广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终694号 上诉人（一审原告）防城港市防城区滩营乡平旺村红星村民小组。 诉讼代表人黄宏章，组长。 委托代理人黄宏伟，防城港市防城区村民。 委托代理人龙福年，广西众源律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）防城港市防城区人民政府。 法定代表人荣毅宏，区长。 委托代理人黎业剑，防城港市防城区林业局工作人员。 被上诉人（一审被告）防城港市人民政府。 法定代表人班忠柏，市长。 委托代理人黄允毅，防城港市司法局工作人员。 委托代理人朱金凤，防城港市司法局工作人员。 一审原告防城港市防城区滩营乡那林村民委员会。 法定代表人何王，主任。 委托代理人陈上有，防城港市防城区村民。 一审第三人防城港市防城区滩营乡平旺村那垌村民小组。 诉讼代表人龚有南，组长。 一审第三人防城港市防城区滩营乡平旺村北冲村民小组。 诉讼代表人龚有军，组长。 一审第三人防城港市防城区滩营乡平旺村新来村民小组。 诉讼代表人黄永良，组长。 上列三个一审第三人的共同委托代理人龚有华，男，1964年7月22日出生，住防城港市防城区。 上诉人防城港市防城区滩营乡平旺村红星村民小组（以下简称红星组）因其及防城港市防城区滩营乡那林村民委员会（以下简称那林村委会）诉防城港市防城区人民政府(以下简称防城区政府)土地行政确权、防城港市人民政府(以下简称防城港市政府)行政复议一案，不服防城港市中级人民法院（2018）桂06行初25号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2019年11月23日公开开庭审理了本案。上诉人红星组的诉讼代表人黄宏章及委托代理人黄宏伟、龙福年，被上诉人防城区政府委托代理人黎业剑，防城港市政府的委托代理人黄允毅、朱金凤，一审第三人防城港市防城区滩营乡平旺村那垌村民小组（以下简称那垌组）的诉讼代表人龚有南，一审第三人防城港市防城区滩营乡平旺村北冲村民小组（以下简称北冲组）的诉讼代表人龚有军，一审第三人防城港市防城区滩营乡平旺村新来村民小组（以下简称新来组）的诉讼代表人黄永良及上述一审第三人的共同委托代理人龚有华，到庭参加了诉讼。一审原告那林村委会经本院传票传唤，无正当理由未到庭审参加诉讼。本案现已审理终结。 防城港市中级人民法院一审查明：争议的薄竹塘岭山林权属，四至范围：东至沉香岭坳分水为界；南至沉香岭顶至里美岭岭尾为界；西至竹塘口岭至火南塘岭至大垌垂直岭分水为界；北至薄竹塘五七中学屋后背岭顶（那垌、北冲、新来、红星组称谓的地名，那林村委会称谓该地名为“薄竹塘屋背岭顶”）与钦州市分水为界，面积901.95亩。自解放以后，历经土改、合作化、四固定、林业三定等时期，各方当事人均未能提供合法有效的权属书证等证据材料。争议山岭自解放以来至八十年代是荒山，自然生长零星松木，当时两县三乡（即钦州县大直镇、防城区平旺乡、滩营乡）的群众都在该山放牧。争议山岭下的水田由那林村群众耕种，到1974年后停止耕种。当时原平旺公社到争议山岭建一所五七中学，期间对校园及周围进行经营管理,但办校约4年后即停办。五七中学解散后，原平旺公社在争议山开办有较小规模的养牛场。八十年代至今该争议山各方都没有经营管理。九十年代初期，防城区政府号召灭荒造林，由林业局出资种植，聘请民工等在争议山造林。1998年前后，原平旺乡政府的养牛场租给黄老板养牛，黄老板养牛失败后，那林村委会将争议山岭的松木租给张德江割松脂，因遭反对，原平旺乡政府组织进行清理。2005年，原平旺乡并入滩营乡。2006年，那林村委会又将争议山租给吕老板种植桉树等，平旺村那垌、北冲、新来、红星组等提出异议，并反映到滩营乡政府，滩营乡政府再次出面调停。争议山岭的水源流向平旺村那垌、北冲、新来、红星组的土地，历史以来作为那垌、北冲、新来、红星组的饮水、耕种的水源山。 防城区政府于2017年6月28日作出防区政处〔2017〕3号《关于防城区滩营乡那林村民委员会与滩营乡平旺村那垌、北冲、新来、红星组山林权属纠纷的处理决定》（以下简称〔2017〕3号处理决定），决定：争议的薄竹塘岭的林地所有权属××城区滩营乡××、××、××、那垌组××个生产组共同所有。那林村委会不服,于2017年9月20日向防城港市政府申请行政复议。防城港市政府于2017年12月5日作出防政复决〔2017〕35号行政复议决定（以下简称35号复议决定）,维持防城区政府作出的处理决定。那林村委会、红星组不服，提起本案诉讼，请求撤销〔2017〕3号处理决定和35号复议决定。 防城港市中级人民法院一审认为，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定，调处、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。于本案而言，自解放以后，历经各个时期，各方当事人均未能提供合法有效的权属书证等证据材料，说明解放以后人民政府对现争议山尚未确权。在经营管理方面，根据各方当事人提供的证据，原平旺公社、原平旺乡政府曾于1975年左右在现争议山开办五七中学，约1979年五七中学解散后又建办规模较小的养牛场，后来也停办，期间对争议山经营管理的只是较小范围和规模，未形成长期经营管理的事实，且原平旺乡并入滩营乡以后，现防城区滩营乡对争议山未主张权属。而争议山下的水田原来由那林村附近的村民小组的群众耕种，至1974年后已经停止耕种，并非对争议山上的土地进行经营管理，那林村委会主张其于1952年起即在争议山薄竹塘岭口（大坜尾）开渠引水给几个屯灌溉水田，是为了争议山下的农田灌溉而进行的利用，并非对争议山的土地进行开发、种植等经营管理，且该水渠已失修，退一步而言，根据那林村委会提供的证据材料或线索，组织、指挥开渠引水、维修水渠的是当时的高级合作社干部、公社领导，而由那林村委会（大队）附近的几个村民小组（生产队）轮流派水员管护，如若是对争议山经营管理，相对于争议山900余亩土地而言，也只是较小的范围和规模，未形成长期的、较大范围、规模的经营管理事实，并应由上述那林村委会附近的几个村民小组提出权属主张，与那林村委会无关。至于那林村委会先后于1998年前后、2006年将争议山发包给他人承包，属于无权行为，其行为事后即被当时的平旺乡政府、后来的滩营乡政府出面制止，亦印证对方当事人对争议山一直提出权属主张，所在的乡政府也一直未认可那林村委会对争议山的经营管理事实，故那林村委会对争议山提出权属主张，没有事实根据和法律依据。红星组在防城区政府调处、防城港市政府行政复议阶段没有对争议山单独提出权属主张，并提供证据，其在诉讼阶段才单独提供提出权属主张，并提供1962年《生产队土地房产所有证附页》，但经质证、审查，该证据不符合《最高人民法院关于适用的解释》第四十二条“能够反映案件真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定的证据，应当作为认定案件事实的根据”的规定情形，也不属于《广西壮族自治区土地山林水利权属调解处理条例》第三十四条第（六）项“县级以上人民政府依法核发的土地、山林权属证书”“可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料”的规定情形，不能作为涉案土地山林权属纠纷确权的根据，也不符合行政诉讼的证据规则要求，且没有经营管理的事实，故其对争议山的权属主张，也缺乏事实根据和法律依据。在各方当事人对争议山均缺乏历史上确权根据和经营管理方面的充分根据的情况下，防城区政府以争议山的水源流向平旺村那垌、北冲、新来、红星组的土地，历史以来作为那垌、北冲、新来、红星组的饮水、耕种的水源山为由，作出〔2017〕3号处理决定，符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条的规定精神，防城港市政府作出35号复议决定正确。那林村委会、红星组的诉讼请求理由不成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决：驳回那林村委会、红星组的诉讼请求。 上诉人红星组上诉称：1.红星组持有的1962年三包四固定时期东兴各族自治县人民政府颁发的《生产队土地房产所有证附页》，该证明确记载薄竹塘岭一带山林属于上诉人红星组所有。2.红星组一直管理使用薄竹塘岭争议林地，在岭上种植松树、相思树，部分松树出租给钦州市大直镇那麻组的黄茂兴割松脂，2007年左右，那林村那潭组庞家海等7人曾向红星组租该岭割松脂。3.在上诉人红星组持有争议地权属证明的情况下，防城区政府应当依照《广西区土地山林水利权属调解处理条例》第三十四条第二项的规定，将该岭权属处理给红星组，但防城区政府却将争议地确权属于红星组、那垌组、北冲组、新来组四个村民小组共同所有是错误的，一审法院认为〔2017〕3号处理决定符合《广西区土地山林水利权属调解处理条例》第四条规定的精神，应属适用法律错误，导致实体处理错误。请求二审法院撤销一审判决，撤销〔2017〕3号处理决定和35号复议决定。 被上诉人防城区政府答辩称：1.争议各方均不能提供对争议山岭自解放以来各个时期颁发的合法有效的权属证书。争议的薄竹塘山岭下的水田那林村耕种到1974年后停止耕种，随后由平旺公社建一所五七中学并经营管理使用。到八十年代至今该争议山岭当事各方都没有经营管理，但争议山岭的水源流向红星组、那垌组、北冲组、新来组四个村民小组的土地，作为四个村民小组的饮水耕种的水源山。从有利于生产生活、有利于经营管理考虑，将争议地确权属于红星组、那垌组、北冲组、新来组四个村民小组共同所有，实体处理正确。2.上诉人那林村委会主张的经营管理事实，因事实不清且一直存在争议，其山界林权证也不属有效权属证书，故其对争议山岭权属的主张不应予支持。3.上诉人红星组在一审诉讼中才提供其持有的1962年《生产队土地房产所有证附页》，其记载的范围并不包含争议山岭，其以此主张整个争议山岭权属的理由不能成立。综上，〔2017〕3号处理决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院维持一审判决。 被上诉人防城港市政府答辩称：35号复议决定维持〔2017〕3号处理决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院维持一审判决。 一审第三人新来组、北冲组、那垌组述称同意两被上诉人的意见。 一审原告那林村委会述称：1.那林村委会持有防城区平旺乡人民政府1995年7月15日盖章签发的山界林权证，该证山界四至包括了本案争议山岭，产权人是上诉人那林村委会。一审法院不仅否认该山界林权证的三性，且适用法律错误。2.上诉人那林村委会对争议土地一直有开荒造田、造林、放牧、修鱼塘、采矿等一系列经营管理行为，也有出租给人承包种植快速桉树的行为，这些事实上诉人已提供证据证实。综上，争议土地权属应当归上诉人那林村委会所有，一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决，撤销〔2017〕3号处理决定和35号复议决定。 经审查，本院确认一审法院确认的证据合法有效。据此，本院对一审查明的事实予以确认。 本院认为：一、《中华人民共和国森林法实施条例》第五条第一款规定“集体所有的森林、林木和林地，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”林业部颁布的《林木和林地权属登记管理办法》第二条规定“县级以上林业主管部门依法履行林权登记职责。”法律法规只赋予县级以上人民政府颁发林权证的权利。本案中，那林村委会以原平旺公社核发的山界林权证主张争议山岭的权属，该证不符合森林法规定的有权的颁证机关颁发，且形式上证书无编号，地名与实地不对应，该证的四至界线和本案争议地的四至界线是否一致无法核实。防城区林业局也出具证明证实其没有颁发过那林村委会山界林权证，也没有颁发那林村委会山界林权证的相关存档。再者，那林村委会先后于1998年前后、2006年将争议山发包给他人承包，但即被当时的平旺乡政府、后来的滩营乡政府出面制止，亦印证对方当事人对争议山一直提出权属主张，所在的乡政府也一直未认可那林村委会对争议山的权属经及经营管理事实，故那林村委会对争议山提出权属主张，没有事实根据和法律依据。 红星组在防城区政府调处、防城港市政府行政复议阶段没有对争议山单独提出权属主张，其在诉讼阶段才提供1962年《生产队土地房产所有证附页》，并单独主张包括争议山岭在内约三千多亩山岭的权属，经质证、审查，该证记载的座落地名残缺，而其认为与本案争议山岭有关联的一栏中，登记的基地面积仅四十五亩，四至界线记载的地名存在争议，也不能确定其范围包括本案争议山岭，故不能作为本案争议山岭权属纠纷确权的证据，且没有经营管理事实相佐证，其对争议山的权属主张，缺乏充分的事实根据和法律依据，本院不予支持。 关于法律适用方面。防城区政府依据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款和《广西壮族自治区土地山林水利权属调解处理条例》第四条、第十六条第二款，第三十四条第六项作出〔2017〕3号处理决定，并无不当。 综上，各方当事人对争议山岭均未能提供有效权属凭证，又未能提供充分证据证实长期经营管理事实，防城区政府以争议山的水源流向平旺村那垌、北冲、新来、红星组的土地，历史以来作为那垌、北冲、新来、红星组的饮水、耕种的水源山为由作出〔2017〕3号处理决定，符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定的有利于当地安定团结、有利于生产生活，有利于经营管理的原则，防城港市政府作出35号复议决定予以维持也正确。一审判决驳回那林村委会、红星组的诉讼请求正确，本院予以支持。红星组的上诉理由不成立，本院应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人防城港市防城区滩营乡平旺村红星村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陆 海 二〇一九年十一月五日 法官助理 游开军 书 记 员 许 青