江苏省南通市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏06行终578号 上诉人（原审原告）纪根柏，男，1958年6月27日生，××族，住如皋市。 被上诉人（原审被告）如皋市丁堰镇人民政府，住所地如皋市。 法定代表人刘小冬，镇长。 原审第三人如皋市丁堰镇皋南社区居民委员会，住所地如皋市。 法定代表人季永泽，主任。 上诉人纪根柏因与被上诉人如皋市丁堰镇人民政府（以下简称丁堰镇政府）行政行为违法一案，不服江苏省南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初484号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2017年6月27日，丁堰镇政府向如皋市国土资源局出具申请，该申请表明20170203、20170204号地块位于××镇××社区××组23575.00平方米土地征收方案公告和征收土地补偿安置方案公告已经到期，对安置方案公告无异议，请求拨付村组补偿费681082.00元。纪根柏的2.001亩土地包含在上述被征收地块内。同日，如皋市国土资源局将681082.00元拨付至如皋市财政局设立的账号内。该账号由丁堰镇政府使用，因如皋市实行“村账镇管”的财会制度，相应的款项丁堰镇政府仅仅是代为保管。2017年9月15日，丁堰镇政府向如皋市国土资源局出具申请挂牌出让国有建设用地使用权的函件，请求将××村××组地段的DY2015-49#号地块国有建设用地使用权予以挂牌出让。2017年5月12日，如皋市人民政府就处理好失地农民保障的有关问题形成会议纪要。该纪要载明，对于历史已流转土地进保的组，在实施征地时产生的土地补偿费按照“新老征地补偿安置政策平稳衔接的原则”，由村集体经济组织经民主议定程序决定使用、分配方案。包括纪根柏在内的被征收土地在征收之前业已进行流转。如皋市丁堰镇皋南社区居民委员会（以下简称皋南居委会）按照“新老征地补偿安置政策平稳衔接的原则”，对于是否按照将征地补偿款按比例分配给21组所有户的方式进行分配，于2017年8月14日召开会议，全组参加会议的有23户，最终5户表示按照比例分配给21组所有农户，18户表示弃权。皋南居委会班子成员开会一致同意按照上述方式进行分配，因相关的土地征收行为，村民不断提起诉讼，且不能与所有农户达成一致意见，故资金到位后，村里未进行报批分配。2018年9月份，皋南居委会决定予以批拨，丁堰镇政府即将代为保管的土地补偿费划至各农户的一折通内。 纪根柏以丁堰镇政府应于2017年6月27日向纪根柏支付土地补偿费25212.6元，丁堰镇政府迟至2018年10月9日支付了部分土地补偿费，尚截留土地补偿费12871.04元，丁堰镇政府未及时足额向纪根柏支付土地补偿费，属于恶意截留土地补偿费为由，向一审法院提起行政诉讼，请求法院确认丁堰镇政府2017年6月27日至2018年10月8日期间截留土地补偿费25212.6元的行为违法，并承担截留期间的孳息；确认丁堰镇政府2018年10月9日至今截留土地补偿费12871.04元的行为违法，判令丁堰镇政府立即支付所截留的12871.04元，并承担截留期间的孳息。 一审法院认为，当事人向法院提起诉讼，必须符合法定的起诉条件，提起诉讼必须具有相应的事实根据。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，征地补偿费的使用、分配方案，经村民会议讨论决定方可办理。《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》第十六条规定，土地补偿费归被征地的农村集体经济组织所有，但应当将不少于70%的农用地土地补偿费支付给16周岁以上被征地农民；第三十条规定，市、县（市）国土资源部门应当在征地补偿安置方案批准之日起15个工作日内，从预存款账户中将土地补偿费足额支付到农村集体经济组织。如皋市人民政府形成的会议纪要亦载明，按照“新老征地补偿安置政策平稳衔接的原则”，由村集体经济组织经民主议定程序决定使用、分配方案。由此可以看出，实行土地补偿费支付的主体应是国土资源部门，决定土地补偿费如何进行分配和使用的主体是村集体经济组织或村民委员会，该事项属于自主决议事项，作为乡、镇一级的地方人民政府根本没有支付的义务和决定如何分配使用的权力。本案中，丁堰镇政府仅仅是实行“村账镇管”的代管行为，相关费用发放完全是按照皋南居委会的自主决议来行使，相关的土地补偿费用在皋南居委会决议形成并决定批拨后，即将相应款项划至各农户的一折通内，纪根柏所述的丁堰镇政府截留其土地补偿费的行为，明显缺乏事实根据和法律依据。需要说明的是，按照《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》的规定，对于承包地征收补偿费用分配纠纷，如相关权利人认为权利受到侵害的，应提起民事诉讼。纪根柏提起本案行政诉讼，明显缺乏事实根据和法律依据，所提诉讼依法应予裁定驳回。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回纪根柏的起诉。 纪根柏不服一审裁定，向本院提起上诉称，本案诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。上诉人是对丁堰镇政府截留本户征收补偿费用的行为不服提起的诉讼，被上诉人丁堰镇政府对村账镇管的事实予以认可。因此，上诉人是被诉行为的相对人。一审法院以如皋市人民政府的会议纪要认定土地补偿费用的分配、使用主体是村集体经济组织或村民委员会，认为应当以皋南居委会为被告提起民事诉讼，认定事实不清，适用法律错误。丁堰镇政府截留上诉人户土地补偿费用的事实清楚。一审法院未对丁堰镇政府对土地补偿款实行“村账镇管”的代管行为的合法性进行审查，违反了行政案件的审理原则。请求本院撤销一审裁定，依法改判。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实根据，也即应当提供被诉行政行为存在的初步证据。本案中，虽然案涉土地补偿费根据“村账镇管”的财务管理制度，确实在被上诉人丁堰镇政府处，但上诉人提起诉讼针对的是被上诉人丁堰镇政府截留上诉人户的土地补偿费用。根据上述法律规定，上诉人应当提供被上诉人具有截留行为的初步证据。而基于土地补偿费的性质以及我国法律法规对于土地补偿费的使用、分配的相关规定，案涉费用在被上诉人丁堰镇政府处的事实尚不足以认定上诉人纪根柏具有提起本案诉讼的初步证据。具体阐述如下：关于土地补偿费，《中华人民共和国土地管理法实施条例》及《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，但其中不少于70%的农用地土地补偿费应支付给16周岁以上的被征地农民。以上是对于土地补偿费归属的规定。而对于土地补偿费的使用、分配，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条明确规定，应经村民会议讨论决定方可办理。本案中，上诉人纪根柏所诉的其未及时足额获得土地补偿费的根源不在于该笔款项现在由谁保管，而是被上诉人丁堰镇政府是否已经根据皋南居委会的决定拨付该笔款项。上诉人纪根柏未能提供证据证明被上诉人丁堰镇政府未按皋南居委会的决定拨付相关款项，也未能提供证据证明该笔款项的使用、分配已依法形成村民会议讨论方案而被上诉人丁堰镇政府存在无正当理由不予发放的事实。因此，本案争议的实质仍然是承包地征收补偿费用分配纠纷，与被上诉人丁堰镇政府保管钱款的行为无关。上诉人纪根柏起诉被上诉人丁堰镇政府存在截留土地补偿费的行为缺乏事实根据。 综上，一审法院认定上诉人纪根柏提起本案诉讼缺乏事实根据，并无不当。一审裁定应予维持。上诉人纪根柏的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘海燕 审判员  刘羽梅 审判员  郁 娟 二〇一九年十一月二十日 书记员  胡秀梅 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；