安徽省六安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖15行终103号 上诉人（一审原告）严纪田，男，1971年3月18日出生，汉族，住安徽省霍邱县。 上诉人（一审原告）严敬玉，女，1992年3月16日出生，汉族，住安徽省霍邱县。 两上诉人共同委托代理人余陈，安徽皖西律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）霍邱县自然资源和规划局，住所地安徽省霍邱县城关镇光明大道中段，统一社会信用代码11341423003235964L。 法定代表人任家杰，局长。 委托代理人王贤德，安徽兴隆律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）霍邱县城市管理行政执法局，住所地安徽省霍邱县城关镇东湖路，统一社会信用代码11341423788587344C。 法定代表人张家松，局长。 委托代理人王贤德，安徽兴隆律师事务所律师。 严纪田、严敬玉诉霍邱县自然资源和规划局、霍邱县城市管理行政执法局（以下简称霍邱县城管局）行政行为无效一案，安徽省霍邱县人民法院于2019年8月16日作出（2019）皖1522行初29号行政判决，严纪田、严敬玉不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，通过阅卷、询问当事人对本案进行了审理，现已审理终结。 严纪田、严敬玉一审诉称，因霍邱县S343霍陈路改建需要，霍邱县人民政府成立霍邱县S343霍陈路一级公路改建（城西城大桥及接线）工程指挥部（以下简称霍陈路改建指挥部）临时机构。2013年12月4日，安徽省人民政府作出皖政地（2013）700号《关于S343霍陈路一级公路改建（城西城大桥及接线）工程建设用地的批复》，决定同意将原告所在的泽沟村集体农用地征收为国有，霍邱县人民政府要按照征收土地方案足额支付补偿费用，落实安置措施，征地祉偿费用不到位不得强行使用被征用土地。2013年7月，指挥部下发S343霍陈路改建（城西城大桥及接线）工程县城规划区征收集体土地的拆迁补偿安置方案。因该工程建设需要征收共同生活经营的原告家庭房屋。原告房屋可回迁安置面积经过相关部门认定后，2013年10月11日由参加征收工作的霍邱县城关镇泽沟村民委员会与原告签订房屋征收安置协议书，协议书约定征收拆迁原告房屋，回迁安置给原告住房一套、经营房四套等，并支付房屋征收拆迁结算款。后霍邱县城关镇人民政府（简称城关镇政府）在协议书中盖章确认。协议签订后，原告将征收房屋交付给指挥部，由指挥部出具拆迁证给原告。房屋交付后县政府组织将房屋拆除。原告的房屋被拆除后城关镇政府未履行安置协议，自此各方陷入无止的民事、行政诉讼中。原告诉讼要求履行房屋征收安置协议的两案由六安市中级人民法院于2018年10月23日作出行政判决驳回原告诉讼请求。该两案在终审过程中，被告针对原告作出《霍邱县集体土地上房屋征收认定表》（后附通知书），认为根据霍邱县人民政府有关规定，并参照2012年8月航摄图认定原告予以认可的住房面积为158.1平方米、经营用房面积53.66平方米，不予认可的房屋面积为236.98平方米.原告认为被告作出的该行政行为不具有主体资格、违反法定程序、没有依据、适用法律规范错误等，其行政行为重大明显违法，应为无效行政行为。为维护原告的合法权益，望判如所请。 一审法院审理查明：霍邱县S343霍陈路改建（城西湖大桥及接线）工程是经六安市发改委批准立项的省级道路项目，用地计划得到安徽省人民政府批准。2017年7月，霍邱县《S343霍陈路改建（城西湖大桥及接线）工程》指挥部，作出该工程县城规划区实施征收集体土地的《拆迁安置补偿方案》，该方案第三条中确定由县住建、房产、城管执法等部门依法认定的建筑面积计算可补偿安置面积，对违法建设房屋一律不予补偿；被拆迁的经营性用房可以采取安置小区配建的经营性房等面积安置。因工程建设需要征收严纪田、严敬玉的房屋。2013年10月11日由参加征收工作的城关镇泽沟村民委员会与严纪田、严敬玉签订《房屋征收安置协议书》。协议书签订后，在公示异议期间，于2013年10月19日，由霍邱县国土资源局、县城市管理行政执法局、县城乡建设规划局、县房地产局、县住建局及城关镇政府等单位进入严纪田、严敬玉户，并参照2012年8月城区航摄图现场复核、认定。发现原告房屋面积中经营性用房部分与实际不符，将其中新建（2012年9月以后）简易房测量为经营性用房。据此，S343霍陈路改建工程指挥部协议签订组会议研究了严纪田、严敬玉户征迁安置方案，否定了2013年10月11日由城关镇泽沟村民委会与严纪田、严敬玉签订房屋征收安置协议书内容，致城关镇政府不能履行与严纪田、严敬玉签订的协议。严纪田、严敬玉于2018年1月10日以城关镇政府为被告，向一审法院提起行政诉讼，请求判决：城关镇政府及泽沟村委会继续履行于2013年10月11日与严纪田、严敬玉签订的《S343霍陈路改建（城西湖大桥及接线）工程县城规划区集体土地上房屋征收安置协议书》等。该案在审理过程中，城关镇政府认为："其不是本案的适格被告，征收主体是霍邱县人民政府；原告诉求依据的《房屋安置补偿协议书》在订立时，由于原告严纪田、严敬玉故意隐瞒事实，提供虚假情况，导致城关镇泽沟村民委会在重大误解的情况下签订了协议，损害了征收人的利益。此安置协议后被S343霍陈路改建工程指挥部协议签订组会议研究确定的严纪田、严敬玉户征迁安置方案否定。"为由，城关镇政府于2018年4月20日决定撤销霍邱县城关镇泽沟村民委员会与严纪田、严敬玉签订的《S343霍陈路改建（城西湖大桥接线）工程县城规划区集体土地上房屋征收安置协议》。一审法院分别于2018年6月11、12日作出（2018）皖1522行初7、8号行政判决书，根据上事实，认为行政协议是行政机关为履行行政职责，实现行政管理目标，与相对人达成的协议。行政协议履行过程中，行政机关一方享有对协议履行的监督权、指挥权、单方变更权和解除权等行政优益权，判决驳回了严纪田、严敬玉的诉讼请求。两原告对判决不服上诉至六安市中级人民法院。六安市中级人民法院在审理过程中，本案二被告对二原告涉案被征收房屋面积、用途等基本情况作出了调查认定表，并将被征收房屋调查认定结果书面通知了严纪田、严敬玉。二原告于2019年4月28日起诉要求确认二被告对其作出《霍邱县集体土地上房屋征收认定表》的行政行为无效。 一审法院认为：霍邱县自然资源和规划局、霍邱县城市管理行政执法局对原告严纪田、严敬玉涉案被征收房屋面积、用途等基本情况作出调查认定表中的内容，是由霍邱县人民政府国土资源局、霍邱县住房和城乡建设局、霍邱县城市管理行政执法局、霍邱县城乡建设规划局、霍邱县房地产管理局、霍邱县城关镇人民政府等六单位，于2013年10月19日进入两原告户参照2012年8月城区航摄图现场共同复核、认定的结果。两被告于2018年10月9日作出上述认定表的目的是在前述二审案件中作为补强证据使用，没有增加两原告的义务，且被二审法院采用并写入判决书中，受二审法院生效判决效力所羁束。两被告具有作出涉案行政行为的职权。综上所述，原告严纪田、严敬玉的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告严纪田、严敬玉的诉讼请求。 严纪田、严敬玉上诉称，被上诉人不是法定或授权的集体土地上房屋征收补偿主体，无权对涉案房屋可回迁安置面积作出认定，其不具有行政主体资格；被上诉人在严纪田、严敬玉起诉政府要求履行房屋征收安置协议二审终审结果未作出的诉讼期间作出上述行政行为属程序违法。涉案行政行为作出时剥夺了严纪田、严敬玉依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利，属于重大程序违法；现有证据无法证明原告违法抢建、隐瞒事实、提供虚假情况误导丈量人员，其作出的行政行为无依据，且适用法律法规、法律规范错误；政府及相关部门未向法院真正提交2012年8月对严纪田、严敬玉房屋的航拍图，被上诉人、原审法院无任何依据认定涉案房屋在2012年8月航拍图上没有；政府在已经利用航拍技术早已掌握涉案房屋状况的情况下仍然签订合同，双方均不存在任何误解和显失公平，且撤销协议的期限已过，不符合撤销的法律规定；严纪田、严敬玉诉城关镇政府履行协议一案虽生效，但该判决未对本案的行政行为进行实质性审查，不能以此间接剥夺严纪田、严敬玉的诉权。综上，被上诉人的行政行为不具有行政主体资格、违反法定程序、没有法律依据等，其行政行为重大明显违法，应为无效行政行为，上诉人的诉请具有事实和法律依据，请二审法院依法支持上诉请求。 两被上诉人共同答辩称：1、关于实体认定，在2013年六部门对上诉人的房屋进行了复核认定，涉案认定表是对2013年复核认定的一种重复表述，并无新的内容。2、两被上诉人在2013年的行为属于县政府统一协调的职能行为，未对上诉人产生直接影响，是县政府作行政拆迁裁决用的。3、无论是国土局还是执法局，拆迁过程中都有配合政府进行房屋属性认定的职责。综上，上诉人的起诉不应予以支持，一审判决正确。 上诉人严纪田、严敬玉向一审法院提交证据如下： 一、原告身份证复印件、被告统一社会信用代码、公示查询；证明：1、证明原告基本情况，主体适格。2、证明被告的基本情况，原霍邱县人民政府国土资源局、霍邱县城乡建设规划局更名为霍邱县自然资源和规划局，相关的权利义务责任由霍邱县自然资源和规划局承担。二、安徽省人民政府关于S343霍陈路一级公路改建（城西湖大桥及接线）工程建设用地的批复、S343霍陈路改建（城西湖大桥及接线）工程县城规划区征收集体土地拆迁补偿安置方案；证明：六安市发改委批复日期为2012年10月29日，拆迁方案下达日期为2013年7月23日，宣传动员日期为2013年7月，原告此时才知道拆迁，以2012年8月、9月航摄图不符合规范性文件，没有事实和法律依据。三、征迁登记确认表、严纪田、严敬玉与村委会、霍邱县城关镇人民政府签订的《S343霍陈路改建（城西湖大桥及接线）工程县城规划区集体土地上房屋征收安置协议书》、搬迁证、房屋拆除录像视频；证明：1、证明原告被征迁房屋中158.1平方米混合结构、223.82平方米混合结构（经营房）、56.55平方米新建砖二等均为政府部门认定的可回迁安置面积。2、证明原告房屋拆迁安置情况，各方对原告房屋的征收拆迁安置已经达成协议，征收安置协议的签订是综合各种因素、双方合意的结果，原告已经全部履行义务，被告无权再给原告出具征收认定表。3、原告房屋早已交付、全面的履行了协议，政府应履行该协议，给予原告补偿安置，应给付房屋并支付原告房屋征收（拆迁）结算款。4、涉案房屋已被被告等拆除。5、原告积极响应号召带头搬出被征收拆迁房屋，按照政策等应给予奖励。 被上诉人霍邱县自然资源和规划局向一审法院提交以下证据： 一、2012年航测图，证明2012年航测图上原告房屋情况。二、房屋平面图，证明2013年10月19日，对原告房屋复核认定，我们现在的行为是对该平面图的重申。平面图是签章单位根据县政府的工作安排所做出来的工作成果，该成果将作为两原告被征收房屋的补偿依据，该平面图是行政过程，与争议的认定表内容完全一致，工作成果的采用也与诉争的认定表一致。三、会议记录，证明2012年航测图标注有的房屋为合法建筑。四、指挥部文件，证明被告的职责，第四页中提到房屋征收如果无法提交证件的，可以由县住建、房产、城管执法等部门依法进行认定，被告1秉承霍邱县人民政府的工作安排，符合地方人民政府组织法。五、认定表、通知书，证明被告作出的认定，事实清楚，不违反法律规定。该认定表与证据二内容上、工作目的上，完全一致。是对证据二的重申。 被上诉人霍邱县城管局向一审法院提交以下证据： 一、统一社会信用代码证、法定代表人证明书，证明被告主体资格情况。二、霍邱县规划区航摄地形图（局部）、严纪田、严敬玉房屋平面图、霍邱县集体土地上房屋征收认定表，证明：1、2012年8月航拍图未标注显示原告新建房屋；2、2013年10月19日，被告会同县国土、建设规划、房产局、城关镇人民政府根据法定职责、依法共同对案涉房屋进行现场复核，认定新建房屋面积分别为132平方米，56.55平方米，38.15平方米，共计226.7平方米，简易结构（彩钢瓦棚）10.28平方米；3、被告会同国土、建设规划局依照法定职权对原告违法建设核定确认，并作出的房屋征收认定表事实清楚，证据充分，程序合法。三、《中华人民共和国城乡规划法》、《城市管理执法办法》、《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》、《安徽省城乡违法建设违法认定处置指导意见》（建城【2017】184号）、《霍邱县违法建筑处理实施意见》（霍政【2014】1号），证明被告是依法设立具有相对集中行政处罚权的行政机关，对霍邱县城区规划区内违法建设负有监管、调查、认定职责，具有行政处罚权。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对事实及证据的分析与认定符合法律规定，本院予以确认。 本院认为：根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，两被上诉人作出霍邱县集体土地上房屋征收认定表是对2013年10月19日原霍邱县国土资源局、霍邱县城乡规划局、霍邱县城市管理行政执法局、霍邱房地产管理局、霍邱县住建局及霍邱县城关镇人民政府共同对案涉房屋进行现场复核认定后，予以书面表述的行为，并未作出新的改变。该认定表本身仅是一个阶段性行为，并未对两上诉人的权利义务产生独立的实际影响。对两上诉人的权利义务实际产生影响的是霍邱县城关镇人民政府依据上述六职能部门对案涉房屋进行复核认定后对两上诉人作出的《关于撤销霍邱县城关镇泽沟村与严纪田、严敬玉签订的〈S343霍陈路改建（城西湖大桥及接线）工程县城规划区集体土地上房屋征收安置协议〉的决定》，且两上诉人亦对该决定另案提起诉讼。综上，一审法院判决驳回诉讼请求并未损害两上诉人的实体权利，且认定事实清楚、审理程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由严纪田、严敬玉承担。 本判决为终审判决。 审判长  张西湖 审判员  颜 凯 审判员  刘莹洁 二〇一九年十一月四日 法官助理崔世敏 书记员张祺 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。