浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙04行终262号上诉人（原审原告）嘉兴风云理货有限公司，住所地嘉兴市港区乍浦中山路****。法人代表人朱建兵，执行董事。被上诉人（原审被告）嘉兴市港务管理局，住，住所地平湖市乍浦镇沪杭路**/div>负责人张翼。委托诉讼代理人吴志华，系嘉兴市港务管理局政策法规处处长。委托代理人冯美芳，浙江国傲律师事务所律师。被上诉人（原审被告）嘉兴市人民政府，住所地，住所地嘉兴市广场路**iv>法定代表人毛宏芳，市长。委托诉讼代理人郭超、钟芸，系嘉兴市司法局工作人员。上诉人嘉兴风云理货有限公司（以下简称风云公司）因港口行政许可及行政复议一案，不服嘉善县人民法院于2019年8月2日作出的（2019）浙0421行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年9月4日受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审查明，风云公司于2018年8月14日向嘉兴市港务管理局（以下简称嘉兴港务局）提交《港口经营许可申请书》及相关材料，申请许可事项为“港口理货服务”。同年8月23日，嘉兴港务局作出《准予行政许可决定书》（编号：浙港政－FJ[2018]21，以下简称21号准予许可决定)：“根据《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第三十八条第一款和《中华人民共和国港口法》第二十二条第一款、《浙江省港口管理条例》第二十一条第一款、《港口经营管理规定》第六条第一款的规定，根据凯新认证（北京）有限公司证明的认证覆盖范围，本机关决定：准予你单位依法在嘉兴港从事下列港口理货服务：1、船舶货物理货信息咨询。《港口经营许可证》[证书编号：（浙嘉海）港经证（0035)号]有效期至2021年8月22日”，并于同日核发了《中华人民共和国港口经营许可证》[证书编号：（浙嘉海）港经证（0035)号]。风云公司不服该行政许可决定，向嘉兴市人民政府（以下简称嘉兴市政府）申请行政复议。11月5日，嘉兴市政府作出嘉政复字[2018]44号行政复议决定（以下简称44号复议决定），认为“根据《浙江省人民政府办公厅关于公布全省行政许可事项目录（2015）的通知》（浙政办发[2015]93号）的规定，‘港口经营许可’包括‘港口危险货物作业许可’和‘港口理货经营许可’两项行政许可事项。本案中，风云公司申请的行政许可事项为‘港口理货经营许可’，嘉兴港务局作出21号准予许可决定，准予风云公司从事‘船舶货物理货信息咨询’的港口理货服务，并核发‘船舶货物理货信息咨询’的《中华人民共和国港口经营许可证》[证书编号：（浙嘉海）港经证（0035)号]。根据《交通运输部文件关于换发理货业务经营许可证的通知》（交水发[2010]602号）文件规定，‘船舶货物理货信息咨询’仅仅属于‘港口理货经营许可’业务范围之一。故嘉兴港务局作出21号准予许可决定的行为属于认定事实不清”，决定予以撤销，嘉兴港务局在收到本决定书后，对风云公司申请的许可事项重新作出决定。11月28日，嘉兴港务局作出《不予行政许可决定书》（浙港政－FJ[2018]34，以下简称34号不予许可决定）。风云公司不服，向嘉兴市政府申请行政复议。嘉兴市政府于12月11日受理风云公司的行政复议申请，因案情复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，于2019年2月1日向风云公司和嘉兴港务局送达《行政复议延期通知书》。2019年3月3日，嘉兴市政府作出嘉政复字[2018]94号行政复议决定（以下简称94号复议决定），决定维持嘉兴港务局作出的34号不予许可决定。原审认为，设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。《浙江省人民政府办公厅关于公布取消和调整行政审批事项目录及全省行政许可事项目录（2017年）的通知》（浙政办发[2017]101号）规定“序号：212项；事项名称：港口经营许可；具体执行内容：港口经营许可、港口理货经营许可；实施机关：港口所在地港口管理部门”。本案中，风云公司申请的行政许可事项为“港口理货经营许可”。交通运输部《关于换发理货业务经营许可证的通知》（交水发[2010]602号）规定“证书名称为《中华人民共和国港口经营许可证》（港口理货业务）。理货业务经营范围为：国际、国内航线船舶货物及集装箱的理货、理箱；集装箱装、拆箱理货；货物计量、丈量；船舶水尺计量；监装、监卸；货损、箱损检验与鉴定；出具理货单证及理货报告；理货信息咨询等相关业务”。《港口经营管理规定》第八条第（四）项规定，从事港口理货，应当具备“具有符合相关通用要求的质量管理体系”。风云公司申请“港口理货经营许可”所提交的《凯新认证（北京）有限公司质量管理体系认证证书》（注册号：626018Q12698R0S）的认证覆盖范围为“船舶货物理货信息咨询”，仅系“港口理货经营许可”业务范围之一，不符合上述《港口经营管理规定》第八条第（四）项的条件。嘉兴港务局在嘉兴市政府撤销21号准予许可决定后，经重新审查，在法定期限内作出34号不予许可决定，并无不当。风云公司当庭提出嘉兴港务局作出不予行政许可决定缺少内部审批材料属于程序不合法，嘉兴港务局认为内部审批材料确实存在，但该材料系内部对风云公司的申请进行讨论、审批，不宜直接提交给风云公司，该抗辩意见并无不当。嘉兴市政府于2019年3月3日作出94号复议决定，维持嘉兴港务局作出的21号不予许可决定，程序合法，结论正确。风云公司要求撤销不予行政许可决定和行政复议决定的请求，理由不成立。原审据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回风云公司的诉讼请求。案件受理费50元，由风云公司承担。上诉人风云公司上诉称，一、被上诉人嘉兴港务局对上诉人的行政许可申请实行差别对待。嘉兴中联理货有限公司和嘉兴中理外轮理货有限公司向嘉兴港务局提交的质量体系认证范围均是国际国内航线船舶及集装箱理货、理箱业务，均是八项理货业务之一，且前者在申请时并无质量体系认证，但嘉兴港务局分别于2016年9月20日和2017年10月18日向两公司发放了港口经营许可证（港口理货业务）。而上诉人提交的《凯新认证（北京）有限公司质量管理体系认证证书》的认证覆盖范围“船舶货物理货咨询”，是该机构经过相关程序审核，认定管理体系符合IS09001：2015标准，是合法有效的。上诉人公司的认证范围虽与上述两公司不一样，但性质是相同的，同样是八项业务之一。嘉兴港务局在一审时向法庭确认理货经营许可证必须要质量体系认证范围是八项业务都要认证才能取得。这三家理货公司都不符合这个条件，但两家可以取得许可证，上诉人不能取得许可证，显然嘉兴港务局违反了《行政许可法》第五条规定。二、被上诉人嘉兴市政府排除上诉人提交的上述重要证据无法律依据。上述证据与本案有关联性，能直接证明嘉兴港务局在行政许可中存在歧视，应当采用。嘉兴港务局在前次行政复议中，向嘉兴市政府提交了内部审批材料，以此来证明其作出行政决定的合法性。但在第二次行政复议中，却未提交相关的内部审批材料，故上诉人认为嘉兴港务局作出的34号不予许可决定未经内部审批流程，完全有可能是某个人瞒着他人偷盖公章作出的行政决定。嘉兴市政府无事实和法律依据证明嘉兴港务局作出该不予许可决定的合法性，且在94号复议决定中未说明。三、原审法院存在主要事实认定不清，证据不足，适用依据错误的问题。1.原审法院排除第三方证据，没有法律依据。2.原审判决认为嘉兴港务局提出其内部审批材料不宜提供给上诉人的抗辩意见并无不当，错误。嘉兴港务局必须提交内部的审批材料，以证明其行政行为的合法性，是举证义务。上诉人已向原审提出嘉兴港务局在第二次行政复议和本案诉讼中均未提供内部审批材料，上诉人认为依据《行政诉讼法》第三十四条规定，应视为其没有相应的证据。而原审法院对嘉兴港务局的内部材料未经质证，仅凭其一面之词而作出判决，违背了《行政诉讼法》第五条“人民法院审理行政案件，以事实为依据，以法律为准绳”的规定。3.原审案件审判长涉嫌偏袒两被上诉人。对于嘉兴港务局后补的内部材料，该案审判长于庭审后电话通知上诉人进行逾期质证，上诉人明确拒绝参加，且原审法院未出示合法的逾期质证手续。故请求：1.撤销被上诉人嘉兴港务局作出的34号不予许可决定；2.撤销被上诉人嘉兴市政府作出的94号复议决定；3.撤销原审判决。被上诉人嘉兴港务局辩称，一、被上诉人作出34号不予许可决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。被上诉人向一审提交的答辩状中已对作出34号不予许可决定的事实、法律依据及程序问题作了详细的阐述，并提交了相应的证据。一审法院在查明的事实和判决中也予以明确的阐述和高度肯定。二、针对上诉人的上诉理由，再次作如下答辩：1.上诉人称被上诉人差别对待行政许可申请以及认为一审法院排除其提交的两家公司申请理货经营许可证的证据的问题，均不属于本案的审查范围，一审法院对上述证据不予确认，完全正确。2.被上诉人对不予行政许可的内部审批材料无法定的举证义务，更不可能存在个人偷盖公章的情况。3.正因被上诉人对不予行政许可的内容审批材料无法定的举证义务，故不存在举证不能的情况，一审法院也不存在要求上诉人对逾期提供的证据进行质证等程序错误。一审庭审中，因上诉人对本案不予行政许可是否有内部审批材料提出了质疑，法院从为服务为民和消除上诉人的质疑的角度出发，要求被上诉人提供不予行政许可的内部审批材料给上诉人质证，并非是被上诉人对此有法定举证义务。一审判决正确，上诉人的上诉请求无事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人嘉兴市政府辩称，一、被上诉人作出的94号复议决定认定事实清楚、程序合法、适用依据正确。上诉人因不服嘉兴港务局的34号不予许可决定，于2018年向被上诉人申请行政复议。被上诉人于同年12月11日向上诉人和嘉兴港务局分别送达行政复议案件受理通知书和行政复议答复通知书。嘉兴港务局于12月22日提交了书面答复及作出行政行为的证据、依据和有关材料。被上诉人于12月29日向上诉人送达行政复议答辩材料查阅通知书，告知其可以查阅嘉兴港务局提出的书面答复及作出行政行为的证据、依据等有关材料。因案情复杂，不能在法定期限内作出复议决定，被上诉人于2019年2月1日分别向上诉人和嘉兴港务局送达行政复议决定延期通知书。经审查，被上诉人认为嘉兴港务局作出的34号不予许可决定于法有据，并无不当。遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，于2019年3月3日作出复议决定，维持嘉兴港务局作出的34号不予许可决定，并分别送达上诉人和嘉兴港务局。二、一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。该节答辩理由与原审判决理由一致。被上诉人认为上诉人的上诉请求无事实和法律依据，请求予以驳回。经审理，双方当事人对原审判决认定的事实均无异议，本院予以确认。另查明，2019年4月9日修正的《港口经营管理规定》（交通运输部令2019年第8号）已删除了原规定中的第八条内容。被上诉人嘉兴港务局二审时述称现港口理货经营已由许可制改为备案制，已不需要经过认证，其已将备案的证书送达给上诉人。上诉人的法定代表人亦称现在不需要许可证了，其公司现可以经营港口理货业务。本院认为，《中华人民共和国港口法》（2018年12月29日修正前）第二十五规定，经营港口理货业务，应当按照规定取得许可。实施港口理货业务经营许可，应当遵循公开、公正、公平的原则。具体办法由国务院交通主管部门规定。交通运输部令2018年第10号《港口经营管理规定》第八条规定，从事港口理货，应当具备五项条件，其中第（四）项为“具有符合相关通用要求的质量管理体系”。第十二条第一款规定，申请从事港口经营，应当提交下列相应文件和资料：（一）港口经营业务申请书；（二）经营管理机构的组成及其办公用房的所有权或者使用权证明；……。第二款规定，从事港口理货业务的，应当提供上述（一）（二）项规定的材料和证明符合第八条规定条件的其他文件和材料。交通运输部在交水发[2010]602号《关于换发理货业务经营许可证的通知》中明确理货业务范围包括国际、国内航线船舶货物及集装箱的理货、理箱；理货信息咨询等八项业务。本案中，上诉人风云公司向被上诉人嘉兴港务局申请港口经营许可（港口理货服务）时，所提交的申请材料中虽有凯新认证（北京）有限公司的质量管理体系认证证书，但该认证证书明确认证覆盖范围为“船舶货物理货信息咨询”，证明上诉人申请时仅具备港口理货业务中“船舶货物理货信息咨询”的资格条件，故嘉兴港务局经审查认为上诉人申请港口理货经营许可所提交的质量管理体系认证证书的认证覆盖范围不符合《港口经营管理规定》第八条第（四）项，作出被诉34号不予许可决定，并无不当。被上诉人嘉兴市政府作出被诉94号复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。而嘉兴港务局向其他两家理货公司所作的行政许可与本案分属不同的行政法律关系，不属本案审理范围，作为复议机关的嘉兴市政府和原审法院对该证据材料不作审查正确。况且，仅从上诉人提供的材料看，其他两家理货公司均具有“国际、国内航线船舶货物及集装箱的理货、理箱业务”的质量管理体系认证，与上诉人所获得的“船舶货物理货信息咨询”的认证资质条件不同，上诉人法定代表人二审时也自述其新成立的公司只能申请咨询认证。至于嘉兴港务局内部关于申请许可事项的审批流程材料，本不属于其复议和应诉的举证范围。上诉人以前一次复议程序中看到过内部审批流程材料而认为嘉兴港务局未在本案诉讼中提交，属作出被诉行政行为没有相应证据的观点，不符合法律规定。但原审法院指令嘉兴港务局于庭后提交上述内部审批流程材料并通知上诉人进行质证的做法不当，二审予以指正。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人嘉兴风云理货有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  金富祥审判员  许艳华审判员  孙 军二〇一九年十一月二十五日书记员  孔成捷