河北省沧州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）冀09行终403号 上诉人（原审原告）杜国全，男，1993年5月1日出生，汉族，住沧州市渤海新区。 被上诉人（原审被告）沧州渤海新区城市管理局，住所地沧州渤海新区育才街北端。 法定代表人杨霖生，该局局长。 被上诉人（原审被告）沧州渤海新区管理委员会，住所地沧州市黄骅市G307。 法定代表人张国栋，该管委会主任。 上诉人杜国全因行政拆除行为违法一案，不服河北省黄骅市人民法院（2019）冀0983行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院查明，杜国全在沧州渤海新区城市规划区内，新村乡狼坨村宗地编号为0070的地块上建设的房屋，未取得建设工程规划许可证。2017年12月25日，沧州渤海新区新村乡四村城中村棚户区改造指挥部在棚改工作中发现杜国全建设的房屋疑似违法建筑，向沧州渤海新区城市管理局移交进行调查。沧州渤海新区城市管理局于2017年12月25日立案调查。经调查，新村乡四村于1993年整建制“农转非”，所有土地征用为国有，并在2008年批复的渤海新区城市总体规划区内，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，杜国全在城市规划区域内的国有土地上构建房屋应当申请办理建设工程规划许可证。经沧州渤海新区城市管理局向沧州市国土资源局渤海新区分局和沧州渤海新区城市规划建设局询证后的复函、调查询问笔录、现场检查笔录等证据证实，杜国全的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。沧州渤海新区城市管理局于2018年1月19日作出（沧渤管）责拆决字（2018）第（13）号责令限期拆除决定书，认定杜国全在沧州渤海新区城市规划区内，新村乡狼坨村宗地编号为0070的地块上建设的房屋，未取得建设工程规划许可证进行建设的事实，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。杜国全所建上述房屋所在土地为国有土地，依据《中华人民共和国城乡规划法》规定，应当申请办理建设工程规划许可证。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《住房和城乡建设部》第七条、第八条第（二）项的规定，决定对杜国全作出限期拆除的行政决定。2018年1月24日，沧州渤海新区城市管理局作出（沧渤管）强催字（2018）第（13）号履行行政决定催告书留置送达杜国全。2018年1月24日，沧州渤海新区城市管理局作出（沧渤管）强执公（2018）第（13）号行政强制执行公告并进行张贴公示。沧州渤海新区管理委员会批准沧州渤海新区城市管理局强制拆除。2018年3月5日，沧州渤海新区城市管理局作出（沧渤管）强执决（2018）第（13）号行政强制执行决定书，当天送达给杜国全，于2018年3月29日对房屋进行了拆除。杜国全不服沧州渤海新区城市管理局作出的（沧渤管）责拆决字（2018）第（13）号责令限期拆除决定书，向本院提起行政诉讼。本院作出（2018）冀0983行初18号行政判决书，驳回其诉讼请求。沧州市中级人民法院作出（2018）冀09行终158号行政判决，驳回上诉，维持原判。 杜国全起诉请求确认沧州渤海新区城市管理局、沧州渤海新区管理委员会强制拆除其房屋的行为违法。 原审法院认为，沧州渤海新区城市管理局根据中华人民共和国住房和城乡建设部令第34号《城市管理执法办法》第二条第二款“本办法所称城市管理执法，是指城市管理执法主管部门在城市管理领域根据法律法规规章规定履行行政处罚、行政强制等行政执法职责的行为”、第八条“城市管理执法的行政处罚范围依照法律法规和国务院有关规定确定，包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权……”、《中共沧州市委渤海新区工作委员会办公室文件》渤新区办字（2015）6号、《沧州渤海新区机构编制委员会办公室文件》渤机编办（2015）2号的规定，依法享有职权。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项规定：上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，沧州渤海新区管理委员会对沧州渤海新区城市管理局关于强制拆除原告违法建筑的请示作出批示的行为，是基于内部层级监督关系对沧州渤海新区城市管理局作出督促其履行职责的行为，沧州渤海新区管理委员会不是本案的适格被告。结合沧州渤海新区城市管理局提供的新村乡四村土地征收及“农转非”文件、沧州渤海新区核心区总体规划（2008年-2020年）、沧州渤海新区城市规划建设局询证后的复函、现场检查笔录等证据予以佐证，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。……”、第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”、《河北省城乡规划条例》第八十一条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上人民政府确定的城乡规划执法部门责令停止建设，尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，对按期改正的，处违法建设工程造价百分之五的罚款，对逾期不改正的，处违法建设工程造价百分之十的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，对按期拆除的，不予罚款，对逾期不拆除的，依法强制拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处违法建设工程造价百分之十以下的罚款。前款所称无法采取改正措施消除影响，包括下列情形：……（五）其他无法采取改正措施消除影响的”的规定，杜国全所建设房屋属于违法建筑，且应属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的严重情形。行政强制法第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”沧州渤海新区城市管理局于2018年1月24日作出（沧渤管）强催字（2018）第（13）号履行行政决定催告书留置送达杜国全。2018年1月24日，沧州渤海新区城市管理局作出（沧渤管）强执公（2018）第（13）号行政强制执行公告并进行张贴公示。2018年3月5日，沧州渤海新区城市管理局根据沧州渤海新区管理委员会的批示，作出（沧渤管）强执决（2018）第（13）号行政强制执行决定书，当日送达给杜国全，后对房屋进行了拆除。沧州渤海新区城市管理局的行政行为符合法律规定。综上，沧州渤海新区城市管理局于2018年3月29日对杜国全违法房屋进行拆除的行政行为，主体适格，认定事实清楚，执法程序合法，适用法律正确， 原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杜国全的诉讼请求。 上诉人杜国全请求撤销原审判决，确认被上诉人强制拆除上诉人房屋的行为违法。主要理如下，第一，沧州渤海新区城市管理局依法不具有拆除上诉人房屋的法定职权。按照城乡规划法的规定，在城市规划区范围内的房屋，由规划部门认定，在乡村范围内的房屋，由乡镇人民政府认定。本案中上诉人用大量证据证明了房屋所涉土地属于集体土地，沧州渤海新区城市管理局无权对上诉人的房屋实施拆除行为。第二，沧州渤海新区是本案的适格被告。第三，上诉人的房屋不属于违法建筑，更不属于无法消除影响的情形。上诉人的房屋建成十几年之久，从没有任何部门质疑过其合法性，但是因被纳入征收范围，却莫名成了违法建筑。上诉人的房屋虽然没有建设工程规划许可证，但是这并不意味着上诉人的房屋就是违法建筑。是否是违法建筑，需要结合当时的法律环境，当时的机构设置是否完善，以及其他的历史因素来判断。如果仅以是否有建设工程规划许可证来认定房屋是否是违法建筑，那沧州渤海新区新村四村的房屋全部都是违法建筑。但是被上诉人并没有将已经签过补偿协议的被拆迁人的房屋认定为违法建筑。这显然说明没有建设工程规划许可证不是认定房屋是否是违法建筑的唯一标准。第四，被上诉人拆除程序违反法律规定。行政强制法第三十八条规定：催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。按照民事诉讼法的规定，受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。但是本案中，上诉人所采用的送达方式式却不符合规定，虽然拍照录像，但是却只是随意张贴，无法确定上诉人是将法律文书张贴在了上诉人的房屋上，也就无法保证上诉人能够看到相应的文书。被上诉人采取的短信送达的方式并不符合法律规定的形式，不具有合法性。 被上诉人沧州渤海新区城市管理局、沧州渤海新区管理委员会未作答辩。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，沧州渤海新区城市管理局对上诉人作出的责令限期拆除决定认定了上诉人的房屋属于违建，并责令上诉人限期拆除，上诉人对该行为提起行政诉讼即可保障权益。沧州渤海新区城市管理局其后强制拆除决定仅系通知行为，对上诉人合法权益明显不产生影响；拆除行为系限期拆除决定的执行行为，该执行行为未对上诉人的权益产生新的影响，故不可诉。上诉人的建筑属违法建筑，不具有受法律保护的利益，故沧州渤海新区城市管理局作出责令限期拆除决定之后的行为，均属不可诉行为，应驳回上诉人的起诉。一审判决认定事实清楚，但驳回上诉人的诉讼请求不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第(二)项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(八)项的规定，裁定如下： 一、撤销河北省黄骅市人民法院（2019）冀0983行初35号行政判决； 二、驳回杜国全的起诉。 一、二审案件受理费各50元，均退还杜国全。 本裁定为终审裁定。 审判长  庞爱民 审判员  张春明 审判员  孙树国 审判员  李艳华 审判员  苗萍萍 二〇一九年十一月二十日 法官助理张倩 书记员代欣艳