内蒙古自治区通辽市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）内05行终76号上诉人（原审原告）王某某，男，汉族，住河北省玉田县。委托诉讼代理人张某某，内蒙古巨鼎律师事务所律师。被上诉人（原审被告）开鲁县自然资源局，住所地内蒙古自治区通辽市开鲁县开鲁镇。法定代表人刘某某，该局局长。委托诉讼代理人孙某某，系该局执法监察大队副队长。被上诉人（原审被告）通辽市自然资源局，住所地内蒙古自治区通辽市新城区。法定代表人林某某，该局局长。委托诉讼代理人许某某，系该局宣教法律科科长。上诉人（原审原告）王某某与被上诉人（原审被告）开鲁县自然资源局、被上诉人（原审被告）通辽市自然资源局土地行政处罚一案，已由开鲁县人民法院作出（2019）内0523行9号行政判决。原审原告王某某不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审经审理查明，原告于1995年3月27日与开鲁县开鲁镇杨秀峰村签订《合同书》，内容关于承包盐碱、荒购地一事达成的协议，承包地面积11800平方米，折合17.6亩。承包年限为30年。事项当中约定1、乙方在承包期内可以在承包地上进行生产经营性开发，可以进行房屋等永久性建筑。2、乙方在承包地内开发建筑，必须遵守村镇统一规划。同日开鲁县开鲁镇杨秀峰村代表人许发与王某某在开鲁县公证处进行公证。2017年以前原告在此地进行种植2017年10月份原告在此承包地建设厂棚、硬化地面此建设未经有关部门批准,没有用地审批手续。2018年5月11日开鲁县国土资源局向原告下发了责令停止违法行为通知书、接受调查通知书,2018年5月16日开鲁县国土资源局向原告下发了行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，2018年5月17日原告申请听证，在2018年7月17日开鲁县国土资源局举行了听证会。2018年8月29日开鲁县国土资源局向原告下发了开国土资罚字（2018）070号行政处罚决定书。原告不服此决定向通辽市国土资源局申请复议通辽市国土资源局维持开鲁县国土资源局处罚决定。另查明，在2012年10月3日开鲁镇杨秀峰村根据国家第二次土地调查结果申请该村的土地登记，开鲁县人民政府为开鲁镇杨秀峰村颁发土地所有权证，涉案土地在耕地范围之内。再查明，开鲁县国土资源局、通辽市国土资源局更名为开鲁县自然资源局、通辽市自然资源局。原审法院认定上述事实所采信的证据如下：原告提交的证据的真实性的予以采信，但对证明的问题不予采信。被告开鲁县自然资源局、被告通辽市自然资源局提交的证据的真实性、合法性、关联性予以采信。对证明的问题予以确认。原审认为，原告与开鲁镇杨秀峰村签订的土地合同书中，虽然约定原告在承包期内可以进行生产经营性开发，可以进行房屋等永久性建筑。但是此合同规定不能违反法律规定。原告在此地上建厂棚、硬化地面必须经县级以上人民政府批准，办理用地手续。原告未经县级以上人民政府批准，无用地审批手续属于违法建筑。开鲁县国土自然资源局所做的处罚决定和通辽市自然资源局作出行政复议决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确。故原告的诉讼请求不予支持。依据《中华人民共和国行政法》第六十九条的规定，判决：驳回原告王某某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王某某负担。上诉人王某某上诉请求：请求撤销（2018）内0523行初9号行政判决书，依法改判;诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、原审法院认定事实不清，适用法律错误，导致错误判决。涉案土地经营权为王某某于1995年3月27日在开鲁县开鲁镇杨秀峰村承包所得，期限至2025年3月27日，土地性质为“盐碱、荒沟地”，并非基本农田，同时承包合同约定王某某在承包期内可以在承包地上进行经营性开发，可以进行房屋等永久性建筑，根据农村土地承包法第九条规定，国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织个人不得侵犯。本案上诉人承包土地受法律保护。二、本案被上诉人认定涉案土地为水浇地及基本农田错误。首先、被上诉人单方认定涉案土地为基本农田没有证据及法律效力，被上诉人无权直接改变土地性质，认定土地为基本农田。其次，假设土地直接由盐碱地、荒沟地变更为农田或基本农田，也应有正式的变更程序，同时根据被上诉人方听证会陈述的内容，变更土地性质，应多部门、多层次举行会议，并就变更地块的权益人举行听证程序，而本案中，被上诉人方从未举证有该合法土地变更程序，故不存在土地变更的行为，其单方认定基本农田的事实错误，同时被上诉人陈述涉案土地为水浇地。涉案土地哪有水哪有电怎么能浇上地再次，被上诉人方举证测绘公司测绘结论违法，其属于欺诈性行政行为，根据测绘公司的经营范围，该公司不具备测绘土地类型的职能，其不可能作出涉案土地为基本农田的测绘结果认定同时测绘程序为一人测绘，测绘程序违法，故不论是从测绘程序及测绘公司资质上看，该测绘结果属于非法测绘，系在被上诉人无法拿出足够证据证实涉案土地为基本农田的情况下，用该所谓的测绘结果愚弄百姓、混淆是非的产物，其行为属于非法行政行为。三、上诉人王某某所建猪舍为设施农用地建设，其性质属于基本农田，根据法律规定设施农业用地按照农用地管理，而本案被上诉人在作出行政处罚决定时，引用法律认定上诉人属于非农业用地建设，进而作出行政处罚决定，显然属于认定事实及适用法律均出现错误行为，导致结果错误。四、以上事实及法律应用，开鲁县自然资源局及通辽市自然资源局均认定错误及引用法律错误，而通辽市自然资源局在作出行政复议决定时，未通过正常复议程序了解案情并听取相关当事人的意见，更未进入现场实际考察，导致在被上诉人开鲁县自然资源局作出错误行政行为后，其直接维持了原错误结果。综上，一审法院在未查清事实的基础上，直接认定行政行为合法，其显然损害了上诉人的合法权益，故请求二审法院依法改判被上诉人开鲁县自然资源局与通辽市自然资源局均未提交书面答辩意见。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查”。一、本案涉案土地属于“基本农田”的事实不清。被上诉人开鲁县国土资源局仅依据国家第二次土地调查数据库及基本农田数据库无法证明涉案土地依法划为“基本农田”。首先，根据《基本农田保护条例》（2011修订）第十一条“基本农田保护区以乡（镇）为单位划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。划定的基本农田保护区，由县级人民政府设立保护标志，予以公告，由县级人民政府土地行政主管部门建立档案，并抄送同级农业行政主管部门。任何单位和个人不得破坏或者擅自改变基本农田保护区的保护标志。基本农田划区定界后，由省、自治区、直辖市人民政府组织土地行政主管部门和农业行政主管部门验收确认，或者由省、自治区人民政府授权设区的市、自治州人民政府组织土地行政主管部门和农业行政主管部门验收确认”。两被上诉人在原审中未提供涉案土地位于哪一个乡（镇）的基本农田保护区以及县级人民政府设立的保护标志及证明进行公告的证据材料。其次，根据《基本农田保护条例》（2011修订）第二十条“县级人民政府应当根据当地实际情况制定基本农田地力分等定级办法，由农业行政主管部门会同土地行政主管部门组织实施，对基本农田地力分等定级，并建立档案”及第二十一条“农村集体经济组织或者村民委员会应当定期评定基本农田地力等级”。两被上诉人在原审中未提供关于涉案土地进行基本农田地力分等定级并建立档案的证据材料。最后，根据《基本农田保护条例》（2011修订）第二十七条“在建立基本农田保护区的地方，县级以上地方人民政府应当与下一级人民政府签订基本农田保护责任书；乡（镇）人民政府应当根据与县级人民政府签订的基本农田保护责任书的要求，与农村集体经济组织或者村民委员会签订基本农田保护责任书。基本农田保护责任书应当包括下列内容：（一）基本农田的范围、面积、地块；（二）基本农田的地力等级；（三）保护措施；（四）当事人的权利与义务；（五）奖励与处罚。”本案涉案土地系上诉人从开鲁镇杨秀峰村承包而来，两被上诉人认为涉案土地系基本农田，也未能提供相应的基本农田保护责任书加以证明。二、本案应当经涉案土地的所有权人杨秀峰村村民委员会列为第三人。上诉人王某某及两被上诉人均认可涉案土地的所有权人系杨秀峰村村民委员会。但上诉人王某某与杨秀峰村签订合同书，承包的系盐碱、荒沟地。两被上诉人声称涉案土地系基本农田，涉案土地的性质直接关系到杨秀峰村是否依法保护基本农田及王某某与杨秀峰村签订合同书的履行问题，故杨秀峰村与本案的处理有利害关系，应当将其列为第三人。综上，原审认定事实不清，遗漏当事人。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销（2019）内0523行初9号行政判决；二、本案发回开鲁县人民法院重审。审判长  盖蓬蓬审判员  杨月英审判员  荣 贵二〇一九年十一月四日书记员  朝鲁门