贵州省毕节市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔05行终252号 上诉人（原审原告）贵州省毕节市交通运输有限责任公司（以下简称毕节交通运输公司）。住所地：贵州省毕节市七星关区东客站内。 法定代表人穆建，系公司总经理。 诉讼代理人（特别授权）吴学韩，贵州锐腾律师事务所律师。 诉讼代理人（一般授权）潘炫杨，贵州锐腾律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）毕节市七星关区交通运输局（以下简称区交通运输局）。住所地：贵州省毕节市松山路86号。 法定代表人戴德润，该局局长。 出庭负责人周林，七星关区城市公共客运交通管理局局长。 诉讼代理人（一般授权）周旭，贵州众正律师事务所律师。 上诉人贵州省毕节市交通运输有限责任公司因行政协议一案，不服贵州省大方县人民法院于2019年6月20日作出的（2019）黔0521行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2019年10月16日组织各方当事人进行了举、质证，并听取了各方当事人的意见。贵州省毕节市交通运输有限责任公司诉讼代理人吴学韩、潘炫杨，毕节市七星关区交通运输局行政机关负责人周林、诉讼代理人周旭参加诉讼。本案现已审理终结。 原判决查明事实：2015年1月，区交通运输局将七星关区2014年新增100辆出租汽车客运经营权有偿出让项目进行公开招标。经公开招标后，毕节交通运输公司成为该项目的中标人，贵州阳光产权交易所有限公司于2015年1月15日出具了中标通知书。2015年2月2日，区交通运输局、毕节交通运输公司签订《经营许可协议》，该协议第四条第（二）项、第（六）项第1目、第2目、第五条，第十六条第（二）项载明：“自合同签订之日30天内，乙方必须按照甲方所规定的要求完善出租汽车营运前期相关手续并开展营运，逾期视为自动放弃经营权，甲方有权另行处理。”“乙方在经营期内有下列行为之一的，甲方有权收回本合同项下的全部经营权，经营权被收回后，已投入市场的车辆由乙方自行处置：1、不按规定缴纳经营权有偿使用费的；2、未按规定实现和要求购置车辆、完善设施、场地条件并投入运营的。”“经营权有偿使用费首次交纳为收到中标通知书之日起10日内一次性缴纳100辆车经营权有偿使用费总计人民币120万。”“本合同自乙方向甲方指定账户交纳经营权有偿使用费、服务质量信誉保证金并向甲方出具与汽车制造公司、汽车销售公司签订的购车合同原件和复印件后，甲乙双方代表签字并加盖公章之日起生效。”协议签订后，由于毕节交通运输公司相应的运营条件尚不成熟而未实际履行该经营许可协议。其间，毕节交通运输公司因相应运营条件尚不成熟、车辆类型的选择等事项曾向区交通运输局及毕节市政府进行过书面请示。2019年1月14日，毕节交通运输公司认为履行经营许可协议的条件已经成熟，向区交通运输局请示请求履行双方签订的经营许可协议。1月16日，区交通运输局作出七星交复[2019]1号批复，认为由于毕节交通运输公司未按协议要求履约，该经营许可协议已自动终止，不再履行相应的协议内容。毕节交通运输公司不服该批复，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销七星交复[2019]1号批复，并判决继续履行“毕节市七星关区城市公共客运交通经营许可协议（出租汽车）”。 原判决认为，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十四条的规定精神，人民法院审理行政协议类案件，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国合同法》第八条第一款、第四十五条第一款、第六十条第一款规定：“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。”“当事人对合同的效力可以约定附条件。附生效条件的合同，自条件成就时生效……”“当事人应当按照约定全面履行自己的义务”。本案中，区交通运输局为实现行政管理职能，维护公共利益，经过招、投标等程序后，与毕节交通运输公司签订的经营许可协议，属于行政协议的范畴。该行政协议签订后，毕节交通运输公司并未向区交通运输局账户交纳经营权有偿使用费、服务质量信誉保证金并向区交通运输局出具与汽车制造公司、汽车销售公司签订的购车合同原件和复印件。根据双方关于生效条件的约定，该行政协议实际上并未生效。由于毕节交通运输公司未能按照该行政协议的约定，在期限内向区交通运输局交纳以上使用费及保证金，也未按规定要求购置车辆、完善设施、场地条件并投入运营，未按照约定全面履行自己的义务导致该协议未能实际得到履行。因此，造成协议未能履行的责任源于毕节交通运输公司自身原因所致。尽管毕节交通运输公司在履约条件不成熟的情况下曾向区交通运输局及毕节市政府作出过书面请示，但却未得到相应的批复或答复。即区交通运输局或其他相关部门并未同意毕节交通运输公司关于延长该协议履行期限及变更、调整车辆类型等请求事项。在协议因毕节交通运输公司的自身原因而未能如期实际履行的情况下，根据合同法相关规定精神及双方协议的相关约定，区交通运输局有权终止该协议的继续履行。因此，区交通运输局在该协议签订而未实际履行近四年后，针对毕节交通运输公司的履约请示作出不再履行相应协议内容的批复，并未违反相关法律规定和协议约定，并无不当。但是，从本案所反映出的协议背景和客观事实，毕节交通运输公司、区交通运输局签订的新能源出租车经营许可协议，是在国家及公民的环境保护意识进一步增强、环境保护工作进一步加强的时代背景之下作出的。在改善能源结构和人居环境已成大势所趋的前提下，对加强生态环境的修复和改善具有十分重要的意义。同时，增加毕节市城区的营运出租车数量，不但可以解决相应的城市就业压力和问题、新增就业机会，有利于毕节交通运输公司的经营管理和社会稳定，而且可以增加广大民众的出行方便，进一步提升城市形象、城市品位和竞争力，对经济社会发展具有积极的推动作用。因此，虽然毕节交通运输公司的诉讼请求依法不能得到支持，但是双方仍可以根据以上实际情况和合同法的相关规定及双方协议的约定，对双方的协议进行相应的修订、补充、完善或重新约定，以期达到双赢和多赢的目的和效果。综上，毕节交通运输公司要求撤销区交通运输局作出的批复的诉讼请求，无事实基础和法律依据，原审法院依法不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回贵州省毕节市交通运输有限责任公司的诉讼请求。案件受理费50.00元，由毕节市交通运输有限责任公司负担。 宣判后，贵州省毕节市交通运输有限责任公司不服，向本院提起上诉。上诉称：上诉人与被上诉人签订的《经营许可协议》第六条规定，要求上诉人优先选用毕节市内生产且符合国家《机动车运行安全技术条件》，并满足《贵州省出租汽车技术规范（试行）》要求的进入国家工信部发布的《节能与新能源汽车示范应用工程推荐车型目录》的新能源汽车，[系指纯电动、插电式混合动力（含增程式）和燃料电池汽车]。但当时经上诉人考察后发现毕节市内生产纯电动汽车的企业所生产的电动车未达到国家《机动车运行安全技术条件》，不能满足《贵州省出租汽车技术规范（执行）》的要求，不能进行采购；并且当时毕节市内未设立配置充电桩，不满足使用纯电动出租车的要求。2015年2月25日上诉人就纯电动出租车运营困难的问题以文件方式向被上诉人呈报。2015年3月23日至24日，被上诉人安排其下属单位七星关区城市公共客运交通管理局与上诉人到四川省泸州市考察纯电动出租车运营情况。在考察结束后上诉人于2015年6月15日将该次考察情况以及毕节市使用纯电动出租车运营存在的困难、更换其他类型出租车的请求呈报给毕节市人民政府及市长。该考察时间已经超过《经营许可协议》中约定的完善手续、开始经营的期限，应当视为被上诉人通过实际行为的方式许可上诉人具备纯电动出租车运营条件时再完善手续、开始经营。加之根据双方签订的《经营许可协议》第十六条（二）款内容，该协议的生效条件如今才满足，被上诉人应当继续与上诉人履行该协议，被上诉人作出的七星交复[2019]1号批复不符合法律规定，应当依法予以撤销。请求撤销大方县人民法院（2019）黔0521行初37号行政判决，依法改判撤销被上诉人作出的七星交复[2019]1号批复，并责令被上诉人履行与上诉人签订的《经营许可协议》。 被上诉人毕节市七星关区交通运输局口头答辩：请法院查明事实，依法判决。 为了支持自己的主张，各方当事人在一审中均向法院提交了证据，并经庭审质证、认证。现已随案移送至本院。 二审中贵州省毕节市交通运输有限责任公司提交如下证据：1.区泸州考察的工作日志和车旅费票据证明（6份）。用以证明：2015年3月25日双方组织人员去四川省泸州市考察新能源车辆的情况及出租车运行情况，双方对约定车辆，使用型号未确定，双方还在协商和考察当中，因此该合同还处于待履行状态。被上诉人质证意见：无异议。 本院对贵州省毕节市交通运输有限责任公司二审期间提交的证据作如下认证：根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定：“本规定第五十条和第五十一条中的“新的证据”是指以下证据：（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据”规定，该证据不属于新证据，本院不予采纳。 经审理查明：二审查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，上诉人与被上诉人于2015年2月2日签订《经营许可协议》，在协议中约定：合同自上诉人向被上诉人指定账户交纳经营权有偿使用费、服务质量信誉考核保证金并向被上诉人出具与汽车制造公司/汽车销售公司签订的购车合同原件和复印件后，双方代表签字并加盖公章之日起生效。本合同的补充合同以及附件是本合同的组成部分，与本合同具有同等效力，并约定本合同有效存续期间，因适用法律法规及相关政策发生变化，导致本合同或本合同部分约定无法履行时，经双方协商一致可修订或签订补充合同。根据《中华人民共和国合同法》第九十四条：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。”第九十五条：“法律规定或者当事人约定解除权行使期限，期限届满当事人不行使的，该权利消灭。法律没有规定或者当事人没有约定解除权行使期限，经对方催告后在合理期限内不行使的，该权利消灭。”之规定，本案中，区交通运输局为实现行政管理职能，维护公共利益，经过招、投标等程序后，与毕节交通运输公司签订的经营许可协议，属于行政协议的范畴。作为城市公共交通行政主管机关，与毕节交通运输公司签订的新能源出租车经营许可协议，虽然是在国家及公民的环境保护意识进一步增强、环境保护工作进一步加强的时代背景之下作出的，对大力支持新能源汽车产业发展及推广运用有一定积极作用。但作为行政机关，在签订合同前，对新能源汽车车辆类型要求及车辆充电等配套设施要求是否符合客观实际，是否具备履行条件应当进行全面的信息收集和处理，以便合同签订后能顺利实施。该行政协议签订后，因合同约定的车辆类型选择存在困难，上诉人分别于2015年2月25日、2015年6月15日分别向被上诉人及毕节市人民政府提交《请示》，要求调整车型。但被上诉人并未作出书面回复，应视为解除权消灭。在合同签订时隔四年后，被上诉人于2019年1月16日作出的七星交复[2019]1号批复于法无据，依法予以撤销。 另，根据《中华人民共和国合同法》第八条第一款、第四十五条第一款、第六十条第一款规定：“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。”“当事人对合同的效力可以约定附条件。附生效条件的合同，自条件成就时生效……”“当事人应当按照约定全面履行自己的义务”之规定，本案《经营许可协议》所附生效条件是上诉人已经向区交通运输局账户交纳经营权有偿使用费、服务质量信誉保证金并向区交通运输局出具与汽车制造公司、汽车销售公司签订的购车合同原件和复印件。根据双方关于生效条件的约定，该行政协议实际上并未生效，未能实际得到履行。现上诉人主张已经具备合同履行条件，要求履行合同，但上诉人未向法院提供已经具备合同履行条件的证据予以证明。因此，上诉人要求判决被上诉人的履行合同的上诉理由不成立，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律错误。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销大方县人民法院（2019）黔0521行初37号行政判决。 二、撤销被上诉人2019年1月16日作出的七星交复[2019]1号《毕节市七星关区交通运输局关于对贵州省毕节市交通运输有限责任公司履行城市公共交通经营许可协议（出租汽车）事项的批复》。 三、驳回上诉人的其他诉讼请求。 一、二审案件受理费100.00元，由被上诉人毕节市七星关区交通运输局承担。 本判决为终审判决。 审 判 长  陆 川 审 判 员  杨静梅 审 判 员  黄塑希 二〇一九年十一月十五日 法官助理  黄 珊 书 记 员  吴传圆