河北省沧州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）冀09行终239号 上诉人（原审原告）白玉珠，男，1959年1月25日出生，汉族，现住沧州市运河区。 委托代理人刘德军，河北衡泰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）沧州市自然资源和规划局，住所地沧州市运河区御河西路54号。 法定代表人王金树，该局局长。 委托代理人吴敬强，该局运河分局工作人员。 委托代理人彭建军，河北福鑫律师事务所律师。 上诉人白玉珠因行政处罚决定一案，不服河北省沧州市运河区人民法院（2019）冀0903行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审查明，被告在执法巡查中发现，擅自占用土地建驾校和厂房，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十九条之规定，上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十九条之规定。被告经过现场勘测以及调查、核实后，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《河北省国土资源行政处罚裁量基准》的规定，于2019年1月18日作出沧国土资运王罚字[2019]第001号行政处罚决定书，决定对原告处罚如下：1、责令退还非法占用的土地25670.53平方米；2、拆除在非法占用的不符合《土地利用总体规划》25.89平方米农用土地上新建的建筑物和其他设施；3、没收在非法占用的符合《土地利用总体规划》1022.12平方米农用地上新建的建筑物和其他设施；4、罚款：耕地831.07平方米按每平方米25元处以20776.75元的罚款，其他农用地、未利用地及建设用地24839.46平方米按每平方米15元处以372591.9元的罚款，共计罚款393368.65元，并于2019年1月23日送达原告。原告不服，起诉至本院。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五十九条规定，乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。本案中，根据被告提交的证据可以证明原告白玉珠未经批准擅自占用土地建驾校和厂房，违反了上述法律的规定。被告按照法律规定的程序，对原告作出的行政处罚决定，认定事实清楚、证据充分，本院应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告白玉珠的诉讼请求。 上诉人白玉珠不服原审判决，向本院提起上诉，主要上诉理由是：一、[2019]第001号行政处罚决定书因无当事人的地址和作出决定的日期，违反行政处罚法第三十九条的规定，处罚决定不合法。二、对被上诉人在一审提供的行政处罚证据进行分析。1、立案呈批表，白玉珠没有非法占用集体土地建设驾校及厂房。驾校系沧州市沧北驾驶员培训学校有限公司所建，白玉珠不是法定代表人也不是股东，所以认定白玉珠建驾校错误。2、国土资源局询问笔录，一人询问不符合法律规定。3、现场勘测笔录，被上诉人未告知白玉珠参加勘测，也未邀请基层组织人员见证，违反《国土资源违法行为查处工作规程》8.2.4.6应当通知当事人参加勘测的规定。笔录勘测图无边长，没有边长便无法计算占地面积。4、白玉珠占地图，标注S2是白玉珠驾校，白玉珠就没有驾校，该占地图无制图人员。5、照片三张，被上诉人没有提供拍摄的原始载体。6、地类、规划情况认定意见，被上诉人并未提供所附的2014年度土地利用现状图、沧州市土地利用总体规划图。而行政处罚决定书中认定违法事实的证据有此二图。7、白玉珠于2018年1月22日被公安机关限制人身自由，并不是白玉珠不配合调查。8、违法案件会审记录，认定违法主体是白玉珠属于错误。被上诉人作出的本次处罚是加重处罚，本次会审不是王金树召集违反了《国土资源违法行为查处工作规程》11.1第2款的规定。9、违法案件处理决定呈批表，本案案情复杂且基于大额罚款，应由国土资源主管部门负责人集体讨论决定，而本案未经集体讨论违反了《国土资源违法行为查处工作规程》11.1第2款的规定。王金树才是被上诉人的负责人。10、行政处罚告知书，2018年4月20日国土资源执法人员任俊凯、邱宝才在看守所见到了白玉珠而且进行了录像，系违法送达行政处罚告知书。11、听证告知书，质证意见同行政处罚告知书。12、法律文书审批表，因案情复杂，在立案60日内无法下达行政处罚决定书而延期，本案从2017年12月25日立案至2019年1月23日送达，在程序上严重违法。13、行政处罚决定书送达情况，国土资源行政执法人员违法进入看守所向白玉珠送达行政处罚决定书。三、上诉人提供的证据可以证明：白玉珠是有偿租赁土地而不是违法占地。2014年7月10日运西明珠造纸厂向运河区国土局提出临时占地手续将到期，申请办理续期手续。运河区国土局工作人员非法混进看守所向白玉珠送达行政处罚决定书。四、关于涉案土地，被上诉人曾经作出行政处罚，处罚撤销之后，被上诉人又作出本次行政处罚，本次处罚为加重处罚，违反了行政处罚法有关不得因当事人的申辩而加重处罚等规定。上诉请求:依法撤销沧州市运河区人民法院（2019）冀0903行初30号行政判决，撤销被上诉人作出的沧国土资运王罚字[2019]第001号行政处罚决定书。 被上诉人沧州市自然资源和规划局辩称，1.一审法院第30号判决认定事实清楚，证据充分，结论正确。上诉人主张第001号行政处罚决定决定日期问题、立案呈批问题、签字立案负责人问题以及案件询问笔录程序问题，还有是否重复处罚和加重处罚的问题，没有事实根据，该等上诉理由不能成立。关于行政处罚决定书有明确的决定日期，上诉人违法占地未经批准建设经被上诉人巡查发现后，依法履行了立案、调查、勘验、规划地类审核、告知听证申辩权利，主管领导批准作出了001号决定，程序并无不当，001号处罚决定之前对上诉人所作的上一次处罚决定已经被撤销，所以不存在两次处罚和罚款的问题，不存在加重的问题。上诉人的违法占地建设行为于2017年12月立案，以及此前对上诉人违法占地行为立案，上诉人均不配合，因上诉人于2018年1月22日被限制人身自由，不存在因被限制人身自由无法配合的情况。2.上诉人未经批准擅自占地建设，事实清楚证据确凿，被上诉人进行了依法询问取得了知情人的笔录，对非法占地建设进行了勘验，制作了勘验笔录。对违法现状依法进行了拍照，对于被非法占用土地的地类和规划情况规划地籍部门作出了认定意见，上诉人存在未经批准占用工业用地、耕地和未利用地等违法行为。根据土地管理法第59条的规定，存在明显的违反法律法规的行为，具有应受行政处罚性，上诉人所谓与村委会签订过租赁协议以此否定未经批准擅自占地建设行为的违法性，不能成立。综上，被上诉人认为上诉人的上诉理由没有根据不能成立，请求二审法院维持一审判决，驳回上诉。 经审理查明，2017年12月27日国土资源执法人员对陈玉林的询问笔录记载：问：白玉珠占地的时间你清楚吗？答：“1992年，白玉珠在该小公路的南面，租用村民的10亩土地建设了个人的造纸厂。同年，原西花园乡政府在该小公路北占用50亩土地，用围墙圈起来后，在围墙内建设了宝环化工厂，……1997年和2001年，白玉珠占用原宝环化工厂圈占的50亩土地，建设了造纸厂的二、三车间。”证人白某在另一询问笔录中也作出了相似的陈述。 被上诉人提交的《国土资源违法案件调查报告》记载：调查情况：白玉珠违法占地的基本情况：白玉珠违法占地按用途和占地时间，分为两个部分：一部分为驾驶员培训学校占地，该占地始于1997年5月和2001年9月，均与白庄子村委会签有租地协议，协议租地总面积为23130.1平方米（折合34.694亩）。现在经测量核实，该占地面积为22789.97平方米（折合34.18亩），其中3829.20平方米为国有建设用地，该地于1993年4月28日由原郊区西花园乡经济联合社办理了国有土地使用权出让手续，出让年限15年（自1993年4月7日至2008年4月7日），用途为工业，其余土地为白庄子村集体土地。上述土地白玉珠租用后，先是建设明珠造纸厂，用于工业用途，后于2014年3月改作驾驶培训学校用途。另一部分是厂房占地，该占地发生于2015年，位于白玉珠驾校西侧和东侧，西侧厂房占地1930.76平方米，东侧厂房占地949.80平方米。 在本案二审中，沧州市自然资源和规划局承认向上诉人白玉珠送达了两次行政处罚决定书。 沧国土资运王罚字[2019]第001号行政处罚决定书记载：……上述违法事实有下列证据证实：1、询问笔录；2、现场勘测笔录；3、违法现场照片；4、土地利用现状图（局部）；5、土地利用总体规划图（局部）；6、地类及规划情况认定意见……。但沧州市自然资源和规划局并未向原审法院提交土地利用现状图（局部）及土地利用总体规划图（局部）。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定：被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。《国土资源行政处罚办法》第二十九条第三款规定：《行政处罚决定书》一经送达，即发生法律效力。《国土资源行政处罚办法》第三十一条第二款规定：违法行为有两个以上当事人的，可以分别作出行政处罚决定，制作一式多份《行政处罚决定书》，分别送达当事人。行政处罚决定书应当明确给予每个当事人的处罚内容。《国土资源违法行为查处工作规程》8.2.4.6现场勘测笔录。现场勘测应当告知当事人参加。当事人拒绝参加的，不影响勘测进行，但可以邀请案件发生地村（居）委会等基层组织相关人员作为见证人参加。……当事人拒绝签名或者不能签名的，应当注明原因。《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.1违法责任主体认定。违法责任主体应当是实施违法行为并且能够独立承担法律责任的自然人、法人或者其他组织。（1）当事人是自然人的，该自然人为违法责任主体。（2）当事人是法人的（企业法人、机关法人、事业单位法人、社会团体法人等），该法人为违法责任主体；不具有独立法人资格的分公司、内设机构、派出机构、临时机构等实施违法行为的，设立该分公司、内设机构、派出机构、临时机构的法人为违法责任主体。（3）当事人是其他组织的，能够独立承担法律责任的，该组织为违法责任主体；不能独立承担法律责任的，创办该组织的单位或者个人为违法责任主体。……（5）同一违法行为有两个以上当事人的，应当认定为共同违法责任主体。《国土资源违法行为查处工作规程》12.4.2制作《行政处罚决定书》的注意事项。……（5）行政处罚的内容应当明确、具体，有明确的履行方式和期限。①责令退还、交还违法占用土地的，应当写明退还、交还土地的对象、范围、期限等……。 本案中，根据被上诉人的调查，白玉珠违法占地的“驾驶员培训学校占地”部分，起先是建设明珠造纸厂，被上诉人未就运西明珠造纸厂是否是违法责任主体这一问题作出认定。被上诉人未提供证据证实其曾经告知了白玉珠参加2017年12月26日现场勘测。被上诉人未向原审法院提供其在沧国土资运王罚字[2019]第001号行政处罚决定书已经列明的证据即土地利用现状图（局部）及土地利用总体规划图（局部）。根据被上诉人的调查，白玉珠违法占地的“驾驶员培训学校占地”部分包括原宝环化工厂国有建设用地3829.20平方米，沧国土资运王罚字[2019]第001号行政处罚决定书第一项（责令退还非法占用的土地25670.53平方米）未明确这一国有建设用地退还的土地权利人或者管理人。沧州市自然资源和规划局作出的沧国土资运王罚字[2019]第001号行政处罚决定违反法定程序，应予撤销。 综上，原审判决认定事实不清，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第八十九条第一款第（三）项的规定，判决如下： 一、撤销运河区人民法院（2019）冀0903行初30号行政判决； 二、撤销沧州市自然资源和规划局作出的沧国土资运王罚字[2019]第001号行政处罚决定的行政行为； 三、责令沧州市自然资源和规划局重新作出行政行为。 一、二审案件受理费各50元均由被上诉人负担。 本判决为终审判决。 审判长  张春明 审判员  李艳华 审判员  苗萍萍 二〇一九年十一月十二日 书记员  李美玉