广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤20行终1211号上诉人（原审被告）：中山市人民政府国有资产监督管理委员会，住所地广东省中山市中山四路45号八楼，统一社会信用代码11442000742958963E。法定代表人：叶新雄，主任。委托代理人：梁晓璐，该委员会工作人员。委托代理人：李亚玲，广东中元（中山）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：史伟良，男，1962年1月28日出生，汉族，住广东省中山市石岐区。委托代理人：熊梓华，广东达盛（白云）律师事务所律师。上诉人中山市人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称市国资委）因与被上诉人史伟良不履行产权界定法定职责一案，不服广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初540号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，2018年12月20日，史伟良向市国资委邮寄了《产权界定申请书》，请求事项为确认中山市中盛工贸公司更名为中山市财盛实业发展公司（以下简称财盛公司）的股权属史伟良个人所有。同年12月25日，市国资委向中山兴中集团有限公司（以下简称兴中公司）发出《转发〈产权界定申请书〉的通知》，载明“现将史伟良发来的《产权界定申请书》转给你司，请你司认真核实并将有关情况及处理意见报我委”。2019年3月8日，兴中公司作出中兴集[2019]98号《关于史伟良〈产权界定申请书〉的情况报告》，载明“……公司登记信息显示，中山市财盛实业发展公司由市实业投资管理公司100%持股，目前的经营状态是吊销，未注销。史伟良请求确认中山市财盛实业发展公司的股权属其个人所有与工商登记信息不相符，该请求涉及的有关情况复杂，且发生时间久远，现存档案对有关事项的记载资料不全，加之史伟良并未提供相关证明文件，查证难度较大。目前我司正加紧调查进度，待情况查明后，再及时上报市国资委。此外，为便于进一步查清事实，客观地回应史伟良请求，我司建议史伟良尽快提供相关证明文件”。2019年3月15日，市国资委作出中府国资函[2019]43号《关于〈产权界定申请书〉的复函》，称：1.根据《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》第二十四条、第二十五条、第二十九条、第三十条的规定，市国资委依法负责对中山市市属国企及市属全民所有制单位之间因对国有资产的经营权、使用权等发生争议而产生的纠纷进行产权界定，而史伟良与中山市实业投资管理总公司（以下简称实投总公司）之间因对国有资产的经营权、使用权等发生争议而产生的纠纷，依法属于“全民所有制单位与其他经济成分之间发生的产权纠纷”，不属于市国资委依法界定的职权范围。根据《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》第三十一条的规定，建议史伟良与实投总公司进行协商处理，如协商不成，可通过民事诉讼途径解决。2.根据《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》第二十一条的规定，如史伟良与实投总公司就《承包经营责任制协议书》的履行存在纠纷的，依法可以根据承包经营合同规定向国家工商行政管理机关申请仲裁，也可以根据承包经营合同规定直接向人民法院起诉。史伟良认为市国资委未履行法定职责，诉至原审法院，请求判令：1.确认市国资委对史伟良提出的《产权界定申请书》逾期未作出行政处理的行为违法；2.市国资委限期作出产权界定意见，确认财盛公司为非国有资产，其股权为史伟良所有；3.市国资委责令中山市实业集团有限公司（以下简称实业集团公司）配合史伟良将财盛公司的股权变更登记至史伟良名下；4.市国资委责令实业集团公司向史伟良归还财盛公司及其关联的中山市伟盛贸易发展有限公司、中山市银盛实业有限公司、香港卓徽有限公司公章及全部财务资料及公司经营资料；5.判令市国资委承担本案诉讼费用。原审法院另查明，广东省中山市中级人民法院于2003年5月13日作出（2002）中中刑初字第36号刑事判决书，查明“中山市实业投资管理公司（后更名为实投总公司）是中山市财政局出资成立的国有全资企业。1993年2月，实投总公司投资成立中山市中盛工贸公司（是全民所有制企业），并委任史伟良为公司法定代表人，1994年3月，该公司更名为财盛公司”。史伟良称，实投总公司于2004年4月20日被吊销营业执照后，实投总公司的权利义务由实业集团公司承接。根据工商管理部门出具的企业机读档案登记资料记载，实投总公司于1992年2月3日成立，经济性质为全民所有制，于2004年4月20日被吊销登记，目前状态为吊销；财盛公司成立于1993年4月13日，经济性质为全民所有制，法定代表人为史伟良，于2007年1月29日被吊销登记，目前状态为吊销；实业集团公司成立于2000年1月5日，企业类型为有限责任公司（国有独资），投资人是市国资委，目前状态为登记成立。原审法院再查明，2004年9月20日，中山市机构编制委员会制定《中山市人民政府国有资产监督管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》，载明：“在原中山市公有企业管理局的基础上，组建中山市人民政府国有资产监督管理委员会，为市政府直属的正处级特设机构。市政府授权市国资委代表市政府履行出资人职责，负责对实属经营性公有资产实行监督管理。一、职能划入。为进一步确立市国资委资产与管人、管事相结合的管理体制，重新明确组建市国资委后相关职能部门的职能划入调整如下：（一）市财政局、市公有资产管理委员会办公室有关市属公有企业（公有资产）监督管理的职能……组织实施市属公有资本金的权属界定、登记、划转、转让、纠纷调处等……三、内设机构。根据上述职责，市国资委内设7个科（室）……（六）产权管理科……负责所监管企业公有资产产权界定、登记、划转、处置及产权纠纷调处等工作”。2010年5月11日，中山市机构编制委员会制定《中山市人民政府国有资产监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定》，载明：“……三、内设机构。根据上述职责，市人民政府国有资产监督管理委员会设5个内设机构……（三）规划发展科（与产权管理科合署）……承担所监管企业国有资产产权界定、登记、划转、处置及产权纠纷调处等工作”。2019年3月25日，中共中山市委办公室、中山市人民政府办公室制定《关于调整中山市人民政府国有资产监督管理委员会职责机构编制的通知》，载明：“……调整后，市政府国有资产监督管理委员会内设机构6个：办公室（党委办公室）、规划发展科（与产权管理科合署）、企业领导人员管理科（人事科）、财务考评科（与审计科合署）、综合事务与法制科（信访科）、市直属机关人民武装部”。在庭审过程中，市国资委陈述，其成立于2004年，2004年之前的企业均非由其出资，在没有政府授权的情况下，其无权处理产权纠纷或产权界定。原审法院认为：本案应对市国资委的行为进行全面审查。首先，本案是否属于行政诉讼的受案范围。《企业国有资产监督管理暂行条例》第六条规定，国有资产监督管理机构根据授权，依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理。《企业国有资产监督管理暂行条例》在第五章“企业国有资产管理”中明确规定，国有资产监督管理机构依照国家有关规定，负责企业国有资产的产权界定、产权登记、资产评估监管、清产核资、资产统计、综合评价等基础管理工作；国有资产监督管理机构协调其所出资企业之间的企业国有资产产权纠纷。换言之，国有资产监督管理机构对国有资产进行监督管理包括了对企业国有资产进行产权界定的基础管理工作、协调其与所出资企业之间的企业国有资产产权纠纷。虽然这两项监督管理职能并非《企业国有资产监督管理暂行条例》第七条规定的社会公共管理职能，但结合《最高人民法院关于国有资产产权管理行政案件管辖问题的解释》的规定可知，国有资产产权界定行为亦为行政行为。史伟良作为利害关系人，就行政机关不履行国有资产产权界定法定职责提起的诉讼，应属行政诉讼受案范围。其次，虽然市国资委并不具有社会公共管理职能，但如前所述，对企业国有资产的产权界定既不是社会公共管理职能，也有别于产权纠纷协调职能，而是履行出资人对国有资产实施监督管理的职能。而且，自市国资委成立起，虽期间名称曾有变更，但根据2004年的《中山市人民政府国有资产监督管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》、2010年的《中山市人民政府国有资产监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定》以及2019年的《关于调整中山市人民政府国有资产监督管理委员会职责机构编制的通知》的规定，其主要职能均包括了对所监管企业进行国有资产产权界定的职能。综上所述，市国资委负有对监管企业国有资产进行产权界定的法定职权。市国资委主张，其成立于2004年，2004年之前的企业均非由其出资，在没有政府授权的情况下，其无权处理产权纠纷或产权界定。然而，根据2004年的《中山市人民政府国有资产监督管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》可知，自市国资委于2004年成立起，其已由中山市人民政府授权代表该政府履行出资人职能，负责对市属经营性公有资产实行监督管理，原市财政局、市公有资产管理委员会办公室对监管企业国有资产的权属界定等监督管理职能亦由市国资委予以承接。因此，对市国资委主张史伟良的请求事项不属于市国资委的职责范围，原审法院不予采纳。最后，虽然市国资委在诉讼过程中作出了中府国资函[2019]43号《关于〈产权界定申请书〉的复函》，但该复函称史伟良与实投总公司之间的纠纷，依法属于全民所有制单位与其他经济成分之间发生的产权纠纷，不属于市国资委依法界定的职权范围，即市国资委并未对申请作出产权界定意见。因《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》第三条规定了该办法适用于两种情形，其一是全部或部分占用国有资产单位的产权界定，其二是全民所有制单位与其他所有制单位之间以及全民所有制单位之间的国有资产产权的界定及产权的处理。换言之，只要占有国有资产的企业产权界定，均属于市国资委的职能范围，这与产权纠纷协调、纠纷处理是不同的职能。因此，市国资委的上述复函未出具产权界定意见，仅以市国资委不具有职权予以答复，实属主要证据不足。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款的规定，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行法定职责的，公民可以向人民法院提起行政诉讼。市国资委迟至2019年3月在本案诉讼期间内才作出前述复函，程序亦属违法。综上所述，史伟良要求确认市国资委对其提出的《产权界定申请书》逾期未作出行政处理的行为违法，虽然市国资委在诉讼期间作出了复函，但复函认为其不具有产权界定的职权，即市国资委以复函形式明确拒绝履行国有资产产权界定法定职责，因此，原审法院撤销市国资委作出的复函，且责令市国资委在原审判决生效之日起六十日内对史伟良的申请作出产权界定意见。至于史伟良要求市国资委确认财盛公司为非国有资产，其股权为史伟良所有的诉讼请求，因该请求事项属于市国资委的职能范围，需由市国资委调查后才能作出认定，故对该诉讼请求，原审法院予以驳回。对史伟良要求市国资委责令实业集团公司配合史伟良将财盛公司的股权变更登记至史伟良名下以及市国资委责令实业集团公司向史伟良归还财盛公司及其关联的中山市伟盛贸易发展有限公司、中山市银盛实业有限公司、香港卓徽有限公司公章及全部财务资料及公司经营资料的诉讼请求，因超出史伟良申请事项范围，故原审法院不予处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项、第（二）项的规定，判决如下：一、撤销市国资委于2019年3月15日作出的中府国资函[2019]43号《关于〈产权界定申请书〉的复函》；二、市国资委于原审判决发生法律效力之日起六十日内对史伟良于2018年12月20日提交的产权界定申请作出产权界定意见；三、驳回史伟良的其他诉讼请求。案件受理费50元，由市国资委负担。上诉人市国资委不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院认定事实不清。原审法院以中山市人民政府2004年、2010年、2019年关于上诉人的三定方案中规定了上诉人的主要职能包括“对所监管企业进行国有资产产权界定的职能”为由，进而得出被上诉人史伟良的请求事项即属于上诉人的职责范围这一结论，存在逻辑错误，有违行政法职权法定原则。上诉人作出产权界定必须按照法律的规定以及在中山市人民政府的授权范围内进行。中山市人民政府关于上诉人的三定方案明确了上诉人对所监管企业进行国有资产产权界定的职能，但上诉人行使该职能必须要在法律法规的框架下进行，并非所有涉及国有资产的产权界定均由上诉人负责。被上诉人史伟良与实业集团之间关于财盛公司的产权纠纷属于全民所有制单位与其他经济成分之间的产权纠纷，已超出上诉人产权界定的职责范围。二、原审法院适用法律错误。《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》是由原国家国有资产管理局制定的部门规范性文件，用以规范各级国有资产管理部门的国有资产产权界定和产权纠纷处理工作，在对该办法有关规定的理解上，不能作出与上位法相冲突的扩大解释。原审法院根据《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》第三条的规定，推论只要占有国有资产的企业产权界定，均属于上诉人的职能范围。上诉人认为，原审法院对于《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》第三条规定的理解有误，该条规定“本办法适用于全部或部分占用国有资产单位的产权界定，全民所有制单位与其他所有制单位之间以及全民所有制单位之间的国有资产产权的界定及产权纠纷的处理。”，并没有直接规定产权界定及产权纠纷的处理办法，具体何种情况应当如何进行产权界定及产权纠纷处理，应当按照分则部分不同情形的具体规定而进行。该办法第三十一条规定：“全民所有制单位与其他经济成份之间发生的产权纠纷，由全民单位提出处理意见，经同级国有资产管理部门同意后，与对方当事人协商解决。协商不能解决的，依司法程序处理。”此外，《企业国有资产监督管理暂行条例》第二十九条第二款规定“国有资产监督管理机构协调其所出资企业之间的企业国有资产产权纠纷”。相关法律法规并未授予国有资产监督部门处理其所出资企业与外部经济组织之间产权界定或纠纷处理的职能，因为涉及社会公共管理职能，已超越国有资产监督部门的法定权限。本案属于全民所有制单位与其他经济成份（个人）之间发生的产权纠纷，应交由实业集团提出处理意见，由实业集团与被上诉人史伟良协商解决，协商不能解决的，依司法程序处理。原审法院以该办法“总则”规定的“适用范围”为依据即认定本案属于上诉人的职能范围，明显属于适用法律错误；三、原审法院对于上诉人的职能理解有误。根据《中华人民共和国企业国有资产法》第六条、第十一条第一款以及《企业国有资产监督管理暂行条例》第六条第一款、第七条第二款的规定，国有资产监督管理机构不具有社会公共管理职能，其根本职能是按照本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。因此，上诉人行使国有资产出资人权益，实质上是股东权利，是指基于国家向企业出资而享有的对企业的各种出资人的权利。由于《中华人民共和国企业国有资产法》明确界定了企业国有资产、企业法人财产权的内涵及外延，由此可以清晰看出立法的价值取向，即履行出资人职责的机构权限都是涉及在权益方面的内容；而对国家出资企业的管理权限，都涉及在企业的法人财产范围。因此，在上诉人履行出资人职责的企业与其他经济组织之间因产权界定问题出现争议时，上诉人作为产权纠纷的利益攸关方，原审判决判令上诉人这个利益攸关方来主管界定产权归属，相当于要求上诉人在担当运动员的同时再担任裁判员，明显有违法律原则，也缺乏法律依据。综上请求二审法院判令：1、请求撤销广东省中山市第一人民法院2019年7月8日作出的（2019）粤2071行初540号判决；2、请求依法改判，驳回被上诉人的全部诉讼请求；3、本案的一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人史伟良辩称：1.原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持；2.我国法律法规已作出明确规定，对国有资产的产权界定依法属于上诉人的行政职能，原审法院认定史伟良的请求事项属于上诉人的职责范畴，于法有据；3.上诉人对《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》以及《中华人民共和国企业国有资产法》存在错误理解。本院查明，原审法院查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，根据《企业国有资产监督管理暂行条例》在第五章“企业国有资产管理”中明确规定，国有资产监督管理机构依照国家有关规定，负责企业国有资产的产权界定、产权登记、资产评估监管、清产核资、资产统计、综合评价等基础管理工作，市国资委作为本市的国有资产监督管理机构，对于产权界定具有明确的法定职责。对于市国资委上诉提出的并非所有涉及国有资产的产权界定均由市国资委负责的主张，本院认为根据中山市机构编制委员会于2004年9月20日制定的《中山市人民政府国有资产监督管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》、中山市机构编制委员会于2010年5月11日制定《中山市人民政府国有资产监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定》以及中共中山市委办公室、中山市人民政府办公室于2019年3月25日制定《关于调整中山市人民政府国有资产监督管理委员会职责机构编制的通知》均明确了市国资委在产权界定方面的职能，上述文件关于市国资委的职权规定是具有溯及力的决定，中山市范围内涉及国有资产的企业均属于市国资委所监管的企业，市国资委对于涉及这些企业的产权界定问题，均具有法定职责，因此本院对于市国资委的上述主张不予支持。本案中，史伟良向市国资委提出申请，要求市国资委确认财盛公司的股权属史伟良个人所有，市国资委认为史伟良的申请事项不属于产权界定的范畴，而是属于产权纠纷的范畴，因此，本案需审查史伟良向市国资委提出的申请是否属于产权界定申请。根据《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》第二条第三款“产权界定。系指国家依法划分财产所有权和经营权、使用权等产权归属，明确各类产权主体行使权利的财产范围及管理权限的一种法律行为。”以及第四款“产权纠纷。系指由于财产所有权及经营权、使用权等产权归属不清而发生的争议。”的规定可知，产权界定是指明确财产所有权和经营权、使用权归属的行为，而产权纠纷是指对财产所有权和经营权、使用权归属均有主张的双方主体之间的纠纷。本案中，根据财盛公司的工商登记资料显示，财盛公司由实投总公司100%持股，而实投总公司是中山市财政局出资成立的国有全资企业，因此，财盛公司应属占有国有资产的单位。因此，史伟良申请市国资委确认财盛公司的股权实际为其所有，即涉及财盛公司的股权是否为国有资产的认定。史伟良的该请求只是要求对于财盛公司的股权产权归属进行明确，并没有涉及与另一单位或个人之间产生关于该股权归属的产权纠纷，因此，该请求应属产权界定的范畴，属于市国资委的法定职责范围，市国资委的涉案复函未出具产权界定意见，仅以市国资委不具有职权予以答复，属于对史伟良请求的识别错误。原审法院对该复函予以撤销正确，本院依法予以维持。由此，本院对于市国资委提出史伟良的申请事项属于产权纠纷的主张，不予支持。至于史伟良要求市国资委确认财盛公司为非国有资产，其股权为史伟良所有的诉讼请求，因该请求事项属于市国资委的职能范围，应由市国资委进行认定，原审法院对该诉讼请求予以驳回正确，本院予以维持。对史伟良要求市国资委责令实业集团公司配合史伟良将财盛公司的股权变更登记至史伟良名下以及市国资委责令实业集团公司向史伟良归还财盛公司及其关联的中山市伟盛贸易发展有限公司、中山市银盛实业有限公司、香港卓徽有限公司公章及全部财务资料及公司经营资料的诉讼请求，因超出史伟良申请事项范围，故原审法院不予处理并无不妥，本院一并予以维持。综上所述，市国资委上诉主张理据不足，本院不予采信，其上诉请求应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果无误，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人中山市人民政府国有资产监督管理委员会负担。本判决为终审判决。审判长 陈 薇审判员 高 琳审判员 王 昕二〇一九年十一月十五日书记员 肖炫霓