海南省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）琼行终659号 上诉人（一审原告）：琼海市长坡镇椰林村民委员会官回村民小组，住所地海南省琼海市长坡镇椰林村。 负责人：邢旭，组长。 委托诉讼代理人：吴玉坤，琼海市中心法律事务所法律工作者。 被上诉人（一审被告）：海南省人民政府，住所地海南省海口市国兴大道**。 法定代表人：沈晓明，省长。 委托诉讼代理人：余浩，海南省司法厅工作人员。 委托诉讼代理人：祝朝俊，海南省自然资源和规划厅工作人员。 一审第三人：地方国营文昌市三角庭农场，住所地海南省文昌市重兴镇。 法定代表人：史君剑，该农场场长。 委托诉讼代理人：宋球星，该农场副场长。 委托诉讼代理人：伍一叶，海南外经律师事务所律师。 上诉人琼海市长坡镇椰林村民委员会官回村民小组（以下简称官回村民小组）因与被上诉人海南省人民政府（以下简称海南省政府）及一审第三人地方国营文昌市三角庭农场（以下简称三角庭农场）土地行政管理纠纷一案，不服海南省第一中级人民法院作出的（2019）琼96行初57号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年10月17日立案后，依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。 2019年2月26日，官回村民小组向一审法院提起本案诉讼，请求判决撤销海南省政府作出的琼府土决字[2018]1号《土地权属争议处理决定书》（以下简称第1号《处理决定》）。 一审法院查明，涉案土地位于文昌市长坡镇官回山北面、咖啡山南面，面积111.251亩。1960年原文昌县与琼海县（琼东县）的行政界线从争议地南部穿过，原海南省行政区1977年至1978年出版的文昌县、琼海县地图显示，行政界线调整后，争议地全部位于原文昌县境内。争议地原由1956年海南军区陆军128师设立的长连军垦农场使用，长连军垦农场成立后，在涉案土地上种植香茅、油棕等经济作物。1965年原文昌县政府接收长连军垦农场撤销时使用的土地（含涉案土地），并设立文昌县甘村农场，1968年成立文昌县“五七干校”，1972年12月更名为三角庭农场。土地改革时期，政府并未将涉案土地划分给农民。1962年《农村人民公社工作条例修正草案》实施时，政府也未将涉案土地划给农村集体所有。2017年，官回村民小组与三角庭农场就涉案土地所有权发生纠纷，三角庭农场向海南省国土资源厅提交请求处理涉案土地权属争议的申请，经政府有关部门组织各方当事人进行调解未果。2018年9月30日，海南省政府依据[（1995）国土（籍）字第26号]《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条、第十条、第二十七条及《海南省土地权属确定与争议处理条例》第十四条的规定，作出第1号《处理决定》，确认111.251亩争议土地属于国家所有，国有土地使用权属于三角庭农场。决定书告知：如不服本决定，可以在收到本决定书之日起六十日内依法向海南省政府申请行政复议，也可以在六个月内向人民法院提起行政诉讼。2018年10月10日，海南省政府将第1号《处理决定》送达给官回村民小组，官回村民小组并未向海南省政府申请复议，而是于2019年2月26日向本院提起行政诉讼，请求撤销该决定。 一审法院认为，本案的争议焦点是官回村民小组诉请撤销海南省政府作出的第1号《处理决定》是否属于应复议前置的情形。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”本案中，海南省政府作出的第1号《处理决定》系对官回村民小组与三角庭农场所争议的土地所有权作出确认的行政行为。根据上述法律的规定，本案应适用行政复议前置程序，即官回村民小组应当先向行政机关申请行政复议，对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼。虽然海南省政府在第1号《处理决定》中告知官回村民小组既可以申请行政复议，也可以提起行政诉讼，但法律已经明确规定必须先申请行政复议。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款规定：“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”因此，官回村民小组仍应依照上述法律的规定，先申请行政复议，尔后才向人民法院提起诉讼，其未经行政复议而直接提起本案行政诉讼，不符合法定起诉条件。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(五)项之规定，裁定驳回官回村民小组的起诉。 官回村民小组上诉称，一、一审裁定违反法定程序，应当发回重审。一审法院在2019年6月20日公开开庭审理时，合议庭公开告知各方当事人，法院将组织各方当事人到实地进行现场勘查，但自开庭至今一直没有进行此项工作，而是突然下发行政裁定书。三角庭农场的委托诉讼代理人属庭后委托，开庭审理当天，没有到庭参加诉讼，使得官回村民小组无法确定其身份，无法对其身份等基本情况提出异议，程序违法。二、欠缺驳回起诉的理由。第1号《处理决定》告知当事人“如不服本决定，可以在收到本决定书之日起六十日内依法向海南省人民政府申请行政复议，也可以在六个月内向人民法院提起行政诉讼。”官回村民小组依据该告知，选择在六个月内提起行政诉讼是符合要求的。三、一审裁定适用法律错误。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十条第一款、第四十四条规定裁定驳回本案起诉，官回村民小组认为《中华人民共和国行政诉讼法》第三十条规定对申请行政复议的前提条件是对“已经依法取得”的土地、水流、山岭等自然资源，本案中官回村民小组与三角庭农场对该地存有争议，任何一方均未“依法取得”，并不符合适用该条款的情形。四、官回村民小组长期耕作上述土地。综上，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。 海南省政府答辩称，本案属于行政复议前置情形，官回村民小组须经行政复议后，才可提起行政诉讼。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”最高人民法院于2003年2月25日颁发的《关于适用第三十条第一款有关问题的批复》[法释（2003）5号]对前述规定适用问题作了解释：“公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外。”最高人民法院行政审判庭于2005年2月24日作出的《关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》[（2005）行他字第4号]对最高人民法院法释（2003）5号批复中的“确认”作了进一步明确，指出“确认”是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。官回村民小组称《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款适用的条件是“已经依法取得”，但该条适用的条件是其认为已经依法取得，因此一审法院的法律适用并无问题，官回村民小组的上诉应当予以驳回。 三角庭农场陈述意见称，一、官回村民小组的起诉违反行政复议前置程序，一审裁定认定事实清楚，适用法律准确。二、海南省政府在第1号《处理决定》中告知救济权利错误不影响官回村民小组行使申请行政复议的权利，也不会导致本案可以不适用复议前置的法定程序，更不会导致第1号《处理决定》被认定为违法。三、一审法院是否到争议地现场进行实地勘查不影响对本案诉权的审查，官回村民小组主张一审裁定程序违法的上诉理由不成立。四、三角庭农场有权委托代理人参加本案诉讼，并依法向一审法院提交了相关手续材料，其委托代理人的行为没有违反法律规定，官回村民小组主张一审裁定程序违法的上诉理由不成立。综上，官回村民小组的上诉理由不能成立，其上诉应予以驳回。 本院认为，本案为官回村民小组不服海南省政府政府作出的第1号《处理决定》而提起的撤销之诉，而海南省政府作出的第1号《处理决定》系对官回村民小组与三角庭农场所争议的土地所有权作出确认的行政行为，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”的规定，本案诉讼属于行政复议前置程序的情形，而官回村民小组提起本案诉讼之前，尚未申请过行政复议，故一审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(五)项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：......未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；”规定，驳回官回村民小组的起诉并无不当。 官回村民小组提出其与三角庭农场均尚未“已经依法取得”涉案土地权益，不符合适用《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的前提条件，但该条款已明确规定“认为行政机关的具体行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏等自然资源的所有权或者使用权的”情形下，应当先申请行政复议，本案即是因官回村民小组不服行政机关对自然资源权益作出的决定，认为其在涉案土地上的权利受到侵害而提起，同时官回村民小组起诉时也提交了《土地房产所有权证》、海南省《家庭承包耕作地手册》、琼海市《农村集体地承包经营权证书》复印件等证据，以证明其对涉案土地享有合法权利，故其提出的该上诉理由本院不予支持。官回村民小组认为一审法院未到现场进行勘查、将三角庭农场庭后委托的代理人列为本案委托诉讼代理人，违反法定程序，但到现场勘查并非一审行政诉讼的法定程序，而《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条赋予了当事人、法定代理人委托诉讼代理人的权利，且三角庭农场在一审期间提交了符合条件的代理人委托手续，故对官回村民小组上述上诉理由，本院不予认可。官回村民小组亦认为第1号《处理决定》对其产生错误的引导，故该错误应由海南省政府承担，本院认为，尽管海南省政府在第1号《处理决定》中告知其既可以申请行政复议，也可以提起行政诉讼，但法律已经明确规定本案诉讼属于行政复议前置的情形，因此一审法院依法作出驳回起诉的裁定并无不妥。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人官回村民小组的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法(javascript:SLC(5110,0))》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王山元 审判员  凌杰泉 审判员  郭晓欣 二〇一九年十一月八日 书记员  文明哲 附相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……