江西省泰和县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）赣0826行初80号 原告郭辉，男，汉族，1973年1月5出生，江西省万安县人，住吉安市万安县。 委托代理人谢孝生，江西祥昀律师事务所律师，特别授权。 被告万安县自然资源局，住所地吉安市万安县芙蓉镇崇文西路92号，统一社会信用代码11361028ＭＢ18525398。 法定代表人郭永光，系该局局长。 委托代理人龙小辉，系该局监察大队大队长，特别授权。 委托代理人肖家保，系该局法律顾问，特别授权。 被告万安县人民政府，住所地万安县行政中心。 法定代表人刘军芳，系该县县长。 委托代理人黄名泉，系该县政府法律顾问团副团长，县政府办公室主任科员，特别授权。 委托代理人许成宾，系该县政府法律顾问团成员，万安县司法局副主任科员，特别授权。 原告郭辉不服被告万安县自然资源局、万安县人民政府土地行政处罚及行政复议纠纷一案，于2019年10月29日向本院提起行政诉讼。本院当日受理后，于2019年10月30日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2019年11月20日公开开庭审理了本案。原告郭辉及其委托代理人谢孝生，被告万安县自然资源局委托代理人龙小辉、肖家保，被告万安县人民政府委托代理人黄名泉、许成宾到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告万安县自然资源局于2019年7月11日作出万自然资处决字（2019）第6号《行政处罚决定书》，认为原告郭辉存在非法转让集体土地的行为，违法所得合计125300元，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定，并依《中华人民共和国土地管理法》第八十条、《中华人民共和国土地管理法实施办法》第三十九条的规定，对原告作出如下行政处罚：1、没收通过非法买卖集体土地的违法所得共计壹拾贰万伍仟叁佰元（125300.00）；2、并处非法所得的10%的罚款计人民币壹万伍仟叁佰元整（12530.00）。上述两项合计人民币壹拾叁万柒仟捌佰叁拾元整（137830.00）。原告郭辉不服，向被告万安县人民政府申请行政复议，被告万安县人民政府于2019年10月15日作出万府复决字[2019]04号《行政复议决定书》，维持了万安县自然资源局2019年7月11日作出的万自然资处决字（2019）第6号行政处罚决定书。 原告郭辉诉称，2019年7月11日万安县自然资源局作出的万自然资处决字（2019）第6号《行政处罚决定书》认定原告的两次非法转让集体土地的行为均发生在2009年，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条、国务院法制办公室对湖北省人民政府法制办公室《关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示》的复函（国法函[2005]442号）的规定，即便原告的行为构成非法转让集体土地，其基于同一个违法故意，连续实施的两个独立的非法转让集体土地的行为均发生在2009年，至其立案查处的2018年5月9日发现时已远远超过了二年，不应再给予行政处罚。原告只有转让行为，而无非法占用土地的行为，只有非法占用土地才有处于连续或继续状态，何况占有者陈美华于2012年12月31日已对该地块土地取得国有土地使用证，已合法占有。万安县人民政府复议称原告的转让行为一直处于连续或者继续状态，与相关规定相违背。案涉行政处罚和复议决定书主要证据不足，适用法律法规错误：1、原告与郭小新、雷贻林的流转行为中原告的出租行为未违法改变土地的用途，合同约定内容可以体现，后郭小新、雷贻林或者其他人在未取得合法手续就用于非农业建设，属郭小新、雷贻林或者其他人的违法用于非农业建设，未违反《中华人民共和国土地管理法》第六十三条；2、原告与陈美华的流转行为中原告没有非法转让的故意，且受让郭小伟的土地中有120平方米属建设用地，该部分土地转让给陈美华未改变土地用途，未违反《中华人民共和国土地管理法》第六十三条，陈美华亦于2012年12月31日合法取得了国有土地使用证，被告已对原告与陈美华的转让行为追认为合法，相应地，所得也为合法。即使存在非法所得，在计算非法所得时应扣减原告的支出56500元。案涉行政处罚违反法定程序，未保障原告的听证权利。综上，请求撤销万自然资处决字（2019）第6号《行政处罚决定书》和万府复决字[2019]04号《行政复议决定书》。 为支持其诉称，原告提交了以下证据（复印件）：1、原告身份证；2、行政处罚决定书，证明被告万安县自然资源局作出了案涉行政处罚决定；3、行政复议决定书，证明被告万安县人民政府作出了案涉行政复议决定；4、租赁协议，证明原告的出租行为未违法改变土地的用途，时任原万安县国土资源局工作人员郭光签字见证；5、原告与郭小伟等人的流转资料，证明郭小伟的土地中有120平方米属建设用地，原告合计向郭小伟支付56500元，计算原告所得时应全部扣减；6、陈美华的国有土地使用权证，证明2012年12月31日起陈美华属合法占用该宗土地，被告已对原告与陈美华的转让行为追认为合法，相应地，所得也为合法；7、行政处罚听证通知书，证明行政处罚之前原告已要求听证，原万安县国土资源局于2018年7月17日向原告送达《行政处罚听证通知书》，通知在2018年7月25日举行行政处罚听证会议，但被告未如期举行。 被告万安县自然资源局及被告万安县人民政府辩称，案涉行政处罚事实清楚、适用法律正确：原告非法买卖集体土地给非集体经济组织成员的事实，有当事人陈述、协议、收据、承诺书、勘测报告、用地许可证等证据证实；原告与郭小新、雷贻林土地交易名为租赁实为买卖，原告与陈美华土地买卖中，已扣除审批费用2700元，其实际非法所得95300元，陈美华在后来的“两违”清查中，对部分土地（房屋占地）办理了合法手续，并不影响其交易土地违法性的认定。案涉行政处罚未过追责期限：非法买卖土地发生在2009年，买受人陈美华事后接受了“两违”处理，对部分非法买受的土地建房进行了办证，至今仍有部分非法买受的土地（院落及围墙）未接受“两违”处理，该违法行为一直处于连续或继续状态；原告与郭小新、雷贻林土地买卖后，非法所得一直未完成，违法建筑至今仍未拆除，一直处于违法状态。原告非法买卖土地的行为与该违法状态紧密相关、因果关系明确，应视为原告的违法行为处于连续或继续状态，一直未终了。另外，因机构改革、人事变动等因素，案涉违法行为曾于2018年9月调查，2019年4月12日正式立案，2019年7月8日进行了处罚及听证告知，原告未提出听证申请，案涉行政处罚决定程序合法。另外，被告万安县人民政府对案涉行政处罚决定的复议决定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。因此，请求驳回原告的诉讼请求。 被告万安县自然资源局及万安县人民政府在法定期限内向本院提供了证明案涉行政处罚决定合法性的证据（复印件）：1、万安县纪委制作的郭光、雷贻林询问笔录，证明郭小新、雷贻林向郭辉购买土地的基本情况；2、万安县自然资源局制作的郭辉询问笔录及案件办理材料，证明原告向郭小新、雷贻林、陈美华转让土地使用权的基本情况；3、郭辉与郭小新、雷贻林签订的土地租赁协议及收条，郭辉与陈美华签订的土地转让协议及收据、收条等，证明原告两次转让土地事实及违法所得情况；4、行政处罚告知及听证告知书、送达回证、行政处罚决定书及送达回证，证明万安县自然资源局对原告实施行政处罚的事实与程序。 被告万安县人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的证据：行政复议决定书及送达回证等，证明行政复议基本情况、证据事实和程序。 经庭审质证，结合当事人庭审陈述，本院对以下证据作如下确认：两被告对原告提交的证据1、2、3无异议，予以采信，证据4、5、6、7真实，其中郭小伟土地中有120平方米属建设用地属实，行政处罚听证通知书与案涉行政行为无关联，案涉行政处罚系2019年4月12日立案调查后作出的，上述证据不能达到原告相应的举证目的，对其证明目的不予采信。两被告提交的证据中2010年3月12日的收条真实性无法确认，但该收条的内容能与其他相关证据内容一致，对该内容予以采信；其他证据之间能相互印证，能证明案件基本事实，均予采信。 经审理查明，2009年间，万安县芙蓉镇光明村下官组村民郭辉将其购买本村村民刘菊平、刘世樟的一部分耕地和郭辉自己的耕地430平方米（后经测绘单位测量，该宗土地面积为309.46平方米），并购买下官组村民郭小伟的集体土地建设用地许可证后（户主郭小伟支付了审批费用2700元，批准用地面积120平方米），一并以人民币98000元的价格转让给非本村小组村民陈美华，陈美华已付清上述款项；陈美华在上述土地上建房后接受“两违”处理，房屋占地于2012年12月31日取得国有土地使用权证，使用权面积109.48平方米，院落及围墙占地尚未接受处理。2010年间，郭辉和非本小组村民的郭小新和雷贻林签订《租赁协议》，将郭辉（甲方）的一宗土地（后经测绘单位测量面积为710.32平方米）以65375元人民币的价格转让于（乙方）郭小新、雷贻林，合同载明“……租赁期限为长期……乙方必须取得合法手续后，方可在该宗土地上建设或耕种……乙方与甲方的地圈墚正负零相平，由甲方负责协调路面不得高于甲乙双方地圈墚正负零”，时任万安县国土资源局工作人员郭光（系郭小伟兄弟）作为在场人签字。签约后郭小新、雷贻林共支付30000元给郭辉，郭辉当庭认可，并陈述余款未付。协议签订后郭小新等便在土地上进行建房，未办理审批，2018年5月间，万安县开展拆违行动，将上述房屋拆除。 2018年9月3日，经万安县纪委转来的群众举报线索，万安县自然资源局对郭辉在下官组进行非法交易的行为进行核查，于2019年4月12日立案查处，经过查证，万安县自然资源局认为郭辉在下官组区域内非法交易集体土地，面积合计1019.78平方米，获得非法所得125300元，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定，属非法转让集体土地，拟对郭辉作出没收通过非法买卖集体土地的违法所得共计125300元、并处非法所得的10%的罚款计人民币12530元的行政处罚，并于2019年7月8日向郭辉送达万自然资听告字（2019）第6号《行政处罚告知及听证告知书》，告知郭辉听证权利及申请期限。后郭辉未在上述听证申请期限内提出申请，2019年7月11日，万安县自然资源局作出万自然资处决字（2019）第6号《行政处罚决定书》，依《中华人民共和国土地管理法》第八十一条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（案涉行政处罚决定书中“实施办法”系笔误）第三十九条，对郭辉作出没收通过非法买卖集体土地的违法所得共计125300元、并处非法所得的10%的罚款计人民币12530元的行政处罚，上述两项合计人民币137830元。后郭辉不服，向万安县人民政府申请行政复议，2019年10月15日，万安县人民政府作出万府复决字（2019）04号《行政复议决定书》，维持了案涉行政处罚决定。 本院认为，我国实行土地公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地使用权可以依法转让。农村土地是集体所有，农民只拥有土地使用权，法律禁止集体土地使用权自由转让。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。案中郭辉自2009年以来在万安县芙蓉镇光明村下官组未经批准非法转让集体土地二宗（其中郭辉与郭小伟、雷贻林的协议名为租赁实为买卖，从协议内容、当事人陈述中可以认定，原告认为该宗土地流转系租赁关系的主张不能成立），面积合计1019.78平方米，用于买受人建房，改变了土地性质（农村集体所有土地使用权包括农村建设用地和农业用地，无论是将农业用地的使用权和建设用地的使用权进行私自流转都是违反法律规定的，任何建设不能直接使用集体土地，郭辉与陈美华的土地流转行为中有120平方米属郭小伟的集体土地建设用地，但郭辉未经审批私自受让该土地后又转让给非本集体经济组织成员的陈美华，均违反了法律强制性规定，尽管陈美化事后经“两违”清查对部分土地办理了合法手续，并不影响其交易土地违法性的认定，更不能认为是对郭辉非法转让行为的追认），其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条之规定，属非法转让集体土地行为。依《国土资源违法行为查处工作规程》规定：“依法取得的土地使用权违法转让的，违法所得为当事人转让全部所得扣除当事人依法取得土地使用权的成本和对土地的合法投入；违法取得的土地使用权违法转让的，违法所得为当事人转让全部所得”，郭辉从上述二宗土地中获得共计128000元，核减审批费用2700元，其违法所得认定为125300元并无不当。另外，庭审中，万安县自然资源局指出案涉行政处罚决定书中适用《中华人民共和国土地管理法实施办法》系笔误，实为《中华人民共和国土地管理法实施条例》，该笔误对郭辉实际权利义务并无影响。因此，案涉行政处罚决定和行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，符合法定程序。 《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。非法买卖土地的转让方与受让方均应受到法律制裁，2009年间郭辉非法转让土地、改变土地性质，破坏了土地现状，改变了土地用途，在其未完全恢复土地原状之前，应视为其违法行为一直处于连续或继续状态，故案涉行政处罚并未超过处罚时效。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定： 驳回原告郭辉的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告郭辉承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于吉安市中级人民法院。 审 判 长  朱烈旗 审 判 员  马 菲 人民陪审员  钟小珍 二〇一九年十一月二十五日 书 记 员  徐 倩