甘肃省兰州市七里河区人民法院行 政 判 决 书（2019）甘0103行初204号原告：皋兰天泽养殖场，住所地：甘肃省兰州市皋兰县黑石镇和平村321号。统一社会信用代码：91620122079289731D。法定代表人许世斌，该养殖场投资人。委托代理人潘星如，北京市京师律师事务所律师。委托代理人赵佩玲。北京市京师律师事务所实习律师。被告：兰州市皋兰县自然资源局，住所地：甘肃省兰州市皋兰县明藩大道建德大厦12、13层。统一社会信用代码：116201220139046778。法定代表人赵玉林，该局局长。委托代理人马立功，该局法制科科长。委托代理人贺彦，甘肃雷诺律师事务所律师。委托代理人荔天宏，甘肃雷诺律师事务所律师。原告皋兰天泽养殖场（以下简称原告）不服被告兰州市皋兰县自然资源局（以下简称被告）行政决定一案，于2019年8月6日向本院提起行政诉讼。同年8月7日本院立案后，于2019年8月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月31日公开开庭审理了本案。原告法定代表人许世斌及其委托代理人潘星如、赵佩玲；被告委托代理人马立功、荔天宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告皋兰县自然资源局以原告皋兰天泽养殖场擅自占用皋兰县黑石镇和平村许家庄西社改变批准用途建设永久性建筑物的行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第三十六条、第三十九条、第四十二条、第四十四条之规定为由，于2019年7月26日对原告下发《责令改正违法行为通知书》（皋自然资源改字［2019］183号），责令原告自收到本通知书之日起七日内改正，拆除非法占用土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状。原告皋兰天泽养殖场诉称，2013年10月18日，原告与皋兰县黑石乡人民政府（现更名为黑石镇人民政府）签订《农业养殖设施用地协议》，将甘肃省兰州市皋兰县黑石镇和平村约10亩国有未利用地作为养殖项目用地，该协议目前尚未到期。2019年7月26日，原告收到被告作出的《责令改正违法行为通知书》（皋自然资源改字［2019］182号），要求原告限期拆除涉案建筑物及其他设施，恢复土地原状。原告认为，一、本案被诉行政行为即被告皋兰县自然资源局作出的《责令改正违法行为通知书》具有可诉性。二、被告所作出的《责令改正违法行为通知书》实体违法。首先本案原告房屋建设于设施农用地上，不存在违法占地行为，也不存在擅自改变土地用途的情形，被告所作《责令改正违法行为通知书》无事实依据。其次被告作出的《责令改正违法行为通知书》违反行政法之比例原则。《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。即使原告将房屋短期租赁存在一定过错，也不至于责令拆除建筑物及其他设施。被告在明显违背比例原则的情况下，针对原告作出责令整改通知，且在涉案通知书未确定效力的情况下，组织有关人员将原告养殖场上所有房屋拆除，侵害了原告的合法权益。三、被告作出的《责令改正违法行为通知书》（皋自然资源改字［2019］183号）程序违法。现场勘测笔录、谈话笔录的真实性、合法性存疑，无法证明在作出该《责令改正违法行为通知书》前全面、公正、客观的进行调查。该《责令改正违法行为通知书》（皋自然资源改字［2019］182号）侵害了原告合法权益，违反法律法规相关规定。故诉请依法撤销《责令改正违法行为通知书》（皋自然资源改字［2019］182号）；本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交了以下证据、依据：第一组：1、营业执照及许世斌的身份证明；拟证明原告具有诉讼主体资格。2、《农业养殖设施用地协议》；3、《天泽养殖场承包合同》；拟证明原告对涉案土地具有合法使用权。第二组：4、《关于皋兰县天泽养殖场申请占用集体闲散地作为设施农用地的报告》（黑石政发［2013］247号；5、《皋兰县国土资源局设施农用地备案登记表》（皋国土农用备［201］号；6、《皋兰县人民政府关于同意设施农业项目用地的批复》（皋政发［2013］366号）；7、《关于皋兰天泽养殖场项目用地的通知》（皋国土资发［2013］930号）。拟证明原告建设养殖场建筑物及设施符合法定程序。第三组：8、《责令改正违法行为通知书》（皋自然资源改字［2019］182号）。拟证明该《通知书》违法。庭审中，原告补充提交以下证据、依据：9、《2013年皋兰县转变草原畜牧业发展方式暖棚羊舍及种羊引进建设项目资金使用合同书》；10、《微型企业财政补助资金支付申请表》、11《微型企业自有资金使用情况表》。拟证明原告确从事畜牧养殖并取得政府扶持。12、《听证申请书》及《行政处罚听证告知书》，拟证明被告欲对原告进行行政处罚。被告皋兰县自然资源局辩称，其一，本案原告擅自改变设施农用地规划用途，在用地范围内建设永久性建筑且对外出租使用的违法事实清楚，证据确实充分。根据《皋兰县人民政府关于同意设施农业项目用地的批复》（皋政发［2013］366号），原告在皋兰县黑石镇和平村有约10亩耕地及未利用地作为设施农用地，使用期限为10年。根据国土资源部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发［2014］127号）第二部分第（一）项规定，设施农用地按农用地管理；第（二）项规定，规模化畜禽养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7％以内（其中：规模化养牛、养羊的附属设施农用地规模比例控制在10％以内），但最多不超过15亩。第四部分第（三）项规定，设施用地不得改变土地用途，禁止擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设；不得改变直接从事或服务于农业生产的设施性质，禁止擅自将设施用于其他经营。经被告现场勘测调查，原告养殖场总占地面积5000.9平方米，其中作为生产设施的两排养殖舍内未饲养任何畜禽，与作为生产附属设施的一处彩钢大棚一并闲置。厂区西北方向靠近荒山建有二层砖混结构建筑及硬化地面，面积为1847.47平方米。经调查，该二层砖混结构建筑并非生产附属设施用房，而是由原告长期将其出租给中铁七局集团第三工程有限公司中兰客专项目经理部班组作为工人宿舍，该硬化地面长期用于停放工程施工车辆，原告从中收取租金。其二，被告所作出的行政行为程序合法，适用法律正确。被告按照《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，在发现原告的违法行为后即组织执法人员开展调查工作，对现场进行勘测并拍照固定证据，向中铁七局集团第三工程有限公司中兰客专项目经理部调取相关班组承租原告房屋的书面证据，依法询问相关人员，在掌握原告违法事实的基础上，作出《违法后果预先告知书》和《责令改正违法行为通知书》，并依法送达原告。综上，原告擅自改变设施农用地规划用途，在用地范围内建设永久性建筑且对外出租使用的违法事实清楚，证据确实充分，被告所作出的行政行为程序合法，适用法律正确。请求驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了以下证据、依据：第一组：1、法定代表人身份证明书；统一社会信用代码证书、授权委托书及情况说明等，证明被告的诉讼主体资格。第二组：2、《关于设施农业项目用地的请示》（皋国土资发［2013］874号）；3、《皋兰县人民政府关于同意设施农业项目用地的批复》（皋政发［2013］366号）。证明经皋兰县人民政府批示同意由原告使用耕地和未利用地作为设施农用地，进行农业养殖，使用年限10年，并规定由被告进行监督检查，如有违法行为进行行政处罚。第三组：4、中铁七局出具的情况说明；5、廖琪琪出具的情况说明等；6、秦会东的询问笔录。证明本案原告将其养殖场所建设施违法长期出租给中兰客专作为员工宿舍，硬化地面长期用于停放工程施工车辆，原告从中收取租金的事实。第四组：7、现场勘测笔录；8、原告天泽养殖场占地范围图；9、天泽养殖场占地现状图；现场照片复印件14张。证明原告修建的养殖场长期闲置，未饲养任何牲畜；未经审批在设施农用地上超面积违法建设附属设施及永久性建筑，并长期出租从中收取租金。第五组：10、《自然资源违法后果预先告知书》（预告字［2019］63号）；11、《责令改正违法行为通知书》（皋自然资源改字［2019］182号）。证明针对原告存在的违法事实，被告依法作出《违法后果预先告知书》和《责令改正违法行为通知书》。原告对被告提交的证据质证如下：1、对第一组和第二组证据无异议；2、对第三组证据中的询问笔录有异议，该笔录无被询问人签字，亦未组织相关证人出庭证明该笔录系其真实意思表示，对其真实性存疑；3、对第四组证据有异议，被告未说明原告拒绝签字的理由；勘测笔录的完整性有缺失，对认定违建面积有异议；照片只能证明拍摄时未从事养殖，不能证明之前未从事养殖。4、对第五组证据有异议，对其合法性存疑，且留置送达不符合相关规定。被告对原告提交的证据质证如下：1、对第一组证据中的1、2无异议；对证据3有异议，协议中约定承包经营期限50年，超过了政府审批的土地使用期限。2、对第二组、第三组证据的真实性、合法性、关联性无异议，但对证明目的有异议，不能说原告在其具有合法经营的土地上建造设施及建筑物就一定合法，其建筑面积要符合相关规定。从本案实际情况看，其附属设施建筑面积远远超过在备案登记表中所登记的不超过0.68亩。正是由于原告擅自改变设施农用地规划用途，在用地范围内建设永久性建筑且对外出租使用，被告才合法履行行政职责，对原告进行处罚。3、对原告当庭提交证据9无异议，但对其证明目的有异议，并不能证明确已履行合同内容；对证据10、11的真实性存疑；对证据12的三性无异议，被告作出《责令改正违法行为通知书》，在限定期限内原告并未改正，原告依照规定应当进行行政处罚，在行政处罚前须告知原告可申请听证，但此时原告已提起行政诉讼，故听证未能进行。经审查，本院对上述证据认证如下：被告提交的证据及法律依据客观真实，来源合法，证据之间能够相互印证所要待证的事实，本院依法予以确认。原告庭审前提交的证据1、2、3、4、5、6、7、8及庭审中提交的证据12，客观真实合法，本院依法予以采纳；原告庭审中提交的证据9、10、11所证明情况，与本案涉及的行政行为无直接关系，本院不予评判。经审理查明，2013年9月3日，皋兰县黑石川乡和平村委会与本村村民许世斌签订承包合同，约定将该村红砂湾偏沟承包给许世斌，作为养殖、加工用地。同年9月25日，皋兰县黑石川乡人民政府（现更名为皋兰县黑石镇人民政府）向皋兰县人民政府上报《关于皋兰天泽养殖厂申请占用集体闲散地作为设施农用地的报告》（黑石政发［2013］247号），经招商引资，引进皋兰天泽养殖厂投资200万建成标准化养殖厂，初步选用该乡和平村西庄7.5亩集体闲散地作为天泽养殖厂建设用地，四至为：东至便道、西至荒山、南至荒山、北至荒山。经乡政府审查，符合土地利用总体规划及设施农用地相关用地条件，呈报县人民政府批准。并于10月18日与徐世斌签订了《农业养殖设施用地协议》，约定经县政府同意后，乙方徐世斌使用位于皋兰黑石川乡和平村六社红砂湾国有未利用地10亩（以实测为准），作为养殖项目用地。乙方对该宗地享有使用权，可以在场地内进行生产车间、宿舍、仓库等设施的建设和生产工作，但必须遵守国家有关政策、法律法规，不得违反国家法律法规的有关规定。2013年11月18日，皋兰县国土资源局（现更名为兰州市皋兰县自然资源局）向皋兰县人民政府上报《关于设施农业项目用地的请示》（皋国土资发［2013］874号），对黑石川乡报来的皋兰天泽养殖场项目用地，依据国土资源部、农业部《关于完善设施农田用地管理有关问题的通知》（国土资发［2010］155号）的有关规定，与县农牧局共同审查后，已经县土地领导小组会议研究通过，同意项目用地由皋兰天泽养殖场使用，用途为设施农用地，使用年限为10年。2013年11月21日，皋兰县人民政府作出《关于同意设施农用项目用地的批复》（皋政发［2013］366号），同意黑石川乡人民政府和平村10亩耕地及未利用地由皋兰天泽养殖场使用，用途为设施农用地，使用年限10年。养殖场使用情况，每半年由所在地乡人民政府进行回访，若用地单位擅自改变土地用途和位置，责令县国土资源局依法收回，并按照相关法律法规规定，对其违法行为进行处罚。皋兰县国土资源局在接到该批复后，于2013年向黑石川乡人民政府下发《关于皋兰天泽养殖场项目用地的通知》，同意皋兰天泽养殖场使用位于皋兰××乡和平村××7.5亩（耕地和未利用地）作为设施农用地，使用年限10年，以签订协议日期为准（2013年10月18日至2023年10月17日）。2019年7月，被告兰州市皋兰自然资源局通过调查，发现原告皋兰天泽养殖场未经依法批准，擅自改变设施农用地批准用途，修建永久性建筑物及硬化地面。经现场勘测，该养殖场占地5009.9㎡（7.515亩），建筑面积3129.72㎡，其中改变用途面积1874.47㎡（混二和硬化地面）。对其修建的永久性建筑，长期出租给中铁七局集团第三工程有限公司中兰客专项目经理部班组作为工人宿舍，该硬化地面长期用于停放工程施工车辆，原告从中收取租金。2019年7月26日，被告兰州市皋兰自然资源局作出《自然资源违法后果预先告知书》（预告字［2019］63号）和《责令改正违法行为通知书》（皋自然资源改字［2019］182号），责令原告自收到本通知书之日起七日内改正，拆除非法占用土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状。另查明，被告兰州市皋兰自然资源局于2019年8月7日向原告皋兰天泽养殖场发出《行政处罚听证告知书》，告知拟对皋兰天泽养殖场进行行政处罚，通知原告享有陈述、申辩和听证的权利。原告亦在8月8日提出听证申请,因原告于2019年8月6日向本院提起行政诉讼，要求撤销《责令改正违法行为通知书》（皋自然资源改字［2019］182号）。故该听证未进行。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四条规定，“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”第十二条规定，“依法改变土地权属和用途的，应当办理变更登记手续。”国土资源部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发［2014］127号）规定，“设施农用地不得改变土地用途，禁止擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设；不得改变直接从事或服务于农业生产的设施性质，禁止擅自将设施用于其他经营。”同时规定，“规模化畜禽养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7％以内（其中：规模化养牛、养羊的附属设施农用地规模比例控制在10％以内），但最多不超过15亩。”本案中，原告皋兰天泽养殖场未经依法批准，擅自改变设施农用地批准用途修建永久性建筑物及硬化地面，并用于出租经营，且改变用途面积1874.47㎡，超出相关规定。根据皋兰县人民政府作出《关于同意设施农用项目用地的批复》（皋政发［2013］366号）中“若用地单位擅自改变土地用途和位置，县国土资源局依法收回，并按照相关法律法规规定，对其违法行为进行处罚”的批复。被告兰州市皋兰县自然资源局按照《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，依法作出《责令改正违法行为通知书》的事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告皋兰天泽养殖场诉请撤销《责令改正违法行为通知书》的诉讼请求，没有事实和法律依据，其理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告皋兰天泽养殖场的诉讼请求。案件受理费50元，由原告皋兰天泽养殖场负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于甘肃省兰州市中级人民法院。审 判 长  梅岩兵人民陪审员  郭志华人民陪审员  郭志霞二〇一九年十一月二十五日书 记 员  李 晨