湖南省永州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘11行终267号 上诉人（原审原告）：邓桂云。 委托诉讼代理人：吴春林，湖南金浯律师事务所律师。 上诉人（原审被告）：祁阳县自然资源局。 负责人：甘小玲，该局局长。 委托诉讼代理人：李国清，湖南博大律师事务所律师。 上诉人（原审被告）：祁阳县人民政府。 法定代表人：陈小平，该县县长。 委托诉讼代理人：李娟，祁阳县司法局副局长。 上诉人邓桂云、祁阳县自然资源局、祁阳县人民政府因不履行法定职责、行政复议及行政赔偿一案，不服湖南省永州市冷水滩区人民法院（2019）湘1103行初35号行政判决，向本院提起上诉。一审法院于2019年10月8日向本院移送案卷。本院于同日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，邓桂云于2002年受让县城葡萄园建房用地一宗，2003年取得国有土地使用证，2004年经规划部门现场放线建房并办理房产证。2018年4月27日，邓桂云持两证去办理抵押登记手续，祁阳县自然资源局告知邓桂云的两证不能办理抵押登记，要更换为不动产权证。祁阳县自然资源局在给邓桂云办理换证程序中，发现邓桂云存在非法占用土地的行为，于2018年6月16日下达祁国土资罚[2018]154号行政处罚决定书，认定邓桂云非法占用土地43.71㎡并对邓桂云作出相关处罚。后邓桂云依据该处罚决定书缴纳了罚款，并缴纳了71,280元土地出让金回购非法占用的土地。祁阳县自然资源局在邓桂云缴纳土地出让金的情况下将邓桂云的两证更换为房屋不动产权证。邓桂云对祁阳县自然资源局不受理其抵押登记申请而擅自换证的行为不服向祁阳县人民政府申请复议。祁阳县人民政府驳回了邓桂云的复议申请，并认定邓桂云用于抵押登记的房屋存在非法占用土地的违法行为，房屋占用土地与证书不一致，属于不予登记的情形。邓桂云不服该复议决定，向人民法院提起行政诉讼。 原判认为，行政机关不履行法定职责包括拒绝履行，不完全履行、不适当履行等情形。祁阳县自然资源局作为不动产登记部门，负有依法受理其辖区内不动产登记申请的职责。邓桂云的房屋所有权证和土地使用权证均是合法有效的证件，祁阳县自然资源局应当为邓桂云办理抵押登记。祁阳县自然资源局辩称依据规定办理抵押登记必须将两证更换为不动产权证，但换证并不影响办理抵押登记。且祁阳县自然资源局要求邓桂云缴纳土地出让金的行为系对邓桂云拥有的房屋所有权证的否定，属于违法行为，应予以撤销。故而祁阳县人民政府对邓桂云的抵押登记决定不予登记的复议决定违法。邓桂云诉称的经济损失不属于本案行政诉讼的审理范围，且没有证据证实其损失由祁阳县自然资源局造成，应依法予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、第七十九条之规定，判决：一、确认祁阳县自然资源局不履行为邓桂云房屋办理抵押登记的行为违法；二、确认祁阳县人民政府作出的祁政复决字〔2018〕8号驳回行政复议申请的决定违法；三、撤销祁阳县自然资源局对超面积部分土地出让金的两次核算；四、驳回邓桂云的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由祁阳县自然资源局、祁阳县人民政府负担。 宣判后，邓桂云、祁阳县自然资源局、祁阳县人民政府均不服，分别提起上诉。 邓桂云上诉称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原判在审理查明中关于“缴纳了71,280元土地出让金回购非法占用的土地，祁阳县自然资源局在邓桂云缴纳土地出让金的情况下将邓桂云的两证更换为不动产权证……”的表述为笔误，应该是祁阳县自然资源局在邓桂云交费后才给换证，才受理抵押登记。该笔误不影响祁阳县自然资源局行政行为的违法性，邓桂云的损失客观存在，祁阳县自然资源局应予赔偿。故请求：维持一审判决第一、二、三项；撤销一审判决第四项，改判祁阳县自然资源局赔偿邓桂云经济损失8,944.80元，诉讼费由祁阳县自然资源局和祁阳县人民政府承担。 祁阳县自然资源局上诉称，1.一审判决认定事实错误，与客观事实不符。经实际测量，涉案房屋实际占地面积194.91㎡，而批准用地面积为151.2㎡，超出土地使用登记面积43.71㎡，2018年6月16日，祁阳县自然资源局对邓桂云非法占地行为作出了行政处罚，没收其在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并对其非法占地43.71㎡的行为进行了罚款。祁阳县自然资源局根据祁阳县推进新型城镇化领导小组《关于对违法使用土地和非法超占土地的处置专题会议纪要》第五条规定和永州群星房地产土地评估报告有限公司出具的土地评估价值报告，告知邓桂云自愿购买非法占用土地及地上建筑物需要缴纳出让金71,280元，并向邓桂云出具了《祁阳县国土资源局规费缴纳通知单》，但邓桂云不愿意缴纳出让金回购，实际上最终也没有缴纳出让金，祁阳县自然资源局没有给邓桂云办理不动产权证。2.一审判决书对祁阳县自然资源局告知邓桂云应缴纳土地出让金的行为定性错误，认定为违法行为没有法律依据。祁阳县自然资源局对非法占地行为进行了行政处罚，对非法建筑部分依据《祁阳县推进新型城镇化领导小组〈关于对违法使用土地和非法超占土地的处置专题会议纪要〉（2015年第2次）》（以下简称“专题会议纪要”）告知邓桂云可以自愿支付相应对价进行回购，这一告知行为是民法上的要约行为，是否回购由邓桂云自行决定，并不是具体行政行为。3.祁阳县自然资源局不为邓桂云房屋办理抵押登记的行为并不违法。邓桂云申请用于抵押的房屋占用土地现状与其持有的土地使用证面积存在不一致，根据《不动产登记操作规范（试行）》第4.8.2条的规定，属于不予以登记的情形。4.祁阳县人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。故请求：撤销一审判决；确认祁阳县自然资源局不为邓桂云办理抵押登记的行政行为合法；确认被诉行政复议决定合法；一、二审诉讼费用由邓桂云承担。 祁阳县人民政府上诉称，1.邓桂云至今未缴纳土地出让金回购非法占用的土地使用权及其地上建筑物，祁阳县自然资源局也未给邓桂云换发不动产权证书。2.祁阳县人民政府在行政复议中对祁阳县自然资源局的行政行为从实体和程序上进行了全面审查，审查查明邓桂云申请登记的事项属于不予登记的情形，认定祁阳县自然资源局不为邓桂云办理抵押登记符合法律规定，但祁阳县自然资源局没有按照法律规定的程序书面通知邓桂云，程序上存在瑕疵。为此，祁阳县人民政府责令祁阳县自然资源局在规定期限内书面告知邓桂云。因此，被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。3.根据“专题会议纪要”规定，当事人在建设过程中非法超占土地未达到规定面积的，如当事人自愿购买，在支付相应土地出让金后，可依法取得非法占用的土地使用权及地上建筑物所有权。祁阳县自然资源局出具《祁阳县国土资源局规费缴纳通知单》，告知邓桂云自愿购买非法占用土地及地上建筑物需要缴纳土地出让金71,280元。该通知单实际上是一种告知行为，是否购买取决于当事人自己，不具有行政强制性，也不是祁阳县自然资源局的行政收费行为，没有违反法律法规的规定，不具有可撤销性。祁阳县自然资源局的两次土地出让金核算是出具上述规费缴纳通知单的一个过程性行为，不具有独立、完整行政行为的特点，一审法院作出撤销“土地出让金的两次核算”的判决明显错误。故请求：撤销一审判决；确认祁阳县自然资源局不为邓桂云办理抵押登记的行政行为合法；确认被诉行政复议决定合法；诉讼费用由邓桂云承担。 邓桂云答辩称，1.祁阳县自然资源局的行为违反了《中华人民共和国物权法》第十三条第三项、《不动产登记暂行条例》第三十三条的规定。邓桂云的抵押登记事项与权属来源完全一致，抵押登记事项与登记原因文件也完全一致。邓桂云是用证书所确定的面积作抵押，超过的部分没有用作抵押，且超过的部分已被没收，祁阳县自然资源局应当办理抵押登记，不应当要交纳7.1万元后才给邓桂云办理，是否购买超出部分应当是随邓桂云自愿，不能因不购买就不为邓桂云办理抵押登记。2.被诉行政复议决定既违反了《中华人民共和国物权法》第十三条第三项、《不动产登记暂行条例》第三十三条的规定，也否认了土地使用证、房产证的效力。邓桂云是要求办理抵押登记，没有要求分割建筑物。综上，祁阳县自然资源局不为邓桂云办理抵押登记以及祁阳县人民政府作出的复议决定都是违法的。 在二审审理过程中，双方当事人均未提交新的证据。一审判决据以认定事实的证据，已随案移送本院，经审查可以作为认定本案事实的证据。 本院审理查明的事实与一审法院查明的事实基本一致。但一审法院认定“后邓桂云依据该处罚决定书缴纳了罚款，并缴纳了71,280元土地出让金回购非法占用的土地。祁阳县自然资源局在邓桂云缴纳土地出让金的情况下将邓桂云的两证更换为房屋不动产权证”的事实错误。 本院另查明，2003年8月17日，邓桂云通过出让方式取得葡萄园一宗地，同年8月25日办理了祁国用[2003]字第08111号《国有土地使用证》，面积为151.2㎡。2004年4月15日，邓桂云申请办理了编号为祁规（西）04-240的《建设工程规划审批单》，建设用地面积为151.2㎡，总建筑面积为591.12㎡，建筑层数为四层。邓桂云在动工建设过程中，实际占用土地面积为194.91㎡，超出土地使用证登记面积43.71㎡，实际建设层数为五层。2011年6月24日，邓桂云向申请办理房屋所有权证，祁阳县房产局为邓桂云办理了祁房权证浯溪镇字第711005053号房屋所有权证，将该房屋第1、2、4、5层登记在邓桂云名下（第3层未登记在本证内），建筑面积为431.82㎡。2018年4月28日，邓桂云向祁阳县自然资源局的不动产登记中心申请办理不动产抵押登记。祁阳县自然资源局的工作人员在接到申请资料后，对邓桂云提交的申请材料和房屋现状进行查验，发现邓桂云用于抵押的房屋占地面积超过了土地使用证登记面积，存在违法占用国有土地的行为。为此，祁阳县自然资源局的工作人员电话告知邓桂云需要到国土执法监察大队接受处罚，并取得违法占用土地的使用权后才能继续为其办理抵押登记。随后，祁阳县自然资源局对邓桂云的违法占地行为依法进行了查处，并于2018年6月16日作出了祁国土资罚（2018）154号《行政处罚决定书》，决定：1、没收邓桂云在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；2、对邓桂云非法占地面积43.71㎡的行为，处以20元/m2的罚款，计人民币捌佰柒拾肆元整。邓桂云对该处罚决定无异议，并缴纳了874元罚款。祁阳县自然资源局根据“专题会议纪要”的意见，拟对邓桂云在非法占用土地上的建筑物进行处置，由邓桂云自愿购买。于是，祁阳县自然资源局委托永州群星房地产土地评估有限公司进行评估，永州群星房地产评估有限公司于2018年6月19日出具编号为2018-C091-1、2018-C091-2两份评估报告，邓桂云向该评估公司缴纳评估费600元。2018年5月28日，祁阳县自然资源局的工作人员对涉案房屋进行了测绘，根据这次测绘的红线图，邓桂云非法占地43.71㎡，其中超宽19.19㎡，超深24.52㎡。因认为2018年5月28日测绘的红线图存在错误，祁阳县自然资源局于2018年7月10日另行安排工作人员对涉案房屋再次进行测绘，根据这次测绘的红线图，邓桂云非法占地面积仍为43.71㎡，但实际超宽为41.19㎡，超深为2.52㎡。根据“专题会议纪要”第五条的意见，祁阳县自然资源局对邓桂云自愿购买非法占用土地使用权及被没收部分建筑所有权所需缴纳的土地出让价款进行了核算，按2018年5月28日的红线图核算邓桂云需补缴49,647元土地出让金，按2018年7月10日的红线图核算邓桂云需补缴71,280元土地出让金。祁阳县自然资源局向邓桂云下发《祁阳县国土资源局规费缴纳通知单》，告知邓桂云需要交纳超面积土地出让金为71,280元。邓桂云在接到该通知单后认为，按照2018年5月28日的测绘数据核算其仅需缴纳超面积土地出让金为49,647元，而按照2018年7月10日的测绘数据，在非法占地面积未变的情况下，却需多缴纳21,633元，遂不同意缴纳。在此情况下，祁阳县自然资源局根据《不动产登记暂行条例》和国土资源部《不动产登记操作规范（试行）》的规定，没有为邓桂云办理抵押登记。邓桂云对祁阳县自然资源局不为其办理抵押登记的行为不服，于2018年7月31日向祁阳县人民政府申请复议。祁阳县人民政府在收到行政复议申请后于2018年8月6日受理，于2018年9月30日作出祁政复决字〔2018〕8号行政复议决定书。祁阳县人民政府认为，邓桂云申请用于抵押登记的房屋因存在非法占用土地的违法行为，其申请用于抵押登记的房屋占用土地现状与其持有的土地使用证存在面积不一致，属于不予登记的情形，但祁阳县自然资源局未依法书面告知邓桂云，程序违法；根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第二款的规定，决定：1.祁阳县自然资源局不为邓桂云办理抵押登记的行为，程序违法，责令祁阳县自然资源局自收到该复议决定之日起5日内书面告知邓桂云不予登记的理由；2.驳回邓桂云其他复议申请。祁阳县人民政府于2018年10月9日将行政复议决书送达给双方当事人。邓桂云仍不服，于2018年10月22日向法院提起行政诉讼，请求：1.确认祁阳县自然资源局不依法为邓桂云办理不动产抵押登记的行政不作为违法；2.撤销祁阳县人民政府在复议决定书中对祁阳县自然资源局强行换证而不予登记办理抵押登记的行为“是正确的”的认定；3.撤销祁阳县自然资源局对超面积部分土地出让金的两次核算；4.判令祁阳县自然资源局赔偿邓桂云8,944.8元。 以上事实，有土地出让合同、土地登记审批表、祁国用（2003）字第08111号国有土地使用证、祁房权证浯溪镇字第711005053号房屋所有权证、祁阳县不动产抵押审批单、抵押估价报告、小额贷款额度借款合同、小额贷款最高额抵押合同、祁国土资罚[2018]154号行政处罚决定书、土地评估结果一览表、行政复议申请书、受理行政复议申请通知书、行政复议答复通知书、行政复议答复意见书、祁政复决字〔2018〕8号行政复议决定书等证据证实。 本院认为，本案争议的焦点是：1、邓桂云的抵押登记申请是否符合办理抵押登记的条件；2、祁阳县自然资源局对超面积部分土地出让金的两次核算是否可诉；3、邓桂云的赔偿请求能否得到支持。现分析如下： 一、关于邓桂云的抵押登记申请是否符合办理抵押登记的条件的问题。《不动产登记暂行条例》第二十二条第一项规定：“登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：（一）违反法律、行政法规规定的；……”本案中，邓桂云申请用于抵押登记的房屋实际占地面积超过了批准用地面积，存在非法占用土地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条的规定，虽然祁阳县自然资源局于2018年6月16日作出祁国土资罚[2018]154号行政处罚决定没收了邓桂云在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，但因被没收部分与未被没收部分具有不可分性，涉案房屋的现状与其持有的房屋所有权证不一致、涉案房屋实际占用土地的情况与其持有的土地使用证不一致的情形依然存在，邓桂云非法占用土地的违法后果并未完全消除。在此情况下，祁阳县自然资源局不为邓桂云办理抵押登记符合上述规定。祁阳县不动产登记中心依法应当受理邓桂云的抵押登记申请，经过审查后决定不予登记并根据《不动产登记操作规范（试行）》第4.8.2条的规定书面通知邓桂云。但祁阳县不动产登记中心在收到抵押登记申请后仅予以口头告知，未予以书面答复，明显不当。但祁阳县人民政府在行政复议决定书中已经明确告知邓桂云其抵押登记申请不符合登记条件，依法应不予登记，实际履行了书面通知的义务，祁阳县自然资源局未书面答复邓桂云的问题，在行政复议程序中已经得到弥补。综上，因不符合办理抵押登记的条件，祁阳县自然资源局针对邓桂云的申请应当不予登记，邓桂云要求确认祁阳县自然资源局不依法为其办理不动产抵押登记的行为违法的诉讼请求不能成立，应不予支持。一审判决确认祁阳县自然资源局不履行为邓桂云房屋办理抵押登记的行为违法，明显不当，本院予以纠正。 二、关于祁阳县自然资源局对超面积部分土地出让金的两次核算是否可诉的问题。根据“专题会议纪要”规定，当事人在建设过程中非法超占土地，未达到一定标准的，当事人可以按规定以补缴土地出让金的方式自愿购买非法占用的土地使用权及地上建筑物所有权。在发现邓桂云的违法占地行为后，祁阳县自然资源局按照规定对超占部分的土地出让金进行了核算，其后，祁阳县自然资源局向邓桂云出具了《祁阳县国土资源局规费缴纳通知单》。对土地出让金的核算是祁阳县自然资源局作出《祁阳县国土资源局规费缴纳通知单》的过程性行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第六项的规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关未作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……”的规定，祁阳县自然资源局的两次土地出让金核算不属于人民法院行政诉讼的受案范围，不具有可诉性，一审判决撤销祁阳县自然资源局对超面积部分土地出让金的两次核算，明显错误，本院予以纠正。 三、关于邓桂云的赔偿请求能否得到支持的问题。首先，因不符合办理抵押登记的条件，祁阳县自然资源局未为邓桂云办理抵押登记，符合相关法律法规的规定。祁阳县人民政府依法受理邓桂云行政复议申请后，经过审查在法定期限内作出行政复议决定并送达给邓桂云，符合法定程序。邓桂云的抵押登记申请不符合办理抵押登记的条件，应不予登记，祁阳县自然资源局未予办理抵押登记正确，祁阳县人民政府在行政复议决定书中亦明确告知邓桂云涉案房屋占用土地现状与其持有的土地使用证不一致，属不予登记的情形，行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，处理恰当。因行政行为合法，其附带提起的行政赔偿诉讼请求应一并予以驳回。 综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，本院依法予以改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销湖南省永州市冷水滩区人民法院（2019）湘1103行初35号行政判决； 二、驳回上诉人邓桂云的诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，共计100元，由上诉人邓桂云负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  曾 辉 审 判 员  陈 姬 审 判 员  王焕江 二〇一九年十一月二十二日 法官助理  王诗萌 书 记 员  陈恒首 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。