浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书(2019)浙行终1425号上诉人（原审原告）浙江兴润置业投资有限公司，住所地宁波市奉化区锦屏街道茗山路**。法定代表人沈明崇，董事长。委托代理人韩本毅（特别授权代理），该公司工作人员。被上诉人（原审被告）宁波市奉化区人民政府，住所地宁波市奉化区锦屏南路**。法定代表人张文斌，区长。委托代理人徐文涛，浙江海泰律师事务所律师。浙江兴润置业投资有限公司（以下简称兴润置业公司）诉宁波市奉化区人民政府（以下简称奉化区政府）政府信息公开行为一案，宁波市中级人民法院于2019年7月5日作出（2017）浙02行初135号行政裁定，驳回原告兴润置业公司的起诉。兴润置业公司不服，向本院提出上诉。本院于2019年8月22日立案受理后，依法组成合议庭审理本案。案经阅卷审查、询问双方当事人后，现已审理终结。被诉行政行为：2017年8月17日，被告奉化区政府作出被诉公开告知，其内容为：一、原告兴润置业公司申请公开的被告奉化区政府宣布其资不抵债的依据（包括但不限于被告奉化区政府委托中介机构作出的审计、评估报告或者被告奉化区政府直接委派人员调研形成的调查报告，以及相关的工作底稿和证据材料等）的信息属于内部信息，又符合决策过程性信息的特征。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第二十一条第二款，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2015]5号）、《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十二条第三项、第四项的规定，被告奉化区政府对上述信息不予公开。二、原告兴润置业公司申请公开的被告奉化区政府决定成立“兴润置业应急处置小组”的全部材料的信息（包括但不限于被告奉化区政府有关专题会议、办公会议的会议纪要，以及有关领导和部门作出的申请、报告、批示等材料），属于公开范围。依据《条例》第二十一条第一项、第二十六条的规定，被告奉化区政府按照原告兴润置业公司要求的形式予以提供，并附奉政办发[2014]92号《奉化人民政府办公室关于成立浙江兴润置业投资有限公司等企业资产债务协调处理工作小组的通知》1份。三、原告兴润置业公司申请公开的被告奉化区政府成立“兴润置业应急处置小组”后，对该机构职责、工作方法和工程程序规定的信息，属于公开范围，依据《条例》第二十一条第一项、第二十六条的规定，按照原告兴润置业公司要求的形式予以提供，并向原告兴润置业公司提供《浙江兴润置业投资有限公司等企业资产债务协调处理工作小组职责》1份。四、原告兴润置业公司申请公开的被告奉化区政府在处理其相关事宜过程中形成的其他所有法律文书和文件的信息不存在，被告奉化区政府根据《条例》第二十一条第三项的规定，予以告知。另外，被告奉化政府基于便民的考虑，向原告兴润置业公司提供了宁波正德会计师事务所有限公司出具的《审核报告》1份。原审经审理认为，根据该院（2017）浙02行初159号、164号案件查明的事实，在原告兴润置业公司经营出现特殊问题，可能引发重大风险的情况下，被告奉化区政府作为属地政府，为维护社会稳定，对原告兴润置业公司采取的特定应对处置行为及工作举措，不属于行政诉讼受案范围。被告奉化区政府对原告兴润置业公司的政府信息公开申请答复处理行为，属于上述处置行为及工作举措内容，亦不属行政诉讼受案范围，依法应不予立案，已经立案的，依法应裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第二项的规定，裁定驳回原告浙江兴润置业投资有限公司的起诉。兴润置业公司上诉称：1.原审裁定所述情况，没有事实依据。（1）在开庭时，上诉人已经出示证据，充分证明：在奉化区政府抓捕沈财兴和沈明崇时，兴润置业公司在法院没有一起由银行和债权人提起的经济诉讼案件，在民间没有发生过一起因欠款纠纷引发的群体事件，也从未发生过拖欠农民工工资的情况，因此并不存在所谓“重大风险”和“特殊情况”。更何况目前法人代表沈明崇已经平反并获得国家赔偿，证明当时奉化区政府安排公安机关抓捕我公司法人代表是一起错案。（2）原审裁定载明：“被告奉化区政府对原告兴润置业公司的政府信息公开申请答复处理行为，属于上述处置行为及工作举措内容，……。”原审法院居然把政府机关的行政行为与依申请公开政府信息行为混为一谈。所谓“被告作为属地政府，为维护社会稳定，对原告采取的特定应对处置行为及工作举措”，我们姑且不论其行为是否合法，从时间上来讲，这些行为主要发生在2013年底到2015年，其中宣布我公司资不抵债这一主要行为发生在2014年3月。我公司是2017年7月向奉化区政府申请信息公开的，此时被上诉人“对原告采取的特定应对处置行为及工作举措”早就已经结束。“信息公开”是应我方申请才做出答复的一个独立的行为，“特定应对处置行为及工作举措”是被上诉人主动作出的、可能影响上诉人合法权益的行政行为，两类行为截然不同。从逻辑上，无论如何也不可能得出“政府信息公开申请答复处理行为属于上述处置行为及工作举措内容”的结论。2.原审裁定没有任何法律依据。（1）原审裁定援引了司法解释“《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款第二项”的规定，但该规定只是说驳回起诉的文书可以采用裁定这种文书形式，并不是作出上述裁定的法律依据。（2）根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）的规定，公民、法人及其他组织认为行政机关的行政行为侵害了自己的人身权、财产权等其他权利的，均可以向人民法院提出起诉，人民法院按照必须于7日内立案受理。《行政诉讼法》只规定了国防、外交等国家行为，行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免决定等四类行为，不属于行政诉讼的受理范围。而原审法院自创了一条法律作为依据，即：地方政府为维护社会稳定而采取的特定应对处置行为及工作举措，不属于行政诉讼受案范围，依法应不予受理。（3）从逻辑上看，原审法院自创的这条法律依据，把证明行政行为合法性的权力赋予行政机关自身，给予了行政机关“免责金牌”。原审法院的裁定首创了一个判例，其逻辑是：政府为了维护社会稳定而采取的行政行为，不是行政诉讼法的受理范围。但是否真的是为了维护社会稳定而采取行政行为，则完全由政府自己判断；只要政府说自己是为了维护社会稳定，法律就无权审核其行为的合法性。如在本案中，我公司的起诉就是要求问明白：奉化区政府宣布上诉人资不抵债、面临危机的依据是什么。而原审裁定回答的是：地方政府认为企业陷入特殊情况就可以采取任何行政行为，企业和法院都无权了解政府认为其陷入紧急情况的依据，也无权对该行政行为的合法性提出质疑。3.最高人民法院认可的相关判例，也表明不存在所谓政府为应对特殊情况而采取的措施不属于行政诉讼受理范围的问题。在最高人民法院最近督办的涉及民营企业合法权益的重点案件中，以顾雏军申请行政信息公开一案为例。2015年6月30日，顾雏军因对2005年证监会立案调查科龙公司的合法性存疑，故向中国证监会申请要求公开对科龙公司启动立案调查程序的主席办公会议立案理由、立案调查结论、会议举行时间、参会人员名单、会议内容、会议表决内容、会议纪要及立案所依据的《证券期货案件调查规则》。同年7月31日，证监会作出证监信息公开[2015]81号《监管信息告知书》认为，顾雏军申请公开的《证券期货案件调查规则》属于证监会内部管理信息，不属于政府信息公开条例所指应公开的政府信息；同时作出的[2015]82号《监管信息告知书》认为，“对科龙公司启动立案调查程序的主席办公会议立案理由、立案调查结论、会议举行时间、参会人员名单、会议内容、会议表决内容、会议纪要”等信息属于国家秘密，并以此为由拒绝提供。顾雏军不服提起诉讼。北京市第一中级人民法院于2017年12月22日作出（2016）京01行初61号行政判决，判决中国证监会向其公开《证券期货案件调查规则》。同日，北京市第一中级人民法院作出(2016)京01行初62号行政判决，判决中国证监会在法定期限内向顾雏军公开其在2005年对科龙公司启动立案调查程序的主席办公会议的立案调查理由、立案调查结论、会议举行时间、参会人员名单、会议内容、会议表决内容、会议纪要。该案的审判结果可以证明：（1）奉化区政府以相关信息属于内部信息、过程性信息为由拒绝公开行政信息，是没有道理的。（2）中国证监会调查处置科龙电器等一系列上市公司时会面临更多的所谓“重大风险”和“特殊情况”，所以原审裁定关于“为维护社会稳定，对上诉人采取的特定应对处置行为及工作举措”及其行政信息公开申请均不属于行政诉讼受案范围的说法，没有法律依据。4.本案严重违反法定程序。本案于2017年8月22日立案，原审法院于2017年11月21日开庭审理完毕。该案立案23个月，开庭审理完毕20个月，仍没有宣判，严重违反行政诉讼法规定的6个月审限。原审法院直到2019年7月5日才作出原审裁定，严重违反行政诉讼法规定的程序。5.原审法院的一系列行为，表明其面临无法克服的行政干预压力，已经无法客观、公平、公正地审理上诉人提出的行政诉讼案件。为此，上诉人请求二审法院裁定原审法院回避审理本案。请求二审法院在裁定立案审理本案的同时，裁定原审法院对本案的审理进行回避。6.根据《行政诉讼法》第二十三条“有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖”、第二十四条“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件”的规定，请求二审法院直接审理本案，或指定原审法院以外的其他中级人民法院审理本案。综上，请求撤销一审裁定，由二审法院直接审理本案，或指定原审法院以外的其他中级人民法院审理本案。奉化区政府答辩称：1.在行政应急性原则指引下，答辩人为维护社会稳定而采取的应对措施，不属于行政诉讼的受案范围。行政应急性原则是现代行政法治原则的重要内容，是指在某些特殊的紧急情况下，出于维护国家安全、社会秩序或者公共利益的需要，行政机关可以采取没有具体法律规定的行政措施。行政应急性原则是行政合法性原则的例外，但均从属于行政法治原则。行政应急性原则并不违反行政法治原则，行政应急性措施是行政应急性原则指引下所实施的行为，同样不违反行政法治原则。2013年，上诉人兴润置业公司负责建造的长汀村旧村改造项目南区安置房因资金链断裂而停工，施工单位浙江沈氏建设有限公司（法定代表人沈财兴是兴润置业公司的实际控制人）拖欠民工工资高达几千万元，造成大批民工到政府有关部门上访。2013年6月至7月，该公司因拖欠葛建伟几千万元的资金未付，葛建伟的亲戚、朋友等几十个人多次进入上诉人位于阳光茗都南门的阳光茗都售楼处（关联企业奉化兴润茗都置业有限公司的桃源府邸售楼处也在一起）讨债，造成重大社会不良影响。2013年11月，上诉人实际控制人沈财兴因涉嫌非法吸收公众存款罪被原奉化市公安局刑事拘留。2014年1月，该公司法定代表人沈明崇也因该案被刑事拘留。该案涉及的被害人多达90余人，涉案金额高达78,884多万元，社会影响巨大。为维护社会稳定，原奉化市政府经初步摸底后，向媒体答复有关上诉人的资产债务情况，发文成立协调处理工作小组，帮助该公司应对各类纠纷，处置资产债务，是原奉化市政府在应急性原则指引下，对紧急情况所采取的应对措施。上诉人认为其在当时并不存在影响社会稳定的“重大风险”，不存在紧急情况，属于事过境迁的主观假想。一起社会事件在行政管理上是否构成紧急情况，需要结合社会大环境、事发区域、媒介关注程度等多个因素综合评定，尤其要重视当地因素。紧急情况是当地因素的紧急情况，不能脱离当地实际情况。上诉人是一家房地产开发企业，2013年的房地产市场正处于“价量齐跌”的大幅下行阶段，而房地产价值在城镇居民家庭总资产中占比巨大，房地产市场行情及房地产企业的经营情况，自然成为城镇社会公众普遍关注的问题。上诉人的房地产开发集中在原，原属于县级市，居民的熟人程度较高，信息流传快。“兴润事件”在当时已经成为影响原社会稳定的重大事件。原奉化市政府为维护当地社会稳定，应当将其列入紧急情况，及时作出反应。上诉人认为原奉化市政府采取的应对措施缺乏法律依据，忽视了行政应急性原则在行政法治原则中的地位，不应予以采纳。2.《行政诉讼法》对受案范围的规定，采用了概括加列举的方式。《行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，是对受案范围的概括性规定。《行政诉讼法》第十二条以肯定列举方式，对所列行政行为属于行政诉讼范围作出规定，第十三条以否定列举方式，对不属于行政诉讼受案范围的行为作出规定。概括式规定的优点是简单、全面、不致发生遗漏，但存在规定过于宽泛和不易具体掌握的问题。列举式规定的优点是具体、细致、易于掌握，但存在列举无法穷尽的问题。对不在列举范围内的行为是否属于行政诉讼的受案范围，仍需回到概括式规定，探究某一被诉行为是否属于行政诉讼的受案范围。上诉人认为不在否定列举范围内的行政管理行为，均属于行政诉讼的受案范围，并指责原审裁定自创了一个不予受理的法律规范，是对行政诉讼受案范围的片面认识，不应予以认可。《行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”结合“法官不得拒绝裁判”的法彦进行理解，《行政诉讼法》第二条规定的可以依照本法提起诉讼的被诉行为，应该是指人民法院可以进行合法性审查的行为，而不是《行政诉讼法》第十三条否定列举行为之外的所有行政管理行为。应急性原则指引下的应对措施，是以社会秩序稳定为核心价值取向，有效应对紧急情况所实施的行为，并无具体的法律依据，不适宜由人民法院进行合法性审查，因此，不属于行政诉讼的受案范围。3.本案信息公开诉讼是涉应急性原则指引下的应对措施的相关诉讼，也不属于行政诉讼的受案范围。行政诉讼法受案范围的法定性，体现了通过行政诉讼方法解决行政争议的有限性；行政诉讼法规定人民法院对行政行为的合法性进行司法审查，体现了司法裁判的谦抑性。在行政合理性原则与行政合法性原则的运用上，行政权侧重合理性，司法权侧重合法性。在解决行政争议的方法上，行政权较为灵活，司法权则相对保守。因此，为有效化解行政争议，在应急性原则指引下的应对措施不属于行政诉讼范围情况下，涉应急性原则指引下的应对措施的相关诉讼，也应列入不属于人民法院的受案范围。上诉要求答辩人予以公开的政府信息是：宣布上诉人资不抵债、面临危机的依据；决定成立应急处置小组的全部材料，以及机构的职责、工作方法和工作程序的规定；其他在处理相关事宜中形成的所有法律文书和文件。这些材料均属于应急性原则指引下的应对措施的相关材料，本案信息公开案件属于涉应急性原则指引下的应对措施的相关诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。原审法院将本案争议纳入应对措施争议范围，裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。需要补充说明的是，应急性原则指引下的行为不属于行政诉讼的受案范围，并不意味着这类行为可以不接受监督。行政监督包括行政内部监督和外部司法监督。内部监督包括组织法上的行政层级监督和行政复议法规定的准司法监督，应急性原则指引下的行为不受外部司法监督，并不意味着可以不受行政内部监督。上诉人认为涉应对措施的相关行为在人民法院不予受理情况下，将会失去监督的担忧是完全没有必要的。综上，答辩人认为本案信息公开诉讼不属于行政诉讼的受案范围，原审裁定驳回上诉人的起诉正确。上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院依法支持答辩人的答辩请求。本院经审理认为，根据原审法院（2017）浙02行初159号、（2017）浙02行初164号案件查明的事实，在上诉人兴润置业公司经营出现特殊问题，并可能引发重大风险的情况下，被上诉人奉化区政府作为属地政府，为维护社会稳定，对上诉人采取特定的应对处置行为及工作举措，不属于行政诉讼受案范围。被上诉人奉化区政府对上诉人兴润置业公司的政府信息公开申请答复处理行为，亦属于上述应对处置行为及工作举措的内容，故也不属行政诉讼受案范围，依法应不予立案，已经立案的，依法应当裁定驳回起诉。据此，原审裁定驳回上诉人兴润置业公司的起诉，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  马国贤审判员  管 征审判员  徐亮亮二〇一九年十一月十八日书记员  刘 芳