安徽省合肥市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖01行初250号原告郑巧玲，女，汉族，1983年3月1日生，住安徽省巢湖市居巢区。原告郑玉铃，女，汉族，1980年8月28日生，住安徽省巢湖市居巢区。两原告共同委托代理人陈雨华，北京大成（合肥）律师事务所律师。被告巢湖市人民政府，住所地安徽省巢湖市姥山路**。法定代表人张红军，市长。委托代理人陈望舒，工作人员。委托代理人王文娟，工作人员。原告郑巧玲、郑玉铃与被告巢湖市人民政府行政补偿一案，于2019年8月6日向本院提起行政诉讼，本院于2019年8月6日立案，并于法定期限内向被告送达起诉状副本及应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2019年11月1日公开开庭审理了本案。原告郑巧玲及两原告委托代理人陈雨华，被告巢湖市人民政府委托代理人陈望舒、王文娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告系巢湖市居巢区栏杆集镇三房村民组集体经济组织成员，在该村享有承包地。因该村被纳入整村推进项目，用于安置点建设，原告户的房屋和承包地被征收。原告系被征地集体经济组织成员，理应被纳入为补偿安置对象范围，而被告却以《巢湖市集体土地上住宅房屋征收安置人口认定指导意见》(巢政〔2017〕15号，以下简称15号《指导意见》〕第二条安置人口认定中“不含因婚姻离开被征收区域集体经济组织”为依据，将原告定性为“外嫁女”，认定为不属于补偿安置对象。2019年5月14日，原告向被告邮寄《补偿安置申请书》，被告于5月15日收到，但至今仍未对原告作出任何回复，更未履行补偿安置职责。《中华人民共和国农村土地承包法》第六条规定，农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不能剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。《中华人民共和国妇女权益保护法》第三十二条规定，妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。据此，妇女在征地补偿安置方面享有与男子平等的权利。在此次补偿安置中，原告虽因婚外出，但其户籍（郑玉铃已因学迁出）和土地承包经营权并未随之转出，仍是被征地集体经济组织成员，依法享有获得补偿安置资格。综上，被告作为法定组织实施征地的主体，具有履行征地拆迁补偿安置的职责。作为被告的法定义务，被告未依法履行，并在原告提交书面申请后，仍置之不理。同时，被告依据15号《指导意见》将原告认定为不可安置人口，严重损害了原告的合法权益。为维护自己的合法权益，原告特根据《中华人民共和国行政诉讼法》等有关法律法规的规定，向贵院提起诉讼附带提前规范性文件审查，恳请贵院支持原告的全部诉讼请求：一、确认被告不履行征地拆迁补偿安置职责违法；二、责令被告限期对原告予以补偿安置；三、请求对15号《指导意见》第二条安置人口认定第（一)款第1项进行规范性文件审查；四、本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提供的证据及证明目的：1.身份证，证明原告的身份情况。2.新农合医疗登记表，证明原告系本集体经济组织成员，属于补偿安置对象。3.微信聊天记录，证明征迁办公室主任以原告为“外嫁女”为由拒绝将原告纳入补偿安置对象范围。4.补偿安置申请书及邮寄凭证，证明原告于2019年5月14日向被告邮寄该申请，请求被告履行补偿安置职责，但被告置之不理。5.15号《指导意见》，该意见第二条安置人口认定第（一)款第1项将“因婚姻离开被征收区域集体经济组织”排除在补偿安置对象范围之外。庭前补充证据：6.吴东伦户口本，证明原告郑巧玲系嫁入城市，没有取得非农业户籍的情况下，应视为具有原集体经济组织成员资格。7.失地农民养老保险登记证，证明原告系被征地集体经济组织成员，且已纳入为失地农民，属于补偿安置对象。8.巢湖市人民法院行政判决书（2018）皖0181行初69号、《巢湖市县级土地整治项目管理暂行办法的通知》（巢政[2018]15号），证明原告的房屋在巢湖市2018年县级土地整治项目范围内，以及被告是此次土地整治的组织实施单位，同时也是涉案土地整治项目中履行拆迁安置义务的主体单位，负有补偿安置职责，是本案适格被告。9.巢湖市住房和城乡建设局《证据目录》，证明15号《指导意见》系规范性文件。被告巢湖市人民政府辩称，一、15号《指导意见》不属于规范性文件，不具有强制力，也不能对村委会权力作出限制。二、集体组织成员资格认定不是行政行为。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条、第五条、第八条等规定，对农村集体经济组织成员资格认定有一个原则性的规定，即“依照法定程序经本集体成员决定”。人口认定是基于集体组织对其成员资格的认定，而基层群众性自治组织不是行政主体，其所作出的决议、决定不是行政行为，不属于行政诉讼受案范围。三、原告不符合安置人口相关政策。根据15号《指导意见》和《巢湖市集体土地上住宅房屋征收安置人口认定操作手册（试行）》均明确“与本集体经济组织成员以外的人员结婚而实际离开被征收区域的”不符合安置人口认定条件，并予以排除，原告不符合巢湖市安置人口相关政策。本案系“外嫁女”的集体经济组织成员资格认定问题，《安徽省高级人民法院关于处理农村土地纠纷案件的指导意见》对于此类问题已有论述，对于外嫁女虽未取得嫁入地集体经济组织所在地户籍，但已脱离嫁出地集体经济组织生产、生活的，应当具有嫁入地集体经济组织成员资格。对此，“外嫁女”应否予以安置取决于其实际生产生活所在地，并据此确定其应当在嫁出地还是在嫁入地享受政策；“外嫁女”的权益并未受侵害，只是应当取得嫁入地的集体经济组织成员资格并享受当地待遇；是“随男方生活”的风俗习惯所造成的相关法律事实（在嫁入地生产、生活）导致适用嫁入地安置的法律后果，而非风俗习惯本身或者“重男轻女”的观念所导致的。四、被告无权直接受理原告的补偿安置申请。根据《中华人民共和国土地承包法》《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律规定，确定宅基地使用方案的主体是村民委员会。在征收补偿安置工作中，由村委会上报征地拆迁补偿安置人口及相关信息，被告无权直接受理原告提出的补偿申请。综上所述，原告的诉讼请求缺乏事实与法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。被告巢湖市人民政府未向本院提供证据。经庭审举证质证，被告巢湖市人民政府对原告提供证据的质证意见：对证据1、证据3和证据5的真实性、合法性和关联性均无异议，但是证据3不能达到其证明目的，该证据反而证明了对原告集体经济组织成员资格已经被村委会予以否决。证据2与集体经济组织成员资格无关，不能达到其证明目的。证据4不能达到其证明目的，被告无直接授予原告集体经济组织成员资格的职责。证据6不能达到其证明目的，原告具备嫁入地集体经济组织成员资格。对证据7的真实性、合法性和关联性均无异议，但不能达到其证明目的。证据8和证据9与本案无关联。本院对上述证据认证如下：15号《指导意见》系原告申请附带审查的对象，对其真实性和关联性予以确认，对其合法性不在证据认定中进行审查。对原告提供的其他证据予以确认。经审理查明，原告郑玉铃与郑巧玲系姐妹，原均系安徽省巢湖市栏杆集镇栏杆居委会**村村民。1997年郑玉铃因上学将其户口迁出，2003年婚嫁。2011年郑巧玲结婚，并将户口迁至丈夫集体户中。2017年4月13日，被告巢湖市人民政府制定15号《指导意见》，对巢湖市集体土地上房屋征收补偿安置工作进行详细规定，其中，确定安置人口认定工作程序为“三级审核”和“三榜公示”，“三级审核”是指征收地块工作组及其所在区域行政村（社区）初审，乡镇人民政府（街道办事处）复审，市人民政府组织国土资源、住建、土地收储、公安、农委、民政及房屋征收等部门进行联合终审。2018年4月19日，被告巢湖市人民政府作出《巢湖市人民政府关于修订印发巢湖市县级土地整治项目管理暂行办法的通知》（巢政〔2018〕15号，以下简称15号《通知》），将修订后的《巢湖市县级土地整治项目管理暂行办法》印发给各乡、镇人民政府等机关和部门。15号《通知》确定的土地整治项目采用“政府主导、农民自愿”等原则进行。2019年5月14日，原告向被告邮寄《补偿安置申请书》，请求被告对原告履行征地拆迁补偿安置的职责，2019年5月15日，被告收到该申请，但未给予原告回复。基于此，原告于2019年8月6日向本院提起行政诉讼，请求确认被告不履行征地拆迁补偿安置职责违法，责令被告限期对原告予以补偿安置，同时请求对15号《指导意见》第二条安置人口认定第（一）款第一项进行规范性文件审查。本院认为，一、原告诉请被告履行补偿安置的职责是否具有事实和法律依据；二、15号《指导意见》是否是规范性文件，原告提出的附带审查的请求是否符合法定条件，该文件是否合法。根据征收相关法律、法规的规定，如果存在征收拆迁，市县级人民政府是法定的征收和补偿主体。结合本案，现有证据无法表明存在原告诉称的征收，故其诉称请求被告履行补偿安置职责并无基础事实依据。即使存在所谓的征收或者拆迁，亦应按照15号《指导意见》所确定的“三级审核”程序进行，即征收地块工作组及其所在区域行政村（社区）初审，乡镇人民政府（街道办事处）复审，市人民政府组织国土资源、住建、土地收储、公安、农委、民政及房屋征收等部门进行联合终审。结合本案原告提供的微信聊天记录来看，目前原告所谓的征收尚在征收工作组的初审程序，尚未到被告巢湖市人民政府予以联合终审的环节，故原告跨越程序直接请求被告巢湖市人民政府履行补偿安置之职责缺乏事实依据，至于原告请求确认被告未履行补偿安置职责违法的请求亦无事实依据。关于原告申请对15号《指导意见》附带审查的问题。对此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条之规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”被告既未依据该文件作出一定的行政行为，亦未依据该文件不作为，因此，原告的附带审查不符合法定的附带审查条件。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告郑巧玲、郑玉铃的诉讼请求。案件诉讼费用人民币50元，由原告郑巧玲、郑玉铃承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于安徽省高级人民法院。审判长  李琦审判员  潘攀审判员  张俊二〇一九年十一月十八日书记员  程文附本裁判文书适用的法律规范：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。