贵州省正安县人民法院 行 政 判 决 书 (2019)黔0324行初98号 原告杨友兴，男，1968年2月2日出生，汉族，小学文化，贵州省道真仡佬族苗族自治县人，农民，住道真仡佬族苗族自治县。 委托代理人程群英，女，1968年2月28日出生，仡佬族，初中文化，贵州省道真仡佬族苗族自治县人，农民，住址同上。系原告杨友兴之妻。 被告道真仡佬族苗族自治县玉溪镇人民政府（以下简称“玉溪镇政府”）。机构地址：贵州省遵义市道真自治县玉溪镇东街社区复兴路。统一社会信用代码：115203250095242814。 法定代表人张小立，系玉溪镇政府镇长。 出庭负责人冉维明，系玉溪镇政府副镇长。 委托代理人李松，系重庆华升（道真）律师事务所律师。 被告道真仡佬族苗族自治县人民政府（以下简称“道真县政府”）。地址：贵州省遵义市道真仡佬族苗族自治县尹珍大道党政办公大楼。 法定代表人杨润民，系道真县政府县长。 出庭负责人张定强，系道真县政府副县长。 第三人胡腊柳，女，1946年12月19日出生，汉族，贵州省道真仡佬族苗族自治县人，户籍所在地北京市丰台区，现居住道真仡佬族苗族自治县玉溪镇桑木坝村合星组。 委托代理人杨友庆，男，1972年11月16日出生，汉族，贵州省道真仡佬族苗族自治县人，户籍所在地北京市丰台区。系第三人胡腊柳之子。 第三人道真仡佬族苗族自治县玉溪镇桑木坝村合星村民小组（以下简称“合星组”）。 代表人胡建英，系合星组组长。 第三人道真仡佬族苗族自治县玉溪镇桑木坝村村民委员会（以下简称“桑木坝村民委员会”。） 负责人韩晓礼，系桑木坝村民委员会党支部书记。 原告杨友兴不服被告玉溪镇政府作出的玉府行确字（2019）第02号《行政确权决定书》及被告道真县政府作出的道府行复[2019]03号《行政复议决定书》，于2019年7月17日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同年7月22日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因胡腊柳、合星组、桑木坝村委与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，与（2019）黔0324行初97号案件合并，于2019年11月13日公开开庭进行了审理。原告杨友兴及其委托代理人程群英、被告玉溪镇政府的出庭负责人冉维明及其委托代理人李松、被告道真县政府的副县长张定强、第三人胡腊柳及其委托代理人杨友庆到庭参加诉讼。第三人合星组、桑木坝村委经传票传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告玉溪镇政府于2019年4月24日作出玉府行确字（2019）第02号《行政确权决定书》（以下简称“02号行政决定”），认定胡腊柳与杨友兴争议的林地共两宗，即：石场林地，面积679.14平方米，四至：东至杨声炳林地、南至水沟、西至杨孝由林地、北至乡村支路；洋姜土林地，面积2972.378平方米，四至：东至杨志生山林、南至杨孝中林地、西至人行小路、北至乡村支路，杨孝尧、冉福钗、杨宇珍、杨孝果、杨卫东耕地。认定上述两宗林地系胡腊柳家在土地下户时依法取得的自留山，一直由杨孝骆（胡腊柳丈夫之同胞兄弟）代为看管。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款、《林木林地权属争议处理办法》第十条的规定，决定上述争议自留山经营权归申请人胡腊柳。 杨友兴不服02号行政决定，向道真县政府申请行政复议，道真县政府于2019年7月1日作出道府行复[2019]03号《行政复议决定书》（以下简称“03号复议决定”），认为玉溪镇政府作出的02号行政决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持了玉溪镇政府作出的02号行政决定。 原告杨友兴诉称，玉溪镇政府作出的02号行政决定存在下列问题：1、玉溪镇政府认定争议林地一直系原告父亲杨孝骆看管，与事实不符。原告一直以来都在看管争议林地，原告父亲去世后，原告也一直在看管。正是原告家人对争议林地的辛勤管护，该自留山才免遭破坏。2、玉溪镇政府作出处理决定的证据不足。桑木坝村委会认定的来源不合法、内容不合法。3、玉溪镇政府对林地经营权进行处置超越职权。同时，道真县政府作出的03号复议决定明显认定事实不清，证据不足。 综上所述，请求撤销02号行政决定和03号复议决定。 原告杨友兴未向本院提交证据。 被告玉溪镇政府辩称：我府作出决定程序正当。胡腊柳于2018年10月8日向我府提交确权申请书，并提交了统计表载明需要确权的详细地块。我府依法向原告、胡腊柳、知情村民以争议双方所在社区调查了解情况，将争议土地委托测绘公司作面积和四至界址的固定，最终作出决定书，并依法告知原告相应救济权利、途径，程序正当。 我府认定事实清楚。通过对原告、胡腊柳、本村年长村民以及发包方桑木坝村村民委员会进行调查，最终查清，由发包方桑木坝村村民委员会发包给胡腊柳，因此其依法取得相应的自留山。在土地调整时，只对责任田和承包地收回，其余全部未收回。胡腊柳户将自留山委托原告的父亲保管。原告父亲去世后，由原告保管至今。 适用法律正确。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款、《林木林地权属争议处理办法》第十条的规定，玉溪镇政府得到了法律的授权，当其查证事实清楚时，有依法律授权作出相应的处理决定。 综上所述，本案程序正当、事实清楚、适用法律正确，请求驳回原告诉求。 被告道真县政府辩称：我府作出的03号复议决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。杨友兴不服玉溪镇政府作出的02号行政决定，向我府提出复议申请，我府依法受理，向杨友兴送达了《行政复议受理通知书》、向玉溪镇政府送达了《提出行政复议答复通知书》及复议申请书副本、向胡腊柳送达了《第三人参加行政复议通知书》及复议申请书副本。玉溪镇政府在答复期限提交本案证据、依据及相关材料后，我府从主体、事实、适当性及适用法律方面进行了全面审查，并在办案期限内作出03号复议决定。 原告杨友兴在起诉状中陈述的理由不成立。1、原告认为处理决定事实不清的理由不成立。争议林地系林业三定时期划分给胡腊柳家庭的自留山，划分后一直未进行调整，胡腊柳到北京治病后委托杨孝骆经营管理到2014年。2、原告认为原行政行为采用的证据来源不合法、内容不合法，导致证据不足的理由不成立。桑木坝村民委员会的证明仅是本案的一份证据，不属于其作出的使用权确认。3、原告认为桑木村村民委员会作出的说明系争议地权属认定及程序违法的理由不成立。桑木坝村村民委员会作出的证明，仅作为本案的一份证据予以采用，无需履行法定议事程序。4、原告认为玉溪镇政府超越职权的理由不成立。争议林地系上世纪七十年代划分给胡腊柳系的自留山，原告与胡腊柳之间的纠纷是自留山权属纠纷，玉溪镇政府作出处理决定，主体适格。 我府在办案中，对玉溪镇政府作出的行政决定及杨友兴提出的问题进行全面审查后，才作出原行政行为事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律法规正确，原告提出的事实及理由不成立的处理结论，因此，我府作出的复议决定事实是清楚的、程序是合法的、适用法律也是正确的，望依法维持。 被告玉溪镇政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据： 第一组证据：1号证据-《土地确权申请书》；2号证据-《玉溪镇桑木村合心组胡腊柳自留地、自留山统计情况表》；3号证据-胡腊柳家庭的居民户口薄。拟证明：1、胡腊柳于2018年10月8日向玉溪镇政府提交确权申请，并指明了争议的详细地块；2、证明胡腊柳一家于1987年9月将户口从道真县迁入北京市。 第二组证据：4号证据-询问杨友兴的《询问笔录》；杨弦的身份信息；询问胡腊柳的《询问笔录》；调查冉银娥的《调查笔录》；调查杨声炳的《调查笔录》；调查杨炳成的《调查笔录》；调查杨声亮的《调查笔录》；调查杨声章的《调查笔录》。拟证明经玉溪镇政府调查，查明原告家庭与胡腊柳家庭于1971年左右分家，分家后各自分得相应土地，后胡腊柳因病随夫到北京治病并居住在北京，胡腊柳家庭的土地由原告家耕种并管理，争议的自留地、自留山，村委会没有收回。 第三组证据：5号证据-《营业执照》；6号证据-《玉溪镇桑木坝村合星组胡腊柳土地确权勘测汇总表》；7号证据-《宗地图》。拟证明原告方与第三从胡腊柳争议的自留地、自留山，由测绘机构将面积和四至界址固定。 第四组证据：8号证据-《证明》。拟证明：1、胡腊柳及其三个子女属于桑木坝村原立星组划地人口，独立划得自留地、自留山，1980年至1983年土地下户。2、胡腊柳家庭的房屋、自留地、自留山以及承包的责任地、责任山，均由原告的父亲杨孝骆代管至今。3、胡腊柳承包的责任田、土，后被收回重新发包给其他村民，其他山林、土地没有收回或调整，当年划分给胡腊柳的自留地、自留山仍然归属于胡腊柳。 第五组证据：9号证据-《调处笔录》。拟证明原告与胡腊柳家庭的纠纷经过被告相关部门调解，无果而终。 第六组证据：10号证据-02号行政决定；11号证据-《送达回证》。拟证明玉溪镇政府依法将行政决定文书送达原告和胡腊柳。 第七组证据：12号证据-03号复议决定。拟证明杨友兴向道真县政府申请行政复议后，道真县政府依法作出了复议决定。 被告玉溪政府未向本院提交依据，在庭审中说明作出02号行政决定适用的法律法规是：《中华人民共和国森林法》第十七条第二款、《林木林地权属争议处理办法》第十条。 被告道真县政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据： 1号证据-道府行复受字[2019]03号《行政复议受理通知书》及《送达回证》。 2号证据-道府行复[2019]03号《行政复议答复通知书》及《送达回证》。 3号证据-道府行复[2019]03号《第三人参加行政复议通知书》及《送达回证》。 4号证据-《送达回证》（送达复议程序文书）。 5号证据-《送达回证》（送达复议决定）。 6号证据-《行政复议申请书》。 7号证据-《行政复议答复》。 被告道真县政府拟用1-7号证据证明其行政行为合法。 被告道真县政府未向本院提交依据，其在03号复议决定适用的法律依据为《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项。 第三人胡腊柳述称:首先，同意玉溪镇政府和道真县政府的答辩意见。其次认为：1、胡腊柳一家四口原系道真县玉溪区巴渔公社红旗大队力心生产队社员，在1975年至1978年期间，分得四个人口的自留地；1980年土地下户时，因胡腊柳在北京治病，在杨孝骆、村干部的帮助下，承包四个人口的责任地。杨孝骆代管胡腊柳的房屋、山林、土地。1987年胡腊柳一家户口迁至北京市生活。1993年，由于村里新增人口没有土地，当时的村委会将胡腊柳家承包的责任田收回，重新发包给新增人口，但属于胡腊柳家庭的自留地、自留山一直没有调整。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条、第二十八条的规定，胡腊柳家庭依然享有相关土地、山林的权利，玉溪镇政府的确权是正确的。胡腊柳家庭的土地是当年口头委托杨孝骆家代为耕管，土地性质没有改变。2、杨友兴早年与杨孝骆分家，分家后代为耕管胡腊柳家庭的山林、土地的是杨孝骆和冉银娥一家，杨孝骆去世后，冉银娥与胡腊柳已经口头达成归还协议并指界。杨友兴在没有杨孝骆和冉银娥委托的情况下，不能单独进行诉讼。综上所述，请求驳回原告的诉讼请求。 第三人胡腊柳未向本院提交证据。 第三人合星组、桑木坝村委均未提供参诉意见，亦未向本院提交证据。 本院于2019年10月25日对涉案土地进行勘查，并制作了《现场勘查笔录》，在“董石岩1（红苕圈）”土地上，系杨友兴于1992年左右修建的砖混结构的猪圈；在“沟平子（1）”土地上，系杨友兴在其父杨孝骆去世后修建的四个鱼塘和一排简易房；“董石岩2（水泥坝子）”土地，已经杨友兴对土地进行硬化，现为水泥院坝；在“董石岩4（竹林边）”土地上，有杨友兴修建的一个简易棚。 经庭审质证，原告方对被告玉溪镇政府的第一组证据及证明目的无异议，但认为恰好证明胡腊柳一家不是合星组集体组织的成员；对第二组证据也无异议，但认为不能达到玉溪镇政府的证明目的，也恰好证明胡腊柳没有管理涉案土地（林地），涉案林地由原告耕种管理；对第三组证据无异议，但认为不能达到玉溪镇政府的证明目的，宗地图中的部分土地不属于争议地，如“沟平子1”土地中的部分茶园、部分鱼塘属于原告方，不在争议地范围内；认为第四组证据不具有真实性、合法性、关联性，也不能达到玉溪镇政府的证明目的，没有征求村民组意见，村委会也无权认定自留山、自留地的使用权；对第五组、第六组、第七组证据均无异议。原告方对玉溪镇政府适用的法律依据无异议。 原告方对被告道真县政府出示的证据及适用法律均无异议。 第三人胡腊柳对二被告出示的证据及适用的法律均无异议。 到庭各方当事人对本院出示的《现场勘查笔录》均无异议。 本院对上述证据认证如下：确认被告玉溪镇政府1-2号、5-7证据的真实性；确认3-4号、11号证据的真实性、合法性、关联性；8-9号证据不具有合法性，本院不予采纳；10号、12号证据系被诉行政行为的载体，不属于本案证据范畴。 确认被告道真县政府1-7号证据的真实性、合法性、关联性。 本院出示的《现场勘查笔录》，到庭各方当事人均无异议，依法作为本案有效证据。 经审理查明：本案第三人胡腊柳原系道真县玉溪镇桑木坝村合星组村民，胡腊柳之夫杨孝雨（1966年参加工作）与原告杨友兴之父杨孝骆（2014年去世）系同胞兄弟。在上世纪六十年代至八十年代，根据当时的国家政策，胡腊柳家在该组（当时称生产队）分得自留地、自留山。在我国实行农村土地家庭联产承包责任制时，胡腊柳家又承包了山林、土地。原告杨友兴与其父杨孝骆、其母冉银娥等家庭成员，共同划分了自留山、自留地，在农村土地家庭联产承包责任制时，共同承包了山林、土地。 1979年胡腊柳因病到北京（其夫杨孝雨工作地）治疗并居住，1987年9月，胡腊柳及其子女的户口迁到北京市（迁移后的户口性质为非农业家庭户），并在当地居住生活。迁移户口前，合星组（生产队）已经进行了林业三定、农村家庭联产承包。杨孝骆、杨友兴父子在承包山林、土地后，分家另过。胡腊柳家搬至北京生活后，胡腊柳家庭的房屋、山林、田土，均由其兄杨孝骆家代为看管、耕种。 上世纪九十年代初，因胡腊柳及其子女的户口迁移到北京市，并在北京市××、生活，且户口性质已从农业户口转为非农业户口，根据当时农业户口转为非农业户口的相关政策，胡腊柳家庭承包的土地（责任地），被集体组织重新发包给其他村民；对胡腊柳家庭原划分的自留山、自留地、承包的责任山，村、组均未明确进行处置。其中，自留地大部分是杨孝骆和冉银娥夫妇耕管，杨友兴也对部分自留地进行了处置，即杨友兴在原划分给胡腊柳家庭的土地“董石岩1（红苕圈）”上修建了砖混结构的猪圈（修建时间在1992年左右）；在“董石岩4（竹林边）”土地上修建有一个简易棚（时间不详）；对“董石岩2（水泥坝子）”土地进行了硬化（时间不详）。杨孝骆于2014年去世后，原告杨友兴继续对案涉土地进行耕管，并在“沟平子（1）”土地上，修建四个鱼塘和一排简易房。对自留山“石场”、“洋姜土”的管护，因玉溪镇政府未进行详细调查，其管护情况不明。 2017年，胡腊柳全家在北京市××三十多年后，杨孝雨、胡腊柳夫妇回合星组居住，胡腊柳与杨友兴为原胡腊柳家庭划分所得的自留地、自留山发生权属争议。胡腊柳遂以自己为申请人，以杨友兴为被申请人，向玉溪镇政府提出申请，要求对一宗“石场”林地、一宗“洋姜土”林地；一宗“懂石岩”土地、三宗“董石檐”土地、两宗“沟平子”土地、一宗“肖坑片”土地、四宗“沙土”土地、一宗“齐头坡脚脚底下”土地、一宗“小土”土地进行确权。 玉溪镇政府调查取证后，于2019年4月24日作出02号行政决定和玉府行确字（2019）第01号《行政确权决定书》（以下简称“01号行政决定”）。02号行政决定对林地权属进行了裁决；01号行政决定对土地权属进行了裁决。 原告杨友兴不服02号行政决定，于2019年5月24日向道真县政府申请行政复议，道真县政府于同年5月29日作出受理通知书，通知玉溪镇政府提出书面答复、提交证据、依据，并通知胡腊柳作为行政复议程序的第三人，参加行政复议。道真县政府于2019年7月1日作出03号复议决定，并于同年7月3日送达杨友兴、玉溪镇政府、胡腊柳。 原告杨友兴不服02号行政决定及03号复议决定，提起本案诉讼。 另查明，杨友兴不服01号行政决定及维持该决定的道府行复[2019]07号《行政复议决定书》，另行向本院提起了诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”的规定、《贵州省林地管理条例》第十八条第一款第（一）项“个人之间，个人与单位之间发生的林地使用权争议，由当地乡、镇或者县级人民政府依法处理；”规定，玉溪镇政府作为争议林地所在地的乡镇人民政府，对杨友兴与胡腊柳之间的林地使用权争议，具有作出行政处理的职权。道真县政府作为玉溪镇政府的上一级人民政府，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”的规定，针对玉溪镇政府作出的行政行为，有权受理复议申请并作出行政复议决定。 本案证据只能反映胡腊柳的《土地确权申请书》写于2018年10月8日，是何时递交玉溪镇政府？玉溪镇政府是何时受理胡腊柳的确权申请？均无证据体现。同时，没有证据证明玉溪镇政府向被申请人杨友兴发送了申请书副本，没有通知杨友兴提交答辩书和有关证据材料，即玉溪镇政府未保证被申请人杨友兴的陈述、申辩、举证的权利。另外，根据《林木林地权属争议处理办法》第十九条第一款“林权争议经林权争议处理机构调解未达成协议的，林权争议处理机构应当制作处理意见书，报同级人民政府作出决定。”的规定，行政机关在林地确权案件中，调解是必经程序。被告玉溪镇政府提交的《调处笔录》，调解时间是2017年8月3日（即在胡腊柳书写《土地确权申请书》之前），调解人员身份不明，且作为双方当事人的杨友兴和胡腊柳之子杨友庆均未在笔录上签字。即现有证据不能证明玉溪镇政府在行政程序中组织争议双方进行了调解，或征求了争议双方的调解意愿。综上，被告玉溪镇政府行政行为的程序违法。 原告杨友兴与第三人胡腊柳之间的林地权属争议，是针对哪几宗林地权属发生争议？每宗争议林地的四至界址是否清楚？申请人胡腊柳虽然提出了具体的地块名称，但玉溪镇政府没有告知被申请人杨友兴，也没有组织争议双方到场指认争议林地块及四至界址。另外，涉案林地在上世纪九十年代初，根据当时农业户口转为非农业户口的相关政策，胡腊柳家庭承包的责任地被集体组织重新发包给其他村民，村、组未对涉案林地作出明确处理的情况下，由谁在管护进行详细调查，导致涉案林地的管护事实不清。在处理林地权属争议过程中，行政机关应当充分查明争议林地权属演变及使用情况的历史脉络，认真研判法律法规的规定（特别是政策的实施），尊重历史、照顾现实，依法妥善作出处理。 《中华人民共和国森林法》第十七条第二款是被告玉溪镇政府处理个人之间、个人与单位之间林地争议的职权依据。《林木林地权属争议处理法办法》第十条规定：处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。在本案中，争议双方均无权属凭证，故被告玉溪镇政府适用《林木林地权属争议处理法办法》第十条，作出02号行政决定，属于适用法律法规错误。 另外，根据《林木林地权属争议处理办法》第二条第一款“本办法所称林木、林地权属争议，是指因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议。”的规定，杨友兴与胡腊柳争议的是林地使用权。林地使用权与经营权在概念上有区别，被告玉溪镇政府确定林地经营权不妥，本院予以指出。 被告道真县政府依法受理杨友兴的复议申请后，按照行政复议的程序，依法通知申请人、被申请人和行政复议程序的第三人，送达了相关文书，在各方当事人举证、答辩、陈述后，依照法定程序作出复议决定并送达各方当事人，其行政复议程序符合法律规定。 综上所述，被告玉溪镇政府作出的02号行政决定事实不清、程序违法、适用法律法规错误，依法应当予以撤销。虽然被告道真县政府作出的03号复议决定程序合法，但其维持了玉溪镇政府的02号行政决定，依法应当一并作出相应判决，故原告杨友兴要求撤销02号行政决定和03号复议决定的诉讼请求，依法应予支持。为了保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决如下： 撤销被告道真仡佬族苗族自治县玉溪镇人民政府于2019年4月24日作出的玉府行确字（2019）第02号《行政确权决定书》及被告道真仡佬族苗族自治县人民政府于2019年7月1日作出的道府行复[2019]03号《行政复议决定书》。 案件受理费五十元，由被告道真仡佬族苗族自治县玉溪镇人民政府承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于遵义市中级人民法院。 审 判 长  周再庆 人民陪审员  周华恩 人民陪审员  薛贵英 二〇一九年十一月二十一日 法官 助理  赵明健 书 记 员  胡德生