云南省楚雄彝族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）云23行终62号 上诉人（原审原告）杨世明，男，彝族，1968年7月27日出生，初中文化，农民，住元谋县。 委托诉讼代理人文晓艳，云南楚安律师事务所律师。代理权限为特别授权。 被上诉人（原审被告）元谋县森林公安局。住所地：元谋县元马镇龙川街12号。 法定代表人杨寿海，系局长。 委托诉讼代理人杨云美，云南宇锋律师事务所律师。代理权限为特别授权。 上诉人杨世明因与被上诉人元谋县森林公安局（以下简称森林公安局）林业行政处罚一案，不服元谋县人民法院（2019）云2328行初27号行政判决，于2019年9月23日向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2019年11月13日公开开庭进行了审理。上诉人杨世明及其委托诉讼代理人文晓艳，被上诉人森林公安局出庭负责人顾云亮及委托诉讼代理人杨云美到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审查明，2018年7月4日，元谋县土林州级自然保护区管护局和物茂乡政府向森林公安局提交了自然保护区案件线索移送书。森林公安局于2018年7月11日立案调查后于2018年10月2日作出元森公（刑）林罚决字〔2018〕第0030号林业行政处罚决定，对杨世明处予：1.责令停止违法行为；2.处以9000元的罚款。杨世明对该处罚决定不服，于2018年10月26日提起行政诉讼，一审法院审理后认定森林公安局作出的行政处罚决定程序违法，作出了（2018）云2328行初53号行政判决，撤销了森林公安局元森公（刑）林罚决字〔2018〕第0030号林业行政处罚决定。森林公安局于2019年1月30日重新立案调查后，于同年3月11日作出了元森公（刑）林罚决字〔2019〕第0006号林业行政处罚决定，对杨世明处予：1.责令停止违法行为；2.责令限期恢复原状，即收到处罚决定书之日起6个月内将开垦的地块恢复原状；3.处以9000元（人民币）的罚款。2016年3月11日，省政府法制办发出2016年第7号公告，明确了由全省各级森林公安机关相对集中行使林业主管部门管理的自然保护区和湿地行政处罚权，并公布了涉及的自然保护区具体名录，元谋土林州级自然保护区属于州市级47个保护区之一。2019年3月14日，因机构改革元谋县森林公安局更名为元谋县自然资源公安局，2019年6月18日，元谋县自然资源公安局又更名为元谋县森林公安局。 一审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。本案中，杨世明未经相关部门批准，在元谋土林州级自然保护区内开垦土地，其行为已经违反了法律规定。森林公安局通过立案调查后，于2019年3月5日向杨世明送达了林业行政处罚事先告知书，于同年3月11日作出了元森公（刑）林罚决字〔2019〕第0006号林业行政处罚决定，并于3月12日向杨世明进行送达。元谋县森林公安局作出的行政处罚决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告杨世明的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告杨世明承担（已交纳）。 上诉人杨世明上诉请求：1.撤销（2019）云2328行初27号行政判决；2.撤销森林公安局作出的元森公（刑）林罚决字〔2019〕第0006号林业行政处罚决定；3.一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：1.一审对上诉人列举的证据不予采信错误，导致认定事实不清。一审未认定上诉人与丁茂村小组及村民签订土地、鱼塘承包合同及物茂乡政府与上诉人签订的野外作业防火责任书的事实错误。上诉人平整改良位于丁茂村大荒地处的土地、道路及鱼塘属于丁茂村集体所有，一直由村民承包耕种。在上诉人平整改良的范围内有基本农田（现被建成水池的位置），有村民一直耕种着的旱地、鱼塘、道路及村民堆放农具的两间房子，还有50余亩的土地2006年9月20日被元谋县国土局土地开发整理占补平衡项目开发为耕地，并不全部属于荒山及林地。虽然2016年3月11日省政府发出第7号公告公布自然保护区名录，元谋土林州级自然保护区属于州市级47个保护区之一。但是2019年3月下旬元谋县政府才在位于大荒地处栽桩标记保护区范围，上诉人不知道该范围已属于自然保护区，是因政府管理职能部门管理不到位造成的，在上诉人不知情的情况下实施的行为，反过来归责处罚上诉人属于违法处罚。2.上诉人平整改良土地的行为已经过县、乡两级政府的同意，如果未经政府批准同意，这个事实就不会发生。2018年3月初，上诉人先后到物茂乡政府林业站和县林业局请示、报告，有关领导听完情况后告诉上诉人说，既然是在原来村民一直耕种的土地范围内，不属于荒山就不必要书面审批了。同年3月6日县林业局与物茂乡政府相关领导到实地拿出图纸核对后，向上诉人明确指定了允许改良平整的范围界限。虽然现在这些有关领导不敢承认当时的事实，但事实真相确实如此。2018年4月18日物茂乡政府与上诉人签订野外作业防火责任书，仅要求上诉人野外作业中的防火责任，未制止上诉人正在实施的改良平整土地行为。在2018年3月6日至5月底期间，政府相关部门并未对上诉人改良平整耕地及鱼塘的行为进行制止，从6月起因雨季影响施工一直处于停工状态，直到10月16日，元谋土林州级自然保护区管护局才首次向上诉人发出停工通知书。事实上，从2018年3月6日至2018年10月15日期间，元谋县和物茂乡两级政府及相关部门没有用任何方式制止过上诉人的行为，如果未经政府口头批准或者同意，象上诉人这样规模的工程是不可能得到顺利推进和完成的，上诉人也不可能投入300多万元巨资去冒险的。一审错误认为上诉人未经批准在元谋土林州级自然保护区内开垦土地，违反了法律规定。3.上诉人未在元谋土林州级自然保护区内开垦。开垦的定义是指将荒山开辟成为可以种植的土地，而上诉人的行为是将村民一直耕种的土地去掉地埂使土地连片平整，提高土地的质量及利用价值。上诉人没有开挖荒山及土林地貌等保护对象，一审法院及被上诉人尚未正确理解和认识开垦的概念，未正确界定上诉人的行为及相应的法律后果。4.当地农民种地在先，规划设立保护区在后。农民需要继续在土地上获得物质生活来源维持生存，在州级自然保护区内本来可以沿袭过去的农作物种植，无论政府怎么处罚，也不能剥夺上诉人合法使用承包土地的权利。作为州级自然保护区不同于省级和国家级自然保护区的保护要求，不能人为拔高将州级自然保护区提升到省级和国家级自然保护区的级别去保护。州级自然保护区并非象国家级自然保护区那样除科学研究外禁止人为活动，应实行依法保护与发展生产并重的原则，克服保护与发展的矛盾。一审支持被上诉人适用《中华人民共和国自然保护区条例》，未适用州级地方法规作出处罚决定，系适用法律错误。5.政府规划设立元谋土林州级自然保护区未依法征收保护区范围内的被占土地及地表附着物，表明政府允许当地农民继续使用土地，政府无权干涉土地使用权人继续合法使用土地。政府未对规划设立自然保护区范围内各农户种植的土地面积及附着物进行登记核实作出补偿，禁止农户延续种植及承包经营损害农户合法权益。综上所述，上诉人与丁茂村小组及村民签订土地承包合同，取得了基本农田、旱地、鱼塘的使用权，其承包合同系真实合法有效的合同，应当受到法律的保护。上诉人施工期间政府已默认和许可，上诉人停工后一段时间才以政府不同意为由对上诉人的行为进行处罚明显不当。政府为何在上诉人开始施工期间不发停工通知，导致发生了这样的事实产生了这么大的损失，这个责任应当由政府承担，不应对上诉人进行处罚。庭审中，上诉人认为被上诉人作出的行政处罚的事实不清、程序违法，二审应予撤销。 被上诉人森林公安局答辩意见与一审答辩意见一致。 二审中，上诉人提交证据：1.楚政复[2001]3号文件、楚政复[2016]78号文件，欲证明元谋县土林州级自然保护区的审批程序违法。2.元国土资字[2006]2号文件、工程承包合同、竣工报告文件，欲证明2006年元谋县国土资源局对物茂乡虎溪村委会金锁湾村开展土地开发整理占补平衡项目，自己平整改良的土地中有50亩就属于开发整理的耕地，被上诉人认定上诉人开垦林地事实不清。3.管正元、管勇宗证言各一份，欲证明上诉人与管正元承包的50亩耕地已在2006年土地开发整理的面积内，不属于荒地、林地。被上诉人质证认为，对证据1、2的三性无异议，但不认可其证明目的；对证据3的三性及证明目的不予认可。本院认为，上诉人提交的证据1、2具备证据三性，但不能证明上诉人的待证事实，对其证明目的本院不予采信；上诉人提交的证据3不能证明上诉人的主张，本院不予采信。 二审审理查明事实与一审查明事实基本一致，本院予以确认。 根据双方当事人陈述及本案在案证据材料，结合元谋县人民法院（2018）云2328行初53号行政判决认定的案件事实，二审另查明，2017年12月1日，杨世明与元谋县物茂乡虎溪村委会丁茂村村民管正元、杨龙、王开和签订土地承包合同，将位于本村大荒地的管正元旱地约50亩、杨龙坝塘约3亩、王开和旱地约12亩承包给杨世明使用开发种植。2018年1月1日，杨世明与元谋县物茂乡虎溪村委会丁茂村村民小组签订土地承包合同，约定将位于大荒地约94亩荒地承包给杨世明使用开发种植。随后，杨世明于2018年3月8日起，对上述承包土地进行平整改造，在改地过程中，6月6日元谋县物茂乡人民政府向杨世明送达〔2018〕6号停止违法行为通知书，直到7月3日才停止改地行为。2018年7月4日，元谋县土林州级自然保护区管理局和元谋县物茂乡人民政府制止无效后，将案件移送被上诉人调查处理。被上诉人立案调查后，于2018年10月2日作出元森公（刑）林罚决字〔2018〕第0030号林业行政处罚决定。杨世明不服提起诉讼，一审法院以杨世明在法定的时限内提出听证申请，森林公安局未组织听证剥夺了杨世明听证权利，行政处罚行为违反法定程序，于2018年12月24日作出（2018）云2328行初53号行政判决，撤销了森林公安局元森公（刑）林罚决字〔2018〕第0030号林业行政处罚决定。上述行政判决生效后，2019年1月29日，森林公安局作出元森公（刑）撤决字〔2019〕第0001号撤销案件决定。2019年1月30日森林公安局对本案重新立案，经调查、现场勘验、指认、委托鉴定及调查终结、集体讨论审批，3月5日向杨世明送达元森公（刑）撤决字〔2019〕第0004号林业行政处罚事先告知书，告知杨世明有权在3日内进行陈述和申辩及自收到告知书之日起3日内有权提出听证申请，杨世明在上述期限内未进行陈述申辩和提出听证申请。 经归纳诉辩双方当事人的主张，本案争议焦点是：被诉林业行政处罚行为事实是否清楚、程序是否合法。 本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。以及第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。本案被上诉人提交的证据，能证明上诉人未经审批在元谋土林州级自然保护区内违法实施改良土地毁坏林地的行为。被上诉人依据查明的违法事实，对上诉人违法行为作出行政处罚事实清楚，主要证据充分。上诉人关于被诉林业行政处罚事实不清的上诉理由不成立，本院不予支持。本案被上诉人在作出被诉林业行政处罚决定前，已履行了事先告知、集体讨论、送达等程序，符合《中华人民共和国行政处罚法》规定的法定程序。上诉人关于被诉林业行政处罚决定程序违法的上诉理由不成立，本院不予支持。 综上，上诉人杨世明的上诉请求、事实及理由均不成立，本院不予支持。一审认定事实清楚，适用法律正确，判处并无不当，二审应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 二审案件受理费50元，由上诉人杨世明承担（已交）。 审判长 刘 芳 审判员 吴启贤 审判员 杨 洁 二〇一九年十一月十九日 书记员 朱丽娜