江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏06行终549号 上诉人（原审被告）南通市人力资源和社会保障局，住所地南通市崇川区。 法定代表人凌建华，局长。 被上诉人（原审原告）朱晓建，男，1969年6月29日生，××族，住南通市崇川区。因在另案中涉嫌犯敲诈勒索罪，现羁押于南京市第三看守所。 原审被告南通市人民政府，住所地南通市。 法定代表人徐惠民，市长。 委托代理人施政杰，南通市司法局工作人员。 委托代理人许飞，南通市司法局工作人员。 上诉人南通市人力资源和社会保障局（以下简称南通人社局）因要求履行行政奖励职责及行政复议一案，不服南通市港闸区人民法院（2017）苏0611行初334号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，原南通苏宁电器有限公司成立于2001年5月8日，2013年4月11日更名为南通苏宁云商销售有限公司，2018年3月15日又更名为南通苏宁易购销售有限公司（以下简称苏宁易购）。朱晓建曾在苏宁易购工作，2002年9月至2005年4月，苏宁易购为其缴纳社会保险。 2017年3月22日，朱晓建向南通市社会保险基金管理中心、南通市医疗保险基金管理中心递交《举报书》，举报苏宁易购自2001年起不依法为包括朱晓建在内的在职及离职人员足额缴纳养老保险费、医疗保险费、生育保险费，要求对上述违法行为进行查处。同年8月2日、8月3日,南通市社会保险基金管理中心、南通市医疗保险基金管理中心、南通市工伤保险基金管理中心、南通市劳动就业管理中心分别向朱晓建作出答复，主要内容为：2017年4月收到朱晓建的举报信后，即对苏宁易购启动社保缴费基数专项稽核，根据该单位提供的2015、2016年度工资性收入等资料，依法核定其与应缴社保基数的差额，并已要求该公司补缴应缴的养老保险费，医疗、生育保险费，工伤保险费，失业保险费。 2017年8月4日，朱晓建向南通人社局递交《申请书》，要求南通人社局依照《劳动保障监察条例》第九条、《关于实施若干规定》第十一条规定，视本案的情节和追缴金额对朱晓建给予奖励。2017年8月28日，南通人社局作出《告知书》，认为朱晓建在落款时间为2017年8月4日的《申请书》中提出依照《劳动保障监察条例》第九条及《关于实施劳动保障监察条例的若干规定》第十一条规定，要求南通人社局视本案的情节和追缴的金额对朱晓建依法给予奖励。经对照《江苏省举报重大劳动保障违法行为奖励办法（试行）》（苏劳社察[2006]17号、苏财社[2006]107号）、《南通市举报重大劳动保障违法行为奖励制度》（通劳社监[2006]19号）等规定，朱晓建《申请书》中所述事项，不属于以上规定可以实施奖励的范围。朱晓建不服，于9月7日向南通市人民政府申请行政复议，10月26日，南通市人民政府作出[2017]通行复第239号《行政复议决定书》，认为朱晓建举报事项不符合《江苏省举报重大劳动保障违法行为奖励办法（试行）》所规定的可以得到奖励的范围，南通人社局所作告知书并无不当，决定维持南通人社局作出的《告知书》。朱晓建仍不服提起诉讼，请求：1.撤销南通人社局作出的《告知书》；2.撤销南通市人民政府作出的[2017]通行复第239号《行政复议决定书》；3.责令南通人社局依法履行法定职责，对朱晓建给予奖励。 另查明，针对朱晓建2017年9月5日申请公开的“南通苏宁云商有限公司不依法缴纳社会保险费（养老）的查处结果（包括查处苏宁具体部门、人员总数、基数差额总数）”，南通市社会保险基金管理中心于2017年9月21日作出《政府信息公开申请答复书》，答复称“根据苏宁易购提供的相关资料，经核实，共涉及344人次，基数差额总额660.67万元”。 一审法院认为，首先，《劳动保障监察条例》与《江苏省社会保险基金监督条例》相比，前者属于行政法规即上位法，后者属于地方性法规即下位法。两者对于举报者获得奖励的条件有所区别，后者规定只要举报人提供的社会保险基金违法违规线索经查证属实，社会保险行政部门就应给予奖励，增加了上位法未涉及的范围，但并未增设上位法的适用条件，故在江苏省行政辖区范围内，两法的适用不存在冲突。本案中，朱晓建提供线索举报的苏宁易购不足额缴纳社会保险费用的行为虽然不属于重大违反劳动保障法律、法规或者规定的行为，但属于社会保险基金违法违规行为，是否对朱晓建提供线索举报予以奖励，理应适用《江苏省社会保险基金监督条例》予以审查。其次，《江苏省社会保险基金监督条例》第五十一条第一款规定，任何组织和个人都有权对社会保险基金违法违规问题进行举报。举报线索经查证属实的，由社会保险行政部门给予奖励。本案中，朱晓建分别向南通市社会保险基金管理中心、南通市医疗保险基金管理中心递交《举报书》，通过实名举报的方式举报苏宁易购自2001年起不依法为包括朱晓建在内的在职及离职人员足额缴纳养老保险费、医疗保险费、生育保险费，应当认定为属于提供主要线索，针对朱晓建举报的事项，南通市社会保险基金管理中心等四部门经查证属实，已责令苏宁易购补缴了2015-2016年应缴的相关费用。综上，朱晓建符合《江苏省社会保险基金监督条例》规定的举报奖励条件，应当获得行政奖励。虽然《江苏省社会保险基金监督条例》没有对奖励的标准与形式作出明确规定，但南通人社局可基于行政执法中的自由裁量权酌情予以奖励，从南通人社局的调查结果看，案涉行为共涉及344人次，基数差额660.67万元，从案涉违法行为因涉及人数之多、金额之大所带来的严重社会影响看，南通人社局也应酌情给予朱晓建奖励。南通市人民政府对南通人社局作出的适用法律法规错误的《告知书》未能予以纠正，其作出的复议决定违法。 综上，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第七十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第三款之规定，判决：一、撤销南通人社局于2017年8月28日作出的《告知书》；二、撤销南通市人民政府作出的[2017]通行复第239号《行政复议决定书》；三、责令南通人社局在判决生效之日起60日内对朱晓建2017年8月4日提出的行政奖励申请重新作出处理。 南通人社局不服一审判决，向本院提起上诉称,1.一审判决适用法律错误，社会保险费与社会保险基金性质不同，从《中华人民共和国社会保险法》的立法体例来看，社会保险基金是独立于社会保险费征缴及之前，社会保险费征缴完成后，才形成社会保险基金。从款项来源来看，社会保险费主要来源于用人单位和职工缴纳的费用，社会保险基金的来源除了征缴的社会保险费之外，还有财政补贴、基金增值等。《江苏省社会保险基金监督管理条例》适用于社会保险基金领域的监督管理，关于未缴、或未依法足额缴纳社会保险费的监督和奖励，已经由《中华人民共和国劳动法》、《劳动保障监察条例》等进行了详细的规定，无需地方立法重复规定，朱晓建举报苏宁易购不足额缴纳社会保险费，系用人单位与职工之间的权利义务问题，不属于社会保险基金领域的违法行为，因此不应当适用《江苏省社会保险基金监督管理条例》第五十一条的规定；2.《劳动保障监察条例》第九条第三款规定，对举报属实，为查处重大违反劳动保障法律、法规或者规章的行为提供主要线索和证据的举报人，给予奖励，朱晓建所举报的苏宁易购不依法缴纳社会保险费的情形不符合奖励的规定；3.如果举报人动机不善良，则不符合行政奖励的宗旨和目的，本案一审审理期间，南京苏宁公司举报朱晓建实施敲诈勒索，朱晓建被南京公安机关采取强制措施，一审法院未查实朱晓建涉嫌犯罪的事实与本案有无关联性即做出判决，属于认定事实不清。综上，朱晓建举报苏宁易购不依法缴纳社会保险费的情形不符合奖励的规定。一审判决适用法律错误，且未调查可能影响本案判决的重要事实，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回朱晓建的诉讼请求。 原审被告南通市人民政府述称，社会保险费和社会保险基金系不同概念，一审法院适用《江苏省社会保险基金监督管理条例》审查本案适用法律错误，朱晓建举报要求奖励并非为了规范用人单位违法行为，而是以行政机关为施压工具实施敲诈勒索，经法院审判确认其构成敲诈勒索罪，一审法院判决应当给予朱晓建奖励，违背了行政奖励的根本目的。南通市人民政府作出的复议决定并无不当。请求二审法院撤销一审判决，依法改判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，朱晓建因涉嫌犯敲诈勒索罪，于2018年1月30日被刑事拘留，同年5月4日被逮捕，2019年5月27日，南京市玄武区人民法院作出(2019)苏0102刑初10号刑事判决书，认为被告人朱晓建敲诈勒索公某财物，数额特别巨大，其行为构成敲诈勒索罪，判决：一、被告人朱晓建犯敲诈勒索罪，判处有期徒刑六年，并处罚金人民币六万元。二、责令被告人朱晓建退赔被害单位经济损失。朱晓建不服提起上诉，该案尚在二审审理过程中。 本院认为，根据一审法院所作判决及各方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是：1.南通人社局认为朱晓建不符合奖励条件，理由是否成立；2.朱晓建涉嫌刑事犯罪是否影响其获得相应的举报奖励。 关于南通人社局认为朱晓建不符合奖励条件，理由是否成立的问题。《江苏省社会保险基金监督条例》第四条第三项规定，社会保险基金监督是对社会保险基金收支、管理和投资运营全过程进行的监督，监督事项主要包括：参保单位、参保人员申报、缴纳社会保险费情况。第五十六条规定，参保单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令限期缴纳或者补足，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金；逾期仍不缴纳的，由社会保险行政部门或者地税机关处欠缴数额一倍以上三倍以下罚款。根据上述条款可见，《江苏省社会保险基金监督条例》将参保单位缴纳社会保险费的事项纳入了社会保险基金监督事项的范围中，同时，对参保单位未按时足额缴纳社会保险费的违法行为，也规定了相应的处罚措施。因此，无论南通人社局在上诉中称的，社会保险费和社会保险基金不是同一概念这一理由是否成立，不可否认的是，参保单位缴纳社会保险费也属于《江苏省社会保险基金监督条例》的调整范围。该条例第五十一条第一款规定，任何组织和个人都有权对社会保险基金违法违规问题进行举报。举报线索经查证属实的，由社会保险行政部门给予奖励。故一审法院在本案中适用上述条款对南通人社局的奖励行为进行审查，适用法律并无不当。 本案中，朱晓建曾在苏宁易购工作，2017年3月22日，朱晓建向南通市社会保险基金管理中心、南通市医疗保险基金管理中心举报苏宁易购存在不依法为包括朱晓建在内的在职及离职人员足额缴纳社会保险费的行为，该举报事项经南通市医疗保险基金管理中心等部门查证属实，并要求苏宁易购补缴应缴的社会保险费。朱晓建的举报投诉行为及行政机关的处理结果，符合《江苏省社会保险基金监督条例》第五十一条第一款规定的由社会保险行政部门给予奖励的情形，南通人社局认为本案不应当适用上述条款的规定，朱晓建不符合奖励条件的理由不能成立，本院不予采信。 关于朱晓建涉嫌刑事犯罪是否影响其获得举报奖励的问题。南通人社局上诉认为，朱晓建向行政机关举报投诉苏宁易购的动机是为了进行敲诈勒索，且该行为已涉嫌刑事犯罪，故不应对朱晓建进行奖励。对此本院认为： 第一，司法审查是对行政行为的合法性进行审查。行政诉讼是围绕被诉行政行为认定事实、适用法律、程序是否合法等进行的审查，而不是围绕相对人的行为是否合法进行的审查。虽然对部分行政行为的合法性进行审查会涉及到相对人的行为，但这里审查的也只是行政行为所直接指向的行为，是行政法律关系所包含的行为，一般不包括与行政行为无关或者仅有间接联系的行为。本案中，朱晓建因涉嫌敲诈勒索苏宁易购，已经进入了刑事程序，刑事程序评判的是朱晓建涉嫌侵犯苏宁易购财产权的行为，该行为发生在朱晓建与苏宁易购之间，属于刑事法律关系。而行政机关对于朱晓建的举报事项查证属实后涉及的奖励问题，则发生在朱晓建与南通人社局之间，属于行政法律关系。行政诉讼审查的是行政法律关系，即南通人社局不予奖励行为是否合法的问题。 第二，法律并未对行为人投诉举报的动机作出明确要求。投诉举报是法律赋予公民的权利，只要相对人进行了投诉举报，行政机关即应对投诉举报线索进行调查并作相应处理，并对符合奖励条件的相对人给予奖励。需要强调的是，行政法律规范并没有对当事人的投诉举报动机作出限制，事实上，现实中的投诉举报动机既可能是单一的，也可能是复合的，既可能出于对公共秩序的维护，也可能为了实现个人利益，是否应当对投诉举报行为进行奖励，并不区分投诉举报人的动机。敲诈勒索是指以非法占有为目的，对被害人使用恐吓、威胁或要挟的方法，非法占用被害人公某财物的行为。该行为中，恐吓、威胁或要挟的手段并不一定是非法行为，也可能是合法行为。以向行政机关投诉举报相威胁进行敲诈勒索，与事实上向行政机关投诉举报，二者存在着本质区别，不应混为一谈，更不应按照同一个行为进行法律评价。朱晓建以向行政机关投诉举报为由向苏宁易购索要金钱，这一行为无疑涉嫌敲诈勒索，但是，当朱晓建具体实施了投诉举报行为，进而要求奖励并为此诉诸法律程序时，不仅无法评价其主观动机，更不应将投诉举报视为违法犯罪行为。因此，朱晓建只要符合相应条件，就应当得到奖励，与朱晓建是否承担刑事责任没有必然联系。 第三，行政行为应以作出时的事实和法律作为判断标准。一般而言，行政行为是行政机关根据作出时的事实、证据和法律作出的，对行政行为合法性的评价，一般也只能以该行为作出时的事实、证据和法律为标准，而不能以所依据的事实、证据或法律发生变更为由，认定原行政行为合法或违法。本案中，朱晓建向社保基金管理部门举报苏宁易购的时间是2017年3月，向南通人社局提交申请书的时间是2017年8月4日，南通人社局作出不予奖励的告知书的时间是8月28日，朱晓建因涉嫌犯敲诈勒索罪被刑事拘留2018年1月，法院刑事判决作出的时间是2019年5月27日。相关行政行为发生在前，刑事程序发生在后，南通人社局不可能根据嗣后的刑事案件，来作为之前作出行政行为的判断标准，同理，法院也不能以行政行为作出之后的事实，作为判断行政行为是否合法或者违法的依据。因此，无论最终法院对朱晓建涉嫌犯敲诈勒索罪如何判决，均不影响本案对南通人社局行政行为的审查。 第四，行政奖励的目的不仅仅在于对相对人行为的荣誉性评价。行政奖励的形式多样，既可以是物质的，也可以是精神的，甚至还包括权能奖励、信息奖励、技术奖励、税收奖励等。行政奖励分为与荣誉制度有关的奖励和与行政活动有关的奖励，前者是基于公民对社会公共或者他人的利益作出了贡献而给予的奖励，属于国家荣誉制度的范畴，而后者则是出于保证行政管理活动顺利展开而采取的激励措施，该奖励行为附着于行政行为之上，是行政机关对于相对人在实现行政管理目标、提高行政效率方面提供了帮助的一种回报，如包括本案在内的，行政机关对相对人举报违法行为查证属实而进行的奖励。相对人的投诉举报行为大大减轻了行政机关在事先查找违法线索等方面付出的行政成本，为了鼓励这种行为，行政机关基于法律规定或者承诺，而给予相对人奖励。本案中，社会保险部门对符合条件的举报人给予奖励，是为了行政管理需要而采取的一种激励措施，这种措施有别于为表彰特定行为的荣誉性奖励，一审判决南通人社局对朱晓建行政奖励申请重新作出处理，不违反行政奖励的根本目的。 社会保险覆盖人群广，关系到全体公民的切身利益，公民对社会保险违法行为举报、投诉是社会监督的重要内容，是实现社会治理的有效方式。为鼓励公民对社会保险违法行为进行投诉举报，不断拓宽社会保险监督渠道，相关规范性文件规定了对投诉举报符合一定条件下的奖励措施。行政奖励的实施应当依法进行，只要投诉举报人满足了法律规定或者行政机关承诺的条件，行政机关就应当给予相应奖励。行为人以投诉举报相威胁进行敲诈勒索系非法行为，但向行政机关进行投诉举报本身系合法行为，刑事处罚与行政奖励之间并行不悖、泾渭分明。本案中虽然朱晓建涉嫌敲诈勒索犯罪，但并不影响其因投诉举报而获得相应奖励的权利，在此情况下对朱晓建给予奖励，恰恰体现了法律面前人人平等、对于行为人赏罚分明的基本原则。《江苏省社会保险基金监督条例》对举报人进行奖励的方式和标准没有相应规定，并不代表南通人社局就不能对朱晓建作出奖励，南通人社局在对朱晓建的奖励申请作出处理的过程中，既可以参照举报重大劳动保障违法行为奖励办法的相关标准进行奖励，也可以行使自由裁量权，根据朱晓建提供线索对查处违法行为的重要程度，被查处违法行为的性质等综合考虑后作出相应处理。 综上，南通人社局认为朱晓建的举报投诉行为不符合奖励条件，理由不成立，朱晓建涉嫌刑事犯罪不影响南通人社局依据相关规定对朱晓建进行奖励。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。南通人社局的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南通市人力资源和社会保障局负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇一九年十一月二十六日 书记员  王 引 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。