海南省高级人民法院   行政裁定书   （2019）琼行申67号   再审申请人（一审原告、二审上诉人）海口市美兰区新埠街道土尾社区居委会土尾居民小组。住所地海南省海口市美兰区新埠街道土尾村。   法定代表人谢佩南，该居民小组组长。   委托诉讼代理人王伟，海南富岛律师事务所律师。   被申请人（一审被告、二审被上诉人）海口市自然资源和规划局。住所地海南省海口市秀英区长滨路第二行政办公区。   法定代表人龙舒华，该局局长。   委托诉讼代理人林钊辉，该局工作人员。   委托诉讼代理人郭刻盛，海南瑞来律师事务所律师。   一审第三人海口市美兰区新埠街道农业经济社。住所地海南省海口市美兰区新埠街道新东社区。   法定代表人郑兴生，该经济社主任。   委托诉讼代理人郑金宝，海南川海律师事务所律师。   再审申请人海口市美兰区新埠街道土尾社区居委会土尾居民小组（以下简称土尾居民小组）因与被申请人海口市自然资源和规划局（即原海口市国土资源局，以下简称海口市资规局）与一审第三人海口市美兰区新埠街道农业经济社（以下简称农业经济社）土地行政管理一案，不服海口市中级人民法院（2019）琼01行终1号行政判决（以下简称二审判决），向本院提出再审申请。本院立案后依法组成合议庭并进行了询问，再审申请人土尾居民小组的委托诉讼代理人王伟,被申请人海口市资规局的委托诉讼代理人林钊辉、郭刻盛，一审第三人农业经济社的委托诉讼代理人郑金宝到场参加询问。本案现已审查终结。   本案被诉行政行为：海口市国土资源局美兰分局（以下简称美兰国土分局）于2016年1月14日作出的美兰土资字〔2016〕17号《关于新埠街道农业经济社集体土地权属调查意见》（以下简称17号权属调查意见），将位于海口市××区北面（NZ100地块一），面积为9938.39平方米的集体土地所有权确权给农业经济社。宗地四至为：东至土尾经济社，南至农业经济社，西至农业经济社，北至农业经济社。经地籍测量和权属调查，于2015年12月10日在《海南日报》刊登《海口市国土资源局关于集体土地确权异议征询的通告》，逾期无异议，上述宗地属集体土地，土地所有权人为海口市美兰区新埠街道农业经济社。土地总规地类为城镇建设用地；现状地类分别为：建制镇2930.8平方米，坑塘水面3038.84平方米，农村道路22.19平方米，其他草地3716.83平方米，有林地229.73平方米。   土尾居民小组申请再审称，原一、二审判决认定“市国土局行政行为程序违法”这一事实的主要证据不足，认定“土尾经济社指界合法”这一事实证据不足，适用法律严重错误，具体是：一、海口市国土资源局（以下简称市国土局）委托下属美兰国土分局作出17号权属调查意见的行为系土地行政机关对农村集体土地的确权行为，应遵循国家有关土地确权法律、法规及规章，原一、二审确定的案由错误。市国土局在一审提交的证据表明：是2015年11月23日美兰区政府向美兰国土分局转来一份新埠街道办事处的“请示”后，美兰国土分局才启动的土地确权程序。市国土局在法庭上公然谎称“美兰区政府要求国土部门为第三人确权”，没有事实根据。根据2008年11月1日起施行的《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三十四条第五款之规定：公告期满，申请人、相邻人或者利害关系人对公告内容没有提出异议或者异议不成立的，土地行政主管部门应当依法办理登记。可见，美兰国土分局作出17号权属调查意见的行为是典型的集体土地确权行政行为，一审将本案定为“其他纠纷”，二审将本案定为“颁发土地使用权证争议”，均属于案由确定不当，应当纠正。二、市国土局的土地确权行为程序严重违法，原一、二审对此避而不谈，实属公然袒护行政机关违法行为。根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三十条规定的程序，土地行政主管部门只能是应申请人的申诉而启动确权行为。而本案中，市国土局和农业经济社截止一审庭审结束均未能举证农业经济社向美兰国土分局提交的《土地确权申诉书》，此为程序违法之一。由市国土局提交的证据可知：①2015年11月23日美兰国土分局收到美兰区政府转来的新埠街道办《请示》；②2015年11月30日农业经济社、新东居委会、新埠街道办三家共同出具《土地权属来源证明》；③2015年11月30日，市国土局向农业经济社、土尾经济社分别发出《指界通知书》；④2015年11月30日海口市土地测绘院作出《地籍调查表》及《拟用地界线核定图》，由农业、土尾两经济社盖章；⑤2015年12月4日《海南日报》刊登市国土局征询异议通告；⑥2016年1月4日美兰国土分局作出17号权属调查意见。根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三十条第三款规定，土地行政主管部门进行实地核定土地权属界线时，应当在7个工作日前将核定界线通知书送申诉人和相邻人。而证据显示：市国土局是指界当天才通知的双方当事人，此为程序违法之二。同样根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三十条第六款规定，主持核定的人员应当有2人以上。核定事项完成后，参与核定的人员应当在现场对核定结果签名和签署日期。但无论是2015年11月30日《地籍调查表》还是2015年11月30日《海口市美兰区新埠街道农业经济社拟用地界线核定图》上，都没有市国土局工作人员签名，此为程序违法之三。据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三十二条规定，核定事项完成后，土地行政主管部门应当在5个工作日内将其核定土地权属界线的核定书，送达申诉人和相邻人或者其委托代理人，申诉人和相邻人无异议的，应当在3个工作日内在核定书上签字盖章送回。但事实上，一审庭审已查明：而市国土局至今没有向土尾居民小组及农业经济社合法送达该权属调查意见。审判长当庭发问，市国土局回答承认此为程序违法之四。以上四点足以确认市国土局的行政行为程序严重违法。三、市国土局的确权行为认定事实错误。根据一审庭审查明的事实：土尾居民小组自2010年美兰区行政区划调整后已由“土尾社区居委会下属土尾经济社”更改为“土尾居民小组”，并于2014年3月8日由美兰区委发出美办发〔2013〕7号文再次明确“土尾社区居委会下设土尾居民小组”。且市国土局、美兰国土分局两单位近年多次在新埠岛征用土尾居民小组土地时，通知、文件均是送达给“土尾居民小组”。可见，市国土局、美兰国土分局书面通知一个在法律上早已不存在的“土尾经济社”来参加土地指界确权，是认定事实明显违法，实属荒唐之极。综上，市国土局作出的17号权属调查意见程序严重违法，认定事实严重错误，严重损害了土尾居民小组2200位农民群众的合法权益，且引发了土尾居民小组与农业经济社及开发商之间的土地纠纷和社会不稳定的严重后果，依法必须予以严肃撤销。一、二审判决对土尾居民小组在庭审提出的如此明确的质证意见不予理睬，对市国土局行政行为存在的程序和实体严重错误避而不谈，所作出的判决严重违法，属严重司法不公。请求撤销(2018)琼0108行初80号及(2019)琼01行终l号行政判决，改判支持土尾居民小组的诉讼请求，即判决撤销17号权属调查意见。   海口市资规局答辩称：一、土尾居民小组就本案提起再审不符合法律规定。本案一、二审均不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的可以提起再审的条件。土尾居民小组也没有新的证据推翻原审判决。一审程序合法，对全案证据依法举证质证，针对美兰国土分局作出的权属认定事实进行了详尽的调查，对于土尾居民小组的法定代表人、土尾居委会的设立文件等均进行调查，事实认定正确。土尾居民小组不服一审判决提出上诉后，二审法院对一审判决以及行政行为的合法性均进行了实体审查，对各方所举证据进行了调查，对于土尾居民小组法定代表人的情况、指界情况等均再一次确认。二审法院基于查明的事实结合全案的证据，驳回土尾居民小组的上诉，维持一审判决符合法律规定。二、无论是一审还是二审过程中均已经就土尾居民小组提出的再审理由进行了充分并且详尽的调查，其再审理由没有任何的依据。（一）新埠街道办事处向美兰区政府提出的《关于出具新东社区农业经济社集体土地权属意见书的请示》属于申请进行权属认定的请示，美兰国土分局作出的17号权属调查意见属于依申请的行为。土尾居民小组认为农业经济社没有提交“土地确权申诉书”从而认定美兰国土分局的行为不是一个依申请的行为与事实不相符。2015年l1月23日，美兰国土分局收到美兰区政府转来的新埠街道办事处《关于出具新东社区农业经济社集体土地权属意见书的请示》，即新埠街道办事处向美兰区政府提出了出具权属调查意见的申请，美兰区政府依据土地行政管理的职权分工，将该申请书转给了美兰国土分局具体办理。新埠街道办事处作为农业经济社的上级行政管理部门，对于辖区内的土地使用情况在充分了解的基础之上，为了盘活和更好的利用土地资源，为了增加农民收入而提出的权属确认的请示并无不当。2015年11月30日，农业经济社向美兰国土分局出具了《土地权属来源证明》，对于涉案土地的基本情况做出了说明，该份证明还有新埠街道新东社区居民委员会和新埠街道办事处的盖章确认。由以上行为可知，农业经济社是通过新埠街道办事处提交了确认土地权属的申请，并提供了相关材料，美兰国土分局经过调查后对农业经济社作出17号权属调查意见属于依申请的行为。（二）关于17号权属调查意见的指界问题。1.土尾居民小组称美兰国土分局是在指界当天才通知双方当事人没有依据。根据市国土局一审提交的证据4《指界通知书》可知，该份通知书通知各方进行指界时间是2015年11月30日，在盖章处因工作人员疏忽，没有填写发放通知书的时间，送达时间土尾居民小组也尚未填写。可见，我们可以得出该份通知书是通知各方当事人要进行指界的时间为2015年11月30日。事实上，土尾居民小组上一任居民小组长谢春键在任职期间（谢春键的任职期间为2013年10月至2016年l0月）代表土尾居民小组参与涉案地块的指界（指界时间是2015年11月30日），并盖章确认。由以上行为可知，农业经济社是通过新埠街道办事处提交了确认土地权属的申请，并提供了相关材料，美兰分局经过调查后对农业经济社作出17号权属调查意见属于依申请的行为。2、《地籍调查表》和《海口市美兰区新埠街道农业经济社拟用地界线核定图》除了有土尾居民小组和农业经济社的盖章确认，还已经得到了海口市土地测绘院的盖章确认。可见，案涉土地具体的四至范围、用地界线已经得到合法有效的确认。三、关于“土尾经济社”和“土尾居民小组”名称问题。土尾居民小组提交《中共海口市美兰区委办公室、海口市美兰区人民政府办公室关于调整变更社区居委会行政区划的通知》第（十三）项第4目“海口市振东区新埠街道土尾社区居委会变更为海口市美兰区新埠街道土尾社区居委会，该居委会下设土尾居民小组”。该证据只能证明美兰区委区政府决定“海口市美兰区新埠街道土尾社区居委会下设土尾居民小组”，但并未反映该决定具体何时实施，不能证明“土尾居民小组”设立的具体时间，也不能证明“土尾经济社”已被撤销或者何时被撤销，亦不能够证明“土尾经济社”的公章废止时间。土尾居民小组上一任组长谢春键在任职期间代表土尾居民小组参与涉案地块的指界通知书回单（指界时间是2015年11月30日）、《海口市美兰区新埠街道农业经济社拟用地界线核定图》、《地籍调查表》加盖的公章均为“土尾经济社”，并有组长谢春键的签名。即便“土尾经济社”的公章有瑕疵，谢春键作为法定代表人参与指界的行为也可以充分代表土尾居民小组的行为，该行为合法有效，对土尾居民小组具有确定的约束力。《海口市美兰区新埠街道农业经济社拟用地界线核定图》、《地籍调查表》同样合法有效，程序并无不当。四、美兰国土分局作出的17号权属调查意见认定事实清楚，证据充分。2015年11月23日，美兰国土分局收到美兰区政府转来的新埠街道办事处《关于出具新东社区农业经济社集体土地权属意见书的请示》。经调查，农业经济社拟申请的集体土地位于新埠岛新埠南北两侧，分为三片地块共计16787.64平方米。其中NZ地块一面积10001平方米，四至为东至土尾经济社土地，南至新埠农业经济社土地，西至农业经济社土地，北至农业经济社土地；NZ地块二面积1878平方米，四至为东至土尾经济社土地，南至新埠路，西至农业经济社土地，北至土尾经济社土地；NZ地块三面积4908.64平方米，四至为东至农坡经济社土地，南至新埠农业经济社土地，西至3#公路，北至新埠路。本案被诉的17号权属调查意见即是针对NZ地块一作出。美兰国土分局在获悉美兰区政府转来的文件后，经核对地籍资料信息得知，2015年11月18日，农业经济社及新埠街道办事处针对地块一出具《土地权属来源证明》，证明地块一自1950年开始就一直是农业经济社使用，土地位于海口新埠岛新埠路北面，四至东至土尾经济社、南至农业经济社、西至农业经济社、北至农业经济社，土地面积为9938.39平方米。2015年11月，市国土局发出《指界通知书》，通知土尾居民小组及农业经济社针对地块一进行指界。2015年11月30日，土尾居民小组法定代表人及农业经济社法定代表人就地块一进行指界，并在《地籍调查表》及《海口市美兰区新埠街道农业经济社拟用地界线核定图》上签字盖章确认指界结果。2015年12月10日，市国土局在报纸上刊登《海口市国土资源局关于集体土地确权异议征询的通告》，逾期没有任何异议。依据海口市中心城区土地利用规划（2006-2020年）局部图、海口市土地利用现状局部图等证据，地块一土地总规地类为城镇建设用地，现状地类为：建制镇2930.8平方米，坑塘水面3038.84平方米，农村道路22.19平方米，其他草地3716.83平方米，有林地229.73平方米。基于上述事实及通过查询规划，美兰国土分局作出的17号权属调查意见认定事实清楚，证据充分。五、就涉案土地的界线问题，《海口市美兰区新埠街道农业经济社拟用地界线核定图》与历年的卫星影像图套用GPS坐标的显示一致。2018年4月26日经美兰国土分局及新埠街道办事处组织土尾居民小组与农业经济社针对包括涉案土地在内的两个地块召开协调会议，该会议第三条明确表示“双方一致确认最终权属界线以鱼塘堤坝为准，即由美兰国土分局调出历年卫星影像图套用GPS坐标，该界线坐标双方均予以确认，堤坝位置以国土测绘认可为准”。经调出历年卫星影像图与《海口市美兰区新埠街道农业经济社拟用地界线核定图》进行比对，影像图与界线核定图完全一致，而且该界线坐标经过土尾居民小组确认。因此，土尾居民小组主张撤销17号权属调查意见没有任何的法律依据。六、关于一审和二审法院确定案由的问题。行政诉讼法实施以来，各地法院行政案件案由的确定和表述不尽一致，与民事诉讼不一样的是，我国目前并未有明确的行政诉讼案由规定。依据《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》第二点可知，案由适用范围和确定时间在立案审查阶段，可以根据当事人的起诉确定初步案由。在审理阶段，如果发现初步确定的案由不准确时，应当根据审理后确定的法律关系性质来确定结案案由。一审法院和二审法院根据案件的具体的审理情况确定了案件的案由并未影响案件的审理。如前所述，一审法院和二审法院对案件的基本情况已经充分查明，对于各方提交的证据也进行举证质证，在查明事实的情况下依据法律规定作出判决符合规定。综上，美兰国土分局作出的17号权属调查意见认定事实清楚，证据充分，一、二审判决依法应当予以维持。土尾居民小组的再审申请没有事实和法律依据，依法应当驳回。   农业经济社陈述称：一、原一、二审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，判决结果正确，应予维持。一审、二审法院认定市国土局作出17号土地权属调查意见事实清楚，程序符合法律、法规规定，有充分的事实根据和法律依据。市国土局作出的土地权属调查意见的事实清楚，程序合法。（一）美兰国土分局于2015年11月19日收到美兰区政府转来的新埠街道办事处《关于出具新东社区农业经济社集体土地权属意见书的请示》。其目的是为了盘活、利用好土地资源，增加农民收入。（二）美兰国土分局依法调查涉案土地的基本情况，了解到涉案土地的有关边界与土尾居民小组相邻。（三）市国土局依法通知了土尾居民小组到场指界。2015年11月30日，不仅有土尾居民小组的法定代表人谢春键在现场指界，在场还有其他很多村民。在《地籍调查表》上，有土尾居民小组时任法定代表人谢春键签名和盖公章确认涉案土地的边界，谢春键的签名和盖公章均代表了土尾居民小组真实意思表示。（四）2015年12月4日，美兰国土分局作出《关于集体土地确权异议征询的通告》（海土美兰字〔2015〕680号），载明“我局依申请拟确权为集体土地的宗地位于海口市××区的宗地位于海口市××区北面（NZ100地块一），面积为9938.39平方米，宗地四至为：东至土尾经济社，南至农业经济社，西至农业经济社，北至农业经济社。我局根据权源证据等拟将上述宗地的集体土地所有权确权给农业经济社。凡对上述土地权属有异议的，请自通告之日起15日内，到美兰国土分局申诉，逾期不主张申诉则视该土地权属无异议，我局将依法对土地权属进行确认。”（五）2015年12月10日，市国土局在《海南日报》上刊登《海口市国土资源局关于集体土地确权异议征询的通告》，另外，还在相关地方张贴了通告，逾期没有任何异议。市国土局及美兰国土分局履行了法定程序，根据调查的事实材料，形成了完整的证据链。因此，市国土局作出的17号权属调查意见认定事实清楚、证据充分，程序合法。二、土尾居民小组的申诉请求没有事实根据和法律依据，请求法院依法驳回。涉案土地自1950年一直由农业经济社管理使用至今，土尾居民小组从未有争议。市国土局依法作出17号权属调查意见的过程，土尾居民小组参与到现场指界，且对市国土局《关于集体土地确权异议征询的通告》没有异议。可见，土尾居民小组对17号权属调查意见是知情、参与和认可的。因此，市国土局认定涉案土地的界线准确。即使土尾居民小组之后反悔和无理取闹，其亦认可《海口市美兰区新埠街道农业经济社拟用地界线核定图》与历年的卫星影像图套用GPS坐标的显示一致的事实，可以说明17号权属调查意见没有不妥。由于土尾居民小组出尔反尔产生纠纷，2018年4月26日经美兰国土分局及新埠街道办事处组织农业经济社与土尾居民小组针对包括涉案土地在内的两个地块召开协调会议形成了《会议纪要》，农业经济社的法定代表人郑兴生、土尾居民小组的法定代表人谢佩南及双方的居民代表到场并在《会议纪要》上签名确认。该《会议纪要》的第三条明确：“双方一致确认最终权属界线以鱼塘堤坝为准，即由美兰国土分局调出历年卫星影像图套用GPS坐标，该界线坐标双方均予以确认，堤坝位置以国土测绘认可为准”。经调出历年卫星影像图与海口市美兰区新埠街道农业经济社拟用地界线核定图进行比对，影像图与界线核定图完全一致，而且该界线坐标经过土尾居民小组予以确认的。显然，土尾居民小组现一再通过诉讼主张撤销17号权属调查意见系滥用诉权的表现，违反了诚实信用原则，其主张没有事实根据和法律依据。综上，市国土局作出的17号权属意见书认定事实清楚，证据充分，程序合法，依法应予维持。请求依法驳回土尾居民小组的申诉请求，维持一审、二审判决。   本院认为：本案审查的是美兰国土分局作出的17号权属调查意见的行政行为。本案中，新埠街道办事处向美兰区政府提交《关于出具新东社区农业经济社集体权属意见书的请示》，要求政府对请示中的三块土地出具权属意见书，对涉案土地进行确权，农业经济社对上述请示并无异议。经由市国土局通知召集农业经济社及其相邻人进行现场指界，时任土尾居民小组负责人的谢春键参与现场指界并在界线核定图上签名且加盖原土尾经济社公章，随后根据新东社区居民委员会和新埠街道办事处证明“情况属实”的《土地权属来源证明》、《海口市美兰区新埠街道农业经济社拟用地界线核定图》、《地籍调查表》等与海口市土地利用现状局部图、海口市中心城区土地利用规划局部图、涉案地块历年卫星影像图相互印证的情况下，经公告征询异议，在公告期内无人提出异议的情况下，美兰国土分局作出17号权属调查意见，将涉案的9938.39平方米集体土地所有权确定给农业经济社土地权属来源清楚，证据充分。土尾居民小组主张谢春键指界未经村民代表同意，私自使用已作废的公章参加指界的行为无效，不能代表土尾居民小组。对此，本院认为，谢春键作为指界时土尾村民小组的组长，无论是土尾经济社还是土尾居民小组，从各方当事人的陈述可以确定，都属于本案再审申请人历史沿革过程中曾使用的名称，而谢春键是作为涉案土地的相邻集体经济组织的负责人去参与指界，其行为具有法律效力，土尾居民小组上述主张没有法律依据，应当不予支持。土尾居民小组提供的证据不能证明原土尾经济社的公章在其更名为土尾居民小组之后已被收回或是已作废。另，在本案诉讼中，土尾居民小组没有提交充分的证据证明其对涉案土地享有权属或是其在17号权属调查意见作出之前就已经与农业经济社就涉案土地的权属发生争议，且土尾居民小组及农业经济社曾于2018年4月26日在美兰国土分局及新埠街道办事处的主持下进行过土地界线协调会，双方均确认最终土地权属界线以鱼塘堤坝为准。经美兰国土分局根据坐标点进行GPS套图，本案权属调查过程中确定的农业经济社拟用地界线核定图及《地籍调查表》确定的涉案土地与历年卫星影像图等资料相符。从现有证据看，美兰国土分局作出的17号权属调查意见并未侵犯土尾居民小组的合法权益。综上，土尾居民小组主张撤销17号权属调查意见没有事实根据和法律依据。一、二审法院判决驳回其诉讼请求事实清楚，适用法律正确，结果亦无不当。土尾居民小组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：   驳回海口市美兰区新埠街道土尾社区居委会土尾居民小组的再审申请。   审 判 长 罗金洁   审 判 员 胡春城   审 判 员 王 鉴     二○一九年十一月二十七日   法官助理 李梦姣   书 记 员 邢晓萌   附相关法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》   第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：   （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；   （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；   （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；   （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；   （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；   （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；   （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；   （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。   《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》   第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。   当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。