河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终2516号上诉人（一审被告）郑州市金水区人民政府，住所地郑州市金水区东风路16号。法定代表人魏东，区长。委托代理人杜慧敏，郑州市金水区兴达路街道办事处工作人员。委托代理人曹智永，北京德恒（郑州）律师事务所律师。被上诉人（一审原告）杨海星，女，汉族，1982年1月2日出生，住河北省张家口市阳原县。委托代理人王志伟，北京京平律师事务所律师。一审被告郑州黄河河务局惠金黄河河务局，住所地郑州市惠济区花园口镇花园口街21号。法定代表人杨正卿，局长。委托代理人陈麒，该局工作人员。委托代理人刘绍康，河南国银律师事务所律师。一审被告郑州市金水区兴达路街道办事处，住所地郑州市郑东新区薛夏南街与小夏街交叉口。负责人崔辉，主任。委托代理人杜慧敏，郑州市金水区兴达路街道办事处工作人员。委托代理人曹智永，北京德恒（郑州）律师事务所律师。一审被告郑州市金水区环境保护局，住所地郑州市金水区东风路科技一条街4号楼。负责人胡冰，局长。委托代理人刘宇光，该局工作人员。委托代理人刘文涛，河南文丰律师事务所兼职律师。一审被告郑州市金水区国土资源局，住所地郑州市金水区卫生北路20号。法定代表人梁新生，局长。一审被告郑州市金水区农业农村工作委员会，住所地郑州市金水区东风路16号。负责人张福敏，主任。委托代理人王桂焕，该委员会法制科工作人员。委托代理人李若静，该委员会法制科工作人员。一审被告郑州市金水区城市综合执法局（原郑州市金水区城市管理行政执法局），住所地郑州市金水区群办路6号。负责人王延军，局长。上诉人郑州市金水区人民政府（以下简称金水区政府）因被上诉人杨海星诉其、一审被告郑州黄河河务局惠金黄河河务局（以下简称惠金河务局）、郑州市金水区兴达路街道办事处（以下简称兴达路办事处）、郑州市金水区环境保护局（以下简称金水区环保局）、郑州市金水区国土资源局（以下简称金水区国土局）、郑州市金水区农业农村工作委员会（以下简称金水区农委）、郑州市金水区城市综合执法局（以下简称金水区执法局）行政行为违法一案,不服郑州铁路运输中级法院（2018）豫71行初995号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人金水区政府、一审被告兴达路办事处的共同委托代理人杜慧敏、曹智永，被上诉人杨海星的委托代理人王志伟，一审被告惠金河务局的委托代理人陈麒、刘绍康，一审被告金水区农委的委托代理人王桂焕、李若静，一审被告金水区环保局的委托代理人刘宇光、刘文涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。郑州铁路运输中级法院一审审理查明，2014年3月26日，郑州进达置业有限公司与郑州市金水区兴达路街道办事处黄庄村村民委员会签订土地租赁合同，将黄河大堤以北面积约90亩的黄河滩地租赁给郑州进达置业有限公司用于经营开发建设垂钓、餐饮、游泳、休闲度假、文化娱乐等旅游业服务。郑州进达置业有限公司与杨海星签定合同书，约定郑州进达置业有限公司将其分别于2014年3月26日和2014年3月3日与郑州市金水区兴达路街道办事处黄庄村村委会、黄岗庙村签订两块黄河滩地《土地租赁合同》的滩地租赁权及地上附着物、建筑物等转让给杨海星（该合同书落款未签署时间）。2017年7月，国家环境保护部、国土资源部、水利部、农业部等部委联合开展“绿盾2017”国家级自然保护区监督检查专项行动。郑州市林业局制作的《郑州黄河湿地省级自然保护区金水区辖区内人类活动核查核实报告》记载，郑州黄河湿地省级自然保护区金水区辖区人类活动遥感监测情况汇总表显示，杨海星经营的黄河休闲垂钓园内建筑物在黄河湿地范围内，属于对环境造成影响的违法建筑。2017年9月30日，金水区政府印发金办[2017]23号文件，制定《金水区黄河湿地人类活动遥感监测问题清单实地核查处理工作实施方案》，并成立专项工作领导小组，负责金水区黄河湿地人类活动遥感监测问题清单实地核查处理工作，责任单位包括：惠金河务局、区国土局、区住建局、区城管执法局、区交通运输局、区文化旅游局、兴达路街道。2017年12月25日，金水区国土局向违法占用黄河大堤、黄河滩内，兴达路办事处黄岗庙村集体土地约15亩建设生态园下达责令停止国土资源违法行为暨接受调查通知书。2018年5月29日，惠金河务局向黄河休闲垂钓园下达惠金黄罚责改[2018]第73号《责令（限期）改正通知书》，责令黄河休闲垂钓园拆除超出标准建筑。2018年3月29日，金水区国土局向金水区政府上报金国土资文[2018]26号《关于三十六宗土地违法行为制止无效的报告》，请示区政府协调相关部门，整合执法资源，联合执法，有效制止包括杨海星经营黄河休闲垂钓园项目在内的土地违法行为。2018年6月1日，杨海星所经营黄河休闲垂钓园内的建筑物及其他附属物被强制拆除。杨海星不服，提起本案行政诉讼。郑州铁路运输中级法院另查明，杨海星持有惠金河务局发放的惠金黄建施许字[2006]第柒号《黄河流域河道管理范围内建设项目施工许可证》。2006年6月20日，河南黄河河务局郑州黄河河务局作出郑黄建审字[2006]第5号《黄河流域河道管理范围内建设项目审查同意书》，同意刘存良、崔晓辉在黄河南岸大堤k28+500km距大堤150米以北的黄河滩区建设黄河休闲垂钓园。惠金河务局向刘存良、崔晓辉颁发了惠金黄建施许字[2006]第柒号《黄河流域河道管理范围内建设项目施工许可证》，同意该黄河休闲垂钓园工程于2006年12月18日开始施工。杨海星未取得建设工程规划许可证。郑州铁路运输中级法院一审认为：（一）关于杨海星诉讼主体资格问题。杨海星通过合同转让取得黄河垂钓园内附属物的所有权，与被诉强制拆除行为存在法律上的利害关系，系本案适格原告。（二）关于本案适格被告问题。根据查明事实，本案强制拆除行为发生在金水区政府制定实施《金水区黄河湿地人类活动遥感监测问题清单实地核查处理工作实施方案》期间，相关责任机关惠金河务局、金水区国土局分别向黄河休闲垂钓园经营者下达《责令（限期）改正通知书》和《责令停止国土资源违法行为暨接受调查通知书》之后，基于金水区国土局向金水区政府请示联合执法的报告情况，足以推定金水区政府为涉案强制拆除行为的组织者，本案其他各被告为参与者，金水区政府应为强制拆除行为承担相应的法律责任，为本案适格被告。（三）金水区政府组织的涉案强制拆除行为是否合法问题。黄河滩区生态环境保护，不仅靠政府和环境治理职能部门的依法整治管理，更需要靠大家的共同维护，有悖生态文明建设的违法建设行为不受法律保护，但行政机关对违法建筑实施的强制拆除行为也应当严格依照法定程序进行。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。《中华人民共和国行政强制法》第四章对行政机关实施强制拆除行为应当遵循的法定程序做了明确、具体的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出行政行为负有举证责任。本案中，金水区政府提供的证据不能证实其组织的涉案强制拆除行为按照行政强制法的相关规定进行了催告、作出行政强制执行决定、告知当事人诉权及送达等程序，不能证实该强制拆除行为的程序合法，违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，金水区政府依法应承担举证不利的法律后果。综上，本案中金水区政府组织的强制拆除行为程序违法，郑州铁路运输中级法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决郑州市金水区人民政府强制拆除杨海星所诉黄河休闲垂钓园内建筑物及其他附属物的行为违法。上诉人金水区政府不服一审判决，上诉称：（一）一审法院仅仅依据被上诉人提交的《合同书》便认定被上诉人取得了黄河垂钓园内附属物的所有权，明显证据不足。首先，该合同书并未载明签订日期，真实性以及生效日期有待证实。其次，签订合同并不等同于发生物权变动。再次，取得兴建黄河休闲垂钓园工程资格的主体、获得黄河流域河道管理范围内建设项目施工许可资格的主体以及与黄庄村委会签订用地协议书的主体，均是刘存良与崔晓辉，并非被上诉人，《行政许可稽查记录表》与《责令限期改正通知书》中的被整改人也非被上诉人。由此可见，被上诉人并非黄河休闲垂钓园内建筑物及其他附属物的所有权人，与涉案强制拆除行为不具有利害关系，不具备提起本案诉讼的主体资格。（二）黄河休闲垂钓园属于非法占用集体土地，涉案建筑物及附属物属于违法建筑，依法应当予以拆除。且惠金河务局、金水区国土局以及兴达路办事处均多次向其下发整改告知，责令其限期拆除，但黄河垂钓园置之不理，仍继续进行违法建筑。（三）上诉人并非被诉行政行为的实施主体和组织者，涉案违法建筑依法被拆除，不存在违法之处。综上，一审法院认定事实错误，请求二审法院依法改判或发回重审。被上诉人杨海星答辩称：（一）杨海星具有提起本案诉讼的主体资格。杨海星提供的其与郑州进达置业有限公司签订的合同能够充分证明黄河休闲垂钓园区内的附属物、附着物、构筑物及相关设施设备归杨海星所有，且杨海星的主体资格已经生效裁判确认。（二）上诉人在一审中未提交任何证据证明其实施的强制执行行为符合行政强制法的规定，应承担举证不能的后果，得出强拆程序违法的结论。（三）杨海星一审时提供了2018年6月24日第10版中央环境保护督查组“回头看”交办案件办理结果公示的第二十七条内容。该内容系官方对黄河休闲垂钓园的调查核实情况即处置整改情况的公示，在该文的最后一段处理及整改情况中明确金水区政府相关单位对该垂钓园地上附属物依法强制拆除并恢复原状，该内容是官网针对信访反映事项经过调查作出的答复，可以确认金水区政府系强制拆除行为的组织者。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求依法驳回上诉人的上诉。惠金河务局答辩称，其只是响应金水区政府的号召，拆除现场也只有个别惠金河务局的工作人员配合相关部门的执法工作，并未参与强制拆除的工作，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。金水区环保局答辩称：（一）杨海星不具备本案原告主体资格。杨海星与郑州进达置业有限公司的合同违反《土地管理法》第六十三条关于农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设的规定，应当被认定为无效。且没有进行物权登记，不能证明转让方郑州进达置业有限公司对转让标的物享有所有权，也不能证明作为受让人的杨海星对涉案附属物、建筑物享有所有权。同时，杨海星持有的惠金黄建施许字【2006】第7号《黄河流域河道管理范围内建设项目施工许可证》系惠金河务局向刘存良、崔晓辉颁发的，故不能仅凭转让合同认定杨海星与被诉行为存在法律上的利害关系。（二）一审判决凭国土局向金水区政府请示报告的情况即推定金水区环保局系被诉行为的参与者，依据不足。综上，请求二审法院驳回杨海星的起诉。兴达路办事处答辩意见同金水区政府的上诉意见及金水区环保局的答辩意见。金水区农委答辩称：（一）关于杨海星原告主体资格同金水区环保局答辩意见。（二）关于拆除行为是否合法问题，同意金水区政府上诉意见的第一、二项内容。（三）金水区农委并不是本案适格被告。金水区执法局答辩称，杨海星与涉案强制拆除行为没有相应的利害关系，被上诉人不具有行政诉讼法所规定的提起本案诉讼的主体资格，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条关于提起行政诉讼主体资格的规定应依法驳回杨海星的起诉。金水区国土局未提交答辩意见。本院经审理查明的案件事实与一审法院认定的案件事实一致。本院认为：（一）杨海星具有提起本案诉讼的原告主体资格。郑州进达置业有限公司与杨海星签订合同，将其承租的两块滩地租赁权及地上附着物、建筑物等转让给杨海星，合同明确约定土地范围内的附属物、附着物、构筑物及相关设施设备等全部归杨海星所有，转租及经营年限：第一块地为2017年11月31日—2038年3月30日，第二块地为2017年11月31日—2044年2月28日。该合同系双方平等、自愿签订，不违反法律法规强制性规定，具有法律效力。2018年6月1日，上述合同约定范围内的建筑物及其他附属物被强制拆除，杨海星与该拆除行为具有法律上的利害关系，一审判决认定杨海星为本案适格原告正确，上诉人金水区政府及一审被告金水区环保局等关于杨海星不具有本案原告资格的主张，不能成立，本院不予支持。（二）金水区政府应承担强制拆除行为的法律责任。郑州市环境保护委员会办公室郑环委办【2017】10号《关于印发郑州黄河湿地省级自然保护区遥感监测问题清单实地核查处理工作的紧急通知》规定，各辖区政府是本次核查整改的责任主体，负责本辖区范围内遥感监测问题清单坐标点逐一核查整改工作。金水区政府金办【2017】23号《金水区黄河湿地人类活动遥感监测问题清单实地核查处理工作实施方案》规定，成立金水区黄河湿地人类活动遥感监测问题清单实地核查处理工作领导小组，负责核查处理工作的组织、协调、检查、督导，各相关单位全力配合。同时，金水区国土局金国土资文【2018】26号《关于三十六宗土地违法行为制止无效的报告》显示金水区国土局请求金水区政府协调相关部门，整合执法资源，联合执法，有效制止包括涉案土地的违法行为。该金水区国土局的报告与上述两规定相互印证，能够证明被诉强制拆除行为系金水区政府组织实施，惠金河务局、金水区环保局等5一审被告系受金水区政府委托，参与实施，该强制拆除行为的法律后果应由金水区政府承担，一审判决认定金水区政府为本案适格被告正确，金水区政府关于其没参与实施的上诉理由不能成立，本院不予支持。（三）被诉强制拆除行为违法。本案无证据显示金水区政府履行了法定的强制执行程序，金水区政府甚至不承认其实施了拆除行为。因此，可以认定被诉拆除行为未经法定程序，不是法律行为，而是违法的侵权行为。一审判决确认该强制拆除行为违法正确，依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持郑州铁路运输中级法院（2018）豫71行初995号行政判决。二审案件受理费50元，由上诉人郑州市金水区人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  宋炉安审判员  王 松审判员  蒋跃峰二〇一九年十一月十二日书记员  张 玥