浙江省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）浙行赔终67号 上诉人（原审原告）高志英，女，1972年7月31日出生，汉族，户籍所在地嵊州市，现住嵊州市。 委托代理人程刚，浙江京衡律师事务所律师。 委托代理人宓东明，男，1969年9月24日出生，汉族，户籍所在地及现住地同上。系上诉人高志英丈夫。 被上诉人（原审被告）嵊州市人民政府，住所地嵊州市三江街道领带园五路1号。 法定代表人严钢，市长。 委托代理人冯飞飞，女，嵊州市司法局(行政复议局)工作人员。 委托代理人钱赴京，浙江三惟律师事务所律师。 高志英诉嵊州市人民政府房屋行政赔偿一案，浙江省绍兴市中级人民法院于2019年6月28日作出（2019）浙06行赔初2号行政赔偿判决。高志英不服，向本院提起上诉。本院于2019年7月23日立案受理后依法组成合议庭进行了审查。案涉行政赔偿，本院依法组织各方调解但未果。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告高志英原持有经嵊州市建设局规划许可及嵊州市人民政府私人建房用地呈报批准的位于嵊州市的房屋。2013年7月29日被告嵊州市人民政府批复同意对包括原告房屋所在的村实施城中村改造。2015年3月12日，被告作出嵊政（2015）15号《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法（试行）》及嵊政（2015）16号《嵊州市人民政府关于城中村改造房屋征收房票安置的实施办法（试行）》等规范性文件。后经“三公告”及“三公示”等征收程序，于2015年10月29日由嵊州市城南新区管理委员会、嵊州市城中村改造指挥部为鉴证单位，嵊州市城镇房屋拆迁有限公司为甲方、原告之弟高某1为乙方，对包括原告上述房屋签订了《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》。就安置面积折算金额、房屋和装修及附属物的评估净值、搬迁补助费、仓库补助款、临时安置补助费等各项安置补偿事宜进行了约定。所涉安置补偿款合计6898908元(其中现金4332828元、房票安置金额2566080元)已履行完毕。(2015)浙绍行初字第94号行政判决书及浙江省高级人民法院(2016)浙行终1411号行政判决以被告未经浙江省人民政府批准征收涉案集体土地，即以签订房屋征收补偿安置协议的形式直接征收涉案房屋为由，确认被告征收原告房屋的行为违法。2018年8月13日原告向被告提起行政赔偿申请，被告于2018年10月9日作出(2018)嵊政不予赔偿字第18号不予赔偿决定书。原告对该不予赔偿决定不服遂成讼，并请求：1.判令被告履行行政赔偿职责，赔偿原告合法房屋损失共计1357.148万元；2.请求审查被告制定的嵊政(2015)15号《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法(试行)》附件2《城中村改造房屋征收安置人口的认定办法》第六条第四项。 原审法院认为，本案争议焦点在于：1.原告高志英的赔偿请求是否成立；2.原告高志英诉请对涉案规范性文件进行审查是否于法有据。1.关于原告诉请赔偿1357.148万元是否成立问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项以及该法第三十六条第（一）项、第（四）项、第（八）项等规定，行政赔偿责任的承担以相关行政行为被确认违法并给公民、法人或者其他组织合法权益造成损害为前提。本案中，被告征收原告所在户集体土地上房屋的行政行为虽已被确认违法，但就涉案房屋的征收补偿事宜，原告之弟高志鑫于2015年10月29日与嵊州市三江街道办事处委托的嵊州市城镇房屋拆迁有限公司签订的《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》中已经就安置面积折算金额、房屋和装修及附属物的评估净值、搬迁补助费、仓库补助款、临时安置补助费等各项安置补偿事宜进行了约定。所涉安置补偿款合计6898908元(其中现金4332828元、房票安置金额2566080元)亦已依约定履行完毕。原告因征收而享有的补偿安置权益已通过签订涉案《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》的方式得以实现。被告虽然在完成案涉土地征收的各项审批手续前即作出对涉案房屋征收决定被人民法院生效判决确认违法，但因原告未能举证证明被告的上述程序违法给其造成的人身权、财产权等损害。因此，原告的赔偿请求不具备事实和法律依据，本院不予支持。2.关于规范性文件审查问题。本案中，原告的第二项诉请为“请求审查被告制定的嵊政(2015)15号《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法(试行)》附件2《城中村改造房屋征收安置人口的认定办法》第六条第四项”。本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条“人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判”之规定，鉴于行政赔偿案件是解决是否应予赔偿、如何赔偿的争议，人民法院系针对赔偿请求能否成立进行审查，而上述规定是实施房屋拆迁安置补偿过程中安置人口的相关认定规定，故原告关于对上述规范性文件之合法性审查并非行政赔偿案件的审理对象，为此不属于本案直接审理的范围和本案裁判的对象。综上，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回原告高志英的赔偿请求。 高志英上诉称：一、原判决认定上诉人的安置补偿权益已通过其弟高志鑫于2015年10月29日与嵊州市城镇房屋拆迁有限公司签订编号153号《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》的方式得以实现，与事实严重不符。1、被上诉人在原审时提交的证据足以证明，上诉人并未与嵊州市城镇房屋拆迁有限公司签署所谓的编号153号《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》(以下简称“《协议书》”)，也未领取任何征收补偿款。2、被上诉人亦无任何证据证明，高某1签订《协议书》的行为获得了上诉人的授权或者追认，因此，《协议书》并不能对上诉人产生任何法律拘束力。3、上诉人提交的证据2一(2015)浙绍行初字第94号行政判决已查明，上诉人持有浙规1987编号0649398《建设用地规划许可证》及嵊私土字(98)1239号《嵊州市私人建房用地呈报表》，这足以证明座落于高家村49号的房屋系上诉人合法独立所有，非高某1所有。4、被上诉人提交的证据2一编号为GJ2044的拆迁房屋测绘图，也恰恰印证了高志鑫的房屋座落于高家村149号，总建筑面积为595.48平方米，高某1的房屋与上诉人的房屋不仅坐落不同，房屋面积也不相同。5、即便高某1签订的《协议书》中安置人口为9人(包含上诉人一家三口)，安置面积为540平方米，但依据相关文件高某1享有的保底安置面积为360平方米，高某1父母享有的安置面积为60平方米。据此，上诉人一家三口实际可享受的安置面积仅为120平方米，这严重侵犯了上诉人一家三口的合法权益。6、2019年6月5日，嵊州市城南管理会(三江街道)办事处出具的嵊三江访复[2019]22号信访事项处理意见书已明确答复，上诉人虽然是出嫁女，但存在自行审批有宅基地的特殊情况，依据嵊城改组[2015]9号会议纪要精神，上诉人可作为一户单独签约并可以获得252平方米的安置面积。综上，原判决认定上诉人因征收而享有的补偿安置权益，已通过其弟高某1签订涉案《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》的方式得以实现，明显没有事实依据。二、原判决未能正确适用《物权法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》《国家赔偿法》等相关法律处理本案，导致作出了不公正、不合理的判决。《物权法》第四十二条第三款规定，征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定，征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予以支持。《国家赔偿法》第三十六条第八项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。按照最高人民法院(2018)最高法行再163号的裁判意旨，拆迁补偿权益归入赔偿范围符合《国家赔偿法》的立法精神。同时，通过行政赔偿程序一并解决拆迁补偿问题，符合诉讼经济原则，有利于行政争议的实质性化解，有利于警示教育赔偿义务机关及其工作人员。据此，上诉人获得的赔偿不应低于其原应得的相关拆迁安置补偿权益。本案中，上诉人房屋所辖地块已由被上诉人征收后公开出让给嵊州碧恒置业有限公司。目前嵊州碧恒置业有限公司开发的嵊州碧桂园江湾1号住宅小区已初步建成，故上诉人不可能在原址对被拆除房屋进行重置，现上诉人要求参照同等地段商品房价格确定赔偿数额完全符合相关法律规定。另，2015年10月28日，杭州测达信息科技有限公司出具的编号为GJ2044-1的拆迁房屋测绘图显示上诉人坐落于高某249号的房屋总面积为498.58平方米，加上其他面积23.40平方米，总共为521.98平方米。现上诉人按照单价20000元/平方米算赔偿款并结合搬迁费、租房、重新购房税费等313.188万元，共计提出1357.148万元的赔偿请求完全合情、合理、合法。退一步讲，即便按照2015年3月12日嵊州市人民政府发布的嵊政(2015)15号《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法(试行)》附件1《城中村改造房屋产权和安置面积认定办法》第八条第(二)项、第九条第(二)项、第十条、以及附件2《城中村改造房屋征收安置人口的认定办法》第二条的规定，若上诉人单独列为一户进行签约，因上诉人有一独生子女可计增一个安置人口，那么上诉人可享受的宅基地面积应为120平方米，按3层计算上诉人至少可以获得的保底安置面积为360平方米。三、原判决未对规范性文件进行合法性审查，系适用法律错误。《行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案中，被上诉人依据其制定的嵊政(2015)15号《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法(试行)》附件2《城中村改造房屋征收安置人口的认定办法》(以下简称“《认定办法》”)第六条第四项，将上诉人与其弟列为一户，不另行单独立户，进而将上诉人作为安置人口列入高某1所在安置户计算安置补偿，并据此作出(2018)嵊州不予赔偿字第18号《不予赔偿决定书》。换言之，被上诉人将《认定办法》第六条第四项作为依据之一作出不予赔偿决定，故应将其纳入行政诉讼规范性文件附带审查的范围。另，《认定办法》第六条第四项规定也严重违反了《宪法》第四十八条、《妇女权益保障法》第三十二条和第三十三条有关男女平等的法律规定，理应予以废止。据此，原判决认定该规定仅适用于房屋拆迁安置补偿过程中安置人口的确定，忽视了其作为不予赔偿决定依据的作用，未能正确适用《行政诉讼法》第五十三条的规定对其进行审查，适用法律明显错误。综上所述，鉴于原审判决不仅事实认定错误、适用法律错误、而且判决结果极为不公正、不合理。请求：1、撤销绍兴市中级人民法院(2019)浙06行赔初2号行政赔偿判决。2、依法改判被上诉人向上诉人赔偿经济损失人民币1357.148万元。3、对嵊州市人民政府制定的嵊政(2015)15号文件《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法(试行)》附件2《城中村改造房屋征收安置人口的认定办法》第六条第四项规定进行合法性审查。 被上诉人嵊州市人民政府辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。首先，根据《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定，构成行政赔偿需以行政机关及其工作人员在行使行政职权时存在违法侵权行为，并且该违法侵权行为已给公民、法人和其他组织的合法权益造成损害为前提。上诉人所在安置户通过签订《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》等的方式获得安置面积折算金额、房屋和装修及附属物的评估净值、搬迁补助费、临时安置补助费等拆迁补偿，该协议已经履行完毕，其合法权益已经得到保障。其次，房屋拆迁补偿协议以安置户为单位签订，上诉人所在安置户已签订《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》，对上诉人具有法律约束力。再次，上诉人没有提供证据证明，其因答辩人实施的房屋征收行为对其造成了其他直接损失。最后，本案系征收行政行为被生效行政判决确认违法后的赔偿诉讼，而上诉人请求审查的嵊政(2015)15号《嵊州市城中村改造房屋征收补偿安置实施办法(试行)》附件2《城中村改造房屋征收安置人口的认定办法》第六条第四项，是实施房屋拆迁安置补偿过程中安置人口的相关认定规定，故不属于本案审查范围。综上，上诉人提出的行政赔偿请求，缺乏事实和法律依据，请求驳回上诉。 本院经审理，对原审法院已查明事实予以确认。另结合二审期间上诉人及被上诉人新提交的证据材料查明，嵊州市城中村改造工作领导小组于2015年12月28日下发通知，明确高志英户住房于98年审批在本人名下（非权证所有人变更），且皆为自己所建，按确权面积予以安置，并单独签约。2019年6月5日，嵊州市三江街道办事处出具的《信访事项处理意见书》（嵊三江访复[2019]22号）中亦载明此前通知高志英单独签约。 本院认为，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，行政机关在行使行政职权时违法征收财产的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，上诉人位于嵊州市的房屋，分别取得了嵊州市建设局的规划许可及嵊州市人民政府的私人建房用地批准，被上诉人征收其房屋已经被人民法院生效行政判决确认违法，上诉人据此有依法取得赔偿的权利。上诉人已独立分户并被嵊州市城中村改造工作领导小组认定有独立签约的权利，上诉人之弟高志鑫于2015年10月29日与嵊州市三江街道办事处委托的嵊州市城镇房屋拆迁有限公司签订的《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》，并不能作为上诉人已经获得补偿并进而无权益受损的证据；其依法享有的补偿安置或获得赔偿的权益，并不能以涉案《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》得以实现。被上诉人作出不予赔偿决定，属认定事实不清、适用法律不当，本院依法予以纠正。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。作为行政赔偿案件，本案中并无被提起诉讼的行政行为，上诉人请求附带审查《城中村改造房屋征收安置人口的认定办法》第六条第（四）项，因不符合该款规定的法定条件，原审法院不予审查，并无不当。鉴于本案系征收引发的涉赔偿补偿安置纠纷，上诉人就其被征收的房屋价值、搬迁费、可安置人口、面积、金额等事项，仍可与被上诉人协商沟通；沟通一致的，被上诉人仍可与上诉人就本案安置补偿事项签订相关协议；合理期限内不能达成协议的，被上诉人应当依照《中华人民共和国国家赔偿法》，并参照《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法（试行）》（嵊政（2015）15号）附件1《城中村改造房屋产权和安置面积认定办法》第八条第（二）项、第九条第（二）项及第十条，以及附件2《城中村改造房屋征收安置人口的认定办法》第二条第（一）项等的有关规定，依法及时作出赔偿决定。 综上，原审判决驳回上诉人赔偿请求，认定事实不清、适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销浙江省绍兴市中级人民法院（2019）浙06行赔初2号行政赔偿判决； 二、责令被上诉人嵊州市人民政府在收到本判决之日起90日内对上诉人高志英依法予以赔偿。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长 管 征 审判员 刘家库 审判员 徐亮亮 二〇一九年十一月二十二日 书记员 刘 芳