广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1343号 上诉人（一审被告）贵港市人民政府，住所地:贵港市港北区荷城路888号。 法定代表人农融，市长。 委托代理人梁艺超，贵港市司法局工作人员。 委托代理人杨有毅，贵港市司法局工作人员。 被上诉人（一审原告）杨昌松，男，1978年4月29日出生，汉族，住平南县。 委托代理人黄泳辉，广西桂港律师事务所律师。 一审第三人平南县人民政府，住所地:平南县平南街道城顶街1号。 法定代表人周仕志，县长。 委托代理人宾康，平南县自然资源局股长。 委托代理人刘睿，平南县自然资源局工作人员。 一审第三人平南县平南镇罗合社区杨屋屯。 诉讼代表人杨昌杰，队长。 上诉人贵港市人民政府（以下简称贵港市政府）因杨昌松诉其行政复议一案，不服贵港市中级人民法院（2019）桂08行初52号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年10月28日公开开庭审理了本案。上诉人贵港市政府的委托代理人梁艺超、杨有毅，被上诉人杨昌松的委托代理人黄泳辉，一审第三人平南县人民政府（以下简称平南县政府）的委托代理人宾康，到庭参加诉讼。一审第三人平南县平南镇罗合社区杨屋屯（以下简称杨屋屯）经本院依法传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 贵港市中级人民法院一审查明：2000年6月20日，平南县政府向杨昌松核发平集用（2000）字第250301001号《集体土地使用证》（以下简称250301001号土地证），该证载明：土地使用者杨昌松，座落平南县平南镇罗合村杨屋队，用途住宅，使用权面积206.48平方米，四至：东（东南）至杨昌松宅地、自墙为界，南（西南）至大路、自墙为界，西（西北）至杨汝正宅、自墙为界，北（东北）至大路、自墙为界。杨屋屯认为平南县政府给杨昌松核发250301001号土地证侵犯其合法权益，于2016年8月8日向贵港市政府申请行政复议。贵港市政府受理后，于2016年9月8日向平南县政府送达行政复议受理通知书及申请书等材料，平南县政府未在法定期限内提交当初核发250301001号土地证的证据、依据和其他有关材料。2016年9月14日，贵港市政府以平南县政府核发250301001号土地证没有相应的证据、依据为由，作出贵政复决（2016）59号复议决定书（以下简称59号复议决定），撤销250301001号土地证。杨昌松不服，向贵港市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销59号复议决定。贵港市中级人民法院经审理，于2017年3月9日作出（2016）桂08行初301号行政判决，驳回杨昌松的诉讼请求。杨昌松不服，向广西壮族自治区高级人民法院申请再审，并提交了平南县政府核发250301001号土地证的证据、依据和其他材料。2018年2月26日，广西壮族自治区高级人民法院以出现新的证据为由，作出（2017）桂行申510号行政裁定，指令贵港市中级人民法院再审。2018年8月3日，贵港市中级人民法院作出（2018）桂08行再1号行政判决，认为杨昌松在再审期间提供了新的证据，59号复议决定的主要证据已经发生变化，可能影响案件的实体处理结果，判决撤销（2016）桂08行初301号行政判决和59号复议决定，并责令贵港市政府在法定期限内重新作出行政行为。贵港市政府不服，提起上诉。广西壮族自治区高级人民法院于2018年11月9日作出（2018）桂行终1165号行政判决，驳回上诉，维持（2018）桂08行再1号行政判决。2019年1月8日，贵港市政府重新对杨屋屯的复议申请进行审查，并于2019年2月27日作出贵政复决[2016]59-1号行政复议决定（以下简称59-1号复议决定），以涉案土地权属来源不清、发证程序违法为由，撤销250301001号土地证。杨昌松不服，向贵港市中级人民法院提起本案行政诉讼，请求撤销59-1号复议决定。 一审另查明，杨昌松、平南县政府提供的250301001号土地证地籍档案，有土地登记申请表、集体土地建设用地权属来源证明、地籍调查表、土地登记审批表、土地登记卡、土地证书签收簿、集体土地使用证，其中完成地籍调查的时间为2000年3月29日，土地管理机关审核意见出具时间为2000年3月20日，发证机关批准意见栏落款时间有明显涂改痕迹。《集体土地建设用地权属来源证明》为罗合村委于2000年3月20日出具，主要内容：我村公所杨昌松户使用的宅基地是1980年11月20日集体安排的，总用地面积206.48平方米。经调查核实，权源合法，界址清楚，予以确认。 一审又查明，250301001号土地证登记的宗地上于上世纪八十年代初已建有砖瓦房，2016年杨昌松拆旧建新，在该地上盖了两层楼房，现房屋后仍有旧房的水泥砖围墙。涉案土地证宗地北面，有杨昌松父亲杨汝正于上世纪八十年代建设的旧屋一栋，并于1996年8月取得平集建（96）字第250603005号《集体土地建设用地使用证》，该证记载土地使用者为杨汝正，宗地南至杨昌松户，自墙为界。 贵港市中级人民法院一审认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，贵港市政府具有作出59-1号复议决定的法定职权。关于平南县政府是否可以作为第三人参加诉讼的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第八十九条规定，复议决定改变原行政行为错误，人民法院判决撤销复议决定时，可以一并责令复议机关重新作出复议决定或者判决恢复原行政行为的法律效力。本案中，平南县政府作为核发250301001号土地证的机关，与本案的处理结果有关联，通知其作为第三人参加诉讼，更有利于在案件中查明事实，分清是非，实质性解决行政争议。因此，平南县政府作为第三人参加诉讼，符合法律规定。关于59-1号复议决定是否超过法定期限的问题。本案中，贵港市政府2019年1月8日作出行政复议告知书，重新审查杨屋屯的行政复议申请，于2019年2月27日作出59-1号复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，并未超过六十日的法定期限。关于平南县政府核发250301001号土地证土地权属来源是否清楚问题。根据1992年修正的《广西壮族自治区土地管理实施办法》第四十一条规定，农村居民建住宅使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，经村民委员会审核，报乡级人民政府批准。杨昌松申请登记的土地在上世纪八十年代初已建有砖瓦房，其申请办理土地证，提交罗合村委出具的《集体土地建设用地权属来源证明》作为土地权属来源依据，平南县政府根据罗合村委权属证明，核发250301001号土地证，土地权属来源清楚。关于平南县政府核发250301001号土地证是否违反一户一宅问题。250301001号土地证宗地图及四至一栏虽然记载东（东南）至杨昌松宅地，但在本案审理过程中，各方当事人均未提交证据证明该处宅基地已办理土地证，因此不能认定平南县政府核发250301001号土地证违反一户一宅的规定。关于250301001号土地证面积是否超标问题。本案中，250301001号土地证宗地在上世纪八十年代初已建有房屋，2000年杨昌松在该房屋范围内申请办理土地证，并未扩大用地面积，平南县国土局经审核后予以颁证确认，不属于超面积审核的情况。且根据国土资发[2011]178号《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第七点规定，1982年《村镇建房用地管理条例》实施前，农村村民建房占用的宅基地，在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大用地面积的，可以按现有实际使用面积进行确权登记。故，涉案土地证系按原有实际使用面积进行申请办证，未扩大用地面积，不属于面积超标的情形，但原告以后分户建房，政府依法实施规划重新建设时，按照有关规定处理，并按广西壮族自治区规定的用地面积标准重新进行确权登记。关于平南县政府核发250301001号土地证未经公告等程序问题。根据《国家土地管理局土地登记规则》第六条、第十五条第一款的规定，土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。本案中，平南县政府核发250301001号土地证，未有公告材料，且地籍调查时间显示为2000年3月29日，但权属审核时间显示为2000年3月20日，确实存在未经公告、审核程序颠倒的情形，属于程序方面存在轻微违法情形。但涉案土地证系在原有房屋的基础上进行登记，对他人并不产生实际影响。且考虑2000年时办证程序普遍存在不规范的情况，不宜用现在的办证程序标准来评判当时的办证程序标准。 综上，平南县政府给杨昌松核发250301001号土地证，土地权属来源清楚，发证程序轻微违法，对他人不产生实际影响，依法应当确认违法，保留其效力。贵港市政府作出59-1号复议决定，撤销250301001号土地证明显不当，依法应当予以撤销。杨昌松的250301001号土地证的效力在59-1号复议决定被撤销后即自行恢复。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十九条的规定，判决：撤销被告贵港市政府作出的59-1号复议决定，恢复平南县政府向杨昌松核发的250301001号土地证的法律效力。 上诉人贵港市政府上诉称：1.平南县政府不具备本案第三人资格。2.涉案发证行为违反“一户一宅”的规定。3.原审判决认定涉案发证行为未超出杨昌松原使用的房屋范围，没有证据证实。4.原审判决认定涉案发证行为未损害他人权益错误，杨昌松扩大宅基地使用范围，减损了杨屋屯的集体利益。5.《集体土地建设用地权属来源证明》没有乡镇政府审批，明显不合法，且载明涉案宅基地是1980年集体安排的，但当时杨昌松年龄不足三岁，不可能另立门户分得宅基地。6.原审判决适用法律错误。250301001号土地证的颁发时间是2000年6月20日，原审判决引用国土资发[2011]178号《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第七点的规定作为颁发250301001号土地证的合法依据，明显适用法律错误。7.原审判决恢复250301001号土地证的效力错误，因为被诉对象是复议决定，原审判决不能对颁发250301001号土地证的行为进行审理和判决。请求二审法院撤销一审判决，驳回杨昌松的诉讼请求。 被上诉人杨昌松答辩称：1.平南县政府作为本案第三人并无不当。2.涉案发证行为不存在违反“一户一宅”规定的情形，被上诉人在杨屋屯并没有除了本案宅基地以外的宅基地。3.涉案发证行为是在上世纪八十年代被上诉人已经用地的基础上颁发的，没有超出原用地面积，老生产队长杨昌平可以证实这一事实。4.被上诉人在申请办理250301001号土地证时没有任何过错，未侵犯他人合法权益，办证机关存在的轻微瑕疵不应由被上诉人承担不利后果，否则破坏了政府的公信力及诚实信用原则。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维护被上诉人的合法权益。 一审第三人平南县政府述称：本府颁发250301001号土地证权属来源清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。请求二审法院依法作出判决。 一审第三人杨屋屯未提交书面答辩意见。 经审查，本院认可一审判决对证据的认证意见。据此，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为：本案被诉的行为是上诉人贵港市政府作出的59-1号复议决定，应重点审查该复议决定撤销250301001号土地证的理由是否充分。59-1号复议决定撤销250301001号土地证的理由是土地权属来源不清及颁证程序违法。经本院审查，关于土地权属来源方面，二审庭审中各方均认可涉案土地的所有权××为杨屋屯，但本案杨昌松办证时仅有平南县平南镇罗合村委会出具的《集体土地建设用地权属来源证明》，并无杨屋屯的书面意见，土地权属来源不清；关于颁证程序方面，平南县土地管理局出具审核意见的时间早于地籍调查的时间，且平南县政府颁证前未进行公告，程序违法。同时，根据2000年颁证当时施行的《广西壮族自治区土地管理实施办法》第四十二条关于“农村居民建住宅使用耕地的，人均建房用地面积不得超过二十二平方米（含新建和原有宅基地及附属用房，下同），八口人以上的户最多不得超过一百六十平方米；使用非耕地的，人均建房用地面积不得超过三十平方米，八口人以上的户最多不得超过二百五十平方米”的规定，平南县政府颁证前未调查杨昌松的户内人口数，即准予办理206.48平方米的土地登记，明显超过上述规定的用地面积标准。因此，59-1号复议决定撤销250301001号土地证，理由充分，并无不当。 一审判决认定涉案土地权属来源清楚，证据不足。国土资发[2011]178号《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第七点仅适用于宅基地，不适用于其他农用地。虽然涉案土地在上世纪八十年代初建有瓦房，但当时杨昌松只有2岁，没有证据证实杨屋屯在八十年代初批准该地作为杨昌松的宅基地使用，一审适用该规定来认定发证面积是否超标的问题，属适用法律错误。因此，一审判决撤销59-1号复议决定，恢复250301001号土地证的法律效力错误，本院予以纠正。250301001号土地证被撤销后，被上诉人杨昌松作为杨屋屯的集体经济组织成员，如果符合条件仍可申请使用宅基地，登记机关依法审核处理。 综上所述，一审判决证据不足，适用法律错误。上诉人贵港市政府上诉有理，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销贵港市中级人民法院（2019）桂08行初52号行政判决； 二、驳回杨昌松的诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，合计100元，由被上诉人杨昌松负担。 本判决为终审判决。 审判长  黄碧辉 审判员  陈伟红 审判员  班 艳 二〇一九年十一月二十日 书记员  饶 栖