广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终830号上诉人（原审原告）：吴小华，男，汉族，住广东省湛江市霞山区。委托代理人：苏聪，广东尚诺律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：湛江经济技术开发区民安街道办事处，住所地：广东省湛江市东海岛民安街道办民勤南路2号。法定代表人：黄开秋，主任。委托代理人：胡春杏，广东自正律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：湛江经济技术开发区管理委员会，住所地：广东省湛江市湛江经济技术开发区东海岛中线公路中一号东海大厦。法定代表人：梁琼荣，常务副主任。上诉人吴小华因与被上诉人湛江经济技术开发区民安街道办事处（以下简称民安街道办），湛江经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）土地行政强制及行政赔偿纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2018）粤08行初228号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2015年12月6日，原告与刘学义签订转包合同，承租刘学义位于民安街道苏屋村坡地共14亩的土地，用于种植发财树及其他经济作物。因湛江经济技术开发区110千伏、220千伏输变电工程项目建设需要，湛江市国土资源局于2016年12月2日对广东电网有限责任公司湛江供电局作出湛国土资开（规保）〔2016〕29号《湛江市国土资源局关于湛江220千伏工业园输变电工程建设用地的预审意见》，同意该项目拟用地面积为0.6837公顷。原告承租的上述14亩土地当中2.12亩及4.16亩两块土地位于上述项目建设用地范围内，因原告与民安街道办经协商未能就2.12亩及4.16亩两块土地的发财树及其他附着物的补偿款数额达成一致意见，遂决定共同委托湛江市隆信房地产估价事务所有限公司对上述两块涉案土地上种植的发财树及附着物进行估价。2017年11月21日，湛江市隆信房地产估价事务所有限公司分别作出湛隆评报字[2017]第112101、112102号《青苗及附着物征收估价报告》，估价结果为2.12亩及4.16亩土地上发财树及附着物的评估总价值分别为51460元及111040元。原告对该两份估价报告的估价结果不服，向民安街道办提出异议，认为湛江市隆信房地产估价事务所有限公司没有对发财树进行估价的资质且不应按照青苗补偿标准进行价值评估，并申请其他评估公司对发财树及其附着物进行重新评估；但民安街道办未予处理。2017年11月30日，民安街道办向原告发出《通知》，告知估价结果中的162500元款项已打入民安财政所账户，要求原告2017年12月5日前自行清理涉案地块上的发财树及附着物，并到民安街道办办理相关取款手续。但原告既未按照上述《通知》要求依时清理涉案地块上的发财树及附着物，亦未领取该款项。2017年12月5日，民安街道办制定《民安街道拆除和清理吴小华位于苏屋村2.12亩和4.16亩发财树及附着物的行动工作方案》，并于2017年12月11日对原告位于上述两块涉案土地上的发财树及附着物实施了强制拆除和清理工作。原告对该强制行为不服，遂提起本案行政诉讼，请求：1、确认被告民安街道办及被告开发区管委会强制清理原告位于苏屋村坡地6.38亩地上经济作物和灌溉设备的行政行为违法；2、判令被告开发区管委会和被告民安街道办共同赔偿1368680元给原告吴小华；3、本案的诉讼费由二被告承担。在审理过程中，根据原审法院的委托，广东千福田资产评估土地房地产估价有限公司于2018年12月14日出具了粤千福田资评报字［2018］A184号《资产评估报告书》，对两块涉案土地上种植的发财树价值进行了估价，作出的评估结论为：2.12亩土地上发财树的价值为48330元，4.16亩土地上发财树的价值为107040元，总价值为155370元。评估费为1500元。另，由于各方当事人均同意以湛隆评报字[2017]112101、112102号《青苗及附着物征收估价报告》中《估价结果明细表》所确定的两块涉案土地上场地设施8160元及8640元的数额作为补偿或赔偿数额，原告亦放弃了对两块涉案土地上场地设施进行重新估价的申请，故原审法院对上述两个场地设施的价值8160元及8640元数额予以认可，不再委托估价。原审法院认为：本案系土地行政强制及行政赔偿纠纷。本案双方当事人的主要争议焦点为：1、开发区管委会是否本案的适格被告？2、被告民安街道办强制拆除、清理两块涉案土地上的发财树及附着物的行政行为是否合法？3、原告吴小华要求给予赔偿的请求是否应予支持？关于开发区管委会是否本案的适格被告的问题。据现有证据显示，从制定对两块涉案土地上发财树及附着物的拆除和清理工作方案，至最终实施拆除、清理工作的行政机关均系民安街道办，开发区管委会并没有参与其中的强制拆除、清理工作；因此，民安街道办才系本案的适格被告，开发区管委会不是本案的适格被告。原告以“开发区管委会是民安街道办的上级主管部门，应对民安街道办的违法行为共同承担责任”为由，将开发区管委会列为本案的共同被告缺乏法律依据，原审法院不予支持，依法应裁定驳回原告对开发区管委会的起诉。关于被告民安街道办强制拆除、清理两块涉案土地上的发财树及附着物的行政行为是否合法的问题。从现已查明事实可知，民安街道办对两块涉案土地上的发财树及附着物实施的强制拆除、清理行为属于行政强制执行行为，但民安街道办在实施涉案的强制拆除、清理行为之前，既没有与原告就涉案的发财树及附着物达成补偿协议，也没有作出行政补偿决定，更没有履行事先催告、制作并送达强制执行决定等程序，违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十四条关于“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”、第三十五条关于“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务……”以及第三十七条关于“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定”等的规定，显然不具有合法性，应依法确认该行政强制执行行为违法。关于原告要求给予赔偿的请求是否应予支持的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务”。如前所述，民安街道办实施的强行拆除、清理行政行为违法，并造成了原告的经济损失，依法应予赔偿。根据各方当事人的共同认可及广东千福田资产评估土地房地产估价有限公司粤千福田资评报字［2018］A184号《资产评估报告书》作出的估价结果，可确定原告的具体损失如下：2.12亩涉案土地上发财树的价值为48330元，场地设施的价值为8160元；4.16亩涉案土地上发财树的价值为107040元，场地设施的价值为8640元；总损失为48330元+8160元+107040元+8640元=172170元。即民安街道办应赔偿给原告的经济损失共172170元。综上所述，开发区管委会不是本案的适格被告，依法应裁定驳回原告对其的起诉；民安街道办实施的涉案行政强制行为缺乏事实依据，程序违法，应依法确认违法；由此给原告造成的经济损失，亦应当依法予以赔偿。但原告请求赔偿数额过高部分，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，判决：一、驳回原告吴小华对被告湛江经济技术开发区管理委员会的起诉。二、确认被告湛江经济技术开发区民安街道办事处于2017年12月11日对原告吴小华位于民安街道苏屋村2.12亩及4.16亩两块土地的发财树及附着物进行强制拆除、清理的行政行为违法。三、被告湛江经济技术开发区民安街道办事处在本判决生效后十五日内向原告吴小华赔偿经济损失172170元。案件受理费50元及评估费1500元，均由被告湛江经济技术开发区民安街道办事处负担。上诉人吴小华不服上述判决，向本院提起上诉称：一、原审判决驳回原告对开发区管委会的起诉，属认定事实不清，缺乏法律依据。本案中开发区管委会下发《关于推进镇街控违拆违综合执法重点下移工作实施方案》将行政强制的权限下放给民安街道办，但该《实施方案》不是《行政许可法》规定的法律、法规、规章等规范性文件，不能作为实施具体行政许可的依据，民安街道办是政府派出机构，不具有强制清理的执法权限，民安街道办执法行为超越职权。开发区管委会下发《实施方案》并通过汇入补偿款予以支持，表明开发区管委会参与了民安街道办进行的行政强制清理行动。本案应以开发区管委会和民安街道办为共同被告，开发区管委会作为被告主体适格。二、原审法院判令民安街道办向吴小华赔偿经济损失172170元，属于认定事实不清，评估依据标准错误，严重背离实际，显失公平。《资产评估报告》当中的种植棵数不具有客观性，所做出的评估价格与上诉人的实际损失严重背离，估值过低，依法不应予以认定。三、一审程序存在不当，严重损害上诉人合法权益。一审法院对被上诉人提交的《申请评估标的物明细表》立场摇摆不定，程序存在不当，严重损害上诉人的合法权益。请求：1、撤销广东省湛江市中级人民法院（2018）粤08行初228号行政判决第一项、第三项；2、判令开发区管委会对民安街道办的违法行政行为承担主体赔偿责任；3、改判开发区管委会和民安街道办立即共同赔偿5102050元给上诉人吴小华；4、由二被上诉人承担一、二审诉讼费用。被上诉人民安街道办二审答辩称：一、答辩人依法开展涉案土地拆除和清理工作，整个过程适用法律正确，符合法律程序。由于湛江经济技术开发区110千伏、220千伏输变电工程项目建设需要征收上诉人承包的权属民安镇苏屋村的土地6.38亩，湛江经济技术开发区征地工作队多次与上诉人协商征收土地发财树及附着物补偿款事宜均未达成协议。然后，上诉人主动提出要求对被征收土地发财树及附着物进行评估，并签名确认同意委托湛江市隆信房地产估价事务所有限公司评估。评估结果，上诉人被征收的6.38亩土地种植的发财树及附着物评估总价值为人民币壹拾陆万贰仟伍佰元整（Y162500元），开发区征地工作队指派队员将评估报告送达给上诉人。征地补偿款划入民安财政的帐户后，征地工作队委托民安街道办事处以书面形式送达通知书给上诉人，告知上诉人于2017年12月5日前，自行清理被征收土地上的发财树及附着物，并到民安街道办办理相关取款手续。约一个月后，上诉人仍然没有自行清理被征收土地上的发财树及附着物，也不到民安街道办办理相关取款手续。为了加快项目建设进度，湛江经济技术开发区组织相关部门对上诉人被征收土地上的发财树及附着物予以清理和拆除。整个过程程序合法。二、一审判决已最大限度保障上诉人的利益。输变电工程项目实际只征收上诉人承包地4亩左右，并且这片地原来并没有种植发财树，上诉人看到征地公告后才从别处移植，从被征地供电勘查线路现场图可以证实被征地上种植的发财树均是小树苗且非常稀疏。上诉人对第一次评估有异议，一审法院根据上诉人的申请重新委托评估，评估结论为总价值155370元。原审法院据此作出一审判决，已极大保障上诉人的利益。上诉人的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人开发区管委会二审未提交书面答辩意见。经审查，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为：本案系土地行政强制及行政赔偿纠纷，二审争议的问题是开发区管委会是否是本案的适格被告以及一审的赔偿数额是否过低。关于开发区管委会是否本案的适格被告的问题。本案中，从制定对两块涉案土地上发财树及附着物的拆除和清理工作方案，至最终实施拆除、清理工作的行政机关均系民安街道办，开发区管委会并没有参与其中的强制拆除、清理工作，因此，开发区管委会不是本案的适格被告，原审法院裁定驳回吴小华对开发区管委会的起诉并无不当。关于一审的赔偿数额是否过低问题。一审法院根据各方当事人的共同认可及广东千福田资产评估土地房地产估价有限公司粤千福田资评报字［2018］A184号《资产评估报告书》作出的估价结果，确定上诉人的具体损失为：2.12亩涉案土地上发财树的价值为48330元，场地设施的价值为8160元；4.16亩涉案土地上发财树的价值为107040元，场地设施的价值为8640元；总损失为48330元+8160元+107040元+8640元=172170元。一审法院基于各方当事人认可的评估公司依法作出的评估报告，确定172170元的赔偿数额符合法律规定。上诉人上诉主张估值过低缺乏事实和法律依据。综上，原审判决处理结果正确，本院依法应予维持。上诉人上诉请求改判的理据不足，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吴小华负担。本判决为终审判决。审判长  徐曾沧审判员  黄伟明审判员  罗 燕二〇一九年十一月二十一日书记员  黎嘉瑜