浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1481号上诉人（原审原告）嵊州市沃野家庭农场，经营场所嵊州市仙岩镇王树村中王舍32号。经营者吴斌，男，1966年10月1日出生，汉族，住嵊州市。上诉人（原审被告）嵊州市人民政府，住所地嵊州市领带园区五路1号。法定代表人严钢，市长。委托代理人赵少杰、冯飞飞，嵊州市人民政府工作人员。被上诉人（原审被告）嵊州市仙岩镇人民政府，住所地嵊州市仙岩镇仙岩村。法定代表人裘明霞，镇长。委托代理人袁吉儿、张兆兴，浙江剡城律师事务所律师。嵊州市沃野家庭农场诉嵊州市仙岩镇人民政府、嵊州市人民政府土地其他行政行为及行政赔偿一案，绍兴市中级人民法院于2019年7月10日作出（2019）浙06行初4号行政判决。嵊州市沃野家庭农场、嵊州市人民政府均不服，向本院提出上诉，本院于2019年8月28日立案受理后依法组成合议庭，并于2019年10月12日公开开庭对本案进行了审理。上诉人嵊州市沃野家庭农场（下称沃野农场）经营者吴斌，上诉人嵊州市人民政府（下称嵊州市政府）的委托代理人赵少杰、冯飞飞，被上诉人嵊州市仙岩镇人民政府（下称仙岩镇政府）副镇长张少雄及委托代理人袁吉儿到庭参加诉讼活动。本案现已审理终结。原审法院认定，吴斌系嵊州市仙岩镇王树村村民，于2013年9月9日注册成立沃野农场，经营场所位于王树村××号，经营范围包括种植、销售藏红花，养殖、销售淡水产，系个体工商户。沃野农场陆续通过出租、流转方式，租赁使用村民的承包土地，合计10.901亩，包括吴斌原有的0.35亩承包地。2015年9月25日，仙岩镇政府（乙方）与嵊州市水利水电发展有限公司（甲方）签订《嵊州市曹娥江综合治理工程仙岩段征地、政策处理协议书》，对嵊州市曹娥江综合治理工程（屠家埠-下市头段）涉及到仙岩镇范围的相关“土地征用费”、“青苗补偿”等内容进行了约定，根据协议，“乙方负责本工程涉及土地、青苗和地面附着物等政策处理工作，负责工程施工范围内的地面作物、建筑物的清理”。同年10月19日，仙岩镇政府（甲方）与嵊州市仙岩镇王树村村民委员会（乙方）签订《嵊州市曹娥江综合治理工程征地协议》，对嵊州市曹娥江综合治理工程涉及王树村范围内相关土地面积、补偿以及青苗和地上附着物补偿等内容进行了约定，其中“耕地、园地、农田水利用地、养殖水面、其他农用地、建设用地征收价格为47000元/亩，林地、未利用地征收价格为28000元/亩”、“青苗和地上附着物补偿按嵊政[2014]69号附件2、3执行。暂按5000元/亩标准计算，最终以实际统计并经审核为准”。吴斌名下0.35亩土地青苗补偿金额为1575元，因对补偿问题有异议，吴斌未向王树村村民委员会领取该款项。2016年3月15日，案涉土地被实施清表。庭审中，沃野农场、仙岩镇政府一致陈述，土地清表时10.901亩土地上并未全部种植藏红花种球，但沃野农场主张种植面积大于1亩、藏红花种球约1000多斤，仙岩镇政府则认为不足1亩。原审法院另查明，沃野农场曾以嵊州市政府、仙岩镇政府、嵊州市水利水电局为共同被告，起诉请求确认三被告非法侵占其土地承包经营权的行为违法并赔偿损失，后以“需要进一步明确诉请后重新起诉”为由申请撤诉，绍兴中院以（2018）浙06行初3号行政裁定准许其撤回起诉。后沃野农场提起本案诉讼同时，其经营者吴斌亦以嵊州市政府、仙岩镇政府、嵊州市水利水电局为共同被告，起诉请求确认三被告征收其0.35亩承包地的行为违法并赔偿损失，绍兴市中级人民法院以（2018）浙06行初46号行政裁定驳回吴斌的起诉，吴斌上诉后，浙江省高级人民法院作出（2018）浙行终1326号行政裁定，认为该案与本案构成重复起诉，遂裁定驳回了吴斌的上诉。原审法院认为，仙岩镇政府、嵊州市政府关于其并非本案适格被告的主张，因浙江省高级人民法院已于2018年11月23日作出（2018）浙行终1325号行政裁定，认定“上诉人主要是以三被告违法实施了土地清表等行为导致其种植的藏红花受损而提起本案诉讼”、“对案涉土地进行清表及建设属于嵊州市仙岩镇人民政府及嵊州市剡溪江沿线综合整治工程指挥部的负责事项”，并确认沃野农场将嵊州市政府、仙岩镇政府列为共同被告具有初步事实依据。本案审理过程中，仙岩镇政府、嵊州市政府虽予否认，但未提交相反证据，故对仙岩镇政府、嵊州市政府的该项主张，不再重复审查。本案争议焦点有三：一是沃野农场本案起诉是否超过起诉期限、是否构成重复起诉；二是被诉土地清表行为是否合法；三是仙岩镇政府、嵊州市政府应否承担赔偿责任。关于第一个焦点。因本案被诉土地清表行为作出于2016年3月15日，从有利于行政相对人合法权益保护出发，并考虑诉讼当事人对起诉期限的合理预期，本案应当适用行为当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”之规定。经审查，原审法院收到起诉材料的时间为2018年3月13日，故本案起诉并未超过法定期限。同时，沃野农场虽然曾以嵊州市政府、仙岩镇政府、嵊州市水利水电局为共同被告提起行政诉讼即（2018）浙06行初3号案件，但在该案中提出的诉讼请求为确认三被告非法侵占其土地承包权的行为违法，且以“需要进一步明确诉请后重新起诉”为由申请撤诉，现原告提起本案诉讼不属于《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条规定的重复起诉范畴。因此，仙岩镇政府、嵊州市政府关于本案起诉已超过法定期限、构成重复起诉等主张，不予采纳。关于第二个争议焦点，被诉土地清表行为的合法性问题。如前所述，仙岩镇政府、嵊州市政府系本案适格被告，对其作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，然仙岩镇政府、嵊州市政府并未依法提交，应当承担相应不利后果。再则，根据《中华人民共和国行政强制法》之规定，实施行政强制，应当按照法律规定的权限、范围、条件和程序执行；行政强制执行前应当书面催告并制作强制执行决定，并由有强制执行权的机关强制执行。被诉土地清表行为显然不符合上述要求，沃野农场要求确认该行为违法于法有据，应予支持。关于第三个争议焦点，赔偿责任的承担问题。本案中，沃野农场请求“两被告共同赔偿原告种植、销售藏红花的经济损失（估价）200万元（种球11000斤、35元/斤，花丝7.7公斤、80-200元/克）”，并在庭审中自述，藏红花花丝损失并非土地被清表所造成，而是无法继续在该处种植藏红花种球、无法收获花丝用于销售的损失，故上述藏红花花丝部分损失的赔偿请求，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》所规定的可以申请获得的直接损失范围，不予支持。《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条规定：“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”对于藏红花种球部分的损失赔偿问题，沃野农场提交的（2016）浙嵊证民字第1803号公证书显示，嵊州市公证处进行现状公证的时间为2016年6月14日，晚于被诉土地清表行为的作出时间2016年3月15日，该公证书不能作为确定其损失情况的依据；沃野农场虽然申请对其损失进行价值评估，但同时在庭审中自认清表后藏红花种球已经灭失，本案存在无法鉴定评估的客观原因。鉴于以上情况，结合现有证据及各方当事人庭审陈述，并综合考量过错责任等因素，酌情确定被诉土地清表造成种植的藏红花种球损失为30000元。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条之规定，判决如下：一、确认嵊州市仙岩镇人民政府、嵊州市人民政府于2016年3月15日对嵊州市沃野家庭农场租赁使用的位于仙岩镇王树村土地实施的清表行为违法；二、嵊州市仙岩镇人民政府、嵊州市人民政府应于本判决生效之日起三十日内赔偿嵊州市沃野家庭农场人民币30000元；三、驳回嵊州市沃野家庭农场的其他诉讼请求。沃野农场上诉称：本案上诉人正在种植的藏红花被被上诉人清表，导致上诉人的部分待种藏红花无法进行入土种植培育。而藏红花系名贵的中药材，对种植的期间、土壤等都有严格的要求。本案土地清表日为2016年3月15日，上诉人证据保全公证日为2016年6月14日。再结合派出所的报案，证明对上诉人种植的藏红花清表系违法行为，此观点已在一审判决书中述明。行政行为作出时未对上诉人进行权利与义务的告知，导致上诉人无法进行有效的维权。且案发时上诉人连对方谁是违法行为者都不知道，本案系被上诉人的原因导致上诉人无法就损害情况举证，应该由被上诉人就损害情况承担。结合中华人民共和国土地管理法的规定，被上诉人针对涉案种植、销售藏红花价格评估及鉴定不合法、不合理。请求贵院依法判决撤销原审判决第二项内容，即仙岩镇政府、嵊州市政府赔偿沃野农场人民币30000元，改判仙岩镇政府、嵊州市政府赔偿沃野农场种植、销售藏红花的经济损失合计200万元。嵊州市政府上诉称：一、浙江高院于2018年11月23日作出的(2018)浙行终1325号行政裁定，认定将嵊州市政府列为被告具有“初步”事实依据，但其只是初步认定，而不是直接裁定上诉人为被告。原审法院应就该节事实进一步审查，但原审法院迳行判决认定上诉人为本案被告，导致本案认定事实不清。二、本案属于国家赔偿案件，应当由沃野农场举证证明上诉人对其实施了强制清表行为。又根据被上诉人于(2018)浙06行初3号行政诉讼时提交的嵊土资信公(2016)第10号政府信息公开告知书可知，屠家埠至下市头地段地块不在“钱塘江治理工程嵊州市曹娥江治理项目”征收范围内，不能推定上诉人是本案适格被告。三、根据《地方各级人民政府机构设置编制管理条例》成立的剡溪江等河道沿线综合整治工程领导小组属于议事协调机构，并不对外作出具体行政行为，对涉案土地进行清表不属于领导小组职责范围。即使如浙江高院认定“对案涉土地进行清表及建设属于嵊州市仙岩镇人民政府及嵊州市剡溪江沿线综合整治工程指挥部负责事项”，但实际上剡溪江等河道沿线综合整治工程领导小组也未实施强制清表行为，也没有委托其他单位实施该行为，剡溪江等河道沿线综合整治工程领导小组不能就未实施的行为或未委托的事项承担赔偿责任。综上，请求二审法院依法撤销原审判决，驳回沃野农场对上诉人的起诉，本案诉讼费用由被上诉人承担。仙岩镇政府法定期限内未提交答辩意见，庭审中称：1.沃野农场已就相同的事实、相同的诉求，以相同的单位为被告，向法院提起诉讼并自愿撤回起诉，即（2018）浙06行初3号案件。其再次起诉不符合行政诉讼法的规定，依法应当驳回起诉。2.根据沃野农场明确后的诉讼请求，系针对土地清表行为提起诉讼，但仙岩镇政府并未实施该行为，故不是本案适格被告。3.答辩人虽与嵊州市仙岩镇王树村签订《嵊州市曹娥江综合治理工程征地协议》，但并未征收案涉土地。从协议内容看，只涉及对花木等迁移费用的补偿问题，目的是为了代嵊州市水利水电发展有限公司支付补偿款。案涉土地仍属王树村集体所有，嵊州市水利水电发展有限公司并未取得土地所有权。4.沃野农场的赔偿请求不能成立。其经营者吴斌承包的0.35亩土地相应补偿款已经到位，但吴斌没有领取。即使土地清表行为存在，也没有对其造成损失。据查询，藏红花花丝收割期在10月下旬到11月上旬，且应种植在室内，只有不开花的小种球才需种植在室外。沃野农场所诉的清表行为发生在2016年3月15日，其于2016年6月14日进行了公证，公证材料可以看到其所有的种球、花丝全部移到了室内，并未产生任何损失。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案二审争议的主要问题为：一是沃野农场本案起诉是否构成重复起诉、嵊州市政府是否系本案适格被告；二是被诉土地清表行为是否合法；三是仙岩镇政府、嵊州市政府应当承担的赔偿数额。首先，上诉人沃野农场虽然曾以嵊州市政府、仙岩镇政府、嵊州市水利水电局为共同被告提起行政诉讼，但其在该案中提出的诉讼请求为确认三被告非法侵占其土地承包权的行为违法，且以“需要进一步明确诉请后重新起诉”为由申请撤诉，其提起本案诉讼并不属于《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条规定的重复起诉范畴。本院于2018年11月23日作出的（2018）浙行终1325号行政裁定中，根据在案的仙岩镇政府作出的《关于曹娥江综合治理工程的答复》、嵊州市水利水电发展有限公司与仙岩镇政府签订的《嵊州市曹娥江综合治理工程仙岩段征地、政策处理协议书》以及嵊政办[2014]47号文件《嵊州市人民政府办公室关于成立剡溪江等河道沿线综合整治工程领导小组的通知》等证据材料，已经认定上诉人沃野农场将嵊州市政府及仙岩镇政府列为共同被告，具有相应的事实和法律依据。故嵊州市政府及仙岩镇政府关于沃野农场构成重复起诉、嵊州市政府不是本案适格被告的主张，不予支持。其次，根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，实施行政强制应当按照法律规定的权限、范围、条件和程序执行；行政强制执行前应当书面催告并制作强制执行决定，并由有强制执行权的机关强制执行。本案并未见仙岩镇政府、嵊州市政府作出案涉行为时履行了相关程序义务的证据，故原审法院据此确认案涉行为违法，并无不妥。最后，关于上诉人沃野农场一并提起的行政赔偿问题，上诉人沃野农场主张赔偿200万，并称损失主要包括藏红种球损失和可以收获的臧红花丝损失。本院认为，由于案涉强制行为发生前一年的藏红花丝已由上诉人沃野农场自行收割，上诉人沃野农场主张尚未生产的藏红花丝损失，与国家赔偿法的规定不符。对于上诉人沃野农场主张赔偿的藏红花种球损失，由于按照藏红花的生长规律不及时播种就无法存活，而行政机关在2015年11月就通知沃野农场不允许进行种植。本案不仅应考虑行政机关2016年3月清表已种植种球造成的损失，还应该考量行政机关的强制用地行为导致沃野农场已经培育的种球不能及时种植而致溃烂的相应损失，故一审法院仅以清表一亩土地造成藏红花种球损失为基础酌定赔偿30000元有所不当，应予纠正。各方均认可就本案损失已不具备鉴定条件，且均不能举证证明损失种球的确切数量，上诉人沃野农场主张共计损失藏红花种球11000斤、市场单价为35元/斤，仙岩镇政府、嵊州市政府虽提出异议但未提交相反证据证实；对于一审判决认定的上诉人沃野农场经营者吴斌从其他村民手中流转10.901亩土地用于种植藏红花种球的事实，各方均未提出异议或者虽有异议但未提交证据证实。基于此，本院结合在案证据、各方当事人一二审陈述以及赴当地实地调查情况，综合考量行政行为违法程度、上诉人沃野农场自身应负的止损义务等因素，酌定仙岩镇政府、嵊州市政府赔偿共计200000元。综上，上诉人沃野农场的上诉理由和请求部分成立，本院予以支持。上诉人嵊州市人民政府的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）、（二）项之规定，判决如下：一、维持绍兴市中级人民法院（2019）浙06行初4号行政判决第一项、第三项；二、变更第二项，即嵊州市仙岩镇人民政府、嵊州市人民政府赔偿嵊州市沃野家庭农场人民币200000元。案件受理费50元，由上诉人嵊州市人民政府负担。本判决为终审判决。?（此页无正文）审判长  夏祖银审判员  沈 妙审判员  董 东二〇一九年十一月二十一日书记员  陈亦恒