广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤13行终246号上诉人（原审原告）杨怡初，男，汉族。委托代理人王恒，广东方正联合律师事务所律师。委托代理人林立枢，广东方正联合律师事务所律师。被上诉人（原审被告）博罗县杨侨镇人民政府。法定代表人卢慧明，镇长。委托代理人余历志，广东金卓越律师事务所律师。原审第三人广东省杨村华侨实业总公司。法定代表人邓敬辉，总经理。委托代理人刘学泉，广东金卓越律师事务所律师。上诉人杨怡初与被上诉人博罗县杨侨镇人民政府、原审第三人广东省杨村华侨实业总公司因行政强制及行政赔偿一案，不服广东省惠州市惠城区人民法院（2018）粤1302行初136号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杨怡初的委托代理人王恒，被上诉人博罗县杨侨镇人民政府行政诉讼负责人邓桥胜及委托代理人余历志，原审第三人广东省杨村华侨实业总公司法定代表人邓敬辉及委托代理人刘学泉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，原告原系广东省杨村xxxx场下属广东省华侨xxxx二厂职工。1989年，原告参加杨村xxxx场下属广东省华侨xxxx二厂公房房改，并得到房改公房（砖瓦平房）一套[坐落：博罗县杨村xxxx场饮料加工厂，房屋结构：砖木，建筑面积：76.70㎡，用途：住宅]。1989年12月1日，案涉房屋权利登记在原告名下[房地产权证：粤房字第××号]。2000年左右，原告参加杨村xxxx场第二次房改，取得xx场第二次房改房屋（楼房）一套，并于2000年3月14日办理了《房地产权证》［粤房地证字第××号，权属人：杨怡初，地址：杨村经济管理区xx厂x区xx栋xx号，建筑结构：混合，建筑面积：108.67㎡，登记字号：xx，附记：按成本价购买]。1996年7月18日，xx场作出《关于职工住房问题补充规定》（杨柑字[1996]31号），其中规定：“二、场直各单位职工在房改中购住了总场公房，以后又分住本单位自建房屋，如属房改购买者，必须退出原购房改公房，不能享受二次房改，所退房屋原则交由总场安排；如单位内职工尚缺房屋居住，经总场同意亦可内部安排使用。但权属关系不变，购房款需缴交总场。其他有类似情况可参照执行。”1998年10月22日，惠州市杨村经济管理区委员会发出《印发的通知》（杨区字[1998]25号），方案其中规定：“三、稳步出售公有住房（1）……按成本价出售的公有住房，夫妇双方职工家庭只能购买一次。”“五、做好原有售房政策同本实施办法的衔接（二）原已购买的住房，除有文件规定者外，一律不得调换。”2002年9月12日，广东省人民政府办公厅向惠州、清远市人民政府发出《关于杨村xxxx场和xx华侨管理区体制改革问题的复函》（粤办函[2002]303号）：原则同意杨村xxxx场、xx华侨管理区撤场设镇，实行政企分开，干部职工分流安置，债权债务由企业承担……。2003年3月20日，惠州市华侨农场综合改革工作组向惠州市委、市政府提出《关于杨村xxxx场移交博罗县管理有关问题的意见》，其中有“因解除劳动关系是在移交后进行，建议解除劳动关系的主体由杨柑场变更为承接杨柑场债权债务的杨柑实业总公司，……”的意见。2003年4月9日，惠州市委、市政府向博罗县委县政府发出《批转的通知》，批转惠州市华侨农场综合改革工作组的上述改革意见，请博罗县委县政府落实。2017年9月8日，博罗县国有资产投资管理中心出具《证明》，证明杨柑场改制后由广东省杨村华侨实业总公司对其资产进行实际经营管理，杨柑场的债权债务由广东省杨村华侨实业总公司承接（含土地使用权）等。2017年11月24日，第三人发出《通知》：“原广东省华侨xxxx二厂宿舍区各住户：位于原广东省华侨xxxx二厂宿舍区内的房屋（含1998年二次房改时应当交回房产证但未交回的部分房屋）属原广东省杨村xx场所有，原杨柑场改制后前述房屋权属由本司承接，原杨柑场及本司从未将前述房屋对出租或许可他人使用。目前，前述房屋年限甚久，部分房屋已经倒塌，现有房屋存在严重安全隐患。为确保人民群众生命财产安全及配合政府部门开展城镇化建设工作，请各住户在收到本通知后5个工作日内自行清理房屋内的物品并搬离宿舍区，逾期视为各住户已清理完毕，本司将依法对前述房屋予以清理。”2017年11月，原告名下的第一次房改公房（砖瓦平房）[房地产权证：粤房字第××号]被拆除。2018年3月，原告等人向被告等部门信访，要求给予补偿。未果，遂引起本案诉讼，原告请求判如所请。原告等人的案涉房屋被拆除后，向相关部门信访。2018年3月27日，被告向相关信访人发出《关于杨侨镇原加工厂瓦房住户李某凤等信访事项的答复意见》，并无否认案涉房屋被拆除是被告行为，只是强调案涉房屋原住户已经参加了第二次房改，按当时政策规定，案涉房屋所有权已由杨柑场收回，拆除房屋不可能作安置补偿。在庭审中：被告认为拆除原告案涉房屋是第三人的行为，不是被告的行为；原告对名下案涉房屋，也即第一次房改公房（砖瓦平房）[房地产权证：粤房字第××号]，没有权利证书原件；原告提供的当时拆除现场的视频光盘，可以看到有被告工作人员等参加。原审法院认为，本案当事人争议的焦点问题主要是：一、杨侨镇政府是否为本案适格被告？二、原告是否实际享有案涉房屋所有权？三、原告的赔偿请求有无事实及法律依据？关于杨侨镇政府是否为本案适格被告的问题。首先，第三人是企业，被告是镇级人民政府，第三人受被告的领导和监督。其次，对杨侨镇范围内的城镇发展，由被告进行管理、规划并具体实施。其三，在对原告等人的信访答复中，被告并无否认拆除案涉房屋行为系自己行为；其四，根据原告提供的拆除现场视频光盘，原告参与了拆除行为。综上几点，应可认定2017年11月对原告等案涉房屋进行拆除是被告作出，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，博罗县杨侨镇人民政府系本案适格被告。关于原告是否实际享有案涉房屋所有权的问题。购买商品房与享受房改房的最大区别，是享受房改房必须是本单位的员工，具有明显的身份属性和福利属性。根据国家在上世纪八、九十年代实施的房改政策，职工只能享受一次房改。根据杨柑场的《关于职工住房问题补充规定》（杨柑字[1996]31号）、惠州市杨村经济管理区委员会的《印发的通知》（杨区字[1998]25号）、博罗县国有资产投资管理中心出具的《证明》、两本《房地产权证》［粤房字第××号、粤房地证字第××号]等证据，原告先后两次参加了杨柑场的房改，应当在享受第二次房改福利时将第一次的房改房屋（砖瓦平方）［粤房字第××号]退回给杨柑场，并将相应的权利证书交回给杨柑场到相关部门注销。在原告享受第二次房改福利的同时，原告对第一次房改取得的房屋的权利终止。至于杨柑场（或者是第三人、被告杨侨镇政府）有无实际到相关部门办理注销原告第一次房改时取得的房屋的权利登记及权利证书，并不影响原告第一次房改时取得的房屋的权利的终止。毕竟，享受房改福利与购买商品房是有明显的不同。关于原告的赔偿请求有无事实及法律依据的问题。前面已述，原告在享受第二次房改福利时，对第一次房改取得的房屋的权利就同时终止。那么，原告请求判令被告赔偿房屋被拆损失人民币153400元便没有依据。另外，没有任何证据能证明被告在对案涉房屋进行拆除时，对原告造成除房屋以外的其他损失。原告请求被告予以赔偿，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条的规定。综上所述，被告被诉行政行为是合法的行政行为；原告的诉请，理由不足，于法无据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及上述所适用的法律的规定，判决如下：驳回原告杨怡初的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨怡初负担。上诉人杨怡初不服原审判决，向本院提起上诉称，一、原审法院认定被上诉人违法拆除的案涉房屋的性质属于房改房系认定事实错误。本人于1989年12月1日取得的粤房字第××号房产（即案涉被拆房产）并非房改房。根据我国上世纪八、九十年代实施的房改政策，房改房是指国务院发布《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，将国有公房产权出售给职工。房改房分为三种方式，一是以市场价出售公有住房；二是以成本价出售公有住房；三是以标准价出售公有住房。根据博罗县人民政府颁发的房地产权证，本人取得案涉房屋产权是“拍价购买归私有”，并不是上述房改政策规定的房改房。原审法院仅凭被上诉人的陈述，在本人否认案涉房屋属于房改房，且被上诉人没有其他任何证据的情况下，认定案涉房屋属于房改房显然是认定事实错误。二、本人实际享有案涉房屋的所有权。1.案涉房屋登记在本人名下。依据物权法第九条的规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力。1989年12月1日，本人取得博罗县人民政府颁发的粤房字第××号房地产权证，依法享有案涉房屋所有权；2.一审第三人无权收回案涉房屋。（1）本人取得案涉房屋所有权后，本人的单位广东省华侨xxxx二厂（系广东省杨村xxxx场下属企业）于1991年实行房改，本人通过“按成本价购买”的方式取得房改房（粤房地证字第××），这是本人购买的唯一一套房改房。（2）根据国务院发布的《关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发[1994]43号）第十八条：“职工按成本价或标准价购买公有住房，每个家庭只能享受一次，购房的数量必须严格按照国家和各级人民政府规定的分配住房的控制标准执行，超过标准部分一律执行市场价。”另，1998年惠州市杨村经济管理区委员会发布《印发的通知》（杨区字[1998]25号），在实施方案第三条规定：“（一）……按成本价出售的公有住房，夫妇双方职工家庭只能购买一次。”根据以上房改政策，每个职工家庭只能享受一次的是“职工按成本价或标准价购买公有住房”的情况。而本案中，本人1991年按成本价购买了公有住房，除此之外并没有再以成本价或标准价购买过公有住房。因此，本案中本人并没有享受两次房改福利，也就是说，一审第三人无权收回案涉房屋。三、被上诉人拆除案涉房屋的行政行为违法，侵犯了本人的财产权。本人享有案涉房屋的所有权，被上诉人强拆本人所有的房屋前并未依法通知本人，也未与本人确定补偿事宜，强拆后又拒绝对本人进行赔偿、补偿，其作出行政行为已经严重违反法定程序，同时严重侵犯了本人的合法权益。综上所述，本人认为原审法院认定事实错误，请求二审法院查明相关事实，依法改判。上诉请求：1.请求判令撤销惠城区人民法院作出的（2018）粤1302行初132号行政判决书；2.请求依法改判支持上诉人的一审诉讼请求；3.判令由被上诉人承担本案的诉讼费用。被上诉人博罗县杨侨镇人民政府答辩称，一、上诉人已经依法享受第二次房改政策，其已不再享有案涉房屋(第一次房改政策所取得的房屋)的所有权益，原审法院认定事实清楚，适用法律正确。根据杨村xxxx场作出《关于职工住房问题补充规定》(杨柑字[1996]31号)第二条规定：“场直各单位职工在房改中购买了总场公房，以后又分住本单位自建房屋，如属房改购买者，必须退出原购房改公房，不能享受二次房改，所退房屋原则上交出总场安排”可析，职工仅能享受一次房改待遇，如已经享受第二次房改政策待遇的，则不再享有第一次房政政策所得房改公房的所有权益。在本案中，首先，根据上诉人在一审阶段所提交的《行政起诉状》中所涉表述：“于l989年间，食品二厂对员工进行福利分房，将上述房产分配给原告，并于1989年12月1日将上诉房产的产权登记到名下。”以及上诉人在一审庭审过程中认可的事实可析，案涉房屋就是上诉人参加第一次房改政策时所得的房改公房。现上诉人在《行政上诉状》中却主张案涉房屋系其自行出资购买而非系参加房政政策所获得的，明显与其在一审阶段所承认的事实相互矛盾，严重违反了诚实信用原则。其次，根据物权法关于不动产变动的构成要件，即房改房屋的所有权取得的构成要件为：(1)具备有效的法律行为；(2)依法进行登记。结合本案的实际情况，在1998年5月26日杨柑场推行第二次房政政策以来，上诉人作为广东省华侨xxxx二厂的职工已依法享受第二次房政政策待遇，并于2000年4月12日将位于杨村经济管理区xx区xx栋xx号的房改房屋办证至其名下(房产证号:粤房地证字第××号)。虽由于工作疏忽，上诉人名下的案涉房屋并未办理房产注销手续，案涉房屋仍登记在上诉人名下，但根据前述的相关规定及理论，即便上诉人就案涉房屋进行过房屋登记，但当时基于该案涉房屋的物权变动的有效的法律行为已经发生改变，该法律行为已经因二次房政政策的相关规定而无效，上诉人对案涉房屋不再享有所有权。因此，鉴于上诉人并不享有案涉房屋的权益，即便该案涉房屋已被原审第三人强行拆除，但该拆除行为并未导致上诉人遭受任何损失，上诉人主张赔偿无事实和法律依据。二、退一步讲，上诉人亦从未提供任何其遭受损失的证据材料，上诉人主张赔偿损失无任何事实依据。本案中，案涉房屋已残破不堪，存在严重的安全隐患，且上诉人亦未提供任何案涉房屋的价值评估材料或上诉人遭受经济损失评估的证据材料，上诉人所遭受的经济损失无法确定。因此，上诉人主张本府赔偿损失无事实依据，贵院应予以驳回其上诉请求。三、案涉房屋被拆除的行为系原审第三人所作出的，上诉人将本府列为被告，属于错告主体，贵院理应予以驳回。2O17年，本府作为杨侨镇辖区内的主管单位，出于优化城镇规划、改变城镇面貌、消除危房隐患的考虑，决定对广东省华侨xxxx二厂片区的残旧房屋进行升级改造。根据广东省人民政府办公厅作出的《关于杨村xxxx场和xx华侨管理区体制改革问题的复函》、中共惠州市委发布的《批转的通知》以及相关的批复证明文件，在广东省××××被××改××为杨侨镇后，广东省杨村xxxx场的债权债务以及其名下资产均由原审第三人进行承接，即原属于广东省华侨xxxx二厂片区的残旧房屋由原审第三人进行经营管理。鉴于前述情况，本府责成原审第三人根据前述片区房屋的实际状况自行处理。后经了解，原审第三人自行组织人员、聘请施工队伍对前述片区房屋进行了拆除行为。综上，本案中，本府从未作出过任何拆除案涉房屋的具体行政行为，亦未委托原审第三人拆除案涉房屋，上诉人将本府列为被告，属于错告主体，贵院理应予以驳回。综上，上诉人已经依法享受第二次房改政策，其已不再享有案涉房屋(第一次房改政策所取得的房屋)的所有权益，原审法院认定事实清楚，适用法律正确；退一步讲，上诉人亦从未提供任何其遭受损失的证据材料，上诉人主张赔偿损失无任何事实依据；案涉房屋被拆除的行为系原审第三人所作出的，上诉人将本府列为被告，属于错告主体；本府据此请求法院驳回上诉人的上诉请求。原审第三人广东省杨村华侨实业总公司于二审查询时口头述称，第一点，涉案房屋的拆除行为是本公司所为，本案应属于平等民事主体之间的一个民事纠纷；第二点，上诉人已依法享受第二次房改政策，根据房改的相关政策规定，其应当在将第一次房改政策上交给本公司，即涉案房屋的所有权已归本公司所有，本公司对涉案房屋的拆除行为是对自身财物的一种处置行为。有鉴于此，上诉人主张赔偿并无任何事实与法律依据。本院经审理查明，原审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，本案的焦点在于被强制拆除的涉案房屋是否属于上诉人所有。根据被上诉人向法院提交的《杨村经济管理区深化住房制度改革的实施方案》可知，上述方案载明“职工以成本价购买的住房，产权归个人所有，用成本价购买自住公房并取得《房产证》后，即可上市交易。”本案中，上诉人于1989年间参加公房房改，并取得了相应的《房产证》。根据相关法律规定，房屋作为不动产，其物权归属应以权属证书或不动产登记簿记载为准，虽当时取得房屋，是上诉人以广东省杨村xxxx场下属广东省华侨xxxx二厂职工身份取得。但在被强制拆除时权属已属上诉人，是其合法个人财产。因此，本案被强制拆除的房屋所有权应归属于上诉人，本院予以确认。关于被上诉人是否是本案适格主体的问题。被上诉人在二审查询时辩称其不是涉案强制拆除行为的组织实施者，涉案房屋是原审第三人自行聘请施工队予以拆除。但是，根据被上诉人向上诉人等人的信访答复及上诉人提供的拆除现场照片、视频所示，其工作人员在拆除现场，可以认定被上诉人参与了此次拆除行为。故，针对被上诉人所述内容，因其未提供证据予以证明，本院对此不予采信。原审法院认定被上诉人系本案的适格主体并无不当。关于上诉人被强制清拆的涉案房屋应否得到行政赔偿的问题。结合本案证据，被上诉人未按照行政强制法的相关规定，针对上诉人作出相关处理决定文书并送达，即已将涉案房屋予以强制拆除，属于程序违法。再据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据法律规定，获得国家赔偿的前提是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害造成损失的。如前所述，被上诉人拆除房屋时，未履行相关法律程序，拆除了上诉人个人的合法财产，上诉人有权依法申请国家赔偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案中，被上诉人在未按照行政强制法的前提下，直接强制拆除涉案建筑物，致使上诉人无法就其所遭受的损害提供证据。故依据上述规定，对于涉案房屋损失及赔偿数额的确定，应由被上诉人承担举证不能的不利后果并负相应的赔偿责任。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。结合上诉人的赔偿请求、在案证据及案件具体情况，本院确定赔偿数额应为当时上诉人支付给原审第三人的购房价格。综上，原审判决认定事实基本清楚，适用法律错误，本院依法予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第一款第（四）项的规定，判决如下：一、撤销广东省惠州市惠城区人民法院（2018）粤1302行初136号《行政判决书》；二、确认被上诉人博罗县杨侨镇人民政府拆除上诉人杨怡初名下房屋的行为违法；三、被上诉人博罗县杨侨镇人民政府于本判决生效之日起30日内赔偿上诉人杨怡初当时购买被拆除房屋所支付的价款。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人博罗县杨侨镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  朱丽蕴审判员  邱炜炜审判员  覃毅华二〇一九年十一月十八日法官助理毛泳玲书记员李冬楹