江苏省南通市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏06行终630号 上诉人（原审原告）陆庆，男，1973年10月2日生，××族，住海门市。 委托代理人伍静，北京市炜衡（南通）律师事务所律师。 委托代理人王菁，北京市炜衡（南通）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海门市住房制度改革办公室，住所地海门市。 法定代表人俞忠，主任。 应诉负责人施耀辉，副主任。 委托代理人孙青，江苏联佑律师事务所律师。 委托代理人黄华雷,江苏联佑律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海门市人民政府，住所地海门市。 法定代表人郭晓敏，职务市长。 委托代理人张佳淞，海门市司法局工作人员。 委托代理人郭爱丽，海门市司法局工作人员。 上诉人陆庆因撤销行政行为一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2018）苏0691行初351号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审经审理查明，陆庆与其父亲陆新革原系海门市金属材料总公司职工。1999年12月14日，陆庆作为申请人提交《海门市干部职工申请住房补贴审批表》，申请购房补贴及工龄补贴合计9426元，载明购房补贴：补贴面积75平方米、每平方米补贴标准100元，合计7500元，工龄补贴1926元。提交审批表时一并提交了陆庆作为买受人与海门市建工房地产开发有限公司签订的《商品房买卖契约》，契约载明陆庆购买房屋的位置、面积、房价等内容，该契约显示签订时间为1998年8月14日。另提供了陆庆与其前妻陆春娟的身份证以及海门市建工房地产开发有限公司盖章的商品房购房款收款凭证。海门市金属材料总公司及陆春娟所在单位均在审批表上盖章确认，后海门市物资总会作为主管部门在审批表上盖章同意给予陆庆住房补贴合计9426元。2001年1月2日，海门市住房制度改革办公室（以下简称海门市房改办）最终审批同意给予陆庆住房补贴9426元。海门市金属材料总公司于2001年3月29日提交《住房基金用款审批表》，载明“已购商品房，职工支付住房补贴”，海门市住房基金管理中心于2001年4月20日在审批表中盖章审批同意并载明“同意动用单位售房回收资金9426元，专项用于发放金属材料公司陆庆的一次性住房补贴，不得挪用，此款由单位支付给职工个人”，后海门市住房基金管理中心将该款支付至海门市金属材料总公司的单位账户。陆庆的父亲陆新革实际领取了该款项。 2017年11月28日，陆庆提交《海门市经济适用住房购买申请表》，申请购买经济适用住房，申请人为陆庆及其儿子陆禹谋。在审核过程中，海门市住房和城乡建设局会同海门市房改办、海门市法制办、民政局、公安局等单位就2017年度经济适用住房和2017年度下半年公共租赁住房申请家庭资格进行会审，形成《海门市住房和城乡建设局专题会议纪要》（第17次），会议经审核确定陆庆已领取一次性住房补贴9426元整，补贴面积为75平方米，故不符合申请条件。海门市房改办据此作出陆庆不符合2017年度经济适用住房申请标准的会审意见，于2018年3月6日至2018年3月26日期间在社区、《海门日报》和政府门户网站进行公示。陆庆对此提出异议，认为住房补贴的申请、领取均系其父亲实施，陆庆对此并不知情。海门市房改办认为陆庆的异议不成立，并于2018年5月10日出具《关于陆庆不符合申请经济适用房条件的说明》。陆庆不服该说明于2018年6月26日向海门市人民政府申请行政复议，海门市人民政府于6月28日予以受理，于7月2日通知海门市房改办答复，于8月2日组织行政复议听证会，并于2018年8月22日作出作出[2018]海行复第24号《行政复议决定书》，决定维持海门市房改办作出的说明。 另查明，陆庆一直与其父亲共同居住。陆庆与陆春娟于2003年9月17日经海门市人民法院调解离婚，约定婚生子陆禹谋与陆庆共同生活，双方达成的离婚协议中并未有关于住房补贴的分割约定。陆庆与其儿子名下现无住房。 一审法院认为，本案争议焦点为：1.海门市房改办作出的陆庆不符合经济适用住房申请条件的审核意见是否正确；2.海门市人民政府作出的复议决定是否合法。 针对争议焦点一，第一，根据《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》等相关规定,海门市人民政府制定的《海门市经济适用住房管理实施办法》及《关于明确海门市2017年度经济适用住房申请标准的通知》应当作为本案认定陆庆是否符合申请经济适用住房条件的文件依据。海门市房改办作为海门市人民政府确定的住房保障实施机构，具备审查经济适用住房申请人是否符合申请条件的职权。 第二，关于陆庆已经领取一次性住房补贴9426元的认定问题。虽庭审中，陆庆主张该补贴系由其父亲陆新革经手办理并领取，其并不知情。但该住房补贴须由申请人夫妇一并提出申请后，由夫妇两人各自所在单位盖章出具意见，经主管部门审核同意后报送海门市房改办审批，且提交该申请时，陆庆与其父亲均为海门市金属材料总公司的职工，陆庆婚前、婚后亦一直与其父亲共同居住，故陆庆提出的对领取住房补贴不知情的主张不能成立。对于陆庆提出的申请领取住房补贴时提交的《商品房买卖契约》以及购房款收款凭证均为虚假，其实际并未购买合同所载商品房的问题，即便陆庆确实以提交虚假材料的方式获得住房补贴，但提交虚假材料的过错责任在于陆庆及其就职单位，而不能由海门市房改办承担不利后果。针对陆庆提出住房补贴未划入售房单位或者职工住房补贴专户，而是直接支付职工个人的问题。海门市人民政府办公室印发的《海门市计发职工住房补贴的实施细则》（海政办发[1999]108号）第十二条“住房补贴的计发程序”第四项规定：“市住房基金管理中心凭市房改领导小组批准的《海门市干部职工申请住房补贴审批表》，直接从申报人夫妇双方所在单位住房基金专户中将住房补贴划入售房单位（人）或划入职工的住房补贴基金专户。对已以市场价购买的住房和经济适用房并已领取了《房屋所有权证》的，其购房补贴可以直接支付给职工个人”。因此，最终支付住房补贴款项的单位系海门市住房基金管理中心，陆庆的《住房基金用款审批表》亦是由海门市住房基金管理中心审批同意动用单位售房回收资金，并明确用于陆庆的一次性住房补贴。在陆庆的住房补贴实际于2001年即已发放，其父亲明确认可已经领取款项的情况下，即便海门市住房基金管理中心在审核发放陆庆等人的住房补贴时根据当时的工作惯例支付至用人单位，再由用人单位直接支付给职工，并不完全符合《海门市计发职工住房补贴的实施细则》的程序规定，但并不能因此而否认该次住房补贴发放的效力。 第三，关于陆庆是否符合2017年度在海门市申请经济适用住房的条件的问题。根据《市政府办公室关于明确海门市2017年度经济适用住房申请标准的通知》《海门市经济适用住房管理实施办法》等相关规定，陆庆于2001年获得的一次性住房货币补贴面积为75平方米，该75平方米应认定为陆庆与其儿子的家庭住房面积。关于陆庆提出其与陆春娟离婚后，所获取的75平方米的住房补贴应由其与陆春娟各一半进行分割，故陆庆与其儿子现名下住房面积也应认定为37.5平米，人均住房面积则小于20平方米的观点与《海门市经济适用住房管理实施办法》第二十二条第一款第一项规定相悖。海门市2017年度经济适用住房申请标准中针对离异的申请人，也明确要求申请人离异时家庭无房或住房人均建筑面积低于20平方米（不含）。陆庆离婚时，其家庭人口为三人，获得住房补贴的补贴面积为75平方米，人均面积亦不符合低于20平方米的要求。故海门市房改办认定陆庆不符合申请经济适用住房并无不当。 针对争议焦点二，海门市人民政府于2018年6月26日收到陆庆的行政复议申请后，在法定期限内履行了受理、通知答复、审查、组织听证、作出决定并依法送达等程序，行政复议程序合法。陆庆认为海门市人民政府在听证程序中未能当场作出听证结论以及复议过程中未组织双方当事人进行调解构成程序违法的理由缺乏法律依据，依法不予支持。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陆庆的诉讼请求。 陆庆不服，向本院提起上诉称，1.上诉人的父亲陆新革与本案存在利害关系，应当作为第三人参加诉讼，一审未通知其作为第三人参加诉讼，程序违法；一审未经当庭宣判直接邮寄裁判文书，违反法律规定。2.上诉人未实际领取9426元住房补贴，被上诉人将该住房补贴款计算在上诉人名下，使得上诉人失去申请经济适用房的条件，有失公允。3.行政诉讼审查行政行为的合法性，一审违背行政诉讼审查的基本原则，重点审查上诉人是否领取了一次性住房补贴，偏离了审判方向。请求撤销一审判决，撤销海门市房改办作出的说明，撤销海门市人民政府作出的行政复议决定。 被上诉人海门市房改办辩称，1.上诉人的父亲与被诉行政行为无利害关系，没有追加第三人参加诉讼的必要。2.根据申领住房补贴的条件以及上诉人申请的实际情况，能够认定上诉人领取了住房补贴的事实成立，不符合申请经济适用房的条件。3.一审庭审中，各方对邮寄送达裁判文书均予以认可，一审法院邮寄裁判文书并无不当。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人海门市人民政府辩称，被诉行政复议决定认定事实清楚，程序合法，请求判决驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。《江苏省经济适用住房管理办法》第五条规定，省建设行政主管部门负责全省经济适用住房的指导、协调和监督工作。市、县人民政府住房保障主管部门负责本行政区域内经济适用住房管理工作，具体工作由市、县人民政府确定的住房保障实施机构承担。海门市人民政府海政规[2016]13号《海门市经济适用住房管理实施办法》第四条规定，市住房和城乡建设局是经济适用住房工作的行政主管部门，其所属市住房制度改革办公室承担经济适用住房保障的具体实施工作。本案中，海门市房改办系海门市人民政府确定的经济适用住房保障的实施机构，上诉人陆庆不服海门市房改办作出的答复，依法应以组建该机构的海门市住房和城乡建设局为被告提起诉讼，其以海门市房改办为被告提起诉讼主体不适格，依法应予裁定驳回。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。因此，本案应当一并驳回陆庆对海门市房改办及海门市人民政府的起诉，一审经审理所作驳回上诉人诉讼请求的判决适用法律错误，依法应予撤销。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。本案中，上诉人是否具有经济适用住房购买资格与其父陆新革没有利害关系，一审法院未通知其作为第三人参加诉讼并无不当。上诉人提出的一审邮寄送达判决书构成程序违法的主张于法无据，本院不予采信。因上诉人提起的本次诉讼不符合行政诉讼的受理条件，其于二审中提出的应当享有经济适用房申请资格的理由本院不予理涉。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项规定，裁定如下： 一、撤销南通经济技术开发区人民法院（2018）苏0691行初351号行政判决； 二、驳回上诉人陆庆的起诉。 一、二审案件受理费各50元，退还上诉人陆庆。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刘羽梅 审 判 员 郁 娟 审 判 员 鲍 蕊 二〇一九年十一月二十二日 法官助理 金保阳 书 记 员 丁雯雯 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；