湖南省永州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘11行终322号 上诉人（原审原告）：周显友。 被上诉人（原审被告）：东安县公安局。 法定代表人：宋志雄，该局局长。 委托诉讼代理人：廖婷婷，该局民警。 委托诉讼代理人：王保荆，该局民警。 上诉人周显友诉被上诉人东安县公安局治安行政处罚一案，不服湖南省永州市零陵区人民法院（2019）湘1102行初159号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 原审查明，2019年4月12日，原告周显友与魏爱国、蒋凤姣、唐清生、李淑秀、廖路英、蒋国玉、唐满元、丁顺连、胡连友等10人通过串联后聚集在湖南省信访局集体越级上访，并共同在一份拟好的准备交给中央电视台焦点访谈节目组的信访材料上签字捺印。之后，原告周显友与魏爱国乘火车回永州。2019年4月12日，东安县公安局芦洪市派出所接到东安县芦洪市镇人民政府工作人员的报案后，指派公安民警会同东安县芦洪市镇人民政府的工作人员在永州火车站接到周显友、魏爱国两人，并将两人传唤至公安机关询问。2019年4月13日，被告东安县公安局通过立案、询问、调查、告知等程序后，作出东公（芦）决字[2019]第0369号公安行政处罚决定书（以下简称《0369号处罚决定》），决定对周显友行政拘留十日。当日，原告周显友被送往东安县治安拘留所执行拘留。原告周显友被执行拘留后不服，遂于2019年7月29日直接向法院提起本案行政诉讼，请求判如所请。 原审另查明，2013年10月5日，周显友因强行冲闯公安机关设置的警戒区（线）,被东安县公安局行政拘留。2013年12月13日，周显友因强行冲撞公安机关设置的警戒线（区），被东安县公安局行政处罚。2014年2月10日，魏爱国、周显友因扰乱公共场所秩序，被东安县公安局行政处罚。2014年3月6日，周显友因扰乱公共场所秩序，被东安县公安局行政处罚。2014年4月11日，周显友因扰乱公共场所秩序，被东安县公安局行政处罚。2014年5月19日，周显友因非法上访，被东安县公安局行政处罚。2014年7月3日，周显友、欧海如、王兴解因扰乱公共秩序，被东安县公安局行政处罚。2014年8月22日，周显友因扰乱公共秩序，被东安县公安局行政处罚。2014年10月3日，周显友因非法上访，被东安县公安局行政处罚。2014年11月19日，因周显友寻衅滋事，被东安县公安局移送起诉。 原判认为，本案的焦点问题是：一、被告是否有权对原告实施行政处罚；二、被告作出的行政处罚决定是否合法，是否应当予以撤销。现评析如下：一、根据《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款、第三款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。居住地包括户籍所在地、经常居住地。经常居住地是指公民离开户籍所在地最后连续居住一年以上的地方，但在医院住院就医的除外。根据上述规定，被告东安县公安局具有对原告作出治安管理处罚决定的主体资格及法定职权。二、根据《信访条例》第十六条、第十八条第二款的规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。本案中，原告周显友曾因非法上访扰乱公共场所秩序被公安机关多次行政处罚后仍不思悔改，此次原告周显友通过串联伙同蒋凤姣、唐清生、李淑秀、廖路英、蒋国玉、魏爱国、唐满元、丁顺连、胡连友等10人非法聚集在湖南省信访局集体越级上访，2019年4月12日，原告与蒋凤姣、唐清生、李淑秀、廖路英、蒋国玉、魏爱国、唐满元、丁顺连、胡连友等10人通过串联后聚齐在湖南省信访局集体越级上访，并共同在一份拟好的准备交给中央电视台焦点访谈节目组的信访材料上签字捺印。与此同时，原告周显友等人为了扩大社会影响，给政府施加压力，扰乱正常的信访秩序，联名签字捺印给中央电视台焦点访谈节目组书写信访材料，其行为违反了《信访条例》第十六条、第十八条第二款、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，扰乱了公共场所秩序，被告东安县公安局通过立案、传唤、询问、调查、告知等程序后对原告作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，且裁量适当，依法予以支持。原告要求撤销被告作出的行政处罚决定的诉讼理由因缺乏事实依据和法律依据而不能成立，不予支持。综上所述，原告周显友的诉讼请求不能成立，应当依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告周显友的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告周显友负担。 上诉人周显友不服，上诉称，1、被上诉人提交的所有证据都不能证实上诉人扰乱了公共场所秩序。证人没有到庭举证质证，证言被上诉人也没有作具体表述，上诉人没有扰乱了公共场所秩序。2、上诉人因同一信访事项集体上访，符合《信访条例》第十八条第二款的规定，上诉人等人赴湖南省信访局上访的行为没有违法。3、若上诉人等集体上访违法，也应当以聚众上访相关的法律条文对上诉人进行处罚，原判适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项，属适用法律不当。若上诉人等联名签字捺印给中央电视台焦点访谈节目组书写信访材料的行为违法，也应当适用相关的法律处罚，而不能以扰乱公共场所秩序予以处罚。4、东安县信访联席办《关于对唐满元等10人赴省集访非访行为进行依法处置的函》不具有法律效力，且东安县联席办无权指令被上诉人处罚上诉人。再者违法行为地的公安机关未移送、委托东安县公安局进行处罚，东安县公安局无权管辖。综上，被上诉人在没有任何上诉人扰乱公共场所秩序的事实和证据的情况下，适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项对上诉人作出处罚决定错误，请求二审法院依法撤销原判，撤销《0369号处罚决定》。 被上诉人东安县公安局答辩称，2019年4月12日，上诉人周显友等人聚集在湖南省信访局集体越级上访，其扰乱社会秩序的事实清楚，被上诉人通过立案、传唤、询问、调查、告知等程序后，对周显友等人作出行政处罚，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，处罚适当。一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，判处正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 经审理查明，2019年4月12日，上诉人周显友与廖路英、蒋凤姣、李淑秀、唐清生、蒋国玉、魏爱国、唐满元、丁顺连、胡连友共10人通过串联后聚集在湖南省信访局集体越级上访，因周显友等10人均是曾被多次行政拘留，也有部分人员还曾被刑事拘留，故周显友等10人共同的信访事项为请求撤销行政处罚决定或改判无罪，并共同在胡连友事先打印好的准备交给“焦点访谈”的信访材料上签字捺印。2019年4月12日18时许，东安县公安局接到东安县信访联席办出具的《关于对唐满元等10人赴省集访非访行为进行依法处置的函》，载明东安县白牙市镇唐满元、蒋国玉、唐清生、李淑秀、蒋凤姣，芦洪市镇魏爱国、周显友、丁顺连，井头圩镇廖路英，新圩江镇胡连友10人于2019年4月12日上午抱团赴省集访。建议东安县公安局对上述10人越级抱团集访非访行为进行依法处理。2019年4月13日，被上诉人东安县公安局立案受理，依法询问周显友等涉案人员和接访工作人员，并调取了相关证据。同日，东安县公安局将拟作出的行政处罚决定的事实、理由及依据告知周显友，并告知其享有陈述和申辩的权利。同日，东安县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定作出了《0369号处罚决定》，决定对周显友行政拘留十日。当日，周显友被送往东安县拘留所执行拘留。唐满元被执行拘留后不服，诉诸法院，请求撤销《0369号处罚决定》。 另查明，2013年10月5日、2013年12月13日、2014年2月10日、2014年3月6日、2014年4月11日、2014年5月19日、2014年7月3日、2014年8月22日、2014年10月3日上诉人周显友因非法上访扰乱公共秩序等原因，被东安县公安局行政处罚9次。2014年11月19日，周显友因寻衅滋事，被东安县公安局移送起诉。 认定上述事实的证据有：1、周显友、唐满元、廖路英、魏爱国、蒋国玉、蒋凤姣、唐清生、李淑秀的询问笔录；2、张小义、肖功、唐金平、江铁钢的询问笔录；3、东安县信访联席办《关于对唐满元等10人赴省集访非访行为进行依法处置的函》；4、周显友的户籍资料；5、接报案登记表、受案登记表、传唤证、行政处罚告知笔录、行政拘留家属通知书、行政拘留执行回执、行政案件权利义务告知书。 本院认为，本案的争议焦点是被上诉人东安县公安局作出的《0369号处罚决定》认定事实是否清楚，证据是否充分，适用法律是否正确，程序是否合法，处罚是否适当，东安县公安局有无管辖职权。现分析如下： 被上诉人东安县公安局在法定职权范围内作出的《0369号处罚决定》，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，处罚适当。 第一，根据《信访条例》第十六条、第十八条、第二十条的规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或上一级机关提出，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。信访人在信访过程中应当遵守法律法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。本案中，周显友等10人采用走访形式提出共同信访事项，没有依法、依规逐级反映信访事项，且信访人数超过了规定的代表人数。另查明周显友曾因非法上访扰乱社会秩序，多次被公安机关行政处罚，仍不思悔改，为达到个人目的，制造社会影响，给当地党委政府施加压力，周显友又通过串联伙同廖路英、蒋凤姣、李淑秀、唐清生、蒋国玉、魏爱国、唐满元、丁顺连、胡连友共10人非法聚集在湖南省信访局集体越级上访、联名签字捺印给“焦点访谈”写信访材料，扰乱了正常的信访秩序和当地的公共场所秩序。上诉人周显友上诉称“上诉人等人赴湖南省信访局上访没有违法及上诉人没有扰乱公共场所秩序”的上诉理由，不能成立，本院不予采信。 第二，被上诉人东安县公安局提供的周显友、廖路英、唐满元、魏爱国、蒋国玉、蒋凤姣、唐清生、李淑秀的询问笔录；张小义、肖功、唐金平、江铁钢的询问笔录；东安县信访联席办《关于对唐满元等10人赴省集访非访行为进行依法处置的函》；周显友的户籍资料等系列证据，足以认定上诉人周显友与他人非法聚集在湖南省信访局集体越级上访的行为违法，扰乱了信访秩序和社会公共秩序，应予行政处罚。上诉人周显友上诉称“原判适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项，属适用法律不当”的上诉理由，不能成立，本院不予采信。 第三，被上诉人东安县公安局依法履行了受案、调查询问、调取相关证据、传唤、通知家属等程序，在处罚前将拟作出的行政处罚决定的事实、理由及依据告知了周显友，并告知其享有陈述和申辩的权利，东安县公安局作出处罚决定程序，符合法律规定。被上诉人依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，作出《0369号处罚决定》对周显友处以行政拘留十日，在法定处罚幅度内，处罚适当。 第四，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”之规定，本案违法行为发生地虽在长沙，但违法行为人周显友属东安县白牙市镇洪市镇糍粑铺村村民，且引发共同信访的根本原因发生地在东安，由东安县公安机关管辖更有利于对违法行为人的违法事实进行调查。故本案属违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的案件，东安县公安局依法享有管辖权。东安县公安局依法立案调查取证并作出相应的行政处罚，程序合法。上诉人周显友诉称“无违法行为地公安机关的移交、委托材料，东安县公安局无管辖权”的上诉理由，不能成立，本院不予采信。 综上，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，判决驳回周显友的诉讼请求正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人周显友承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郭红艳 审 判 员 陈 姬 审 判 员 王焕江 二〇一九年十一月二十二日 法官助理 唐英虎 书 记 员 谢 忱 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。