山东省东营市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁05行终79号 上诉人（一审原告）：吴滨，男，1982年2月15日出生，汉族，现住垦利区。 委托诉讼代理人：李笃振，北京市盛廷律师事务所律师。 上诉人（一审被告）：东营市垦利区综合行政执法局。住所：东营市垦利区中兴路**。 法定代表人：马志彬，局长。 出庭负责人：杨同山，东营市垦利区综合行政执法局执法大队党组成员、副大队长。 委托诉讼代理人：张炳瑞，东营市垦利区综合行政执法局政策法规室工作人员。 委托诉讼代理人：薛峰，北京市凯誉律师事务所律师。 被上诉人：东营市垦利区郝家镇人民政府。。住所：东营市垦利区南一路 法定代表人：许志刚，镇长。 出庭负责人：李金峰，东营市垦利区郝家镇人民政府副镇长。 委托诉讼代理人：薛峰，北京市盛廷律师事务所律师。 上诉人吴滨与上诉人东营市垦利区综合行政执法局（以下简称垦利区执法局）、被上诉人东营市垦利区郝家镇人民政府（以下简称郝家镇政府）拆迁行政强制一案，吴滨、垦利执法局不服东营市垦利区人民法院（2018）鲁0521行初6号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了庭询。上诉人吴滨及其委托代理人李笃振，上诉人垦利区执法局出庭负责人杨同山及委托诉讼代理人张炳瑞，被上诉人郝家镇政府出庭负责人李金峰，垦利区执法局、郝家镇政府共同委托诉讼代理人薛峰参加庭询。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：2017年12月29日，垦利区执法局作出垦执强决字［2017］07016号《强制拆除违法建筑决定书》，同日，垦利区执法局制作垦执强公字［2017］07016号强制拆除违法建筑公告并张贴，公告的主要内容为：……限你在接到决定书当日立即主动搬离位于郝家镇××南侧吴杨村的违法建筑，如你仍不履行法定义务，本局将依法强制执行。2017年12月29日，垦利区执法局制作垦执强通字［2017］07016号强制拆除违法建筑通知并向吴滨送达（当事人拒签）。吴滨提交的强拆现场的视频录像、今日郝家微信公众号及垦利区执法局提交的照片等，显示：垦利区执法局工作人员于2017年12月29日上午7时许，向吴滨送达相关文书，吴滨看完文书后说“……6个月向法院起诉，我已经起诉了……”垦利区执法局工作人员告知吴滨：今天现在就集中行动……你走你的程序……你可以到现场……行政执法局负责拆等等。现场有垦利区执法局的车辆及其他各种车辆、吴滨与垦利区执法局相关工作人员交谈交涉、现场有人员40-50人左右、有垦利区执法局及郝家镇政府工作人员、有进行拆除工作等内容，该证据能够证实，以垦利区执法局为主导，组织相关工作人员及大型车辆于2017年12月29日上午对吴滨涉案房屋进行了强制拆除。庭审中，垦利区执法局未向法院提交强制拆除的现场执行笔录或记录、执法的录像或公证材料。 另查明：东营市中级人民法院（2019）鲁05行终18号行政判决于2019年5月13日作出，确认垦利区执法局作出的《强制拆除违法建筑决定书》（垦执强决字［2017］07016号）违法。 一审法院认为：以垦利区执法局为主导方，于2017年12月29日对吴滨涉案房屋进行了强制拆除，吴滨为行政强制行为的相对人，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”吴滨有权提起本案行政诉讼，具有原告主体资格。本案吴滨认为垦利区执法局、郝家镇政府强制拆除其房屋的行政行为侵犯其合法权益，向法院提起诉讼，与其对垦利区执法局作出的行政处罚决定、行政强制执行行为的起诉，并非同一行政行为，故该诉讼并非重复诉讼行为。郝家镇政府工作人员事实上参与了此次涉案强制拆除行为，但综合各项证据，涉案强制拆除行为系以垦利区执法局为主导的，郝家镇政府系配合，垦利区执法局应系该强拆行为的组织者、实施者，郝家镇政府不符合作为本案被告的主体资格。 本案的焦点问题是垦利区执法局强制拆除吴滨房屋的行政行为是否合法。强制拆除房屋属于行政强制行为。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第三十八条规定了行政强制执行的一般程序，行政机关作出强制执行决定前应当事先催告当事人履行义务并告知当事人享有陈述权和申辩权，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核和记录，经催告后，当事人逾期仍不履行行政决定且无正当理由的，可以作出强制执行决定。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案，垦利区执法局于2017年12月8日作出处罚决定，于2017年12月29日作出强拆决定，并于当日送达，当日公告，当日实施强拆行为，公告通知亦未给吴滨留出合理期间，而上述处罚决定赋予了行政相对人可依法在60日内申请行政复议，也可在6个月内向人民法院提起行政诉讼，实施强拆行为亦依据上述处罚和强拆决定，垦利区执法局在2017年12月29日同一天作出强拆决定，当日送达，当日公告，当日实施强拆行为，而处罚决定是2017年12月8日作出，仍在60日申请行政复议期内及6个月的诉讼期内，客观上未给行政相对人留出复议和诉讼期限即实施了拆除行为，故垦利区执法局的行为违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，应认定程序违法。 综上，垦利区执法局实施的强拆行为违反法定程序，依法应确认违法，吴滨起诉理由成立，应予支持。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款一项之规定，判决：确认垦利区执法局于2017年12月29日对吴滨位于郝家镇××南侧吴××房屋（吴××东邻）实施的强制拆除行为违法。案件受理费50元，由垦利区执法局负担。 上诉人吴滨不服一审判决，上诉称：一、一审判决认定垦利区执法局系涉案强制拆除行为的组织者和实施者，郝家镇政府仅是配合行为，属认定事实错误。涉案房屋实施强拆时，郝家镇政府正在实施“北二路整治”拆迁工作，涉案房屋在拆迁范围，一审法院免除郝家镇政府的责任，明显不当。郝家镇政府实施强制拆除行为无事实和法律依据，郝家镇政府的强拆行为应当确认违法。二、一审判决仅认定拆除行为程序违法不当。涉案房屋并非违法建设，对此吴滨已经提交证据证明，房屋不应被强制拆除。即使垦利区执法局作出的强制拆除违法建筑处罚决定合法，实施强拆行为亦存在不确定性，本案实体同样违法。请求撤销一审判决，改判确认垦利区执法局、郝家镇政府强制拆除涉案房屋的行为违法。 上诉人垦利区执法局不服一审判决，上诉称：一、本案拆除房屋行为是执行《强制拆除违法建筑决定书》的行为，并非行政事实行为，吴滨的起诉请求不能成立。本案是垦利区执法局根据城乡规划法第六十八条的规定作出《强制拆除违法建筑决定书》后，对涉案房屋进行拆除，属于行政法律行为。二、本案拆除房屋行为只是行政强制行为的一个环节。对吴滨违法建筑的拆除，经历了四个阶段，调查取证、作出责令限期拆除决定书、作出强制拆除决定书、强制拆除。吴滨对责令限期拆除决定书、行政强制拆除决定书已经提起诉讼，现在对强制拆除房屋行为这一强制行为的过程性行为再次诉讼，属于重复起诉行为。三、吴滨房屋被拆除的事实已经得到生效判决文书的确认，本案一审法院的裁判与生效判决冲突。综上，请求撤销一审判决，驳回吴滨起诉或者判决驳回吴滨的诉讼请求；由吴滨承担诉讼费用。 二上诉人针对对方上诉的答辩意见同上诉意见。 郝家镇政府答辩称：郝家镇政府未参与本案强制拆除行为，不应成为本案被告主体。吴滨提供的照片、视频不能证明郝家镇政府参与了对吴滨违法建筑的拆除。依据《山东省城乡规划条例》第六十七条的规定：乡、镇人民政府、街道办事处对城乡规划主管部门或者其他有关部门依法查处本辖区内违法建设的行为，应当予以配合。郝家镇政府在拆除现场，是为了配合本次拆除工作，维持现场秩序，避免不安全事件的发生。其他意见同垦利区执法局。 二审庭审中，本院重点审查了以下问题：1、吴滨对强制拆除行为的起诉是否重复起诉；2、涉案强制拆除行为的实施主体是谁，是否具备相应法定职权；3、本案强制拆除行为是否合法。各方当事人援引一审提交的证据，发表了质证和辩论意见。 二审对证据的认证与一审无异。 经审理查明：2017年12月8日，垦利区执法局对吴滨作出责令限期拆除违法建筑处罚决定，限期吴滨自行拆除涉案建筑。吴滨对该处罚决定不服，提起行政诉讼，案经一审、二审，吴滨的诉讼请求被判决驳回。 2017年12月29日，东营市垦利区人民政府根据垦利区执法局的请示，作出批复（垦政强决字第［2017］1号），责成郝家镇政府与垦利区执法局共同对涉案建筑实施强制拆除。垦利区执法局于同日作出《强制拆除违法建筑决定书》，制作、张贴了强拆公告。吴滨对该《强制拆除违法建筑决定书》不服，提起行政诉讼，案经一审、二审，本院作出终审判决，确认垦利区执法局作出的强制拆除违法建筑决定（垦执强决字［2017］07016号）违法。 2017年12月29日，涉案房屋被实施拆除。吴滨对该强制拆除行为不服，提起本案诉讼。 二审查明的其他事实同一审。 本院认为：关于吴滨对强制拆除行为的起诉是否重复起诉的问题。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、三十五条、三十七条的规定，对违法建筑实施的行政强制行为系由“行政决定”、“强制执行决定”、具体实施强制的“事实行为”三部分组成。其中行政决定，系强制拆违行为的基础。行政决定中确认了建筑的所有权人、认定建筑物违法的事实及依据、违法建筑的所有人或搭建人负有拆除违法建筑的义务等内容。强制执行决定，是拆违实施行为的前置行为，强制执行决定一经作出，即具有强制力和执行力。事实行为，是拆违实施部门对强制执行决定的具体执行。行政相对人在此过程中，认为该三个阶段的行政行为有侵害其合法权益情形的，均具有获得司法救济的权利。本案中，吴滨分别对“行政决定”、“强制执行决定”提起诉讼，本案系其对强制拆除房屋的事实行为不服提起的诉讼，诉讼标的与上述二案均不同，不应认定是重复起诉行为。 关于涉案强制拆除行为的实施主体是谁，是否具备相应法定职权的问题。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取强制拆除等措施。本案垦利区政府责成垦利区执法局、郝家镇政府对涉案建筑实施强制拆除。郝家镇政府主张其工作人员在现场是为了配合垦利区执法局对涉案建筑的拆除工作，具体拆除行为是垦利区执法局实施的。因吴滨提供的证据不能充分证明郝家镇政府具体实施了拆除行为，而郝家镇政府、垦利区执法局均是能够独立承担责任的行政主体，一审法院认定垦利区执法局应为涉案拆除行为的责任主体，并无不当。 关于本案强制拆除行为是否合法的问题。垦利区执法局作出的强制拆除违法建筑决定（垦执强决字［2017］07016号）因违反《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，本院（2019）鲁05行终18号行政判决确认该强制拆除违法建筑决定的作出违法。垦利区执法局依据该强制拆除违法建筑决定实施的强制拆除行为，亦应确认违法。 综上，二上诉人的上诉理由均不能成立，对其上诉主张，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持一审判决。 二审案件受理费50元，由上诉人东营市垦利区综合行政执法局负担。 本判决为终审判决。 审判长  蒋建功 审判员  张晓丽 审判员  许晓芳 二〇一九年十一月十日 书记员  李 瑾