怀化铁路运输法院 行 政 裁 定 书 (2019)湘8603行初257号 原告谭根良,男,汉族,1953年12月27日生,住湖南省溆浦县。 委托代理人侯奎，湖南玉锋律师事务所律师。 被告怀化市城市建设投资有限公司，住所地怀化市鹤城区府前路智慧大厦。 法定代表人熊智勇，董事长。 委托代理人马建凌，湖南诚怀律师事务所律师。 被告怀化市自然资源和规划局，住所地湖南省怀化市鹤城区锦溪北路100号。 法定代表人银志远，局长。 委托代理人陈卫民，该局法规科科长。 委托代理人杨杰，湖南天地人(怀化)律师事务所律师。 原告谭根良诉被告怀化市城市建设投资有限公司、怀化市自然资源和规划局土地行政协议一案，于2019年10月30日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年11月1日向被告怀化市城市建设投资有限公司、怀化市自然资源和规划局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，本案现已审理终结。 原告谭根良诉称，2012年10月17日,原告与被告怀化市城市建设投资有限公司以及原怀化市国土资源局和原怀化市规划局（2012年的原怀化市国土资源局与原怀化市规划局现已经合并为怀化市自然资源和规划局,以下就称之为怀化市自然资源和规划局）签订了《谭根良、蒲昀、易礼玠、陈宜志、张重莲等五户国有土地使用权收回（置换）协议书》（以下简称《土地收回（置换）协议书》）,由被告方将原告方的国有土地使用权收回（置换）,被收回的土地使用权人之一为原告谭根良,土地使用证号为怀（湖）国用（2009）字第出166号,土地坐落在怀化市湖××开发区××小区花××路旁世纪花园小区对面,使用权类型及用途为出让、商住,面积为1137平方米。被告方在与原告方签订土地使用权收回（置换）协议书时,没有告知原告方是以什么样的评估参数评估得出原告方的国有土地使用权评估单价为2216元每平方米的,只是笼而统之的告诉原告,收回（置换）的土地面积为1137平方米,评估单价为2216元每平方米,总价为2519592元整。土地使用权收回（置换）协议书约定,置换地为位于香洲路与刘塘路交汇处西北角的等价值的土地。 双方签订土地收回(置换)协议书以后，被告方并没有依照协议书的规定,将应该给原告方规定面积的置换地落到实处，即没有将置换地办证到原告方的名下。原告方多次要求被告方履行约定,但是被告方总是以种种借口推诿搪塞。2017年下半年,被告告诉原告,欲置换给原告的香洲路与刘塘路交汇处西北角的土地因规划调整,又要置换到顺天南路旁,原告可以选择接受相应数额的货币补偿。2018年8月,原告被迫与被告签订了置换土地补偿协议书,领取了被告给原告算好了的土地置换补偿款。 原告觉得自己被置换的土地不止值到手的这点钱,认为应该是容积率上有问题,遂于2019年1月15日向怀化市人民政府提交了《政府信息公开申请》,请求公开自己被置换土地的估价依据。2019年1月24日,被告怀化市城市建设投资公司书面回复原告,说在进行评估时,该宗土地是按照“五通一平”、剩余年限46.3年,设定容积率为2.0的商住用地进行评估做出报告的,评估出的土地单价为2216元每平方米。原告明显觉得不对,给原告按2.0的容积率算,但怀化天福房地产开发有限公司已经修好了的两栋大楼的容积率明显在4.5左右,原告遂到政府有关部门依法调取了该宗土地的政府规划设计条件及其附件,以及怀化天福房地产开发有限公司取得该宗土地的有关文件资料。2019年3月20日,原怀化市国土资源局档案室提供的资料显示,2012年5月25日,原怀化市城市建设规划局制作了怀化市城市建设用地规划设计条件通知书(湖天组团)及其附图。资料显示,原告于2012年10月17日被置换的地块,早在2012年5月25日就被原怀化市城市规划局给出了4.5的容积率的规划设计条件。2012年10月30日,怀化天福房地产开发有限公司以4.5的容积率的规划设计条件竞买到原告方的被置换地。 就是在原告被置换的同一块土地上,在半年之内,2012年5月25日,原怀化市城市规划局给了4.5的容积率的整体规划建设设计条件;2012年10月17日,原怀化市城市规划局、原怀化市国土资源局、怀化市城市建设投资有限公司与原告谭根良签订土地置换协议书时，故意不告诉原告谭根良被置换地实际的规划建设设计条件给定的客积率是4.5的事实,而是只给原告谭根良的被置换地2.0的容积率的规划建设设计条件;而在12天之后的2012年10月30日,怀化天福房地产开发有限公司却以4.5的容积率的规划建设设计条件取得原告谭根良的被置换地。这两者的容积率差距达到2.5,显失公平，给原告谭根良造成了重大的经济损失。根据《合同法》第四十二条、五十三条、五十八条的规定,被告怀化市城市建设投资有限公司和怀化市自然资源和规划局应赔偿原告遭受的经济损失。 按被告聘请的怀化大地评估公司的评估方法和标准,在2012年,原告被置换的土地的容积率如果是按4.5来评估,原告被置换的土地总价值应是5669082元,远高于2012年给原告谭根良的2519592元,这之间的差价达3149490元,应由被告全额补偿给原告。参照2018年因被告占用原告资金而给原告的年利率14.4%计算,3149490元每年的利息为453527元,从2013年12月30起算至今,被告共计占用原告资金达6年,因此,被告应该向原告支付占用3149490元6年的利息总计为2721159元。本金加上利息,被告须赔偿原告土地置换补偿款本息共5870649元。原告诉至法院，请求判令：一、撤销原被告于2012年签订的国有土地使用权收回(置换)协议书。二、判决二被告赔偿原告被收回地容积率相差2.5的土地补偿款损失5870649元。三、本案诉讼费用由被告承担。 被告怀化市自然资源和规划局辩称： 一、双方认可的基本事实。2010年6月8日,怀化市人民政府做出（怀政函［2010］102号）《关于收回国有土地使用权的决定》,收回位于怀化市××两岸××至××沿线市粮食局等单位及个人享有的100宗共306.378亩国有土地使用权（包括谭根良所有的土地证号为怀（湖）国用（2009）第出166号土地使用权）。2012年10月17日,怀化市城市建设投资有限公司、市国土局、市规划局与谭根良等五户签订《土地收回（置换）协议书》，约定征收谭根良的土地面积为1137平方米,总价2519592元。该《土地收回（置换）协议书》实际上是对2010年6月8日市政府征收谭根良土地的补偿,采用的补偿方式是等价值的土地置换而非货币补偿。协议签订后,2018年8月20日怀化市城市建设投资有限公司与谭根良根据2018年6月1日怀化市土地管理委员会专题会议（第10次）的决定,签订了《关于谭根良置换土地经济补偿协议书》（以下简称《经济补偿协议》）,该协议是对前述《土地收回（置换）协议书》的履行,由之前的等价土地补偿变更为现金补偿。2018年8月31日,怀化市城市建设投资有限公司向谭根良支付土地补偿款7727497元（包括土地价款5429637元与违约金2297860元）,2018年9月10日谭根良将土地使用权证原件交给怀化市城市建设投资有限公司并于2019年3月18日协助怀化市城市建设投资有限公司完成土地使用权证注销登记,至此,《土地收回（置换）协议书》中双方的权利义务已全部履行完毕,合同权利义务终止。 2009年8月20日,谭根良取得的怀(湖)国用(2009)第出166号初始登记《国有土地使用权证》记载土地使用权人为谭根良,使用权面积为1137平方米,2006年11月9日市政府批准的规划红线图上记载同意规划的建设用地面积为1865平方米。2010年谭根良使用的土地被收回后,2012年5月25日市规划局做出《怀化市城市建设用地规划设计条件通知书》对湖天组图D-3-05号地块的土地容积率进行调整,调整后的土地出让容积率为≤4.5。容积率调整后谭根良未针对调整后的容积率补缴土地出让金。2012年9月29日市国土局做出怀国土挂告字[2012]28号《怀化市国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告》对湖天组图D-3-05号地块进行公开挂牌出让,出让公告中记载土地的容积率为≤4.5。2012年10月30日,怀化市天福集团房地产开发有限公司通过挂牌出让方式竞得该宗土地。 二、原告诉称争议事实。谭根良诉称其置换地评估的土地容积率为≤2.0,但2012年5月25日怀化市天福房地产开发有限公司土地挂牌出让的容积率为≤4.5,与其土地容积率存在差异为2.5,要求补偿差异2.5容积率的土地补偿款及资金占用利息,特向怀化铁路运输法院提起诉。被告认为：(一)原被告签订的《土地收回(置换)协议书》已经履行完毕,原告谭根良不享有撤销权。撤销权的成立是以合法有效的债权债务关系存续为基础。原被告签订的《土地收回(置换)协议书》已经履行完毕,主要表现在城投公司已经支付谭根良土地补偿款,谭根良已将土地使用权证原件交给城投公司并协助城投公司完成注销登记,根据《经济补偿协议》第三条约定视为《土地收回(置换)协议书》已经全部履行完毕,双方的合同权利义务已经终止,谭根良就该《土地收回(置换)协议书》所享有的债权撤销权随之消灭。故根据《中华人民共和国合同法》第九十一条第一款第(一)项规定,请求法院依法驳回原告的第一项诉讼请求。(二)谭根良被置换土地的容积率调整一事,发生在土地收回以后,已经与其无关,并且谭根良也不存在任何损失。现谭根良请求赔供容积率相差2.5的土地补偿款,无享实和法律依据。第一，根据《中华人民共和国物权法》第二十八条和《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定,2010年怀化市人民政府做出土地使用权收回决定后,土地的使用权发生变动,原告对案涉宗地不再享有土地使用权。2012年5月25日市规划局对宗地容积率调整已经与谭根良无关,原宗地合宗后的容积率增加利益不再归于谭根良。根据物权法定原则,引起宗地容积率变化的法律事实是行政行为而非评估或置换行为,此等行政行为引起的原宗地归并后容积率的变化与谭根良登记容积率无关。因此,答辩人没有义务告知谭根良容积率调整后的数值。第二,谭根良土地使用权登记日为2009年8月21日(在2012年10月17日签订《土地收回(置换)协议书》日之前),享有的土地使用权状态为:建筑面积1860平方米,宗地面积1137平方米。根据《怀化市城市规划管理技术规定(试行)》附件1第1点规定,建筑容积率(容积率)指建筑物地面以上各层建筑面积的总和与建筑基地面积的比值,计算得出规划红线登记容积率为1.64，其价值以此为限。2011年11月15日城投公司委托怀化大地土地评估有限责任公司对谭根良土地评估的设定容积率为2.0,比谭根良权属登记容积率1.64高出0.36。因此,原告不存在损失。 经审理查明，2010年6月8日,怀化市人民政府做出怀政函［2010］102号《关于收回国有土地使用权的决定》,收回位于怀化市××两岸××至××沿线市粮食局等单位及个人享有的100宗共306.378亩国有土地使用权（包括谭根良所有的土地证号为怀（湖）国用（2009）第出166号土地使用权）。2012年10月17日,原告谭根良与被告怀化市城市建设投资有限公司以及原怀化市国土资源局和原怀化市规划局（2012年的原怀化市国土资源局与原怀化市规划局现已经合并为被告怀化市自然资源和规划局）签订了《土地收回（置换）协议书》,由被告方将原告的国有土地使用权收回（置换）,被收回的土地使用权人之一为原告谭根良,土地使用证号为怀（湖）国用（2009）字第出166号,土地坐落在怀化市湖××开发区××小区花××路旁世纪花园小区对面,使用权类型及用途为出让、商住,被收回（置换）的土地面积为1137平方米,评估单价为2216元／平方米,总价为2519592元整。《土地收回（置换）协议书》约定,置换地为位于香洲路与刘塘路交汇处西北角的等价值的土地（置换地面积为2274平方米，评估单价为1110元／平方米,总价为2524140元）。双方签订《土地收回（置换）协议书》以后，被告方并没有依照协议书的规定,将应该给原告的置换地办证到原告的名下。2018年8月20日怀化市城市建设投资有限公司与谭根良根据2018年6月1日怀化市土地管理委员会专题会议（第10次）的决定,签订了《经济补偿协议》,该协议将之前的等价土地补偿变更为现金补偿，即将原置换的2274平方米土地以1918.43元／平方米的价格进行现金补偿，总补偿款为5429637元（含原告在置换地旁扩增但未实际缴纳土地出让金的1320平方米土地的增值部分）。2018年8月31日,怀化市城市建设投资有限公司向谭根良支付土地补偿款7727497元（包括土地价款5429637元与违约金2297860元）,2018年9月10日谭根良将土地使用权证原件交给怀化市城市建设投资有限公司并于2019年3月18日协助怀化市城市建设投资有限公司完成土地使用权证注销登记，《经济补偿协议》履行完毕。 本院认为，2012年10月17日,原告谭根良与被告怀化市城市建设投资有限公司、怀化市自然资源和规划局签订的《土地收回(置换)协议书》,该协议以等价土地置换方式进行土地征收收回，协议签订后一直未履行，直至2018年8月20日原告与被告怀化市城市建设投资有限公司签订《经济补偿协议书》,《经济补偿协议书》将之前的等价土地补偿变更为现金补偿。尔后,怀化市城市建设投资有限公司按该协议的约定向谭根良支付土地补偿款7727497元(包括土地价款5429637元与违约金2297860元),谭根良在领取补偿款后注销了原土地使用权证。双方签订的《经济补偿协议书》已履行完毕。现原告以被告最初置换收回的土地后续规划的容积率高于签订《土地收回(置换)协议书》时确定的容积率为由，认为补偿款过低向法院起诉，要求撤销原被告于2012年10月17日签订的《土地收回(置换)协议书》，该协议不仅未实际履行，事实上已被后续签订的《经济补偿协议书》所取代，并已履行完毕。经本院释明后，原告仍坚持要求撤销原签订的《土地收回(置换)协议书》，该协议明显未对原告的权利义务产生实际影响。对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，对已经立案受理的，应予驳回起诉。即使原告主张《土地收回(置换)协议书》对其构成实际影响，认为被告给予的补偿过低，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条的规定，“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”原告应先向行政机关申请裁决，而不能直接向人民法院提诉讼。综上所述，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条的规定，裁定如下： 驳回原告谭根良的起诉。 已预交的案件受理费50元，退还原告谭根良。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省怀化市中级人民法院。 审 判 长 向 春 审 判 员 朱大庆 审 判 员 王长云 二〇一九年十一月二十五日                       法官助理陈秋菊                     书 记 员何灵 附：本裁定适用的相关法律依据 《最高人民法院关于适用的解释》 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为； （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为； （三）行政指导行为； （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； (六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外； （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为； （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》 第十条土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。