广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1335号 上诉人（一审被告）南宁市青秀区人民政府。住所地：南宁市青秀区仙葫大道1号。统一社会信用代码：114501030075768897。 法定代表人李建华，区长。 委托代理人陈娅，广西思贝律师事务所律师。 委托代理人陆伟仙，广西思贝律师事务所律师。 被上诉人（一审原告)南宁市青秀区伶俐镇独岭村伶秀坡第五村民小组。 诉讼代表人陆秀聪，该组组长。 被上诉人（一审原告）南宁市青秀区伶俐镇独岭村伶秀坡第六村民小组。 诉讼代表人卢丽珍，该组组长。 被上诉人(一审原告）南宁市青秀区伶俐镇独岭村伶秀坡第七村民小组。 诉讼代表人黄文国，该组组长。 以上三被上诉人的共同委托代理人王清水，广西欣和律师事务所律师。 一审第三人南宁仙葫经济开发区城乡管理办公室。住所地：南宁市仙葫大道333号南宁仙葫经济开发区管委会2号楼604号房。统一社会信用代码：12450103498576460M。 法定代表人李华师，主任。 委托代理人李炳瑜，广西思贝律师事务所律师。 上诉人南宁市青秀区人民政府（以下简称青秀区政府）因被上诉人南宁市青秀区伶俐镇独岭村伶秀坡第五、六、七村民小组（以下简称伶秀坡第五、六、七村民小组）要求其履行土地行政确权法定职责纠纷一案，对南宁市中级人民法院作出的（2018）桂01行初357号行政判决不服，向本院提起上诉。本院于2019年9月9日受理后，依法组成合议庭于2019年10月21日公开开庭审理了本案，上诉人青秀区政府出庭应诉负责人陈建军副调研员及委托代理人陈娅、陆伟仙，被上诉人伶秀坡第七村民小组组长黄文国及三被上诉人伶秀坡第五、六、七村民小组的共同委托代理人王清水，一审第三人南宁仙葫经济开发区城乡管理办公室的委托代理人李炳瑜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 南宁市中级人民法院一审查明：三原告伶秀坡第五、六、七村民小组于2014年9月19日向被告青秀区政府提出书面申请，要求被告对南宁市青秀区伶俐果苗场、广西伶俐水泥资产管理有限公司、广西福地置业投资有限公司在伶俐镇用地四至范围重新进行确定。被告于2014年9月29日作出《关于驳回告知书》，认为三原告申请不属于土地权属纠纷，驳回了三原告的申请。三原告不服，向南宁市人民政府申请行政复议，南宁市人民政府于2015年5月19日作出南府复议〔2015〕98号《行政复议决定书》，认为三原告申请本质属于土地权属争议，被告处理事实不清、适用法律错误，撤销被告作出的上述告知书。2015年9月7日，三原告再次向被告下属的青秀区调解处理土地山林水利纠纷办公室递交了《土地权属争议调查处理申请书》，该办公室于同年9月10日作出《关于伶俐镇独岭村伶秀坡第5、6、7村民小组的告知书》。该告知书内容如下：“一、青秀区伶俐果苗场土地权属历史资料齐全，四至范围清楚；二、原伶俐水泥厂用地均持有土地使用权证，广西福地置业投资有限公司的地块也持有土地使用权证，用地范围清楚。综上，伶俐果苗场、原伶俐水泥厂、广西福地置业投资有限公司用地权属清楚，不存在土地权属纠纷。你们提出的申请事项不属于土地所有权和使用权纠纷。如你们对上述单位的土地用地范围、面积有异议的，建议你们到南宁市国土资源局申请核查。”三原告不服，于2017年3月20日向南宁市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认被告未依法对原告与第三人之间的土地权属纠纷进行调解、处理的行为违法，并责令被告在一个月内履行调处义务，对争议土地进行调解处理。南宁市中级人民法院于2017年11月22日作出（2017）桂01行初91号行政裁定，以三原告的起诉超过起诉期限为由，裁定驳回其起诉。三原告不服，提起上诉。广西壮族自治区高级人民法院于2018年7月26日作出（2018）桂行终105号行政裁定，撤销一审裁定，指令南宁市中级人民法院继续审理本案。 南宁市中级人民法院一审认为：《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》(以下简称《调解处理条例》）第十九条规定：“申请确权处理，应当提交申请书。申请书包括下列内容：（一）申请人及对方权属纠纷当事人的姓名、性别、年龄、住所、联系方式，或者单位名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务、联系方式；（二）土地、山林和水利工程权属争议地点、区域的四至范围、面积；（三）对土地、山林和水利工程权属请求和所根据的事实、证据和理由。当事人书写申请书确有困难的，可以口头申请，由受理机关记入笔录。”上述条例第二十条规定：“申请确权处理时应当提供下列材料：（一）能够证明权属归属的有关证明材料；（二）权属争议四至范围及利用现状；（三）请求确定权属的界线图。”上述条例第二十一条规定：“土地、山林和水利工程权属纠纷申请提交后，处理机关发现不符合第十九条、第二十条规定的，应当在收到申请材料后的五日内告知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限，无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃申请。”本案中，三原告于2015年9月7日向被告提交《土地权属争议调查处理申请书》，请求被告重新确定伶俐果苗场、伶俐水泥厂、福地公司位于伶俐镇土地用地的四至范围、面积。按照上述条例的规定，当事人申请确权处理时要提交申请书，申请书应当载明权属争议地点区域的四至范围、面积；另外，除了应当提交申请书外，还应当提供能够证明权属归属的有关证明材料、权属争议四至范围及利用现状、请求确定权属的界线图。但本案中，三原告在提交上述调处申请时，在申请书中并没有明确争议地的范围，而只是概括要求被告明确伶俐果苗场、伶俐水泥厂、福地公司用地的四至范围、面积；另外，其亦未能提供权属争议四至范围及利用现状、请求确定权属的界线图。因此，虽然三原告的申请本质上属于土地权属争议，但由于其提出的申请不符合上述条例的要求，按照上述条例第二十一条的规定，“土地、山林和水利工程权属纠纷申请提交后，处理机关发现不符合第十九条、第二十条规定的，应当在收到申请材料后的五日内告知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限，无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃申请”，青秀区调解处理土地山林水利纠纷办公室作为处理机关应当在收到三原告的申请材料后五日内告知其补正相关材料，经当事人补正相关材料后，亦应当根据上述条例第二十二条规定的“土地、山林和水利工程权属纠纷的确权处理申请，经审查符合本条例第十九条、第二十条规定的，应当在七日内立案并书面告知当事人”或者第二十三条规定的“受理确权处理申请后，经审查，发现申请人的申请不符合受理条件的，裁定驳回其申请”进行处理。但青秀区调解处理土地山林水利纠纷办公室在并没有要求三原告补正相关材料的情况下，直接作出《关于伶俐镇独岭村伶秀坡第5、6、7村民小组的告知书》，认为伶俐果苗场、伶俐水泥厂、福地公司用地权属清楚，不存在权属纠纷，并进而认为原告的申请事项不属于土地权属纠纷，应当视为对三原告土地确权处理申请的拒绝，不符合上述条例的规定，依法应当予以撤销。三原告要求确认被告未依法对原告与第三人间的土地权属纠纷进行调解、处理的行为违法，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项的规定，在被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的情况下，才适用确认违法的判决，而本案被告存在继续履行的可能，因此，本案不适用确认违法判决。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、七十二条的规定，判决：撤销被告南宁市青秀区人民政府下属的青秀区调解处理土地山林水利纠纷办公室于2015年9月10日作出的《关于伶俐镇独岭村伶秀坡第5、6、7村民小组的告知书》；责令被告南宁市青秀区人民政府对原告南宁市青秀区伶俐镇独岭村伶秀坡第五村民小组、南宁市青秀区伶俐镇独岭村伶秀坡第六村民小组、南宁市青秀区伶俐镇独岭村伶秀坡第七村民小组的土地确权申请重新进行处理。 上诉人青秀区政府上诉称：（一）一审判决认定事实不清，适用法律错误。《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》(国土资厅函[2007]60号)规定，土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。本案中，涉案土地已在2008年8月14日进行了初始登记，登记于邕宁县伶俐水泥厂名下，经改制转让，涉案土地权属归于广西伶俐水泥厂资产管理公司，2014年5月9日经法院处置转让变更登记于广西福地置业投资有限公司，并经南宁市国土资源局颁发南宁国用(2014)第63113号土地使用权证，已经明确涉案土地的所有权和使用权。被上诉人申请对涉案土地进行重新确权，需以撤销涉案土地权属登记为前提，因此被上诉人提出的土地权属确权申请实质是撤销涉案土地权属登记，属于在土地登记发证后提出的争议，不属于土地权属争议，一审判决认定本案系土地权属争议，应适用《调解处理条例》的规定，进而认定上诉人违反《调解处理条例》第二十一条第一款规定，属认定事实不清，适用法律错误。（二）上诉人不存在不履行法定职责的情形。退一步而言，即使本案属于土地争议，适用《调解处理条例》的规定，上诉人也已依法履行了法定职责。本案中，被上诉人在《土地权属争议调查处理申请书》明确了请求确权的土地为初始登记于伶俐水泥厂名下、坐落于南宁市××区××镇××号，经公开拍卖程序被广西福地置业投资公司竞买取得，现宗地号为450103102208GB00005、面积50993.4平方米。前述信息表明：1.涉案土地已完成了权属登记，2.涉案土地的地点、区域四至范围、面积均已确定，3.涉案土地以公开拍卖方式进行了处置，土地四至范围及利用现状、界线图均属于可公开获取的信息。从该层面而言，被上诉人提交申请确权的材料实质上已符合《调解处理条例》第十九条以及第二十条的规定，不适用第二十一条第一款的规定，无需要求被上诉人补正材料。因此上诉人根据被上诉人提交的申请材料以提供的信息对涉案土地权属情况进行核查后作出《关于伶俐镇独岭村伶秀坡第5、6、7村民小组〈土地权属争议调查处理申请书〉的告知书》,不属于违反《调解处理条例》第二十一条第一款的规定，不存在未履行法定职责的情形。综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人伶秀坡第五、六、七村民小组答辩称：（一）上诉人适用《国土资源部办公厅土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》规定，认为本案不属于土地权属争议，明显错误。1、该复函只是国土部门的内部批复，不能将其援引作为本案裁判的依据。2、本案诉争及申请调处的土地纠纷，是来源于三答辩人与伶俐果苗场之间的土地权属争议。不管是伶俐水泥厂还是广西福地置业投资有限公司的名下土地仅仅是伶俐果苗场的一部分，即使该两者已经取得有相应的土地产权证，也不能否定三答辩人与伶俐果苗场之间存在土地权属争议的事实。上诉人将本案三答辩人与伶俐果苗场之间的土地纠纷，认定是与伶俐水泥厂、广西福地置业投资有限公司之间纠纷，是断章取义。3、如三答辩人在起诉中所述，通过对比1956年8月8日的《广西省伶俐果苗繁殖场场间规划图》与1956年7月22日的《广西省伶俐果苗繁殖场场间土地规划设计图说明书》所记载的伶俐果苗场进行定界说明及原始图纸，可明显看出，伶俐果苗场错误的将属于答辩人的“三坡岭”土地，纳入到其土地范围内，是本案存在的最大纠纷事实；三答辩人与伶俐水泥厂、广西福地置业投资有限公司之间的土地纠纷，只是涵盖在三答辩人与伶俐果苗场之间的士地纠纷的一部分。依据《土地管理法》第十六条的规定，本案属于土地权属纠纷。（二）上诉人未依法调处三答辩人与伶俐果苗场之间客观存在的土地权属纠纷，属于不履行法定职责。1、本案系三答辩人要求上诉人对伶俐果苗场、伶俐水泥厂、广西福地置业投资有限公司在伶俐镇用地四至范围重新确定土地权属范围，实际上是三答辩人与伶俐果苗场之间的土地纠纷。被答辩人在收到该申请后，没有履行告知三答辩人补正相关材料的义务，而直接作出告知书，不符合《调解处理条例》的规定。2、青秀区调处办仅仅是上诉人设立的权属纠纷调处机构，不具有独立的法人资格。即便是政府交办的土地权属纠纷案件具体工作，其无权做出最终的处理意见，仍应以上诉人的名义对外出具处理意见。依据《土地管理法》第十六条的规定，上诉人才是有权对本案的土地权属纠纷作出处理决定的适格主体，被答辩人的调处办以自己的名义向三答辩人出具《关于伶俐镇独岭村伶秀坡第5、6、7村民小组的告知书》是违法、错误的。（三）伶俐果苗场现有面积与原来1956年邕宁区人民政府最初规划给其面积明显不符,三答辩人请求上诉人处理土地纠纷，有助于及时化解各方矛盾。1、依据1956年《广西省伶俐果苗繁殖场场间土地规划设计图说明书》第3页内容记载,伶俐果苗场与周围相邻村的场界均有相应的坐标和纬度进行定位，且界址十分具体明确。即：从第1点坐标到第5点坐标系确定三答辩人与伶俐果苗场的场界坐标，而依据该第5个坐标走向，目前的伶俐果苗场实际占用土地远远超出了1956年土地规划涉及图和场界的位置。2、依据伶俐果苗场的最新航拍图显示，经有关人员计算，伶俐果苗场现有土地面积超出原1956年《广西省伶俐果苗繁殖场场间土地规划设计图说明书》所记载的伶俐果苗场全场总面积(原面积为5558.4亩)近1000亩。（四）三答辩人不否认政府及国土部门对于伶俐水泥厂、福地公司等颁发土地证、确认权属的行为，但本案的关键系伶俐果苗场实际使用面积(包括伶俐水泥厂、福地公司在内)与原1956年土地协议、规划设计图以及现场定界记录和草图明显不符而引发的纠纷问题。因此，伶俐水泥厂、福地公司的土地证不影响本案纠纷的存在，与本案并无关联性。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院在依法查明本案事实基础上，驳回被答辩人的上诉请求。 一审第三人南宁仙葫经济开发区城乡管理办公室陈述同意上诉人青秀区政府的上诉意见。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为认定案件事实的依据。据此，本院对一审判决查明的事实予以确认。 另查明：二审庭审中，各方当事人确认伶俐果苗场使用的土地权属依据是1956年土地协议、规划设计图等建场时的材料，至今仍未进行土地登记和领取土地权属证书。 1985年11月16日《关于县果苗场划给伶俐水泥厂土地协议书》、邕政发（1985）187号《关于建设伶俐水泥厂使用伶俐果苗场国有土地问题的通知》主要内容包括：从伶俐果苗场划出三块土地（总面积为492.5亩）给伶俐水泥厂。上述土地，伶俐水泥厂于1991年4月28日领取了邕宁县土地局颁发的《土地证》。 1993年5月1日《关于伶俐水泥厂粘土场（叔排路以东）开采协议》载明：1991年4月伶俐水泥厂经邕宁县人民政府批准征用果苗场荒地80亩，作为生产水泥粘土取土场，拥有土地所有权（已领土地证）。伶秀坡领导认为征地超出果苗场范围。经双方多次协商达成如下协议：伶俐水泥厂粘土取土场使用权属伶俐水泥厂；从1993年5月1日起，伶俐水泥厂使用叔排路以东的粘土每吨付伶秀坡人民币0.3元，此价一定五年不变，以及粘土取土场内伶秀坡不能种植农作物等。 本院认为：本案中，伶俐果苗场使用的土地至今仍未进行土地登记和领取土地权属证书，虽然该场有1956年土地协议、规划设计图等材料作为依据，但其与三被上诉人集体土地相邻，双方的具体界限如何划分，有待于各方确认；伶俐水泥厂使用的土地于登记之后双方即发生纠纷并达成1993年协议，对于如何理解1993年协议效力和内容，双方也有不同意见。三被上诉人2015年9月7日提交的《土地权属争议调查处理申请书》，请求事项是要求上诉人青秀区政府重新确定伶俐果苗场、伶俐水泥厂、福地公司位于伶俐镇土地用地的四至范围、面积，虽然不符合《调解处理条例》第十九条规定的申请土地确权处理的申请书内容要求，但其主要理由是认为伶俐果苗场实际使用面积与原1956年土地协议、规划设计图以及现场定界记录和草图明显不符，实质是要求明确其与上述三个单位之间的土地边界，因此该申请书可以确定是土地权属纠纷的确权申请。而且，三被上诉人2015年9月7日提交的《土地权属争议调查处理申请书》与其于2014年9月19日向上诉人青秀区政府提交的《土地权属争议调查处理申请书》，请求事项及理由完全一致。针对2014年9月19日的土地权属争议调查处理申请，南宁市人民政府作出的已经生效的南府复议〔2015〕98号《行政复议决定书》，也认为该申请本质属于土地权属争议。因此，上诉人下属的青秀区调解处理土地山林水利纠纷办公室作出的涉案告知书认定伶俐果苗场、原伶俐水泥厂、广西福地置业投资有限公司用地权属清楚，不存在土地权属纠纷，与事实不符；上诉人上诉主张适用《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》(国土资厅函[2007]60号)规定，认定本案争议不属于土地权属争议，没有事实依据；一审判决根据《调解处理条例》的相关规定，要求青秀区调解处理土地山林水利纠纷办公室作为处理机关应当在收到三被上诉人的申请材料后五日内告知其补正相关材料，经当事人补正相关材料后，再依法作相应处理，并无不当。 综上，上诉人青秀区政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，判决结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南宁市青秀区人民政府承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇一九年十一月八日 法官助理 宋丹丹 书 记 员 刘阳英