浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书(2019)浙行终1427号上诉人（原审原告）浙江兴润置业投资有限公司，住所地宁波市奉化区锦屏街道茗山路8号。法定代表人沈明崇，董事长。委托代理人韩本毅（特别授权代理），该公司工作人员。被上诉人（原审被告）宁波市奉化区人民政府，住所地宁波市奉化区锦屏南路1号。法定代表人张文斌，区长。委托代理人徐文涛，浙江海泰律师事务所律师。浙江兴润置业投资有限公司（以下简称兴润置业公司）诉宁波市奉化区人民政府（以下简称奉化区政府）要求确认奉化区政府向社会宣布兴润置业公司资不抵债行为违法一案，宁波市中级人民法院于2019年7月5日作出（2017）浙02行初164号行政裁定，驳回原告兴润置业公司的起诉。兴润置业公司不服，向本院提出上诉。本院于2019年8月22日立案受理后，依法组成合议庭审理本案。案经阅卷审查、询问双方当事人后，现已审理终结。原审经审查查明：沈明崇为原告法定代表人，沈财兴系沈明崇父亲。2013年11月22日，沈财兴因涉嫌非法吸收公众存款罪被原奉化市公安局立案调查。2014年1月16日，沈明崇因涉嫌非法吸收公众存款罪，被原奉化市公安局拘留，后经原奉化市人民检察院批准逮捕。2014年1月至同年2月，浙江省信访局、宁波市信访局、原信访局、原住房和城乡建设局陆续收到“沈氏建设公司拖欠民工工资问题”等信访件。2014年3月19日，有关媒体到奉化向被告了解原告资金链断裂问题，并作了报道。2014年4月1日，被告作出奉政办发[2014]92号《奉化市人民政府办公室关于成立浙江兴润置业投资有限公司等企业资产债务协调处理工作小组的通知》，载明为妥善处置浙江兴润置业投资有限公司等企业面临的危机，经研究决定成立浙江兴润置业投资有限公司等企业资产债务协调处理工作小组。2014年8月6日，沈明崇被取保候审，后于2015年8月3日解除取保候审并撤销案件。宁波市奉化区人民法院于2016年1月15日作出（2016）浙0283刑再1号刑事判决，认定沈财兴系原告直接经营人，判决沈财兴犯非法吸收公众存款罪，判处有期徒刑三年六个月（刑期至2017年5月21日止），并处罚金十万元。2017年5月21日，沈财兴刑满释放。原审法院经审理认为，本案原告的诉请是确认被告向社会宣布原告资不抵债行为违法。根据查明的事实，在原告经营出现特殊问题，可能引发重大风险的情况下，被告作为属地政府，为维护社会稳定，对原告采取的特定应对处置行为及工作举措，不属于行政诉讼受案范围，依法应不予受理，已经受理的，应裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告浙江兴润置业投资有限公司的起诉。兴润置业公司上诉称：1.原审裁定所述情况，完全没有事实依据。在开庭时，我公司已经出示证据，充分证明在奉化区政府抓捕沈财兴和沈明崇时，兴润置业公司在法院没有一起由银行和债权人提起的经济诉讼，在民间没有发生过一起因欠款纠纷引发的群体事件，也从未发生过拖欠农民工工资的情况，因此并不存在所谓“重大风险”和“特殊情况”。更何况目前法人代表沈明崇已经平反并获得国家赔偿，证明当时奉化区政府安排公安机关抓捕我公司法人代表是一起错案。如果说有所谓“特殊问题”，也正是奉化区政府违法行政行为引发的。2.原审裁定没有任何法律依据。（1）原审裁定援引的司法解释“《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款第二项的规定”，只是说驳回起诉的文书可以采用裁定这种文书形式，并不是作出上述裁定的法律依据。（2）根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）的规定，公民、法人及其他组织认为行政机关的行政行为侵害了自己的人身权、财产权等其他权利的，均可以向人民法院提出起诉，人民法院必须于7日内立案受理。《行政诉讼法》只规定了国防、外交等国家行为，行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免决定等四类行为，不属于行政诉讼的受理范围。而原审法院自创了一条法律作为依据，即：地方政府为维护社会稳定而采取的特定应对处置行为及工作举措，不属于行政诉讼受案范围，依法应不予受理。（3）从逻辑上看，原审法院自创的这条法律依据，把证明行政行为合法性的权力赋予行政机关自身，给予了行政机关“免责金牌”。原审裁定首创了一个判例，其逻辑是：政府为了维护社会稳定而采取的行政行为，不是行政诉讼法的受理范围。但是否真的是为了维护社会稳定而采取行政行为，则完全由政府自己判断；只要政府说自己是为了维护社会稳定，法律就无权审核其行为的合法性。3.本案严重违反法定程序。本案于2017年11月16日立案，原审法院于2018年2月26日开庭审理完毕。该案立案20个月，开庭审理完毕17个月，仍没有宣判，严重违反行政诉讼法规定的6个月审限。原审法院直到2019年7月5日才作出原审裁定，严重违反行政诉讼法规定的程序。4.原审法院的一系列行为，表明其面临无法克服的行政干预压力，已经无法客观、公平、公正地审理上诉人提出的行政诉讼案件。为此，上诉人请求二审法院裁定原审法院回避审理本案。5.根据《行政诉讼法》第二十三条“有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖”、第二十四条“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件”的规定，请求二审法院直接审理本案，或指定原审法院以外的其他中级人民法院审理本案。综上，请求撤销一审裁定，由二审法院直接审理本案，或指定原审法院以外的其他中级人民法院审理本案。奉化区政府答辩称：1.向媒体告知有关兴润置业公司的资产负债情况，澄清不实传言是答辩人在行政应急性原则指引下，为维护社会稳定而采取的应对措施。行政应急性原则是现代行政法治原则的重要内容，是指在某些特殊的紧急情况下，出于维护国家安全、社会秩序或者公共利益的需要，行政机关可以采取没有具体法律规定的行政措施。行政应急性原则是行政合法性原则的例外，但均从属于行政法治原则。也就是，行政应急性原则并不违反行政法治原则，行政应急性措施是行政应急性原则指引下所实施的行为，同样不违反行政法治原则。2013年，上诉人负责建造的长汀村旧村改造项目南区安置房因资金链断裂而停工，施工单位浙江沈氏建设有限公司(法定代表人沈财兴是上诉人的实际控制人)拖欠民工工资高达几千万元，造成大批民工到政府有关部门上访。2013年6月至7月，上诉人因拖欠葛建伟几千万元的资金未付，葛建伟的亲戚、朋友等几十个人多次进入上诉人位于阳光茗都南门的阳光茗都售楼处(关联企业奉化兴润茗都置业有限公司的桃源府邸售楼处也在一起)讨债，造成重大社会不良影响。2013年11月，上诉人实际控制人沈财兴因涉嫌非法吸收公众存款罪被原奉化市公安局刑事拘留。2014年1月，上诉人的法定代表人沈明崇也因该案被刑事拘留。该案涉及的被害人多达90余人，涉案金额高达78,884多万元，社会影响巨大。在当时，社会上流传着有关上诉人的各种信息，各大媒体也竞相向政府有关部门询问上诉人公司的具体情况和政府对于“兴润事件”的应急处理方案。为澄清不实传言，维护社会稳定，经初步摸底后，原奉化市政府相关部门向媒体答复了关于上诉人的资产债务情况。以上事实，答辩人在一审中已经提供充足证据加以证实。上诉人认为其资产情况尚好，并未影响社会稳定的主张，与事实不符。一起社会事件在行政管理上是否构成紧急情况，需要结合社会大环境、事发区域、媒介关注程度等多个因素综合评定，尤其要重视当地因素。也就是，紧急情况是当地因素的紧急情况，不能脱离当地实际情况。上诉人是一家房地产开发企业，2013年的房地块市场正处于“价量齐跌”的大幅下行阶段，而房地产价值在城镇居民家庭总资产中占比巨大，房地产市场行情及房地产企业的经营情况，自然成为城镇社会公众普遍关注的问题。上诉人的房地产开发集中在原，原属于县级市，居民的熟人程度较高，信息流传快。“兴润事件”在当时已经成为影响原社会稳定的重大事件。原奉化市政府为维护当地社会稳定，应当将其列入紧急情况，及时作出反应。2014年3月19日，原奉化市政府经初步摸底后，向媒体告知有关兴润置业公司的资产负债情况，澄清不实传言，符合行政应急性原则。上诉人认为该应对措施缺乏法律依据，忽视了行政应急性原则在行政法治原则中的地位，不应予以采纳。2.该被诉应对措施不属于行政诉讼的受案范围，原审裁定驳回上诉人的起诉正确。《行政诉讼法》对受案范围的规定，采用了概括加列举的方式。《行政诉讼法》第二条的规定，是对受案范围的概括性规定。《行政诉讼法》第十二条以肯定列举方式，对所列行政行为属于行政诉讼范围作出规定，第十三条以否定列举方式，对不属于行政诉讼受案范围的行为作出规定。概括式规定的优点是简单、全面、不致发生遗漏，但存在规定过于宽泛和不易具体掌握的问题。列举式规定的优点是具体、细致、易于掌握，但存在列举无法穷尽的问题。对不在列举范围内的行为是否属于行政诉讼的受案范围，仍需回到概括式规定，探究某一被诉行为是否属于行政诉讼的受案范围。上诉人认为，不在否定列举范围内的行政管理行为，均属于行政诉讼的受案范围，并指责原审裁定自创了一个不予受理的法律规范，是对行政诉讼受案范围的片面认识，不应予以认可。《行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”结合“法官不得拒绝裁判”的法彦进行理解，《行政诉讼法》第二条规定的可以依照本法提起诉讼的被诉行为，应该是指人民法院可以进行合法性审查的行为，而不是《行政诉讼法》第十三条否定列举行为之外的所有行政管理行为。应急性原则指引下的行为，是以社会秩序稳定为核心价值取向，有效应对紧急情况所实施的行为，并无具体的法律依据，不适宜由人民法院进行合法性审查，因此，不属于行政诉讼的受案范围。对一项不具有可裁判性的行政管理行为，不能要求人民法院作出裁判。这是“法律不强人所难”的当然结果。应急性原则指引下的行为不属于行政诉讼的受案范围，并不意味着这类行为可以不接受监督。行政监督包括行政内部监督和外部司法监督。内部监督包括组织法上的行政层级监督和行政复议法规定的准司法监督，应急性原则指引下的行为不受外部司法监督，并不意味着可以不受行政内部监督。上诉人认为被诉应对措施在人民法院不予受理情况下，将会失去监督的担忧是完全没有必要的。综上，答辩人认为被诉应对措施不属于行政诉讼的受案范围，原审裁定驳回其起诉正确，上诉人的上诉理由不能成立。请求二审法院支持答辩人的答辩请求。本院经审理认为，本案上诉人兴润置业公司的诉讼请求是确认被上诉人奉化区政府向社会宣布上诉人资不抵债行为违法。根据原审查明的事实，在上诉人经营出现特殊问题，可能引发重大风险的情况下，被上诉人作为属地政府，为维护社会稳定，对上诉人采取特定的应对处置行为及工作举措，不属于行政诉讼受案范围，依法应不予受理，已经受理的，应裁定驳回起诉。据此，原审裁定驳回上诉人兴润置业公司的起诉，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  马国贤审判员  管 征审判员  徐亮亮二〇一九年十一月十八日书记员  刘 芳