海南省三亚市中级人民法院行政裁定书（2019）琼02行终162号上诉人（原审第三人）董世辉。委托代理人陈健光。被上诉人（原审原告）高文丹。委托代理人林缘之。委托代理人孙臣。原审被告三亚市自然资源和规划局。法定代表人高富宅。委托代理人陈松。委托代理人林祖才。上诉人董世辉因被上诉人高文丹诉原审被告三亚市自然资源和规划局（以下简称三亚市自规局）土地房屋行政确认一案，不服三亚市城郊人民法院（2019）琼0271行初149号行政判决（以下简称原审判决），向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年11月20日公开开庭审理了本案。上诉人董世辉及其委托代理人陈健光，被上诉人高文丹委托代理人林缘之、孙臣，原审被告三亚市自规局委托代理人陈松、林祖才到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，高文丹于1970年因生产队分配得到一块自留地，即三集土房（2010）字第03226号《集体土地房屋权证》（以下简称第03226号集体土地房屋权证）所涉土地（以下简称案涉土地）的一部分，至今仍有两颗椰子树保留在案涉土地北面位置。经三亚市天涯区槟榔村民委员会（以下简称槟榔委员会）槟榔四村民小组（以下简称槟榔四组）批准，董世辉的父亲董公安将案涉土地作为宅基地使用，2007年，高文丹与董公安因案涉土地的使用权属问题产生纠纷，经槟榔村委会调解未果。2007年10月26日，董公安向原三亚市国土资源局和三亚市住房保障和房产管理局进行农村宅基地使用权和房屋所有权登记申请，表中写明“本户用地面积943.88平方米，宅基地面积175平方米，总建筑面积95.45平方米”。三亚市自规局于2007年12月20日进行农村宅基地地籍调查，2009年4月19日完成房屋测绘及权属审核，2010年6月7日三亚市自规局同意董公安办理农村宅基地确权登记，并于2010年8月26日向董公安颁发第03226号集体土地房屋权证。高文丹认为三亚市自规局颁发第03226号集体土地房屋权证的行政行为违法，遂向本院提起诉讼，请求法院确认三亚市自规局颁发第03226号集体土地房屋权证的行政行为违法。另查，三亚市自规局在提交的证据5调查意见一栏中根据槟榔四组的意见注明“该宗宅基地和房屋面积准确，无纠纷”，高文丹提交的证据5即槟榔四组出具的两份证明和土地纠纷情况的说明，槟榔四组认为案涉土地存在高文丹和董世辉的权属纠纷。三亚市自规局在提交的证据5建房时间一栏中写明是“1989年3月”，而在初审意见一栏又写明是“1985年建房”，在房产市场科一栏又写明是“1989年建房”。原审法院认为，本案的争议焦点为第03226号集体土地房屋权证项下的土地应当确权给董公安还是高文丹。《中华人民共和国土地管理法》第八条规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第九条规定，“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用；使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。”本案中，案涉土地应属槟榔四组村民集体所有，槟榔村委会及槟榔四组作为农村集体经济所有权的代表以及基层群众性自治组织，有权对案涉宅基地进行管理，将其进行合理分配。因此，三亚市自规局在对案涉土地进行确权时，应充分考虑槟榔村委会和槟榔四组对案涉宅基地权属的意见。三亚市自规局在提交的证据5中调查意见一栏注明“该宗宅基地和房屋面积准确，无纠纷”而高文丹提交的证据5即两份证明和土地纠纷情况的说明，证明了案涉土地存在高文丹和董世辉对土地所有权的争议。由于槟榔四组在三亚市自规局对案涉宅基地进行确权时出具了两份截然不同的证明意见，导致了三亚市自规局对案涉土地的确权存在认定事实不清的情形。且三亚市自规局提交的《证明》中载明2008年12月13日三亚市凤凰镇人民政府确认房屋建房时间是1989年3月，但是三亚市自规局在提交的证据5建房时间一栏中写明是“1989年3月”，而在初审意见一栏又写明是“1985年建房”，在区镇领导审核意见一栏中三亚市凤凰镇人民政府同意了初审意见的内容，属认定事实不清。因此，三亚市自规局颁发给董世辉的第03226号集体土地房屋权证，对土地权属的事实认定不清，应予以确认违法。高文丹的主张具有事实依据和法律依据，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：确认三亚市自规局2010年8月26日颁发的第03226号集体土地房屋权证违法；案件受理费50元，由三亚市自规局负担。上诉人董世辉上诉称：一、原审判决认定的主要事实与实际不符。原审法院认定的事实是：“高文丹于1970年因生产队分配得到一块自留地，即案涉土地的一部分，至今仍有两椰子树保留在案涉土地北面位置”。事实上，1970年，槟榔四组（即原崖县羊栏公社槟榔大队槟榔第四生产队）并未将案涉土地的一部分划分给高文丹，当时正处于十年“文革”时期，更没有“自留地”这种叫法，案涉土地上的两棵椰子树也不是高文丹种植的，原审中，高文丹无法提供槟榔四组给其划分案涉土地其中一部分的证据，也无法提供案涉土地上两棵椰子树是其所种的证据，至于高文丹提供的《土地纠纷情况说明》没有槟榔村委会人民调解委员会的《调解协议书》加以佐证，同时也没有该委主任的签字，违反了相关司法解释规定；高文丹提供的《证明》则是其先起草，后交由槟榔四组和槟榔村委会盖公章的，且该证明落款时间是2018年8月17日。此外，槟榔四组组长苏民凯才30多岁，怎么知道“当时每户都分到相应的自留地”这一情况呢？何况，苏民凯是高文丹的亲戚，与高文丹有利害关系，因此该《证明》的证明效力是不应当认可的。二、原审法院认定董世辉和高文丹对案涉土地存在所有权的争议，事实上，董世辉和高文丹对案涉土地的所有权并没有争议，对土地使用权才存在争议，因此，原审法院的认定没有事实根据。三、原审法院认定第03226号集体土地房屋权证对土地权属的事实认定不清，应予以确认违法，是错误的。四、三亚市自规局在提交的证据5,所建房时间一栏中写明2栋砖木结构（即木格、砖头、瓦片结构），瓦房建造时间是1985年，1989年拆掉瓦房后建成一层平顶钢筋水泥结构，这是符合事实的，这些建筑物建造之前，槟榔四组和槟榔村委会到了1996年才把案涉土地正式划分给了董公安。五、原审法院认定董世辉和高文丹对案涉土地存在争议，无事实根据。2011年，由于董世辉的父亲董公安已经办理了案涉土地的第03226号集体土地房屋权证，从而引发董世辉与高文丹家庭对该案涉土地的争议。争议过程中，董公安还拿出已经办好的第03226号集体土地房屋权证让高文丹过目，因此，双方引发肢体冲突，董世辉的弟弟被高文丹家庭成员打伤，当时，三亚市公安局凤凰派出所也到现场予以制止并作了相应处置，所以，高文丹自2011年就已经知道三亚市自规局己于2010年8月26日给董公安颁发了第03226号集体土地房屋权证。综上所述，原审判决认定的主要事实与实际不符，高文丹的起诉已超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定的起诉期限，请求二审法院依法撤销原审判决，改判驳回高文丹的原审诉讼请求，由高文丹承担案件受理费。被上诉人高文丹辩称：一、原审判决认定的主要事实符合客观实际情况。（一）上世纪70年代，高文丹因所在的集体经济组织分配取得一块自留地的使用权，土地四至为：东至村道路，西至董世豪，南至村道路，北至蒲仁辉，面积约0.5亩，为案涉土地中的一部分，符合客观实际情况；（二）自2007年起，因高文丹的自留地（即案涉土地一部分）发生土地使用权属争议纠纷，槟榔村委会曾对此纠纷进行过调解，但是调解未成，直至目前双方纠纷仍然没有得到妥善解决，这也完全符合客观实际情况。二、案涉土地确实存在土地使用权权属争议纠纷。《土地登记办法》第十八条第一款第（一）项规定，土地权属有争议的，不予登记。本案中，槟榔村委会及其调解委员会和槟榔四组均证实案涉土地存在争议，且董世辉也在其上诉状中承认案涉土地确实存在使用权争议，使用权争议也属于土地权属争议。因此，争议土地在没有经过相关人民政府土地权属争议解决确定权属之前是不能登记，否则违法。三、三亚市自规局被诉颁证行为确实存在认定事实不清的情形。（一）案涉土地自2007年起至今仍然存在土地权属争议纠纷，但在2008年12月5日的使用权调查确认结果中却载明“无纠纷”，这完全不符合事实；（二）三亚市自规局颁发第03226号集体土地房屋权证过程中关于案涉土地上的房屋建设时间前后不一致，互相矛盾。因此，该颁证行为完全没有做到证据充分，事实清楚的法定标准。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果正确，恳请二审法院依法驳回上诉，维持原判。原审被告三亚市自规局辩称：一、对董世辉的上诉内容没有意见。二、第03226号集体土地房屋权证在2017年6月7日已根据该证权利人董公安的申请注销了，申请注销的原因是案涉土地上的老房子已被拆除、需要和其子董世辉合建新房。因此在高文丹起诉时该权证已经注销了，因此高文丹提起原审诉讼是没有必要的，依法应该予以驳回。二审审理过程中，被上诉人高文丹向本院提交了一份新证据：三亚市城郊人民法院（2019）琼0271行初33号行政判决书。经庭审质证，上诉人董世辉和原审被告三亚市自规局对该份证据的真实性、合法性、关联性均无异议，予以认可。本院认为被上诉人高文丹当庭提交的（2019）琼0271行初33号行政判决书来源合法，形式真实，与本案有关联性，可作为认定案件事实的依据。经审理查明，2010年8月26日，三亚市自规局颁发的第03226号集体土地房屋权证上记载的土地使用者、房屋所有者为董公安，房屋建筑面积95.45平方米，宅基地面积175平方米，该土地房屋权证所附的宗地附图中载明用地面积943.88平方米。《农村宅基地使用权和房屋所有权登记申请表》上载明的申请人（户主）为董公安，户内其他成员有符亚象、董世豪二人，本户用地面积943.88平方米，批准面积175平方米，房屋为砖木结构，建筑面积为95.45平方米。董公安、符亚象夫妇共生育六名子女，分别是董世辉、董世雄、董世豪、董阿花、董阿英、董阿帖。2017年6月7日，经董公安申请，三亚市自规局注销了第03226号集体土地房屋权证并收回了该权证原件。2017年董公安去世，案涉土地上95.45平方米房屋于2018年8月19日拆除，目前符亚象及董世辉、董世雄、董世豪、董阿花、董阿英、董阿帖均在世。高文丹因不服三亚市自规局颁发第03226号集体土地房屋权证的行政行为，提起诉讼请求确认三亚市自规局颁发上述土地房屋权证的行政行为违法，原审判决确认三亚市自规局作出第03226号集体土地房屋权证的行为违法。本院认为，高文丹诉请确认三亚市自规局颁发第03226号集体土地房屋权证的行政行为违法，该权证记载的土地使用者和房屋所有者董公安已于2017年去世，其妻子符亚象作为其财产共有人兼继承人，其子女董世辉、董世雄、董世豪、董阿花、董阿英、董阿帖作为财产继承人均与本案被诉的行政行为有利害关系，现本案中除上诉人董世辉之外，尚有符亚象、董世豪、董世雄、董阿花、董阿英、董阿帖6人未参加本案诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款的规定，公民、法人或者其他组织同被诉颁证行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。原审未通知与被诉颁证行为有利害关系的上述6人参加诉讼，违反了法定程序，且不利于查清案件事实。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第三款之规定，裁定如下：一、撤销海南省三亚市城郊人民法院（2019）琼0271行初149号行政判决；二、发回海南省三亚市城郊人民法院重审。上诉人董世辉预交的二审案件受理费50元予以退还。审判长 吉 红审判员 杨冲冲审判员 陈兴科 二Ο一九年十一月二十六日书记员 凌子玄附：本裁定适用的相关法律及司法解释依据中华人民共和国行政诉讼法第二十九条公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。