湖北省武汉市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）鄂01行申13号再审申请人（一审原告）高峰，女，1970年12月26日出生，汉族，身份证地址武汉市江岸区，现住武汉市江汉区。再审被申请人（一审被告）武汉市自然资源和规划局，住所地武汉市江岸区三阳路13号。法定代表人盛洪涛，局长。委托诉讼代理人苏谨，湖北卓胜律师事务所律师。再审申请人高峰因诉被申请人武汉市自然资源和规划局（以下简称市资源规划局）国有建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服湖北省武汉市江岸区人民法院（2019）鄂0102行初132号行政裁定，向本院申请再审。本院于2019年9月10日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。高峰申请再审称：一、编号：WH-2017-B016《国有建设用地使用权出让合同》(以下简称《出让合同》)是原武汉市国土资源和规划局（以下简称原市国土规划局）实施的一项不符合法定条件的行政许可。国有建设用地使用权出让合同，是“国有建设用地使用权协议出让审批”这一行政许可事项的结果，由原市国土规划局现市资源规划局实施，在湖北政务服务网公示的行政许可事项编码：42010000000072577330X00100413001；该行政许可的条件之一，是必须提交“《规划设计条件》或《建设用地规划许可证》”。但2017年3月24日，行政许可申请人武汉万科鲩子湖房地产有限公司（以下简称鲩子湖公司），用已废止的《规划设计条件》（武规条字[2010]44号-K1地块（开发））、已失效的武规地[2011]006号《建设用地规划许可证》（以下简称《用地规划许可证》），瞒天过海，取得了《出让合同》。该《规划设计条件》要求建筑设计遵照《武汉市城市建筑规划管理技术规定》（以下简称《技术规定》）执行。但《技术规定》早己于2014年4月1日起废止，被《武汉市建设工程规划管理技术规定》（自2014年4月1日起施行）替代。《规划设计条件》虽在2010年7月29日签订《国有建设用地使用权成交确认书》（武上交确字[2010]第088号）时合法，但在2017年3月24日签订《出让合同》时，己是一个废止、不可执行的无效规划条件。而《用地规划许可证》上明确备注：根据《武汉市城市规划条例》第五十一条规定，自取得本证之日起一年内未取得建设用地批准文件或者建设工程规划许可证，又未经原审批机关同意延期的，建设用地规划许可证自行失效。在2017年3月24日签订《出让合同》时，《用地规划许可证》处于失效状态。这一“对不符合法定条件的申请人准予行政许可”的行为，是《中华人民共和国行政许可法》第七十四条应责令改正的情形；也是《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的主要证据不足判决撤销或部分撤销并可以判决重做的行政行为。申请人并未质疑《出让合同》除第十三条及附件3以外内容的合法性，诉求仅限于部分撤销合同，撤销其第十三条及附件3，并责令停止执行，恢复原状、消除安全隐患。二、申请人与被诉《出让合同》第十三条及附件3具有法律上的利害关系。该合同项下出让宗地江汉区鲩子湖K1地块，与申请人江汉区香港路公务员小区5栋3单元2层101室房产毗邻，属相邻关系。宗地平面界限图一审期间己作为证据提交。该合同第十三条及附件3限定的土地利用要求：该宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施，应符合《规划设计条件》的相关规定，建筑设计要求遵照《技术规定》执行。正是受限于该条款，宗地受让人鲩子湖公司的鲩子湖村K1地块（一期）44层128.95米的建筑工程，距申请人江汉区香港路公务员小区5栋3单元毗邻房产正南向间距仅22.47米。详见武规（汉）建[2017]006号建筑核位红线图（局部）。而依据新规《武汉市建设工程规划管理技术规定》，合法的建筑间距至少55米以上。申请人的相邻住宅不但日照通风采光等相邻权益受损，近距离深挖施工，还导致申请人的相邻住宅房基、建筑结构、地下管网变形受损，新增地震灾害应急避难、消防隐患。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十二条：被诉的行政行为涉及其相邻权的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。一审法院无视申请人在一审中提交的相邻权受损的利害关系证据，仅以申请人非签订该合同的双方当事人，就断言申请人与涉诉《出让合同》不具法律上的利害关系。这种匪夷所思，有意忽略对第三方权益造成侵害的可能性，毫无逻辑可言的论断，并不是出于法律认知水平有限，而是出于对司法文明缺乏基本的敬畏，出卖底线毫无廉耻的枉法裁判。三、《出让合同》第十三条及附件3,是原市国土规划局与他人恶意串通，损害申请人相邻权后果严重的无效约定。《出让合同》是违反《中华人民共和国城乡规划法》部分无效的行政协议。原市国土规划局与鲩子湖公司作为行政主管部门和行业内专业企业，在合同签订时对《规划设计条件》中的建筑设计要求，违反现行《武汉市建设工程规划管理技术规定》是明知的。对依据废止的建筑设计要求使用土地，将与北侧建筑间距从现行法令规定的55米以上缩为22.47米，必然对北侧相邻建筑权属人的实体性权益损害后果，是可以预见的。双方在明知违法且可以预见侵权后果的情况下，仍旧约定依据废止的建筑设计要求使用土地，其性质不是简单的引用依据瑕疵，而是恶意串通，损害该宗地北侧相邻建筑权属人合法实体性利益，造成严重后果，见后附损失证据。属《中华人民共和国合同法》第五十二条第（二）项规定的合同无效情形。在建筑设计要求随《技术规定》废止而无据可依，又未依现行《武汉市建设工程规划管理技术规定》作出调整并对出让宗地建筑设计要求约定不明的情况下签订该份合同，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条之规定。出让规划条件不确定地块的国有土地使用权，属《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定的违反法律、行政法规的强制性规定的无效合同。四、《出让合同》以行政协议形式的行政许可，掩盖违背《武汉市建设工程规划管理技术规定》并非法使用土地的目的。《出让合同》第十九条规定，本合同项下宗地在使用期内，政府保留对木合同项下宗地的规划调整权，原规划如符修改，该宗地已有的建筑物不受影响，但在使用期限内该宗地建筑物、构筑物及其附属设施改建、翻建、重建，或者期限届满申请续期时，必须按届时有效的规划执行。矛盾的是，《出让合同》第十三条及附件3却限定：该宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施，遵照废止的《技术规定》，执行失效《规划设计条件》。对这一明显的合同前后条款的自相矛盾，市资源规划局却辩称：“只要2010年挂牌地块文件《国有建设用地使用权成交确认书》（武土交确字[2010]第088号）未被依法撤销，原市国土规划局就应将其中设定的《规划设计条件》列入2017年签订的《出让合同》，不得擅自更改。不管这个《规划设计条件》是否合法有效、能否执行。”《武汉市建设工程规划管理技术规定》第七十一条:“本规定自2014年4月1日起施行。《武汉市城市市政公用和其他工程设施规划管理技术规定》（市人民政府令第142号）和《武汉市城市建筑规划管理技术规定》（市人民政府令第143号）同时废止。本规定颁布施行之前己取得土地划拨决定书、土地出让合同（或者土地成交确认书）的建设项目,在本规定施行之日起1年内继续沿用原规定办理相关规划许可手续；本规定施行之日起满1年后，应当按照本规定办理相关规划许可手续。2017年3月24日“国有建设用地使用权协议出让审批”前，审查《规划设计条件》或《建设用地规划许可证》的环节，就是办理相关规划手续环节，理应按照新规审查。己废止失效的规划设计条件，应当依据新规，做出应有的调整。但原市国土规划局无视新规，以加盖了公章的形式合法的“国有建设用地使用权协议出让审批”，以合同约定大于政府法令效力的逻辑，违法让渡政府对宗地的规划调整权，允许土地受让人鲩子湖公司可以合理合法地违反《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定,违反《武汉市建设工程规划管理技术规定》，依据废止的规划条件使用尚未依据新规确定规划条件的地块。其玩弄法律的贪腐形象跃然纸上。此外，市资源规划局（原市国土规划局）还辩称：“土地竞得人的开发建设行为所产生的法律后果。与土地出让行为无关”。然而事实上，是先有附条件的土地行政出让行为前提，才有土地受让人遵照条件的开发建设行为后果。正是由于原市国土规划局与土地受让人鲩子湖公司违法约定了的开发建设行为必须符合无效的《规划设计条件》，必须遵照废止《技术规定》设计建筑，直接导致该地块建筑与申请人相邻房产间距仅22．47米。建筑间距本身，就是申请人的一项合法相邻权益。即使没有任何开发建设行为发生，图纸设计上不合法的密集建筑间距，也足已侵害申请人的合法相邻权。原市国土规划局违法审批导致申请人相邻权受损的责任无可推卸，却无耻地将申请人相邻权受损责任全推到开发商违法建设上。综上所述，《出让合同》是原市国土规划局实施的一项不符合法定条件的行政许可，其中第十三条及附件3是原市国土规划局与他人恶意串通损害申请人相邻权后果严重的无效约定，是违反《中华人民共和国城乡规划法》无效的行政协议，以行政协议形式的行政许可，掩盖鲩子湖公司违背《武汉市建设工程规划管理技术规定》非法使用土地的目的。故请求人民法院撤销并责令停止执行、恢复原状、消除安全隐患。综上，请求人民法院撤销一审裁定：湖北省武汉市江岸区人民法院行政裁定书（2019）鄂0102行初132号。被申请人市资源规划局口头辩称：一、被申请人认为申请人未在法定期限内提起上诉说明其认可一审裁定，申请人没有申请再审的权利。二、对于出让合同所附的规划条件只对土地面积、建筑密度、容积率作出规定，并未对建筑物高度、具体位置以及周边建筑物的间距作出限制性规定。三、被诉的国有建设用地使用权出让合同签署行为与申请人之间不存在利害关系，一审裁定符合法律规定。因申请人并非出让合同的当事方，出让合同并未涉及且设定申请人的权利义务，对其权利义务不产生实际影响。如果申请人认为土地竞得人取得案涉地块后开发建设会影响其楼间距及采光通风，则对其权益造成侵害的是后续的开发建设行为。申请人有权对后续开发建设行为通过法律途径维护权益。四、本案是再审案件，仅对案件的程序问题进行审查，不涉及实体问题。综上所述，请求人民法院依法驳回再审申请人的申请。本院经再审认为，行政法上的利害关系仅限于公法上的利害关系，即行政机关作出行政行为时所适用的行政实体法律规范体系，要求考量所诉请保护的权益。在此前提下，相应权益主体才具备提起行政诉讼的主体资格。本案中，本案所诉的国有建设用地使用权出让合同系鲩子湖房地产公司通过挂牌方式竞得案涉土地的国有建设用地使用权后，于2017年3月24日与原市国土规划局签订的，而再审申请人高峰并非该出让合同的当事人。且我国建设用地土地规划遵循规划总体控制、有偿使用、节约和集约用地原则。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条之规定，在国有土地使用权出让前需要考量涉案地块位置、使用性质、开发强度等规划条件，具体而言涉及用地面积、建筑面积、容积率、建筑密度等指标，并未要求明确建筑高度、间距、具体退让、朝向等因素。据此，再审申请人高峰与被诉的《出让合同》之间没有法律上的利害关系，其提起本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定。综上所述，一审法院裁定驳回高峰的起诉，符合法律规定，并无不当。高峰的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人高峰的再审申请。审判长  朱金梅审判员  李 丽审判员  程 艳二〇一九年十一月二十日法官助理李玲莉书记员李玲莉