河北省高碑店市人民法院行 政 判 决 书（2019）冀0684行初84号原告刘连路（又名刘连录、刘连禄），男，汉族，1938年10月19日出生，住河北省保定市定兴县。委托代理人韩鸿泰，定兴县城区中信法律服务所法律工作者。被告保定市自然资源和规划局，住所地保定市朝阳北大街**，统一社会信用代码11130600MB196052X8。法定代表人陈绍辉，该局局长。委托代理人龙东风，该单位工作人员。委托代理人刘宏凯，河北辅仁律师事务所律师。第三人马德群，男，满族，1947年9月17日出生，住河北省保定市定兴县。第三人董宗美，女，汉族，1951年3月2日出生，住河北省保定市定兴县。以上二第三人共同委托代理人张国经，北京市中尚律师事务所律师。以上二第三人共同委托代理人郭嘉琳，北京市中尚律师事务所律师。原告刘连路不服被告保定市自然资源和规划局作出的行政复议决定，于2019年8月12日向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月12日立案后，本院依法组成合议庭，于2019年9月19日公开开庭审理了本案。原告刘连路委托代理人、被告保定市自然资源和规划局委托代理人、二第三人共同委托代理人到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告保定市自然资源和规划局于2019年8月5日作出保规复字[2017]01号行政复议决定书，决定撤销（冀保10-规选字(2000)12号）《建设项目选址意见书》。原告刘连路诉称：被告作出的保规复字[2017]01号行政复议决定书，认定事实不清，违背法律的有关规定，没有综合采信证据。复议决定过于草率，故要求予以撤销。一、关于第三人作为复议申请人的主体资格问题：第三人，不具有复议申请人的资格。马德群签订《国有土地使用权出让合同》后，于2000年3月12日与原告又签订了《协议书》，将该宗土地的使用权让与了原告，并允许原告在此进行建筑活动。就该《协议书》的效力问题现已不再存有争议，保定市中级人民法院的(2017)冀06民终924号民事判决书和河北省高级人民法院的(2017)冀民申6770号民事裁定书已经确认了《协议书》的法律效力。自该《协议书》签订之日起，便具有了法律效力，第三人因签订《国有土地使用权出让合同》（合同编号GF-94-1001)而得到的权利至此就全部让与了原告，这一事实已在被告复议过程“经审理查明”（见复议决定书第8页)中得到了确认，因此，第三人就失去了该宗土地的使用权，在该土地上不再享有任何合法权益，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条，只有在定兴县城乡规划管理局（现为定兴县自然资源和规划局）作出的（冀保10-规选字(2000)12号）《建设项目选址意见书》这一具体行政行为侵犯到第三人合法利益时，第三人才有资格作为复议申请人提出申请。在双方签订的《协议书》合法有效并已实际履行的情况下，第三人对协议书的履行认为存在争议，应在处理民事争议的过程中去解决。不能依靠套用《行政诉讼法》或《行政复议法》来解释，可见，第三人不具备申请人的资格，被告对其申请应予驳回。而被告为了达到片面支持第三人的目的，对此避而不查，导致决定错误。二、被告将第三人的不当申请作为复议案件受理违背法律规定，因为本案件根本不属于行政复议的范围，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条之规定，第三人的申请与复议范围的规定格格不入，其申请不属于行政复议范畴。被告在《复议决定》中只是对此进行了转述，没有对认为该申请符合复议范畴提出法律依据，也未作出任何说明，被告将该申请列为复议范围于事实无据、于法无据。三、第三人提出申请时已严重超过法定的申请期限。原告与第三人于2000年3月12日签订的《协议书》第四条明确约定自双方签订协议后第三人即同意原告在该土地上施工建设。根据法律规定，任何施工单位在建设施工前均需办理“三证一书”的审批手续。原告在该宗土地上所建的宏大建筑物迄今已竣工矗立了十几年的时间，这些证书也已经通过审批且已颁发了十几年时间，第三人知道也应当知道审批手续的颁发时间，现第三人称以前不知情，明显违背客观事实和法律逻辑。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条之规定，第三人向被告申请时已经严重超过此限，而被告在作出决定时只述不答，无限制地给第三人延长期限，有偏袒第三人之嫌。综上，被告受理第三人复议申请，违背了《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）、（四）、（五）项之规定，被告受理第三人的申请及作出复议决定均无法律依据。四、定兴县城乡规划管理局为原告颁发《建设项目选址意见书》的行政行为合法，具有法律效力。在原告与第三人签订《协议书》后，原告即享有了建设人的资格，定兴县城乡规划管理局据此颁发《建设项目选址意见书》符合实际情况。原告未取得受让土地的“国有土地使用证”，是原告暂不能取得，这是第三人恶意拒绝协助办理过户手续所致，（按照GP-94-1001《国有土地使用权出让合同》第十条之规定，第三人应于1997年7月10日前领取《国有土地使用证》，并不是该土地权属存在争议或政府不作为所致（这已在保定市中级人民法院的(2017)冀06民终924号民事判决书和河北省高级人民法院的(2017)冀民申6770号民事裁定书中得到了认定）,退一步讲，即使在程序有轻微违法，但对第三人权利不产生实际影响，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，可只对其确认违法，但不应撤销行政行为。再者，审批手续是建设施工的先期条件，现赖以施工的工程项目竣工迄今已有十几年的时间，撤销该行为已毫无意义，故应对原审批手续予以保留。五、诸多复议或诉讼的起因均在于第三人的消极配合办理过户手续所致，与行政审批手续无关。原告要求第三人协助办理该宗土地的过户手续，履行《协议书》的相应义务，就此向定兴县人民法院提起诉讼。经法院开庭审理，定兴县人民法院已作出了(2018)冀0626民初1396号民事判决书，支持了原告的诉讼请求，判令第三人应立即协助原告办理该土地的过户手续。而被告作出决定时对此未予考虑。六、原告占用该宗土地进行建筑不具有违法性，已经由生效判决予以确认。第三人曾无理要求原定兴县国土资源局（现定兴县自然资源和规划局）对原告的占地行为进行查处，定兴县国土资源局以“刘连路占地建设行为不违法”这一事实为依据，不予以立案，第三人为此作为原告向高碑店市人民法院提起行政诉讼，诉定兴县国土资源局行政不作为，经高碑店市人民法院开庭审理，认定刘连路占地不存在违法性，其请求国土资源局履行查处违法占地的法定职责等诉讼请求无事实依据和法律依据，依法驳回了马德群和董宗美的诉讼请求，现该判决已经发生法律效力（见高碑店市人民法院作出的(2016)冀0684行初191行政判决书)。而被告在合议本复议案件时，没有对原告占地具有合法性进行综合考虑，致使复议决定有误。七、被告偏信了第三人对河北省高级人民法院(2018)冀行终1040号行政判决书断章取义式的解释，没有与原判决进行核实，也是导致决定错误的原因。第三人在申请恢复审理行政复议时，谎称“判决书已认定在土地来源不清的情况下，定兴县人民政府向刘连路颁发房权证，属于事实不清、证据不足，应当予以撤销”，纵观高院作出的整份判决，也找不到第三人这样的陈述。高院判决认定的是：在定兴县人民政府为原告颁证的原始档案内，没有将原告与第三人马德群签订的《协议书》入卷，不能体现部分土地权利的来源，而没将《协议书》入档是当时政府工作人员的失误，故将权证书撤销。也就是说，撤销是因档案中没有体现部分土地权利的来源，并非土地来源不清。被告再次疏查，以致决定不实。8、被告在“本机关认为”中表述有误，与事实不符，引用法律不当致使决定结果错误。依据2000年正在实行的《中华人民共和国城市规划法》第三十一条，第三十二条规定，原告已将规定的文件提供给了出证机关，包括GF-94-1001《国有土地使用权出让合同》《协议书》(1998)字第035号《国有土地使用证》以及《国有土地使用权出让合同》第六条约定的《土地使用条件》就已经具备了上述法条约定的条件。应适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定进行决定。综上所述，被告作出的复议决定，没有法律依据，认为与查明相矛盾，请求依法判决撤销被告作出的保规复字[2017]01号行政复议决定书；二、依法维持定兴县城乡规划管理局（现合并为定兴县自然资源和规划局）作出的（冀保10-规选字(2000)12号）《建设项目选址意见书》；三、本案的诉讼费用由被告承担。原告刘连路向本院提交了以下证据：1、定兴县人民政府为原告颁发房屋产权证卷内的资料目录；2、（2016）冀0684行初191号判决书；3、协议书；4、（2018）冀0626民初1491号民事判决书。被告保定市自然资源和规划局辩称，一、答辩人受理第三人马德群、董宗美复议申请程序合法。1、第三人马德群、董宗美符合复议申请人主体资格。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。第六条规定公民、法人或者其他组织认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的可以依照本法申请行政复议。本案案涉土地上的《国有土地出让合同》是定兴县土地管理局和第三人马德群、董宗美所签订。当第三人马德群、董宗美认为原定兴县城乡规划管理局所作出的（冀保10-规选字(2000)12号）《建设项目选址意见书》侵犯其合法权益，第三人马德群、董宗美当然有资格申请复议，符合复议申请人主体资格。2、复议事项符合行政复议的范围。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定公民、法人或者其他组织认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的可以依照本法申请行政复议。原定兴县城乡规划管理局所作出的（冀保10-规选字(2000)12号）《建设项目选址意见书》这一行为明显属于具体行政行为，而第三人认为该行为侵犯其合法权益。申请行政复议，要求复议机关及答辩人撤销该《建设工程规划许可证》属于行政复议案件受理范围。3、第三人提出申请的符合申请期限。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。第三人称其在与被答辩人庭审过程中才知道原定兴县城乡规划管理局已经为被答辩人颁发了该《建设项目选址意见书》，那么其申请期限应该从2017年3月13日起算，第三人在4月6日向答辩人提出复议申请，符合法定申请期限。至于被答辩人所说的第三人知道或应当知道审批手续的颁发时间，在复议过程被答辩人并未能充分举证证明，所以答辩人认定第三人于2017年3月13日才知道原定兴县城乡规划管理局已经做出了《建设项目选址意见书》这一具体行政行为。所以第三人突出申请复核法定申请期限。二、答辩人做出撤销（冀保10-规选字(2000)12号）《建设项目选址意见书》的行为合法。依据2000年正在施行的《中华人民共和国城乡规划法》第二十三条，办理建设项目选址意见书须提供项目建议书和审批文件，并需要城市规划主管部门发出项目选址意见书和审查可行性研究报告。（冀保10-规选字(2000)12号）《建设项目选址意见书》办理过程中其合法手续不全。属于证据不足，违法法定程序。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定，答辩人撤销了（冀保10-规选字(2000)12号）《建设项目选址意见书》。综上，答辩人撤销了（冀保10-规选字(2000)12号）《建设项目选址意见书》的行为符合法律的规定。被告保定市自然资源和规划局向本院提交了以下证据：1、第三人行政复议申请书以及提起行政复议时提交的材料：国有土地使用权出让合同（马德群、董宗美）、民事案件庭审笔录、冀保10-规选字（2000）12号建设项目选址意见书、保定市人民政府行政复议决定书（保政行复决[2016]69号）、马德群和董宗美身份证；2、行政复议受理通知书以及行政复议答复通知书；3、定兴县城乡规划管理局关于马德群、董宗美行政复议的答复、证据目录：建设项目选址意见书及申请书、国有土地使用证（刘连录）、国有土地使用权出让合同（马德群、董宗美）、协议书（马德群与刘连录），（2017）冀06民终924号民事判决书；4、延期审理通知书，第三人参加行政复议通知书；5、行政复议答复书（刘连路）、（2017）冀06行初26号行政判决书；6、中止行政复议通知书；7、恢复行政复议审理通知书（马德群、董宗美），保定市人民政府行政复议决定书（保政行复决[2016]69号），（2018）冀06行初201号行政判决书、（2018）冀行终1040号行政判决书；8、恢复审理行政复议通知书；9、保规复字[2017]01号行政复议决定书。二第三人述称被告作出的行政复议决定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，请求维持。二第三人在举证期间内未向本院提交证据。经庭审质证，原告对被告的证据发表如下质证意见：对证据1复议申请书，被告在审核该复议申请时没有审查作为申请人的主体是否适格，也没有审查申请期限是否超过法定期限。关于土地出让合同，该合同真实性认可，通过该合同的第10条可以证实第三人当庭陈述与事实相违背。并非国土局没有给马德群颁发土地使用证，而正式第三人违背该合同第10条的约定，应当在支付完全部使用权出让金3日内依法办理土地使用权出让手续，领取土地使用证。第三人是于1997年7月19日即将该宗土地使用权出让金支付完毕，应于1997.7.22日之前进行登记。可以充分证实第三人在办理土地使用证时有消极行为，故意违背双方合同约定。认为该笔录不应该被被告采纳，第三人在庭审笔录倒数第二行也提到不是新证据，且在高碑店法院（2016）冀0684行初191号案卷中，第三人得知有办证行为，在2016年7月9日已经被告知。而被告出具复议决定时，忽略了这一客观事实，任意为第三人延期，违背了法律规定。建设工程规划许可证没有异议，反映了原告当时的施工情况，具有客观性合法性和真实性。保定市政府的复议决定书，虽然经过了法院审理，但是对于复议决定查明事实、认定依据等不认可。对马德群、董宗美身份证无异议。对证据2无异议。对证据3无异议，释明一下，出具建设工程规划许可证时本案原告已经向出具单位出示了该出让合同和协议书，可以证实所占全部土地的实际来源。对证据4-5无异议；证据6真实性无异议，出具目的是因保定市人民政府所作出的69号复议决定正在诉讼中，被告以判决结果作为复议的依据，该理由并不充分，因为两个案件证据材料和证明目的不一致。庭前原告提交了调取证据申请，请求调取定兴县人民政府作出07891号房权证的档案材料。其卷内资料目录显示共计12项在卷材料。由于政府工作人员失误，没有将第三人名下的国有土地使用权出让合同以及第三人与原告签订的协议书入卷，造成登记案卷材料不全，也是保定市人民政府作出复议和保定市中级人民法院出具一审判决、河北省高级人民法院裁判撤销房产证的依据。因为撤销的目的并非土地来源不明，而是定兴县人民政府发证的卷内材料证据不全。被告做出本案的复议决定时只注重了法院对房产证的判决结果，而没有注意到双方的证据材料不同，原告在向定兴县规划局申请建设工程规划许可证时除出具自己拥有使用权的国有土地使用证外，还出具了与马德群签订的协议书（注：该协议书已经经一、二审法院认定有效，经第三人申请，最高人民法院驳回第三人再审请求）可见定兴县规划局出具建设工程规划许可证与事实相符，符合法律规定。对证据7、8、9真实性无异议，但是对证据9复议决定书事实不清，适用法律不当，应该予以撤销。双方签订的协议书注明中介人，在已生效判决书中注明此行为为职务行为。双方签订的协议已经经过政府有关部门的认可，双方换地条件就是第三人将涉案土地1.2亩交给本案原告使用，本案原告代第三人交土地定金。原告按协议履行了相应义务。第三人与涉案土地再无利害关系。第三人对被告的证据发表如下质证意见：证据1无异议，说明这是第三人申请复议时提交的，二审笔录，证明第三人知道或者应当知道涉案许可证的时间。原告和第三人代理人都参加了庭审，这一证据是在一审没有提交，在二审时才提交的。一审时原告代理人提到了该证，但是没有拿出来。3月13日开庭时我们第一次看到该证，且是复印件，我们认为不是新证据，然后提起的行政复议。出让合同是真实的，但是这个协议不是确定国有土地使用权的基础，不能确定国有土地使用权。国有土地使用权这是需要行政机关发证的行政行为。国有土地使用权获取来源是出让和划拨，但是本案不属于这个情形。证据2无异议；证据3是实际答复，形式真实性无异议。协议书和判决书，协议书只是转让意向，而不是最后结果，协议书签订在相关手续办理完毕之前。协议书无效，违反了城市房地产管理法的37、38条的禁止性规定。关于协议书效力，我们也没有向最高院申请过再审。关于效力，我们先打的是确认协议书无效的官司。这个不是颁发建设工程规划许可证颁发的前提。协议书和判决书的提交在本案提交没有意义。证据4没有异议；证据5是刘连路提交的，但是对于答复书内容和证明目的不认可。提交的行政判决书也没有生效，已经被撤销，房产证也被撤销了。证据6-7无异议，证据8-9无异议。今天开庭也没有提交国家批准项目建设的有关文件，也没办法提供许可之前的文件。本案的证应该撤销。本案许可是发在马德群取得土地使用权的土地上，与马德群存在利害关系，是复议的适格主体。建设项目选址意见书申请时没有提交国家机关批准的有关项目立项、批准文件，复议机关决定的适用法律正确、精准。作出之时没有，现在也没有。中间人的行为仅是个人民间行为，不是政府行为。他没有权利批准。被告对原告的证据发表如下质证意见：证据1与本案无关。提交的民事判决书，即使民事合同有效，但是也影响不了行政行为的效力。我们认为土地没有私有制一说，任何土地权属的变更包括转让都需要行政部门的审批许可。被告基于本案基本事实，认为土地转让私相授受，即使已经发放了行政许可，也是违法的。第三人对原告的证据发表如下质证意见：同意被告的质证意见。证据1资料目录在房产证案件中原告提交的，与本案无关。证明目的不认可。保定中院判决第6页显示政府审批办证的时候是以协议书和出让合同作为依据，但是没有往档案里放。同时出让合同也是出让给马德群的，不能放在给刘连路办证的卷宗内。复议机关的中止，当时复议机关是跟双方沟通，等房产证的结果，但是这只是作为参考，不是必然依据。中止是复议机关的权力。关于（2016）冀0684行初191号判决书里有规划局给的答复，在复议时也提交了。涉案地块明确属于违法占地，但是告知向国土部门申请查处。与本案没有关联性。证据3，协议书不应当是颁发涉案工程规划许可证的前提和依据。证据4，1491号民事判决书，马德群起诉原告要求解除合同。开庭前原告起诉马德群要求协助办理土地手续。定兴县法院把两个案子合在一起做了判决。后来又接连出了两个判决。定兴县法院也出具了证明。这些判决我们都上诉了，二审本来打算开庭，后来代理人陈述了相关情况，也没有开庭。关于协助办理土地手续，我们也是没有办法协助办理土地手续。协议属于私相授受，个人认为属于无效协议。补充今天开庭也没有提交国家批准项目建设的有关文件，也没办法提供许可之前的文件。本案的证应该撤销。本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据与本案的关联性不予认可。对被告提交的涉及复议决定程序性的证据的真实性、合法性、关联性认可，其他证据中证据3的关联性认可，其他证据的关联性不予认可。经审理查明，1997年7月19日，水暖器材商店（法定代表人马德群、董宗美）与定兴县土地管理局签订了《国有土地使用权出让合同》（合同编号GF-94-1001)，合同出让地块位于定兴东城区，面积704平方米，附定兴县土地局出让用地证地平面图显示四至为北至佟定远，南至刘连录、张富、田国山，西至审计局住宅、东至南北大街。1998年6月9日，刘连路取得定国用（1998出）字第035号国有土地使用证，土地位于定兴县××开发区，四至为北至马德群，南至一号路，西至张富，东至南北大街，用地面积为城镇土地408.53平方米，与马德群、董宗美签订的上述《国有土地使用权出让合同》出让地块相邻。2000年3月12日，马德群作为甲方与乙方定兴五东宾馆刘连录签订协议书，约定甲方同意将东城区昌盛街西侧1.2亩的土地（即马德群上述《国有土地使用权出让合同》中所涉地块）使用权换给乙方，但刘连路至今未取得该宗土地的土地使用证。2000年3月20日，五东宾馆作为申请人，向定兴县城建局申请办理《建设项目选址意见书》。同日，定兴县城建局依据定国用（1998出）字第035号国有土地使用证、马德群、董宗美《国有土地使用权出让合同》、马德群与刘连录签订的协议书为五东宾馆颁发了（冀保10-规选字(2000)12号）《建设项目选址意见书》，该《建设项目选址意见书》中记载，建设项目名称为新建五东商厦，建设单位名称为五东宾馆，建设规模为壹仟陆佰平米，建设单位拟选位置为开发区昌盛街。另查明，马德群、董宗美申请撤销刘连路定兴县房权证开发区字第**房屋所有权证（涉案地块上所建房产）一案，保定市人民政府于2017年2月27日作出了保行政复决【2016】69号行政复议决定书，决定撤销了刘连路上述房屋所有权证。刘连路对该复议决定不服，已经法院生效判决认定，驳回了其诉讼请求。2017年4月6日，二第三人作为申请人向保定市城乡规划管理局申请复议，被申请人为定兴县城乡规划管理局，第三人为本案原告刘连路，申请事项为撤销定兴县城乡规划管理局为刘连路颁发的（冀保10-规选字(2000)12号）《建设项目选址意见书》。2017年4月14日，保定市城乡规划管理局决定对第三人的复议申请予以受理，并向定兴县城乡规划管理局作出行政复议答复通知书。定兴县城乡规划管理局在复议举证期间内提交了涉案《建设项目选址意见书》及申请书、国有土地使用证（刘连录）、国有土地使用权出让合同（马德群、董宗美）、协议书等证据。2019年8月5日，保定市自然资源和规划局作出保规复字[2017]01号行政复议决定书，认为根据2000年正在施行的《河北省城市规划条例》第二十三条规定，办理选址意见书须提供项目建议书和批准文件，并需要城市规划主管部门发出项目选址建议书和审查可行性研究报告，涉案《建设项目选址意见书》办理过程中并未提供上述文件，属于证据不足，违反法定程序，故决定撤销（冀保10-规选字(2000)12号）《建设项目选址意见书》。本院认为，根据2000年正在施行的《河北省城市规划条例》第二十三条之规定：“编报设计任务书的建设工程项目，必须按下列规定办理选址意见书:建设项目可行性研究阶段，应当有城市规划行政主管部门参加;建设单位持项目建议书和批准文件，向城市规划行政主管部门提出选址申请;城市规划行政主管部门根据城市规划和建设项目的性质、规模，发出项目选址建议书，作为项目可行性研究的必要依据;可行性研究报告完成后，由城市规划行政主管部门进行审查，并核发选址意见书。报请批准的设计任务书，必须附有城市规划行政主管部门的选址意见书”，定兴县城乡规划管理局为五东宾馆办理（冀保10-规选字(2000)12号）《建设项目选址意见书》的过程中并未按该条款的规定收集上述文件，办证过程事实不清、证据不足，被告作出的保规复字[2017]01号行政复议决定书决定撤销该《建设项目选址意见书》，该复议决定事实清楚，证据确凿，原告请求撤销，本院不予支持。关于第三人的复议申请人主体资格问题，因涉案《建设项目选址意见书》所涉部分土地的《国有土地使用权出让合同》系第三人与定兴县土地管理局所签，故第三人与涉案《建设项目选址意见书》有法律上的利害关系，其可作为申请人申请行政复议。关于第三人申请期限的问题，因第三人主张其在与原告的庭审过程中，即2017年3月13日才得知涉案《建设项目选址意见书》及其具体内容，原告亦无相反证据证实第三人早就知道涉案《建设项目选址意见书》的存在，故，第三人于2017年4月6日申请行政复议，未超法定复议期限。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告刘连路的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省保定市中级人民法院。审 判 长  闫晓爽人民陪审员  马晓池人民陪审员  王怀颖二〇一九年十一月二十七日书 记 员  李 杰