江苏省泰州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)苏12行终329号 上诉人（原审原告）叶建三，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）赵玉生，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）刘小兵，性别××年××月××日生，××族。 三上诉人共同委托代理人娄静，北京市盈科律师事务所律师。 三上诉人共同委托代理人李鹏霞，北京市盈科律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）江苏省兴化经济开发区管理委员会，住所地兴化市经一中路19号。 法定代表人刘海山，主任。 参与诉讼负责人王吉徐，党工委副书记。 委托代理人赵道贤，江苏四牌楼律师事务所律师。 原审第三人江苏四通现代物流有限公司，住所地兴化经济开发区S333南侧、卤汀河西侧。 法定代表人桑桂祥，总经理。 原审第三人江苏省兴化经济开发区投资中心，住所地兴化经济开发区综合楼。 法定代表人宗浩大，主任。 原审第三人中交（兴化）港口开发有限公司，住所地兴化市经济开发区S333南侧、卤汀河西侧。 法定代表人袁涛，董事长。 委托代理人胡利俊，该公司工作人员。 原审第三人中交海洋建设开发有限公司，住所地天津自贸试验区（东疆保税港区）呼伦贝尔路416号铭海中心1号楼-2、7-212。 法定代表人胥昌荣，董事长。 委托代理人郭明亮，该公司工作人员。 上诉人叶建三、赵玉生、刘小兵因确认行政强制行为违法及行政赔偿一案，不服泰州市海陵区人民法院（2019）苏1202行初3号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院经审理查明，叶建三、赵玉生、刘小兵均系江苏省兴化市开发区开拓村陈家（原红星乡陈介村）村民，各自均承包了面积不等的农田用于种植水稻等农作物，领取了《农村集体土地承包经营权证书》。叶建三、赵玉生、刘小兵认为从2018年9月24日至2018年10月5日前后其拥有合法权利的承包地上的种植的水稻还没有收割就被推毁。叶建三、赵玉生、刘小兵经了解认为江苏四通现代物流有限公司（以下简称四通公司）违法占地建设的项目为泰州内河港兴化港区城南作业区码头一期工程项目，拟征收兴化市开发区开拓村集体土地485.78亩，叶建三、赵玉生、刘小兵承包地在该工程用地范围内，认为征地行为由被告实施，但江苏省兴化经济开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）至今未征求村民的意见，未发布征地公告，亦未向农民公布农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供地方案及补偿安置方案，属于未批先占的违法占地行为，叶建三、赵玉生、刘小兵等人拥有合法权益的土地被违法占用至今，遂以开发区管委会为被告提起行政诉讼。 另查明，江苏省财政厅于2017年3月1日发出苏财金[2017]13号《江苏省财政厅关于2017年度第一批政府和社会资本合作（PPP)项目入库和试点的通知》，将泰州内河港兴化港区城南作业区码头项目列入江苏省2017年度第一批政府和社会资本合作（PPP)项目。2017年10月27日，江苏省发展和改革委员会发出苏发改基础发[2017]1276号《省发展改革委关于泰州内河港兴化港区城南作业区码头一期工程项目核准的批复》，同意由四通公司建设泰州内河港兴化港区城南作业区码头一期工程项目，项目总投资约4.38亿元，其中项目资本金1.1亿元，占总投资的比例为25%，项目股东为江苏省兴化经济开发区投资中心（以下简称投资中心），出资比例为100%。中华人民共和国交通部发出交规划函[2017]37号《交通运输部关于泰州内河港兴化港区城南作业区码头一期工程使用港口岸线的批复》，同意工程可行性报告推荐的总平面布置方案一，按553米泊位长度使用所对应的港口深水岸线……；项目法人为四通公司。2018年12月18日，江苏省人民政府发出苏政地[2018]870号《江苏省人民政府关于泰州内河港兴化港区城南作业区码头一期工程建设用地的批复》，内容为：“泰州市人民政府：你市呈报的（兴）地呈字[2018]第05号《建设用地项目呈报说明书》、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案及供地方案收悉。经审查，现批复如下：一、同意兴化市农用地转用方案和征收土地方案，将临城街道开拓村27.2122公顷集体农用地(其中耕地20.7225公顷）转为建设用地并征收为国有，同时将临城街道开拓村0.2151公顷集体建设用地、4.958公顷未利用地征收为国有。以上共计批准建设用地32.3853公顷，其中转用农用地27.2122公顷；征收土地32.3853公顷。二、同意兴化市补充耕地方案，请切实做好耕地补充及其后期管护工作。三、同意兴化市供地方案，将批准的建设用地以划拨的方式用于泰州内河港兴化港区城南作业区码头一期工程建设，具体供地情况请及时上报省自然资源厅备案。四、你市要督促兴化市人民政府严格依法履行征地批后实施程序，及时足额支付补偿费用，落实被征地农民社会保障措施。”兴化市国土资源局于2018年12月28日向四通公司颁发苏（2018)兴化不动产权第0023325号《不动产权证书》，权利类型为国有建设用地使用权，权利性质为划拨，用途为港口码头用地。兴化市规划局向四通公司发放（开发区）地字第兴规XZ[2018]089号《建设用地规划许可证》，用地单位为四通公司，用地性质为划拨。泰州市地方海事局于2018年11月30日发出的准字（2018）第010号《水上水下活动许可证》，准许中交（兴化）港口开发有限公司（以下简称中交港口公司）在兴化市经济开发区南官河大桥以南250米附近水域范围内进行泰州内河港兴化港区城南作业区码头一期工程施工作业。2018年11月13日，江苏省兴化经济开发区城村建设服务站发出《违章建筑停工通知书》，认为涉案工程在333省道南陈家地段的建筑物属违章建筑，责令立即停工。同日，兴化市国土资源局向中交港口公司发出《责令停止土地违法行为通知书》，认为中交港口公司未经依法批准，擅自占用兴化市开发区临城街道开拓村集体土地实施建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，责令立即停止土地违法行为。 又查明，2018年5月，四通公司、中交海洋建设开发有限公司（以下简称中交海洋公司）与天津北方港航石化码头有限公司签订《泰州内河港兴化港区城南作业区码头一期工程PPP项目股东协议》，约定注册设立项目公司中交港口公司，负责项目合同约定的投资、建设及运营维护业务。2018年8月30日，中交港口公司、中交海洋公司签订《建设工程施工合同》，中交港口公司作为发包人将泰州内河港兴化港区城南作业区码头一期工程全部发包给中交海洋公司施工，合同约定的计划形式日期为2018年10月1日，计划竣工日期为2020年6月30日；监理人为江苏苏科建设项目管理有限公司。中交海洋公司又与泰州市鼎仁建筑安装有限公司签订《建设工程施工分包合同》，约定中交海洋公司作为总包方将泰州内河港兴化港区城南作业区码头一期清表清淤工程分包给泰州市鼎仁建筑安装有限公司施工，工程内容包括“清除表土：包括表土推运、堆土、表土开挖装运卸、运距1Km以内、并卸至指定堆放地点推平等内容”；施工期限：开工日期为合同签订之日，竣工日期为2018年12月31日，该合同无签订日期。2018年9月17日，泰州市鼎仁建筑安装有限公司与吴建豪签订《工程机械租赁合同》，约定租赁挖机三台等事宜。2019年9月19日，监理单位江苏苏科建设项目管理有限公司向中交海洋公司发出《工程开工令》，中交海洋公司于次日签收，表示“同意，按计划施工”。 再查明，四通公司原出资人为投资中心，2018年5月23日变更为兴化市经济发展有限公司，兴化市经济发展有限公司原投资人为投资中心，2014年8月21日变更为投资中心和兴化市政府国有资产监督管理办公室。 审理过程中，中交海洋公司表示该公司根据建筑工程施工合同和监理发出的开工令开工，进场清表时土地上有农作物，因有阻工情况曾报警。叶建三、赵玉生、刘小兵表示强制推毁耕地的行为实际系开发区管委会组织实施，现场有开发区管委会工作人员，且有大量城管人员，在叶建三、赵玉生、刘小兵报警后，派出所出警人员表示系“政府行为”；涉案工程无论从政府资本还是社会资本角度考虑，实际行为均由开发区管委会组织实施；江苏政府采购网公示的涉案工程中标情况显示项目实施机构为开发区管委会。 一审法院审理认为，本案的争议焦点为开发区管委会是否组织实施了清除涉案土地上种植物的行为。 根据《江苏省政府关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》的规定，PPP项目主要采取政府和社会资本合作模式。本案中泰州内河港兴化港区城南作业区码头一期工程是PPP项目，从审理查明的事实来看，该工程是四通公司作为政府一方的代表与社会资本中交海洋公司、天津北方港航石化码头有限公司合作运营的工程项目，另从四通公司出资情况分析，四通公司实际代表的是本案被告开发区管委会。为运营该项目，四通公司、中交海洋公司及天津北方港航石化码头有限公司，又投资设立了中交港口公司。中交港口公司将项目所涉工程全部发包给中交海洋公司。 《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。第四十七条第一款规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿；第二款规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。《江苏省人民政府关于泰州内河港兴化港区城南作业区码头一期工程建设用地的批复》也明确要求泰州市人民政府要督促兴化市人民政府严格依法履行征地批后实施程序，及时足额支付补偿费用，落实被征地农民社会保障措施。即根据法律规定和省政府批复，涉案地块的土地征收应由兴化市人民政府予以公告并组织实施。叶建三、赵玉生、刘小兵拥有合法的集体土地承包经营权，在土地未被合法征收的情况下，即被违法占用，地上种植物亦被推毁，叶建三、赵玉生、刘小兵的合法权益被实际侵犯。 本案中，叶建三、赵玉生、刘小兵诉至法院要求确认开发区管委会未得到征批复就推毁叶建三、赵玉生、刘小兵耕地的行为违法，并要求判令开发区管委会采取相应补救措施并责令四通公司停止施工，腾退返还土地，赔偿叶建三、赵玉生、刘小兵经济损失。但一方面，中交海洋公司自认其根据建筑工程施工合同和监理发出的开工令开工，进场清表时土地上有农作物，并提供了《建筑工程施工合同》《工程开工令》《建筑工程分包合同》《工程机械租赁合同》等证据证明施工、清表行为由其组织实施；另一方面兴化市国土资源局作为土地管理部门发出《责令停止土地违法行为通知书》的对象是工程发包方中交港口公司，而非开发区管委会；再一方面叶建三、赵玉生、刘小兵并未能提供直接证据证明开发区管委会组织实施了清除涉案土地上种植物的行为，叶建三、赵玉生、刘小兵主张在强推现场的开发区管委会工作人员实际是四通公司的法定代表人；此外，虽推毁耕地的现场有城管人员和当地派出所民警，但因叶建三、赵玉生、刘小兵与中交海洋公司均表示曾报警，故派出所民警出警、城管人员现场维持秩序亦不证明系由开发区管委会通知或组织。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，当事人提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。若所诉行政行为不存在，人民法院亦无审查之标的。综上，叶建三、赵玉生、刘小兵以开发区管委会未得到征地批复就推毁其耕地的行为违法为由提起本案诉讼，没有具体的事实根据，不符合法律规定的起诉条件，依法应裁定驳回起诉。关于叶建三、赵玉生、刘小兵要求开发区管委会承担赔偿责任等问题，因叶建三、赵玉生、刘小兵所诉基础行为不符合法定受理条件，其要求赔偿的诉讼请求人民法院亦不应予以审理。本案中，集体土地的征收主管部门应依法组织实施土地征收工作，以保护土地使用权人的合法权益。综上，一审法院遂依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回叶建三、赵玉生、刘小兵的起诉。 叶建三、赵玉生、刘小兵不服，上诉至本院称:1.本案是因土地征收引发的纠纷，在当地县、市政府未对征收实施主体有特殊规定的情况下，清理征收范围内地上附着物的行政职权属于县、市人民政府及土地行政主管部门，所以被上诉人开发区管委会是本案适格被告；2.中交海洋公司没有实施征收的行政主体资格，应视为接受被上诉人开发区管委会的委托实施的强制清理上诉人地上附着物的行为。综上，一审裁定认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法撤销一审裁定，发回重审或由二审法院提审。 被上诉人开发区管委会答辩称，被上诉人不是征地的主体，也没有在任何土地上进行建设施工，更不会毁坏上诉人的农作物。故，一审法院查明事实清楚，证据充分，适用法律正确。请求二审法院依法驳回上诉。 原审第三人四通公司、中交港口公司及中交海洋公司均陈述称，一审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉。 原审证据材料均已随卷移送本院，一审裁定认定的事实与本院经审理查明的事实一致，本院予以确认。 二审中，上诉人向本院补充提交兴化市国土资源局颁发的《征地告知书》、[2018]第14号《兴化市人民政府土地征收公告》及[2018]第14号《兴化市国土资源局征地补偿安置方案公告》，证明本案是因为征收补偿安置问题引起的纠纷，属于行政受案范围，且被上诉人是案涉征收的具体实施机关，是适格的被告。对此，本院认为，上诉人提交的上述证据均系在一审法院第二次开庭前已经获取，其于二审中提交，依法不属于行政诉讼中新证据，本院不予接纳，但被上诉人及原审第三人对上述告知书及公告的真实性未予否认，对此事实，本院予以认可。 另查明，上诉人于二审中明确陈述案涉耕地上只有青苗，没有其他附着物，且地上青苗并非上诉人所有，而系转包人所有。土地补偿款在一审裁定尚未作出前即已打到被征收农户的农耕补贴账户。 另，上诉人于二审中明确诉讼请求“确认被上诉人摧毁耕地的行为违法”，具体是指损坏耕地上青苗的行为违法；诉讼请求“赔偿损失”具体是指赔偿上诉人在土地征收补偿中应当享受的补偿费用。 本院认为，本案争议焦点是上诉人的起诉是否符合法律规定。综合评判如下： 首先，根据上诉人二审中陈述可知，其要求法院确认被上诉人未得到批复就摧毁上诉人耕地的行为违法系指未得到批复就摧毁上诉人耕地上青苗的行为违法，而与此同时，上诉人亦自认案涉耕地上的青苗并非为上诉人所有，而系转包人所有，故上诉人诉称的被上诉人未得到批复就摧毁上诉人耕地上青苗的行为，明显对上诉人的权利义务不产生实际影响，上诉人依法不具有提起本案诉讼的原告主体资格。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项之规定，依法应当裁定驳回起诉。 其次，关于上诉人诉称的摧毁上诉人耕地上青苗行为的实施主体问题。本院认为，一审审理过程中，原审第三人中交海洋公司已自认其根据合同约定实施了讼争行为，且提供了《建筑工程施工合同》《工程开工令》《建筑工程分包合同》《工程机械租赁合同》等证据予以佐证，同时兴化市国土资源局发出的《责令停止土地违法行为通知书》中认定违法行为主体为工程发包方中交港口公司，亦进一步佐证上述事实。对此，应当认定讼争的摧毁上诉人耕地上青苗的行为系原审第三人中交海洋公司受中交港口公司委托而实施的。关于上诉人上诉称本案是因土地征收引发的纠纷，被上诉人开发区管委会是职能主体，中交海洋公司是受被上诉人委托实施的讼争行为的问题。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定可知，征收集体土地系由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，被上诉人开发区管委会并非县级以上地方人民政府，上诉人上诉称被上诉人是征收职能主体，明显于法无据；另，上诉人于二审中提交的告知书以及公告亦能证明涉案地块的土地征收是由兴化市人民政府予以公告并组织实施。故，上诉人诉称被上诉人开发区管委会是征收主体，原审第三人中交海洋公司受被上诉人委托实施讼争行为，于法无据，本院不予采信。综上，上诉人以被上诉人开发区管委会为被告提起本案诉讼，明显没有事实依据，不符合行政诉讼受理条件。 再次，根据上诉人二审中陈述可知，上诉人提起本案诉讼实质是要求被上诉人给付其相关土地征收补偿费用，而上诉人于二审中已自认一审程序中土地补偿费即已经打到其农耕补贴账户中，其提起本案诉讼，明显不具有诉的利益。如上诉人对土地征收补偿的具体费用不服，其可针对征地补偿问题另行提起诉讼，依法不属于本案审理范畴。 综上，上诉人提起本案诉讼，既不具有诉讼原告主体资格，亦没有具体的事实依据，不符合法定受理条件。一审法院裁定驳回起诉正确，依法应予维持，上诉人的上诉，于法无据，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不需交纳案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长  曹海霞 审判员  刘春生 审判员  蔡 鹏 二〇一九年十一月四日 书记员  王振宇 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。