浙江省丽水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙11行终125号 上诉人（原审被告）缙云县人民政府五云街道办事处，住所地缙云县五云街道复兴街154号。 法定代表人张伟峰，主任。 行政机关负责人应建军，党工委副书记。 委托诉讼代理人胡波，浙江中格律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）祝一勇，男，1984年10月12日出生，汉族，住缙云县。 委托诉讼代理人祝兴会（被上诉人父亲），男，1963年4月27日出生，汉族，住址同上。 缙云县人民政府五云街道办事处因祝一勇诉其土地行政管理（土地）行政征收一案，不服青田县人民法院作出的（2019）浙1121行初63号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月21日立案受理，依法组成合议庭进行审理，并于2019年11月12日组织双方当事人公开开庭询问。上诉人缙云县人民政府五云街道办事处党工委副书记应建军及其委托诉讼代理人胡波，被上诉人祝一勇的委托诉讼代理人祝兴会到庭参加询问活动。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2012年2月14日，祝一勇与杜琴登记结婚。2012年3月2日，缙云县人民政府发布缙政发[2012]12号《缙云城新区项目建设征收房屋补偿安置实施方案》（以下简称《安置实施方案》），该《安置实施方案》中第二条规定“县国土资源局为项目红线范围内的集体土地房屋征收补偿安置工作的行政主管部门，五云街道组织实施，委托丽水市丽泰房屋拆迁有限公司负责房屋征收补偿安置的具体工作。”第九条规定“安置人口以房屋征收补偿公告发布之日的户籍登记为准，按以下规定办理：（一）已依法结婚登记尚未生育子女或已领取独生子女证的家庭，可增加一个安置人口；……”。祝一勇户所有的坐落于缙云县××村××号的房屋被纳入缙云城新区项目征收范围。祝一勇与杜琴于2012年11月26日生育一子祝振喆，并于2013年3月4日办理了独生子女证。2013年3月6日，缙云县人民政府五云街道办事处作为征收人（甲方）与祝一勇作为被征收人（乙方，委托代理人祝兴会，系祝一勇父亲）签订了（编号：4Z062号）《缙云城新区项目建设征收房屋补偿安置协议书》（以下简称《安置协议书》），《安置协议书》第二条安置方式与房款结算中“1、乙方自愿选择公寓安置，安置人口为3+1人，具体姓名祝一勇、杜琴、祝振喆（独）。2、乙方可安置建筑面积为177.33㎡，其中：计算安置面积87.33㎡，增加安置面积90㎡。3、在安置日前，乙方自然增长人口按规定计入安置，并根据《安置实施方案》第九条和有关政策的规定增加相应的安置面积。4、……”。2018年12月21日，缙云县人民政府五云街道办事处向祝兴会送达（拒签）《行政处理告知书》，主要内容为“祝一勇于2013年3月6日签订的《安置协议书》，因祝振喆于2012年11月26日出生，2013年3月4日办理独生子女证，在公告日（2012年4月12日）后出生和办理独生子女证，不具备已领取独生子女证增加一个安置人口的条件，不应增加安置面积20㎡，导致协议书第二条（1）、（2）项内容违反《实施方案》第九条的规定。请在2018年12月26日前协商变更安置协议，逾期将拟作《安置协议书》（编号：4Z062号）第二条第（1）项内容变更为1、乙方自愿选择公寓安置，安置人口3人，具体姓名祝一勇、杜琴、祝振喆。第二条第（2）项内容变更为2、乙方可安置建筑面积157.33㎡，其中：计算安置面积87.33㎡，增加安置面积70㎡的行政处理”。2018年12月24日，缙云县人民政府五云街道办事处和缙云房屋与土地征收办公室共同出台了《县城新区仙都路南延伸段项目套房安置户型匹配组合办法》（以下简称《组合办法》），该《组合办法》第四条规定“人口自然增长的确定1、人口自然增长计算截止日为2018年12月24日。2、人口自然增长是指在房屋征收公告发布（2012年4月12日）后至计算截止日前的婚嫁迁入、出生和合法收养的新增人口。3、自然增长人口符合《实施方案》等相关政策规定条件的，按实计算安置人口，不予虚拟增加。4、以下自然增长人口不计入安置人口：（1）协议签订后户口迁入的继子女；（2）协议签订后离婚或配偶死亡，户口迁入的再婚配偶。5、协议签订后实际发生的自然增长人口，需相应扣减协议签订时的虚拟增加安置人口。6、有人口自然增长的，安置户须提供结婚证、出生证明、户口簿、村委会签署意见等相关材料，一并送至五云街道房屋征收工作组（××山路××）进行审核”。2018年12月28日，缙云县人民政府五云街道办事处作出编号为五办决（2018）第001号《行政处理决定书》，对2013年3月6日祝一勇（委托代理人祝兴会）与缙云县人民政府五云街道办事处签订的编号4Z062的《安置协议书》第二条进行了变更，内容变更为“1、乙方自愿选择公寓安置，安置人口3人，具体姓名祝一勇、杜琴、祝振喆。2、乙方可安置建筑面积157.33㎡，其中：计算安置面积87.33㎡，增加安置面积70㎡。”同日，缙云县人民政府五云街道办事处向祝兴会送达了该《行政处理决定书》。之后，祝一勇按87.33㎡+70㎡的安置面积进行选房安置。现祝一勇以该《行政处理决定书》作出主体不符，违反法律、政策规定，违反诚信政府基本要求，应予以撤销诉至本院。 原审法院认为，根据《安置实施方案》的第二条“县国土资源局为项目红线范围内的集体土地房屋征收补偿安置工作的行政主管部门，五云街道组织实施，委托丽水市丽泰房屋拆迁有限公司负责房屋征收补偿安置的具体工作工作”的规定，被告作为行政机关负责实施该项目，是组织实施主体，与祝一勇签订的《安置协议书》，是行政协议中的当事人之一，依法享有行政协议当事人主体资格及享有协议权利和义务。行政协议本身具有行政性、协议性的双重属性，行政机关在行政管理过程因维护社会公共利益需要协商不成时可行使单方变更权。被告作为《安置协议书》行政机关当事人对协议内容具有变更权。本案中，主要争议焦点为两个，一是祝一勇户是否符合《安置协议书》中的3+1人安置条件,被告可否单方行使撤销权。二是被告在作出《行政处罚决定书》的程序是否合法。 争议焦点一，根据《安置实施方案》第九条“安置人口以房屋征收补偿公告发布之日的户籍登记为准，按以下规定办理：（一）已依法结婚登记尚未生育子女或已领取独生子女证的家庭，可增加一个安置人口；……”的规定，在房屋征收补偿公告发布之日（无论是2012年3月2日，还是2012年4月12日）时，祝一勇户符合“已依法结婚登记尚未生育子女”条件，可按2+1人进行安置。祝一勇户于2012年11月26日生育儿子祝振喆并于2013年3月4日办理了独生子女证，是否发生变更为符合“已领取独生子女证”的3+1人安置条件，根据《安置协议书》中第二项安置方式与房款结算中的“3、在安置日前，乙方自然增长人口按规定计入安置，并根据《实施方案》第九条和有关政策的规定增加相应的安置面积”的规定，祝一勇户生育儿子祝振喆属于在安置日前自然增长人口应计入安置，并按协议内容享有《实施方案》第九条政策规定，但没有明确规定使用“已依法结婚登记尚未生育子女或已领取独生子女证的家庭，可增加一个安置人口”两个安置条件中哪个条件进行安置，同时在之后颁布的《组合办法》第四条“5.协议签订后实际发生的自然增长人口，需相应扣减协议签订时的虚拟增加安置人口”也未排除签订协议时已按独生子女增加1人安置进行虚拟扣减的情况，因《安置协议书》即行政协议系被告提供的格式条款，出现两种以上不同理解，参照《中华人民共和国合同法》第四十一条“对格式条款的理解发生争议的，应当按照通常理解予以解释。对格式条款有两种以上解释的，应当作出不利于提供格式条款一方的解释。格式条款和非格式条款不一致的，应当采用非格式条款”的规定，应当作出不利于提供格式条款一方的解释，故签订《安置协议书》时祝一勇户按3+1人进行安置系双方真实意思表示，并非被告工作人员错误理解政策精神所致。故祝一勇户符合按3+1人安置条件。祝一勇户在安置过程中全面如实提供材料，没有隐瞒事实及欺诈行为，《安置协议书》的内容没有损害国家利益和社会公共利益，为维护行政协议的稳定及行政机关的公信力，被告在没有证据证明《安置协议书》的履行会给国家利益或社会公共利益造成重大损失的情况下，不能单方行使变更权。故被告作出《行政处罚决定书》单方变更《安置协议书》主要证据不足，缺乏法律依据。 争议焦点二，房屋征收补偿安置是一项系统性工程，时间周期长，其中包括安置调查、协议签署、异议处理、安置房屋选择以及房款结算等一系列工作，祝一勇认可其父亲祝兴会代理签署的《安置协议书》，表示同意委托其父亲办理房屋征收补偿安置相关工作。《安置协议书》中内容有异议需处理，被告将《行政处理告知书》向祝兴会送达（留置），虽缺书面委托手续，在程序上存在瑕疵，但祝兴会知晓后也向被告传述了祝一勇的异议，没有影响祝一勇的陈述、申辩权利，且之后祝一勇按变更后的安置面积进行了选房，故在送达程序上并无不妥，被告在作出《行政处理决定书》的程序是合法的。 综上，虽然被告作出《行政处理决定书》程序合法，但没有证据证明《安置协议书》的履行会给国家利益或社会公共利益造成重大损失，单方行使变更权主要证据不足，缺乏法律依据。祝一勇要求撤销《行政处理决定书》的诉请，于法有据，本院予以支持。被告是否履行《安置协议书》第二条约定的内容，与本案审查的变更行政协议系不同的行政行为，且未发生争议，在本案中不予评价。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：撤销被告缙云县人民政府五云街道办事处于2018年12月28日作出的编号为五办决（2018）第001号《行政处理决定书》。 缙云县人民政府五云街道办事处上诉称：2013年3月6日，祝一勇与上诉人签订《安置协议书》，由于协议第二条中约定“安置人口为3+1人，增加安置建筑面积90㎡”存在错误，故上诉人作出《行政处理决定书》变更为“安置人口3人，增加安置建筑面积70㎡。”事实依据为：被上诉人祝一勇户，在缙云县人民政府发布征收公告之日，有户籍登记的是祝一勇及其妻子杜琴。祝一勇户籍登记地为缙云县镇××村；其妻子杜琴户籍登记地为宁波市鄞州区，非农业家庭户。2012年12月26日，祝一勇夫妻之子祝振喆出生，户籍登记地为宁波市鄞州区，非农业家庭户。政策与法规依据为：1、《安置实施方案》第四条第四款规定“公寓安置是指征收人根据被征收人（本行政村村集体经济组织成员）房屋建筑面积，按户按人增加相应安置建筑面积的套式房屋并结算差价的一种安置方式”；2、《安置实施方案》第九条规定“安置人口以房屋征收补偿公告发布之日的户籍登记为准，按以下规定办理：（三）被征收人家庭成员属非本行政村村民，但有下列情形之一的，可计入安置人口：1、配偶为非农业人口且未享受过房改等政策的；2、子女为非农业人口，尚未成家随父母居住，且未享受房改等政策的”。3、《浙江省行政程序办法》第八十一条“有下列情形之一的，行政机关有权变更或者解除行政协议：（三）当事人在履行协议过程中，严重损害国家利益、公共利益的。”纠错理由为：1、祝一勇之妻杜琴非本行政村村民、非农业人口，根据《安置实施方案》第九条“（三）被征收人家庭成员属非本行政村村民，但有下列情形之一的，可计入安置人口：1、配偶为非农业人口且未享受过房改等政策的”，故，祝一勇之妻杜琴可计入安置人口。2、祝一勇之子祝振喆在公告日之后、安置日之前出生，系自然增长人口、非本行政村村民、非农业人口，依据《安置协议书》第二条第3项约定“在安置日前，乙方自然增长人口按规定计入安置，并根据《安置实施方案》第九条“（三）被征收人家庭成员属非本行政村村民，但有下列情形之一的，可计入安置人口：2、子女为非农业人口，尚未成家随父母居住，且未享受过房改等政策的”，故，祝一勇之子祝振喆可计入安置人口。 如果依照原《安置协议书》中“安置人口3＋1人，具体姓名祝一勇、杜琴、祝振喆（独），增加安置建筑面积90㎡”的约定，存在错误，理由如下：1、根据《安置实施方案》第九条“安置人口以房屋征收补偿公告发布之日的户籍登记为准，按以下规定办理：（一）已依法结婚登记尚未生育子女或已领取独生子女证的家庭，可增加一个安置人口”的规定，在政府发布公告之日，祝振喆尚未出生，不存在户籍，亦无领取独生子女证，因此，如果《安置协议书》依照《安置实施方案》第九条第一项确定“安置人口3＋1人”显系错误。2、依据《安置协议书》第二条第3项“在安置日前，乙方自然增长人口按规定计入安置，并根据《实施方案》第九条和有关政策的规定增加相应的安置面积”的约定，则应当根据《安置实施方案》中最符合杜琴、祝振喆实际情况的规定确定补偿安置。由于在《安置实施方案》第四条第四款已明确“公寓安置是指。被征收人（本行政村村集体经济组织成员）。”，故在不加特别说明的条款中，被征收人应当是本行政村村集体经济组织成员；且在《安置实施方案》第九条中对于特殊人口的补偿安置特别列明了“本行政村村民”、“非本行政村村民”、“非农业人口”等条件项，因此，杜琴、祝振喆均属于特殊安置情况，其虽非本行政村村民、非农业人口，但符合《安置实施方案》第九条“（三）被征收人家庭成员属非本行政村村民，但有下列情形之一的，可计入安置人口：1.配偶为非农业人口且未享受过房改等政策的；2.子女为非农业人口，尚未成家随父母居住，且未享受过房改等政策的”，故可以计入安置人口。因此，根据祝一勇、杜琴、祝振喆的事实情况，不符合《安置实施方案》第九条第（一）项规定而采取“3＋1”安置，而是应当适用《安置实施方案》第九条第（三）项规定直接对杜琴和祝振喆计入安置人口，上诉人据此行使变更权并无不当。 综上所述，上诉人认为一审判决事实不清，未能审查清楚案涉的杜琴、祝振喆等人是否属于“非本行政村村民”、“非农业人口”等事实，亦未审查清楚上诉人据以纠正错误协议条款的依据，故一审裁判有误，现提出上诉，请求依法撤销一审判决，发回重审或改判驳回被上诉人的诉讼请求。 祝一勇答辩称，协议是委托答辩人父亲签的，当时工作人员告诉答辩人领取独生子女证可以奖励20㎡，所以答辩人妻子去办了独生子女证，然后再签订协议。答辩人响应政府政策领取独生子女证，协议也是双方自愿签的。现在协议签了快6年，直至去年12月上诉人才说奖励没有了。答辩人与其他人不同，其他人是协议签订后领取独生子女证的。 原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。经审理，对原审认定的案件事实，本院予以确认。 本院认为，本案系上诉人作出被诉《行政处理决定书》变更涉案《安置协议书》第二条（1）、（2）项内容而引发的纠纷，故本案审查重点是被诉《行政处理决定书》是否合法。上诉人作为涉案房屋征收补偿安置工作组织实施单位，应当了解《安置实施方案》的相关补偿安置规定，在签订涉案《安置协议书》时，上诉人亦已知道被上诉人儿子出生和领取独生子女证在房屋征收补偿公告发布之后。因此，上诉人与被上诉人在自愿、平等协商一致基础上达成的涉案《安置协议书》，系双方真实意思表示，对双方具有法律约束力。被上诉人制定《安置实施方案》的初衷是对独生子女家庭的安置进行象征性的补偿，故会出现现有家庭独生子女的情况下再加一个人口进行安置的情形，被上诉人在房屋征收补偿公告发布之后才领取独生子女证，虽然不符合《安置实施方案》第九条第（一）项可增加一个安置人口的规定，但是在签订协议时，其已经符合独生子女家庭条件，与《安置实施方案》制定的初衷是符合的，我国2016年已全面放开二胎政策，涉案《安置协议书》第二条（1）、（2）项内容存在的错误，被上诉人可以通过生育二胎进行弥补。由于被上诉人相信涉案《安置协议书》合法有效，导致其未能在2018年底前即房屋安置日前生育二胎，从而错过了改正涉案《安置协议书》第二条（1）、（2）项内容错误的时机，责任应由上诉人承担。综上，上诉人以涉案《安置协议书》第二条（1）、（2）项内容违反《安置实施方案》第九条第（一）项规定，决定单方变更，违反了诚实信用原则，损害了被上诉人的信赖利益和协议约定的义务。原审法院判决撤销被诉《行政处理决定书》，并无不当，本院依法予以维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人缙云县人民政府五云街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 李月群 审 判 员 邹一峻 审 判 员 黄 维 二〇一九年十一月二十六日 代书记员 叶 娃