江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏行终1313号 上诉人（原审原告）李玉龙，男，汉族，住江苏省南京市江宁区。 委托代理人张道华，女，汉族，系李玉龙妻子，住址同上。 被上诉人（原审被告）南京市江宁区人民政府，住所地江苏省南京市江宁区上元大街369号。 法定代表人严应骏，该区区长。 上诉人李玉龙因诉南京市江宁区人民政府（以下简称江宁区政府）其他行政行为一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2018）苏01行初670号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院认定，为妥善解决河定桥面粉厂地块门面房的安置矛盾，江宁区政府办公室于2017年7月14日召集南京市江宁区房屋征收管理办公室（以下简称区征收办）、江宁区规划局、江宁区住建局、江宁区国土分局在江宁区政府召开会议，研究河定桥面粉厂安置门面房办证相关事宜，并于2017年8月24日形成86期会议纪要，主要内容为：一、上元大街3号、5号、7号为政府购买开发商的门面房，用于安置该地块被拆迁户，现由区征收办牵头，相关部门配合，办理上述门面房不动产权证书，房屋所有权登记在区征收办名下。二、因门面房面积较大，需分割后才能进行安置，现由区征收办负责，根据安置协议需要，结合门面房现状、结构及相关建筑规范要求对门面房进行分割，出具设计图纸，报区规划分局确认后，出具与规划无矛盾的函及附图，相关部门配合给予办理不动产权证书，房屋所有权登记区征收办名下。诉讼中，李玉龙称其于2018年10月18日从区征收办获知该会议纪要，遂提起本案诉讼。 另查明，就河定桥地段拆迁改造需拆除李玉龙位于河定桥大街××路的营业用房的拆迁补偿事宜，李玉龙与原南京市江宁区房屋拆迁管理办公室（以下简称江宁区拆迁办）于2004年11月8日签订《协议书》，约定拆除李玉龙营业用房58.7平方米，江宁区拆迁办负责在大街西路临路原地点安置58.7平方米营业用房，交付时间为2006年5月，江宁区拆迁办负责协调减免原面积58.7平方米的契税，并一次性补助李玉龙其他损失的49170元。2011年11月2日，江宁××××与李玉龙签订《门面房安置协议》，就安置营业用房事宜达成如下协议：“一、安置位置如附红线范围所示。面积约98平方米，实际面积以最终测定的办理产权证面积为准。二、原拆迁面积58.7平方米按原协议执行，不需缴纳房款，超出原拆迁面积按21250元每平方缴纳房款。先缴纳房款83万元。……”2012年8月13日，江宁××××与李玉龙签订《补充协议》，就双方于2011年11月2日签订的《门面房安置协议》进行补充约定：“一、现安置范围调整为原安置范围的东边，以现有门面的中心分割，面积按实际计算。二、拆迁办负责对房屋进行分割，水电安装到位。三、李玉龙需在房屋分割完毕后结清房款，办理交付手续。……”该协议签订后，江宁区拆迁办以李玉龙强占两间营业用房，造成其无法安置其他业主，且李玉龙未按约交纳房款和办证费用为由诉到法院，要求李玉龙返还多占的营业用房并支付房款等费用。李玉龙在该案中提出反诉，要求江宁区拆迁办赔偿房屋差价损失及过渡费用等。江宁区法院于2014年12月20日作出（2013）江宁民初字第2354号民事判决，判令李玉龙返还实际占有的位于上元大街7－1号，面积为94.87平方米的营业用房，该判决同时对双方主张的各项费用进行了确认。该判决作出后，李玉龙提出上诉。诉讼中，双方当事人均表示该案被二审法院发回江宁区法院重新审理，目前尚在审理过程中。李玉龙亦就该协议向江宁区法院提起诉讼，要求判令撤销双方于2012年8月13日签订的《补充协议》；如法院不能支持该请求，因分隔后的房屋无法办证，合同目的无法实现，要求判令解除该《补充协议》。江宁区法院于2015年11月6日作出（2015）江宁民初字第1119号民事判决，判令解除李玉龙与江宁征收办于2012年8月13日签订的《补充协议》，驳回了李玉龙的其他诉讼请求。江宁区征收办不服，提出上诉，法院于2016年3月31日作出（2016）苏01民终469号民事判决，驳回上诉，维持原判。江宁区征收办在诉讼中称，其已对该案申请再审。上述生效民事判决确认以下事实：《补充协议》签订后，江宁区拆迁办对上元大街7号进行了分割。2012年9月，在江宁××××与李玉龙无书面交接手续的情况下，李玉龙实际占有使用上元大街7号，并将门面按中心分割后的房屋分别出租给他人。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实依据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第（十）项明确规定，对公民、法人或者其他组织权利、义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，李玉龙要求撤销江宁区政府的86期会议纪要。会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，是行政机关通过集体讨论研究的方式就特定事项形成的内部意见或工作安排，通常不对行政相对人的权利义务产生影响。只有在其转化为对外发生效力的行政行为时，才具有法律上的强制执行力。判断会议纪要是否属于行政诉讼的受案范围，主要审查其是否对行政管理相对人的权利和义务产生直接影响。涉案86期会议纪要从其内容来看，是江宁区政府为解决河定桥面粉厂地块门面房的安置矛盾，就用于安置的上元大街3号、5号、7号门面房的分割、办证等问题对其下属各部门提出的指导意见。该会议纪要应属上级机关对下级机关的内部指导行为，对李玉龙的权利义务不产生直接影响，故86期会议纪要不属于行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，应当裁定驳回李玉龙的起诉。 综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第（十）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回李玉龙的起诉。 上诉人李玉龙上诉称，在民事案件审理期间，被上诉人组织相关部门召开会议，做出干预司法的会议纪要，侵害了上诉人的合法权益。请求本院撤销一审裁定，撤销86期会议纪要。 被上诉人江宁区政府未提交答辩意见。 上诉人李玉龙提起上诉后，一审法院将双方当事人在一审中提交的证据材料随案移送本院。本院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对双方当事人提交的证据进行了审核。经审查，本院认定的案件事实与一审法院认定的事实无异，依法予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利、义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。86期会议纪是江宁区政府为解决河定桥面粉厂地块门面房的安置矛盾，就用于安置的房屋、分割、办证等问题对其下属各部门提出的指导意见；其发文对象分别为江宁区政府所属的各个部门，而非相对人；其内容亦与相对人的权利义务未发生直接联系。同时，依照司法最终裁判原则，司法权优于行政权，对相应行政纠纷和民事纠纷的处理，除法律另有特殊规定外，司法裁判是最终的处理结果。在卷证据可以证明，就安置房屋返还以及解除涉案《补充协议》纠纷，当事人各方均已提起民事诉讼，上诉人李玉龙及案外人双方的补偿安置权利义务，应当为生效或将要生效的民事判决确定。法院判决的内容具有既判力，无论对相对人或行政机关都具有最终的约束力和执行力。在此情形下，86期会议纪亦不可能对上诉人李玉龙的权利、义务产生实际影响。故应当认为，86期会议纪要系上级机关对下级机关的内部指导行为，不属于行政诉讼的受案范围。一审法院据此裁定驳回上诉人李玉龙的起诉并无不当。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人李玉龙的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  李 昕 审 判 员  苗 青 审 判 员  朱慧珺 法官助理  李卫华 二〇一九年十一月十三日 书 记 员  宋晶晶