安徽省高级人民法院民 事 裁 定 书（2019）皖民终999号上诉人（一审原告）：宿州市恒安机动车驾驶员培训有限公司,住所地安徽省宿州市汇源大道416号(原水果批发市场南侧)。法定代表人:王凯,该公司总经理。委托诉讼代理人：许来永，安徽玉金律师事务所律师。被上诉人（一审被告）:宿州市埇桥区城东街道办事处,住所地安徽省宿州市埇桥区港口北路南翔恒泰城8区1号楼。法定代表人:贾闽波,该办事处主任。委托诉讼代理人：张磊，该办事处工作人员。委托诉讼代理人：贾立建，安徽安康律师事务所律师。上诉人宿州市恒安机动车驾驶员培训有限公司（以下简称宿州恒安驾校）因与被上诉人宿州市埇桥区城东街道办事处（以下简称埇桥区城东街道）财产损害赔偿纠纷一案，不服安徽省宿州市中级人民法院（2019）皖13民初57号民事裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。宿州恒安驾校上诉请求：1.撤销一审裁定,依法改判或发回重审;2.一、二审全部诉讼费用均由埇桥区城东街道承担。事实和理由：一、宿州恒安驾校租赁涉案土地开办驾校系合法经营，其土地租赁关系、土地使用以及经营应受法律保护。宿州恒安驾校于2015年12月2日与埇桥区城东街道津浦村签订了《土地租赁协议》，并于次日签订《补充协议》，于2016年3月取得《道路经营许可》并投入巨额资金修建场地道路及建筑,合法经营一年半,相继培训了几千名学员。津浦村隶属于埇桥区城东街道，宿州恒安驾校在土地报批程序的相关材料中有埇桥区城东街道的签章确认,说明埇桥区城东街道对其使用涉案土地是明知且认可的。二、埇桥区城东街道单方损毁涉案建筑物的行为系民事侵权行为,应承担民事赔偿的法律责任。一审法院认定埇桥区城东街道的侵权行为是行政行为,适用法律错误。宿州恒安驾校为完善用地手续于2015年初向宿州市循环经济示范园区提出立项申请,于2015年7月16日得到发改委立项备案函,同意项目备案并将项目选址定为“城东街道津浦村”。2017年2月宿州恒安驾校得到宿州市循环经济园区管委会向埇桥区政府申请的用地指标45亩,且埇桥区分管副区长已签字并交由区国土局阅办。然而2017年5月13日,埇桥区城东街道在未进行任何通知的情况下单方损毁宿州恒安驾校建筑,造成各项损失共计三千余万元。埇桥区城东街道对涉案建筑物进行单方毁损,并未履行任何法律程序,不具有程序上的合法性,不是行政行为。一审裁定认定埇桥区城东街道对该宗土地上建筑物的拆除行为是履行行政机关授权的行政行为,然而埇桥区城东街道与埇桥区国土局不是一个部门,也不存在隶属关系,更没有任何证据能证明埇桥区城东街道得到了埇桥区国土局的授权。埇桥区城东街道只是政府的派出机构,不具有对土地的执法权力,无权对埇桥区国土局送达的行政处罚决定书代为行使执法权力。且处罚决定书中并没有作出对宿州恒安驾校进行“拆除”的处罚决定。埇桥区国土局于2017年4月18日下达了行政处罚决定书,明确告知了宿州恒安驾校的复议权利和期限,以及诉讼权利和期限。在法律所赋予的复议权利期尚未届满时,埇桥区城东街道对宿州恒安驾校的合法财产进行损毁,是出于自身主观意愿的行为,没有任何法律以及行政上的许可，故埇桥区城东街道的行为是明显的民事侵权行为，应依据《中华人民共和国侵权责任法》第四条、第六条的规定,向宿州恒安驾校承担侵权责任。宿州恒安驾校多次对埇桥区城东街道的侵权行为予以信访,得到涌桥区委主要领导所作批复,要求埇桥区城东街道对宿州恒安驾校予以补偿及安置，但埇桥区城东街道却始终未进行任何赔偿。综上所述,埇桥区城东街道单方损毁涉案建筑物的行为系侵权行为,损害了宿州恒安驾校的权益,一审裁定认定事实不清,适用法律错误，请二审法院依法纠正。埇桥区城东街道辩称：埇桥区城东街道与宿州恒安驾校不存在合同关系。宿州恒安驾校项目虽获得发改委的立项，但未办理合法用地手续，属于非法占用土地。埇桥区国土局接到通报后予以调查，作出处罚决定，并将该违法用地情况向埇桥区政府作出汇报，埇桥区城东街道作为宿州恒安驾校违法用地所在地的一级政府，对非法建筑予以拆除系行政行为，不受民事法律关系调整。宿州恒安驾校向一审法院起诉请求：1.判令埇桥区城东街道赔偿宿州恒安驾校场地建筑物、房屋、水、电路损失14904753.44元，土地租赁费169320元；因埇桥区城东街道违约导致其产生的房屋承租费用20万元，运营损失545万元（包括人员工资180万元、水电费38万元、车辆维护费125万元、车辆保险及年审费72万元、车辆折旧费80万元、固定资产折旧费50万元，包括家具、考试用电脑设备），营运损失9280926元（实际营运损失以评估为准），上述损失合计为3000.5万元。2.本案全部诉讼费用均由埇桥区城东街道承担。埇桥区城东街道一审时辩称，埇桥区城东街道主体不适格，其与宿州恒安驾校间不存在租赁合同关系。在宿州恒安驾校的建筑物被有权机关认定为非法用地并被没收后，埇桥区城东街道实施的行为系政府内部行为，本案不受民事法律关系调整，请求驳回宿州恒安驾校的诉讼请求。一审法院查明：宿州恒安驾校为机动车驾驶员培训机构，取得了道路运输经营许可证。2015年7月16日，经宿州市埇桥区发展和改革委员会研究，同意“宿州市恒安机动车驾驶员培训学校项目”备案，该项目所需土地指标为45亩。2014年12月25日，埇桥区城东街道因新北沱河上段治理工程，需要部分土地作为推土区，与埇桥区城东街道津铺村民委员会签订协议，约定了租地范围、租期、租金发放及土地复垦等内容。2015年10月2日，宿州恒安驾校与津铺村民委员会签订土地租赁协议，同年10月3日，双方签订土地租赁补充协议，约定了土地面积、地点、租赁期限、租赁金额及支付办法等内容。2017年4月12日，宿州市埇桥区国土资源局作出宿埇国土执听（2017）0603号行政处罚听证告知书，主要内容为，宿州恒安驾校于2015年7月未经批准，擅自在津铺村非法占用32000平方米（合计48亩）土地建驾校，建筑面积为32000平方米。该宗地为有条件建设区，性质为耕地。宿州恒安驾校的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四规定。该告知书于2017年4月13日向宿州恒安驾校送达并签收。2017年4月18日，宿州市埇桥区国土资源局作出宿埇国土资执罚（2017）0603号行政处罚决定书，责令宿州恒安驾校退还非法占用的48亩土地，没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款51.2万元。该行政处罚决定书当日向宿州恒安驾校送达并签收。后宿州恒安驾校的法定代表人王凯就上述事项向有关机关信访，埇桥区城东街道受理其信访并于2018年4月8日作出城东办（2018）40号处理意见书，就王凯的信访事项进行答复。现宿州恒安驾校非法占用的土地已经被收回，埇桥区城东街道已经对该宗土地上的建筑物进行拆除，案涉土地已经复垦。一审法院认为，2017年4月18日，宿州市埇桥区国土资源局作出宿埇国土资执罚（2017）0603号行政处罚决定书，责令宿州恒安驾校退还非法占用的土地，没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款。埇桥区城东街道已经对该宗土地上的建筑物进行拆除，案涉土地已经复垦。现宿州恒安驾校以埇桥区城东街道单方终止协议为由，起诉要求赔偿因拆除房屋造成的建筑物、房屋、水、电路损失，土地租赁费、房屋承租费、运营损失、营运损失。因埇桥区城东街道对该宗土地上的建筑物进行拆除的行为是履行行政机关授权的行政行为，故宿州恒安驾校因该行为提起的本案诉求，不属于民事案件的受案范围。遂依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条、第一百五十四条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条规定，裁定：驳回宿州市恒安机动车驾驶员培训有限公司的起诉。预收的案件受理费191825元，予以退回。二审中，争议双方均无新证据提交，对一审查明的基本案件事实亦无异议。二审另查明，在埇桥区城东街道对涉案土地上的建筑物进行拆除后，宿州恒安驾校亦未就宿埇国土资执罚（2017）0603号行政处罚决定书提起行政复议或行政诉讼。本院认为，本案争议焦点是埇桥区城东街道拆除涉案建筑物的行为是行政行为还是民事侵权行为。2017年4月18日，宿州市埇桥区国土资源局作出宿埇国土资执罚（2017）0603号行政处罚决定书，责令宿州恒安驾校退还非法占用的土地，没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款。该行政处罚决定书告知被处罚人宿州恒安驾校可以自收到处罚决定书60日内依法申请行政复议或者六个月内直接提起行政诉讼。虽然埇桥区城东街道实施拆除行为在宿州恒安驾校有权提起行政复议或者行政诉讼期间，但根据《中华人民共和国行政复议法》第二十一条规定，行政复议期间具体行政行为不停止执行。本案也不具备该条规定的停止执行的情形。场地拆除后，宿州恒安驾校仍未在法定期间行政复议或者行政诉讼，宿埇国土资执罚（2017）0603号行政处罚决定书已然生效。埇桥区城东街道坚持认为其作为宿州恒安驾校违法用地所在地的一级政府，拆除行为系行政授权行为。埇桥区城东街道虽未提供明确的授权文件，但其实施的拆除行为具有较强的行政属性，不同于普通民事侵权行为。埇桥区城东街道拆除行为是否具备合法依据，亦要通过行政审查予以确认，故本案属于行政争议，一审裁定驳回宿州恒安驾校的起诉适用法律并无不当。综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项，第一百七十一条之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 鲍冬梅审判员沈光明审判员 台       旺二〇一九年十一月十八日书记员 闫   巧   蓉