云南省曲靖市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)云03行终56号 上诉人（原审原告）耿国禹，男，汉族，1959年3月18日出生宣威市人，居民，住宣威市。 委托代理人黄廷虎，云南省曲靖市中兴法律服务所法律工作者。（特别授权代理） 被上诉人（原审被告）宣威市人民政府宛水街道办事处。 地址：宣威市电厂路1号。 统一社会信用代码：11530381745282196D。 负责人宁红林，职务：主任。 委托代理人吕文科，云南乐超律师事务所律师。（特别授权代理） 被上诉人（原审被告）宣威市人民政府丰华街道办事处。 地址：宣威市振兴中路566号。 统一社会信用代码：11530381086382483M。 负责人：黄崇峰，职务：主任。 委托代理人徐永帅，云南辰铭律师事务所律师。（特别授权代理） 原审第三人宣威市人民政府 地址：宣威市建设东街213号。 统一社会信用代码：11530381015157131C。 法定代表人：周云锋，职务：市长。（未到庭） 行政机关出庭负责人钟金栋，系宣威市人民政府副市长。 委托代理人王恒，宣威市司法局工作人员。（特别授权代理） 上诉人耿国禹因行政协议一案，不服曲靖市麒麟区人民法院云(2019)0302行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月15日受理后，依法组成合议庭，于2019年11月12日公开开庭审理了本案。上诉人耿国禹及其委托代理人黄廷虎，被上诉人宣威市人民政府宛水街道办事处负责人宁红林及委托代理人吕文科，被上诉人宣威市人民政府丰华街道办事处负责人黄崇峰及委托代理人徐永帅，原审第三人宣威市人民政府行政机关出庭负责人钟金栋及委托代理人王恒到庭参加审理。经合议庭评议，现已审理终结。 原审判决确认如下法律事实：2009年因市政工程建设需要，被告宣威市人民政府宛水街道办事处用位于宣威市原云南省滇东碟化工公司生产区最北端的380平米的土地与原告耿国禹位于宣电一号桥西南角的土地置换，双方于2009年6月25日签订《协议》约定：“甲方为宣威市人民政府宛水街道办事处，乙方为耿国禹。一、乙方保证在2009年7月8日前将本人地块上的所有附属物拆迁完毕，将地交给甲方使用。二、甲方负责在6月28日前将置换给乙方的380平方米土地丈量后交给乙方使用，具体位置是原磷肥厂生产区最北端。除红线外15米，乙方使用含山脚围墙的土地，15米前面只能有绿化，不能有其他设施。三、甲方负责为乙方办理《土地使用证》，所涉费用1000.00元以下由乙方自行负责，超出部分由甲方负责。四、城建方面的证件甲方帮助乙方协调办理，所涉费用全部由乙方负责。五、甲方一次性补偿乙方石脚及其他设施、搬迁等费用共计30000.00(叁万元整），此款甲方必须在2009年6月28日前支付给乙方。”协议签订后，原告提供调换的土地已移交宣威市城建部门作为城市绿化地使用，被告宣威市人民政府宛水街道办事处支付了原告补偿款30000元，但至今未履行《协议》第三、四项，经多方调解未果，原告遂诉至本院。另查明，因行政区划调整，宣威市人民政府宛水街道办事处于2013年分划为宣威市人民政府宛水街道办事处和宣威市人民政府丰华街道办事处，本案涉案土地位于宣威市原云南省滇东碟化工公司生产区，现在宣威市人民政府丰华街道办事处辖区内，原云南省滇东磷化工公司生产区土地的性质为囯有土地（土地使用权证号：宣囯用（1999)字第02029号），该土地的土地使用权人为原云南省滇东磷化工公司。 原审法院认为，行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,本案原告耿国禹与被告宣威市人民政府宛水街道办事处签订的《协议》系行政协议。该《协议》中第三、四项约定由被告宣威市人民政府宛水街道办事处负责为原告办理《土地使用证》并协助办理《准建证》、《规划许可证》等证件，但因签订协议时的被告宣威市人民政府宛水街道办事处及行政区划调整后的被告宣威市人民政府丰华街道办事处不是涉案土地的土地使用权人，也不具有办理土地使用权证的法定职责或授权，故该协议第三、四项约定被告实际履行不能，对此被告应对原告承担相应的违约赔偿责任。经本院向原告释明后，原告坚持其诉请要求被告把置换给其的土地使用权证及准建证、规划许可证等城建方面的证件办理给原告，故对原告的该项诉请，本院不予支持，对因被告不能履行协议约定给原告造成的损失，原告可另行主张。另外，因本案第三人宣威市人民政府不是签订本案《协议》的主体，根据合同的相对性原则，原告要求第三人继续履行《协议》，办理相关证件，没有事实及法律依据，故本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告耿国禹的诉讼请求。案件受理费50元，由原告耿国禹承担。 一审判决送达后，原审原告耿国禹不服，向本院提起上诉。原审被告宣威市人民政府宛水街道办事处表示服判并作出书面答辩。原审被告宣威市人民政府丰华街道办事处及原审第三人宣威市人民政府表示服判但未作出书面答辩。 原审原告耿国禹上诉请求：撤销原判，依法改判支持上诉人的诉讼请求。即要求被上诉人及第三人继续履行双方签订的协议第三、四项，把置换给上诉人位于原磷肥厂生产区最北端的土地使用证及准建证、规划许可证等城建方面的证件，办理给上诉人。 上诉理由：原判认定事实不清，部分证据认定错误。一审法院认定本案涉及土地使用权人为原云南省滇东磷化工公司及该协议第三人不是本案协议的主体，与客观事实不符。原云南省滇东磷化工公司生产区内涉案的土地，在公司搬迁至宣威市工业园区时，宣威市政府有权收回该土地的使用权。协议是先明确市委、政府根据市政工程的需要作出的决定，由主管市政工程的副市长负责牵头，相关职能部门参与，仅仅是在协议签字时，副市长及其他部门人员推选市委常委兼宛水街道党委书记的负责人签字而已。故，原判认定事实不清。 原审被告宣威市人民政府宛水街道办事处提出答辩意见如下：首先，原宣威市人民政府宛水街道办事处与上诉人签订土地调换《协议》是事实。但是，被用以调换的土地，在签订协议时其使用权尚属于原云南省滇东磷化工公司，原宛水街道办事处无权用以调换。因此，该调换《协议》应当属于无效协议。 其次，《协议》签订后，上诉人所提供调换的土地己移交宣威市城建部门作为城市绿化地使用，这是客观事实。但原宣威市人民政府宛水街道办事处于2013年11月因行政区划调整，划分为宣威市人民政府宛水街道办事处和宣威市人民政府丰华街道办事处。因此，用以调换和被调换的土地，现在都在另一被上诉人宣威市人民政府丰华街道办事处辖区范围。根据属地管理原则，客观上答辩人已不能履行原宛水街道办事处与上诉人签订的协议。 第三，协议约定为其办理《土地使用证》和城建方面的《准建证》。这两项内容都是行政许可范畴，己经超出了答辩人的职责范围，答辩人客观上不能履行该义务。因此，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求。 经审理，本院确认原审判决认定的事实为本案的案件事实。 经审查，原审法院审判程序合法。 本院认为，本案上诉人耿国禹与被上诉人宣威市人民政府宛水街道办事处签订的《协议》，涉及国有土地置换，故属于行政协议。该《协议》第三项约定由宣威市人民政府宛水街道办事处负责为原告办理《土地使用证》，因《土地使用证》的颁发，属于县、市级以上人民政府的行政职权，并由土地行政部门办理，故该项约定超越了宣威市人民政府宛水街道办事处的行政职权，越权无效。造成无效的过错在宣威市人民政府宛水街道办事处，但因其无此项职权，故应由本案原审第三人宣威市人民政府采取相应的补救措施。该《协议》第四项约定由宣威市人民政府宛水街道办事处帮助原告协调办理城建方面的证件，并不违反法律，且宣威市人民政府宛水街道办事处对此项约定的义务，具有工作上的履行便利，故该项约定有效。因行政区划调整，用以置换的土地，现在被上诉人宣威市人民政府丰华街道办事处辖区范围，故被上诉人宣威市人民政府丰华街道办事处具有继续履行该项约定的义务。但因城建方面的证件、手续必须以当事人具有合法的土地权利为前提，故协议第三项是第四项的基础。 综上，本案上诉人耿国禹让出自己合法使用的土地，用于宣威市市政工程建设，被上诉人宣威市人民政府宛水街道办事处在提供置换的国有土地后，因为超越职权，不能办理《土地使用证》。作为被上诉人宣威市人民政府宛水街道办事处上级行政机关的原审第三人宣威市人民政府，是宣威市市政工程建设的主体，也是《土地使用证》颁发的主体，有责任采取相应的补救措施。被上诉人宣威市人民政府宛水街道办事处作为《协议》的主体，被上诉人宣威市人民政府丰华街道办事处作为置换地点区域上的行政机关，均有义务配合原审第三人宣威市人民政府，采取相应的补救措施。原判认定事实清楚，但适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、第八十九条第一款（二）项的规定，判决如下： 一、撤销曲靖市麒麟区人民法院云(2019)0302行初16号行政判决。 二、确认上诉人耿国禹与被上诉人宣威市人民政府宛水街道办事处签订的《协议》第三项无效。 三、由原审第三人宣威市人民政府、被上诉人宣威市人民政府宛水街道办事处、被上诉人宣威市人民政府丰华街道办事处共同采取相应的补救措施。 上诉案件受理费50元由被上诉人宣威市人民政府宛水街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长  孟剑锋 审判员  唐 志 审判员  唐文兵 二〇一九年十一月二十八日 书记员  保志兴