江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏06行终631号 上诉人（原审原告）德源（中国）高科有限公司，住所地如皋市如皋港经济开发区。 法定代表人方日明，董事长。 委托代理人李德华，江苏大达律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）如皋市自然资源局，住所地如皋市。 法定代表人石剑，局长。 应诉负责人冒国华，副局长。 委托代理人石琴、钱维维，如皋市自然资源局工作人员。 被上诉人（原审被告）如皋市人民政府，住所地如皋市。 法定代表人何益军，市长。 委托代理人徐晶，如皋市司法局工作人员。 被上诉人（原审第三人）江苏长源钢铁物流投资有限公司，住所地如皋市。 法定代表人陈然，总经理。 委托代理人殷海波，江苏长源钢铁物流投资有限公司工作人员。 被上诉人（原审第三人）如皋市长江镇人民政府，住所地如皋市。 法定代表人卢志敏，镇长。 应诉负责人陈红军，副镇长。 委托代理人任红银、王国华，江苏如港律师事务所律师。 上诉人德源（中国）高科有限公司（以下简称德源公司）因诉如皋市自然资源局行政登记及如皋市人民政府行政复议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初219号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，为促进双方经济发展，如皋港经济开发区管委会（作为甲方）与马来西亚德源机构集团（作为乙方）于2005年6月28日签订投资协议书。协议约定，乙方决定在甲方投资兴办油脂下游深加工生产高科技项目，甲方同意按照乙方要求出让乙方所需的如皋港经济开发区阳鸿码头下游岸线300米及后方腹地1000亩（首期安排600亩，其余400亩作为预留用地，价格及奖励按首期600亩同等对待），具体位置及四邻界址在单独订立的土地出让合同中明确。协议还约定，项目用地2.5万元/亩，岸线2万元/米，土地款分期支付，首期支付50%，在工商注册后一个月内到位，甲方负责在三个月内办妥土地产权证。协议内所有期限起算日以工商注册日起算，协议由新注册的扬子德源公司（暂定）履行。2005年7月29日，德源公司注册成立。后因增加投资，如皋港经济开发区管委会（作为甲方）与德源（江苏）高科有限公司（系德源公司前身，作为乙方）于2005年10月28日再次签订投资协议书。协议约定，项目总投资从1.2亿美元增至2亿美元，项目选址位于如皋港经济开发区石化工业园区340亩土地（具体位置及四邻界址在单独订立的土地出让合同中明确），考虑项目选址用地属国有性质，协议签订后，甲方即将原合同中不足的340亩连同原有660亩合计1000亩的土地红线图交由乙方进行规划设计并使用，待甲方办好土地征用手续后，按原有土地合同协议价即1.25万元/亩办理交证手续。2005年-2006年间，德源公司按照上述协议缴纳土地出让金及代办土地证契税共计1300万元（7490537.60元+816337.40元+4693125.00元）。德源公司于2006年10月19日办理上述1000亩土地的建设用地规划许可证，案涉0025045号不动产权证证载土地范围与上述1000亩土地中德源公司实际占有使用的土地范围存在部分重合。 2017年6月1日，如皋市国土资源局颁发如皋市工挂[2017]34号挂牌出让公告，决定以挂牌出让方式出让国有土地使用权。江苏长源钢铁物流投资有限公司（以下简称长源公司）竞得编号R2017080(CJ20170412#)地块的土地使用权后于2017年6月30日与如皋市国土资源局签订了国有建设用地使用权出让合同，合同载明:该宗地位于长江新材料园区地段，面积为371813平方米。2017年9月13日，长源公司向如皋市国土资源局缴纳土地出让金96377412元和保证金转出让金24090000元。同年9月15日，如皋港区规划建设局出具用地红线图，将上述宗地分为A区(163610平方米)、B区(208203平方米)。同年9月20日，如皋市长江人民政府（以下简称长江镇政府）将该宗地实际交付给长源公司，长源公司同意接收。 2017年12月28日，长源公司向原如皋市不动产登记中心申请办理上述宗地B区国有建设用地使用权首次登记，并提供了申请书、申请人身份证明、国有建设用地使用权出让合同、土地出让金缴款凭证、税收缴款书、权籍调查表、宗地图以及宗地界址点坐标等申请材料。同日，原如皋市不动产登记局颁发了苏（2017）如皋市不动产权第0025045号不动产权证（以下简称0025045号不动产权证），载明权利类型为国有建设用地使用权，权利性质为出让，权利人为长源公司，土地坐落于长江新材料园区地段，面积为208203.00平方米，使用期限自2017年9月20日起至2067年9月20日止。德源公司对该颁证行为不服，于2018年10月23日向如皋市人民政府提出行政复议，如皋市人民政府次日收悉后于10月25日予以受理并书面通知原如皋市不动产登记局进行答复。同日，如皋市人民政府书面通知长源公司参加复议。12月19日，如皋市人民政府因不能在规定期限内作出复议决定，决定延长复议审查期限30日，并作出延期通知书向各方送达。2019年1月3日，如皋市人民政府组织德源公司、原如皋市不动产登记局、长源公司进行听证。1月18日，如皋市人民政府作出（2018）皋行复第87号行政复议决定书，维持了原行政行为。同日，如皋市人民政府将该复议决定寄送各方。德源公司不服提起行政诉讼，请求撤销如皋市自然资源局向长源公司颁发的0025045号不动产权证。 一审另查明，2019年3月，因如皋市机构改革，原如皋市不动产登记局被撤销，其行使的不动产登记职权由新组建的如皋市自然资源局行使。 一审法院认为，根据双方诉辩意见，本案争议焦点是被诉不动产登记是否应予撤销，如皋市人民政府复议程序是否合法。 《不动产登记暂行条例》第十四条第二款规定，尚未登记的不动产首次申请登记的，可以由当事人单方申请。第十六条第一款规定，申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。第十八条规定，不动产登记机构受理不动产登记申请的，应当按照下列要求进行查验：（一）不动产界址、空间界限、面积等材料与申请登记的不动产状况是否一致；（二）有关证明材料、文件与申请登记的内容是否一致；（三）登记申请是否违反法律、行政法规规定。《不动产登记暂行条例实施细则》第九条规定，申请不动产登记的，申请人应当填写登记申请书，并提交身份证明以及相关申请材料。申请材料应当提供原件。因特殊情况不能提供原件的，可以提供复印件，复印件应当与原件保持一致。第十五条规定，不动产登记机构受理不动产登记申请后，还应当对下列内容进行查验：（一）申请人、委托代理人身份证明材料以及授权委托书与申请主体是否一致；（二）权属来源材料或者登记原因文件与申请登记的内容是否一致；（三）不动产界址、空间界限、面积等权籍调查成果是否完备，权属是否清楚、界址是否清晰、面积是否准确；（四）法律、行政法规规定的完税或者缴费凭证是否齐全。第三十四条规定，申请国有建设用地使用权首次登记，应当提交下列材料：（一）土地权属来源材料；（二）权籍调查表、宗地图以及宗地界址点坐标；（三）土地出让价款、土地租金、相关税费等缴纳凭证；（四）其他必要材料。前款规定的土地权属来源材料，根据权利取得方式的不同，包括国有建设用地划拨决定书、国有建设用地使用权出让合同、国有建设用地使用权租赁合同以及国有建设用地使用权作价出资（入股）、授权经营批准文件。从上述规定可以看出，办理国有建设用地使用权首次登记至少应当符合以下要求：1.应由当事人提出申请并填写申请书；2.申请人应当提供符合法律规定形式要件的申请材料（包括土地权属来源材料、权籍调查表、宗地图以及宗地界址点坐标、土地出让价款、土地租金、相关税费等缴纳凭证），且申请人应当对申请材料的真实性负责；3.不动产登记机关应当按照法律规定的内容进行查验。 申请人应对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责，不动产登记机构对登记材料的审查究竟仅是形式审查义务还是实质审查义务，法律并无明确规定，但是不动产登记机构应该在其能力范围内尽到审慎的审查义务。也就是说，不动产登记机构在审查登记行为时，主要对于申请材料是否完整和齐备、是否符合法定形式进行审查，对于相关材料的实质真实性、合法有效性，不动产登记机构只能在职责范围内尽审慎的审查义务。本案中，在办理案涉不动产登记时申请人提出登记申请，提供了法律规定的申请书、企业营业执照复印件、授权委托书及受托人身份证明、国有建设用地使用权出让合同、用地红线图、土地出让价款缴纳凭证、税费缴纳凭证、国有建设用地交地确认书、权籍调查表、宗地图及宗地界址点坐标等申请材料，申请材料符合法律规定的形式要件，应当说，如皋市自然资源局已经在职责范围内尽了审慎的审查义务。 至于德源公司主张案涉国有建设用地使用权应登记在其名下的问题。马来西亚德源机构集团及德源公司前身与如皋港经济开发区管委会签订的仅为投资协议，德源公司并未与土管部门签订土地使用权合同。从投资协议内容看，其协议仅具有意向性，对于项目具体的位置及四址均未在协议中明确体现，且协议明确载明“具体位置及四邻界址在单独订立的土地出让合同中明确”，可见项目的选址应以正式土地出让合同为准。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，土地使用权出让合同应由市、县人民政府土管部门与土地使用者签订。如皋港经济开发区管委会并不具备签订土地使用权出让合同的主体资格，因此，双方形成的仅为投资协议，而非正式的土地出让合同。对于土地权属来源材料，《不动产登记暂行条例实施细则》第三十四条第二款中有明确规定，根据权利取得方式的不同，包括国有建设用地划拨决定书、国有建设用地使用权出让合同、国有建设用地使用权租赁合同以及国有建设用地使用权作价出资（入股）、授权经营批准文件。因此，德源公司提供的两份投资协议均不能成为其权属来源的合法证明材料。 在不动产登记的程序上，原如皋市不动产登记局于2017年12月28日收到长源公司的不动产登记申请，经审查申请人提交的申请材料后，在申请材料完整、齐备，被登记的不动产不存在权属争议且符合登记法定条件的情况下，向其颁发0025045号不动产权证并无不当。关于如皋市人民政府的复议问题。如皋市人民政府依照《中华人民共和国行政复议法》的规定在法定期限内履行了受理、通知答复、听证、审查、作出决定、送达等程序，如皋市人民政府通过审查认定原如皋市不动产登记局颁证行为合法，据此作出维持原行政行为的行政复议决定亦符合法律规定。 综上，一审法院遂判决驳回德源公司的诉讼请求。 德源公司不服提起上诉称，长源公司申请不动产权登记所提交的部分材料不符合法律规定，一审法院未进行合法性审查。案涉土地出让合同明确土地用途为仓储用地，而上诉人于2006年获取的建设用地规划许可证上，明确该地块用途为工业用地。案涉地块早已由上诉人实际占用，长源公司应当提供与他人利害关系的说明材料。上诉人与如皋港经济开发区管委会签订的两份协议并非意向性协议，上诉人已经履行，相对方也大部分履行，仅未办理交证手续而已。案涉的土地存在权属争议，如皋市自然资源局不应当对案涉土地进行登记。请求撤销原判，发回重审，或依法改判支持上诉人的一审诉请。 被上诉人如皋市自然资源局辩称，如皋市自然资源局依长源公司的申请，对其提交的材料进行审查后，认为材料齐全，符合《不动产登记暂行条例》及实施细则的相关规定，依法颁发了案涉不动产权证。至于上诉人所提及的土地性质问题。出让宗地规划条件中明确用地性质即为仓储用地，案涉土地出让合同并未改变规划条件。如皋港经济开发区管委会与上诉人签订的投资协议并非土地使用权出让合同，不能成为上诉人权属来源的合法证明材料。案涉颁证行为合法有据。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人如皋市人民政府辩称，上诉人向如皋市人民政府申请行政复议，如皋市人民政府作出的复议决定程序合法，案涉颁证行为合法有据。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人长源公司述称，长源公司向原如皋市不动产登记局申请的材料符合相关的法律法规规定。一审法院审理程序合法，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人长江镇政府述称，长源公司提交的登记申请材料符合法律规定的条件，案涉登记行为程序合法，内容适当。上诉人与长江镇政府的投资问题，与本案不具有关联性。上诉人与长江镇政府已经达成了深化合作意向书，就上诉人所关心的投资问题进行了进一步的细化。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见结合一审判决，本案的争议焦点为，如皋市自然资源局向长源公司颁发案涉不动产权证是否具有相应的事实根据和法律依据。 根据《不动产登记暂行条例》第十八条规定，不动产登记机构受理不动产登记申请的，应当按照下列要求进行查验：（一）不动产界址、空间界限、面积等材料与申请登记的不动产状况是否一致；（二）有关证明材料、文件与申请登记的内容是否一致；（三）登记申请是否违反法律、行政法规规定。《不动产登记暂行条例实施细则》第三十四条规定，申请国有建设用地使用权首次登记，应当提交下列材料：（一）土地权属来源材料；（二）权籍调查表、宗地图以及宗地界址点坐标；（三）土地出让价款、土地租金、相关税费等缴纳凭证；（四）其他必要材料。前款规定的土地权属来源材料，根据权利取得方式的不同，包括国有建设用地划拨决定书、国有建设用地使用权出让合同、国有建设用地使用权租赁合同以及国有建设用地使用权作价出资（入股）、授权经营批准文件。本案中，长源公司申请国有建设用地使用权首次登记，其提交了申请书、国有建设用地使用权出让合同、用地红线图、土地出让价款缴纳凭证、税费缴纳凭证、国有建设用地交地确认书、权籍调查表、宗地图及宗地界址点坐标等申请材料，如皋市自然资源局经审查，在长源公司提交的申请材料符合上述规定，土地用途与规划条件相符的情况下，向长源公司颁发案涉不动产权证具有相应的事实根据和法律依据。 至于上诉人提到的投资协议。根据上述《不动产登记暂行条例实施细则》第三十四条第二款规定，土地权属来源材料包括国有建设用地划拨决定书、国有建设用地使用权出让合同、国有建设用地使用权租赁合同以及国有建设用地使用权作价出资（入股）、授权经营批准文件。上诉人与如皋港经济开发区管委会签订的投资协议不属于土地权属来源材料，且协议中也明确载明“具体位置及四邻界址在单独订立的土地出让合同中明确”，可见项目的选址应以正式土地出让合同为准。因此，上诉人以投资协议来主张案涉颁证行为违法不能成立。上诉人与如皋港经济开发区管委会因投资协议而产生的纠纷与案涉颁证行为无关，双方应当妥善解决纠纷，事实上双方也已经达成了深化合作意向书，就上诉人的投资问题进行了进一步的细化。 综上所述，如皋市自然资源局颁发的案涉不动产权证并无不当，如皋市人民政府经复议维持亦符合法律规定。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。一审法院经审理后所作判决正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人德源（中国）高科有限公司负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇一九年十一月二十六日 书记员  丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；