广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1365号 上诉人（一审原告）秦树林，男，1955年1月30日出生，汉族，住广西临桂县。 委托代理人杜文海，男，1948年8月20日出生，壮族，住南宁市武鸣区。 被上诉人（一审被告）广西壮族自治区人民政府，住所地：广西壮族自治区南宁市民生路**。 法定代表人陈武，自治区主席。 委托代理人唐亦，广西壮族自治区司法厅工作人员。 委托代理人陈胜有，广西东方意远律师事务所律师。 上诉人秦树林因其诉广西壮族自治区人民政府(以下简称自治区政府)不予受理行政复议申请一案，不服南宁铁路运输中级法院于2019年7月16日作出的（2019）桂71行初37号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 南宁铁路运输中级法院一审查明：广西壮族自治区人力资源和社会保障厅、广西壮族自治区人民政府信访局、广西壮族自治区民政厅、广西壮族自治区卫生厅于2013年8月8日作出桂人社函[2013]972号《关于做好原枝柳铁路和原“6927工程”建设返乡人员信访工作意见》（以下简称972号工作意见），主要内容为：针对2011年以来，原枝柳铁路和原“6927工程”建设返乡人员（即参加工程建设后返乡，目前身份仍为农民的人员。以下简称“返乡人员”）多次到自治区人力资源和社会保障厅、自治区民政厅以及自治区信访局等单位反映情况，要求解决社会保障、生活补助、伤亡抚恤、医疗保险等问题，为了妥善处理返乡人员的信访问题，经自治区政府同意，向自治区各市、县（市、区）人力资源和社会保障局、信访局、民政局、卫生局提出若干工作意见。该工作意见涉及返乡人员信访诉求的五个问题，即关于要求承认参加工程建设的工龄问题、关于参加养老保险问题、关于伤亡人员抚恤金问题、关于要求政府发放定额生活补助金问题、关于要求解决医疗保障问题，并要求各级政府和有关部门要加强领导，明确责任，下大力做好政策解释和思想教育疏导工作，严格信访程序，依法及时处理。秦树林等8人不服972号工作意见，于2018年6月22日向自治区政府提出行政复议申请，要求撤销972号工作意见，以及依照现行国家政策妥善处理秦树林等8人的信访事项。自治区政府于2018年6月29日作出桂政行复不［2018］19号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称19号不予受理决定），认为972号工作意见属于信访事项处理行为，如秦树林等人不服，可根据《信访条例》第三十四条的规定，自收到书面答复之日起30日内向自治区人民政府申请复查，但该信访处理行为不属于行政复议的受理范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，决定不予受理秦树林等8人的行政复议申请。秦树林于2018年7月2日签收该决定书。秦树林不服19号不予受理决定，诉至法院，请求撤销19号不予受理决定。南宁铁路运输中级法院于2018年8月24日作出（2018）桂71行初39号行政裁定书，裁定驳回秦树林的起诉，秦树林不服，提出上诉，广西壮族自治区高级人民法院于2018年12月24日作出（2018）桂行终1265号行政裁定书，指令南宁铁路运输中级法院继续审理。 南宁铁路运输中级法院一审认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政机关提出行政复议申请。本案的核心问题是秦树林向自治区政府申请行政复议的事项是否属于法定的行政复议范围。本案中，秦树林向自治区政府提出的行政复议申请为要求撤销972号工作意见，以及依照现行国家政策妥善处理秦树林等人的信访事项。972号工作意见是广西壮族自治区人力资源和社会保障厅、广西壮族自治区人民政府信访局、广西壮族自治区民政厅、广西壮族自治区卫生厅针对秦树林等返乡人员的信访问题，向自治区各市、县（市、区）人力资源和社会保障局、信访局、民政局、卫生局作出的工作意见，属于信访事项处理行为，秦树林如对972号工作意见不服，可依照《信访条例》的有关规定依法申请复查、复核，而其向自治区政府申请行政复议，不符合行政复议法关于行政复议受理范围的规定，自治区政府不予受理秦树林的行政复议申请，符合法律、法规规定。自治区政府收到秦树林的行政复议申请后，在法定期限内作出9号不予受理决定，并送达秦树林，程序合法。综上，自治区政府作出9号不予受理决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。秦树林的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回秦树林的诉讼请求。 上诉人秦树林上诉称：1、一审判决认定事实不清。根据国家有关法律、法规及政策的规定，上诉人应当享受相应的社会保障、生活补助、养老保险、抚恤津贴、医疗保险等待遇，972号工作意见拒绝履行法定职责和义务，拒绝解决历史遗留问题，对上诉人的权利义务产生了影响，属于行政复议的受理范围。2、一审判决程序违法。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十八条的规定，委托诉讼代理人的前提条件是行政机关负责人出庭应诉，一审开庭时被上诉人没有负责人出庭应诉，依法不能另行委托代理人出庭。综上，一审判决认定事实不清、适用法律错误，程序违法，请求二审法院撤销一审判决和19号不予受理决定。 被上诉人自治区政府答辩称：972号工作意见是针对上诉人等返乡人员的信访问题作出的工作意见，不属于行政复议的受理范围。如上诉人不服，可根据《信访条例》第三十四条的规定，自收到书面答复之日起30日内向自治区政府申请复查。本府作出19号不予受理决定有事实和法律依据，程序合法。一审判决驳回秦树林的诉讼请求正确，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为：从972号工作意见内容上看，是由于返乡人员多次到自治区人力资源和社会保障厅、自治区民政厅以及自治区信访局等单位反映情况，广西壮族自治区人力资源和社会保障厅、广西壮族自治区人民政府信访局、广西壮族自治区民政厅、广西壮族自治区卫生厅为妥善处理返乡人员的信访问题，针对返乡人员信访诉求提出的要求承认参加工程建设的工龄、参加养老保险、伤亡人员抚恤金、要求政府发放定额生活补助金、解决医疗保障等五个问题，向各市、县（市、区）人力资源和社会保障局、信访局、民政局、卫生局作出的工作意见。因此，972号工作意见属于针对返乡人员信访问题作出的信访事项处理行为，上诉人秦树林对972号工作意见申请复议，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围。自治区政府作出19号不予受理决定，对上诉人秦树林的行政复议申请不予受理，有事实和法律依据。上诉人如对972号工作意见不服，可根据《信访条例》第三十四条“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查”的规定，向自治区政府申请复查。 关于上诉人提出一审程序违法的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十八条第二款“行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。”的规定，经核实，本案被上诉人在负责人不能出庭的情况下，已委托一名工作人员和一名代理律师出庭，没有违反上述法律规定。上诉人该项主张没有事实和法律依据，本院不予支持。 综上，自治区政府作出19号不予受理决定合法，一审判决驳回秦树林的诉讼请求正确。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费50元，由上诉人秦树林负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 罗伊里 审 判 员 谭刘宽 审 判 员 张丽丽 二〇一九年十一月六日 法官助理 刘韦唯 书 记 员 孙宇欣