吉林省通化市东昌区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉0502行初35号 公益诉讼人通化市东昌区人民检察院。 被告通化市东昌区农业农村局，住所地：通化市东昌区江畅路**。 法定代表人张志宏,局长。 委托诉讼代理人董洪学，男，1966年12月9日生，汉族，通化市东昌区农业农村局科长，现住通化市东昌区。 委托诉讼代理人张相羽，女，1990年6月11日生，汉族，通化市东昌区司法局科员，现住通化市二道江区。 通化市东昌区人民检察院因被告通化市东昌区农业农村局不履行行政管理法定职责一案，向本院提起诉讼。本院于2019年10月31日受理后，依法组成合议庭，于2019年11月25日公开开庭审理了本案。公益诉讼人通化市东昌区人民检察院委托代理人周文刚、王戈、被告通化市东昌区农业农村局委托代理人董洪学、张相羽到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 公益诉讼人通化市东昌区人民检察院于2018年10月18日向通化市东昌区林业局发出通东检行公[2018]22050200004号检察建议书，建议通化市东昌区林业局进一步加强工作规范,依法依规履行职责，对国家退耕还林工作强化监督检查;追缴被骗取的国家退耕还林补贴款24万余元。2018年12月18日通化市东昌区林业局回复称:对我区退耕还林进行再核查，发现问题及时整改，制定了退耕还林整改方案,监督乡镇严格按标准要求发放退耕还林补贴款;被骗取的244027.00元补贴款,经过核实追缴该笔补贴款有困难，目前,没有收回，我们协调金厂镇政府继续追缴。 公益诉讼人通化市东昌区人民检察院诉称：判令被告通化市东昌区农业农村局依法追回夹皮村退耕还林项目剩余244027元补贴资金。事实和理由:本院在履行职责中发现，通化市东昌区林业局对金厂镇夹皮村退耕还林项目缺乏有效监督，致使国有财产流失，国家和社会公共利益受到侵害。2018年10月，通化市东昌区人民检察院在履行职责中发现，通化市东昌区林业局怠于履行追缴被通化市东昌区金厂镇夹皮村村委会林贵祥等人虚报冒领的退耕还林补贴款职责，导致国家利益遭受侵害。经依法审查查明:2003年开始，国家实施退耕还林，对纳入退耕还林计划的承包耕地，退耕还林验收合格后给予相应补助。通化市东昌区金厂镇夹皮村村委会林贵祥等人将村集体所有的参后地和部分荒地共计225.3亩植树后，以耕地名义上报，并由夹皮村村委会成员林贵祥出面将此事告知时任金厂镇林业站站长闫春怀（已判决）。闫春怀在明知地类不符合项目要求的情况下，予以审核通过，并以耕地名义上报，同时授意上述人员刨上地垄沟以应付上级检查。夹皮村村委会相关人员制作虚假的村民名单领取退耕还林补贴款共计299000元，并将该笔款项以木材款、租赁费等名义记入村收入账目，同时提取效益工资54973元（已上缴）,剩余244027元挪作他用尚未追回。2012年12月23日，通化市东昌区人民法院判决闫春怀犯贪污罪、滥用职权罪;2013年5月2日,通化市东昌区人民法院判决高桂凤、林贵祥、孙本财犯滥用职权罪、职务侵占罪;滕学义、奚淑荣、刘新金犯职务侵占罪。为督促通化市东昌区林业局依法履行职责，促进行政机关依法行政,进而实现保护国有财产,维护国家利益的目的，本院于2018年10月18日向通化市东昌区林业局发出通东检行公[2018]22050200004号检察建议书，建议东昌区林业局进一步加强工作规范,依法依规履行职责，对国家退耕还林工作强化监督检查;追缴被骗取的国家退耕还林补贴款24万余元。2018年12月18日，东昌区林业局回复称:对我区退耕还林进行再核查，发现问题及时整改，制定了退耕还林整改方案,监督乡镇严格按标准要求发放退耕还林补贴款;被骗取的244027元补贴款,经过核实追缴该笔补贴款有困难，目前,没有收回，我们协调金厂镇政府继续追缴。认定上述事实的主要证据有:1.发放退耕还林补贴款明细;2.提取效益工资明细;3.闫春怀、林贵祥等人判决书;4.证人闫春怀、林贵祥、李厚全等人证言;5、东昌区林业局情况说明。本院认为，根据《退耕还林条例》第六条第二款:“县级以上地方人民政府林业、计划、财政、农业、水利、粮食等部门在本级人民政府的统一领导下,按照本条例和规定的职责分工，负责退耕还林的有关工作。”的规定，按照《东昌区机构改革方案》的规定，将区林业局等部门的职责整合,组建区农业农村局。《通化市东昌区农业农村局职能配置、内设机构和人员编制规定》中明确，区农业农村局主要职责是:（十六)拟定地方性林业政策及实施细则，并负责林业及其生态保护修复的监督管理和林业行政执法及监督检查,……。即东昌区农业农村局作为林业主管部门，对退耕还林工作负有法定职责。根据《退耕还林条例》第三十三条:“县级人民政府林业行政主管部门应当按照国务院林业行政主管部门制定的检查验收标准和方法，对退耕还林建设项目进行检查验收，经验收合格的，方可发给验收合格证明。”的规定，东昌区农业农村局对退耕还林建设项目负有法定验收职责，其作为退耕还林补助资金发放的主要实施部门，对退耕还林补助资金负有监督检查职责。本案中，夹皮村村委会林贵祥等人将村集体所有的参后地及部分荒地植树后，以耕地名义上报，时任金厂镇林业站站长的闫春怀谎报乱报，未依法依规正确履行职责，利用其任林业站站长，对国家退耕还林具有审核权的职务之便，使不符合国家退耕还林条件的地类通过验收并取得补贴款,造成了国有财产流失，侵害了国家利益。另根据《退耕还林条例》第四十四条:“退耕还林资金实行专户存储、专款专用，任何单位和个人不得挤占、截留、挪用和克扣。任何单位和个人不得弄虚作假、虚报冒领补助资金和粮食。”以及第五十七条:“国家工作人员在退耕还林活动中违反本条例的规定，有下列行为之一的，依照刑法关于贪污罪、受贿罪、挪用公款罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的，依法给予行政处分:（一)挤占、截留、挪用退耕还林资金或者克扣补助粮食的;(二）弄虚作假、虚报冒领补助资金和粮食的;(三）利用职务上的便利收受他人财物或者其他好处的。国家工作人员以外的其他人员有前款第(二)项行为的，依照刑法关于诈骗罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的，由县级以上人民政府林业行政主管部门责令退回所冒领的补助资金和粮食,处以冒领资金额2倍以上5倍以下的罚款。”的规定,退耕还林专项资金不允许任何单位和个人虚报冒领，通化市东昌区农业农村局对退耕还林项目负有检查验收职责，其作为业务主管部门对退耕还林补贴款的合理发放、安全使用负有监督职责。本案相关人员虽已经刑事判决，但未对虚报冒领的退耕还林补贴款进行追缴，同时，经东昌区人民检察院依法督促原东昌区林业局追回被夹皮村林贵祥等人虚报冒领的剩余244027元退耕还林补贴款，至今该笔款项未能追回，导致国家利益持续处于受侵害状态。综上,通化市东昌区农业农村局怠于履行追缴被虚报冒领的国家退耕还林补贴款的职责，导致国家利益遭受侵害。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定提起行政公益诉讼。 公益诉讼人提交以下证据：领取退耕还林款账单及收缴明细、刘新金、奚淑荣、孙本财、林贵祥、闫春怀、李厚全、岳云龙、于广志证言各一份、（2013）东刑初字第72号刑事判决书、（2012）东刑初字第253号刑事判决书各一份、《东昌区2002年退耕还林工程规划实施方案》、《吉林省2003年退耕还林工作方案》、《2003东昌区退耕还林实施方案》、通化市东昌区人民政府关于《东昌区2003年退耕还林工程自检工作总结》的函、《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》、《退耕还林条例》、《关于金厂镇退耕还林问题的处理意见》、《关于退耕还林工程有关情况的说明》、检察建议书一份、东昌区林业局回复一份、说明一份、《通化市东昌区农业农村局职能配置、内设机构和人员编制规定》一份。 被告通化市东昌区农业农村局辩称，林业局(机构改革前）已退休人员闫春怀在任通化市东昌区林业局金厂镇林业站站长期间,在明知通化市东昌区金厂镇夹皮沟村上报土地不符合退耕还林条件的情况下，予以审核通过，并以耕地名义上报。夹皮沟村村委会骗取国家退耕还林补贴款共计人民币299000元入村集体收入帐。根据《退耕还林条例》第五十七条:“国家工作人员在退耕还林活动中违反本条例的规定,由下列行为之一的，依照刑法关于贪污罪、受贿罪、挪用公款罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的，依法给予行政处分:（一)挤占、截留、挪用退耕还林资金或者克扣补助粮食的;（二）弄虚作假、虚报冒领补助资金和粮食的;（三)利用职务上的便利收受他人财物或者其他好处的。”此案经过审查，已分别对涉案人员追究刑事责任。在夹皮沟村村委会骗取的国家299000元退耕还林补贴款中，作为村效益工资的54973元已上缴,剩余244027元被村集体挪作他用尚未追回，我单位认为此笔款项作为犯罪所得应由办案机关负责追回。另外，根据《通化市东昌区农业农村局职能配置、内设机构和人员编制规定》,区农业农村局有拟定地方性林业政策及实施细则,并负责林业及其生态保护修复的监督管理和林业行政执法及监督检查的法定职责,但是不具有对虚报冒领的退耕还林款强制追回的职能。在未实施机构改革之前，东昌区林业局为进一步加强工作规范、依法依规履行职责,对我区退耕还林进行再核查、发现问题及时整改，制定了退耕还林整改方案，监督乡镇严格按标准要求发放退耕还林补贴款。 被告通化市东昌区农业农村局未提供相关证据。 经审理查明，2003年开始，国家实施退耕还林工程，对纳入退耕还林计划的承包耕地，退耕还林验收合格后给予相应补助。通化市东昌区金厂镇夹皮村村委会林贵祥等人将村集体所有的参后地和部分荒地共计225.3亩植树后，以耕地名义上报，并由夹皮村村委会成员林贵祥出面将此事告知时任金厂镇林业站站长闫春怀。闫春怀予以审核通过，并以耕地名义上报。夹皮村村委会相关人员制作虚假的村民名单领取退耕还林补贴款共计299000.00元，并将该笔款项以木材款、租赁费等名义记入村收入账目，同时提取效益工资54973.00元,剩余244027.00元村集体挪作他用。2012年12月23日，通化市东昌区人民法院作出（2012）东刑初字第253号刑事判决，对闫春怀等人予以处罚;2013年5月2日,通化市东昌区人民法院作出（2013）东刑初字第72号刑事判决，对高桂凤等人予以处罚。效益工资54973.00元已被追缴并上交。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第四条：“人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼,依照民事诉讼法、行政诉讼法享有相应的诉讼权利,履行相应的诉讼义务,但法律、司法解释另有规定的除外。”的规定，公益诉讼人认为被告存在行政不作为，有权提起诉讼。 根据《退耕还林条例》第六条第二款:“县级以上地方人民政府林业、计划、财政、农业、水利、粮食等部门在本级人民政府的统一领导下,按照本条例和规定的职责分工，负责退耕还林的有关工作。”、《通化市东昌区农业农村局职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条第一款第十六项：“拟定地方性林业政策及实施细则，并负责林业及其生态保护修复的监督管理和林业行政执法及监督检查,……。”即东昌区农业农村局作为林业主管部门，对退耕还林工作负有法定职责。《退耕还林条例》第五十七条：“国家工作人员在退耕还林活动中违反本条例的规定，有下列行为之一的，依照刑法关于贪污罪、受贿罪、挪用公款罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，依法给予行政处分：（一）挤占、截留、挪用退耕还林资金或者克扣补助粮食的；（二）弄虚作假、虚报冒领补助资金和粮食的；（三）利用职务上的便利收受他人财物或者其他好处的。国家工作人员以外的其他人员有弄虚作假、虚报冒领补助资金行为的，依照刑法关于诈骗罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由县级以上人民政府林业行政主管部门责令退回所冒领的补助资金，处以冒领资金额2倍以上5倍以下的罚款。”因此，被告具有追回被冒领退耕还林补助资金的法定职责。被告辩称被村集体挪作他用尚未追回部分，应作为犯罪所得由办案机关负责追回。本院认为，在我院作出的（2012）东刑初字第253号、（2013）东刑初字第72号刑事判决中，对闫春怀等人予以了刑事处罚并将个人以效益工资名义私分的54973.00元全部追缴，但并未对记入案外人夹皮村村委会收入账目上并挪作他用的剩余244027.00元予以认定。司法机关不能对非涉案人员行使司法追缴权，司法权不能代替行政执法权。故被告该辩解理由与法相悖，本院不予支持。由于被告对夹皮村村委会挪用的退耕还林补助资金，既没有采取有效措施追回，又没有作出行政处理决定，申请有关机关强制执行。在公益诉讼人向被告发出检察建议后，督促通化市东昌区农业农村局履行职责后，被告虽然做出了回复，但并未采取有效措施履行其法定职责。根据《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第三项：“人民法院区分下列情形作出行政公益诉讼判决:(三)被诉行政机关不履行法定职责的,判决在一定期限内履行;”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”故公益诉讼人要求被告通化市东昌区农业农村局依法追回夹皮村退耕还林项目剩余244027.00元补贴资金的诉讼请求本院应予支持。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第七十二条及相关法律法规的规定，判决如下： 被告通化市东昌区农业农村局于本判决生效后15日内依法履行追缴夹皮村退耕还林项目剩余244027.00元补贴资金的监管职责。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省通化市中级人民法院。 审 判 长 盖希箐人民陪审员马驰 人民陪审员 李        伟 二〇一九年十一月三十日 书 记 员 辛    鹏    宇