浙江省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)浙行终1584号上诉人（原审原告）尚女当娇，女，1952年1月8日出生，汉族，住址丽水市莲都区。上诉人（原审原告）尚德满，男，1943年6月20日出生，汉族，住址丽水市莲都区。两上诉人共同委托代理人范家华，北京振邦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）丽水市莲都区人民政府，住所地丽水市莲都区解放街**。法定代表人陈豪，区长。委托代理人徐环华，莲都区土地和房屋征收工作办公室工作人员。委托代理人邱剑凤，浙江丽阳律师事务所律师。尚女当娇、尚德满诉丽水市莲都区人民政府（以下简称莲都区政府）房屋征收补偿决定一案，丽水市中级人民法院于2019年8月9日作出（2019）浙11行初40号行政判决。尚女当娇、尚德满不服，向本院提出上诉。本院于2019年9月11日立案受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告尚女当娇、尚德满系夫妻关系，其共有的房屋坐落于丽水市××都区城西村××岗××号，土地性质为国有，证载建筑层次3层，建筑面积347.44平方米。除此之外，原告未经审批许可，另在主房屋顶搭建有简易房及在空地建有混合结构建筑物共计178.037平方米。2015年8月13日，被告发布2015（第9号）公告，拟对原告上述房屋予以征收，用于绿谷信息产业园北区块收储项目。公告同时附有该项目的房屋征收补偿安置方案，载明货币补偿及产权调换方案、评估公司选择办法、补偿面积的确定、签约截止日期及腾空奖励办法等内容。两原告在签约期内未与房屋征收部门达成房屋征收与补偿协议，被告遂根据征收部门的申请，于2016年5月19日作出莲政房补决[2016]2号《房屋征收补偿决定书》，对被征收房屋作出产权调换的补偿决定。两原告不服，提起行政诉讼。该案丽水市中级人民法院于2017年5月10日作出《2016》浙11行初33号行政判决，“驳回原告请求撤销丽水市莲都区人民政府2016年5月19日作出莲政房补决[2016]2号《房屋征收补偿决定书》的诉讼请求”，原告不服该判决，上诉至浙江省高级人民法院，浙江省高级人民法院认为丽水市莲都区政府未能举证说明案涉分户评估报告已依法送达上诉人，致使上诉人丧失了对评估结果申请复核评估以及对复核结果申请鉴定的法定权利。评估程序明显违法，涉案的评估结果不能作为被诉补偿决定的依据，被诉的补偿决定依法应予撤销，遂作出(2017)浙行终627号行政判决：“一、撤销丽水市中级人民法院(2016)浙11行初83号行政判决；二、撤销丽水市莲都区人民政府莲政房补决[2016]2号《房屋征收补偿决定书》；三、责令丽水市莲都区人民政府在本判决送达之日起15日内重新启动补偿程序。”2018年2月10日，丽水市弘原房地产评估事务所有限公司（以下简称弘原评估公司）出具丽弘征估[2015]1705号、丽弘征估[2015]1705-1号《被征收房屋分户估价报告》（因原告拒绝弘原评估公司进入其房屋内对房屋装修进行评估，遂对该项评估另行调查评估补偿），并向原告进行送达，原告对该报告拒收，报告遂留置送达。2018年2月21日，原告向弘原评估公司提出复核，弘原评估公司给予书面答复，原告未在法定期限内向房地产价格评估专家委员会提出申请鉴定。2018年9月18日，被告向原告送达了《房屋征收补偿方案告知书》（莲政房补告[2018]2号）及附件房屋征收补偿方案、原告拒收，被告遂邮寄送达该文书。2018年10月22日，被告作出《国有土地房屋征收补偿决定书》（莲政房补决[2018]3号《关于对尚女当娇、尚德满房屋征收补偿决定的公告》（莲政房补决告[2018]2号）、并将该决定书送达原告，仍然被拒收，被告遂将该文书邮寄送达，并将该文书在原告所在地张榜公示。原告对被告作出的《国有土地房屋征收补偿决定书》（莲政房补决[2018]3号）不服，遂诉至法院。原审法院认为，国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，对被征收人给予的补偿包括“被征收房屋价值的补偿、因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿、因征收房屋造成的停产停业损失的补偿”等。从被告所作的补偿决定看，其在原告的房屋补偿项目中有“房屋市场评估价3482131元、住改店补助评估价81440元、临时安置补助费37523.52元、搬家补助费10423.20元、自行过渡奖励34744元，合计3646261.72元”等补偿费用，符合上述条例的规定。补偿决定同时在“货币补偿与产权调换”两种补偿方式中，确定了有利于原告的“产权调换”补偿方式，并按“产权调换”方案确定了安置房源，故被诉补偿决定不存在侵害原告合法权益的情形。原告认为在评估公司的选择、评估程序违反相关规定，而根据被告的举证，原告尚女当娇作为该户的代表，于2015年8月14日在评估公司选择表上签字，选定弘原评估公司为评估机构，2018年已实际知晓评估结果及补偿安置方案，但其未选择申请鉴定寻求救济，现提出评估不合法的主张，不予以支持。原告提出涉案房屋征收补偿决定书对原告房屋的补偿远低于市场价的问题，由于该房屋评估时点是2015年，并且安置方案也是根据2015年分配方案进行的，被告作出的《国有土地房屋征收补偿决定书》（莲政房补决[2018]3号）没有损害原告的合法权益。综上，原告诉请撤销被诉补偿决定，理由尚不充分，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告尚女当娇、尚德满请求撤销被告丽水市莲都区人民政府于2018年10月22日所作的莲政房补决[2018]3号《国有土地房屋征收补偿决定书》的诉讼请求。尚女当娇、尚德满上诉称：一、涉案补偿决定书没有事实依据。1.涉案补偿决定书所依据的绿谷信息产业园北区块收储项目是一个不存在的项目，涉案房屋征收范围内的土地实际用途为商业住宅用地，而非信息产业园性质的工业用地。根据公布的丽水市中心城市城西区控制性详细规划，涉案房屋所属区块被规划调整为住宅用地。2.上诉人涉案房屋的货币补偿数额不知如何得出。虽然涉案评估报告认为涉案房屋补偿数额是按照市场价评估得出的，但根本无从体现，一审法院没有认定。二、涉案补偿决定书的作出违反法定程序。1.涉案补偿决定书所依据的评估报告的作出违反法律规定。（1）涉案评估机构的产生不合法。《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款：房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。本案只有上诉人尚女当娇选择评估公司的签字，而没有涉案房产的另外被征收人即上诉人尚德满和城西工艺木雕厂(所有权人李秀明)的签字，证明涉案评估公司的选择既没有协商一致，也没有按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。一审法院认为上诉人尚女当娇作为户代表选定了评估公司，但上诉人尚德满并未授权尚女当娇作为户代表代为选择评估公司。故一审法院的认定没有事实依据。（2）涉案评估人员没有作出查勘记录。《国有土地上房屋征收评估办法》第十二条规定：房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对被征收房屋进行实地查勘，调查被征收房屋状况，拍摄反映被征收房屋内外部状况的照片等影像资料，做好实地查勘记录，并妥善保管。被征收人应当协助注册房地产估价师对被征收房屋进行实地查勘，提供或者协助搜集被征收房屋价值评估所必需的情况和资料。房屋征收部门、被征收人和注册房地产估价师应当在实地查勘记录上签字或者盖章确认。被征收人拒绝在实地查勘记录上签字或者盖章的，应当由房屋征收部门、注册房地产估价师和无利害关系的第三人见证，有关情况应当在评估报告中说明。对此事实，一审法院没有分析和认定。（3）被上诉人没有提供区征收办与涉案评估机构签订的房屋征收评估委托合同，不能证明涉案评估机构依法接受委托有权开展涉案评估工作。《国有土地上房屋征收评估办法》第六条第一款：房地产价格评估机构选定或者确定后，一般由房屋征收部门作为委托人，向房地产价格评估机构出具房屋征收评估委托书，并与其签订房屋征收评估委托合同。《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十八条第三款：房地产价格评估机构被选定或者确定后，由房屋征收部门作为委托人与其签订房屋征收评估委托合同。对此事实，一审法院没有分析和认定。2.被上诉人没有对上诉人未经登记的部分房屋组织有关部门进行调查、认定和处理。涉案楼房的南侧有一处29.363平方米的楼房，建于上世纪90年代，没有进行产权登记，这部分面积被上诉人没有在涉案征收决定作出之前组织有关部门进行调查、认定和处理，更没有将调查处理结果在房屋征收范围内向被征收人公布。这违反了国务院的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条以及第二十四条第二款、《国有土地上房屋征收评估办法》第九条之规定。3.被上诉人没有将涉案房屋补偿情况在征收范围内公布，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十九条的规定。三、涉案补偿决定书实体违法，不具有可操作性。1.临时安置补助费只给予6个月违反法律规定。不符合《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十三条、第二十四条第一款之规定。2.涉案产权调换房屋的市场价值没有事实依据，导致涉案补偿决定书当中的产权调换面积没有事实依据。涉案补偿决定书里面列明该两处安置小区的安置房评估价一处为10885元每平，一处为10941元每平，没有任何的事实依据。首先，被上诉人没有提供该两处安置房源已建成后通过竣工验收的证据，更没有提供任何该两处房屋的合法房源证明，故该两处安置房源不具有房地产市场价值。其次，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第二款、《国有土地上房屋征收评估办法》第二十九条以及《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第二款规定，涉案安置房依法应由涉案评估机构评估确定，安置房的评估结果跟上诉人有直接的利害关系。评估结果的高低关系着上诉人产权调换面积的大小。故涉案安置房依法评估后应送达给上诉人以保障上诉人的知情权和对评估报告不服提起申请复核评估的权利。对此事实，一审法院没有任何分析和认定。3.涉案补偿决定书确定的补价偿款和安置房均没有提供给上诉人，既没有提供涉案补偿资金账户证明或提存证明，也没有提供任何安置房源的证明。这导致涉案补偿决定书严重不合法不合理。涉案补偿行为严重违反最高法院(2018)最高法行再202号行政判决书的裁判要旨。4.涉案补偿决定书的第四条限定上诉人自收到涉案补偿决定书之日起60日内自行搬迁，并将房屋腾空交付房屋征收部门拆除，严重违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定的“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁”。5.涉案房屋的装饰装修、附属物及其他设施未进行补偿，不符合《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条第二款规定。6.涉案补偿决定书剥夺了上诉人选择货币补偿方式的权利。涉案补偿决定书只提供了房屋置换这样一种方式。首先，涉案《房屋征收补偿方案告知书》仅仅是被上诉人一方的单方意思表示，对上诉人没有强制性约束力。其次，在双方就补偿问题达不成一致的情况下，被上诉人需依法在涉案补偿决定书中保留上诉人选择补偿方式的权利，而不能单方面剥夺。第三，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款、《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条第一款“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”的规定。7.涉案补偿价与市场价严重背离，严重侵害了上诉人的重大合法权益。涉案房屋为独栋建筑，容积率低，周围普通商品房的均价己近3万元，故涉案的补偿价无法体现其价值。8.涉案补偿决定书严重违反最高法院(2016)最高法行再80号案关于“征收机关应当在征收决定生效后的合理时间内，及时通过签订征收补偿协议或者作出征收补偿决定的方式解决补偿问题。征收补偿应当遵循及时补偿原则和公平补偿原则”的裁判要旨。（1）涉案房屋在2015年8月13日正式启动征收，在2018年10月22日作出涉案补偿决定书。经历3年多的时间。涉案房屋周边房地产市场价在这3年内已经有了很大幅度的上涨，但被上诉人却仍然按照2015年的评估时点进行补偿，显然对上诉人造成了重大不公平。（2）造成涉案补偿安置纠纷久拖不决的责任完全在被上诉人一方。被上诉人前后2次对上诉人作出补偿决定。2016年5月19日，被上诉人第一次对上诉人作出补偿决定，但被浙江省高级人民法院认定补偿决定违法而予以撤销，被上诉人于2018年10月22日第二次作出涉案补偿决定。根据（2018)最高法行再202号行政判决，对于征收公告下发多年后，，地方区县人民政府因自身的原因延迟作出补偿决定书的应予撤销。9.本案被上诉人对涉案房屋的补偿应以涉案房屋征收补偿决定书作出时的补偿时点的房地产市场价进行补偿，而不应按照涉案房屋征收决定公告时的时点。对此，(2018)最高法行再202号行政判决书给出了明确答案。一审法院仍坚持认为涉案房屋的评估时点为2015年，与上述内容相违背。五、一审判决书与最高人民法院相关领导就房屋征收补偿事宜的相关讲话精神和内容相违背。综上，请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的一审诉讼请求。莲都区政府在法定期限内未提交答辩意见。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，上诉人尚女当娇、尚德满共有的坐落于丽水市莲都区城西村薛坟岗29号房屋已被纳入被上诉人莲都区政府发布的2015（第9号）公告所载明的征收范围，该房屋征收决定的法律效力亦被生效判决所确认。因房屋征收部门与作为被征收人的两上诉人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，被上诉人依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定作出被诉《国有土地房屋征收补偿决定书》，具备职权依据。根据现有证据证实案涉房屋征收范围内仅有上诉人和李秀明（城西工艺木雕厂）两户，上诉人尚女当娇作为该户的代表于2015年8月14日在评估公司选择表上签字，选定弘原评估公司作为评估机构。评估机构选定后，房屋征收部门丽水市莲都区土地和房屋征收工作办公室（以下简称莲都区征收办）于2015年11月5日与弘原评估公司签订《房地产估价委托合同（协议）》，委托弘原评估公司对被征收房屋的价值进行评估。李秀明户则于2016年6月22日与莲都区征收办签订了《拆迁调换协议书》。故两上诉人提出涉案评估机构的产生不合法的上诉理由，不能成立。本案被诉《国有土地房屋征收补偿决定书》系被上诉人根据本院2017年12月18日作出的(2017)浙行终627号生效判决重新启动补偿程序所作出。弘原评估公司于2018年2月10日重新作出丽弘征估[2015]1705号、[2015]1705-1号（住改店）被征收房屋分户估价报告，并向两上诉人送达。两上诉人不服上述估价报告向弘原评估公司申请复核，该公司经复核后向两上诉人出具书面答复，两上诉人收到该书面答复后未再向房地产价格评估专家委员会提出申请鉴定。被上诉人遂于2018年9月18日向两上诉人送达莲政房补告[2018]2号《房屋征收补偿方案告知书》及附件房屋征收补偿方案，但两上诉人拒收，被上诉人则采取邮寄方式送达该告知书及补偿方案。2018年10月22日，被上诉人作出莲政房补决[2018]3号《国有土地房屋征收补偿决定书》、莲政房补决告[2018]2号《关于对尚女当娇、尚德满房屋征收补偿决定的公告》，并将该决定书送达两上诉人，仍被拒收，后被上诉人予以邮寄送达，并将该文书在两上诉人所在地张榜公示。因此，案涉评估内容、程序以及被上诉人作出被诉《国有土地房屋征收补偿决定书》符合《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条、第十七条、第二十条、第二十一条、第二十二条以及《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十二条、第三十三条之规定。鉴于两上诉人拒绝弘原评估公司的工作人员入户调查，案涉房屋装修、附属物和其他设施未能进行调查评估，被诉《国有土地房屋征收补偿决定书》认定房屋装修、附属物和其他设施补偿由房地产评估机构另行调查评估补偿，亦符合《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十三条第三款之规定。根据《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十三条第二款“被征收人在本条例第三十二条第二款规定的期限内未选择补偿方式的，补偿决定应当确定补偿方式”之规定，被上诉人在两上诉人未选择补偿方式的情况下，从保护两上诉人合法权益的角度出发确定“产权调换”补偿方式，并无不当。两上诉人提出“涉案评估人员没有作出查勘记录，涉案房屋的装饰装修、附属物及其他设施未进行补偿，涉案补偿决定剥夺了上诉人选择货币补偿方式的权利”等上诉理由，缺乏事实和法律依据。根据《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条“被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构评估确定。被征收人选择房屋产权调换的，被征收房屋价值和用于产权调换房屋的价值，由同一家房地产价格评估机构以房屋征收决定公告之日为评估时点，采用相同的方法、标准评估确定”之规定，弘原评估公司对案涉用于产权置换的接官亭小区期房安置房以及消防支队西北侧小区安置房作出丽弘征估[2015]1702号、丽弘征估[2015]1703号《房地产估价报告》，该评估时点与两上诉人被征收房屋的评估时点均为2015年8月13日，符合上述法律规定。两上诉人提出“涉案产权调换房屋的市场价值没有事实依据”的上诉理由，亦不能成立。此外，两上诉人提出被上诉人没有对其建于上世纪90年代，没有进行产权登记29.363平方米的楼房组织有关部门进行调查、认定和处理。经查，对该处房屋，丽水市自然资源和规划局已于2018年7月24日作出丽土资罚决字[2018]第007号《行政处罚决定书》，没收该29.363㎡的建筑物，以及作为附属构筑物的l.75㎡室外楼梯。上诉人尚女当娇对该《行政处罚决定书》提起行政诉讼，青田县人民法院于2019年4月17日作出(2019)浙1121行初20号行政判决，驳回尚女当娇的诉讼请求。尚女当娇不服，提起上诉，丽水市中级人民法院于2019年8月15日作出(2019)浙11行终58号行政判决，驳回上诉，维持原判。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》二十四条第二款规定，对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。综上，两上诉人提出的上诉理由均不能成立，本院依法不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，裁判程序合法，依法应予维持。但在本院调查时，被上诉人仅委托律师参加调查询问，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款的规定，本院予以指正。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元整，由上诉人尚女当娇、尚德满共同负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  唐维琳审判员  王玉岳审判员  楼缙东二〇一九年十一月十四日书记员  张 莹