江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏06行终530号 上诉人（原审原告）陆也骞，男，1957年1月10日生，××族，住江苏省海门市。 被上诉人（原审被告）海门市余东镇人民政府，住所地海门市。 法定代表人吴伟，镇长。 应诉负责人袁天明，副镇长。 委托代理人姜广炉，海门市余东镇人民政府工作人员。 上诉人陆也骞因与被上诉人海门市余东镇人民政府（以下简称余东镇政府）请求撤销行政协议一案，不服江苏省南通经济技术开发区人民法院（2018）苏0691行初801号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 一审法院认定，2016年1月28日，海门市人民政府发布海政办发[2016]5号《市政府办公室关于做好2016年度城乡建设用地增减挂钩复垦工作的通知》，要求各项目实施区镇尽快启动项目申报实施工作，对各区镇下达2016年度增减挂钩土地复垦新增耕地指令性任务，余东镇挂钩复垦新增耕地任务为200亩。2016年8月17日，余东镇政府组织召开会议，对土地挂钩复垦项目拆除补偿问题进行讨论并形成记录。2016年9月20日，余东镇政府按照上述会议制订《余东镇土地挂钩复垦项目、土地占补平衡拆除补偿实施办法（暂行）》，该办法载明被拆除平房的具体补偿标准，即一等平房为140-220元/平方米，二等平房为120-200元/平方米，三等平房为80-150元/平方米。简易房为40-80元/平方米，三棚为10-30元/平方米。 2018年1月8日，陆也骞向海门市人民政府及各有关职能部门发出书面求助信，称其连续十年年收入不满三千元，住房部分已经倒塌，另外部分即将倒塌，离异5年，儿子随母亲，且儿子还在读书，无经济收入。要求解决：1、春节前救济款若干；2、尽快完成土地复垦工作；3、立即进行危房改造；4、困难户、低收入户建档立卡；5、安排力所能及的工作岗位。 2018年6月15日，新宇村委会（作为甲方）与陆也骞（作为乙方）签订《余东镇新宇村2018年度土地复垦项目房屋拆除协议书》。协议主要载明：甲方因政府2018年土地复垦项目需要，在该项目范围内，乙方自愿将房屋及附属设施拆除，经甲乙双方充分协商，达成协议。拆除房屋及附属设施，经甲乙双方现场确认，乙方房屋长14.5米，宽5.5米，三棚长5米，宽3.5米，灶一副。甲方补偿乙方标准为，房屋单价120元，三棚单价30元，其他500元，合计补偿10625元。为确保项目顺利进行，乙方必须在2018年6月30日前自行拆除完毕，并清理好现场。余东镇新宇村村委会在甲方处盖章，陆玉萍等村干部在甲方处签字，陆也骞在乙方处签字。签订协议当天，陆也骞分别在付款事由为2018年挂钩复垦补偿，金额为5825元的付款凭证和金额为4800元的付款凭证上签字，共计领取补偿款10625元。 再查明，拆除协议中所涉房屋西边一间系陆也骞父亲陆之汗的遗产房，东边两间系陆也骞住房。三间房总长14.45米，宽5.1米。签订案涉协议之前，三间房已经倒塌。目前，案涉协议所涉房屋所占土地已复垦完毕。 陆之汗、陆也骞两户92年宅基地清丈核实登记表中记载：父子合山建房，陆之汗住房长4.9米、宽5.1米，面积为24.99平方米，三棚长5.8米、宽2米，面积为11.6平方米；陆也骞两间住房总长9.55米、宽5.1米，面积为48.7平方米，附房长4.2米、宽4.2米，面积为17.64平方米，三棚长4.4米、宽5.3米，面积为23.32平方米。 2018年12月，陆也骞向一审法院提起行政诉讼，请求：1、撤销2018年6月15日陆也骞与余东镇新宇村村委会签订的《余东镇新宇村2018年度土地复垦项目房屋拆除协议书》；2、判令余东镇政府按照法定标准支付拆迁款项。 一审法院认为，案涉协议并不具备可撤销情形。第一，结合全案案情和各方证据来看，案涉协议系以“房屋拆除协议”之名行土地挂钩复垦补偿之实。庭审中，各方对签订协议时三间房已倒塌这一事实均予认可，对该事实予以确认。在房屋已经倒塌的前提下，就不存在拆除房屋的情形，也就更谈不上对被拆除房屋及附属设施的补偿问题。故案涉协议并非一般意义上的房屋拆除补偿协议，所涉补偿款也并非对房屋和附属设施的补偿款，陆也骞要求余东镇政府按照法定标准支付拆迁款项的主张不能成立。结合陆也骞2018年1月8日书写的求助信以及付款事由为“2018年挂钩复垦补偿”的付款凭证来看，案涉协议实质上系余东镇政府因陆也骞房屋倒塌、生活困难而给予的特殊补偿，以土地挂钩复垦补偿费名义列支，补偿标准系参照《余东镇土地挂钩复垦项目、土地占补平衡拆除补偿实施办法（暂行）》以及陆也骞房屋未倒塌前的情形实施。 第二，案涉协议补偿标准合理适当，不存在显失公平的情形。显失公平的合同，是指一方当事人在紧迫或者缺乏经验的情况下订立的使当事人之间享有的权利和承担的义务严重不对等，标的物的价值和价款过于悬殊，承担责任、风险承担显然不合理的合同。首先，对于陆也骞称海门港新区河南村22组陈少良户的遗产房与陆也骞房屋架构、新旧程度类似，且面积少于陆也骞，但土地挂钩复垦补偿款多于陆也骞，余东镇政府补偿不公的问题。在土地挂钩复垦项目上，各区镇结合本地实际制订补偿政策和标准，补偿标准存在差异在所难免，因此，不同区镇之间的补偿政策和标准并不具有可比性，陆也骞以海门港新区河南村22组陈少良户补偿协议中的补偿金额高于案涉协议为由主张显失公平，缺乏法律依据。其次，从订立合同各方的权利义务来看，陆也骞实际未履行拆除义务却已领取补偿款，余东镇政府承担的合同义务高于陆也骞。陆也骞作为自愿申请对废弃房占用土地进行复垦的村民，本应具有拆除房屋、清理房屋废墟的义务，但案涉房屋系自行倒塌，房屋废墟也系村委会帮助清理和复垦，陆也骞对倒塌后房屋丈量后按照未倒塌前房屋给付标准超面积（92年宅基地清丈核实登记表房屋面积为14.45*5.1=73.695、三棚面积为5.8*2=11.6，协议中房屋面积为14.5*5.5=79.75、三棚面积为5*3.5=17.5）予以补偿，已对陆也骞予以额外照顾。从余东镇政府提供的其他同村村民签订的补偿协议来看，其他村民补偿标准与陆也骞补偿标准均以《余东镇土地挂钩复垦项目、土地占补平衡拆除补偿实施办法（暂行）》为依据，同村村民间补偿标准的一致性亦说明并不存在显失公平的情形。 第三，各方自愿签署协议，且补偿款已支付完毕，体现出双方的协商一致。庭审中，陆也骞自认协议系其自愿签署，无人逼迫，充分体现出签订协议是陆也骞的真实意思表示。签订协议的当天，陆也骞即已全额领取协议所涉的10625元补偿款，亦表明其对协议的认可。结合全案案情分析，在陆也骞求助后，余东镇政府作为一级人民政府，本着照顾原则以双方自愿签订“房屋拆除协议”的形式对陆也骞已倒塌的房屋按未塌情形超面积给予土地复垦补偿，体现了依法执政的执政理念和以人为本的民本思想，陆也骞自愿签订协议后又以补偿不公为由要求撤销，明显违背了诚实信用原则，因此，对陆也骞的所有诉请均不予支持。 综上，案涉协议不存在可撤销的法定情形，陆也骞的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陆也骞的诉讼请求。 陆也骞不服上诉称，海门市人民政府颁发的相关文件中，明确以每亩30万元的标准（按平方折合，约每平方米450元）向各乡镇拨付土地复垦经费，余东镇政府实际仅按每平方米120元的标准补偿陆也骞，余东镇政府克扣陆也骞土地复垦补偿的行为违法。此外，按照南通市房屋拆迁的通常标准，被拆迁房屋可取得每平方米430元的补偿，余东镇政府未依法向陆也骞支付该项房屋补偿。陆也骞签订案涉协议时，余东镇政府未向陆也骞出示相关文件规定，协议约定的补偿标准违反法律规定，且远远低于案外人陈少良户的复垦补偿标准，协议严重侵犯陆也骞的利益，依法应予撤销。请求本院撤销一审判决，依法改判。 被上诉人余东镇政府辩称，海门市人民政府拨付的复垦启动资金为每亩8万元（按平方折合，约每平方米120元），上述费用除对复垦对象的补偿外，还包括了复垦工作所需的工程机械、人工、复垦项目测绘、监理等费用。海门市相关文件中规定的每亩30万元，是占补挂钩复垦指标的有偿调剂补偿。上诉人将相关文件理解为所拨付30万元/亩系复垦费用，应全部支付给复垦户，明显与文件规定不符。上诉人陆也骞的房屋在陆也骞申请复垦前已经倒塌，被上诉人考虑到陆也骞生活困难的实际情况，对陆也骞已经倒塌的房屋按照余东镇二类平房的标准予以补偿，并不侵犯上诉人的合法权益。上诉人原房屋所在地复垦后，仍由上诉人耕种，上诉人要求参照南通市土地征收标准对上诉人进行补偿，缺乏法律依据。此外，陈少良户并不在余东镇范围内，陈少良户所在镇区采用将宅基地收回的复垦政策，与余东镇的复垦政策不同，上诉人要求按陈少良户进行补偿的诉求亦缺乏合法依据，请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明，一审判决认定的事实并无不当，本院予以确认。本院根据各方当事人一审中提供的证据，另补充认定以下案件事实：海门市人民政府办公室针对海门市的城乡建设用地增减挂钩及耕地占补平衡工作，分别于2016年、2017年、2018年制发了海政办发[2016]5号、[2017]24号、[2018]20号文件，上述文件除部署辖区内各乡镇土地占补平衡和挂钩复垦新增耕地指令性任务外，还规定了复垦指标有偿使用政策。其中，[2016]5号《市政府办公室关于做好2016年度城乡建设用地增减挂钩复垦工作的通知》中规定，市财政按挂钩复垦新增耕地入库面积，先予安排5万元/亩的项目实施启动资金。对不需要使用、愿意向市统一调剂的挂钩新增耕地指标，市财政按30万元/亩的标准予以定额补助。[2017]24号《市政府办公室关于做好耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩工作的实施意见》中规定，挂钩复垦指标实行有偿使用，市财政根据区镇入库（土地）面积拨付项目实施启动资金8万元/亩，对区镇完成挂钩指标全部自用的，市财政只支付启动资金。对完成指标自用后有结余，并将结余部分调剂给市统筹使用的，统筹部分按30万元/亩进行补助（含启动资金）。对完成挂钩任务，但自用不够需要使用市调剂指标的，相关区镇需向市财政缴纳40万元/亩的使用价款。对未完成挂钩任务，自用不够需要使用市调剂指标的，需向市财政缴纳50万元/亩的使用价款。[2018]20号《关于做好2018年度耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩工作的通知》中规定，继续在全市推行占补平衡和挂钩指标有偿使用制度，相关政策仍按[2017]24号《市政府办公室关于做好耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩工作的实施意见》执行。 本院认为，一、余东镇政府通过村集体经济组织与复垦户签订协议的方式，落实土地复垦事项，行政协议行为的目的合法、正当。 土地复垦工作，是切实保护耕地、合理利用土地的一项重要措施。余东镇政府制定《余东镇土地挂钩复垦项目、土地占补平衡拆除补偿实施办法（暂行）》，明确将辖区内可以通过复垦、整理、平整为耕地的农村废弃沟塘、取土坑、居民点用地、废弃公矿用地及其他用地上废弃建构筑物等进行平整、拆除、复垦，对所拆除的建、构筑物进行一定的补偿，其行政行为的目的在于落实土地复垦工作，切实保护耕地。在具体实施过程中，余东镇政府委托复垦土地所在地的村集体经济组织就复垦所需拆除建构筑物的补偿事项与当事人进行协商，并通过签订协议的方式落实复垦工作，行政行为的目的、方式符合法律规定。 二、案涉协议所确定的具体补偿内容合理、适当。 首先，海门市人民政府2016年至2018年期间，向各乡镇拨付的土地复垦启动资金最高为每亩8万元（按平方折合，约每平方米120元），上述费用除涉及对复垦对象的补偿外，还包括了复垦工作所需的土地平整、施工等费用。余东镇政府根据辖区内的具体情况，将复垦工作中涉及拆除的危旧平房补偿标准分为三等，分别规定了140-220、120-200、80-150元/平方米的补偿等次，及规定对简易房、三棚分别按40-80、10-30元/平方米的标准补偿，并不存在上诉人所述的截留、克扣上级政府拨付的复垦资金的情形。 其次，上诉人所主张的30万元/亩的补偿，按照海政办发[2016]5号、[2017]24号、[2018]20号文件的规定，系用地指标调剂补助费，即对各乡镇完成复垦指标，在耕地占补平衡中存在结余，并将结余的用地指标调剂给全市统一使用的指标调剂补助费。而对于没有完成耕地占补平衡任务以及用地指标自用不够需要使用市调剂指标的乡镇，则需向市财政缴纳40万元/亩或50万元/亩的使用价款。显然，上述30万元/亩，系各乡镇多余用地指标调剂费用，并非土地复垦补偿费用，上诉人陆也骞将该30万元/亩理解为系海门市人民政府拨付给余东镇政府的复垦费用，并主张该款应全部用于补偿复垦对象，明显与文件规定不符。 第三、上诉人陆也骞所主张补偿的房屋和三棚，在陆也骞申请拆除复垦前已经倒塌，被上诉人将陆也骞已经倒塌的房屋和三棚，分别按照倒塌前的面积，参照余东镇二类平房、三棚的标准予以补偿，并对其他附着物另行补偿500元，在原房屋所在地块复垦后，仍交由上诉人承包耕种，并不侵犯上诉人的合法权益。上诉人提出的要求参照南通市房屋征收拆迁的标准对上诉人进行补偿，明显缺乏法律依据，本院不予采信。至于上诉人所述的陈少良户的复垦补偿高于上诉人的问题。由于陈少良户并不在余东镇范围内，且陈少良户房屋拆除复垦后，原宅基地被收回，与陆也骞户的情形不同，上诉人要求按照陈少良户进行补偿的诉求，亦明显缺乏法律依据，本院不予采信。 综上，余东镇镇政府基于耕地保护的行政管理目的，通过新宇村村委会与陆也骞签订协议，对陆也骞进行补偿，将陆也骞已经坍塌的房屋及三棚所在地进行复垦，行政协议目的合法、正当，协议约定的具体补偿内容合理、适当，并不侵犯上诉人陆也骞的合法权益。上诉人陆也骞请求撤销该协议的理由不能成立，本院不予采信。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陆也骞负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘海燕 审判员  刘羽梅 审判员  郁 娟 二〇一九年十一月十八日 书记员  胡秀梅 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；