山东省聊城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁15行终262号 上诉人（原审被告）：莘县东鲁街道办事处，住所地莘县甘泉路129号。 法定代表人：武云芳，主任。 委托代理人：马军辉，山东莘莘律师事务所律师。 委托代理人：路璐，山东莘莘律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：焦玉英（曾用名：焦月英），女，1957年9月7日出生，汉族，农民，住莘县。 原审第三人：焦月菊，女，1954年11月14日出生，汉族，农民，住莘县。 委托代理人:邹良勇，山东莘莘律师事务所律师。 委托代理人:连庚，山东莘莘律师事务所律师。 原审第三人：王新，男，1983年5月28日出生，汉族，住莘县。 上诉人莘县东鲁街道办事处因被上诉人焦玉英确认《棚改房屋协商改造补偿协议书》无效一案，不服莘县人民法院（2019）鲁1522行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明:原告焦玉英与第三人焦月菊系姐妹关系。位于东鲁街道办事处××（××城关镇××）××为××土地××宅基地××北街村委会规划给原告焦玉英和第三人焦月菊父母焦万顺、冯玉梅的宅基，该宅基上有北屋4间、东屋3间、西屋3间、大门1间。其父母一直在该处宅基上居住。2000年10月1日，莘县人民政府为原告颁发莘集用(2000)字第171号的集体土地使用证，原告取得涉案宅基土地使用权。2017年11月12日，被告莘县东鲁街道办事处作为甲方与第三人焦月菊、王新（乙方）签订了时代广场片区5-0269的《时代广场片区(三期)棚改房屋协商改造补偿协议书》，对地上房屋进行征收改造，并就房屋安置补偿达成协议。原告认为侵犯了其合法权益，2019年1月3日，原告焦玉英向莘县人民法院提起民事诉讼，请求依法确认莘县东鲁街道办事处作为甲方与焦月菊、王新（乙方）签订的时代广场片区5-0269的《时代广场片区(三期)棚改房屋协商改造补偿协议书》无效，2019年3月28日，莘县人民法院做出（2019）鲁1522民初492号民事裁定书，以案件不属于人民法院民事案件受理范围为由，裁定驳回了焦玉英的起诉。2019年4月18日，原告焦玉英向我院提起行政诉讼，请求依法确认莘县东鲁街道办事处作为甲方与焦月菊、王新（乙方）签订的时代广场片区5-0269的《时代广场片区(三期)棚改房屋协商改造补偿协议书》无效。 一审法院认为，本案被诉5-0269《时代广场片区(三期)棚改房屋协商改造补偿协议书》是莘县东鲁街道办事处作为甲方与焦月菊、王新签订的改造补偿协议，系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，与公民协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议，原告焦玉英对该协议提起的本案诉讼属于行政诉讼受案范围。 本案系房屋征收补偿协议纠纷，属于行政协议的范畴，关于主张行政协议无效适用法律问题，应根据合同法等相关法律规定作出处理。首先，从诉讼时效的适用范围而言，诉讼时效的客体一般为请求权，而确认合同无效属于形成权，不适用诉讼时效制度；第二，从法律后果而言，无效合同本身引起的法律后果是合同自签订之日起不具有法律约束力，不能通过任何补救而成为有效合同。因此，当事人提起确认合同无效之诉，不受诉讼时效的限制。 行政协议属于行政行为的一种，对行政协议效力的判断应当适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”根据该规定，莘县人民政府系本区域内组织实施征收土地主体，乡镇一级政府不是国家征收土地以及进行征地补偿、安置的实施主体，但是，行政权力可以委托，如果没有法律、法规的禁止性规定，也没有专业性方面的特殊要求，行政机关可以将某一事项的一部或全部委托给其他行政机关、下级行政机关乃至私人组织具体实施。涉及国家重大利益以及涉及公民重要权利的领域以外的具有给付、服务性质的行政行为，尤其是以协商协议方式实施的行为，更是如此。本案中，被告莘县东鲁街道办事处以自己的名义与第三人签订棚改房屋协商改造补偿协议书，但未提交县级以上地方人民政府授权或委托被告莘县东鲁街道办事处具体签订补偿安置协议的证据予以证明。故被告不具有与第三人签订棚改房屋协商改造补偿协议书的行政主体资格，原告申请确认该行政行为无效的，人民法院应判决确认无效。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决确认被告莘县东鲁街道办事处与第三人焦月菊、王新签订的时代广场片区编号为No:5-0269的《时代广场片区(三期)棚改房屋协商改造补偿协议书》无效。案件受理费50元，由被告莘县东鲁街道办事处负担。 上诉人莘县东鲁街道办事处不服一审判决，上诉称：一、一审法院认定事实不清，原告主体不适格，其不享有行政诉讼主体资格。被上诉人称未经其同意的情况下，上诉人与原审第三人焦月菊、王新签订补偿协议。但是上诉人提交的房屋征收现状勘测表1-3、房屋征收宗地勘测表、拆迁改造复核申请表、棚改房屋补偿协议书、领款委托书和领款收据等证据，能够证实有焦玉英的签名及将焦玉英将权利交由儿子王新行使的事实。被上诉人未有相反证据证明其不知情。二、一审法院遗漏当事人，莘县房屋征收与补偿管理服务办公室是莘县县政府确定的房屋征收部门，负责实施莘县房屋征收与补偿工作，应当追加相关房屋征收部门为共同被告。三、不属于行政诉讼受案范围。上诉人不存在不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除协议的前提，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项列举范围。且签订涉案协议属于平等主体之间的自愿行为，应以《合同法》之规定作为案件审理法律依据，不能仅以协议书中的签订主体为莘县东鲁街道办事处就定性为行政协议行为。 被上诉人焦玉英未提交书面答辩意见。 原审第三人焦月菊、王新未提交书面陈述意见。 本院经审理查明的事实与一审一致，本院依法予以确认。 本案经合议庭评议，本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，2000年10月1日，莘县人民政府为被上诉人颁发莘集用(2000)字第171号的集体土地使用证，被上诉人是涉案宅基土地使用权人。被上诉人主张上诉人与原审第三人签订的被诉协议未经其同意，侵犯了其合法权益而提起行政诉讼，依法具有原告的主体资格。且上诉人主张提交的房屋征收现状勘测表1-3、房屋征收宗地勘测表、拆迁改造复核申请表中有被上诉人的签字，可见上诉人当时是认可被上诉人为产权人的。上诉人与原审第三人签订的被诉协议属于行政协议，且对被上诉人的权益产生实际影响，依法属于行政诉讼的受案范围。莘县人民法院（2019）鲁1522民初492号民事裁定书中亦认定涉案协议的签订系上诉人行使行政权力，而非平等主体，不属于民事案件受案范围。 上诉人未提交县级以上地方人民政府授权或委托上诉人具体签订被诉协议的证据，上诉人依法不具有与第三人签订被诉协议的行政主体资格。上诉人主张拆迁改造复核申请表申请人姓名处签有焦月菊、焦玉英二人名字并且在第二张复核申请表中申请事项将焦玉英更名为王新，认定此后被上诉人的权利由原审第三人王新行使。但其提交的第二张复核申请表中仅有复核人员签字，未有被上诉人签字，不能作为认定被上诉人同意将权利交由原审第三人王新行使的依据。且上诉人也未有被上诉人委托原审第三人王新行使其权利的其他证明。上诉人的主张，本院不予支持。 综上，一审判决确认上诉人与原审第三人签订的被诉协议无效，并无不当，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人莘县东鲁街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙金昌 审判员  李 扬 审判员  孟庆杰 二〇一九年十一月二十八日 法官助理高明明 书记员任义凡