甘肃省兰州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）甘01行终202号上诉人（原审原告）杨发春。委托代理人袁超锋、路哲，甘肃率诚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）兰州市城关区房屋征收管理办公室（以下简称：城关区征收办），住所地：甘肃省兰州市城关区小稍门123号。法定代表人杨卓，城关区征收办主任。委托代理人葛小萍，甘肃勇盛律师事务所律师。委托代理人张正旺，甘肃勇盛律师事务所实习律师。被上诉人（原审第三人）兰州市城关区人民政府皋兰路街道办事处（以下简称：皋兰路街道办），住所地：甘肃省兰州市城关区詹家拐子2号。负责人常莉，皋兰路街道办主任。委托代理人葛小萍，甘肃勇盛律师事务所律师。委托代理人张正旺，甘肃勇盛律师事务所实习律师。上诉人杨发春因拆迁行政其他一案，不服兰州市七里河区人民法院（2019）甘0103行初51号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院受案范围。……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……”本案中，城关区征收办及征收实施单位皋兰路街道办委托甘肃信诺房地产咨询估价有限公司就征收范围内的被征收房屋进行评估作价，是为确定被征收房屋和附属物的货币补偿金额。2018年10月3日至2018年10月5日，甘肃信诺房地产咨询估价有限公司对杨发春位于兰州市城关区皋兰路街道耿家庄242号的涉案房屋进行评估，并作出《征收房屋分户估价报告》。该估价报告是行政机关作出后续征收决定而实施的过程性行为，对外不产生法律效力，当事人可以通过对后续行政行为的起诉获得救济。因此，杨发春的诉求不符合法定起诉条件，依法应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定驳回杨发春的起诉。案件受理费50元，退还杨发春。你上诉人杨发春上诉称，第一，一审认定《征收房屋分户估价报告》为过程性行为，对外不产生法律效力，认定事实错误。首先，《征收房屋分户估价报告》是征收方案的组成部分。国有土地上房屋征收由多个环节组成，每个环节具有一定的独立性，均可对被征收人的实体权利造成影响。本案中，根据城关区人民政府作出的《国有土地上房屋征收公告》(城征告字〔2018〕3号)，城关区征收办委托皋兰路街道办作为征收实施单位具体实施征收补偿工作。城关区征收办委托作出的《征收房屋分户估价报告》直接决定被征收人补偿款的获得及具体数额，是落实征收公告和征收决定、完成房屋征收工作的关键环节，属于征收方案的重要组成部分。《征收房屋分户估价报告》由被上诉人向上诉人公开告知，要求被征收人按照通知要求履行，具有公开、公示的法律效力，属于一项具体行政行为，而不是过程性行为。其次，《征收房屋分户估价报告》对相对人产生实际影响，限制、剥夺了相对人的合法权利。一审认定“房屋估价报告是行政机关作出后续征收决定而实施的过程性行为”，该事实认定错误。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(七)项规定的过程性行政行为是指，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等工作。房屋评估是房屋征收中至关重要的环节，不仅是房屋征收部门作出最终征收决定的基础，也是房屋征收部门在评估环节的独立、完整的行使行政职权的具体事项，该房屋估价报告作出后会向行政相对人进行送达，如果相对人接受，就直接按照估价报告进行补偿。如果相对人不接受，还可以向上级部门申请复议、复核，而引发新的行政法律关系。该房屋估价报告不是行政机关的论证、研究性工作，是基于行使行政职权而作出的一项具体行政行为，而非所谓的“过程性行政行为”。第二，一审认定《征收房屋分户估价报告》对外不产生法律效力，不符合法定起诉条件，适用法律错误。首先，《征收房屋分户估价报告》直接决定被征收人的房屋征收补偿数额，牵涉到房屋征收补偿的合法性问题；其次，估价报告严重限制和剥夺了上诉人的合法权利，剥夺了上诉人依法享有的对评估结果申请复议、复核的权利，对相对人产生了实质影响。《征收房屋分户估价报告》的作出主体是城关区征收办，内容清楚明确，有具体的行政相对人，具备具体行政行为的全部要件，属于行政诉讼的受案范围。综上，一审法院认定事实错误、适用法律错误，剥夺了上诉人的合法诉权，请求依法撤销兰州市七里河区人民法院(2019)甘0103行初51号行政裁定书;对本案依法改判或发回重审。本案全部诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人城关区征收办答辩称，第一，涉案评估机构的选定程序及结果均符合法定程序。涉案项目的评估公司是绝大多数被征收人选定的评估机构，选评程序以及评估程序完全符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条、《资产评估法》第三条、第六条、第二十二条以及《国有土地上房屋征收评估办法》第四条、第十七条之规定，充分保障了绝大多数被征收人的利益。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条、《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条的规定，被征收人可对评估结果提出复核，对复核结果有异议的，可申请专家委员会鉴定。答辩人依法对上诉人房屋的评估结果进行了公示，但上诉人并未根据法律、法规规定的途径主张权利。第二，一审裁定适用法律正确。一审裁定认定涉案评估公司作出《征收房屋分户估价报告》的行为系房屋征收程序中的过程行为，符合《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款的规定。据此，裁定驳回上诉人的起诉，适用法律完全正确。综上，上诉人请求确认评估程序及评估结果违法，缺乏法律依据，恳请依法裁定驳回上诉人的上诉。被上诉人皋兰路街道办答辩称，第一，涉案评估机构的选定程序及结果均符合法律规定。答辩人依法对上诉人房屋的评估结果进行了公示，但上诉人并未根据法定途径主张权利。第二，一审裁定适用法律正确。上诉人请求确认评估程序及评估结果违法，缺乏法律依据，恳请依法裁定驳回上诉人的上诉。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件:……(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围:……(六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……”本案中，杨发春向一审法院提起本案诉讼，请求依法确认城关区征收办关于被征收房屋的评估程序及结果违法。对被征收房屋的价值进行评估是房屋征收实施单位受房屋征收部门的委托，在具体组织实施征收补偿工作过程中，为了与被征收人签订征收补偿协议或者在签约期限内达不成补偿协议时报请市、县人民政府作出房屋征收补偿决定而实施准备的行为，仅系征收补偿行为的一个程序性环节，不直接对外创设权利义务，不具有独立法律地位，尚不具备最终的、对外的法律效力，属于过程性行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。因此，杨发春提起本案诉讼不符合起诉条件，一审法院在受理本案后应当依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定裁定驳回起诉。一审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定裁定驳回起诉不当，本院予以纠正。关于上诉人杨发春提出的《征收房屋分户估价报告》对相对人产生实际影响的主张。对征收房屋的价值进行评估是房屋征收实施单位受房屋征收部门的委托，具体实施房屋征收补偿方案的行为，而非征收方案的组成部分。《征收房屋分户估价报告》是房地产价格评估机构对被征收房屋的价值所作的评估结论，是确定被征收房屋价值的依据，但是其效力通常为最终的行政行为所吸收和覆盖，被征收人可以通过对征收补偿协议、征收补偿决定等最终行政行为的起诉获得救济。人民法院应当在审理补偿行为时，对包括评估程序在内的程序性行为进行审查，程序性行为违法将导致补偿行为的程序不合法，因而无需对评估程序及结果单独提起行政诉讼。况且，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会公开征求意见。”《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条规定：“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的,应当自收到评估报告之日起10日内,向房地产价格评估机构申请复核评估。”第二十一条规定：“原房地产价格评估机构应当自收到书面复核评估申请之日起10日内对评估结果进行复核。复核后，改变原评估结果的，应当重新出具评估报告；评估结果没有改变的，应当书面告知复核评估申请人。”第二十二条规定：“被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的,应当自收到复核结果之日起10日内,向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。”可见现行法律规范已经对评估结论规定了专门的异议和救济渠道,人民法院在审理补偿决定引发的案件时也应当对评估报告的合法性进行审查。但是,被征收人不能对房地产评估机构的评估程序及结果单独提起行政诉讼。综上，一审裁定结果正确，上诉人杨发春的上诉请求没有事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 王 卫审判员 杜占才审判员 王 洋二〇一九年十一月二十六日法官助理殷铭徽书记员洪镭