贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔03行终383号上诉人（一审原告）：谭遂发，男，1964年11月30日出生，汉族，贵州省遵义市人，住遵义市汇川区。被上诉人（一审被告）：遵义市汇川区人民政府。地址：遵义市汇川区汇川大道**。统一社会信用代码：11520303766097221A。法定代表人：曾征，区长。委托代理人：谢永强，遵义市汇川区农业农村局工作人员。委托代理人：赵廷友，贵州大智律师事务所律师。上诉人谭遂发因与被上诉人遵义市汇川区人民政府不履行法定职责一案，不服遵义市播州区人民法院（2019）黔0321行初178号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明，原告谭遂发因未领取到自己家庭户新一轮家庭土地承包经营权证，先后向遵义市汇川区高坪街道联丰村村民委员会、遵义市汇川区高坪街道办事处及被告遵义市汇川区人民政府进行反映及口头申请颁证，被告于2017年底收到原告申请颁证的请求。2017年7月4日，遵义市汇川区高坪街道联丰村村民委员会向高坪街道确权办报告请示，在对谭遂发户土地确权时，因谭遂容要求自己在新合组承包的一份土地要单独确权在其本人名下，从而与谭遂发产生矛盾纠纷，就如何办理确权登记向高坪街道办事处请示。2017年12月12日高坪街道办召集谭遂发家庭成员召开原告家庭户土地确权纠纷会议，经协调调解，原告家庭户意见无法统一，调解未能达成一致意见。2017年12月25日，遵义市汇川区高坪街道办事处作出《关于谭遂发请求对其承包土地进行确权的回复意见》，经调查了解及谭遂发的口述，查明：1981年第一轮土地承包时，原告谭遂发家庭户为八个承包土地人口，分别为谭治国、邓世芬、谭遂发、谭遂明、谭遂珍、谭遂容、谭遂会、谭遂碧，户主为谭治国。1998年第二轮土地延包时，户主变更为原告谭遂发，谭遂明承包的土地因本人参加工作，承包土地被收回，因此，第二轮土地延包时原告户土地承包人口为7人；本次土地确权中，原告父亲谭治国要求将原告户头名下土地重新分户承包，将谭遂容、谭遂会、谭遂碧的土地确权在自己名下，原告不同意，因此形成了土地承包经营权纠纷，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条之规定，因原告家庭户的承包经营权纠纷，高坪街道办事处已经组织原告家庭成员进行调解，但无法达成共识，高坪街道办无法对原告户承包的土地进行确权，故告知原告根据有关法律规定向农村土地承包仲裁机构申请仲裁或向人民法院诉讼，高坪街道办将根据生效的法律文书进行确权。在本案审理过程中，被告遵义市汇川区人民政府于2019年5月22日作出《关于谭遂发请求颁发土地承包经营权证的回复》，并于2019年6月12日送达给原告谭遂发。该回复认为颁发土地承包经营权证要以原告家庭户与发包方签订的书面土地承包合同为基础，原告一户家庭成员之间土地承包经营权争议至今未解决，土地承包家庭成员不能准确认定，且尚未与发包方完善土地承包合同，经联丰村村民委员会与高坪街道办事处多次对原告家庭成员之间土地承包经营权纠纷调解未果，告知原告户家庭成员之间的承包经营权争议可通过仲裁或民事诉讼解决，在与发包方签订书面承包合同后，被告将依据生效的法律文书及书面的土地承包合同依法颁发土地承包经营权证。一审法院认为，县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别按照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理工作。国家所有依法由农村集体适用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。发包方与承包方签订土地承包合同后，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证书，并登记造册，确认土地承包经营权。被告遵义市汇川区人民政府收到原告谭遂发提出的颁证申请后，应了解、核实原告家庭户的基本情况、未登记颁证的原因，对其申请事项进行调查处理及做好矛盾纠纷化解工作，并及时将办理情况、处理结果书面对原告进行回复，正确履行法定职责。被告于2017年年底即收到了原告的颁证申请，但原告谭遂发直至2019年6月12日才收到被告遵义市汇川区人民政府作出的书面回复，回复意见认为原告户家庭成员之间存在土地承包经营权纠纷，需待其家庭成员之间的承包经营权争议通过仲裁或民事诉讼解决并与发包方签订书面土地承包合同后，将根据生效的法律文书及书面土地承包合同为原告家庭户颁发土地承包经营权证。被告虽然对原告提出的申请进行调查并作出了书面回复意见，但是在履职方面较为拖延，给申请人造成了诉累，存在程序违法性。本案原告提出的诉讼请求，因被告依其行政职权已作出该项申请内容的处理意见，再行判决其依职能调查处理、回复已无实际意义，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项之规定，判决确认被告遵义市汇川区人民政府对原告谭遂发提出的颁发土地承包经营权证的申请拖延履行法定职责的行为违法。一审宣判后，原告谭遂发不服一审判决，向本院提起上诉。请求：1.判令被上诉人依法履行职责，向上诉人换发土地承包经营权证。2.判令被上诉人行政行为违法。3.诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一、根据国家政策，本次土地确权登记颁证，是规范和完善第二轮土地承包关系，而不是重新调整承包关系，也不是重新组织发包农村土地，而是在第二轮土地延包的基础上，保持现有农村土地承包关系稳定的前提下进行，强调“增人不增地、减人不减地”，维持原有土地承包关系的延续性和稳定性，严禁借机违法调整和收回农户承包地。由此可见，本次土地确权登记颁证，是维持第二轮土地承包权，完善第二轮土地承包关系，同时也是规范和完善第二轮土地承包的经营权，是换证，不是重新发包或调整土地承包关系而颁证。二、关于本次颁证，文件规定“以第二次全国土地调查成果为基础，以已签订的土地承包合同，发放的土地承包经营权证书和集体的所有权登记成果为依据。”我户依法承包，依法取得了第二轮土地承包经营权证，所以被上诉人没有理由不履行法定职责，依照政策规定给原告换发第二轮土地承包经营权证。三、被上诉人将上诉人家庭内部的土地纠纷错误理解为土地承包权纠纷，并以此作为拒绝给上诉人换证的理由是不成立的，农户家庭才是土地承包的主体，才有土地承包经营权，单独的家庭成员是没有土地承包经营的，所以更谈不上与之发生土地承包经营权纠纷。四、被上诉人在给上诉人请求颁证的回复及一审答辩中均称因上诉人“土地承包家庭成员不能准确认定”，上诉人的第二轮承包权证分明写有7人，已经很明确。五、被上诉人主张我户未与发包方签订书面土地承包合同，须知：书面合同是政府管理，政府依据生效的书面合同颁发承包经营权证，我户已取得了第二轮土地承包经营权证，已经经营了20年。这是被上诉人将合同弄丢了还是1998年政府违法的给上诉人颁证，且与上诉人本次的上诉请求无因果关系。六、被上诉人2017年12月25日给上诉人回复以及2019年5月22日的回复和答辩状中均称，将根据生效的法律文书，依法对原告户土地承包经营权确权颁证，依法颁证是98年的事，依据生效法律文书颁证，这大概是被上诉人独创。七、被上诉人颁证也好、换证也罢，依法颁证到户即尽其职责。农户家庭内部的矛盾通过调解、诉讼解决，这是农户自己内部的事情，有相应的政府部门处理。综上，请二审法院在事实为依据，支持上诉人的请求，公正判决。被上诉人遵义市汇川区人民政府答辩称：上诉人暂不符合颁发新一轮土地承包经营权的条件，上诉人请求答辩人颁发新一轮土地承包经营权的理由不能成立。按照中共贵州省委办公厅省政府办公厅黔委厅字[2015]31号文件要求，本次确权颁证，要收集、整理、核对承包方代表、家庭成员及变动情况。对权属争议未解决的，不进行土地承包经营权颁证。根据《农村土地承包经营证管理办法》第七条的规定，颁发土地承包经营权证的前提是家庭成员之间对土地承包经营权没有争议，即土地承包家庭成员没有争议，且已与发包方签订土地承包合同，由乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的土地承包合同等材料予以初审报送答辩人，答辩人审核后才能予以颁证。本案中，上诉人谭遂发家庭成员之间对土地承包经营权存在争议，未能与发包方完善土地承包合同，故请求颁发土地承包经营权的理由不能成立。二、一审判决认定答辩人对谭遂发提出颁发土地承包经营权的申请拖延履行法定职责的行为违法，不当。申请颁发的土地承包经营权证，需在发包人与发包方所签土地承包合同生效后，将土地承包合同等材料报乡（镇）人民政府农村经营管理部门初审符合要求后，才能向县级以上地方人民政府提出颁证申请。2017年12月25日，遵义市汇川区高坪街道办已对上诉人谭遂发要求颁发土地承包经营权的请求予以书面回复。虽答辩人于2019年6月12日才给谭遂发送达《关于谭遂发请求颁发土地承包经营权的回复》，但在谭遂发于2017年底口头向答辩人提出申请时，答辩人已对其请求进行了口头回复，故不存在拖延履行法定职责。综上，谭遂发的上诉理由不能成立，请二审法院驳回其上诉请求。本案一审的证据已随案移送本院（一审卷宗），经二审审理查明的事实与一审查明的案件事实一致。本院认为：按照中央、贵州省新一轮土地确权登记的政策规定，颁发土地权利证书的前提是土地权利清楚、明确，完善土地承包合同并记入土地承包经营权登记簿。土地权利证书必须载明户主或共有人，要体现男女平等原则、切实保护妇女土地承包权益。本案中，上诉人于2017年年底向被上诉人书面申请颁发土地权利证书。被上诉人受理其申请后，经审查发现其家庭成员内部之间对何人享有权利，何人不享有权利存在分歧，土地承包经营权存有争议，且未与发包方完善土地承包合同，认为暂时不具备颁发土地证书的条件，故未向上诉人颁发土地权利证书。被上诉人未向上诉人颁发土地权利证书，不违反文件政策规定，但应当比照《土地权属争议调查处理办法》第二十八条“国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。”的规定，及时向上诉人作出回复。被上诉人直到2019年5月22日才作出暂不予颁证的书面回复并于6月12日送达上诉人，在履行职责方面较为拖延，存在程序违法。对上诉人要求颁发土地权利证书的请求，因被上诉人已履行职责作出处理意见，再行判决其履行职责已无实际意义。一审法院综合全案事实，判决确认被上诉人拖延履行职责的行为违法，裁判结果正确。对上诉人要求撤销一审判决，并要求被上诉人颁发土地权利证书的请求，本院不予支持。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，裁判结果正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人谭遂发负担。本判决为终审判决。审判长  赖丽莉审判员  冯再军审判员  方 兵二〇一九年十一月二十一日法官助理王喻庆书记员陈顺