山东省济南市市中区人民法院行 政 裁 定 书（2019）鲁0103行初47号原告济南市金泉实业总公司，住所地济南市。法定代表人张家顺，经理。委托代理人张培田，山东诚信人律师事务所律师。委托代理人施梦焦，山东诚信人律师事务所律师。被告济南市市中区住房和城乡建设局，住所地山东省济南市。法定代表人崔珉，局长。委托代理人李晓遥，该局工作人员。委托代理人吴国燕，山东元序律师事务所律师。被告济南市市中区房屋征收服务中心，住所地山东省济南市。法定代表人王洪翔，主任。委托代理人杨方信，该中心工作人员。委托代理人丁兴华，山东济西律师事务所律师。第三人山东新广源汽车服务俱乐部有限公司，住所地济南市。法定代表人宋振勇，总经理。委托代理人张巍，国浩律师（济南）事务所律师。委托代理人张雅萌，国浩律师（济南）事务所律师。原告济南市金泉实业总公司与被告济南市市中区住房和城乡建设局、济南市市中区房屋征收服务中心房屋征收补偿协议一案，我院于2019年2月25日立案受理。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原告济南市金泉实业总公司诉称：原告为1992年成立的独立企业法人，英雄山路原210号土地使用权归原告所有，性质属于国有划拨，附着于该土地上的幸福时光经营用综合楼同样属于原告所有。2016年6月1日，济南市市中区人民政府为了英雄山路南段高架桥工程建设的需要，对包括英雄山路原210号在内的房屋进行了征收。在原告不知情的情况下，被告于2006年9月15日与第三人山东新广源汽车服务俱乐部有限公司（以下简称：俱乐部公司）签订了《济南市国有土地上房屋征收补偿协议》对涉案房屋进行征收、补偿；上述《征收补偿协议》因违反强制性规定而无效。上述《征收补偿协议》的前置程序违反行政法律强制性规定。依据《国有土地上房屋征收补偿条例》第十条、第十一条、第十二条规定政府在作出房屋征收决定时应当履行以下程序：1.应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。2.市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。3.作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。但是，以上法定程序及相关决定均未向原告等被征收人进行公示公布，更没有征求过原告等被征收人的意见。被告的行为严重侵犯了原告等被征收人的知情权、参与权，使得原告等被征收人无法及时了解与自身权益密切相关的重要事项，更不能及时维护自身合法权益，被告的做法严重违反了法律的强制性规定。根据《征收土地公告办法》第五条的规定：征收土地公告应当包括下列内容：（一）征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；（二）被征收土地的所有权人、位置、地类和面积……但是被告就涉案土地的征收补偿并没有出示任何公告，而且被告公布的《房屋征收决定公告》对上述规定事项也没有任何规定，故被告的行为严重违反了法律的强制性规定，被告基于此签订的《征收补偿协议》自然无效。违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第2条的规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下简称被征收人）给予公平补偿”。根据此条规定，“被征收人”的定义为“被征收房屋的所有权人”，即房屋征收补偿的对象应当是对房屋拥有所有权的人。故被告在签订征收补偿协议进行征收补偿之前，应当先行确定房屋的所有权人。本案中涉案土地的使用权登记在原告名下，属于原告所有是不争的事实。涉案房屋虽然因历史原因没有进行产权登记，但由原告建造在自己拥有使用权的土地上，根据房、地一致的原则，上述房屋的所有权当然属于原告。自1992年起，原告即作为涉案土地的使用权人和房屋的所有权人，一直拥有和行使占用权、使用权、支配权、收益权等物权，并于2006年将涉案房屋出租给了宋祥明等单位和个人使用，故被告理应与原告签订《征收补偿协议》，对原告进行征收补偿。被告在没有任何有效证据证明涉案房屋属于俱乐部公司的情况下，与其签订补偿协议违反了上述法律规定，是无效的。违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第26条、《合同法》第52条的规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”对涉案房屋所有权属于原告的问题前面已经进行了陈述。退一步讲，即使涉案房屋因未取得所有权登记致使房屋所有权人不明确，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第26条的规定，被告理应作出《补偿决定》进行公告，并将征收补偿款提存，待明确产权问题之后，再与确定的房屋所有权人签订《征收补偿协议》进行安置补偿。在没有任何证据证明房屋所有权人是俱乐部有限公司的情况下，被告无论如何也不应当与该公司签订《征收补偿协议》。《合同法》第五十二条规定“有下列情形之一的，合同无效：……（五）违犯法律、行政法规的强制性规定。”《征收补偿协议》是合同的一种，属于合同法的调整范围，应当遵守合同法的规定。被告的行为违反了上述法律规定，其与俱乐部公司签订的补偿协议是无效的。违反了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第44条、第45条、《城市房地产管理法》第40条《划拨土地使用权管理暂行办法》第5条等规定。被告与俱乐部公司签订《征收补偿协议》依据的是山东广源汽车贸易有限公司（下称广源公司）提交的《土地租赁协议》，但该《土地租赁协议》为广源公司及其法定代表人宋祥明为达到其获取不当利益的非法目的而事后伪造的，本身不具有法律效力。另外，鉴于涉案土地性质系国有划拨土地，涉案房屋未进行产权登记，没有取得产权证明的事实，依据法律规定，未经法定程序不得转让、出租、抵押。该《土地租赁协议》既不符合出租、转让的法定条件，也没有依法经过市、县级人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，故即便该协议真实存在，根据《划拨土地使用权管理暂行办法》第5条，《城市房地产管理法》第40条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第44条、第45条等法律规定也是无效的。被告依据无效的《土地租赁协议》与俱乐部有限公司签订《房屋征收补偿协议》自然也是非法的、无效的。《土地租赁协议》的合同主体是广源公司，而非俱乐部有限公司，被告与俱乐部公司签订《征收补偿协议》是没有法律依据和事实根据的。《物权法》第六条、第十四条规定了不动产物权的设立、变更、转让和消灭必须依照法律规定办理登记后生效，当事人之间的协议约定不能产生物权的法律效力。故即使本案中《土地租赁协议》真实存在，也不能据此确定房屋所有权人为广源公司，更不能确定为与协议没有任何关系的俱乐部公司。故被告与俱乐部公司签订的《征收补偿协议》是非法的、无效的。被告应当给予原告赔偿。涉案房屋属于原告所有，原告才是合格的被征收人和利害关系人。被告绕过原告直接和与涉案房屋没有任何关系的第三人签订征收补偿协议的行为属于认定征收对象错误，且程序违法，该补偿协议是无效的。正是由于被告的严重违法行为，致使本属原告的征收补偿款错误的支付给了第三人，给原告造成重大经济损失，应当予以赔偿。综上，被告签订《征收补偿协议》因违反法律的强制性规定而无效，应当给予赔偿。特向人民法院提起诉讼，依法确认被告与山东新广源汽车服务俱乐部有限公司签订的《济南市国有土地上房屋征收补偿协议》违法、无效；依法判令被告赔偿原告经济损失（按被征收房屋的市场价值）。本院认为，原告向济南市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认有关部门强制拆除涉案建筑的行为违法，该案作出的行政判决认定有关部门与有关当事人对涉案土地、房屋的补偿协议并无不当，该判决现无最终结论。本案争议的焦点问题受到上述案件认定事实和裁判理由的限制，需要等待上述案件的处理结果。且上述案件的处理结果会直接影响本案的处理，并非部分事实的影响。故原告应当待上述案件有处理结果后再提起类似本案的诉讼。如果原告在此基础上向本院提起诉讼，本院会考虑原告的起诉期限问题，予以保障。另外，本案中原告的诉讼请求要求确认被告与第三人的征收补偿协议无效或撤销，该诉讼请求与被告或有关部门是否赔偿、补偿原告或者具体如何补偿、赔偿，在事实和诉讼请求上无直接关联，是两个法律关系、两个问题，应当分别处理。综上，原告本次诉讼不符合起诉条件，需等待相关条件满足及恰当的方式再行主张权益。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定如下：驳回原告济南市金泉实业总公司的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。审 判 长  俞春晖人民陪审员  周庆华审 判 员  李 彬二〇一九年十一月十五日书 记 员  徐铭慧