北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2019）京03行终1198号上诉人（一审原告）郭秀华，女，1949年1月7日出生，住北京市平谷区。委托代理人马迎春（郭秀华之女），1977年1月2日出生，住北京市平谷区。委托代理人刘学仲，北京市平谷区大华山镇法律服务所法律工作者。被上诉人（一审被告）北京市平谷区刘家店镇人民政府，住所地北京市平谷区刘家店镇银店大街**。法定代表人马超鹰，镇长。委托代理人刘伟强，北京市平谷区刘家店镇人民政府工作人员。委托代理人崔艳霞，北京市方桥律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市平谷区人民政府，住所地北京市平谷区府前街**。法定代表人汪明浩，区长。委托代理人宋立华，女，北京市平谷区司法局工作人员。委托代理人高欢，北京市平谷区司法局工作人员。被上诉人（一审第三人）马淑珍，女，1957年1月4日出生，住北京市平谷区。上诉人郭秀华因诉土地行政确认及行政复议一案，不服北京市平谷区人民法院（2019）京0117行初91号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年11月27日公开开庭进行了审理，上诉人郭秀华及其委托代理人马迎春、刘学仲、被上诉人北京市平谷区刘家店镇人民政府（以下简称刘家店镇政府）的委托代理人刘伟强、崔艳霞、被上诉人北京市平谷区人民政府（以下简称平谷区政府）的委托代理人宋立华、被上诉人马淑珍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。刘家店镇政府于2018年12月25日向郭秀华及马淑珍作出京平刘政土争决字[2018]2号《土地使用权争议处理决定书》(以下简称被诉处理决定)，主要内容为：马淑珍的宅基地系其父辈邢玉庆于1949年土改时受分，其土地执照注明：宅基地东西长度五丈一尺（按土改时长度制式每丈3.15米换算，为16.065米），宅基地东至马家，是否有滴水没有说明。郭秀华的宅基地系其父辈马德青于1949年土改时受分，其土地执照注明：宅基地东西长五丈三尺（按土改时长度制式每丈3.15米换算，为16.695米），宅基地西至邢家，是否有滴水没有说明。1985年以前，马淑珍与郭秀华两家老房均未翻建，在郭秀华宅基地的前半部有一处猪圈，猪圈没有西墙，与马淑珍家的东院墙相邻。在马淑珍与郭秀华两家正房之间的空隙处有郭秀华家的柴棚。郭秀华家无单独的西院墙，利用马淑珍家东院墙使自家院落成封闭状态。1985年，郭秀华翻建宅基地北正房，翻建后郭秀华宅基地北正房东西长16.55米，当时没有关于两家滴水界定的文字说明。同年，郭秀华拆除宅基地南边的猪圈并在此处建设西厢房，新建西厢房的西墙与马淑珍家东院墙之间留有一定距离。2011年，马淑珍翻建宅基地北正房，新建北正房的位置包括原宅基地的后院，马淑珍新建北正房与郭秀华北正房相比，位置偏北。马淑珍翻建北正房严格执行了旧房翻建相关手续，翻建前本机关工作人员对马淑珍宅基地进行测量，测量结果为东西长15.66米。按照旧房翻建要求，在本机关工作人员测量前，马淑珍应主动找郭秀华就双方宅基地使用权界线征求相邻意见，结果双方约定：马淑珍建房，与东邻郭秀华两家地基之间66公分，每家33公分。同时，为了方便马淑珍施工，郭秀华拆除了其所建的柴棚。翻建后马淑珍宅基地北正房东西长为15.69米，并且在马淑珍北正房翻建后，郭秀华未在两家北正房之间空地重新搭建柴棚。2012年，马淑珍拆除东院墙修建东厢房，为此，在2012年3月25日，由该村村干部主持，双方协议：1.马淑珍建其东平房时，东部出檐为20厘米，不往东流水，两家北房间留的滴水保留现状。如郭秀华建西平房时，也出檐20厘米，不得往西流水。2.郭秀华家北房西山外建的滴水过高，造成流水不畅，由马淑珍拆除并负责修建，且将两家的后小墙砌好。2014年，马淑珍就两家宅基地之间的南北卡子墙由谁建设问题诉至平谷法院，该院依据《中华人民共和国物权法》第八十四条、第八十五条、第八十七条、《中华人民共和国民法通则》第一百七十一条二款的规定，判决准许郭秀华建设上述南北卡子墙。后马淑珍不服一审判决，上诉至北京市第三中级人民法院，在该院的民事判决书中明确指出：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。不动产相邻各方，应遵照有利于生产生活和尊重历史使用习惯及当地习俗的原则，处理解决宅基地使用等方面的关系。相邻一方为正常使用利用其不动产，另一方应在必要限度内提供便利或者接受限制，二审法院维持了一审判决。2018年3月24日，经现场勘查，马淑珍宅基地东边南北长为25.80米，郭秀华宅基地西边南北长为23.29米，双方宅基地相邻处南北长度为23.29米，马淑珍东院墙与郭秀华北正房西山墙的间隙北端为0.65米，马淑珍东院墙与郭秀华西厢房西墙北端为0.64米，马淑珍东院墙与郭秀华西厢房西墙南端为0.58米。上述事实，有马淑珍陈述、郭秀华陈述、马淑珍1949年土地执照，郭秀华1949年土地执照、马淑珍2011年旧房翻建审批表及相邻意见书、20l2年3月25日村委会主持的双方协议、法院民事判决书、证人调查笔录、现场测量记录和双方宅基地位置示意图证明材料在案佐证。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日版，下同，以下简称《土地管理法》）第十六条第二款之规定，按照尊重历史、面对现实、方便群众生产和生活的原则，作出处理决定如下：以郭秀华北正房磉基石的西北角为端点向距马淑珍北正房东墙磉基石东边线垂直方向做射线，取该射线上距离端点33公分处为点A；以郭秀华北正房磉基石的西南角为端点向距马淑珍北正房东墙磉基石东边线垂直方向做射线，取该射线上距离端点33公分处为点B；以郭秀华西厢房磉基石的西北角为端点向距马淑珍东厢房东墙磉基石东边线垂直方向做射线，取该射线上距离端点32公分处为点C；以郭秀华西厢房磉基石的西南角为端点向距马淑珍东厢房东墙磉基石东边线垂直方向做射线，取该射线上距离端点29公分处为点D；过AB两点作一条直线，取该直线与北侧卡子墙相交处为点E，过CD两点作一条直线，取在该直线上距南侧卡子墙（为郭秀华与马万里两家之间卡子墙）北40公分处为点F，连接EABCDF六点的线段即为马淑珍与郭秀华的宅基地使用权界线。如不服本决定，可在接到本决定书之日起60日内向北京市平谷区人民政申请行政复议，逾期不申请行政复议，本决定即发生法律效力。郭秀华不服被诉处理决定，向平谷区政府申请行政复议，平谷区政府于2019年3月18日作出京平政复字[2019]3号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持被诉处理决定。郭秀华不服被诉处理决定，向一审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销刘家店镇政府2018年12月25日作出的被诉处理决定及平谷区政府作出的被诉复议决定；2.诉讼费用由被上诉人负担。一审法院经审理查明，郭秀华与马淑珍宅基地均位于北京市平谷区刘家店镇寅洞村，两家宅院东西相邻，郭秀华居东，马淑珍居西，两家宅院均为祖遗。郭秀华宅院于20世纪80年代拆除猪圈、改建西厢房，并于1985年翻建北正房，马淑珍宅院于2011年翻建北正房，2012年建设东平房。2011年，马淑珍翻建北正房时向村委会、镇政府提交旧房翻建审批表，记载马淑珍原宅基地南北长26.89米、东西宽15.66米，村委会意见为情况属实，同意翻建，镇政府意见为同意原地原建。2011年1月12日，郭秀华签名并捺印签署《旧房翻建相邻关系意见书》，主要内容为：1.翻建房屋所留滴水：房屋后檐40公分、东房山33公分、西房山20公分；2.翻建房屋高度及宽度：檐高3.5米、房屋南北宽度6米；3.其他约定：马淑珍建房，与东邻郭秀华两家地基石之间66公分、每家33公分，砖墙与砖墙之间为78公分（指砖墙），不包括马淑珍外抹墙，磉高与西邻张浩德正房磉平。2012年3月25日，因马淑珍建东平房滴水、出檐问题，经寅洞村委会调解，马淑珍、郭秀华达成如下协议：1.马淑珍建东平房出平房檐20公分，不经东流水，两家当时留的滴水地保留现状，如郭秀华建西平房时也出20公分檐，不经西流水；2.如正房郭秀华所建的滴水过高，流水不通，由马淑珍拆除从新修建，流水畅通，将两家的后小墙砌好。2013年起，郭秀华、马淑珍两家因南北卡子墙建设问题发生纠纷，并诉至法院，经法院生效判决准许郭秀华在自家北房后院墙与马淑珍北正房北房山之间垒建卡子墙并恢复南侧卡子墙。2015年4月，马淑珍向被上诉人刘家店镇政府提出确权申请，要求刘家店镇政府划分郭秀华与马淑珍相邻宅基地使用界线。2015年4月20日，被上诉人刘家店镇政府予以立案，并向双方当事人送达受理通知书。随后，被上诉人刘家店镇政府向马淑珍进行调查询问、收集证据。2016年1月，被上诉人刘家店镇政府作出京平刘政土争决字[2016]第1号《土地使用权争议处理决定书》，主要内容：马淑珍与郭秀华签订的旧房翻建相邻意见书合法有效，双方土地使用界限以该意见书为准，即马淑珍与东邻郭秀华两家地基石之间66公分，每家33公分，双方自觉履行。因缺少现场勘测记录，2016年10月28日被上诉人刘家店镇政府自行撤销京平刘政土争决字[2016]第1号《土地使用权争议处理决定书》。后经现场勘验、测量、询问郭秀华、收集证据、询问证人，2018年6月7日，被上诉人刘家店政府作出京平刘政土争决字[2018]第1号《土地使用权争议处理决定书》，主要内容：以郭秀华北正房西北角为基点向距马淑珍北正房东墙垂直方向延长33公分取点A，以郭秀华北正房西南角为基点向距马淑珍北正房东墙垂直方向延长33公分取点B，以郭秀华西厢房西北角为基点向距离马淑珍正房东墙垂直方向延长32公分取点C，以郭秀华西厢房西南角为基点向距离马淑珍正房东墙垂直方向延长29公分取点D，过AB两点作一条直线，向北延伸与北侧卡子墙相交于点E，过CD两点作一条直线向南延伸，距南侧卡子墙40公分处为点F，连接EABCDF六点的线段即为马淑珍与郭秀华的土地使用权界线。后经行政复议，平谷区政府认为该处理决定事实不清，且超出6个月调查处理期限，于2018年11月2日撤销京平刘政土争决字[2018]第1号《土地使用权争议处理决定书》。2018年12月25日，被上诉人刘家店镇政府作出本案被诉处理决定并向马淑珍、郭秀华送达。郭秀华不服，于2019年1月28日向平谷区政府申请行政复议，平谷区政府于当日作出受理通知书并向刘家店镇政府送达行政复议答复通知书，于2018年3月3日向马淑珍送达马淑珍参加行政复议通知书。2019年3月18日，平谷区政府作出被诉复议决定并向刘家店镇政府、郭秀华、马淑珍送达。郭秀华不服，向一审法院提起行政诉讼。一审法院认为，根据《土地管理法》第十六条第二款之规定，被上诉人刘家店镇政府有权对个人之间以及个人与单位之间的土地使用权争议作出处理决定。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十三条的规定，被上诉人平谷区政府有权受理郭秀华提交的行政复议申请。本案争议焦点在于刘家店镇政府作出的被诉处理决定认定事实是否清楚、程序是否合法。郭秀华认为刘家店镇政府认定事实不清，程序违法，主要理由在于:1.2011年4月14日的马淑珍的旧房翻建审批表中确认马淑珍宅院北边东西长15.66米包含滴水；2.马淑珍家宅院东墙外没有滴水，郭秀华曾在两家宅院之间争议地块上建有柴棚，可以证明郭秀华对争议地块享有使用权；3.郭秀华不识字，对所签署的旧房翻建相邻关系意见书及村委会的调解书存在重大误解。一审法院认为：1.郭秀华虽主张旧房翻建审批表中马淑珍宅基地东西长包含滴水，但未提供证据证明，且被上诉人庭审中陈述根据该地区的旧房翻建审批表中标注的宅院长度均为旧房本身的长度，不包含滴水，如此标注有利于防止旧房翻建时任意扩大建房面积，该陈述符合工作常情，且根据旧房翻建相邻关系意见书、现场勘验笔录、庭审陈述等能够证明马淑珍翻建北正房前后两家间地基石之间的距离基本一致，因此郭秀华主张马淑珍旧房翻建审批表中标注的宅院长度包含滴水的理由不能成立，一审法院不予支持；2.马淑珍翻建北正房前郭秀华签署了旧房翻建相邻关系意见书，认可每家33公分滴水，郭秀华为方便生产、生活曾经在两家争议地块上建有临时柴棚并不代表郭秀华对争议地块享有宅基地使用权，对此理由一审法院不予支持；3.庭审中郭秀华认可旧房翻建相邻关系意见书及调解协议书系其本人签名、捺印，郭秀华主张不识字不当然导致两份文件无效或应被撤销，在未提供充分证据证明其签字时对意见书、协议内容不知情或存在重大误解的情况下，郭秀华该项主张不能成立，一审法院不予支持。综上，被上诉人刘家店镇政府作出的被诉处理决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，符合尊重历史、面对现实、方便生产、生活的原则，郭秀华所持异议不成立，一审法院不予支持。同时，被上诉人平谷区政府接到郭秀华的复议申请后，依法立案、调查，作出行政复议决定并送达，复议程序合法。综上，郭秀华要求撤销被诉处理决定及行政复议决定的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回郭秀华的诉讼请求。郭秀华不服一审判决，向本院提起上诉，其上诉事实和理由为：一审法院认定事实错误，刘家店镇政府作出的被诉处理决定，确认马淑珍与上诉人连接EABCDF的线段为双方宅基地使用界限，严重违反平谷区政府的规定，其北正房东山和西房山的滴水应当一致，西方山外20厘米滴水，东房山33厘米滴水，显然是人为的特殊规定，既无法律规定，也违反平谷区政府文件规定。一审法院对证据认证错误。一审法院在“本院认为”部分认定错误，马淑珍旧房翻建审批表中东西长包括滴水，但未提供证据，被告庭审中陈述根据该地区的旧房翻建审批表中标注的宅院长度均为旧房本身长度，不包括滴水，如此标注有利于防止旧房翻建是任意扩大建房面积，该陈述不符合工作常情。上诉人认为被上诉人的陈述不符合事实，马淑珍旧房本身的长度是谁测量的，没有人证明，更没有上诉人签字，一审法院认为该陈述符合工作常情错误。关于旧房翻建的相邻关系意见书“认可33公分滴水”，上诉人认为，郭秀华不认字，其签字的目的是同意马淑珍建房，郭秀华签字没有其他内容，其他内容是后填的，至今旧房翻建相邻关系意见书，是谁填的内容，谁作出的决定，被上诉人没有说明，一审法院没有查清。综上，一审法院认定事实错误，导致使用法律错误，现上诉请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。刘家店镇政府、平谷区政府同意一审判决，请求二审法院维持原判。马淑珍同意一审判决，请求二审法院维持原判。郭秀华在法定期限内向一审法院提交了下列证据，并在庭审中出示:1.被诉处理决定；2.被诉复议决定，证据1、2证明二被上诉人有权作出决定，但作出的决定没有法律依据；3.马淑珍旧房翻建审批表，证明马淑珍宅基地审批超过法律规定的0.26亩，尺寸应该包括滴水；4.现场照片，证明历史客观事实；5.郭秀华户口证明，证明郭秀华不识字；6.马长祥证明；7.马某1证明，证据6、7证明历史上马淑珍家东边没有滴水；8.法律依据，根据《北京市实施办法》及其他相关规章、平谷区历来政策文件，农村宅基地使用面积最多0.3亩，2012年文件明确记载宅基地批示包括滴水在内，被上诉人刘家店镇政府划分33公分滴水没有法律依据。被上诉人刘家店镇政府在法定期限内向一审法院提交了以下证据、依据,并在庭审中出示：1.宅基地使用权确权申请；2.划分相邻宅基地使用界限申请补充，证据1、2证明马淑珍申请确认宅基地使用权；3.土地确权立案登记表，证明被上诉人于2015年4月20日对本次土地确权立案；4.土地确权申请受理通知书（马淑珍），证明被上诉人已受理本案；5.土地确权申请受理通知书、送达回证（郭秀华），证明被上诉人向郭秀华送达并告知已受理马淑珍确权申请的情况，并告知其提交答辩及有关证据材料；6.土地房产所有证（1949年）存根复印件；7.旧房翻建审批表（马淑珍）复印件；8.旧房翻建相邻意见书（2011年）复印件、调解笔录；9.与马淑珍的调查笔录；10.现场勘查笔录、位置草图、现场照片；11.与郭秀华的调查笔录；12.马某2的证明、马某1的证明；13与马某2、马某1的调查笔录；14.法院判决书、裁定书5份，证据6-14证明被上诉人履行现场勘查、测量、收集证据等调查职责；15.被诉处理决定、送达回证，证明2018年12月25日，被上诉人作出被诉处理决定并向郭秀华、马淑珍送达。《土地管理法》《土地权属争议调查处理办法》系被上诉人刘家店镇政府提供的法律依据。被上诉人平谷区政府在法定期限内向一审法院提交了以下证据、依据,并在庭审中出示：第一组证据：复议受理环节相关材料：1.郭秀华提交的行政复议申请书及平谷区政府复议机构制作的复议接待笔录；2.平谷区政府复议机构作出的行政复议申请受理通知书及送达回证；第一组证据证明：1.郭秀华曾经向平谷区政府提出过复议申请；2.平谷区政府依法进行了受理。第二组证据：案件审理环节相关材料：1.行政复议答复通知书及送达回证，证明平谷区政府复议机构及时向刘家店镇政府发送了行政复议通知书；2.马淑珍参加行政复议通知书及送达回证，证明平谷区政府复议机构及时向马淑珍发送了马淑珍参加行政复议通知书；3.被上诉人刘家店镇政府提交的行政复议答复书及委托手续，证明被上诉人刘家店镇政府在法定期限内提交了行政复议答复书；4.被诉复议决定及送达回证，证明平谷区政府依法定程序作出了复议决定，并及时进行了送达。《行政复议法》系被上诉人平谷区政府适用的法律依据。马淑珍当庭表示认可二被上诉人作出的被诉处理决定及被诉复议决定，在法定期限内未向一审法院提交证据。一审法院对上述证据作如下认证：郭秀华提交的证据1、2及被上诉人刘家店镇政府提交的证据15中的被诉处理决定、被上诉人平谷区政府提交的第二组证据中的证据4中的被诉复议决定均系本案被诉行政行为，不是证据，在此一审法院不予评价；郭秀华提交的证据3真实，但不能证明原宅基地尺寸包括滴水；证据4无拍摄时间，不能证明是两家历史情况，一审法院不予采纳；证据5真实，能够证明郭秀华文化程度为不识字，对此证明目的一审法院予以采纳；证据6、7证人未出庭作证，且作证内容与被上诉人刘家店镇政府调查时证人马某2、马某1作证内容一致，故一审法院在此不予采纳；证据8系相关法律法规及规范性文件，不是证据，且北京市第十四届人民代表大会常务委员会于2016年11月25日公布的《北京市人民代表大会常务委员会关于废止部分地方性法规的决定》第一条已经废止《北京市实施办法》，一审法院不予采纳。被上诉人刘家店镇政府提交的其他证据能够证明其收到马淑珍的申请后进行立案、调查、收集证据、作出处理决定的过程，一审法院予以采纳。被上诉人平谷区政府提交的其他证据能够证明行政复议程序情况，一审法院予以采纳。一审法院已将上述证据材料随案移送本院。经审查，本院同意一审法院的认证意见，并对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《土地管理法》第十六条第二款规定：单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第五条规定，个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。据此，刘家店镇政府具有对郭秀华和马淑珍之间的宅基地使用权争议进行行政处理的法定职责。根据《行政复议法》第十三条的规定，被上诉人平谷区政府有权受理郭秀华提交的行政复议申请。《土地权属争议调查处理办法》第二十八条规定，国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起６个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。第三十三条规定，乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行。根据以上规定，结合本案实际情况，马淑珍向刘家店镇政府提交土地确权申请，刘家店镇政府作出被诉处理决定符合上述规定。本案中，马淑珍翻建北正房前郭秀华签署了旧房翻建相邻关系意见书，在该协议中约定：“马淑珍建房，与东邻郭秀华两家地基石之间66公分、每家33公分，砖墙与砖墙之间为78公分（指砖墙），不包括马淑珍外抹墙，磉高与西邻张浩德正房磉平。”根据该协议，本院可以认定双方均认可每家33公分滴水。郭秀华虽主张旧房翻建审批表中马淑珍宅基地东西长包含滴水，但未提供证据证明，根据刘家店镇政府的陈述，根据该地区的旧房翻建审批表中标注的宅院长度均为旧房本身的长度，不包含滴水，如此标注有利于防止旧房翻建时任意扩大建房面积，且根据旧房翻建相邻关系意见书、现场勘验笔录、庭审陈述等能够证明马淑珍翻建北正房前后两家间地基石之间的距离基本一致，郭秀华为方便生产、生活曾经在两家争议地块上建有临时柴棚并不代表郭秀华对争议地块享有宅基地使用权。刘家店镇政府在处理郭秀华与马淑珍宅基地使用权争议过程中，依法立案、调查，本着尊重历史，面对现实的原则，作出被诉处理决定并无不妥。关于平谷区政府作出被诉复议决定的程序问题，本院同意一审法院的认定意见。综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人郭秀华负担（交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 王文涛审 判 员 韩 勇审 判 员 王 伟二〇一九年十一月二十八日法官助理 陈金涛法官助理 李露希法官助理 任丹阳书 记 员 吴 倩