浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终1473号上诉人（原审原告）周守补，男，汉族，1933年12月1日出生，住浙江省青田县。被上诉人（原审被告）青田县人民政府，住所地浙江省青田县鹤城街道鹤城中路**。法定代表人周和平，县长。委托代理人林琰，青田县人民政府办公室工作人员。被上诉人（原审被告）丽水市人民政府，，住所地浙江省丽水市莲都区花园路**法定代表人吴晓东，市长。委托代理人陈铭、林震，丽水市行政复议局工作人员。周守补因诉青田县人民政府、丽水市人民政府土地行政补偿及行政复议一案，不服丽水市中级人民法院（2019）浙11行初56号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年8月28日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：原告周守补原系青田县北山镇泉山村村民，1981年10月25日取得“老鹰岩”和“田后山”两块自留山使用权（青政字第023754号《浙江省青田县社员自留山使用证》）。2013年因滩坑水电站建设，申请人周守补所在自然村被确定为移民整体动迁村。申请人户家庭成员有六人（本人及配偶、女儿、女婿、两孙女）。原告提出申请，要求将原泉山安置点更换到山口镇板石移民安置点作自谋职业安置，并于2013年11月25日作为乙方与甲方青田县滩坑水电站工程建设指挥部（以下简称指挥部）签订了《协议书》，《协议书》约定:“1、甲方同意乙方在山口镇板石安置点作自谋职业安置；…5、乙方自愿将泉山村安置点的三间移民安置房宅基地退回给政府;乙方自愿将泉山村的生产用地退回给政府;乙方自愿将生产用地不足部分人均补偿4500元共计27000元退回给政府；6、乙方安置到板石后，将自愿放弃泉山村民的一切待遇；…”，次日，原告作为甲方与乙方青田县山口镇人民政府签订《滩坑水电站青田县移民自谋职业安置合同书》（以下简称《合同书》）。约定:“1、甲方自愿申请并经审核批准，全户共六人一次性迁移到山口镇山口村板石安置点进行自谋安置，自愿不要生产用地，从事二、三产业，自行安排生产；…6、甲方在实行自谋职业安置后，不再享受泉山就近搬迁安置政策。”被告按照移民政策和签订的相关协议（合同）对原告户进行了补偿和安置。原告户已经按照协议（合同）领取了有关补偿金191475.88元及在选定的安置点上建房并享受了移民待遇。2015年6月23日，原告以被告不履行土地行政补偿法定职责为由提起行政诉讼，浙江省高级人民法院终审审理后作出（2015）浙行终字第831号行政判决，判决“维持丽水市中级人民法院（2015）浙丽行初第11号驳回原告周守补要求被告青田县人民政府履行支付征地法定职责诉讼请求的行政判决”。2016年，申请人提起行政诉讼，“请求确认青田县人民政府征用土地的行政行为违法和请求判令青田县人民政府履行社会保障给付义务并赔偿损失”，一审法院作出(2016)浙11行初36号行政裁定，认为“（2015）浙丽行初第11号行政判决已经判决驳回原告周守补要求被告青田县人民政府履行支付征地补偿法定职责的诉讼请求。现原告以相同的被告青田县人民政府、以其土地两亩多被占用等同一事实和理由提起行政诉讼，属重复起诉，不符合一事再理的诉讼原则，人民法院应不予立案。”并据此对周守补的起诉，裁定“不予立案”。2017年8月15日，原告以被告青田县人民政府于2004年至2015年间先后征用申请人承包的土地2.96亩，请求责令被告青田县人民政府履行失地社会保障的给付义务并赔偿损失，向被告丽水市人民政府申请复议。2017年10月10日，丽水市人民政府作出丽政复决〔2017〕32号《行政复议决定书》，决定“驳回申请人的行政复议申请。”原告周守补不服复议决定，提起行政诉讼，丽水市中级人民法院于2017年12月18日作出（2017）浙11行初88号行政裁定，裁定“驳回原告周守补的起诉”。原告周守补提起上诉，浙江省高级人民法院作出（2018）浙行终22号行政裁定，裁定“驳回上诉，维持原裁定。”现原告以自留山“老鹰岩”1.0亩山地被征用，提起行政复议申请，要求被告履行失地社会保障的给付义务并赔偿损失。丽水市人民政府认为原告申请系重复申请，遂以丽政复决〔2019〕13号《行政复议决定书》“驳回申请人周守补的行政复议申请”。原告周守补为此向一审法院提起诉讼，请求：1、撤销丽水市人民政府〔2019〕第13号行政复议决定书；2、请求责令青田县人民政府履行社会保障给付义务并赔偿。一审法院认为：原告周守补因土地房屋被征收一事，已经于2013年11月26日与有关部门达成了《合同书》后，被告已将补偿补助资金共计191475.88元发放到位。2015年3月，周守补户将位于山口板石的安置房建设装修完毕并搬入居住。合同已经实际履行。原告周守补自愿选择不要生产用地的“自谋职业”安置方式，意即不再享受失地保障政策，因此，被告在支付补偿补助资金并提供宅基地后，对原告安置补偿义务已经履行完毕，故原告要求被告履行失地保障给付义务缺乏事实依据。2015年6月23日，原告周守补以被告青田县人民政府因滩坑水电站建设复建北山镇而租用其土地2亩多为由，向一审法院提起行政诉讼，请求判令被告青田县人民政府支付征地补偿，一审法院于2015年11月26日作出（2015）浙丽行初字第11号行政判决，认为“按照周守补户成员签订的相关协议内容，双方已就原生产用地的处置和相关补偿安置进行了明确，并按照移民政策对其生产生活进行了补偿和安置”，判决驳回原告周守补的诉讼请求，该案上诉后，浙江省高级人民法院判决予以维持。2016年3月18日，原告周守补又以承包地被征用，起诉一审法院，请求确认被告征用土地的行政行为违法并判令被告履行社会保障给付义务、赔偿损失。基于此，一审法院认为周守补以相同被告青田县人民政府、以其土地两亩多被占用等同一事实和理由提起行政诉讼，属重复起诉，根据一案不再理的诉讼原则，裁定不予立案。2019年3月25日，原告周守补向丽水市人民政府提起行政复议，请求丽水市人民政府责令青田县人民政府因征用其自留山“老鹰岩”1.0亩山地，仍然要求履行失地社会保障讼至法院，一审法院认为，原告提起的诉讼，属于重复起诉，对该案一审法院已经受理后应当给予驳回。综上，原告周守补此次提起诉讼，其仍然围绕其自留地被征收要求获得失地社会保障等补偿，其向丽水市人民政府申请复议，不能改变原告重复申请的事实。复议机关丽水人民政府受理原告的复议申请并作出驳回周守补行政复议申请的复议决定，并无不当，对原告的起诉应当予以驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称适用解释）第六十九条第一款第（六）项之规定，裁定：驳回原告周守补的起诉。周守补上诉称：一、一审裁定认定事实不清，证据不足。适用解释第一百零六条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。据此，后诉与前诉的诉讼标的必须相同才够成重复起诉，诉讼标的是指具体行政行为，而上诉人另诉的行政行为和本案的行政行为并不是同一诉讼标的。另诉的2.96亩土地和本案的1.0亩土地不管是从批准实施的时间，还是具体的用途都并不相同。上诉人的2.96亩土地被批准用于移民安置地的建设，批准文号为浙土字A（2009）-0576号，而本案的1.0亩自留山批准文号为浙土字A（2010）-0415号，用途为千峡湖旅游开发有限公司旅游度假村的建设。北山镇人民政府和泉山村两委约定，本案诉土地依据政策和移民安置分别处理，即移民安置的具体行政行为中不包含案涉土地的处置。二、2013年9月，上诉人分得泉山村三间移民安置房和人均0.3亩生产用地（该土地位于上泉山村，因生产用地不足实际人均分得0.15亩和4500元。《协议书》约定的是2013年9月分得的宅基地和生产用地，并末包含案涉土地，该协议多次被断章取义，不被当做整体来看待，而是笼统地认为该协议指的是上诉人的所有土地。如果指的是上诉人的所有土地，那生产用地不足部分27000元又是从何而来。上诉人自始至终未和青田县人民政府签订过任何协议，两次签订协议的主体分别为指挥部和山口镇人民政府，而其并不具备签订土地征收的主体资格。根据法律规定，土地批准征收后的实施主体为市县人民政府和土地主管部门，指挥部和上诉人的协议明显不是土地征收协议，而是使用权终止协议，终止的是2013年9月承包的集体土地，而不是早已被征收为国有的案涉土地。三、上诉人一审提交的十余项证据经过举证和质证环节，却都未在裁判文书上作出说明，上诉人提交的补充意见也从末提及，整个裁判文书止只出现和本案没有关联的裁判文书文号，对本案和另案是否为同一行政行为也末作出判断。综上，请求：1.撤销一审裁定及案涉行政复议决定；2.责令青田县人民政府履行社会保障给付义务并赔偿损失。青田县人民政府答辩称：一、被答辩人的申请属于重复申请，一审裁定认定事实清楚，适用法律法规准确，程序合法。因滩坑水库建设，答辩人需要征收被答辩人的承包地及房屋等生产、生活资料。2013年11月25日，被答辩人与指挥部签订了《协议书》。双方约定在政府方按协议履行安置补偿约定后，被答辩人自愿放弃泉山村民的一切待遇。该待遇中包括了因土地被征收可获取的社会保障或失地保险权益。2013年11月26日，被答辩人又与山口镇人民政府签订了《合同书》，在合同中也明确了在其被安置到山口板石安置点后不要生产用地，现被答辩人已按照协议的约定将安置补偿全部兑现到位。同时，根据青田县人民政府《滩坑水电站青田库区第三水平年影响人口移民工作意见》（青政发[2006]57号）第四条第2点的规定：“安置后，其在动迁地除山林以外的生产资料（耕地）承包权予以解除，由政府统一处置；经确认并作安置的第三水平年影响动迁人口的耕地，在库区公路复建时不予补偿。原第一、第二水平年已安置移民在黄海高程160米以上除山林以外的生产资料（耕地）按此规定执行。”根据青田县人民政府政策、《协议书》《合同书》的约定，被答辩人不再享受失去土地后的社会保障。虽然被答辩人诉称本案诉讼涉及地块“老鹰岩”与另案诉讼的地块属于不同的地界，是两个独立权益的诉讼，但其指向的政府征收行为实为同一具体行政行为。因此，答辩人在兑现被答辩人的安置补偿之后，其已不具备享受失地保险待遇资格。现被答辩人再次已同样的理由申请行政复议，显属重复申请。二、青田县北山镇人民政府的会议纪要与被答辩人之间不存在利害关系。基于答辩人上述观点，答辩人在按照《协议书》《合同书》的约定对被答辩人进行安置补偿之后，被答辩人已不享有涉案土地的使用权，故该会议纪要和被答辩人之间不存在利害关系。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。丽水市人民政府答辩称：一、关于重复起诉的事实和理由，浙江省高级人民法院（2015）浙行终字第831号行政判决和丽水市中级人民法院（2017）浙11行初88号行政裁定已经作出详细的说明和分析，答辩人不再重复。上诉人以另诉的2.96亩土地和本案的1亩自留山分别对应不同的行政行为而提起行政复议、行政诉讼，明显是将其不同的权益认定为不同的行政行为，上诉人对重复起诉的理解存在偏差。二、关于移民安置与自留山征收问题。根据查明的事实，上诉人选择的自谋职业异地安置的移民安置方式，移民安置工作完成，政府已履行安置职责。上诉人又提起自留山征收补偿问题，要求享有移民、征地补偿双重保障，于法无据。三、关于证据认证问题。本案开庭时审判长归纳焦点是：1.本案是否是重复起诉；2.不是重复起诉，行政复议决定是否应撤销、青田县政府是否应履行相应的义务。鉴于一审裁定认为本案系重复起诉，故第二个焦点问题不需要展开，上诉人提交的相关证据就无需进行认证。一审裁定认定的相关法律文书是青田县人民政府提交的证据，不存在与本案无关之说。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，首先，《协议书》约定：“乙方属滩坑水电站移民，……甲乙双方根据滩坑水电站移民政策，……就乙方的动迁安置一事进行充分协商，达成如下协议：一、甲方同意乙方在山口镇板石安置点作自谋职业安置；……五、乙方自愿将泉山村安置点的三间移民安置房宅基地退回给政府；乙方自愿将泉山村的生产用地退回给政府；乙方自愿将生产用地不足部分人均补偿4500元共计27000元退回给政府；六、乙方安置到板石后，将自愿放弃泉山村民的一切待遇；……”。《合同书》约定:“一、甲方自愿申请并经审核批准，全户共六人一次性迁移到山口镇山口村板石安置点进行自谋安置，自愿不要生产用地，从事二、三产业，自行安排生产；……五、甲方在实行自谋职业安置后，不再享受泉山就近搬迁安置政策”。从上述约定可以看出，周守补选择的是“自谋职业”安置方式，即自愿将泉山村安置点的三间移民安置房宅基地及生产用地退回给政府、自愿放弃泉山村民的一切待遇，不再享受泉山就近搬迁安置政策，在被上诉人已将补偿补助资金共计191475.88元发放到位、已为周守补户提供位于山口村板石安置点宅基地、周守补户已在该安置点建房并入住的情况下，合同已经实际履行。据此，上诉人再要求被上诉人履行失地保障给付义务，无事实和法律依据。其次，上诉人主张案涉“老鹰岩”自留山与《协议书》第五条约定的“生产用地”系不同的土地，但即便如其所称，在“老鹰岩”自留山早已在案涉《协议书》签订之前的2011年被浙江省人民政府浙土字A（2010）-0415号《浙江省建设用地审批意见书》批准征收、上诉人在《协议书》中已选择“自谋职业”安置方式并“自愿放弃泉山村民的一切待遇”的情况下，上诉人的该主张不能成立。再次，周守补于2015年6月23日、2016年3月18日分别就2.96亩承包地、其他承包地以青田县人民政府为被告提起的诉讼与其就“老鹰岩”自留山提起的本案诉讼，均是要求获得失地社会保障等补偿，故上述两案与本案有关联。在相关部门对周守补已经按照移民政策进行了补偿和安置的情况下，一审法院结合上述两案裁判文书所载相关内容，认定周守补提起的本案行政诉讼，系重复起诉，并无不当。综上，上诉人周守补的上诉理由不能成立，不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  黄金富审判员  夏祖银审判员  王富新二〇一九年十一月二十一日书记员  朱胤佐