海南省高级人民法院   行政裁定书   （2019）琼行申170号   再审申请人（一审原告、二审上诉人）王文海，男，1962年9月2日出生，汉族，住甘肃省临夏市。   委托诉讼代理人蒋子冬，北京创为律师事务所律师。   委托诉讼代理人李胜欣，北京创为律师事务所律师。   被申请人（一审被告、二审被上诉人）三亚市天涯区综合行政执法局。住所地海南省三亚市天涯区凤凰路319号。   法定代表人杨华，该局局长。   委托诉讼代理人张梅花，该局工作人员。   委托诉讼代理人侯孝发，海南同玺律师事务所律师。   被申请人（一审被告、二审被上诉人）三亚市天涯区人民政府。住所地海南省三亚市天涯区凤凰路319号。   法定代表人陈积明，该区区长。   委托诉讼代理人杨志远，该区政府工作人员。   委托诉讼代理人李安，海南同玺律师事务所律师。   一审第三人三亚市天涯区羊栏明德小学。住所地海南省三亚市天涯区羊栏村民委员会。   法定代表人林帅，该小学校长。   再审申请人王文海因其诉被申请人三亚市天涯区综合行政执法局（以下简称天涯区执法局）、三亚市天涯区人民政府（以下简称天涯区政府）及一审第三人三亚市天涯区羊栏明德小学（以下简称明德小学）建设规划行政强制及行政复议一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2019）琼02行终69号行政判决，向本院申请再审，本院立案后，依法组成合议庭进行了审查。本案现已审查终结。   本案被诉行政行为：2018年7月16日，天涯区执法局对明德小学作出并送达天综执（二大队）执决字〔2018〕第130号《强制执行决定书》（以下简称130号强制执行决定），以明德小学未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在三亚市天涯区羊栏村民委员会明德小学擅自建设一栋五层框架结构楼房（以下简称涉案房屋），且未按照该局作出的天综执（二大队）罚决字〔2018〕第130号《行政处罚决定书》（以下简称130号处罚决定）和天综执（二大队）催字〔2018〕第130号《强制执行催告书》（以下简称130号《强制执行催告书》）的要求，履行拆除上述违法建筑物的义务为由，决定于2018年7月21日对上述违法建筑物实施强制拆除。王文海对130号强制执行决定不服，向天涯区政府申请行政复议。2018年8月15日，天涯区政府作出天府复决字〔2018〕50号《行政复议决定书》（以下简称50号复议决定），决定维持天涯区执法局作出的130号强制执行决定。   王文海申请再审称，1.二审判决认定事实的主要证据不足，天涯区执法局的强制执行对象错误。强制执行决定针对的行政相对人应当是再审申请人，而非明德小学。首先，一、二审法院均查明涉案房屋为明德小学为解决校内教职工住房难的问题而集资兴建的，明德小学为涉案房屋的建设单位，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条认定行政处罚的对象为明德小学，而非再审申请人。在本案中，明德小学组织当时在校教职工出资兴建涉案房屋，且房屋修建竣工之后在第一时间将涉案房屋分配给出资人。在此期间，明德小学从未以明德小学的名义出资修建房屋，更未实际占有涉案房屋。因此根据生活常识、逻辑思维，当时出资的在校教职工因出资建设的行为原始取得涉案房屋的所有权。其次，在校教职工将涉案房屋出售给再审申请人是不争的事实，且再审申请人一直居住在涉案房屋内。最高人民法院（2018）最高法行申2376号行政裁定认为：对于违法建筑已经建成多年并已出售的情况，由于行政机关实施强制拆除时已经产生了新的权利人，即除了违法建筑的建设者外还有违法建筑的实际居住、使用人。因此，行政机关对于违法建筑采取强制拆除的处理方式实际上直接影响的是购买该违法建筑并居住使用的利害关系人，对违法建筑原建设者的影响可能已经微乎其微了。在此情况下，行政机关在作出对违法建筑的处理时，必须考虑到直接受到该行政处理行为实际影响的利害关系人的正当权益。以上行政裁定中阐述的情形和本案情形一致，涉案房屋在建成之后，即由明德小学分配给出资教职工，然后又由出资教职工出售给再审申请人，此时涉案房屋已经产生新的权利人。天涯区执法局作出的强制执行决定实际上直接影响的是购买涉案房屋并居住、使用的利害关系人，对涉案房屋原建设者的影响已经微乎其微了。在此情况下，天涯区执法局再处罚明德小学，显然已没有实际意义，也不符合法律规定运用于实践当中的精神、原则。因此，再审申请人应当为强制执行的对象。最后，涉案房屋在修建之时享有国家优惠政策，具有一定的历史背景，并非是违法建筑。2.天涯区执法局作出强制执行决定的程序违法，二审判决适用法律法规确有错误。首先，正如之前分析的，涉案房屋现在新的权利人为再审申请人，涉案房屋被拆除受到实际影响的是再审申请人，并非明德小学，也并非出售涉案房屋的明德小学的在校教职工。因此，再审申请人作为涉案房屋的新权利人，同时也是涉案房屋的实际居住人，应当享有涉及涉案房屋相关处理决定的知情权、陈述权和申辩权，这是行政法赋予利害关系人的正当程序权利。虽然天涯区执法局向明德小学送达了《行政处罚决定书》《催告书》《搬迁通知书》等一系列执法文书，但是其并没有向再审申请人送达任何法律执法文书。由此可以看出天涯区执法局在对涉案房屋作出处理的过程中并未保障再审申请人的知情权、陈述权和申辩权，严重违反了程序正当原则，也剥夺了行政法赋予再审申请人的程序正当权利，因此天涯区执法局执法程序不正当。而一、二审法院却认定天涯区执法局的执法程序合法，系适用法律错误。其次，虽然天涯区执法局向明德小学送达了相关执法文书，但是其并未严格按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定全面、公开、调查收集有关证据。其在调查阶段并未对涉案房屋的实际居住情况进行调查，没有明确具体每套房屋现在实际居住情况，对案件事实没有做到全面调查，直接认定涉案房屋的建设者为明德小学，强制执行的对象为明德小学，显然未严格按照执法程序进行，导致事实认定不全、强制执行对象错误的事实发生。再次，二审法院依据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条和第三十七条的规定，认为天涯区执法局做出强制执行决定的行为符合法定程序，但再审申请人认为本案不能适用《中华人民共和国行政强制法》第三十四条和第三十七条。具体理由如下：天涯区执法局认为涉案房屋系违法建筑，于2018年7月3日向明德小学作出行政处罚决定，限期明德小学在决定书送达之日起3日内自行拆除涉案建筑物。明德小学并未按期拆除涉案建筑物。天涯区执法局又于7月13日向明德小学下发了催告书，催告明德小学在7月16日24时前拆除涉案建筑物。明德小学仍未按期拆除，天涯区执法局于7月16日向明德小学作出强制执行决定。看似天涯区执法局的程序符合《中华人民共和国行政强制法》第三十四条和第三十七条规定。但是提醒法院注意的是天涯区执法局向明德小学做出一系列执法文书的前提都是认定涉案建筑物系违法建筑。针对违法建筑的拆除，《中华人民共和国行政强制法》第四十四条有明确规定，即对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。在本案中，天涯区执法局向明德小学作出的行政处罚的方式是限期明德小学在收到《行政处罚决定书》之日起3日内自行拆除。该《行政处罚决定书》中处罚的内容与《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定的“限期当事人自行拆除”的内容是一致的。因此，根据上述法律规定，在明德小学还享有对行政处罚决定救济的行政复议期和行政诉讼期内，天涯区执法局就向明德小学作出强制执行决定，显然违反了法律规定。更何况，在此期间再审申请人已经针对行政处罚决定申请行政复议。因此，天涯区执法局作出的强制执行决定程序违法，一、二审法院均存在法律适用错误的问题。3.虽然从表面上看拆除违法建筑和土地征收没有太大关联性，但涉案房屋自建成至今已有十余年时间。在此期间，再审申请人并未受到过任何行政处罚，仅仅到三亚市三环路凤凰段（二期）项目建设在即时才将涉案房屋认定为违法建筑予以处理。况且三亚市天涯区项目服务中心发布的征收工作的告知在先，天涯区执法局作出的行政处罚决定书在后。由此可以看出，此次行政处罚行为与征收有直接的关联性。天涯区执法局与区政府的执法目的不正当。综上所述，再审申请人认为天涯区执法局作出的行政处罚决定处罚对象错误，法律适用错误。二审判决认定事实的主要证据不足，适用法律错误。现再审申请人为维护其合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条的规定申请再审。   天涯区执法局答辩称，二审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。1.涉案房屋位于三亚市城市总体规划内，且各方当事人对涉案房屋未取得建设工程规划许可证无异议。涉案房屋为违法建筑，事实清楚，证据确凿。由于该建筑存续至今，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，天涯区执法局对其处于持续状态的违法建设行为作出强制执行决定，具有事实根据和法律依据。2.关于处罚对象的问题，因涉案房屋为违法建筑，且房屋为不动产，其所有权转移应以登记为要件。在再审申请人未取得房屋所有权登记证明的情况下，天涯区执法局将涉案房屋的建设方明德小学作为处罚对象并无不妥。3.从处罚程序上看，天涯区执法局在查处涉案违法建筑的过程中，已向明德小学送达一系列法律文书，要求其提供涉案房屋的相关审批材料，并告知了拟作出行政处罚的事实、理由、依据及其享有的陈述、申辩和要求听证的权利。因此，天涯区执法局的处罚程序合法。之后，天涯区执法局在经过催告和公告程序后，明德小学仍未履行处罚决定，天涯区执法局依法作出强制执行决定，决定实施强制拆除，事实清楚，证据充分。4.从法律适用上看，鉴于涉案房屋一直未取得建设工程规划许可证，其违反规划的事实状态始终存在，故天涯区执法局对其持续至今的违法建设行为进行查处，适用现行有效的《中华人民共和国城乡规划法》和《海南省城乡规划条例》并无不当。综上所述，二审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求法院依法予以维持，并驳回再审申请人的再审申请。   天涯区政府答辩称，1.天涯区执法局以明德小学为行政处罚对象认定事实清楚、证据确凿，一、二审法院认定事实证据充分。本案中，天涯区执法局作出130号处罚决定前认定处罚对象为明德小学的依据是《集资楼建筑承包合同书》《关于教职工集资建房参加资格、选房及楼层差价的规定》《授权委托证明书》《工程签证》等，上述材料充分证明涉案房屋系明德小学作为建设单位组织建成、分配给有集资房资格的教职工。至于再审申请人出资购买涉案房屋属另一层民事法律关系，再审申请人可另行向出卖人提出主张，与天涯区执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》及《海南省城乡规划条例》的相关规定查处违法建设行为无关，因此再审申请人主张其应为行政处罚适格对象，缺乏法律依据，二审判决事实证据充分、认定无误。2.二审判决适用法律法规正确，天涯区执法局作出行政强制程序合法，执法目的并无不当。再审申请人主张本案适用《中华人民共和国行政强制法》第四十四条，但该条规范的是强制拆除的实施行为，而非本案审理的行政强制决定的作出行为，鉴于再审申请人已就天涯区执法局的强制拆除行为另案起诉，故其主张在本案中适用《中华人民共和国行政强制法》第四十四条，与该条内容不符、亦与再审申请人的诉求不符。二审法院适用《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十七条认定天涯区执法局作出强制执行决定程序合法无误。另外，本案与土地征收没有关联性，天涯区执法局执法目的并无不当。综上所述，天涯区政府作出的行政复议决定适用法律正确、程序合法、内容适当，再审申请人的再审请求缺乏必要的事实和法律依据，恳请法院裁定驳回再审申请人的再审申请。   明德小学未提交书面陈述意见。   本院认为，本案再审审查主要涉及天涯区执法局作出的130号强制拆除决定及天涯区政府作出的50号复议决定是否合法。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照该法第四章的规定强制执行。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。本案中，天涯区执法局在查处违法建筑过程中向明德小学送达《接受调查询问通知书》《行政处罚告知书》，要求其提供涉案房屋的相关审批手续等材料，并告知了拟作出行政处罚的事实、理由、依据以及陈述、申辩和要求听证的权利，但明德小学提交的证据不足以证明涉案房屋已取得建设工程规划许可证。之后，天涯区执法局根据调查情况作出130号处罚决定，责令明德小学限期拆除违法建筑。因明德小学未在130号处罚决定限定的期限内履行自行拆除涉案房屋的义务，天涯区执法局向明德小学送达130号《强制执行催告书》，催告其限期履行130号处罚决定确定的拆除义务。之后，再审申请人等11名涉案房屋的住户虽然提出了陈述、申辩意见，并申请中止执行，但均未能提交涉案房屋的合法报建审批手续。经催告明德小学仍未履行130号处罚决定确定的拆除义务，之后天涯区执法局送达《搬迁通知》，并根据涉案房屋一直未取得建设工程规划许可证的实际情况，依据《中华人民共和国城乡规划法》及《中华人民共和国行政强制法》的相关规定作出130号强制执行决定，决定于2018年7月21日对涉案违法建筑实施强制拆除，符合上述《中华人民共和国行政强制法》的规定。天涯区政府收到再审申请人的行政复议申请后予以受理，并通知天涯区执法局提交书面答复和证据材料。经书面审查后，天涯区政府作出维持130号强制执行决定的50号复议决定，符合法律规定，程序合法。再审申请人主张天涯区执法局处罚对象错误，本院认为在再审申请人未取得涉案房屋的所有权登记证明的情况下，天涯区执法局将涉案房屋的建设方明德小学作为行政相对人，并作出130号强制执行决定并无不妥。再审申请人认为行政处罚行为与征收有直接的关联性，天涯区执法局与天涯区政府的执法目的不正当，但没有提交充分证据予以佐证。因此，二审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律和判决结果亦无不当。   综上，王文海的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：   驳回王文海的再审申请。   审 判 长 罗金洁   审 判 员 贺 莺   审 判 员 唐 进     二〇一九年十一月二十六日   法官助理 李梦姣   书 记 员 王 珏   附相关法律条文：   《中华人民共和国行政强制法》   第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。   第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：   （一）履行义务的期限；   （二）履行义务的方式；   （三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；   （四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。   第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。   第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。   强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：   （一）当事人的姓名或者名称、地址；   （二）强制执行的理由和依据；   （三）强制执行的方式和时间；   （四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；   （五）行政机关的名称、印章和日期。   在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。   第三十八条催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。   《中华人民共和国行政诉讼法》   第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：   （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；   （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；   （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；   （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；   （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；   （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；   （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；   （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。   《最高人民法院关于适用   〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》   第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。   当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。   《海南省城乡规划条例》   第七十三条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。   《海南省查处违法建筑若干规定》   第三条本规定所称违法建筑是指违反城乡规划管理的违法建筑，包括城镇违法建筑和乡村违法建筑。   城镇违法建筑是指城市、镇、特定地区规划区范围内未取得建设工程规划许可、临时建设工程规划许可或者未按照许可的内容进行建设的建筑物、构筑物。   乡村违法建筑是指乡、村庄规划区范围内依法应当取得而未取得乡村建设规划许可、临时乡村建设规划许可或者未按照许可的内容进行建设的建筑物、构筑物。