贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔26行终78号上诉人（原审原告）：李生勇，男，1969年3月29日出生，汉族，居民，住凯里市。被上诉人（原审被告）：凯里市大十字街道办事处。住所地：凯里市迎宾大道15号。法定代表人：李才俊，办事处主任。被上诉人（原审被告）：凯里市民政局。法定代表人：程燕，局长。被上诉人（原审被告）：凯里市人民政府。法定代表人：杨波，市长。上诉人李生勇因民政行政管理一案，不服三穗县人民法院（2019）黔2624行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2007年，原告李生勇在凯里市大十字街道办事处金山社区居住期间以户为单位，经申请成为享受城市居民最低生活保障待遇家庭，原告与其长女李念双、母亲享受低保金。期间，原告母亲因不符合城市居民最低生活保障待遇条件，退出享受低保金之列。2009年，经原告与其前妻协商，其长女李念双由其前妻抚养，并随原告前妻在四川生活，同年6月9日，原告与潘盛花结婚，婚后潘盛花一直在凯里市西门街道临福家居广场沿街门面经营凯里市盛花副食店至今（2007年6月19日登记营业），2010年4月，原告与潘盛花生育次女李林洁后将李林洁户口登记在原告户上。2010年至2018年4月，李林洁与原告及其长女李念双一直享受低保金。2011年，原告购买凯里市和谐家园一期经济适用房一套（3栋2单元6层2-6-3号）；2014年9月，潘盛花与其父母申请取得凯里市上马石生态移民安置房一套（39栋3单元202号），申请登记家庭人均年纯收入为3000元。2009年至2018年2月期间，原告未将其长女李念双已由其前妻抚养及潘盛花购房情况向被告凯里市民政局、凯里市大十字街道办事处及金山社区申报。2018年3月，凯里市大十字街道办事处根据城市居民最低生活保障实行动态管理的规定，委托金山社区开展对保障对象的审查、调查工作，并要求原告提交其人口收入状况的证明材料进行审查，同时经走访调查、实地查看，发现原告李生勇户并未实际居住在和谐社区和上马石社区，其妻潘盛花在凯里市西门街道西门街290号经营凯里市盛花副食店。凯里市大十字街道办事处审查过程中认为原告提交的凯里振兴家政法律服务部出具的收入证明、就业证明等生活状况证明不符合“连续居住满半年以上社区开具的生活状况证明”的规定，证明材料存在问题。2018年4月3日，凯里市大十字街道办事处作出《告知书》，并以电话通知的形式告知原告所提交材料存在的问题及处理办法。2018年4月8日，在原告未重新提交材料供被告审查的情况下，金山社区向大十字街道办事处提出停发原告李生勇户低保金建议，同年5月28日，大十字街道办事处审核同意停发后并上报被告凯里市民政局审批，当日凯里市民政局审批同意停发原告李生勇户三人低保金。停发后被告凯里市民政局、大十字街道办事处未向原告李生勇发出书面通知。2018年11月26日，原告以凯里市大十字街道办事处、凯里市民政局为被申请复议人，向凯里市人民政府申请行政复议，凯里市人民政府作出复议决定维持凯里市大十字街道办事处、凯里市民政局停发低保的行政行为。另查明，凯里市城市居民最低生活保障待遇最终审批权由凯里市民政局行使，低保金由凯里市民政局委托银行发放。原审法院认为，根据《城市居民最低生活保障条例》第四条第二款和第二十条“城市居民最低生活保障实行动态管理。民政部门、街道办事处、乡（镇）人民政府、社区居民委员会应当根据保障对象情况变化，及时办理最低生活保障金的减发、增发或者停发手续。”之规定，凯里市民政局、大十字街道办事处作为凯里市城市居民最低生活保障管理机关，有权根据保障对象情况变化，对是否符合城市居民最低生活保障条件的当事人作出行政行为。原告李生勇户在享受城市居民最低生活保障待遇期间，长女李念双已于2009年由其前妻抚养并随其在四川生活，再婚妻子潘盛花长期经营副食店有收入来源，并与其父母取得生态移民安置住房，原告在2011年购买和谐家园经济适用房是客观事实。2015年，原告将购买和谐家园经济适用房的情况进行了申报，但对家庭成员抚养关系的变更及家庭成员经济收入、财产状况变化的情况均未向大十字街道办事处报告。2018年3月，大十字街道办事处及金山社区对原告享受最低生活保障待遇进行复核调查时，原告亦未向凯里市民政局、大十字街道办事处及金山社区居民委员会如实报告。原告虽然向大十字街道办事处及金山社区提交上马石社区、和谐社区出具的居住、收入证明及凯里振兴家政法律服务部出具的居住证明、收入证明、就业证明等生活状况证明，但原告所提交的前述享受低保金的证明材料，存在改动、内容相互矛盾及证明出具的形式、来源不符合客观事实的情形。故大十字街道办事处在审查、复核原告享受最低生活保障待遇情况中，发现原告开具的前述生活状况证明在形式、内容上与客观事实不符，存在问题后，电话告知原告进行改正，在原告经告知后仍未改正的情况下，审核后报请被告凯里市民政局审批，由被告凯里市民政局作出停发原告户低保金，该行政行为认定事实清楚、正确。原告李生勇未如实申报家庭成员及收入发生变化的行为违反了《社会救助暂行办法》第十三条第一款“最低生活保障家庭的人口状况、收入状况、财产状况发生变化的，应当及时告知乡镇人民政府、街道办事处”和《贵州省城市居民最低生活保障办法》第二十三条“保障对象在享受最低生活期间待遇期间，应当履行下列义务：（一）家庭成员及收入发生变化时，应当主动、如实向街道办事处、乡（镇）人民政府和社区居民委员会报告并接受审核”的规定。但根据该办法第二十四条“享受城市居民最低生活保障的人员，有下列情况之一，尚不构成犯罪的，由县级人民政府民政部门给予批评教育或者警告，责令限期改正；逾期不改的，停发最低生活保障金；有冒领行为的，追回冒领最低生活保障金，并处以冒领金额1倍以上3倍以下罚款：(一)未履行本办法第二十三条规定义务的”的规定，应当先行对原告李生勇的行为作出责令限期改正，逾期不改的，才予以停发最低生活保障金。被告虽作出书面的《告知书》，并电话通知原告，但并未向原告送达书面的责令限期改正通知书，且没有证据证明原告知晓该《告知书》内容，依据行政行为程序正当原则，应认定被告凯里市民政局作出停发原告低保金的行政行为没有履行责令限期改正的告知义务，程序违法。同时，根据《城市居民最低生活保障条例》第八条第二款、《最低生活保障审核审批办法（试行）》第二十六条的规定，被告凯里市民政局作出停发原告户低保金的行政行为后，应当通过大十字街道办事处或者自己向原告作出书面通知，并说明理由。凯里市民政局未作出书面通知，违反前述规定和程序正当原则，亦应视为程序违法。根据《贵州省城市居民最低生活保障办法》第二十条“城市居民最低生活保障实行动态管理。民政部门、街道办事处、乡（镇）人民政府、社区居民委员会应当根据保障对象情况变化，及时办理最低生活保障金的减发、增发或者停发手续。”的规定，被告对最低生活保障金的减发、增发或者停发实行的是动态管理模式，被告可以依法根据低保对象情况变化，按程序作出减发、增发或者停发的行政行为。本案中，被告凯里市民政局作出停发低保的行政行为虽程序违法，但原告家庭确实存在家庭成员、财产及收入发生变化的客观事实，原告李生勇在其家庭成员及收入发生变化后，未如实向被告申报，违反了《最低生活保障审核审批办法（试行）》第三十条第二款和《贵州省城市居民最低生活保障办法》第二十三条规定，故其要求被告恢复发放低保金和补发停发期间低保金的理由不具有正当性。同时，因被告对低保金实行的是动态管理模式，2018年5月至今原告是否符合城市居民最低生活保障对象条件，是否应享受低保金待遇，其审查复核权系被告法定职责，本着人民法院审理行政案件是对行政行为合法性进行审查，司法权不代替行政权的原则，人民法院不宜对被告是否应发放原告2018年5月至今的低保金直接作出判决，仍应由被告根据原告申请进行审查复核后作出书面答复或者意见。因原告不能提交证明本人已向大十字街道办事处、凯里市民政局申请低保金的证据，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。”的规定，应裁定驳回原告要求凯里市大十字街道办事处、凯里市民政局履行恢复发放和补发低保金的起诉。凯里市民政局、大十字街道办事处虽然是凯里市城市居民最低生活保障管理机关，但作出停发原告李生勇的低保金最终审批权由凯里市民政局行使，且低保金由凯里市民政局委托银行发放，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书署名的机关为被告”，因凯里市民政局、大十字街道办事处均未对原告作出书面行政行为，应以对原告的权利义务产生实际影响的行政机关作为本案被告。被告凯里市民政局系对原告权利义务产生实际影响的行政机关，是本案的适格被告。凯里市大十字街道办事处是最初审核行政机关，不是本案适格被告，经释明后，原告不同意撤回对大十字街道办事处的起诉，应裁定驳回原告对大十字街道办事处的起诉。凯里市人民政府受理原告复议申请后，已向当事人送达了相关行政复议受理通知书，告知当事人权利、义务。在对当事人提交的证据材料进行审查后，作出行政复议决定并送达双方当事人，其行为虽符合行政复议法第十七条、第二十三条的规定，但将大十字街道办事处作为停发低保金行政行为的被申请人，与行政复议法第十条第四款规定不符，程序违法。在未查明被告凯里市民政局作出的行政行为程序违法的事实，作出维持大十字街道办、凯里市民政局停发原告低保金的复议决定，属认定事实不清，适用法律错误。综上所述，原告李生勇请求确认被告凯里市民政局作出的行政行为违法和撤销凯里市人民政府作出的行政复议决定的诉讼请求，应予支持；请求确认被告大十字街道办事处作出的行政行为违法以及恢复发放和补发低保金的诉讼请求，起诉的主体不适格，应驳回其起诉；请求判令被告凯里市民政局恢复发放和补发低保金的诉讼请求，理由不充分，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）（三）项、第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项、第九十三条第一款之规定，判决：一、确认被告凯里市民政局2018年5月28日作出停发原告李生勇的城市居民最低生活保障金的行政行为违法；二、撤销凯里市人民政府2018年12月29日作出的凯府行复决字（2018）21号行政复议决定；三、驳回原告李生勇要求被告凯里市民政局恢复发放和补发低保金的起诉；四、驳回原告李生勇对被告凯里市大十字街道办事处的起诉。上诉人李生勇上诉称：凯里市大十字街道办事处作为发放低保金的审批机关，上诉人将其列为被告正确，一审判决驳回上诉人对凯里市大十字街道办事处的起诉属认定事实错误。上诉人与潘盛花已于2018年7月13日离婚，再次申请低保，被上诉人仍然不给予低保待遇，一审判决已确认被上诉人停发低保的行政行为违法，就应当判决被上诉人补发和恢复上诉人的低保。请求撤销一审判决三、四项，支持上诉人要求凯里市民政局恢复发放和补发低保金的行为；支持上诉人对凯里市大十字街道办事处的起诉。被上诉人凯里市大十字街道办事处、凯里市民政局、凯里市人民政府未提出二审答辩意见。当事人向原审法院提交的证据材料均已随案移送本院。经审查，原审法院对当事人提供的证据认证正确，本院予以确认。本院经审理查明的案件事实与原审判决相同。本院认为：本案的争议焦点：一是凯里市民政局停发李生勇户低保金的行政行为是否合法；二是凯里市大十字街道办事处是否为本案适格被告；三是李生勇要求恢复和补发低保金的请求能否成立。关于凯里市民政局停发李生勇户低保金的行政行为是否合法的问题。根据《城市居民最低生活保障条例》第四条第二款和第二十条“城市居民最低生活保障实行动态管理。民政部门、街道办事处、乡（镇）人民政府、社区居民委员会应当根据保障对象情况变化，及时办理最低生活保障金的减发、增发或者停发手续。”之规定，凯里市民政局、凯里市大十字街道办事处具有对辖区居民最低生活保障进行动态管理的法定职权。根据查明的案件事实，上诉人李生勇在其家庭成员及收入发生变化的情况下，未及时向凯里市民政局、凯里市大十字街道办事处报告，违反了《社会救助暂行办法》第十三条第一款“最低生活保障家庭的人口状况、收入状况、财产状况发生变化的，应当及时告知乡镇人民政府、街道办事处”、《贵州省城市居民最低生活保障办法》第二十三条“保障对象在享受最低生活期间待遇期间，应当履行下列义务：（一）家庭成员及收入发生变化时，应当主动、如实向街道办事处、乡（镇）人民政府和社区居民委员会报告并接受审核”的规定。被告凯里市民政局依据逐级审核的材料最终作出停发李生勇户低保金的行政行为有事实和法律依据。但根据《贵州省城市居民最低生活保障办法》第二十四条和《最低生活保障审核审批办法（试行）》第二十六条的规定，凯里市民政局在停发低保金前，应向上诉人李生勇履行责令限期改正和书面告知的义务，由于凯里市民政局未履行上述义务，一审以程序违法确认凯里市民政局停发低保金的行政行为违法，符合行政诉讼法第七十条第（三）项的规定。关于凯里市大十字街道办事处是否为本案适格被告的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条规定“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书署名的机关为被告”本案中，凯里市民政局、凯里市大十字街道办事处均未对上诉人作出书面的行政行为，上诉人起诉停发低保金的行为属事实行为，即对上诉人权利义务产生影响的是凯里市民政局停发低保金的事实行为，上诉人对该行为不服提起诉讼，适格被告应当是凯里市民政局，上诉人将发放低保金的初核机关凯里市大十字街道办事处列为共同被告，不符合法律规定，依法应予驳回。关于上诉人诉请恢复和补发低保金的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条规定“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。”本案中，涉案城市居民最低生活保障实行动态管理，李生勇因家庭成员及收入发生变化，未及时向负责办理最低生活保障金的有关机构报告，被停发了低保金。上诉人李生勇认为其符合享受低保待遇，应当重新申请，上诉人李生勇未能提供已向所属街道办事处和凯里市民政局提交了申请低保的证据，其诉请恢复和发放低保金的诉讼主张，不符合法律规定，依法应驳回起诉。综上所述，上诉人李生勇提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚、适用法律、法规正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李生勇负担。本判决为终审判决。审判长  杨通烈审判员  张秋菊审判员  罗安武二〇一九年十一月十一日法官助理杨勇书记员杨玉阳