四川省绵阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川07行终166号 上诉人（原审原告）：周建波，男，生于1980年5月26日，汉族，住北京市朝阳区。 委托代理人：吴亮，四川拓越律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：绵阳市游仙区住房和城乡建设局，住所地绵阳市游仙区东津路10号。 法定代表人：任伟，该局局长。 出庭负责人：王明聪，该局副局长。 委托代理人：郭妃，四川众城律师事务所律师。 原审第三人：绵阳市高野科技有限公司，住所地绵阳市游仙经济试验区游仙路192号。 法定代表人：姚绍勇，该公司总经理。 委托代理人：王晓强，四川联衡律师事务所律师。 上诉人周建波因与被上诉人绵阳市游仙区住房和城乡建设局、原审第三人绵阳市高野科技有限公司房屋登记管理行政撤销一案，不服四川省绵阳市游仙区人民法院（2019）川0704行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月23日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年11月13日公开开庭审理了本案。上诉人周建波及其委托代理人吴亮，被上诉人绵阳市游仙区住房和城乡建设局出庭负责人王明聪及委托代理人郭妃，原审第三人绵阳市高野科技有限公司委托代理人王晓强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，原告周建波与第三人高野公司商议由周建波向第三人提供借款，由第三人提供担保，双方遂签订了17份《四川省商品房买卖合同（预售）》。2016年11月21日，第三人高野公司为该17份《四川省商品房买卖合同（预售）》办理了网上签约备案登记，并生成了相应的合同签约备案号。同时，第三人高野公司（乙方）与原告周建波（甲方）、第三人高野公司法定代表人姚绍勇（丙方）签订《借款合同》，约定第三人在原告处借款500万元，原告需在2016年11月20日前支付200万元、在2016年12月25日前支付300万元给第三人高野公司，借款期至2017年5月20日，同时在《借款合同》中约定为保障第三人高野公司向原告周建波履行还款的义务，第三人高野公司将其开发的位于，为原告周建波办理完毕销售网签备案，并在该合同中注明了房屋信息及签约备案号。2016年11月21日-23日，原告周建波陆续向第三人高野公司支付了借款共计500万元。 2017年8月24日，第三人高野公司向被告游仙住建局提交申请书，申请将已签合同的部分房屋销售合同注销。被告游仙住建局经调查核实，遂注销了该17份《四川省商品房买卖合同（预售）》的网上签约登记备案，并注明：“根据王明聪局长指示并签字和绵阳市高野科技有限公司（2017）26号和28号文件精神以及该公司申请书，特注销该合同”。2019年4月18日，原告周建波未在个人及家庭房屋信息记录中查询到相关记录，后向被告进行核实得知案涉房屋网签登记备案已被注销，遂提起本案诉讼。 原审法院认为，根据《城市商品房预售管理办法》第四条“国务院建设行政主管部门归口管理全国城市商品房预售管理；省、自治区建设行政主管部门归口管理本行政区域内城市商品房预售管理；市、县人民政府建设行政主管部门或房地产行政主管部门负责本行政区域内城市商品房预售管理”之规定，被告游仙住建局是负责本行政区域内商品房预售管理的行政机关。涉诉行政行为即注销网签登记商品房预售合同系被告游仙住建局基于《城市商品房预售管理办法》的规定行使商品房预售管理行政管理职权的行政行为之一，具有可诉性。原告周建波作为行政行为的相对人之一，依法可提起行政诉讼。行政行为的作出必须证据确凿并遵循程序正当的原则，从被告举证期限内提交的证据及原告周建波举出的电脑截图看，首先，被告游仙住建局作出注销行为仅基于原告的申请及绵阳市高野科技有限公司（2017）26号和28号文件精神，该申请及相关文件并未提到原告周建波与第三人高野公司之间网签登记备案系为借款所作的担保，被告游仙住建局仅以当事人未履行买卖合同为由注销案涉房屋网签登记备案，主要证据不足。其次，《城市商品房预售管理办法》及《四川省商品房预（销）售合同实行网上签约和预售登记备案管理工作指导意见》虽未明确规定房地产行政主管部门基于当事人一方申请注销商品房预售合同的具体程序，但根据程序正当性原则的要求，被告游仙住建局在作出注销行为前，应当保障利害关系人的知情权、参与权以及救济权，且其作出注销的依据之一即第三人高野公司（2017）26号文件中明确载明了原告周建波的联系方式，被告游仙住建局在未告知原告的情形下即作出注销行为，违反了法律程序，依法应当确认违法。从庭审查明的事实看，案涉17份《四川省商品房买卖合同（预售）》系原告周建波与第三人高野公司为借款合同担保所签，非真实的商品房买卖关系，双方为借款合同担保而签订的《四川省商品房买卖合同（预售）》本身不符合商品房预售管理网上签约登记备案条件，故虽被告游仙住建局在2017年8月25日作出注销行为事实认定证据不足，但其处理结果并无不妥，撤销其注销行为无实际意义及撤销的必要，故原告周建波要求撤销并恢复，不予准许。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告绵阳市游仙区住房和城乡建设局于2017年8月25日作出的注销合同签约备案号1611210060、1611210061、1611210062、1611210063、1611210064、1611210065、1611210002、1611210003、1611210004、1611210005、1611210006、1611210007、1611210008、1611210009、1611210010、1611210011、1611210012的《四川省商品房买卖合同（预售）》行为违法；二、驳回原告周建波的其他诉讼请求。案件诉讼费50元，由被告绵阳市游仙区住房和城乡建设局承担（原告已预交，被告在本判决生效内五日内给付原告）。 宣判后，原审原告周建波不服，向本院提出上诉，其主要的上诉理由是：原审判决因被上诉人绵阳市游仙区住房和城乡建设局主要证据不足、程序违法确认绵阳市游仙区住房和城乡建设局注销上诉人商品房买卖合同的行为违法，但并未判决撤销绵阳市游仙区住房和城乡建设局的注销行为，属于事实认定不清，法律适用错误，混淆了民事行为和行政行为关系，依法应当予以改判。一、一审判决忽略被上诉人超越职权的事实，法律、行政法规、部门规章均没有授予被上诉人有注销商品房买卖合同备案登记的职权。二、一审判决在确认被上诉人注销行为违法的情况下，不判决撤销被上诉人的注销行为，属于适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”被上诉人的行为主要证据不足、程序违法、超越职权，符合判决撤销的法律条件，应当予以撤销。本案被上诉人的行为并非轻微违法、撤销备案也不会对国家利益、社会公共利益造成重大损害，一审判决不予撤销系适用法律错误。另外，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》规定“被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。”本案中亦无房屋被第三人善意取得的证据。一审判决不撤销被上诉人的违法行为明显不当。三、一审判决忽略上诉人和第三人商品房买卖的约定，径行对上诉人和第三人之间的民事法律关系进行认定，并以此为依据判断商品房买卖合同不符合备案条件，混淆了民事法律关系和行政法律关系，超越了行政审判的职权范畴。《借款合同》约定，即在第三人未还款的情况下，上诉人和第三人之间的法律关系转化为商品房买卖合同关系。即使认定上诉人和被上诉人的民事法律关系为民间借贷，为民间借贷提供担保的房屋买卖合同也是有效的，是为让与担保。一审判决以民事合同性质的争议来认可被上诉人注销合同备案的行政行为结果正确的认定，曲解法律规定，违反法律原则。上诉请求：1.撤销绵阳市游仙区人民法院作出的（2019）川0704行初17号行政判决第二项、改判支持上诉人一审第二项诉讼请求；2.本案全部诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人绵阳市游仙区住房和城乡建设局答辩称：1.一审判决第二项不予撤销注销行为，不应当进行改判。被上诉人未超越权限作出行政行为，注销上诉人与第三人之间的网签合同是在职责范围之内。2.商品房预售管理办法规定，上诉人与第三人签订网签合同后30天内到被上诉人处进行备案登记，但实际签订合同后并未完成备案登记，双方签订的合同不具有备案登记的效力。3.上诉人与第三人签订的商品房买卖合同虽然通过网签系统签订，实质是双方民间借贷的一种担保，商品房买卖不是双方的真实意思，所以买卖合同是无效的，被上诉人基于对网签合同的管理应该予以撤销。4.被上诉人在第三人提出申请后，了解到双方名为买卖实际为担保的事实，上诉人也并未支付相应款项的基础上注销了网签合同，其程序合法，而且该房屋已经备案给了第三人，若撤销将会损害第三人及社会公共利益，故该行政行为不应该撤销。 上诉人与被上诉人在原审法院提供的证据已随案移送本院。 经二审查明的事实和证据与原审法院判决认定的事实、证据一致，本院依法予以确认。 本院认为：原审判决以被上诉人绵阳市游仙区住房和城乡建设局注销案涉房屋网签登记备案的主要证据不足为由，确认被上诉人绵阳市游仙区住房和城乡建设局于2017年8月25日作出的注销合同签约备案号1611210060、1611210061、1611210062、1611210063、1611210064、1611210065、1611210002、1611210003、1611210004、1611210005、1611210006、1611210007、1611210008、1611210009、1611210010、1611210011、1611210012的《四川省商品房买卖合同（预售）》行为违法。双方当事人对确认被上诉人的注销行为违法均无异议，本院予以确认。本案双方当事人主要的争议焦点为：一、上诉人与原审第三人的《商品房买卖合同（预售）》仅是进行了网签，还是已经登记备案；二、被上诉人的注销行为是否应当被撤销。 关于争议焦点一，上诉人与原审第三人的《商品房买卖合同（预售）》仅是进行了网签，还是已经登记备案。根据上诉人提供的通过智慧房产政务服务平台查询的商品房合同注销管理截图，明确显示出案涉房屋的合同备案号、备案时间及注销时间，由此可以证明案涉合同通过网络平台已经完成《商品房买卖合同（预售）》登记备案，而非被上诉人抗辩的仅是进行了网签。 关于争议焦点二，被上诉人的注销行为是否应当被撤销。被上诉人绵阳市游仙区住房和城乡建设局因注销案涉房屋网签登记备案的主要证据不足，被确认行政行为违法。在原审法院第二次庭审时，被上诉人陈述至诉讼时确认备案给案外人的有3套房屋（13-4.14-1.17-3），还有没有备案，但是缴纳了维修基金的。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款规定：“被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。”本案中，部分案涉房屋已被案外人取得，因此原审法院判决确认行政行为违法但不撤销并无不当。 综上，上诉人周建波的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，程序合法，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人周建波负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 夏春梅 审 判 员 向 茜 审 判 员 严皓月 二〇一九年十一月二十八日 法官助理 冯小娇 书 记 员 冯 靖