江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏06行终574号 上诉人（原审原告）高静飞，男，1962年1月30日生，××族，住启东市。 委托代理人陈凡，上海佳遥律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）启东市北新镇人民政府，住所地启东市。 负责人张丹，镇长。 应诉负责人黄皓，副镇长。 委托代理人周海滨，江苏周海滨律师事务所律师。 委托代理人彭丽，江苏周海滨律师事务所律师。 上诉人高静飞因行政协议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初79号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2019年11月7日公开开庭审理了本案。上诉人高静飞及其委托代理人陈凡，被上诉人启东市北新镇人民政府（以下简称北新镇政府）的负责人黄皓、委托代理人周海滨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2000年12月30日，高静飞以启东市旷达建材厂（以下简称旷达建材厂）的名义与北新镇政府签订租赁协议，北新镇政府将原北新第二砖瓦厂出租给旷达建材厂，租赁内容为原北新第二砖瓦厂固定资产及厂区占地总面积84.28亩。2001年1月3日，旷达建材厂成立，投资人为高静飞。2004年1月5日，北新镇政府与旷达建材厂签订出让协议，将原北新第二砖瓦厂现有全部资产（含无形资产）按现状出让给旷达建材厂，同时约定原砖瓦厂租用村组的土地由旷达建材厂与村组办理好相关租用手续。 2017年7月1日，北新镇政府（甲方）与旷达建材厂（乙方）签订专项整治窑业企业协议书，约定一、企业概况：乙方位于北新镇灯杆村40、41组，通过协商，乙方于2017年7月2日起将现有企业关闭复垦，现有的集体土地使用权转由甲方处理。二、补偿标准：甲方对乙方经营权终止进行一次性补偿，按照窑厂土地图斑面积计算，每亩4万元进行补偿，图斑面积以国土部门核准的面积为准，图斑面积39705.33平方米，折59.558亩，甲方给予乙方复垦补偿总额238.232万元。三、处置情况：企业原有动产及不动产均由乙方自行处置，其中地面以下部分不得开挖（根据原有标高），不得将原有泥土运出复垦范围，如有发现开挖、泥土运出复垦范围将视作违约，违约将从补偿金中扣除违约金20万元。乙方承诺于2017年7月30日必须组织拆除清理，复垦到位。乙方承诺合同签约之前完成所有土地租金发放。乙方在签订合同后7日内，向甲方提供与农户租用土地的租金发放明细表。四、付款方式：乙方在协议签订后，自行履行义务，注销工商、税务等相关证件、上交土地租金明细等相关材料、停水停电、交出钥匙，拨付补偿金额20万元；地上建筑物拆除并复垦到位后，付至协议书补偿总额的70%，剩余30%资金待南通市国土局复垦中心验收合格后，一个月内付清。五、其他约定：乙方主动安置好务工人员的劳动关系，结算好所有费用，积极做好稳控工作。在经营过程中发生的债权债务等均由乙方自行负责。同日北新镇政府（甲方）与旷达建材厂（乙方）签订专项整治窑业企业补充协议书，约定一、关于乙方泥源的处理：甲方采用单一来源采购的招标方式，以33元/立方米的价格向乙方采购企业现有存量泥源，土方量以第三方测量机构到乙方现场实测数量为准。甲方按检测报告的数量一次性向乙方支付泥源款。二、关于企业职工补偿金的处理：根据市人社局的有关意见，“按照登记在册职工一年补偿一个月工资的标准”，由乙方提供上年度1-12月的职工工资表、银行打卡记录、用工合同、养老保险卡，在4月底前解除与职工劳动合同的，按照标准给予职工补偿金奖励。逾期的，不予奖励。该补偿金直接拨付至乙方，同时由乙方出具已经清算完毕承诺书。原乙方退休职工由乙方负责处理。若发生劳资纠纷，区镇从市下拨的补助中扣除补偿金。三、关于乙方配合关闭的奖励：1.乙方在7月2日前与甲方签订关闭协议，交由甲方拆除复垦的，给予配合奖20万元，分两期支付。甲方拆除结束，奖6万元；剩余奖励通过南通验收拨付。2.乙方在7月7日前交由甲方拆除清理的，乙方向甲方交付钥匙，每提前一天，奖励1万元/天。 2017年7月10日，旷达建材厂（甲方）与案外人孙桂平（乙方）签订煤渣买卖合同，载明甲方响应政府关停企业的有关政策和要求，把现有堆场上煤渣出卖给乙方。现就有关事项签订如下合同：1.煤渣价格为每吨32元，煤渣数量为8200吨，金额共计262400元。2.甲方把煤渣放到乙方指定的运输车辆上。2017年7月17日，南通东周测绘工程有限公司受北新镇政府委托，对旷达建材厂内土堆煤堆进行方量测量，结论为：煤堆方量1362立方米，土堆方量8209立方米。2017年12月，江苏苏信测绘有限公司受启东滨江精细化工园的委托，对旷达建材厂土地复垦后保留面积进行测算，结果为：旷达建材厂区土地复垦后保留面积为12223平方米（18.33亩）；横河北侧厕所区域保留面积为40平方米，变电房区域保留面积为65平方米。2018年1月4日，经启东市国土资源局北新国土资源所现场查看，初步验收，旷达建材厂复垦面积为54.2295亩。2018年1月25日，旷达建材厂向北新镇政府提出原付租金面积与实际使用面积有11.5625亩误差，请求重新核实并归还多付的租金。2018年4月26日，北新镇政府就高静飞提出的复垦面积误差及归还多付租金的诉求而召开会议并形成会议纪要，其认为旷达建材厂提出的11.5625亩面积误差由河北（河边、路边）占地1.008亩、河南占地2.85亩、公益事业占地2.16亩、历史原因缺少面积5.5445亩等四个部分组成，故形成处理意见为：1.对河道占用面积0.55亩，与水利局重复登记面积0.93亩，历史原因减少面积5.5445亩，共计7.0245亩的土地，企业实际没有使用，应从租金面积中扣除。从2001年至2016年，根据灯杆村村委会提交的情况说明，16年合计每亩租金22800元，7.0245亩共计16.0158万元；2.本着尊重历史、实事求是的原则，企业历年租金都按84.28亩支付给灯杆村村委会并发放到农户，考虑到企业已彻底关闭并复垦到位，同意镇政府通过以奖代补形式支付企业16.0158万元。 签订协议后，北新镇政府先后分别于2017年7月13日给付高静飞200000元（整治补贴），8月1日支付162538.2元（存量泥源款）、9月30日支付1466000元（复垦补偿款）、10月25日支付120000元（提前拆除奖60000元+整治配合奖60000元）、12月18日支付108358.8元〔存量泥源款270897元（8209立方米*33元/立方米）-已支付的162538.2元〕、2018年1月15日给付140000元（配合奖）、703180元（复垦补偿款）、10月10日支付160158元（以奖代补资金）。高静飞认为补偿标准严重低于市场价及政府规定的补偿价，而且遗漏了相关补偿项目，向法院提起诉讼，请求：判令北新镇政府支付砖坯损失费527500元、设备损失费1000000元、煤渣损失费400000元、人员遣散费755665元，返还多收取的土地租金103466.40元。 一审法院另查明，1.2018年1月31日高静飞向北新镇党委副书记沈剑刚陈述，企业砖坯已销毁，但买泥时已入账，为避免税务稽查，需要北新镇政府在高静飞制作的《证明》上予以确认盖章。该证明载明“启东市旷达建材厂在2016年11月至12月期间生产的50万块95多孔砖、70万块的85多孔砖尚未进窑成品，因在2017年1月该企业接到政府关于《砖瓦行业专项整治通知》后，立即进行了停产并复耕，故上述砖坯在复耕时被销毁。上述情况属实，特此证明”。后北新镇党委副书记沈剑刚在该证明上签字，并加盖公章。2.旷达建材厂复垦过程中，高静飞也在现场。3.签订专项整治窑业企业协议书及专项整治窑业企业补充协议书后，高静飞将旷达建材厂的机器设备予以了出售。4.在本案庭审中北新镇政府陈述其未收到高静飞有关企业职工补偿金项目应提交的相关材料，高静飞未提供证据证明其已向北新镇政府提交。5、2018年7月27日，旷达建材厂注销工商登记。 一审法院认为，本案中，高静飞、北新镇政府于2017年7月1日签订的专项整治窑业企业协议书及专项整治窑业企业补充协议书系行政协议。该协议系双方平等协商、真实意思的表示，不违反法律或者社会公共利益。因此，该两份协议合法有效，高静飞、北新镇政府在履行该协议时应该予以遵守。 本案中，从北新镇政府的举证看，其已经支付复垦补偿款2169180元（54.2295亩*40000元/亩）、存量泥源款270897元、提前拆除奖60000元、整治配合奖200000元、整治补贴200000元，同时北新镇政府依据2018年4月26日的会议纪要对高静飞提出的租金问题通过以奖代补形式支付160158元。根据案涉两份协议约定来看，除专项整治窑业企业补充协议书中约定的企业职工补偿金未支付外，其他款项均已支付。关于高静飞主张的砖坯损失、设备损失及煤渣损失问题。在专项整治窑业企业协议书对旷达建材厂明确约定了一次性补偿按每亩4万元的标准进行确定，虽在专项整治窑业企业协议书及专项整治窑业企业补充协议书对砖坯、设备及煤渣事项均未有明确具体体现，但在专项整治窑业企业协议书第三条“处置情况”项目下对旷达建材厂的动产及不动产如何处置进行了约定，明确由旷达建材厂自行处理。综合目前现有的证据来看，高静飞未能提供充分的证据证明旷达建材厂与北新镇政府签订协议时遗漏了上述项目。关于高静飞所称的砖坯是否被北新镇政府销毁的问题，虽然其提供了2018年1月31日的《证明》，但从该《证明》出具的背景来看，系高静飞为了税务平账需要而由其本人打印后找北新镇政府相关负责人签字盖章，且该《证明》对销毁砖坯的主体表述不明确，而高静飞是该《证明》的制作者，在无其他证据予以佐证的情况下，仅凭该《证明》来证明北新镇政府损毁了砖坯显属证据不充分。高静飞主张的砖坯损失、设备损失及煤渣损失没有相应的事实依据。关于高静飞主张人员遣散费的问题，专项整治窑业企业补充协议书中对企业职工补偿金的处理予以约定。但从目前的证据来看，高静飞未能举证其已向北新镇政府提交有关企业职工补偿金项目应提交的相关材料，故其主张该项费用的条件尚未成就，对于该部分费用应由高静飞按照专项整治窑业企业补充协议书约定的条件提交相关材料后与北新镇政府进行协商确定，如不能达成一致意见可另行主张。关于高静飞主张北新镇政府应返还多收取的土地租金问题，北新镇政府于2018年4月26日就高静飞提出的复垦面积误差及归还多付租金的诉求而专门召开会议并形成会议纪要。首先，关于租金问题系民事纠纷，也不属于行政案件的受理范围；其次，退一步讲，即使要在本案予以处理的话，该会议纪要中北新镇政府同意通过以奖代补形式支付旷达建材厂160158元，且之后高静飞也已经领取了上述以奖代补资金，由此可以说明高静飞对纪要的内容是认可的。因此，高静飞在本案中主张北新镇政府归还多付租金的请求缺乏事实及法律依据。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回高静飞的诉讼请求。 高静飞不服，向本院提起上诉称，1.上诉人与被上诉人签订的协议书及补偿协议书，遗漏补偿项目，没有全部给予上诉人补偿，并且补偿标准严重低于市场价，低于上级政府规定的补偿价。2.协议书约定的自行处置，并不意味着不予补偿，对于砖坯损失、设备损失、煤渣损失被上诉人应当继续给予补偿。3.实际复垦面积与测量的复垦面积之间存在11.5625亩误差，被上诉人退还了部分租金后，依然有4.538亩土地租金没有退还。4.对于人员遣散费问题，从减少讼累的角度，希望法院一并解决。请求撤销一审判决，依法改判。 被上诉人北新镇政府辩称，上诉人因关闭窑厂所造成的损失均已体现在双方签订的两份协议中，不存在遗漏补偿项目的问题。上诉人主张的租金损失应向出租人提出，与被上诉人无涉。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据双方当事人的诉辩意见及一审查明的基本事实，本案争议的问题是上诉人主张的砖坯损失费、设备损失费、煤渣损失费、人员遣散费及土地租金是否应当支持。 关于砖坯损失费、设备损失费、煤渣损失费的问题。从本案查明的事实可见，旷达建材厂与被上诉人就整治窑业企业达成的协议中已明确约定，由被上诉人对旷达建材厂经营权终止进行一次性补偿，补偿标准为每亩4万元，企业原有动产及不动产均由旷达建材厂自行处置。因此，在上诉人不能提供充分确凿的证据否定该约定内容的情形下，应当认定该每亩4万元的补偿已经包括了旷达建材厂在此次整治活动中涉及的所有的动产及不动产的损失，上诉人无权就此次整治活动中的财产损失再行主张。上诉人在本次诉讼中提出的被上诉人在协议签订后委托测绘公司对旷达建材厂内土堆煤堆进行测量以及上诉人不清楚协议中“原有动产及不动产”含义的上诉理由，不足以否定协议中对财产损失补偿的约定。上诉人提出的被上诉人在《证明》中盖章并以此主张被上诉人应对砖坯损失进行补偿的问题。一审中，上诉人已确认，该证明系上诉人为避免税务稽查而要求被上诉人盖章确认。上诉人仅凭该《证明》主张被上诉人应对砖坯损失进行补偿不能成立。综上，上诉人在协议签订后再要求被上诉人支付砖坯损失费、设备损失费、煤渣损失费缺乏事实根据和法律依据，本院不予采信。 关于人员遣散费的问题。案涉专项整治窑业企业补充协议中约定，由上诉人提供上年度1-12月的职工工资表、银行打卡记录、用工合同、养老保险卡，在4月底前解除与职工劳动合同的，按照标准给予职工补偿金奖励。该补偿金直接拨付至旷达建材厂，同时由旷达建材厂出具已经清算完毕承诺书。本案审理中，上诉人亦认可其在本次诉讼前尚未向被上诉人提交协议约定的相关材料。因此，上诉人在本次诉讼中主张人员遣散费时机尚未成熟，上诉人可待协议约定事项成就后另行主张。 关于土地租金的返还问题。本案中，旷达建材厂所占土地系租用村组的集体土地，旷达建材厂自2001年至2016年的租金均是向北新镇灯杆村村民委员会交纳。旷达建材厂如认为所交纳租金与实际租用土地面积不符，应向出租人提出主张，其在本案中要求被上诉人返还土地租金缺乏事实根据，本院不予支持。 综上，一审经审理所作驳回上诉人要求支付砖坯损失费、设备损失费、煤渣损失费、人员遣散费及土地租金等诉讼请求的判决正确，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人高静飞负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审 判 长 刘羽梅 审 判 员 刘海燕 审 判 员 郁 娟 二〇一九年十一月二十六日 法官助理 金保阳 书 记 员 丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；