安徽省宿州市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2019）皖13民终2695号 上诉人（原审原告）：周保家，男，1967年4月6日出生，汉族，住安徽省宿州市泗县。 委托诉讼代理人：杜柏飞，北京本录律师事务所律师。 委托诉讼代理人：杨波，北京本录律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：泗县大路口乡人民政府，住所地安徽省宿州市泗县大路口乡大营庄****，统一社会信用代码11341324003203516J。 法定代表人：骆松，该乡乡长。 委托诉讼代理人：郑良付，安徽郑良付律师事务所律师。 原审第三人：泗县大路口乡网周村村民委员会，住，住所地安徽省宿州市泗县大路口乡网周村一社会信用代码54341324B13575436W。 法定代表人：时昌跃，该村民委员会主任。 上诉人周保家因与被上诉人泗县大路口乡人民政府（以下简称大路口乡政府）、原审第三人泗县大路口乡网周村村民委员会（以下简称网周村委会）土地承包经营权出租合同纠纷一案，不服安徽省泗县人民法院（2019）皖1324民初3386号民事判决，向本院提出上诉。本院于2019年9月23日立案后，依法组成合议庭，因经过阅卷、调查和询问当事人，本案没有新的事实、理由及证据，不开庭进行了审理。本案现已审理终结。 周保家上诉请求：撤销原判，改判支持周保家的诉讼请求，并由大路口乡政府承担本案一、二审的诉讼费用。事实和理由： 一、周保家与大路口乡政府签订的《农村土地承包经营权流转合同书》（以下表述为《流转合同书》）应属无效合同。 （一）大路口乡政府作为一级政府，不能为《流转合同书》的一方当事人。一审认为“网周村委会作为本集体组织农村土地发包方，大路口乡政府作为一级政府，为提高农业综合生产能力，增加农业生产效益和农民收入，实现传统农业向现代农业转变，促进农业产业化发展，与农户签订土地承包经营权流转合同，符合法律规定，因此，周保家与大路口乡政府、网周村委会签订的农村土地承包经营权流转合同合法有效。”周保家认为一审不仅对事实认定不清，还是对法律的错误解读。首先，《流转合同书》的双方是周保家与大路口乡政府。本案涉及的土地已有网周村委会作为发包人承包给了周保家，现由周保家与大路口乡政府签订的《流转合同书》。村委会虽然同意并在合同上盖章，但其只是本合同的第三人，并非合同的当事方。其次，《流转合同书》是民事法律关系，虽然大路口乡政府是一级政府，但是在本合同中其法律地位与周保家相同，不能因为大路口乡政府是具有行政管理职能的机构，在民事活动中就享有更高的权利。也不能想当然的认为大路口乡政府作为一级政府，其与周保家签订的合同就可以不遵守法律、违反法律规定。相反地，作为一级政府，大路口乡政府行使管理职责或者从事法律活动，应当有明确的法律依据或者授权。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（2015修正）第六十一条“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权:（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（四）保护各种经济组织的合法权益；（五）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（七）办理上级人民政府交办的其他事项”的规定，乡、民族乡、镇的人民政府依法不具有从事农业生产经营的职权。再根据《农村土地承包经营权流转管理办法》第二十五条、第二十六条、第二十七条、第二十八条、第三十一条之规定，乡、镇人民政府是土地承包经营权流转行为及其流转合同的管理（鉴证）机关，作为公共事务的管理机关，大路口乡政府不能在同一土地承包经营权流转行为中既担任管理者（行政职权）又担任被管理者（民事权利）。另，大路口乡政府在一审中向法庭提交的证据均不能证明其取得了法律法规的授权或上级行政机关的委托可以作为土地承包经营权流转的受让方签订《流转合同书》，虽然行政机关也可以民事主体身份进行民事活动。当行政机关以民事主体身份从事民事活动时，此时其应当是特殊的民事主体，可以从事的民事活动的范围较一般民事主体小。且作为行政机关以民事主体身份从事民事活动，其从事的民事活动应当是为了保障其行政职权（职责）的有效实施，也即是为了确保其职权的落实。但是，在本案中，依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（2015修正）第六十一条规定的乡人民政府的职权可知，大路口乡政府以民事主体身份从事土地流转的民事活动与其法定职权之间无关联性，并不是为了保障其行政职权（职责）的有效实施。也即，本案中大路口乡政府作为行政机关以民事主体身份从事土地流转的民事行为超过了其以民事主体可以进行民事活动的范围，应属于无效行为。综上，大路口乡政府作为行政机关不具备从事农业生产经营的职权且其以民事主体身份实施民事活动并非基于实施其职权的需要，故其以民事主体从事土地流转的民事活动明显超过了范围，依据《农村土地承包法》及《农村土地承包经营权流转管理办法》的规定其不具备签订土地承包经营权流转合同的资格。故，应当认定周保家与大路口乡政府签订的《农村土地承包经营权流转合同书》无效。 （二）《流转合同书》约定内容违反了法律规定。1、《农村土地承包法》第三十三条规定:土地承包经营权流转应当遵循以下原则:（三）流转的期限不得超过承包期的剩余期限。《农村承包土地流转管理办法》第三条之规定:农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途，流转期限下得超过承包期的剩余期限，不得损害利害关系人和农村集体经济组织的合法权益。周保家的土地承包期自1995年8月25日至2025年8月24日《流转合同书》约定的期限自2015年6月20日至2027年6月19日，很显然后者的期限超过了上诉人的承包期、《流转合同书》的约定违反了上述规定，应当属于无效合同。2、双方所签订的《流转合同书》具有《合同法》第五十二条规定的法定无效情形。从大路口乡政府向一审提交的证据《泗县石梁河田园综合体项目投资建设协议书》中“打造集农业标准化生产、农产品交易、乡村旅游休闲度假、田园娱乐体验、青少年素质教育等复合功能于一体的田园综合体”、“以创建国家农业科技示范园、国家现代农业产业园、国家5A级旅游风景区、省级以上特色小镇为目标”以及“项目区内大横堰村庄居民户实行整体搬迁，除乙方有选择性地保留部分原农户居住房，其他原住房屋拆除后集体建设用地无偿交由乙方用于发展民宿项目，使用期为8年，8年满后租金另行商定，但不得高于全县平均亩租金”的表述可知:大路口乡政府从周保家处流转涉案基本农田后系用于田园综合体、农业产业园、旅游风景区、特色小镇、民宿建设。而在《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004）28号）中明确“（十一）严格保护基本农田。基本农田是确保国家粮食安全的基础。土地利用总体规划修编，必须保证现有基本农田总量不减少，质量不降低。基本农田要落实到地块和农户，并在土地所有权证书和农村土地承包经营权证书中注明基本农田保护图件备案工作，应在新一轮土地利用总体规划编后三个月内完成。基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用，或者擅自改变用途，这是不可逾越的‘红线’。符合法定条件，确需改变和占用基本农田的，必须报国务院批准；经批准占用基本农田的，征地补偿按法定高标准执行，对以缴纳耕地开垦费方式补充耕地的，缴纳标准按当地最高标准执行。禁止占用基本农田挖鱼塘、种树和其他破坏耕作层的活动，禁止以建设‘现代农业园区’或者‘设施农业’等任何名义，占用基本农田变相从事房地产开发。”此外，从大路口乡政府于2019年5月9日发布的泗县石龙湖田园综合体项目房屋拆迁安置方案（周保家证据六）可知，大路口乡政府为实施泗县石龙湖田园综合体项目需要对于周保家所在村组农民集体所有的土地进行征收而并不是所谓的“流转”。大路口乡政府以与周保家签订《流转合同书》的“合法”形式来规避法律法规规定实施土地征收，即以合法形式掩盖非法目的。涉案《流转合同书》的签订违反了《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例等法律法规的强制性规定，符合《合同法》第五十二条规定的“（三）以合法形式掩盖非法目的”和“（五）违反法律、行政法规的强制性规定”无效情形。故，依据《合同法》第五十二条规定的规定，亦应当确认周保家与大路口乡政府所签订的《流转合同书》无效。 二、大路口乡政府存在违约行为，且严重损害了周保家利益，《流转合同书》应当解除。 （一）大路口乡政府多次迟延支付土地流转金，违反合同约定，周保家可以依约解除合同、收回土地经营权。周保家与大路口乡政府于2015年6月20日签订的《流转合同书》第二条第（一）项中明确约定土地流转款的“支付时间为:每年6月30日”。而在周保家将涉案土地交付给大路口乡政府后，大路口乡政府每年支付土地流转款的时间均超过了《流转合同书》约定的期限，具体的土地流转支付日期为:2015年7月31日、2016年8月9日、2017年8月2日、2018年7月6日。根据《流转合同书》第六条“三、乙方有下列情况之一者，甲方有权收回土地经营权。不按时缴纳土地流转费。”周保家有权解除合同，收回土地经营权。一审认为“虽然有迟延支付流转金情况，但考虑到合同实际履行时间，上级财政部门支付进度、迟延支付时间较短等情形，其违约行为轻微，不足以构成违约解除理由”。周保家认为一审很显然是对事实认定不清。大路口乡政府作为一级政府，应当对政府部门审批、办理款项的进度有足够的预见力，不能因为财政部门支付进度而放任自己违反合同约定，也不能因此减轻其违约责任。周保家因为大路口乡政府的多次违约行为，要求解除合同、收回土地经营权，完全是根据双方签订的《流转合同书》。根据《合同法》第九十三条第二款之规定:当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。一审认为周保家不能解除合同，很显然是事实认定不清，法律适用错误。 （二）大路口乡政府对涉案土地未尽妥善管理义务，致使涉案土地出现了撂荒的情形。2015年6月20日双方签订《流转合同书》后，大路口乡政府依约取得了案涉土地的经营权，但取得案涉土地经营权后未能尽到妥善管理之义务，致使案涉土地在2016年、2017年、2018年均出现了荒芜、破坏地上附着物的情形，使案涉土地肥力造成了严重的流失。大路口乡政府在一审中所举第三组证据泗县公安局大路口乡派出所出具的《证明》认为存在“网周村大横堰庄群众于2016年至2018年间多次到园区内抢收、抢种、阻工等”情形，导致土地撂荒。但需要注意的是:首先，仅有该证明不足以证明存在“网周村大横堰庄群众于2016年至2018年间多次到园区内抢收、抢种、阻工等”情形。其次，退一万步来说，即使存在“网周村大横堰庄群众于2016年至2018年间多次到园区内抢收、抢种、阻工等”情形，该行为所导致的法律后果也不应由周保家承担。周保家与大路口乡政府之间依据所签订的《流转合同书》界定各自的权利义务，超出《流转合同书》外的义务应当大路口乡政府承担。故此，根据《合同法》第二百二十二条“承租人应当妥善保管租赁物，因保管不善造成租赁物毁损、灭失的，应当承担损害赔偿责任”的规定，因大路口乡政府的撂荒行为导致涉案土地损失，周保家有权要求大路口乡政府予以赔偿。 （三）大路口乡政府未取得周保家同意擅自将涉案土地转租给了第三方，依法周保家有权要求解除《流转合同书》。从大路口乡政府向一审提交的第一组证据15可知，大路口乡政府自己本身并不从事农业生产经营，而是将其从周保家等村民中流转而来的土地转租给其他企业，如泗县致和新农村建设投资有限责任公司、安徽鲁班投资管理有限公司等。大路口乡政府将涉案土地进行转租一事在与签订《流转合同书》时并未进行告知且事后亦未征得周保家的同意。根据《合同法》第二百二十四条第二款“承租人未经出租人同意转租的，出租人可以解除合同”规定，周保家有权要求解除《流转合同书》。一审认为“周保家也明知大路口乡政府和网周村委会受让农村土地承包经营权后将立项继续流转经营权”，没有依据。事实上，在《流转合同书》签订之前，大路口乡政府和网周村委会并未明确告知周保家该土地将再次流转，且《流转合同书》中亦未标明，大路口乡政府再次流转之前和之后均未告知周保家。一审中，大路口乡政府也未提交周保家知晓并同意大路口乡政府再次流转土地的证据，一审作出上述认定错误。 综上，一审认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销并改判支持周保家的全部诉讼请求。 大路口乡政府辩称，一、关于流转合同书的法律效力问题。1、首先周保家的请求权是解除土地流转合同，而解除合同的前提是合同是合法有效的，因此周保家此节请求和请求权事实基础相悖。2、关于大路口乡政府的民事主体问题。周保家混淆了行政机关民事权利和行政职责问题，对于行政职能和职责是法无明文规定不可为，而对于民事权利主体是法无禁止则自由，本案是民事纠纷，大路口乡政府是民事主体，在法律无禁止的状况下，完全可以参与包括土地流转的相关民事活动。3、《农村土地承包法》并没有排斥行政机关土地流转的主体资格。《农村土地承包法》第三十三条对于流转主体的要求是受让方须有农业经营能力。大路口乡政府作为一级政府对于法律和国家政策倡导和支持通过土地流转提高土地利用效率具有责无旁贷的引领作用，通过流转将土地整合，寻找合作主体，打造田园综合体，得到泗县人民政府和县发改委立项的支持，已充分证明大路口乡政府有农业经营能力。周保家关于大路口乡政府职权范围及能力的质疑系其狭隘的理解。4、关于流转期限问题。关于合同期限超出周保家土地承包期限问题，周保家和大路口乡政府在签订合同时已对此有预期并且作出约定，在流转合同第七条第二项:“土地流转的期限超过家庭承包剩余期限的，超过的时间无效”，村民委员会作为土地的所有者、管理者亦在流转协议书上盖章确认，本次承包期满以后如土地政策不变，周保家承包经营权的权利仍将受到保护，仍具备合同期限届满的条件，因此周保家此节上诉理由不能成立。5、关于流转合同书具有《合同法》第五十二条规定法定无效情形问题。（1）周保家错误理解土地利用规划。大路口乡政府建设的田园综合体、农业产业园、旅游风景区等并不会改变土地原先的农业用途，原基本农田仍保留其农业用途，有条件使用原村庄建设用地，并且泗县人民政府和安徽鲁班投资管理有限公司的投资建设协议书中还特别约定:“土地方面挂牌出让建设用地，土地出让期限按有关政策执行”，也就是说涉及农用田转非问题，大路口乡政府会依法办理土地征收审批，所以不存在也不会存在周保家上诉称的违法使用土地问题。（2）包括周保家所在的大横堰组土地目前没有任何违法、违规使用土地的地方。包括周保家所在的生产组被流转的土地被规模化种植红薯、水稻、高粱等农作物，土地用途没有任何改变，因此其他土地是否涉及到政府诉争无任何关系。（3）大路口乡政府没有任何合同无效的法定情形。从上可知大路口乡政府流转合同的宗旨在于提高土地的利用效力，规范和引领土地整合利用，保护基本农田，涉及配套设施需要建设用地，依法审批以后进行，上述情况无任何违背《合同法》五十二条规定情形。二、本案中没有达到合同解除的根本违约行为。1、关于延付租金问题。大路口乡政府认为关于当事人违约行为是否达到合同解除的条件，应当考虑违约行为对整个合同履行的影响，对守约方造成的损失及延迟履行的原因，从而不背离合同法保护交易稳定性的宗旨。本案中大路口乡政府支付租金均是每年支付下一年租金，由于上报财政部门支付进度问题延迟支付，但延迟支付时间较短，并没有给周保家造成多少损失，不是根本违约行为。2、关于土地抛荒问题。首先涉案土地不存在抛荒问题，而只是延迟耕种；其次延迟耕种的原因是什么，大路口派出所出具的证明体现的非常清楚，是群众不当阻工所致，而且大路口乡政府流转四个村十一个自然组的土地，其他村组至今无任何争议，足以印证涉案土地延迟耕种的原因并非大路口乡政府违约所致。3、关于土地再流转问题。首先，根据《安徽省实施的办法》第三十九条规定:“通过流转取得的土地承包经营权，可依法再流转；原流转合同另有约定的，从其约定”。其中没有规定土地流转需要原土地使用权人的同意，双方的《土地流转合同书》中也没有约定禁止土地再流转；其次，大路口乡政府流转5000余亩土地用于农业项目建设这是包括周保家在内的共知的事实，大路口乡政府势必会寻找合作主体或再流转这也是应有之义，因此，周保家此节上诉理由与事实相悖。综上所述，本案中大路口乡政府不存在违反《合同法》解释二违反效力性强制规定的合同无效情形，大路口乡政府不存在根本违约行为，周保家的上诉请求缺乏事实和法律依据，二审应依法驳回周保家的上诉请求。 网周村委会述称，同大路口乡政府辩称意见。 周保家向一审法院起诉请求：1、判令解除周保家与大路口乡政府于2015年6月20日签订的《农村土地承包经营权流转合同书》；2、判令大路口乡政府将流转的土地退还周保家；3、判令大路口乡政府赔偿因其违约行为给周保家造成的经济损失（土地赔偿金）45450元；4、本案诉讼费用由大路口乡政府承担。 一审法院认定事实：2015年6月，大路口乡政府为提高农业综合生产能力，增加农业生产效益和农民收入，实现传统农业向现代农业转变，促进农业产业化发展，拟对包括网周村大横堰组在内的涉及四村十一个自然庄约5000亩土地进行流转，用于打造省级高科技示范农业园区。2015年6月20日，周保家与大路口乡政府、网周村委会签订了一份农村土地承包经营权流转合同书，约定：周保家将坐落在营新渠的家庭承包地9.09亩从2015年6月20日至2027年6月20日止流转给大路口乡政府和网周村委会用于农业生产，土地流转期间大路口乡政府和网周村村委会每年向周保家支付土地流转价款1000元/亩，支付时间为每年6月30日。合同签订后，大路口乡政府和网周村村委会于2015年7月30日向周保家支付土地流转金，周保家交付了土地。2016年8月9日、2017年8月2日、2018年7月6日、2019年6月20日大路口乡政府财政所分别向周保家分别支付了土地流转费用。2015年8月10日泗县发改委下发泗发改投资（2015）19号文件，对于泗县大路口乡现代农业农村土地流转项目进行立项批复，期间大路口乡政府与泗县致和新农村建设投资有限公司签订了泗县大路口乡现代农业农村土地流转项目合作协议。2015年9月29日泗县人民政府下发泗政秘（2015）112号文件，批准大路口乡政府和泗县致和新农村建设投资有限公司合作流转土地。2018年泗县人民政府又引进安徽鲁班投资管理有限公司，2018年6月8日双方签订了泗县石梁河田园综合体项目投资建设协议书，项目内容和目标为建设复合功能田园综合体，涉及建设用地按照有关规定执行。项目实施范围包含网周村区域，周保家流转的土地即位于上述项目范围之内。因土地流转涉及村庄整体搬迁等问题，2016年、2017年、2018年每年7、8月份收种前后，涉案土地部分农户阻工使流转土地不能及时耕种，后于9月份种上了荞麦、红薯等农作物。目前，涉及网周村大横堰组流转土地仍然维持农业生产经营状况。2019年1月，周保家向一审法院提起行政诉讼，认为大路口乡政府不具备从事农业生产经营能力，请求确认2015年6月20日签订的农村土地承包经营权流转合同书无效，一审法院以（2019）皖1324行初58号行政裁定书，裁定驳回周保家的起诉。周保家以大路口乡政府抛荒、改变土地农业用途、以及延迟支付流转费金违约等理由，提起民事诉讼，要求解除其和大路口乡政府、网周村村委会之间的土地承包经营权流转合同并赔偿其经济损失。上述事实有当事人陈述、农村土地承包经营权证、农商行存折、光盘、照片、农村土地承包经营权流转合同书、行政裁定书、泗发改投资（2015）21号及泗发改投资（2015）19号文件、泗县大路口乡现代农业农村土地流转项目（一期）委托代建购买服务协议书、泗县人民政府关于同意大路口乡现代农业农村土地流转项目（一期）流转计划的批复、泗县大路口乡现代农业农村土地流转项目（一期）合作协议、泗县石梁河田园综合体项目投资建设协议书、大路口乡财政所证明及打款明细、泗县公安局大路口乡派出所证明等为证。 一审法院认为，本案的争议焦点：一是大路口乡政府和网周村委会是否土地流转经营权合同适格主体；二是大路口乡政府和网周村委会在合同履行过程中是否有违约行为，即是否迟延支付流转金，是否存在土地抛荒行为，是否改变了涉案土地的农业用途及其后果。 关于大路口乡政府和网周村委会是否农村土地承包经营权流转合同适格主体问题。《中华人民共和国土地管理法》第十五条规定：“农民集体所有的土地，可以由集体组织以外单位和个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。”《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”网周村委会作为本集体组织农村土地发包方，大路口乡政府作为一级政府，为提高农业综合生产能力，增加农业生产效益和农民收入，实现传统农业向现代农业转变，促进农业产业化发展，与农户签订土地承包经营权流转合同，符合法律规定，因此，周保家与大路口乡政府、网周村委会签订的农村土地承包经营权流转合同合法有效。 关于大路口乡政府和网周村委会在合同履行过程中是否有违约行为及其后果问题。 首先，是否存在迟延支付流转金问题。合同明确规定支付时间为每年6月30日，合同期限为2015年6月20日起至2027年6月20日止，甲方（周保家）收到一方土地流转金后十五日内将（土地）交给乙方使用。2015年7月30日大路口乡政府财政所将土地流转金支付周保家账户，后周保家向大路口乡政府和网周村委会交付土地，双方实际履行合同时间是2015年7月30日。此后，大路口乡政府和网周村委会虽然有迟延支付流转金情况，但考虑到合同实际履行时间，上级财政部门支付进度、迟延支付时间较短等情形，其违约行为轻微，不足以构成违约解除理由。 其次，是否存在土地撂荒问题。撂荒是指土地不继续耕种，任其荒芜并持续一定时间。根据查明事实，由于部分农户阻工使流转土地不能及时耕种，未有及时耕种原因系农户阻工所致，不能归责于大路口乡政府和网周村委会，事实上阻工不久即恢复耕种。故不存在故意土地撂荒事实。 再次，是否存在改变土地用途问题。目前，争议土地常年种植红薯、水稻、高粱等农作物，周保家对此亦认可。周保家及其所在大横堰组流转土地虽然在泗县石梁河田园综合体项目范围内，但未有改变土地用途。涉及规划建设用地还将征用审批。故周保家主张涉案土地改变用途无事实根据，以此为由解除合同理由不能成立。 此外，双方签订的农村土地承包经营权流转合同书中，明确土地流转给乙方用于农业生产，周保家也明知大路口乡政府和网周村委会受让农村土地承包经营权后将立项继续流转经营权，此为流转合同应有之义，周保家以未经其同意转租，请求解除合同的理由亦不能成立。 综上，《流转合同书》是周保家与大路口乡政府及村委会的真实意思表示，该流转合同内容不违反法律、行政法规的强制性规定,且周保家已按合同约定向大路口乡政府交付了土地,并按合同载明的面积领取了流转价款,双方均已按合同约定履行了自己的义务,在合同履行过程中，大路口乡政府及网周村委会虽然支付土地流转金不及时，但违约显著轻微，且不存在根本违约行为和违反法律禁止性规定的情形，故周保家要求解除合同、返还耕地、赔偿土地损失的请求，不予支持。一审依据《中华人民共和国土地管理法》第十五条，《中华人民共和国合同法》第八条，《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条的规定，判决：驳回周保家的诉讼请求。一审案件受理费936元，由周保家负担。 二审中，当事人没有提交新证据。对当事人二审争议的事实，本院认定如下：案涉《流转合同书》首部载明合同主体为转出方（甲方）：周保家、受让方（乙方）：（空白），尾部甲方（签字）处由周保家签字，乙方（签字盖章）处由网周村委会加盖公章，发包方（签字盖章）、鉴证机关（签字盖章）处均由大路口乡政府加盖公章；第二条第二项约定“流转土地所享受国家惠农资金（粮食综合补贴）由甲方享受”；第五条第二款约定“乙方的权利和义务：1、享有该土地的自主生产经营使用权及产品处置收益权……”第六条违约责任第三项约定“乙方有下列情况之一者，甲方有权收回土地承包经营权。不按时缴纳土地流转费”；第七条第一项“……土地流转的期限超过家庭承包期剩余期限的，超过的时间无效”；第四项“甲方收到乙方土地流转金后十五日内交给乙方使用。”本院对一审查明的其他事实予以确认。 本院认为，综合本案当事人的举证、质证及诉辩意见，本案二审的争议焦点是：1、案涉《流转合同书》是否合法有效；2、周保家请求解除案涉《流转合同书》的诉讼请求应否支持；3、周保家请求赔偿应否支持。 （一）关于争议焦点1 “三农”问题是关系国计民生的根本性问题，没有农业农村的现代化，就没有国家的现代化。实施乡村振兴战略，是党中央作出的重大战略部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的客观需要，是实现“两个一百年”奋斗目标的必然要求，是实现全体人民共同富裕的必然要求。各级党委政府要健全党委统一领导、政府负责、党委农村工作部门统筹协调的农村工作领导体制，加强工作指导，强化资源要素支持和制度供给，做好协调配合，形成乡村振兴工作合力，把农业农村优先发展原则体现到各个方面。大路口乡政府为贯彻落实党中央的战略部署，创新和探索实施乡村振兴战略、根本解决“三农”问题的工作思路与方法，引领谋划在先、规划布局在前，敢于担当，为统筹兼顾培育新型农业经营主体和扶持小农户，吸引具备农业生产能力和资质的社会力量积极参与，把小农生产引入现代农业发展轨道，与网周村委会一起，采取由网周村委会与承包户零星承包土地反租、大路口乡政府鉴证并担保农村土地连片形成规模的措施，与周保家签订案涉《流转合同书》，符合当前政策要求，不违背《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定，且有利于有效地履职尽责，切实执行本行政区域内的经济和社会发展计划，管理本行政区域内的经济工作，切实保护劳动群众集体所有的财产及公民私人所有的合法财产，维护社会秩序及保护各种经济组织的合法权益。周保家上诉提出案涉《流转合同书》的双方主体为周保家与大路口乡政府，网周村委会并非该合同的当事人，与该《流转合同书》尾部由网周村委会在流转受让方（乙方）处加盖公章、大路口乡政府在鉴证机关、发包方处加盖公章不符；上诉认为大路口乡政府作为案涉《流转合同书》的一方主体，应认定该合同无效的理由，不能成立。 2018年1月2日，中共中央、国务院发出的中发[2018]1号《关于实施乡村振兴战略的意见》，已经明确落实农村土地承包关系稳定并长久不变政策，衔接落实好第二轮土地承包到期后再延长30年的政策，让农民吃上长效“定心丸”的意见，且案涉《流转合同书》虽约定流转土地的期限为2015年6月20日起至2027年6月20日止，超出周保家第二轮土地承包届满期限2025年8月24日，但案涉《流转合同书》第七条对超出家庭承包期限的效力作出的约定不违反法律规定。上述《关于实施乡村振兴战略的意见》明确实施新型农业经营主体培育工程，培育发展家庭农场、合作社、龙头企业、社会化服务组织和农业产业化联合体，发展多种形式适度规模经营的意见。2019年1月3日，中共中央、国务院发出的中发[2019]1号《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》再次明确落实扶持小农户和现代农业发展有机衔接的政策，完善“农户+合作社”、“农户+公司”利益联结机制；健全土地流转规范管理，发展多种形式农业适度规模经营，允许承包土地的经营权担保融资等意见。网周村委会、大路口乡政府以网周村委会反租的方式流转土地，并将流转的土地用于创建国家农业科技示范园、国家现代农业产业园，符合上述政策要求，亦未突破《中华人民共和国农村土地承包法》规定的不得改变土地所有权及土地农业用途的原则。周保家以案涉《流转合同书》约定的期限超出了部分土地承包期为由，上诉提出该合同内容全部无效的意见，不能成立。大路口乡政府是否存在占用基本农田从事房地产开发及如果存在建设项目，占用案涉《流转合同书》所涉土地是否办理了审批手续，不属于民事案件的审查范围，在相关部门未确认大路口乡政府存在上述违法用地的情况下，周保家以大路口乡政府的行为为“以合法形式掩盖非法目的”、“违反法律、行政法规禁止性规定”为由，提出案涉《流转合同书》无效的意见，不能成立。 （二）关于争议焦点2 案涉《流转合同书》约定土地流转金的支付时间为每年6月30日，虽然大路口乡政府、网周村委会存在迟于该时间交付土地流转金的情形，但是综合该合同约定的生效时间、第二条第一项与第七条第四项约定事项、双方对首期土地流转金及案涉土地的交付，案涉《流转合同书》生效后，双方实际各自履行交付义务的时间2015年7月30日比约定的时间2015年6月30日推迟了一个月，周保家对双方自开始履行案涉《流转合同书》起，推迟一个月履行各自交付义务未提出异议，应视为案涉《流转合同书》的双方对该合同有关义务的履行期达成了变更的一致意见。根据当事人应当遵循公平原则确定各方的权利和义务的原则，案涉《流转合同书》给予周保家十五日的交付案涉土地期限，大路口乡政府未超过每年的8月15日（最迟一年交付期限为8月9日）交付土地流转金应在双方约定期限内。另，即使案涉《流转合同书》的双方对交付土地流转金的期限未作变更，周保家亦不能提供证据证明在约定的给付期限届至后，大路口乡政府、网周村委会经周保家的催告，支付上述土地流转金的期限已超出合理的期限。故周保家以大路口乡政府未按案涉《流转合同书》约定期限交付土地流转金为由，请求解除合同，二审不予支持。 案涉《流转合同书》于2015年7月30日实际履行，各条款约定事项并不限制案涉土地再流转，且第五条第二项约定的大路口乡政府、网周村委会流转案涉土地后享有自主生产经营的权利，案涉土地再流转为大路口乡政府、网周村委会订立案涉《流转合同书》的应有之意。同时，大路口乡政府、网周村委会将案涉土地于流转的当年度8月30日，已由大路口乡政府与泗县致和新农村建设投资有限公司达成土地再流转的协议，至周保家提起本案诉讼前，已有多年。周保家作为当地居民，上诉提出其不同意、不了解案涉土地再流转，属大路口乡政府擅自转租，二审不予采信，并据此请求解除案涉《流转合同书》，二审不予支持。 （三）关于争议焦点3 在案涉《流转合同书》约定的履行期内，案涉土地流转的受让方享有自主经营的权利。是否造成租赁物的毁损、灭失，可待案涉《流转合同书》终止后，再根据实际情况主张。现案涉《流转合同书》在履行期内，周保家主张案涉土地肥力造成流失，并请求损害赔偿，二审不予支持。 综上所述，周保家的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费936元，由上诉人周保家负担。 本判决为终审判决。 审判长 孙 强 审判员 赵 路 审判员 魏鸿超 二〇一九年十一月二十一日 法官助理马文 书记员陈明明 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国民事诉讼法》 第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。