云南省保山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）云05行终72号 上诉人（原审原告）张全光，男，1979年2月4日出生，汉族，住址云南省南涧彝族自治县，现住保山市隆阳区。 委托代理人晏红霞，北京京平律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。 被上诉人（原审被告）隆阳区青华街道办事处。 统一社会信用代码：11533001MB0X510941。 住所地：云南省保山市隆阳区红花安置小区**。 法定代表人胡斌，主任。 参加诉讼机关负责人何昊阳，副主任。 委托代理人杨龙，云南旦阳律师事务所律师，代理权限：一般授权代理。 上诉人张全光不服被上诉人隆阳区青华街道办事处变更行政协议并附带规范性文件审查一案，已由隆阳区人民法院于2019年7月24日作出（2019）云0502行初12号行政判决书。上诉人张全光不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年10月15日与本院（2019）云05行终73、74、75号案合并公开开庭进行了审理。上诉人张全光及委托代理人晏红霞、被上诉人隆阳区青华街道办事处副主任何昊阳及委托代理人杨龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认定，原告张全光户的房屋位于保山市隆阳区青华街道办事处沈官社区宋家屯12组，该房屋位于保山中心城区棚户区改造项目东城区部分片区房屋征收范围。2016年11月19日，隆阳区人民政府发布《隆阳区人民政府关于保山中心城市棚户区改造东城区部分片区房屋征收决定的公告》，公告“一、项目名称：保山中心城市东城区棚户区改造项目。二、征收范围：保山中心城市棚户区改造东城区部分片区涉及房屋征收约**15706人，房屋征收面积约66.93万平方米。其中：青华街道沈官社区沈官4组和宋家屯5、6、7、11、12、13、14组共338户1521人……三、房屋征收主体：保山市隆阳区人民政府，征收部门：青华街道办事处、河图镇人民政府。……”。2016年12月19日，以被征收人张全光为乙方与被告青华街道办事处为甲方签订《保山中心城区棚户区改造项目房屋征收货币补偿协议》(以下简称《房屋征收补偿协议》)。该协议约定:一、被征收房屋情况:房屋坐落青华街道办事处沈官社区宋家屯12组，经认定永久性房屋建筑面积102.14㎡，实测总面积143.69㎡。常住人口**。乙方对上述房屋自愿选择货币补偿方式。二、货币补偿:1、乙方原永久性房屋（1院2套），折算后建筑面积为102.14㎡×2600元/㎡=265564元；2、宅基地按征地价补偿：143.69㎡×120元/㎡=17242.80元；合计282806.80元。三、……政策性补助合计29616.80元。四、本协议奖励及补偿金额合计312423.60元，乙方将房屋腾空交甲方验收后5个工作日内，由甲方支付给乙方所有补偿款。该协议同时约定甲乙双方的责任、争议的解决及协议的附件等内容。2017年2月28日，原被告签订《保山中心城区棚户区改造项目房屋征收购房补助协议》，约定“1、乙方（张全光）房屋属保山中心城区棚户区改造项目沈官片区房屋征收范围。2、应计购房补助102.14㎡×600元/㎡=61284元，实际补发购房补助102.14㎡×600元/㎡=61284元。3、符合农民进城购房补助102.14㎡×200元/㎡=20428元，实际补发符合农民进城购房补助102.14㎡×200元/㎡=20428元。4、本协议实际补发购房补助金额合计81712元。”保山市隆阳区人民政府办公室于2017年6月5日作出《隆阳区人民政府办公室关于规范保山中心城市房屋征收厨卫政策有关事项的通知》(以下简称《通知》)，《通知》指出“为保障被征收群众基本生活需求，隆阳区人民政府办公室于2015年8月21日印发了《保山中心城市棚户区改造廖官沈官片区提前申请房屋征收与补偿政策有关问题补充解答》(以下简称《补充解答》)第4条明确对在2013年航拍之后主体建筑外建设的厨房和卫生间予以认定。该解答关于厨房和卫生间的认定没有将之前出台的相关政策引用在内，在实际执行过程中出现偏差，导致房屋征收工作出现不公平不公正的情况。为切实维护群众合法权益，确保全区房屋征收工作公开、公平、公正推进，经区人民政府研究同意，现就规范保山中心城市房屋征收厨卫政策有关事项通知如下:一、规范房屋征收厨房和卫生间认定标准和补助方式。被征收户主体建筑合法且无厨房、卫生间，除主体建筑之外航拍时未建、房屋征收征求意见公告发布之前已建成的厨房、卫生间按实测面积予以认定。厨房面积最大不超过20平方米、卫生间面积最大不超过10平方米。认定后，不予补偿，按照现行建安成本评估价给予补助……。二、整改措施。对按《补充解答》第四条已获厨房和卫生间补偿、奖励补助资金或者置换的面积，其建盖的厨房和卫生间符合本通知认定标准的，被征收人退还原厨房和卫生间面积的补偿、奖励补助资金、置换的面积后，按现行建安成本评估价给予补助。根据原《保山市隆阳区房屋征收与补偿暂行办法》(隆阳区人民政府公告第2号)第十一条、《隆阳区人民政府关于印发隆阳区国有土地上房屋征收与补偿暂行办法的通知》(隆政发[2017]56号)第十四条的规定，对被征收人突击抢建、加建套取厨房和卫生间补偿补助奖励资金及置换面积的行为进行整改。各乡镇(街道)和房屋征迁指挥部立即组织拆迁公司，对被征收人套取情况进行全面排查，套取的资金及置换面积，全部退回。对签订协议在前，其建盖的厨房和卫生间符合本通知关于厨房和卫生间认定标准的，按照本通知执行……”。2017年6月19日至2017年7月3日期间，被告制作并公示《经2017年6月12日公示，初步核实厨卫符合隆政办发[2017]69号文件规定，拟按现行建安成本给予评估补助的情况公示》；2017年6月25日至2017年7月9日期间，被告制作并公示《符合厨卫补助政策，原选择货币补偿，需进行整改的拆迁户相关情况公示》；原告张全光户厨卫情况载明于上述两份公示中。被告于2017年7月26日向原告作出《变更决定书》，该决定书将原被告于2016年12月19日签订的《房屋征收补偿协议》变更为“1、将‘被征收房屋情况’第3条变更为‘经认定永久性房屋建筑面积84.54㎡，实测总面积143.69㎡’。2、将‘货币补偿’第1条变更为‘乙方原永久性房屋折算后建筑面积为102.14㎡×2600元/㎡=265564元。3、将“政策性补助”第5条变更为‘乙方购房商品房补助为折算后建筑面积102.14㎡×600元/㎡=61284元’、第6条变更为‘乙方符合农民进城购房的，补助为折算后建筑面积102.14㎡×200元/㎡=20428㎡’。4、将第四项变更为‘本协议奖励及补偿金额（二、三）合计261963元（其中：扣除厨卫补偿59160元；给予厨卫补助8700元）’。本决定中未提及变更事项遵照原协议执行。另外，已签订购房补助协议，均按各户实际情况进行相应变更。”该《变更〈房屋征收补偿协议〉决定书》同时还载明申请行政复议和提起行政诉讼的途径和期限等事项。2019年1月28日，原告另案起诉被告履行行政协议一案中，被告提交证据材料时将案涉《变更〈房屋征收补偿协议〉决定书》作为证据一并提交。原告认为被告作出的案涉《变更〈房屋征收补偿协议〉决定书》侵犯其合法权益，遂提起本案诉讼。 原审人民法院认为，被告无证据证实原告知晓本案案涉《变更决定书》，故对原告提出其于另案诉讼中知晓案涉《变更决定书》内容的主张予以支持。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”之规定，本案原告的起诉未超出行政诉讼起诉期限。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”根据该规定，县级以上地方人民政府对征收土地工作有组织实施的职责。隆阳区人民政府作为组织实施征收土地主体，委托被征收土地范围内的青华街道办事处具体实施，是隆阳区人民政府组织实施征收土地工作的具体方式，并不违反土地管理法的上述规定，故保山市隆阳区青华街道办事处作为作出《变更决定书》的主体适格。本案的争议焦点在于被告作出的变更决定是否合法。该院认为，本案系行政机关单方变更行政协议引发的诉讼，行政协议是行政机关为履行行政职责实现行政管理目标，与相对人经过协商一致达成的协议，行政协议作为公共管理和服务的一种方式，具有鲜明的公权力属性。其特征之一就是具有行政优益性，即行政合同当事人的地位不完全平等，行政主体享有合同履行的指挥权、监督权，当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时，行政机关可以单方行使合同变更权和解除权。根据本案查明事实，原告与行政机关签订《房屋征收补偿协议》，《房屋征收补偿协议》对原告被征收的房屋面积认定为永久性房屋建筑面积102.14㎡，其中包括厨房和卫生间面积17.40㎡。被告认为原告的该部分建筑在征收过程中不符合补偿范围，对双方签订的《房屋征收补偿协议》中涉及该部分的内容予以相应变更，并对该部分建筑物按照建安成本给予相应补助。该院认为，按照依法行政的基本原则，行政机关一旦发现已经作出的行政行为赖以存在的基础事实发生重大变化，且该行为会损害或者可能损害公民、法人或者其他组织的合法权益时，有权依法及时改正。本案原被告签订的《房屋征收补偿协议》中被征收房屋认定的面积发生了变化，即厨卫面积属于按实测面积认定，认定后不补偿，而是按现行建安成本评估价给予补助的情形。继续履行《房屋征收补偿协议》已失去了事实基础，且还会影响行政机关实现棚户区改造项目的行政管理目标，故应当依职权进行更正；虽原告对被告就《变更决定书》的送达持有异议，但因作出《变更决定书》前，被告已就厨卫纠偏实况进行公示，且送达问题未妨害原告权利的救济；被告作出的《变更决定书》事实清楚，证据确凿，程序合法，原告要求撤销被告出的《变更决定书》的诉讼请求，不予支持。经审查，《隆阳区人民政府办公室关于规范保山中心城市房屋征收厨卫政策有关事项的通知》（隆政办发[2017]69号）并未违反上位法及相关规定，对原告要求附带审查规范性文件的诉讼请求，该院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十九条第一款的规定，判决驳回原告张全光的诉讼请求；案件受理费50元，由原告张全光负担。 上诉人张全光上诉请求：1.依法撤销隆阳区人民法院作出的（2019）云0502行初12号《行政判决书》，并发回重审或依法改判；2.全部诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由如下：上诉人系云南省保山市隆阳区永昌街道太平社区祝马官屯**村民，在该村拥有合法房屋一处，现涉及拆迁。2019年1月28日，上诉人在另案诉请被上诉人履行《保山中心城区棚户区改造项目房屋征收货币补偿协议》案件答辩过程中，获知被上诉人于2017年7月26日作出《变更〈房屋征收补偿协议〉决定书》，上诉人认为《变更〈房屋征收补偿协议〉决定书》违法，并侵犯其合法权益，故诉请予以撤销。2019年7月30日，上诉人收到一审法院作出的（2019）云0502行初12号《行政判决书》，判决驳回诉讼请求。上诉人对此不服，认为一审法院认定事实不清，证据不足，且适用法律错误，提起上诉。1.一审法院认为行政协议履行过程中，行政机关具有优益性，有权单方变更协议，该认定无事实及法律依据。即便存在所谓的优益权，其行使通常也须受到严格限制。本案单方变更行为不是为了公共利益，严重违反比例原则，被上诉人也未采取任何补救措施，故一审判决认定无事实及法律依据。2.被上诉人作出的《变更〈房屋征收补偿协议〉决定书》严重违法，不应对上诉人产生任何法律上的拘束力。（1）被上诉人单方决定变更《房屋征收补偿协议》没有法定事由，不符合公共利益的要求。（2）涉案《变更〈房屋征收补偿协议〉决定书》程序违法，被上诉人单方变更协议的做法违反合同法的规定。（3）涉案《变更〈房屋征收补偿协议〉决定书》事实认定错误。上诉人不存在违法建设。《物权法》第一百五十二条规定：宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。3.《隆阳区人民政府办公室关于规范保山中心城市房屋征收厨卫政策有关事项的通知》（隆政办发[2017]69号）本身违法，不能作为被诉行政行为作出的依据。首先，从其作出的行政目的来看，此通知出台的目的是为了少给予已经签订协议的被征收人应得的补偿，所以涉案通知的作出目的不具有正当性。且“法不溯及既往”，对于已经发生的行为，行政机关不得再溯及适用后制定的规定，政令不能朝令夕改。其次制作主体无权作出此通知。隆阳区人民政府办公室非征收主体，非房屋征收部门，无权以自己的名义对外作出有关房屋征收补偿的规范性文件。第三，该通知制作程序违法。综上，一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，应予撤销，望依法支持所请。 其委托代理人除上述观点外提出：首先，上诉人在另案诉讼中得知变更决定的情况，被上诉人也没有提交向上诉人送达过该变更协议的证据，故本案起诉未超过法定期限；第二，上诉人被征收房屋没有厨房和卫生间，根本不存在需要作出变更决定的事实，被上诉人单方面作出变更决定无法定事由；变更协议未送达，程序严重违法。 被上诉人青华街道办事处答辩称：1.上诉人对2017年7月26日作出的变更决定提起行政诉讼，已超过行政诉讼法第四十六条第一款规定的起诉期限，依法应裁定驳回起诉。2.变更决定事实依据充分，法律适用正确，作出及送达程序合法，不应当被撤销。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求维持一审判决。 本院二审中，各方当事人未提交新的证据，并坚持一审各自举证、质证意见。经审查，一审法院举证、质证、认证合法，本院予以确认。 本院经审理查明的事实与一审认定一致，本院予以确认。 本院认为，本案涉及变更行政协议决定和规范性文件附带审查。首先，关于行政协议变更行为。被上诉人青华街道办事处作为与上诉人签订征收补偿协议的主体，为履行其行政管理职责，防止国家和公共利益的损害可以依法对协议约定的内容不符合客观事实的情形予以变更。上诉人张全光主张被征收房屋无厨房、卫生间，不存在变更事由，应按原协议补偿。但经核实，案涉房屋实际现状与2013年航拍资料相矛盾，为保障上诉人权益，房屋测绘面积认定表中将与航拍图不符部分以厨房卫生间认定，但该部分本不属补偿范围，如坚持原协议将出现不公平不公正的情况，有损国家利益和公共利益，故被上诉人对双方已签订的征收补偿协议就不符合事实的部分予以相应的变更，并对该部分建筑物按照建造成本价值予以相应的补助，系充分考虑了原行政协议签订的基础事实后，为不损害国家利益而作出的调整，且在作出调整时相对人的利益也给予了照顾，该变更行为并无不当。第二，关于《隆阳区人民政府办公室关于规范保山中心城市房屋征收厨卫政策有关事项的通知》（隆政办发[2017]69号）文件的合法性审查。经审查，被上诉人依据该文件的规定对上诉人不属于征收补偿范围的建筑物予以补助建安成本，但对其户原签订的征收补偿协议相关条款的变更，则明确了依据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律、法规的规定予以作出，因此被上诉人作出本案被诉行政行为的依据系相关法律、法规，且该文件系征收主体的内设机构，按照隆阳区人民政府研究决定的安排，对涉及征收过程中的事项作出的通知、安排，该文件仅针对隆阳区人民政府的此次中心城区棚户区改造项目所涉及征收片区的具体问题的安排，并非在隆阳区辖区范围内具有普遍约束力，在一定时期内能反复适用，对公民权利义务产生直接影响的规范性文件，故被上诉人作为征收部门依据该文件的安排履行其房屋征收的相关职责，并依据相关法律法规规定作出被诉变更决定书并无违法和不当。另外，被上诉人并无证据证实向上诉人送达被诉变更协议的时间，其主张本案超过起诉期限无事实依据，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，处理结果正确；上诉人上诉理由不成立，上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人张全光负担。 本判决为终审判决。 审判长  李海斌 审判员  杨荣刚 审判员  唐悄若 二〇一九年十一月八日 书记员  李柏毅 附：本判决适用相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。