广东省东莞市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤19行终382号上诉人（原审原告）：叶伟明，男，1973年3月20日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市，上诉人（原审原告）：吴炳均，男，1973年10月21日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市，上诉人（原审原告）：陈镇财，男，1977年12月6日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市，上诉人（原审原告）：张振华，男，1973年4月17日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市，上诉人（原审原告）：吴炳雄，男，1980年9月24日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市，被上诉人（原审被告）：东莞市沙田镇人民政府，住所地：广东省东莞市沙田镇横流大街**，统一社会信用代码：11441900007331320N。法定代表人：叶淦奎，该镇镇长。委托代理人：林敏聪，该镇政府工作人员。委托代理人：潘洁莹，广东凯略律师事务所律师。原审第三人：东莞市沙田镇中围股份经济联合社，，住所地：广东省东莞市沙田镇中围村村民委员会组织机构代码：61810947-0。负责人：周淦坤，该社理事长。委托代理人：曾淑云，该镇法律服务所法律工作者。委托代理人：梁汉文，该镇法律服务所工作人员。上诉人叶伟明、吴炳均、张振华、陈镇财、吴炳雄（以下简称“叶伟明等五人”）因与被上诉人东莞市沙田镇人民政府（以下简称“沙田镇政府”）、原审第三人东莞市沙田镇中围股份经济联合社（以下简称“中围经联社”）不履行法定职责纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2019）粤1971行初84号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。2019年1月18日，叶伟明等五人向原审法院提起诉讼，请求：1.依法确认沙田镇政府未履行向东莞市农业局报送中围村的农村土地承包经营权确权的办证申请材料的不作为行为违法；2.判令沙田镇政府依法履行向东莞市农业局报送中围村的农村土地承包经营权确权的办证申请材料的法定职责；3.本案诉讼费由沙田镇政府承担。原审法院认为：符合法律规定的起诉条件是法院对行政案件进行实体审理的前提，本案首先应当审查叶伟明等五人起诉是否符合法定的起诉条件。原审法院对此予以分析如下。首先，从叶伟明等五人提交的起诉状及庭审来看，是关于诉求确认沙田镇政府未履行向东莞市农业局报送中围村的农村土地承包经营权确权的办证申请材料的不作为行为违法，针对的是叶伟明等五人主张沙田镇政府对中围村的农村土地承包经营权确权的办证申请材料没有履行向东莞市农业局报送的行为。从沙田镇政府的答辩及中围经联社的述称来看，沙田镇政府没有收到中围经联社报送中围村的农村土地承包经营权确权的办证申请材料,故没有启动行政程序的义务。叶伟明等五人也没有举证证明中围经联社曾向沙田镇政府报送中围村的农村土地承包经营权确权的办证申请材料。其次，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项“提起诉讼应当符合下列条件：…（三）有具体的诉讼请求和事实根据；”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第（二）项“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：…（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；”的规定，本案中，叶伟明等五人提起行政诉讼并未提供证据初步证明沙田镇政府曾经收到叶伟明五人等中围村村民与中围村签署的承包合同等相关农村土地承包经营权确权的办证申请材料、沙田镇政府没有履行向东莞市农业局报送的职责、不作为存在的材料。因此，叶伟明等五人的起诉缺乏基本的事实根据，叶伟明等五人的起诉不符合法定的起诉条件，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”的规定，应当依法驳回叶伟明等五人的起诉。综上所述，叶伟明等五人的起诉不符合法定的起诉条件。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回叶伟明等五人的起诉。本案一审不收取案件受理费。一审宣判后，叶伟明等五人不服，向本院提起上诉，请求:1.撤销原审裁定；2.依法改判，予以立案审理。事实与理由：中围村实行土地统筹本质上是依法流转土地的经营权，叶伟明等五人是集体土地承包经营权人。根据《中华人民共和国土地承包法》第十二条、第五十五条的规定，沙田镇政府对叶伟明等五人一审诉求的依法履行地承包经营权登记管理负有行政管理的法定职责。因土地承包经营发生纠纷，沙田镇政府依法负有调解职责。沙田镇政府以叶伟明等五人所在村集体土地已统筹为由而不履行土地承包经营权行政登记工作的法定职责，于法无据。沙田镇政府未依法履行对叶伟明等五人的土地承包经营权行政登记法定职责，违反《中华人民共和国土地承包法》第二十六条“国家机关及其工作人员不得利用职权干涉土地承包或者变更、解除承包合同”的规定。沙田镇政府未依法向东莞市农业农村局送呈土地确权申请材料，及未监管中围经联社未依法提交土地确权材料，导致叶伟明等五人至今未依法取得土地承包经营权证。原审法院驳回叶伟明等五人起诉，认定事实不清，适用法律不当，依法应予改判。被上诉人沙田镇政府答辩称：叶伟明等五人不具备诉讼主体资格，也未提交证据证明沙田镇政府不履行法定职责。颁发农村土地承包经营权证属于依申请而履行的行政行为。中围经联社没有向沙田镇政府报送材料，即沙田镇政府未收到发包方报送的材料，没有启动行政程序的义务，也没有产生需向东莞市农业农村局提出颁证申请的职责，因此沙田镇政府不是本案适格被告。本案不属于因土地承包经营发生的纠纷，叶伟明等五人认为沙田镇政府应履行调解职责，缺乏依据。叶伟明等五人的上诉理由缺乏事实和法律依据，请二审法院驳回上诉，维持一审裁定。原审第三人中围经联社述称：一审法院驳回叶伟明等五人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院驳回叶伟明等五人诉请，维持一审裁定。叶伟明等五人二审提交了吴炳均、吴金水的土地承包经营权证，拟证明其持有有效期为三十年、合法的农村土地承包经营权证，沙田镇政府有为叶伟明等五人提交资料依法换领的职责。沙田镇政府确认证据的真实性、合法性，否认关联性，认为沙田镇政府未收到发包方报送的材料，没有启动行政程序的义务。中围经联社认可证据的真实性、合法性，不确认关联性，认为案涉土地已由中围经联社统筹并取得土地所有权证，叶伟明等五人的土地承包经营权证所涉相关权利已灭失。经审查，本院认为，本案二审主要审查叶伟明等五人的起诉是否符合法定条件，叶伟明等五人提交的土地承包经营权证，缺乏关联性，本院不予采纳。本院认为：本案为不履行法定职责纠纷。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”因此，颁发农村土地承包经营权证属于依申请而履行的行政行为。本案中，叶伟明等五人主张沙田镇政府未履行向东莞市农业农村局报送中围村的农村土地承包经营权确权的办证申请材料的法定职责，但没有提交证据证明中围经联社曾向沙田镇政府报送中围村的农村土地承包经营权确权的办证申请材料，且中围经联社亦确认未向沙田镇政府报送前述申请材料。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：……；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：……；（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；……”的规定，叶伟明等五人未提交证据证明沙田镇政府未履行报送办证材料职责，其起诉不符合法定的起诉条件，原审法院裁定驳回叶伟明等五人的起诉，并无不当。叶伟明等五人的上诉理由不成立，对其上诉请求，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案依照《诉讼费用交纳办法》第八条第（三）项的规定不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  韦艳芹审判员  陈彩玲审判员  林冰洁二〇一九年十一月十五日书记员  王凤梅