江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏06行终527号 上诉人（原审原告）南通赛杰机械有限公司，住所地南通市通州区。 法定代表人杨晓新，经理。 被上诉人（原审被告）南通市通州区张芝山镇人民政府，住所地南通市通州区。 法定代表人曹锐，镇长。 委托代理人朱建新，江苏清心律师事务所律师。 上诉人南通赛杰机械有限公司（以下简称赛杰公司）因与被上诉人南通市通州区张芝山镇人民政府（以下简称张芝山镇政府）行政赔偿一案，不服江苏省南通经济技术开发区人民法院（2018）苏0691行初157号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院认定，赛杰公司于2016年12月8日向如皋法院提起行政赔偿诉讼（案号[2016]苏0682行初262号），要求判决张芝山镇政府赔偿损失295.63万元（其中厂房损失274.941万元，机械搬运费12万元，电视电缆0.99万元，油漆费用7.479万元，水管0.22万元）。如皋法院在审理该案中查明以下与本案有关的事实： 2015年4月21日，张芝山镇政府作出张政责拆决字[2015]023号《责令限期拆除违法建筑决定书》，认定赛杰公司法定代表人杨晓新于2011年10月在塘坊村××园区地段违反规划管理，未按照规划审批程序批准，擅自建设违章厂房，在2011年10月至2012年2月建好钢结构棚30×11=330㎡，砖结构房48×10.5=504㎡,钢结构厂房36×23=828㎡，车棚10×14=140㎡共一层，楼房9.3×23=213.9㎡两层的行为，违反了《江苏省村镇规划建设管理条例》第八、十一、十五条和《中华人民共和国城乡规划法》第九条的规定，依据《江苏省村镇规划建设管理条例》第三十一条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，责令杨晓新于2015年4月24日前自行拆除上述违法建筑。同时，告知若其逾期不拆除，将依法帮助拆除。经赛杰公司委托，江苏天圣房地产土地造价咨询评估有限公司南通分公司于2015年5月20日作出房屋估价报告，认为委托评估的厂房在2015年5月20日的价值为174.98万元。2015年6月2日、9月25日，张芝山镇人民政府两次组织人员，对赛杰公司2011年10月在张芝山镇塘坊村××园区地段建设的828平方米的钢结构厂房、504平方米的砖结构房、330平方米的钢结构棚、两层合计427.8平方米的楼房、140平方米的车棚等建筑实施了拆除。 另查明，杨晓新因不服张芝山镇政府作出的张政责拆决字[2015]023号《责令限期拆除违法建筑决定书》，向江苏省如东县人民法院（以下简称如东法院）提起行政诉讼，如东法院经审理后，于2016年5月25日作出（2015）东行初字第00250号《行政判决书》，判决撤销张芝山镇政府作出的上述《责令限期拆除违法建筑决定书》，该判决已经生效。（2015）东行初字第00250号《行政判决书》确认案涉被拆除的建筑物位于通州区××、村庄规划区内，未办理相关审批手续。2015年4月9日，南通市通州区人民政府对锡通科技产业园下发土地例行督察自查问题图斑拆除复耕交办通知书，要求锡通科技产业园拆除复耕图斑47宗，须在2015年5月20日前以锡通科技产业园上报的落实拆除复耕时间节点拆除复耕到位等。案涉厂房在上述图斑范围内。2015年8月，赛杰公司又向如东法院提起行政诉讼，请求判决确认强制拆除行为违法，给予行政赔偿，如东法院经审理后认为张芝山镇政府在未履行法定程序的情况下实施对赛杰公司厂房等建筑物拆除的行为程序违法，于2016年5月25日作出（2015）东行初字第00420号《行政判决书》，判决确认张芝山镇政府的拆除行为违法。 再查明，2008年9月2日，南通市国土资源局作出通土资（罚）[2008]70号《土地行政处罚决定书》，认为原南通蝴蝶兰纺织品有限公司（2009年变更为赛杰公司）占用张芝山镇塘坊17组9788.4平方米集体土地进行非农建设，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，决定没收原南通蝴蝶兰纺织品有限公司在非法占用的新建的建筑物和其他设施，并处非法占用土地每平方米3元的罚款，罚款额计人民币29365元。 2016年2月29日，如东法院组织原、被告以及南通市国土资源局通州分局对案涉厂房被拆除现场进行勘验，根据现场勘验情况确认案涉被拆除厂房等建筑物位于赛杰公司租赁土地范围内的东南位置。南通市国土资源局作出通土资（罚）[2008]70号《土地行政处罚决定书》时，案涉被拆除厂房等建筑物尚不存在。 在如东法院审理前述诉讼案的过程中，南通市通州区土地例行督察工作领导小组办公室向如东法院出具情况说明，主要内容为：2015年南通市接受了第二轮国家土地例行督察，督察核查的对象为2014年度土地遥感监测图斑。对核查发现的违法用地必须限期整改到位，拆除复耕是整改的主要途径之一。对违法用地图斑，通州区委、区政府根据南通市委、市政府整改工作部署，对照国家土地督察南京局整改验收标准和要求，依照国家相关法律法规及政策，对相关图斑采取行政措施交办各镇区、街道具体组织拆除复耕。在2015年土地例行督察迎查整改期间，通州区共拆除违法用地图斑282个，拆除建、构筑物40.7万平方米，实现复耕土地1110.1亩，南通市的各县、市、区也普遍采取了类似的拆除复耕工作。2017年5月22日，如皋法院作出（2016）苏0682行初262号《行政赔偿判决书》，判决驳回赛杰公司要求赔偿的诉讼请求。赛杰公司不服，上诉至江苏南通市中级人民法院。2017年10月19日，江苏南通市中级人民法院作出（2017）苏06行终528号《行政赔偿判决书》，判决驳回上诉，维持原判。同时，在判决说理部分指出，赛杰公司认为投资建设行为系因张芝山镇政府招商引资所致及张芝山镇政府收取赛杰公司建设配套费、村委会收取土地租金，应对赛杰公司的建设行为承担相应法律责任的请求，与该案赔偿请求的请求权基础不同，可另行主张。2018年7月24日，赛杰公司向一审法院提起本案行政诉讼，请求张芝山镇政府赔偿313.75万元。 一审法院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要是：1.赛杰公司的起诉是否属于重复起诉；2.赛杰公司的起诉是否超过法定起诉期限；3.赛杰公司主张国家赔偿是否有事实根据和法律依据。 针对争议焦点1、2，一审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第六项规定，重复起诉的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。第一百零六条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。赛杰公司对张芝山镇政府违法拆除行为造成的损失向如皋法院提起行政诉讼，被如皋法院判决驳回诉讼请求。本案虽然原、被告相同，赔偿请求的损失明细基本一致，仅仅是在前诉的基础上又增加了三项赔偿请求，但赛杰公司提起本案的诉讼系根据南通市中级人民法院作出的生效判决的指引而为，主张的理由与前诉并不完全一致，赛杰公司在本诉主张的损失范围主要是认为其基于被告招商引资而进行投资建设因强拆行为而造成的损失。赛杰公司基于招商引资进行投资建设所造成的损失系基于不同的请求权基础和不同的事实理由，故赛杰公司提起本案之诉并非重复起诉。关于起诉期限问题，赛杰公司系根据生效法律文书的指引主张基于信赖利益而提起的本案诉讼，并未超过起诉期限。 针对争议焦点3，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。该法第三条、第四条则对行政机关及其工作人员在行使行政职权时有侵犯人身权、财产权的行为，受害人有权要求赔偿的具体情形作出了规定。该法第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。因此，赛杰公司主张行政赔偿，应提供初步证据证明其合法权益受到行政机关或行政机关工作人员行使行政职权行为的侵害。本案中，张芝山镇政府拆除赛杰公司厂房等建筑物的行为已经生效法律文书确认违法，针对基于强制拆除行为而导致的损失，亦已经生效文书处理完毕。现赛杰公司主张其在塘坊租赁土地建造建筑物并开展生产经营活动系基于张芝山镇政府的招商引资而为，赛杰公司基于对张芝山镇政府的信赖而投资建设，故张芝山镇政府应对招商引资行为导致的损失予以赔偿。公法上信赖利益的成立，前提为行政机关作出了某个行政行为，相对人基于对该行政行为的信赖而实施了某种行为，在该行政行为无效或者被撤销后，对相对人造成的损失可以得到补偿。但本案中，赛杰公司并无证据证明张芝山镇政府实施了招商引资的行为，赛杰公司与张芝山镇政府并未签订任何招商引资的协议，张芝山镇政府也不认可其实施过招商引资的行为。赛杰公司与塘坊村委会签订的《用地协议书》，也仅就土地租赁双方的权利义务作了约定，无任何涉及张芝山镇政府的合同条款，张芝山镇政府亦未承诺对该合同双方当事人承担义务或者对合同的履行予以保障，即赛杰公司拟无证据证明就其承租塘坊土地进行投资建设、生产、经营之事宜，张芝山镇政府作出了足以使其产生信赖的行政行为。事实上，赛杰公司建设案涉被拆除建筑物未经行政审批手续，国土部门亦曾对赛杰公司违法用地行为作出过行政处罚，在此情况下，赛杰公司在接受处罚时就理应认识到其建设行为不具合法性，但赛杰公司仍然实施了后续的建设行为，该建设行为并不因为国土部门未及时对违法建筑实施拆除等处理而具有合法性，赛杰公司认为此即足以令其产生合理的信赖显然缺乏法律依据。因此，赛杰公司主张基于对张芝山镇政府产生信赖而实施违法建设行为，并因此主张赔偿缺乏事实基础和法律依据。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回赛杰公司的诉讼请求。 上诉人赛杰公司上诉称，赛杰公司与塘坊委会的协议具有明显的招商引资特征，张芝山镇政府是所在地的招商引资主体，其以“以罚代征”方式默许赛杰公司的用地及建设行为，应当对招商引资行为及赛杰公司的信赖利益损失承担赔偿责任。一审法院未予认定张芝山镇政府与赛杰公司之间存在招商引资关系、未予保护赛杰公司的合法信赖利益，所作判决违法，请求本院撤销一审判决，依法改判。 被上诉人张芝山镇政府辩称，赛杰公司违法租用塘坊集体农用地进行建设的行为与张芝山镇政府无关，赛杰公司与张芝山镇政府之间不存在招商引资关系。对赛杰公司的违法建设行为，土地管理部门进行了处罚，张芝山镇政府并不存在以“以罚代征”方式默许赛杰公司的用地及建设行为。赛杰公司的上诉理由不能成立，请求本院驳回上诉，维持一审判决。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，首先，上诉人赛杰公司主张其建设行为系根据张芝山镇政府的招商引资要求而进行，但上诉人提供的证据中，明确涉及上诉人建设及投资行为权利义务内容的证据是上诉人与塘坊所签订的用地协议，但该协议仅涉及上诉人与塘坊的权利义务，并没有涉及张芝山镇政府在塘坊进行招商引资的内容，也没有张芝山镇政府关于上诉人建设厂房的行政允诺等权利义务约定的任何内容。故一审法院未予认定被上诉人与上诉人之间存在招商引资关系并无不当。其次，所谓信赖利益保护原则，一般是指行政机关先行作出行政许可等行政行为，相对人基于对该行政行为的信赖而实施了某种行为，在该行政行为无效或者撤销后，对相对人造成损失所应当进行补偿。本案中，张芝山镇政府并未许可上诉人进行建设，也并未允诺对上诉人建设行为承担责任。上诉人的违法用地建设行为，早已由国土部门进行行政处罚，上诉人的违法建设行为并不因国土部门在执行处罚决定时仅收取罚款而未及时没收、拆除违法建筑而具有合法性，故不存在应予保护的信赖利益。上诉人提出的张芝山镇政府存在以“以罚代征”方式默许上诉人用地及建设行为以及建设行为系基于对张芝山镇政府行政行为信赖所致的主张，明显缺乏事实和法律依据，本院不予采信。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。上诉人赛杰公司的上诉主张缺乏事实和法律依据，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南通赛杰机械有限公司负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  刘海燕 审判员  刘羽梅 审判员  郁 娟 二〇一九年十一月十三日 书记员  胡秀梅 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；