四川省德阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川06行终76号 上诉人（原审原告）：罗江县鸿福纸制品厂，住所地：罗江县御营镇玉脑村**。 法定代表人：范幸福，总经理。 被上诉人（原审被告）：德阳市罗江区经济和信息化局，住所地：德阳市罗江区金山镇军民融合创新创业孵化园。 法定代表人：曾用祯，局长。 委托诉讼代理人：黄开华，四川超宇律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：德阳市罗江生态环境局，住所地：德阳市罗江区环城路东段**。 法定代表人：石珍宁，局长。 委托诉讼代理人：黄开华，四川超宇律师事务所律师。 上诉人罗江县鸿福纸制品厂（以下简称“鸿福纸厂”）因与被上诉人德阳市罗江区经济和信息化局（以下简称“罗江经信局”）、德阳市罗江生态环境局（以下简称“罗江生态环境局”）环保行政强制及行政赔偿纠纷一案，不服德阳市罗江区人民法院（2019）川0603行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院查明，鸿福纸厂系个人独资企业，投资人范幸福，成立于1998年12月4日，经营范围为：制造、销售包装纸、瓦楞纸、再生纸。鸿福纸厂《建设项目环境影响登记表》载明，其项目内容及规模为：再生纸年产1000多吨；原辅材料为废旧纸板1000-2000吨，燃煤500-800吨，电能20-30万度。鸿福纸厂排放污染物许可证有效期截止到2012年3月。 2010年2月6日，国务院为深入贯彻落实科学发展观，加快转变经济发展方式，促进产业结构调整和优化升级，推进节能减排，下发《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》，明确提出近期重点行业淘汰落后产能的具体目标任务包括：2011年底前，淘汰年产3.4万吨以下草浆生产装置、年产1.7万吨以下化学制浆生产线，淘汰以废纸为原料、年产1万吨以下的造纸生产线等。 2012年4月14日，德阳市人民政府与原罗江县人民政府签订的《罗江县“十二五”主要污染物总量削减目标责任书》中，鸿福纸制品厂被列入罗江县“十二五”主要污染物减排重点项目表。 2015年5月4日，原罗江县人民政府印发《罗江县2015年度大气污染防治行为计划实施细则》，鸿福纸厂被列入淘汰落后产能企业整厂关闭，由原罗江区经济商务和科技局（现罗江经信局）等相关部门负责推进。 2017年5月22日四川省环保厅、经信委下发《关于对环境违法违规“散乱污”企业实施强制停电措施的通知》，明确强制停电的企业范围包括：列入当地政府依法取缔、关闭的企业或非法生产线……。 原罗江区经济商务和科技局于2017年12月27日作出《德阳市罗江区经济商务和科技局关于对鸿福纸厂实施强制停电措施的通知》，并与原罗江区环境保护局（现罗江生态资源局）于当日对鸿福纸厂实施了强制停电措施。 原告对该强制停电措施不服，于2018年3月向有关部门信访，二被告均作出回复，原告不予认可，遂向一审法院提起行政诉讼，请求：1.确认二被告作出的强制停电措施违法；2.二被告对因停电造成鸿福纸厂的损失承担连带责任，并赔偿损失费、名誉费等共计110万元。诉讼中，原告将诉讼请求变更为：确认二被告对原告作出的强制停电措施违法并予以撤销。该案于2018年12月10日作出（2018）川0626行初2号行政判决，判决：一、确认原罗江区经济商务和科技局与原罗江区环境保护局于2017年12月27日对鸿福纸厂作出的强制停电行政强制措施违法；二、驳回鸿福纸厂其他诉讼请求。鸿福纸厂不服，提起上诉。德阳市中级人民法院于2019年5月23日作出（2019）川06行终13号行政判决，认定二被告于2017年12月27日对鸿福纸厂作出的强制停电措施违反了法定程序，但撤销该行为会对国家利益和社会公共利益造成重大损害，故判决：驳回上诉，维持原判。 另查明，因环保督查，鸿福纸厂在2017年12月初按照御营镇政府要求停止生产。 鸿福纸厂以生效判决确认了二被告的强制停电措施违法，依法应当赔偿其损失为由诉至一审法院，请求判决：1.二被告赔偿因强制停电违法造成原告每天损失5000元，截止2019年6月26日损失小计为274万元，并赔偿原告名誉损失20万元；2.二被告承担本案诉讼费用。 一审法院认为，本案争议焦点：一是鸿福纸厂未经赔偿义务机关处理直接提出行政赔偿诉讼，是否违反法定程序；二是二被告是否应当承担行政赔偿责任。 针对鸿福纸厂未经赔偿义务机关处理直接提出行政赔偿诉讼，是否违反法定程序的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条规定：“赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿。赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”根据该条规定，赔偿请求人单独提出赔偿请求，指的是在赔偿请求人没有提起行政复议或者行政诉讼的情况下，应当先向赔偿义务机关提出。如赔偿请求人提起了行政诉讼、行政复议，则可以一并提出赔偿请求，也即，赋予了赔偿请求人在诉讼或复议中一并解决赔偿问题的权利。本案中，赔偿请求人已经提起了行政诉讼，在确认行政机关的行政强制措施违法之后，再行提起行政赔偿，不同于单独提出赔偿请求的情形。如要求赔偿请求人再先行向赔偿义务机关提出赔偿，则与法律规定的本意相违背。因此，被告关于原告系单独提起行政赔偿诉讼，应先行向赔偿义务机关提出赔偿请求的抗辩理由不成立，不予支持。 针对二被告是否应当承担行政赔偿责任的问题。一审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被诉行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。行政赔偿是在公民、法人和其他组织的合法权益遭受违法行政行为侵害的情形下，行政机关对受害人合法权益损失进行的赔偿；行政行为违法，但未给当事人合法权益造成损害的，不予行政赔偿。本案中，尽管二被告实施的强制停电措施已经被生效行政判决确认违法，但生效行政判决确认强制停电措施违法的理由是违反法定程序，并未否定鸿福纸厂系国家明令淘汰的严重污染环境的造纸生产线的事实。根据查明的事实，鸿福纸厂为年产1000多吨的造纸企业，2010年即被国务院列入淘汰落后产能范围，其排污许可证2012年3月到期，原罗江县人民政府于2015年5月即将鸿福纸厂列入淘汰落后产能企业，要求整厂关闭。其后，虽尚未采取关闭该企业的相关措施，但鸿福纸厂排污许可证到期，落后生产线应当淘汰、禁止使用的事实并没有发生变化，使用该生产线即为严重违法行为，并对环境造成污染。对鸿福纸厂实施强制停电措施，是为了阻止其违法生产经营污染环境，并未造成其合法权益的损失。鸿福纸厂请求赔偿每天5000元的生产经营损失，因其生产经营活动本身不具有合法性，因此，不存在可保护的合法权益。另一方面，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条均规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。本案中，鸿福纸厂提供的证据不能证明存在应当予以行政赔偿的合法权益损失，因此，对原告该请求不予支持。 鸿福纸厂请求赔偿其名誉损失，因无事实和法律依据，不予支持。 综上所述，原告的诉讼请求不成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条规定，判决：驳回鸿福纸厂的诉讼请求。案件受理费100元，由鸿福纸厂负担。 宣判后，鸿福纸厂不服该判决，向本院提起上诉称，1.被上诉人在2015年并未向上诉人告知整厂关闭的事情，上诉人继续生产是合法的。被上诉人的强行停电行为违法，导致上诉人无法继续生产。2.在一审中，上诉人将相关基础资料提交法庭，并申请进行经营损失方面的专家评估鉴定，但一审法院并没有予以答复，故一审法院认定上诉人提供证据不能证明损失错误。请求：1.撤销一审判决并依法改判；2.本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人罗江经信局和罗江生态环境局共同答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，上诉人提出的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。 二审中，鸿福纸厂法定代表人范幸福陈述，罗江经信局在2015年6月就关闭纸厂事宜组织召开过相关会议。 二审查明的其他案件事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”该条规定了获得国家赔偿的前提是合法权益受到侵害，如果公民、法人或其他组织受到的损害是不法利益，即使是具体行政行为违法，国家也不承担赔偿责任。本案中，鸿福纸厂系年产1000多吨的造纸企业，系国务院《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》中明令淘汰的落后产能。且鸿福纸厂在2015年5月被列入原罗江县淘汰落后产能企业，要求整厂关闭，鸿福纸厂法定代表人参加了相关会议，知晓整厂关闭的事情。虽然原罗江县政府此后并未采取关闭鸿福纸厂的相关措施，但鸿福纸厂属于应当淘汰、关闭落后产能企业的事实并没有发生变化。罗江经信局和罗江生态环境局作出的强制停电措施程序上虽然违反法律规定，但根据《中华人民共和国环境保护法》第四十六条第一款“国家对严重污染环境的工艺、设备和产品实行淘汰制度。任何单位和个人不得生产、销售或者转移、使用严重污染环境的工艺、设备和产品”和《中华人民共和国节约能源法》第十七条“禁止使用国家明令淘汰的用能设备、生产工艺”的规定，鸿福纸厂的生产设备作为应淘汰的落后产能，本不应当再进行生产，否则便会违反法律法规的禁止性规定，因而不存在合法利益。故，被上诉人的强制停电行政行为虽已被生效判决确认违法，但并不能因此当然地认定上诉人鸿福纸厂行为和利益的合法性，鸿福纸厂赔偿请求因缺乏事实及法律依据，本院依法不予支持。 综上，上诉人鸿福纸厂的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由罗江县鸿福纸制品厂负担。 本判决为终审判决。 审判长  罗为民 审判员  王 剑 审判员  陈洪斌 二〇一九年十一月十一日 书记员  付生宇