河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终3002号上诉人（一审被告）安阳市自然资源和规划局，住所地安阳市文峰东路555号安阳市总工会。法定代表人宁红亮，该局局长。委托代理人张涛，该局工作人员。委托代理人秦永民，河南国厚律师事务所律师。被上诉人（一审原告）河南新佳苑房地产有限公司，住所地郑州市金水区丰庆路36号院15号楼。法定代表人张福云，该公司董事长。委托代理人杨会永，河南郑大律师事务所律师。一审被告安阳市人民政府，住所地安阳市文峰区文峰大道东段。法定代表人靳磊，该市市长。委托代理人杨根亮、王军泽，安阳市人民政府工作人员。一审第三人安阳投资集团有限公司，住所地安阳市文明大道东段。法定代表人赵华清，该公司董事长。安阳市自然资源和规划局因河南新佳苑房地产有限公司（以下简称新佳苑公司）诉其土地行政管理一案，不服濮阳市中级人民法院（2019）豫09行初86号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人安阳市自然资源和规划局的委托代理人张涛、秦永民，被上诉人新佳苑公司的委托代理人杨会永，一审被告安阳市人民政府的委托代理人杨根亮、王军泽到庭参加诉讼，安阳投资集团有限公司经合法传唤未到庭。本案现已审理终结。新佳苑公司一审诉称：2012年9月5日，经安阳市人民政府批准，安阳市国土资源局与新佳苑公司签订豫（安）出让（2012）0001B（6）《国有建设用地使用权出让合同》，新佳苑公司取得宗地编号为2011-10-8，共计81,042.39平方米的土地使用权，地块编号DN7-9-3-2，土地出让金为9,117,225元。至2013年6月13日，新佳苑公司已足额缴纳土地出让金，完全履行了合同约定的付款义务，且涉案土地实际交付给新佳苑公司占有管理。2018年7月19日，新佳苑公司向安阳市国土资源局申请办理不动产登记，7月20日，安阳市国土资源局认为，安阳市人民政府〔2017〕126号批复对申请登记的地块土地使用权已收回,未予办理不动产登记。新佳苑公司对此不服，提起行政诉讼，请求：1、撤销安阳市人民政府《关于解除DN8-3-6-1等地块国有建设用地使用权出让合同的批复》（安政土〔2017〕126号）（以下简称安阳市人民政府〔2017〕126号批复）中涉及新佳苑公司DN7-9-3-2地块的处理行为；2、判令安阳市人民政府和安阳市自然资源和规划局继续履行豫（安）出让（2012）0001B（6）《国有建设用地使用权出让合同》。濮阳市中级人民法院一审查明：2009年3月25日安阳市人民政府发文决定将安阳市建设投资公司和安阳市城市建设投资有限公司合并，成立安阳投资集团，安阳投资集团为安阳市人民政府直属的国有独资公司，独立核算，自负盈亏，为安阳市人民政府授权的主要投融资主体。2011年8月15日安阳投资集团为甲方与乙方昊澜实业集团订立了安阳市京港澳高速长江大道出入口区域地块项目合作协议，协议约定：甲方负责该宗土地的征地拆迁工作及村民的安置房建设，乙方负责该宗土地的后期开发建设工作。乙方自筹资金，解决宗地摘牌实施中的费用，并按协议约定将土地款项足额存入甲方指定账户。土地出让后乙方按协议约定的方式支付土地出让金。乙方按法定程序取得该宗土地使用权，甲方按约定的时间将土地所有权证办至乙方名下。乙方应在协议生效后10个工作日内支付第一笔1.35亿元至甲方指定账户，甲、乙双方通过联合投标方式取得该宗土地使用权后，乙方须于10日内将土地总余款支付到甲方指定账户，甲方在收到土地总款额及乙方应缴纳相关税费单据后20个工作日内将土地使用证办至乙方名下。2011年8月22日、10月12日昊澜实业集团以其法定代表人丁进国个人账户转入安阳投资集团计1亿元。2011年9月30日安阳市国土资源局发布国有建设用地使用权出让公告，公开将包括涉案的规划编号DN7-9-3-2在内的七块土地整体出让。竞买须知中规定，竞买人须与安阳投资集团联合竞买，成交价款在成交后60日内交齐。2011年10月31日昊澜实业集团竞得包括编号DN7-9-3-2在内的六块土地，总价款275,579,648元。2012年3月22日安阳投资集团以公司文件形式通知新佳苑公司按DN7-9-3-2地块成交确认书的要求，于2012年3月31日前将余款缴纳完毕。2012年5月23日新佳苑公司转入安阳投资集团5,000万元。2012年9月5日新佳苑公司与安阳市国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同（合同补充条款）》，合同编号为豫（安）出让（2012）0001B（6）,出让方为安阳市国土资源局，受让方为新佳苑公司。上述合同第二章出让土地的交付与出让价款的缴纳约定，出让宗地编号为2011-10-8，面积81,042.39平方米，出让土地用途为商业金融用地，绿地用地。出让人同意在2011年11月1日前将出让宗地交付给受让人。出让年限为商业金融用地40年。出让宗地的总价款91,172,250元。合同第十条约定，受让人同意按照本合同签订之日起30日内，一次性付清国有建设用地使用权出让价款。第十一条受让人应在按本合同约定付清本宗地全部出让价款后，持本合同和出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权登记。第三章至第六章就土地开发建设与利用，国有建设用地使用权转让、出租、抵押，期限届满，不可抗力作出了约定。第七章约定了违约责任，第三十条约定，受让人应当按照本合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款。受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。第四十一条，本合同项下宗地出让方案业经安阳市人民政府批准，合同自双方签订之日起生效。合同补充条款约定，由安阳投资集团负责监督落实该地块竞得人对已竞得地上建筑物的所有者补偿到位。2012年9月5日，安阳投资集团以《关于京港澳高速长江大道出入口区域改造土地办理相关手续的请示》向安阳市人民政府请示称，安阳投资集团收取了昊澜实业集团拍得的6块土地的出让金25,441.2万元，用于了拆迁安置工程，无法上缴财政，没有财政收据，土地证不能办理。恳请市政府按遗留问题妥善处理。因无土地净收益，土地出让金因此不再上缴财政，由安阳投资集团出具证明后市土地局、规划局等部门给予办理相关证件和手续。2013年3月14日，由安阳市人民政府副市长召集市督查组、市财政局、市国土局、安阳投资集团、河南昊澜置业有限公司参加的协调会，就河南昊澜置业有限公司反映的DN8-3-3-1等地块土地手续形成相关意见，认为昊澜实业集团已将土地价款交于安阳投资集团，资金在投资集团和财政局之间如何运作属于部门之间的问题，与昊澜实业集团无关，安阳市人民政府应该为昊澜集团办理相关土地手续。对于土地手续的办理，由安阳市投资集团出具资金证明，并由财政局予以确认。根据市财政局确认意见，由市国土局为昊澜实业集团办理土地相关手续。2013年6月13日，安阳投资集团向新佳苑公司出具了收取DN7-9-3-2地块土地出让金91,172,250元的收据。2013年10月8日安阳市人民政府办公室印发的2013年9月17日关于京港澳高速出口昊澜实业集团地块办理土地证有关问题的会议纪要，要求：安阳市投资集团将收到资金证明提供给市财政局，市财政局出具审核意见，提供给市国土局，市国土局为昊澜实业集团地块办理土地证。2013年9月25日安阳投资集团向安阳市财政局出具《关于南出口六地块土地出让金的情况说明》，共收六地块出让金275,579,648元。所附明细显示其中DN7-9-3-2地块，收取新佳苑公司91,172,250元。2013年10月10日，安阳市财政局根据上述会议纪要，以安财办〔2013〕115号文件，对河南昊澜置业有限公司，新佳苑公司转入安阳投资集团的资金向安阳市人民政府出具了审查意见：一、自2001年8月22日至2013年6月6日由分别由丁国进、河南昊澜置业有限公司、新佳苑公司转入安阳投资集团275,579,648元，其中新佳苑公司2015年5月23日转入5,000万元；二、截至目前市财政局未收到河南昊澜置业有限公司、新佳苑公司缴纳的土地出让金。三、根据国办发〔2006〕100号文、财综〔2006〕68号文和财综〔2009〕74号文，关于土地出让收支管理的规定，“用地单位必须将土地出让金及时足额缴入地方国库”根据安阳市地产交易中心《2011-10-2、2011-10-3、2011-10-4等地块国有建设用地使用权挂牌文件》要求，安阳投资集团与河南昊澜置业有限公司、河南新佳苑房地产有限公司属于土地联合竞得单位，应将土地出让总价款全额上缴市财政。四、根据河南昊澜置业有限公司、新佳苑公司于2012年9月5日和安阳市国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》，第十条、第三十条规定河南昊澜置业有限公司、新佳苑公司应足额交纳国有建设用地使用权出让价款，并支付相应的违约金，建议市政府督导有关部门，催交国有建设用地使用权价款及相应违约金。2017年7月3日安阳市国土资源局高新区分局向安阳市国土资源局报告：出让给新佳苑公司位于光明路与长江大道西北角121.6亩土地，因新佳苑公司未将土地出让金缴至市财政局，未办理土地证、未补缴土地出让金，请市局报请安阳市人民政府收回该宗土地国有土地使用权。2017年9月6日安阳市土地管理委员会会议纪要（〔2017〕2号）载明该次会议议定：新佳苑公司闲置土地位于光明路与长江大道西北角，新佳苑公司于2012年取得该宗土地的使用权，因项目单位未按规定将土地价款缴纳到市财政，无法办理后续土地和建设手续，导致项目一直无法开工建设。根据中央巡视组“回头看”处置限制空闲地的要求，会议议定，解除土地出让合同，收回该宗土地使用权，由市投资集团与项目单位协商具体收回事宜。此后，安阳市人民政府对安阳市国土资源局作出了〔2017〕126号批复：同意收回已出让的DN8-3-6-1等地块的国有建设用地使用权，并解除安阳市国土资源局与其签订的《国有建设用地使用权出让合同》，具体事宜按安阳市土地管理委员会会议纪要（〔2017〕2号）执行。涉案的DN7-9-3-2号地块包括在该批复所附清单中。2017年10月9日安阳市国土局作出《解除出让合同的通知》，通知新佳苑公司因未按政策规定向财政部门交纳土地出让金，根据《中华人民共和国合同法》和《国有建设用地使用权出让合同》，经市土委会第二次会议全体会议研究，决定依法解除双方签订的编号为（安）出让（2012）0001B（6）《国有建设用地使用权出让合同》，请新佳苑公司与安阳投资集团协商解除合同后的相关事宜。新佳苑公司否认收到了该通知，安阳市国土资源局提交的送达回证显示，2017年11月7日，在其机关八楼2会议室留置送达，新佳苑公司魏笑普经理参加，经当庭核实魏笑普并非新佳苑公司法定代表人、代理人或公司其他人员。2018年7月19日，新佳苑公司向安阳市国土资源局申请DN7-9-3-2地块的不动产登记，7月20日安阳市国土资源局经核查，认为安阳市人民政府〔2017〕126号批复，已将新佳苑公司申请地块的土地使用权收回。据《不动产登记暂行条例》第十七条、第二十二条之规定，决定不予受理。对新佳苑公司出具了不动产登记不予受理告知书。另查，经改制，原安阳市国土资源局的职能，并入安阳市自然资源和规划局。濮阳市中级人民法院一审认为：本案是国有建设用地出让及国有建设用地使用权出让合同履行过程中形成的纠纷，对于新佳苑公司的诉讼请求及当事人争议的问题，分析认定如下：（一）关于本案是否属于行政案件的受案范围，是否应当按照协议约定的仲裁条款通过仲裁解决本案的争议。首先，新佳苑公司诉请撤销的安阳市人民政府〔2017〕126号批复虽然是安阳市人民政府对安阳市国土资源局作出的上下级之间的批复，但新佳苑公司向安阳市国土资源局申请不动产登记时，安阳市国土资源局在向新佳苑公司出具的不动产登记不予受理告知书中援引了该批复，该批复已经产生外化，故该批复具有可诉性，作出该批复的安阳市人民政府是本案适格的被告。其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定了行政案件的受案范围，第一款第十一项规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的属于行政案件的受案范围。最高人民法院发布的76号指导案例明确了国有土地使用权出让合同为行政协议，涉案的国有建设用地出让合同应当属于行政协议，本案属于行政诉讼的受案范围。因为涉案合同属于行政协议，因此引起的纠纷不属于仲裁机构的受案范围，故涉案合同约定的仲裁条款无效，本案按行政案件处理具有事实和法律依据；（二）新佳苑公司的起诉是否超过了起诉期限。一审庭审中新佳苑公司明确的诉讼请求为，撤销安阳市人民政府〔2017〕126号批复中涉及新佳苑公司DN7-9-3-2地块的处理行为，判令安阳市人民政府和安阳市自然资源和规划局继续履行国有建设用地使用权出让合同。虽然安阳市人民政府的〔2017〕126号批复是在2017年9月28日签发，但是其外化，被新佳苑公司知悉的时间是安阳市国土资源局作出不动产登记不予受理告知书的时间，即2018年7月20日。另，安阳市国土资源局提交的《解除出让合同的通知》的送达回证，因注明的拒收人魏笑普并非新佳苑公司的法定代表人、代理人或公司其他人员，安阳市自然资源和规划局不能证明在2017年11月7日将该通知送达给了新佳苑公司。故新佳苑公司的起诉期限应从2018年7月21日起计算，至2019年1月17日新佳苑公司提起本案诉讼，没有超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的起诉期限；（三）关于涉案出让合同的履行。涉案国有建设用地使用权出让合同是在昊澜实业集团通过摘牌程序竞得包括涉案土地使用权后，经安阳市人民政府批准就其中宗地编号为2011-10-8（地块编号DN7-9-3-2）的地块与新佳苑公司签订的国有建设用地使用权出让合同，该合同合法有效，且按照合同第四十一条的约定已生效，作为行政协议的双方均应履行。安阳投资集团是安阳市人民政府成立的国有独资公司，是安阳市人民政府授权的投融资平台。在安阳市国土资源局和新佳苑公司签订涉案土地出让合同的当天，安阳投资集团向安阳市人民政府的请示中，确认收取了包括涉案地块在内的土地出让价款。安阳市人民政府于2013年3月14日作出的《关于昊澜置业有限公司DN8-3-3-1等地块土地出让金及土地手续办理问题的意见》，认为昊澜集团已将土地价款交于市投资集团，该资金在投资集团和市财政局之间如何运作属于部门之间的内部问题，与昊澜集团无关，安阳市人民政府应该为昊澜实业集团办理相关土地手续。又在2013年10月8日《关于京港澳高速出口昊澜集团地块办理土地证有关问题的会议纪要》中明确：“昊澜集团于2011年10月31日通过挂牌方式竞得京港澳高速安阳出口6宗土地，并将土地出让金27557.9648万元缴纳至投资集团。”并要求安阳市投资集团将收到资金证明提供给市财政局，市财政局出具审核意见，提供给市国土局，市国土局为昊澜实业集团地块办理土地证。虽然在安阳市财政局的审查意见中并未确认财政部门收取的涉案出让合同的出让价款，但上述安阳市人民政府的意见及会议纪要均认可收到了新佳苑公司应缴纳的土地出让价款，新佳苑公司履行了涉案出让合同约定的缴纳土地出让价款的义务。在新佳苑公司履行了涉案出让合同约定的缴纳土地出让价款的义务的情况下，2017年10月9日安阳市国土资源局作出的《解除出让合同的通知》没有事实依据，且该通知没有有效送达给新佳苑公司，合同解除的通知并未生效，不能视为涉案出让合同于2017年10月9日已经解除。涉案土地出让合同应当继续履行；（四）关于安阳市人民政府作出的〔2017〕126号批复，因新佳苑公司履行了涉案出让合同约定的缴纳土地出让价款的义务，安阳市人民政府收回已出让涉案土地（DN7-9-3-2号地块）国有建设用地使用权，并解除涉案出让合同，没有事实依据，安阳市人民政府作出该批复中涉及新佳苑公司部分，主要证据不足，对批复中的该部分依法应予撤销。综上所述，安阳市人民政府作出〔2017〕126号批复收回新佳苑公司DN7-9-3-2地块国有土地使用权，解除新佳苑公司与安阳市国土资源局国有建设用地使用权出让合同，没有事实依据，新佳苑公司请求撤销该部分的诉讼请求成立，予以支持。因涉案出让合同为有效且生效的行政协议，新佳苑公司已履行了合同约定的支付土地出让价款的义务，安阳市人民政府作出的收回土地使用权，解除涉案出让合同的批复在本案中应予撤销，涉案出让合同没有解除，合同双方均应当按照法律、法规、规范性文件的规定及合同的约定继续履行合同。依照《中华人民共和国合同法》第六十条，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项、第七十条第一项、第七十八条规定，判决：一、撤销安阳市人民政府作出的《关于解除DN8-3-6-1等地块〈国有建设用地使用权出让合同〉的批复》（安政土〔2017〕126号）中关于收回河南新佳苑房地产有限公司DN7-9-3-2地块国有建设用地使用权，解除新佳苑公司与安阳市国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》部分；二、河南新佳苑房地产有限公司与安阳市自然资源和规划局继续履行豫（安）出让（2012）0001B（6）《国有建设用地使用权出让合同》。安阳市自然资源与规划局不服一审判决，向本院上诉称：（一）本案属于应当通过仲裁程序审理的民事纠纷，一审法院违背本案合同当事人双方约定的选择仲裁解决纷争的意思表示，属适用法律错误；（二）安阳市政府及有关部门虽然多次在会议纪要、意见中事后表示认可新佳苑公司应缴纳的土地价款交给第三人的事实，但该事实是行政机关内部协调处理的过程性意见，也未见财政部门的审核意见，故不能认定新佳苑公司已经履行了法定义务，新佳苑公司的行为不符合土地出让金的缴纳规定，一审法院认定事实错误；（三）一审判决认定解除通知未有效送达新佳苑公司错误。魏笑普多次代表新佳苑公司协调本案事宜，解除通知送达时新佳苑公司的负责人张保松也在场。新佳苑公司2018年7月20日收到不予受理告知书，因该告知书明确告知了合同被解除，应当视为解除合同通知送达到了新佳苑公司。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回新佳苑公司的起诉。被上诉人新佳苑公司答辩称：（一）本案涉案国有建设用地使用权出让合同属于行政协议，本案纠纷属于行政诉讼的受案范围，不属于民事纠纷；（二）答辩人已经将土地出让金足额交纳给了安阳市政府，土地出让合同中答辩人交纳土地出让金的义务实际已经履行完毕，安阳市政府的会议纪要等可以证明该事实，安阳市政府及其各部门就该笔土地出让金的使用、处理属于其内部事务，与答辩人无关；（三）安阳市自然资源与规划局收回土地使用权、解除土地出让合同的决定及通知未向答辩人依法送达，不发生法律效力，一审法院判决撤销被诉行政行为并继续履行土地出让合同正确。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。一审被告安阳市人民政府的意见同安阳市自然资源与规划局的意见一致。本院二审查明：豫（安）出让（2012）0001B（6）国有建设用地使用权出让合同第四十条第一款约定：因履行本合同发生争议，由争议双方协商解决，协商不成的，提交安阳市仲裁委员会仲裁。本院其他查明事实与濮阳市中级人民法院一审查明事实一致，本院予以确认。本院认为：（一）关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。新佳苑公司诉请撤销的安阳市人民政府〔2017〕126号文是安阳市人民政府对安阳市国土资源局的请示作出的批复，这类上级对下级的批复属于行政机关的内部行为，原则上不具有可诉性，对外实现批复内容的是相关职能部门按照批复作出的行政行为，但新佳苑公司向安阳市国土资源局申请不动产登记时，安阳市国土资源局在向新佳苑公司出具的不动产登记不予受理告知书中援引了该批复，将该批复作为具有对外法律效力的行政行为，故该批复具有可诉性；（二）本案不适用涉案国有土地使用权出让合同中双方约定的仲裁条款。《中华人民共和国仲裁法》第二条规定：“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁。”第十七条规定“有下列情形之一的，仲裁协议无效：（一）约定的仲裁事项超过法律规定的仲裁范围的。”本案涉案国有土地使用权出让合同一方当事人为行政主体，该合同属于行政协议，而不是平等主体之间订立的民事合同，已超出法律规定的仲裁范围，涉案合同中的仲裁条款无效。行政机关在订立行政协议时不能以协议约定方式排除法院对行政机关依法行使职权的监督，故新佳苑公司有权对出让合同争议提起行政诉讼，本案属于行政诉讼的受案范围；（三）关于涉案国有建设用地使用权出让合同是否应当履行的问题。涉案国有建设用地使用权出让合同是在昊澜实业集团通过摘牌程序竞得包括涉案土地使用权后，经安阳市人民政府批准就其中宗地编号为2011-10-8（地块编号DN7-9-3-2）的地块与新佳苑公司签订的国有建设用地使用权出让合同，该合同合法有效，双方均应履行。安阳投资集团是安阳市人民政府成立的国有独资公司，是安阳市人民政府授权的投融资平台。在安阳市国土资源局和新佳苑公司签订涉案土地出让合同的当天，安阳投资集团向安阳市人民政府的请示中，确认收取了包括涉案地块在内的土地出让价款。安阳市人民政府于2013年3月14日作出的《关于昊澜置业有限公司DN8-3-3-1等地块土地出让金及土地手续办理问题的意见》，2013年10月8日作出的会议纪要，均能证明涉案地块的土地出让金已缴纳，上诉人关于安阳市政府和相关部门对已缴纳土地出让金事实的认可属于内部过程性意见的理由不能成立，本院不予支持；（四）关于解除合同的通知是否送达的问题。安阳市国土资源局提交的《解除出让合同的通知》的送达回证，因注明的拒收人魏笑普并非新佳苑公司的法定代表人、代理人或公司其他人员，安阳市自然资源和规划局不能证明在2017年11月7日将该通知送达给了新佳苑公司。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人安阳市自然资源和规划局承担。本判决为终审判决。审判长  李继红审判员  关永生审判员  万宗杰二〇一九年十一月十八日法官助理王宁书记员陈瑞丹