云南省大理白族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2019）云29行初6号原告大理市苍山桃溪生态旅游园有限责任公司，住所：云南省大理市大理镇三文笔村委会三文笔村，统一社会信用代码：91532901673630541N。法定代表人宿东，董事长。委托代理人郑海波，云南震序律师事务所律师，特别授权代理。委托代理人冯蕊，云南震序律师事务所实习律师，特别授权代理。被告大理市林业和草原局（原大理市住房和城乡建设局）,住所：大理市海东行政办公区政府附楼三楼。法定代表人杨晶，局长。出庭负责人李鹏飞，副局长。委托代理人李庆、何政燕，云南法阳律师事务所律师，一般授权代理。被告大理白族自治州林业和草原局（原大理白族自治州住房和城乡建设局）,住所：大理市龙山行政办公区。法定代表人张勇，局长。出庭负责人陈爱国，副局长。委托代理人李学清，云南榆泰律师事务所律师，特别授权代理。第三人大理市苍山保护管理局，住所：大理市下关镇苍山路苍宝巷5号。法定代表人赵泳菠，局长。出庭负责人袁亚治，副局长。委托代理人黄莎，云南法阳律师事务所律师，特别授权代理。原告大理市苍山桃溪生态旅游园有限责任公司与被告大理市林业和草原局（原大理市住房和城乡建设局）、大理白族自治州林业和草原局（原大理白族自治州住房和城乡建设局）行政处罚、行政复议一案，本院于2018年6月5日作出（2018）云29行初2号行政判决，原告大理市苍山桃溪生态旅游园有限责任公司不服提起上诉，云南省高级人民法院于2018年10月16日开庭审理，同年12月24日作出（2018）云行终265号行政裁定，确认：“大理市苍山保护管理局作为苍山风景区的管理机构，对景区内违法建设行为享有相应执法权，与本案被上诉人大理市林业和草原局（原大理市住房和城乡建设局）是否存在职权重叠或交叉等问题的明确有着直接利害关系。同时，大理市苍山保护管理局亦与本案是否存在重复处罚、重复处理等案件基本事实的查清有着直接利害关系。故，大理市苍山保护管理局应作为本案利害关系人参与到诉讼中，原审法院未将大理市苍山保护管理局列为本案当事人，属于遗漏当事人情形。故裁定：1.撤销原判；2.发回重审。”本院根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第二款的规定，另行组成合议庭，按云南省高级人民法院（2018）云行终265号行政裁定要求，于2019年3月27日依法追加大理市苍山保护管理局作为第三人参加诉讼，并向其送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。由于该案发回重审期间大理州（市）相关职能部门进行机构改革，原被告大理白族自治州住房和城乡建设局、大理市住房和城乡建设局的职能，根据《大理州、大理市深化机构改革实施方案》的通知，已划归新成立的大理白族自治州林业和草原局和大理市林业和草原局，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，依法将被告进行了变更，并由新成立的大理白族自治州林业和草原局及大理市林业和草原局参加本案诉讼，于同年5月15日公开开庭审理了本案，原告委托代理人郑海波、冯蕊，被告大理市林业和草原局出庭负责人李鹏飞及委托代理人李庆、何政燕，被告大理白族自治州林业和草原局出庭负责人陈爱国及委托代理人李学清，第三人大理市苍山保护管理局出庭负责人袁亚治及委托代理人黄莎到庭参加诉讼。本案报请云南省高级人民法院批准延长审理期限六个月，经合议庭评议并经审判委员会讨论决定，本案现已审理终结。原大理市住房和城乡建设局于2017年5月9日作出大市住建行罚[2017]3号行政处罚决定书，认定大理市苍山桃溪生态旅游园有限责任公司违反苍山风景区保护规划，在未经风景名胜区主管部门核发《风景名胜区建设项目选址意见书》、未取得《风景名胜区建设许可证》的情况下，擅自在大理国家级风景名胜区苍洱景区苍山片区应乐峰原三文笔茶厂（海拔2206米至2293米围内）建设与风景名胜资源保护无关的客房、茶室、棋牌室等建筑物、构筑物。依据国务院《风景名胜区条例》第四十一条、《云南省风景名胜区条例》第四十一条的规定，作出以下行政处罚：1.责令停止违法建设活动；2.限期15日内拆除现场测绘报告中“大理市苍山桃溪生态旅游园建筑物、构筑物测量现状平面图”编号为1、2、4、5、6、7、8、10、11、12、13、14、15、16、17、18、19、20、21、25、26、28、29、30、32、33、35、39、40、41、42、43、44、45、46、51、52、53、54、55、56、57、58、59、61、62、63、64、65、66、67、68号的违法建筑物、构筑物52栋（处），并恢复景区原貌；3.处以人民币500000元罚款。大理市苍山桃溪生态旅游园有限责任公司不服，向原大理白族自治州住房和城乡建设局申请行政复议，同年7月30日大理白族自治州住房和城乡建设局作出大住建复决字[2017]1号行政复议决定书，维持大市住建行罚[2017]3号行政处罚决定，并向原告送达。原告大理市苍山桃溪生态旅游园有限责任公司诉称，该公司经大理省级旅游度假区管理委员会2009年5月27日印发的《大理省级旅游度假区管理委员会会议纪要》同意成立。后经大理市工商局审查发放营业执照，明确了经营范围。根据营业范围需经大理州苍山保护管理局《对“大理市应乐茶厂改、扩建建设项目”审批意见》文件批准，并经大理市国土管理部门、大理市城乡规划管理部门、大理市住建管理部门同意，由大理省级旅游度假区建设环保局向大理市苍山桃溪生态旅游园有限责任公司发放了《云南省排放污染物许可证》。公司经过招商引资融资3000余万元，涉及深圳、北京、江苏、昆明及因战伤残退伍军人等股东。因此，一是原告公司的成立和建设当时经过各部门批准，被告现认为不合法，把全部责任推给原告公司，政府信用严重丧失，与事实不符，与法律相悖。二是根据《云南省大理白族自治州苍山管理保护条例》第二十二条之规定，大理白族自治州住房和城乡建设局不具有执法主体资格，故无权作出行政复议决定。三是在原告公司建设和经营过程中，多次被有关部门进行行政处罚，多次重复罚款违反了《行政处罚法》“一事不再罚原则”，即不得以同一事实和同一依据，给予同一行为人两次以上的处罚。四是该复议违背了《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》精神。请求：1.撤销原大理市住房和城乡建设局对原告作出的大市住建行罚[2017]3号行政处罚决定；2.撤销原大理白族自治州住房和城乡建设局作出的大住建复决字[2017]1号行政复议决定。原告大理市苍山桃溪生态旅游园有限责任公司在起诉及庭审时提交如下证据：第一组：1.行政处罚决定书；2.行政复议决定书。第二组：1.承包协议；2.证明两份；3.营业执照；4.税务登记证；5.云南省排放污染物许可证；6.食品卫生许可证；7.卫生许可证；8.大理市公安消防大队消防安全标准化管理达标意见书；9.餐饮服务许可证两份。第三组：1.苍山建设项目申请表（[2007]03号）；2.《大理州苍山保护管理局对“大理应乐茶厂改、扩建建设项目审批意见”》（州苍管复[2007]03号）；3.《大理市苍山保护管理局关于大理市三文笔茶厂扩修小苓峰防火和茶厂便道的意见》（市苍管专[2008]19号）；4.《大理市苍山生态园旅游建设项目现场办公会会议纪要》；5.《申请》；6.《苍山建设项目申请表》；7.《大理州苍山保护管理局对大理镇三文笔村扩建村老年协会活动室的初审意见》（州苍管复[2012]2号）；8.《申请书》；9.《苍山建设项目申请表》；10.《大理市苍山保护管理局关于大理市苍山桃溪生态旅游园有限责任公司“大理市苍山桃溪生态旅游园生态旅游接待设施”建设项目的初审意见》（大市苍保专[2012]26号）；11.《大理州苍山保护管理局关于“大理市苍山桃溪生态旅游园生态旅游接待设施”建设项目的审批意见》（州苍管复[2012]10号）；12.《自建房和临时建筑经营审批申报表》。第四组：1.《大理州苍山保护管理局关于大理市应乐茶厂（桃溪生态园）项目建设情况说明》；2.《行政处罚决定书》（市苍管罚书字[2013]第25号）；3.收据；4.《责令停止违法行为通知书》（大市苍保责通字[2014]第01号）；5.《关于限期拆除桃溪谷河道内违章建筑的通知》（市防汛办[2014]4号）；6.大理州环保局《行政处罚决定书》；7.《限期拆除通知书》（大市苍保拆字[2015]1号）；8.《公告》；9.《权利告知书》；10.《催告通知书》；11.强制执行申请书；12.行政裁定书；13.《责令改正通知书》（大市苍保催字[2017]01号）；14.《大理市桃溪生态旅游园有限责任公司房屋建设面积测量情况统计表》；15.《行政处罚事先告知书》（市苍保罚告字[2017]01号）；16.大理市苍山桃溪生态旅游园有限责任公司违反苍山保护管理规定建筑物统计表；17.《行政处罚听证告知书》（市苍保听通字[2017]01号）。第五组：1.《大理市住房和城乡建设局关于对桃溪谷生态园违建项目查处工作开展情况说明》；2.《关于大理镇三文笔村桃溪山庄建设行为情况反映的函》；3.《大理州苍山保护管理局关于大理市应乐茶厂（桃溪生态园）项目建设情况说明》；4.行政处罚听证会报告书。第六组：1.违法建筑拆除通知书；2.大理市苍山桃溪生态旅游园有限责任公司建筑物构筑物面积测量统计表。被告大理市林业和草原局（原大理市住房和城乡建设局）答辩称，1.原告在大理苍山国家级风景名胜区实施违法建设行为的事实清楚，原大理市住房和城乡建设局作出的处罚依据充分。原告在未经风景名胜区主管部门核发《风景名胜区建设项目选址意见书》、未取得《风景名胜区建设许可证》的情况下，擅自在国家级风景名胜区大理苍洱景区苍山片区应乐峰原三文笔茶厂建设与风景名胜资源保护无关的客房、茶室、棋牌室等建筑物、构筑物52栋（处），违法建筑面积合计为6307.34平方米，违反了国务院《风景名胜区条例》第二十一条第二款、第二十八条以及《云南省风景名胜区条例》第十五条、第十八条的规定，原大理市住房和城乡建设局依据国务院《风景名胜区条例》第四十一条、《云南省风景名胜区条例》第四十一条的规定，给予原告行政处罚完全符合法律规定。原告诉称建设行为经过各部门批准与事实不符，原大理市住房和城乡建设局及原大理市园林局作为具有行政许可权的职能部门，从未向原告发放过《风景名胜区建设项目选址意见书》、《风景名胜区建设许可证》。2.原大理市住房和城乡建设局的行政处罚程序合法，原告的诉称理由不能成立。原大理市住房和城乡建设局作为大理市的建设行政主管部门，依法具有辖区内建设行政违法行为的行政处罚权。根据大理市委、市人民政府大市办发[2015]38号文件规定，从2015年12月21日起原大理市园林局承担的职责划归原大理市住房和城乡建设局行使，根据建设部《建设行政处罚程序暂行规定》第五条的规定，原大理市住房和城乡建设局具有本案的行政处罚权。对原告的违法建设行为，原大理市园林局已于2014年3月下发过停工通知书，原大理市住房和城乡建设局于2017年3月26日正式立案调查，经过多次询问当事人负责人及相关证人，进行现场勘验并委托专业机构出具了测绘报告，对原告发放了停止违法行为通知书、行政处罚事先告知书，并依原告申请组织召开了听证会形成了听证报告，后经局务会研究对原告作出了大市住建行罚[2017]3号行政处罚决定书，该行政处罚程序完全符合《中华人民共和国行政处罚法》及其他相关法律法规规定。综上，原告在大理苍山国家级风景名胜区实施违法建设行为，对苍山生态环境造成严重破坏，且社会影响恶劣，答辩人依法实施行政处罚的事实清楚，证据确凿，原告的起诉理由不能成立，请求驳回原告的全部诉讼请求。被告大理市林业和草原局在法定期限内提交：1.统一社会信用代码证、中共大理市委办公室[2015]38号通知、大理市人民政府[2017]14号批复复印件各一份；2.大理市住房和建设行政处罚审批表复印件一份；3.大理市苍山桃溪生态旅游园有限责任公司信用信息公示报告、委托书复印件各一份；4.证人证言复印件五份；5.现场测绘笔录、报告、送达回执复印件各一份；6.大理市园林局停工通知及原大理市住房和城乡建设局停止违法行为通知书复印件各一份；7.大理市风景名胜区规划节录复印件；8.行政处罚事先告知书及回执复印件；9.行政处罚听证通知及听证报告书复印件；10.原大理市住房和城乡建设局行政处罚相关程序的现场工作照片复印件；11.原大理市住房和城乡建设局大市住建行罚[2017]3号行政处罚决定书及送达回执复印件。被告大理白族自治州林业和草原局答辩，1.原告在大理苍山国家级风景名胜区实施违法建设行为的事实清楚，原大理白族自治州住房和城乡建设局作出的行政复议决定书程序合法、法律依据充分。原告的建设行为违反了国务院《风景名胜区条例》第二十一条第二款、第二十八条第一款以及《云南省风景名胜区条例》第十五条、第十八条的规定。2.原告诉称原大理白族自治州住房和城乡建设局无执法资格，无权作出行政复议决定的理由不能成立。原告依据《云南省大理白族自治州苍山保护管理条例》的规定，否定原大理白族自治州住房和城乡建设局没有执法主体，无权作出行政复议决定的观点错误。《云南省大理白族自治州苍山保护管理条例》适用的执法主体仅仅只是苍山保护管理局，根据国务院《风景名胜条例》第五条、《云南省风景名胜区条例》第四条的规定，原大理白族自治州住房和城乡建设局不仅有权对原告所在的风景名胜区进行监督管理，还有权对原告提出的行政复议，作出行政复议决定的权利。因此原告诉称原大理白族自治州住房和城乡建设局不具有执法主体，无权作出行政复议决定，无法律依据，依法不能成立。3.原告对一事不再罚的理解是错误的。本案并未违反《行政处罚法》第二十四条的规定，请求依法驳回原告的全部诉讼请求。被告大理白族自治州林业和草原局在法定期限内提交：一、行政处罚机关在行政复议阶段提交的证据，与被告原大理市住房和城乡建设局向本院提交的证据一致。二、行政复议机关的证据：1.统一社会信用代码证、中共大理州委[2016]75号任免职决定、法定代表人身份证复印件；2.大理白族自治州住房和城乡建设局《关于严肃查处大理国家级风景名胜区苍山片区违法建设行为的函》；3.大理州苍山保护管理局《关于大理市应乐茶厂（桃溪生态园）项目建设情况说明》；4.大理州规划局《关于调查处理大理苍山桃溪谷生态园项目建设情况函》；5.大理州规划局《关于大理镇三文笔村桃溪山庄建设行为情况反映的函》；6.大理州人民政府《关于桃溪谷违章建筑整治现场会会议纪要》、传阅件处理笺；7.大理白族自治州住房和城乡建设局信访来电记录（行政复议）；8.关于召开行政复议工作分析会的通知；9.行政复议申请材料补正通知书、送达回证；10.原告申请行政复议提供的材料；11.行政复议申请收件回执（大住建行复办收字[2017]第1号）、送达回证；12.行政复议受理通知书（大住建复字[2017]第1号）、送达回证；13.大理市住房和城乡建设局关于桃溪谷生态园违建项目查处工作开展情况说明；14.大理苍山桃溪生态旅游园违规建设项目相关情况；15.行政复议申请材料再次补正通知书以及补正材料（委托书、授权委托书）、送达回证；16.调解申请书以及撤销调解的有关材料；17.大理白族自治州住房和城乡建设局行政复议询问笔录（2017年7月19日）；18.大理白族自治州住房和城乡建设局行政复议询问笔录（2017年7月21日）；19.大理白族自治州住房和城乡建设局行政复议决定书（大住建复决字[2017]1号）及送达回证。第三人大理市苍山保护管理局答辩称，一、大理市苍山保护管理局没有核发《风景名胜区建设许可证》的职权，也不具备相应的监督权。《云南省大理白族自治州苍山保护管理条例》第六条规定：自治州人民政府设立苍山保护管理局，负责苍山洱海自然保护区苍山、大理风景名胜区苍山片区、苍山地质公园的统一管理，接受自治州自然保护、风景名胜、地质环境等行政主管部门的业务指导。其主要职责是：（一）宣传、贯彻、执行有关法律法规和本条例；（二）依照保护区总体规划，指定保护管理措施，报自治州人民政府批准后组织实施；（三）组织有关部门对苍山自然资源、人文资源、地质遗迹、重要景观进行调查、监测，并建立档案；（四）协助有关部门做好封山育林、水土保持和河道保护治理等工作；（五）征收风景名胜资源有偿使用费；（六）设立保护范围的界标、重点保护对象标识；（七）行使本条例赋予的行政执法权。第七条规定大理市的苍山保护管理机构在市人民政府和自治州苍山保护管理局的领导下开展工作。第八条规定大理市规划、建设、环保等有关部门按照各自的职责做好苍山保护管理工作。第十七条第二款规定任何单位和个人不得在保护范围内新建与苍山保护管理、生态、旅游无关的项目。确需建设的项目，审批机关应当事先征求自治州苍山保护管理局的意见。第二十一条第一款规定违反本条例，有第十七条第二款行为的，由自治州或者县（市）苍山保护管理机构给予处罚。根据上述规定，大理市苍山保护管理局作为大理苍洱风景区苍山片区大理市境内的管理机构，行使的只是《苍山保护管理条例》赋予的管理权和行政执法权，并无核发《风景名胜区建设许可证》的职权及监管权。二、大理市人民政府于2017年3月25日作出了大市政批[2017]14号批复，指定原大理市住房和城乡建设局对原告未取得《风景名胜区建设许可证》的违法行为进行管辖，其对原告作出的行政处罚决定符合法律规定。三、大理市苍山保护管理局和原大理市住房和城乡建设局不存在重复处罚、重复处理的情形。大理市苍山保护管理局的行政执法权来源于《苍山保护管理条例》，处罚依据《苍山保护管理条例》第十七条第二款的规定。原大理市住房和城乡建设局依据《风景名胜区条例》和《云南省风景名胜区条例》的相关规定，于2017年5月9日对原告作出大市住建行罚[2017]3号行政处罚决定书，在此之前，原大理市住房和城乡建设局从未对原告作出拆除违法建筑的行政强制决定，故大理市苍山保护管理局之前对原告所做的罚款决定与原大理市住房和城乡建设局的行政处罚决定并不存在重复处罚的情形。虽然大理市苍山保护管理局曾于2017年3月17日向原告下发了行政处罚事先告知书，但并未对原告的违法行为另行作出行政处罚。因此大理市苍山保护管理局与原大理市住房和城乡建设局的行政处罚行为并不属于《风景名胜区条例》第四十九条规定的重复处罚、重复处理的情形。四、原告在未取得《风景名胜区建设许可证》的情况下，在苍山范围内建设客房、茶室等与风景名胜资源保护无关的建筑物、构筑物等违法行为事实清楚。原告诉称其在苍山的建设行为获得过州、市苍山保护管理局的审批，但原告在未向原大理市住房和城乡建设局申请取得《风景名胜区建设许可证》的情况下，擅自在苍山××名胜区内，建设与风景名胜资源保护无关的客房、茶室、棋牌室等建筑物、构筑物的行为，已经违反相关法律法规的规定，其违法建设行为事实清楚，请求依法驳回原告的全部诉讼请求。第三人大理市苍山保护管理局未在法定举证期限内向本院提交证据、依据。庭审中经举证质证，被告大理市林业和草原局对原告提交的第一组证据行政处罚决定书和行政复议决定书无异议。认为第二组证据中的承包协议与本案无关，两份证明的形式要件不合法，各种证照与本案没有关联性，且证照多年前已经过期，不符合形式要件。第三组证据的申请表、审批意见、意见的申请人是应乐茶厂，不是原告公司，且与本案没有关联性，会议纪要中明确是违章建筑，不能证实原告主张。原告证据第37页开始的申请表、初审意见、审批意见属于同一事项，原告公司申请建设老年协会、旅游接待设施，大理州、市苍山保护管理局做了批复，批复最后一行明确了“并按照有关规定办理其他手续”。《自建房和临时建筑经营审批申报表》与本案无关联性，申请主体是杨桂宝个人，形式不合法，表上公章不具备相关事项的审批权限，真实性不能核实。第四组证据《大理州苍山保护管理局关于大理市应乐茶厂（桃溪生态园）项目建设情况说明》是大理州苍山保护管理局针对大理州规划局的说明，证据来源不合法，不是针对原告作出的任何的行政行为，与本案无关联性。（市苍管罚书字[2013]第25号）《行政处罚决定书》的被处罚人是杨桂宝，不是针对原告公司。收据与本案无关联性。《责令停止违法行为通知书》、《关于限期拆除桃溪谷河道内违章建筑的通知》不属于行政处罚决定，是不同的行政机关针对不同的违法行为作出行政强制采取的措施，且与本案审理内容不冲突。大理州环保局《行政处罚决定书》也是适用不同的法律，针对不同的违法行为作出的行政处罚。第四组证据第61页到69页，大理市苍山保护管理局曾经向原告发出限期拆除通知书和相关权利告知书、催告通知书，也申请法院强制执行，后因程序不合法，大理市苍山保护管理局撤回了强制执行申请，申请事项没有得到执行，也不属于行政处罚。证据第70-76页，大理市苍山保护管理局针对原告的行为曾经进行了立案，开展了调查，最终没有做出行政处罚和行政强制决定，不能作为本案依据。第五组的《大理市住房和城乡建设局关于对桃溪谷生态园违建项目查处工作开展情况说明》没有盖章签字，形式不合法，属于无效证据，与本案没有关联性。《关于大理镇三文笔村桃溪山庄建设行为情况反映的函》、《大理州苍山保护管理局关于大理市应乐茶厂（桃溪生态园）项目建设情况说明》与本案无关联性。行政处罚听证会报告书是大理市住房和城乡建设局处罚过程中形成的报告，与原告诉称的内容不符合。第六组证据与本案无关联性，不予质证。被告大理白族自治州林业和草原局对原告提交的第一组证据无异议。对第二组、第三组证据的关联性有异议，原告无法证明办理相关手续的事实。第四组证据与本案无关联，原告所主张的重复处罚不存在，水利部门、环保部门的相关处罚与大理市住房和城乡建设局的处罚不同，原告未到风景名胜区主管部门办理相关手续。对第五组证据的关联性有异议，证据无法证明原告到主管部门办理审批手续。原告提交的第六组证据不属于本案审理范围，不予质证。第三人大理市苍山保护管理局对原告提交证据的质证意见与被告大理市林业和草原局的质证意见一致，并作以下补充：原告提交的第三组中的《大理市苍山保护管理局关于大理市苍山桃溪生态旅游园有限责任公司“大理市苍山桃溪生态旅游园生态旅游接待设施”建设项目的初审意见》证实了大理市苍山保护管理局没有批准项目，且明确提出“请按规定向有关管理部门申请并办理相关的审查审批手续”的初审意见。本院认为，原告提交已经失效的云南省排放污染物许可证等证照及第六组证据中的违法建筑拆除告知书（市苍保告字[2019]01号）与本案争议事实无关联，其他证据具有合法、客观性，且与本案存在关联性，属有效证据。原告对被告大理市林业和草原局提交的第一组证据的统一社会信用代码证无异议，对中共大理市委办公室[2015]38号通知的三性无异议，但不能证实待证主张，住建局承接了绿化局的职责，属于风景名胜区的主管部门，但根据《云南省风景名胜区管理条例》第四十一条规定，不能由住建部门进行处罚，住建局不是本案的执法主体。对大理市人民政府[2017]14号批复的真实性予以认可，但行政机关的行政职权来源于法律法规，而不是政府批复，该批复严重违法，不能作为住建部门进行处罚的依据。大理市住房和建设行政处罚审批表属于被告内部程序，因被告不具有合法执法主体身份，对该证据合法性不予认可。对第三组证据无异议。对第四组、第五组、第六组证据，也因大理市住房和城乡建设局不具有实施本案行政处罚的职权，不认可证据合法性。对第七组证据大理市风景名胜区规划节录认可苍山系国家级风景名胜区，但本案涉及区域并不属于核心区域，不能证实被告待证主张。对第八到第十一组证据，也因大理市住房和城乡建设局不是本案合法执法主体，所开展的行政处罚程序违法，故不认可证据合法性及证明方向。其中第九组证据中的行政处罚听证会报告书，被告明确了风景名胜区的管理机构是州、大理市苍山保护管理局，主管部门是住建部门。被告大理白族自治州林业和草原局、第三人大理市苍山保护管理局对被告大理市林业和草原局提交的证据均无异议。本院认为，被告大理市林业和草原局提交的证据来源合法、内容客观，且与本案存在关联性，证据间相互印证案件事实，属有效证据。原告主张关联性异议不成立。原告对被告大理白族自治州林业和草原局提交的证据质证意见相同，即对证据真实性、关联性无异议，但认为大理市政府无权违背法律规定，对行政职权进行变更，原大理市住房和城乡建设局不是本案适格执法主体，对其证据合法性及证明目的不予认可。对原大理白族自治州住房和城乡建设局行政复议期间形成的证据，除第7、8、9、11、12、14、15、17、18、19号证据的合法性及证明方向不认可外，其余证据的真实性予以认可，对其关联性或证明方向有异议。被告大理市林业和草原局、第三人大理市苍山保护管理局对被告大理白族自治州林业和草原局的证据均无异议。本院认为，被告大理白族自治州林业和草原局提交的证据来源合法、内容客观，且与本案存在关联性，证据间相互印证，对本案事实具有证明力。原告在部分证据证明力、证明目的、证明方向虽持异议，但不影响证据的有效性，因此该被告所举证据均属有效证据。经审理查明，2004年12月31日，大理市三文笔村委会与该集体经济组织成员杨桂宝签订了《承包协议》，约定原三文笔村委会的70亩茶叶地及相关空地、荒地由杨桂宝承包经营管理，期限为50年，用途为茶叶种植、加工生产和销售等。2008年，杨桂宝引进新的投资人，在原××茶厂××基础××大理市桃溪生态旅游园有限责任公司，参与经营，并于同年5月4日由大理市三文笔村委会与大理市苍山桃溪生态旅游园有限责任公司签署《承包协议》，承继杨桂宝与大理市三文笔村委会《承包协议》约定的全部权利义务。上述茶场为集体林地，属大理国家级风景名胜区、大理苍山国家级自然保护区保护范围。2005年至2014年期间，大理市应乐茶厂及原告大理市苍山桃溪生态旅游园有限责任公司以建设洞经音乐房、老年协会活动室、茶室、棋牌室等为由，仅报经大理州、市苍山保护管理局初审或大理镇相关部门加署意见，即在上述集体林地海拔2206米至2293米的范围内大量建设建筑物、构筑物；其间，原大理白族自治州住房和城乡建设局、州规划局，大理市苍山保护管理局、原大理市住房和城乡建设局、园林局、防汛抗旱指挥部、大理镇农业综合服务中心水利组等部门先后以违法建设、河道内（旁）建设、未批先建、加盖等违法行为，分别对原告大理市苍山桃溪生态旅游园有限责任公司作出如下处罚：（1）2006年12月30日，大理市苍山保护管理局针对大理市应乐茶厂在苍山保护范围内，未经苍山保护管理部门批准，擅自建设生产、生活管理用房行为，作出责令立即停止违法行为，限期到有关部门办理相关报批手续；罚款3000元的行政处罚。（2）2007年4月3日，大理市苍山保护管理局对大理市应乐茶厂擅自新建生产、生活管理用房及停车场986平方米。作出责令立即停止违法行为，限期到有关部门办理相关报批手续；罚款20000元的行政处罚。（3）2013年11月19日，大理市苍山保护管理局对杨桂宝未批先建，会议室屋顶加层等行为作出罚款30000元的（市苍管罚书字[2013]第25号）《行政处罚决定书》。（4）2014年3月18日，大理市苍山保护管理局作出（大市苍保责通字[2014]第01号）《责令停止违法行为通知书》，针对大理市苍山桃溪生态旅游园有限责任公司未经苍山保护管理部门审批同意，擅自施工建房行为，责令该公司接到此通知之时立即停止该违法行为，采取补救措施，恢复原貌，听候调查处理。（5）2014年6月6日，大理市人民政府防汛抗旱指挥部办公室下发（市防汛办[2014]4号）《关于限期拆除桃溪谷河道内违章建筑的通知》，针对大理市苍山桃溪生态旅游园有限责任公司正在河道内违章建设的行为，要求其于2014年6月20日前拆除（已自行拆除）。（6）2015年1月30日，大理市苍山保护管理局作出（大市苍保拆[2015]1号）《限期拆除通知书》，针对大理市苍山桃溪生态旅游园有限责任公司未办理任何建设行政许可手续，擅自在桃溪河道旁、河道内和水池上方新建简易木房五幢、基础平台一个、观景台一个等建筑物、构筑物的行为，限期自行拆除全部违法建筑。实施张贴公告、向大理市苍山桃溪生态旅游园有限责任公司下达《权利告知书》，并申请大理市人民法院强制执行，后撤回申请，2017年1月25日，大理市苍山保护管理局又责令大理市苍山桃溪生态旅游园有限责任公司限期改正。（7）2016年11月21日，大理州环保局作出（大环罚字[2016]46号）《行政处罚决定书》，认定大理市苍山桃溪生态旅游园有限责任公司未获得环境影响评价手续前改造、新建建筑物，并相继投入经营。作出：1.责令大理市苍山桃溪生态旅游园有限责任公司立即停止“大理市苍山桃溪生态旅游园”项目相关建设及经营活动；2.处以80000元罚款。（8）2017年3月17日，大理市苍山保护管理局作出（市苍保罚告字[2017]01号）《行政处罚事先告知书》，针对大理市苍山桃溪生态旅游园有限责任公司未经州苍山保护管理部门审查同意的情况下，于2005年开始陆续新建建筑物9项853.85平方米、改扩建建筑物2项895.2平方米的行为，拟罚款100000元，责令改正，自行拆除新建9项建筑物和改扩建2项建筑物，并恢复原状。2017年4月，大理市人民政府召开第九届四次常务会议，确定以原大理市住房和城乡建设局为主体，对大理市苍山桃溪生态旅游园有限责任公司的违法建设行为及违规建筑物依法立案、迅速彻查。原大理市住房和城乡建设局立案后，经现场测量、调查询问、集体讨论、事先告知、组织听证等工作，于2017年5月9日作出（大市住建行罚[2017]3号）《大理市住房和城乡建设行政处罚决定书》，认定原告违反苍山××名胜区保护规划，在未经风景名胜区主管部门核发《风景名胜区建设项目选址意见书》、未取得《风景名胜区建设许可证》的情况下，擅自在大理国家级风景名胜区苍洱景区苍山片区应乐峰原三文笔茶厂（海拔2206米至2293米范围内）建设与风景名胜资源保护无关的客房、茶室、棋牌室等建筑物、构筑物共52栋（处），建筑面积计6307.34平方米，故依据国务院《风景名胜区条例》第四十一条、《云南省风景名胜区条例》第四十一条的规定，对原告作出：1.责令停止违法建设活动；2.限期15日内拆除违法建筑物、构筑物52栋（处），并恢复景区原貌；3.处以人民币伍拾万元整（￥500000.00元）罚款的行政处罚，并明确如不服本决定可在收到本决定书之日起2个月内向大理市人民政府或原大理白族自治州住房和城乡建设局申请行政复议，或者在收到本决定之日起6个月内向人民法院提起行政诉讼；该处罚决定书于当天向原告送达。2017年6月16日，原告向原大理白族自治州住房和城乡建设局申请行政复议，该局于2017年6月23日受理申请，2017年7月30日作出（大住建复决字[2017]1号）《行政复议决定书》，决定维持原大理市住房和城乡建设局大市住建行罚[2017]3号行政处罚决定；7月30日当天向原告了送达该复议决定书。根据双方当事人诉辩主张，本案争议焦点为：1.被告大理市林业和草原局（原大理市住房和城乡建设局）有无行政执法主体资格问题；2.被告大理白族自治州林业和草原局（原大理白族自治州住房和城乡建设局）有无行政复议主体资格问题；3.大理白族自治州、大理市苍山保护管理局对在苍山、大理风景名胜区苍山片区的建设项目有无行政审批权的问题；4.是否存在重复行政处罚的问题。（一）被告大理市林业和草原局（原大理市住房和城乡建设局）有无行政执法主体资格问题本院认为，根据《大理白族自治州大理风景名胜区管理条例》第六条规定“大理风景名胜区实行分级负责、条块结合、以块为主，建设行政主管部门统一管理，各有关部门密切配合的管理体制”。该条例第三十条、第三十一条、第三十五条同时规定“确需在一级保护区内建设的工程，由景区管理机构同意后向所在市县建设行政主管部门提出申请，报州建设行政主管部门审批，获得《景区建设许可证》后方可实施。二级保护区内的建设和三级保护区内的重大建设项目，经景区管理机构同意后，由所在市县建设行政主管部门审批并报州建设行政主管部门备案，获得《景区建设许可证》后方可实施”、“大理风景名胜区内的各项建设工程，在申办《建设用地规划许可证》时，必须附有《景区建设许可证》”、“州和景区所在市县建设行政主管部门对景区实行管理的主要职责是：组织编制和审批各景区、景点规划；监督和检查景区的保护、建设、管理工作；组织对风景名胜资源的调查、评价和申报列级；制定有关管理规定和实施办法；审批景区内的工程建设项目”。本案，大理州、市苍山保护管理局“按照有关规定办理其他审批手续，并按照相关要求开展项目建设”、“按规定向有关管理部门申请并办理相关的审查审批手续”等相关批复中的初审意见，与上述条例的相关规定并不矛盾。其次，《云南省风景名胜区条例》对“风景名胜区主管部门”和“风景名胜区管理机构”的职责有明确规定，其中第十七条第一、三款规定“风景名胜区内的建设活动实行建设项目选址核准制和建设项目许可制”、“经核准后的建设项目选址方案，由州（市）风景名胜区主管部门核发《风景名胜区建设项目选址意见书》”第十八条、第三十四条规定“建设单位在取得《风景名胜区建设项目选址意见书》后，应当依法办理其他有关手续，向风景名胜区所在地的县级风景名胜区主管部门申请并取得《风景名胜区建设许可证》，方可开展建设活动”、“县级以上风景名胜区主管部门按照职权履行以下职责……（四）核发《风景名胜区建设项目选址意见书》、《风景名胜区建设许可证》……”。另，2017年4月，大理市人民政府第九届四次常务会议对大理市苍山桃溪生态旅游园有限责任公司存在的违法违规问题，就不同的行政管理职能提出以原大理市住房和城乡建设局为主体对其违法建设行为及违规建筑物依法立案、迅速彻查的意见、工作要求，并没有超越、突破相关法律法规的规定。原告大理市苍山桃溪生态旅游园有限责任公司就此提出的大理市林业和草原局（原大理市住房和城乡建设局）没有行政执法主体资格、建设行为已经过审批等相关观点无事实、法律依据，本院不予支持。（二）被告大理白族自治州林业和草原局（原大理白族自治州住房和城乡建设局）有无行政复议主体资格问题本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”。本案，被告大理市林业和草原局（原大理市住房和城乡建设局）属于大理市人民政府的职能部门，大理白族自治州林业和草原局（原大理白族自治州住房和城乡建设局）系其上一级行政主管机关，大理市林业和草原局（原大理市住房和城乡建设局）对原告作出建设行政处罚决定，原告可以选择向大理市人民政府申请行政复议，也可以向大理白族自治州林业和草原局（原大理白族自治州住房和城乡建设局）申请行政复议，大理市苍山桃溪生态旅游园有限责任公司选择向大理白族自治州林业和草原局（原大理白族自治州住房和城乡建设局）申请行政复议，符合法律规定，因此该被告大理白族自治州林业和草原局是适格的行政复议机关。原告关于大理白族自治州林业和草原局（原大理白族自治州住房和城乡建设局）不具有行政复议主体资格的意见与法律规定不符，本院不予支持。（三）大理白族自治州、大理市苍山保护管理局对在苍山、大理风景名胜区苍山片区的建设项目有无行政审批权的问题本院认为，根据《云南省大理白族自治州苍山保护管理条例》第六条规定“自治州人民政府设立苍山保护管理局，负责苍山洱海自然保护区苍山、大理风景名胜区苍山片区、苍山地质公园的统一管理，接受自治州自然保护、风景名胜、地质环境等行政主管部门的业务指导。其主要职责是（一）宣传、贯彻、执行有关法律法规和本条例；（二）依照保护区总体规划，制定保护管理措施，报自治州人民政府批准后组织实施；（三）组织有关部门对苍山自然资源、人文资源、地质遗迹、重要景观进行调查、监测，并建立档案；（四）协助有关部门做好封山育林、水土保持和河道保护治理等工作；（五）征收风景名胜资源有偿使用费；（六）设立保护范围的界标、重点保护对象标识；（七）行使本条例赋予的行政执法权”；第十四条规定“在保护范围内从事下列活动的，须经自治州苍山保护管理局审查批准：（一）科学研究、教学实验；（二）拍摄电影、电视；（三）开发地表水资源；（四）利用生物资源”；第十七条第二款明确“任何单位和个人不得在保护范围内新建与苍山保护管理、生态、旅游无关的项目。确需建设的项目，审批机关应当事先征求自治州苍山保护管理局的意见”。上述条例赋予大理白族自治州苍山保护管理局就在苍山、大理风景名胜区苍山片区的建设项目审批有提出意见的权利，但未授予建设项目的行政审批权。本案，州、市苍山保护管理局针对原告大理市苍山桃溪生态旅游园有限责任公司以申请（书、表）、请示、报告等形式申请房屋建设的申请，均明确“按照有关规定办理其他审批手续，并按照相关要求开展项目建设”、“按规定向有关管理部门申请并办理相关的审查审批手续”等初审意见，并未在意见中明确批准或者不批准的许可效力。因此原告大理市苍山桃溪生态旅游园有限责任公司关于其相关建设项目已经过州、市苍山保护管理局批准的理由，与本案事实不符，本院不予支持。（四）本案是否存在重复行政处罚的问题本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”，即“一事不再罚原则”。它包含两个方面的内容，第一，行政管理相对人的同一个违法行为，同时违反两个以上法律、法规的规定，可以给予两次以上的行政处罚，但如果处罚是罚款，则只能是罚一次，另一次的处罚可以是罚款以外的其他形式的处罚，不能两次都是罚款；其二，行政管理相对人的一个违法行为，违反了一个法律、法规规定，对该违法行为可以并处两种处罚。本案中，原告大理市苍山桃溪生态旅游园有限责任公司因未批先建、加盖、河道内（旁）建设等违法建设行为，先后被大理市苍山保护管理局、大理白族自治州环保局、大理市人民政府防汛抗旱指挥部办公室等行政机关（部门）作出通知停止违法建设、罚款、责令拆除、限期拆除、限期整改等行政管理或行政处罚后，原告又继续实施了新的危害社会管理秩序和社会公共利益的建设违法行为，享有行政执法权的原大理市住房和城乡建设局，依法有权对原告重新实施的违法行为，再次作出行政处罚。故，被告大理市林业和草原局（原大理市住房和城乡建设局）对原告大理市苍山桃溪生态旅游园有限责任公司所作大市住建行罚[2017]3号行政处罚决定及被告大理白族自治州林业和草原局（原大理白族自治州住房和城乡建设局）作出（大住建复决字[2017]1号）《行政复议决定书》中“1.责令停止违法建设活动；2.限期15日内拆除现场测绘报告中“大理市苍山桃溪生态旅游园建筑物、构筑物测量现状平面图”的违法建筑物、构筑物52栋（处），并恢复景区原貌；”认定行政争议的事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，作出行政复议的程序合法，并未违反“一事不再罚原则”，其处罚并无不当。但二被告针对原告大理市苍山桃溪生态旅游园有限责任公司所作“3.处以人民币伍拾万元整（￥500000.00元）罚款”的行政处罚及复议决定，有悖于《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定，属于“重复处罚（罚款）”，不具有合法性，本院不予支持。综上，原告大理市苍山桃溪生态旅游园有限责任公司关于撤销被告原大理市住房和城乡建设局（大市住建行罚[2017]3号）《大理市住房和城乡建设行政处罚决定书》、大理白族自治州住房和城乡建设局（大住建复决字[2017]1号）《行政复议决定书》的诉讼请求部分有理，本院对此予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、第七十七条第一款的规定，判决如下：一、维持被告大理市林业和草原局（原大理市住房和城乡建设局）、大理白族自治州林业和草原局（原大理白族自治州住房和城乡建设局）对原告大理市苍山桃溪生态旅游园有限责任公司所作的大市住建行罚[2017]3号行政处罚决定及（大住建复决字[2017]1号）《行政复议决定书》中“1.责令停止违法建设活动；2.限期15日内拆除现场测绘报告中‘大理市苍山桃溪生态旅游园建筑物、构筑物测量现状平面图’的违法建筑物、构筑物52栋（处），并恢复景区原貌；”的行政处罚及复议决定。二、撤销被告大理市林业和草原局（原大理市住房和城乡建设局）、大理白族自治州林业和草原局（原大理白族自治州住房和城乡建设局）对原告大理市苍山桃溪生态旅游园有限责任公司所作的大市住建行罚[2017]3号行政处罚决定及（大住建复决字[2017]1号）《行政复议决定书》中“3.处以人民币伍拾万元整（￥500000.00元）罚款”的行政处罚及复议决定。三、驳回原告大理市苍山桃溪生态旅游园有限责任公司的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，由大理市林业和草原局、大理白族自治州林业和草原局共同承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。审判长 鲍 强审判员 赵万石审判员 段蓉晖二〇一九年十一月十二日书记员 赵婳维