浙江省丽水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙11行终116号 上诉人（原审原告）徐根祥，男，1952年8月19日出生，汉族，住丽水市莲都区。 委托代理人丁垠宇，浙江法和律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）丽水市自然资源和规划局，住所地丽水市莲都区北苑路**。 法定代表人张颖洁，局长。 委托代理人朱威，该局工作人员。 被上诉人（原审被告）丽水市综合行政执法局，住，住所地丽水市莲都区括苍路**/div> 法定代表人周光洪，局长。 委托代理人陈恺，该局工作人员。 委托代理人周军平，浙江汇时律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）丽水市人民政府，住所地，住所地丽水市莲都区花园路**iv> 法定代表人吴晓东，市长。 委托代理人丁加伟、陈秋韵，均为丽水市市行政复议局工作人员。 上诉人徐根祥与被上诉人丽水市自然资源和规划局、丽水市综合行政执法局、丽水市人民政府因行政处理决定及行政复议决定一案，不服青田县人民法院作出的（2019）浙11行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原判认定，原告徐根祥系丽水市莲都区万象街道水南村村民。1986年4月9日，原告向丽水县农业局缴纳未批先建8.44平方米罚款84元。1986年10月4日，原告填写《违章处理报告表》，在违章情况处载明，“86年3月，我未等上级批复就开始动工建设了。新建三间，共建面积40.83平方米，其中原拆原建32.39平方米，宅基地8.44平方米”。该报告表后附后平面图，注明了原拆原建32.39平方米，空宅基8.44平方米的各自位置，落款时间为“86.10.3”，房屋南侧注明为大路，并无涉案建筑。1988年6月，相关部门同意原告“补办32.39平方米，建一层”。1988年12月24日，原告徐根祥填写《土地登记申请书》，共申请登记面积177.3平方米，其中建筑占地168.7平方米，另有猪栏8.6平方米坐落于主体建筑西南。后原告将该8.6平方米猪栏改建砖木结构。对应《土地登记申请书》附图中主体建筑位置，2002年6、7月间，原告徐根祥与案外人徐丽红（原告之女）、刘兰英（原告之母）分别办理了集体土地使用权证。现涉案建筑坐落于徐丽红建筑南侧，至今未办理土地使用及建设规划相关审批手续。2013年6月20日，丽水市恒信测绘有限公司对涉案建筑进行测绘并于2015年1月28日出具测绘报告：实测涉案建筑为8.16平方米，结构为砖木。2018年6月19日，两被告针对原告涉案8.16平方米建筑作出《拟处理意见》：“对违法占地8.16平方米处以每平方米30元的处罚，并保留使用”，并告知原告享有的陈述、申辩权利。原告对《拟处理意见》持异议，向两被告提交《申辩书》，两被告经复核后作出《复核意见书》并于2018年7月12日向原告送达。2018年7月20日，两被告作出《处理意见公示》。2018年12月5日，两被告作出《处理决定书》。原告对《处理决定书》持异议，于2019年1月31日向被告市政府申请行政复议。被告市政府认为案情较为复杂，延长审限至2019年5月1日。经过审查审核，被告市政府于2019年4月18日作出《复议决定书》，维持了两被告作出的《处理决定书》。现原告对三被告行政行为不服，诉至法院要求撤销。 原审法院经审理认为：一、有关两被告职权依据。根据《浙江省实施办法》第三条第一款规定，被告市自然资源局具有本行政区域内土地的管理和监督工作职权。根据《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第三条第一款，《丽水市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第三条、第九条第一款第（二）项规定，被告市执法局具有对不符合城乡规划的建设行为进行行政处罚的职权。62号文件第三条规定，“市、区人民政府加强对‘两违’查处工作的统一领导；市城管执法部门负责查处违法建设行为；市国土资源行政主管部门负责查处违法用地行为”。依据上述法律法规文件规定，两被告针对违法占地、违法建设分别具有作出处理、处罚的职权。《浙江省行政程序办法》第三十五条、第三十六条规定，在违法建筑处置等综合性行政执法活动中，参加联合执法的行政机关以自己名义作出处理决定的，应当在各自职权范围内分别作出。现两被告共同作出《处理决定书》，不符合该两条规定，存在程序违法。二、有关事实认定与法律政策适用。62号文件第十条规定，“非法占用土地建住宅的，按下列规定处理：（一）1982年2月13日国务院《村镇建房用地管理条例》实施后至1987年1月1日《中华人民共和国土地管理法》颁布实施前违法的，按占地每平方米处以25元罚款，予以补办用地手续；（二）1987年1月1日《中华人民共和国土地管理法》实施后至1999年1月1日《中华人民共和国土地管理法》修正前违法的，予以没收并处占地每平方米30元罚款；符合建房条件房屋结构符合安全要求，可以作价回购，按规定面积补办用地手续，超规定标准面积保留使用”。现原、被告对该规定均予以认可，但因对涉案建筑建设时间是否在1987年1月1日后进而适用62号文件第十条第一款第（一）项或第（二）项产生争议。1.有关涉案建筑与猪栏的关系。原告在询问笔录中陈述在原猪栏的基础上搭建了现在的砖房。原告提交的《证明》也载明，原猪栏于1989年改为厨房。被告提交的测绘报告显示现涉案建筑为8.16平方米，与原8.6平方米猪栏面积不同，结构为砖木。综合上述证据，应认定涉案建筑位于原猪栏位置处，但并非原猪栏。2.涉案建筑建设时间。原告填写于1988年12月24日的《土地登记申请书》，备注处注明“猪栏8.6平方米”，结合原告提交的《证明》载明的“1989年改为厨房”，三被告认定涉案建筑建设于1987年1月1日之后，并进而适用62号文件第十条第一款第（二）项的规定，依据充分，该项规定不违反上位法，予以支持。三、有关涉案行政行为程序。两被告在作出《拟处理意见》中，告知了原告享有的陈述、申辩权利，原告也行使了该权利向两被告提交了《申辩书》，两被告经复核后作出了《复核意见书》，保障了原告在涉案行政行为作出过程中的陈述申辩权。原告对被告市政府作出复议的程序基本无异议，予以确认。两被告向原告出具了《处理决定书》，对原告涉案8.16平方米的占地及建设性质进行了认定并作出了处理结果，告知了原告享有的复议和诉讼权利。该行政行为属于影响原告权利义务的行政行为，属于行政诉讼受案范围。两被告认为《处理决定书》系过程性行为的意见本院不予采纳。另外原告于1986年4月缴纳未批先建8.44平方米罚款84元，该罚款面积与《违章处理报告表》附图中8.44平方米相对应，而与涉案8.16平方米建筑位置、面积均不相同；且根据上述分析认定，涉案8.16平方米建筑当时也不存在，故原告主张罚款84元系为涉案建筑缴纳，不予采纳。综上，两被告处理决定形式不符合《浙江省行政程序办法》分别处理的规定而被告市政府予以维持，该院对三被告行政行为予以确认违法。但三被告涉案行政行为证据充分，适用的规范性文件不违反上位法，在行政行为作出的过程中也保障了原告陈述、申辩权利。涉案行政行为虽存在程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响，原告要求撤销的诉请不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决确认被告丽水市自然资源和规划局、被告丽水市综合行政执法局于2018年12月5日向原告徐根祥作出的《处理决定书》及被告丽水市人民政府作出的丽政复[2019]7号《行政复议决定书》违法。案件受理费50元，由被告丽水市自然资源和规划局、丽水市综合行政执法局、丽水市人民政府共同负担。 上诉人徐根祥上诉称：原审判决认为三被上诉人的涉案行政行为虽存在程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响，认定事实和适用法律均有错误，不能成立。一、被上诉人丽水市自然资源与规划局、丽水市综合行政执法局联合作出的处理决定没有法律依据，程序严重违法，不属于程序轻微违法的情形。首先，原审判决认为被上诉人一、二作出的处理决定形式仅仅是不符合《浙江省行政程序办法》并不正确。不同的处罚依据、不同的行政处罚种类、不同的执法主体、不同的执法程序，被上诉人一、二却共同作出的处理决定不仅仅是形式上严重违法，无论从职权法定、程序法定、处罚法定的原则上，案涉处理决定完全违反《土地管理法》和《城乡规划法》的规定和行政法的基本原则。其次，被上诉人一、二作出的处理决定中的结论为“保留使用”，从该处理结果上看也是毫无法律依据，绝非仅仅是程序轻微违法。再次，原审判决认为被上诉人一、二在行政行为作出的过程中保障了上诉人陈述、申辩的权利与事实不符。被上诉人一、二在作出处理决定时并未向上诉人告知处罚的内容、事实依据和法律依据。上诉人完全不知道该处理决定是依据哪部法律作出，也就无法进行有针对的陈述与申辩。因此原审判决认为被上诉人一、二保障了上诉人的陈述与申辩权完全没有事实依据。二、被上诉人三丽水市人民政府在行政复议过程中没有审查被上诉人一、二作出的处理决定的实体与程序问题，径直作出维持的决定同样在事实认定与法律适用方面存在严重的错误，根据《行政复议法》及实施条例的规定，也非程序轻微违法。三、原审判决认为三被上诉人的行政行为对上诉人的权利不产生实际影响的观点没有事实与法律依据。首先，原审判决依据上诉人在原审中提交的《证明》(万象街道水南村村委会出具)、1988年12月24日的《土地登记申请书》的记载推断出案涉的8.16平方米建筑虽然在原猪栏位置处，却是1987年1月1日之后建造的观点属于主观推定，没有任何事实依据。从在案的证据上看，从上诉人与各被上诉人没有争议的部分可以确认的是案涉的8.16平方米建筑所处的位置就是上诉人原猪栏所处的位置。由此可以证实至少案涉的8.16平方米建筑从存在的时间上应当认定为早于1987年1月1日就已经建成。至于上诉人在使用过程中将其如何改建，并不影响该建筑的存在。依据《丽水市区查处历史遗留违法建设和违法用地若干规定的通知》第十条的规定，对于1987年1月1日前就存在的建筑，按占地每平方米处25元罚款，予以补办用地手续。因此，本案各被上诉人没有依据相关规定对案涉8.16平方米建筑进行补办手续直接损害了上诉人对案涉房屋享有的合法权益。其次，上诉人将原猪栏改成厨房的行为也并非属于新建行为。原审将改建等同于新建，这是忽略了案涉建筑的历史存在状态。而且各被上诉人至今也没有提供任何有关案涉8.16平方米建筑的建造时间的鉴定依据，仅凭几份手绘的草图凭主观推断来认定案涉建筑的建设年代违背了行政行为的作出应当以事实为依据的基本原则，导致上诉人对案涉建筑的合法权益受到严重损害。事实上案涉8.16平方米房屋最早在1976年就是上诉人的猪栏，在1985年改建成三间平房，剩余的部分(案涉争议的这部分)改建成厨房。三间平房和厨房都已经被罚过款，依据在原审中也已经提交。再次，案涉的8.16平方米建筑在历史文件中记载的面积之所以前后会有误差完全可能是因为测量的方法、标准存在不同或者是测量的人员的操作存在差异导致的。作为行政机关及审判机关，不能仅以前后的数据存在误差就主观推断认定案涉的8.16平方米建筑与此前登记的8.6平方米的猪栏属于不同的建筑，就是重新建造的。最后，被上诉人一、二在原审过程中一再强调其作出的处理决定又是过程性行政行为，已经被后续的征收行为所吸收。但是认定案涉8.16平方米属于违章建筑是该处理决定导致的，且后续的征收行为过呈中没有依据《土地管理法》等法律法规规定的程序对案涉的8.16平方米的建筑的合法性进行专门的勘察与认定，仅依据处理决定就将上诉人所有的案涉8.16平方米房屋作违章建筑拆除，使上诉人的合法权益受到直接影响。综上，上诉人认为原审判决认定事实错误，适用法律不当。恳请二审法院依法查明案件事实，从实体与程序两个方面进行审查，撤销原审判决并改判支持上诉人的诉讼请求。本案一审、二审的诉讼费用由各被上诉人承担。 被上诉人丽水市自然资源和规划局和丽水市综合行政执法局答辩称：一审判决确认答辩人作出涉案行政行为事实认定正确、适用依据充分，应当予以维持。答辩人依据《中共中央纪委办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》以及《丽水市区查处历史遗留违法建设和违法用地若干规定》并参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定，与市综合执法局一起对上诉人进行了调查询问，并进行了现场勘验。根据上诉人陈述，结合房产证以及土地证等相关材料，本案中8.16平方米违法占地建筑根据1986年10月4日的《丽水市城关、单位、个人违章建筑、违章占地处理报告表》中的平面图显示并不存在，上诉人也未对该建筑建造年代提供相应的证据材料，且根据现场建筑的材质判断，可以合理推断该部分8.16平方米的建筑为1987年1月1日后建设。其次，上诉人填写于1988年12月24日的《土地登记申请书》备注处注明“猪栏8.6平方米”，结合上诉人提交的《证明》载明的”1989年改为厨房”也可以充分证明涉案的违法建筑是在1987年1月1日后建设。因此，答辩人依据《丽水市区查处历史遗留违法建设和违法用地若干规定》作出的涉案处理决定事实清楚，证据确实充分。二、答辩人在作出涉案处理决定时已经充分保障上诉人陈述、申辩权利，一审判决对此予以确认符合法律规定。答辩人于2018年6月19日作出《关于丽水市莲都区万象街道水南公寓项目徐根祥户“两违”建筑处置的拟处理意见》，该拟处理意见将答辩人等有权部门的认定和建议处理结果告知了上诉人，并告知上诉人其有权提出陈述和申辩。答辩人将该拟处理意见送达至了上诉人处，上诉人提出了其陈述申辩意见，答辩人收到其陈述申辩意见后，经答辩人研究，认为其陈述申辩理由不能成立，并作出了书面复核意见送达至上诉人处、后答辩人于2018年7月20日作出《关于丽水市莲都区万象街道水南公寓项目徐根祥户“两违”建筑处置的处理意见公示》，作出处理意见并公示后，答辩人等单位依据相关规定，针对两违处置意见作出案涉处理决定书，并依法对上诉人进行送达。因此，在整个处理决定作出之前，答辩人充分保障了上诉人的陈述、申辩权利，程序完全合法。综上，案涉决定书事实认定清楚，适用法律、法规正确，程序合法，且上诉人能够通过其他途径解决案涉的争议问题。故请求贵院能够依法驳回上诉人的诉讼请求。 被上诉人丽水市人民政府除坚持一审答辩意见外，补充答辩如下：上诉人坚持其8.16平方米建筑物系其于1987年1月1日以前建设，但根据现有证据，该位置建筑物在1988年上诉人申报土地登记时尚为猪栏，与现状完全不符，一审法院认定案涉建筑系1987年1月1日后建设是正确的。本案丽水市自然资源和规划局、丽水市综合行政执法局共同对上诉人违法占地、违法建设行为作出处理决定，虽然程序形式上有所不当，但已充分保障当事人的陈述、申辩权利，处理结果亦未因此受到影响，反而可以有效避免一事多罚的情况出现，一审法院判决亦已作出确认违法的判决，上诉人以此为由提出上诉理由不足。综上，上诉答辩人认为上诉人的上诉理由不能成立，请求二审人民法院依法驳回上诉人的上诉请求。 二审法庭组织各方当事人庭询过程中，对于徐根祥填写的《土地登记申请书》封面日期为1988年12月24日、对申请表格“申请个人或代理人签名”栏中的签名日期为1986年12月24日均无异议，但三被上诉人均认为1986年12月24日系笔误，应为1988年12月24日，即与封面的日期一致，但各被上诉人未能提交其他证据印证。况且退一步而言，1988年12月24日填写的表格上备注案涉建筑为“猪栏”只能推定改建行为发生在该日期之后，却不能推定建设猪栏的时间在1987年1月1日之后。综上，本院对原审法院认定的“1988年12月24日，原告徐根祥填写《土地登记申请书》”一节事实予以指正，应表述为“徐根祥填写了《土地登记申请书》，该申请书封面日期为1988年12月24日，‘申请个人或代理人签名’栏中的签名日期为1986年12月24日。” 本院认为，根据法律规定，由国土资源行政主管部门负责对违法用地行为进行查处。被上诉人丽水市自然资源与规划局、丽水市综合行政执法局针对上诉人违法占地进行建设的行为联合进行查处，在执法主体上存在根本性的错误，违反了《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国城乡规划法》有关处罚主体的规定，违反了职权法定原则，即使处理结果对当事人无实际影响，仍不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定的程序轻微违法的情形，该处理决定应予以撤销。被上诉人丽水市人民政府作为复议机关，作出维持决定显属错误，应一并予以撤销。原审法院认定案涉处理决定仅系程序轻微违法从而判决确认违法依据不足，本院予以纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（一）、（四）项之规定，判决如下： 一、撤销青田县人民法院（2019）浙11行初43号行政判决； 二、撤销被上诉人丽水市自然资源和规划局、丽水市综合行政执法局于2018年12月5日对上诉人徐根祥作出的《处理决定书》及被上诉人丽水市人民政府作出的丽政复[2019]7号行政复议决定。 一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人丽水市自然资源和规划局、丽水市综合行政执法局、丽水市人民政府共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 邹一峻 审 判 员 李月群 审 判 员 黄 维 二〇一九年十一月二十六日 代书记员 叶 娃