江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣行终468号上诉人（原审原告）杨国珍，男，1952年7月14日出生，汉族，住永丰县。上诉人（原审原告）夏唐香（曾用名夏才娇），女，1952年7月14日出生，汉族，住永丰县。两上诉人共同委托代理人张锦，江西伦诚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）永丰县人民政府，住所地：吉安市永丰县跃进路**，统一社会信用代码1136102501482916X2。法定代表人娄致文，该县县长。委托代理人张瑞生，该县交通局副局长。委托代理人徐辉，江西秉志律师事务所律师。原审第三人永丰县三坊乡人民政府，，住所地：永丰县三坊乡罗坊街统一社会信用代码1136102573915522XE。法定代表人曾永平，该乡乡长。委托代理人陈多旻，该乡副乡长。原审第三人永丰县三坊乡罗坊村洲二组。诉讼代表人郭居香，该组组长。原审第三人夏佐发，男，1974年1月3日出生，汉族，住永丰县。原审第三人杨大桂，男，1956年8月18日出生，汉族，住永丰县。原审第三人李牛发，男，1969年4月9日出生，汉族，住永丰县。上诉人杨国珍、夏唐香因诉永丰县人民政府不履行征地补偿款支付义务一案，不服吉安市中级人民法院（2019）赣08行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，杨国珍、夏唐香、杨大桂、夏佐发、李牛发均为洲**村民，其中杨国珍、夏唐香夫妇系赣州迁至该村小组生活并落户。2002年8月1日，杨国珍（乙方）与李牛发、李牛财、李牛圣（甲方）签订《山地转让经营协议书》，其中约定：甲方将“财源坑”、“长窝山地”两块面积共为45亩的山地转让给乙方建造果园，转让期限为50年（2002.8.1-2052.7.31），如因县级以上政府因政策变故而引起的不准私人经营果园，则洲二组不要果园，由甲、乙双方同乡、村两级领导对果园进行投资成本和利润估价，作出妥善安排。再由接产方将投资成本全部付给乙方，利润部分百分之三十付给甲方，百分之七十付给乙方。同日，杨国珍（乙方）与夏佐发（甲方）签订《旱田转让协议》，其中约定：甲方将竹窝仔旱田三坵、面积约1亩转让给乙方建造果园，该三坵旱田转让期限50年，如有特殊情况变动，到时由双方协议解决。同时，杨国珍还向洲二组租赁了4亩荒地耕种，向杨大桂租赁了1.21亩耕地耕种。2006年8月5日，夏唐香取得永府林证字（2006）第39517号林权证，证载“财源坑”山场，面积20.1亩，主要树种为果树，林地使用期50年，终止日期2055年12月31日，属退耕还林。2008年8月22日，杨国珍取得永府林证字（2008）第103681号林权证，证载“财源坑”山场，面积7亩，主要树种为柑桔，林地使用期50年，终止日期2053年12月31日，属退耕还林。2016年8月16日，江西省人民政府办公厅下发赣府厅字〔2016〕115号通知，其中规定：一、征地补偿和地面建筑物征收补偿。（一）征地补偿标准。1.永久性征地。征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费，具体标准为：（1）水田、菜地、棉花地、果园、桑园、茶叶园、人工高产油茶林、精养鱼塘（指四周用片石浆砌，有增氧设备的鱼塘）每亩补偿37000元。（2）旱地（指无灌溉设施，靠天然降水生长作物的耕地，包括设有固定灌溉设施，仅靠引洪淤灌的耕地）、宅基地每亩补偿25000元。……（三）支付方式。由项目建设单位与沿线县（区）政府签订政府和房屋征收包干协议，与电力、通信杆线的产权单位签订杆线迁移包干协议。征地和房屋征收补偿费由项目建设单位按征地和房屋征收的实际进度分期付款，即：征地和房屋征收包干协议签订后先付征地和房屋征收补偿费的50%，土地丈量签字确认后再付征地补偿费的50%，同时交地施工；县（区）、乡（镇）政府与房屋征收户签订房屋征收协议后再付房屋征收补偿费的50%，并确保1个月内征收到位。2016年7月29日，永丰县政府下发永府办字〔2016〕117号《关于成立永丰县广昌至吉安高速公路工程建设拆迁协调领导小组的通知》，其中规定：县征地拆迁协调领导小组办公室负责广吉高速本县拆迁补偿资金的发放工作，确保及时、足额将征迁补偿资金发放到户。2016年8月31日，永丰县政府下发永府办字〔2016〕124号通知，其中规定：二、补偿标准。根据《中华人民共和国土地管理法》和赣府厅字〔2016〕115号通知文件精神及有关政策要求，结合永丰实际，特制定广昌至吉安高速永丰段征地拆迁补偿标准（征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费）。其中“水田及用耕地改造的果园、菜地、人工高产油茶林和精养鱼塘”的土地补偿费及土地安置费及青苗补偿费合计37000元/亩。“旱地、宅基地”的土地补偿费及土地安置费及青苗补偿费合计25000元/亩。征地补偿标准按各种地类确定，，地类的确认按上一年度地类为准其中具体要求“1.实行统一标准，乡包干的原则。全县统一补偿标准，依据公路用地红线图，按征地拆迁数量和综合地价，由沿线各乡镇负责对征地拆迁工作内容和经费进行包干。各乡镇必须在征地拆迁涉及到的各行政村群众聚集场所的醒目位置，张榜公布该村各权属单位和个人的征迁数量、、地类性质补偿标准、安置政策、补偿金额等内容，并留下影像资料一并送县征地拆迁协调办公室审核和存档。在张榜公布并接受群众监督后五个工作日内无异议的，根据付款办法，由县征地拆迁协调办公室据实将补偿费拨付到各乡镇。各乡镇在收到下拨的补偿经费后三个工作日内，必须据实足额转付和落实到权属单位或个人，不得截留、克扣或挪用，做到专款专用。2.土地经营权与所有权分离的，征地协议与土地所有权人签订，但经营权拥有者必须同时在协议上签署同意意见。乡、村征拆办要切实协调好所有权人与经营权人两者之间关系，维护双方的合法权益，妥善处理各方利益并及时解除原有经营权转让协议，确保地面附着物及时清空、如期供地。”2016年11月1日，拆迁办（甲方）与洲二组、夏佐发、杨国珍（乙方）签订《广吉高速永丰段项目征收土地协议书》，其中约定：三、甲方按土地补偿费、安置补助费、青苗及附作物补偿费的标准支付给乙方。其中：耕地合计2.15亩×37000元/亩=79550元（果园）。四、付款办法：县征地拆迁协调办公室与权属所有者签订征地拆迁协议，完成土地丈量并签字确认后，先付征地拆迁补偿费的50%，计人民币39775元。清场空地并交付土地后再付征地补偿费的50%。计人民币39775元，总计人民币柒万玖仟伍佰伍拾元整。六、附着物清理：乙方（包括经营权所有者和地表附着物权属人）同意在10月10日之前将地表附着物彻底清理，若未按期清理的部分可由县征地拆迁办公室做无主财物处置。与洲二组、李牛发、杨国珍（乙方）签订《广吉高速永丰段项目征收土地协议书》，其中约定：三、甲方按土地补偿费、安置补助费、青苗及附作物补偿费的标准支付给乙方。其中：耕地合计9.43亩×37000元/亩=348910元（果园）。四、付款办法：县征地拆迁协调办公室与权属所有者签订征地拆迁协议，完成土地丈量并签字确认后，先付征地拆迁补偿费的50%，计人民币174455元。清场空地并交付土地后再付征地补偿费的50%。计人民币174455元，总计人民币叁拾肆万捌仟玖佰壹拾元整。六、附着物清理：乙方（包括经营权所有者和地表附着物权属人）同意在10月10日之前将地表附着物彻底清理，若未按期清理的部分可由县征地拆迁办公室做无主财物处置。与洲二组、杨大桂、杨国珍（乙方）签订《广吉高速永丰段项目征收土地协议书》，其中约定：三、甲方按土地补偿费、安置补助费、青苗及附作物补偿费的标准支付给乙方。其中：耕地合计1.21亩×37000元/亩=44770元（水田）。非耕地合计0.66亩×25000元/亩=16500元（旱地）。四、付款办法：县征地拆迁协调办公室与权属所有者签订征地拆迁协议，完成土地丈量并签字确认后，先付征地拆迁补偿费的50%，计人民币30635元。清场空地并交付土地后再付征地补偿费的50%。计人民币30635元，总计人民币陆万壹仟贰佰柒拾元整。六、附着物清理：乙方（包括经营权所有者和地表附着物权属人）同意在10月10日之前将地表附着物彻底清理，若未按期清理的部分可由县征地拆迁办公室做无主财物处置。与洲二组、杨国珍（乙方）签订《广吉高速永丰段项目征收土地协议书》，其中约定：三、甲方按土地补偿费、安置补助费、青苗及附作物补偿费的标准支付给乙方。其中：耕地合计果园1.93亩×37000元/亩=71410元（果园）。四、付款办法：县征地拆迁协调办公室与权属所有者签订征地拆迁协议，完成土地丈量并签字确认后，先付征地拆迁补偿费的50%，计人民币35705元。清场空地并交付土地后再付征地补偿费的50%。计人民币35705元，总计人民币柒万壹仟肆佰壹拾元整。六、附着物清理：乙方（包括经营权所有者和地表附着物权属人）同意在10月10日之前将地表附着物彻底清理，若未按期清理的部分可由县征地拆迁办公室做无主财物处置。以上四份协议杨国珍均作为“经营权所有者和地表附着物权属人”签字确认。拆迁办已于2016年年底按上述四份协议所确定的土地补偿费、安置补助费、青苗及附作物补偿费将款项足额支付至三坊乡经管站账户。但因被征收土地的各方权利人之间对征地补偿款分配达不成一致意见，上述四份协议所涉的征地补偿款尚未全部发放到协议的乙方。杨国珍因此阻扰施工，为保证该项目顺利推进，2016年12月27日，三坊乡经管站预先向杨国珍支付了征地补偿款182250元。因洲二组、杨国珍、李牛发、夏佐发、杨大桂等人对征地补偿款的分配一直未能达成一致意见，2018年9月26日，三坊乡政府召集乡政府、村委会、村小组及杨国珍、李牛发、夏佐发召开《关于罗坊村果园高速征地款分配纠纷的协调会议》，但因杨国珍不同意，未能达成一致意见。杨国珍认为永丰县政府未足额向其支付青苗补偿费、土地补偿费以及安置补助费，遂提起本诉。原审认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”本案中，因广昌至吉安高速公路建设需要，永丰县政府专门成立永丰县广昌至吉安高速公路工程建设征地拆迁协调领导小组，具体负责该项目征地拆迁各项工作。案涉的四份《广吉高速永丰段项目征收土地协议书》的甲方虽为拆迁办，但拆迁办系永丰县政府成立的专门负责广昌至吉安高速公路永丰境内工程建设征地拆迁工作的临时机构，其所签订的征收土地协议书产生的法律后果应由设立该机构的永丰县政府承担。因此，永丰县政府是本案的适格被告，其关于永丰县政府不是本案适格被告的主张不能成立。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。……被征收土地上的附着物和青苗补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有第十八条规定，征用的土地有地上附着物和青苗的，应当给其所有者予以补偿……。本案中，因广昌至吉安高速公路永丰段建设需要，需征收洲二组部分集体土地。永丰县政府成立的拆迁办作为甲方在2016年11月1日分别与乙方洲二组村民李牛发、夏佐发、杨大桂、温龙生及杨国珍签订《广吉高速永丰段项目征收土地协议书》，杨国珍作为“经营权所有者和地表附着物权属人”在协议中签字，协议约定甲方按土地补偿费、安置补助费、青苗及附作物补偿费的标准支付给乙方。现永丰县政府仅将协议约定的土地补偿费、安置补助费、青苗及附作物补偿费支付至三坊乡经管站账户，而未按照协议要求支付至协议的乙方，属于未按照约定履行土地征收补偿协议的情形。按照前述法律法规的规定，永丰县政府应当依法向杨国珍履行支付案涉四份《广吉高速永丰段项目征收土地协议书》中青苗补偿费的义务。但因永丰县政府下发的永府办字〔2016〕124号通知中对“水田、菜地、棉花地、果园、桑园、茶叶园、人工高产油茶林、精养鱼塘（指四周用片石浆砌，有增氧设备的鱼塘）、旱地（指无灌溉设施，靠天然降水生长作物的耕地，包括设有固定灌溉设施，仅靠引洪淤灌的耕地）、宅基地”等地类所确定的补偿标准为土地补偿费、土地安置费和青苗补偿费三项的总金额，并未对该三项补偿费用予以区分。且拆迁办与杨国珍等人签订的四份涉案《征收土地协议书》中也未明确青苗补偿费的具体金额。故，法院不宜直接确定青苗补偿费标准。另外，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款关于“土地补偿费归农村集体经济组织所有”和《江西省征用土地管理办法》第十七条关于“征用土地应当给被征地单位支付土地补偿费、安置补助费”的规定，土地补偿费、安置补助费归农村集体经济组织所有。《中华人民共和国村民组织法》第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：征地补偿费的使用、分配方案”。因此，被征地的农村集体经济组织内部如何分配该土地补偿费及安置补助费，属于村民自治范畴。且根据查明的案件事实，被征收土地的所有权人洲二组、承包经营权人李牛发、杨大桂、夏佐发及经营权所有者和地表附着物权属人杨国珍就土地补偿费、安置补助费的分配不能达成一致意见，故对杨国珍、夏唐香起诉要求永丰县政府向其支付征地补偿费及安置补助费60%的诉请亦不予支持。综上，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款、《江西省征用土地管理办法》第十七条、第十八条、《中华人民共和国村民组织法》第二十四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和第七十三条的规定，判决由永丰县人民政府在本判决生效后的两个月内，向杨国珍履行永丰县广吉高速公路征地拆迁协调办公室于2016年11月1日分别与李牛发、夏佐发、杨大桂、温龙生、杨国珍所签订的四份《广吉高速永丰段项目征收土地协议书》中所涉及的青苗补偿费支付义务；驳回杨国珍、夏唐香的其他诉讼请求。上诉人杨国珍、夏唐香上诉称，1.上诉人与原审第三人李牛发、夏佐发签订的是土地转让协议，并不是土地租赁协议，上诉人受让该两份土地协议合法有效，并依法取得了林权证，原审第三人丧失了土地资格，此后不存在此土地的承包关系，上诉人才是该两份土地的权利人，其依法承包经营了该土地、栽种果树等。上诉人不仅是该土地的权利人，也是该土地所有者及地表附着物的权利人，理应获得涉案土地的土地补偿费、安置补助费和地上附着物、青苗补偿费。2.永丰县人民政府征收了两位上诉人17.514亩土地，已签订的三份征地协议书中征地面积合计为13.51亩，另有4.004亩未签订书面协议，未履行签订征地协议义务。被上诉人称该地存在争议，但原审第三人没有提供任何证据来证明该部分土地存在争议，被上诉人不能因原审第三人的无理取闹行为就不与上诉人签订征地协议，不予补偿。原审法院没有要求被上诉人与上诉人签订征地协议及支付补偿款的义务，裁判错误。3.上诉人于2002年8月1日受让了原审第三人李牛发、夏佐发土地后经营至今，为该土地承包经营权所有者和实际投入人，上诉人也取得了该土地在内的林权证，根据物权法第17条，土地管理法第46条第二款的规定，上诉人是土地补偿费、安置补助费的获得者，原审法院仅判决支付协议中涉及的青苗补偿费，裁判错误。4.原审判决未确定具体支付数额，损害了上诉人的合法权益，应当按照江西省人民政府办公厅赣府厅字（2016）115号通知及永府办字（2016）117号、永府办字（2016）124号通知规定的征地补偿标准37000元每亩的标准支付补偿款项，即17.514亩×37000元/亩=648018元。5.上诉人在租赁杨大桂的土地上栽种了1.21亩桂花树，被上诉人应支付青苗补偿费3267元，原审法院没有对此判决，裁判错误。上诉人的果园在2016年11月起就被征收使用，时至今日未获得补偿，损失严重。被上诉人永丰县人民政府答辩称，1.涉案土地在征收时为农民集体所有，村集体经济组织是所有权人，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条第一款以及《江西省征收土地管理办法》第17条的规定，土地补偿费、安置补助费应支付给集体经济组织，上诉人无权直接获得土地补偿费、安置补助费。2.原审已经查明，涉案土地系上诉人从原审第三人手中承租而来，上诉人虽然获得了林权证，但只能证明其享有涉案土地上林木所有权和使用权，不能据此认定所有征地补偿费用归上诉人所有。3.被上诉人直接将土地补偿费、安置补助费补偿给农户个人是经各方协商的结果，本案中正是因为上诉人与原审第三人无法就补偿金额达成一致意见，故产生争议无法发放。4.拆迁办多次联系上诉人与原审第三人李牛发就涉案的4.004亩土地签订协议，因二人就权属、补偿款分配问题得不到有效解决，故二人未与拆迁办签订征地协议，对该部分土地的征地补偿费用处理超出了本案处理范围。5.根据所签订协议的内容，杨大桂的1.21亩土地并不存在桂花树，被上诉人已经根据协议约定将全部费用支付给了杨大桂，不应当进行重复补偿。6.一审法院、被上诉人及三坊乡政府已就本案纠纷组织过多次协调，且在本案各第三人作出巨大让步的情形下，上诉人杨国珍均不同意分配方案，即使存在损失也是自身原因导致。综上，请求驳回上诉，维持原判。本案其他当事人未向本院提交书面意见。各方当事人向原审法院提交的证据材料已全部向本院随案移送，本院经查证核实，对其证据效力，予以确认。本院对原审查明的事实予以确认。本院认为，本案各方当事人对永丰县广吉高速公路征地拆迁协调办公室与被征收人签订的四份涉案征地协议所约定的征地补偿标准和数额并无异议，且永丰县人民政府对四份征地协议以外的4.004亩涉案被征收果园也按37000元/亩的补偿标准计算了征地补偿费，并一同打款至三坊乡经管站账户。涉案征地补偿费用未全部实际支付到被征收人的原因在于，上诉人与其他被征收人对费用的分配协商不成，产生了纠纷，三坊乡人民政府为防止矛盾激化，对剩余的费用进行暂时监管，只需被征收人之间就征地补偿费用达成分配协议，即可支取。永丰县人民政府并无拒绝支付涉案征地补偿费用的行为和意思表示。上诉人要求永丰县人民政府支付涉案征地补偿费用的诉求缺乏事实依据，依法应予驳回。本案征地补偿款分配纠纷，当事人可依法另寻途径予以解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销吉安市中级人民法院（2019）赣08行初9号行政判决；二、驳回杨国珍、夏唐香的诉讼请求。二审案件受理费50元由杨国珍、夏唐香承担。本判决为终审判决。审判长 王 芬审判员 谢丽萍审判员 古豪莉二〇一九年十一月二十六日法官助理张小光书记员张建平