底组、塘口组群众的举报，同时也收到梧州市国土资源局交办要求调查核实的指示。原告向答辩人及梧州市国土资源局、自治区国土资源厅、国土资源部的举报内容是:京南镇政府在未取得上级政府批准，非法出动社会上的不法分子，非法占用申请人(即本案原告)位于大平顶(人造平原)的集体土地70多亩进行建设，要求国土部门立案查处。收到举报后，答辩人对原告所举报的情况进行了调查核实。经调查，1975年，长发公社(京南镇政府前身)组织全公社各个村的群众投工投劳，开展农业学大寨运动，将坐落在京南镇旺安村的大平顶(山名)削山造地，将荒山削平整理成相对平整的土地，成为“人造平原”，面积约为50亩。随后该土地便一直由公社经营管理，1984年，公社更名为乡后，京南乡政府企办室在该土地上建造砖厂，1996年京南镇政府将该土地承包给陶世杰等当地村民种植水果，2001年，承包给陀金等当地村民经营管理，2012年发包给卢勇斌经营管理。以上经营管理事实，均有承包协议为凭。自1975年至2017年7月，四十多年来该土地一直由京南镇政府经营、管理、收益，从未有过村小组或村民对该土地的权属提出过异议。2017年8月，京南镇政府规划将扶贫搬迁易地集中安置点选址在该土地一角，于是边平整场地，边申请办理各方面的审批手续。2018年1月，项目由苍梧县发改局批复立项。2018年8月，县住建局、县国土资源局、县林业局、县城投公司、县发改局、县移民搬迁专责小组均签字盖章同意京南镇政府的扶贫搬迁易地集中安置点的选址意见。同月，由该项目承建单位苍梧县城投公司申办了该项目的建设用地规划许可证和建筑工程施工许可证后项目开工建设。项目用地确实尚未取得自治区人民政府的土地征转用批文，但因为自治区国土资源厅对于扶贫搬迁易地集中安置项目，在桂国土资发(2016)46号文件中已明确“下放移民安置用地审批权限，易地扶贫搬迁集中安置项目实行先用后报特殊报审政策”。因此，答辩人的调查核实结论是:该项目用地不涉及违法用地。对此调查核实结论，答辩人如实向梧州市国土资源局作了书面汇报，并征求了上级国土资源部门的指导意见。梧州市国土资源局于2018年7月11日和2018年8月7日两次派出负责执法监察的领导会同我局共同对群众的举报进行了调查核实，并于2018年8月6日和2018年9月7日以信访答复函的形式答复了廖航周等群众。梧州市国土资源局对该举报的调查核实情况及性质定性与我局一致。三、要国土部门立案查处，必须以京南镇政府确有侵占村集体土地的违法事实为前提。而京南镇政府是否有侵占村集体土地的违法事实，原告在2017年11月便以京南镇政府在大平顶(人造平原)的土地上建设的行为侵权为由，向梧州市中院提起行政诉讼，请求法院判决京南镇政府停止侵权。梧州市中院和自治区高院已裁定驳回了原告的起诉，说明原告诉京南镇政府侵权既无事实依据，也无法律依据。综上所述，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告提供了以下证据：第一组证据：1、2018年5月原告向被告提交的举报材料。2、2018年5月原告向梧州市国土资源局提交的举报材料及上级国土部门要求我局核查的函。3、2018年8月原告向广西区国土资源厅提交的举报材料及上级国土部门要求我局核查的函。4、2019年5月原告向国家自然资源部提交的举报材料及自治区国土资源厅转送梧州市国土资源局办理的函。证明当时原告向各级国土部门投诉反映京南镇政府侵占其村小组集体大平顶土地的违法行为及要求查处的事项。第二组证据：（一）被告向市国土部门的汇报材料：1、2018年6月4日《关于京南镇旺安村村民反映京南镇政府侵占村小组集体土地的情况核查报告》；2、2018年8月12日《关于京南镇旺安村村民反映京南镇政府侵占村小组集体土地的情况核查报告》；3、2019年6月20日，关于《广西壮族自治区国土资源厅国土资源信访事项转送单》(编号:209175)的情况汇报；(二)市国土部门对原告的答复材料：1、2018年8月6日《梧州市国土资源局关于对廖航周等人反映苍梧县京南镇政府侵占村小组集体土地等问题的答复》；2、2018年9月7日《梧州市国土资源局关于举报反映苍梧县京南镇政府非法占用农用地作建设用地等问题的答复》(梧国土资源函[2018]726号）证明对原告投诉的事项我局已进行了调查核实，并将情况如实向上级国土部门汇报。上级国土部门已答复和告知了原告。国土部门已按要求履职到位。第三组证据：京南镇易地扶贫搬迁集中安置点项目各部门批复文件：1、县住建、国土、林业、城投公司、发改、扶贫局等部门同意选址意见《关于易地扶贫搬迁项目相对集中安置点选址意见答复》。2、苍梧县发展和改革局《关于苍梧县易地扶贫搬迁工程项目建议书的批复》(苍发改[2018]3号)。3、县住建部门《建设工程施工许可证》和《建设用地规划许可证》。证明该项目已按要求办理了各种审批手续后才开工建设的并非违法建设。第四组证据：广西壮族自治区国土资源厅关于运用国土资源政策全力支持脱贫攻坚工作的通知(桂国土资发[2016]146号)。证明该项目用地可以先用后报。第五组证据：1、2018年5月10日，广西壮族自治区梧州市中级人民法院（2017）桂04行初3号《行政裁定书》；2、广西壮族自治区高级人民法院(2018)桂行终755号《行政裁定书》。证明原告在2017年已起诉状告京南镇政府在大平顶建设的行为侵权、一、二审法院均驳回了原告的诉求。 第三人苍梧县京南镇人民政府述称，一、本案三名原告的起诉构成重复起诉。2017年11月原告以京南镇政府侵占属其集体所有的位于苍梧县京南镇旺安村大平顶的土地而被告没有查处为由，向梧州市中级人民法院提起行政诉讼，经过开庭审理，梧州市中级人民法院作出了(2017)桂04行初73号行政裁定，裁定驳回起诉。原告不服该裁定向广西壮族自治区高级人民法院提起上诉，该院于同年12月18日作出(2018)桂行终755号行政裁定，裁定维持原判。本案的起诉构成对上述案件的重复起诉。二、本案已超过起诉期限。 2017年9月25日三名原告向被告提出申请要求查处，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。因此本案的时效在三名原告第一次向被告提出申请后2个月就已经起算，现在已经超过起诉期限。三、三名原告与本案被诉不作为行为无利害关系，三名原告不是本案适格主体。京南镇旺安村大平顶土地所有权归属于京南镇政府，京南镇旺安村大平顶土地的长期实际经营、管理人均系京南镇政府，与三名原告无关，亦未出现过权属纠纷。原告在本案中并未提供任何证据证明位于京南镇旺安村大平顶(人造平原)的土地属原告所有或使用，原告认为该土地属其所有毫无依据。 因此，原告对京南镇旺安村大平顶无任何合法权益，与本案被诉行为无任何利害关系，三名原告提起行政诉讼缺乏事实根据和法律依据，不是本案适格主体。四、京南镇政府使用京南镇旺安村大平顶土地合理、合法，本案三名原告诉称京南镇政府在未取得广西壮族自治区人民政府批准征用集体土地合法手续的情况下占用集体土地无事实和法律依据。京南镇旺安村大平顶土地是京南镇政府的土地，为积极响应党中央和地方政府打赢脱贫攻坚战的号召，京南镇政府使用自己的土地用于扶贫安置，没有征收的情况，因此不需要根据《中华人民共和国土地管理法》的规定实行征收程序;同时按照相关桂国土资发[2016]46号文件的规定进行报批，规划合法、手续齐金。综上所述，三名原告诉讼请求的理由不能成立，应驳回三名原告的起诉。第三人提供了以下证据：1、《联合开发苍梧京南乡沙占平原果场合同书》、《沙占平原果场投合同书》、《旺安平原地块承包合同》、《京南镇旺安平原租地补充协议》，证明第三人系京南镇旺安村大平顶土地的长期经营、管理人。2、苍城投报[2018]1号文件、苍发改[2018]号文件、苍城投报[2018]37号文件、苍城投报[2018]47号文件、苍发改[2018]94号文件、选址红线图、用地红线图、建设项目选址意见书、建设工程施工许可证、建设工程规划许可证两份、建设用地规划许可证两份，建设工程规划许可证审批单。证明答辩人使用自己的土地用于扶贫安置，按照相关法律法规报批，规划合法、手续齐全。3、桂国土资发[2016]46号文件，证明第三人使用、变更京南镇旺安村大平顶土地的土地性质合理、合法。 经庭审质证，被告和第三人对原告的证据1、3、4、5、6均无异议，对证据2证明的内容有异议，对证据7、8、9的三性均有异议。原告对被告的第一组证据无异议，对第二组（二）证据不予认可，对第三组、第五组证据的关联性均有异议，对第四组证据认为不成立。第三人对被告的证据均无异议。原告对第三人的证据1所证明的内容不认可，对证据2、3认为违法。 本院对双方无异议的证据予以采信。对原告的证据2，因涉案土地未确权，本院不作认定；对原告的证据7、8、9。 因无法证明原告所证事实，本院不予采信。对被告第二组（二）第三组、第四组、第五组的证据，因形式合法，内容真实，具有证明力，本院予以采信。对第三人的证据1，因涉案土地未确权，该证据关系到涉案土地确权，故本院不作认定；对第三人的证据2、证据3，因所证明的内容与涉案土地权属有关，涉案土地未确权，故本院不作认定。 经审理查明，2017年8月，京南镇政府规划将扶贫搬迁易地集中安置点选址在京南镇旺安村大平顶（地名）土地，边平整场地，边申请办理各方面的审批手续。2018年1月，项目由苍梧县发改局批复立项。2018年8月，县住建局、县国土资源局、县林业局、县城投公司、县发改局、县移民搬迁专责小组均签字盖章同意京南镇政府的扶贫搬迁易地集中安置点的选址意见。同月，由该项目承建单位苍梧县城投公司申办了该项目的建设用地规划许可证和建筑工程施工许可证后项目开工建设。原告对第三人京南镇政府使用京南镇旺安村大平顶土地建设扶贫搬迁易地集中安置点不服，认为京南镇旺安村大平顶土地所有权属三原告所有，京南镇政府未经合法征收土地就进行建设，侵占了原告的土地，分别于2018年5月25日、2018年7月5日、2019年3月26日向被告苍梧县自然资源局提出申请，要求对第三人京南镇政府使用京南镇旺安村大平顶土地建设扶贫搬迁易地集中安置点的行为进行查处。被告苍梧县自然资源局经过调查后，认为第三人京南镇政府使用京南镇旺安村大平顶土地建设扶贫搬迁易地集中安置点不涉及违法用地，向梧州市自然资源局进行了汇报，并通过梧州市自然资源局向三原告进行了答复。原告认为被告苍梧县自然资源局已超过法定期限未进行查处和答复，其行为已构成行政不作为，请求法院确认被告苍梧县自然资源局未依法履行行政查处的不作为行为违法，并判令被告苍梧县自然资源局在法定期限内履行职责。 另查明，原告认为涉案的京南镇旺安村大平顶土地所有权属其所有，但未能提供权属凭证。第三人京南镇政府认为涉案的京南镇旺安村大平顶土地所有权属其所有，亦未能提供权属凭证。 本院认为，原告对土地违法行为依法可以向有关土地主管部门进行举报和要求查处，但原告对有关土地主管部门不履行法定职责的不作为行为提起行政诉讼，必须符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起行政诉讼”的规定。本案原告起诉请求判决被告苍梧县自然资源局履行查处土地违法行为的法定职责，应当建立在原告取得涉案土地权属的基础上。根据原告和第三人的诉讼主张以及生效的广西壮族自治区梧州市中级人民法院（2017）桂04行初73号《行政裁定书》、广西壮族自治区高级人民法院（2018）桂行终755号《行政裁定书》，足以认定原告与第三人就本案涉案的土地存在所有权争议。由于涉案的土地存在所有权争议，土地所有权人未明确，因此原告与被告苍梧县自然资源局是否履行查处土地违法行为的法定职责的行为之间不存在利害关系，不具备起诉请求判决被告苍梧县自然资源局履行查处土地违法行为的法定职责的诉讼主体资格。 本院对第三人苍梧县京南镇人民政府认为本案原告的起诉构成重复起诉以及原告的起诉已超过起诉期限的观点不予采纳。因为，本案原告的诉讼请求与广西壮族自治区梧州市中级人民法院（2017）桂04行初73号案件的诉讼请求不同，不属重复起诉；本案是原告对被告不履行法定职责的行为提起诉讼，不存在原告的起诉已超过起诉期限。 综上所述，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告苍梧县京南镇旺安村圳底组、苍梧县京南镇旺安村塘口组、原告苍梧县京南镇旺安村下沙组的起诉。 案件受理费50元（原告已预交），退回原告苍梧县京南镇旺安村圳底组、苍梧县京南镇旺安村塘口组、苍梧县京南镇旺安村下沙组。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区梧州市中级人民法院。 审 判 长  李炳基 人民陪审员  刘家彬 人民陪审员  倪锦聪 二〇一九年十月三十日 书 记 员  甘宗芳 附法律条文: 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以径行裁定驳回起诉。