浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1553号上诉人（原审原告）潘财英，女，1967年6月14日出生，汉族，住浙江省安吉县。委托代理人潘财荣，男，1964年12月17日出生，汉族，住浙江省安吉县，系潘财英之兄。被上诉人（原审被告）安吉县人民政府，住所地浙江省安吉县昌硕街道灵芝西路**。法定代表人陈永华，县长。委托代理人俞爽，安吉县司法局工作人员。委托代理人顾健园，安吉县司法局工作人员。上诉人潘财英因与被上诉人安吉县人民政府（以下简称安吉县政府）行政复议一案，不服湖州市中级人民法院于2019年7月31日作出的（2019）浙05行初21号行政判决，向本院提出上诉。本院于2019年9月8日立案受理后依法组成合议庭审理本案。经阅卷、调查和询问当事人，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年11月1日，原安吉县国土资源局向原告及潘阿六、潘星鹏、潘宇航4人作出安土决字〔2018〕001号《责令交出土地决定书》，责令4人“在收到本决定书之日起十日内交出土地，腾空坐落于昌硕街道2017-49号地块的房屋交我局依法拆除”。后安吉县人民政府昌硕街道办事处（以下简称昌硕街道办事处）于2018年11月13日又向该4人作出案涉《告知书》，认为该4人未在原安吉县国土资源局确定的时间内腾空交付房屋，故“请你们在收到本告知书之日起三日内交出土地，并腾空房屋交付我办拆除”，逾期将联合相关部门对该4人房屋先予拆除。2018年11月30日，被告收到原告潘财英以昌硕街道办事处为被申请人的行政复议申请，请求“依法撤销被申请人违法作出的《告知书》”，被告于同年12月6日依法予以受理。复议期间，原告于2019年1月9日向被告寄送《关于要求将复议申请一案转送湖州市人民政府处理的申请》，申请将案涉复议申请移送至湖州市人民政府处理。被告于同月28日电话答复原告移送申请不符合法律规定，被告将继续审理。同月30日，被告将依法作出的《行政复议决定延期通知书》寄达原告，又于同年2月26日作出安政复〔2018〕53号《行政复议决定书》，决定撤销昌硕街道办事处作出的《告知书》，原告于同月27日收到后，对该《行政复议决定书》不服，提起本案诉讼。原审法院认为：从被告提供的《浙江省人民政府关于安吉县部分行政区划调整的批复》（浙政函〔2014〕12号）、《湖州市人民政府关于安吉县部分行政区划调整的通知》（湖政函〔2014〕13号）可以看出，昌硕街道办事处系经批准设立为安吉县政府的派出机关，并已报浙江省民政厅备案，依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任，可以成为案涉复议被申请人。根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第一项的规定，“对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议”，被告安吉县政府有权受理案涉复议申请。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”昌硕街道办事处无权要求原告潘财英等人交出土地，并对拒不交出土地的行为作进一步处理，其所作案涉《告知书》超越职权，于法无据。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第4目规定，“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：……4.超越或者滥用职权的”，根据该规定，对于超越职权的情形，复议机关可决定予以撤销，故被告所作撤销决定符合法律规定。程序上，被告收到原告的复议申请后，于五个工作日内及时受理，并向被申请人发出答复通知，被申请人在收到通知之日起十日内作出答复，并提交相应证据、材料；复议期间，被告因情况复杂而决定延长复议期限不超过三十日，并告知原告和被申请人；后又在法定期限内作出案涉复议决定并送达原告和被申请人。被告所作复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条、第四十条的规定，程序合法。综上，被告作出的安政复〔2018〕53号《行政复议决定书》符合法律规定。原告的诉请缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告潘财英的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告潘财英负担。潘财英上诉称：一、一审将真实性未核实、未经有效质证的证据作为认定事实的依据，程序严重违法。被上诉人在一审中未提供《浙江省人民政府关于安吉县部分行政区划调整的批复》《湖州市人民政府关于安吉县部分行政区划调整的通知》证据原件，也未提供其他相应的证据证明该证据的真实性。一审承办法官却要求上诉人进行质证，事后也未责令被上诉人提供该证据原件。这样的质证达不到《中华人民共和国行政诉讼法》对证据的质证要求。连真实性都不能确定且未经有效质证的证据不能作为认定本案事实的依据。二、被上诉人设立昌硕街道办事处于法无据的事实，应当予以确认。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条关于“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关”的规定，只有市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，才能设立若干街道办事处。被上诉人作为县级人民政府无权设立街道办事处，只有经省人民政府批准才能设立区公所，故被上诉人设立昌硕街道办事处，于法无据。三、《浙江省人民政府关于安吉县部分行政区划调整的批复》《湖州市人民政府关于安吉县部分行政区划调整的通知》不能作为被上诉人设立昌硕街道办事处的依据。（一）从《浙江省人民政府关于安吉县部分行政区划调整的批复》的内容来看，浙江省人民政府同意的是撤销递铺镇、皈山乡建制，而不是同意设立街道办事处。而且特别强调设立街道办事处要按照法律法规办理。因此，该批复不能作为被上诉人设立昌硕街道办事处的依据。（二）湖州市人民政府批准同意作为县级人民政府的被上诉人设立街道办事处，缺乏法律依据，违背了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条的规定。因此，《湖州市人民政府关于安吉县部分行政区划调整的通知》不能作为被上诉人设立昌硕街道办事处的依据。四、昌硕街道办事处不能成为本案行政复议的被申请人，被上诉人应当是被申请人。《中华人民共和国行政复议法》第十四条规定：“行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，该行政机关为被申请人”。对照本案，昌硕街道办事处作为被上诉人没有法律依据设立的派出机构，其作出《告知书》的行为，显然是没有法律、法规授权的，其不能成为行政复议被申请人，行政复议被申请人依法应当是被上诉人。五、被上诉人受理本案行政复议并作出复议决定，明显与《中华人民共和国行政复议法》不符。行政复议被申请人依法应当是被上诉人，却作为复议机关，将不应由其进行复议的案件进行复议，既当运动员，又当裁判员。六、一审适用法律不当，认定被上诉人有权受理复议申请是错误的。一审认定被上诉人有权受理案涉复议申请的法律依据是《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第一项，“对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议”。而本案中，昌硕街道办事处不是被上诉人依法设立的，适用该法条的基础不存在。一审依据该法律条文作出被上诉人有权受理案涉复议申请的认定，明显是错误的。七、一审遗漏了上诉人的诉讼请求，程序不当。被上诉人在本案法庭调查时未依法提交《浙江省人民政府关于安吉县部分行政区划调整的批复》《湖州市人民政府关于安吉县部分行政区划调整的通知》证据原件，致使上诉人对证据无法进行有效质证。后法庭重新安排时间通知上诉人对被上诉人的证据进行质证，但被上诉人依然未提供该证据原件。上诉人为此增加了交通费、误工费等支出约2000元，该增加的费用因被上诉人未依法提供证据所致，被上诉人理应予以赔偿。上诉人为此提交了要求被上诉人赔偿因其逾期提供证据致使上诉人增加交通、误工等必要费用的请求，但一审却未予以处理，遗漏了上诉人的诉讼请求，程序不当。综上，请求依法撤销湖州市中级人民法院（2019）浙05行初21号行政判决，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求或发回重审，本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人安吉县政府答辩称：一、答辩人作出的安政复〔2018〕53号行政复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律依据正确。1.认定事实清楚。行政复议期间，答辩人查明：2018年11月1日，原安吉县国土资源局对上诉人作出安土决字〔2018〕001号《责令交出土地决定书》，责令上诉人在收到决定书之日起十日内交出土地。2018年1月13日，昌硕街道办事处对上诉人作出《告知书》，通知上诉人在收到告知书之日起三日内交出土地，并腾空房屋交付其拆除，逾期昌硕街道办事处将联合相关部门对上诉人位于昌硕街道2017-49号地块的房屋先予拆除。2.程序合法。答辩人于2018年11月30日收到上诉人提出的行政复议申请，于2018年12月6日依法予以受理，并在依法延长审限后，于2019年2月26日作出安政复〔2018〕53号行政复议决定，并依法送达上诉人。行政复议受理、审查、延期、决定等环节程序上符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定。3.适用法律依据正确。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定:“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”该法规定，对拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。昌硕街道办事处作出《告知书》的行为属于超越职权的行为，于法无据。答辩人据此作出撤销决定符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条之规定。二、答辩人作为适格的复议机关，依法有权作出复议决定。昌硕街道办事处系适格的行政复议被申请人，答辩人系适格的行政复议机关，不予移送符合法律规定。依据《浙江省人民政府关于安吉县部分行政区划调整的批复》（浙政函〔2014〕12号）、《湖州市人民政府关于安吉县部分行政区划调整的通知》（湖政函〔2014〕13号），昌硕街道是经批准设立的安吉县人民政府派出机关，依法享有行政职权，其能够独立承担行政法意义上的主体责任。涉案《告知书》的落款和公章均为“安吉县人民政府昌硕街道办事处”，依据《中华人民共和国行政复议法》第十五条之规定，上诉人向答辩人申请行政复议，答辩人受理该复议申请符合法律规定。同理，对于上诉人在行政复议期间提交的《关于要求将申请复议一案转送湖州市人民政府处理的申请》，答辩人电话告知其移送申请不符合法律规定，继续审理亦符合法律规定，并无不妥。三、关于证据材料真实性的说明。答辩人在一审中提交了浙政函〔2014〕12号、湖政函〔2014〕13号的复印件，其原件均保存于安吉县人民政府办公室，答辩人已出具了安吉县人民政府办公室核对无异后加盖其印章的情况说明予以证实。该两份文件均有正式的文号及政府公章，且可以在政府官网上予以查询获取，其真实性符合相关法律规定。综上，答辩人作出安政复〔2018〕53号行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律依据正确，一审法院审理结果正确。请求依法驳回上诉人的上诉。原审期间案件双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案系上诉人潘财英因不服被上诉人安吉县政府作出的安政复〔2018〕53号行政复议决定而提起的诉讼，现就本案的争议焦点评析如下：一、关于对被上诉人原审提交的《浙江省人民政府关于安吉县部分行政区划调整的批复》（浙政函〔2014〕12号）和《湖州市人民政府关于安吉县部分行政区划调整的通知》（湖政函〔2014〕13号）的审核认定问题。上诉人主张被上诉人未提交上述两份文件的原件，故该组证据不能作为认定本案事实的依据。本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条的规定，提供书证原件确有困难的，可以提供与原件核对无误的复印件。被上诉人虽未能提交上述两份文件的原件，但两份文件均系国家机关制作的公文，已在相关政府门户网站公开发布，被上诉人以两份文件原件已归档为由无法提供原件理由正当，据此，原审经庭审质证，确认该组证据的证明力，并将其作为定案的依据并无不当。二、关于被上诉人是否有权受理案涉复议申请。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条的规定，虽然街道办事处属于市辖区、不设区的市的人民政府的派出机关，但其行使职权的依据是法律授权，并非上一级人民政府的授权或者委托。昌硕街道办事处系经浙江省人民政府批准依法后由被上诉人设立，属于依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体，可以成为案涉复议被申请人。根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第一项的规定，“对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议”，故被上诉人作为昌硕街道办事处的设立机关有权受理案涉复议申请。三、关于被诉复议决定的合法性。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”昌硕街道办事处向上诉人等作出案涉《告知书》，要求其在收到告知书之日起三日内交出土地，并腾空房屋交付拆除，逾期将联合相关部门对上诉人等的房屋先予拆除的行为，超越职权，于法无据。被上诉人依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项之规定，决定撤销昌硕街道办事处的上述行为，符合法律规定，程序上亦无不当。四、关于上诉人要求被上诉人赔偿因逾期提供证据而导致的交通费、误工费2000元问题。该项请求显然不属于行政赔偿的范畴，而系诉讼成本的负担问题。上诉人未并就因被上诉人的原因导致其产生2000元费用提供相应的证据，且该项请求亦缺乏法律依据，无法得到支持。原审法院未予以释明或作出回应虽有不当，但并不影响上诉人的权益。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人潘财英负担。本判决为终审判决。审判长  许勤审判员  惠忆审判员  黄寒二〇一九年十一月二十五日书记员  张维