四川省德阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）川06行终58号 上诉人（原审原告）：德阳市金洋农机有限责任公司，地址四川省德阳市龙泉山北路460号CNG加气站站房。 法定代表人：宁绍波，该公司执行董事。 委托诉讼代理人：蒋健，四川范泽律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王宗新，四川范泽律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：德阳市住房和城乡建设局，机构地址四川省德阳市旌阳区瑞河街57号。 法定代表人：席建国，该局局长。 委托诉讼代理人：詹丽，四川仁泰律师事务所律师。 委托诉讼代理人：肖重阳，四川仁律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：德阳市自然资源和规划局，机构地址四川省德阳市旌阳区凯江路二段109号。 法定代表人：谢斌，该局局长。 委托诉讼代理人：吴明全，四川仁竞律师事务所律师。 上诉人德阳市金洋农机有限责任公司（以下简称金洋公司）因与被上诉人德阳市住房和城乡建设局（以下简称住建局）、德阳市自然和资源和规划局（以下简称自然资源局）行政许可一案，不服德阳市旌阳区人民法院（2019）川0603行初24号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原裁定查明，2016年7月，原告金洋农机公司向原德阳市住房和城乡规划建设局提出金洋加气站站房加层申请。2018年12月，原告金洋农机公司向被告德阳市住房和城乡建设局和原德阳市城乡规划管理局提出对金洋加气站站房加层申请进行审批的请求。原德阳市城乡规划管理局于2019年1月4日作出《德阳市城乡规划管理局对的复函》（德规函[2019]13号），载明：“根据《四川省城乡规划条例》第四十四条的规定，你司提出的站房加层申请属于建设工程的改（扩）建活动。经核实，该项目增加层数与该地块规划条件中建筑层数的规定不符，故不具备直接审批的条件。若你司确需变更该地块规划条件，增加建筑层数，你司应尽快提交关于地块规划条件调整的申请（明确是否因公共利益及调整的必要性等理由），我局将按照《四川省城乡规划条例》第五十七条的规定，组织专家论证，征求公众意见，并报城乡规划委员会审议”。 2010年1月，原德阳市规划和建设局将位于德阳市.2平方米用地规划为市政公用设施用地（加油站和ＣＮＧ加气站），该地块使用权以拍卖方式出让。2013年12月，经原德阳市住房和城乡规划建设局审批，原告金洋农机公司取得该地块ＣＮＧ加气站的建设工程规划许可证。2015年6月，原告取得原德阳市规划局（原德阳市住房和城乡规划建设局下辖二级局）颁发的该加气站竣工后的规划核实合格证。2016年7月，原告金洋农机公司向原德阳市住房和城乡规划建设局递交《德阳市金洋农机有限责任公司关于金洋加气站站房加层的申请》（德金洋［2016］001号），申请利用加气站现有建筑顶层构架进行加层。2016年8月5日，原德阳市规划局向原德阳市住房和城乡规划建设局作出《关于的意见》（德规［2016］20号），该意见中载明：“……我局建议在满足相关规范及安全的前提下，不增加建筑高度，需按规定程序调整建筑层数控制，方可利用现有建筑顶层构架对站房加层”。2016年8月15日，中共德阳市委机构编制委员会下发《关于德阳市住房和城乡规划建设局更名的通知》（德委编发［2016］8号）：经中共四川省委机构编制委员会审议通过，同意德阳市设立德阳市城乡规划管理局，为市政府工作部门。将原德阳市住房和城乡规划建设局更名为德阳市住房和城乡建设局。城乡规划职能由原德阳市住房和城乡规划建设局调整至德阳市城乡规划管理局。 2018年12月，原告金洋农机公司分别向德阳市住房和城乡建设局和原德阳市城乡规划管理局递交《关于请求对德阳市金洋农机有限责任公司金洋加气站站房加层申请进行审批的函》，请求对加气站站房的加层申请进行审批。2019年1月4日，原德阳市城乡规划管理局作出《对的复函》（德规函[2019]13号），该《复函》载明：“……根据《四川省城乡规划条例》第四十四条的规定，你司提出的站房加层申请属于建设工程中的改（扩）建活动。经核实，该项目增加层数与该地块规划条件中建筑层数的规定不符，故不具备直接审批的条件。若你司确需变更该地块的规划条件，增加建筑层数，你司应尽快提交关于地块规划条件调整的申请（明确是否因公共利益及调整的必要性等理由），我局将按照《四川省城乡规划条例》第五十七条的规定，组织专家论证，征求公众意见，并报城乡规划委员会审议”。原告金洋农机公司不服，向一审法院提起行政诉讼。 另查明，2019年2月，德阳市自然资源和规划局成立，原德阳市城乡规划管理局职能调整至德阳市自然资源和规划局。 原裁定认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条之规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。第四十三条规定，建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。即原告金洋农机公司于2016年7月向原德阳市住房和城乡规划建设局提出加气站站房加层申请，原德阳市住房和城乡规划建设局具有审批职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。即被告德阳市自然资源和规划局为本案适格被告。 关于原告金洋农机公司请求确认被告德阳市住房和城乡建设局未依法对原告提交的《关于金洋加气站站房加层的申请》作出审批属于行政不作为。原裁定认为，《四川省城乡规划条例》第四十四条规定，建设单位或者个人在城市、镇规划区域内原划拨、出让或者依法转让等方式取得的国有土地使用权，需要进行工程新建、改建、扩建等建设活动的，应当持建设项目批准、核准、备案文件和国有建设用地使用权证书等相关文件，向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划重新核定规划条件，并办理建设用地规划许可证变更。原告金洋农机公司于2016年7月向原德阳市住房和城乡规划建设局提出加气站站房加层申请，符合法律规定。原告于2018年12月向被告德阳市住房和城乡建设局递交《关于请求对德阳市金洋农机有限责任公司金洋加气站站房加层申请进行审批的函》，请求对金洋加气站站房的加层申请进行审批，由于职权变更，德阳市住房和城乡建设局已不具有该事项审批职权，对原告的该次申请，被告德阳市住房和城乡建设局不具有履行义务，被告德阳市住房和城乡建设局对此未予答复，并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款的规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。最高人民法院《关于适用的解释》第六十六条规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。即起诉行政机关不作为，起诉期限自申请人提出申请之日起最长不超过八个月。原告金洋农机公司于2016年7月向原德阳市住房和城乡规划建设局提出行政审批申请，于2019年3月28日提起诉讼请求确认德阳市住房和城乡建设局行政不作为，超过了法定起诉期限。且原告没有证据证明其具有《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的“因不可抗力或者其他不属于自身原因耽误起诉期限”之情形。 关于原告金洋农机公司请求撤销《德阳市城乡规划管理局对的复函》（德规函[2019]13号）。原裁定认为，该《复函》系原德阳市城乡规划管理局针对原告金洋农机公司于2018年12月提交的《关于请求对德阳市金洋农机有限责任公司金洋加气站站房加层申请进行审批的函》作出，该《复函》内容系告知性质，不具有强制性，是行政机关作出的观念通知行为，属于不发生法律效果的事实行为，并不对原告的权利义务产生实际影响。根据最高人民法院《关于适用的解释》第一条第二款（十）项之规定，该行为不属于行政案件的受案范围。关于原告金洋农机公司请求行政机关依法履行法定职责，对原告的加层申请进行审批。原裁定认为，由于原告从其提出申请至行政机关履行法定职责期限届满后六个月内，没有提起诉讼，不符合最高人民法院《关于适用的解释》第六十六条的规定。原告可以通过向城乡规划主管部门再次申请启动行政程序，维护其合法权益。 综上，依照最高人民法院《关于适用的解释》第六十九条第一款（一）、（二）项之规定，裁定：驳回原告德阳市金洋农机有限责任公司的起诉。 原审原告仍不服，上诉至本院认为，1、一审确认原告已过起诉期限属于起算点计算错误。就不履行法定职责的诉讼，被告未举证证明，起算点应从法定履行职责的时间后开始计算，即从原告提起申请后二十个月以后计算，故，本案仍在起诉期限之内；2、《关于请求对德阳市金洋农机有限责任公司金洋加气站站房加层申请进行审批的函》应当属于行政诉讼的受案范围，对原告有实质的权利义务影响，且一审错误表述质证意见。请求撤销原裁定，发回重审。 二审查明的事实与一审一致。 一、一审确认原告已过起诉期限是否属于起算点计算错误的问题。 本院认为，根据最高人民法院《关于适用的解释》第六十六条规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。按照该条规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，起诉期限是从行政机关履行法定职责期限届满之日起开始计算，以六个月为限。起算点即为行政机关履行职责期限届满之日。对此，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款的规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。根据该项规定，其起算点从上诉人提交申请后两个月行政机关未作出相应的答复的时间为不履行法定职责起诉的起算点。上诉人金洋农机公司于2016年7月向原德阳市住房和城乡规划建设局提出行政审批申请，其起算点应为2016年9月，上诉人于2019年3月28日提起诉讼请求确认德阳市住房和城乡建设局行政不作为，超过了行政诉讼法规定的六个月的法定起诉期限。且没有证据证明其具有《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的“因不可抗力或者其他不属于自身原因耽误起诉期限”之情形。一审确认上诉人已经超过起诉期限并无不当。 二、对《关于请求对德阳市金洋农机有限责任公司金洋加气站站房加层申请进行审批的函》是否应当属于行政诉讼的受案范围，对原告是否产生实质的权利义务影响问题。 原裁定认为，该《复函》内容系告知性质，不具有强制性，是行政机关作出的观念通知行为，并不对原告的权利义务产生实际影响。观念通知行为，又称“事实通知”行为，是指将一定的事实通知受领人以便其知悉此种事实。本案中被上诉人作出的《德阳市城乡规划管理局对的复函》是告知上诉人之前申请的情况及申请需要的条件等，没有对上诉人的权利义务产生实际的影响。根据最高人民法院《关于适用的解释》第一条第二款（十）项之规定，一审认定不属于行政案件的受案范围并无不当。 本案上诉人对自己申请审批的事项，原裁定也告知了上诉人可以再次申请审批的救济途径，亦未损害上诉人的合法权益。 综上，上诉人的上诉理由不能成立。原裁定认定事实清楚、适用法律法规正确、审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案依法不收取案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 罗为民 审 判 员 王 剑 审 判 员 陈洪斌 二〇一九年十一月十五日 法官助理 蔡亚淋 书 记 员 付生宇