浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙行终1306号 上诉人（原审原告）贾子相，男，1948年6月19日出生，汉族，住浙江省义乌市。 上诉人（原审原告）贾兰英，女，1982年12月16日出生，汉族，住浙江省义乌市。 上诉人（原审原告）贾文龙，男，1973年4月14日出生，汉族，住浙江省义乌市。 三上诉人的共同委托代理人冯振兴，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）义乌市人民政府，住所地浙江省义乌市县前街**。 法定代表人王健，市长。 委托代理人陈文强，义乌市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人金京华，浙江纵伸律师事务所律师。 贾子相、贾兰英、贾文龙诉义乌市人民政府（以下简称义乌市政府）土地其他行政行为一案，不服金华市中级人民法院于2019年6月26日作出（2019）浙07行初6号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年8月2日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原告贾子相、贾兰英、贾文龙向原审法院起诉称：2018年12月25日，原告经由义乌红狮物流有限公司（以下简称红狮公司）的举证获知：被告义乌市政府向红狮公司出让了一处土地，该土地包含了原告未经拆迁安置的房屋，且原告房屋未拆除。原告对此不服。理由如下：一、该工程所在区域为农村集体土地，至今未经拆迁安置补偿，不得出让或划拨，更不得用于城镇工程建设。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”因此，被告作出的出让土地行为，明显违法。二、本案原告房屋未拆除，没有形成“净地”，不具备出让土地的法定条件。三、被告作出的出让土地行政行为未尽审查义务，至今未调查了解原告的拆迁安置补偿，明显缺乏事实和法律依据，其作出具体行政行为时没有通知原告，没有听取原告的意见，没有履行相关法律程序，故作出的具体行政行为程序和实体均违法。四、出让土地行为是被告的法定职责，被告主体适格。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条规定：“土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行。”同时，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十一条规定：“县级以上地方人民政府出让土地使用权用于房地产开发的，须根据省级以上人民政府下达的控制指标拟订年度出让土地使用权总面积方案，按照国务院规定，报国务院或者省级人民政府批准。”另外，该法第十二条规定：“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。”因此，出让土地行为是被告的法定职责。综上所述，被告作出的出让土地行为明显违法，侵犯了原告的合法权益，请求依法确认义乌市人民政府对涉案土地出让方案的批准行为违法。 一审法院认为，义乌市政府对涉案土地出让方案的批准行为，属于上下级行政机关之间的内部审批行为，并未直接对外发生法律效果，对原告的权利义务并未产生直接影响。对外直接发生法律效果的行为应为国土资源行政主管部门后续签订出让合同等实施行为。故原告提起本案诉讼不属于行政诉讼受案范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（五）项之规定，裁定驳回贾子相、贾兰英、贾文龙的起诉。 贾子相、贾兰英、贾文龙上诉称：一、原义乌市国土资源局实施的出让行为是受委托行为，法律责任由被上诉人承担。二、出让土地行为是被上诉人的法定职责，其主体适格。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条规定：“土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行。”同时，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十一条规定：“县级以上地方人民政府出让土地使用权用于房地产开发的，须根据省级以上人民政府下达的控制指标拟订年度出让土地使用权总面积方案，按照国务院规定，报国务院或者省级人民政府批准。”该法第十二条规定：“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。”因此，出让土地行为是被上诉人的法定职责。故请求依法撤销本案一审裁定,并指令其继续审理。 义乌市政府答辩称：一、上诉人贾子相、贾兰英、贾文龙的上诉理由依法不能成立，原审裁定适用法律正确，处理结果并无不当。二、原审认定贾子相、贾兰英、贾文龙提起本案诉讼不属于行政诉讼受案范围正确。首先，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条之规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”及参照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》(国土资源部令第39号)第六条第一款规定：“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。”可见，出让方案虽经批准，但未经土地行政主管部门付诸实施，并不直接对外发生法律效力。对外发生法律效力的应为土地行政主管部门发布招标拍卖挂牌公告、签订出让合同等实施行为。本案中，义乌市政府对涉案土地出让方案的批准行为，依法只需送达给其下级机关国土资源部门，不需向行政相对人送达，故该批准行为属上下级行政机关之间的内部行为。上诉人对该批准行为提起的诉讼，不属于行政诉讼受案范围，故原审认定正确。其次，基于上述理解，被上诉人对原义乌市国土资源局申请的出让地块的出让方案予以批准，上诉人对该批准行为不服，提起本案诉讼。被上诉人的上述批准行为属于上下级行政机关之间的内部审批行为，并未直接对外发生法律效果，对上诉人的权利义务并未产生直接影响。对外直接发生法律效果的行为应为土地行政主管部门后续签订出让合同等实施行为。所以，进一步认证了上诉人提起的本案诉讼不属于行政诉讼受案范围，原审裁定驳回其起诉,并无不当。三、上述观点在最高人民法院的司法实践中也得到了支持。根据最高人民法院(2017)最高法行申5763号行政裁定显示，其裁判要旨明确指明：“市、县人民政府对其土地行政主管部门提交的拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案予以批准行为属于上下级行政机关之间的内部审批行为，并未直接对外发生法律效果，对公民、法人或者其他组织的权利义务并未产生直接影响。对外直接发生法律效果的行为应为土地行政主管部门后续签订出让合同等实施行为。”这足以说明原审裁定驳回上诉人的起诉，完全符合最高人民法院的司法观点。请求驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十九条的规定，当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第39号）第六条第一款规定，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。本案中，义乌市政府同意原义乌市国土资源局申报以出让方式供地16.534152公顷，用于仓储用地的审批行为，属于行政机关上下级之间的内部审批行为，对外未直接发生法律效果，即对上诉人的权利义务未产生直接影响。而对外直接发生法律效果的行为应为国土资源行政主管部门后续签订土地出让合同等的实施行为。故上诉人提起本案诉讼，不属于行政诉讼受案范围。原审法院裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王红根 审判员  董 东 审判员  王富新 二〇一九年十一月一日 书记员  朱胤佐