四川省乐至县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川2022行初13号 原告李德武，男，1974年9月14日出生，汉族，四川省乐至县人，住四川省乐至县。 被告乐至县农业农村局，住所地：乐至县天池镇农经路**，统一社会信用代码：11511822008522380Q。 负责人文国光，该局局长。 出庭负责人伍辉，男，该局副局长。 委托诉讼代理人邓建波，男，该局员工。 原告李德武因与被告乐至县农业农村局未履行职责的其他农业行政确认一案，于2019年7月18日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于同月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月4日公开开庭审理了本案。原告李德武、被告的出庭负责人伍辉及被告的委托诉讼代理人邓建波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告李德武诉称,原告承包土地2014年换证确权、登记，原告村委会未按法律程序办理登记手续，也未按土地承包合同面积办理登记手续。被告于2017年10月31日责令宝林镇政府，严格按照《中华人民共和国土地承包法》（以下简称土地承包法）规定审核后，拒绝造册上报发证机关颁证。原告承包农村土地确权，依法享有获得法定凭证的权利，被告拒绝造册原告本组依法通过审核的承包土地登记手续，拒绝上报发证机关颁证，导致原告至今不能领取新证。原告向本院提出诉讼请求:1.判令被告履行职责，按照法律程序造册原告本组承包土地确权登记手续，依法上报发证机关颁证;2.诉讼费由被告承担。 被告乐至县农业农村局辩称,1.被告不是本案的适格被告。《中华人民共和国土地管理法》第九条规定，集体所有的土地，由县级人民政府确认所有权，以及土地承包法第十二条规定，被告不适格。2.原告因自身原因拒不配合政府工作人员工作，导致土地承包经营权未按照相应程序得到确认。土地承包法第二十条、第二十二条、第二十三条、第二十四条规定，承包方与发包方签订书面承包合同，明确承包土地的名称、坐落、面积、质量等级以及承包期限等内容后，才能向承包方颁发土地承包经营权证。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（以下简称土地权证管理办法）第二条、第七条规定，申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权登记簿，报同级政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，通知乡镇政府补正。《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》（农经发[2011]2号）、《关于印发的通知》（农办经[2012]19号）、《四川省人民政府办公厅转发的通知》（川办函[2012]172号），以及《农业部中央农村工作领导小组办公室财政部国土资源部国务院法制办国家档案局关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发[2015]2号）规定，按照土地权证办法规定的登记内容和程序开展土地承包经营权登记。乐至县自2014年启动农村土地承包经营权确权登记颁证工作以来，按照法律规定及相关要求开展确权工作。3．宝林镇某村某组按照确权颁证相关要求开展了相应工作，作为发包方的某村某组在完成确权颁证前期必要工作后，按照确权颁证工作相关程序请原告（承包方代表为其母亲吕某）在农村土地（耕地）承包合同上签字，李德武或其母亲吕某至今拒绝在合同上签字；某村某组曾向原告要求其提供作为承包方详细情况的户主身份证复印件、户口本复印件，原告也拒绝提供，致使原告所在组不能及时将该组确权颁证相关材料，逐级按程序报请予以审核制证颁证。综上，被告履行了工作职责，不存在不作为所在情况，请求法院公正处理。 原告为证明其主张，举证如下： 1.原告身份信息。拟证明原告主体身份； 2.乐至县农业局关于责令调查处理宝林镇某村某组土地确权有关问题的函。拟证明被告责令调查处理宝林镇某村某组土地确权有关问题;非法调整土地没有向相关部门申请审批，土地程序违法，确权程序也是违法行为； 3.关于《李德武的回复》。拟证明非法调整土地没有向被告申请审批，违法事件是由被告和宝林政府处理，但在未处理时，土地还没有确权； 4.证明。拟证明原告母亲吕某现为原告家庭的承包登记的户主; 5.《乐至县耕地地力保护补贴登记表》、《土地承包经营权证书说明》。拟证明原告承包的土地发生了改变，登记面积与土地面积不符。 6.证明。拟证明2017年原告家庭所在的土地被非法变动过。 被告乐至县农业农村局质证原告证据意见为:证据1的证据三性和证明目的没有异议;证据2、3、4、5的真实性、合法性无异议，关联性有异议，达不到原告的证明目的，其中证据4反映生产队调整土地违法，是2008年的请求，与本次诉讼无关；证据6是原告所在组，不清楚真实性，与本案无关。 被告为证明其主张，在举证期限内提交下列证据： 第一组依据相关文件 1．《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》； 2.《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》（农经发[2011]2号）； 3．《农业部办公厅关于印发》（农办经[2012]19号； 4．《四川省人民政府办公厅转发的通知》（川办函[2012]172号）； 5．《农业部中央农村工作领导小组办公室财政部国土资源部国务院法制办国家档案局关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发[2015]2号）； 第一组证明拟证明承包方与发包方签订书面土地承包合同是颁发农村土地承包经营权证书的前置条件； 二组某村某组土地确权前期工作材料 6．乐至县第二轮农村土地承包基本情况核实摸底表（吕某）； 7．农村土地承包经营权公示结果归户表（吕某）； 8．乐至县农村土地承包经营权确权登记颁证承包农户信息资料收集登记表； 9.农村土地（耕地）承包合同（吕某）； 10.乐至县农村土地承包经营权确权登记颁证户主申请、声明书（吕某）； 第三组调查笔录 11.被告对鄢某（某村某组组长）。内容为原告对其所在组以前土地调整有意见，原告及其母亲拒绝提供原告家人身份证和户口本复印件，也没有在原告所在户的土地承包合同上签字捺印，导致无法为原告所在户进行土地承包确权； 12.被告对杨某（某村村委会主任）。内容为原告所在村在土地确权开展后，进行了摸底调查、收集承包农户信息、协助技术公司开展外出调绘、公示、信息核实，纠错等工作，原告所在户至今未在农村土地承包合同上签字，没有提供确权颁证的身份证和户口本复印件； 第二、三组证据证明被告对原告家庭的土地承包经营权确权开展了相应前期工作，原告没有在其土地承包合同上签字，没有提供相应身份信息复印件； 第四组乐至县有关机构印发的文件 13.《乐至县人民政府办公室关于印发的通知》(乐府办发[2014]83号； 14.《乐至县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室》（乐农确办[2017]1号）； 第四组证据证明被告按照相应法律法规及上级有关政策规定开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作； 第五部分农村土地承包经营权证 15．农村土地承包经营权证。拟证明乐至县的农村土地承包经营权证发证机关是乐至县人民政府，被告只是承担农村土地确权颁证工作的机构。 原告质证被告的证据或依据意见为:证据1至5的三性无异议，达不到被告的证明目的;证据6的证据三性有异议，表格跟原告原有的土地承包面积不符，登记只能证明填写了一个表，给原告家庭登记了，但土地面积两次变更都没有变更手续；证据7、8、9、10三性有异议，证明目的不认可，其中证据9没找原告及家人签字，证据10原告没签字，不知怎么回事；证据11、12、13、14、15的证据三性有异议，证明目的不认可。 本院对原告提交的证据认证如下：证据1是职能部门制发原告的身份信息，被告无异议，予以采信；证据2、3是原告分别于2017年和2018年向被告的前身提交监督申请的回复，能证明被告的前身履行职责的情况，予以采信；证据4的证明，与原、被告陈述一致，能证明原告家庭由其母作为户主的情况，予以采信；证据5、6的地力补贴及原告家庭原登记户主的情况，及有关土地粮食直补款，被告对真实性无异议，因无进一步证据印证，本院仅对证据形式的真实性予以采信。 本院对被告提交的证据或依据认证如下：证据1至5、13、14，系被告履行土地确权登记的规范性文件，原告无异议，予以采信；证据6至10，是原告所在村组履行确权摸底等材料，虽原告对其证据三性有异议，但与原告无异议的调查材料印证，且原告真实意思是对其组个别承包户土地调整有意见，并未否定该组材料，本院对该组证据的形式真实性予以采信；证据11与12能相互印证，虽原告不认可证据11，但能与原告自述原告及家人未在其家庭承包合同、申请和申明书上签字相印证，予以采信；证据15系被告所土地确权登记证，发证机关为乐至县人民政府，填证机关为乐至县农业局，本院仅对真实性予以采信，但与本案无关。 经审理查明，原告系乐至县宝林镇某村某组某号村民，原告所在家庭承包户的户主是原告的母亲吕某，原户主为李某。被告的前身为乐至县农业局。 2017年10月31日，原乐至县农业局对原告做出乐农函[2017]103号《关于责令调查处理宝林镇某村某组土地确权有关问题的函》，载明该局于同月29日收到原告的监督申请书，就原告称其所在组在公益事业建设调整土地、土地确权登记过程中存在违法行为，按照农村土地承包法有关乡镇政府负责行政区域内农村土地承包及承包合同管理的规定，责令宝林镇人民政府按规定调查核实，若有违法行为立即改正。 2018年8月20日，宝林镇某村向原告出具说明，称某村某组2008年因公益事业（修路、整治塘堰）占地，该组于2008年7月31日召开了全体社员大会，三分之二以上的村民同意调整部分（死亡户、全迁户等）承包地，村社集体当时未按照土地承包法向镇及有关部门报批。 2018年12月17日，原乐至县农业局向原告出具关于“李德武《停止违法申请书》的回复”，称该局收悉原告落款为2018年9月4日的《停止违法申请书》、《调查取证申请书》，根据农村土地承包法第十二条，农民集体所有的土地由村集体经济组织或者村民委员会发包，第二十七条，承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡镇人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准的规定，原告反映的情况，经该局与宝林镇人民政府商议，由宝林镇人民政府组织依法调查处理。 原告及其土地承包经营户成员均未在吕某为户主的《农村土地（耕地）承包合同》和《乐至县农村土地承包经营权确权登记颁证户主申请、声明书》上签字。吕某所在家庭承包经营户至今未进行新一轮土地承包确权。 被告及原告所在组已经为原告所在家庭承包经营户准备好土地承包合同等相应确权登记的基础资料。 本院认为，新一轮农村土地承包经营权确权登记，必须以确权申请、证据材料基础资料为依据，按照法定程序进行审查登记。 争议焦点一，关于被告诉讼主体资格的问题。一则，按照土地权证管理办法第四条第三款、第七条规定，被告具有对乐至县辖区农民土地承包经营权土地确权中备案、登记、发放等具体职责，具有对乡镇政府报送确权申请材料进行审核等职权；二则，《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》第一条规定，被告为县级以上人民政府的案件，但以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件可以除外，被告具有办理农村土地承包经营权确权登记中部分职能职责,原告以被告为主体起诉系其自由行使选择权的意思表示,被告辩称主体适格不成立，不予支持。 争议焦点二，关于原告案涉土地确权登记是否有证据支撑，是否符合法定程序的问题。一则，概括土地权证管理办法第七条规定农村土地承包经营权证办理程序为：1.承包经营户与所在村、组签订土地承包合同;2.土地承包合同生效后,发包方在30个工作日内将相应材料报乡镇政府农经管理部门;3.农经管理部门对发包方报送的材料初审,材料符合规定的,由乡镇政府向县级政府提出颁发农村土地经营权证的书面申请,不符合规定的,15个工作日内补正;4.农业部门对乡镇政府报送的申请材料予以审核,材料符合规定的,编制权证登记簿,报同级政府颁发农村土地承包经营权证,材料不符合规定的,书面通知乡镇政府补正；二则，本案中，原告自称原告及家人没有在其村、组为其准备的农村土地承包合同上签字，也没有在相应确权申请上签字，则原告所在承包经营户还未达到进入土地确权第一个程序的条件，更谈不上需要被告履行审核职责的第四个程序；三则，原告所在村组的其他承包经营户，因为包括且不限于原告存在承包经营户在承包土地上存在面积、四至等未确定因素，相关职能部门采取暂缓办证的处理，符合有争议事项不得强行推动的处理原则。故原告至今没有通过所在村组依照程序提交任何案涉土地确权的申请及相应材料，还未到被告履行审核职责的程序。 争议焦点三，被告是否履行职责的问题。一则，如上分析，被告履行土地确权职责主要在第四个程序，但原告的主张第一程序均未进入，且主要责任是原告所在承包户及所在村组还未签订土地承包合同；二则，2017年10月31日和2018年12月17日，原乐至县农业局向原告出具函及回复，解释相关农村土地确权的规定，并责令当地乡镇政府依法调查处理，且被告至今仍在努力促成原告所在村组及乡镇政府解决相应土地确权的实际问题；三则，被告系县政府职能部门，并非基层政府，履行土地确权职责应依申请人申请和相应证据材料，而不能越过法定程序主动作为，故原告认为被告不履行职责与事实不符，不予支持。 关于原告诉求实体解决的途径问题。原告所在承包经营户，可采取及时所在组确认承包土地面积、位置、四至，签订土地承包合同并填写申请书，督促所在组完善所在组其他承包经营户的相关资料，然后报所在村及乡镇政府按程序上报审核确权的方式依法解决。 综上,原告请求判令被告履行确权登记职责不成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告李德武的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告李德武负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省资阳市中级人民法院。 审 判 长  刘小平 人民陪审员  蒋家勇 人民陪审员  颜红菊 二〇一九年十一月二十八日 书 记 员  陈皓熙