广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1385号 上诉人（原审原告）柳州市柳南区门头村民委员会。 法定代表人曾庆诚，主任。 委托代理人钟柳春，广西闻名律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）柳州市柳南区人民政府，住所地柳州市潭中西路**。 法定代表人于福坚，区长。 委托代理人黄雪钢，广西众维律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）柳州市人民政府，，住所地柳州市文昌路** 法定代表人吴炜，市长。 原审第三人柳州市柳南区门头村民委员会第二村民小组。 诉讼代表人覃海光，组长。 原审第三人柳州市柳南区门头村民委员会第三村民小组。 诉讼代表人金茂东，组长。 原审第三人柳州市柳南区门头村民委员会第四村民小组。 诉讼代表人韦爱华，组长。 原审第三人柳州市柳南区门头村民委员会第七村民小组。 诉讼代表人钟玉珍，组长。 原审第三人柳州市柳南区门头村民委员会第八村民小组。 诉讼代表人吴小弟，组长。 上诉人柳州市柳南区门头村民委员会（以下简称门头村委）因与被上诉人柳州市柳南区人民政府（以下简称柳南区政府）、柳州市人民政府（以下简称柳州市政府）及原审第三人柳州市柳南区门头村民委员会第二村民小组（以下简称门头二组）、柳州市柳南区门头村民委员会第三村民小组（以下简称门头三组）、柳州市柳南区门头村民委员会第四村民小组（以下简称门头四组）、柳州市柳南区门头村民委员会第七村民小组（以下简称门头七组）、柳州市柳南区门头村民委员会第八村民小组（以下简称门头八组）土地行政裁决及行政复议一案，不服柳州市中级人民法院（2018）桂02行初280号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，本案争议地为门头村洛基塘地块，四至范围为东至公司内部，南至水泥路边，西至第三村民小组田边，北至第四村民小组鱼塘边，面积39.841亩。争议地在上世纪50年代初“四固定”时期至1974年是门头三、四组集体耕种的水田。1974年至1976年间农业学大寨运动进行农田基本建设时期，门头村委组织将争议地改造为鱼塘，并由门头村委经营管理。之后，因门头村委将鱼塘承包给他人经营，门头三、四组主张要回鱼塘并于1996年11月、1997年1月两次将该鱼塘的塘基毁坏，与门头村委发生冲突。2011年11月，门头三、四组向柳南区政府申请对争议地确权，柳南区政府作出柳南政决字〔2013〕2号《行政处理决定书》将争议地确认归门头村委所有。门头三、四组不服，经柳州市政府复议维持后提起诉讼，柳南区人民法院于2014年12月19日对该案作出（2014）南行初字第13号行政判决，撤销了柳南区政府作出的柳南政决字〔2013〕2号《行政处理决定书》，该院又于2015年5月5日作出（2015）柳市行终字第40号行政判决，驳回了门头村委对该案的上诉。门头三、四组于2015年11月再次向柳南区政府申请对争议地进行调处确权，柳南区政府受理后，经过现场勘验、组织各方当事人对争议地进行指界后委托柳州市国土规划测绘院对争议地进行测量确定面积范围、调查取证、组织当事人陈述意见并调解等，于2018年4月24日作出《行政处理决定书》（以下简称处理决定），将本案争议的门头村洛基塘地块(东至公司内部，南至水泥路边，西至第三村民小组田边，北至第四村民小组鱼塘边）面积39.841亩，确权属于门头三、四组集体所有。门头村委不服，向柳州市政府申请行政复议，柳州市政府于2018年8月13日作出柳政复字〔2018〕72号《行政复议决定书》（以下简称72号复议决定），决定维持该处理决定。门头村委不服，向该院提起行政诉讼，请求撤销处理决定及72号复议决定。 原审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，柳南区政府具有调处本案土地权属争议的法定职责和权力。根据《行政复议法》第十三条的规定，柳州市政府作为柳南区政府的上一级人民政府，其对不服柳南区政府作出的处理决定提出的复议申请有作出行政复议决定的职责和权力。人民政府对土地权属争议进行调处，应当以法律、法规为依据，可以参照土地管理规章，从实际出发，尊重历史，查明事实，作出公正处理。本案中，门头村委以争议地权属经过集体决议调整交换及其对争议地进行了长期的经营管理为由主张对争议地享有所有权。从各方诉辩意见及本案现有证据来看，首先，涉案争议土地在上世纪50年代初“四固定”时期至1974年系属门头三、四组集体耕种的水田，门头三、四组对争议地主张权属具有土地权属来源的事实根据。门头村委主张本案争议地在上世纪六十年代时不仅是门头三、四组的土地，还包含了门头二、七、八组的土地，但未能提供充分证据予以证实，该院不予采信。其次，在1974年至1976年间农业学大寨运动进行农田基本建设时，门头村委组织将争议地改造为鱼塘，并由门头村委经营管理至今，对这一事实各方均予认可。但对于门头村委主张该时期争议地已由当时的生产大队经过代表大会决定改造并进行了调整交换后归村委集体所有，门头村委及第三人门头二、七、八组均未能提供证据证实，柳南区政府在调处程序中亦未能获取证据证实该事实的存在，门头村委应对其主张承担举证不能的不利后果，柳南区政府在处理决定中未予支持门头村委该主张正确。诉讼中门头村委主张其对争议地进行使用超过二十年，已实际取得争议地所有权，但根据本案查明事实，在门头村委对争议地的经营管理过程中，因将争议地承包给他人经营，门头三、四组即开始主张要回鱼塘，并于1996年和1997年两次将鱼塘的塘基毁坏并引发冲突，因此，门头村委并非在无争议的状态下对土地进行连续使用，其对争议地的实际经营管理情形不符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条中关于时效使用取得土地所有权的规定。由上，本案现有证据并不能证明门头村委对争议地享有所有权，在各方均未能提供有效证据证明争议地权属变动及归属己方的情况下，柳南区政府根据1980年5月23日《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷情况报告》(国发[1980]135号)第三条“关于证据问题，根据中央和自治区的各项规定、政策、法律、法令，一般以土改、合作化、四固定时的定论为依据”的规定，将争议地确权归门头三、四组集体所有，认定事实清楚，适用依据正确，处理结果并无不当。在对本案争议地纠纷调处过程中，柳南区政府依法开展了立案受理、听取各方当事人意见、现场勘验、调查及调解等工作，调处程序符合法律规定。另外，柳州市政府在受理复议申请后，经调查认为柳南区政府作出的处理决定正确，遂依据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定作出维持该处理决定的72号复议决定并依法送达，复议程序合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回门头村委的诉讼请求。案件受理费50元，由门头村委负担。 上诉人门头村委上诉称，1.原审判决认定事实不清，原审判决认定39.841亩争议地在1974年以前全部为门头三、四组耕种与原羊角山乡人民政府调查的事实不符，原调查认定争议地在1974年前面积为25亩，实际上，本案39.841亩争议地在1974年以前有原审第三人耕种或管理使用的土地，因此本案的争议地面积才超出25亩，因此原审判决认定争议地属门头三、四组，缺乏证据证明；2.原审判决适用法律错误，争议地确认给门头村委才符合“三个有利于”原则；3.柳南区政府在土地确权时，程序违法。综上，请求撤销原审判决，撤销处理决定和72号复议决定。 被上诉人柳南区政府辩称，1.处理决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法、结果并无不当；2.门头村委的上诉理由不成立，本案争议地已经柳州市国土规划测绘院进行测量，确认了本案争议土地面积为39.841亩，在该《测量成果》中已明确载明“依据门头村委及2、3、4、7、8村民小组组长和村民代表实地指界”，此外，已生效的（2015）柳市行终字第40号行政判决已经认定本案争议土地的四至，门头村委未曾否认，门头村委没有证据证明争议地内包含其他组的土地。综上，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人门头二、七、八组述称，该三个组的意见与门头村委的意见一致。 被上诉人柳州市政府及原审第三人门头三、四组未向本院提交书面意见。 二审审理期间，上诉人门头村委向本院提交以下证据：1.柳州市郊区羊角山乡人民政府养政发（1997）05号《就门头村3队4队与门头村委会因洛基鱼塘纠纷的处理决定》；2.柳南区政府对曾宪文的《调查笔录》；3.门头三、四组村民的《农村土地承包经营权证》。拟证明争议地只有25亩，门头村委因使用门头三、四组的土地，已调整了其他土地给该两组。本院认为，门头村委在二审中提交的上述证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，本院不予接纳。 经审理，本院确认原审判决认定的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与原审判决查明的事实一致。 本院认为，本案争议焦点是柳南区政府作出的处理决定认定事实是否清楚、程序是否合法。 一、关于柳南区政府作出的处理决定认定事实是否清楚的问题 本案争议地为门头村洛基塘地块，四至范围为东至公司内部，南至水泥路边，西至第三村民小组田边，北至第四村民小组鱼塘边。本案各方当事人对本案争议地的四至范围并无异议，门头村委及门头三、四组均主张该四至范围内的土地为已方所有，而争议地的面积由柳州市国土规划测绘院根据该四至进行了测量，面积为39.841亩。门头村委上诉主张测量的面积不准确、争议地面积仅为25亩与事实不符。 争议地在上世纪50年代初“四固定”时期至1974年是门头三、四组集体耕种的水田，该事实的认定有生效的柳州市中级人民法院（2015）柳市行终字第40号行政判决予以确认。门头村委上诉主张本案争议地在上世纪六十年代时不仅是门头三、四组的土地，还包含了门头二、七、八组的土地，但未能提供充分证据予以证实。虽然在1974年至1976年“农业学大寨”运动进行农田基本建设时，门头村委组织将争议地改造为鱼塘，并由门头村委经营管理至今，但门头村委并未提交充分证据证明其已依法取得争议地所有权，其对争议地的经营管理行为并不能改变争议地权属。门头村委上诉主张应将争议地确认给其才符合“三个有利于”的原则，没有事实和法律依据。 二、关于柳南区政府作出处理决定的程序是否合法 门头村委上诉主张柳南区政府在土地确权时，没有完成踏界指界、没有经过开会讨论，程序违法。本院认为，门头村委及门头二、七、八组均已确认柳南区政府组织了踏界指界，其仅是因为在此过程中存在意见分歧而未完成指界即提前离开。门头村委系因自身原因没有完成踏界指界，其主张柳南区政府程序违法无事实依据。柳南区政府在进行土地确权时履行了实地调查，核实证据，听取各方当事人意见，组织和解、调解等程序。柳南区政府作出处理决定前的集体讨论系其内部程序，处理决定已以该政府名义作出并加盖公章，并不存在程序不合法的情形。 柳南区政府履行法定程序后，对争议进行确权，将争议地确权归门头三、四组集体所有，处理结果并无不当，所作出的处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法。柳州市政府受理门头村委的复议申请后，经履行法定程序、查明事实，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出72号复议决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人门头村委的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人柳州市柳南区门头村民委员会负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱燕峰 审 判 员 韩胜强 审 判 员 蒋新江 二〇一九年十一月七日 法官助理 张 蕾 书 记 员 赵小柳 附：相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。