湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘31行初99号原告吉首市河溪金地种养专业合作社。住吉首市。法定代表人符金发，男，土家族，1962年4月25日出生，住吉首市。被告吉首市人民政府，住吉首市乾州世纪大道。法定代表人李诗兴，该市市长。行政负责人向春元，吉首市政府副处级干部。委托代理人石永良，吉首市政府工作人员。委托代理人张光宏，湖南知来律师事务所律师。第三人吉首市河溪镇张排村村民委员会，住所地吉首市河西镇张排村。负责人田祖生，该村村主任。原告吉首市河溪金地种养专业合作社诉被告吉首市人民政府土地行政征收及行政赔偿一案，于2017年7月17日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2018年9月7日作出（2017）湘31行初74号行政判决。原告吉首市河溪金地种养专业合作社不服，向湖南省高级人民法院提起上诉，湖南省高级人民法院于2019年7月30日作出（2019）湘行终616号行政裁定，裁定撤销本院（2017）湘31行初74号行政判决，并将案件发回本院重新审理。本院于2019年9月10日立案受理该重审案，并依法另行组成合议庭进行审理。重审期间，由于吉首市河溪镇张排村村民委员会与本案有利害关系，本院依法追加吉首市河溪镇张排村村民委员会为本案第三人，于收到起诉状次日即向被告及第三人送达了起诉状副本和应诉通知书，并于2019年10月30日公开开庭审理了本案。原告吉首市河溪金地种养专业合作社法定代表人符金发，被告吉首市人民政府委派其负责人向春元、委托代理人石永良、张光宏，第三人吉首市河溪镇张排村村民委员会负责人田祖生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告吉首市河溪金地种养专业合作社（以下简称“金地合作社”）诉称，原告2014年2月28日流转了本村三组坡地30余亩，承包经营期限为20年，2015年3月26日流转了本村三组村民责任田20余亩，承包经营权为13年。并经过河溪镇××流转办公室签字盖章备案。茶叶种植项目经张排村上报河溪镇人民政府同意，市政府茶叶办备案，市政府批准实施。吉首市人民政府为了发展西部开发带动更多的市民致富，修建“张社大道”。而位于张排村弄婆沃地段经过多次更改路线后，经过原告合作社黄金茶叶基地。该项目的实施自始至终被告没有通知原告，至本合作社基地苗木、地上附着物被大面积损毁。被告在征地补偿中，盲目参照地方条例，对多数农户已经抛荒多年的田和地及荒山都给予每亩25840元人民币的青苗补偿费，而对原告茶园的创新开发利用不理睬，从项目2016年9月21日开工时起，至2017年7月17日本案提起诉讼时止，被告没有给原告作出任何补偿行为。综上，请求：一、判决被告违法征收，并承担赔偿财产损失。具体赔偿请求为：赔偿原告青苗费（在产黄金茶叶树、葡萄苗、在产葡萄树，盛产期葛根，金丝楠木树，红桂花树）面积39亩计1310088元人民币，地上附着物（生产用房，羊栏圈、蓄水池、给排水设施、电力设施）计732215元人民币，共计贰佰零肆万贰仟叁佰零叁元整（2042303.00元整人民币），由被告承担。二、被告承担一切诉讼费用。原告在重审前向本院提供了24份证据，重审期间没有提供新的证据，分别为：1、营业执照。拟证明农民合作社成立日期及业务范围。2、土地流转合同（集体）。拟证明甲乙双方的权利和违约责任。3、土地流转合同（各农户）。拟证明甲乙双方的权利和违约责任。4、符金发身份证复印件。拟证明符金发的身份信息。5、征地附着物清理公告。拟证明征地清理及联系人。6、青苗及附着物补偿领取申请书。拟证明土地品种、面积、规格、时间。7、征地经费领取书。拟证明青苗费补偿权益。8、吉首市人民政府黄金茶叶论证报告。拟证明黄金茶叶项目效益论证时间。9、地上附着物成本开发表。拟证明个数成本及开发利用明细。10、茶叶基地征收前远照。拟证明基地征收前部分远照。11、茶叶与桂花树近照。拟证明征收前立体种植照。12、茶叶与桂花树近照。拟证明征收前立体种植照。13、大蓄水池与原告代理人合照。拟证明大蓄水池与原告代理人合照。14、茶叶照片。茶叶与原告代理人及村委负责人合照。15、大蓄水池照。拟证明大蓄水池结构。16、小蓄水池照。拟证明水池大小结构。17、大蓄水池照。拟证明水池大小结构。18、施工后照片。拟证明茶叶基地损毁现状。19、征收明细表。拟证明集体和流转户明细。20、抛荒田地照。拟证明各农户抛荒田地部分照。21、土地承包合同。拟证明田地承包数量。22、征收补偿明细。拟证明田地承包数量及补偿类别。23、被征地前图片。拟证明青苗长势。24、张排村吃水用的水池。拟证明水池大小及结构。被告吉首市人民政府辩称，一、答辩人的行政征收和行政补偿均是合法行为。张社大道是建州六十周年州庆项目，该项目通过州政府投资中心评审，项目用地得到湖南省人民政府依法审批。被答辩人是从高纪富、张明宏等农户手中转包土地进行茶叶种植，涉征土地在征收前，吉首市土地行政主管部门和河溪镇人民政府已依法发布预征地公告，对现场进行了调查核实；并发布征地补偿安置方案征求意见公示和实施公示，并已经按照集体土地补偿协议的约定，将征地补偿费用全部发放给了第三人，由第三人向各权利人发放，征地补偿款已实际发放到户。在公告期内，被答辩人既没有到当地人民政府办理征地补偿登记，也没有向答辩人提出异议，其称答辩人没有支付征地补偿费用，既没有事实依据也没有法律依据，该陈述与事实不符。二、被答辩人是根据租赁合同取得青苗费及地上附属物补偿费，依据合同相对性的原则，答辩人不是适格诉讼主体，被答辩人所要求的青苗费及地上附着物补偿费不应由答辩人支付。根据《土地管理法实施条例》第26条的规定，土地补偿费归集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。被答辩人不是张排三组集体经济组织成员，不是土地承包经营权人，而是转包人，因其与土地承包经营权人高纪富等人签订了《转包合同》，可以依据该合同取得相应的青苗费及土地附着物补偿费。但只能向原发包方和转包（转租人）主张权利，没有权利要求答辩人按照合同向被答辩人给付青苗费地上附着物费。三、答辩人已向被征地对象支付土地补偿费、青苗费、地上附着物等费用，被答辩人要求答辩人再另行支付没有法律依据。四、被答辩人的行为涉及抢建抢栽，不应补偿，不应得到法院的支持。综上，答辩人征收涉案土地程序合法，土地补偿款依法发放到位，被答辩人提出的补偿请求不应得到法院的支持。被告吉首市人民政府在重审前向本院提供了9份证据，重审期间补充提交了7份证据，共计16份。分别为：1、湖南省国土资源厅土地预审意见。拟证明张社大道项目工程用地经省国土厅批准，征地程序合法。2、吉首市国土局预审意见。拟证明张社大道项目通过预审批准，征地程序合法。3、选址意见书。拟证明张社大道符合城乡规划要求，同意选址建设。4、吉首市发改委批复。拟证明张社大道施工单位经发改委同意施工。5、用地规划、工程规划许可证。拟证明建设张社大道及施工经城建局许可。6、州政发（2014）2号文件。拟证明征收标准按州政府2014年公布的标准补偿。7、土地补偿公示表。拟证明土地补偿到户明细表已公示。8、土地补偿协议书。拟证明原告租用的张排村三组已和被告签订协议，被告征地程序合法。9、土地补偿款转账凭证。拟证明土地补偿款已发放。10、评估报告。拟证明原告羊圈、水池等地上附着物经评估评估价值为155574元。11、原告与土地流转方签订的土地承租合同。拟证明被告已将征地补偿款发放到土地所有权人和土地承包承包经营权人，原告应当向村集体主张征地补偿款。12、州政府（2014）2号附件（二）。拟证明茶园初采期补偿标准为8000元/亩。13、吉首市政府吉政发（2018）13号。拟证明对土地流转苗所有者和土地经营不一致的，对青苗移栽费用栽种经济林中药材的按5000元/亩。14、征地事务所出具的张排村被征土地汇总面积、征地红线图。拟证明征收原告租用的土地总面积系30.35亩。15、张社公路项目征地（张排村）到户明细表。拟证明原告流转耕作的土地青苗费、地上附着物补偿费以及土地补偿均依法发放给土地所有权人及土地承包经营权人。16、吉政发（2018）14号文件。拟证明涉征土地的各项补偿，均按照法定标准进行，并已补偿到位。第三人吉首市河溪镇张排村村民委员会（以下简称“张排村委会”）口头答辩称，其答辩意见与被告吉首市人民政府一致。第三人张排村委会没有向法庭提交证据。经庭审质证，当事人的质证意见如下：一、对被告吉首市人民政府所举16份证据。原告质证意见为：1-5号证据无异议。6号证据不符合市场规定与国家政策，我的耕种田地与抛荒田地补偿一致，不符合规定。7号证据无异议。8号证据与我本人无关，我的土地性质已经流转了，把我承包的地征收补偿都发放给了无土地证的农户。9号证据补充标准不符合法律标准，我种的是高消费植物，不能按抛荒补偿。10号证据评估是被告单方面评估，没有通知到我本人认可，不合法。11号证据被告没有入户调查就进行公告，属于违规合同约定，应承担相应责任。12号证据不合法，违反相应法律法规。13号证据不符合原告的实际情况，被告在不能产权交换的情况下不能按照这个规定来补偿，不符合法律规定。14号证据与实际面积相差太大，属于违法行为。15号证据按国家规定应先补偿后施工，被告先施工再补偿属于违法行为。16号证据补偿标准和补偿时间都属于违法，因为被告先征收了才补偿。第三人质证意见为：对被告证据没有异议。二、对原告金地合作社所举24份证据。被告质证意见为：1号证据没有异议。2-3号证据新的质证意见是，根据合同的相对性，原告应该向土地所有权人村委会和农户主张，合同内明确约定了青苗费的补偿主体。4号证据三性没有异议；5号证据三性没有异议；6号证据具体青苗的情况，水池的具体情况没有相关的证据证明，不具有真实性，客观性；7号证据不能达到证明目的，不能证明青苗是归符金发所有；8号证据与本案没有关联性；9号证据表应该是符金发自己制作的，没有法律依据，是个人的假设，不是证据；10-14号证据不能客观的证明原告在征收土地上所拥有的具体青苗、桂花的数量；15-17号证据不能客观的证明其具体的数量和面积，没有权威部门的认定，只能说明被征收土地上有茶叶树和水池；18号证据与本案没有关联，是张排村三组、四组被征收后的施工现场；19号证据反映的不是原告的权利，而是承包人的权利，不能证明原告应对这个土地享有权利；20号证据与本案没有关联；21号证据承租人不是原告，而是符金发个人，不是原告机构的行为，是符金发的个人行为，不能达到证明目的的，土地不是他的，而是杨菊莲等人的，承包经营权人还是原来的农户，只能以此合同向农户主张权利，该合同面积没有经过精准测量；22-23号证据不能达到证明目的，不能证明征收土地上具体的面积；24号证据水池是真实存在的，但是与本案没有关联。第三人质证意见为：质证意见与被告意见一致。本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，对各方当事人上述证据认证如下：一、被告吉首市人民政府所举16份证据，均系被告在征地补偿过程中形成的事实性证据以及所依据的规范性文件等，证据来源合法、真实，且与本案具有关联性，采信。二、对原告金地合作社所举24份证据，其中证据1-5，被告对证据真实性不持异议、且与本案具有关联性，采信。证据6、7是原告向被告递交的申请报告，可以证实原告在征地补偿过程中曾经向被告主张补偿权利的事实，采信。证据8与本案无关联性，不予采信。证据9是原告自书证据，不具有证明力，不予采信。证据10-18和证据20、23、24均系照片，未注明拍摄时间、地点、拍摄人等基本信息，不符合证据形式要求，不予采信。证据19、22是征地到户补偿明细表，与被告提交的证据15部分相同，采信。证据21是土地流转合同，与被告提交的证据11相同，采信。经审理查明，原告金地合作社成立于2014年6月10日，2016年5月12日取得工商营业执照。该合作社在成立之初，其法定代表人符金发先后通过与第三人张排村委会、张排村三组村民张书维、高纪富、张立等人签订土地转包（租赁）合同的方式取得相关土地租赁权，主要用于种植黄金茶，并在茶园内套种了部分葡萄、金丝楠木等其他作物。2015年，吉首市人民政府为了发展西部开发带动更多市民致富，决定在辖区内修建河溪镇张排村至社塘坡（即“张社大道”）。该项目作为湘西州建州六十周年重点工程，自2015年4月起，先后经吉首市土地行政主管部门、吉首市发展和改革局预审和批复，并经湖南省国土资源厅预审通过后，被告启动张社大道工程建设征地补偿的相关工作，并设立张社公路建设协调工作指挥部负责征地补偿工作的具体事宜。2016年9月、2017年4月，指挥部先后与张排村委会签订了征地补偿协议，两次协议征地面积分别为138.38亩和144.62亩，两次征地补偿总金额分别为10353813.4元和13096071.8元（两次征地补偿费中均包含土地补偿费、青苗补偿费、地上附着物及坟墓补偿费等）。补偿协议签订后，相关补偿费用被告均已足额支付给第三人张排村委会。此后，张排村委会按照协议所附补偿到户明细表的内容，将补偿款发放至其下属村民小组及被征地农户。原告金地合作社的部分茶园在征收土地范围之内，被征地的面积经吉首市征地事务所实地测量并出具证明证实，被征茶园面积共计30.53亩。经查，该30.53亩土地的青苗补偿费已按照被告制作的补偿到户明细表的登记内容，全部发放给了张书维、高纪富、张立、张顺兴、张明宏、杨满贵、张书兵等七个农户（均系与符金发签订土地转包（租赁）合同的农户）。在征地补偿期间，原告曾因被征土地上的青苗补偿费、地上建筑物及附属物的补偿费问题与被告的征地工作人员进行交涉，并先后于2017年1月、4月递交了书面申请报告，要求领取相关补偿费用。被告工作人员告知其青苗补偿费用已发放给张书维等农户，要求原告就青苗补偿费的问题可与相关农户自行协商解决。原告多次向被告请求支付青苗、地上建筑物等补偿费未果，遂于2017年7月17日向本院提起行政诉讼。另查明，一、案涉被征收茶园中种植的黄金茶等作物以及地上建筑物、附属物的所有权归属于原告。对该事实，被告没有异议。二、原告茶园的被征收范围内修建有砖木结构的房屋（临建房）一栋，屋内建有羊圈拟用于养殖；另修建了三个大的蓄水池。征地补偿过程中，被告对原告上述地上建筑物、附属物的价值，单方委托了张家界泰业房地产评估咨询有限公司进行了评估。该公司于2017年6月29日出具估价报告，原告的房屋及房屋装饰装修、室外附属物及构筑物的总价值为155574元。庭审中，原告认为该评估报告所涉及的财产基本属实，仅对评估报告中漏评了五根木质电杆及200米左右的电线提出异议，并提出电杆和电线由于被告征地后的强拆行为已经遭到毁损。三、2014年2月，湘西自治州人民政府颁布了《集体土地征收与房屋拆迁安置补偿办法》（州政发[2014]2号文件），2014年4月吉首市人民政府出台了《关于实施的通知》，该通知中确定了对于青苗费采取包干的方式进行补偿，包干补偿标准为25840元/亩。2018年6月，吉首市人民政府再次出台《关于调整征地补偿标准的通知》，该通知中对于涉及青苗费的补偿方式和标准，确定为“可由被征地对象选择包干补偿的方式或按州政发[2014]2号文件的有关标准据实测算”，其中包干补偿的标准仍为25840元/亩。四、2018年3月9日，即本案在审理期间，被告将原告被征茶园面积23.1亩的青苗补偿费、房屋（临建房）及附属设施补偿费共计589854元支付到第三人张排村委会账户上，但原告拒绝领取。对该事实，原告、被告及第三人均当庭予以认可。还查明，原告在诉讼中明确表示，其只对涉案被征收茶园30.53亩的青苗补偿费和地上建筑物及附属物补偿费提出主张，而对相关的土地补偿费、安置补助费并不主张权利。此外，原告提起本案诉讼的第一项诉讼请求为：确认被告的征收行为违法。因土地行政征收系由行政审批、征地公告、征地补偿、强制腾地等多个具体行政行为集合而成，其中的每一个行为由于实施主体、适用法律和行政程序的不同，而又可以分别独立成讼。经本院释明并建议原告选择一个最有利于解决纠纷、实现诉的利益的诉讼请求后，原告最终明确其诉讼请求为：确认被告的征收补偿行为违法，即被告对被征收茶园的青苗、地上建筑物和附属物未给予原告补偿的行为违法，并由被告承担相应的赔偿责任。本院认为，综合全案进行分析并结合原告的真实诉求，归纳本案的争议焦点主要有二：一是被诉征地补偿行为是否合法；二是被告应否承担赔偿责任。关于争议焦点一，被诉行政补偿行为的合法性审查。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条第二款规定，“承包方已将土地承包经营权以转包、出租等方式流转给第三人的，除当事人另有约定外，青苗补偿费归实际投入人所有，地上附着物补偿费归附着物所有人所有。”上述行政法规及司法解释中，均明确了地上附着物及青苗补偿费的归属，即“归地上附着物及青苗的所有者所有”。经查，本案中涉案土地上的建筑物、附着物以及种植的黄金茶等作物均属于原告金地合作社所有，这一事实被告及第三人均不否认。而且，涉案的土地转包（租赁）合同中，也已明确约定了土地被征收时，原告有权获得地上附着物和青苗的补偿费。因此，被告在实施征地补偿行为时，理应依据上述事实及法律规定，将原告金地合作社确定为涉案地上附着物及青苗的被征收对象并直接给予补偿。但是，被告却错将补偿款发放给了并非地上附着物及青苗所有者的原土地承包人，既无事实依据，也违反了法律规定，侵犯了原告依法应当获得的补偿权利。故，原告提出确认被告的征地补偿行为违法的诉请，依法应予支持。关于争议焦点二，赔偿责任的认定以及赔偿数额的确定。关于赔偿责任。《国家赔偿法》第四条第(二）项规定，行政机关及其工作人员违法征收、征用财产侵犯了行政相对人财产权的，受害人有权取得赔偿。本案中，被告实施的征地补偿行为具有违法性，已经在前述认定中予以确认。至本案起诉时止，原告依法应当获得的补偿权利并未得以实现，其财产权遭受侵犯的损害后果，已经实际产生。而且，损害后果直接系被告的违法补偿行为所导致，二者之间具有必然的因果关系。因此，根据《国家赔偿法》的上述规定，被告依法应当承担相应的赔偿责任。关于赔偿数额。被告的违法补偿行为造成原告财产权遭受侵犯主要涉及两个方面：一是原告的青苗补偿费，二是原告的地上建筑物及附属物补偿费。首先，关于青苗费的赔偿数额确定。对青苗费的补偿标准，湘西自治州人民政府和吉首市人民政府均以发布规范性文件的方式予以确定，在相关规范性文件依然有效的情况下，应当作为核定赔偿数额的法律依据。其中，2014年4月-2018年6月，吉首市确定的补偿方式和标准是采取包干的方式进行补偿，包干补偿标准为25840元/亩。2018年6月之后，吉首市虽然调整了补偿方式为“可由被征地对象选择包干补偿的方式或按州政发[2014]2号文件的有关标准据实测算”，但对包干补偿的标准依然确定为25840元/亩。而按照湘西自治州人民政府颁布的[2014]2号文件所确定的青苗补偿标准，原告的茶园即便按照盛产期最高标准，仅为18000元/亩。因此，为了最大限度的维护行政相对人的合法权益且兼顾公平原则，本案宜按照25840元/亩的包干标准确定青苗费的赔偿数额。按照原告被征茶园的面积30.53亩计算，具体赔偿金额为：25840×30.53=788895.2元。原告提出被征茶园面积为39亩，且补偿标准应当在25840元/亩的基础上再增加30%即按照33592元/亩的标准给予补偿，既没有事实依据，也不符合当地规范性文件的规定，于法无据。故，对原告的该项主张，本院不予支持。其次，关于地上建筑物及附属物的赔偿数额确定。经查，吉首市在2014年、2018年两次出台的规范性文件中，均明确界定了青苗补偿费进行包干的具体内容，即：水坑粪坑、果树、药材、花卉苗木等及其他农作物。由此可见，青苗补偿包干费用中并不包含对地上建筑物及附属物的补偿。故，对地上建筑物及附属物的补偿费用应当另行计算。原告在诉讼中提出地上附着物的赔偿请求为732215元，包含了地上附着物的成本价值和开发利用价值。其中的成本价值系原告单方以列表的方式估算的结果，没有其他证据相互印证，不足以采信。而所谓开发利用价值属于预期可得利益，并非直接财产损失，按照国家赔偿法所确定的按照直接损失给予赔偿的基本原则，依法亦不应当获得支持。被告在实施征收补偿行为期间，对涉案茶园的地上建筑物及附属物委托了第三方进行价格评估，估价结果为155574元。该评估行为虽系被告单方所为，但进行评估的第三方是合法且有资质的估价机构，没有证据可以证实该机构与本案各方当事人具有法律上的利害关系。因此，第三方机构对涉案地上建筑物及附属物出具的估价结果，可以作为确定赔偿数额的事实依据。此外，原告对于估价报告中所载明的建筑物及附属物的内容亦基本认可，其提出漏评了5根木质电杆和200米左右的电线的主张，也得到了被告方的认可。鉴于原、被告双方对电杆、电线的价值均无法提供证据予以证实，本院依照《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条的规定，以自由裁量的方式酌定应赔偿涉案电杆、电线的价值为5000元。综上，对原告地上建筑物及附属物的赔偿数额确定，应当按照估价结果加上电杆、电线损失费的方式予以计算，具体赔偿金额为：155574+5000=160574元。再次，由于被告的违法补偿行为，导致原告应当获取的补偿款至今未得到兑现，故，根据《国家赔偿法》第三十六条第（七）、（八）项的规定，相关补偿款的资金占用利息亦应当认定属于原告的直接财产损失，被告依法应予赔偿。确定赔偿利息损失的期间和具体数额，应当从被告签订补偿协议后最后一次支付补偿款的时间（2017年5月5日）起算、至被告全部支付赔偿款时止，按照银行同期存款利息计算。综上，被告吉首市人民政府作出的征地补偿行为违法，原告金地合作社对此提出的诉讼请求，本院予以支持。原告提出地上附着物及青苗费的赔偿请求，本院对其直接损失部分的赔偿请求，依法予以支持；原告的其他赔偿请求，没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告吉首市人民政府作出的被诉征地补偿行为违法。二、判令被告吉首市人民政府赔偿原告吉首市河溪金地种养专业合作社青苗补偿费788895.2元，赔偿地上建筑物及附属物损失费160574元。两项合计赔偿总金额为人民币949469.2元，限被告于本判决生效后三十日内全部付清。三、判令被告吉首市人民政府根据赔偿总额并按中国人民银行同期存款利率赔偿原告吉首市河溪金地种养专业合作社利息损失，利息损失的计算期间为2017年5月5日起、至被告全部付清赔偿款项之日止。四、驳回原告吉首市河溪金地种养专业合作社其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由被告吉首市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  陈学军审 判 员  张宇开人民陪审员  汪小丽二〇一九年十一月十八日书 记 员  田 勋附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。