安徽省舒城县人民法院行 政 判 决 书（2019）皖1523行初39号原告舒城县潘家农业生态园有限公司，住所地舒城县万佛湖镇，统一社会信用代码：91341523343841960R。法定代表人潘步勇，经理。委托诉讼代理人程光傲，安徽皋陶律师事务所律师。委托诉讼代理人高珠玲，安徽皋陶律师事务所实习律师。被告舒城县万佛湖镇人民政府，住所地舒城县万佛湖街道，统一社会信用代码1134142500323825XU。法定代表人徐卫东，镇长。委托诉讼代理人朱德兵，安徽朱德兵律师事务所律师。委托诉讼代理人陈成，安徽朱德兵律师事务所实习律师。被告舒城县自然资源和规划局，住所地舒城县城关镇桃溪路170号，统一社会信用代码：113414250032387789。法定代表人方贤荣，该局局长。委托代理人李军，该局工作人员。委托代理人张新生，安徽龙鼎律师事务所律师。原告舒城县潘家农业生态园有限公司（下称潘家生态园）要求确认被告舒城县万佛湖镇人民政府（下称万佛湖镇政府）、舒城县自然资源和规划局（下称自然资源规划局）2019年3月20日对没收的建筑物、构筑物进行拆除行为违法，于2019年5月20日向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月21日立案后，于2019年5月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月27日公开开庭审理了本案。原告法定代表人潘步勇及委托代理人程光傲、被告万佛湖镇政府出庭负责人汪勇及委托代理人朱德兵、被告自然资源规划局出庭负责人周迅及委托代理人李军、张新生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告潘家生态园诉称，2015年初，原告作为家乡地方政府招商引资企业，在当地政府的关心支持下，于2015年4月26日与舒城县万佛湖镇大塘村村民委员会及村民签订了《农村土地承包经营权出租合同》及《设施农用地复垦合同书》等文件，租用该村36.04亩土地用于生态园建设。原告就项目建设内容（主要包括盆景、园林、餐饮住宿及休闲娱乐等总建筑面积3000平米）向舒城县发改委申请备案，获批后原告又向舒城县万佛湖镇人民政府申请设施农用地报批手续，同年7月该项目设施农用地获得两被告和舒城县农业委员会批准备案。在完成涉案项目的环评及规划审批后，原告依法开工建设。至2016年2月完成项目建设并开始生产经营。2018年11月下旬，被告（当时名称为舒城县国土资源局）突然送给原告一份编号为舒国土告字（2018）65号行政处罚决定书，对原告作出退还非法占用土地、没收新建建筑物和其他设施并处罚款的行政处罚。此后原告在准备进行诉讼时，两被告于2019年3月20日下午突然组织人员及机械设备将原告投资建设的酒店等建筑物及构筑物、附属设施等全部予以拆除。原告系依法注册设立的公司，案涉生态园项目用地不仅符合国家产业政策，而且也与村委会及村民签订了协议，项目建设已经舒城县发改委批准备案，设施农用地经两被告批准和县农业委员会审批，不存在非法占地、非法建设，且该项目餐饮住宿等建设早在2016年2月之前已经完工，而被告却在建设行为结束两年多的时间，再次进行处罚。被告自然资源规划局作出的行政处罚并非拆除违法建设，而是没收地上建筑物及附属设施，两被告强行拆除行为与其行政处罚相矛盾，且两被告在强制拆除前也没有向原告送达任何行政强制执行决定，更未听取原告的陈述和申辩，在强制拆除过程中也未出示执法证件。现诉请要求确认两被告的拆除行为违法。原告为证明自己的主张，向本院提交以下证据：1.原、被告信息，证明原、被告诉讼主体资格。2.《农村土地承包经营权出租合同》、《设施农用地复垦合同书》、《农村土地承包经营权流转委托书》以及受托人身份证明、复垦保证金发票，证明原告与万佛湖镇大塘村签订了合法有效的农村土地承包经营权出租及复垦合同，约定原告使用大塘村团结组农用地面积为36.04亩，租期15年（自2015年4月26日至2030年4月25日），租金为每亩600元/年，原告交纳了5万元的农用地复垦保证金。3.设施农用地申请用地单位承诺书,《舒发展改革委项目备案表》、《设施农用地备案表》、舒城县万佛湖镇土地利用总体规划图（2006-2020年）局部图第1页、《土地勘测定界技术报告书》、《建设项目环境影响登记表》,证明原告依法向万佛湖镇人民政府申请36.04亩土地用于现代农业生态园建设，并获得舒城县发改委的备案（备案的建筑面积为3000平方米），原告在获得万佛湖镇人民政府，舒城县国土资源局，舒城县农业委员会同意报批，完成项目环评和规划评审后，才开始动工建设生态园,原告不存在非法建设占地行为。4.行政处罚决定书、视频CD光盘两张，证明两被告组织了强拆，而行政处罚决定书中也并未有强制拆除内容，两被告的强拆行为违法。被告万佛湖镇政府辩称，一、拆除涉案“大棚房”是按照舒城县农业委员会、舒城县自然资源规划局（2018）140号文件的责任分工负责落实的履职行为，万佛湖镇政府仅是遵照上级指示，协助有关部门拆除违法占用农用地的“大棚房”，因此，万佛湖镇政府非本案适格被告。二、舒城县自然资源规划局的具体行政行为合法，万佛湖镇的拆除行为符合法律规定，根据两部委《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化方案》的规定，原告作为舒城县被整治单位之一，在接到整治通知后既未完善用地手续，也未对违法建筑进行拆除，恢复农业生产，反而继续经营。针对原告的行为，2018年11月30日，被告自然资源规划局向原告作出了舒国土资监字（2018）65号行政处罚决定书，责令原告退还非法占用的4394.09㎡土地给集体经济组织，没收在非法占用4394.09㎡土地上新建的建筑物和其他设施，并处非法占用的耕地、其他农用地的罚款计38767.69元。该决定书送达后即发生法律效力，原告未在60天内向舒城县人民政府或六安市国土资源局提起行政复议，因此涉案4394.09㎡土地上新建建筑物及附属设施已由生效的行政处罚没收，没收后的建筑物及其附属设施为国有资产，国有资产的处理、拆除转让由国资委补充、完善手续。万佛湖镇政府配合主管部门的拆除行为，属于内部行政行为，符合法律规定，且拆除时原告已将拆除范围内可移动物品搬迁，拆除过程原告也在场，系自愿行为不存在强制。三、原告诉请无事实和法律依据，原告被拆除的建筑、附属设施是违章建筑，违反了国家农业政策，不利于农业可持续发展，侵犯了社会公共利益，拆除涉案违章建筑，是对违法行为的弥补和修正，万佛湖镇政府没有侵犯原告的合法权益，请求人民法院依法驳回原告的全部诉请。万佛湖镇政府未提交证据。被告自然资源规划局辩称，原告所诉的强制拆除行政行为并非被告自然资源规划局所为，2018年自然资源规划局对原告的违法建设行为，作出并送达《行政处罚决定书》。决定书生效后，原告履行了全部行政处罚，被告自然资源规划局未向人民法院申请强制执行，也未委托第三方对原告的违法建筑组织拆除。原告未提供充分证据证明被告自然资源规划局组织了原告所诉的强拆行为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料”的要求，原告认为强拆行为系自然资源规划局实施的，应当先行提供自然资源规划局实施了强拆行为的证据。原告没有提交该证据，其诉请没有事实和法律依据，请求人民法院依法驳回原告的诉请。被告自然资源规划局向本院提交以下证据：1.信用代码证、法定代表人身份证复印件、法定代表人证明各一份，证明被告身份情况。2.询问笔录、现场勘测笔录、现场照片、违法案件审理记录、设施农用地申请、用地单位承诺书，《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》，证明原告违法占用土地进行建设的事实，证明原告于2015年6月20日向万佛湖镇政府承诺不建永久性建筑的事实，证明原告未依法取得审批，违法占用土地进行建设，被告依法处罚原告违法建设具有法律依据。3.《中华人民共和国行政处罚法》节选，舒国土告字（2018）65号《行政处罚（听证）告知书》及送达回证各一份、舒国土资监字（2018）65号《行政处罚决定书》及送达回证各一份，舒国资（2019）4号文件及接受非法财物清单、缴款凭证、退还土地证明各一份，证明原告有权在法定期限内向被告提出陈述、申辩和要求听证的权利，但原告于2018年11月27日收到被告送达的行政处罚（听证）告知书后，没有在法定期限内提出陈述、申辩和要求听证的申请，自然资源规划局依法于2018年11月30日向原告送达了《行政处罚决定书》，原告于同日缴纳了《行政处罚决定书》中的罚款数额，违法占用的土地已于2018年12月13日归还给相关村集体，违法建筑已于2019年3月20日上缴舒城县国资委。说明被告自然资源规划局作出的行政行为合法，原告已经依法履行了行政处罚。经庭审质证，原告对被告自然资源和规划局所举的证据1无异议；对证据2真实性无异议，对证明目的有异议，认为被告作出的处罚决定无事实依据，也无证据证明；对证据3的处罚听证告知、处罚决定、回执真实性、缴款凭证无异议。对国资委的接受财物清单、退还土地证明三性均不予认可，认为涉案建筑物一直到拆除前夕，原告一直在占有使用，并没有移交。万佛湖镇政府对原告提交证据的质证意见为：对证据1三性无异议；对证据2、证据3真实性不持异议，对关联性有异议，认为原告提供的文件是整个报批建设的组成部分，而非全部完整齐备的建设审批流程和资料，仅仅是流程的一部分，其未批先建的行为属违法占地行为；对证据4《行政处罚决定书》三性无异议，该处罚决定书对违法建设适用的处罚是没收，而不是拆除，原告在收到行政处罚决定书后已经履行了行政处罚的内容，包括缴纳罚款，万佛湖镇政府拆除行为不存在强制性，仅仅是对没收后的国有资产按照职责分工进行相应处置，对原告提供的光盘真实性难以确认。自然资源规划局对原告所举证据的质证意见为：对证据1三性无异议，对证据2、证据3真实性无异议，对证明目的有异议，认为原告获批的设施农用地未依法取得进行酒店建设用地，其建设酒店的行为违反了土地管理法的规定；对证据4《行政处罚决定书》三性无异议，该决定书实体、程序均合法，且原告已经履行完毕，对原告提供的照片和视频三性及证明目的均有异议，该证据不能证明照片的时间、地点和人物，即使有自然资源规划局的工作人员在照片内，也不能证明是自然资源规划局组织和实施强拆行为。被告万佛湖镇政府对被告自然资源规划局提交的证据无异议。本院对原、被告双方提交的证据真实性、合法性及与本案的关联性均予以认定。经审理查明，2015年4月24日，原告登记成立了潘家生态园，公司性质为自然人独资的有限责任公司。经营范围：蔬菜种植、农业观光、餐饮、住宿服务等，依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动。2015年4月25日，舒城县万佛湖镇大塘村委会接受潘仁华等农户委托，全权代表潘仁华等农户处理36.04亩土地流转事项。2015年4月26日，舒城县万佛湖镇大塘村委会与原告签订了《农村土地承包经营权出租合同》、《设施农用地复垦合同书》，约定：舒城县万佛湖镇大塘村委会将坐落于该村团结组36.04亩农用承包地流转给原告建设农业基地，流转期限自2015年4月26日至2030年4月25日；土地流转价款按货币方式补偿，每亩600元/年；双方还对流转土地的用途、使用过程中应注意的事项进行了约定。原告于合同签订当日向舒城县万佛湖镇大塘村委会交纳租赁设施农用地复垦保证金50000元。2015年6月20日，原告向万佛湖镇政府书面提出设施农用地申请，说明其租用舒城县万佛湖镇大塘村36.04亩土地用于现代农业生态建设，并承诺将严格按照农业生产项目用途使用土地，不破坏土层，不建永久性建筑，对所建造建筑物的农业生产设施及农业生产配套设施用地按照规划要求，并在土地租赁期满后予以复垦，退还所承包的土地。万佛湖镇政府对原告申请该项目同意报批，舒城县国土资源局在原告申请表中“县级国土资源主管部门备案意见”栏加盖公章、舒城县农业委员会在“县级农业主管部门意见”栏加盖公章。2016年2月，原告在租用的36.04亩土地上建成楼房一栋，建筑占地1016.91㎡，建筑面积2033.82㎡，楼梯口占地31.3㎡，建筑面积93.9㎡，地下车库进口占地151.79㎡，水泥地坪占地3194.09㎡，总占地4394.09㎡（耕地2799.54㎡，设施农用地1594.55㎡），建筑面积2279.51㎡。2018年11月21日，舒城县国土资源局对原告违法占用土地一案立案调查。2018年11月27日，舒城县国土资源局向原告送达编号为舒国土告字（2018）65号行政处罚（听证）告知书，告知原告未经批准擅自占地建设的行为，共造成4394.09㎡土地被占用，其中耕地2799.54㎡，设施农用地1594.55㎡，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定，决定对其处罚。同时告知原告在收到“告知书”后三个工作日内可向舒城县国土资源局提出书面陈述或申辩，逾期，视为放弃陈述和申辩的权利。原告未在“告知书”确定的期限内向被告提出书面陈述或申辩。被告于2018年11月30日作出并向原告送达了编号为舒国土资监字(2018)65号《行政处罚决定书》，责令原告退还非法占用的4394.09㎡土地给原集体经济组织；没收原告在非法占用的4394.09㎡土地上新建的建筑物和其他设施；并处原告非法占用的2799.54㎡耕地以每平米11元罚款计算，计款30794.94元，并处原告非法占用的1594.55平米的农用地以每平米5元罚款计算，计款7972.75元，两项合计罚款38767.69元。原告已于2018年11月30日向被告履行了交纳罚款的义务。但原告既未完善用地手续，也未对其违法建筑进行交付。2019年3月20日下午，万佛湖镇政府按照舒城县农业委员会、舒城县自然资源和规划局（2018）140号文件规定拆除涉案“大棚房”，同日，舒城县国有资产监督管理委员会办公室向被告自然资源规划局出具了舒国资（2019）4号“关于接收县国土局移交“舒城县潘家生态园有限公司罚没资产的函”，内容为：你局送来《非法财物移交书》（编号：舒国土交字【2018】22号收悉，经研究同意接收万佛湖镇大塘村团结组舒城县潘家生态园有限公司违法建筑物，总面积2279.51平米，建筑物接收后还请你局协助我办对此建筑物加强管理并按国家法律法规规定及县领导要求予以处置。”2019年5月21日，原告向本院起诉要求撤销舒城县自然资源规划局于2018年11月30作出的舒国土资监字（2018）65号《行政处罚决定书》，本院经审理认为该处罚决定书认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，驳回了原告的诉讼请求。原告不服，上诉至六安市中级人民法院（下称六安中院），六安中院审理后驳回了原告上诉，维持原判决。另查明，被告自然资源规划局原名称为舒城县国土资源局，2019年3月18日变更为舒城县自然资源规划局。本院认为，本案争议的焦点是涉案拆除主体是谁，其拆除行为是否具有合法性。关于本案实施拆除行为的主体问题。结合当事人举证及本院查明的事实，能够确认涉案拆除是由万佛湖镇政府组织实施的，实施依据是根据两部委《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化方案》的要求，依照舒城县农业委员会、舒城县自然资源规划局（2018）140号文件的责任分工负责落实的履职行为。关于对原告违法建筑、构筑物拆除行为是否合法的问题。对于原告建筑物、构筑物的违法性问题已经生效裁判文书确定，对其违法设施采取的处罚措施是依法没收，该行政决定已经生效裁判文书确定系合法行为。对于没收地上建筑物和其他设施的处置方法，《国土资源违法行为查处工作规程》第十四条规定“涉及没收新建建筑物和其他设施的，移交不动产所在地县级以上人民政府或者其指定的部门，对没收后的地上建筑物和其他设施处置，不动产所在地县级以上人民政府可以根据情况决定拆除和保留。”依据该规定，对违法建筑没收后采取拆除或保留两种方式，决定拆除的，一般由违法建筑物和其他设施所在地的政府组织实施拆除，决定保留的，一般也由违法建筑和设施所在地的人民政府负责在一定期限内完善相关手续，消除违法状态，在违法状态消失后，依照法定程序进行处置。本案中，原告在农用地上的违法建设行为无法通过完善手续消除违法状态，对其没收后所采取的处置方式只能是拆除，以恢复基本农田建设，“拆除”是对舒国土资监字(2018)65号《行政处罚决定书》中“依法没收”行为的处置方式，并非原告诉称的“强拆”。被告自然资源规划局依法向舒城县人民政府指定的舒城县国有资产监督管理委员会移交了涉案财物的没收清单，舒城县国有资产监督管理委员会向自然资源规划局出具了接收函，资产交接符合法定程序。万佛湖镇政府根据县委、县政府关于贯彻两部委《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化方案》的规定，依照相关部门指示，对没收后的违法建设进行拆除符合法律规定，其行为并无不当。原告要求确认两被告行政行为违法缺乏事实和法律依据，对其诉请依法应予驳回。综上，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回舒城县潘家农业生态园有限公司的诉讼请求。案件受理费50元由舒城县潘家农业生态园有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状并按对方当事人人数提出副本，上诉于安徽省六安市中级人民法院。审 判 长  余本兵审 判 员  翟迎武人民陪审员  张业久二〇一九年十一月三十日书 记 员  陈先华本案适用法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。