陕西省渭南市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)陕05行初5号 原告李九泉，男，汉族。 委托诉讼代理人朱春燕，女，汉族。 委托诉讼代理人肖卫红，北京在明律师事务所律师。 被告渭南市人民政府。 法定代表人李毅，系市长。 委托诉讼代理人安晓玲，陕西佳沃律师事务所律师。 委托诉讼代理人孙杰刚，渭南市政府法制办工作人员。 原告李九泉诉被告渭南市人民政府土地行政强制一案，于2019年2月27日向本院提起诉讼，本院受理后依法向被告送达了应诉通知书及起诉状副本，并于5月10日依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告李九泉的委托诉讼代理人肖卫红、朱春燕，被告渭南市人民政府委托诉讼代理人安晓玲、孙杰刚到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告在渭南市临渭区向阳街道办事处孟家村租赁村民土地20余亩，用于农业生产。2017年7月，一批不明身份的工作人员用铁皮对原告的租赁地块实施围挡，致使原告无法通行，导致生产经营无法持续，造成重大经济损失。原告多次向有关部门反映情况，但迟迟未予处理。2018年11月19日，临渭区向阳街道办事处作出《关于张保芹反映信访事项答复意见书》，告知原告租赁的土地已被规划为渭东新城项目用地，租赁合同因与国家项目冲突应自行终止，因此对于道路封闭不能进行生产造成的损失不予赔偿。原告申请政府信息公开后，渭南市国土资源局临渭分局于2019年1月2日作出《关于李九泉申请政府信息公开的答复》，告知涉案土地经渭东新城项目部委托，由临渭区向阳街道办事处进行了流转，并非土地征收。原告认为，根据物权法、土地管理法等法律规定，原告对涉案地块拥有合法使用权，被告在原告租赁合同合法存续的情况下，未经法定土地征收程序，对涉案地块进行铁皮围挡阻断交通之行为，没有事实和法律依据，违反了法定程序，属于违法行政行为。为依法维护原告的合法权益，根据行政诉讼法的规定，特诉之贵院，请求：1、依法确认被告实施的围挡行为违法，并责令被告采取改正措施；2、本案诉讼费用由被告承担。 原告李九泉提供了下列证据：1、原告身份证。2、原告户口本。3、三份土地租赁合同。4、答复意见书。上述证据证明原告在孟家村承包了20余亩土地，该土地被规划于政府开发的项目，张保芹的答复意见书说明了是家人承包的土地。答复意见书中也说了该地块被规划于开发项目，证明涉案项目侵犯了原告的土地使用权。5、临渭分局对李九泉申请信息公开的答复。证明被告符合主体资格。涉案地块没有经过法定的征收程序，只是进行了土地流转，原告是以村民身份进行承包，被告是非法手续进行流转。6、照片，照片上有指挥部名称，指挥部由市政府的副市长和秘书长组成，证明被告的主体资格。7、新闻。8、市政府官网上的新闻。以上两份证据证明被告是责任主体，是本案适格被告，市政府是开发项目的开发单位，应该承担责任。原告说的行政围挡行为，应该包括组织，部署，安排。9、视频光盘，拍摄了涉案土地的现状，证明被告的行为侵犯了原告的土地使用权。 被告渭南市人民政府辩称，一、被答辩人诉答辩人对其租赁土地实施围挡的行为不存在。1、答辩人从未实施过对被答辩人租赁土地进行围挡的行为。答辩人起诉的渭东新城项目是由答辩人与陕西省土地工程建设集团有限公司（下称省地建集团）在2016年5月14日签订的投资合作项目。2、据答辩人了解被答辩人所诉的围挡行为是省地建集团对项目内几千亩土地进行的大范围围挡，该围挡的目的只是确认大项目范围。被答辩人租赁的土地位于原火葬场后方，省地建集团并未对被答辩人租赁土地进行单独围挡，且围挡均留有通道，并不影响任何生产。二、被答辩人主体不适格且所涉案租赁土地使用权不合法。1、被答辩人的涉案土地流转不合法。（1）涉案土地流转未经过备案手续不符合法律规定。（2）土地租赁合同未明确涉案土地四址，无法确定土地具体标注，被答辩人涉案标的事实不清。2、被答辩人主体不适格。（1）被答辩人不具有涉案土地的所有权。（2）被答辩人未提供涉案土地农村土地承包经营权证，不能证明其租赁流转土地的合法性。 被告渭南市人民政府提供下列证据：1、涉案项目指挥部的证明，证明施工建设方是地建集团渭南分公司。2、办公室会议纪要，证明涉案工程与市政府无关，我们没有组织实施。3、照片4张，证明地建集团当时给现场留了一道门，让原告出入，但是过了一段时间没有人用，就封起来了。210国道的围挡也不是我们的，这些行为没有一个是市政府的行为，与市政府无关。 经庭审质证，被告对原告证据的质证意见：对证据1、2真实性无异议，但该证据与本案无关，不能证明原告行政诉讼的主体资格，户口本说明原告不是孟家村的村民。证据3,对三份土地租赁合同的的真实性有异议，有原件但没有租金情况，不能证明现在的土地情况。（1）涉案土地流转未经过备案手续不符合法律规定。（2）土地租赁合同未明确涉案土地四址，无法确定土地具体标注，被答辩人涉案标的事实不清，不能证明原告是土地流转的合法主体。对证据4真实性无异议，证明目的有异议，答复书是写给张保芹的，与原告无关，在答复意见书中说明了涉案土地是由向阳办具体负责的，与被告无关。证据5,与本案无关，不能证明原告所诉的行政行为是由市政府实施的。对证据6真实性无异议，对证明目的有异议，照片上写明项目指挥部是省地建集团，不是市政府。对证据7、8真实性无异议。市政府不是违法行为的组织实施方，只是项目是市政府立项的。对证据9真实性无异议，目前就是围挡状态。 原告对被告证据的质证意见：证据1，对真实性、关联性、合法性均不认可，属于被告自己的回答，不能作为证据提交，不能作为定案依据。证据2，办公室作出的会议纪要，真实性认可，不认可合法性和证明目的，该文件系渭东新城建设指挥部发出的，明确对渭东新城建设项目阶段性工作进行安排部署并作出了8项安排，可以证明被告是涉案工程项目的责任主体单位。证据3，合法性和关联性不认可，当时确实有一个通道，但是该区域被关闭了，另外的地方有锁。被告的照片也可以看出该区域是关闭的。 本院对证据作如下认定：原告提供的1-9证据符合证据的真实性、合法性、关联性要求，能够达到其证明目的，对该证据予以认定。被告提供的证据1属被告自己设立的项目指挥部出具，对该证据不予认定。证据2、3的真实性予以认定，因缺乏关联性要求，对该证据不予认定。 经审理查明，2016年7月、9月原告李九泉分别与渭南市临渭区向阳街道办事处孟家村村民签订了土地租赁合同，共承包位于孟家村二组新坝内的土地20余亩，用于农业生产经营活动。2017年7月，因发现其租赁的土地被围挡，无法正常生产经营，原告李九泉之妻张保芹于2018年8月27日向渭南市临渭区向阳街道办事处反映，2018年11月19日向阳街道办事处答复张保芹“你家租赁的孟家村二组20余亩土地在2016年年底已经被规划为渭东新城项目用地。您一家不听劝阻借建设施工之机乱搭乱建，在当地造成恶劣影响，向阳执法大队多次拆除阻止。渭东新城项目部也明确表示该地已进入项目区不能耕种，道路由施工单位封闭，不能恢复生产。”在此期间，原告亦向渭南市临渭区国土资源局申请公开涉案土地征收的相关信息，渭南市临渭区国土资源局于2019年1月2日向原告答复“临渭区向阳街道办事处受渭东新城项目部委托，对你所申请地块的土地进行了流转，与村民签订了流转合同，并非土地征收。你申请信息公开的所指土地，经核查报批文件，我局未对该宗土地进行报批，无国家或省人民政府土地征收的批准文件，我局也未对该宗土地进行征收，不存在征收补偿方案。” 2016年3月18日，被告渭南市人民政府办公室作出渭政办发（2016）30号《渭南市人民政府办公室关于成立渭东新城建设项目指挥部的通知》，决定成立渭东新城建设项目指挥部，全面组织实施渭东新城建设项目，2016年5月，渭南市人民政府与陕西省土地工程建设集团有限责任公司签订了《渭南市渭东新城建设项目投资合作框架协议》，其中第二条约定，渭东新城建设项目由甲乙双方共同组建的渭东新城建设项目指挥部统一协调和落实、研究并解决项目重大事项。项目指挥部下设办公室承担指挥部日常工作，并具体负责组织实施。第三条约定，甲方（即渭南市人民政府）负责有关手续办理，做好项目征地、拆迁、安置、树木移栽及环境协调等保障工作，乙方（省地建集团）负责筹集工程项目建设全部资金，按照约定组织开展工程建设，施工管理及运营，保质保量完成建设任务。该项目涉及的土地面积共30平方公里，原告承租的孟家村二组土地在该建设项目的范围之内。2017年7月在建设项目指挥部的组织安排下地建公司对涉案片区的土地采取了围挡措施。另查明，庭后被告渭南市政府向法庭提交了2017年12月15日临渭区向阳街道办事处与孟家村签订的征地协议，以及渭东新城项目拆迁指挥部与向阳街道办事处签订的征地协议，用以证明涉案土地已由项目指挥部征收。 本院认为，本案争议的焦点问题是1、李九泉是否具备原告主体资格。2、渭南市政府是否本案的适格被告。3、被诉的行政行为是否合法。一、关于李九泉的原告主体资格问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，原告李九泉是涉案土地的租赁人，其租赁经营的土地在涉诉围挡的范围内，涉案的围挡行为对李九泉的生产经营活动产生了影响，因此，原告李九泉与被诉的围挡行为有法律上的利害关系，有权提起本案诉讼，具有原告主体资格。二、渭南市人民政府作为本案被告的主体资格问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。本案中，涉案的土地是渭东新城建设项目的用地，该项目属渭南市政府的直管项目，为此渭南市政府专门成立了渭东新城建设项目指挥部，指挥部下设办公室，全面负责建设项目的组织实施工作，并以市政府的名义与陕西省土地工程建设集团签订合作协议，将项目建设交由地建集团施工，涉案围挡占地行为属被告渭南市政府的行政行为，故渭南市政府的被告主体适格。三、关于被诉行政行为的合法性认定问题。2004年修正实施的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”本案中，原告租赁的土地在被告渭南市人民政府渭东新城建设项目的用地范围内，因此，渭东新城建设项目使用原告租赁的土地应当按照上述规定并依照法定程序办理征用土地的审批手续，并对土地使用权人进行安置补偿后方可采取相应措施。但被告渭南市人民政府在未办理相关征地审批手续，在土地没有依法被征收的情况下即将渭东建设新城项目范围内的土地交由陕西省土地工程建设集团有限责任公司进行施工围挡占地，明显违反了《土地管理法》的相关规定，侵犯了土地使用权人的合法权益，该行为应依法确认违法。地建集团作为渭东新城建设项目指挥部的成员单位，在指挥部的组织下所实施的围挡行为应属渭南市政府的行政行为，其行为后果应由被告渭南市政府承担。原告诉请确认被告实施围挡行为违法理由成立，本院予以支持，但对于原告要求被告采取改正措施的请求，因涉案的土地已被纳入渭南市城市总体规划，让原告恢复生产经营已不可能，故对该请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定，判决如下： 一、确认被告渭南市人民政府对原告李九泉在孟家村承包的土地实施围挡的行为违法； 二、驳回原告李九泉的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由渭南市人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审判长  司彦华 审判员  王洪池 审判员  候晓竹 二〇一九年十一月二十五日 书记员  李华婷