海南省三亚市中级人民法院行政判决书（2019）琼02行终143号上诉人（原审原告）杨双来，男，1959年8月4日出生，汉族，住黑龙江省哈尔滨市呼兰区。委托代理人李树兴，北京蓝宝律师事务所律师。被上诉人（原审被告）三亚市吉阳区综合行政执法局（即原三亚市吉阳区城市管理局）。住所地：海南省三亚市榆亚大道**。法定代表人钟金平，该局局长。委托代理人梁静，该局工作人员。委托代理人王琳，海南海大平正律师事务所律师。被上诉人（原审被告）三亚市吉阳区人民政府。住所地：三亚市吉阳区迎宾路**。法定代表人张华文，该区区长。委托代理人刘鹏，该区区政府工作人员。委托代理人高洁，海南惠海律师事务所律师。上诉人杨双来因其诉被上诉人三亚市吉阳区综合行政执法局（以下简称吉阳区执法局）、三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）建设规划行政处罚及行政复议一案，不服三亚市城郊人民法院作出的（2019）琼0271行初75号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年10月22日公开开庭审理了本案。上诉人杨双来委托代理人李树兴，被上诉人吉阳区执法局委托代理人梁静、王琳，被上诉人吉阳区政府委托代理人刘鹏、高洁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：2018年11月14日，吉阳区执法局（当时的名称为三亚市吉阳区城市管理局，为统一被上诉人名称，以下除需要特别说明之处，其余部分均将原三亚市吉阳区城市管理局称作吉阳区执法局）对杨双来作出三吉城管（执法五队）罚决字[2017]第514号《行政处罚决定书》（以下简称514号处罚决定），以杨双来未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在三亚市××区房屋（以下简称案涉房屋）及一个水池为由，决定责令杨双来自该决定书送达之日起三日内拆除上述违法建设建筑物。杨双来对该处罚决定不服，向吉阳区政府申请行政复议。2019年1月23日，吉阳区政府作出吉阳府行复〔2018〕17号《行政复议决定书》（以下简称17号复议决定），决定维持吉阳区执法局作出的514号处罚决定。2019年2月3日，杨双来提起本案原审诉讼，请求撤销吉阳区执法局作出的514号处罚决定和吉阳区政府作出的17号复议决定。原审法院查明，吉阳区执法局于2017年7月26日巡查时发现，杨双来未取得建设工程规划许可证，在××组房屋，其中，一栋房屋现状为主体三层局部四层封顶，框架结构，建筑面积2317.1平方米；第二栋至第四栋房屋现状均为三层封顶，框架结构，占地面积均为330平方米，建筑面积均为990平方米；第五栋和第六栋房屋现状为一层封顶，混合结构，占地和建筑面积均分别为3.3平方米和19.2平方米。2018年11月14日，吉阳区执法局经调查询问后作出514号处罚决定。2018年12月3日，杨双来不服514号处罚决定向吉阳区政府申请行政复议，吉阳区政府受理后于2019年1月23日作出17号复议决定，决定维持514号处罚决定。原审法院另查明，原三亚市吉阳区城市管理局（以下简称吉阳区城管局）为三亚市吉阳区机构编制委员会决定设置，同时挂“三亚市吉阳区综合行政执法局”的牌子。具体职能包括：行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或逾期不拆除的违法建筑。原审法院又查明，1999年12月修编的《三亚市城市总体规划（1995-2010）》确定的城市规划区范围为：东起藤桥，西至××镇，面积1250平方公里。其中主城区为：西起海坡，北接高速公路规划线，东至田独和榆林湾，面积172.76平方公里。杨双来所建的案涉房屋位于该规划区域的范围内。原审法院认为，首先，关于吉阳区执法局作出514号处罚决定是否超越职权的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。《海南省查处违法建筑若干规定》第四条第三款规定，市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处城镇违法建筑。2014年，三亚市撤镇设区后，吉阳区政府设置原吉阳区城管局，并发文明确该局为主管全区综合行政执法工作的工作部门，行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或者逾期不拆除的违法建筑。据此，吉阳区执法局作为吉阳区的城市管理综合行政执法机关，对吉阳区范围内的违法建设行为依法具有行政处罚权和强制拆除的权利，其作出514号处罚决定并未超越职权。其次，根据2008年生效的《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条的规定，在城市规划区范围内建设建筑物的都需要取得建设工程规划许可证。《三亚市城市总体规划（1995-2010）》确定的城市规划区范围为：东起藤桥，西至××镇，面积1250平方公里。其中主城区为：西起海坡，北接高速公路规划线，东至田独和榆林湾，面积172.76平方公里。由此可见，案涉房屋位于三亚市城市总体规划内。因杨双来与吉阳区执法局、吉阳区政府对案涉房屋未取得建设工程规划许可证均无异议，故案涉房屋违反《海南省城乡规划条例》第三十七条第一款的规定，属于违法建筑，且违法状态一直存续，事实清楚，证据确凿，吉阳区执法局适用法律正确。吉阳区执法局在对杨双来作出处罚决定之前已依法履行了告知程序，并未剥夺杨双来陈述、申辩的权利，处罚程序合法。综上，吉阳区执法局作出的514号处罚决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，杨双来的诉讼请求及诉讼理由没有事实和法律依据，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决：驳回杨双来的诉讼请求；案件受理费50元，由杨双来承担。上诉人杨双来上诉称：一、吉阳区执法局在原审提交的《询问（调查）笔录》不具有真实性，《三亚市城市总体规划（1999-2010）》的内容不清晰，原审法院对该两份证据予以采纳错误。首先，吉阳区执法局在原审提交的2017年8月14日的《询问（调查）笔录》，虽然写明被询问（调查）人是杨双来，但该证据是吉阳区执法局单方制作、打印的，没有杨双来和询问（调查）人的签字确认，无法证明该笔录内容的真实性，故应当予以排除。其次，吉阳区执法局提交的《三亚市城市总体规划（1999-2010）》内容不清晰，无法确认案涉建筑在三亚市城市总体规划内，而且该建筑未影响三亚市总体规划设计，原审法院以此认定案涉建筑违反《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》），是错误的。二、原审庭审时，吉阳区政府和吉阳区执法局均未提供相应证据证明其有对案涉建筑是否为违法建筑进行认定和处罚的合法授权，原审法院依据未经质证的证据认定两者具有执法权，属于程序违法。首先，虽然原审法院查明原吉阳区城管局挂吉阳区执法局的牌子，但对杨双来作出《行政处罚决定书》及相关手续、材料的落款单位的名称及公章均为吉阳区城管局，而非吉阳区执法局，所以即便当时原吉阳区城管局挂吉阳区执法局的牌子，两者也是不同的主体，不能混为一谈，吉阳区执法局的执法权不能等同于原吉阳区城管局的执法权。其次，原审法院声称，2014年三亚市撤镇设区后，吉阳区政府设置原吉阳区城管局，并发文明确该局为主管全区综合行政执法工作的工作部门，行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，但杨双来从始至终未看到该文件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，吉阳区执法局和吉阳区政府在原审庭审时未提供授权证明文件，应视为没有相应证据，应承担举证不能的不利后果。另据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条的规定，只有经过双方当事人质证的证据才能作为裁判依据。原审法院在庭审结束后，自行搜集证据，将未经双方质证的文件作为裁判依据，明显错误。三、原审法院事实认定不清，吉阳区执法局存在先告知后调查的行为，且处罚明显不适当。首先，吉阳区执法局在没有对案涉建筑形成的历史过程和该建筑是否取得建设工程规划许可证的事实进行调查取证的情况下，于2017年8月10日对杨双来下达了《行政处罚告知书》，一年之后，该局才于2018年9月26日向三亚市规划委员会，也就是人民政府城乡规划主管部门，发出征询函进行调查。由此可见，吉阳区执法局对杨双来作出处罚告知时，并没有证据支持其告知内容，凭的只是其猜测和主观臆断，该先告知后调查的行为违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条关于行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利的规定，属于程序违法，但原审法院未对该事实予以表述和认定。其次，本案中，案涉建筑是杨双来于2006年为了响应政府号召，经过当时临春村村民委员会同意后建成的。当时仅有《城市规划法》，对于利用村里荒地建房没有明确和统一的审批手续。在案涉建筑建成至今十多年的时间里，从未有人告诉过杨双来需要办理审批手续以及如何补办，这也是杨双来希望尽早完善的事情。直到2017年8月，吉阳区执法局向杨双来下达《行政处罚告知书》后，杨双来才意识到案涉建筑可能需要办理审批手续，但该《行政处罚告知书》只是限期三日内拆除案涉建筑，而不是限令整改、补办手续。根据《城乡规划法》第六十四条的规定，对未取得建设规划许可证的违法建设，首先要采取的行政措施是“限期改正”，消除对规划实施的影响，这是必经程序；在无法补办手续的情况下，才能要求限期拆除。但是吉阳区执法局没有给予杨双来充分的时间进行补救，即直接下达了三日内拆除违法建设建筑物的《行政处罚决定书》，系违法行政，有法不依。退一步讲，根据《中华人民共和国行政强制法》第五条的规定，即便是限期拆除，也应该给予合理期限，案涉建筑是养老院，一共6处房屋，其中3处房屋是养老住处，里面还有50多名老人居住，人员安置和撤出、设施物品的搬迁都需要时间，拆除程序很繁琐，三天的时间不可能完成上述全部工作。因此，吉阳区执法局作出限期三日拆除案涉建筑的处罚，不但违反法定程序，而且处罚明显不当，按照《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，该处罚决定应予撤销，可是原审判决对此没有表述。四、原审法院适用法律错误。原审庭审时，杨双来提交了2005年4月1日与当地村民签订的《芒果园土地使用权转让合同》，证明自己于2005年合法取得案涉建筑用地的土地使用权。案涉建筑是2006年建成的，根据法不溯及既往原则，不应将2008年才生效的《城乡规划法》作为本案裁判依据。五、原审时，杨双来申请证人临春村村民委员会的二队队长出庭，但原审判决对此没有表述和认定，属于遗漏证人环节，程序不合法。综上，请求二审法院判决：撤销原审判决，发回重审或依法改判撤销吉阳区执法局作出的514号处罚决定和吉阳区政府作出的17号复议决定，并判令吉阳区执法局和吉阳区政府承担本案一、二审诉讼费用。被上诉人吉阳区执法局辩称：一、原吉阳区城管局具有查处辖区内违法建筑的职能，对上诉人违法建设房屋进行认定和处罚并未超越法定职权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。根据《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发〔2002〕56号）、《海南省人民政府关于同意三亚市人民政府开展综合行政执法试点工作的批复》(琼府函〔2004〕91号）、《三亚市人民政府关于推进综合行政执法试点工作的决定》（三府〔2005〕184号）等文件，三亚市综合行政执法局依法具有行使全市的违法建筑的行政处罚权、行政强制执行权的职权。另外，根据《中共三亚市委、三亚市人民政府关于印发三亚市行政区划调整区级机构设置方案的通知》（三发〔2014〕6号）、《中共三亚市委、三亚市人民政府关于三亚市吉阳区机构设置方案的批复》（三委〔2014〕35号）及三亚市吉阳区机构编制委员会《关于印发三亚市吉阳区城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，原吉阳区城管局成立，挂“三亚市吉阳区综合行政执法局”的牌子，依法承接了三亚市综合行政执法局在吉阳区的综合行政执法职能，行使吉阳区城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或者逾期不拆除的违法建设的执法职责。此外，根据《海南省查处违法建筑若干规定》第四条关于市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查出城镇违法建筑的规定，原吉阳区城管局作为当时吉阳区政府设立的城市管理综合行政执法机关，查处违法建筑系其法定职责。目前，原吉阳区城管局已更名为吉阳区执法局。二、吉阳区执法局作出514号处罚决定认定案涉房屋为违法建筑的事实清楚，证据充分。根据《三亚市城市总体规划（1999-2010）》确定的城市规划范围，案涉房屋所在片区位于三亚市人民政府总体规划区内。无论是根据案涉房屋违法建设时的《城市规划法》，还是根据建成后实施的《城乡规划法》第四十条和《海南省城乡规划条例》第三十七条的规定，行为人合法建设建筑物的前提都是取得建设工程规划许可证，而上诉人自始至终未取得规划部门核发的建设工程规划许可证，其擅自建成的案涉房屋依法属于违法建筑。三、吉阳区执法局作出的514号处罚决定适用法律正确，上诉人关于案涉房屋在2006年建成，不应将当时尚未生效实施的《城乡规划法》作为裁判依据的观点错误。无论是2008年失效的《城市规划法》，还是《城乡规划法》和《海南省城乡规划条例》均规定，在城市、镇规划区内进行建筑物建设，应当向市、县人民政府的城乡规划主管部门或者确定的镇人民政府办理建设工程规划许可证。因此，上诉人在未经过必要的规划报建审批手续，也未取得建设工程规划许可证的前提下建设的建筑物属于违法建筑。另外，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款规定：“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”上诉人在未取得建设工程规划许可证的前提下擅自建设房屋，该房屋属于违法建筑，其违法状态一直持续，违法行为并未终了。吉阳区执法局依据《城乡规划法》第六十四条、《海南省城乡规划条例》第七十三条、第七十六条的规定作出514号处罚决定并无不当，适用法律正确。四、吉阳区执法局作出514号处罚决定的程序合法。针对上诉人违法建成的建筑物，吉阳区执法局依法进行了立案调查、现场检查及拍照，制作调查询问通知书并送达，告知上诉人按指定的时间前往指定的地点接受吉阳区执法局的调查询问；经过详细调查后，吉阳区执法局向上诉人作出《行政处罚告知书》，告知拟对其作出的处罚以及事实、理由和依据，并告知其有权陈述、申辩和要求听证；上诉人提出听证申请后，吉阳区执法局依法向其送达《听证通知书》，并在之后向三亚市规划委员会发函征询案涉房屋规划审批情况；最后，经过吉阳区执法局负责人集体研究、层层审批，作出514号处罚决定。上诉人主张吉阳区执法局先告知后征询调查的行为属程序违法，该观点错误。吉阳区执法局在向三亚市规划委员会发函征询前，经过前期的详细调查，已认定案涉房屋因未取得建设工程规划许可证而为违法建筑物，发函征询只是为了确认此事实。吉阳区执法局的征询函只是机关单位间的内部公文往来，并未对上诉人的权利义务产生直接影响，影响上诉人权利义务的是后面作出的514号处罚决定。五、上诉人关于吉阳区执法局的行政处罚明显不当，应当撤销的观点错误。首先，《城乡规划法》第六十四条的规定在适用上并无先后顺序，上诉人主张对未取得建设工程规划许可证的建筑物首先要采取限期改正措施没有法律依据，而且案涉违法建筑无法通过采取改正措施消除对规划实施的影响，依法应予拆除。其次，2017年8月10日，吉阳区执法局向上诉人作出并送达《行政处罚告知书》时，已明确告知其拟处罚的内容以及陈述、申辩和要求听证的权利。一年多之后，吉阳区执法局才于2018年11月14日作出514号处罚决定，上诉人完全有充足的时间进行权利救济。上诉人主张吉阳区执法局未给予其充分的时间进行权利救济，便要求其三日内拆除违法建筑的做法系违法行政的观点错误。原审判决已经最终认定514号处罚决定适用法律正确，程序合法，排除了行政处罚明显不当这一情形。综上所述，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求二审法院依法予以驳回，维持原判。被上诉人吉阳区政府辩称：一、吉阳区政府作出的行政复议决定事实清楚，符合法律规定。原审法院认定事实清楚，适用法律正确。原审法院认定上诉人所建的案涉房屋位于《三亚市城市总体规划（1995-2010）》所确定的城市规划范围内。上诉人对案涉房屋未取得建设工程规划许可证并无异议，故该房屋系违法建筑且违法状态一直存续的事实清楚、证据确凿。上诉人以历史遗留问题要求将违法问题合法化，与现行法律规定不符。吉阳区执法局在对上诉人作出处罚决定之前依法履行了告知程序，并未剥夺其陈述、申辩的权利，处罚程序合法。二、吉阳区政府作出复议决定的程序合法。上诉人对吉阳区执法局作出的514号处罚决定不服，向吉阳区政府提出复议申请。吉阳区政府依法受理，并要求吉阳区执法局限期提交书面答复及证据材料，后在审查各方提交材料的基础上作出17号复议决定并依法送达各方。综上所述，原审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院依法驳回上诉人对吉阳区政府的上诉。各方当事人原审期间提交的证据均已移送至本院，本院经审查，确认原审法院对各方当事人证据的认证意见正确。但原审法院在列举杨双来证据时遗漏其证人符秀平的证人证言，且未对该证据作出认证意见有误，应予以纠正。本院认为，证人符秀平的证人证言形式真实，可以作为认定案件事实的依据，但不足以证明案涉房屋为合法建筑。二审期间，被上诉人吉阳区执法局向本院补充提交了以下证据：1.《三亚市吉阳区筹备组关于印发三亚市吉阳区城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（吉阳筹〔2014〕46号）；2.《中共三亚市委办公室三亚市人民政府办公室关于印发的通知》（三办发〔2019〕13号）。前述证据证明原吉阳区城管局从设立之初，到更名为吉阳区执法局后，一直对违法建设具有处罚权和强制执行权。经庭审质证，上诉人杨双来对被上诉人吉阳区执法局二审补充提交的证据1有异议，认为该证据系吉阳区政府单方制作，而且吉阳区执法局在原审没有提交；对证据2的真实性无异议，证明效力有异议，认为该证据显示在2019年2月22日已经印发，但吉阳区执法局在原审法院于2019年5月21日开庭时没有提交，原审法院在没有该证据的情况下，认定吉阳区执法局有执法权，缺乏依据。被上诉人吉阳区政府对被上诉人吉阳区执法局二审提交的证据均无异议。本院认为，被上诉人吉阳区执法局二审补充提交的证据来源合法，形式真实，可以作为认定案件事实的依据，证明原吉阳区城管局和现在的吉阳区执法局对违法建设均具有处罚权和强制执行权。本院经审理查明，2017年7月26日，吉阳区执法局执法人员巡查发现杨双来未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在××组案涉房屋（总建筑面积为5309.6平方米）和一个占地面积为340平方米的水池。遂在绘图拍照并制作《现场检查记录》后，于同日对杨双来作出三吉城管（执法五队Ⅰ）询字［2017］第083号《接受调查询问通知书》，通知杨双来于2017年7月27日9时携带本人身份证原件及复印件、建设工程规划许可证、土地权证原件及相关手续等资料，到吉阳区临春棚改办公室执法大队接受询问，逾期将依法采取行政强制措施。2017年7月28日，吉阳区执法局对杨双来前述违法建设行为立案查处。2017年8月10日，吉阳区执法局对杨双来作出并送达三吉城管（执法五队）罚告字［2017］第514号《行政处罚告知书》，告知拟对其作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及所享有的陈述、申辩和要求听证的权利。2017年8月14日，杨双来向吉阳区执法局申请听证。但此后吉阳区执法局数次发短信通知杨双来领取听证通知书，其均未领取，故而吉阳区执法局视作其放弃听证处理。2018年9月26日，吉阳区执法局向三亚市规划委员会发函征询包括杨双来六栋案涉房屋在内的临春一组31栋建筑的规划审批情况。2018年9月29日，三亚市规划委员会对吉阳区执法局作出复函，确认吉阳区执法局征询的临春一组31栋建筑均未在该委办理过规划审批手续。2018年11月14日，吉阳区执法局对杨双来作出514号处罚决定，查明：杨双来未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在××组房屋，其中，第一栋房屋现状为主体三层局部四层封顶，框架结构，建筑面积2317.1平方米（第一层建筑面积为573.7平方米，第二层建筑面积为477.3平方米，第三层建筑面积为476.8平方米，第四层建筑面积为439.3平方米和楼梯斜坡建筑面积为350平方米）；第二栋至第四栋房屋现状均为三层封顶，框架结构，占地面积均为330平方米，建筑面积均为990平方米；第五栋和第六栋房屋现状为一层封顶，混合结构，占地面积分别为3.3平方米和19.2平方米，建筑面积也分别为3.3平方米和19.2平方米；以上六栋房屋总建筑面积为5309.6平方米；另建一个水池，占地面积为340平方米。据此，吉阳区执法局认为杨双来的建设行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款、《海南省城乡规划条例》第三十九条的规定，依据《城乡规划法》第六十四条、《海南省城乡规划条例》第七十六条的规定，决定责令杨双来自该决定书送达之日起三日内拆除上述违法建设建筑物。同时还告知了杨双来对该决定申请行政复议及提起行政诉讼的权利及期限。杨双来不服该决定，于2018年12月3日向吉阳区政府申请行政复议。此后，吉阳区政府于2018年12月5日受理杨双来的行政复议申请，于2018年12月10日向吉阳区执法局送达了吉阳府行复〔2018〕17号《行政复议答复通知书》，要求吉阳区执法局在收到该通知之日起10日内提出书面答复，并提交作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。2019年1月23日，吉阳区政府经调查后作出17号复议决定，维持了吉阳区执法局作出的514号处罚决定。此后，吉阳区政府将17号复议决定依法送达给了杨双来及吉阳区执法局。另查明，杨双来的户籍地址为黑龙江省哈尔滨市××区。2005年4月，杨双来与原三亚市河东区临春社区居民委员会（以下简称临春居委会）居民黎家豪、黎家才、周美月、蒲亚权4人分别签订《芒果园土地使用权转让合同》，总计取得位于现临春一组461号房屋后面的5631.36平方米的集体土地使用权。2006年，杨双来在前述集体土地上建设了六栋案涉房屋及一个水池。又查明，2014年10月，三亚市撤镇设区后，三亚市吉阳区筹备组根据《中共三亚市委、三亚市人民政府关于三亚市吉阳区机构设置方案的批复》（三委〔2014〕35号）等文件精神，设置原吉阳区城管局，挂“三亚市吉阳区综合行政执法局”的牌子，为主管全区城市园林管理、环境卫生、综合行政执法工作的区政府工作部门。2019年2月，三亚市吉阳区实施机构改革，原吉阳区城管局（区综合行政执法局）的职责划入新组建的吉阳区执法局，原吉阳区城管局不再保留。本院经审理查明的其他事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是:一、吉阳区执法局对杨双来违法建设房屋的行为是否具有行政处罚权；二、吉阳区执法局作出514号处罚决定依据是否充分，程序是否合法，适用法律、法规是否正确，处罚是否恰当；三、吉阳区政府作出17号复议决定的程序是否合法，结果是否正确。一、关于吉阳区执法局对杨双来违法建设房屋的行为是否具有行政处罚权的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。《海南省查处违法建筑若干规定》第四条第三款规定，市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处城镇违法建筑。据此，吉阳区执法局作为吉阳区的城市管理综合行政执法机关，有权对本区域内的城镇违法建设行为进行查处。杨双来主张原吉阳区城管局与吉阳区执法局是不同的主体，无权对其作出514号处罚决定。经查，2014年10月，三亚市撤镇设区后，三亚市吉阳区筹备组根据中共三亚市委、三亚市人民政府的批复设置原吉阳区城管局，加挂“三亚市吉阳区综合行政执法局”的牌子，为主管全区城市园林管理、环境卫生、综合行政执法工作的区政府工作部门。由此可见，原吉阳区城管局与原三亚市吉阳区综合行政执法局实为一套人马两个牌子，原吉阳区城管局对杨双来在吉阳区范围内违法建设案涉房屋的行为依法具有行政处罚权。杨双来该项主张不能成立，本院不予支持。二、关于吉阳区执法局作出514号处罚决定的行政行为依据是否充分，程序是否合法，适用法律、法规是否正确，处罚是否恰当的问题。首先，从依据方面看，《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案中，杨双来的户籍为黑龙江省哈尔滨市，不是临春居委会的原籍居民，其于2005年通过与临春居委会居民黎家豪等人签订《芒果园土地使用权转让合同》的方式，取得位于现临春一组461号房屋后面的集体土地使用权，并在该集体土地上建设案涉房屋用于非农业建设，已经违反了《中华人民共和国土地管理法》的前述规定。此外，临春居委会位于城市规划区内，杨双来未经依法取得建设工程规划许可证，擅自在该范围内建设案涉房屋及水池，且存续至今，其行为也违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定。据此，吉阳区执法局对杨双来处于持续状态的违法建设行为作出514号处罚决定，责令其限期拆除案涉违法建筑物，具有充分的事实根据和法律依据。其次，从程序方面看，吉阳区执法局在查处杨双来违法建设行为的过程中，已向其送达《接受调查询问通知书》《行政处罚告知书》，要求其提供案涉房屋的建设工程规划许可证、土地权证等相关报建资料，接受调查询问，并告知了拟对其作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及所享有的陈述、申辩及要求举行听证的权利。之后，吉阳区执法局根据杨双来的听证申请，数次通知其领取听证通知书，但因杨双来一直未领取听证通知书而视作其放弃听证处理。2018年9月26日，吉阳区执法局为进一步确认杨双来六栋案涉房屋的规划审批情况，向三亚市规划委员会发函征询。2018年9月29日，三亚市规划委员会对吉阳区执法局作出复函，确认杨双来案涉房屋未在该委办理过规划审批手续。最终，因杨双来没有提交合法的建房依据，吉阳区执法局根据调查情况作出、送达514号处罚决定，并告知杨双来对该决定申请行政复议及提起行政诉讼的权利及期限，充分保障了杨双来的知情权、参与权和救济权，程序符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十八条、第三十九条的相关规定。杨双来关于吉阳区执法局先告知后调查的行为违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定，属于程序违法的主张不能成立，本院不予支持。再次，从法律适用方面看，杨双来建设案涉房屋及水池一直未取得建设工程规划许可证，所建房屋及水池违反规划的事实状态始终存在，故吉阳区执法局对其持续至今的违法建设行为，适用查处时有效的《城乡规划法》及《海南省城乡规划条例》的相关规定作出514号处罚决定并无不当。杨双来关于案涉建筑是2006年建成的，根据法不溯及既往原则，不应将2008年才生效的《城乡规划法》作为本案裁判依据的主张不能成立，本院不予支持。最后，杨双来主张对未取得建设规划许可证的违法建设，必须先采取“限期改正”的行政措施，消除对规划实施的影响，在无法补办手续的情况下，才能要求限期拆除，现吉阳区执法局没有先对其“限期改正”，即作出的514号处罚决定责令其三日内拆除案涉建筑，且没有给予其合理的搬迁期限，处罚明显不当，系违法行政。本院认为，第一，根据《城乡规划法》第六十四条的规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。由此可见，该法条对于未取得建设工程规划许可证进行建设的违法行为，针对尚可采取改正措施消除对规划实施的影响和无法采取改正措施消除影响的违法情形规定了不同的处理方式。而非如杨双来所称处理未取得建设规划许可证的违法建设行为，“限期改正”是必经程序。因此，杨双来对该法条的理解错误。第二，吉阳区执法局在2018年11月14日作出514号处罚决定之前，已于2017年8月10日告知杨双来拟对其作出责令三日内拆除案涉违法建筑物的行政处罚的内容，故不存在未给予其合理搬迁期限的问题。综上，杨双来该项主张没有充分的事实根据和法律依据，本院不予支持。三、关于吉阳区政府作出17号复议决定的程序是否合法，结果是否正确的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条、第三十一条的规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，决定是否受理。行政复议原则上采取书面审查的办法。行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本发送被申请人。行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。本案中，杨双来于2018年12月3日提出复议申请，吉阳区政府于2018年12月5日受理，并于2018年12月10日通知吉阳区执法局提交书面答复及作出行政行为的证据、依据等材料。此后，吉阳区政府经审查，于2019年1月23日作出17号复议决定，并依法送达给杨双来及吉阳区执法局，其行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》的上述规定，充分保障了申请人和被申请人的权利。因吉阳区执法局作出514号处罚决定的依据充分，适用法律、法规正确，程序合法，故吉阳区政府作出17号复议决定维持该决定并无不当。杨双来请求撤销17号复议决定的依据不足，本院不予支持。综上所述，吉阳区执法局作出514号处罚决定的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。吉阳区政府作出17号复议决定的程序合法，结果正确。原审判决据此驳回杨双来的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。杨双来的上诉请求及理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杨双来负担。本判决为终审判决。审判长 吉 红审判员 陈兴科审判员 杨冲冲 {文书日期}书记员 崔杨洋附：本判决适用的相关法律、法规依据中华人民共和国土地管理法（2004年修正）第六十三条农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。中华人民共和国城乡规划法（2015修正）第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。中华人民共和国行政处罚法第十六条国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。第三十八条调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（1确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。