云南省楚雄彝族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）云23行终61号 上诉人（原审原告）昆明万路洁环境卫生服务有限责任公司。住所地：云南省昆明市盘龙区金尚一号37楼。 法定代表人杨丽娟，系董事长。 委托诉讼代理人史大造，云南汇丰源律师事务所律师。代理权限为特别授权。 被上诉人（原审被告）姚安县财政局。住所地:姚安县栋川镇兴苑小区5号。统一社会信用代码：115323250151745564。 法定代表人胡进，系局长。 委托诉讼代理人吴江，云南精益律师事务所律师。代理权限为特别授权。 上诉人昆明万路洁环境卫生服务有限责任公司（以下简称万路洁公司）因财政行政管理一案，不服元谋县人民法院（2019）云2328行初15号行政判决，向本院提出上诉，本院于2019年9月23日立案受理后依法组成合议庭，于2019年11月12日公开开庭审理了本案。上诉人万路洁公司的委托诉讼代理人史大造，被上诉人姚安县财政局的出庭负责人李猛及其委托诉讼代理人吴江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审查明，2017年12月8日，姚安县人民政府与原告签订了《姚安县智慧城乡环卫一体化政府和社会资本合作PPP项目合同书》。2018年4月28日，楚雄州财政局向姚安县财政局发出《楚雄州财政局关于对昆明万路洁环境卫生服务有限责任公司提供虚假材料谋取中标的处理建议》，请姚安县财政局对万路洁公司在姚安县智慧城乡环卫一体化项目投标过程中隐瞒公司债务提供虚假财务报表的事实进行核查处理。被告通过调查后于2018年5月30日向原告发出了行政处罚事先告知书。原告于同年6月2日申请听证，被告于6月22日组织了听证。9月11日，原告与姚安县人民政府签订了解除《姚安县智慧城乡环卫一体化政府和社会资本合作PPP项目合同书》协议书、解除《姚安县智慧城乡环卫一体化项目合作框架协议》协议书，并于当日同姚安县住房和城乡建设局签订了《姚安县城道路清扫保洁委托管理合同外实际运营补偿协议》。9月14日，被告作出了姚财采罚字[2018]1号姚安县财政局行政处罚决定书：认定原告在参与姚安县智慧城乡环卫一体化政府和社会资本合作(PPP)项目投标过程中存在提供虚假材料谋取中标、成交的情形，确认姚安县智慧城乡环卫一体化政府和社会资本合作(PPP)项目采购中标、成交结果无效，不再对万路洁公司进行其他形式的行政处罚。该处罚决定于9月26日向原告送达。原告对该处罚决定不服，于2019年3月12日向本院提起行政诉讼。 一审认为，姚安县财政局于2018年9月14日作出的姚财采罚字[2018]1号姚安县财政局行政处罚决定书，虽然名为行政处罚决定书，但实际上并没有行政处罚的内容，该处罚决定属于政府采购监管部门在政府采购监管过程中做出的行政处理行为。《中华人民共和国政府采购法》第十三条第一款规定：各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。本案中，姚安县财政局对姚安县辖区的政府采购活动具有法定监督管理职责，对违反政府采购法的行为也具有作出相应处理的法定职责。被告提交的证据确实能证明原告在2016年向云南未来共赢互联网金融服务有限公司借款600万元，但在投标提供的财务报表中确实没有对该笔借款进行记载。同年9月11日，原告与姚安县人民政府解除了中标后签订的《姚安县智慧城乡环卫一体化政府和社会资本合作PPP项目合同书》和《姚安县智慧城乡环卫一体化项目合作框架协议》。被告根据查明的事实以及原告已经与政府解除协议的客观情况下，作出“姚安县智慧城乡环卫一体化政府和社会资本合作(PPP)项目采购中标、成交结果无效”的处理决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决：驳回原告昆明万路洁环境卫生服务有限责任公司的诉讼请求。案件受理费人民币50.00元，由原告昆明万路洁环境卫生服务有限责任公司承担(已付)。 上诉人万路洁公司上诉请求：一、撤销云南省元谋县人民法院作出的(2019)云2328行初15号行政判决，改判支持上诉人一审诉讼请求；二、本案所有的诉讼费用由被上诉人承担。主要事实和理由：一审判决认定事实错误，证据认定错误，法律适用错误。（一）在一审判决中，上诉人与姚安县人民政府于2018年9月11日解除了PPP项目合同，而被上诉人却于2018年9月14日认定该PPP项目合同无效。按照这个逻辑，既然PPP项目合同无效，那么解除PPP项目合同也就自始无效。由此可见，一个下级单位认定上级单位的行为无效不符合逻辑。但一审判决却没有认定该错误事实；（二）一审认定被上诉人作出的行政处罚没有行政处罚内容，是行政处理行为，恰恰证明了被上诉人没有管辖权和处罚权；（三）一审中，一审判决没有认定被上诉人有大量程序违法情况。在一审庭审中，上诉人指出被上诉人在行政处罚过程中有大量的程序违法行为，但一审没有认定；（四）被上诉人对上诉人作出了两份编号相同，但内容却截然不同的行政处罚决定。在一审诉讼过程中，被上诉人向一审进行了举证，以证明其主张，上诉人发现被上诉人举证的行政处罚决定书与上诉人收到的那份编号一致，但内容却截然不同，被上诉人的行政行为非常混乱。但一审判决却对此没有认定。 被上诉人姚安县财政局口头答辩称，我方对上诉人处罚的具体行政行为主体和程序均合法，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求。 二审另查明，2018年5月30日，被上诉人姚安县财政局在姚安县住房和城乡建设局对万路洁公司的法定代表人进行调查时，调查人一栏中除了两名姚安县财政局的执法人员杨静忠和张丽芬外，还有姚安县公安局的甘声清。同年6月14日，姚安县财政局向万路洁公司发出的的姚财采听证〔2018〕1号行政处罚听证通知书……。三、本次听证会主持人：张国佐，系县财政局副局长；记录员：马加余、施建彬，系姚安县人民法院工作人员；听证员：李荣春，系县财政局法制税政股干部；王晓燕，系姚安县政府办公室法制办主任。参加听证的还有本案件调查人员、专家听证员、与本案件处理结果可能有利害关系的第三方和你公司法定代表人及其委托代理人。并告知申请回避的权利。同日，县财政局发布〔2018〕1号行政处罚听证公告，……。五、听证组成员：听证主持人：张国佐，系县财政局副局长；记录员：马加余、施建彬，系姚安县人民法院工作人员；听证员：李荣春，系县财政局法制税政股干部；王晓燕，系姚安县人民政府办公室法制办主任。同年6月22日，县财政局组织召开听证会，听证会笔录记载，记录员为林子娟，听证员为李荣春、王晓燕，并告知万路洁公司有权申请上述人员回避。县财政局向一审法院提交的姚财采罚字〔2018〕1号行政处罚决定的主要内容：一、根据《中华人民共和国政府采购法》第七十七条的规定，决定本项目采购行为违法，中标、成交结果无效。二、鉴于该项目中标后就停工，未给采购人造成损失的实际，免以对万路洁公司的罚款。落款是2018年8月10日。上诉人万路洁公司向一审起诉时提交的姚财采罚字〔2018〕1号行政处罚决定的主要内容：云南省楚雄州姚安县智慧城乡环卫一体化政府和社会资本合作（PPP）项目采购中标、成交结果无效，不再对万路洁公司进行其他形式的行政处罚，落款是2018年9月14日。经二审庭审查明，双方认可送达上诉人万路洁公司的落款是2018年9月14日的行政处罚决定。 经归纳诉辩双方当事人的主张，本案争议的焦点是，涉案的行政确认行为是否合法。 本院认为，行政主体实施行政行为，应当做到事实清楚，程序合法，适用法律正确。本案被上诉人姚安县财政局对本案进行调查直至作出行政确认时，执法随意性较大。主要表现在：一是在对上诉人进行调查时，由公安机关的人员作为调查人员参与调查；二是组织听证时，将姚安县人民政府办公室法制办的主任列为听证员参与听证。尽管被上诉人已告知上诉人对听证员有权申请回避，上诉人也明确表示不回避，但法制办是政府部门负责复议案件的机构，其人员参加行政行为的听证，则意味既参加了行政程序也参加了复议程序，让行政相对人产生合理怀疑，违反了程序正当的原则；三是对上诉人作出的是行政确认，但却采用行政处罚的名称，由此可能侵犯上诉人的合法权益。故被上诉人姚安县财政局未依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责，其作出的行政确认行为依法应当予以撤销。上诉人万路洁公司的上诉理由成立，请求予以支持。一审认定主要事实清楚，但判处不当，应当予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销云南省元谋县人民法院（2019）云2328行初15号行政判决； 二、撤销姚安县财政局于2018年9月14日作出的姚财采罚字〔2018〕1号行政处罚决定。 一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，合计100元，由被上诉人姚安县财政局负担（未交）。 本判决为终审判决。 审判长 刘 芳 审判员 吴启贤 审判员 杨 洁 二〇一九年十一月十九日 书记员 朱丽娜