山东省临沂市中级人民法院行 政 裁 定 书(2019)鲁13行终335号上诉人（原审原告）吴永（又称吴勇），男，1963年4月20日生，汉族，居民，住临沭县，被上诉人（原审被告）临沭县玉山镇人民政府。住所地：临沭县玉山镇驻地。法定代表人李真，镇长。原审第三人杨圣玖，男，1964年1月28日生，汉族，苍盛社区东寨子村党支部书记兼村民小组负责人，住临沭县。原审第三人杨胜泷，男，1962年2月10日生，汉族，居民，住临沭县。原审第三人杨圣亮，男，1951年2月27日生，汉族，居民，住临沭县。原审第三人王华，男，1974年11月17日生，汉族，居民，住临沭县。上诉人吴永诉因被上诉人临沭县玉山镇人民政府不履行法定职责请求行政赔偿一案，不服临沭县人民法院作出的（2019）鲁1329行初18号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院审理查明，原告吴永系临沭县玉山镇苍盛社区居民。1998年4月6日，原朱仓乡人民政府将朱仓面粉厂实行公开拍卖，由朱仓乡湖子后村李乐庄购买，双方签订拍卖协议，原朱仓乡人民政府为甲方(拍卖方)，李乐庄为乙方（买方），约定：一、面粉厂地上附属物实行一次性拍卖，拍卖金付清后，其所有权归买方：1.房屋22.5间及其他配套设备（东院墙除外），卖价为9560元；2.供电设备1套，五十千伏安变压器一台，电盘2件及供电线路等，卖价为34000元；3.面粉机组1套及配套设施10000元。二、土地实行租赁，共有土地2.86亩，租赁期为50年，每亩年租金400元，分期交纳，10年交一次，并对逾期交纳违约金、逾期1月的地上物清理、土地交付予以明确。双方还约定，房屋、土地、供电等使用的变更过户手续由买方承担，卖方协助办理；土地租赁期满不继续租赁，买方必须将土地上附属物、机械、供电等设备全部搬走，将土地完整交付给甲方。1999年7月22日，原朱仓乡人民政府为甲方，李乐庄为乙方，吴勇（即本案原告吴永）为丙方，三方签订协议书一份，约定甲方拍卖的朱仓乡面粉厂的房屋、机器设备等所有权已买断，归乙方所有，乙方处置、变卖或租赁甲方不予干涉，责任甲方不承担；甲方同意土地租赁使用权由乙方转租丙方，丙方承租后土地租赁费由丙方上交甲方；丙方必须严格履行朱仓面粉厂拍卖协议书的所有条款，否则土地租赁使用权甲方立即收回，违约责任按朱仓面粉厂拍卖协议七、八项执行（并附朱仓面粉厂拍卖协议）。该协议由临沭县司法局朱仓法律服务所见证。1999年10月24日，李乐庄将上述面粉厂房屋转让给原告，转让价22000元（含前十年土地租赁费）。原告即在此处开设兽医门诊部，又搞过养殖。后原告欲在上述土地上建设沿街楼房，并要求将土地手续过户至其名下，未成。2018年2月11日，原告以来信形式向临沂市人民政府信访局信访，反映其拍卖了原朱仓乡面粉厂土地，建设了畜牧兽医所，2017年因房屋破旧改建时，因相邻村民杨圣虎等阻挠被停止；拍卖该房屋至今未给办理房屋过户手续，要求处理。2018年5月6日，被告对吴勇（即本案原告）作出信访事项处理意见书，处理意见：1、上述区域的土地和地上附属物为吴勇承包租赁性质，有使用权，没有所有权，因此土地过户不符合相关规定。2、该区域租赁时房屋共计22.5间，信访人拟建设沿街楼房问题，必须符合城镇建设规划，应按照相关审批程序进行。”吴永不服提出复查申请，2018年5月28日，临沭县人民政府作出沭政信复字[2018]07号决定：撤销玉山镇人民政府关于吴勇（永）信访事项处理意见。2019年1月30日，被告再次对吴永作出信访事项处理意见书，“处理意见：1.四起案件公安、司法机关已依法作出处置，属设法涉诉案件，信访人对上述处置仍存有异议，应依法解决其诉讼问题。2.对沿街楼建设问题，涉及建设用地与东寨子村土地存有异议，建议双方先行沟通协商解决，若协商不成则通过诉讼方式处理。对承包面积内的改建翻建问题，应遵照协议约定在租赁期满时对地上附属物自行清除，将租赁土地完整交付玉山镇人民政府。”吴永仍不服提出复查申请，2019年2月15日，临沭县人民政府作出沭政信告字[2019]6号申请复查不予受理告知书，认为：1、关于反映“刑事处罚”的问题，对公安机关刑事拘留和法院判决不服，申请人可通过复议、诉讼或申诉等法律途径解决；2.关于反映“土地租赁纠纷的问题”，申请人与被申请人之间签订协议书，就土地及房屋权属做出了明确规定，双方可协商解决，协商不成的，可根据协议提起诉讼，由人民法院依法作出裁定。告知对吴永的复查申请不予受理。另查明，2011年，原朱仓乡人民政府（驻地东寨子村）与原临沭县玉山镇人民政府（驻地西唐岭村）合并，合并后名为临沭县玉山镇人民政府，驻地在东寨子村，即本案被告。一审法院认为，本案的审理重点是：1.被告和第三人的主体是否适格；2.原告的诉讼是否属于行政诉讼的受案范围。对于被告和第三人的主体是否适格问题。被告将面粉厂房屋等拍卖给案外人李乐庄，李乐庄又将房屋转让原告，时间分别为1998年、1999年，根据当时的《城市私有房屋管理条例》第六条第一款规定:“城市私有房屋的所有人，须到房屋所在地房管机关办理所有权登记手续，经审查核实后，领取房屋所有权证;房屋所有权转移或房屋现状变更时，须到房屋所在地房管机关办理所有权转移或房屋现状变更登记手续”。第七条规定:“办理城市私有房屋所有权登记或转移、变更登记手续时，须按下列要求提交证件:(一)新建、翻建和扩建的房屋，须提交房屋所在地规划管理部门批准的建设许可证和建筑图纸；……证件不全或房屋所有权不清楚的，暂缓登记，待条件成熟后办理。”本案中，被告临沭县玉山镇人民政府并非办理房屋所有权证书及旧房改建的行政处理机关，不是其职责范围，临沭县玉山镇人民政府作为本案行政诉讼的被告不适格，因此，原告请求确认被告不予办理厂房22.5间《城市私有房屋所有权证书》、不予办理厂房南5间《旧房改建许可申请书》的行政行为违法，理由不成立，本院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”而本案原告无证据证明第三人同被诉行政行为有利害关系或同案件处理结果有利害关系，故杨圣玖、杨胜泷、杨圣亮、王华等作为第三人，主体亦不适格。原告吴永的诉讼是否属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）……（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；……”本案中，原告吴永提出的“请求确认2019年1月30日的信访处理意见书中处理意见2的行政行为违法”，其信访处理意见书是对于原告信访事项的答复处理意见，符合上述规定列明的情形，不属于行政诉讼的受案范围。并且，本案涉及的拍卖协议书和三方协议书，只是对面粉厂房屋等地上物的买卖以及对土地使用权的租赁所作的约定，是平等民事主体之间的合同行为，各方是否行使和履行约定的权利和义务，是否违约并给他人造成损失，受民法、合同法、物权法等所调整，不属于行政诉讼法调整的范围。综上，原告提起的本案行政诉讼，应当依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条的规定，裁定：驳回原告吴永的起诉。案件受理费50元，退还原告吴永。上诉人吴永不服一审裁定，以一审法院作出的行政裁定依据和定性均违法为由提起上诉。请求二审法院确认一审裁定违法，判决一审法院继续审理该案。被上诉人临沭县玉山镇人民政府及原审第三人杨圣玖、杨胜泷、杨圣亮、王华二审均未予书面答辩。各方当事人在一审中提供的证据以及《人民法院二审行政案件诉讼要素表》已随案件移送本院，所提交的证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院二审认定的事实同一审。本院认为，在一起行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或者两个及两个以上的行政机关作出的一个行政行为。人民法院不能在一起行政诉讼案件中就多个不相关联的行政行为一并审理并作出合法性评价。本案上诉人在一审中提出多个诉讼请求，涉及被上诉人多个不具有关联性的行政行为，违反了“一行为一诉”的行政诉讼立案原则,一审法院应向上诉人予以指导和释明，指引其分别提起诉讼。如上诉人仍坚持合并审理不分别起诉的，应当视为该诉讼请求不明确具体，不符合起诉条件，裁定不予立案或驳回起诉。一审法院对此未予指导和释明欠妥，鉴于一审法院已对上诉人提出的多个诉讼请求分别作出分析回应，并没有影响当事人诉权的依法合理行使，本院在此予以指出。本案中，关于上诉人在一审提出的第一、二、三项诉讼请求，均是要求确认被上诉人不履行相关法定职责的行为违法。《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”因被上诉人明显没有办理房屋所有权登记、处理旧房改建及处理相关民事纠纷、履行相关协议书的法定职责。根据上述司法解释的规定，对上诉人提起的被上诉人不履行法定职责的起诉应裁定驳回起诉。关于上诉人吴永一审提出的“请求确认2019年1月30日的信访处理意见书中处理意见2的行政行为违法”诉讼请求，因该信访处理意见书是对上诉人信访事项的答复处理意见，不具有强制力，对上诉人的权利义务不产生影响，不属于行政诉讼的受案范围。关于上诉人提出的第四项行政赔偿请求，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，存在违法的行政行为是公民、法人或者其他组织就其财产所受损害获得行政赔偿的基本前提。上诉人没有证据证明被上诉人存在违法行政行为并造成其合法权益受到损害的事实，故上诉人所提该项诉讼请求亦无事实和法律依据。综上，上诉人在一审提出的诉讼请求均不符合法定起诉条件，一审法院裁定驳回其起诉符合法律规定，并无不当。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  孙诚霞审判员  王茂峰审判员  鹿文麒二〇一九年十一月七日书记员  吴召艳