山东省东营市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁05行终96号 上诉人（一审原告）：中国银行股份有限公司东营胜建大厦支行。住所：东营市东营区西四路633号。 负责人：冉令峰，行长。 委托诉讼代理人：崔强，山东康桥（东营）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：张娜娜，山东康桥（东营）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：利津县自然资源局。住所：利津县大桥路160号。 法定代表人：张顺，局长。 委托诉讼代理人：岳传明，利津县土地储备中心副主任。 委托诉讼代理人：王希国，山东诚正勤律师事务所律师。 一审第三人：利津县兴和饲料有限公司。住所：利津县永馆路以南、福寿村以北。 法定代表人：赵玉兰，经理。 一审第三人：利津县兴华棉油加工有限责任公司。住所：利津县盐窝镇东二村。 法定代表人：郭立光，董事长。 一审第三人：张增星，男，1963年11月9日出生，汉族，利津县村民，现住该村。 一审第三人：李桂兰，女，1968年7月1日出生，汉族，利津县村民，现住该村。 一审第三人：张海强，男，1988年3月7日出生，汉族，利津县村民，现住该村。 上诉人中国银行股份有限公司东营胜建大厦支行（以下简称中行胜建支行）与被上诉人利津县自然资源局，一审第三人利津县兴和饲料有限公司（以下简称兴和饲料公司）、利津县兴华棉油加工有限责任公司（以下简称兴华棉油公司）、张增星、李桂兰、张海强土地行政赔偿一案，上诉人不服利津县人民法院（2017）鲁0522行初20号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：2014年1月8日，兴和饲料公司与中行胜建支行签订《流动资金借款合同》。合同约定，兴和饲料公司向中行胜建支行借款1800万元用于购买玉米，合同期限为12个月。2014年1月8日，兴华棉油公司与中行胜建支行签订《最高额抵押合同》，抵押期限：2014年1月8日至2015年3月8日，约定兴华棉油公司以其永馆路以南、福寿村土地以北103821.36平方米国有土地使用权和利津盐窝镇北岭社区永馆路以南、福寿村土地以北原第三油棉厂226号6886.38平方米房产，为兴和饲料公司上述借款提供最高额抵押担保。2014年1月14日，中行胜建支行、兴华棉油公司共同到利津自然资源申请土地抵押登记。利津自然资源受理抵押登记申请材料后，于同日作出利他项（2014）第006号土地他项权利证明书，该证明书中载明涉案土地使用权面积为103821.36平方米。借款到期后，借款人未偿还，中行胜建支行于2015年3月诉至东营市中级人民法院，2015年5月19日东营市中级人民法院作出判决，确认中行胜建支行对涉案土地享有优先受偿权。上述判决生效后，兴和饲料公司及担保人均未按照判决履行相关义务，中行胜建支行向东营市中级人民法院申请执行。 涉案抵押土地中的58013.91平方米已经于2012年4月23日被收回出让给了源通公司，剩余面积为45807.45平方米。中行胜建支行于2017年5月17日向利津自然资源局投寄了行政赔偿申请书；于2017年7月28日以利津自然资源局为被告提起本案行政赔偿诉讼；2017年8月14日中行胜建支行向一审法院提起诉讼，请求确认利津自然资源局作出的利他项（2014）第006号他项权利登记行为违法，一审法院于2018年12月27日作出（2018）鲁0522行初10号行政裁定，驳回中行胜建支行的起诉。中行胜建支行不服，提起上诉，东营市中级人民法院作出（2019）鲁05行终17号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。 另查明，本案审理期间，中共利津县委利津县人民政府出台利津县级机构改革意见，不再保留利津国土资源局，其涉案相应职责由新组建的利津自然资源局承担。 一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九规定：提起诉讼应当符合下列条件：“。（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”据此，公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。起诉不符合法定条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，中行胜建支行另案诉请确认利津自然资源局作出的利他项（2014）第006号他项权利登记行为违法一案，一审法院作出（2018）鲁0522行初10号行政裁定，驳回起诉，中行胜建支行上诉后被驳回上诉，维持一审裁定。据此，中行胜建支行提起的本案行政赔偿诉讼既无事实根据，亦不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定的行政赔偿案件受案范围，应予以驳回。一审法院依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项，最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的意见》第二十一条之规定，裁定：驳回中行胜建支行的起诉。 上诉人中行胜建支行不服一审裁定，上诉称：一、一审法院认定上诉人的起诉没有事实根据与案件事实不符。被上诉人没有以不动产登记簿为依据，没有尽到审慎审查义务，造成他项权利证书登记出现重大错误，属于严重的行政登记行为违法的情形，他项权利证书本身就是行政行为违法的证明，也正是因为被上诉人的违法行为给上诉人造成了重大经济损失，这就是上诉人提起行政赔偿诉讼的事实根据。二、一审法院适用法律错误。上诉人的起诉符合《国家赔偿法》规定的法定条件，也属于国家赔偿的受案范围。根据新修订的国家赔偿法的规定，确认行政行为违法程序已经不是提起行政赔偿诉讼的前提条件。上诉人具有单独提起行政赔偿诉讼的权利，人民法院应在行政赔偿诉讼中一并处理行政行为违法的问题。根据国家赔偿法第九条第二款之规定：赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。该条规定已经明确了行政相对人具有单独提出行政赔偿的权利，在赔偿义务机关不做处理时，赋予相对人提起行政赔偿诉讼的权利。国家赔偿法是特别法，应当优先适用国家赔偿法第二条、第九条、第十四条之规定，认定上诉人的起诉是否符合法定条件，一审法院适用法律错误。三、上诉人的起诉时间应认定为2017年7月20日，而不是2017年7月28日。因一审法院不同意在行政赔偿诉讼中一并处理行政行为违法问题，上诉人遂在行政赔偿诉讼中申请增加确认行政行为违法的诉讼请求，而一审法院未予准许，侵犯了上诉人的合法权益。综上：请求：一、撤销一审裁定，发回重审或依法改判；二、本案一审、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人利津自然资源局答辩称：一、上诉人将国家赔偿请求权视为行政行为违法确认请求权，无法律依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三条、第四条的规定，行政行为违法是请求国家赔偿的前提。在被上诉人的土地抵押登记行为未被确认违法的前提下，上诉人直接向被上诉人提出国家赔偿申请不符合国家赔偿法的规定。二、上诉人超过起诉期限是因自身原因导致。上诉人在知悉土地抵押登记有误的情形下，怠于行使诉权，而是选择协调处理的途径，协调不成后，在涉案登记行为未被确认违法的情况下单独提出了国家赔偿请求。因此，上诉人超过起诉期限是因为其自身原因耽误的。三、上诉人在办理土地抵押登记时知悉土地抵押登记填写的面积错误。上诉人在办理贷款手续时，如果到现场实地考察，能够发现土地变化状况，而兴华棉油公司土地使用权证的“记事”页也对土地面积有相应记载。四、上诉人于2015年7月上旬之前已经知悉了土地抵押登记的内容。综上，请求维持一审裁定。 一审第三人兴和饲料公司、兴华棉油公司、张增星、李桂兰、张海强未提交答辩意见。 二审对事实的认定与一审无异。 本院认为：依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，行政机关承担侵犯财产权行政赔偿责任的前提是行政行为系违法行为。上诉人主张被上诉人作出的涉案土地抵押登记行为造成其财产权益损害，而对于该土地抵押登记行为，被上诉人并未自行撤销或确认违法，亦无有权机关就该行为的违法性作出确认，因此，一审法院在上诉人提起本案行政赔偿诉讼时，告知上诉人应对涉案登记行为提起确认违法之诉，符合国家赔偿法及行政诉讼法的规定。上诉人针对涉案土地抵押登记行为提起的确认之诉，经人民法院审理，已裁定驳回了其起诉。因行政行为无确认违法前提，上诉人提起的本案行政赔偿诉讼则缺乏事实根据和法律依据，不符合行政赔偿诉讼的起诉条件。对上诉人的上诉请求，本院不予支持。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持一审裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  蒋建功 审判员  张晓丽 审判员  聂 燕 二〇一九年十一月二十日 书记员  李 瑾