广东省深圳市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤03行终976号上诉人（原审原告）赵维新，男。委托代理人李保锋，北京京平律师事务所律师。委托代理人李男，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）深圳市罗湖区住房保障事务中心，住所地广东省深圳市罗湖区黄贝街道爱国路1048号爱国大厦5楼，统一社会信用代码124403033499746767。负责人杨红军，该中心主任。出庭应诉负责人陈舒豪，该中心副主任。委托代理人周俊波，广东深信律师事务所律师。上诉人赵维新因诉被上诉人深圳市罗湖区住房保障事务中心行政协议一案，不服广东省深圳市盐田区人民法院（2017）粤0308行初2787号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，罗湖“二线插花地”是广东省明确的“斜坡类地质灾害高易发区”。经专业机构对地质灾害、消防安全隐患、基础设施配套综合评估，中国有色金属长沙勘察设计研究院有限公司《深圳市罗湖“二线插花地”棚户区改造项目地质灾害危险性评估报告》结论为：罗湖“二线插花地”木棉岭片区地质灾害危险性大区面积13.99万平方米，玉龙片区地质灾害危险性大区面积14.05万平方米，布心片区地质灾害危险性大区面积12.35万平方米。根据清大安质消防安全管理质量评价（北京）中心《木棉岭、布心、玉龙片区火灾风险现状评估报告》和深圳市规划国土发展研究中心《罗湖“二线插花地”棚户区改造公共基础设施评估报告》，三个改造片区消防安全隐患均为高危等级，学校、医疗、市政管网等基础设施和公共服务设施配置严重不足。经综合评估，罗湖“二线插花地”具有重大城市公共安全隐患，难以通过整改消除或改善。2016年，罗湖“二线插花地”棚户区改造项目被列为“深圳市2016年度重大项目”，属于全市重点工程。原告的房屋属于原农村集体未完善征转手续土地上未经产权登记的历史遗留违法建筑，建筑面积1500.12平方米，位于上述木棉岭片区范围内。2016年12月12日公布的《深圳市罗湖“二线插花地”棚户区改造搬迁补偿安置标准》，其中第十一条第三项第2点规定，被补偿人选择货币补偿的，按照本标准附件《表2各类未经产权登记房屋的补偿方式》的相关规定执行。第三十一条规定，住宅公告基准地价为每平方米1994元（为人民币，以下相同）。表2中列明，非原村民2009年6月2日之前所建“超过建筑面积380平方米不超过1000平方米的部分”补偿方式及补偿金额计算为：被搬迁房屋的价值-150元/平方米罚款-3倍公告基准地价，货币补偿单价为13868元；“超过建筑面积1000平方米不超过2000平方米的部分”补偿方式及补偿金额计算为：被搬迁房屋的价值-150元/平方米罚款-4倍公告基准地价，货币补偿单价为11874元。2017年3月27日，原告签字确认了《深圳市罗湖“二线插花地”棚户区改造被补偿人及被搬迁房屋财产情况明细表》《深圳市罗湖“二线插花地”棚户区改造搬迁补偿安置明细表》。其中，《深圳市罗湖“二线插花地”棚户区改造搬迁补偿安置明细表》根据原告的房屋状况和原告选择的补偿方式列明，原告货币补偿金额为14536584.88元，实行产权调换的被搬迁房屋应缴纳的地价及罚款1724460.00元，其他补偿补助为2714350.80元。3月28日，原告与被告签订协议书，协议约定了被搬迁财产的交付及拆除程序、搬迁补偿安置标准、补偿款项的支付和抵扣、安置房等内容。其中，第十四条第三项第2点约定，非原村民的历史遗留违法建筑，……建筑面积超过150平方米不超过1000平方米的部分，货币补偿单价为13868元；建筑面积超过1000平方米不超过2000平方米的部分，货币补偿单价为11874元。原审法院认为，本案的争议焦点为：1.原、被告签订的协议书是否属于行政协议；2.该协议书中关于罚款和地价的条款是否无效。关于焦点一，原、被告签订的协议书是否属于行政协议。被告主张，该协议为民事协议，系双方自愿所签。法院认为，行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，涉案协议书是被告为了落实罗湖“二线插花地”棚户区改造的重点市政项目、实现棚户区改造的重大公共利益，而与原告就其历史遗留违法建筑签订的搬迁补偿安置协议，该协议并非被告作为一般民事主体进行民事活动而签订，因此，该协议应属行政协议。并且，双方协商、自愿签订同样也是行政协议的特点。综上，被告主张协议书为民事协议的意见与事实不符，法院不予采纳。关于焦点二，该协议书中关于罚款和地价条款是否无效。法院认为，在协议签订前，政府已经公布了补偿标准，其中对于非原村民的历史遗留违法建筑，无论是产权置换还是货币补偿，均需扣除罚款和地价，该内容不违反法律及公共利益，亦未造成不公平之后果。本案中，原、被告具有签订该协议书的主体资格；在协议签订时，原、被告也就涉案房屋的面积、补偿标准进行了协商确认，并对补偿款项的支付和抵扣、安置房等内容进行了约定，且关于扣除罚款和地价后的货币补偿标准亦与此前公布的补偿标准一致，没有违反法律规定，因此，该协议书中关于罚款和地价的条款不存在《中华人民共和国行政诉讼法》规定的无效情形。被告亦按照协议书的约定实际履行。原告主张协议书中罚款和地价条款无效的意见没有事实和法律依据，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告赵维新的诉讼请求。上诉人不服原审判决，上诉请求：1.撤销原审行政判决；2.改判确认被上诉人与上诉人签订的《罗湖“二线插花地”棚户区改造项目搬迁补偿安置协议书》罚款与地价部分无效。主要事实和理由是：一、该协议并非双方协商自愿签订，而是上诉人在被威逼利诱下不得不签订，补偿标准、地价和罚款均是《深圳市罗湖“二线插花地”棚户区改造搬迁补偿安置标准》所规定，上诉人没有自愿协商余地。二、《深圳市罗湖“二线插花地”棚户区改造搬迁补偿安置标准》明确其法律依据是《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》，其中并没有扣除地价与罚款的规定，被上诉人提供的结算表关于罚款地价的计算方式，是采用2016年12月23日《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》修订后新的内容，违反法不溯及既往的原则。三、被上诉人不具备行政主体资格，在没有法定征收的法律依据的前提下签订搬迁补偿协议，签约主体和程序违法。四、上诉人的房屋不属于历史遗留违法建筑，具有政府部门颁发的合法的两证一书，原件已由被上诉人收回。上诉人二审还补充意见认为，首先，涉案《罗湖”二线插花地”棚户区改造搬迁补偿安置协议书》的罚款与地价内容违反了法律强制性规定，该部分内容应当属于无效。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，对被征收房屋价值和补偿不得低于房屋征收公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。涉案房屋因为棚改项目被征收时类似房屋的市场均价为每平方4万元，但是按照安置补偿协议罚款和地价部分扣除以后每平方的补偿标准仅为17906元、13898元，甚至仅为11874元，显然扣除罚款和地价部分的实际补偿金额远低于法定补偿标准。因此，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五款规定，罚款与地价部分的内容应当无效。其次，搬迁安置补偿协议的罚款与地价部分内容系格式条款，该条款加重了上诉人的责任，排除了上诉人的主要权利，根据《中华人民共和国合同法》第三十九条规定，格式条款在加重对方责任，排除对方主要权利时，如果没有尽到提醒对方注意相关条款的义务，该部分条款应当属于无效。本案中，相关的罚款与地价部分内容导致多扣除的罚款总额高达6499933.92元，这占上诉人实际获得补偿款15730989.44元的比例高达41.32%，该部分内容显然加重了上诉人的责任，排除了上诉人的主要权利。但是涉案合同中被上诉人对相关条款并未采取字体加粗或者下划线的方式提醒上诉人注意，所以应当属于无效。再次，涉案罚款与地价部分的内容与小户业主相比对上诉人显失公平，根据涉案建筑面积的区间不同，上诉人每平方还需要被扣除2094元、6132元、8126元不等的罚款地价，小户业主每平方仅需缴纳的罚地款为2094元。被上诉人答辩称，一、原审判决认定罚款地价部分有效是清楚的，适用法律正确，判决合法公正。二、上诉人与被上诉人签订的搬迁补偿安置协议书没有违反法定程序，也充分告知了上诉人的各项权利和义务以及相关条款。三、搬迁补偿安置协议书条款中的罚款与地价部分的内容是整个补偿安置方案的一部分，整个补偿安置方案上诉人是确认并且是接受的，如果要撤销，该罚款与地价部分的内容应与其他条款和内容一样具备法定的撤销情形和理由，但事实是整个安置补偿方案包括罚款与地价部分的内容都没有相应的法定情形和理由应该被撤销。四、上诉人的房屋目前并未通过查违或者征收的方式进行处理，双方就是通过签订搬迁安置补偿协议，实施房屋的拆除和赔偿工作。五、上诉人关于国有土地上房屋征收补偿的相关规定不适用本案情形，上诉人的房屋属于原农村集体未完善征转手续土地上历史遗留违法建筑。综上所述，恳请驳回上诉人要求撤销罚款与地价条款诉求，维持原审判决。本院经审理查明的事实与原审法院认定的事实一致，予以确认。本院认为，本案为行政协议效力争议。本案搬迁补偿安置标的为罗湖“二线插花地”棚户区改造范围内非原村民所建未取得产权登记的历史遗留违法建筑，相关补偿安置标准已由发生法律效力的《深圳市罗湖“二线插花地”棚户区改造搬迁补偿安置标准》确定。《深圳市罗湖“二线插花地”棚户区改造搬迁补偿安置标准》附件表2“各类未经产权登记房屋的补偿方式”已经详细列明非原村民所建私房的货币补偿单价、罚款、地价标准，被上诉人提供给上诉人签署的《罗湖”二线插花地”棚户区改造搬迁补偿安置协议书》列明了《深圳市罗湖“二线插花地”棚户区改造搬迁补偿安置标准》及其实施细则是搬迁补偿安置依据文件，提示签约方要认真阅读、充分理解、完全接受文件规定，上诉人系在此条件下与被上诉人签订《罗湖”二线插花地”棚户区改造搬迁补偿安置协议书》，应当认定是经自愿协商签订，不具有协议部分条款无效的情形。上诉人的各项上诉理由不能否定《深圳市罗湖“二线插花地”棚户区改造搬迁补偿安置标准》的有效性，不能证明《罗湖”二线插花地”棚户区改造搬迁补偿安置协议书》关于罚款和地价的条款是无效条款，实际扣减罚款和地价后得到的补偿公平合理，没有损害其可得利益，因此其上诉请求不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人赵维新负担。本判决为终审判决。审判长  王成明审判员  杨宝强审判员  王强力二〇一九年十一月二十九日书记员  陈梦然书记员  熊雨潇