辽宁省大连市中级人民法院民 事 裁 定 书（2019）辽02民终7016号上诉人（原审原告）：大连市人民防空办公室，住所地大连市西岗区纪念街80号。统一社会信用代码11210200001653732T。负责人：陈国贵，该办公室主任。委托诉讼代理人：李明昌，辽宁昌信律师事务所律师。委托诉讼代理人：李雯雯，辽宁昌信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：周伯仁，男，1948年9月11日生，汉族，住大连市沙河口区。被上诉人（原审被告）：大连滨海水产有限责任公司，住所地大连市沙河口区五一路122号。统一社会信用代码91210204L34092452H。法定代表人：曲德镔，该公司董事长。委托诉讼代理人：王锦涛，男，该公司职员。上诉人大连市人民防空办公室（以下简称“人防办”）因与被上诉人周伯仁、大连滨海水产有限责任公司（以下简称“水产公司”）房屋租赁合同纠纷一案，不服大连市沙河口区人民法院（2019）辽0204民初4564号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2019年8月7日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。人防办上诉请求：撤销一审裁定，指令一审法院对本案予以实体审理。事实和理由：案涉《人防工程设施使用及维护管理协议书》性质到底是行政协议还是民事协议，不能仅依据人防办是行政机关就当然认定该协议是行政协议，而应依据该协议的具体内容进行审查。人防办虽是行政机关，对人防工程具有管理权限，但其与周伯仁签订的《人防工程设施使用及维护管理协议书》不符合行政合同的特征。该协议书是人防办将其管理的人防工程出租给周伯仁使用，由周伯仁缴纳租金，并约定租赁期限及出租人、承租人相应的权利义务，双方权利义务内容完全对等，最能体现合同双方法律地位内容的有关协议解除、违约责任方面的约定，也体现了协议双方的平等地位，不具备行政协议中行政机关所具备的优益权。综上，案涉《人防工程设施使用及维护管理协议书》并非人防办行使行政管理职能，而是人防办通过出租人防工程获得经济利益，其内容完全是由合同双方协商一致后确定，理应受民事法律调整。水产公司辩称，不同意人防办的上诉请求。1.大连市中级人民法院在此前作出的（2018）辽02民终2712号民事裁定中将涉及人防工程使用合同定性为行政协议，故本案不是民事诉讼案件受案范围。2.人防办在大连市人民政府官网上发布的《大连市人防办关于2018年度法治政府建设情况的报告》中提到上述（2018）辽02民终2712号民事裁定书，此次诉讼与其发布的上述报告精神相违背。3.人防办通过周伯仁传达了辽人防秘[2016]19号文件，即关于贯彻落实《人民防空工程平时开发利用管理办法》的通知，其中提到要使人防工程最大限度的发挥战备效益、社会效益、经济效益，并在公共资源交易平台上进行公开招租。水产公司基于上述文件的信赖，增加了公司基础建设和投资，而人防办至今未在任何公共资源交易平台上公平招租，反而要求水产公司无条件腾退，有违《辽宁省优化营商环境条例》有关精神，人防办为保证其顺利开展招租工作强迫水产公司拆解冷库、解散工厂的做法不合理。4.人防办于2017年4月27日通过周伯仁向水产公司转达大连市人防工程设施管理处下达的通知，内容提到对使用协议到期的工程进行平时使用的公开招租等内容。水产公司接到通知后已通过周伯仁向大连市人防工程设施管理处说明了自身情况，保证会无条件接待任何单位或个人来访参观，保证人防工程使用的公开招租工作顺利有序开展，届时水产公司也会在公共资源交易平台上积极参加投标。5.2017年9日人防办相关领导视察水产公司工厂，强调水产公司投资大，要抓紧找第三方对水产公司的基础建设进行评估，向水产公司说明了人防办未来要将人防工程使用权放在公共资源交易平台上进行公开招标，让水产公司随时准备参加投标等事宜，但人防办至今未找第三方对水产公司进行基础建设的资产评估，也未在任何平台上公开招租。周伯仁辩称，不同意人防办的上诉请求，答辩意见与水产公司的答辩意见一致。人防办向一审法院起诉请求：1.依法判令二被告将其非法占有的案涉原大重机械厂坑道腾退于原告；2.判令二被告共同向原告支付坑道实际使用费直至实际腾退之日止。一审法院认为，《中华人民共和国人民防空法》第七条规定，县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作。《大连市人民防空管理规定》第二十条规定，人民防空工程由管理人或其委托的使用人负责日常维护管理…人民防空工程使用人应向人民防空主管部门申领人防工程使用证，按照规定签订使用协议书。长期闲置或不按规定使用的，由人民防空主管部门收回或调整使用。本案原告与被告周伯仁签订了《人防工程设施使用及维护管理协议书》，由此案涉协议的签订是原告履行对人民防空工程行政管理权的内容和环节。原告与被告周伯仁签订的协议系原告作为行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内签订，具有行政诉讼法相关权利和内容，属于行政诉讼法规定的行政协议，而非平等主体之间签订的民事协议。原告以此协议主张租赁合同到期，使用人应予腾退并给付占有使用费不属于人民法院受理民事诉讼的范围，依法驳回起诉。据此，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百五十四条第一款第三项之规定，一审法院裁定：驳回原告大连市人民人防办的起诉。案件受理费18300元（原告已预交），退回原告18300元。本院经审理查明：2010年5月5日，人防办向周伯仁颁发《人防工程使用证》，载明：工程名称为原大连大重机械厂人防坑道工程；工程地址为大连市沙河口区星海街；使用面积为4371平方米；工程用途为停车场，使用年限2010年4月30日—2012年4月29日。2013年6月6日，人防办给周伯仁颁发《人防工程使用证》，载明：工程名称为原大连大重机械厂人防坑道工程；工程地址为大连市沙河口区星海街；使用面积为4371平方米；工程用途为仓储，使用年限2013年6月1日—2016年5月31日。2010年9月1日，周伯仁（甲方）与大连肉类商品综合批发市场滨海水产经销部签订《人防坑道租赁协议书》，载明：依据《人防工程平时开发利用管理办法》和《大连市人防坑道式工程管理规定》的文件和国家相关法规，双方就台山南坡原大重集团公司人防坑道经协商达成租赁协议如下：一、甲方在坑道内提供2000余平方米的场地（含已租用的350平方米的库房），作为乙方建设冷库使用。使用期限为5年，即自2011年3月1日起至2016年3月1日止。协议期满，双方协商后可续签协议。二、该场地年租金人民币肆万叁仟元，乙方须在每年3月1日前一次性付清。逾期未付，按照人防办的规定，甲方将逐日加收千分之三的滞纳金。拖欠半月，视为乙方自行终止协议，（因乙方前期已交付租用的350平方米库房的租金人民币壹万捌仟元，现需要乙方交付2010年9月1日至2011年3月1日止的租金壹万贰仟伍佰元。三、人防工程是国防战备设施，属于国有资产。乙方在租期内因发生不可抗力的因素，如战争、自然灾害或国家政策变动及政府统一规划时，乙方应无条件撤出。甲方应按乙方实际使用时间收取租金。但甲方不承担乙方建设投资的经济赔偿责任。乙方所投资的设备可自行拆除带走。十天内不拆除视为废弃物放弃，甲方将移交市人防办处理。四、该人防工程施工建设已多年，乙方在使用期内要特别注意各项安全防范工作，如在租期内发生一切事故，甲方不承担任何责任。五、依据《大连市坑道人防工程管理规定》和《大连市人防工程消防安全管理办法》的要求，乙方平时不准在坑道内存放易燃、易爆和腐蚀性以及放射性物品，不得动用明火。如发生不良后果，乙方要负全责。六、乙方平时应加强对自己的物资看护管理，出入坑道时要锁好洞口大门，如发生丢失或损坏，甲方不承担赔偿责任。……十、使用期内若发生下列情况时，甲方有权解除协议，并按《大连市人民防空设施管理规定》第十八、十九条执行：（一）未经甲方同意私自转让使用权；（二）利用人防工程从事违法行为；（三）使用项目不符合环保要求，扰民，与周边居民或者其他租户利益产生纠纷且无法调解；（四）乙方因故不能履行本协议；（五）违反《辽宁省人民防空工程维护管理细则》、《大连市人防工程安全管理办法》、《大连市坑道式人防工程管理规定》中的有关规定。2013年6月4日，人防办（甲方）与周伯仁（乙方）签订《人防工程设施使用及维护管理协议书》（以下简称《协议书》），主要约定：甲方将位于沙河口区人防工程设施，管理房78㎡、坑道4371㎡租赁给乙方使用及维护管理，配套设施见《设备设施明细表》；该人防工程的使用期限三年，从2013年6月1日至2016年5月31日止；乙方承诺该人防工程用途为仓储，要改变用途须经甲方书面同意；若期限届满后乙方拟续租，应提前30日向甲方提交书面申请，乙方在无违约行为的前提下，享有优先续租权；该人防工程年度使用费人民币贰万元；本协议签订后，乙方即向甲方缴纳首年度全额使用费，以后须在每年5月15日前预缴下年度全额使用费。关于使用及维护管理责任，约定：一、乙方应遵守法律法规，自行独立承担使用期内所发生的一切费用、债务和经济法律责任；二、协议期间，甲方有权依据有关法律、法规对乙方使用及维护管理该人防工程设施的情况进行监督检查，并要求乙方及时整改。乙方则应按照国家有关技术规范做好人防工程及设备设施的日常维修养护，承担相关费用，并达到下列标准：……。三、本协议签署时需同时签署《人防工程安全使用协议》，乙方应按协议中的相关规定做好安全工作，并对安全工作负全部责任。四、如需将工程对外租赁须经甲方批准，并在签订对外租赁合同后十五日内，将合同原本送甲方备案，本协议中的权利、义务仍由乙方承担。关于协议的解除，约定：一、甲方有下列情形之一的，视为违约，乙方有权解除协议：1.未按协议约定如期将人防工程提供给乙方使用的；2.提供的人防工程与协议约定条件不符，不能正常使用的。二、乙方有下列情况之一的，视为违约，甲方有权解除协议：1.使用、经营中违反法律法规和相关规定的；2.未足额交付使用费超过30天的；3.使用项目不符合环保要求、扰民、与周边居民利益相悖产生纠纷的；4.工程维护管理和安全管理存在问题且整改不力的；5.擅自在人防权属用地或控制用地范围修建、翻建建筑物的；6.未经甲方同意，擅自转让使用权、改变用途，或不按规定时间将使用协议送甲方备案的；7.不落实具体人防设施维护管理负责人，或负责人不按要求进行维护管理，累计超过30日的。关于违约责任，约定：一、任何一方无故单方解除合同，违约方应向另一方支付3个月租金的违约金；二、乙方逾期交付租金，每逾期一日，须按应交年度使用费总额的4%向甲方支付违约金；三、乙方因使用不当造成人防工程及附属设施损坏，未按甲方要求及时修复或者进行经济赔偿的，乙方应支付3个月租金的违约金，并承担甲方发生的修复费用；四、协议解除或终止后，乙方继续占用人防工程设施影响甲方利用的，应向甲方支付3个月租金的违约金，并支付实际使用费。关于免责条件，协议约定：因不可抗力，国家政策、城市建设等原因致使本协议不能继续履行的，协议解除，双方互不承担违约责任，使用费按实际使用计算。2019年5月28日，人防办以其与周伯仁的租赁期满，要求周伯仁与水产公司腾退案涉坑道均遭拒绝，拒不腾退为由提起本案诉讼。本院所确认的上述事实，有《人防工程使用证》、《人防坑道租赁协议书》、《人防工程设施使用及维护管理协议书》及当事人陈述笔录在案为凭，业经庭审质证和本院审查，可以采信。本院认为，行政协议作为法律概念提出并明确纳入行政诉讼受案范围，是在2015年5月1日起施行的《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定的。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。具体到本案，案涉《人防工程设施使用及维护管理协议书》签订于2013年6月4日，当时适用的是修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》，未对行政协议作出规定，在此之前一般作为民事协议予以认定；而且，就《人防工程设施使用及维护管理协议书》的内容来看，系人防办平时开发利用人防工程，将人防工程对外租赁以收取租金或者使用费，并非是人防办作为人民防空主管部门基于实现公共利益或者行政管理的目的而签订的，应属平等民事主体因财产关系产生的争议。据此分析，人防办基于与周伯仁2013年6月4日签订的《人防工程设施使用及维护管理协议书》产生的纠纷，应属于民事诉讼的受案范围。一审法院认定该协议属于行政诉讼法规定的行政协议，并以此裁定驳回人防办的起诉不当，本院予以纠正。综上，经本院审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十二条规定，裁定如下：一、撤销大连市沙河口区人民法院（2019）辽0204民初4564号民事裁定；二、本案指令大连市沙河口区人民法院审理。本裁定为终审裁定。审判长  侯学枝审判员  刘冬艳审判员  刘小南二〇一九年十一月五日书记员  董 芳附相关法律法规：《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条第二审人民法院对不服第一审人民法院裁定的上诉案件的处理，一律使用裁定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十二条第二审人民法院查明第一审人民法院作出的不予受理裁定有错误的，应当在撤销原裁定的同时，指令第一审人民法院立案受理；查明第一审人民法院作出的驳回起诉裁定有错误的，应当在撤销原裁定的同时，指令第一审人民法院审理。