浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1490号上诉人（原审原告）陈宝根，男，汉族，1960年9月17日出生，住浙江省杭州市江干区。被上诉人（原审被告）杭州市人民政府，住所地浙江省杭州市解放东路18号。法定代表人徐立毅，市长。委托代理人童跃军，杭州市司法局工作人员。委托代理人曹士凡，杭州市司法局工作人员。上诉人陈宝根因与被上诉人杭州市人民政府（以下简称市政府）规划行政复议一案，不服杭州市中级人民法院于2019年7月2日作出的（2019）浙01行初221号行政判决，向本院提出上诉。本院于2019年9月2日立案受理后依法组成合议庭审理本案。经阅卷、调查和询问当事人，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。2019年3月6日，市政府作出杭政复［2018］437号行政复议决定：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定“行政复议符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系”。按照上述规定，申请人提出行政复议申请应当以与具体行政行为有利害关系为前提。故，本案争议焦点在于：申请人与案涉建设用地规划许可是否具有利害关系。《中华人民共和国城市规划法》第三十八条规定“城市、镇规划区内出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管领取建设用地规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。”根据上述规定，建设用地规划许可证，是城乡规划主管部门确认建设项目位置、用地性质、面积和范围等符合城乡规划的法定凭证。城乡规划主管部门决定是否向建设单位核发建设用地规划许可，本身并不会直接影响申请人的合法权益。申请人所称侵害只可能出现于征收或补偿环节，而非建设用地规划许可环节。故申请人与案涉行政行为不具有法律上的利害关系，依法应予驳回。综上，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定：驳回申请人的行政复议申请。原审法院经审理查明：2016年11月8日，原杭州市笕桥镇弄口社区经济联合社为建设杭州市笕桥镇弄口社区经济联合社商业综合用房项目，向原杭州市规划局提交建设用地规划许可申请表，并提交了相关申请材料。11月9日，原杭州市规划局核发地字第330100201600202号《建设用地规划许可证》，载明：用地单位杭州市笕桥镇弄口社区经济联合社，用地项目名称杭州市笕桥镇弄口社区经济联合社商业综合用房，用地位置江干区，用地性质为商业用地B1/兼容商务B2，用地面积31227平方米。2018年11月16日，原杭州市规划局就原告相关政府信息公开申请作出（2018）年第549号《政府信息公开答复书》，提供了包括地字第330100201600202号《建设用地规划许可证》等相关信息。陈宝根于2018年11月28日向市政府提交行政复议申请，请求：1.撤销杭州市规划局作出的地字第330100201600202号《建设用地规划许可证》；2.撤销杭州市规划局作出的建字第330100201700382号《建设工程规划许可证》；3.严格审查杭州市［2016］杭土国（江）025号《建设用地批准书》。市政府于2018年11月30日作出补正通知书，要求陈宝根按照“一事一申请”要求，分别依法提出行政复议申请。陈宝根于2018年12月9日根据补正要求，向市政府提出行政复议申请，请求撤销杭州市规划局作出的地字第330100201600202号《建设用地规划许可证》。2018年12月10日，市政府收到该申请，于12月13日作出杭政复［2018］437号行政复议受理通知书后送达陈宝根。12月13日，市政府作出杭政复［2018］437号行政复议通知书，要求原杭州市规划局提出书面答复，同时提交当时作出行政行为的全部证据。2019年1月29日，市政府作出杭政复［2018］437号参加行政复议通知书，通知杭州市笕桥镇弄口社区经济联合社参加复议。2月1日，市政府作出杭政复［2018］437号行政复议决定延期通知书，行政复议决定延期至2019年3月9日前作出。2019年3月6日，市政府作出行政复议决定，并于3月8日向陈宝根邮寄送达行政复议决定书。另查明，根据已生效的（2014）浙杭行初字第26号行政判决认定：拆迁人杭州铁路及东站枢纽建设指挥部、杭州市铁路投资有限公司因杭州铁路东站枢纽地区机场路以北C地块农转居安置房项目建设需要，于2008年6月14日向杭州市国土资源局领取了杭土资拆许字（2008）第064号《房屋拆迁许可证》，在东至弄口村、机场路，西至石桥支路、弄口村、杭州农药厂，南至麦庙港，北至弄口村的范围内进行征用集体所有土地房屋拆迁。2008年6月18日，杭州市国土资源局在《杭州日报》上发布了该拆迁许可的房屋拆迁公告，其中载明本次拆迁的搬迁期限为2008年6月20日至2008年10月19日。陈宝根户居住的杭州市××区笕桥镇××组××号房屋在本次拆迁范围之内。杭州市国土资源局于2009年11月6日作出杭土资裁字（2009）011号房屋拆迁争议裁决，其中确定被拆迁人陈宝根户的义务为“陈宝根户应在收到本裁决书之日起15日内完成搬迁”。市政府于2010年4月6日作出杭政（江）限拆决字［2010］2号责令限期拆迁决定，以陈宝根户超过搬迁期限，无正当理由拒绝搬迁为由，依照《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第十四条的规定，责令陈宝根户于决定书送达之日起五日内完成搬迁。逾期不搬迁的，将责成杭州市城市管理行政执法局予以强制拆迁。再查明：2010年9月17日，杭州市城市管理行政执法局对陈宝根户位于杭州市××区笕桥镇××组××号房屋实施了行政强制拆迁。房屋拆迁争议裁决确定的相关补偿费用已向杭州钱塘公证处办理提存。陈宝根于2019年4月2日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销被告市政府作出的杭政复［2018］437号行政复议决定。原审法院认为：《中华人民共和国城乡规划法》（2015年修正）第三十八条第二、三款规定“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。”城乡规划主管部门作出用地规划许可需审查的内容是建设项目是否经有关部门批准、核准、备案，以及建设项目用地是否符合控制性详细规划和其他相关规划。法律并未要求城乡规划主管部门考虑建设用地规划许可范围内原土地使用权人的利益，原告原使用的集体土地已被征收，房屋亦已被拆迁裁决并拆除，其以原使用集体土地宅基地建造的房屋在案涉用地工程规划许可行为确定的范围内为由，提起本案行政复议申请，应当认为其与被申请复议的行政行为不具有法律上的利害关系。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”市政府受理复议申请后，认定陈宝根与申请复议的具体行政行为并无利害关系，故认为不符合受理条件，作出驳回复议申请的复议决定适用法律正确。行政复议程序方面，市政府收到陈宝根的行政复议申请，经延期后作出行政复议决定，并邮寄送达申请人，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，行政程序合法。市政府在复议决定书中，将复议案号“杭政复［2018］437号”写成“杭政复［2013］437号”存在笔误，该院予以指正。原告陈宝根的诉讼请求理由不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈宝根的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈宝根负担。陈宝根上诉称：原告系浙江省杭州市江干区笕桥镇弄口社区3组69号村民，在机场路以北C2-02-1地块范围内有房屋一幢，主房建筑面积606.28平方米，附房建筑面积70.55平方米。该房于2010年9月17日被市政府依据职权强行拆除。其一，原审法院在审理本案中，审查不严，袒护被上诉人。被上诉人没有履行复议原则，审查由原行政机关在政府门户网站上公布的《建设工程（含临时建设）规划许可证核发服务指南》，该服务指南第九条申请材料目录中的使用土地的有关证明文件《用地预审意见书》没有提供给原告。其二，原审法院对以下事项未作实体审查。《杭州市人民政府办公厅关于加强经营性用地出让管理工作的通知》（杭政办函2016-72号）第三节有关于严格“净地”出让的规定。合同编号为3301002016A22022号《杭州市国有建设用地使用权出让合同》严重违反了上述规定。其三，原审法院对以下事项未作实体审查。从江发改变备（2017-9号）《杭州市企业投资项目变更备案通知书》内容可知，上诉人的宅基地被施工方占用。其四，原审法院故意歪曲事实。房屋被强拆不等于用益物权的灭失，征收是调整民事法律关系的行为，必须由法律进行规范。原审判决认为，“法律并未要求城乡规划主管部门考虑建设用地规划许可范围内原土地使用权人的利益，原告原使用的集体土地已被征收，房屋亦已被拆迁裁决并拆除，其以原使用集体土地宅基地建造的房屋在案涉用地工程规划许可行为确定的范围内为由，提起本案行政复议申请，应当认为其与被申请复议的行政行为不具有法律上的利害关系。”上诉人认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条规定，行政诉讼法第二十条规定的“因不动产提起的行政诉讼”是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。行政机关的行政行为导致上诉人的不动产物权灭失，上诉人与案涉行政行为具有法律上的利害关系。《立法法》第八条第七项规定，对非国有财产的征收、征用只能制定法律。《建设用地审查报批管理办法》（2016年修正）第四条规定：“在建设项目审批、核准、备案阶段，建设单位应当向建设项目批准机关的同级国土资源主管部门提出建设项目用地预审申请。受理预审申请的国土资源主管部门应当依据土地利用总体规划、土地使用标准和国家土地供应政策，对建设项目的有关事项进行预审，出具建设项目用地预审意见。”可见预审意见是必要材料，但是从规划部门的信息公开中可知，上诉人并未获得《建设项目用地意见书》，现上诉人的宅基地被施工方占用，上诉人至今并未得到补偿安置。上诉人认为，根据《闲置土地处置办法》第二十一条：市县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷。杭府法市告（2006-25号）《杭州市土地使用权变更登记若干规定》第十五条：属于以下情形的土地行政主管部门应当作出暂缓土地变更登记的决定，并向土地变更登记申请人书面说明理由：第一目，土地权属争议尚未解决的；第四目，土地变更登记权源依据不足的。国土资规（2017-17）号《土地储备管理办法》第八条第二款：入库储备土地必须是产权清晰的土地。土地储备机构应对土地取得方式及程序的合规性，经济补偿、土地权利（包括用益物权和担保物权）等情况进行审核，不得为了收储而强制征收土地。对于取得方式及程序不合规，补偿不到位、土地权属不清晰、应办理相关不动产登记手续而尚未办理的土地不得入库储备。《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第五条：在土地权属争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状，对擅自在有争议的土地上兴建建筑物和其他附着物的，土地管理部门应当责令其停止施工。退一步说，从杭州市笕桥街道弄口社区经济联合社与杭州市国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》第六条中可知，上诉人与案涉地块有法律上的利害关系。否则为什么要用该条款来约束受让人？根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第四项、第五项、第十一项、第十二项及第三十四条：被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。原审法院对被上诉人的行政行为均未作实体审查，被上诉人对原行政行为从未递交过证据及依据，属于滥用职权。综上，请求依法撤销原审判决，上诉费用由被上诉人承担。被上诉人市政府答辩称：一、答辩人行政复议程序合法。上诉人于2018年11月28日向答辩人提交行政复议申请，后于2018年12月10日进行补正。答辩人依法受理并进行审理，经延期，后于2019年3月6日作出行政复议决定并邮寄送达上诉人，程序合法。二、答辩人行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。答辩人经审理查明：2016年11月8日，杭州市江干区弄口股份经济合作社（原杭州市笕桥镇弄口社区经济联合社）为建设杭州市笕桥镇弄口社区经济联合社商业综合用房项目，向杭州市规划和自然资源局（原杭州市规划局）提交建设用地规划许可申请，同时提交了营业执照、项目备案通知书、国有建设用地使用权出让合同、拟建位置1/1000带规划控制线地形图等申请材料。该局经审查，于次日核发地字第330100201600202号《建设用地规划许可证》，载明用地单位杭州市笕桥镇弄口社区经济联合社，用地项目名称杭州市笕桥镇弄口社区经济联合社商业综合用房，用地性质为商业用地B1/兼容商务B2，用地面积31227平方米。2018年11月16日，该局就上诉人相关政府信息公开申请作出（2018）年第549号《政府信息公开答复书》，提供了包括案涉地字第330100201600202号《建设用地规划许可证》等相关信息。上诉人原房屋临近案涉地块（北侧），认为该局核发案涉建设用地规划许可证的行为侵害了其合法权益，向答辩人申请行政复议。答辩人认为，建设用地规划许可证，是城乡规划主管部门确认建设项目的位置、用地性质、面积和范围等符合城乡规划的法定凭证。城乡规划主管部门决定是否向建设单位核发建设用地规划许可，本身并不会直接影响上诉人的合法权益。上诉人所称侵害只可能出现于征收或补偿环节，而非建设用地规划许可环节。且上诉人原使用的集体土地已被征收，房屋亦已被拆迁裁决并拆除，故上诉人与案涉行政行为不具有法律上的利害关系，依法予以驳回。综上，上诉人的上诉理由不成立，恳请依法驳回上诉人的诉请。原审期间案件双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案系上诉人陈宝根因不服被上诉人市政府作出的杭政复［2018］437号行政复议决定而提起的诉讼。上诉人以其原使用集体土地宅基地建造的房屋在案涉建设用地规划许可范围内为由，提起本案行政复议申请。本案的争议焦点是上诉人的复议申请是否符合行政复议的受理条件。首先，案涉建设用地规划许可行为作出之前，上诉人原使用的集体土地及地上房屋已被征收，相关拆迁争议经裁决后已强制执行，补偿费用亦已向公证机关提存，故上诉人对其原使用的集体土地及地上房屋已不再享有权利。其次，《中华人民共和国城乡规划法》（2015年修正）第三十八条第二、三款规定：“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。”第三十九条规定：“规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效；对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批准文件；占用土地的，应当及时退回；给当事人造成损失的，应当依法给予赔偿。”由此可见，城乡规划主管部门颁发的建设用地规划许可证，既非赋予建设单位土地使用权的法律凭证，亦非批准其占用、使用该土地的法律文件。建设单位只有通过土地管理部门依法划拨或者出让土地后，才能取得土地使用权并占用、使用该土地。对于集体土地而言，须经依法征收并给予原土地权利人补偿后，才能划拨或者出让。故城乡规划主管部门是否向建设单位核发建设用地规划许可，本身并不会直接影响原土地使用人的合法权益。据此，无论上诉人原使用的集体土地及地上房屋是否在案涉建设用地规划许可范围内，上诉人与案涉建设用地规划许可行为均不具有利害关系，其复议申请不符合行政复议的受理条件。被上诉人作出驳回上诉人复议申请的复议决定并无不当，程序上亦符合法律规定。上诉人就案涉建设用地规划许可行为合法性所提上诉理由，不属于本案审理范围。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈宝根负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  许勤审判员  惠忆审判员  黄寒二〇一九年十一月二十五日书记员  张维