贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔03行初539号原告:李伯成，男，1985年1月27日生，汉族，重庆市綦江区人，住重庆市綦江区。委托代理人：张爽，贵州山一律师事务所律师。被告：遵义市人民政府。法定代表人：黄伟，代理市长。委托代理人：戴敏，市司法局行政复议应诉科科长。委托代理人：张文熙，贵州文熙律师事务所律师。被告：习水县人民政府。法定代表人：陈钊，县长。委托代理人：柳清华，县司法局工作人员。原告李伯成诉被告遵义市人民政府、习水县人民政府撤销行政复议决定纠纷一案，本院于2019年9月2日受理后，依法组成合议庭于2019年11月13日公开开庭审理了本案。原告李伯成及委托代理人张爽，被告遵义市人民政府委托代理人戴敏、张文熙，习水县人民政府委托代理人柳清华到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。2019年8月15日，遵义市人民政府作出遵府行复〔2019〕44号行政复议决定书，其中以原告提起本次复议超过复议期限，同时以原告在复议过程中未能提供充分证据证明习水县人民政府对其实施了关闭行为，故作出驳回原告复议申请的决定。原告李伯成诉讼请求：1、撤销遵义市人民政府作出的遵府行复〔2019〕44号行政复议决定书（以下简称44号复议决定）；2、本案诉讼费用由被告承担。事实及理由：习水县康源建材厂建成于2011年4月，原来投资人为吴仁刚。2012年，按照相关政策规定，砖厂需要拓展规模才能符合国家产业政策，吴仁刚不愿意增加投资，习水县温水镇政府为了盘活企业，通过招商引资的方式由原告将该砖厂收购，至此原告获得了砖厂的产权。原告取得砖厂产权后不久，县政府出台了非煤矿山关闭整合的文件，为相应政府号召，砖厂与另外四家非煤矿山达成整合协议，砖厂的采矿权与营业执照由此注销。2013年11月20日，习水县人民政府办公室下发《关于关闭习水东城石粉厂等33家金属非金属矿山企业的通知》（习府办发〔2013〕253号，以下简称253号通知）中明确原告砖厂为来料加工企业有共用合法矿山。根据县经贸局提供的文件，原告又加大资金对砖厂进行扩能改造，直到2014年7月完成技改。县经贸局后来要求原告改制为有限责任公司并于2014年7月31日下发备案批复。原告持批复办理工商营业执照和环境影响评价时，县工商局以县政府已经出台习府专〔2014〕68号专题会议纪要为由，没有给原告发放营业执照，原告至今没有取得营业执照和环保手续。2014年12月26日，习水县国土局根据县政府副县长牛伟、苟明利签署的批复意见，向习水县电力局发函要求协助关闭我厂，县电力局2015年1月5日对砖厂停止供电。原告被迫走上上访之路，后原告从遵义市信访局得知，应当提起行政诉讼或者行政复议。2019年2月28日，遵义市人民政府出具行政复议不予受理决定书，原告不服向遵义市中级人民法院提起诉讼，该院2019年4月18日作出判决，要求遵义市人民政府重新作出行政行为。原告多年来一直通过信访反映诉求，不存在超期的问题。此外，供电部门对我厂停电依据的就是习水县〔2014〕68号专题会议纪要，工商部门不给原告办营业执照也是依据该会议纪要，所以习水县人民政府的行为导致我厂停电及无法办理营业执照，故原告不存在复议申请不明确的问题。原告向本院提交如下证据：第一组：44号复议决定。证明本案被诉行政行为存在。第二组：习水县政府关于原告信访事项处理意见书。证明习水县供电局按照习府专议〔2014〕68号文件对康源建材厂停止供电，康源建材厂停止生产。第三组：《矿山整合协议》。证明原告是习水县康源建材厂的业主和权利人，有复议、诉讼的权利。第四组：95号情况报告。证明：1、原告是2012年政府招商引资，原告是实际权利人，且原告与2014年按照县政府和相关部门的要求增产扩能，再次投资160万元，现县政府关闭原告建材厂，违背了信赖利益保护原则；2、原告的康源建材厂是合法企业，经县政府同意，整合转为加工企业。第五组：县经贸局28号批复。证明原告是康源建材厂的实际权利人。第六组：不予受理告知书、国土局处理意见书。证明原告系砖厂实际权利人以及提起行政复议的依据。第七组：市政府行复不字44号，遵义市中级人民法院125号行政判决书。证明：1、针对该案，被告遵义市政府曾于2019年1月28日作出不予受理决定，后被遵义市征集人民法院撤销，并责令重新作出行政行为；2、在判决书中已经锁定原告的起诉属于型号只能复议法规定的受案范围，遵义市政府在前一次作出不予受理撤销后，再次作出基本相同的驳回申请决定，违反了行政诉讼法的规定，依法应予撤销。第八组：遵府行复重受字（2019）44号行政复议受理通知书，证明被告遵义市政府自身都认可本案属于复议范围。第九组：《习水县政府行政复议告知书》。证明：1、县政府认可涉案的行政行为系县政府作出；2、该告知书中没有写明申请复议期限，故不存在复议申请超期的情形。第十组：习水县国土局的请示及函。证明习水县政府签字只是对原告的康源建材厂进行关闭，习水县国土局根据该指示向电力局发函协助关闭了原告的康源建材厂。被告遵义市人民政府答辩称，一、原告的诉求缺乏法律依据，依法不能成立。1、依据《中华人民共和国行政复议法》第九条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。”之规定，习水县人民政府于2018年1月3日向原告送达了《行政复议告知书》，明确告知其应当向答辩人申请行政复议，原告至少在知道权利受到侵害1年之后才向答辩人申请行政复议，明显超过了法律规定的复议期限。2、原告主张习府专议﹝2014﹞68号专题会议纪要系导致营业执照和环保手续无法办理的重要依据，但是政府的专题会议纪要属于摘要记载会议情况和议定事项的内部文件，不属于对外的具体行政行为；其次，对原告的权利产生影响的系工商行政部门和环保部门未为原告办理营业执照和环保手续的行政行为，但原告并未以工商、环保行政部门作为复议申请对象，而是以习水县人民政府为复议申请对象。原告的复议申请不具体明确。二、答辩人作出的行政复议决定程序合法。答辩人于2019年1月24日收到原告的行政复议申请，于2019年1月28日作出遵府行复不字﹝2019﹞44号《行政复议不予受理决定书》，原告不服向遵义市中级人民法院提起诉讼，中院作出（2019）黔03行初125号《行政判决书》，判决撤销上述《行政复议不予受理决定书》，并责令答辩人重新作出行政行为。答辩人收到判决后，于2019年5月16日受理复议申请，依照法定程序向相关当事人送达了法律文书，并依法对案件的事实进行了审查，举行了听证会议，核查证据材料，查明案件事实，作出复议决定程序合法。被告遵义市人民政府向本院提交如下证据：1、行政复议申请书；2、遵义市中级人民法院（2019）黔03行初125号行政判决书；3、行政复议受理通知书及送达回证；4、提出行政复议答复通知书；5、行政复议答复书及证据；6、延期审理通知书送达回证；7、听证笔录；8、行政复议决定书（遵府行复﹝2019﹞44号）及送达邮寄单。以上证据证明被告作出的复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。被告习水县人民政府答辩称：一、原告提起的行政复议申请已超过法定期限。根据《行政复议法》第九条之规定，原告如认为答辩人违法关停其投资的习水县康源建材厂侵犯其合法权益，应在自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。但原告在其行政复议申请中称“2014年12月26日，习水县国土资源局根据县人民政府副县长牛伟、苟明利代表县人民政府在。县电力局于2015年1月日对砖厂停止供电。砖厂因此被迫停止生产经营”，证明其康源建材厂关停已有四年之久，其提起复议申请明显超过法定期限。原告诉称一直都在通过信访途径主张权利，不存在超期问题。答辩人认为，原告通过向相关行政职能部门进行信访的方式主张权利，并不属于诉讼时效中断的法定事由，其诉讼时效的计算并未中断，其提起的行政复议申请已超过法定期限，复议机关市人民政府作出的驳回行政复议申请并无不当。二、答辩人作出《关于关闭习水县东城石粉厂等33家金属非金属矿山企业的通知》系内部行政行为，不属于行政复议范围。答辩人作出的《关于关闭习水县东城石粉厂等33家金属非金属矿山企业的通知》，虽将原告的习水县康源建材厂列为整合后转为不采矿来料加工企业，但该《通知》仅系行政机关上下级工作部署的公文来往，并非具体行政行为，对原告的权利义务不产生直接影响。只有在其转化为对外发生效力的行政行为时，才具有法律上的强制执行力。因此，不属于《行政复议法》第六条规定的受理范围。三、答辩人不存在违法行政行为。国务院办公厅于2012年11月4日印发了《国务院办公厅转发的通知》（国办发〔2012〕54号），要求各地政府深入贯彻落实科学发展观，大力实施安全发展战略，按照严格依法、淘汰落后、标本兼治、稳步推进的原则，统筹采取“关闭、整合、整改、提升”等措施，依法取缔和关闭无证开采、不具备安全生产条件和破坏生态、污染环境等各类矿山尤其是小矿山，全面提高矿山安全生产水平和安全保障能力，促进矿山安全生产形势持续稳定好转。我省、市、县政府也就辖区内金属非金属矿山整顿关闭工作进行了层层落实。县人民政府为落实上级文件精神，于2013年11月20日印发了《关于关闭习水东城石粉厂等33家金属非金属矿山企业的通知》（习府办发〔2013〕253号），将原告的习水县康源建材厂列为“整合后转为来料加工企业”，并在一定范围、相关媒体、网站进行了公示、公告。答辩人经主管部门报请后，批复同意，对其采取整合方式，并未对其采取关闭的措施。故不存在违法行政行为。被告习水县人民政府表示其所有证据已经在复议过程中提交遵义市人民政府且遵义市人民政府已当庭出示，故其本案不再出示证据。本院结合各方举证质证意见，对上述证据作如下认定：对原、被告出示的所有证据的真实性、关联性予以确认。经审理查明，2012年11月4日，国务院办公厅作出《国务院办公厅转发安全监管总局等部门关于依法做好金属非金属矿山整顿工作意见的通知》（国办发〔2012〕54号）。2012年12月30日，贵州省人民政府办公厅作出《省人民政府办公厅关于转发省安全监管局等部门贵州省2012—2015年金属非金属矿山整顿关闭工作方案的通知》（黔府办发〔2012〕65号），该通知附件中载明我省2012—2015年金属非金属矿山关闭计划表。2013年2月7日，遵义市人民政府办公室作出《市人民政府办公室关于印发遵义市金属非金属矿山整顿关闭工作方案的通知》（遵府办发〔2013〕30号），该通知附件中载明遵义市2013—2015年金属非金属矿山关闭计划表。习水县康源建材厂建成于2011年4月，是由吴仁刚（音）个人投资新建的集岩页开采和制造、销售红砖为一体的砖厂。习水县温水镇政府为盘活企业，进行招商引资。2012年12月1日，原告与习水县康源建材厂签订《转让协议》，主要内容：1.甲方（吴仁刚）将习水县康源建材厂的产权经营权转让给乙方（李伯成）；2.转让费88万元；3.协议签订后，甲方立即将习水县康源建材厂的所有证照（采矿许可证、安全生产许可证、营业执照、税务登记证等）移交给乙方等，原告据此将吴仁刚经营的习水县康源建材厂进行收购。后习水县人民政府出台非煤矿山关闭整合文件，原告于2013年9月28日与另四家非煤矿山达成整合协议，矿山的采矿权和营业执照因此注销。同年11月20日，习水县人民政府出台《关于关闭习水东城石粉厂等33家金属非金属矿山企业的通知》（习府办法〔2013〕253号）文件，该文件中明确习水县康源建材厂整合后改为来料加工企业，且在整合时政府同意习水县康源建材厂有共有合法矿山，至2014年7月，原告投入资金技改完成。后习水县经贸局根据政府对改制入规企业的要求，要求原告建材厂改制为有限公司，并于同年7月31日下发了备案批复。原告持上述批复申请办理工商营业执照和环境影响评价时，习水县工商局和环保局以被申请人已出台《专题会议纪要》（习府专议〔2014〕68号）为由拒绝受理申请。2014年12月26日，习水县国土资源局根据习水县人民政府分管副县长在《关于请示人民政府召开专题会议研究长东公路大店子至泥坝公路端线可视范围内页岩砖厂清理整治的请示》上签署批复意见，对习水县长东公路大店子至泥坝公路端线可视范围内页岩砖厂清理整治，并向习水县电力局发函协助实施关闭处理工作。习水县供电局2015年1月5日对习水县康源建材厂停止供电，后原告一直通过信访方式维权。2019年1月24日，原告向遵义市人民政府申请行政复议，请求确认习水县人民政府关停其投资的习水县康源建材厂的行政行为违法。同年1月28日，遵义市人民政府作出遵府行复不字〔2019〕44号《行政复议不予受理决定书》，决定对申请人的行政复议申请不予受理。后原告不服，向本院提起行政诉讼。本院以（2019）黔03行初125号行政判决书作出判决：1、撤销遵义市人民政府作出的遵府行复不字（2019）44号《行政复议不予受理决定书》；2、责令被告遵义市人民政府对原告李伯成的行政复议申请重新作出行政行为，该判决已生效。2019年7月24日，被告遵义市人民政府在习水县司法局组织召开听证会，原告在听证中主张被告习水县人民政府在2015年1月5日以停电、不办理营业执照的形式对其砖厂予以关停。被告习水县人民政府不认可其是关闭主体。另查明，庭审中原告主张其最早提起行政复议的期限为2019年1月24日，即第一次向被告遵义市人民政府提起行政复议的时间，除此以外并没有向其他任何机关提出过复议申请，其都是通过信访方式反映诉求。本院认为，本案争议焦点在于：1、原告是否系原习水县康源建材厂的实际权利人；2、对案涉建材厂是否已经关闭以及关闭的主体问题；3、原告提起复议是否超过复议期限；4、被告作出44号复议决定是否属于以相同的事实及理由作出与原行政行为一致的行为。关于第一个争议焦点，被告作出的44号复议决定，查明了温水镇人民政府为了盘活企业，通过招商引资的方式引入原告收购了原吴仁刚投资兴建的习水县康源建材厂，且2012年12月1日，双方签订有《转让协议》，该厂原权利人已将经营权转移给原告，同时移交所有证照，本案各方当事人对上述事实均无异议。在原告通过信访、复议、诉讼等多年维权过程中，吴仁刚或其他案外人并无向行政机关或人民法院主张过权利，庭审中原告主张吴仁刚自将案涉砖厂权利义务转移给其后不再关心此事，该主张应属实。此外，习水县经济贸易局作出的《关于习水县康源建材厂有限公司年产5000万块页岩砖项目申请登记备案的批复》（习经贸复〔2014〕28号）也认可项目负责人为原告。故应当确定原告李伯成已经继受取得了习水县康源建材厂的所有权利义务，系案涉砖厂的实际权利人，具有提起行政复议、诉讼主体资格。关于第二个争议焦点，习水县人民政府2013年11月发布的253号通知及习水县2013年金属非金属矿山整合关闭名单，虽然文件抬头明确的对象为县人民政府工作部门、各乡镇人民政府及相关县属企事业单位，但该文件已明确将通过习水电视台对外公告，故该文件应当视为已经外化并对相关当事人权益产生影响。该文件规定，企业整合关闭后，国土局、安监局、工商局、电力局、公安局将吊销各自领域内的行政许可，停供企业的生产物资。习水县康源建材厂在该名单中，虽然备注栏表明“整合后转为来料加工企业”，但其后习水县人民政府已经通过68号专题会议纪要改变了上述行为，即明确习水县康源建材厂属实施关闭范围。2014年12月，习水县国土局发往习水县电力局《关于依法关闭长东公路沿线可视范围无采矿许可证的来料加工类建材企业页岩砖厂的函》中也明确，根据县政府68号专题会议纪要要求，到2014年年底，长东公路、大店子至泥坝公路沿线页岩砖厂将全部关闭，县国土局已经按照县政府2013年发布的253号通知注销了公路沿线非煤矿山采矿许可证，将来在公路沿线和可视范围内不再对采矿权办理进行审批。该函同时要求电力局对上述范围内的页岩砖厂实施“关闭处理工作，确保12月30日前完成。”本案根据现有证据，虽然无行政机关直接对原告砖厂实施物理上的强制关闭行为，但习水县人民政府的上述行为，原告已难以继续生产经营，应当视为一种变相的关闭行为。由于原告合法经营需要工商、用地、安监、规划、环评等多领域内的行政审批程序，涉及多个行政主管部门，上述单位在各自主管领域内注销、吊销许可亦或拒绝续办许可，难以据此认定某一个或几个部门属对原告砖厂实施关闭的主体。由于本案没有行政机关直接对原告砖厂实施物理上的强制关闭行为，同时亦无行政主体主动对此承担责任，为维护当事人合法权益，结合习水县人民政府在本案中实施了一系列之行为，应当推定其为实施关闭的责任主体，由此产生的法律责任应当由其承担。关于第三个争议焦点，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”原告主张其砖厂在2015年1月被习水县人民政府关闭，直至2019年1月24日向遵义市人民政府提起行政复议，该期间一直通过信访方式维权且未向其他机关提起过行政复议申请，故本案未超过复议期限。本院认为，申诉信访不是法定的救济途径，而是一种诉求表达机制，因信访耽误的期间也不是法定可以延长起诉或复议期限的正当理由。原告在约4年后提起行政复议，已超过法定复议期限。被告该项抗辩主张成立，本院予以支持。关于第四个争议焦点，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定：“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。”《最高人民法院关于适用的解释》第九十条第一款规定：“人民法院判决被告重新作出行政行为，被告重新作出的行政行为与原行政行为的结果相同，但主要事实或者主要理由有改变的，不属于行政诉讼法第七十一条规定的情形。”故行政机关重新作出行政行为时，依据新的证据，补充认定相关事实，完善决定理由，即使重新作出与原行政行为处理结果相同的行政行为，不属于“同一事实和理由”作出与原行政行为基本相同行政行为的情形。被告遵义市人民政府本次作出的44号复议决定，调查完善了相应证据、举行了听证程序，同时在法律适用方面也进行了变更，故本次作出的复议决定不违背上述法律规定及本院生效裁判。综上，遵义市人民政府作出的复议决定结论正确，本院予以维持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告李伯成的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李伯成负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于贵州省高级人民法院。审 判 长  王 伟人民陪审员  佘大其人民陪审员  李成书二〇一九年十一月十三日法官助理陈博书记员王毅