浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终1438号上诉人（原审原告）黄张敏，男，汉族，1967年10月23日出生，住浙江省温州市鹿城区。委托代理人卜若梁，上海申云律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市绣山路321号。法定代表人姚高员，市长。委托代理人潘剑虹，温州市自然资源和规划局鹿城区分局工作人员。委托代理人洪陈鸯，浙江联英律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。法定代表人袁家军，省长。委托代理人陈书宏、梁俊景，浙江省司法厅工作人员。黄张敏因诉温州市人民政府（以下简称温州市政府）、浙江省人民政府（以下简称浙江省政府）土地行政批准及行政复议一案，不服温州市中级人民法院（2019）浙03行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年8月22日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：经告知拟征收土地的面积、用途、补偿标准和安置方式等事项，鹿城区滨江街道黎二村村民代表会议讨论同意，并由温州市征地事务处与该村村委会签订征地补偿安置协议书等前置程序后，温州市国土局鹿城分局就温州市本级2013年度计划第二批次建设用地（鹿城区一）征地事宜，编制温批次A201301010017建设用地项目呈报材料“一书三方案”，经温州市政府审核同意后，上报浙江省政府审批。原告房屋位于上报材料所列的黎二村城中村改造项目15号区块范围内。浙江省政府于2013年6月13日作出浙土字[2013]-0073浙江省建设用地审批意见书，同意征收。次月2日，温州市政府发布2013年第105号征收土地公告，告知批准文号、征收土地位置、用途、面积、地类，以及安置补偿标准、方式等内容。2013年7月10日，温州市国土局发布温土鹿公[2013]44号征地补偿安置方案公告，告知批准文号、征地范围、面积、地类、补偿安置标准、方式等事项。上述两个公告分别送达给滨江街道办及黎二村村委会，并在其公告栏内张贴。在公告期内，无相关权利人申请听证。2013年8月21日，温州市国土局通过温州市鹿城滨江城市建设开发有限公司，将771.9096万元款项汇入黎二村村委会的银行账户。同月30日，温州市国土局向温州市政府呈报温政请鹿字〔2013〕36号《关于要求批准黎二村征地补偿安置方案的请示》，上报涉案征地补偿安置方案并请求批准。次月11日，温州市政府作出《关于鹿城区滨江街道黎二村征地补偿安置方案的批复》（以下简称被诉补偿批复）。2018年3月22日，温州市国土局作出〔2018〕第27号政府信息公开申请答复函，向原告提供被诉补偿批复等政府信息。原告不服被诉补偿批复，于2018年8月10日向浙江省政府申请复议。浙江省政府于次日收到复议申请书，于2018年9月26日决定延长复议期限30日，并书面通知原告及温州市政府。2018年11月，浙江省政府作出浙政复〔2018〕400号行政复议决定（以下简称被诉复议决定），维持被诉补偿批复，该被诉复议决定的落款时间为2018年11月4日。原告不服被诉补偿批复和被诉复议决定，向一审法院提起诉讼，请求予以撤销。一审法院认为：本案争议焦点有二，一审法院分述如下：一、原告起诉是否超过法定期限。原国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的通知》第六点规定：“行政机关在征收土地决定作出后，没有告知被征地农民申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限的，行政复议申请期限参照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条办理，即行政复议申请期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请复议的权利、行政复议机关或者申请期限之日起计算，但从知道或者应当知道征收土地决定内容之日起最长不超过两年。”2018年2月8日《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称行政诉讼法新司法解释）施行后，前述《通知》规定的最长复议申请期限应参照行政诉讼法新司法解释第六十四条的规定办理，即从知道或者应当知道征收土地决定内容之日起最长不超过一年。该《通知》规定的复议申请期限系为了充分保护被征地农民的救济权利，在确定征地补偿安置方案批复行为的复议申请期限时，应当参照适用。本案中，被诉补偿批复作出后，并未进行公告，或者以其他方式送达被征地农民，且被诉补偿批复并未告知被征地农民申请复议的权利、行政复议机关或者申请期限。原告于2018年3月22日通过申请政府信息公开获知被诉补偿批复，其于2018年8月10日申请行政复议，未超过前述《通知》规定的申请复议期限。被诉复议决定的落款时间虽为2018年11月4日，但浙江省政府未能提供证据证明原告收到复议决定书的准确时间，原告自述于2018年11月12日收到复议决定书，其于2018年11月24日提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条关于不服复议决定，应当在收到复议决定书之日起十五日内起诉的规定。综上，原告的起诉并未超过法定期限，被告温州市政府主张被诉补偿批复于2013年作出，且补偿款也已于当年支付给黎二村村委会，原告当时已知道或者应当知道被诉补偿批复的内容，其起诉已超过法定期限，缺乏事实和法律依据，一审法院不予支持。二、被诉补偿批复和被诉复议决定是否合法。《浙江省人民政府关于加强和改进土地征用工作的通知》（浙政发〔2002〕27号）第六点规定：“……在上报办理农用地转用和土地征用手续前……草签征地补偿协议”。《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》（温政令第101号，以下简称《办法》）第七条规定：“……征地报批前应当将拟征土地的用途、位置、补偿标准、安置途径，拟征地农民基本生活保障参保人数，以及被征土地的权属、地类、面积等事项告知被征地农村集体经济组织或者村民委员会；农村集体经济组织或者村民委员会应当召集村民会议或者村民代表会议，并形成会议纪要。市征地事务机构应当……与被征地农村集体经济组织或者村民委员会签订书面协议予以确认。市国土资源部门应当书面告知被征收土地的相关权利人有要求听证的权利，告知内容包括拟征地项目的补偿标准、安置途径、拟征地农民基本生活保障参保人数等事项。……当事人在规定期限内没有提出申请的，视为放弃听证。”该《办法》第八条规定：“……征收土地方案批准后，依照下列程序办理：（一）在收到批准文件之日起10个工作日内，市人民政府在被征收土地所在地的乡镇（街道）、村进行征收土地公告。……（三）市征地事务机构……拟订征地补偿安置方案……并在被征收土地所在地的乡镇（街道）、村公告。（四）……市人民政府委托市国土资源部门批准征地补偿安置方案。（五）市征地事务机构应当在征地补偿安置方案批准后3个月内，足额支付征地补偿安置费用。”上述规定与《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）及《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）的规定并不冲突，且前述《办法》第七条关于征地报批前，应告知拟征土地的用途和面积等事项、召集村民会议或村民代表会议、签订书面协议、告知听证权利的规定，更有利于保护被征地农民的知情权等合法权利，可以作为评判相关行政行为是否合法的依据。本案中，温州市政府和温州市国土局等单位均依照法律、法规和《办法》的有关规定开展土地征收、补偿工作，温州市政府作出被诉复议批复并无不当，依法应予支持。原告主张征收补偿程序倒置、缺失，但如前所述，征地报批前告知拟征土地的用途和面积等事项、召集村民会议或村民代表会议、签订书面协议、告知听证权利等更有利于保护被征地农民权利，且温州市征地事务处与黎二村村委会签订的《征地补偿安置协议书》明确约定“本协议涉及的征地报经有批准权的人民政府批准后生效。如上报的征地面积有核减，上述征地补偿安置相关事宜根据实际批准面积作相应的调整”，该协议书性质上属于前期政策处理协议，实际确定补偿安置标准的是涉案补偿安置方案，故上述程序并不违法。同时，在上述程序中已经告知了拟征收土地的用途、位置、面积、补偿标准、安置方式，并与黎二村村委会确认了拟征土地现状等事项，符合法律规定，亦符合原告主张应适用的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的有关规定，故原告关于征收程序倒置、缺失的主张不能成立。原告以《关于要求批准黎二村征地补偿安置方案的请示》未包含征地批准机关、批准文号等事项为由，主张涉案补偿安置方案内容缺失，缺乏法律依据，且涉案征收土地公告和征地补偿安置方案公告已明确包含上述内容，故对其主张一审法院不予支持。原告还主张补偿标准过低，但征收部门已根据《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》（温政令第101号）第十二条、第十三条规定的征地补偿标准，于2013年向黎二村村委会足额支付了相关补偿费用，不存在迟延支付需根据实际情况调整的问题，原告的该项主张亦不能成立。至于原告所称的房屋补偿标准问题，根据相关法律规定和我市征收工作实际，需另行制定地上房屋补偿方案并进行补偿，不属于本案的审理范围。综上，被诉补偿批复认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。浙江省政府于2018年8月11日收到复议申请，经延长复议期限30日后，于2018年11月4日作出被诉复议决定，符合法定程序，亦无不当。原告诉请撤销被诉补偿批复和被诉复议决定，缺乏事实和法律依据，一审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告黄张敏的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告黄张敏负担。黄张敏上诉称：一审法院事实认定不清，适用法律错误。（一）《村民(代表)会议纪要》形成的时间为2012年10月24日、《听证告知书》形成的时间为2012年11月16日（申请听证期限为五个工作日）、案涉《征地补偿安置协议书》签署的时间是2012年11月18日、《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（以下简称《一书三方案》）形成的时间为2013年3月5日、《一书三方案》批准时间为2013年6月13日，也就是说，《村民（代表）会议纪要》《听证告知书》《征地补偿安置协议书》的形成时间均早于《一书三方案》的批准时间，且签订《征地补偿安置协议书》的时间早于申请听证的有效时间，行政程序倒置。一审法院认为《浙江省人民政府关于加强和改进土地征用工作的通知》可以作为评判上述相关行政行为是否合法的依据，适用法律错误。温州市国土资源部门仅在《一书三方案》报批前进行过公告并告知听证权利，批准后未进行公告，违反了《土地管理法实施条例》的相关规定。（二）被诉行政行为缺乏经被征地农村集体经济组织和农户确认的材料，违反了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第十四条“健全征地程序之规定。在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料”的规定。一审判决认定“在上述程序中已经告知了拟征收土地的用途、位置、面积、补偿标准、安置方式，并与黎二村村委会确认了拟征土地现状等事项，符合法律规定”，有所不当。综上，请求：1.依法撤销一审判决，并依法改判或发回重审；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。浙江省政府答辩称：一、案涉行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。答辩人经行政复议审理查明，2013年6月13日，答辩人作出案涉审批意见书，批准温州市2013年度计划第二批次建设用地27.1246公顷（征收集体土地27.1246公顷），其中涉及征收温州市鹿城区滨江街道黎二村集体土地26.1323公顷（土地类型为存量建设用地）。2013年7月2日，温州市政府就上述征地事项发布《征收土地公告》（2013年第105号），并在黎二村公示栏予以张贴公告。2013年7月10日，原温州市国土资源局就上述黎二村26.1323公顷土地征收补偿安置事宜发布《征地补偿安置方案公告》（温土鹿公〔2013〕44号），并在黎二村公示栏予以张贴公告，公告包括征地项目基本情况、征地补偿安置依据、征地补偿标准、征地安置措施等内容，其中征地补偿安置依据为《办法》；土地补偿费按建设用地有建筑物1.6万元/亩、建设用地无建筑物2万元/亩，计701.736万元；征地现场处理包干费标准按土地补偿费的10%，计70.1736万元；该公告还载明“被征收土地四至范围内的土地所有权人和土地使用权人对本方案如有不同意见，请在本公告发布之日起十个工作日之内由村委员会以书面形式送达原温州市国土资源局鹿城分局；根据《国土资源听证规定》第十九条规定，被征地村对征地标准和安置方案有要求听证的权利，本公告发布后，请按照《国土资源听证规定》第二十一条规定的听证期限，在5个工作日内向我局提出书面申请听证，逾期未提出的视为放弃听证”。上诉人户所有的温州市鹿城区滨江街道航标路40弄11号南首第4间房屋坐落在上述征地补偿安置方案所涉地块范围内。2013年8月30日，原温州市国土资源局作出《关于要求批准黎二村征地补偿安置方案的请示》（温征请鹿字〔2013〕36号），将上述公告的征地补偿安置方案上报温州市人民政府批准。2013年9月11日，温州市人民政府作出《关于鹿城区滨江街道黎二村征地补偿安置方案的批复》（温政土征鹿〔2013〕44号），批准上述征地补偿安置方案。答辩人认为，根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，温州市人民政府具有审批涉案征地补偿安置方案的职权。涉案征地补偿安置方案内容，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、第四十八条、《浙江省实施办法》（以下简称《浙江省实施土管法办法》）第二十六条及《办法》等规定。温州市人民政府作出涉案批复行为，认定事实清楚，程序合法，内容恰当。上诉人的申请理由，缺乏事实根据和法律依据，答辩人不予支持。二、案涉行政复议决定程序合法。答辩人行政复议机构于2018年8月11日收到上诉人提交的行政复议申请，并依法延长30日行政复议期限。经审理后，答辩人于2018年11月4日作出案涉行政复议决定，并向上诉人邮寄送达行政复议决定书。上述行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。综上，请求驳回上诉，维持原判。经审理，本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，本案系上诉人黄张敏不服被上诉人温州市政府作出的被诉补偿批复以及被上诉人浙江省政府作出的被诉复议决定提起的诉讼。综合在案证据及上诉人黄张敏在一、二审中的陈述，本批次征地仅涉及其所有的集体土地上房屋，并未征收其承包地。而被诉补偿批复仅明确案涉村集体土地被征收后的土地补偿费及征地现场处理包干费，并不涉及房屋补偿。虽上诉人黄张敏对土地补偿费标准有异议，但土地补偿费的补偿对象是村集体，并不直接涉及村民个人，故被诉补偿批复对上诉人黄张敏的权利义务不产生直接影响，本案依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。一审法院对上诉人黄张敏的起诉是否符合起诉条件未加审查而直接进行实体裁判存在不当，依法应予纠正。至于上诉人黄张敏的房屋补偿问题，其可依法另行寻求救济。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定如下：一、撤销温州市中级人民法院（2019）浙03行初9号行政判决；二、驳回黄张敏的起诉。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  黄金富审判员  夏祖银审判员  王富新二〇一九年十一月二十一日书记员  朱胤佐