江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣行终493号上诉人（原审原告）龚兴仁，男，1934年4月5日生，汉族，江西省丰城市人，农民，住江西省丰城市。被上诉人（原审被告）丰城市人民政府，住所地：丰城市府前路288号。负责人曾兆昕，该市政府常务副市长。委托代理人梁俊达，丰城市司法局干部。上诉人龚兴仁诉被上诉人丰城市人民政府土地登记行政复议一案，不服宜春市中级人民法院（2019）赣09行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，原告龚兴仁由于到集镇开照相馆，约于1990年后将自己的承包地转包至龚考明、龚海明、龚金元耕种，原告一直未耕种。至1998年1月，拖船镇人民政府向龚考明、龚海明、龚金元颁发土地承包经营权证，承包土地的范围面积均包括原属原告的部分承包地。2015年原告得知自己之前的承包地被登记至龚考明、龚海明、龚金元名下，遂要求龚金元等三人归还其承包地，并向多部门进行信访要求解决承包地问题。2016年3月15日拖船镇人民政府针对原告要求归还之前承包地的信访事项作出《关于龚兴仁要求归还责任田信访事项调处的报告》。为解决原告要求，2017年11月21日在拖船镇人民政府和原告所在村委会的主持下，原告的两个儿子与龚考明、龚海明、龚金元达成调解协议，原告不认可上述协议的内容。另查明，2018年8月，原告以拖船镇人民政府将其承包地违法登记给他人并要求撤销颁发给龚考明、龚海明、龚金元土地承包经营权证为由向高安市人民法院起诉，高安市人民法院以原告的起诉属于复议前置的情形为由裁定不予立案。2018年8月22日，原告不服拖船镇人民政府将其承包地违法登记给龚考明、龚海明、龚金元，向被告提起行政复议申请，被告认为原告的复议申请已超过申请期限，于2018年8月27日作出丰府复不字〔2018〕14号《不予受理决定书》。原告不服该复议决定，于2018年9月12日向高安市人民法院提起诉讼，要求拖船镇人民政府撤销颁发给龚考明、龚海明、龚金元土地承包经营权证，高安市人民法院认为原告的起诉不符合法定起诉条件，裁定不予立案。原告不服高安市人民法院作出的不予立案裁定，向一审法院提起上诉，该院认为高安市人民法院作出的不予立案裁定正确，于2018年11月30日作出（2018）赣09行终107号裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。之后原告向一审法院提起本案诉讼，要求撤销被告作出的丰府复不字〔2018〕14号《不予受理决定书》，责令被告受理原告的复议申请。一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提起行政复议申请；但法律规定的申请期限超过60日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”拖船镇人民政府于1998年1月向龚金元、龚考明、龚海明颁发土地承包经营权证，原告于2015年知道该颁发土地承包经营权证行为，根据上述规定，原告应在知道颁发土地承包经营权证行为的60天内向复议机关申请复议，原告直至2018年8月22日才向被告提出复议申请，此时距其知道具体行政行为已长达约3年。即使参照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条关于未告知起诉期限的，起诉期限从知道或者应当知道具体行为内容之日起最长不超过2年之规定，其复议申请亦已远远超过法律规定的申请期限。原告提出其在知道颁发土地承包经营权证行为后向多部门进行了信访维权，拖船镇人民政府也针对此作出了信访调处报告以及主持了调解，因此原告的复议申请未超过复议期限。该院认为，信访和行政复议均是权利人认为其自身权益受到侵害而寻求救济的途径，但是信访和行政复议系两种不同的救济制度，原告选择信访途径维护自身的权益，并不构成扣除申请复议期限的正当理由，据此，原告的上述主张于法无据，不予支持。同时《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”原告于2018年8月22日向被告申请复议，此时距拖船镇人民政府向龚金元、龚考明、龚海明颁发土地承包经营权证的行政行为已超过二十年，参照行政诉讼法上述关于最长起诉期限之规定，原告即使存在正当理由，其申请复议的时间亦已超过最长复议期限的规定。被告据此作出不予受理的复议决定，系认定事实清楚，适用法律正确，予以支持。综上，被告丰城市人民政府作出的复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告龚兴仁的诉讼请求。案件受理费50元，由原告龚兴仁承担。上诉人龚兴仁不服，提出上诉称：请求撤销宜春市中级人民法院（2019）赣09行初14号行政判决书，改判支持上诉人的诉讼请求或将本案发回重审。主要理由是：1.一审法院认定上诉人复议申请远远超过法律规定的申请期限，认定事实部分错误。2015年，国家进行不动产登记，其得知自己承包的土地被丰城市拖船镇错误登记在他人名下，上诉人为此一直要求有关部门更正该错误登记，直至2018年8月才被告知需先向被上诉人提起行政复议，为此上诉人在2018年8月22日向被上诉人提起行政复议，并没有超过法律规定的行政复议期限。2.一审判决错误，依法应当予以纠正。一审法院由于认定事实错误，导致驳回其诉讼请求错误。3.本案一、二审诉讼费用，由被上诉人承担。综上，一审判决认定事实和适用法律错误，请求二审法院依法审查，支持上诉人的上诉请求。被上诉人丰城市人民政府答辩称：1.被答辩人对承包经营权登记在龚考明等三人名下的事实知情且认可。在一审阶段，答辩人已提供2004年前的土地登记册及缴税明细账等证据，证明在2004年前是龚考明等三人在履行相关义务。2004年后，也是龚考明等三人在享受政府发放的案涉土地的粮食直补款，而被答辩人在长达十多年时间内未提出异议，其明显对登记事实知情且认可。2.被答辩人申请行政复议已超过法律规定期限。从龚兴仁提交的有关起诉材料可知，1998年第二轮土地经营登记时，其早知道拖船镇镇政府将土地登记到他人名下，龚兴仁应在知道这个事实起60日内提出复议申请，但其直到2018年8月22日才提起行政复议申请，超过了法律规定的复议期限，且本案并不存在不可抗力或其他正当理由。3.一审法院关于“原告选择信访途径维护自身的权益，并不构成扣除申请复议期限的正当理由”的认定，符合法律规定，完全正确。综上，被答辩人提起行政复议期限明显超过了法定期限，一审判决驳回其诉讼请求，适用法律正确。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。双方当事人向一审法院提交的书证等证据材料及一审庭审笔录已随同案卷一并移交本院。经二审审查核实，对其证据效力予以确认。本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致。本院认为，本案系土地登记行政复议纠纷，从上诉人龚兴仁的诉讼请求看，本案争议焦点是，丰城市人民政府作出丰府复不字〔2018〕14号不予受理决定书是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提起行政复议申请；但法律规定的申请期限超过60日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条规定：“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。”《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，适用前款规定。”《中华人民共和国行政复议法》第九条虽然规定了行政复议的申请期限，但行政复议法和行政复议法实施条例均未规定申请行政复议因正当理由除外的最长期限，只有行政诉讼法的司法解释规定了复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的情况下，最长提起行政诉讼的期限为2年。国务院法制办公室针对土地征收决定不服，发布了《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法[2014]40号），其中第六条规定，行政机关在征收土地决定作出后，没有告知被征地农民申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限的，行政复议申请期限参照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条办理，即：行政复议申请期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限之日起计算，但从知道或者应当知道征收土地决定内容之日起最长不得超过2年。之所以参照该司法解释作出行政复议最长期限不超过2年，就是因为行政机关未告知其利害关系人具有申请行政复议的权利，亦未告知行政复议机关和行政复议申请期限，此属于利害关系人耽误法定申请期限的正当理由，由此而耽误提起行政复议，不可归咎于利害关系人。利害关系人从知道或应当知道行政行为作出之日起，其最长提起行政复议的期限亦应参照2年期限的规定。目的是保证利害关系人在不知道具体行政行为何时作出的情况下，合理保护当事人正当行使行政复议权利。本案虽属于土地登记纠纷，但根据上述法律、法规的立法宗旨，利害关系人亦应遵守2年申请复议期限的规定。本案中，丰城市拖船镇政府在1998年1月向龚考明等三人颁发土地承包经营权证，但未告知利害关系人龚兴仁提起申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。从上诉人龚兴仁提交的诉状材料来看，其在2015年就得知其土地被登记在他人名下，根据上述法律、法规的规定，龚兴仁从知道或者应当知道土地登记在他人名下之日起2年内有权利向复议机关丰城市人民政府提起行政复议申请，但龚兴仁直到2018年8月22日才向丰城市人民政府提起行政复议，因此已经超过了受保护的依法提起行政复议的最长期限。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的“不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的”是指基于地震、洪水等客观因素耽误的期间，或者基于对相关国家机关的信赖，等待其就有关争议事项进行处理的期间。当事人单方向有关部门申诉信访，因申诉信访耽误的期间，属于当事人自身放弃通过法定复议或诉讼解决争议耽误行政复议期限的情形，不属于应扣除的期间。因此，龚兴仁要求以信访为由扣除复议期限的理由不能成立。复议机关丰城市人民政府作出不予受理的行政复议决定符合法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。据此，一审法院判决驳回龚兴仁的诉讼请求，于法有据。综上，一审法院认定事实清楚、证据确实、充分、适用法律正确，审判程序合法。上诉人龚兴仁的上诉理由于法无据，不能支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。本案二审诉讼费用50元，由上诉人龚兴仁负担。本判决为终审判决。审判长  方石清审判员  王丽君审判员  陈雯雯二〇一九年十一月二十一日书记员  刘 敏