浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1583号上诉人（原审原告）项爱军，女，1972年7月20日出生，汉族，户籍地浙江省金华市金东区。委托代理人王韩英，浙江金哲律师事务所律师。上诉人（原审被告）金华市金东区人民政府，住所地浙江省金华市金东区光南路836号。法定代表人李剑辉，常务副区长。委托代理人潘科，金华市金东区司法局工作人员。委托代理人项淑娟，浙江迎鸽律师事务所律师。项爱军诉金华市金东区人民政府房屋拆迁管理行政补偿一案，金华市中级人民法院于2019年8月6日作出（2019）浙07行初212号行政判决。项爱军和金华市金东区人民政府均不服，分别向本院提出上诉。本院于2019年9月9日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：原告项爱军与吕福明原系夫妻关系。2004年6月29日，原告因与吕福明离婚，在金华市××××街道横塘沿社区立户。2011年6月9日，因拆迁，金华机场区块征迁办公室（甲方）与吕福明（乙方）签订《房屋拆迁安置补偿协议》一份，载明：根据国家法律、法规及金区政〔2010〕31号文件规定，签订该协议。乙方服从项目建设需要，将占地面积22.33平方米、建筑面积26.18平方米的房屋交给甲方负责拆除。乙方选择公寓式安置方式，乙方家庭现有可享受安置人口2人，可享受宅基地占地面积50平方米，乙方安置公寓建筑面积215平方米；按《横塘沿社区拆迁安置方案》……合计建筑面积215平方米。并约定了其他补偿费用和金额、房屋搬迁等内容。2018年7月17日，金华市××东区多湖中央商务区征迁指挥部向吕福明发出告知书，载明：根据《金华市集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》（政府令第52号）第二十四条第㈤项以及《多湖中央商务区集体土地及房屋征收实施方案》第三条第㈢款第⑸项“离婚家庭，按原家庭人口状况确定”之规定、你与我部签订的《拆迁安置补偿协议》中约定的你户可获得的安置房屋包含了你前妻的权益。现告知你于2018年07月20日前协商处理好与你前妻相关权益分配问题并将协商结果书面提交给我部，以便我部能依据你们的协商一致的结果办理相应安置房屋的产权证书。若你届时未能向我部提供书面协商结果导致无法办理相应安置房屋的产权证书的，后果由你自行承担、特此告知。2018年8月29日，针对案外人赵跃芳的信息公开申请，金华市金东区人民政府提供了金华市××××街道横塘沿社区安置清册，清册登记项爱军为户主，家庭人口一子一女，安置人口为2，安置面积4.3比例为50，增加面积16，合计占地面积66，建筑面积283.8，货币补偿类型为离婚女，人数为1。项爱军于同年9月3日起诉要求：1.依法判决被告金华市金东区人民政府履行对原告的拆迁安置补偿职责；2.依法判决被告以“公寓式安置”方式在金华市××东区金都美的小区给原告安置建筑面积为107平方米的公寓；3.由被告承担本案的诉讼费用。另查明，2010年7月2日，金华市人民政府〔2010〕45号抄告单批准了被告提交的《金华机场多湖区块项目征地拆迁安置实施意见》，明确将金华市××××街道横塘沿社区纳入征迁范围，并明确征迁主体为金东区人民政府，征迁实施主体为金华机场区块征迁办公室。金华市××××街道横塘沿社区居委会于2011年5月13日通过《横塘沿社区拆迁安置实施方案》，载明：安置对象人口的计算以户为单位，按截止时间以公安机关登记在册人口为准……已离婚户口未迁出的离婚女（本社区嫁本社区的除外）采用货币一次性补偿，补偿金额为人民币15万元。金华市人民政府办公室于2014年6月5日发布执行的《金华市区城中村改造实施办法（试行）》载明：第十四条城中村改造以村级集体经济组织为单位，安置对象包括：㈠村级集体组织实有登记在册成员……金华市人民政府办公室于2014年9月12日发布施行的《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》载明：第五条……婺城、金东区人民政府、金华开发区、金义都市新区管委会具体负责本辖区集体所有土地上房屋征收与补偿工作。第二十二条安置以户为单位。第二十四条……㈤离婚家庭，按原家庭人口状况确定。原审法院认为：《金华机场多湖区块项目征地拆迁安置实施意见》明确将金华市××××街道横塘沿社区纳入征迁范围，并明确征迁主体为金华市金东区人民政府，金华市金东区人民政府作为被告主体适格。原告的诉求为要求被告履行补偿安置职责，系被告在拆迁过程中依法应主动履行的职责。原告在金华市××××街道横塘沿社区立户，亦在金华市××××街道横塘沿社区安置清册当中，其属于被安置对象，有权提起本案诉讼。根据被告的答辩意见以及向原告的原配偶吕福明发出的告知书，被告认为对吕福明的补偿安置当中包含了对原告的补偿，故已经履行了对原告的补偿安置职责。但签订协议时原告已与吕福明离婚并单独立户，被告所作的上述答辩意见不能成立，被告应向原告履行安置补偿职责。另外，鉴于本案中原告及吕福明的具体家庭状况尚未查明，具体的补偿方式、标准等也未明确，基于行政首次判断权原则，应由行政机关先行处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决责令被告金华市金东区人民政府于判决生效之日起九十日内向原告项爱军履行补偿安置职责。上诉人项爱军上诉称：原审判决既不支持上诉人第二项诉讼请求，也未对该项诉讼请求予以审理核查论述，属于认定事实不清，适用法律错误。首先，被上诉人在原审程序中陈述2011年5月13日横塘沿社区自行制定的《横塘沿社区拆迁安置实施方案》没有任何政策文件和法律予以支持，其不会按照该方案给予上诉人补偿安置，那上诉人获得补偿安置的依据也就不会是《横塘沿社区拆迁安置实施方案》中提及的15万元货币补偿。其次，既然原审法院认定上诉人系补偿安置对象，那就应该在查明横塘沿社区中的其他集体经济组织成员如何进行安置的基础上，明确上诉人可以获得安置的标准和内容。其不应该以没有查清前夫的安置补偿标准的理由来模糊界定上诉人可以获得的安置权益。请求撤销一审判决并改判支持上诉人的所有诉讼请求。上诉人金华市金东区人民政府上诉称：1.原审法院认定上诉人金华市金东区人民政府为被告，属主体适格错误。案涉金华市××东区横塘沿社区的征迁（城中村改造）工作于2010年依据《金华机场多湖区块项目征地拆迁安置实施意见》开展，相关征收补偿工作一直延续至今。2014年6月，金华市政府发布的《金华市区城中村改造实施办法（试行）》（金政办发〔2014〕46号），第四条规定：“各乡镇（街道）是本辖区城中村改造的工作主体，负责城中村改造项目的土地征收、拆迁补偿、社会稳定等工作”；第三十二条规定：“本办法实施前的城中村改造相关规定与本办法不一致的，以本办法为准。”所以，虽然《金华机场多湖区块项目征地拆迁安置实施意见》规定横塘沿社区的征迁主体为上诉人，但在横塘沿社区征迁工作进行的过程中，金政办发〔2014〕46号文件的发布已经变更了职权主体。根据该文件精神，应由金华市××××街道办事处继续行使征迁补偿安置工作。根据《行政诉讼法》第二十六条“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”之规定，本案的适格主体应当是金华市××××街道办事处，而非上诉人。2.即使上诉人是本案适格主体，上诉人已按相关政策发放了被上诉人（一审原告）的补偿安置份额，但上诉人目前无法对其进行进一步的补偿安置工作。《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》（金华市政府令第52号）中，第二十二条规定，“安置以户为单位”，第二十四条第㈤项规定，“离婚家庭，按原家庭人口状况确定”。根据上述规定，被上诉人虽然已经与其前夫离婚并单独立户，但其属于特殊的离婚家庭人员，被上诉人的单独立户不能以单独的安置人口计算，而是应当与其前夫合并成一户计算安置人口。在其前夫签订的《房屋拆迁补偿安置协议》中已将被上诉人作为安置人口列入。其前夫签订的协议已部分履行，相关补偿已发放。被上诉人与其前夫如何分配原家庭（离婚家庭）的安置份额，是其家庭户内利益分配的民事纠纷，应当由其内部进行协商或者通过其他法律途径确定。在必要时，上诉人可以协助双方按照约定结果开展下一步的补偿安置工作。若上诉人不尊重被上诉人原婚姻家庭户的意见，强行进行安置份额的分配，属超越行政职权的行为。请求撤销一审判决，依法驳回被上诉人（一审原告）的起诉，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为：2010年7月，金华市人民政府同意金华市金东区人民政府上报的《金华机场多湖区块项目征地拆迁安置实施意见》。其中明确将项爱军所在的金东区多湖街道横塘沿社区纳入征迁范围，并确定金东区人民政府为征迁主体。虽然2014年6月施行的《金华市区城中村改造实施办法（试行）》第四条规定，各乡镇（街道）是本辖区城中村改造的工作主体，负责城中村改造项目的土地征收、拆迁补偿、社会稳定等工作，但是根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款的规定，“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”，故项爱军要求行政机关履行安置补偿职责，仍应以金东区人民政府作为被告。项爱军在案涉征迁项目启动之前已在横塘沿社区立户，其名字出现在横塘沿社区安置清册当中，金东区人民政府在本案诉讼过程中亦不否认项爱军是安置人口。根据在案证据显示，相关部门与项爱军前夫签订的《房屋拆迁补偿安置协议》未经项爱军认可，相关部门在签约过程中没有听取项爱军的意见，项爱军也未从行政机关处实际获得安置待遇。故项爱军要求金东区人民政府对其个人的安置补偿问题予以履职，具有事实和法律依据。但是基于对行政机关的裁量权和首次判断权的尊重，对于行政机关尚未处理过的事项，不宜作出履行具体、特定的法定职责的判决。本案中，针对案涉征迁项目前后存在不同的安置补偿政策，金东区人民政府在二审调查时也明确表示，尚无法确定对项爱军进行补偿的依据。故一审依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定作出答复判决，并无不当。综上，项爱军和金东区人民政府所提上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第㈠项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人金华市金东区人民政府负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长 黄 寒审判员 许 勤审判员 蒋旭东二〇一九年十一月八日书记员 许亚芬