广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1306号 上诉人（一审被告）南宁经济技术开发区管理委员会，住所地：南宁市江南区星光大道230号。 法定代表人何尚汉，主任。 委托代理人陈锦全，该管理委员会工作人员。 委托代理人黄毅，广西广合律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）陈洪东，男，1973年5月10日出生，汉族，住南宁市。 上诉人南宁经济技术开发区管理委员会（以下简称南宁经开区管委会）因被上诉人陈洪东诉其履行食品监督行政管理法定职责一案，不服南宁市中级人民法院（2018）桂01行初353号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。 南宁市中级人民法院一审查明：2017年10月23日，陈洪东在北京华联综合超市股份有限公司南宁第四分公司（以下简称北京华联超市南宁第四分公司）购买一包由玉林市常昌食品有限责任公司（以下简称常昌食品公司）生产的袋装“吴常昌牛巴（原味）39.5克”（以下简称涉案产品）。2017年11月12日，陈洪东以涉案产品标注“保质期12个月”、属于“国家地理标志保护产品”并在包装宣传文字中宣称涉案产品“精选新鲜黄牛后臀肉”,但常昌食品公司并非全部使用本地新鲜牛肉作为原料，而是同时使用冰冻牛肉，与标签宣传的“精选新鲜黄牛后臀肉”不符及常昌食品公司擅自延长保质期等为由，向南宁经济技术开发区食品药品监督管理局（以下简称南宁经开区食药局）提交涉案投诉举报事项，请求：一、对销售者北京华联超市南宁第四分公司立案，责令下架、召回，没收违法所得，并请依据《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第一百二十四条规定处罚；二、为陈洪东举报身份保密；三、如果符合奖励条件，依法奖励；四、受理或者不受理请书面告知；五、办结后请书面告知。 南宁经开区管委会收到陈洪东的投诉举报材料后，派员到北京华联超市南宁第四分公司现场进行调查核实并制作了《现场检查笔录》。该笔录记载：一、该公司持有《营业执照》、统一社会信用代码、《食品经营许可证》；二、货架上摆售有标称常昌食品公司生产的不同日期、不同规格的“吴常昌原味棒打牛巴”；包装袋上标示有“配料：牛肉……”、“产品标准：Q/YCHS0001S”、“生产许可证号：QS450909011855”、“保质期：12个月”、“吴常昌牛肉是玉林四大传统美食之佳品，评选优质生鲜后臀肉（俗称棒打肉）……”，但未发现标称“国家地理标志保护产品”。三、现场检查时未发现被投诉举报的涉案产品，但能够查询到涉案产品的进货销售记录，以及与涉案产品条形码6936312600246一致的“39.5克原味棒打牛巴”，此外还核查了常昌食品公司的《营业执照》《全国工业产品生产许可证》（副本）《出厂检验报告》等材料。2017年12月7日，南宁经开区管委会向玉林市食品药品监督管理局（以下简称玉林市食药局）发出南经食药监稽函〔2017〕120702号《请求协助调查函》，请求玉林市食药局协助调查以下事项并复函：一、涉案批次食品的配料是否按照标签标示的“精选新鲜黄牛后臀肉”生产;二、在DB45/817-2012《广西壮族自治区地方标准地理标志产品玉林牛巴》（以下简称DB45/817-2012玉林牛巴地方标准）存在的情况下，生产者执行Q/YCHS0001S《常昌食品公司企业标准牛肉巴罐头》，标签标示“国家地理标志保护产品”，是否符合相关规定。2018年1月16日，玉林市食药局作出玉食药监复〔2018〕6号《关于“吴常昌牛巴”有关情况的复函》，答复：一、关于常昌食品公司生产的“吴常昌牛巴”标签有关事项，涉案批次食品（生产日期：2017年8月2日）是否按照标签标示的“…精选新鲜黄牛后臀肉…”生产，我局正在调查核实中，调查核实后会尽快复函贵局；二、我局认为常昌食品公司使用其已依法备案的企业标准Q/YCHS0001S并未违反食品安全法相关规定。此外，DB45/817-2012属于地理标志产品标准，不属于食品安全标准，不是强制性标准。三、地理标志保护产品的审批与管理是由质量监督管理部门实施，标签标示“国家地理标志保护产品”是否符合相关规定请咨询核发部门。2018年2月11日，玉林市食药局作出玉食药监复〔2018〕15号《关于“吴常昌牛巴”有关情况的复函》，答复：根据现场检查、询问调查及查阅《食品原料采购登记》、会计凭证（包括购进相关票据、广西增值税专用发票）、供货商《营业执照》（经营范围：生鲜肉类）《购销合同》等相关材料核实，来函所附批次的“吴常昌牛巴”为按照标签标示的“精选新鲜黄牛后臀肉”生产。2018年2月26日，南宁经开区管委会作出南经食药投举处函［2018］022601号《食品药品投诉举报办理结果告知书》（以下简称022601号告知书），告知陈洪东：一、经核查，未发现涉案食品，但发现涉案食品的购销记录；二、涉案食品标签标示的“产品标准：Q/YCHS0001S”经卫生行政部门备案，生产时在备案有效期内，其标签标示“保质期：12个月”未违反该规定。此外，依据《食品安全法》第二十五条等规定，食品安全标准是强制执行的标准，但DB45/817-2012属于地理标志产品，不属于食品安全标准；三、涉案食品标签标示“精选新鲜黄牛后臀肉”及有关执行标准、保质期未违反规定，未发现北京华联超市南宁第四分公司有违法事实，依据《中华人民共和国行政处罚法》和《食品药品行政处罚程序规定》的相关规定，对其不予立案和行政处罚；四、对陈洪东请求对销售者北京华联超市南宁第四分公司立案，责令下架、召回，没收违法所得，并请依据《食品安全法》第一百二十四条规定处罚不予支持；五、因不符合《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条第（三）项的规定，对陈洪东提出的有关“依法奖励”的请求不予支持；六、对陈洪东提出有关“受理或者不受理请书面告知”的请求，经电话征询其同意，已电话告知陈洪东对投诉举报予以受理；七、对陈洪东提出有关“为本人举报身份保密”、“办结后书面告知”的请求予以支持。陈洪东对022601号告知书不服提起诉讼，请求：一、撤销022601号告知书；二、责令南宁经开区管委会对陈洪东2017年11月12日涉案投诉举报事项予以立案处理；三、本案诉讼费由南宁经开区管委会承担。 南宁市中级人民法院一审认为：关于陈洪东是否具备本案原告主体资格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条第一款的规定，陈洪东作为消费者就其购买的涉案产品存在的问题向南宁经开区管委会进行举报，南宁经开区管委会的处理结果影响其作为消费者的合法权益与获得奖励的权利，有权以利害关系人的身份提起本案行政诉讼。 关于022601号告知书认定事实是否清楚，即南宁经开区管委会是否存在不履行食品监督行政管理法定职责的问题。陈洪东的投诉举报事项包括：一、常昌食品公司于2012年已有自己企业强制性标准，涉案产品外包装亦标注属于“国家地理标志保护产品”，但涉案产品没有全部使用当地新鲜牛肉作为原料，而是同时使用了冰冻牛肉，违反了上述地方标准规定的“需使用当地饲养的宰杀6小时新鲜牛肉”作为原料的规定；二、涉案产品标签宣传“吴常昌牛巴精选新鲜黄牛后臀肉……”构成违反《食品安全法》第七十一条“标签虚假”的情形；三、涉案产品外包装上标注“保质期12个月”，违反了DB45/817-2012玉林牛巴地方标准规定的袋装牛巴保质期9个月的规定，属于“延长标注保质期”。即陈洪东投诉举报的事项实际是针对涉案产品的外包装标注的文字是否存在“标签虚假”的情形以及涉案产品使用的牛肉及保质期等是否违反DB45/817-2012玉林牛巴地方标准的相关规定。南宁经开区管委会受理陈洪东的涉案投诉举报事项后，经调查仅针对商家北京华联超市南宁第四分公司的相关证照、进货途径、销售记录及涉案产品供货商的许可证明和食品合格证明进行查验后，即以涉案产品标签标示的“……精选新鲜黄牛后臀肉”生产及有关执行标准、保质期未违反规定，未发现被投诉举报人北京华联超市南宁第四分公司有违法事实为由，对陈洪东投诉举报事项作出不予立案和行政处罚的答复，并未针对陈洪东上述投诉举报内容进行调查处理，即022601号告知书并没有明确说明上述“涉案产品标签标示及有关执行标准、保质期未违反规定”，是未违反《食品安全法》的规定还是未违反DB45/817-2012玉林牛巴地方标准的规定。同时南宁经开区管委会亦未对陈洪东投诉的涉案产品是否按照DB45/817玉林牛巴地方标准规定的标准进行生产，是否使用“当地饲养的宰杀6小时新鲜牛肉”作为原料以及是否超过保质期等进行调查及处理。故022601号告知书认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。 综上，南宁经开区管委会作出的022601号告知书并未针对陈洪东的投诉举报事项进行调查处理，属于不完全履行法定职责的行为。陈洪东请求南宁经开区管委会重新履行法定职责有事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项规定，判决：一、撤销南宁经济技术开发区管理委员会于2018年2月26日向陈洪东作出的《食品药品投诉举报办理结果告知书》；二、由南宁经济技术开发区管理委员会在法定期限内对陈洪东的投诉举报重新作出处理。 上诉人南宁经开区管委会上诉称：一、022601号告知书认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当，上诉人已完全履行职责。上诉人收到被上诉人的举报材料后，调查情况为：1.涉案产品系按照标签标示的“…精选新鲜黄牛后臀肉…”生产，被上诉人反映涉案产品“其标签宣传‘精选新鲜黄牛后臀肉’应属虚假”和“涉案产品使用外地冰冻牛肉明显违规”不属实。2.涉案产品的执行标准“产品标准：Q/YCHS0001S”经卫生行政部门备案，生产时在备案有效期内，其标签标示的“保质期：12个月”未违反该标准，被上诉人反映涉案产品“属擅自延长保质期”不属实。根据上述调查情况和有关规定，上诉人依法作出对被举报人不予立案，并对有关请求不予支持的处理结果。二、被上诉人陈洪东不具备原告主体资格，依法应驳回起诉。上诉人处理被上诉人的举报事项，不会影响被上诉人的消费者权益，其权益保障仍然应通过民事途径解决。上诉人是否立案，与被上诉人没有行政法意义上的利害关系。三、一审判决认定事实不清。1.DB45/817-2012是地方标准，并非涉案产品生产者的企业标准，一审判决认定“……常昌食品公司于2012年已有自己的企业强制性标准……”,明显错误。2.上诉人已查清并在022601号告知书上写明涉案产品为按照标签标示原料生产，没有对“精选新鲜黄牛后臀肉”进行虚假宣传，标签标示的保质期未违反其执行标准Q/YCHS0001S，不存在一审判决所指的“同时被告南宁经开区管委会亦未对……是否使用‘当地饲养的宰杀6个小时新鲜牛肉’作为原料以及是否超过保质期等进行调查及处理……”的情况。此外也没有任何人反映涉案产品超过保质期的问题。3.上诉人在022601号告知书中表达了Q/YCHS0001S是强制执行的食品安全标准，DB45/817-2012是地方标准不是食品安全标准，不强制执行的观点。一审判决认为“该告知书没有明确说明涉案产品标签标示及有关执行标准、保质期未违反规定,是未违反《食品安全法》的规定还是未违反DB45/817-2012玉林牛巴地方标准的规定，亦未对陈洪东投诉的涉案产品是否按照DB45/817-2012玉林牛巴地方标准的规定标准进行生产，是否使用‘当地饲养的宰杀6个小时新鲜牛肉’作为原料以及是否超过保质期等进行调查及处理”,明显与事实不符。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人陈洪东答辩称：一、质监部门没有对被上诉人的举报事项进行处罚，被上诉人向食药监督部门举报不存在重复处罚问题。二、DB45/817-2012玉林牛巴地方标准由原广西质监局颁布，属于地方标准。依据《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》第六条的规定，食品生产者和销售者应对于食品符合质量标准承担举证责任，认定食品是否合格，应当以国家标准为依据；没有国家标准的，应当以地方标准为依据,因此该标准可以作为认定涉案产品是否合法的依据。三、涉案产品在外包装上标注“地理标志保护产品”图案及字样，应当严格适用DB45/817-2012玉林牛巴地方标准,但却适用企业标准，明显属于虚假标注。根据《食品安全法》第七十一条和第一百二十五条第二项的规定，对于标签虚假的情形应依法处罚，上诉人没有对北京华联超市南宁第四分公司进行处罚明显不当。被上诉人并非要求食药部门直接依照地方标准对北京华联超市南宁第四分公司进行处罚，而是请求食药部门依照上述法律规定，以“销售标签虚假食品”为由对该超市进行处罚，但上诉人没有回应，仅仅以其不是DB45/817-2012玉林牛巴地方标准的执法机关为由打发被上诉人不当。由于上诉人不予立案不予处罚，影响被上诉人的消费权益与获奖权利，请求二审法院驳回上诉、维持原判。 经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。本院对一审判决查明的事实予以确认。 本院另查明：2017年3月18日，陈洪东向原广西壮族自治区质量技术监督局（以下简称广西区质监局）举报常昌食品公司生产的“吴常昌牛巴”标注地理标志保护产品，但在原料使用等方面不执行地标，属冒用地理标志产品行为。经玉林市质量技术监督局（以下简称玉林市质监局）转办，函复告知陈洪东，“吴常昌牛巴”确实存在同时使用地理标志保护产品专用标志及企业标准编号Q/YCHS0001S的问题，2017年3月2日已对常昌公司下达《责令改正通知书》责令限期整改，并对相关企业负责人进行了约谈。陈洪东对该答复不服申请复议，2017年7月5日，广西区质监局作出桂质监复决字[2017]1号《行政复议决定书》，维持玉林市质监局的处理。陈洪东不服，以玉林市质监局、广西区质监局为被告，于2017年7月24日向南宁市西乡塘区人民法院提起行政诉讼，请求撤销复议决定，判令玉林市质监局对常昌食品公司冒用地理标志进行行政处罚。 再查明：陈洪东向玉林市质监局举报称其在沃尔玛南宁民族大道分店购买的由常昌食品公司生产的两袋袋装“吴常昌牛巴”擅自改变地理标准，涉嫌违法。2017年11月6日，玉林市质监局向常昌食品公司作出《责令改正通知书》，认定“吴常昌牛巴”没有标注DB45/817-2002玉林牛巴地方标准而是标注Q/YCHS0001S企业标准的行为违反了《中国标志产品保护工作细则》第二十四条的规定，责令该公司于2017年12月6日前改正违法行为，并于同年12月25日对陈洪东作出复函。陈洪东不服申请行政复议。 本院认为：一、关于陈洪东是否具备本案原告主体资格问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（五）项的规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。据此，陈洪东作为购买者，与南宁经开区管委会对其举报事项的处理行为有利害关系，是本案适格原告。 二、关于南宁经开区管委会是否具备查处涉案产品应当执行地理标志保护产品地方标准的法定职责问题。《食品安全法》第六条第二款规定：“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”《地理标志产品保护规定》第二十一条规定：“各地质检机构依法对地理标志保护产品实施保护。对于擅自使用或伪造地理标志名称及专用标志的，不符合地理标志产品标准和管理规范要求而使用该地理标志产品的名称的，或者使用与专用标志相近、易产生误解的名称或标识及可能误导消费者的文字或图案标志，使消费者将该产品误认为地理标志保护产品的行为，质量技术监督部门和出入境检验检疫部门将依法进行查处。”根据上述规定，质量监督、食品药品监督管理等部门在各自领域内针对食品安全负有相应职责。对于涉及地理标志产品的保护，依法由质量技术监督部门负责监管。本案中，上诉人陈洪东向南宁经开区食药局举报其在北京华联超市南宁第四分公司购买的涉案产品标注保质期为12个月属擅自延长保质期，使用外地冰冻牛肉违反玉林牛巴自有的DB45/817-2012强制性标准的问题，涉及地理标志产品保护的问题，应当由质量技术监督部门行使监管职责。结合陈洪东举报时提交的原广西质监局颁布的DB45/817-2012玉林牛巴地方标准、2017年3月2日玉林市质监局对常昌公司作出的（玉市）质监责改字［2017］1001号《责令改正通知书》以及玉林市食药局向南宁经开区食药局作出的玉食药监复［2018］6号《关于“吴常昌牛巴”有关情况的复函》中关于“地理保护标志产品的审批与管理是由质量监督管理部门实施”等证据内容，也进一步能够证明应当由质量技术监督部门对涉案产品能否标注“国家地理标志保护产品”，以及是否应当执行地理标志保护产品的地方标准行使监管权。因此，南宁经开区管委会作为所属辖区食品药品的监督管理部门，对食品药品安全问题有监督管理职责，但不具有对涉案产品涉及的地理标志产品保护问题行使监管及查处的法定职责。 三、关于南宁经开区管委会是否履行调查处理职责，处理结果是否适当的问题。本案中，南宁经开区管委会收到陈洪东的举报后，派员到北京华联超市南宁第四分公司调查核实，制作了《现场检查笔录》，并就陈洪东举报的相关事项向玉林市食药局发出请求协查函，玉林市食药局经核实，已函复告知涉案产品为按照标签标示的“……精选新鲜黄牛后臀肉……”生产，常昌食品公司使用其已依法备案的企业标准Q/YCHS0001S并未违反《食品安全法》相关规定，食品安全标准必须由卫生行政部门制定，属于强制性标准，DB45/817-2012属于地理标志产品标准，不属于食品安全标准，不是强制性标准等情况。据此，南宁经开区管委会在职责范围内对涉案产品是否属于新鲜牛肉、是否在保质期内等食品安全问题进行调查处理，已经履行监督管理的法定职责，其认定涉案产品标签标示‘精选新鲜黄牛后臀肉”及有关执行标准、保质期未违反规定，对被投诉举报人不予立案和行政处罚，是根据食品安全标准作出的认定和处理，具有事实和法律依据。同时，根据查明的事实，陈洪东在向南宁经开区食药局举报涉案事项之前，已就常昌食品公司生产的袋装“吴常昌牛巴”标记“国家地理标志保护产品”没有执行DB45/817-2012玉林牛巴地方标准的问题多次向玉林市质监局、广西区质监局举报，并因不服行政机关作出的处理结果向法院起诉，说明其已知晓投诉举报的部门和渠道以及相关的救济途径，但其仍以相同事由向南宁经开区食药局提出举报实属不当，故022601号告知书虽然没有明确告知陈洪东关于涉案举报事项的主管机关，存在瑕疵，但也不宜认定为违反法律规定。综上，南宁经开区管委会在职权范围内作出的022601号告知书认定事实清楚，告知内容有法律依据，处理结果正确。 综上所述，上诉人南宁经开区管委会作出的022601号告知书认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，处理结果适当。一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，判决结果不当，本院予以改判。上诉人南宁经开区管委会的上诉理由成立，本院予以支持。被上诉人陈洪东向南宁经开区食药局举报要求以“销售标签虚假食品”为由对北京华联超市南宁第四分公司进行处罚没有事实和法律依据，其一审提出的诉讼请求，依法不能支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销南宁市中级人民法院（2018）桂01行初353号行政判决； 二、驳回陈洪东的诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人陈洪东负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇一九年十一月十二日 法官助理 宋丹丹 书 记 员 刘阳英