福建省厦门市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽02行终273号 上诉人（原审原告）周英翰，男，1946年10月30日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。 上诉人（原审被告）厦门市自然资源和规划局，住所地福建省厦门市思明区湖滨中路**。 法定代表人龚建阳，局长。 委托代理人林琪法，厦门市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人叶剑锋，福建天衡联合律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）陈亚尧，男，1947年4月3日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。 原审第三人陈佳佳，女，1978年9月27日出生，台湾地区居民，住金门县。 原审第三人刘萱，女，1997年4月30日出生，汉族,住福建省厦门市思明区。 原审第三人吕一鸣，男，1989年6月12日出生，汉族，住福建省厦门市翔安区。 原审第三人林绿惠，女，1951年7月20日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。 原审第三人陈晓春，女，1964年3月1日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。 原审第三人翁玉莲，女，1968年1月17日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。 原审第三人蔡尚增，男，1953年5月22日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。 原审第三人郑志坚，男，1960年5月3日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。 原审第三人曾淑卿，女，1944年8月3日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。 原审第三人杨政权，男，1967年12月16日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。 原审第三人石传根，男，1942年3月3日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。 原审第三人吴源源，男，1979年7月25日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。 原审第三人林煜，男，1970年6月2日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。 原审第三人林艳木，男，1937年12月5日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。 原审第三人乐炳强，男，1966年9月3日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。 原审第三人周晟，男，1981年10月4日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。 原审第三人吕敏，女，1967年10月29日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。 原审第三人卓钦娟，女，1962年1月24日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。 原审第三人余顺源，男，1942年10月1日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。 原审第三人蔡彩蓉，女，1965年7月9日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。 原审第三人郑云峰，男，1983年2月26日出生，汉族，住福建省顺昌县。 原审第三人赵曼华，女，1951年9月14日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。 原审第三人尹晓霞，女，1965年7月15日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。 原审第三人陈仲汀，女，1947年10月25日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。 上诉人周英瀚、上诉人厦门市自然资源和规划局（以下简称市资源规划局）因周英瀚、被上诉人陈亚尧诉市资源规划局规划行政许可一案，不服厦门市思明区人民法院（2018）闽0203行初101号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年11月15日公开开庭审理了本案。上诉人周英瀚，上诉人市资源规划局的委托代理人叶剑锋、林琪法，被上诉人陈亚尧，及原审第三人蔡尚增、林绿惠、曾淑卿、余顺源、郑云峰、吕敏、蔡彩蓉、林艳木、翁玉莲、卓钦娟、陈仲汀，均到庭参加诉讼。原审第三人陈佳佳、刘萱、吕一鸣、陈晓春、郑志坚、杨政权、石传根、吴源源、林煜、乐炳强、周晟、赵曼华、尹晓霞经本院依法传唤，未到庭参加诉讼，不影响本案审理。本案现已审理终结。 原审判决查明，案涉拟加装电梯楼栋位于厦门市思明区××路××号，共计8层，一梯四户，呈现“工”字型。根据现有权属材料，XXX业主为陈某甲、XXX业主为陈佳佳、XXX业主为刘萱、XXX业主为吕一鸣、XXX业主为吴某甲、XXX业主为林绿惠、XXX业主为严某某、XXX业主为陈某乙、周某、XXX业主为陈晓春、XXX业主为翁玉莲、XXX业主为蔡尚增、XXX业主为郑志坚、XXX业主为曾淑卿、XXX业主为杨政权、XXX业主为石传根、XXX业主为吴源源、XXX业主为林煜、XXX业主为吴某乙、XXX业主为林艳木、XXX业主为乐炳强、XXX业主为周晟、XXX业主为吕敏、XXX3业主为郭某某、XXX业主为卓钦娟、XXX业主为余顺源、XXX业主为蔡彩蓉、XXX业主为郑云峰、XXX业主为尹晓霞、XXX业主为林某某、XXX业主为周英翰、XXX业主为陈仲汀。其中，陈亚尧系XXX业主林某某的配偶。根据周英瀚、陈亚尧提交的材料看，同意在本楼栋加装电梯的业主数量以及代表的专有面积均已经超过案涉楼栋业主总数及专有面积总数的三分之二。 2016年9月29日，案涉梯次同意加装电梯业主将旧住宅加装电梯业主意见公示书、平面图复印件等材料张贴于XXX路XXX号一楼楼道公示板进行公示。其中公示书载明目前关于案涉楼栋增设电梯事项已经获得该楼栋超过三分之二数量的业主同意，现予以公示（含加装电梯位置及方案）。本梯号业主如有不同意见，请与具体经办人联系协调。该公示书所载明公示日期为15天，从2016年9月29日起至2016年10月13日，案涉梯次同意加装电梯业主均签字确认。周英翰还委托湖里区公证处对上述公示过程进行公证。 2016年8月15日，案涉梯次同意加装电梯业主拟申请加装电梯，并推选周英翰为业主代表人。周英翰随后委托陈某丙代为申请办理加装电梯的相关事宜。 2017年5月16日，案涉加装电梯工程的承包单位厦门投胜机电设备有限公司出具向市资源规划局出具规划变更说明函，其中载明：因案涉楼栋户数较多且形状特殊，为最大限度减少不利影响，经充分研讨，对设计方案作出变更。 2018年2月26日，案涉梯次业主向市资源规划局（原厦门市规划委员会）提交了加装电梯申请报告、厦门市建设项目规划许可事项申请表、厦门市土地房屋权证及授权文件、签字意见表、旧住宅加装电梯业主公示书及公证材料、设计方案、周边现状实测图、建设项目日照分析报告、承诺书等申请材料。市资源规划局于当日作出受理决定，对上述材料予以接收并受理该申请。市资源规划局经审查认为，案涉项目不符合法定的许可条件，遂于2018年3月8日向厦门市思明区××路××号旧住宅加装电梯业主作出（2018）厦规直不许第001号不予规划许可决定书，载明“1.本次申报的设计方案与原公示公证的图纸不一致；2.本次申报加装电梯的位置遮挡03户型卧室、厨房窗户，02户型厨、卫窗户，影响该2个户型的采光、通风，违反了《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第71条、第89条规定；3.应修改设计方案清除对02、03户型的不利影响或征得权益受影响方业主的书面同意意见。”周英瀚、陈亚尧认为案涉不予许可决定侵害其合法权益，遂诉至厦门市思明区人民法院，请求撤销市资源规划局作出的案涉不予规划许可决定，并责令其依法给予办理案涉电梯加装规划许可申请事项。 原审另查明，2016年10月25日，广州博厦建筑设计院有限公司根据案涉梯次同意加装电梯业主的委托，针对案涉楼梯加装电梯作出建设项目日照分析报告，日照分析结论为：拟建建筑建设后对原有基地遮挡范围内的客体建筑B1、B2、B3所需日照时间满足厦门市现行日照标准，故符合日照要求。 原审还查明，根据业主申请加装电梯提交的总平面图内容可以看出，案涉拟加装电梯位置靠近02、03户入口，并通过连廊与原有电梯口相连，其中电梯连廊与02、03户型的间距标注为0.6米。 原审又查明，因机构改革，原厦门市规划委员会关于既有住宅加装电梯建设工程规划许可职责归入市资源规划局。 原审法院认为，针对坂尾路32号旧住宅加装电梯建设工程规划许可申请，市资源规划局经过审查，最终作出不予许可决定。周英瀚、陈亚尧作为其中两名申请业主，认为上述不予许可决定侵害其合法权益，有权提起本次诉讼。 《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第三十八条规定，申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。据此，关于旧住宅加装电梯项目是否符合法定条件、标准系建设工程规划许可审查的关键。就当前旧住宅加装电梯的相关规定及政策而言，市资源规划局除了应当遵循《行政许可法》的有关规定外，还应对照《物权法》、《厦门市建设局厦门市规划委员会厦门市国土资源与房产管理局厦门市质量技术监督局厦门市财政局关于印发厦门市城市既有住宅增设电梯指导意见的通知》（厦建房〔2015〕14号，以下简称《指导意见》）以及《厦门市规划委员会关于既有住宅加装电梯的规划审查边界》（以下简称《审查边界》）等法律规定或规范性文件。同时，作为政策性较强的一项民生工程，市资源规划局作为规划部门，具体审查过程中亦可适当考虑公益因素以及公序良俗。 从在案材料看，案涉梯次申请加装电梯的业主人数及专有建筑面积数，已经符合《指导意见》的要求。申请业主作为加装电梯的实施主体，承担具体工程报建工作，在向市资源规划局申请办理建设工程规划许可时，提交了加装电梯申请报告、规划许可建设事项申请表、授权材料、承诺书、签名意见表、土地房屋权证、公证处证明材料、增设电梯设计方案、日照分析报告等材料。市资源规划局亦认定初步符合受理条件予以受理并进行实质审查。从市资源规划局作出的不予规划许可决定看，市资源规划局已经按照行政许可法的上述规定，书面载明具体理由。因此，上述理由是否具有事实及法律依据，系本案审查的重点。 一、关于申报设计方案的问题。根据《指导意见》第五部分第二项要求，增设电梯方案必须进行公示及公证，同时请所在地社区居委会或业主委员会对其公示情况进行见证备案。此处公示、公证的目的在于向有关业主公开告知加装电梯的相关事项，便于有关业主了解情况，保障表达意见的权利，并为下一步的协调、补偿做好准备。从在案证据看，案涉梯次加装电梯申请方已经考虑到楼栋构造的特殊性以及部分异议业主的意见，对于原公示的方案进行调整，并据此向市资源规划局申报。市资源规划局审查时，认定申报设计方案与公示公证的方案不一致符合实际情况，进一步需要考虑上述情况是否构成不予许可的理由，但《指导意见》对此没有明确要求。结合公示、公证的目的考虑，调整方案是为了更好适应楼栋实际情况，减少对相关业主的不利影响，消除部分业主的异议，推动电梯加装项目的顺利进行。如果对调整后的方案不予公示，不符合《指导意见》关于“公开透明”的基本要求，影响有关业主的知情权，也不利于业主掌握最新动向以及表达意见。基于此，市资源规划局主张调整方案亦应予以对外公示，具有合理性。鉴于当前既有住宅加装电梯缺乏更为具体、细化的操作规程，市资源规划局应加强指导和释明，对于欠缺或者遗漏的材料、环节应当及时告知申请人，减少申请人不必要的负担。二、关于方案对于02、03户型的影响的问题。首先，《指导意见》系根据《物权法》等有关法律法规制定。市资源规划局在审查案涉许可申请时适用《物权法》有关规定，并无不当；其次，从申请人提交的申请材料中的图纸可以看出，拟加装电梯（电梯及连廊）确实与02、03户型间距较小，连廊两侧均有住户的窗户，对于该户型住户的影响客观存在；再者，作为建筑物专有部分的权利人，业主负担不得损害其他业主合法权益的义务。业主专有部分所有权的行使，又要受到其他建筑物专有部分所有人的制约。由于区分所有建筑物的各专有部分在构造上相互关联，物理上相互连接，彼此间的用役面紧密地结合在一起，形成密切立体的相邻关系，业主对自己所属专有部分的使用、收益或处分应受彼此间强力的约束，必须要考虑到全体业主的共同利益，不得滥用其专有部分所有权，损害其他业主的利益。案涉电梯加装，属于对既有住宅的改造，系业主行使专有部分权利的表现，但也应遵循《物权法》的上述规定。实践中，确实缺少对于加装电梯项目对相邻建筑通风、采光以及日照影响的具体评判规范标准，市资源规划局在庭审中提出按照是否超出社会一般人的容忍限度作为判断标准有一定合理性。结合现场实际情况、设计图以及各方当事人陈述，上述拟加装电梯对02、03户型业主的不利影响确实存在。市资源规划局作为规划主管部门，认定不利影响已经超过合理范畴，触及法律规定的禁止性要求，属于对合理性裁量的把握，未违反现有法律规定。在现有方案存在问题的情况下，市资源规划局进一步提供具体的调整建议，亦无不当。 三、其他问题。根据《行政许可法》第三十八条规定，行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。案涉不予许可决定并未告知上述内容，尽管未对当事人行使诉讼权利造成影响，确实不符合上述规定。旧住宅加装电梯政策的推行体现政府对于市民居住权益的关心和保障，在我国现阶段逐渐步入老龄化社会的背景下，有着积极的意义，但对小部分业主的合法权益也应给予必要保障，不能用简单、直接的方式，以牺牲小部分业主的合法权益来提升大多数业主的出行及居住便利，这和该项便民政策的初衷相悖。部分居住在02、03户型的业主在庭审过程中也明确表示不反对加装电梯，也愿意接受加装电梯带来的不利影响，但不能超过合理限度，并提出其他的方案。市资源规划局也提到了规格更小的非标准电梯设计思路。由此可见，案涉楼栋加装电梯事宜仍有协调调整的空间。有关部门于2018年也已经对厦门市既有住宅加装电梯的相关规定进行了修订。案涉楼栋的业主可以遵循“业主自愿、公开透明、充分协商”的原则，力争在和谐共赢、互利互谅的基础上继续依法推动加装电梯事宜。 综上，市资源规划局作出案涉不予规划许可行为事实清楚，并无不当，但存在轻微程序瑕疵，鉴于未对周英瀚、陈亚尧利益造成实质不利影响，故不判决撤销，仅予以确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决确认市资源规划局于2018年3月8日作出（2018）厦规直不许第001号不予规划许可决定违法。 周英瀚上诉请求撤销原审判决，撤销市资源规划局作出的案涉不予规划许可决定。理由：1.案涉加装电梯事项已经公示、公证，并获得三分之二以上业主的同意。之所以在申请材料中出现了两个方案，正是申请人尽可能考虑到不同意见，对原有电梯构架设计做了修改。从“旧图纸”到“新图纸”及规划变更说明函形成时间，可以印证申请人修改方案经过多方反复协商并公开，仅是未经公证。市资源规划局无证据证明修改后的方案没有对外公示，或者未尽到对业主的告知义务。且市资源规划局于2018年2月26日一并接收新旧图纸及规划变更说明函在案，如有问题，应当依法向申请人指出。而市资源规划局接受申请人申请后直至作出不予规划许可决定前并未向申请人提出过异议，也未举行听证会，该责任应由市资源规划局承担，不能作为不予行政许可的借口。2.原审判决认同市资源规划局主张的以“超出社会一般人的容忍限度”作为是否影响通风、采光的判断标准不当。《住宅设计规范》、《建筑采光设计标准》及《采光测量方法》等规范标准，对住宅的通风、采光、日照要求作出了规定，市资源规划局关于缺少加装电梯项目对相邻建筑物通风、采光及日照影响的具体规范评判标准的说法缺乏根据。且加装的电梯也不能视为本建筑物的“相邻建筑”。申请人提交的设计完全符合前述规范标准不违反通风采光的要求，没有降低02、03户型的所应达到的标准。市资源规划局应当以国家相关规范标准作出评判，不应以所谓“社会一般人”这一不确定的定义进行判断。 市资源规划局对周英瀚的上诉答辩称，1.周英瀚等申请人在申请时提交图纸与原先经过公示、公证的电梯加装方案图纸内容不一致。2.市资源规划局经审查认为案涉加装电梯方案严重影响02、03户型的通风、采光。期间，受影响的部分业主也书面向市资源规划局提出反对意见，认为该加装电梯方案严重侵犯其隐私、通风、采光和安全。市资源规划局综合各方意见后，认为该方案造成部分户型的通风、采光严重缩减，已超过通常相邻的“容忍义务”，有悖《物权法》第八十九条规定。3.《指导意见》的出台主要是为解决无电梯户业主的出行困难问题，是政府为民办实事的举措，并不是牺牲低层业主的合法权益来满足高层业主的需求。《指导意见》明确要求同意加装电梯业主要制定补偿方案，或者采取措施减少对低层业主的影响。市资源规划局也向申请人明确了应修改方案清除对02、03户型的不利影响或征得权益受影响方业主的书面同意。4.2016年12月12日，市资源规划局在市行政服务中心A405会议室组织召开了听证会。 市资源规划局上诉请求撤销原审判决，改判驳回周英瀚、陈亚尧于原审的诉讼请求。理由：市资源规划局在案涉不予规划许可决定中未告知有申请行政复议或者诉讼的权利，仅属于形式上的瑕疵，且未对申请人的诉讼权利义务产生实际影响，该瑕疵并不属于行政行为的“轻微程序瑕疵”。 周英瀚对市资源规划局的上诉意见答辩称，市资源规划局作出案涉不予规划许可决定的行政行为不仅是程序瑕疵，属于程序违法。 原审被告陈亚尧同意周英瀚的意见。 原审第三人蔡尚增述称，坂尾路32号旧住宅加装电梯与厨房间的距离仅有70厘米，住户的采光、通风、安全等均会受影响。 原审第三人余顺源述称，其赞成加装电梯，若其他业主认为有影响，应当提供证据。坂尾路32号楼南北通透，03户型靠南面影响很小，02户型靠北面厨房和厕所的采光有一点影响，且电梯是封闭的不会影响安全。 原审第三人林绿惠述称，其是02户型业主，加装电梯的主楼在其卧室前距离不到2米，电梯连廊将厨房和厕所全部遮挡，严重影响采光、通风。 其他原审第三人未提交书面参诉意见。 二审查明，各方当事人向原审法院提交的证据均随案移送本院。周英瀚对原审法院对其证据13、14的认证意见提出异议，主张该两份证据来源于市资源规划局网站的信访答复网页，来源合法，内容真实。市资源规划局对该两份信访答复真实性予以确认。本院认为，该两份信访答复针对的并非本案加装电梯事项，与本案不具有关联性。市资源规划局向本院补充提交听证会通知书及照片，拟证明2016年12月12日，就案涉加装电梯事项召开听证会。周英瀚、陈亚尧及原审第三人对市资源规划局于2016年12月12日召开听证会的事实无异议，周英瀚主张市资源规划局未提供听证会记录等材料，召开听证会并不代表其已经履行了听证的法定程序。本院对市资源规划局补充提交两组证据的真实性予以确认。 对原审法院查明事实，周英瀚认为“还查明”部分内容表述不准确，主张电梯连廊与02、03户型距离标注不是0.6米，该连廊也并未遮蔽02、03户型。经核对，“旧方案”即2016年图纸显示，加装电梯与原建筑外墙有450mm的距离，在原建筑天井处增设连廊连接原建筑与电梯，靠原建筑内侧的两边分别有厨房与卫生间，连廊与原建筑的距离为750mm；“新方案”即2017年图纸显示，加装电梯与原建筑物相连，在天井处增设连廊连接原建筑与电梯，连廊与原建筑的距离加大到790mm。除此外，本院对原审判决查明的事实予以确认。二审另查明，2016年12月12日，市资源规划局召开案涉加装电梯事项的听证会，部分业主参加听证会。 本院认为，旧住宅加装电梯是对原建筑物增加设施，必然对业主的权益产生影响，市资源规划部门在对加装电梯事项进行审查过程中，应当根据《物权法》、《指导意见》及《审查边界》等法律规定及规范性文件，结合原建筑物的实际情况作出综合评判。 从案涉加装电梯事项组织实施过程看，申请人制定了初步方案即2016年“旧方案”，并经公示、公证。在此期间，部分业主向包括市资源规划局在内的相关单位提出了反对意见。市资源规划局亦于2016年12月召开听证会。2017年5月，申请人委托的承包单位提出了“新方案”，对“旧方案”进行了修改完善。2018年2月，申请人向市资源规划局申请办理规划许可手续，并提交相关申请材料，市资源规划局予以受理。申请材料中提供的设计方案为2017年“新方案”，而申请材料中公示、公证材料指向的是2016年“旧方案”，申请材料中没有“新方案”的公示、公证材料。从保护其他业主知情权及异议权的角度出发，申请人有义务依照《指导意见》的要求，对2017年“新方案”的内容予以公示，市资源规划局认定“本次申报的设计方案与原公示公证图纸不一致”并无不当。 从案涉加装电梯事项的新旧方案的图纸看，加装电梯需在原建筑天井处增设电梯连廊，原建筑天井宽度为2680mm，靠原建筑内侧两边分别有02、03户型的厨房及卫生间窗户，“旧方案”中连廊与原建筑物的距离为750mm、“新方案”为790mm，无论是“旧方案”还是“新方案”，对02、03户型的通风、采光造成的不利影响已经超过合理限度。市资源规划局审查认定本次申报加装电梯位置影响02、03户型的通风、采光，违反了《物权法》的相关规定，具有相应的事实和法律依据，本院予以支持。 根据《行政许可法》第三十八条第二款规定：“行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”规划行政主管部门在作出不予行政许可书面决定时，依法应当告知申请人救济权利。本案中，市资源规划局未告知申请人救济权利，但实际未影响当事人行使诉权，属于“程序轻微违法，对原告权利不产生实际影响的”情形，原审法院认定正确。 综上，周英瀚、市资源规划局的上诉理由，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。原审判决认定被诉行政行为属于程序轻微违法，同时肯定案涉不予规划许可决定的效力正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回周英瀚及厦门市自然资源和规划局的上诉，维持原判决。 本判决为终审判决。 本案二审案件受理费50元，由上诉人周英瀚、厦门市自然资源和规划局各负担25元。 审 判 长 林琼弘 审 判 员 龙 辉 审 判 员 宋希凡 二〇一九年十一月二十六日 代书记员 王美云 附：本案适用的司法解释 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……