河南省平顶山市新华区人民法院行 政 判 决 书（2019）豫0402行初99号原告河南千田实业集团有限公司，住所地新华区中兴路367号。统一社会信用代码：9141040071122115XF。法定代表人李恒建，总经理。委托代理人王敬华，女，系河南千田实业集团有限公司办公室主任。委托代理人郭文红，上海君拓律师事务所律师。被告平顶山市湛河区人力资源和社会保障局，住所地平顶山市光明路中段163号院。统一社会信用代码：1410411005472162D。诉讼代表人马新娟，局长。出庭应诉负责人张留强，副局长。委托代理人岳文涛，男，系平顶山市湛河区人力资源和社会保障局监察大队工作人员。委托代理人刘得志，男，系平顶山市湛河区人力资源和社会保障局监察大队工作人员。原告河南千田实业集团有限公司（以下简称千田实业公司）不服被告平顶山市湛河区人力资源和社会保障局（以下简称湛河区人社局）行政处罚决定，于2019年9月5日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月10日立案后，于2019年9月17日向被告湛河区人社局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月29日公开开庭审理了本案。原告千田实业公司的委托代理人王敬华、郭文红，被告湛河区人社局的副局长张留强及委托代理人岳文涛、刘得志到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为，湛河区人社局于2019年7月31日对千田实业公司作出了平湛人社监察罚字［2019］第63号《劳动保障监察行政处罚决定书》，主要内容为：湛河区人社局于2019年6月14日对千田实业公司不执行《劳动保障监察调查询问通知书》（平湛人社监察询通字［2019］第63号）、不按照劳动保障行政部门的要求报送材料一案立案调查。经调查，千田实业公司于2019年6月27日至2019年7月2日实施了拒不履行《劳动保障监察限期整改指令书》（平湛人社监察令字［2019］第63号）的违法行为。根据千田实业公司的违法事实、性质、情节、社会危害程度和相关证据，千田实业公司的违法行为为较重违法行为。上述违法行为事实清楚，证据确凿充分。根据《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（三）项及《平顶山市人力资源和社会保障部门实施行政处罚裁量标准》中《劳动保障监察条例》第十四条“违法行为情形和处罚标准：2．较重违法行为的表现情形：经劳动保障行政部门责令改正拒不改正或者拒不履行劳动保障行政部门的行政处理决定，影响劳动保障行政部门工作的。处罚标准：责令改正，并处10,000元以上15,000元以下的罚款”的规定，对千田实业公司处以壹万肆仟元整（14,000元）罚款的行政处罚，责令千田实业公司执行《劳动保障监察限期整改指令书》（平湛人社监察令字［2019］第63号）的整改决定。原告千田实业公司诉称，一、《劳动保障监察条例》的适用范围是用人单位，千田实业公司不是用人单位，湛河区人社局对千田实业公司没有劳动保障监察的管辖权，湛河区人社局的上述行政处罚决定书系处罚对象错误，依法应予以撤销。根据《劳动保障监察条例》第二条、第六条、《劳动和社会保障部关于实施〈劳动保障监察条例>若干规定》（劳动和社会保障部第25号令）第二条、《河南省劳动保障监察条例》第二条、第三条的规定可以看出，《劳动保障监察条例》的适用范围是用人单位，即湛河区人社局依据《劳动保障监察条例》的规定只能对用人单位进行管辖和处罚，对非用人单位没有劳动保障监察的管辖权。本案中，千田实业公司不是用人单位，湛河区人社局对千田实业公司没有劳动保障监察的管辖权。二、根据《劳动保障监察条例》第十五条第（三）项、《劳动和社会保障部关于实施若干规定》（劳动和社会保障部第25号令）第二十六条第（三）项的规定，千田实业公司不是用人单位，没有“提供与调查、检查事项相关的文件资料，并作出解释和说明”的法定义务，湛河区人社局对千田实业公司没有劳动保障监察的管辖权，对千田实业公司没有“必要时可以发出调查询问书”的行政职权。三、湛河区人社局对用人单位享有行政处罚管辖权，对非用人单位没有行政处罚管辖权。根据《劳动保障监察条例》第十九条、《劳动和社会保障部关于实施若干规定》（劳动和社会保障部第25号令）第三十四条的规定，本案中，千田实业公司不是用人单位，湛河区人社局对千田实业公司没有劳动保障监察的行政处罚管辖权，湛河区人社局的上述行政处罚决定缺乏法律依据，属超越职权，也是完全错误的，应予以撤销。四、湛河区人社局的上述行政处罚决定程序违法，应予以撤销。湛河区人社局在作出处罚决定前虽告知了听证权利，也组织了听证，但在组织听证时，听证主持人在组织听证过程中，还自审自记，即既是听证主持人，也是听证记录人，明显违反法定程序，应予以撤销。综上，湛河区人社局的上述行政处罚决定处罚对象错误，对作为不是用人单位的千田实业公司没有管辖权，属超越职权，且程序违法，应予以撤销。故起诉请求：1．撤销湛河区人社局于2019年7月31日作出的平湛人社监察罚字［2019］第63号《劳动保障监察行政处罚决定书》；2．本案诉讼费用由湛河区人社局承担。千田实业公司提供的证据材料有：1．建设工程施工合同；2．商丘市国基建筑安装有限公司的企业法人营业执照；3．平湛人社监询字［2019］第63号《劳动保障监察调查询问通知书》；4．平湛人社监察罚先告字［2019］第63号《劳动保障监察行政处罚听证告知书》；5．平湛人社监察罚字［2019］第63号《劳动保障监察行政处罚决定书》；6．平湛人社法制听告字［2019］第01号《行政处罚听证告知书》；7．关于劳动保障监察限期整改指令书的回复；8．关于劳动保障监察调查询问通知书的回复；9．关于劳动保障监察限期整改指令书的回复；10．《劳动保障监察条例》、关于实施《劳动保障监察条例》若干规定。被告湛河区人社局辩称，一、湛河区人社局作出的平湛人社监察罚字［2019］第63号《劳动保障监察行政处罚决定书》认定违法主体、事实清楚。2019年6月3日，王广伟等10人反映在千田新开元8号楼干的水电暖劳务，拖欠其工资合计202,400元。由于工人不能确定被投诉的用人单位，湛河区人社局的劳动监察大队向千田实业公司进行调查。为调查核实该项目8号楼发包、分包情况，确定用工单位，湛河区人社局根据《劳动保障监察条例》第十五条第（三）项的规定，于2019年6月18日向千田新开元的开发商千田实业公司送达了《劳动保障监察询问通知书》，要求其提供千田新开元8号楼的施工合同和工程款拨付情况。但千田实业公司一直以其不是用工单位为由拒绝按照要求报送材料。2019年6月27日至2019年7月2日千田实业公司实施了拒不履行湛河区人社局作出的《劳动保障监察责令整改决定书》的违法行为。二、湛河区人社局的调查处理程序合法。湛河区人社局作出的《劳动保障监察行政处罚决定书》是根据王广伟等10名农民工的投诉手续，通过调查取证等合法程序作出的决定，符合法定程序。三、湛河区人社局作出的行政处罚决定适用法律法规正确。经调查，千田实业公司存在不按照劳动保障行政部门的要求报送书面材料的行为，该行为违反了《劳动保障监察条例》第六条的规定。湛河区人社局依据《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（三）项、《平顶山市人力资源和社会保障部门实施行政处罚裁量标准》中《劳动保障监察条例》第十四条“违法行为情形和处罚标准：2、较重违法行为的表现情形：经劳动保障行政部门责令改正拒不改正或者拒不履行劳动保障行政部门的行政处理决定，影响劳动保障行政部门工作的。处罚标准：责令改正，并处10,000元以上15,000元以下的罚款”的规定，对千田实业公司作出行政处罚。综上所述，湛河区人社局作出的行政处罚决定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请依法驳回千田实业公司的诉讼请求。湛河区人社局提供的证据材料有：第一组证据：1．投诉登记表；2．投诉人身份证复印件。第二组证据：3．投诉人提供的工资表；4．工人工资结算单；5．关于劳动保障监察调查询问通知书的回复；6．平湛人社监询字［2019］第63号《劳动保障监察调查询问通知书》（同原告证据3）及送达回证；7．平湛人社监察令［2019］第63号《劳动保障监察限期整改指令书》及送达回证。第三组证据：8．平湛人社监察罚先告字［2019］第63号《劳动保障监察行政处罚听证告知书》（同原告证据4）及送达回证；9．平湛人社法制听告字［2019］第01号《行政处罚听证告知书》（同原告证据6）；10．行政处罚听证报告审批表；11．行政处罚听证报告；12．平湛人社监察罚字［2019］第63号《劳动保障监察行政处罚决定书》（同原告证据5）及送达回证。经庭审质证，千田实业公司对湛河区人社局提供的证据的真实性无异议，认为该证据已经显示投诉人投诉的单位为商丘市国基建筑安装有限公司，并非千田实业公司，湛河区人社局应当向商丘市国基建筑安装有限公司进行调查，对千田实业公司进行调查属于超越职权；对证据二、证据三的真实性无异议，认为该证据只能证明投诉人投诉的单位是商丘市国基建筑安装有限公司，并非千田实业公司；对证据四的真实性无异议，对证明内容有异议，认为与千田实业公司无关；认为证据五已经明确了湛河区人社局可以对用人单位下发询问通知书，湛河区人社局对并非用人单位的千田实业公司下发询问通知书，属于超越职权；对证据六无异议；对证据七的真实性无异议，认为湛河区人社局属于超越职权的违法行为；对证据八的真实性无异议，对证明对象与证明目的有异议，千田实业公司并非用人单位；对证据九的真实性无异议，对证明内容对象有异议，湛河区人社局举行的听证由法制主任担任记录；对证据十的真实性无异议，认为该证据显示的主审人与记录人为一人，听证主持人自审自记，笔录没有任何人签字；对证据十二的真实性无异议，认为该决定书是在湛河区人社局对千田实业公司没有管辖权的情况下作出，超越职权，程序违法。湛河区人社局对千田实业公司提供的证据的真实性无异议，但认为千田实业公司至今未向湛河区人社局提供建设工程施工合同。根据当事人的举证、质证及庭审审查，本院认定以下事实：湛河区人社局提供的投诉登记表中记录：“2019年6月3日，王广伟等十人向湛河区人社局劳动监察大队反映其在千田·新开元8号楼被拖欠工资，因不知施工单位名称，要求监察队调查用工主体。”投诉登记表中显示上述内容由王献军于2019年8月29日代投诉人王广伟书写。湛河区人社局在接到王广伟等的投诉后，于2019年6月18日向千田实业公司送达了平湛人社监询字［2019］第63号《劳动保障监察调查询问通知书》，向千田实业公司调查其单位发包平顶山市千田新开元项目8号楼期间工人工资支付等情况，要求千田实业公司于2019年6月25日前至湛河区人社局接受询问，并提交法人营业执照副本及法人代表身份证复印件、发包平顶山市千田新开元项目8号楼工程施工合同、发包平顶山市千田新开元项目8号楼工程款拨付情况及相关凭证。千田实业公司接到该调查询问通知书后，于2019年6月24日向湛河区人社局提交了《关于劳动保障监察调查询问通知书的回复》，告知湛河区人社局其单位不具备施工资质，千田新开元8号楼由商丘市国基建筑安装有限公司通过政府招投标程序于2012年6月开始承建，商丘市国基建筑安装有限公司具备符合工程项目建设的施工资质，具有独立法人资格。2016年，其公司已与商丘市国基建筑安装有限公司结算完毕报相关部门备案并交付业主使用，其单位并非劳务用人单位，无法回复劳务问题。但千田实业公司并未按照调查询问通知书要求提供相关书面材料。2019年6月27日，湛河区人社局向千田实业公司下发了平湛人社监察令字［2019］第63号《劳动保障监察限期整改指令书》，认为千田实业公司没有按照劳动保障行政部门的要求报送书面材料，根据《劳动保障监察条例》第三十条第二项的规定，责令千田实业公司按照湛河区人社局向其下发的劳动保障监察调查询问通知书的要求报送相关书面材料，并于2019年7月2日前把整改情况以书面形式报湛河区人社局。2019年7月9日，湛河区人社局向千田实业公司送达了平湛人社监察罚先告字［2019］第63号《劳动保障监察行政处罚听证告知书》，告知因其单位拒不履行《劳动保障监察责令整改决定书》，不报送千田实业公司在平顶山市千田新开元项目8号楼工地的工程施工合同、工程款拨付凭证的行为，湛河区人社局拟对千田实业公司作出的行政处罚决定的内容以及其单位享有的陈述、申辩和听证的权利。后千田实业公司提出了听证申请。湛河区人社局于2019年7月12日向千田实业公司送达了平湛人社法制听告字［2019］第01号《行政处罚听证告知书》，告知千田实业公司举行听证会的时间及其单位需做的相关准备。2019年7月24日，湛河区人社局举行了听证并制作了行政处罚听证报告，该听证报告中显示听证主持人、记录人均为袁勋，且该听证报告中无签字或者盖章。2019年7月31日，湛河区人社局作出了平湛人社监察罚字［2019］第63号《劳动保障监察行政处罚决定书》，千田实业公司对该处罚决定不服，提起诉讼。庭审中，千田实业公司提交了其单位与商丘市国基建筑安装有限公司签订的建设工程施工合同，千田实业公司作为发包人将千田．新开元安置区8号楼工程发包给商丘市国基建筑安装有限公司，并提交了商丘市国基建筑安装有限公司的企业法人营业执照。千田实业公司在庭审中称其单位在湛河区人社局作出本案被诉行政处罚决定时止一直未将上述建设工程施工合同提交给湛河区人社局，理由为暂时拿不出来。湛河区人社局在庭审中认可听证会的记录人与主持人为同一人，因当时法制监察室只有一个人在。本院认为，《劳动保障监察条例》第三条规定，县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。第十五条第（三）项规定，劳动保障行政部门实施劳动保障监察，有权要求用人单位提供与调查、检查事项相关的文件资料，并作出解释和说明，必要时可以发出调查询问书。第三十条第（三）项规定，经劳动保障行政部门责令改正拒不改正，或者拒不履行劳动保障行政部门的行政处理决定的，由劳动保障行政部分责令改正，处以2,000元以上2万元以下罚款。根据上述法律规定，湛河区人社局作为劳动保障行政部门，有权主管其辖区内的劳动保障监察工作。本案，王广伟等人向湛河区人社局投诉称其共十人在千田．新开元8号楼干活被拖欠工资，因投诉人不知道施工单位名称，要求湛河区人社局调查用工主体。湛河区人社局为调查千田．新开元8号楼用工主体，向该工程的发包单位千田实业公司下发了劳动保障监察调查询问通知书，要求其单位按要求报送相关材料，符合上述法律规定。千田实业公司虽向湛河区人社局作出了回复，但是千田实业公司未按照劳动保障监察调查询问通知书的要求提供相应的材料，其未向湛河区人社局提供证据证明其单位不具备施工资质以及其单位将千田新开元8号楼工程发包给商丘市国基建筑安装有限公司的事实。湛河区人社局遂又向千田实业公司做出了劳动保障监察限期整改指令书，但是千田实业公司仍未按照整改指令书的要求改正其违法行为。湛河区人社局据此认定千田实业公司拒不履行整改决定书、不报送其单位在平顶山市千田新开元项目8号楼工地的工程施工合同、工程款拨付凭证的行为属于较重违法行为属于认定事实清楚，证据确凿。但是湛河区人社局对千田实业公司作出行政处罚应当符合法定程序。《劳动行政处罚听证程序规定》第二条规定，本规定适用于依法享有行政处罚权的县级以上劳动行政部门和依法申请听证的行政处罚当事人。第四条规定，听证由听证主持人、听证记录员等参加。第五条规定，劳动行政部门应当从本部门人员中指定一名听证主持人、一名听证记录员。第十五条规定，听证应当制作笔录，笔录由听证记录员制作。听证笔录在听证结束后，应当立即交当事人审核无误后签字或者盖章。本案，湛河区人社局在听证程序中，听证主持人、听证记录员为同一人，湛河区人社局虽制作了行政处罚听证报告，但未制作听证笔录，且该听证报告中也无当事人的签字或者盖章，湛河区人社局举行听证的程序违反上述法律规定。综上，湛河区人社局作出的平湛人社监察罚字［2019］第63号《劳动保障监察行政处罚决定书》违反法定程序，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：撤销被告平顶山市湛河区人力资源和社会保障局于2019年7月31日作出的平湛人社监察罚字［2019］第63号《劳动保障监察行政处罚决定书》。案件受理费50元，由被告平顶山市湛河区人力资源和社会保障局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省平顶山市中级人民法院。审 判 长  李建新人民陪审员  王进富人民陪审员  胡 伟二〇一九年十一月二十五日法官助理韩晴书记员朱银洁附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。