文书内容重庆市第四中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）渝04行终149号上诉人（原审原告）黄素英，女，汉族，1943年4月16日生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。委托代理人杨芹卉，女，苗族，1967年6月2日生，住重庆市秀山土家族苗族自治县，系黄素英儿媳。委托代理人吴波，男，苗族，1971年5月5日生，住重庆市秀山土家族苗族自治县，系黄素英之子。被上诉人（原审被告）秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局。住所地：重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道渝秀大道15号。统一社会信用代码：11500241MB1915376D。法定代表人曾静，该局局长。委托代理人薛永元，该局不动产登记局局长。委托代理人刘定刚，重庆春雨律师事务所律师。原审第三人龚仕杰，女，汉族，1943年10月1日生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。上诉人黄素英因与被上诉人秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局（以下简称秀山县规资局）及原审第三人龚仕杰房屋行政登记一案，不服秀山土家族苗族自治县人民法院（以下简称秀山县法院）于2019年8月30日作出的（2019）渝0241行初46号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明，2001年3月31日，秀山土家族苗族自治县人民政府（以下简称秀山县政府）作出秀府发函〔2001〕18号《秀山土家族苗族自治县人民政府办公室关于明确林成山私有房屋、杨淑芳“使用房屋”产权的通知》（以下简称18号《房屋产权通知》），该通知载明：根据龚仕杰要求解决其外祖父林成山和舅母杨淑芳“使用房屋”的申请，经调查核实，龚仕杰之外公林成山解放前在东风路购置木房两间，土改时林成山被评为职员成分，全家在自有房屋内居住至1959年，之后因各种原因该房被纳入了财政作公房管理，先后财政安排杨玉珍、易孔珍、陈明芬等人居住过，现为张定华、吴洪珍（征、祯）租用。林成山之儿媳杨淑芳土改时被评为地主成分，政府留给自住“使用房屋”1间，位于现在东风路10号，总建筑面积为29.67平方米，杨淑芳在该房屋内居住至1960年病逝，杨淑芳去世后该房由其女儿林素云管理使用。1962年林素云下放农村后该房屋被村上安排他人居住至今属实。根据国务院《城市私有房屋管理条例》第一章第三条“国家依法保护公民城市私有房屋的所有权，任何单位或个人都不得侵占、毁坏城市私有房屋”之规定和秀山县政府秀府发（2000）45号文件第三条第十二款之规定和原四川省人民政府办公厅川办发（1985）18号文件第二条第一款“根据土改时的有关政策规定，对未在乡村分配土地房屋的地主，在没收其城镇房屋时，应留给其家庭在城镇必需用之房屋。因此，留给他们在城镇的自住‘使用房屋’，过去未明确产权的，现应明确其所有，应发给产权证”之规定，经县政府研究，决定将东风路10号梅朝洲所住的29.67平方米和20、22号张定华、吴洪珍所住的2间共计61.34平方米，总计建筑面积90.99平方米，土地使用面积109.396平方米房屋退还给龚仕杰所有，并明确其产权。所涉房产继承问题，由申请人自行协商或向人民法院申请解决。据此，2014年11月12日，龚仕杰向秀山县规资局申请重庆市土地房屋权属登记，请求将位于秀山县中和街道东风路20号的房屋办理产权证。2014年11月26日，秀山县规资局依龚仕杰提交的申请及18号《房屋产权通知》，经内部审批程序后对龚仕杰颁发了317房地证2014字第xxxx号《房地产权证》，该证中的权利人为龚仕杰。2019年7月10日，龚仕杰向秀山县法院起诉黄素英之子吴波、儿媳妇杨芹卉要求返还原物。黄素英于2019年8月1日向秀山县法院提起行政诉讼，要求撤销秀山县规资局颁发给龚仕杰的317房地证2014字第xxxx号《房地产权证》。另查明，吴洪珍与黄素英系夫妻关系（吴洪珍已去世），1985年，政府安排吴洪珍住进秀山县中和镇（现中和街道）东风路X号房屋（涉案房屋），吴洪珍每年向财政缴纳9元费用。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》[法发（1992）38号]第三条规定，“凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷，因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管的工作范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉，可告知其找有关部门申请解决。”该通知明确了凡属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷，因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管的工作范围，即不属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，涉案房地产系龚仕杰之外公林成山解放前在东风路购置的木房两间，1959年之后因历史原因该房被纳入了财政作公房管理，财政先后安排杨玉珍、易孔珍、陈明芬等人居住过，之后为吴洪珍（黄素英的丈夫）等人居住使用，吴洪珍每年向财政缴纳9元费用。2001年3月31日，秀山县政府作出18号《房屋产权通知》，该通知中明确：“经县政府研究，决定将东风路10号梅朝洲所住的29.67平方米和20、22号张定华、吴洪珍所住的2间共计61.34平方米，总计建筑面积90.99平方米，土地使用面积109.396平方米房屋退还给龚仕杰所有，并明确其产权。”2014年11月12日，龚仕杰依据该通知向秀山县规资局申请该土地房屋权属登记。2014年11月26日，秀山县规资局依龚仕杰提交的申请及秀山县政府作出的18号《房屋产权通知》，为龚仕杰颁发了317房地证2014字第xxxx号《房地产权证》。上述事实表明，本案涉案房地产，系秀山县政府针对龚仕杰申请政府落实私房政策，解决历史遗留问题所作出的处理决定，秀山县规资局也是基于秀山县政府作出的处理决定进一步完善涉案房地产相关手续而实施的颁证行为。该事实明显可看出秀山县政府和秀山县规资局作出的行政行为均系解决历史遗留的落实政策性质的行政行为。故，根据《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》[法发（1992）38号]的相关规定，黄素英与秀山县规资局颁发给龚仕杰的317房地证2014字第xxxx号产权证纠纷，不属于人民法院行政诉讼受案范围和受诉人民法院管辖，黄素英可找有关部门申请解决。综上，黄素英的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围和受诉人民法院管辖，其提起的诉讼依法应不予受理，鉴于已经受理，对其起诉应当依法予以驳回。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回黄素英的起诉。案件受理费50元，予以退还。上诉人黄素英上诉称，一、本案属于人民法院受案范围，原审适用法律错误。第一，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十二项规定，上诉人提交的《关于吴洪征信访事项的回复》(以下简称《回复》)，该《回复》载明秀山土家族苗族自治县统计局（以下简称秀山县统计局）将中和街道东风路20号房屋分配给吴洪珍管理使用及所有，属于福利性分房，并换取单位另外分配的福利性房屋，且如果当时秀山县统计局给吴洪征说明该房不是福利性分房，吴洪征本身在没有其他居所的情况下是不会放弃单位的福利性分房，该事实是秀山县统计局在信访回复载明的事实，并且各方当事人对这份证据的真实性均予以认可。被上诉人的颁证行为严重侵犯了上诉人的合法权益，同时也违反行政诉讼法诚实信用原则的规定。第二，案涉房屋系分配给吴洪征的福利性房屋，上诉人一家三代人的户口均落户到中和街道东风路20号。依据现行法律除了是对房屋享有所有权外，不允许个人通过其他方式依赖房屋落户，将户口落实到房屋具体地址而不是集体户口。第三，上诉人不是针对秀山县政府作出的18号《房屋产权通知》进行诉讼，而是要求撤销被上诉人颁发房产证的行政行为，不属于《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条规定的法院不予受理或者驳回起诉的情形，所以本案属于行政诉讼受案范围，上诉人的起诉符合法律规定，原审适用法律错误。二、房屋登记不合法，被上诉人认为原审第三人是通过继承的方式取得该房屋产权，属继受取得，但本案被上诉人却按照房屋原始取得的方式颁证。被上诉人根据18号《房屋产权通知》和龚仕杰的申请向龚仕杰颁发产权证，18号《房屋产权通知》明确中和街道东风路20、22号是一个整体共计建筑面积61.34平方米，事实上这两间房屋系连在一起的整体，但被上诉人及相关单位却通过原始取得的方式进行实地勘测的方式绘制《土地房屋测绘成果图》，进而认为中和街道东风路20、22号每间均应该向龚仕杰颁发产权证，这显然不符合法律规定。三、18号《房屋产权通知》不合法，法院应该对被上诉人作出具体行政行为适用的依据合法性进行审查。被上诉人以秀山县政府的18号《房屋产权通知》作为依据，上诉人认为该18号《房屋产权通知》不是一份合法有效的依据。18号《房屋产权通知》做出的法律依据川办发(1985)18号文件作出，该份文件载明“留给城镇地主使用的286户，面积1.5万平方米，分别占总户数和总面积的1.2%和1.4%”即在1985年该文件发布前，经统计整个四川省(包括重庆市)留给城镇地主使用的一共只有286户，18号《房屋产权通知》载明留给林成山家庭有一间自住“使用房屋”即中和街道东风路10号，总建筑面积29.67平方米，那么林成山其他房屋按照该文件的规定视为没收与征收，原权利人不再对该房屋享有任何权利。该文件第二条对留给地主在城镇的“使用房屋”的处理意见为根据土改时的有关政策规定，对未在乡村分配土地房屋的地主，在没收其城镇房屋时，应留给其家庭在城镇必需居用之房屋。因此，留给他们在城镇的自住“使用房屋”，过去未明确产权的，现应明确其所有权，应发给产权证。房屋被拆除或占用后，已经换给了房屋或向房主作过补偿的，维持原处理办法不变。根据该文件的规定以及《回复》规定，本案秀山县统计局已经将中和街道东风路20号房屋作为福利性分房给上诉人的丈夫吴洪珍，那么就应该维持秀山县统计局的分房办法不变，并且根据该文件的要求在1986年底已经处理完“使用房屋”问题，之后已经不再具有类似的情况，而秀山县政府2001年的18号《房屋产权通知》就将该处理办法否决，原审应对此合法性予以审查。上诉人认为18号《房屋产权通知》不合法。不能作为被上诉人颁证的依据。四、林成山既然被划了成分，房屋被充公即被征收或者没收，那么其后人不管因何种理由便不再对充公房屋享有任何权利，进而维护社会主义基本经济制度及国家政策与法律规定的稳定性；在上诉人居住期间，上诉人对中和街道20号房屋进深加长3米，加长部分属于上诉人新修房屋只是挨着原有房屋，被上诉人在对物权认定时未加以区分，侵害了上诉人的合法财产权益；同时也超过我国关于不动产最长时限20年的时效规定。综上，原审事实认定不清，适用法律错误，请求依法撤销原审裁定，撤销被上诉人向原审第三人颁发的317房地证2014字第xxxx号《房地产权证》，本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人秀山县规资局辩称，一、上诉人要求撤销原审裁定，依法撤销秀山县规资局向龚仕杰颁发的317房地证2014字第xxxx号《房地产权证》的上诉请求不能成立依法应予驳回。首先，原审裁定所依据的事实清楚，证据充分，适用法律正确，诉讼程序合法，裁判结果客观公正。秀山县规资局为龚仕杰办理的房地产权登记，并为其颁发317房地证2014字第xxxx号《房地产权证》，其登记的主体适格，程序合法，该房地产权属来源合法，四至界限清楚，上诉人要求撤销该房地产权证的诉讼请求不应得到支持。再次，原审裁定系驳回上诉人的起诉，原审并未进入实体审理，二审不能直接改判支持上诉人的诉讼请求。二、上诉人诉称的事实和理由不能成立，且不能成为支持其上诉请求的理由。1.上诉人诉称“本案属于人民法院受案范围，原审适用法律错误”的上诉理由不能成立。首先，秀山县规资局为龚仕杰办理案涉房地产权属登记的依据是秀山县政府作出的18号《房屋产权通知》，该通知是依据落实历史遗留房产政策的相关规定作出的。一审法院依据《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》规定，认定本案不属于人民法院的受案范围，并以此驳回上诉人的起诉完全正确。其次，上诉人诉称其案涉房屋“属于福利性分房”，该房屋“分配给吴洪珍管理使用及所有”显然与事实不符。案涉房屋即使分配给吴洪珍居住、使用，也不等于案涉房屋归吴洪珍所有。房屋所有权取得的方式有自建、买卖、继承、赠予，吴洪珍未取得该房屋所有权，在居住期间要向财政部门交付租金且无其他证据证明上诉人系案涉房屋的所有权人。再次，上诉人诉称其不是针对秀山县政府作出的通知进行诉讼，而是要求撤销秀山县规资局颁发房产证的行政行为，以此证明本案不属于最高法院的司法解释规定的不予受理的情形的主张不成立。秀山县规资局为龚仕杰颁发的房地产权证的依据就是秀山县政府作出的通知，因此，原审依据最高法院的司法解释裁定驳回上诉人的起诉于法有据。2.上诉人诉称秀山县规资局认定本案第三人是通过继承的方式取得该房屋产权，但却是按原始取得的方式颁证，以此证明秀山县规资局的登记行为不合法的主张不成立。第一、秀山县规资局并没有认定龚仕杰是通过继承方式取得案涉房屋的产权，龚仕杰在土地房屋权属登记申请书中载明的申请事由是“落实政策”，而不是“继承”，并且秀山县规资局也是依据秀山县政府的通知进行的登记。第二、案涉房地产在秀山县政府未退还给龚仕杰之前，系作为公房管理，尚未办理房地产权属登记。第三、虽然秀山县政府的通知中确认中和街道东风路20、22号房屋建筑面积61.34平方米，但经测绘机构现场测绘，其用地面积和房屋建筑面积均为55.15平方米，秀山县规资局为龚仕杰颁发的317房地证2014字第xxxx号《房地产权证》已经包含东风路20、22号房屋，并不存在如上诉人诉称的“每间均应向第三人颁发产权证”的情形，况且，即使本案第三人要求单独申办房产证，也并不违反法律规定。3.上诉人认为秀山县政府的通知不合法，原审法院应对龚仕杰作出的具体行政行为适用的依据进行合法性审查的上诉理由不能成立。首先，秀山县政府作出的通知属于具体行政行为，这是秀山县规资局为龚仕杰办理案涉房地产权属登记的事实根据。如果上诉人认为，秀山县政府作出的通知不合法，且损害了上诉人的合法权益，上诉人只能另案解决。该通知未经法定程序撤销之前，秀山县规资局根据通知要求，将案涉房地产登记在龚仕杰名下，完全符合法律规定。其次，秀山县政府的通知并非规范性文件，而是针对特定事项作出的处理意见，根据不告不理的诉讼原则，人民法院没有义务在本案对其进行合法性审查。4.秀山县政府在通知中认定东风路20、22号房屋面积为61.34平方米，秀山县规资局依据测绘机构出具的测绘报告确认的面积为55.15平方米，上诉人诉称其新修建的房屋显然与案涉房屋无关。综上所述，上诉人的上诉请求及诉称的事实和理由均不成立，请求依法驳回上诉人的上诉，维持原审裁定。原审第三人龚仕杰未提交陈述意见。原审时，秀山县规资局在举证期限内向原审法院提交了以下证据：1.《重庆市土地房屋登记簿》；2.《重庆市土地房屋权属登记申请书》《秀山土家族苗族自治县人民政府办公室关于明确林成山私有房屋、杨淑芳“使用房屋”产权的通知》；3.《土地房屋权属调查表》《土地界址标示表》《秀山土家族苗族自治县土地房屋勘测所土地房屋测绘报告书》《土地房屋测绘成果图》《重庆市土地房屋权属登记审核表》。经原审质证，黄素英对秀山县规资局举示的证据质证意见为：证据1的真实性无异议，但是认为登记不合法，内容不合法，登记簿主要来源是政府文件，政府文件的查明事实不合法。证据2认为龚仕杰申请不合法，龚仕杰与林成山不是一个姓，林成山是国民党军官已经被枪毙了；秀山县政府文件，真实性无异议，但政府调查认定的事实和适用的政策不合法。证据3不合法，房屋丈量后没有公示，在测量房屋的时候也没有告知黄素英原因，丈量时把黄素英自建的厨房一并丈量了，丈量的数据有误。龚仕杰对秀山县规资局举示的证据质证意见为：对其举示的全部证据的真实性、关联性、合法性无异议，足以证明秀山县规资局给龚仕杰颁发房地产权证证据充分，程序合法，政府文件明确了黄素英丈夫是租用的房屋。原审时，黄素英向原审法院提交了以下证据：1.《关于吴洪征信访事项的回复》《结婚证》。2.照片三张。3.秀山县规资局给龚仕杰颁发的房地产权证及黄素英的身份证复印件。经原审质证，秀山县规资局对黄素英举示的证据质证意见为：证据1的真实性不持异议，但是该证据达不到证明目的，不能证明案涉房屋由政府按照分房政策分配给了黄素英，该文件也证明没有分配给吴洪珍，案涉房屋在当时是租用给吴洪珍。证据2的真实性不持异议，不能够证明秀山县规资局给龚仕杰颁发房产证的行为是错误的。证据3的真实性、合法性不持异议。龚仕杰对黄素英举示的证据质证意见为：证据1的质证意见与秀山县规资局的质证意见一致，回复中明确载明国家推行住房公积金政策后，认定了黄素英跟随子女居住，所以黄素英另有住房。证据2结婚证、身份证不持异议，照片同意秀山县规资局的质证意见，同时该照片证明案涉房屋黄素英在进行经营活动而不是居住。证据3证明了龚仕杰对案涉房屋享有合法产权。原审时，龚仕杰向原审法院举示了如下证据：《秀山县人民法院给秀山县财政局的函》。经原审质证，黄素英对龚仕杰举示的证据真实性无异议。秀山县规资局对龚仕杰举示的证据真实性、合法性无异议。经庭审举证、质证，原审法院对黄素英、秀山县规资局及龚仕杰举示的证据认证如下：1.黄素英举示的证据虽具有真实性，且能证明其经政府安排已在秀山县中和街道东风路X号的房屋居住使用了三十余年的事实，但不能证明黄素英对该房地产具有所有权，也达不到其应撤销秀山县规资局颁证行政行为违法的证明目的。2.秀山县规资局举示的证据，具有证据的真实性、合法性和关联性，能证明其为龚仕杰颁证系因政府解决历史遗留问题，按照政府文件依法为龚仕杰落实政策而颁证的事实，予以采信。3.龚仕杰举示的证据，黄素英、秀山县规资局对其真实性均无异议，予以采信。以上罗列的黄素英、秀山县规资局、龚仕杰向原审法院提交的证据，原审法院已随案移送至本院。经审查，原审对黄素英、秀山县规资局、龚仕杰所提交证据的评判符合行政证据的认定规则，本院予以确认。在二审审理期间，上诉人黄素英向本院提交如下证据：1.案涉房屋绘制图。2.现场照片4张。经本院审查认为，上诉人黄素英提交的证据1不属新证据；证据2照片经初步审查该些照片无备注信息，不能说明系涉案房屋，故对于证据1-2本院不予接纳。二审查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案系黄素英诉秀山县规资局房屋行政登记二审行政案件。本案争议的焦点为原审驳回黄素英的起诉是否正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”以及第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”据此，行政行为对公民、法人或者其他组织的财产权等合法权益造成不利影响或不法侵害的，公民、法人或者其他组织与该行政行为间存在利害关系，其有权作为原告提起行政诉讼。本案中，18号《房屋产权通知》已将涉案东风路X号房屋确权给龚世杰，黄素英对该房屋不享有所有权，且其未提交证据证明黄素英对该房屋享有其他权利，故黄素英与秀山县规资局为龚世杰涉案房屋颁发的317房地证2014字第xxxx号《房地产权证》间不存在利害关系，根据上述规定，黄素英不具有原告主体资格，其起诉不符合起诉条件，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，黄素英的起诉应当被驳回，虽原审裁判理由有误，本院予以指出，但原审驳回其起诉结果正确，应予维持。关于黄素英提出其对涉案房屋加长3米，经查，18号《房屋产权通知》确认的房屋面积比涉案权证记载面积大，且黄素英提交的证据不能证明其对涉案房屋加长了3米，故其提出的意见不成立，不予采纳。综上，原审裁判结果正确，上诉人黄素英的上诉理由不能成立，其请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 张红梅审 判 员 蒲开明审 判 员 黄 瑶二〇一九年十一月十四日法官助理 刘原菲书 记 员 向芯颖