安徽省六安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖15行终104号 上诉人（一审原告）严纪田，男，1971年3月18日出生，汉族，住安徽省霍邱县。 上诉人（一审原告）严敬玉，女，1992年3月16日出生，汉族，住安徽省霍邱县。 两上诉人共同委托代理人余陈，安徽皖西律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）霍邱县城关镇人民政府，住所地安徽省霍邱县城关镇光明大道中段，统一社会信用代码11341423003230633L。 法定代表人陈克猛，镇长。 委托代理人袁瑞松，安徽霍达律师事务所律师。 严纪田、严敬玉诉霍邱县城关镇人民政府（以下简称城关镇政府）房屋征收安置协议决定一案，安徽省霍邱县人民法院于2019年8月13日作出（2019）皖1522行初20号行政判决，严纪田、严敬玉不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，通过阅卷、询问当事人对本案进行了审理，现已审理终结。 严纪田、严敬玉一审诉称，2013年7月，因霍邱县S343霍陈路改建需要，相关部门下发S343霍陈路改建（城西城大桥及接线）工程县城规划区征收集体土地的拆迁补偿安置方案。因该工程建设需要征收共同生活经营的原告家庭房屋。原告房屋可回迁安置面积经过政府相关部门认定后，2013年10月11日经相关部门同意，由参加征收工作的霍邱县城关镇泽沟村民委员会签订房屋征收安置协议书，协议书约定征收拆迁原告房屋，回迁安置给原告住房一套、经营房四套等，并支付房屋征收拆迁结算款，事后被告在协议书中盖章确认。协议签订后，原告将征收房屋交付给被告等部门，被告等部门出具拆迁证并将房屋拆除。但后期被告拒不履行协议，且以民事诉讼的方式诉至霍邱县人民法院，要求撤销协议。霍邱县人民法院于2014年5月28日作出（2014）霍民二初字第00036号民事判决书，撤销了霍邱县城关镇人民政府与严纪田、严敬玉签订的房屋征收安置合同。原告不服上诉到六安市中级人民法院后，将该案发回重审。霍邱县人民法院于2015年5月14日作出（2015）霍民一初字第03001号民事裁定书，驳回霍邱县城关镇人民政府的起诉。该裁定生效后，被告仍拒不履行协议，经多次协商无果，原告于2015年11月份以民事起诉霍邱县城关镇人民政府要求履行合同。在诉讼过程中，被告于2016年1月6日向霍邱县人民法院提起民事诉讼，要求确认合同无效。霍邱县人民法院审理认为，原、被告之间的纠纷属行政诉讼范围，驳回了起诉。裁定书生效后，被告仍拒不履行协议，无奈原告行政诉讼被告履行协议给付补偿安置。诉讼过程中，被告于2018年4月20日作出撤销霍邱县城关镇泽沟村与严纪田、严敬玉签订的《S343霍陈路改建（城西湖大桥及接线）工程县城规划区集体土地上房屋征收安置协议》的决定，该决定于2018年4月25日送达，该决定未告知原告诉权及起诉期限。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条之规定，原告依法享有一年时间的起诉期限和诉权。原告认为，政府公布的《S343霍陈路改建（城西城大桥及接线）工程县城规划区征收集体土地的拆迁补偿安置方案》中未记载以哪一年的航摄图为分界线，被告以2012年8月航摄图为分界线界定原告可回迁安置面积，不符合拆迁补偿安置方案。拆迁安置方案涉及重大民生问题，其在制定、发布过程中未进行论证，听取民意等，该规范性文件违反法律规定。现有证据无法认定原告违法抢建、隐瞒事实、提供虚假情况，误导丈量人员。其认为重大误解与事实、法律规范不符，且未被六安中级人民法院认可，其认为的主体不适格问题已被法院判决否定。涉案安置协议系双方合意协商的结果，被告无权单方撤销，被告在作出撤销决定时又剥夺了原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利。综上所述，被告作出的撤销涉案的安置协议行政行为主要证据不足、适用法律法规错误，违反法定程序。为维护原告的合法权益，请求撤销被告于2018年4月20日作出《关于撤销霍邱县城关镇泽沟村与严纪田、严敬玉签订的的决定》的行政行为。 一审法院审理查明：霍邱县S343霍陈路改建（城西湖大桥及接线）工程是经六安市发改委批准立项的省级道路项目，用地计划得到安徽省人民政府批准。2017年7月，霍邱县《S343霍陈路改建（城西湖大桥及接线）工程》指挥部，作出该工程县城规划区实施征收集体土地的《拆迁安置补偿方案》，此方案第三条中确定由县住建、房产、城管执法等部门依法认定的建筑面积计算可补偿安置面积，对违法建设房屋一律不予补偿；被拆迁的经营性用房可以采取安置小区配建的经营性房等面积安置。因工程建设需要征收严纪田、严敬玉的房屋。2013年10月11日，由参加征收工作的城关镇泽沟村民委会与严纪田、严敬玉签订《房屋征收安置协议书》。协议签订后，在公示异议期间，2013年10月19日，由霍邱县国土资源局、县城市管理行政执法局、县城乡建设规划局、县房地产局、县住建局及城关镇政府等单位进入严纪田、严敬玉户，并参照2012年8月城区航摄图现场复核、认定。发现原告房屋面积中经营性用房部分与实际不符，将其中新建（2012年9月以后）简易房测量为经营性用房。据此，S343霍陈路改建工程指挥部协议签订组会议研究了严纪田、严敬玉户征迁安置方案，否定了2013年10月11日由城关镇泽沟村民委会与严纪田、严敬玉签订房屋征收安置协议书，致城关镇政府不能履行该协议。严纪田、严敬玉分别于2018年1月10日以城关镇政府为被告，向一审法院提起行政诉讼，请求判决：城关镇政府及泽沟村委会继续履行于2013年10月11日与严纪田、严敬玉签订的《S343霍陈路改建（城西湖大桥及接线）工程县城规划区集体土地上房屋征收安置协议书》等。该案在审理过程中，城关镇政府认为：“其不是本案的适格被告，征收主体是霍邱县人民政府；原告诉求依据的《房屋安置补偿协议书》在订立时，由于原告严纪田、严敬玉故意隐瞒事实，提供虚假情况，导致城关镇泽沟村委会在重大误解的情况下签订了协议，损害了征收人的利益。此安置协议后被S343霍陈路改建工程指挥部协议签订组会议研究确定的严纪田、严敬玉户征迁安置方案否定。”为由，城关镇政府于2018年4月20日决定撤销霍邱县城关镇泽沟村民委会与严纪田、严敬玉签订的《S343霍陈路改建（城西湖大桥接线）工程县城规划区集体土地上房屋征收安置协议》。一审法院分别于2018年6月11、12日作出（2018）皖1522行初7、8号行政判决书，根据上事实，认为行政协议是行政机关为履行行政职责，实现行政管理目标，与相对人达成的协议。行政协议履行过程中，行政机关一方享有对协议履行的监督权、指挥权、单方变更权和解除权等行政优益权，判决驳回了严纪田、严敬玉的诉讼请求。两原告提起上诉后，六安市人级人民法院作出（2018）皖15行终74号、75号判决，驳回严纪田、严敬玉上诉维持原判。严纪田和严敬玉于2019年2月28日起诉要求撤销被告城关镇政府于2018年4月20日作出《关于撤销霍邱县城关镇泽沟村与严纪田、严敬玉签订的﹝S343霍陈路改建（城西湖大桥及接线）工程县规划区集体土地上房屋征收案置协议﹞的决定》的行政行为。 一审法院认为，被告城关镇政府于2018年4月20日作出的《关于撤销霍邱县城关镇泽沟村民委会与严纪田、严敬玉签订的决定》，是在县直六职能部门对严纪田、严敬玉《房屋征收安置协议》进行审查，参照2012年8月城区航摄图对原告严敬玉房屋现场复核、重新认定；S343霍陈路改建工程指挥部协议签订组会议研究确定了严纪田、严敬玉户《征迁安置方案》，否定了城关镇泽沟村委会与严纪田、严敬玉签订的《房屋征收安置协议》内容的情况下作出的。该决定的效力，已被两原告在2018年的行政诉讼案中的一、二审判决认定，受一、二审法院生效判决效力所羁束。关于两原告诉称的以2012年8月航摄图为分界线，界定原告可回迁安置面积，不符合拆迁补偿安置方案问题。S343霍陈路改建工程指挥部决定，以2012年8月航摄图为分界线，目的是区分被征收房屋的建设时间，在此时间前所建的建筑物，有的虽然没有合法的批准手续，但给予补偿安置，是合理的保护被征收拆迁户的权益。此规定对所有被征迁户适用，而不是仅对本案两原告作出的规定。综上所述，对原告严纪田、严敬玉的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告严纪田、严敬玉的诉讼请求。 严纪田、严敬玉上诉称，一、原判认定基本事实不清。本案中城关镇政府提交的《严纪田、严敬玉房屋平面图》、《征迁安置方案》均形成于诉讼过程中，与原判认定的“协议签订后，公示异议期间，于2013年10月19日在城关镇政府参与下由相关部门参照2012年8月航拍图现场复核、认定”严重不符。二、参照2012年8月航拍图进行复核、认定无合法与合理性，两上诉人亦未参与复核，《严纪田、严敬玉房屋平面图》、《泽沟村严纪田、严敬玉征迁安置方案》不具有真实性、合法性、关联性，不能达到被上诉人的证明目的。且城关镇政府未向法院提交过航拍图，无法证明涉案房屋在2012年8月航拍图上没有。三、在涉案协议签订前，政府已经利用航拍技术掌握涉案房屋的状况，仍然签订涉案协议，说明不存在重大误解、显失公平，且撤销协议的期限已过，该协议不符合撤销的法律规定，行政机关不能依据行政权单方予以撤销。四、两上诉人诉城关镇政府履行协议一案判决虽已生效，但该判决未对城关镇政府撤销该协议的合法性进行实质性审查，不能以此间接剥夺两上诉人的诉权。综上，一审法院认定事实不清、证据不足，适用法律错误，请二审法院依法支持上诉人的诉请。 被上诉人答辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确；作出撤销涉案协议的决定，已经在生效判决中对其合法性进行认定。综上，一审判决正确，上诉人的上诉理由不能成立，请二审依法维持。 上诉人严纪田、严敬玉向一审法院提交证据如下： 一、原告身份证复印件、被告统一社会信用代码证书，证明原、被告的基本情况，主体适格。二、安徽省人民政府关于S343霍陈路一级公路改建（城西湖大桥及接线）工程建设用地的批复、S343霍陈路改建（城西湖大桥及接线）工程县城规划区征收集体土地拆迁补偿安置方案，证明六安市发改委批复日期为2012年10月29日，拆迁方案下达日期为2013年7月23日。宣传动员日期为2013年7月，原告此时才知道拆迁，以2012年8月航摄图不符合规范性文件，没有事实和法律依据。三、严纪田、严敬玉与村委会、被告签订的《S343霍陈路改建（城西湖大桥及接线）工程县城规划区集体土地上房屋征收安置协议书》、搬迁证、房屋拆除录像视频，证明：1、原告房屋拆迁安置情况，对原告房屋的征收、拆迁已经达成协议，征收安置协议的签订是综合各种因素的结果，是双方的合意，不是单方的行政决定，被告无权单方撤销；2、原告房屋早已交付、全面的履行了协议，政府应履行该协议，给予原告补偿安置，应给付房屋并支付原告房屋征收（拆迁）结算款；3、涉案房屋已被被告等拆除；4、原告积极响应号召带头搬出被征收拆迁房屋，按照政策等应给与奖励。四、关于撤销城关镇泽沟村民委员会与严纪田、严敬玉签订的《S343霍陈路改建（城西湖大桥及接线）工程县城规划区集体土地上房屋征收安置协议书》的决定、会议记录，证明：1、被告违法撤销房屋征收安置协议的情况；2、本案房屋征收安置的主体是霍邱县人民政府，被告受县政府委托与原告签订协议，在未取得县政府授权的前提下被告无权撤销上述协议，其在履行安置协议的行政诉讼过程中撤销更是违法。现有证据无法证明原告违法抢建、隐瞒事实、提供虚假情况误导丈量人员，其认为的重大误解与事实、法律规范不符，且未被六安市中级人民法院认可，其认为的主体不适格问题已被法院判决所否定。涉案安置协议系双方综合各征收安置因素合意协商的结果，不是行政决定的结果，被告无权单方撤销，被告在作出撤销决定时又剥夺了原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利。政府公布的《S343霍陈路改建（城西湖大桥及接线）工程县城规划区征收集体土地的拆迁补偿安置方案》中未记载以哪一年的航摄图为分界线，被告以2012年8月航摄图为分界线，界定原告可回迁安置面积不符合拆迁补偿安置方案规范性文件，被告也无证据证明原告的房屋不符合2012年8月航摄图；3、会议记录决定以2012年9月航摄图为准违反法律规定、违反规范性文件。 被上诉人城关镇政府向一审法院提交以下证据： 一、被告组织机构代码证、法定代表人身份证明，证明：被告主体资格及其基本情况。二、严纪田、严敬玉房屋平面图，证明：霍邱县国土资源局、霍邱县城市管理行政执法局、县城乡建设规划局、县房地产局、县住建局及城关镇政府等六职能部门，对严纪田、严敬玉的《房屋征收安置协议》进行审查，参照2012年8月城区航摄图对严纪田、严敬玉房屋现场复核重新认定，六部门依法认定的建筑面积计算可列为补偿安置面积。三、《征迁安置方案》，证明：证实经相关部门根据实际情况，比照拆迁安置方案对原告进行安置和补偿，由S343霍陈路改建工程指挥部协议签订组会议研究确定了严纪田、严敬玉户《征迁安置方案》，否定了城关镇泽沟村委会与严纪田、严敬玉签订的《房屋征收安置协议》内容。四、（2018）皖1522行初7号、（2018）皖15行终75号判决书，证明：判决已确认《关于撤销霍邱县城关镇泽沟村与严纪田、严敬玉签订的〈S343霍陈路改建（城西湖大桥及接线）工程县城规划区集体土地上房屋征收安置协议〉的决定》。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对事实及证据的分析与认定符合法律规定，本院予以确认。 本院认为：在行政协议履行过程中，行政机关享有优益权。为了国家、公共利益的需要，行政机关可以单方决定变更或解除行政协议。本案中，两上诉人于2013年10月11日与泽沟村委会签订《房屋安置补偿协议书》，城关镇政府作为负责落实征地拆迁补偿安置工作的单位亦在该协议上盖章予以确认。但因该协议中对涉案房屋的面积、用途等事实不清。后经霍邱县国土资源局、霍邱县城市管理行政执法局、霍邱县城乡建设规划局、霍邱县房地产管理局、霍邱县住建局及霍邱县城关镇人民政府等六职能部门，对严纪田、严敬玉房屋现场复核重新认定。上述事实已由生效法律文书确认。另外，在征收时应如何认定未经登记的建筑以及是否进行补偿，需要政府在保护长期事实存在的房屋权利人的利益与避免违法建设者获益之间进行权衡，也属于行政自由裁量范围。上述六职能部门参照2012航拍图认定建筑面积，并不违反法律规定，人民法院应予尊重。故两上诉人称依据2012年8月航拍图无合法与合理性的上诉理由不能成立。城关镇政府作为涉案项目的征迁实施机关据重新认定的结果，作出《关于撤销霍邱县城关镇泽沟村与严纪田、严敬玉签订的〈S343霍陈路改建（城西湖大桥及接线）工程县城规划区集体土地上房屋征收安置协议〉的决定》，证据充分、程序合法，符合法律规定。综上，两上诉人的上诉理由本院不予支持。一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由严纪田、严敬玉承担。 本判决为终审判决。 审判长  张西湖 审判员  颜 凯 审判员  刘莹洁 二〇一九年十一月四日 法官助理崔世敏 书记员张祺 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。