浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终1537号上诉人（一审原告）沈炳炎等十四人（名单附后）。诉讼代表人蒋在林，男，1963年2月11日出生，汉族，住杭州市西湖区。诉讼代表人蒋雪昌，男，1956年1月17日出生，汉族，住杭州市西湖区。诉讼代表人沈林财，男，1947年6月7日出生，汉族，住杭州市西湖区。被上诉人（一审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路**。法定代表人袁家军，省长。委托代理人陆敏文，浙江省人民政府办公厅政务公开处工作人员。委托代理人邓晓群，浙江省司法厅工作人员。沈炳炎等十四人因与浙江省人民政府（以下简称省政府）其他土地政府信息公开一案，不服杭州市中级人民法院（2019）浙01行初157号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年9月5日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。鉴于沈炳炎等十四人未在本院指定的时间内推选诉讼代表人，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十九条的规定，本院在调查时指定蒋在林、蒋雪昌、沈林财为本案上诉人的诉讼代表人。经阅卷、调查，本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2018年11月12日，被告政府信息公开工作机构收到原告2份政府信息公开申请。其中一份申请对所需信息描述为“按照中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，为了稳定完善农村土地承包关系，健全土地承包经营权登记制度，颁发权属证书，强化土地承包经营权物权保护。确保农地农用、农地农民用原则不得动摇。依法推进土地承包经营权确权登记颁证工作，按照中央统一部署，地方全面负责的要求，我们浙江省土地承包经营权确权登记颁证工作属于哪个部门全面负责办理，请提供相关部门及负责人联系电话号码。”另一份申请对所需信息描述为“根据《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》(国土资发[2011]60号文件）、《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》(浙政办发[2014]46号）、《浙江省人民政府办公厅关于加快推进全省农村宅基地确权登记发证工作的意见》(浙政办发[2014]73号)的规定，我们农民的宅基地确权登记发证工作如何办理，到哪个部门办理，请提供浙江省人民政府全面负责办理宅基地确权登记发证工作的相关部门及负责人联系电话等。”2018年12月21日，浙江省人民政府针对沈炳炎等人提出的2份政府信息公开申请一并作出〔2019〕448号答复意见（以下简称被诉答复意见）：“有关我省土地承包经营权确权登记颁证工作属于哪个部门负责，以及如何办理农民宅基地确权登记发证工作等的申请系问题咨询。……你们所申请的信息不属于本机关的政府信息公开职责范围。……”该答复意见于同日邮寄原告。沈炳炎等人不服，向浙江省人民政府提起行政复议，请求撤销该答复意见。浙江省人民政府于2019年1月15日作出浙政复〔2019〕23号《行政复议告知书》：“……本案中，你们以政府信息公开的名义向本机关政府信息公开工作机构提出土地承包经营权确权登记颁证工作属于哪个部门负责、如何办理农民宅基地确权登记发证工作及相关部门与负责人联系电话号码等问题咨询，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》的调整范围；本机关政府信息公开工作机构对你们提出的咨询事项作出答复的行为，也不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。你们提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，本机关不予受理你们的行政复议申请。”该复议告知书于次日邮寄原告。原告不服被诉答复意见，诉至一审法院，请求判令撤销被诉答复意见。另查明，原告不服上述复议告知，于2019年3月13日诉至一审法院，请求撤销〔2019〕23号《行政复议告知书》，案号为（2019）浙01行初158号。一审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”本案中，上诉人（一审原告）申请信息公开所需内容描述为：申请公开“有关我省土地承包经营权确权登记颁证工作属于哪个部门负责，以及如何办理农民宅基地确权登记发证工作及相关部门与负责人联系电话号码等”，其实质是就我省土地承包经营权确权登记颁证、农民宅基地确权登记发证事宜向被告进行答疑咨询、了解情况，不属于《政府信息公开条例》所规定的要求行政机关公开其已“制作或者获取并以一定形式记录、保存的信息”的情形。在政府信息公开之诉中，人民法院须依照《政府信息公开条例》进行司法审查，而行政机关对不属于政府信息公开请求的申请所作答复合法与否，不能依照《政府信息公开条例》的规定进行评判，故不能进入政府信息公开之诉的实体审查。综上，沈炳炎等不服浙江省人民政府所作答复提起本案政府信息公开之诉，不具备起诉的法定要件。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回原告沈炳炎等十四人的起诉。沈炳炎等十四人上诉称：一、上诉人申请的内容是提供省政府全面负责办理宅基地确权登记发证工作的相关部门及负责人联系电话等，根据《政府信息公开条例》第九条“（一）涉及公民，法人或者其他组织切身利益的，应当主动公开”的规定，省政府未予提供，有所不当。二、省政府延期告知，是行政不作为的违法行为。三、就案涉答复意见与省政府作出的浙政复[2019]23号行政复议告知书，一审法院认为二个行政行为要分开诉讼，不能同时起诉，有所不当。综上，请求撤销一审裁定。省政府答辩称：一、案涉答复意见事实清楚，适用依据正确。答辩人收到上诉人的申请后，因信息检索查询所需，于2018年11月29日作出案涉延期告知书，并于同日向上诉人邮寄送达。后作出案涉答复意见，该答复意见符合《政府信息公开条例》第二十一条和《浙江省政府信息公开暂行办法》第三十条等规定。二、〔2018〕448号答复意见程序合法。答辩人政府信息公开工作机构于2018年11月12日收到上诉人政府信息公开申请。经延期，答辩人于同年12月21日作出〔2018〕448号答复意见，并于同日向上诉人邮寄送达。上述政府信息公开申请处理程序，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条的规定。综上，请求驳回上诉。经审理，本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，本案审理的重点为案涉被诉答复意见是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，上诉人把申请信息公开所需内容描述为：申请公开“有关我省土地承包经营权确权登记颁证工作属于哪个部门负责，以及如何办理农民宅基地确权登记发证工作及相关部门与负责人联系电话号码等”。据此，上诉人申请的实质是就我省土地承包经营权确权登记颁证、农民宅基地确权登记发证事宜进行答疑咨询、了解情况，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所规定的要求行政机关公开其已“制作或者获取并以一定形式记录、保存的信息”的情形，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》的调整范围。被上诉人针对沈炳炎等人提出的政府信息公开申请所作的答复，明确告知了其申请的信息不属于政府信息公开范围，同时基于便民原则，也就其咨询事项向其告知了具体咨询的途径。该答复对上诉人的权益不产生实际不利影响，不论申请人是否满意，均不属可以申请行政复议或者提起行政诉讼的行为。被上诉人据此不予受理案涉行政复议申请，符合《中华人民共和国行政复议法》第六条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项的规定。但在案涉事项不属于行政复议受案范围的情况下，浙江省人民政府在作出案涉答复意见时仍告知上诉人在法定期限内可以申请行政复议，明显不当，本院予以指正。此外，还需要指出的是，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十七条规定，法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的，由先立案的机关管辖；同时立案的，由公民、法人或者其他组织选择。公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。据此，本院认为，行政复议和行政诉讼是公民、法人或其他组织针对行政行为可以选择的两种救济途径。但为了协调两种救济途径之间的关系以及节约救济成本，公民、法人或其他组织不能同时就行政行为提起行政复议和行政诉讼。本案中，在上诉人已经提起行政复议且行政机关已经作出不予受理决定的情况下，其同时就复议不予受理决定和原行政行为提起行政诉讼，实质上违反了前述不能同时就行政行为提起行政复议和行政诉讼之规则。一审法院同时受理上诉人对复议决定和原行政行为提起的诉讼，存在不当。但鉴于本案处理不影响上诉人的合法权益，为了避免造成不必要的讼累，本案不再予以改判，但一审法院应在今后处理类似情况时加以改正。综上，沈炳炎等十四人的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  黄金富审判员  夏祖银审判员  王富新二〇一九年十一月二十二日书记员  朱胤佐附上诉人名单：上诉人（一审原告）沈炳炎，男，1950年12月23日出生，汉族，住杭州市西湖区蒋村乡三深村**。上诉人（一审原告）沈法林，男，1951年1月29日出生，汉族，住杭州市西湖区蒋村乡三深村**。上诉人（一审原告）周妙英，女，1966年11月16日出生，汉族，住杭州市西湖区蒋村乡周家村**。上诉人（一审原告）蒋雪昌，男，1956年1月17日出生，汉族，住杭州市西湖区蒋村乡深潭口村**。上诉人（一审原告）周妙根，男，1957年8月9日出生，汉族，住杭州市西湖区蒋村花园广安苑******。上诉人（一审原告）费坤德，男，1968年2月15日出生，汉族，住杭州，住杭州市西湖区蒋村花园如意苑******iv>上诉人（一审原告）周妙法，男，1951年5月24日出生，汉族，住杭州市西湖区，住杭州市西湖区蒋村乡周家村村**div style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>上诉人（一审原告）陈金良，男，1961年2月2日出生，汉族，住杭州市西湖区，住杭州市西湖区蒋村街**div style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>上诉人（一审原告）陈连美，女，1966年11月20日出生，汉族，住杭州市西湖区，住杭州市西湖区蒋村乡合建村**div style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>上诉人（一审原告）沈林财，男，1947年6月7日出生，汉族，住杭州市西湖区，住杭州市西湖区深潭口村**div style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>上诉人（一审原告）沈宏平，男，1971年12月13日出生，汉族，住杭州市西湖区，住杭州市西湖区深潭口村**div style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>上诉人（一审原告）陈明娟，女，1968年12月15日出生，汉族，住杭州市西湖区，住杭州市西湖区蒋村乡合建村**div style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>上诉人（一审原告）蒋在林，男，1963年2月11日出生，汉族，住杭州市西湖区，住杭州市西湖区龙章村**div style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>上诉人（一审原告）沈寿荣，男，1962年8月19日出生，汉族，住杭州市西湖区，住杭州市西湖区蒋村乡三深村**/BODY>