广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤行终1152号上诉人（原审原告）：马顺其等35人（具体名单及基本身份信息参见原审裁定书）。诉讼代表人：张国雄，男，汉族，1971年2月12日出生，住广东省连州市连州镇。诉讼代表人：张勋连，男，汉族，1949年8月25日出生，住广东省连州市连州镇。诉讼代表人：张子元，男，汉族，1963年11月30日出生，住广东省连州市连州镇。被上诉人（原审被告）：连州市人民政府。住所地：广东省连州市爱民路51号。法定代表人：钟振平，常务副市长。委托代理人：莫冬瑜，连州市司法局工作人员。委托代理人：欧晓梅，广东北湖律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：连州市连州镇人民政府。住所地：广东省连州市莲塘路8号。法定代表人：吴耀武，镇长。委托代理人：成辉华、成国良，均为广东北湖律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：连州市国土资源局。住所地：广东省连州市北湖路38号。法定代表人：李富强，局长。上诉人马顺其等35人因与被上诉人连州市人民政府（下称连州市政府）、连州市连州镇人民政府（下称连州镇政府）、连州市国土资源局（下称连州市国土局）土地征收及行政赔偿纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2019）粤18行初8号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。经二审审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为：本案系土地征收及行政赔偿纠纷。马顺其等35人向原审法院起诉时提出的诉讼请求包括以下七项：一、依法确认连州镇政府与连州市连州镇城西村民委员会鹅公潭村民小组（下称鹅公潭村民小组）于2012年12月5日签订的《征收土地协议》无效；二、依法确认连州镇政府与鹅公潭村民小组于2014年1月7日签订的《征收土地协议》无效；三、依法确认连州镇政府与鹅公潭村民小组于2015年1月28日签订的《征收土地协议》无效；四、依法确认连州镇政府与鹅公潭村民小组于2015年7月15日签订的《征收土地协议》无效；五、依法确认连州镇政府与鹅公潭村民小组于2016年1月21日签订的《征收土地协议》无效；六、判令连州市政府、连州镇政府、连州市国土局征收鹅公潭村民小组已分配在马顺其等35人名下的责任田（涉及面积355亩）没有法律和事实依据，是违法行为，依法撤销本次征收土地的全部具体行政行为；七、依法判令连州市政府、连州镇政府、连州市国土局恢复马顺其等35人的基本农田面貌。本案二审审查的争议焦点为马顺其等35人所提上述诉讼请求是否符合法定的起诉条件。关于第一至五项诉讼请求。首先，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条规定：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”马顺其等35人诉请所涉的《征收土地协议》属于征收单位与被征收人之间就土地征收补偿事项所达成的行政协议，其中前三份协议由连州镇政府与鹅公潭村民小组分别于2012年12月5日、2014年1月7日和2015年1月28日签订，现马顺其等35人诉请确认该三份《征收土地协议》无效，实质上系对2015年5月1日之前作出的行政行为提起确认无效之诉，根据上述司法解释的规定，人民法院应当不予立案。其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。”涉案《征收土地协议》的一方主体系连州镇政府，本案事实亦反映《征收土地协议》系连州市国土局委托连州镇政府所签订，并非连州市政府所作的行政行为，根据前述规定，马顺其等35人起诉涉案《征收土地协议》显然不属于原审法院级别管辖的范围。再次，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”依照该规定，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，一般应由村民委员会或者农村集体经济组织提起诉讼，村民委员会或者农村集体经济组织不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。从涉案《征收土地协议》所记载的内容看，连州镇政府征收的是鹅公潭村民小组所有的集体土地，且约定的是对属于鹅公潭村民小组集体所有的补偿款项的计算及支付等事项。因此，如不服该《征收土地协议》，应由鹅公潭村民小组提起行政诉讼，若鹅公潭村民小组不起诉的，应当依照《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的程序，召开村民会议讨论决定，过半数的村民可以以集体经济组织的名义提起诉讼。马顺其等35人仅是鹅公潭村民小组的成员，其个人并不能代表集体行使涉案土地所有权，其以个人名义提起针对集体所有土地征收补偿问题的诉讼，不符合前述司法解释的规定，不具有适格的原告主体资格。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”的规定和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……（十）其他不符合法定起诉条件的情形。”的规定，对于马顺其等35人提出的第一至五项诉讼请求，应裁定驳回起诉。关于第六项诉讼请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”所谓“具体的诉讼请求”，首先是要有明确的被诉行政行为。征收土地行为涵盖了一系列的行政行为，包括省级人民政府批准征收集体土地的批复、发布征地公告和征收补偿方案公告、签订征收补偿协议、发放征收补偿款、强制搬迁等多个各自独立的行政行为，各个行政行为的作出主体、行为内容、程序和依据等均不相同。马顺其等35人以连州市政府、连州镇政府、连州市国土局的征地行为没有发布征地公告、没有征求村民意见、采用暴力实地调查、没有一书四方案、没有张贴征地公告、没有征地补偿方案，批准征地补偿安置方案、土地补偿方式、实施征地补偿与土地交付等程序也均严重违法为由提起诉讼，最初所列诉讼请求未能明确指向征收土地过程中的某一项行政行为，在原审法院依法向马顺其等35人进行释明后，马顺其等35人仅在该诉讼请求上增加了“依法撤销本次征收土地的全部具体行政行为”的表述，仍然属于被诉行政行为不明确的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”的规定，对于马顺其等35人提出的第六项诉讼请求，亦应裁定驳回起诉。至于第七项诉讼请求。马顺其等35人提出该项诉讼请求的实质为要求连州市政府、连州镇政府、连州市国土局承担行政赔偿责任。由于该项诉讼请求是基于其第一至六项诉讼请求所附带提出，而其第一至六项诉讼请求已被裁定驳回起诉，故对其该项诉讼请求应一并裁定驳回起诉。基于以上理由，原审法院裁定驳回马顺其等35人的全案起诉理据充分，本院予以维持。马顺其等35人上诉认为其诉讼请求明确，连州市政府、连州镇政府、连州市国土局违法征收土地的行为严重侵害其土地承包经营权，主张原审裁定驳回其起诉无事实根据和法律依据，请求撤销原审裁定并改判支持其一审诉讼请求，理由不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  李永梅二〇一九年十一月七日法官助理李捷书记员王秋喆