河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫行终4186号上诉人（一审被告）郑州市公路管理局，住所地河南省郑州市**航海西路**。法定代表人田俊良，局长。出庭负责人郭永红，副局长。委托代理人芦波、李韬，上海锦天城（郑州）律师事务所律师。被上诉人（一审原告）河南省华罗家禽育种有限公司，住，住所地荥阳市高村乡樊铺头村**/div>法定代表人邹波，执行董事。委托代理人郑磊、吕亚满，河南师道律师事务所律师。一审被告郑州市交通运输委员会，住，住所地河南省郑州市中原区工人路**/div>法定代表人吴耀田，主任。委托代理人吴景利，该单位工作人员。委托代理人陈超，河南天基律师事务所律师。一审被告荥阳市人民政府，住所地，住所地荥阳市索河西路**iv>法定代表人王效光，市长。委托代理人董楠，荥阳市交通局工作人员。委托代理人赵新娟，河南裕达律师事务所律师。河南省华罗家禽育种有限公司（以下简称华罗家禽公司）诉郑州市公路管理局（以下简称市公路局）、郑州市交通运输委员会（以下简称市交运委）、荥阳市人民政府（以下简称荥阳市政府）确认行政行为违法一案,郑州市公路管理局不服郑州市中级人民法院（2017）豫01行初904号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人市公路局委托代理人芦波、李韬，被上诉人华罗家禽公司委托代理人郑磊、吕亚满，一审被告市交运委委托代理人吴景利、陈超，一审被告荥阳市政府委托代理人董楠、赵新娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。郑州市中级人民法院一审审理查明：华罗家禽公司在河南省荥阳市高村乡陈铺头一组从事罗曼蛋种鸡养殖，许可证有效期自2012年12月31日至2015年12月30日；在荥阳市高村乡北邙从事罗曼褐、罗曼粉父母代种蛋、雏鸡养殖，许可证有效期自2013年1月9日至2016年1月8日。2012年5月7日，郑州市城乡规划局对市公路局作出《关于省道314线郑州境改建工程路线方案及实施断面规划意见的复函》，同意市公路局提出的《关于省道314线郑州境改建工程路线方案及实施断面有关问题的函》。2012年8月28日郑州市国土资源局向河南省国土资源厅提出《关于省道S314线郑州境改建工程建设项目用地预审的初步审查意见》，显示该项目系由公路局申请，属省发改委核准项目，是已经省发改委批准、开展前期工作、市发改委批复的公路改建项目；项目选址起点位于郑州市、荥阳市与开封市交界处，途径荥阳市北部、郑州市区北部、荥阳市北部、巩义市北部，终点位于河洛水峪东，路线全长118.8公里。河南省国土资源厅于2012年10月8日作出豫国土资函[2012]916号《关于省道314线郑州境改建工程建设项目用地预审的意见》同意公路局申报涉案改建项目通过建设项目用地预审，显示省道314线郑州境改建工程拟占用郑州市金水区龙子湖街道……，荥阳市广武镇、高村镇、汜水镇……，要求按照《中华人民共和国土地管理法》和国务院文件的有关规定办理建设用地报批手续。未办理农用地转用和土地征收手续的不得开工建设。2012年10月11日，市发改委、市交运委向省发改委、省交通厅提出《关于呈报省道314线郑州境改建工程（江山路至石河路）可行性研究报告的请示》。2012年10月23日，郑州市环境保护局作出《关于的批复》，同意巩义市、荥阳市和惠济区环保局的审核意见。2012年11月5日省交通厅对市发改委、市交运委的请示予以批复同意，并建议项目法人由市公路局承担。2012年11月29日，省发改委对上述请示予以批复同意。2013年S314省道荥阳段从马沟村开始施工，华罗家禽公司的养殖场位于S314省道改建项目规划路径沿线，高村乡作为道路途径乡政府，负责高村段工程建设的协调工作，于2013年4月召开了高村沿线8个行政村部署动员会议，2013年9月到华罗家禽公司商谈k79+040位置建设涵洞及涉及的桐树清除问题。华罗家禽公司董事长樊维军要求挪移停车区。2015年3月3日，因距离主干道及停车区过近，不符合《进境小动物指定隔离检疫场基本要求》中第三条的要求，河南省出入境检验检疫局对华罗家禽申请进境种鸡指定隔离检疫场作出不予行政许可决定书。华罗家禽公司认为郑州市公路管理局、郑州市交通运输委员会、荥阳市人民政府违法修建公路的行为破坏了养殖场周边环境，造成其进境种鸡指定隔离检疫场未能获得行政许可，其种畜禽生产许可证未能延期换证，提起本案行政诉讼，请求确认郑州市公路管理局、郑州市交通运输委员会、荥阳市人民政府修建省道314线（郑州境内改建工程），即沿黄快速通道的行为违法。郑州市中级人民法院一审认为：一、关于华罗家禽公司是否具有诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，华罗家禽公司作为S314省道改建工程规划沿线的土地使用者，经营范围属于有特殊要求的进境种禽养殖业，因S314省道的改建工程致使其生产经营环境发生重大改变，直接影响其经营活动，对其权益造成了实质性影响，系符合上述法律规定的与行政行为具有利害关系的法人，具有本案原告的诉讼主体资格。二、关于本案被告的认定问题。《中华人民共和国公路法》第二十三条规定，公路建设项目应当按照国家有关规定实行法人负责制度、招标投标制度和工程监理制度。《河南省公路管理条例》第六条规定，县级以上交通行政主管部门的公路管理机构，具体负责本行政区域内的公路建设、养护和管理工作。郑州市公路管理局提供的《郑州市公路管理局机构编制方案》规定，市公路局的行政职责包括：编制全市干线公路规划、计划，经批准后负责组织实施等。本案中，项目法人单位、业主均为市公路局。市公路局既是法定的道路修建实施机关，也是本案中实际承担涉诉省道改建项目的法人和具体组织实施机关，是本案适格的被告。市交运委、荥阳市政府并不直接参与实施道路修建行为，不是本案适格的被告，华罗家禽公司对该市交运委、荥阳市政府的起诉应当予以驳回。三、关于华罗家禽公司所诉的修建公路行为是否属于行政诉讼受案范围的问题。华罗家禽公司诉请确认市公路局、市交运委、荥阳市政府组织修建S314省道（改建项目）公路行为违法，根据《河南省公路管理条例》的相关规定，市公路局作为该公路修建行为的组织者、实施者系依法履行其公路管理职责。市公路局在实际修建过程与实际施工单位等之间产生的劳务、物资采购等关系，确系平等的民事主体间的关系，但对于道路沿线的土地使用者、地上附属物、地上附属物所有者等则具有明显的单方性和行政强制性的实体权益产生实质性影响，符合行政行为的基本特征，依法属于行政诉讼的受案范围。四、关于华罗家禽公司的起诉是否超过法定起诉期限的问题。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款的规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。本案中，市公路局、市交运委、荥阳市政府虽主张S314省道改建工程于2013年即已开始建设，华罗家禽公司作为省道沿线单位必然知道省道的修建，但并未举证证明S314影响到华罗家禽公司的相关道路是否已完工，不能证明华罗家禽公司起诉期限计算的起始时间，且其修建道路行为确对华罗家禽公司的生产经营产生重大影响。故市公路局、市交运委、荥阳市政府关于华罗家禽公司起诉超过法定期限的意见，不予支持。五、关于华罗家禽公司所诉的修建省道S314郑州境改建工程的行为是否违法的问题。根据《公路建设市场管理办法》第二十四条的规定，公路建设项目依法实行施工许可制度，国家和国务院交通运输主管部门确定的重点公路建设项目的施工许可由国务院交通运输主管部门实施，其他公路建设项目的施工许可按照项目管理权限由县级以上地方人民政府交通运输主管部门实施。根据上述规定，市公路局在项目实施前，应向相应的交通主管部门申报施工许可，根据批准的项目施工许可组织实施。根据《动物防疫条件审查办法》、《进境小动物指定隔离检疫场基本要求》的规定，种畜禽场养殖场应当符合距离人口集中区域及公路、铁路等主要交通干线1000米以上；隔离场须远离相应的居民生活区及交通主干道、动物交易场等场所至少3000米。本案中，市公路局虽提交了规划、环评、用地等批复，但其未提交在华罗家禽公司种禽养殖场1000米范围内、祖代隔离场3000米范围内修建道路的施工许可文件，应视为没有该项证据，故其在上述范围内组织实施修建省道S314线郑州境改建工程行为的依据不足，应依法确认该行为违法。综上，郑州市中级人民法院作出（2017）豫01行初904号行政判决：确认郑州市公路管理局在河南省华罗家禽育种有限公司种禽养殖场1000米范围内、祖代隔离场3000米范围内修建省道S314线郑州境改建工程的行为违法。上诉人市公路局向本院上诉称：华罗家禽公司的起诉超过法定起诉期限，应依法予以驳回；市公路局并非行政机关，为事业单位，未被赋予行政管理职能，也没有实际作出任何对华罗家禽公司权利造成法律后果的行政行为，不是本案适格被告；省道S314修建工程涉及多个环节，市公路局在修建过程中既不是行政审批、行政许可主体，也非投资主体，不应由其承担行政违法的法律责任；华罗家禽公司不是本案适格原告；“修建道路”不是行政诉讼法所定义的行政行为。综上，请求撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人华罗家禽公司的诉讼请求。被上诉人华罗家禽公司答辩称：关于起诉期限，至今省道S314修建尚未结束，被诉行为仍处于持续状态，起诉期限没有起算点，不存在超期情况；上诉人市公路局是S314省道修建的项目法人，应对组织实施S314省道修建的行为承担责任，是本案的适格被告；修建S314省道是事实行为，属于行政诉讼的受案范围；修建S314省道严重损害了华罗家禽公司的合法权益，华罗家禽公司是本案适格原告；修建S314省道未取得施工许可证，整个修建过程都是违法的。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持一审判决。一审被告市交运委答辩称：一审法院认定事实清楚，市交运委不是本案适格被告，被上诉人华罗家禽公司的诉请没有法律依据，请求依法驳回华罗家禽公司的诉讼请求。一审被告荥阳市政府答辩称：被上诉人华罗家禽公司的起诉超过法定起诉期限；荥阳市政府无权对省道的修建作出行政行为，仅对土地征收和居民搬迁提供支持和帮助，不是本案适格被告；“修建道路”不属于可诉的行政行为。综上，请求依法驳回被上诉人的起诉。本院经审理查明的案件事实与一审法院认定的案件事实基本一致。本院认为，一审法院认定华罗家禽公司具有本案诉讼主体资格，华罗家禽公司的起诉未超过法定起诉期限和郑州市公路局是本案的适格被告，予以确认。关于华罗家禽公司所诉修建省道S314郑州境改建工程的行为是否违法的问题，从本案查明的事实来看，市公路局修建公路前履行了立项、规划、环评、用地等手续，没有明显的违法事实，华罗家禽公司要求确认修建案涉公路行政行为违法的请求，不予支持。华罗家禽公司的损失，可通过其他途径另行解决。综上，一审判决适用法律错误，予以纠正。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：一、撤销郑州市中级人民法院（2017）豫01行初904号行政判决；二、驳回河南省华罗家禽育种有限公司的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人河南省华罗家禽育种有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  于红涛审判员  苗春燕审判员  卢 瑜二〇一九年十一月二十五日书记员  刘振江