海南省高级人民法院   行政赔偿判决书   （2019）琼行赔终134号   上诉人（一审原告）洪七妹，女，1954年8月7日出生，汉族，住海南省乐东县。   委托代理人杨高盛，男，1952年7月1日出生，汉族，现住海南省海口市。   被上诉人（一审被告）海南省卫生健康委员会。住所地海南省海口市海府路38号。   法定代表人韩英伟，该委员会主任。   被上诉人（一审被告）国家卫生健康委员会。住所地北京市西城区西直门外南路1号。   法定代表人马晓伟，该委员会主任。   上诉人洪七妹因其诉被上诉人海南省卫生健康委员会（原海南省卫生和计划生育委员会，以下简称省卫健委）、国家卫生健康委员会（以下简称国健委）不履行法定职责赔偿一案，不服海南省海口市中级人民法院（2019）琼01行赔初63号行政赔偿判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。   本案所涉行政行为：2018年4月2日，省卫健委对洪七妹作出《关于对洪七妹投诉省平山医院问题调查情况的函》。2018年7月27日，国健委作出国卫复决〔2018〕30号《行政复议决定书》（以下简称30号复议决定），维持了省卫健委作出的《关于对洪七妹投诉省平山医院问题调查情况的函》。   一审法院查明，2017年6月30日，乐东县九所镇民政助理张泽湖、乐东县九所镇干警薛冬和乐东县九所镇罗马村1名村干部将洪七妹送往海南省平山医院（以下简称平山医院）。平山医院对洪七妹作出鉴别诊断为：1.精神分裂症：其儿子患精神分裂症，在我院住院治疗，有待排除；2.情感性精神障碍：无明显协调典型的以情绪为主的高低起伏变化，故可以排除。2017年7月1日19时18分，洪七妹家属要求其出院。2017年7月6日，洪七妹向省卫健委投诉平山医院，故意将洪七妹作为精神障碍者进行治疗，并追究送诊人员的法律责任。2017年9月6日省卫健委作出（琼卫复信函〔2017〕47号）《关于洪七妹信访事项回复意见书》。洪七妹不服向国健委申请行政复议，国健委于2018年1月10日作出国卫复决〔2018〕8号复议决定书，撤销了（琼卫复信函〔2017〕47号）《关于洪七妹信访事项回复意见书》，并责令重作。2018年3月6日，洪七妹重新向省卫健委申请调查处理，要求追究送诊人员的法律责任。2018年4月2日，省卫健委对洪七妹作出《关于对洪七妹投诉省平山医院问题调查情况的函》：“根据您向我委投诉关于省平山医院将您以非精神障碍患者当做精神障碍患者治疗一事，我委责成省卫生计生监督总队进行调查核实。现将有关情况答复如下：一、关于‘涉案人员将非精神障碍的洪七妹故意作为精神障碍患者送入治疗机构强制治疗，请求调查是他人行使职权报复陷害个人行为或是政府行为、党组织行为’的诉求。经查实，2017年6月30日，由乐东县九所镇民政助理张泽湖、九所镇边防派出所协警薛东和一名村干部强制将您送到省平山医院，九所镇政府出具证明，证明你为‘三无’人员，为慎重起见，省平山医院工作人员又与乐东县民政局吴宏科长电话联系确认，进一步证明您为‘三无’人员，将您送到医院的上述三人，要求按‘三无’精神障碍患者收住省平山医院。入院时省平山医院对您作出：1.兴奋状态；2.慢性阻塞性肺部疾病的初步诊断，并给予保护性约束治疗。2017年6月31日自称是您家属的人员到医院，强烈要求省平山医院准予您出院，因住院时间为29小时，该院未来得及对您作出诊断治疗。经核查，省平山医院设置精神科、医学检验科、医学影像科、内科。该院收治您入院行为符合《中华人民共和国精神卫生法》第29条第二款关于医疗机构接到依照本法第二十八条第二款规定送诊的疑似精神障碍患者，应当将其留院，立即指派精神科执业医师进行诊断，并及时出具诊断结论之规定，省平山医院有完善的精神障碍诊断、治疗管理制度和质量监控制度。该院制定了疑是精神障碍患者紧急观察住院制度，精神障碍住院患者风险评估筛查制度，精神科门诊收治患者制度等规章制度，并明确：患者属于身份不明的流浪乞讨人员的，由送诊的有关部门签署并且办理住院手续。鉴于您收治住院的第二天，自称是您的家属强烈要求出院，省平山医院经电话与乐东县民政局机关人员联系核实后同意出院，您住院时间为29小时，该院未能依照《精神卫生法》第29条第二款规定对您及时出具诊断结论。综上所述，您投诉省平山医院将您以非精神障碍患者当做精神障碍患者治疗的证据不足。二、关于追究平山医院提供送诊人员的法定真实身份证件，包括工作证的诉求。在收治过程中出具的相关证明有：1.2017年6月30日，张泽湖、薛冬向医院出具证明书，证明九所镇领导指示安排其二人将您安全送达省平山医院，并签名确认；2.九所镇人民政府出具证明，证明您为三无人员，希望海南省平山医院给予接收；3.乐东县罗马村委会出具证明，证明您属三无人员，请县民政局给予赞助；4.九所镇人民政府于2018年1月9日出具张泽湖证明。三、关于追究送诊人员提供合法手续文件，包括政府、公安机关履行法律程序所形成的批准文件，层报领导批准文件、法律依据的诉求。送诊人员分别属于乐东县九所镇民政部门、公安部门、村委会工作人员。乐东县九所镇政府、公安机关履行法律程序所形成的批准文件请您向乐东县九所镇政府、公安机关咨询。四、关于本案涉嫌非法拘禁、非法剥夺公民人身自由罪依据刑法第238条，移送公安机关或检察机关查办的诉求。经查，您投诉省平山医院将您以非精神障碍患者当中精神障碍患者治疗的证据不足，不存在案件移送情况”。洪七妹收到后不服，向国健委申请复议。国健委受理并于2018年7月27日作出30号复议决定，维持了2018年4月2日省卫健委对洪七妹作出的《关于对洪七妹投诉省平山医院问题调查情况的函》。洪七妹不服，提起本诉。2018年11月9日，一审法院作出（2018）琼01行赔初28号行政裁定，以行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围为由，驳回洪七妹的起诉。洪七妹不服，提出上诉。2019年4月16日，海南省高级人民法院作出（2019）琼行赔终12号裁定书，裁定撤销（2018）琼01行赔初28号行政裁定，案件由一审法院继续审理。一审法院于2019年4月26日重新立案审理本案。   另查明，2017年10月12日，洪七妹以平山医院为被告向海南省五指山市人民法院提起侵权之诉，海南省五指山市人民法院于2017年12月17日作出（2017）琼9001民初767号民事判决，判决平山医院向洪七妹支付20000元精神抚慰金。2018年5月8日海南省第一中级人民法院作出（2018）琼96民终393号维持一审的民事判决，认为：“根据《中华人民共和国精神卫生法》第二十八条的规定，对疑似精神障碍患者的送诊，可以由其近亲属送诊，对于查找不到近亲属的流浪乞讨疑似精神障碍患者，由当地民政有关部门按照职责分工，帮助送诊。本案洪七妹系因疑似精神障碍患者被送往平山医院诊断。平山医院应当按照上述规定，对送诊人员身份予以核实。平山医院既未在洪七妹表示要联系家属时，核实其家属情况，又未进一步核实送诊人员身份的情况下，仅凭一份个人证明，在《入院知情同意书》等多份应由监护人、委托单位签名的材料未签名的情况下，便将洪七妹当作疑似精神障碍患者接受诊断，存在过错。判决：一、平山医院于本判决生效之日起十日内向洪七妹支付精神抚慰金20000元；二、驳回洪七妹的其他诉讼请求。”   洪七妹一审的诉讼请求：判令省卫健委、国健委不履行法定职责义务的行为给洪七妹精神雪上加霜的损害赔偿洪七妹精神损失抚慰金2万元（省卫健委、国健委各承担壹万元）。   一审法院经审理认为，省卫健委对洪七妹作出的《关于对洪七妹投诉省平山医院问题调查情况的函》并未对洪七妹造成损失，洪七妹也未能提供证据证明对其造成损失，故洪七妹要求省卫健委赔偿精神损失抚慰金2万元的诉请，于法无据，一审法院不予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回洪七妹的诉讼请求。   洪七妹上诉称，1.一审判决书中洪七妹起诉称的内容与洪七妹行政赔偿起诉状中诉称的事实和理由内容不一致，存在被他人删除、编辑，改变了洪七妹真实意思，侵犯了洪七妹合法权利。2.省卫健委作出的《关于洪七妹投诉省平山医院调查的函》及国健委作出的30号复议决定被（2019)琼01行初394号行政判决撤销，因该行为未被撤销前损害、伤害洪七妹，就应当作出赔偿，一审判决免除省卫健委、国健委应承担的赔偿责任没有法律依据，是错误的，应纠正。3.案发事由：洪七妹丈夫1973年参加罗马大队工作，1975年入党，任罗马村治保主任，1981年在工作中车祸死亡。次子麦天泉2001年被麦巨、陈仰故意杀害，麦巨、陈仰逃逸，大儿麦锐协助办案机关抓捕罪犯过程中跌伤头部造成终身残疾。(2010)海南一中刑初字第68号刑事附带民事判决书，判决：麦巨、陈仰赔偿洪七妹109094.5元，但至今未执行到一分钱；判决麦巨死刑，经最高人民法院(2010)刑五复6925911号刑事裁定核准死刑执行。因他人徇私枉法，麦巨死刑没有执行，洪七妹和刑事代理律师阅卷，档案中没有法院判决麦巨死刑的执行通知书、法警到乐东看守所提取麦巨上刑场的时间文书、法医对执行死刑验明正身的文书、照片，因取不到这些资料的复印件，造成洪七妹常年上访，上访途中屡遭政府官员拦截殴打，受尽疾苦。洪七妹与残疾儿子相依为命，生活极端贫困，仅靠低保，几百元钱不够儿子治病买一次药，住的危房非常破烂。听说政府有扶贫政策，就向乐东县人民政府申请扶贫救助，但始终未得到答复。2017年6月29日，洪七妹到海南省扶贫办上访询问情况，该办工作人员打电话给乐东县扶贫办，让洪七妹回家等待结果。同日洪七妹又到海南省人民检察院上访杀害其儿子的罪犯未执行死刑一事。2017年6月30日有几个人到洪七妹家中称，接到省里通知来接洪七妹到三亚办理土地经营权证及扶贫证，于是洪七妹便上了他们小车，之后，便将洪七妹捆绑送到平山医院，故意将洪七妹作为危害社会的精神障碍者强制治疗置于死地，送洪七妹来医院的人（案外人）和平山医院的工作人员未对洪七妹进行体检诊断，就对洪七妹采取强制手段：五花大绑进行打针、灌药。约5分钟后，洪七妹全身剧烈疼痛，生不如死。之后，有人偷偷将洪七妹被送至平山医院致死一事告知了洪七妹亲属，2017年7月1日，洪七妹亲属来医院接洪七妹出院，医院拒绝，医院领导称，需待送洪七妹入院的人批准方可出院，一直推诿至晚上11时许，医方在自己写好的条子上强迫洪七妹及其亲属签字，承诺出院后洪七妹死亡与医院无关。洪七妹虽然出院，但因在平山医院被强制注射、灌药，导致洪七妹身体出现前所未有的症状，并无法康复如初，且病情逐步恶化为头晕、头痛、脑后胀疼、视物模糊、听视力严重下降、周身疼痛，四肢全身乏力。该注射的毒针和灌吃的药品慢性损害了洪七妹身体各部位神经系统。洪七妹极为贫困没钱治疗，不但被损害的身体不能康复如初，而雪上加霜逐步严重。上述情况就是洪七妹人身自由被非法剥夺、拘禁，惨遭蹂躏坑害的事实。洪七妹在本案中只有上述实际的事实，在这种情况下没办法拿到有利证据，洪七妹被损害的身体实际情况不能恢复到以前健康的身体是众目共睹、众所周知事实。   《中华人民共和国精神卫生法》第七十八条“违反本法规定情形之一给精神障碍患者或者其他公民造成人身财产或者其他损害的依法承担赔偿责任；（一）将非精神障碍者故意作为精神障碍患者送入医疗机构的；（二）……”。《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百八十五条：“根据本章规定对精神病人强制医疗的由人民法院决定。公安机关发现精神病人符合强制医疗条件的应当写出强制医疗意见书，移送人民检察院。对于公安机关移送的或者在审查起诉过程中发现的精神病人符合强制医疗条件的，人民检察院应当向人民法院提出强制医疗申请，人民法院在审理案件过程中发现被告人符合强制医疗条件的，可以作出强制医疗的决定。对实施暴力行为的精神病人，在人民法院决定强制医疗前，公安机关可以采取临时的保护性约束措施。”本案中平山医院与送诊者未经法定程序凭合法手续，就将非精神障碍的上访人洪七妹故意作为精神障碍者送入医疗机构，即用药品、注射毒液故意伤害洪七妹健康权、非法拘禁、剥夺其人身自由，根据《中华人民共和国刑法》第二百三十八条规定“非法拘禁、剥夺他人人身自由的涉及犯罪应当依法追究行为人责任”。   根据《中华人民共和国精神卫生法》第一条、第五十条等相关规定，省卫健委对本案投诉负有调查处理违法行为，保护公民合法权益的法定职责。经复议机关撤销了省卫健委的函，省卫健委依然不履行上述法定职责。复议机关第一次执法公平维护民权，第二次行为也不履行上述法定职责，最终省卫健委、国健委都未依法办事的行为存在过错。但法律、法规没有规定非精神障碍的公民可故意以精神障碍者强制送入治疗机构的行为正确。据此，2018年7月27日国健委作出的30号复议决定认定的事实不清，内容没有法律依据。省卫健委、国健委不履行法定职责义务的行为给洪七妹经济、精神雪上加霜的损害。   需要说明的是，据知情人透露“吴宏（案外人）以乐东县人民政府职权名义与医院通话中，令医院损害洪七妹神经残疾的药量放重，不能让她再去上访，如果她会死亡依照乐东县民政局与医院签订的合同第6条第(1)项规定全责由乐东县民政局承担，死亡安葬费按火葬场最低标准收费由乐东县民政局负责。此消息被他人知道后立即通知洪七妹亲属到医院救洪七妹出院，但医院的药量并未加重，属于人道主义以轻量使用，所以对身体慢性损害，要治疗康复如初是不可能。”   综上，省卫健委、国健委明知涉案行为违法，故意与违法人员串通，同舟共济致洪七妹于死地，行使职权作出的行为保护违法人员不受追诉，该作出的行为堵死了洪七妹维权路，属于暗刀杀人不见血，该情节恶劣，其伤害洪七妹事实存在，据此，提起上诉，请求：一、撤销（2019）琼01行赔初63号行政判决；二、判令省卫健委、国健委不履行法定职责义务的行为给洪七妹造成经济损失、精神雪上加霜的损害赔偿精神损失抚慰金2万元给洪七妹（省卫健委、国健委各承担1万元）。   省卫健委提交书面答辩意见称：1.洪七妹诉状所称的身体不适症状无法确认其真实性，洪七妹也没有证据证明上述不适症状系因其在平山医院期间所致，其上诉状所述内容并无相应事实和法律依据。2.省卫健委向洪七妹作出《关于对洪七妹投诉省平山医院问题调查情况的函》的履职行为，并未对洪七妹造成损失，洪七妹要求赔偿其精神损失抚慰金的诉求不符合《中华人民共和国国家赔偿法》行政赔偿的赔偿范围。综上，洪七妹的上诉请求于法无据，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，洪七妹的上诉请求无事实和法律依据，请求法院依法予以驳回。   国健委未提交书面答辩意见。   二审查明：一审法院于2019年8月28日作出（2019）琼01行初394号行政判决书，认为省卫健委、国健委未按洪七妹的投诉作出处理违反了《中华人民共和国精神卫生法》第五十条第一款的规定，其行为已构成不履行法定职责。判决：一、撤销省卫健省作出的《关于洪七妹投诉省平山医院调查的函》；二、撤销国健委30号复议决定；三、限省卫健委在本案生效后60日内针对洪七妹的请求重新作出处理。   二审查明的其他事实与一审法院认定的事实一致，本院予以认定。   本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第九十八条规定“因行政机关不履行、拖延履行法定职责，致使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害的，人民法院应当判决行政机关承担行政赔偿责任。在确定赔偿数额时，应当考虑该不履行、拖延履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。”《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”本案中，海南省五指山市人民法院已于2017年12月17日就平山医院对洪七妹的强制医疗行为作出（2017）琼9001民初767号民事判决书，判令平山医院向洪七妹支付20000元精神抚慰金。虽然一审法院作出的（2019）琼01行初394号行政判决认定，省卫健委未依据《中华人民共和国精神卫生法》第五十条第一款的规定对洪七妹的投诉进行处理，已构成不履行法定职责，但洪七妹提交的证据不能证明省卫健委、国健委不履行法定职责的行为对其人身权等合法权益造成损害。且洪七妹也未能提供充分的证据证明其所主张的精神损失与省卫健委、国健委不履行法定职责之间存在直接因果关系。因此，洪七妹的上诉理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予采纳。一审法院判决驳回洪七妹主张省卫健委、国健委赔偿其精神损失抚慰金2万元的诉讼请求，并无不当。   综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   本判决为终审判决。   审 判 长 贺 莺   审 判 员 王 鉴   审 判 员 罗金洁     二○一九年十一月二十日   法官助理 李梦姣   书 记 员 邢晓萌   附相关法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。