江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏06行终670号 上诉人（原审原告）施建平，男，1947年12月25日生，××族，住启东市。 委托代理人张洪彬，江苏山水律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）启东市住房和城乡建设局，住所地启东市。 法定代表人朱海荣，局长。 应诉负责人黄建平，副局长。 委托代理人盛伟，江苏东晋律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）启东经济开发区总公司，住所地启东市。 法定代表人张栩豪，总经理。 委托代理人张国法，上海明伦律师事务所律师。 上诉人施建平因拆迁行政裁决一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初330号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，施建平家庭在原××大洪村××组有平房两间，建筑占地面积为52.8平米。1989年，施建平家庭（施建平、施建平妻子张玉英、施建平女儿施雪花、施旭红、施建平儿子施旭峰）申请拆除原旧房，重新建房，后经批准可建占地面积135平米的楼房（三上三下），施建平家庭实际建房四上四下，占地面积仍为135平米。2001年10月9日，施建平家庭（施建平夫妇、施建平儿子施旭峰及其妻女）申请在原房屋西南角建占地面积为50平米的朝东平房两间，后经审核批准可建占地面积40平米的平房一间，施建平家庭实际建成占地面积50平米的平房一间。2003年12月30日，原启东市建设局向启东经济开发区总公司颁发了启建拆许字（2003）第34号房屋拆迁许可证，许可启东经济开发区总公司对拆迁红线范围内房屋及附属物进行拆迁。此后，启东经济开发区总公司委托江苏南润集团房屋拆迁有限公司（以下简称南润公司）实施拆迁。施建平家庭的房屋在拆迁红线范围内。 2007年8月25日，南润公司与施旭峰签订了启东市城市房屋拆迁补偿安置协议一份。该协议的首部及尾部的乙方虽写为“施建平、施旭峰”，但协议实际由施旭峰一人签字，载明乙方被拆迁房屋的位置、面积，明确应享受房屋拆迁补助的权利人数为5人，乙方选择货币作为拆迁补偿安置方式，合计应得房屋拆迁补偿款为人民币774080元。协议签订后，协议所载房屋被拆除。同年9月3日，施旭峰领取了全部拆迁补偿款。2016年，施建平以南润公司、施旭峰为被告提起民事诉讼，请求确认上述房屋拆迁补偿安置协议无效。2016年8月4日，启东市人民法院作出（2016）苏0681民初3467号民事判决，判决确认协议中涉及施建平相关权利义务的内容无效。现该判决已经发生法律效力。 2016年12月20日，施建平向启东市人民政府邮寄《补偿决定申请书》，要求启东市人民政府对启东经济开发区总公司拆除的施建平房屋作出补偿决定。2016年12月29日，启东市人民政府将该申请转施建平所在的开发区办理。因启东市人民政府未作出补偿决定，施建平以启东市人民政府为被告起诉至南通市中级人民法院，请求判令启东市住房和城乡建设局（以下简称启东住建局）对施建平被拆除房屋作出补偿决定。2017年9月21日，南通市中级人民法院作出（2017）苏06行初106号行政裁定书，以启东住建局主体不适格为由裁定驳回了施建平的起诉。该裁定书认为：案涉拆迁项目拆迁人为启东住建局，被拆迁人为施建平，施建平应当向启东住建局提出拆迁补偿安置裁决申请。同时还指出，案涉房屋拆迁补偿事宜，施建平之子施旭峰与南润公司曾订有协议，并已经按协议实际履行，在协议被确认无效后，施建平与南润公司及施旭峰因协议无效所形成的债权债务亦可通过民事诉讼途径解决。现该裁定书已经发生法律效力。 2017年10月5日，施建平向启东住建局提交《补偿裁决申请书》，要求对已拆除的房屋依法作出补偿裁决。2018年1月18日，启东住建局予以受理并发出《裁决受理与调解通知书》。2018年1月25日，启东住建局组织施建平与启东经济开发区总公司进行调解。2018年2月9日，启东住建局作出《裁决中止通知书》，认为需要对事实进一步查证，决定中止裁决。2018年6月6日，启东住建局再次组织调解，因对房屋权属分割各方未能形成一致意见调解未果。2019年1月21日，启东住建局作出《房屋拆迁补偿安置裁决终结决定书》，认为本案涉及情况特殊性和复杂性，启东住建局作为裁决机关无法凭借现有的裁决方面法律性规定采取类似于司法审判模式，查清事实、分清是非从而做出缜密判断，因此，作为行政裁决案件继续审理已无必要，应当终结。遂作出如下决定：终结本次裁决，当事人可通过司法途径寻求救济。施建平不服提起诉讼，请求撤销启东住建局于2019年1月21日作出的终结决定书并责令启东住建局重新依法作出裁决。 一审法院认为，根据《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》可知，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。本案中，施建平就拆迁事宜未能与拆迁人达成补偿安置协议，其向作为房屋拆迁管理部门的启东住建局提出裁决申请后启东住建局就此作出的裁决决定，属于行政机关履行行政管理职能、且对施建平权利产生实际影响的具体行政行为，属于行政诉讼的受案范围。 根据《城市房屋拆迁管理条例》、《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》、《江苏省城市房屋拆迁行政裁决工作规程》规定之精神，拆迁人申请裁决，需提供被拆迁房屋权属证明或权属状况说明。本案中，施建平申请裁决时提供了民事判决书，该判决书虽然确定被拆迁房屋属施建平家庭共有，但是对于共有人在房屋中所各自享有的份额并未明确，在未对被拆迁房屋形成合法有效的分割协议或者析产协议之前，要求启东住建局就其中某一共有人的安置补偿问题作出裁决，实在强人所难，此其一。其二，南润公司已经在2007年与施建平之子施旭峰签订了拆迁协议，协议明确被拆除房屋总建筑面积318.03平米，合法建筑面积298.24平米，应享受房屋拆迁补助权利人数5人，应得房屋拆迁补偿款774080元。虽然施建平称该协议施旭峰以其在案涉房屋的应得份额所签订，但是即便认可施建平所述的分配给其儿子建筑面积50平米的一上一下房屋作为婚房，结合当时2007年的拆迁补偿政策来看，对于仅50平米的房屋，不可能得到70余万的补偿款。显而易见，当时的补偿是在综合考量应享受安置补助人数和房屋总面积的基础之上对被拆迁房屋进行的一个整体补偿。此外，从施建平庭审陈述来看，施建平长期在外地生活，与妻子、儿子之间的关系并不和睦。由此判断，施建平的裁决申请也无法代表其妻子和子女的意志，在此背景之下，启东住建局若将归属于家庭成员共同共有的房屋在仅有施建平个人陈述的情形下作出房屋份额分割极易引发纠纷、激化家庭内部矛盾。因此，在施建平儿子已领取全部拆迁补偿款且协议已经全部履行完毕的情形下，施建平因协议无效所形成的债权债务关系可在析产确定各自份额的前提下通过民事诉讼途径予以解决。综上，案涉房屋产权份额不明，启东住建局无法就申请人应享有的安置权益作出裁决，其作出终结决定并无不当。最后，关于裁决期限的问题。虽然《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定裁决应当自收到申请之日起30日内作出，但是《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十二条、《江苏省城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十六条规定了可以中止裁决的情形，且中止期间不计入裁决时限。启东住建局在受理裁决申请后，依法组织了调解，因房屋已经灭失且产权份额不明，启东住建局认为出现了新的需要查证的事实，遂依据上述规定予以中止。本案的中止符合上述规定可以中止裁决的情形，因此启东住建局作出的中止并无不当，且期限不计入裁决时限。启东住建局组织第二次调解后，最终因各方对房屋权属分割未形成一致意见而作出案涉终结决定书，程序也并无不当。 综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回施建平的诉讼请求。 施建平不服一审判决，向本院提起上诉称，1.一审判决自相矛盾，一方面认定施建平的补偿安置争议只能向启东住建局申请裁决，一方面又驳回了施建平的诉讼请求；2.启东住建局的行政裁决不是居中调解，而是依法行使行政裁决权力的行为，其应当按照调查了解并认定的事实，依法作出裁决结论，其对施建平的申请不予裁决构成行政不作为。请求二审法院撤销一审判决，依法改判或发回重审。 被上诉人启东住建局辩称，针对施建平的申请，启东住建局作出了最终的终结决定书，不存在不履行法定职责的行为，案涉房屋已经被拆除，且房屋权属不清，因此，施建平的申请不符合裁决的受理条件。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人启东经济开发区总公司述称，南润公司与施旭峰签订了拆迁补偿安置协议，案涉房屋已经被拆除，施旭峰也领取了补偿款，施建平应当向施旭峰主张权利，案涉房屋权属不清，启东住建局无法进行裁决，案涉房屋不是施建平一人所有，启东住建局无权针对整个房屋申请裁决。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据一审法院所作判决及各方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是，启东住建局作出的终结决定书是否具有事实根据及法律依据，施建平要求启东住建局对案涉房屋作出裁决决定的请求能否得到支持。 《城市房屋拆迁管理条例》第十六条第一款规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。一般来说，在城市房屋拆迁过程中，拆迁人是针对房屋整体，与以户为单位的被拆迁人签订拆迁补偿安置协议，而需要房屋拆迁管理部门进行裁决时，房屋拆迁管理部门裁决的对象也是被拆迁房屋整体，其是以居中作出行政裁决的方式，解决拆迁人与被拆迁人之间的安置补偿争议，而不是解决被拆迁人内部的权属争议，除非被拆迁人内部对房屋权属有明确分割的情况下，房屋拆迁管理部门才有可能针对个别被拆迁人作出裁决决定。 《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第六条规定，被拆迁人申请行政裁决，应当提交下列资料：（一）裁决申请书；（二）申请人的身份证明；（三）被拆迁房屋的权属证明；（四）申请裁决的理由及相关证明材料；（五）房屋拆迁管理部门认为应当提供的与行政裁决有关的其他材料。第八条第一款第三项规定，拆迁当事人达成补偿安置协议后发生合同纠纷，或者行政裁决做出后，当事人就同一事由再次申请裁决的，房屋拆迁管理部门不予受理行政裁决申请。根据上述规定可见，第一，申请拆迁行政裁决，被拆迁房屋权属清楚是必要的条件之一，这里的权属清楚，就包括被拆迁人是否对房屋享有所有权、享受所有权的份额是多少，第二，房屋拆迁管理部门不处理合同纠纷。 本案中，案涉房屋由包括施建平、施建平之子施旭峰在内的家庭成员共同申请建造，2007年8月25日，南润公司与施旭峰签订启东市城市房屋拆迁补偿安置协议，协议签订后，案涉房屋被拆除，施旭峰领取了全部拆迁补偿款，2016年，施建平以南润公司、施旭峰为被告提起民事诉讼，2016年8月4日，启东市人民法院作出（2016）苏0681民初3467号民事判决，判决确认协议中涉及施建平相关权利义务的内容无效。从案涉房屋从拆迁到引发纠纷的相关过程来看，就房屋整体而言，并不存在拆迁人与被拆迁人未达成补偿安置协议的情形，而拆迁行政裁决正是针对此情形，为保证拆迁的继续实施的设置的相应程序，因此，如果要求启东住建局对施建平个人的权属份额进行裁决，就必须有充分的依据。虽然民事判决确认南润公司与施旭峰签订的房屋拆迁补偿安置协议部分无效，但无论是民事判决，还是施建平提交的其他申请材料，对施建平在案涉房屋中的权属份额均没有作明确划分。在此情况下，如果按照施建平的要求，对房屋整体进行裁决，由于协议只是部分无效，启东住建局针对房屋整体作出裁决，违反了前述“拆迁当事人达成补偿安置协议后发生合同纠纷，或者行政裁决做出后，当事人就同一事由再次申请裁决的，房屋拆迁管理部门不予受理”的规定；如果启东住建局对施建平的份额单独作出裁决决定，在缺乏施建平所占份额的相应依据的情形下，启东住建局也没有对施建平户各个成员权属进行分割的权限。更何况，案涉拆迁行为发生于2007年，施建平于2016年才提起民事诉讼及要求相关部门进行裁决，此时要求启东住建局作出裁决决定，实在是强人所难。启东住建局针对施建平的申请，多次调解未果后，以“作为裁决机关无法凭借现有的裁决方面法律性规定采取类似于司法审判模式，查清事实、分清是非从而做出缜密判断，作为行政裁决案件继续审理已无必要”为由，作出被诉终结决定书终结裁决，已经履行了相应的义务，并无不当。在南润公司与施旭峰签订的协议被部分确认无效的情况下，施建平的权益完全可以通过民事途径主张。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。上诉人施建平的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人施建平负担。 本判决为终审判决。 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇一九年十一月二十五日 书记员  丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。