江苏省南通市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏06行终659号 上诉人（一审原告）樊芹妹，女，1958年2月12日生，××族，住南通市通州区。 被上诉人（一审被告）南通市通州区人力资源和社会保障局，住所地南通市通州区。 法定代表张剑冰，局长。 被上诉人（一审第三人）南通魅辰纺织品有限公司，住所地南通市通州区。 上诉人樊芹妹因诉被上诉人南通市通州区人力资源和社会保障局（以下简称通州区人社局）、被上诉人南通魅辰纺织品有限公司（以下简称魅辰公司）工伤行政确认一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初888号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法受理后组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2019年7月5日，通州区人社局作出《认定工伤决定书》（通人社工认字〔2019〕第E-566号），主要内容为：2018年3月，樊芹妹至魅辰公司工作，入职时已超过法定退休年龄。2018年6月25日，樊芹妹在工作中将掉落的棉被送入压辊时左上肢不慎卷入压辊被碾压受伤，至南通大学附属医院治疗，诊断为“左上肢碾压伤”。樊芹妹未在南通市通州区享受城镇企业职工基本养老保险待遇。樊芹妹受到的事故伤害，符合《工伤保险条例》第十四条第一项之规定，属于工伤认定范围，现予以认定为工伤。 2019年7月18日，樊芹妹提起行政诉讼，以上述认定工伤决定系魅辰公司超过法定申请时限后提出且樊芹妹与魅辰公司之间不存在劳动关系、樊芹妹所受伤害不属于工伤等为由，请求撤销该认定工伤决定。 一审法院认为，保护公民、法人和其他组织的合法权益是行政诉讼法立法目的之一。公民、法人和其他组织只有合法权益受到行政行为侵犯时，才有司法救济的必要。合法权益受到侵犯体现为权益的减损，如果某一行政行为对相对人合法权益不产生实际影响，甚至会带来权益的增加，则原告提起诉讼并无通过诉讼保护的必要性，相反还会浪费有限的司法及行政资源。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《解释》）第六十九条第一款第八项规定，行政行为对原告合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，樊芹妹的诉讼请求为撤销通州区人社局作出的认定工伤决定。根据《工伤保险条例》第一条、第四条第三款等规定，人社部门进行的工伤认定及工伤待遇给付属于对劳动者的社会保障，有利于保护劳动者的合法权益，不会对劳动者的权益产生减损。至于认定工伤后相应工伤待遇的给付主体、给付标准以及可能存在与侵权赔偿责任竞合的问题，并非本案处理范围。 综上，一审法院认为樊芹妹不具有需通过司法保护的“诉的利益”，其起诉不符合法定起诉条件，依据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十九条第四项，《解释》第六十九条第一款第一项、第八项、第三款规定，裁定驳回樊芹妹的起诉。 樊芹妹不服一审裁定，提起上诉称，1.上诉人是案涉认定工伤决定的行政相对人，依法具有提起行政诉讼的原告主体资格。2.结合《行政诉讼法》第十二条第十二项、第四十九条及《解释》第一条第一款，本案属于行政诉讼受案范围和受诉人民法院管辖。3.综观上诉人受伤时的年龄、魅辰公司参保情况、上诉人伤残性质和等级，如按人身损害计算赔偿数额，较之工伤认定取得的赔偿更多，一审法院认定上诉人提起行政诉讼没有“诉的利益”，没有事实依据。4.被上诉人通州区人社局和魅辰公司明知上诉人已经提起相关民事诉讼，故意作出减损上诉人合法权益的行政行为，不符合法律规定。5.案涉认定工伤决定存在明显违法之处，一审法院依法应当判决撤销。请求撤销一审裁定，指令一审法院对本案进行实体审理。 被上诉人通州区人社局、被上诉人魅辰公司均未提出书面答辩意见。 本院经审理，对一审法院认定的事实予以确认。 本院另查明：1.樊芹妹因案涉伤害曾于2019年4月3日以魅辰公司为被告向南通市通州区人民法院（以下简称通州区法院）提起民事诉讼，请求魅辰公司赔偿误工费、护理费、残疾赔偿金、精神损害抚慰金等共495041元。2.通州区法院对上述案件以（2019）苏0612民初2944号立案受理，立案案由为“提供劳务者受害责任纠纷”，案件审理过程中，因魅辰公司申请工伤认定，通州区法院裁定中止审理。3.2018年5月9日，魅辰公司以樊芹妹案涉伤害属于工伤为由，向通州区人社局申请工伤认定，相关《工伤认定申请表》载明：申请人为“魅辰公司”；职工姓名为“樊芹妹”；受伤害经过简述为“2018年6月25日，樊芹妹在单位工作时，在机器运转时棉被从机器压辊中掉落，樊芹妹在用手将棉被重新送入压辊的过程中，左上肢不慎卷入压辊中导致受伤，后经诊断为左上肢碾压伤”；用人单位意见一栏加盖有魅辰公司印章；伤害职工（近亲属、工会组织）意见一栏无人签字。 上述事实，有当事人行政起诉状、民事起诉状、人民法院立案通知书、传票及工伤认定申请表等证据证实。 本院认为，结合一审裁定的主要内容以及上诉人樊芹妹的主要上诉意见，本案的争议焦点为：上诉人樊芹妹起诉请求撤销案涉认定工伤决定，是否具有请求人民法院审理和作出判决的必要性和实际效果。以下具体分两个方面阐述。 一、上诉人樊芹妹的起诉在形式上是否符合法定起诉条件 由于起诉权是法律赋予公民的一项重要权利，考虑到对公民起诉权的尊重以及贯彻立案登记制需要，原则上人民法院应当对法定起诉条件持形式审查立场，即只要公民的起诉在形式上符合《行政诉讼法》第四十九条规定，有相应明确的原、被告、有指向确定的诉讼请求（行政行为）、属于人民法院的受案范围和受诉人民法院管辖，即应当予以登记立案，而不宜在法律规定之外另行增设起诉条件“门槛”，更不宜将行政行为合法性等实体问题前移至起诉阶段审查。因此，对有些案件在立案阶段难以确定是否符合起诉条件的，人民法院不宜以起诉人不符合起诉条件为由裁定不予受理，比较稳妥的做法是先将案件受理，待进入案件审理阶段后进一步研究和判断。 本案中，上诉人樊芹妹作为案涉认定工伤决定的行政相对人，以通州区人社局为被告提起诉讼，请求撤销案涉认定工伤决定，完全符合《行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。一审法院以对行政相对人作出的授益性行政行为依法不属于行政诉讼的受案范围为由，裁定驳回上诉人樊芹妹的起诉，是在《行政诉讼法》第四十九条等法定起诉条件之外，增设了新的起诉条件。即便将《行政诉讼法》第二条第一款有关“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”语义加以限缩，也不能得出“授益性行政行为对行政相对人的合法权益不产生减损的影响”，或者“授益性行政行为对行政相对人必然授益”的结论。因此，一审法院仅以案涉认定工伤决定系授予上诉人樊芹妹利益即认为不属于行政诉讼受案范围，明显不符合上述规定精神。一审该立论，系建立在对被诉行政行为合法性进行确认的基础之上，但一审法院未经直接言词审理即认定行政行为合法且以裁定方式驳回起诉，也不符合《行政诉讼法》第一条有关“公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权”规定精神。 二、上诉人樊芹妹的起诉在实质上是否具备“诉的利益” 不可否认，当事人的裁判请求权与司法资源之间存在着一定的紧张关系。虽然结合《行政诉讼法》第四十九条规定，人民法院可以过滤一部分在形式上明显不符合起诉条件的诉讼；但基于司法资源、当事人诉讼成本以及司法权行使的界限等考量，人民法院对经审查认为在形式上符合条件的起诉，仍需要在实质上判断是否有必要给予诉讼保护，即对于原告提出的具体的诉讼请求，是否具有进行诉讼和本案判决的必要性和实际效果，也就是“诉的利益”问题。虽然《行政诉讼法》没有明确规定对“诉的利益”事项的审查，但考虑到诉讼本身的规律性和审判实践需要，对“诉的利益”的审查，依法属于人民法院依职权审查范围，而如果诉讼的客体（诉讼请求）没有审理和判决的必要，则这一诉讼就没有实际意义。 对是否具备“诉的利益”的审查和判断，较为复杂。从法院审理的顺序上，对起诉条件的审查应早于对“诉的利益”的审查。起诉条件以保障当事人及时得到救济、让当事人能够充分行使起诉权为目的，“门槛”较低；对“诉的利益”的审查，旨在从程序上排除不合法或者没有本案审理必要的诉（诉讼请求），属于实质性审查，“门槛”较高。但不管“门槛”高低，在对“诉的利益”进行判断时，人民法院不得以“诉的利益”取代对被诉行政行为的合法性审查。 本案结合上诉人樊芹妹起诉和上诉的事实和理由，其起诉请求撤销案涉认定工伤决定，系认为对于案涉伤害，基于工伤赔偿和基于提供劳务者受害责任赔偿，差距较大；在上诉人樊芹妹未申请工伤认定而提起民事赔偿诉讼前提下，被上诉人通州区人社局根据被上诉人魅辰公司的申请，迳行作出案涉认定工伤决定，客观上即可能阻碍上诉人樊芹妹依据民事诉讼方式获得救济的权利。上诉人樊芹妹提起民事诉讼的目的，是希望通过民事途径获得更为充分的赔偿，而案涉认定工伤决定的作出在客观上可能减损其获得相应的民事赔偿权益。上诉人樊芹妹提起本案诉讼，在形式上符合起诉条件，且其起诉并无不合理之处。在赔偿和补偿的义务主体均为用人单位魅辰公司的情况下，上诉人樊芹妹的赔偿或者补偿主张能否实现，不仅取决于案涉认定工伤决定的合法性，也取决于上诉人樊芹妹作为受伤职工的救济选择权。同时，还应关注用人单位是否存在利用工伤认定程序规避其依法应承担的赔偿责任等问题。这些问题的判断，均需要通过实体审理方能得出结论。一审法院未经实体审理，即先入为主地以案涉认定工伤决定对上诉人樊芹妹有利为由裁定驳回起诉，实际上是以对“诉的利益”的审查，代替了对上述实体问题的审查，不适当扩大了“诉的利益”的审查范围，且剥夺了上诉人樊芹妹对其主张获得实体审理的权利。 综上，上诉人樊芹妹提起本案诉讼，形式上符合《行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，且综合其诉因和诉讼请求判断，上诉人樊芹妹的起诉也具有进入实体审理的必要性和实效性，即对于上诉人樊芹妹的上诉请求，本院应予支持。一审法院裁定驳回上诉人樊芹妹的起诉，属于适用法律错误，依法应予纠正。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初888号行政裁定； 二、指令南通经济技术开发区人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 郭德萍 审 判 员 仇秀珍 审 判 员 张祺炜 二〇一九年十一月二十八日 法官助理 殷 勤 书 记 员 丁水仙 附相关法律条款： 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百零九条第一款第二审人民法院经审理认为一审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销一审人民法院的裁定，指令一审人民法院依法立案或者继续审理。