浙江省丽水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙11行终118号 上诉人（原审原告）李斌，男，1970年7月23日出生，汉族，住缙云县。 被上诉人（原审被告）缙云县自然资源和规划局，住所地缙云县五云街道溪滨南路93号。 法定代表人施继业，局长。 应诉负责人陶晖青，副局长。 委托代理人应栩炜，该局七里国土资源所副所长。 委托代理人丁想，浙江民晖律师事务所律师。 上诉人李斌因与被上诉人缙云县自然资源和规划局土地行政处罚一案，不服青田县人民法院(2019)浙1121行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告李斌系缙云县七里乡黄店村村民。2010年，案外人陈子忠在七里乡黄店村“坟头下”的土地上搭建钢架大棚用于种植蔬菜。2015年，原告租用陈子忠户的蔬菜大棚，对该大棚进行了翻新。2015年8月3日，原告从黄店村村民李淑强、李设凤等户租用位于“坟头下”的土地6.5亩用于养殖蛋鸭。后原告在租用土地上搭建活动用房。经被告现场勘测，原告共占用土地1142.88平方米。套合土地利用现状图，原告所占用土地地类为水田和旱地；套合缙云县中心城区土地利用总体规划图(2011-2020年)，其中123.77平方米为一般农田，1019.11平方米为示范区基本农田。2017年12月27日，被告对原告占用土地一案进行立案调查。2018年2月9日，被告以案件复杂、原告不配合调查为由，延长调查时间。2018年10月9日，被告作出《听证告知书》，告知原告在收到告知书之日起三日内享有陈述申辩和要求听证的权利，并于当日留置送达给原告。原告未在被告告知的期限向被告陈述申辩，也未要求听证。2018年11月7日，被告作出《处罚决定书》。现原告对《处罚决定书》有异议，诉至该院要求撤销。 原审法院认为，国土资源部、农业部联合下发《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（以下简称《通知》）对于设施农业建设用地进行了规范。原告李斌占用土地1142.88平方米用于蛋鸭养殖，属设施农业用地，应符合《通知》规定。现该1142.88平方米中有1019.11平方米为基本农田，不符合《通知》第二条第（三）中规定的“畜禽养殖不得占用基本农田”；另123.77平方米占用一般农田，根据《通知》第三条规定，原告应经与土地所在地乡镇政府、农村集体经济组织签订三方协议并报县级国土、农业部门备案审查等程序，但原告仅与黄店村村民签订土地租赁协议，不符该条规定。被告根据《土地管理法》第七十六规定认定原告未经批准非法占用土地，要求原告退还涉案土地并限期拆除土地上的建筑，认定事实清楚，适用法律正确，该院予以支持。有关罚款部分，被告根据《土地管理法实施条例》第四十二条，《基本农田保护条例》第三十三条，浙江省人民政府《关于调整耕地开垦费征收标准等有关问题的通知》，中共浙江省委办公厅、浙江省政府办公厅《关于建立完善耕地保护共同责任机制扎实做好耕地保护工作的通知》的规定，确定对于123.77平方米土地处罚款28元/平方米，对于1019.11平方米土地处罚款80元/平方米，法律法规政策依据充分，该院予以支持。有关涉案行政处罚的程序，原告不持异议，该院经审查符合法律规定，该院予以支持。综上，被告作出的行政行为证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，该院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决：驳回原告李斌的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李斌承担。 李斌上诉称：上诉人养殖蛋鸭占地总面积1142.88平方米，其中搭建生产活动用房占地面积114.00平方米，应该受到处罚的只有这部分，而占地面积1028.88平方米的鸭棚是蔬菜大棚升高加宽翻新而成，没有破坏基本农田，不需要复垦。《中华人民共和国土地管理法》第四条第三款规定，建设用地是指建造建筑物，构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。搭建养殖棚不在此列，故1028.88平方米鸭棚不属于违法占用土地。被上诉人认定上诉人未办理用地审批手续，擅自在该土地上搭建活动用房非法占用土地总面积1142.88平方米，属于认定事实错误。同时，被上诉人认定上诉人违反《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条，《基本农田保护条例》第十七条规定，属于适用法律错误。因此，被上诉人依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，《基本农田保护条例》第三十三条规定对上诉人作出案涉行政处罚错误，应予撤销。缙云县七里乡黄店村存在大量占用基本农田种植果树、花圃、挖塘养鱼的违法行为，但被上诉人对此不予查处，只处罚上诉人明显不公。上诉人违法行为并非一天形成，搭建过程中没有执法人员制止，被上诉人巡查监管没有到位，属于失职渎职。综上，请求撤销原判，改判支持上诉人的原审诉讼请求。 缙云县自然资源和规划局答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。二、上诉人的上诉理由不能成立。被上诉人对上诉人违法行为予以查处有其原因，2017年3月19日，国家土地监察局上海办公室下发沪通（2017）1号《督查通知书》对多地市进行例行督察。缙云县土地例行督察下发设施农用地图斑11个，其中8016号图斑（原监测图斑编号216号）面积2.2亩，经现场核查为上诉人家庭农场（养殖简易棚）。2018年6月11-15日，浙江省国土资源厅对缙云县开展2018国土资源执法驻点监察，2018年7月2日下发浙土资厅函（2018）264号《浙江省国土资源厅国土资源驻点监察意见书》，指出“黄店村李斌家庭农场，原址备案的设施农用地用途为种植，整治措施应拆除未拆除，并在未备案的情况下被李斌家庭农场用于养鸭”，要求迅速组织开展整改工作。同时，被上诉人对上诉人作出处罚的是非法占用土地的行为，并非仅针对其搭建鸭棚和生产活动用房的行为，故按照1142.88平方米予以处罚正确。综上，请求二审驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。一审判决采信并据以认定事实的相关证据符合证据三性，本院亦予以确认。 本院认为，本案系上诉人李斌不服被上诉人缙云县自然资源和规划局(原缙云县国土资源局)作出的缙土资罚（2018）46号《土地违法案件行政处罚决定书》而提起的诉讼，二审争议焦点在于：处罚决定认定的非法占用土地面积是否正确，以及处罚决定适用法律是否正确。关于非法占用土地的面积认定。上诉人对于其养殖蛋鸭占地1142.88平方米的事实并无异议，但其认为只能对搭建生产活动用房占地的114.00平方米认定为非法占地，1028.88平方米的鸭棚没有破坏基本农田，不应认定为非法占地。根据查明的事实，上诉人养殖蛋鸭占用的土地中，123.77平方米为一般农田，1019.11平方米为示范区基本农田。一般农田和基本农田均应当用于农业耕种，将用于农业耕种的土地擅自用于其他用途已经构成非法占用土地，无需区分占用土地系用于搭建生产活动用房还是养殖棚。上诉人的观点混淆了非法占地和破坏土地的概念，本院不予支持。关于处罚决定适用的法律。根据查明的事实，上诉人未经批准非法占用农田，且在农田上擅自搭建生产活动用房和养殖棚，从事蛋鸭养殖经营活动。被上诉人认定上诉人的行为违反《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条，《基本农田保护条例》第十七条规定正确。据此，被上诉人依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，《基本农田保护条例》第三十三条规定对上诉人作出案涉行政处罚，适用法律正确。 综上，上诉人的上诉理由依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李斌负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱建民 审 判 员 李月群 审 判 员 黄 维 二〇一九年十一月二十五日 代书记员 叶 娃