江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏06行终570号 上诉人（原审原告）刘佩兰，女，1942年4月28日生，××族，住南通市港闸区。 上诉人（原审原告）刘海军，男，1962年3月5日生，××族，住址同上。 委托代理人徐明轩，北京京平律师事务所律师。 上诉人（原审被告）南通市港闸区秦灶街道办事处，住所地南通市港闸区。 法定代表人瞿茂森，主任。 应诉负责人钟小牛，副主任。 委托代理人孙东强，江苏崇诚律师事务所律师。 委托代理人李佳琦，江苏崇诚律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）南通市港闸区住房和城乡建设局，住所地南通市。 法定代表人庄汝华，局长。 委托代理人顾迎庆，南通市港闸区住房和城乡建设局工作人员。 委托代理人吴永刚，江苏大达律师事务所律师。 原审第三人南通和谐房屋征收服务有限公司，住所地南通市。 法定代表人高锦明，总经理。 上诉人刘佩兰、刘海军和上诉人南通市港闸区秦灶街道办事处（以下简称秦灶街办）因房屋行政强制一案，不服江苏省南通经济技术开发区人民法院（2018）苏0691行初153号行政判决,向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 一审法院认定，刘海军的父亲陆汉文原在南通市××闸区秦灶街道××村镇房屋××幢。2011年8月，陆汉文去世。2011年12月31日，南通市公证处作出（2011）通南证民内字第5376号《公证书》，公证证明陆汉文前述遗产房由刘海军一人继承。2012年3月12日，南通市人民政府作出[2012]年第3号《征收土地公告》，明确经省政府批准，同意征收包含南通市港闸区秦灶街道秦北村七组1.0552公顷土地在内的集体土地。5月10日，南通市港闸区人民政府办公室作出港闸政办[2012]31号《港闸区政府办公室关于下达增补拆迁任务的通知》，明确永兴大道东、西延，工农路北延道路两侧绿化工程所涉拆迁任务由秦灶街办实施完成。2012年5月22日，南通市东升房屋拆迁有限公司（以下简称东升公司）与陆汉文（故）、刘海军户签订《补偿安置协议》，约定对刘海军户位于南通市港闸区秦灶街道秦北村七组的房屋协议搬迁，东升公司支付被搬迁房屋的建筑造价补偿、区位补偿、附属设施设备等补偿、搬家费补助费、奖励、安置费增补、一次性补贴等补偿款合计650000元，刘海军户在协议订立后60日内腾空房屋将被搬迁房屋钥匙交给东升公司，刘海军户可在林荫水岸三期拆迁安置房安置，应享受的合法面积按1420元/㎡购买等内容。同日，刘海军向公安机关报警称有拆迁纠纷，民警出警至现场发现秦灶街办拆迁办的工作人员在陆汉文家谈拆迁事宜。7月30日9时19分，刘海军再次向公安机关报警，称钥匙尚未交给拆迁公司，大门被拆迁公司的人拆掉。民警出警至现场，刘海军称其在秦北村七组的房屋门窗被拆迁公司强拆，拆迁事项并未谈妥，如果仍暴力拆迁，将可能到省里、北京上访。此后，因为刘海军信访，经秦灶街办协调，拆迁公司修复刘海军房屋门窗。此后，房屋一直未拆除。2013年4月3日，刘海军以东升公司为被告，向南通市港闸区人民法院提起民事诉讼，要求确认与东升公司签订的《补偿安置协议》无效，该院未予立案受理。 2015年3月23日，南通市人民政府作出[2015]年第11号《征收土地公告》，明确经省政府批准，征收包含南通市港闸区秦灶街道秦北村七组1.8482公顷土地在内的集体土地。 2018年6月20日，南通海润水利建设有限公司（以下简称海润公司）对刘海军作出《告知书》，告知东升公司已经更名为南通和谐房屋征收有限公司（以下简称和谐公司）,东升公司已将刘海军户已签约的房屋交由海润公司拆除，要求刘海军户在接到通知后五日内搬清家具清空房屋交由海润公司拆除，不按时清空房屋，将对房屋内剩余物品视作遗弃物品处理，按期实施房屋拆除。 2018年7月3日早上，刘海军户位于南通市××闸区秦灶街道××号的房屋被拆除。拆除时，南通市港闸区秦灶街道办事处（以下简称秦灶街办）的领导和工作人员在场。 2019年1月，刘海军对南通市自然资源局出让南通市永兴大道南、工农北路西地块（地块编号R18047）的行为不服，向江苏省自然资源厅申请行政复议，江苏省自然资源厅审理查明，案涉房屋涉及前述两个批次征地，征地批准文号为苏国土资函[2012]93号和苏政地[2014]4182号。 另一审法院依职权向南通市港闸区国有资产经营有限公司调查，该公司陈述在2018年3月之前公司只有公章没有人员，未参与一路三绿化（江通路北延、幸余路绿化、工农北路绿化、永兴大道东延绿化）B标段的搬迁工作，不清楚刘海军户的拆迁情况，也未组织实施或指派、委托其他任何公司实施拆除刘海军户房屋。 2018年7月，刘佩兰、刘海军向一审法院提起行政诉讼，请求确认秦灶街办、港闸区住建局拆除刘佩兰、刘海军房屋的行政行为违法。 一审法院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要是：1.本案是否属于行政诉讼受案范围。2.被告是否是案涉房屋拆除行为的实施主体，即被告主体是否适格。3.案涉拆除房屋行为是否合法。 关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。从行政行为是否直接产生法律效果来划分，行政行为可以分为行政法律行为、准行政法律行为和行政事实行为。行政法律行为通常是指行政机关或者法律法规授权组织基于行政职权作出的意思表示，旨在产生、变更或消灭行政法律关系而设定行为，它是对外直接产生法律效果的行为。行政事实行为一般是指行政机关或者法律法规授权组织实施的不产生、变更或者消灭行政法律关系，但以影响或者改变事实状态为目的、可致权益损害性的行为。行政事实行为通常表现为一经作出，即表现为一种客观存在，行政事实行为会对相对人的权利和义务造成事实上的、实际上的影响，而且影响的发生是由于外力作用的结果。行政诉讼法规定的行政行为包括法律行为和事实行为。具体到本案而言，强制拆除房屋的行为，属于典型的事实行为，刘佩兰、刘海军不服该事实行为提起诉讼，当属于行政诉讼受案范围。港闸区住房和城乡建设局（以下简称港闸区住建局××、秦灶街办主张案涉协议签订于2012年5月22日，故不属于行政诉讼受案范围。虽然案涉协议签订于2012年5月，但本案的起诉并非针对该协议，而是针对2018年7月3日强制拆除房屋的行为，故港闸区住建局××秦灶街办的主张不能成立，不予支持。 关于港闸区住建局××秦灶街办是否是案涉房屋拆除行为的实施主体的问题。通常情况下，行政行为一经作出，该行为的主体就已经确定。但在行为系事实行为等特殊情况下，行政机关否认作出了行政行为，行为的主体难以确定，人民法院只能根据职权法定的原则，依照法律法规的规定结合具体个案的审理情况进行认定或推定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第四条第一款、第二款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。第二十八条第一款规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。根据上述规定，在国有土地上房屋征收过程中，有且仅有市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门才具有依法强制拆除合法建筑的职权，建设单位、施工单位等民事主体并无实施强制拆除的权力。在市、县人民政府将征收实施工作交由房屋征收部门或街道办的情况下，除非房屋征收部门或街道办能够举证证明房屋确系在其不知情的情况下由相关民事主体违法强拆的，否则应推定强制拆除系房屋征收部门或街道办委托实施，人民法院可以认定房屋征收部门或街道办为实施强制拆除的行政主体，并承担相应的法律责任。 本案中，虽然港闸区住建局××秦灶街办均否认强拆行为系由其组织实施，但港闸区住建局承认其系港闸区政府确定的房屋征收部门，承担房屋征收与补偿安置工作。秦灶街办亦承认港闸区政府曾将案涉地块的拆迁任务交由其完成。而案涉房屋被强制拆除系案涉地块被征收为国有，并在港闸区政府将拆迁任务交由秦灶街办之后发生的。因此，对于房屋征收过程中发生的合法房屋被强制拆除行为，首先应推定系港闸区政府确定的房屋征收部门或指定任务的实施部门实施的行政强制行为，并由其承担相应责任。虽然港闸区住建局提供了刘海军户《补偿安置协议》、海润公司对刘海军作出的《告知书》，试图证明拆除行为系拆迁公司根据补偿安置协议实施的民事行为。但和谐公司在庭审中回答究竟是受谁委托或指派实施拆除行为提问时避而不答、含糊其辞，只称拆房属于正常的收房行为，拆除时有街道、村委会工作人员在场。根据《中华人民共和国土地管理法》《征收与补偿条例》等法律法规的规定，按照征地补偿安置方案或征收决定组织实施的行为，均为有权行政机关行使行政职权的行为，而非用地单位、建设单位等的民事行为；被征收人所得到的补偿，也是市、县人民政府及相关行政主管部门代表国家进行的补偿，而非用地单位、建设单位私法上的补偿。因此，港闸区住建局××秦灶街办提供的证据并不能表明东升公司或和谐公司应当以民事主体身份承担强制拆除的法律责任，也不能因此就将行政性质的征收法律关系转化为民事侵权法律关系。况且，一审法院依职权向南通市港闸区国有资产经营有限公司调查，该公司并不承认其组织实施或委托、指派任何拆迁公司实施了拆除行为，故港闸区住建局××秦灶街办主张强拆系民事行为的理由不能成立。由于案涉地块港闸区政府并未作出过征收决定，在有相关证据指向具体实施单位的，则应推定该实施单位为行为主体。刘佩兰、刘海军起诉时承认港闸区住建局未参与拆除行为，案涉地块的拆迁任务系港闸区政府交由秦灶街办完成，和谐公司又陈述拆除时有街道、村委会工作人员在场，故本案可以推定系秦灶街办实施了拆除行为。根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则，不宜再推定房屋征收部门即港闸区住建局为实施主体。 关于拆除房屋行为是否合法的问题。“法无授权不可为”，根据职权法定原则，行政机关作出任何行政行为都应当有相应的事实依据或法律依据，如果没有相关法律明确授权而实施某一行为，则可能因超越法定职权而被确认违法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第三项规定，县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：……（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。《征收与补偿条例》第二十八条第一款亦规定，被征收人拒不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县人民政府依法申请人民法院强制执行。因此可见，无论是征收集体土地还是征收国有土地上的房屋，均应在完成补偿安置工作的情况下由行政机关申请人民法院强制执行，在获得法院的准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收房屋的权力。即使在被征收人已经依法得到补偿安置或者无正当理由拒绝接受补偿安置的情况下，征收机关若要实现强制搬迁和拆除，也必须按照法定程序申请人民法院强制执行。《征收与补偿条例》和《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》对市、县级人民政府及房屋征收部门如何实施征收、如何进行补偿、如何强制搬迁等进行了系统、严密的规定。同时，为了确保因公共利益需要而进行的房屋征收顺利、高效实施，还专门规定对极少数不履行补偿决定、又不主动搬迁的被征收人可以依法进行强制搬迁。 征收土地和房屋除应当遵循“无补偿则无征收”的原则外，还应当遵循“先补偿、后拆迁（执行）”的原则，否则，被征收人有权拒绝搬迁，征收机关也不能强制执行。一般而言，被征收人获得安置补偿包含两种情况：一是征收机关与被征收人就安置补偿达成一致并签订补偿安置协议，征收机关开始按照补偿安置协议主动履行相关义务；二是在与被征收人达不成协议的情况下，征收机关依据征地补偿安置方案依法作出补偿决定或补偿行为，即安置地点和面积已经明确，补偿款已经支付或者专户储存。实践中存在征收机关与被征收人达成补偿安置协议后，被征收人主动将土地或房屋交征收机关处理，征收机关据此采取的拆除行为不属于强制拆除范畴，该拆除行为的合法性和正当性是基于被征收人认可补偿安置后的自愿处分行为。但也存在拒不签订补偿安置协议或签订补偿安置协议后反悔不主动交付房屋予以拆除的情形。关于双方约定被征收人将房屋交征收机关拆除的内容，能否作为征收机关实施拆除行为的合法性基础的问题，无论是征收集体土地还是征收国有土地上的房屋，均应在完成补偿安置的情况下由行政机关申请人民法院强制执行，在获得法院的准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收房屋的权力。交付房屋的行为并不能简单地以有无在交房单上签字为判断标准，在被征收人对补偿安置协议、交房单等有异议，或者以行为表示不同意交房拆除的情况下，应当通过被征收人腾空房屋、交付钥匙等行为明示。刘佩兰、刘海军在2012年7月拆迁公司人员拆除其房屋门窗时即报警，而后在刘海军信访的情况下，经秦灶街办协调，拆迁公司修复了门窗，房屋也一直未被拆除，这说明刘佩兰、刘海军并未主动交付房屋。因此，秦灶街办主张刘佩兰、刘海军根据《补偿安置协议》将房屋交由拆迁公司拆除的抗辩理由不能成立。 综上，秦灶街办实施强制拆除行为缺乏事实和法律依据，程序亦不合法。刘佩兰、刘海军要求确认拆除行为违法的主张应予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决：一、确认秦灶街办2018年7月3日拆除位于南通市××闸区秦灶街道××号房屋的行为违法。二、驳回刘佩兰、刘海军的其他诉讼请求。 上诉人刘佩兰、刘海军上诉称，港闸区住建局系法定的房屋征收部门，具体负责房屋征收补偿安置工作，案涉房屋系因房屋征收行为被拆除，在没有证据证明港闸区住建局对拆除行为不知情的情况下，应当推定港闸区住建局为拆除行为的实施主体，并对拆除行为承担责任。一审法院仅确认秦灶街办为拆除主体，判决确认秦灶街办的拆除行为违法，未依法判决确认港闸区住建局为共同被告不当。请求本院撤销一审判决，发回重审或依法改判。 上诉人秦灶街办上诉称，秦灶街办只是拆迁工作的推进主体，并不直接负责拆迁工作，对上诉人的拆迁补偿工作依法由和谐公司实施。刘佩兰、刘海军已经与和谐公司（原东升公司）就房屋的拆迁补偿事项达成协议，房屋的权属应转移归和谐公司，和谐公司处置、拆除被拆迁房屋的行为，不应认定为秦灶街办的行政强制行为。请求本院撤销一审判决，依法裁定驳回刘佩兰、刘海军的起诉。 原审被告港闸区住建局辩称，港闸区住建局并未参加案涉房屋拆除行为，也未委托和谐公司实施拆除行为，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求本院依法处理。 原审第三人和谐公司未作二审答辩。 本院经审理查明的事实，与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，综合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点在于秦灶街办和港闸区住建局是否为案涉拆除行为的实施主体，是否应当对案涉拆除行为承担法律责任。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。上诉人刘佩兰、刘海军系针对案涉房屋被拆除的事实行为提起诉讼，应当以作出及实施该拆除行为的行政机关为被告。本案中，各方当事人提供的证据表明，刘海军虽就案涉房屋签订了补偿安置协议，但并未自觉履行协议，并未自愿将房屋交付拆除，案涉房屋被强制拆除的事实存在。房屋拆除时，有秦灶街办的工作人员在场，现场的拆除活动由秦灶街办组织，该行为具有明显的行政管理特征，拆除行为也明显与秦灶街办完成辖区内搬迁工作的行政执法目的有关。在无其他行政主体参与拆除活动，也无证据表明秦灶街办的行为系接受其他行政机关委托实施的情况下，一审法院综合以上因素，根据“谁行为，谁被告”的被告确定原则，认定秦灶街办系拆除行为的实施主体，符合法律规定。需要指出的是，依法组织实施辖区内的征收搬迁工作，本身就是行政职责所在，其他企业法人、组织或个人并不具有组织、主导对众多被搬迁人进行搬迁的职责和权限。即使本案具体的拆除行为由和谐公司负责，和谐公司的行为后果依法也应当由秦灶街办承担。上诉人秦灶街办提出的其非适格被告，不应对案涉拆除行为承担法律责任的理由，缺乏事实和法律依据，本院不予采信。 至于上诉人刘佩兰、刘海军提出港闸区住建局负责房屋征收补偿工作，本案应当推定港闸区住建局为共同实施主体并共同承担行政法律责任的问题。本院认为，在房屋征收案件中，推定被告原则是基于对被征收人的利益保护，主要适用于房屋拆除明显与征收搬迁有关，但又无法查明实施主体的情况。而本案中，已经有明确证据指向拆除行为的行政主体为秦灶街办，且确无证据表明港闸区住建局组织、参与实施拆除行为或委托授权其他机关或单位拆除，不应适用实施主体推定原则。上诉人刘佩兰、刘海军提出的应当推定港闸区住建局为实施主体，由港闸区住建局与秦灶街办共同承担行政法律责任的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予采信。 本院根据全面审查原则，对被诉行为的合法性进行了审查。本院认为，行政机关的行政行为应当依法进行，不得损害公民、法人或其他组织的合法权益。秦灶街办拆除房屋前，未就房屋拆除及屋内物品的处置事项等与刘佩兰、刘海军达成一致意见，拆除行为未按照《征收与补偿条例》规定的程序进行，一审法院判决确认该拆除行为违法并无不当，本院应予支持。 综上，上诉人刘佩兰、刘海军和上诉人秦灶街办的上诉理由均不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘佩兰、刘海军负担25元，由上诉人南通市港闸区秦灶街道办事处负担25元。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  刘海燕 审判员  刘羽梅 审判员  郁 娟 二〇一九年十一月二十五日 书记员  胡秀梅 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；