甘肃省白银市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）甘04行再1号再审申请人(原审被告)：甘肃太统一崆峒山国家级自然保护区管理局。住所地：平凉市崆峒区崆峒西路99号。法定代表人：张君盛，系该局局长。委托诉讼代理人：吴利华，系该局资源管理科科长。委托诉讼代理人：荔天宏，甘肃雷诺律师事务所律师。被申请人(原审原告)：高冰峰，男，汉族，1964年1月29日出生，住平凉市崆峒区。再审申请人甘肃太统一崆峒山国家级自然保护区管理局(以下简称崆峒山自保局)因被申请人高冰峰诉其国家级自然保护区区划界定一案,不服本院作出的(2017)甘04行初36号行政判决，向甘肃省高级人民法院申请再审。甘肃省高级人民法院于2019年6月20日作出(2019)甘行申3号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。崆峒山自保局申请再审称,一、一审法院超出当事人诉讼请求裁判,存在判非所诉。根据被申请人的诉讼请求是崆峒山自保局占用其190亩核桃林地的行为违法,但是一审法院却判决:确认崆峒山自保局划定保护区范围的行政行为违法,并责令采取补救措施。属于超出当事人诉讼请求范围下判。二、再审申请人崆峒山自保局没有划定国家级自然保护区范围的法定职责,一审法院认定事实和适用法律错误。根据《中华人民共和国自然保护区条例》第二十二条的规定是自然保护区管理机构的主要职责，但是该条没有规定具有划定保护区范围的职责。根据第十四条的规定，自然保护区的范围和界线由批准建立自然保护区的人民政府确定，并标明区界，予以公告。本案甘肃太统一崆峒山国家级自然保护区是国务院2005年7月23日《国务院办公厅关于发布河北柳江盆地地质遗迹等17处新建国家级自然保护区的通知》(国办发[2005]40号)批准的。2005年8月9日，原国家环保总局《关于发布河北柳江盆地地质遗迹等17处新建国家级自然保护区面积、范围及功能区等有关事项的通知》(环面[2005]314号)，该通知确定甘肃太统崆峒山国家级自然保护区的总面积16283公顷。2007年4月5日，原国家林业局作出《关于福建戴云山等6个国家级自然保护区总体规划的批复》(林计发[2007]83号)批复同意《甘肃太统一崆峒山国家级自然保护区总体规划(2006-2015)》。据上，再审申请人不具有划定自然保护区范围的职责，也无法履行原判决。一审法院适用行政诉讼法第七十六条规定，认定再审申请人的行政行为违法，属于适用法律错误。三、再审申请人没有侵犯被申请人任何合法权益。甘肃太统一崆峒山国家级自然保护区自设立之初，从未改变过被申请人的土地使用性质，更没有侵犯其任何合法权益，同时被申请人也没有提供任何证据予以证明。综上，请求撤销销一审判决，驳回被申请人的诉讼请求。高冰峰辩称，一、在一审期间被申请人调整了诉讼请求，诉讼请求中无“占用”请求。针对原诉状中的“占用”仅指再审申请人通过实地设立界桩、界碑和护栏(网)的方式,将被申请人的两宗林地划入国家级自然保护区的行为,而不是指其他行为；二、针对“再审申请人没有划定自然保护区范围的法定职责”的理解,说明崆峒山自保局对其职责是清楚的,新建自然保护区边界范围的划定是国务院,被申请人对该事实并没有异议,提出异议的事实是崆峒山自保局以设立界桩、界碑和护栏(网)的方式将答辩人的两宗林地划入国家级自然保护区范围的事实；三、一审判决认定“2016年4月被告按照环保部批复文件和国家林业局下发的保护区矢量图,在保护区边界和各功能区界线拐点处的显著位置,埋设了保护区的界桩。”的事实错误。再审申请人埋设界桩界碑的时间不应仅在2016年4月,根据其新闻宣传稿的内容,应当是在2016年之前就一直存在界碑界桩,2016年4月是对部分界碑界桩的更换。据此,请求法院对该事实子以纠正。综上,虽然一审判决存在瑕疵,但是判决结果正确,请求驳回再审申请。高冰峰向原审法院起诉请求：一、依法确认被告占用原告位于平凉市崆峒区崆峒镇韩家沟村草腰沟脑的190亩核桃林地的行为违法；并依法判决予以返还，同时进行补偿或赔偿损失，由原告自主经营。二、依法判决被告依照法律法规的规定在法定期限内征收原告位于平凉市崆峒区崆峒镇韩家沟村草腰沟社大圪瘩的杏树林地；并对原告投入资金修建的林间道路、房舍及生产设施进行价格鉴定，予以补偿。三、由被告承担本案的诉讼费用。原审法院认定事实：1996年3月1日原告与原平凉市崆峒乡韩家沟村民委员会签订《山荒地拍卖合同》，合同约定,崆峒乡韩家沟村民委员会将位于草腰沟里荒坡洼150亩荒地，以每亩10元价格一次性拍卖给原告高冰峰用于生产经营种植、养殖业，经营期限40年。1996年10月10日原告又与原平凉市崆峒乡韩家沟村草腰沟社签订《土地承包合同》，将该社大圪瘩的弃耕荒地80亩承包给原告高冰峰，高冰峰用于种植养殖业，承包期限30年。上述两份合同签订后双方在平凉市公证处分别办理了合同公证。原告在经营期间，于2003年4月11日取得了由平凉市崆峒区人民政府颁发的崆区林证字（2003）第B-0051号《中华人民共和国林权证》,林权证载明林地面积为244亩。2005年3月14日原告又向平凉市崆峒区人民政府申请取得了崆区林证字（2005）第BA-002号《中华人民共和国林权证》，林权证载明面积为190亩。以上两处林地均座落于平凉市崆峒区韩家沟村草腰沟社，林地所有权权利人韩家沟村草腰沟社，林木使用权或所有权人为高冰峰，林种为生态林。被告甘肃太统-崆峒山国家级自然保护区管理局，为事业编制单位，负责甘肃太统-崆峒山国家级自然保护区的具体管护工作。甘肃太统-崆峒山国家级自然保护区原为省级保护区，成立于1982年，面积为18252公顷。2005年7月23日，经国务院审定通过，甘肃太统一崆峒山省级自然保护区晋升为国家级自然保护区（国办发[2005]40号）。2005年8月9日国家环保总局根据国务院的的批复，发布了关于甘肃太统一崆峒山国家级自然保护区面积、范围及功能分区等有关事项的通知（环函[2005]314号），调整甘肃太统一崆峒山国家级自然保护区总面积16283公顷，其中核心区面积6680公顷，缓冲区面积4645公顷，试验区面积4958公顷。2016年4月被告按照环保部批复文件和国家林业局下发的保护区矢量图，在保护区边界和各功能区界线拐点处的显著位置，埋设了保护区的界桩，原告高冰峰取得林权证的两处林地均在被告埋设的保护区的界桩内。原告认为，被告扩大林区范围将原告190亩核桃林地划入自然保护区的行为违法及未依据相关规定对大圪瘩的杏树244亩林地予以征收补偿，并影响了原告的正常经营活动，造成经济损失。故请求一、依法确认被告占用原告位于平凉市崆峒区崆峒镇韩家沟村草腰沟脑的190亩核桃林地的行为违法；并依法判决予以返还，同时进行补偿或赔偿损失，由原告自主经营。二、依法判决被告依照法律法规的规定在法定期限内征收原告位于平凉市崆峒区崆峒镇韩家沟村草腰沟社大圪瘩的杏树林地；并对原告投入资金修建的林间道路、房舍及生产设施进行价格鉴定，予以补偿。三、由被告承担本案的诉讼费用。在审理期间，原告向法院提出调整部分诉讼请求申请，请求依法确认被告将平凉市崆峒区崆峒镇韩家沟村草腰沟脑的190亩核桃林地和平凉市崆峒区崆峒镇韩家沟村草腰沟社大圪瘩的杏树林地划入自然保护区的行为违法，对原诉讼请求中关于赔偿损失的部分请求变更为双方先行协商解决，经协商不成原告再另行起诉。原审法院认为：被告甘肃太统-崆峒山国家级自然保护区管理局系法律法规的授权依法行使该保护区管理职能的机构。本案原告高冰峰以被告违反法定程序将本人已取得的林地经营权和林木所有权划入保护区的范围，影响其正常生产经营活动为由，向人民法院提起行政诉讼，其原告主体适格。本案的焦点是被告设立的保护区范围的程序是否合法，保护区范围的位置、坐标点是否正确。甘肃太统-崆峒山国家级自然保护区原为省级保护区，2005年7月23日经国务院审定通过，甘肃太统-崆峒山省级自然保护区晋升为国家级自然保护区（国办发[2005]40号）。根据《中华人民共和国自然保护区条例》第十五条规定：“自然保护区的撤销及其性质、范围、界线的调整或者改变，应当经原批准建立自然保护区的人民政府批准。任何单位和个人，不得擅自移动自然保护区的界标。”甘肃太统-崆峒山晋升为国家级自然保护区，属保护区性质及范围功能区划调整或改变的情形，依据前述法律规定，保护区的性质、范围、界线的调整或者改变，应当经原批准建立自然保护区的人民政府批准，做到权属合法、界址清楚、面积准确、没有纠纷。本案中，被告未能提供证据证明其埋设界桩、安装护栏网等设立保护区的范围的行为是经批准机关认可或经有专业资质的勘测机构进行测绘划定的证据，也无证据证明被告在划定保护区范围时在保护区所在地进行公告的事实依据，其行为违反了国家关于林区区划界定的相关程序规定，导致该保护区位置及四至界限不清，范围及面积等数据不准确，构成程序违法。原告诉请确认违法的理由成立，本院予以支持。原告在判决前申请撤回对被告要求赔偿的请求，符合相关法律规定，应予以准许。原审法院判决：确认被告甘肃太统-崆峒山国家级自然保护区管理局划定保护区范围的行政行为违法；责令被告采取补救措施。案件受理费50元由被告甘肃太统-崆峒山国家级自然保护区管理局承担。再审中，崆峒山自保局提交新的证据，本院组织当事人进行了质证。第一组证据：两份行政起诉状、一份行政赔偿起诉状，证明高冰峰在诉讼过程中又先后将原甘肃省林业厅、甘肃省人民政府起诉至兰州市中级人民法院，要求撤销省林业厅的行政内部文件，要求省政府履行勘界立标的义务，将被告起诉至林区法院要求高额的经济赔偿，诉与诉之间相互矛盾。说明原告存在滥用诉讼权利，且企图通过诉讼达到其获取不当经济利益的目的；第二组证据：十二张照片，证明目的不影响原告的正常的生产经营，界桩和防护网是根据林业总局的总体规划依法设置的；第三组证据：两份文件，第一份文件是国家林业局护自函（2017）66号文件，第二份文件是环境保护部2017年12月14日的复函，证明林业总局和环保部认可2005年由环保部发布的保护区的范围附图错误；林业总局与2007年批复的总体规划正确，在全国范围内保护区面积范围功能区划与附图不一致的情况普遍存在，国家层面正在研究解决该问题的处理方案。高冰峰质证意见：对第一组证据真实性、证明目的没有异议；对第二组证据真实性没有异议，对设置界桩的行为有异议，是甘肃省人民政府组织或者授权下级进行勘界，设置界桩是没有经过勘界的，证据是批复和规划，国家林业局没有权利进行批复，自然保护区有规定，国家林业局批复的2007年的文件不一致，超出法定授权，是对边界范围进行了变更，设置界桩对经营范围是有影响的，是禁止人进入，是禁止经营行为，被申请人维修道路的时候是被公安机关以破坏植被立了刑事案子，把被申请人的经营权利限制了，且设立界桩给被申请人没有通知，环保局复函跟申请人陈述有很大出入。本院对以上证据真实性予以认定。本院查明事实与原审查明事实基本一致。本院认为，一、原审判决适用法律错误。再审申请人崆峒山自保局对甘肃太统一崆峒山国家级自然保护区承担的是保护管理职责,并不具有划定保护区范围和功能区的行政职责。根据《中华人民共和国自然保护区条例》第十一条第一款规定:“自然保护区分为国家级自然保护区和地方级自然保护区。”第十二条第一款规定:“国家级自然保护区的建立,由自然保护区所在的省、自治区、直辖市人民政府或者国务院有关自然保护区行政主管部门提出申请,经国家级自然保护区评审委员会评审后,由国务院环境保护行政主管部门进行协调并提出审批建议,报国务院批准。”该条例第十四条第一款规定:“自然保护区的范围和界线由批准建立自然保护区的人民政府确定,并标明区界,予以公告。”2005年7月23日,《国务院办公厅关于发布河北柳江盆地地质遗迹等17处新建国家级自然保护区的通知》(国办发[2005]40号)批准建立甘肃太统一崆峒山国家级自然保护区。2005年8月10日,原国家环保总局下发环函[2005]314号《关于发布河北柳江盆地地质遗迹等17处新建国家级自然保护区面积、范围及功能分区等有关事项的通知》(以下简称原国家环保总局[2005]314号通知),划定甘肃太统一崆峒山国家级自然保护区的面积、范围及功能分区。据此,批准设立甘肃太统一崆峒山国家级自然保护区的是国务院。划定甘肃太统一崆峒山国家级自然保护区的面积、范围及功能分区是原国家环保总局。一审法院对划定国家级自然保护区范围的行为进行审查,但崆峒山自保局不具有划定国家级自然保护区范围的职权。据此,一审判决确认崆峒山自保局划定甘肃太统一崆峒山国家级自然保护区的范围违法,属于适用法律错误。二、原审判决程序违法及判非所诉。《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法)的解释》第七十条规定:“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不子准许，但有正当理由的除外。”本案被申请人高冰峰在一审开庭之后无正当理由变更诉讼请求，原审法院直接采纳变更后的诉讼请求进行判决,未按照原告起诉状陈述的诉讼请求审理裁判，属于程序违法，判非所诉。三、原告起诉状的诉讼请求为:(一)依法确认被告占用其涉案190亩核桃林地的行为违法;并依法判决予以返还,同时进行补偿和赔偿损失,由原告自主经营，(二)依法判决被告依照有关法律法规的规定，在法定期限内征收原告涉案的杏树林地；并对原告投入资金修建的林间道路、房舍及生产设施进行价格鉴定，予以补偿。本院认为，（一）根据《国家土地管理局自然保护区土地管理办法》第七条：“自然保护区内的土地，依法属于国家所有或者集体所有。自然保护区内的国有土地使用者和集体土地所有者，应当依照国家土地管理法律、法规，向县级以上地方人民政府土地管理行政主管部门申请办理土地登记，领取土地证书。依法确定的土地所有权和使用权，不因自然保护区的划定而改变。依法改变土地的所有权或者使用权的，必须向县级以上地方人民政府土地管理行政主管部门申请办理土地权属变更登记手续，更换土地证书。”规定，自然保护区的划定，不影响保护区内原土地使用权的行使。崆峒山自保局依据《国务院办公厅关于发布河北柳江盆地地质遗迹等17处新建国家级自然保护区的通知》(国办发[2005]40号)、原国家环保总局环函[2005]314号《关于发布河北柳江盆地地质遗迹等17处新建国家级自然保护区面积、范围及功能分区等有关事项的通知》及环保部批复文件和国家林业局下发的保护区矢量图，在保护区边界和各功能区界线拐点处的显著位置，埋设保护区界桩，其行政行为符合法律规定，既未改变过高冰峰的土地使用权性质，也没有侵犯其合法权益；（二）根据《国家土地管理局自然保护区土地管理办法》第十二条：“新建、扩建自然保护区或者划定自然保护区的核心区和缓冲区，需要征用集体所有土地或者划拨国有土地的，依照《土地管理法》的有关规定办理。”规定，征用土地是行政机关根据需要主动作出的行为，高冰峰要求崆峒山自保局征用其杏树林地并予以补偿，没有法律依据，本院不予支持。综上所述，再审申请人崆峒山自保局的再审请求成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第一百一十九条、第一百二十条规定，判决如下：一、撤销甘肃省白银市中级人民法院(2017)甘04行初36号行政判决；二、驳回高冰峰的诉讼请求。案件受理费50元，由高冰峰负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。审 判 长 李向荣审判员胡琳审判员魏晓忠二〇一九年十一月二十九日法官助理 李      玉      仝书 记 员 高      小      民