浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行终878号 上诉人（原审原告）梁火生，男，1953年1月23日出生，汉族，住浙江省临安市。 委托代理人梁小琴，女，1982年1月14日出生，汉族，住浙江省临安市，系梁火生女儿。 被上诉人（原审被告）杭州市规划和自然资源局，住所地杭州市解放东路**市民中心**。 法定代表人陈祥荣，局长。 委托代理人郭汝罡，杭州市规划和自然资源局工作人员。 委托代理人陈晓峰，浙江天册律师事务所律师。 上诉人梁火生因诉杭州市规划和自然资源局不履行土地行政监督法定职责一案，不服杭州市江干区人民法院（2019）浙0104行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明：2018年9月26日，杭州市临安区人民政府作出临政复决[2018]26号《行政复议决定书》，载明2018年4月9日梁火生向杭州市国土资源局临安分局邮寄《查处申请书》，要求对非法占用耕地的行为进行查处。杭州市国土资源局临安分局于2018年4月10日收到上述申请书，认为梁火生提出的信访请求不属于信访应当受理的范围，应当通过行政确认程序处理，于2018年4月19日将案件移送至杭州市国土资源局临安分局玲珑国土管理中心所办理，并通过挂号信的形式向梁火生邮寄送达了《其他法定途径告知单》。因杭州市国土资源局临安分局及玲珑中心所一直予以办理并反馈调查处理结果，梁火生提起行政复议，请求责令对其提出的位于浙江省临安区玲珑街道上泉村的耕地被非法占用的行为进行调查处理的申请依法作出答复。杭州市临安区人民政府经审查认为，杭州市国土资源局临安分局作为土地行政主管部门，对本区范围内违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，是其法律赋予的职权。杭州市国土资源局临安分局虽然就梁火生提出的《查处申请书》作出了《其他法定途径告知单》，明确告知梁火生该案转交至下属玲珑中心所办理并将反馈调查处理结果，但截至梁火生提出行政复议时，杭州市国土资源局临安分局仍未就查处申请予以反馈，属于不履行法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（二）项之规定，决定责令杭州市国土资源局临安分局在30日内对梁火生提出《查处申请书》进行调查处理并反馈处理结果。杭州市国土资源局临安分局于2018年10月25日作出编号为LX20180019672的《国土资源事项处理告知书》，对梁火生反映的非法占用耕地行为进行调查核实，将处理情况告知如下：一、基本情况。杭州至临安××铁路线路全长34.98公里，设站12座，其中临安境内长度20.7KM，设站6座（（地下站**；临安境内玲珑街道上泉村设车辆综合基地一座，该项目由临安区政府、余杭区政府和杭州市地铁集团共同出资成立项目公司——杭州杭临轨道交通有限公司，作为项目业主负责杭临线投资建设，并委托杭州市地铁集团负责代建，目前用地手续正在办理。二、处理意见。因杭临城际铁路项目涉及用地面积大、情况复杂，整个项目横跨临安、余杭两个区，且该项目为杭州市级重大项目，根据《国土资源行政处罚办法》第六条的规定：重大、复杂的国土资源案件由其管辖区域的省级、市级国土资源管理负责处理。为此已于2018年10月9日向杭州市国土资源局监察支队报告，请求由杭州市国土资源局监察支队牵头立案查处。并将该告知书送达梁火生。嗣后，梁火生又分别于2018年12月22日、12月27日向杭州市规划和自然资源局提交《书面申请说明》以及《关于的补充说明》，要求杭州市规划和自然资源局书面回复梁火生位于浙江省临安区玲珑街道上泉村耕地被违法占用行为调查处理后的结果。后杭州市规划和自然资源局通过浙江省统一政务咨询投诉举报平台转至杭州市国土资源局临安分局办理，杭州市国土资源局临安分局于2019年1月2日作出编号为LX20180080515558的《其他法定途径告知单》，告知梁火生其请求书面回复位于玲珑街道上泉村的耕地被违法占用行为调查处理结果的问题已经转至局监察大队，由杭州市国土资源局临安分局反馈调查处理结果。杭州市国土资源局临安分局于2019年1月11日作出临土资执罚字（2018）第048号《土地行政处罚决定书》，并于2019年1月14日作出编号为LX20180080515558的《国土资源事项处理告知书》，告知梁火生处理情况：一、基本情况。经查，杭州杭临轨道交通有限公司于2017年8月始，在未办理用地审批手续情况下，擅自占用临安区锦北街道和玲珑街道等区域的土地，开始进行杭州至临安××铁路工程项目建设。涉及临安区锦北街道、玲珑街道、青山湖街道等，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，属非法占地行为。二、处理意见。根据《中华人民共和国土地管理法》，对杭州杭临轨道交通有限公司非法占地行为，于2019年1月作出如下行政处罚：1.责令退还非法占用的土地；2.没收在非法占用土地上新建建（构）筑物；3.对非法占用土地处以1461825元人民币罚款。并送达给梁火生。梁火生不服，提起行政诉讼，请求：1、责令杭州市规划和自然资源局对非法占用梁火生耕地的行为进行调查处理；2、本案诉讼费由杭州市规划和自然资源局承担。 原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第七十六规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。《国土资源行政处罚办法》第五条规定，国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。本案中，梁火生先后于2018年12月22日、2018年12月27日向杭州市规划和自然资源局提交《书面申请说明》以及《关于的补充说明》，要求书面回复：梁火生位于浙江省临安区玲珑街道上泉村耕地被违法占用行为调查处理后的结果。杭州市规划和自然资源局通过浙江省统一政务咨询投诉举报平台转至杭州市国土资源局临安分局办理，经调查，杭州市国土资源局临安分局于2019年1月11日作出临土资执罚字（2018）第048号《土地行政处罚决定书》，对违法行为人作出了相应行政处罚，并于2019年1月14日作出编号为LX20180080515558的《国土资源事项处理告知书》，并送达梁火生，符合上述法律法规规定，并无不当。对于梁火生认为应当由杭州市规划和自然资源局履行查处违法占用耕地行为的法定职责，而不应当转由杭州市国土资源局临安分局办理的问题。原审法院认为，根据《国土资源行政处罚办法》第五条的规定，杭州市规划和自然资源局将案涉查处违法占用耕地案件转交土地所在地县级国土资源主管部门办理，符合法律法规规定，并无不当。对于梁火生认为根据杭州市国土资源局临安分局于2018年10月25日作出的编号为LX20180019672《国土资源事项处理告知书》载明，已于2018年10月9日向杭州市国土资源局监察支队报告，请求由杭州市国土资源局监察支队牵头立案查处，因此本案所涉违法占用耕地行为应当由杭州市规划和自然资源局查处并将结果告知梁火生的问题。原审法院认为，《国土资源行政处罚办法》第六条规定，省级、市级国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。本案中杭州市国土资源局临安分局向市局报告请求由市局牵头立案查处，但未有证据证明该违法占用耕地行为案件已由市局立案查处，且杭州市国土资源局临安分局已于2019年1月2日作出《其他法定途径告知单》告知梁火生该违法占用耕地行为案件已转至杭州市国土资源局临安分局查处并反馈处理结果，故对梁火生的该项主张不予支持。综上，梁火生的诉讼请求缺乏事实和法律依据，对其不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回梁火生的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由梁火生负担。 上诉人梁火生上诉称：一审中的证据证明，上诉人因耕地被非法占用而提起查处申请后，杭州市国土资源局临安分局作出《国土资源事项处理告知书》(LX20180046573406)、《国土资源事项处理告知书》（编号：[C021])，上述告知书中载明杭州市国土资源局临安分局已经于2018年7月18日向被上诉人进行报告。但是被上诉人未作出任何答复。根据《国土资源违法行为查处工作规程》，国土部门接到违法的线索之后，其应当依据《国土资源违法行为查处工作规程》第六章的规定，发现存在违法行为之后，执法监察人员应当向当事人宣传国土资源法律法规和政策，告知其行为违法可能承担的法律责任，采取措施予以制止，如下发《责令停止违法行为通知书》，在书面制止无效之后，被上诉人应当及时将违法事实书面报告同级人民政府和上一级国土资源主管部门，可以根据情况将涉嫌违法的事实及制止违法行为的情况抄告发展改革、规划、建设、环保、市政、电力、金融、工商、安监、公安等相关部门，提请相关部门按照共同责任机制的要求履行部门职责，采取相关措施，共同制止违法行为，必要时可以将有关情况向社会通报。但是目前上诉人所要求查处的土地上，施工占地行为仍在继续。而且根据《国土资源违法行为查处工作规程》，行政处罚决定书一经送达即发生法律效力，那么对于该决定书的履行情况是行政机关履责的重要体现，该处罚决定的履行情况目前丝毫未提及，应当退还的土地是否已经退还，罚款是否已经缴纳，也没有证据证明。综上所述，原审法院事实认定不清，法律适用错误。请求：1、撤销杭州市江干区人民法院作出的(2019)浙0104行初29号行政判决，并依法改判支持上诉人的原审诉讼请求；2、本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人杭州市规划和自然资源局答辩称：一、被上诉人将申请事项转送临安分局处理符合法律规定。上诉人梁火生于2018年12月22日、12月27日先后向被上诉人提交《书面申请说明》、《关于的补充说明》，要求就其申请事项予以书面回复。被上诉人通过浙江省统一政务咨询投诉举报平台转送至临安分局依法处理，该转送行为符合《中华人民共和国土地管理法》、《国土资源行政处罚办法》、《信访条例》等相关法律法规的规定。临安分局收件后及时履行通知义务，于2019年1月2日以《其他法定途径告知单》告知上诉人反映事项转临安分局处理并由分局反馈调查处理结果。二、申请事项已作出行政处罚并反馈处理结果。临安分局就上诉人的申请事项进行调查核实后，于2019年1月11日作出临土资执罚字(2018)第048号《土地行政处罚决定书》。1月14日，临安分局作出《国土资源事项处理告知书》告知上诉人调查核实的基本情况及处理意见。综上，上诉人的申请事项已依法作出处理并及时予以反馈。上诉人的请求于法无据，请求查明事实，依法驳回上诉人的请求。 本院认为，原审法院对证据的采信符合法律规定。 根据予以采信的证据，本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为：《浙江省土地监察条例》第二十条规定“下级土地管理部门管辖的土地违法案件，需要由上级土地管理部门处理的，可报请上级土地管理部门决定。”据此，上级土地管理部门收到下级报请后，有权根据级别管辖规定及案件具体情况，决定自行立案查处或仍交由下级土地管理部门查处。本案中，杭州市国土资源局临安分局将包括梁火生的查处申请在内的土地违法案件向杭州市国土资源局报请处理后，杭州市国土资源局并未决定自行立案查处，而是仍交由临安分局查处，即确定由临安分局行使其报请处理的案件的管辖权。这一确定管辖权的意思表示，既载明于杭州市国土资源局于2019年1月4日作出的《关于地铁项目违法用地查处有关事项的函》，也体现于浙江省统一政务咨询投诉举报平台的转送记录、临安分局于2019年1月11日作出的《土地行政处罚决定书》（临土资执罚字（2018）第048号）及临安分局于2019年1月14日向梁火生等人作出的《国土资源事项处理告知书》（LX20180080515558）。杭州市国土资源局确定由临安分局对其报请的案件行使管辖权，并未违反《浙江省土地监察条例》第十七条至第二十条设定的级别管辖规则。 为确保行政处理有效，行政管辖权一经确定即具有排他性。杭州市国土资源局确定由临安分局行使本案所涉土地违法案件的管辖权后，其自身对此案不再有管辖权，即不再有调查处理的权力。梁火生提起本案诉讼，请求责令杭州市规划和自然资源局（机构改革后杭州市国土资源局的部分职责纳入杭州市规划和自然资源局）对其申请查处的土地违法行为进行调查处理，理由不能成立。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决驳回梁火生的诉讼请求，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人梁火生负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长 易 飞 审判员 秦 方 审判员 王银江 二〇一九年十一月六日 书记员 叶 嘉 附： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。