辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）辽行终1601号上诉人（一审原告）：沈阳市铁西区川汇源酒坊，住所地沈阳市铁西区贵和市场一层A8号。法定代表人：李晓玲，系经理。委托诉讼代理人：遇阳阳，北京金诚同达律师事务所沈阳分所律师。被上诉人（一审被告）：沈阳市于洪区人民政府，住所地沈阳市于洪区黄海路37号。法定代表人：朱文波，该区政府代区长。委托诉讼代理人：林家峰，该区政府工作人员。委托诉讼代理人：唐宁，辽宁同方律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：沈阳市于洪区于洪新城管理委员会，住所地沈阳市于洪区细河路156号。法定代表人：徐强，该管理委员会主任。委托诉讼代理人：林家峰，沈阳市于洪区人民政府工作人员。委托诉讼代理人：唐宁，辽宁同方律师事务所律师。沈阳市铁西区川汇源酒坊（以下简称川汇源酒坊）因诉沈阳市于洪区人民政府（以下简称于洪区政府）、沈阳市于洪区于洪新城管理委员会（以下简称于洪新城管委会）履行征收补偿职责一案，不服沈阳市中级人民法院（2018）辽01行初183号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理，并于2019年9月5日组织各方当事人进行询问。上诉人川汇源酒坊的委托诉讼代理人遇阳阳，被上诉人于洪区政府、于洪新城管委会的委托诉讼代理人林家峰、唐宁到庭参加了询问活动。一审法院经审理查明：川汇源酒坊的法定代表人李晓玲，于2009年1月6日与案外人王傧签订《杨士库房出租协议》，约定租期10年，自2009年1月6日至2019年1月6日。2017年9月15日，于洪区政府发布《征收公告》对于洪新城95-4号地项目涉及的农用地地上物和企业实施征收工作。川汇源酒坊承租的王傧房屋在该地块。另查，涉案地块系农村集体土地，该地块尚未取得征地批复。川汇源酒坊提起本诉在起诉状中载明的诉讼请求是：1、判令被告支付原告因库房拆迁造成的合理补偿。2、判令本案全部诉讼费、财产保全费、执行费、律师费以及相关费用均由被告承担。一审法院认为：依据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批”，具有农村集体土地征地审批权的仅为国务院和各省级政府，在前述两级政府未作出征地批复前，法院无权代替有权机关对市、县级政府的农村土地征收行为进行认可，进而无法判令其履行征收职责。本院已经明示于洪区政府在规定期限内向本院提交土地批复相关证据，于洪区政府及于洪新城管委会均以未查询到为由未予提交，故本院认定涉案地块尚未取得征地批复，于洪区政府尚未取得征收涉案农村集体土地的职权，本院亦无法判决于洪区政府及于洪新城管委会履行相应的征收补偿职责。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（十）项及第三款之规定，裁定：驳回原告川汇源酒坊的起诉。一审案件受理费50元，退回原告。川汇源酒坊上诉称：一审法院认定事实不清。事实上被上诉人在庭审期间已经承认有正在进行拆除的实际行为，可以认定有征收土地的实际行为，进而需要履行征收行为所引起的补偿职责。故请求撤销一审裁定并依法改判。于洪区政府答辩称：一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持一审裁定。1、案涉地块不存在对上诉人进行补偿，目前发布的公告仅为预公告，尚未取得征地批复，于洪区政府尚未取得征收涉案农村集体土地的职权。2、上诉人是承租人，并不是案涉地块的所有权人，案涉地块的所有权人已经与政府达成协议，上诉人无权请求补偿。如果上诉人认为腾房存在损失，应基于租赁协议向出租方通过民事诉讼主张权利。3、政府与出租方签订的补偿协议中，出租方负有向政府腾退房屋的义务，政府不直接对承租方即本案上诉人进行补偿，上诉人并非为被征收人。于洪新城管委会的答辩意见与于洪区政府的答辩意见一致。本院经审理查明，一审法院查明事实正确，本院予以确认。另查明，涉案地块的房屋所有权人为王咸忠，王咸忠与王傧系父子关系。2017年9月27日，王咸忠就案涉房屋征收与补偿问题与于洪新城管委会签订货币补偿安置协议，补偿款已支付完毕。再查明，涉案房屋的用电设备已被贴上封条，封条加盖印章为沈阳市于洪区安全生产监督管理局。涉案房屋附近已被设立网状围挡，上挂“已征收区域”警示牌。本院认为，本案的争议焦点是川汇源酒坊的起诉是否符合起诉条件。关于本案的适格被告问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”本案中，于洪区政府发布《征收公告》对于洪新城95-4号地项目涉及的农用地地上物和企业实施征收工作。川汇源酒坊提起本诉请求于洪区政府履行补偿职责，依据上述法律规定，承担补偿职责的主体是于洪区政府，即于洪区政府是本案的适格被告，于洪新城管委会不是本案的适格被告。关于上诉人是否具有原告主体资格问题。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条、第四条规定，农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。本案中，上诉人川汇源酒坊租赁房屋用于经营，租赁期间房屋被征收，承租人作为案涉房屋的实际使用权人，在行政征收补偿中主张其室内装修价值、机器设备搬迁、停产停业等损失，与该征收行为之间具有利害关系，可以作为本案原告提起诉讼。于洪区政府认为川汇源酒坊无权请求补偿的理由没有依据，本院不予支持。关于于洪区政府是否应当履行补偿职责问题。土地征收是指国家为了公共利益的需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”第二款规定：征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。本案中，于洪区政府没有得到有权机关的土地征收批件，且诉讼各方均认可案涉土地性质尚没有发生改变。但是，于洪区政府在2017年9月15日发布《征收公告》，对于洪新城95-4号地项目涉及的农用地地上物和企业实施征收工作，并于《征收公告》张贴后开展征收的相关工作。基于信赖保护原则，行政机关一经作出行政行为，非有法定事由和非经法定程序不得随意撤销、废止或改变，即该行政行为具有确定力和公定力。基于此，行政行为相对人因行政机关作出的行政行为所产生的合法权益，也应得到维护及保障。于洪区政府虽尚未取得征地批件，但是《征收公告》亦未经法定程序撤销，有关征地等一系列工作已经有序开展，就案涉房屋征收与补偿问题已达成协议且补偿款已支付完毕。故，基于《征收公告》而产生的对征收范围内的被征收土地的所有权人、使用权人的合法权益应予以保障和支持。征地行为已经实际实施，于洪区政府应当依法履行相应的补偿职责，一审裁定的认定错误，上诉人的此项主张本院予以支持。综上，一审裁定适用法律错误，应予撤销。川汇源酒坊的起诉符合法律规定，应予以审理。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销沈阳市中级人民法院(2018)辽01行初183号行政裁定；二、指令沈阳市中级人民法院继续审理。审判长  于长苓审判员  徐桂伶审判员  李 明二〇一九年十一月二十日法官助理刘春晓书记员鞠林