西 安 铁 路 运 输 法 院     行 政 裁 定 书     （2019）陕7102行初2223号     原告张海涛，男，汉族，1971年8月4日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市长安区。   被告陕西省西咸新区XX城管理委员会，住所地陕西省西咸新区。   法定代表人柳政，主任。   委托代理人李娜蓉，系陕西省西咸新区XX城管理委员会工作人员。   委托代理人宋克坤，北京德恒（西安）律师事务所律师。   原告张海涛诉被告陕西省西咸新区XX城管理委员会不履行法定职责一案，本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。   原告张海涛诉称，其基于继承关系从其父张维俭处取得所属村组土地承包经营权。2018年3月26日，原告张海涛向陕西省西咸新区XX城农林水工作局递交了《土地确权申请书》，要求对拥有的土地承包经营权确权登记颁证。该局于2018年5月23日作出《关于张海涛土地确权申请书>有关情况的回复》，内容为：“……2015年，陕西省农村土地承包经营权确权登记颁证工作开展后，根据省市农村土地承包经营权确权登记颁证工作相关会议精神，纳入城中村改造的村，可以不开展确权工作……XX城暂未开展农村土地承包经营权确权颁证工作……您申请颁发农村土地承包经营权证，应该按上述规定程序申请办理。”原告张海涛认为本案所诉的起因及发展状态，均与XX城管委会有关。诉讼请求：1.判令被告陕西省西咸新区XX城管理委员会不为原告张海涛进行农村土地承包经营权确权登记颁证的行政行为违法；2.判令被告陕西省西咸新区XX城管理委员会责令其所属的确权、登记，颁证工作部门为原告张海涛依法所拥有的承包地进行农村土地承包经营权确权登记颁证、换证。后经承办法官释明，应变更适格被告，但原告张海涛认为本案适格被告应为西安市人民政府，向本院递交了变更被告为西安市人民政府的起诉状。   被告陕西省西咸新区XX城管理委员会辩称，根据西安市机构编制委员会市编发（2009）18号文件和（2011）14号文件，被告陕西省西咸新区XX城管理委员会由西安市人民政府设立，由西安市人民政府与陕西省西咸新区开发建设管理委员会共同管理，但自2017年西安市人民政府接管陕西省西咸新区后，西安市人民政府不再对被告陕西省西咸新区XX城管理委员会直接行使管理权，设立单位变更为陕西省西咸新区开发建设管理委员会。被告陕西省西咸新区XX城管理委员会属于陕西省西咸新区开发建设管理委员会的下属机构，不属于《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》规定的县级以上地方人民政府，也不是县级以上地方人民政府农业行政主管部门，在没有法律、法规授权的情况下，被告陕西省西咸新区XX城管理委员会不具有颁发农村土地承包经营权证书的法定职责，原告张海涛的起诉无实体法上的请求权基础，依法应当驳回；根据市农函（2010）146号《西安市农业委员会关于委托沣渭新区管理委员会履行农业行政事务管理职能有关事项的函》，西安市农业委员会委托沣渭新区管委会（现为陕西省西咸新区XX城管理委员会）在辖区内行使部分农业行政事务管理职能。因此，被告陕西省西咸新区XX城管理委员会是受西安市农业委员会的委托履行部分农业行政事务管理职能，在本案中依法不具备独立的行政主体资格，不是本案的适格被告。请求法院依法驳回原告张海涛的起诉。   经审查查明，原告张海涛于2018年3月26日向陕西省西咸新区XX城农林水工作局递交《土地确权申请书》，请求确认位于XX街XX村XX组集体土地上5.89亩土地的承包经营权为原告张海涛户所有，并依法登记、颁证。陕西省西咸新区XX城农林水工作局于2018年5月23日作出《关于张海涛有关情况的回复》，内容为：“张海涛：……一、2015年7月，根据《西安市人民政府关于沣渭新区纳入全市城中村改造管理范围的批复》，西安沣渭新区（现陕西省西咸新区XX城）整体被纳入西安市城中村改造范围。2015年，陕西省农村土地承包经营权确权登记颁证工作开展后，根据省市农村土地承包经营权确权登记颁证工作相关会议精神，纳入城中村改造范围的村，可以不开展确权工作。对此，2015年12月11日，XX城管委会经研究，向西安市人民政府上报了《关于暂不开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的报告》，XX城暂未开展农村土地承包经营权确权颁证工作。二、根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，‘实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。’，因此，您申请办法农村土地承包经营权证，应该按上述规定程序申请办理。”，原告张海涛不服该回复，于2019年6月4日向本院提起本案诉讼。   另查，2009年12月1日，西安市机构编制委员会市编发（2009）18号《关于成立西安沣渭新区管理委员会的通知》：决定成立西安沣渭新区管理委员会，西安沣渭新区管理委员会为市政府派出机构，受省西咸新区建设领导小组和市政府双重领导。2010年12月27日，西安市农业委员会作出市农函（2010）146号《西安市农业委员会关于委托沣渭新区管理委员会履行农业行政管理职能有关事项的函》，内容为：“西安市沣渭新区管理委员会：……现委托你单位在本辖区内履行以下农业行政管理职能：……（三）指导农业社会化服务体系建设和乡村集体经济组织、合作经济组织建设；贯彻落实农村基本经营制度和政策，调节农村经济利益关系；指导、监督减轻农民负担和耕地使用权流转工作。……”，2011年9月22日，西安市机构编制委员会市编发（2011）14号《关于西安沣渭新区管理委员会更名的通知》：决定将西安沣渭新区管理委员会更名为陕西省西咸新区XX城管理委员会。   再查，本院向原告张海涛释明本案适格被告应为西安市农业委员会。但原告张海涛经本院释明后坚持认为本案适格被告应为西安市人民政府，并向本院递交了变更被告为西安市人民政府的起诉状。   本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”、第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定及本案查明的事实，本案被告陕西省西咸新区XX城管理委员会有履行辖区内农业行政管理职能有关事项的职权，但其履行辖区内农业行政管理职能有关事项是受西安市农业委员会的委托而行使的行政职权，属于行政委托。根据上述规定，被告陕西省西咸新区XX城管理委员会不是本案适格被告。关于被告不适格问题，本院已于2019年10月11日向原告张海涛释明本案适格被告应为西安市农业委员会。但原告张海涛经本院释明后认为本案被告应为西安市人民政府，并向本院递交了变更被告为西安市人民政府的起诉状。原告张海涛未按本院释明的适格被告进行变更，应视为其拒绝变更被告。依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款（三）项、第三款之规定，裁定如下：   驳回原告张海涛的起诉。   诉讼费用50元，退还原告张海涛。   如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级人民法院。       审 判 长 冯悦   审 判 员 胡海军   审 判 员 蒋漱玉     二〇一九年十一月十四日     书 记 员 郭晗                             附：法律条文   《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》   第二十六条 原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。     应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外。   第六十九条 有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：     （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；     （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；     （三）错列被告且拒绝变更的；     （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；     （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；     （六）重复起诉的；     （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；     （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；     （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；     （十）其他不符合法定起诉条件的情形。     前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。     人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。      1