大连市普兰店区人民法院行 政 判 决 书（2019）辽0214行初134号原告：沈阳鑫通建设工程有限公司，所在地沈阳市和平区市府大路106号。法定代表人：赵光辉，系该公司经理。委托诉讼代理人：王金有、范纪晖，均系辽宁莲城律师事务所律师。被告：庄河市建设工程招标投标管理办公室，所在地庄河市世纪广场1号。法定代表人：孙承川，系该办公室主任。委托诉讼代理人：孙红萍，女，系庄河市建设工程招标投标管理办公室工作人员，住庄河市。委托诉讼代理人：吴金达，系辽宁和昌律师事务所律师。原告沈阳鑫通建设工程有限公司与被告庄河市建设工程招标投标管理办公室为行政处理争议一案，本院于2018年11月30日作出（2018）辽0214行初28号行政判决，被告不服上诉。大连市中级人民法院于2019年4月20日作出（2019）辽02行终93号行政裁定，撤销原判，发回重审。本院依法另行组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告沈阳鑫通建设工程有限公司委托诉讼代理人王金有、范纪晖，被告庄河市建设工程招标投标管理办公室委托诉讼代理人孙红萍、吴金达到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告庄河市建设工程招标投标管理办公室于2018年4月2日做出庄招处字[2018]第1号《行政处理决定书》，主要内容为：2017年3月2日和8月2日，我机关分别收有关当事人投诉反映庄河市疏港路南段海绵改造工程EPC总承包项目招标投标活动有关问题，经依法审查，决定受理启动调查程序，现已调查完结。针对投诉反映的招标人对其质疑没有做出明确回复，评标委员会对投标文件不予通过无法律依据等问题，我机关已两次向招标人发函，告知其暂停招标并要求其对投诉人异议进行答复，并协调评标委员会对投诉人提供的依据进行界定。招标人就投诉人提出的质疑问题进行了专项审查后函告投诉人，投诉人以不接受答复为由再次向我机关投诉。我机关再次要求招标人暂停该项目的招投标活动，并依据《招标投标法实施条例》第六十条第一款之规定作出《不予受理通知书》。后中国华西工程设计建设有限公司与大连顺迪市政工程有限公司联合体向庄河市纪委投诉并提供了新的依据材料，庄河市纪委将上述文件转我机关，我机关多次通过请示汇报和集体研究认为：鉴于当时本招标活动处于确定中标人阶段，是否和怎样确定中标人属招标人法定职责，故函告招标人依法履行职责。2017年7月19日，招标人大连北黄海经济区管理委员会规划建设部向各投标单位出具了《关于庄河市疏港路南段海绵改造工程EPC总承包项目确定中标人审查结果的通知》，决定本项目将依法重新组织招标。2017年8月2日，我机关再收相关利害关系人投诉要求撤销大连北黄海经济区管理委员会规划建设部《关于庄河市疏港路南段海绵改造工程EPC总承包项目确定中标人审查结果的通知》，责令大连北黄海经济区管理委员会规划建设部依法确定沈阳鑫通建设工程有限公司、深圳市市政设计研究院有限公司联合体为庄河市疏港路南段海绵改造工程EPC总承包项目中标人。后本机关调查并收集提取了有关证据和依据，认为：投标文件都必须响应招标文件要求方能通过符合性审查，而辽宁省人社厅印发的《关于印发2016年全省职称工作安排意见的通知》及庄河市纪委转交我机关的大连市人力资源和社会保障局《有关市政专业职称问题的答复意见》已经表明辽宁省、大连市职称评定中没有市政专业职称，如果确定为只能在投标文件中提供市政专业职称方可确定为响应招标文件，则本次所有投标单位中，只有一家投标单位（项目设计负责人资质证书为省外证书）响应了招标文件（此投标单位并没有被评标委员会推荐为第一中标候选人），其余所有的投标文件均未能做出此项响应，因而其余投标单位的投标文件均不能通过符合性审查；反之，若对市政专业职称做扩大解释，比照“市政工程相关专业”，则根据住房城乡建设部《关于印发〈建筑业企业资质标准〉的通知》及《建筑业企业资质标准》，市政工程相关专业职称包括道路与桥梁、给排水、结构、机电、燃气等专业职称，上述列明的专业只要投标文件中能够响应即应通过符合性审查，但在本项目评标时，评标委员会相关成员并未按上述实际情况严格依据法律法规或政策作出判断，而是在凭主观臆断并无任何法律政策做支撑的情况下，做出了选择性的符合性审查。另外依据《评标专家和评标专家库管理暂行办法》（七部委29号令）第十三条第二款之规定，评标专家应“依法对投标文件进行独立评审，提出评审意见，不受任何单位或者个人的干预”、《中华人民共和国招标投标法》第三十八条“任何单位和个人不得非法干预、影响评标的过程和结果”。评标委员会成员在评标过程中实施了沟通、协调、上网等行为，违反了上述法律法规规定，直接影响了本项目的评标结果。据此，在本项目评标时，评标委员会对文件列明的同等资质条件主体做出了区别对待的符合性审查评审结果应属存有偏差，有失公平。根据调查结论，依据有关法律、法规、规章规定，我机关已于2018年3月7日至3月9日分别作出关于此项目的《行政处罚决定书》并已分别送达相关被处罚人。因此，现评标委员会成员缺额四人。经研究，根据《中华人民共和国招标投标法》第三十七条，《评标委员会和评标方法暂行规定》第十二条之规定，本机关决定：由招标人择日补充抽取缺额专家，形成完整的评标委员会组织重新评标。原告沈阳鑫通建设工程有限公司向本院提出如下诉讼请求：请求撤销被告于2018年4月2日做出的庄招处字[2018]第1号行政处理决定。事实和理由：庄河市疏港路南段海绵改造工程EPC总承包项目原告被评标委员会推荐为第一中标候选人，并于2017年2月27日在大连建设工程信息网公示。2017年7月23日，原告收到了招标人大连北黄海经济区管理委员会规划建设部《关于庄河市疏港路南段海绵改造工程EPC总承包项目确定中标人审查结果的通知》，告知原告本项目将重新组织招标，原告认为招标人的决定违背了本项目招标文件和招标投标法律法规的规定。原告于2017年8月2日提交了投诉书，请求撤销大连北黄海经济区管理委员会规划建设部《关于庄河市疏港路南段海绵改造工程EPC总承包项目确定中标人审查结果的通知》，责令大连北黄海经济区管理委员会规划建设部依法确定沈阳鑫通建设工程有限公司、深圳市市政设计研究院有限公司联合体为庄河市疏港路南段海绵改造工程EPC总承包项目中标人。被告作出的庄招处字[2018]第1号行政处理决定书无事实和法律依据，应予撤销。原告认为，被告无权责令评标委员会重新评标，其不具有作出该具体行政行为的法定职权。在事实认定上，评标委员会对投标人资格审查符合招标文件及招投标法规定，不存在违法问题。评标委员会成员也不存在违法行为，行政处理决定书认定的上网是评标委员会专家为了专业问题进行的查询，而并非禁止性行为，被告的监督人员也没有对该行为提出质疑，故行政处理决定认定事实有误。在法律适用上，被告引用的法律规定与本案无关，且程序违法，故请求依法撤销。被告庄河市建设工程招标投标管理办公室辩称，不同意原告的诉讼请求。首先，根据《中华人民共和国招标投标法》第七条第二款和《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条第二款的规定，按照庄编发〔2014〕30号《关于设立庄河市建设工程招标投标管理办公室的通知》，被告作为招标投标活动的监督部门，有权依法受理招标投标投诉，并依法作出处理决定的行政职权；其次，案涉项目的部分评标委员会成员在评标过程中实施的沟通、协调、上网等行为，而且多次与招标代理人进行协商，违反了《中华人民共和国招标投标法》和《评标专家和评标专家库管理暂行办法》关于“依法对招标文件进行独立评审”的规定，被告已对部分案涉项目评标委员会成员依法进行了行政处罚，行政决定认定事实清楚；再者，《中华人民共和国招标投标法》第三十八条，《中华人民共和国招标投标法实施条例》第八十一条，《评标委员会和评标方法》第十二条，《评标专家和评标专家库管理暂行办法》第十三条均对评标委员会组成、招投标效力及评标专家的权利义务等作出固定，被告作出的行政行为适用法律正确；被告在履行了受理、审阅、告知、调查、决策、送达等程序后，对案件进行了全面审查，其行政行为程序合法，故请求驳回原告的诉讼请求。被告为证明其具有行政职权，向本院提交了《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》、《评标委员会和评标方法暂行规定》、《关于设立庄河市建设工程招标投标管理办公室的通知》（庄编发〔2014〕30号）。原告对上述证据的真实性未提出异议，但认为上述规定未授权被告对评标结论进行认定和处理的职权；被告为证明其认定事实清楚，向本院提交了原告的《投诉书》、被告对原告工作人员姜仁顺、孙永华的《询问（调查）笔录》、被告对大连北黄海经济区管理委员会规划建设部工作人员施芋屹的《询问（调查）笔录》、被告对辽宁民建工程招标投标有限公司工作人员孙洪静的《询问（调查）笔录》、被告对案涉项目的评标委员会人员王伟哲、尤敬红、崔杰、林丽、刘敏菊的《询问（调查）笔录》、《庄河市建设工程招标文件》、中国建筑业协会建筑企业经营和劳务管理分会印发的《建筑业企业资质管理资料汇编》、《工程设计资质标准》、《建筑业企业资质标准》、大连市人力资源和社会保障局出具的《关于大连顺迪市政工程有限公司有关“市政专业”职称问题的答复意见》（复印件）、庄河市建筑业企业管理处与庄河市建筑业协会印发的《建筑业企业资质管理资料汇编》、庄河市建筑业管理处出具的《关于市政工程相关专业职称情况说明》、10家投标单位投标文件中关于设计阶段的项目负责人职称文件10份、《行政处罚决定书》四份及送达回证（庄招罚决字〔2018〕第001至004号）、《会议记录》，原告除对大连市人力资源和社会保障局出具的《关于大连顺迪市政工程有限公司有关“市政专业”职称问题的答复意见》的真实性提出异议外，对其他证据的真实性均未提出异议，但认为上述证据不能证明被告的主张；被告为证明其程序合法，向本院提交了《工程建设项目招标投标活动投诉受理通知书》（庄投受字〔2017〕第1号）、《行政处理决定书》（〔2018〕第1号）、《延期作出处理决定的通知》及上述决定相应的送达回证，并主张依据《中华人民共和国招标投标法》第三十七条、第三十八条，《中华人民共和国招标投标法实施条例》第八十一条、《评标委员会和评标方法暂行规定》第十二条、《评标专家和评标专家库管理暂行办法》第十三条作出行政处理决定。本院认为，因被告向本院提交的大连市人力资源和社会保障局出具的《关于大连顺迪市政工程有限公司有关“市政专业”职称问题的答复意见》为复印件，不能作为认定案件事实的依据，故对被告提供的该份证据，本院不予采信。对其他证据的真实性，本院予以确认。经审理查明，2014年11月5日，庄河市机构编制委员会下发《关于设立庄河市建设工程招标投标管理办公室的通知》（庄编发〔2014〕30号），决定成立庄河市建设工程招标投标办公室，设在市公共行政服务中心。主要职责为：承担招标代理机构行为监督；负责建设工程招标投标工作的相关备案管理，监督其开标、评标、定标过程；负责招标单位自行招标能力和招标代理机构的资格（资质）审查；受理招标投标中的投诉，调解招标投标纠纷并依法查处和纠正招标投标活动中的违法违规行为；协调做好综合评标专家库动态管理。2017年1月22日，大连北黄海经济区管理委员会规划建设部作为庄河市疏港路南段海绵改造工程EPC总承包项目的招标人，在大连建设工程信息网发布招标公告，招标文件要求设计阶段项目负责人为市政专业高级工程师及以上职称。后原告、中国华西工程设计建设有限公司（以下简称华西公司）与大连顺迪市政工程有限公司组成的投标联合体等10家单位参与投标。2017年2月24日，该项目公开招标。评标委员会由5名专家组成，评标专家在评审过程中，对华西公司与大连顺迪市政工程有限公司组成的投标联合体提交的投标文件中设计阶段项目负责人“结构专业高级工程师”专业是否属于市政专业职称产生疑问，委托招标代理公司工作人员上网查询，并将查询结果显示给专家。后经评标委员会5名专家评审，评标委员会将华西公司投标文件做废标处理，并确定原告和深圳市市政设计研究院有限公司联合体为第一中标候选人。2017年2月27日，该项目中标候选人情况在大连建设工程信息网公示。2017年2月28日，因华西公司质疑，招标人于2017年3月2日针对华西公司投标文件为废标问题作出书面回复并抄送被告。2017年3月3日，被告作出《关于暂停庄河市疏港路南段海绵改造工程EPC总承包项目招标投标活动的通知》，告知招标人暂停该项目的招标投标活动。2017年3月16日，被告作出《关于庄河市疏港路南段海绵改造工程EPC总承包项目异议答复的函》，以招标人答复不符合要求为由要求招标人对华西公司的异议给予答复。2017年3月17日，招标人作出《关于申请庄河市疏港路南段海绵改造工程EPC总承包项目异议界定的函》，请被告协调评标委员会对华西公司提供的依据进行界定。2017年3月21日，招标人和被告组织原评标委员会对华西公司的质疑问题进行了专项审查。经审查，其中一位评委改变了第一次评标意见，其余四位评委仍坚持初次意见“认为设计阶段的设计负责人结构专业高级工程师不属于市政专业高级工程师，认定该单位废标合理”，维持原评审结果。2017年3月27日，招标人将《异议答复书》和《复议情况说明》通知华西公司。2017年3月30日，华西公司再次向被告投诉，被告作出《关于暂停庄河市疏港路南段海绵改造工程EPC总承包项目招标投标活动的通知》，并对华西公司的投诉材料进行审查，于2017年4月11日出具《不予受理决定书》。后华西公司与大连顺迪市政工程有限公司联合体向庄河市纪委投诉，并提交了《大连市人力资源和社会保障局出具的有关市政专业职称问题的答复意见》。2017年5月31日，被告做出《关于庄河市疏港路南段海绵改造工程EPC总承包项目依法重新确定中标候选人的函》，建议招标人组织重新招标；同年7月19日，招标人作出《关于庄河市疏港路南段海绵改造工程EPC总承包项目确定中标人审查结果的通知》，决定案涉项目重新组织招标。2017年8月2日，原告向被告投诉，请求：1、撤销招标人《关于庄河市疏港路南段海绵改造工程EPC总承包项目确定中标人审査结果的通知》；2、责令招标人依法确定原告、深圳市市政设计研究院有限公司联合体为庄河市疏港路南段海绵改造工程EPC总承包项目中标人。2017年9月1日，被告作出《关于庄河市疏港路南段海绵改造工程EPC总承包项目招标投标活动投诉案件延期作出处理决定的通知》，决定对原告的处理期限进行延期，处理决定的作出期限将视案情具体进展情况确定。2018年3月7日至9日，被告对案涉项目的4位评标专家做出《行政处罚决定书》，决定禁止4名专家参加案涉项目评标。2018年4月2日，被告做出庄招处字[2018]第1号行政处理决定书，该决定书除对案涉项目的投诉处理过程进行记录外，针对原告的投诉，其认定事实主要为，在案涉项目评标时，评标委员会相关成员未按照有关规定作出判断，而是凭主观臆断作出了选择性的符合性审查；评标委员会成员在评标过程中实施了沟通、协调、上网等行为，直接影响了本项目的评标结果。相关成员因受处罚导致评标委员会成员缺额四人，故被告决定：由招标人择日补充抽取缺额专家，形成完整的评标委员会组织重新评标。原告对该行政处理决定不服，在规定时间内向本院提起诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国招标投标法》（以下简称招标投标法）第七条之规定，招标投标活动及其当事人应当接受依法实施的监督。有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。对招标投标活动的行政监督及有关部门的职权划分，由国务院规定。《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称《招标投标法实施条例》）第四条规定，县级以上地方人民政有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。具体到本案，庄河市机构编制委员会依据招标投标法相关规定，成立庄河市建设工程招标投标办公室作为招标投标活动的监督管理机构，并对其主要职能进行了明确，因此，被告具有对招标投标活动进行监督管理的法定职权。在事实认定上，案涉行政处理决定认定的事实主要有：一、案涉项目的评标委员会成员在评标过程中实施了沟通、协调、上网等行为，违反了相关法律规定；二、评标委员会在审查投标文件时所依据的标准与大连市相关部门的意见不符，审查结果存在偏差。关于评标委员会成员违法沟通、协调、上网的事实认定，本院认为，根据《招标投标法》第三十八条第二款之规定，任何单位和个人不得非法干预、影响评标的过程和结果。《招标投标法实施条例》第四十八条规定，招标人应当向评标委员会提供评标所必需的信息，但不得明示或者暗示其倾向或者排斥特定投标人。同时，《评标委员会和评标方法暂行规定》第十三条第二款也对评标委员会成员不得私下接触投标人及利害关系人，以及其他不客观、不公正履职行为做出了规定。具体到本案，评标专家在评标过程中委托招标代理机构工作人员对“结构专业高级工程师”专业是否属于市政专业职称问题进行上网查询并将查询结果进行显示的行为，是评标专家对专业问题所做的查询，应视为依照《招标投标法实施条例》第四十八条规定，由招标人向评标委员会提供评标所必需的信息。被告提供的评标委员会人员王伟哲、尤敬红、崔杰、林丽、刘敏菊《询问（调查）笔录》中，评标委员会成员均否认在评标过程中存在相关单位和个人的干扰或不当要求。被告提供的证据中也没有评标委员会成员违法沟通、协调行为的记载，故被告行政处理决定认定的事实缺乏证据支持，其仅以评标专家在评标过程中进行了上网查询即认定存在违法行为依据不足。并且，案涉行政处理决定系依照《评标专家和评标专家库管理暂行办法》第十三条规定的评标专家应“依法对招标文件进行独立评审”，但该规定是评标专家在评标过程中享有的权利，而非禁止性规定。因此，被告依照上述规定认定评标委员会成员在评标过程中违法进行沟通、协调、上网行为依据不足，本院对此不予确认；关于评标委员会在审查投标文件时所依据的标准与大连市相关部门的意见不符，审查结果存在偏差一节，因被告提供的大连市人力资源和社会保障局出具的《关于大连顺迪市政工程有限公司有关“市政专业”职称问题的答复意见》为复印件，不能在本案中作为认定事实的依据。并且，就“结构专业高级工程师是否属于市政专业”问题，被告和招标人已经于2017年3月21日组织原评标委员会进行了专项审查，结论与原评审结果一致。根据《招标投标法》第三十七条第一款，第四十条及《招标投标法实施条例》第四十九条第一款、第五十一条之规定，评标由招标人依法组建的评标委员会负责；评标委员会应当按照招标文件所确定的评标标准和方法对投标文件进行审查；评标委员会认为投标文件没有对招标文件的实质性要求和条件作出响应的，应当否决其投标。据此，投标人的投标文件是否符合要求，认定权在评标委员会，被告作为招标投标活动的监督管理部门，无权对招标文件是否符合要求进行直接认定。此外，被告依照自己所做的禁止四名专家参与该项目评标的行政处罚，认定评标委员会成员缺额四人，应由招标人重新形成完整的评标委员会组织重新评标，与《招标投标法》第三十七条规定的“评标由招标人依法组建的评标委员会负责”相悖，与庄河市机构编制委员会（庄编发〔2014〕30号）通知中列明的被告职责亦不相符，存在超越职权情形。在法律适用上，被告行政处理决定系依照《招标投标法》第三十七条、《评标委员会和评标办法暂行规定》第十二条规定作出。其中，《招标投标法》第三十七条规定，评标由招标人依法组建的评标委员会负责，并对评标委员会成员组成、招标方式、人员回避等作出规定；《评标委员会和评标办法暂行规定》第十二条对不得担任评标委员会成员的情形进行了明确。被告在庭审中主张除上述法律规定外，被告作出行政处理决定还依据了《招标投标法》第三十八条、《招标投标法实施条例》第八十一条及《评标专家和评标专家库管理暂行办法》第十三条之规定，对此，本院认为，虽然被告在诉讼过程中对所依据的法律规定进行了补充，但不能否认其行政处理决定中适用法律存在瑕疵，故对被告主张的其适用法律正确的意见，本院不予采纳。在执法程序上，被告在庭审中自认该投诉案件的处理期限一般为30日，本案从2017年8月3日受理到2018年4月3日送达，已明显超出规定期限，被告对此也没有提供其处理期限合理合法的依据，故本院认定，被告所做行政处理决定程序违法。综上，被告所做的行政处理决定认定事实错误，程序违法，适用法律不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下：撤销被告庄河市建设工程招标投标管理办公室于2018年4月2日做出的庄招处字[2018]第1号行政处理决定。案件受理费50元，由被告庄河市建设工程招标投标管理办公室负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省大连市中级人民法院。审判长  武肖玲审判员  孙志新审判员  范珍珍二〇一九年十一月十一日书记员  于佳佳