山东省临沂市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁13行终417号 上诉人（原审原告）吴燕平，女，1973年1月18日出生，汉族，临沂市罗庄区村民，住本村。 委托代理人王公刚，山东有泰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）临沂市人民政府。住所地：临沂北城新区北京路**。 法定代表人孟庆斌，市长。 委托代理人胡森，该单位工作人员。 委托代理人王娜，山东今海瑞律师事务所律师。 原审第三人临沂市罗庄区罗庄街道办事处朱陈东社区居民委员会，住所地：临沂市罗庄区罗庄街道办事处朱陈东社区驻地。 原审第三人临沂市泛亚包装制品有限公司，住所地：临沂高新区206国道与新华路交汇处东南角，统一社会信用代码：9137130066570028XF。 法定代表人薛彬，总经理。 委托代理人薛启刚，山东君正义律师事务所律师。 原审第三人孟祥银，男，1960年10月28日生，汉族，住山东省邹城市。 原审第三人孟祥彩，女，1966年7月20日出生，汉族，临沂市罗庄区村民，住本村。 原审第三人孟祥金，男，1972年1月31日出生，汉族，居民，住临沂市罗庄区。 原审第三人孟祥荣，女，1963年11月21日出生，汉族，临沂市罗庄区村民，住本村。 原审第三人孟祥芹，女，1967年10月28日出生，汉族，临沂市罗庄区村民，住本村。 原审第三人孟祥娟，女，1970年4月27日出生，汉族，临沂市罗庄区村民，住本村。 原审第三人孟祥利，女，1974年2月11日出生，汉族，临沂市罗庄区村民，住本村。 原审第三人陈树英，女，1938年2月10日出生，汉族，临沂市罗庄区村民，住本村。 以上八位原审第三人委托代理人黄学、密齐龙，山东力维律师事务所律师。 上诉人吴燕平因土地行政登记一案，不服临沂高新技术产业开发区人民法院（2019）鲁1391行初10号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2004年，吴燕平与其丈夫孙玉松（已去世）承包朱陈东社区居委会土地3.1亩，现吴燕平在该土地上有平房六间、东段有平房四间。2007年7月10日，高新区管委会与朱陈东社区居委签订土地租赁合同，约定高新区管委会租赁朱陈东社区居委所属土地60.70亩（新华路、206国道以东），租赁期限自2007年6月20日至2027年6月20日，租赁费为每亩每年1000元，其中涉及到孙玉松3.1亩、孙方德0.96亩，共计4.06亩，因赔偿问题一直未能利用，扣除支付租赁费4060元，高新区管委会实际每年支付租赁费56640元。 2010年9月25日，临沂市国土资源局向临沂市人民政府递交《关于挂牌出让高××××中段南侧一宗国有建设用地使用权的请示》，载明拟挂牌出让位于高××××中段，四至为：东至政府储备地，西至206国道，南至罗庄区朱陈北村用地，北至新华路，土地使用面积为22404㎡的一宗国有建设用地使用权，规划用途为工业用地，请予以批示。2010年12月25日，临沂市人民政府向临沂市国土资源局出具《关于挂牌出让高××××中段南侧一宗国有建设用地使用权的批复》，载明同意临沂市国土资源局将位于高××××中段南侧，面积为22404平方米的国有建设用地使用权挂牌出让。2011年2月16日，临沂市国土资源局将涉案土地出让情况予以公告。 2011年2月28日，临沂市泛亚包装制品有限公司向临沂市国土资源局提交竞买申请书，并最终在临沂市国土资源局举办的国有建设用地使用权挂牌出让中，竞得宗地编号为2011-012号地块国有建设用地使用权。2011年3月10日，临沂市国土资源局作为出让人与临沂市泛亚包装制品有限公司作为受让人签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定本合同项下出让宗地位于高××××中段南侧，编号为2011-012，宗地总面积22404平方米，其中出让宗地面积为22404平方米。后临沂市泛亚包装制品有限公司缴纳土地有偿使用费4795352元，并有临沂市财政局出具加盖土地专用章的专用票据一份。2011年4月7日，临沂市地方税务局高新技术开发区分局出具《地方税收完税证明书》一份，载明临沂市泛亚包装制品有限公司依法竞得2011-012号出让地块。现按相关税法规定已经缴纳印花税，应免予缴纳营业税，土地增值税等税金。2011年4月18日，临沂市地方税务局直属征收分局出具加盖征税专用章的《契税完税证明书》一份，载明临沂市泛亚包装制品有限公司于2011年3月10日承受临沂××新区××中段南侧房屋所有权，土地使用权，已按《中华人民共和国契税暂行条例》和山东省人民政府《山东省契税征收规定》缴纳契税143860.56元，已办妥契税纳税手续。2011年4月19日，临沂市泛亚包装制品有限公司作为使用权人提交土地登记申请书。就位于临沂市××新区××中段南侧，面积为22404㎡的国有建设用地使用权申请登记。2011年6月2日，时任临沂市泛亚包装制品有限公司总经理任培国委托公司财务时燕华、时任山东凯通电子有限公司总经理陈为东委托公司总经理助理明永青、时任临沂市罗庄区罗庄街道朱陈东村村民委员会（以下简称朱陈东村村委会）主任周济峰等人对涉案土地进行地籍调查，时燕华、明永青、周济峰等人在《地籍调查表》上签字捺印确认。2011年6月9日，临沂市泛亚包装制品有限公司取得位于临沂高新区新华路中段南侧22404平方米的工业用地权属并取得由临沂市人民政府颁发的土地使用证，涉案土地位于高××××中段南侧，面积为22404㎡，使用权类型为出让，土地证号为：临开国用（2011）第00**国有土地使用权，地号3/21/33，终止日期为2061年3月10日。 2014年3月21日，吴燕平作为转让方（甲方）与孟凡玉作为接受方（乙方）签订《承包地转包协议》一份，载明因甲方无力经营本承包地，将承包地一部分0.28亩转包给乙方经营使用，该0.28亩内的地上物有平房三间及树木花草共折价人民币86000元整。该协议经吴燕平、孟凡雨签字捺印确认。 2017年9月4日，临沂市罗庄区罗庄街道朱陈东社区居民委员会（以下简称朱陈东社区居委会）出具《证明》一份，载明我社区居民吴燕平在新华路，206国道以东所建的所有地上附着物未得到相关部门赔偿。2017年9月8日，朱陈东社区居委会出具《证明》一份，载明兹有我社区居民孙玉松，吴燕平夫妇承包地一块，位置在我社区新华路、206国道以东。2006年政府曾计划对该地进行征收，但由于赔偿问题双方没有谈成，故该地未被征收。2011年经高新开发区统一规划，临沂市泛亚包装制品有限公司开办在我社区，该公司欲征用吴燕平该地，但仍因赔偿问题双方没有谈成，于是临沂市泛亚包装制品有限公司就放弃了征用吴燕平该地。将厂建在吴燕平的北面，由于临沂市泛亚包装制品有限公司在办理土地使用证时正在谈判赔偿事宜，所以土地证中该公司单方愿意将吴燕平的地一并绘制到图中，但该地现仍属于吴燕平使用。2018年8月7日，朱陈东社区居委会出具加盖公章的证明一份，载明村民吴燕平一家由于家庭贫困，2004年经村委会决定分配承包土地一块，面积将近3.80亩，四至如下：东至凯通电子有限公司，西至孙方德，南至东西路，北至周明。在2006年左右，政府曾计划对该地块土地进行征收，但由于补偿标准问题没有谈成，至今没有履行相关征收手续，该块土地承包使用权及地上附着物归吴燕平一家享有。 原审法院认为，《土地登记办法》第二条规定，本办法所称土地登记，是指将国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依照法律法规规定需要登记的其他土地权利记载于土地登记簿公示的行为。根据土地管理相关法律规定，被告临沂市人民政府具有核发国有土地使用权证书的法定职权。本案中，被告临沂市人民政府根据第三人临沂市泛亚包装制品有限公司的申请，对使用土地进行登记造册，核发土地使用证，其具有实施国有土地登记的法定职责。中华人民共和国国土资源部《土地登记办法》第二十七条规定，以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。本案中，涉案土地原为临沂高新区朱陈东村村民的集体用地，由原告等村民承包使用，后临沂市人民政府同意对土地进行征收，并对该土地使用权进行挂牌出让。第三人临沂市泛亚包装制品有限公司递交申请书，其中审查材料《地籍调查表》中有朱陈东村村委会出具的加盖村委公章的《地籍调查法人代表身份证明书》，并有该证明确认的朱陈东村村委会主任作为指界人签字捺印确认。第三人临沂市泛亚包装制品有限公司竞得该国有土地使用权，并缴纳了土地出让金等相关费用。临沂市泛亚包装制品有限公司向临沂市人民政府提出国有土地登记申请，并提交土地登记申请书等相关材料，临沂市人民政府根据临沂市泛亚包装制品有限公司的申请及提供的材料，履行法定职责后为第三人颁发临开国用2011第0017号《国有土地使用证》，被诉登记行为符合法律规定，并无不当。 关于原告是否应经行政复议再提起诉讼的问题，原告所诉土地争议未经人民政府处理或未经行政复议而直接提起行政诉讼的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国〉第三十条第一款有关问题的批复》规定及《最高人民法院行政庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》等相关规定，当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定，适用复议前置程序。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。本案吴燕平因不服临沂市人民政府颁发《国有土地使用权证书》给临沂市泛亚包装制品有限公司而提起行政诉讼，被诉的发证行为属于一种创设权利义务的行政行为，在行为性质上不同于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款所规定的地方人民政府对土地等自然资源权属纠纷作出的确认处理行为，故吴燕平针对发证行为提起行政诉讼无须受《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定的起诉条件限制，属于可选择行政复议也可直接提起行政诉讼的情形，故对被告辩称原告未提起行政复议直接提起行政诉讼不合法的辩解意见，本院不予采信。 关于原告吴燕平是否具有本案原告诉讼主体资格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，被诉行政行为作出时，原告作为朱陈东村村民取得土地承包经营权并在涉案土地上建设房屋，原告与被诉行政行为有利害关系，其具备本案原告诉讼主体资格，故对被告辩称原告吴燕平诉讼主体不适格的意见，本院不予采信。 关于原告起诉是否超过法定期限的问题，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中原告吴燕平起诉要求被告临沂市人民政府撤销其于2011年6月9日颁发给第三人临沂市泛亚包装制品有限公司的土地使用权证，并主张从未收到临沂市人民政府及临沂市泛亚包装制品有限公司关于土地证颁发的相关通知，但至迟于2017年7月其参与临沂市泛亚包装制品有限公司起诉吴燕平要求排除妨害纠纷一案时，就应当知道自身权益受到侵害，故其于2019年3月向本院起诉要求临沂市人民政府撤销土地使用证已明显超出法定起诉期限，且无正当理由，应当予以驳回。 综上，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条之规定，裁定：驳回原告吴燕平的起诉。 上诉人吴燕平不服一审裁定上诉称，2017年9月21日，原审第三人临沂市泛亚包装制品有限公司起诉上诉人排除妨碍民事纠纷一案庭审过程中，上诉人才知晓涉案行政行为存在，上诉人于2018年8月30日向临沂市中级人民法院提起行政诉讼，并未超过法定起诉期限。请求二审法院撤销一审裁定，重新作出公正处理。 被上诉人及原审第三人均未提出书答辩意见。 本院认为，本案争议的焦点问题是上诉人提起本案诉讼，是否超过法定起诉期限。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，上诉人吴燕平知道涉案行政行为的时间为2017年9月21日，其于2018年8月30日向本院提起本案诉讼，后本院将本案指定原审法院管辖。据此，在无其他证据证明2017年8月30日前上诉人吴燕平即已知晓涉案行政行为存在的情况下，其提起本案诉讼，并未超过法定起诉期限。 综上，原审法院以上诉人吴燕平超过法定起诉期限提起本案诉讼为由，驳回上诉人的起诉不当，本案应由原审法院继续审理。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下： 一、撤销临沂高新技术产业开发区人民法院（2019）鲁1391行初10号行政裁定； 二、本案指令临沂高新技术产业开发区人民法院继续审理。 审判长  孙诚霞 审判员  王茂峰 审判员  鹿文麒 二〇一九年十一月六日 书记员  李浩维