广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1310号 上诉人（原审第三人）柳城县太平镇西岸村民委员会纳尝村民小组。 诉讼代表人莫尚华，组长。 委托代理人乔贵，广西民兴律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）柳城县太平镇西岸村民委员会六笛村民小组。 诉讼代表人罗方荣，组长。 委托代理人韦寅，广西华震律师事务所律师。 原审被告柳州市柳城县人民政府，住所地柳城县大埔镇胜利东路**。 法定代表人余瑞军，县长。 委托代理人梁云扬，柳城县自然资源和规划局工作人员。 委托代理人林霜，柳城县自然资源和规划局工作人员。 原审被告柳州市人民政府，住所地柳州市城中区文昌路**。 法定代表人吴炜，市长。 委托代理人韦怡，柳州市司法局工作人员。 委托代理人莫妮旎，柳州市司法局工作人员。 原审第三人柳城县太平镇西岸村民委员会上脉村民小组。 诉讼代表人林轩芝，组长。 委托代理人梁世益，男，壮族，1952年6月7日生，住柳城县。 上诉人柳城县太平镇西岸村民委员会纳尝村民小组（以下简称纳尝村民小组）因与被上诉人柳城县太平镇西岸村民委员会六笛村民小组（以下简称六笛村民小组）、原审被告柳州市柳城县人民政府（以下简称柳城县政府）、柳州市人民政府（以下简称柳州市政府）及原审第三人柳城县太平镇西岸村民委员会上脉村民小组（以下简称上脉村民小组）土地行政裁决及行政复议一案，不服柳州市中级人民法院（2019）桂02行初40号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审查明，争议地位于柳城县太平镇西岸村委住所地以西，六笛屯以北，西牛塘（（地名以东的林区内，，地名&ldquo蚂拐坳系列山岭”。争议地四至为：东自西岸屯水田向西南面沿岭脚经上脉田边至蚂拐坳；南自蚂拐坳向西沿老圩路至小山塘；西自小山塘向西北沿冲槽牛路上至鞍部；北自鞍部向东沿羊房岭岭脊至西岸屯水田止。利用现状为：1.天然灌木林地109.9亩；2.六笛村民小组村民2008年种植湿地松27.3亩；3.上世纪六七十年代西岸林场种植杉树56.4亩；4.六笛村民小组村民2005年种植尾叶桉74.3亩；5.六笛村民小组2013年种植水果10.3亩；6.六笛村民小组村民1982年至今经营管理的鱼塘4亩；7.上脉村民小组村民2014年种植尾叶桉3.4亩；8.纳尝村民小组村民2014年种植尾叶桉53亩；9.纳尝村民小组村民2015年种植尾叶桉11亩；10.纳尝村民小组村民2014年种植尾叶桉5.4亩。因4亩鱼塘不属山林，不在本案确权范围，本案实际争议林地面积351亩。就有关争议地的权属纠纷，纳尝村民小组曾于2014年12月8日向柳城县太平镇人民政府申请调解，经调解无效后，向柳城县政府提出确权申请。柳城县政府于2016年6月27日作出柳城政发〔2016〕24号《关于林地权属纠纷处理决定》（以下简称24号处理决定），决定将该案355亩争议地中的351亩确定归纳尝村民小组集体所有，鱼塘4亩确定归六笛村民小组集体所有，六笛村民小组及上脉村民小组在争议地内的农林作物限在180日内依法清除，交付林地给纳尝村民小组。六笛村民小组不服，向柳州市政府申请行政复议。在复议期间，柳城县政府于2016年9月14日作出柳城政发〔2016〕37号《关于撤销〈林地权属纠纷处理决定〉（柳城政发〔2016〕24号）的决定》，以查明的事实表述不清为由，决定撤销24号处理决定，重新处理。柳州市政府遂作出柳政复立字〔2016〕55号《行政复议终止决定书》，终止了行政复议。2017年11月13日，柳城县政府作出柳城政发〔2017〕39号《关于林地权属纠纷处理决定》（以下简称39号处理决定），决定该案争议地中355亩林地确定属纳尝村民小组所有，4亩鱼塘确定归六笛村民小组所有，六笛村民小组及上脉村民小组在争议地内的农林作物限在180日内依法清除，交付林地给纳尝村民小组。六笛村民小组及上脉村民小组均不服，向柳州市政府申请行政复议。柳州市政府于2018年1月22日作出柳政复字〔2018〕11号《行政复议决定书》，以39号处理决定确定权属的林地和鱼塘面积合计359亩，超出355亩的勘测面积为由，决定撤销39号处理决定，责令柳城县政府重新作出具体行政行为。柳城县政府于2018年11月27日作出柳城政发〔2018〕32号《林地权属纠纷处理决定》（以下简称32号处理决定），决定将351亩争议地确定归纳尝村民小组集体所有，六笛村民小组及上脉村民小组在争议地内的农林作物限在180日内依法清除，交付林地给纳尝村民小组。六笛村民小组不服，向柳州市政府申请行政复议。柳州市政府于2019年2月26日作出柳政复字〔2019〕113号《行政复议决定书》（以下简称113号复议决定），认为柳城县政府综合考虑各方提交的证据，根据争议地长期以来的管理使用情况作出确权处理，符合权属纠纷调处“三个有利于”原则，六笛村民小组、上脉村民小组未能提供充分证据证实其提出的复议请求，故决定维持32号处理决定。六笛村民小组仍不服，向原审院提起行政诉讼，请求撤销32号处理决定和113号复议决定，责令柳城县政府重新作出确权决定。 原审认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款之规定，柳城县政府作为县级人民政府具有处理单位之间山林土地权属纠纷的法定职责和权力。同时，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，柳州市政府作为柳城县政府的上一级政府，亦具有作出113号复议决定的法定职责和权力。同时，在调处权属纠纷时，应当以事实为依据，以法律为准绳，尊重历史和现实情况，积极疏导，充分协商，遵循有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。首先，从《调查笔录》及《辨认笔录》来看。柳城县政府认定争议地在“四固定”时期划分给纳尝村民小组的主要依据是其作出的《调查笔录》《辨认笔录》及纳尝村民小组提供的《调查笔录》。在柳城县政府所作的《调查笔录》中，黄覃忠在2015年4月27日的《调查笔录》中称“从西岸去赶太平街的老路，经蚂拐坳至西牛塘进水口路段，路的右手边几个山林中，从小山塘至西牛××进水口××山林××板贡屯的，放哨岭和麻弄是纳尝屯的，放哨岭往北没有划分到各屯，仍由林场管理。”侯韦光在2015年4月22日的《调查笔录》中称“（西岸去赶太平街的老路，经蚂拐坳至西牛塘进水口路段）右手边是纳尝屯的”，并称麻弄是纳尝屯的牧场地。梁其山在2015年4月22日的《调查笔录》中称“（西岸去赶太平街的老路，经蚂拐坳至西牛塘进水口路段）中间有个小山塘，从小山塘到西牛××进水口××山地××板贡屯的，从小山塘到外面××山地××往屯的，满往屯的山地再往北就是纳尝屯的”，并称麻弄是板贡屯和纳尝屯的牛场地。何老鸾在2015年3月10日的《调查笔录》中称“（从西岸屯去太平街经蚂拐坳有一条路，路的右边有两三个山林）那几个山林是分给六笛屯的。”覃秀山在2015年3月10日的《调查笔录》中称“从下脉去太平经蚂拐坳处的右手边几个山林是分给六笛屯管理，西牛塘东北面的灌木林地山岭也是分给六笛屯的。”何振丰在2015年4月28日的《调查笔录》中称“以蚂拐坳至西牛塘进水口路段为界，路的南面是六笛屯的，路的北面至二岭牛路××山林××屯的，这段路的中间有个小山塘是六笛屯全继业开发的，一直由他管理。麻弄是纳尝的牛场地。”可以看出，被调查人黄覃忠、侯韦光、梁其山、何老鸾、覃秀山、何振丰陈述的关于涉案林地的划分明显存在矛盾，各被调查人对划分时间说法亦存在明显差异。而纳尝村民小组提供的《调查笔录》中，被调查人黄覃忠、梁其山、侯韦光所述内容与柳城县政府所作的《调查笔录》中的陈述内容亦明显不同。另一方面，在柳城县政府提供的覃秀山、黄覃忠、侯韦光的《辨认笔录》中，虽然各辨认人对“赶太平圩老路（分界线）”的辨认是一致的，但对于分界线两边的指认也存在不一致，并与各辨认人在《调查笔录》中的陈述不完全相符。因上述调查笔录在性质上属证人证言，在证人证言之间存在矛盾，《辨认笔录》之间存在矛盾，《辨认笔录》与《调查笔录》不相符，又没有其他证据佐证的情况下，柳城县政府认定争议地在“四固定”时期划分给纳尝村民小组，明显证据不足。其次，从争议地利用现状来看。有天然灌木林109.9亩，有西岸林场种植的杉树56.4亩，有六笛村民小组村民种植的湿地松、杉树、尾叶桉、水果共计111.9亩，有上脉村民小组村民种植的尾叶桉3.4亩，也有纳尝村民小组村民种植的尾叶桉69.4亩，且六笛村民小组村民开始种植的时间均早于纳尝村民小组村民。对于该利用现状，经过了现场勘查，各方当事人亦无异议。该利用现状无法证实争议地在“四固定”时期划分给了纳尝村民小组，柳城县政府也并未依据经营管理情况确定争议地权属，而是以争议地在“四固定”时期划分给纳尝村民小组为由，将争议地权属全部确认归纳尝村民小组所有。因此，113号复议决定认为“柳城县政府综合考虑各方提交的证据，根据争议地长期以来的管理使用情况作出确权处理，符合权属纠纷调处‘三个有利于’原则”，明显错误。再次，从《社员自留山证》及《现场指认笔录》、现场笔录勘查图来看。本案中，柳城县政府组织了罗荣华、全继业对其《社员自留山证》中登记的“独岭”“林祥坡”进行了现场指认，形成了《现场指认笔录》及现场指认勘查图，从勘查图中可以看出，罗荣华、全继业指认的“独岭”“林祥坡”在争议地范围内，但32号处理决定以“不能直接证明林地所有权归属，属无效证据”为由，未采纳罗荣华、全继业的《社员自留山证》。在庭审中，柳城县政府进一步明确，该《社员自留山证》没有相应的林权证证明集体的林地所有权，故未予采纳。对此，柳城县政府未经核实，仅以没有证明所有权的权属凭证否认《社员自留山证》的法律效力，缺乏法律依据。综上，32号处理决定主要证据不足，依法应予撤销。113号复议决定未依法纠正柳城县政府的不当行政行为，亦应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十九条之规定，判决：一、撤销32号处理决定，由柳城县政府对本案纠纷重新作出处理；二、撤销113号复议决定。一审案件受理费人民币50元，由柳城县政府负担。 上诉人纳尝村民小组上诉称，争议地在“四固定”时经当时的西岸大队召集各村屯代表现场进行岭地分割时已划分给纳尝村民小组，黄覃忠、林祥光、侯韦光、梁其山、何振丰出具的《证明》，黄覃忠、梁其山、侯韦光、何振丰的《调查笔录》，《现场勘验图》以及覃秀山、黄覃忠、侯韦光的《辨认笔录》《辨认图》均可以证实。32号处理决定将351亩争议地确权给纳尝村民小组，认定事实清楚，证据充分。《调查笔录》调查的内容不同，陈述的内容自然不同，并非内容相互矛盾，而且被调查人年纪较大，对林场解散时间及重新返还林地的具体时间出现记忆误差可以理解，被调查人对案件基本事实的描述是一致的，可以作为本案认定事实的证据。原审判决以《调查笔录》中关于涉案林地划分的陈述存在矛盾以及《调查笔录》中的陈述内容明显不同为由而认定争议地在“四固定”时划分给纳尝村民小组的证据不足，该认定不当。而且从《现场指认笔录》《现场指认勘验图》《现场勘验图》均能看出“林祥坡”明显不在争议地范围内，“独岭”也在争议界线边上，原审认定“独岭”“林详坡”在争议地范围内也是错误的。本案争议地早在2001年就发生权属争议，六笛村民小组的村民于2005年后擅自到争议地种树，虽先与纳尝村民小组种植，但依据《林木林场权属争议处理办法》第十二条的规定，柳城县政府不采纳上述种植行为作为确权依据，符合法律规定。原审判决撤销32号处理决定和113号复议决定，是错误的。综上，请求撤销原审判决，改判驳回六笛村民小组的诉讼请求，维持32号处理决定和113号复议决定。 被上诉人六笛村民小组辩称，纳尝村民小组提供的黄覃忠、梁其山、侯韦光所陈述的内容与其在柳城县政府所做调查笔录陈述内容明显不同。在柳城县政府所做的调查笔录中，被调查人黄覃忠、梁其山、侯韦光、何老鸾、覃秀山、何振丰、何家业等人关于涉案林地的划分明显存在矛盾，且覃秀山、黄覃忠、梁其山、侯韦光的辨认笔录中，各辨认人对两边的指认也是不一致的，并且各辨认人在笔录中的陈述也各不相同。上述证据存在诸多矛盾，且没有其他证据佐证的情况下，32号处理决定认定“纳尝村民小组与六笛村民小组‘四固定’时以蚂拐坳去太平街赶圩路为界线，道路东北侧归纳尝村民小组，道路西南侧归六笛村民小组集体管理”，明显证据不足。六笛村民小组持有的罗荣华等人自留山证上的“独岭”和“林祥坡”均在争议地内，在蚂拐坳去太平街赶圩路界线的东北侧也有其他村屯土地，32号决定以蚂拐坳去太平街赶圩路该界线为依据确权，明显与客观事实不相符。在土地利用现状中，六笛组使用时间要早于纳尝村民小组，且土地利用面积要多于纳尝村民小组，在2014年前双方并没有争议，32号决定没有考虑土地使用现状，亦明显违反法律规定。综上，原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。纳尝村民小组的上诉请求没有依据，请求驳回上诉，维持原判。 原审被告柳城县政府述称，本案权属纠纷当事人对争议地均无合法有效权属凭证，柳城县政府根据历史形成的管理惯例以及当地基层干部中多数人一致认定的“四固定”时管理界线作出32号处理决定进行确权，有充分的事实和法律依据，依法应当得到维持。从现场实地勘查看，六笛村民小组持有的罗荣华、全继业《社员自留山证》中的“独岭”“林祥坡”并未在争议地范围内，原审判决认为“独岭”“林祥坡”在争议地范围内错误。32号处理决定并无明显违法之处，原审判决不应因一些表述上的瑕疵予以撤销。综上，柳城县政府认同纳尝村民小组的上诉请求和理由，请二审法院依法裁判。 原审被告柳州市政府述称，作为柳城县政府的上一级人民政府，柳州市政府有权受理当事人对柳城县政府32号处理决定不服提出的行政复议申请。经审查，32号处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，柳州市政府作出113号复议决定，维持32号处理决定是正确的。综上，32号处理决定和113号复议决定合法，请人民法院予以维持。 原审第三人上脉村民小组述称，1956年西岸大队全大队都分得安明至六笛村边的稻田，上脉村民小组分得50多亩稻田，一片在安明村边是水田，一片在蚂拐坳岭脚是梯田。1980年上脉分成两队，蚂拐坳稻田也一分为二。1981年实行家庭联产承包责任制时，梁世益、林德光等五人承包“蚂拐坳”。为了方便耕作，梁世益、林德光、林竹勋三户共3.5亩经协商调换由梁世益一户承包。以上事实为承包户梁世益的耕地来源，有时任大队干部和屯队干等人可以证明。纳尝村民小组2014申请确权处理上脉村民小组的蚂拐坳耕地，缺乏事实和法律依据。 本院依法组织当事人进行了询问，当事人二审均未提交新的证据。 经二审审理，本院确认一审法院采信的证据合法有效，可作为本案的定案依据。据此，一审法院查明的基本事实属实，本院予以确认。 本院认为，行政机关在调处土地确权纠纷作出行政行为时，依法应当认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。本案中，柳城县政府认定争议地在“四固定”时期划分给纳尝村民小组的主要依据是其作出的《调查笔录》《辨认笔录》及纳尝村民小组提供的《调查笔录》。在柳城县政府所作的《调查笔录》中，被调查人黄覃忠、侯韦光、梁其山、何老鸾、覃秀山、何振丰陈述的关于涉案林地的划分明显存在矛盾，各被调查人对划分时间说法亦存在明显差异。而纳尝村民小组提供的《调查笔录》中，被调查人黄覃忠、梁其山、侯韦光所述内容与柳城县政府所作的《调查笔录》中的陈述内容亦明显不同。另一方面，在柳城县政府提供的覃秀山、黄覃忠、侯韦光的《辨认笔录》中，虽然各辨认人对“赶太平圩老路（分界线）”的辨认是一致的，但对于分界线两边的指认也存在不一致，并与各辨认人在《调查笔录》中的陈述不完全相符。因上述调查笔录在性质上属证人证言，在证人证言之间存在矛盾，《辨认笔录》之间存在矛盾，《辨认笔录》与《调查笔录》不相符，又没有其他证据佐证的情况下，柳城县政府认定争议地在“四固定”时期划分给纳尝村民小组，主要证据不足。再者，从现场勘查的争议地利用现状来看，有天然灌木林109.9亩，有西岸林场种植的杉树56.4亩，有六笛村民小组村民种植的湿地松、杉树、尾叶桉、水果共计111.9亩，有上脉村民小组村民种植的尾叶桉3.4亩，也有纳尝村民小组村民种植的尾叶桉69.4亩，且六笛村民小组村民开始种植的时间均早于纳尝村民小组村民。柳城县政府将争议地全部确权为纳尝村民小组所有，113号复议决定认为该处理符合“三个有利于”原则，依据也不足。因此，原审判决认定本案被诉行政行为“主要证据不足”而予以撤销并由柳城县政府重新作出行政行为，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定。但从《社员自留山证》《现场指认笔录》及现场勘查图来看，原审判决认定“罗荣华、全继业指认的‘独岭’‘林祥坡’在争议地范围内”，依据不足，本院予以指正。对此，由柳城县政府重新处理时进一步调查核实。 综上，上诉人纳尝村民小组的上诉请求不成立，本院不予支持。原审判决理由阐述虽存在一些瑕疵，但裁判结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人柳城县太平镇西岸村民委员会纳尝村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  张 辉 审 判 员  蒋新江 审 判 员  韩胜强 二〇一九年十一月十八日 法官助理  张 蕾 书 记 员  赵小柳