甘肃省兰州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）甘01行终162号上诉人（原审原告）城关区嘉峪关东路新穆氏火锅食材店。住所地：兰州市城关区嘉峪关东路**3-3。经营者段亚琴，女，1989年8月4日出生，汉族，住兰州市城关区。委托代理人韦理，甘肃太平洋律师事务所律师。被上诉人（原审被告）兰州市应急管理局。。住所地：兰州市城关区张苏滩**负责人姜晓东，该局局长。委托代理人王天有，该局副调研员。委托代理人于克鹏，甘肃合睿律师事务所律师。被上诉人（原审被告）兰州市城关区应急管理局。住所。住所地：兰州市城关区南河路**div>负责人陈陇，该局局长。委托代理人王晓鹏，该局干部。委托代理人朱全新，北京大成(兰州)律师事务所律师。原审第三人穆建刚，男，1974年10月28日出生，汉族，城关区嘉峪关东路新穆氏火锅食材店实际负责人。住兰州市城关区。委托代理人韦理，甘肃太平洋律师事务所律师。上诉人城关区嘉峪关东路新穆氏火锅食材店（以下简称：新穆氏火锅店）因与被上诉人兰州市应急管理局、兰州市城关区应急管理局行政复议纠纷一案，不服甘肃省兰州市七里河区人民法院（2018）甘0103行初130号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院审理查明，2018年4月11日上午，新穆氏火锅店实际负责人穆建刚因燃料不足给马某打电话，要求当天加注燃料。当日16时49分(监控显示时间)，马某、施某运送甲醇液体燃料到达省食品公司院内进入新穆氏火锅店后厨操作间，让后厨配菜工聂某过去查看加油枪上的读数确认后，开始甲醇液体燃料加注作业。当日16时59分10秒，燃料箱发生爆炸，造成马某当场死亡，聂某全身90%烧伤，后厨洗碗工将某右下肢8%烧伤、吸入性损伤，配菜员欧某吸入性损伤。事故发生后，兰州市城关区人民政府立即组织成立事故调查组，对事故在场及相关人员进行调查，现场勘查等工作，于2018年5月31日作出《事故调查报告》，2018年6月12日作出城政发[2018]68号《兰州市城关区人民政府关于城关区嘉峪关东路新穆氏火锅食材店“4.11”其他爆炸一般事故结案的批复》，《批复》同意结案，同意事故调查组对事故的原因分析、对事故性质和责任的认定、对事故责任单位、相关责任者的处理建议及提出的事故防范和整改措施等。2018年7月4日，兰州市城关区应急管理局以新穆氏火锅店安全生产责任不落实，不严格执行国家有关安全生产的法律法规和安全技术标准、规范，导致发生1人死亡、3人重伤的生产安全责任事故，对事故的发生负有责任，作为一般事故案件予以立案。之后按照相关法律程序，对案件进行了讨论，并于2018年6月26日向新穆氏火锅店送达（城）安监罚告〔2018〕2204号《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，告知其应享有的陈述、申辩权和听证权，同时告知其拟作出行政处罚的违法事实、处罚依据、处罚事项等内容。2018年7月5日，兰州市城关区应急管理局作出(城)安监罚[2018]2204号《行政处罚决定书》。2018年8月27日，新穆氏火锅店向兰州市应急管理局提起行政复议。2018年11月21日，兰州市应急管理局作出(兰)安监行复决[2018]3号《行政复议决定书》。原告对《行政复议决定书》不服，提起诉讼。另查，新穆氏火锅店经营类型为个体工商户。兰州市城关区应急管理局因同一事故对新穆氏火锅店实际负责人穆建刚以岗位职责不履行、安全检查和隐患排查治理不到位、对燃料储存箱位置设置不合理、人员安全培训教育不落实、燃料加注人员的违章作业等事故隐患和安全生产违法违规行为，未及时整改，导致发生了1人死亡、3人重伤的生产安全事故，对本起事故负直接管理责任为由，依照相关法律规定作出（城)安监罚[2018]2201号《行政处罚决定书》，决定对穆建刚罚款10000元，穆建刚服从处罚决定，并已缴清罚款。一审法院认为，依照《中华人民共和国安全生产法》等相关法律规定，兰州市城关区应急管理局具有对安全生产责任事故进行处罚的行政管理职责。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查，本案审查的对象应是案涉《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》是否合法的问题。本案事故发生后，兰州市城关区人民政府成立事故调查组，对事故在场及相关人员进行调查，现场勘查等工作，作出城政发[2018]68号《兰州市城关区人民政府关于城关区嘉峪关东路新穆氏火锅食材店“4.11”其他爆炸一般事故结案的批复》，兰州市城关区应急管理局依照相关法律规定，将该起安全生产责任事故作为一般事故予以立案，在对新穆氏火锅店作出行政处罚前，履行了相关法律程序，且程序合法。本案中，新穆氏火锅店仅对案涉《行政处罚决定书》处罚主体是否合法提出异议。《中华人民共和国安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法。”《安全生产违法行为行政处罚办法（试行）》第六十八条规定：“本办法所称生产经营单位，是指合法和非法从事生产经营活动，有自己的名称（字号）、地址、固定的经营场所、组织机构、以及与经营规模相适应的从业人员，应当为《中华人民共和国安全生产法》上的生产经营单位。”该法所称生产经营单位包括个体工商户。新穆氏火锅店安全生产责任不落实，不严格执行国家有关安全生产的法律法规和安全技术标准、规范，导致发生了1人死亡、3人重伤的生产安全责任事故，对本起事故的发生负有责任，违反了《中华人民共和国安全生产法》第三十八条第一款和第四十一条规定，兰州市城关区应急管理局作出的案涉《行政处罚决定书》，以字号“城关区嘉峪关东路新穆氏火锅食材店”作为处罚主体正确。兰州市城关区应急管理局同时对新穆氏火锅店实际负责人穆建刚以岗位职责不履行、安全检查和隐患排查治理不到位等，对本起事故负直接管理责任为由，依法对穆建刚罚款10000元，是另一行政处罚行为，本案并不违反“一事不再罚”原则。综上，兰州市城关区应急管理局作出的案涉《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿、充分，适用法律正确，处罚适当。兰州市应急管理局对新穆氏火锅店的复议申请依法进行审理，作出的《行政复议决定书》符合法律规定，新穆氏火锅店要求撤销案涉《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》，理由均不能成立，法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款、第二款、第一百三十六条第一款的规定，判决驳回新穆氏火锅店的诉讼请求。案件受理费50元，由新穆氏火锅店负担。上诉人新穆氏火锅店上诉称，一、上诉人为个体工商户，是个人经营或者家庭经营，所以它只是自然人参与经营活动的形式，而非独立的组织。个体工商户的业主具备正当主体资格，字号只是其对外的一种称谓而已，并不是适格主体。兰州市城关区应急管理局将个体工商户当做单位处罚属于处罚对象错误。二、根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一款第（一）项的规定，对单位处罚的同时也可以对单位的法定代表人进行处罚，但本案上诉人是个体工商户，不是法人，不能依据该条文进行处罚。新穆氏火锅店生产安全责任事故发生后，兰州市城关区应急管理局已经对上诉人进行了10000元罚款，根据一事不再罚原则，其不能对同一违法行为进行两次以上相同类型处罚。因此，兰州市城关区应急管理局行政处罚适用法律错误。综上，案涉《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》违法、错误，依法应当予以撤销，请求二审法院依法撤销一审判决，并撤销案涉《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》;判令本案诉讼费由二被上诉人承担。被上诉人兰州市应急管理局口头答辩称，答辩意见同一审答辩意见。被上诉人兰州市城关区应急管理局辩称，一、《华人民共和国安全生产法》第二条规定:“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位(以下统称生产经营单位)的安全生产适用本法。”《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十八条规定:“本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。”同时，《中华人民共和国行政处罚法》第二条第一款规定:“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定:“人民法院审理行政案件关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序，执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”《最高人民法院关于适用的解释》第五十九条第一款规定:“在诉讼中，个体工商户以营业执照上登记的经营者为当事人。有字号的，以营业执照上登记的字号为当事人，但应同时注明该字号经营者的基本信息”。因此答辩人以字号“城关区嘉峪关东路新穆氏火锅食材店”作为处罚主体正确。二、本案中被答辩人的行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第三十八条“生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。事故隐患排查治理情况应当如实记录，并向从业人员通报”及第四十一条“生产经营单位应当教育和督促从业人员严格执行本单位的安全生产规章制度和安全操作规程;并向从业人员如实告知作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施以及事故应急措施”之规定，故答辩人依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一款第（一）项和《生产安全事故处罚规定(试行)》第十四条第一款的规定，对其作出处罚适用法律正确。三、本案存在两个违法主体，一个为穆建刚，他作为新穆氏火锅店的日常经营管理人，是案涉安全事故发生的直接岗位负责人。答辩人依据《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第一款第一项、《生产安全事故报告和调查处理条例》笫三十八条第一款第一项以及《生产安全事故罚款处罚规定》第十八条第一款第一项的规定作出罚款决定；另一违法主体为被答辩人，对被答辩人所违反的法律法规及作出处罚的处罚依据，上述第二点答辩意见中已祥述。故答辩人对于两个违法主体依据不同的法律法规分别作出行政处罚的决定并不违反“一事不再罚”原则。所以答辩人对被答辩人作出行政处罚决定不违反一事不再罚原则。综上，答辩人认为，一审判决事实认定清楚，适用法律准确，应当予以维持，请二审法院驳回被答辩人的上诉请求。原审第三人穆建刚未提交书面陈述意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《安全生产违法行为行政处罚办法》第二条第一款规定：“县级以上人民政府安全生产监督管理部门对生产经营单位及其有关人员在生产经营活动中违反有关安全生产的法律、行政法规、部门规章、国家标准、行业标准和规程的违法行为（以下统称安全生产违法行为）实施行政处罚，适用本办法。”第六条第二款规定：“安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的县级以上安全监管监察部门管辖。中央企业及其所属企业、有关人员的安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的设区的市级以上安全监管监察部门管辖。”兰州市城关区应急管理局具有对本案安全生产责任事故进行处罚的法定职责。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”按此规定，一事不再罚，是指同一行政主体，不能因同一违法行为给予同一行政相对人两次以上罚款（同类）处罚。《中华人民共和国民法总则》第五十四条规定：“自然人从事工商业经营，经依法登记，为个体工商户。个体工商户可以起字号。”《个体工商户条例》第二条规定：“有经营能力的公民，依照本条例规定经工商行政管理部门登记，从事工商业经营的，为个体工商户。个体工商户可以个人经营，也可以家庭经营。个体工商户的合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵害。”即个体工商户，是指城乡公民以个人财产或家庭财产作为营业资本，依法登记并在法定范围内从事经营活动的个人或家庭。而根据《个体工商户条例》第二十九条“个体工商户申请转变为企业组织形式，符合法定条件的，登记机关和有关行政机关应当为其提供便利”之规定，又明确否定了个体工商户的企业之属性。由此可见，个体工商户是一个自然人或一个家庭户，都称为一户，虽有“户”之名，但却没有分离的独立人格，现行法并未在法律上为其创设“户”之主体地位，它的权利能力原则上仍属于自然人（公民）的权利能力范畴。即个体工商户的法律主体仍为特殊自然人（公民），其不具有企业或其他组织之性质。《中华人民共和国民法总则》第五十六条规定：“个体工商户的债务，个人经营的，以个人财产承担；家庭经营的，以家庭财产承担；无法区分的，以家庭财产承担。”即个体工商户的财产与经营者的个人或家庭财产不可分离，个体工商户没有独立或相对独立的财产，无法独立承担民事责任。自然人与个体工商户在生产经营活动中也是合为一体的，依法从事经营活动的自然人（公民）就是个体工商户，个体工商户就是依法从事工商业经营的自然人（公民）。本案中，新穆氏火锅店为个体工商户，实际经营者为穆建刚，一审判决根据已失效的《安全生产违法行为行政处罚办法（试行）》第六十八条“本办法所称生产经营单位，是指合法和非法从事生产经营活动，有自己的名称（字号）、地址、固定的经营场所、组织机构、以及与经营规模相适应的从业人员，应当为《中华人民共和国安全生产法》上的生产经营单位”的规定，认定兰州市城关区应急管理局在已经处罚经营单位实际经营者穆建刚后，又以字号“城关区嘉峪关东路新穆氏火锅食材店”作为处罚主体正确，属适用法律错误。《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十七条第一款规定：“本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。”该规定将个体工商户和自然人作了并列列举，也仅是指个体工商户和自然人均可作为“生产经营单位”而成为安全生产违法行为的行政处罚对象，如果将个体工商户字号作为“生产经营单位”进行处罚的同时仍可对其经营者作为“主要责任人”另行处罚，那么如果被处罚的“生产经营单位”是自然人，此时的“单位”和“主要责任人”竞合，是否还能分别处罚？因此，本案中，新穆氏火锅店作为穆建刚实际经营的个体工商户，能否仅依据行政法律法规将二者认定为“单位”和“主要责任人”的关系？因同一事故，分别给予个体工商户的字号和实际经营者罚款处罚，是否符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定？一审判决在未理清个体工商户与实际经营者的关系的情况下，即认定案涉处罚决定的处罚对象正确，兰州市城关区应急管理局的两次处罚不违反“一事不再罚”原则，认为案涉《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿、充分，适用法律正确，处罚适当，进而确认兰州市应急管理局的复议决定合法，实属认定事实不清。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销甘肃省兰州市七里河区人民法院（2018）甘0103行初130号行政判决；二、发回甘肃省兰州市七里河区人民重新审理。二审案件受理费50元，退还上诉人城关区嘉峪关东路新穆氏火锅食材店。审判长 王 卫审判员 刘祥礼审判员 杜占才二〇一九年十一月七日法官助理安方毅书记员洪镭