山东省东营市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁05行终94号 上诉人（一审原告）：陈海泉，男，1970年12月5日出生，汉族，住东营市东营区。 委托诉讼代理人：赵新波，山东恪诺律师事务所律师。 委托诉讼代理人：郑竣文，山东恪诺律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）：东营市国土资源局东营经济技术开发区分局。住所：东营市东营区府前大街**。统一社会信用代码：11370500MB28191084。 负责人：兰波，局长。 出庭负责人：李明，东营市国土资源局东营经济技术开发区分局副局长。 委托诉讼代理人：朱雪宁，山东钧钰律师事务所律师。 委托诉讼代理人：杜玉芳，山东钧钰律师事务所律师。 一审第三人：东营广为粉体工程有限公司。。住所：东营市东营区莒州路**企业法人营业执照注册号：370524228004393。 法定代表人：徐伟，经理。 上诉人陈海泉与被上诉人东营市国土资源局东营经济技术开发区分局（以下简称开发区国土分局）、一审第三人东营广为粉体工程有限公司（以下简称广为粉体公司）土地行政登记一案，不服东营经济技术开发区人民法院（2018）鲁0591行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陈海泉的委托诉讼代理人赵新波、郑竣文，被上诉人开发区国土分局的出庭负责人李明及委托诉讼代理人朱雪宁，一审第三人广为粉体公司的法定代表人徐伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：2003年9月29日，广为粉体公司与开发区国土分局签订《国有土地使用权出让合同》及补充协议，约定将位于开发区一类工业园莒州路东、万泰仪表公司南的土地29425平方米出让给广为粉体公司，土地使用权出让期限为50年，出让金总额为1899116元。广为粉体公司仅支付621605元，余款未付。后办理了国有土地使用权登记，登记证号为东（开）国用（2003）字第38号。 2009年4月23日，广为粉体公司与开发区国土分局签订《交还土地协议》，约定解除双方于2003年9月29日签订的《国有土地使用权出让合同》，协议签订之日广为粉体公司将已受让的宗地编号200346国有土地使用权交还给开发区国土分局，协议签订之日起十日内，由开发区财政局退还广为粉体公司已缴纳的土地使用权出让金621605元。协议签订后，广为粉体公司将涉案土地证交还开发区国土分局。开发区国土分局对东（开）国用（2003）字第38号土地使用权证予以注销。 另查明：2008年11月25日，陈海泉与广为粉体公司债务纠纷一案，东营区人民法院作出（2008）东民初字第2177号民事调解书。陈海泉向法院申请执行该调解书，执行案件为（2009）东执字第278号。2009年3月31日，东营市东营区人民法院因该执行案件裁定查封了广为粉体公司所有的证××为××房权莒州路字××、××房产，该房产位于东（开）国用（2003）字第38号国有土地使用权证项下土地上，查封期限为2009年3月31日至2011年3月30日，该查封为首封。2018年7月13日，东营区人民法院裁定续行轮候查封了该房产，查封期限2018年7月13日至2021年7月12日。该房产现处于多起执行案件的查封状态。 2008年6月25日，利津县人民法院以（2008）利法执字第272号民事裁定书查封了东（开）国用（2003）字第38号项下土地，2009年3月12日以（2008）利发执字第272-5号民事裁定书解除了该查封。2009年4月，开发区国土分局在收回涉案土地并予以注销时，涉案土地上没有查封或者抵押等权利限制。 陈海泉因要求确认广为粉体公司与开发区国土分局2009年4月23日签订的《交还土地协议》无效，向东营经济技术开发区人民法院提起确认合同效力纠纷诉讼。2016年4月29日，东营经济技术开发区人民法院作出（2015）东开商初字第442号民事判决，认定《交还土地协议》系双方真实意思表示，且均已履行完毕，陈海泉主张广为粉体公司、开发区国土分局恶意串通证据不足，主张涉案合同因违反法律强制性规定无效不能成立，遂判决驳回了陈海泉的诉讼请求。陈海泉不服提起上诉，东营市中级人民法院于2016年6月27日作出（2016）鲁05民终682号民事判决书，认为广为粉体公司与开发区国土分局签订的《交还土地协议》形式完备、开发区国土分局依据合同支付了合理对价且该合同已经履行完毕，涉案土地上的查封已于2009年3月12日解除，陈海泉于2009年3月31日申请对涉案土地上房屋进行查封时并未就涉案土地的查封事宜办理相关手续，《交还土地协议》不违反法律禁止性规定。涉案《交还土地协议》亦不存在其他违反法律强制性、禁止性规定的情形，陈海泉要求确认《交还土地协议》无效没有事实及法律依据，遂判决驳回陈海泉上诉，维持了一审判决。 一审法院认为：本案的争议焦点是陈海泉提起本案诉讼主体是否适格、是否构成重复起诉；陈海泉要求确认开发区国土分局注销土地使用权证行为违法并要求开发区国土分局恢复办理、重新发放土地使用权证是否有事实和法律依据。 对于陈海泉的主体资格问题。开发区国土分局主张，陈海泉不是本案的适格原告，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，陈海泉不是注销土地使用权证行政行为的相对人，且其与广为粉体公司之间的债权未获得实现，与开发区国土分局作出的注销涉案土地使用权证的行政行为之间不具有因果关系，即陈海泉也不是开发区国土分局注销涉案土地使用权证行政行为的利害关系人。同时，根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第十三条规定，陈海泉与债务人广为粉体公司之间的民事争议应通过民事诉讼解决，也不能因其债权未获实现而认定其与开发区国土分局注销土地使用权证的行政行为之间具有利害关系。本案中，判断陈海泉是否与行政行为有利害关系，关键是判断陈海泉对涉案行政行为标的有无权益。陈海泉因对广为粉体公司享有的债权申请查封了开发区国土分局注销的土地证项下土地上的房产，其对查封房产具有相应权益，也即可以认定其与行政行为有利害关系。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外”，该条是关于债权人原则上不具有原告资格的规定。依据该条规定，判断原告有无主体资格，应当一并考量其主张的债权在行政机关作出行政行为时是否依法应予保护、应予考虑。本案中，开发区国土分局收回涉案土地并注销土地证前，地上房屋早已存在，收回土地并注销土地证不应仅审查土地是否设定有查封等权利限制，也应对地上事实存在的房屋等附着物有无权利设定给予应有考虑和保护，因此，开发区国土分局该抗辩意见不符合该法律规定。综上，开发区国土分局的抗辩意见于法无据，不予采纳。陈海泉提起本案诉讼主体适格。 关于是否构成重复起诉等问题。开发区国土分局主张，陈海泉针对2009年4月23日签订的《交还土地协议》效力提起诉讼，并经一、二审判决，确认了《交还土地协议》合法有效，其提起本案诉讼系重复起诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含”。根据上述法律规定，本案与开发区国土分局主张重复起诉所涉案件的当事人、诉讼标的、诉讼请求均不相同，陈海泉提起本案诉讼不构成重复起诉。对开发区国土分局的该项抗辩意见不予采纳。 关于陈海泉要求确认开发区国土分局注销土地使用权证行为违法并要求责令开发区国土分局恢复办理、重新发放土地使用权证应否支持的问题。本案中，陈海泉主张开发区国土分局注销土地使用权证行为违法，其理由是认为，在涉案房产查封期间，开发区国土分局收回该房产占用范围内的土地并注销土地使用权证，违反了房随地走的基本原则，导致其权益无法实现，并且开发区国土分局没有依据土地使用权注销程序进行。一审法院认为，开发区国土分局收回涉案土地并注销土地使用权证的时间是2009年4月。2008年2月1日起施行、2017年12月29日废止的《土地登记办法》第五十条规定“有下列情形之一的，可以直接办理注销登记：（一）依法收回的国有土地；…”。本案中，开发区国土分局依据与广为粉体公司签订的《交还土地协议》收回国有土地后，直接办理了土地使用权证注销，符合上述法规规定。《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第二十三条规定“查封地上建筑物的效力及于该地上建筑物使用范围内的土地使用权，查封土地使用权的效力及于地上建筑物，但土地使用权与地上建筑物的所有权分属被执行人与他人的除外。地上建筑物和土地使用权的登记机关不是同一机关的，应当分别办理查封登记”。2009年3月31日，因陈海泉与广为粉体公司债务纠纷查封的是广为粉体公司名下房产，在当时房产和土地使用权分属不同机关登记的情况下，并未就查封房产占用土地办理查封登记，且开发区国土分局注销土地使用权证时，该土地上的查封已于2009年3月12日解除。综上，开发区国土分局注销涉案土地使用权证的行为符合法律规定，陈海泉要求确认开发区国土分局注销土地使用权证行为违法并要求责令开发区国土分局恢复办理重新发放土地使用权证于法无据，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回陈海泉的诉讼请求。案件受理费50元，由陈海泉负担。 上诉人陈海泉不服一审判决，上诉称：一、一审判决认定事实不清。1．注销涉案土地使用权证时，开发区国土分局未向广为粉体公司送达任何书面材料，未履行告知义务，属于程序违法。虽然2009年未启用电子档案系统，没有涉案土地的土地证注销的相关电子档案。但依照法律规定，作出行政行为需要履行相应程序，现开发区国土分局无法提供任何书面材料，只能事后提供一份报告说明，无法证明其履行程序义务的情况。广为粉体公司也未收到过任何与注销相关的通知、公告等文书，因此开发区国土分局注销土地证的行为程序违法。2．陈海泉作为涉案房产的权利人，开发区国土分局注销涉案土地使用权证的行为，侵害了陈海泉和广为粉体公司的利益。2009年3月31日，陈海泉申请查封的房屋归广为粉体公司所有，开发区国土分局也认可在涉案房屋存在司法查封时，不能注销涉案土地的土地证。但开发区国土分局依然注销涉案土地的土地证，致使土地上的房屋无法进行转让，妨碍了权利的正常行使。二、一审法院适用法律错误，查封房屋效力及于土地，未办理土地查封登记仅是公示程序上的瑕疵，不足以认定土地未被查封，并不影响土地已经跟随房屋一并处于查封状态的事实。综上，请求撤销一审判决，依法支持陈海泉的一审诉讼请求；本案一审、二审诉讼费用由开发区国土分局承担。 被上诉人开发区国土分局答辩称：一、开发区国土分局注销涉案土地使用权证的行政行为程序合法。广为粉体公司与开发区国土分局签订了《交还土地协议》，将土地使用权证交还给开发区国土分局，东营市财政局东营经济技术开发区分局退回了其缴纳的621605元土地出让金，该《交还土地协议》经法院认定合法有效，并已履行完毕。广为粉体公司对注销土地证的事实也是明知的。开发区国土分局收回国有土地后，直接办理了土地使用权证的注销登记，符合《土地登记办法》第五十条规定的情形。二、开发区国土分局依法收回没有任何权利负担的土地，注销土地使用证的行政行为合法。利津县人民法院于2009年3月12日裁定解除了对涉案土地的查封，土地上没有任何权利限制，开发区国土分局收回涉案土地使用证的行为没有违法之处。综上，开发区国土分局注销涉案土地使用权证的行为符合法律规定，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，陈海泉的上诉请求无事实和法律依据，请求依法驳回上诉，维持一审判决。 一审第三人广为粉体公司述称：开发区国土分局违反法定程序，超越职权，在其不知情的情况下注销涉案土地使用权证，程序违法，上诉人的上诉请求应予支持。 本院二审中，各方当事人均未提出新的事实和证据，本院围绕陈海泉是否具备本案原告主体资格、开发区国土分局作出的注销登记行为是否合法进行了审理。 本院对证据的认证以及对事实的确认与一审无异。 本院认为：关于上诉人是否具备原告主体资格的问题。2009年3月31日，上诉人因与广为粉体公司存在债务纠纷，上诉人申请查封了广为粉体公司涉案土地上的房屋，且上诉人系首封权利人。上诉人作为首封权利人，即与在该期间行政机关对涉案不动产的处置行为存在利害关系。因此，上诉人具备本案原告主体资格。 关于开发区国土分局作出的注销登记行为是否合法的问题。《土地登记办法》第五十条规定“有下列情形之一的，可以直接办理注销登记：（一）依法收回的国有土地；…”。本案中，开发区国土分局在与广为粉体公司签订《交还土地协议》、双方依协议履行了各自权利义务后，对涉案土地使用权证办理了注销登记。《交还土地协议》已经法院裁判确认合法有效。因此，一审法院确认开发区国土分局作出的注销登记行为符合法律规定，并无不当。上诉人主张被上诉人在涉案土地上的房屋尚存在司法查封的情形下注销土地使用权证的行为应确认违法。依据《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第二十三条的规定，地上建筑物和土地使用权的登记机关不是同一机关的，应当分别办理查封登记。因上诉人未申请对涉案土地使用权办理查封登记，而被上诉人注销土地使用权证时，涉案土地上没有查封或者抵押等权利限制。因此，对上诉人的该项主张，本院不予支持。 综上，上诉人陈海泉的上诉请求不能成立，其主张本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持一审判决。 二审案件受理费50元，由上诉人陈海泉负担。 本判决为终审判决。 审判长  蒋建功 审判员  张晓丽 审判员  孙国臻 二〇一九年十一月二十日 书记员  李 瑾