北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2019）京行终6532号上诉人（一审原告）张庆华，女，1971年10月1日出生，汉族，住北京市朝阳区。委托代理人吴斌，男，1982年11月21日出生，汉族，北京市海勤律师事务所工作人员，住北京市西城区。委托代理人王立新，北京市海勤律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市朝阳区人民政府，住所地北京市朝阳区日坛北街33号。法定代表人文献，区长。委托代理人刘彦国，北京市朝阳区人民政府工作人员。委托代理人刘潇，北京市康达律师事务所律师。张庆华因诉北京市朝阳区人民政府（以下简称朝阳区政府）作出的朝政复字〔2018〕124号《北京市朝阳区人民政府行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定）一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）（2019）京04行初185号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。朝阳区政府于2018年5月29日作出被诉复议决定，主要内容为：申请人：张庆华。被申请人：北京市朝阳区城市管理综合行政执法监察局。本机关经审理查明：2017年9月28日，被申请人接到《北京城管热线系统》举报，内容为朝阳区观塘别墅1-707（以下简称涉案房屋）有扩建的现象。2017年9月28日，被申请人制作《谈话通知书》，并于同日直接送达现场负责人，要求谈话时携带身份证及复印件、房屋产权证、建设房屋相关审批手续。2017年10月8日，被申请人制作《谈话通知书》，并于同日留置送达涉案房屋处。2017年10月10日，被申请人制作《谈话通知书》，并于同日留置送达涉案房屋处。2017年10月11日，被申请人制作《立案审批表》、《证据照片（图片）登记表》、《现场检查笔录》、《现场勘验笔录》。同日，涉案房屋现场负责人张之秋书写《保证书》，保证2017年10月12日对涉案房屋二层阳光房进行拆除，于2017年10月15日前自行拆除完毕，如未能在2017年10月15日前拆除同意帮拆。2017年10月17日至2017年11月3日，被申请人分别制作三份《谈话通知书》，并于当日均采取留置送达至涉案房屋处。2017年11月7日，被申请人收到北京市城市管理综合行政执法局转办的申请人举报案件。2017年11月9日，被申请人作出京朝城管行政信【2017】0582号《告知书》，告知书已送达申请人。2017年11月15日至2017年12月19日，被申请人分别制作五份《谈话通知书》，并于当日均留置送达至涉案房屋处。2017年12月25日，被申请人分别对观唐物业工作人员进行询问，并制作《询问笔录》、《证据照片（图片）登记表》。2017年12月26日，被申请人作出京朝城管行政信【2017】0582号《行政处理意见书》，告知申请人崔各庄城管执法队已对举报行为进行立案调查，且期间多次到达现场，制止施工行为，并下发《谈话通知书》，但该户业主始终未到队接受询问……队员已责令施工人员停止施工，并开具《谈话通知书》。下一步，崔各庄城管执法队也将继续联系现场负责人，要求其转告业主及法人尽快到执法队接受询问，或者授权委托他人接受询问。处理意见书已送达申请人。2018年1月11日，朝阳区不动产登记事务中心出具（京朝房档查字[2018]003号）《关于房屋登记信息的反馈函》，涉案房屋所有权人为北京科宇恒业能源科技有限公司。2018年1月4日至2018年2月14日，被申请人分别制作六份《谈话通知书》，并于当日均留置送达至涉案房屋处。另查，2018年3月20日、28日，被申请人又分别制作两份《谈话通知书》，要求责任人前往崔各庄执法队接受调查，并于当日采取留置送达至涉案房屋处。2018年3月29日，涉案房屋现场负责人张之秋前往崔各庄执法队配合调查，被申请人制作《询问笔录》。2018年4月18日，市规划和国土资源管理委员会制作《关于朝阳区崔各庄乡涉案房屋号院落二层阳光房规划审批情况的函》，经查位于朝阳区崔各庄乡涉案房屋号院落二层的阳光房46.24平方米，未依法取得建设工程规划许可证。2018年5月3日，被申请人作出京朝城管责改字[2018]430009号《责令改正通知书》，责令于2018年5月14日24时前自行改正违法行为，通知书已送达北京科宇恒业能源科技有限公司。2018年5月14日，崔各庄执法队对涉案房屋进行复查，并制作《现场检查笔录（复查）》、《证据照片（图片）登记表（复查）》、《证据照片（图片）登记表》，复查结果为涉案房屋未被拆除。被申请人将继续推进相关执法工作。本机关认为：《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》第五条第十二项规定：“城管执法机关根据国务院和市人民政府关于相对集中处罚权的决定，行使法律、法规、规章规定的以下行政处罚权（以下简称处罚权）：……（十二）城市规划管理方面对违法建设的有关处罚权……”。《北京市禁止违法建设若干规定》第四条第二款规定：“规划行政主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责制止和查处违法建设。”第九条第二款规定：“城市管理综合行政执法机关负责查处未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证以及前款第二项中所列规划文件的城镇建设工程。”因此，被申请人具有在本行政区域内查处违法建设的法定职责。《北京市禁止违法建设若干规定》第十二条规定：“……城市管理综合行政执法机关责令停止建设或者发现已经建成的城镇违法建设，应当在20日内责令限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处该建设工程总造价10%以下罚款。责令限期改正和限期拆除的期限一般不超过15日。”第十三条规定：“城镇违法建设当事人逾期不拆除的，负有查处职责的机关应当在期限届满后5个工作日内，将限期拆除决定及逾期未拆除的情况报告违法建设所在地的区县人民政府。区县人民政府应当责成区县城市管理综合行政执法等机关实施强制拆除。……”第十七条规定：“强制拆除违法建设，应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的，通知本人或者其成年家属到场；当事人是法人或者其他组织的，通知其法定代表人、主要负责人或者其上级单位负责人到场。拒不到场的，不影响实施强制拆除。……”本案中，被申请人接到涉案房屋存在违法建设问题的举报后，对申请人反映的事项进行了现场调查、询问、告知等，复议期间，被申请人进一步取调证据、核实情况，出具《责令改正通知书》并进行复查。虽然被申请人在复议期间积极推进调查工作，但被申请人所提供的证据不足以证明其自申请人2017年9月28日提出申请后至行政复议申请前已经依法全面履行了法定职责。申请人认为被申请人未履行法定职责，本机关予以支持。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，申请人要求被申请人依照上述规定履责，但该规定涉及强制拆除，在此前《北京市禁止违法建设若干规定》规定了责令限期拆除的相关程序，责令限期拆除属于被申请人裁量、处理范围，本机关无权径行要求被申请人作出责令限期拆除决定并强制拆除。因此，对于申请人的复议请求，本机关不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第二项的规定，本机关决定：责令被申请人北京市朝阳区城市管理综合行政执法监察局自收到本决定之日起在法定期限内对申请人张庆华的履责申请作出处理。申请人如对本决定不服，可以自接到本决定之日起15日内，向人民法院提起行政诉讼。张庆华不服被诉复议决定，认为被诉复议决定仅要求北京市朝阳区城市管理综合行政执法监察局（以下简称朝阳城管局）对张庆华的履责申请作出处理，没有责成朝阳城管局对涉案房屋违建部分实施强制拆除，属于适用法律错误，并以此为由起诉至一审法院，请求撤销被诉复议决定，判令朝阳区政府重新作出行政行为。一审法院经审理查明：涉案房屋的所有权人为北京科宇恒业能源科技有限公司。2017年9月28日，朝阳城管局接到《北京城管热线系统》举报，内容为涉案房屋有扩建的现象。自2017年9月28日至2017年12月25日期间，朝阳城管局多次制作《谈话通知书》及《告知书》并送达至涉案房屋，同时制作了《立案审批表》、《证据照片（图片）登记表》、《现场检查笔录》、《现场勘验笔录》、《询问笔录》等相关材料。涉案房屋现场负责人张之秋书亦写出《保证书》，保证2017年10月12日对涉案房屋二层阳光房进行拆除。2017年12月26日，朝阳城管局作出京朝城管行政信【2017】0582号《行政处理意见书》，告知张庆华崔各庄城管执法队已对举报行为进行立案调查，且期间多次到达现场，制止施工行为，并下发《谈话通知书》，但该户业主始终未到队接受询问……队员已责令施工人员停止施工，并开具《谈话通知书》。下一步，崔各庄城管执法队也将继续联系现场负责人，要求其转告业主及法人尽快到执法队接受询问，或者授权委托他人接受询问。处理意见书已送达张庆华。2018年3月5日，张庆华向朝阳区政府申请行政复议。张庆华确定的复议请求为：“要求朝阳城管局履行法定职责：1.按照《中华人民共和国行政强制法》第44条的规定公告要求观唐花园1-707别墅业主限期自行拆除在1-707别墅搭建的违法建筑；2.在观唐花园1-707别墅业主拒绝自行拆除该违法建筑的情况下依法将其强制拆除”。2018年3月8日，朝阳区政府作出朝政复受字〔2018〕第97号《行政复议申请受理通知书》及朝政复受字〔2018〕第97号《行政复议答复通知书》，并于同日分别邮寄送达张庆华及直接送达朝阳城管局。2018年3月15日，朝阳城管局提交《行政复议答复书》及相关证据。2018年5月2日，朝阳区政府作出朝政复延字〔2018〕第97号《行政复议延期通知书》，送达张庆华及朝阳城管局。2018年5月15日，朝阳城管局提交《被申请人案件进展情况工作说明》及相关证据。2018年5月29日，朝阳区政府作出被诉复议决定，决定责令朝阳城管局自收到本决定之日起在法定期限内对张庆华的履责申请作出处理。被诉复议决定分别于2018年5月30日、5月29日送达张庆华及朝阳城管局。张庆华不服被诉复议决定，于2018年6月13日以朝阳区政府和朝阳城管局为被告向北京市朝阳区人民法院（以下简称朝阳区法院）提起诉讼。朝阳区法院经审理，于2018年6月19日作出（2018）京0105行初485号行政裁定书，以无管辖权为由，裁定对张庆华的起诉不予立案。张庆华不服提出上诉，二审北京市第三中级人民法院（以下简称三中院）2018年12月29日作出（2018）京03行终524号行政裁定书，驳回上诉，维持一审裁定。该裁定于2019年1月14日送达张庆华。张庆华于2019年1月28日向一审法院提起行政诉讼。一审法院经审理认为：本案争议焦点有二：一是张庆华的起诉是否超过起诉期限；二是朝阳区政府是否具有在行政复议程序中直接责令朝阳城管局“公告要求涉案房屋业主限期拆除扩建建筑并在业主拒绝拆除的情况下予以强制拆除”的法定职权。对上述争议焦点，一审法院论述如下：一、张庆华的起诉是否超过法定起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条的规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。故张庆华提起行政诉讼的起诉期限应为收到复议决定书之日起十五日内。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，被诉复议决定于2018年5月30日送达张庆华。张庆华于15日内以朝阳区政府和朝阳城管局为被告向朝阳区法院提起诉讼。经一、二审裁定，以无管辖权为由裁定对张庆华的起诉不予立案。张庆华于2019年1月14日收到终审裁定后，于2019年1月28日向一审法院提起行政诉讼。虽然张庆华收到被诉复议决定的日期为2018年5月30日，向一审法院起诉的日期为2019年1月28日，但延迟系由于管辖问题造成，事出有因。从保护当事人诉权的角度考虑，在起诉延迟具有合理性的情况下，不宜剥夺当事人的起诉权利。故一审法院认为张庆华的起诉并未超过法定起诉期限。二、朝阳区政府是否具有在行政复议程序中直接责令朝阳城管局“公告要求涉案房屋业主限期拆除扩建建筑并在业主拒绝拆除的情况下予以强制拆除”的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十二条的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，张庆华对于朝阳城管局的行政行为不服，向朝阳区政府申请行政复议，符合上述规定。朝阳区政府在收到张庆华的行政复议申请后，根据行政复议法的相关规定，履行了受理、通知、延期、审查等相应的程序，在法定期限内作出被诉复议决定，复议程序符合法律规定。根据本案查明的事实，张庆华向朝阳区政府提起行政复议，请求复议机关要求朝阳城管局履行法定职责，“按照《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定公告要求观唐花园1-707别墅业主限期自行拆除在1-707别墅搭建的违法建筑；在观唐花园1-707别墅业主拒绝自行拆除该违法建筑的情况下依法将其强制拆除”。朝阳区政府经复议审查，认定朝阳城管局具有在本行政区域内查处违法建设的法定职责。同时认为虽然朝阳城管局在复议期间积极推进调查工作，但朝阳城管局所提供的证据不足以证明其自张庆华2017年9月28日提出申请后至行政复议申请前已经依法全面履行了法定职责。并据此决定：责令朝阳城管局自收到本决定之日起在法定期限内对张庆华的履责申请作出处理。故朝阳区政府所作被诉复议决定并无不当之处。张庆华主张被诉复议决定仅要求朝阳城管局对张庆华的履责申请作出处理，没有责成朝阳城管局对观唐花园1-707别墅已建成的违法建筑实施强制拆除有误。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”另根据《北京市禁止违法建设若干规定》第十三条规定，城镇违法建设当事人逾期不拆除的，负有查处职责的机关应当在期限届满后5个工作日内，将限期拆除决定及逾期未拆除的情况报告违法建设所在地的区县人民政府。区县人民政府应当责成区县城市管理综合行政执法等机关实施强制拆除。实施强制拆除前，应当制定工作方案、应急预案，并确定公安机关、街道办事处、市政公用服务单位等配合单位的职责。由于强制拆除的主体是负有查处职责的机关，强制拆除亦应符合相关程序规定，故朝阳区政府作为区人民政府，无权直接要求朝阳城管局作出公告要求涉案房屋业主限期拆除扩建建筑并在业主拒绝拆除的情况下予以强制拆除。只有在负有查处职责的机关、在当事人逾期不拆除的情况下、在期限届满后5个工作日内、将限期拆除决定及逾期未拆除的情况报告违法建设所在地的区县人民政府时，区县人民政府才具有责成区县城市管理综合行政执法等机关实施强制拆除的职责。张庆华的该项主张，缺乏事实和法律依据，一审法院不予支持。对其诉讼请求，一审法院依法予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张庆华的诉讼请求。张庆华不服一审判决上诉至本院，请求撤销一审判决，判令朝阳区政府重新作出责令朝阳区城管作出强制拆除涉案违法建设决定的行政复议决定。本院另查明，在一审审理期间，张庆华提交了北京市第三中级人民法院（2019）京03行终282号行政判决书，该判决书显示朝阳城管局于2018年6月11日向涉案房屋的所有权人北京科宇恒业能源科技有限公司下达了限期拆除涉案房屋违建部分的[2018]430004号《限期拆除决定书》，该判决书判决驳回了北京科宇恒业能源科技有限公司要求撤销上述限期拆除决定的上诉请求。本院经审理，对一审判决认定的事实予以确认，不再赘述。本院认为：张庆华系以其向朝阳城管局举报涉案违法建设，对朝阳城管局对其举报所作的行政处理意见书不服，向朝阳区政府申请行政复议，并将复议请求固定为要求“按照《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定公告要求观唐花园1-707别墅业主限期自行拆除在1-707别墅搭建的违法建筑；在观唐花园1-707别墅业主拒绝自行拆除该违法建筑的情况下依法将其强制拆除”。本案中，朝阳区政府在查明朝阳城管局已经对涉案违法建设开展了现场调查、询问、告知等工作，且在行政复议期间继续进行了下达《责令改正通知书》及复查等工作后，认为上述工作的开展不能认定朝阳城管局在2017年9月28日收到对涉案违法建设的举报至行政复议程序启动期间，已经全面履行了其应履行的法定职责。本院同意朝阳区政府的上述认定意见。在此基础上，朝阳区政府作出被诉复议决定，责令朝阳城管局在法定期限内对张庆华的履责申请作出处理，该决定的作出并无不当。张庆华上诉坚持认为朝阳区政府应直接责令朝阳城管局作出强制拆除涉案违法建设的决定，支持其复议请求。对此，朝阳区政府考虑到涉案违法建设的相关调查工作仍未全面开展，相关的法定行政程序仍未进行，朝阳区政府作为行政复议机关不应在条件不成熟的情况下代替负有直接查处职责的朝阳城管局，超出行政复议机关的职责范围要求作出强制拆除涉案违法建设的决定，朝阳区政府的该意见符合行政复议法的规定，本院予以采纳。张庆华的上诉理由不成立，本院不予采纳。综上，一审法院判决驳回张庆华的诉讼请求并无不当，本院应予维持。张庆华的上诉请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人张庆华负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 胡华峰审 判 员 刘天毅审 判 员 哈胜男二〇一九年十一月十四日法官助理 李程程书 记 员 李 晴