宁夏回族自治区固原市中级人民法院行政判决书（2019）宁04行初39号原告彭阳县白阳镇兴业机砖厂。住所地：彭阳县白阳镇任湾村。法定代表人邓占业，男，厂长。委托代理人方怀斌，宁夏萧关律师事务所律师。特别授权。被告彭阳县人民政府。住所地：彭阳县悦龙新区。法定代表人刘启冬，男，县长。委托代理人张凤儒，男，1964年10月10日出生，回族，住宁夏彭阳县，系彭阳县自然资源局干部。特别授权。委托代理人王刚，宁夏古雁律师事务所律师。特别授权。原告彭阳县白阳镇兴业机砖厂不服被告彭阳县人民政府《关于对彭阳县兴业机砖厂非法占地及地上设施予以拆除的通知》，本院于2019年7月12日受理后，依法组成合议庭，于2019年10月24日公开开庭审理了本案。原告彭阳县白阳镇兴业机砖厂委托代理人方怀斌、被告彭阳县人民政府的委托代理人张凤儒、王刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告彭阳县人民政府于2016年5月16日作出《关于对彭阳县兴业机砖厂非法占地及地上设施予以拆除的通知》。根据《宁夏回族自治区企业投资项目核准限制和淘汰产业目录》、《2016年全区非煤矿山安全生产专项整治行动方案》、彭阳县人民政府《关于关闭取缔非法机砖厂的公告》、《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《宁夏回族自治区土地管理条例》第七十三条、第三十九条、第四十三条规定及相关政策的要求,为排除安全隐患、恢复植被、保障排洪及道路畅通，现决定对已关闭且停止生产的彭阳县东盛机砖厂、兴业机砖厂、德宇空心机砖厂、白阳镇机砖厂非法占用土地及地上设施予以拆除。今限你砖厂于2016年5月20日前自行撤出生产设备、供电设施，拆除厂内附属设施。逾期将依法强制拆除。被告彭阳县人民政府在法定期限内向法庭提供的证据：第一组证据：规划相关证据证据1、彭人常发【2001】12号《彭阳县人大常委会关于彭阳县城总体规划的决议》;证据2、彭政发【2001】42号《关于申请批准彭阳县城市总体规划的请示》;证据3、宁夏回族自治区人民政府宁政函【2001】152号《自治区人民政府关于彭阳县总体规划的批复》；证据4、彭阳县总体规划平面图(2001-2020年)；第一组证据证明彭阳县白阳镇兴业机砖厂位于彭阳县城总体规划范围内，应按照彭阳县总体规划要求进行建设及用地。第二组证据：生产手续相关证据证据1、彭阳县东盛机砖厂等四家的情况汇报(彭安监发【2016】16号)；证据2、彭阳县东盛机砖厂等四家的情况汇报(彭市监发【2016】56号)；证据3、彭阳县东盛机砖厂等四家企业非法采矿的处理意见(彭国土资发【2016】129号)；证据4、关于彭阳县东盛等4家机砖厂有关情况的汇报(彭发改发【2016】136号)；证据5、采矿许可证；第二组证据证明彭阳县白阳镇兴业机砖厂《安全生产许可证》已于2008年8月24日届满，之后再未办理《安全生产许可证》；采矿许可证已于2008年7月到期；彭阳县白阳镇兴业机砖厂生产经营缺少必须的合法有效许可证件，其主张内容不属于合法利益。第三组证据：彭阳县2012年度矿产卫片执法检查卷（违法开采）证据1、情况说明；证据2、矿产卫片图斑检查情况登记卡；证据3、违法勘察开采矿产资源行为立案查处及落实情况登记卡；证据4、卫片下发照片；证据5、现场照片；证据6、矿产开采许可证复印件；证据7、国土资源违法案件立案呈批表；证据8、国土资源行政处罚决定书；证据9、国土资源违法案件结案呈批表；第三组证据证明彭阳县白阳镇兴业机砖厂于2012年已因其违法开采行为受到行政处罚，因其缺少采矿许可证，后续生产经营缺少必须的合法有效许可，其主张内容不属于合法利益。第四组证据：政策要求相关证据证据1、《国务院办公厅转发安全监管总局等部门关于依法做好金属非金属矿山整顿工作意见的通知》(国办发【2012】54号)；证据2、自治区人民政府办公厅关于转发《宁夏回族自治区2013年-2015年金属非金属矿山整顿关闭工作方案》的通知(宁政办法【2013】25号)；证据3、《关于印发全区2015年金属非金属矿山安全生产专项整治行动方案的通知》（宁国土资发【2015】124号）；第四组证据证明彭阳县人民政府系依法依规按照国务院、自治区各级文件要求履行行政职责。第五组证据：证据1、彭阳县人民政府《关于依法关闭取缔非法机砖厂的公告》；证据2、《关于对彭阳县兴业机砖厂非法占地及地上设施予以拆除的通知》及送达回证；第五组证据证明彭阳县人民政府在发布公告中依法依规对所涉及砖厂享有的权利义务进行了告知。发布拆除通告时，也依法向彭阳县白阳镇兴业机砖厂进行了送达和通知。原告彭阳县白阳镇兴业机砖厂诉称：1、请求依法确认被告作出的《关于对彭阳县兴业机砖厂非法占地及地上设施予以拆除的通知》违法；2、案件受理费由被告负担。事实与理由：一、被告于2016年5月16日因彭阳县境内省道S203道路改扩建，作出的《关于对彭阳县白阳镇兴业机砖厂非法占地及地上设施予以拆除的通知》(下称拆除通知)的行政行为违法。理由是：1、被告在拆除通知中所适用的《宁夏回族自治区企业投资项目核准限制和淘汰产业目录》、《2016年全区非煤矿山安全生产专项整治行动方案》、《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《宁夏回族自治区土地管理条例》第七十三条、第三十九条、第四十三条以排除安全隐患，恢复植被、保障排水及道路畅通为由，对原告的彭阳县白阳镇兴业机砖厂予以强制拆除。上列拆除通知所适用的法律、法规及相关政策规定，均没有设置被告有强制拆除的规定。2、被告的强制拆迁违反法定程序。《中华人民共和国行政强制法》和《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，被告违反当事人的陈述和申辩权、听证权，也未告知原告应享有的权利等。3、《中华人民共和国行政强制法》第九条规定，“行政强制措施的种类：(一)限制公民人身自由；(二)查封场所、设施或者财物；(三)扣押财物；(四)冻结存款、汇款；(五)其他行政强制措施。”第十条规定：“行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。”二、原告砖厂的轮窑、厂房、设备等构筑物所有财产系合法财产，应受法律保护。l、原告的砖厂于2003年12月8日从原彭阳乡人民政府整体转让给原告经营至今。原告先后办理了营业执照(此证至今经营信息有效在经营状态)、税务登记证、机构代码证、采矿许可证、安全生产许可证、取水许可证、水土保持证、排放污物许可证、企业产品执行标准登记证(此证有效期至2011年4月19日止)等九个证照，原告按照行政行业管理的规定，履行年检手续缴纳税款。2、原告向彭阳县税务机关交纳税款止2015年12月31日。3、2015年8月24日被告彭阳县人民政府指派彭阳县国土局，单方委托宁夏博源卓越华瑞地产评估咨询有限公司对原告的砖厂评估2197048元，该评估价与实际价相差较大。4、原告在2000年、2002年3月被彭阳县委、彭阳县政府评为先进企业。2003年4月被彭阳县宣传部、文明办、人武部、共青团评为全县学雷锋志愿服务活动先进个人，2003年9月26日被彭阳县委、政府评为彭阳建县二十周年先进个人等奖励。综上所述，依据《行政诉讼法》第十二条、第四十九条之规定依法提起诉讼，支持原告的诉讼请求。原告彭阳县白阳镇兴业机砖厂向法庭提供的证据：第一组证据:《关于对彭阳县德宇空心机砖厂非法占地及地上设施予以拆除的通知》；证明被告系滥用行政权利的违法行政行为。第二组证据:1、彭阳乡人民政府文件[彭政发（1991）5号]《关于开办彭阳乡机砖厂的批复》；2、彭阳县彭阳乡党委1号批复;3、2003年12月8日彭阳乡人民政府文件[彭乡政发（2003）56号文件]《关于彭阳乡机砖厂、砂石厂和河砂厂转让的决定》;4、1999年3月1日,彭阳县土地管理局、临时土地使用证（16.03亩）；5、占用转包方12农户土地面积明细花名单（12户）及对12农户青苗补偿花名单（2010年12月25日至2015年12月30日止）;6、《彭阳乡机砖厂扩建征用土地合同》及事业性收费票据各一张（注:甲方任湾村村民委员会、乙方彭阳乡人民政府2003年12月7日征土地6.7亩）;7、原告与刘军、刘占奎、刘池分别于2004年3月25日、2006年5月10日、2008年5月10日签订的土地流转协议;8原告与邓占有、刘军、邓占奎、韦云山分别于2006年5月1日、2006年12月25日、2013年签订的《宅基地搬迁补偿协议》及坟墓搬迁补偿费;9、原告砖厂的:①:《营业执照》、《安全生产许可证》、《机构代码证》、《税务登记证》、《采矿许可证》、《取水许可证》、《水土保持许可证》、《排放污染物许可证》共八证;②:企业产品执行标准登记证书(有效期至2011年4月19日);10、原告向各行政机关交纳的各项事业性收费(企业年检费、矿产资源费、排污费、水土保持补偿费、矿权使用费、矿产补偿费)；11、原告纳税清单(最后一次纳税在2015年12月31日止)；第二组证据证明1、原告经营的机砖厂是从彭阳乡人民政府于2003年12月8日有偿转让给原告的；2、证明原告彭阳县白阳镇兴业机砖厂经营的合法性；3、机砖厂占地面积约55亩。第三组证据:1、彭阳县政府单方对原告的机砖厂的评估报告（注:被告未实际丈量为24门,原告的轮窑实际28门）；2、原告对机砖厂违法强制拆除损失预算表两份及清单（其中房屋、轮窑及附属设施5311856.5元,设备损失639880元,共计5951376.50元）；3、强制拆迁毁坏设备及物件清单两份;第三组证据证明1、房屋及轮窑价依据2016年8月彭阳县土地局对彭阳县城雷河滩拆迁补偿标准计取预算的;2、轮窑面积为1548平方米;3、原告的机砖厂被强制拆迁遭受到实际损失的具体数额；第四组证据:彭阳县人民政府以彭政发(2012)2号《关于印发(彭阳县城规划区内项目建设土地及房屋征收与补偿安置暂行办法)的通知》；证明彭阳县政府对拆迁损失补偿的规范性文件。第五组证据：彭阳县政府在拆迁前，指派彭阳县公证处对原告机砖厂丈量轮窑面积和成品砖存放的数量；证明原告机砖厂的面积。第六组证据：宁夏华昱电力工程有限公司对原告机砖厂电力设施工程损害预算书，造成电的损失为436082.05元。彭阳县人民政府以彭政发(2012)号《关于印发(彭阳县县城规划区内项目建设土地及房屋征收与补偿安置暂行办法)的通知》；证明因被告违法强制拆迁给原告造成电力设施损失的赔偿和被告对原告拆迁补偿停产停业损失、临时安置过渡费、厂址搬迁费、设备搬迁费的规范性文件。第七组证据：原告在2000年、2002年3月被彭阳县委、县政府评为先进企业。2003年4月被彭阳县宣传部、文明办、人武部、共青团评为全县学雷锋志愿服务活动先进个人，2003年9月25日被彭阳县委、县政府评为彭阳县建县二十周年先进个人等奖励；证明被告及部门授予先进个人，证明原告砖厂的合法性。综合证明被告对原告的砖厂强制拆除是滥用行政权力，适用法律、法规错误的违法行为，原告砖厂具有合法性。被告彭阳县人民政府辩称：一、拆除机砖厂是关闭企业的一项内容。依据国务院办公厅转发的安全生产监管总局等部门《关于依法做好金属非金属矿山整顿工作意见的通知》（国办发[2012]54号）、自治区人民政府办公厅《的通知》（宁政办发[2013]25号）和答辩人依法作出《关于依法关闭取缔非法机砖厂的公告》，均在关闭标准中明确规定拆除生产设施及设备。其一国务院文件关于关闭标准明确规定：矿山整顿标准1.吊销或注销采矿许可证、安全生产许可证、工商营业执照等相关证照。2.拆除供电、供水、通风、提升、运输等直接用于生产的设施和设备。3.地下矿山要炸毁或填实矿井井筒，露天矿山要恢复生态环境或治理边坡，尾矿库要履行闭库程序。其二自治区文件关于关闭标准明确规定：关闭标准（一）县级以上人民政府予以公告关闭。（二）相关部门吊销或注销工商营业执照、采矿许可证、安全生产许可证、安全资格证等相关证照。（三）拆除供电、供水、通风、提升、运输、破碎等直接用于生产的设施和设备。其三公告明确要求被答辩人拆除建筑物及附属设施。二、答辩人作出的关闭行政行为系生效的法律文书。因被答辩人无证无照从事生产经营活动。为巩固全县生态建设成果，结合全区“打非治违”专项行动、主干道路大绿化大整治专项活动及重大工程建设活动等一系列国家开展的执法活动，答辩人根据被答辩人存在的一系列违法行为，依据国家一系列法律规定，2015年10月28日依法作出《关于依法关闭取缔非法机砖厂的公告》并告知被答辩人权利救济途径。而被答辩人第一次向人民法院提起诉讼时间为2016年10月9日。在法定期限内，被答辩人既没有提起行政复议，也没有提起行政诉讼，依据法律规定已经为生效的法律文书。三、答辩人做出的拆除通知合法有效。依据国家和自治区关于整顿金属非金属矿山的决定，结合被答辩人经营情况，答辩人2015年10月28日依法作出《关于依法关闭取缔非法机砖厂的公告》，明确要求被答辩人拆除建筑物及附属设施。被答辩人不仅对公告没有提起复议或诉讼，而且几年时间没有拆除建筑物及附属设施。答辩人为了执行生效法律文书，依据《中华人民共和国行政强制法》中行政机关强制执行程序35条规定，于2016年5月16日制定《关于对彭阳县白阳镇兴业机砖厂非法占地及地上设施予以拆除的通知》，催告被答辩人履行生效法律文书确定的义务。故拆除通知符合法律规定。综上所述，关闭被答辩人机砖厂系综合性行政处罚，拆除机砖厂建筑物及附属设施是关闭机砖厂行政行为中的部分。关闭行政行为已经产生法律效力，为执行关闭生效法律文书而依据行政强制法履行催告程序，作出拆除通知，符合法律规定。故请求依法驳回被答辩人诉讼请求。经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：原告彭阳县白阳镇兴业机砖厂对被告彭阳县人民政府提供的证据质证意见：第一组证据与本案不具有关联性；原告提供的彭计经发（2003）56号文件，证明原告的机砖厂批准建设的合法性；第二组证据上列三家行政单位的文件均能够证实原告的砖厂是政府部门批复立项建厂的，被告强制拆除原告砖厂的违法行为；第三组证据与本案没有关联性；第四组证据能够证明被告拆除原告砖厂的违法行为；第五组证据1、被告没有给原告送达《关于依法关闭取缔非法机砖厂的公告》，原告不知情；2、《关于对彭阳县兴业机砖厂非法占地及地上设施予以拆除的通知》及送达回证，经我方辨认对这份证据真实性予以认可，合法性不认可。综上原告总的质证意见：1、原告的砖厂是合法的；2、法律没有设定授权被告对原告的砖厂进行强制拆除权；3、被告违法《通知》行为违法和强制拆除原告的机砖厂属于滥用职权行为。对被告提供的五组证据，与本案具有关联性，作为本案定案依据，本院予以确认。被告彭阳县人民政府对原告彭阳县白阳镇兴业机砖厂提供的证据质证意见：对第一组证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的不予认可。彭阳县人民政府的通知行为是合法的行政行为；对第二组证据的关联性有异议，对真实性、合法性无异议，对证明目的不予认可；第三组证据与本案没有关联性，真实性无法考量；第四组证据与本案没有关联性，对真实性、合法性均不予认可。第五、六、七组证据与本案原告的诉讼请求没有关联性，对证明目的不予认可。对原告提供的证据除第七组证据与本案没有关联性，本院不予确认外，其他证据均与本案具有关联性，作为本案定案依据，本院予以确认。经审理查明，原告彭阳县白阳镇兴业机砖厂位于彭阳县彭阳乡任湾村刘河队，原由彭阳县彭阳乡人民政府于1991年3月18日以彭政发（1991）5号《关于开办彭阳乡机砖厂的批复》建成。1999年3月1日原彭阳县土地局批准临时土地使权16.03亩。2003年12月8日彭阳乡人民政府以彭乡政发（2003）56号文件，以326134.80元有偿转让给原砖厂承包经营者邓占业。砖厂转让后，由邓占业个人经营管理，并在彭阳县行政主管部门及相关单位办理了变更营业执照、机构代码证、税务登记证、安全生产许可证、采矿许可证、取水许可证、水土保持许可证、排放污染物许可证企业产品执行标准登记证。同时，租用任湾村刘河队土地生产经营。各项费税交纳止2015年11月30日。砖厂占地面积50亩，轮窑28门1548平方米，房屋面积727.83平方米。2012年砖厂进行改扩建，重新修建轮窑、更新设备、轮窑内全部用耐火砖砌箍。被告彭阳县人民政府为了规范全县机砖厂生产经营秩序，保护生态环境，保障S203道路改扩建的顺利进行，于2015年10月28日发布《关于依法关闭取缔非法机砖厂的公告》。公告发布后，原告未自行拆除机砖厂。2016年5月16日，被告彭阳县人民政府又发布了《关于对彭阳县白阳镇兴业机砖厂非法占地及地上设施予以拆除的通知》。2016年5月20日被告彭阳县人民政府将原告彭阳县白阳镇兴业机砖厂强制拆除。原告向本院提起诉讼，请求依法确认被告于2016年5月16日作出的《关于对彭阳县兴业机砖厂非法占地及地上设施予以拆除的通知》违法。另查明，1、彭阳县白阳镇兴业机砖厂《安全生产许可证》已于2008年8月24日届满，之后再未办理《安全生产许可证》。2、（1）彭阳县白阳镇兴业机砖厂于2007年7月18日办理的《采矿许可证》有效期限为2007年7月至2008年7月。之后再未办理过《采矿许可证》；（2）彭阳县白阳镇兴业机砖厂取水许可证有效期于2010年7月13日届满后再未办理过延续或变更手续；（3）彭阳县白阳镇兴业机砖厂排放污染物许可证有效期于2010年7月15日届满后再未办理过延续或变更手续；（4）彭阳县白阳镇兴业机砖厂企业产品执行标准登记证书有效期于2011年4月19日届满后再未办理过延续或变更手续。本院认为，本案双方争议的焦点是被告彭阳县人民政府于2016年5月16日作出《关于对彭阳县兴业机砖厂非法占地及地上设施予以拆除的通知》的合法性问题。《宁夏回族自治区企业投资项目核准限制和淘汰产业目录》中，对砖瓦24门以下轮窑以及立窑、无顶轮窑、马蹄窑等土窑（2011），普通挤砖机予以淘汰。该目录并未有强制拆除的规定。被告在通知中适用《2016年全区非煤矿山安全生产专项整治行动方案》规定，经查宁夏回族自治区并没有此方案，而是《宁夏回族自治区2015年金属非金属矿山安全生产专项整治行动方案》，被告彭阳县人民政府作出的案涉通知根据中的“《宁夏回族自治区企业投资项目核准限制和淘汰产业目录》《2016年全区非煤矿山安全生产专项整治行动方案》”均无“非法占地及地上设施予以拆除”的规定，且案涉通知根据中的“彭阳县人民政府《关于关闭取缔非法机砖厂的公告》”是具体行政行为，不能作为“非法占地及地上设施予以拆除”的依据。据此，被告彭阳县人民政府作出的《关于对彭阳县兴业机砖厂非法占地及地上设施予以拆除的通知》适用法律、法规错误。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条是对非法占用土地的法律责任即“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《宁夏回族自治区土地管理条例》第三十九条、第四十三条、第七十三条的规定是征用土地及违反规定的行政处罚。上述法律、法规没有设置强制措施和强制执行的规定，而且原告彭阳县白阳镇兴业机砖厂的财产，并没有相关组织认定为违法建筑或非法财产。因此，被告在通知中适用上述规定强制拆除原告的砖厂，亦属适用法律、法规错误。综上，被告彭阳县人民政府于2016年5月16日作出的《关于对彭阳县兴业机砖厂非法占地及地上设施予以拆除的通知》适用法律、法规错误。原告彭阳县白阳镇兴业机砖厂请求确认该通知违法的理由成立，本院予以支持。被告彭阳县人民政府答辩理由不成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告彭阳县人民政府于2016年5月16日作出的《关于对彭阳县兴业机砖厂非法占地及地上设施予以拆除的通知》违法。案件受理费50元，由被告彭阳县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。审判长 柯具文审判员 王 彤审判员 王世贵 二○一九年十一月十四日书记员 夏荣波附：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；