甘肃省定西市安定区人民法院行 政 判 决 书（2019）甘1102行初42号原告通渭县正通畜牧业有限公司，住所地甘肃省通渭县平襄镇宋堡村白头咀（原食品公司猪厂）。法定代表人刘义军，该公司总经理。委托诉讼代理人孙璧，定西市兴陇企业联合商会会长。委托诉讼代理人张泽强，甘肃正天合律师事务所律师。委托诉讼代理人范继军，甘肃正天合律师事务所律师。被告通渭县综合执法局，住所地甘肃省通渭县平襄镇文庙街**。法定代表人魏香成，该局局长。出庭负责人张文锋，该局副局长。委托诉讼代理人王健斌，该局规划执法队队长。委托诉讼代理人陈晓亮，该局法制股股长。原告通渭县正通畜牧业有限公司（以下简称正通公司）因要求撤销被告通渭县综合执法局（以下简称执法局）作出的通综执（规）罚决字[2019]3号行政处罚决定，于2019年7月5日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月11日立案后，于2019年7月12日向被告执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月7日公开开庭审理了本案。原告正通公司的法定代表人刘义军及委托诉讼代理人张泽强、范继军，被告执法局的出庭负责人张文锋及委托诉讼代理人王健斌、陈晓亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年5月24日，执法局作出通综执（规）罚决字[2019]3号行政处罚决定，认定正通公司在平××镇××村白土咀未经批准修建房屋的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定对正通公司处罚款293488元。原告正通公司诉称：（1）被诉处罚决定将原告的合法建筑物（附着物）认定为违法建筑物（附着物）错误。原告系通渭县2007年招商引资企业，所使用的7897.66平方米土地系2009年7月18日竞买所得。2009年8月24日，原告与通渭县国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同。2009年11月10日，通渭县人民政府向原告颁发了国有土地使用权证书。2017年8月18日，通渭县国土资源局向原告颁发了不动产登记证书。上述出让合同第十二条第一款第（一）项规定，受让人同意本合同项下宗地用于工业项目建设，项目固定资产总投资不低于经批准或登记备案的金额348万元，投资强度不低于440.63元/平米，项目固定资产总投资包括建筑物、构筑物及其附属设施、设备投资和出让价款等。第十四条第一款第（一）项规定，根据规划部门确定规划设计条件，本合同受让宗地范围内用于企业内部行政办公及生活服务设施的占地面积不超过受让宗地面积的7%，即不超过553平方米，建筑面积不超过3317平方米。受让人同意不在受让宗地内建造成套住宅、专家楼、宾馆、招待所和培训中心等非生产性设施。第十六条规定，受让人本合同项下宗地建设项目在2009年8月31日之前开工，在2010年8月31日之前竣工。第四十一条规定，本合同项下宗地出让方案经通渭县人民政府批准，本合同自双方签字之日起生效。因此，规划部门对包含原告土地在内的此区域土地作出规划前，原告的建筑已经竣工使用。且该合同附件3“市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件”为空白，说明政府已经对该宗土地的建设进行了无限授权，故原告在该宗土地上的建筑不受限制，其建筑物系合法建筑。被告在认可原告的一层建筑物为合法建筑的情况下，认定二、三层建筑物为违法建筑并作出处罚决定，没有事实根据和法律依据。（2）被告作出被诉处罚决定超越职权，适用法律错误。有权对违法建筑物作出处罚的应为城乡规划部门，被告不应当超越职权代替城乡规划部门对原告进行行政处罚。（3）被告选择性执法，其执法行为严重违法。被告作出被诉处罚决定的实质为以对违法建筑进行处罚为由达到对原告的建筑物在征收时不予补偿的目的。涉案建筑在2010年8月31日之前竣工，即在签订出让合同时该建筑面积已经取得城乡规划和许可，根据通渭县住房和城乡建设局、通渭县国土资源局、通渭县综合执法局、通渭县平襄镇人民政府《通渭县城区棚户区和重点项目征收区域内被征收人无证（土地使用证、建设工程规划许可证）的地上建筑物（附着物）的认定处置办法》（通住建发〔2017〕98号）的规定，原告的建筑不是违法建筑。被告在行政执法时应当统一标准，严格执法，对原告建筑依法进行补偿，不应以违法建筑为由进行行政处罚。现提起诉讼，请求撤销被告执法局作出的通综执（规）罚决字[2019]3号行政处罚决定。原告正通公司向法庭提交了以下证据：1.甘肃省兰州恒信公证处（2019）甘兰恒信公内字第7293号公证书；2.（2019）甘兰恒信公内字第7294号公证书；3.《通渭县温泉路中学及周边道路建设和部分棚户区居民搬迁改造土地房屋征收补偿安置实施方案》复印件及照片。以上证据综合证明涉案土地和房屋在拆迁范围内的事实。被告执法局辩称：（1）被告在调查取证过程中对原告进行了调查询问，对现场进行了勘验，致函住建部门并取得涉案建筑“在《通渭县城西城区总体规划（2006-2020）》规划区范围内，未在我局办理任何规划许可手续，属违章建筑”的协查复函。在听证程序中，刘义军及其代理人对违法修建行为予以自认，结合土地出让合同中允许建设内部行政办公及生活服务设施的有关表述，被告认为被诉行政处罚决定认定事实正确。（2）根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条及《甘肃省人民政府关于定西市综合执法试点工作实施方案的批复》《定西市综合执法试点工作实施方案》《定西市人民政府关于通渭县综合执法试点工作实施方案的批复》《中共甘肃省委、甘肃省人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》《甘肃省依法行政工作领导小组办公室关于加快推进嘉峪关、定西市级综合执法试点工作的通知》《通渭县人民政府办公室关于印发通渭县综合执法局主要职责内设机构和人员编制的规定的通知》等，被告依法具有处理涉案违法行为的法定职权，不存在超越职权的情形。（3）原告诉称其土地合法、建筑合法，没有违反通渭县城乡规划相关规定的主张没有事实和法律依据，被诉处罚决定适用法律正确。（4）被告未收到任何有关涉案土地及建筑物（构筑物）、设施等地上附着物即将或正在被征收的资讯，且是否征收与被告的执法行为及原告的诉讼请求没有关联。综上，被告认为被诉行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，处理适当，未超越职权，故请求驳回原告的诉讼请求。被告执法局在举证期限内向法庭提交了以下证据、依据：第一组证据、依据：1.《中共甘肃省委、甘肃省人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》（甘发〔2017〕27号）；2.《通渭县人民政府办公室关于印发通渭县综合执法试点工作实施方案的通知》（通政办发〔2015〕175号）；3.《通渭县人民政府办公室关于印发通渭县综合执法局主要职责内设机构和人员编制的规定的通知》（通政办发〔2015〕176号）；4.《甘肃省人民政府关于定西市综合执法试点工作实施方案的批复》（甘政函[2015]100号）；5.《定西市人民政府关于通渭县综合执法试点工作实施方案的批复》（定政函〔2015〕111号）。综合证明被告具有处理涉案违法建设行为的法定职权。第二组证据、依据：《中华人民共和国城乡规划法》。证明被诉行政处罚决定适用法律正确。第三组证据、依据：1.《案件受理登记表》；2.《立案审批表》；3.《责令限期拆除告知书》{通综执（规）限告字[2018]160号}；4.《案件调查终结审批表》；5.《案件调查终结报告》；6.《行政执法决定法制审核意见书》；7.《重大案件集体讨论记录》；8.《行政处罚告知书》；9.《听证告知书》；10.《行政处罚听证通知书》；11.《行政处罚案件听证会笔录》；12.《建设行政处罚听证意见书》；13.《行政处罚决定书》{通综执（规）罚决字[2018]160号}；14.《通渭县综合执法局关于撤销对通渭县正通畜牧业有限公司违法建设案〈行政处罚决定书〉的通知》等。综合证明被诉行政处罚决定程序合法。第四组证据、依据：1.《甘肃省行政执法主体资格证》；2.《事业单位法人证书》复印件；3.张文锋、崔刚执法证复印件。综合证明被告执法资格及执法人员资格合法的事实。第五组证据、依据：1.现场调查（询问）笔录；2.现场检查勘验笔录及询问笔录；3.《通渭县住房和城乡建设局关于对平××镇××村白土咀社德陇福农家乐建筑性质协助调查的复函》（通住建函[2018]696号）；4.《定西市人民政府关于通渭县城西城区总体规划的批复》（定政函[2007]44号）复印件；5.《通渭县工商行政管理局关于通渭县正通畜牧业有限公司通渭县德陇福餐饮服务有限公司营业执照经营地址情况说明的函》（通工商函发〔2018〕1号）；6.通渭县平××镇××村村民委员会证明；7.通国用（2009）第5482号土地使用证复印件；8.《国有建设用地使用权出让合同》复印件；9.航拍影像图等。综合证明被诉行政处罚决定认定事实清楚。第六组证据、依据：1.《房地产估价报告》（甘格致估字[2018]3471号）；2.《住房和城乡建设部关于印发〈关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见〉的通知》（建法[2012]99号）；3.集体讨论笔录。综合证明被诉行政处罚决定合法适当。第七组证据、依据：送达回证及送达现场照片。证明被诉行政处罚决定送达程序规范合法。经过庭审举证、质证，现对双方当事人提交的证据综合评判如下：原告正通公司提交的证据中，被告对证据1、2的关联性和证明目的有异议，认为与原告的诉讼请求无关，不能证明被诉处罚决定不合法；对证据3中照片的合法性和关联性有异议，认为不符合证据的形式要件；对证据3中方案的真实性有异议，认为无原件以供核对。被告执法局提交的证据、依据中，原告对第一组有异议，认为不能证明被告有权作出被诉处罚决定；对第二组的证明目的有异议，认为该依据恰好能够证明被告适用法律错误；对第三、五、六、七组的关联性和证明目的有异议，认为不能作为被诉处罚决定的依据；对第四组没有异议。本院对以上证据综合认定如下：原告提交的证据能够反映本案的真实情况，与本案待证事实相关联，来源和形式符合法律规定，本院予以采信，并据以认定本案的相关事实。被告提交的第五组证据6，未记载具体落款时间，不符合证据的形式要件，本院不予采信。被告提交的其他证据能够反映本案的真实情况，与本案待证事实相关联，来源和形式符合法律规定，本院予以采信，并据以认定本案的相关事实。经审理查明:正通公司于2007年10月26日注册成立。2009年8月24日，正通公司（受让人）与原通渭县国土资源局（出让人）签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定通渭县国土资源局将坐落于通渭县平襄镇白土咀的7897.66平方米的国有工业用地出让给正通公司，出让期限为50年；并约定该宗地用于工业项目建设，项目固定资产总投资（包括建筑物、构筑物及其附属设施、设备投资和出让价款等）不低于经批准或登记备案的金额348万元，投资强度不低于440.63元/平方米；同时约定根据规划部门确定的规划设计条件，受让宗地范围内用于企业内部行政办公及生活服务设施的占地面积不超过受让宗地面积的7%（即553平方米），建筑面积不超过3317平方米，受让人同意不在受让宗地范围内建造成套住宅、专家楼、宾馆、招待所和培训中心等非生产性设施，建设项目在2009年8月31日之前开工，在2010年8月31日之前竣工；另约定在特殊情况下，根据社会公共利益需要提前收回国有建设用地使用权的，出让人应当依照法定程序报批，并根据收回时地上建筑物、构筑物及其附属设施的价值和剩余年期国有建设用地使用权的评估市场价格及经评估认定的直接损失给予补偿。该合同附件3“市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件”为空白。该出让合同第四十一条载明：“本合同项下宗地出让方案业经通渭县人民政府批准，本合同字双方签订之日起生效。”2009年11月13日，通渭县人民政府向正通公司颁发了通国用（2009）第5482号土地使用权证书。2016年8月31日，刘义军注册成立通渭县德陇福餐饮服务有限责任公司，该公司注册住所地为通××县××镇××楼，实际在正通公司的经营场所经营农家乐。2018年8月9日，经通渭县人民政府交办，执法局立案受理正通公司“未办理《建设工程规划许可证》进行违法建设案”。同日，执法局调查询问了刘义军及宋堡村村干部张守丰、杨培林，并对涉案建筑进行了现场检查（勘验）。现场检查（勘验）笔录记载正通公司取得土地使用权以前该宗地内北侧、西侧各有一层砖木结构建筑一栋，正通公司进行了装修；正通公司于2009年5月在该宗地内中部修建一层钢架玻璃结构建筑一栋，在东侧修建三层砖混结构房屋二栋。2018年8月31日，执法局向刘义军发出《责令期限拆除告知书》{通综执（规）限告字[2018]160号}，责令其7日内自行拆除违章建筑。2018年9月7日，执法局分别致函国网通渭县供电公司、通渭县给排水公司，申请对涉案建筑停止供电、供水。2018年9月18日，执法局分别向通渭县住房和城乡建设局、原通渭县国土局去函，分别要求协查涉案土地及建筑的性质。2018年9月26日，通渭县住房和城乡建设局向执法局复函称涉案建筑“在《通渭县城西城区总体规划（2006-2020）》规划区范围内，未在我局办理任何规划许可手续，属违章建筑。”经执法局委托，甘肃格致房地产评估商务有限责任公司于2018年9月27日就涉案建筑市场价值作出评估报告。该报告载明正通公司在涉案土地中建设的一层“钢结构水泥树脂顶”建筑物的建筑面积为773.3平方米，市场价值为117.23万元；二栋三层“钢结构水泥树脂顶”建筑物的建筑面积分别为1452平方米、2178平方米，市场价值分别为220.11万元、330.18万元。以上建筑物总建筑面积为4403.3平方米，市场价值合计667.54万元。经法制审核、集体讨论，执法局向正通公司发出《行政处罚告知书》{通综执（规）罚知字[2018]160号}及《听证告知书》（通综执听告〔2018〕160号）。应正通公司要求，执法局于2018年10月22日举行听证。2018年11月1日，执法局向正通公司发出《行政处罚决定书》{通综执（规）罚决字[2018]160号}，载明被处罚人（单位）为“通渭县正通畜牧业有限公司”，处罚事项为“1.责令刘义军本人自接到本行政处罚决定书之日起自行拆除位于平××镇××村白土咀社修建的建筑面积4403.3平方米的砖混、钢构结构建筑物和其他设施。2.处以当事人刘义军工程总造价667.54万元10%的罚款，共计人民币667540.00（大写：陆拾陆万柒仟伍佰肆拾元整）元。”正通公司不服，向定西市安定区人民法院提起行政诉讼。2018年12月19日，执法局向正通公司发出《通渭县综合执法局关于撤销对通渭县正通畜牧业有限公司违法建设案〈行政处罚决定书〉的通知》，撤销上述行政处罚决定，正通公司随即撤回起诉。经集体讨论、处罚前告知、听证告知等程序，执法局于2019年5月24日作出通综执（规）罚决字[2019]3号行政处罚决定，决定对正通公司罚款293488元（第二、三层违章建筑面积2420平方米，工程总造价366.86万元，按建设工程总造价8%予以处罚）。正通公司不服，提起本案诉讼。本院认为：根据省、市、县综合执法改革试点的文件要求，被告执法局系通渭县相对集中行使行政处罚权的管理机关，对通渭县范围内的违法建设依法定程序作出行政处罚决定系其法定职责，故其作为本案被告主体适格。被告执法局提交的证据中，现场检查（勘验）笔录与评估报告记载的涉案房屋的结构不一致，现场检查（勘验）笔录与询问笔录记载的涉案房屋的修建时间也不一致，并且被告执法局仅就评估报告中认定的第二、三层建筑进行行政处罚，属认定事实不清，亦不符合合法行政的原则。本案系通渭县人民政府于2018年8月9日交办于被告执法局，此前近十年来没有相关部门对涉案建筑进行查处。结合庭审情况，涉案土地及建筑物在通渭县相关项目征收范围内，因此对涉案建筑应当通过征收补偿程序予以调查、认定和处理，而不应以行政强制及处罚程序代替征收补偿程序。同时，根据涉案《国有建设用地使用权出让合同》的相关约定可以看出原告正通公司在涉案土地中建设不超过3317平方米的生产性设施是经过通渭县住房和城乡建设局许可，并经过通渭县人民政府批准的。被告执法局在认定涉案建筑的性质时，应当结合涉案土地的来源、涉案建筑建设的背景、未办理《建设工程规划许可证》的原因等诸多因素进行考量，而不应简单根据形式要件进行认定，从而造成损害行政相对人信赖利益的不良社会效果。因此，被告执法局作出的被诉行政处罚决定明显不当。综上所述，被诉行政处罚决定认定事实不清，明显不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（六）项规定，判决如下：撤销被告通渭县综合执法局于2019年5月24日作出的通综执（规）罚决字[2019]3号行政处罚决定。案件受理费50元，由通渭县综合执法局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省定西市中级人民法院。审 判 长  魏晓东审 判 员  刘 鹏人民陪审员  张宏谋二〇一九年十一月二十五日法官助理安永功书记员许大林附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。