湖南省益阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘09行终255号 上诉人（原审原告）谭进文，男，1981年11月18日出生，汉族，住湖南省南县南洲镇。 上诉人（原审原告）张丽华，女，1965年11月14日出生，汉族，住湖南省南县南洲镇杨。 两上诉人的共同委托代理人钟剑，湖南金剑律师事务所律师，代理权限为特别授权。 被上诉人（原审被告）南县南洲镇人民政府。住所地：湖南省南县南洲镇南洲西路。 法定代表人周力农，该镇镇长。 出庭负责人廖定，该镇副镇长。 委托代理人张军武，湖南跃海律师事务所律师，代理权限为一般代理。 上诉人谭进文、张丽华与被上诉人南县南洲镇人民政府（以下简称南洲镇政府）行政强制拆除决定一案，湖南省南县人民法院于2018年1月24日作出（2017）湘0921行初34号行政判决，谭进文、张丽华不服，向本院提起上诉。本院受理后，于2018年6月14日作出（2018）湘09行终32号行政裁定，裁定撤销一审判决，发回湖南省南县人民法院重审。该院于2019年7月12日作出（2018）湘0921行初23号行政判决，谭进文、张丽华不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年10月11日公开开庭审理了本案。上诉人张丽华及两上诉人的共同委托代理人钟剑，被上诉人南洲镇政府的出庭负责人廖定及委托代理人张军武到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 湖南省南县人民法院认定，谭进文系张丽华的侄儿。谭进文系南县南洲镇原杨家岭村第四村民小组村民，张丽华系南县南洲镇原杨家岭村第三村民小组村民。因村组合并，现杨家岭村改名为清水堰村。2017年2月，由张丽华出资，在谭进文的宅基地上动工建设一栋三层，占地面积为149.35平方米的房屋。该房屋在法律规定的村庄规划区域内，属南洲镇政府辖区。2017年3月5日，谭进文与谭峰（谭峰系张丽华之子）签订租地合同，经原杨家岭村四组所有村民签名同意谭峰租用杨家岭四组房屋基地，合同约定：“宅基地只能以出租方式，不享受生产队任何待遇，宅基地面积，楼层开间，宽窄不限，每间以2万元标准（二间四万元）租金为生产队所用,租金不到位不准开工。”张丽华支付4万租金给杨家岭村四组，后杨家岭村四组返还2万给张丽华。2017年4月8日，因南县文体中心建设工程需要，南县国土资源局征地拆迁事务所对谭鹏辉（张丽华之夫）坐落在清水堰村（原杨家岭村三组）的房屋及附着物进行行政征收，经双方协商，根据《物权法》、《益阳市集体土地征收房屋拆迁补偿安置办法》市政府令[2014]1号、《南县城市规划区集体土地上村（居）民建设管理办法》等法律及规范性文件规定，达成集体土地上房屋征收补偿安置协议：房屋征收补偿安置方式为货币补偿，补偿金额为1480103元。2017年5月24日，南洲镇政府对谭进文、张丽华建设房屋的行为进行立案查处。同日，南县国土资源局对谭鹏辉（系张丽华的丈夫）作出《责令停止违法行为通知书》，该通知书系南洲镇政府工作人员送达给谭鹏辉。2017年7月25日，南洲镇政府针对谭进文、张丽华的建设行为作出南南镇执限拆决字[2017]第3号《限期拆除决定书》。2017年8月4日，谭进文、张丽华不服南洲镇政府作出的《限期拆除决定书》，向南县人民政府提起行政复议。2017年8月8日，南洲镇政府作出南南镇撤字[2017]字第2号《行政拆除撤销决定书》，撤销2017年7月25日作出的《限期拆除决定书》。2017年8月29日，南洲镇政府针对谭进文、张丽华的建房行为重新进行立案查处，2017年8月30日，南洲镇政府针对谭进文、张丽华建房行为进行调查取证、现场勘验、检查。2017年9月15日，南洲镇政府作出南南镇执限拆决字[2017]第11号《限期拆除决定书》：“1、责令张丽华、谭进文对违法建设的住宅楼工程（面积448.05平方米）限于2017年9月19日之前自行拆除；2、如逾期拒不自行拆除，本镇将依法予以强制拆除”。2017年9月18日，南洲镇政府向谭进文、张丽华发出《催告通知书》，告知谭进文、张丽华自行履行拆除义务以及陈述、申辩的权利。后谭进文、张丽华仍未自行拆除。2017年9月20日，南洲镇政府作出南南镇强拆决字[2017]第11号《行政强制拆除公告》：“限行政相对人张丽华在本公告公布之日起3日内自行拆除在南县南洲镇清水堰村（原杨家岭村第四组）谭国华房屋的东侧投资新建的谭进文住宅楼工程（面积为448.05平方米）；如在公告规定期限内拒不自行拆除，本镇将依法择时组织强制拆除。”同日，南洲镇政府作出南南镇强拆决字[2017]第11号《行政强制拆除决定书》，决定：“对行政相对人张丽华、谭进文违法建设的住宅楼工程（面积为448.05平方米）决定予以强制拆除；并经依法公告后，由本镇组织强制拆除。”2017年9月25日，南洲镇政府对张丽华、谭进文发出《现场拆除告知书》，并对案涉房屋（位于南洲镇清水堰村四组，一栋三层，占地面积为149.35平方米）进行强行拆除，时该拆除房屋处于第三层未建设完状态。谭进文、张丽华不服，遂诉至法院。在本案的重审诉讼过程中，谭进文、张丽华就其增加的赔偿诉讼请求向法院申请对案涉强制拆除的房屋价值进行评估，湖南志成房地产评估有限公司受本院委托，对谭进文、张丽华所有的坐落于南县南洲镇清水堰四组被拆除建筑物价值司法鉴定评估，于2019年4月22日作出志成估字（2018）第1105HFCP号房地产司法鉴定报告，估价结果确定该建筑物于价值时点2017年9月21日的建筑物市场价格为357846元。 湖南省南县人民法院认为，本案的争议焦点为：本案的争议焦点主要集中于：1.张丽华在谭进文宅基地上建设的房屋是否系违法建筑。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《湖南省实施办法》第三十条第二款规定，“在村庄规划区内进行农村村民住宅建设的，申请人持宅基地批准文件或者宅基地使用证明、户籍原件、村民委员会书面意见、住宅建设工程设计方案或者政府提供的通用设计图等材料，报所在地镇、乡人民政府审批，核发乡村建设规划许可证。”本案中，张丽华在南洲镇政府管辖的村庄规划区域内谭进文的宅基地上进行住宅建设，未持相关材料报南洲镇政府进行审批，未经南洲镇政府核发乡村建设规划许可证，且其未对涉案房屋建造的合法性提供证据，庭审中谭进文、张丽华亦自认建设房屋未取得土地、规划部门的审批手续，其擅自建设房屋的行为，已违反上述法律规定；另张丽华的宅基地及房屋已被征收，其以货币补偿的安置方式获得了补偿安置，其宅基地使用权已被收回，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，张丽华已不具备在农村申请建设住宅的条件，其违法建设的行为已无法采取改正措施消除对规划实施的影响。同时，张丽华在不具备宅基地使用权的前提下，仅以通过村民小组同意其在谭进文的宅基地上拆旧建新为由，来规避其在他人宅基地上建设房屋的事实，且张丽华并未就提出的该事由向法院举证。综上，本案谭进文、张丽华建设的房屋违反了《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》，所建设房屋系违法建筑。2.南洲镇政府作出的行政行为是否合法有效。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”本案案涉房屋在南洲镇政府管辖的村庄规划区域内，其有权对违法违规建设的房屋行使管理职能，在行政相对人不履行义务的前提下，其有权强制拆除违法建筑物，故南洲镇政府作出的行政行为并未超越其职权，且南洲镇政府在对案涉房屋作出的系列行政行为过程中，责令相对人停止建设，责令行政相对人限期自行履行义务，并告知相关陈述、申辩、质证等权利，履行了法定程序。法院对谭进文、张丽华主张撤销南县南洲镇人民政府于2017年9月15日作出的南南镇执限拆决字[2017]第11号《限期拆除决定书》的诉讼请求不予支持。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”该条规定的期限是一种法定期间，对违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除行为规定了比一般行政强制执行行为更多的前置条件，即应经公告并经行政复议或行政诉讼的法定期限届满后，被执行人仍未自行拆除也未提起行政复议或行政诉讼的，由具备强制执行权的行政机关才可以依法自行强制执行。本案中，南洲镇政府于2017年9月20日作出南南镇强拆决字[2017]第11号《行政强制拆除决定书》后，虽告知了申请行政复议或行政诉讼的权利，但于2017年9月25日即对案涉建筑物进行了强制拆除，明显不当，属程序违法。因本案案涉房屋现已拆除，强制拆除行为不具有可撤销的内容，故法院依法确认南洲镇政府作出的行政强制拆除行为违法。3.南洲镇政府是否应赔偿谭进文、张丽华的损失。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”第三十三条规定“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或者法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”本案案涉房屋系张丽华违法建设，依法对于违法建筑物损失不应予以赔偿，且该违法建筑已无法采取改正措施进行救济。谭进文、张丽华未向法院提供南洲镇政府的行政行为对其合法财产造成损失的证据，亦未提供其合法财产受到损失及损失大小和数额的证据，其仅以评估机构对被拆除违法建筑物的市场价值作出的评估结果向法院主张国家赔偿，于法无据，不予支持。另谭进文、张丽华主张由南洲镇政府承担为维权的合理花费及律师费，其未向法院提供证据，不予支持。综上所述，南洲镇政府作出的《限期拆除决定》程序合法，适用法律正确，依法应予以维持；其对案涉房屋进行的行政强制拆除程序违法，依法应确认违法；因谭进文、张丽华要求南洲镇政府赔偿损失无事实依据，依法应予以驳回；谭进文、张丽华要求南洲镇政府承担本案诉讼费用及谭进文、张丽华为维权的合理花费及律师费，其未提供相关证据，法院对谭进文、张丽华的上述请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，经审判委员会研究决定，故判决：一、驳回谭进文、张丽华要求撤销南县南洲镇人民政府于2017年9月15日作出的南南镇执限拆决字[2017]第11号《限期拆除决定书》的诉讼请求；二、确认南县南洲镇人民政府于2017年9月25日作出的拆除谭进文、张丽华房屋的行政强制拆除行为违法；三、驳回谭进文、张丽华要求南县南洲镇人民政府承担赔偿责任的诉讼请求；四、驳回谭进文、张丽华要求被告南县南洲镇人民政府承担为维权的合理花费和律师费的诉讼请求。案件受理费50元，由南县南洲镇人民政府负担。 上诉人谭进文、张丽华不服一审判决，上诉提出：1、原审判决认定事实不清；2、原审判决定案证据不足；3、原审判决适用法律不当。上诉请求：1、请求法院依法撤销湖南省南县人民法院（2018）湘0921行初23号《行政判决书》的第一、三、四项；2、请求法院依法判决被上诉人全额承担对两上诉人因遭其违法强拆造成的财产损失（具体数额详见评估鉴定报告书）；3、请求法院依法判决由被上诉人承担本案上诉费用以及上诉人为维权所支付的合理花费。 被上诉人南洲镇政府答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，办案程序合法，辨析说理有力，实体处理妥当。请求二审法院驳回上诉，维持原判，并由上诉人承担本案的上诉费用。 当事人原审提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。 本院二审审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，村民住房建设应当符合土地利用总体规划、村庄规划，遵循先审批后建设的程序要求。上诉人谭进文、张丽华在南洲镇村庄规划区域内进行住宅建设，未报南洲镇政府审批办理建设工程规划许可证，未能提供证据证明所建房屋的合法性，仅以获得全村村民小组成员同意为由擅自建设房屋的行为，不符合《湖南省实施办法》第三十条第二款的规定。另根据《益阳市农村村民住房建设管理办法》第二十条第（二）项“农村村民申请建设住房，有下列情形之一的，不予批准：（二）住房虽因项目建设被拆除，但已经得到货币化补偿安置或住房安置的”规定，上诉人张丽华原有房屋已因南县文体中心建设工程需要与原南县国土资源局征地拆迁事务所签订了《房屋征收补偿安置协议》，进行了货币补偿，不具有再次申请农村住房建设的条件，亦不可在另一上诉人谭进文的宅基地上进行拆旧建新，故上诉人谭进文、张丽华所建房屋属于违法建筑。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，被上诉人南洲镇政府具有查处本行政区域内违法乡村建设的法定职权，其在行政强制措施实施过程中对上诉人谭进文、张丽华的违法建设行为进行了立案审核、制作调查笔录、审批，告知了上诉人谭进文、张丽华享有申辩权和听证权，并进行了送达，故其作出南南镇执限拆决字[2017]第11号《限期拆除决定书》的程序合法。但之后被上诉人南洲镇政府于2017年9月20日作出南南镇强拆决字[2017]第11号《行政强制拆除决定书》，告知了上诉人谭进文、张丽华可以在六十日内申请行政复议或六个月内提起行政诉讼的权利，却在2017年9月25日即对涉案建筑物进行了强制拆除，不符合《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定。一审法院虽确认被上诉人南洲镇政府强制拆除行为程序违法，但获得国家赔偿的前提是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害造成损失。本案中，上诉人谭进文、张丽华不能举证证明其所建房屋的合法性，因此其主张涉案房屋属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的赔偿范围，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上所述，上诉人谭进文、张丽华的上诉请求均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，本院依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人谭进文、张丽华负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  吴 斌 审 判 员  傅爱军 审 判 员  谭环栋 二〇一九年十一月十九日 法官助理  苏婧如 书 记 员  肖 贝