内蒙古自治区宁城县人民法院行政判决书（2019）内0429行初36号公益诉讼人宁城县人民检察院。住所地:内蒙古自治区赤峰市宁城县天义镇哈河大街。法定代表人韩峰韩某，宁城县人民检察院检察长。派员出庭人孟红孟某、祁峰祁某，宁城县人民检察院检察员。被告宁城县水利局。住所地：内蒙古自治区赤峰市宁城县天义镇哈河大街中121号。法定代表人于利民于某，宁城县水利局局长。负责人胡广民胡某，宁城县水利局副局长。委托代理人张承武张某，内蒙古全兴律师事务所律师。第三人綦云山綦某1，男，1967年3月19日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区赤峰市喀喇沁旗乃林镇他卜营子村一组，住内蒙古自治区赤峰市。委托代理人綦春雷綦某2（第三人綦云山綦某1之子），男，1986年7月4日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区赤峰市喀喇沁旗乃林镇他卜营子村一组，住内蒙古自治区赤峰市。公益诉讼人宁城县人民检察院诉被告宁城县水利局履行法定职责一案，于2019年10月15日向本院提起行政公益诉讼。本院同日立案后，于2019年10月17日向被告送达了起诉状副本及应诉、举证通知书，并通知綦云山綦某1作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年11月14日公开开庭审理了本案。公益诉讼人宁城县人民检察院指派检察员孟红孟某、祁峰祁某，被告宁城县水利局负责人胡广民胡某及委托代理人张承武张某，第三人綦云山綦某1的委托代理人綦春雷綦某2到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼人宁城县人民检察院诉称，其在履行职责中发现，宁城县与喀喇沁旗之间的界河坤兑河河道内存在非法采砂现象。公益诉讼人查明，綦云山綦某1属无证采砂，具有监管职责的宁城县水利局怠于履行职责，存在行政违法行为。公益诉讼人于2018年8月1日向宁城县水利局发出诉前检察建议，督促其及时履行监管职责。2018年9月25日，宁城县水利局回复其已于本月将界河坤兑河的采砂管理权移交矿产资源部门管理，依法实行采矿许可。根据《内蒙古自治区检察机关公益诉讼“回头看”专项活动工作方案》的精神，本院进行了回头看行动，经过现场勘查和调取相关证据发现：綦云山綦某1采砂约151亩，深约3米，造成采砂证规定范围外坤兑河河流中心线以南的砂土资源被侵占。公益诉讼人认为，被告宁城县水利局作为具有监管职责的行政机关，虽然于2018年9月将坤兑河的采砂管理权移交给宁城县自然资源局，但根据法律和相关文件规定，宁城县水利局对坤兑河移交前未办结的采砂管理事项具有监督管理职责，应当继续采取有力手段持续跟进监管。宁城县水利局怠于履行监督管理职责，綦云山綦某1属无证违法开采砂石，致使国有资产流失。经本院诉前检察建议监督后，宁城县水利局依然履职不到位，綦云山綦某1未对被破坏的河道、沙坑进行机械回填、恢复原状，致使国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态。其行为违反了《中华人民共和国水法》第三十九条、《中华人民共和国河道管理条例》第四十条、第四十四条的规定。为督促行政机关依法履行职责，保护生态环境，维护国家和社会公共利益，现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定提起诉讼，请求法院判决：1、确认宁城县水利局对于非法在河道内采砂怠于履行监管职责的行为违法；2、请求判令宁城县水利局继续履行监管职责。公益诉讼人宁城县人民检察院向本院提交了以下证据：第一组证据：1、2015年7月30日赤峰市水利局发布的赤水办(2015)137号文件《关于加强界河安全管理规范采砂行为的意见》，证明相邻旗县区对该河段均有执法权，采砂日常管理由审批采砂许可的旗县区水行政主管部门或其授权的河道主管机构负责。2、2016年9月18日赤峰市水利局发布的赤水政字（2016）30号文件《关于加强对坤兑河非法采砂行为属地管理的意见》，证明界河分界线宁城段由宁城县相关部门管理。3、2018年7月5日赤峰市人民政府发布的赤政字（2018）33号文件《赤峰市人民政府关于进一步加强河道采砂管理的通知》，证明2018年7月15日前将季节性河流河道采砂管理交矿产资源管理部门，但本通知下发之日前未办结的采砂管理事项由宁城县水利局管理。4、宁城县水利局等相关部门落实2018年7月5日赤峰市人民政府发布的赤政字（2018）33号文件《赤峰市人民政府关于进一步加强河道采砂管理的通知》的相关文件，证明被告宁城县水利局作为具有监管职责的行政机关，虽然于2018年9月将坤兑河的采砂管理权移交给宁城县自然资源局，但根据法律和相关文件规定，宁城县水利局对坤兑河移交前未办结的采砂管理事项具有监督管理职责，应当继续采取有力手段持续跟进监管。第二组证据：砂场采砂现场照片，证明2018年7月份砂场采砂情况。第三组证据：宁检民（行）行政违监[2018]15042900016150XXXXXXXX号检察建议，证明公益诉讼人发出诉前检察建议情况。第四组证据：宁水发[2018]234号复函及宁城县水利局情况说明，证明砂场恢复情况和处罚情况。第五组证据：证明国家利益和社会公共利益受到侵害情况。1、勘验检查笔录及回头看照片、坤兑河宁城县汐子镇段河道采砂情况进行现场勘查补充说明、綦云山綦某1采砂位置图，证明綦云山綦某1砂场采砂面积约151亩（宁城县界139亩），深约3米。造成采砂证规定范围外坤兑河河流中心线以南的沙土资源被侵占。2、綦云山綦某12012年采砂许可证，证明其采砂范围为坤兑河中心线以北，期限为2012年7月25日至11月30日。3、綦云山綦某1身份证明。4、綦云山綦某1证言，证明其在2014年至2017年在现场勘查范围内的砂场进行采砂，将河道中心线以南宁城县范围内河道采了。綦云山綦某1曾向被告缴纳过1万元管理费，被告未对其进行过监管和处罚。5、代收代缴票据，证明綦云山綦某1向被告缴纳了河道管理费1万元。被告宁城县水利局辩称,被告对綦云山綦某1在坤兑河段被告监管区域内的采砂行为虽已尽到联合监管责任，但对于其采砂后续情况，存在一定监管责任。被告为水行政主管部门，依法对属地区域河道内采砂行为实施许可。2012年7月25日，綦云山綦某1向赤峰市喀喇沁旗水务局申请办理坤兑河(乃林镇他卜营子村)长700米、均宽50米砂砾石开采许可，并获得审批，采砂许可期限为2012年7月25日至11月30日。因此河段为界河，被告也对其申请进行了必要的审查，签署了审批意见。綦云山綦某1依据采砂许可在该河段采砂，采砂许可到期后，自2013年起，出现超期采砂行为。2017年初，被告根据市、县两级政府相关文件通知，并针对辖区内河道采砂存在的问题，制定了《严厉打击河道非法采砂专项行为工作方案》，进行了专项整治活动，积极参加政府组织的“打非治违”专项会议。同年4月，根据专项整治方案，被告与宁城县汐子镇人民政府共同向包括綦云山綦某1在内的采砂户，送达了“采区恢复治理、河底平整、人员设备撤离”通告，要求各采砂户立即对自己的采区进行恢复，做到采砂区内没有采砂坑槽、没有成品及废弃砂石料堆，达到河岸两侧岸坎顺畅顺直、河底平整。对拒不执行限期清除河道内所有设施设备的，采取强制措施撤除设备，消除安全隐患。方案、通告作出后，被告采取了相应措施，联合相关部门(包括相邻旗县)对区域内非法采砂行为进行了专项整治。至2017年4月27日，对专项整治工作进行了阶段性总结，并对下步工作存在的问题制定了“回头看”等整改方案。2017年6月13日，被告针对工作人员巡查中发现的部分采砂户仍在河道内堆放已采砂石废料，河道内形成的暗坎深坑，在行洪河道内仍有采砂机械、采砂管理房，可能影响河道汛期正常行洪之情况，召开专项会议，制定了整改措施，并组织实施。2017年12月11日，再次向全县采砂户发出公告，按县政府统一布置，联合国土、公安、当地政府等相关部门，对未按合同终止采砂、未对采区进行恢复治理、非法采砂所有企业，进行联合执法，终结了非法采砂现象，并及时巡查总结。2018年5月6日，按县政府要求，组成的“宁城县严厉打击河道非法采砂联合执法工作队的××县”再次向采砂户发出公告，要求对采区内所有残留设施设备予以清除、对采区进行恢复治理，并予落实。特别是对案涉綦云山綦某1采砂河段进行了重点巡查、监督，使其达到恢复治理程度。2018年9月，被告依法将坤兑河采砂监管权移交给宁城县自然资源局。在移交前，被告根据县政府部署，并积极与其他相关部门联合采取措施，整治非法采砂，但工作中仍存在监管不及时、不到位之情形。综上，被告认为，被告作为水行政监管机关，对于区域内采砂行为具有法定监管责任，对于监管职权移交前存在个别监管不及时、监管不到位的情况，被告认可。对于继续履行监管职责问题，被告将按法律法规的规定认真履职。被告宁城县水利局向本院提交了以下证据：坤兑河綦云山綦某1砂场采砂方案审批表、采砂区示意图、河道采砂许可告知书、承诺书、河套承包管护合同、宁城县严厉打击河道非法采砂专项行动工作方案、签到表、宁城县严厉打击坤兑河、老哈河界河非法采砂工作总结、通告、加强汛期安全生产确保人民生命财产安全会议内容、会议照片复印件、2017年12月11日宁城县水利局作出的公告、河道检查记录、宁城县严厉打击河道非法采砂工作总结、联合执法照片、2018年5月6日宁城县严厉打击河道非法采砂联合执法工作队作出的公告、2018年坤兑河綦云山綦某1采砂河段治理前后照片，以上证据证明宁城县水利局对第三人綦云山綦某1采砂行为尽到了监管职责。第三人述称无意见，亦未向本院提交证据。经庭审质证，被告宁城县水利局、第三人綦云山綦某1对公益诉讼人提交的勘验检查笔录中的勘检结果“河岸至河床深度约3米”有异议，认为应是约2米深；对公益诉讼人提交的其他证据无异议。公益诉讼人、第三人綦云山綦某1对被告宁城县水利局提交的全部证据无异议。本院对上述证据认证如下：对公益诉讼人提交的勘验检查笔录中的勘检结果因被告宁城县水利局、第三人对“河岸至河床深度约3米”有异议，公益诉讼人当庭亦认可河岸至河床深度为约2米，故对勘验检查笔录本院予以部分确认。对公益诉讼人提交的其他证据和被告提交的证据，因公益诉讼人、被告、第三人对证据的真实性、合法性、关联性均无异议，本院予以采纳。经审理查明，坤兑河部分河段属于界河，按照界河分界线由喀喇沁旗水利局和宁城县水利局对河道分别进行管理。2012年7月25日，第三人綦云山綦某1经赤峰市喀喇沁旗水务局审批，取得坤兑河乃林镇他卜营子村段河道采砂许可证，采砂许可期限为2012年7月25日至11月30日。2014年至2017年，第三人綦云山綦某1无证在坤兑河宁城县汐子镇段河道在××县采砂，经公益诉讼人现场勘验检查，第三人在宁城县行政区域内采砂面积约139亩；经公益诉讼人、被告、第三人当庭认可河岸至河床深度约2米。2017年4月19日，根据《严厉打击河道非法采砂专项行为工作方案》，被告与宁城县汐子镇人民政府共同向綦云山綦某1送达了“采区恢复治理、河底平整、人员设备撤离”通告，要求其立即对自己的采区进行恢复，做到采砂区内没有采砂坑槽、没有成品及废弃砂石料，达到河岸两侧岸坎顺畅顺直、河底平整。2017年12月11日，被告再次向第三人等采砂户发出公告，按县政府统一布置，联合国土、公安、当地政府等相关部门进行联合执法，要求自行拆除采砂及加工设备、管理房，清除存放在河道管理范围内的砂石料。2018年5月6日，按县政府要求，组成的“宁城县严厉打击河道非法采砂联合执法工作队的××县”又一次向第三人等采砂户发出公告，要求对采区内所有残留设施设备予以清除、对采区进行恢复治理，并予落实。公益诉讼人于2018年8月1日向被告宁城县水利局提出检察建议。被告于2018年9月25日以宁水发（2018）234号复函回复公益诉讼人。公益诉讼人认为，宁城县水利局怠于履行监督管理职责，綦云山綦某1属无证违法开采砂石，致使国有资产流失。经其诉前检察建议监督后，宁城县水利局依然履职不到位，綦云山綦某1未对被破坏的河道、沙坑进行机械回填、恢复原状，致使国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态，公益诉讼人依法向本院提起行政公益诉讼。另查明，2018年7月5日赤峰市人民政府赤政字（2018）33号文件《赤峰市人民政府关于进一步加强河道采砂管理的通知》规定：季节性河流河道采砂管理以矿产资源管理部门为主，依法实行采矿许可；非季节性河流（常年流水）河道采砂管理由水利部门负责，依法实行采砂许可。本通知下发之日前未办结的采砂管理事项由法定部门管理，实际受理部门与法定部门不一致的，须在7月15日前交接完毕。为落实赤政字（2018）33号文件，移交单位宁城县水利局与接收单位原宁城县国土资源局（现宁城县自然资源局）于2018年9月27日签订《关于宁城县季节性河道采砂管理的移交书》，将包括坤兑河在内的季节性河流移交给原宁城县国土资源局，国土资源局负责移交书签订后新发生的河道采砂管理工作。本院认为，公益诉讼人依据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条的规定，依法履行了相关诉前程序。本案的争议焦点：一是被告怠于履行管理和监督职责是否违法；二是被告应否继续履行管理和监督职责。关于焦点一，《中华人民共和国水法》第十二条、《中华人民共和国河道管理条例》第四条、第五条明确规定了县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源与河道的统一管理和监督工作。本案被告作为负有对水资源监督管理职责的行政机关，应当依法对辖区内违反水法律法规、破坏水资源的行为及时履行监督管理职责。通过本案认证的证据可以证实，对第三人违反法律法规无证采砂的违法行为，被告通过联合执法多次公告告知第三人对采区内所有残留设施设备予以清除、对采区进行恢复治理等履行了部分职责，应是未严格履行监督管理职责。被告未依据《中华人民共和国水法》第三十九条、《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条（一）项、第四十条、第四十四条（四）项之规定严格履行监督管理职责，致使国家和社会公共利益至今处于受侵害状态，公益诉讼人要求确认其行为违法有法律依据，本院对被告未严格履行监督管理职责的行为违法予以确认。关于焦点二，虽然被告于2018年9月将坤兑河的采砂管理权移交给原宁城县国土资源局（现宁城县自然资源局），但根据法律和相关文件规定，宁城县水利局对坤兑河移交前未办结的采砂管理事项仍具有监督管理职责。公益诉讼人向被告发出检察建议后，被告履行了部分职责，但并未履职到位，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。依据《中华人民共和国河道管理条例》第四十四条（四）项的规定，被告履行职责除纠正违法行为、采取补救措施外，可以并处警告、罚款、没收非法所得，故被告宁城县水利局仍应承担继续履行监督管理的职责。因此，为保护国家和社会公共利益不受侵害，公益诉讼人请求判令被告继续履行监管职责的诉讼请求本院予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款（二）项,《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款（一）项的规定，判决如下：一、确认被告宁城县水利局对第三人綦云山綦某1无证采砂行为未严格履行监督管理职责违法。二、责令被告宁城县水利局对第三人綦云山綦某1的违法行为继续履行监督管理职责。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于赤峰市中级人民法院。审 判 长 陈国玉审 判 员 刘艳红人民陪审员 卢国枝 二○一九年十一月二十日书 记 员 徐光照