福建省三明市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽04行初32号 原告谢济才，男，1981年9月16日出生，汉族，农民，住福建省连城县。 委托代理人陈华珍（系原告谢济才的母亲），女，农民，住福建省连城县。 被告连城县人民政府，住所地福建省连城县莲峰镇新莲巷21号，统一社会信用代码135082500412692XA。 法定代表人詹崇仁，县长。 委托代理人童小章，福建省连城县农业农村局副局长。 委托代理人曹开菊，福建致平律师事务所律师。 被告龙岩市人民政府，住所地福建省龙岩市新罗区龙岩大道1号。 法定代表人林兴禄，市长。 委托代理人陈思蓉，福建省龙岩市司法局工作人员。 原告谢济才不服被告连城县人民政府（以下简称连城县政府）、龙岩市人民政府（以下简称龙岩市政府）注销农村土地承包经营权证一案，于2019年7月8日向三明市中级人民法院提起行政诉讼。本院于同年7月11日立案后，于同日向被告连城县政府、龙岩市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年10月11日公开开庭审理了本案。原告谢济才的委托代理人陈华珍、被告连城县政府的委托代理人童小章、曹开菊、龙岩市政府的委托代理人陈思蓉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告连城县政府于2019年4月25日作出《连城县政府关于注销项纪长等2农户农村土地承包经营权证的公告》，认为谢济才的农村土地承包经营权登记申请、承包地块调查表、承包方调查表、承包合同未经村委会审核、签字、盖章，农村土地承包经营权登记申请未经乡（镇）审核，不符合颁发证书的程序和条件，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条、第二十一条规定，注销谢济才的闽（2018）连城县农村土地承包经营权第000148号农村土地承包经营权证。 原告谢济才诉称，谢济才一家7人于1982年12月承包了位于连城县莲峰镇××中心路××5分地责任田。2011年3月，村干部通知说政府建设南前新村需征用南门段的良田，因原告的全家收入都来自该田，也未看到政府有征收通告和征地的文件，故原告不同意征用，未签订征用协议，也未领取任何补偿款。2011年10月，被告连城县政府未经原告同意，擅自往原告的田里堆泥，造成原告承包地里的水稻、枇杷树、山芋等农作物全部被填埋，损失5万多元。原告制止后，被告连城县政府改为在原告的责任田周边堆泥，使原告的责任田变成一个低洼带，无法种植任何农作物。2016年5月开始，被告连城县政府又继续往原告责任田上堆泥，将原告责任田彻底填埋。原告多次到莲峰镇政府和连城县政府申诉，连城县政府告知由属地莲峰镇政府处理，莲峰镇政府以无法确认该土地为原告家庭承包地为由拒绝答复和处理。2016年6月，连城县农业局到南前村开展责任田确权登记造册，经过南前村、莲峰镇、连城县农业局多轮公示、签字、盖章、确认，原告于2019年3月底从县农业农村局领到南前村南门××3.5亩的农村土地承包经营权证。原告又多次上访无果，于2019年4月25日向连城县人民法院提起民事诉讼，要求恢复粮田原状和赔偿损失。被告连城县政府却于2019年4月30日提供同年4月25日作出的《连城县政府关于注销项纪长等2农户农村土地承包经营权证的公告》，原告不得已撤回起诉，于同年5月8日向龙岩市政府申请行政复议，但龙岩市政府受理后未进行实地查看，于同年6月26日作出维持《连城县政府关于注销项纪长等2农户农村土地承包经营权证的公告》的决定。原告持有的农村土地承包经营权证是经多部门历经四年之久确认无误后颁发的，并非被告连城县政府所称农村土地承包经营权登记申请、承包地块调查表、承包方调查表、承包合同未经村委会审核、签字、盖章，农村土地承包经营权登记申请未经乡（镇）审核，作业单位工作人员审核不细致而错误颁发的。被告连城县政府未召开听证会，未经法定程序随意注销原告的农村土地承包经营权证，随意更改公告时间，任意改变土地的农业用途，破坏农业生态环境。请求法院依法判决：1.撤销连城县政府作出的《连城县政府关于注销项纪长等2农户农村土地承包经营权证的公告》；2.撤销龙岩市政府作出的龙政行复〔2019〕3号《龙岩市政府行政复议决定书》；3.本案诉讼费由被告连城县政府、龙岩市政府承担。 原告谢济才为证明其主张,向本院提交了如下证据：1.谢济才及其委托代理人陈华珍的身份证明，拟证明谢济才的原告主体资格和陈华珍的委托代理人资格；2.2018年11月12日连城县政府颁发的闽（2018）连城县农村土地承包经营权第000148号农村土地承包经营权证，拟证明谢济才在连城县××前社区××3.502亩的承包地一块，承包期限1999.01.01-2028.12.31止；3.承包地块测绘图，拟证明谢济才3.502亩的承包地经县、镇、村三级丈量公示过；4.土地增减挂钩指标有偿使用费最低标准，拟证明连城县的赔偿标准是每亩10万元。5.中共连城县委、连城县政府信访局作出的连城信告知信字〔2018〕43号《信访事项告知单》及莲峰镇政府作出的莲信告〔2019〕6号《关于陈华珍信访事项受理告知单》，拟证明陈华珍信访后转连城县莲峰镇政府处理，但属地政府拒不答复;6.5张照片，拟证明粮田被毁坏、被填埋，变成山路；7.2019年4月25日《连城县政府关于注销项纪长等2农户农村土地承包经营权证的公告》，拟证明谢济才的闽（2018）连城县农村土地承包经营权第000148号农村土地承包经营权证被连城县政府注销；8.龙岩市政府于2019年6月26日作出龙政行复〔2019〕3号《行政复议决定书》及送达回证，拟证明龙岩市政府邮寄行政复议决定给谢济才，龙岩市政府的被告主体资格，行政复议决定维持被申请人连城县政府作出的《连城县政府关于注销项纪长等2农户农村土地承包经营权证的公告》。 被告连城县政府辩称，1.根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条、第二十条、第二十一条规定，连城县政府依法作出《连城县政府关于注销项纪长等2农户农村土地承包经营权证的公告》，注销谢济才的闽（2018）连城县农村土地承包经营权第000148号农村土地承包经营权证，具有法定职权。2.原告谢济才提交的农村土地承包经营权登记申请书、承包地块调查表、承包方调查表、承包合同等材料未经村委会审核、签字、盖章，农村土地承包经营权登记申请书未经乡（镇）审核，不符合相关法律法规规定，内容缺乏真实性。因谢济才未提供真实有效的申请材料，符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条、第二十一条规定的注销条件。3.案涉农村土地承包经营权证系谢济才母亲陈华珍向土地确权承包作业单位北京世纪国源科技股份有限公司的工作人员擅自领取的。谢济才所在的莲峰镇政府和南前村发现后，即向连城县农业农村局提出异议。连城县农业农村局通过核查，发现错误颁证，责令承包作业单位收回谢济才的农村土地承包经营权证，但陈华珍拒不交回农村土地承包经营权证。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条、第二十一条规定，连城县政府依法注销谢济才的农村土地承包经营权证，并发布公告，并将公告送达谢济才的母亲陈华珍。连城县政府依法注销原告谢济才的闽（2018）连城县农村土地承包经营权第000148号农村土地承包经营权证，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，应驳回原告谢济才的诉讼请求。 被告连城县政府向本院提交了以下证据：1.承包地块调查表、承包方调查表、农村土地承包经营权公示结果归户表、农村土地承包经营权登记申请书、农村土地（耕地）承包合同，拟证明承包地块调查表、承包方调查表等材料未经村委会审核、签字、盖章，其内容缺乏真实性，不符合发证的程序和条件，农村土地承包经营权登记申请未经乡（镇）审核；2.连城县农业农村局工作人员于2019年4月22日向现任南前村书记沈忠勇、原南前村主任钱盛勤、原南前社区6组组长钱师辉作的询问笔录三份，拟证明钱盛文不在南前村担任任何职务，且一直在外打工，从来没有回来过，承包地块调查表、承包方调查表上钱盛文的名字不是本人所签，钱师辉也未在南前村担任任何职务；承包地块调查表、承包方调查表上钱盛勤的名字不是本人所签；钱师辉对承包方调查表、农村土地承包经营权登记申请书、农村土地（耕地）承包合同的内容没有了解的基础上签名，不是其真实意思表示；3.2019年4月11日连农〔2019〕72号《连城县农业农村局关于注销不符合发证条件的农村土地承包经营权证的请示》、2019年4月18日递交的连农〔2019〕72号连城县政府办公室文件呈批单、2019年4月25日签发的《连城县政府关于注销项纪长等2农户农村土地承包经营权证的公告》审批单，拟证明连城县政府作出《连城县政府关于注销项纪长等2农户农村土地承包经营权证的公告》经过审核批准；4.《连城县政府关于注销项纪长等2农户农村土地承包经营权证的公告》2019年4月25日在连城县政府网站，2019年4月29日在连城县莲峰镇党务政务公开栏、南前村政务公开栏、闽西日报上公告以及将《连城县政府关于注销项纪长等2农户农村土地承包经营权证的公告》送达给陈华珍的照片，拟证明连城县政府依法进行公告。 被告龙岩市政府辩称，1.根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十三条规定，龙岩市政府是履行职责的行政复议机关，主体合法。2.龙岩市政府作出行政复议决定，认定事实清楚、证据确实充分，适用依据正确。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二、二十三条的规定，土地承包经营者自土地承包经营合同生效时取得土地承包经营权证。县级以上人民政府为土地承包经营者发放承包经营权证，属于行政确认行为，确认原已存在的法律状态和事实状态，并不直接为当事人设定权利或义务。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条第四项的规定，连城县政府是本行政辖区农村土地承包经营权证的发证机关，有权确认、变更、注销农村土地承包经营权证。承包方无正当理由拒绝交回应当予以收回的农村土地承包经营权证的，可以予以注销。注销行为不属于行政处罚或行政强制措施，谢济才以行政机关在作出《连城县政府关于注销项纪长等2农户农村土地承包经营权证的公告》过程中未给其提供陈述、申辩、听证等权利为由，主张注销行为违法，无法律依据。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第八条第（二）项、《农村土地承包经营权确权登记工作流程》第五项、第六项规定，连城县政府发现谢济才提供的农村土地承包经营权登记申请书、承包地块调查表、承包方调查表、承包合同等材料未经村委会审核、签字、盖章，农村土地承包经营权证未经乡（镇）审核，作出《连城县政府关于注销项纪长等2农户农村土地承包经营权证的公告》，事实清楚，证据确凿，程序合法，故龙岩市政府作出维持注销公告的决定。3.龙岩市政府依法受理谢济才的行政复议申请，并通知连城县政府对该行政复议申请提出书面答复、提交当初作出该行政行为的证据、依据等材料；龙岩市政府作出《行政复议决定》后，于次日邮寄送达给谢济才，程序合法。谢济才的诉讼请求缺乏事实和法律依据，应依法驳回谢济才的诉讼请求。 被告龙岩市政府向本院提交了以下依据、证据：1.《行政复议法》第三条、第十三条，拟证明龙岩市政府作为行政复议机关，主体合法；2.原告谢济才提交的行政复议申请书及附件，拟证明原告于2019年5月8日提交复议申请；3.龙政行复补〔2019〕9号《补正行政复议申请通知书》，拟证明龙岩市政府于2019年5月10通知原告补正材料；4.行政复议申请书补正，拟证明龙岩市政府于2019年5月15日收到补正材料；5.龙政行复答〔2019〕4号《行政复议答复通知书》，拟证明龙岩市政府依法通知连城县政府答辩；6.《行政复议答复书》，拟证明连城县政府作出书面答复（当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料由连城县政府向法院提供）；7.龙政行复〔2019〕3号《行政复议决定书》，拟证明龙岩市政府于2019年6月26日作出行政复议决定。 经庭前交换证据，被告连城县政府对原告谢济才提供的证据质证认为：1.对原告的主体资格无异议；2.对谢济才的农村土地承包经营权证的真实性无异议，但原申报材料中的村委、村主任的签字不是其本人所签，材料未经村里及乡里审核通过，其流程不符合办证程序，该证已经被撤销；3.对承包地块示意图的真实性无法确认；4.赔偿标准与本案无关；5.信访材料与本案无关；6.照片与本案无关，对是否被侵占不了解；7.对《连城县政府关于注销项纪长等2农户农村土地承包经营权证的公告》的真实性无异议；8.对龙岩市政府的行政复议决定的真实性没有异议。 经庭前交换证据，原告谢济才对被告连城县政府提供的证据质证认为：1.连城县政府提交的承包地块调查表、承包方调查表等材料，不能证明未经村委会审核、签字、盖章，未经乡（镇）审核，谢济才的农村土地承包经营权证是经法定程序依法取得的；2.连城县政府主张不是村干部签的说法不予认可；3.《连城县政府关于注销项纪长等2农户农村土地承包经营权证的公告》是否经审核批准，无法确认；4.谢济才提起民事诉讼后，才被注销农村土地承包经营权证，不是依法注销公告。 经庭前交换证据，原告谢济才对被告龙岩市政府提供的证据质证认为：1.对谢济才向龙岩市政府提起行政复议，龙岩市政府的行政复议主体资格没有异议；2.龙岩市政府没有通知谢济才补正材料；3.对龙岩市政府通知连城县政府作出行政复议答复，连城县政府作出行政复议答复的真实性没有异议；4.对龙岩市政府作出行政复议决定的真实性没有异议。 本院对上述证据认证如下：原告谢济才提供的证据1、2、7、8符合真实性、客观性、关联性，可以作为本案证据使用；证据4、5、6因与本案无关联性，不予采信；证据3不具有证据的“三性”特征，不予采信。龙岩市政府提供的证据1、2、3、4、5、6、7符合真实性、客观性、关联性，可以作为本案证据使用。被告连城县政府提供的证据1、2、3、4，双方对该4份证据存在的真实性均无异议，但对连城县政府拟证明的内容存有异议。本院认为，承包地块调查表、承包方调查表，有调查员杨常威、钱盛勤，审核人钱盛文的签字；农村土地承包经营权公示结果归户表的公示记事栏有记事人钱师辉、杨常威的签字，公示结果审核意见栏有审核人钱盛文的签字；农村土地承包经营权登记申请书，有发包方钱师辉的签字，县级农业主管部门意见栏上盖有连城县农业局农村土地确权专用章；农村土地（耕地）承包合同，有负责人钱盛勤的签字。虽然原南前村主任钱盛勤陈述非本人签字，原南前社区6组组长钱师辉作为发包方负责人说没有认真看签的字，上述材料均一直由项目部管理保存，且在2018年11月12日连城县政府作出了谢济才的闽（2018）连城县农村土地承包经营权第000148号中华人民共和国农村土地承包经营权证，并已发放到谢济才手上。连农〔2019〕72号《连城县农业农村局关于注销不符合发证条件的农村土地承包经营权证的请示》及连农〔2019〕72号连城县政府办公室文件呈批单的递交时间又均在做调查笔录时间之前，故连城县政府不能证明其是依法注销。 经审理查明，2018年11月12日，连城县政府作出闽（2018）连城县农村土地承包经营权第000148号农村土地承包经营权证，承包方代表为谢济才，面积3.502亩，承包期限1999年1月1日起至2028年12月31日止。该农村土地承包经营权证谢济才已领取。连城县农业农村局于2019年4月11日作出连农〔2019〕72号《连城县农业农村局关于注销不符合发证条件的农村土地承包经营权证的请示》，于2019年4月18日向连城县政府办公室递交该请示。连城县农业农村局工作人员于2019年4月22日就谢济才的农村土地承包经营权登记申请等材料的审核问题向现任南前村书记沈忠勇、原南前村主任钱盛勤、原南前社区6组组长钱师辉作询问调查笔录。2019年4月25日，连城县政府作出《连城县政府关于注销项纪长等2农户农村土地承包经营权证的公告》，注销谢济才的闽（2018）连城县农村土地承包经营权第000148号农村土地承包经营权证，内容为“在农村土地承包经营权确权登记颁证过程中，由于作业单位工作人员对项纪长、谢济才等2农户的调查、审核不细致，发放了不符合经营权证书发放程序和条件的农村土地承包经营权证。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条、第二十一条规定，对项纪长、谢济才等2农户的土地承包经营权证书进行注销。……注销原因：谢济才的农村土地承包经营权登记申请、承包地块调查表、承包方调查表、承包合同未经村委会审核、签字、盖章，农村土地承包经营权登记申请未经乡（镇）审核，不符合颁发证书的程序和条件。注销依据：根据《农村土地承包经营权确权登记工作流程》第五项签订合同阶段和第六项颁证阶段的审核要求”。谢济才不服，于2019年5月8日向龙岩市政府提出行政复议申请。2019年6月26日，龙岩市政府作出龙政行复〔2019〕3号行政复议决定书，维持《连城县政府关于注销项纪长等2农户农村土地承包经营权证的公告》的决定，并于同月27日邮寄送达给谢济才。谢济才不服该行政复议决定，遂向本院提起行政诉讼。 本案争议的焦点是连城县政府作出的《连城县政府关于注销项纪长等2农户农村土地承包经营权证的公告》及龙岩市政府作出的行政复议决定是否合法。 本院认为，本案连城县政府于2018年11月12日向谢济才颁发了闽（2018）连城县农村土地承包经营权第000148号农村土地承包经营权证，谢济才亦已实际领取该农村土地承包经营权证。该行政颁证行为一经作出，就具有公定力、确定力，对于行政机关和相对人都具有约束力。如果该行政行为确有错误，作出行政行为的行政机关有权自行纠错，但采取的措施和手段应当必要、适当，非因法定事由并经法定程序不得撤销、变更已经生效的行政决定，特别是行政机关作出对利害关系人产生不利影响的行政决定，应遵循正当程序原则。连城县农业农村局在庭审中虽然提供了其向连城县政府呈报的《关于注销不符合发证条件的农村土地承包经营权证的请示》，但据以注销的事实基础调查却在呈报请示之后，违反了程序正当的原则。《福建省行政执法程序规定》第五条规定：“行政执法必须以事实为依据，以法律为准绳。行政执法人员实施具体行政行为，应向相对人说明理由，听取相对人的意见，不得因相对人的申辩而进行刁难、处罚或者加重处罚。”连城县政府作出注销农村土地承包经营权证公告的行为，应以事实为依据，向相对人说明理由并听取意见，给予相对人申辩的权利。连城县政府未举证证明连城县政府作出被诉行政行为前履行了上述程序，被诉行政行为应认定为违反法定程序。连城县政府注销谢济才农村土地承包经营权证的原因“农村土地承包经营权登记申请、承包地块调查表、承包方调查表、承包合同未经村委会审核、签字、盖章，农村土地承包经营权登记申请未经乡（镇）审核”，亦没有确定的事实证据予以支持，因此，《连城县政府关于注销项纪长等2农户农村土地承包经营权证的公告》中对谢济才农户的土地承包经营权证进行注销的事实不清，证据不足。龙岩市政府作出维持《连城县政府关于注销项纪长等2农户农村土地承包经营权证的公告》，决定错误，应予撤销。对原告谢济才要求撤销连城县政府的行政行为及龙岩市政府的行政复议决定的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项、第七十九条规定，判决如下： 一、撤销被告连城县人民政府于2019年4月25日作出的《连城县人民政府关于注销项纪长等2农户农村土地承包经营权证的公告》中有关注销谢济才闽（2018）连城县农村土地承包经营权第000148号农村土地承包经营权证的公告； 二、撤销被告龙岩市人民政府于2019年6月26日作出的龙政行复〔2019〕3号《行政复议决定书》； 三、驳回原告谢济才的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告连城县人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审 判 长  吴小琼 审 判 员  李 中 人民陪审员  王爱清 二〇一九年十一月二十九日 法官助理方丽萍 书记员林冬妮 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 -6- -7-