广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终22号上诉人（原审原告）：戴百红，男，汉族，1944年5月3日出生。委托代理人：赵俊刚，北京市索邦律师事务所律师。委托代理人：陈建平，江西浩儒律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：河源市人民政府。住所地：广东省河源市沿江路**市政府大院。法定代表人：叶梅芬，市长。委托代理人：钟建华、黎新荣，均系河源市司法局工作人员。原审第三人：紫金县义容镇下告村岭背村民小组。负责人：刘天喜，组长。诉讼代表人：刘春生，男，汉族，1944年10月12日出生。诉讼代表人：罗文彬，男，汉族，1943年6月26日出生。委托代理人：邓启鑫，广东百旋律师事务所律师。上诉人戴百红因诉被上诉人河源市人民政府行政复议纠纷一案，不服广东省河源市中级人民法院（2018）粤16行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：涉案林地两宗属第三人紫金县义容镇下告村岭背村民小组（以下简称岭背村民小组）所有，一宗小地名为廖屋坪，面积1116．87亩；一宗小地名为坑尾，面积1968．58亩。戴百红是岭背村民小组的村民。1985年1月21日晚，岭背村民小组在戴百红家召开村小组家长会议，就本集体山岭使用权和使用年限进行讨论，最终形成了《有关山林两制的落实方案》，内容为“有关山林两制落实方案：1、按土地的土地证为基础，适当抽补。2、对死亡绝户、迁出户的山林应为集体所有，作为山林面积过少的农户加于补得。3、本山林一经落实好，按上级政策规定一定三十年不变，如上级未经批准或政策变动时，一律按本规定为准。三十年后，必须调整。今后如经发现多填或者错填外队人的山岭的一律应于上级处理为准。”戴百红提供一份1986年1月20日紫金县人民政府颁发给其的编号为NO：0004028的《社员自留山证》，证中记载六宗林地，，地名分别是五斗种屋背岭水井窝、冰岗坑、石仔艮、坑尾。填证单位：下告乡，填证人：刘春生，核对人：范荫涛，填证日期：1986年1月20日。岭背村民小组提供一份1985年2月1日紫金县人民政府颁发的编号为NO：070325的《社员自留山证》，使用规定第三项中手写有“使用权30年不变”的字样，证中记载六宗林地，户主为戴百红，，地名分别是坑尾自屋背岭、水井窝、冰岗坑、石仔艮。填证单位和填证人均为空白。2010年11月20日，戴百红向紫金县人民政府林业主管部门申请对涉案林地林权登记。2010年11月15日至16日，紫金县人民政府组织义容镇林改办公室工作人员对涉案林地进行勘查，并填写了《林地林木权属勘查登记表》。2010年11月18日，义容镇林改办公室对涉案林地的登记进行了公示。经过逐级审批后，2011年1月6日，紫金县人民政府向戴百红颁发了紫林证字[2011]第1000798号《林权证》(以下简称涉案《林权证》)。2017年10月5日，岭背村民小组召开18户村民户代表会议，形成相关决议：1985年2月1日填入戴百红名下的集体公山坑尾、廖屋坪两片山(涉案林地)，2015年2月1日到期，现调整为集体共同管理使用，使用权人为岭背村民小组。现全体村民代表共同推选刘春生、罗文彬作为集体的代表人向紫金县林业部门申请变更林权登记(含向政府提出行政复议或向法院提出行政诉讼)。2017年10月9日，岭背村民小组向紫金县人民政府林管中心提出申请变更涉案林地的林权登记。2017年10月10日，紫金县人民政府林管中心告知岭背村民小组涉案山林已经在2011年办理了林权证，如认为有误可向市政府复议或向法院起诉。2017年10月12日，岭背村民小组向河源市人民政府申请行政复议。河源市人民政府经审查，认为紫金县人民政府颁证程序违法，于2018年1月12日作出河府行复[2017]31号行政复议决定，撤销了紫金县人民政府颁发的涉案《林权证》中宗地号为0441621019GDYMSYl2001和宗地号为0441621019GDYMSYl2002的林权登记。戴百红不服该复议决定，于2018年1月31日向原审法院提起本案行政诉讼，请求撤销河源市人民政府作出的河府行复[2017]31号《行政复议决定书》。原审另查明，紫金县人民政府办理涉案林地廖屋坪(宗地号为0441621019GDYMSYl2001)的《林地林木权属勘查登记表》记载，主要权利依据为N0:070325《社员自留山证》，面积为1116．87亩，镇林改办代表：曾杏村(盖章)，村民委员会代表：无人签名(空白)，村民小组代表：刘天喜，本宗地户主：戴百红，其他踏查人员签名：戴百红、刘天喜，勾图员签名：黄育民，制表人签名：彭汉文，接界人签名：东、西、北均为刘天喜，南为空白(无人签名)。涉案林地坑尾(宗地号为0441621019GDYMSYl2002)的《林地林木权属勘查登记表》记载，主要权利依据为N0:070325《社员自留山证》，面积为1968．58亩，镇林改办代表：曾杏村(盖章)，村民委员会代表：谢运忠，村民小组代表：刘天喜，本宗地户主：戴百红，其他踏查人员签名：戴百红、刘天喜、刘佛传，勾图员签名：黄育民，制表人签名：彭汉文，接界人签名：东为本队刘天喜，南为刘天喜、刘佛传，西为刘天喜，北为空白(无人签名)。涉案林地的其他接界人多为外地人，并非岭背村民小组组长刘天喜。原审再查明，2017年9月11日，紫金县义容镇下告村民委员会出具证明证实，刘天喜是岭背村民小组的组长，戴百红是刘天喜的舅父。2018年，紫金县义容镇集体林权制度改革领导小组出具证明证实，岭背村民小组有林地面积6492.02亩。戴百红和岭背村民小组一审庭审时也承认，落实山林两制时，岭背村民小组共有**人，林地面积6000多亩。现今的39户人是由原23户144人发展而来。戴百红在上世纪80年代分田地时的家庭人口是9人。而登记在戴百红林权证的涉案林地面积为3000多亩，占村集体的林地面积一半。原审法院认为，本案争议的主要焦点是：1.岭背村民小组是否具备复议主体资格；2.河源市人民政府于2018年1月12日作出的河府行复[2017]31号行政复议决定是否合法。关于岭背村民小组是否具备复议主体资格的问题。本案中，经查明岭背村民小组现今的39户人是由原23户144人发展而来（戴百红原为一户，现今小孩长大分为六户），该村民小组包括戴百红在内分田地仍以原23户村民为基础进行划分。该小组于2017年10月5日召开村民户代表会议，仍以原23户村民统计到会为18户代表，超过半数，会议一致推选刘春生、罗文彬作为集体的代表人向紫金县林业部门申请变更涉案林权登记（含向政府提出行政复议或向法院提出行政诉讼），符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”的规定，18户村民户代表能代表岭背村民小组集体过半数村民的意愿。。虽然戴百红提供的村委会证明岭背村民小组是**人，现今的39户人是由原23户144人发展而来。因此，可以认定岭背村民小组集体过半数村民申请行政复议的意愿，是适格的行政复议申请人。关于河源市人民政府于2018年1月12日作出的河府行复[2017]31号行政复议决定是否合法的问题。这一争议焦点涉及到紫金县人民政府颁发涉案《林权证》的合法性问题。经审查，原审法院认为河源市人民政府撤销涉案《林权证》中宗地号为04416211019GDYMSY12001和宗地号为04416211019GDYMSY12002的林权登记行为正确。理由如下：一、《广东省林地林权登记换发证工作方案》第四条第（二）项对工作程序中的审查登记程序明确规定：“在进行林地林权登记时，要做到权属明确、四至清楚、面积准确，经毗邻单位认定后逐级审核，并填写《广东省林地林权登记申请表》，审核结果要张榜公告，接受群众监督。”《广东省集体林权制度改革林权勘查登记发证操作技术规定》第二十一条第三款规定：“林权证宗地凡有毗邻交界(个人、村民小组、村委会、镇界等)的地方，毗邻各方权利人均需签名、盖章确认。权利人为个人的应签名，村民小组以上一级的应签名并盖章……”第四款规定：“村委以上级别边界的审核，可以用当地民政部门的勘界证明作依据，如在现场发现有变化必须经双方重新认可。”因此，政府在颁发《林权证》时，需要确认涉案林地四至清楚、面积准确、权属没有争议，经毗邻单位认定后逐级审核，并填写《广东省林地林权登记申请表》，审核结果要张榜公告，接受群众监督，召集相关林地毗邻交界的权利人进行现场界址确认。本案中，由于涉案林地面积巨大，林地毗邻界址涉及其他村镇林地，虽然村民小组及其村民对界址没有异议，但涉及到其他村镇的接界界址是否有异议，紫金县人民政府在进行现场勘界时没有召集相关的接界人进行界址确认。从紫金县人民政府于2010年10月15日和2010年10月16日分别对2块涉案林地进行的林地林木权属勘查签名看，2份《林地林木权属勘查登记表》记载的四至接界人签字栏中的接界人大部分为刘天喜签名，而涉案林地的真正接界相关权利人无法明确有无到现场进行确认，也未在勘查表签名确认，对界址是否存有异议，对涉及镇界的边界审核也未提供相关部门的勘界证明。紫金县人民政府未按照林权登记换发证的规定办理林权证。二、按照1985年1月21日的分山方案，分山的原则是以土改时的土地证为基础，山林是30年不变，30年后必须调整。这与戴百红的自留山证注明使用权30年不变是相对应的。涉案林地颁证的权属依据是自留山证，而自留山证注明的使用权是30年，紫金县人民政府在没有证据证明涉案山林继续由戴百红使用的情况下，将涉案山林期限确定为长期，且在自留山使用权约定30年届满后，岭背村民小组要求收回涉案林地，与戴百红存在使用权权属争议，因此，紫金县人民政府颁证行为违反《林木和林地权属登记管理办法》第十一条“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”的规定，存在颁证事实不清。三、戴、戴百红是岭背村民小组的村民，双方确认整村集体林地面积6000多亩，而戴百红一家就林权证确定的面积就有3000多亩，占整个村小组林地面积一半，有失公平，不符合《广东省林地林权登记换发证工作方案》规定的实行公开、公平、公正原则。综上，河源市人民政府撤销紫金县人民政府颁发给戴百红的涉案《林权证》中宗地号为04416211019GDYMSY12001和宗地号为04416211019GDYMSY12002的林权登记行为正确，戴百红诉请撤销河源市人民政府作出的河府行复[2017]31号行政复议决定，于法无据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回戴百红的诉讼请求。戴百红不服原审判决，向本院提起上诉称：1.涉案《林权证》中宗地号为0441621019GDYMSY12001和宗地号为0441621019GDYMSY12002的林权登记符合法律规定，河源市人民政府作出的河府行复[2017]31号行政复议决定是错误的，一审法院予以维持是认定事实不清，适用法律错误。（1）上诉人对涉案林地享有清晰的权属来源，四至界限准确无争议，依据充分，涉案颁证程序合法。涉案林地于上世纪80年代是没有树木的荒山，且属于边远林地。为鼓励植树造林且便于管理，原审第三人便将涉案林地分给上诉人进行经营管护，并于1986年1月20日由紫金县人民政府向上诉人颁发了N0：0004028《社员自留山证》，当时的乡干部刘春生、范荫涛在自留山证上签名确认，证上载明“长期固定给各户使用和管理”，该证记载了上诉人所有的包括涉案林地在内的六处山林，并对山林四至界限进行了记载，四至范围是清晰明确的。自此，该荒山经过上诉人的管护耕作，逐步形成有林地。2010年，紫金县人民政府换发林权证书。2010年10月9日，原审第三人在发证前召开村民会议，到会村民一致同意按“三定”划分的自留山证来换发林权证，即同意“对在责任期间划分的自留山稳定不变，长期无偿落实到户”等内容，包括提起本案行政复议代表人刘春生、罗文彬等人也参加了会议，并签名确认。会后，原审第三人将此会议决议提交紫金县人民政府进行换发林权证工作。紫金县人民政府遂按照上述会议决议以及上诉人《社员自留山证》载明的四至范围向上诉人换发林权证，颁证内容符合法律规定。以上村民一致决议同意按“三定”划分的自留山证来换发林权证，但该重要事实一审判决只字不提，明显偏袒原审第三人。（2）一审法院以原审第三人提交的《有关山林两制的落实方案》和编号为NO：070325《社员自留山证》认定涉案林地使用权为30年，并认定上诉人与原审第三人存在使用权权属争议，是错误的。一审法院以原审第三人提交的1985年1月21日的《有关山林两制的落实方案》和编号为NO：070325《社员自留山证》认定涉案林地使用权是30年，属于认定事实不清，证据不足。首先，1985年1月21日的《有关山林两制的落实方案》的真实性无法确认。该方案既不是会议决议，也不是会议记录，其中没有任何相关人员的签名或盖章确认，其是否经过村民表决通过或者真正实施不得而知，且被上诉人在行政复议中也认定该证据与本案没有关联性，不予审查。一审法院以此作为定案依据明显是错误的。而事实上，上诉人所在村民小组即原审第三人至今没有按照《有关山林两制的落实方案》上第三点内容（即30年调整）执行，所有村民换发林权证的使用期限均为长期，表明该村所有村民的林地均没有按该所谓的方案执行，也即该方案是没有通过或者真正实施的。那么，所有村民的林地使用权为长期，却要求上诉人的自留山使用权为30年，既是没有依据，对上诉人也不公平合理。其次，原审第三人提交的NO：070325《社员自留山证》的填证时间是1985年2月1日，证上手写添加：“使用权30年不变”，但填证人及填证单位处均空白。上诉人的NO:0004028《社员自留山证》的填证时间是1986年1月20日，证上记载“长期固定给各户使用和管理”，填证单位：下告乡，填证人：刘春生，核对人：范荫涛，并签字盖章。两证山林及四至范围均一致，撇开两证真实性不谈，NO：070325《社员自留山证》时间在前，NO:0004028《社员自留山证》时间在后，也应以NO:0004028《社员自留山证》为准。此外，NO：070325《社员自留山证》上“使用权30年不变”是手写添加，其后没有有关人员或单位的签名或盖章确认，真实性无法认定，结合原审第三人的村民换发林权证均为长期，可认定“使用权30年不变”是不真实的。且“使用权30年不变”不意味着30年后一定要调整变化，而原审第三人至今没有对自留山进行调整。最后，《广东省林地林权登记换发证工作方案》第一条第（七）项规定，坚持政策稳定连续性的原则，林地林木登记换发证书不是重新确定林地、林木权属，而是进一步稳定权属；要以林业“三定”时期确定的权属为基础，对林地、林木己确权颁发过林地、林木权属证书而权属没有发生变化的，都要予以确认，并换发新的《林权证》。第（八）项规定，稳定自留山政策不变原则，坚持自留山归农户无偿使用，使用权长期不变。在没有确实充分的证据证实上诉人所在村小组的林地使用权为30年的情形下，上诉人对涉案林地的使用权依法为长期不变。（3）经涉案林地四至界限接界人签名确认，涉案林地四至界限无争议，涉案颁证程序不违反法律规定，涉案《林权证》不应被撤销。2018年3月3日，紫金县义容镇集体林权制度改革领导小组办公室清溪林业站组织涉案林地的四至界限接界人到现场勘查，确认四至权属界限准确无误，并由接界人在对应地形图及勘查表上签名确认，认可涉案林地四至界限无争议，同时，紫金县义容镇集体林权制度改革领导小组办公室清溪林业站审核后出具了勘界证明。虽然在颁证当时，涉案林地真正的四至界限接界人未签名确认，但接界人事后已在相关部门的组织下前往现场勘查并认可涉案林地登记，补正了颁证机关的登记瑕疵。因此，在颁证机关已对颁证程序进行补正，涉案林地四至没有争议的情形下，一审法院仍维持被上诉人撤销涉案《林权证》的复议决定未免过于草率，也没有事实和法律依据。2.一审法院因上诉人所属自留山面积过大认定不符合公开、公平、公正原则，而漠视上诉人自上世纪80年代以来将荒山改造成青山的心血，不免有失偏颇。如前所述，涉案林地于上世纪80年代本是没有树木的荒山，且属于边远林地，长期处于无人看管也没有任何经济效益的状态。而其他村民分得的山岭均是有现成林木（主要杉木和松木），直接可以采伐和利用。因上诉人住在荒山不远处，原审第三人便将该荒山分给上诉人，交由上诉人看护管理，植树造林。上诉人一家接手涉案林地后，至今已近40年，一直细心耕作管护，积极改造，将原来寸草不生的荒山变成如今树木茂密的青山，并被政府相关部门认定为生态林，发放经济补贴。一审法院认为涉案林地3000多亩归上诉人所有，对原审第三人其他村民有失公平，却不曾考虑过上诉人近40年来对这3000多亩林地付出了大量的人力、物力和财力。若一审法院只关注涉案林地现存的经济效益，却漠视上诉人背后常年为这经济效益的付出，以此否认上诉人对涉案林地的权属，同样有失公平、公正，助长了不劳而获的歪风邪气，侵犯了上诉人的合法权益。3.行政案件审查的是行政行为的合法性，本案是上诉人不服被上诉人的复议决定，那么本案审查的是复议决定是否合法，即审查复议决定撤销林权登记行为的理由是否充分。被上诉人作出的复议决定撤销涉案林权登记的唯一理由是四至界限接界人签名不真实，法院就应当审查该理由是否充分。根据本案的事实，该理由明显不成立。但一审判决却以不公平为主要理由认为撤销林权登记行为合理，进而认为复议决定合法，该判决程序违法。综上所述，原审判决认定事实不清，适用法律错误，为保护上诉人合法权益不受侵犯，特提起上诉，恳请二审法院查明事实，依法判决：1.撤销原审判决以及河府行复[2017]31号行政复议决定；2.维持涉案《林权证》；3.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人河源市人民政府二审答辩称：1.我府作出的河府行复[2017]31号《行政复议决定书》事实清楚，证据确凿，适用依据正确。2011年1月6日，紫金县人民政府向上诉人颁发了涉案《林权证》，该《林权证》中登记的宗地号为0441621019GDYMSY12001和0441621019GDYMSY12002的林地为涉案林地，该林地的位置处于义容镇与黄塘镇交界处，东北边与黄塘镇交界，接界人大多不是原审第三人的村民，而《林地林木权属勘查登记表》记载的四至接界人签字栏中大部分为原审第三人时任组长刘天喜签名。《广东省林地林权登记换发证工作方案》第四部分第（二）项审核登记中要求“在进行林地林权登记时……经毗邻单位认定后逐级审核”，《广东省集体林权制度改革林权勘查登记发证操作技术规定》第二十一条第三款规定：“林权证宗地凡有毗邻交界（个人、村民小组、村委会、镇界等）的地方，毗邻各方权利人均需签名、盖章确认。权利人为个人的应签名，村民小组以上一级的应签名并盖章。”第四款规定：“村委以上级别边界的审核，可以用当地民政部门的勘界证明作依据，如在现场发现有变化必须经双方重新认可。”上述规定系由广东省人民政府办公厅和广东省集体林权制度改革领导小组办公室分别印发的规范性文件，对本省林业主管部门及相关机构进行林权登记发证等行为具有普遍约束力。紫金县人民政府未组织涉案林地的真正接界相关权利人到现场勘查，确认四至界线准确无误，并由相关权利人在对应地形图及相关表格上签字盖章，对涉及镇界的边界审核也未提供相关部门的勘界证明。上述林权登记明显违反林权登记程序，亦不符合《林木和林地权属登记管理办法》第十一条的规定。紫金县人民政府不按照林权登记换发证的规定办理涉案《林权证》登记涉案林地的行为，属于程序违法，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定应予撤销。因此，我府作出的行政复议决定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。2.我府作出的河府行复[2017]31号《行政复议决定书》程序合法。我府收到原审第三人的行政复议申请后，依法向各方送达了《受理通知书》，向上诉人送达了《第三人参加行政复议通知书》，紫金县人民政府依法进行了答复，我府依照《中华人民共和国行政复议法》的规定，召集了各方当事人进行庭审；因案情复杂，我府延长了审查期限；经审理，我府依法作出了河府行复[2017]31号《行政复议决定书》，并送达各方当事人。我府作出的复议决定程序合法。3.上诉人的上诉理由依法无据。（1）紫金县人民政府颁发涉案《林权证》事实不清。按照1985年1月21日的分山方案，分山的原则是以土改时的土地证为基础，山林是30年不变，30年后必须调整。这与上诉人的《社员自留山证》注明“使用权30年不变”是相对应的。涉案林地颁证的权属依据是《社员自留山证》，而《社员自留山证》注明的使用权是30年，紫金县人民政府在没有证据证明涉案山林继续由上诉人使用的情况下，将涉案山林期限确定为长期，且在自留山使用权约定30年届满后，原审第三人集体要求收回涉案林地，与上诉人存在使用权权属争议，因此，紫金县人民政府的颁证行为存在事实不清。（2）紫金县人民政府颁发涉案《林权证》程序违法。从紫金县人民政府于2010年10月15日和2010年10月16日分别对2块涉案林地进行的林地林木权属勘查签名看，2份《林地林木权属勘查登记表》记载的四至接界人大部分为刘天喜签名，而涉案林地的真正接界相关权利人无法明确有无到现场进行确认，也未在勘查表签名确认，对涉及镇界的边界审核也未提供相关部门的勘界证明。紫金县人民政府的颁证行为违反了《广东省林地林权登记换发证工作方案》第四条第（二）项、《广东省集体林权调制度改革林权勘查登记发证操作技术规定》第二十一条第三款的规定，违反法定程序。（3）上诉人拥有涉案林地3000多亩有失公平。上。上诉人是原审第三人岭背村民小组的村民，民小组共有林地面积6000多亩，而上诉人一户人就通过林权证确定的涉案林地3000多亩，占整个村民小组林地面积一半，不符合《广东省林地林权登记换发证工作方案》规定的实行公开、公平、公正原则。综上所述，原审判决事实清楚，证据确凿，程序合法，适用依据正确，请求二审法院依法判决驳回上诉人的上诉请求。原审第三人岭背村民小组二审陈述意见称：一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予以维持。紫金县人民政府向上诉人核发的涉案《林权证》中宗地号为0441621019GDYMSY12001（小地名为廖屋坪的山岭）和宗地号为0441621019GDYMSY12002（小地名为坑尾的山岭）的林权登记行为事实不清，程序违法，应予以撤销。请二审法院查明事实，驳回上诉人的上诉请求。理由如下：1.涉案林地颁证程序违法，一审判决和复议机关查明的事实清楚。按土地管理法和农村土地承包法的规定，林地的使用权为30至70年，在特殊时期我村集体召开家长会形成的对集体山岭使用权约定给上诉人管理使用30年的决议属于集体自治决议，对各农户存在约束力，各农户应遵守执行。除上诉人持有的《社员自留山证》外，其他村民持有的《社员自留山证》也注明有“使用权30年不变”的字样，该“使用权30年不变”的约定并不是仅约束上诉人的。30年的使用期截止至2015年2月1日，之后应由我村集体再行召开村民代表大会对承包经营权重新调整。1985年1月21日我村集体形成的分山方案与涉案《社员自留山证》注明的使用权30年不变是相对应的，一审判决认定事实清楚。紫金县人民政府对涉案林地进行登记时未认真履行审查义务，公告程序仅采取书面形式，并未真正将林权登记情况向村民张榜公示，违反有关规定让不是边界权利人且与上诉人存在亲戚关系的刘天喜签名，将涉案林地林木使用权登记为上诉人所有，面积多达3000多亩，且将使用期限登记为长期。从村委会出具的证明可见，我村整个集体23户人的山岭共约6000亩，上诉人一户就达3000多亩，明显不符合常理。自留山使用权届满后，我村要求收回涉案林地，与上诉人存在使用权权属争议，根据《林木和林地权属登记管理办法》第十一条规定，颁证事实不清。复议机关根据《广东省林地林权登记换发证工作方案》《广东省集体林权制度改革林权勘查登记发证操作技术规定》的有关规定，查明刘天喜不是涉案林地的毗邻接界权利人，其四至接界人由其签名违反规定，认定颁证机关未按规定对相邻镇界的边界进行审核，也未提供勘界证明，属于程序违法，该认定是正确的。2.上诉人一审补充提交的证据不属法定有效的证据，且有关决议村民签名均是他人代签形成，不是有效的决议。根据“行政案卷排除规则”，行政机关为证明其作出的具体行政行为的合法性，只能以其在行政程序中已经形成的“行政案卷”材料作为证据。一审期间，上诉人私自找到林业站出具的证明和新形成的《勘查登记表》不能用于证明被诉具体行政行为的合法性。而经我村村民辨认，上诉人提交的2010年10月9日形成的《下告村岭背村民小组集体林权制度改革决议》上到会户数人签名，绝大部分不是村民亲笔签名，从笔迹上看就是2-3个人一手炮制代签的，明显可以看出“刘金石、刘元坤、刘金培、刘林香、刘天喜”是一人书写，“罗东海、罗文彬、罗三如、罗望如、罗国林”是一人书写，“刘耀新、刘锐城、刘日秋、邓月如、邓天文、刘荣秋”是一人书写，该决议不属合法有效的决议，不应作为本案的证据使用。一审判决对上诉人提交的不合法有关证据不予提及符合法律规定。3.本案颁证的权利依据为NO:070325《社员自留山证》，该证持证人登记为上诉人，该证明确写明“使用权30年不变”字样。现上诉人又有N0：0004028《社员自留山证》，记载的是同一块林地，显属事实不清，且颁证的林地权属存在争议，涉案颁证行为违反了《林木林地权属登记管理办法》第十一条的规定，应予以撤销。4.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第八十七条的规定，人民法院除对行政行为合法性进行审查外，还有权对行政案件进行全面审查。一审判决主要认定涉案林地登记行为违反《广东省集体林权制度改革林权林权勘查登记发证操作技术规定》和《林木和林地权属登记管理办法》的规定，而引用《广东省林地林权登记换发证工作方案》规定的公平公正原则更显判决的人性化，并不是上诉人所称的以不公平为主要理由认定被诉行政复议决定合法。综上所述，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。紫金县人民政府向上诉人颁发涉案《林权证》的林权登记行为，程序不合法，事实不清，违反法律规定，复议机关经复议依法予以撤销是正确的。请求二审法院查明事实，依法驳回上诉，维持原判。经审查，本院对原审法院审理查明的事实予以确认。本院认为，本案是行政复议纠纷，二审争议焦点为：紫金县人民政府颁发的涉案《林权证》中宗地号为04416211019GDYMSY12001和宗地号为04416211019GDYMSY12002的林权登记行为（以下简称涉案林权登记行为）以及河源市人民政府作出的河府行复[2017]31号行政复议决定是否合法。一、紫金县人民政府作出的涉案林权登记行为程序违法。《广东省林地林权登记换发证工作方案》第四条第（二）项对工作程序中的审查登记程序明确规定：“在进行林地林权登记时，要做到权属明确、四至清楚、面积准确，经毗邻单位认定后逐级审核，并填写《广东省林地林权登记申请表》，审核结果要张榜公告，接受群众监督。”《广东省集体林权制度改革林权勘查登记发证操作技术规定》第二十一条第三款规定：“林权证宗地凡有毗邻交界(个人、村民小组、村委会、镇界等)的地方，毗邻各方权利人均需签名、盖章确认。权利人为个人的应签名，村民小组以上一级的应签名并盖章……”第四款规定：“村委以上级别边界的审核，可以用当地民政部门的勘界证明作依据，如在现场发现有变化必须经双方重新认可。”本案中，涉案林地面积巨大，林地四至界限涉及到其他村镇的林地，根据上述规定，紫金县人民政府在作出涉案林权登记行为之前，应该组织涉案林地的四至界限接界人到现场进行勘查，确认四至界限准确无误，并由具体接界人在对应地形图及相关表格上签字盖章，对涉及镇界的边界审核应提供相关部门的勘界证明。但从紫金县人民政府于2010年10月15日和2010年10月16日制作的两份《林地林木权属勘查登记表》来看，两份登记表上的“接界人签名栏”中大部分为岭背村民小组时任组长刘天喜签名（刘天喜仅为涉案坑尾林地南至的交界人），涉案林地四至界限的其他接界人并未在《林地林木权属勘查登记表》上签名确认，无法证明是否到现场进行勘查，是否对涉案林地四至界限有异议。对涉及镇界的边界审核，紫金县人民政府也未提供相关部门的勘界证明。由此可见，紫金县人民政府作出的涉案林权登记行为，并未按照上述林权登记换发证工作的相关规定进行，属于程序违法。戴百红上诉主张，2018年3月3日，紫金县义容镇集体林权制度改革领导小组办公室青溪林业站组织涉案林地的四至界限接界人到现场勘查，确认四至界限准确无误，并由接界人在对应地形图及勘查登记表上签名确认，认可涉案林地四至界限无争议，同时，紫金县义容镇集体林权制度改革领导小组办公室青溪林业站审核后出具了勘界证明。在颁证机关已对颁证程序进行补正，涉案林地四至没有争议的情况下，原审判决仍维持河源市人民政府撤销涉案林权登记的复议决定，没有事实根据和法律依据。本院认为，上述行为不能否定紫金县人民政府于2010年作出的涉案林权登记行为程序的违法性，故对戴百红的上述主张不予支持。二、紫金县人民政府作出的涉案林权登记行为事实不清。《林木和林地权属登记管理办法》第十一条规定：“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”本案中，涉案林权登记的权利依据是NO:070325《社员自留山证》，该证注明自留山的使用权为30年。紫金县人民政府作出涉案林权登记时，在没有证据证明涉案林地继续由戴百红使用的情况下，擅自将涉案林地使用期限确定为长期，与NO:070325《社员自留山证》注明的自留山使用权为30年明显不一致。另外，在自留山使用权30年期限届满后，岭背村民小组要求收回涉案林地，与戴百红存在使用权权属争议。因此，紫金县人民政府作出的涉案林权登记行为违反上述法规规定，属于事实不清。戴百红上诉主张，NO:070325《社员自留山证》颁发在前，NO:0004028《社员自留山证》颁发在后，涉案林权登记应当以NO:0004028《社员自留山证》为权利依据，而该证并没有注明自留山使用权为30年，其对涉案林地的使用权依法为长期不变，原审判决认定涉案林地使用权为30年，并认定其与岭背村民小组存在使用权权属争议，是错误的。本院认为，紫金县人民政府于2010年10月15日和2010年10月16日制作的两份《林地林木权属勘查登记表》均记载涉案林权登记的权利依据是NO:070325《社员自留山证》，不是NO:0004028《社员自留山证》，而NO:070325《社员自留山证》注明“使用权30年不变”，原审判决认定涉案林地使用权为30年并无不当，故对戴百红的上述主张不予支持。三、紫金县人民政府作出的涉案林权登记行为显失公平。戴。戴百红是岭背村民小组的村民，确认该村民小组林地面积共计6000多亩，而戴百红一家就涉案《林权证》上登记的面积就有3000多亩，占该村民小组林地面积的一半，不符合《广东省林地林权登记换发证工作方案》规定的公平、公正原则。综上所述，紫金县人民政府作出的涉案林权登记行为程序违法，事实不清，依法应予以撤销。河源市人民政府作出河府行复[2017]31号行政复议决定，撤销上述林权登记行为，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，处理适当。戴百红起诉请求撤销上述复议决定，理由不成立。原审判决驳回戴百红的诉讼请求正确，本院依法予以维持。上诉人戴百红的上诉主张，理据不足，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由戴百红负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  方丽达二〇一九年十一月十一日书记员  温 瑜