内蒙古自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2019）内行终230号上诉人（原审原告）包头市昆都仑区卜尔汉图镇新光五村村民委员会。法定代表人王勇，村委会主任。委托代理人王银柱，村支部副书记。委托代理人边启彪，村民。被上诉人（原审被告）包头市昆都仑区人民政府。法定代表人廉冬，区长。委托代理人马存宝，内蒙古金矢律师事务所律师。委托代理人牛炳中，内蒙古自治区包头市自然资源局昆都仑区分局科长。被上诉人（原审被告）包头市人民政府。法定代表人赵江涛，市长。委托代理人卢政，包头市司法局工作人员。委托代理人秦玥，内蒙古加度律师事务所律师。原审第三人包头市昆都仑区卜尔汉图镇新光四村村民委员会。法定代表人杨文明，村委会主任。委托代理人巴云，内蒙古昆峰律师事务所律师。上诉人包头市昆都仑区卜尔汉图镇新光五村村民委员会（以下简称新光五村）因诉被上诉人包头市昆都仑区人民政府（以下简称昆区政府）土地权属争议决定及包头市人民政府（以下简称市政府）复议决定一案，不服内蒙古自治区包头市中级人民法院（2018）内02行初60号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人新光五村委托代理人王银柱、边启彪，被上诉人昆区政府委托代理人马存宝、牛炳中，被上诉人市政府委托代理人卢政、秦玥，原审第三人包头市昆都仑区卜尔汉图镇新光四村村民委员会（以下简称新光四村）委托代理人巴云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，本案争议土地位于昆都仑区卜尔汉图镇东宝物流以南、防洪坝以北，面积为401.01亩，四至为，西边界线为沿养殖场东围墙外农村道路中线至丁字路口（农村道路）,南边界为沿农村道路中线向东591米至预制场西南角十字路口中心，东边界为十字路口中心起沿小土路至110国道南边界，北边界为110国道南边界。1991年9月20日原哈业脑包乡政府组织新光四、五、六、七村召开会议，作出《关于解决新光四、六、七村土地权属界线的会议实测纪要》，将包括本案争议地在内的土地确定为第三人所有。同年9月卜尔汉图嘎查与第三人因包括本案争议地在内的土地产生争议，双方签订《争议土地原由书》。2012年农村集体土地所有权调查工作中，新光五村与新光四村对本案争议土地产生争议。经原包头市国土资源局昆区分局（以下简称昆区国土分局）多次调解无法达成一致意见，故制作《争议土地原由书》。2017年8月11日，新光五村向昆区国土分局提交《关于新光五村与新光四村土地纠纷确权申请》，请求确认本案争议地归新光五村所有。2018年4月4日，昆区政府作出《土地权属争议行政决定书》，新光五村不服，向市政府提出复议申请。市政府于2018年8月14日作出包府复决字〔2018〕9号《行政复议决定书》。另查明，2015年7月30日，新光四村向昆区政府提交《关于卜尔汉图镇新光四村新建大型停车场项目的申请》，2016年3月25日昆区政府出具了《关于卜尔汉图镇新光四村新建大型停车场项目的批复》，批准新光四村在本案争议地建设停车场。原审法院认为，1991年9月20日，原哈业脑包乡政府组织新光四、五、六、七村召开会议，作出《关于解决新光四、六、七村土地权属界线的会议实测纪要》，将包括本案争议地在内的土地确定为新光四村所有，新光五村也参加了会议，并未提出异议。同年9月卜尔汉图嘎查与新光四村因包括本案争议地在内的土地产生争议，双方签订《争议土地原由书》，新光五村也未主张权利。现新光四村已经昆区政府批准实际使用该土地。昆区政府依据上述证据及其他相关证据材料认定本案争议土地所有权为第三人，认定事实清楚，适用法律正确。市政府在对昆区政府提供证据审查后，作出复议决定，维持昆区政府作出的《土地权属争议行政决定书》正确。新光五村的诉讼请求原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回包头市昆都仑区卜尔汉图镇新光五村村民委员会的诉讼请求。案件受理费50元，由新光五村负担。上诉人新光五村上诉称，（一）原审法院认定事实不清。新光五村原审提供的证人证言及航拍图可以明确本案争议土地并非《关于解决新光四、六、七村土地权属界线的会议实测纪要》涉及土地范围，但原审法院却未查明该纪要涉及土地范围，故纪要与本案无关，不能作为证据使用。《争议土地原由书》的签订主体是卜尔汉图嘎查与新光四村，新光五村不是参与主体，无从得知土地争议的事情。原审法院以与新光五村无关的上述两份文件作为认定事实依据，必然无法查清案件事实。而被上诉人的行政决定书是依据上述两份文件作出，事实依据自然错误。（二）2012年新光五村与新光四村就本案争议部分土地进行确权，依据航拍图，明确注明为双方争议土地，但原审法院对此只字未提。政府作出土地权属确认的行政决定必须尊重历史，尊重事实。综上，原审法院未查清案件事实，作出错误判决，请求二审法院撤销原审法院判决，并依法改判。被上诉人昆区政府答辩称，（一）昆区政府作出《土地权属争议行政决定书》之前进行了充分调查取证，听取各方当事人意见，并要求新光四村和新光五村提供争议土地相关权属来源证明材料，召集两村负责人及村民代表开会。依据1991年9月20日的会议纪要及1991年卜尔汉图嘎查与新光四村的争议土地原由书记载，新光五村在1991年划界及卜尔汉图嘎查与新光四村土地争议时，并未主张对“争议地”的土地所有权。综合各方面证据来看，该地应为新光四村所有。（二）2015年7月31日，卜尔汉图镇人民政府向昆区人民政府呈报《关于卜尔汉图镇新光四村新建大型停车场项目的申请》，2015年9月12日，昆区政府区长办公会议出具了《关于推进新光四村大型综合停车场项目的会议纪要》，2016年3月25日昆区政府出具了《关于卜尔汉图镇新光四村新建大型停车场项目的批复》，故上述证据能够证明争议地由新光四村实际使用并经营。原审法院作出的判决认定事实清楚，适用法律正确，二审法院应驳回新光五村的上诉，维持原判。被上诉人市政府答辩称，（一）本案经过行政复议的原行政行为内容、程序均依法合规，不存在因违法而应当撤销的情形，市政府依法履行了行政复议职责。首先，原行政决定做出的程序合法。本案中，上诉人新光五村于2017年8月11日向昆区国土分局提交《关于新光五村与新光四村土地纠纷确权申请》，请求确认位于东宝物流以南、防洪坝以北地块归新光五村所有。昆区国土分局受理后，依法对双方提供的证据调查、审核，并主动调取查阅1991年地籍档案中的《争议土地原由书》及相关图纸。2018年4月10日，昆区政府作出《土地权属争议行政决定书》，以上确权程序中不存在违法情形。其次，原行政行为内容经过行政复议审查，事实清楚，适用法律正确。昆区政府作出的确权决定从实际出发，以争议土地的历史演变过程和现实使用状况依法作出土地权属处理。本案中，昆区国土分局在充分调查了解和听取双方当事人意见，核实了双方提供的各项证据，并主动调取了地籍档案中的《争议土地原由书》，对涉案土地争议双方主体、历史沿革进行梳理，并结合双方举证情况，尊重历史面对现实，对争议土地权属作出确认。昆区政府作出的行政行为，经复议审查，不存在应当撤销、变更或确认违法的情形，市政府复议决定亦合法有效。（二）市政府行政复议程序不存在违法之处，不存在撤销原因。在新光五村未对复议程序合法性提出异议的前提下，2018年5月22日，市政府依法受理新光五村的行政复议申请，并于当日作出《行政复议答复通知书》，在规定期限内向昆区政府送达，昆区政府于2018年6月9日提供了《关于卜尔汉图镇新光五村村民委员会不服〈昆区人民政府土地权属争议行政决定书〉申请行政复议的答复》及依据的证据材料，市政府依法延长30日审查期限后，于2018年8月14日作出《行政复议书》。包头市人民政府行政复议程序完全符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，不存在程序违法之处。原审第三人新光四村述称，原审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，昆区政府土地权属争议决定以及市政府行政复议决定不存在违法或可撤销情形，依法驳回上诉人上诉请求。二审庭审中，上诉人新光五村向法庭提交了以下证据：包钢勘察测绘院提供的原由书，拟证明，2012年7月26日新光五村与新光四村存在土地界限争议，昆区国土局的原由书的时间比争议时间晚两年多，且昆区国土局提供的原由书没有图幅号，而包钢勘察测绘院提供的原由书有图幅号；新光五村与新光八村的原由书一份、协议书一份，新光五村与新光四村的原由书一份、土地权属界限协议书一份，新光五村与新光七村的原由书一份、土地权属界限协议书一份，新光五村与卜尔汉图嘎查土地权属争议原由书一份，拟证明从包钢勘察测绘院调取的缘由书是真实的；2004年至2016年的卫星航拍图（共八页），拟证明2004年至2016年期间争议地为空地，无新光四村经营管理痕迹；2017年至2019年新光四村在争议地建筑物现状图，拟证明新光四村在本案争议地未解决之前单方面破坏争议地现状，大肆施工建设，严重违反土地管理法及土地权属争议管理办法相关规定，即不得改变争议地状况，应认定其建筑为违章建筑。被上诉人昆区政府针对上述证据发表质证意见：对证据真实性、证明目的都不认可。新光五村没有提供原由书的原件，无法与原件核实，且原由书并没有加盖包钢勘察测绘院的印章，对其证据来源不认可。昆区国土局的原由书系按照国家规定制作，由争议双方签字盖章确认以后形成；对航拍图的真实性、证明目的都不认可，其证据来源不合法，其来源于互联网，不是来源于官方或有相应资质的机构，无法确认是否由哪个组织实际占有，确认不了其位置及是否与争议地块有关联；土地上的违法行为与本案无关，应归执法部门管理，且执法部门已对该行为立案查处。无法证明新光五村证明目的，无法确认是否本案争议地，无法确认争议位置，无法区分到底盖了多少栋楼。被上诉人市政府针对上述证据发表质证意见：按照法律规定，原由书如果生效必须由争议双方签字和盖章，上诉人新光五村提交的土地权属争议原由书没有任何一方，包括他们自己都没有签字盖章，因此可以确认上诉人新光五村提交的土地权属争议原由书没有法律效力；对新光四村和新光五村的土地权属争议原有书质证意见与对包钢勘察测绘院原由书的质证意见一致。对新光四村和新光五村的土地权属的真实性及证明目的不认可，里面也没有相关内容，协议书没有签字盖章；对于航拍图及现场拍摄图片与区政府质证意见一致。原审第三人新光四村与昆区政府和市政府质证意见一致。对上诉人新光五村提交的上述证据，本院经审查认为，包钢勘察测绘院提供的原由书，因新光五村没有提供原由书的原件，无法与原件核实，且未加盖包钢勘察测绘院的印章，本院不予认定；新光五村与新光四村土地权属争议原由书、新光五村与新光八村土地权属争议原由书均没有双方签字盖章，新光五村与新光七村土地权属争议原由书、新光五村与新光七村土地权属界限协议书、新光五村与新光四村土地权属界线协议书、新光五村与新光八村土地权属界线协议书仅有新光五村签字盖章，没有另一方签字盖章，新光五村与卜尔汉图嘎查土地权属争议原由书内容空白，且没有卜尔汉图嘎查签字盖章，故对院对以上证据不予认定；航拍图及现场拍摄图片无法证明与本案争议地块有关联性，本院不予认定。二审庭审中，根据上诉人新光五村的申请，证人张某、杨某、徐某、陶某毕某出庭作证，拟证明：本案争议地由新光五村经营管理，2012年新光四村与新光五村的争议原由书是经过双方确认，新光四村提供的1991年关于土地界线的会议纪要中谈到的新光四村的土地为大不灿口东，而本案争议地却为其以西，不属于同一地块，该会议纪要与本案无关。被上诉人昆区政府针对上述证人证言发表质证意见：四位证人证言对于土地位置表述互相有误差，管理时间存在冲突，证人证言存在伪证情况；杨某的证言称参加了1991年的会议，但对会议纪要不知情，自相矛盾；总体而言，四位证人的证言不足以证明上诉人新光五村的证明目的。被上诉人市政府针对上述证人证言发表质证意见：对证人证言不予认可，四位证人陈述的内容不清晰，并未陈述土地界限，不能确认是涉案争议土地；证人年龄偏大，都是凭借记忆作证其证明内容，但时至今日争议土地早已变迁，不能证明其证明目的；依据行政诉讼法规定，本村村民作出的有利于本村村民的证言不能单独作为定案依据。原审第三人新光四村与昆区政府、市政府的质证意见一致。对证人证言，本院经审查认为，证人张某、徐某的证言不能证明其证明目的，本院不予认定。证人杨某、陶某毕某原审时已出庭作证，证明问题与原审一致，本院不予审查。上诉人新光五村向本院提交一份《调取证据申请书》，申请本院向被上诉人及相关职能部门调取如下证明材料原件：1、新光四村与新光五村此争议地详细信息资料（图幅号：K49G080029，日期：2012.7.26）；2、昆区国土分局《关于昆区卜尔汉图镇新光四村大型停车场（二期）项目的用地意见》；3、新光四村在争议地建设施工的合法手续；4、《关于解决新光四、六、七村及哈业脑包村土地权属界线问题的会议实测纪要》；5、哈业脑包乡人民政府关于新光六村、七村土地权属界线调解协议；6、卜尔汉图嘎查与新光四村于1991年签订的《争议土地原由书》及2012年新光四村与卜尔汉图嘎查双方界线无争议材料。被上诉人昆区政府发表意见称，上诉人新光五村申请调取的证据原审已经质证过，且与本案没有关系，不需要调取，即使调取也应该在庭审之前调取，申请调取已过期限。被上诉人市政府意见与昆区政府意见一致。原审第三人新光四村与市政府意见一致。本院经审查认为，上诉人新光五村关于调取第4项、第5项及第6项中关于卜尔汉图嘎查与新光四村于1991年签订的《争议土地原由书》的申请，因上述证据在原审时均已质证，故对其申请本院不予准许。对上诉人新光五村关于调取第1项、第2项、第3项及第6项中关于2012年新光四村与卜尔汉图嘎查双方界线无争议材料的申请，根据原审证据，对本案相关事实能够作出认定，故无调取证据的必要性，对上诉人新光五村的该调取证据申请本院亦不予准许。本院二审查明的事实与原审认定的事实一致，依法予以确认。本院认为，《土地权属争议调查处理办法》第三条规定，调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。该办法第十九条规定，土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。本案中，上诉人新光五村主张争议土地归其所有，但未提交证明其权属的有效证据。昆区政府依据1991年9月20日的《关于解决新光四、六、七村及哈业脑包村土地权属界线问题的会议实测纪要》和同年9月卜尔汉图嘎查与原审第三人新光四村签订的《争议土地原由书》，及其他相关证据材料，本着从实际出发，尊重历史面对现实的原则，认定本案争议土地所有权为原审第三人新光四村，符合法律规定和客观实际。市政府依法受理新光五村的行政复议申请后，作出《行政复议决定书》，维持昆区政府土地权属争议行政决定书，并无不当。上诉人新光五村认为原审法院未查清案件事实，作出错误判决的上诉理由，缺乏事实根据和法律依据，不能成立。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。上诉人新光五村的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人包头市昆都仑区卜尔汉图镇新光五村村民委员会负担。本判决为终审判决。审 判 长 孙晓磊审 判 员 彭振华审 判 员 常 青二〇一九年十一月四日法官助理 温俊清书 记 员 王馨培