重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝行终471号 上诉人（一审原告）侯远全，男，汉族，1942年9月23日出生，住重庆市渝北区。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。 法定代表人唐良智，市长。 委托代理人何皓， 重庆市司法局工作人员。 委托代理人高东，重庆市司法局工作人员。 一审第三人重庆市渝北区人民政府，住所地重庆市渝北区义学路32号。 法定代表人谭庆，区长。 侯远全因诉重庆市人民政府（简称市政府）行政复议一案，不服重庆市第五中级人民法院（2018）渝05行初209号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，1998年7月28日，市政府作出《关于同意城市建设投资公司盘溪河排水工程征地的批复》(渝府地[1998]321号)，同意一审第三人重庆市渝北区人民政府（简称区政府）征用渝北区龙溪镇龙山村一、三、五、六、七、八社的全部土地。2002年3月1日，区政府作出《重庆市渝北区人民政府征用土地公告》（渝北府地公[2002]字第2号）。2002年7月16日，重庆市渝北区国土资源局作出《重庆市渝北区国土资源局征地补偿安置方案公告》（渝北区国土公[2002]字第3号），告知被征地的农村集体经济组织和农民如对公告之“补偿标准”有争议，可依法申请协调，直至报市政府裁决。 2002年12月18日，重庆市渝北区龙溪开发区管委会出具《证明》，载明“原重庆市渝北区龙溪街道办事处龙山村五社侯远全户（张庆素）共2人系征地农转非货币安置住房人员，根据重庆市人民政府第55号令《重庆市征地补偿安置办法》第四章第二十九条的规定，购买住房时应享受有关缴房屋交易费用政策。”同日，侯远全向渝北区龙溪开发区管委会提交货币安置住房申请，申请货币安置住房，并与渝北区龙溪开发区管委会签订了《货币安置住房合同》，约定由渝北区龙溪开发区管委会支付侯远全户货币安置住房各项补偿款共计83696.90元。2003年10月27日，侯远全向渝北区龙溪开发区管委会提交申请书，载明其于2002年12月18日申请办理货币安置住房，领取了货币安置款、搬家补助费、旧房补偿款等83696.90元，由于对市场房情估计不足，所领货币安置款无法购买相应住房，特申请按规定安置住房，不再要求货币安置住房。2011年5月24日，侯远全与渝北区龙山街道办事处签订《房屋安置协议》根据相关规定，经双方本着公开、公平、公正的原则协商一致，渝北区龙山街道办事处同意侯远全选择房屋安置的方式，达成协议，由渝北区龙山街道办事处提供房屋安置，对相关费用进行了约定，房款差额部分由渝北区龙山街道办事处补偿侯远全。 2018年10月8日，侯远全向区政府提交《履行法定行政纠错职责的申请书》，请求区政府履行法定行政纠错职责，对渝北区龙山街道办事处超越法定征地拆迁行政职权范围制作的《房屋安置协议》依法认定无效。2018年10月26日，区政府作出《重庆市渝北区人民政府关于侯远全来信的回复》（简称《回复》），认为渝北区龙山街道办事处与侯远全签订《房屋安置协议》是针对原渝北区龙溪开发区管理委员会对渝北区龙溪街道龙山村五社全部土地征地的后续房屋安置工作，该征地已经完成了征地批复、征用土地公告等相关法定程序，侯远全也已经签署了《货币安置住房合同》、《房屋安置协议》，并实际得到了安置和安置补偿。侯远全申请认定《房屋安置协议》无效，缺乏相关事实和依据，理由不能成立。2018年11月20日，侯远全向市政府提交复议申请，请求撤销区政府作出的《回复》，责令区政府重新作出具体行政行为。市政府于2018年11月26日受理侯远全的行政复议申请之后，于次日作出《行政复议答复通知书》，要求区政府书面答复，并送达区政府、抄送侯远全。经审查区政府提交的《行政复议答复书》及相关证据后，市政府于2019年1月18日作出渝府复[2018]861号《驳回行政复议申请决定书》。认为区政府并不具备侯远全申请履行的行政纠错职责，即对渝北区龙山街道超越征地拆迁职权制作的《房屋安置协议》进行行政纠错，认定《房屋安置协议》无效的职责；区政府对侯远全作出的《回复》系告知性行为，没有创设新的权利义务，未对侯远全的权利义务造成实体影响，侯远全的行政复议申请不符合行政复议法及其实施条例规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，决定驳回侯远全的行政复议申请。侯远全不服，诉至一审法院。 另查明，侯远全于2019年1月30日以区政府和市政府为被告向重庆市第一中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销区政府作出的《回复》以及本案被诉渝府复[2018]861号《驳回行政复议申请决定书》。经重庆市第一中级人民法院释明，侯远全撤回对市政府作出的渝府复[2018]861号《驳回行政复议申请决定》的起诉。重庆市第一中级人民法院于2019年4月9日作出（2019）渝01行初19号之一行政裁定，准许侯远全撤回起诉，并于2019年4月11日作出（2019）渝01行初19号之二行政裁定书，认为“侯远全要求渝北区人民政府履行法定行政纠错职责的实质是要求行政机关履行内部层级监督职责，但行政机关的内部层级监督不属于人民法院行政诉讼受案范围。且渝北区人民政府作出的《回复》并未改变上述《房屋安置协议》当事人各方的权利义务关系，也未为当事人创设新的权利义务内容。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”认定侯远全的起诉不符合法律规定，裁定驳回其起诉。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条之规定，“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”起诉期限的设立在于督促行政相对人尽快行使权利，提高行政机关执法效率，维护行政管理秩序的稳定。本案中，市政府在渝府复[2018]861号《驳回行政复议申请决定书》中告知“申请人如不服本决定，可以自收到行政复议决定书之日起15日内，依法向有管辖权的人民法院提起行政诉讼”。侯远全在规定的起诉期限内针对本案所涉《驳回行政复议申请决定书》向重庆市第一中级人民法院提起了诉讼，虽然因管辖等问题，经法院释明后撤回起诉，才向一审法院提起本案诉讼，但并非侯远全怠于提出权利主张，应视为在起诉期限内提起行政诉讼，符合起诉条件，故市政府提出侯远全的起诉超过起诉期限的答辩意见，一审法院不予采纳。 根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”之规定，市政府具有作出本案被诉《驳回行政复议申请决定书》的法定职权和相应职责。市政府收到侯远全的行政复议申请后，通知第三人答复举证，在法定期限内作出决定并依法送达，程序合法。 《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益的，属于行政复议的受案范围。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围。”据此，属于行政复议范围是复议机关受理复议申请的前提条件之一。本案中，侯远全申请复议的《回复》只对相应的征地批复、征地公告、征地补偿安置方案公告等程序以及《房屋安置协议》签订主体、安置等情况予以说明，未直接设定当事人新的权利义务，对侯远全的具体权利义务不产生实际影响，未侵犯其合法权益，且该《回复》经重庆市第一中级人民法院裁定，认定对侯远全的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围，并以此为由，裁定驳回侯远全的起诉。故本案被诉的渝府复[2018]861号《驳回行政复议申请决定书》认为侯远全的行政复议申请不符合行政复议法及其实施条例规定的受理条件，决定驳回其行政复议申请并无不当。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回侯远全的诉讼请求；本案案件受理费50元，由侯远全负担。 侯远全不服一审判决，向本院提起上诉称，区政府拒不履行法定纠错职责。一审法院认定事实、适用法律错误。请求撤销一审判决，发回重审。 市政府答辩称，所作《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，行政程序合法。请求驳回上诉人的上诉请求。 区政府在二审中未向本院陈述意见。 侯远全向一审法院提供并举示了其向重庆市第一中级人民法院提起行政诉讼的起诉状、邮件的查询单。拟证明其于2019年1月30日针对区政府作出的《回复》和市政府作出的渝府复[2018]861号《驳回行政复议申请决定书》向重庆市第一中级人民法院提起了行政诉讼，经该院释明后才向一审法院提起本案诉讼，未超过法定起诉期限。 市政府在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据、依据： 1.《行政复议申请书》； 2.《行政复议答复通知书》（渝府复[2018]861号）及送达回证,《行政复议答复书》； 3.《驳回行政复议申请决定书》(渝府复[2018]861号)； 证据1-3拟证明市政府作出行政复议决定程序合法。 4.《回复》； 5.《履行法定行政纠错职责的申请书》； 6.《房屋安置协议》； 7.《重庆市人民政府关于同意城市建设投资公司盘溪河排水工程征地的批复》（渝府地[1998]321号）； 8.《重庆市渝北区人民政府征用土地公告》（渝北府地公[2002]字第2号）； 9.《重庆市渝北区国土资源局征地补偿安置方案公告》（渝北区国土公[2002]字第3号）； 10.重庆市渝北区龙溪开发区管委会《证明》； 11.《货币安置住房申请》； 12.《货币安置住房合同》； 13.《申请书》； 证据4-13拟证明市政府作出的行政复议决定符合法律规定。 14.重庆市第一中级人民法院（2019）渝01行初19号之一、（2019）渝01行初19号之二行政裁定书，拟证明侯远全的起诉超过起诉期限。 法律依据：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项。 区政府未向一审法院提供证据。 经一审庭审质证，侯远全对市政府所举示的证据1真实性、关联性、合法性均没有异议；对证据2-4真实性、关联性没有异议，但是认为不合法；对证据5真实性、关联性、合法性均没有异议；对证据6关联性、真实性没有异议，但是认为不合法；对证据7真实性、合法性有异议，关联性无异议；对证据8认为没有原件，真实性不认可，无关联性，与事实不相符；对证据9真实性不认可，无关联性；对证据10真实性、关联性、合法性均不予认可；对证据11真实性、关联性、合法性均没有异议；对证据12真实性没有异议，但是认为不合法；对证据13真实性没有异议，但无关联性，签字不合法；对证据14真实性没有异议，但是不能达到被告的证明目的。市政府、区政府对侯远全举示的证据真实性无异议，但认为达不到原告的证明目的。区政府对市政府举示的证据无异议。 一审法院认为侯远全提供的证据真实、合法且与本案有关联，予以采信。对市政府提供的证据认为其真实、合法且与本案有关联，予以采信。 前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院予以确认。本院二审认定的事实与一审法院无异。 本院认为，本案的争议焦点是市政府作出的《驳回行政复议申请决定书》（渝府复〔2018〕861号）是否合法。经审查，侯远全向区政府提出《履行法定行政纠错职责的申请书》，请求区政府履行行政内部监督职责,其实质是要求确认侯远全与渝北区龙山街道办事处签订的《房屋安置协议》无效。区政府据此作出的《回复》仅对相关事实进行叙述和说明，未为侯远全创设新的权利义务，亦未改变《房屋安置协议》确定的各方当事人的权利义务，并未侵犯侯远全的合法权益。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益的，属于行政复议的受案范围。”所以，侯远全对《回复》不服提起的行政复议申请，不属于行政复议的受案范围，市政府以不符合受理条件为由决定驳回其复议申请，并无不当。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。侯远全的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人侯远全负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 龙贤仲 审 判 员 邬继荣 审 判 员 张 莉 二〇一九年十一月七日 法官助理 岳 阳 书 记 员 张婉婷