浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终1740号上诉人（原审原告）刘海红，女，1981年1月5日出生，汉族，住临海市。委托代理人李刚，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路**。法定代表人袁家军，省长。委托代理人金超，浙江省自然资源厅工作人员。委托代理人曹欣慧，临海市自然资源和规划局工作人员。刘海红因浙江省人民政府土地行政征收一案，不服台州市中级人民法院（2019）浙10行初179号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：刘海红系临海市××街道大路王村村民。2018年5月28日，浙江省人民政府作出浙土字（331082）A〔2018〕-0001号《浙江省建设用地审批意见书》，同意台州市临海市2018年度计划指标第一批次建设用地18.8698公顷（农用地转用0.0118公顷，征收集体土地18.8698公顷），刘海红与其父母等人所居住的房屋在此处征收范围内。2018年5月29日，临海市人民政府作出临政征公告〔2018〕第08号征收土地方案公告，将浙土字（331082）A〔2018〕-0001号《浙江省建设用地审批意见书》批准同意征收集体土地18.8698公顷的内容和有关事项进行了公告，并载明了公告期限和行政复议、行政诉讼期限。同日，临海市自然资源和规划局（原临海市国土资源局）工作人员将征收土地方案公告与征地补偿安置方案公告（批前）在临海市××街道大路王村公示栏进行了张贴。2019年7月5日，刘海红分别向浙江省自然资源厅和临海市自然资源和规划局申请政府信息公开。2019年7月15日，临海市自然资源和规划局作出答复并提供了相关材料。刘海红不服，先于2019年7月26日向杭州市中级人民法院提起诉讼，后于2019年7月30日向原审法院提起本案诉讼，要求撤销浙江省人民政府批准的浙土字（331082）A〔2018〕-0001号《浙江省建设用地审批意见书》。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案关键问题是刘海红何时知道或者应当知道行政行为内容。《征用土地公告办法》第四条规定，被征用土地所在地的市、县人民政府应当在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征用土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。即市、县人民政府对有权机关批准的征地方案有公告的职责。本案中，浙江省人民政府作出浙土字（331082）A〔2018〕-0001号《浙江省建设用地审批意见书》后，临海市人民政府于2018年5月29日作出临政征公告〔2018〕第08号征收土地方案公告，将被诉征用土地方案批准文件内容在临海市××街道大路王村公示栏进行了张贴。公告期10个工作日届满后，即视为刘海红等被征地村民知道被诉行政行为内容。刘海红认为其在2019年7月收到政府信息公开答复后才知道浙土字（331082）A〔2018〕-0001号《浙江省建设用地审批意见书》的理由不能成立。临海市人民政府作出的临政征公告〔2018〕第08号征收土地方案公告已经载明了六个月的行政诉讼期限。因此，刘海红如对浙土字（331082）A〔2018〕-0001号《浙江省建设用地审批意见书》不服，应在10个工作日届满后的6个月内，即在2018年12月13日前提起行政诉讼。现刘海红于2019年7月26日提起行政诉讼已经超过了法定起诉期限。刘海红的起诉理由不能成立，本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告刘海红的起诉。刘海红上诉称，原审裁定认定事实和适用法律错误，应当予以纠正。首先，原审法院混淆了建设用地批准主体和土地征收公告主体的区别。在土地行政征收中有多个行政主体和行政行为，不同的行政主体具有不同的职责。国务院和省级人民政府具有农村集体土地征收批准权；市、县人民政府有土地征收方案公告权和征地补偿安置方案的审批权；市、县人民政府所属土地行政主管部门有土地征收方案、征地补偿安置方案的组织实施权和被征收土地责令交付权等。本案中，临海市人民政府是土地征收公告的发布主体，而被上诉人浙江省人民政府是征收集体土地的批准主体，两者不能混为一谈。其次，建设用地批准行为和土地征收公告行为分属不同的行政行为。建设用地批准属于行政许可的实体行为，而土地征收公告是一种行政告知的程序行为。建设用地批准行为直接决定集体土地的性质改变，土地征收公告行为不仅将征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途公告于众，还涉及被征收土地的所有权人、位置、地类和面积，征地补偿标准和农业人员安置途径，办理征地补偿登记的期限、地点等程序内容，两者之间存在本质区别。最后，一审开庭审理中被上诉人仅向法庭出示临海市人民政府《征用土地公告》经过公开张贴的证据，并没有提供被诉行政行为审批意见书公示张贴的证据。而临海市人民政府《征用土地公告》中仅有审批意见书的批准机关、文号、时间和用途，并不涉及审批依据、审批程序等实际内容。上诉人于2019年7月16日通过政府信息公开才获取审批意见书的文本和知晓其实际内容，于同年7月30日就向原审法院提起了行政诉讼，显然在六个月内的法定起诉期限内。原审裁定以临海市人民政府《征用土地公告》的公示代替浙江省人民政府审批意见书的公示，进而认定上诉人的起诉超过起诉期限，完全混淆行政行为主体和行政行为内容概念区别，实属认定事实错误。综上，上诉请求撤销原审裁定，提审本案或指令原审法院继续审理本案。浙江省人民政府法定期限内未提交书面意见，调查中答辩称：一、征收土地公告是建设用地审批意见书法定的公告形式，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条及《征用土地公告办法》第四条均规定在建设用地审批文件批准之后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。因此，对于建设用地批文的公告是有法定途径的，即通过征用土地公告的形式来进行。二、建设用地批准的主体与土地征收公告的主体不同，并不能否认通过法定的公告形式将相关的建设用地批准内容进行告知的效力。虽然批准征地的批文表现形式不同，但法定公告形式就一个，即通过征用土地公告方式将相关的征地批文内容进行公示，法律法规并未规定必须将征地批文进行公告。三、被上诉人批准征地后，临海市人民政府在2018年5月29日作出了征收土地方案公告，并且在大路进行了张贴。上诉人直到2019年7月26日才提起行政诉讼，已经超过了法定的起诉期限。请求驳回上诉，维持原裁定。本院认为，原审法院以上诉人刘海红的起诉超过起诉期限为由予以驳回，故本案讼争关键在于上诉人的起诉是否超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。浙江省人民政府作出浙土字（331082）A〔2018〕-0001号《浙江省建设用地审批意见书》后，临海市人民政府于2018年5月29日作出临政征公告〔2018〕第08号征收土地方案公告，该公告载明了征地批准机关、批准文号、征收土地位置、用途、面积、地类、征地补偿标准及安置方式等内容，同日该公告在临海市××街道大路王村公示栏进行了张贴。上述事实有被上诉人提供的征收土地公告、公告张贴证明及张贴照片等证据为证。参照国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第二条第二款规定，征收土地公告有确定期限的,可以认定申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定;征收土地公告没有确定期限的,可以认定申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。临政征公告〔2018〕第08号征收土地方案公告规定公告期限为10个工作日，且已告知行政诉讼起诉期限。因此上诉人至迟在2018年6月13日即知道征收土地决定，且应在2018年12月13日前提起行政诉讼。现上诉人于2019年7月26日提起行政诉讼显已超过法定起诉期限且无正当理由，原审据此裁定驳回其起诉，并无不当。上诉人主张建设用地批准与土地征收公告两者在主体、行为内容等方面存在不同，不能以征收土地公告代替建设用地审批意见书的公示。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《征收土地公告办法》第四条规定，被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。上述法律、规章规定征收土地公告系征收土地批准决定的法定公告形式，上诉人的主张不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 沈 妙审判员 夏祖银审判员 董 东二〇一九年十一月二十九日书记员 吕圣姻·7·