浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终1533号上诉人（原审原告）陈光士，男，1946年11月9日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。委托代理人胡晓伟，北京京平律师事务所律师。委托代理人陈贤飞，男，汉族。1974年2月25日出生，住浙江省温州市瓯海区。系陈光士之子。被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路**行政管理中心。法定代表人姚高员，市长。委托代理人叶腾超，温州市国土资源局生态园分局工作人员。委托代理人盛佳文，浙江六和（温州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住，住所地浙江省杭州市西湖区省府路**/div>法定代表人袁家军，省长。委托代理人邓晓群、陈书宏，浙江省司法厅工作人员。原审第三人温州市瓯海区三垟街道沙河村民委员会。法定代表人张志忠，主任。陈光士因温州市人民政府（以下简称温州市政府）土地行政批准、浙江省人民政府（以下简称省政府）土地行政复议一案，不服温州市中级人民法院于2019年7月25日作出的（2018）浙03行初421号行政判决，向本院提出上诉。本院于2019年9月5日立案受理后依法组成合议庭，并于同年10月23日公开开庭审理了本案。上诉人陈光士的委托代理人胡晓伟、陈贤飞，被上诉人温州市政府的委托代理人叶腾超、盛佳文，被上诉人省政府的委托代理人邓晓群到庭参加诉讼。原审第三人温州市瓯海区三垟街道沙河村民委员会（以下简称沙河村委会）经本院依法传唤无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年10月13日，温州市本级2017年度计划第十一批次用地经省政府批准〔批准文号：浙土字（330304）A[2017]-0012〕（以下简称12号审批意见)，征收原告所在的温州市瓯海区三垟街道沙河集体土地12.5714公顷，原告原使用的集体土地在上述被征收土地范围内。2018年2月26日，温州市政府就上述征地批准事项发布2018年第702号《征收土地公告》，公告内容包括征收土地补偿标准、被征地农民安置途径均按照温州市政府令第143号《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》（以下简称143号令）、温州市政府办公室抄告单[2016]249号执行以及采用社会保障和安排留地等方式进行安置等。该公告于同日在沙河委会公开栏张贴。2018年3月8日，原温州市国土资源局发布温土生公〔2018〕4号《征地补偿安置方案公告》，主要内容包括项目基本情况、征地补偿安置依据、征地补偿标准、征地安置措施等，其中征地补偿安置依据为温州市政府令第143号、温州市政府办公室抄告单[2016]249号文件，征地补偿标准按照区片综合价补偿，建设用地等均按照7.2万元/亩标准补偿，地，地上附着物补偿按实计算项补偿费合计1383.6391万元，给予参加被征地农民基本生活保障人数157名，住宅用房安置指标3926.61平方米。公告还载明“本项目征地补偿安置方案已经在征地报批前通过书面送达、公开张贴征地听证告知书等形式，告知并征求了被征地村组、被征土地承包经营户和有关土地权利人的意见。本次公告后，仍有不同意见或者要求举行听证的，请在公告之日起10个工作日内以村民委员会为单位用书面形式统一告知本机关……”等内容。该公告于当日在沙河委会公开栏张贴。在上述公告规定期限内，原温州市国土资源局未收到不同意见或听证申请。2018年3月28日，温州市政府应原温州市国土资源局温征生请字[2018]3号《关于要求批准瓯海区三垟街道沙河征地补偿安置方案的请示》，作出温政土征生[2018]3号《关于瓯海区三垟街道沙河征地补偿安置方案的批复》（以下简称3号批复），批准上述征地补偿安置方案，并于同年4月20日在沙河委会公开栏进行公告。原告对该批复行为不服，向省政府申请行政复议。省政府于2018年10月8日作出被诉浙政复［2018］395号行政复议决定（以下简称395号复议决定）。原告仍不服，于2018年10月24日向本院提起行政诉讼，请求撤销被诉批复和复议决定。原审法院认为：一、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称实施条例）第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告……市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施……”。据此，温州市政府作为被征收土地所在地的市级人民政府，依法负有进行征收土地公告的职责，原温州市国土资源局作为被征收土地所在地的市人民政府土地行政主管部门，依法对涉案征地补偿安置方案负有公告及告知听证等法定义务。上述程序要件系被告温州市政府批准征地补偿安置方案的前置条件。本案中，涉案征收土地方案经省政府批准后，温州市政府在其与原温州市国土资源局已在行政程序中履行了公告及告知义务的情况下作出被诉批复，程序并无不当。且案涉方案中拟定的补偿标准符合第143号令等规定的标准。因此，温州市政府据此作出被诉批复，认定事实清楚，证据充分。二、实施条例第二十五条第三款规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”据此，原告如对征地补偿标准有争议的，依法不属于本案审查范围，原告可通过申请政府协调或裁决的途径解决。综上，被诉批复事实清楚，适用法律正确，程序合法，被告省政府经复议予以维持，并无不当。原告诉请要求撤销该批复及复议决定，理由不能成立，依法应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告陈光士的诉讼请求。陈光士上诉称：一、被上诉人温州市政府同意或者批复征地方案的行政行为违法，包括了以下实体违法行为：（一）拟定方案前未完成土地调查登记；温州市政府对被征收人的土地面积没有认定，没有经过村委会或者村民确认，也没有在拟征地调查阶段进行调查登记和公告确认。温州市政府提供的证据无法证明其拟定补偿方案前对征收范围内的所有被征收人都履行了调查并公布了调查结果，违反了原国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第(十)项“二、确认征地调查结果。当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地、地类积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认”及第143号令第九条、第十条“必须先进行房屋调查，根据确认后的调查结果，拟定补偿方案并书面告知当事人听证权利”的规定，作出被诉批复违法。（二）温州市政府未依法足额支付安置补偿费用违法。实施条例第二十五条规定，征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。温州市政府没有支付征用土地各项费用，自然也就证明征地补偿行为违法。（三）在一个批复中作出两个补偿安置方案，无法律依据。依据实施条例第二十五条规定，市县政府批准补偿方案，一个省政府的批复就只有一个补偿安置方案。但温州市政府还依据省政府的批文作出了温政土房瓯[2018]1号《关于对瓯海区三垟街道丹东村、沙河旧村改造项目征收集体土地涉及房屋补偿实施方案的批复》（以下简称1号批复），也即该项目有两个方案的批复，不符合法律规定。二、温州市政府批准补偿方案的程序违法。（一）未在发布拟征地公告阶段，征询村民意见和组织征地听证。《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第十一条规定，在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。当事人申请听证的，应按照《国土资源听证规定》规定的程序和有关要求组织听证。《国土资源听证规定》第十九条规定，应当书面告知当事人听证权利。根据上述规定，在听证过程中，负责组织听证的机关应当将其补偿标准、安置途径的有关证据向申请听证的农民出示并作出说明，如果被征地的农民认为征地机关拟定的补偿标准和安置途径依据不足，可以提出自己的建议，如果被征地农民提出的建议合理合法，征地机关应考虑重新更改补偿标准、安置途径。被征地农民提出的异议和建议，听证机关应该形成笔录，该笔录也是报批时的必备材料，本案中未提供证据证明向村民听取了意见和进行听证的材料，剥夺了村民提出意见和听证权利。（二）未发布拟征地方案公告。《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》对发布拟征地公告作了明确规定。温州市政府没有进行拟征地公告程序，其安置补偿方案属违法。（三）未进行风险评估。依据《浙江省重大行政决定程序规定》第十四条规定，作出重大决策关系民生利益时，必须进行风险评估。涉案方案关系到被征收人的重大利益，依据上述规定，应对该方案进行风险评估。该方案制定时未履行风险评估义务，该方案违法。《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》第二条规定，严格执行农村征地程序，做好征地补偿工作，征地涉及拆迁农民住房的，必须先安置后拆迁，妥善解决好被征地农户的居住问题，切实做到被征地拆迁农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。本案被上诉人作出的3号批复，补偿严重不足，无法满足上诉人的生活条件，更无法保障生计。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审判决，发回原审法院重审或者依法改判。温州市政府答辩称：一、答辩人作出的3号批复认定事实清楚、适用法律依据正确、程序合法。答辩人作出的3号批复涉及的相关地块，属于温州市本级2017年度计划第十一批次用地。2017年10月13日，被上诉人省政府作出12号审批意见，批准征收瓯海区三垟街道沙河土地185.973亩，其中建设用地185.973亩。该征地具体位置为浙江省第十一地质大队温州综合测绘院于2016年11月21日测绘的2016-130号土地勘测定界图所示范围内。上诉人陈光士坐落于沙河沙河路163号、166号的房屋在上述土地勘测定界图范围内。2018年2月28日，答辩人发布《征收土地公告》(2018年第702号)，将征收土地拟开发项目用途、范围、面积、征收土地补偿标准、被征地农民安置途径、办理征地补偿登记期限及诉权等内容通过直接送达和公告的方式告知沙河及包括上诉人在内的相关权利人。同年3月8日，原温州市国土资源局发布《征地补偿安置方案公告》(温土生公〔2018〕4号)，亦将该公告以直接送达和公告的方式告知沙河及相关权利人。上述征地已完成“两公告”程序，征地补偿安置方案符合法律法规和政策规定，根据第143号令答辩人将沙河征地补偿安置方案和有关事项一并批复，于2018年3月28日作出3号批复，程序合法。二、上诉人诉称涉案征地批文违法缺乏事实和法律依据，且不属于本案审理的对象。上诉人提起本案行政诉讼要求撤销的是3号批复，而非12号审批意见。上述征地工作启动前，答辩人依法发布并公告送达《征地告知书》《听证告知书》等文件，告知沙河及相关权利人拟征收土地的范围、内容和听证权利等，不存在上诉人所称违法情形，现陈光士对征地批文提出异议不属于本案审理的对象。三、原审判决认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。上诉人的诉请缺乏事实和法律依据，不应予以支持。上诉人提起本案诉讼的原因是对征地补偿标准持有异议，但根据实施条例第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。故上诉人的诉求不属于本案审查范围。综上，答辩人作出的批复认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。请求依法驳回上诉，维持原判。省政府答辩称：一、395号复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。上诉人不服温州市政府于2018年3月28日作出的3号批复，向答辩人申请行政复议。答辩人经行政复议审理查明，2017年10月13日，答辩人作出12号审批意见，批准温州市本级2017年度计划第十一批次用地12.5714公顷(征收集体土地12.5714公顷)，涉及征收温州市瓯海区三垟街道沙河集体土地12.5714公顷。2018年2月26日，温州市政府就上述征地事项发布《征收土地公告》(2018年第702号)并在沙河公示栏予以张贴公告。同年3月8日，原温州市国土资源局就上述12.5714公顷土地中的12.3982公顷土地征收补偿安置事宜发布《征地补偿安置方案公告》(温土生公〔2018〕4号)并在沙河公示栏予以张贴公告，公告包括征地项目基本情况、征地补偿安置依据、征地补偿标准、征地安置措施等内容，其中征地补偿安置依据为第143号令、温州市政府办公室抄告单〔2016〕249号；征地按照区片综合价7.2万元/亩标准补偿，补偿金额为1339.0056万元；征地现场处理包干费44.6335万元，地，地上附着物补偿按实计算次征地可安排村住宅用房安置指标3926.61平方米；该公告还载明“本项目征地补偿安置方案已经在征地报批前通过书面送达、公开张贴征地听证告知书等形式，告知并征求了被征地村组、被征土地承包经营户和有关土地权利人的意见。本次公告后，仍有不同意见或者要求举行听证的，请在本公告发布之日起10个工作日内以村民委员会为单位，用书面形式统一告知答辩人。”在上述征地补偿安置方案公告规定期限内，原温州市国土资源局未收到不同意见或听证申请。上诉人户所有的沙河沙河路163号、166号房屋坐落的集体土地在上述征地补偿安置方案所涉地块范围内。2018年3月28日，原温州市国土资源局作出《关于要求批准瓯海区三垟街道沙河征地补偿安置方案的请示》(温征生请字〔2018〕3号)，将上述公告的征地补偿安置方案上报温州市政府批准。同日，温州市政府作出3号批复，批准上述征地补偿安置方案。答辩人认为，根据实施条例第二十五条第三款规定，温州市政府具有审批涉案征地补偿安置方案的职权。涉案征地补偿安置方案内容，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、第四十八条、《浙江省实施办法》第二十六条、第143号令等规定。温州市政府作出涉案批复行为，认定事实清楚，程序合法，内容恰当。上诉人的申请理由，缺乏事实根据和法律依据，答辩人不予支持。温州市政府认为上诉人申请行政复议超过行政复议申请期限，但未能向答辩人提供充分证据证明上述事实，答辩人对该主张不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项规定，答辩人作出395号复议决定，维持温州市政府于2018年3月28日作出的3号批复。二、395号复议决定程序合法。答辩人行政复议机构于2018年8月15日收到行政复议申请材料。经审理，答辩人于同年10月8日作出395号复议决定，并向上诉人邮寄送达。上述行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。综上，395号复议决定认定事实清楚、适用依据正确、程序合法。请求依法驳回上诉，维持原判。经审理，对原审判决认定的事实本院予以确认。本院认为，从一审时温州市政府提交的12号审批意见看，省政府批准征收的土地均系上诉人陈光士所在的三垟街道沙河的建设用地，据各方当事人庭上陈述，除上诉人坐落于沙河沙河路163号、166号房屋所涉的土地在该征收范围内外，并不涉及上诉人承包地。被诉的3号批复所涉的六项内容为：一、项目基本情况；二、征地补偿安置依据；三、征地补偿标准；四、征地安置措施；五、公告期限；六、救济途径及期限的告知。上述六项内容中第一、二、五、六项内容均是程序性内容告知，对被补偿人的实体权利不产生实际影响。第三项的征地补偿标准中，除了明确补偿标准每亩7.2万元，合计1339.0056万元外，还明确载明青苗和地上附着物补偿0万元。根据实施条例第二十五条规定，被征收土地的农村集体经济组织和农民对补偿标准有争议的，救济的途径是向县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决，而非向人民法院提起诉讼。第四项内容包括被征地农民社会保障及留地安置或住宅用房安置指标，前者虽确定了可安排享受被征地农民基本生活保障的人数，但具体由谁可以享受，应由村委会通过法定的程序决定；后者系留用地返还的指标，该指标系返还给村集体经济组织，不涉及村民个人的利益，对上诉人的权利义务也不产生直接影响。被征收的土地虽然包括了上诉人户的房屋所占的土地，但根据温州市第143号令及温州市相关集体土地上房屋征收的有关规定，温州市的集体土地上房屋的补偿安置在征地批准后另行单独制定补偿安置方案，并依照实施条例第二十五条第三款的规定，报有职权的人民政府批准。据本院受理的（2019）浙行终1532号陈光士、黄崇林诉温州市政府土地行政批准及省政府土地批准行政复议一案的证据材料反映，在省政府作出12号审批意见后，温州市政府针对征收范围内的集体土地上房屋的补偿安置，已于2018年1月19日作出1号批复，且从上诉人起诉的理由看，其实际上是对房屋的补偿安置不服而提起本案之诉。故对上诉人权利义务产生影响是1号批复，而非本案被诉的3号批复。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院的受案范围。上诉人就3号批复提起诉讼，不属于行政复议及人民法院的受案范围。一审法院对上诉人是否符合法定的起诉条件未加审查，径直进行实体审查并作出判决存在不当，依法应予撤销。对本案的处理，主审人倾向依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第（一）项、第一百三十六条第七款之规定，裁定如下：撤销（2018）浙03行初421行政判决；驳回上诉人陈光士的起诉。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  马惟菁审判员  王红根审判员  董 东二〇一九年十一月二十五日书记员  吕圣姻·13·