江苏省徐州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏03行终624号 上诉人（原审原告）：李海刚，男，1992年10月23日生，汉族，住徐州市铜山区。 委托诉讼代理人：董连英（李海刚之母），1965年1月28日生，住徐州市铜山区。 被上诉人（原审被告）：徐州市自然资源和规划局（一审中为徐州市铜山区国土资源局），住所地徐州市新城区镜泊西路7号。 法定代表人：卜凡敬，该局局长。 被上诉人（原审被告）：徐州市铜山区单集国土资源所，住所地徐州市铜山区单集镇。 负责人：李志勇，该所所长。 上诉人李海刚因与被上诉人徐州市自然资源和规划局、徐州市铜山区单集国土资源所履行法定职责一案，不服徐州铁路运输法院（2019）苏8601行初68号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：李海刚系徐州市铜山区单集镇沈桥村3队村民，涉案宅基地上的房屋系2015年新建。2018年10月22日，李海刚向徐州市铜山区单集国土资源所提出书面申请，请求办理宅基地审批手续。在涉案宅基地申请审批表中，申请人为李海刚，在村民委员会意见一栏中，有2017年12月6日沈桥村村委会印章及“经村委会研究并公示，同意建房的意见”。在申请人承诺一栏中填写了申请人“李海刚、董连英”。在基层规划部门意见中，有2017年12月20日铜山区单集镇建设规划管理办公室印章及符合规划的意见。按照该表要求，应由国土资源所（分局）就调查情况、申请人具备申请条件审查情况、用地地类审查情况、现场勘查情况等出具意见。徐州市铜山区单集国土资源所接到李海刚书面申请后，认为因董连英不配合，导致无法定点放线，遂向董连英答复称该宅基地属于未批先建，应当符合一户一宅，而且需要经村民会议或全体成员会议同意，且定点放线并公示后，方可报经乡镇人民政府审核。建议沈桥村村委会重新给董连英宅基地定点、公示后，再由国土所按照宅基地审批程序进行审核。李海刚认为其已向徐州市铜山区单集国土资源所提出申请，但徐州市铜山区单集国土资源所没有履行法定职责。遂向一审法院提起本案诉讼。 一审法院认为，《国土资源部关于加强乡（镇）国土资源所建设的指导意见》国土资发[2010]24号，要求国土资源所履行农村村民宅基地审批初核的职责。因国土资源所是派出机构，其不能作为独立的诉讼主体，不是本案适格被告，应当由徐州市铜山区国土资源局作为被告。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。《江苏省土地管理条例》第三十五条第一款规定，农村村民新建、翻建住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府批准。《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》国土资发[2004]234号第二条第六项的规定，农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》国土资发[2016]191号第十条第一款规定，对于没有权属来源材料的宅基地，应当查明土地历史使用情况和现状，由所在农民集体或村委会对宅基地使用权人、面积、四至范围等进行确认后，公告30天无异议，并出具证明，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府审定，属于合法使用的，予以确权登记。本案中，徐州市铜山区单集国土资源所接到李海刚申请后，认为需要沈桥村村委会定点放线并公示，符合上述规定的要求，并无不当。徐州市铜山区单集国土资源所不具有颁发土地使用权证书的权利，而且涉案宅基地使用权审批尚未经乡（镇）及县级人民政府审批，不符合发证条件。因此，李海刚诉称徐州市铜山区国土资源局未履行法定职责的理由不成立，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项的规定，判决：一、驳回李海刚对徐州市铜山区单集国土资源所的起诉。二、驳回李海刚对徐州市铜山区国土资源局的诉讼请求。案件受理费50元，由李海刚承担。 上诉人李海刚上诉请求：1.撤销一审判决，依法改判或发回重审。2.上诉费用由被上诉人承担。事实和理由：一审判决认定事实和适用法律错误。李海刚系徐州市铜山区单集镇沈桥村3队村民，因无宅基地，经申请，2017年12月6日沈桥村村委会及单集镇规划办同意并在宅基地申请审批表加盖印章。2018年10月22日，李海刚向徐州市铜山区单集国土资源所提出面申请，请求办理宅基地审批手续，但徐州市铜山区单集国土资源所拒绝履行法定职责。根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，徐州市铜山区单集国土资源所应当履行法定职责。一审判决以程序不符合规定为由驳回李海刚的诉请错误，请求二审法院依法支持李海刚的上诉请求。 被上诉人徐州市自然资源和规划局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。一、按照《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款及《江苏省土地管理条例》第三十五条的规定，原徐州市铜山区国土资源局不具有履行宅基地审批的法定职责，不是适格被告。二、对李海刚的申请，镇政府、村委会、国土所多次到现场进行测量定界，因当事人不配合，导致宅基地测量定界无法进行，因此无法进行宅基地审批。李海刚起诉徐州市自然资源和规划局不履行法定职责无事实依据。 被上诉人徐州市铜山区单集国土资源所答辩意见同徐州市自然资源和规划局答辩意见。 李海刚向一审法院提交的证据材料有：行政起诉状、申请书及快递单、翻建住房公示证明、新建房屋公示照片、勘测定界图、宅基地申请审批表。 原徐州市铜山区国土资源局向一审法院提交的证据材料有：关于单集镇沈桥村董连英申请办理宅基地审批手续的回执单及照片。 徐州市铜山区单集国土资源所向一审法院提交的证据材料有：沈桥村村委会证明。 上述证据均经当事人质证，且已随案移送本院，本判决不再累述。 二审期间，上诉人李海刚向本院提交以下证据：1.土地使用权证一份（复印件），证明李清怀与李桂州是父子关系；2.徐州市铜山区单集国土资源所于2017年7月20日出具的说明一份，证明2015年，徐州市铜山区单集国土资源所测量李海刚的宅基地，李海刚爷爷的宅基地在西边，李海刚的宅基地在东面；3.照片两张，证明李海刚具有本案诉讼主体资格；4.照片两张，证明李海刚已经向徐州市铜山区单集国土资源所提交了申请材料；5.息访协议书一份，证明被上诉人曾答应给李海刚办理宅基地审批手续，但是被上诉人并未办理；6.登记表一份，证明李海刚申请涉案宅基地合情合理。经质证，徐州市自然资源和规划局质证认为，李海刚提交的证据与本案案由无利害关系，故对上述证据不做质证。徐州市铜山区单集国土资源所质证认为，对证据1，虽然该证加盖徐州市铜山区单集国土资源所印章，但是盖章时间是2016年，对盖章的背景不清楚；证据2是当时规划办要给李海刚办理规划手续，徐州市铜山区单集国土资源所给规划办出具的一份具体位置；对证据3，当时是镇政府安排土地所和规划办的人员到现场了解情况；对证据4，照片是李海刚向徐州市铜山区单集国土资源所提交宅基地审批手续时所拍摄；对证据5、6的具体情况不了解。 徐州市铜山区单集国土资源所向本院提交以下证据：1.沈桥村村委会于2019年9月作出的关于单集镇沈桥村3队李海刚宅基地的补充说明一份，证明沈桥村村委会称给李海刚定点放线的时候是在李海刚爷爷的宅基地上；2.照片三张（复印件），证明宅基地是家庭所有成员共有，李海刚的爷爷有三个儿子，就有三处房子、宅基地。李海刚质证认为，证据1不符合事实，不予认可；对证据2，李海刚申请宅基地符合相关法律法规，村里和规划办都履行了相关手续，现在因徐州市铜山区单集国土资源所未履行法定职责而未能办理宅基地证。徐州市自然资源和规划局对该两份证据无异议。 徐州市自然资源和规划局未提交新的证据。 对于上述证据，本院认证认为：李海刚提交的证据1、2、3、5、6与本案无直接关联性，故本院不予采信；李海刚提交的证据4，徐州市铜山区单集国土资源所予以认可，可以证实李海刚向徐州市铜山区单集国土资源所提交了相关申请材料，故本院予以采信；徐州市铜山区单集国土资源所提交的证据因未在法定期限内提交，故本院不予采信。 一审法院认定事实正确，本院予以确认。 本院另查明，因徐州市机构改革，徐州市铜山区国土资源局相关职能划归徐州市自然资源和规划局行使，徐州市自然资源和规划局铜山分局系徐州市自然资源和规划局派出机构。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第二款规定，法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。本案中，因徐州市铜山区单集国土资源所、原徐州市铜山区国土资源局系派出机构，其在法定授权内所实施的行政行为，应当以行政机关作为被告，故本案应以徐州市自然资源和规划局作为被告。 《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。《江苏省土地管理条例》第三十五条第一款规定，农村村民新建、翻建住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府批准。《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》国土资发[2016]191号第十条第一款规定，对于没有权属来源材料的宅基地，应当查明土地历史使用情况和现状，由所在农民集体或村委会对宅基地使用权人、面积、四至范围等进行确认后，公告30天无异议，并出具证明，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府审定，属于合法使用的，予以确权登记。《国土资源部关于加强乡（镇）国土资源所建设的指导意见》国土资发[2010]24号，要求国土资源所履行农村村民宅基地审批初核的职责。本案中，李海刚向徐州市铜山区单集国土资源所提交申请，请求徐州市铜山区单集国土资源所办理宅基地审批手续。徐州市铜山区单集国土资源所在受理李海刚的申请后，经初步审核后作出需要沈桥村村委会定点放线并公示的答复，建议沈桥村村委会重新给李洪刚宅基地定点、公示后，再由国土所按照宅基地审批程序进行审核。目前，涉案宅基地并未进行定点放线并公示，徐州市铜山区单集国土资源所处理意见符合上述规定的要求，且李海刚所提交的证据亦不能证实涉案宅基地经过了当地村委会定点放线并公示，故徐州市铜山区单集国土资源所已经依法履行了其职责。涉案宅基地使用权尚未经乡镇及县人民政府审批，不符合发证条件，故李海刚要求被上诉人履行颁发土地使用权证的职责不能成立。综上，李海刚要求被上诉人履行法定职责，为其办理宅基地申请审批手续，并颁发土地使用权证无事实和法律依据，李海刚的上诉请求不能成立，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李海刚负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  赵 涛 审 判 员  周美来 审 判 员  李帅胜 法官助理  周 威 二〇一九年十一月二十五日 书 记 员  李思雨