广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终38号 上诉人（一审第三人）桂平市大洋镇大洋村第2生产队。 诉讼代表人谢远彬，队长。 委托代理人梁冠兴，广西旭成律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）桂平市大洋镇新和村第22生产队。 诉讼代表人谢崇光，队长。 委托代理人曹世享，广西世享律师事务所律师。 一审被告桂平市人民政府，住所地：桂平市县府街118号。 法定代表人陈锦秀，市长。 委托代理人朱海平，桂平市自然资源局工作人员。 委托代理人冼毅锋，广西桂力律师事务所律师。 一审被告贵港市人民政府，住所地：贵港市荷城路888号。 法定代表人农融，市长。 委托代理人梁艺超，贵港市司法局工作人员。 委托代理人杨有毅，贵港市司法局工作人员。 上诉人桂平市大洋镇大洋村第2生产队（以下简称大洋村2队）因桂平市大洋镇新和村第22生产队（以下简称新和村22队）诉桂平市人民政府和贵港市人民政府土地行政裁决及行政复议一案，不服贵港市中级人民法院（2018）桂08行初148号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2019年7月1日公开开庭审理了本案。上诉人大洋村2队的诉讼代表人谢远彬及委托代理人梁冠兴，被上诉人新和村22队的诉讼代表人谢崇光及委托代理人曹世享，一审被告桂平市人民政府的委托代理人朱海平、冼毅锋，一审被告贵港市人民政府的委托代理人梁艺超、杨有毅，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 贵港市中级人民法院一审查明：大洋村××队与新和村22队争议的土地位于桂平市××大洋村，大洋村××队称新仓晒场地，新和村22队称达生园，四至为：东至原大洋供销社球肥厂相邻，南至谢东礼屋背拉直线至高坎，西至高坎拉直线至莫诗健屋后铁门边，北至马鞍坝开发区，面积760.5平方米。2002年，大洋村××队对争议地开发时，引起权属纠纷。 2005年10月9日桂平市人民政府作出浔政决字[2005]14号处理决定，将争议地确认归大洋村××队集体所有。新和村22队不服而申请行政复议，2006年3月10日贵港市人民政府作出贵政复决[2006]15号行政复议决定，以未经贵港市大洋镇人民政府依法管辖立案、受理、调查取证、调解和提出处理意见，属于违反法定程序为由，撤销浔政决字[2005]14号处理决定，责令桂平市人民政府重新作出决定。 2007年10月13日桂平市人民政府作出的浔政决字[2007]13号处理决定，以争议地属于晒场地，已经新和村22队与大洋村1、2队于1996年12月6日达成协议约定归大洋村1、2队共有，且大洋村1、2队又于2001年8月8日协议约定归大洋村××队所有为由，将争议土地确认归大洋村××队集体所有。贵港市人民政府于2009年4月7日作出贵政复决[2009]10号行政复议决定予以维持。桂平市人民法院于2009年10月14日作出(2009)浔行初字第21号行政判决，认为大洋村1队和新和村22队参与签订协议的法定代表人均证实1996年12月6日达成协议的内容不包括争议地，在调查多个证人证言当中也只有大洋村××队社员谢某一人证明该协议内容包括争议地在内，因此，桂平市人民政府根据1996年12月6日和2001年8月8日土地权属划分达成的协议确认争议地归大洋村××队所有，事实不清、主要证据不足，且程序违法，判决撤销浔政决字[2007]13号处理决定，责令桂平市人民政府在判决生效后三个月内重新作出处理决定。 2010年8月19日桂平市人民政府作出的浔政决字[2010]13号处理决定，认为争议地自“四清”时至争议发生时一直由大洋村××队管理使用，新和村22队作为水利搬迁队，政府已调拨了山岭、耕地给搬迁队，新和村22队主张库区土地所有权及使用权缺乏事实和政策依据，因此将争议土地确认归大洋村××队集体所有。贵港市人民政府于2011年9月21日作出贵政复决[2011]31号复议决定，认为浔政决字[2010]13号处理决定主要依据谢某、甘科忠、覃西南、莫富能、莫富禹、龚绍球等6人的调查笔录认定争议地自“四清”时至争议发生时一直由大洋村××队管理使用，但除甘科忠外，其他5人均是大洋村××队村民，与本案存在利害关系，且他们的证言缺乏相关证据予以佐证，不能作为认定事实的主要依据，而甘科忠的证言也不能证实上述管理使用事实；根据原桂平县人民政府1988年7月19日作出的浔政发[1988]95号文，新和村22队作为水利搬迁队在大洋库区尚有马鞍大岭等土地权属，该决定同时认定1972年“三拨”工作未完成，欠搬迁队水田八亩、旱地五十亩，且1983年原桂平县人民政府发布的《关于保护水利搬迁队（户）的土地山权、林权等合法权益的布告》第五条亦明确，搬迁户历来都回库区管理的山林，搬迁户仍继续有权管理，因此，浔政决字[2010]13号处理决定认定事实不清，证据不足，撤销该决定，责令桂平市人民政府重新作出处理决定。2012年4月23日，桂平市人民法院作出(2012)浔行初字第5号行政判决，判决维持贵政复决[2011]31号复议决定。2012年7月31日，贵港市市中级人民法院作出（2012）贵行终字第30号行政判决，驳回上诉，维持原判。 2017年11月15日，桂平市人民政府作出浔政决〔2017〕28号行政处理决定书（以下简称28号处理决定），认为争议地坐落在大洋村××队范围内，新和村22队提供的土地承包证登记地点虽为达生园，但新和村22队不能提供客观真实的证据证实该承包地具体在哪个位置及是否在争议地范围内，并且新和村22队与大洋村××队不在同一个村集体，新和村22队登记坐落在另一个集体里的土地理应告知土地坐落的集体且该集体没有异议后方可登记，新和村22队在没有经土地坐落的集体同意就将土地登记在自己集体村民的名下，有悖于常理；新和村22队在本次调解中也没有其他能证实争议地属于己方所有的依据，故对其以承包地来主张争议地的权属不予支持；大洋村××队以争议地坐落在大洋村××队范围内，“四固定”至落实农业承包生产责任制时均没有转移权属，并且一直管理争议地，对争议地提出权属主张，事实清楚，证据充分，依法予以支持。根据《中华人民共和国土地管理法》第十七条第二款及国发〔1980〕135号文第三点第四项的有关规定，决定争议的达生园土地属大洋村××队集体所有。新和村22队不服，申请行政复议。2018年9月3日，贵港市人民政府作出贵政复决〔2018〕19号行政复议决定书（以下简称19号复议决定），决定维持28号处理决定。新和村22队不服，于2018年9月19日提起本案诉讼，请求撤销28号处理决定及19号复议决定。 贵港市中级人民法院一审认为：桂平市人民政府对本案争议地权属曾作出过三次裁决，都分别被复议机关、人民法院以程序违法或者认定事实不清、证据不足而予以撤销，本案是其第四次对争议地权属作出裁决。在本案中，从桂平市人民政府所举证据可以看出，在其第三次作出的浔政决字[2010]13号处理决定被复议机关、桂平市人民法院及本院均认定为事实不清，证据不足，从而撤销该决定后，桂平市人民政府在长达5年的时间里，没有认真履行调处职责，没有继续调查核实，未能调取充分的证据，而是以相同的证据、同一的事实和理由作出与原行政行为相同的28号处理决定，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定，其作出的28号处理决定依然是认定事实不清，主要证据不足。桂平市人民政府作出28号处理决定适用《中华人民共和国土地管理法》第十七条第二款错误，在发现该错误后亦没有及时予以更正更是不当。应当指出的是，桂平市人民政府在此后的重作处理时，对大洋村××队的证据应尽职尽责核实，特别是对于大洋村××队主张权属的书证，应当论述不予采纳或者采信的理由，避免出现因事实不清、主要证据不足被再次撤销的错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项和第七十九条的规定，判决：一、撤销贵港市人民政府作出的19号复议决定；二、撤销桂平市人民政府作出的28号处理决定，由桂平市人民政府在法定期限内重新作出处理决定。 上诉人大洋村××队上诉称：一、新和村22队称其自1962年以来一直经营管理争议地自相矛盾。在政府调处时讲是1982年落实生产责任制时其队7户人陆续回来耕作种疏菜，2013年桂平市人民政府调解会上，却提出争议地一直是其队耕种管理。其认为搬迁后回原地耕种的依据是1983年原桂平县人民政府发布的《关于保护水利搬迁队（户）的土地山权、林权等合法权益的布告》第五条规定的“搬迁户历来都回库区管理的山林，搬迁户仍继续有权管理原管的山林。”但本案争议的土地并不是林地，不能作为依据。二、争议的土地是大洋村××队的晒场地，不是达生园，也不是菜园地，新和村22队提供的土地承包证登记地点虽为达生园，但面积共计只有1.04亩，与达生园1.14亩面积不符，且没有四至界址，据此主张争议地是其队所有，不具关联性。三、客观证据被固定之后，不能凭主观随意否定。桂平市人民政府几次作出的处理决定，不能说是以相同的证据、同一的事实和理由作出与原行政行为相同的处理决定。四、桂平市人民政府作出28号处理决定适用《中华人民共和国土地管理法》第十七条第二款错误，仅是笔误而已，对案件事实和证据并无重大影响，因此而撤销该处理决定，再重新作出处理决定，必然对当事人造成讼累。综上，请求二审法院撤销一审判决，维持28号处理决定及19号复议决定。 被上诉人新和村22队答辩称：一、桂平市人民政府作出的28号处理决定认定争议地位于大洋村××队范围内的新仓晒场地是错误的。1.争议地并不是位于大洋村××队范围内，事实上，与争议地相邻的是大洋村1、2、3队的土地。2.争议地是达生园，并非新仓晒场地，两者的座落、四至、面积均不相同，而且达生园的地平面低于新仓晒场地约1.5米。二、28号处理决定认定争议地由大洋村××队管理是错误的。事实上，一直以来争议地都是由新和村22队村民甘炎梅、谢运光、龚绍英、谢延光、谢增福、谢桂光、谢增庆等户种植蔬菜等作物，大洋村××队从没有对争议地进行过管理。三、新和村22队提供的1995年农村土地承包证能证实该土地承包证登记的土地是在争议地范围内。1.现达生园地仅剩下争议地，除了争议地，达生园并无其他土地存在。2.本队承包户承包达生园的土地面积之和与争议地面积刚好相符，可以证实上述承包户承包达生园的土地就是争议地。四、28号处理决定认定新和村22队在没有经得土地座落的集体同意，就将土地登记在自己的村民名下有悖于常理，该认定是错误的。1.如上所述，争议地并不是位于大洋村××队范围内，与争议地相邻的是大洋村1、2、3队的土地，根本无需经大洋村××队同意。2.大洋村1、2队也有插花地在属新和村22队所有的大岭（地名）范围内。五、桂平市人民政府对争议地已作出了三次处理决定，且均确权给大洋村××队所有，已被复议机关决定或者人民法院判决撤销。28号处理决定是桂平市人民政府作出的第四次处理决定，桂平市人民政府在没有调查任何证据的情况下，又以争议地座落于大洋村××队范围内为由，认定争议地属大洋村××队所有，显然属于以同一事实和理由作出与原具体行政行为相同的具体行政行为。六、桂平市相关水库移民搬迁政策并无明文规定，搬迁一方对搬迁前的承包土地无权继续再行承包。由于当时原桂平县人民政府并没有依据文件足额划拨土地给新和村22队，所以新和村22队村民继续在本案的土地耕管，而且一直以来从没有他人提出异议。如果不是本案的土地具有较大的商业价值，大洋村××队根本不可能来争议，所以说大洋村××队一切都是冲着利益来。七、2018年7月31日贵港市人民政府作出的贵政复受[2018]19-3号恢复审理通知书认定“双方提供争议土地权属证据尚不足以证实各自主张”，现19号复议决定又认定28号处理决定认定权属来源基本清楚，自相矛盾。综上，28号处理决定及19号复议决定错误，一审判决撤销28号处理决定、19号复议决定正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 一审被告桂平市人民政府述称，桂平市人民政府作出28号处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确，依法应予维持。 一审被告贵港市人民政府述称，19号复议决定认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用依据正确，依法应予维持，请求二审法院依法作出公正判决。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案定案依据。 另查明，“四固定”时争议地坐落大洋大队辖区。1969年因建设大洋水库的需要，原大洋大队1、2、3、4队部分村民搬迁新和村，组成现新和22队，没有搬迁的村民则组成现大洋1队和2队。由于“三拨”工作未完成，1983年搬迁队仍有回库区耕种土地的情况。1983年原桂平县人民政府发布的《关于保护水利搬迁队（户）的土地山权、林权等合法权益的布告》第五条明确规定，搬迁户历来都回库区管理的山林，搬迁户仍继续有权管理。1988年7月19日原桂平县人民政府作出的浔政发[1988]95号文，明确大洋水库旁的有争议的马鞍大岭、山背岭、园岭儿归新和村22队。该文未涉及本案争议地。1995年6月30日，新和22队村民甘炎梅、谢运光、龚绍英、谢延光、谢增福、谢桂光、谢增庆等户的农村土地承包证及新和22队《延长集体耕地承包期登记表》中，登记有“大洋达生园”，但无四至界线。 2002年，大洋村××队对争议地开发时引起权属纠纷。纠纷发生后，桂平市人民政府对本案争议地权属曾作出过3次裁决，都分别被复议机关、人民法院或者认定程序违法或者认定事实不清、证据不足而予以撤销，本案是其第四次争议地权属裁决。 二审期间，本院召集各方当事人对大洋村××队提供的2002年争议地被开发平整前拍摄的光盘视频与示意图进行指认，各方当事人均认可其中晒场、杂物屋、达生园供销社球肥厂房屋及争议地当时的地形地貌情况，争议地距离2队晒场约20-30米，可见有部分菜地的痕迹。现争议地已被全部推平并规划作开发区公路，争议双方诉争目的实质是土地被开发后的相关民事权益。 本院认为，调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据，从实际出发，尊重历史，面对现实。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定，调解、处理土地山林水利权属纠纷，实行有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则；第三十条第一款第（二）项规定，权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出确权处理决定。本案中，“四固定”时争议地属大洋大队1、2、3、4队共同管理使用。因建设水库需要其中部分村民搬迁，组成现新和22队，按当时当地惯例，搬迁户回库区管理的山林，搬迁户仍继续有权管理。事实上，作为水利搬迁队在大洋库区尚有马鞍大岭等土地的权属，可以佐证上述惯例。故大洋村××队主张新和22队搬迁出去后，争议地即由2队晒场或晒禾杆地一直使用并取得全部争议地权属的理由不充分。新和22队提供的《延长集体耕地承包期登记表》及其村民农村土地承包证，登记有“大洋达生园”的土地，因无四至界线，登记范围不能确定是否完全包括争议地，故不能作为全部争议地权属的依据，但可以证明新和22队并未放弃其原有土地权属的事实。在管理使用方面，争议双方均未能提供己方长期管理使用全部争议地的证据，亦不能否定对方曾使用过争议地的事实。根据前述土地权属争议处理的规定，桂平市人民政府对本案争议地应在兼顾各方利益的基础上作出划分确权处理。28号处理决定将争议地确权归大洋村××队一方所有，认定事实不清，主要证据不足，导致实体处理结果不当。19号复议决定维持28号处理决定亦属不当。一审判决撤销28号处理决定和19号复议决定，并责令桂平市人民政府重新作出处理决定，并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。大洋村××队的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人桂平市大洋镇大洋村第2生产队负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陆 海 二〇一九年十一月二十九日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 许 青