安徽省阜阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）皖12行终345号 上诉人（一审原告）王炳和，男，1975年3月6日生，汉族，住安徽省阜南县。 被上诉人(一审被告)安徽阜南经济开发区管理委员会，住所地安徽省阜南工业园区陶子河东路,统一社会信用代码123412257529958Q。 法定代表人刘斌，该管委会主任。 上诉人王炳和因诉安徽阜南经济开发区管理委员会（以下简称“阜南经开区管委会”）行政扣押一案，不服安徽省阜南县人民法院（2019）皖1225行初37号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 王炳和向一审法院诉称，2018年1月30日，阜南县人民政府与相关单位强制拆除了王炳和的房屋（己另案提起诉讼）。为了推进后续的征地拆迁，阜南县××河北岸征迁建设安置指挥部（以下简称征迁指挥部）于2018年2月4日对其搁置在院中的1197根（160ｍｍ）工字钢进行了扣押，并运到其他地方。王炳和认为，阜南经开区管委会对王炳和的工字钢进行扣押的行为不符合法律规定。为此，请求依法确认阜南经开区管委会扣押其工字钢的行为违法，并承担本案诉讼费用。 一审法院经审理查明，王炳和系安徽省阜南县原城郊乡六里村王腰队居民（现为阜南经开区管委会六里社区），所居住房屋位于阜南县××河北岸征迁范围内，该房屋于2018年1月30日被拆除后，王炳和用于建筑工程使用的一批工字钢（型号160㎜，每根2至4米左右）仍存放在被拆除房屋附近。2018年2月3日，经征迁指挥部工作人员安排，该社区居民孙亚康（用工召集人）联系了张巨合、孙国红、姬艳忠将王炳和工字钢搬移至距被拆除房屋东面50米左右的“和谐佳苑小区”一期两栋楼间（4号和5号居民楼）的空地处。在搬移工字钢过程中，张巨合、孙国红用绳（带子）将工字钢捆成数根至十几根不等一捆，姬艳忠开挖掘机将成捆的工字钢搬移到上述空地处，同时还搬移一部混凝土搅拌机等。当时，王炳和及妻子张玉梅安排王炳和的母亲王士侠和姐姐王利敏在现场，并对搬移的工字钢记数。期间，张玉梅和征迁指挥部负责人朱洪礼及联系搬移工人的孙亚康到过现场。在搬移结束后，张玉梅让张巨合、孙国红、姬艳忠在其出具的Ａ4纸张（王炳和称“扣押清单”）约二分之一左下方处签上各自姓名和手机号码，其中姬艳忠姓名前加注“挖机”两字。2018年2月4日上午，张玉梅找到征迁指挥部工作人员陈虎，要求其签名盖章。陈虎根据张玉梅所述，在张玉梅出具的该清单上书写下合计1197根工字钢字样并签名和加盖征迁指挥部印章，后张玉梅在陈虎签字右边书写“以上工字钢已交给指挥部看管，张玉梅”字样。同年2月5日，陈虎与朱洪礼联系得知其并未核实搬移工字钢数目后，即拨打张玉梅手机，告知要由张玉梅和征迁指挥部工作人员都在现场的情况下重新清点工字钢数目。当日，朱洪礼等人在未通知王炳和及家人到现场的情况下，安排人员对搬移的工字钢重新进行清点的数量为357根。 此后，王炳和因认为工字钢已交付征迁指挥部，且系扣押并拒绝返还，便以阜南县人民政府为被告，向阜阳市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认阜南县人民政府扣押其工字钢行为违法，并同时提起行政赔偿诉讼。在诉讼中，经阜南县人民政府申请，本院准许阜南经开区管委会以第三人身份参与诉讼。2018年12月5日，阜阳市中级人民法院作出（2018）皖12行初195号行政裁定，认为阜南经开区管委会为本案适格被告，并依法裁定驳回王炳和的起诉。王炳和遂向该院提起本案行政诉讼，并同时一并提起行政赔偿诉讼。 同时查明，2018年11月2日，阜阳市中级人民法院对王炳和诉阜南县人民政府、阜南经开区管委会、阜南县公安局、阜南县城市管理行政执法局确认2018年1月30日拆除其房屋的行为违法一案作出（2018）皖12行初112号行政裁定，认为阜南经开区管委会是本案适格被告，并裁定驳回王炳和的起诉。王炳和不服提起上诉。2019年5月7日，安徽省高级人民法院作出（2019）皖行终字327号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。 一审法院认为，本案争议焦点是阜南经开区管委会搬移王炳和工字钢的行为，是否属于行政扣押行为或行政行为。《中华人民共和国行政强制法》第二条、第九条规定，行政强制措施,是指行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公民的人身自由实施暂时性限制,或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制措施的种类:（三）扣押财物。关于扣押的实施主体、扣押的范围、对象及程序等，该法第二十二条、第二十三条、第二十四条、第二十五条分别规定，查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施,其他任何行政机关或者组织不得实施。查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物,不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物。行政机关决定实施查封、扣押的,应当履行本法第十八条规定的程序,制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。查封、扣押决定书应当载明下列事项:（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）查封、扣押的理由、依据和期限；（三）查封、扣押场所、设施或者财物的名称、数量等；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。查封、扣押清单一式二份,由当事人和行政机关分别保存。查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的,经行政机关负责人批准,可以延长,但是延长期限不得超过三十日。根据上述条款规定，所谓“涉案”，是指与行政机关处理的案件有关，即与行政机关正在查处的违法行为有直接的联系。扣押的目的具有预防性，是为防止违法行为人继续违法行为或防止转移财产或逃跑或避免最终的行政处罚难以执行等而临时限制行为人的财产，经有权机关依法扣押于一定地点，并置于行政机关监督之下的行为。本案中，经庭审质证的证据表明，王炳和本人及其所存放于被拆除房屋附近的工字钢并未涉及违法行为，阜南经开区管委会不具备扣押工字钢的实施主体和扣押的目的及理由。阜南经开区管委会为进行和谐佳苑安置小区二期工程建设，安排指挥部工作人员联系工人将王炳和的工字钢向东搬移至50余米的空地处，在此过程中，王炳和予以配合，并由其妻子张玉梅、母亲王士侠和姐姐王利敏在现场。期间，张玉梅和征迁指挥部负责人朱洪礼及搬移工字钢的联系人孙亚康虽到过搬移现场，但均未全程参与或清点被搬移工字钢的数量。王炳和没有证据证明阜南经开区管委会安排其工作人员或委托搬移工字钢的工人代为清点、接收、保管被搬移的工字钢，阜南经开区管委会及其工作人员也未向王炳和及其家人作出书面扣押决定或言语告知对工字钢进行扣押。同时，王炳和尚未能举证证明至提起诉讼前，工字钢因搬移造成减少及其要求被告返还工字钢，阜南经开区管委会予以拒绝。关于张巨合、孙国红、姬艳忠的签名及陈虎在王炳和制作的清单上书写的合计1197根工字钢及其签名和加盖印章问题。本案中，张巨合、孙国红、姬艳忠的签名仅可以证明搬移工字钢的事实，并能证明所搬运工字钢的具体数目；陈虎并未参与或到搬移工字钢的现场，其根据张玉梅所述在其出具的清单上书写1197根工字钢和签名并加盖印章的行为，并不能视为阜南经开区管委会已实际接收王炳和工字钢1197根，以及可以将该行为视为行政扣押行为或行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定等，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓有事实根据，是指诉讼标的能够固定，且能够被特定化或者被识别所需的最低限度的事实。一般情况下，起诉人要明确指出行政机关作出的行政行为，如果是针对行政机关作出的书面行政决定等行政行为，应当提供该书面决定，如果是针对行政机关的事实行为，则需要提供初步的证据证明行政机关实施了该事实行为。行政诉讼的立法目的之一在于解决行政争议。构成行政争议必须具备以下条件：一是争议的双方为行政机关和行政管理相对人；二是争议是由行政机关实施行政管理行为引起的。本案中，王炳和提交所谓“扣押清单”不具备书面行政扣押决定或扣押清单的要件，其所提供的证据，也不足以证明阜南经开区管委会对王炳和工字钢实施了扣押的事实行为，或者系阜南经开区管委会在实施行政管理中引发的行政争议。王炳和对搬移工字钢的数目及返还等问题的争议，可以通过其他途径寻求权利救济，不属于本案行政诉讼审查范围。因此，王炳和诉请确认阜南经开区管委会扣押其工字钢的行为违法，因其起诉不符合法律规定，依法应予驳回。对阜南经开区管委会的相关答辩意见，该院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回王炳和的起诉。 王炳和上诉称，1、本案被诉行为系行政行为，属于行政诉讼的受案范围，一审认定不属于行政诉讼范围而应通过其他途径解决的结论错误。2、一审采纳未出庭作证的证人证言没有法律依据，且剥夺了上诉人询问证人的质证权利。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。 本院认为，行政行为是指行政机关处理具体事件的行为，即行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人或者其他组织作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的行为。本案中，上诉人王炳和的房屋因征收被拆除后，其堆放于房屋附近的一批用于建筑工程使用的工字钢影响阜南经开区管委会的项目建设。阜南经开区管委会遂安排工作人员，联系他人和机械设备，将该批工字钢搬移，该行为对于王炳和的权利义务产生影响，虽不属于扣押行为，但属于行政行为。一审裁定认定不属于行政行为错误。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下： 一、撤销阜南县人民法院（2019）皖1225行初37号行政裁定； 二、指令阜南县人民法院继续审理。 审判长 张 辉 审判员 郭 敏 审判员 耿牛牛 二〇一九年十一月二十四日 法官助理韩笑 书记员荣晓倩 附相关法律条文： 《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百零九条 第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误，且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。