浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书(2019)浙行终1471号上诉人（一审原告）余杭市志合养殖联合公司，住所地杭州市余杭区仁和街道栅庄桥村莫家门**。法定代表人李福根，总经理。被上诉人（一审被告）杭州市余杭区人民政府，住所地杭州市余杭区临平街道西大街**。法定代表人陈如根，区长。委托代理人唐云珍，杭州市余杭区司法局工作人员。被上诉人（一审被告）杭州市人民政府，，住所地杭州市解放东路**法定代表人徐立毅，市长。委托代理人金维中、尹琰茗，杭州市司法局工作人员。余杭市志合养殖联合公司（以下简称志合公司）诉杭州市余杭区人民政府、杭州市人民政府环保其他行政行为及行政复议一案，杭州市中级人民法院于2019年7月29日作出（2019）浙01行初202号行政裁定。志合公司不服，向本院提出上诉。本院于2019年8月28日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2018年8月17日，原告向原杭州市余杭区环境保护局（现为杭州市生态环境局余杭分局）递交《要求确认工业集聚区的报告》。同月30日，该局对原告作出《关于要求确认工业集聚区的回复》，告知：“《杭州市余杭区环境功能区划》已经浙江省人民政府批准实施。经查，你公司用地所处的区域为农产品安全保障区，不属于工业功能区（工业集聚点）。该地块建设项目环境影响评价，应按照《余杭区环境功能区划》规定的管控措施执行”。之后，原告又向余杭区政府递交《要求区政府落实对工业园区认定的报告》，要求余杭区政府监督原杭州市余杭区环境保护局落实区政府的意见。同年11月22日，余杭区政府对原告作出《关于要求区政府落实工业区认定的回复》，告知：“1.经核，你公司位于仁和街道栅庄桥村的16.4亩为工业用地。2.根据浙江省人民政府2016年批准实施的《杭州市余杭区环境功能区划》，你公司的16.4亩工业用地所处区块为农产品安全保障区，不属于工业功能区（工业集聚点）。因此，该地块建设项目准入应按照《杭州市余杭区环境功能区划》规定的管控措施执行。”原告不服该《回复》，向杭州市政府申请行政复议。杭州市政府于2019年3月18日作出杭政复[2019]19号行政复议决定：维持该《回复》，并于当日邮寄原告。原告不服提起本案诉讼，诉请判令：1.撤销杭州市政府作出的杭政复[2019]19号行政复议决定；2.撤销余杭区政府作出的《关于要求区政府落实工业区认定的回复》；3.依法对本涉案土地范围作出工业园区的认定；4.由被告承担诉讼费用。一审法院另查明，原告位于余杭区仁和街道栅庄桥村16.4亩（10933.2平方米）土地，在杭余国用（2013）第100—278号《国有土地使用权证》中载明的地类（用途）为工业用地，在《杭州市余杭区环境功能区划》中所处区域为农产品安全保障区。一审法院认为：《杭州市余杭区环境功能区划》属于生态环境空间管制方面的行政规划。就该规划的编制和审批而言，因其属于针对不特定对象作出的面向未来的一般性调整，因此具有抽象行政行为的特征，不能直接对其提起行政诉讼。同时，《杭州市余杭区环境功能区划》属于公共政策范畴，根据浙政函[2016]111号文件的规定，只有在经济社会发展和生态环境保护条件发生重大变化时，原负责编制《区划》的当地政府才需要提出调整方案。故本案余杭区政府并无根据原告的申请对《杭州市余杭区环境功能区划》进行修编的法定职责。从案涉《关于要求区政府落实工业区认定的回复》内容来看：因案涉土地在杭余国用（2013）第100-278号《国有土地使用权证》中载明的地类（用途）为工业用地，而案涉土地所在区块的环境功能区划系由《杭州市余杭区环境功能区划》确定，故该《回复》的相关内容仅系在转述上述客观事实，并未为原告设置新的负担，对原告的权利、义务亦未产生新的不利影响。故上述《回复》内容本身亦不具有可诉性。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告余杭市志合养殖联合公司的起诉。志合公司上诉称：一、一审驳回原告起诉于实不符，于法无据。1.一审认定上诉人是在起诉《区划》，这与诉请根本不符；2.一审驳回起诉于法无据，存在滥用法条的嫌疑；3.工业园区、聚集区、农保区、空间控规、区域控规等是完全不同的控规概念，不能互相混淆；二、上诉人起诉对象明确，符合《行政诉讼法》的起诉要件：（一）被上诉人一无认定园区权限，“回复”是行政越权乱作为；（二）《区划》对涉案土地划分违反了优化发展的编制原则：1.涉案土地被认定是“农保田”、“农保区”依据不足，涉嫌违法，同时申请对“农保田”进行调查取证；2.从规划在前、起草“区划”在后的事实证明区划犯了原则错误；三、被上诉人一认定涉案地块是农保田(农保区)的依据不充分；1.涉案72亩土地一直是农五类地，与农保田须是农一类耕地不符；2.有权认定园区的政府部门早已认定涉案地块是属于园区范围；3.基地现代商贸物流区与区划的农保、环优、环准区划分相矛盾；4.被上诉人一是区划起草者，依法应由其修正上报，否则就是不作为；四、复议所认定的相关事实自相矛盾，关键的事实没有审清；1.申请人的证据六足以证明涉案地块不是农产品保障区；2.复议决定认定申请人证据6、7、8与被申请人关于农保区事实的认定自相矛盾；3.复议决定既然认定了申请人证据6、7、8，则认定是对《环境功能区》的修正；4.被上诉人二在复议中没有对制定《区划》的依据进行合法性审查；综上所述，被上诉人一没有认清自己只有空域规划的监管和认定权限，却滥用权力，作出了对地理规划的越权(应该是由土规局)的认定，混淆了空域规划和地理规划基本概念，作出了行政乱作为的决定。一审法院明知被上诉人一无权作出涉案认定，证据不足，错误明显。但为了迎合被上诉人一的错误，又达到不让其败诉的目的，干脆就驳回起诉。本案的裁判，很难消除人们对官官相护的嫌疑，望二审法院予以纠正。综上，请求：1.撤销杭州市中级人民法院(2019)浙01行初202号行政裁定；2.撤销杭州市人民政府【杭政复(2019)19号】复议决定书；3.撤销余杭区《关于要求区政府落实工业区认定的回复》决定；4.依法对涉案土地《区划》认定的合法性进行审查；5.依法对本涉案土地范围作出工业园区的认定；6.由二被上诉人承担一、二审诉讼费用。另在本院对双方当事人进行调查后，上诉人提出书面意见，认为本案调查不符合两个以上具有司法资质的人员共同参加的要求，要求对本案进行开庭审理。杭州市余杭区人民政府答辩称：一、一审裁定、行政复议决定认定事实清楚，依据合法。从案涉《关于要求区政府落实工业区认定的回复》内容来看，因案涉土地在杭余国用(2013)第100-278号《国有土地使用权证》中载明的地类(用途)为工业用地，而案涉土地所在区块的环境功能区划系由《区划》确定，故该《回复》的相关内容仅系在转述上述客观事实，并未为上诉人设置新的负担，对其权利、义务亦未产生新的不利影响。故上述《回复》内容本身亦不具有可诉性。一审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项之规定，裁定驳回上诉人的起诉并无不妥。二、上诉人的诉讼请求不属于法院的受案范围。《行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：(一)上诉人是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”如前所述，结合上诉人在《要求区政府落实对工业园区认定的报告》中的表述可知，其实质上的诉讼请求系要求被上诉人一启动对《区划》的修编程序，即提调整方案。该诉讼请求涉及行为具有抽象行政行为的特征，不能直接提起行政诉讼。故上诉人一审的诉讼请求不属于人民法院受案范围。三、被上诉人未对案涉地块性质作出认定，仅是释明余杭区环境保护局(现为生态余杭分局)在《关于要求确认工业集聚区的回复》中告知上诉人，“《区划》已经浙江省人民政府批准实施。经查，你公司用地所处的区域为农产品安全保障区，不属于工业功能区(工业集聚点)。该地块建设项目环境影响评价，应按照《区划》规定的管控措施执行”。故案涉园区的性质是由《区划》划分的，被上诉人一作出的《关于要求区政府落实工业区认定回复》仅是向上诉人释明案涉地块在环境功能区分类上的类别。四、《区划》对案涉地块的划分并无不当。案涉土地的用途虽为工业用地，但不能就此推导出该土地所在区划一定是工业园区(工业功能区)的结果。案涉土地在《区划》中所处区域系农产品安全保障区，并非具有工业开发、集聚功能的环境优化准入区和环境重点准入区，具体为何属于农产品安全保障区详见第五点论述。五、案涉地块属于农产品安全保障区。在《区划》中，案涉地块所在区域系农产品安全保障区。《区划》第一部分“环境功能区划”第八节“环境功能区分类与名称”规定：余杭区环境功能区划分为自然生态红线区、生态功能保障区、农产品安全保障区、人居环境保障区、环境优化准入区、环境重点准入区六类。从上述规定看，农产品安全保障区是保障主要农、牧、渔业产品地环境安全的区域，并非是用于工业开发、集聚等工业功能区。而用于工业开发、集聚等工业功能的主要在环境优化准入区和环境重点准入区。案涉土地用途虽然为工业用地，但所在区域系农产品安全保障区，并非具有工业开发、集聚功能的环境优化准入区和环境重点准入区，根据《浙江省人民政府关于浙江省环境功能区划的批复》第四条“各地要执照《区划》确定的环境功能分区，突出主导环境功能，实行分区差别化管理小。；农产品安全保障区要以保障农产品安全生产为主，严格限制其他开发为。”和第五条“因经济社会发展和生态环境保护条件发生重大变化，确需对《区划》进行调整的，应由原负责编制《区划》的当地政府提出调整方案，报由所在设区市政府向省政府提出申请；由省环保厅组织技术评估并提出审查意见，报省政府批准同意后，方可进行调整。”的规定，农产品安全保障区要以保障农产品安全生产为主，严格限制其他开发行为。而对于功能区划的调整，又具有严格的条件并需履行严格的程序。从上诉人复议中提交的材料看，案涉土地也不存在经济社会发展和生态环境保护条件发生重大变化的情形，且仁和街道具有工业开发、集聚功能的环境优化准入区有11.66平方公里，环境重点准入区有5.20平方公里，已有充足的工业开发、集聚功能用地。综上，案涉土地所处区块为农产品安全保障区，不属于工业功能区(工业集聚点)。综上所述，请二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求，维持一审裁定。杭州市人民政府答辩称：一、复议案件的处理程序合法。本案上诉人不服余杭区人民政府作出的《关于要求区政府落实工业区认定的回复》，于2019年1月21日向答辩人申请行政复议，答辩人依法予以受理。后经审理，答辩人于2019年3月18日作出案涉复议决定，并于当日邮寄给上诉人，程序合法。二、答辩人的复议决定事实清楚，法律依据充分。本案中，从查明的事实看，上诉人位于余杭区仁和街道栅庄桥村16.4亩土地，其用途虽然为工业用地，但所在区域系农产品安全保障区，并非具有工业开发、集聚功能的环境优化准入区和环境重点准入区，根据《浙江省人民政府关于浙江省环境功能区划的批复》第四条“各地要执照《区划》确定的环境功能分区，突出主导环境功能，实行分区差别化管理。；农产品安全保障区要以保障农产品安全生产为主，严格限制其他开发行为……”和第五条“因经济社会发展和生态环境保护条件发生重大变化，确需对《区划》进行调整的，应由原负责编制《区划》的当地政府提出调整方案，报由所在设区市政府向省政府提出申请；由省环保厅组织技术评估并提出审查意见，报省政府批准同意后，方可进行调整。”的规定，农产品安全保障区要以保障农产品安全生产为主，严格限制其他开发行为。而对于功能区划的调整，又具有严格的条件并需履行严格的程序。从上诉人复议中提交的材料看，其位于仁和街道农产品安全保障区16.4亩土地也不存在经济社会发展和生态环境保护条件发生重大变化的情形，且仁和街道具有工业开发、集聚功能的环境优化准入区有11.66平方公里，环境重点准入区有5.20平方公里，已有充足的工业开发、集聚功能用地。故就上诉人要求余杭区人民政府和杭州市生态环境局余杭分局认定其16.4亩土地为工业园区(土地)的申请，余杭区人民政府作出《关于要求区政府落实工业区认定的回复》，告知其所涉土地所处区块为农产品安全保障区，不属于工业功能区(工业集聚点)，建设项目准入应按照《杭州市余杭区环境功能区划》规定的管控措施执行，并无不当。故答辩人依法作出的维持的复议决定，事实清楚、依据充分。三、一审法院经公开开庭审理，根据其查明的事实，依法作出驳回起诉的裁定，依据充分，并无不当，应予支持。综上，上诉人提出的“驳回起诉于实不符、于法无据”等上诉理由，依据不足，请二审法院依法驳回上诉、维持原裁定。经审理，对一审法院查明的事实本院予以确认。本院认为，本案争议的主要问题是余杭区人民政府对上诉人作出的《关于要求区政府落实工业区认定的回复》是否对上诉人的权利义务产生实际影响，以及由此决定的上诉人提起本案诉讼是否符合行政诉讼案件的立案条件。该回复的内容主要包括以下两个部分：一是明确了上诉人位于仁和街道栅庄桥村的16.4亩土地的性质为工业用地；二是根据浙江省人民政府2016年批准实施的《杭州市余杭区环境功能区划》，上诉人公司的16.4亩工业用地所处区块为农产品安全保障区，不属于工业功能区（工业集聚点）。因此，该地块建设项目准入应按照《杭州市余杭区环境功能区划》规定的管控措施执行。对于案涉土地的性质为工业用地，各方当事人均无异议，亦不属被诉回复所确定的权利义务，该部分内容自然不对上诉人的权利义务产生实际影响。对于被诉回复第二部分的内容，结合《杭州市余杭区环境功能区划》的标识，其仅系结合上诉人案涉土地的位置而对《杭州市余杭区环境功能区划》中相关内容的复述，即明确上诉人案涉土地的位置处于杭州市余杭区环境功能区划中的农产品安全保障区，而非环境优化准入区和环境重点准入区。对此，被上诉人余杭区人民政府在本院调查时亦再次予以确认。鉴上，被诉回复的内容仅是对《杭州市余杭区环境功能区划》局部内容的复述，并不对上诉人的权利义务产生新的实际影响。对于上诉人针对《杭州市余杭区环境功能区划》合法性提出的相关异议，诚如一审判决所言，《杭州市余杭区环境功能区划》属于生态环境空间管制方面的行政规划。因其属于针对不特定对象作出的面向未来的一般性调整，因此具有抽象行政行为的特征，不属《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款所规定的受案范围。同时，《杭州市余杭区环境功能区划》属于公共政策范畴，根据浙政函[2016]111号文件的规定，只有在经济社会发展和生态环境保护条件发生重大变化时，原负责编制《区划》的当地政府才需要提出调整方案。故本案余杭区人民政府并无根据上诉人的申请对《杭州市余杭区环境功能区划》进行修编的法定职责。对于上诉人提出的二审调查程序违法、要求对本案进行开庭审理等意见，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定，人民法院对上诉案件，经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，可以不开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，本院认为，本案基本事实清楚，上诉人上诉提出的相关主张与本案基本事实认定并无实质关联，并不构成行政诉讼法前述规定中的“新的事实、证据或者理由”。对于上诉人提出的二审调查程序只有一名法官和一名书记员而程序违法的意见，缺乏法律依据，其提出的相关上诉意见不能成立，本院不予支持。综上，一审裁定以被诉回复并未给上诉人设置新的负担、对其权利、义务亦未产生新的不利影响为由，裁定一并驳回其对案涉回复及复议决定的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  黄金富审判员  夏祖银审判员  王富新二〇一九年十一月二十日书记员  吕圣姻