河南省洛阳市西工区人民法院行 政 判 决 书（2019）豫0303行初22号原告：新安县绿源石磨粮食加工有限公司。住所地新安县洛新产业集聚区310国道与新新路交叉口。法定代表人：徐智卫，总经理。委托诉讼代理人：翟恩超、赵慧（实习），河南思宏律师事务所律师。被告：洛阳市市场监督管理局。住所地洛阳市洛龙区政和路18号。负责人：吉建宾，局长。委托诉讼代理人：顾辉涛，该局工作人员。委托诉讼代理人：韩景隆，河南广文律师事务所执业律师。被告：河南省市场监督管理局。住所地河南省郑州市熊儿河路79号。负责人：唐远游，局长。委托诉讼代理人：于涛，该局工作人员。委托诉讼代理人：刘金磊，上海锦天城（郑州）律师事务所执业律师。原告新安县绿源石磨粮食加工有限公司（以下简称绿源石磨公司）诉被告洛阳市市场监督管理局（以下简称市监管局）、河南省市场监督管理局（以下简称省监管局）行政处罚及行政复议决定一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告绿源石磨公司的委托诉讼代理人翟恩超、赵慧，被告市监管局的委托诉讼代理人顾辉涛、韩景隆，被告省监管局的委托诉讼代理人于涛、刘金磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年11月30日，洛阳市食品药品监督管理局（以下简称原市食药局）作出（洛）食药监食罚［2018］27号行政处罚决定书，认定事实如下：经查，你单位存在以下违法事实：一、你单位在生产绿源石磨小麦粉过程中未按照食品安全标准对采购的无法提供合格证明的食品原料小麦进行检验；未执行食品原料小麦的进货查验记录制度；未对生产的绿源石磨小麦粉（质量等级、特制一等）、（生产日期∕批号为2018－5－14、2018－5－16）进行出厂检验。二、你单位生产的两个批次绿源石磨小麦粉，经鹤壁市食品药品检验检测中心检验，标识生产日期∕批号为2018－5－14绿源石磨小麦粉镉实测值0.17㎎／㎏，标识生产日期∕批号为2018－5－16绿源石磨小麦粉镉实测值0.18㎎／㎏，标准指标≤0.1㎎／㎏镉，检验结论为不合格。1.2018年5月14日你单位共生产绿源石磨小麦粉500㎏（共100袋，规格5㎏∕袋）；2018年5月17日你单位销售该批次绿源石磨小麦粉至金玫凯超市20袋、单价19.5元∕袋；2018年5月18日你单位销售该批次绿源石磨小麦粉至一品之家80袋、单价18元∕袋，金额共计1830元；2.2018年5月16日你单位共生产绿源石磨小麦粉500㎏（共125袋）；2018年5月17日你单位销售该批次绿源石磨小麦粉至金玫凯超市35袋、其中规格为2.5㎏∕袋、共30袋、单价10.5元∕袋；规格为10㎏∕袋、共5袋、单价37元∕袋；2018年5月18日你单位销售该批次绿源石磨小麦粉至一品之家共90袋，其中规格为2.5㎏∕袋、共70袋、单价8.8元∕袋；规格为10㎏∕袋、共20袋、单价34.5元∕袋，金额共计1806元。综上你单位生产两个批次镉超标的绿源石磨小麦粉货值金额3636元，违法所得3636元。你单位未按照食品安全标准对采购的无法提供合格证明的食品原料小麦进行检验；未执行食品原料小麦的进货查验记录制度；未对生产的绿源石磨小麦粉（生产日期∕批号为2018－5－14、2018－5－16）进行出厂检验的行为涉嫌违反了《中华人民共和国食品安全法》第五十条、第五十二条；依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十六条第一款第一项、第三项的规定进行处罚，并参照《河南省食品药品监督管理行政处罚裁量标准（食品）》的规定，行政处罚裁量阶次为轻微，建议给予警告行政处罚。鉴于本案中你单位生产销售不合格绿源石磨小麦粉未造成严重后果，接到不合格报告后能及时启动召回工作，主动整改存在的问题，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一项“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的”的规定，决定对你单位用于生产经营的工具、设备、原料等物品不予没收，并予以行政处罚如下：1.警告；2.没收违法所得3636元；3.并处罚款70000元。4.以上罚没款合计73636元。原告绿源石磨公司不服该处罚决定，向省监管局申请行政复议，2019年4月1日省监管局作出豫市监行复字[2019]25号行政复议决定书，决定予以维持。原告绿源石磨公司诉称，一、原市食药局的行政处罚认定事实错误，属于重复处罚，违反一事不再罚原则。原告生产的小麦粉中重金属镉超标是由于购买的同一批原粮小麦中含镉造成的。原告在2018年5月10日、2018年5月12日、2018年5月14日、2018年5月16日持续生产的四批小麦粉均以该批原粮小麦作为原料。原告的行为是一个持续状态，应当视为一个整体，事实上属于一个法律行为。原市食药局以原告生产的小麦粉日期和批次不同，认定原告实施了多个违法行为，进而对原告作出多次罚款的行政处罚，这属于重复处罚、一事多罚，既违背了行政处罚的目的，又违背了行政处罚过罚相当的原则，对原告极不公平。针对原告生产不合格小麦粉案，新安县食品药品监督管理局和原市食药局先后作出三份行政处罚，该三份行政处罚对原告四个批次的小麦粉既有单独处罚，也有合并处罚。可见，原市食药局作出行政处罚决定的内在逻辑是相互矛盾的，在适用法律上也是不统一的，随意性极强，是对一事不再罚原则的肆意违反。原告生产的四个批次的小麦粉源自同一批原粮小麦，原告采购食品原料的行为只有一次，即使违反了进货查验义务，最多只能违反一次，处罚时也只能处罚一次。但是原市食药局在（洛）食药监食罚［2018］28号和（洛）食药监食罚［2018］27号处罚决定中均以原告违反进货查验义务为由对原告作出两次警告的行政处罚，也违反了一事不再罚的原则。二、原告违法情节轻微，未造成危害结果，应当免于处罚。1.原告销售的小麦粉货值金额只有3636元，数额较小。2.根据《食品安全国家标准食品中污染物限量》食品中镉限量指标的规定，原告销售的小麦粉镉含量实测值虽然超过了相应的国家限量标准，但是相较国家对同类谷物大米的限量标准而言，超标程度并不严重，不至于对消费者造成严重的健康危害，事实上也未发现有消费者因此产生不良问题。3.原告在案发后积极配合原市食药局的调查，主动如实说明进货来源，及时采取措施召回销售出去的不合格小麦粉，按照原市食药局的要求主动整改，建立健全保障食品安全的各项规章制度，消除影响，没有造成危害后果。综上，请求依法撤销原市食药局作出的行政处罚决定和省监管局作出的行政复议决定。原告提交以下证据：新安县食品药品监督管理局（新）食药监食罚[2018]64号行政处罚决定书。原告庭后另称其生产小麦粉的发证检验、监督检验及出厂检验所列出的检验项目并不包含重金属镉，且小麦粉生产许可证审查细则要求生产厂家必备的检验设备也不包含对重金属进行检验的设备，原告没有能力进行重金属含量检测，并补充提供以下证据：1.情况说明一份；2.营业执照一份；3.食品生产许可品种明细表；4.食品生产许可证（副本）；5.小麦粉生产许可证审查细则。被告市监管局辩称，一、案件基本情况。2018年7月9日，原市食药局在国家食品安全抽检监测信息系统收到鹤壁市食品药品检验检测中心《检验报告》，该检验报告显示原告生产的标识生产日期／批号为2018－5－14的绿源石磨小麦粉（规格：5㎏∕袋）镉实测值0.17㎎／㎏，标识生产日期／批号为2018－5－16的绿源石磨小麦粉（规格：2.5㎏∕袋）镉实测值0.18㎎／㎏，标准指标≤0.1㎎／㎏，镉项目不符合GB2762－2017《食品安全国家标准食品中污染物限量》要求，检验结论为不合格。2018年7月11日原市食药局执法人员依法向原告送达《检验报告》。经调查，原告未按照《中华人民共和国食品安全法》第五十条之规定查验食品原料供货者的许可证和产品合格证明，或按照食品安全标准对原料进行检验，未建立进货查验记录制度、未保存相关凭证；未按照《中华人民共和国食品安全法》第五十二条规定对生产的绿源石磨小麦粉进行出厂检验。二、行政处罚决定认定事实清楚，证据充分。1.原告存在违反《中华人民共和国食品安全法》第五十条、第五十二条的行为，事实清楚、证据充分。2.原告生产销售不符合食品安全标准绿源石磨小麦粉的事实清楚、证据充分。三.处罚决定适用法律准确，裁量得当。本案中原告未按照食品安全标准对采购的无法提供合格证明的食品原料小麦进行检验；未执行食品原料小麦的进货查验记录制度；未对生产的绿源石磨小麦粉（生产日期/批号为2018-5-14、2018-5-16）进行出厂检验的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第五十条、第五十二条；依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十六条第一款第一项、第三项的规定进行处罚，参照《河南省食品药品监督管理行政处罚裁量标准（食品）》的规定，行政处罚裁量阶次为轻微，给予原告警告行政处罚。同时本案中认定原告生产经营不合格绿源石磨小麦粉货值金额合计3636元，参照《河南省食品药品监督管理局行政处罚裁量标准（食品）》的规定，原市食药局对其用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品未予没收，并给予1.警告；2.没收违法所得3636元；2.罚款70000元；以上罚没款合计73636元。四.作出行政处罚决定程序合法。2018年7月9日，原市食药局在国家食品安全抽检监测信息系统收到鹤壁市食品药品检验检测中心检验报告，2018年7月11日，原市食药局向原告直接送达检验报告，并进行现场检验及调取相关证据。2018年7月17日、2018年10月31日先后两次对相关人员进行询问调查，进一步查清案件事实，2018年11月7日作出（洛）食药监食听告[2018]11号听证告知书，并于当日送达至原告，原告于2018年11月9日申请听证，原市食药局于2018年11月23日举行听证，2018年11月26日下达听证意见，2018年11月26日原市食药局作出（洛）食药监食罚告[2018]24号行政处罚事先告知书，原告未进行陈述申辩。2018年11月30日原市食药局作出（洛）食药监食罚[2018]27号行政处罚决定书，并于当日送达原告。五、本案不存在重复处罚的情形。本案所涉原告生产小麦粉的标识生产日期是2018年5月14日、2018年5月16日，产品的名称为“绿源石磨小麦粉”,而其他行政处罚案件标识生产日期、商标及产品名称与本案不同。综上所述，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告市监管局提交以下证据：1.鹤壁市食品药品检验检测中心检验报告；2.河南省产品质量监督检验院复检报告；3.绿源石磨小麦粉出厂检验报告；4.2018年7月17日对原告法定代表人徐智卫的询问调查笔录；5.原告的销货清单；6、小麦粉生产记录；7.产品销售台账；8.执法人员于2018年7月17日对原告法定代表人徐智卫的询问调查笔录（与证据4证明方向不同）；9.执法人员于2018年10月31日对原告法定代表人徐智卫的询问调查笔录；10.（洛）食药监食罚[2018]27号行政处罚决定书；11.鹤壁市食品药品检验检测中心检验报告的送达回执；12.河南省产品质量监督检验院复检报告的送达回执；13.（洛）食药监食听告[2018]11号听证告知书的送达回执；14.听证申请书；15.听证通知书；16.听证意见书；17.（洛）食药监食罚告[2018]24号行政处罚事先告知书的送达回执；18.（洛）食药监食罚[2018]27号行政处罚决定书的送达回执。被告省监管局辩称：一、被告所作复议决定符合法定程序，无滥用和超越职权。原告因不服原市食药局作出的行政处罚决定，向被告申请行政复议。被告收到该申请，经审查发现原告提交的行政复议申请所附材料中没有原告所持有的《食品生产许可证》复印件。被告于2019年1月28日，向原告送达行政复议告知书，告知原告应在法定期限内补正申请材料。经原告补正材料后，被告于2019年2月1日依法受理该行政复议申请，并在法律规定的7个工作日内，即2019年2月11日依法向市监管局发出了行政复议答复通知书。市监管局依法于2019年2月15日，按要求向被告提交了行政复议答复书和证据、依据及相关材料。经审理后依法于2019年4月1日作出了豫市监行复字[2019]25号行政复议决定书。二、1.原市食药局对原告作出的行政处罚决定符合法定程序，被告予以维持并无不当。原市食药局于2018年7月9日，在国家食品安全抽检监测信息系统中收到鹤壁市食品药品检验检测中心出具的两份检验报告，显示原告生产经营的标识生产日期/批号2018－5－14、2018－5－16的绿源石磨小麦粉镉项目不符合《食品安全国家标准食品中污染物限量》要求，检验结论为不合格。2018年7月11日，原市食药局将上述两份检验报告及相关材料送达给原告，同时对原告进行了现场检查，提取了相关证据材料，制作了现场检查笔录。2018年7月17日、2018年10月31日，原市食药局先后两次对原告相关人员进行询问调查，进一步查明案件事实。基于调查和提取证据情况，原市食药局于2018年11月5日形成了《案件调查终结报告》，经过合议，法制审核、听证等程序，原市食药局于2018年11月30日，对原告作出（洛）食药监食罚[2018]27号行政处罚决定书，并于当日送达原告。原市食药局对原告作出的行政处罚决定程序规范、合法，符合《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，被告予以维持并无不当。2.原市食药局基于原告的不同违法事实，分别进行处罚，符合法律规定，不具有可撤销情形。原告生产的标识为2018-5-12的产品，产品名称、商标与标识为2018-5-14、2018-5-16的产品不一致，且不是在同一次抽检中发现的。同时原告无法提供标识为2018-5-12的产品与标识为2018-5-14或2018-5-16的产品是同一批原粮生产的证据，因此原市食药局针对原告两个不同的违法事实分别作出处罚，符合法律规定，不具有可撤销的情形。3.原告在购进原料小麦时未履行法律规定的出厂检验义务，原市食药局行政处罚适用法律正确，裁量得当。2018年7月11日，原市食药局执法人员在对原告进行现场检查时，原告当场提供的《绿源石磨小麦粉出厂检验报告》内容显示与被抽样样品在名称、质量等级方面明显不符，足以证明原告在出厂时未能履行法律规定的出厂检查义务。且2018年7月17日的《询问调查笔录》显示原告在采购原粮时未检查原料小麦提供者的许可证和产品合格文件。鉴于原告积极配合执法人员调查、提出整改措施等积极行为，原市食药局已经按照《中华人民共和国食品安全法》、《河南省食品药品监督管理行政处罚裁量标准（食品）》的相关规定从轻处罚，且未没收其经营工具。原市食药局作出的行政处罚决定适用法律准确，裁量得当，不具备撤销情形。三、被告依法维持原行政行为证据依据充分，适用法律正确，处理并无不当。基于上述查明的事实，被告依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，依法维持原市食药局对原告作出的行政处罚决定，符合法律规定，不存在任何违法情形，故不应被撤销。被告省监管局提交以下证据：第一组证据，1.复议申请书；2.复议申请人提交的证据材料；3.原告邮寄复议申请书及材料的快递单据查询截图；4.行政复议告知书发文稿纸；5.行政复议告知书草稿；6.行政复议告知书；7.原告补充的行政复议申请资料及其邮寄单据和查询截图；8.行政复议答复通知书发文稿纸；9.行政复议答复通知书；10.行政复议答复通知书邮寄单据；11.行政复议答复通知书邮寄单据查询截图；第二组证据，12.市监管局提交的行政复议答复书；13.市监管局提交的证据材料及相关依据；第三组证据，14.行政复议决定书发文稿纸；15.豫市监行复字[2019]25号行政复议决定书；16.向原告送达行政复议决定书的邮寄单据；17.向市监管局送达行政复议决定书的邮寄单据；18.向市监管局送达行政复议决定书的邮寄单据查询截图；19.向原告送达行政复议决定书的邮寄单据查询截图。经庭审举证、质证，本院对证据作如下认定：原、被告提交的证据符合证据的客观性、关联性和合法性，本院均予以认定。经审理查明，2018年6月29日，鹤壁市食品药品检验检测中心作出NO:GC18410000462130914、NO:GC18410000462130915检验报告，报告显示原告生产的标识生产日期2018－5－14（规格：5㎏∕袋）、标识生产日期2018－5－16（规格：2.5㎏∕袋）的绿源石磨小麦粉，经抽样检验，镉项目不符合GB2762－2017《食品安全国家标准食品中污染物限量》要求，检验结论为不合格。2018年7月11日，原市食药局对原告涉嫌生产不合格的绿源石磨小麦粉进行立案调查。同日，原市食药局工作人员将上述检验报告送达给原告并进行现场调查。原市食药局依据其对原告法定代表人徐智卫的调查，认定原告销售该批次产品的金额共计3636元。2018年11月13日，原市食药局向原告送达听证通知书，并在此后依据原告的申请举行了听证。2018年11月30日，原市食药局作出（洛）食药监食罚[2018]27号行政处罚决定。原告不服，并于2019年1月29日向被告省监管局申请行政复议，2019年4月1日省监管局作出行政复议决定，维持原行政处罚决定。原告仍不服，诉至本院。另查明，原告提交的绿源石磨小麦粉出厂检验报告中显示：石磨小麦粉的产品等级为普通粉。但原告生产销售的绿源石磨小麦粉标识质量等级为特制一等。2018年10月22日，新安县食品药品监督管理局认定原告于2018年5月10日生产的绿源石磨小麦粉中的镉项目检验不合格，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第一款第（二）项的规定，并作出（新）食药监食罚[2018]64号行政处罚决定书，对原告作出如下行政处罚：1.没收重金属含量超过食品安全标准限量的石磨小麦粉60袋；2.没收违法所得伍佰贰拾捌元整；3.并处罚款50000元。再查明，在行政复议过程中，根据洛阳市机构改革方案，原市食药局与其他部门合并组建成立市监管局。本院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第六条之规定，原市食药局依法具有对本行政区域的食品安全实施监督管理的职责，机构改革后，继续行使其职权的市监管局是被告。本案中，原告生产并销售标识生产日期2018－5－14、2018－5－16两批次的绿源石磨小麦粉经抽样检测，镉项目不符合《食品安全国家标准食品中污染物限量》要求，检验结论为不合格，该行为违反《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（二）项中规定的，禁止生产经营重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品；另，被告以原告销售该批次产品标识特制一等的质量等级与出厂检验报告普通粉的产品等级不一致，来认定原告未履行食品原料小麦的进货查验及生产食品出厂检验义务，并据此两项违法行为作出的行政处罚决定，事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。被告省监管局作出的行政复议决定程序合法，适用法律正确。原告主张金属镉项目检验并非其食品生产许可的必检项目范围及其生产条件不具备检验资质，亦不能对抗其生产食品的重金属含量不合格的客观事实。本案所诉处罚决定与原新安县食品药品监督管理局作出的处罚决定是针对原告不同批次小麦粉的多次违法生产经营行为，且原告主张的该多次生产的小麦粉不合格均是采购的原粮不合格所致，亦没有证据证明，原告以一事不再罚为由起诉撤销行政行为的理由不能成立，本院不予支持。综上，原告起诉要求撤销该行政处罚决定及行政复议决定的理由均不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经合议庭评议，判决如下：驳回原告新安县绿源石磨粮食加工有限公司的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告新安县绿源石磨粮食加工有限公司承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省洛阳市中级人民法院。审 判 长  张 川人民陪审员  杨兴旺人民陪审员  吕利军二〇一九年十一月四日书 记 员  赵红霞