内蒙古自治区高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）内行申527号再审申请人（一审原告、二审上诉人）乌兰其其格，女，1971年9月5日出生，蒙古族，牧民,住内蒙古自治区鄂尔多斯市。被申请人（一审被告、二审被上诉人）内蒙古自治区杭锦旗呼和木独镇人民政府，住所地内蒙古自治区鄂尔多斯市杭锦旗呼和木独镇。法定代表人萨日娜，镇长。被申请人（一审被告、二审被上诉人）内蒙古自治区杭锦旗人民政府，住所地内蒙古自治区鄂尔多斯市杭锦旗锡尼镇杭锦大街。法定代表人王羽强，旗长。原审第三人达愣塔布，男，1976年7月4日出生，蒙古族，住内蒙古自治区鄂尔多斯市，系道劳斤的儿子，道劳斤于2005年去世。原审第三人杨宽荣，男，1965年3月4日出生，汉族，住内蒙古自治区鄂尔多斯市。原审第三人敖特更内，男，1965年7月20日出生，蒙古族，住内蒙古自治区鄂尔多斯市。原审第三人赛西雅拉图，男，1969年10月10日出生，蒙古族，住内蒙古自治区鄂尔多斯市。再审申请人乌兰其其格因诉被申请人内蒙古自治区杭锦旗呼和木独镇人民政府（以下简称呼和木独镇政府）、内蒙古自治区杭锦旗人民政府(以下简称杭锦旗政府)行政处理一案，不服内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院（2019）内06行终5号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。一审法院经审理查明，2006年杭锦旗农牧业局草原监理所颁发草原证时，乌兰其其格的草原使用证登记面积为1575亩，杨宽荣的草原使用证登记面积为900亩，赛西雅拉图的草原使用证登记面积为750亩，道劳斤和敖特更内的草原使用证登记面积为共计5560亩，五户草原使用证上的面积共计8785亩。2012年呼和木独镇巴音温都尔嘎查进行确权换证时，测得乌兰其其格、杨宽荣、赛西雅拉图、道劳斤、敖特更内五户草牧场实际面积共计11600亩，超出五户草原使用证登记面积2815亩，为此引发草牧场纠纷。2005年道劳斤去世，草牧场由户内成员达愣塔布承包经营。2014年11月28日，巴音温都尔嘎查针对五户牧民的草牧场纠纷，召开嘎查村民代表大会并作出处理意见，认同五户牧民草原使用证上面积同时，剩余2815亩由乌兰其其格、杨宽荣、赛西雅拉图三户平分，每户应分938亩。2015年乌兰其其格就草牧场纠纷向呼和木独镇政府邮寄确权申请书，镇政府接收后未在法定的时间内作出确权决定，乌兰其其格遂提起行政不作为的诉讼，杭锦旗法院作出（2015）杭行初字第13号行政判决书，乌兰其其格不服上诉至鄂尔多斯市中级人民法院，鄂尔多斯市中级人民法院作出（2016）内06行终字第41号行政判决书，撤销一审判决并判令呼和木独镇政府60日内作出行政行为。2017年4月13日，呼和木独镇政府依据2014年11月28日巴音温都尔嘎查委员会作出的处理意见，作出呼政发(2017)20号《关于乌兰其其格、杨宽荣等五户草牧场纠纷的处理决定》，乌兰其其格不服，向杭锦旗人民政府申请行政复议，杭锦旗人民政府于2017年5月15日作出杭政复不字(2017)1号不予受理行政复议申请决定书。乌兰其其格不服杭政复不字（2017）1号决定书，提起行政诉讼，鄂尔多斯市中级人民法院于2017年10月11日作出（2017）内06行初33号行政判决书，判决撤销杭政复不字(2017)1号决定书，并要求杭锦旗政府重新作出复议决定。杭锦旗政府于2017年12月14日受理后，于2018年2月5日作出杭政复决字(2017)6号行政复议决定书，并于2018年2月11日送达乌兰其其格。乌兰其其格不服确权决定和复议决定，提起本案诉讼。一审法院认为，根据《中华人民共和国草原法》第十六条的规定，呼和木独镇政府作为乡镇一级人民政府，有权对个人之间的草牧场使用权争议进行处理。本案中，原告和四位第三人均为巴音温都尔嘎查集体组织成员，均持有合法的草原使用证。确权测得的五户草牧场面积大于草原使用证登记的面积，但五户牧民均未提供证据证明谁为多出的2815亩草牧场的合法承包经营权人，巴音温都尔嘎查作为草牧场的所有权人即发包方有权召开村民会议对争议草牧场的承包经营纠纷进行处理，呼和木独镇政府作为草牧场使用权的确权机关，在争议牧民无证据证明使用权的情况下，参照巴音温都尔嘎查经济组织的意见作出确权决定并无不当。另依据经庭审查明的事实及联系确权决定上下文意思，呼政发(2017)20号文件处理决定第三项中名字书写错误，“敖特更内”应书写为“赛西雅拉图”，被告呼和木独镇政府应予以纠正。综上，被告呼和木独镇政府作出的处理意见事实清楚、证据充分，被告杭锦旗政府作出的行政复议决定，事实清楚、程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决驳回原告乌兰其其格的诉讼请求。案件受理费50元由原告乌兰其其格负担。二审法院经审理查明的事实与一审认定事实基本一致。二审法院认为，关于上诉人和原审第三人杨宽荣，道劳斤取得剩余草场资格问题。上诉人实际经营争议草场多年，但上诉人并不能提供证明剩余草场排他性全部属于上诉人个人享有的证据，嘎查集体组织和二被上诉人均认可其对现有草场的经营权和对剩余草场的参与分配资格，不违反法律规定。对于本案原审第三人杨宽荣和赛西雅拉图的草场经营权和对剩余草场的分配资格问题，两人同样在争议草场实际经营多年，草场所有权人嘎查集体认可其承包权，对于上诉人和几位原审第三人经实际测量超出登记面积的草场，依据实际经营情况嘎查集体作为草场所有权人应该有权认可其经营权，除非此二人在该集体的草场经营资格被依法确认无效。上诉人认为该二人不具有承包草场资格和分配剩余草场资格，其承包草场应当由其余人员分配的意见不属本案审查范围，上诉人如有异议可以依法定程序主张。关于嘎查集体就本案出具的处理意见是否可以作为被上诉人处理依据问题。嘎查集体会议就本案出具的处理意见，并非具有确定生效效力，在本案中其性质仅作为草场所有权人的集体组织对超面积草场的划分建议，作为被上诉人作出处理决定证据之一是否合理、是否采纳均由被上诉人重新审查确定，所以上诉人认为该意见违法的理由本院不予采纳。被上诉人最终将嘎查集体出具的处理意见作为其作出具体处理决定的意见，属于其合法裁量范围，并不违法。被诉复议决定将道劳斤列为第三人有误，应为其子达楞塔布，应予纠正，一审判决当事人设置正确。综上，上诉人的上诉理由不予采纳，被上诉人作出的处理决定和复议决定，以及一审判决事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人乌兰其其格负担。乌兰其其格申请再审称：一、原审判决认定事实错误。第一、原审判决认定“杭锦旗农牧业局草原监理所颁发的草原证”错误，应是中共呼和木独镇巴音温都尔嘎查支部委员会颁发的“草原基本情况一览表”。第二、鄂尔多斯市中院（2016）内06行终41号行政判决撤销了支持呼政发（2015）4号文件的一审判决，判决呼和木独镇政府作出行政行为，而呼政发（2017）20号与呼政发（2015）4号文件内容雷同，不同的是呼政发（2017）20号文件里捏造了一个“村民代表大会”。第三、监理所颁发草原使用证违反法律规定。第四、呼政发（2017）20号文件违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第三条、第五条、《中华人民共和国草原法》第十三条第一款的规定。第五、第二轮土地承包时，没有召开过村民代表大会，也没有证据证明杨荣宽与道劳斤是牧业社集体经济组织的成员，杨荣宽与道劳斤没有资格承包草牧场。第六、嘎查集体的处理意见不能作为被申请人的处理意见，而且嘎查召开的不是集体会议，是五、六个人的两委会。二、杭锦旗人民政府作出的杭政复决字(2017)6号行政复议决定书事实不清、证据不足，适用依据错误。请求撤销二审行政判决，判决被申请人呼和木独镇政府重新作出处理决定。本院认为，根据《中华人民共和国草原法》第十六条“草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以依法向人民法院起诉。在草原权属争议解决前，任何一方不得改变草原利用现状，不得破坏草原和草原上的设施”之规定，呼和木独镇政府作为乡镇一级人民政府，有权对个人之间的草牧场使用权争议进行处理。对于换证确权测得多出的2815亩草牧场，涉案的五户牧民均未提供证据证明谁是合法承包经营权人，巴音温都尔嘎查作为草牧场的所有权人即发包方有权召开村民会议对争议草牧场的承包经营纠纷进行处理。嘎查集体就本案作出的处理意见可以作为草场所有权人的集体组织对超面积草场的划分建议。呼和木独镇政府作为草牧场使用权的确权机关，参照巴音温都尔嘎查经济组织的意见作出确权决定，属于其合法裁量范围，并无不当。本案申请人亦不能提供证据证明剩余草场排他性全部属于其个人享有。对于本案原审第三人杨宽荣和赛西雅拉图的草场经营权和对剩余草场的分配资格问题，嘎查集体组织和二被申请人均认可其对现有草场的经营权和对剩余草场的参与分配资格，并依据两人在争议草场经营多年的实际情况，嘎查集体作为草场所有权人认可其经营权不违反法律规定。申请人认为该二人不具有承包草场资格和分配剩余草场资格的意见不属本案审查范围，申请人如有异议可以依法定程序主张。综上，被申请人呼和木独镇政府作出的处理决定和杭锦旗政府作出的复议决定，并无不当。原审驳回乌兰其其格的诉讼请求并无不当。乌兰其其格的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条的规定，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回乌兰其其格的再审申请。审 判 长 任慧卿审 判 员 赵卫红审 判 员 张 艳二〇一九年十一月六日法官助理 张伟杰书 记 员 张伟杰