广东省东莞市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤19行终363号上诉人（原审原告）：杜德辉，男，1957年6月11日出生，汉族，住广东省东莞市，上诉人（原审原告）：杜树强，男，1983年4月3日出生，汉族，住广东省东莞市，上诉人（原审原告）：梁玉玄，女，1979年7月9日出生，汉族，住广东省东莞市，上诉人（原审原告）：杜仲滔，男，1957年1月22日出生，汉族，住广东省东莞市，上诉人（原审原告）：杜泽文，男，1955年10月15日出生，汉族，住广东省东莞市，上诉人（原审原告）：杜松年，男，1952年3月9日出生，汉族，住广东省东莞市，上诉人（原审原告）：杜妹，男，1956年11月15日出生，汉族，住广东省东莞市，上诉人（原审原告）：杜淦祥，男，1970年3月8日出生，汉族，住广东省东莞市，上诉人（原审原告）：杜炳坤，男，1944年8月28日出生，汉族，住广东省东莞市，上诉人（原审原告）：梁凤娇，女，1966年1月4日出生，汉族，住广东省东莞市，上诉人（原审原告）：杜勤有，男，1959年6月10日出生，汉族，住广东省东莞市，上诉人（原审原告）：杜学文，男，1964年2月20日出生，汉族，住广东省东莞市，上诉人（原审原告）：杜树洪，男，1942年6月5日出生，汉族，住广东省东莞市，上诉人（原审原告）：杜容枝，男，1958年3月3日出生，汉族，住广东省东莞市，上诉人（原审原告）：杜锡洪，男，1950年1月22日出生，汉族，住广东省东莞市，上诉人（原审原告）：杜连弟，女，1961年3月16日出生，汉族，住广东省东莞市，上诉人（原审原告）：袁柱成，男，1957年11月19日出生，汉族，住广东省东莞市，上诉人（原审原告）：杜庆同，男，1955年8月5日出生，汉族，住广东省东莞市，上诉人（原审原告）：徐尚维，女，1949年6月5日出生，汉族，住广东省东莞市，上诉人（原审原告）：杜成喜，男，1953年7月22日出生，汉族，住广东省东莞市，上诉人（原审原告）：杜展洪，男，1947年11月11日出生，汉族，住广东省东莞市，上诉人（原审原告）：杜锦培，男，1963年12月18日出生，汉族，住广东省东莞市，上诉人（原审原告）：李小会，女，1976年1月9日出生，汉族，住广东省东莞市，上诉人（原审原告）：杜柱尧，男，1960年9月16日出生，汉族，住广东省东莞市，上诉人（原审原告）：杜黄祥，男，1952年7月19日出生，汉族，住广东省东莞市，以上25名上诉人的诉讼代表人：杜德辉、杜树强、李小会、梁玉玄。被上诉人（原审被告）：东莞市自然资源局，住所地：东莞市东城区东城大道268号，统一社会信用代码：11441900MB2C90020A。法定代表人：赖健伟，该局局长。委托代理人：罗苏华，广东方中天律师事务所律师。委托代理人：潘杰灵，该局法规科工作人员。原审第三人：东莞市望牛墩镇杜屋村村民委员会，住所地：广东省东莞市望牛墩镇杜屋村村民委员会，统一社会信用代码：544419907718870763。法定代表人：杜志杨，该村委会主任。委托代理人：许建军，广东智捷律师事务所律师。上诉人杜德辉、杜树强、梁玉玄、杜仲滔、杜泽文、杜松年、杜妹、杜淦祥、杜炳坤、梁凤娇、杜勤有、杜学文、杜树洪、杜容枝、杜锡洪、杜连弟、袁柱成、杜庆同、徐尚维、杜成喜、杜展洪、杜锦培、李小会、杜柱尧、杜黄祥（以下简称“杜德辉等二十五人”）因与被上诉人东莞市自然资源局、原审第三人东莞市望牛墩镇杜屋村村民委员会（以下简称“杜屋村委会”）其他纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2018）粤1971行初1013号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。2018年12月14日，杜德辉等二十五人向原审法院提起诉讼，请求判决：1.东莞市自然资源局责成杜屋村委会重新召开村民大会，依照东国土资听告字[2011]25号和东国土资听告字[2012]46号《听证告知书》的规定举行听证会；2.东莞市自然资源局承担本案诉讼费用。原审法院经审理查明：2011年6月24日和2012年5月7日，原东莞市国土资源局与原东莞市社会保障局向杜屋村委员会作出东国土资听告字[2011]25号《听证告知书》和东国土资听告字[2012]46号《听证告知书》，分别告知杜屋村委会有权就拟对其征收的两个批次的土地的征地补偿标准、安置方案和被征地农民养老保险办法要求举行听证。2011年6月27日和2012年5月12日，杜屋村委会分别向原东莞市国土资源局和原东莞市社会保障局提交了《放弃听证证明》，主要内容为：经过村民代表大会讨论同意征地补偿标准、安置方案和被征地农民养老保险办法等，决定放弃听证。杜德辉等二十五人系杜屋村村民，对此不服，向原审法院提起行政诉讼。另查明，原东莞市国土资源局因机构改革，于2019年1月11日重新组建了东莞市自然资源局。原审法院认为：杜德辉等二十五人提起的本案诉讼不属于行政案件的受案范围，理由如下：杜德辉等二十五人诉请针对的听证属于实施土地征收行政行为过程中的一个程序性事项，不具有成熟性、完整性和终结性，属于过程性行为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”的规定，杜德辉等二十五人提起的本案诉讼不属于行政案件的受案范围，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”规定的起诉条件，依法应予驳回。原审法院根据《最高人民法院关于适用的解释》六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回杜德辉等二十五人的起诉。本案一审不收取诉讼费用。一审宣判后，杜德辉等二十五人不服，向本院提起上诉，请求:一、撤销原审裁定并将本案发回重审理；二、本案诉讼费由东莞市自然资源局、杜屋村委会承担。事实与理由：根据广东省高级人民法院（2018）粤民申103820号民事裁定，杜屋村委会作出的《放弃听证证明》与杜德辉等二十五人发生的纠纷不属于平等主间之间的民事纠纷，属于东莞市自然资源局征收土地行政行为过程中所发生的纠纷。杜德辉等二十五人承包的耕地被征收，杜屋村委会未经杜德辉等二十五人及被征地村民授权、未经村民大会或村民代表大会集体讨论决定，作出放弃听证决定或不听证决定，侵害了杜德辉等二十五人对征地补偿标准和安置方案具有法定的异议权、听证权等法定权利，严重侵犯了杜德辉等二十五人作为集体经济组织成员的合法权益。杜屋村委会作出《放弃听证证明》的行政行为违法，依法应当予以撤销。原审法院认定杜德辉等二十五人提起的诉讼不属行政案件受理范围，属于事实认定错误及法律适用错误，请二审法院予以纠正，维护杜德辉等二十五人的合法权益。被上诉人东莞市自然资源局辩称：一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。听证属于土地征收中的程序性事项，不直接对外产生法律效力，不属于行政诉讼受案范围。对征地补偿安置方案进行听证，属于广东省人民政府在征地审批程序审查的内容。广东省人民政府作出的征收土地决定不属于人民法院受案范围,故杜德辉等二十五人要求对属于征地审批的行为进行审查，不属于行政诉讼受案范围。案涉土地被征收前属于杜屋村委会所有，其有权代表集体决定是否对拟定的土地征收补偿标准和安置方案申请听证，东莞市自然资源局无权干涉。杜德辉等二十五人认为杜屋村委会作出的《放弃听证证明》侵害其合法权益，可以请求法院撤销，而非提起本案诉讼。杜德辉等二十五人未提供证据证明其符合法定条件，未提供与案涉地块存在关联性的证明材料，与案涉土地征收听证不具有利害关系，不具有提起本案诉讼的主体资格。在征地报批前，东莞市自然资源局向杜屋村委会发出《听证告知书》，按规定履行了征地报批前告知、确认和听证程序。杜屋村委会出具《放弃听证证明》，确认经村民代表大会讨论同意东莞市自然资源局拟定的征地补偿安置方案，并放弃听证。故东莞市自然资源局对涉案征地补偿安置方案听证的行为符合法律规定。对征地补偿安置方案进行听证属于广东省人民政府在征地审批程序审查的内容，在相关征地批复被撤销前，其合法性应予以确认。原审第三人杜屋村委会述称：案涉土地被征收前属于杜屋村委会所有，村委会有权代表集体行使所有权。杜屋村委会作出的放弃听证权决定，是村民代表大会集体讨论的结果，是全体村民的真实意思表示，符合实体法和程序法的规定。即便集体经济组织、村委会或者其负责人作出的决定侵害了杜德辉等二十五人的权益，也只是民事纠纷。东莞市自然资源局对涉案征地补偿安置方案进行听证的行为事实清楚、依据充分、程序合法。本案不属于行政案件审理范围，杜德辉等二十五人也无权提起本案。全村仅杜德辉在与杜屋村委会订立《杜屋村委会土地调整协议》后，既耕种了部分土地，又诉请该协议无效。听证属于土地征收过程的程序性事项，不直接对外产生法律效力，不属于行政诉讼受案范围。杜德辉等二十五人就案涉土地征用已提起若干行政诉讼和民事诉讼，均败诉，属滥用诉权。除杜德辉外，本案中的其他原告，均同意案涉土地征收补偿安置方案以及被征地农民养老保险方案，并且签名领取了土地补偿安置款、办理了被征地农民养老保险。一审裁定认定事实清楚，适用法律法规正确，请二审法院驳回杜德辉等二十五人的全部诉讼请求。经审查案件证据，本院对原审查明的事实予以确认。本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”杜德辉等二十五人请求东莞市自然资源局责成杜屋村委会重新召开村民大会，举行听证会，实质是对土地征收过程中征地补偿安置方案涉及的听证程序不服，但该程序实际系地方人民政府组织实施征收土地过程中的一个环节，是地方人民政府在作出土地征收行为前征求利害关系人意见和建议，为最终作出土地征收行为提供依据的环节，是过程性而非成熟的行政行为，对杜德辉等二十五人的合法权益并不产生直接的实际影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”的规定，杜德辉等二十五人提起的本案诉讼不属于行政案件的受案范围，原审法院驳回杜德辉等二十五人的起诉，并无不当。杜德辉等二十五人的上诉理由不成立，对其上诉请求，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案依照《诉讼费用交纳办法》第八条第（三）项的规定不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  韦艳芹审判员  张志强审判员  陈彩玲二〇一九年十一月十一日书记员  王凤梅