河北省邯郸市丛台区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）冀0403行初146号 原告荣盛房地产发展股份有限公司，住所地：河北省廊坊市开发区祥云道81号荣盛发展大厦。 法定代表人耿建明，董事长。 委托代理人刘跃勇，河北鼎合律师事务所律师。 被告邯郸市丛台区城市管理和综合行政执法局，住所地邯郸市丛台区果园路451号。 法定代表人李书强，局长 委托代理人乔军，男，该局工作人员。 委托代理人周银虎，河北浩博（魏县）律师事务所律师。 原告荣盛房地产发展股份有限公司与被告邯郸市丛台区城市管理和综合行政执法局为城乡建设行政管理纠纷一案向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告荣盛房地产发展股份有限公司委托代理人刘跃勇，被告邯郸市丛台区城市管理和综合行政执法局委托代理人乔军、周银虎到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 被告邯郸市丛台区城市管理和综合行政执法局于2019年4月4日作出丛城罚决字（2019）第031号《行政处罚决定书》，决定对荣盛房地产发展股份有限公司作出以下行政处罚：1、对建设单位处以工程合同价款百分之一的罚款：合计562358元；2、对建设单位责任人处以单位罚款数额百分之十的罚款：合计56235元。 原告荣盛房地产发展股份有限公司诉称，2019年4月4日，被告以原告在邯郸市××路以南、荀子大街以东建设的荣盛观邸东区（7＃8＃楼含Ｓ3Ｓ4商业及地下车库）项目，涉嫌桩基、门窗、防水、电梯的肢解分包为由，作出了丛城罚决字（2019）第031号《行政处罚决定书》。原告认为，该处罚决定认定的肢解分包事实不存在，处罚应予撤销。一、原告从未进行任何肢解分包，不存在对桩基、门窗、防水、电梯分项的违法分包。原告已经向邯郸市建设局提交了原告、项目总承包施工单位和桩基、门窗、防水、电梯分项的施工方签订的三方协议，协议能够充分证实，责任的主体方仍为总承包单位，且现场施工管理人也是总承包方，原告作为甲方，不涉及任何的现场管理。签订三方协议的目的是为了更好地保证工程建设得以顺利进行，是为了规避总承包单位资金不足对原告的工程出现影响。如果总承包方资金不足，三方协议约定的资金代付就可以保证项目正常运转，这和以谋利为目的的非法肢解分包截然不同。二、本案所涉的行政执法职能在2019年春节之前一直是由邯郸市建设局行使，邯郸市建设局早于2017年上半年已就相关问题拟作出处罚，在原告书面答复后，市建设局和原告一同到河北省住建厅找相关部门负责人进行咨询，咨询结果为三方协议没有违反《建设工程质量管理条例》。被告作出处罚的依据不能成立。三、处罚决定书既有原告也有原告单位的负责人，但被告从未向处罚对象即原告单位负责人送达过任何相关的文书，剥夺了当事人的陈述、申辩权利。被告作出处罚的依据不能成立。行政处罚于法无据，应予撤销。为此原告特诉于贵院，请求法院依法撤销被告作出的丛城罚决字（2019）第031号《行政处罚决定书》。 原告荣盛房地产发展股份有限公司向本院提交以下证据：1、处罚决定书，证明被告没有向处罚对象被告单位的负责人送达相关手续，该决定书第一行当事人一栏只有原告单位，没有个人，但是处罚决定的第二项内容为对建设单位负责人处以罚款，没有送达，程序违法。2、专业分包合同（3份），证明签订分包合同的目的是为了保证工程在总承包单位资金不足的情况下可以顺利进行。 被告邯郸市丛台区城市管理和综合行政执法局辩称，一、原告肢解分包的事实清楚，证据充分。从承包合同主体上看，甲方为荣盛房地产发展股份有限公司邯郸分公司（系建设单位），乙方为中力建设集团有限公司（总包单位），丙方为深圳市科顺防水工程有限公司（分包方）。可见发包、承包、分包主体明确。从合同内容来看，甲方直接发包给丙方的工程名称为荣盛观邸二期7#-8#楼、S3、S4商业及二标段车库防水工程；承包范围为防水工程的材料生产、运输、施工等；合同价款约定，甲方向丙方分包的防水施工面积18267.56平方米；付款方式为甲方按丙方每月完成工程量支付进度款的70%、95%付款；并明确约定：丙方施工完成后，甲方负责验收。另标明了甲方、丙方的开户行、帐号。表明甲方即建设单位直接发包给丙方权利义务明确。乙方仅作为总承包单位在名义上负监管责任，处于无关紧要的第三者地位，故乙方在客观上难以对工程质量负总责。上述可见，原告以其肢解分包事实不存在的理由显然依法不能成立。二、原告的行为明显违法。依据《建设工程质量管理条例》第78条规定，所谓肢解分包，是指建设单位将应由一个承包单位完成的建设工程分解成若干部分发包给不同的承包单位的行为。原告的上述肢解分包的行为，显然有违《建筑法》第24条“禁止将建筑工程肢解发包”的规定。三、行政处罚决定书正确无误，依法应予以维护。答辩人根据原告的违法行为，依照《建设工程质量管理条例》第55条、第73条规定，依法所作出的行政处罚决定书，认定的事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确，请判决驳回原告诉讼请求。 被告邯郸市丛台区城市管理和综合行政执法局向本院提交以下证据及依据：1、邯郸市建设局移送函及移交清单；2、项目检查笔录，证明原告存在违法事实；3、施工合同，证明原告存在违法分包；4、处罚决定书。法律依据：《中华人民共和国建筑法》第29条，《建设工程质量管理条例》第7条、55条、73条、78条规定。 经庭审质证，原、被告提出以下质证意见： 原告对被告邯郸市丛台区城市管理和综合行政执法局举证出示的证据质证意见为，对证据1真实性无异议，但没有法律法规规定在行政执法职能从一个机关转到另一个行政机关之后，第二个行政机关可以不经自己的调查、核实而直接以第一个行政机关曾经的调查为依据作出行政处罚。因此应视为被告未经调查、取证而擅自作出行政处罚。证据2真实性无异议，但说明不了被告的目的，在起诉书中我们提到的不存在肢解分包的事实，在向原告单位作出的笔录上显示的有原告法定代表人是耿建明，这点说明建设局的调查缺乏基本的事实基础。被告没有对处罚对象即原告单位的法定代表人进行调查、作出笔录，更没有告知相关的权利。在笔录上签名的是李玉栋，他是在项目部负责人一栏签字，被告处罚决定上显示的应受到处罚的被告单位负责人是耿建明还是李玉栋，还是都罚，所以行政处罚决定书没有明确负责人是谁，该处罚决定不能执行，应予撤销。证据3真实性无异议，说明不了被告的目的，质证意见同起诉状第一点理由。证据4真实性无异议，但是该决定书及相关的权利义务告知书、听证告知书，都没有向处罚对象负责人送达，对该处罚对象来讲，决定书不生效，程序违法。负责人的个人经济利益与原告单位的经济利益完全不同，是互相独立的，被告必须向个人告知权利，送达手续。被告引用的《建设工程质量管理条例》55条和73条，只是规定肢解分包应如何罚款，但是并没有规定何种情形可以认定为肢解分包，被告行政行为的作出无法律依据，剩下的法律依据没有在处罚决定书中作依据，不再质证。 被告对原告荣盛房地产发展股份有限公司举证出示的证据质证意见为，证据1，被告已经向原告进行了送达权利义务告知书、行政处罚事先告知书、听证告知书和行政处罚决定书，原告均拒绝签收，被告采取的是留置送达。原告在规定时间内没有行使权利，我方作出的行政处罚决定程序合法。证据2，原告签订的合同不能因为原告为了解决资金问题而违反《建设工程质量管理条例》第78条的相关规定。 经审理查明，2019年4月4日，被告邯郸市丛台区城市管理和综合行政执法局对原告荣盛房地产发展股份有限公司作出丛城罚决字（2019）第031号行政处罚决定书，决定书查明，荣盛房地产发展股份有限公司在丛台区××路以南、荀子大街以东建设的荣盛官邸西区（7＃8＃楼含Ｓ3Ｓ4商业及地下车库）项目，桩基、门窗、防水、电梯涉嫌肢解分包，上述行为违反了《建设工程质量管理条例》第五十五条的规定，属于违章建设行为。违法事实证据有市建设局违法建设案件的移送函、移交材料等证据为凭。依据《建设工程质量管理条例》第五十五条、第七十三条的规定，作出以下行政处罚：1、对建设单位处以工程合同价款百分之一的罚款：合计562358元；2、对建设单位责任人处以单位罚款数额百分之十的罚款：合计56235元。原告荣盛房地产发展股份有限公司对此处罚决定不服，遂提起本次诉讼。 另查明，被告邯郸市丛台区城市管理和综合行政执法局所作行政处罚决定前未向原告送达行政处罚事先告知书及听证告知书，对原告所作处罚决定前无行政机关负责人集体讨论记录。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。根据上述规定，被告在作出行政行为时，应当事实清楚，证据确实充分，程序合法，并将相关证据向法院提交。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核。第三十八条第二款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。根据上述规定可知，行政机关在作出行政处罚决定之前向被处罚人履行告知程序系其必经程序，且应在作出处罚决定之前予以履行。对于重大违法行为给予较重行政处罚的，行政机关的负责人应当集体讨论决定。本案中，被告邯郸市丛台区城市管理和综合行政执法局所作丛城罚决字（2019）第031号《行政处罚决定书》并未履行行政处罚告知程序，且无行政机关的负责人集体讨论决定记录，故其所作处罚决定违反法定程序。另外，对于该行政处罚决定书中第二项处罚内容，建设单位责任人并不明确，系认定事实不清。综上，被告邯郸市丛台区城市管理和综合行政执法局所作丛城罚决字（2019）第031号《行政处罚决定书》事实不清，程序违法，应依法予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下： 撤销被告邯郸市丛台区城市管理和综合行政执法局2019年4月4日作出的丛城罚决字（2019）第031号《行政处罚决定书》。 案件受理费50元，由被告邯郸市丛台区城市管理和综合行政执法局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省邯郸市中级人民法院。 审 判 长  袁晓军 人民陪审员  王 峥 人民陪审员  李延斌 二〇一九年十一月二十八日 书 记 员  王佳琪 本判决适用的相关法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。 主要证据不足的； 适用法律法规错误的； 违反法定程序的； 超越职权的； 滥用职权的； 明显不当的。