安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）皖行终1360号上诉人（一审起诉人）夏吉玉，男，1942年2月12日出生，汉族，住安徽省合肥市瑶海区。上诉人夏吉玉因诉安徽省人民政府土地征收批复一案，不服合肥市中级人民法院（2019）皖01行初313号行政裁定，向本院提起上诉。夏吉玉向一审法院起诉称，其在安徽省合肥新站高新技术产业开发区磨店社区蔡岗居委会拥有合法房屋一处，土地性质为集体土地。上述集体土地以及地上房屋因“安徽中医药大学风雨操场”项目被纳入征收范围。为核实该征收项目的合法性，其向合肥新站高新技术产业开发区管委会申请信息公开，要求其书面公开土地房屋征收相关文件。合肥新站高新技术产业开发区管委会作出合新管（2019）第5号《政府信息公开答复书》。其从该《答复》及合（新）房征决[2016]第（3）号《合肥市新站高新区房屋征收决定》中得知，安徽省人民政府曾作出过皖政地〔2014〕149号《关于合肥市2013年第85批次城镇建设用地的批复》（以下简称149号《批复》）。其认为该《批复》实体及程序均违法，遂于2019年5月6日向安徽省人民政府申请行政复议。安徽省人民政府于2019年8月5日作出皖行复〔2019〕150号《驳回行政复议申请决定书》，以不符合受理条件为由驳回其复议申请。其认为149号《批复》严重侵犯其合法利益，故提起行政诉讼，请求撤销安徽省人民政府作出的149号《批复》。一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决”。该条规定的最终裁决应当包括两种情况：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。本案中，安徽省人民政府作出的149号《批复》是安徽省人民政府作出的征收土地决定，属于行政机关的最终裁决行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第四项关于“公民、法人或者其他组织对法律规定由行政机关最终裁决的行政行为提起的诉讼，人民法院不予受理”的规定，夏吉玉提起的诉讼请求依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（四）项、第四十九条第（四）项、第五十一条第二款规定，裁定对夏吉玉的起诉不予立案。夏吉玉上诉称，一、被上诉人作出的驳回行政复议决定并非是最终裁决行为。公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益,可以通过申请行政复议或者提起行政诉讼的方式寻求救济,相关法律亦已作出关于行政复议和行政诉讼相衔接的制度安排。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、四十六条的规定,征收土地的,由国务院批准或者由省、自治区、直辖市人民政府批准,并报国务院备案;国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。因此,省级人民政府作出的征地批复必然对房屋土地权利人的合法权益产生影响,应当属于行政复议范围。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十五条亦规定,申请人依照行政复议法第三十条第二款的规定申请行政复议的,应当向省、自治区、直辖市人民政府提出行政复议申请。根据上述规定,土地权利人不服省级人民政府的征地批复提出复议申请,复议机关应当依法予以受理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第四项的规定,人民法院不受理公民,法人或者其他组织对法律规定由行政机关最终裁决的行政行为提起的诉讼。最高人民法院(2005)行他字第23号《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政复议法〉第二十条第二款有关问题的答复》规定:“《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情况:一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定;二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。”依照上述法律和司法解释的规定,省级人民政府作出的征收土地决定,以及省级人民政府对征用土地决定作出的行政复议决定,属于法律规定的最终裁决行为,当事人对此类行政行为提起行政诉讼的,人民法院不予受理。但是,上述规定并未限制当事人对征收土地决定通过行政复议寻求救济。公民、法人或者其他组织不服省级人民政府作出的征收土地决定,有权申请行政复议,复议机关依法应予受理,进行实体审查并作出决定。本案中,上诉人不服安徽省人民政府作出的149号《批复》,向其申请行政复议,但被其以超过法定期限为由驳回复议申请,但上诉人的复议申请并未超过法律规定的申请期限,案件实际并未进入实体审查阶段,无法保障上诉人的合法救济权益,而未进行实体审理就作出的复议决定如果属于终局性裁决,明显与行政诉讼法合法行政、合理行政的原则相违背,权利被侵害的受害人的救济也无从谈起。二、被上诉人以超过复议期限驳回上诉人的申请错误。被上诉人认为涉案批复在2014年作出,公告时就“应当”知道了该批复的存在,以上诉人超过法定的复议期限为由,驳回了上诉人的复议请求。但实际上行政机关在作出具体行政行为时,应该明确告知行政相对人具有的权利和义务,以及行使救济权利的相应期限,不能主观的推断行政相对人“应该”知道,被上诉人所作批复既未保障上诉人的知情权,也未表明救济途径以及期限。被上诉人应提出确切有效的证据来证明批复的程序正当合理性。该批复的作出、公示,出发点是为了广大农民群众得知,了解政府征地的程序、决定。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。关于行政行为作出之后的行政复议最长申请期限,《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》均未作出明确规定。为稳定行政法律关系的需要,且因行政诉讼与行政复议的衔接关系,涉及不动产的行政行为的申请行政复议最长期限,可参照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条关于最长起诉期限的规定。该条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的,其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的,人民法院不予受理。所以上诉人并未超过复议申请期限。被上诉人不应以超过复议申请期限为由驳回上诉人的复议申请。请求撤销一审裁定，指令一审法院立案受理本案。本院认为，上诉人夏吉玉不服安徽省人民政府作出的149号《批复》,向安徽省人民政府申请行政复议,安徽省人民政府以超过法定申请期限为由，决定驳回其行政复议申请。夏吉玉如对该复议决定不服，可在法定期限内提起行政诉讼。但夏吉玉提起的本案诉讼，请求撤销的是149号《批复》，而非上述行政复议决定。即本案被诉行政行为系149号《批复》，而非上述行政复议决定。因149号《批复》属于省级人民政府作出的征收土地决定，一审裁定已经详细阐明针对该《批复》提起的行政诉讼不属于人民法院受案范围的理由。上诉人夏吉玉在上诉中对省级人民政府作出的征收土地决定不属于行政诉讼受案范围，并未提出异议。其上诉理由主要是认为其对149号《批复》申请复议并未超过法定期限，安徽省人民政府驳回其复议申请错误。但因本案被诉行政行为系149号《批复》，夏吉玉并未针对上述复议决定提起诉讼并请求撤销该复议决定，故其上诉理由在本案中不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张志强审判员  王新林审判员  钟祖凤二〇一九年十一月二十六日法官助理张高英书记员潘玉丹附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。……