江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏12行终341号 上诉人（原审被告）兴化市戴南镇人民政府，住所地兴化市戴南镇人民路。 法定代表人姚群印，镇长。 出庭负责人王恒梁，副镇长。 委托代理人吴巧萍，江苏道和道律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）兴化市戴南辐射监测站，住所地兴化市戴南镇科技园区。 执行事务合伙人尚红志。 委托代理人倪军，北京观韬中茂（南京）律师事务所律师。委托代理人黄双强，北京观韬中茂（南京）律师事务所律师。 上诉人兴化市戴南镇人民政府（以下简称戴南镇政府）因行政协议一案，不服泰州市海陵区人民法院(2019)苏1202行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，2014年1月9日，戴南镇政府（甲方）与兴化市戴南辐射监测站（乙方）签订《戴南镇核与辐射安全监管协议》一份，主要内容为：为切实加强戴南镇核与辐射监管，确保戴南镇辐射环境安全，委托兴化市戴南辐射监测站（以下简称戴南监测站）对戴南镇不锈钢产品进行辐射监测，戴南监测站交纳押金30万元。2016年5月10日戴南监测站、戴南镇政府双方续签《戴南镇核与辐射安全监管补充协议》一份，协议约定：1、乙方按2014年协议延续现有模式继续运行。对全镇的六大不锈钢废品市场、南北酸洗卡口以及出口和外购的不锈钢材料进行检测，对涉源企业进行监管，全方位加强核与辐射安全管理。2、戴南镇再生资源股份有限公司建成待整合六大废品市场到位后，由甲方协调安装检测仪器，乙方自行检测和甲方脱钩，按市场化运作。3、乙方在辐射检测过程中，必须接受戴南环保局的监督管理和业务指导；行政体制不变，隶属关系不变。4、未尽事宜，再行商榷。后双方各自履行合同项下权利义务，戴南监测站开始对全镇的不锈钢核与辐射安全进行检测，戴南镇政府按协议约定支付了戴南监测站2014—2016年度的检测费和奖金，戴南监测站开具的增值税票抬头均系戴南镇政府。因戴南镇政府未按约定支付戴南监测站2017年度的检测费及奖金。戴南监测站提起诉讼，请求判决：戴南镇政府立即支付戴南监测站2017年度检测费人民币136万元、奖金人民币20万元、押金差额人民币7.3万元，合计人民币163.3万元。 另查明，2017年3月，戴南监测站接受戴南镇政府指示将其监测设备从戴南镇政府下属的戴南镇南北酸洗厂搬至江苏新源环保有限公司进行检测。2019年1月22日，戴南镇政府退还戴南监测站30万押金中的22.7万元。 再查明，戴南监测站曾于2018年11月9日诉至泰州市海陵区人民法院，案号为（2018）苏1202行初279号，案件在审理过程中，因戴南监测站、戴南镇政府双方均有协商处理的意愿，后戴南监测站暂时撤回起诉。 庭审中，因安全监管协议以及补充协议并未约定明确的合同履行期限，经法庭询问，戴南监测站方陈述，至2018年2月春节，因戴南镇政府一直未给付戴南监测站方检测费用导致戴南监测站无法经营，因此在2018年2月底停止了检测业务。双方已实际终止了合同履行。戴南镇政府认为，在2017年2月底3月初，戴南监测站给江苏新源环保有限公司进行检测时就应当视为与戴南镇政府解除了协议，戴南镇政府就算给付款项也只能给付2017年第一季度的款项。故双方对安全监管协议以及补充协议已经终止履行的事实陈述一致，法庭予以确认。 原审法院认为，本案争议焦点为：1、戴南监测站的本次起诉是否属于重复起诉；2、本案所涉协议是民事协议还是行政协议；3、如果本案是行政协议，戴南镇政府是否存在违约行为以及是否需要承担人民币163.3万元的各项费用的违约责任。 关于争议焦点一，戴南监测站曾于2018年11月9日诉至泰州市海陵区人民法院，案号为（2018）苏1202行初279号，案件在审理过程中，因双方均有协商处理的意愿，后戴南监测站暂时撤回起诉。故戴南监测站方并未丧失诉权。 关于争议焦点二，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。从案涉协议内容分析，双方约定：“为切实加强戴南镇核与辐射监管，确保戴南镇辐射环境安全，委托戴南监测站对戴南镇不锈钢产品进行辐射监测”，故协议中戴南监测站对戴南镇不锈钢产品进行辐射监测的内容属于协助戴南镇政府履行环境监管职责，本案所涉协议属于行政协议。 关于争议焦点三，戴南监测站、戴南镇政府双方于2014年1月9日签订的《戴南镇核与辐射安全监管协议》以及2016年5月10日《戴南镇核与辐射安全监管补充协议》均系双方真实意思表示，且不违反法律禁止性规定，依法成立并发生法律效力。双方均应合理审慎履行合同约定的各自项下义务。戴南镇政府辩称“戴南监测站的监测设备从2017年3月开始就安装至江苏新源环保有限公司进行检测，其服务对象为江苏新源环保有限公司，如果戴南监测站认为其从2017年3月又进行了检测，那么付费对象应当为江苏新源环保有限公司而不是戴南镇政府的南北酸洗厂”不能成立，理由如下：首先，戴南监测站的合同相对人系戴南镇政府而非戴南镇南北酸洗厂或者江苏新源环保有限公司；第二、案涉协议签订后，每年款项的给付主体均系戴南镇政府，戴南镇政府按协议约定支付了戴南监测站2014—2016年度的检测费和奖金，戴南监测站开具的增值税票抬头均系戴南镇政府。第三、2017年3月，戴南监测站接受戴南镇政府指示将其监测设备从戴南镇政府下属的戴南镇南北酸洗厂搬至江苏新源环保有限公司进行检测。戴南监测站履行合同义务的地址变更并不导致合同相对人的变化，戴南监测站与江苏新源环保有限公司之间并未成立排除戴南镇政府的新的合同关系。综上，戴南监测站诉讼主张成立，本院予以支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条的规定，判决：戴南镇政府于本判决生效后十日内一次性给付戴南监测站2017年度检测费人民币136万元、奖金人民币20万元、押金差额人民币7.3万元，合计人民币163.3万元。案件受理费50元，由戴南镇政府负担。 上诉人戴南镇政府上诉称：一、被上诉人曾于2018年11月9日向泰州市海陵区人民法院提起行政诉讼。在审理过程中，被上诉人向一审法院申请撤回起诉。一审法院审查后，裁定准许被上诉人撤诉。但被上诉人又在2019年1月25日以同一事实和同一理由再次起诉。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十条第一款之规定，被上诉人在撤诉后，以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予立案。但一审法院却以上诉人答应过协调，是协调不成后重新起诉，但是上诉人从未答应过协调，被上诉人也未提供任何证据。故一审法院对不应受理的案件，进行立案受理，程序违法。二、本案上诉人与被上诉人之间虽然订有协议，但该协议不属于行政协议，而是属于民事协议。首先，被上诉人根本没能提供任何辐射检测是上诉人法定职责的法律依据，一审直接认定辐射检测是上诉人的法定职责，无法律依据。其次，一审法院认定该案为行政案件，而审理时，又按照民事案件的标准进行审理。故上诉人认为，该案应列为民事案件，而不是行政案件。三、被上诉人的所谓押金与上诉人无关。2014年1月9日的协议中约定保证金30万元，但庭审中，被上诉人并未提供其缴纳保证金的依据，一审法院将上诉人与兴化市戴南污水处理厂有限公司混为一谈，显然不恰当。所以，被上诉人的所谓押金与上诉人无关。综上，一审法院将不应再立案受理的案件进行立案受理，将民事案件当做行政案件审理，而审理行政案件又按照民事案件的标准处理，将独立于上诉人的法人单位视同上诉人，作出对上诉人不公、不利的判决，上诉人难以接受。请求依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人诉请。 被上诉人戴南监测站辩称：一、被上诉人的诉讼不属于重复起诉，撤诉后有正当理由可再行起诉。在2018年11月9日提起的行政诉讼过程中，上诉人要求协商，且承办法官与戴南镇的相关领导就协商问题，进行了通话，并明确撤诉后不影响再次起诉，我方才撤诉。且事实理由与诉讼请求和第一次起诉不是完全相同。二、上诉人与被上诉人之间的协议属于行政合同。双方的协议从内容到形式，法定职责范围的规定进行了明确，且上诉人自己在网站上公示的污染防治行动方案也明确，“加强辐射环境监管”，事实上这么多年戴南镇的核辐射都是上诉人在监管，双方签订的协议，上诉人是作为行政主体介入的。三、30万押金，收据上面有分管环保的副镇长陈长荣的签字“同意进账”。退款时候，也有镇领导签字。且上诉人在一审质证认为被上诉人欠政府的钱扣了7.3万。无论是押金，还是检测费，形式上是污水处理厂出收据，实质上污水厂是政府的全资下属企业，污水厂超过3000元的费用支出，所有票据上面都有政府分管领导、财政局领导、镇长、财政局会计的签字。 本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议的焦点为：1.戴南监测站撤诉后再行起诉是否应受理；2.本案所涉协议是否是行政协议；3.戴南镇政府是否应支付检测费、奖金，退还押金。 关于撤诉后再行起诉的问题，在一审法院审理的（2018）苏1202行初279号案件中，原审原告向法院提交撤诉申请的内容为：我站与戴南镇政府纠纷一案在协调中，暂行撤诉。原审原告的该撤诉申请表明原审原告仅是暂时撤回起诉，不能认为原审原告放弃了诉讼请求。因相关纠纷未能协商解决，戴南监测站重新起诉有正当理由，一审法院认为原审原告未丧失诉权予以受理，并无不当。 关于案涉协议的性质，案涉协议双方约定：为切实加强戴南镇核与辐射监管，确保戴南镇辐射环境安全，委托戴南监测站对戴南镇不锈钢产品进行辐射监测。根据该约定，案涉协议是戴南镇政府为实现公共利益或者行政管理目标而订立的具有行政法上权利义务内容的协议。一审法院认为案涉协议属于行政协议，并无不当。 关于支付检测费、奖金。戴南镇政府已根据协议约定向戴南监测站支付了2014—2016年度的检测费和奖金。2017年3月，戴南监测站是接受戴南镇政府指示将其监测设备从戴南镇政府下属的戴南镇南北酸洗厂搬至江苏新源环保有限公司进行检测。对此，戴南监测站提供了戴南镇政府副镇长陈长荣在“戴南镇核与辐射安全监管补充协议”复印件上签署的意见、2017年不锈钢市场辐射监测报告、2017年日工作量明细、2017年度辐射超标记录、2017年度辐射检测实测数据汇总表等证据。应认为戴南监测站在2017年履行合同义务，戴南镇政府应按合同支付2017年度检测费人民币136万元、奖金人民币20万元。 关于押金。首先，2014年1月9日，戴南镇政府与兴化市戴南辐射监测站签订《戴南镇核与辐射安全监管协议》中，明确约定了戴南监测站交纳保证金30万元。其次，根据戴南监测站提供的押金收据，该收据虽是兴化市戴南污水处理厂有限公司出具，但收据上面有该镇分管环保的副镇长陈长荣的签字“同意进账”，第三，上诉人在一审庭审中对戴南监测站提交的认为戴南镇政府仅退还22.7万元，尚欠7.3万元的意见，所发表的质证意见为：是因欠政府的钱扣了7.3万，而并未否认镇政府收取30万元押金的事实。故上诉人主张押金与其无关意见，本院不予支持。上诉人应退还7.3万元押金。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人戴南镇政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘春生 审判员  苏媛媛 审判员  蔡 鹏 二〇一九年十一月三十日 书记员  周雪琴 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。