广西壮族自治区北海市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂05行终51号 上诉人（原审原告）蒋万芝，男，1956年11月13日出生，汉族，住北海市海城区。 被上诉人（原审被告）北海市银海区住房和城乡建设局，住所地北海市银海区新世纪大道银海区政府大院。 法定代表人陈贵斌，局长。 委托代理人满耀志，广西海鑫律师事务所律师。 委托代理人范明华，广西海鑫律师事务所实习人员。 上诉人蒋万芝因被上诉人北海市银海区住房和城乡建设局（以下简称银海区住建局）规划行政处罚一案，不服北海市银海区人民法院于2019年6月4日作出（2018）桂0503行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院查明，2015年12月31日，《北海市规划局、银海区人民政府关于相关职能转变和机构改革事项交接书》中明确：从2016年1月1日起，按划转的职责要求，北海市规划局将如下职责移交北海市银海区人民政府管理：（二）监察执法职责：负责对辖区范围内违反建设工程规划许可证建设的民房建（构）筑物和违反乡村建设规划许可证建设的建（构）筑物的立案查处工作；对未经验线即进行基础工程或者隐蔽工程施工的，进行立案查处工作等。2016年6月6日，原审被告银海区住建局委托北海市银海区城市管理综合执法大队在城乡规划监察工作中，以银海区住建局的名义行使以下职能：一、对北海市银海区城乡规划内的建设工程是否符合规划要求进行监督检查；三、负责对辖区内违反建设工程规划许可证的规定进行建设的民房建（构）筑物和违反乡村建设规划许可证建设的建（构）筑物进行查处等等。2008年11月17日，北海市城市规划局作出《建设用地规划许可证》，批准原审原告蒋万芝在银滩社会主义新农村回建四区3苑B2型7号建设3.5层楼房，用地面积为89.6平方米，底层占地面积89.6平方米。2009年7月9日，北海市城市规划局作出《建设工程规划许可证》，批准蒋万芝在上述地点建造私人住宅，底层占地面积84.91平方米，层数为3.5层，建筑总面积315.84平方米。2010年1月28日，北海市国土资源局向蒋万芝颁发《国有土地使用权证》，标明座落于银滩社会主义新农村回建四区3苑B2型7号土地的使用权面积为84.92平方米。2013年5月10日，蒋万芝委托北海维源测绘有限公司针对其位于上述地址的房屋出具《北海市房产测绘成果报告书》，测绘成果说明：上述房屋占地面积80平方米，建筑面积为364.91平方米。2013年11月1日，北海市海城区城市规划技术服务中心针对蒋万芝上述房屋出具《蒋万芝私人住宅建设工程竣工测量成果》，测量成果为：建设层数为4层，超建半层。2018年5月29日，原审被告对于蒋万芝关于涉嫌违反建设工程规划许可证建设案进行立案调查。同年6月4日，原审被告办案人员出具《案件调查报告》，并作出初步处理意见：蒋万芝的违法建设行为违反了《城乡规划法》第四十三条的规定，依据《城乡规划法》第六十四条的规定，建议参照2018年第4期《北海市工程造价信息》按违法建设工程总造价的8%对蒋万芝进行处罚。同日，原审被告经会议讨论决定，同意上述《案件调查报告》作出的初步处理意见。同年6月21日，北海市银海区城市管理综合执法大队办案人员对蒋万芝就违反建设工程规划许可证进行建设的情况进行询问，并制作《现场检查（勘验）笔录》、《现场检查（勘验）示意图》和《行政执法调查询问笔录》，蒋万芝对上述三份材料均进行了签名和盖手印。《现场检查（勘验）笔录》显示蒋万芝违证建设部分为：第二层封闭阳台伸挑，北面封闭阳台4.8平方米、伸挑4.8平方米，东面伸挑4.41平方米、南面封闭阳台4.32平方米，违建面积为18.33平方米；第三层封闭阳台伸挑，北面封闭阳台4.8平方米、伸挑4.8平方米，东面伸挑4.41平方米、南面封闭阳台4.32平方米，违建面积为18.33平方米；第四层扩建38.33平方米；以上合计74.99平方米。同日，原审被告作出《行政处罚（听证）告知书》，告知蒋万芝查明事实和拟对其作出的行政处罚内容，同时告知其享有陈述、申辩以及要求举行听证的权利。当天，原审被告将上述《行政处罚（听证）告知书》送达蒋万芝。2018年6月25日，蒋万芝向原审被告提交《对北海市银海区住建局的行政处罚不服提出申辩》的材料。2018年8月3日，原审被告向蒋万芝作出《北海市银海区住房和城乡规划建设局行政处罚决定书》[北银规行决字（2018）第046号]，写明：“经查，你未经城乡规划主管部门批准，违反建设工程规划许可证的规定，在银滩社会主义新农村回建四区3苑B2型7号建设私人住宅楼一幢。建设用地规划许可证批准用地面积89.6㎡，建设工程规划许可证批准建设3.5层（批准建筑面积315.84㎡），实际建成肆层（测绘建筑面积364.91㎡），违法建设工程整体建筑面积364.91㎡。上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条的规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，本机关决定对你作出以下行政处罚：限期十五日内按规定办理相关规划手续，并处罚款人民币23237元。”同日，原审被告将上述《行政处罚决定书》送达蒋万芝。2018年8月15日，蒋万芝向北海市银海区城市管理综合行政执法大队缴纳了上述罚款23237元。同年8月20日，北海市银海区城市管理综合行政执法大队制作《案件结案通知书》，并于同日送达蒋万芝。 原审另查明，2012年11月23日，北海市规划局对蒋万芝作出《责令限期改正通知书》，写明：你未经城乡规划主管部门批准，未按照建设工程规划许可证的规定，在北海银滩社会主义新农村回建四区3苑7号无证占地扩建住宅楼的行为，违反了《城乡规划法》第四十三条的规定，依据《城乡规划法》第六十四条的规定，责令原告于2012年11月26日前按照建设工程规划许可证及批准的施工图自行改正。同日，北海市规划局对蒋万芝作出《责令停止违法行为通知书》，写明：经查，你于2012年11月23日在北海银滩社会主义新农村回建四区3苑7号无证占地扩建住宅楼的行为，违反了《城乡规划法》第四十条的规定，依据《城乡规划法》第六十四条的规定，责令你立即停止违法行为。2014年4月24日，北海市规划局对蒋万芝作出《责令限期改正通知书》，写明：你在北海市银滩社会主义新农村回建四区3苑B2型7号建设住宅楼时，擅自违证建设，改变建筑方案的行为，违反了《城乡规划法》第四十三条的规定，依据《城乡规划法》第六十四条规定，现责令你于2014年5月9日前按照建设工程规划许可证及批准的施工图自行改正（自收到本通知起15日内自行改正）。2014年7月1日，原告向北海市规划局送达《整改完毕报告》。 原审法院认为，根据《北海市规划局、银海区人民政府关于相关职能转变和机构改革事项交接书》的约定以及《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”的规定，原审被告银海区住建局具有作出本案行政处罚决定的法定职权。原审原告蒋万芝主张原审被告不是法律授权组织，不具有行政处罚主体资格，没有事实根据和法律依据，该院不予采纳。原审被告抗辩称对于违反规划行为的查处职能现由北海市综合行政执法局承接，本案被告应变更为北海市综合行政执行局。该院认为，《北海市机构改革方案》中只明确将住房和城乡建设、自然资源等领域的行政执法职责整合组建市综合行政执法局，并未明确将银海区住建局的城乡规划管理职权进行变更，故原审被告抗辩理由不成立，该院不予采纳。 关于蒋万芝建设涉案房屋时是否存在违法建设行为。该院认为，北海市城市规划局于2008年作出《建设用地规划许可证》，批准原告在银滩社会主义新农村回建四区3苑B2型7号建设3.5层楼房；于2009年作出《建设工程规划许可证》，批准蒋万芝在上述地点建造私人住宅，层数为3.5层，建筑总面积315.84平方米。根据蒋万芝委托北海维源测绘有限公司作出的《北海市房产测绘成果报告书》显示蒋万芝实际建设涉案房屋的建筑面积为364.91平方米，同时北海市海城区城市规划技术服务中心作出的《蒋万芝私人住宅建设工程竣工测量成果》显示实际建设层数为4层，超建半层。因此，蒋万芝在建设涉案房屋时存在违法建设行为。蒋万芝主张根据上述材料显示其超建面积应为49.07平方米，而不是74.99平方米。原审被告抗辩称根据《现场检查（勘验）示意图》显示，蒋万芝违证建设部分包括第二层、第三层封闭阳台伸挑面积36.66平方米和第四层扩建面积38.33平方米，合计违法建设面积为74.99平方米。该院认为，《现场检查（勘验）示意图》是经蒋万芝及现场检查（勘验）人员签字确认的勘验结果，该示意图明确显示蒋万芝不仅存在超面积建设行为还存在不按照规划建设的违证建设行为，因此，原审被告的抗辩理由成立，蒋万芝的违法建设面积应为74.99平方米。 关于是否存在处罚不当。蒋万芝主张2012年、2014年北海市规划局已经对其建设的涉案房屋作出过行政处罚，其也已经整改完毕，故原审被告不应对其房屋再次作出行政处罚决定，且原审被告按照2018年4月《北海市房地产开发项目工程建安成本参考价》的标准对其作出处罚，没有事实根据和法律依据。该院认为，北海市规划局于2012年、2014年对蒋万芝作出的《责令限期改正通知书》和《责令停止违法行为通知书》，只是通知其自行纠正违法行为，并未进一步作出行政处罚决定，故原审被告作出涉案《行政处罚决定书》并不存在重复处罚行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，对于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款，因无法查清蒋万芝建设涉案房屋的实际造价数额，原审被告根据2018年4月《北海市房地产开发项目工程建安成本参考价》按违法建设工程总造价的8%进行处罚，符合法律规定。因此，原审原告并不存在处罚不当的行为。综上，原审被告作出的行政处罚决定程序合法，证据确凿，适用法律、法规正确。蒋万芝主张确认原审被告作出的《北海市银海区住房和城乡规划建设局行政处罚决定书》违法并撤销，没有事实根据和法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款、第四十三条、第六十四条、《中华人民共和国行政处罚法》第十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原审原告蒋万芝的诉讼请求。 上诉人蒋万芝上诉称，行政诉讼法第五条规定，人民法院审理行政案件，应当遵循“以事实为依据，以法律为准绳”的原则。人民法院审查具体行政行为的合法性，应当对具体行政行为的事实问题和法律问题、程序问题进行全面的审查。然而，（2018）桂0503行初23号行政判决却罔顾事实，无视法律，枉法之处显而易见。1.原审法院为作枉法裁判，不惜篡改庭审笔录。审判长与书记员和被上诉人合谋篡改庭审笔录，致使庭审笔录歪曲，导致判决失调。2.原审判决背叛法律，只有重判没考虑减轻的法律原则。上诉人的房屋经过县级以上执法机关行政处理过，也按照行政执法部门的要求进行了整改，得到了北政复字[2015]第30号《北海市人民政府行政复议决定书》及北海市规划局的认可，且被上诉人在《征询意见表》的影响程度意见中，没有影响程度的记录。但被上诉人在进行处理时，却反其道而行之，违法越轻处罚越重，致使对上诉人的处罚是最重的一例。3.被上诉人不具有行政处罚权，该立案的是银海区人民政府，但是银海区人民政府对本案并没有立案，原审判决认定银海区城市管理综合行政执法大队具有本案行政处罚权错误。4.原审法院以违法委托作为判决依据。《行政处罚法》第十八条规定，受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚，不得再委托其他组织或者个人实施行政处罚，银海区城市管理综合行政执法大队接受委托作为本案的行政处罚主体没有法律依据。5.被上诉人作出的行政行为本末倒置，缺失复核程序，违反法定程序，行政处罚决定不能成立。违反先立案后调查、先调查后裁决原则；对上诉人的陈述申辩缺失复核程序，未保证被处罚人的参与权，没有涉讼案件的终结报告，行政行为未经法制机构核审，程序违法，处罚无效。6.原审法院审判不公，明显偏袒被上诉人一方。原审法院以不具有关联性为由排除被上诉人无异议、当事人共同认证的证据；对被上诉人的违法违规证据全部确认采用，还采用被上诉人在法庭上的抗辩词作为定案依据作判决。7.荒唐的违法认定。原审判决认定“原告并不存在处罚不当的行为”，应撤销对原告的处罚。判决书称“因无法查清原告建设涉案房屋的实际造价数额”，等于事实不清，被上诉人处罚不当，也同样应当撤销对上诉人的处罚。原审判决没有明确房屋造价，且被上诉人提供的这个参考价的证据没有原件，但原审判决使用被上诉人提供的复印件作为认定案件事实的依据。8.原审法院没有考虑到本案超期不予行政处罚的法律原则。涉讼房屋修建于2012年，被上诉人发现涉嫌违法建筑的时间是2018年，明显超过《行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再予以行政处罚”的时限。9.原审法院采用不规范以及不完整的诉讼证据。被上诉人提供的《征询意见表》反映出被上诉人先捏造事实，肯定上诉人行为违法，再进行征询意见和调查。被上诉人提供的《案件立案表》违法行为发生时间为空，行政机关法制机构意见栏空白，没有法制机构依法审核的行政行为，原审法院却认定为合法；另外，同意立案不等于已经立案，原审法院在没有正式立案决定书以及相关立案决定的事实根据时，却认定被上诉人已经立案。被上诉人提供的《案件调查报告》表述“银海区城市管理综合行政执法大队规划监察中队遂进行立案调查处理”，原审判决采纳了该证据，却认定该案立案调查对象是被上诉人。被上诉人提供的2018年6月5日的《会议纪要》已经确定涉讼房屋违建面积74.99平方米，但是原审判决却认可被上诉人于2018年6月21日作出的示意图为有效证据，用讨论记要稿来作为判定行政处罚案件的权威准则依据。8.被上诉人提供的《现场检查（勘验）笔录》显示，2018年6月21日许灵君、林伟青到案发现场检查（勘验），并制作现场检查（勘验）示意图与事实不符。综上所述，被上诉人滥用行政权力，作出的行政处罚决定认定事实不清，适用法律错误，程序严重违法，与国务院《全国推进依法行政实施纲要》背道而驰。原审判决不公正，与恳请二审法院查明事实，排除干扰，依法作出客观公正判决，支持上诉人的上诉请求：撤销原审判决，依法改判支持上诉人的原审诉求。 被上诉人银海区住建局辩称，1.上诉人认为被上诉人不具有行政处罚权，无权委托银海区城市管理综合执法大队的主张没有事实根据和法律依据。根据《北海市规划局、银海区人民政府〈关于相关职能转变和机构改革事项交接书〉》，自2016年1月1日起银海区辖区内违反建设工程规划许可证建设的行为的立案查处工作归银海区政府管理。而作为银海区城乡规划主管部门，依据《城乡规划法》第十一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”的规定，被上诉人依法取得对银海区辖区内违反规划的建设行为立案查处的行政职权。因此对于上诉人在银海区行政区域内违法建设房屋，被上诉人对该违法行为具有行政处罚权。被上诉人在法定权限内依照《行政处罚法》第十八条、《城建监察规定》第五条第二款“法律、法规规定的行政主管部门在其法定权限内可以委托城建监察队伍实施有关城建行政处罚。法律、法规规定授权的，从其规定”的规定以及第七条的规定，将该行政职权委托区城市管理综合执法大队实施，符合法律规定。2.上诉人认为被上诉人做出的行政处罚决定违反法定程序，并剥夺了上诉人的陈述和申辩的权利无事实和法律依据。被上诉人在对上诉人违法建设行为进行查处的过程，适用了一般程序，履行了立案、调查、集体讨论、行政处罚预告知、听证告知、陈述申辩告知、审核、批准等法定程序，被上诉人实施行政处罚的程序符合《行政处罚法》对一般程序的规定，程序合法。在行政案件查处的过程中，被上诉人向上诉人送达了《行政处罚（听证）告知书》，告知了上诉人享有陈述、申辩和听证的权利及期限；被上诉人就违法建设的事实也对上诉人进行询问，询问了陈述、申辩理由，制作了调查询问笔录；同时，上诉人也于2018年6月25日向被上诉人递交了《对北海市银海区住建局的行政处罚不服提出申辩》，充分陈述了自己的观点。因此，上诉人认为被上诉人剥夺了其陈述和申辩权利的主张与事实不符。对于上诉人提出《行政处罚决定书》于2018年7月17日签发，属“先判决后审理”的观点，系上诉人对行政内部审批程序的误解。《行政处罚决定书》的制作，依据了集体讨论的决定，在决定作出正式、具体《行政处罚决定书》时，还需要对《行政处罚决定书》的内容进行审核、批准，以让《行政处罚决定书》符合《行政处罚法》第三十九条对决定书内容事项的规定。因此，在作出正式《行政处罚决定书》前，行政机关内部需要对《行政处罚决定书》的内容履行审批流程，也就是先制作了《行政处罚决定书》草拟文本，再依法履行审批流程，如果内容有误，还存在多次修改再审批的情况。上诉人看到了《行政处罚决定书》的审批流程，误认为决定书是“先决定后审理”，该认为属于上诉人自己对行政程序的误解，其认为违法程序的主张不符合本案事实。被上诉人作出的行政处罚决定，主体适格、程序合法、适用法律正确，应得到人民法院的支持。银海区人民法院在审理本案时，已对行政处罚决定的合法性审查进行了足够详细的审理，并充分让上诉人表达了自己的观点，询问了诸多问题。银海区人民法院在详细查明案件事实的基础上，作出的（2018）桂0503行初23号行政判决事实清楚、程序合法，应予维持。请求二审法院依法作出驳回上诉维持原判的裁判。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，原审法院2019年5月27日开庭审理时原审被告已当庭主张其不再是本案适格被告，并提交了北海市机构改革方案（2019年1月24日印发，明确组建市综合行政执法局，将住房和城乡建设、自然资源等领域的行政执法职责整合）、北海市银海区机构改革方案（组建区住房和城乡建设局，整合除城乡规划管理以外的职责）及法律依据。2019年初，北海市的政府机构进行改革，原由北海市银海区住房和城乡规划建设局行使的规划行政处罚职权已由北海市综合行政执法局继续行使。机构改革后，北海市银海区住房和城乡规划建设局更名为北海市银海区住房和城乡建设局，已不再具有规划行政处罚的职权。因此，本案的适格被告应是北海市综合行政执法局。原审法院认为北海市银海区住房和城乡建设局是本案的适格被告并作出实体判决，属认定基本事实不清，依法应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下： 一、撤销北海市银海区人民法院于2019年6月4日作出（2018）桂0503行初23号行政判决； 二、发回北海市银海区人民法院重审。 二审案件受理费人民币50元，由本院退还上诉人蒋万芝。 审 判 长  吴 慧 审 判 员  席淑燕 审 判 员  曾志科 二〇一九年十一月二十日 法官助理  陈恩意 书 记 员  许 彬 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。