江西省上饶市广信区人民法院行 政 裁 定 书（2019）赣1121行初129号原告横峰县五星新型墙体材料厂，住所地江西省上饶市横峰县龙门畈乡下坊村，统一社会信用代码91361125566297130R。法定代表人徐代旺，该厂厂长。委托代理人杨健、魏绪巧，北京市炜衡（南昌）律师事务所律师，一般代理。被告横峰县自然资源局，住所地江西省上饶市横峰县兴安街，统一社会信用代码11360925014784280R。法定代表人李贤军，该局局长。委托代理人郑一文，江西廉诚律师事务所律师，特别授权。原告横峰县五星新型墙体材料厂（以下至判决主文前简称“横峰五星材料厂”）诉被告横峰县自然资源局行政撤销一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。现已审理终结。原告横峰五星材料厂诉称，原告为证照齐全的合法砖瓦生产及销售企业，依法取得《采矿许可证》，依法获得露天开采砖瓦用页岩的行政许可，自成立以来一直依法依规开采经营、依法纳税，积极履行国家相关政策。2019年3月17日，横峰县国土资源局向我下达2019-004号《通知书》，认定我违反《中华人民共和国矿产资源法》第三条第二款的规定，依《矿产资源法》第三十九条的规定，责令我厂立即停止矿山违法行为，听候处理。被告无视我厂已合法取得《采矿许可证》的事实，违法责令我厂停止生产，严重侵犯我厂自主经营权，损害我厂合法权益。该《通知书》适用法律错误。我厂依法取得《采矿许可证》，生产行为既未违反《矿产资源法》第三条规定，也不属于该法第三十九条规定的行为。因此，被告认定案件事实错误，适用法律法规错误。且被告作出该行政处罚行为时，未听取我厂陈述与申辩，也未告知享有申请听证等相关权利以及对行政行为不满的救济途径，存在严重程序违法情形。综上，请求判令：1、撤销横峰县国土资源局2019-004号《责令停止国土资源违法行为通知书》；2、本案诉讼费由被告负担。被告横峰县自然资源局辩称，一、原告提起行政诉讼不属于人民法院的受案范围，本案不应当受理。理由如下：1、根据被诉《责令停止国土资源违法行为通知书》（以下简称《责停书》）的内容来看：首先，原告的原采矿权与生态保护红线范围重叠，依据党中央、国务院关于“生态红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理”的规定，在生态保护红线范围内的矿产资源勘察和开采活动应当停止。故此，被告通知原告停止采矿是有法可依的。其次，被告在《责停书》里认为原告“未经规定的资质条件”是指原告的原采矿证与生态保护红线范围部分重叠，不符合开采资质，故要求原告采矿行为予以暂停，待重新核定矿区后再行开采，这是对生态红线范围内矿权巡查的一种措施，是行政告知行为，对原告的合法权益明显不产生实际影响。再次，《责停书》下发时间为2019年3月17日，原告退出生态红线重新办理采矿权的时间为2019年5月10日。此后，被告并未责令原告停止采矿。最后，根据《责停书》中“主动纠正违法行为，消除违法状态，可以依法从轻、减轻或者免除行政处罚”的内容来看，表明可能对原告产生实际影响的是行政机关依照调查结果最终作出的行政处理等具体行政行为，而非本次的行政调查行为。故此，被告认为，《责停书》是被告依照职权在行政执法过程中针对原告超越生态红线行为而实施的阶段性行为，是整个行政处理行为的一个环节，故原告的合法权益不可能产生实际影响。2、根据法律规定来看：一是根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条关于行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为的规定。说明停止违法行为是行政处罚过程中的行政行为，但该行政行为对原告的合法权益没有实际影响；二是根据国务院法制办公室（2000年12月1日）关于“责令限期拆除”不是行政处罚行为，不具有可诉性的答复；三是国土资源行政处罚办法第三十条规定责令改正或者责令限期改正，可以与行政处罚决定一并作出，也可以在作出行政处罚决定之前单独作出。四是《最高人民法院关于适用的解释》（2018年2月8日起施行）第一条规定行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为以及对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为均不作为行政案件受理。因此可知被诉《责停书》并非对违法行为的最终处理，原告此次的行政诉讼不符合我国《行政诉讼法》规定的受理条件，应当不予立案，鉴于已经立案应当裁定驳回起诉。二、原告诉请的事实与理由不成立。1、原告营业执照核定的经营范围是页岩砖、多孔砖生产及销售，被告的《责停书》针对的是采矿权，不是砖瓦的生产和销售，砖瓦的生产与页岩的开采没有必然的联系，没有开采页岩也可以生产砖瓦，故原告诉称被告导致其停产的理由不成立。2、《责停书》只是过程性行为，并不是行政处罚决定不存在听证以及陈述与申辩，故原告诉称的严重程序违法不属实。三、被告重新给予原告办理采矿权证意味着行政处罚程序已经完结。承前所述，生态红线保护是党中央、国务院的基本国策，被告下属国土所依据《国土资源执法监察巡查工作规范》（试行）的有关规定，对涉及生态红线的矿山予以巡查，对涉及存在生态红线重叠的矿山予以告知是正当的，是对生态红线制度的落实。因此，原告在收到《责停书》后主动要求办理采矿权的变更登记，就是主动纠正违法行为，消除违法状态。那么，被告按规定给予原告重新办理采矿权证登记，就是对原告主动纠正自己违法行为的认可，故按照《责停书》的规定对原告免除行政处罚。因此，被告给予原告重新办理采矿证说明了行政程序的完结，《责停书》就是一个过程性的行为。另外，原告所谓的停产停业不是被告的《责停书》所导致的，从《责停书》送达到重新办理采矿权证完毕也就是一个多月的时间，矿山停止开采并不影响原告砖瓦窑的生产，二者没有必然的联系，也许是因为原告的环评、安全生产许可不到位等原因所致砖瓦窑不能正常生产，原告的损失与被告没有因果联系。经审理查明，原告横峰五星材料厂于2011年1月12日成立并注册登记，经营范围是页岩砖、多孔砖生产及销售（以上项目国家有专项规定凭许可证或资质证经营）。之后，原告作为采矿权人，以“横峰县龙门畈下坊砖瓦用页岩矿”为矿山名称，获得采矿许可证，开采矿种为砖瓦用页岩。2019年1月3日，上饶市国土资源局饶国土资字［2018］21号《关于全面停止生态保护红线内矿产资源勘查开采行为的通知》，内容如下：“为全面落实中央办公厅、国务院办公厅《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》（厅字［2017］2号）关于“生态红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理”的规定和省政府《关于发布江西省生态保护红线的通知》（赣府发［2018］21号）和省厅相关要求，须全面停止我市生态保护红线范围内矿产资源的勘查开采活动。现将有关事项通知如下：一、请各县（市、区）国土资源主管部门高度重视，尽快督促矿山企业，按照与生态保护红线存在重叠的市县级发证采矿权名单（附件1），向矿业权人下达立即停止在生态保护红线范围内的矿产资源勘查开采行为的通知（范本见附件2）。同时，要加大巡查力度，落实责任人，确保全面停止生态保护红线内矿产资源勘查开采的行为落实到位。二、对部分范围与生态保护红线重叠的矿业权，矿业权人可申请矿区范围变更登记解决重叠问题，待重叠问题解决后，方可恢复勘查开采行为。三、各县（市、区）国土资源主管部门要及时对本级发证的采矿权与生态保护红线重叠情况进行核查，按照相关要求全面停止重叠范围内矿产资源勘查开采行为。四、其他各类保护地内的采矿权勘查开采活动，参照以上要求执行。五、请各地于1月20日前将停止矿产资源勘查开采行为的落实情况报市局开发科。落实情况包括各类保护区范围内采矿权台账、相关责任人、《关于全面停止在生态保护红线范围内开展矿产资源勘査开采行为的通知》签收单和失效矿山情况说明、现场勘查图片等内容。工作中如有重要问题，请及时向市局开发科报告。附件：1、与生态保护红线存在重叠的市、县级发证矿业权名单。2、关于全面停止在生态保护红线范围内开展矿产资源勘查开采行为的通知（范本）。上饶市国资源局2019年1月3日”。横峰县龙门畈下坊砖瓦用页岩矿在上述通知的附件1《与生态保护红线存在重叠的市、县级发证矿业权名单》内（具体见该名单序号113、115）。2019年1月7日，被告向横峰县龙门畈下坊砖瓦用页岩矿送达《关于全面停止在生态保护红线范围内开展矿产资源勘查开采行为的通知》，内容如下：“横峰县龙门畈下坊砖瓦用页岩矿：经核查，你矿采矿权与生态保护红线范围存在两处重叠，重叠面积为5.03平方米和635.65平方米。按照中央办公厅、国务院办公厅《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》（厅字［2017］2号）关于“生态红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理”的规定，请立即停止横峰县龙门畈下坊砖瓦用页岩矿在生态保护红线范围内的矿产资源勘查开采行为。对部分范围与生态保护红线重叠的采矿权，采矿权人可申请矿区范围变更登记解决重叠问题，待重叠问题解决后，可恢复勘查开采行为。横峰县国土资源局2019年1月7日”。徐代旺于2019年元月8日签收。2019年3月17日，被告向徐代旺送达编号2019-004号《责令停止国土资源违法行为通知书》，内容：“你（单位）未经规定开采的资源条件的行为，违反了《中华人民共和国矿产资源法》第三条第二款的有关规定。根据《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条的规定，现责令立即停止矿山违法行为，听候处理。主动纠正违法行为、消除违法状态的，可以依法从轻、减轻或者免于行政处罚。横峰县国土资源局2019年3月17日。”原告不服，向本院提起行政诉讼。另查明，1、2019年4月10日，原告横峰五星材料厂停止生产。2、2019年4月1日，原告向被告申请采矿许可证变更。2019年5月10日，被告受理并通过原告的采矿权变更审批手续，于同日向原告颁发采矿许可证，该许可证有效期为2019年5月10日至2023年4月29日。3、根据《橫峰深化机构改革实施方案》组建自然资源局，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，将县国土资源局的职责，城乡规划局的城乡规划管理职责，县水利局的水资源调查和确权登记管理职责，县农业局的草原资源调查和确权登记管理职责，县林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责等整合，组建县自然资源局，作为县人民政府工作部门。2019年3月18日，横峰县自然资源局正式挂牌。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项的规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。且根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，人民法院已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案争议焦点是被告作出的《责令停止国土资源违法行为通知书》是阶段性行政行为还是最终处罚决定，是否对原告的权利义务产生实际影响问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”。《国土资源执法监察巡查工作规范》（试行）第十五条规定：“制止国土资源违法行为采取口头和书面两种方式。巡査人员发现国土资源违法行为时，应当向违法当事人宣传国土资源法律法规和政策，告知其行为违法及可能承担的法律责任，督促违法当事人立即停止，改正违法行为，跟踪检查整改情况。国土资源行政主管部门根据违法行为报告单对违法行为进行审核或核査，确认为违法行为的，应当依法及时向违法当事人下达《责令停止违法行为通知书》或者《责令改正违法行为通知书》，停止办理相关审批手续。”本案中，上饶市国土资源局下发饶国土资字［2018］21号《关于全面停止生态保护红线内矿产资源勘查开采行为的通知》，并确定原告所有的横峰县龙门畈下坊砖瓦用页岩矿的采矿权与生态保护红线范围存在两处重叠，为此被告于2019年1月8日向原告发送《关于全面停止在生态保护红线范围内开展矿产资源勘查开采行为的通知》，要求原告立即停止横峰县龙门畈下坊砖瓦用页岩矿在生态保护红线范围内的矿产资源勘查开采行为。并告知原告对部分范围与生态保护红线重叠的采矿权，可申请矿区范围变更登记解决重叠问题，待重叠问题解决后，可恢复勘查开采行为。但原告收到该通知后并未停止生产。虽被告于2019年3月17日再次向原告发送《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令原告停止矿山行为，听候处理。但被告又于2019年5月10日审核重新向原告颁发了《采矿许可证》。根据上述查明事实，结合上述法规规定，可知被告于2019年3月17日作出的《责令停止国土资源违法行为通知书》只是该行政处罚程序中的一个环节，是阶段性行政行为，不应属于最终的处罚决定，对原告的权利义务亦未产生实际影响。综上所述，原告的起诉不符合条件，应驳回其起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第六项、第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定如下：驳回原告横峰县五星新型墙体材料厂的起诉。案件受理费50元，原告横峰县五星新型墙体材料厂已预交，在本裁定生效后可以申请退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省上饶市中级人民法院。审 判 长  万淑红人民陪审员  兰冬菊人民陪审员  官世良二〇一九年十一月十九日书 记 员  林 芳