浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行终977号 上诉人（原审原告）杨骏，男，1985年1月21日出生，汉族，住杭州市上城区。 委托代理人李雪云，浙江圣银律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市卫生健康委员会，住所地杭州市解放东路**市民中心**。 法定代表人孙雍容，该委员会主任。 委托代理人周良循、童顺根，浙江尹天律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）杭州市第一人民医院，，住所地杭州市浣纱路** 法定代表人马胜林，该院院长。 委托代理人董晓飞，该院工作人员。 上诉人杨骏因诉杭州市卫生健康委员会卫生行政监督一案，不服杭州市江干区人民法院（2019）浙0104行初110号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 2019年5月9日，杭州市卫生健康委员会作出《关于的回复》，对于杨骏的履职申请作出回复。 原审原告杨骏诉至原审法院，请求：1.判令撤销杭州市卫生健康委员会《关于的回复》；2.判令杭州市卫生健康委员会重新履行医疗违规事故查处等职责。 原审法院经审理查明，2019年3月5日，杨骏通过其委托代理人李雪云向杭州市卫生健康委员会提交《查处医疗质量安全事件之行政履职申请书》，请求事项为：1.查处杨元二经被申请人诊疗后死亡的医疗事故责任；2.查处杭州市第一人民医院未按规定填写、保管病历资料的责任；3.向杨骏书面公开查处该事件的相关信息资料。并在该申请书中列举了要求杭州市卫生健康委员会查处的履职依据以及查处要点。杭州市卫生健康委员会收到该申请后，于2019年3月13日作出杭卫健行告[2019]002号《行政履职申请事项办理告知书》，告知杨骏的委托代理人李雪云其提交的行政履职申请事项已收悉，根据相关规定转至杭州市上城区卫生健康局处理，并于同日向杭州市上城区卫生健康局发送杭卫健行转[2019]002号《行政履职申请事项转办函》，要求杭州市上城区卫生健康局结合《医疗事故处理条例》、《医疗纠纷预防和处理条例》、《医疗质量管理办法》等规定对该投诉事项予以调查核实，并将调查情况及时回报杭州市卫生健康委员会。 2019年5月9日，杭州市卫生健康委员会在经过调查后作出案涉《关于的回复》，告知杨骏：一、关于医疗机构及医疗人员资质。根据《医疗机构手术分级管理办法（试行）》，杭州市第一人民医院为三级甲等医院，具备开展患者杨元二相关手术及诊疗资质，参与患者杨元二诊疗的医生均具有相应的职业资质。二、关于“查处杨元二经杭州市第一人民医院诊疗后死亡的医疗事故责任”。综合杨骏来信所载内容，杭州市上城区卫生健康局调查核实结果和医院情况说明，杭州市卫生健康委员会认为，该案是否属于医疗事故以及事故等级，需通过医疗事故鉴定予以明确，杭州市卫生健康委员会将根据鉴定意见明确的医疗事故等级和情节对机构和人员进行相应处理。医疗事故鉴定委托申请可向杭州市上城区卫生健康局提出。三、关于“查处杭州市第一人民医院未按规定填写、保管病历资料的责任”。经调阅患者杨元二病历资料，并组织人员赴杭州市第一人民医院现场核实，未发现杭州市第一人民医院在该案中存在篡改、伪造、隐匿、毁灭病历资料，但存在病历书写欠规范的问题（部分病程记录只有打印签名没有手写签名），针对该问题，杭州市卫生健康委员会已责令医院组织整改。四、关于“向杨骏书面公开查处该事件的相关信息资料”。按照政府信息公开条例规定，请杨骏填写《杭州市卫生健康委员会政府信息公开申请表》后另行向杭州市卫生健康委员会办公室提出，杭州市卫生健康委员会将按照政府信息公开条例有关规定予以办理。如杨骏不明申请要求和办理流程，可登陆杭州市卫生健康委员会官方网站政府信息依申请公开专栏查阅，杭州市卫生健康委员会网站提供申请表下载服务。此外，杨骏在履职申请书及行政查处要点中提到的“诊断质量安全管理问题”、“技能质量管理问题”、“输血质量安全管理问题”等问题，因涉及医学专业技术问题，非行政部门认定事项，应当通过医学鉴定予以明确。同日，杭州市卫生健康委员会作出《责令整改意见书》，要求杭州市第一人民医院对于在调查过程中发现存在的部分病程记录只有打印签名没有手写签名，病历书写欠规范的情况立即整改，并举一反三，加强医疗安全，严格操作规范，提高医疗质量，并在15天内将反馈意见上报杭州市卫生健康委员会。杨骏对杭州市卫生健康委员会作出的案涉回复不服，遂向原审法院提起行政诉讼。 原审法院认为，根据杨骏向杭州市卫生健康委员会提交《杨元二腹痛消化科诊疗14小时大出血术后死亡医疗质量安全事件监管行政履职申请书》的内容，结合杨骏、杭州市卫生健康委员会双方在庭审中的陈述以及提交的证据，杨骏认为杭州市卫生健康委员会作为卫生行政管理部门应当具有对辖区内医疗机构和医务人员开展的诊疗活动进行监督管理的行政职责，故本案应为不履行法定职责之诉，根据杨骏提出的履职申请内容对以下几点进行审查。 一、对于杨骏向杭州市卫生健康委员会提交行政履职申请书中要求查处杨元二经杭州市第一人民医院诊疗后死亡的医疗事故责任的请求事项。根据《医疗事故处理条例》第二条规定，本条例所称医疗事故，是指医疗机构及其医务人员在医疗活动中，违反医疗卫生管理法律、行政法规、部门规章和诊疗护理规范、常规，过失造成患者人身损害的事故。该第十四条第一款规定，发生医疗事故的，医疗机构应当按照规定向所在地卫生行政部门报告。该条例第二十条规定，卫生行政部门接到医疗机构关于重大医疗过失行为的报告或者医疗事故争议当事人要求处理医疗事故争议的申请后，对需要进行医疗事故技术鉴定的，应当交由负责医疗事故技术鉴定工作的医学会组织鉴定；医患双方协商解决医疗事故争议，需要进行医疗事故技术鉴定的，由双方当事人共同委托负责医疗事故技术鉴定工作的医学会组织鉴定。该条例第三十五条规定，卫生行政部门应当依照本条例和有关法律、行政法规、部门规章的规定，对发生医疗事故的医疗机构和医务人员作出行政处理。该条例第三十八条规定，发生医疗事故争议，当事人申请卫生行政部门处理的，由医疗机构所在地的县级人民政府卫生行政部门受理。医疗机构所在地是直辖市的，由医疗机构所在地的区、县人民政府卫生行政部门受理。有下列情形之一的，县级人民政府卫生行政部门应当自接到医疗机构的报告或者当事人提出医疗事故争议处理申请之日起７日内移送上一级人民政府卫生行政部门处理：（一）患者死亡；（二）可能为二级以上的医疗事故；（三）国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门规定的其他情形。 本案中，杭州市卫生健康委员会作为卫生行政管理部门，具有对发生医疗事故的医疗机构和医务人员作出行政处理的职责。在对患者杨元二采取诊疗活动中及诊疗活动结束后，杭州市第一人民医院并未就该案涉诊疗活动作为医疗事故向卫生行政部门报告，也未作为重大医疗过失行为向卫生行政部门报告。杨骏作为患者杨元二之子认为在案涉诊疗活动中存在医疗事故争议的，依法可以申请卫生行政部门处理，但其应当向杭州市第一人民医院所在地的县级人民政府卫生行政部门申请，故杭州市卫生健康委员会在案涉回复中告知杨骏医疗事故鉴定委托申请可向上城区卫生健康局提出。符合上述规定，并无不当。 二、对于杨骏向杭州市卫生健康委员会提交行政履职申请书中要求查处杭州市第一人民医院未按规定填写、保管病历资料责任的请求事项。根据《医疗质量管理办法》第二十三条规定，医疗机构应当加强病历质量管理，建立并实施病历质量管理制度，保障病历书写客观、真实、准确、及时、完整、规范。该办法第三十七条规定，县级以上地方卫生计生行政部门负责对本行政区域医疗机构医疗质量管理情况的监督检查。医疗机构应当予以配合，不得拒绝、阻碍或者隐瞒有关情况。《医疗事故处理条例》第八条第一款规定，医疗机构应当按照国务院卫生行政部门规定的要求，书写并妥善保管病历资料。该条例第九条规定，严禁涂改、伪造、隐匿、销毁或者抢夺病历资料。该条例第五十六条第一款第（三）项规定，医疗机构违反本条例的规定，有下列情形之一的，由卫生行政部门责令改正；情节严重的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分或者纪律处分：未按照国务院卫生行政部门规定的要求书写和妥善保管病历资料的。 本案中，杭州市卫生健康委员会作为卫生行政管理部门，具有对本区域内医疗机构医疗质量管理情况的监督检查职责。杭州市卫生健康委员会在收到杨骏的履职申请后，进行了调查核实，认定未发现杭州市第一人民医院在案涉诊疗活动中存在篡改、伪造、隐匿、毁灭病历资料，但存在病历书写欠规范的问题，部分病程记录只有打印签名没有手写签名，故作出《责令整改意见书》，要求第三人对于在调查过程中发现的情况立即整改。符合上述规定，并无不当。 三、对于杨骏向杭州市卫生健康委员会提交行政履职申请书中要求向杨骏书面公开查处该事件的相关信息资料的请求事项。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。该条例第二十九条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请获取政府信息的，应当向行政机关的政府信息公开工作机构提出，并采用包括信件、数据电文在内的书面形式；采用书面形式确有困难的，申请人可以口头提出，由受理该申请的政府信息公开工作机构代为填写政府信息公开申请。 本案中，杭州市卫生健康委员会作为辖区内卫生行政管理部门，具有对发生医疗事故的医疗机构和医务人员作出行政处理，以及对医疗机构医疗质量管理情况监督检查的职责。杨骏向杭州市卫生健康委员会提交查处医疗质量安全事件之行政履职申请书，要求杭州市卫生健康委员会履行行政管理职能对辖区内医疗机构和医务人员进行监督查处，杭州市卫生健康委员会据此开展的一系列调查核实行为均系履行自身行政管理职能的活动，在该过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息资料，属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所称的政府信息。故杭州市卫生健康委员会在案涉回复中告知杨骏可以按规定填写政府信息公开申请表后另行提出，杭州市卫生健康委员会将按照政府信息公开条例有关规定予以办理，并告知可以通过查阅杭州市卫生健康委员会官方网站的形式浏览申请要求和办理流程及下载申请表。符合上述规定，并无不当。 四、关于杭州市卫生健康委员会作出案涉《关于的回复》期限问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。 本案中，杭州市卫生健康委员会收到杨骏的履职申请后根据《医疗事故处理条例》、《医疗质量管理办法》、《医疗机构管理条例》等规定，对发生在杨骏与杭州市第一人民医院之间的诊疗活动纠纷展开调查，其所指向的是针对杭州市第一人民医院在诊疗活动中是否存在损害患者杨元二人身健康权利的行为行使卫生行政管理部门的监督管理职能，而非针对杭州市第一人民医院及其医务人员存在违反法律、法规或者规章禁止性规定的行为行使卫生行政管理部门的行政处罚权，故原审法院认为对于案涉履职行为的期限计算不应适用《卫生行政处罚程序》，而应当依照行政诉讼法的有关规定计算。本案中，杨骏通过委托代理人于2019年3月5日向杭州市卫生健康委员会提交履职申请，杭州市卫生健康委员会于2019年5月9日作出案涉答复，显然超过法律规定的两个月期限，且没有其他法律、法规对履职期限作出规定，属于程序轻微违法。 综上，杭州市卫生健康委员会于2019年5月9日作出的《关于的回复》，履行了相应法定职责，程序轻微违法，但并未对杨骏实体权利产生实际影响，故依法应当确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决确认杭州市卫生健康委员会作出《关于的回复》的行为违法。案件受理费人民币50元，由杭州市卫生健康委员会负担。 宣判后，杨骏不服，上诉称，原审判决事实不清、证据不足，适用法律错误。一、剪除了患者的生命健康、医者行医秩序和医疗安全等重大法益。上诉人申请的“履职之诉”，事关杨元二患者个体生命健康、医者同类行为秩序、公众医疗安全，众多医疗卫生法规都规定了被上诉人对这种重大法益进行监管的职权和职责，这也是众所周知的公众对被上诉人的信赖利益所在。被上诉人回复的标题中就写明了“患者杨元二在诊疗14小时中大出血、术后死亡”如此重大的实体权利损害需要行政监管保障和救济。原审判决书第15页判决“。并未对原告实体权利产生影响”，误将“杨元二患者”替换为“原告”且其所说“实体权利”和法律依据全部空缺。所判“超期回复”并无争议。二、没有审判《回复》依据的主要证据不足、程序不合法。《查处医疗质量安全事件之行政履职申请书》证明上诉人提出了7个方面的“行政查处要点”。依据《浙江省行政程序办法》第二条和第四十九条“行政机关应当合法、全面、客观、及时开展调查”的规定，被上诉人应当提供比上诉人以上所说更多更全面更合法的证据。上述“行政查处要点”的相关证据都涉及“病历”问题，却没有证据证明被上诉人提供的“证据19(判决书第6页)杨元二病历资料”是由两个以上执法人员在病案室现场调取的全部资料，因而，无法核对“2015年11月28日确诊大出血之前有两次腹腔穿刺但无“腹腔穿刺知情同意书”的事实，无法核对《延发病理诊断报告通知书》是否在2015年12月7日9时53分宣布患者死亡之前的“医疗活动过程中形成”的事实。上诉人行政起诉的事实与理由是：《回复》中第三点伪造、隐匿、毁灭病历等查处情况，即另外5个方面缺乏合法的行政调查证据、事实核对、法规范选择、解释、适用、违法性认定等行政行为。被上诉人未能证明“调查”合法。三、违背事实和法定，错判上诉人向县级卫生行政申请鉴定。《医疗事故处理条例》第三十八条第(二)项结合该法第四条规定了县级与其上级行政部门对案件管辖权：可能为二级以上医疗事故即患者死亡、器官组织损伤导致严重功能障碍的，县级行政应当移送其上一级行政部门处理。杨元二大出血、术后死亡事件“可能为二级以上医疗事故”，而上城区卫生行政部门只是县级，且与其上级被上诉人之间己经进行了案件的反复移送。如今，被上诉人的证据调查行为不合法或者尚未完成，递进式的事实核对、听证、法规范选取、法规范适用、确定裁量基准、不确定概念的解释、行政裁量都还无法进行，根本就不具备进入“医疗事故”裁决程序的法定条件；更不具备《医疗事故处理条例》第三十一条专家鉴定时“事实清楚、证据确凿的基础”。此时，无论何种行政级别、何种途径启动医疗事故鉴定，鉴定组织者完全可以依据《医疗事故技术鉴定暂行办法》第十三条“(五)非法行医”和“(六)卫生部规定的其他情形”而“不予受理”鉴定，或者依据该法第十六条(二)应当“中止组织鉴定”。原审判决书第11页-12页第二段“本院认为”所选法律规范以及“被告在涉案回复中告知原告‘医疗事故鉴定委托申请可向上城区卫生健康局提出’符合法律规定”的相关判决，违背事实和法律规定，严重偏离了法的正义，是原审法院在纵容被上诉人不担当不作为的推诿行为。四、剪除了行政直接判定医疗事故的行政程序。卫政法发(2005)28号《卫生部关于医疗机构不配合医疗事故技术鉴定所应承担的责任的批复》“医疗机构违反《医疗事故处理条例》的有关规定，不如实提供相关材料或不配合相关调查，导致医疗事故技术鉴定不能进行的，应当承担医疗事故责任。患者向卫生行政部门提出判定医疗事故等级及责任程度请求的，卫生行政部门可以委托医学会按照《医疗事故分级标准(试行)》，对患者人身损害的后果进行等级判定，若二级、三级医疗事故无法判定等级的，按同级甲等定。责任程度按照完全责任判定。”这是根据《医疗事故处理条例》第二十、二十八、第三十六条规定做出的行政解释。但是，原审法院没有注意这些法规，只是选取了《医疗事故处理条例》第二、十四、二十、三十五条，剪除了第三人不如实提供相关材料和不配合调查、不依法报告重大医疗质量安全事件等行为的行政认定职责，剪除了卫生行政的医疗事故等级判定职责和判定之前的行政程序。即使被上诉人的这一“认定”真实，但因其“认定”对上诉人诉讼法益极为不利，上诉人有权听证。但被上诉人却没有依法告知和通知“听证”。原审法院如此判决，等于剪除了行政判定“不属于医疗事故”之前的行政调查、审查、听证、裁量程序和相关证据要求。特此提起上诉，请求：1.判令撤销(2019)浙0104行初110号行政判决书；2.判令支持上诉人一审诉讼请求。 被上诉人杭州市卫生健康委员会未向本院提交书面答辩意见。 被上诉人杭州市第一人民医院答辩称，一、杭州市卫生健康委员会出具的《关于杨元二腹痛消化科诊疗14小时大出血后死亡医疗质量安全事件监管行政履职申请书的回复》依据客观、充分，程序到位，合法有效，无应被撤销的事实和法律依据。二、我院在为患者所行诊疗行为符合医疗规范和常规，不存在医疗过错，综合患者术后病理和免疫组化等信息，患者的死亡是其自身恶性淋巴瘤造成自发性脾破裂等全身性脏器损害基础、肝硬化、肝功能衰竭、肝肾综合征、肝性脑病等严重病情，在现有的医疗技术条件下，医方虽尽合理救治义务仍无法逆转的结局，故我院不应对其病逝承担法律责任。三、我院为患者记录的病历资料，客观真实，不存在任何伪造篡改的事实和行为，上诉人基于诉讼利益的考虑，而主观坚决不愿承认患者客观存在的恶性淋巴瘤的病理报告和相关病历资料，显然不应被法律所支持。四、原审法院做出的（2019）浙0104行初110号行政判决书，经过完整的庭审审理，组织诉讼各方进行了举证、质证，经过充分的法庭辩论和最后陈述，认定事实清楚，证据明确充分，适用法律正确，未见有依法应撤销的事实和法律依据，故不应被撤销。综上，杭州市卫生健康委员会已依法履行了监管和查处职责，其出具给上诉人的《关于杨元二腹痛消化科诊疗14小时大出血后死亡医疗质量安全事件监管行政履职申请书的回复》，是经过实事求是、客观公正的调查之后做出的，说理清楚，依据充分，合法有效。我院与上诉人之间的民事上的医疗纠纷，理应通过医疗责任的技术鉴定明确是否存在医疗过错和责任，再行依法处理。请贵院依法驳回上诉人的全部诉讼请求，并判令上诉人全力配合我院尽快进行后续的医疗责任技术鉴定等法律程序。 经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，关于上诉人申请书第一项请求“查处杨元二经被申请人诊疗后死亡的医疗事故”。《医疗事故处理条例》第二条规定：“本条例所称医疗事故，是指医疗机构及其医务人员在医疗活动中，违反医疗卫生管理法律、行政法规、部门规章和诊疗护理规范、常规，过失造成患者人身损害的事故。”第三十八条第一款规定：“发生医疗事故争议，当事人申请卫生行政部门处理的，由医疗机构所在地的县级人民政府卫生行政部门受理。医疗机构所在地是直辖市的，由医疗机构所在地的区、县人民政府卫生行政部门受理。”被上诉人杭州市卫生健康委员会认为该案是否属于医疗事故以及事故等级，需通过医疗事故鉴定予以明确，被上诉人将根据鉴定意见明确的医疗事故等级和情节对机构和人员进行相应处理。医疗事故鉴定委托申请可向杭州市上城区卫生健康局提出并无不当。关于上诉人申请书中第二项请求“查处被申请人未按规定填写、保管病历资料的责任”。被上诉人杭州市卫生健康委员会经调查后未发现杭州市第一人民医院存在篡改、伪造、隐匿、毁灭病历资料，但存在病历书写欠规范的问题（部分病程记录只有打印签名没有手写签名），针对该问题，被上诉人已责令医院组织整改，并无不当。被上诉人所作回复第一项、第四项内容，以及告知行政查处要点中提到的内容涉及医疗专业技术问题，非行政部门认定事项，应当通过医学鉴定予以明确，亦无不当。行政程序上，上诉人于2019年3月5日提交履职申请，被上诉人于2019年5月9日作出被诉答复属程序轻微违法，原审法院确认违法符合法律规定，应予维持。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人杨骏负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 吴宇龙 审 判 员 廖珍珠 审 判 员 刘 斌 二〇一九年十一月二十日 代书记员 毛艺斐 附本判决适用的法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。