河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫行终1234号上诉人（一审原告）许超，男，汉族，1974年9月19日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）崔瀚文，女，汉族，1994年7月21日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）许姝琦，女，汉族，1999年2月15日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）刘素莲，女，汉族，1964年9月17日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）王得安，男，汉族，1942年10月7日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）王辉，男，汉族，1986年11月26日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）梁学玲，女，汉族，1990年5月1日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）刘阳，男，汉族，1972年10月9日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）邹三妮，女，汉族，1972年2月27日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）刘亦铭，女，汉族，1995年8月20日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）刘兵，男，汉族，1979年11月20日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）王伟，男，汉族，1985年4月6日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）刘世海，男，汉族，1963年11月27日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）李松耀，男，汉族，1968年12月26日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）翟美荣，女，汉族，1969年6月1日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）李强，男，汉族，1991年1月4日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）杨莉，女，汉族，1992年9月5日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）刘明，男，汉族，1988年11月18日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）贺婷婷，女，汉族，1990年1月12日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）陈月勤，女，汉族，1965年11月20日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）刘高齐，男，汉族，1991年5月27日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）韩文英，女，汉族，1944年8月12日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）单守英，女，汉族，1952年10月21日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）刘国中，男，汉族，1964年11月30日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）宋文芝，女，汉族，1962年11月10日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）刘伟，男，汉族，1991年7月14日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）刘静，女，汉族，1985年12月11日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）刘海水，男，汉族，1981年4月18日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）陈楠，女，汉族，1984年3月15日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）刘国斌，男，汉族，1966年2月26日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）王春华，女，汉族，1966年2月3日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）刘欢，女，汉族，1988年2月15日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）李松峰，男，汉族，1964年8月6日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）岳小香，女，汉族，1963年4月10日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）李明，男，汉族，1987年1月25日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）张莹莹，女，汉族，1988年3月1日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）刘保灵，男，汉族，1980年3月10日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）刘子富，男，汉族，1956年10月11日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）王小翠，女，汉族，1956年11月13日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）余小巧，女，汉族，1981年6月16日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）皮运青，女，汉族，1942年6月7日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）岳小军，男，汉族，1973年12月5日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）余永红，女，汉族，1973年9月20日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）刘永喜，男，汉族，1984年5月14日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）杨丽，女，汉族，1986年1月6日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）贺连华，女，汉族，1962年11月27日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）刘春富，男，汉族，1932年6月17日出生，住正阳县。诉讼代表人刘国中、刘世海、李松峰、刘明、许超。四十七位上诉人共同委托代理人刘德宇，金博大律师事务所律师。四十七位上诉人共同委托代理人鲁臻英，金博大律师事务所律师。被上诉人（一审被告）正阳县人民政府，住所地河南省正阳县东大街2号。法定代表人王东征，县长。委托代理人姜亚伟，正阳县自然资源局工作人员。委托代理人张保东，河南明信律师事务所律师。上诉人许超等47人因诉正阳县人民政府土地行政决定一案，不服驻马店市中级人民法院（2018）豫17行初312号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人许超等47人的诉讼代表人刘国中、刘世海及其共同委托代理人鲁臻英，被上诉人正阳县人民政府的委托代理人姜亚伟、张保东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：正阳县人民政府于2017年11月1日作出正阳县人民政府土地管理文件正政土［2017］36号《正阳县人民政府关于收回ZYHB—2015—022号国有土地使用权的决定》，其内容为：为加大存量闲置低效率利用土地收回力度，充分发挥存量闲置土地的经济和社会效益。根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律、法规的规定，正阳县人民政府决定依法收回ZYHB-2015-022号国有土地使用权，纳入政府储备。一、收回土地使用权范围。四至范围：东至道路、南至嘉苑名都、西至淮河路，北至正确路。面积61941平方米（合92.9115亩）。具体位置和面积以勘测定界图为准。二、办理土地注销登记。希上述范围内的用地单位及个人在接到本文件之日起15日内，携带相关土地权属资料，向县国土资源局申请注销登记。逾期不申请注销登记的，由县国土资源局直接依法办理注销登记手续。如对本决定有异议，可在60日内向市人民政府申请行政复议。许超等47人一审诉讼请求：撤销正阳县人民政府作出的正政土〔2017〕36号《正阳县人民政府关于收回ZYHB—2015—022号国有土地使用权的决定》。驻马店市中级人民法院一审查明，正阳县人民政府为加快推进棚户区改造，改善棚户区居民居住条件，2014年4月8日批复正阳县住建局正政文［2014］81号《关于实施真阳镇邹楼村刘庄组棚户区改造批复》，同意对真阳镇邹楼村刘庄组实施棚户区改造项目。2014年5月30日河南省人民政府作出豫政土［2014］639号《关于正阳县2013年度第二批城市建设征收土地的批复》，同意正阳县征收真阳镇邹楼村集体建设用地15.2178公顷，其中邹楼村刘庄组集体建设用地6.1941公顷。2014年6月27日河南省住房和城乡建设厅、河南省财政厅作出豫建住保［2014］17号《关于下达2014年城市棚户区改造计划的通知》，其中该改造项目计划表（第一批）包含驻马店市正阳县刘庄棚户区改造项目。2016年4月30日正阳县邹楼村刘庄搬迁安置指挥部制定了《正阳县邹楼村刘庄组搬迁安置工作实施方案》。在补偿资金到位后，2017年7月20日正阳县人民政府作出正房征决［2017］第3号《关于真阳街道邹楼刘庄村民组房屋征收的决定》，同日作出《房屋征收决定公告》，并在征收范围内进行了张贴。许超等47人所使用的土地在正阳县人民政府正房征决［2017］第3号房屋征收决定的征收范围内。部分被征收人对征收决定不服，提起诉讼，请求撤销该决定。驻马店市中级人民法院2018年11月5日作出的（2018）豫17行初182号行政判决认定，正阳县人民政府在一个征收决定行政行为的征收范围内既有集体性质土地，又包括国有性质土地，没有法律依据，但该征收决定涉及公共利益，且征收决定范围内的被征收人大部分与征收实施单位签订了征收安置补偿协议，并拆除了房屋及地上附属物，撤销该征收决定将会造成社会公共利益的重大损害，因此，判决确认正阳县人民政府2017年7月20日作出的正房征决［2017］第3号《关于真阳街道邹楼刘庄村民组房屋征收的决定》违法，该判决已经发生法律效力。正阳县人民政府作出征收决定后，于2017年11月1日作出正政土［2017］36号《正阳县人民政府关于收回YHB一2015—022号国有土地使用权的决定》，将征收范围内的国有土地使用权进行收回。为此，许超等47人不服该收回决定提起诉讼。驻马店市中级人民法院一审认为，正阳县人民政府依据正房征决［2017］第3号《正阳县人民政府关于真阳街道邹楼刘庄村民组房屋征收的决定》，作出正政土［2017］36号《正阳县人民政府关于收回ZYHB—2015—022号国有土地使用权的决定》，对征收范围内的国有土地使用权收回，是正阳县人民政府执行该征收决定办理注销房屋登记、土地使用权的登记，或者收缴房屋权属证书、土地使用权证书等行政行为之一。对被征收人及其利害关系人产生实际影响的是征收决定，而不是执行征收决定的行政行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项之规定，许超等47人的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应当驳回起诉。本案许超等47人提起行政诉讼的主要目的是认为拆迁补偿数额较低，解决该问题应当是对征收补偿行为主张权利。许超等47人的起诉不影响其实际权利的行政行为，既增加其诉讼成本，又浪费了司法资源，且不能达到其期待的目的，驳回此案件的起诉，有利于其经济快捷地实现诉讼目的。同时依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条，正阳县人民政府有职权收回国有土地使用权，许超等47人的诉请亦不成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、最高人民法院《关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回许超等47人要求撤销正阳县人民政府正政土［2017］36号《关于收回ZYHB-2015-022号国有土地使用权的决定》的起诉。许超等47人不服一审裁定，向本院上诉称：1．豫政土（2014）639号批复是2014年5月下发的，（2015）943号批复是2015年8月下发的，均已过两年没有实施，批文自动失效。2．涉案土地包括集体使用权和国有土地使用权，正阳县人民政府依据《关于收回ZYB-2015-022号国有土地使用权的决定》统一收回于法无据。宅基地是省级人民政府批准征用的，因此批准权是省级人民政府的，正阳县人民政府作为县级人民政府无权收回。《关于收回ZYB-2015-022号国有土地使用权的决定》没有给上诉人送达，正阳县人民政府没有证据证明该文件进行了公布，也没有在决定中提供收回的法律依据，该文件不具有法律效力。该决定未听取当事人意见，没有告知土地被收回用户陈述、申辩、听证的权利，违反正当程序原则，应当依法撤销。正阳县人民政府称其依据“为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地”收回本案的国有土地使用权，但未提供任何证据。正阳县人民政府没有对有国有土地使用权的用户的土地进行评估（评估报告上诉人没有见到），没有给上诉人公平的补偿，程序和实体均严重违法。综上，正阳县人民政府作出的《关于收回ZYB-2015-022号国有土地使用权的决定》程序和实体违法，应当予以撤销。3．李松峰的涉案国有土地上没有房屋，而是种植了树木，不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。正阳县人民政府作出的《正阳县人民政府关于收回YHB—2015—022号国有土地使用权的决定》形式上符合法律规定，且赋予了当事人行政复议的权利，属于人民法院行政案件受理范围。请求撤销一审裁定，改判撤销正阳县人民政府作出的正政土［2017］36号《关于收回ZYHB-2015-022号国有土地使用权的决定》。被上诉人正阳县人民政府答辩称，河南省人民政府做出的豫政土（2014）639号、豫政土［2015］943号批复有效。该宗地已经豫政土［2014］639号、豫政土［2015］943号批准征收，征收补偿到位后，正阳县人民政府依法作出《关于收回ZYHB-2015-022号国有土地使用权的决定》，该具体行政行为事实清楚，程序合法。上诉人的第二项上诉请求不属于人民法院行政诉讼受案范围。上诉人已经签订搬迁补偿安置协议，得到补偿安置。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持一审裁定。本院经审理查明的事实与一审法院查明事实一致。本院认为：国有土地上房屋征收与收回国有土地使用权两种行政行为虽然都可能会导致一定范围内的国有土地使用权被收回，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。正阳县人民政府2017年7月20日作出的正房征决［2017］第3号《关于真阳街道邹楼刘庄村民组房屋征收的决定》被人民法院确认违法。正阳县人民政府依据前述征收决定，作出被诉正政土［2017］36号收回国有土地使用权决定，将征收范围内的国有土地使用权进行收回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条关于“人民法院受理公民、法人或其他组织提起的认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的诉讼”的规定，许超等47人所持有的国有土地使用权证、集体土地使用证证载土地在被诉的收回国有土地使用权决定的范围内，许超等47人据此提起的诉讼属于人民法院行政案件的受案范围。原审裁定以许超等47人的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围为由，驳回其起诉，适用法律错误，本院予以纠正。综上，上诉人许超等47人的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销河南省驻马店市中级人民法院作出的（2018）豫17行初312号行政裁定；二、指令河南省驻马店市中级人民法院继续审理本案。本裁定为终审裁定。审判长 吕 平审判员 万宗杰审判员 关永生二〇一九年十一月二十一日书记员 谢梦琪