浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1634号上诉人（原审原告）叶笃标，男，1963年2月8日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路321号。法定代表人姚高员，市长。委托代理人项波，温州市行政复议局工作人员。委托代理人蒲晶琰，浙江震瓯律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。法定代表人袁家军，省长。委托代理人陈书宏、邓晓群，浙江省司法厅工作人员。上诉人叶笃标因诉被上诉人温州市人民政府（以下简称温州市政府）、被上诉人浙江省人民政府（以下简称省政府）土地政府信息公开及行政复议一案，不服温州市中级人民法院（2019）浙03行初148号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。案经阅卷调查，现已审理终结。原审法院经审理查明，叶笃标于2018年9月11日向温州市政府申请公开温州市政府办公室抄告单〔2017〕292号及2017年11月6日由阮云富副秘书长出具的意见、2017年11月14日林晓峰副市长的批示、涉案承诺书等政府信息。温州市政府于同月21日作出2018年第125号答复函，主要内容如下：叶笃标，我办于2018年9月11日收到你提出的政府信息公开申请……经审查，现向你公开温州市政府办公室抄告单〔2017〕292号，该文件已包含你所提的“2017年11月6日由阮云富副秘书长出具的意见、2017年11月14日由林晓峰副市长的批示”。你所提的“龙湾区人民政府作出承诺书”为内部信息，不予提供。叶笃标不服，向省政府申请行政复议。省政府于2019年1月10日作出浙政复〔2018〕536号行政复议决定，认为涉案承诺书系行政机关之间工作沟通过程中形成的内部管理信息，不作为对外行政管理依据，不属于应公开的政府信息，温州市政府告知叶笃标不予公开，符合法律规定，决定维持被诉答复函。叶笃标于2019年1月25日向一审法院提起诉讼，请求撤销被诉答复函和被诉复议决定，并责令温州市政府公开涉案承诺书。原审法院认为，《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条第（三）项规定，属于行政机关之间和行政机关内部行文的请示、报告、批复、会议纪要、抄告单等文件和资料，不作为行政管理依据的，可以不予公开，但应当告知申请人并说明理由；作为行政管理依据的，应当予以公开，并按照本条第（一）项规定答复处理。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项规定，不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。本案中，涉案抄告单载明“根据市国土资源局反馈意见，结合龙湾区服务民生、化解问题实际情况，拟同意预支，具体面积以实际征收面积核算为准。妥否，请林副市长审定。林晓峰副市长11月14日指示：情况特殊，区政府作出承诺，同意预支”。根据上述内容，涉案承诺书系龙湾区人民政府应温州市政府的要求，就预支瑶溪街道白楼下村住宅用房安置指标而出具的书面材料，属于温州市政府作出行政决定前行政机关内部酝酿的事项，最终能否预支以及预支内容均由温州市政府结合实际情况决定。涉案承诺书为行政机关之间内部来往的文件，并不作为对外行政管理依据。温州市政府认定该承诺书属于内部信息，决定不予公开，并书面答复叶笃标，符合前述《浙江省政府信息公开暂行办法》的规定。浙江省政府经复议决定予以维持，并无不当。叶笃标主张涉案承诺书系办理安置房指标预支、认购和产权登记的依据之一，缺乏相应的事实和法律依据；温州市政府以涉案承诺书系内部信息为由而不予公开，该承诺书是否属过程性信息，不影响本案处理。综上，叶笃标的主张不能成立，对其诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回叶笃标的诉讼请求。案件受理费50元，由叶笃标负担。叶笃标不服一审判决，向本院提起上诉称：一、案涉承诺书的来龙去脉表明属于政府信息。叶笃标系龙湾区瑶溪街道白楼村的失土农民，所承包耕地于2004年被政府重点工程所征用，政府为了失土农民生计出路，返回村集体二、三产安置用地，是为解决失土农民的就业和住房。而本村返回二产用地33亩却被个别街道干部和村干部以每年80万超低租金长期租用，建厂房对外转租获利。2013年他们打着为失土村民谋福利的幌子，伸向本村建设205套三产安置房项目，建筑面积2.6万多平方米，按照法律规定及本村制定相关分配方案，该205套三产安置房属于被征耕田的失土村民所有，但瑶溪街道个别领导串通村干部，先是侵吞村集体截留为壮大村集体经济的5337平方米三产安置建房指标，再以拥有指标失土村民不愿购买为借口而实施强抢强买建房指标，还以低价收购，造成有指标的村民反而买不到三产安置房。从2017年5月份开始，拥有指标村民纷纷向上级有关部门举报反映，区、市个别领导为了包庇个别街道干部和村干部变相侵吞失土村民安置房的腐败行为，以流失村集体资产为化解方案。应温州市政府要求，龙湾区人民政府于2017年11月13日作出“关于龙湾区瑶溪街道白楼下村预支住宅用房安置指标优先抵扣的承诺”后，温州市政府于2017年11月14日作出(2017)292号抄告单，其主要内容是市个别领导以“情况特殊，区政府作出承诺，同意预支。”温州市政府在法无授权即禁止情况下，滥用职权，违法违规将属于街道农投公司20套农改房以支付138万元利息为代价，暗中流失村集体资产后，采取所谓预支本村未征用耕田而返回三产安置用房建筑面积指标2571平方米。依据上述事实，由龙湾区人民政府向温州市政府作出承诺，是温州市政府在履职过程中取得的，属于《政府信息公开条例》第二条规定的政府信息范围。二、一审法院用逻辑推理错误理解认定为内部信息，缺乏事实依据。1.叶笃标申请公开的涉案承诺书符合政府信息的构成要件。政府信息是在行政权利运行的过程中形成的，与行政权力呈现出相伴相随，不可分割的关系，具有显而易见的行政性。政府职责包括对外履行的职责和对内履行的职责两个部分。政府对外代表国家进行行政管理活动所制作和获取的信息属于政府信息。政府对内部管理活动的信息是纯属于行政机关内部管理的人事、财务等相关信息，内部信息的效力应当仅于机关内部，主要涉及内部人事，财务管理等与公共利益无关的事项，内部信息不属于政府信息。本案中，温州市政府以情况特殊为由，违法违规同意预支本村2571平方米三产安置建筑指标，要求龙湾区人民政府作出承诺，是温州市政府对外履行行政管理过程中获取的信息，而非内部管理信息，属于《政府信息公开条例》规定的应当公开的政府信息范畴，故一审法院就涉案承诺书属于内部信息，认定错误。2.一审法院以温州市政府出具的（2017）292号抄告单载明内容推理得出涉案承诺书为行政机关之间内部来往的文件，并不作为对外行政管理依据，缺乏相应的事实和法律依据。一审法院采用双重标准，明显有失公正。叶笃标在一审起诉状中提及于2018年8月29日上午到龙湾区行政服务中心办理国有土地使用权审批部门查询时看到该涉案承诺书、瑶溪街道出具的《关于要求取消白楼下村三产安置房房源回购协议的请示》[龙瑶溪办（2017）163号]及涉案（2017）292号抄告单等文件组合一起办理所谓预支和回购20套建筑面积2571平方米农改房变成本村三产安置房的国有土地使用权等审批手续，于2019年2月21日违法违规补办了《建设用地批准书》[温土资建（2013）020056号-1]和2019年3月21日《温州市国有土地使用权出让补充合同》(合同编号3303032013A22056-1号)，都是属于违规“先上车后补车票”的行政行为。但一审法院为了偏袒政府一方，不予采纳。该涉案承诺书是龙湾区人民政府向温州市政府预支本村住宅用房安置指标2178平方米作出的承诺：“待2018年瑶溪街道白楼下村旧村改造地块征用项目，直接抵扣1224平方米住宅用房安置指标；该村尚有380亩耕地于2018年启动征地，剩余954平方米住宅用房安置指标待该村土地征地后确保优先予以抵扣。”是对本村现未征耕地将来返回指标时优先抵扣的依据，对本村具有约束力和法律效力，会对行政相对人的权利义务产生影响，承诺时就作为对外行政管理依据。3.一审法院明显有失公允，恶意偏袒二被上诉人，对该涉案承诺书认定为内部信息，未说明不予公开的理由，违反了《政府信息公开条例》第二十一条第（二）项。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，但温州市政府未对不予公开理由进行举证。一审法院未要求温州市政府向法庭提供该涉案承诺书，并由法院作出全面、客观地审查，是否属于政府信息公开范围，而不是在没提供该涉案承诺书证据的情况下，以涉案（2017）292号抄告单载明内容作出错误的认定，明显偏袒政府。4.一审法院错误理解为内部信息。虽然文件形式表现为内部报告，但实质仍是行政机关管理职责的延伸，不属于内部管理信息。三、一审法院适用法律错误。叶笃标申请公开的涉案承诺书属于行政承诺，是承诺人对要约人的要约完全同意表示的书面形式。涉案承诺书属于行政合同，若合法有效，具有法律效力和约束力。龙湾区人民政府向温州市政府作出承诺，是针对本村预支住宅用房安置指标优先抵扣的承诺，已对本村将来因征耕地返回的三产安置用房建筑指标优先抵扣具有法律效力和约束力，可以依据该承诺书主张权利，也进一步证实了涉案承诺书不属于行政机关之间形成的内部过程信息和内部管理信息，作出承诺时，即作为对外行政管理依据。叶笃标根据《政府信息公开条例》第二条、第九条、第十一条规定，依法申请该承诺书属于政府信息，应予以公开。综上一审法院认定事实错误，适用法律、法规错误，导致作出不公正的判决，特提起上诉，请求撤销一审判决，支持叶笃标的一审诉讼请求。温州市政府答辩称：一、温州市政府作出的2018年第125号《答复函》认定事实清楚，适用法律依据正确，程序合法。2018年9月11日，温州市政府收到叶笃标的政府信息公开申请，要求公开“‘温州市人民政府办公室抄告单（2017）292号及2017年11月6日由阮云富副秘书长出具的意见、2017年11月14日由林晓峰副市长的批示、龙湾区人民政府作出承诺书’等附件内容信息”。2018年9月21日，温州市政府根据原《政府信息公开条例》第二十一条第（一）（二）项规定作出2018年第125号《答复函》，公开了温州市政府办公室抄告单（2017）292号，告知该文件已包含叶笃标所提的“2017年11月6日由阮云富副秘书长出具的意见、2017年11月14日由林晓峰副市长的批示”；告知“龙湾区人民政府作出承诺书”属于内部信息，不予公开。2018年9月26日，温州市政府通过挂号信向叶笃标送达《答复函》以及相关政府信息材料。二、一审判决认定事实清楚、适用法律依据正确。请求维持原判，驳回上诉。省政府答辩称：一、浙政复〔2018〕536号行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。叶笃标不服温州市政府作出的2018年第125号《答复函》，向省政府申请行政复议。省政府经行政复议审理查明，2018年9月11日，叶笃标向温州市政府申请政府信息公开，所需信息的内容描述为“温州市人民政府办公室抄告单(2017)292号及2017年11月6日由阮云富副秘书长出具的意见、2017年11月14日由林晓峰副市长的批示、龙湾区人民政府作出承诺书等附件内容信息”。同日，温州市政府收到上述申请。2018年9月21日，温州市政府作出《答复函》（2018年第125号），告知叶笃标“经审查，现向你公开温州市人民政府办公室抄告单(2017)292号，该文件已含你所提‘2017年11月6日由阮云富副秘书长出具的意见、2017年11月14日由林晓峰副市长的批示’。你所提‘龙湾区人民政府作出承诺书”为内部信息，不予公开”。2018年9月26日，温州市政府将上述答复函邮寄送达叶笃标。另查明，2017年10月23日，龙湾区人民政府向温州市政府作出《关于要求预支瑶溪街道白楼下村住宅用房安置指标的请示》。温州市政府就上述请示事项要求原温州市国土资源局提出意见。2017年11月3日，原温州市国土资源局反馈意见认为，如需预支住宅安置指标，龙湾区人民政府要提交书面承诺。2017年11月13日，龙湾区人民政府向温州市政府作出《关于龙湾区瑶溪街道白楼下村预支住宅用房安置指标优先抵扣的承诺》。省政府认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。温州市政府批准预支住宅用房安置指标行为系对外履行行政管理职责行为，因此，温州市政府制作的《抄告单》((2017)292号)属于上述规定所指的政府信息，温州市政府依据叶笃标申请向其公开该项信息，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（一）项规定。龙湾区人民政府应温州市政府要求作出的涉案承诺，系行政机关之间工作沟通过程中形成的内部管理信息，不作为对外行政管理依据，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息，温州市政府告知叶笃标不予公开该项信息，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（二）项规定。综上，温州市政府作出涉案政府信息公开答复，事实清楚，适用依据正确，亦符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第二款的规定程序。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，省政府作出浙政复〔2018〕536号行政复议决定，维持温州市政府作出的《答复函》。二、浙政复〔2018〕536号行政复议决定程序合法。省政府行政复议机构于2018年11月16日收到叶笃标提交的行政复议申请，经审理后于2019年1月10日作出浙政复〔2018〕536号行政复议决定，并向叶笃标邮寄送达行政复议决定书。上述行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。请求依法驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案审查重点在于温州市政府作出的2018年第125号被诉答复函以及省政府作出的浙政复〔2018〕536号行政复议决定的合法性。叶笃标向温州市政府申请公开温州市政府办公室抄告单（2017）292号及2017年11月6日由阮云富副秘书长出具的意见、2017年11月14日林晓峰副市长的批示、涉案承诺书等政府信息。温州市政府作出答复，公开了温州市政府办公室抄告单（2017）292号，同时告知“龙湾区人民政府作出承诺书”为内部信息，不予提供。叶笃标对于温州市政府不予提供承诺书的答复有异议，申请行政复议并提起本案诉讼。故本案讼争关键在于确认叶笃标申请公开的案涉龙湾区人民政府的承诺书是否属于应予公开的政府信息。依据《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条第（三）项规定：“属于行政机关之间和行政机关内部行文的请示、报告、批复、会议纪要、抄告单等文件和资料，不作为行政管理依据的，可以不予公开，但应当告知申请人并说明理由。”从案涉承诺书的出具背景看，可以认定系政府内部行文的有关文件，可以不予公开。根据省政府行政复议查明的事实，2017年10月23日，龙湾区人民政府向温州市政府作出《关于要求瑶溪街道白楼下村住宅用房安置指标的请示》，温州市政府就上述请示事项要求原温州市国土资源局提出意见。2017年11月13日，原温州市国土资源局反馈意见认为，如需预支住宅安置指标，龙湾区人民政府要提交书面承诺，在此情况下，龙湾区人民政府出具了案涉承诺书，即《关于龙湾区瑶溪街道白楼下村预支住宅用房安置指标优先抵扣的承诺》。之后，温州市政府办公室发送了（2017）292号《抄告单》，将阮云富副秘书长的批示以及林晓峰副市场的批示意见抄告给原温州市国土资源局和龙湾区人民政府，告知同意预支的意见。可见，龙湾区人民政府出具的承诺书只是温州市政府在作出同意预支意见过程中形成的信息，是行政机关在履行行政管理职能过程中形成的内部函件，并非对外行政管理依据，最终是否给予预支指标系由温州市政府决定，并以《抄告单》形式体现，而不是承诺书。现温州市政府已经向叶笃标公开了（2017）292号《抄告单》，并明确告知了承诺书不予公开的理由，故温州市政府的答复函内容并无不当。温州市政府处理叶笃标信息公开申请的程序亦符合法律规定，故省政府作出行政复议确认其效力，正确。省政府作出行政复议的程序也符合法律规定，故省政府行政复议决定亦应予以确认。综上，叶笃标的上诉缺乏事实和法律依据，不能予以支持。原审认定温州市政府作出的2018年第125号《答复函》和省政府作出的浙政复〔2018〕536号行政复议决定合法，正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人叶笃标负担。本判决为终审判决。审判长 沈 妙审判员 夏祖银审判员 董 东二〇一九年十一月二十八日书记员 朱胤佐