河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）豫行终4022号上诉人（一审原告）赵文峰，男，汉族，1950年6月14日出生，住郑州市金水区。被上诉人（一审被告）郑州高新技术产业开发区管理委员会，住所地郑州市高新区国槐街6号。法定代表人王新亭，主任。委托代理人常佰军，郑州高新技术产业开发区双桥办事处工作人员。委托代理人张帆，河南信行律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市人民政府，住所地郑州市中原中路233号。法定代表人王新伟，市长。委托代理人王华杰、李建军，郑州市行政复议中心工作人员。上诉人赵文峰因诉被上诉人郑州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）不履行行政协议及被上诉郑州市人民政府（以下简称郑州市政府）行政复议一案，不服郑州市中级人民法院于2018年11月13日作出的（2018）豫01行初11号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。本案现已审理终结。赵文峰一审诉称，其母亲2005年过世留下一处房产，2009年赵文峰退休后住在这里，又盖了100多平方米的附属物。赵文峰兄妹七人对母亲遗产的分割有异议，经村委会协调无果。2012年5月，赵文峰母亲宅基地上的房产及附属物，在大部分子女不知情，双桥办事处拆迁指挥部又明知有争议的情况下将其偷拆，将宅基地强占。赵文峰将高新区管委会诉至法院后，高新区管委会要求双方签订协议，让赵文峰撤诉。高新区管委会按照法律程序，根据当事人的签字，委派司法所赵建壮等二人，对当事人的签字逐个进行了调查、落实，依法签订了协议。双桥办事处聂书记说原来跟赵福有签订的协议撤销，对他按照回乡职工安排。2013年12月17日，赵文峰将四份撤诉裁定交给高新区管委会，高新区管委会将协议交给赵文峰，并信誓旦旦答应第二批对赵文峰进行安置。2016年10月10日，高新区管委会对原住户根据协议进行第二批房屋安置。赵文峰要求其履行协议、兑现承诺、进行安置，高新区管委会以还没研究为由一拖再拖。2017年1月9日，赵文峰提出行政复议申请，要求履行协议。2017年3月15日赵文峰收到高新区管委会的行政复议答复书。高新区管委会在答复书中说，拆迁安置档案资料中没有本人所持补偿安置协议相应的记载和档案，赵文峰持有的协议不是双方的真实意思表示，所申请事项不具有履行的事实基础，请求依法驳回其复议请求。一审请求：1．依法判决高新区管委会出尔反尔不履行协议违法；2．责令高新区管委会履行协议（赵文峰当庭明确为履行协议交付400平方米安置房并支付过渡费115200元）；3．本案的诉讼费及所有费用（赵文峰当庭明确为误工费30000元）全部由高新区管委会承担。一审法院受理本案后，依法追加郑州市政府为被告参加本案诉讼。郑州市中级人民法院一审查明，赵文峰及其哥哥赵福有的母亲张玉梅在原中原区沟赵乡沟赵村一组有一处宅基地，即涉案宅基地，1998年取得宅基地证。后沟赵村进行合村并城改造。2012年5月双桥管区沟赵村村民委员会及双桥管区沟赵合村并城项目指挥部与赵福有签订《沟赵村拆迁补偿安置协议书》，就涉案宅基地及地上附属物等进行拆迁补偿安置，后赵福有领取了所有安置补偿利益。该协议签订后赵福有将涉案房屋交由政府拆除。后赵文峰不服引发争议及复议、诉讼。2012年5月3日赵文峰的前妻高本荣（两人2002年离婚）及赵文峰儿子赵锐就赵文峰与高本荣离婚前的宅院签订了《沟赵村拆迁补偿安置协议书》，协议中记载“安置房交付使用之前向每人每月发放过渡费600元，本户共有4口人”。该协议档案中有赵文峰的身份证及其妻子李刚的常住人口登记卡，2012年5月3日户主为高本荣的沟赵村宅基地户家庭基本情况及新房安置情况统计表上登记有高本荣、赵锐、赵文峰、李刚，即为协议中所称的本户4人，该协议记载已经先期发放4人12个月的过渡费28800元（由赵锐签字领取）。据高新区管委会提交的过渡费发放表显示2013年5月至2015年11月赵锐领取了两人的过渡费。高新区管委会称2015年9月已经将该协议约定的400平方米安置房交付赵锐。2013年12月17日双桥管区沟赵村村民委员会及双桥管区沟赵合村并城项目指挥部与赵文峰就涉案张玉梅名下的宅基地及地上附属物等签订《沟赵村拆迁补偿安置协议书》，安置400平方米的安置房，过渡费处空白，扣除购房款（每平方米600元）后再支付赵文峰补偿款6541.42元。赵文峰称系高新区管委会下属双桥办事处告知其撤销赵福有的协议后其才签订的协议，且是赵文峰将相关案件的撤诉裁定交给高新区管委会下属双桥办事处后，高新区管委会才将该协议给了赵文峰，并承诺第二批对赵文峰进行安置，但到2016年10月根据协议进行第二批安置时高新区管委会不履行赵文峰的协议，还称拆迁安置档案中没有赵文峰所持的协议、该协议不是双方真实意思表示。赵文峰不服于2016年10月12日向高新区管委会邮寄《申请履行协议书》，称村委会、指挥部拒绝履行其协议，对其进行安置，至今没给其安置房，没给其发放2015年10月至2016年11月的过渡费等，要求敦促责成下级依法履行协议，未收到回复。2017年1月9日赵文峰向郑州市政府邮寄《行政复议申请书》，认为被申请人高新区管委会及双桥办事处不履行其协议，请求确认被申请人不答复申请人要求的不作为行为违法；不履行《沟赵村拆迁补偿安置协议书》的行为违法；责令被申请人答复申请人的要求；责令被申请人依法履行《沟赵村拆迁补偿安置协议书》；责令被申请人承担本人的误工费、交通费、印刷费等费用。2017年1月12日郑州市政府向赵文峰邮寄送达补正行政复议申请通知书，后经审查，郑州市政府于2017年3月13日作出郑政（行复驳决）〔2017〕18号《驳回行政复议申请决定书》，以申请人（赵文峰）要求被申请人履行《申请履行协议书》及《沟赵村拆迁补偿安置协议书》的事项，被申请人已履行其法定职责为由，驳回申请人的行政复议申请，同日邮寄送达赵文峰。赵文峰不服，于2017年3月27日诉至一审法院，一审法院于同年4月1日立案，案号为（2017）豫01行初539号。赵文峰该案的原始起诉状上被告为郑州市政府和高新区管委会；诉讼请求为“1．依法撤销郑政（行复驳决）〔2017〕18号决定书；2．确认《沟赵村拆迁补偿安置协议书》合法有效；3．本案的诉讼费及所有费用全部由被告承担。”赵文峰接受一审法院释明，将其第二项“确认《沟赵村拆迁补偿安置协议书》合法有效”的诉讼请求予以删除。赵文峰据此申请主审法官回避，后被一审法院书面驳回。期间赵文峰三次申请一审法院向高新区管委会调取证据。第一次申请调取“2013年12月17日签订沟赵村拆迁补偿协议书的拆迁档案”，一审法院依法向高新区管委会调取，高新区管委会提交了相关的赵福有、赵锐（高本荣）的拆迁补偿安置档案，并称没有赵文峰所持协议的拆迁补偿安置档案。出示给赵文峰后，赵文峰称不是其协议的拆迁档案，又两次提交调取证据申请书，反复要求调取“2013年12月17日签订沟赵村拆迁补偿协议书的拆迁档案”以及该案关键证人证言。一审法院明确告知赵文峰已依法进行了调取，高新区管委会称没有赵文峰协议的拆迁档案、提交了相关拆迁档案，且赵文峰已就高新区管委会毁灭其拆迁档案行为在一审法院提起了诉讼，无需反复调取，并依法向各方当事人邮寄送达该案的开庭传票。赵文峰收到传票后向一审法院提交延期开庭申请书，理由是赵文峰申请一审法院调取的证据未调到，不能按时到庭。一审法院明确告知赵文峰，其申请延期开庭的理由不能成立，请其准时到庭参加诉讼，否则将按照撤诉处理。但在传票确定的开庭时间和地点，高新区管委会和郑州市政府准时到庭，赵文峰未到庭。2017年6月19日一审法院依法作出（2017）豫01行初539号行政裁定，将该案按照撤诉处理。2018年1月4日赵文峰以高新区管委会为被告向一审法院提起本案诉讼。郑州市中级人民法院一审认为，本案争议焦点是赵文峰本案是否构成重复起诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十二条规定“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关改变原行政行为’，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。复议机关确认原行政行为无效，属于改变原行政行为。复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。”第一百三十四条第一款规定“复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。”第一百三十五条第一款“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。”第一百三十六条规定“人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的，对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。……”本案中，赵文峰曾于2017年1月9日就高新区管委会以及双桥办事处不履行其《沟赵村拆迁补偿安置协议书》等行为向郑州市政府申请行政复议，郑州市政府已作出郑政（行复驳决）〔2017〕18号《驳回行政复议申请决定书》，以赵文峰要求被申请人履行《申请履行协议书》及《沟赵村拆迁补偿安置协议书》的事项，被申请人已履行其法定职责为由，驳回赵文峰的行政复议申请。赵文峰已于2017年3月27日诉至一审法院，案号为（2017）豫01行初539号。该案因赵文峰接一审法院开庭传票后无正当理由拒不到庭，一审法院于2017年6月19日作出（2017）豫01行初539号行政裁定，将该案按照撤诉处理。2018年1月4日赵文峰再次就高新区管委会不履行其《沟赵村拆迁补偿安置协议书》行为向一审法院提起本案诉讼。虽然其起诉状上仅将高新区管委会列为被告，诉讼请求仅为“1．依法判决高新区管委会出尔反尔不履行协议违法；2．责令高新区管委会履行协议”等，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》的上述规定，不论赵文峰是否同意，人民法院都应当依职权追加复议机关即郑州市政府为本案的共同被告参加诉讼，一并对复议决定的合法性进行审查，并作出相应判决。故赵文峰本案诉讼与其2017年诉至一审法院的（2017）豫01行初539号行政案件实质上构成重复，赵文峰本案系重复起诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第六项规定“重复起诉的”，已经立案的，应当裁定驳回起诉。因此，本案赵文峰的起诉依法不应立案，已经立案的，依法应当裁定驳回起诉。另对于同一处宅基地及其房屋的拆迁补偿安置，高新区管委会及其下属单位却先后与赵福有及赵文峰签订两份不同的《沟赵村拆迁补偿安置协议书》，导致本案争议产生，并引发一系列复议和诉讼案件，严重损害了政府权威，高新区管委会应妥善协调解决上述问题。但赵文峰随意放弃和处分自己的诉讼权利，应自行承担相应不利的法律后果。一审裁定驳回赵文峰的起诉。赵文峰不服一审裁定，向本院提起上诉称，上诉人是按照一审法院的要求去掉了一个诉讼请求，提起本案诉讼，但一审法院却认为是重复起诉，一审法院认定事实错误，请求撤销一审裁定，判决支持上诉人一审诉讼请求。被上诉人高新区管委会答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人起诉构成重复起诉。高新区管委会已经按照法定程序与赵福有就上诉人母亲名下宅基地及房屋签订拆迁安置补偿协议，该协议合法有效，并已履行完毕。高新区管委会和上诉人签订的补偿安置协议并非经过规定的程序而取得，拆迁安置档案资料中没有该协议相应的档案记载，高新区管委会不认可，上诉人要求高新区管委会履行协议于法无据。请求驳回上诉，维持一审裁定。被上诉人郑州市政府答辩称，郑州市政府作出的复议决定事实清楚，适用法律正确。上诉人起诉构成重复起诉。请求驳回上诉，维持一审裁定。本院二审经审理查明，2017年1月9日赵文峰向郑州市政府邮寄《行政复议申请书》，请求确认被申请人高新区管委会、高新区管委会双桥办事处不答复申请人赵文峰要求的不作为行为违法；不履行《沟赵村拆迁补偿安置协议书》的行为违法；责令被申请人答复申请人的要求；责令被申请人依法履行《沟赵村拆迁补偿安置协议书》；责令被申请人承担本人的误工费、交通费、印刷费等费用。郑州市政府2017年3月13日作出郑政（行复驳决）〔2017〕18号《驳回行政复议申请决定书》，以被申请人已履行其法定职责为由驳回申请人的行政复议申请，同日邮寄送达赵文峰。赵文峰不服，于2017年3月27日诉至一审法院，被告为郑州市政府和高新区管委会，诉讼请求为“1．依法撤销郑政（行复驳决）〔2017〕18号决定书；2．确认《沟赵村拆迁补偿安置协议书》合法有效；3．本案的诉讼费及所有费用全部由被告承担。”赵文峰接受一审法院释明，将其第二项“确认《沟赵村拆迁补偿安置协议书》合法有效”的诉讼请求予以删除，一审法院于2017年6月19日作出（2017）豫01行初539号行政裁定，认为赵文峰经传票传唤无正当理由拒不到庭，该案按照撤诉处理。2018年1月4日，赵文峰以高新区管委会为被告向一审法院提起本案行政诉讼，一审法院依法追加郑州市政府为共同被告。本院认为，赵文峰向郑州市政府提起行政复议，要求确认高新区管委会不履行行政协议的行为违法并责令高新区管委会履行行政协议，郑州市政府在进行实体审查后，作出驳回行政复议申请决定，这种情况下，赵文峰如对高新区管委会不履行行政协议行为或案涉行政复议决定不服提起诉讼，应当将高新区管委会和郑州市政府列为共同被告。赵文峰于2017年3月27日第一次起诉时将高新区管委会和郑州市政府列为共同被告，但未提出确认高新区管委会不履行协议行为违法和责令高新区管委会履行协议的诉讼请求，该案按撤诉处理，案涉行政复议决定具有法律效力。赵文峰提起本案行政诉讼，要求确认高新区管委会不履行协议行为违法并责令高新区管委会履行协议，但该请求事项经过行政复议程序审查，受到案涉行政复议决定的羁束，在案涉行政复议决定被撤销前，赵文峰不能就同一事项在寻求行政复议程序的救济之后再重复寻求行政诉讼程序的救济。赵文峰提起的诉讼按撤诉处理后，其无正当理由再次起诉，且已超出复议决定告知的起诉期限，应驳回起诉。综上，赵文峰上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。一审裁定驳回起诉正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审判长 王 松审判员 马 磊审判员 马传贤二〇一九年十一月十八日书记员 赵琛琛