吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2019）吉24行终83号上诉人（原审原告）延边大宇房地产开发有限公司，住所地延吉市。法定代表人吴营，该公司总经理。委托代理人于鑫，吉林达公伟业律师事务所律师。被上诉人（原审被告）延吉市住房保障中心（原延吉市棚户区改造管理局），住所地延吉市人民路**。法定代表人曹巍，该中心副主任。委托代理人顾亚惠，该中心棚改科科长。委托代理人扈玉海，吉林诚途律师事务所律师。上诉人延边大宇房地产开发有限公司（以下简称大宇公司）因与被上诉人延吉市住房保障中心（以下简称住房保障中心）解除行政协议一案，不服延吉市人民法院（2019）吉2401行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。大宇公司原审的主要诉讼理由及请求是：2014年10月，我公司依照住房保障中心作出的棚改项目通知，承接了C15地块的棚户区开发建设项目。由于该项目历史遗留问题较多，手续不齐全，开发建设比较缓慢，2017年8月25日，住房保障中心以此为借口，作出延市棚发[2017]66号《关于取消棚户区C15地块改造资格的通知》（以下简称《取消棚改资格通知》）吊销了我公司棚户区C15地块改造开发资格的许可。由于我公司前期办理各种开发手续，缴纳各项税费，投入巨大，住房保障中心的行政行为严重侵犯我公司合法权益，给我公司造成巨大的经济损失。因住房保障中心没有直接将《取消棚改资格通知》送达给大宇公司，也没有在通知中告知大宇公司享有的提起行政复议、行政诉讼的权利和行使权利的期限。大宇公司认为，授予行政相对人棚户区改造开发资格，实质是一种行政许可。住房保障中心取消、吊销大宇公司的行政许可是行政处罚行为。住房保障中心作出的《取消棚改资格通知》是重大行政处罚事项，应当适用行政处罚一般程序规定。住房保障中心仅以《通知》形式告知大宇公司，程序严重违法，行政处罚决定不能成立。请求：一、撤销住房保障中心作出的《取消棚改资格通知》；二、诉讼费用由住房保障中心负担。住房保障中心原审的主要答辩意见是：一、大宇公司起诉不符合法律规定，法人的起诉是基于法定代表人的授权提起。大宇公司原法定代表人为洪霞，2016年4月14日变更登记为吴宪存。2017年6月26日，延边州工商局已经撤销了该变更登记。因此，公司的现法定代表人应为洪霞。而洪霞本人认同住房保障中心做出的撤销通知，并没有授权诉讼。因此，大宇公司的起诉不符合规定，应当裁定驳回。二、住房保障中心基于大宇公司未能履行出资进行棚改项目建设，多次违反承诺，已经造成回迁户多年未能回迁，多次集体上访的事实，取消了大宇公司棚户区C15地块改造资格。三、延边祥达房地产开发有限公司（以下简称祥达公司）符合房地产开发的主体资格并愿意出资承接棚户区C15地块的改造，并承诺对前期相关开发商的合理投入费用问题给予支付，回迁协议予以履行。四、本案无论取消资格的通知是否正确，基于棚改区C15地块已经由案外人承接并进行了开发建设，因此不具有撤销的法定理由。原审确定的本案被诉行政行为是：住房保障中心于2017年8月25日作出的《取消棚改资格通知》。原审查明的主要事实：2013年6月20日，延吉市城市棚户区改造领导小组办公室下发延市棚改办[2013]11号文件，将位于延吉市迎春街东侧、人民路南侧、解放路北侧确定为棚户区（危旧房）改造项目，地块，地块编号为C1514年10月8日，住房保障中心作出延市棚发[2014]**《关于延吉市棚户区（危旧房）改造项目（C15地块）的通知》，C15地块棚户区改造项目由大宇公司开发建设。回迁安置住房部分享受延吉市棚户区（危旧房）改造优惠政策。期间，大宇公司与被征收人签订回迁安置协议和货币补偿协议。延吉市国土资源局于2016年3月31日在延边日报上刊登挂牌出让公告，并于4月30日与大宇公司以15774690元的价格签订《挂牌出让公开交易成交确认书》和《土地综合开发费用支付合同书》，约定签订合同之日起一周内一次性支付成交总价款，但大宇公司未缴纳全部出让金。2016年6月1日，延吉市环境保护局根据大宇公司的申请，作出延市环审（登）字[2016]057号《关于延边大宇房地产开发有限公司棚户区C15地块B区改造项目环境影响登记表的批复》，同意实施该项目建设。2016年5月18日，大宇公司取得建设用地规划许可证。2015年9月25日，中国民用航空东北地区管理局作出民航东北局函[2015]166号《关于延边大宇房地产开发有限公司东郡花园项目净空高度的审核意见》，同意大宇公司取得C15地块建设房屋，高度不得超过260米。2015年6月8日，大宇公司出具承诺书，承诺先行建设C15地块回迁楼；建设资金充足，保证施工进度无误等。2016年4月18日，，住房保障中心作出《关于限期办理棚改项目相关手续的通知》要求大宇公司于2016年4月30日前务必取得棚户区C15地块国有建设用地使用权，如逾期未取得，将取消其对该地块的改造资格。2017年4月25日，大宇公司向住房保障中心出具承诺书，承诺：1.公司法人授权委托书于2017年5月8日之前办理完毕；2.改造资金第一笔2000万元于2017年5月8日之前存入住房保障中心账户，后续资金视实际需要及时存入；3.安置住房于2017年12月30日前竣工交付使用；4.第一项和第二项在规定时间内若未能做到，该棚改项目开发权收回。。住房保障中心于2017年8月22日召开会议研究棚户区改造C15地块棚改资格问题同年8月25日作出《取消棚改资格通知》，以大宇公司于2014年10月取得棚户区C15地块改造资格，至今未办理开工手续，项目处于停滞状态，广大回迁户未能及时按期安置为由，取消大宇公司棚户区C15地块改造资格。并于当天在住房保障中心办公室将通知送达给大宇公司股东洪霞和曲清泉。2017年8月29日，，住房保障中心作出延市棚发[2017]**《关于延吉市棚户区危旧房）改造项目（C15地块）的通知》：棚改地块编号C15地块开发建设单位为祥达公司，回迁安置住房部分享受延吉市棚户区（危旧房）改造优惠政策，延市棚发[2014]85号《关于延吉市棚户区（危旧房）改造项目(C15地块)的通知》作废。延吉市经纬会计事务有限责任公司受住房保障中心委托于2018年10月22日对C15地块棚改项目作出专项审计说明。在该会计事务所制作的“延吉市C15地块棚改项目支出汇总表”中大宇公司加盖公章确认成本总投入价格。原审另查明，大宇公司于2011年11月2日成立，现工商登记股东为吴宪存、洪霞、曲清泉三人。其三人于2016年4月12日签订股权补充协议，约定股权分配为吴宪存（持股51%）、洪霞（持股24%）、曲清泉（持股25%）；洪霞和曲清泉不参与公司的日常工作事务处理。大宇公司自2017年4月开始因未履行法院判决，被列为失信被执行人。原审再查明，2013年9月11日，延边房地产开发有限公司与延吉市吉泰房地产开发有限公司签订协议转让棚户区（危旧房）C15地块开发权；2014年8月27日，该棚户区改造资格由延边房呈房地产开发有限公司取得；2014年10月8日，大宇公司根据住房保障中心作出的延市棚发[2014]85号通知取得该棚户区改造资格。祥达公司成立于2017年4月7日，现工商登记股东为田洪寿（持股60%）、秦志伟（持股5%）、赵立群（持股5%）、洪霞（持股10%）、曲景忠（持股20%），法定代表人为田洪寿。原审的主要裁判理由是：本案中的棚户区（危旧房）改造是延吉市政府根据城乡规划法的相关规定实施的旧城区改建公益项目，住，住房保障中心将该棚户区旧房）改造资格确定给大宇公司，属于行政协议范畴。大宇公司取得棚户区（危旧房）改造资格后，未在规定期限内支付土地出让金，未在限期内向住房保障中心履行承诺，且已被法院列入失信人名单，丧失信誉。根据多方面因素考量，住，住房保障中心行使行政协议优益权作出撤销大宇公司棚改项目资格的行政行为无不当。关于起诉期限的问题。住。住房保障中心将延市棚发[2017]**文件送达给大宇公司大宇公司未参与公司经营活动的股东洪霞和曲清泉共同签收，其送达程序违反相关法律规定。原告的起诉未超过《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》规定的一年起诉期限。原审判决，驳回原告大宇公司的诉讼请求。上诉人大宇公司的主要上诉理由及请求是：原审认定住房保障中心的行为类型属于行政协议事实错误。本案中住房保障中心作出的通知并非以合同的方式，也没有约定双方的民事权利义务，因此其本质就不属于行政协议或行政合同。住房。住房保障中心作出通知的行为符合行政许可的相关内容房保障中心依法审查后准予大宇公司从事对棚户区C15地块改造开发资格的行政行为。因此，双方之间是行政许可的关系而非行政协议。综上，请求二审法院撤销原审判决，依法改判支持大宇公司的诉讼请求。被上诉人住房保障中心的主要答辩意见是：住房保障中心是政府授权行使棚改资金募集、棚改行政管理的主体行政事业单位，符合行政协议的主体资格；选定募集棚改资金的主体是行使的行政职权；确定棚改企业是为了行政管理为目标的；棚改企业一旦确定，企业需要按时足额支付棚改项目所需资金，按照土地管理部门规定程序参与土地摘牌并缴纳出让金，及时进行棚改项目建设，保证回迁户按时回迁。同时，确定企业对回迁户部分享受国家改造的优惠政策。双方没有协议书，但是通过住房保障中心作出的棚改文件、大宇公司的一系列承诺和实际履行的情况，能够确定双方权利义务。因此，原审认定双方存在行政协议关系是正确的。二、大宇公司多次违反承诺，棚改项目资金不到位，造成广大回迁户多年未能回迁，多次引起群访事件。企业本身又被法院列入失信人名单、丧失信赖。住房。住房保障中心根据多方面因素双方的约定和行政协议优益权作出解除协议，即作出撤销棚改项目资格的行政行为应属于合法。请求二审法院驳回上诉，维持原审判决。二审中，各方当事人均未提交新证据。本院经审理对原审查明的事实予以确认。本院另查明，住房，住房保障中心于2019年8月23日成立吉市政府直属正科级事业单位，承接延吉市棚户区改造管理局的一切职责，承担延吉市棚户区改造管理局的债权债务。本院认为，一、关于本案被诉行政行为的起诉期限问题《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定：“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百三十条第一款规定：“向法人或者其他组织送达诉讼文书，应当由法人的法定代表人、该组织的主要负责人或者办公室、收发室、值班室等负责收件的人签收或者盖章，拒绝签收或者盖章的，适用留置送达。”根据以上规定，本案中，住房，住房保障中心作出本案被诉行政行为时公司的工商登记股东为吴宪存、洪霞、曲清泉三人。按照该三人签订的股权补充协议约定，洪霞和曲清泉不参与公司的日常工作事务处理。住房。住房保障中心在与大宇公司达成案涉行政协议及协议的履行过程中、曲清泉也未实际参与。住房。住房保障中心应当知道大宇公司的实际经营情况霞本人又系案涉的利害关系人祥达公司的股东。在此情形下，住房保障中心将被诉《取消棚改资格通知》送达给大宇公司不实际参与经营的股东洪霞、曲清泉，程序违法。原审认定大宇公司的起诉未超过起诉期限并无不当。二、关于本案被诉行政行为的性质问题《中华人民共和国行政许可法》第二条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”第四条规定：“设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”第十二条规定：“下列事项可以设定行政许可：（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；（三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；（四）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；（五）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；（六）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。”第十四条规定：“本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。必要时国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。”根据以上法律规定，第一，案涉建设施工项目系以延吉市政府为征收主体的棚户区改造公益项目，住房，住房保障中心作为项目具体实施部门棚户区改造项目交由大宇公司开发建设，并无行政许可相关法律明确授权和规制。上诉人主张该行为属行政许可行为，没有法律依据。第二，行政机关将作为行政管理目标的棚户区改造公益项目交由具有施工资质的企业具体建设施工，不违反法律规定。双方虽未签订书面行政协议，但对各自主要权利义务已作出约定，该行为本身具备了行政协议的基本特征。第三，尽管在案涉项目具体实施过程中，相关行政机关曾为上诉人大宇公司作出建设用地规划许可等行政许可行为，但上诉人大宇公司取得上述行政许可行为的前提仍源于案涉行政协议行为。原审认定案涉行为属于行政协议行为，认定事实清楚，适用法律正确。三、关于本案被诉行政行为的合法性问题大宇公司在实施案涉棚户区改造具体项目过程中，没有履行行政协议约定的主要义务，已经严重影响了案涉棚户区改造项目的如期推进，事实上导致行政协议的目的难以实现。住房。住房保障中心在作出案涉解除行政协议的行为前向大宇公司发出催告书，大宇公司向住房保障中心出具承诺书后，仍未履行行政协议约定的主要义务。住房。住房保障中心为保障公益项目的实施情形下行使行政优益权解除行政协议的行为并无不当。需要指出的是，本案被诉行政行为的处理结果与祥达公司存在利害关系，原审未通知祥达公司以第三人身份参加诉讼，程序违法。鉴于不影响本案处理结果，本院在此予以指正。综上，上诉人大宇公司提出的上诉理由和请求均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人延边大宇房地产开发有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  李丽英审判员  李彩莲审判员  申爱顺二〇一九年十一月六日书记员  朴美英附相关法律法规规定：1.《中华人民共和国行政许可法》第二条：本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。第四条：设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。第十二条：下列事项可以设定行政许可：（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；（三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；（四）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；（五）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；（六）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。第十四条：本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。必要时国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。3.《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条：人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。4.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百三十条第一款：向法人或者其他组织送达诉讼文书，应当由法人的法定代表人、该组织的主要负责人或者办公室、收发室、值班室等负责收件的人签收或者盖章，拒绝签收或者盖章的，适用留置送达。