江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏06行终497号 上诉人（原审原告）顾桂芳，女，1968年2月3日生，××族，住南通市崇川区。 委托代理人顾桂华，女，1963年4月14日生，××族，住南通市崇川区，系上诉人的姐姐。 被上诉人（原审被告）南通市公安局崇川分局文峰派出所，住所地南通市崇川区。 法定代表人张金城，所长。 应诉负责人薛海阳，副所长。 委托代理人陆佳俊，南通市公安局崇川分局工作人员。 上诉人顾桂芳因诉被上诉人南通市公安局崇川分局文峰派出所（以下简称文峰派出所）治安传唤行为违法一案，不服江苏省南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2018年8月13日，南通市××××街道政法委员会向文峰派出所移送《关于果园村社区居民顾桂华、顾桂芳等人可能进京非访的线索转递函》，载明：顾桂华、顾桂芳因家中违章建筑被强制拆除，多次到社区、街办提出无理补偿要求，在未得到满足后，扬言要去北京中南海找国家领导人上访。2018年8月5日左右，社区工作人员在国家信访局附近找到顾桂华和顾桂芳，二人拒绝透露到北京之后的行为，并于2018年8月13日在社区工作人员的劝说下回到南通。鉴于二人在京期间非访的可能，请贵所依法开展调查。同日，文峰街道果园村社区工作人员到文峰派出所报警称：果园村居民顾桂华和顾桂芳于2018年7月31日前往北京多处上访，于2018年8月13日才回到南通，在京期间涉嫌非访。文峰派出所依据上述报警及移交的线索进行受案。当日，经文峰派出所负责人批准，工作人员于当晚19时多前往顾桂芳家对顾桂芳进行传唤。在传唤过程中，顾桂芳表示其系守法公民，不接受传唤，文峰派出所工作人员采取强制传唤方式于19时50分将顾桂芳带至文峰派出所。对于民警进行的询问，顾桂芳始终保持沉默。次日凌晨2时许民警告知顾桂芳可以离开，但因顾桂芳坚持认为文峰派出所的传唤违法，滞留于派出所直至3时50分许才离开。 2018年11月13日，顾桂芳向南通市人民政府申请行政复议，要求确认文峰派出所的传唤行为违法，并向相关责任人追责，要求文峰派出所向其书面赔礼道歉。南通市人民政府经审查于2018年12月7日作出[2018]通行复第189号《行政复议决定书》，认为文峰派出所对顾桂芳所作的传唤证是实施治安管理过程中的基础性、程序性行为，对行政相对人顾桂芳并不具有实际拘束力，且该行为不具有独立的价值，对顾桂芳的权利义务不产生实际影响，遂驳回顾桂芳的行政复议申请。顾桂芳收到该决定书后，以文峰派出所与南通市人民政府作为共同被告诉至一审法院，一审法院经审查认为本案不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定的“复议机关决定维持原行政行为”的情形，故于2018年12月21日向顾桂芳发出了《行政诉讼告知书》，告知顾桂芳明确诉讼请求及被告主体。顾桂芳依据法院指引，于2018年12月27日明确诉讼请求及被告主体后再行向一审法院提起本案之诉，请求确认文峰派出所作出的崇公（文）行传字[2018]633号传唤证传唤行为违法。 一审法院认为，本案争议焦点为：1.本案是否属于行政诉讼受案范围；2.文峰派出所对顾桂芳的传唤行为是否存在违法情形。 针对争议焦点一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案被诉行政行为是文峰派出所对顾桂芳的传唤行为，文峰派出所对顾桂芳实施传唤后，并未对顾桂芳作出后续行政处罚，因此，本案被诉传唤行为并非行政机关为作出行政决定而实施的过程性行为，未被最终的结论性行为所吸收和覆盖，且文峰派出所的传唤行为客观上对顾桂芳的人身产生了一定的限制，对其权利义务产生了影响，故本案被诉传唤行为属于行政诉讼的受案范围。 针对争议焦点二，关于顾桂芳提出的管辖问题。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案文峰派出所对顾桂芳实施传唤系因顾桂芳的信访行为涉嫌扰乱公共秩序，顾桂芳居住地在南通市××××街道，且顾桂芳的信访行为系因顾桂芳认为其家庭住房被强拆而引起。因此，由顾桂芳居住地公安机关管辖更有利于查明事实。 关于本案传唤行为的实体、程序合法性问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第七十七条规定：“公安机关对报案、控告、举报或者违反治安管理行为人主动投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的违反治安管理案件，应当及时受理，并进行登记。”本案中，文峰派出所依据果园村社区居委会工作人员的报警以及文峰街道政法委员会的书面线索转递函于当日进行受案登记，并无不当。《治安管理处罚法》第八十二条规定：“需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，但应当在询问笔录中注明。公安机关应当将传唤的原因和依据告知被传唤人。对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的人，可以强制传唤。”本案中，文峰派出所作出的崇公（文）行传字[2018]633号传唤证经过了该所负责人的批准。依据顾桂芳提供的传唤现场的视频，文峰派出所工作人员到其家中时间为晚上19时多，并非在深夜，实施传唤的工作人员中有一名女性工作人员，显然已经考虑到了顾桂芳为女性的情况。文峰派出所工作人员到顾桂芳家门口后出示了工作证件以及传唤证，告知了顾桂芳传唤的原因和依据，符合程序规定。关于顾桂芳认为文峰派出所强制传唤不合法的主张，根据视频资料显示，文峰派出所工作人员要求顾桂芳前去派出所接受调查，顾桂芳本人用手机对文峰派出所工作人员全程进行了视频拍摄，并且要求拍摄工作人员的警官证，明显对传唤拒不配合。因此，在公安民警出示了证件及传唤证并说明传唤原因及依据的情况下，顾桂芳无正当理由拒绝接受传唤，文峰派出所对顾桂芳实施强制传唤符合法律规定。《治安管理处罚法》第八十三条规定：“对违反治安管理行为人，公安机关传唤后应当及时询问查证，询问查证的时间不得超过八小时；情况复杂，依照本法规定可能适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不得超过二十四小时。公安机关应当及时将传唤的原因和处所通知被传唤人家属。”第八十四条规定：“询问笔录应当交被询问人核对；对没有阅读能力的，应当向其宣读。记载有遗漏或者差错的，被询问人可以提出补充或者更正。被询问人确认笔录无误后，应当签名或者盖章，询问的人民警察也应当在笔录上签名。”关于顾桂芳的被传唤时间，文峰派出所两名工作人员在传唤证上签字并记载了顾桂芳拒绝签字的情况，同时记录顾桂芳到文峰派出所的时间为8月13日晚上19时50分，8月14日凌晨2时许通知顾桂芳可以离开，但顾桂芳仍滞留于文峰派出所直至3时50分左右才离开，顾桂芳对其到达、离开的时间亦无异议，因此，文峰派出所传唤顾桂芳的时间并未超过八小时。关于通知顾桂芳家属的问题，文峰派出所在询问笔录中询问了顾桂芳家属的联系方式，但顾桂芳始终以沉默对待提问，文峰派出所无法及时将传唤的原因和处所通知顾桂芳家属，该责任并不在于文峰派出所。针对顾桂芳在文峰派出所作的询问笔录，顾桂芳对笔录的真实性均不予认可，但案涉两份笔录均由文峰派出所的三名工作人员签字并载明顾桂芳拒绝签字的情况，因此，文峰派出所所作的询问笔录亦符合法律规定。 关于案涉传唤证的送达问题，文峰派出所对顾桂芳实施传唤现场，顾桂芳对传唤表现出了强烈的抵触，并由文峰派出所强制传唤，因此，文峰派出所在顾桂芳家时显然并不具备将传唤证直接送达给顾桂芳的条件。在文峰派出所进行调查的过程中，顾桂芳至始至终都是沉默，并拒绝在传唤证及询问笔录上签字，故文峰派出所未能向顾桂芳送达传唤证并不可归责于文峰派出所。虽顾桂芳于2018年8月14日到文峰派出所索要传唤证未果，但后续顾桂芳已经通过政府信息公开的途径获取了案涉传唤证，因此顾桂芳的权利义务并未受到影响。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回顾桂芳的诉讼请求。 顾桂芳不服一审判决，向本院提起上诉称，1.顾桂芳不存在扰乱公共秩序的情形，被诉传唤行为没有事实依据，一审判决认定事实不清，证据不足；2.被上诉人对案涉扰乱公共秩序行为没有管辖权；3.一审判决适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决，依法支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人文峰派出所辩称，1.文峰派出所的传唤具有事实依据，适用法律正确。上诉人顾桂芳涉嫌扰乱公共场所秩序，文峰派出所受案调查符合法律规定。2.文峰派出所传唤程序合法。2018年8月13日，文峰派出所对上诉人顾桂芳涉嫌扰乱公共场所秩序一案受案调查，经负责人批准，依法传唤上诉人进行调查，上诉人顾桂芳于当日19时50分到案，8月14日2时许结束传唤，符合法律规定。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理，对一审判决认定的事实和采信的证据予以确认。 本院认为，《治安管理处罚法》第七十八条规定，公安机关受理报案、控告、举报、投案后，认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查。第八十二条规定，需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。由以上法律规定可见，公安机关在受理有关治安违法行为的报案后具有调查的职责，而传唤相关人员是法律赋予公安机关调查案件事实的措施之一。本案中，被上诉人文峰派出所是在接到关于顾桂芳非法上访涉嫌扰乱公共秩序的报案后，为了查明事实而实施了案涉传唤行为，符合上述法律规定。上诉人顾桂芳强调其未实施违法行为，而公安机关实施案涉传唤行为是为查明顾桂芳是否构成治安违法，而非已经认定顾桂芳确有违法行为存在。因此，上诉人顾桂芳的上述主张不能否定被上诉人具有实施传唤行为，调查案件事实的法定职权。鉴于被上诉人文峰派出所接到报案后即具有了调查义务，且上诉人顾桂芳在被上诉人管辖区域内，上诉人顾桂芳关于被上诉人文峰派出所不具有管辖权的主张亦不能成立。 《治安管理处罚法》第八十二条规定：“需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，但应当在询问笔录中注明。公安机关应当将传唤的原因和依据告知被传唤人。对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的人，可以强制传唤。”被上诉人文峰派出所工作人员为传唤上诉人顾桂芳，至顾桂芳家中，向顾桂芳出示了传唤证，上诉人顾桂芳不予接受。在上诉人顾桂芳无正当理由不接受传唤的情况下，被上诉人文峰派出所将上诉人顾桂芳强制传唤至被上诉人工作场所，符合上述法律规定的条件。 《治安管理处罚法》第八十三条规定：“对违反治安管理行为人，公安机关传唤后应当及时询问查证，询问查证的时间不得超过八小时；情况复杂，依照本法规定可能适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不得超过二十四小时。公安机关应当及时将传唤的原因和处所通知被传唤人家属。”被上诉人文峰派出所对上诉人顾桂芳的传唤未超过八小时。因上诉人顾桂芳拒不提供其家属的联系方式，导致被上诉人文峰派出所无法通知顾桂芳家属，不能认定被上诉人文峰派出所违反法律规定。上诉人顾桂芳除了认为被上诉人文峰派出所无权实施传唤，并未提出被上诉人工作人员在传唤过程中有致顾桂芳人身、财产等合法权益损害的行为。一审法院对传唤过程的合法性已作充分阐述，本院不再赘述。被上诉人文峰派出所对上诉人顾桂芳的传唤行为并无违法之处，一审法院认定并无不当。 综上，一审法院认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，一审判决应予维持。上诉人顾桂芳的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人顾桂芳负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘海燕 审 判 员 郁 娟 审 判 员 鲍 蕊 二〇一九年十一月八日 法官助理 张娟娟 书 记 员 陆 颖 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；