安徽省阜阳市中级人民法院民 事 裁 定 书（2019）皖12民特34号申请人:安徽省阜阳市中南置业有限责任公司,住所地安徽省阜阳市颍州区中南现代城,统一社会信用代码91341200746765528P。法定代表人:胡德超,该公司总经理。委托代理人：邓辉，安徽淮都（颍东）律师事务所律师。被申请人:阜阳市自然资源和规划局,住所地安徽省阜阳市府前路100号，统一社会信用代码11341200705011762Q。法定代表人:杨增泓,该局局长。委托代理人：师博，该局法律顾问。委托代理人：宋天超，该局工作人员。申请人安徽省阜阳市中南置业有限责任公司（以下简称中南公司）与被申请人阜阳市自然资源和规划局申请确认仲裁协议效力一案，本院于2019年10月8日立案后进行了审查。现已审查终结。中南公司申请称：一、阜阳市自然资源和规划局请求的“补缴土地出让金”的纠纷,应是行政征收下所产生的行政争议,不是仲裁的范围,仲裁机构无权仲裁。1、阜阳市自然资源和规划局于2019年3月7日作出“阜自然资源和规划函[2019]39号《关于安徽省阜阳市巾南执业有限公司限期签订补充协议并缴纳土地出让金的通知》,主张中南公司补缴土地出让金。从“通知(不是协商)、限期、补缴(缴纳的另一种情况)、研究同意(市土委会研究)”等词语看,该通知具有强制性、处分性、单方性、外部性的具体行政行为特征,且从通知主体和被通知主体看,也不是平等地位的两个主体。2、中南公司、阜阳市自然资源和规划局虽签订了《国有土地使用权出让合同》,即使是民商事合同,但阜阳市自然资源和规划局所主张补缴土地出让金的内容在合同中并没有约定,如果从合同没有约定而要求履行新的义务,就应是民事合同的变更行为,如果是民事合同的变更,就应是平等协商的方式,而不是“限期、通知、缴纳”履行的方式。3、《国有土地使用权出让合同》是在协商的方式上签订的,具体涉及的是平等主体间的交付问题,但“阜自然资源和规划函[2019]39号《关于安徽省阜阳市中南执业有限公司限期签订补充协议并缴纳土地出让金的通知》补缴土地出让金的内容不是平等主体间的交付问题,而是被动的“缴纳”问题。4、“阜自然资源和规划函[2019]39号《关于安徽省阜阳市中南执业有限公司限期签订补充协议并缴纳土地出让金的通知》让中南公司履行的通知内容也与《国有土地使用权出让合同》中的民事权利、义务没有民商事法律上的关联关系。二、《国有土地使用权出让合同》第三十九条仲裁条款的效力应为无效。2003年3月12日,双方签订《国有土地使用权出让合同》,该合同第三十九条约定:因本合同发生争议,有争议双方协商解决,协商不成的,提交阜阳市经济合同仲裁委员会仲裁,客观上就没有该阜阳市经济合同仲裁委员会这一机构,也没有名称相近的,而阜阳市现有多家仲裁机构,除阜阳仲裁委员会外还有阜阳仲裁委员会金融仲裁院、阜阳市劳动仲裁委员会等仲裁机构。《中华人民共和国仲裁法》第18条规定了:仲裁协议对仲裁事项或者仲裁委员会没有约定或者约定不明确的,当事人可以补充协议;达不成补充协议的,仲裁协议无效。上述的仲裁条款中约定的仲裁机构不存在,更无法确定、推定,故依据仲裁法的上述规定,该约定的仲裁条款,应为无效。故中南公司依据《中华人民共和国仲裁法》第三条、第十七条、第二十条、第五十八条,《最高人民法院关于适用阜阳市自然资源和规划局辩称：一、《国有土地使用权出让合同》的仲裁条款能够确定具体的仲裁机构，仲裁条款合法有效。《最高人民法院关于适用《中华人民共和国仲裁法》若干问题的解释》第三条规定：“仲裁协议约定的仲裁机构名称不准确，但能够确定具体的仲裁机构的，应当认定选定了仲裁机构”。《出让合同》约定的阜阳市经济合同仲裁委员会虽然客观上并不存在，但是，在整个阜阳市境内处理民商事合同纠纷的仲裁机构仅有阜阳仲裁委员会一家，应当认定《出让合同》的仲裁条款选定了仲裁机构。至于中南公司称阜阳市现有多家仲裁机构，除阜阳仲裁委员会外还有阜阳仲裁委员会金融仲裁院、阜阳市劳动仲裁委员会等仲裁机构的说法，该局认为是中南公司的混淆视听之举。阜阳仲裁委员会金融仲裁院仅仅是阜阳仲裁委员会的一个下设机构，并不属于单独的仲裁机构，无权以自己的名义单独接受民商事仲裁的申请。而阜阳市劳动仲裁委员会虽然带有仲裁委员会的字眼，但其是阜阳市人力资源和社会保障局的一个下设单位，其职能仅仅是处理劳动合同中的人事争议问题，并不具备处理民商事合同纠纷的职能。故，在阜阳市处理民商事合同纠纷的仲裁机构仅有阜阳仲裁委员会一处，《出让合同》的约定虽不明确，但根据法律规定，应当认定选定了仲裁机构，仲裁条款有效。二、该局要求中南公司“补缴土地出让金”系该公司在履行《出让合同》过程中，违反该合同相关约定，应承担的违约责任，属于履行合同过程中产生的纠纷，其性质属于民商事纠纷，依法可以通过仲裁的形式进行解决。首先，行政合同的主要特征是行政主体对于行政合同的履行享有行政优益权，即对合同履行的监督权、指挥权、单方变更权和解除权。也就是说，该《通知》的内容体现的是行政合同性质还是民商事合同性质，要看该内容能否体现该局享有行政优益权。就该《通知》的内容而言，虽然该局的用词可能过于行政化，但这是该局作为行政机关的用语习惯问题，且这些词语无论是在民商事合同还是行政合同中均可以使用，但从词语本身来讲并不能体现出该局和中南公司的主体地位不平等性。同时，从法律意义上来看，该《通知》发的内容并不对中南公司产生任何强制性的法律效力，也不是该局向中南公司主张权利的依据，更体现不出该局单方面行使行政优益权利的痕迹。故，该《通知》就是单纯的民商事合同中守约方对违约方主张违约责任发出的一封告知信，其内容体现的是纯粹的民商事合同性质，当然可以通过仲裁形式进行解决。其次，《出让合同》虽未约定补缴土地出让金的内容，但这并不意味着该局要求补缴土地出让金与《出让合同》中的民事权利、义务没有民商事法律关系上的关联关系。相反，该局要求申请人补缴土地出让金正是对中南公司在履行《出让合同》的过程中，违反合同约定进行超规划建设的违约行为主张违约责任的体现。该《出让合同》中对该局和中南公司的双方民事权利、义务进行了明确的规定，中南公司向该局支付土地出让金也是根据中南公司的建设容积率为标准进行计算的，现在中南公司违反合同约定进行超规划建设，实际建设容积率远远超出《出让合同》约定的建设容积率，该局要求中南公司按照实际建设容积率计算土地出让金并补缴差额是再正常不过的事情，也是每一个民商事合同中守约方依法享有的合法权利。故，该局要求中南公司“补缴土地出让金”系该《出让合同》履行过程中产生的中南公司违法合同约定，该局主张违约责任而产生的纠纷，是该《出让合同》中的民事权利、义务的延续，应当受到《出让合同》中仲裁条款的约束。三、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权纠纷案件适用法律问题的解释》以及《民事案件案由规定》中均将国有土地使用权出让合同定性为民事合同性质。该局提供仲裁途径解决纠纷，维护权利，是双方的约定。综上所述，《出让合同》约定了具体的仲裁机构，仲裁条款合法有效，该局与中南公司的纠纷亦属于民商事合同纠纷，是仲裁的范围，仲裁机构有权仲裁，阜阳仲裁委员会依据仲裁协议管辖本案完全符合法律规定，中南公司的请求没有任何事实和法律的依据。请求依法驳回申请人的请求。中南公司为支持自己的主张提供证据如下：证据一、中南公司的营业执照、法定代表人证明及其身份证（复印件），证明目的：证明该公司为法人企业等自然状况。证据二、阜阳市自然资源和规划局的仲裁申请书、证据目录及其提供的《国有土地使用权出让合同》、《关于安徽省阜阳市中南置业有限责任公司限期签订补充协议并缴纳土地出让金的通知》，证据来源：阜阳市自然资源和规划局申请仲裁时提供给该公司的。证明：1、《国有土地使用权出让合同》未约定土地容积率调整后土地出让金如何缴纳及缴纳多少。现阜阳市自然资源和规划局通过仲裁的方式要求（限期）中南公司缴纳的22559.72万元的土地出让金，不是该合同约定的内容。2、阜阳市自然资源和规划局限期要求中南公司缴纳的22559.72万元的土地出让金，是具体的行政行为，该土地出让金应不应交、交多少的标准是行政法律调整、解决的内容，平等的民事合同主体，不能、不应约定：应由行政法律解决的问题由民事法律调整、解决争议，该应由行政法律解决的争议，约定民事法律包括仲裁解决的内容无效。阜阳市自然资源和规划局对上述证据发表质证意见如下：对证据一无异议。对证据二的真实性无异议，但对中南公司的证明目的有异议。理由是：一、中南公司超出让合同约定的建设标准进行建设，按照土地管理法及相关法律规定，应当补缴土地出让金，在双方签订土地出让合同时，约定的建设标准和强度是固定的，对于超容积率建设，需要补缴土地出让金，及如何补缴是有明确的法律规定的。就是没有在出让合同中约定，为此阜阳市自然资源局才提出仲裁，要求补缴，至于补缴多少，是否支持阜阳市自然资源局的仲裁请求，将由仲裁庭裁决。二、要求中南公司补缴土地出让金，并不是行政决定，也不是具体行政行为，如果是中南公司认为的具体行政行为，那么就具有行政行为的确定力，执行力和拘束力。中南公司拒不执行，其可以采取行政制裁手段，正因为补缴通知不是行政行为，而是出让合同履行过程中阜阳市自然资源局作为合同一方通知对方履行合同义务，在中南公司拒不缴纳的情况下，阜阳市自然资源局才提出仲裁，在裁决生效后，申请人民法院强制执行。综合双方的举证、质证意见，证据一系书证，其间内容能支持中南公司系法人的主张，对方质证没有异议，故对该证据予以认定，证据二也属书证，对方对该组证据的真实性没有异议，故对该证据的真实性予以认定，至于能否达到中南公司的证明目的以及阜阳市自然资源和规划局的质证理由能否成立，将结合查明的其他情况，再做相应的分析认定。本院经审理查明：2003年3月12日，原阜阳市国土资源局作为出让方与中南公司作为受让方签订《国有土地使用权出让合同》，约定将宗地编号（2003）-09土地使用权出让给中南公司，合同对“出让土地的交付于出让金的缴纳”、“土地开发建设与利用”、“土地使用权转让、出租、抵押”、“期限届满”、“不可抗力”、“通知和说明”、“适用法律及争议解决”、“附则”作了相应的约定。其中“适用法律及争议解决”第三十九条的内容为“因履行本合同发生争议，有争议双方协商解决，协商不成，按本条第（一）款规定的方式解决：（一）提交阜阳市经济合同仲裁委员会仲裁；”。本院认为：一、双方在2003年签订的《国有土地使用权出让合同》约定仲裁协议是否有效；仲裁协议依法独立存在，对仲裁协议效力的确认应主要围绕是否存在法定无效的情形进行考察。因阜阳市处理民商事合同纠纷的仲裁委员会仅有阜阳仲裁委员会，故虽然阜阳市确实没有相应的经济合同仲裁委员会，但因应该能够确定该仲裁机构应为阜阳仲裁委员会，同时考虑双方均系法人单位，在上述合同中明确选择仲裁解决争议应均系真实意思表示，而现有证据不能反映上述仲裁协议存在无效的情形，故上述土地使用权出让合同的仲裁协议依法应为有效。中南公司认为上述仲裁协议无效，证据不足，理由不能成立，不应予以支持。二、中南公司的第二项申请事项是否应予支持；阜阳市自然资源和规划局向阜阳仲裁委员会申请称因中南公司对上述出让土地使用过程中出现违反上述土地使用权合同约定的土地容积率，要求中南公司补足土地出让金无果，才申请仲裁解决。因本案阜阳仲裁委员会对阜阳市自然资源和规划局的上述申请才刚受理，对补缴本案土地出让金是否受上述土地出让合同约束及双方对此是否有相应的约定等具体问题尚未进行实体审理，故在这种情况下，中南公司在向本院申请司法审查上述仲裁协议效力的同时，一并申请本院审查处理“确认约定本案土地出让金缴纳纠纷仲裁解决的内容为无效协议内容及仲裁管辖无效”的问题，缺少相应的法律依据，此项申请事由，本院不予支持。中南公司应依法另行解决。综上，依照《中华人民共和国仲裁法》第十六条、第二十条的规定，裁定如下：驳回安徽省阜阳市中南置业有限责任公司的申请。申请费400元，由安徽省阜阳市中南置业有限责任公司负担。审判长 田 浩审判员 姚 莉审判员 叶志强二〇一九年十一月十日法官助理王震书记员李光磊附本案所适用的法律条文：《中华人民共和国仲裁法》第十六条仲裁协议包括合同中订立的仲裁条款和以其他书面方式在纠纷发生前或者纠纷发生后达成的请求仲裁的协议。仲裁协议应当具有下列内容：(一)请求仲裁的意思表示；(二)仲裁事项；(三)选定的仲裁委员会。第十七条有下列情形之一的，仲裁协议无效：(一)约定的仲裁事项超出法律规定的仲裁范围的；(二)无民事行为能力人或者限制民事行为能力人订立的仲裁协议；(三)一方采取胁迫手段，迫使对方订立仲裁协议的。第十八条仲裁协议对仲裁事项或者仲裁委员会没有约定或者约定不明确的，当事人可以补充协议；达不成补充协议的，仲裁协议无效。第十九条仲裁协议独立存在，合同的变更、解除、终止或者无效，不影响仲裁协议的效力。仲裁庭有权确认合同的效力。第二十条当事人对仲裁协议的效力有异议的，可以请求仲裁委员会作出决定或者请求人民法院作出裁定。一方请求仲裁委员会作出决定，另一方请求人民法院作出裁定的，由人民法院裁定。当事人对仲裁协议的效力有异议，应当在仲裁庭首次开庭前提出。