浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终1660号上诉人（原审原告）吴增云，男，1968年8月3日出生，汉族，住临海市。委托代理人洪克文、卢艳，浙江鑫湖律师事务所律师。上诉人（原审原告）项秀田，男，1966年3月20日出生，汉族，住临海市。上诉人（原审原告）项兆欢，男，1966年11月8日出生，汉族，住临海市。被上诉人（原审被告）临海市人民政府，住所地临海市东方大道99号。法定代表人王丹，市长。委托代理人赵乐平，临海市自然资源和规划局工作人员。委托代理人祁国敏，浙江普安律师事务所律师。吴增云、项秀田、项兆欢因临海市人民政府（以下简称临海市政府）土地行政批准一案，不服台州市中级人民法院（2019）浙10行初165号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。吴增云、项秀田、项兆欢一审起诉称：其作为临海市杜桥镇杜下浦村的村民，2016年至2018年间向杜下浦村村民委员会（下称杜下浦村委会）申请审批涉案土地的宅基地使用权。2018年12月7日，杜下浦村党支部委员会（下称杜下浦党支部）和杜下浦村委会直接作出同意项瑜宅基地使用申请的决定，存在严重的主体和程序违法问题。临海市政府基于该决定作出的临土私字（2018）第199-036号临海市集体土地私人建房用地呈报表，属于违法的行政许可决定，严重侵犯吴增云、项秀田、项兆欢的合法权利，依法应予撤销。理由如下：1、农村宅基地使用权的村级审批决定主体不合法。杜下浦党支部及其成员就村民申请宅基地的相关事项进行讨论并表决的行为属于违法无效。2、农村宅基地使用权的村级审批程序不合法，审批公示程序违法。根据临海市政府和杜桥镇人民政府的信访答复内容，杜下浦村委会曾经于2018年12月3日在老年协会处张贴涉案宅基地的批前公示，公示期间为2018年12月3日至12月10日，但在2018年12月7日，以杜下浦党支部和杜下浦村委会名义作出同意项瑜的宅基地使用申请的决定，违背既定的公示程序和期限要求，程序违法。且尹明明与项瑜为兄嫂关系、项道云与项瑜为亲叔侄关系，项兆顺和尹明明的签字不能等同于杜下浦村委会的审批意见。另有近二三十户村民申请涉案土地的宅基地使用权，理应公开抓阄决定。3、临海市政府的行政许可决定违法应被撤销。临海市政府未按照法定要求审查项瑜的宅基地用地申请和杜下浦村审批行为的合法性和真实性，据此作出的临土私字（2018）第199-036号农村村民住宅用地审核决定，已经违反《中华人民共和国土地管理法》《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》相关规定，属于实体和程序双重违法。综上，请求：1、依法撤销临海市政府作出的临土私字（2018）第199-036号农村宅基地用地审核决定。2、本案诉讼费用由临海市政府承担。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，吴增云、项秀田、项兆欢针对临土私字（2018）第199-036号集体土地私人建房用地审批行为提起行政诉讼，但吴增云、项秀田、项兆欢并非该行政审批的相对人，对该宅基地也不享有其他形式的合法权益，故吴增云、项秀田、项兆欢与该宅基地审批行为不具有利害关系。综上，吴增云、项秀田、项兆欢的起诉不符合法定条件，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告吴增云、项秀田、项兆欢的起诉。吴增云、项秀田、项兆欢上诉称：一、一审法院关于上诉人对涉案宅基地不享有合法权益，与该宅基地审批行为不具有利害关系的认定有误。（一）上诉人依法享有公平分配涉案宅基地的权利，该项权利属于行政诉讼法第十二条第十二项所称的“其他合法权益”。1.本案上诉人享有申请使用涉案宅基地的权利。上诉人身为杜下浦村村民，根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款“宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”、第六十二条第三款“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”，以及《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条“农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准”等规定，享有对涉案宅基地的申请、使用等法定权利。2016年至2018年，上诉人均依法向村委会提出申请，要求分配涉案土地以建设住宅。2.上诉人依法享有公平分配宅基地的权利被法律所保障。虽然我国当前的法律法规和司法解释没有明确规定对同一块宅基地存在多户村民申请情形的处理方式，但是依据行政许可法第五条第一款、第十二条第二项以及土地管理法第六十二条，上诉人认为可以通过体系解释、目的解释的方式得出以下结论：一是农村宅基地属于有限的自然资源，村民委员会对宅基地的分配，实际上属于依法实施土地资源管理的行政职权，基于严格管理、保护和合理开发利用土地资源的立法目的，应秉持公平公正的许可实施原则进行处理。二是对于涉案宅基地存在多数村民申请的竞争情形，杜下浦村委会作为法定的宅基地分配主体，依照行政许可法第五十三条和本村惯例，应当采用公开抓阄或类似的公平分配方式。因此，在依法享有申请宅基地使用权的基础上，就涉案宅基地提出过申请的上诉人享有公平分配宅基地的权利。该种权利属于行政诉讼法第十二条第十二项所涵盖的“其他合法权益”，应受前述行政许可法、土地管理法相关条款的保护。一审法院关于上诉人对涉案宅基地不享有合法权益的认定有误。（二）被上诉人的行政行为已经侵犯上诉人享有的公平分配宅基地的权利。1.村党支部书记项道云将涉案宅基地内定给第三人项瑜，违反了村集体自治规则，侵犯村委会分配宅基地的行政管理职权。杜下浦党支部没有决定宅基地分配的法定权力。项道云操控党支部成员通过宅基地分配决议，也违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条要求村民会议集体讨论宅基地分配的决策程序，也侵犯了土地管理法第六十二条赋予村民委员会集体决定宅基地分配的行政管理职权。村委会成员尹明明与第三人项瑜为兄嫂关系，应当遵循程序公正原则回避表决。村委会主任项卫中、成员朱能够、项义气均未签字同意，即不存在真实有效的村委会分配宅基地的决议。上诉人在一审开庭前提交的临海市政府信访事项复查意见书认定，杜下浦村村两委决定宅基地存在的违反民主决策程序情形。此违法行为直接侵害上诉人的公平分配宅基地的权利。2.被上诉人没有依法履行真实性、合法性审查义务，其行政许可行为侵犯了上诉人享有的公平分配宅基地的权利。前述法律、法规规定宅基地审批的主体分为村民委员会或村级集体经济组织、乡镇人民政府、县级政府。村委会或村集体经济组织对宅基地资源分配具有行政管理职权。因此，村委会享有涉案宅基地分配的法定职权，其审批意见构成后续行政机关审批的基础，需要受到合法性的审查，这被《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第七条所确认。通过庭审质证，上诉人指出：被上诉人在第三人项瑜没有提出申请的情况下启动行政许可程序，对村委会的审批意见的载体——两份会议录，被上诉人在行政审批过程中没有进行真实性、合法性审查，未发现这两份会议录作为宅基地审批基础的文书存在缺乏事实根据、法律依据不清和超越职权的重大明显违法问题。3.被上诉人在实施被诉行政行为的过程中，没有依照行政许可法第三十六条的规定，没有主动告知相关陈述权利，侵犯了上诉人的陈述权、申辩权。据此，被上诉人对于村级审批层面的违法行为没有予以纠正，基于此违法行为作出的被诉行政许可行为本身也侵犯了上诉人依法享有的公平分配宅基地的权利。（三）上诉人与被诉行政行为具有利害关系。上诉人作为一审原告符合行政诉讼法对利害关系的认定标准，这点在最高人民法院和浙江省高级人民法院的既往判例中可以得到印证：1.最高人民法院在臧金凤因诉安徽省宿州市砀山县人民政府土地行政登记再审审查与审判监督行政裁定书（案号为（2016）最高法行申2560号）中指出：“所谓‘利害关系’，也就是有可能受到行政行为的不利影响。具体要考虑以下三个要素：是否存在一项权利；该权利是否属于原告的主观权利；该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害”。2.最高人民法院在刘广明与张家港市人民政府案再审行政裁定书（案号为（2017）最高法行申169号）中进一步明确，对于非行政行为相对人的原告，应当运用主观公权利和保护规范理论判断该原告的利害关系：“有主观公权利的当事人，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系，才形成了行政法上权利义务关系，才具有原告主体资格（原告适格），才有资格提起行政诉讼”。3.浙江省高级人民法院在嘉兴市吉禾玻璃经销公司与嘉兴市人民政府批准上诉案行政裁定书（案号为（2017）浙行终1141号）中明确“原告资格必须要求具有一定的利害关系，但利害关系只是一种可能性，并不要求构成实际侵权”。也即，只要被诉行政行为存在侵犯原告合法权益的可能性，原告作为非行政行为直接相对人的利害关系人就具有诉讼资格。就本案而言，上诉人享有公平分配宅基地的法定权利；该权利属于上诉人的主观公法权利；上诉人享有的公平分配宅基地权利已经受到被上诉人行政许可行为的侵害，形成与被诉行政行为的利害关系，属于2018年行政诉讼法司法解释第十二条第六项规定的“其他与行政行为有利害关系的情形”。一审法院关于上诉人与被诉行政行为之间不具有利害关系的认定属于事实不清、适用法律错误。二、一审法院在错误认定上诉人与被诉行政行为不具有利害关系的基础上，作出驳回起诉的裁定，属于认定事实不清、适用法律错误。被上诉人在一审答辩意见和提交的材料里混淆了项道云分别在2018年11月5日和2018年12月7日违法分配的两处宅基地。被上诉人在答辩状中载明杜下浦村委会在2018年12月3日至10日张贴建房批前公示。经过庭审质证发现涉案宅基地是在2018年12月7日被违法分配的，该公示程序明显违法。一审法院没有查明涉案的宅基地是否属于2018年12月7日违法分配的宅基地，属于认定事实不清。一审法院也没有论证上诉人作为涉案宅基地申请人是否享有的公平分配权利，更没有考虑行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护上诉人诉请保护的权利或法律上的利益，径行认为上诉人非宅基地批准行为的相对人、对该宅基地不享有其他形式的合法权益，直接适用行政诉讼法第二十五条第一款驳回起诉，属于适用法律错误。综上，原审认定事实不清，适用法律错误，故上诉请求撤销原审裁定，责令原审法院继续审理。临海市政府法定期限内未提交书面意见，调查时答辩称：一、上诉人主体不适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。上诉人只是向杜下浦村委会申请宅基地的申请人之一，并非涉案土地的宅基地使用权人，对该宅基地也不享有其他形式的合法权益，故被诉行政行为并未损害上诉人的利益，上诉人不具有提起本案的原告主体资格。二、被上诉人的宅基地用地审核程序完整，审批行为合法有效。2018年11月5日，杜下浦村召开村两委会议，对涉案地块的宅基地使用权的分配问题进行了讨论并同意将该处宅基地使用权分配给本村村民项瑜。12月3日，村委会在村老年协会张贴了项瑜等四户村民建房申请的批前公示，公示期为12月3日至2018年12月10日，公示期间没有收到异议。2018年12月11日，杜桥国土分局经过实地勘测后张贴了《农村私人申请建房预审意见》，同日，临海市住房和城乡建设规划局经审核后根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条之规定颁发了乡字第331082201861807号《中华人民共和国乡村建设规划许可证》。12月12日，杜下浦村村民项瑜作为申请建房户主向被上诉人提交了《临海市集体土地私人建房用地呈报表》并于12月21日获得批准，以上程序均符合法律法规的相关规定，不存在违法情形。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原裁定。本院认为，本案的争议焦点为上诉人吴增云、项秀田、项兆欢与被上诉人临海市政府批准同意临土私字（2018）第199-036号临海市集体土地私人建房用地呈报表的行政行为是否具有法律上的利害关系。临海市政府批准同意案外人项瑜建房的宅基地，既未占用上诉人已有的宅基地及承包地，也未与上诉人已有的宅基地及承包地相邻，上诉人对案涉宅基地也不享有其他形式的合法权益，因此被诉批准行为未对上诉人的权利义务产生实际影响，上诉人与被诉批准行为不具有法律上的利害关系，原审据此裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。上诉人主张其曾向杜下浦村委会提出对涉案宅基地的申请，被诉批复侵害了其公平分配涉案宅基地的权利。《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条第一款规定，农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。据此，农村村民住宅用地审批首先应当经过村民委员会或农村集体经济组织讨论通过。上诉人的宅基地申请未获杜下浦村委会通过，若上诉人认为村委会的决议侵害其合法权益，可另行寻求救济。上诉人提出的上诉理由不能成立，依法不予采纳。上诉人项秀田、项兆欢经本院传票依法传唤，无正当理由拒不到庭，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条规定，对上诉人项秀田、项兆欢的上诉按撤诉处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：一、对上诉人项秀田、项兆欢的上诉按撤诉处理；二、驳回上诉人吴增云的上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  夏祖银审判员  沈 妙审判员  董 东二〇一九年十一月二十八日书记员  吕圣姻