江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏06行终543号 上诉人（原审原告）李汉忠，男，1963年10月21日生，××族，住海门市。 委托代理人张春月，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海门市综合行政执法局，住所地海门市。 法定代表人严雪松，局长。 应诉负责人黄健，副局长。 委托代理人江强，海门市综合行政执法局工作人员。 委托代理人王翔，江苏联佑律师事务所律师。 上诉人李汉忠因规划行政处罚一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2018年6月7日,海门市综合行政执法局（以下简称海门综合执法局）接群众举报，在海门市正余镇双烈村29组发展路南侧、汤正公路西侧存在搭建建筑物的情况。同日，海门综合执法局对李汉忠进行了调查询问，并对现场进行拍照取证，制作了现场勘查笔录。李汉忠陈述，其分别于2008年7月、2015年5月和2009年9月在海门市正余镇双烈村29组发展路南侧、汤正公路西侧搭建了三处建筑物用作生产和经营使用，案涉房屋未办理建设工程规划许可证。经海门综合执法局现场勘查，案涉三处建筑物中北侧房屋面积为：12.7米*8.1米、4米*4.1米，合计119.27平方米；二间彩钢结构建筑物面积为：6米*2.8米，计16.8平方米；最南侧房屋面积为：6.8米*8米，计54.4平方米，三处建筑物面积共计190.47平方米。海门综合执法局于2018年7月3日对李汉忠予以立案调查。2018年7月5日，海门综合执法局向李汉忠送达了行政处罚事先告知书，因李汉忠拒绝签收，故海门综合执法局留置送达。同年7月9日，李汉忠至正余城管中队办公室进行陈述申辩，其主要意见为：案涉房屋不属于规划区内，无需申领建设工程规划许可证；2009年8月26日曾就该建筑物作出过处罚，再作拆除决定属于二次处罚。7月13日，海门综合执法局作出（2018）海城执罚字第590002号行政处罚决定书（以下简称590002号处罚决定），认定李汉忠在未办理建设工程规划许可证的情况下,分别于2008年7月、2015年5月和2009年9月在海门市正余镇双烈村29组发展路南侧、汤正公路西侧搭建了三处建筑物（其中北侧房屋面积为：12.7米*8.1米、4米*4.1米，合计119.27平方米；二间彩钢结构建筑物面积为：6米*2.8米，计16.8平方米；最南侧房屋面积为：6.8米*8米，计54.4平方米，三处建筑物面积共计190.47平方米）用作生产和经营使用。上述建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《住房和城乡建设部关于印发﹤关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见﹥的通知》第四条、第七条的规定，决定责令李汉忠柒日内自行拆除擅自搭建的上述三处建筑物。并于当日向李汉忠送达该处罚决定书，因李汉忠拒绝签收，海门综合执法局进行了留置送达。李汉忠不服提起诉讼，请求确认海门综合执法局作出的590002号处罚决定违法。 另查明，1.根据《省政府法制办公室关于海门市城市管理相对集中行政处罚权工作向园区和建制镇延伸的复函》（苏府法函［2012]41号）、《市政府关于海门市城市管理相对集中行政处罚权向园区和建制镇延伸的通知》（通政发[2012］86号）、《市政府关于印发﹤海门市规划行政执法主体和执法职责方案﹥的通知》（海政发[2013]47号），海门综合执法局具有查处市区、园区、镇核心区范围内未经规划批准的建设行为和违法的临时建设行为。2.从海门市正余镇总体规划（2003-2020）、（2013-2020）中可看出案涉房屋处于海门市正余镇总体规划区域内。 一审法院认为，一、海门综合执法局作出的590002号处罚决定，证据确凿，认定事实清楚。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。虽然海门综合执法局仅提供了“海门市正余镇总体规划（2017-2020）”，但根据法院调取的“海门市正余镇总体规划（2003-2020）”“海门市正余镇总体规划（2013-2030）”来看，案涉建筑物均在正余镇总体规划区内。李汉忠在未办理建设工程规划许可证的情况下，分别于2008年7月、2015年5月和2009年9月搭建了案涉三处建筑物，虽然李汉忠提供的停工（核查）通知书及行政事业性收费收据分别显示为2009年4月1日、2009年8月6日，但从该停工（核查）通知书内容上来看，无法显示具体停工核查的是哪一处房屋，且在庭审中李汉忠陈述三处房屋的建造时间与海门综合执法局调查时其陈述的建造时间出入较大，故在没有其他充分证据证明的情况下，应以李汉忠的初次陈述为准。且根据目前的证据来看，案涉三处建筑物建造的大体时间能够确定，即2008年、2009年、2015年。故被诉行政处罚证据确凿，认定事实清楚。 二、被诉行政处罚适用法律、法规正确，量罚适当。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，李汉忠未取得建设工程规划许可证擅自进行建设，违反了上述法律、法规，且不属于可以采取改正措施消除对规划实施影响的情形，故海门综合执法局据此规定作出行政处罚决定并无不当。李汉忠提供的“停工（核查）通知书”、3000元的行政事业性收费收据不能证明该笔款项属于李汉忠缴纳的行政处罚金，即便2009年李汉忠接受过罚款处罚，被诉行政处罚也并非二次处罚。李汉忠违法建设行为，并未随着时间的推进自动修复为合法行为，违法建设造成的不法状态即违章建筑处于不间断的持续状态，追责时效应从行为终了之日起计算。故李汉忠辩称已超过两年的追责时效的理由不能成立。 三、海门综合执法局在2018年6月7日接到举报后，当天对李汉忠进行了询问并至现场取证拍照等，后于7月3日进行了立案调查，7月5日向李汉忠送达了《行政处罚事先告知书》，7月9日听取了李汉忠的陈述申辩，7月13日因李汉忠拒不签收《行政处罚决定书》，而向李汉忠予以了留置送达，行政处罚程序符合法律规定。 综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李汉忠的诉讼请求。 李汉忠不服一审判决，向本院提起上诉称，1.590002号处罚决定认定事实错误，李汉忠的房屋建设于十多年前，海门综合执法局对此一直没有任何作为，李汉忠合理信赖案涉建设行为被许可，只是由于2018年征地涉及到了李汉忠房屋，海门综合执法局才对李汉忠作出行政处罚，案涉房屋也不属于城市、镇规划区内，不需要办理建设工程规划许可证，一审中海门综合执法局仅提供了海门市正余镇近期建设规划（2017-2020），而海门市正余镇总体规划（2003-2020）及海门市正余镇总体规划（2013-2030）系一审法院调取，不能作为证明被诉行政行为合法的依据；2.590002号处罚决定适用法律错误，李汉忠的建设行为距今已经长达十多年之久，海门综合执法局于2018年作出处罚决定超过了两年的追诉时效，不能再给予行政处罚，而且根据2009年李汉忠收到的停工核查通知书来看，只要求李汉忠停止建房行为听候处理，李汉忠之后只收到了缴纳罚款的处理要求，海门综合执法局于2018年再次对李汉忠进行处罚，违反一事不二罚的原则；3.海门综合执法局处罚程序违法，海门综合执法局对李汉忠进行查处，是为了配合征地拆迁，失去了行政处罚的正当性、合法性。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判确认590002号处罚决定违法。 被上诉人海门综合执法局辩称，1.案涉房屋位于正余镇规划范围内，海门综合执法局根据法律及海门市人民政府赋予的职权，对案涉房屋进行查处有据有权；2.李汉忠认为2009年的停工核查通知书就是行政处罚决定书，没有法律依据；3.海门综合执法局的送达方式并无不当，不存在程序违法的行为，李汉忠提及的行政处罚是为了配合拆迁，属于和程序无关的内容。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据一审法院所作判决及双方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是，1.被诉行政处罚决定适用法律是否正确，即海门综合执法局是否存在超过处罚时效对李汉忠进行处罚或者重复处罚的情形；2.被诉处罚决定认定李汉忠存在违法建设行为事实是否清楚，所认定的建筑物的位置、面积等是否准确；3.海门综合执法局对李汉忠作出处罚是否存在滥用职权的情形。 关于被诉处罚决定适用法律是否正确的问题。 《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。本案中，李汉忠于2009年4月1日收到海门市城建管理监察大队正余中队作出的《停工（核查）通知书》，并于同年8月向该中队缴纳了3000元，李汉忠据此认为行政机关对李汉忠的建房行为一次性处罚完毕。但是，李汉忠并未提交其建设行为已经查处的行政处罚决定书，且行政处罚的“一事不再罚”原则针对的是行政机关不得作出两次以上罚款的行政处罚。李汉忠在2009年即收到行政机关责令其立即停止建房的《停工（核查）通知书》，但李汉忠仍不听制止继续建设，在此情况下，海门综合执法局对李汉忠作出责令限期拆除的处罚决定，不违反“一事不再罚”的行政处罚原则。 《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。对违反规划的建设行为的查处期限，虽然建设行为已经实施完毕，但该行为对规划实施的影响仍然处于继续状态，只要该建筑未被拆除或依法采取改正措施而得以纠正，违反城乡规划的事实会一直存续，不利影响也始终存在，故对违法建设行为的查处期限应从违法行为终了之日起计算。如果对此类违法建设情形适用两年的查处期限，那么，只要未取得建设工程规划许可证的违法建筑在建成两年内未被发现，就变成合法存续，这必将助长违法搭建之风，导致城乡规划管理秩序的混乱，损害公共利益，显然违背行政处罚法的立法本意，故不应适用二年的查处期限。本案中，李汉忠的违法建设行为一直处于继续状态，海门综合执法局适用作出行政处罚时有效的《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对李汉忠的违法建设行为进行查处，没有超过两年期限。 关于被诉处罚决定认定李汉忠存在违法建设行为事实是否清楚，所认定的建筑物的位置、面积等是否准确的问题。 根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，未取得建设工程规划许可证或者未按许可证的规定进行建设的，城乡规划主管部门会区分该建设能否采取改正措施消除对规范实施的影响而相应处理，对无法采取改正措施消除影响的，应当限期拆除。根据住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条对可以采取改正措施消除对规划影响的情形进行了规定，即行为人未按建设工程规划许可证的规定进行建设，或者未取得建设工程规划许可证但取得建设工程设计方案审查文件两种情形。 本案中，李汉忠在海门市正余镇双烈村29组发展路南侧、汤正公路西侧搭建了三处房屋，上述房屋既未取得建设工程规划许可证，也未取得建设工程设计方案审查文件，不在可以采取补救措施消除对规划实施影响之列。海门综合执法局根据现场勘察，结合对李汉忠的调查询问，认定李汉忠分别于2008年7月、2015年5月和2009年9月搭建了三处建筑物（其中北侧房屋面积为：12.7米*8.1米、4米*4.1米，合计119.27平方米；二间彩钢结构建筑物面积为：6米*2.8米，计16.8平方米；最南侧房屋面积为：6.8米*8米，计54.4平方米，三处建筑物面积共计190.47平方米），认定事实清楚。李汉忠在行政程序中进行陈述申辩时，仅主张案涉建筑物不在规划区内，且在起诉状中亦未对规划问题提出有针对性的异议，故海门综合执法局在举证过程中，提交了海门市正余镇近期建设规划（2017-2020），以证明案涉房屋在镇规划区内，在一审庭审过程中，李汉忠才进一步提出，建设房屋时海门市正余镇近期建设规划（2017-2020）尚不存在，故针对李汉忠的这一主张，海门综合执法局应法院要求提交了海门市正余镇总体规划（2003-2020），作为对前述证据的补充，并无不当。 关于海门综合执法局对李汉忠作出处罚是否存在滥用职权的情形。 李汉忠在诉讼中一直质疑海门综合执法局作出行政处罚决定的执法目的和动机，认为海门综合执法局以罚代拆。对此，本院认为，第一，海门综合执法局作出的590002号行政处罚与相关部门对李汉忠房屋所在地块实施的拆迁，分属两种不同的法律关系，本案只审查590002号处罚决定的合法性，拆迁行为的合法性不在本案审查范围。即使案涉房屋所在地块进入征收拆迁程序，且李汉忠未能与相关部门就拆迁补偿事宜协商一致，只要海门综合执法局的行政处罚决定是依法作出，法院就应对该处罚决定的合法性予以肯定和支持。第二，非法利益不受法律保护。不管是在土地征收还是房屋征收领域，相关法律均作出了违法建筑不予补偿的规定，案涉房屋的违法性并不因土地或房屋被征收而自动消除。第三，海门综合执法局对违法建筑的法定查处权也不因土地性质的改变而丧失。即使590002号处罚决定的行政程序与拆迁行为重叠，只要海门综合执法局依法作出的处罚决定未侵犯李汉忠的合法权益，就不能认为这种处罚目的不当、动机不纯。故李汉忠认为海门综合执法局作出行政处罚的动机是为了配合拆迁、程序违法的理由不能成立，本院不予采信。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。李汉忠的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李汉忠负担。 本判决为终审判决。 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇一九年十一月十一日 书记员  王 引 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。