广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)桂行赔终95号 上诉人（原审原告）张志华，男，1946年1月2日出生，汉族，住北海市海城区。 委托代理人谢岳英，广东莞信律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）北海市海洋局，住所地：北海市海城区贵州路34号。 法定代表人苏矿峰，局长。 行政机关负责人王崇良，副局长。 委托代理人满耀志，广西海鑫律师事务所律师。 委托代理人范明华，广西海鑫律师事务所实习人员。 张志华因请求确认北海市海洋与渔业局行政强制执行行为违法并行政赔偿一案，不服北海海事法院（2019）桂72行初1号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理，于2019年11月15日公开开庭审理了本案。上诉人张志华的委托代理人谢岳英、被上诉人行政机关负责人王某、委托代理人满耀志、范明华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 北海海事法院经审理查明，原告在北海市涠洲岛南湾海域养殖扇贝多年，但其未持有相关海域使用证和水产养殖证。2017年9月29日，被告与涠洲管委会联合发出《通告》，张贴于涠洲岛南湾岸边。《通告》主要内容为：告知群众即将对涠洲岛南湾港及其周边海域各类非法养殖场及占海设施进行清理整治的决定。要求自通告发布之日起20天内，在涠洲岛南湾港及其周边海域从事养殖和经营用海的行为人，务必持合法有效的海域使用权证和水域滩涂养殖证到涠洲管委会综合执法局进行登记、备案；自通告发布之日起60天内，凡在涠洲岛南湾港及其周边海域进行非法占海养殖和经营的行为人，务必自行清理拆除非法占海设施，恢复海域原状，退出非法占用的海域。逾期未自行清理拆除的，将依法拆除清理，并依法追究违法行为人的法律责任。次日，被告、涠洲管委会将该《通告》刊登于《北海日报》之上。同年11月23日，被告、涠洲管委会组织召开涠洲岛南湾海域非法养殖清理整治工作推进会，有关养殖户参加会议，被告当面协调催促违法占海养殖行为人清理拆除占海设施。同年12月28日，被告工作人员在刘某、庞某等养殖户的配合下，对涠洲岛南湾港海域各养殖户的养殖范围进行指界。同日，北海市海域使用动态监管中心暨北海市海洋环境监测预报中心制作了《涠洲岛南湾海域违法占海养殖设施分布图》，测量出各养殖户的非法占用海域面积，其中原告非法占用海域面积为22.67亩。2018年3月12日，北海市海洋与渔业综合执法支队向原告等8名养殖户分别送达《限期自行拆除通知》，告知将对涠洲岛南湾海域非法占海设施予以清理，已对清理工程进行招标，要求原告等8人立即停止养殖活动，并于3月20日前自行将现有的养殖产品进行处理，拆除清理占海养殖设施，退还非法占用海域，恢复海域原状。同时告知逾期拆除的将予以强制拆除。但在规定的期限内，各养殖户未自行拆除养殖设施。2018年3月29日，被告通过政府采购方式对北海市涠洲岛南湾海域违法占海设施清理工程进行招标，华某公司中标。2018年4月8日，被告与华城公司签订《北海市涠洲岛南湾海域违法占海设施清理工程施工合同》，约定工期总日历天数为20日历天，工程价款为980306.91元。2018年4月12日，被告、华某公司组织工作人员到涠洲岛南湾港现场研究部署清理拆除事宜。当日，华某公司即开始施工清理，但在施工过程中因遭到养殖户阻挠而停止。经涠洲管委会协调，被告同意再给原告等养殖户10天时间自行拆除和清理养殖设施。2018年4月23至28日，华某公司继续施工，将涠洲岛南湾海域违法占海养殖设施全部拆除清理完毕。在华某公司清理施工期间，部分养殖户自行拆除拖走了部分养殖设施及养殖物。华某公司清理拆除的养殖设施包括浮球、缆绳、养殖笼，其中扇贝的养殖笼数量较少，大多数养殖笼中无养殖物，仅有个别养殖笼中零星存有两、三个扇贝。华某公司对上述养殖设施和养殖物未经清点，作为废弃物处理掉。 涠洲岛南湾海域的养殖户在被告强制拆除违法占海养殖设施期间和之前，向有关部门进行信访。2017年12月26日，养殖户中的刘某、庞某、李某向北海市信访局信访，提出以下诉求：申请有关部门划分海域给养殖户养殖海产品，申请相关部门指导办理海水养殖的相关证件，给予拆除补偿。北海市信访局将上述信访事项转送被告处理。2018年1月8日，被告作出不予受理告知书，理由是：1.信访人养殖所占用的海域属于非养殖用海的功能区，其未依法取得海域使用权，属于违法占海；2.申请养殖用海一事，告知其向有关政府和部门申请。2018年4月15日，养殖户等人到北海市信访局信访，提出相关诉求。4月23日，被告作出答复意见，对其关于没有合理通知和安排拆除时间，是否应做出相应补偿，为什么采取强拆措施等问题进行答复。 另查明，2019年1月24日，中共北海市委员会、北海市人民政府印发《北海市机构改革方案》，决定组建北海市海洋局。在北海市海洋与渔业局海洋管理职责的基础上组建北海市海洋局，作为北海市政府的工作部门，由北海市自然资源局统一领导和管理。不再保留北海市海洋与渔业局。 北海海事法院认为：本案系行政强制执行及行政赔偿纠纷案。北海市海洋与渔业局被撤销后，其涉及本案行政行为的权利和义务由北海市海洋局继受和承担。综合双方当事人的诉辩意见，本案争议焦点为：一、被告拆除原告养殖设施的行政强制执行行为是否违法；二、被告是否应当承担行政赔偿责任及赔偿的数额。 一、关于被告拆除原告养殖设施的行政强制执行行为是否违法的问题 行政行为合法，必须具备四个要件：一是行政主体具有相应的行政职权，二是行政行为认定的事实有充分的证据，三是适用法律法规正确，四是依照法定程序作出。1.《海域使用管理法》第七条第一款规定：沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门根据授权，负责本行政区毗邻海域使用的监督管理。被告是北海市人民政府的海洋行政主管部门，其享有本行政区毗邻海域使用的监督管理职权，可以依法对非法占海行为实施行政处罚和行政强制。2.《海域使用管理法》第三条规定：任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。第十九条规定：海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权。《渔业法》第十一条第一款规定：单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。因此，使用海域、进行海洋渔业养殖，都是必须取得行政许可的事项，需要申办海域使用权证书取得海域使用权，同时申办养殖证。未取得许可的，构成非法占用海域和非法养殖。原告在未获得海域使用权情况下长期在涠洲岛南湾海域养殖扇贝，占用海域22.67亩，其行为构成非法占用海域，被告强制拆除其占用海域的养殖设施有事实和法律依据。3.被告作出的《通告》属行政决定性质，但该《通告》仅笼统说明行政相对人非法占海养殖和经营的行为违反《海域使用管理法》《渔业法》《中华人民共和国海上交通安全法》的有关规定，没有载明具体的法律条文。4.被告的强制执行是否遵守法定程序，从三个环节来分析：第一，作出拆除清理涠洲岛南湾港海域非法占海养殖设施的行政决定后，没有按照《行政诉讼法》规定的送达方式，只采用港口岸上张贴和报纸刊登《通告》的方式来告知相对人，送达方式不合法。第二，2018年3月12日向原告送达的《限期自行拆除通知》，从内容上看，系《行政强制法》第三十五条规定的催告书性质，但该催告书欠缺告知当事人依法享有的陈述权和申辩权的内容，形式不符合法律规定。第三，原告经催告期限届满后不履行自行拆除清理违法占海养殖设施的义务，被告委托华某公司代履行强制执行，没有依照《行政强制法》第五十一条的规定制作和送达代履行决定书，违反了法定程序。5.被告委托华某公司强制拆除原告的养殖设施后，直接将养殖设施作为废弃物处理，该处置措施不当，违反行政执法合法性与合理性的一般原理。综上，被诉行政强制执行行为违法。 二、关于被告是否应当承担行政赔偿责任及赔偿数额的问题 国家赔偿法理论认为，行政赔偿中侵犯财产权损害赔偿的构成要件包括：一是被告的行政行为侵害原告的合法财产权益，二是行政行为给原告造成实际损失，三是被告的行政行为违法并对损失的形成存在过错，四是违法行为与损害结果之间存在因果关系。结合本案事实，应当先行明确原告的损失构成，然后再分析哪些损失可获得行政赔偿，最终确定赔偿数额。1.原告的损失包括强制拆除过程中养殖设施的损坏、拆除时未采收的养殖物、拆除后养殖设施的残值。被告应当承担违法不当处理强制拆除养殖设施，造成原告无法取得养殖设施残值损失的行政赔偿责任。理由如下：第一，被告对强制拆除过程中原告养殖设施的损坏不承担赔偿责任。被诉行政行为违法，系违反法定程序，损害了原告的程序权利，但并未对其实体合法权益造成损害。被告从2017年9月29日发布拆除清理通告，至2018年4月23日实际开始强制拆除原告非法占海养殖设施，历时超过半年，原告自始知晓被告要求其拆除非法占海养殖设施，也收到催告通知，并得到宽限期，但原告并未主动采取措施停止非法占海行为，自行拆除养殖设施，被告才强制拆除清理原告非法占海的养殖设施。被告对强制拆除造成养殖设施的损坏不存在过错，对此部分损失不承担赔偿责任。第二，被告对原告在拆除时未采收养殖物的损失不承担赔偿责任。原告非法占用海域和非法养殖行为违反了《海域使用管理法》《渔业法》等行政实体法律，不受法律保护。第三，被告应当承担原告养殖设施残值损失的赔偿责任。被告认为案涉的养殖设施是废弃物，该主张无证据证实，原告亦不予认可，该院对被告的该主张不予采纳。被告对拆除的养殖设施没有清点、保管，也未通知原告取回，就径行作为废弃物处理，侵犯了原告取得被拆除养殖设施残值的合法权益，应当对原告的该部分损失承担行政赔偿责任。2.赔偿数额如何确定。原被告双方均未就行政行为造成的损害向该院提供证据。被告违法不当处置原告被拆除的养殖设施，导致该设施残存价值无法评估鉴定，根据《行政诉讼法》第三十八条第二款“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”、《行政诉讼法解释》第四十七条第三款“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额”的规定，参考市场调查结果，该院酌情确定被告应当赔偿原告500元。 综上所述，原告请求确认被告强制拆除其养殖设施的行政行为违法，有事实和法律依据，该院予以支持。被告应对违法不当处理原告养殖设施残值的损失予以赔偿。被诉行政行为违反的是法定程序，原告仍应当承担《海域使用管理法》规定的退还非法占用海域，恢复海域原状等法律责任。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项的规定，判决如下：一、确认原北海市海洋与渔业局强制拆除原告张志华养殖设施的行政行为违法；二、被告北海市海洋局于本判决生效之日起30日内赔偿原告张志华500元；三、驳回原告张志华的其他诉讼请求。案件受理费100元，由被告北海市海洋局负担。 张志华上诉称：原审判决认定的基本事实不清，证据不足。被上诉人违法拆除上诉人的养殖场时，上诉人的大量扇贝及其养殖设施遭受毁损，并不是被上诉人所述的废弃物。上诉人是在政府允许和支持下，从1997年开始养殖石斑鱼和扇贝，已经养殖20多年。养殖产品有其特殊的生长规律，上诉人无法在期限内自行拆除扇贝和养殖设施。被上诉人拆除行为严重侵害上诉人的合法权益，原审判决没有参照网箱清理行业补助标准进行赔偿，与上诉人的实际损失严重不相等。请求事项：撤销原审判决第二项，并改判被上诉人向上诉人赔偿847500元，本案诉讼费由被上诉人承担。 北海市海洋局答辩称：上诉人使用海域养殖，需要申办海域使用证和养殖证。上诉人在未取得海域使用证的情况下，长期占海养殖，其行为已构成非法占用海域。被上诉人作出限期拆除违法占海养殖设施的行政决定以及事实行政强制执行行为有事实和法律依据。被上诉人从2017年9月29日发布限期拆除清理通告至2018年4月23日实际实施强制拆除，历时超过半年。在上诉人要求宽限下，被上诉人多次给予了宽限日期。被上诉人委托广西华某建设工程有限公司实施行政强制拆除前，上诉人已经将有价值的养殖产品和设施拖离，现场仅遗留上诉人抛弃的零星养殖设施。被上诉人没有侵害上诉人的合法财产权益，上诉人要求巨额行政赔偿无事实依据。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国海域管理法》第三条“单位或者个人使用海域，必须依法取得海域使用权”和《中华人民共和国渔业法》第十一条“单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产”的规定，上诉人在未取得海域使用证和养殖证的情况下，使用海域进行渔业养殖属于非法占用海域养殖的行为，其养殖产品和设施依法不受法律保护。上诉人主张其养殖产品（扇贝）和设施受到被上诉人损毁，但上诉人的养殖产品和设施是在非法状态下取得和使用的，不能视为合法权益，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”的规定，只有合法权益受到损害才给予国家赔偿，上诉人的养殖产品和设施并非合法权益，依法不能予以国家赔偿。考虑到上诉人遗留的设施尚有一定回收价值，在双方当事人均未就行政行为造成的损害提交证据，设施残值无法评估鉴定的情况下，原审法院参照市场价格酌情予以500元赔偿，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉解释》第四十七条“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”的规定，并无不当。 综上所述,原审判决认定事实清楚,适用法律正确。上诉人的上诉理由不成立,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审受理费50元由上诉人张志华负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 吴中权 审 判 员 陈 钢 审 判 员 古华强 二〇一九年十一月二十七日 法官助理 曾 露 书 记 员 冼光明