河南省许昌市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫10行终150号上诉人（一审原告）颜国福，男，1950年5月2日出生，汉族，住河南省襄城县。委托代理人颜冈超，男，1981年1月21日出生，汉族，住河南省襄城县。委托代理人董琛，北京京平律师事务所律师。被上诉人（一审被告）襄城县自然资源局。住所地襄城县虹桥路北段路西。法定代表人田永广，该局局长。委托代理人岳旭光，该局工作人员。委托代理人巴海伟，河南许都律师事务所律师。被上诉人（一审被告）襄城县人民政府。住所地襄城县烟城路。法定代表人孙毅，该局局长。委托代理人孙杨，该政府工作人员。上诉人颜国福因与被上诉人襄城县自然资源局、襄城县人民政府撤销行政行为和行政复议决定纠纷一案，不服河南省许昌市魏都区人民法院（2019）豫1002行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年11月4日公开开庭审理了本案。上诉人颜国福的委托代理人颜冈超、董琛，被上诉人襄城县自然资源局的委托代理人岳旭光、巴海伟，襄城县人民政府的委托代理人孙杨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明：原告颜国福系襄城县库庄镇小程庄村村民，2018年4月26日，襄城县库庄镇人民政府向被告襄城县自然资源局（前襄城县城乡规划局）出具协查函，认为库庄镇人民政府在属地小程庄（大颜庄）村发现本村村民颜国福于2009年以后在村内未经镇审批私自建设砖混结构房屋一处，请协助调查。被告襄城县自然资源局于2018年5月10日立案，于2018年5月15日向原告送达了《调查违法建筑通知书》，并制作了勘验笔录、现场笔录，对原告颜国福进行了询问，对在场人徐军伟、倪光辉进行了询问。并于2018年5月25日作出《拟行政处罚告知书》，告知原告享有陈述和申辩、申请听证权。2018年6月3日被告襄城县自然资源局作出襄规限拆字【2018】第183055号《限期拆除决定书》，认定原告颜国福在襄城县库庄镇大颜庄村建设的涉案建筑物，不符合《中华人民共和国城乡规划法》的规定，根据该法第六十四条规定，责令原告收到决定书之日起3日内自行拆除。并告知如不服该决定提起行政复议和提起诉讼的途径和期限。原告不服，于2018年6月8日向被告襄城县人民政府提出行政复议申请，被告襄城县人民政府于2018年6月10日针对原告进行了询问，并制作了笔录。于2018年6月10日制作了《行政复议案件受理通知书》送达原告，于2018年8月1日作出了襄政复决字【2018】4号《行政复议决定书》，该复议决定维持了襄城县自然资源局作出的襄规限拆字【2018】第183055号《限期拆除决定书》，并告知如不服该结论提起诉讼的途径和期限。原告不服，向该院提起诉讼。一审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”被告襄城县自然资源局作为县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，对辖区内违法建设行为具有查处职责。原告颜国福涉案建筑房屋未办理审批手续，亦未取得建设工程规划许可证的事实已由被告襄城县自然资源局所举有效证据所证实，据此，被告襄城县自然资源局作出襄规限拆字【2018】第183055号《限期拆除决定书》事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告颜国福撤销该《限期拆除决定书》的诉讼请求，该院不予支持。该案被告襄城县人民政府在复议程序中程序合法，作出襄政复决字【2018】4号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，原告颜国福撤销该《行政复议决定书》的诉讼请求，该院亦不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：一、驳回原告颜国福撤销被告襄城县自然资源局作出的襄规限拆字【2018】第183055号《限期拆除决定书》的诉讼请求；二、驳回原告颜国福撤销被告襄城县人民政府作出的襄政复决字【2018】4号《行政复议决定书》的诉讼请求。案件受理费50元，由原告颜国福负担。上诉人颜国福不服一审判决，向本院提起上诉称，一、一审法院认为涉案《限期拆除决定书》事实清楚，适用法律正确，程序合法，该认定错误。(一)核发乡村建设规划许可证是乡镇人民政府的职责，乡村内未取得乡村建设规划许可证的房屋，应该由乡镇政府来处理。本案中被上诉人没有提供证据证明上诉人的房屋在城镇规划区，被上诉人无相应职权对上诉人的房屋作出《限期拆除决定书》。根据《城乡规划法》第41条、河南省实施办法第47条、村镇规划条例第18条规定，在乡、村庄规划区内村民使用原有宅基地或者村内空闲地进行住宅建设，由乡镇人民政府核发乡村建设规划许可证，因此核发乡村建设规划许可证是乡镇人民政府的职责。根据城乡规划法65条、河南实施办法73条，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。因此，对于乡村内未取得乡村建设规划许可证的房屋，应该由乡镇政府来处理。《城乡规划法》第40条、第64条赋予城乡规划主管部门对城市规划区内建筑物管理的相应职权，这个法条适用前提是城市、镇的规划区。而上诉人的房屋是在乡、村庄规划区，使用原有宅基地建房，因此被上诉人无权对上诉人的房屋作出《限期拆除决定书》。另外，从上诉人提供的证据来看，被上诉人仅仅为一个协查机构，无权作出《限期拆除决定书》。(二)被上诉人作出的《限期拆除决定书》认定事实错误，证据不足。1、被上诉人对上诉人房屋的基本情况认定错误。通过被上诉人提供的证据可以看出，被上诉人在作出限期拆除决定之前，并没有对上诉人房屋的情况进行详细了解，因此导致对上诉人房屋的方位，四至范围，长宽，面积等基本事实认定错误。2、上诉人的房屋是在老宅基地上建设，是为了基本生活需求可以补办手续，并非违法建筑。上诉人所在村村民基本上均无规划审批手续，没有房产证，这不是上诉人的错，是行政机关执法不规范、行政不作为或者历史遗留原因造成的。没有规划手续并不能等同于违法建筑。关于房屋是否是违法建筑，不能仅仅看有没有建设工程规划许可证，还要看当时建房的时间，建房时的法律规定以及建房的客观因素，建房时相关机构是否完善等等。上诉人建房是为了居住，且是上诉人的唯一住房。如果单凭没有建设工程规划许可证就可以认定房屋是违法建设，那整个大颜庄村的房屋全部都是违法建设。（三)被上诉人作出《限期拆除决定书》的程序违法。1、被上诉人调查收集证据程序严重违法，未进行实际现场勘验、检查，欠缺事实证据。《行政处罚法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序行为的，依法应给与行政处罚的，行政机关必须查明事实，违法事实不清的，不得给与行政处罚。”《行政处罚法》三十六条规定：“行政机关发现公民、法人或者其他组织应该给与行政处罚的，必须全面、客观、公正的调查、收集证据。”本案中，上诉人的房屋是为了居住在原来的宅基地上建设的，且是经过村委会同意的。被上诉人在调查的过程中，并没有全面的进行调查，对当时的建房情况、当时机构的情况是否完善都未进行调查，也未进行实地调查，导致对上诉人房屋的基本情况认定错误，在没有进行详细调査的情况下就作出行政处罚，显然不符合法律规定。2、剥夺了上诉人陈述、申辩的权利。《行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。但是被上诉人在作出该决定时并没有给上诉人陈述申辩的机会。3、剥夺了上诉人申请听证的权利。根据《行政处罚法》的规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。举轻以明重，罚款尚且需要举行听证，拆除上诉人居住多年的房屋，这样涉及上诉人切身重大利益的行为，更应该举行听证，被上诉人却没有告知上诉人有提起听证的权利，这显然是与国家的法律相背道而驰的。4、被上诉人没有经过集体讨论就作出决定。《行政处罚法》第38条第二款对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。房屋是上诉人的重大财产而且形成原因复杂，被上诉人作出行政处罚应当集体讨论，但从被上诉人提交的证据材料上没有看到相关的讨论及记录情况。(四)被上诉人作出《限期拆除决定书》适用法律错误。1、《限期拆除决定书》当中未明确上诉人的房屋不符合《城乡规划法》哪一条的规定。被上诉人下发的《限期拆除决定书》只是说上诉人建设的房屋违反了《城乡规划法》的规定，但是并没有明确违反了哪一条规定，这显然不符合法律规定。2、上诉人的房屋可以补办手续，尚可采取改正措施，并不属于无法消除影响的房屋，不应直接拆除。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》第四条规定“四、完善相关政策措施，妥善解决遗留问题。对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋，应依据现行有关法律法规补办手续。”因此，退一步讲，即使房屋没有办理建设工程规划许可证，也不是一定必须要拆除，还可以补办手续，但是被上诉人却采取了最严厉的方式，显然是违反了行政法的比例原则。3、被上诉人依据城乡规划法64条的规定对上诉人作出《限期拆除决定书》，适用法律错误，被上诉人无相应处罚职权。如前文所述，被上诉人无权对乡村范围的内房屋作出处理，因此，被上诉人依据城乡规划法64条的规定对上诉人房屋作出《限期拆除决定书》，没有法律依据。4、超过两年时效，不应再予处罚。根据《行政处罚法》第二十九条违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。上诉人房屋于建成已经长达十多年，早已超过两年的追诉时效。因此，不应对上诉人进行行政处罚。(五)被上诉人行政行为的目的不具有正当性，涉嫌滥用行政权力以合法形式掩盖非法目的。上诉人的房屋用于居住长达多年，从没有任何机关对上诉人的房屋的合法性提出过质疑，但是近期因相关部门欲征收上诉人房屋所在的土地，却迟迟未达成补偿协议，故通过下达《限期拆除决定书》的行为来实现征收的目的，这是于法无据的，也严重侵害了上诉人的合法权益。二、原审法院认为被上诉人襄城县人民政府作出的复议决定符合法律规定，该认定错误。襄城县人民政府作为复议机关，应当认真调查清楚事实，在未调查清楚事实的情况下即作出维持的复议决定，严重违反了法律规定，应当予以撤销。综上，请求一、判决撤销原审法院作出的(2019)豫1002行初37号行政判决；二、判决撤销被上诉人襄城县自然资源局作出的襄规限拆字[2018]年第183055号《限期拆除决定书》；三、判决撤销被上诉人襄城县人民政府作出的襄政复决字[2018]4号《行政复议决定书》；四、判决诉讼费由被上诉人承担。被上诉人襄城县自然资源局辩称，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，判决正确。请求驳回上诉人上诉，维持原判。被上诉人襄城县人民政府辩称，原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，判决正确。请求驳回上诉人上诉，维持原判。二审审理期间，上诉人颜国福提交录像光盘及录制内容一份。证明一审中被上诉人称关于作出案涉限期拆除决定之前做出的调查系造假。被上诉人襄城县自然资源局与被上诉人襄城县人民政府发表质证意见称，该证据取得时间为2018年6月23日，不属于新证据，其真实性无法核实，也不能证明其证明目的。经审核，上诉人提交的证据不属于二审中新证据，不予采纳。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”被上诉人襄城县自然资源局作为县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，对辖区内违法建设行为具有查处职责。本案中，被上诉人襄城县自然资源局出示的询问笔录、勘验笔录等证据能够证实上诉人颜国福涉案房屋未办理审批手续，未取得建设工程规划许可证，被上诉人可根据上述规定对其进行查处。被上诉人在作出涉案限期拆除决定过程中，履行了立案、调查、集体讨论、处罚前告知等程序，符合相关法律规定。故被上诉人襄城县自然资源局作出的襄规限拆字【2018】第183055号限期拆除决定书事实清楚、证据充分、程序合法。据此，被上诉人襄城县人民政府作出的襄政复决字【2018】4号行政复议决定书，认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。关于上诉人颜国福称其房屋属于乡村规划区，被上诉人襄城县自然资源局无权作出涉案限期拆除决定的主张，经审查，被上诉人提供的许昌市人民政府许政文【2009】63号文件中规定，上诉人所在的库庄乡已经被划为城市规划区，故该主张不能成立，不予采纳。关于上诉人颜国福称被上诉人作出涉案限期拆除决定过程中没有保障上诉人的陈述、申辩权、听证权及经过集体讨论的主张，经审查，被上诉人提供的证据中有拟处罚告知书和集体讨论记录，显示作出涉案限期拆除决定前经过了讨论，且告知书中已经告知了上诉人的陈述、申辩、听证权利，故该主张不能成立，不予采纳。综上，上诉人的上诉理由不能成立，一审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人颜国福承担。本判决为终审判决。审判长  王五周审判员  袁 野审判员  董盼利二〇一九年十一月二十九日法官助理张亚楠书记员牛萌附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；