河北省石家庄市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）冀01行终379号上诉人（原审原告）元氏县昌盛社区中鼎华庭业主委员会，住所地蟠龙路48号。负责人:李夕英，系中鼎华庭业主委员会主任。委托诉讼代理人:郑俊杰，该业主委员会副主任。委托诉讼代理人:刘占元，该小区业主代表。被上诉人（原审被告）元氏县自然资源和规划局，住所地元氏县常山路85号。法定代表人:曹征书，该局局长。原审第三人石家庄九鼎房地产开发有限公司，住所地石家庄桥西区东平路5号9星阁物业二楼，统一社会信用代码91130100735612382M。法定代表人:吴九妮,职务：该公司总经理原审第三人元氏县发展和改革局，住所地元氏县常山路102号，统一社会信用代码111301320007790423。法定代表人皇立新，该局局长上诉人元氏县昌盛社区中鼎华庭业主委员会（以下简称中鼎华庭业主委员会）诉被告元氏县自然资源和规划局（以下简称自然资源局）及第三人石家庄九鼎房地产开发有限公司（以下简称九鼎公司）、元氏县发展和改革局（以下简称发改局）不服行政处罚纠纷一案，不服河北省元氏县人民法院（2019）冀0132行初6号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，2013年1月17日，元氏县城区街道办事处作出《关于成立中鼎华庭居民小区首次业主大会会议筹备组的通知》拟成立业主委员会，刘占元为副组长。元氏县城区街道办事处昌盛街社区居民委员会，于2013年1月21日作出《关于中鼎华庭居民小区推荐业主代表的公告》；于2013年1月23日作出《关于推选中鼎华庭居民小区第一届业主委员会候选人的公告》刘占元为候选人；2013年1月25日作出《关于召开中鼎华庭居民小区业主大会的公告》；2013年1月29日作出《关于中鼎华庭居民小区选举产生业主委员会的公告》刘占元当选为主任；2016年12月27日元氏县昌盛社区中鼎华庭业主委员会作出《公告》刘占元为业主代表。“元氏县国土资源局”于2019年1月16日更名为“元氏县自然资源和规划局”。原元氏县经贸局因机构改革更名为元氏县工业和信息化局，后又更名为元氏县发展和改革局。元氏县刀片厂原名为元氏县机械刀具厂，是原元氏县经贸局下属集体企业，于2000年4月26日取得元国用（2000）字第02号土地使用证。2006年6月30日元氏县经贸局与九鼎公司签订《协议书》双方约定：协议签订后三日内九鼎公司向元氏县经贸局付清150万元，剩余20万元在元氏县经贸局将土地变性及过户手续办清后一次性交清，十日内元氏县经贸局以公开拍卖的形式将产权确定为九鼎公司所有，并办理拍卖产权证明或者证书。2006年7月11日九鼎公司拍得元氏县机械刀具厂：“一、土地:以土地现状为准，约拾伍亩，价值人民币玖拾万元整（含土地出让金、过户费用、基本地价）；二、房屋：以实物为准，价值人民币壹拾玖万元整（含房屋过户费用）；三、机器设备：以实物为准（含库存物资、汽车）价值伍拾壹万元人民币（含清场费用）。共计人民币壹佰柒拾万元整。备注：全部资产整体拍卖，不分割出售。”2006年10月16日元氏县建设局为九鼎公司颁发了《建设用地规划许可证》用地面积22.47亩。2006年12月20日元氏县建设局为九鼎公司颁发了《建设工程规划许可证》。2007年4月6日元氏县建设局为九鼎公司颁发了《建筑工程施工许可证》。2007年8月27日元氏县房地产交易管理所为九鼎公司颁发了《商品房预售许可证》。原告提供的《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案文档》显示：竣工验收日期是2008年12月6日。2007年8月30日，元氏县国土资源局作出（元国土资）罚字（2007）16号行政处罚决定书，决定对九鼎公司作出处罚：“1、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；2、对非法占用土地处以每平方米15元罚款，计人民币14.7266万元。”九鼎公司向国土局缴纳了罚款14.7266万元，原告称九鼎公司是2007年8月14日缴纳的，但提供的交款收据上的交款时间不清晰。2018年11月26日九鼎公司就该处罚决定向本院提起行政诉讼，请求：“1、元氏县人民法院依法确认国土局（元国土资）罚字（2007）16号对原告作出的行政处罚行为违法，并依法判决撤销该处罚决定，且返还对起诉人罚款147266元及利息67064.9元，共计214330.9元；2、诉讼费由被告承担。”本院作出（2018）冀0132民初26号行政裁定书认为：“起诉人2015年在石家庄市中级人民法院起诉元氏县人民政府，县政府在答辩时已经提供了（元国土资）罚字（2007）16号行政处罚决定书，而当时起诉人的法定代表人吴九妮及委托诉讼代理人刘占元（九鼎公司员工）、马晓晨均到庭参加了诉讼，故可以推定起诉人在石家庄市中级人民法院审理（2015）石行初字第00305号案件期间便已知道或者应当知道该行政处罚决定书的内容。”以九鼎公司的起诉已超过法定的起诉期限，依法不予立案。2018年12月15日，九鼎公司在小区张贴《给元氏县昌盛社区中鼎华庭业主委员会告知函》称，其公司不服国土局作出的（元国土资）罚字（2007）16号行政处罚决定书向元氏法院提起诉讼，被裁定“不予立案”，国土局作出的行政处罚决定书对九鼎公司和小区业主有影响，同业主有一定的利害关系。现原告诉至法院要求确认被告作出的（元国土资）罚字（2007）16号行政处罚决定书行政行为违法，并依法撤销该处罚决定。另，经本院向元氏县住房和城乡建设局查询，元氏县住房和城乡建设局向本院回复：“关于贵单位2019年5月27日调取中鼎华庭业主委员会备案情况。经查，在我单位查不到关于中鼎华庭业主委员会的资料。”原审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《物业管理条例》第十六条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案。”《业主大会和业主委员会指导规则》第三十三条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，持下列文件向物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府办理备案手续：（一）业主大会成立和业主业委会选举的情况；（二）管理规约；（三）业主大会议事规则；（四）业主大会决定的其他重大事项。”第三十四条规定：“业主委员会办理备案手续后，可持备案证明向公安机关申请刻制业主大会印章和业主委员会印章。”原告未向本院提供其备案证明，经本院向元氏县住房和城乡建设局查询，元氏县住房和城乡建设局向本院回复：“关于贵单位2019年5月27日调取中鼎华庭业主委员会备案情况。经查，在我单位查不到关于中鼎华庭业主委员会的资料。”综上，元氏县昌盛社区中鼎华庭业主委员会不具备本案原告主体资格，原告的起诉依法应予以驳回。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）的规定，裁定驳回原告元氏县昌盛社区中鼎华庭小区业主委员会的起诉。上诉人中鼎华庭业主委员会不服原审裁定，上诉至本院，请求依法撤销原审裁定，确认元氏县国土资源局作出的（元国土资）罚字（2007）16号行政处罚行为违法并予以撤销，案件诉讼费用由被上诉人承担。其主要上诉理由为：1、元氏县国土资源局在对此案的处罚及出发过程严重违法，滥用职权，擅自改变行政处罚的种类及幅度，没有法定的行政处罚依据，违反法定的行政处罚程序。先口头罚款，又作出行政处罚决定书，对开发商进行双重处罚，且行政处罚决定书至今未送达。2、一审庭审程序违法，对上诉人提交证据没有全面质证。3、上诉人的成立是严格按照《石家庄物业条例》选举产生，并在元氏县房管局物业管理中心进行了选举结果汇报及备案登记。由于元氏县房管局和街道办已撤销，相关人员工作调动、机构合并，导致元氏县住建局查不到上诉人的备案登记材料。被上诉人（原审被告）元氏县自然资源和规划局未提交书面答辩意见。原审第三人九鼎公司辩称：元氏县刀片厂是元氏县经贸局下属集体企业，于2005年宣告破产。2006年7月九鼎公司以170万元的价格拍的元氏县刀片厂的土地使用权。九鼎公司与元氏县经贸局签订了代办土地过户手续协议，向元氏县经贸局交付了170万元和其他费用25万元，协议约定交款后10天内把土地产权证交给九鼎公司，如果违约给对方前期投资双倍赔偿。元氏县经贸局收到九鼎公司款项后于2006年7月初至2007年初多次持拍卖手续、2000年国土局和局长盖章的土地使用证、宗地图、代办土地登记协议、规划许可证、工程建设用地许可证等相关手续到国土局代办土地过户手续，代办了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、商品房预售许可证，2008年12月16日办理了《房屋竣工验收备案表》。2007年4月6日元氏县经贸局为九鼎公司办理了《建筑工程施工许可证》，国土局于2007年4月10日通知九鼎公司停工，2007年8月九鼎公司与工促局（元氏县经贸局更名为工促局）新任局长一同到国土局协商办理土地登记，九鼎公司缴纳罚款147266元，但未能办理。2007年8月30日国土局作出行政处罚决定书，对九鼎公司处罚:1、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；2、对非法占用土地处以每平方米15元罚款，计人民币14.7266万元，该行政处罚决定书至今未送达我公司，且我公司不属于擅自违法占地。国土局的处罚违法：1、我公司开发该项目所有批准文件均是县政府部门办理、县政府部门批准，我公司只是执行，不属于擅自违法占地，没有引起任何不良后果，“违法占地”不能成立；2、我公司的行为不是“违反土地利用总体规划，将农用地改为建设用地。”国土局在处罚过程中适用法律方面断章取义，错误适用法律；3、国土局滥用职权，擅自改变行政处罚的种类和幅度及处罚次数；4、没有法定的行政处罚依据；5、违反法定的行政处罚程序；6、采取违法手段，先哄骗罚款，后又坚称让我公司出钱解决土地争议，我公司知道没争议而不同意出钱解决争议，后国土局又第二次作出书面处罚决定，处罚决定至今没有送达；7、在本案中的两次行政处罚行为明显违法。为维护我公司的合法权益，请求按照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条等规定，撤销国土局（元国土资）罚字（2007）16号行政处罚决定书行政行为违法，并依法撤销该处罚决定，并判决被告退还我公司缴纳的147266元罚款。原审第三人改革局未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致，予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。这里的“有利害关系”，应当理解为直接的法律上的利害关系，不能扩大为所有直接或间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织。至于直接的法律上的利害关系的判断，可从行政机关作出行政行为所应适用的行政实体法律规范体系是否要求行政机关在作出行政行为时考虑、尊重和保护当事人所诉请保护的权益来判断。本案中，被诉的行政行为是元氏县自然资源和规划局作出的行政处罚的行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第七十六条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，未经批准非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。据此，任何单位和个人需要使用建设用地的，必须提出申请，并依法取得《国有土地使用证》。在非法占用的土地上新建建筑物的所有权人的权利并非元氏县自然资源和规划局作出行政处罚时应当考虑、保护和解决的内容，业主所受到的影响实质上是行政行为作出后对一般普通民事权利所产生的事实上的影响，不具有行政法律上的意义。故，元氏县昌盛社区中鼎华庭业主委员会与元氏县自然资源和规划局的行政处罚之间不具有利害关系，不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格，依法应当驳回起诉。中鼎华庭小区业主如认为其民事权利受到了侵害，可以与开发商石家庄九鼎房地产开发有限公司通过协商或者民事诉讼的方式予以解决。综上，一审裁定驳回元氏县昌盛社区中鼎华庭业主委员会的起诉正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 邸 亮审判员 李文华审判员 张 力二〇一九年十一月二十五日书记员 李佳琪