浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1105号上诉人（原审原告）郑洪友，男，汉族，1962年1月28日出生，户籍所在地浙江省江山市市区，现住浙江省江山市市区。委托代理人李金平，北京市才良律师事务所律师。上诉人（原审原告）郑志康，男，汉族，1997年1月25日出生，户籍所在地浙江省江山市市区，现住浙江省江山市市区。上诉人（原审原告）暨上诉人郑洪友、郑志康委托代理人周花，女，1968年4月6日出生，汉族，户籍所在地浙江省江山市，现住浙江省江山市市区。被上诉人（原审被告）江山市人民政府，住所地浙江省江山市中山路**。法定代表人舒畅，市长。委托代理人周晓波，江山市住房和城乡建设局工作人员。委托代理人汪钢，浙江达正律师事务所律师。上诉人郑洪友、郑志康、周花（以下简称郑洪友等三人）因与被上诉人江山市人民政府（以下简称江山市政府）房屋征收行政补偿一案，不服衢州市中级人民法院于2019年5月5日作出的（2017）浙08行初14号行政判决，向本院提出上诉。本院于2019年6月26日立案受理后依法组成合议庭审理本案。本案审理期间，本院主持双方当事人进行了调解，调解期间一个月不计入审理期限。经最高人民法院批准，本案依法延长审理期限至2020年1月26日。经阅卷、调查和询问当事人，本院认为案件事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：因江山市通禄门片区改造建设需要，2013年12月2日，江山市政府作出江政房征字〔2013〕2号《房屋征收决定书》并公告，决定对江山市通禄门片区改造建设工程房屋征收项目规划红线范围内的房屋实施征收，告知征收范围，确定江山市住房和城乡建设局为征收部门，告知签约期限为“自房屋征收评估结果公布之日起5个月内”、征收补偿及诉权和起诉期限等事项。三原告等人共同所有的坐落于江山市大东门52号的房屋位于公告的征收项目规划红线范围内。涉案房屋所有权证建筑面积为28.35㎡，总层数2层，所在层数2层，混合结构，设计用途住宅。土地使用权证登记用地面积17.6㎡，其中共有分摊面积17.6㎡，用途为住宅用地。2013年12月3日，江山市住房和城乡建设局作出江建通字〔2013〕2号《关于江山市通禄门片区改造建设工程房屋征收项目选择房屋评估机构的通告》并公告，告知被征收人于同年12月3日至13日工作时间前往房屋征收办选择评估机构；房地产评估机构的确定按照少数服从多数的原则；被征收人逾期未前往视为自行放弃选择权，该局将依据有关规定最终确定房地产评估机构等事宜。12月13日17时，江山市住房和城乡建设局对收到的188户被征收户选择房地产评估机构表进行清点统计，形成《江山市通禄门片区改造建设工程房屋征收项目被征收户选择房地产评估机构得票汇总表》，其中衢州市华创房地产评估有限公司得票最多，共114票。12月14日，该局作出评估机构确认书并公告，确定衢州市华创房地产评估有限公司为涉案项目房地产价格评估机构。2014年5月16日，江山市住房和城乡建设局作出《江山市通禄门片区改造建设工程房屋征收项目补偿价格初评结果公示》并张贴，公示房地产评估机构、评估时点、答疑地点等，并告知被征收人提出疑问的形式要求、评估机构相应责任及公示期结束后该局将评估公司提交的正式分户评估报告送达被征收人等。2014年1月16日，衢州市华创房地产评估有限公司针对涉案被征收房屋作出的华创江房评［2014］C171《房屋征收补偿价格评估分户报告》，载明：建筑面积31.26㎡；估价方法：市场比较法；评估时点：2013年12月2日；比准价格设定成新率：76%；补偿总价：297283元。因原告未在签约期限内签订协议，2016年8月9日，江山市住房和城乡建设局报请被告江山市政府作出房屋征收补偿决定，并提出《房屋征收补偿决定方案》。同年9月19日上述征收补偿决定方案送达原告郑志康，告知原告所确定的货币补偿及产权调换两种方案，并告知原告在该方案送达之日起15日内提出意见并选择补偿方式，逾期不选择且未签订协议的，江山市政府将在补偿决定中直接确定。同时告知补偿金额不包括房屋附属物，附属物补偿款待原告配合评估后另行补偿；原告可在调换房屋房源中另行选择产权调换房屋、诉权及起诉期限等。原告未在规定期限内作出选择也未签订协议。2016年11月22日，江山市政府作出江政征补字〔2016〕第3号《房屋征收补偿决定书》向三原告邮寄并公告，决定三原告等人所有的坐落于江山市大东门52号的房屋，与江山市市区学苑七区18幢110室的房屋进行产权调换。原告可获得产权调换补偿抵偿产权调换房屋的价值价差194959.53元。被征收房屋装饰装修价值因原告原因无法评估，补偿决定不包括该部分补偿，相关数额待评估后另行补偿。限原告于收到该决定书十五日内与江山市住房和城乡建设局办理房屋征收补偿安置移交手续，并将江山市大东门52号的房屋腾空搬迁。三原告对该补偿决定不服，于2017年5月16日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销江山市政府作出的江政征补字〔2016〕第3号《房屋征收补偿决定》。另查明，2017年6月25日，衢州市华创房地产评估有限公司作出华创江房评更改［2017］C0606《房屋征收补偿价格评估分户报告》，就该公司华创江房评［2014］C171号《房屋征收补偿价格评估分户报告》中无评估及审核人员签名问题作出更正。2018年11月9日，房屋征收部门向三原告等送达上述报告。2018年7月19日，衢州市华创房地产评估有限公司针对原告提出的涉案房屋院落、空地未单独补偿问题，就涉案房屋进行补充评估并向原告送达，认定“涉案院落、空地不具有再评估补偿的价值。”于2018年11月9日向三原告送达上述报告。11月18日，三原告提出异议，评估公司于11月26日作出书面评估复核意见并于同月29日送达三原告，告知其收到复核意见之日起10日内，可向衢州市房地产评估专家技术委员会申请鉴定。三原告未申请鉴定。原审法院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”本案中，被告江山市政府作为县级人民政府，依法具有依据房屋征收部门申请对涉案被征收房屋作出行政补偿决定的法定职权。原告以前置的行政征收决定违法为由主张补偿决定应予撤销，该院认为，本案被诉行为系行政补偿决定，原告针对行政征收决定所提异议非针对本案被诉行为，且并无法律文书证明该征收决定的合法性已被否定。本案审理期间，原告等人对该涉案征收决定提起诉讼，本案据此中止审理。现相关案件已经二审审结，该院以超过起诉期限为由裁定驳回原告等人对涉案征收决定的起诉，浙江省高级人民法院二审维持。原告关于征收决定违法的相关意见缺乏支撑。双方关于被诉征收行为的相关主张及证据，本案均不予审查。1.关于原告就房屋评估所提异议，该院认为，（1）被告提供的江山市住房和城乡建设局江建通字〔2013〕2号《关于江山市通禄门片区改造建设工程房屋征收项目选择房屋评估机构的通告》、现场清点公证书等证据，能够证明涉案房屋征收房地产价格评估机构系根据被征收户选择房地产评估机构表中的多数意见确定。但被征收人在征收决定公告之日起，即开展评估机构选定工作，违反《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十八条“房屋征收决定公告后十日内仍不能协商选定的，由房屋征收部门组织被征收人按照少数服从多数的原则投票确定，或者采取摇号、抽签等方式随机确定”的规定。鉴于“房屋征收决定公告后十日内”被征收人没有协商选定评估机构，故征收部门该程序不当未侵害被征收人协商一致选定评估机构的权利。涉案房屋评估分户报告中缺乏评估及审核人员签名，不符合《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条第二款“整体评估报告和分户评估报告应当由负责房屋征收评估项目的两名以上注册房地产估价师签字，并加盖房地产价格评估机构公章。不得以印章代替签字”之规定，但鉴于报告内容并无不当，该不足未影响原告实体权益，且被告在诉讼程序中已就该问题作出更正，该院予以指正。（2）被征收房屋评估分户报告以实测面积进行评估的事实及测绘成果报告书等证据能够证明相关部门在征收程序中对原告房屋进行了实地勘查。（3）涉案被征收房屋及产权调换房屋评估时点均为房屋征收决定公告之日2013年12月2日，评估时点一致且符合住房和城乡建设部《国有土地上房屋征收评估办法》第十条第一款关于“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。用于产权调换房屋价值评估时点应当与被征收房屋价值评估时点一致”的规定。（4）关于原告提出的评估价格未包括房屋附属物及装修装潢价值的意见，该院认为，被诉行政补偿决定中明确告知原告因其不配合等原因未能评估，被诉补偿决定补偿数额不包括装潢等部分，相关补偿待评估后另行计算。该处理方式符合《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十三条第三款的规定。且被告在本案审理过程中，书面承诺“拟在涉案房屋附属物、临时建筑及装修装潢评估价值确定后，与院落、空地一并予以补偿”。原告主张该部分权益受损害与现有证据反映的事实相悖。（5）关于原告对评估价格所提异议，该院认为，被征收人对评估价格有异议，依照《国有土地上房屋征收评估办法》等相关规定，依法具有申请复核、鉴定等救济权益。本案中，房屋征收部门在2014年5月16日《江山市通禄门片区改造建设工程房屋征收项目补偿价格初评结果公示》中已告知被征收人依法具有提出异议的权利，原告未依法及时行使权利，且在本案审理过程中征收部门继续告知各相关权益，原告亦已通过提出评估异议等方式主张了相关权益。其在诉讼中再提出相关异议且未提供充分依据，该院不予支持。（6）针对被告未将房屋分户评估报告送达原告的问题，该院认为，《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条第一款明确要求：“分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。”被告未提供证据证明已向原告送达，未依法履行送达职责，行政程序违法。但鉴于原告知晓评估结果，且本案审理期间征收部门已将涉案分户评估报告送达全部被征收人，相关程序未影响原告实体权益且得到补正，责令重新作出已无必要，对该程序不足，该院予以确认违法。2.关于原告对行政补偿决定所提异议，该院认为，（1）被告对原告房屋确定的产权调换房屋符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第二款规定的就近安置精神。（2）原告要求对未依法登记的房屋建筑面积进行确权并予补偿，该院认为，原告主张未登记房屋依法应当进行确权并补偿，但未提供相关房屋符合确权条件的依据。在其未提供证据证明的情况下，相关主张缺乏事实依据，该院不予支持。（3）关于补偿决定直接确定产权置换补偿方式是否合法的问题，该院认为，《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十二条第二款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的期限内达不成协议的，房屋征收部门应当向设区的县（市、区）人民政府提出包括货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式及补偿标准的补偿决定方案，该政府应当对方案进行审查，送达被征收人，并书面告知被征收人自方案送达之日起十五日内提出意见并选择补偿方式，逾期不选择，补偿方式由补偿决定确定。本案中，涉案房屋征收补偿方案包括两种补偿方式，被告向原告郑志康送达了征收补偿方案并告知相关内容，在条件具备时做出补偿决定并送达原告，并无不当。且本案审理过程中，被告明确表示：为充分保障被征收人的选择权，如涉案被征收人决定选择货币方式补偿，被告将以货币方式补偿。原告相关主张不能成立，该院不予支持。但，被告未提供向其他原告送达上述补偿方案及补偿决定的证据。鉴于原告在提起诉讼时已经知晓相关方案及补偿决定内容，且被告明确表示两种补偿方式均可保障，原告实体权益未受实质影响，该院确认该程序违法。综上，被诉行政补偿决定违法，但原告实体权益未受实质损害。由于涉案江山市通禄门片区改造建设工程涉及社会多数人利益，为保证该工程不致过分迟延，对原告请求撤销江山市政府作出的江政征补字〔2016〕第3号《房屋征收补偿决定》的请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第二项之规定，判决：确认被告江山市政府2016年11月22日作出的江政征补字〔2016〕第3号《房屋征收补偿决定》违法。案件受理费50元，由被告江山市政府负担。郑洪友等三人上诉称：一、关于房屋评估报告。（一）评估机构衢州市华创房地产评估有限公司不是依法选定的。江山市政府答复称对评估机构进行了投票并经公证，这些上诉人均不知晓。不知道其是按照什么规则抽签或摇号确定的评估机构，在没有保证被征收人知情权的情况下其选定就是违法的。另外，投票虽经公证，但并未全程公证，公证的内容是征收工作人员王丽将选票交公证人员清点后的过程，对于选票上的签名或指印是否真实并未公证。另外对于参与投票人数是否过半，被上诉人没有证据证明。（二）《房屋征收补偿价格评估分户报告》的形式、内容不具合法性。《房屋征收补偿价格评估分户报告》仅仅是一张纸，且上面没有估价师签名。虽然在诉讼程序中被上诉人让评估机构补充了签名，但是恰恰说明作出房屋征收补偿决定所依据的评估报告是违法，一审对此仅仅指正是不够的。一审判决同时认定“鉴于报告内容并无不当”，这是错误的。暂不说其内容中的评估方法、评估机构、评估人员等合法性无法判断，其形式也是违法的，不符合《房地产估价规范》的要求。所谓的分户评估报告仅仅是一张纸的评估结果告知而已，不具备评估报告的形式、内容要件。根据《房地产估价规范》，房地产估价报告应当包括下列部分：1封面；2目录；3致委托方函；4估价师声明；5估价的假设和限制条件；6估价结果报告；7估价技术报告；8附件。估价报告应记载下列事项：1估价项目名称；2委托方名称或姓名和住所；3估价方（房地产估价机构）名称和住所；4估价对象；5估价目的；6估价时点；7价值定义；8估价依据；9估价原则；10估价技术路线、方法和测算过程；11估价结果及其确定的理由；12估价作业日期；13估价报告应用的有效期；14估价人员；15注册房地产估价师的声明和签名、盖章；16估价的假设和限制条件；17附件，应包括反映估价对象位置、周围环境、形状、外观和内部状况的图片，估价对象产权证明，估价中引用的其他专用文件资料，估价人员和估价机构的资格证明。由于《房屋征收补偿价格评估分户报告》没有“估价技术路线、方法和测算过程、估价结果及其确定的理由”等核心内容，因此评估相对人无法判断其评估结果的合法性、合理性。（三）评估报告已经超过了有效期。有效期是房地产评估报告的必备要素，且最长不超过一年。《房屋征收评估报告》是2014年1月16日作出的，被诉补偿决定是2016年11月22日作出，显然评估报告超过了有效期，不能作为补偿决定依据。《房地产估价规范条文说明》8.0.4中规定：“估价报告应用的有效期自完成估价报告起原则上规定为一年，但在市场状况变化很大的场合，估价报告应用的有效期一般不超过半年。”（四）没有告知被征收人有申请复核和申请专家委员会鉴定的权利。一审判决认为被征收人对评估价格异议，应当依法通过申请复核、鉴定来救济，且被上诉人已经告知被征收人对评估结果有提出异议的权利，进而否定上诉人在诉讼中对此抗辩权，这是错误的。2014年5月16日《江山市通禄门片区改造建设工程房屋征收项目补偿价格初评结果公示》仅告知被征收人对初评结果有疑问的可以书面提出，但该初评结果公示以及《房屋征收补偿价格评估分户报告》均没有告知被征收人有申请复核和申请专家委员会鉴定的权利，剥夺了被征收人不服评估结果的抗辩权。虽然相关规定赋予了被征收人申请复核和申请专家委员会鉴定的权利，但是评估机构、征收人仍有义务告知被征收人。这与房屋征收补偿决定告知被征收人诉权、一审判决告知上诉权是相同的道理。（五）估价时点错误。虽然住房和城乡建设部《国有土地上房屋征收评估办法》中规定该评估时点为房屋征收决定公告之日，但是该办法不能机械的适用，且该办法是部门规章，不是法律、法规。《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件…人民法院审理行政案件，参照规章。”可见行政诉讼中对规章是参照适用，而非直接依据，因此《国有土地上房屋征收评估办法》不是确定估计时点的直接法律依据。最高人民法院（2018）最高法行再202号行政判决书中指出“市、县级人民政府因公共利益征收国有土地上被征收人房屋时，应当对被征收人给予公平补偿；而公平补偿的基本要求即为不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。但近年来由于房屋价格波动幅度较大，如果征收决定公告日、签订补偿协议日或者作出补偿决定日、强制搬迁日以及实际支付货币补偿金日之间差距较大，尤其是如果确定并支付货币补偿金时点明显迟延于房屋价值的评估时点（征收决定公告时点），则难以保障被征收人得到的货币补偿金能够购买被征收房屋类似房地产，无法体现公平补偿原则。即使是以产权调换方式进行的补偿安置，由于被征收房屋通常位于中心城区而产权调换房屋可能位于次中心城区，而中心城区房屋价格上涨幅度一般而言要高于次中心城区房屋价格的上涨幅度。因此，市、县级人民政府在以征收决定公告日作为评估时点后，应当尽可能快速通过签订补偿安置协议或者作出补偿决定的方式，及时对被征收人进行补偿，并固定双方的权利义务，确保补偿的实质公平。因此，对上述法律规定中有关‘被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日’的规定，就应当结合《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关‘公平补偿’条款，作统一的法律解释，而不能静止、孤立、机械地强调不论征收项目大小、征收项目实施日期、以及是否存在市、县级人民政府及其职能部门的单方责任，也不考虑实际协议签订日或者补偿决定作出日甚至实际货币补偿款支付到位日的区别，均以征收决定公告之日作为评估时点。”“人民法院也不宜动辄轻率否定以‘征收决定公告之日’作为评估时点的合理性，也不宜简单以‘征收决定公告之日’起或者估价报告出具之日起的‘一年’或者‘两年’作为判断标准。但《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关及时补偿的立法精神，第二十六条有关在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补依协议即应当作出补偿决定的规定，以及房地产市场价格波动的剧烈性，仍然可以为人民法院确定相应的合理期限提供指引。人民法院对在‘征收决定公告之日’或者估价报告出具之日起的一年后作出的补偿决定是否仍应继续坚持以‘征收决定公告之日’为确定补偿的评估时点，应结合以下因素综合判断：一是注意当地房地产市场价格波动的幅度并考虑评估报告的‘应用有效期’。要参考《房地产抵押估价指导意见》第二十六条规定，原则上应当在估价报告应用有效期内作出补偿决定，从估价报告出具之日起计，无正当理由的，市、级人民政府一般宜在一年内签订补偿安置协议或者作出补偿决定。二是市、县级人民政府未在一年内作出补偿决定，是否存在可归责于被征收人的原因。如被征收人以种种理由拒绝配合征收补偿工作致使征收与补偿程序延误的、被征收人拒绝入户调查致使评估工作延误的、被征收人依法对评估报告复核、鉴定致使补偿决定迟延的、被征收人要求继续就补偿安置问题协商致使补偿决定未及时作出的，等等，在此等情形下，人民法院不宜以补偿决定未在一年内作出而另行确定补偿评估时点。三是补偿决定时点明显迟延且主要归责于市、县级人民政府与其职能部门自身原因的，同时房地产市场价格发生剧烈波动，按照超过‘应用有效期’的评估报告补偿，明显不利于被征收人得到公平补偿的，则不宜再坚持必须以‘征收决定公告之日’为确定补偿的评估时点。四是坚持《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定的实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。即‘作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。’此处的‘对被征收人给予补偿后’应当作限缩性理解，即不仅仅是签订协议或者作出补偿决定，而应理解为补偿协议约定或者补偿决定确定的款项已经交付（被征收人不接受的已经依法提存）、周转用房或者产权调换房屋已经交付（被征收人不接受的经依法提存相关凭证与钥匙）。此时，市、县级人民政府申请强制搬迁的条件才符合《最高人民法院关于办理申请人民法院制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》。五是征收房屋范围是否过大，难以在一年内实施完毕，并存在分期实施征收决定情形，且被征收房屋在强制搬迁前仍然继续由被征收人正常使用等因素。”对本案而言，江山市政府于2013年12月2日作出江政房征字［2013］2号《征收决定书》并于同日公告，告知签约期限为“自房屋征收评估结果公布之日起5个月内”，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条有关在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议即应作出补偿决定的规定，江山市政府在2014年5月2日签约期限届满后，即应立即启动作出补偿决定程序，并在合理的期限内作出补偿决定。然而，2014年9月24日才向上诉人送达评估分户报告单，2016年11月22日江山市政府才对上诉人作出被诉补偿决定。从签约期限届满，到被诉补偿决定作出已经超过两年半了，期间并无可归责于上诉人的原因，而此期间江山市的房价也出现了大幅上涨。因此，2016年11月再以2013年12月2日作为估计时点确定被征收房屋价格，明显违背了“公平补偿”的原则。二、关于补偿决定。（一）产权调换房屋不符合改建地段或者就近地段的要求。涉案征收项目是旧城改造项目，按照规定应当提供改建地段或者就近地段的房屋。客观上产权调换房屋是距离城市中心的被征收房屋约5公里的偏远位置，此距离在江山市是可以穿城而过的。“就近”作为一个小学生都知道是什么意思，绝不应当距离5公里，按照《现代汉语词典》的解释，即在附近。（二）被上诉人没有提供产权调换房屋的评估依据。虽然被上诉人当庭提供了产权调换房屋的评估报告，但是已经超过了举证期限，且涉嫌造假。另外，此评估报告从未提供给上诉人，剥夺了上诉人的知情权和抗辩权。（三）没有包括房屋附属物、装修装潢的补偿。一审判决认为补偿决定明确告知上诉人因其不配合等原因未能评估，补偿数额不包括装潢等部分，相关补偿待评估后另行计算，该处理方式符合《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十三条第三款的规定。被上诉人称因上诉人不配合入户调查，所以无法确定装修及附属物。这不是事实，上诉人没有阻止过工作人员入户。《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十三条第三款适用的前提是“因被征收人原因无法调查、评估被征收房屋装饰装修价值的”。这方面的证据被上诉人直到2019年2月26日才向法庭提交，这远远超过了法定的举证期限。这方面的公证等相关证据也均是2016年11月22日被诉补偿决定作出之后的2018年12月份才形成。因此无论从证据的提交时间，还是形成时间，均说明这些是非法证据，不能作为证明被诉补偿决定合法的证据。（四）关于被诉补偿决定直接确定产权置换补偿方式的问题。虽然《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十二条第二款规定：“设区的市、县（市、区）人民政府应当对补偿决定方案进行审查，将补偿决定方案送达被征收人。被征收人应当自补偿决定方案送达之日起十五日内，提出意见并选择补偿方式。设区的市、县（市、区）人民政府送达补偿决定方案时应当书面告知被征收人，其逾期不选择补偿方式的，补偿方式由补偿决定确定。”该规定并不适用于本案。被上诉人提供的《房屋征收补偿决定方案》中有货币补偿、产权调换两个方式，且要求上诉人选择方案中一种补偿方式。由于这两个方式均不公平，因此上诉人有权予以拒绝。法院适用第三十二条第二款应当以两个补偿方案均是公平、合法为前提。从前面的上诉理由可知其两个方案均是违法的。事实上，上诉人在被诉补偿决定作出前提交了《关于对〈江山市人民政府房屋补偿决定方案〉的意见与建议》，明确指出了两个方案的问题。三、关于被诉补偿决定仅确认违法不撤销的问题。一审判决认定被诉补偿决定违法，但上诉人实体权益未受实质损害。由于涉案江山市通禄门片区改造建设工程涉及社会多数人利益，为了保证该工程不致过分迟延，对上诉人请求撤销被诉补偿决定的请求不予支持。《行政诉讼法》第七十四条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。……”从此规定可知，撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的才不撤销。通禄门片区改造建设工程具体建设内容是什么？涉及社会多数人利益是什么人、什么利益？重大损失是哪些损失？一审判决也没有说明，而这些均不等于国家利益、社会公共利益。由于征收决定都是基于公共利益需要而作出，如果按照一审判决逻辑，那么所有征收补偿决定均可只确认违法而不撤销。被诉补偿决定也不是“程序轻微违法”，而是存在重大实体违法，前面已经详述，此不赘述。综上，上诉人认为一审判决是违法的，违反了公平补偿和先补偿、后搬迁的原则，应当撤销。一审判决所称“本案审理期间，原告等人对该案征收决定提起诉讼”，不是事实，对征收决定提起诉讼的是案外其他人，上诉人没有。上诉人请求撤销一审判决，撤销江山市政府作出的江政征补字〔2016〕第3号《房屋征收补偿决定》。被上诉人江山市政府在法定期限内未提交书面答辩意见，其在本院调查询问时答辩称：一、一审法院认定事实清楚。（一）房屋评估部分。1.一审法院认定房屋征收部门根据被征收人多数意见确定房地产价格评估机构，事实清楚。2013年12月2日，答辩人作出《房屋征收决定》并公告后，房屋征收部门江山市住房和城乡建设局即于12月3日作出《关于江山市通禄门片区改造建设工程房屋征收项目选择房屋征收评估机构的通告》并进行公告，告知被征收人于12月3日至13日工作时间前往房屋征收办选择评估机构，房地产评估机构的确定按少数服从多数原则进行。12月13日17时，房屋征收部门在公证处工作人员的公证下对收到的188户被征收户选择房地产评估机构表进行清点，根据清点结果114户被征收户选择衢州市华创房地产评估有限公司为房地产价格评估机构，符合《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十八条第二款规定。12月14日，房屋征收部门作出评估机构确认书确定衢州市华创房地产评估有限公司为涉案项目的评估机构，并进行了公告。被征收人自行协商一致与通过投票方式多数选定并列进行并不矛盾，即便程序上存在瑕疵，也没有侵害被征收人实体权益。2.一审法院认定《房屋征收补偿价格评估分户报告》内容并无不当，事实清楚。2014年9月24日，房屋征收单位向上诉人送达《房屋征收补偿价格评估分户报告》，虽然分户评估报告中评估及审核人员以印章代替签字，不符合《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条第二款之规定，但该问题在一审诉讼程序中一审法院已提出指正，且评估机构衢州市华创房地产评估有限公司已于2017年6月25日对分户评估报告无评估及审核人员签名问题作出更正，更正后的分户评估报告于2018年11月9日送达各上诉人。更正前与更正后的分户评估报告中的建筑面积、估价方法、评估时点、补偿总价等报告前后内容一致，并未影响损害上诉人的实体权益。3.一审法院认定房屋征收部门在《江山市通禄门片区改造建设工程房屋征收项目补偿价格初评结果公示》中已告知被征收人依法具有提出异议权利，事实清楚。2014年5月16日，房屋征收部门对江山市通禄门片区改造建设工程房屋征收项目补偿价格初评结果进行公示，该公示告知被征收人具有提出异议的权利，根据《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，被征收人对估价结果有异议，应当自收到评估报告之日起十日内书面向评估机构申请复核，但上诉人收到评估报告后未依法及时行使权利申请复核。本案审理过程中，房屋征收部门继续告知上诉人相关权益，上诉人对涉案房屋院落、空地未单独补偿问题提出异议，2018年7月19日，评估机构对涉案房屋院落、空地进行补充评估，认定涉案房屋院落、空地不具有评估补偿价值，2018年11月9日向上诉人送达补充评估报告。11月18日，上诉人对补充评估报告提出异议并申请复核，评估机构于11月26日作出评估复核意见并于同月29日送达上诉人，明确告知上诉人收到复核意见之日起10日内可向衢州市房地产评估专家委员会申请鉴定，上诉人未申请鉴定。虽然补充评估报告、评估复核意见等系在《房屋征收补偿决定》公告并送达后作出，但上诉人对补充评估报告、复核、鉴定等行为并向其送达的过程明确表示无异议。以上事实足以说明，房屋征收部门已经告知被征收人对评估报告具有提出异议的权利，一审法院认定该事实清楚。4.一审法院认定涉案被征收房屋及产权调换房屋评估时点均为房屋征收决定公告之日，符合《国有土地上房屋征收评估办法》规定，事实清楚。《国有土地上房屋征收评估办法》第十条规定，被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日，用于产权调换房屋价值评估时点与被征收房屋价值评估时点一致。在《国有土地上房屋征收评估办法》现行有效，且未进行修改或新的国有土地上房屋征收评估办法出台之前，《国有土地上房屋征收评估办法》是确定房屋价值评估时点的直接依据。本案中被征收房屋价值与产权调换房屋价值的评估时点均为房屋征收决定公告之日2013年12月2日，符合《国有土地上房屋征收评估办法》评估时点的规定。《房屋征收补偿决定》确定上诉人被征收房屋的补偿方式为产权调换，从签约期限届满到补偿决定作出，虽然时间已有二年之多，在此期间市场房价出现上涨，用于产权调换的房屋价值也同步上涨，而且学苑七区产权调换现房作为纯住宅新小区、学区房，上涨同比被征收房屋幅度更大。因此，并不损害上诉人的合法权益，也不违反公平补偿原则。（二）补偿决定部分。1.一审法院认定产权调换房屋符合就近安置精神，事实清楚。答辩人给予上诉人被征收房屋产权调换的学苑七区房屋，位置在市区之内，安置房周边有浙江省重点高中的江山中学，区位并列的有高档住宅“江山首府”和“七星亚龙湾”小区，周边有集商业、酒店、娱乐为一体的东方商厦等，邻近礼贤路及高铁站，安置小区集商业娱乐、酒店、交通、学区为一体，并非上诉人所称的距离市中心约5公里之远的偏远位置。答辩人对上诉人房屋确定的产权调换房屋符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第二款规定的就近安置精神。2.一审法院认定上诉人主张房屋附属物、装修装潢部分权益受损害与事实相悖，事实清楚。鉴于被征收房屋附属物、装修装潢部分因上诉人不配合等原因未能评估，《房屋征收补偿决定》中明确告知上诉人，补偿决定补偿数额不包括该部分补偿，相关补偿数额待评估后另行补偿。本案审理过程中，答辩人书面承诺对被征收房屋附属物、装修装潢评估价值确定后进行补偿。答辩人的处理方式符合《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十三条第三款规定，实质上也没有损害上诉人的权益。3.一审法院认定补偿决定直接确定产权置换补偿方式合法，事实清楚。鉴于在签约期限内上诉人与房屋征收部门未达成补偿协议，2016年8月9日房屋征收部门报请答辩人作出房屋征收补偿决定，并提出房屋征收补偿决定方案。房屋征收补偿决定方案于2016年9月19日送达给产权人之一且为同住直系亲属的上诉人郑志康，告知上诉人所确定的货币补偿及产权调换两种方案，并告知上诉人在该方案送达之日起15日内提出意见并选择补偿方式，逾期不选择的且未签订协议的，答辩人将在补偿决定中直接确定，同时告知补偿金额及诉权、起诉期限等。但上诉人未在规定期限内作出选择也未签订协议。2016年11月22日，答辩人作出《房屋征收补偿决定》向三上诉人邮寄送达并公告，决定对上诉人的被征收房屋直接确定产权调换方式进行补偿。答辩人认为，《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十二条规定，补偿决定方案应当包括货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式及相应的补偿标准。补偿决定直接确定产权调换补偿方式符合上述规定，补偿决定公平合法，未损害上诉人的实体权益，且在本案审理过程中，答辩人明确表示，为充分保障上诉人的选择权，如上诉人决定选择货币补偿的，答辩人将以货币补偿方式补偿。二、一审法院适用法律正确。一审法院已经查明，被诉征政补偿决定违法，但上诉人实体权益未受实质损害，且通禄门片区改造建设工程涉及社会多数人利益，为保证该工程不致过分迟延，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第二项之规定，判决确认《房屋征收补偿决定》违法，一审法院适用法律正确。综上所述，答辩人认为，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。原审期间案件双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审判决认定的基本事实予以确认。另查明，案外人徐群英等七人因不服江山市政府于2013年12月2日作出的江政房征字〔2013〕2号《江山市人民政府房屋征收决定书》，于2017年12月19日提起诉讼，一审衢州市中级人民法院作出（2018）浙08行初3号行政裁定，以超过法定起诉期限为由，裁定驳回徐群英等七人的起诉。本院二审于2018年10月22日作出（2018）浙行终986号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。本院认为，本案系因上诉人郑洪友等三人不服被上诉人江山市政府作出的江政征补字〔2016〕第3号《房屋征收补偿决定》而提起的诉讼。故本案的审查事项是被诉补偿决定的合法性。现就本案的争议焦点分析如下：一、关于案涉房屋征收决定的合法性。案外人曾就江山市政府作出的江政房征字〔2013〕2号《江山市人民政府房屋征收决定书》提起诉讼，本院生效裁定以其超过起诉期限为由维持原一审驳回起诉的裁定。原审法院认为“本案被诉行政行为系行政补偿决定，原告针对行政征收决定所提异议非针对本案被诉行为，且并无法律文书证明该征收决定的合法性已被否定”，并据此对双方当事人关于征收决定行为的相关主张及证据不予审查，并无不当。但原审认定上诉人曾就案涉征收决定提起诉讼，存在错误，本院予以指正。二、关于评估报告。（一）关于案涉房屋评估分户报告的形式和内容。上诉人主张华创江房评［2014］C171《房屋征收补偿价格评估分户报告》的形式、内容不具有合法性，不符合《房地产估价规范》的要求。本院认为，对于案涉房屋评估分户报告中缺少评估及审核人员签名的问题，被上诉人在原审过程中已更正，原审法院予以指正，本院予以认同。案涉房屋评估分户报告虽未详细记载估价技术路线、方法和测算过程等，但包含了房屋基本信息、评估依据、评估目的、计算公式、评估时点、评估日期、评估方法、比准价格、修正系数、成新率、分项评估结果等基本内容。上诉人关于该房屋评估分户报告不具有合法性的上诉意见，本院不予采纳。（二）关于评估时点和评估报告有效期。上诉人主张被诉补偿决定作出时，相关评估报告已超出了《房地产估价规范条文说明》8.0.4中所规定的原则上一年，市场状况变化很大时不超过半年的有效期，还主张被上诉人未在合理期限内作出补偿决定，期间并无可归责于上诉人的原因，且当地房价出现大幅上涨，仍以房屋征收决定公告之日作为被征收房屋价值评估时点，违背了“公平补偿”的原则。本院认为：首先，住房和城乡建设部公告第797号《房地产估价规范》（GB/T50291-2015）7.0.16中规定：“估价报告使用期限应自估价报告出具之日起计算，根据估价目的和预计估价对象的市场价格变化程度来确定，不宜超过一年。”设定估价报告有效期的原因在于估价结果具有很强的时效性，在一定条件下得出的结论只能适用于特定时期，随着政治、经济、社会等状况的变化，估价对象的价格或价值可能发生很大的变化，因此评估报告的有效期不宜过长。但前述规范性文件并非法律强制性规定，且在国有土地上房屋征收与补偿领域，法律仅规定了被征收房屋价值的评估时点，并未规定在无法达成补偿协议的情况下作出补偿决定的具体期限，因此不能机械适用估价报告的有效期。对于估价报告能否作为补偿决定的依据，应按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于“公平补偿”、“及时补偿”的立法精神，结合房地产市场价格波动的幅度等因素综合予以判断。上诉人仅以超过一年有效期为由主张案涉评估报告不能作为被诉补偿决定的依据，理由不能成立。其次，以房屋征收决定公告之日作为被征收房屋价值评估时点，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》《国有土地上房屋征收评估办法》的相关规定。即使案涉征收决定公告至被诉补偿决定作出期间，当地房地产市场价格大幅上涨，但对于本案以产权调换方式进行的补偿安置而言，一般受房价波动的影响较小，且上诉人并未就被征收房屋价格上涨幅度明显高于产权调换房屋提供相应依据。故上诉人关于不能以案涉征收决定公告之日作为被征收房屋评估时点的上诉理由，本院不予采纳。三、关于补偿程序。（一）关于评估机构的选定。1.关于被征收人协商选定评估机构的权利。案涉评估机构选定时，《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》尚未施行。当时已施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定”。本案中，房屋征收部门未遵循先协商，协商不成再通过多数决定、随机选定等方式确定评估机构，而是直接组织被征收人投票选择评估机构，程序上虽有不当，但投票选定评估机构的方式体现了多数被征收人的意愿，并未侵害被征收人对评估机构的选择权。2.关于评估机构选定过程中的公证程序。本案中，公证机关未对被征收人投票选择评估机构的过程全程监督，而仅清点了房屋征收部门工作人员放置于办公桌上的选票并汇总了投票结果，程序上确实存在瑕疵，本院予以指正。但案涉评估机构选定时，当时施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》《国有土地上房屋征收评估办法》并未就公证机构对投票确定房地产价格评估机构进行现场公证作出规定，亦并无证据否定选票的真实性，故上诉人据此主张选定的评估机构不合法，本院不予支持。（二）关于房屋评估分户报告的送达。被上诉人提供的证据不足以证明房屋征收部门已向上诉人送达房屋评估分户报告，原审法院认定“被告……未依法履行送达职责，行政程序违法。但鉴于原告知晓评估结果，且本案审理期间征收部门已将涉案分户评估报告送达全部被征收人，相关程序未影响原告实体权益且得到补正，责令重新作出已无必要”，故确认该程序违法，本院予以认同。（三）关于复核、鉴定权利的告知。上诉人主张房屋征收部门于2014年5月16日发布的《江山市通禄门片区改造建设工程房屋征收项目补偿价格初评结果公示》仅告知被征收人对初评结果有疑问的可以书面提出，但该初评结果公示以及《房屋征收补偿价格评估分户报告》均没有告知被征收人有申请复核和申请专家委员会鉴定的权利，剥夺了被征收人不服评估结果的抗辩权。本院认为，对评估结果有异议可申请复核、申请鉴定是被征收人的法定权利，法律并未就房屋征收部门或评估机构履行告知义务作强制性规定，上诉人的相关上诉理由不能成立。（四）关于征收补偿方案的送达。被上诉人仅向上诉人郑志康送达征收补偿方案，而未向其他上诉人送达，原审认为“鉴于原告已知晓相关方案及补偿决定的内容，且被告明确表示两种补偿方式均可保障，原告实体权益未受实质影响”，故确认该程序违法，本院予以认同。四、关于被诉补偿决定内容。（一）关于补偿方式。被上诉人向上诉人提供了包括货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式及补偿标准的补偿决定方案，并告知上诉人如对产权调换房屋不满意，可另行在产权调换房屋中选择其他房源，上诉人在法定期限内未选择补偿方式，被上诉人在被诉补偿决定中确定产权调换的补偿方式，符合《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十二条的规定。（二）关于产权调换房屋。被诉补偿决定确定被征收房屋与江山市学苑七区18幢110室的房屋进行产权调换，该房屋位于案涉房屋征收补偿方案确定的产权调换地点之一，且符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第三款所规定的就近地段的要求。鉴于目前尚有距被征收房屋更近的安置房源，为充分保障上诉人的权益，被上诉人在本院二审期间书面承诺，如上诉人要求另行选定产权调换房屋的，可从案涉房屋征收补偿方案所确定的“双塔街道江城北路安置房和双塔街道凤祥苑安置小区二期”剩余安置房中进行选择（截至2019年8月16日尚余25套）。（三）关于房屋附属物、装修装潢的补偿。被上诉人在补偿决定方案中已明确告知因上诉人未能配合征收部门对附属物进行评估，故征收方案中的补偿金额不包括附属物的补偿金额，对于附属物的补偿款待评估后另行确定。被诉补偿决定关于评估后另行确定附属物补偿款的处理方式符合《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十三条第三款的规定。（四）关于被诉补偿决定中的笔误。被诉补偿决定第5页第17行载明的“18幢103室的产权调换房屋”存在错误，结合案涉补偿决定方案以及被诉补偿决定的前后文，可以确定被上诉人拟提供给上诉人的产权调换房屋系江山市学苑七区18幢110室的房屋，故此处应更正为“18幢110室的产权调换房屋”。被上诉人在补偿决定主文部分出现笔误，有失行政公文应有的规范性和严谨性，应在今后的工作中引以为戒，本院予以指正。综上，被诉补偿决定程序违法，原审基于上诉人“实体权益未受实质损害”，以及“涉案江山市通禄门片区改造建设工程涉及社会多数人利益，为保证该工程不致过分迟延”等为由，判决确认被诉补偿决定违法，并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人郑洪友、郑志康、周花负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长 许 勤审判员 惠 忆审判员 蒋旭东二〇一九年十一月二十六日书记员 张 维