广西壮族自治区扶绥县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂1421行初11号 原告：扶绥县楞口养殖场，所在地扶绥县龙头乡凤庄村（楞口水库），统一社会信用代码91451421081156364G。 负责人：黄秀周，该养殖场投资人。 被告：扶绥县水库和扶贫易地安置中心，所在地广西扶绥县新华路**。 法定代表人：钟永芳，该中心主任。 委托诉讼代理人：梁进东，广西恒聚律师事务所执业律师。 原告扶绥县楞口养殖场诉不服被告扶绥县水库和扶贫易地安置中心行政裁决一案，本院于2018年9月3日受理后，于2019年2月28日作出（2018）桂1421行初17号行政判决。原告扶绥县楞口养殖场不服判决提起上诉，崇左市中级人民法院于2019年6月5日作出（2019）桂14行终20号行政裁定，裁定撤销本院原审判决，发回重审。本院依法另行组成合议庭，于2019年9月3日公开开庭进行了审理。原告扶绥县楞口养殖场投资人黄秀周，被告扶绥县水库和扶贫易地安置中心副主任何村政及该局委托诉讼代理人梁进东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年7月19日，扶绥县楞口养殖场向扶绥县移民工作管理局（以下简称：扶绥县移民局）提交申请，请求对老口航运枢纽工程库区淹没其承包经营楞口水库的出水口所产生的损失进行补偿处理。2018年8月8日，扶绥县移民局作出驳回申请人扶绥县楞口养殖场的补偿请求决定。 原告扶绥县楞口养殖场诉称：一、被告关于“楞口水库原有功能是灌溉”的认定，属事实不清、证据不足。首先，被告认定楞口水库的主要功能是灌溉是受水库这个名称误导，水库作为水利设施，其原始主要功能确实是蓄水、灌溉，但楞口水库并未达到水利工程标准，所以楞口水库不是真正意义上的水库，而是鱼塘，村委及村民称呼水库只是长期以来的一个习惯性称呼而已，同时扶绥县水利局也证明楞口水库不属于水利工程。从历史经营情况来看，上世纪80年代实行承包制以来，楞口水库发包出租都是用作渔业养殖使用；同时，按照原告与村委的承包合同，其中第六条规定了水位线，原告有权不允许农户抽水，这个规定也表明了水库的功能不是蓄水、灌溉为主，而是以承包人的经营用途养鱼优先，所以楞口水库的主要功能是养鱼。其次，2017年4月11日原告向被告申请征地补偿后，被告依据广西水利设计院关于“楞口水库原有功能是灌溉”的认定，于同年5月3日作出《关于黄秀周要求征地补偿的信访事项处理情况答复意见书》，拒绝予以补偿。同年5月4日原告向崇左移民局提出复查申请，主张楞口水库功能是养鱼，崇左移民局经复查后作出崇移信复查字〔2017〕1号《信访事项复查意见书》，以被告的答复意见认定事实不清、证据不足为由，撤销被告的答复意见书，并要求被告重新答复。同年8月2日被告重新作出扶移函〔2017〕22号《关于黄秀周要求征地补偿的信访事项处理情况答复意见书》，仍以“楞口水库原有功能是灌溉”这一同一事实和理由拒绝补偿。在两次的《答复意见书》中，“楞口水库原有功能是灌溉”是被告拒绝向原告作出补偿的唯一依据，但对这一重要依据，在2017年6月15日被崇左移民局认定为“事实不清、证据不足”后，被告和广西水利设计院至今仍没能提供“楞口水库原有功能是灌溉”的证据。同时《判决书》要求其“在行政程序中予以调查核实”，但被告没有调查核实而仍仅沿引广西水利设计院的认定，属拒不履行法院判决的行为。因此，被诉行政处理决定是错误的。原告请求法庭对广西水利设计院水利设计函〔2017〕55号文《关于对要求明确广西郁江老口航运枢纽工程扶绥库区三处坑塘是否属于受淹补偿范围等问题的复函》进行审查。二、关于征地补偿的主体问题。《行政处理决定书》称“申请人的补偿要求本质上属于老口航运枢纽工程建设淹没范围的确定和征地补偿问题，而确定淹没区范围及制定征收补偿方案的法定行政机关是扶绥县人民政府，补偿由扶绥县国土资源局实施”，这其实就是2018年6月8日被告在庭审时提出的“被告不是征地补偿主体”的说法。关于这个说法，扶绥法院在《行政判决书》中已明确“扶绥县移民局是我县移民管理机构，扶绥县楞口养殖场投资人黄秀周向扶绥县移民局提出《关于申请征地补偿的报告》，要求处理其承包经营的楞口水库因受南宁老口航运枢纽工程扶绥库区水位影响所涉及补偿的问题，扶绥县移民局依法应当行使行政管理职权，进行核实并妥善解决”、“扶绥县移民局应当对楞口养殖场投资人黄秀周申请的补偿事项在调查核实后作出是否予以补偿的行政处理决定”。被告以庭审时的同一事实和理由来做出行政决定，属拒不履行法院判决的行为。楞口水库的所有权人凤庄村委会是申请征地的主体，但因为楞口水库不在老口航运枢纽工程征地范围，不是征收对象，凤庄村委不申请征收楞口水库用地也是其自主决定的事情。但楞口水库出水口被淹没，作为楞口水库承包经营权人，有权按照楞口水库承包经营权受损事实单独主张自己的权利。三、被告以“申请人补偿额的计算方法显然是民事平等主体之间侵权造成的损害赔偿计算方法”而不是“申请人的损失存在与否”作出行政处理决定，属拒不履行法院判决的行为。《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第十二条规定“对淹没线以上受影响范围内因水库蓄水造成的居民生产、生活困难问题，应当纳入移民安置计算，按照经济合理的原则，妥善处理”，这里规定的是“经济合理原则”，并不规定“计算方法”，原告按照淹没损失提出补偿金额，并附上相关的证据和依据，被告不以原告的损失存在与否而以所谓的“原告计算方法属于民事侵权赔偿的计算方法”作出行政处理决定，不仅曲解了《条例》规定的本意，也偏离了扶绥法院判决的要求，本质上仍属拒不履行法院判决的行为。为维护原告合法权益，特提起诉讼，诉请要求撤销被告《行政处理决定书》，并责令被告按照原告提出的淹没损失作出补偿决定。 原告扶绥县楞口养殖场向本院提供以下证据：证据1．《凤庄村楞口水库承包合同书》、《楞口水库承包合同》附加协议、关于申请延长楞口水库承包期的请示，证明发包方与承包方约定承包楞口水库以坝底石脚处为基线，水位低于该基线的，承包方有权不允许农户抽水，因此可证明楞口水库是用于养鱼而不是灌溉；证据2．关于申请征地补偿的报告（2017.4.10），证明原告向被告提出淹没损失补偿申请；证据3．关于黄秀周要求征地补偿的信访事项处理情况答复意见书（2017.5.3），证明被告以老口航运工程不影响楞口水库的原有功能（蓄水灌溉）为由不能给予补偿；证据4．楞口水库征地补偿复查申请书（2017.5.4），证明原告不服被告2017年5月3日的答复意见书，向崇左市移民局提出复核申请，楞口水库的功能应是养鱼；证据5．崇左市水库移民工作管理局信访事项复查意见书（2017.6.15），证明崇左市移民局认为被告2017年5月3日的答复意见书认定事实不清、证据不足，责令其重新做出答复意见；证据6．《关于黄秀周要求征地补偿的信访事项处理情况答复意见书》扶移函〔2017〕22号，证明被告仍然认定楞口水库的原有功能是蓄水灌溉；证据7．扶绥县水利局证明，证明楞口水库不属于水库水利工程，实质上是鱼塘；证据8．（2018）桂1421行初8号《行政判决书》，证明扶绥法院判令被告对原告的淹没损失补偿申请作出行政处理决定；证据9．扶绥县水库移民工作管理局关于明确诉求的函（2018.7.13），证明被告的行政处理决定认定事实不清、证据不足，没有履行扶绥法院（2018）桂1421行初8号《行政判决书》生效判决内容；证据10．行政处理决定书（2018.8.8），证明被告的行政处理决定认定事实不清、证据不足，没有履行扶绥法院（2018）桂1421行初8号《行政判决书》生效判决内容；证据11．行政处理决定申请书及证据材料，证明原告向被告提出淹没损失补偿的事实及依据。被告扶绥县移民局对原告提交的证据1-11的真实性、合法性、关联性均无异议，但认为：证据1并不能证明原告是移民的身份，不是被告的管理范围；证据7尚能证明楞口水库存在有灌溉的功能；证据11中原告主张的淹没损失事项不具有真实性和合法性，特别是对损失的计算，不真实不合理，没有任何依据，该计算方法不是行政机关对征地补偿或其他补偿的计算方法，而是民事侵权的计算方法。 被告扶绥县水库和扶贫易地安置中心辩称：一、答辩人做出的行政处理决定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，望法院予以维持；二、答辩人不是本案被告适格行政主体。根据《中华人民共和国土地管理法》第二十三条、第四十六条、第四十七条以及国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条第一、三款，第十六条、第二十条、第二十二条、第二十六条、第五十三条第一款的规定，县级以上人民政府才是水利工程用地征收补偿及移民安置工作的组织、领导机构，负责移民安置规划的制定和实施、后期扶持的行政机关，有权决定对淹没区征收的土地范围、数量、种类、实物等的调查核实，决定补偿范围、补偿标准和金额以及安置方案的公布和实施。答辩人仅是负责水库水淹区移民安置。协助上级部门做好库区移民村屯生产、生活的扶助工作；为贫困移民村屯的项目扶持及中长期扶持规划的制定、上报工作，妥善解决历史问题，没有征地补偿的职能。因此，原告认为其承包水库养鱼因老口航运枢纽工程建设蓄水被淹没损失而要求赔偿，应当以扶绥县人民政府为被告，而不是本被告。原告曾以同样的请求、事实、理由起诉项目业主南宁交通资产管理有限公司和施工方南宁市航电投资有限公司，贵院（2017）桂1421民初1180号民事裁定书以此类纠纷本质上为大中型水利水电工程建设过程中淹没区的确定与征收补偿问题，而淹没区的确定与征收补偿行为属政府的行政行为，是否给予补偿由相关人民政府处理，不属于人民法院民事案件的受案范围为由驳回了原告的起诉。三、原告不是本案的适格主体，原告及其法定代表人黄秀周不是本项目建设的移民。四、原告以民事侵权损失主张行政赔偿没有事实和法律依据：1．涉案工程建设并没有造成原告的损失。根据老口枢纽工程的设计单位广西水利电力勘测设计研究院水电设计函〔2017〕27号、55号两个复函，楞口水库溢洪道口高程为76.51米，出水口高程为75.2米。楞口水库河段林草地征收高程为75.50米。也就是说，工程交付使用后蓄水高程在75.50米以下。不仅方便蓄水、原告养鱼，而且还提供灌溉能力。原告与凤庄村签订的合同中明确其承包的是就是水库，约定了其灌溉功能，现原告为了获取补偿否定其水库性质，属蓄意弯曲事实。原告为了获取补偿，仅以出水口被淹没就否定了养鱼功能，没有科学依据。养鱼靠的是水，要有一定的宽度和深度，涉案水库原靠天雨蓄水，旱则水位低不利于养鱼。现水位稳定，不受天旱影响，更有利于养鱼，何来损失？2．原告以平等主体之间的侵权损失计算方法计算本案的损失而据此要求行政赔偿无法律依据。被告不是涉案工程建设的决定人，也不是实施人，并未对原告作出任何损害行为。本案处理的也不是什么损害赔偿民事关系。综上所述，答辩人不是本案适格被告，原告也不是移民身份。原告的诉请没有事实和法律依据，望法院予以驳回。 被告扶绥县水库和扶贫易地安置中心向本院提交以下证据：证据1．事业单位法人证书和扶绥县人民法院作出2017桂14**民初1180号，证明被告不是本案适格主体；证据2．广西水利电力勘测设计研究院的水电设计函〔2017〕27号和55号复函，证明工程建设和运行对原告承包楞口水库经营养鱼不产生影响；证据3．老口航运枢纽工程批文，证明工程建设的合法性；证据4．《设计报告》，证明水库建设要征地和补偿的范围的确定，是扶绥县人民政府，而不是被告单位。 原告对被告提交的证据的质证意见为：对证据1、3的证据三性没有异议，但被告以证据拟证明目的不成立，证据3虽然能证明涉案建设工程合法，但并不代表被告不予以补偿是合法；对证据2的证据三性、证明目的均有异议，该证据证明原有蓄水灌溉功能是无中生有；对被告当庭提交的证据4不予质证。 经庭审质证，本院对以下证据做如下认定：原告提交的证据11中的照片复印件、2015年至2017年间经营开支记载材料、（2014）第015号审计报告不能证明其证明目的，不能作为本案的定案依据；对被告当庭提交的证据4，原告不予质证，因该证据不是被告作出行政决定的依据，且不在举证期内举证，原告不予质证，故本院不予采信；原告和被告扶绥县移民局提交的其他证据均真实，且与本案具备关联性，可以作为本案的定案依据。 经审理查明，原告扶绥县楞口养殖场是个人独资企业，营业执照的统一社会信用代码91451421081156364G，所，所在地为扶绥县龙头乡凤庄村口水库），投资人为黄秀周，于2013年10月22日成立，经营范围为鱼类养殖及销售。2017年4月10日，原告投资人黄秀周以因广西郁江老口航运枢纽工程运营导致左江及其支流水位上涨，将楞口水库的出水口淹没，影响楞口水库鱼类养殖为由，向扶绥县移民局提交了《关于申请征地补偿的报告》，要求扶绥县移民局对其承包经营的楞口水库因被南宁老口航运枢纽工程库区淹没所造成的损失进行处理。扶绥县移民局就黄秀周的申请，依据老口航运枢纽工程的设计单位广西壮族自治区水利电力勘测设计研究院（以下简称：广西水利设计院）《关于要求派员对老口工程扶绥库区楞口水库等受淹情况进行测量的回函》（水电设计函〔2017〕27号），以楞口水库溢洪道口高程为76.51米，出水口高程75.20米，楞口水库下游罗阳河支流现水位高程为74.52米为依据作出的“不影响楞口水库正常蓄水运行”的结论，不支持黄秀周的征地补偿要求，并于2017年5月3日作出《关于黄秀周要求征地补偿的信访事项处理情况答复意见书》。原告不服该答复意见书，向崇左市水库移民管理局提出复核申请，2017年6月15日，崇左市水库移民管理局作出崇移信复查字〔2017〕1号信访事项复查意见书，以扶绥县移民局的答复意见书认定主要事实不清、依据不足为由，撤销扶绥县移民局的答复意见书，并要求扶绥县移民局重新作出处理意见。在复查期间，扶绥县移民局再次致函广西水利设计院，要求明确楞口水库是否属于受淹补偿范围；2017年6月20日，广西水利设计院再次以《关于对要求明确广西郁江老口航运枢纽工程扶绥库区三处坑塘是否属于受淹补偿范围的复函》（水电设计函〔2017〕55号），明确答复“老口航运枢纽工程蓄水后，不影响楞口水库的原有灌溉功能，移民仍可利用水库进行渔业养殖”。2017年8月2日，扶绥县移民局对黄秀周的申请报告重新作出《关于黄秀周要求征地补偿的信访事项处理情况答复意见书》（扶移函〔2017〕22号），该答复意见的主要内容为：“黄秀周承包养鱼的楞口水库目前不在老口航运枢纽工程库区淹没影响范围之内，因此黄秀周申请征地补偿没有充分的理由和政策支持，不能给予补偿。老口航运枢纽工程正常蓄水运行后，我局会继续对楞口水库跟踪观察，如果发现有淹没影响现象，会及时按程序将淹没影响情况上报业主南宁交通投资集团有限责任公司处理”。2017年8月25日，本院立案受理扶绥县楞口养殖场诉南宁交通资产管理有限责任公司财产损害赔偿纠纷民事案，本院审理后认为，原告与扶绥县移民局因原告承包经营的楞口水库是否受到被告投资、管理的广西郁江老口航运枢纽工程影响而发生纠纷，本质上为大中型水利水电工程建设过程中淹没区的确定与征收问题，而淹没区的确定与征收行为属政府的行政行为，是否给予补偿应由相关的人民政府处理，不属于人民法院民事案件受理范围。2017年10月30日，本院作出（2017）桂1421民初1180号民事裁定，裁定驳回原告扶绥县楞口养殖场的起诉。原告不服扶移函〔2017〕22号答复意见书，于2018年2月6日提起行政诉讼，诉请扶绥县移民局对原告的《关于申请征地补偿的报告》作出处理决定，本院于2018年6月8日作出（2018）桂1421行初8号行政判决，判决：责令被告扶绥县移民局在本判决生效后六十日内对原告的申请事项作出行政处理决定。扶绥县移民局在处理中，原告于2018年7月19日重新向扶绥县移民局提交申请，请求扶绥县移民局对老口航运枢纽工程库区淹没楞口水库出水口产生的损失作出补偿处理决定。于2018年8月8日，扶绥县移民局对原告的申请作出驳回申请人扶绥县楞口养殖场的补偿请求决定。扶绥县移民局在该决定中认为：“申请人的补偿要求本质上属于老口航运枢纽工程建设淹没范围的确定和征地补偿的问题，而确定淹没范围及制定征收补偿方案的法定行政机关是扶绥县人民政府，补偿由扶绥县国土资源局实施。申请人认为其承包的楞口水库因老口工程蓄水淹没而丧失养渔功能，应建议楞口水库所有人向扶绥县人民政府申请征收该水库用地。如果政府决定征收，申请人可以向扶绥县国土资源局申请并获得青苗（鱼苗和其他地上附着物补偿）。本机关不是法定淹没范围的确定机关，也不是法定征地补偿机关，因此，申请人要求本机关给予补偿没有事实和法律依据。另外，申请人补偿额的计算方法显然是民事平等主体之间侵权造成的损害赔偿计算方法。很显然，即使申请人的损失存在，也并非本机关侵权造成，而是国家大中型水利水电工程建设淹没所致，属行政征收补偿范畴，按征地补偿标准执行。况且，广西壮族自治区水利电力勘测设计研究院已作出老口航运枢纽工程蓄水后，不影响楞口水库的原有灌溉功能，移民仍可以利用水库进行渔业养殖的结论。因此，申请人对本机关的补偿要求无事实和法律依据。”原告不服，向本院提起行政诉讼。 另查明，2019年4月扶绥县移民工作管理局更名为扶绥县水库和扶贫易地安置中心。 本院认为，《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五十五条规定，在征地补偿和移民安置过程中，移民认为其合法权益受到侵害的，可以依法向县级以上人民政府或者其移民管理机构反映，县级以上人民政府或者其移民管理机构应当对移民反映的问题进行核实并妥善解决。本案中，被告扶绥县水库和扶贫易地安置中心是依法成立的具有独立法人资格的事业单位，是扶绥县库区移民管理机构，具有行政管理职能，对原告反映库区影响所涉及补偿的问题有进行核实并妥善处理的职责，有依法行使行政管理的职权，被告主体适格。 根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条、第七条、第八条、第九条第二款、第十五条第二款的规定，县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导；经批准的移民安置规划是组织实施移民安置工作的基本依据；移民安置规划大纲应当主要包括移民安置的任务、水库移民后期扶持政策、淹没线以上受影响范围的划定原则、移民安置规划编制原则等内容；项目主管部门或者项目法人会同工程占地和淹没区所在地的地方人民政府实施工程占地和淹没区实物调查；工程占地和淹没区实物调查结果是编制移民安置规划大纲的依据之一。根据上述条例的规定，本案中，经批准的工程初步设计阶段建设征地移民安置实施规划设计报告，是实施涉案工程移民安置工作的基本依据；被告在对原告反映的问题进行核实时，应以规划设计报告为依据，核查原告承包经营的楞口水库是否属于规划设计报告中设定的库区受淹补偿范围或淹没线以上受影响范围。如果楞口水库属于规划设计报告中设定的库区受淹补偿范围或淹没线以上受影响范围的，应由被告作出行政补偿处理决定。如果楞口水库不属规划设计报告中设定的受淹补偿范围或淹没线以上受影响范围的，原告的主张老口枢纽工程库区淹没其承包经营楞口水库的出水口所产生损失的补偿申请，是属于对工程占地和淹没区实物调查的认定有异议，也就是对受淹补偿范围或淹没线以上受影响范围的调查结果有争议，因此，被告应依照《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五十三条第一款的规定，将原告的申请移送县级人民政府核查处理。 在行政诉讼中，被告作为行政管理部门对其作出的具体行政行为承担举证责任，行政机关在作出具体行政行为时，应当客观、全面收集证据。在本案中被告仅以广西水利设计院水电设计函〔2017〕55号复函中关于“老口航运枢纽工程蓄水后，不影响楞口水库的原有灌溉功能，移民仍可利用水库进行渔业养殖”等答复内容作为认定事实的依据，并没有采用该工程初步设计阶段建设征地移民安置实施规划设计报告中设定的库区受淹补偿范围或淹没线以上受影响范围，作为认定事实的依据。该工程规划设计报告是实施移民安置工作的基本依据，是作为确认库区受淹补偿范围或淹没线以上受影响范围的主要依据。被告不采用规划设计报告作为认定事实的依据，致使被告对原告的申请作出的《行政处理决定书》事实不清，主要证据不足。同时，被告在被诉《行政处理决定书》中自认对原告的申请事项不属于其职责权限，但仍作出驳回原告补偿请求的实体处理，属于程序违法。综上，被诉《行政处理决定书》事实不清，主要证据不足，程序违法，依法应予以撤销。 原告以老口枢纽工程库区淹没其承包经营楞口水库的出水口为由，要求责令被告按照原告提出的淹没损失请求作出补偿决定。而应否补偿，是以老口枢纽工程库区存在淹没影响的核定为前提。由于原告承包经营楞口水库是否为老口枢纽工程库区受淹补偿范围或淹没线以上受影响范围，在本案中尚没有有效的证据证明，现处于一种不确定状态，故对原告的该项诉讼请求，本院不予支持。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项的规定，判决如下： 一、撤销被告扶绥县水库移民工作管理局2018年8月8日作出的《行政处理决定书》； 二、责令被告扶绥县水库和扶贫易地安置中心于本判决生效之日起六十日内针对扶绥县楞口养殖场的申请事项重新作出行政行为； 三、驳回原告扶绥县楞口养殖场的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告扶绥县水库和扶贫易地安置中心负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于崇左市人民法院。 审 判 长  吴量民 人民陪审员  程兆贲 人民陪审员  覃 凯 二〇一九年十一月十一日 书 记 员  黄鲁青 附相关法条： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。