江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣行终519号上诉人（原审原告）李志刚，男，1953年10月5日出生，汉族，住江西省。被上诉人（原审被告）景德镇市珠山区人民政府，住所地：景德镇市中山北路319号。法定代表人罗文军，该区区长。委托代理人宋颖，江西华镇律师事务所律师。上诉人李志刚因诉景德镇市珠山区人民政府房屋行政征收一案，不服景德镇市中级人民法院（2019）赣02行初60号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审认定，为进一步改造发展瓷都老城，2018年8月23日，景德镇市珠山区人民政府（以下简称珠山区政府）作出珠府发[2018]11号《关于对景德镇市凤凰山片区周边、珠山环境治理棚户区改造项目房屋征收的决定》（以下简称《征收决定》），决定对景德镇市凤凰山片区周边、珠山区环境治理棚户区改造项目范围内房屋进行征收。李志刚房屋位于珠府发[2018]11号《征收决定》征收范围内，其对该征收决定不服，遂诉至该院。原审认为，本案争议焦点为珠山区政府作出《征收决定》的行政行为是否合法，下面结合相关法规予以阐述。第一，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；……”本案中，珠山区政府具有该行政区域内征收房屋的职责与职权，其依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、城市道路等公共基础设施落后等地段进行旧城区改建和环境整治的需要，作出征收房屋的决定，征收目的正当。李志刚提出珠山区政府征收其房屋“不是为了公共利益的需要”的理由不能成立；《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”本案中，珠山区政府提交的证据能够证明其作出《征收决定》符合因公共利益的需要进行房屋征收的规定，且该《征收决定》符合景德镇市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要和社会发展计划、城市总体规划、土地利用总体规划等要求。第二，根据《江西省城乡规划条例》第二十七条第三款规定：“旧城区的改建，应当保护历史文化遗迹和传统风貌，优化城市功能布局，完善基础设施和公共服务设施，降低建筑密度，增加绿地和公共服务空间，改善人居环境和市容景观，合理确定拆迁和建设规模，严格限制零星插建，有计划地对危房集中，基础设施落后等地段进行改建。”住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、财政部、农业部、国家林业局、国务院侨务办公室、中华全国总工会等七部门联合发布的《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保[2012]190号）第二条规定：“城市棚户区（危旧房）是指城市规划区内，简易结构房屋较多，使用功能不完善，配套设施不健全的区域。”棚户区是一个区域性的概念，棚户区改造与旧城区改建存在交叉，区域内房屋个体状态较好不能成为该房屋不纳入棚户区改造范围的理由。开展棚户区改造、界定棚户区改造范围，是市、县（区）政府根据当地实际具体确定，这也是行政机关实施行政管理活动的权能体现。第三，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”本案中，在《征收决定》作出前，珠山区政府按照征补条例规定的程序作出社会风险评估，且确定风险等级为低风险。同时珠山区政府也对补偿方案进行了听证，相关单位、被征收人均有代表参加。方案出台后，珠山区政府向社会公布，以征求公众意见，并经政府常务会议讨论作出《征收决定》。另珠山区政府已获取银行贷款，补偿资金足额到位。《征收决定》作出后，珠山区政府依法履行公告等程序事项。综上，本案《征收决定》符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序要件，珠山区政府作出[2018]11号《征收决定》并无不当。李志刚主张该《征收决定》违法应予撤销的主张不能成立，该院不予支持。关于本案，该院注意到，本案征收项目涉及到4000余户、面积达260000平方米，征收户数多、面积广，社会影响大，征收区域存在差异；相关征收补偿价格的确定，虽然不属行政诉讼案件审理范围，但是珠山区政府未参照《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称《实施办法》）相关规定进行等。该院建议珠山区政府在其后实施的征收和补偿行为中，要充分征求和听取业主意见且将征求范围覆盖到各小区，让小区居民或者居民代表有机会全程参与和了解征收每个环节、以便行使好自己权利，使征收与补偿的行政行为真正体现决策民主、程序正当、结果公开原则。为使棚户区改造能兼具民生与发展，真正成为老百姓的红利，征收部门在补偿时，能具体问题具体分析，充分考虑房屋的建设年限、小区的基础设施、周边环境以及生活状况等，不能将房屋纳入棚户区改造范围就以“棚户房”特征来界定房屋价值，要参照《实施办法》分户评估。要充分尊重李志刚意愿，从改善群众住房条件初衷出发，选择最佳补偿方式，切实维护被征收人的合法权益，维护社会和谐稳定，使本案项目改造真正能成为市民的福祉。综上所述，珠山区政府作出《征收决定》行为合法，李志刚请求撤销《征收决定》的理由不符合相关规定，不能成立，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李志刚的诉讼请求。案件受理费50元，由李志刚负担。上诉人李志刚提起上诉称：1.请求撤销一审判决，直接改判撤销珠山区政府作出的《征收决定》以及附件一《景德镇市凤凰山片区周边、珠山环境治理棚户区改造项目房屋征收与补偿安置方案》（以下简称《安置方案》）和附件二《景德镇市凤凰山片区周边、珠山环境治理棚户区改造项目房屋征收与补偿安置实施细则》（以下简称《实施细则》）。2.一、二审诉讼费用由珠山区政府承担。主要事实与理由是:1.一审判决书第17页争议焦点的归纳，把被上诉人作出的低于周边市场价格的补偿价格排除在争议焦点外，这是错误的。2.房产评估公司选定程序明显失当。3.评估基准价不合法、不公正，且评估报告从未完整公开。4.征收补偿费用未足额到位。5.珠山区政府未按相关法律法规的规定组织入户调查，提供的证据项目中未包括入户调查的相关内容，同时也违背了“结果公开”的原则。6.珠山区政府以棚户区改造为名，将四个不相连的片区，糅合到一个《征收决定》中，将明显不属于棚户区的尚在合理使用期内的房屋纳入到棚户区改造范畴，实际上进行房地产开发，严重侵害被征收人的利益。7.珠山区政府未确定棚户区中尚在合理使用寿命期内的房屋和棚户房的比例，拟进行棚户区改造，实质并非棚户区改造，而是房地产开发。8.风险评估不当，将高风险评为低风险，且风险评估报告内容失实，调查数据涉及居民部分存在造假。9.征求公众意见未按规定程序执行，公众意见征集结果至今也没有按规定公布，也没有根据公众意见调整征收方案，实质剥夺了广大被征收人表达意见的权利。10.一审判决错误理解和适用法律，征收项目主体错误，应依法予以审查。11.一审判决错误理解和适用法律，错误认定被诉行政行为符合“四规划、一计划”实质要件。综上所述，请二审法院依法查明本案事实和证据，撤销案涉《征收决定》。被上诉人珠山区政府答辩称：1.案涉《征收决定》所附《安置方案》中的评估结果并未对被答辩人产生法律约束力，故其并不属于本案审理范围，原审法院认定事实清楚。2.答辩人作出的《征收决定》符合相关程序要求。（1）为进一步改造发展瓷都老城，答辩人对包括案涉房屋在内的几个地块分开进行棚户区改造立项报批，最后合并为一个《征收决定》，并未违反法律规定。（2）征收项目符合“四规划、一计划”，立项程序合法。案涉项目符合土地利用总体规划、城市规划和专项规划，同时已被纳入景德镇市珠山区国民经济和社会发展计划及景德镇市国民经济和社会发展计划，并且符合景德镇市国民经济和社会发展第十三个五年规划。虽然市、区年度计划并未明确将案涉改造项目全部列入，但案涉改造项目与市、区年度计划中关于强化民生保障的基本要求相符合。因此原审判决认定事实清楚。（3）答辩人已经按照规定，进行了社会稳定风险评估，且在作出房屋征收决定前，答辩人已获得银行贷款，并将征收补偿资金专户存储、专户专用。据统计，现案涉项目征收率已达88%，且众多被征收人已陆续搬离，可见这证实是一项民心工程的同时，也足以证明案涉项目资金到位，能够保障被征收人获得合理安置的权利。3.案涉征收项目征收户数多、面积广、社会影响大，答辩人也将积极听取原审法院的意见，具体问题具体分析，坚持从改善群众住房条件的初衷出发，选择最佳的补偿方式，造福于民。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，被答辩人要求撤销《征收决定》缺乏事实和法律依据，应当予以驳回。双方当事人向一审法院提交的证据材料已全部向本院随案移送，本院经查证核实，对其证据效力，予以确认。本院查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，本案系房屋征收决定纠纷，从上诉人李志刚的诉讼请求看，主要涉及珠山区政府作出的珠府发[2018]11号《征收决定》是否合法的问题。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款的规定，只有为了公共利益的需要，并且依照法律规定的权限和程序实施的征收才是合法的征收。本案涉及的是对国有土地上个人房屋的征收，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第六条的规定，有关国有土地上房屋征收的具体办法由国务院来规定，《国有土地上房屋征收与补偿条例》就是国务院制定的规范国有土地上房屋征收与补偿的具体办法。故审查被诉征收决定的合法性，要根据物权法的精神，结合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的具体规定来进行。珠山区政府本次房屋行政征收涉及面积大、范围广，引发多人对同一个《征收决定》提起诉讼。另案被征收人周群等213人诉珠山区政府房屋行政征收一案，也是起诉珠府发[2018]11号《征收决定》。本院在2019年10月12日作出（2019）赣行终332号行政判决，已于同月23日生效，主要阐述下列三个问题：1.案涉《征收决定》是否合法。依据《国有土地上房屋征收与补偿决定》第四条第一款之规定，市、县级人民政府系作出房屋征收决定的法定主体。《征收决定》由珠山区政府作出，主体适格。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第十条、第十一条、第十二条之规定，市、县级人民政府实施房屋征收行为时应符合公共利益，符合各项计划、规划要求，拟定相应的补偿方案并征询公众意见，进行社会风险评估，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。珠山区政府基于城市棚户区改造征收涉案房屋，符合公共利益的要求，符合国民经济和社会发展计划规划、土地利用总体规划等，珠山区政府还同时制定了《安置方案》，并经过论证及公开听证，听取了公众意见，进行了社会稳定风险评估，征收补偿费用专户专储，对大部分被征收户已补偿到位。《征收决定》及《安置方案》经政府常务会议讨论批准。《征收决定》符合法律、法规的规定。2.棚户区改造如何认定。《住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、财政部、农业部、国家林业局、国务院侨务办公室、中华全国总工会关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保〔2012〕190号）第二条规定：“全面推进城市棚户区（危旧房）改造。城市棚户区（危旧房），指城市规划区范围内，简易结构房屋较多、建筑密度较大，使用年限久，房屋质量差，建筑安全隐患多，使用功能不完善，配套设施不健全的区域。“十二五”期间，各地要按照《国家基本公共服务体系“十二五”规划》要求，加快推进非成片棚户区（危旧房）改造、城中村改造和城镇旧住宅区综合整治。城市棚户区（危旧房）改造具体范围由市县人民政府结合当地实际情况确定。”参照该通知，棚户区指向的是具有简易结构房屋较多等特征的区域，即一定区域如满足简易结构房屋较多等特征，即符合城市棚户区的标准，而并不要求该区域内任一具体房屋均符合棚户区的全部特征。珠山区政府结合景德镇市珠山区实际情况，确定城市棚户区的范围并作出《征收决定》符合上述通知精神。上诉人周群等人认为四个不相连的征收片区合并至一个《征收决定》违反规定的理由没有依据，上诉人还以其房屋在新旧程度、建筑结构等方面不符合棚户区房屋标准进而认为其房屋不应纳入棚户区改造范围的主张依法亦不能成立，本院不予支持。本案城市棚户区改造项目经景德镇市政府同意实施，同时经过景德镇市发改、规划、国土等部门审查并出具意见，珠山区政府启动城市棚改区改造项目并作出《征收决定》符合法律规定。上诉人提出的《征收决定》不符合“四规划、一计划”的理由不能成立。3.被征收人选择权的保障。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。《征收决定》的附件《安置方案》中对住宅房屋规定了补偿方式实行货币补偿或产权调换，具体由被征收人自行选择，符合上述规定。上诉人提出按《景德镇陶瓷文化产业园概念规划-重点片区详细设计》就地回迁属于安置补偿实施阶段中对安置补偿的具体要求，不属于对《征收决定》的审查范围。《征收决定》的附件《安置方案》中对非住宅房屋未提供产权调换方式不当，但该瑕疵并不影响《征收决定》的效力，珠山区政府在具体实施过程中应采取相应的补救措施，保证被征收人的安置补偿选择权得到落实。对于一审判决中就安置补偿问题向珠山区政府提出的建议，本院亦予以认可。基于上述三个问题已在（2019）赣行终332号生效的判决书被认定为合法，故根据上诉人李志刚的上诉请求，本案着重就（2019）赣行终332号判决书未涉及到，却在本案中涉及到的四个核心焦点评析如下：1.案涉《征收决定》是否基于公共利益；2.案涉《征收决定》是否符合法定程序；3.征收房屋的评估和补偿是否适当；4.案涉《征收决定》附件一《安置方案》、附件二《实施细则》是否合法。一、关于案涉《征收决定》是否为了公共利益的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（四）项、第（五）项规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，市、县级人民政府可基于由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要以及依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建等需要作出房屋征收决定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划的专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。案涉项目系为贯彻落实景德镇市发改委《关于景德镇市凤凰山片区棚户区改造项目可行性研究报告的批复》（景发改审投资字〔2018〕20号）、《关于景德镇市珠山环境治理棚户区改造项目可行性研究报告的批复》（景发改审投资字〔2017〕147号）而实施，从该批复所附土地利用规划图中可知，征收范围涉及凤凰山片区周边范围九九九厂、艺术瓷厂地块、陶机厂片区、为宇路东侧及为民瓷厂片区（具体征收范围以规划红线为准）范围内的房屋及其附属物等，被上诉人珠山区政府委托景德镇市凤凰山片区周边、珠山环境治理棚户区改造项目部实施并将该项目征收类别确定为珠山区旧城改造项目，并纳入了珠山区政府第十三个五年规划纲要和2018国民经济和社会发展计划，根据上述《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条、第八条第（四）项、第（五）的规定，为了旧城区改造而实施的征收符合公共利益的要求，上诉人有关本案征收并非为了公共利益的该项上诉请求缺乏事实和法律依据。二、关于案涉《征收决定》是否违反法定程序的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求群众意见。本案中，从上诉的主要事实和理由看，主要涉及以下三个方面的问题。1.关于征收补偿资金是否足额到位的问题。本案卷宗所载中国工商银行网上银行电子回单、九江银行电子交易回单、国家开发银行人民币资金借款合同、固定资产借款合同等证据，证实珠山区政府已获得银行贷款，并将征收补偿资金专户存储、专户专用，征收补偿资金能够足额到位。2.关于珠山区政府未组织入户调查，有违“结果公开”原则的问题。本案中，珠山区政府在房屋征收实施之前，房屋征收部门组织对征收范围内的房屋权属、区位、用途、建筑面积及租赁、用益物权等情况进行登记，调查结果在房屋征收范围内向被征收人公开。3.关于未按规定征求群众意见的问题。本案中，珠山区政府从2018年5月份就组织有关工作人员向群众发放《征求景德镇市凤凰山片区周边、珠山环境治理棚户区改造评估意见表》，召开有关事项听证会，认真征求并汇总了群众意见，符合《国有土地上房屋征收与补偿决定》第十条的规定。因此，珠山区政府作出案涉《征收决定》没有违反法定程序，上诉人有关本案《征收决定》违反法定程序的上诉理由不能成立。三、关于征收房屋的评估和补偿问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，从上诉的主要事实和理由看，主要涉及以下三个方面的问题。1.关于征收房屋补偿价格过低的问题。珠山区政府在《安置方案》中对选择货币补偿的，并没有规定具体的价格，而是明确被征收房屋价值的补偿，不低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场评估价格。一审法院曾建议征收部门在补偿时，应具体问题具体分析，充分考虑房屋的建设年限、小区的基础设施、周边环境以及生活状况等，不能将房屋纳入棚户区改造范围就以“棚户房”特征来界定房屋价值，要参照《实施办法》分户评估。要充分尊重被征收人意愿，从改善群众住房条件初衷出发，选择最佳补偿方式，切实维护被征收人的合法权益。2.关于房产评估公司选定程序明显失当的问题。本案中，珠山区政府组织工作人员对每个被征收人发放表格，提供三个可选择的评估机构景德镇瓷都房地产评估有限公司、江西首佳房地产咨询评估有限公司、江西怡信房地产土地评估顾问有限公司，从汇总的表格来看，被征收人基本上都是选择了景德镇瓷都房地产评估公司。此表系被征收人自主选择、主动填写，签字并捺手印，完全表达个人自由选择权。因此该上诉理由与查明的事实、证据不符合，不能成立。3.关于评估基准价不合法、不公正，且评估报告从未完整公开过的问题。本案中，从案卷中所载下列证据：《景德镇市凤凰山片区棚户区改造项目社会稳定风险分析报告》、评估会代表签到表、专家签到表、专家意见、《景德镇市珠山环境治理棚户区改造项目稳定风险分析报告》等证据材料，均能证实在项目当中，珠山区政府已委托相关的专业机构提供咨询意见，依法认真评估，多角度评估相关风险点，被征地群众广泛参与，表达意见，有关专家仔细分析进行论证，在综合权衡后，相关机构依法出具了项目稳定风险分析报告，并报送有关单位。评估工作能够最大化做到客观、公正、合理。景德镇瓷都房地产评估有限公司作出《房地产估价报告》〔（2018）景瓷房评（征）字第009号〕亦证实被征收房屋已进行价格评估。故该上诉理由与卷宗中所载证据不符，不能成立，本院不予支持。四、关于案涉《征收决定》附件一《安置方案》、附件二《实施细则》是否合法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的解释、宣传工作。第二十六条规定，补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。制定征收补偿方案是作出征收决定的阶段性行为，征收补偿方案是房屋征收决定的一个组成部分。因此，审查征收补偿方案是否合法是审理房屋征收决定案件中不可缺少的部分。本案中，珠山区政府依据《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规，依法制定《安置方案》以及《实施细则》，明确了征收范围、征收与补偿实施程序、房屋征收与补偿的方式和具体标准、搬迁费、临时安置补助费及停产、停业补助标准、住房保障、优惠与奖励政策等具体内容，并经过征求意见、汇总反馈、及时修订，报有权机关审定、及时公告等程序，内容合法、公平、公正、合理，能够充分保障被征收人的合法权益。因此，该《安置方案》以及《实施细则》符合法律法规的规定。上诉人如有新的要求，可以在随后的征收补偿具体工作中与实施单位进行协商处理。综上所述，鉴于已发生法律效力的（2019）赣行终332号行政判决已判决驳回上诉人周群等213人要求撤销珠山区政府的珠府发[2018]11号《征收决定》的诉讼请求，而本案李志刚又提出对上述同一个《征收决定》要求撤销的诉讼请求，其诉讼标的已为生效的（2019）赣行终332号行政判决所羁束。故，珠山区政府作出的《征收决定》符合法律、法规的规定。上诉人李志刚的上诉理由和请求，于法无据，不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李志刚负担。本判决为终审判决。审判长 葛 伟审判员 王丽君审判员 方石清二〇一九年十一月二十七日书记员 张建平