内蒙古自治区高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）内行终311号上诉人(原审原告)鄂尔多斯市金山博爱生态建设有限责任公司。法定代表人杨少宁，董事长。被上诉人(原审被告)达拉特旗人民政府。法定代表人王兵，旗长。原审第三人达拉特旗水务局。法定代表人杨君，局长。原审第三人李春成，男，1972年3月8日出生，汉族，现住内蒙古自治区鄂尔多斯市。原审第三人张建国，男，1974年10月14日出生，汉族，现住内蒙古自治区鄂尔多斯市。原审第三人田建国，男，1974年9月30日出生，汉族，现住内蒙古自治区鄂尔多斯市。上诉人鄂尔多斯市金山博爱生态建设有限责任公司(以下简称金山博爱生态公司)诉被上诉人达拉特旗人民政府行政协议并行政赔偿一案，不服内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院(2018)内06行初64号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，达拉特旗人民政府作为甲方，与金山博爱生态公司作为乙方于2013年1月17日签订《协议》。主要内容为：2003年乙方承包王爱召镇马莲壕蓄滞洪区土地6000亩。2012年该公司在承包地上种植葵花、玉米等农作物4000余亩，由于主汛期持续降雨形成洪水无法排出，只能分洪造成下游该公司承包地种植的农作物被洪水淹没遭受损失。为弥补企业因此减少的损失，双方达成如下协议。一、金山博爱生态公司所承包的王爱召镇马莲壕蓄滞洪区土地2012年因洪灾造成的减产损失政府不予任何补偿，一切损失全由企业自行承担。同时乙方要支付2012年该范围内土地承包户的洪灾损失。二、达拉特旗人民政府从2012年起，将该公司意向在达拉特旗境内建设的10处加气站列入规划，其中2013年3处、2014年3处、2015年4处、四、马莲壕水库属蓄滞洪区项目，今后如再因自然灾害所造成的一切损失，政府一律不予补偿，全部由企业自行承担。2016年初金山博爱生态公司负责人将以上土地部分转包给第三人经营。2016年8月17日金山博爱生态公司承包地附近突发山洪，金山博爱生态公司称因达拉特旗水务局泄洪造成淹没以上承包地内部分农作物。金山博爱生态公司与第三人间因该次灾害造成的损失纠纷已经在管辖地法院主持下达成调解协议。金山博爱生态公司遂提起本次诉讼。原审法院认为，关于第一项诉讼请求的法律适用问题。金山博爱生态公司的第一项请求是确认2013年1月17日双方所签《协议》第四条无效。《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。故金山博爱生态公司此项请求，应不予立案。关于第二、三项诉讼请求的起诉期限问题。本案第二、三项请求属于行政赔偿诉讼，在诉讼中请求确认行政泄洪行为违法并对违法损害给予赔偿。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或应当知道行政行为之日起最长不得超过一年。2016年8月17日发生洪灾并泄洪，金山博爱生态公司认可此时已经知道，其于2018年起诉已经超出起诉期限。关于金山博爱生态公司诉讼请求的合并起诉问题。本案金山博爱生态公司三项诉讼请求分属行政协议、行政确认和行政赔偿之诉，三个法律关系涉及两个行政机关，金山博爱生态公司应当分别起诉，本案中金山博爱生态公司合并起诉属于程序不当。综上，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（二）项、第（十）项之规定，裁定：驳回鄂尔多斯市金山博爱生态建设有限责任公司的起诉。金山博爱生态公司上诉称，原审裁定驳回上诉人的起诉错误。(一)上诉人的起诉未逾起诉期限。2016年8月17日被上诉人未告知上诉人便向上诉人的承包地里泄(分)洪,将已改造的土地冲毁,已修的部分农田设施冲毁,2850亩土地上的农作物减产甚至绝收,给上诉人及第三人造成了极大的财产损失。上诉人及第三人多次找被上诉人要求给予合理赔偿,被上诉人却以2013年1月17日上诉人与被上诉人所签《协议》第四条约定“马莲壕水库属蓄滞洪区,今后,如再因自然灾害所造成的一切损失,政府一律不予补偿,全部有企业自行承担”为由,不给上诉人赔偿。但被上诉人一直未告知上诉人救济的途径和期限。依据事发当时有效的《最高人民法院关于执行，〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”,上诉人应当在2018年8月16日之前起诉。而上诉人是在2018年8月8日提起的诉讼,此时上诉人从知道或者应当知道行政行为内容之日起未超过两年,参照最高院行政庭法官撰文中关于新旧行政诉讼法司法解释衔接精神，本案应适用旧法“两年”的规定,因此上诉人的起诉未超过法定起诉期限。(二)关于上诉人诉讼请求合并起诉的问题。本案中的行政协议、行政确认、行政赔偿,都是基于被上诉人的一个行政行为:未告知上诉人便向上诉人的承包地里泄(分)洪,导致已改造的土地被冲毁,已修的部分农田设施被冲毁。上诉人的诉讼请求具体，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条之规定。如果原审法院认为上诉人的诉讼请求未能正确表达,应当要求上诉人明确诉讼请求。上诉人也曾单独起诉达拉旗水务局,要求其赔偿损失,达拉特旗人民法院2018年10月28日下达的(2018)内0621行赔初2号行政裁定书,以达拉特旗水务局不是适格的赔偿主体为由,裁定驳回了上诉人的起诉。(三)被上诉人未履行其法定义务向上诉人承包地内突然泄洪违法,给上诉人造成了损失其依法应承担赔偿责任。2012年主汛期时和2016年8月17日被上诉人将上诉人承包的土地作为蓄滞洪区来泄(分)洪,未履行其法定义务,突然泄洪到上诉人承包的土地里,其不作为的行为违法;给上诉人造成巨大的财产损失,对该损失被上诉人应依法赔偿。因为该损失造成的原因并不是自然灾害,而是被上诉人人为泄洪导致的。综上,上诉人的起诉未逾起诉期限,因此依据《最高人民法院关于执行，〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一百零九条的规定,请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。本院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。(一)关于金山博爱生态公司诉请《协议》第四条无效的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。本案中，金山博爱生态公司向原审法院起诉，请求确认其与达拉特旗人民政府于2013年1月17日所签《协议》第四条无效，依据上述法律规定，对金山博爱生态公司提起的上述诉请人民法院应不予立案。(二)关于金山博爱生态公司诉请判令达拉特旗水务局2016年8月17日向其承包的土地内泄洪侵权违法，并请求达拉特旗人民政府及达拉特旗水务局向其赔偿因泄洪造成损失是否超出起诉期限的问题。现行《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款的规定起诉期限是一年。但是依据行为发生时有效的司法解释《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条:“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”的规定，从有利于保护行政相对人行使诉权的角度，本案适用两年的起诉期限为宜。虽然原审法院适用一年的起诉期限不妥，但因金山博爱生态公司的上述诉请涉及两个行政机关和不同法律关系，属于合并起诉，不符合行政诉讼法规定的可以在一个案件中合并审理的条件和行政案件“一案一诉”的原则。故原审法院以金山博爱生态公司的诉请不符合法定起诉条件，依法驳回起诉并无当。原审法院适用一年的起诉期限不妥，但结果正确，应予维持。金山博爱生态公司可以在调整其诉讼请求并符合法定起诉条件后重新起诉。综上，上诉人金山博爱生态公司的上诉请求不能成立，本院不予支持，原审裁定驳回起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 孙晓磊审 判 员 彭振华审 判 员 常 青二〇一九年十一月八日法官助理 温俊清书 记 员 祝 蕾