湖南省永州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘11行终340号 上诉人（原审被告）：永州市零陵区自然资源局。 法定代表人：唐朝晖，该局局长。 委托诉讼代理人：蒋若勋，该局工作人员。 委托诉讼代理人：李琼宇，湖南瑞盈律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：彭中柱。 被上诉人（原审原告）：彭中思。 委托诉讼代理人：宋姣，北京在明律师事务所律师。 上诉人永州市零陵区自然资源局（以下简称零陵区自然资源局）因与被上诉人彭中柱、彭中思确认征收协议无效一案，不服湖南省道县人民法院（2019）湘1124行初104号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审查明，彭中柱系彭善德、屈美丽儿子，彭中思系彭善德、屈美丽女儿。2007年10月7日，彭善德与零陵区七里店杨塘村吕家组签订《购地契约》，购买了吕家组0.6亩集体土地用于建房。2011年7月18日，屈美丽与吕家组又签订了一份《购地合同》，购买了吕家组0.256亩集体土地。彭善德在购买的0.856亩集体土地上建房且一家人居住于此。彭中柱、彭中思并非零陵区七里店杨塘村吕家组集体经济组织成员。彭中柱、彭中思父母购买的土地及所建的房屋均未办理合法用地、建房手续及产权证。2018年9月4日，彭中柱、彭中思作为乙方与零陵区自然资源局（原永州市国土资源局零陵分局）作为甲方签订了《房屋征收协议书》，约定零陵区自然资源局补偿彭中柱、彭中思房屋及附属物征收补偿款533,319.05元，搬家费2000元，奖励30,000元，共计565,319.05元，且彭中柱、彭中思已领取了该补偿，房屋现已拆除。2019年5月8日，彭中柱、彭中思向永州市国土资源局申请信息公开，核实征收的合法性，后零陵区自然资源局作出申请公开答复书。根据该答复及湖南省人民政府（2014）政国土字第990号《农用地转用、土地征收审批单》、征地红线图，彭中柱、彭中思认为其房屋并未在征收范围内，其与零陵区自然资源局签订的《房屋征收协议书》应无效，故向该院提起行政诉讼。 另查明，在庭审时，经审判长释明，彭中柱、彭中思起诉的与是零陵区自然资源局签订《房屋征收协议书》的行为无效。 再查明，庭审中零陵区自然资源局承认彭中柱、彭中思的房屋未在征收范围内。 以上事实有契约、信息公开申请表、公开答复书、土地审批单、红线图、房屋征收协议、领款凭单、身份证复印件、购地契约、购地合同等证据予以证实。 原判认为，本案争议的焦点是彭中柱、彭中思与零陵区自然资源局签订的《房屋征收协议书》是否有效。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案……”根据该规定，征收土地必须获得批准。本案在庭审中，零陵区自然资源局承认彭中柱、彭中思房屋未在征收范围内，意味着零陵区自然资源局有“未批先征”的事实存在，故零陵区自然资源局与彭中柱、彭中思签订《房屋征收协议书》属于没有依据且程序违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，彭中柱、彭中思申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。彭中柱、彭中思房屋未在征收范围内，也就意味着针对彭中柱、彭中思的房屋而言不存在征收的行政行为，在不存在征收行政行为的前提下零陵区自然资源局与彭中柱、彭中思签订《房屋征收协议书》属于重大且明显违法的情形，故该协议无效。 上诉人零陵区自然资源局不服一审判决，上诉称：1.被上诉人提出的原审诉讼请求不属于行政诉讼的受理范围。被上诉人主张确认协议无效，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一项规定的情形。同时，涉案协议系双方订立，不是行政机关单方作出的具体行政行为，不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定。2.被上诉人并非七里店社区吕家组集体经济组织成员，擅自购买集体土地用于房屋建设，且未办理建设工程规划许可手续，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，涉案建筑应认定为违法建筑。涉案房屋系违法建筑，被上诉人不享有合法的不动产权利，不属于行政征收的对象。原审判决就行政征收行为的合法性进行审查，超越了案件审理范围。同时，被上诉人提出的诉讼请求仅限于协议的效力问题，并未要求对征收行为的合法性进行审查。上诉人不是零陵区集体土地上房屋征收的法定主体，对征收行为的合法性亦不负有举证义务。3.被上诉人虽不就涉案房屋享有合法不动产权利，但其实际居住于此，为建造该房屋花费了建筑成本，涉案协议是双方就涉案房屋建筑成本自愿达成的补偿协议，且被上诉人已经实际领取补偿款项。该协议未违反法律、行政法规的强制性规定，应依法认定为有效协议。该协议虽套用征收补偿协议的格式文本，但实为双方自愿达成的协议拆迁合同。事实上，上诉人在客观上是为了保护被上诉人的财产免因被上诉人的违法行为而遭受损失，而与之签订补充协议。故请求：1.撤销原审判决第一项；2.依法改判驳回被上诉人原审全部诉讼请求；3.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人辩称：1.涉案《房屋征收协议书》是基于政府实施房屋征收而签署，政府实施房屋征收是否合法，是应当在审理过程中予以确认的相关基础性法律关系。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条之规定，实施征收行为前应履行报请省级以上人民政府批准的前置手续，本案中，零陵区人民政府违反了法定程序，并在违背被上诉人意思情况下签收涉案《房屋征收协议书》，违反《中华人民共和国土地管理法》的强制性规定，应属无效合同。2.被上诉人房屋不属于违法建筑。《中华人民共和国城乡规划法》2008年1月1日起实施，被上诉人房屋建成于该法实施前，根据法不溯及既往的原则，被上诉人房屋不存在违反《中华人民共和国城乡规划法》。其次，对违法建筑的认定，应遵循严格的法定程序处理，零陵区城市管理行政执法大队行为违法。再者，涉案房屋是否属于违法建筑，不影响对《房屋征收协议书》效力的认定。3.被上诉人系在被断水断电的情况下被迫签订的《房屋征收协议书》，即使自愿签署的协议，违反法律强制性规定亦应当确认无效。 在二审审理过程中，双方当事人均未提交新的证据。一审判决据以认定事实的证据，已随案移送本院，经审查可以作为认定本案事实的证据。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，故对一审判决认定的事实予以确认。 本院认为，本案争议焦点是本案是否属于行政诉讼的受案范围；涉案《房屋征收协议书》是否有效。 一、关于被诉房屋征收协议是否属于行政行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据……”；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条规定：“行政诉讼法第四十九条第三项规定的‘有具体的诉讼请求’是指：……（四）请求判决确认行政行为无效；……（六）请求解决行政协议争议；……”。本案中，双方签订的房屋征收协议中约定了由零陵区自然资源局征收被上诉人的房屋及建（构）筑物，并限时腾出土地，还约定了征收方式、补偿项目及价格等征收补偿事项。该协议属于行政协议，依据上述规定，被诉房屋征收协议属于人民法院行政诉讼的受案范围，被上诉人认为被诉房屋征收协议侵害其合法权益，有权提起行政诉讼。零陵区自然资源局提出的被诉房屋征收协议“不属于行政诉讼受案范围”的上诉理由无法律依据，不能成立。 二、关于被诉房屋征收协议是否无效的问题。对此应依照《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国土地管理法》等相关法律、法规、司法解释，并参照《中华人民共和国合同法》的相关规定进行审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”；《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，实施除基本农田、基本农田以外的耕地超过三十五公顷、其他土地超过七十公顷以外土地征收的，应报请省级以上人民政府批准、并报国务院备案；《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。结合上述规定，行政行为的实施必须具有法定依据，本案中，依法取得征地批准是政府组织实施征收行为的法定前提条件。但在本案审理过程中上诉人未提供涉案房屋、土地获得征收批准的依据，涉案房屋亦不在已获批准的《零陵区棚户区改造项目集体土地上房屋征收补偿安置方案》的征收红线图范围内。在未依法取得征地批准的情况下，上诉人通过与被上诉人签订行政补偿协议的方式，征收农村集体土地，上诉人所实施的征收行为违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定。上诉人与被上诉人签订的涉案《房屋征收协议书》没有依据，且未违反法律、行政法规的强制性规定，依法应确认无效。 一审法院只是审查了上诉人是否具有签订被诉征收协议的依据，并没有对依据的合法性进行审查，而是否具有依据决定着被诉房屋征收协议是否有效。因此，一审法院没有超出本案的审查范围进行审理。另外，涉案房屋是否为违法建筑不是本案审查的范围，且不影响对涉案《房屋征收协议》效力的认定。一审确认上诉人与被上诉人签订的《房屋征收协议书》无效并无不当。 综上，上诉人零陵区自然资源局的上诉请求及理由不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理适当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人永州市零陵区自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  曾 辉 审 判 员  陈 姬 审 判 员  王焕江 二〇一九年十一月二十九日 法官助理  刘 青 书 记 员  龙佩玲 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。