浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书(2019)浙行终1433号上诉人（原审原告）徐国梁，男，1941年2月9日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。委托代理人王卫洲，北京万典律师事务所律师。委托代理人潘雪，北京万典律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）温州市鹿城区人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区广场路188号。法定代表人白洪楞，区长。出庭应诉负责人严立，副区长。委托代理人杨绍概，温州市鹿城区人民政府工作人员。委托代理人戴堉艳，温州市鹿城区行政复议局工作人员。被上诉人（原审被告）温州市鹿城区人民政府双屿街道办事处，住所地浙江省温州市鹿城区温金公路138号。法定代表人金生，主任。出庭应诉负责人戴向前，副主任。委托代理人王一伟，北京京师（温州）律师事务所律师。徐国梁诉温州市鹿城区人民政府（以下简称鹿城区政府）、温州市鹿城区人民政府双屿街道办事处（以下简称双屿街道办事处）房屋行政强制及行政赔偿一案，浙江省温州市中级人民法院于2019年7月29日作出（2019）浙03行初214号行政裁定。徐国梁不服，向本院提出上诉。本院于2019年8月22日立案受理后依法组成合议庭，并于2019年10月10日进行了调查，上诉人徐国梁及其委托代理人王卫洲、潘雪，被上诉人鹿城区政府的委托代理人杨绍概，被上诉人双屿街道办事处的出庭应诉负责人戴向前及委托代理人王一伟参加法庭调查。本案现已审理终结。徐国梁起诉称，原告系鹿城区温化生活区24幢114室房屋的权利人。2012年，鹿城区政府作出《关于对温化生活区危房改建范围内国有土地上房屋实施征收的决定》，将原告上述房屋纳入征收范围。2018年9月27日至29日，两被告在未与原告签订补偿协议、未作出补偿决定的情况下，突然组织人员将原告房屋予以强制拆除，同时造成原告屋内设施、物品损毁，应依法确认违法并进行赔偿。综上，请求判令：1.二被告强制拆除原告上述房屋的行政行为违法；2.二被告提供货币赔偿或产权调换两种方案供原告选择：货币赔偿应当按照原告商铺类似房地产市场价格55000元每平方米的标准赔偿房屋价值1578500元，房屋装修价值34440元，附属物价值22170元，搬迁费2000元，租金损失278964元，律师费、交通费及精神损失费40000元，共计1956074元；产权调换按原告房屋面积1.5倍置换安置房并根据货币赔偿价值结算差价（其中超过应安置面积的按照补偿方案中的优惠政策处理），租房安置费按照每月3444元的标准支付至安置房屋交付之日。原审法院认定，徐国梁原有坐落于鹿城区温化生活区24幢114室的房屋，位于温化生活区危房改建项目征收范围内。2012年4月5日，鹿城区政府作出《关于对温化生活区危房改建范围内国有土地上房屋实施征收的公告》，并发布《征收与补偿实施方案》。因徐国梁与行政机关未就补偿安置事宜达成一致，鹿城区政府于2018年8月10日作出温鹿政发〔2018〕65号《关于对徐国梁房屋的补偿决定》。同年9月27日，双屿街道办事处组织人员强制拆除上述房屋。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。本案中，原告以鹿城区政府、双屿街道办事处为共同被告，起诉要求确认两被告实施的拆除行为违法并请求赔偿，但原告据以提出上述主张的强拆视频、照片，仅反映涉案房屋被拆除的情况，未涉及参与现场拆除的具体人员及拆除的具体实施主体。结合双屿街道办事处提供的经公证的拆除现场视频，可确认双屿街道办事处申请电子数据保管公证、并组织实施了涉案拆除行为的事实。至于鹿城区政府针对原告作出补偿决定，可表明鹿城区政府作为涉案项目征收主体依法启动对原告的征收补偿程序，但结合原告提供的鹿城区政府政务网公开信息及原告自述，鹿城区政府对同一地块内的被征收人作出补偿决定后向人民法院申请强制执行，反而不能仅依据补偿决定而认为涉案拆除行为系被告鹿城区政府直接实施。即使鹿城区政府有指导监督属地街道、征收部门等行政机关在各自法定职责范围对涉案项目开展组织实施工作的职责，但如属地街道等违法强拆的，应依法自行承担法律责任。因此，鉴于原告提供的上述证据均不能证明被告鹿城区政府实施了涉案拆除房屋的行为，鹿城区政府不是本案适格被告。经该院释明，原告仍坚持以鹿城区政府为共同被告，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项关于“错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”的规定，对原告以鹿城区政府为被告提起的诉讼，依法应予驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条规定，人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院。如上所述，本案驳回原告对被告鹿城区政府的起诉后，被告双屿街道办事处即为原告起诉时的唯一被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条的规定，本案应移送有管辖权的基层人民法院即鹿城区人民法院管辖。结合该院温中法〔2018〕42号《关于完善温州法院行政诉讼案件管辖机制的规定（试行）》的规定，该市基层人民法院管辖的第一审行政诉讼案件实行异地交叉管辖，原告可选择鹿城区、瓯海区、永嘉县人民法院管辖。经征询原告意见，其坚持不选择，本案应依法移送鹿城区人民法院审理，但需待前述裁定驳回起诉事项生效后再执行移送。综上，原告以鹿城区政府系涉案项目征收主体为由主张其为本案适格被告，且应由本院管辖，理由不能成立，该院不予采纳。鉴于驳回起诉和移送管辖的案件均适用裁定，故本案一并制作行政裁定书，但根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第二款，当事人仅可以对驳回起诉的裁定上诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十八条、第二十二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（二）项、第（六）项的规定，裁定：一、驳回原告徐国梁对被告鹿城区人民政府的起诉；二、本案移送温州市鹿城区人民法院审理。徐国梁上诉称：1.鹿城区政府、双屿街道办事处均系本案适格主体，原审裁定认定事实错误。本案中，鹿城区政府为实施其经济发展计划，作出房屋征收决定将温化生活区的房屋予以征收，鹿城区政府属于征收主体。鹿城区政府组织双屿街道办事处等单位具体实施房屋征收和补偿工作，因征收补偿不合理，上诉人难以签订补偿协议，之后被上诉人表示如果达不成一致将强制拆除上诉人房屋，后即组织大量人员将上诉人房屋予以强制拆除，在此情况下，上诉人认为：（1）鹿城区政府发布的征收决定公告明确表示逾期达不成协议的区政府将依法予以强制拆除；（2）被上诉人工作人员明确表示将由区政府组织对上诉人的房屋实施强制拆除；（3）鹿城区政府对上诉人作出房屋征收补偿决定，明确逾期不搬迁的，区政府将依法组织对上诉人的房屋予以强制拆除；（4）本案组织强制拆除，有区政府领导、公安干警、消防、医护等各个政府及政府组成部门的工作人员，明显已经超出双屿街道办事处的组织能力范围，属于区政府组织，双屿街道办事处仅仅是实施单位之一。从以上种种证据可以清楚证明，鹿城区政府系本案房屋征收决定和房屋征收决定的作出主体，且组织相关人员将上诉人的房屋予以强制拆除，鹿城区政府作为本案组织实施主体和强制征收主体系本案适格被告，双屿街道办事处属于具体实施单位，系本案适格主体，故原审裁定认定区政府并非本案适格被告属于事实认定错误。2.区政府以双屿街道办事处做挡箭牌，其目的仅仅是降低本案审级。3.本案应当推定鹿城区政府承担法律责任。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第三十条的规定，只有鹿城区政府具有组织实施征收上诉人房屋的职权和需要，本案强制拆除系实施鹿城区政府的房屋征收决定和房屋征收补偿决定，其实施主体明显是鹿城区政府，双屿街道办事处虽然为了帮助区政府摆脱责任而一口咬定是自己拆的，但双屿街道办事处没有这样的职权，也没有任何书面的文件依据，显然不具有组织强制拆除的可能性。4.即使原审法院认为鹿城区政府不属于适格被告，也应当对本案实体问题作出判决，而非驳回后移送管辖。综上，请求撤销原裁定，指令继续审理。鹿城区政府答辩称：其没有对上诉人的房屋进行拆除，其不是本案适格的被告主体，上诉人错列被告，本案不应由中院管辖。请求驳回上诉、维持原裁定。双屿街道办事处答辩称：原审裁定认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。上诉人认为应该对案件实体问题作出判决，应不予支持。请求驳回上诉、维持原裁定。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，本案争议的主要问题是，鹿城区政府是否为本案适格被告。房屋拆除行为是事实行为，一般依据“谁行为，谁被告”的原则确定行政诉讼的被告主体。对适格被告事实，一般应先由原告方提供初步的证据证明。从上诉人提供的强拆现场视频、照片等证据看，尚不能反映鹿城区政府的领导在拆除现场，公安干警、消防等部门工作人员虽在拆除现场，但不能证明系区政府组织参与拆除工作。另外，从鹿城区政府作出的房屋征收决定及房屋征收补偿决定看，并无关于“逾期不搬迁的，区政府将依法组织对上诉人的房屋予以强制拆除”的内容。而双屿街道办事处提供的经公证的拆除现场视频及其在法庭调查的陈述，可确认双屿街道办事处申请电子数据保管公证、并组织实施了涉案拆除行为的事实。因此，原审仅认定双屿街道办事处为本案适格被告，并无不当。原审对此向上诉人释明后，在上诉人拒绝变更被告的情况下，原审裁定驳回上诉人对鹿城区政府的起诉，符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  楼缙东审判员  唐维琳审判员  周进海二〇一九年十一月八日书记员  张 莹