广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤13行终233号上诉人（原审原告）惠州市雅斯登实业有限公司。住所地：法定代表人方雪波，总经理。委托代理人宋欢，广东卓建律师事务所律师。委托代理人杨林，广东卓建律师事务所律师。被上诉人（原审被告）惠州市自然资源局。住所地：法定代表人袁贵平，局长。诉讼负责人操朝锋，该局总规划师。委托代理人吴建伟，广东广法律师事务所律师。上诉人（原审原告）惠州市雅斯登实业有限公司因与被上诉人（原审被告）惠州市自然资源局城市规划其他行政行为一案，不服广东省惠州市惠城区人民法院（2019）粤1302行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人（原审原告）惠州市雅斯登实业有限公司委托代理人宋欢，被上诉人（原审被告）惠州市自然资源局诉讼负责人操朝锋及其委托代理人吴建伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2006年9月，惠城区人民政府办公室作出《关于同意将原区经委白石丰泉工业区土地交由小金口街道办事处开发利用有关问题的复函》，同意将原区经委XXX亩工业用地以850万元价格交由小金口街道办负责盘整使用，同意分三期支付款项。2013年3月26日原告与惠州市惠城区人民政府小金口街道办事处（下称小金口街道办）签订《土地使用权有偿转让协议书》，约定小金口街道办将位于惠州市惠城区小金口高新科技产业园北园（原白石丰泉工业区用地）的土地10672平方米以2500万元的价格转让给原告。《土地使用权有偿转让协议书》签订后，原告向小金口街道办支付了部分土地转让款、向惠城区村镇规划设计室缴交了规划设计费，并于2013年9月取得了《规划设计条件告知书》。2013年9月18日，惠城区人民政府作出《关于同意小金口高新科技园B05-17b-1等地块规划设计条件告知书的批复》，同意涉案地块的用地性质为工业用地，并确定了各地块的用地面积、容积率等。2015年1月，原惠州市住房和城乡规划建设局鉴于涉案地块周边大部分用地规划为居住用地且建成有居住小区，拟调整涉案地块的规划，遂委托深圳市某建筑设计有限公司对惠州市汤泉B05-08、11、17地块控制性详细规划调整进行论证，并作出论证报告。2015年1月12日，经惠州市城市规划委员会2015年第一次会议讨论，原则同意对惠州市汤泉B05-08、11、17地块控制性详细规划进行调整。2015年4月14日，惠州市人民政府作出《关于同意调整汤泉B05-08、11、17地块控制性详细规划的批复》。2015年8月14日，原惠州市住房和城乡规划建设局发布《关于汤泉B05-08、11、17地块控制性详细规划调整（草案）的公示》，并在该局网站上进行发布公示。2016年3月10日，经惠州市城市规划委员会2016年第一次会议讨论，同意惠州市汤泉B05-08、11、17地块控制性详细规划调整（草案）。随后，原惠州市住房和城乡规划建设局就规划调整草案征求了惠州市国土资源局、市水务局、市交通局、惠城区人民政府、小金口街道办等相关单位意见。其中，小金口街道办复函称“经研究，我街道无调整意见”。2016年10月9日，惠州市人民政府作出《关于同意汤泉B05-08、11、17地块控制性详细规划（调整）的批复》。2016年10月19日，原惠州市住房和城乡规划建设局发布《惠州市汤泉B05-08、11、17地块控制性详细规划（调整）》，并在该局网站上进行挂网公示。2018年10月26日，小金口街道办向各原告发出《解除及退款通知》。2018年12月20日，原告向法院提起本案诉讼。另查，根据2018年12月28日的惠州市人民政府机构改革方案，将市国土资源局的职责，以及市住房和城乡规划建设局的城乡规划管理职责，市房产管理局的不动产登记行政职能等整合，组建市自然资源局。原审法院认为，原惠州市住房和城乡规划建设局的城乡规划管理职责已整合变更为惠州市自然资源局，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十三条的规定，惠州市自然资源局是本案适格的被告。原告诉请确认《关于汤泉B05-08、11、17地块控制性详细规划调整（草案）的公示》和《惠州市汤泉B05-08、11、17地块控制性详细规划（调整）》违法，实际所指向的行政行为就是原惠州市住房和城乡规划建设局对汤泉B05-08、11、17地块的控制性详细规划进行调整的行政行为。本案的争议焦点有二，原告的主体资格及起诉是否超过起诉期限；被告调整涉案地块控制性详细规划的行为是否合法。关于第一个问题，首先，原告与××街道办签订的《土地使用权有偿转让协议书》所涉及的土地，在被告调整控规的汤泉B05-08、11、17地块范围内，原告与该行政行为有当然的法律上的利害关系，原告的诉讼主体适格。其次，原告称其是收到小金口街道办发出的《解除及退款通知》后才知晓系列的调控改性的行为。被告抗辩认为已将控制性规划调整方案在网站上进行公示，原审法院认为该公示针对的是不特定的对象，现无证据证明原告在2016年10月挂网公示时就知道了被诉行政行为的内容，故原审法院认定原告的起诉未超过起诉期限。关于被告调整汤泉B05-08、11、17地块的控制性详细规划的行政行为是否合法的问题。第一，被告能否（是否必要）调整涉案地块的控制性详细规划。《广东省城市控制性详细规划管理条例》第二十一条第一款第（三）规定：“有下列情形之一，需要对控制性详细规划作出调整的，由原组织编制控制性详细规划的城市规划行政主管部门或镇人民政府提出建议，并经县（市）城市规划委员会审议通过报原批准的人民政府同意后，按照本条例第二章、第三章规定的编制、审批程序进行：（三）在实施城市建设中发现控制性详细规划有明显缺陷的；……”本案中，被告调整涉案地块控规的原因是由于涉案地块周边已规划为居住用地、绿地与广场用地、水域、农林用地及其他建设用地，且周边已建成若干个居住小区，如按原规划为工业用地建成工业厂房后将对周边居住区造成影响。因此，被告有职权、也有充分的理由去调整涉案地块的控规，有事实和法律依据。第二，被告调整涉案地块的控规，是否应该征求原告等利害关系人意见、组织听证的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。”本案中，原告与××街道办签订了《土地使用权有偿转让协议书》，但尚未办理国土证，原告并非涉案地块的权属人；且被告已向小金口街道办去函征求意见，但小金口街道办复函称“我街道无调整意见”，也未告知被告涉案地块上的利害关系人情况；现无证据证明被告在调整控规过程中知晓涉案地块已由小金口街道办与各原告签订了转让协议；听证程序并非调整控规程序中的必要程序，故被告将小金口街道办作为涉案地块的权利人并征求了惠城区人民政府、小金口街道办的意见，符合上述法律的规定。第三，被告调整涉案地块的控规，程序是否合法的问题。被告首先委托深圳市某建筑设计有限公司对涉案地块调整控规的必要性进行了论证，经过市城市规划委员会审议、市政府批复同意调整后，再委托深圳市某建筑设计有限公司完成控制性详细规划的编制；随后被告对《关于汤泉B05-08、11、17地块控制性详细规划调整（草案）》进行了挂网公示，公示期间没有收到公众意见；草案随后经过市城市规划委员会审议、征求了相关单位的意见、市政府批准同意后，最后被告对《惠州市汤泉B05-08、11、17地块控制性详细规划（调整）》进行了挂网公告。被告调整涉案地块控规的整个流程，符合《广东省城市控制性详细规划管理条例》第二章、第三章规定的控制性详细规划的编制、审批程序，程序合法。至于原告提到的被告未按照《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第十五条规定“城市的控制性详细规划经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案”，对此原审法院认为，备案只是行政机关的内部程序，即便被告未将涉案地块的控规调整报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案，也属于程序上的瑕疵，对原告的权利义务并不造成实质性的影响。第四，本案中，调整后的控规内容包括了规划依据和规划范围、土地性质、建设用地使用强度、道路交通、工程管线、特定区域的公共配套设施规划要求等，符合《广东省城市控制性详细规划管理条例》第十一条的规定，但不涉及《中华人民共和国城乡规划法》第十七条规定的城市总体规划、镇总体规划的强制性内容，故原告认为被告调整涉案地块的控规，应当先修改城市总体规划，理由不充分。综上，被告调整涉案地块的控制性详细规划的行政行为，事实清楚、适用法律法规正确、程序合法，是合法的行政行为。原告诉请撤销《关于汤泉B05-08、11、17地块控制性详细规划调整（草案）的公示》及《惠州市汤泉B05-08、11、17地块控制性详细规划（调整）》，理由不充分，原审法院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及上述法律、行政法规的规定，判决驳回原告惠州市雅斯登实业有限公司的诉讼请求。上诉人（原审原告）惠州市雅斯登实业有限公司不服原审判决，上诉称：一、一审法院未依据上诉人的申请调取关键证据，属于明显程序违法，应当依法撤销一审判决。《行政诉讼法》第四十一条规定：“与本案有关的下列证据，原告或者第三人不能自行收集的，可以申请人民法院调取：（一）由国家机关保存而须由人民法院调取的证据；（二）涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据；（三）确因客观原因不能自行收集的其他证据。”上诉人在一审审理过程中，囿于自身无法调取的客观困难，向一审法院申请调取惠州市某科技有限公司（下称“某科技”）签订的《土地使用权有偿转让协议书》、办理国有土地使用权证信息（包括但不限于办理土地使用权证时间、权属期限、地类用途、使用权面积、取得价格、坐落及地号等信息）、建设用地规划许可证信息、建设工程规划许可证信息、项目备案文件等；某科技地块后期的补偿标准、金额及总价信息等；调整惠州市汤泉B05-08、11、17地块控制性详细规划的依据文件、政府审批交办文件及具体办理过程中形成的相关文件等。一审法院明知上诉人申请调取的证据材料与本案须查明的事实属于同种情况的不同对待，同种申请的不同处理结果，不仅与需要查明的事实有着不可分割的紧密关联，而且对被告行政行为的合法性判断有至关重要的影响，但一审法院却拒绝调取，属于明显程序违法，应当依法撤销一审判决。二、一审法院认定事实错误，依法应当撤销原判决并进行改判。（一）一审法院认定被上诉人不知道上诉人与惠城区人民政府小金口街道办事处签订《土地使用权有偿转让协议书》，并进而认定上诉人不属于“征求规划地段内利害关系人”，不仅自相矛盾，亦属于事实认定错误。一审法院对上诉人是否属于“征求规划地段内利害关系人”这一问题的表述自相矛盾。在“本院认为”部分，首先针对原告（上诉人）的诉讼主体资格问题进行了分析，一审法院认为，上诉人与××街道办签订《土地使用权转让协议书》所涉及的土地，在被上诉人调整控规的汤泉B05-08、11、17地块范围内，上诉人与该行政行为（即调整控制性详细规划这一行政行为）有当然的法律上的利害关系。但同样在“本院认为”部分，一审法院在分析被上诉人调整涉案地块控规是否应当征求规划地段内利害关系人的意见这一问题时，却自相矛盾地表述为，“原告（上诉人）与××街道办签订了《土地使用权有偿转让协议书》，但尚未办理国土证，原告并非涉案地块的权属人”，从而得出上诉人不是规划地段内利害关系人、不需要征求上诉人的意见这一结论。一审法院在认定案件事实、分析法律关系的过程中，在同一份判决中出现了前后自相矛盾的两个观点。一审法院认定案件事实存在明显的错误。另外，一审法院认为：“本案中，原告与××街道办签订了《土地使用权有偿转让协议书》，但尚未办理国土证，原告并非涉案地块的权属人；且被上诉人已向小金口街道办去函征求意见，但小金口街道办复函称‘我街道无调整意见’，也未告知被上诉人涉案地块上的利害关系人情况；现无证据证明被上诉人在调整控规过程中知晓涉案地块已由小金口街道办与各原告签订了转让协议”，进而认定上诉人不属于“征求规划地段内利害关系人”，属于事实认定错误。理由如下：第一，上诉人无法办理土地使用权证的原因是被上诉人违法将涉案土地调规改性，被上诉人的违法行政行为对上诉人的合法权益造成了实质性影响，上诉人对涉案地块享有权益。上诉人与××街道办签订的《土地使用权有偿转让协议书》在性质上具有民事和行政双重属性。该协议既涉及小金口街道办代表惠城区政府进行土地出让的行政管理行为，又涉及小金口街道办代表国家签订协议并收取土地款的民事行为。上诉人通过政府招商引资活动与××街道办签订出让协议并支付了土地出让金，投入了大量人力物力财力进行前期建设和相关规划，对土地使用权的顺利办理享有合法的信赖利益。而被告违法调规改性的行为客观上导致原告无法取得土地使用权证书，对原告权益造成了实质性侵害。上诉人当然属于涉案地块的权利人，一审法院仅因上诉人未办理土地使用权证就认定其不是涉案地块的权属人，属于认定事实错误。第二，被上诉人在将涉案土地调规改性前，就已经知晓涉案地块已由小金口街道办与上诉人签订了土地使用权出让合同的事实。2012年11月5日，小金口街道办向惠州市国土资源局惠城区分局递交《申请》，其中已明确：“经招商，惠州市丰永实业有限公司愿意落户该工业园区，该单位用地面积为15710平方米（具体位置以用地红线图为准）。……资金来源自筹，为了尽快开工，特申请贵局予以完善该用地手续，为盼。”2013年12月24日，惠州市麦教猛市长主持召开了2013年惠州市第四次市建设用地领导小组会议，并形成《惠州市建设用地领导小组会议纪要》（惠建用字〔2013〕4号）。会议第二十五项内容为“关于小金口高新科技园工业用地盘整补偿与挂牌出让问题”，会议决定“同意位于小金口高新科技园17宗储备建设用地的盘整补偿及挂牌出让方案。”时任惠州市住房和城乡规划建设局局长的李德友也参加了该会议。2014年5月15日，惠州市国土资源局向惠州市住房和城乡规划建设局发出《关于小金口高新科技园17宗土地审核事宜的函》，告知《规划设计条件告知书》已经惠城区政府批准核发。土地挂牌出让方案已于2013年12月24日经2013年第四次市建设用地领导小组会议审议通过。请求对“小金口高新科技园B05-17b-1#等17宗土地的《规划设计条件告知书》提具审核意见”，同时也将《惠州市建设用地领导小组会议纪要》（惠建用字〔2013〕4号）作为附件内容一并递交。综上，上诉人在与××街道办签订《土地使用权有偿转让协议书》后，惠州市建设用地领导小组就涉案地块的盘整补偿及挂牌出让事宜进行了专题讨论，当时惠州市住房和城乡规划建设局的局长李德友也列席会议，此后惠州市国土局也提请市住建局尽快审核规划设计条件，可见被上诉人早已知悉上诉人与××街道办签订《土地使用权有偿转让协议书》的事实。因此，一审法院认定被上诉人不知晓上诉人与××街道办签订土地出让协议属于明显的事实认定错误。（二）一审法院认为被上诉人调整控规合理合法的理由是涉案地块周边大部分为居住用地且已建成居住小区，属于认定事实错误。根据《中华人民共和国城乡规划法》第七条、《广东省城市控制性详细规划管理条例》第五条之规定，任何单位和个人都不得擅自调整经批准的控制性详细规划。根据《广东省城市控制性详细规划管理条例》第二十一条之规定，只有在城市总体规划或者分区规划发生重大变更、项目对控制性详细规划控制地块的功能与布局产生重大影响、控制性详细规划有明显缺陷等特定情况下才可以对控制性详细规划作出调整，且应严格按照控制性详细规划的编制、审批程序进行。被上诉人在一审庭审中主张，调整详细控规是因为在实施城市建设中发现详细控规有明显缺陷，主要理由在论证报告中已经阐明。但纵观论证报告（仅仅为电子版，未加盖论证机构的公章）全文，被上诉人仅仅在项目概况中提到由于涉案地块“周边规划为居住用地、绿地与广场用地、水域、农林用地及其他非建设用地等，且其周边已建成若干个居住小区，为避免该用地建设工业厂房后对周边居住区的干扰”，因此对涉案地块的控规进行调整。论证报告中并未说明该结论是如何得出，也未将所依据的文件加入论证报告正文或以附件形式呈现，包括但不限于是否就涉案地块现状进行了评估，不调整控规可能产生何种影响等问题进行分析论证并提供相关数据支持。被上诉人作出调规的决定没有先决事实基础和法律依据。其次，从被上诉人一审证据第28页论证报告的项目位置图来看，项目位置在广惠高速的下侧，周围环境比较喧哗，并不适合建设住宅小区；且被上诉人提到的已经建成的住宅区位于项目位置图右下侧的角落，距离项目位置尚远，客观上并不会因为项目位置建有工业厂房而受到不利影响。且项目位置周围多绿地、水源，也设置了相当地带的隔离区。通过初步判断，涉案地块更加适合按照原规划实施建设，而不是重新建成住宅小区。自调整控规前后，惠州土地价格迅速上涨，通过商住用地出让显然能够提升土地价值，更大程度增加惠州的财政收入，拉动经济发展。但是调规应当合理合法，在法律的框架下依照法定程序进行，并且应当充分考虑当地企业和居民的利益。综上，涉案地块并不存在城市总体规划发生重大变更、原控制性规划有明显缺陷等需要调整控规的法定情形。一审法院认定被上诉人有充分理由调整控规，属于认定事实错误。（三）一审法院认定被上诉人在对涉案地块进行控规调整的过程中已委托第三方对此进行了真实的必要论证，属于认定事实错误。《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”同时《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》第四条亦规定：“规划方案应通过媒体广泛征求专家和群众意见。规划审批前，必须组织论证。审批城乡规划，必须严格执行有关法律、法规规定的程序。总体规划和详细规划，必须明确规定强制性内容。任何单位和个人都不得擅自调整已经批准的城市总体规划和详细规划的强制性内容。确需调整的，必须先对原规划的实施情况进行总结，就调整的必要性进行论证，并提出专题报告，经上级政府认定后方可编制调整方案；调整后的总体规划和详细规划，必须按照规定的程序重新审批。调整规划的非强制性内容，应当由规划编制单位对规划的实施情况进行总结，提出调整的技术依据，并报规划原审批机关备案。”根据上述《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条、《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》第四条之规定，被上诉人要调整控制性详细规划，必须先对原规划的实施情况进行总结，就调整的必要性进行论证。一审法院在认定该事实时，在判决中陈述被上诉人“委托深圳市某建筑设计有限公司对涉案地块调整控规的必要性进行了论证”，但是一审法院得出该结论仅根据第三方主体提供的一份未经盖章的论证报告。该论证是否办理了委托？是否实地进行了踏勘？是否进行了真实的项目考察和论证研究？是否正式提交了相关报告？论证、委托及报告的真实性本身就存疑，且报告也未对修改必要性进行充分论证和说明理由，难以让人信服。因此，一审法院对该事实的认定缺乏证据支持。何况，被上诉人在进行控规调整时也根本未根据前述相关规定对原规划的前期实施情况进行总结。综上，一审法院对以上事实并未核查清楚，属于事实认定错误。三、一审法院适用法律错误，根据《行政诉讼法》相应规定，应当撤销判决或者在正确适用法律的基础上改判。（一）一审法院认为听证程序不是调规改性过程中的必要程序，被上诉人将惠城区政府和小金口街道办认定为“规划地段内利害关系人”征求其意见符合法律规定，属于法律适用错误。《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。”《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第二十条规定：“经批准后的控制性详细规划具有法定效力，任何单位和个人不得随意修改；确需修改的，应当按照下列程序进行：（一）控制性详细规划组织编制机关应当组织对控制性详细规划修改的必要性进行专题论证；（二）控制性详细规划组织编制机关应当采用多种方式征求规划地段内利害关系人的意见，必要时应当组织听证……”《广东省城乡规划条例》第二十四条规定:“经批准的城乡规划，应当在政府网站、新闻媒体或者专门场所公告，并在政府网站长期公布。”根据上述规定可知，控制性详细规划组织编制机关在对控制性详细规划进行修改时应当采用多种方式征求规划地段内利害关系人的意见，必要时应当组织听证。此处的“利害关系人”指的是该规划地段内与对涉案地块修改控制性详细规划这一行政行为存在利害关系的公民、法人或者其他组织，不应包含政府单位。结合本案来看，“利害关系人”应该为上诉人。被上诉人应当在调规前依法组织听证，听取上诉人的意见。但被上诉人在调规改性的过程中，从未采取有效方式征求上诉人意见。对控制性规划调整草案及最终调整方案的公告也仅限于在政府网站上公示，无法达到通知利害关系人的效果。本案中，涉案土地涉及主体众多、牵涉利益巨大，被上诉人调整控制性规划组织听证十分必要，听证程序属于法定必经程序。但一审法院却认定听证程序不是调规中的必要程序，且认为被上诉人征求惠城区政府和小金口街道办等政府单位的意见就相当于征求了涉案地块的“利害关系人”的意见，属于法律适用错误。（二）被上诉人未先行修改总体规划而直接修改控制性详细规划的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》的规定，而一审法院错误认为涉案控制性规划的调整符合《广东省城市控制性详细规划管理条例》规定，属于适用法律错误。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十七条之规定：“城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括：城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。”可见，主管部门对用地布局、公共服务设施等城市总体规划、镇总体规划的强制性内容进行调整时，应当依法先修改总体规划。本案中，被上诉人就调整控制性详细规划征求了惠州市国土资源部、水务局、环卫局、交通局等部门的意见，相关部门也出具了复函，从复函内容可以看出被上诉人作出的控制性详细规划的调整方案存在占用基本农田、现状河道、公共服务设施不符合规定等问题，涉及总体规划中的多项强制性内容。相关部门提出意见后，被告并未就上述问题展开论证，最终的调整方案也无法体现对上述意见的采纳情况。针对总体规划的强制性内容进行调整时，被上诉人并未依法先修改总体规划，而是直接修改控制性详细规划，违反了法定程序规定。而一审法院却认为涉案控制性详细规划调整在涉及道路交通、工程管线、特定区域的给水、学校、污水、电力等市政公共配套设施规划前提下，符合《广东省城市控制性详细规划管理条例》，未涉及《中华人民共和国城乡规划法》第十七条关于城市总体规划的强制性内容，显属法律适用错误。（三）一审法院认为备案只是行政机关的内部程序，被上诉人未向本级人大常委会及上一级政府备案仅是程序瑕疵，对上诉人的权利义务不产生实质性影响，属于适用法律错误。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十九条、《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第十五条的规定，控制性详细规划的修改经本级人民政府批准后，须报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。上位法已经明确规定了城乡规划需要备案这一流程，且自上而下的一系列政策也明确规定城乡规划方案需要备案，这充分说明了城乡规划作为城市发展和管理最为重要事项之一，应当依法备案，以便政府机关后期备查。被上诉人在一审庭审中解释其没有备案的原因是上级政府部门没有建立备案机制，未要求其备案，其行为已经构成违法行政。备案应是被上诉人依法主动履行的义务，而不是本级人大常委会和上一级政府主动向其要求从而进行管理的行为。实践中，个人或者企业取得一个行政许可都需要向主管部门备案，更别说一个城市的控制性详细规划，一审法院认为备案只是内部程序，被上诉人未备案仅是程序瑕疵，对上诉人的权利义务不产生实质性影响，属于适用法律错误。四、被上诉人应依法承担本案的诉讼费用。被上诉人违反法定程序对涉案土地调规改性，导致有关部门依据该规划对涉案土地另行出让，侵犯了上诉人合法权益，给上诉人带来了巨大损失，依法应当由被上诉人承担本案诉讼费等有关费用。上诉请求：1.撤销惠州市惠城区人民法院（2019）粤1302行初14号行政判决。2.确认被上诉人作出《惠州市汤泉B05-08、11、17地块控制性详细规划（调整）》的行政行为违法。3.本案一审诉讼费、上诉费等相关费用由被上诉人承担。被上诉人（原审被告）惠州市自然资源局答辩称：本案答辩意见与（2019）粤13行终234号的答辩意见一致，即：一、本局作出的“汤泉B05-08、11、17地块控制性详细规划调整”符合法律规定。1.主体合法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十九条的规定，城市控制性详细规划由城市人民政府城乡规划主管部门组织编制。原惠州市住房和城乡规划建设局（机构改革后原惠州市住房和城乡规划建设局的城乡规划管理职责已划转至本局）是惠州市人民政府的城乡规划主管部门，其组织编制《惠州市汤泉地区控制性详细规划（调整）》符合《中华人民共和国城乡规划法》第十九条的规定。2.实体合法。汤泉B05-08、11、17地块控制性详细规划调整的主要内容为：将该片区的Ml（一类工业用地）兼容M2（二类工业用地）调整为R2（二类居住用地）及配套设施用地；结合用地开发条件，对该片区路网进行调整优化，完善城市道路；根据相关技术规范，规划九年一贯制学校1所，幼儿园2所，环保型垃圾站1处，社区居委会2处，居住小区级文化室2处等配套服务设施。调整后的控规主要内容包括：（一）规划依据和规划范围；（二）建设用地性质，包括不同地块土地使用性质的具体控制要求，土地使用性质的兼容性；（三）建设用地使用强度，包括不同地块的开发建设密度、容积率、绿地率等具体控制要求；（四）道路交通，包括道路系统的功能分级和交叉口形式，以及公共停车场、公交站场等的规划要求；（五）工程管线，包括各类工程管线的走向、位置等控制要求；（六）特定地区地段和其它公共配套设施的规划要求。综合考虑了自然环境、人文因素、公众意愿和经济社会发展需要，体现提高城市环境质量、生活质量和景观艺术水平的总体要求，符合国家和省的有关标准和规范。该控规调整的内容符合《广东省城市控制性详细规划管理条例》第十一条的规定，实体合法。工业用地和居住用地及配套设施用地均属于城镇建设用地范围，该类调整并没有涉及到城市总体规划强制性内容的调整。3.程序合法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条、《广东省城市控制性详细规划管理条例》第三章规定的控制性详细规划的审批程序，本案所涉的汤泉B05-08、11、17地块控制性详细规划调整，本局已完成了以下程序：（1）调整前进行了论证。于2015年1月出具了《惠州市汤泉B05-08、11、17地块控制性详细规划调整论证报告》；（2）将对汤泉B05-08、11、17地块控制性详细规划调整的建议提交市城市规划委员会审议。2015年1月12日，经市城市规划委员会审议后原则同意对汤泉B05-08、11、17地块控制性详细规划进行调整；（3）向原审批机关提出专题报告。2015年4月7日，组织编制单位就调整汤泉B05-08、11、17地块控制性详细规划的问题向原审批机关市政府提出请示；（4）原审批机关批准。惠州市人民政府于2017年4月17日作出了“关于同意调整汤泉B05-08、11、17地块控制性详细规划的批复”；（5）委托具备资质的规划编制单位深圳市某建筑设计有限公司编制汤泉B05-08、11、17地块控制性详细规划（调整）；（6）组织编制单位对编制单位完成的控制性详细规划（调整）草案审查后，进行了公示，征求社会公众的意见。公示期从2015年8月14日起30日，公示期间没有收到公众的意见；（7）将控制性详细规划（调整）草案提交市城市规划委员会审议。2016年3月10日，经市城市规划委员会审议同意惠州市汤泉B05-08、11、17地块控制性详细规划（调整）草案；（8）征求相关部门意见。2016年4月，组织编制单位再次就规划方案征求了惠城区政府及小金口街道办、市水务局、市国土资源局等相关单位意见；（9）组织编制单位根据规划委员会审议意见修改完善后并报原审批机关批准。2016年9月26日，组织编制单位就审批汤泉B05-08、11、17地块控制性详细规划（调整）问题向市人民政府提出请示；（l0）原审批机关批准。2016年10月9日惠州市人民政府作出了“关于同意汤泉B05-08、11、17地块控制性详细规划（调整）的批复”；（l1）挂网公告。市政府批准后，从2016年10月19日起，组织编制单位将市政府批准的《惠州市汤泉B05-08、11、17地块控制性详细规划（调整）》长期挂网公告。本局对汤泉B05-08、11、17地块控制性详细规划的调整，程序上完全符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条和《广东省城市控制性详细规划管理条例》第二十一条的规定。二、原审法院认定事实清楚、适用法律正确。本局在一审诉讼过程中已提交了上述事实的全部证据，原审法院在查清上述事实的基础上依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及《中华人民共和国城乡规划法》《广东省城市控制性详细规划管理条例》的相关规定作出判决，认定事实清楚、适用法律正确，依法应予以维持。三、上诉人并不是涉案地段规划上的利害关系人。《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条规定的“规划地段内利害关系人”指的是规划地段内的土地所有权人、土地使用权人和房屋所有权人。上诉人仅与惠州市惠城区人民政府小金口街道办事处签订了《土地使用权有偿转让协议》不能支持其对涉案土地合法享有权益，主要理由如下：1.上述《土地使用权有偿转让协议》无效。该《土地使用权有偿转让协议》属于土地使用权转让合同。从签订合同之日起至今，转让方小金口街道办均未取得涉案土地的土地使用权，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第七条、第九条的规定，应当认定该《土地使用权有偿转让协议》无效。如果将该《土地使用权有偿转让协议》理解为土地使用权出让合同，则出让方主体不适格，同样无效。2.上诉人并未取得涉案土地的土地使用权。根据《中华人民共和国物权法》第九条、第十四条规定，不动产物权的取得，除了法律另有规定，不动产登记簿上记载之后，方能取得包括土地使用权在内的不动产权。本案上诉人并未办理不动产权证，从法律事实上看，上诉人并未取得该涉案的土地使用权。3.在土地使用权出让之前，该地属于政府储备用地。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条的规定，集体土地经依法征收后转为国家所有。国有土地在出让或划拨其使用权之前属于政府储备用地。4.上诉人只对小金口街道办享有债权，对涉案土地不享有任何权益。由于上诉人与××街道办事处签订的《土地使用权有偿转让协议》为无效合同，根据《中华人民共和国合同法》第五十六条、第五十八条规定，上诉人只对小金口街道办享有要求其返还财产和赔偿损失的请求权，不能依据无效合同对涉案土地享有任何权益。另外，在一审诉讼过程中，上诉人补充提交了小金口街道办向其发出的《解除及退款通知》，更进一步证明上诉人对涉案地甚至合同关系都不存在。因此，上诉人并不是涉案地段规划上的利害关系人，本局对该地段的控制性详细规划进行调整时，无需单独征求上诉人的意见。四、本案已超过法定起诉期限。根据《中华人民共和国城乡规划法》第八条、第九条的规定，城乡规划（包括控制性详细规划）的编制和调整所适用的对象是社会公众，不同于适用个体的行政许可和行政审批行为。因此，法律规定城乡规划经批准并公布后生效，并无需通知到个体。上诉人的诉讼请求是确认本局作出的《关于汤泉B05-08、11、17地块控制性详细规划（调整）》的行政行为违法。本局作出该行政行为的时间是2016年10月，该行政行为作出后进行了长期挂网公告，公告时间是2016年10月19日。上诉人在当时就知道或应当知道该行政行为的内容。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条的规定，上诉人在2016年10月就知道或应当知道该行政行为的内容，却在2019年12月才提起诉讼，显然已超过了法定起诉期限。综上所述，本局作出的《惠州市汤泉B05-08、11、17地块控制性详细规划（调整）》无论从实体上还是程序上均符合法律规定，原审法院认定事实清楚、适用法律正确，请求依法驳回上诉人的上诉，维持原审判决。本院经审查，认定事实与原审认定事实基本一致，因此，本院确认一审所查明的事实。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。……。”上述法条提到“应当征求规划地段内利害关系人的意见”，本案中，上诉人（原审原告）惠州市雅斯登实业有限公司是否为利害关系人，是本案的焦点之一。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（四）项规定，撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。上诉人（原审原告）惠州市雅斯登实业有限公司与案外人小金口街道办事处签订了《土地使用权有偿转让协议书》，从该协议书约定的内容来看，双方就土地的位置、面积、使用期限及转让价格等其他事宜均作出了约定，结合上诉人（原审原告）惠州市雅斯登实业有限公司提供的非税收票据等证据，可以认定上诉人（原审原告）惠州市雅斯登实业有限公司已在该地段有资金投入。现被上诉人（原审被告）惠州市自然资源局就该地段进行控制性规划的修改，上诉人（原审原告）惠州市雅斯登实业有限公司在该地段所从事的生产经营活动必然受到影响，也即被上诉人（原审被告）惠州市自然资源局的变更行政行为涉及其合法权益。基于此，上诉人（原审原告）惠州市雅斯登实业有限公司应属于该地段上的利害关系人。被上诉人（原审被告）惠州市自然资源局抗辩必须持证或权属人方才为该地段的利害关系人，但持证或是权属人，并不能涵盖全部，例如本案的上诉人（原审原告）惠州市雅斯登实业有限公司就对该地段不持证或是权属人，但同样其权益因规划调整受到影响。因此，被上诉人（原审被告）惠州市自然资源局的认定与上述《中华人民共和国城乡规划法》的立法原意不符，也与《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（四）项所规定的利害关系人不符，故对其抗辩理由，本院不予采纳。依据上述法律的规定，被上诉人（原审被告）惠州市自然资源局在进行修改控制性详细规划时，未征求规划地段内利害关系人的意见即上诉人（原审原告）惠州市雅斯登实业有限公司意见，属于程序违法。上诉人（原审原告）惠州市雅斯登实业有限公司有权依法提起本案诉讼。《中华人民共和国城乡规划法》第十七条规定：“城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括：城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。……”从本案的证据来看，此次修改控制规划涉及功能分区、基本农田等内容调整，而这些调整属于城市总体规划的强制性内容。又据《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条的规定，涉及上述调整，必须先修改总体规划。本案中，未有证据显示对总体规划作出了修改。因此，被上诉人（原审被告）惠州市自然资源局的此次调规，是事实不清，证据不足的。故，鉴于被上诉人（原审被告）惠州市自然资源局对涉案地块控制性详细规划的调整修改违反法定程序、认定事实不清、证据不足，依法应予撤销。但鉴于本案被诉《惠州市汤泉B05-08、11、17地块控制性详细规划（调整）》已于2016年10月19日进行了公告实施，且根据被上诉人（原审被告）惠州市自然资源局庭审所述，涉案地块也已被开发商按调整后的规划建设有住宅，如撤销被诉规划调整，可能将对社会公共利益造成损害，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，确认该行为违法。综上，原审判决认定事实基本清楚，适用法律错误，本院依法予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项、第七十四条第一款第（一）项及第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销广东省惠州市惠城区人民法院（2019）粤1302行初14号行政判决书；二、确认被上诉人（原审被告）惠州市自然资源局作出《惠州市汤泉B05-08、11、17地块控制性详细规划（调整）》的行政行为违法。本案一、二审受理费共100元，由被上诉人（原审被告）惠州市自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长  朱丽蕴审判员  覃毅华审判员  邱炜炜二〇一九年十一月十八日法官助理黎芬妹书记员林美娴附：相关法律、司法解释等条文一、中华人民共和国行政诉讼法1.第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。2.第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。3.第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。二、中华人民共和国城乡规划法1.第十七条城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括：城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为二十年。城市总体规划还应当对城市更长远的发展作出预测性安排。2.第四十八条修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。修改乡规划、村庄规划的，应当依照本法第二十二条规定的审批程序报批。三、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第十二条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。