广东省韶关市中级人民法院民 事 判 决 书（2019）粤02民终1347号上诉人（原审原告）：韶关市裕源房地产开发有限公司。住所地：广东省韶关市武江区工业西路芙蓉小区金芙蓉大厦二层201号写字楼。法定代表人：林燕鹏，该公司董事长。委托诉讼代理人：张永，广东天穗律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：韶关市武江区重点项目开发办公室。住所地：广东省韶关市武江区惠民南路128号。负责人：李学源，该办公室主任。委托诉讼代理人：邝宏尚，职员。被上诉人（原审被告）：韶关市武江区人民政府。住所地：广东省韶关市武江区惠民南路128号。法定代表人：郑伟平，区长。委托诉讼代理人：张锦怀，武江区司法局副局长。委托诉讼代理人：张翠英，武江区司法局科员。上诉人韶关市裕源房地产开发有限公司（以下简称裕源公司）因与被上诉人韶关市武江区重点项目开发办公室（以下简称武江区重点办）、韶关市武江区人民政府（以下简称武江区政府）建设用地使用权合同纠纷一案，不服韶关市武江区人民法院（2019）粤0203民初207号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年7月22日立案后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人裕源公司的法定代表人林燕鹏及其委托诉讼代理人张永、被上诉人武江区重点办的委托诉讼代理人邝宏尚、被上诉人武江区政府的委托诉讼代理人张锦怀到庭参加诉讼。本案现已审理终结。裕源公司上诉请求：1.撤销一审判决第三项；2.改判武江区政府向裕源公司支付违约金2210000元；3.改判武江区政府因涉案地块拍卖升值所分得23369000元中按百分之七十五的比例分给裕源公司17527600元，作为给裕源公司造成损失的赔偿；4.改判武江区政府赔偿裕源公司在涉案地块的开发投入损失2000897.99元及利息（利息以2000897.99元为本金，自2009年11月28日起至武江区政府实际赔付日止，按中国人民银行同期贷款利率计算）；5.一、二审诉讼费用由武江区重点办和武江区政府负担。事实和理由：一、武江区重点办与裕源公司签订的《土地使用权转让合同》合法有效，一审法院主观曲解法律规定，认定《土地使用权转让合同》无效不当。武江区重点办是武江区政府的内设部门，因武江区重点办没有独立主体资格，故武江区重点办签订的合同应视为武江区政府所签订，由武江区政府承担权利和义务。武江区重点办与裕源公司签订的《土地使用权转让合同》，是双方真实意思表示，该合同签订后，裕源公司依约支付了土地使用权转让款950万元，已经按合同约定履行了合同义务，合同依法成立。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第四条的规定，除了合同法五十二条规定的其它与本案无关情形外，合同只有“违反法律、行政法规的强制性规定”，才可认定为合同无效。“在合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据”。一审法院认定《土地使用权转让合同》无效的法律依据为《中华人民共和国城市房地产管理法》第十一条、第十二条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条、第四十五条、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条的规定。但上述规定中均没有明确规定区政府作为出让方的《土地使用权转让合同》无效。一审法院认定《土地使用权转让合同》无效，是一种主观的理解和对法律、行政法规的曲解。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》除了第一条的规定，另第二条规定：“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。”该解释并没有明确规定“区政府”作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。这恰恰说明，最高人民法院在认定区政府作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同是否有效时，是持肯定态度的，或者至少是持谨慎和慎重的态度，认为是不能随意认定无效的。后最高人民法院于2018年1月2日下发的《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》（[2018]1号）第三条：“依法保护诚实守信企业家的合法权益。妥善认定政府与企业签订的合同效力对于当事人请求返还已经支付的国有土体使用权出让金、投资款、租金或者承担损害赔偿责任的，依法予以支持”之规定，要求各级法院妥善认定政府与企业签订的合同效力，更是体现了最高人民法院的谨慎、慎重态度。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》之所以没有规定“区政府作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效”，这是充分考虑在现实中我国市辖区政府的行政权限往往高于市辖县政府的行政权限；同时，我国在一段时期内以经济发展为中心，市辖区政府将招商引资作为政府工作重点，以市辖区政府作为土地出让方与受让方订立的土地使用权出让合同更是一种普遍现象，如果轻率、武断的将市辖区政府作为土地出让方与受让方签订的土地使用权出让合同认定为无效，不利于该特殊时期下所签订土地使用权出让合同的履行稳定性，严重影响社会经济发展；且在土地使用权价值快速增长的情况下，将之前市辖区政府作为土地出让方与受让方签订的大量的土地使用权出让合同认定为无效，受让方不论是重新获取原土地使用权或另行获取土地使用权都将付出远超于原已支付土地出让金的代价，此实质是不当损害土地受让方的合法权益，并严重损害人民政府在民事行为中的诚信形象。因此，裕源公司与武江区重点办签订的《土地使用权转让合同书》是双方真实意思表示，并不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。一审法院草率认定市辖区政府作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同无效，既不当损害土地受让方的合法权益，损害诚实守信企业家的合法权益，也严重影响人民政府在民事行为的诚信形象和公信力，普通的企业家、民营企业主和民间投资人将无法放心地和人民政府及政府部门签订民事合同，最终受损害的将是党和国家大力发展民营、非公有经济的经济建设大业。二、一审法院因错误认定合同无效，对武江区重点办的赔偿责任认定错误。因裕源公司与武江区重点办所签订《土地使用权转让合同书》合法有效，武江区重点办违约不履行该合同，故武江区重点办应当承担违约责任及赔偿因违约所造成裕源公司的损失。1.因武江区重点办未按约定时间将涉案土地使用权过户到裕源公司名下，武江区重点办应按《土地使用权转让合同书》第五条约定，每天向裕源公司支付1000元的违约金，共计2210000元（从2007年10月30日至2013年11月20日止的天数计算）；2.根据《中华人民共和国合同法》第一百一十三条：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益”之规定，裕源公司的损失包括履行合同后可以获得的利益。裕源公司一审主张武江区政府因涉案地块拍卖升值所分得23369000元中百分之七十五的比例分给裕源公司17527600元，实质是要求武江区政府赔偿因违约所造成裕源公司（合同履行后可以获得的收益）的损失，裕源公司主张该可以获得的收益按武江区政府（2014年4号文）区常委会会议纪要所分成收益23369000元中的百分之七十五比例(17527600元）计算，合情合理合法。三、一审法院罔顾裕源公司对涉案土地的推平填整事实和所提交的证据，否定裕源公司于涉案地块中客观存在的投入损失，属认定不当。裕源公司与武江区重点办签订《土地使用权转让合同书》时，涉案地块是山坡荒地，裕源公司接到涉案土地后，从2007年11月到2009年11月先后投入了2000897.99元对涉案地块进行推平填整、围蔽、开发，对原为山坡荒地的涉案地块推平填整、将其开发成了三通一平的熟地，此有裕源公司提交的照片、《地质灾害危险性评估报告》等证据为证。因裕源公司将涉案地块从山坡荒地平整开发成三通一平的熟地，故裕源公司对涉案地块的开发投入是客观存在的，而裕源公司提交的工程结算书等证据充分证明，裕源公司在涉案地块投入开发的金额2000897.99元也是真实可信的，武江区重点办依法应赔偿裕源公司对涉案地块投入开发的2000897.99元及利息。二审调查询问期间，裕源公司变更第4项上诉请求为：改判武江区政府赔偿裕源公司在涉案地块的开发投入损失2000897.99元及利息（利息分两段计算：以1023666.76元为本金，自2009年11月28日起及以977231.23元为本金，自2010年5月31日起至武江区政府实际赔付日止，按中国人民银行同期贷款利率计算）。补充上诉意见：一审法院分析第二点认定错误，裕源公司原提交的两份收据与其一审庭审陈述“尚未支付施工费用”的情况，两者并不存在不一致之处，裕源公司对涉案土地进行推平填整、围蔽、开发及投入开发费用的事实客观存在。裕源公司对涉案土地进行了推平填整、围蔽、开发及投入开发费用2000897.99元，裕源公司除提交了工程结算书证据证明外，还提交了两张广东省韶关市第二建筑工程公司（以下简称二建公司）于2009年12月4日和2011年6月3日出具的《收据》证明，裕源公司同时在本案2015年5月11日原第一次审理的庭审中，陈述该费用尚未向施工方支付。一审法院认为二建公司出具的两份《收据》与裕源公司2015年5月11日原第一次审理的庭审中“开发费用尚未向施工方支付”陈述不一致，故不支持裕源公司的投入开发损失。事实上，裕源公司提交的该两份收据与2015年5月11日原第一次审理的庭审中“开发费用尚未向施工方支付”陈述并不矛盾，也没有不一致之处。首先，从工程建设的交易习惯上，承建方出具收据并不代表收到施工款。建设施工工程的交易习惯中，在工程完工并结算后，施工方向发包人申请工程款时，因发包人不一定能及时的支付工程款，故承建方一般会先开收据向发包人申请工程款，在发包人支付了工程款后再出具出发票给发包人，并换回收据，因此出具了收据并不代表收发包方支付了施工费，经常存在施工方出具了收据，但发包方尚未支付施工费用的情况。其次，本案中，二建公司虽出具了两份《收据》，但裕源公司尚未向其支付施工费用。裕源公司将涉案土地的推平填整、围蔽、开发的工程发包给二建公司，在工程完工并结算后，二建公司申请工程款时出具了收据，但至2015年5月11日原第一次审理的庭审中，因裕源公司一直未能从武江区政府处获得对涉案土地开发费用的赔偿，所以也未向二建公司支付该施工费用（事实上，因裕源公司至今未能从武江区政府处获得对涉案土地开发费用的赔偿，裕源公司至今未向二建公司支付该施工费用），二建公司也没有提供正式发票。而且，从事实依据上而言，裕源公司是否存在投入开发费用的损失，不应当以是否能提供发票为事实依据，而应当以裕源公司客观上是否存在对涉案土地进行填整、围蔽等开发行为作为事实依据。可见，裕源公司在2015年5月11日原第一次审理的庭审中陈述“开发费用尚未向施工方支付”的情况，与裕源公司原提交的二建公司出具的两张《收据》并不矛盾，此恰恰证明了裕源公司对涉案土地进行推平填整、围蔽、开发而投入开发费用2000897.99元的客观事实。武江区重点办及武江区政府辩称，一、裕源公司与武江区重点办于2006年6月18日签订的《土地使用权转让合同书》为无效合同。（一）《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”明文禁止土地不得非法转让。（二）武江区政府和武江区重点办均不具备转让土地的主体资格。理由是：(1)根据《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法>办法》第四条规定“市、县人民政府土地行政主管部门行使土地的管理和监督工作。”明确规定了市、县人民政府土地行政主管部门行使土地管理职能，而区级人民政府没有该职能。(2)根据《广东省国土资源管理体制改革实施意见的通知》（粤府[2004]128号）规定“市辖区国土资源主管部门结构编制上收到市人民政府管理，改为国土资源分局，为市国土资源主管部门的派出机构，其直属事业单位和所属国土资源管理所的结构编制一并上收。”规定了区级国土资源分局是市级国土资源主管部门的派出机构。(3)根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十一条、第十二条，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条规定、第四十五条及《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权纠纷案件适用法律问题的解释》第一条的规定，国有土地使用权出让主体为市、县人民政府的土地管理部门。而国家土地管理局在《对出让国有土地使用权有关问题的答复》（1991国土函字第71号）中已经明确指出，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中的县级人民政府不包括市辖区的规定。因此，武江区人民政府不具有国有土地使用权出让资格。武江区政府属下武江区重点办与裕源公司签订的《土地使用权转让合同书》违反了《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项“违反法律、行政法规的强制性。”的规定，所以该合同为无效合同。二、裕源公司与武江区重点办于2006年6月18日签订的《土地使用权转让合同书》的出让土地行为是无效行为。根据最高人民法院2005年8月1日施行的《关于审理国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]5号）第二条：“开发区管理委员会为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。”及第十一条：“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立转让划拨土地使用权的应当认定合同无效”的规定，该合同是无效合同，约定的转让行为为无效行为。三、该地块在招拍挂之前的土地使用权仍属武江区政府所有。根据《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发[2006]31号文）第五条规定：“工业用地必须釆用招拍挂方式出让。”因此，该地块在招拍挂之前的土地使用权仍属武江区政府所有。四、无效合同的处理。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条：“合同无效或被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”的规定，武江区政府已于2014年4月25日把该合同所得的950万元退回给了裕源公司，并在庭审期间武江区政府也同意按中国人民银行同期贷款利率计算利息给裕源公司。综上所述，裕源公司与武江区重点办于2006年6月18日签订的《土地使用权转让合同书》为无效合同。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请二审法院维持原判，驳回裕源公司的诉讼请求。补充答辩意见：经过前几次的开庭，武江区政府都不认可裕源公司进行了三通一平，因为没有任何证据显示裕源公司对涉案场地进行了三通一平。裕源公司向一审法院起诉请求：1.判令武江区重点办、武江区政府支付裕源公司2006年6月18日签订《土地使用权转让合同书》支付的购地款950万元所产生的利息15195331元；2.判令武江区重点办、武江区政府向裕源公司连带支付因其不具有国有土地使用权出让资格而以招商引资的名义与裕源公司签订《土地使用权转让合同书》的过错，造成裕源公司开发该地块而投入了资金2000897.99元及由此产生的利息58826246元，本息合计7883521.99元；3.判令武江区重点办、武江区政府支付裕源公司已支付的测绘费、评估费、晒图费等共计费用236720.5元及利息453611.91元，本息合计的690332.41元；4.判令武江区政府因裕源公司一级土地开发而使该地块升值，武江区政府从中分得2336.9万元中按百分之七十五的比例分给裕源公司1752.67万元；5.判令武江区重点办、武江区政府因合同过错，按合同约定每天向裕源公司支付1000元的违约金，共计221万元；6.判令武江区重点办、武江区政府负担两次诉讼的诉讼费用共计360143.09元。一审法院认定事实：裕源公司（乙方）与武江区重点办（甲方）经双方协商一致于2006年6月18日签订《土地使用权转让合同书》，合同约定：“第一条：合同标的及使用年限：1、甲方出让给乙方的土地位于武江区科技工业园，占地面积为22148.97平方米（以实际占用面积计），分摊园区公共面积按20%计算，合计26578.764平方米。2、甲方出让给乙方的土地使用年限是工业用地，占地面积、使用年限以国土部门核发的国有土地使用证为准。第二条：转让价格、支付方式和标的交付：1.转让单价：出让土地使用权每平方米武江区收人民币400元（土地出让金由乙方另付）即26578.764平方米，合计人民币10631505.6元。2.付款方式：合同签订后一个月，乙方支付土地出让款500万元，2007年12月30日前支付土地出让款450万元，剩余土地出让款1131505.6元在办理完工业用地国有土地使用证后15天内支付。3.乙方交清土地转让款后，甲方于2008年6月30日前将由市国土资源局核发的国有工业用地使用权证交付乙方。第三条：甲方的权利与义务：1.甲方保证在2007年10月30日前将平整好（现有土地状况）土地22148.97平方米一次性完整地交付乙方。……。第四条：乙方的权利与义务：……。7.办证和报建所需各项费用由乙方支付（即图纸费、契约税、证件工本费、登报费、土地评估费、公证费、报建费等）。第五条：违约责任：1.甲方未按约定时间将平整好土地一次性完整交付乙方使用时，则每延迟一日按1000元/天支付违约金。2.乙方未履行第二条第2款约定支付土地出让金时，则每日按总额的千分之一支付违约金。……。”武江区政府作为鉴证单位在《土地使用权转让合同书》上盖章确认。合同签订后，裕源公司分别于2007年10月30日支付了500万元，于2007年12月27日支付了200万元，于2008年4月23日支付了l00万元，于2008年6月20日支付了100万元，于2008年7月30日支付了50万元，合计950万元给武江区政府。裕源公司另支付了测绘、评估等费用236721.4元（其中2007年11月29日支付6643.5元、2010年5月25日支付20000元、2010年7月19日支付180000元、2011年10月31日支付7798.9元、2011年11月2日支付21829元、2013年1月16日支付450元）。裕源公司另称因开发涉案土地投入了前期三通一平的资金共计2000897.99元，并为此提交了与韶关市天工电器集团公司、二建公司之间的结算表、《施工预（结）单》及二建公司于2009年12月4日、2010年6月3日分别出具的已收到涉案地块工程款的两张《收据》予以证实（金额分别为1023666.76元、977231.23元）。此后，武江区政府未按合同约定的时间（2008年6月30日）为裕源公司办理国有工业用地使用权证，双方为此产生争议。另查明：2013年11月20日，涉案土地经韶关市土地储备中心委托韶关市公共资源交易中心以用途为商业用地挂牌出让，由裕源公司的股东林伟波（林燕鹏之子）以5307万元竞得，随后，林伟波注册成立韶关市惠兴润房地产开发有限公司，并于2014年3月26日办理了《国有土地使用权证》（韶府国用[2014]第XXX号），该证登载内容为：土地使用权人：韶关市惠兴润房地产开发有限公司；座落：韶关市武江区科技工业园国道323线南侧市中核锦原有限公司东侧；用途：商住混合用地；使用权类型：出让；使用权面积：21117平方米。2014年4月25日，武江区重点项目办公室向裕源公司退回了购地款950万元。还查明：裕源公司以武江区政府、武江区重点办为被告向韶关市武江区人民法院（以下简称武江法院）提起建设用地使用权合同纠纷之诉，武江法院于2014年10月30日立案受理后，于2015年6月29日作出（2014）韶武法民一初字第1189号民事判决：一、韶关市武江区人民政府应于判决发生法律效力之日起十日内支付测绘、评估、晒图等费用236721.4元给韶关市裕源房地产开发有限公司。二、韶关市武江区人民政府应于判决发生法律效力之日起十日内支付购地款950万元的利息（利息计算：自2007年10月30日起以本金500万元，自2007年12月27日起以本金200万元，自2008年4月23日起以本金l00万元，自2008年6月20日起以本金100万元，自2008年7月30起以本金50万元，上述期限至2013年4月25日止，按中国人民银行同期贷款利率计算利息）给韶关市裕源房地产开发有限公司。三、韶关市武江区人民政府应于判决发生法律效力之日起十日内支付违约金2004000元（违约金计算：自2007年10月31日起至2013年4月25日止，按每日1000元计算）给韶关市裕源房地产开发有限公司。四、驳回韶关市裕源房地产开发有限公司其他诉讼请求。裕源房地产公司不服该判决，向韶关市中级人民法院提起上诉，该院于2016年3月30日作出（2015）韶中法民一终字第900号民事裁定：一、撤销武江法院（2014）韶武法民一初字第1189号民事判决；二、发回武江法院重审。武江法院依法另行组成合议庭进行了审理，并于2017年4月26日作出（2016）粤0203民初1122号民事判决：一、韶关市武江区人民政府应于判决发生法律效力之日起十日内支付测绘、评估、晒图等费用236721.4元给韶关市裕源房地产开发有限公司；二、韶关市武江区人民政府应于判决发生法律效力之日起十日内支付占用购地款950万元的利息（利息计算：自2007年10月30日起以本金500万元、自2007年12月27日起以本金200万元、自2008年4月23日起以本金l00万元、自2008年6月20日起以本金100万元、自2008年7月30日起以本金50万元至2014年4月25日止，按中国人民银行同期贷款利率计算利息）给韶关市裕源房地产开发有限公司；三、驳回韶关市裕源房地产开发有限公司其他诉讼请求。裕源公司不服判决，向韶关市中级人民法院提出上诉，广东省韶关市中级人民法院于2017年11月6日作出（2017）粤02民终1068号民事判决：一、撤销武江法院（2016）粤0203民初1122号民事判决；二、驳回韶关市裕源房地产开发有限公司的诉讼请求。裕源公司不服该判决，遂向广东省高级人民法院申请再审。广东省高级人民法院于2018年5月23日作出（2018）粤民申36号民事裁定，指令韶关市中级人民法院再审本案。韶关市中级人民法院再审审理后于2018年11月22日作出（2018）粤02民再21号民事裁定：撤销（2017）粤02民终1068号民事判决和（2016）粤0203民初1122号民事判决，本案发回一审法院重审。一审重审庭审中，裕源公司明确本案的各项请求如起诉状所述，但总诉请的金额仍以（2014）韶武法民一初字第1189号案中的金额35106619.4元主张。武江区重点办是武江区政府的内设机构，裕源公司明确由武江区政府承担责任。另外，裕源公司明确在本案中只针对武江区政府存在过错进行索赔，并不是基于合同是否有效提出上述主张，但如认定合同无效，仍然坚持诉请。一审法院认为，本案是建设用地使用权合同纠纷。本案的争议焦点为：一、双方签订的《土地使用权转让合同书》是否有效；二、裕源公司诉请的损失是否支持。关于合同效力的问题。土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者,并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十一条、第十二条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条、第四十五条及《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权纠纷案件适用法律问题的解释》第一条的规定，国有土地使用权出让主体应为市、县人民政府的土地管理部门。武江区政府不具有国有土地使用权出让资格，其授权武江区重点办与裕源公司签订《土地使用权转让合同书》，违反了《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项“违反法律、行政法规的强制性。”的规定，因此，涉案土地使用权转让合同应认定为无效合同。关于裕源公司诉请的损失是否支持的问题。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定，合同认定无效后，因该合同取得的财产，应当予以返还，有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。武江区政府明知其不具有国有土地使用权出让资格，仍授权武江区重点办与裕源公司签订《土地使用权转让合同书》，武江区政府对此存在过错，应赔偿裕源公司因此造成的损失。但合同无效导致的损失赔偿，原则上不得超过当事人在订立合同时应预见到合同不成立、无效或被撤销时可能造成的损失。该院在庭审中已就合同效力的认定问题向裕源公司进行了释明，但裕源公司仍坚持其诉讼请求，故该院就裕源公司提出的损失问题，在综合考虑裕源公司可以获得的信赖利益、合同无效的过错以及兼顾利益平衡等因素的基础上逐项分析如下：1.裕源公司主张购地款950万元从实付之日至退还之日按年利率24%计算所产生的利息15195331元。武江区政府已于2014年4月25日退还裕源公司购地款950万元，武江区政府收取购地款但最终不能将土地过户给裕源公司，武江区政府占有购地款期间所产生的利息属于裕源公司的损失。故对于裕源公司主张从款项实付之日到退还之日的利息，该院予以支持。裕源公司主张是通过向外民间借贷的方式募集资金，并为此主张利息应按年利率24%计算，但裕源公司没有提供相应的资金来源渠道和往来凭证证明在此期间因购地款950万元而产生了向外支付的24%利息，且双方之间对此并未有明确约定，其如何获得购地款项的资金来源不能就此约束于武江区政府，故该院确定利息标准应参照中国人民银行同期同类贷款利率计算。即武江区政府应自2007年10月30日起至2007年12月26日止以本金500万元、自2007年12月27日起至2008年4月22日止以本金700万元、自2008年4月23日起至2008年6月19日止以本金800万元、自2008年6月20日起至2008年7月29日止以本金900万元，自2008年7月30日起至2014年4月25日止以本金950万元，均按中国人民银行同期贷款利率计算利息给裕源公司。2.裕源公司主张因开发涉案地块而投入的开发成本损失2000897.99元及利息。裕源公司为证明投入的前期开发成本向该院提供了《工程结算书》和两张二建公司于2009年12月4日和2010年6月3日出具的《收据》佐证，但在本案原第一次审理时2015年5月11日的开庭笔录中，裕源公司陈述该费用尚未向施工方支付，现裕源公司提供的两张《收据》记载的时间明显与裕源公司当时庭审陈述的情况不一致，其两张《收据》亦非正式发票，裕源公司仅凭收据不能证明其实际支付的费用，为此该院对裕源公司主张的投入开发的成本损失和相应利息的请求，该院不予支持。3.裕源公司主张测绘费、评估费、晒图费等共计236720.5元及从实付之日至2018年8月30日止按年利率24%计算所产生的利息453611.91元。裕源公司支出测绘费、评估费、晒图费等费用共计236721.4元，有相应的发票为证且确为涉案土地而支出，故该院予以确认为其损失，现裕源公司仅主张236720.5元，是裕源公司对自身民事权益的处分，该院对此予以支持。至于利息，裕源公司主张利息符合法律规定，但其主张按年利率24%计算没有依据，同上所述，利息标准亦应按中国人民银行同期同类贷款利率计算。结合裕源公司的主张以及款项实际支付的时间，该院确定武江区政府应自2007年11月29日起至2010年5月24日以6643.5元、自2010年5月25日起至2010年7月18日止以26643.5元、自2010年7月19日起至2011年10月30日至以206643.5元、自2011年10月31日起至2011年11月1日至以214442.4元、自2011年11月2日起至2018年8月30日止以236271.4元按中国人民银行同期贷款利率计算利息给裕源公司。4.裕源公司主张武江区政府应分给裕源公司从土地分成中获得的75%利益即1752.67万元。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十九条：“土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发。土地使用权出让金上缴和使用的具体办法由国务院规定。”及参照财政部、国土资源部、中国人民银行印发的《国有土地使用权出让收支管理办法》第十条：“任何地区、部门和单位都不得以‘招商引资’、‘旧城改造’、‘国有企业改制’等各种名义减免土地出让收入，实行‘零地价’，甚至‘负地价’，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入；也不得违反规定通过签订协议等方式，将应缴地方国库的土地出让收入，由国有土地使用权受让人直接将征地和拆迁补偿费支付给村集体经济组织或农民等。”的规定，本案中涉案土地经改变用途通过挂牌方式获取的土地价款，应依上述规定缴入地方国库。现裕源公司以他人名义获取地块后，又要求武江区政府以分成的方式返还土地出让金，实质上是变相减免土地出让收入的行为。且因合同无效是法律对当事人合意内容的彻底否定性评价，故当事人因合同无效取得的赔偿，不应超过因合同有效得到履行后获得的利益。故对于裕源公司以武江区政府于2012年12月6日作出的《区政府常务会议纪要》[2012]4号文中关于涉案地块土地出让收入的处理为依据，据此要求对土地出让金进行分成，缺乏法律依据，该院对此不予支持。5.裕源公司主张武江区重点办按合同约定支付违约金221万元。该院已认定涉案合同无效，故双方在合同中关于违约责任的约定不能再行适用，故，裕源公司据此要求按每天1000元的标准计付违约金的请求，该院不予支持。6.裕源公司主张原一审、二审共计产生的案件受理费360143.09元。因（2018）粤02民再21号民事裁定书已将（2017）粤02民终1068号民事判决和（2016）粤0203民初1122号民事判决撤销，一审案件受理费由该院依法于本案进行处理，二审案件受理费裕源公司应按照《诉讼费用交纳办法》的规定自行向二审法院提出申请予以处理。且并无证据显示双方在诉前就诉讼费的负担问题达成了一致意见，故对于裕源公司的该项请求，该院亦不予支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十六条、第五十八条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十一条、第十二条、第十九条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第一百四十二条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条、第四十五条、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权纠纷案件适用法律问题的解释》第一条之规定，于2019年4月19日作出（2019）粤0203民初207号民事判决：一、韶关市武江区人民政府应于判决发生法律效力之日起十日内向韶关市裕源房地产开发有限公司支付占用购地款950万元的利息（利息计算方式：自2007年10月30日起至2007年12月26日止以本金500万元、自2007年12月27日起至2008年4月22日止以本金700万元、自2008年4月23日起至2008年6月19日止以本金800万元、自2008年6月20日起至2008年7月29日止以本金900万元，自2008年7月30日起至2014年4月25日止以本金950万元，均按中国人民银行同期贷款利率计算）；二、韶关市武江区人民政府应于判决发生法律效力之日起十日内向韶关市裕源房地产开发有限公司支付测绘、评估、晒图等费用236720.5元及利息（利息计算方式：自2007年11月29日起至2010年5月24日以6643.5元、自2010年5月25日起至2010年7月18日止以26643.5元、自2010年7月19日起至2011年10月30日至以206643.5元、自2011年10月31日起至2011年11月1日至以214442.4元、自2011年11月2日起至2018年8月30日止以236271.4元，均按中国人民银行同期贷款利率计算）；三、驳回韶关市裕源房地产开发有限公司的其他诉讼请求。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费217333.1元，由韶关市裕源房地产开发有限公司负担169763.1元，由韶关市武江区人民政府负担47570元。本案二审期间，裕源公司围绕上诉请求依法提交了以下证据：1.涉案场地相邻地块的现状照片，拟证明涉案地块相邻地块现状仍是山坡荒地，涉案地块于2006年6月18日转让给裕源公司前与相邻地块一样，是山坡荒地；2.广东省工程勘察院作出的涉案地块《地质灾害危险性评估报告》（部分页面）及《地质灾害危险性评估报告备案登记表》，拟证明涉案地块于2009年5月作出了《地质灾害危险性评估报告》、并于2009年6月10日向韶关市国土资源局办理了备案登记。涉案地块于2009年5月作出《地质灾害危险性评估报告》时，已经由裕源公司平整为平地。在受让涉案土地后，裕源公司对涉案地块进行了推平填整、围蔽、开发，将原为山坡荒地的涉案地块推平填整、开发成了三通一平的熟地，裕源公司对涉案地块投入了开发金额2000897.99元，事实清楚证据充分。本院组织当事人进行了证据交换和质证。武江区政府及武江区重点办的质证意见：对证据1照片的三性都有异议，照片看不清楚是什么。对证据2的证明的目的有异议，看不出什么问题。裕源公司还申请了证人林光标、刘国建出庭作证。林光标自称与裕源公司的林燕鹏是同乡，挂靠在二建公司承接了涉案场地的三通一平工作，与二建公司未签订书面的挂靠合同，其工作内容主要是把涉案场地的山坡用勾机、推土机拉到泥潭及排水沟工程，与裕源公司未签订书面的合同，施工过程中没有施工图，也没有监理，工程有预结算，没有验收，工程款200多万没有支付。刘国建自称是二建公司的副总，现已退休，主管债权债务和合同留底。林光标挂靠二建公司承接了裕源公司的工程，工程完工以后林光标没有支付挂靠费给二建公司，因为裕源公司没有支付工程款到二建公司的账户。施工前去过涉案场地现场，平整过程中及平整好后没有去过现场。两张收据的确是由二建公司出具。2019年9月19日，裕源公司还向本院提交了2组证据：1.二建公司出具的《确认（告知）书》，主要内容：韶关市武江区科技园壹纵路北侧地块工程是林光标挂靠二建公司承包，该工程由林光标施工及结算，工程款于2009年11月28日结算为2000897.99元，从2009年12月至2019年8月以同期银行贷款利率计算利息为1170525.32元，工程款本息合计3171432.31元。由于二建公司多年来存在一些经济纠纷案件，基本银行账户一直被法院查封、冻结，无法对外开具发票，二建公司同意并确认裕源公司将结算工程款及利息支付至林光标的银行账户。2.裕源公司支付到林光标账户的中国建设银行网上银行电子回执8张，金额合计2200000元。上述两组证据拟共同证明：裕源公司就涉案地块三通一平工程已经支付了2200000元工程款。武江区政府及武江区重点办的质证意见：一、对《确认（告知）书》的真实性不予认可。案件审理至今，武江区政府及武江区重点办从未见过裕源公司提交的其与二建公司签订的任何建设工程施工合同和工程结算书，《确认（告知）书》中提及的工程项目和工程结算金额等内容的真实性，不予认可。二、《确认（告知）书》不合法，不能作为认定事实的证据使用。1.如前所述，区政府对《确认（告知）书》的真实性不予认可，其合法性自然不复存在；2.如果《确认（告知）书》提及的工程项目和工程结算金额真实存在的话，《确认（告知）书》裕源公司应在本案起诉时即可提交，然而裕源公司在本案经多轮审理并在本案二审法庭辩论结束后才提交的行为表明，该《确认（告知）书》的真实性不但存疑，而且提交时间也违反了民事诉讼法的相关举证规定。三、《确认（告知）书》及其所附的付款凭证与本案不具有关联性，不认可其证明目的。1.如前所述，武江区政府及武江区重点办对《确认（告知）书》的真实性、合法性不予认可，《确认（告知）书》及其所附的付款凭证与本案也不存在关联性；2.付款凭证所表明的付款行为，是裕源公司向自然人林光标的付款行为，不是向二建公司的付款行为，且该行为是具有可逆性的，因此，付款凭证既不能佐证《确认（告知）书》的真实性和合法性，也不能证明与本案存在任何的关联。本院对一审查明的事实予以确认。此外，本院还查明，2009年11月28日二建公司与裕源公司作出《韶关市武江区科技园壹纵路北侧地块施工预（结）算》，工程造价为1023666.76元，韶关市竣达工程造价咨询有限公司于2010年5月31日编制《韶关市武江区科技园壹纵路北侧地块工程结算价》，工程造价为977231.23元。再查明，（2014）韶武法民一初字第1189号案开庭笔录（2014年12月19日上午9时）记载：“审：签订合同后，原告对涉案地块有无进行开发和使用？原代：没有使用，开通了三通一平，作了基础设施的建设。被代：属实。……审：被告发表辩论意见。被1（武江区重点办，本院注）代：……第四，三通一平基建费用，三通一平的结算价是原告与第三方之间进行的，没有经过我们的认可，没有相关票据，难以认定三通一平的费用。被2（武江区政府，本院注）代：……第二，在合同的履行过程中，原告没有按时付款，按照合同约定三通一平是由被告进行的，但原告方进行三通一平的结算没有经过被告的认可，费用不能确定。……”。（2016）粤0203民初1122号案开庭笔录（2016年7月22日上午8时50分）记载：“审：被告对原告提交的证据进行质证。被2（武江区政府，本院注）代：……对证据二收据没有异议。对证据三工程结算书等真实性没有异议，但证明内容有异议，不能证明原告对土地实际占有。……”。对于涉案土地在交付前有无进行三通一平工程，武江区政府和武江区重点办陈述现在无法确定政府在交付土地时做过平整工作。本院认为，本案是建设用地使用权合同纠纷，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十八条：“第二审人民法院应当对上诉请求的有关事实和适用法律进行审查。”和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百二十三条第一款：“第二审人民法院应当围绕当事人的上诉请求进行审理。”的规定，本院仅对裕源公司上诉请求的有关事实和适用法律进行审查，根据各方当事人的上诉和答辩意见，本案争议焦点是：一、《土地使用权转让合同书》是否有效；二、裕源公司的上诉请求应否支持。一、关于《土地使用权转让合同》是否有效的问题。裕源公司上诉认为一审法院认定区政府作为出让方签订的《土地使用权转让合同》无效是错误的。对此，本院认为，《中华人民共和国城市房地产管理法》第十一条、第十二条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条、第四十五条及《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权纠纷案件适用法律问题的解释》第一条的规定已经明确国有土地使用权出让应当由土地主管部门实施，从地方各级人民政府的设置分析，县政府与区政府的权利属同一级别，区一级政府在出让土地时，也应遵守上述法律的规定。在武江区设立了独立的土地管理部门的情况下，国有土地使用权出让主体应为武江区人民政府的土地管理部门。武江区政府不具有国有土地使用权出让资格，其授权武江区重点办与裕源公司签订《土地使用权转让合同书》，违反了《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第五项的规定。因此，一审法院适用上述法律法规认定《土地使用权转让合同》为无效合同，并不存在错误，本院予以认同。二、关于裕源公司的上诉请求应否支持的问题。裕源公司的上诉请求主要有三个：违约金221000元、涉案地块拍卖升值所分得的23369000元中按百分之七十五的比例应分得17527600元、涉案地块开发投入的损失2000897.99元及利息。本院逐一进行分析。（一）关于武江区政府应否支付违约金221000元给裕源公司问题。裕源公司主张的违约金是按照《土地使用权转让合同书》第五条的约定计算，如前所述，《土地使用权转让合同书》被认定为无效合同，其违约条款亦随之无效，裕源公司仍要求按照《土地使用权转让合同书》的约定计算违约金，缺乏事实及法律依据。故，一审法院对该项诉求未予支持，于法有据，本院予以认同。（二）关于武江区政府应否支付涉案地块拍卖升值款17527600元给裕源公司的问题。裕源公司提出该项诉讼请求是基于2012年12月6日的[2012]4号《区政府常务会议纪要》。对于裕源公司该主张，本院认为，《区政府常务会议纪要》属政府的内部资料，并不属于武江区政府与裕源公司签订的《土地使用权转让合同书》的组成部分，裕源公司依此主张于法无据；而根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十九条：“土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发。土地使用权出让金上缴和使用的具体办法由国务院规定。”及参照财政部、国土资源部、中国人民银行印发的《国有土地使用权出让收支管理办法》第十条：“任何地区、部门和单位都不得以‘招商引资’、‘旧城改造’、‘国有企业改制’等各种名义减免土地出让收入，实行‘零地价’，甚至‘负地价’，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入；也不得违反规定通过签订协议等方式，将应缴地方国库的土地出让收入，由国有土地使用权受让人直接将征地和拆迁补偿费支付给村集体经济组织或农民等。”的规定，涉案地块挂牌方式所获得的土地价款应向地方国库上缴。裕源公司以其他方式取得涉案地块后，又要求武江区政府按照百分之七十五的比例返还土地出让金，违反了上述法律及部门规章的规定。综上，一审法院对此不予支持，并无不当，本院予以维持。（三）关于武江区政府应否支付涉案地块开发投入的损失2000897.99元及利息的问题。广东省工程勘察院于2009年5月对涉案地块所作的《地质灾害危险性评估报告》显示涉案地块已平整为平地，该报告已在韶关市国土资源局办理了备案登记，由此可知，涉案地块进行了平整的事实确实存在。虽然《土地使用权转让合同书》约定涉案土地的平整工作由武江区政府及重点办完成，但武江区政府及武江区重点办对于其是否进行了平整工作无法确定，至今也未提交任何证据证明其完成了涉案土地的平整工作。而裕源公司提交了《韶关市武江区科技园壹纵路北侧地块施工预（结）算》、《韶关市武江区科技园壹纵路北侧地块工程结算价》及二建公司于2009年12月4日和2011年6月3日出具的《收据》，证明其完成了涉案土地的三通一平工作。武江区政府及武江区重点办在（2014）韶武法民一初字第1189号案开庭时对于裕源公司对涉案土地进行了三通一平的事实予以认可，只是认为结算是裕源公司与第三方进行，未经过其认可，对三通一平的费用不能确定。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十二条第一款：“一方当事人在法庭审理中，或者在起诉状、答辩状、代理词等书面材料中，对于己不利的事实明确表示承认的，另一方当事人无需举证证明。”、第三百四十二条：“当事人在第一审程序中实施的诉讼行为，在第二审程序中对该当事人仍具有拘束力。当事人推翻其在第一审程序中实施的诉讼行为时，人民法院应当责令其说明理由。理由不成立的，不予支持。”的规定，武江区政府及武江区重点办在现审理阶段推翻其之前的陈述，并未作出合理的说明或提交任何证据佐证。故，本院在裕源公司提交了其完成涉案土地三通一平工程的初步证据的前提下，对于武江区政府及武江区重点办自认的事实（裕源公司已完成涉案土地的三通一平工程）予以确认。至于裕源公司对涉案地块开发投入的损失数额问题。裕源公司提交了《韶关市武江区科技园壹纵路北侧地块施工预（结）算》、《韶关市武江区科技园壹纵路北侧地块工程结算价》、二建公司于2009年12月4日和2011年6月3日出具的《收据》拟证明投入的款项为2000897.99元。二审期间申请了实际施工人林光标、刘国建出庭作证，并依据二建公司出具的《确认（告知书）》向林光标支付了2200000元，裕源公司已经实际支付了该款项。因此，虽二建公司未出具正式的发票，但在武江区政府和武江区重点办没有提交任何反驳证据的情况下，本院认为裕源公司提交的证据具有高度的盖然性，对裕源公司对涉案地块开发投入的损失2000897.99元予以认可。至于利息何时起开始计付的问题。由于裕源公司主张的是损失，那么就应该从其实际支付之日才能称为损失，利息应从实际支付之日的次日开始计算。裕源公司于2019年9月4日支付了60万元，于2019年9月5日支付了160万元，超出2000897.99元的部分199120.01元，裕源公司自认属于利息。对于超出的199120.01元，是裕源公司自愿支付给实际施工人，在裕源公司与武江区政府、武江区重点办无明确的合同约定的情况下，该部分款项不应由武江区政府、武江区重点办承担。因此，利息的计算方式应为：以60万元为本金自2019年9月5日起至武江区政府实际支付之日止，以1400897.99元为本金自2019年9月6日起至武江区政府实际支付之日止，分别按中国人民银行同期贷款利率计算。综上所述，裕源公司的上诉请求部分成立。本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第九十二条第一款、第三百四十二条规定，判决如下：一、维持韶关市武江区人民法院（2019）粤0203民初207号民事判决第一项、第二项；二、撤销韶关市武江区人民法院（2019）粤0203民初207号民事判决第三项；三、韶关市武江区人民政府应于本判决发生法律效力之日起十日内向韶关市裕源房地产开发有限公司支付土地开发损失2000897.99元及利息（利息计算方式：以60万元为本金自2019年9月5日起至韶关市武江区人民政府实际支付之日止，以1400897.99元为本金自2019年9月6日起至韶关市武江区人民政府实际支付之日止，分别按中国人民银行同期贷款利率计算）；四、驳回韶关市裕源房地产开发有限公司的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审案件受理费217333.1元，由韶关市裕源房地产开发有限公司负担149768.5元，由韶关市武江区人民政府负担67564.6元。二审案件受理费150492.48元，由韶关市裕源房地产开发有限公司负担136640.55元，由韶关市武江区人民政府负担13851.93元。二审案件受理费已由韶关市裕源房地产开发有限公司预交142810元，由本院清退6169.45元给韶关市裕源房地产开发有限公司。韶关市武江区人民政府应向本院交纳二审案件受理费13851.93元。本判决为终审判决。审判长 刘 茜审判员 黄颖红审判员 梁晓芳二〇一九年十一月十八日书记员 陈 灿