西安铁路运输中级法院     行 政 判 决 书                                         （2019）陕71行终910号     上诉人（原审原告）王彤，男，1972 年1月14日出生，汉族，公民身份号码6124231972********，住陕西省石泉县城关镇二里社区水泊人家小区。   被上诉人（原审被告）石泉县住房和城乡建设局。住所地陕西省安康市石泉县向阳路东段春潮北广场创投中心 **。   法定代表人王波，局长。    委托代理人胡骁，该局工作人员。    委托代理人姬鹏程，陕西奇声律师事务所律师。   上诉人王彤与被上诉人石泉县住房和城乡建设局（以下简称石泉县住建局）行政处罚决定一案，不服安康铁路运输法院（2019）陕7101行初171号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。   一审法院查明，原告王彤系石泉县城关镇二里村**村民。2014年，原告王彤以石泉县人民政府修建红花沟滞洪库时临时征用其土地未予归还，且已被所修建的石泉县城关镇二里村红花广场占用为由，请他人在该广场搭建栏杆及其它附属物圈用该处土地。被告石泉县住建局2019年3月19日立案后，经现场勘查和调查走访，认为原告王彤未经批准擅自搭建栏杆及其他构筑物的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》及《陕西省城市市容和环境卫生管理条例》的相关规定，遂于2019年6月6日向原告王彤进行了行政处罚事先告知。2019年6月12日，被告石泉县住建局作出石建行罚字[2019]第89号行政处罚决定书，限期原告王彤自接到该通知之日起2日内将其在石泉县城关镇二里村红花广场搭建的栏杆及其他构筑物全部拆除，并于当日向王彤送达。原告王彤不服该行政处罚决定，遂向一审法院提起诉讼。一审诉讼请求为：请求确认被告石泉县住建局作出的石建行罚字[2019]第89号行政处罚决定违法，并依法予以撤销。   一审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条规定：“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。”同时，《陕西省城市市容环境卫生条例》第二十六条规定：“城市道路、立交桥、过节桥、人行地下通道以及其他公共场所禁止堆放物料，搭建建筑物、构筑物。因特殊需要，临时堆放物料、搭建建筑物、构筑物或者其他设施的，必须征得市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续”。据此，任何单位和个人进行临时建设，或在城市公共场 所搭建建筑物、构筑物，无论其对土地是否具有合法使用权，均需经城乡规划和城市市容环境卫生主管部门依法批准，而不得随意乱搭乱建，影响城乡规划建设和市容市貌环境卫生。本案中，原告王彤未经依法批准即在石泉县城关镇红花广场搭建栏杆及其附属物，其行为明显违反上述法律法规的规定，被告石泉县住建局经调查后，在确认原告王彤违法事实的基础上， 对其作出的行政处罚决定，事实清楚，程序合法，适用法律正 确。原告王彤以其搭建栏杆及附属物的土地系其享有合法使用 权的承包地为由，请求撤销被告石泉县住建局对其作出的行政 处罚决定的主张，与法律法规不符，本院不予支持。综上，依 照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告王彤的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王彤承担。   上诉人王彤上诉称：一、原审程序违法。原审审理明显偏向被上诉人,对上诉人提交的土地权属等证据没有按程序进行法庭调查,依法全面质证认证,对上诉人第二组证据,不予确认的理由实在让人无法苟同,土地使用权归属都不清楚认定,何谈使用权行为是否合法。原审对被上诉人明显不实的证人证言,一概予以确认,不利于维护法律尊严。原审不平等对待当事人，不符合国家设立行政诉讼制度的基本立法精神。上诉人土地使用权清楚,被上诉人侵占、干涉上诉人承包土地经营权行为没有法律依据。上诉人位于红花广场东边0.61亩承包地,是1981年集体到户的薯类地,有到户清册和政府工作人员的调查笔录及上诉人收集的证人证言、视听资料证实。政府不依法给二里社区(原二里村)农民发承包合同书,有镇政府文件证实。但按党和国家政策落实的土地到户承包事实,政府和社会都是承认的、有效的。2004年、2005年石泉县红花沟滞洪库建设征收集体土地和临时征用农户土地的表册,征地协议书,补充协议书,是政府有关部门和基层组织的历史档案,不是不负责任的干部信口开河,理应尊重档案资料的客观真实。石泉县国土资源局函件和二里社区函件,对红花沟滞洪库建设征收土地和临时征用(租用)土地的事实证明,真实性应当尊重，其效力应当对国家机关、企事业单位和自然人同等。这些证据充分证明,位于石泉县红花广场东边0.61亩土地,滞洪库建设没有征收,至今是上诉人承包土地,是毋庸置疑的铁的事实。被上诉人强行侵占,非法干涉农民集体土地承包经营权的处罚决定,没有事实根据和法律依据。三、原审认定事实和适用法律错误。土地权属是案件基础事实,决定着在该土地上的行为是否具有合法性,可原审在认定土地所有权和使用权这一基本事实问题上,故意回避,作法明显不合情理、逻辑和法律规定。原审不对位于石泉县红花广场东边0.61亩土地,属国有土地,还是集体土地,该土地使用权归属作出明确认定,即对上诉人的承包地,适用《城乡规划法》、《市容卫生条例》进行处理,明显是适用法律错误。农村集体土地承包经营权,受《宪法》、《物权法》、《农村土地承包法》调整,这是基本的法律知识。农民承包土地边的围栏,是保护耕地的原始方法,原审认定这种方法,属需国家相关机关批准的建筑设施,缺乏法律依据。上诉人认为,上诉人位于石泉县红花广场东边0.61亩承包地,受《宪法》、《物权法》、《农村集体土地承包法》等法律、法规、规章和政策保护。党的政策和国家法律,禁止任何机关、组织、企事业单位和自然人非法侵害农民的土地承包经营权。行政机关用地也要严格按照《土地管理法》规定,依法征收或临时征用。国家城镇管理的法律、法规和规章,不能直接调整农村集体土地归属和土地承包经营权。任何方式的强占集体耕地和农民承包土地,干涉农民承包土地经营权行为,都是违法行为,综上请求：1.撤销安康铁路运输法院(2019)陕7101行初171号行政判决书；2.依法确认被上诉人石建行罚字[2019]第89号行政处罚决定书违法,并依法撤销；3、本案诉讼费由被上诉人承担。    被上诉人石泉县住建局答辩称：1.被上诉人认定的违法事实清楚。被上诉人一审中提交的二里村土地征收协议能够证实涉案地块已被依法征收,使用权应当属于政府,管理权属于被上诉人; 被上诉人一审中提交的现场照片能够证明涉案地块被他人违法侵占、使用,有违法事实的存在;通过上诉人一审的自认及证人证言能够证实上诉人实施了违法行为。被上诉人基于这些证据证明上诉人实施了违法行为,据此对其作出行政处罚,并无不当。一审法院也正是对被上诉人提交的这些证据质证、认证后,作出的判决,判决完全符合客观事实和法律规定,应当予以维持。2.上诉人认为其在红花广场搭建围栏范围内的土地是其承包的土地,其是在行使土地承包经营权, 被上诉人的处罚行为侵犯了其行使土地承包经营权明显没有事实依据。该问题被上诉人在本起行政处罚案件中原本可以完全不用考虑,因为按照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定,任何人在城镇规划区内进行永久或者临时建设,均需申请办理工程规划许可。上诉人未申请办理, 被上诉人基于该法六十六条一项的规定,予以处罚,完全符合法律规定。但正是为了慎重,为了让上诉人能够自行拆除违法搭建的栏杆,才就该问题做了大量的取证工作。通过证据证明,该幅土地已经被依法征收,并非上诉人所述未征收。即使如上诉人所述未征收,按照前述法律规定,其也没有权利不受限制的使用该幅土地,仍需办理规划许可手续。况且,就土地是否征收的问题, 上诉人已向法院提起行政诉讼。也就是说,土地使用权的问题是需要另案解决的,而不是上诉人将两案混为一谈。因此,土地使用权的问题非本案审理范围,一审法院未予审查上诉人提交的证据并无不当。综上所述,请求二审法院在查明案件事实的基础上,依法驳回上诉人的上诉请求,维持原判。    二审中各方当事人未提交新证据。   本院查明事实与一审法院查明事实一致，予以确认。   本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条规定：“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划 或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得 批准。”同时，《陕西省城市市容环境卫生条例》第二十六条规 定：“城市道路、立交桥、过节桥、人行地下通道以及其他公共场所禁止堆放物料，搭建建筑物、构筑物。因特殊需要，临 时堆放物料、搭建建筑物、构筑物或者其他设施的，必须征得 市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续”。本案中，上诉人王彤无论是否对搭建栏杆的土地享有合法使用权，但其未经依法批准即在石泉县城关镇红花广场搭建栏杆及附属物的行为已经违反了上述规定。被上诉人石泉县住建局经调查后，在确认上诉人王彤违法事实的基础上，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条、《陕西省城市市容和环境卫生管理条例》第二十六条之规定，对上诉人王彤作出行政处罚决定，符合法律规定。综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人王彤的上诉请求于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判决。   二审诉讼费50元，由上诉人王彤负担。   本判决为终审判决。         审判长  曹伟   审判员  张博   审判员  侯斌     二〇一九年十一月二十二日     书记员  赵成园        1