山东省鱼台县人民法院行 政 判 决 书(2019)鲁0827行初27号原告李作兰，男，汉族，1944年5月11日生，住山东省鱼台县。委托代理人周涛，北京诚略律师事务所律师。委托代理人杨蕾，北京诚略律师事务所律师。被告鱼台县自然资源和规划局，住鱼台湖凌一路与鱼新三路交汇处，统一社会信用代码：113708270042302337。法定代表人岳四清，局长。出庭负责人田素军，鱼台县自然资源和规划局党组成员。委托代理人王秀宇，山东英和律师事务所律师。委托代理人张大双，鱼台县自然资源和规划局法规督察科科长。被告鱼台县人民政府，住鱼台县北环路县政府院内。法定代表人刘学圣，县长。出庭负责人颜斌，鱼台县人民政府副县长。委托代理人闫庆伟，鱼台县司法局工作人员。委托代理人臧守强，鱼台县司法局工作人员。原告李作兰诉被告鱼台县自然资源和规划局、鱼台县人民政府未履行政府信息公开职责一案，于2019年8月5日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月23日公开开庭审理了本案。原告李作兰及委托代理人杨蕾，被告鱼台县自然资源和规划局负责人田素军及委托代理人王秀宇、张大双，被告鱼台县人民政府负责人颜斌及委托代理人闫庆伟、臧守强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告李作兰诉称，原告在鱼台县滨湖街道七所楼村合法承包土地种植农作物。鱼台县滨湖街道办事处作出书面通知，称因鱼台县公建工程建设需要，各被征地用户需要按照规定对地上附着物清理完毕，并对上述农作物强制破坏、清理。原告至今未获得任何补偿，也未见征地公告及补偿安置方案公告等。为了解相关征地信息，原告向被告鱼台县自然资源和规划局申请政府信息公开，要求公开涉案土地的征地批复及相关单位对上述土地作出的土地使用权批准文件，包括但不限于建设用地批准书及土地出让合同或者划拨决定书。被告鱼台县自然资源和规划局于2019年4月4日作出的政府信息公开答复，以第三方不同意公开为由，未公开建设用地批准书及土地出让合同。原告认为，涉案土地本身就是通过网上公示挂牌、采用不设底价的增价竞价方式进行出让，出让方式和价格本应当接受社会监督，属于政府主动公开的政府信息。上述政府信息的公开不需要征得第三方即用地单位的同意。因此，鱼台县自然资源和规划局拒不公开上述政府信息的行为是怠于履行职责的表现，侵害了原告的合法权益。原告于2019年5月20日向鱼台县人民政府申请行政复议，鱼台县人民政府维持了鱼台县自然资源和规划局的行政行为，原告认为，鱼台县人民政府并未对原告要求公开的政府信息是否应当公开进行实质审查，只是进行了形式上的审查，是对违法行为的纵容。故原告诉至法院，请求：1、撤销被告鱼台县人民政府对原告作出的鱼政复决字[2019]9号《行政复议决定书》；2、确认被告鱼台县自然资源和规划局未依申请公开“相关单位将原告位于山东省鱼台县王鲁镇七所楼村的承包土地（地块名称：母子地、46地、大北沟）征收为国有后所作出的建设用地批准文件”政府信息的不作为行为违法；3、判令被告鱼台县自然资源和规划局对原告公开上述政府信息；4、本案诉讼费由二被告承担。原告向本院提交了下列证据：1.李作兰土地承包合同书。证明原告对涉案承包地具有合同的权利。2.政府信息公开申请表、2019年3月11日鱼台县自然资源和规划局作出的要求补正的答复、信息公开申请补正、2019年4月4日鱼台县自然资源和规划局作出的信息公开答复及所附材料。证明原告根据法律规定的要求向被告提出申请公开征收批准文件及土地出让批准文件，被告只公开了母子地块、46地块的征地批准文件，未公开土地出让批准文件。3.行政复议申请书、行政复议决定书，证明原告对被告鱼台县自然资源和规划局作出的信息公开答复不服向鱼台县人民政府申请行政复议，鱼台县人民政府复议维持。4.涉案土地现状照片(7张)，证明涉案土地已被破坏的现状。被告鱼台县自然资源和规划局辩称，1、其于2019年4月4日作出《政府信息公开答复》，并将相关信息邮寄给原告，已经履行了信息公开的职责。2、原告申请的建设用地批准书是我局颁发给建设单位的，该批准书在建设单位，我局无法提供。根据《政府信息公开条例》第三十六条第五项之规定，我单位已告知原告说明了不能公开的理由，已履行告知职责。3、原告所申请的《国有土地出让合同》经我局征求第三方意见，第三方不同意公开，根据《政府信息公开条例》第三十二条的规定，不予公开。综上，原告的诉请没有事实和法律依据，请依法驳回原告的诉讼请求。被告鱼台县自然资源和规划局向本院提交了下列证据：1.政府信息公开申请及信息公开申请补正。2.政府信息公开答复。证明被告对原告申请政府公开信息进行了答复。3.邮寄快递单复印件。证明向原告进行了邮寄。4.鲁政土字(2015)1104号山东省人民政府建设用地批件。5.鱼台县人民政府2015第1批次建设用地地块4勘测定界。6.鱼政土字(2017)36号鱼台县人民政府关于鱼国土-2017-38号等11宗国有建设用地使用权网上挂牌出让实施方案的批复。7.信息公开征求意见函及信息公开征求意见函的答复。证明不同意公开。8.法律依据。9、鱼台县滨湖街道七所楼村村民委员会证明一份，证明答复的这块地，包括李作兰的承包土地。被告鱼台县人民政府辩称，其作出的鱼政复决字[2019]9号《鱼台县人民政府行政复议决定书》事实清楚、程序合法、适用法律正确，请依法驳回原告的诉请。被告鱼台县人民政府向本院提交了下列证据：1.行政复议申请书。2.行政复议受理通知书。3.鱼台县人民政府行政复议决定书。4.送达回证。5.法律依据：《信息公开条例》第21.23条。经庭审质证，对原告提供的1-4号证据，被告自然资源局和规划局对证据1有异议，认为应提交原件。对证据2真实性无异议，但不能证明原告的观点，能够向原告公开的政府信息已向原告进行了公开。原告申请的部分政府信息公开内容因涉及第三方权益，第三方不同意公开，所以不予公开。部分政府信息被告不掌握所以不能公开。对证据3无异议。对证据4有异议，无制作人签名，位置不明。被告鱼台县人民政府对原告提供的证据的质证意见同自然资源局和规划局意见。对被告鱼台县自然资源局和规划局提供的1-9号证据及法律依据，原告对对证据1.2.3真实性认可，通过这三个证据可以看出原告要求信息公开第一份是征地批准文件及征地红线图(勘测定界图)，第二份是土地出让批准文件，而鱼台县自然资源规划局作出的答复只向原告公开了母子地、46地，两个地块的征地批准文件并没有向原告公开土地出让批准文件。对证据4.5的真实性无异议，不具有关联性。对证据6真实性无异议，可以证明涉案土地是通过网上挂牌出让的方式来进行出让的。对证据7的真实性无异议，与本案无关联性。对证据8无异议。对证据9真实性不予认可，与本案无关。被告鱼台县人民政府对上述证据均无异议。对鱼台县人民政府提交的1-4号证据，原告对其真实性予以认可，对其证明目的不予认可。鱼台县自然资源和规划局对上述证据均无异议。本院对当事人提供的证据作如下确认：原告提交的1-3号证据符合证据的形式要件，与待证事实相关联，本院予以采信，对证据4被告不予认可，该证据不符合证据的形式要件，且无其他证据相互佐证不能证明原告的观点，对该证据本院不予采信。二被告提交的证据符合证据的形式要件，与待证事实相关联，本院予以采信。本院经审理查明，原告李作兰系鱼台县王鲁镇（现滨湖街道）七所楼村村民，王鲁镇七所楼村委会将6.7亩土地发包给李作兰从事农业生产，承包期为30年，自1999年5月1日至2029年4月30日止。2019年2月18日，李作兰向鱼台县自然资源局提交政府信息公开申请表，申请公开：国务院或者山东省人民政府对申请人位于山东省鱼台县王鲁镇七所楼村的承包土地所作出的征地批准文件及征地红线图（勘测定界图）。相关单位将申请人位于山东省鱼台县王鲁镇七所楼村的承包土地征收为国有土地后所作出的土地出让批准文件，包括但不限于：建设用地批准书，如以出让方式取得该地块土地使用权，请公开国有土地使用权出让批复、国有土地使用权出让合同；如以划拨方式取得该地块使用权，则请公开划拨决定书。鱼台县自然资源和规划局于2019年3月11日作出信息公开答复，内容为：……由于七所楼村土地征收批次较多，根据你所陈述的信息，我局尚不能确认你承包土地具体位置，无法进一步确认该土地征收批次及时间，你接到答复后尽快补正信息。2019年3月13日李作兰作出信息补正：地块名称：母子地、46地（现九巨龙建设用地）。具体位置：鱼台县实验二小以北，湖陵四路以东，七所楼社区路南，锦绣华城西区待建地以西。地块名称：大北沟。具体位置：湖陵三路路西，七所楼社区北，湖陵四路西，北二环南。2019年4月4日，鱼台县自然资源和规划局作出答复，公开了母子地、46地（现九巨龙建设用地）地块征地批准文件、征地红线图（勘测定界图）及《鱼台县人民政府关于鱼国土-2017-38号等11宗国有建设用地使用权网上挂牌出让实施方案的批复》。2019年4月1日，鱼台县自然资源和规划局就是否公开案涉《国有土地使用权出让合同》向九巨龙房地产开发集团有限公司征求意见，2019年4月2日九巨龙房地产开发集团有限公司答复称，因合同内容涉及其单位商业秘密和公司信息较多，为保障单位信息安全，不同意公开该合同。故鱼台县国土资源和规划局以第三方不同意公开为由未公开《国有土地使用权出让合同》。因没有大北沟地块信息，亦未公开大北沟相关政府信息。2019年5月20日李作兰向鱼台县人民政府提起行政复议，要求确认鱼台县国土资源和规划局未依申请公开“相关单位将其位于山东省鱼台县王鲁镇七所楼村的承包土地（地块名称：母子地、46地、大北沟）征收为国有土地后所作出的土地出让批准文件”政府信息不作为行为违法，责令鱼台县国土资源和规划局向其公开上述政府信息。2019年7月19日，鱼台县人民政府作出鱼政复决字[2019]9号《行政复议决定书》，维持鱼台县国土资源和规划局于2019年4月4日《关于李作兰政府信息公开的答复》的具体行政行为。李作兰不服，诉至法院，请求判如所请。本院认为，本案的审理焦点为涉案建设用地批准书及《国有土地使用权出让合同》是否属于《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的应予信息公开的范围。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第十条规定：行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。鱼台县自然资源和规划局称原告申请的建设用地批准书系其颁发给建设单位的，故涉案建设用地批准书的制作主体系被告鱼台县自然资源和规划局，其是该政府信息公开的主体，被告鱼台县自然资源和规划局称该建设用地批准书在建设单位，其无法提供的理由依法不能成立。关于涉案《国有土地使用权出让合同》，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十三条规定：“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。”根据上述规定，被告在对申请所涉政府信息是否构成商业秘密负有审查义务，且在认定政府信息构成商业秘密并存在损害第三方利益之可能时，才须征询第三方的意见。《中华人民共和国反不正当竞争法》第九条对商业秘密作了如下界定：“本法所称的商业秘密，是指不为公众所知悉、具有商业价值并经权利人采取相应保密措施的技术信息和经营信息。”《国有土地使用权出让合同》是国家相关部门发布的示范文本，属于格式合同，其主要内容都应经法定的招标拍卖挂牌程序后在土地有形市场或指定场所、媒体公布，可见土地出让合同的主要内容已不符合商业秘密所要求的不为公众所知悉的前提条件。本案中，被告并未提供证据证明原告申请的事项涉及第三人商业秘密，而仅向案外人书面征求意见，并未对原告的申请事项是否涉及第三人商业秘密进行调查核实，故被告以第三人不同意公开拒绝公开该政府信息证据不足，缺乏事实和法律依据，依法应予撤销。被告鱼台县人民政府的行政复议行为亦证据不足，依法应予撤销。根据《行政诉讼法》第十二条第十一项的规定来看，国有土地出让合同应该属于行政协议，国土部门可以在对第三人有关的不适宜公开的信息（例如开户银行账号等）作适当处理，确保不侵害第三方权益的情况下进行公开，以充分保障公众的知情权。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款之规定，判决如下：一、撤销鱼台县自然资源和规划局于2019年4月4日作出的对涉案《国有土地使用权出让合同》不予公开的决定；二、撤销鱼台县人民政府作出的鱼政复决字[2019]9号行政复议决定书；三、被告鱼台县自然资源和规划局于本判决生效之日起三十个工作日内，对李作兰提出的政府信息公开申请重新作出答复。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。审 判 长 徐 波人民陪审员 刘 楠人民陪审员 刘保华二〇一九年十一月十一日书 记 员 解芸芸