广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1387号 上诉人（一审原告）南丹县城关镇拉所社区田洞村民小组。 诉讼代表人覃常飞，组长。 委托代理人罗挥得，广西罗挥得律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）南丹县人民政府。 法定代表人覃康平，县长。 被上诉人（一审被告）河池市人民政府。 法定代表人唐云舒，市长。 原审第三人南丹县八圩瑶族乡塘浪村亮山村民小组。 诉讼代表人温思龙，组长。 上诉人南丹县城关镇拉所社区田洞村民小组（以下简称田洞村民小组）因与被上诉人南丹县人民政府（以下简称南丹县政府）、河池市人民政府（以下简称河池市政府），原审第三人南丹县八圩瑶族乡塘浪村亮山村民小组（以下简称亮山村民小组）土地行政确权及行政复议一案，不服河池市中级人民法院(2018)桂12行初104号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审查明，南丹县政府2018年8月3日作出丹政纠处字〔2018〕2号《关于城关镇拉所社区田洞村民小组与八圩瑶族乡塘浪村亮山村民小组更乐（落）坡林地林木权属纠纷的处理决定》（以下简称2号处理决定）查明：争议地属八圩瑶族乡塘浪村与城关镇拉所社区交界处的更乐（落）坡的东半部份，争议面积约为410亩，争议地内有大面积已成林的飞播松木林及少部分的人工酸枣林。以原行政界线分界的更乐（落）坡面积相近的西面部分，为70年代末和90年代初飞播的松木林，现由田洞村民小组管理使用。双方对整个更乐（落）坡附着物的种植、飞播年限及林木的种类均无异议，争议地红线图外南部坡脚拱（贡）桥往东的上坝和下坝有双方村民小组及大坪村民小组插花的水田和少量的旱地，没有争议，但大部分属亮山村民小组耕作管护。通过调查走访，整个更乐（落）坡在飞播前为双方当事人间断性的公共牧场，各个历史时期也没有相应的证据确认其权属，至1979年和90年代初，县政府组织造林灭荒，对更乐（落）坡进行飞播造林，县林业部门与当时驻地铁路部门共同营造红线图内的110亩的酸枣林（因档案管理不善等原因导致酸枣林用地、造林协议等相关材料无法查证）。在此期间，双方对更乐坡及相邻山界管护区域均以1980年6月调绘、1985年出版（以下简称“80版”）的行政界线为分界线，即红线图中Ａ—Ｂ的延长线，形成自然的耕作区域，互不干涉。到2002年—2003年全县开展行政区划重新核实勘界，形成了新的行政界限以及飞播松木林成林后引发土地山林权属纠纷。在各级政府的调处过程中，双方当事人各自提供的证人证言均为各村民小组的利益主张权属和诉求，亮山村民小组主张以Ａ—Ｂ线段原行政界线为分界线，争议地及林木权属为其管理使用；而田洞村民小组主张以Ｃ-Ｄ线段2003年新的行政界线为分界线为权属明确的依据。通过核实，双方均未有任何客观直接的佐证材料来印证相应的申请理由，相关的旁证对当时的行政界线的变更是否由双方当事人到现场踩界予以签字认为也无法确认。作为唯一的参考书证，南丹县档案局保存的《河池市人民政府关于同意城关镇人民政府与八圩瑶族乡人民政府联合勘定的行政区域界限协议书的批复》（河政函〔2003〕482号），该协议书明确了双方行政界线的方位、标高及交叉点等，其中第四条“。行政界线不一定与权属界线重合。凡与行政界线不重合的土地资源权属均作为对方插花地处理，插花地权属所有权不变。”。另查明，亮山村民小组与塘浪村大坪生产队1966年至1979年合并为一个生产队，1979年后分为两个生产队，土地耕作区清楚，大坪生产队证实争议地属于亮山村民小组管理使用。 南丹县政府认为,双方当事人隶属于两个行政区划乡镇，多年来各自在所属的行政管辖区域内耕作、生产和生活，互不干涉，相邻少许的管护异议均可通过协商解决。对于更乐（落）坡的权属问题，在飞播松木林成材及2003年新行政界线勘界前，并不存在争议，属集体土地。双方产生纠纷的主要原因是源于2003年的重新核实行政界线，将亮山村民小组原管护的更乐（落）坡东面的林地划归田洞村民小组的行政范围内，田洞村民小组以此为据，主张土地和飞播林的权属属其所有，这一主张与河池市政府《关于同意城关镇人民政府与八圩瑶族乡人民政府联合勘定的行政区域界线协议书的批复》中协议条款界定的基本原则及现实情况不相符，田洞村民小组的主张应不予支持。为尊重历史，照顾现实，有利于生产、生活和社会稳定，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第十六条第二款、第三十条第一款第（二）项、第三十五条第（二）、（三）、（五）项、《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土［籍］字第26号）第二十条第一款和《林木林地权属争议处理办法》第八条第（四）项、第十条“经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属”的规定，决定：一、更乐（落）坡东面红线图确认争议地的林木、林地的所有权和使用权属亮山村民小组集体所有，由亮山村民小组集体管理使用。二、根据争议2011年11月3日制作的现场勘查红线图具有同等的法律效力。 田洞村民小组不服南丹县政府所作的2号处理决定，向河池市政府申请行政复议。河池市政府于2018年11月19日作出河政复决字〔2018〕69号行政复议决定（以下简称69号复议决定）维持2号处理决定。 田洞村民小组向原审法院提起本案诉讼，请求依法撤销南丹县政府2号处理决定和河池市政府69号复议决定。 原审法院经审理确认南丹县政府2号处理决定中查明的案件事实。 原审认为，南丹县政府对田洞村民小组与亮山村民小组林地林木权属纠纷进行调处作出裁决，符合《中华人民共和国森林法》第十七条第一款之规定，其执法主体适格。河池市政府根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，依当事人的申请进行行政复议，作出的复议决定，属依法行使行政职权，其行政复议主体适格。 南丹县政府受理该案纠纷后，调处机关已组织纠纷当事人以及基层组织共同进行现场查勘，确定争议地的四至范围、面积和现状，到场各方均签字认可，应予以确认。 本案中，争议双方均主张各自享有争议地全部权属，但均未能提供权属凭证证实己方主张。争议地内有政府于70年代末和90年代初进行飞播及人工种植的林木，没有争议双方种植的林木。在2001年之前，争议双方系按照1980年形成的行政区域界线对更乐（落）坡进行管护，争议地属于亮山村民小组所属八圩乡行政区界范围由其管护；田洞村民小组则管护更乐（落）坡西面部分（争议地范围之外）林地，双方没有争议。2002年之后，南丹县开展行政区划重新勘界工作，将争议地调整划入田洞村民小组所属的城关镇区界范围而引发双方争议。纠纷双方均主张系其一方管理争议地，但均未能提供充分的证据予以佐证。调处机关根据当事人自行提供的证据以及调处人员依职权调查收集的证据材料进行综合判断，根据证据优势原则确定争议地在纠纷之前系亮山村民小组管护，所作分析认定并无不当，人民法院应予以尊重。田洞村民小组在起诉状中称政府处理决定已经认定争议地系其管护，明显与客观事实不符，系田洞村民小组曲解处理决定的内容，该院不予采信。 根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十五条第（三）项规定：“依法划定的行政区域界线及其边界地图”可以作为权属纠纷处理的参考证据材料。南丹县政府处理本案未按照2002年新行政区域界线确定权属，而是根据争议地历史管护情况，依《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条的规定，行使行政裁量权作出确权决定，适用法律、法规正确。本案410亩争议地仅是更乐（落）坡东面部分，而更乐（落）坡西面部分不属争议地范围现由田洞村民小组管理使用，南丹县政府将争议林木林地确定归亮山村民小组所有，处理结果不存在明显不当的情形。 综上所述，南丹县政府根据查实认定争议林木林地的管护事实，依职权作出确权决定，所作2号处理决定认定主要事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确，处理结果并无明显不当。河池市政府复议维持2号处理决定，所作69号复议决定亦证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。田洞村民小组请求撤销被诉行政行为的理由均不成立，该院不予支持。该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回田洞村民小组的诉讼请求。案件受理费50元，由田洞村民小组负担。 上诉人田洞村民小组上诉称，2号处理决定认定事实不清或者错误:1.没有实质性的书面证据、视听资料、鉴定意见证明争议地的权属，勘验笔录、现场笔录也只能说明争议地的范围和面积，不能定性争议地的归属;2.以1980年6月调绘、1985年出版的行政界线分界线图认定双方当事人以该图界线形成自然耕作区域以及互不干涉，属事实不清、证据不足；3.以南丹县档案局保存的《河池市人民政府关于同意城关镇人民政府与八圩瑶族乡人民政府联合勘定的行政区域界线协议书的批复》（河政函[2003]482号）作为唯一参考书面证据，将争议地确认给亮山村民小组事实不清，基本证据不足。本案应采信与双方无利害关系的证人符某1、符某2、唐某、龙某、韦生贤等五位证言，这些证人证言证实在2003年以前，争议地长期由其组管护，与亮山村民小组无关。其在一审提供的证人证言、《关于拉所村田洞村民小组集体山林的历史由来》以及其原提交《行政复议申请书》所反映和证明的事实是客观真实的，可以作为定案依据，一审没有用来与全案证据综合印证考量导致判决认定事实不清，判决结果错误。请求撤销一审判决、撤销2号处理决定和69号复议决定、案件受理费由被上诉人南丹县政府及河池市政府负担。 被上诉人南丹县政府辩称，1.一审法院认定事实清楚、其作出的行政行为合法合理。其执法主体适格。其在作出处理决定前，经过立案、调查、取证、调解、双方当事人答辩等程序，在审查核实相关证据材料的合法性、真实性、关联性，并充分听取各方意见基础上，根据《中华人民共和国土地管理法》《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》《确定土地所有权使用权的若干规定》《林木林地权属争议处理办法》作出处理决定，程序合法。其根据当事人自行提供的证据及调处人员依职权调查收集的证据材料进行综合判断，确定争议地在纠纷之前系亮山村民小组管护，所作处理决定证据充分、处理结果适当，不具有违法情形。2.一审法院适用法律正确、判决公平公正。请求驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人河池市政府，原审第三人亮山村民小组未提交书面意见。 二审审理期间，各方当事人均未向本院提交新证据。 经审理，本院确认原审判决认定的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与原审判决查明的事实一致。 本院认为，本案争议双方田洞村民小组、亮山村民小组均未提交证据证明争议地在土改、合作化、“四固定”等历史时期已确权为己方所有。现争议双方均主张对全部争议地拥有权属，但均未能提供充分证据予以证实。现争议地内除有当地政府于上世纪70年代末和90年代初组织进行飞播造林及人工种植的林木外，没有争议双方种植的林木。对于本案争议发生的时间及原因，南丹县八圩瑶族乡人民政府落款日期为2004年9月24日的《关于八圩乡塘浪村亮山队与城关镇拉所村田洞队山林土地勘界确权引发争议调处的情况汇报》阐述了双方发生争议系因“2003年县乡勘界工作人员对乡镇行政区域界线进行勘定，把1983年地图上标示界定的八圩乡所辖区域内的塘浪花村亮山队与牛棚山（争议地）划归城关镇拉所村田洞队”引发，亮山队要求按1983年划定的行政区域界限为准、田洞队要求按2003年划定的行政区域界限为准。结合在案证人证言、双方发生纠纷的时间及原因，能够确认在行政区域界限调整之前，争议双方系按照1980年形成的行政区域界线对更乐（落）坡进行管护，争议地即更乐（落）坡东面部分由亮山村民小组管护，争议地范围之外的更乐（落）坡西面部分由田洞村民小组管护，双方没有争议。虽然2003年当地行政区域界限调整，但行政区域界限调整并不当然导致土地所有权、使用权的相应变更。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十五条第（三）项“依法划定的行政区域界线及其边界地图可以作为权属纠纷处理的参考证据材料”的规定，南丹县政府结合双方在发生纠纷之前1980年形成的行政区域界线和相关证据进行综合判断，确定争议地在纠纷之前系亮山村民小组管护，并依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条的规定，按照“三个有利于”原则作出确权决定，将争议地确认为亮山村民小组集体所有，并由该集体管理使用，适用法律、法规正确，处理结果并无明显不当。河池市政府经复议维持2号处理决定，所作69号复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。 综上，上诉人田洞村民小组的上诉理由不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南丹县城关镇拉所社区田洞村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱燕峰 审 判 员 蒋新江 审 判 员 韩胜强 二〇一九年十一月十八日 法官助理 潘小桃 书 记 员 罗雨珊