浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终1428号上诉人（原审原告）吴胜光，男，1961年11月28日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。被上诉人（原审被告）温州市瓯海区人民政府，住所地温州市瓯海区洲洋路6号。法定代表人曾瑞华，区长。委托代理人郑如意，温州市瓯海区司法局工作人员。被上诉人（原审被告）温州市瓯海区人民政府梧田街道办事处，住所地温州市瓯海区温瑞大道1428号。法定代表人陶琼伟，主任。出庭应诉负责人潘海敏，该街道办事处党工委委员。委托代理人方良、金诚，浙江嘉瑞成律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市瓯海区综合行政执法局，住所地温州市瓯海区娄桥街道瓯海府2号楼606室。法定代表人周才静，局长。委托代理人麻丽微，该局工作人员。委托代理人黄雪巨，浙江嘉瑞成律师事务所律师。吴胜光诉温州市瓯海区人民政府（以下简称“瓯海区政府”）、温州市瓯海区人民政府梧田街道办事处（以下简称“梧田街道办事处”）温州市瓯海区综合行政执法局（以下简称“瓯海区行政执法局”）城建行政强制（上诉）一案，浙江省温州市中级人民法院于2019年7月22日作出（2019）浙03行初140号行政裁定。吴胜光不服，提出上诉。本院于2019年8月22日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行审理，并于2019年11月5日组织双方当事人进行询问。上诉人吴胜光，被上诉人瓯海区政府的委托代理人郑如意，被上诉人梧田街道办事处党工委委员潘海敏及委托代理人金诚，被上诉人瓯海区行政执法局的委托代理人麻丽微、黄雪巨参加询问。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：原告吴胜光诉称的被拆除房屋位于温州市瓯海区梧田街道辽东村辽前一路7弄12号。2018年8月31日，上述房屋被拆除。另查明，原审审理和二审庭询调查中，梧田街道办事处确认涉案房屋由其组织拆除。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。本案中，原告提供的证据不足以证实瓯海区政府拆除涉案房屋或应当承担涉案房屋被拆除的法律后果。原告以被告瓯海区政府是土地征收的具体补偿主体及梧田街道系受瓯海区政府委托的房屋拆迁补偿实施单位为由，主张瓯海区政府为本案共同被告，缺乏事实和法律根据。经本院释明，原告拒绝变更共同被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，对于原告请求确认瓯海区政府作出被诉强制拆除行为违法的起诉，本院予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十八条第一款的规定，一般行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地基层人民法院管辖。该法第二十二条规定，人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院。现被告为梧田街道、瓯海执法局的第一审行政案件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条的规定，应由基层人民法院管辖。本院根据《关于完善温州法院行政诉讼案件管辖机制的规定（试行）》（温中法〔2018〕42号）异地交叉管辖的相关规定，告知原告在温州市瓯海区人民法院、浙江省永嘉县人民法院、浙江省泰顺县人民法院中选择管辖法院。原告选择温州市瓯海区人民法院作为本案管辖法院，故本案依法应移送温州市瓯海区人民法院处理，但需待前述驳回原告对瓯海区政府起诉的裁定生效后再执行移送。鉴于驳回起诉和移送管辖均适用裁定，故本院一并制作行政裁定书，但根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第二款规定，当事人仅可以对驳回起诉的裁定上诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十八条第一款、第二十二条、第二十六条第一款、第四十九条第（三）项、第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第一百零一条第一款第（二）项、第（六）项的规定，裁定：一、驳回吴胜光对温州市瓯海区人民政府的起诉；二、本案移送温州市瓯海区人民法院处理。上诉人吴胜光上诉称：温州市人民政府的领导明知原市区三个行政区内的农村耕地不多了，而且征收耕地成本高。所以要对原三个行政区的农村开展对集体建设用地的宅基地实施征收。三个行政区开展了80个村或自然村的城中村改造，大规模开展城中村改造，所以温州市人民政府于2013年12月23日以(温政发[2013]101号)印发了《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》，该《实施意见》是将征收集体土地后农村村民房屋补偿工作“委托”三个行政区人民政府去实施。市政府的该文件是违反我国《立法法》第十三条的规定。但原三个行政区的人民政府接受市政府的指令后，立即执行，布置各街道办事处实施城中村改造，出现违法强拆行为。因此，被上诉人温州市瓯海区人民政府及其梧田街道办事处为了取得更多的土地使用权出让价款，在瓯海区副区长潘小林的批准对上诉人村进行城中村改造房屋拆迁补偿方案后，进行违法拆除上诉人的房屋。瓯海区综合行政执法局无权管理农村集体土地上房屋拆迁事宜，为配合区政府的工作，为夺取村民宅基地使用权也一起跟上违法行政。温州市瓯海区综合行政执法局于2018年8月28日发出温瓯综法责改字(2018)第0050210号《责令(限期)改正通知书》，要求上诉人于同月30日前自行拆除，参与了该违法拆除上诉人房屋。瓯海区人民政府直接做出批准梧田街道办事处开展城中村改造补偿方案，所以将瓯海区人民政府定为适格被告。温州市中级人民法院为保护政府的违法行政的目的，是为自身的供给由政府支付，违心做出裁定。2019年3月27日瓯海区梧田街道办事处作出瓯梧办函[2019]31号《回复函》，该《回复函》称：“梧田街道办事处受瓯海区政府委托作为梧田街道寮东村城中村改造征地涉及房屋补偿的实施单位，经温州市人民政府批复(温政土房瓯[2018]8号)确认”。梧田街道办事处的《回复函》证明瓯海区人民政府是适格的被告。梧田街道办事处党工委委员陈胜海在浙03初386号案庭审中陈述：“强拆原告合法房屋是受瓯海区政府考核的压力情况下进行强制拆除”。这已证明瓯海区政府是适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五项规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”及《最高人民法院公报》(2018第6期)的最新判例，最高人民法院[2017]最高法行再101号行政判决书的判例第8页第9行载明：“。因而，除非市、县级人民政府能举证证明房屋确系在其不知情的情况下由相关民事主体违法强拆的，则应推定强制拆除系市县级人民政府委托实施，人民法院可以认定市、县级人民政府为实施强制拆除的行政主体，并应承担相应的赔偿责任。”从上述法律和国务院的规定及最高院判例来看，温州市瓯海区人民政府应属本案适格被告。请求：依法撤销温州市中级人民法院以（2019）浙03行初140号的《行政裁定书》，发回温州市中级人民法院继续审理，并依据事实和法律规定作出正确的判决。被上诉人瓯海区政府答辩称：一、答辩人未实施涉案拆除行为，不是适格被告。涉案房屋是梧田街道办事处拆除的，答辩人没有实施拆除涉案房屋的行政行为。根据《行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。因此答辩人不是本案适格的被告。二、上诉人要求答辩人承担涉案房屋拆除行为的法律责任缺乏事实和法律依据。1.《土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”，《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》第三条规定：“市人民政府统一负责征收农民集体所有土地的补偿和安置；各区人民政府或者功能区管委会受市人民政府委托做好辖区内征收农民集体所有土地的补偿和安置；街道办事处为征地实施单位，做好辖区内征收农民集体所有土地的征地调查、政策处理、批后实施和房屋补偿具体实施等相关工作。”从上述规定可知，温州市政府负责对征地批准后补偿和安置的组织实施，其将该职能在瓯海辖区内委托给答辩人。市政府履行的是“组织实施”职能，“组织实施”属于内部指示范畴，是对征地批准后补偿和安置具体工作安排及部署。具体的实施还应当由各工作部门或下级政府根据其法定管辖权以自己的名义分别落实。市政府指定街道办事处从事征地的具体实施工作，街道办事处并未受答辩人委托。梧田街道办事处在征地实施中拆除了上诉人的房屋，是直接发生法律责任的具体实施行为。2.《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条的规定，梧田街道办事处是具有独立诉讼主体资格的行政机关，能够独立对其行政行为承担相应的法律责任。3.答辩人温瓯政办抄〔2017〕290号抄告单对《梧田街道寮东村城中村改造房屋拆迁与补偿实施方案》的批复，是同意街道办事处先行进行协议拆迁，对其补偿标准的审查把关，属于内部行文行为，拆迁与补偿实施方案仅适用于自愿在规定的签约期限内签订正式协议并搬迁腾空的被拆迁人。实施单位也是梧田街道办事处。本案中，上诉人尚未签订房屋拆迁补偿安置协议，因此，该拆迁与补偿实施方案与上诉人不存在利害关系，对上诉人并不产生影响。综上，原审裁定正确，请求驳回上诉人的上诉，维持原审裁定。被上诉人梧田街道办事处答辩称：一、温州市人民政府有权组织实施征收土地方案《土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施”。依据上述法律规定，组织实施征收土地方案是温州市人民政府的职权。组织实施不同于自行实施，温州市人民政府作为征收土地方案的组织实施者有权组织其他机关具体实施，故温政发[2013]101号《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》不违反法律规定。二、温瓯政办抄[2017]290号抄告单及其附件没有关于拆除房屋的规定且不适用于上诉人。第一，温州市瓯海区人民政府于2017年5月9日作出温瓯政办抄[2017]290号抄告单，批复同意梧田街道办事处组织实施的《梧田街道寮东村城中村改造房屋拆迁与补偿实施方案》(以下简称协议搬迁方案)，仅仅规定了协议搬迁的补偿方式，没有关于拆除房屋的规定；第二，依据协议搬迁方案第九部分附则的规定，适用协议搬迁方有可参照性。上诉人提交的(2017)最高法行再101号行政判决关于强制拆除主体的认定问题的主要观点，是判决书第8页第9行至第12行载明的“除非市、县级人民政府能举证证明房屋确系在其不知情的情况下由相关民事主体违法强拆的，则应推定强制拆除系市、县级人民政府委托实施”，而本案涉案房屋系梧田街道办事处拆除，梧田街道办事处是可以独立承担责任的行政主体，并非民事主体，故(2017)最高法行再101号行政判决与本案情况不同，不具有可参照性。综上所述，涉案房屋系梧田街道办事处拆除，温州市瓯海区人民政府与涉案房屋的拆除行为无关，不是本案适格的被告。请求依法驳回上诉，维持原裁定。被上诉人瓯海区行政执法局答辩称：一、涉案被诉行政行为是强制拆除行为。上诉人吴胜光提供的《行政起诉状》诉讼请求：请求人民法院判令三被告于2018年8月31日拆除原告已登记房屋坐落在温州市瓯海区梧田街道辽东村辽前一路7弄12号、砖混结构、203.20平方米房屋的行政行为违法。故本案审查的标的为该拆除房屋的事实行为。上诉人在一审中提供的证据可以证明其享有物权的房屋坐落、建筑面积以及现状已经被拆除等事实，仅能证明强制拆除行为的存在，并无任何证据证明实施该强拆行为的执法主体，故不能当然得出瓯海区政府及我局参与其中共同实施。二、征收补偿活动涉及多个行政主体的法定职责。行政征收活动是一项综合性的行政工作，需要县市政府及各政府部门共同参与其中履行职责。县市政府法定职责是作出拟定征收决定、批准补偿方案等；我局的行政职责是对城市规划区内的违法建筑物组织调查并作出处理决定；其他政府部门如规划、国土、建设、财政等职能部门按照各自法定授权履行行政管理职责、提供行政服务等。在行政征收中行政部门作出的各项行政决定均具有相对独立性，各执法主体对自己的行为、决定承担法律责任，并不能因统一属于行政征收活动的一个环节就互相承担连带责任或混同各自行政行为的内容。本案中瓯海区人民政府依照职权批准了征收补偿方案，属于相对独立的行政批准行为，并不属于批准强制拆除的行政命令，故不能以该方案来推导出瓯海区政府为强拆行为的决定机关或实施机关。我局作出的《责令限期改正通知书》，是对违法建筑物的调查和处置程序，依照法律规定的要求；我局将根据调查结果作出终局性的行政决定。涉案原告提供的该文书与被诉强拆行为有所关联，但不属于同一行政行为，不能以该文书来推定我局作出共同实施主体。我局未参与强制拆除行为，也不属于适格的被告主体。上诉人以瓯海区政府对于补偿方案的批复、我局责令限期改正通知书作为认定瓯海区政府、我局是适格被告主体的上诉理由，是混淆了不同行政机关不同行政行为的界线，不符合本案的实际情况和法律的规定，应不予采纳。三、本案强拆主体不宜适用推定。上诉人提供了最高人民法院(2017)最高法行再101号行政判决书，以此为由主张应推定瓯海区政府作为适格被告。比较本案与该案例的事实认定部分，明显不能参照适用。最高院该案例是没有任何行政机关承认存在强制拆除行为而事实上已经发生当事人的房屋被拆除的情形。本案中梧田街道办事处已经承认其为执法主体，涉案被诉行政行为的执法主体已经查明。故无须再行适用基于行政征收责任作为推定依据来认定强拆主体。综上所述，原审裁定认定事实清楚、适用法律正确，应予以维持，上诉人的上诉理由并无事实和法律依据。请求：驳回上诉、维持原裁定。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。根据上诉人的诉讼请求、理由，被上诉人的答辩意见以及原审裁判要点，二审围绕“原审法院裁定驳回上诉人对被上诉人瓯海区政府的起诉是否正确”审查重点进行了调查。对于上诉人二审期间提交的（2017）最高法行再101号判决，三被上诉人认为上述判决与本案案情不同，不具有可参照性。本院认为（2017）最高法行再101号案件的基本案情和法律适用与本案不相类似，故对本案审查确认被诉行政强制行为主体不具有可参照性。对于上诉人二审期间提交的《回复函》，因该《回复函》已经原审法院庭审质证，不属于新证据，故本院不予接纳。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。”本案中，梧田街道办事处确认涉案房屋系其拆除。梧田街道办事处作为瓯海区政府的派出机关，属于依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体，具有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力。瓯海区政府温瓯政办抄〔2017〕290号抄告单，是对同意梧田街道办事处组织实施涉案城中村改造房屋拆迁与补偿实施方案的批复。梧田街道办事处在温州市区征收拆迁集体土地中的职责由《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》等设定。《回复函》也只是反映梧田街道办事处受瓯海区政府委托作为城中村改造征地涉及房屋补偿的实施单位，委托实施房屋补偿事宜，该内容与本案审查确认被诉行政强制行为主体不具有关联性。在案证据反映的情况不足以证实瓯海区政府具体实施或者委托梧田街道办事处实施了被诉行政强制行为。吴胜光对被诉行为实施主体提出的异议，依据不足。原审法院在经释明后依法裁定驳回吴胜光对瓯海区政府的起诉，符合法律规定。故对吴胜光上诉提出请求撤销原审裁定的意见，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王玉岳审判员  唐维琳审判员  楼缙东二〇一九年十一月十五日书记员  张 莹