内蒙古自治区通辽市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）内05行终101号上诉人（原审被告）内蒙古自治区通辽市人力资源和社会保障局（以下简称通辽市人力资源和社会保障局），住所地内蒙古自治区通辽市新城区行政中心。法定代表人高某某，职务局长。被上诉人（原审原告）苇某，女，蒙古族，住内蒙古自治区通辽市。原审第三人内蒙古自治区通辽市库伦旗第四中学（以下简称库伦旗第四中学），住所地内蒙古自治区通辽市库伦旗库伦镇。法定代表人却某，该校校长。上诉人（原审被告）通辽市人力资源和社会保障局与被上诉人（原审原告）苇某及原审第三人库伦旗第四中学工伤行政确认一案，已由科尔沁左翼中旗人民法院作出（2019）内0521行初6号行政判决。原审被告通辽市人力资源和社会保障局不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。原审审理查明，原告苇某系第三人库伦旗第四中学的职工。2014年8月24日17时30分左右天气下雨，原告苇某驾驶摩托车在下班途中，因摩托车前轮爆胎滑倒造成头部、左胫腓骨受伤，入院后诊断为头部外伤；左侧胫、腓骨骨折，经通辽市医院司法鉴定中心鉴定为八级伤残。2015年4月16日原告向被告通辽市人力资源和社会保障局提出工伤认定申请。通辽市人力资源和社会保障局于2016年6月18日作出15009号不予认定工伤决定书，原告不服诉至扎鲁特旗人民法院。扎鲁特旗人民法院做出（2015）扎鲁行初字第32号行政判决书，驳回了原告请求，原告上诉至通辽市中级人民法院。通辽市中级人民法院于2016年5月10日，以第三人未举证证明原告不属于工伤，被告在未进行充分调查核实证明苇某负交通事故的主要责任或者全部责任，仅以原告未提交道路交通事故认定书，无法确定责任为由，做出不予认定工伤决定，属于认定事实不清，证据不足，撤销了扎鲁特旗人民法院做出的（2015）扎鲁行初字第32号行政判决书及被告做出的15009号不予认定工伤决定书。被告不服向内蒙古自治区高级人民法提出再审，内蒙古自治区高级人民法院于2018年10月31日做出（2018）内行申518号行政裁定，驳回了被告的再审申请。被告于2016年7月18日，作出编号：16-18的不予认定工伤决定书。原告不服提起复议后，通辽市人民政府认为，被告通辽市人力资源和社会保障局不能证明苇某在下班途中发生的交通事故中受到的伤害是有意为之，不能证明苇某负此次事故的主要责任或者全部责任，属于认定事实不清、证据不足。撤销了被告做出的16-18号不予认定工伤决定书。通辽市人力资源和社会保障局于2019年1月8日作出编号：18-11不予工伤认定书，认为厘清苇某下班途中发生的交通事故责任应由公安交通管理部门出具，社会保障行政部门不具备交通事故责任划分职能。库伦旗公安局交通警察大队出具的《道路交通事故证明》只能证明苇某在下班途中发生的交通事故属于单方责任事故，并未确认苇某在该起事故中应该承担主要责任还是非主要责任。根据《工伤保险条例》第十四条第（六)项之规定，认定苇某受到事故伤害不予认定为工伤。原告不服向原审法院提起诉讼。经庭审质证，原审法院对证据采信如下：被告所举证据1.工伤认定申请书，证明苇某工伤认定申请时间；证据2.人事关系证明，证明苇某与库伦旗第四中学存在人事劳动关系；证据3.苇某行走路线及事故车辆，证明苇某发生单方交通事故；证据4.道路交通事故证明，证明该事故属单方责任事故；证据5.诊断书，证明苇某因事故造成伤害情况；证据6.调查笔录，证明苇某发生事故的时间和经过；证据7.不予认定工伤决定书及送达回证，证明被告作出不予认定决定的法律依据及依法送达情况。上述证据来源合法，内容客观真实，与本案有关联，予以采信，但不能证明被告认定事实清楚，证据充分。原告所举证据1.编号15009号不予认定工伤决定书一份；证据2.编号16-18号不予认定工伤决定书一份；证据3.编号18-11号不予认定工伤决定书一份；共同证明原告起诉的依据及被告应认定原告为工伤的事实；证据4.通政复中止字[2016]第142号行政复议中止通知书一份；证据5.通政复恢审字[2016]第142号恢复行政复议审理通知书一份；证据6.通政复决字[2016]第142号行政复议决定书一份；证明原告起诉的程序、时间都符合法律规定；证据7.扎鲁特旗人民法院（2015）扎鲁行初字第32号行政判决书一份；证据8.通辽市中级人民法院（2016）内05行终27号行政判决书一份；证据9.内蒙古自治区高级人民法院（2018）内行申518号行政裁定书一份；证据10.最高人民法院发布工伤保险行政纠纷典型案例一份；证明通辽市人力资源和社会保障局应当重新作出工伤认定；证据11.司法鉴定意见书一份，证明苇某的受伤情况和伤残等级。上述证据中证据10是最高人民法院发布的案例，案例中发生的事故与本案中原告苇某发生的事故相似，对于本案的审理有一定的参考性，予以采信，其他10份证据被告及第三人均无异议，原告所举证据来源合法，内容客观真实，与本案有关联，予以采信。原审法院认为，根据国务院《工伤保险条例》第五条第二款的规定，被告通辽市人力资源和社会保障局负责本行政区域内的工伤保险工作，被告通辽市人力资源和社会保障局具有受理原告苇某工伤申请并作出是否为工伤的行政职权，被告主体适格。本案中，对于原告苇某在下班途中骑摩托车，因摩托车爆胎而摔倒受伤一事，各方均认可。本案的争议焦点是被告通辽市人力资源和社会保障局在工伤认定程序中，在没有交警部门出具的道路交通事故责任认定书及有权机关出具法律文书的情况下，能否认定原告苇某为工伤或不是工伤的问题。《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定了职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤。此条文从责任划分角度，仅排除了职工在事故中负主要责任或全部责任不享受工伤待遇的情形，并未排除事故责任无法认定或不认定的情形下受害职工可以主张工伤保险待遇和被认定工伤的权利。从举证责任上看，根据《工伤保险条例》第十八条、第十九条第二款和《工伤认定办法》第六条、第十七条的规定，受伤职工提出工伤认定申请，只需提交工伤认定申请表，与用人单位存在劳动关系的证明材料、以及医疗机构诊断证明即可。用人单位认为不是工伤的，应由用人单位承担举证责任，不能举证的，社会保险部门可以根据受伤害职工提供的证据或者调查证据，依法作出工伤认定决定。本案中，原告已经承担了举证责任，第三人库伦旗第四中学认为苇某不属于工伤，但未举证证明。被告以社会保障部门不具备交通事故责任划分职能，再次以未确认苇某在该起事故中应承担主要责任还是非主要责任为由，不予认定为工伤决定，该决定属于认定事实不清，证据不足。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款规定“行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的行政行为”。被告针对原告的事故，于2015年作出15009号不予认定工伤决定书，该决定被人民法院撤销并判决重新作出行政行为，被告又以同一事实与理由两次作出了相同的行政行为，即作出16-18不予认定工伤决定书，原告申请复议后行政复议机关撤销了该决定，责令其重新做出具体行政行为，被告于2018年12月20日又以同一事实与理由作出了相同的行政行为，即18-11号不予认定工伤决定，属于程序违法。另外，根据《最高人民法院发布工伤保险行政纠纷典型案例》案例3“何某某诉江苏省新沂市劳动和社会保障局工伤认定行政案”中，对案件中所争议的“合理路线”及“合理时间”进行了阐述，但对于何某某骑摩托车摔倒受伤的事故，完全没有质疑及说明，也就是职工、用人单位、工伤保险机构及最高人民法院均不认为“何某某”骑摩托车摔倒受伤的事故不属于工伤。综上，被告于2018年12月20日作出的18-11号不予认定工伤决定，认定事实不清、证据不足、程序违法，应当予以撤销，被告不得再以同一事实和理由做出与原行政行为相同或基本相同的行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十九条之规定，参考最高人民法院发布的工伤保险行政纠纷典型案例之案例3，判决：一、撤销被告通辽市人力资源和社会保障局于2018年12月20日作出18-11号不予认定工伤决定书；二、被告通辽市人力资源和社会保障局在本判决书生效后60日内重新作出具体行政行为。案件受理费人民币50元，由被告通辽市人力资源和社会保障局负担。上诉人通辽市人力资源和社会保障局的上诉请求：一、依法撤销科尔沁左翼中旗人民法院（2019）内0521行初6号《行政判决书》作出的判决，并维持上诉人作出的《不予认定决定书》（编号：18-11)。本案的诉讼费用依法由被上诉人承担。事实和理由：原判认定事实不清，适用法律错误，应当予以撤销。主要理由及法律依据如下：一、《工伤保险条例》第十四条第（六)项：职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的应当认定为工伤。《行政许可法》第三章第二十二条“行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施”，厘清苇某下班途中发生的交通事故责任应由公安交通管理部门出具，社会保障行政部门不具备交通事故责任划分职能。因库伦旗公安局交通警察大队出具的《道路交通事故证明》苇某在下班途中发生的交通事故属于单方责任事故，并未确认苇某在该起事故中应该承担主要责任还是非主要责任，属于责任不清。故我局对苇某作出不予认定的决定并无不妥。三、一审判决参考“何某某诉江苏省新沂市劳动和社会保障局工伤认定行政案”不妥。该案焦点在是否“合理路线”“合理时间”，首先新沂市劳动和社会保障局对何某某上下班时间、路线即不认可，更无须提及交通事故责任划分。该案与苇某一案不同之处在于，我局认可苇某摔倒在下班合理的时间、合理的路线，但没有交通部门出具的交通事故责任划分，依据《工伤保险条例》第十四条第（六)项之规定，我局无法对苇某作出认定工伤的结论。故我局认为一审判决引用参考何某某一案判决错误。综上所述，原判认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原判决。被上诉人苇某及原审第三人库伦旗第四中学均未提交书面答辩意见。二审中各方当事人均未提交新证据。二审对事实的认定和采信的证据与一审一致。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查”。一、关于在因道路交通事故受伤的情形下，公安机关的交通事故责任认定并非工伤认定的前提条件。首先，交通事故认定书并非事故责任认定的唯一形式。根据公安部《道路交通事故处理程序规定》的规定，公安交通管理部门作出的道路交通事故认定结论的形式有两种：一种是能够分清责任而出具的道路交通事故认定书，另一种是成因无法查明而出具的道路交通事故证明。在现实生活中，客观存在公安交通管理部门穷尽手段仍然无法查清事故责任的情况。尽管公安交通管理部门是交通事故的法定处理机构，但交通事故认定应当是作出工伤认定的决定的参考性证据之一，而不应该成为工伤认定的前提条件。虽然《人力资源和社会保障部关于执行〈工伤保险条例>若干问题的意见》第二条规定“《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定的非本人主要责任的认定，应当以有关机关出具的法律文书或者人民法院的生效裁决为依据”，但该规定仅是引导性说明而非法律强制性条款，其目的在于指引申请人尽可能详尽地提供有效申请材料，以便于准确作出工伤认定，因此，上述规定并不能成为社会保险行政部门将道路交通事故认定书作为工伤认定前提条件的理由。本案中，上诉人通辽市人力资源和社会保障局以被上诉人苇某未能提交公安交通管理部门的事故认定书，事故责任无法认定为由作出不予认定工伤决定，应属对该规范性文件的曲解和片面理解。社会保险行政部门将道路交通事故认定书作为工伤认定的前提条件没有法律依据。其次，事故责任无法认定的情形并不排除受害职工可以主张享受工伤保险待遇的权利。《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定，在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故伤害的，应当认定为工伤。从该条文的文义看，收到道路交通事故伤害的认定为工伤需具备“非本人主要责任”的限制性条件，但该条文从责任划分角度仅排除了在交通事故中负主要责任和全部责任的受害人可以享受工伤待遇的情形，并未排除事故责任无法认定的情形下的受害职工可以主张享受工伤保险待遇的权利。本案中，被上诉人苇某发生道路交通事故，经公安交通管理部门确认为事故责任无法认定，属于《工伤保险条例》第十四条第（六）项并未排除的可以享受工伤保险待遇的权利的情形。最后，在公安交通管理部门无法认定事故责任的情形下，社会保险行政部门负有对事故责任进行判断的职责。《工伤保险条例》第五条第二款、《工伤认定办法》第九条至第十五条规定了社会保险行政部门负有工伤认定的职权以及对相关事实进行调查核实的职责。只要社会保险行政部门受理了工伤认定申请，就有责任和义务对受理案件的事实进行调查并及时作出认定结论。在工伤认定案件中，社会保险行政部门对于工伤认定是否适用公安交通管理部门的道路交通事故认定书应当享有取舍权、判断权。即便申请人无法提供公安交通管理部门的道路交通事故认定书，社会保险行政部门也应当充分运用自由裁量权，综合各种情况，在调查核实的基础上，准确判断是否属于事故过程中的非本人主要责任，及时正确地作出行政确认认定。本案中，公安交通管理部门已经作出了《道路交通事故证明》，再要求申请人提供《道路交通事故认定书》不现实，也不可能。在此情形下，如果将劳动者所受的伤害一律不认定为工伤，实质上等同于让弱者承担了全部的事故结果，亦与保护弱者的社会法价值取向相背离。而且，社会保险行政部门如果对这类情形的伤害一律不予认定工伤，那么，形式上看虽然保留了劳动者在事故责任无法认定情形下主张工伤保险的权利，但一律不认定工伤的结果实质上变相剥夺了劳动者获得救济的途径。因此，在公安交通管理部门对交通事故责任无法认定的情形下，道路交通事故认定书不应成为社会保险行政部门作出工伤认定的前提条件，社会保险行政部门应充分履行调查核实职能，对是否属于非本人主要责任作出判断。（二）关于被上诉人苇某在本起事故中的责任认定应当如何判定首先，《工伤保险条例》第一条规定：“为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和执业康复，分散用人单位的工伤风险，制定本条例。”由此可见，工伤保险的立法目的核心要义在于对受伤害的劳动者的工伤救济与补偿。目前，《工伤保险条例》对交通事故责任无法认定的情形能否认定工伤没有作出明确的规定，因此，应当按照《工伤保险条例》保障受伤害的劳动者救济与补偿优先的立法目的，对事故责任作出判断。其次，根据《工伤保险条例》第十八条、第十九条第二款和《工伤认定办法》第六条、第十七条的规定，受伤职工提出工伤认定申请，只需提交工伤认定申请表、与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料以及医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书），用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。用人单位不举证的，社会保险行政部门可以根据受伤害职工提供的证据或者调查取得的证据，依法作出工伤认定决定。本案中，被上诉人苇某在申请工伤时提交了劳动关系证明、医疗诊断及病历，且在工伤申请书中明确写明了本次单方事故发生的相关情况，承担了事故的初步举证责任。原审第三人库伦旗第四中学作为被上诉人的用人单位认为被上诉人苇某在事故当中不属于工伤或者在交通事故中负有主要责任，应当承担举证责任，但其在一、二审中均未举证证明则应视为被上诉人苇某本人在事故中不负有主要责任。综上，上诉人通辽市人力资源和社会保障局两次以库伦旗公安局交通警察大队出具的《道路交通事故证明》无法确认被上诉人苇某在该起事故中应该承担主要责任还是非主要责任为由作出《不予工伤认定书》被行政诉讼及行政复议撤销重做后，再次以相同的事实和理由作出《不予工伤认定书》（编号：18-11），于认定事实不清，证据不足，程序违法。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。上诉人通辽市人力资源和社会保障局的上诉理由不能成立。经本院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人通辽市人力资源和社会保障局负担。本判决为终审判决。审判长  盖蓬蓬审判员  杨月英审判员  荣 贵二〇一九年十一月二十八日书记员  陈雅琦