江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏06行终616号 上诉人（原审原告）陈海兵，男，1970年1月7日生，××族，住如东县。 委托代理人朱幼华，江苏启星律师事务所律师（法律援助）。 委托代理人王伟战，江苏启星律师事务所律师（法律援助）。 被上诉人（原审被告）如东县公安局，住所地如东县。 法定代表人程军，局长。 应诉负责人缪云，副局长。 委托代理人徐晓青，如东县公安局法制大队教导员。 委托代理人吴波，如东县公安局法制大队民警。 上诉人陈海兵因诉被上诉人如东县公安局治安行政处罚一案，不服江苏省南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初639号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2009年8月23日晚，陈海兵在朱春山家与朱春山之子朱华结账时，因意见分歧，陈海兵与朱春山及其家人发生争执，如东县公安局曹埠派出所民警处警后，陈海兵骑摩托车自行离开现场。同月25日、28日，陈海兵分别至如东县马塘医院、如东县人民医院就诊，诊断为全身多处软组织损伤、左第10肋骨骨折、左腓骨骨折。经鉴定，陈海兵左腓骨骨折的伤情属轻伤，但构不成伤残等级。2010年8月18日，陈海兵以朱春山犯故意伤害罪，向如东县人民法院（以下简称如东法院）提起刑事附带民事诉讼。2010年11月4日，如东法院经审理作出（2010）东刑初字第101号《刑事附带民事判决书》，判决朱春山无罪、不承担民事赔偿责任。陈海兵不服，上诉至本院，本院于2010年12月17日作出（2010）通中刑终字第0111号《刑事附带民事裁定书》，裁定驳回上诉，维持原判。此后，陈海兵因不满如东法院及本院的裁判，且认为系如东县公安局的过错导致无法查明相关事实，开始至如东县公安局、南通市公安局、江苏省公安厅、如东县信访局、南通市信访局等部门信访。如东县公安局于2012年1月29日出具了书面《信访事项答复意见书》，南通市公安局亦于2012年8月6日出具了《信访事项复查意见书》，指引陈海兵可以通过诉讼等合法途径予以处理。 2013年1月15日，如东县公安局与陈海兵达成《协议》一份，针对陈海兵的信访要求，如东县公安局同意一次性补偿、救济陈海兵产生的医疗费、误工费、交通费等共计28.8万元。陈海兵则出具《保证书》一份，保证就其与朱春山之间的纠纷就此了结，不再因此事申诉、信访、诉讼，保证停访息诉。2015年3月9日，陈海兵向海门市人民法院提起行政诉讼，要求撤销其与如东县公安局签订的《协议》，海门市人民法院经审查认为被诉协议属平等主体之间的民事行为，不属人民法院行政审判权限范围，于2015年3月20日作出（2015）门行诉初字第0003号《行政裁定书》，裁定对陈海兵的起诉不予受理。陈海兵不服该裁定上诉至本院，本院于2015年5月20日作出（2015）通中行诉终字第00049号《行政裁定书》，裁定驳回上诉，维持原裁定。 2015年2月11日，陈海兵向本院提出申诉，要求对（2010）东刑初字第101号《刑事附带民事判决书》、（2010）通中刑终字第0111号《刑事附带民事裁定书》进行再审，本院于2015年7月20日作出（2015）通中刑监字第0001号《驳回申诉通知书》，告知陈海兵的申诉不符合再审条件，应予驳回。2017年，陈海兵向江苏省高级人民法院（以下简称省高院）提出申诉，省高院亦认为陈海兵的申诉理由无事实和法律依据，不予采纳。2018年，陈海兵向中华人民共和国最高人民法院（以下简称最高法）提出申诉，要求撤销如东法院、本院原审裁判，追究朱春山的刑事责任并赔偿损失，最高法作出（2018）最高法刑申632号《驳回申诉通知书》。陈海兵为此向南通市人民检察院提出申诉，南通市人民检察院于2018年11月22日作出通知书认为南通中院（2010）通中刑终字第0111号《刑事附带民事裁定书》认定事实清楚、处理适当，申诉理由不能成立，不符合立案复查条件。陈海兵又于2019年向江苏省人民检察院提出申诉，江苏省人民检察院亦于2019年2月25日作出了原审裁判并无不当、申诉理由不成立的通知。 自如东法院就陈海兵刑事附带民事诉讼案件作出一审裁判、本院二审判决维持后，陈海兵持续地向不同部门信访，在上述申诉期间，陈海兵亦处于长期坚持信访之中。 2019年1月21日，陈海兵从南通坐火车至南京，到最高法第三巡回法庭、省高院、江苏省人民检察院、省公安厅、省信访局、省政法委上访。1月24日晚上乘坐火车前往北京，1月25日到国家信访局登记上访。1月28日开始，重复前往公安部、最高检、最高法、国家信访局、中纪委、省高院驻京办等部门登记上访，直至3月3日回如东。期间，如东县公安局派员于1月28日至北京找到陈海兵，并建议陈海兵前往如东县驻京办，在如东县驻京办，如东县公安局、如东县信访局工作人员对陈海兵进行劝导、指引，要求其回如东，陈海兵予以拒绝。3月6日，如东县公安局在工作过程中发现陈海兵上述反复登记上访的行为涉嫌扰乱单位秩序，形成《受案登记表》并经负责人审批受理为治安案件。3月6日，陈海兵因殴打他人在如东县拘留所执行拘留，公安民警于当日在如东县拘留所对陈海兵进行询问，陈海兵在笔录中陈述其1月21日到南京后在省高院、省检察院、省公安厅、信访局、省人大等部门上访，在北京期间去了最高法四次、省高院驻京办四次、公安部四次、最高检四次、国家信访局四次、中纪委两次，并陈述“为了引起重视才反复登记”。3月13日，如东县公安局传唤陈海兵到曹埠派出所接受询问，陈海兵在接受询问过程中认可其在南京、北京各部门重复登记、上访的行为，并认为其与朱春山之间的纠纷并未得到合理解决。2019年3月14日，如东县公安局对陈海兵进行行政处罚告知，告知陈海兵其于2019年1月25日至3月1日期间多次在国家信访局、公安部等相关部门非法上访且不听劝阻，扰乱了相关单位的正常工作秩序，拟对其处二百元罚款的处罚，并听取了陈海兵的陈述与申辩。2019年3月14日，如东县公安局作出如公（曹）行罚决字[2019]326号行政处罚决定书，决定给予陈海兵罚款二百元的处罚，并于当日向陈海兵直接送达。陈海兵认为其按照法律规定逐级正常上访，上访时没有违法行为，没有扰乱任何单位的正常工作秩序，如东县公安局对其作出行政处罚没有事实依据，没有法律依据，故诉至一审法院，请求撤销如东县公安局于2019年3月14日作出的如公（曹）行罚决字[2019]326号行政处罚决定书。 一审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。上述规定意味着行政案件以违法行为发生地为一般管辖原则，但在由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的情况下，违法行为人居住地公安机关具有管辖权。本案违法行为发生地在北京，但引发信访的根源问题发生在陈海兵的居住地，由居住地公安机关管辖更有利于公安机关对陈海兵到北京非正常上访、扰乱公共场所秩序的违法行为及前因后果进行全面调查，同时也节约了办案成本，客观上减轻了非正常上访目的地公安机关对扰乱公共场所秩序行为进行处罚的办案压力。故本案由如东县公安局管辖并无不当。 关于被诉行政处罚决定认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律和处罚是否准确适当的问题。陈海兵本人亦认可其到最高法、最高检、公安部、国家信访局、中纪委等多个部门重复登记、上访，如东县公安局信访局的工作人员等证实了前去北京指引陈海兵通过诉讼途径处理、劝导其返回如东的情况，故被诉行政处罚决定认定事实清楚、证据充分。根据国务院《信访条例》第二条规定，公民、法人或者其他组织享有采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的权利。《信访条例》同时对公民、法人或者其他组织如何合法行使信访权利作出了具体规定，《信访条例》第十四条第二款规定，对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。第十六条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集等行为。本案中，陈海兵信访的主要诉求系起源于其与朱春山之间的纠纷，但针对陈海兵对朱春山故意伤害罪的控告，一、二审法院已经作出裁判，且陈海兵已经向四级法院、两级检察院提出申诉，其申诉理由均被认定为不成立。陈海兵仍然到数个国家机关部门越级上访、重复登记上访，经如东县公安局、信访局工作人员劝阻，仍拒绝返回、长时间滞留北京，其行为已在客观上对相关单位的工作秩序造成危害，亦对其他合理信访人员主张权利造成了影响。陈海兵明知其申诉均已被驳回、如东县公安局已经与其达成协议，对其主张的各项费用予以补偿、救济，却仍坚持非正常上访，该行为属于《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定的扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序的治安违法行为，如东县公安局综合考量原告陈海兵的行为情节，对其处以罚款二百元的处罚适用法律正确，处罚适当。如东县公安局在工作工程中发现案件线索后，依法履行了受理、传唤、调查、告知、作出处罚决定等法定程序，程序合法。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈海兵的诉讼请求。 上诉人陈海兵上诉称，一审判决关于上诉人于2019年1月25日至3月1日期间的上访行为对相关单位的工作秩序造成危害，亦对其他合理信访人员主张权利造成了影响的认定错误，上诉人的上访行为系按照法律规定逐级正常上访，上访时没有违法行为，没有扰乱任何单位的正常工作秩序，被上诉人对上诉人的行政处罚缺乏事实和法律依据。请求本院判决撤销一审判决及如东县公安局所作的案涉行政处罚决定。 被上诉人如东县公安局答辩称，上诉人陈海兵于2019年1月24日从南京前往北京上访，多次到国家信访局、公安部等反复登记、越级上访，并继续滞留北京缠访，违反了《信访条例》的相关规定，扰乱了信访秩序，属于《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定的扰乱单位秩序的行为，且具有从重处罚情形，如东县公安局所作处罚决定事实认定清楚，适用法律正确。陈海兵认为其不是非法上访的理由不成立。请求本院依法驳回上诉人的上诉，维持一审判决。 陈海兵提起上诉后，一审法院已将双方当事人提交的证据材料随案移送本院。 本院经审理，对一审判决认定的事实予以确认。 本院认为，信访作为信访人反映情况，提出建议、意见和投诉请求的一种形式，应当依法进行，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，不得扰乱社会公共秩序和信访秩序，更不得通过违法信访实现不正当诉求。《信访条例》对信访工作机制、信访事项范围、信访渠道和提出方式、办理程序及相关法律责任等作出了具体规定，其中第十六条、第十八条第一款、第二十条规定，信访人采用走访形式提出信访事项应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；并应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出；不得在信访接待场所滞留、滋事，扰乱信访秩序。 本案中，上诉人陈海兵所信访的事项发生在如东县，已经过人民法院一审、二审审理判决，并经江苏省高级人民法院、最高人民法院申诉审查和南通市人民检察院、江苏省人民检察院申诉审查，如东县公安局亦与其进行过协商处理和补偿，陈海兵亦曾出具“不再因此事以任何理由到任何部门上访申诉”的保证书，陈海兵理应服判息诉停访。但其又以此信访事项为由多次到国家信访局、公安部等相关部门越级上访，且经劝阻仍拒绝返回、长时间滞留北京，不待相关受理部门对其信访事项作出办理即反复进行信访登记，其意图就是通过重复信访引起相关部门注意和施加压力，以实现其信访目的。陈海兵的行为显然违反了《信访条例》的上述关于采用走访形式提出信访事项的相关规定，扰乱了相关部门的信访秩序，属于非正常上访，依据《信访条例》第四十七条规定应追究其相应的法律责任。如东县公安局系陈海兵居住地公安机关，依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，具有对陈海兵上述违法行为的管辖权。故如东县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定对其作出罚款二百元的行政处罚，于法有据，并无不当。 综上，陈海兵的上诉理由不能成立，其上诉请求依法应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人陈海兵负担。 本判决为终审判决。 审判长  杨德华 审判员  郁 娟 审判员  张祺炜 二〇一九年十一月二十日 书记员  王佳馨 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对于上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；