浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终1367号上诉人（原审原告）谢尚品，男，汉族，1970年3月12日出生，住浙江省苍南县。委托代理人胡金华，上海胜杰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）苍南县人民政府，住所地浙江省苍南县灵溪镇人民大道555号。法定代表人郑建忠，县长。委托代理人金孟落，苍南县人民政府工作人员。委托代理人杨乃柱，浙江法之剑律师事务所律师。原审第三人谢中昌，男，汉族，1984年5月6日出生，住浙江省苍南县。原审第三人陈英利，男，汉族，1972年2月12日出生，住浙江省苍南县。原审第三人谢尚灶，身份情况不详，住浙江省苍南县。原审第三人陈明亮，身份情况不详，住浙江省苍南县。原审第三人谢作雁，身份情况不详，住浙江省苍南县。原审第三人刘爱红，身份情况不详，住浙江省苍南县。原审第三人谢尚靠，身份情况不详，住浙江省苍南县。原审第三人谢尚教，身份情况不详，住浙江省苍南县。原审第三人谢上纶，身份情况不详，住浙江省苍南县。原审第三人胡宏样，身份情况不详，住浙江省苍南县。谢尚品诉苍南县人民政府（以下简称苍南县政府）土地行政批准一案，不服温州市中级人民法院于2019年3月19日作出（2018）浙03行初306号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年8月7日受理后，依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。原审法院审理查明：苍南县政府于2013年6月13日作出《苍南县人民政府关于同意谢中昌等11户11间个人建房用地的批复》（苍政地[2013]117号，以下简称《117号批复》）。同意谢中昌、陈英利、谢尚灶、陈明亮、谢作雁、刘爱红、谢尚靠、谢尚教、谢上纶、胡宏样、谢作楷（已去世，没有继承人参加本案诉讼）等11户使用集体土地建房11间（公寓式），用地总面积1260平方米，建筑占地面积503.62平方米，建筑层数6层，总建筑面积不大于3203平方米，土地坐落龙港镇松涛路与规划二路西北侧后幢。原告谢尚品承包的部分土地在该批准用地范围。另，批准用地范围内的土地于2010年12月28日经浙江省人民政府（以下简称浙江省政府）批准农用地转用。原告不服苍南县政府于2013年6月13日作出的个人建房用地的批复，于2018年8月8日向本院提起诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”该条文中规定的“因不动产提起诉讼”是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼，被诉批复并不具有导致不动产物权变动的法律效果，本案不属于因不动产提起诉讼的案件，应适用五年最长期限。被诉批复作出于2013年6月13日，原告于2018年8月起诉，已经超过五年最长期限，且无法定正当事由，依法应予以驳回。退一步讲，即使本案属于因不动产提起诉讼的案件，因涉案土地已经农用地转用审批，土地用途已发生变更，原告基于农用地的承包权也随之丧失或转化为相应的补偿权益，其与被诉建设用地批准行为没有利害关系，不具有提起本案诉讼的原告主体资格。综上，原告的起诉不符合法定条件，依法应予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）、（二）项的规定，裁定驳回原告谢尚品的起诉。谢尚品上诉称：一、原审法院对本案诉讼时效的认定不正确。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条规定：行政诉讼法第二十条规定的“因不动产提起的行政诉讼”是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。它只针对行政诉讼法第二十条，不包括行政诉讼法的第四十六条。《最高人民法院关于司法解释工作的规定》第二条规定：人民法院在审判工作中具体应用法律的问题，由最高人民法院作出司法解释。其他地方各级人民法院都无权作出司法解释，但原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的“因不动产提起的行政诉讼”是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼，这是对法律作出的无权解释，违背了最高人民法院的上述规定。同时原审法院认为被诉批复并不具有导致不动产物权变动的法律效果也是不正确的。相反，案涉土地是上诉人的农用地，有土地承包经营权，被诉行政批准作出后，案涉土地归第三人建设用地使用，本案11户第三人正是根据苍南县政府的批复文件建造房屋，导致不动产物权的变动，故本案是因不动产提起的诉讼，最长期限是二十年。上诉人因第三人于2018年6月20日后在涉案土地上动工才得知被诉行政行为，故上诉人于2018年8月8日向原审法院提交起诉状，没有超过诉讼时效。二、原审法院认为上诉人不具有诉讼主体资格是错误的。涉案土地是2010年12月28日浙江省政府作出浙土字C[2010]-0236号《浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书》批准农用地转用的。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第（十九）条规定：农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效。一审庭审中被上诉人承认不存在征地行为，而一审庭审也查明第三人于2018年6月20日以后才开始在涉案土地上动工用地，所以，浙江省政府批准文件中关于涉案土地农用地转用的批准己2012年12月28日自动失效，涉案土地仍然是上诉人的农用地。上诉人当然与被诉建设用地批准行为有利害关系，具有提起本案诉讼的主体资格。更何况第三人是依据被告的批复行为建房，被告的批复直接导致上诉人涉案土地物权的变动，侵害了上诉人的合法权益，严重违反审批程序，缺乏必要的实质审查，应依法予以撤销。综上，请求；撤销浙江省温州市中级人民法院（2018）浙03行初306号行政裁定，并依法改判；撤销被上诉人苍政地（2013）117号文件；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。苍南县政府答辩称：一、上诉人与案涉行政行为没有利害关系，不具有本案诉讼主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案涉案地块于2010年12月28日经浙江省政府《浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书》（浙土字C[2010]-0236号）批准农转用。浙江省政府审批后，涉案土地已改变了土地性质，并由村委会收回另行安排给他人建房。被诉的《117号批复》系浙江省政府审批之后的用地审批行政行为，与上诉人之间不具有法律上的利害关系，因此上诉人不具有本案原告诉讼主体资格。二、上诉人的起诉已超过法定起诉期限，法院不应受理。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案被诉行为是苍南县政府的土地行政审批行为，并不具有导致不动产物权变动的法律效果，不属于因不动产提起诉讼的案件，应适用五年的诉讼期限。而案涉行政行为于2013年6月13日作出，上诉人于2018年8月7日才起诉，已超过五年最长的起诉期限。三、被诉行政行为事实清楚，证据确凿,程序合法。2010年12月28日，浙江省政府作出《浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书》（浙土宇C[2010]-0236号），同意苍南县政府2010年度城乡建设用地增减挂钩实施方案六，建设用地22.9603公顷，其中包括涉案的龙港镇涂厂村个人建设（二）地块。涉案地块经浙江省政府批准农转用后，经土地预审、地质灾害评估、建设用地规划许可等程序，在符合各种建房条件的情况下，由村民个人申请、经涂厂村村民代表会议讨论通过并予以公布，报龙港镇人民政府审核，最后由苍南县政府作出被诉的批准文件，以上建房审批程序合法有效。综上所述，上诉人不具有原告的主体资格，其起诉也已超过了法定的起诉期限，本案的被诉行政行为合法有效，原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求驳回上诉人的上诉，维持原裁定。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案系上诉人不服苍南县政府于2013年6月13日作出的案涉《117号批复》提起的诉讼。其认为上述批复同意原审第三人谢中昌等11户使用龙港镇涂厂村集体土地建房，违反了《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定，侵害了上诉人对承包地的使用权。但根据本案查明的事实，上诉人原承包的集体土地于2010年12月28日经浙江省政府《浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书》（浙土字C[2010]-0236号）批准由农用地转变为建设用地，鉴于土地用途已发生变更，上诉人基于原承包获得的土地使用权因浙江省政府的上述审批行为而丧失。故苍南县政府后续作出案涉被诉批复与上诉人之间已不具有利害关系，上诉人不具有本案原告的诉讼主体资格。原审裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  王红根审判员  马惟菁审判员  王富新二〇一九年十一月五日书记员  朱胤佐·8·