河南省漯河市郾城区人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2018)豫1103行赔初2号原告：漯河市源汇区空冢郭镇陈岗村第三村民组，地址：漯河市源汇区空冢郭镇陈岗村。负责人：谢国印，该组组长。委托诉讼代理人：王东旭，河南陆达律师事务所律师。被告：漯河市自然资源和规划局，住所地：漯河市淞江路**。法定代表人：王喜成，局长。委托诉讼代理人：司源，该局法规科工作人员。委托诉讼代理人：郭晓果，河南恩达律师事务所律师。原告漯河市源汇区空冢郭镇陈岗村第三村民组（以下简称陈岗三组）诉被告漯河市自然资源和规划局（以下简称市自规局）行政赔偿一案，于2018年9月10日向本院提起行政赔偿诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告陈岗三组负责人谢国印及其委托诉讼代理人王东旭，被告市自规局委托诉讼代理人司源、郭晓果到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告陈岗三组诉称：原属于原告集体所有的耕地22亩，原由漯河市有机混合肥料厂（以下简称市肥料厂）租用，1995年6月份，原郾城县土地局违法作出批准征用的批复文件，将原告集体所有的22亩土地非法征用，原告至今也不能收回土地，也未得到任何补偿。2015年原告在郾城区人民法院起诉被告，请求确认原郾城县土地局作出的四份批准征地的批复文件违法并撤销，郾城区人民法院审理后作出（2015）郾行初字第00041号判决，判决确认原郾城县土地局作出的四份批准征地的批复文件违法，但由于土地已转让给第三人，判决不予撤销四份批准征地的批复文件，同时判决漯河市国土资源局（以下简称市国土局）赔偿原告的损失。市国土局不服，上诉到漯河市中级人民法院，漯河市中级人民法院审理后，依旧确认原郾城县土地局作出的四份批准征地的批复文件违法，但将一审判决中的判决市国土局赔偿损失改判为采取其他补救措施，但市国土局称无法补救。2016年10月份，原告向被告申请行政赔偿，被告收到行政赔偿申请后，称研究后答复，但未答复，后又不承认收到原告的赔偿申请。2018年6月27日，原告再次向被告申请行政赔偿，至今被告仍未答复。无奈之下，原告提起本行政赔偿之诉，请求：1、判令被告赔偿原告损失637.62万元及鉴定费7.96万元。2、诉讼费用由被告承担。后原告增加诉讼请求鉴定费7000元。被告市自规辩称：一、陈岗三组没有穷尽司法救济途径的情况下直接起诉我局赔偿其损失，明显不当，应依法予以驳回。1、向被征地单位支付征地补偿费和安置补偿费的单位是用地单位，不是政府部门。一是根据1988年12月29日修正的《土地管理法》第28条第一款规定：“国家建设征用土地，用地单位除支付补偿费外，还应当支付安置补助费”，因此，向被征地单位支付征地补偿费和安置补偿费的单位是用地单位，不是政府部门。二是根据原崔岗村三组和漯河市有机混合肥料厂（以下简称有机肥料厂）的约定，应由该厂履行支付土地补偿款的义务。因为原崔岗村三组同意由有机肥料厂欠付征地款的情况下为其办理征地手续，并且崔岗村委会与该厂签订了征地协议，协议中约定的支付补偿款主体就是有机肥料厂。以下证据可以证明这一事实：（1）陈岗三组保管的有机肥料厂原任厂长赵文斌于1993年9月6日出具的证明；（2）2015年8月11号，赵文斌就陈岗三组诉市国土局、第三人有机肥料厂、第三人中国农业银行股份有限公司漯河郾城支行土地行政征收一案一审开庭时，当庭陈述崔岗村三组及崔岗村委会当时均同意将土地由政府征用变更为建设用地，和征地款暂时欠付；（3）崔岗村委会与有机肥料厂签订的征地协议。2、陈岗三组没有穷尽司法救济途径的情况下直接要求我局赔偿其损失，明显不当。一是国家赔偿制度就其本质而言是一种最终的救济制度，只有当受害人无法通过其它方式获得对自己权利的救济时，才能通过国家赔偿的方式取得赔偿。由于当事人受侵害的权利只有一个，当他通过其他方式和途径得到赔偿时，就不能再通过国家赔偿途径向行政机关要求赔偿，否则，就会出现对同一权利多次赔偿的情况。因此，当事人先通过其他途径求偿，当穷尽其他求偿手段仍无法得到赔偿时，方可提起行政赔偿之诉，由行政机关承担赔偿责任。二是有机肥料厂是由漯河市建委开办的集体所有制企业，在其被吊销营业执照后，作为开办单位的漯河市建委负有清算责任。参照最高人民法院《关于适用公司法若干问题的规定（二）》第18条规定：“有限责任公司的股东、股份有限公司的董事和控股股东未在法定期限内成立清算组开始清算，导致公司财产贬值、流失、毁损或者灭失，债权人主张其在造成损失范围内对公司债务承担赔偿责任的，人民法院应依法予以支持。有限责任公司的股东、股份有限公司的董事和控股股东因怠于履行义务，导致公司主要财产、账册、重要文件等灭失，无法进行清算，债权人主张其对公司债务承担连带清偿责任的，人民法院应依法予以支持”，作为清算责任主体的漯河市建委对该厂的债务负有连带清偿的责任。三是根据有机肥料厂原任厂长赵文斌在他案中陈述，该厂属于挂靠于漯河市建委的企业，漯河市建委没有出资，漯河市建委还要在出资不实的范围内承担清偿责任。以上事实说明，陈岗三组关于征地补偿款的损失还有其他救济渠道。在陈岗三组没有穷尽其他司法救济途径的情况下，其损失无法确定，不应直接要求由市国土局承担该补偿责任。二、陈岗三组要求我局赔偿其637.62万元损失及鉴定费7.96万元，缺乏事实根据和法律依据，应依法予以驳回。陈岗三组依据其以前起诉时河南省豫华价格事务所有限公司做出的对涉案土地价值和涉案土地1995年6月—2017年1月期间出租损失的鉴定结论，要求赔偿其损失其637.62万元损失及鉴定费7.96万元，是错误的。理由为：（一）河南省豫华价格事务所有限公司不具备司法鉴定人资格。河南省豫华价格事务所有限公司是由中国价格协会颁发的资质证书，没有取得司法行政机关颁发的资质证书，不具备司法鉴定人资格，其所做鉴定结论无效，不应予以采信。（二）陈岗三组的损失，应以其依法应获得的各项补偿费用为限。河南省豫华价格事务所有限公司对涉案土地价值的鉴定结论不符合《土地管理法》和《河南省土地管理法实施办法》的规定，依法不应予以采信。1、根据当时实施的《河南省土地管理法实施办法》，国家建设征用集体所有的土地、用地单位应按下列规定支付土地补偿费、青苗补偿费、附着物补偿费和安置补助费。（1）对于征地补偿费、安置补偿费、青苗补偿费的规定标准是：《河南省土地管理法实施办法》第三十条规定：“国家建设征用集体所有的土地、用地单位应按下列规定支付土地补偿费、青苗补偿费和附着物补偿费：（一）土地补偿费。征用耕地（包括菜地）、果园、鱼塘、藕塘、苇塘、茶园、苗圃等，省辖市郊区按年产值的六倍补偿；其他市郊区、工矿区和县辖镇按年产值的五倍补偿；其他地区按年产值的四倍补偿。征用耕地中，各类作物的副产品（不包括蔬菜）按每亩主产品年产量的15—20％计算。征用其他土地，按被征土地实际年产值的三倍补偿。（二）青苗补偿费。征用耕地，按以下标准支付青苗补偿费：已下种的按季产值的60—80％计算；已耕作未下种的按季产值的40—60％计算。（三）附着物的补偿标准，由省人民政府制定，选址确定后，新增加的附着物不予补偿。”（2）安置补助费的标准是：《河南省土地管理法实施办法》第三十一条规定：“国家建设征用土地，用地单位除支付补偿费外，还应支付安置补助费。征用耕地每亩的安置补助费标准为：人均耕地一亩以上的补年产值的三倍；七分以上不足一亩的补年产值的四倍；五分以上不足七分的补年产值的五倍；三分以上不足五分的补年产值的七倍；三分以下的补年产值的十倍。征用其他土地的，按该土地年产值的二至六倍支付安置补助费。”2、河南省豫华价格事务所有限公司对涉案土地价值和1995年6月—2017年1月期间出租损失的鉴定结论不符合上述法律规定，依法不应予以釆信。（1）鉴定机构鉴定涉案土地2017年的土地价值为490.59万元，1995年的土地价值为17.6万元。但技术鉴定报告明确指出，2017年的土地价值为2017年该土地50年使用权正常挂牌转让的市场价格，实际上是国有工业出让土地的价值。而原郾城县土地局的违法征收行为给陈岗三组造成的损失只限于各项征收集体土地的补偿损失，不应按照国有工业出让土地的价值作为其实际损失。同时，技术鉴定报告对1995年土地价值的确认采取委托人提交的1995年土地租赁协议中土地租金为800元/年·亩进行折算。这种方法同样不符合土地管理法关于国家征收集体土地应当支付土地补偿费、安置补偿费和青苗补偿费的规定，不应予以采信。（2）鉴定机构鉴定涉案土地自1995年6月—2017年1月期间出租损失价值为1470305元，违反了集体土地不得通过租赁方式用于非农业建设的规定。我国一直坚持农业集体用地不得通过租赁方式用于非农业建设，《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知（国办发〔2007〕71号）》明确规定：“按照《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的规定，任何建设需要将农用地和未利用地转为建设用地的，都必须依法经过批准”，“任何单位和个人不得自行与农村集体经济组织或个人签订协议将农用地和未利用地转为建设用地”，陈岗三组的这项要求缺乏法律依据，河南省豫华价格事务所有限公司的鉴定同样违反上述规定，不应予以采信。为了维护我局的合法权益，特提出以上答辩意见，请依法公正处理。为证明其主张，原告陈岗三组提交了以下证据：第一组证据，2015郾行初字第00041号行政判决书、2016豫11行终3号行政判决书、2016豫11**执631号执行裁定书，证明原郾城县国土局批准征用土地的批复行为已被生效判决确认违法，一二审判决被告对原告诉争土地应采取相应的补救措施，执行裁定书证明判决被告采取相应的措施无法执行。第二组证据，赔偿申请书、邮寄回执，证明原告于2018年6月27日向被告申请赔偿。第三组证据，豫价评估（2018）漯河市郾城区人民法院20180002号鉴定书、豫价评估（2018）漯河市郾城区人民法院20180132号鉴定书、鉴定费票据，证明原告损失637.62万元，鉴定费7.96万元。庭审后原告提供第四组证据，第二次补充鉴定书及鉴定费票据，证明原告为本次鉴定所支出的鉴定费7000元应当由被告承担。被告市自规局对原告陈岗三组提供的证据质证认为：对第一组证据真实性无异议，两份判决要求被告采取补救措施，并没有判决对原告直接进行赔偿。原告要求行政赔偿缺乏依据。本案对原告造成直接损失的是有机肥料厂，原告应首先向有机肥料厂主张权利损失，在有机肥料厂及其主管部门不能承担责任的基础上，原告才可以向被告主张行政赔偿。原告现在还有更充分的救济途径，在没有行使其他救济途径情况下直接要求行政赔偿不符合最高人民法院关于国家赔偿的指导性案例的精神。对第二组证据真实性无异议，被告收到了申请，但目前还未达到向原告进行行政赔偿阶段，被告没有义务向原告进行赔偿。对第三组证据两份鉴定书，鉴定主体豫华价格所没有司法鉴定资质，程序是有重大问题的，没有司法鉴定资质鉴定书自身就是无效的。鉴定内容对土地和租金鉴定的问题，土地的鉴定不能够脱离集体土地的补偿，因为该土地不是国有出让土地，鉴定结论按照2017国有出让土地作为标准进行鉴定，明显与原告集体土地应得到的补偿是完全不同的，标准是完全不一样的。租金依然是违法，涉案土地不能够从事非农业建设，而鉴定结论是按照非农业建设的租金来计算的，明显违反了土地管理法的相关规定。这两项鉴定结论都是与事实严重不符，而且违反法律规定，鉴定内容不应当采信的。对鉴定费票据真实性无异议，但是鉴定机构没有资质，鉴定内容违法没有事实依据，鉴定费应当由原告承担。对第四组证据，对司法鉴定书真实性无异议，但是我们认为这个土地涉及本案耕地22亩，其征收时间发生在1995年，我们认为应当按照95年的土地补偿费及地上附属物补偿费来进行评估，而不应当按照诉讼时的2016年进行评估。即使产生原告方有相应的损失，也应当由土地的受益人有机肥料厂或其主管部门来承担，而不应当由我局来承担。对鉴定费票据真实性无异议，但不应当由我们承担。为证明其主张，被告市自规局在法定举证期限提交了以下证据：第一组证据，原郾城县土地管理局受郾城县政府委托作出批复的证据，1、原郾城县土地管理局文件郾土征（1995）11、12、13、14号关于漯河市有机混合肥料厂建仓库补办征用土地的批复，2、征地协议四份，3、地、地籍调查表，4地登记审批表。以上证据证明：（1）原郾城县土地管理局根据征地协议受原郾城县政府委托，批准有机肥料厂补办征收手续，同意其征用原崔岗村三组的土地作为自己的建设用地。（2）郾城县土地管理局受郾城县政府委托批准征收涉案土地的时间是1995年，应根据当时的规定标准确定征地补偿、安置补偿费用，陈岗村三组要求按照出让土地价款和租赁土地费赔偿其损失的要求，不符合法律规定。（3）原崔岗村委员会与有机肥料厂签订有征地协议，协议约定内容符合当时的法律规定，应当按照该协议约定标准作为计付各项补偿的依据。第二组证据，1、漯河市郾城区人民法院（2015）郾行初字第00041号行政判决书，2、漯河市中级人民法院（2016）豫11行终3号行政判决书。以上证据证明：漯河市中级人民法院终审判决是要求我局采取补救措施，而不是直接向陈岗村第三村民组赔偿损失。陈岗村第三村民组的起诉缺乏事实根据。第三组证据，1993年9月6日赵文彬出具的证言一份。这份证据证明：崔岗村三组当时就知道土地被征用的事实，崔岗村三组当时同意有机厂暂不支付土地征用费，待该厂投产生产盈利后再予支付。原告陈岗三组对被告市自规局提供的证据质证认为：对第一组证据已有两份行政判决书所确认被告的行政行为违法，行政行为被确认违法的时间（但不撤销同时又执行不能）发生在2016年。从此时起确认原告失去土地的时间应该是2016年，所以应当按照原告提起行政诉状时的标准来赔偿原告损失。对第二组证据两份判决要求被告向原告采取补救措施，同时原告已经申请法院强制执行，但其执行不能，实际上应由被告自己的行政行为违法承担相应的赔偿责任。对第三组证据行政行为违法赔偿义务机关应该为行政机关，也就是被告而不是第三人。该组证据不能免除被告的赔偿责任。经审理查明，1、2015年5月19日，原告陈岗三组以其所有的22亩集体土地在没有得到任何补偿的情况下被征用为由，向本院提起行政诉讼，请求撤销原郾城县土地局作出郾土征（1995）11-14号的四份批准征地的批复文件。本院经过审理后于2015年10月19日作出（2015）郾行初字第00041号行政判决书，判决确认市国土局对该案诉争土地的征收行为违法，并同时判决市国土局对原告的损失进行补偿。被告不服，上诉于漯河市中级人民法院。漯河市中级人民法院审理后，于2016年4月1日作出（2016）豫11行终3号行政判决书，维持了第一项确认市国土局对该案诉争土地的征收行为违法，改判第二项，将市国土局补偿损失改判为采取相应补救措施。判决生效后，原告于2016年8月1日向本院申请执行。本院受理后，于2016年8月26日作出（2016）豫1103执631号执行裁定书，以漯河市中级人民法院作出的（2016）豫11行终3号行政判决书既没有明确的执行内容，也没有明确的执行标的，致使案件无法强制执行为由，驳回陈岗三组的执行申请。2018年6月27日，原告向被告申请行政赔偿，被告一直未答复原告，原告遂向本院提起本次行政赔偿诉讼。2、经原告申请，本院委托，河南省豫华价格事务所有限公司2018年6月1日出具的豫价评估[2018]漯河市郾城区人民法院20180132号司法鉴定结论书第八项价格评估结论显示，陈岗三组22亩土地在1995年的土地价值为176000元，2017年的土地价值为4905900元。河南省豫华价格事务所有限公司出具的《关于陈岗三组22亩耕地出租损失价值的价格评估结论书》陈岗三组22亩耕地1995年6月至2017年1月的租金价值为1470305元。原告对上述三项鉴定支出鉴定费79600元。3、2019年7月3日，原告向本院申请补充评估鉴定。河南省豫华价格事务所有限公司2019年10月21日出具的豫价评估[2019]漯河市郾城区人民法院20190209号价格评估结论书显示，陈岗三组22亩土地在价格评估基准日（2016年10月）的征收补偿价值为1280400元。原告对此支出鉴定费7000元。4、2019年1月24日，被告名称已由市国土局更名为市自规局。本案经本院审判委员会研究认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：1、违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；2、违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；3、违法征收、征用财产的；4、造成财产损害的其他违法行为”。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状”。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：八、对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。本案中，漯河市中级人民法院作出的生效（2016）豫11行终3号行政判决书已经确认被告市自规局对本案诉争的原告陈岗三组的22亩耕地的征收行为违法，原告陈岗三组失去的22亩耕地的直接损失，被告市自规局应予赔偿。对原告主张被告应赔偿陈岗三组22亩耕地损失4905900元，因河南省豫华价格事务所有限公司鉴定陈岗三组22亩耕地损失2017年的土地价值为4905900元，是按照国有工业用地评估的，原告失去的是集体土地。故，本院不予支持原告的该项主张。本院采信河南省豫华价格事务所有限公司出具的豫价评估[2019]漯河市郾城区人民法院20190209号司法鉴定结论书的鉴定结论，陈岗三组22亩土地在2016年10月价格评估基准日的征收补偿价值为1280400元。被告辩称河南省豫华价格事务所有限公司没有司法鉴定资质，鉴定程序有重大问题的，鉴定结论无效。因河南省豫华价格事务所有限公司是经本院委托，具有司法鉴定资质，原、被告摇号选定的鉴定机构，对其鉴定结论，本院予以采纳。故按照上述法律规定，被告市自规局应赔偿原告陈岗三组22亩土地的直接损失1280400元。对原告请求的陈岗三组22亩耕地1995年6月至2017年1月的租金1470305元，因土地租金属于间接损失，不属于直接损失。故，对原告的此项诉讼请求，本院不予支持。对于原告主张的鉴定费86600元，因鉴定费是评估时必须支出的费用，故，本院对其合理部分应予支持。因土地租金是间接损失，原告请求鉴定，本院不予支持，故鉴定费应由原告自行承担，而土地租金、土地1995年价值、土地2016年价值三项评估费用79600元为一张发票，故，本院酌定原告承担评估费19000元，下余评估费60600元和第二次补充评估费7000元合计67600元由被告承担。综上所述，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条、第三十二条、第三十六条第八项之规定，判决如下：被告漯河市自然资源和规划局于本判决生效后十日内赔偿原告漯河市源汇区空冢郭镇陈岗村第三村民组1280400元。二、鉴定费86600元，由被告漯河市自然资源和规划局负担67600元，原告漯河市源汇区空冢郭镇陈岗村第三村民组负担19000元。三、驳回原告漯河市源汇区空冢郭镇陈岗村第三村民组的其他诉讼请求。本案不收取案件受理费。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省漯河市中级人民法院。审 判 长  蔡桂花人民陪审员  柳书平人民陪审员  吕广华二〇一九年十一月四日书 记 员  王思嘉