河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫行终2709号上诉人(一审原告)訾福生，男，汉族，1955年12月1日出生，住河南省武陟县。委托代理人段新江，北京市盈科（郑州）律师事务所律师。被上诉人(一审被告)武陟县人民政府，住所地武陟县兴华路**。法定代表人申琳，县长。委托代理人赵玉俊，武陟县人民政府工作人员。委托代理人董天天，河南龙源律师事务所律师。被上诉人(一审被告)焦作市人民政府，住所地河南省焦作市解放区人民路**。法定代表人徐衣显，市长。委托代理人陈莹莹，焦作市人民政府工作人员。訾福生因诉武陟县人民政府、焦作市人民政府补偿安置方案及行政复议决定一案，不服河南省焦作市中级人民法院（2018）豫08行初287号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。焦作市中级人民法院一审查明，2018年10月9日，武陟县人民政府作出武布（2018）6号《关于对龙源街道仲许片区实施城中村棚户区改造的公告》，决定对龙源街道仲许片区城中村棚户区改造项目所涉及的房屋、构筑物和附属物进行搬迁拆除，搬迁拆除的范围确定为木栾大道以东、迎宾大道以西、兴华路以南、朝阳一路以北及木栾大道以西至白马渠西侧、朝阳二路以北至二干排北侧。同日，武陟县人民政府作出武布（2018）7号《关于龙源街道仲许片区城中村、棚户区改造搬迁补偿安置方案公告》，将《龙源街道仲许片区城中村、棚户区改造搬迁补偿安置方案》（以下简称《补偿安置方案》）予以公告。訾福生持有武国用（96）字第1105068号国有土地使用证，该地位于《补偿安置方案》确定的项目搬迁范围内，且该地上建有房屋。訾福生不服该补偿安置方案，向焦作市人民政府申请复议。焦作市人民政府于2018年12月13日作出焦政复决字（2018）164号行政复议决定书，决定维持武陟县人民政府作出的《补偿安置方案》。訾福生仍不服，于2018年12月21日向一审法院提起行政诉讼，请求撤销武陟县人民政府于2018年10月9日作出的《补偿安置方案》；撤销焦作市人民政府于2018年12月13日作出的焦政复决字（2018）165号行政复议决定书。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门对拟定的征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见等；市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项；对签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照征收补偿方案作出补偿决定。因此，征收补偿方案是对所有被征收人作出的征收补偿标准和方式，其在市、县级人民政府作出补偿决定时才对被征收人产生影响，征收补偿方案并不单独对被征收人的权利义务产生影响。本案中，訾福生不服武陟县人民政府作出的《补偿安置方案》提起诉讼，但该《补偿安置方案》并未对訾福生的权利义务产生实际影响，故訾福生的起诉不符合起诉条件，依法应予驳回。同时，因訾福生对《补偿安置方案》提起的诉讼不符合受理条件，故其对焦作市人民政府作出的焦政复决字（2018）164号行政复议决定提起的诉讼亦应一并驳回。综上，一审裁定驳回訾福生的起诉。上诉人訾福生不服一审裁定，向本院上诉称，一、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，《补偿安置方案》应该是房屋征收决定的重要前置程序之一，作为房屋征收决定的附件一并予以公告，也是区、县政府对被征收人作出补偿决定的重要依据。但被上诉人武陟县人民政府规避了房屋征收决定程序，单独作出了《补偿安置方案》，该方案实际上替代了房屋征收决定，上诉人可以单独就《补偿安置方案》提起行政诉讼。二、被上诉人武陟县人民政府实施的是非法“协议搬迁”的征地行为，其发布的《补偿安置方案》中涉及的不仅仅有国有土地也有集体土地，一审法院片面适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》来约束上诉人的权利，明显属于法律适用错误。三、上诉人一审中的诉讼请求之一是请求撤销被上诉人焦作市人民政府作出的《行政复议决定书》，因为该决定书的结果是焦作市人民政府维持了武陟县人民政府的《补偿安置方案》，该前提是焦作市人民政府已经认可上诉人要求撤销《补偿安置方案》属于行政复议的受案范围，只是结果予以维持。上诉人基于以上复议结果对被上诉人焦作市人民政府予以起诉，要求撤销其作出的《行政复议决定书》，该项诉讼请求与请求撤销武陟县人民政府作出的《补偿安置方案》是两个不同的请求，焦作市人民政府作出的《行政复议决定书》对上诉人的权利义务产生了实际影响，一审以上诉人不符合起诉条件而驳回两项诉讼请求明显错误。综上，一审认定事实错误，适用法律错误，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。被上诉人武陟县人民政府辩称，武陟县人民政府作出的《补偿安置方案》本质是协议搬迁补偿安置方案，并非针对上诉人等单个权利主体，而是针对所有区域利益人作出的补偿标准和方式，只有被上诉人武陟县人民政府作出补偿决定时才对相对人产生实质影响，案涉《补偿安置方案》本质上属行政程序尚未终结的不成熟的行政行为，并不单独对外产生效力。综上，一审认定事实清楚，裁定正确，请求维持一审裁定，驳回上诉人的上诉请求。被上诉人焦作市人民政府辩称，焦作市人民政府作出的焦政复决字（2018）164号行政复议决定书事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。一审认定事实清楚，裁定正确，请求维持一审裁定，驳回上诉人的上诉请求。本院二审查明事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”从行政诉讼的角度讲，判断一个行政行为是否可诉，主要看这个行政行为是否对行政相对人特定的、具体的权利、义务产生实际影响。本案中，武陟县人民政府并非按照法律、法规规定的征收程序作出《补偿安置方案》，因此，该方案对案涉搬迁改造片区的居民户不具有法律上的强制力、约束力。从武陟县人民政府公告《补偿安置方案》的内容和实施搬迁改造的方式上看，《补偿安置方案》对搬迁改造范围内的安置补偿标准和方式作出了一般性规定，可以看作是武陟县人民政府推动“协议搬迁”的要约邀请行为。搬迁改造片区内的居民户是否与武陟县人民政府或其指定的部门达成安置补偿协议，是居民户在接受案涉《补偿安置方案》的前提下，与武陟县人民政府或其指定的部门本着自愿原则协商而定。根据《补偿安置方案》的内容和效力形式，居民户即使不愿意搬迁改造或未与武陟县人民政府达成安置补偿协议，武陟县人民政府不具有也不会通过行政强制手段与居民户签订安置补偿协议。武陟县人民政府庭审时也表示此次搬迁改造完全尊重居民户的意愿，对不愿意搬迁改造的居民户不会强迫搬迁。基于以上情况分析，可以判断案涉《补偿安置方案》对上诉人的权利义务并不产生实际影响。焦作市人民政府经复议虽然作出维持《补偿安置方案》的复议结果，但因该《补偿安置方案》对上诉人的权利义务并不产生实际影响，焦作市人民政府所作复议决定对上诉人的权利义务亦不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故，一审裁定驳回訾福生的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院对其上请求不予支持。需要指出的是，就武陟县人民政府推行的搬迁改造方式而言，现实中可能会加快搬迁改造的进度，但其存在的双向法律风险也是显而易见的。根据我国现行征收法律制度和中共中央、国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》的要求，建议武陟县人民政府在涉案的搬迁改造工作中进一步完善法律措施和政策预案，依法保护搬迁改造片区居民户的合法权益，从诉源上减少、化解行政争议。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审判长 马 磊审判员 吕 平审判员 马传贤二〇一九年十一月十九日法官助理王立威书记员王贺霞