海南省三亚市中级人民法院行政判决书（2019）琼02行终151号上诉人（原审原告）：任玉杰，女，1963年3月23日出生，汉族，住三亚市。委托代理人：李春禹，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：三亚市吉阳区综合行政执法局，住所地：三亚市榆亚路**。法定代表人：钟金平，该局局长。委托代理人：陈海珍，该局工作人员。委托代理人：周海丹，海南同玺律师事务所律师。上诉人任玉杰因其诉被上诉人三亚市吉阳区综合行政执法局（原三亚市吉阳区城市管理局，以下简称吉阳区执法局）行政强制拆除一案，不服三亚市城郊人民法院2019年7月10日作出的（2019）琼0271行初176号行政判决，通过原审法院向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年11月8日公开开庭审理了本案。上诉人任玉杰及其委托代理人李春禹，被上诉人吉阳区执法局委托代理人陈海珍、周海丹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：2018年10月25日，吉阳区执法局以任玉杰位于三亚市××区第12网格区域内的一栋房屋（以下简称案涉房屋）未取得建设工程规划许可证，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款以及《海南省城乡规划条例》第三十九条规定为由，对案涉房屋实施强制拆除。上诉人任玉杰对上述强拆行为不服，向原审法院提起行政诉讼，请求依法判决确认上述强拆行为违法。原审查明：1997年6月，任玉杰未取得建设工程规划许可证，擅自将其位于三亚市××区第12网格区域内的××栋半的楼房。2018年6月5日，经吉阳区执法局的执法人员检查，认定任玉杰建设该房屋未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证。吉阳区执法局经绘图拍照后，向任玉杰作出并送达三吉城管（执法一队Ⅰ）询字［2018］第12-34号《三亚市吉阳区城市管理局接受调查询问通知书》，通知任玉杰携带本人身份证、户口本、房屋规划报建审批手续等资料，于2018年6月6日9时到三亚市吉阳区城市管理局执法一大队接受询问，任玉杰逾期未接受调查询问，也未提供相关规划报建资料。2018年7月20日，吉阳区执法局对任玉杰作出并送达三吉城管（执法一队）罚告字［2018］第142号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚告知书》，告知任玉杰拟对其作出行政处罚的事实、理由和依据，以及申辩、陈述和要求听证的权利。2018年7月24日，吉阳区执法局向任玉杰作出并送达三吉城管（执法一队）罚决字[2018]第142号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》。同日，任玉杰向吉阳区执法局申请听证。2018年7月25日，吉阳区执法局向任玉杰作出并于2018年7月26日送达三吉城管（法制科）听通字[2018]第19号《听证通知书》。2018年8月1日，吉阳区执法局向任玉杰作出并送达《三亚市吉阳区城市管理局关于撤销的决定》，决定撤销2018年7月24日作出的三吉城管（执法一队）罚决字[2018]第142号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》。2018年8月2日，吉阳区执法局举行听证会。同日，吉阳区执法局的执法人员对案涉房屋再次进行检查和测量，确认案涉房屋为主体二层局部三层封顶，框架结构，占地面积约202.41平方米，其中第一、二层建筑面积均为202.41平方米，第三层建筑面积约116.39平方米，总建筑面积共计521.21平方米，第三层还建有两处各为一层的铁皮棚，分别约为33平方米和7平方米。2018年8月3日，吉阳区执法局向任玉杰作出并送达三吉城管（执法一队）罚决字[2018]第142-1号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》（以下简称案涉处罚决定），认定任玉杰未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在三亚市××区第12网格区域内擅自建设案涉房屋的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《海南省城乡规划条例》第三十九条的规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《海南省城乡规划条例》第七十六条的规定，决定责令任玉杰自行政处罚决定书送达之日起三日内拆除上述违法建设建筑物。2018年9月21日，吉阳区执法局对任玉杰作出并送达三吉城管（执法一队）催告字[2018]第142-1号《三亚市吉阳区城市管理局强制执行催告书》和《三亚市吉阳区城市管理局关于责令拆除违法建筑及搬离物品的公告》，催告任玉杰于2018年9月27日24时前履行三吉城管（执法一队）罚决字[2018]第142-1号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》（以下简称案涉处罚决定）确定的义务，自行拆除违法建设建筑物，并告知其有权进行陈述和申辩。通告相关人员于2018年9月27日24时前将物品搬离完毕，并且所有人员撤离出该违法建筑，否则由此造成的一切损失自行承担。2018年10月24日，吉阳区执法局对任玉杰作出并送达三吉城管（执法一队）执决字[2018]第142-1号《三亚市吉阳区城市管理局强制执行决定书》（以下简称案涉强执决定），根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条及《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，决定于2018年10月25日对上述违法建设建筑物实施强制拆除。2018年10月25日，吉阳区执法局对上述违法建设建筑物进行了强制拆除。任玉杰不服，遂向三亚市城郊人民法院提起诉讼，请求：1．依法判决确认吉阳区执法局强制拆除任玉杰位于三亚市××区房屋的行政行为违法。2．判决本案诉讼费用由吉阳区执法局承担。原审另查明，原三亚市吉阳区城市管理局已更名为三亚市吉阳区综合行政执法局。原审认为，众所周知，吉阳区执法局为三亚市吉阳区人民政府设立的城市管理综合行政执法机关，根据《海南省查处违法建筑若干规定》第四条“市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处城镇违法建筑”的规定，查处违法建筑系其法定职责。任玉杰未经审批许可，未取得建设工程规划许可证，擅自在三亚市××区第12网格区域内建设房屋，其建设行为已违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款以及《海南省城乡规划条例》第三十九条的规定。吉阳区执法局认定任玉杰建设的案涉房屋为违法建筑，认定任玉杰的行为为违法建设行为，并依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条以及《海南省城乡规划条例》第七十六条的规定，作出案涉处罚决定，认定事实清楚，适用法律法规正确，处罚程序合法。因任玉杰在行政处罚决定确定的履行期限内逾期未履行自行拆除义务，吉阳区执法局作为具有行政强制执行权的行政机关，对任玉杰已被认定为违法建筑物的案涉房屋实施行政强制执行拆除，事实清楚，符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和《中华人民共和国行政强制法》第三十四条的规定。吉阳区执法局在对任玉杰违法建设的案涉房屋实施强制执行拆除前，已依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条、第四十四条的规定，作出强制执行催告书和强制执行决定书，发出责令任玉杰拆除违法建筑及搬离物品的公告，行政强制执行程序合法。综上所述，吉阳区执法局依据对任玉杰作出的案涉处罚决定，对任玉杰违法建设的案涉房屋予以强制拆除的行政强制执行行政行为，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，应予以支持。任玉杰的诉讼请求及诉讼事由，没有事实根据和法律依据，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，作出如下判决：驳回任玉杰的诉讼请求。案件受理费50元，由任玉杰负担。上诉人任玉杰上诉称，被上诉人是由原三亚市吉阳区城市管理局（以下简称吉阳区城管局）和原三亚市吉阳区行政执法局合并而来，并非是由原吉阳区城管局更名而来。原吉阳区城市管理局和原吉阳区行政执法局是一套人马两块牌子，分别具有独立的人员编制和独立的公章，从法律上而言是两个独立的行政主体。而且，三亚市吉阳区人民政府作出《关于印发三亚市吉阳区城市管理局主要内设机构和人员编制规定的通知》，对原吉阳区城管局和原吉阳区执法局作出了不同的工作职责划分。原吉阳区城管局的工作职责并不包括行使城乡规划方面的行政处罚权，该权限应当由原吉阳区执法局来行使。虽然原吉阳区城管局和原吉阳区执法局是一套人马，但是两套编制，各自有各自的工作职权范围。因此，吉阳区范围内对违法建筑作出行政处罚决定的应该是原吉阳区执法局，所有文件都应该加盖原吉阳区执法局的公章，而不应该是吉阳区城管局的公章。三亚市天涯区对违反城乡规划的行为作出处罚的均是三亚市天涯区综合行政执法局。本案所诉的强拆行为发生在机构改革之前，对其是否具有主体资格应当依据原吉阳区城管局的工作权限进行审查。所以，被上诉人不具有对上诉人建房行为作出处罚及强制决定的相关权限。被上诉人作出案涉处罚决定的时间是2018年8月3日，作出案涉强执决定的时间为2018年10月24日，实施强制拆除行为的时间是2018年10月25日。截至强拆之日，无论是案涉处罚决定还是案涉强执决定，均未满六个月的诉讼时限，上诉人尚未决定是否起诉。被上诉人的强拆行为严重违反《行政强制法》第四十四条之规定，这一观点在三亚市城郊人民法院审理临春曾维富房屋强制拆除违法案件判决书[案号为：（2017)琼0271行初315号]中已经得到确认。同时，被上诉人拆除上诉人房屋过程中并未履行《海南省查处违法建筑若干规定》第十三条中的法定程序，给上诉人造成了难以挽回的损失。综上，请求二审法院：1.判决撤销三亚市城郊人民法院作出的（2019）琼0271行初176号判决，支持上诉人一审诉讼请求；2.被上诉人承担本案诉讼费用。被上诉人吉阳区执法局辩称，一审判决认定的事实清楚、适用法律正确，应驳回上诉人的上诉请求。1.一审法院认定被上诉人有权对吉阳区内的违法建筑作出处理的事实正确。被上诉人是三亚市吉阳区人民政府设立的城市管理综合行政执法机关。根据《海南省查处违法建筑若干规定》第四条以及《中共市委、三亚市人民政府关于印发三亚市行政区划调整区级机构设置方案的通知》、《三亚市吉阳区关于印发三亚市吉阳区城市管理局主要职责内设机构和人员规定的通知》的规定，吉阳区人民政府成立后，三亚市综合行政执法局原在吉阳区的执法职能由被上诉人承接行使，其中包括了行使城乡规划方面法律法规、规章规定的处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或者逾期不拆除的违法建筑。查处上诉人违法建筑时，三亚已经撤镇设区，因此被上诉人有权查处辖区内的所有违法建筑。2.-审法院认定被上诉人的行政强制行为适用法律法规正确、符合法定程序的事实清楚。被上诉人从发现上诉人的违法建筑开始到最终采取强制的拆除行为，都严格按照法律法规的规定送达了相关法律文书，告知上诉人享有的权利，保障了上诉人的知情权。在强制执行前，被上诉人依照《行政强制法》中有关执法程序的要求对上诉人进行催告，保障了上诉人陈述和申辩的权利。同时，在上诉人的房屋处、吉阳区月川社区居委会公告栏以及吉阳区人民政府网站上都发布《关于责令任玉杰拆除违法建筑及搬离物品的公告》，告知上诉人有限期搬离、自行拆除案涉房屋的义务，保障了被执行人程序性的救济权利。一审法院判决依据《中华人民共和国行政诉讼法》作出驳回上诉人诉讼请求的判决，适用法律正确。综上，一审法院判决认定事实清楚、适用法律正确，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。任玉杰提起上诉后，原审法院将各方当事人提交的证据材料随案移送至本院，本院二审中，各方当事人均未提交新证据。二审中，上诉人任玉杰对原审查明的事实提出如下异议：原审判决查明的事实中，认定被上诉人吉阳区执法局所作出的案涉处罚决定和案涉强执决定以及催告书等系列法律文书均已依法向上诉人送达，但是在原审过程中，被上诉人并未提供存在当事人拒收情形的相关证据，因此，依据法律规定，本案当中不适用留置送达，应当认定为未送达。经审查，《中华人民共和国民事诉讼法》规定了直接送达、留置送达、邮寄送达、委托送达、转交送达、公告送达等六种送达方式，无论何种送达方式，只要法律文书依法定方式送达受送达人，便可视为合法送达。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条之规定“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录过程，即视为送达”。上述规定说明，留置送达适用于二种情形：一是在受送达人或者他的同住成年家属在场但拒绝接收的情形下，送达人可邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；二是受送达人或者他的同住成年家属不在场的情形下，受送达人也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录过程，即视为送达。本案送达人采用后一种方式送达，符合上述规定，并无不当。上诉人主张上述法律文书未送达的事实不成立。二审查明：上诉人任玉杰并非吉阳区月川社区居民，其也未能提供案涉房屋所占土地合法权属来源证明。二审查明的其他事实与原审判决认定的事实基本一致，本院依法予以确认。本院认为，一、因上诉人任玉杰并非吉阳区月川社区居民，虽然其主张案涉房屋所占土地系1999年《中华人民共和国土地管理法》修订之前合法取得，但依照之前相关村镇建房用地管理规定，非农业户建房需要用地的，最少必须要经乡镇（公社）管理委员会批准。本案中上诉人因未能提供案涉房屋所占土地合法权属来源证明，故其提出其土地来源合法的主张，没有相适证据，本院依法不予以认定。由于案涉房屋所占土地来源不合法且未经规划建设许可批准，被上诉人认定其为违法建筑并作出强制拆除的决定，并无不当。二、《海南省查处违法建筑若干规定》第四条第三款规定“市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关（以下统称负有查处职责的机关）按照各自职责，负责查处违法建筑。故本案被上诉人所实施的强制拆除行为是否超越其法定职权，主要判断的标准是原吉阳区城管局是否负有查处违法建筑的法定职责。根据《中共三亚市委、三亚市人民政府关于印发三亚市行政区划调整区级机构设置方案的通知》、《三亚市吉阳区关于印发三亚市吉阳区城市管理局主要职责内设机构和人员规定的通知》等相关规定，由吉阳区城管局承接三亚市综合行政执法局在吉阳区的执法职能。因原吉阳区城管局负有查处违法建筑的法定职责，故上诉人提出被上诉人超越法定职权的上诉理由，依法不能成立，本院不予以支持。三、根据《行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条第一款、第四十四条的规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照该法第四章规定强制执行。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。对违法的建筑物需要强制拆除的，行政机关应当公告限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被上诉人已依法向上诉人任玉杰送达了相关法律文书，履行了催告义务，保障了上诉人依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利，故被上诉人依据职权所作出的强制拆除行为，并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，上诉人任玉杰的上诉请求和理由依法不能成立，本院不予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人任玉杰负担。本判决为终审判决。审判长 梁 泽审判员 陈兴科审判员 杨冲冲 二Ο一九年十一月二十五日书记员 裴 颖附：本判决适用的相关法律、法规依据中华人民共和国行政诉讼法第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。