浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1540号上诉人（原审原告）宋建国，男，1972年2月16日出生，汉族，住浙江省衢州市柯城区。上诉人（原审原告）徐海英，女，1976年8月12日出生，汉族，住浙江省衢州市柯城区。上诉人（原审原告）吴辉良，男，1971年11月24日出生，汉族，住浙江省衢州市柯城区。上诉人（原审原告）郑卸良，男，1959年11月27日出生，汉族，住浙江省衢州市柯城区。四上诉人的共同委托代理人姜泉、韩雷永，北京万典律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路**。法定代表人袁家军，省长。委托代理人陈书宏、梁俊景，浙江省司法厅工作人员。上诉人宋建国、徐海英、吴辉良、郑卸良（以下简称宋建国等4人）因诉被上诉人浙江省人民政府（以下简称省政府）土地行政复议一案，不服杭州市中级人民法院（2019）浙01行初91号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，案经阅卷、调查，现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年6月13日，省政府作出《浙江省建设用地审批意见书》(浙土字A［2018］-0053号)，同意衢州市2018年度计划第一批次建设用地66.0298公顷(农用地转用8.2062公顷；征收集体土地66.0298公顷)。吴辉良户、宋建国户、郑卸良户、徐海英户使用的集体土地在被征收范围内。2018年6月27日，衢州市人民政府发布《征收土地方案公告》(〔2018〕第15号)，内容包括涉案土地的征地批准机关、批准文号、征收土地的面积、地类等，并载明被征收土地四至范围内的土地所有权人、使用权人持有关证明材料，于2018年7月11日前到所在村村民委员会办理征地补偿登记；对涉案批文批准的征收土地方案不服的，可以在该公告期限届满之日起60日内向浙江省人民政府申请行政复议。同日，原衢州市国土资源局发布《征地补偿安置方案公告》(〔2018〕第15-1号)。当日，原衢州市国土资源局柯城分局工作人员将上述《征收土地方案公告》及《征地补偿安置方案公告》送达并张贴于跃进新村、兴运村、前徐村。2018年12月19日，宋建国等4人分别向省政府提出行政复议申请，复议请求均为“撤销省政府作出的浙土字A〔2018〕-0053号《浙江省建设用地审批意见书》。”省政府次日收到行政复议申请。经受理、通知、审查，省政府于2019年1月24日作出浙政复〔2018〕606号行政复议决定，认为：衢州市人民政府发布《征收土地方案公告》（〔2018〕第15号）规定的期限届满之日为申请人提出行政复议申请期限的起算日。宋建国等4人于2018年12月向省政府申请行政复议，已超过法律规定的申请期限。宋建国等4人提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定的行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回宋建国等4人的行政复议申请。该复议决定于次日向宋建国等4人邮寄送达。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款规定“行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：……（四）具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算；……”本案中，衢州市人民政府已按照规定于2018年6月27日在宋建国等4人使用的集体土地所在的跃进新村、兴运村、前徐村张贴征收土地方案公告，且公告中已告知行政复议申请权及申请期限。被征收土地范围内的土地权利人如不服浙土字A〔2018〕-0053号《浙江省建设用地审批意见书》，其行政复议申请期限的起算日为该公告规定的期限届满之日。宋建国等4人迟至2018年12月19日向省政府提出行政复议申请，已超过《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的六十日申请期限，且无因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的情形。省政府认定宋建国等4人提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定的行政复议受理条件，驳回宋建国等4人的行政复议申请，符合法律规定。宋建国等4人的诉讼理由不能成立，其诉讼请求该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回宋建国等4人的诉讼请求。案件受理费50元，由宋建国等4人负担。宋建国等4人不服一审判决，向本院提起上诉称：宋建国、徐海英系衢州市柯城区姜家山乡前徐村村民，吴辉良是衢州市柯城区姜家山乡吴家村村民，郑卸良系衢州市柯城区姜家山乡兴运村（原郑云村）村民，因衢州市高铁新城项目需要征收宋建国等4人所使用的集体土地，但是宋建国等4人并未见到征收土地文件、征收土地公告、补偿安置方案及公告，也未见过涉案浙土字A〔2018〕-0053号《浙江省建设用地审批意见书》及用地勘测定界图，因涉案地块范围非常大，宋建国等4人不清楚是否征收其享有合法使用权的集体土地，为查清事实，宋建国等4人通过申请政府信息公开的方式获取相关材料。宋建国于2018年11月20日，其他三人于2018年11月27日获得涉案审批意见书，在此之前，宋建国等4人从未见到过上述审批意见书，也从未签过任何征地拆迁协议或是确认材料。宋建国等4人认为省政府作出的审批意见书违法，遂依法向省政府提出行政复议申请，宋建国等4人于2019年1月28日收到省政府作出的浙政复〔2018〕606号行政复议决定书，因省政府合并审理（浙政复〔2018〕606号、浙政复〔2018〕607号、浙政复〔2018〕608号、浙政复〔2018〕609号)宋建国等4人提起的行政复议申请，并作出浙政复〔2018〕606号行政复议决定书，宋建国等4人认为该行政复议决定书存在认定事实不清，适用法律错误等问题，依法应当撤销，遂提起本案行政诉讼，一审判决驳回了宋建国等4人的诉求，明显认定事实和适用法律错误。具体理由如下：一、一审判决事实认定不清，法律适用有误，应予撤销。1.一审判决未能查明案件事实，错误将非法证据作为认定案件事实的依据。一审判决认定涉案公告已于2018年6月27日公布明显有误，本案中衢州市人民政府于2018年6月27日作出涉案征收土地安置公告、征收补偿安置方案公告，是否于2018年6月27日进行公告，从省政府提供的证据无法认定。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条，第二十四条之规定，原衢州市国土资源局柯城区分局在公示公告涉案征收土地安置公告、征收补偿安置方案公告时就应当制作完成公示公告照片及说明，而省政府提供的证据7-证据14是在行政复议期间制作收集的，其真实性、合法性无法确认，不能作为本案的证据使用，更不能作为认定案件事实的依据。综上，依据《最高人民法院关于行政诉讼法证据若干问题的规定》第六十条、第六十一条，省政府提供的证据7-证据14是复议期间收集的证据，不能作为认定案件事实的依据。2.宋建国等4人通过政府信息公开的方式知悉涉案审批意见书，宋建国等4人提起复议申请符合法律规定，一审法院在没有现场实地勘察、调查张贴时间，没有核对省政府提交的证据与原件是否一致，在没有查明案件事实的情况下，将非法证据作为认定案件事实的依据，进而错误适用法律，驳回宋建国等4人的诉讼请求。依据《中华人民共和国行政复议法》第九条之规定，宋建国等4人于2018年12月向省政府提出行政复议申请，符合法律规定。二、省政府批地程序不合法、违法批地，侵害宋建国等4人在内的村民知情权、参与权。省政府作出的该审批意见书缺少被征地农民知情、确认的有关材料，明显违反了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)第十四条、《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》关于征地工作程序的规定，在作出该审批意见书前根本没有将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民，也没有将拟征土地现状的调查结果交被征地农户确认，更没有告知被征地农户有申请听证的权利，征地程序严重违法、错误，严重侵犯了宋建国等4人的合法权益，该用地审批意见书违法，应当予以撤销。三、省政府作出的该审批意见书不符合土地利用总体规划，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二十六条第一款，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发〔2006〕31号)第六条，《关于完善农用地转用土地审查报批工作的意见》(国土资发〔2004〕237号)第7条，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第八条等规定，涉嫌违法审批。四、征用土地单位未落实社会保障费用，省政府批准征地错误。依据《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》有关规定，省政府在征收土地时未落实社会保障费用的情况下批准征收土地严重危害被征地农民生存权，批准征收土地的行为严重违法。五、该批准文件依法应当认定无效，并且涉嫌少批多占，批准面积与实际占用面积严重不符，违反了依据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条，《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》第七章规划实施保障措施第二节健全规划实施管理制度规定，应予撤销。六、省政府作出浙土字A〔2018〕-0053号《浙江省建设用地审批意见书》的后续程序违法。省政府作出该用地审批意见书之后，没有进行公告，被征地农民没有见到过《征用土地公告》和《征地补偿、安置方案公告》。综上所述，省政府作出的行政复议决定及一审判决明显存在事实不清，适用法律错误，依法应当纠正。请求撤销一审判决，撤销被诉行政复议决定书，责令省政府继续审理，对浙土字A〔2018〕-0053号《浙江省建设用地审批意见书》进行实质审查。省政府答辩称，一、浙政复〔2018〕606号行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。宋建国等4人不服浙土字A〔2018〕-0053号《浙江省建设用地审批意见书》向省政府申请行政复议。省政府经行政复议审理查明，2018年6月13日，省政府作出《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A〔2018〕-0053号)，同意衢州市2018年度计划第一批次建设用地66.0298公顷（农用地转用8.2062公顷；征收集体土地66.0298公顷）。该批次涉及征收柯城区姜家山乡跃进新村集体土地9.2827公顷，拟用于衢州高铁新城棚户区（城中村）柯城区范围片区改造项目跃进新村地块一至地块十二建设项目；涉及征收柯城区姜家山乡兴运村集体土地12.6678公顷，拟用于衢州高铁新城棚户区（城中村）柯城区范围片区改造项目兴运村地块一至地块十二建设项目；涉及征收柯城区姜家山乡前徐村集体土地6.4776公顷，拟用于衢州高铁新城棚户区（城中村）柯城区范围片区改造项目前徐村地块一至地块三建设项目。涉案批次征地红线范围内涉及征收宋建国等4人使用的集体土地。2018年6月27日，衢州市人民政府发布《征收土地方案公告》(〔2018〕第15号)，内容包括涉案土地的批准机关、批准文号、征收土地的面积、地类等，并载明被征收土地四至范围内的土地所有权人、使用权人持有关证明材料，于2018年7月11日前到所在村村民委员会办理征地补偿登记；对涉案批文批准的征收土地方案不服的，可以在该公告期限届满之日起60日内向省政府申请行政复议。同日，原衢州市国土资源局发布《征地补偿安置方案公告》（〔2018〕第15-1号)。当日，原衢州市国土资源局柯城分局工作人员将上述《征收土地方案公告》及《征地补偿安置方案公告》送达并张贴于跃进新村、兴运村、前徐村。省政府认为浙土字A〔2018〕-0053号《浙江省建设用地审批意见书》征地红线范围内涉及征收宋建国等4人使用的集体土地，故宋建国等4人与涉案征地审批行为有利害关系，是本案行政复议的适格主体。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款规定：“行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：。（四）具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算。”因此，本案中，衢州市人民政府发布《征收土地方案公告》(〔2018〕第15号)规定的期限届满之日，为宋建国等4人提出行政复议申请期限的起算日。宋建国等4人于2018年12月才向省政府申请行政复议，已超过法律规定的申请期限。宋建国等4人提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定的行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，省政府作出行政复议决定驳回宋建国等4人的行政复议申请。二、浙政复〔2018〕606号行政复议决定程序合法。省政府行政复议机构于2018年12月20日收到宋建国等4人分别提交的行政复议申请，并予以合并审理。经审理后，省政府于2019年1月24日作出浙政复〔2018〕606号行政复议决定并于同年1月25日向宋建国等4人邮寄送达行政复议决定书。上述行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。综上所述，省政府所作浙政复〔2018〕606号行政复议决定认定事实清楚、适用依据正确、程序合法，请依法驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案二审的争议焦点在于被诉浙政复〔2018〕606号行政复议决定的合法性。宋建国等4人不服浙土字A〔2018〕-0053号《浙江省建设用地审批意见书》向省政府申请行政复议，省政府以其行政复议申请超过法定期限为由决定驳回其申请。宋建国等4人上诉认为省政府一审提交的证据7-证据14，系省政府行政复议期间调取，不能作为认定本案事实的依据，故在案证据不能证明原衢州市国土资源局已经就案涉征地进行公告的事实。经查，省政府一审提交的证据7系《两公告张贴证明》，其中包含送达人、接收人、拍照人的签名以及相关单位的盖章，公告张贴的远近照片，符合公告张贴证明的要求，证明落款时间为2018年6月27日，宋建国等4人也无反驳证据证明该时间系伪造，故有关张贴证明可以证明案涉公告在相应村的有关地点进行公告的事实，应予采信。至于证据8-证据14，分别是照片和张贴证明上有关人员的身份情况，以及该个人出具的情况说明，确系行政复议期间调取，但前述证据仅仅为了查证张贴证明中涉及人员的身份，以及进一步印证张贴证明本身的真实性，属于原始证据的补强，原审予以采信，并无不当。二审中，宋建国等4人提交了一份“柯城发布”公众号文章的截图，以证明截至2018年7月12日姜家山乡兴运村的村务公开栏仍在使用，政府还在该公开栏中发布城中村征收的有关公告，而省政府提交的证据7中，兴运村两公告张贴位置是兴运村的文化大礼堂，故可以证明证据7系事后补办的虚假证据。因有关材料生成于2018年7月，显非二审新的证据。即便有关内容真实，也仅证明原衢州市国土资源局在兴运村的公告张贴地点不在兴运村的村务公开栏，但不能据此推翻证据7本身的真实性，不能予以认定。参照国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法〔2018〕40号）第二条第（一）项规定，行政机关出具的在被征收土地所在地的村、组内张贴公告的书面证明及视听资料，可以作为认定依法发布了征收公告的证据，故根据在案证据可以认定原衢州市国土资源局柯城分局于2018年6月27日分别在姜家山乡前徐村“三务”公开栏、跃进新村公开栏、兴运村文化大礼堂门口张贴了案涉征地公告的事实。宋建国等4人上诉称，兴运村公告张贴在村文化大礼堂，不在村公开栏，不能认定已经依法进行了公告。然依据《征收土地公告办法》第三条规定：“征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征收乡（镇）农民集体所有土地的，在乡（镇）人民政府所在地进行公告。”并无法律、法规规定有关征收集体土地公告必须在被征收土地所在地的村公开栏上进行张贴，宋建国等4人也认可有关公告张贴的文化大礼堂确属兴运村，且文化大礼堂亦系村集体公共活动场所，故原衢州市国土资源局柯城分局在兴运村文化大礼堂张贴公告，符合《征收土地公告办法》的有关规定。因案涉公告明确告知了行政复议权利及期限，故宋建国等4人应自公告期满之日起60日内申请行政复议，其于2018年12月才向省政府申请行政复议，且无因正当理由耽误法定期限的情形，已经超过了法定期限，省政府因此决定驳回其申请并无不当。省政府的行政复议程序也符合法律规定，一审据此确认被诉浙政复〔2018〕606号行政复议决定合法，正确，应予以维持。综上，宋建国等4人的上诉缺乏事实和法律依据，不予支持。原审判决驳回其诉讼请求，正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人宋建国、徐海英、吴辉良、郑卸良负担。本判决为终审判决。审判长 沈 妙审判员 夏祖银审判员 董 东二〇一九年十一月十五日书记员 朱胤佐