浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终1469号上诉人（原审原告）温州市洞头区大门镇东屿村股份经济合作社，住所地浙江省温州市洞头区大门镇长沙村东屿临时安置房。法定代表人陈荣华，主任。诉讼代表人张元华，男，1957年1月6日出生，汉族，住浙江省温州市洞头区。诉讼代表人郑寿奶，男，1960年10月9日出生，汉族，住浙江省温州市洞头区。诉讼代表人郑林平，男，1979年12月21日出生，汉族，住浙江省温州市洞头区。诉讼代表人郑加友，男，1967年1月14日出生，汉族，住浙江省温州市洞头区。委托代理人张仁，北京市世纪律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路**。法定代表人姚高员，市长。委托代理人陈昊，温州市自然资源和规划局工作人员。委托代理人杨梦云，浙江联英律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市洞头区人民政府，住，住所地浙江省洞头区县前路**/div>法定代表人林霞，区长。委托代理人章剑生、胡棕瀚，浙江泽大律师事务所律师。温州市洞头区大门镇东屿村股份经济合作社（以下简称东屿村经济合作社）因温州市人民政府、洞头区人民政府土地行政批准一案，不服温州市中级人民法院于2019年7月22日作出的（2019）浙03行初283号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2019年8月28日立案受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：张元华等260人系温州市洞头区大门镇东屿村村民。截止2019年3月4日，东屿村村民总数548人。洞头县人民政府曾向东屿村集体颁发浅海滩涂使用权证。2002年3月27日，洞头县人民政府作出洞政发[2002]46号《关于在全县范围内废止浅海滩涂使用权证的通知》，决定在全县范围内废止2002年之前颁发的浅海滩涂使用权证。2009年12月17日，洞头县国土资源局编制洞头县2009年度计划第四批次建设用地呈报材料“一书三方案”，经洞头县人民政府审核同意并上报。2009年12月29日，温州市政府同意批准洞头县2009年度计划第四批次建设用地25.4858公顷，即将25.4858公顷的未利用地转为建设用地25.4858公顷。该土地位于洞头县大门镇××与××村之间的国有滩涂上。张元华等260人以东屿村合作社的名义，于2018年7月3日向本院提起本案诉讼。另查明：因行政区划调整，2015年经国务院批准，撤销洞头县，设立温州市洞头区，洞头县人民政府更名为“温州市洞头区人民政府”。以上事实，有洞政发［2002］46号《关于在全县范围内废止浅海滩涂使用权证的通知》、建设用地呈报材料“一书三方案”、温州市公安局大门派出所出具的《大门镇东屿村相关户籍人数情况》等证据及当事人的陈述予以证实。原审法院认为，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（以下简称若干问题的规定）第三条第一款规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。鉴于本院于2019年3月4日受理本案时东屿村的村民总数为548人，故张元华等260人以东屿村合作社的名义提起本案诉讼，尚未达到该村集体经济组织成员过半数的要求，不符合前述规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。鉴于涉案滩涂属于国家所有，原告主张的涉案浅海滩涂使用权证已于2002年被洞头县人民政府废止，且原告也没有提供证据证明其与被诉土地批准行为之间存在利害关系，应认定原告与被诉土地批准行为之间没有利害关系。因此，东屿村合作社不具有本案原告的主体资格，应予驳回起诉。鉴于本案已以前述理由驳回原告的起诉，本院对被告主张的其他答辩理由成立与否，不予回应。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告温州市洞头区大门镇东屿村股份经济合作社的起诉。东屿村经济合作社上诉称：一、一审裁定适用法律不当。（一）关于公民的诉讼权问题应当首先适用《中华人民共和国宪法》（以下简称宪法）和行政诉讼法的有关规定。根据宪法和行政诉讼法的规定，任何公民认为政府的行政行为侵犯自己合法权益的均有权向人民法院提起诉讼。根据行政诉讼法只要认为行政行为与自己有利害关系的，均有权向人民法院提起诉讼。一审法院没有依据宪法和行政诉讼法的有关规定，对公民的诉权予以保护，而是引用自己行业的司法解释来否决和剥夺公民的诉权，属于引用法律不当。（二）关于人数的规定。首先，上诉人起诉的时候是根据每个有参加选举权、有能力表达自己的意愿的村民参与的，所以上诉人是根据年满18岁的人作为参加起诉的条件来选择参加诉讼。而全村年满18岁只有410人中已有260人参加诉讼，远远超过了半数以上人数条件。一审法院以全村人数548人为基数认为上诉人不足半数，驳回上诉人的起诉不当。因为548人中有很多是年龄未满18周岁的公民，他们不能独立表达意愿，不具有完全的民事行为能力，故不能将其计算在内。其次，如果将18岁以下的公民也计算进去，上诉人的人数也完全可以超过半数，因为很多未成年人都是上诉人的子女，上诉人是他们的法定监护人。上诉人的意愿肯定也代表他们的意愿。上诉人要将儿女作为起诉人完全有条件办得到。二、关于与行政行为有利害关系条件的证据问题。上诉人一审起诉时向法院提供涉案浅海滩涂使用权证，被上诉人在答辩时称上诉人的使用权证已经于2002年被被上诉人废止，这明显是双方对证据三性的定性问题。一审法院没有组织对上诉人和被上诉人的证据进行真实性、关联性、合法性的审查，直接以被上诉人的证据来否定了上诉人的证据，违反了审判程序。上诉人持有的浅海滩涂使用权证是否真实，是否与本案的诉讼有关，是否被变更和废止以及被上诉人对上诉人的使用证的废止是否符合法律规定的程序，这些都属于法庭开庭审理的内容，只有经过开庭审理，法庭调查和辩论才能作出裁判。一审法院没有开庭，就直接依据被上诉人的证据认为被上诉人对上诉人的使用权证的废除的合法性，完全违反了行政诉讼法的法定程序。二审在调查时，上诉人补充称：一、若干问题的规定针对的是集体土地，但是本案所涉的是国有土地，不应适用若干问题的规定；二、即使是按照若干问题的规定，该规定明确对涉及农村集体土地的行政行为，村委会不起诉的，过半数的村民可以以村集体经济组织名义提起诉讼。这里的过半数的村民，指的是可以，不是说是必须，或者是应当对半数的要求；三、以村集体的名义起诉，并不会损害每个村民利益，所以起诉要求过半数实际上是没有意义。综上，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。温州市政府在法定期限内未提交书面答辩意见，其在调查时答辩称：一、上诉人的起诉，不符合起诉条件。根据若干问题的规定第三条第一款规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织的名义提起诉讼。该条规定中未对村民作出年满18周岁的限制性条件，上诉人不能对其进行限缩解释。故不能因其未满18周岁，将其排除村民的范围。同时，无论上诉人以后是否决定将其未成年子女作为本案的起诉人，目前参与起诉的村民未过半数是明确的。《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称适用解释）第一百条规定，人民法院审理行政案件适用最高人民法院司法解释的，应当在裁判文书中援引，可见最高人民法院司法解释可以作为法院裁判的一个依据。因此，法院适用该若干问题的解释做出判决，符合法律的规定。综上，一审法院以张元华等人以东屿村合作社名义起诉不符合前述规定的起诉条件，驳回起诉正确。二、上诉人与本案无利害关系主体不适格。上诉人在一审起诉状自认滩涂使用权证被废止，答辩人也提供了生效的裁判文书，对事实进行确认。至于滩涂使用权证被废止的合法性，不属于本案审查的范围。根据适用解释第六十九条第三款的规定，人民法院经查阅调查或者询问当事人认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回。本案上诉人明显不符合起诉条件。一审法院在未询问当事人的基础下，直接作出裁定正确。针对上诉人在庭审中补充的几点上诉意见，答辩如下：若干问题的规定存在适用的前提问题。无论是上诉人在一审中的起诉状，还是上诉状中所述，其一直都是认为涉案的滩涂是属于集体土地。因此，一审法院适用若干问题的规定第三条第一款的规定是无误的。关于过半数的问题。本条款中的“可以”它并非是形容“过半数”，人数“过半数”是一个确定的数额，它是形容后面的以“集体经济组织名义”提起诉讼。因此，上诉人认为不需过半数，可以提起诉讼，是不符合法律规定的。请求，依法驳回上诉人的上诉，维持原裁定。洞头区政府答辩称：一、上诉人不具备提起本诉的诉讼主体资格，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确。本案一审法院经审理查明，至上诉人提起本诉时洞头区大门镇东屿村村民总人数为548人，而联合提起本诉的村民人数仅为260人，未达到若干问题的规定第三条第一款规定的以集体经济组织名义起诉的最低起诉人数规定，因此上诉人不符合司法解释规定的起诉条件。此外，本案被诉行政行为批准将位于大门镇东屿村25.4858公顷的国有未利用滩涂转为国有建设用地，该行为批准转用的土地不涉及东屿村的集体土地。在本案中，虽然上诉人提交了原大门镇东屿村于1984年取得《浙江省洞头县浅海滩涂使用权证》(洞政渔权证字第10号)，意图证明其对被批准转用的滩涂具有使用权。但2002年3月27日，因《中华人民共和国海域使用管理法》实施，原洞头县人民政府发布《关于在全县范围内废止浅海滩涂使用权证的通知》(洞政发[2002]46号)决定废除全县范围内的于2002年之前颁发的浅海滩涂使用权证，上诉人提交的使用权证属被决定废止的使用权范围内，该决定的效力未被撤销，至该决定发布之日东屿村对案涉滩涂己不具有法律保护的使用权。故无论是本案上诉人东屿村经济合作社还是东屿村村民个体与本案被诉行政行为均不存在法律上的利害关系，根据行政诉讼法第二十五条的规定，东屿村经济合作社不具有提起本案诉讼的资格。综上，答辩人认为原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，因上诉人不具备提起本案的诉讼主体资格，其起诉应被驳回。二、答辩人非本案适格被告，且上诉人提起本诉时已超过法定起诉期限，一审裁判结果正确。答辩人认为，本案被诉行政行为非答辩人依据法定职权单独或与其他行政机关共同作出的产生外部法律效力的行为。答辩人在该行政行为中的法律地位为用地申请人，而非批准机关，因此答辩人非本案适格被告。另根据行政诉讼法第四十六条及《最高人民法院关于适用的解释》第九条的规定，本案被诉行政行为于2009年12月29日作出，上诉人于2019年提起诉讼已远超行政诉讼法确定的起诉期限。因此，答辩人认为原审裁定驳回上诉人的起诉审判结果正确，应予维持。综上，请求驳回上诉人的上诉，维持原裁定。经审理，对原审裁定认定事实本院予以确认。本院认为，一审时温州市政府提交的（温）土字[A2009]第049号《建设用地项目呈报材料“一书三案”》中建设用地项目呈报材料载明:涉案的洞头县2009年度计划第四批次建设用地项目申请用地总面积25.4858公顷，该土地位于大门镇××与××村之间的国有滩涂上，土地权属归原洞头县人民政府所有的国有未利用地，规划用途为工业用地。据洞头县政府一审时提交的洞政发[2002]46号《关于在全县范围内废止浅海滩涂使用权证的通知》载明，县政府决定在全县范围内废止于2002年之前颁发的浅海滩涂使用权证，今后任何单位或个人要使用我县管辖范围内的海域，必须依法向海洋行政部门申请，取得海域使用权证。故上诉人原持有的原洞头县人民政府1984年6月颁发的洞政渔权证第10号《浙江省洞头县浅海滩涂使用权证》已废止，上诉人基于该权证主张的滩涂使用权也已丧失，上诉人也未提交证据证明其之后依法取得了该滩涂的使用权。涉案滩涂使用权被洞头县人民政府收回后，该滩涂后续发生的行为与上诉人不具有法律上的利害关系，故上诉人不具备原告主体资格。上诉人在二审调查时提出其并非以村集体组织名义提起诉讼，而均是以个人名义提出。经查，从上诉人的起诉状看确实以个人名义提出的，一审法院在调查时也没有对上诉人究竟是以个人名义还是村集体经济组织的名义提起诉讼进行释明，故本院认为一审法院在该问题的处理上存在不当。但不可否认上诉人自身也存在一定的责任，对该问题上诉人在一审时并没有提出异议，包括其在上诉状中也没有提出该问题，在本院二审调查时才提出。《中华人民共和国渔业法》第十一条规定，国家对水域利用进行统一规划，确定可以用于养殖业的水域和滩涂。单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事生产。核发养殖证的具体办法由国务院规定。集体所有的或者全民所有由农业集体经济组织使用的水域、滩涂，可以由个人或者集体承包，从事养殖生产。从二审调查的情况看，上诉人自认其并未取得过养殖证，大部分村民实际上是在该滩涂从事养殖的自由养民。因此，即使是260位村民以个人名义提出，也不具备原告主体资格。至于涉案滩涂使用证的废止是否符合法律规定，不属本案的审查范围，上诉人就此提出的上诉理由不能成立，依法不予采纳。综上，上诉人的起诉不符合行政诉讼法第四十九条规定的法定起诉条件，一审法院据此驳回其起诉结论正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  马惟菁审判员  王红根审判员  董 东二〇一九年十一月二十五日书记员  吕圣姻·2·