浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终1586号上诉人（原审原告）潘晓多，女，1974年5月23日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。上诉人（原审原告）叶凯环，男，1990年8月29日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。上诉人（原审原告）厉国洁，女，1975年10月1日出生，汉族，住浙江省永嘉县。上诉人（原审原告）温州群惠鞋业有限公司，住所地浙江省温州市瓯海娄桥东岳路**。法定代表人徐海燕。上诉人（原审原告）温州市瓯海新桥双合盛皮鞋厂（个体工商户），住所地浙江省温州市瓯海区娄桥街道东风村东盛路**。经营者陈默涵，男，1970年1月10日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。上列五上诉人的共同委托代理人张艳玲，北京美泰律师事务所律师。被上诉人（原审原告）温州市瓯海区人民政府，住所地浙江省温州市瓯海区娄桥街道洲洋路**。法定代表人曾瑞华，区长。委托代理人郑如意，温州市瓯海区司法局工作人员。潘晓多、叶凯环、厉国洁、温州市瓯海新桥双合盛皮鞋厂、温州群惠鞋业有限公司因诉温州市瓯海区人民政府（以下简称瓯海区政府）其他行政批准一案，不服浙江省温州市中级人民法院（2018）浙03行初260号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，2017年3月15日，瓯海区政府娄桥街道办事处作出瓯娄政〔2017〕30号《关于要求对〈娄桥街道城中村改造（东风村东风工业区片二期）工业用房征收与补偿实施方案〉给予批复的请示》并附实施方案，上报瓯海区政府。2017年5月5日，瓯海区政府办公室作出温瓯政办抄〔2017〕282号《抄告单》，批示同意涉案《娄桥街道城中村改造（东风村东风工业区片二期）工业用房征收与补偿实施方案》(以下简称《实施方案》)。庭审中，瓯海区政府确认尚未作出征收决定，同时认可潘晓多等5人各自国有土地上的工业用房位于涉案实施方案确定的征收范围内。潘晓多等5人认为，瓯海区政府在未作出房屋征收决定的情况下，即以《抄告单》的形式批准并要求娄桥街道办事处按实施方案进行征收，严重违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征收条例）的相关规定，且《实施方案》拟定稿未经论证、公布并征求意见，剥夺了被征收人的知情权、提意见权、听证权。请求撤销瓯海区政府批准《实施方案》并要求娄桥街道办事处实施的行为。原审法院认为：国有土地上房屋的征收与补偿活动，应当按照征收条例规定的法定程序进行。根据征收条例第十条、第十一条、第十三条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府，市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见；市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布；市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，瓯海区政府确认尚未作出征收决定，其批准的涉案实施方案，不属于法定征收程序中的征收补偿方案，对相对人不具有强制力。瓯海区政府及有关行政机关应当按照前述法规规定，履行国有土地上房屋的征收与补偿程序，保障被征收人的合法权益，不能以该实施方案作为强制征收国有土地上房屋的依据。如未经法定程序，瓯海区政府或有关行政机关直接实施强制拆除房屋等强制行为的，原告有权针对该行政强制行为寻求救济。由于原告没有与瓯海区政府或有关行政主体依据案涉补偿方案达成补偿协议，被诉行政行为不会对其权利义务产生实际影响，原告没有通过本案诉讼进行救济的必要性。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定：驳回潘晓多、叶凯环、厉国洁、温州群惠鞋业有限公司、温州市瓯海新桥双合盛皮鞋厂的起诉。潘晓多等5人上诉称：原审法院以批准《实施方案》对潘晓多等5人合法权益明显不产生实际影响为由，驳回潘晓多等人的起诉，系对案件主要事实审查不清，割裂了整个案件事实，导致适用法律错误，裁定应予撤销。1.原审法院对案件主要事实审查不清，未确认瓯海区政府要求征收实施单位贯彻执行涉案实施方案的事实。瓯海区政府不仅仅批准涉案实施方案，而且是要求征收实施单位贯彻执行，并且多次以下达清零任务、现场督查等方式，督促涉案实施方案的执行，最终的结果是征收范围大部分企业被拆迁，事实上已经形成以涉案实施方案代替征收决定实施征收行为的法律后果。2.原审法院认为批准的涉案实施方案不属于法定征收程序中的征收补偿方案错误。法无规定不可为，是对政府机关执行的基本要求。在涉及到重大财产权益的行政行为中，必须有明确的法律规定，政府机关才有权实施。《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》规定只有旧城改建项目中，才能实施预签约的方式。本案不是旧城改建项目，瓯海区政府独创批准实施方案并要求执行的方式，以协议拆迁代替房屋征收程序，严重违法。3.瓯海区政府的行为，实质是违法替代了征收决定的法定职责，规避征收条例的强制性规定，越过征收程序，直接进入补偿程序，构成程序滥用，严重侵犯了包括潘晓多等5人在内被征收人的合法权益，导致被征收人只能在行政强制程序中救济权利，而无法在征收决定程序保障权益，事实上剥夺了潘晓多等5人在征收程序中的各项权利。原审法院明知瓯海区政府批准并执行涉案实施方案、规避征收决定程序，仍然纵容该违法征收行为，致征收条例形同虚设，导致温州地区普遍存在不制定征收决定、只以实施方案补偿拆迁的违法乱象，原审法院的裁判认识成为行政机关违法征收的隐形推手。4.瓯海区政府批准涉案实施方案的行为严重违法，对此未予审查，直接导致潘晓多等5人丧失对实施方案的异议权、修改权和听证权等权利。根据征收条例第十条、第十一条的规定，市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证，潘晓多等5人有权对实施方案提出意见，并要求主管机关修改，必要时有权申请听证。但原审法院对此未予审查，导致瓯海区政府批准并执行的涉案实施方案侵犯了潘晓多等5人的合法权益。5.从征收事实来看，瓯海区政府批准涉案实施方案并要求贯彻执行的行为，导致征收范围内很多企业被拆迁，整个征收范围内的环境和经商氛围被严重破坏，现场破烂不堪，断电堵路，逼迫承租人搬迁等违法方式，潘晓多等5人很难招商引资，致使大部分厂房闲置，财产遭严重损减。因此，瓯海区政府的行为已经对潘晓多等5人的权益产生了重大影响。请求撤销原审裁定，裁定原审法院继续审理本案。瓯海区政府答辩称：一、瓯海区政府批复同意《实施方案》的行为，不代替征收决定。瓯海区政府批复同意《实施方案》，是对街道办事处协议拆迁补偿政策的把关，在被征收人自愿签约并腾空的情况下适用。并未要求街道办事处进行强制征收。后续依法征收程序也在履行中，将依法作出征收决定。二、《实施方案》对潘晓多等5人的权利义务并未产生实际影响。《实施方案》系实施单位瓯海区政府娄桥街道办事处为提高征收效率，在房屋征收程序启动前，将征收拆迁补偿标准提前告知被征收对象，鼓励拆迁范围内拆迁户提前签约并给予提前签订拆迁补偿协议的拆迁户以优惠政策的协商签约方案。不属于法定征收程序中的征收与补偿方案，对相对人不具有强制力。该《实施方案》未直接对潘晓多等5人的权利义务产生实际影响。三、潘晓多等5人对本案不具有诉的利益。行政诉讼是一种权利损害法律救济，提起行政诉讼的前提是存在被诉行政行为侵害诉讼原告合法权益的可能。而本案中，潘晓多等5人至今未依《实施方案》与瓯海区政府娄桥街道办事处签订补偿安置协议。《实施方案》也不具有强制效力，其存废均不影响潘晓多等5人的权益。潘晓多等5人的起诉背离了《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的立法本旨。请求驳回上诉，维持原裁定。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，本案争议焦点是瓯海区政府作出的温瓯政办抄〔2017〕282号《抄告单》，批示同意涉案实施方案的行为是否属于行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第五项的规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，瓯海区政府根据瓯海区政府娄桥街道办事处的报请作出温瓯政办抄〔2017〕282号《抄告单》，批示同意涉案实施方案，属于瓯海区政府对下级机关请示事项作出的内部审批行为，其内容对潘晓多等5人不直接发生法律效力，对其权利义务不产生直接影响。事实上，对潘晓多等5人的权利义务产生实际影响的系后续的城中村改造拆迁安置补偿相关行为。因此，瓯海区政府作出的被诉《抄告单》不属于行政诉讼受案范围，原审裁定驳回潘晓多等5人的起诉，结论正确。上诉人潘晓多等5人提出的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 江 勇审判员 楼缙东审判员 周进海二〇一九年十一月二十五日书记员 吴国宏