内蒙古自治区巴彦淖尔市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）内08行终101号上诉人（原审原告）郝某，公民身份号码×××，现住北京市大兴区。被上诉人（原审被告）磴口县医疗保障局。法定代表人梁某。委托代理人李某。委托代理人胡某，内蒙古大法扬（磴口）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）磴口县人力资源和社会保障局。法定代表人何某。负责人杜某。委托代理人康某。上诉人郝某因医疗保障纠纷一案，不服磴口县人民法院（2018）内0822行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。一审法院经审理查明，2017年5月28日郝某给磴口县社保局写信咨询怎样才能恢复其在磴口县（工作地）的职工医保并要求给予回复。2017年10月19日，磴口县医疗保险办公室（以下简称磴口县医保办）给郝某作出书面答复，答复载明由于农机厂及郝某本人从未在磴口县为其缴纳过城镇医疗保险，因此，郝某信中所提到的关于恢复原工作地医保待遇的问题，按照相关法律、条例及政策文件规定，郝某未达到享受磴口县医疗保险待遇的标准，并载明郝某可以选择参加城镇职工医疗保险或者城乡居民基本医疗保险等内容。之后，郝某又向人社部保险监督司递交了信函材料，认为磴口县医保办2017年10月19日作出的答复是违反社保法的，故要求解决其在工作地没有城市职工基本医保的问题。2017年12月21日，人力资源和社会保障部医疗保险司给内蒙古自治区人力资源社会保障厅下发了人社医司便函[2017]254号函，载明：现将内蒙古巴盟退休职工反映医疗保险有关问题的信函转去，请核实情况并妥善办理，相关办理情况于1月3日前书面反馈我司。磴口县医保办于2018年5月21日再次给郝某作出答复，该答复载明：2018年2月5日接到人社部医保司电话，要求本办再次核实并回复原巴盟农机厂退休职工郝某反映的医疗保险的问题，故本办现将有关情况说明如下：由于原农机厂及郝某本人从未在磴口县为其缴纳过城镇医疗保险，因此，关于恢复郝某原工作地医保待遇的问题，按照相关法律、条例及政策文件规定，其未达到享受磴口县城市职工医疗保险免缴待遇的标准及关于解决郝某医疗保险问题的措施，同时载明郝某如不服该答复可以在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼等内容。2018年5月30日，郝某给磴口县医保办写信，该信件中要求磴口县医保办用红头文件的形式回复，并出具其在工作地没有职工医保的证明。2018年6月7日磴口县医保办以红头文件的形式作出磴医保办发（2018）22号“关于原巴盟磴口县农机厂退休职工郝某反映医疗保险有关问题的答复”。该答复就郝某办理退休的时间、原农机厂转制、更名的时间、磴口县城镇职工基本医疗保险的启动时间及巴彦淖尔市和磴口县政府针对转制破产企业退休人员参加城镇职工基本医疗保险出台的相关政策文件予以说明，并且提出了关于解决郝某医疗保险问题的措施。同日，磴口县医保办出具了郝某在××县居民基本医疗保险的证明。后郝某因认为磴口县医保办2018年5月21日的答复和（2018）22号红头文件中解决郝某医疗保险问题的措施完全与《中华人民共和国社保法》第十三条规定和国家基本医疗保险制度的规定“退休人员参加基本医疗保险，个人不缴纳基本医疗保险费”相悖。认为根据自己的情况，医保的视同缴费年限和养老金的视同缴费年限的认定办法是一样的，不存在让本人个人缴费。自己的工龄29年，所以退休后应该按照社保法的规定享受基本医疗保险，至于磴口县医保办回复信中提到的一次性缴费政策，未给本人通知，本人也没有听说过，故认为自己是磴口县职工，有权享受职工医保，所以向磴口县人力资源和社会保障局（以下简称磴口县人社局）申请行政复议，要求磴口县人社局拿出处理意见和办法，解决本人在工作地没有职工医保的问题。2018年10月23日，磴口县人社局作出磴人社复字（2018）2号行政复议决定，维持磴口县医保办对郝某不予办理免缴基本医疗费参加职工基本医疗保险的具体行政行为。郝某不服向本院提起行政诉讼。请求1、请求法院确认原告参保的29年缴费年限属依法享受职工医保的资格与条件，按照国家破产改制企业的规定纳入企业职工医保。2、要求撤销2018年6月7日磴口县医保办作出的磴医保办发（2018）22号文件《关于原巴盟磴口县农机厂退休职工郝某反映医疗保险有关问题的答复》这一行政行为。3、要求撤销磴口县人社局2018年10月23日作出的磴人社复字（2018）2号行政复议决定这一行政行为。另查明，郝某1968年参加工作，1997年12月经磴口县人事劳动局批准从磴口县农机厂退休。在其单位倒闭时，给郝某曾发过3000元。磴口县基本医疗保险制度2000年开始实施。郝某在磴口县未参加基本医疗保险。再查明，磴口县医疗保险办公室于2019年3月21日更名为磴口县医疗保障局,统一社会信用代码由原来的12152823686535594L变更为11152823MB162718X8。一审法院经审理认为，本案中郝某第一项诉讼请求为请求法院确认原告参保的29年缴费年限属依法享受职工医保的资格与条件，按照国家破产改制企业的规定纳入企业职工医保。郝某参保的29年缴费年限是否应该属依法享受职工医保的资格及条件以及是否应该纳入职工医保的范围属医保部门的行政职责范围，不属于司法权审查范围，故郝某的该项诉讼请求不属于人民法院受案范围。郝某以书信的方式向社保部门咨询如何恢复本人在磴口县（工作地）职工医保的问题，磴口县医保办针对其请求于2017年10月19日予以回复。郝某收到回复后不满意向人社部医保司递交了信函，该信函中称本人的情况属退休后免缴费用的，要求解决郝某工作地没有城市职工基本医保的问题。之后，磴口县医保办依据相关的法律、条例及政策文件规定于2018年5月21日及2018年6月7日又给郝某作出了答复。磴口县医保办提交的证据及规范性依据形成完整的证据链可以证实磴口县医保办作出的上述答复认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。磴口县人社局依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，作出磴人社复字（2018）2号行政复议决定，予以维持磴口县医保办对郝某不予办理免缴基本医疗费参加职工基本医疗保险的具体行政行为，并无不当。综上，郝某起诉认为磴口县医保办及磴口县人社局作出的行政行为事实不清、证据不足，缺乏事实依据，理由不充分，不能成立。故对郝某主张撤销2018年6月7日磴口县医保办作出的磴医保办发（2018）22号文件《关于原巴盟磴口县农机厂退休职工郝某反映医疗保险有关问题的答复》及磴口县人社局2018年10月23日作出的磴人社复字（2018）2号行政复议决定的诉讼请求，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回郝某的诉讼请求。案件受理费50元，由郝某负担。郝某不服上述行政判决，向本院提起上诉称，上诉人1968年参加工作，1997年从磴口县农机厂退休，经磴口县劳动保障局审批核定社保缴费年限29年，每月从县社保局领取退休养老金。2000年磴口县开始实施社会统筹的职工医保，上诉人退休时没医保，磴口县医保办给上诉人的回复信中两次提到部分退休人员执行过一次性缴费几千元不等的纳入职工医保的政策，磴口县医保办没有将破产转制企业职工一次性缴费政策通知送达上诉人，致使上诉人未能纳入医保统筹范围，所以上诉人直至现在没有职工医保，故不通知的行为是违法的行政行为。而磴口县医保办在对上诉人要求解决职工医保的处理答复中却认为：“关于郝某医疗保险措施，按新参保人员缴费或按照居民参保办法自愿缴费”，上诉人申请退休待遇上，社保核定有29年缴费年限，无论如何具有享有实行社会统筹职工医保的权利和条件，也属于可一次性缴费实行医保的人员，但由于社保部门通知不到位，使上诉人未能纳入医保统筹范围，医保部门还把新人参保缴费办法，甚至居民参保缴费的办法，硬强加于上诉人身上，磴口县医保办滥用职权的行为严重的侵害了上诉人享受职工医保合法权益，磴口县医保办作出的答复认定事实不清、依据不足。上诉人不服向磴口县人社局申请行政复议，但磴口县人社局作为行政复议机关将错就错，不提实施医保正值企业破产改制时期的特殊困难，也不适用国家出台一系列解决改制企业职工参保的特别规定，而是认为因用人单位未及时为上诉人办理社保登记，致使上诉人丧失职工医保机会，造成不能享受职工医保待遇及其他权益的影响。磴口县人社局作出的维持磴口县医保办的违法处理行为的行政复议决定所认定的案件事实不清，依据不足，不符合实际事实。综上，磴口县医保办和磴口县人社局所作出的行政行为，均违背了案件实际事实，把现在新规定用来处理过去特殊规定的事务，把老人参保身份当作新人参保身份征缴医保费，这是滥用职权的违法行为，应依法予以撤销。与此同时，还应依法确认上诉人的1997年前的29年参保缴费年限，以此依法恢复上诉人职工医保关系，依法核定医保待遇。请求撤销原判及磴口县人社局的行政复议决定。磴口县医疗保障局答辩称，一、被上诉人在行政程序中不存在滥用职权和失职行为。郝某不能参加当地职工医保，既有其原用人单位的原因，也有其自身原因，不能归责于磴口县医保办。按照《社会保险登记管理暂行办法》的规定，参保登记是建立医疗保险关系的第一步，也是用人单位的基本义务，没有用人单位的登记，磴口县医保办和郝某之间不会自动产生医疗保险行政法律关系。不履行缴费义务，就不能享受医疗保险待遇。没有为其履行参保义务，是郝某不能享受职工医保的最直接原因。政府制定出台政策是抽象的行政行为，不可能采取具体行政行为的通知方式，郝某当时作为没有参保的社会人员，如果有参保意愿，自身应承担更多义务，要求医保办将这些义务通知到其本人，明显超出磴口县医保办的义务范围。二、郝某的请求没有法律依据。郝某认为职工退休时累计缴费达到国家规定20年年限（含视同缴费年限）的，退休后不缴纳基本医疗保险费，按照国家规定享受医疗保险是没有法律、政策依据的，自1999年开始启动建立城镇职工基本医疗保险制度以来，无论国务院的决定还是各级政府的实施意见、办法，都没有规定参保人员参加基本医疗保险可以不缴费，对于基本医疗保险制度推行时已经退休的职工，职工个人部分可以不缴，但单位应承担部分仍需缴纳。退休职工个人部分不缴费不能理解为个人和单位应承担部分都不缴纳。因郝某所属单位未为其办理基本医疗保险登记，缴纳医疗保险费，致使其未能参加基本医疗保险，应由郝某所属单位承担相应责任。三、郝某不符合免缴费参加医疗保险条件。2010年10月28日颁布的《中华人民共和国社会保险法》第二十七条规定：“参加职工基本医疗保险的个人达到法定退休年龄时累计缴费时间达到国家规定年限的，退休后不再缴费，按照国家规定享受基本医疗保险待遇。未达到国家规定的可以交费至国家规定的年限再享受待遇”，《实施若干规定》第七条规定：“社会保险法第二十七条规定的退休人员享受基本医疗保险待遇的缴费年限按照各地规定执行”，为贯彻该条规定，巴彦淖尔市人力资源和社会保障局《关于进一步完善城镇职工基本医疗保险有关政策的批复》[巴人社发（2011）132号]设定了城镇职工医疗保险最低缴费年限：“从2000年开始连续缴纳基本医疗保险费达到法定退休年龄时实际缴费年限满20年或累加视同缴费年限满30年（其中实际缴费年限不低于15年，原在企业工作的养老保险缴费年限可视同医保缴费年限）的，退休后不再缴纳基本医疗保险费，按照国家规定享受我市退休人员基本医疗保险待遇，未达到以上规定年限的可以缴费至规定年限”，于2015年11月25日颁布的《内蒙古自治区城镇基本医疗保险条例》第三十八条对退休职工免缴医疗保险费的缴费期限做了进一步明确：“参加职工基本医疗保险的个人达到法定退休年龄，且累计缴费年限满二十五年的，退休后不再缴纳基本医疗保险费，按照规定享受基本医疗保险待遇”，上述规定适用的都是已参保人员，明显不适用于郝某。四、针对破产、转制企业职工的医疗保险参保问题，没有职工可免缴费参加职工医保的政策。从2005年开始，巴彦淖尔市和磴口县政府陆续出台了一些政策，磴口县政府专门就破产转制企业职工参加医保问题进行研究，并形成《磴口县2005年第五次政府常务会议纪要[（2005）70号]，根据上述针对转制破产企业退休人员的医保政策，大部分符合条件的转制破产企业退休职工陆续参加了职工医保，但上述政策都是临时性、过度性的，现已停止执行。其次，上述政策并没有规定职工可以免费参加医保，享受基本医疗保险待遇。再者是否参加医疗保险，取决于相对人的申请行为，在其没有主动申请情况下，被上诉人没有为其办理医保的义务。综上，郝某的请求不符合政策和法律法规的规定，无论是磴口县医保办的具体行政行为，还是磴口县人社局的行政复议都做到了认定事实清楚，适用依据正确，程序适当，请求人民法院依法驳回郝某的诉讼请求。磴口县人社局答辩称，一、医疗保险关系不会在社会保险经办机构与行政相对人之间自然产生，在有用人单位的情况下，须由用人单位办理社会保险登记，才能在二者之间形成医疗保险行政法律关系。郝某的用人单位没有为其办理社会保险登记，二者之间不存在医疗保险关系，也就不存在恢复职工医保的问题。因用人单位的原因造成郝某不能以退休职工身份参加职工医保的，相关责任不能由社会保险经办机构来承担。磴口县医保办不同意郝某以免缴费的形式参加职工医保，有充分的法律政策依据。磴口县人社局行政复议决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。二、《中华人民共和国劳动法》第七十二条规定：“社会保险基金保险类型确定资金来源，逐步实行社会统筹。用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费”，自1999年国家开始推行医疗保险制度以来，上至国务院颁布的《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，下至磴口县政府出台的实施办法，都规定用人单位有为职工参加基本医疗保险的义务，用人单位和职工都有缴费义务，虽然退休职工可以不缴纳个人部分，但用人单位仍应承担单位部分，权利和义务是一致的。因此郝某要求在不缴纳医疗保险费的情况下，参加当地的职工医保的请求没有法律政策依据。三、郝某称其养老保险的视同缴费年限29年，可以退休后不缴纳基本医疗保险费，按照国家规定享受基本医疗保险待遇。养老保险中的视同缴费年限并不完全适用于医疗保险中，《中华人民共和国社会保险法》《实施若干规定》对退休人员享受基本医疗保险待遇的缴费年限作了原则性的规定，由各地区根据自身情况制定，在内蒙古自治区未出台明确规定之前，巴彦淖尔市人力资源和社会保障局于2011年6月8日出台地方性、过渡性政策，巴彦淖尔市人力资源和社会保障局《关于进一步完善城镇职工基本医疗保险有关政策的批复》[巴人社发（2011）132号]设定了巴彦淖尔市城镇职工医疗保险最低缴费年限，规定“从2000年开始连续缴纳基本医疗保险费达到法定退休年龄时实际缴费年限满20年或累加视同缴费年限满30年（其中实际缴费年限不低于15年，原在企业工作的养老保险缴费年限可视同医保缴费年限）的，退休后不再缴纳基本医疗保险费，按照国家规定享受我市退休人员基本医疗保险待遇，未达到以上规定年限的，可以缴费至规定年限”，《内蒙古自治区城镇基本医疗保险条例》第三十八条规定：“参加职工基本医疗保险的个人达到法定退休年龄，且累计缴费年限满二十五年的，退休后不再缴纳基本医疗保险费，按照规定享受基本医疗保险待遇”上述规定均适用于已参保人员，并不适用于原告所属的情形。四、就转制破产企业职工参加医保问题，从巴彦淖尔市到磴口县都曾出台过一些临时性、过渡性的医保参保政策，以解决磴口县破产转制企业职工的参保问题，磴口县政府并形成《磴口县2005年第五次常务会议纪要》（2005）70号，在所辖范围内进行了广泛的宣传，前后共有3700余人参加了职工医保，但上述人员参保，并不是免费的，同样要履行缴费义务，由于是地方性、过渡性政策，包括郝某在起诉状提到的磴口县政府（2005）70号纪要都已停止执行。郝某现在即便要求按照这些政策参保，同样不可执行。综上，磴口县人社局所作出的行政复议决定和磴口县医保办所作的不同意郝某免费参加职工医保的行政行为，认定事实清楚，适用依据正确。郝某诉讼请求缺乏相应的法律政策依据，请求人民法院依法驳回其诉讼请求。二审中，郝某向本院提供的证据：1、人社部发[2009]52号文件。证明被诉行政复议决定隐瞒了该文件，退休职工应纳入医保。2、2000年11月6日合同。证明该合同是违法的，磴口县医保办是知道该事实的。磴口县医疗保障局对上述1号证据真实性认可，举证意图不认可。认为纳入当地城镇医疗保险，并不代表上诉人可以免费享受医疗保障，上诉人未申请医疗保险，其所在企业也未缴纳医保费用，上诉人不能享受医保。对2号证据真实性认可，举证意图不认可。经审查，对郝某提供的证据，因磴口县医疗保障局及磴口县人社局对其真实性无异议，故对其真实性予以确认。本院二审查明的事实与一审查明的事实与一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，《最高人民法院关于适用的解释》第一条“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”的规定，郝某请求法院确认其参保的29年缴费年限属依法享受职工医保的资格与条件，按照国家破产改制企业的规定纳入企业职工医保的诉讼请求，因行政机关未对该部分事项作出行政行为，郝某直接向人民法院提起诉讼，不属于人民法院受案范围。针对郝某所反映的医疗保险的问题，磴口县医疗保障局分别于2017年10月19日、2018年5月21日和6月7日给予了相应的答复。郝某要求撤销的2018年6月7日磴口县医保办作出的磴医保办发（2018）22号文件《关于原巴盟磴口县农机厂退休职工郝某反映医疗保险有关问题的答复》，系郝某因磴口县医疗保障局于2017年10月19日给其所作答复没有加盖公章，而要求以红头文件形式对其要求的内容予以答复的行为，2018年6月7日答复就郝某办理退休的时间、原农机厂转制、更名的时间、磴口县城镇职工基本医疗保险的启动时间及巴彦淖尔市和磴口县政府针对转制破产企业退休人员参加城镇职工基本医疗保险出台的相关政策文件予以说明，并且提出了关于解决郝某医疗保险问题的措施，未就郝某反映的医疗保险问题予以答复，但2017年10月19日答复已就郝某反映的医疗保险问题进行了答复。2018年6月7日答复对郝某的权利义务不产生实际影响，郝某请求撤销该答复没有实际意义，且该答复并无不当，故郝某该项请求没有事实和法律依据，不能成立。巴市人社局作出的行政复议决定符合法律规定。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由郝某负担。本判决为终审判决。审判长  苏婉春审判员  刘宏强审判员  刘伟艳二〇一九年十一月四日书记员  菅 锐