江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2018)苏行终1897号 上诉人（原审原告）胡乐瑞养殖有限公司，住所地在江苏省泰州市姜堰区张甸镇华杨村****。 法定代表人华贤德，该公司执行董事。 委托代理人李建平，江苏锐文律师事务所律师。 委托代理人严宏，江苏锐文律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）泰州市姜堰区人民政府，，住所地在江苏省泰州市姜堰区上海路** 法定代表人方针，该区区长。 委托代理人纪桂华，泰州市姜堰区司法局副局长。 委托代理人徐海霞，泰州市姜堰区司法局工作人员。 原审第三人泰州市姜堰区交通运输局，，住所地在江苏省泰州市姜堰区上海路** 法定代表人顾安宝，该局局长。 出庭应诉负责人游庆华，泰州市姜堰区交通运输局副局长。 委托代理人曹乃明，泰州市姜堰区交通运输局政策法规科科长。 委托代理人章俊，江苏锦泰律师事务所律师。 原审第三人泰州市姜堰区交通建设投资发展有限公司，住，住所地在江苏省泰州市姜堰区上海路**/div> 法定代表人杨宏，该公司董事长。 委托代理人章俊，江苏锦泰律师事务所律师。 上诉人胡乐瑞养殖有限公司（以下简称胡乐瑞公司）因与被上诉人泰州市姜堰区人民政府（以下简称姜堰区政府）、泰州市姜堰区交通运输局（以下简称姜堰区交通局）、泰州市姜堰区交通建设投资发展有限公司（以下简称交投公司）确认行政强制拆除行为违法及行政赔偿一案，不服江苏省泰州市中级人民法院（2018）苏12行初41号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 上诉人胡乐瑞公司原审诉称，2017年6月姜堰区南部干线拆迁工程正式启动，由姜堰区交通局负责制定征收方案，胡乐瑞公司养殖场已被部分拆除。但经查询，姜堰区政府尚未依法办理征地报批手续。姜堰区政府组织实施房屋拆迁行为违法，侵害了胡乐瑞公司的合法权益，故诉至法院，请求确认姜堰区政府对姜堰区南部干线X309县道的土地征收工作未经报批即开始拆除胡乐瑞公司养殖场的行为违法；判令姜堰区政府赔偿胡乐瑞公司因违法拆迁导致的损失9833113元。 被上诉人姜堰区政府原审答辩称，姜堰区政府尚未对姜堰区南部干线X309县道的土地实施征收。姜堰区政府未实施案涉房屋拆迁行为。综上，请求法院驳回胡乐瑞公司的起诉。 原审第三人姜堰区交通局原审述称，案涉工程由交投公司申请项目用地，姜堰区交通局未投资建设，既不负责制定有关征收方案，也不是房屋搬迁和补偿的签约主体，胡乐瑞公司所诉行为与姜堰区交通局无关，请求法院依法驳回胡乐瑞起诉。 原审第三人交投公司述称，2017年7月4日，交投公司作为签约主体与胡乐瑞法定代表人之父华何林签订了两份《泰州市姜堰区集体土地房屋搬迁补偿安置协议书》，没有损害国家、集体、社会公共或者第三人利益，也没有违反法律法规的强制性规定，依约对方当事人有腾空交房的合同义务，不属于违法行政拆迁。而且，鉴于当事人未交付钥匙、腾空房屋，交投公司亦未主动实施拆除行为。综上，请求法院依法裁定驳回胡乐瑞公司的起诉。 原审法院经审理查明，2017年7月4日，甲方（交投公司）与乙方（胡乐瑞公司法定代表人华贤德之父华何林）、丙方（姜堰区城建房屋征收服务中心）签订了两份《泰州市姜堰区集体土地房屋搬迁补偿安置协议书》，其中载明：甲方委托丙方对乙方位于南部干线（项目）范围内的房屋进行补偿安置。甲乙双方根据博文房地产评估造价集团有限公司对乙方房屋的评估报告及有关对接材料，在平等、自愿、协商一致的基础上，就乙方房屋的搬迁补偿安置达成如下协议：……两份《泰州市姜堰区集体土地房屋搬迁补偿安置协议书》所涉房屋分别为119.37平方米的住宅用房及1648.43平方米的非住宅用房。胡乐瑞公司诉称被强制拆除的房屋系1648.43平方米中的100多平方米房屋。 庭审中，胡乐瑞公司当庭陈述案涉100多平方米的房屋是张甸镇政府拆除的。该院当庭询问胡乐瑞公司是否变更被告为张甸镇政府。胡乐瑞公司遂申请追加张甸镇政府为本案共同被告。该院当庭释明，无正当理由不得在起诉状副本送达被告之后再行追加被告。胡乐瑞公司遂更改陈述称并不知道究竟是谁拆除，刚才是推断由张甸镇政府所拆，拒不同意变更被告。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。据此，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的适格被告应系侵犯其合法权益的行政行为的作出机关。 本案中，被诉行政行为系胡乐瑞养殖场房屋被强制拆除行为，暂不论其所诉强制拆除行为是否客观存在，胡乐瑞公司于本案审理过程中未提供任何证据证明案涉强制拆除行为系由姜堰区政府所为。一方面，根据胡乐瑞公司自行提交的《泰州市姜堰区集体土地房屋搬迁补偿安置协议书》可知，交投公司与胡乐瑞公司法定代表人华贤德之父华何林在自愿的基础上就案涉房屋在内的1648.43平方米的房屋签订了搬迁补偿协议，即便交投公司依据该协议实施拆除行为，亦与姜堰区政府无涉。即便案涉协议中一方为姜堰区城建房屋征收中心参与签订，但姜堰区城建房屋征收中心系姜堰区住房和城乡建设局的下属单位，与姜堰区政府亦无关联，法律责任亦不应由姜堰区政府承担；另一方面，根据胡乐瑞公司自行提交的市长信箱回复可知，案涉房屋的搬迁补偿工作系由张甸镇政府负责，且胡乐瑞公司亦当庭陈述案涉房屋系由张甸镇政府拆除，其在经该院释明后变更陈述，与诉讼诚信原则及禁止反言原则相悖。 综上，现有证据不能证明姜堰区政府实施了案涉强制拆除行为，姜堰区政府非本案适格被告。本案审理过程中，该院依法向胡乐瑞公司释明，建议其变更被告，胡乐瑞公司坚持以姜堰区政府为被告，属于错列被告且拒绝变更的情形，依法应当裁定驳回起诉。胡乐瑞公司提起的附带行政赔偿之请求因其基础法律关系不符合法定起诉条件，亦应一并裁定驳回起诉。据此，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三项之规定，裁定驳回泰州市胡乐瑞养殖有限公司的起诉。案件受理费50元，于本裁定生效后退还胡乐瑞公司。 胡乐瑞公司上诉称，被上诉人姜堰区政府是适格的主体，道路建设必然要涉及到土地征收，姜堰区南部干线X309县道涉及到近40公顷土地，其中绝大部分是基本农田，上诉人已提交多组证据予以证明X309县道已经开工建设，土地已经被征收使用。在集体所有的土地上实施征地拆迁行为包含土地征收以及房屋拆迁两大部分，土地征收手续的合法是房屋拆迁的前提，而姜堰区政府将一个完整的行为割裂开来，明显是为了逃避责任。根据《农村路建设管理办法》规定，因道路建设而发生的拆迁审批，应当由姜堰区交通局进行道路规划及相关手续的报批工作，并且应当监督道路的建设工作，因此本案原审第三人姜堰区交通局也是本次违法拆迁的行政主体，应当对该行为承担赔偿责任。交投公司为泰州市姜堰区国有资产管理委员会办公室100%控股的国有独资企业，受政府管控，代表政府对外开展活动。截止一审开庭前，被上诉人仍然没有办理完成征收土地报批手续，但已经拆除大量的房屋及地面设施等，被上诉人本次的错误拆迁行为导致了社会资源的巨大浪费，导致了国家财产的损失，应当承担相应的责任。请求撤销江苏省泰州市中级人民法院（2018）苏12行初41号行政裁定，依法改判或发回重审；本案一审、二审诉讼费由被上诉人承担。 姜堰区政府答辩称，姜堰区政府尚未对上诉人所诉的地块实施征收，当时征收土地的行为并不存在。上诉人没有提供证据证明强拆行为存在以及系姜堰区政府实施。 姜堰区交通局陈述称，其对本案拆迁等没有相关职权，也没有参与过程，因此不存在任何过错，不应当承担责任。 交投公司陈述称，交投公司与上诉人签订补偿协议建立在平等自愿的基础上，不违反法律强制性规定，也不存在敲诈、欺骗，协议应当是有效的。鉴于本案上诉人没有协议将房屋予以腾空，交投公司没有自行或委托实施方进行搬迁上诉人的房屋。上诉人一审庭审自述是张甸镇政府实施的，但经询问张甸镇政府相关工作人员，称上诉人宅基地上盖房，其自行拆除的，张甸镇政府也没有实施拆除行为。请求驳回上诉人的诉讼请求。 胡乐瑞公司提起上诉后，当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，原审裁定对本案证据的认定正确。本院据此确认的案件事实与原审无异。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第四十九条规定，提起诉讼应当符合有明确的被告、有具体的诉讼请求和事实根据等条件。本案，胡乐瑞公司一审诉请确认姜堰区政府强拆其养殖场的行为违法并要求姜堰区政府其损失9833113元，其应当提供证据初步证明胡乐瑞养殖场部分房屋系被强制拆除以及该强制拆除行为由姜堰区政府实施。首先，胡乐瑞公司没有证据证明胡乐瑞公司养殖场部分房屋系被强制拆除，姜堰区政府对强制拆除的事实未予认可。其次，胡乐瑞公司也未提供任何证据证明案涉强制拆除行为系由姜堰区政府所为。胡乐瑞公司和姜堰区政府均认可一审开庭前，姜堰区政府没有办理完成征收土地报批手续。本院询问中，姜堰区政府自认目前姜堰区南部干线X309县道的土地征收手续仍未完成。故本案不存在农村集体土地征收行为。根据胡乐瑞公司自行提交的《泰州市姜堰区集体土地房屋搬迁补偿安置协议书》、市长信箱回复可知，交投公司与胡乐瑞公司法定代表人华贤德之父华何林就案涉房屋在内的1648.43平方米的房屋签订了搬迁补偿协议，案涉房屋的搬迁补偿工作系由张甸镇政府负责，与姜堰区政府并无关联。胡乐瑞公司曾一审当庭陈述案涉房屋系由张甸镇政府拆除，其在经该院释明后变更陈述，与诉讼诚信原则及禁止反言原则相悖。故胡乐瑞公司主张姜堰区政府违法实施了案涉强制拆除行为缺乏事实根据，提起诉讼不符合起诉受理条件。胡乐瑞公司提起的附带行政赔偿之请求因其基础法律关系不符合法定起诉条件，原审一并裁定驳回起诉并无不当。 综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 臧 静 审判员 赵 黎 审判员 吴晓玲 二〇一九年十一月二十一日 书记员 任子悦