广东省阳江市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤17行终56号上诉人（原审被告）：阳西县程村镇人民政府。住所地：广东省阳西县程村镇中华路5号。法定代表人：罗宏悦，镇长。委托代理人：袁秀聚，该镇政府工作人员。委托代理人：姚兜赏，广东漠西律师事务所律师。上诉人（原审被告）：阳西县人民政府。住所地：广东省阳西县城广场路4号。法定代表人：谭忠健，县长。委托代理人：骆运宇，该县政府工作人员。委托代理人：冯映梅，该县政府工作人员。上诉人（原审第三人）：张世健，男，1964年8月15日出生，汉族，住广东省阳西县。上诉人（原审第三人）：张荣，男，1955年11月19日出生，汉族，住广东省阳西县。被上诉人（原审原告）：阳西县程村镇莲花村南新经济合作社。住所地：广东省阳西县程村镇莲花村委会南新村。法定代表人：胡先有，该社社长。委托代理人：胡明旺，男，1943年7月18日出生，汉族，住广东省阳西县。委托代理人：柳显画，男，1969年6月9日出生，汉族，住广东省阳江市江城区。上诉人阳西县程村镇人民政府（以下简称程村镇政府）、阳西县人民政府（以下简称阳西县政府）、张世健、张荣与被上诉人阳西县程村镇莲花村南新经济合作社（以下简称南新合作社）林业行政裁决及行政复议纠纷一案，不服广东省阳江市阳东区人民法院（2019）粤1704行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年9月2日立案后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院查明：2017年6月30日，张世健、张荣以南新合作社为被申请人，向程村镇政府提交《农村土地使用权争议调处申请书》，请求程村镇政府依法调处位于蚝山岭（又名狗砍石）相关土地使用权争议，依法裁决蚝山岭（东至水利沟，南至鸭屎塘坑，西至胡明旺自留地，北至水利沟鱼塘，面积约30亩）的土地使用权（承包经营权）归其使用。张世健、张荣申请的理由主要有：一、张世健、张荣具有农村集体经济组织成员资格；二、张世健、张荣依法享有与本社其他社员同等的农村土地承包权利；三、张世健、张荣已事实上使用蚝山岭（又名狗砍石）的土地，根据本经济合作社的实际，申请政府裁定该岭归张世健、张荣使用；四、根据《中华人民共和国土地承包法》第五条，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款和《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款的规定，应当由镇级人民政府处理。同年7月10日，程村镇政府向张世健、张荣作出并送达《土地权属争议案件受理通知书》，该通知书载明张世健、张荣的申请符合《土地权属争议调查处理办法》，决定受理。同年7月11日，程村镇政府向南新合作社作出并送达《答辩通知书》。同年7月19日，程村镇政府组织南新合作社、张世健对争议地进行勘验，并制作《争议地现场勘验笔录》，查明张世健、张荣申请确权的蚝山岭面积29.46亩，四至为东至水利沟，南至鸭屎塘坑，西至胡明旺自留地，北至水利沟鱼塘，土地利用总体规划属基本农田保护区。同年7月20日，程村镇政府分别向胡明旺、胡先有进行询问；同年7月21日，程村镇政府分别向胡先团、胡明泳、郑桂先进行调查。同年8月24日，程村镇政府向胡先有进行调查，并组织张世健与南新合作社对证据进行质证和调解，经调解无法达成协议。同年8月31日，程村镇政府组织张世健与南新合作社对证据进行质证。2017年10月27日，程村镇政府作出程府决〔2017〕1号关于蚝山岭林地使用权争议的处理决定，认定：争议林地地名蚝山岭，面积29.46亩，四至为东至水利沟，南至鸭屎塘坑，西至胡先富自留地，北至水利沟鱼塘(具体范围见附图）。该岭地势平坦，有砍伐后机耕痕迹，长有零星杂草。该岭中间自西方向东有一条机耕路，东面建设有一座占地2.65亩，混合钢结构养猪场。争议林地已经确权登记，属于南新合作社集体所有，未分配给社员承包。从有利于安定团结，有利于群众生产生活出发，根据张世健、张荣于2006年已管理使用争议林地的事实，以及胡先有在本次调处前已占用2.65亩建猪舍的事实。根据《中华人民共和国森林法》第十七条、《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三条、第九条、第十条、第十五条、第十七条、第三十五条、第四十条、第四十一条等规定，决定蚝山岭，面积29.46亩，东至水利沟，南至鸭屎塘坑，西至胡先富自留地，北至水利沟鱼塘(具体范围见附图）。权属分为A、B两部分，其中A部分面积26.81亩归张世健、张荣使用（剔除胡先有已建筑猪舍面积2.65亩）；B部分面积2.65亩由南新合作社安排使用。同日，程村镇政府分别向南新合作社和张世健、张荣送达该处理决定书。2018年8月2日，程村镇政府作出程府〔2018〕125号《更正通知》，载明：“……本府2017年10月27日对申请人与被申请人争议蚝山岭林地使用权一案作出的《关于蚝山岭林地使用权争议的处理决定》（程府决〔2017〕1号）中，告知事项有误，应予更正，现通知如下：一、《处理决定》第13页告知申请行政复议事项‘如不服本处理决定，可自收到本处理决定书之日起六十日内向阳西县人民政府申请行政复议或于六个月内向有管辖权的人民法院提起行政诉讼’更正为‘如不服本处理决定，可自收到本处理决定书之日起六十日内向阳西县人民政府申请行政复议’。二、如不服《关于蚝山岭林地使用权争议的处理决定》的，申请行政复议期限自收到本更正通知之日起计算”。2018年9月26日，南新合作社村民胡先富、胡先满、胡明旺、胡先团、胡明泳、胡先群、胡明堂以南新合作社的名义向阳西县政府申请行政复议，请求撤销程村镇政府于2017年10月27日作出的程府决〔2017〕1号关于蚝山岭林地使用权争议的处理决定。同日，阳西县政府决定受理，并于同月27日向程村镇政府送达《提出行政复议答复通知书》，于同月28日向张世健、张荣送达《第三人参加行政复议通知书》。2018年11月22日，阳西县政府作出阳西府行复〔2018〕5号行政复议决定。阳西县政府于2018年11月23日通过邮政特快专递送达南新合作社，于同月26日分别送达张世健、张荣和程村镇政府。南新合作社不服，诉至原审法院，请求判决：1、依法撤销程村镇政府于2017年10月27日作出的程府决〔2017〕1号关于蚝山山岭林地使用权争议的处理决定；2、依法撤销阳西县政府于2018年11月22日作出的阳西府行复〔2018〕5号行政复议决定；3、案件诉讼费用由程村镇政府、阳西县政府、张世健、张荣共同承担。原审法院另查明，程村镇人民调解委员会于2006年7月3日作出的《关于南新村经济合作社一队林地发包经营权争议的处理意见》，认为张世健、张荣与南新合作社一队同是本集体经济组织成员，本集体经济组织成员对本集体的土地依法享有同等的承包权利，在调解无果的情况下作出由张世健、张荣在蚝山岭（狗砍石）承包约30亩林地经营调解处理意见。程村镇政府于2016年10月17日作出的关于莲花村委会南新村经济合作社一队林地争议的处理决定，认为张世健、张荣属于南新合作社一队社员，依法应在本集体经济组织享有承包林地经营的权利，而决定由南新合作社一队在本队集体机动林地中的蚝山岭（狗砍石）发包给张世健、张荣面积30亩林地承包经营使用。在作出本案的被诉处理决定时，程村镇政府认为农村土地承包经营承包权是依据双方依法订立合同而取得，不属于行政处理范畴,对其2016年10月17日作出的关于南新合作社一队林地争议的处理决定认为应予以纠正。但程村镇政府没有提供已经对其2016年10月17日作出的关于南新合作社一队林地争议的处理决定进行纠正的证据。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案中，各方当事人对争议林地的所有权属于南新合作社并无争议。从张世健、张荣向程村镇政府提出的调处申请来看，张世健、张荣认为其具有南新合作社农村集体经济组织成员资格，应当享有与本社其他社员同等的农村土地承包权利，而南新合作社未给予其与本社其他社员同等的农村土地承包权侵犯其应当享有的承包村集体的土地的权利。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条：“……村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”和《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款：“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”的规定，对于本行政区域内村民与集体经济组织就未实际取得土地承包经营权发生纠纷的，乡镇政府具有监督管理的职责。从程村镇人民调解委员会于2006年7月3日作出的《关于南新合作社一队林地发包经营权争议的处理意见》和程村镇政府于2016年10月17日作出的关于南新合作社一队林地争议的处理决定以及张世健、张荣向程村镇政府申请处理的理由来看，张世健、张荣请求程村镇政府解决的是认为其未实际取得土地承包经营权而申请人民政府予以解决。原审法院认为，保护社会主义全民所有的合法财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，以及保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利，是镇级人民政府的法定职权。镇级人民政府对集体经济组织成员要求处理与集体经济组织之间因成员资格、集体收益分红、土地承包经营权等分配问题发生争议的申请，应该依法作出处理决定。在张世健、张荣请求解决南新合作社侵犯其土地承包经营权事项时，程村镇政府应依照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定进行审查并作出处理决定。而程村镇政府以双方存在土地使用权争议，并依照土地使用权争议法律法规作出被诉处理决定，明显认定事实不清、主要证据不足，适用法律、法规错误，依法应予以撤销。鉴于程村镇政府作出的被诉处理决定的主要证据不足，适用法律法规错误，依法应予以撤销，故阳西县政府作出的被诉行政复议决定，依法亦应予撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第七十九条的规定，判决：一、撤销程村镇政府于2017年10月27日作出的程府决〔2017〕1号关于蚝山岭林地使用权争议的处理决定；二、撤销阳西县政府于2018年11月22日作出的阳西府行复〔2018〕5号行政复议决定；案件受理费50元，由程村镇政府负担。上诉人程村镇政府上诉请求：1、撤销原审判决第一项、第二项；2、维持程村镇政府于2017年10月27日作出的程府决〔2017〕1号《关于蚝山岭林地使用权争议的处理决定》和阳西县政府于2018年11月22日作出的阳西府行复〔2018〕5号行政复议决定。事实与理由：一、本案《处理决定》认定张世健、张荣与南新合作社对蚝山岭土地权属纠纷为土地使用权争议事实清楚、证据充分，适用法律、法规正确。《处理决定》对争议林地确权及使用情况已作充分的现场勘验、调查并经争议双方质证认可：“因申请人（张荣、张世健）要求集体分配林地承包经营，2005年底经镇政府和村委会出面协调安排蚝山岭给申请人使用。2006年2月申请人在争议地上种植桉树，因村中个别群众毁坏，引发纠纷争议，经镇政府和村委会出面协调后申请人于2006年9月再次在该岭地上种植桉树，2009年被开发商以土地复耕为由推毁部分林木，其余部分于2013年砍伐。争议地范围除东部约2.65亩面积被村长胡先有使用建成猪舍外，其他面积为2009年砍伐后机耕和2013年砍伐后遗留的痕迹，申请人自2006年起有管理使用争议地的事实。”根据以上事实，程村镇政府以争议双方存在土地使用权争议作出《处理决定》定性正确，不违反《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。……。”的规定。由于原审判决错误地把本案张世健、张荣与南新合作社对蚝山岭土地权属纠纷设定为土地承包经营权纠纷，从而导致片面地得出了程村镇政府无权处理的错误结论。二、如果按照原审判决的意见，本案为土地承包经营权纠纷，属于民法调整范畴，而且根据南新社的社员结构，政府根本无法调解纠纷，最终导致以村民少数服从多数的方式侵犯极少数村民合法权利，属于农村典型的“多数人暴政”现象。程村镇政府在《处理决定》已交待清楚：1、2006年，张世健、张荣因家庭承包山岭与南新社产生纠纷争议，镇人民调解委员会依法受理张世健、张荣的申请，调解过程中查实申请人确实没有承包岭地，且多年来不断向被申请人申请安排，同时向当地村委和镇政府反映有关情况，要求享有与胡姓村民平等的承包岭地权利。但由于被申请人村集体绝大多数为胡姓村民，法律意识淡漠，以大多数人的意见为由拒绝安排岭地给申请人。此种情况下，镇人民调解委员会为了保护张世健、张荣家庭的合法权益，作出该处理意见。2、关于张世健2014年10月12日提供的《南新村一队社员山岭、田、地分包情况表》。经过质证结合调查情况，《证明》的内容真实，南新村一队于1982年责任制期间分配给胡姓社员20～48亩/户的岭地，但没有分配给张世健家庭。此种情况下，程村镇政府根据张世健家庭已经使用争议地的事实，为解决多年的蚝山岭土地权属纠纷而作出《处理决定》，符合法律规定。反之，如果按照原审判决来处理本案，应属于民法调整范畴，在大多数村民不“决议”土地承包方案、没有承包合同的前提下，法院不会受理。此种情况下，程村镇政府才作出行政决定，有利于矛盾纠纷的化解。三、原审判决认为镇级人民政府对集体经济组织成员土地承包经营权等分配问题发生争议，应该依法作出处理决定，没有法律依据。政府有管理社会秩序、调解矛盾纠纷、维护社会稳定的职责，而农村土地承包经营权纠纷不属于行政决定范畴，最终导致矛盾纠纷得不到解决。上诉人阳西县政府、张世健、张荣对上诉人程村镇政府提出的上诉请求和理由没有意见。上诉人阳西县政府上诉请求：1、撤销原审判决第一项、第二项；2、维持程村镇政府2017年10月27日作出的程府决〔2017〕1号《关于蚝山岭林地使用权争议的处理决定》和阳西县政府2018年11月22日作出的阳西府行复〔2018〕5号《阳西县人民政府行政复议决定书》。事实和理由：一、行政复议程序合法。（一）2018年9月26日，阳西县政府收到南新合作社提交的行政复议申请，于2018年9月27日向程村镇政府送达《阳西县政府提出行政复议答复通知书》及行政复议申请书副本，告知程村镇政府自收到通知之日起十日内作出书面答复并提交当初作出具体行政行为的有关证据、依据和其他材料。2018年9月30日，程村镇政府提交了书面《行政复议答辩书》及作出原具体行政行为的相关证据材料，系在法定期限内。经审查南新合作社和程村镇政府提交的证据材料，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，于2018年11月22日作出阳西府行复〔2018〕5号《阳西县人民政府行政复议决定书》，维持程村镇政府2017年10月27日作出的程府决〔2017〕1号《关于蚝山岭林地使用权争议的处理决定》的具体行政行为。符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条的规定，程序合法。二、行政复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，处理适当。（一）《处理决定》认定事实清楚。程村镇政府调处期间查明：争议林地为蚝山岭，面积29.46亩，其四至范围是：东至水利沟、南至鸭屎塘坑、西至胡先富自留地、北至水利沟鱼塘。该岭地势平坦，有砍伐后机耕痕迹，长有零星杂草。该岭中间自西向东有一条机耕路，东面建有一座占地约2.65亩的混合钢结构养猪场。1982年，原阳江县人民政府颁发《阳江县山（自留山）林权证》，确认争议林地权属为南新村经济合作社一队所有。由于南新村一队在1983年实行家庭联产承包责任制时没有分岭地给原审第三人家庭，2006年5月25日，原审第三人向程村镇政府申请，要求南新合作社在狗砍石岭优先发包30亩岭地给其经营使用。程村镇政府受理该申请后，作出由原审第三人在蚝山岭（狗砍石）承包约30亩经营使用的处理意见。处理意见作出后，南新合作社没有就处理意见向有关部门提出异议，也没有就争议林地使用权问题向有关部门提出调处申请。原审第三人基于经政府调解后在争议林地种植桉树。2006年2月，原审第三人在争议地上种植桉树，因村中个别群众毁坏，引发纠纷争议。经镇政府和村委会出面协调后，第三人于2006年9月再次在该岭地上种植桉树，2009年被开发商以土地复耕为由推毁部分林木，其余部分于2013年砍伐。因此，原审第三人自2006年有管理使用争议地事实清楚。（二）《处理决定》适用法律、法规正确，处理适当。《中华人民共和国农村土地承包法》第五条规定“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地，任何组织和个人不得剥夺和非法限制村集体经济织组成员承包土地的权利”、第十八条第（一）项规定“土地承包应当遵循以下原则：（一）按照规定统一组织承包时，本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利，也可以自愿放弃承包土地的权利；……”。本案中，原审第三人家庭应依法享有与本集体其他社员同等的权利。1983年实行家庭联产承包责任制时，南新村一队将水田、旱地、单造田、岭地以家庭联产承包的方式分配给本社社员经营使用，原审第三人家庭与本集体其他社员一样分得水田、旱地、单造田，但没有分得岭地。南新合作社认为第三人家庭继续经营管理和使用竹山背岭的15亩林地而拒绝分配岭地。但从本案事实看，现有证据未能证明原审第三人家庭管理使用竹山背岭林地。而原审第三人于2006年经政府调解后管理使用争议地的事实清楚。2016年，南新合作社社员胡先有也在争议林地东部建猪舍至今。程村镇政府作为乡镇人民政府，调处该纠纷，尊重历史、兼顾现实，有利于矛盾化解和社员的生产生活。程村镇政府根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三条“林权争议的调处，应当遵循属地管理、分级负责，尊重历史、兼顾现实，公开、公平、公正的原则”的规定作出《处理决定》，将争议林地中的A部分面积26.81亩归张世健家庭使用；B部分面积2.65亩由南新合作社安排使用，适用法律、法规正确，内容适当。三、程村镇政府具有作出《处理决定》的法定职权。2017年6月30日，原审第三人向程村镇政府申请调处，请求将争议范围内的林地使用权确权归其所有。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”和《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第五条“发生林权争议，应当通过协商、调解方式解决；当事人协商不成的，可以申请行政调处；……”第二十四条“县级以上人民政府依法受理和调处本行政区域内的林权争议。但是，乡镇、街道行政区域内个人之间、集体组织与个人之间林地使用权、林木所有权、林木使用权的争议，由所在地乡镇人民政府、街道办事处受理和调处”的规定，本案南新合作社与张世健、张荣对蚝山岭使用权发生争议，张世健、张荣向程村镇人民政府申请调处。程村镇政府作为乡镇人民政府，依法对争议林地使用权争议进行调解并根据相关证据作出《处理决定》，其职权行使有法律依据。四、原审判决依法应予以撤销。程村镇政府作出的《处理决定》和阳西县政府作出的《复议决定》应予维持。第一，程村镇政府根据张荣、张世健家庭于2006年起管理使用争议地的事实，将纠纷定性为农村土地使用权纠纷并作出《处理决定》，事实清楚，适用法律正确。第二，如果执行原审判决，张荣、张世健与南新合作社的岭地分配纠纷将再次退回政府处理（政府有调解纠纷职责）。目前，南新合作社除张世健家庭外其他村民家庭都是姓胡为主，根据南新合作社的现实情况，按少数服从多数的决议原则，张家是得不到集体分配的岭地的。因此，政府也难以有效调解。第三，根据《农村土地承包法》等有关法律规定，如果按照原审判决的理解，将本案作为岭地分配纠纷处理，应属于合同纠纷，属民法调整范畴，当事人可提起民事诉讼。但南新社拒不作出分配方案和村民决议，此种情况下，法院有可能以张荣、张世健未实际取得承包经营权为由不予受理，要求当事人先申请政府处理。矛盾纠纷再次回到政府调解层面，不利于社会稳定。上诉人程村镇政府、张世健、张荣对上诉人阳西县政府的上诉请求答辩称：同意阳西县政府的上诉意见。上诉人张世健、张荣上诉请求：1、撤销原审判决；2、维持程村镇政府2017年10月27日作出的程府决（2017）1号《关于蚝山岭林地使用权争议的处理决定》和阳西县政府2018年11月22日作出的阳西府行复（2018）5号行政复议决定。事实与理由：一、张荣、张世健有管理使用争议地的事实。张荣、张世健认可程村镇政府作出的《处理决定》查明的事实，即2006年2月，张荣、张世健已在争议地上种植按树，目前争议地除胡先有用于建猪舍部分外，其余土地仍由张荣、张世健使用。二、程村镇政府作出的《处理决定》认定事实清楚、证据充分。本案纠纷应由政府处理，有利于化解矛盾纠纷和社会稳定。如果法院以政府无权处理为由撤销程村镇政府作出的《处理决定》，将导致矛盾纠纷无法解决。三、原审判决未认真审查南新合作社作为原告的资格。南新合作社的法定代表人是胡先有，本案一审期间，胡先有本人已向法庭申明支持程村镇政府的《处理决定》，不起诉。本案起诉是原村长胡明旺所为，其煽动本村胡姓村民抱团，目的是企图将争议地据为已有，私分集体财产。上诉人程村镇政府、阳西县政府对张世健、张荣提出的上诉请求答辩称：同意张世健、张荣的上诉意见。被上诉人南新合作社答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确。本案为土地承包经营权纠纷，而不存在土地使用权争议纠纷。原审法院撤销程村镇政府作出的程府决【2017】1号关于蚝山岭林地使用权争议的处理决定和阳西县政府作出的阳西府行复【2018】5号行政复议决定正确。南新合作社在1982年取得原阳江县人民政府颁发的《阳江县山（自留山）林权证》，林权证内容范围包括争议地蚝山岭，这是物权，属于南新合作社所有。对物权的处分，只有南新合作社才有权处分，任何单位、组织和个人都无权处分。土地承包经营权的发包和承包，有宪法、法律明确规定，这是村民自治的事情，人民政府无权作出实质干涉。本案中，程村镇政府和阳西县政府超越职权，滥用职权，行为明显不当，程序严重违法。违背蚝山岭所有权或使用权属于南新村一队的客观事实，认定“蚝山岭”已被原审第三人占有事实，导致认定事实错误，导致适用法律错误，因此作出错误决定。严重侵害了南新合作社的合法权益，理应撤销。南新村一队（原属瓜地坑村）的蚝山岭的林地是属于南新合作社所有，从来没有与原审第三人发生使用权争议。原审第三人张世健和张荣一家在1957年前是在莲花树委会竹山村居住，已经营管理使用竹山村背约15亩林地。1957年迁往莲花村委会荔枝山村居住。1970年，南新合作社的前身瓜地坑村与原审第三人父辈（张安、张恒福兄弟）及荔枝山村部分村民组建一条新村，取名南新村居住至今。1982年落实山林权属时，南新合作社召开村民大会，一致同意原审第三人一家继续经营管理和使用竹山背岭的15亩林地，南新合作社将属本集体（原瓜地坑村）享有使用权的部份林地分包给农户使用。当时落实山林权属并分配部分山林给村民使用时，原审第三人的一家（包括张世健和张荣）已同意的，并且从1982年至2006年近25年时间从来没有提出异议。原审第三人之所以在2006年向程村镇政府提出要求南新合作社向其发包蚝山岭给其承包使用，那是因为原审第三人受利益的驱使，认为蚝山岭有开发的价值。2006年7月3日，程村镇政府竟作出《关于南新经济合作社一队林地发包经营权争议调解处理意见》，把南新合作社集体的蚝山岭（狗砍石）约30亩林地发包给原审第三人经营使用。当时南新合作社所有村民强烈反对，但原审第三人竟以此不生效的和不具有约束力的《处理意见》为依据，擅自在南新合作社的蚝山岭试种一些零星桉树，想达到其霸占蚝山岭的目的。可是，立即被村民排除妨害，清除掉树苗并保持蚝山岭为村集体使用的状态。程村镇政府不得不在2012年12月28日作出《关于维持镇人民调解委员会2006年7月3日作出的〈关于南新村经济合作社一队林地发包经营权争议的处理意见〉的通知》，2016年10月17日作出《关于莲花村委会南新村经济合作社一队林地争议的处理决定》，程村镇政府在2017年10月17日认定其于2006年7月3日作出的《处理意见》是无效和无约束力的，认为2016年10月17日作出《处理决定》不属于其职权处理范围，进行了更正或撤销。为此，蚝山岭目前仍然属于南新合作社集体所有和使用，原审第三人根本没有权利取得和占有蚝山岭林地使用权的任何法律依据，也不存在事实占有状态。程村镇政府在作出《处理决定》前，没有组织双方当事人对其调查取得的证据进行质证和听证，程序违法。阳西县政府在作出复议决定前，没有组织案件当事人对证据进行质证，简单草率地进行书面审查，程序违法,且认定事实错误，导致适用法律错误。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院依法驳回所有上诉人的上诉请求，维持原判。经审理查明，1983年实行家庭联产承包责任制时，南新村一队将水田、旱地、单造田、岭地以家庭联产承包的方式分配给本社社员经营使用，张世健家庭与本集体其他成员一样分得水田、旱地、单造田，但没有分得山岭地，而该集体其他成员均分有山岭地。南新合作社没有提供证据证明当时南新村一队分给该集体其他成员山岭地时与之签订《农村土地承包经营合同》，更没有证据证明其他成员已向政府申请办理《农村土地承包经营权证》等证书。随后，张荣、张世健要求集体分配林地承包经营。2005年底，经程村镇政府和村委会出面协调安排“蚝山岭”给张荣、张世健使用。2006年2月，张荣、张世健在争议地上种植桉树，因村中个别群众毁坏，引发纠纷争议。程村镇人民调解委员会于2006年7月3日作出的《关于南新村经济合作社一队林地发包经营权争议的处理意见》，认为张世健、张荣与南新合作社一队同是本集体经济组织成员，本集体经济组织成员对本集体的土地依法享有同等的承包权利，在调解无果的情况下作出由张世健、张荣在蚝山岭（狗砍石）承包约30亩林地经营调解处理意见。后张世健、张荣于2006年9月再次在该岭地上种植桉树，2009年被推毁部分林木，其余部分于2013年砍伐。现争议地范围除东部约2.65亩面积被村长胡先有使用建成猪舍外，其他种植有零星的树林。原审判决查明其他事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案是南新合作社对程村镇政府2017年10月27日作出的程府决〔2017〕1号关于蚝山岭林地使用权争议的处理决定不服而提起的诉讼，因此，审理该处理决定是否合法，应当适用当时施行的法律。根据2018年修正前施行的《中华人民共和国农村土地承包法》第五条规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地，任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。本案中，1983年实行家庭联产承包责任制时，南新村一队将水田、旱地、单造田、岭地以家庭联产承包的方式分配给本社社员经营使用，但张世健家庭没有分得山岭地，而该集体其他成员均分有山岭地。张世健、张荣具有南新合作社农村集体经济组织成员资格，应当享有与本社其他社员同等的农村土地承包权利。因此，张世健、张荣在村集体拒绝安排山岭地给其承包，与南新合作社产生纠纷时，向程村镇政府申请解决，符合当时施行的《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”的规定，程村镇人民调解委员会于2006年7月3日作出的《关于南新村经济合作社一队林地发包经营权争议的处理意见》并无不当。鉴于张世健、张荣所在的村集体一直拒绝安排山岭地给其承包，如非要按照与村集体签订承包合同，再向县区级人民政府申请颁发《农村土地承包经营权证》的路径解决张世健、张荣山岭地的承包经营问题，显然行不通。况且南新合作社也没有提供证据证明当时南新村一队分给该集体其他成员山岭地时与之签订《农村土地承包经营合同》，更没有证据证明其他成员已向政府申请办理《农村土地承包经营权证》等证书。根据当时施行的《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条的规定，乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理；个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十四条规定，乡镇、街道行政区域内个人之间、集体组织与个人之间林地使用权、林木所有权、林木使用权的争议，由所在地乡镇人民政府、街道办事处受理和调处。因此，张世健、张荣与南新合作社对蚝山岭的使用权发生争议，张世健、张荣向程村镇政府申请调处，程村镇政府作出本案被诉的处理决定，其职权行使具有法律依据。同时，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款也规定，集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。张世健、张荣未实际取得所在村集体的山岭土地的承包经营权，村集体又一直拒绝安排山岭地给其承包，其向程村镇政府申请解决，程村镇政府作出被诉处理决定，其职权行使亦符合上述规定，并无不当。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三条规定，林权争议的调处，应当遵循属地管理、分级负责，尊重历史、兼顾现实，公开、公平、公正的原则。该《条例》第十条第一款第（十）项规定，当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明可以作为调处林权争议的权属来源证据。本案中，程村镇政府于2017年6月30日收到张世健、张荣提交的《农村土地使用权争议调处申请书》后，于同年7月10日决定受理，并向张世健、张荣送达《土地权属争议案件受理通知书》，同年7月11日，向南新合作社作出并送达《答辩通知书》。同年7月19日，程村镇政府组织南新合作社、张世健对争议地进行勘验，并制作《争议地现场勘验笔录》，查明张世健、张荣申请确权的蚝山岭面积及四至。同年7月20日，程村镇政府分别向胡明旺、胡先有进行询问，7月21日，分别向胡先团、胡明泳、郑桂先进行调查。同年8月24日，程村镇政府向胡先有进行调查，并组织张世健与南新合作社对证据进行质证和调解，但无法达成协议。同年8月31日，程村镇政府组织张世健与南新合作社对证据进行质证。从程村镇政府提供的证据证实，张荣、张世健于2006年2月在争议地上种植桉树，因村中个别群众毁坏，引发纠纷争议。程村镇人民调解委员会于2006年7月3日作出《关于南新村经济合作社一队林地发包经营权争议的处理意见》，认为张世健、张荣与南新合作社一队同是本集体经济组织成员，本集体经济组织成员对本集体的土地依法享有同等的承包权利，在调解无果的情况下，遂作出由张世健、张荣在蚝山岭（狗砍石）承包约30亩林地经营调解处理意见。后张世健、张荣于2006年9月再次在该岭地上种植桉树，2009年被推毁部分林木，其余部分于2013年砍伐。因此，程村镇政府认定张世健、张荣自2006年管理使用争议地的事实清楚，证据充分。程村镇政府考虑南新合作社其他村民已分得山岭地承包的情况，结合张世健、张荣于2006年已管理使用争议林地的事实，以及胡先有在本次调处前已占用2.65亩建猪舍的事实。根据《中华人民共和国森林法》第十七条、《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三条、第九条、第十条、第十五条、第十七条、第三十五条、第四十条、第四十一条等的规定，作出程府决〔2017〕1号关于蚝山岭林地使用权争议的处理决定，程序合法，适用法律、法规正确。阳西县政府于2018年9月26日收到南新合作社提交的行政复议申请，于2018年9月27日向程村镇政府送达提出行政复议答复通知书及行政复议申请书副本，告知程村镇政府自收到通知之日起十日内作出书面答复并提交当初作出行政行为的有关证据、依据和其他材料。程村镇政府在法定期限内（2018年9月30日）提交了行政复议答辩书及相关的证据材料。阳西县政府经审查南新合作社和程村镇政府提交的证据材料，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，于2018年11月22日作出阳西府行复〔2018〕5号行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条的规定，认定事实清楚，适用法律、法规正确，复议程序合法。综上所述，程村镇政府作出的处理决定以及阳西县政府作出的复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。南新合作社请求撤销程村镇政府作出的处理决定以及阳西县政府作出的复议决定理据不足，应不予支持。原审判决适用法律错误，处理不当，应以撤销。程村镇政府、阳西县政府以及张世健、张荣上诉请求理据充分，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销阳江市阳东区人民法院（2019）粤1704行初11号行政判决；二、驳回阳西县程村镇莲花村南新经济合作社的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人阳西县程村镇莲花村南新经济合作社负担。本判决为终审判决。审判长  陈德印审判员  黄光汉审判员  张 静二〇一九年十一月二十八日法官助理高玲书记员陈秋瑜附：本判决适用的相关法律、法规1、2018年修正前施行的《中华人民共和国农村土地承包法》第五条农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。第十一条国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。第五十一条因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。2、《中华人民共和国土地管理法》第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。3、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。4、《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三条规定，林权争议的调处，应当遵循属地管理、分级负责，尊重历史、兼顾现实，公开、公平、公正的原则。第二十四条县级以上人民政府依法受理和调处本行政区域内的林权争议。但是，乡镇、街道行政区域内个人之间、集体组织与个人之间林地使用权、林木所有权、林木使用权的争议，由所在地乡镇人民政府、街道办事处受理和调处。