河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫行终2406号上诉人（原审原告）李峰，男，回族，1981年10月6日出生，住河南省郑州市管城回族区。委托代理人王振安，河南规范律师事务所律师。被上诉人（原审被告）洛宁县人民政府，住所地河南省洛宁县兴宁中路136号。法定代表人周东柯，系该县人民政府县长。委托代理人焦先锋、李雪梅，系该县人民政府工作人员。被上诉人（原审被告）洛宁县水利局，住所地洛宁县兴宁中路272号。法定代表人朱学武，系该局局长。委托代理人郭海伟，系该局工作人员。委托代理人刘海民，河南齐合律师事务所律师。上诉人李峰因与被上诉人洛宁县人民政府、洛宁县水利局确认拆迁违法纠纷一案，不服河南省洛阳市中级人民法院（以下简称原审法院）（2019）豫03行初41号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，书面审理了本案。现已审理终结。上诉人李峰原审诉讼请求：请求确认洛宁县人民政府、洛宁县水利局强行拆迁李峰的承包林地、河滩地违法。原审法院经审理查明：一、1998年3月1日，刘万年与洛宁县涧口乡洪崖村委签订《土地承包合同》，刘万年承包了洛宁县涧口乡洪崖村洛河滩700亩滩地。承包期自1998年3月1日至2048年3月1日（50年）。2000年1月10日洛宁县人民政府将其中400亩滩地给刘万年颁发了林地林权证。2011年9月1日，刘万年与杨江涛签订《土地承包合同及资产转让协议》，刘万年将剩余合同年限的经营权全部转让杨江涛。2014年9月1日，李峰与杨江涛签订《土地承包合同及资产转让协议》，协议约定了杨江涛将洛河滩700亩河滩荒地转让给李峰经营。李峰未向法院提供该700亩林权证书及林权证变更手续。二、2017年2月9日，洛宁县发展和改革委员会做出《洛宁县发展和改革委员会关于洛宁县洛河生态治理二期项目立项的批复》，批准由洛宁县水利局建设洛宁县洛河生态治理二期项目。洛宁县水利局的二级机构洛宁县洛河管理所持有洛宁县国用（1999）第0976号国有土地使用证，该土地载明洛河河道的管理范围，明确四至为“南北以两岸河提以内，东西为长水大坝至宜阳界”。三、2019年2月27日，洛宁县财政局、洛宁县国土局、洛宁县水利局、洛宁县涧口乡政府及洛宁县涧口乡洪崖村民委员会共同出具证明材料一份，内容为：洛宁县洛河生态治理二期项目是县委、县政府重点基础设施建设工程，2017年4月，县政府组织财政、国土、水利、涧口乡、洪崖村联合对项目区域内的附属物进行登记普查。在普查时，因涉及到具体附属物补偿事宜，故普查登记工作时，登记普查工作人员做得非常细致认真，我们确认当时附属物登记时没有李峰（刘万年、杨江涛）的树木或其他附属物。四、李峰庭审中称：“2014年签订了协议，2016年垫土，之后也没去管理，2018年8月份才发现地没了，我去村里找人，村里说这块地是2017年的12月份就被推了”。李峰认为洛宁县人民政府、洛宁县水利局在未与李峰沟通林地、河滩地征收拆迁补偿安置及在李峰不知情的情况下，对李峰的承包地进行拆迁，侵犯了其合法权益。原审法院认为，本案中，李峰虽然与杨江涛签订了《土地承包合同及资产转让协议》，但是李峰未提供杨江涛的林权证变更手续，且该协议签订后，李峰也未在当地林业行政主管部门备案和办理林权变更登记。依据《中华人民共和国森林法实施条例》第六条：“改变森林、林木和林地所有权、使用权。应当依法办理变更登记手续”及《农村土地承包经营权流转管理办法》第二十一条：“承包方流转农村土地承包经营权，应当与受让方在协商一致的基础上签订书面流转合同。农村土地承包经营权流转合同一式四份，流转双方各执一份，发包方和乡（镇）人民政府农村土地管理部门各备案一份”的规定，李峰所提交的证据不能证明其是涉案土地经过合法备案的承包经营权人和林权人。故李峰不具备本案原告主体资格，李峰的起诉依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第一项及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回李峰的起诉。上诉人李峰不服原审裁定，提出上诉称：一、原审裁定引用的李峰的庭审陈述仅是李峰庭审陈述的一部分，李峰还陈述并举证证明对涉案承包地投资、经营、管理的情况。二、违反《中华人民共和国森林法实施条例》第六条、《农村土地承包经营权流转管理办法》第二十一条规定并不导致转包合同的无效。李峰与杨江涛签订的合同、杨江涛与刘万年签订的合同、刘万年与洛宁县涧口乡洪崖村委签订的合同不违反法律强制性规定，且都已实际履行，均为有效合同，依法应认定李峰具有本案原告主体资格。请求撤销原裁定，指令原审法院继续审理。被上诉人洛宁县人民政府答辩称：李峰没有取得主张权利的林地的权属登记证书，不是涉案林地的合法使用权人。李峰所谓涉案土地权利来源的第一手承包人刘万年并未取得农村土地承包经营权证，无权通过转包等形式进行土地经营权的流转，所谓杨江涛的第二手接包及李峰的第三手接包更没有经过合法备案，因此李峰不是涉案农村土地的合法经营权人。李峰称对涉案土地进行了经营活动，真实性有待核实，且在其未拥有合法权利的情况下，其经营行为的合法性有待确定。因此，李峰不是涉案土地的合法权利人，不是本案适格被告。请求驳回上诉，维持原裁定。被上诉人洛宁县水利局答辩称：李峰虽与杨江涛签订了《土地承包合同及资产转让协议》，但不能提供杨江涛的林权证变更手续，且协议签订后李峰也没有在林业行政主管部门备案和办理林权证变更登记，显然不符合《中华人民共和国森林法实施条例》和《农村土地承包经营权流转管理办法》的强制性规定。李峰不是经过合法备案的土地承包经营权人和林权人，不是本案适格被告。请求驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为：依据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国合同法＞若干问题的解释（二）》第十四条之规定，导致合同无效的违反法律、行政法规的强制性规定是指违反法律、行政法规的效力性强制性规定。《中华人民共和国森林法实施条例》第六条是关于改变森林、林木和林地所有权、使用权，应当办理物权登记的规定。《中华人民共和国物权法》第十五条规定：“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。”因此，《中华人民共和国森林法实施条例》第六条应为管理性强制性规定，并非效力性强制性规定。《农村土地承包经营权流转管理办法》属于行政规章，其关于土地承包经营权流转合同备案的规定，不属于法律、行政法规的强制性规定。本案承包合同不能因未依法办理变更登记手续、未进行备案而认定无效。1998年3月1日刘万年与洛宁县涧口乡洪崖村委签订的《土地承包合同》，2011年9月1日刘万年与杨江涛签订的《土地承包合同及资产转让协议》，2014年9月1日李峰与杨江涛签订的《土地承包合同及资产转让协议》，并不违反法律、行政法规的效力性强制性规定，均为有效合同。《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。”李峰基于其与杨江涛签订的《土地承包合同及资产转让协议》取得涉案土地的承包经营权。洛宁县洛河生态治理二期项目的拆迁行为涉及李峰的土地承包经营权，李峰有权提起本案行政诉讼，是本案适格原告。至于李峰是否对涉案土地进行经营管理，属于本案实体审理的范围，不影响本案合同的效力及相应的土地承包经营权的设立，不影响李峰具有原告主体资格的认定。原审法院驳回李峰的起诉，适用法律错误。综上,依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销河南省洛阳市中级人民法院（2019）豫03行初41号行政裁定；二、本案指令河南省洛阳市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长  董威颉审判员  田伍龙审判员  荆向丽二〇一九年十一月十八日书记员  金 硕