江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏06行终526号 上诉人（原审原告）南通逸瑞纺织品有限公司，住所地南通市通州区。 法定代表人杨忠，经理。 被上诉人(原审被告)南通市通州区张芝山镇人民政府，住所地南通市通州区。 法定代表人曹锐，镇长。 应诉负责人曹敏，副镇长。 委托代理人朱建新，江苏清心律师事务所律师。 上诉人南通逸瑞纺织品有限公司（以下简称逸瑞公司）因与被上诉人南通市通州区张芝山镇人民政府（以下简称张芝山镇政府）行政赔偿一案，不服江苏省南通经济技术开发区人民法院（2018）苏0691行初155号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。 一审法院认定，2010年12月26日，逸瑞公司（乙方）与塘坊村委会（甲方）签订用地协议书，约定“一、甲方在张芝山塘坊工业用地范围内，向乙方提供土地约9.63亩，建办项目家纺，具体地址及面积按实际规划与测量为准。二、该宗土地目前由乙方向甲方租赁，租赁费每年每亩1400元，具体按镇政府规定的统一标准执行，届时由乙方按照有关规定支付土地款。每年的租赁费，乙方在6月30日前缴至甲方……”。后逸瑞公司在塘坊实施了建设、投资、生产经营。 2012年10月29日，南通市国土资源局作出通土资罚（锡）[2012]021601号行政处罚决定书，认为2010年10月始，杨忠未经批准，非法占用坐落于张芝山镇××、××组集体土地5779.61平方米陆续进行非农业建设，其中5.61平方米土地符合土地利用总体规划，5774平方米用地不符土地利用总体规划。决定责令杨忠退还非法占用的5779.61平方米土地，自收到该处罚决定书之日起十五日内自行拆除在非法占用的5774平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；没收在非法占用的5.61平方米土地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款86615.61元。后逸瑞公司缴纳了上述罚款。 2015年4月9日，南通市通州区人民政府对锡通科技产业园下发土地例行督察自查问题图斑拆除复耕交办通知书，要求锡通科技产业园拆除复耕图斑47宗，须在2015年5月20日前以锡通科技产业园上报的落实拆除复耕时间节点拆除复耕到位等。案涉厂房在上述图斑范围内。 2015年4月15日，张芝山镇政府作出张政责拆决字[2015]014号责令限期拆除违法建筑决定书，认定杨忠于2010年10月在塘坊地段违反规划管理，未按照规划审批程序批准，擅自建设违章厂房，南边一排38×63.8=2424.4㎡，在2010年10月份建；北边一排30×63.8=1914㎡，砖混钢结构共一层的行为，违反了《江苏省村镇规划建设管理条例》和《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，责令杨忠于2015年4月18日前自行拆除上述违法建筑。同时告知杨忠若其逾期不拆除，张芝山镇政府将依法帮助拆除。2015年5月，张芝山镇政府组织人员对限期拆除违法建筑决定书记载的“北边一排”厂房进行拆除；同年9月，张芝山镇政府组织人员对限期拆除违法建筑决定书记载的“南边一排”厂房进行拆除。杨忠因不服张芝山镇政府作出的张政责拆决字[2015]014号责令限期拆除违法建筑决定书，向如东县人民法院提起行政诉讼。2016年3月31日，如东县人民法院作出（2015）东行初字第00247号行政判决书，判决撤销张芝山镇政府作出的张政责拆决字[2015]014号责令限期拆除违法建筑决定书，该判决书已经生效。（2015）东行初字第00247号《行政判决书》确认案涉被拆除的建筑物位于通州区××、村庄规划区内，未办理相关审批手续。在该案审理过程中，如东县人民法院曾组织原、被告及原南通市国土资源局通州分局对案涉厂房被拆除现场进行勘验，根据现场勘验情况可以确认，案涉被拆除的两排厂房中，原南通市国土资源局作出通土资罚（锡）[2012]021601号行政处罚决定书时，南侧一排厂房在建设过程中，北边一排厂房尚未建设。南通市通州区土地例行督察工作领导小组办公室该案审理中向如东县人民法院出具情况说明，情况说明中陈述2015年南通市接受了第二轮国家土地例行督察，督察核查的对象为2014年年度土地遥感监测图斑。对核查发现的违法用地必须限期整改到位，拆除复耕是整改的主要途径之一。对违法用地图斑，通州区委、区政府根据南通市委、市政府整改工作部署，对照国家土地督察南京局整改验收标准和要求，依照国家相关法律法规及政策，对相关图斑采取行政措施交办各镇区、街道具体组织拆除复耕。在2015年土地例行督察迎查整改期间，通州区共拆除违法用地图斑282个，拆除建、构筑物40.7万平方米，实现复耕土地1110.1亩，南通市的各县、市、区也普遍采取了类似的拆除复耕工作。 2015年8月，逸瑞公司向如东县人民法院提起行政诉讼，请求法院判决确认张芝山镇政府强制拆除逸瑞公司厂房的行为违法，并责令张芝山镇政府赔偿逸瑞公司财产损失233.2万元。2016年5月25日，如东县人民法院作出（2015）东行初字第00418号行政判决书，判决确认张芝山镇政府拆除逸瑞公司位于南通市××、××组厂房的行为违法。双方不服上诉，后双方均撤回上诉。2016年12月8日，逸瑞公司向如皋市人民法院起诉，请求确认张芝山镇政府行政强制拆除行为违法并行政赔偿，逸瑞公司主张损失233.2万元（其中厂房181.2万元、附房11.5万元、水泥地12万元、二层阁楼26.5万元、围墙2万元）。2017年5月31日，如皋市人民法院作出（2016）苏0682行初261号行政赔偿判决书，判决张芝山镇政府赔偿逸瑞公司财产损失69200元（厂房损失酌情认定5万元、围墙损失19200元）。后逸瑞公司提起上诉，2017年10月19日，南通中院作出（2017）苏06行赔终4号行政赔偿判决书，判决驳回上诉，维持原判。生效文书认定逸瑞公司的建设行为未经合法的用地审批及规划审批，建设行为明显违反法律规定，所建建筑物应当认定为违法建筑。张芝山镇政府在拆除建筑物过程中就拆卸下的尚有利用价值的建材未及时与逸瑞公司进行清点交付造成部分材料灭失，应予赔偿。生效文书最终支持逸瑞公司的损失包括围墙损失19200元与建材损失50000元。另生效文书载明逸瑞公司认为投资建设行为系因张芝山镇政府招商引资所致，应对其建设行为承担相应法律责任的请求，与基于违法强拆提出的赔偿请求，请求权基础不同，可另行主张。 2018年7月24日，逸瑞公司以建设行为是因张芝山镇政府招商引资及基于对张芝山镇政府的合理信赖而实施为由，请求判令张芝山镇政府赔偿逸瑞公司损失249.58万元。 一审法院认为，本案的争议焦点为：一、逸瑞公司起诉是否属于重复起诉；二、逸瑞公司的起诉是否超过法定起诉期限；三、逸瑞公司主张国家赔偿是否有事实根据和法律依据。 针对争议焦点一、二，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第六项规定，重复起诉的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。第一百零六条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。逸瑞公司曾就张芝山镇政府违法拆除行为造成的损失向如皋法院提起行政诉讼，被如皋法院判决驳回诉讼请求。本案虽然原、被告相同，赔偿请求的损失明细基本一致，仅仅是在前诉的基础上又增加了水电损失的赔偿请求，但逸瑞公司提起本案的诉讼系根据南通市中级人民法院作出的生效判决的指引而为，主张的理由与前诉并不完全一致，逸瑞公司在本诉主张的损失范围主要是认为其基于被告招商引资而进行投资建设。逸瑞公司基于招商引资进行投资建设所造成的损失系基于不同的请求权基础和不同的事实理由，故逸瑞公司提起本案之诉并非重复起诉。关于起诉期限问题，逸瑞公司系根据生效法律文书的指引主张基于信赖利益而提起的本案诉讼，并未超过起诉期限。至于逸瑞公司的主张能否成立，系实体审查的范畴。 针对争议焦点三，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。该法第三条、第四条则对行政机关及其工作人员在行使行政职权时有侵犯人身权、财产权的行为，受害人有权要求赔偿的具体情形作出了规定。该法第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。因此，原告主张行政赔偿，应提供初步证据证明其合法权益受到行政机关或行政机关工作人员的侵害。本案中，张芝山镇政府拆除逸瑞公司两排厂房的行为已经生效法律文书确认违法，针对基于强制拆除厂房行为而导致的损失，亦已经生效文书处理完毕。现逸瑞公司主张其在塘坊租赁土地建造厂房并生产经营系基于被告张芝山镇政府的招商引资而为，逸瑞公司基于对张芝山镇政府的信赖而投资建设，故张芝山镇政府应对逸瑞公司除强拆行为导致的直接损失以外的其他损失予以赔偿。公法上信赖利益的成立，前提为行政机关作出了某个行政行为，相对人基于对该行政行为的信赖而实施了某种行为，在该行政行为无效或者被撤销后，对相对人造成的损失可以得到补偿。但本案中逸瑞公司并无证据证明张芝山镇政府实施了招商引资的行为，逸瑞公司与张芝山镇政府未签订任何招商引资的协议，逸瑞公司与塘坊村委会签订的《用地协议书》，也仅就土地租赁双方的权利义务作了约定，无任何涉及张芝山镇政府的合同条款，张芝山镇政府亦未承诺对该合同双方当事人承担义务或者对合同的履行予以保障协助，即逸瑞公司无证据证明就其承租塘坊土地进行投资建设、生产、经营之事宜，张芝山镇政府作出了足以使其产生信赖的行政行为。事实上，建设案涉被拆除厂房也未经行政审批手续，国土部门亦曾对逸瑞公司的违法用地行为作出过行政处罚，在此情况下，逸瑞公司在接受处罚时就理应认识到其建设行为不具合法性，但逸瑞公司仍然实施了后续的建设行为，该建设行为并不因为国土部门未及时对违法建筑实施拆除等处理而具有合法性，逸瑞公司认为此即足以令其产生合理的信赖显然缺乏法律依据。因此，逸瑞公司主张基于对张芝山镇政府产生信赖而实施违法建设行为，并因此主张赔偿缺乏事实基础和法律依据。综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回逸瑞公司的诉讼请求。 上诉人逸瑞公司上诉称，逸瑞公司与塘坊委会的协议具有明显的招商引资特征，张芝山镇政府是所在地的招商引资主体，其以“以罚代征”方式默许逸瑞公司的用地及建设行为，应当对招商引资行为及逸瑞公司的信赖利益损失承担赔偿责任。一审法院未予认定张芝山镇政府与逸瑞公司之间存在招商引资关系、未予保护逸瑞公司的合法信赖利益，所作判决违法，请求本院撤销一审判决，依法改判。 被上诉人张芝山镇政府辩称，逸瑞公司违法租用塘坊集体农用地进行建设的行为与张芝山镇政府无关，逸瑞公司与张芝山镇政府之间不存在招商引资关系。对逸瑞公司的违法建设行为，土地管理部门进行了处罚，张芝山镇政府并不存在以“以罚代征”方式默许逸瑞公司的用地及建设行为。逸瑞公司的上诉理由不能成立，请求本院驳回上诉，维持一审判决。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，首先，上诉人逸瑞公司主张其建设行为系根据张芝山镇政府的招商引资要求而进行，但上诉人提供的证据中，明确涉及上诉人建设及投资行为权利义务内容的证据是上诉人与塘坊所签订的用地协议，该协议仅涉及上诉人与塘坊的权利义务，并没有涉及张芝山镇政府在塘坊进行招商引资的内容，也没有张芝山镇政府关于上诉人建设厂房的行政允诺等权利义务约定的任何内容。故一审法院未予认定被上诉人与上诉人之间存在招商引资关系并无不当。其次，所谓信赖利益保护原则，一般是指行政机关先行作出行政许可等行政行为，相对人基于对该行政行为的信赖而实施了某种行为，在该行政行为无效或者撤销后，对相对人造成的损失应当进行补偿。本案中，张芝山镇政府并未许可上诉人进行建设，也未允诺对上诉人建设行为承担责任。上诉人的违法建设行为，早已由国土部门进行行政处罚，上诉人的违法建设行为并不因国土部门在执行处罚决定时仅收取罚款而未及时拆除违法建筑而具有合法性，故不存在应予保护的信赖利益。上诉人提出的张芝山镇政府存在以“以罚代征”方式默许上诉人用地及建设行为以及建设行为系基于对张芝山镇政府行政行为信赖所致的主张，明显缺乏事实和法律依据，本院不予采信。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。上诉人逸瑞公司的上诉主张缺乏事实和法律依据，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南通逸瑞纺织品有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘海燕 审判员  刘羽梅 审判员  郁 娟 二〇一九年十一月十三日 书记员  丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；