浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1068号上诉人（原审原告）金华市光跃商贸有限公司，住所地浙江省金华市浮桥东路88号。法定代表人严光跃，董事长。委托代理人王文盛、于慧君，浙江泽铭律师事务所律师。被上诉人（原审被告）金华市金东区人民政府，住所地浙江省金华市光南路836号。法定代表人高峰，代区长。委托代理人潘科，金华市金东区司法局工作人员。委托代理人徐卫东，浙江创欣律师事务所律师。金华市光跃商贸有限公司（下称“光跃公司”）诉金华市金东区人民政府（下称“金东区政府”）拆迁行政合同一案，浙江省金华市中级人民法院于2019年5月13日作出（2018）浙07行初128号行政判决。光跃公司不服，提出上诉。本院于同年6月19日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。经阅卷并询问上诉人光跃公司法定代表人严光跃及委托代理人王文盛、于慧君，被上诉人金东区政府委托代理人潘科、徐卫东，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。原判认定，2017年3月4日，原告光跃公司法定代表人严光跃与被告金东区政府设立的多湖中央商务区征迁指挥部签订《多湖中央商务区金华市光跃商贸有限公司房屋及土地收购货币补偿协议》一份，原告同意多湖中央商务区征迁指挥部收购其所有的座落于××东区浮桥东路××号华丰市场综合楼的房屋。但双方未就房屋的性质、面积及收购的补偿金额等内容进行约定。同日，原告法定代表人严光跃作出书面承诺，承诺其本人会积极响应多湖中央商务区开发建设，同意先行拆除华丰市场所有建筑物，自愿承担先行拆除的所有法律效果。次日，多湖中央商务区征迁指挥部对原告所有的华丰市场综合楼实施了拆除。后双方就收购的补偿金额一直在磋商。2017年3月8日、7月11日原告两次向多湖中央商务区征迁指挥部预支了补偿款1000000元、2050000元。2018年3月8日，因原告对指挥部委托凯宝评估公司作出的评估报告有异议，多湖中央商务区征迁指挥部向原告作出告知书，告知其可以再次进行评估以完善收购协议。双方至今未对补偿金额达成一致意见。原告提起诉讼，请求：1、确认原告2017年3月4日签订的《多湖中央商务区金华市光跃商贸有限公司房屋与土地收购货币补偿协议》无效；2、确认被告征迁违法；3、请求被告恢复原状并赔偿损失或按现行同类附近房地产价格赔偿原告损失。庭审中，原告撤回第二项确认被告征迁违法的诉讼请求。原审认为，本案所涉《房屋及土地收购货币补偿协议》系因多湖中央商务区建设需要，由原告光跃公司法定代表人严光跃与被告金东区政府设立的多湖中央商务区征迁指挥部签订。该协议实质是地方政府为实现公共利益和行政管理目标，以“收购”代替“征收”。在现行法律制度缺乏强制性收购规定的前提下，对旧城改造中未达成收购协议的房屋的收回和拆除，只能通过《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的征收程序来解决。但建立在平等、自愿、等价、有偿基础上的收购协议，在一定层面上有利于提高旧城改造的效率，并有助于通过合理的价格来对房屋所有权人给予更加充分更加及时的补偿安置，因此，具有现实合理性和可行性。对于行政机关在坚持平等、自愿、等价、有偿原则的基础上，并愿意对房屋所有权人进行公平合理的并不低于当时当地同区位同类房屋市场评估价格的补偿安置，且不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条等规定的以欺诈、胁迫等手段签订收购协议情形的，不宜完全否定此种收购协议的合法性。本案中，原告光跃公司同意多湖中央商务区征迁指挥部收购其所有的座落于××东区浮桥东路××号华丰市场综合楼的房屋。虽然双方未就房屋的性质、面积及收购的补偿金额等内容进行约定，但原告已承诺先行拆除华丰市场所有建筑物，并两次向多湖中央商务区征迁指挥部预支补偿款1000000元、2050000元及要求重新评估，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第一条第一款的规定，可以认定双方协议成立并已部分履行了协议。原告有继续通过磋商完善协议的意愿，且本案所涉《房屋及土地收购货币补偿协议》不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条等规定的以欺诈、胁迫等手段签订收购协议情形。因此，对原告要求确认该协议无效的请求，本院不予支持。鉴于协议约定的房屋已被拆除，因此，对原告要求恢复房屋原状的请求，本院不予支持。对于涉案房屋的损失补偿问题，被告应采取补救措施，双方对房屋的性质、面积及补偿价格等可以通过协商的方式解决，协商不成的，被告应及时作出补偿的处理意见。为有效维护行政相对人的合法权益，对涉案房屋的补偿应公平合理并不低于补偿时当地同区位同类房屋市场评估价格。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，判决：一、责令被告金华市金东区人民政府于本判决生效之日起三个月内对原告金华市光跃商贸有限公司所有的座落于××东区浮桥东路××号华丰市场综合楼房屋的损失采取补救措施；二、驳回原告金华市光跃商贸有限公司的其他诉讼请求。光跃公司上诉提出，原审判决未认定本案空白的《房屋及土地收购货币补偿协议》违反法律强制性规定且认定不宜完全否定合法性是错误的。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，人民政府只能依法进行法定程序征收，禁止采取其他形式征收土地或者房屋。以收购土地及房屋的形式代替征收补偿工作缺乏法律依据。原审判决认定上诉人向多湖中央商务区征迁指挥部预支补偿款100万元、205万元系认定事实错误，该305万元是指挥部征迁之后要求上诉人领取并用于善后，并非上诉人履行协议而去领用的。认定上诉人同意先行拆除华丰市场所有建筑物，自愿承担先行拆除的所有法律后果亦系认定事实错误。从2017年2月22日开始，被上诉人及其下属指挥部就采取停水停电等方式强制清退了所有经营户，3月3日开始强拆，3月4日上诉人法定代表人在受惊吓及被上诉人的虚假口头承诺下，迫不得已才在空白协议及承诺书上签字，且承诺书指向的是不明建筑物，并不是综合楼。此外，原审判决内容指向不明确，没有强制履行力。补救措施是多样的，因此不明确。被上诉人在2018年7月24日庭审中同意以不动产登记为准，按现有附近同类房地产市场价格进行赔偿的情况下，原判未按此责令被上诉人作出赔偿或者补偿决定损害了上诉人合法权益。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销原判，依法改判或者发回重审。金东区政府未在法定期间内提出书面答辩意见。其委托代理人在二审调查中答辩称，被诉《房屋及土地收购货币补偿协议》合法有效。该协议是答辩人下属的多湖中央商务区征迁指挥部在与上诉人协商一致的情况下，上诉人自愿签订的。现行法律规定并未禁止该种收购行为，协议内容不违反任何强制性规定，应当认定为合法有效。协议签订当日，上诉人的法定代表人严光跃向指挥部出具了《承诺书》一份，载明“同意先行拆除华丰市场的所有建筑物，自愿承担先行拆除的所有法律效果”。所以指挥部拆除建筑物并无不当。而且，在房屋拆除后，上诉人并未提出异议并领取部分补偿款，从上诉人多次领取补偿款的行为来看，也是认可了对涉案房屋的收购及拆除行为的。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。根据上诉理由、答辩意见，原审判决要点，二审围绕“2017年3月4日签订的《多湖中央商务区金华市光跃商贸有限公司房屋与土地收购货币补偿协议》是否具有无效情形，以及原判有关责令被上诉人采取补救措施的内容是否得当”等进行了调查。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。在二审调查时，上诉人光跃公司提交了“2017年3月4日金华新闻联播编辑《金东一环内房屋征迁取得突破性进展》、掌上金东《通知、腾空、拆除一气呵成，多湖中央商务区一日内启动拆除华丰市场工作》”两篇文章，以其中有3月3日对华丰综合市场通知、动员、腾空、启动拆除仅仅用了一天时间等内容，以及两张2017年3月3日21:30后拍摄的反映涉案地块附近有拆除机械设施出现的照片等新证据，来证明3月4日签订协议时，华丰综合市场已经被拆除完毕，因此签订协议是被逼无奈，不真实的。被上诉人金东区政府提出，该证据的真实性不能确定，但与上诉人起诉提供的证据“今日金东《再见！金华市华丰综合批发市场！》记载的：为配合城中村改造，3月5日下午，在大型机械的轰鸣声中，位于金华市上浮桥的华丰综合批发市场大楼正式向大家告别”“金华市人民政府[2017]金政复字第45号行政复议决定书中经审理查明部分3月5日对华丰市场综合楼实施拆除的认定”等证据反映的情况不符。本院认为，上诉人提交的上述证据并不能证明其证明目的，不予采信。本院认为：关于被诉《房屋及土地收购货币补偿协议》是否成立及无效的问题。经查，被诉《房屋及土地收购货币补偿协议》内容仅有协议签订主体及收购标的，没有就房屋的性质、面积及收购的补偿金额等内容进行约定。但从协议签订当日，上诉人光跃公司法定代表人出具了“同意先行拆除华丰市场的所有建筑物，自愿承担先行拆除的所有法律效果”的承诺书，结合之后拆除、光跃公司预支部分补偿款、双方多次协商补偿标准等事实来看，可以认定诉讼双方当事人对先拆再行协商解决补偿的意思表示是达成一致的。原审法院据此依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第一条第一款的规定，认定双方协议成立并已部分履行了协议，以及不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条等规定的以欺诈、胁迫等手段签订收购协议情形等并无不当。光跃公司称“承诺书指向的是不明建筑物，并不是综合楼”，与该承诺书记载的“所有建筑物”不符。光跃公司提供的证据也不足以支持其主张。此外，《国有土地上房屋征收与补偿条例》对国有土地上房屋行政征收目的、条件、程序等作了规定，但并未禁止类似被诉国有土地上房地产收购补偿协议的签订，本案不存在违反法律、行政法规强制性规定的情形。有权机关有无依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出房屋征收决定，与本案审查协议是否无效并不具有关联性，故本案没有房屋征收决定也不足以认定被诉《房屋及土地收购货币补偿协议》无效。作为被上诉人金东区政府设立的涉案地块改造的具体组织实施机构，多湖中央商务区征迁指挥部可以与光跃公司签订收购补偿协议，不存在行政诉讼法第七十五条规定的无效情形。综上，光跃公司上诉主张被诉《房屋及土地收购货币补偿协议》无效的理由不足，本院不予采信。对其恢复原状的请求亦不予支持。关于原审判决有关认定是否有违被上诉人承诺及责令被上诉人限期采取补救措施的主文内容是否明确的问题。首先需要指出的是，金东区政府组建的多湖中央商务区征迁指挥部在未与光跃公司就补偿标准、金额达成一致的情况下，即与光跃公司签订被诉《房屋及土地收购货币补偿协议》，并实施拆除行为，系造成本案纠纷的直接原因。在此情况下，原审法院为依法、及时保障光跃公司合法权益，节约司法资源，判令金东区政府限期就光跃公司损失问题采取补救措施是必要并有依据的。关于光跃公司的异议，经查，光跃公司称金东区政府在一审庭审中承诺“以不动产登记为准，按现有附近同类房地产市场价格进行赔偿”，其实质系认为金东区政府当时承认本案补偿按照被收购房屋登记中载明的商业性质标准进行。但金东区政府予以否认。经查一审庭审记录，不能反映金东区政府作出过上诉人所称的承诺，故对该主张不予采信。原判在说理部分已经明确“为有效维护行政相对人的合法权益，对涉案房屋的补偿应公平合理并不低于补偿时当地同区位同类房屋市场评估价格”，进一步认定“对于涉案房屋的损失补偿问题，被告应采取补救措施，双方对房屋的性质、面积及补偿价格等可以通过协商的方式解决，协商不成的，被告应及时作出补偿的处理意见”，判决采取补救措施的期限也明确、合理。因此，该裁判内容是明确且可执行的。光跃公司有关补偿标准的意见，可在之后的损失补救程序中主张。故对光跃公司就此部分内容提出的异议，本院不予采信。综上，光跃公司上诉请求撤销原审判决的理由不足，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人金华市光跃商贸有限公司负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  葛宏伟审判员  黄 寒审判员  蒋旭东二〇一九年十一月八日书记员  许亚芬·1·