云南省保山市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）云05行终77号 上诉人（原审原告）庄锦源，男，汉族，1962年3月26日出生，住址：广东省东莞市莞城区。 委托代理人熊跃兴，云南上首律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。 被上诉人（原审被告）保山市人民政府工贸园区管理委员会。 住所地：保山工贸园区青堡路南段国际数据服务产业园三楼。 统一社会信用代码：11533000054663301R。 法定代表人杨雁斌，主任。 委托代理人欧立荣，工贸园区管理委员会住房和建设局局长。代理权限：一般授权代理。 委托代理人刘小龙，云南天利达律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。 上诉人庄锦源与被上诉人保山市人民政府工贸园区管理委员会其他行政行为一案，已由保山市隆阳区人民法院于2019年7月9日作出（2019）云0502行初13号行政裁定书。原审原告庄锦源不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年10月15日在本院116号法庭公开开庭审理了本案。上诉人庄锦源及委托代理人熊跃兴、被上诉人保山市人民政府工贸园区管理委员会委托代理人欧立荣、刘小龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认定，原告庄锦源与张洪春、保山洪程生物科技开发有限责任公司（以下简称：洪程公司）、张志建民间借贷纠纷一案，经云南省高级人民法院于2014年5月15日作出（2014）云高民一终字第82号《民事判决书》，判决张洪春赔偿原告借款本金300万元及相应利息，洪程公司、张志建对上述债务承担连带赔偿责任。2014年6月20日原告向保山市中级人民法院申请强制执行，保山市中级人民法院于2014年6月20日立案执行。保山市中级人民法院于2014年10月30日作出（2014）保中执字第100－1、100－2号《执行裁定书》，追加云南凯程生物科技开发有限公司（以下简称：凯程公司）、张建华为被执行人，对上述债务承担连带赔偿责任。保山市中级人民法院以（2014）保中执字第100－3、100－4、100－5、100－6号《执行裁定书》查封了凯程公司位于保山市隆阳区××乡长××路以东××园区60亩土地（面积40460㎡，土地证号：保国用2014字第01244号）及银行账户，查封了张建华位于保山市××区易乐上苑的房产及两辆机动车。2014年11月9日，张建华以部分查封财产系其夫妻共有财产为由，向保山市中级人民法院提出中止执行的异议申请，保山市中级人民法院于2014年11月21日作出（2014）保中执字第100－7号《执行裁定书》，裁定驳回其异议。2014年12月11日原告与凯程公司、张建华签订执行和解协议，凯程公司、张建华以其在保山市中级人民法院查封的60亩土地使用权、易乐上苑的房地产和两辆机动车作为解除银行账户冻结的执行担保，并于当天履行了50万元的支付义务。保山市中级人民法院根据双方的和解协议于2014年12月11日作出（2014）保中执字第100－8号《执行裁定书》，裁定解除对凯程公司在中国银行基本账户的冻结。保山市中级人民法院于2014年12月12日作出（2014）保中执字第100－9号《执行裁定书》，裁定终结本次执行程序。 原告与凯程公司、张建华于2015年4月30日双方达成新的和解协议，约定张建华以保山市中级人民法院查封的财产作为执行担保，对原告的债务延迟到2016年6月30日前支付。期满后张建华未履行和解协议，原告于2015年7月10日申请恢复执行，要求拍卖保山市中级人民法院查封的张建华及凯程公司的财产。张建华向保山市中级人民法院表示其近期能够融资还债，申请暂缓拍卖。保山市中级人民法院同意延期3个月，期满后张建华仍未还款。原告于2015年10月向保山市中级人民法院提出对凯程公司工贸园区的土地及地上建筑物予以拍卖，保山市中级人民法院于2015年10月23日作出对案件立案恢复执行。恢复执行中，保山市中级人民法院于2015年10月29日委托保山市中瑞房产土地评估有限公司（以下简称：中瑞评估公司）对查封的土地及地上建筑物进行评估，中瑞评估公司于2015年12月17日作出中瑞评字（2015）第L31号估价报告，对委托评估的资产评估价值为人民币1729.86万元，其中土地为934.63万元，建筑物为795.23万元。保山市中级人民法院于2016年5月19日作出（2015）保中执恢字第22号《执行裁定书》，裁定对查封的土地及建筑物进行拍卖。凯程公司、张建华对评估结果提出异议并提出执行异议。保山市中级人民法院于2016年7月6日作出（2016）云05执异3号《执行裁定书》，裁定驳回其异议。张建华、凯程公司不服，向云南省高级人民法院申请复议，云南省高级人民法院于2016年10月11日作出（2016）云执复38号《执行裁定书》，裁定驳回其复议请求。因查封凯程公司的土地到期，保山市中级人民法院于2016年10月28日作出（2015）保中执恢字第22号之一《执行裁定书》，裁定对凯程公司的土地进行续封。保山市中级人民法院于2016年12月9日向工贸园区管委会去函，征询工贸园区管委会对竞买人资格条件及用地经营范围的意见，工贸园区管委会于2016年12月19日作出书面回复。保山市中级人民法院于2016年12月13日通过网络司法拍卖平台，对凯程公司在工贸园区的土地及地上两栋钢结构厂房进行拍卖，因无人竞买而流拍。2017年2月17日原告向保山市中级人民法院申请第二次拍卖，因凯程公司提出实际供地与土地证不符，保山市中级人民法院聘请专业测绘公司进行测绘，测绘结果为凯程公司实际供地面积为60.69亩，其中土地证范围内西侧挡墙以外的7.127亩土地已被工贸园区管委会出租给其他木材厂临时使用，办公楼及食堂不在土地证上的占地面积超过四分之三。保山市中级人民法院征询国土部门意见，国土部门意见为办公楼及食堂属于违章建筑，不能办证。保山市中级人民法院为确保司法处置的财产均为合法财产，实现资产处置价值的最大化，保山市中级人民法院于2017年2月10日向工贸园区管委会去函，内容为“保山市工贸园区管委会：本院在处置云南凯程生物科技开发有限公司（以下简称“凯程公司”）位于园区内相关资产的过程中，经过实地测绘发现，凯程公司的部分建筑物（办公楼、食堂、宿舍基础等）不完全在其土地证范围内，而部分面积则已为其他企业所使用，对我院处置这些资产形成了较大障碍，而凯程公司坚持认为其建设的相关建筑物是在当时的供地红线范围内，要求人民法院一并处置其在园区的所有资产。为妥善处置该企业资产，避免处置过程中或处置后产生权属纠纷，也为新的买受人能顺利与园区对接，现向园区管委会协调如下事项：一、关于凯程公司土地证范围内的土地被其他企业所占用的部分，能否处置，处置后如何移交？二、凯程公司在土地证范围外实际超占的工业用地及地上建筑物，现没有办理相关法律手续，土地款也未支付，能否一并处置后，再用处置款支付未付土地款？三、若上述财产可以一并处置，请工贸园区提供凯程公司实际超占土地面积，超占土地价格能否参照凯程公司原先与园区签订的土地价格处理？另，目前地上已经封顶的办公楼、食堂以及已经打过基础但未建盖的宿舍楼部分，人民法院一并处置后是否可以通过补办完善相关手续之后，进行相关权属登记？四、如园区对上述财产处置有更好的意见建议请提供，我院将及时联系凯程公司及相关当事人。五、以上征询结果，本院须在处置拍卖告知中说明，烦请园区管委会在五日内回复本院。”被告工贸园区管委会于2017年6月26日作出《保山市人民政府工贸园区管理委员会关于云南凯程生物科技有限公司资产处理意见的复函》（以下简称《复函》），《复函》提出“现将征求意见回复如下：一、园区本着依法、公平的原则，支持协助保山市中级人民法院执行工作，执行过程中，园区及所涉及相关部门将积极配合，不设置任何法律障碍。二、由园区规划部门根据园区规划对凯程公司地块范围进行完善（附地块红线图）。三、由园区国土部门根据园区规划部门提供的地块红线图进行供地。超出原已供地60.69亩以外的土地，中院用处置款优先支付土地款后，由园区国土部门完善相关土地手续。四、凯程公司在其取得土地和超占土地上建盖的办公楼、食堂及已经打过基础但未建盖的宿舍楼部分所占面积12.11亩，保山市中级人民法院可一并处置。以上财产处置后，园区协助买受人办理相关手续，受买人必须持有保山市中级人民法院生效法律文书和协助执行通知书。五、对于凯程公司资产处置，最终处置方式无论是收储、拍卖、变卖还是以物抵债，园区以上协助条款均有效。但为了园区统一规划管理，请市中级人民法院对凯程公司在园区内的全部资产一次性处置完毕。六、凯程公司资产处置后，买受人使用土地和房产必须符合园区产业规划，只能用于木材加工经营及相关产业。”保山市中级人民法院根据当事人意见及工贸园区管委会复函，委托中瑞评估公司对凯程公司的资产进行整体评估，估价凯程公司资产价值为2851.7384万元，其中地上建筑物741.8826万元，土地使用权1314.6258万元，厂房795.23万元。后又补评砼挡墙308.9万元，毛石挡墙47.63万元，宿舍地基75.48万元，凯程公司的资产评估总价为3218.66万元。保山市中级人民法院于2018年8月15日作出（2015）保中执恢字第22号之二《执行裁定书》，裁定“对被执行人云南凯程生物科技开发有限公司所有的位于保山市××园区内隆阳区××乡长盛路以东的土地（原土地证号：保国用2014字第01244号），按保山工贸园区国土部门规划云南凯程生物科技开发有限公司的供地红线图实测的供地面积为43530.657㎡的工业用地及两栋钢结构厂房、办公楼、食堂、已经打过基础但未建盖的宿舍楼及其他附属设施等进行整体拍卖。”保山市中级人民法院于2018年12月6日至2019年2月4日在云南省保山人民法院淘宝网司法拍卖网络平台上进行公开变卖凯程公司位于保山市××园区内隆阳区××乡长盛路以东的全部资产，因无人竞拍导致流拍。原告认为由于被告作出的《复函》导致拍卖因无法应价购买而流拍，侵害了原告的合法权益，故向法院提起诉讼，要求依法判令撤销《保山市人民政府工贸园区管理委员会关于云南凯程生物科技有限公司资产处理意见的复函》(保工贸函[2017]36号)的相关行政行为;追究与之相关违法违规的责任人。 原审法院认为，本案原告所诉被告作出的《复函》，一般而言，函作为一种公文适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项。函原则上仅具备指导、规范和参照的功能，不具有法定的拘束力和执行力。本案中的《复函》系保山市中级人民法院在强制执行本案原告与张洪春、洪程公司、张志建民间借贷纠纷一案中，追加凯程公司和张建华为被执行人后，对凯程公司位于工贸园区的资产进行拍卖过程中，因涉及凯程公司资产的相关问题向被告发函，被告针对保山市中级人民法院发函的内容作出《复函》。因保山市中级人民法院和被告在法律上并不隶属，该《复函》系相互间因工作需要的行文，而不是被告为行政管理直接针对行政相对人所作出的行政行为。且保山市中级人民法院根据《复函》内容作出《执行裁定书》，《复函》的部分内容通过法院的裁定书转换为法院的执行内容，故《复函》未直接为原告设定权利和义务，被告作出《复函》的行为不产生外部法律效力。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、最高人民法院《关于适用的解释》第一条第二款第（五）项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”的规定，本案被诉《复函》不属于可诉的行政行为，故原告的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围，依法裁定驳回起诉。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项和最高人民法院《关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回原告庄锦源的起诉。 上诉人庄锦源上诉请求：1.撤销云南省保山市隆阳区人民法院（2019）云0502行初13号行政裁定书；2.改判支持上诉人的一审诉讼请求。事实和理由如下：一、被上诉人的《复函》属越权行政行为，应依法予以撤销。（一）被上诉人属于依法成立的一级行政机关，其作出违法行政行为应承担相应的法律责任；（二）被上诉人的《复函》具备具体行政行为的法律特征，依法具有可诉性；（三）被上诉人的行政行为违法违规事实清楚，应依法予以撤销。二、上诉人庄锦源与本案有法律上和事实上的利害关系，其诉求依法予以支持。（一）上诉人的诉讼符合法律规定的时效要求，本案诉讼请求并没有超过诉讼时效；（二）被上诉人作出《复函》的认定处理已经对上诉人的权利义务产生实质影响，上诉人与《复函》具有法律上的利害关系（三）本案被上诉人的非法拼接和搭售非法地产及劣质构筑物，事实上已经严重损害了上诉人债权人的债权利益，上诉人作为利害关系人，有权依法提起本案诉讼。三、一审法院对本案驳回起诉，直接排除了被上诉人违法《复函》行为的可诉性将造成司法审查的空白，严重侵害了上诉人的合法权益。 被上诉人保山市人民政府工贸园区管理委员会未提交答辩状。 本院二审中，各方当事人未提交新的证据，经审查，一审法院举证、质证、认证合法，认定事实清楚，审判程序合法，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、最高人民法院《关于适用的解释》第一条第二款第（十）项的规定对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，本案中的《复函》系本院在强制执行本案上诉人与张洪春、洪程公司、张志建民间借贷纠纷一案中，追加凯程公司和张建华为被执行人后，对凯程公司位于工贸园区的资产进行拍卖过程中，因涉及凯程公司资产的相关问题向被上诉人函询，被上诉人针对本院发函的内容作出《复函》属于工作函询内容的答复，对上诉人的权利义务不产生实际影响。本案被诉《复函》行为不属于可诉的行政行为，故一审法院以上诉人的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围裁定驳回起诉的处理正确。 综上所述，一审裁定认定事实清楚，处理结果正确，依照最高人民法院《关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不收取诉讼费。 本裁定为终审裁定。 审判长  李海斌 审判员  杨荣刚 审判员  唐悄若 二〇一九年十一月十四日 书记员  宋 鉴 附：本案适用相关法律依据 《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为； （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为； （三）行政指导行为； （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外； （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为； （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；