江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏06行终548号 上诉人（原审原告）徐建富，男，1963年5月8日生，××族，住南通市崇川区。 上诉人（原审原告）谢玉明，女，1966年9月25日生，××族，住南通市崇川区。 两上诉人委托代理人王大伟，北京泰维律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市港闸区综合行政执法局，住所地南通市港闸区。 法定代表人刘建新，局长。 应诉负责人孙建，副局长。 委托代理人赵春红，江苏美德律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）江苏省南通港闸经济开发区管理委员会，住所地南通市港闸区。 法定代表人王斌，主任。 应诉负责人朱建，副主任。 委托代理人苏新年，江苏通成律师事务所律师。 委托代理人严楚楚，江苏通成律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）南通市港闸区永兴街道节制闸村村民委员会，住所地南通市港闸区。 法定代表人朱民山，主任。 上诉人徐建富、谢玉明因诉被上诉人南通市港闸区综合行政执法局（以下简称港闸执法局）、江苏省南通港闸经济开发区管理委员会（以下简称港闸管委会）、南通市港闸区永兴街道节制闸村村民委员会（以下简称节制闸村村委会）行政强制行为违法一案，不服江苏省南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初113号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，徐建富、谢玉明是南通市港闸区永兴街道节制闸村村民。1996年，经原永兴乡政府批准建成两层楼房一幢，审批占地面积77平方米，建筑面积154平方米。徐建富、谢玉明实际建房时在楼房东侧加建部分附房。2004年2月17日，徐建富方领取《村镇房屋所有权证》，证载合法建筑面积154平方米。后徐建富方又在房屋后方搭建棚舍用于畜禽养殖。 2016年11月，港闸区人民政府发布港闸政办[2016]87号《区政府办公室关于印发港闸区畜禽养殖禁养区的划定方案的通知》，划定港闸区全区境内为禁止养殖区，规定各街道（开发区）是本区域内畜禽养殖的监督管理主体，履行属地管理职责。2017年9月，港闸区人民政府发布港闸政办[2017]66号《区政府办公室关于印发的通知》，要求各街道（开发区）建立畜禽养殖长效管理工作领导小组办公室（以下简称长效办），畜禽养殖按照属地管理原则，实行管理重心下移，一经发现违规畜禽养殖，各街道（开发区）组织相关部门和单位依法制止、拆除违法建筑和设施。2018年1月22日，南通港闸经济开发区“两减六治三提升”专项行动领导小组办公室向港闸管委会设立的长效办发送任务交办单，认为徐建富屋后违建养殖环境污染严重，要求长效办对徐建富的违规养殖场所予以取缔，并将违建予以拆除，于20个工作日内反馈整改结果。2018年2月8日，港闸管委会长效办副主任朱建向有关部门出具《情况说明》，其表示接到任务交办单后，于2018年2月8日与施工队黄世伟联系，并带领其去徐建富户违建的家禽养殖现场，实地查明情况后，由黄世伟对徐建富户的养鸡、养鹅场所及鸽棚进行了拆除，对家禽粪便进行了深埋处理。徐建富、谢玉明认为港闸执法局与港闸管委会的行为侵害了其合法权益，向一审法院提起行政诉讼，请求：1.确认港闸执法局与港闸管委会于2018年2月8日对其房屋厨房、卫生间房顶、信鸽棚、畜禽养殖圈强制拆除的行为违法；2.判令港闸执法局与港闸管委会赔偿其经济损失（详见清单，数额无法确定，由被上诉人先行作出赔偿决定）。 另查明，2017年12月6日，港闸执法局接举报后现场勘查发现徐建富在其拥有产权的房屋周边进行违法建设，故立案查处。2018年5月29日，港闸执法局作出通港执法罚[2018]第06100号《港闸城管行政处罚决定书》，认为徐建富经合法审批应建占地77平方米，建筑面积154平方米，但实际建筑为180.18平方米，至今未补办合法手续，在周边又搭建364.49平方米的房屋无合法手续，故认定徐建富合计390.67平方米的房屋为私自搭建。2018年6月6日，徐建富向港闸区政府邮寄行政复议申请书，港闸区政府于2018年7月26日作出[2018]港行复第13号《行政复议决定书》，决定维持港闸执法局的具体行政行为。徐建富不服，向一审法院提起诉讼，请求撤销上述处罚决定书和复议决定书，一审法院经审理后驳回徐建富的诉讼请求。徐建富不服，向本院提起上诉，本院于2019年4月25日作出（2019）苏06行终154号行政判决，驳回徐建富的上诉，维持一审判决。 还查明，徐建富方曾于2018年3月16日以南通弘祥房屋征收服务有限公司（以下简称弘祥公司）为被告提起民事诉讼，认为弘祥公司实施的2018年2月8日拆除行为侵害了其物权，要求停止侵害、恢复原状。徐建富在该案中所提及事实及财物清单与本案基本无异。在该案审理过程中，徐建富与弘祥公司签订和解协议，由弘祥公司在签订协议当日一次性向徐建富方支付十万元整。后徐建富申请撤回该案起诉。 一审法院认为，本案的争议焦点为：1.港闸管委会与港闸执法局是否均是本案适格被告；2.案涉强制行为是否存在违法情形；3.徐建富、谢玉明诉称的损失是否应当予以支持。 关于港闸管委会与港闸执法局是否均为本案适格被告的问题。根据港闸区人民政府发布的《港闸区畜禽养殖禁养区的划定方案的通知》《港闸区畜禽禁养长效管理办法》的相关规定，案涉区域的畜禽养殖管理工作的责任主体在于港闸管委会。港闸管委会长效办接到南通港闸经济开发区“两减六治三提升”专项行动领导小组办公室任务交办单后，由长效办副主任联系人员实施了拆除行为，节制闸村村委会在庭审中亦表明是协助港闸管委会进行环境整治。由此可以看出，港闸管委会长效办副主任履行的是职务行为，职务行为的后果应由港闸管委会承担，港闸管委会作为省级人民政府批准设立的开发区管理机构，有独立行使职权的权力能力，有承担责任的行为能力。因此，本案适格的被告为港闸管委会，港闸执法局并非本案适格的被告。 关于案涉强制行为是否存在违法情形的问题。“法无授权不可为”，根据职权法定原则，行政机关作出任何行政行为都应当有相应的事实依据或法律依据，否则，如果没有相关法律明确授权而实施某一行为，则可能因超越法定职权而被确认违法。《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条规定，违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。在饮用水水源保护区建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处10万元以上50万元以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行；第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条还分别规定了行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳；第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据上述法律规定，行政机关自行实施行政强制执行行为应当符合以下条件：一是行政机关具有法律赋予的行政强制执行权；二是以生效的行政决定为强制执行依据；三是对违法建设强制拆除应当作出限期自行拆除的公告，自法定期限届满才可依法强制拆除。在满足以上条件的情况下，再根据《中华人民共和国行政强制法》的具体程序规定实施强制执行。本案中，综合各方提供的证据可以看出，未有环境主管部门针对徐建富、谢玉明作出任何行政决定，未有其他行政机关以任何形式让渡港闸管委会实施强制执行权，故港闸管委会的拆除行为缺乏强制执行依据，应当确认违法。 关于徐建富、谢玉明诉称的损失是否应当予以支持的问题。《国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法依法取得国家赔偿的权利。造成损害后果是赔偿的条件，没有损害后果，也就无须赔偿，损害后果包括对公民人身权及公民、法人和其他组织合法的财产权益造成的损害。本案中，徐建富、谢玉明所述称的房屋、信鸽棚、畜禽养殖圈等，港闸执法局已经做出通港执法罚[2018]第06100号《港闸城管行政处罚决定书》，认定徐建富方搭建的建筑物及批棚等为违法建构筑物，港闸管委会对违法的畜禽养殖场所及鸽棚等进行拆除，并未损害徐建富方合法权益。因为，从合法生产经营角度看，任何个人和单位的生产经营活动必须符合相应的法律规定，即服从相应行政管理，徐建富方相关建构筑物的建造并未取得相应的审批手续；从拆除的对象来看，港闸管委会仅对其违法建造的建构筑物进行拆除，并未有证据证明弘祥公司在港闸管委会的授意下对其他财产进行毁坏；从拆除的方式来看，港闸管委会并未采取暴力扩大损害的方式进行拆除；从权益保护角度看，任何人不得基于非法行为获益，行政赔偿保护的是合法权益，本案中仅仅是消除了此种不法状态，并未对其合法权益产生损害。另外，对于包括2018年2月8日在内的弘祥房公司的拆除行为，徐建富方已经就该公司因拆除行为造成的侵权损失达成了一致意见，双方就侵权赔偿问题达成了合意并实际履行完毕，徐建富方再次提起行政诉讼要求予以赔偿，也不符合“损失填补”的基本原则。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认港闸管委会强制拆除徐建富、谢玉明畜禽养殖舍、鸽棚等建构筑物的行为违法；二、驳回徐建富、谢玉明的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，由港闸管委会负担。 徐建富、谢玉明不服一审判决，向本院提起上诉称，1.港闸执法局也实施了强拆行为。如东县人民法院（2018）苏0623行初81号行政判决认定2018年2月8日当天，港闸执法局及村干部对两上诉人户进行了“环境整治”。两上诉人提交的现场照片及录音等证据能证明港闸执法局参与了强拆。2.被上诉人的强拆行为给上诉人造成了损害，依法应予赔偿，该赔偿和民事和解补偿没有直接关系。请求：1.撤销一审判决；2.确认港闸执法局及港闸管委会于2018年2月8日对两上诉人房屋厨房、卫生间房顶、鸽棚等建构筑物实施强制拆除行为违法；3.判决港闸执法局、港闸管委会作出赔偿决定，赔偿两上诉人经济损失；4.本案诉讼费由港闸执法局、港闸管委会承担。 被上诉人港闸执法局辩称，港闸执法局从未组织、参与实施案涉拆除行为，港闸执法局并非本案的适格被告。上诉人的损失已经获得了相应赔偿，已有赔偿主体认可组织实施了案涉拆除行为，上诉人不应得到重复赔偿。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求本院驳回徐建富、谢玉明的上诉，维持原判。 被上诉人港闸管委会辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人搭建的棚披等均为违法构筑物，港闸管委会并未侵犯上诉人的合法权益。弘祥公司已经对拆迁行为给上诉人造成的损失进行了赔偿。根据《国家赔偿法》第二条、第四条的规定，国家赔偿的前提条件是公民、法人或者其他组织的合法权益受到国家公权力的侵害，如果没有合法权益受到侵害或者损害并非是国家公权力行为造成的，均不符合国家赔偿的法定条件。港闸管委会拆除的是上诉人的违法建筑物，上诉人无权因其违法行为向被上诉人港闸管委会主张赔偿损失。请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理，对一审判决认定的事实和采信的证据予以确认。 本院认为，各方当事人对一审法院确认港闸管委会强制拆除徐建富、谢玉明畜禽养殖舍、鸽棚等建构筑物的行为违法均不持异议。本案二审的争议焦点在于：1.被上诉人港闸执法局有无实施案涉拆除行为；2.两上诉人的赔偿请求应否得到支持。 关于被上诉人港闸执法局有无实施案涉拆除行为的问题。通常，对行政行为实施主体的认定应以有证据证明的事实为依据，除非在行为客观存在，却无法通过证据确定实施主体的情况下，才根据相关法律规定及事实推定实施主体。本案中，被上诉人港闸管委会提交的南通市港闸区人民政府关于畜禽养殖方面的文件能证明港闸管委会具有对辖区内畜禽养殖活动进行管理的主体责任，港闸管委会相关职能部门的任务交办单也能证明港闸管委会作出了对上诉人徐建富违规养殖场予以取缔，并拆除用于养殖的违法建筑的意思表示。港闸管委会相关工作人员也承认其为完成上述交办任务，曾与施工人员联系上诉人徐建富户养殖场所的拆除事宜。被上诉人节制闸村村委会也表示其系配合被上诉人港闸管委会实施的拆除行为。可见，对于被诉行为，有充分的证据证明被上诉人港闸管委会即为实施主体。虽然港闸执法局基于其职责权限，曾对上诉人徐建富户的违法建设行为进行过处罚，但上诉人并未提供证据证明上诉人港闸执法局对案涉违法建筑实施了强制拆除行为。在本案被诉行为的实施主体已经查明的情况下，再行推定被上诉人港闸执法局为实施主体无法律依据。两上诉人所提的如东县人民法院（2018）苏0623行初81号案件中认定的仅是公安机关接处警登记的内容，并不能作为本案认定拆除行为主体的证据。故两上诉人关于被上诉人港闸执法局亦实施了案涉拆除行为的主张无事实和法律依据。 关于两上诉人的赔偿请求应否得到支持的问题。根据我国国家赔偿法的规定，行政机关及其工作人员的行政违法行为给公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人依法有权获得相应的赔偿。根据以上规定，国家赔偿制度保护的是公民、法人和其他组织的合法权益。因此，即使行政机关存在违法情形，但在违法行为实施过程中，公民、法人和其他组织并没有受法律保护的合法权益受到损害，也无权获得赔偿。本案中，被拆除的建构筑物已由生效的并经人民法院审查合法的行政处罚决定认定为违法建筑。因此，该建筑物不受法律保护。但该建筑物内的物品等系上诉人的合法财产，因被上诉人港闸管委会未依法定程序实施拆除行为，导致两上诉人的财产损失，依法应获得相应的赔偿。由于案涉拆除行为系弘祥公司具体实施，在未能确定责任主体为港闸管委会的情况下，两上诉人就案涉拆除行为以弘祥公司为被告提起民事诉讼。虽然该案被告与本案被告不同，两上诉人选择的诉讼类型也不同，但被诉行为均指向2018年2月8日的拆除行为，上诉人在两案中主张的损失财物明细也基本相同。因此，弘祥公司在民事案件中一次性向两上诉人支付的赔偿款十万元应视为2018年2月8日拆除行为给两上诉人所造成损失的赔偿。尽管被上诉人港闸管委会是被诉行为的法定责任主体，相关赔偿责任依法本应由被上诉人承担，但因两上诉人选择救济途径的缘故，违法行为的具体实施者弘祥公司先行予以了赔偿，且从上诉人的财产损失清单内容看，其价值也远远不足十万元，故应当认定上诉人因案涉行为造成的损失已得到弥补。因同一行为所造成的损失是确定的，两上诉人并不能因救济途径的选择而获得双份赔偿。因此，两上诉人在本案中再行主张赔偿请求，不应得到支持。 综上，一审法院认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，所作判决应予维持。两上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人徐建富、谢玉明负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘海燕 审 判 员 刘羽梅 审 判 员 郁 娟 二〇一九年十一月十八日 法官助理 张娟娟 书 记 员 陆 颖 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；