浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书(2019)浙行终1426号上诉人（原审原告）浙江兴润置业投资有限公司，住所地宁波市奉化区锦屏街道茗山路8号。法定代表人沈明崇，董事长。委托代理人韩本毅（特别授权代理），该公司工作人员。被上诉人（原审被告）宁波市奉化区人民政府，住所地宁波市奉化区锦屏南路1号。法定代表人张文斌，区长。委托代理人徐文涛，浙江海泰律师事务所律师。浙江兴润置业投资有限公司（以下简称兴润置业公司）诉宁波市奉化区人民政府（以下简称奉化区政府）侵犯其企业经营自主权一案，宁波市中级人民法院于2019年7月5日作出（2017）浙02行初159号行政裁定，驳回原告兴润置业公司的起诉。兴润置业公司不服，向本院提出上诉。本院于2019年8月22日立案受理后，依法组成合议庭审理本案。案经阅卷审查、询问双方当事人后，现已审理终结。原审法院经审理查明，2014年3月31日，中共奉化市委维护稳定工作领导小组办公室出具《关于浙江兴润置业投资有限公司等企业社会稳定风险分析意见》，认为原告和奉化市兴润茗都置业有限公司的实际控制人沈财兴、法定代表人沈明崇因涉嫌非法吸收公众存款罪被刑事拘留后，两家公司存在拖欠民工工资、工程款、银行贷款、购房款、税款以及房地产项目开发停工等问题，不及时处置可能会引发重大社会稳定风险。次日，被告办公室作出奉政办发[2014]92号《奉化市人民政府办公室关于成立浙江兴润置业有限公司等企业资产债务协调处理工作小组的通知》和《浙江兴润置业有限公司等企业资产债务协调处理工作小组职责》，成立工作小组，并规定工作小组的主要工作职责是协调、帮助原告等企业资产债务的处理。原审法院认为，根据查明的事实，在本案原告经营出现特殊问题，可能引发重大风险的情况下，被告作为属地政府，为维护社会稳定，对原告采取的特定应对处置行为及工作举措，不属于行政诉讼受案范围，依法应不予受理，已经受理的，应裁定驳回起诉。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第二项的规定，裁定驳回原告浙江兴润置业投资有限公司的起诉。兴润置业公司上诉称：1.原审裁定所述情况，完全没有事实依据。在开庭时，我公司已经出示证据，充分证明在奉化区政府抓捕沈财兴和沈明崇时，兴润置业公司在法院没有一起由银行和债权人提起的民事诉讼，在民间没有发生过一起因欠款纠纷引发的群体事件，也从未发生过拖欠农民工工资的情况，因此并不存在所谓“重大风险”和“特殊情况”。更何况目前法人代表沈明崇已经平反并获得国家赔偿，证明当时奉化区政府安排公安机关抓捕我公司法人代表是一起错案。如果说有所谓“特殊问题”，也正是奉化区政府违法行政行为引发的。2.原审裁定没有任何法律依据。（1）原审裁定援引的司法解释“《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款第二项的规定”，只是说驳回起诉的文书可以采用裁定这种文书形式，并不是作出上述裁定的法律依据。（2）根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）的规定，公民、法人及其他组织认为行政机关的行政行为侵害了自己的人身权、财产权等其他权利的，均可以向人民法院提出起诉，人民法院必须于7日内立案受理。《行政诉讼法》只规定了国防、外交等国家行为，行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免决定等四类行为，不属于行政诉讼的受理范围。而原审法院自创了一条法律作为依据，即：地方政府为维护社会稳定而采取的特定应对处置行为及工作举措，不属于行政诉讼受案范围，依法应不予受理。（3）从逻辑上看，原审法院自创的这条法律依据，把证明行政行为合法性的权力赋予行政机关自身，给予了行政机关“免责金牌”。原审裁定首创了一个判例，其逻辑是：政府为了维护社会稳定而采取的行政行为，不是行政诉讼法的受理范围。但是否真的是为了维护社会稳定而采取行政行为，则完全由政府自己判断；只要政府说自己是为了维护社会稳定，法律就无权审核其行为的合法性。3.本案严重违反法定程序。本案于2017年10月27日立案，原审法院于2018年4月10日开庭审理完毕。该案立案21个月，开庭审理完毕15个月，仍没有宣判，严重违反行政诉讼法规定的6个月审限。原审法院直到2019年7月5日才作出原审裁定，严重违反行政诉讼法规定的程序。4.原审法院的一系列行为，表明其面临无法克服的行政干预压力，已经无法客观、公平、公正地审理上诉人提出的行政诉讼案件。为此，上诉人请求二审法院裁定原审法院回避审理本案。5.根据《行政诉讼法》第二十三条“有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖”、第二十四条“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件”的规定，请求二审法院直接审理本案，或指定原审法院以外的其他中级人民法院审理本案。综上，请求撤销一审裁定，由二审法院直接审理本案，或指定原审法院以外的其他中级人民法院审理本案。奉化区政府答辩称：1.被诉协调处理行为，是答辩人根据行政应急性原则实施的行政指导行为。行政应急性原则是现代行政法治原则的重要内容，是指在某些特殊的紧急情况下，出于维护国家安全、社会秩序或者公共利益的需要，行政机关可以采取没有具体法律规定的行政措施。行政应急性原则是行政合法性原则的例外，但均从属于行政法治原则。行政应急性原则并不违反行政法治原则，行政应急性措施是行政应急性原则指引下所实施的行为，同样不违反行政法治原则。2013年，上诉人兴润置业公司负责建造的长汀村旧村改造项目南区安置房因资金链断裂而停工，施工单位浙江沈氏建设有限公司（法定代表人沈财兴是兴润置业公司的实际控制人）拖欠民工工资高达几千万元，造成大批民工到政府有关部门上访。2013年6月至7月，该公司因拖欠葛建伟几千万元的资金未付，葛建伟的亲戚、朋友等几十个人多次进入上诉人位于阳光茗都南门的阳光茗都售楼处（关联企业奉化兴润茗都置业有限公司的桃源府邸售楼处也在一起）讨债，造成重大社会不良影响。2013年11月，上诉人实际控制人沈财兴因涉嫌非法吸收公众存款罪被原奉化市公安局刑事拘留。2014年1月，该公司法定代表人沈明崇也因该案被刑事拘留。该案涉及的被害人多达90余人，涉案金额高达78,884多万元，社会影响巨大。2014年3月31日，中共奉化市委维护稳定工作领导小组办公室对上诉人涉及影响社会稳定的各个因素进行风险评估，结论为：(一)民工工资和一般债权人的资金不及时妥善处理，可能引发更严重的社会不稳定因素：(二)金融机构的巨额贷款损失，将严重影响原的金融生态环境：(三)安置房项目停工引起长汀村村民的强烈不满，影响长汀村的社会稳定；(四)沈财兴的非法吸收公众存款行为所涉及的人数众多，存在重大社会风险。以上事实，答辩人在一审中已经提供充足证据加以证实。一起社会事件在行政管理上是否构成紧急情况，需要结合社会大环境、事发区域、媒介关注程度等多个因素综合评定，尤其要重视当地因素。紧急情况是当地因素的紧急情况，不能脱离当地实际情况。上诉人是一家房地产开发企业，2013年的房地产市场正处于“价量齐跌”的大幅下行阶段，而房地产价值在城镇居民家庭总资产中占比巨大，房地产市场行情及房地产企业的经营情况，自然成为城镇社会公众普遍关注的问题。上诉人的房地产开发集中在原，原属于县级市，居民的熟人程度较高，信息流传快。“兴润事件”在当时已经成为影响原社会稳定的重大事件。原奉化市政府为维护当地社会稳定，应当将其列入紧急情况，及时作出反应。2014年4月1日，原奉化市政府经初步摸底后，发文成立协调处理工作小组，帮助上诉人应对各类纠纷，协调处理资产、债务，符合行政应急性原则。上诉人认为答辩人的协调处理行为缺乏法律依据，忽视了行政应急性原则在行政法治原则中的地位，不应予以采纳。2.该行为在行政管理行为的分类上属于行政指导行为。根据《奉化市人民政府办公室关于成立浙江兴润置业有限公司等企业资产债务协调处理工作小组的通知》及其工作职责记载，原奉化市政府成立协调处理工作小组的目的是为了协调指导企业自行依法有序地处理企业的债权债务，维护社会稳定，而并非接管该企业。协调处理工作小组在后续开展的协调处理工作过程中，未采取任何行政强制措施，未自主作出过任何处理决定。公章系由上诉人自愿通过主管部门移交保管，并经实际控制人沈财兴同意；企业资产和债权债务的处理完全取决于公司管理层、实际控制人和法定代表人的意愿；财务支出严格按照兴润置业公司财务支付流程进行，并均经公司管理层签字确认；涉及公司债权债务的民事诉讼案件均由上诉人委托的律师代理等。因此，被诉协调处理行为在性质上属于不具有强制力的行政指导行为。3.被诉协调处理行为不属于行政诉讼的受案范围，原审裁定驳回上诉人的起诉正确。（1）《行政诉讼法》对受案范围的规定，采用了概括加列举的方式。《行政诉讼法》第二条是对受案范围的概括性规定。《行政诉讼法》第十二条以肯定列举方式，对所列行政行为属于行政诉讼范围作出规定，第十三条以否定列举方式，对不属于行政诉讼受案范围的行为作出规定。概括式规定的优点是简单、全面、不致发生遗漏，但存在规定过于宽泛和不易具体掌握的问题。列举式规定的优点是具体、细致、易于掌握，但存在列举无法穷尽的问题。对不在列举范围内的行为是否属于行政诉讼的受案范围，仍需回到概括式规定，探究某一被诉行为是否属于行政诉讼的受案范围。上诉人认为，不在否定列举范围内的行政管理行为，均属于行政诉讼的受案范围，并指责原审裁定自创了一个不予受理的法律规范，是对行政诉讼受案范围的片面认识，不应予以认可。（2）《行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”结合“法官不得拒绝裁判”的法彦进行理解，《行政诉讼法》第二条规定的可以依照本法提起诉讼的被诉行为，应该是指人民法院可以进行合法性审查的行为，而不是《行政诉讼法》第十三条否定列举行为之外的所有行政管理行为。应急性原则指引下的行为，是以社会秩序稳定为核心价值取向，有效应对紧急情况所实施的行为，并无具体的法律依据，不适宜由人民法院进行合法性审查，因此，不属于行政诉讼的受案范围。行政权与司法权的运用各有侧重，行政权擅长管理，司法权擅长裁判，应当相互尊重，各得其所。对一项不具有可裁判性的行政管理行为，不能要求人民法院作出裁判。这是“法律不强人所难”的当然结果。应急性原则指引下的行为不属于行政诉讼的受案范围，并不意味着这类行为可以不接受监督。行政监督包括行政内部监督和外部司法监督。内部监督包括组织法上的行政层级监督和行政复议法规定的准司法监督，应急性原则指引下的行为不受外部司法监督，并不意味着可以不受行政内部监督。上诉人认为被诉协调处理行为在人民法院不予受理情况下，将会失去监督的担忧是完全没有必要的。（3）该行为是应急性原则指引下所实施的行政指导行为，更不属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：…(三)行政指导行为……”因此，被诉协调处理行为依法不属于行政诉讼的受案范围。综上，答辩人认为被诉协调处理行为不属于行政诉讼的受案范围，原审裁定驳回其起诉正确，上诉人的上诉理由不能成立。请求二审法院支持答辩人的答辩请求。本院经审理认为，根据原审查明的事实，在本案上诉人兴润置业公司经营出现特殊问题，可能引发重大风险的情况下，被上诉人奉化区政府为属地政府，为维护社会稳定，对上诉人兴润置业公司采取特定的应对处置行为及工作举措，不属于行政诉讼受案范围，依法应不予受理，已经受理的，应裁定驳回起诉。据此，原审裁定驳回上诉人兴润置业公司的起诉，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  马国贤审判员  管 征审判员  徐亮亮二〇一九年十一月十八日书记员  刘 芳