甘肃省高级人民法院行政判决书（2019）甘行终81号上诉人（原审被告）兰州市人民政府。法定代表人张伟文，该市市长。上诉人（原审第三人）兰州能源投资集团有限公司。法定代表人周恒斌，该公司董事长。委托代理人李新民，北京大成（兰州）律师事务所律师。委托代理人余娜，甘肃玉榕律师事务所律师。被上诉人（原审原告）中国铁路兰州局集团有限公司（原兰州铁路局）。法定代表人杨伟军，该公司董事长。委托代理人李卫疆，甘肃金达律师事务所律师。上诉人兰州市人民政府、兰州能源投资集团有限公司因与被上诉人中国铁路兰州局集团有限公司土地行政批复一案，不服甘肃省武威市中级人民法院（2018）甘06行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，兰州市安宁区沙井驿南坡坪130号2宗工业用地原为兰州制胶厂土地（兰国用〔2005〕第A0221号、兰国用〔2005〕第A0175号），面积79667.6㎡（119.5亩），因企业破产后由兰州市政府收回。2013年11月27日兰州市国有资产监督管理委员会作出兰国资〔2013〕390号《关于申请将市政府国资委七里河西津西路626号用地及原兰州制胶厂2宗用地无偿划转兰州能投公司的请示》，该请示的主要内容是：“为了支持兰州能投公司创新发展及项目投资，我委恳请市政府批复同意将原证载我委名下的七里河区西津西路626号工业划拨用地（土地证号：兰国用〔2007〕第Q2117号）、原证载兰州制胶厂名下的安宁区沙井驿南坡坪130号工业划拨用地（土地证号：兰国用〔2005〕第A0221号）、原证载兰州制胶厂安宁区沙井驿南坡坪194号划拨住宅用地（兰国用〔2005〕第A0175号）无偿划转到兰州能投公司名下”。2014年1月14日兰州市政府作出兰政函〔2014〕4号《关于将七里河区西津西路626号用地及原兰州制胶厂2宗用地无偿划转到兰州能投公司有关事宜的批复》，（以下简称〔2014〕4号划地批复）主要内容为：“一、同意将你委七里河区西津西路626号国有划拨土地及原兰州制胶厂2宗国有划拨土地划转兰州能投公司。二、由市国土局将上述3宗土地直接变更至兰州能投公司名下，并为兰州能投公司办理登记手续。三、为支持兰州能投公司项目融资工作，由市国土局尽快为兰州能投公司办理土地他项权证，在办理抵押登记时不再扣除土地出让金部分。”原告中铁兰州局公司对该批复不服，向本院提起诉讼，请求撤销该批复。另查明，甘肃华澳铁路综合工程有限公司系原告中铁兰州局公司的下属公司。根据兰州市中级人民法院（2015）兰民一初字第20号及甘肃省高级人民法院（2015）甘民一终字第187号两级人民法院已经生效判决书认定的事实，兰州制胶厂经依法宣告破产后，兰渝铁路项目只征用了该厂的30亩土地，支付了30亩土地的土地补偿金。2014年1月14日被告兰州市政府作出〔2014〕4号划地批复，包含上述兰渝铁路项目征用的兰州制胶厂的30亩土地。一审法院认为，人民法院审理行政案件，是对行政行为是否合法进行审查。本案中，被告兰州市政府作出的〔2014〕4号划地批复所涉原兰州制胶厂沙井驿南坡坪2宗用地（兰国用〔2005〕第A0221号、兰国用〔2005〕第A0175号）总面积79667.6㎡（119.5亩），根据兰州市中级人民法院（2015）兰民一初字第20号及甘肃省高级人民法院（2015）甘民一终字第187号两级人民法院已经生效判决书认定的事实以及被告在庭审中的陈述，兰州制胶厂经依法宣告破产后，兰渝铁路项目只征用了该厂的30亩土地，支付了30亩土地的土地补偿金，被告兰州市政府自认其作出的〔2014〕4号划地批复所涉原兰州制胶厂沙井驿南坡坪2宗用地包含了兰渝铁路项目已经征用并实际占有使用的30亩土地。故被告兰州市政府作出的〔2014〕4号划地批复对划转至第三人兰州能投公司的原兰州制胶厂2宗用地的具体土地面积未予以明确，致使原告的实际权利受到该批复的损害。综上，被告兰州市政府作出的〔2014〕4号划地批复认定事实不清，明显不当，依法应予撤销。原告的诉讼请求成立，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，判决撤销兰州市人民政府作出〔2014〕4号划地批复。上诉人兰州市人民政府上诉称：1.被上诉人提起本案诉讼超过法律规定的起诉期限。2.上诉人批复无偿划转土地的行为并未侵害被上诉人合法权益。被上诉人实际支付了30亩土地的补偿款，但至今并未签署征地补偿协议，兰渝铁路实际占用土地也无征地红线图明确征地四至界线，实际征地面积并未确定，故上诉人在被上诉人未完善用地手续前为便于实现国有土地资产的经营管理按照土地权属证载面积进行批复并无不当。综上，请求撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。上诉人兰州能源投资集团有限公司上诉称：1.上诉人获得原兰州制胶厂土地程序合法，是该土地合法占有使用人。2.被上诉人对原兰州制胶厂因兰渝铁路项目征用的土地仅为30亩，并不含其他剩余土地，而上诉人获得原兰州制胶厂剩余约70亩土地程序合法，且在占有使用过程中并未实质性造成被上诉人权益受到损害。3.即使兰州市政府作出的〔2014〕4号划地批复包含被上诉人征用的30亩土地，也仅是该30亩土地部分无效，对于剩余70亩土地一审法院不应一概而论直接予以撤销。4.被上诉人超过起诉期限提起诉讼，一审法院应当裁定驳回。综上，撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人中国铁路兰州局集团有限公司答辩称：1.一审法院撤销兰州市政府作出的〔2014〕4号划地批复并无不当。该批复是在尚未调查和勘测清楚答辩人到底征用了多少土地一级四至位置的情况下作出的，违反了行政机关作出具体行政行为必须遵循“事实清楚”的基本原则；2.涉案79亩土地已被兰渝铁路兰州枢纽工程征用，上诉人作出〔2014〕4号划地批复，属于违反法定程序和滥用行政权力，损害了答辩人对已经征用土地占有和使用的合法权益，依法应予撤销。答辩人对于部分涉案土地未能补偿到位是因为上诉人兰州市政府未能及时上报剩余土地（涉案79亩土地）的补偿计价导致，并非答辩人的原因。3.答辩人依法提起诉讼符合法律规定，并未超过法律规定的的诉讼时效。综上，请求二审维持一审判决，驳回上诉人的上诉。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，本案被诉的行政行为是兰州市政府作出的〔2014〕4号划地批复。一审法院根据其查明的事实，全部撤销了被诉的〔2014〕4号划地批复，上诉人兰州市政府认为应当部分撤销而不应全部撤销。据此，本院应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定，对原审人民法院的判决和被诉行政行为进行全面审查。本案争议的主要焦点是兰州市政府作出的〔2014〕4号划地批复涉及的土地是否包含被上诉人中国铁路兰州局集团有限公司合法使用的土地。根据一审查明的事实、上诉人在一审庭审和上诉状中的自认以及兰州市中级人民法院（2015）兰民一初字第20号民事判决和甘肃省高级人民法院（2015）甘民一终字第187号民事判决经生效判决书认定的事实，可以确认〔2014〕4号划地批复涉及的土地包含了被上诉人已经征收并实际支付了土地补偿款的30亩土地。对于剩余79亩土地，中国铁路兰州局集团有限公司虽然主张已经纳入了铁路征地范围，但其并未支付土地补偿款，征收并未完成，故其对剩余79亩土地并未取得合法土地使用权。据此，兰州市政府作出的〔2014〕4号划地批复存在认定部分事实错误，主要证据不足的问题。但鉴于兰州市政府作出的〔2014〕4号划地批复作出后，第三人兰州能源投资集团有限公司已经实际占有、使用除过已经征收的30亩土地外的剩余土地，已经形成了新的土地使用权法律关系，如果全部撤销兰州市政府作出的〔2014〕4号划地批复，不利于已经形成的土地使用权法律关系的稳定和土地的有效利用，故一审法院全部撤销被诉的兰州市政府作出的〔2014〕4号划地批复确属不当，应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”据此，在适用撤销判决时，如果根据查明的案件事实，能够适用部分撤销判决更能化解行政争议的，应当优先适用部分撤销判决。本案中，被上诉人中国铁路兰州局集团有限公司在修建兰渝铁路时实际征收占用的30亩土地的事实双方均无争议，但是在被诉的兰州市政府作出的〔2014〕4号划地批复中却将30亩土地未进行区分直接无偿划转给第三人兰州能源投资集团有限公司使用确属不当，应予纠正。故本案针对被诉的兰州市政府作出的〔2014〕4号划地批复应当适用部分撤销判决，而不应全部撤销。综上，上诉人的部分上诉理由成立，本院予以支持。一审判决认定事实清楚，但裁判结果不当，应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销甘肃省武威市中级人民法院（2018）甘06行初53号行政判决；二、撤销兰州市政府兰政函〔2014〕4号《关于将七里河区西津西路626号用地及原兰州制胶厂2宗用地无偿划转到兰州能投公司有关事宜的批复》中与中国铁路兰州局集团合法使用的原兰州制胶厂沙井驿南坡坪2宗用地中兰渝铁路项目已经征用并实际占有使用的30亩土地部分；二审案件受理费100元，由上诉人兰州市人民政府和上诉人兰州能源投资集团有限公司各负担50元。本判决为终审判决。审判长 毛胜利审判员 张宏娟审判员 朵利民 二〇一九年十一月十八日书记员 邓姣姣