南昌铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）赣7101行初824号 原告陈后亮，男，1982年10月22日出生，汉族，住江西省南昌市新建区。 原告陈后球，男，1968年3月6日出生，汉族，住江西省南昌市新建区。 二原告委托代理人陈福礼，男，1945年11月16日出生，汉族，住江西省南昌市新建区，系二原告父亲。 二原告委托代理人叶勇斌，江西策源律师事务所律师，执业证号：13601201010717744。 被告南昌市新建区人民政府，住所地：江西省南昌市新建区新建大道**，统一社会信用代码：1136012273389577X9。 法定代表人陈吉炜，该区区长。 委托代理人郑柏祥，该府工作人员。 委托代理人胡宇星，江西求正沃德律师事务所律师，执业证号：13601201510826068。 被告南昌市新建区住房和城乡规划建设局，住，住所地：江西省南昌市新建区文化大道**一社会信用代码：11360122014 53509X0。 法定代表人毛演斌，该局局长。 委托代理人余建岗，该局工作人员。 委托代理人朱勇，江西求正沃德律师事务所律师，执业证号：13601201420268693。 被告南昌市自然资源局新建分局，住所地，住所地：江西省南昌市新建区新建大道**会信用代码：11360122727771156M。 法定代表人孙功文，该局局长。 委托代理人吴静，该局工作人员。 委托代理人严清容，江西求正沃德律师事务所律师，执业证号：13601201410997869。 原告陈后亮、陈后球因诉被告南昌市新建区人民政府（以下简称区政府）、南昌市新建区住房和城乡规划建设局（以下简称住建局）及南昌市自然资源局新建分局（以下简称资源局）不履行行政批准法定职责一案，于2019年4月24日向本院提起行政诉讼，本院立案后，向三被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月13日公开开庭审理了本案。原告委托代理人陈福礼、叶勇斌，被告区政府委托代理人郑柏祥、胡宇星，被告住建局委托代理人余建岗、朱勇，被告资源局委托代理人吴静、严清容到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，1999年9月23日，二原告通过父亲陈福礼与原新建县北郊乡人民政府签订了《划拨土地协议书》，根据协议内容，二原告出资100000元购买位于新建区新建大道的一块荒地用于建造住宅，原告按约定缴纳了土地出让金，并向相关部门办理了《个人基础建设项目审批表》《居民建房用地申报表》《建设项目选址意见书》《中华人民共和国建设用地规划许可证》。但在建房过程中，原南昌市新建区国土资源局却又以原新建县人民政府不同意为由而拒绝办理全部建房手续，原告多次向政府及相关部分反映交涉建房事宜均未获得答复。原告认为，其已经办理了建房的合法审批手续，但各被告不准许原告建房导致原告一直居无定所，故请求法院判令被告批准原告建房，并由被告承担本案案件受理费。 原告为支持其主张，向本院提交如下证据： 1.原告身份材料，用以证明原告诉讼主体资格；2.《划拨土地协议书》，用以证明原告与北郊乡人民政府签订了土地划拨协议，原告支付了土地补偿款100000元，有偿取得了案涉土地使用权；3.《个人基本建设项目审批表》《居民建房用地申报表》《建设项目选址意见书》《中华人民共和国建设用地规划许可证》，用以证明原告在案涉土地上建房系经过政府相关部门的批准，建房手续合法有效；4.《新建县人民政府办公室抄告单》，用以证明原新建县人民政府违法解除原北郊乡政府与陈福利签订的用地协议，同时还要求城建部门撤销已发给陈福利的城建规划许可证，但陈福利并非原告陈福礼；5.新府办字[2002]45号文，用以证明原告系该文件出台之前签订《划拨土地协议书》，建房手续合法有效，该文对原告不能适用；6.北京大学宪法与行政法研究中心信件及新建区政府回函，用以证明原告向北京大学法学院教授姜明安反映后，姜教授通过信函的方式指出被告行为违法；7.开工建房申请书、案涉土地现场照片及镇政府的承诺书，用以证明原告向被告申请建房但被告不予理睬，导致土地荒废多年的事实，长堎镇政府占用该土地期间承诺原告开工则将停车场无条件让出；8.户口本及村委会证明，用以证明二原告家庭人口共计12人，二原告在村里没有宅基地和住房的事实。 被告区政府质证认为，对于证据1的真实性、合法性无异议，但该证据与被告区政府无关；对证据2的三性均持有异议，协议书由原告与北郊乡人民政府签订，不符合我国划拨土地的相关规定，且与被告区政府无关；对证据3的真实性无异议，但对合法性、关联性持有异议，划拨土地本身就是错误的，后期取得的证件也不合法，被告区政府没有相应的审批权；对证据4的真实性、合法性无异议，但对关联性持有异议，该份抄告单只是行政机关内部指导性文件，不具有可诉性，且陈福利与原告的关联性亦不明确；对证据5的真实性、合法性无异议，但对关联性持有异议，文件是被告区政府发给行政机关的，被告区政府没有批准建房的职责；对证据6的三性均有异议，该函为复印件，且回复函中有裁剪的痕迹，被告区政府明确提出原告不具有到北郊乡用地的主体资格，区政府即便回函也是从人文关怀的角度处理此事，并不代表认可此事；对证据7的三性均有异议，原告确实到被告区政府反映过问题，但被告区政府没有批准原告建房的资格，故与被告区政府无关；对证据8的真实性、合法性无异议，但与本案无关。 被告住建局质证认为，对证据1、3、4、6、8的意见同被告区政府；对证据2的真实性由法院核实，但对合法性、关联性持有异议，北郊乡人民政府无权与原告签订土地划拨协议，该协议无效；对证据5的三性无异议，但是不能达到原告的证明目的，按照当时的法律规定，划拨土地必须符合特定条件，出让土地必须符合特定程序，原告并未获得案涉土地的使用权；对证据7的三性持有异议，不能达到原告的证明目的，原告并未向被告住建局提交建房申请，且建房并非单一的行政行为，在施工之前需要完成许多材料的审批、报建手续，原告的诉求并不明确具体，三个被告之间没有任何一个具有审批原告建房的职权。 被告资源局质证认为，对证据1、2、4、6、7、8的意见同被告区政府、住建局；对证据3的三性持有异议，所有材料没有被告资源局的盖章，与被告资源局无关，案涉土地划拨明显属于非合法取得，后续材料亦不合法；对证据5的真实性、合法性无异议，但对关联性持有异议，划拨土地必须经县级人民政府批准，该证据不能达到原告的证明目的。 本院认证认为，对无异议的证据予以采信；对真实性、合法性无异议的证据予以确认；对提出的其他异议，即本案争议焦点问题，将在说理部分予以分析。 被告区政府辩称，2018年初，原告就以同一事实对被告区政府提起行政诉讼，经过一审、二审均驳回了原告的起诉，根据法律规定，原告起诉违反了一事不再理原则，依法应当驳回起诉。案涉《划拨土地协议书》系原告与北郊乡人民政府签订，根据当时的法律规定，建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证，该规定至今未变。因此，被告不是批准建房的主体，应当由工程所在地建设行政主管部门进行，请求法院驳回原告对被告区政府的起诉。 被告区政府未提交证据予以质证。 被告住建区辩称，根据行政诉讼法司法解释的规定，提起行政诉讼需要有具体的诉讼请求，而本案原告请求批准建房并不属于本案被告的职权范围，被告无法作出批准建房的行政许可，原告主张多次向政府及行政机关交涉建房事宜，但未明确是哪一个部门未予处理。因此，原告的起诉没有具体的诉讼请求，不符合起诉条件，依法应当驳回起诉。被告住建局并不存在不作为的情形，原告一直未取得土地使用权证，相关职能机关在原告未获得土地使用权证前不予审批建房所需的相关证书符合法律规定。原告的起诉已经超过起诉期限，法律对行政机关不履行法定职责的起诉期限为行政机关履行法定职责届满之日起六个月内提出，根据诉状所称，原告与北郊乡政府签订协议后即开始办理建房手续，但一直未能办妥，从2000年起或2002年起起算，至今早已超过起诉期限了。 被告住建局未提交证据予以质证。 被告资源局辩称，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿方式取得，无论是国有土地出让还是划拨，都只能由县级以上人民政府进行，原告与北郊乡人民政府就案涉土地签订的《划拨土地协议书》未经县级以上人民政府批准，故原告并未获得案涉土地使用权。被告资源局没有审批建房的职能，应当由工程所在地建设主管部门进行，故请求法院驳回原告的起诉。 被告资源局未提交证据予以质证。 经审理查明，原告陈后亮、陈后球系江西省南昌市新建区刘家坳自然村村民，未在本村建房。1999年9月23日，原告父亲陈福礼代原告与原新建县北郊乡人民政府签订一份《划拨土地协议书》，约定由原告出资100000元获得新建大道一块荒地用于建造住宅，后原告向原新建县计划委员办理了《新建县计划委员会个人基本建设项目审批表》载明：建设项目为住宅楼，建设规模七层1800平方米；原告向原新建县城乡建设局办理了《中华人民共和国建设用地规划许可证》及《建设项目选址意见书》，载明：用地项目名称为店面、住宅，用地面积460平方米；原告向北郊乡人民政府及乡镇府土地管理部门办理了《居民建房用地申报表》。2002年3与14日，新建县人民政府作出新府办抄字[2002]100号《新建县人民政府办公室抄告单》载明：撤销城建部门已发给陈福利（陈福利为笔误，应为陈福礼）本人的城建规划许可证，但城建部门之后未作出相应的行政决定。后原告多次申请建房均受到阻止，故将三被告诉至法院，要求判如所请。 另查明，2002年7月11日，原新建县人民政府办公室作出[2002]45号《关于扩大土地垄断管理范围的批复》，载明：根据有关土地法律法规的规定，经2002年7月7日县长办公会议研究，决定对扩大土地垄断管理范围及有关管理的问题作如下批复：1.扩大县政府一级垄断管理范围，扩大后的范围包括长堎镇和望城镇行政区域范围内的所有土地；2.一级垄断管理范围内的所有土地由县政府实行“五统一”管理，即统一规划、统一储备（征用、收购、收回）、统一开发、统一出让或者划拨、统一管理；3.一级垄断管理范围内的建设项目必须先取得县级以上人民政府批准的土地使用权，未取得使用权而先使用土地的建设项目，一律按违法用地严肃查处。 又查明，原告因为建房审批事宜多次找国家、省等信访部门信访，上述部门均要求认真调查处理。2011年5月7号，北京大学法学院教授姜明安就此事向原新建县人民政府、原新建县城乡建设局、原新建县国土资源局发出函件，请求给予原告适当的补偿，或者在别处划拨土地让原告建房。2011年6月1日，原新建县人民政府作出《回复函》，同意姜教授的建议，同意与原告协商解决相关补偿问题，以妥善解决该历史问题。 再查明，原告曾以被告区政府为诉讼主体向本院提起行政诉讼，要求履行建房审批的法定职责，本院作出（2018）赣7101行初573号《行政裁定书》，认定被告不具有批准建房的法定职责，并驳回原告的起诉，经南昌铁路运输法院二审裁定维持原裁定。 本院认为，实质化解行政争议乃是行政诉讼追求的最终目标，无论是合法行政权的实施，还是违法的行政行为发生，对于行政相对人来说总有救济的权利，除非行政相对人怠于行使诉权或因该行为本就不属于行政诉讼的受案范围。在国有土地管理方面，国家对国有建设用地管理实行的是所有权和使用权分离的办法，即国有土地的所有权永久归国家所有，不可流转，而土地使用权可以依法流转，即可以出让（或划拨）、转让、抵押等。因此，公民、法人或者其他组织对土地使用权的获得，应当符合法律规定，违反法律规定的土地使用权流转的，人民法院依法不会给予保护。从1990年起，国务院颁布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等相关法规，对国有土地使用权实行有偿出让，再根据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，国有土地的出让必须经相关程序并与土地行政管理部门签订土地使用权出让合同，而土地的划拨则需经县级以上人民政府依法批准后，在土地使用权者依法缴纳了土地补偿费、安置补偿费以及其他费用后，国家将土地使用权无偿交给土地使用者使用。结合原、被告的诉辩意见及审理情况，本案争议焦点为：1.本案是否属于重复起诉；2.案涉《土地划拨协议》的合法性；2.三被告是否需要承担相应的责任。 关于争议焦点1 构成重复起诉的条件较为严格，需要同时满足以下三个条件，1.后诉与前诉的当事人相同；2.后诉与前诉的诉讼标的相同；3.后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。因此，人民法院在审查案件是否构成重复起诉时，应当对本案与前案的相关条件予以核查，以保障当事人在各个诉讼中的不同诉讼权益。当然，引发一个行政诉讼的原因是多样的，那么解决途径也是多样的，正因为行政诉讼具有复杂性，对于原告来说，其起诉的事实、理由和请求总是单一或简单。而人民法院作为专业领域的审判机关，为实质化解行政争议，需要透过表像找到化解纠纷的本源，准确地指出行政机关的错误，真正保障当事人的合法权益得以实现。就本案来言，原告曾以其中之一的被告区政府作为被诉主体提出过诉讼，而本案中批准建房的行为则是一个多阶段且多个审批才能完成的行为，三个被告均对本次纠纷或多或少的产生一定的影响，但最终是否需要哪个被告对外承担责任，或承担什么样的责任，应结合本案的事实和证据予以认定，故原告提起本次诉讼并不属于重复起诉的范畴。 关于争议焦点2 行政协议作为一类特殊类型的行政行为，对协议是否无效的判断首先应当适用行政诉讼法的规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行严格判定。据此，重大且明显违法的基本标准即是协议订立的主体及内容已明显违反法律强制性规定。根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等有关法律、法规，国家依法授权市、县人民政府作为本行政区域内国家土地所有者的代表，将城镇中指定地块以一定年限、用途和其他条件，按照法定程序，让与土地使用者占有、使用、经营和管理，并一次性收取土地使用权出让金。本案中，原告所诉的请求基础是基于《土地划拨协议》而发生，虽该土地流转的行为借用了划拨的名义，但原告事实上仍是通过有偿的方式去购买土地使用权，签订该协议的主体为乡级人民政府，该行为不仅未获得县、市级人民政府的授权，且程序上也违反法律规定。假使双方签订的协议符合划拨的形式，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，划拨土地的行为仍需经县级以上人民政府批准，并对划拨土地使用范围具有特殊的规定，显然本案的情况亦不符合。因此，案涉的《土地划拨协议》违反法律、法规的禁止性规定，属于无效的协议。 行政机关作出的行政允诺、行政协议应建立在依法行政的基础上，对协议无效的应审查协议不能履行的原因及导致协议无效的责任。在确认协议无效后，根据过错大小，对损害当事人合法权益的，行政机关有过错或者有责任的，仍应对当事人作出赔偿或给予相应的补救措施。本案中，原新建县北郊乡人民政府作为一级人民政府，更应严格依法行政，其与原告签订案涉无效的土地划拨协议并收取相关费用，之后原告又与原新建县计划委员、原新建县城乡建设局、北郊乡人民政府及乡镇府土地管理部门办理了相关建房审批手续，各行政机关的一系列行为已对原告产生了一定的信赖利益，导致本次纠纷的产生，各行政机关均应当承担相应的责任。 关于争议焦点3 公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉，其需要对所申请的事项具有实体法的请求权为基础。这种请求权基础可以产生于法律，产生于行政机关的行政决定、承诺或某一行政协议。即要求行政机关依照其申请作出一个特定行政行为，必须具有法定的权利依据。本案中，被告区政府不仅在案涉协议签订后作出扩大土地垄断管理范围的批复，将案涉土地的相关权利掌控在其职权范围内，且被告区政府在原告的信访过程中亦作出回复，认定原告在县政府办公抄告单出台前错过了办理土地证的时间，并决定给予原告相应的补偿，足以认定该纠纷的处理职责已明确在被告区政府处，但被告区政府至今未履行其承诺，未作出任何补偿或补救的行政行为，导致原告应得权益一直未得到保障。对于当事人而言，人民法院应当关注当事人的实质诉求，但因该诉求违反了法律强制性规定，其目的显然不能实现，人民法院也无法替行政机关作出可以执行的具体判决，那么作为被告而言，就应当先行作出补偿或补救措施，再由原告判断是否需要对该行政行为另行主张救济，故应判决行政机关作出补偿或补救措施。 另外，城市土地上自建房屋需要取得国有土地使用证，办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证以及建设工程施工许可证等相关证照。因此，自建房屋是一个多部门、多行为的系列过程，虽被告住建局、资源局在过程中均负有相关职责，但本案终归起因为《土地划拨协议》的过错而导致，再经上述论理且已明确承担责任的主体，故对原告对被告住建局、资源局之请求，本院不再予以支持。 综上，为维护当事人合法权益，监督行政机关依法行政，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九、七十六条之规定，判决如下： 责令被告南昌市新建区人民政府于本判决生效之日起 六十日内向原告陈后亮、陈后球作出补偿决定或补救措施； 二、驳回原告陈后亮、陈后球的其他诉讼请求。 案件受理费50元（原告已预交），由被告南昌市新建区人民政府负担，并于本判决生效之日起七日内迳付原告陈后亮、陈后球。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。 审 判 长  楼 赟 人民陪审员  吴小文 人民陪审员  王惠珍 二〇一九年十一月二十二日 法官 助理  彭 颖 书 记 员  张玉茹 附：本判决适用的相关法律依据 1.《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 2.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。