江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)苏行终1908号 上诉人（原审第三人）常琴，女，汉族，住江苏省泰兴市。 上诉人（原审第三人）常荣，男，汉族，住上海市黄浦区。 两上诉人共同委托代理人秦雯婷，上海木诚木律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）泰兴市人民政府，住所地在江苏省泰兴市国庆东路**。 法定代表人刘志明，该市市长。 被上诉人（原审原告）常伟,男，汉族，住江苏省泰兴市。 委托代理人蒋魏菊（系常伟之妻），女，汉族，住江苏省泰兴市。 原审第三人泰兴市自然资源和规划局，住，住所地在江苏省泰兴市文昌东路**/div> 法定代表人孙红东，该局局长。 常伟诉泰兴市人民政府（以下简称泰兴市政府）作出的行政复议决定一案，江苏省泰州市中级人民法院作出（2018）苏12行初35号行政判决。常琴、常荣不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，1998年3月，常伟以原证遗失为由提交了《初始土地登记申请书》及泰兴市大生镇蔡桥村民委员会出具的证明，向原泰兴市国土管理局申请初始土地登记。原泰兴市大生镇国土所工作人员进行了地籍调查，对地籍编号为34-17-12-018宗地提出同意登记发证审核意见。1998年10月16日，原泰兴市国土管理局进行权属审核并报泰兴市政府审批准予登记发证（审批表号：85341712018）。原泰州市国土管理局对该宗土地填写了土地登记卡，发放了土地证书。 2005年7月18日，泰兴市政府重新为常伟发放土地使用权证。 2017年4月1日，常琴、常荣以常伟为被告向泰兴市人民法院提起法定继承纠纷诉讼，2017年7月17日庭审中，常伟将《初始登记审批表》（审批表号：85341712018）作为证据提交给常琴、常荣质证。 2017年10月9日，泰兴市滨江镇蔡桥村村民委员会出具情况说明，其中载明“常勇户口随工作迁至上海，至今已有25年；其姐姐常琴婚嫁至上海，至今已有30年，她在泰兴属空挂户。故常伟户动迁之前，常勇、常琴均不是我村蔡桥组集体经济组织成员……”常荣认可，常勇系村民对其的称呼。 2018年1月2日，常琴、常荣以原泰兴市国土局为被申请人向泰兴市政府提出行政复议申请，请求确认泰兴市滨江镇蔡桥村蔡桥组地号34-17-12-018（审批编号85341712018）土地登记在常伟名下违法，并请求撤销上述土地登记。泰兴市政府于2018年1月3日收到常琴、常荣的行政复议申请书，于1月5日分别作出《行政复议申请受理通知书》及《行政复议答复通知书》并送达当事人。原泰兴市国土局于2018年1月12日提交了《行政复议答复书》并提交了相关材料。2018年3月28日，泰兴市人民政府于2018年3月28日作出2号复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目、3目之的规定，决定撤销原泰兴市国土局作出编号为85341712018的土地登记。常伟不服，诉至法院。 原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条：行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系……由上述规定可知，公民、法人或者其他组织提起行政复议申请的前提系该具体行政行为有侵犯其合法权益的可能性，即该具体行政行为与其有利害关系。 根据土地管理法相关规定可知，农村土地属于农民集体所有，符合条件的本集体经济组织成员应通过法定申请程序取得宅基地使用权，且农村村民一户只能拥有一处宅基地。因农村宅基地使用权的设定以权利人特定村民身份的事实延续为前提，故属于一种身份权，依法不属于可继承范畴。本案中，常荣在案涉土地登记时户口已迁至上海，常琴亦已婚嫁至上海，且泰兴市滨江镇蔡桥村村民委员会作为案涉土地所在农村集体的自治组织，对常荣及常琴的集体经济组织成员身份的认定，该院予以认可。故，因常荣及常琴均非案涉土地所在的集体经济组织成员，依法不具有在当地申请宅基地使用权的主体资格，与案涉宅基地使用权证并无法律上的利害关系。常荣、常琴就案涉宅基地使用权登记行为向泰兴市政府申请行政复议，依法不属于行政复议受理范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第二项之规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，泰兴市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目、3目之的规定，决定撤销原泰兴市国土局作出编号为85341712018的土地登记，适用法律错误，依法应予撤销。原审法院据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项之规定，判决撤销泰兴市人民政府作出的[2018]泰行复第2号行政复议决定书。案件受理费50元，由泰兴市人民政府负担。 常琴、常荣上诉称，案涉土地登记在事实上的确是一个违法登记，并且已经审查完结，现原审法院因上诉人主体不适格而否认[2018]泰行复第2号行政复议决定书当中的事实部分，实属不妥。该涉案房屋的原始取得事实上与被上诉人常伟没有关系，本案是因另一个法定继承的案子才涉及到，本案的内容确认会影响到另一个案子的审理，上诉人系直接的利害关系人，完全有资格对该决定书申请复议。本案是针对行政行为的争议，并没有涉及到继承的相关事实，原审法院在审判时加入了继承的相关法律引用，并没有对该行政决定的内容、程序进行法律适用，属于适用法律错误。即使有其他法律规定限制了继承权的行使，但并不意味着上诉人的继承权就失去意义。既然不能继承宅基地使用权及其附着物，因附着物灭失，那么就对其份额进行继承即可，因此上诉人是具有申请主体且存在利害关系的。请求撤销江苏省泰州市中级人民法院（2018）苏12行初35号的行政判决并依法改判。 被上诉人泰兴市政府在法定期限内未提交书面答辩意见。 被上诉人常伟答辩称，涉案土地证已被合法收回，不复存在。上诉人申请复议，已不属于行政复议的范围。被上诉人叔叔和母亲去世后，土地使用证给真正需要的人。上诉人2017年4月10日在泰兴法院起诉，所有土地证的证明提交给法庭。上诉人应当在6个月内提出。请求驳回上诉，维持原判决。 原审第三人泰兴市自然资源和规划局未提交书面陈述意见。 常琴、常荣提起上诉后，当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，原审判决对本案证据的认定正确。本院据此确认的案件事实与原审无异。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，公民、法人或者其他组织提起行政复议申请的前提系该具体行政行为有侵犯其合法权益的可能性，即该具体行政行为与其有利害关系。本案中，常琴、常荣提起行政复议申请，要求确认泰兴市滨江镇蔡桥村蔡桥组地号34－17－12－018（审批编号85341712018）土地登记在常伟名下违法，并请求撤销上述土地登记。其复议申请实质为保护其在案涉宅基地上的土地使用权。根据土地管理法相关规定可知，农村土地属于农民集体所有，符合条件的本集体经济组织成员应通过法定申请程序取得宅基地使用权，且农村村民一户只能拥有一处宅基地。因农村宅基地使用权的设定以权利人特定村民身份的事实延续为前提，故属于一种身份权，依法不属于可继承范畴。原审在案证据已经查明，常荣及常琴均非案涉土地所在的集体经济组织成员，依法不具有在当地申请宅基地使用权的主体资格，故与案涉宅基地使用权证并无法律上的利害关系。常荣、常琴就案涉宅基地使用权登记行为向泰兴市政府申请行政复议，依法不属于行政复议受理范围。泰兴市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目、3目之的规定，决定撤销原泰兴市国土局作出编号为85341712018的土地登记，适用法律错误，依法应予撤销。原审判决撤销[2018]泰行复第2号行政复议决定并无不当。 常琴、常荣上诉称案涉土地登记违法，并影响其继承权的行使，故其与案涉宅基地使用权登记行为有法律上的利害关系。本院认为，宅基地使用权与地上建筑物所有权，二者既相互依存又相互分离。虽然地上附着物的所有权可以成为继承标的物，但本案常琴、常荣对案涉宅基地上地上建筑物所有权是否享有继承权，并非泰兴市政府行政复议时需要考虑的因素，本院亦不予理涉。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。常琴、常荣的上诉理由没有事实和法律依据，本院不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本判决为终审判决。 审判长 臧 静 审判员 赵 黎 审判员 吴晓玲 二〇一九年十一月十四日 书记员 任子悦