吉林省长春市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）吉01行终335号上诉人（原审原告）程玉超，男，汉族，1965年9月13日出生，现住长春市二道区。委托代理人车迅，吉林煜博律师事务所律师。委托代理人朱丽微，吉林煜博律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长春市九台区卡伦湖街道办事处，住所地长春市九台区卡伦湖大街969号。法定代表人王占平，主任。委托代理人徐永辉，该办事处司法所所长。委托代理人张春雨，吉林法航律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长春市九台区自然资源局，住所地：长春市九台区福临大街99号。法定代表人王文元，局长。委托代理人王会兰，该局监察科科员。委托代理人孙博，吉林法航律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长春市九台区住房和城乡建设局，住所地长春市九台区国际新洲沿河南街。法定代表人郑权，局长。委托代理人赵志刚，该局监察执法大队副大队长。上诉人程玉超因与被上诉人长春市九台区卡伦湖街道办事处（以下简称卡伦街道办）、被上诉人长春市九台区自然资源局（以下简称自然资源局）、被上诉人长春市九台区住房和城乡建设局（以下简称住建局）土地行政强制及行政赔偿一案，不服长春市九台区人民法院作出的（2019）吉0113行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明，2010年2月25日，程玉超与王福等6人签订土地流转合同及农村土地流转协议，约定将位于九台市卡伦镇孙家村五社的集体所有权土地以土地流转的方式承租给原程玉超，用于建筑钢筋大棚进行种植经营。租期15年，面积13.186亩，每亩租金3700元，每年租金为48788.2元。2010年2月27日，程玉超与郭富财签订土地流转合同及农村土地流转协议，约定将位于九台市卡伦镇孙家村四队的集体所有权土地以土地流转的方式承租给程玉超，用于建筑钢筋大棚进行种植经营。租期15年，面积7.48亩，每亩租金3200元，每年租金为23936元。2010年7月19日，程玉超与王永学等7人签订土地流转合同及农村土地流转协议，约定将位于九台市卡伦镇孙家村五社的集体所有权土地以土地流转的方式承租给程玉超，用于建筑钢筋大棚进行种植经营。租期15年，面积0.964亩，每亩租金3700元，每年租金为3566元。上述三份土地流转协议书均约定，程玉超依法享有国家或集体征用土地时关于土地的一切优惠政策和土地补偿金，征用土地时地面附着物和农作物赔偿归集体土地承包人所有。在该区域，正常的土地流转价格约为每年每公顷5000-10000元人民币。合同签订后，程玉超开始在流转的土地上内搭建钢筋网架，无棚膜、无井、无电源，不具备农业生产条件。起初种植蓝莓，一直没有收益，后也没有从事其他农业经营行为。2017年3月30日，卡伦街道办、自然资源局、住建局对原集体土地承包人王福等18人分别下发《限期拆除违法建（构）筑物、温室、大棚、苗木告知书》，“限其在1日内自行拆除违法建（构）筑物、温室、大棚、苗木，恢复土地原貌。”2017年3月31日，卡伦街道办、自然资源局、住建局对原集体土地承包人王福等18人分别下发《限期拆除违法建（构）筑物、温室、大棚、苗木决定书》，“限其在1日内自行拆除违法建（构）筑物、温室、大棚、苗木，恢复土地原貌，并告知其申请行政复议和行政诉讼的权利。”2017年4月1日，卡伦街道办、自然资源局、住建局对原集体土地承包人王福等18人分别下发《履行行政决定催告书》，“因其至今尚未在限定期限内自行拆除违法建筑、温室、大棚、苗木、恢复土地原貌的行政决定。本催告书送达后三日内，如仍未履行，将依法强制执行。”2017年4月5日，卡伦街道办、自然资源局、住建局对原集体土地承包人王福等18人分别下发《强制拆除通知书》，“将依法组织相关部门对拆除违法建（构）筑物、温室、大棚、苗木予以强制拆除。被拆除的违法（构）筑物、温室、大棚、苗木所涉及单位和个人财务的清理、搬移和保管均自行负责。”因程玉超没有按照《履行行政决定催告书》内规定的期限自行拆除流转土地上的钢筋网架，2017年4月5日-4月9日期间,被告卡伦街道办、自然资源局、住建局对程玉超在其流转的土地上搭建的钢筋网架进行了强制拆除。拆除结束后，被拆除的钢筋网架均由所有者（土地经营者）自行处理。另查，原长春市九台区国土资源局和原长春市九台区林业局于2019年2月28日合并成立长春市九台区自然资源局。原审法院认为：一、关于上诉人起诉是否超过起诉期限。参照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”被上诉人卡伦街道办、自然资源局、住建局强制拆除的时间是2017年4月，且相关法律文书并没有向上诉人送达，故本案上诉人的起诉并未超过法律规定的诉讼时效期间。二、关于被上诉人实施的强制拆除行为是否违法。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条第一款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”依据上述规定，被上诉人卡伦街道办、自然资源局、住建局在作出强制拆除决定前，应履行调查、责令限期改正、责令限期拆除、催告、听取当事人的陈述和申辩等程序，以保证当事人的合法权益。本案中，被上诉人在实施强制拆除前，并没有对该流转土地上搭建钢筋网架的实际所有人送达相关的法律文书，未进行调查核实，亦未履行全部法定程序，相应的法律救济途径期限并未到期，故被上诉人卡伦街道办、自然资源局、住建局的强制拆除行为，违反法律规定。三、关于上诉人提出的经济损失是否应当得到赔偿。《中华人民共和国土地管理法》第三条规定：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。”本案中，上诉人在高于市场价格的租金流转来的土地上搭建不具备农业生产条件的钢筋网架，也未提供证据证明钢筋网架配有其他附属配套设施，且钢筋网架对耕地本身也造成一定程度的破坏。上诉人在庭审中亦没有提供证据证明自其流转土地以来种植农作物种类及收益情况，从而没有实现利用流转的土地达到农业增收增益的目的，不符合我国十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的政策要求。《基本农田保护条例》第十七条规定：“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”上诉人所流转的土地于2015年被划定为永久性基本农田,原告以种植蓝莓为理由，在基本农田上搭建的钢筋网架理应自行拆除，恢复基本农田的原貌,不应让钢筋网架继续存在。且该钢筋网架被拆除后，钢筋网架均由所有者或土地经营者自行处理，故上诉人主张因强拆造成经济损失的赔偿不应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院》第三十三条之规定，判决确认卡伦街道办、自然资源局、住建局强制拆除上诉人程玉超搭建的位于长春市九台区卡伦街道办事处孙家村流转土地上的钢筋网架行为违法，驳回上诉人程玉超的其他诉讼请求。上诉人程玉超不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决无视被上诉人的过错，避重就轻，袒护被上诉人。上诉人在涉案土地上种植蓝莓的时间是2010年间，而涉案土地被划定为永久性基本农田的时间是2015年,并在2017年11月，才在涉案土地上公开设立基本农田保护标牌。上诉人早在2009年九台区政府大力号召在九台地区打造全国最大的蓝莓基地的背景下，种植蓝莓，并与卡伦镇孙家村农户、村委会及农村承包合同管理站签订了《土地流转合同》、《土地转租合同》。特别是九台区政府下辖的九台区卡伦镇农村承包合同管理站直接参与了合同的见证,这表明上诉人种植蓝莓是得到九台区政府的认可和支持,不是私搭乱建的随意行为。而且在2017年之前，政府对上诉人种植蓝莓没有提出过任何异议。如果上诉人存在违反《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》的情形，那么九台区政府在2009年号召种植蓝莓、招商引资、打造蓝莓基地时，是否考虑过违反相关法律规定。对此，上诉人在原审庭审时提出,九台区政府出尔反尔，对此应负有不可推卸的责任，但原审判决却对政府参与合同的见证,政府应否承担相应的责任只字未提,把过错都推给上诉人,仅仅以被上诉人没有向上诉人送达相关法律文书、程序违法为由认定被上诉人强拆行为违法，明显避重就轻、偏袒被上诉人，没有做到依法、公正的审理。二、原审判决认为，上诉人搭建不具备农业生产条件的钢筋网，没有其它附属配套设施，且钢筋网架对耕地有破坏作用，上诉人不存在收益，没有实现利用土地等情形,因而否定被上诉人的强拆行为给上诉人造成的损失，这是错误的认定。事实是,上诉人种植蓝莓的生产条件已经具备，钢筋网是准备在7、8月份铺设遮阳网，铺设遮阳网是为了提高蓝莓的产量及防止鸟类啄食，也并非如原审认定，没有收益。被上诉人的强拆行为，不仅破坏了钢筋网，也大面积踩踏了种植蓝莓的土地和蓝莓树苗,而且，当时被上诉人执法强拆不许相关人员靠近,使得上诉人无法提取、保存现场的破坏情况。依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定,被上诉人对其行政行为负有举证责任,包括对涉案土地强拆踩踏等相关情况的记录，被上诉人应当向法庭出示,但在被上诉人没有出示上述证据的情况下,原审武断地认定上诉人不存在经济损失。上诉人认为，该认定严重地损害了上诉人的合法利益，二审应予以纠正。三、上诉人的经济损失有合理的依据。上诉人为种植蓝莓投入了大量的财力物力,仅钢筋网的购买和架设就花费几十万余元，还有购买蓝莓树苗等，每年的9、10月份，是蓝莓果采摘的季节,但被上诉人的强拆使得整个蓝莓果地遭到严重毁损，被上诉人开来挖沟机,在涉案土地上来回撵压，所有钢筋网被勾掉散落一地，蓝莓树苗被压毁死掉，毁损面积达一半以上，上诉人无法继续经营，也不敢再继续经营，损失达1394440元。上诉人的这些经济损失在原审时提出了,但原审仍然无视事实，没有给予认定。综上，请求二审法院撤销原审判决第二项，判令被上诉人赔偿违法强拆给上诉人造成的经济损失1394440元，案件受理费由被上诉人承担。被上诉人卡伦街道办、自然资源局、住建局未向本院递交书面答辩意见。各方当事人二审期间未向本院提供新证据。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。但上诉人签订的土地转包合同书第八项约定的内容为，原土地承包权人依法享有国家或集体征用土地时关于土地的一切优惠政策和土地补偿金，征用土地时地面附着物和农作物赔偿归程玉超所有。本院认为：一、被上诉人实施的强制拆除行为不符合法律规定。《中华人民共和国土地管理法》第七十四条规定：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。《基本农田保护条例》第十七条规定：“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”本案上诉人在耕地上搭建不具备使用功能的钢筋网架，破坏了种植条件，违反了上述规定。对此行为应当由县级以上人民政府土地行政主管部门依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政强制法》的相关规定作出处理并依法申请人民法院强制执行。原审法院判决确认被上诉人直接实施的强制拆除行为违法正确，应予维持。二、上诉人关于行政赔偿的诉讼请求不应支持。行政补偿之诉通常是指行政相对人在其合法权益受到行政主体实施的合法行政行为损害的情形下，对行政主体作出的补偿行为或者不予补偿行为不服，提起的行政诉讼。本案被诉行为应当确认违法，上诉人在原审提出的第二项请求实质为赔偿损失请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条均规定，原告对其受损财产属于合法财产以及具体损失数额负证明责任。本案上诉人高价租用涉案土地，并搭建不具有使用功能的钢筋网架的行为违反了相关规定，应当自行拆除。在上诉人未自行拆除的情形下，被上诉人直接予以强制拆除同时委托村里监管并告知上诉人自行处置虽存在违法之处但未损害上诉人的合法权益。同时，上诉人也未提供相关证据证明其其他合法权益受到损害。原审法院判决驳回上诉人其他请求正确，应予维持。综上，上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人程玉超负担。本判决为终审判决。审判长  韩会志审判员  姜 楠审判员  霍慧超审判员  亓晓鹏审判员  厉 丽二〇一九年十一月二十八日书记员  李艳华