广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1218号 上诉人（原审原告）上思县平福乡六改村高吉村民小组。 诉讼代表人翁成通，该村民小组组长。 委托代理人黄炳华，广西昊弘律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）上思县人民政府，住所地：上思县思阳镇民政路。 法定代表人覃森，该县县长。 委托代理人何其贤，上思县司法局工作人员。 委托代理人黄元芝，上思县司法局工作人员。 被上诉人（原审被告）防城港市人民政府，住所地：防城港市港口区迎宾路。 法定代表人班忠柏，该市市长。 委托代理人黄允毅，防城港市司法局工作人员。 委托代理人朱金凤，防城港市司法局工作人员。 原审第三人上思县平福乡六改村岽磨村民二组。 诉讼代表人巫立功，该村民小组组长。 委托代理人巫加崇，男，汉族，1945年8月5日出生，住上思县。 原审第三人黄真南，男，汉族，1960年8月11日出生，住上思县。 原审第三人黄思，男，汉族，1978年8月12日出生，住上思县。 上列两位原审第三人的共同委托代理人黄炳华，广西昊弘律师事务所律师。 上诉人上思县平福乡六改村高吉村民小组（以下简称高吉组）因与诉被上诉人上思县人民政府（以下简称上思县政府）、防城港市人民政府（以下简称防城港市政府）及原审第三人上思县平福乡六改村岽磨村民二组（以下简称岽磨二组）、黄真南、黄思土地行政裁决及行政复议一案，不服防城港市中级人民法院（2019）桂06行初2号行政判决，向本院提出上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭,对本案进行了审理了本案，现已审理终结。 原审法院查明，岽磨二组与高吉组争议的山场，岽磨二组称“六鸡口岭山”，高吉组则称“土老龙山、坝律山”，实际上指同一个山场（以下简称争议山）。争议山的四至范围：东从六鸡口坳（高吉组称土老岭坳）往东南沿山脊上至六鸡口山顶（高吉组称坝律山顶），再往西南沿沟下六鸡口（高吉组称坝律沟）止；南从六鸡口（高吉组称坝律往西沿山脚至六鸡口路××××）止；西从六鸡口路××××）往东北沿山脊上至土老龙岭止;北从土老岭往东南沿山脊下至六鸡口坳（高吉组称土老岭坳）止。争议面积约50亩。争议山从解放以来历经土改、合作化、“四固定”等时期，政府均未确权归属。岽磨二组、高吉组均称在林业“三定”时期填报的《山界林权审批表》载明的山名及四至界线不包含争议山，均称填报的《划定牧场山审批表》载明的山名及四至界线包含争议山。岽磨二组填报的《六改大队岽磨二生产队划定牧场山审批表》载明“山名：山猪窝、蛇岭、六鸡岭、六鸡口岭、双石岭、深沟岭。四至界线：东至六改队牛湖，南槌木山，西至山猪窝，北至土老岭”，结合现场踏查实际，该审批表记载的四至界线不能完全包含争议山，只包含争议山的东南面。高吉组填报的《划定牧场山审批表》载明：“山名：坝律至六鸡。四至界线：东，坝律田边，南六鸡口，西土老龙，北沟边。”结合现场踏查确认争议山实际，该表载明的山名“坝律至六鸡”及四至界线也不能完全包含争议山，只涉及争议山的西北面。争议山在1980年以前，高吉组经营争议山的上半山场，岽磨二组经营争议山的下半山场。岽磨二组丢荒后，高吉组村民黄玉常（黄真南、黄思之父）于1988年始擅自开荒种植农作物，后来黄真南、黄思种植甘蔗至今。 2012年2月20日，岽磨二组向上思县政府提出土地权属纠纷调处申请，该政府于2013年5月27日作出上政裁〔2013〕5号行政处理决定，将本案争议山以六鸡口水田边往东北沿沟上至六鸡口场（高吉组称土老岭坳）为界，界的东南面山场权属确定归高吉组集体所有，界的西北面山场权属确定归岽磨二组集体所有。岽磨二组、高吉组不服该处理决定，申请行政复议，防城港市政府于2014年4月10日作出防政复决〔2013〕29号行政复议决定，维持上述处理决定。2014年10月27日，岽磨二组、高吉组分别向上思县人民法院提起行政诉讼，要求撤销上述处理决定。2014年12月13日，上思县人民法院作出（2014）上行初字第29号行政判决，撤销上述处理决定。上述判决生效后，上思县政府补充调查了岽磨二组村民巫加崇和高吉组村民黄贞钰两份笔录，于2016年1月4日重新作出上政裁〔2016〕2号《关于“六鸡口嶺”山地权属纠纷行政处理决定书》（以下简称2号处理决定），将本案争议山以六鸡口水田边往东北沿沟上至六鸡口坳（高吉组称土老嶺坳）为界，界的东南面山场权属确定归岽磨二组集体所有，界的西北面山场权属确定归高吉组集体所有。高吉组不服2号处理决定，向防城港市政府申请行政复议。2016年9月21日，防城港市政府作出防政复决〔2016〕15号《行政复议决定书》，撤销2号处理决定。2017年4月11日，岽磨二组不服防政复决〔2016〕15号《行政复议决定书》，向防城港市中级人民法院提起诉讼。2017年7月11日，防城港市中级人民法院作出（2017)桂06行初14号行政判决，判决撤销防政复决〔2016〕15号《行政复议决定书》，由防城港市政府重新作出行政行为。防城港市政府于2018年6月19日重新作出防政复决〔2018〕20号《行政复议决定书》（以下简称20号复议决定），维持2号处理决定。高吉组于2018年7月27日向原审法院提起本案诉讼，诉请撤销2号处理决定及20号复议决定，责令上思县政府重新作出处理决定。 另查明，各方对“六鸡口嶺”有两个称呼，一是“六鸡口嶺”，二是“六鸡口岭”，实为同一地方，嶺为岭的繁体字。 原审法院认为，首先，各方当事人对争议地范围、面积及四至范围并无争议，虽然最终行政处理决定主文将申请书中的“六鸡口”、“岭棋”两个山场改为“岽磨二组称‘六鸡口嶺山’，高吉组称‘土老龙山、坝律山’”，但此系由确权申请人，即岽磨二组实际踏查后同意改动名称。争议地名称的改动，以及是同一座山场的两面还是属于两座山场等问题，都不实质影响最终的调处结果。其次，根据上思县政府调处人员组织高吉组及岽磨二组实地勘查，结合岽磨二组的《划定牧场山审批表》，以及相关调查笔录来看，虽然双方提交的《划定牧场山审批表》界线不甚明确，但岽磨二组的《划定牧场山审批表》中确包含争议山的东南面，故上思县政府、防城港市政府综合考虑争议地的历史情况、座落范围及经营情况等要素，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十条第二项的规定，在兼顾各方利益的基础上作出处理决定，该自由裁量符合实际情况，应予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回高吉组的诉讼请求。案件受理费50元，由高吉组负担。 上诉人高吉组不服原审判决上诉称：，（一）2号处理决定和20号复议决定认定事实错误，原审判决予以维持不当。1.岽磨二组申请书中申请确权的是两个山，其中一个山名为“六鸡山”在争议范围的西北面，另一个山名为“岭棋”山，在争议范围的东南面，而2号处理决定擅自将该两个山更改为一个山，全部称“六鸡口岭”山。以此来对应2012年4月12日的踏查图上岽磨二组指认的两座六鸡口岭山，达到人为吻合的目的。而岽磨二组在实地指认的六鸡口岭山，标注在踏查图上⑥、⑦，但其村民小组指认⑥为“土老龙”山，⑦为“坝律”山，岽磨二组的《划定牧场山审批表》只有北面与其村民小组的“土老岭”相邻。因此只有争议山范围的西北面⑨才有可能是岽磨二组称的“六鸡口岭”山。2.争议山是“土老龙”、“坝律”两座山，符合客观事实。而岽磨二组指认的两座山均称为“六鸡口岭山”，有悖于两座山不可同名的常识，与事实不符。3.岽磨二组填报的《山界林权审批表》《六改大队岽磨二生产队划定牧场山审批表》载明的山名并不在争议山范围内。2号处理决定和20号复议决定对岽磨二组指认的“六鸡口岭”认定为踏查图上的⑥⑦标号位置，不符合客观事实。事实上岽磨二组的《山界林权审批表》《划定牧场山审批表》所载的六座山均不在争议山场范围内。上思县政府偏听岽磨二组张冠李戴的指认，认定上述审批表所载明的山名、四至界线涉及争议山错误。4.争议山从解放以来就属高吉组集体所有并由其经营管理，虽然岽磨二组曾有群众在上世纪80年代以前在踏查图上标号⑥山场的下半山场经营过，但持续时间不长。1980年后，岽磨二组个别人经营的争议山下半山场丢荒后由高吉组的村民开荒经营至今。其经营管理争议山内标号为⑦的山场超过40年，结合其持有的《牧场山审批表》《山界林权审批表》，可以证实争议山的权属属其所有，2号处理决定未支持其权属主张，显然错误。（二）20号复议决定维持2号处理决定事出有因。1.防城港市政府曾作出撤销2号处理决定的复议决定，且该复议决定明显正确，却被原审法院作出(2017)行初14号行政判决撤销，此次作出维持结果的复议决定，属无奈之举。上述判决已明确岽磨二组请求维持2号处理决定的理由不充分，不应支持，而防城港市政府重新作出20号复议决定时又以同样理由进行维持不当。（三）原审判决存在采信证据、认定事实不当的错误。1.上思县政府提交踏查图、踏查笔录及对巫家崇、黄贞钰的调查笔录明显不真实，岽磨二组在实地指认的⑥、⑦点地名不真实，表述争议地自1982年承包给巫家崇直到1987年、1988年不真实，上思县政府采信上述证据错误。2.本案各方当事人对涉案山场的山名争议极大，踏查图中各方当事人指认山场名称不同。岽磨二组申请调处时主张“六鸡口”“岭棋”两个山场的权属，其村民小组答辩称两个山场一个是“土老龙”山，一个是“坝律”山。后来上思县政府擅自将“岭棋”山划掉，并据此进行现场踏查形成图和笔录，将争议山“六鸡口”“岭棋”变更为两座同名的“六鸡口岭”山，程序明显违法，已实质影响最终的调处结果。原审认为岽磨二组实际踏查后同意的名称改动，不实质影响最终的调处结果错误。综上，请求：1.撤销原审判决；2.撤销20号复议决定；3.撤销2号处理决定，责令上思县政府重新作出处理决定。4.本案诉讼费由被上诉人负担。 被上诉人上思县政府答辩称：，原审判决查明案件事实清楚，审判程序合法，判决结果正确。2号处理决定查明事实清楚，适用法律法规准确，处理结果正确。上诉人高吉组主张全部争议山的权属，缺乏事实与法律依据。综上，应依法驳回上诉人高吉组的上诉，维持原判。 被上诉人防城港市政府答辩称：，（一）20号复议决定程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定：对县级以上地方各级人民政府的具体行政行为不服的，可以向上一级人民政府申请行政复议。其政府依法有权受理本案行政复议。高吉组申请行政复议后，其政府依法受理和进行审查，并依法作出20号复议决定，符合相关法律有关程序的规定。（二）20号复议决定查明的案件事实清楚，证据确凿。争议山从解放以来历经土改、合作化、“四固定”等时期，政府未确定归属。林业“三定”时期，岽磨二组、高吉组各自填报的《山界林权审批表》载明的地名及四至界线都不包含争议山。岽磨二组、高吉组填报的《划定牧场山审批表》载明的地名及四至界线涉及争议山。岽磨二组、高吉组都以各自持有的《划定牧场山审批表》主张权利，由于双方的审批表填写牧场山的四至界线不是十分明确，当时填写该审批表时没有采用先进测量方法确定界线，导致现在无法根据双方的划定牧场山审批表直接判断出双方的牧场山准确四至范围。虽然岽磨二组、高吉组的划定牧场山审批表填写的四至界线比较粗糙，有瑕疵，但根据各方当事人举证的证据材料，结合法院生效判决，可以认定争议山的权属划分。据此，上思县政府的处理决定正确，其政府予以维持。（三）20号复议决定适用法律正确，内容适当。综上，应依法驳回上诉，维持原判。 原审第三人岽磨二组述称：，2号处理决定认定事实清楚，认定本案争议山以六鸡口水田边往东北沿沟上至六鸡口坳为界，界的东南面山场权属岽磨二组集体所有，山界林权证是岽磨二组的六鸡口，认定六鸡口山场历来都是岽磨二组的耕作区，按山顶水流分界，完全正确。上思县政府认为，争议山从解放以来历经土改、合作化、“四固定”等时期，政府未确权归属，林业三定时，岽磨二组、高吉组各自填报的《山界林权审批表》载明的地名及四至界线都不包含争议山、高吉组填报的《六改大队高吉生产队划定牧场山审批表》载明的山名及四至界线也不能确定完全包含争议山，只涉及山的西北面。1980年以前，高吉组经营争议山的上半山场，岽磨二组经营争议山的下半山场，岽磨二组丢荒后，高吉组村民黄玉常（黄真南、黄思之父）擅自开荒种植农作物至今，并据此作出2号处理决定有事实和法律依据。原审判决程序合法，适用法律正确，应驳回上诉，维持原判。 原审第三人黄真南、黄思同意高吉组提出的上诉请求、事实和理由，另述称：，2号处理决定查明“1980年以前，高吉组、岽磨二组分别经营争议山的上、下半山场。岽磨二组丢荒下半山场后，高吉组村民黄玉常于1988年始开荒种植农作物至今”。可见，至2012年争议发生时止，高吉组已经营争议山的上半山场长达32年，黄思、黄真南之父黄玉常开荒种植农作物至发生争议时也有24年。事实上，在1984年林业“三定”时，高吉组就已将争议山全部划归其家庭户使用，上半部分及下半部分山场分别由黄真南、黄思经营。黄思为贫困户，现将其赖以生存的责任山处理给岽磨二组，剥夺了其生存权利。高吉组已连续使用争议山超过20年，期间岽磨二组从未提出过异议。根据国家土地局《关于确定土地权属问题的若干意见》第十一条的规定，应确定争议山权属归高吉组所有。同意高吉组提出的上诉请求、事实和理由。 二审中，各方当事人均未向本院提交新证据。经本院组织各方当事人进行询问调查，上诉人高吉组对原审法院根据岽磨二组的指定，将踏查图上标号⑥、⑦的两座山均列名为“六鸡口岭山”并全部纳入争议山范围错误，本案争议山范围实际上仅是踏查图上的标号⑦的山场，标号⑥的范围不存在争议，其山名也非“六鸡口岭山”。本院认为，上思县政府向原审法院提交的《山地权属争议现场踏查图》《踏查笔录》证实，高吉组、岽磨二组在上思县政府调处纠纷过程中均主张标号⑥、⑦争议地的全部权属，据此确定争议山范围并无不当。对于争议山的山名名称，岽磨二组在调处过程中曾明确表示争议山场山名为“六鸡口岭山”，因此原审判决认定“岽磨二组称争议山为‘六鸡口岭山’”并无不当，高吉组提出上述事实异议不成立，本院不予采信。本院确认原审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。据此，原审判决查明事实属实，本院予以确认。 本院认为，综合各方当事人的诉辩意见，本案二审争议焦点是上思县政府作出的2号处理决定及防城港市政府作出的20号复议决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确。 根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《林木林地权属争议处理办法》第三条以及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条的规定，调处土地山林权属纠纷，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则，先行调解，协商解决，协商不成的，由人民政府依法处理。人民政府在处理林权争议时，应当根据权属凭证、其他证据材料并结合经营管理状况，进行综合评判后确定争议林地权属的归属。本案中，岽磨二组、高吉组均未能提供土改、合作化、“四固定”等历史时期的权属凭证证明争议山已经由政府确定权属。岽磨二组、高吉组均以各自持有的《山界林权审批表》《划定牧场山审批表》主张享有争议山的全部权属。上思县政府重新调处过程中，通知岽磨二组、高吉组到场进行现场勘查，并制作《山地权属争议现场勘查图》，该图上有岽磨二组组长、高吉组组长、岽磨一组组长以及“平福乡政府”“六改村委”代表签名，结合该勘查图，确定岽磨二组、高吉组各自填报的《山界林权审批表》载明的地名及四至界线均不包含争议山。岽磨二组填报的《六改大队岽磨二生产队划定牧场山审批表》载明“山名：山猪窝、蛇嶺、六鸡嶺、六鸡口嶺、双石嶺、深溝嶺。四至界线：东至六改队牛湖，南槌木山，西至山猪窝，北至土老嶺”，结合现场踏查实际，该审批表记载的四至界限范围包含争议山的东南面。高吉组填报的《六改大队高吉生产队划定牧场山审批表》载明：“山名：坝律至六鸡。四至界线：东，坝律田边，南六鸡口，西土老龙，北沟边”，结合现场踏查实际，该表载明的山名“坝律至六鸡”及四至界限只涉及争议山的西北面。上述两个生产队（村民小组）的《划定牧场山审批表》效力相同，均可作为确定争议山权属的依据。上思县政府根据现场踏查情况，结合相关调查笔录，核查了争议山的相关管业事实，认定争议山在1980年以前由高吉组经营上半山场、岽磨二组经营下半山场，岽磨二组丢荒后，由高吉组村民黄玉常于1988年始擅自开荒种植农作物，后来由黄玉常的儿子即黄真南、黄思种植甘蔗至今。对涉案争议山场，岽磨二组和高吉组均有管理使用事实，双方提供的证据均不能充分证实己方享有争议山的全部权属。上思县政府以兼顾各方利益为基础，作出2号处理决定，将本案争议山场以六鸡口水田边往东北沿沟上至六鸡口坳（高吉组称土老嶺坳）为界，界的东南面山场权属确定归岽磨二组集体所有，界的西北面山场权属确定归高吉组集体所有，认定事实清楚，程序合法，符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条“调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则”和第三十条第一款第二项“权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定”的规定。防城港市政府经复议作出20号复议决定维持2号处理决定合法。原审判决驳回高吉组要求撤销20号复议决定和2号处理决定的诉讼请求，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定。 此外，高吉组上诉提出岽磨二组实际在踏查山场时，将之前述称争议山名“六鸡口”“岭棋”改述为“六鸡口嶺山”的问题，由于各方当事人对争议地范围、面积及四至界限范围并无争议，上思县政府核对高吉组、岽磨二组各自的持有的《划定牧场山审批表》与争议山场的关系时，主要核实证载四至与实际四至，而且岽磨二组的《划定牧场山审批表》中登记有“六鸡口嶺”的山名，与“六鸡口”、“六鸡口嶺山”实为同一山岭，故岽磨二组对山名表述的变更并未对案件产生实际影响。高吉组上诉主张涉案争议地全部归其所有，并一直存在管理和经营事实，但未能提交充分的证据予以证明，其主张无充分事实和法律依据，故其上诉理由不成立，本院不予支持。 黄真南、黄思在原审作出判决后,也向本院提出上诉，但经审查其提起上诉不符合法律规定，本院已另行裁定驳回其上诉，故在此不再赘述,本判决不列其为上诉人，其诉讼地位按原审列明。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人高吉组的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人上思县平福乡六改村高吉村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韩胜强 审 判 员 蒋新江 审 判 员 熊 梅 二〇一九年十一月八日 法官助理 满 衍 书 记 员 马素蓉 附：相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。