内蒙古自治区高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）内行终293号上诉人(一审原告):李家鸣,男,1980年7月11日出生,汉族,现住内蒙古自治区鄂尔多斯市。被上诉人(一审被告):兴和县人民政府。法定代表人:常达伟，县长。被上诉人(一审第三人):兴和县自然资源局。法定代表人:高瑞东,局长。被上诉人(一审第三人):兴和县土地储备交易中心。法定代表人:王建喜,主任。被上诉人(一审第三人):乌兰察布市拍卖中心有限责任公司。法定代表人:高滨，执行董事。上诉人李家鸣因与被上诉人兴和县人民政府、兴和县自然资源局、兴和县土地储备交易中心、乌兰察布市拍卖中心有限责任公司土地行政管理及行政赔偿一案，不服乌兰察布市中级人民法院(2019)内09行初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院经审理认为，当事人提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”。本案中，李家鸣请求确认兴和县人民政府作出的《关于公开拍卖兴和大道南、蒙鹰水泥厂西国有土地使用权的决定》（以下简称《决定》）中公开拍卖编号为[2011-008]号宗地的决定违法。首先，兴和县人民政府作出的《决定》是其向原兴和县国土资源局作出的内部行政行为，并不直接对外发生法律效力。其次，《决定》中载明拍卖的是“国有土地使用权”，由国土资源局组织实施。根据《国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。”可见，拟定拍卖地块并经批准后实施是土地管理部门的法定职权。原兴和县国土资源局对外作出并公告的《关于公开出让兴和大道南、蒙鹰水泥厂西国有建设用地使用权的实施方案》，确定包括编号为[2011-008]号宗地在内的五宗土地为拍卖地块，是该国土资源局行使土地管理部门行政管理职权而作出的直接对外发生法律效力的行政行为。按照《最高人民法院关于适用的解释》第十九条“当事人不服经上级机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”的规定，李家鸣将政府职能部门的履职行为一概混同认定为人民政府的行为，经该院释明后拒绝变更被告，坚持对兴和县人民政府提起诉讼，没有事实根据，且不符合法律规定。再次，李家鸣虽然参与了案涉土地的竞买，并向兴和县土地储备交易中心支付了成交价款，但到目前为止并未与土地管理部门签署成交确认书，更未签订土地使用权出让合同，因此，李家鸣与兴和县人民政府的被诉《决定》尚没有法律上的利害关系。故李家鸣的起诉不符合法定起诉条件。李家鸣诉讼请求兴和县人民政府及第三人连带赔偿损失17435148元，因兴和县人民政府并未实施直接对外发生法律效力的行为，即不存在李家鸣所诉的侵犯其财产权的情形，故李家鸣请求兴和县人民政府承担连带赔偿责任没有事实和法律依据，该诉讼同样不符合法定起诉条件。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（三）项规定，裁定：驳回李家鸣的起诉。案件受理费50元退还李家鸣。上诉人李家鸣不服上述行政裁定，向本院提起上诉，请求:撤销一审行政裁定书,裁定由法院审理本案。主要理由:一审法院裁定驳回起诉错误,侵害了李家鸣享有的基本诉权。1.《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条规定“土地使用权的出让，由市、县人民政府负责,有计划、有步骤地进行。”第十条规定“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限批准后，由土地管理部门实施。”可见，土地出让需由人民政府批准。《决定》在形式上是兴和县人民政府给兴和县国土资源局出具,但已经实际影响到作为外部相对人李家鸣的合法权益，这种行为不属于行政诉讼受案的排除范围。兴和县人民政府决定公开拍卖的宗地取得自治区人民政府农用地转用的批准后,并未实施农村集体土地的征收工作,该宗土地不具备出让条件。但兴和县人民政府依然将农村集体土地和城镇存量国有建设用地打包后,对外以国有建设用地的名义公开拍卖出让，该决定显然违法,李家鸣就是要求法院确认《决定》违法。并且，李家鸣与兴和县自然资源局一致认可兴和县人民政府的决定在拍卖该宗土地前,已经送达给李家鸣，所以《决定》对李家鸣的权利义务已经产生实际影响。一审法院认定兴和县人民政府作出的公开拍卖决定是内部行政行为,并不直接对外发生法律效力是错误的。2.兴和县人民政府作出的兴政发[2011]44号公开拍卖决定,不是对土地管理部门拟定方案的批准行为,不属于《国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条规定的批准情形，而是兴和县自然资源局依据兴和县人民政府的决定，拟定了实施方案。该《决定》不是对实施方案的批准行为,而是兴和县政府作出的对李家鸣权利义务产生明显影响的行政行为。3.李家鸣根据《决定》以及拍卖公告等内容,参与竞拍,且竞拍成功,签署了成交确认书,交纳了成交价款。之所以未签订国有土地使用权出让合同,是因兴和县政府作出的公开拍卖决定中包含未征收的集体土地造成。原审法院以此为由,认定兴和县人民政府决定与李家鸣没有利害关系是错误的。4.依据《最高人民法院印发的通知》要求,一审裁定驳回李家鸣起诉，是对李家鸣基本诉权的剥夺。《决定》对李家鸣的权利义务已经产生了影响,该决定也不是对兴和县自然资源局方案的批准行为,所以李家鸣以兴和县人民政府作为被告提起诉讼，符合行政诉讼法规定的起诉条件。本院认为，李家鸣上诉认为《决定》在形式上是兴和县人民政府给兴和原县国土资源出具,但实际影响到作为外部相对人李家鸣的合法权益，故应属于行政诉讼受案范围，该上诉理由不能成立。主要理由：一是涉案《决定》是兴和县人民政府向原兴和县国土资源局作出的内部行政行为，并不直接对外发生法律效力，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”。因此，《决定》是行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二是李家鸣要求确认《决定》中公开拍卖编号为[2011-008]号宗地的决定意见违法。李家鸣虽然参与了案涉土地的竞买，并向兴和县土地储备交易中心支付了成交价款，但李家鸣并未与土地管理部门签署国有建设用地成交确认书，也未签订土地使用权出让合同。因此，李家鸣主张兴和县人民政府的《决定》与其存在法律上的利害关系，事实依据不足。因《决定》载明拍卖的是“国有土地使用权”，按照《国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，拟定拍卖地块并经批准后实施是土地管理部门的法定职权。原兴和县国土资源局对外作出并公告的《关于公开出让兴和大道南、蒙鹰水泥厂西国有建设用地使用权的实施方案》，确定包括编号为[2011-008]号宗地在内的五宗土地为拍卖地块，是行使土地管理部门行政管理职权而作出的直接对外发生法律效力的行政行为。李家鸣将政府职能部门的履职行为认为是人民政府的行为不符合法律规定。经一审法院依法释明后，李家鸣拒绝变更被告，故一审法院认为李家鸣的起诉不符合法定起诉条件，适用法律并无不当。综上，李家鸣的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 孙晓磊审 判 员 常 青审 判 员 彭振华二〇一九年十一月五日法官助理 奇克沁书 记 员 王馨培