江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏06行终541号 上诉人（原审原告）陈银江，男，1974年2月17日生，××族，住如皋市。 委托代理人周宁泽，北京泰维律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）如皋市人民政府如城街道办事处，住所地如皋市。 负责人沙海军，主任。 委托代理人张娟，如皋市人民政府如城街道办事处工作人员。 委托代理人管蔚蔚，江苏如一律师事务所律师。 上诉人陈银江因诉被上诉人如皋市人民政府如城街道办事处（以下简称如城街道办）行政协议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初82号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，陈银江与案外人陈召建系兄弟关系，两人共同居住在如皋市××××号的案涉整体房屋中。2017年9月22日，南通市金达信房地产评估有限公司对陈银江、陈召建户所居住的房屋进行实测评估，实测面积共为2311.32平方米，并根据实际情况对案涉被搬迁房屋整体评估、面积各半的原则分别对陈银江、陈召建户制作了《搬迁评估分户表》及房屋平面示意图，该表载明各房屋产权性质、结构、实测面积，两户均为1156.66平方米。2017年10月24日下午，陈银江签署房屋搬迁调查评估结果确认书，该结果确认书载明“本户姓名陈银江搬迁号1-2，被搬迁房屋性质私，实量建筑面积1156.7平方米，合法（批建）面积245平方米，其中被搬迁房屋居住面积245平方米，确认人口4.5人，房屋评估价619816.08元，附属设施补偿价210295.75元，上述结果已经公布，经本人认真核对，认为准确无误，不再有异议，特此确认。”后如皋市如城西片区拆迁指挥部（甲方）与陈银江（乙方）签订了《如皋市房屋搬迁补偿安置协议》，约定对如城十里村二组85号陈银江户的房屋进行协议搬迁（房屋实测建筑面积1156.7平方米，合法（批建）建筑面积245平方米），协议第三条约定“根据估价结果及相关规定，甲方对乙方进行下列补偿：1.被搬迁房屋评估价值补偿619816.08元。2.装饰装潢及附属设施等补偿210295.75元。3.乙方自愿实行自行过渡，过渡期自2017年10月24日，临时安置费（过渡费）标准安置房屋合法面积每平方米10元计算……。5.误工费补偿2600元。6.搬家费补偿7800元。7.其他：按质论价58388.23元，无证拆除费89666元。”第四条约定乙方可以选择货币补偿或者选择产权调换安置。同日，如皋市如城西片区拆迁指挥部（西部工业园区）也同案外人陈召建签订了内容相同的《如皋市房屋搬迁补偿安置协议》。现陈银江认为如城街道办欺诈、胁迫其签订了空白协议，遂于2019年1月10日提起本案诉讼，请求撤销2017年10月24日陈银江和如城西片区拆迁指挥部签订的《如皋市房屋搬迁补偿安置协议》。 一审另查明，陈银江在签订搬迁补偿安置协议后未交出房屋，案涉房屋也未被拆除，目前陈银江仍在使用中。陈银江所作案涉协议系如城街道办从晚上六、七点非法限制其人身自由至凌晨三、四点而签订的陈述不实，实际签订该协议的时间为白天。 一审法院认为，本案争议焦点为：一、陈银江提起本案诉讼是否超过起诉期限；二、被诉搬迁补偿安置协议是否系空白协议，是否存在欺诈、胁迫等情形。 关于陈银江起诉是否超过起诉期限的问题。公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其合法权益的，应当在法律规定的期限内提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。修改之前的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》(2018年2月8日废止)第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”而2018年2月8日起实施的《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”根据“实体从旧，程序从新”并有利于行政相对人的原则，对于发生在新法实施之前的行政行为应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度选择法律及司法解释适用。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》规定了较长的起诉期限，从有利于保护行政相对人诉权的角度，应当适用该司法解释有关两年的起诉期限的规定，即使不能，为保护当事人对法律及司法解释的法律预期，也应自《最高人民法院关于适用的解释》施行后从实施之日起重新计算1年的起诉期限，而不能简单的适用新的司法解释。具体到本案，被诉搬迁补偿安置协议是相关行政机关与陈银江签订的行政协议，是行政机关行使行政职权进行行政管理的方式之一，属于行政诉讼受案范围，在审理关于行政协议的相关问题时，应当优先适用行政诉讼法的有关规定。在适用行政法律规范的同时，可以在不违反行政诉讼法强制性规定的情况下适用民事法律规范。在行政诉讼法及司法解释有起诉期限的规定下，应当适用行政诉讼法的规定。因此，本案不适用民事法律规范的除斥期间。因签订协议时如城街道办未告知陈银江起诉的权利和起诉期限，属于司法解释规定的“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的”情形，且该行为发生在《最高人民法院关于执行若干问题的解释》施行期间内，根据上文分析，本案若适用起诉期限2年，即从协议签订之日起2017年10月24日起计算至2019年10月23日终止，即便适用《最高人民法院关于适用的解释》规定的1年起诉期限规定，从2018年2月8日起计算至2019年2月7日终止，而陈银江于2019年1月10日提起本案诉讼，因此不论适用新司法解释还是旧的司法解释，陈银江本次起诉均未超过法定的起诉期限。 关于被诉搬迁补偿安置协议是否是双方真实意思表示的问题，即签订协议时是否存在欺诈、胁迫等情形、是否为空白协议的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，如城街道办对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。在行政诉讼中为了平衡原、被告之间在证据收集、诉讼能力之间的不对等，促使行政机关依法行政，通常将举证责任分配给行政机关，对行政机关提出了更高的证明要求。但也并非在行政诉讼中所有的事实都由行政机关承担证明责任，当原告提出一项新的事实，若被告否认该事实存在，此时仍要求被告对一个消极事实进行证明，显然是一项难以完成的证明，也不利于案件事实的查明，因此当由主张该项事实的原告承担证明责任。具体到本案，陈银江主张其在签订案涉搬迁补偿安置协议时系空白协议且受到如城街道办的欺诈、胁迫，对于该事实应当由陈银江提供证据加以证明。从陈银江向法庭提供的证据来看，未有证据初步证实案涉协议系空白协议，也尚未达到初步证明有胁迫、欺诈的事实存在。且在本案庭审中，陈银江对案涉协议签订时间作虚假陈述，其陈述案涉协议系如城街道办从晚上六、七点非法限制其人身自由至凌晨三、四点而签订。从如城街道办提供的签订协议时照片来看，签订协议时房间窗外光线充足，并非陈银江陈述的凌晨，且签订协议的现场亦有陈银江的哥哥及嫂子在场。陈银江在法庭上胆敢做如此虚假陈述，其主张的其他事项真实性不禁让人产生怀疑。且从陈银江提供的证据来看，亦未有充分证据让法院对此协议签订的合法性产生合理怀疑，更难以达到足以认定存在胁迫、欺诈的程度。因此，陈银江主张的签订搬迁补偿安置协议系空白协议且存在欺诈、胁迫的情形，没有充足的证据证明，对该主张不予采信。另外，关于陈银江提出的如皋市如城西片区拆迁指挥部（西部工业园区）系临时机构，不具有签订协议的主体资格的问题。一审法院认为，其系如城街道办设立的临时机构，如城街道办对其行为予以认可，其行为后果亦由如城街道办承受，因此可视为系如城街道办的行为，即《如皋市房屋搬迁补偿安置协议》甲方责任的承担主体实际上为如城街道办，该协议签订主体并无不当。 综上，陈银江主张签订的搬迁补偿安置协议系空白协议且存在欺诈、胁迫的理由不成立，其要求撤销2017年10月24日与如城西片区拆迁指挥部签订的《如皋市房屋搬迁补偿安置协议》的诉讼请求缺乏事实及法律依据，一审法院遂判决驳回陈银江的诉讼请求。 陈银江不服提起上诉称，根据土地管理法的规定，应当先征地后拆迁，但案涉协议签订时未取得征地批文，违反法定程序，应予撤销。案涉协议系空白协议且存在欺诈、胁迫的情形，上诉人的房屋面积不止协议中载明的1156.7平方米，即使是1156.7平方米，补偿数额显失公平。请求撤销一审判决，依法改判撤销被诉搬迁补偿安置协议。 被上诉人如城街道办辩称，案涉协议系双方经友好协商达成合意的结果，并无任何欺诈、胁迫的情形，上诉人将协议搬迁误解为征收拆迁。一审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，案涉协议即属于行政协议。根据双方当事人的诉辩意见以及一审判决的内容，本案的争议焦点在于案涉协议是否符合法律规定，是否存在欺诈、胁迫等可撤销情形。 行政协议作为行政机关实施行政管理的方式，法院应当依照行政诉讼法的规定围绕被诉行政行为的合法性，优先适用行政法律规范进行审理。一般而言，被告无职权或者超越职权订立的行政协议、严重违反法定程序订立的行政协议、重大且明显违法的行政协议，均属无效协议。本案中，被上诉人根据城市规划建设需要，对上诉人的房屋进行搬迁，双方在平等、自愿、协商一致的基础上达成案涉协议。行政协议的目的在于实现行政管理目的，法律并不排斥行政机关与被搬迁人通过协商一致的方式签订协议从而实施房屋搬迁，案涉协议基于城市规划建设等行政管理目标而签订，具有目的公益性和内容行政性的特点。被上诉人作为案涉区域内的基层政府，基于行政管理的需要，与上诉人签订房屋搬迁补偿安置协议，并无不当。因案涉协议属于协议搬迁，而非征收，上诉人提出的案涉协议签订时未取得征地批文，违反法定程序的理由不能成立，本院不予采信。 由于行政协议既有行政性又有合同性，除行政性外，行政协议还体现了协议双方意思合致等非强制性特点，故对行政协议是否具有可撤销的判断，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国合同法》第五十四条第一、二款规定，下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。一般而言，欺骗他人的方法包括故意告知虚假情况或者故意隐瞒真实情况，目的是对了使对方当事人作出错误的意思表示。胁迫则是一方当事人以将来要发生的损害或者直接施加损害相威胁，而使对方当事人产生恐惧并与之订立合同的行为。上诉人主张案涉协议系空白协议，且存在欺诈、胁迫的情形，上诉人对此应当承担举证责任。但从上诉人提交的证据结合被上诉人提交的搬迁评估分户表、房屋搬迁调查评估结果确认书、签约现场照片来看，案涉协议的订立并非系一方强制力支配下完成，也不能证明案涉协议系空白协议且上诉人在签订过程中受到了欺诈、胁迫。至于上诉人提到的显失公平问题。虽然上诉人的房屋实测面积为1156.7平方米，但合法面积只有245平方米，案涉协议确定的补偿总额超过100万元，加之除案涉协议外，上诉人与被上诉人还签订了房屋搬迁补助和奖励协议，补助奖励总额51万多元。因此，上诉人认为案涉协议显失公平不能成立。案涉协议系协议当事人真实意思表示，符合法律规定，不存在可撤销之情形，没有侵害上诉人的合法权益。 综上所述，上诉人要求撤销案涉协议的请求不能成立，一审法院经审理后判决驳回其诉讼请求并无不当，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈银江负担。 本判决为终审判决。 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇一九年十一月八日 书记员  丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；