安徽省六安市裕安区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)皖1503行初27号 原告六安市裕安区新安镇昌琦家庭农场(个体工商户)，住所地六安市裕安区新安镇兴隆村，注册号341503600333025(1-1)。 经营者黄昌琦，男，汉族，1965年10月19日生，住六安市裕安区。 委托代理人葛子宏，安徽公众律师事务所律师。 被告六安市裕安区自然资源和规划局，住所地六安市佛子岭路与梅山南路交叉口西北凯旋国际广场22楼。统一社会信用代码：11341403003225766Q 法定代表人孙林，局长。 委托代理人韩谋弟，六安市裕安区自然资源和规划局工作人员。 委托代理人何翔笙，安徽冠楚律师事务所律师。 第三人六安市裕安区飞翔种鸽场(个体工商户)，住所地六安市裕安区新安镇兴隆村，注册号341503600293596。 经营者崔时柱，男，汉族，1974年2月16日生，住六安市金安区。 原告六安市裕安区新安镇昌琦家庭农场诉被告六安市裕安区自然资源和规划局土地行政管理(土地)行政撤销一案，于2019年7月26日向本院提起行政诉讼，本院受理后向被告送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月23日公开开庭审理了本案。原告六安市裕安区新安镇昌琦家庭农场经营者黄昌琦、委托代理人葛子宏，被告六安市裕安区自然资源和规划局委托代理人韩谋弟、何翔笙，第三人六安市飞翔种鸽场经营者崔时柱到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年1月11日，六安市裕安区自然资源和规划局（原六安市裕安区国土资源局）作出裕国土资监字〔2019〕2号《行政处罚决定书》，认定原告于2017年12月份，未经依法批准，擅自在六安市裕安区新安镇××王××组境内集体土地上建房屋，并投入使用。此行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条的规定，构成非法占地行为。决定对六安市裕安区新安镇昌琦家庭农场作出如下行政处罚：1、责令退还非法占用的837平方米土地。2、没收在非法占用的土地上新建房屋，建筑物面积631平方米，构筑物面积206平方米。3、并处非法占用的837平方米土地，以每平方米11元，罚款计：9207元。 原告诉称，一、被告作出的编号裕国土资监字〔2019〕2号《国土资源行政处罚决定书》中查明的建房主体及建房时间错误。该房不是原告所建，是本案的第三人所建，建房的时间不是2017年12月份，而是2012年。同时该房不是擅自建房，而是经被告及有关机关审批核准所建，所建房屋合法合规。二、决定书查明的案涉实际占地面积（耕地）、建筑物面积、构筑物面积与事实不符。三、被告认定涉案房屋构成非法占地行为没有事实和法律依据，不能成立。该房屋于2010年12月5日由六安市裕安区新安镇人民政府新政〔2010〕203号《关于要求给予六安市飞翔种鸽繁育场项目备案的请示》至裕安区发展和改革委员会，请示称通过招商，兴办六安市飞翔种鸽繁育场，主要建设内容为1300㎡，其中，养殖厂房1000㎡，办公用房100㎡，职工宿舍和食堂200㎡，前期一切准备工作均己就绪，特请示贵委批准备案。2010年12月24日六安市裕安区发展和改革委员会以发改农经［2010］416号《关于六安市飞翔种鸽繁育场项目备案的通知》下文给新安镇政府，同意该项目予以备案。2011年8月8日新安镇人民政府以新政［2011］135号《关于要求给予六安市飞翔种鸽繁育场用地预审的请示》至被告，称项目符合土地利用总体规划，为规范用地，恳请被告给予项目用地预审而特此请示，祈盼批准。2011年10月10日，被告以裕国土资函［2011］117号《关于六安市飞翔种鸽繁育场用地审查意见》给新安镇政府，被告的意见为：“一、项目用地符合国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发［2010]155号）文件有关生产设施用地的规定，符合用地政策;二、该项目拟用地总规模0.6326公顷，其中农用地0.5455公顷，不占用基本农田。”2011年4月26日，六安市裕安区发展和改革委员会以发改项目［2012]134号《关于六安市飞翔肉鸽深加工生产基地建设项目备案的通知》至新安镇人民政府，经研究，该项目符合备案条件，现予以备案。涉案房屋于2013年10月全部建成。案涉房屋的建设，是经过被告等有关机关批准建设的，被告是批建机关，建房的主体及时间，被告是明知的，但被告故意篡改建房的时间及建房人，罔顾事实，与自己先前的批建行为自相矛盾，决定书认定的房屋构成非法占地行为不能成立。四、决定书依据《土地管理法》第七十六条、《安徽省国土资源系统实施行政处罚自由裁量权办法（试行〉》与本案事实不符，适用法律错误，决定书没有法定依据，应属无效。依据《土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗的手段骗取批准，非法占用土地的……退还非法占用的土地，……没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”之规定，案涉建筑物和其他设施是经过被告及有权机关批准建设，不是非法占用土地，并且不是新建。依据《安徽省国土资源系统实施行政处罚自由裁量权办法(试行)》第八条“当事人有下列情形之一的，依法不予行政处罚:1.违法事实不成立；2.违法事实不清楚、证据不充分的”之规定，被告没有证据证明案涉房屋的建设有非法占地的违法事实存在并成立，故被告作出的处罚决定书没有法律依据，决定书不能成立。五、被告作出决定书之前没有告知原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，没有告知原告享有听证的权利，没有听取原告的意见，决定书没有遵守法定程序，决定书无效。综上，案涉房屋的建设是经被告批准的，建房主体及时间被告是明知的，被告作出的决定书故意篡改建房的主体及时间，决定书没有事实依据，没有法定依据，并且未遵守法定程序。原告诉请：1.撤销被告于2019年1月11日作出的裕国土资监字〔2019〕2号《裕安区国土资源局国土资源行政处罚决定书》；2.本案诉讼费用由被告负担。 原告提交以下证据：证据一：营业执照（六安市裕安区新安镇昌琦家庭农场）、身份证、营业执照（六安市裕安区飞翔种鸽场）。证明：原告及经营者的基本信息，第三人基本信息。证据二：新政［2010］203号文件、发改农经［2010］416号文件、新政〔2011〕135号文件、裕国土资函〔2011〕117号文件、发改项目［2012］134号文件。证明：1.被告作出行政处罚的房屋是在2010年12月5日由六安市裕安区新安镇人民政府以新政［2010］203号文件请示公文至裕安区发展和改革委员会，经该委会同意其请示后通过招商方式引进第三人使用土地和建设案涉房屋的，其中养殖厂房1000㎡，办公用房100㎡，职工宿舍和食堂200㎡；2.2011年8月8日，六安市裕安区新安镇人民政府以新政〔2011〕135号文件请示被告，要求被告给予第三人用地预审，被告以裕国土资函〔2011〕117号文件行文至六安市裕安区新安镇人民政府，第三人的用地符合用地政策；3.2012年4月26日裕安区发展和改革委员会以发改项目［2012］134号文件行文至六安市裕安区新安镇人民政府，第三人的项目符合备案条件，予以备案。主要建设内容：新建厂房1000㎡、办公用房100㎡、职工宿舍和食堂200㎡，建设性质：新建，计划动工时间2012.4，计划竣工时间2012.10。以上文件证明第三人是经六安市裕安区新安镇人民政府招商引进，并经请示国家有权机关批准用地和建设了厂房等建筑物、构筑物，房屋占地经合法批准，不属非法占地。被告作出的处罚决定书没有事实和法律依据，且处罚的相对人不是房屋的所有权人，处罚的对象错误，该处罚决定书不能成立，请法院予以判决撤销或确认为无效。证据三：卫星地图。证明：1.在2013年10月11日的卫星地图上可以清晰明确的证明第三人养鸽场的房屋已全部建成，并不是被告认定的2017年12月份擅自建的房屋，该房屋是第三人2012年底建成的；2.在2017年11月1日的地图上可以看出在已建成的养鸽场房屋的房顶上已加建了蓝色的隔热层。被告故意颠倒隔热层与养鸽场厂房及职工宿舍和食堂、办公用房的建设时间，为其违法作出的处罚决定书编造事实，不能成立。证据四：新安镇人民政府新政〔2019〕78号文件、手机录音（光盘及录音文字记录）、调查笔录。证明：案涉房屋于2013年10月建成，并通过了被告审批，不是非法占地，被告是明知的。被告为了应付上级政府的检查，故意弄虚作假欺骗原告在其写好的询问笔录及送达回证等材料上签名，且被告于2019年1月11日作出的处罚决定书是没收房屋，但2019年3月21日被告又参与了六安市裕安区新安镇人民政府一起拆除了第三人的房屋，显然被告是出尔反尔，自相矛盾。故被告是滥用职权、徇私舞弊的枉法执法，应属违法、无效。请求法庭对被告的主管人员和直接责任人员虚构案涉事实、隐瞒本案事实的公然违法行为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第66条之规定，在本案庭审后移送相关机关立案查处。证据五：裕安区人民政府裕政秘〔2019〕2号文件及附件、被告及六安市裕安区农业农村局于2019年3月16日下发给新安镇人民政府的整改督办通知。证明：1.2018年12月31日裕安区“大棚房”项目整治情况统计表载明，原告房屋是2013年10月建设，在2018年12月31日已消除违法状态，并恢复农业生产，原告设施农用地合法且已整改到位。故被告作出的处罚决定书认定建房时间错误，认定为非法占地错误；2.被告在2019年3月16日下文给新安镇人民政府，要求对原告房屋进行整改，故被告2019年1月11日作出的处罚决定书对原告的房屋予以没收及提交的《退地证明》、《关于移交处理国有资产的函》、《关于接受被没收建筑物及其他设施的函》等证据均证明了被告与相关机关互相串通、弄虚作假、欺骗上级政府，应付检查，不是事实，不能证明被告作出的处罚决定书的合法性。 被告辩称，一、被告作出的裕国土资监字〔2019〕2号《裕安区国土资源局国土资源行政处罚决定书》所认定的建房主体及建房时间完全正确。且决定书中查明的涉案非法占地实际面积（耕地）、建筑物面积、构筑物面积完全属实。涉案地块在2010年12月系由原告黄昌琦与第三人崔时柱通过新安镇招商的方式，在新安镇××王××组租赁土地约20亩，兴办六安飞翔种鸽繁育场，系依据国土资源部《农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》以设施农用地进行项目备案。但因2013年至2014年禽流感影响导致六安飞翔种鸽繁育场亏损，停止经营。2014年4月原告黄昌琦注册六安市裕安区新安镇昌琦家庭农场，租用兴隆村王大庄组集体土地110余亩，从事葡萄、猕猴桃种植及家禽家畜养殖。2017年12月，原告擅自将飞翔种鸽繁育场的部分养鸽大棚改建为砖混结构房屋，从事土菜馆经营，被告经过现场勘测，该土菜馆实际占地面积837平方米（耕地），建筑面积631平方米，构筑物面积206平方米。上述整个案件事实经过均由原告黄昌琦本人调查笔录、现场勘测笔录及拿现场照片证实，原告对于被告调查事实完全认可。现原告起诉诉状中称系2012年由第三人建设，完全属于歪曲事实。至于原告提出的决定书中查明的涉案非法占地实际面积（耕地）、建筑物面积、构筑物面积与事实不符问题。被告通过勘测站进行了实地勘测并出具了勘测定界图，原告对此未提出异议，且原告也未提供相反证据予以证明，同时原告已经履行了决定书中的处罚内容，进行了退还土地、交纳罚款且非法新建的房屋也予以拆除。二、原告新建房屋问题明显构成非法占地，事实及法律依据充分。通过被告举出的证据以及依据《土地管理法》第四十三、四十四条规定来看，对于农用地改变为建设用地必须办理农转用审批手续，经过市县级人民政府批准，原告偷换概念将六安飞翔种鸽繁育场依据国土资源部国土资发〔2010〕155号《农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》以设施农用地进行项目备案的建设项目养鸽大棚与原告2017年12月擅自将飞翔种鸽繁育场的部分养鸽大棚改建为砖混结构房屋，从事土菜馆经营的事实相混淆，明显歪曲其非法占地的事实。且设施农用地建设未改变土地使用性质，依然属于从事农业生产，结束后需要复垦（这一点通过原告提供的关于六安市飞翔种鸽繁育场地审查意见第四点即设施农用地的通知内容均可以看出），并非永久建筑物，而原告将大棚非法改建为砖混结构的房屋并从事土菜馆经营，明显属于非法占地建设永久性建筑物，从事商业经营也脱离了农业生产的性质。三、决定书依据《土地管理法》第七十六条及《安徽省国土资源管理系统实施行政处罚自由裁量权办法（试行）》进行处罚适用法律正确。原告错误理解了《土地管理法》第七十六条之规定，该条文主要是对非法占地是否符合土地利用总体规划处罚进行区分，条文上半部分是对未经批准擅自将农用地改为建设用地的且不符合土地利用总体规划处罚为“限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状”，条文下半部分是对未经批准擅自将农用地改为建设用地的且符合土地利用总体规划处罚为“没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”，结合《土地管理法实施条例》第四十二条规定：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”被告在决定书中处罚内容完全符合法律规定。至于原告起诉状中声称的涉案新建房屋时经过批准新建的具体事实和违反的法律规定在第二点已经说明。四、被告以裕国土资监字〔2019〕1号《行政处罚听证告知书》方式向原告下发听证告知，且告知原告应在三日内提出陈述、申辩和听证，逾期视为放弃。原告也在送达通知签章确认，但原告放弃上述权利且履行了处罚决定书内容，现又在行政诉讼中提出未告知，实属不诚实行为，请求法庭明察。综上，原告起诉无事实及法律依据，请求依法驳回原告的诉请。 被告提交以下证据、依据：证据一：裕国土资监字〔2019〕2号《裕安区国土资源局国土资源行政处罚决定书》、送达回证。证明：决定书所认定的建房主体及建房时间完全正确，且决定书中查明的涉案非法占地实际面积（耕地）、建筑物面积、构筑物面积完全属实，事实清楚，适用法律正确，程序合法。证据二：国土资源执法巡查记录表、接受调查通知书、送达回证、违法线索登记表、立案呈报表。证明：该案立案程序合法。证据三：询问笔录、现场勘验笔录、现场照片、六安市裕安区新安镇昌琦家庭农场用地勘测定界图、新安镇土地利用总体规划图（局部）（2006-2020年）。证明：1.涉案地块在2010年12月系由原告黄昌琦与第三人崔时柱通过新安镇招商的方式，在新安镇××王××组租赁土地约20亩，兴办六安飞翔种鸽繁育场，系依据国土资源部国土资发〔2010〕155号《农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》以设施农用地进行项目备案。但因2013年至2014年禽流感影响导致六安飞翔种鸽繁育场亏损，停止经营。2014年4月原告黄昌琦注册六安市裕安区新安镇昌琦家庭农场，租用兴隆村王大庄组集体土地110余亩，从事葡萄、猕猴桃种植及家禽家畜养殖。2017年ｌ2月，原告擅自将飞翔种鸽繁育场的部分养鸽大棚改建为砖混结构房屋，从事土菜馆经营，被告经过现场勘测，该土菜馆实际占地面积837㎡（耕地），建筑面积631㎡，构筑物面积206㎡。上述整个案件事实经过均由原告黄昌琦本人调查笔录、现场勘测笔录及现场照片证实，原告对于被告调查事实完全认可。现原告起诉诉状中称系2012年由第三人建设完全属于歪曲事实；2.原告提出的决定书中查明的涉案非法占地实际面积（耕地）、建筑物面积、构筑物面积与事实不符问题。被告通过勘测站进行了实地勘测并出具了勘测定界图，原告对此未提出异议。且原告也未提供相反证据予以证明，同时原告已经履行了决定书中的处罚内容，进行了退还土地、交纳罚款且非法新建的房屋也予以拆除的事实。证据四：《关于六安市飞翔种鸽繁育场地审查意见》《关于要求给予六安市飞翔种鸽繁育场用地预审的请示》。证明：1.《关于六安市飞翔种鸽繁育场地审查意见》第四点规定设施农用地建设不改变土地使用性质，依然属于从事农业生产，结束后需要复垦的事实；2.原告2017年12月擅自将飞翔种鸽繁育场的部分养鸽大棚改建为掌砖混结构房屋，将从事土菜馆经营的事实与从事农畜业相混淆，明显属于非法占地的事实。证据五:征地协议三份、《行政处罚听证告知书》、送达回证、证明、退地证明、安徽省政府非税收入一般缴款书、关于移交处理国有资产函、关于接收被没收建筑物及其他设施的函、行政处罚决定执行记录、结案呈批表。证明：1.原告征地行为违法，其协议属于无效协议的事实；2.被告以裕国土资监字〔2019〕1号《行政处罚听证告知书》方式向原告下发听证告知，且告知原告应在三日内提出陈述、申辩和听证，逾期视为放弃。原告也在送达通知签章确认，但原告放弃上述权利且履行了处罚决定书内容,现又在行政诉讼中提出未告知，实属不诚实行为，请求法庭明察；3.原告已经履行了决定书中的处罚内容，进行了退还土地、交纳罚款且非法新建的房屋也予以拆除的事实。 第三人述称，原告说的是事实，这个房屋是我的，我在2010年通过招商引资，在各个部门经过审批手续，在当年开始施工的，在2013年盖好的。新安镇镇政府、土地局、发改委都给了我文字批复，我建了职工宿舍、大棚还有食堂，建好后就进行生产了，后来在2013年因为禽流感，缩小了生产规模，但一直在经营中。我和原告的经营者是合伙关系，属于口头协议的合伙关系，我们共同投资的，我的种鸽场他有投资，家庭农场我没有投资。这个行政处罚我知道，被告土地局给了我们一份文件，但文件上的很多事情与事实不符，后来我们就去反映情况，进行协商，后来没多久就把场地拆除了，拆迁之前也没给我们通知。 第三人未提交证据。 原告对被告证据一真实性、合法性有异议，证据二真实性、证明目的有异议，证据三询问笔录的关联性、合法性和证明目的有异议，证据四三性无异议，对证明目的有异议，证据五送达回证上签字时间有异议，移交证明及相关函证明目的有异议；第三人对被告证据无异议。被告对原告证据一真实性无异议，证据二真实性、证明目的有异议，证据三真实性有异议，证据四关联性和证明目的有异议；第三人对原告证据无异议。 经庭审举证、质证，本院认证如下：对原告提交的证据和被告提交的证据真实性、关联性、合法性均予以认定。双方对部分证据证明目的意见不同，本院综合认定。 经审理查明，2010年至2011年黄昌琦和崔时柱合伙在六安市裕安区新安镇兴隆村成立六安市裕安区飞翔种鸽场（个体工商户），向兴隆村租用农村集体土地，崔时柱为负责人。六安市裕安区飞翔种鸽场向六安市裕安区新安镇政府、国土局、发改委申请办理了设施农用地审批，六安市裕安区发改委2012年4月备案六安市裕安区飞翔种鸽场占地9.5亩，新建厂房1000㎡、办公用房100㎡、职工宿舍和食堂200㎡，购置加工生产线2条，有效期2年。2013年发生禽流感，六安市裕安区飞翔种鸽场停产，黄昌琦与崔时柱分开经营。2014年4月9日，黄昌琦成立六安市裕安区新安镇昌琦家庭农场（个体工商户），从事苗木、花卉种植和家禽、水产养殖销售。2019年1月3日，六安市裕安区自然资源和规划局对六安市裕安区新安镇昌琦家庭农场非法占用土地立案调查，期间询问当事人，进行现场勘测调查，认定农场未经批准，擅自占用的农村集体土地837㎡（耕地），建筑物面积631㎡，构筑物面积203㎡。2019年1月11日对六安市裕安区新安镇昌琦家庭农场作出行政处罚：1、责令退还非法占用的837㎡土地。2、没收在非法占用的土地上新建房屋，建筑物面积631㎡，构筑物面积206㎡。3、并处罚9207元。2018年1月15兴隆村收回被占用土地，18日黄昌琦交纳了罚款，22日被告向区国有资产监督管理委员会移交了没收的建筑物各构筑物。 另查明，六安市裕安区新安镇昌琦家庭农场在建筑物内开设饭店，本次在政府清理“大棚房”活动中被查处。本案第三人又对拆除行为向新安镇政府提出行政和赔偿诉讼。 本院认为，县级以上地方人民政府土地行政主管部门对本辖区内的土地进行管理和监督，对于涉及土地违法行为有作出相应处罚的职责，其执法主体，具有法律依据。本案中，原告和第三人设立六安市裕安区飞翔种鸽场经过国土和发改部门预审和备案，但其相关建筑物、构筑物的建设没有审批完善，也超过了备案期限，属于未经批准非法占用土地。六安市裕安区新安镇昌琦家庭农场和六安市裕安区飞翔种鸽场为个人设立，双方财产没有登记，对外不发生效力，被告处罚主体正确。被告处罚行为程序合法、认定事实清楚，被告诉讼理由不能成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告六安市裕安区新安镇昌琦家庭农场的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省六安市中级人民法院。 审 判 长  黄望芜 审 判 员  卫景文 人民陪审员  李邦新 二〇一九年十一月十四日 法官助理晁研 书记员齐洁 附：本判决所适用的法律规范 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。