浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙行终1523号 上诉人（原审原告）沈宝华，男，汉族，1965年12月29日出生，住杭州市江干区。 上诉人（原审被告）杭州市江干区人民政府，住所地杭州市江干区庆春东路**。 法定代表人楼建忠，区长。 委托代理人董震宇，杭州市江干区司法局工作人员。 委托代理人江旭，浙江几丰律师事务所律师。 沈宝华不服杭州市江干区人民政府（以下简称江干区政府）作出的江政公开（2019）第36号告知《信息公开告知书》（以下简称36号告知）一案，杭州市中级人民法院2019年8月1日作出（2019）浙01行初134号行政判决。沈宝华、江干区政府均不服，向本院提出上诉。本院于2019年9月4日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，2018年12月2日，沈宝华通过浙江政务服务网向江干区政府提出政府信息公开申请，所需信息的内容描述为：“申请公开江政办发[2008]59号文件内容。申请公开江干区城中村改造闸弄口区块范围内的全部《江干区集体土地住宅房屋收购安置协议书》及全部安置补偿认定，约定和履行情况。申请公开江干区城中村改造闸弄口区块范围内的相关土地及房屋涉及征收材料，包括但不限于：(1)运河指挥部办公室系实施江干区城中村改造闸弄口区块闸弄口永济桥110号征地及房屋补偿机构的证明文件；(2)江干区城中村改造闸弄口区块征地及房屋补偿的实施方案及相关公告，听证材料及批准文件”。江干区政府收到该申请后，分别向杭州市江干区人民政府闸弄口街道办事处、运河指挥部办公室、杭州市国土资源局江干分局发函征求意见，上述三单位经查询核实后分别予以了回复。2018年12月18日，被告作出江政公开(2018)第140号补正通知，认为沈宝华的信息表述不明确，且需要补充提供与所需信息相关利益关系的纸质证明。2019年2月9日，沈宝华通过浙江政务服务网再次向江干区政府提交政府信息公开申请，所需信息的内容描述未发生变化，在所需信息的用途栏内载明“本人信息公开申请内容不存在信息表述不明确，并且已上传本人身份信息、江干区集体土地住宅房屋收购安置协议书（调产安置）等材料，足以证明与我自己的生活有利益关系”。2019年2月14日，江干区政府作出江政公开(2019)第31号延期告知书，将答复时间延期至2019年3月7日。2019年3月4日，江干区政府作出江政公开36号告知并于同日邮寄给沈宝华。36号告知主要内容为：你要求获取的“江政办发[2008]59号文件”已主动公开，可登陆杭州市江干区人民政府门户网站-政务公开-区政府信息公开目录-政策法规-部门文件查询，页面：http://www.jianggan.gov.cn/art/2008/11/14/art_1257279_5333821.html；你要求获取的“江干区城中村改造闸弄口区块范围内的全部《江干区集体土地住宅房屋收购安置协议书》”与你本人生产、生活、科研等特殊需要无关，且你已掌握永济桥110号的房屋收购安置协议书，故不予提供；你要求获取的“全部安置补偿认定，约定和履行情况”，经本机关要求补正，你并没有再明确相关信息，难以根据你的申请和补正材料提供具体的政府信息，你可在收到本告知书之后对申请内容重新组织之后再次申请；你要求获取的“江干区城中村改造闸弄口区块范围内的相关土地及房屋涉及征收材料，包括但不限于：(1)杭州运河(江干段)综合整治与保护开发运河指挥部办公室(以下简称运河指挥部办公室)系实施江干区城中村改造闸弄口区块闸弄口永济桥110号征地及房屋补偿机构的证明文件；(2)江干区城中村改造闸弄口区块征地及房屋补偿的实施方案及相关公告，听证材料及批准文件”，本机关未制作或留存，但保存有“江干区闸弄口区块国有土地上房屋收购补偿方案公告”，将该公告复印件予以提供。另查明，双方当事人在庭审中确认，沈宝华于同日向运河指挥部办公室提出了与本案申请内容相同的政府信息公开申请，运河指挥部办公室于2018年12月24日作出[2018]0004号告知《政府信息公开告知书》（以下简称4号告知），主要内容为：你申请公开的“江政办发[2008]59号文件”，复印件予以提供；你申请公开的“江干区城中村改造闸弄口区块范围内的全部《江干区集体土地住宅房屋收购安置协议书》”及全部安置补偿认定，约定和履行情况。江干区城中村改造闸弄口区块范围内的相关土地及房屋涉及征收材料，包括但不限于：(1)运河指挥部办公室系实施江干区城中村改造闸弄口区块闸弄口永济桥110号征地及房屋补偿机构的证明文件；(2)江干区城中村改造闸弄口区块征地及房屋补偿的实施方案及相关公告，听证材料及批准文件”，因你申请公开的地块属于城中村改造自愿协议收购区块，我办未制作未保存以上信息，建议向有关部门进行咨询了解。为此原告沈宝华提起诉讼，请求撤销36号告知，责令江干区政府重新对其2018年12月2日提出的政府信息公开申请作出答复。 原审法院认为，关于36号告知的合法性。《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年5月1日施行）第二十一条规定，“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充”。本案中，首先，针对原告申请公开的江政办发[2008]59号文件，被告向其告知了获取的途径，原告亦已从运河指挥部办公室处取得该文件，对上述事实原告不持异议，本院予以认同。其次，针对原告申请公开的“闸弄口区块范围内全部《江干区集体土地住宅房屋收购安置协议书》”，被告认为原告与之不具有“三需要”，故不予公开。本院认为，原告系闸弄口区块集体土地上房屋收购范围内的被收购人，申请公开该收购范围内其他集体土地住宅房屋收购安置协议书，应认定其具备特殊生活的需要。被告对该项信息不予公开的理由不能成立，依法应予撤销。第三，关于原告申请公开的“全部安置补偿认定、约定和履行情况”，该表述所指向的信息载体不明确，原告在庭审中方确认是指要求被告就“如其他人的协议已经履行，是如何履行的”这一问题进行告知，该请求实质属于咨询答疑，并非法定的政府信息公开申请，被告就该请求所作答复，不属于政府信息公开之诉的审查范围，故本院对此不作审查。第四，关于原告申请公开的“江干区城中村改造闸弄口区块范围内的相关土地及房屋涉及征收材料，包括但不限于：(1)运河指挥部办公室系实施江干区城中村改造闸弄口区块闸弄口永济桥110号征地及房屋补偿机构的证明文件；(2)江干区城中村改造闸弄口区块征地及房屋补偿的实施方案及相关公告，听证材料及批准文件”，根据被告在庭审中的陈述以及在案的住宅房屋收购安置协议可知，闸弄口街道永济桥110号房屋所属闸弄口区块系采用收购方式搬迁集体土地上房屋并予以补偿安置。因行政机关并未启动征收集体土地上房屋补偿实施程序，故被告作出相关信息不存在的答复，并无不当。原告认为如行政机关采用收购方式搬迁房屋不合法，可依法另行救济。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第六十九条之规定，判决如下：一、撤销杭州市江干区人民政府所作江政公开（2019）第36号告知《信息公开告知书》中关于不予公开闸弄口区块范围内全部《江干区集体土地住宅房屋收购安置协议书》的告知内容；二、责令杭州市江干区人民政府就沈宝华提出的闸弄口区块范围内全部《江干区集体土地住宅房屋收购安置协议书》之政府信息公开申请依法重新作出处理；三、驳回原告沈宝华的其他诉讼请求。 上诉人沈宝华上诉称，其认可一审法院撤销并责令江干区政府对要求公开闸弄口区块范围内全部《江干区集体土地住宅房屋收购安置协议书》的申请重新作出处理，但上诉人的其他申请内容答复也应判令撤销并重做。一审认为上诉人申请公开的“全部安置补偿认定、约定和履行情况”实质属于咨询答疑错误。上诉人庭审中确认要求“如其他人的协议已经履行，是如何履行的”，指的是如何履行的材料，即应当属于行政机关“制作或者获取”并“以一定形式记录、保存”的信息。被上诉人也不是以政策咨询为理由不予公开，该项申请不应被曲解为是政策咨询，应当判令撤销并重做。一审认定行政机关未启动征收集体土地上房屋补偿实施程序错误。闸弄口区块范围内，政府机关与老百姓签订收购安置协议，要求老百姓腾房并给予安置，本质上就是进行征收拆迁。不管程序是否到位，本质上已启动征收集体土地上房屋补偿实施程序。一审基于错误的事实认定得出认为被上诉人答复并无不当的结论错误。上诉请求：1、依法撤销杭州市中级人民法院(2019)浙01行初134号行政判决书，支持上诉人的原审诉讼请求。2、本案诉讼费用由江干区政府承担。 上诉人江干区政府上诉称，一、被上诉人虽为闸弄口区块集体土地上房屋收购范围内的被收购人，但是被上诉人无论是在申请时或是补正时，均未向上诉人提供“江干区城中村改造闸弄口区块范围内的全部《江干区集体土地住宅房屋收购安置协议书》”与其生产、生活、科研等特殊需要有关的证明材料，且庭审时，沈宝华亦未说明其获取上述政府信息属于合理需求。二、上诉人作出案涉信息公开告知书的程序合法。三、上诉人作出案涉信息公开告知书认定事实清楚、适用法律正确。沈宝华申请公开的“江政办发[2008]59号文件内容”属于主动公开的政府信息，答辩人在案涉告知书中，已告知上诉人获取该政府信息的方式和途径。本案中沈宝华并未提供“江干区城中村改造闸弄口区块范围内的全部《江干区集体土地住宅房屋收购安置协议书》与其生产、生活、科研等特殊需要有关的证明材料，且庭审时，上诉人亦未说明其获取上诉政府信息的合理需求。故上诉人按规定不予提供并无不当。沈宝华申请公开“全部安置补偿认定，约定和履行情况”，但并未明确具体申请的政府信息内容，补正只提供了其身份证复印件及《江干区集体土地住宅房屋收购安置协议书》，未明确该政府信息。上诉人告知可在收到案涉告知书后再次对申请内容重新组织后书面向上诉人提出申请。一审庭审中，沈宝华明确该申请内容系要求上诉人就“如其他人的协议已经履行，是如何履行的”这一问题进行告知，该请求实质上为咨询答疑，并非法定的政府信息公开申请，亦非本案审查范围。本案中，包含沈宝华房屋在内的闸弄口地块上房屋，系由指挥部办公室进行收购，并不存在申请公开的房屋征收材料。出于便民原则，上诉人已经提供了《江干区闸弄口区块国有土地上房屋收购补偿方案公告》。上诉请求：1、依法撤销原审判决，并依法改判；2、案件受理费由沈宝华承担。 经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，因各方对江干区政府作出信息公开答复程序，以及针对沈宝华申请公开的江政办发[2008]59号文件，江干区政府向其告知了获取的途径，沈宝华亦已从运河指挥部办公室处取得该文件，均无异议，本院予以确认。1.《中华人民共和国政府信息公开条例》第一条规定，“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。”第二条规定，“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第十一条规定，“设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容：……（三）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；……。”本案中，因沈宝华系闸弄口区块集体土地上房屋收购范围内的被收购人，其申请公开该收购范围内其他集体土地住宅房屋收购安置协议书，应认定其具备特殊生活的需要，其提出公开申请的该部分信息属于公民依法可获取的政府信息。原判认定江干区政府针对沈宝华申请公开的该部分信息，认为沈宝华与之不具有“三需要”，对该项信息不予公开的理由不能成立，判决撤销该部分的告知内容并责令重新作出处理，并无不当。江干区政府对此提出异议，不能成立。2.针对沈宝华申请公开的“全部安置补偿认定、约定和履行情况”，因该表述所指向的信息载体不明确，沈宝华一审庭审中也称系指“如其他人的协议已经履行，是如何履行的”这一问题进行告知，原判认定该请求实质属于咨询答疑，并非法定的政府信息公开申请，不属于政府信息公开之诉的审查范围，并无不当。至于沈宝华申请公开的“江干区城中村改造闸弄口区块范围内的相关土地及房屋涉及征收材料，包括但不限于：(1)运河指挥部办公室系实施江干区城中村改造闸弄口区块闸弄口永济桥110号征地及房屋补偿机构的证明文件；(2)江干区城中村改造闸弄口区块征地及房屋补偿的实施方案及相关公告，听证材料及批准文件”，因闸弄口街道永济桥110号房屋所属闸弄口区块系采用收购方式搬迁集体土地上房屋并予以补偿安置，且出于便民原则，江干区政府已经提供了《江干区闸弄口区块国有土地上房屋收购补偿方案公告》。原审判决认定因行政机关并未启动征收集体土地上房屋补偿实施程序，江干区政府作出相关信息不存在的答复，并无不当。上诉人沈宝华对此提出异议，不能成立。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。两上诉人提出上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人杭州市江干区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  吕柏超 审判员  车勇进 审判员  马良骥 二〇一九年十一月十二日 书记员  吴 琳