浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1531号上诉人（原审原告）温州市瓯海区娄桥星才幼儿园，住所地浙江省温州市瓯海区娄桥街道长乐街东路口。法定代表人刘树芬，园长。委托代理人刘可心，北京市盈科（呼和浩特）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路**。法定代表人袁家军，省长。委托代理人邓晓群、陈书宏，浙江省司法厅工作人员。温州市瓯海区娄桥星才幼儿园（以下简称星才幼儿园）因浙江省人民政府土地批准行政复议（上诉）一案，不服杭州市中级人民法院（2019）浙01行初111号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年12月6日，浙江省人民政府作出浙土字（330304）A[2017]-0019号《浙江省建设用地审批意见书》，同意温州市本级城镇低效用地再开发2017年度第一批次建设用地42.1865公顷（征收集体土地42.1865公顷）。该批次涉及征收温州市瓯海区娄桥街道娄桥村集体土地，娄桥街道长乐街头娄桥农贸市场的房屋位于该批文中“娄桥街道娄桥村城中村改造工程（一期）（低效用地）C块”项目征地红线范围内。2016年9月1日，星才幼儿园与温州市瓯海区娄桥街道娄桥村村民委员会（以下简称娄桥村村委会）签订《房屋租赁协议书》，约定娄桥村村委会将坐落于娄桥街道长乐街头的娄桥农贸市场二楼2180平方米房屋出租给星才幼儿园开办幼儿园使用，房屋所有权属于娄桥村村委会，星才幼儿园在租赁期内拥有使用权，租赁期限自2016年9月1日起至2019年8月31日止。租赁期间，若遇政府需要拆迁或搬迁以及不可抗拒的情况，本协议无条件终止，退还当年的剩余租金，装修有补偿的归星才幼儿园所有。2018年8月14日，温州市瓯海区人民政府娄桥街道办事处向星才幼儿园发布《腾空告知书》，载明：你校现坐落位置已列入娄桥村城中村改造整村拆迁范围，根据《娄桥街道娄桥村城中村改造房屋拆迁与补偿实施方案》（温瓯政办抄［2018］241号），已进入腾空阶段，为便于拆迁工作顺利进行，现将腾空有关事项告知如下：1.提前腾空奖励日为2018年10月11日；2.在8月底前做好下半学期在读生的分流工作，并做好有关通知；3.在提前腾空奖励日之前自行腾空并联系娄桥村拆迁办申请验收。此前，评估公司对星才幼儿园的房屋装修及固定资产-机器设备均进行了评估。2018年12月17日，星才幼儿园向浙江省人民政府申请行政复议，请求撤销浙土字（330304）A[2017]-0019号《浙江省建设用地审批意见书》。经受理、通知答复等程序后，浙江省人民政府于2019年1月30日作出浙政复［2018］596号《行政复议决定书》，以星才幼儿园与被诉复议行为不具有利害关系为由，决定驳回其的行政复议申请。星才幼儿园不服，起诉请求：1.撤销浙政复[2018]596号《行政复议决定书》；2.判令浙江省人民政府依法对星才幼儿园提出的行政复议进行审理。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……。本案中，星才幼儿园向浙江省人民政府申请行政复议，请求撤销浙土字（330304）A[2017]-0019号《浙江省建设用地审批意见书》，该审批行为的法律含义主要有两个，即集体土地的征收和建设用地的批准。涉案被征收土地坐落于温州市，温州市人民政府温政发［2013］101号《关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》第二、三、四条的规定，征收土地公告发布后，各区（功能区）房屋征收机构参照《温州市区国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（市人民政府令第126号）等有关规定，公布房屋补偿范围、通知相关部门暂停办理相关手续、组织房屋情况调查、拟定房屋补偿方案，开展房屋补偿方案的征求意见及听证等工作。市人民政府委托区（功能区）人民政府（管委会）批准房屋补偿方案，并予以公告。征收集体土地涉及房屋补偿方式、补偿标准、奖励和补助，参照《温州市区国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（市人民政府令第126号）和《温州市人民政府关于印发温州市区城市建设房屋征收城中村改造农房集聚建设补偿实施办法的通知》（温政发〔2012〕19号）等有关规定执行。房屋补偿方案公告后，各区（功能区）房屋征收机构参照《温州市区国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（市人民政府令第126号）组织房屋评估、签订房屋补偿协议。达不成补偿协议的，市国土资源局委托区（功能区）人民政府（管委会）按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定对房屋所有权人作出责令交出土地决定和做好因此形成的相关工作。作出责令交出土地决定时，应当附被补偿房屋的具体补偿方案。房屋所有权人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又不履行责令交出土地决定的，市国土资源局委托区（功能区）人民政府（管委会）依法申请人民法院强制执行。根据上述规定，温州市范围内征收集体土地涉及房屋时，基本参照国有土地上房屋征收补偿程序实施，也就是说，将集体土地的征收补偿与集体土地上房屋的补偿相对分离，当集体土地被征收后，专门为集体土地上房屋的补偿设立了一套独立的制度和程序。本案中，星才幼儿园只是基于房屋租赁合同而取得了涉案房屋在特定时段的使用权，其对涉案集体土地不享有任何权利。庭审中，其主张的利益是房屋补偿安置过程中室内装修、房屋内的二次结构（除了框架之外的所有添附部分）、室内资产、停产停业损失。此类利益均是集体土地上房屋补偿程序中需要考虑的利益，而无须在土地征收补偿程序中考虑。而且，事实上，涉案房屋的补偿程序已经启动，《娄桥街道娄桥村城中村改造房屋拆迁与补偿实施方案》（温瓯政办抄［2018］241号）已经发布，涉案房屋装修及固定资产-机器设备已经进行了评估，故星才幼儿园应在集体土地上房屋补偿程序中主张权利，而不应直接针对集体土地的征收行为主张权利，也就是说，其与集体土地的征收行为之间，并不存在直接的利害关系。据此，浙江省人民政府决定驳回其复议申请，符合法律规定。星才幼儿园的诉讼理由均不能成立，其诉讼请求应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告星才幼儿园的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告星才幼儿园负担。星才幼儿园上诉称：被上诉人浙江省人民政府作出的浙土字（330304）A[2017]-0019号《浙江省建设用地审批意见书》与上诉人有利害关系。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十四条规定，在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径以书面形式告知被征地农民；当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》第八条规定，国土资源部门和街道办事处（镇人民政府）根据土地利用总体规划、城乡规划和土地利用年度计划，以书面形式将拟征土地用途、位置、补偿标准、安置途径等基本情况告知村集体经济组织或者村民委员会和相关权利人。第九条规定，国土资源部门和街道办事处（镇人民政府）应当会同相关部门、勘测单位和被征地单位，调查建设项目用地范围内的土地权属、地类、面积以及征地范围内的青苗、地上附着物权属状况，对青苗、地上附着物的现状进行现场拍照或者摄像，对调查结果盖章确认。第十条规定，国土资源部门根据确认后的调查成果拟订征地补偿安置方案，以听证告知书形式书面告知被征地农村集体经济组织或者村民委员会和相关权利人。第十一条规定，征收土地方案批准后，依照下列程序办理：（二）征收土地公告后，土地所有权人、土地承包权人、土地使用权人、青苗、地上附着物所有人或者其他权利人，在公告规定的期限内到指定地点办理征地补偿登记；未如期办理补偿登记的，其补偿内容以国土资源部门和街道办事处（镇人民政府）的调查结果为准。上诉人虽然是承租人，但该楼房除框架外的添附（包括二次结构及后期装修等）都是上诉人自行完成的，该房屋的征收与补偿、安置直接关系到上诉人的切身利益，且与房屋产权人之间约定了如遇征收部分权益由上诉人获取。而被上诉人作出征收土地批复文件的前置程序至少包括与地上附着物产权人共同确认的程序，上诉人并未见到及参与该程序，故上诉人认为被上诉人作出涉案批复程序上存在一定瑕疵，上诉人应当参与前期的调查确认程序，调查确认程序也是报批征收土地的必经程序，《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》的规定，完善征地补偿款预存制度。在市县组织用地报批时，根据征地规模与补偿标准，测算征地补偿费用，由申请用地单位提前缴纳预存征地补偿款；对于城市建设用地和以出让方式供地的单独选址建设项目用地，由当地政府预存征地补偿款。因此，对上诉人等进行补偿登记，也是政府进行补偿和费用概算的依据，上诉人与被上诉人存在直接利害关系。原审判决认为“温州市范围内征收集体土地涉及房屋时，基本参照国有土地上房屋征收补偿程序实施，也就是说，将集体土地的征收补偿与集体土地上房屋的补偿相对分离，当集体土地被征收后，专门为集体土地上房屋的补偿设立了一套独立的制度和程序。”而事实上上诉人并未看到征收土地后相关征收责任单位针对此次征收补偿设立一套独立的制度和程序，针对补偿标准、补偿方式等补偿问题上诉人已经通过递交补偿申请等途径寻求法律救济。上诉人作为部分地上附着物产权人与被上诉人存在直接利害关系，申请撤销征地批文行政复议及诉至法院请求审查此次批准征收土地的程序是否合法也应得到支持。对被上诉人一审提供的证据3“情况说明”，上诉人当庭提交了与出具这份证据的村委会之间的录音，能够证明该证据存在伪造，或者私自滥用村委会公章的情况，但原审法院仍然认可该证据。综上，请求撤销一审判决，支持上诉人的一审诉讼请求。浙江省人民政府答辩称：一、浙政复[2018]596号行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。上诉人不服浙土字（330304）A[2017]-0019号《浙江省建设用地审批意见书》，向答辩人申请行政复议。答辩人经行政复议审理查明，2017年12月6日，答辩人作出浙土字（330304）A[2017]-0019号《浙江省建设用地审批意见书》，同意温州市本级城镇低效用地再开发2017年度第一批次建设用地42.1865公顷（征收集体土地42.1865公顷）。该批次涉及征收温州市瓯海区娄桥街道娄桥村集体土地13.0554公顷，拟用于瓯海科技馆、党员服务中心合建工程（低效用地）以及娄桥街道娄桥村城中村改造工程（一期）（低效用地）A块至J块的建设项目。娄桥街道长乐街头娄桥农贸市场的房屋位于浙土字（330304）A[2017]-0019号批文的“娄桥街道娄桥村城中村改造工程（一期）（低效用地）C块”征地红线范围内。另查明，2016年9月1日，上诉人与娄桥村村委会签订了一份《房屋租赁协议书》，约定娄桥村村委会将坐落于娄桥街道长乐街头的娄桥农贸市场二楼2180平方米房屋出租给上诉人开办幼儿园使用，房屋所有权属于娄桥村村委会，上诉人在租赁期内拥有使用权，租赁期限自2016年9月1日起至2019年8月31日止。答辩人认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，行政复议申请人应当与被申请行政复议的具体行政行为有利害关系。本案中，虽然上诉人使用的娄桥街道长乐街头娄桥农贸市场二楼房屋位于浙土字（330304）A[2017]-0019号《浙江省建设用地审批意见书》征地红线范围内，但上诉人仅系该房屋的承租人，其因房屋租赁而产生的权利义务，应当按照合同相对性的原理依据房屋租赁合同另行依法主张。其与案涉建设用地审批行为缺乏法律上的利害关系。因此，上诉人提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，答辩人作出浙政复[2018]596号行政复议决定，驳回上诉人的行政复议申请。二、浙政复[2018]596号行政复议决定程序合法。答辩人行政复议机构于2018年12月18日收到上诉人的行政复议申请。经审理，答辩人于2019年1月30日作出浙政复[2018]596号行政复议决定，并向上诉人邮寄送达行政复议决定书。上述程序符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定。综上，浙政复[2018]596号行政复议决定事实清楚、适用依据正确、程序合法。请求驳回上诉，维持原判。经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为上诉人星才幼儿园与被上诉人浙江省人民政府作出浙土字（330304）A[2017]-0019号建设用地审批意见书的行政行为是否具有法律上的利害关系。被诉建设用地审批意见书效力主要涉及被征收集体土地及地上附着物所有权的变更。根据查明的事实，案涉被征收土地权利人为娄桥村村委会，案涉娄桥农贸市场的房屋所有权人亦为××村村委会。上诉人星才幼儿园与娄桥村村委会之间仅系租赁关系，故其与被征收的集体土地之间不具有法律上的利害关系。星才幼儿园主张的室内装修、房屋内的二次结构（除了框架之外的所有添附部分）、室内资产、停产停业损失等利益，均是集体土地上房屋补偿程序中需要考量的问题。故星才幼儿园直接针对浙江省人民政府做出的审批意见书提起行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件。浙江省人民政府据此驳回星才幼儿园的行政复议申请并无不当。浙江省人民政府于2018年12月18日收到行政复议申请，经审理，于2019年1月30日作出浙政复[2018]596号行政复议决定，并向星才幼儿园邮寄送达行政复议决定书，程序符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，且星才幼儿园也未就复议程序提出异议。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。星才幼儿园提出的上诉理由不能成立，依法不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人温州市瓯海区娄桥星才幼儿园负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  马惟菁审判员  王红根审判员  董 东二〇一九年十一月二十六日书记员  吕圣姻