广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂01行初351号 原告黄毅，男，1952年12月1日出生，汉族，住广西壮族自治区横县。 委托代理人王喜龙，北京新翰律师事务所律师。 委托代理人王秋博，北京新翰律师事务所实习律师。 被告横县人民政府，住所地：横县横州镇江滨西路9号。统一社会信用代码：11450127MB0109372U。 法定代表人曾鹏鑫，该县县长。 委托代理人张田，横县交通运输局工作人员。 委托代理人谢东华，广西辉博律师事务所律师。 被告横县自然资源局，住所地：横县横州镇宝华西路5号。统一社会信用代码：11450127MB168183XY。 法定代表人张靖，该局局长。 委托代理人袁业校，横县自然资源局工作人员。 委托代理人雷德强，广西辉博律师事务所律师。 原告黄毅请求确认被告横县人民政府、被告横县自然资源局行政强制执行行为违法一案，于2019年8月27日向本院提起行政诉讼。经原告补正起诉材料，本院于2019年9月11日立案受理后，于2019年9月27日向被告横县人民政府、于2019年9月29日向被告横县自然资源局送达了应诉通知书和起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2019年11月12日公开开庭审理了本案。原告黄毅及其委托代理人王喜龙、王秋博，被告横县人民政府的委托代理人张田、谢东华，被告横县自然资源局的委托代理人袁业校、雷德强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告黄毅起诉称，原告是横县横州镇江南村委西竹坑村村民，在村里合法拥有承包地，原告一家世代耕种于此。两被告在原告未领取补偿款，也未收到强制清理土地决定的情况下，于2019年6月28日，动用大型挖掘设备对原告涉案土地进行清理，致使原告承包地上的树木及农作物全部被破坏，土地无法耕种。土地是农民生存之本，法律明确规定占用农民耕地要给予补偿并为农民缴纳社保。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”国务院办公厅《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（国办发明电〔2010〕15号）第六条规定：“市县人民政府对征地拆迁管理工作负总责。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理的相关法律法规、阻挠征收土地的行为，应当向人民法院申请强制执行。根据以上规定，被告没有强制执行的权限，被告强行清理原告土地上附着物的行为明显违法。为此，请求人民法院判令被告强占原告土地进行施工的行为违法。本案诉讼费用由被告承担。 原告黄毅起诉时向本院提交以下证据材料：1.2019年6月28日被告违法强制清表照片，证明被告违法事实；2.原告身份证复印件、《承包合同书》，证明原告是涉案土地权利人。 原告黄毅当庭补充提交以下3份证据材料：1.《横县横州镇西竹坑村权属内分表》，证明被告已经对原告被征地面积进行确认并公示；2.《西津水利枢纽二线船闸工程项目征地公证调查测量复核结果公示表》，证明原告附着物面积、种类和数量，被告提存金额与该公示表不一致；3.《西津水利枢纽二线船闸工程项目（西竹坑）征地及地上附着物补偿公示表》，证明被告对原告位于征地红线范围外的土地实施强制清理。 被告横县人民政府答辩称，一、西津水利枢纽二线船闸项目（以下称为西津二线船闸），是自治区重大项目，是国家为公共利益基础设施建设的工程项目，该项目征地符合《中华人民共和国土地管理法》的规定。根据国家和自治区内河航运发展规划、《珠江—西江经济带发展规划》的要求，国家发展和改革委员会于2013年3月18日以发改基础〔2013〕565号文件同意二线船闸工程立项建设。2016年3月24日，广西壮族自治区发展和改革委员会以桂发改交通〔2016〕340号文件对西津二线船闸工程可行性研究报告作出批复，批准同意建设西津二线船闸工程，明确该工程估算总投资为27.39亿元、建设工期为38个月。二、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，横县人民政府有因西津二线船闸项目征收土地的法定职权。横县人民政府征地实施行为事实清楚、程序合法。2015年9月6日，国土资源部国土资预审字〔2015〕194号复函，批准同意西津二线船闸用地预审。为了征收土地工作依法有序进行，横县人民政府分别制定了《西津水利枢纽二线船闸工程项目征地及拆迁安置工作实施方案》（横政办发〔2016〕50号）和《西津水利枢纽二线船闸工程项目房屋拆迁补偿与安置方案》（横政办发〔2016〕83号）。2016年7月19日，横县国土资源局发出横国土征预〔2016〕19号《征收土地预公告》，对拟征收的土地位置、面积进行公告。国家自然资源部在2019年4月8日作出自然资函〔2019〕181号《关于西津水利枢纽二线船闸工程建设用地的批复》后，横县人民政府于2019年6月6日作出二О一九年第九号《关于征收土地方案的公告》并在相关村屯进行张贴；横县自然资源局于2019年7月11日作出二О一九年第十二号《征收土地补偿安置方案公告》并在相关村屯张贴进行公示。对于不配合征收土地的集体及农民，有关部门通过公证程序进行征地调查，并将公证调查的结果张榜公布，又在横县电视台对项目征地的公证征地通知书反复进行播放。由于被征地集体及部分农民不领取征地补偿款，横县自然资源局和西津二线船闸工程横县领导小组办公室（以下简称：西津二线办）于2019年6月26日将原告等应得补偿款提存到横县公证处，被告已履行支付征收土地补偿款的义务。被告依法对土地进行清理以达到施工条件，此系将被征收土地交付给西津二线船闸工程项目建设的需要，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施，被征地的集体和农民应当依法配合。横县人民政府征收土地行为没有损害到原告的合法权益，征收土地的行为合法有效。综上，西津二线船闸项目是国家批准的重大工程项目。西津二线船闸工程项目的征收土地，历经自然资源部的批准、横县人民政府征收土地公告、征收土地公证丈量调查、横县自然资源局征收土地补偿安置方案公告、征地补偿款公证提存等程序，完全符合土地征收的法定要件，横县人民政府没有违法强占原告土地。原告的起诉没有事实根据和法律依据，请求人民法院驳回原告诉讼请求。 被告横县人民政府在法定期限内向本院提交以下证据及相关法律依据：1.《国家发展改革委关于西津水利枢纽二线船闸工程项目建议书的批复》（发改基础〔2013〕565号）；2.国土资源部国土资预审字〔2015〕194号《关于西津水利枢纽二线船闸工程建设用地预审意见的复函》；3.《广西壮族自治区发展和改革委员会关于西津水利枢纽二线船闸工程可行性研究报告的批复》（桂发改交通〔2016〕340号），证据1~3证明西津二线船闸工程项目是国家批复同意的重大公共利益项目；4.《横县人民政府办公室西津水利枢纽二线船闸工程项目征地及拆迁安置工作的实施方案》（横政办发〔2016〕50号）；5.《横县国土资源局征收土地预公告》（横国土征预〔2016〕19号）；6.横县人民政府办公室横政办发〔2016〕83号文件，证据4~6证明被告完成西津二线船闸工程项目征地及拆迁安置工作实施方案的制定及公告工作；7.《自然资源部关于西津水利枢纽二线船闸工程建设用地的批复》（自然资函〔2019〕181号）及相关照片，证明西津水利枢纽二线船闸工程建设用地已于2019年4月8日取得自然资源部批准，横县人民政府己将上述批复依法张贴公示；8.公证征地通知书、张贴公示、电视播放告示；9.《横县人民政府关于征收土地方案的公告》（二О一九年第九号）、公示及相关照片；10.通知及张贴照片，证据8~10证明被告及有关工作部门依法开展土地征收调查、公告等的各项工作；11.《关于自行清表的通知》，证明西津二线办通知被征地的相关村民在2019年6月28日前自行清理地上青苗及附着物，并张贴通知进行公告；12.《公证书》，证明横县自然资源局、西津二线办将横县横州镇江南村委第13村民小组集体及闭英珍等五十六户农户的征地补偿款共人民币4211036元提存到横县公证处，履行征地补偿款的支付义务；13.《横县自然资源局征收土地补偿安置方案公告》（二О一九年第十二号）及相关照片；14.照片，证据13~14证明张贴通知、公示，告知被征地村民进行公证丈量及丈量调查结果以及征地工作人员进村、进户发放征地材料；15.领取补偿款及未领取补偿款名单、补偿协议书，证明己有超过半数村民同意征收土地，并领取土地补偿款；16.《中华人民共和国土地管理法》第2条、第46条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条，证明国家征收土地，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，补偿争议不影响征地实施工作。 被告横县自然资源局答辩称，一、横县自然资源局不具有本案被告主体资格，不是本案的适格被告。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，征收土地行为属于县级以上人民政府，而不是属于土地行政主管部门。涉案土地由横县人民政府于2019年6月6日发出二О一九年第九号《关于征收土地方案的公告》，故涉案土地并非由横县自然资源局征收。二、横县人民政府征收土地行为事实清楚、程序合法、适用法律正确。西津二线船闸建设工程项目是国家立项批准的重大工程项目和公益项目，利国利民，相关单位、集体和个人应当配合和支持，有争议也不应影响土地征收方案的实施。横县人民政府对涉案土地征收依据充分，程序合法有效。原告的起诉没有事实根据和法律依据，请求人民法院驳回原告对横县自然资源局的起诉。 被告横县自然资源局在法定期限内向本院提交以下证据及法律依据：1.《国家发展改革委关于西津水利枢纽二线船闸工程项目建议书的批复》（发改基础〔2013〕565号）；2.《广西壮族自治区展和改革委员会关于西津水利枢纽二线船闸工程可行性研究报告的批复》(桂发改交通〔2016〕340号）；3.横县人民政府办公室横政办发〔2016〕50号批文；4.横县人民政府办公室横政办发〔2016〕83号文件；5.国土资源部国土资预审字〔2015〕194号《关于西津水利枢纽二线船闸工程建设用地预审意见的复函》；6.《横县国土资源局征收土地预公告》（横国土征预〔2016〕19号）；7.《自然资源部关于西津水利枢纽二线船闸工程建设用地的批复》（自然资函〔2019〕181号）及相关照片；8.《横县人民政府关于征收土地方案的公告》（二О一九年第九号）及相关照片；9.《横县自然资源局征收土地补偿安置方案公告》（二О一九年第十二号）及相关照片；10.公证征地通知书、公示、通知；11.电视台播放《公证征地通知》画面；12.张贴通知、公示，告知被征地村民进行公证丈量结果的照片；13.《公证书》；14.《关于自行清表的通知》；15.公证征地范围内名单（35户）；16.不在公证征地范围内名单（12户）；17.《中华人民共和国土地管理法》第46条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条。以上证据及法律依据共同证明被告横县自然资源局协助横县人民政府依法开展涉案土地征收实施工作，涉案土地的征收实施工作程序合法，横县自然资源局并非本案适格被告。 经庭审质证，原告黄毅对被告横县人民政府提交的证据1~3、10的真实性、合法性及关联性均无异议；对证据4的关联性有异议；对证据5、6、12、13、15的合法性有异议；对证据7中批复的合法性有异议，对证据7中照片的真实性有异议；对证据8中公证通知的合法性有异议，对证据8中照片的真实性有异议；对证据9的真实性、合法性有异议；对证据11中的自行清表通知的合法性有异议，对证据11中照片的真实性有异议；认为证据14照片不能反映公示内容；对证据16的关联性不认可。原告黄毅对被告横县自然资源局提交的与被告横县人民政府相同证据的质证意见一致，对被告横县自然资源局另外举示的通知、照片等真实性或合法性不认可。两被告对相互证据的真实性、合法性和关联性无异议。两被告对原告黄毅起诉时提交的证据1中照片的真实性、合法性有异议；对证据2中原告身份证复印件的真实性、合法性、关联性无异议，但认为该证据中的土地承包合同只有部分土地被纳入征收范围并完成各项补偿费的支付工作。两被告对对原告黄毅当庭提交的3份证据：因证据1无原件核对，对其真实性不予认可，原告具体征地面积应以政府公布的数据为准；对证据2的真实性、合法性及关联性无异议；对证据3的真实性无异议，但不认可原告以此主张被告超红线范围征地。 综合双方举证质证意见，本院对本案证据认证如下：原告黄毅起诉时提交的证据，被告横县人民政府、被告横县自然资源局提交的全部证据真实且与本案有关联性，可以作为认定案件有关事实的依据。原告黄毅在庭审中提交的证据，因无原件核对且没有载明证据的来源，本院对其关联性或真实性不予确认。 根据以上确认的有效证据，经审理查明，原告黄毅系横县横州镇江南村委西竹坑村第13组村民，其有家庭承包经营土地被纳入西津二线船闸工程项目用地范围，具体位置、面积与两被告公告确认的数据一致。2013年3月18日，国家发展和改革委员会对广西壮族自治区发展与改革委员会作出《关于西津水利枢纽二线船闸工程项目建议书的批复》（发改基础〔2013〕565号），同意建设西津二线船闸工程。2015年9月6日，国土资源部对广西壮族自治区国土资源厅、横县江南发电有限公司作出《关于西津水利枢纽二线船闸工程复函》（国土资预审字〔2015〕194号），认为该项目符合供地政策，项目用地已列入当地土地利用总体规划，原则同意通过西津二线船闸用地预审。2016年3月24日，广西壮族自治区发展与改革委员会对广西西江集团西津二线船闸有限公司作出《关于西津水利枢纽二线船闸工程可行性研究报告的批复》（桂发改交通〔2016〕340号），同意建设西津二线船闸工程。2016年6月28日，横县人民政府制定《西津水利枢纽二线船闸工程项目征地及拆迁安置工作实施方案》（横政办发〔2016〕50号），对西津二线船闸工程项目征地及拆迁安置等工作进行部署。2016年7月19日，横县国土资源局发出《横县国土资源局征收土地预公告》（横国土征预〔2016〕19号），对西津二线船闸工程项目用地征地拆迁的有关事项进行预公告。2016年10月11日，横县人民政府下发《西津水利枢纽二线船闸工程项目房屋拆迁补偿与安置方案》（横政办发〔2016〕83号），明确了征收范围内的房屋拆迁补偿安置对象、标准和安置方式等。 2019年4月8日，国家自然资源部作出《关于西津水利枢纽二线船闸工程建设用地的批复》（自然资函〔2019〕181号），同意横县征收农民集体所有农用地72.6482公顷、建设用地9.1032公顷；同意使用国有建设用地17.1866公顷、未利用地2.678公顷。横县人民政府在原告所在村屯对该批复进行了张贴公告。2019年5月28日，横县自然资源局对不配合征收土地的集体及农民发布《公证征地通知书》，对征地红线范围内未完成征地调查的集体土地进行公证调查，要求各村民小组及承包户主动配合该局和相关部门到现场进行指界、调查测量和登记确认，并将该《公证征地通知书》在横县电视台进行播放。2019年6月6日，横县人民政府作出二О一九年第九号《横县人民政府关于征收土地方案的公告》并在相关村屯进行张贴。同日，横县自然资源局对公证调查测量结果进行了《公示》。2019年6月10日，横县自然资源局对《公示》结果有异议的村民小组及承包户进行复核后再次将复核结果进行了《公示》。上述《公证征地通知》《公示》亦在相关村屯进行张贴公告。2019年7月11日，横县自然资源局发布二О一九年第十二号《征收土地补偿安置方案公告》并在相关村屯张贴公示。由于被征地集体及部分村民不领取征地补偿款，2019年6月26日，横县自然资源局和西津二线办将相关补偿款提存到横县公证处。2019年6月26日，西津二线办作出《关于自行清表的通知》，要求各农户于2019年6月28日前自行清理涉案项目用地范围内的地上附着物。2019年6月28日及2019年10月中旬，被告横县人民政府组织有关部门对西津二线船闸工程项目被征土地先后两次实施强制清表活动，涉及原告被征收的承包土地。原告对被告实施的上述强制清表行为不服诉至本院，并提出前述诉讼请求，事实和理由。 本院认为，综合双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：一、本案适格被告如何确定；二、被诉强制执行行为是否合法。 一、关于本案适格被告问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。本案中，被诉强制执行行为由横县人民政府具体组织实施，横县自然资源局作为横县人民政府的下属部门，协助参加涉案清表工作非以自己意思表示独立行使职权，不属于法律规定的共同被告，该结果应由横县人民政府一并承受，原告经庭审仍坚持列横县自然资源局为共同被告不符合法律规定，本院不予支持。鉴于本案行政行为已有适格被告承受且为减少程序分化对当事人的不利影响，本院一并在本案判决中裁定驳回原告对横县自然资源局的起诉。 二、关于被诉强制执行行为的合法性问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十六条、第四十七条、第四十八条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第二十六条等规定，国家因建设项目的需要可以依法征收集体土地，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。本案中，西津水利枢纽项目系国家重要工程、关涉重大公共利益，被告横县人民政府因此而征收涉案土地房屋具有充分的事实和法律依据。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。第二十五条第二款规定，被征收人对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。据此可知，被告横县人民政府在完成土地征收实施程序后有权要求原告交出被征收土地，原告亦应积极配合，原告不得因对征收补偿标准有争议而拒绝甚至阻挠国家的征地实施行为。本院对原告因补偿问题而拒绝配合国家的征地行为不予支持。但需要指出的是，关于强制交出被征收土地的方式，法律法规已有明确规定，被告横县人民政府应依法进行，被告横县人民政府通过自行强制清理原告涉案土地的方式强令原告交出土地与法定程序不符，原告主张横县人民政府强制执行其涉案土地的程序违法于法有据，本院予以支持。鉴于该违法行为不具有可撤销内容，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，本院对横县人民政府强制执行原告涉案土地的行为违法予以确认。至于原告主张被告超征地红线图范围用地问题，涉及的是被告应否相应返还土地问题，非本案诉讼请求，本案不予审查。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款、第七十四条第二款第（一）项和《最高人民法院关于适用的解释》（法释〔2018〕1号）第六十九条第一款第（一）、（三）项等的规定，对原告起诉及诉讼请求分别作如下处理： 一、裁定驳回原告黄毅对横县自然资源局的起诉； 二、判决确认被告横县人民政府对原告黄毅涉案土地所实施的行政强制执行行为违法。 本案案件受理费50元，由被告横县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，账号：20×××77，开户行：农业银行南宁万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，或提出缓交申请不被批准仍不预交的，按自动撤回上诉处理。 审判长  彭晓霞 审判员  宁 静 审判员  戴声长 二〇一九年十一月二十五日 书记员  何亦舒 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十六条第四款两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。 第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的。