江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏12行终362号 上诉人（原审原告）徐茂春，性别××年××月××日出生，××族。 被上诉人（原审被告）泰州市高港区市场监督管理局，住所地泰州市高港区港城路18号。 法定代表人蒋加华，局长。 参与诉讼负责人朱杰，副局长。 委托代理人李志成，该局工作人员。 委托代理人孙学俭，江苏柴墟律师事务所律师。 原审第三人泰州市高港区润良商业有限公司，住所地泰州市高港区金港中路1号。 法定代表人童少青。 委托代理人袁昌杰、戴璐，该公司员工。 上诉人徐茂春因食品安全行政监督及行政赔偿一案，不服江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院(2019)苏1291行初77号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2018年11月28日，徐茂春在高港区大润发超市购买散装新疆灰枣5袋，价值87.6元，包装五袋新疆灰枣的透明塑料袋外均贴有白底黑字标识，该标识上注明配料为新疆灰枣，厂商名称：新禾润世家公司。徐茂春认为其购买的新疆灰枣存在质量问题，产品标识不真实，于2018年12月10日向泰州市高港区市场监督管理局（以下简称高港区市监局）邮寄投诉信1份，于2019年1月2日向高港区市监局邮寄举报信1份，举报信内容包含了投诉信的内容，举报事项：一、依法查处高港区大润发超市销售的新疆灰枣标识（标签、说明书等）不真实。1.伪造中国产品质量地理标志；2.伪造生产者；3.没有质量等级、合格证书、原料名称；4.伪造保质日期、生产日期；5.产地不真实；6.伪造“正品”名称；7.有蜡质问题；8.使用未经检验就出厂的包装袋包装新疆灰枣等违法行为。二、责令第三人泰州市高港区润良商业有限公司（以下简称润良公司）支付赔偿金1000元。三、追回销售的新疆灰枣，没收违法所得，并处2万元罚款。高港区市监局于2018年12月13日收到徐茂春邮寄的投诉信，于2019年1月4日收到徐茂春的举报信。 2018年12月17日，高港区市监局至润良公司进行现场检查，复印了润良公司营业执照、食品经营许可证、食品包装袋生产厂家厚忠公司的营业执照、全国工业产品生产许可证及送检报告、食品生产厂家新禾润世家公司营业执照、食品生产许可证及产品出厂检验报告。其中，检验报告显示：经抽样检验，生产日期为2018年11月2日的新疆灰枣检验合格。 2019年1月7日，高港区市监局再次至润良公司进行现场检查并制作了现场检查笔录，复印了食品包装袋生产厂家的营业执照、全国工业产品生产许可证、商品零售包装袋检验报告、若羌红枣获得国家地理标志产品保护证明、产品出厂检验报告。检查时高港区市监局发现，润良公司销售的新疆灰枣外包装标签未标注质量等级，于当日制作泰高市监改字﹝2019﹞2007号《责令改正通知书》并送达润良公司，责令润良公司于7日内整改完毕。2019年1月10日，润良公司向高港区市监局递交关于徐茂春投诉事宜拒绝调解的报告，明确表示对该次投诉不接受调解。 2019年1月10日，高港区市监局向润良公司工作人员进行调查并制作调查笔录，润良公司的工作人员蒋瑜晶在接受调查时陈述：其无法提供徐茂春所购买同批次的新疆灰枣的合格证，因合格证贴于大包装箱外侧，那个批次已销售完，货架上散称食品一个批次销售完，工作人员会及时处理售完的产品大包装，可以提供该产品未拆封包装箱上的产品合格证，这个合格证除生产日期不同，其他信息都一样；对于新疆灰枣合格证上无质量等级问题，已经整改好了。同日，高港区市监局制作了不予立案审批表经机关负责人审批同意。 2019年1月21日，高港区市监局作出告知书并邮寄送达徐茂春。 2019年2月，徐茂春向原审法院提起诉讼称，徐茂春于2018年11月28日在高港区大润发超市购买“新疆灰枣”5.618公斤（5袋)，价值87.6元。因存在质量问题，在高港区市监局口岸分局主持调解下，共更换9袋、每袋1.08公斤、单价9.9元的“姚太太”新疆大枣，但润良公司拒绝支付徐茂春赔偿金1000元。2019于1月2日，徐茂春向高港区市监局举报高港区大润发超市销售的“新疆灰枣”标识（标签、说明书等）不真实，误导徐茂春，请求查处。高港区市监局在接到徐茂春举报后未依法认真查处，仅以《告知书》形式于2019年1月21日作出答复。依据最高人民法院《指导案例77号》的解释，请求法院判令高港区市监局依法履行法定职责，查处润良公司欺诈误导消费者的违法经营行为，要求高港区市监局重新作出答复。 原审法院认为，高港区市监局依照《中华人民共和国食品安全法》第六条的规定，负有工商、质监、食品药品监管等行政管理职责，故高港区市监局是本案的适格被告。 本案的争议焦点是：1.徐茂春是否具有原告主体资格；2.高港区市监局针对徐茂春的投诉所作处理是否合法。 关于争议焦点1，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有依照本法向人民法院提起诉讼。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（五）项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。《食品药品投诉举报管理办法》第二条规定，食品药品投诉举报是指公民、法人或者其他组织向各级食品药品监督管理部门反映生产者、经营者等主体在食品（含食品添加剂）生产、经营环节中有关食品安全方面，药品、医疗器械、化妆品研制、生产、经营、使用等环节中有关产品质量安全方面存在的涉嫌违法行为。本案中，徐茂春购买相关产品后进行投诉，具有处理投诉职责的高港区市监局进行了调查处理，徐茂春与高港区市监局的处理行为具有利害关系，是适格原告。 关于争议焦点2，徐茂春举报信所列投诉举报事项既是高港区市监局启动行政处理程序的原因，也是行政处理的内容与范围，原审法院对高港区市监局告知书内容及处理行为分别评判如下： 一、关于伪造中国产品质量地理标志的问题。首先，徐茂春据以证明润良公司存在伪造中国产品质量地理标志的产品外包装并非润良公司提供的包装袋，亦未陈列在销售场所，故润良公司并不存在伪造中国产品质量地理标志的行为。高港区市监局经过相应调查形成了现场检查笔录及询问笔录，经调查后高港区市监局亦未发现润良公司存在伪造中国产品质量地理标志的情形，故高港区市监局对该举报事项不予立案并无不当。 二、关于伪造生产者及产地不真实的问题。高港区市监局经调查已查明商品生产厂商为新禾润世家公司，与徐茂春购买产品的透明包装袋上所贴标识注明的生产厂商一致，徐茂春举证亦不能证明润良公司销售的产品存在伪造生产者的问题，故高港区市监局对徐茂春第2项、第5项举报事项不予立案并无不当。 三、关于没有质量等级问题。高港区市监局检查时发现润良公司销售的新疆灰枣包装标识上未标注产品质量等级，依据《中华人民共和国农产品质量安全法》第四十八条规定，责令润良公司于7日内整改并无不当。关于没有合格证书、原料名称问题。徐茂春提供的编号为5的产品外包装照片即已表明该产品合格证贴于产品整箱包装之侧面，且合格证及包装袋上所贴标识均注明配料为新疆灰枣。高港区市监局于告知书中已向徐茂春释明产品配料表即注明了产品所有的原料及辅料，并无字面意义上的原料、配料之分。从徐茂春购买的产品外观亦可得知该产品即为新疆灰枣，与产品配料标注一致。故高港区市监局对该举报事项不予立案并无不当。 四、关于伪造保质期、生产日期的问题。徐茂春提供的照片仅能证明所购散装产品标识上标有生产日期和保质日期，新疆灰枣纸盒外包装上贴有合格证，但其不能证明其所拍摄到的纸盒外包装即为其所购买的散装产品的外包装，或该纸盒外包装所装新疆灰枣与其购买散装产品同一批次，故不能达到证明润良公司散装产品存在伪造保质期、生产日期的证明力。高港区市监局经调查后对该举报事项不予立案并无不当。 五、关于伪造“正品”名称的问题。执法人员现场检查时未发现产品包装上标有“正品”字样，徐茂春亦未举证证明其举报事项的事实存在，故高港区市监局对该举报事项不予立案并无不当。 六、关于有蜡质的问题。高港区市监局明确告知徐茂春“蜡质”实为红枣表皮上天然存在的物质，徐茂春亦未举证推翻上述事实，结合该产品的检验报告载明检验合格，高港区市监局对该举报事项不予立案并无不当。 七、关于使用未经检验就出厂的包装袋包装“新疆灰枣”的问题。高港区市监局根据润良公司提供的包装用塑料袋生产企业的营业执照、生产许可证、检验报告等证据，认定徐茂春举报的该事项不存在并无不当。 关于高港区市监局处理程序。《食品药品投诉举报管理办法》第十九条规定，投诉举报承办部门应当对投诉举报线索及时调查核实，依法办理，并将办理结果以适当方式反馈投诉举报人，投诉举报人联系方式不详的除外。第二十条第一款规定，投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；情况复杂的，在60日期限届满前经批准可适当延长办理期限，并告知投诉举报人正在办理。办结后，应当告知投诉举报人办理结果。本案中，2019年1月4日，高港区市监局收到徐茂春邮寄的举报信，2019年1月8日予以受理后，基于审慎原则，高港区市监局征求润良公司有关是否同意调解的意见后，对徐茂春投诉内容从食品类型、食品标签、产品质量等级、蜡质问题、包装是否合格等方面进行全面调查，对于“没有产品质量等级”问题，及时制作责令改正通知并送达相对人，高港区市监局于2019年1月21日作出告知书，针对徐茂春举报的问题一一作出答复告知并邮寄送达徐茂春，处理方式适当，处理程序符合相关规定。 综上，徐茂春诉高港区市监局未履行受理、调查及处理职责的理由不能成立，故对徐茂春要求判令高港区市监局依法履行法定职责的诉讼请求，不予支持。据此，原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回徐茂春的诉讼请求。案件受理费50元，由徐茂春负担。 徐茂春不服，向本院提出上诉称，被上诉人没有认真履行查处职责，没有责令润良公司赔偿上诉人的有关损失，因此原审法院认定事实不清，适用法律错误；另外，原审法院巧立名目，随意将被上诉人的出庭人员增加至三人，审判程序违法。请求二审法院撤销原审判决，责令被上诉人履行查处职责，判决被上诉人赔偿误工损失2527.52元。 被上诉人高港区市监局答辩称，上诉人徐茂春不具有本案的原告主体资格；上诉人的投诉事项被上诉人已按法定程序进行了处理。原审判决适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求。 原审第三人润良公司陈述称，被上诉人已经履行了法定职责，原审判决对上诉人提出的各个问题都进行了详细解答，请求驳回上诉人的上诉。 本院经审理查明事实与原审判决认定事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条第一项亦规定，提起诉讼的原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国食品安全法》（以下简称食品安全法）第一条之规定，该法之宗旨在于保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，食品安全的监管机关系出于保障食品安全秩序，保护不特定公众的身体健康和生命安全而履行监管职责。食品安全法第十二条明确规定，任何组织或者个人有权举报食品生产经营中违反本法的行为，上述规定对举报的主体不作资格限制，即体现了食品安全监管实质上是保障不特定公众利益的秩序性监管。食品安全监管机关对违反食品安全法的行为进行监管、处理，是出于对不特定公众利益的保护，并不会对举报人个人的合法权益造成侵害。如果举报人是食品的消费者，认为其作为消费者的相关合法权益受到侵害的，可以依据消费者保护的相关法律规范寻求救济。本案中，高港区市监局依据食品安全法的规定对润良公司销售食品作出的处理，目的是为了规范食品标识的标注，并非为保护某个特定消费者的权益。故上诉人与高港区市监局的处理行为之间不具有利害关系，不具备提起本案诉讼的原告主体资格，上诉人的起诉依法应予驳回，原审法院受理该案并作出实体处理不当。鉴于原审法院所作处理并未损害上诉人的合法权益，本院不予撤销，但予以指正。 关于上诉人主张的赔偿损失问题，因上诉人并未举证证明其主张的损失客观存在，且与高港区市监局的处理行为存在因果关系，故其要求高港区市监局赔偿其损失的诉讼请求不能成立，本院依法予以驳回。 关于上诉人认为原审法院随意增加被上诉人出庭人员的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十八条第二款规定，行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。本案原审中，被上诉人的副局长及另外两名委托代理人参与庭审，符合上述司法解释的规定。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 案件受理费50元，由上诉人徐茂春负担。 本判决为终审判决。 审判长  顾金才 审判员  刘春生 审判员  蔡 鹏 二〇一九年十一月一日 书记员  秦 檑 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；