河南省南阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫13行终312号上诉人（原审被告）西峡县自然资源局。法定代表人庞彦，任局长。委托代理人王强，该单位工作人员。委托代理人郅伟，河南龙城律师事务所律师。上诉人（原审原告）中国农业银行股份有限公司西峡县支行。法定代表人孙宝瑞，任行长。委托代理人杨奎森，该行工作人员。委托代理人毕献星，河南大为律师事务所律师。一审第三人葛升，男，1977年6月10日生，汉族，住西峡县。委托代理人李红铎，河南盛春律师事务所律师。上诉人西峡县自然资源局、中国农业银行股份有限公司西峡县支行（以下简称农行西峡县支行）与一审第三人葛升为他项权登记及行政赔偿一案，西峡县自然资源局、农行西峡县支行不服内乡县人民法院（2019）豫1325行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人西峡县自然资源局委托代理人王强、郅伟，上诉人农行西峡县支行委托代理人杨奎森、毕献星，一审第三人葛升及其委托代理人李红铎到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。内乡县人民法院一审查明：2015年9月18日，西峡县国土资源局在第三人葛升未到场的情况下，审查审核了下列材料：葛升签名的《房地产抵押登记申请书》、《抵押承诺书》、《同意国有土地使用权抵押承诺书》、《连带责任担保承诺书》、农行西峡县支行《房地产评估报告》、陈春阁的连带责任担保承诺、昝纪青的承诺书、合作协议书、南阳天平（2015）（估）字第083号土地估价报告后，向土地他项权利人农行西峡县支行颁发了西他项（2015）第175号土地他项权利登记证书，将西国用（2015）第055号国有土地使用证记载地产13355.15平方米、抵押总值560.92万元办理了抵押登记，并注明：“为保护土地他项权利人的合法权益，对土地权利人申请登记的本证所列土地他项权利，经审查核实，准予登记，颁发此证。”同日，昝纪青以西国用（2015）第055号国有土地使用证作抵押、以第三人葛升为连带责任担保保证人，向农行西峡县支行借贷本金280万元，借期12个月，约定年利率6.44%。昝纪青支付利息至2016年8月20日后未再还款，农行西峡县支行诉至西峡县人民法院，2017年2月10日，西峡县人民法院作出（2016）豫1323民初3501号民事判决书，该判决书的主要内容：一、昝纪青于本判决生效后十日内偿还农行西峡县支行借款2800000元及利息；二、葛升对以上本金及利息承担连带清偿责任；葛升在清偿了借款本金及利息后有权向昝纪青追偿；三、农行西峡县支行对葛升所有的用于担保贷款的抵押物土地使用证[证号为西国用（2015）第055号]享有优先受偿权利。该民事判决书生效后，农行西峡县支行申请西峡县人民法院执行，执行过程中发现抵押土地西国用（2015）第055号土地证权利人并非他项权证上记载的葛升本人，致使农行西峡县支行对登记抵押物无法依法变卖优先受偿，2017年6月29日，西峡县人民法院以（2017）豫1323执528号执行裁定书裁定：终结本次执行程序。2019年3月25日，西峡县人民法院作出（2019）豫1323刑初30号刑事判决书认定西国用（2015）第055号土地使用证系昝纪青伪造，并使用该伪造的虚假产权证书作担保，于2015年9月18日从农行西峡县支行贷款280万元至今未还，构成骗取贷款罪。2019年7月30日，农行西峡县支行认为，被告西峡县自然资源局在办理土地抵押登记过程中，未履行认真审查义务，对申请人提供资料、抵押土地及其权属证书未加以核对和识别，为假土地证办理抵押登记手续，致使原告发放的贷款280万元不能享有抵押物变卖优先受偿权，遭受了财产损失，且财产损失与被告出具他项权利证书的行为存在法律上因果关系，故请求本院依法确认被告作出的西他项（2015）第175号土地他项权利证书之行政行为违法，并赔偿因其违法登记造成的直接损失280万元本金及利息。内乡县人民法院一审认为：不动产抵押权登记是登记机关应抵押人和抵押权人的申请，为担保债务的履行和债权的实现，对房地产等不动产抵押物依法设定抵押权并予以行政登记的行政行为。抵押物经登记后，抵押合同依法生效，抵押权人依法享有对抗任何第三人主张抵押物变卖受偿的权利，不论是恶意或善意第三人。因此，不动产抵押登记涉及抵押权人的重大利益关切，抵押登记机关应当依法、审慎、全面行使行政职权。根据《担保法》第四十二条“办理抵押物登记的部门如下：（一）以无地上定着物的土地使用权抵押的，为核发土地使用证的土地管理部门；……”之规定，西峡县自然资源局作为西国用（2015）第055号土地使用证的颁证机关，依法拥有该宗土地抵押登记之行政职权。根据《不动产登记暂行条例》第十八条：“不动产登记机构受理不动产登记申请的，应当按照下列要求进行查验：（一）不动产界址、空间界限、面积等材料与申请登记的不动产状况是否一致；（二）有关证明材料、文件与申请登记的内容是否一致；（三）登记申请是否违反法律、行政法规。”和《不动产登记暂行条例实施细则》第十五条第（三）项“不动产登记机构受理不动产登记申请后，还应当对下列内容进行查验：……（三）不动产界址、空间界限、面积等权籍调查成果是否完备，权属是否清楚、界址是否清晰、面积是否准确；……”之规定，被告西峡县自然资源局依法应当且有义务、有条件、有能力查验西国用（2015）第055号土地使用证的真实性、合法性，重点查明权籍调查成果是否完备、权属是否清楚，即作为登记的证明材料、文件与申请登记内容的权属、界址、面积的一致性而未依法有效查验核实；根据《担保法》第四十四条：“办理抵押物登记，应当向登记部门提供下列文件或者复印件：（一）主合同和抵押合同；（二）抵押物的所有权或者使用权证书。”而被告西峡县自然资源局在办理登记时未收集上述材料并予以审查，且在有关权利人未到场的情况下，仅作形式审查，未尽依法、审慎、全面的审查义务，对虚假伪造的西国用（2015）第055号土地使用权证作出抵押登记，该登记行为显属事实不清、证据不足、程序违法，依法应予以撤销，但鉴于其虚假性，依法不具有可撤销内容，可确认行为违法。故，原告农行西峡县支行请求依法确认被告作出的西他项（2015）第175号土地他项权利证书之行为违法的理由成立，本院依法予以支持。关于原告请求判决被告赔偿因违法登记造成损失280万元本金及利息，根据《国家赔偿法》第四条：“行政机关及其工作人员在行使职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”和《不动产登记暂行条例》第二十九条：“不动产登记机构登记错误给他人造成损害，或者当事人提供虚假材料申请登记给他人造成损害的，依照《中华人民共和国物权法》的规定承担赔偿责任。”及《物权法》第二十一条：“当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。”之规定，国家法律法规依法赋予了受害人可以直接向错误登记机构请求行政赔偿，再由登记机构依法追偿，也可以直接向造成登记错误的人请求民事赔偿的选择权利。本案中，原告农行西峡县支行基于对被告西峡县自然资源局土地权属登记、土地抵押登记行政行为的行政信赖，将280万元本金借出，在财产损失与错误登记行为之间存在法律上的因果联系，农行西峡县支行有权选择通过行政赔偿程序获得赔偿的权利。但是，根据《国家赔偿法》第三十六条：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”之规定，行政赔偿标的指向为依法造成的直接损失。所谓直接损失，是指因行政侵权行为直接作用于受害人财产而使现有财产实际必然发生减少或消灭，或受害人为补救受到侵害的财产权益之必要支出，并在依法采取所有可能的措施和一切必要的法律程序后，依然不能依法收回，主要但不仅限于以下情形：债务人下落不明或已经法定程序执行终结，无法清偿债务；有证据证明债权人债权已不可能实现；依法不可能通过法律途径救济实现。结合本案，原告农行西峡县支行已经通过民事诉讼程序，依法实现了（2016）豫1323民初350号民事判决书确定的包括“被告葛升对以上借款本金及利息承担连带清偿责任。被告葛升在清偿了原告该借款本金及利息后有权向被昝纪青追偿。”的财产利益保证实现方式，且（2017）豫1323执528号执行裁定书：“终结本次执行程序。”确认了该案正处在民事执行中，尚未依法执行终结，其财产权益正在依法实现过程中……，280万元本金及利息损失可能缩减或灭失，故原告农行西峡县支行请求主张的280万元本金及利息损失未能提供证据和依据证明其直接损失的数额现在已经能够依法确定，非处于变化状态，且经当庭调解未果。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十五条“人民法院经审理认为被诉行政行为违法或者无效，可能给原告造成损失，经释明，原告请求一并解决行政赔偿争议的，人民法院可以就赔偿事项进行调解；调解不成的，应当一并判决。人民法院也可以告知其就赔偿事项另行提起诉讼。”之规定，原告农行西峡县支行可待正在进行的民事执行依法终结，对造成的直接损失确定后就赔偿事项依法另行提起诉讼。故，原告该给付赔偿之诉讼理由，鉴于直接损失正在民事执行程序中，暂无证据确定直接损失数额和行政赔偿、民事赔偿同时一并提起没有法律依据依法不能成立，本院不予支持。综上，为有效推进行政机关依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认被告西峡县自然资源局2015年9月18日作出西他项（2015）第175号土地他项权证之行政行为违法；二、驳回原告中国农业银行股份有限公司西峡县支行请求被告西峡县自然资源局赔偿280万元本金及利息的诉讼请求。诉讼费50元，由被告负担。上诉人西峡县自然资源局上诉称：上诉人在受理涉案登记申请后尽到了查验、审查义务，登记程序合法，上诉人在登记过程中并没有过错，造成一审原告无法行使抵押权原因在一审第三人葛升且农行西峡县支行本身未对相关材料真实性进行审查也存在重大过错；农行西峡县支行提起一审诉讼超过了法定的诉讼时效，依法应予以驳回。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回原告起诉。上诉人农行西峡县支行上诉称：一审法院适用法律错误，依据赔偿法有关规定西峡县自然资源局应就其行使职权造成财产损害的违法行为承担赔偿责任，一审判决以直接损失结果未确定为由驳回赔偿请求属法律适用错误；农行贷款损失已实际发生，依照人民银行依据国际惯例制定的《贷款分类指导原则》，该贷款分类为“损失”，借款人及保证担保人财务状况严重恶化，经法院执行无可供执行财产，现已执行终结，综上，西峡县自然资源局登记错误与上诉人的损失存在因果关系，应当在确认违法的同时判令西峡县自然资源局承担赔偿责任。一审第三人葛升陈述称：西峡县自然资源局他项权登记违法，西峡县自然资源局未尽到法定职责，致使登记错误，原审予以确认是正确的，应维持一审判决。本院二审查明的事实与一审相一致。本院认为：关于被诉他项权登记效力问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”，《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：……（三）行政行为的内容客观上不可能实施……”，本案中，西峡县自然资源局作为他项权登记机关依法有义务且有条件和能力查验西国用（2015）第055号土地使用证的真实性、合法性，其在涉案土地使用权权属未调查清楚的情况下，依据虚假土地使用权证作出的他项权登记内容客观上不可能实施，他项权利人的权利实际上不可能实现，因此西峡县自然资源局涉案登记行为存在重大且明显违法情形，参照《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第一款“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决”之规定，本案一审原告虽未请求确认被诉行政行为违法，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决，一审判决确认该行为违法不当，应予以纠正。因无效的行政行为自始无效，故不适用起诉期限相关规定，西峡县自然资源局认为农行西峡县支行提起一审诉讼超过了法定的诉讼时效（起诉期限）的诉讼主张不能成立，本院不予支持。关于农行西峡县支行的赔偿请求是否应该得到支持的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定:“在行政赔偿、补偿的案件中,原告应当对行政行为造成的损害提供证据”,《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定,原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。国家赔偿就其本质而言是对公民、法人或者其他组织的一项最终救济制度,如受害人的人身、财产损失系由第三人行为所造成,应当先由第三人承担民事责任,即使行政机关的行政行为对受害人损失起有一定作用,也只有在穷尽民事诉讼救济途径仍不能使被侵害权益得到足额赔偿时,受害人方得以行政赔偿作补充,行政机关不应当承担应由直接第三人承担的民事责任。如受害人通过民事诉讼获得充分赔偿,则应当免除行政机关的行政赔偿责任,以避免出现直接责任人不需承担任何赔偿或对同一损害法院判决重复赔偿的情况。本案中，农行西峡县支行依法通过民事诉讼主张了对主债务人及担保人的债权，且相关债权已经进入强制执行程序，虽然执行法院作出了终结本次执行的裁定,但执行程序尚未完全终结,如发现被执行人有其他财产可供执行,申请执行人可以再次提出执行申请，故一审原告的实际损失尚无法确认,其请求西峡县自然资源局赔偿因其违法登记造成的直接损失280万元本金及利息，证据不足,本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚但适用法律错误，应予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、维持内乡县人民法院（2019）豫1325行初11号行政判决第二项；二、撤销内乡县人民法院（2019）豫1325行初11号行政判决第一项；三、确认被告西峡县自然资源局2015年9月18日作出西他项（2015）第175号土地他项权登记之行政行为无效。一、二审诉讼费共计100元，由上诉人西峡县自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长  刘旭东审判员  冯兴民审判员  郭 娟二〇一九年十一月二十一日法官助理郭聪书记员杨宜静