福建省宁德市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽09行终105号 上诉人（原审原告）薛细祥，男，1956年4月10日出生，汉族，住福建省福安市。 被上诉人（原审被告）福安市甘棠镇人民政府，住所地福建省福安市甘棠镇环城西路88号。 法定代表人郑信禄，镇长。 委托代理人余晓红，女，系福安市甘棠镇农业服务中心工作人员。 委托代理人缪万明，福建韩诚律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）福安市人民政府，住所地福建省福安市中兴西路16号。 法定代表人钟宜国，市长。 委托代理人刘巧云，女，系福安市司法局工作人员。 委托代理人吴翊宁，女，系福安市司法局工作人员。 原审第三人福安市甘棠镇西门村民委员会，住所地福安市甘棠镇西门村。 上诉人薛细祥因诉被上诉人福安市甘棠镇人民政府（以下简称甘棠镇政府）、被上诉人福安市人民政府（以下简称福安市政府）不履行法定职责及行政复议决定一案，不服宁德市蕉城区人民法院（2019）闽0902行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年11月19日公开开庭审理了本案。上诉人薛细祥，被上诉人甘棠镇政府的委托代理人余晓红、缪万明，被上诉人福安市政府的委托代理人刘巧云、吴翊宁到庭参加诉讼。原审第三人福安市甘棠镇西门村民委员会（以下简称西门村民委员会）经本院传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原判认定，2018年1月15日，原告薛细祥向西门村民委员会邮寄《申请查询西门村民委员会相关村务事项》，要求查询西门村下列事项：“1.由福安市华联房地产开发有限公司与本村村委会签订的《国有土地使用权转让合同》及因此获取的《国有土地使用证》，公布该村务公开的记录。2.本村村民会议或者村民代表会议讨论将上述获取的1120平方米安置用地转让的情况，包括决定或者决议、会议记录等，以及公布该村务公开的记录。3.本村村委会与刘妃燕等16人签订的该1120平方米安置用地中的16套店面的《国有土地使用权转让合同》，公布该村务公开的记录。4.本村村民会议或者村民代表会议讨论将该16套店面转让收益进行分配的决定或者决议、分配方案、已分配村民名单及金额。公布该村务公开的记录。”因西门村民委员会未作出答复，2018年2月8日，原告薛细祥向甘棠镇政府邮寄《请求甘棠镇人民政府责令西门村民委员会纠正拒不履行法定义务的行为，保障村民查询权利》，要求甘棠镇政府依法责令西门村民委员会接受村民查询村务事项。甘棠镇政府收到该申请后，未及时作出答复。2018年5月13日，薛细祥向福安市政府邮寄《行政复议申请书》，要求福安市政府确认甘棠镇政府没有依照薛细祥的申请履行职责的行为违法，并责令甘棠镇政府依法责令西门村民委员会改正不依法履行法定义务的行为。福安市政府于2018年5月14日收到行政复议申请后，于2018年5月23日电话通知薛细祥补正相关材料并建议薛细祥放弃行政复议申请，由福安市政府自行督促甘棠镇政府履行职责。薛细祥口头表示同意，但未书面撤回行政复议申请，福安市政府也未向薛细祥作出书面答复。2018年6月10日，甘棠镇政府发函至西门村，要求西门村根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十条第一、第五项规定，逐项对照，依法进行公开。甘棠镇政府于2018年7月18日将该函抄送薛细祥。2018年8月1日，甘棠镇西门村民委员会函复甘棠镇政府，称薛细祥等人要求公开的合同条款、会议记录、已分配村民名单等，不属于村务公开的范围；薛细祥等人要求公开的其他内容，该村已依法进行过公开，且多次进行公开，该村不再重复公开。2018年9月25日，薛细祥以福安市政府未履行行政复议职责为由，向宁德市人民政府提出行政复议申请。2018年11月20日，宁德市人民政府作出宁政行复〔2018〕第59号《行政复议决定书》，责令福安市政府依法对薛细祥的《行政复议申请书》作出处理。2019年1月31日，福安市政府作出安政行复决〔2018〕43号《行政复议决定书》，认为甘棠镇政府在行政机关复议申请受理前已履行法定职责，故驳回了薛细祥的行政复议申请。薛细祥不服上述行政复议决定，向原审法院提起本案诉讼。 原判认为，一、甘棠镇政府是否已经履行了原告诉称的法定职责。原审法院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十条规定，村民委员会实行村务公开制度，村民委员会应当保证所公布事项的真实性，并接受村民的查询。该法第三十六条第二款规定：“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”本案中，原告薛细祥向甘棠镇西门村民委员会要求查询有关土地转让、收益、分配情况，西门村民委员会未及时予以答复。薛细祥遂申请甘棠镇政府履行法定职责，责令西门村民委员会改正，其申请符合《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款的规定。甘棠镇政府于2018年2月9日收到薛细祥的履职申请，至2018年6月10日才作出责令西门村民委员会改正的行政行为，已超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定的两个月履职期限，构成程序违法。但从甘棠镇政府作出的《甘棠镇关于要求西门村对相关村务进行公开的函》及西门村民委员会作出的《关于甘棠镇政府要求西门村对相关村务公开的函的反馈》内容分析，甘棠镇政府已经履行了责令改正的法定职责，故原告诉请判令甘棠镇政府在一定期限内继续全面履行法定职责，不予支持。二、福安市政府作出的行政复议决定是否正确。原审法院认为，福安市政府于2018年5月14日收到薛细祥提出的行政复议申请，甘棠镇政府系于2018年6月10日发函责令西门村改正，因此福安市政府在复议决定中认定甘棠镇政府在福安市政府行政复议受理前已经履行法定职责，系认定事实错误，不予支持。《中华人民共和国行政复议法》第一款第三项第3目规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:……3.违反法定程序的；……”本案中，甘棠镇政府超过法定期限履行职责，已构成程序违法，依法应当确认其行政行为违法。福安市政府经复议，仅驳回薛细祥的行政复议申请，不符合上述法律规定，系适用法律错误，故不予支持。 综上，被告甘棠镇政府逾期履行责令改正的法定职责，已构成程序违法，鉴于该程序违法对原告权利不产生实际影响，故本院仅确认行政行为违法，但不予撤销。被告福安市政府作出的行政复议决定认定事实错误，适用法律错误，依法应予撤销。原告诉请判令甘棠镇政府继续履行职责，没有法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第一项、第二项及第七十四条第一款第二项、第七十九条的规定，判决：一、确认被告福安市甘棠镇人民政府于2018年6月10日作出的《甘棠镇关于要求西门村对相关村务进行公开的函》违法；二、撤销被告福安市人民政府于2019年1月31日作出的安政行复决〔2018〕43号《行政复议决定书》；三、驳回原告薛细祥的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告福安市甘棠镇人民政府、福安市人民政府共同负担。 薛细祥不服，向本院提起上诉，请求：1.撤销原审判决，依法改判，判令被上诉人甘棠镇政府在一定期限内继续全面履行法定职责；2.判令两被上诉人共同承担全部诉讼费。主要理由：原审法院作出的(2019)闽0902行初31号行政判决，认定被上诉人甘棠镇政府已履行法定职责，驳回上诉人的其他诉讼请求，属认定事实错误，适用法律错误。上诉人请求查询西门村民委员会村务事项，而不是请求公布村务事项。但被上诉人甘棠镇政府接到履行职责申请后，给西门村民委员会发函是要求依法公开村务事项，而不是责令依法接受查询。被上诉人甘棠镇政府明知西门村民委员会没有依法改正的情况下，没有履行依法责令改正的职责。一审法院判决认定事实错误，致使没有解决行政争议，属于适用法律错误，依法应予以撤销。 被上诉人甘棠镇政府答辩称，上诉人薛细祥上诉请求缺乏事实和法律依据，依法应予以驳回。上诉人薛细祥于2018年5月14日向被上诉人福安市政府申请行政复议，福安市政府经办人员口头与薛细祥沟通后，上诉人同意福安市政府通知甘棠镇政府重新履职。甘棠镇政府收到福安市政府转来薛细祥关于《请求甘棠镇人民政府责令西门村民委员会纠正拒不履行义务的行为，保障村民查询权利》的申请后，于2018年6月10日作出《甘棠镇关于要求西门村对相关村务进行公开的函》，程序合法，事实清楚，适用法律正确。 被上诉人福安市政府答辩称，原审法院认为甘棠镇政府已经履行了责令改正的法定职责，认定事实清楚，适用法律正确。原审法院认为福安市政府作出的《行政复议决定书》（安政行复决[2018]43号)适用法律错误，撤销该复议决定书，没有法律和事实依据。福安市政府作出的《行政复议决定书》(安政行复决[2018]43号）程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，原审判决认定事实错误，请求依法改判。 原审第三人西门村民委员会二审未作答辩。 经审理查明，原审法院已将各方当事人提供的证据、依据随案移送本院。二审中各方均未提供新的证据，对有关证据的质证意见与原审相同，上诉人主要对被上诉人甘棠镇政府是否已实际全面履行职责存在异议，各方对原审认定的事实过程并无异议，本院对原审认定的事实和证据予以确认。 本案的争议焦点在于：被上诉人甘棠镇政府是否全面履行了法定职责？围绕争议焦点问题，本院予以查明分析并认定如下： 本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第一款规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”该法第三十一条规定：“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。”该法第三十六条第二款规定：“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”根据上述规定，被上诉人甘棠镇政府就西门村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，应当负责调查核实，并责令西门村民委员会依法公布。在二审中，上诉人明确其要求被上诉人甘棠镇政府履行的职责为：要求西门村公开村务，使上诉人可以查询。经审查，被上诉人甘棠镇政府于2018年6月10日发函至西门村，要求西门村根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十条第一项、第五项规定，逐项对照，依法进行公开，并于2018年7月18日将该函抄送薛细祥。客观上被上诉人甘棠镇政府已履行了相应职责。上诉人认为被上诉人甘棠镇政府全面履行法定职责应以“实现上诉人能查询西门村村务的目的”为认定标准，但村务公开依法属于应当由村民委员会公布的事项，且法律、法规、规章就政府如何对集体经济组织行使责令改正职责的法定形式未作出明确规定。如以村民委员会本身怠于履行职责而无限制苛求乡、民族乡、镇的人民政府履行责令改正职责，不仅认定标准不明确，在实践中亦难以实现。故上诉人的主张，本院不予支持。 综上，本院认为，被上诉人甘棠镇政府已通过发函的方式履行了相应的义务，但其逾期履行责令改正职责，程序违法，鉴于该程序违法对上诉人权利未产生实际影响，依法应确认违法。被上诉人福安市政府作出的行政复议决定认定事实错误，适用法律错误，依法应予撤销。原审所作判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人主张被上诉人甘棠镇政府未全面履行责令改正职责，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人薛细祥负担。 本判决为终审判决。 审判长  缪义文 审判员  赖昌铅 审判员  杨礼崧 二〇一九年十一月二十七日 法官助理林玉芳 书记员阮雁珍 附：相关法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……