江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣行终451号上诉人（原审原告）江国华，男，1947年12月2日出生，汉族，江西省鄱阳县人，住江西省鄱阳县。委托代理人吴中华、任宇鹏，江西华昌律师事务所律师。被上诉人（原审被告）鄱阳县人民政府，住所地江西省鄱阳县鄱阳镇鄱阳湖大厦。法定代表人胡斌，县长。上诉人江国华因其诉鄱阳县人民政府不履行行政允诺一案，不服上饶市中级人民法院（2018）赣11行初106号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审认定，2013年，因饶州北大道建设暨旧城棚户区改造工程，鄱阳县人民政府成立临时机构“鄱阳县饶州北大道建设暨旧城棚户区改造指挥部”，后因审批原因，该临时机构正式名称为“鄱阳县饶州北中心城区棚户区改造暨饶州北大道建设工程指挥部”（以下简称指挥部）。因鄱阳县饶州北中心城区棚户区改造工程需要，鄱阳县人民政府于2014年8月11日发布《鄱阳县人民政府房屋征收公告》，决定对鄱阳县饶州北中心城区棚户区改造建设工程项目范围内的房屋进行征收，江国华所有的位于鄱阳县鄱阳镇鲜花桥38号房屋在此次征收范围之内。江国华系鄱阳县城西门路95号房屋共有权人，该房屋因2003年饶州大道拆迁改造工程，导致房屋部分被拆，剩余部分建筑。在2014年8月11日《鄱阳县人民政府房屋征收公告》决定的本次征收中，江国华提出对西门路95号房屋剩余部分进行重建。2014年8月7日，指挥部召开工作会议，对该要求进行了讨论，并形成《工作会议纪要》（第1期），于2014年8月11日印发。该《工作会议纪要》第5条内容为：“拆迁户江国华在原饶州南大道拆迁时带头拆房，但有48㎡左右危房需改造，目前，拆迁办已签字证明属实，并且鄱阳镇政府、私房执法大队均到现场勘查，签字盖章证明属实。关于是否同意江国华危房改造一事，会议明确：只要江国华带头拆迁，可以简化程序批准其请求。”2014年8月26日、8月28日，指挥部相关领导在[2014]第015号《收文处理单》上相继签署意见：“请指挥长阅示，并按会议纪要办理。”“经请示领导并经会议研究，同意办理改建，请综合组按重建申请表程序办理。”2014年8月，江国华与本次征收的征收部门鄱阳县房屋征收补偿办公室就鲜花桥38号房屋签订《房屋征收补偿协议》，约定补偿方式为货币补偿，补偿总金额为1,053,954元，江国华在领取补偿款后将该房屋交付鄱阳县人民政府拆除。后江国华申请改建西门路95号房屋剩余部分，未获批准，在多次信访、行政复议、行政诉讼后提起本案诉讼。原审认为，本案争议焦点是指挥部形成的《工作会议纪要》中确定的本案所涉内容是否属于行政允诺、鄱阳县人民政府是否为作出本案所涉行政允诺的主体、案涉行政允诺是否合法以及原告诉讼请求是否可以支持。行政允诺是指行政主体为了实现一定的行政管理目的，依其行政职权和相应的法律法规、政策所作出的待条件成就时履行相关义务的信守性承诺。当特定的相对人接受允诺并实施相应行为时，行政允诺即具备了法律关系的要素，允诺的内容也就具有了强制性。同时，行政允诺的事项必须符合允诺者的职权范围，行政允诺的内容不能违反法律法规和政策规定，不能做出无原则、无界限甚至损害他人、公共利益的允诺。会议纪要是行政机关常用的公文格式，适用于记载、传达会议情况和议定事项，会议纪要已经议定的事项，具有法定效力。就本案而言，为推进征收工作顺利进行，指挥部就征收工作中遇到的问题和困难进行专题研究，并以《工作会议纪要》的形式进行明确。其中第5条所确定的内容有具体的承诺对象（即江国华），在江国华符合“带头拆迁”的情况下，该条内容对承诺人产生约束力，江国华有权要求承诺主体履行承诺内容，故《工作会议纪要》第5条属于行政允诺。同时，指挥部系鄱阳县人民政府成立的临时机构，不能独立承担法律责任，其在被授权范围内作出相应行为应当视为鄱阳县人民政府作出，法律后果应当由鄱阳县人民政府承担，本案所涉行政允诺应当视为鄱阳县人民政府作出。根据《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，城市房屋建设前应当经由县级以上人民政府建设行政主管部门、市县人民政府城乡规划部门批准许可，就本案而言，鄱阳县建设局、规划局主要负责人均系指挥部成员，且《工作会议纪要》经相关领导签署意见认可，因此鄱阳县人民政府作出“可以简化程序批准其请求”的承诺具有相应的职权，不违反法律规定和政策规定，亦不损害他人利益，该承诺合法有效。至于江国华的诉讼请求是否应该支持，诚实守信是依法行政的基本要求，鄱阳县人民政府应当秉承诚实信用的原则，确保其作出的行政允诺贯彻落实。但江国华明确诉请要求鄱阳县人民政府“批准其在新的规划地点进行重建”，而鄱阳县人民政府作出“可以简化程序批准其请求”的承诺指向的是江国华在鄱阳县鄱阳镇西门路95号房屋剩余部分的危房改造一事，即江国华的诉讼请求并无相应的行政允诺存在，其要求鄱阳县人民政府履行法定职责理由不成立，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回江国华的诉讼请求。江国华不服一审判决，提起上诉，请求撤销一审行政判决，对本案重新审理并判决。事实和理由为：被上诉人在一审中的答辩意见均不能成立。被上诉人从行政复议到行政诉讼，始终未见被上诉人行政机关的正职或副职出庭应诉。一审判决驳回上诉人诉讼请求的依据是上诉人请求被上诉人批准其在新的规划地点进行重建，与被上诉人承诺指向的西门路95号地点相违背，一审此判决忽视了上诉人此举实属迫不得已的事实，是被上诉人称西门路95号不能建房，上诉人只能舍弃西门路95号黄金地段转求其次。被上诉人鄱阳县人民政府提交书面答辩意见称：一审判决驳回上诉人的诉讼请求是对法律正确适用的结果，二审法院应予以支持。一审法院将被上诉人认定为适格的被告和将指挥部的会议记录确定为行政允诺是对事实认定的错误。上诉人位于西门路95号房屋属老城区重点改造范围内，不能重建，如重建与县城市总体规划及严格控制老城违规乱建私房工作相抵触。双方当事人在一审期间向一审法院提交了指挥部《工作会议纪要》、《县委张书记接访会议纪要》、征收补偿安置协议、征收公告等证据材料。一审法院将上述证据材料连同一审庭审笔录一起随案卷移送本院，经本院审查核实，对其证据效力予以确认。本院查明的事实与原审认定的事实一致。另查明，盖有鄱阳县信访工作联席会议办公室印章的《县委张书记接访会议纪要》记载：“2016年3月10日上午，县委张书记在县信访局二楼会议室接待了上访群众……现将接访协调会议纪要如下：一、关于江国华要求解决西门路老房改建问题。协调意见：如果江国华位于西门路的老房产权明晰，考虑到其原位于饶州北大道拆迁没有选择土地安置，且拆迁指挥部对其诉求有纪要，现结合拆迁公安局建永福寺广场，对江国华位于西门路的房屋（永福寺广场红线内）拆迁采取土地置换等办法补偿……”。本院认为，行政允诺是指行政主体为达到某种目的，向特定或不特定的相对人作出的，承诺在相对人某种情况出现或完成了某一特定行为后由自己（或自己所属的职能部门）完成某种行为或给予某种利益的单方意思表示。会议纪要是行政机关常用的公文格式。《党政机关公文处理工作条例》第八条第十五项规定，纪要适用于记载会议主要情况和议定事项。可见，会议纪要已经议定的事项，具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力，无论是行政机关还是相对人均应遵照执行。对本案而言，2014年指挥部《工作会议纪要》第五条议定的“只要江国华带头拆迁，可以简化程序批准其请求”，是指挥部针对江国华提出的西门路95号危房改造一事作出的行政允诺。因指挥部系鄱阳县人民政府成立的临时机构，其法律后果应当由鄱阳县人民政府承担。因此，2014年指挥部《工作会议纪要》第五条应视为鄱阳县人民政府针对江国华西门路95号危房改建一事作出的行政允诺。诚实守信是法治政府的基本要求，不违反法律的禁止性规定的行政允诺本应履行。但上诉人的上诉状及被上诉人的答辩状中均认同，2014年指挥部《工作会议纪要》之后，西门路95号房屋属老城区重点改造范围内，不能重建。上诉人也因此提出要求在永福寺塔休闲停车广场规划好的地点并按照规划设计建房。为此，2016年《县委张书记接访会议纪要》针对江国华位于西门路房屋的处理，调整为西门路房屋拆迁采取土地置换等办法补偿。本案中，上诉人江国华向一审法院提交的起诉状中明确的诉讼请求为判令被上诉人履行2014年会议纪要精神，批准其在新的规划地点进行重建。该诉讼请求与2014年指挥部《工作会议纪要》所允诺的事项并不相符。虽然上诉人主张其现在只能要求在新的规划地点重建，但其并未在新的规划地点取得土地使用权，且其该诉讼请求与2014年指挥部《工作会议纪要》以及2016年《县委张书记接访会议纪要》所允诺的事项均不相同，其要求判令被上诉人批准其在新的规划地点重建的诉讼请求缺乏事实依据。原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。此外，人民法院监督政府及相关工作部门兑现向行政相对人依法作出的政策承诺，不支持地方以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约。鄱阳县人民政府对于已经作出并可以实现的行政允诺，应主动积极履行，江国华可与鄱阳县人民政府再行沟通，另行通过其他法律途径维护自己的合法权益。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人江国华承担。本判决为终审判决。审判长  林贤瑛审判员  章 华审判员  彭彩玲二〇一九年十一月四日书记员  张建平附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……