广东省惠州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤13行终229号上诉人（原审原告）沈冯喜，男，汉族。上诉人（原审原告）鲁红梅，女，汉族。两上诉人共同委托代理人覃兆江，广东汇俊律师事务所律师。两上诉人共同委托代理人刘星，广东汇俊律师事务所律师。被上诉人（原审被告）惠州市自然资源局，住所地：广东省惠州市惠城区江北三新南路**。法定代表人袁贵平，局长。委托代理人邱建峰，惠州市国土资源局大亚湾分局工作人员。委托代理人孙洵铭，广东卓凡律师事务所律师。被上诉人（原审被告）惠州大亚湾经济技术开发区西区街道办事处，住所地：广东省惠州市大亚湾龙海二路**。法定代表人何育忠。上诉人（原审原告）沈冯喜、鲁红梅因与被上诉人（原审被告）惠州市自然资源局、惠州大亚湾经济技术开发区西区街道办事处其他行政行为一案，不服广东省惠州市惠城区人民法院（2019）粤1302行初154号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。原审法院审理查明，原惠州市国土资源局及被告惠州大亚湾经济技术开发区西区街道办事处于2019年6月13日作出《通知》，通知认定：原告位于老畲村移西南大道北路地段的建房行为违反了《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》，属“两违”建筑，根据《惠州市2019年拆除“两违”建筑暨开展城乡建设领域扫黑除恶专项行动工作方案》的要求，将组织对原告的建筑物开展拆除行动，为避免个人财产损失，请住户配合政府拆除行动，于2019年6月20日前尽快自行搬离现场。另查明，根据2018年12月28日的惠州市人民政府机构改革方案，将惠州市国土资源局的职责、惠州市住房和城乡规划建设局的城乡规划管理职责以及惠州市房产管理局的不动产登记行政职能等整合，组建惠州市自然资源局，不再保留惠州市国土资源局。原审法院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项的规定，行政机关作出的对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，《通知》仅是被告在拆除原告“两违”建筑物行动前要求原告自行搬离的一个通知，是被告对原告“两违”建筑物作出后续行政管理行为而实施的一个阶段性行为，该《通知》并未对原告产生实际的影响，因此原告对该《通知》提起的诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原告的起诉依法应当予以驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项以及上述司法解释的规定，裁定驳回原告沈冯喜、原告鲁红梅的起诉。上诉人（原审原告）沈冯喜、鲁红梅不服原审裁定，上诉称：一、一审法院认定事实不清。被上诉人作出的《通知》不符合法定程序且已经严重侵害了上诉人的合法权益。（一）被上诉人以通知形式要求上诉人限期自行离开涉案建筑，该《通知》实际内容属于行政强制决定。依据《中华人民共和国行政强制法》第八条规定：公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。但是，《通知》中并没有书面告知上诉人依法享有陈述权、申辩权等法律权利，更没有听取上诉人的陈述与申辩，明显属于程序违法，这一程序违法行为将直接剥夺当事人的合法权利，对上诉人的合法权利产生实质的影响。（二）原审法院认为《通知》仅是被上诉人对上诉人建筑物作出后续行政管理行为而实施的一个阶段性行为，对上诉人没有产生实质的影响是错误的。理由如下：该《通知》明确认定上诉人房屋属于“两违建筑”，明确要求上诉人配合政府的拆迁工作并限期要求上诉人于2019年6月20日之前搬离现场，如上诉人不按期自行搬离，政府则可强制进行拆除。显然，《通知》中包含以后明显的对于房屋性质终局性认定内容及处理决定性内容。该《通知》内容对上诉人对该房屋的合法占有、使用、收益、处分的权利必然产生实质性影响，与上诉人具有直接的利害关系，不应认定为是被上诉人的阶段性行政行为。二、《通知》中认定“两违”建筑的理由不符合法定程序。（一）根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规的规定，认定违章建筑应依照程序认定。但从《通知》中显示，被上诉人仅以上诉人的建房行为违反了《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》而认定属“两违”建筑，没有经过调查取证、听取当事人陈述、申辩等程序。另外，根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十一条和第五十三条的规定，被上诉人均不是有关具体行政行为的有权作出的适格主体。（二）根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条及《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，县级以上地方政府城乡规划部门才有权作出限期拆除建筑的行政强制措施。另外根据《中华人民共和国行政强制法》第五十三条之规定，没有行政强制执行权的行政机关可以向人民法院申请执行。即被上诉人以《惠州市2019年拆除“两违”建筑暨开展城乡建设扫黑除恶专项行动开展拆除行动》为理由拆除“两违”建筑不符合相关法律规定，违反了拆除违章建筑的法定程序。三、《通知》中适用的法律不明确。《通知》中仅告知上诉人其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》，而没有告知当事人违反了第几条第几款，该通知不符合《中华人民共和国行政强制法》第十八条第五款的规定，告知当事人理由、依据等。因此，《通知》中认定“两违”建筑的理由不符合法定程序，适用的法律不明确。四、一审裁定驳回上诉人的诉讼请求适用法律错误。被上诉人作出的《通知》属于具体行政行为，且严重侵害了上诉人的合法权益，属于人民法院的受案范围。（一）2019年6月13日，被上诉人向上诉人发出《通知》，上诉人从《通知》中获悉，该通知认定包括上诉人在内的四栋房屋属于“两违”建筑，并要求原告配合政府的拆除行为、并限期要求原告自行搬离现场。现因惠州大亚湾某房地产有限公司对南区地块开发实施征地拆迁，上诉人及其亲属的建筑房屋被纳入在龙光城项目范围内。在上诉人与开发商就房屋拆迁补偿尚未达成一致协议，仍在协商谈判的过程中，被上诉人却以房屋属于“两违”建筑为由逼迫上诉人及其亲属予以搬迁，该通知与之前作出的[2019]050号《责令停止土地（矿产资源）违法行为通知书》恰好是上诉人与开发商协商房屋补偿的期间，如此巧合，令人浮想联翩。（二）被上诉人作出的通知，在定性上认为上诉人的房屋为“两违”建筑，并要求上诉人搬离，该通知的认定直接与上诉人有直接利害关系，影响到上诉人能否在其现有房屋居住及能否得到补偿款。若上诉人的房屋真的不幸被强拆，则有可能一分钱的拆迁款也拿不到，这已经侵害了上诉人的合法权益，对上诉人产生了实质的影响。（三）综上所述，被上诉人作出的《通知》已严重侵害了上诉人的合法权益，对上诉人产生了实质的影响，故惠州市惠城区人民法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款、第六十九条第一款第一项之规定裁定驳回上诉人的起诉属于适用法律错误。综上，上诉人认为，一审法院对案件事实认定不清，适用法律错误。上诉请求：一、撤销（2019）粤1302行初154号行政裁定，并依法改判撤销被上诉人于2019年6月13日作出《通知》的具体行政行为。二、本案一审、二审诉讼费用均由被上诉人承担。被上诉人（原审被告）惠州市自然资源局答辩称：答辩人派出机构作出《通知》的行为未对被答辩人的权利义务产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。答辩人派出机构与西区街道办事处于2019年6月13日作出的《通知》仅是在发现被答辩人建筑物是在未经批准、登记的土地上建设且没有相关报建手续时，要求其先自行搬离，尚未对其建筑物作出后续的行政管理行为，《通知》只是在作出对被答辩人权利义务产生实际影响的行为之前实施的一个阶段性行为。一审法院适用《最高人民法院关于适用的解释》第一条属于适用法律正确。综上，一审法院作出行政裁定书认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。被上诉人（原审被告）惠州大亚湾经济技术开发区西区街道办事处未提交答辩意见。本院经审查，认定事实与原审认定事实基本一致，因此，本院确认一审所查明的事实。本院认为，本案争议的焦点是涉案《通知》是否具有可诉性。从涉案《通知》的内容来看，其认定了涉案建筑是违法建筑物，并责令上诉人（原审原告）沈冯喜、鲁红梅“配合政府拆除行动，于2019年6月20日前尽快自行搬离现场”，属于为特定相对人设定特定义务的行政行为，对上诉人（原审原告）沈冯喜、鲁红梅的权利义务产生了影响，具有可诉性。原审法院以不属于人民法院行政诉讼的受案范围为由裁定驳回起诉不当，本院予以纠正。综上所述，上诉人（原审原告）沈冯喜、鲁红梅请求撤销原审裁定的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（十三）项、第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销广东省惠州市惠城区人民法院（2019）粤1302行初154号行政裁定；二、本案由广东省惠州市惠城区人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长  朱丽蕴审判员  覃毅华审判员  邱炜炜二〇一九年十一月一日法官助理黎芬妹书记员林美娴附：相关法律、司法解释条文一、中华人民共和国行政诉讼法1.第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。2.第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。二、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释1.第一百零一条裁定适用于下列范围：（一）不予立案；（二）驳回起诉；（三）管辖异议；（四）终结诉讼；（五）中止诉讼；（六）移送或者指定管辖；（七）诉讼期间停止行政行为的执行或者驳回停止执行的申请；（八）财产保全；（九）先予执行；（十）准许或者不准许撤诉；（十一）补正裁判文书中的笔误；（十二）中止或者终结执行；（十三）提审、指令再审或者发回重审；（十四）准许或者不准许执行行政机关的行政行为；（十五）其他需要裁定的事项。对第一、二、三项裁定，当事人可以上诉。裁定书应当写明裁定结果和作出该裁定的理由。裁定书由审判人员、书记员署名，加盖人民法院印章。口头裁定的，记入笔录。2.第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。