江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣行终473号上诉人（原审原告）钟根，女，汉族，1982年10月28日出生，住萍乡市。上诉人（原审原告）王理，男，汉族，1984年2月21日出生，住萍乡市，系上诉人钟根的丈夫。上诉人（原审原告）王铱涵，女，汉族，2010年7月12日出生，住萍乡市，系上诉人钟根、王理之女。上诉人（原审原告）王薪越，女，汉族，2013年11月29日出生，住萍乡市，系上诉人钟根、王理之女。王依涵、王薪越二人法定代理人钟根、王理。钟根、王理、王薪越、王铱涵委托代理人李华川，江西云龙律师事务所律师。上诉人（原审被告）萍乡经济技术开发区管理委员会。法定代表人刘建中，该管委会主任。委托代理人孙一琳，江西博韬律师事务所律师。委托代理人付小雪，萍乡经济技术开发区党政办公室工作人员。原审第三人钟张林，男，汉族，1988年5月15日出生，住萍乡市，系上诉人钟根之弟。钟根、王理、王薪越、王铱涵诉萍乡经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）土地行政征收及行政赔偿一案，双方均不服萍乡市中级人民法院(2019)赣03行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，2018年，开发区管委会为建设“新三板”二期工业项目，需征收萍乡经济技术开发区硖石村的部分集体土地，钟根与钟张林共有房屋在土地征收范围内。2018年4月12日，开发区管委会设立的萍乡经济技术开发区房屋征收安置办公室作为甲方，与作为乙方的钟根、钟张林签订《房屋征收安置补偿协议》，钟根和钟张林均在场，并委托其父亲钟光朝签名。该协议确认拆迁补偿的房屋面积为931.72平米；被征收房屋正屋占地面积224.29平方米，余坪面积169.25平方米。协议约定：甲方根据萍开管字〔2010〕108号文件（即《关于印发田中湖景区房屋拆迁公寓房安置管理试行办法的通知》，该文件含附件：萍乡经济开发区房屋拆迁公寓式安置补偿标准）精神对乙方房屋及附着物进行货币补偿，补偿金额为870,440.7元（附有明细表）。协议约定乙方须于2018年4月30日前自行搬迁腾房完毕交由甲方处置。协议还约定了奖罚规定：乙方在规定的时间内签订协议的，由甲方支付给乙方奖金1,000元；乙方在协议规定的期限内自行腾出房屋并交付甲方的，由甲方支付给乙方奖金5,000元。协议载明：乙方房屋补偿金额、奖励金额总计876,440.7元。该协议未就安置问题作具体约定，仅约定待公寓房落实后另行签订拆迁安置补偿协议。2018年4月25日，开发区管委会拆除了上述房屋，并就该房屋的拆迁支付了拆迁补偿款及奖励金额共计876,440.7元，钟根和钟张林各获得一半金额。之后钟根认为自己一家四口除应获得上述拆迁补偿款和奖励金额外，还应该享有安置公寓房屋的权利，但愿意放弃公寓房安置而选择货币补偿，遂申请要求开发区管委会回购公寓房，并于2018年5月24日向开发区管委会出具承诺书，承诺书中载明同意按征收部门核定的可安置住房面积，以每平方米1,400元的价格进行回购，并承诺回购资金到位后，因房屋征收安置所牵涉到的民事、经济、法律等有关事宜一次性了结。承诺书上有钟光朝作为家庭户主签名，钟根及钟张林等作为家庭成员签名。同年7月开发区管委会告知钟根等四人不符合公寓房安置条件，不存在取得相应回购款的问题。2018年12月，钟根向开发区管委会信访，要求解决其一家四口的公寓房安置问题。2019年1月23日，开发区管委会下属萍乡经济开发区社会工作管理五局向钟根作出“萍开五局信办复字〔2019〕3号”信访事项处理意见书，该意见书称根据“萍开管字〔2016〕42号”文件规定，经审核钟根为出嫁女，其一家四口不能作为安置人口指标，不符合安置公寓房的条件，但考虑钟根一家特殊情况，可给予钟根家增加一个安置人口。2019年2月2日，萍乡经济开发区社会工作管理五局向钟根送达上述处理意见书，钟根因不满该处理意见而拒绝签收。之后，钟根、钟张林与开发区管委会就公寓房的安置问题一直未达成一致意见，未签订安置补偿协议，案涉房屋拆除后，开发区管委会未发放公寓房安置补偿款。钟根认为自己的合法权益受到损害，遂向法院提起诉讼。原审另查明，王理与钟根系夫妻关系，王薪越、王铱涵系王理、钟根之女，钟张林系钟根的弟弟。开发区管委会对案涉集体土地进行征收时，王理、钟根及钟张林均是萍乡经济技术开发区硖石村的集体组织成员，钟根与钟张林对案涉房屋各享有一半产权。依照开发区管委会与钟根、钟张林签订的拆迁安置补偿协议，开发区管委会向钟根、钟张林支付补偿金额、奖励金额总计876,440.7元。其中房屋补偿金额附有补偿明细表，明细表载明：房屋建筑面积为931.72平方米，补偿标准为600元/平方米，补偿金额559,032元；正屋房屋占地面积224.29平方米，补偿标准为600元/平方米，补偿金额134,574元。明细表还载明了一些附属设施补偿数量及标准、搬家费、租金等，明细表累计总金额870,440.7元。原审还查明，开发区管委会“萍开管字〔2010〕108号”《关于印发田中湖景区房屋拆迁公寓房安置管理试行办法的通知》第十九条规定，拆迁人对拆迁房屋进行货币补偿后，再根据国家“一户一宅”的政策规定，按拆迁正屋面积以“拆一购一”的方式进行公寓房安置，公寓房由被拆迁人按当期定额建筑成本价（暂定成本价600元/平方米）向拆迁人购买。第二十四条规定，如被拆迁人自愿放弃公寓安置房，其购买的安置房可由拆迁人向被拆迁人回购，回购价格均以当期同类商品房屋价（暂定均价2,000元/平方米）计算。原审法院认为，本案被诉行政行为是开发区管委会征收钟根、钟张林共有房屋所在集体土地的行为。本案的争议焦点是：一、开发区管委会征收案涉房屋所在集体土地的行为是否合法；二、钟根等人的赔偿请求是否成立，赔偿标准及数额如何确定。关于焦点一。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”本案中，开发区管委会实施了征收案涉房屋所在集体土地的行为，并拆除了钟根等人的房屋，但未提供证据证明征收案涉房屋所在集体土地的行为遵循了法定程序，也未提交集体土地征收的批准文件，其征收行为不具合法性，故应当确认开发区管委会征收案涉房屋所在集体土地的行为违法。开发区管委会辩称土地征收涉及一系列的行为，钟根等未明确要求对征收土地过程中的哪一个行为确认违法，而是笼统要求确认征收土地的行为违法，属于诉讼请求不明确，提出应予以驳回起诉的主张。对此原审法院认为，根据我国土地管理法及相关法律法规的规定，土地征收行为确实包括有权机关进行批复，发布征收土地公告和征收补偿方案公告、签订征收补偿协议、发放征收补偿款、强制搬迁等一系列行为，涉及到不同行政机关及多个部门。但从开发区管委会举证情况来看，其在整个土地征收中，未经过有权机关批准，也未发布公告等，即未遵循基本的法定程序，钟根正是基于此理由认为土地征收程序违法，要求法院对此予以确认，不属于诉讼请求明确的情形，故对开发区管委会提出的上述主张不能支持。关于焦点二。原审法院认为，现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度。土地征收机关有权代表国家组织实施征收，同时也负有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式予以公平补偿的义务。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收集体土地时根据土地的原有用途进行补偿。本案中，开发区管委会所征收的土地为钟根和钟张林的住宅用地，如果无法另行提供宅基地给被征地农民，拆迁安置补偿就是被征地农民的最大利益。住房拆迁要按照建筑重置成本补偿，宅基地征收按照当地规定的征地安置补偿标准，使被征地拆迁农户所得拆迁补偿能够确保其重置合理居住水平的房屋。虽然开发区管委会就土地征收中的房屋本身及其附属物拆迁补偿问题与钟根等签订了补偿协议，但协议并未就安置问题作具体约定，仅约定待公寓房安置落实后另行签订拆迁安置补偿协议，而此后钟根等与开发区管委会就公寓房安置问题一直未达成一致意见，未签订安置补偿协议，开发区管委会也未作出安置补偿的决定，在此情况下开发区管委会要求钟根等进行搬迁并实施拆除，违反了“先安置补偿，再搬迁”的原则。正是由于开发区管委会的违法行为而引发了本案纠纷。开发区管委会实施的违法征地行为造成钟根等人财产权受到损害，焦点二的核心问题是从国家赔偿法的角度，如何判定赔偿标准。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，如可以返还则应当返还，应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。就本案而言，上述“直接损失”的范围，除包括被拆房屋及附属物价值外，还应当包钟根等人作为集体组织成员应享有的房屋拆迁安置补偿权益。关于被拆房屋本身及附属物的损失赔偿问题，因开发区管委会就房屋本身及其附属物拆迁补偿问题已经签订了补偿协议，且钟根等人已经按协议确定的补偿金额领取了被拆房屋建筑物本身及附属物的补偿款，不存在再予赔偿的问题。在本案赔偿问题上，应当秉持的基本原则是，为体现对开发区管委会违法行为的惩戒，对钟根等人的赔偿不应少于其应得的全部相关拆迁安置补偿权益，故应参照被告制定的“萍开管字〔2010〕108号”《关于印发田中湖景区房屋拆迁公寓房安置管理试行办法的通知》的有关规定对原告予以金钱赔偿。根据“萍开管字〔2010〕108号”文件规定的按拆迁正屋面积以“拆一购一”的方式进行公寓房安置，结合钟根等放弃公寓房屋安置而要求被告予以回购的承诺情况（即同意以每平方米1,400元的价格进行回购），钟根一家对案涉房屋（建筑面积为931.72平方米）拥有一半产权，计465.86平方米，其拆迁安置补偿权益折算为货币为652,204元（465.86平方米×1,400元/平方米）。应认定该金额为钟根等因房屋拆迁而尚未获得安置补偿的损失，对该损失开发区管委会应当予赔偿。关于钟根等人提出应“按萍开管字〔2018〕237号”文件以及致估价委托人函的评估价格计算赔偿数额的问题。原审法院认为，因该两份证据分别是针对国有土地上的房屋征收的规定和国有土地上房屋价格的评估，而案涉房屋为集体土地上的房屋，集体土地征收补偿应由《中华人民共和国土地管理法》调整，该组证据与本案无关联，不能作为计算原告损失的依据。还需说明的是，因开发区管委会征收案涉土地时已对地上房屋及附属物进行了补偿，钟根等已领取了相应的补偿款，且被征收土地的用途是开发区管委会为建设“新三板”二期工业项目，钟根等并未提交证据证明案涉土地现已纳入城市规划区，故本案征收补偿不属于《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件的若干规定》第十二条第二款规定的情形。据此，钟根等人要求按“萍开管字〔2018〕237号”文件以及致估价委托人函的评估价格计算赔偿数额不能支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第三项、第九条、第三十六条第四项、第八项之规定，判决：一、确认开发区管委会征收钟根和钟张林共有房屋所在土地的行为违法；二、开发区管委会会于本判决生效之日起30日内，赔偿钟根等人损失共计人民币652,204元。钟根等不服上述判决，提出上诉称，请求撤销原判并支持其一审诉讼请求。其事实和理由是：1.一审法院确定的赔偿标准是1,400元/平方米，该标准已经被萍开党政联抄字[2018]90号文件替代，该文件将标准提高到了2,400元。一审采用原标准明显错误。2.被拆除房屋已经纳入了城市总体规划范围，应当参照国有土地上房屋征收补偿标准来进行赔偿。开发区管委会亦不服上述判决，提出上诉，请求撤销原判并依法改判。其理由是：1.钟根等请求确认政府征用土地行为违法的诉请不明确，应当驳回起诉。2.根据萍开管字[2010]108号及萍开管字[2016]42号文件规定，钟根不符合安置回购的条件，不能领取回购款。3.开发区管委会的征收行为没有侵害钟根等人的利益，本案不涉及赔偿问题。国家赔偿法规定的直接损失，不应当包括安置人口指标及相应款项。而房屋本身及其附属物的损失，双方已经签订了安置补偿协议，且开发区管委会已经履行到位。钟张林未向本院提交书面答辩意见。各方当事人向一审法院提交的证据材料已全部向本院随案移送。本院经核实，对一审法院移送的证据效力，予以确认。本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致。本院另查明，2018年5月1日，开发区管委会印发“萍开党政联抄字[2018]90号”抄告单，该抄告单明确：“经2018年5月1日区党政联席会研究，同意从2018年5月1日起公寓安置房回购价格由1,400元/平方米调整为2,400元/平方米，所有预留了安置面积的被征收人可按2,400元/平方米自愿与区汇恒集团公司签订安置房回购协议，被征收人分房面积超出可安置面积部分按2,400元/平方米购买。”本院认为，土地征收补偿行为是典型的多主体、多阶段、多环节、多个行政行为前后延续交织的复合程序，包括征地批前阶段、组卷报批阶段和批准后实施阶段。对土地征收补偿行为的诉讼，涉及阶段性行为的可诉与不可诉、原告与被告的主体资格审查等多个方面。相对人要求确认征地行为违法的，人民法院应当结合被征收人的实质诉求、补偿安置具体情况、补偿安置分歧原因等情况，引导其明确诉请，以利于争议的实质化解。本案中，钟根等在其起诉状中请求“确认被告房屋征收具体行政行为违法”，结合其事实与理由部分要求开发区管委会按照安置回购价向其支付安置回购款的主张，钟根等人实质是对开发区管委会在拆除其房屋后未对其履行安置补偿职责行为不服，请求人民法院保障其依照相关规定获得安置利益。就钟根等人是否享有安置补偿权益问题。开发区管委会《关于印发田中湖景区房屋拆迁公寓房安置管理试行办法的通知》（萍开管字[2010]108号）第二条规定:“在开发区田中湖景区开发建设范围内实施集体土地和国有划拨土地性质房屋拆迁的，并需要对其补偿、安置的村民、居民适用本办法。开发区其他区域因开发建设需要，经管委会批准可采用本办法。”本案中，钟根、王理、王薪越、王铱涵等均为被征收土地的集体经济组织成员，且其在被征收范围内的集体土地上建有房屋，依法享有获得安置的权利，且其也已经向开发区管委会提出了履行安置职责请求。开发区管委会以钟根系外嫁女，不符合安置条件为由拒绝安置。但开发区管委会未提交证据证明钟根等人不属于被征收土地的集体经济组织成员，其上诉认为钟根等人不享有安置权益的主张不能成立。关于安置补偿标准问题。开发区管委会《关于印发田中湖景区房屋拆迁公寓房安置管理试行办法的通知》第十九条规定：“拆迁人对拆迁房屋进行货币补偿后，再根据国家一户一宅的政策规定，按拆迁正屋建筑面积以拆一购一的方式进行公寓房安置，公寓房由被拆迁人按当期定额建筑成本价（暂定均价600元/㎡）向拆迁人购买。”第二十四条规定：“如被拆迁人自愿放弃公寓房安置，其购买的安置房可由拆迁人向被拆迁人回购；被拆迁人可安置面积与实际安置面积结余部分，也可由拆迁人向被拆迁人回购，回购价格均以当期同类商品房价（暂定均价2,000元/㎡）计算。”扣除公寓房购置价格600元，开发区管委会应当按照1,400元/㎡向被拆迁人回购房屋。2018年5月1日，开发区管委会“萍开党政联抄字[2018]90号”抄告单明确：“经2018年5月1日区党政联席会研究，同意从2018年5月1日起公寓安置房回购价格由1,400元/平方米调整为2,400元/平方米，所有预留了安置面积的被征收人可按2,400元/平方米自愿与区汇恒集团公司签订安置房回购协议，被征收人分房面积超出可安置面积部分按2,400元/平方米购买。”本案中，钟根等人于2018年4月12日与开发区管委会签订《房屋征收安置补偿协议》，但该协议仅约定了房屋补偿，未就安置问题进行约定。2018年5月24日，钟光朝、钟根等一家11人虽向开发区管委会出具了一份《公寓安置房回购承诺书》，承诺同意按照每平方米1,400元/㎡的价格进行一次性回购，但开发区管委会一直未向钟根等人履行安置补偿职责。为保障被征收人合法权益，开发区管委会应当依照调整后的安置标准向钟根等人支付安置回购款，共1,118,064元（465.86平方米×2,400元/平方米）。关于钟根等人主张应当按照国有土地上房屋征收补偿标准进行赔偿问题。因本案并非赔偿纠纷，且行政机关已经就被拆除房屋与钟根等人签订了房屋拆迁补偿协议，并支付了补偿款。不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定的情形，该项上诉理由不能成立。综上，原审判决认定事实不清、适用法律错误，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销萍乡市中级人民法院(2019)赣03行初15号行政判决；二、萍乡经济技术开发区管理委员会于本判决生效之日起30日内，向钟根、王理、王薪越、王铱涵等支付安置回购款共计人民币1,118,064元。三、驳回钟根、王理、王薪越、王铱涵的其他诉讼请求。二审案件受理费50元，由萍乡经济技术开发区管理委员会负担。本判决为终审判决。审判长 王 芬审判员 万进福审判员 古豪莉二〇一九年十一月二十七日法官助理涂乐书记员张建平