山东省聊城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁15行终199号 上诉人（原审原告）：聊城市华达石油液化气有限公司第二加油站。住所地：聊城市新东环路南段路东。 负责人：刘永春，男，1964年8月6日出生，汉族，该加油站经理，住。 委托代理人：李又强，山东永圣律师事务所律师。 委托代理人：田田，山东永圣律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：聊城市自然资源和规划局。住所地：聊城市经济技术开发区湄河路266号。 法定代表人：冯能斌，局长。 委托代理人：王岩，聊城市自然资源和规划局高新区分局副局长。 委托代理人：闫井超，山东慎远律师事务所律师。 上诉人聊城市华达石油液化气有限公司第二加油站(以下简称华达加油站)因诉被上诉人聊城市自然资源和规划局土地行政处罚一案，不服聊城市东昌府区人民法院（2018）鲁1502行初47号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院认定：2006年8月22日，聊城市华达石油液化气有限公司与东昌府区许营乡店子村民委员会签订《土地租赁合同》，聊城市华达石油液化气有限公司租赁店子村店北村民小组集体土地20亩，租赁期为50年，土地租赁费每年1400元/亩。2006年9月，涉案加油站开始动工建设。加油站建成后，本案原告华达加油站一直使用该土地用于经营。2017年9月29日，被告作出聊国土罚字［2017］074号《行政处罚决定书》，认定原告未经批准于2006年9月擅自占用聊城高新技术产业开发区许营镇店子村土地13281.85平方米（折合19.92亩）建加油站、液化气站的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十三条、第四十四条的规定，已构成违法占地行为。该地所占地类现状为建设用地，规划用途为林地，不符合2006－2020年土地利用总体规划。根据《土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《实施条例》）第四十二条及《山东省国土资源行政处罚裁量基准》（以下简称《裁量基准》）的规定，被告决定对原告华达加油站处罚如下：1、将非法占用的土地13281.85平方米（折合19.92亩）退还给高新技术产业开发区许营镇店子村。2、限15日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑面积1560平方米及其他设施，恢复土地原状。3、对非法占用的土地每平方米处以15元的罚款。共计199227.75元。该《行政处罚决定书》告知原告如不服该处罚决定，可以在接到处罚决定书之日起60日内向聊城市人民政府申请行政复议，或者6个月内直接向东昌府区法院提起诉讼，其中对于责令限期拆除的行政处罚决定不服的，应当在自收到处罚决定书之日起十五日内向法院起诉。2018年1月8日，被告向本院申请强制执行该处罚决定第二项。经审查，本院于2018年1月9日作出（2018）鲁1502行审7号行政裁定书，裁定准予执行该处罚决定第二项，即拆除原告在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状。 一审法院认为：关于涉案《行政处罚决定书》是否合法的问题。 《土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。 本案中，根据被告2017年8月17日询问原告华达加油站负责人刘永春的笔录，刘永春认可原告华达加油站占用的土地为许营镇店子村的集体土地，占用前未办理用地手续，土地面积为13281.85平方米，建筑面积1560平方米。店子村店北村民小组与聊城市华达石油液化有限公司2006年8月22日签订的《土地租赁合同》能够证明涉案土地为店子村店北村民小组土地。在本案庭审中，原告负责人刘永春称涉案土地由原告华达加油站使用，华达加油站是经营主体，纳税、土地使用等都是独立的手续。由此，被告认定原告华达加油站擅自占用店子村土地建加油站、液化气站的行为违反了《土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，事实清楚，证据确凿。原告华达加油站称其不是非法占地，但其未向被告提交合法用地手续，在本案审理过程中也未向法院提交合法用地手续，因此，原告华达加油站称其不是非法占地的理由不能成立。 《土地管理法》第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。根据被告提交的聊城市城区土地利用总体规划（2016－2020年）局部图，原告华达加油站所占土地规划用途为林地。在向原告华达加油站负责人刘永春送达了责令改正违法行为通知书后，经询问刘永春、进行现场勘测，向刘永春送达行政处罚听证告知书、行政处罚告知书，被告根据《土地管理法》第七十六条、《实施条例》第四十二条及《山东省国土资源行政处罚裁量基准》，于2017年9月29日作出聊国土罚字［2017］074号《行政处罚决定书》并向刘永春送达。该《行政处罚决定书》责令原告华达加油站退还非法占用的土地，拆除建筑物，恢复土地原状并予以罚款。由此，被告行政处罚程序合法，适用法律正确。原告华达加油站负责人刘永春虽称被告未向其送达任何法律文书、卷宗内的刘永春签名是2017年10月17日上午让其在几分钟内签完，但是，刘永春作为完全民事行为能力人且为原告华达加油站负责人，应对在相关文书上签字的意义有明确认知。刘永春在相关文书上的签名应当视为其已认可笔录内容并已收到相关文书。并且，在原告华达加油站申请鉴定后，鉴定机构出具的鉴定意见并未认定原告华达加油站所主张的签名为一次性书写形成及打印文件为一次打印形成。因此，在被告不认可刘永春签字为一次性形成的情况下，原告华达加油站主张被告处罚程序违法的理由不能成立，申请鉴定的费用亦应当由其自行承担。 关于原告华达加油站起诉期限的问题。《行政处罚决定书》载明起诉期限为六个月，其中对于责令限期拆除的行政处罚决定的起诉期限为十五日。《行政处罚决定书》送达回证载明送达日期为2017年9月29日，原告华达加油站于2018年1月18日向本院递交起诉状。即便按照原告华达加油站当庭所述刘永春签名日期为2017年10月17日，原告华达加油站对责令限期拆除行政处罚的起诉已超过法定期限，应当裁定予以驳回。原告华达加油站对于责令限期拆除之外的行政处罚的起诉并未超过法定期限。 综上，被告作出的《行政处罚决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告华达加油站要求撤销涉案《行政处罚决定书》的理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告聊城市华达石油液化气有限公司第二加油站的诉讼请求。案件受理费50元，由原告聊城市华达石油液化气有限公司第二加油站负担。 上诉人华达加油站不服一审判决，上诉称：一、一审法院认定事实错误。上诉人是经有权机关验收并有相关合法手续建设的加油站。因加油站属于乡镇企业，亦符合乡镇企业依法使用农民集体所有土地的规定，上诉人租用集体土地建加油站属于合法使用土地，被上诉人在当时的用地手续上已经出具相关证明。一审法院认定上诉人非法占地属认定事实错误。二、行政处罚决定的证据是以非法手段获得的虚假证据，不能作为认定案件事实的证据。三、被上诉人作出行政处罚决定程序错误。被上诉人未向上诉人送达相关文书，剥夺了上诉人申辩、听证等权利。上诉人是收到非诉执行裁定书后才得知被诉处罚决定的，处罚决定依据的送达回证、询问笔录、勘测笔录等证据是虚假伪造的。被诉行政处罚程序也违法。一审判决驳回上诉人的诉讼请求是错误的，请求二审法院撤销一审判决，撤销被诉行政处罚决定书。 被上诉人聊城市自然资源和规划局辩称：一、上诉人未经批准占用店子村集体所有的土地，违反了土地管理法的相关规定，上诉人下发了责令改正违法行为通知书，上诉人拒不改正的情况下，被上诉人依法立案调查，作出被诉行政处罚决定。所有的签字均是上诉人负责人亲笔签字，保障了上诉人的知情权、参与权。二、上诉人所述无事实根据和法律依据。除法律规定的例外情形，因建设需要，无论使用国有土地还是集体土地，均需按照法定程序取得批准，上诉人不属于不需要办理审批程序的情形，其不能提供合法有效的用地审批手续，上诉人所称违法事实不存在的主张不能成立。上诉人在一审中申请笔迹鉴定，该鉴定结果不能支持上诉人所称的被诉行政处罚程序违法的主张。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。 本院经审理查明：被上诉人于2017年9月29日作出聊国土罚字［2017］074号《行政处罚决定书》，认定上诉人未经批准于2006年9月擅自占用聊城高新技术产业开发区许营镇店子村土地13281.85平方米（折合19.92亩）建加油站、液化气站的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，已构成违法占地行为。该地所占地类现状为建设用地，规划用途为林地，不符合2006－2020年土地利用总体规划。根据《土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《山东省国土资源行政处罚裁量基准》的规定，被上诉人决定对华达加油站处罚如下：1、将非法占用的土地13281.85平方米（折合19.92亩）退还给高新技术产业开发区许营镇店子村。2、限15日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑面积1560平方米及其他设施，恢复土地原状。3、对非法占用的土地每平方米处以15元的罚款。共计199227.75元。2018年1月8日，被上诉人向一审法院申请强制执行上述处罚决定第二项。一审法院于2018年1月9日作出（2018）鲁1502行审7号行政裁定书，裁定准予执行该处罚决定第二项，即拆除原告在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状。上诉人提起行政诉讼，要求撤销被上诉人作出的被诉行政处罚。 另查明，聊城市国土资源局名称变更为聊城市自然资源和规划局。 本院认为：《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第一款规定，行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。对于被上诉人提交的其对华达加油站负责人刘永春的询问笔录、现场勘测笔录及受送达人为刘永春的送达回证等证据，证据中有被上诉人工作人员孔宪军、王孟祥的签字。一审庭审中，孔宪军、王孟祥出庭说明，孔宪军、王孟祥均称上述证据中的签字是本人所签，同时孔宪军称没有参与现场勘测笔录及询问刘永春的笔录制作，亦没有向刘永春送达相关文书，文书是许国栋送达的；王孟祥称只参加了询问刘永春的工作，其他工作也没有参加，是许国栋进行的现场勘测和送达的文书。根据两名工作人员的出庭说明，被上诉人不能说明上述证据的制作过程，不能作为认定被上诉人作出被诉行政处罚决定合法性的证据，其工作人员未实际参与执法程序而在相关笔录及送达回证中签字的行为既违反了法定程序，又属事实不清，被诉行政处罚决定依法应予撤销。鉴定机构出具的文书司法鉴定意见认定“刘永春”的签名为同一人同一支笔书写形成，带有“刘永春”签名的静电印刷文件为同一静电印刷机具印刷形成，未认定刘永春的签名为一次性书写形成及打印文件为一次打印形成。因此，上诉人主张其签字系同日一次性形成没有相关证据证实，其申请鉴定的费用应由其自行承担。 综上，一审判决驳回上诉人的诉讼请求不当，依法应予撤销。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项之规定，判决如下： 一、撤销聊城市东昌府区人民法院作出的（2018）鲁1502行初47号行政判决； 二、撤销被上诉人聊城市自然资源和规划局作出的聊国土罚字【2017】074号行政处罚决定。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人聊城市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙金昌 审判员  李 扬 审判员  孟庆杰 二〇一九年十一月十九日 书记员  任义凡