湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终455号上诉人（原审被告）：新化县人民政府。住所地：湖南省新化县上渡办事处科苑路。法定代表人：左志峰，该县县长。委托代理人：罗波，该政府法制办工作人员。委托代理人：欧阳智，湖南迪坤律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：刘力言，男，1956年3月8日出生，汉族，住湖南省新化县。被上诉人（原审原告）：刘振东，男，1985年12月20日出生，汉族，住址同上，系刘力言之子。以上两位被上诉人的共同委托代理人：邹欣伟，湖南森力（邵阳）律师事务所律师。上诉人新化县人民政府因与被上诉人刘力言、刘振东房屋征收补偿一案，不服湖南省娄底市中级人民法院（2018）湘13行初93号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：刘振东系刘力言之子，因娄底至新化××公路建设需要征收刘力言位于新化县××里亭社区的房屋。2009年1月10日，新化县娄新高速公路指挥部（甲方）与刘力言（乙方）签订拆迁补偿协议书，约定“双方同意按娄底市人民政府娄政发［2008］3号文件规定的补偿标准进行补偿，其中新宅基地水源、电源、道路、超深基础补偿标准按照娄高指发［2008］4号文件规定执行。被拆迁房屋的总面积为177.78平方米，甲方应付给乙方建（构）筑物及附属设施拆迁补偿费用10.0981万元。”后刘力言领取了全部补偿款并拆除了房屋。由于各方面的原因，新化县人民政府一直没有为刘力言安置宅基地，刘力言及其家庭成员领取了2013年1月至2017年12月的过渡费。刘力言、刘振东认为新化县人民政府应当按照娄底市人民政府娄政发［2016］13号《娄底市集体土地上房屋拆迁安置补偿办法》（以下简称［2016］13号安置补偿办法）的规定对其进行补偿，并支付超期过渡费，遂于2018年8月13日提起本案诉讼，请求：1.确认刘力言与新化县人民政府于2009年1月10日签订的房屋拆迁补偿协议中依据的补偿标准错误；2.判令新化县人民政府按［2016］13号安置补偿办法规定的补偿标准对刘力言被征收的房屋进行补偿；3.判令新化县人民政府支付刘力言一家五口人的搬迁过渡费15000元，18个月后仍没有按规定安置到位的，19-24个月内的按350元／人／月标准，25-30个月内的按500元／人／月标准，超过30个月的，按700元／人／月标准支付超期过渡费；4.判令新化县人民政府按规定给刘力言及家人交纳被征地农民的养老保险金；5.判令新化县人民政府给刘力言、刘振东安置宅基地（包括集体农贸市场预留地的分配），并支付安置补偿费；6.本案一切诉讼费用由新化县人民政府承担。原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。根据娄政发［2008］3号《娄底市集体土地上房屋拆迁安置补偿办法》（以下简称［2008］3号安置补偿办法）第八条第三款规定，被拆迁人选用统规新建安置方式的，对被拆迁房屋按附表一至附表四规定的标准补偿外，另行安排重建地，但本办法规定不另行安排重建地的除外。本案中，刘力言与新化县娄新高速公路指挥部签订的拆迁补偿协议书，明确约定双方同意按娄底市人民政府［2008］3号安置补偿办法规定的补偿标准进行补偿，其中新宅基地水源、电源、道路、超深基础补偿标准按照娄高指发[2008]4号文件规定执行。故新化县人民政府应当履行为刘力言安置宅基地的法定职责。但是新化县人民政府一直没有按照拆迁补偿协议书的约定为刘力言安置宅基地，故新化县人民政府未履行该项法定职责。关于刘力言、刘振东所诉房屋拆迁补偿协议中依据的补偿标准错误、应该按照[2016]13号安置补偿办法规定的补偿标准对其进行补偿的问题。经查，2009年1月10日，新化县娄新高速公路指挥部与刘力言签订拆迁补偿协议书时，娄底市辖区内的集体土地上房屋拆迁适用的是［2008］3号安置补偿办法，当时，[2016]13号安置补偿办法并未施行，故刘力言、刘振东的该两项诉讼请求不能成立，依法应予驳回。关于刘力言、刘振东提出要求新化县人民政府按规定为其及家人交纳被征地农民的养老保险金的问题。《湖南省人民政府办公厅转发省人力资源社会保障厅的通知》（湘政办发[2014]31号）第二条规定，被征地农民社会保障对象是指因政府统一征收农村集体土地而导致失去全部或大部分土地，且在征地时享有农村集体土地承包权的16周岁以上在册农业人口。本案中，新化县人民政府征收的是刘力言的房屋，并未征收其承包的集体土地，故刘力言、刘振东不符合被征地农民社会保障对象的条件，其请求落实社会养老保险政策的诉讼请求于法无据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：一、确认新化县人民政府未履行为刘力言安置宅基地的行为违法；二、责令新化县人民政府依照［2008］3号安置补偿办法的相关规定对刘力言履行安置宅基地的法定职责；三、责令新化县人民政府自2018年1月起，参照娄政发［2012］1号《娄底市集体土地上房屋拆迁安置补偿办法》的相关规定，向刘力言、刘振东支付搬迁过渡费至宅基地安置职责履行完毕之日止；四、驳回刘力言、刘振东的其他诉讼请求。本案原审案件受理费50元，由新化县人民政府承担。新化县人民政府不服原审判决，向本院提起上诉称：1.原审判决事实不清，适用法律错误。刘力言被拆迁房屋位置在城市规划区以外，原审法院适用［2008］3号安置补偿办法第八条的规定解决本案的安置补偿问题不当，本案应当适用该办法第十一条的规定进行安置。2.刘力言、刘振东长期在外地务工，一直未申请建房，也未自行找地建房，新化县人民政府没有依职权主动给其审批建房的义务。尽管因情势变更为刘力言、刘振东安排统规新建宅基用地，但新化县人民政府没有为刘力言、刘振东安置宅基地的行为并不违法。3.原审法院判决新化县人民政府参照娄政发［2012］1号《娄底市集体土地上房屋拆迁安置补偿办法》（以下简称［2012］1号安置补偿办法）的相关规定向刘力言、刘振东支付搬迁过渡费，没有法律依据，上述办法已被废止。目前，新化县与本案刘力言户相类似的被拆迁户共有3000余户，新化县人民政府按照［2008］3号安置补偿办法的规定，每人每月发放过渡安置费167元，2012年调整至200元，2013年调整至300元，该标准足够保障被拆迁户在城区租房过渡。4.刘力言2009年1月就签订了房屋拆迁补偿协议，2018年才提起本案诉讼，超过了法定起诉期限。请求二审改判驳回刘力言、刘振东的诉讼请求。刘力言、刘振东答辩称：1.新化县人民政府于2009年1月10日与刘力言签订了拆迁补偿协议书，刘力言、刘振东按照协议约定拆除了房屋后，新化县人民政府至今未按照协议约定和相关文件规定落实安置地和搬迁过渡费，导致刘力言、刘振东一家居无定所，故提起本案诉讼。2.按照协议约定及相关文件规定，无论城市规划区范围内还是范围外的房屋，均应对拆迁户进行安置，无论集中安置还是异地新建，政府均要安排划定安置地，新化县人民政府长期不作为，未履行三通一平承诺，称刘力言、刘振东自己不申请建房没有依据。3.新化县人民政府一直未对刘力言、刘振东进行安置，侵权行为处于持续状态，本案未超过起诉期限。当事人原审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院，经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审法院查明的事实予以确认。另查明：涉案拆迁补偿协议书附件《房屋拆迁补偿安置计算表（一）》载明，房屋权利人代表为刘力言，规划区域为圈外，安置方式为异地新建，安置人数为5人。新化县人民政府表示，刘力言、刘振东的房屋2009年签订涉案拆迁补偿协议时属于城市规划区外，娄底市人民政府于2013年11月1日作出《关于的批复,涉案房屋所在区域已纳入城市规划区内。新化县人民政府按照300元/人/月的标准，向刘力言及其家庭成员支付2013年1月至2017年12月搬迁过渡费。再查明，［2008］**安置补偿办法第十三条规定：“被拆迁人的搬家过渡费案城市规划区内3000元/人，城市规划区外2000元/人标准补助。过渡期不得超过18个月。”[2016]13号安置补偿办法第四十三条第（三）项规定：“被拆迁人在被拆迁房屋拆除后9个月内仍无法自行选址的，应当及时向当地乡镇人民政府报告，由乡镇人民政府统一协调落实重建地；乡镇人民政府无法协调落实重建地的，应及时报请县市区人民政府协调，必须在被拆迁房屋到底后18个月内落实。”第四十四条规定：“城市规划区内，符合安置条件的被拆迁人按4000元/人的标准一次性给予临时过渡补助；城市规划区外按5000元/人的标准一次性给予临时过渡补助。”第五十一条第一款规定：“本办法自2016年7月1日起施行。市人民政府发布的《娄底市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（娄政发［2012］1号）、《娄底市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法补充规定》（娄政发［2013］12号）、《娄底市人民政府关于进一步明确集体土地上房屋拆迁补偿安置有关事项的通知》（娄政发［2014］14号）同时废止。”《湖南省人民政府办公厅转发省人力资源社会保障厅的通知》（湘政办发[2014]31号）第二条规定:“被征地农民社会保障对象是指因政府统一征收农村集体土地而导致失去全部或大部分土地，且在征地时享有农村集体土地承包权的16周岁以上在册农业人口，具体认定办法由各市州、县市区人民政府制定。”《新化县人民政府办公室的通知》（新政办发［2017］22号）第四条规定：“保障对象为新化县范围内，1985年以来，经县级以上人民政府实施统一征地，按照《中华人民共和国农村土地承包法》有关规定，被征地时享有土地承包经营权、被征地后以户为单位人均耕地面积低于0.2亩（含）的年满16周岁（含）以上具有本县常住户口的在册农业人口。”第七条规定：“符合参保条件的被征地农民要求参保缴费并享受政府补贴须按以下程序办理：（一）申报。本人向所在村（居委会）提出申请，填写《新化县被征地农民登记表》，并提供身份证和户口本原件及复印件，土地承包经营权证原件及复印件等相关资料。……”本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的……”第七十八条规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”本案中，新化县人民政府因娄底至新化××公路建设需要，征收刘力言的涉案房屋，并由新化县娄新高速公路指挥部与刘力言签订《拆迁补偿协议书》，约定按照［2008］3号安置补偿办法规定的补偿标准进行补偿，其中新宅基地水源、电源、道路、超深基础补偿标准按照娄高指发［2008］4号文件规定执行。该补偿协议附件《房屋拆迁补偿安置计算表（一）》中载明的安置方式为异地新建。［2008］3号安置补偿办法第十一条规定：“城市规划区外，一律采取异地新建方式安置。被拆迁房屋按照附表一至四规定的标准补偿外，另行安排宅基地，但本办法规定不另行安排宅基地的除外。”根据上述法律及［2008］3号安置补偿办法的规定，新化县人民政府应当根据涉案拆迁补偿协议的约定，为刘力言及其家庭成员另行安排宅基地，原审法院判决确认新化县人民政府未履行为刘力言安置宅基地的行为违法，并责令新化县人民政府依照［2008］3号安置补偿办法的相关规定对刘力言履行安置宅基地的法定职责，并无不当。虽然新化县娄新高速公路指挥部与刘力言系于2009年1月签订涉案拆迁补偿协议，但新化县人民政府一直未按照协议约定为刘力言及其家庭成员安置宅基地，该协议并未履行完毕，新化县人民政府主张刘力言、刘振东提起本案诉讼已超过法定起诉期限，没有事实和法律依据，不予支持。因新化县娄新高速公路指挥部与刘力言签订《拆迁补偿协议书》及约定适用的照［2008］3号安置补偿办法，均没有涉及交纳被征地农民的养老保险金的相关内容，刘力言、刘振东在本案中要求新化县人民政府按规定为其及家人交纳被征地农民的养老保险金，没有事实和法律依据。刘力言、刘振东如认为其符合被征地农民参保条件，应依据相关规定另行主张权利。原审法院驳回刘力言、刘振东该项诉讼请求的处理结果并无不当。关于支付搬迁过渡费的问题。《湖南省人民政府办公厅关于进一步规范集体土地上征地拆迁管理工作的通知》（湘政办发〔2014〕21号）第三条第七项规定：“确需过渡安置的,要取得被安置农民的理解和支持,并通过安排临时过渡房或支付过渡费的形式,保证被拆迁人在过渡期内的基本居住和生活条件。拆迁过渡期一般不得超过两年,超过期限的应相应增加过渡费的支付额度。”过渡费是拆迁后对被拆迁人给予临时安置的费用，目的是保障被拆迁人在原居住房屋被拆迁后至入住新安置房期间的基本居住和生活条件。本案中，新化县人民政府没有履行为刘力言及其家庭成员另行安排宅基地的职责，导致刘力言及其家庭成员一直未安置到位，且早已超过［2008］3号安置补偿办法第十三条规定最长18个月的过渡期。因涉案《拆迁补偿协议书》约定适用的［2008］3号安置补偿办法及现行有效的[2016]13号安置补偿办法均未对超过18个月过渡期的过渡费支付标准进行明确规定，在新化县人民政府称本案涉及面上的问题，与刘力言户类似的情况有数千户的情况下，原审法院应当对保障刘力言及其家庭成员基本居住和生活条件需要的成本，新化县人民政府按照300元/人/月的标准支付搬迁过渡费是否能保障刘力言及其家庭成员解决基本住房需求，是否需要增加搬迁过渡费支付额度等情况进行查明认定。原审法院未查明相关情况，直接判决责令新化县人民政府自2018年1月起参照已废止的［2012］1号安置补偿办法的相关规定，向刘力言、刘振东支付搬迁过渡费至宅基地安置职责履行完毕之日止，属于认定事实不清、证据和法律依据不足的情形。综上所述，原审法院认定部分事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。本案存在对原审判决部分维持、部分发回重审的情形，本应分别作出判决和裁定，但为了提高司法效率、节约司法资源，对裁定部分的内容在本判决中一并作出处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）（三）项之规定，判决如下：一、维持湖南省娄底市中级人民法院（2018）湘13行初93号行政判决第一、二、四项；二、撤销湖南省娄底市中级人民法院（2018）湘13行初93号行政判决第三项；三、对刘力言、刘振东请求判令新化县人民政府支付刘力言一家五口人的搬迁过渡费部分发回湖南省娄底市中级人民法院重审。本案二审案件受理费50元，由上诉人新化县人民政府负担。发回重审部分一、二审不再收取案件受理费。本判决第一项为终审判决。审判长  张坤世审判员  钟玺波审判员  林 芝二〇一九年十一月二十二日法官助理薛珊珊书记员林俊宇附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；……