江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏06行终623号 上诉人（原审原告）吴兵，男，1957年11月16日生，××族，住启东市。 被上诉人（原审被告）江苏省启东经济开发区管理委员会，住所地启东市。 法定代表人王瑊，主任。 应诉负责人陈健勇，党工委委员、政法委书记。 委托代理人张国法，上海明伦律师事务所律师。 上诉人吴兵因要求确认流转承包地行政行为违法一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院查明，吴兵系启东市惠丰镇三星村村民，在该村享有承包地3.73亩，其母亲吴玉兰享有承包地1.57亩，现已病故。自2007年开始，启东市惠丰镇三星村划归江苏省启东经济开发区管理委员会（以下简称启东经开区管委会）代管。2017年左右，启东市惠丰镇三星村地块开始进行协议动迁，该动迁经包括吴兵在内的全体村民签字同意。2017年5月23日，启东经开区管委会下发启开拆[2017]1号“关于下发三星村成片拆迁项目房屋搬迁补偿与安置方案的通知”，并在被征收土地所在村以书面形式公告。2017年6月13日，吴兵向海门市人民法院提起诉讼，要求确认启东经开区管委会下发的启开拆[2017]1号文无效。同年9月5日，吴兵申请撤回起诉。期间，吴兵、启东经开区管委会于6月28日签订《房屋拆除搬迁补偿协议》和《腾房协议》。2018年1月3日，吴兵再次诉至海门市人民法院，要求撤销上述《房屋拆除搬迁补偿协议》的第七条、第九条，变更第一条、第五条，对规范性文件一并审查。海门市人民法院经审理后于6月14日判决驳回吴兵的诉讼请求。期间，吴兵于2018年1月23日又向海门市人民法院提起（2018）苏0684行初51号行政诉讼，请求确认启东经开区管委会实施征收三星村1-4组集体土地的行政行为无效，海门市人民法院认为，吴兵以个人名义就集体土地被征收的行政行为提起行政诉讼，不具备提起行政诉讼的原告资格，遂于2018年7月24日裁定驳回吴兵的起诉。 另查明，吴兵位于三星村××组的房屋被拆除后，吴兵于2017年9月13日领取了腾房奖励51000元及安置补偿款700000元。吴兵土地相对应的土地补偿费32760元、青苗补助费8846元已由启东经开区管委会支付至吴兵一折通账户。2018年4月，吴兵至启东市汇龙镇××村民委员会（以下××星村村委会）退还该8846元赔青费，三星村村委会表示无权收回，吴兵遂将钱留置三星村村委会后离开，该款现保管于该村陈永平处。2019年1月5日吴兵向一审法院提起行政诉讼，要求确认启东经开区管委会流转其5.3亩承包地行为违法。 一审法院认为，案件争议焦点为：1、吴兵的起诉是否符合法定起诉条件；2、启东经开区管委会有无违法流转吴兵的承包地。 关于争议焦点一，首先，本案并非重复起诉，属行政诉讼的受案范围。重复起诉是指，后诉与前诉当事人相同、诉讼标的相同、诉讼请求相同或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。本案中的诉讼标的和诉讼请求均与前诉不同，不构成重复起诉。其次，吴兵对案涉承包地享有权益，具备对承包地流转行为提起诉讼的原告主体资格。最后，吴兵的起诉并未超过起诉期限。案涉行政行为发生在2017年6月，按照当时有效的行政诉讼法及相应司法解释的规定，未告知公民诉权或者起诉期限的，起诉期限从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年，吴兵于2019年1月向本院起诉，未超过2年的期限规定。综上，吴兵本次起诉符合法定起诉条件。 关于争议焦点二，启东经开区管委会并未违法流转吴兵的承包地。第一，案涉承包地流转发生在三星村成片拆迁过程中，房屋搬迁与土地流转一并进行。《关于三星村成片拆迁地块房屋搬迁补偿安置方案》已在2017年由启东市经济开发区拆迁指挥部上报至启东市城建总指挥部，该方案获启东市城建总指挥部同意实施。启东市经济开发区拆迁指挥部也分别形成了启开拆[2017]1号《关于下发三星村成片拆迁项目房屋搬迁补偿与安置方案的通知》和启开拆[2017]2号《关于下发三星村成片拆迁项目对搬迁户奖励措施及相关事项的通知》，启东经开区管委会下发上述文件，将房屋搬迁补偿与安置方案、搬迁奖励措施等事项予以公布并在被征收土地所在村书面公示。2017年6月28日，三星村4组各户村民村民代表在《关于三星村要求带征一事》表格中签字，内容为三星村4组村民自愿要求带征，同时要求本地块中所有带征面积的三费随征地价格标准调整。上述文件和带征表的内容、时间可以表明，案涉承包地流转系集体土地流转，发生在三星村成片拆迁过程中，与房屋搬迁一并进行。第二，吴兵、启东经开区管委会之间形成了土地承包经营权的流转合意。对于土地承包经营权的流转，《中华人民共和国农村土地承包法》《农村土地承包经营权流转管理办法》中明确规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，流转主体是承包方，承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。土地承包经营权流转应当遵循平等协商、依法、自愿、有偿等原则。对于案涉地块的成片拆迁，启东经开区管委会已将相应文件予以张贴公示，吴兵也作为户主在《关于三星村要求带征一事》表格中签字认可，相应的土地补偿费、青苗补助费也由启东经开区管委会汇入吴兵一折通账户内。因此，吴兵的签字行为应当视为其以行为同意将其承包地流转给启东经开区管委会进行使用，其与启东经开区管委会之间达成了流转合意。吴兵至三星村村委会退还赔青费的行为，并不能否认已经将案涉承包地流转的事实，吴兵可随时至三星村村委会取回该款。第三，吴兵、启东经开区管委会已经经过协商于6月28日自愿签订《房屋拆除搬迁补偿协议》和《腾房协议》，吴兵房屋被拆除后也顺利领取了腾房奖励及安置补偿款。吴兵虽对上述协议部分条款不服并提起诉讼，但法院经审理已经驳回了其诉讼请求，其随后又对征收行为起诉，对本案的承包地流转行为起诉，很大程度上系以诉讼方式宣泄不满。需要指出的是，吴兵不能将对协议搬迁的不满加诸于土地征收之上，协议搬迁事宜法院已作出生效裁判，吴兵应予尊重。 综上，启东经开区管委会与吴兵达成了土地承包经营权的流转合意，吴兵诉称启东经开区管委会流转承包地行为违法缺乏事实和法律依据。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回吴兵的诉讼请求。 吴兵不服一审判决，向本院提起上诉称，被上诉人启东经开区管委会无权流转上诉人的承包地，上诉人并未和被上诉人启东经开区管委会签订符合《农村土地承包经营权流转管理办法》规定的土地流转合同，被上诉人启东经开区管委会违法流转上诉人承包地的事实客观存在。请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人启东经开区管委会辩称，1.上诉人吴兵的起诉已经超过起诉期限；2.本案所涉征收属于协议征收，取得了上诉人吴兵所在村组所有村民签字认可同意，上诉人吴兵也在《关于三星村要求带征一事》表格中签字认可，与被上诉人达成了土地流转的合意，且上诉人吴兵也已经领取土地补偿费用。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审查，对一审法院认定的除“吴兵土地相对应的土地补偿费32760元”外的其他事实予以确认，另根据《三星村2017年4组土补费发放汇总清单》认定，上诉人吴兵被征收土地相对应的土地补偿费为57220元，该款经上诉人吴兵之女吴佳星签字确认后，于2018年2月14日存入上诉人吴兵的个人帐户。一审法院认定上诉人吴兵享受的土地补偿费为32760元错误，本院予以纠正。二审诉讼中，被上诉人启东经开区管委会称，上诉人吴兵作为被征地农民中的退休年龄段人员，依照规定可以享受每月704元的最低生活保障金，但上诉人吴兵拒绝办理相关手续。三星村村委会也出具《情况说明》称，上诉人吴兵被确定为被征地农民安置对象，但其拒绝在申请审批表中签字，致相关材料无法报送。 本院认为，根据双方的诉辩意见，本案的争议焦点有两个方面，一是上诉人吴兵的起诉是否超过起诉期限，二是被上诉人启东经开区管委会对上诉人吴兵集体土地的征收行为有无事实根据。 关于上诉人吴兵的起诉是否超过起诉期限问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，被上诉人启东经开区管委会虽于2017年上半年即启动了对上诉人吴兵所在地块的协议征收工作，但上诉人吴兵的土地补偿费用直到2018年2月14日才汇至其个人账户，且至2018年底征收补偿安置工作仍未完全结束。在此情况下，上诉人吴兵对被上诉人启东经开区管委会实施的土地征收行为不服，于2019年1月提起本案诉讼，并未超过《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定的最长一年的起诉期限。由于被上诉人启东经开区管委会的这一土地征收行为未以书面形式呈现、当然不可能专门告知被征收人救济渠道及起诉期限，故《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的六个月的起诉期限不适用于本案。被上诉人启东经开区管委会认为上诉人吴兵的起诉超过六个月法定期限的理由，与法相悖，本院不予采信。 关于被上诉人启东经开区管委会对上诉人吴兵集体土地的征收行为有无事实根据的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十七条、第四十八条规定，为了公共利益的需要，可以对农村集体所有的土地依法进行征收，但应履行法定程序并及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及青苗费等土地补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。但实践中，基于规划调整、工程建设的需要，加之征地审批程序的复杂，地方人民政府没有依法启动征地报批程序，而是通过征求被征地的村集体经济组织成员意愿的方式，在全部成员或者绝大多数成员同意先行征地的情况下，向被征地的农村集体经济组织和被征地农民发放土地补偿费、安置补助费、青苗费等土地补偿费用，为符合条件的被征地农民办理城乡居民社会保障手续，在落实好征地补偿安置资金和社会保障费用后，被征地的村集体经济组织和被征地农民即丧失集体土地的所有权和承包经营权。这种协议征收的做法虽与现行的土地征收程序不相吻合，但客观上保障了被征收农民的知情权、参与权，是土地征收民主协商机制的一种体现。如果协议征收能够实现公共利益与被征收人合法权益的平衡保护，则人民法院不宜仅以征地未履行审批手续为由否定协议征地的效力。因此，只要行政机关在集体土地的协议征收过程中，全面落实了被征收人的征地补偿待遇，即应当认定该土地征收行为具有相应的事实根据。 本案中，被上诉人启东经开区管委会为储备土地拟建设植物园而对上诉人吴兵所在的三星村集体土地进行成片征收，在实施征收前已经征得上诉人吴兵在内的全体三星村村民同意，三星村成片拆迁地块房屋搬迁补偿安置方案亦经过启东市人民政府审批同意。上诉人吴兵除领取了房屋拆迁补偿费、被征收土地的土地补偿费、青苗补偿费外，依照《启东市征地补偿和被征地农民社会保障办法》的规定，上诉人吴兵还被确定为被征地农民安置对象并可以纳入城乡居民社会保障体系。上诉人吴兵诉称的土地承包经营权流转，实质是被上诉人启东经开区管委会对集体土地的协议征收。不管上诉人吴兵对此如何理解，均不能改变上诉人吴兵已经按照征地标准和政策享受征地补偿安置待遇的事实，这种征地待遇的享受以丧失集体土地承包经营权为对价。在上诉人吴兵已足额享受征地补偿待遇并可以纳入社会保障体系的情况下，应当认定被上诉人启东经开区管委会对上诉人吴兵集体土地的征收行为具有相应的事实根据。 需要指出的是，依法行政是行政机关应当恪守的基本原则，虽然本院基于案件的特殊情况，未否定案涉协议征收行为的合法性，但被上诉人启东经开区管委会应当尽早完善征收手续，确保集体土地的征收符合法律规定的程序和要求。 综上，上诉人吴兵在享受了征地补偿安置待遇的情况下，要求确认被上诉人启东经开区管委会流转其土地承包经营权行为违法的请求，缺乏事实根据，本院不予支持。一审法院经审理判决驳回上诉人吴兵的诉讼请求正确，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人吴兵负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审 判 长 郭德萍 审 判 员 仇秀珍 审 判 员 张祺炜 二〇一九年十一月十一日 法官助理 吴彩丽 书 记 员 丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；