汉中市南郑区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)陕0703行初22号 原告汉中远宇置业有限公司。住所地：汉中市南郑区南郑大道董家营村。 法定代表人丁彦文,该公司执行董事。 委托代理人赵哲平，陕西云昊律师事务所律师。 被告汉中市自然资源局。住所地：汉中市汉台区滨江路与南团结街丁字路口东北角。 负责人汪宗礼，该局局长。 委托代理人封卫宏，陕西兢业律师事务所律师。 委托代理人黎强，该局土地利用科科长。 原告汉中远宇置业有限公司与被告汉中市自然资源局行政合同纠纷一案,本院于2019年8月15日立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告及其委托代理人、被告两委托代理人均到庭参加诉讼，被告行政机关负责人未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告汉中远宇置业有限公司与被告汉中市自然资源局于2019年3月11日签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定：被告将坐落于汉中经济开发区南区龙岗路南侧，宗地编号为20070605、20110303的土地出让给原告，出让价为116501446元。 原告汉中远宇置业有限公司诉称，原告与被告于2019年3月11日签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定：被告将坐落于汉中经济开发区南区龙岗路南侧，宗地编号为20070605、20110303的土地出让给原告，出让价为116501446元。土地出让金分两期支付，第一期支付8155万元，余款于2020年3月6日之前付清。宗地规划条件为：建筑限高不高于100米、建筑密度不高于40％等。同时约定，土地利用必须符合（汉市规审字[2011]246号）文件关于规划设计条件的要求。合同签订后，原告向被告支付土地出让金3155万元，并以原告关联公司陕西益盛房地产开发有限公司在被告相关行政单位汉中市经济开发区的债权5000万元、债权利息217.62万元向被告支付土地出让金，共计向被告支付土地出让金8372.62万元。被告亦交付了土地。原告即准备开发前的准备工作，对该宗地修建了围墙。但是原告在申办建设工程规划许可证时被告知，合同约定的规划条件无法实施，原因是住房和城乡建设部重新修订了《城市居住区规划设计标准》，并于2018年12月1日实施。其中部分强制性条文规定：建筑限高不高于80米等，原合同约定的规划设计条件已经无法继续履行。综上，原告认为原、被告在签订合同时，住建部的强制性规定已经颁布实施，被告作为国家政策执行部门应当熟知国家政策法律法规的变化情况，应及时中止本宗土地的拍卖，但实际上被告却继续与原告签订附有无法落实的规划设计条件的土地出让合同，致使原告遭受重大损失。为维护原告合法利益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一项、第二十条之规定向法院提起行政诉讼，请求：解除原、被告签订的合同；被告退还土地出让金8372.62万元；被告承担自2019年3月4日款项支付至实际退款日按照汉中市中级人民法院民事调解书（2017）陕07民终6号判决书中年息9.5％向原告支付利息；被告退还交易佣金69.9万元、赔偿原告修建围墙费用20.3673万元；本案诉讼费由被告承担。 被告汉中市自然资源局辩称，首先，原告的诉讼请求没有事实依据。原告通过挂牌出让方式竞得涉案宗地国有建设用地使用权，于2019年2月26日与汉中市土地矿业权交易管理办公室签订了《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》，2019年3月11日与原告签订了《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定，被告向原告出让国有土地使用权一宗，地块位于汉中经济开发区南区龙岗路南侧，土地出让金为116501446元，土地出让金分两次支付，第一期支付土地出让金8155万元，余款于2020年3月6日之前付清，合同约定该地块规划条件为：建筑容积率商业不高于4、住宅不高于3.5、车位配比1:0.8，建筑高度限高不高于100米等内容，该地块规划条件依据是（汉市规审字[2011]246号）《汉中市城乡建设规划局关于下达汉中市国土资源局开发区分局2010年度第二十一批次建设用地出让规划条件的通知》、（汉市规便字[2018]25号）《汉中市城乡建设规划局关于下达汉中市国土资源局开发区分局2010年度第二十一批次建设用地出让规划条件的有关问题的回复》、（汉开建函[2018]23号）《汉中经济开发区规划环保局关于汉中市2011年度第三批次地块四地块五及2007年第六批次地块三规划商住占比的函》。2019年3月4日汉中经济开发区财政局综合科出具收据，收据载明收到原告土地款8155万元。合同签订后，如何进行项目建设这应当是原告经营行为，被告并没有以2018年12月1日施行的住房和城乡建设部重新修订的《城市居住区规划设计标准》强制性规定为由，拒绝按照出让合同约定的规划条件给原告办理建设工程规划许可证。其次、原告的诉讼请求没有法律依据。根据2019年3月11日原、被告签订的《国有建设用地使用权出让合同》第十九条约定，政府保留涉案宗地项下规划调整权，规划调整权包括执行新的规划条件和新的规划标准。综上，应当依法驳回原告的诉讼请求。 原告汉中远宇置业有限公司向本院提交以下证据：1、原告营业执照复印件；2、原告法定代表人身份证复印件；3、成交确认书；4、国有建设用地使用权出让合同；5、汉市规审字[2011]246号建设用地出让规划文件；6、8155万元转款凭证；7、益盛公司营业执照复印件；8、民事调解书；9、借款协议；10、请示报告；11、收款凭证；12、交易佣金收据；13、修建围墙费用发票。 被告汉中市自然资源局在法定期限内向本院提交以下证据：1、《国有建设用地使用权出让合同》含附件；2、2019年3月4日收据；3、《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》。 经庭审质证，原告对被告提交的所有证据予以认可。被告对原告提交的证据认证如下：对证据1、2、3、4、5、6、7予以认可；对证据8真实性、合法性予以认可，同时认为与本案无关联，不能作为本案利息利率的计算标准；对证据9不予认可，是原告与他人发生的借贷行为，与本案无关；对证据10不予认可，认为与本案无关联，支付土地出让金应当由政府有权机关出具票据证明，而不是以请示报告的形式证明是否支付；对证据“利息清单”（证据清单第43页）不予认可；对证据11、12（证据清单第45-46页）；对证据13真实性有异议，同时认为与本案无关，原告修建围墙的花费不应由被告承担。 本院对上述证据认证如下，对原告提交的证据“利息清单”（原告提交证据目录第43页），无有权部门及责任人签字盖章，对其真实性、合法性均不予采信，无证明效力；对原、被告提交的其他证据的真实性、合法性均予以采信，可以作为本案定案依据。 经审理查明，原告通过挂牌出让的方式竞得涉案宗地国有土地使用权，于2019年2月26日与汉中市土地矿业权交易管理办公室签订了《国有土地建设用地使用权挂牌出让成交确认书》。于2019年3月11日与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定：被告将坐落于汉中经济开发区南区龙岗路南侧，宗地编号为20070605、20110303的土地出让给原告，出让价为116501446元。土地出让价款分两期支付，第一期支付8155万元，余款于2020年3月6日之前付清。宗地规划条件为：建筑限高不高于100米、建筑密度不高于40％等。同时约定，土地利用必须符合（汉市规审字[2011]246号、汉市规便字[2018]25号、汉开建函[2018]23号）文件关于规划设计条件的要求。原告于2019年2月26日支付土地使用权交易服务费（交易佣金）69.9元。合同签订后，原告于2019年3月4日向被告支付土地出让价款8155万元。被告亦向原告交付了土地。原告花费20.3673万元对该宗地修建了围墙。另查明，住房和城乡建设部于2018年7月10日颁布《城市居住区规划设计标准》，于2018年12月1日实施。其中4.0.2规定，高层Ⅱ类建筑限高不超过80米。同时规定此条款为强制性条款，必须严格执行。原国家标准《城市居住区规划设计规范》(GB50180-93)同时废止。现原告认为其与被告签订的《国有建设用地使用权出让合同》中关于建筑限高的标准与住房和城乡建设部颁布的强制性标准相抵触，原合同不能继续履行。起诉至本院，请求解除其与被告签订的合同并要求被告向其承担相关损失。 本院认为，本案的争议焦点为：关于原、被告签订合同的主体资格是否合法、《国有建设用地使用权出让合同》是否合法有效；关于被告是否应向原告退还涉案宗地土地出让价款、是否应向原告赔偿损失、赔偿标准如何确定的问题。 关于原、被告签订合同的主体资格是否合法、《国有建设用地使用权出让合同》是否合法有效的问题。行政合同是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政合同的订立必须遵循公开竞争、全面履行的原则。本案中，被告汉中市自然资源局在行使土地规划管理职责过程中，为优化国有土地利用这一公共利益的需要，利用其管理权与原告公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，属于行政诉讼法中规定的行政协议。原告通过公开挂牌出让的方式竞得涉案宗地国有土地使用权。故，签订协议双方主体资格适格，程序合法。再次，关于合同内容是否合法的问题。原、被告签订的《国有建设用地使用权出让合同》第十三条约定：“建筑限高不高于100米。土地利用要求必须符合（汉市规审字[2011]246号、汉市规便字[2018]25号、汉开建函[2018]23号）文件关于规划设计条件的要求。”《汉市规审字[2011]246号》于2011年9月公布实施。文件中第一部分主要规划技术指标第6项规定：建筑限高不高于100米。第三部分其他要求第8项规定：本批文有效期为两年。住房和城乡建设部于2018年7月10日颁布《城市居住区规划设计标准》，于2018年12月1日实施。国家标准原《城市居住区规划设计规范》(GB50180-93)同时废止。《城市居住区规划设计标准》中4.0.2规定，高层Ⅱ类建筑限高不超过80米。同时规定此条款为强制性条款，必须严格执行。显然，《国有建设用地使用权出让合同》约定“建筑限高不高于100米”与国家强制性规定“高层Ⅱ类建筑限高不超过80米”相冲突，理应遵循国家强制性规定。同时，《国有建设用地使用权出让合同》签订时间是2019年3月21日，其关于规划设计条件适用的《汉市规审字[2011]246号》文件已于2013年9月失效。该合同理应适用2018年12月1日住房和城乡建设部实施的《城市居住区规划设计标准》。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定结合本案，涉案合同条款明显违反国家强制性规定，具有重大明显违法情形，如果继续实施会导致严重违法。故，原、被告签订的《国有建设用地使用权出让合同》应认定为无效合同，原告请求解除合同的诉讼请求应依法予以支持。 关于被告是否应向原告退还涉案宗地土地出让价款、是否应向原告赔偿损失、赔偿标准如何确定的问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。庭审中，原、被告对原告于2019年3月4日向被告支付涉案国有土地出让价款8155万元和69.9万元交易佣金的事实均无争议，本院依法予以认定。合同确认无效后，应当由被告向原告返还。庭审中，原告出具证据“利息清单”（原告提交证据目录第43页），主张“利息清单”中载明的217.62万元已经作为涉案宗地的土地出让金向被告进行了支付，由于该“证据清单”缺乏有权部门及责任人的签字盖章，亦无其他证据予以佐证，本院无法认定其真实性和合法性，故，对原告要求被告退还其217.62万元的诉讼请求，不予支持。 针对原告公司主张要求被告承担其已支付土地出让价款自支付之日2019年3月4日起至全部返还之日止按照（2017）陕07民终6号调解书中“按银行贷款利率双倍计息”的观点，本院认为，被告作为国家行使土地管理职能的行政机关，对国家关于土地规划政策法律法规的颁布实施和废止理应熟知，并严格遵守执行。在涉案合同签订前，合同所依据的《汉市规审字[2011]246号》文件已于2013年9月失效，理应适用住房和城乡建设部于2018年12月1日实施的《城市居住区规划设计标准》关于规划设计条件的标准。合同签订后，作为行使行政管理职责的行政机关若因重大政策调整而无法履行协议的，也应当尽到相应的附随义务，即在合理的时间及时通知协议相对方说明不能履约的理由。对因不能履约而给协议相对方造成的损失应当予以补偿或者采取补救措施。故，本院认定，被告在签订协议时具有重大过失，应当承担过错责任。原告作为长期从事房地产开发的公司，理应知晓国家有关土地规划政策法律法规。在签订合同时亦应当严格遵守国家现行法律法规强制性规定，其对本案损害结果的发生亦具有一定过错。基于涉案行政协议的公益性，应只赔偿原告的直接损失。直接损失是实际损失和现有财产的直接减少。原告自支付土地出让价款之日2019年3月4日起至全部返还之日的利息损失客观存在，是直接损失。故，原告此项诉讼请求应予以支持，但是关于利率的计算标准应当依据中国人民银行同期贷款利率计算较为妥当。 针对原告主张要求被告赔偿其修建围墙的费用的观点，本院认为，合同签订后，被告向原告交付涉案宗地，原告即出资修建围墙，将土地圈起来。原告的做法符合当地的交易习惯，其损失属于合同解除后的直接损失。故，原告的此项诉讼请求本院应予以支持。 综上，原、被告签订的《国有建设用地使用权出让合同》违反国家强制性规定，应依法确认为无效合同，并予以解除。给原告造成损失的，被告应当承担相应赔偿责任。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、七十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十五条、第九十九条第四项条之规定，判决如下： 确认原告汉中远宇置业有限公司与被告汉中市自然资源局签订的“陕汉中（2019）8号”《国有建设用地使用权出让合同》无效，并予以解除； 限被告于本判决生效起30日内返还原告涉案宗地土地出让价款8155万元、土地使用权交易服务费（交易佣金）69.9万元，并承担自2019年3月4日起至实际返还之日止以8155万元为基数，按照中国人民银行同期贷款利率计算的利息； 被告赔偿原告修建围墙损失20.3673万元； 四、驳回原告汉中远宇置业有限公司的其他诉讼请求。 本案受理费46.4944万元，由原告汉中远宇置业有限公司负担1.2085万元，由被告汉中市自然资源局负担45.2859万元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提出上诉，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于汉中市中级人民法院。 审 判 长  戚晓军 审 判 员  王 瑛 人民陪审员  叶华丽 二〇一九年十一月六日 法官 助理  岳 媛 书 记 员  王丹丹