江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏06行终663号 上诉人（原审被告）启东市汇龙镇人民政府，住所地启东市。 法定代表人龚健，镇长。 应诉负责人李雷兵，副镇长。 委托代理人刘永兵，启东市汇龙镇鹤群村村民委员会主任。 委托代理人陈卫东，江苏东疆律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）季松美，女，1972年12月23日生，××族，住启东市。 被上诉人（原审原告）黄浩，男，1995年7月14日生，××族，住启东市。 二被上诉人的委托代理人封波，江苏盛律律师事务所律师。 原审第三人范本芳，女，1936年4月17日生，××族，住启东市。 上诉人启东市汇龙镇人民政府（以下简称汇龙镇政府）因要求履行核定安置补偿待遇法定职责一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2018）苏0691行初163号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，季松美与黄浩系母子关系，范本芳系季松美母亲，季松美、黄浩户籍均在启东市汇龙××村××组，黄浩系在校大学生，季松美与案外人黄德正育有黄浩，但二人未办理结婚登记。约2009年至2013年期间，季松美在鹤群村一直缴纳农民承担的一事一议筹费用。该村村委选举换届时向季松美、黄浩均发放选民证和参选证，两人在该村亦办理了农村医疗保险。在2016年12月重新确权发证的苏（2016）启东市第065916号土地承包经营证上，承包方代表为范本芳，家庭成员情况载明季松美为女儿、黄浩为外孙子，确权面积为2.42亩。 1996年9月，季松美父亲季文明申请建造建筑占地98平方米的二层楼房，在建房用地审批表中填写的家庭成员为范本芳、季松辉。1999年左右，季松辉结婚后居住在该楼房内，两三年后，季文明、范本芳在大儿子季松元七架头房屋后搭建了15.74平方米的披屋。2010年8月，季文明去世。 2013年，启东市汇龙镇江海南路（汇龙镇双庆村、鹤群村区域）进行拓宽工程。2014年5月30日，汇龙镇政府（甲方）与范本芳（乙方）签订《房屋拆除搬迁补偿安置协议》，约定因建设需要，甲方需拆除乙方所有的房屋，协议第一条约定，乙方被拆除的房屋座落于汇龙镇鹤群村十九组，被拆除房屋总建筑面积15.74平方米，应享受房屋拆除搬迁补助的人数为1人，具体名单为范本芳；第二条约定，乙方选择货币补偿作为拆除搬迁补偿安置方式；第三条约定甲方向乙方支付被拆除房屋的补偿金额为9846元、搬迁补助费为300元、误工补助费200元、临时安置补助费1000元及车旅费等合计12585元；第六条约定，本协议生效后，他人对被拆除房屋及其附属手的所有权、使用权发生异议的，由乙方负责处理，并承担相应的法律责任。事后，范本芳领取了房屋拆除搬迁补偿款为12585元。因范本芳选择货币补偿，由汇龙镇政府以回购其安置房屋的形式予以补偿。2014年8月22日，汇龙镇政府在搬迁户为范本芳的《江海南路搬迁户安置房回购审批表》中作出了“同意回购”的意见，该表载明安置房应购面积为86平方米，合法面积为43平方米（一人户应享受的建筑占地面积），原合法面积回购金额为139750元，剩余面积回购金额为92450元，回购总价232200元。同年10月9日，范本芳收取安置房回购款232200元。 2017年1月16日，季松美通过政府信息公开获知“因为你们母子俩属于寄放户，相关拆迁安置政策规定不享受安置待遇”。同年，季松美、黄浩向启东市人民法院提起民事诉讼，要求撤销范本芳与汇龙镇政府签订的拆迁补偿安置协议，要求汇龙镇政府给予两人安置66平方米的房屋，启东市人民法院作出（2017）苏0681民初6006号民事判决书，驳回季松美、黄浩的全部诉讼请求，并表明房屋安置问题不属于民事诉讼受案范围。季松美、黄浩不服提起上诉，2018年3月1日，南通市中级人民法院作出终审判决，维持原判。2018年7月24日，季松美、黄浩向一审法院提起诉讼，要求判决汇龙镇政府按启汇拆指（2013）28号文第三条第1（1）项规定，按两人户核定季松美、黄浩应享受66平米的应批建筑占地面积。 另查明，启东市为做好集体土地上房屋拆迁补偿安置工作，于2011年3月制定了《关于进一步做好集体土地上房屋拆迁补偿安置工作的意见》（启住建[2011]40号，以下简称40号文），该文第一条5（3）规定，被拆迁家庭成员中已婚嫁或离婚回娘家的女儿（男方到女方家落户的除外），户口在拆迁范围内（含随报户口子女），婚后在男方未建房的，按实际人数与父母合并计算应批建房占地面积，不作分户处理……该文详细载明了应安置面积的审查方法。启东市汇龙镇拆迁指挥部为做好汇龙镇鹤群村、双庆村拓宽工程中房屋搬迁补偿安置工作，制定了《汇龙镇江海南路房屋搬迁补偿安置办法》（启汇拆指[2013]28号,以下简称28号文），第三条第1（9）规定“婚嫁后户籍在搬迁区域，不符合招婿条件的非独生子女（含其子女）不予核准建筑占地面积。2012年4月28日，启东市就该市城市规划区内农民集中居住区建设与安置中有关问题处理制定了启住建[2012]89号文（《关于城市规划区内农民集中居住区建设与安置中有关问题处理的试行意见》,以下简称89号文），该文明确了农民集中居住区的安置对象、标准和意见适用范围。 还查明，季松美在启东市未有婚姻登记信息，一审法院责令汇龙镇政府至黄浩生父处查询婚姻登记信息，汇龙镇政府提供了查询的介绍信复印件，且上述介绍信记载的“季松美”身份证信息与本案季松美身份证信息存在明显不一致，汇龙镇政府未能举证说明彼“季松美”即此季松美。 一审法院认为，季松美、黄浩按政策规定应当作为案涉被拆除房屋的家庭成员享受相应的拆迁安置待遇，理由如下。 第一，普适性文件授益性的规定行政机关不得随意进行剥夺。本案中，汇龙镇政府提交的个别项目适用的28号文第三条第1（9）显然与启东市全辖区内适用的40号文第一条5（3）相冲突。在这两者相冲突的情况下，行政机关应该选择适用对当事人有利的政策文件予以保护当事人的合法权益。汇龙镇政府在庭审中辩称的40号文已经被89号文代替，但89号文明确规定的是启东市城市规划区内相关镇村区域内的民房搬迁，且89号文适用范围为启东市城市规划区内的汇龙镇城东村、台角村、克明村、汇东村、南郊村、合兴镇村全部区域，城北村和平路以西、中央路以北区域，汇龙村建设路以东区域，城河村南苑路以南区域，案涉的鹤群村显然不在此文适用范围。 第二，汇龙镇政府无证据证明季松美、黄浩属于40号文不列入应批建房占地面积的核定对象的范畴。40号文规定，对城镇居民、各类原因挂投靠的人员、放弃或者全部出售被拆迁房屋的人员、在签约前半个月已经死亡的人员、其他未列入应批建房占地面积核定对象的人员，不列入应批建房占地面积核定的对象。本案中，季松美和黄浩自出生伊始户口就在鹤群村，季松美在鹤群村缴纳村民承担的相应费用，季松美、黄浩作为范本芳户的家庭成员参与家庭承包经营，季松美、黄浩在大洪村参与农村社会养老保险，很显然汇龙镇政府无有效证据证明季松美、黄浩属于上述不列入应批建房占地面积的核定对象范围，汇龙镇政府在相应信息公开答复中告知季松美、黄浩属于“寄放户”，显然无相应证据予以佐证。 第三，40号文对被拆迁房屋中已婚嫁或离婚回娘家的女儿及其随报户口子女的应批占地面积核定有明确规定。40号文第一5（3）规定，被拆迁房屋家庭成员中已婚嫁或离婚回娘家的女儿（男方到女方落户的除外），户口在拆迁范围内（含随报户口子女），婚后在男方未建房的，可按实际人数与父母合并计算应批建房占地面积，不分户处理。从该条规定可以看出，家庭成员中已经婚嫁的女方及其生育随报户口的子女，只要在婚后在男方未建房的，要按照实际人数与父母计算应批建房占地面积，不作分户处理。本案中，汇龙镇政府并未提供证据证明季松美在黄浩生父黄德正处建造了房屋或在此处享受了拆迁安置待遇。如上所述，40号文是在启东市范围内统一适用的农村集体土地上房屋拆迁补偿安置工作的政策文件，在该文件对上述主体作出授益性规定的情况下，在有权部门未作出不同解释规定或者限制解释规定的情形下，汇龙镇政府在案涉集体土地上开展搬迁工作，无权对上述文件明确的授益主体剥夺其相应权益。 第四，即便按照28号文的规定，汇龙镇政府也未充分举证说明季松美已经“婚嫁”。28号文第三条第1（9）规定，婚嫁后户籍在搬迁区域，不符合招婿条件的非独生子女（含其子女）不予核准建筑占地面积。按照此条规定，只有“婚嫁”的情形下，才不予核定相应面积，但在本案中，汇龙镇政府汇龙镇政府未能举证证明季松美已经“婚嫁”与黄德正。身份关系的认定需要有相关的证据予以认定，而不能仅凭有关双方之间育有子女即认为“婚嫁”事实成立。即便一方当事人对另一方当事人陈述的案件事实明确表示认可的，但对于身份关系的认定也不能仅凭一方的自认予以确定，而是应当结合相关婚姻登记材料及双方共同生活的事实予以确定，何况本案中季松美也并未自认婚姻关系。 综上，汇龙镇政府在案涉房屋拆迁过程中，未将季松美、黄浩按照相应文件规定作为被拆房屋家庭人口数核定安置面积待遇，缺乏事实依据，一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决责令汇龙镇政府在判决生效后两个月内对季松美、黄浩的安置面积待遇按政策规定进行核定处理。 汇龙镇政府不服一审判决，向本院提起上诉称,一审判决过分强调汇龙镇政府的举证责任，有失公允，根据汇龙镇政府提供的出生医学证明、季松美在安徽省长丰县杜集乡的户籍证明等，可以证明黄浩的父亲为黄德正，季松美与黄德正系夫妻关系，季松美的户籍已迁移至安徽省，不在启东市汇龙××村××组26号，即不在拆迁区域，不符合安置对象，黄浩应当随父母所在地生活，不应享受相应的拆迁待遇，一审判决汇龙镇政府对季松美、黄浩核定安置面积缺乏法律依据。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回季松美、黄浩的诉讼请求。 被上诉人季松美、黄浩辩称，汇龙镇政府依据出生医学证明及杜集镇卫生和计划生育办公室出具的《证明》证实季松美已结婚，达不到汇龙镇政府的证明目的，该证明明确记载了是否为夫妻关系应当到民政婚姻登记部门核实，该单位无权证明。季松美及黄浩户口从出生之日起一直在汇龙镇从未迁出，通过季松美承担相关税费及最新颁发的居民户口本及农村土地承包经营权证均能证明这一点，汇龙镇政府所称的户口已经迁出没有相应依据。为了解决汇龙镇政府的疑虑，季松美也多次与黄德正联系，希望能够出具有无结婚的证明，但黄德正所在地民政部门称，没有婚姻登记民政部门不出具相关证明，民政部门的信息系统里也确实没有黄德正的结婚记录。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人范本芳无正当理由未到庭，亦未提交书面意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据一审法院所作判决及双方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是，季松美、黄浩要求汇龙镇政府给予其安置面积审批，理由是否成立。 房屋拆迁工作中，行政机关在被拆迁人让渡原有居住房屋及相应土地后，为保障被拆迁人的居住权益，会以确定一定安置面积的补偿方式以便被拆迁人另行安置居所。因此，判断公民能否享受相关拆迁补偿安置面积待遇，与该公民是否享有集体经济组织成员资格密切相关。农村集体经济组织成员的判断的一般原则是：以形成较为固定的生产、生活关系，并依法登记所在地常住户口作为形式要件，以需要本集体经济组织农村土地为基本生活保障为实质要件。启东市汇龙镇拆迁指挥部制定的28号文，第三条第1（9）规定，婚嫁后户籍在搬迁区域，不符合招婿条件的非独生子女（含其子女）不予核准建筑占地面积。第1（10）规定，原户籍在搬迁区域的在校大中学生、服现役的士兵以及尚在服刑的人员，按上学、服役、服刑时户籍性质核定。根据上述规定，不符合核准建筑占地面积的前提条件之一是存在婚嫁的事实。本案中，双方当事人就季松美的婚姻、户籍问题以及黄浩的户籍问题，均提供了证据以证明其主张。季松美、黄浩提交了2008年至2013年的南通市农民承担费用专用票、选民证、选票、农村合作医疗卡、2017年7月14日领取的常住人口登记卡、农村土地承包经营权证等。根据上述证据可以初步证明，季松美及黄浩一直系启东市汇龙××村××组26号村民，且季松美、黄浩在该村享有承包土地，并交纳各项费用，享受各项村民权利，符合具有较为固定的生产、生活关系并登记为常住户口两个形式条件，以及需要本集体经济组织农村土地为基本生活保障这一实质条件。 关于季松美的婚姻问题。安徽省长丰县杜集镇卫生和计划生育办公室出具的《证明》明确表示，是否为合法夫妻关系还是同居关系，应到民政婚姻登记部门核查，该单位无权证明，故该《证明》不能达到证明季松美与黄德正存在婚姻关系的目的。根据季松美的陈述，黄德正也曾到当地民政部门进行查询，并未查到黄德正的婚姻登记记录，并提供了查询过程的照片予以佐证。根据婚姻法的规定，子女分为婚生子女和非婚生子女，对于季松美和黄德正的婚姻关系，必须有法定的证明如婚姻登记作为依据，汇龙镇政府以出生医学证明中黄浩之父为黄德正的记载，来反推季松美和黄德正存在婚姻关系的理由不能成立。因此，根据现有证据不能反映季松美存在婚嫁的事实，故可以认定季松美不属于28号文规定的，婚嫁后户籍在搬迁区域，不符合招婿条件的非独生女。汇龙镇政府以该条规定为依据，认为季松美不应享有安置待遇的理由不能成立。 关于黄浩的户籍问题。黄浩目前就读于南京师范大学，其身份属于在校学生，由于其户籍仍在鹤群村十九组，根据28号文第三条第1（10）的规定，应当按上学时户籍性质核定。即使按照汇龙镇政府所称，黄浩的户籍应当按照其原生家庭关系确定，即跟随其父母的户籍确定，由于季松美的户籍仍处于鹤群村，故黄浩跟随季松美在鹤群村享受安置待遇，亦符合政策规定。 综上，季松美、黄浩要求汇龙镇政府给予其安置面积审批，具有事实根据和法律依据，汇龙镇政府认为季松美、黄浩不应享有安置待遇的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人启东市汇龙镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇一九年十一月二十九日 书记员  丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。