四川省德阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川06行终62号 上诉人（原审原告）：伍香兰，女，汉族，生于1981年5月24日，住四川省德阳市旌阳区。 被上诉人（原审被告）：德阳市公安局旌阳区分局旌阳派出所，机构地址：四川省德阳市旌阳区文庙街149号。 负责人：陈麒，该派出所所长。 委托诉讼代理人：雷玥，四川三目律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：德阳市公安局旌阳区分局凯江路派出所，机构地址：四川省德阳市旌阳区屏山街353号。 负责人：刘勇，该派出所所长。 委托诉讼代理人：唐琛林，该派出所工作人员。 被上诉人（原审被告）：德阳市旌阳区人民政府，机构地址：四川省德阳市旌阳区黄河路99号。 法定代表人：陈天航，该区区长。 委托诉讼代理人：王川，四川三目律师事务所律师。 上诉人伍香兰因与被上诉人德阳市公安局旌阳区分局旌阳派出所（以下简称旌阳派出所）、德阳市公安局旌阳区分局凯江路派出所（以下简称凯江路派出所）、德阳市旌阳区人民政府（以下简称旌阳区政府）治安管理处罚一案，不服德阳市旌阳区人民法院（2019）川0603行初201号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2018年10月24日，伍香兰被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫。训诫书载明：“被训诫人：伍香兰；发生地点：中南海周边；时间：2018年10月24日。训诫内容：……（四）中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，你应该到相关信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。”2018年10月25日，四川省公安厅驻京信访工作组处置组对伍香兰进行了谈话，后原告被送返回德阳市旌阳区。2018年10月28日，凯江路派出所对伍香兰违法上访行为予以立案，后由凯江路派出所与旌阳派出所干警分别对伍香兰进行了询问和处罚前的告知，开展了调查取证工作，后由旌阳派出所作出德旌公（旌）行罚决字【2018】772号《行政处罚决定书》，查明：2018年10月24日，伍香兰在北京中南海周边进行非法上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，伍香兰的行为涉嫌扰乱公共场所秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，决定对伍香兰作出警告处罚。原告不服该行政处罚决定，于2018年11月13日向旌阳区政府提起行政复议，旌阳区政府于2018年11月19日依法受理。旌阳区政府经审理后于2018年12月30日作出德市旌府复【2018】9-5号《行政复议决定书》，决定：1.维持旌阳派出所作出的德旌公（旌）行罚决字【2018】772号《行政处罚决定书》；2.驳回伍香兰的其他复议申请。伍香兰收到该《行政复议决定书》后不服，在法定期限内提起行政诉讼，请求：1.撤销旌阳派出所作出的德旌公（旌）行罚决字【2018】772号《行政处罚决定书》及旌阳区政府作出的德市旌府复【2018】9-5号《行政复议决定书》；2.判决旌阳派出所、凯江路派出所及旌阳区政府向原告赔礼道歉，并赔偿精神损失费5000元、材料费2000元、误工费500元；3.本案诉讼费由被告承担。 一审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定”及原《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”。伍香兰的违法行为发生地为北京，但伍香兰系德阳市旌阳区居民，且引发信访的原因发生地在德阳市旌阳区，故由德阳市旌阳区公安机关处理该案件更为适宜。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条规定“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定”。即德阳市公安局旌阳区分局所辖旌阳派出所对伍香兰扰乱社会公共秩序的行为，具有作出警告行政处罚决定的职权和职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”即伍香兰对旌阳派出所作出的行政处罚决定不服提起的行政复议，旌阳区政府具有审理的法定职权和职责。 国务院《信访条例》第十八条第一款、第二十条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出；信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。《四川省高级人民法院四川省人民检察院四川省公安厅四川省司法厅关于依法处理违法上访行为的意见》第二条规定，到北京天安门广场、中南海、中央领导人住地及周边地区上访，无论是个访还是集体访，无论是否实施过激行为，都违反了《信访条例》第十八条、第二十条有关规定，都属于违法上访。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款，情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。《四川省高级人民法院四川省人民检察院四川省公安厅四川省司法厅关于依法处理违法上访行为的意见》第四条第（三）项规定，上访人初次实施进京非正常上访行为的，由接回地公安机关进行警告。伍香兰于2018年10月24日在北京市中南海周边地区上访，旌阳派出所在凯江路派出所的协助下对伍香兰的该次违法上访行为履行立案、调取证据、询问当事人、处罚前告知等程序后，作出德旌公（旌）行罚决字【2018】772号《行政处罚决定书》，对伍香兰予以警告行政处罚，并向其送达了该《行政处罚决定书》。旌阳派出所对伍香兰作出的行政处罚行为，符合以上法律法规规定。 伍香兰提出旌阳派出所作出的行政处罚无事实依据。经查，伍香兰在北京市中南海周边非正常上访的事实，有北京市公安局西城分局府右街派出所的训诫书、四川省公安厅驻京信访工作组谈话笔录、询问笔录等证据证实，事实清楚、证据充分。原告的该项诉讼主张不能成立。 伍香兰提出旌阳派出所、凯江路派出所联合办案违法、凯江路派出所对其非法扣押6个小时、被告对其前科查询记录之表述侵犯其合法权益，被告作出的行政处罚行为违法。一审法院认为，凯江路派出所、旌阳派出所均属德阳市公安局旌阳区分局所辖派出所，联合办案并不违反公安机关办案规定。凯江路派出所对原告传唤询问未超过8小时，符合原《公安机关办理行政案件程序规定》第五十五条之规定。根据原《公安机关办理行政案件程序规定》第一百三十六条的规定，公安机关在办理行政案件过程中，有权对违法嫌疑人的违法记录进行查询。旌阳派出所对原告进行违法犯罪信息查询和记载，符合法律法规规定。故伍香兰关于被告作出的行政处罚行为违法的诉讼主张不能成立。 旌阳区政府受理伍香兰的复议申请后，依照《中华人民共和国行政复议法》的规定进行了审理，保障了申请人和被申请人的合法权利，作出的德市旌府复【2018】9-5号《行政复议决定书》，形式及内容均符合法律规定。伍香兰关于旌阳区政府未尽到复议职责的诉讼主张，不能成立。 关于伍香兰提出的赔偿请求。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任”的规定，行政赔偿应以行政行为违法或无效为前提。经查，旌阳派出所对原告作出的行政处罚决定不存在违法或无效的情形。原告的该项诉讼主张不能成立。 综上，旌阳派出所作出的德旌公（旌）行罚决字【2018】772号《行政处罚决定书》，旌阳区政府作出的德市旌府复【2018】9-5号《行政复议决定书》，事实清楚、证据充分、适用法律法规正确、符合法定程序。伍香兰请求予以撤销的理由不成立，伍香兰一并提出的赔偿请求，没有事实及法律依据。对伍香兰的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经审判委员会讨论决定，判决：驳回伍香兰的诉讼请求。本案案件受理费50元，由伍香兰负担。 宣判后，伍香兰不服原判，向本院提起上诉称，原审认定事实不清，适用法律错误。上诉人不存在非法上访及涉嫌扰乱公共场所秩序的行为，被上诉人提交的《训诫书》、谈话笔录、询问笔录等证据足以证明上诉人没有违法行为。根据《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国行政诉讼法》《公安派出所执法执勤工作规范》等相关法律及文件规定，原审属于错案，上诉人的诉讼主张应当予以支持。请求：1.撤销德阳市旌阳区人民法院（2019）川0603行初201号行政判决；2.撤销旌阳区政府作出的德市旌府复【2018】9-5号《行政复议决定书》；3.撤销旌阳派出所作出的德旌公（旌）行罚决字【2018】772号《行政处罚决定书》；4.判决被上诉人向上诉人赔礼道歉并赔偿损失；5.判决被上诉人承担本案一审、二审诉讼费用。 被上诉人旌阳派出所答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，请求予以维持。 被上诉人凯江路派出所答辩称，一审判决认定事实清楚，据以认定事实的证据充分，法律使用得当，请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 被上诉人旌阳区政府未提交书面答辩意见。 二审查明的案件事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是：旌阳派出所作出德旌公（旌）行罚决字【2018】772号《行政处罚决定书》及旌阳区政府作出德市旌府复【2018】9-5号《行政复议决定书》是否合法。根据国务院《信访条例》第十八条第一款规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”第二十条规定“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定“县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的”。本案中，上诉人伍香兰于2018年10月24日在北京中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所进行训诫，并作出《训诫书》，伍香兰进京到中南海周边非正常上访扰乱了公共场所秩序，违反上述法律法规规定，被上诉人旌阳派出所据此依照《公安机关办理行政案件程序规定》对其违法行为进行调查询问，并根据《训诫书》、询问笔录及证人证言等相关证据，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定作出行政处罚决定，且在作出行政处罚中保障了其陈述和申辩权利，在作出行政处罚后亦及时告知其处罚内容及不服行政处罚的救济程序，故德旌公（旌）行罚决字【2018】772号《行政处罚决定书》事实清楚，适用法律法规正确，程序正当。被上诉人旌阳区政府根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，对伍香兰提出的行政复议事项进行了审查，并依法作出复议决定，及时告知其复议决定内容及不服行政复议决定的救济程序，故德市旌府复【2018】9-5号《行政复议决定书》事实清楚，适用法律正确，程序正当。一审法院在查明事实基础上维持被上诉人的行政处罚决定及行政复议决定并无不当，上诉人伍香兰关于撤销行政处罚决定和行政复议决定的上诉理由不能成立，本院不予支持。 关于赔礼道歉和赔偿损失的问题。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，行政赔偿应以行政行为违法或无效为前提。如上所述，被上诉人旌阳派出所作出的行政处罚决定并不存在违法或无效的情形，上诉人伍香兰的该项上诉请求缺乏事实依据，本院不予支持。 综上，上诉人伍香兰的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由伍香兰负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 罗为民 审 判 员 王 剑 审 判 员 陈洪斌 二〇一九年十一月十三日 法官助理 蔡亚淋 书 记 员 付生宇