浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1633号上诉人（原审被告）江山市人民政府，住所地江山市中山路118号。法定代表人舒畅，市长。委托代理人郑凤娟，江山市自然资源和规划局工作人员。委托代理人龚需林，浙江开岚律师所律师。被上诉人（原审原告）武义大器矿业有限公司，住所地武义县城明珠巷38号。法定代表人胡金星，执行董事。委托代理人左文辉、童静婷，浙江瑞谷律师事务所律师。原审第三人浙江省自然资源厅，住所地杭州市西溪路118号。法定代表人黄志平，厅长。委托代理人谢伟、孙文明，浙江省自然资源厅工作人员。武义大器矿业有限公司因与江山市人民政府要求履行行政补偿法定职责一案，不服衢州市中级人民法院（2018）浙08行初81号行政判决，向本院提出上诉。本院于2019年9月25日立案受理后依法组成合议庭，并于2019年10月29日公开开庭审理了本案。上诉人江山市人民政府副市长潘毅刚及委托代理人郑凤娟、龚需林，被上诉人武义大器矿业有限公司（下称大器矿业公司）法定代表人胡金星及委托代理人左文辉，原审第三人浙江省自然资源厅委托代理人谢伟、孙文明到庭参加诉讼活动。本案现已审理终结。原审法院认定，大器矿业公司经与浙江兄弟印业有限公司协商，协议受让江山市廿八都镇徐罗矿区萤石矿探矿权。2016年4月26日，浙江省矿业权交易中心对大器矿业与浙江兄弟印业有限公司探矿权转让进行鉴证。2016年5月26日，原浙江省国土资源厅批复准予转让，大器矿业获发证号为T33120090203024469的《矿产资源勘查许可证》，取得浙江省江山市廿八都镇徐罗矿区萤石矿探矿权，勘查项目为江山市廿八都镇徐罗矿区萤石矿详查。2017年1月25日，大器矿业公司的《矿产资源勘查许可证》有效期限经批准延至2019年1月30日。2016年5月3日，浙江省人民政府作出浙政函[2016]63号《批复》，同意江山市政府建立江山仙霞岭省级自然保护区的请示，要求江山市政府按照有关规定处理好保护区内的探矿权问题。2017年的9月5日，原浙江省国土资源厅作出浙土资厅函[2017]481号《紧急通知》，要求各有关县、市、区人民政府作为保护区内矿业权依法有序退出的责任主体，加强与矿业权人沟通协商，编制矿业权退出工作方案，确保矿业权有序退出。《紧急通知》附保护区内矿业权清单，其中包括大器矿业公司的江山市廿八都镇徐罗矿区萤石矿区。2017年9月上旬，原浙江省国土资源厅、江山市国土局工作人员与大器矿业公司负责人就探矿权自保护区退出事宜在江山国土局进行接触。2018年5月10日，大器矿业公司分别向江山市人民政府和原浙江省国土资源厅递交探矿权退出补偿申请，称因江山市政府设立了江山仙霞岭省级自然保护区，廿八都镇徐罗矿区位于该自然保护区内，当地政府通知申请人停止探矿，根据行政许可法等规定，要求江山市政府与原浙江省国土资源厅共同补偿申请人损失。江山市政府于2018年7月9日作出《不予补偿告知书》，称并未实施侵害大器矿业公司合法权益的行为，不具有补偿义务。原浙江省国土资源厅未作答复。2018年7月30日，大器矿业公司提起行政诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定，县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：（一）执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令；…（十）办理上级国家行政机关交办的其他事项。2016年的5月3日，浙江省人民政府作出的《批复》中，要求江山市政府按照有关规定处理好保护区内的探矿权问题，故处理好保护区内探矿权问题系省政府交办给江山市政府的事项，该事项的依法办理系江山市政府的法定职责，故本案被告主体适格。关于江山市政府是否负有补偿职责的问题，原审法院认为，《中华人民共和国自然保护区条例》第十八条、二十六规定，自然保护区内禁止开矿、采石等活动；缓冲区、实验区只准科学研究观测以及科学试验、教学实习活动。大器矿业公司作为经法定许可的江山市廿八都镇徐罗矿区萤石矿的探矿权人，因江山市政府申请设立了江山仙霞岭省级自然保护区，该自然保护区涵盖了大器矿业公司探矿权所在矿区，大器矿业公司根据自然保护区条例规定从保护区中退出探矿活动时，其勘查许可期限尚未届满。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款关于“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”的规定，大器矿业公司有权要求申请设立保护区并负有保护区内探矿权处理职责的江山市政府进行补偿。江山市政府收到大器矿业公司的补偿申请后，以无侵权行为而告知不予补偿，未依法履行补偿职责，不符合相关规定。大器矿业公司主张江山市政府应对其进行行政补偿的诉求，予以支持，但大器矿业公司主张的损失范围及金额需行政机关依职责进一步核实，对大器矿业公司主张的金额不作确定。关于第三人是否共同负有补偿职责的问题，原审法院认为，因保护区内探矿权问题处理职责已由省政府确定为江山市政府行使，第三人虽发出《紧急通知》，要求确保大器矿业公司在内的矿业权从自然保护区内有序退出，但亦明确江山市政府作为矿业权退出的责任主体，故该通知系对省政府确定的保护区探矿权问题处理职责的进一步督促落实，第三人并不因此负有补偿职责，大器矿业公司要求第三人共负补偿责任的请求，不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条之规定，判决如下：一、江山市人民政府于本判决生效后三个月内对大器矿业公司的补偿申请履行法定职责。二、驳回武义大器矿业有限公司的其他诉讼请求。江山市人民政府上诉称：一、本案不符合行政诉讼的受理条件。本案无论在起诉时、还是庭审中，被上诉人均未提出上诉人作出了什么具体行政行为和该行政行为侵犯了其合法权益。行政诉讼法第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。由于被上诉人不能明确指出上诉人的具体行政行为，本案即无诉讼基础，不符合行政诉讼的受理条件。二、上诉人不应当承担责任。根据上诉人一审提供的证据及被上诉人在一审中的自认，被上诉人早在2015年8月19日即自行停止实施作业。2016年5月3日，浙江省人民政府批复成立江山仙霞岭省级自然保护区时，虽然明确“按照有关规定处理好探矿权问题”，但由于被上诉人已经自行停止探矿行为，因此上诉人无须作出具体行政行为责令其停止勘查作业。2017年9月5日，原浙江省国土资源厅《关于要求依法有序退出保护区内矿业权的紧急通知》下发后，由于被上诉人已经自行停止探矿行为，因此上诉人也无须作出具体行政行为责令其停止勘查作业。仙霞自然保护区成立至今，上诉人从来没有作出责令被上诉人停止探矿权的具体行政行为，也没有撤销、注销、停止被上诉人《探矿许可证》，更没有其他任何侵犯被上诉人探矿权的具体行政行为，上诉人无须对被上诉人承担责任。三、被上诉人不应得到补偿。1、前述《紧急通知》第二条第（二）项规定“对勘查成果未达到开采准入条件的探矿权…采取探矿权人申请直接注销探矿权的方式退出保护区”。本案中，被上诉人的涉案探矿权并未达到开采条件，因此其处置方法为由探矿权人直接申请注销，无须补偿。如果上诉人需要对涉案探矿权进行清退，也应按《紧急通知》的规定，督促被上诉人注销探矿权，但不予补偿。2、探矿权本身存在自然、资源、经济、法律等多方面的风险，被上诉人多次承诺：承担因规划调整或政策原因无法获得采矿权的勘探风险。3、涉案探矿权已经于2019年1月30日到期，《紧急通知》的发布并没有影响其实际权益，被上诉人没有损失。四、对被上诉人的补偿申请，上诉人已经于2018年7月9日作出《不予补偿告知书》，即已经履行了法定职责，且申请人的决定与第三人作出《不予补偿告知书》的结论一致。在被上诉人没有诉请撤销该《不予补偿告知书》之前，一审判令上诉人对被上诉人的同一诉求再次履行法定职责，属于重复行为。五、一审适用《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款之规定，判定上诉人须履行法定职责，适用法律错误。该条规定适用的条件是“行政机关依法变更或者撤回已经生效的行政许可”，但本案中上诉人或第三人并没有变更或者撤回行政许可的行为，因此不适用该法律规定。综上，请求贵院请求依法原审判决，改判驳回被上诉人的全部诉讼请求。武义大器矿业有限公司庭审中答辩称：第一，本案是行政补偿纠纷，不是行政赔偿纠纷，行政补偿并不以特定行政行为违法为前提。按照行政许可法第八条的规定，为了公共利益的需要，行政机关中止行政许可的，应当对公司法人造成的财产给予补偿，这种补偿并不归咎于行政机关的过错，纯粹是行政机关基于行政相对人利益让位给社会公共利益后，对行政相对人损失的弥补。结合《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条之规定，行政补偿并不需要撤销某项具体行政行为或确认某项具体行政行为违法为大前提，本案符合行政诉讼的起诉条件。第二，造成行政许可被终止的直接原因是江山市人民政府设立自然保护区，江山市人民政府是补偿主体。同时，省政府在关于同意设立自然保护区的批复中也明确规定，由属地人民政府作为矿业权补偿责任主体，因此由江山市人民政府作为补偿主体，具有非常充分的事实和法律依据。第三，大器矿业公司的损失实实在在，应当得到合理的补偿。大器矿业公司从前手受让矿业权约定的转让款为310万元，已支付285万元，尚欠25万元。另外，大器矿业公司有机械设备、人工、炸药等投入，这些投入都是已经产生的直接损失。政府要终止矿业探矿权，应当要给予公平的补偿，这也是中央提出的政府优化营商环境的基本要求。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。浙江省自然资源厅法定期限内未提交答辩状，庭审中称：第一，本案不符合行政诉讼的受案条件。作为行政诉讼，必须有明确的行政行为，但是本案中并不存在具体行政行为。第二，被上诉人的补偿请求于法无据。探矿本身存在着自然、资源、经济、法律等方面的各种风险，探矿权人应自行承担。在2016年12月25日被上诉人提交的探矿权变更报告中，已承诺“若因国家法律法规、地方政策调整、国家、省重大项目，或在规划禁采区内、采矿权数量指标限制及达不到我省开采准入条件等原因，不能取得采矿权，本公司愿投资勘查并承担一切风险”。案涉探矿权因位于仙霞岭范围内，属于国家法律法规及规划新设禁采区，依法应当退出，并自行承担风险。被上诉人提出的补偿请求于法无据。请求二审法院依法改判，驳回武义大器矿业公司的诉讼请求。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案争议的核心是江山市人民政府是否应对大器矿业公司承担行政补偿责任问题。《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。可见，行政机关因公共利益需要变更或者撤回行政许可给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，给予补偿是其法定职责。首先，本案大器矿业公司依法受让案涉探矿权并经批准延期至2019年1月30日，也即江山仙霞岭省级自然保护区批准设立时，大器矿业公司在保护区拥有尚在有效期限内的行政许可。其次，江山仙霞岭省级自然保护区批准设立后，江山市政府《关于依法有序退出江山市仙霞岭省级保护区矿业权工作方案》明确将“江山市廿八都镇徐罗矿区萤石矿探矿权”列入范围，要求包括大器矿业公司在内的矿业权人根据自然保护区条例规定从保护区中退出探矿活动。最后，2016年5月省政府批复明确要求江山市政府按照有关规定处理好保护区内的探矿权问题，处理好保护区内探矿权问题系省政府交办给江山市政府的事项，故江山市政府作为本案行政补偿的责任主体适格。江山市政府收到大器矿业公司的补偿申请后，仅以无侵权行为为由告知不予补偿，并未依法履行行政补偿职责。鉴于补偿范围及金额尚需行政机关依职责进一步核实，原审法院判令其在一定期限内履行相应职责，并无不妥。需要指出的是，江山市政府应就补偿问题先行与大器矿业公司协商，协商不成的，可综合考量矿业权人实际投入以及造成的财产损失等因素，作出具体补偿决定。就上诉人江山市政府提出的其并未作出变更或者撤回行政许可的行政行为问题，省政府批准设立江山仙霞岭省级自然保护区后，原省国土资源厅又作出浙土资厅函[2017]481号《紧急通知》，2017年9月上旬江山市政府工作人员与大器矿业公司等就探矿权自保护区退出事宜在原江山市国土资源局进行了接触、协商，该行为既是贯彻落实前述《紧急通知》要求，也系以实际行动作出变更或者撤回行政许可的意思表示，上诉人就此提出的异议不能成立。综上，上诉人江山市政府关于本案不符合起诉条件、其不是补偿主体、已经履行职责的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人江山市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  夏祖银审判员  董 东审判员  王富新二〇一九年十一月二十一日书记员  陈亦恒