浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行初430号 原告肖永方，男，1957年10月18日出生，汉族，住杭州市江干区。 委托代理人王才亮，北京市才良律师事务所律师。 委托代理人罗贤忠，北京才良（杭州）律师事务所律师。 被告杭州市人民政府，住所地杭州市解放东路18号。 法定代表人徐立毅，市长。 委托代理人曹士凡，杭州市司法局工作人员。 委托代理人吴浙玲，浙江东鹰律师事务所律师。 被告杭州市江干区人民政府四季青街道办事处，住所地杭州市杭海路219号。 法定代表人叶蔚华，主任。 出庭负责人方建春，副主任。 委托代理人熊辉伦、孙敏华，浙江辉伦律师事务所律师。 原告肖永方诉被告杭州市人民政府（以下简称市政府）、杭州市江干区人民政府四季青街道办事处（以下简称四季青街道办）房屋行政协议一案，于2019年7月1日向本院提起诉讼，本院于同日受理后，并于2019年7月10日向被告寄送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月12日公开开庭审理了本案。原告及委托代理人王才亮、罗贤忠，被告市政府的委托代理人曹士凡、吴浙玲，被告四季青街道办的副主任方建春及委托代理人熊辉伦、孙敏华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年10月13日，原告（户××与四季青街道办、杭州市钱江新城建设指挥部签订编号为集住货（2017××5000260074《江干区集体土地住宅房屋收购安置协议书(货币安置××》（以下简称《收购安置协议》××及补充协议、补充协议2。 原告肖永方起诉称：2017年10月13日，被告以原告户所属房屋在杭州市××××村改造工作实施范围内为由，以杭州市钱江新城建设指挥部、四季青街道办的名义与原告签订了编号为集住货（2017××5000260074《收购安置协议》，协议称参照《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》等市、区有关法规政策规定，就原告户坐落于五福××××号，作价收购面积为510.5平方米(其中权属文件记载面积或确认面积为318平方米××的住宅房屋收购安置事项达成协议。房屋收购金额合计人民币142万元，安置人口6人，其中选择货币化安置为1人，调产安置为5人，每人55平方米，合计安置面积330平方米。协议另就原告户的过渡方式、临时过渡费、搬家补贴费及其他相关费用、原告户人口安置方式、违约责任等进行了约定。 因杭州市钱江新城建设指挥部(杭州市钱江新城建设管理委员会××系被告杭州市人民政府设立的直属单位，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，其属于行政机关的委托组织，其所作出的行政行为，委托的行政机关即杭州市人民政府为本案被告。协议签订后，原告腾空了房屋并移交给了被告，被告将房屋进行了拆除。然而，原告于2018年10月10日向杭州市国土资源局申请了政府信息公开后发现，被告的征收是违法的，被告的征收没有报经杭州市国土资源局办理征地房屋补偿审批手续。原告户所在的土地房屋征收既没有征地房屋补偿实施方案，也没有办理被征房屋评估并向原告户出具征地房屋评估报告等。被告在没有作出房屋补偿方案的前提下，与原告签订了征地房屋补偿安置协议并拆除了房屋，违反了《中华人民共和国土地管理法》、《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》的规定，案涉《收购安置协议》没有法律依据，系重大且明显违法，是无效的。请求：1.确认杭州市钱江新城建设指挥部、杭州市江干区人民政府四季青街道办事处于2017年10月13日与原告签订的编号为集住货(2017××5000260074《江干区集体土地住宅房屋收购安置协议书(货币安置××》及补充协议、补充协议2无效；2.本案的诉讼费用由被告承担。 原告向本院提供的证据有： 1.《江干区集体土地住宅房屋收购安置协议书》，证明原告与杭州市钱江新城建设指挥部、四季青街道办签订了《江干区集体土地住宅房屋收购安置协议书》，双方就原告户土地房屋被征收的补偿形式、补偿金额、安置方式、过渡方式、违约责任等作出了约定。 2.房屋产权证，证明原告拥有坐落于杭州市江干区××（现××新村）的房屋所有权。 3.《杭州市国土资源局政府信息公开告知书》（第20180598号××、（2019××浙0106行初13号行政判决书，证明关于原告户房屋所在的土地房屋征收项目，被告没有办理征地房屋补偿审批手续，没有征地房屋补偿实施方案，也没有办理被征房屋评估并向原告户出具征地房屋评估报告等，被告对原告所在地的土地房屋征收违法。 4.杭州市钱江新城建设指挥部（杭州市钱江新城建设管理委员会××基本信息，证明杭州市钱江新城建设指挥部（杭州市钱江新城建设管理委员会××系杭州市人民政府的直属事业单位，主要负责钱江新城规划区域内的建设、开发和管理，其属于被告市政府的委托组织，所作出的行政行为，委托的行政机关即市政府为本案被告。 5.《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A[2017]-0063××、《听证告知书》（杭江征听字[2017]102号××、听证告知书送达回证及送达后的执行情况回执及杭州市国土资源局江干分局关于未收到听证申请的说明，证明案涉土地的征收存在未批先征的违法情况。 被告市政府答辩称：1.原告的起诉已超过诉讼时效。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”2017年10月13日，原告与四季青街道办、杭州市钱江新城建设指挥部签订《收购安置协议》之时，即已明确知晓案涉协议项下的收购方式、收购价格等全部权利义务，至原告提起本次行政诉讼之时点，已超过一年的诉讼时效。2.案涉房屋的拆除重建具有公共利益属性，收购行为不违法。案涉五福社区的拆除重建，系市政府统筹城乡发展、改善城中村居民环境、完善城市基础设施布局、提高群众生活品质的城中村改造项目，具有公共利益属性。案涉收购协议的实质是政府为实现公共利益和行政管理目标而开展、签订的。案涉收购行为有利于提高旧城改造的效率，具有可行性和合理性，亦不违反法律禁止性规定，案涉收购协议的各方当事人在不违反法律规定的情形下进行的自愿有偿的收购行为应受法律保护。3.案涉协议系原告自愿、在协商一致的情形下签订的，且不存在任何协议无效的情形，属于合法有效合同。首先，案涉协议由原告户内全体人员一致同意并自愿进行房屋搬迁，在协议各方主体协商一致的情形下，就房屋收购的价格、临时过渡费、搬家补贴、奖励及其他费用的金额和支付方式、违约责任等，均作出了明确、具体的约定，表明原告签订案涉协议之时，对协议内容是明知且认可的。因此，案涉协议的签订行为是原告真实意思的表示。其次，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一××一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二××恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三××以合法形式掩盖非法目的；（四××损害社会公共利益；（五××违反法律、行政法规的强制性规定。”案涉协议的签订并不存在该条所规定之情形。因此，基于案涉协议系各方真实意思的表示，亦不存在违反法律、行政法规的强制性禁止性规定的情形，应属于依法成立、生效的合法合同，对各方均具有法律约束力。4.案涉协议已履行完毕。案涉协议签订后，原告户领取了案涉协议中约定的所有补偿款项，故双方已按协议的约定履行完毕，且在履行过程中，原告也是自愿、配合的。现案涉协议已实际履行完毕，原告却要求确认无效，有违诚信原则，不应支持。综上，原告的诉讼请求无事实和法律的依据，请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求。 被告市政府在法定期限内向本院提供的证据有： 1.《关于开展杭州市主城区城中村改造五年攻坚行动（2016—2020年××的实施意见》，证明五福社区属于杭州市城中村改造工作中的拆除重建项目，系市政府统筹城乡发展、改善城中村居住环境、完善城市基础设施布局、提高群众生活品质的城中村改造项目，具有公共利益属性，具有合法性。 2.《江干区集体土地住宅房屋收购安置协议书》，证明该协议是在原告同意、自愿搬迁的前提下，由各方协商一致签订的；且协议具体约定了房屋收购的价格、临时过渡费、搬家补贴、奖励及其他费用的金额和支付方式，原告在签订之时已经知晓上述内容并同意签订。 3.补充协议、补充协议2，证明该协议是在原告同意、自愿搬迁的前提下，由各方协商一致签订的；且协议具体约定了房屋收购的价格、临时过渡费、搬家补贴、奖励及其他费用的金额和支付方式，原告在签订之时已经知晓上述内容并同意签订。 4.领款单，证明原告户已按双方收购协议的约定领取了所有的应结算款项，收购协议已履行完毕，说明原告户已用实际行动认可了收购行为的事实。 被告四季青街道办答辩称：1.案涉《收购安置协议》合法有效。长期以来，涉案区块基础设施不完备、行车停车问题突出、环境卫生极差，严重影响当地居民生活品质，为呼应广大百姓需求，保障改善民生。2016年6月14日中共杭州市委办发（2016××38号《市委办公厅市政府办公厅关于开展杭州市主城区城中村改造五年攻坚行动（2016—2020年××的实施意见》文件，五福社区列入城中村改造范围内。相关政府也下发城中村改造的通知。为此，被告积极实施对五福新村的改造工作，改造工作前特征求被收购范围内广大住户意见。为提高城中村改造的工作效率和帮助被收购人获得更加充分的补偿，在平等、自愿基础上被告与被收购人签订收购协议，案涉协议系双方真实意思表示，并无不当。同时，案涉协议也无《合同法》第52条合同无效之法定情形，案涉协议合法有效。2.原告户自愿签约、自行腾空并领取相关款项，请求法院驳回原告诉讼请求。原告户的房屋坐落于被收购范围内，户内安置人口明确，双方自愿签订《收购安置协议》及补充协议、补充协议2，协议对收购面积、收购金额、过渡方式、过渡费计发、安置人口、安置面积等约定明确。原告户依据案涉协议自行腾空并领取相应款项。故，案涉《收购安置协议》系原告真实意思表示，原告自愿签订、自愿履行，该协议合法有效，依法应予以保护。3.本案已过诉讼时效，请求法院驳回起诉。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”案涉协议由原告与被告签订于2017年10月13日，已过诉讼时效。综上，请求法院裁定驳回原告起诉。 被告四季青街道办在法定期限内向本院提供的证据有： 1.《市委办公厅市政府办公厅关于开展杭州市主城区城中村改造五年攻坚行动（2016—2020年××的实施意见》，证明原告所在五福社区被列为城中村改造范围等相关事实。 2.《杭州市江干区人民政府关于下达2017年度江干区城市建设暨城中村改造工作目标任务的通知》,证明原告所在五福社区被列为城中村改造范围等相关事实。 3.《具结书》，《江干区集体土地住宅房屋收购安置协议书》及补充协议、补充协议2、《领款单》，证明原告自愿签订案涉协议且已部分履行等相关事实。 经庭审，对原告提供的证据，被告市政府质证如下：对证据1、2、4无异议；对证据3关联性有异议，认为不能证明原告欲证明的内容；对证据5关联性有异议，认为不能证明原告欲证明的内容。被告四季青街道办质证如下：对证据1、4无异议；对证据2合法性、关联性有异议；对证据3关联性有异议；对证据5关联性有异议。 对被告市政府提供的证据,原告质证如下：对证据1合法性、关联性以及其证明目的有异议；对证据2-4，认为不能证明其欲证明的内容。被告四季青街道办无异议。 对被告四季青街道办提供的证据,原告质证如下：对证据1-2合法性和关联性以及其证明目的有异议；对证据3中《具结书》合法性有异议，对其他证据，认为不能证明其欲证明的内容。被告市政府无异议。 本院对上述证据认证如下：原告证据1、4，各方均无异议，符合证据三性，予以采信；原告证据2，具备真实性、合法性、关联性，予以采信；原告证据3、5，不能证明案涉《收购安置协议》存在违法情形，不予采信。被告市政府证据1、被告四季青街道办证据1、2能够证明原告所在五福社区被列为城中村改造范围等相关事实，予以采信。被告市政府证据2-4、被告四季青街道办证据3具备真实性、合法性、关联性，予以采信。 经审理查明，原告户所有的案涉房屋位于五福××××号（门牌号××。2017年3月14日，杭州市江干区人民政府发布《关于下达2017年度江干区城市建设暨城中村改造工作各项目标任务的通知》（江政发[2017]8号××，其中，案涉房屋所在五福社区被列入江干区城中村改造范围内。同年9月16日，原告户签署《具结书》，称自愿将房屋（住宅××搬迁腾空，并要求杭州市钱江新城建设指挥部对原告户房屋进行收购，具体房屋（住宅××收购补偿和安置标准同意按照现场指挥部制定的房屋（住宅××搬迁补偿和安置标准执行。同日，原告户（乙方××与四季青街道办、杭州市钱江新城建设指挥部（甲方××签订补充协议、补充协议2，补充协议约定：配合本次征收的被补偿人（户××，按户计发一次性综合补贴费599600元，原告户搬迁完毕并将腾空房屋交与甲方，甲方将合计人民币599600元的款项一次性支付给原告户。补充协议2约定：原告户内有一名重大疾病或二级（含××以上残疾人员的补贴对象，原告户搬迁完毕并将腾空房屋交与甲方，甲方将合计人民币160000元的补贴一次性支付给原告户。同年10月13日，原告户（乙方××与四季青街道办、杭州市钱江新城建设指挥部（甲方××签订《收购安置协议》。《收购安置协议》约定：经双方协商一致，参照《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》等市、区有关法规政策规定，就房屋收购安置事项达成协议。原告户坐落于五福××××号的房屋作价收购面积为510.5平方米（其中权属文件记载或确认面积为318平方米××，房屋收购金额合计人民币1420000元。由甲方负责对原告户进行安置，安置人口为6人，其中货币化安置1人，调产安置5人。安置建筑面积人均55平方米，合计安置建筑面积为330平方米。在景芳三堡单元（JG12××JG1202-33地块农转非居民拆迁安置房项目等地块内进行安置，房源类型为高层或小高层。原告户搬迁完毕并将腾空房屋交与甲方，甲方将合计人民币1998400元的调产安置金额和合计人民币2516191.65元货币化安置金额一次性支付给原告户。协议签订后，原告户将腾空房屋交与四季青街道办、杭州市钱江新城建设指挥部。同年9月29日和10月13日，原告户到五福社区剩余区块征收工作指挥部办事大厅领取《收购安置协议》及补充协议、补充协议2约定的全部款项。 另查明，杭州市钱江新城建设指挥部（管理委员会××系杭州市人民政府直属事业机构。 本院认为，案涉《收购安置协议》及补充协议、补充协议2系四季青街道办、杭州市钱江新城建设指挥部为完成杭州市××××村改造工作任务，与原告户就案涉房屋收购安置事项协商一致签订的协议，城中村改造系公益项目，涉及社会公共利益，故案涉《收购安置协议》及补充协议、补充协议2属于行政协议，属于人民法院行政诉讼受案范围。 案涉《收购安置协议》及补充协议、补充协议2系原告户与四季青街道办、杭州市钱江新城建设指挥部签订，但杭州市钱江新城建设指挥部既非行政机关，也非法律、法规、规章授权的组织，不能作为行政诉讼的适格被告，故应由设立该指挥部的杭州市人民政府作为本案适格被告。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，案涉《收购安置协议》是原告户与四季青街道办、杭州市钱江新城建设指挥部在平等、自愿基础上签订的房屋收购协议，而不是房屋征收补偿协议。被告针对原告户所有的房屋进行收购，已充分保障了原告的合法权益。故原告提出的案涉协议违反征收程序、存在重大且明显违法的情形的主张不能成立。 《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一××一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二××恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三××以合法形式掩盖非法目的；（四××损害社会公共利益；（五××违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，原告户与四季青街道办、杭州市钱江新城建设指挥部签订的案涉协议系各方的真实意思表示，且协议签订后，原告户将腾空房屋交与四季青街道办、杭州市钱江新城建设指挥部，并已于2017年10月13日领取完案涉协议约定的全部款项。原告提起确认案涉协议无效之诉，但并未举证证明案涉协议存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形，故其提出的案涉协议无效的主张不能成立。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告肖永方的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告肖永方负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。 审 判 长  吴宇龙 审 判 员  李 洵 人民陪审员  朱志华 二〇一九年十一月十三日 法官助理莫雪飞 书记员汪金枝 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。