江苏省镇江市中级人民法院 刑 事 附 带 民 事 判 决 书 （2019）苏11民终2045号 原审公益诉讼起诉人：镇江市金山地区人民检察院。 上诉人(原审刑事附带民事诉讼被告人)：马柏华，丹徒区上党柏华家畜饲养场经营者。 委托诉讼代理人李志强，北京晏清律师事务所律师。 镇江市京口区人民法院审理公益诉讼起诉人镇江市金山地区人民检察院控诉被告人马柏华环境民事公益诉讼一案，于2019年5月14日作出(2018)苏1102民初4322号刑事附带民事判决书。原审刑事附带民事诉讼被告人马柏华不服,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年7月23日公开开庭审理了本案，原审公益诉讼起诉人镇江市金山地区人民检察院代理检察员齐献利出庭履行职务,镇江市人民检察院检察员蔡军、检察官助理朱苏媛出庭履行职务,上诉人马柏华及其委托诉讼代理人李志强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 镇江市金山地区人民检察院向原审法院起诉称：2013年5月，马柏华承包丹徒区上党镇东沛村铜涵13组农用地33.98亩，用于养猪。马柏华在未办理用地手续的情况下，擅自在该地块建设猪舍、道路等设施。经鉴定，马柏华实际已固化占地面积10925平方米（合16.39亩），其中耕地面积7108平方米（合10.66亩，属基本农田），原有耕作条件已破坏。修复被损害的16.39亩耕地需费用31.96万元。请求:1、判令马柏华修复被破坏的耕地16.39亩，如不能自行修复，承担耕地修复费用31.96万元；2、判令马柏华在市级媒体公开赔礼道歉。 马柏华及其委托诉讼代理人在一审期间辩称：马柏华所占农用地不属于基本农田，其行为不构成非法占用农用地罪，没有义务赔偿复垦费用。 原审法院经审理查明：2013年5月1日，马柏华经与丹徒区上党镇东沛村铜涵13组范某等10余户村民商定，与丹徒区上党镇东沛村铜涵13组签定土地承包协议，承包该组农用地33.98亩，用于养猪，租期15年，每亩每年租金500元。同年5月6日，马柏华与丹徒区上党镇东沛村村民委员会签订协议，租赁上述土地从事养殖业，马柏华每年向村民委员会交纳管理费4000元。后马柏华在未办理用地手续的情况下，擅自在该地块建设猪舍、道路等设施，造成土地毁坏。 经镇江市丹徒土地和矿业权交易中心测量和原镇江市国土资源局鉴定，马柏华已固化占地面积10925平方米（合16.39亩），其中耕地10.66亩属基本农田，原有耕作条件已破坏。经原镇江市国土资源局丹徒分局委托，江苏省兰德土地工程技术有限公司出具土地复垦报告，复垦被损毁的土地所需费用31.96万元。 原审法院认为，行为人因过错侵害他人民事权益，应当承担侵权责任。马柏华违反土地管理法规，破坏土地资源，其对生态环境造成损害，应当承担对被破坏的土地资源进行修复的侵权责任。刑事附带民事公益诉讼起诉人的诉讼请求符合法律规定，予以支持。 根据宗地测量成果手册中的宗地图、土地利用总体规划图、原镇江市国土资源局出具的鉴定意见，马柏华占用并固化的10.66亩耕地，属基本农田。根据《土地管理法》第四十二条，因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。马柏华非法占用土地，破坏土地资源，其对生态环境造成损害，应当承担对被破坏的土地资源进行修复的侵权责任。故对马柏华的答辩意见不予采纳。 根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百零一条，《土地管理法》第四十二条，《中华人民共和国侵权责任法》第四条、第六条、第十五条之规定，原审法院判决：一、刑事附带民事诉讼被告人马柏华在判决生效后六个月内自行修复被破坏的土地16.39亩；如不能自行修复，应承担破坏土地的修复费用31.96万元。二、刑事附带民事诉讼被告人马柏华在判决生效后一个月内在市级媒体上公开赔礼道歉。 马柏华提起上诉，请求撤销镇江市京口区人民法院(2018)苏1102民初4322号刑事附带民事判决，依法改判马柏华不承担土地修复费用31.96万元。主要上诉理由是:1、原审法院依据宗地测量手册中的宗地图、土地利用总体规划图及原镇江市国土资源局出具的鉴定意见，认定上诉人占用并固化10.66亩基本农田，没有事实依据，公诉机关提交的证据中，没有设立基本农田保护标志，没有基本农田验收确认文件，没有基本农田保护区的资料档案及变更台账，将案涉土地认定为基本农田证据不足；2、其养猪场经过发改委和农委的联合审批，竣工后经过多个部门验收，办理了动物防疫合格证，工商营业执照，得到国家扶持补助资金45万元；3、土地管理法、基本农田保护条例、畜禽规模养殖污染防治条例都没有规定养殖业不可以占用耕地与基本农田；4、农业部副部长康震认为，不该禁养的不能禁，防止盲目扩大禁养范围，该禁的要坚决禁，但要给予合理补偿。 镇江市金山地区人民检察院答辩称：根据原镇江市国土资源局鉴定意见及丹徒区上党镇土地利用总体规划图，涉案土地为深黄色，是基本农田，一审认定事实清楚，证据确实充分，请求二审法院维持原判。 镇江市人民检察院出庭检察员发表的意见与镇江市金山地区人民检察院的答辩意见一致。 关于马柏华占用并固化土地的面积和种类问题，本院进行了庭审调查和现场勘察。依据《镇江市国土资源局耕地破坏鉴定意见》，根据上党镇土地利用总体规划、上党镇东沛村永久基本农田保护区四至范围图，马柏华固化并破坏10.66亩基本农田(系永久基本农田)。故本院对马柏华提出的上述10.66亩土地不属于基本农田的上诉意见不予采纳。但是马柏华实际占用并固化土地共计16.39亩，其中除10.66亩永久基本农田外，还有园地22平方米、沟渠196平方米、设施农用地2651平方米、田坎948平方米，均不属于耕地。 本院经审理，对原审查明的事实予以确认。另查明：2013年5月6日，马柏华、汤某甲（乙方）与丹徒区上党镇东沛村村民委员会（甲方）签订协议，租赁土地从事养殖业，此协议约定：四、乙方经营时在符合法律和政策规定前提下，甲方不负责办理乙方所需要的相关证照，只提供相关手续和证明；五、禁止环境污染；六、乙方租赁期满后必须在前两年交纳每亩土地复耕保证金，每亩200元，等等。2013年10月，马柏华开始违法用地，2013年10月29日，原镇江市国土资源局丹徒分局向马柏华下达镇国土资监停徒[2013]473号责令停止违法建设通知书。2014年3月，马柏华开办个体工商户丹徒区上党柏华家畜饲养场（以下简称柏华养猪场）。2014年10月13日镇江市丹徒区上党镇人民政府（以下简称上党镇政府）向柏华养猪场下达责令改正通知书，要求其立即停工，如擅自继续动工，后果自负。2014年上党镇政府对柏华养猪场的违法建设进行强制拆除。2015年至2017年，马柏华在未办理用地手续的情况下，擅自在该地块建设猪舍、道路等设施，造成土地毁坏。 经镇江市丹徒土地和矿业权交易中心测量和原镇江市国土资源局鉴定，结合江苏省兰德土地工程技术有限公司出具的丹徒区上党柏华家畜饲养场土地复垦方案报告，马柏华已固化占地面积10925平方米（合16.39亩），其中包括耕地7108平方米（合10.66亩，含水田779平方米、旱地6329平方米，均属于永久基本农田）、园地22平方米、沟渠196平方米、设施农用地2651平方米、田坎948平方米。其中耕地的耕作条件已被破坏。修复16.39亩土地共需费用31.96万元，合1.9502万元/亩。 关于马柏华非法占用基本农田10.66亩的行为,镇江市京口区人民法院作出(2018)苏1102刑初273号刑事判决,判决被告人马柏华犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑一年四个月，并处罚金人民币二万元。马柏华提起上诉,本院作出（2019）苏11刑终112号刑事裁定，裁定驳回上诉，维持原判决。 柏华养猪场在永久基本农田上建有12幢猪舍，在设施农用地上建有5幢猪舍，化粪池部分占用永久基本农田。马柏华提出，其计划调整养殖种类，部分养猪、部分养殖鸡、鸭等。 上述事实，有经原审及二审庭审举证、质证的下列证据予以证实：证人吴某某、侯某、沈某、汤某甲、范某、莫某、葛某、唐某、戴某、薛某、李某、管某、袁某、陈某、张某、汤某乙、朱某甲、朱某乙、孙某、高某等人的证言；协议书、责令停止违法行为通知书、责令改正通知书等书证；宗地测量成果手册、上党镇土地利用总体规划图、上党镇东沛村永久基本农田保护区四至范围图、卫星云片影像图、土地利用现状权属审核表、耕地破坏鉴定意见、现场照片；土地复垦方案报告书；户籍资料、营业执照；被告人供述和辩解等证据。 本院认为：《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。本案中，马柏华非法占用永久基本农田10.66亩养殖生猪，不仅破坏了耕地资源，还可能对相关的土地、水、大气等生态环境要素造成侵害，损害社会公共利益。因此，镇江市金山地区人民检察院对马柏华非法占用农用地养殖生猪的行为提起诉讼，属于环境资源民事公益诉讼。 《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百零一条规定，被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的，在刑事诉讼过程中，有权提起附带民事诉讼。被害人死亡或者丧失行为能力的，被害人的法定代理人、近亲属有权提起附带民事诉讼。如果是国家、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起财产附带民事诉讼。《中华人民共和国民事诉讼法》第五十二条第一款规定，当事人一方或者双方为二人以上，其诉讼标的是共同的，或者诉讼标的是同一种类、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。据此，刑事附带民事公益诉讼原则上应当以被告人犯罪行为导致的物质损害为限，但如果被告人不仅实施了犯罪行为，还实施了其他违法行为，上述行为共同导致民事损害结果的，当损害结果具有整体性不能分别处理，或者分别处理成本过高时，按照诉讼经济原则，可以一并依法提起刑事附带民事诉讼，而无须对被告人实施的犯罪行为和其他违法行为分别诉讼、分别审判。本案中，马柏华在建设柏华养猪场的过程中，不仅非法占用永久基本农田10.66亩，还占用了其他农用地。镇江市金山地区人民检察院认为上述行为均违反了法律，破坏了环境资源，可以一并提起刑事附带民事公益诉讼。人民法院应对有关诉讼请求进行具体问题具体分析。 关于马柏华占用不同种类土地建设养猪场的区分处理问题。《中华人民共和国侵权责任法》第四条规定，侵权人因同一行为应当承担行政责任或者刑事责任的，不影响依法承担侵权责任。《中华人民共和国土地管理法》第四十二条规定，因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。《基本农田保护条例》第十七条第一款规定，禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）第二条之（三）规定，对于平原地区从事规模化粮食生产涉及的配套设施建设，选址确实难以安排在其他地类上、无法避开基本农田的，经县级国土资源部门会同农业部门组织论证，可占用基本农田。占用基本农田的，必须按数量相等、质量相当的原则和有关要求予以补划。各类畜禽养殖、水产养殖、工厂化作物栽培等设施建设禁止占用基本农田。第三条规定，从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。（一）签订用地协议。设施农用地使用前，经营者应拟定设施建设方案，内容包括：项目名称、建设地点、设施类型和用途、数量、标准和用地规模等，并与乡镇政府和农村集体经济组织协商土地使用年限、土地用途、土地复垦要求及时限、土地交还和违约责任等有关土地使用条件。协商一致后，建设方案和土地使用条件通过乡镇、村组政务公开等形式向社会予以公告，公告时间不少于10天；公告期结束无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。涉及土地承包经营权流转的，经营者应依法先行与承包农户签订流转合同，征得承包农户同意。（二）用地协议备案。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。县级国土资源部门和农业部门应依据职能及时核实备案信息。发现存在选址不合理、附属设施用地和配套设施用地超过规定面积、缺少土地复垦协议内容，以及将非农建设用地以设施农用地名义备案等问题的；项目设立不符合当地农业发展规划布局、建设内容不符合设施农业经营和规模化粮食生产要求、附属设施和配套设施建设不符合有关技术标准，以及土地承包经营权流转不符合有关规定的，分别由国土资源部门和农业部门在15个工作日内，告知乡镇政府、农村集体经济组织及经营者，由乡镇政府督促纠正。2019年9月4日《自然资源部办公厅关于保障生猪养殖用地有关问题的通知》规定：“一是，生猪养殖用地作为设施农用地，按农用地管理，不需办理建设用地审批手续。在不占用永久基本农田的前提下，合理安排生猪养殖用地空间，允许生猪养殖用地使用一般耕地，作为养殖用途不需耕地占补平衡。二是，生猪养殖圈舍、场区内通道及绿化隔离带等生产设施用地，根据养殖规模确定用地规模；增加附属设施用地规模，取消15亩上限规定，保障生猪养殖生产的废弃物处理等设施用地需要。三是，鼓励利用荒山、荒沟、荒丘、荒滩和农村集体建设用地安排生猪养殖生产，鼓励利用原有养殖设施用地进行生猪养殖生产，各地可根据实际情况进一步制定鼓励支持政策。” 为妥善处理马柏华占用不同种类土地建设养猪场的问题，本院依法咨询镇江市自然资源和规划局丹徒分局、镇江市丹徒区农业农村局。镇江市自然资源和规划局丹徒分局复函称：畜禽养殖等设施农业禁止占用基本农田，马柏华非法占用基本农田的养殖设施应予以拆除复垦，恢复种植条件；马柏华所占土地中，除基本农田以外，尚有部分园地、田坎等其他农用地，对于这部分其他农用地从事养殖业，政策上是允许的。针对园地等其他农用地，如果是集中连片的，其设施农用地可保留；如果是与基本农田穿插交错的，建议根据实际情况酌情处理。镇江市丹徒区农业农村局复函称：根据《江苏省人民政府办公厅关于稳定生猪生产保障市场供应推动生猪产业高质量发展的实施意见》，建议对永久基本农田上的养殖设施、道路按照永久基本农田保护要求予以处置。 依据上述法律法规，参考有关部门的意见，本院认为对于马柏华占用并固化的16.39亩土地应当按照土地种类分别处理： （一）关于非法占用永久基本农田的处理。本案中，马柏华向村民小组及村委会承租土地建设柏华养猪场，但是未与镇政府签订协议，未向县级国土资源部门申请备案，即擅自开工建设猪舍等设施，违反了上述法律法规和规定，由于其未申请备案，国土资源部门无法审查其建设项目是否占用基本农田，亦无法告知。2013年原镇江市国土资源局丹徒分局向马柏华下达责令停止违法建设通知书，2014年10月13日上党镇政府向柏华养猪场下达责令改正通知书，2014年上党镇政府对柏华养猪场的违法建设进行强制拆除，经上述多次行政执法，马柏华仍然非法在上述土地上建设猪舍等设施，故其非法破坏永久基本农田10.66亩的事实清楚，马柏华依法应当拆除上述永久基本农田上的违法建设并复垦。即使有关部门对马柏华给予了养殖补贴，也未许可其非法占用基本农田。故本院对于马柏华提出的其未占用基本农田、法律不禁止利用基本农田养殖生猪的上诉理由不予支持，据此原审法院关于基本农田部分的判决应予维持。同时马柏华非法占用永久基本农田，破坏其耕作条件，原审判决马柏华公开赔礼道歉符合法律规定，亦应予以维持。 （二）关于占用设施农用地的处理。马柏华占用2651平方米设施农用地建设养殖设施，符合上述设施农用地的规划用途。马柏华在设施农用地上建有5幢猪舍，与永久基本农田上的12幢猪舍是相互独立的。因柏华养猪场化粪池部分占用了永久基本农田需要拆除，如果马柏华继续养殖生猪，应依法另行选址修建化粪池，马柏华也可以将此5幢猪舍改作其他不需要化粪池的养殖用途，因此马柏华在设施农用地上建设的养殖设施可以与永久基本农田上建设的养殖设施分离使用。并且，此处设施农用地并非耕地，不存在因此破坏耕地的情形，故镇江市金山地区人民检察院请求判令马柏华修复16.39亩土地中的设施农用地没有法律和事实依据，本院不予支持，原审法院的相关判决应予纠正。但是，马柏华应当依法备案，完善各项手续。 （三）关于占用田坎、园地、沟渠的处理。马柏华占用园地22平方米、沟渠196平方米、田坎948平方米建设养殖设施、道路。上述园地、沟渠、田坎既不属于永久基本农田，又不属于设施农用地，一般应当用于规划用途，但是参照《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的规定，在依法履行协议、公告、备案等程序的情况下，上述土地也可以用作设施农业用途。由于园地、沟渠、田坎并不属于耕地，并不存在因此破坏耕地的情形，故镇江市金山地区人民检察院起诉认为马柏华占用上述园地、沟渠、田坎属于破坏耕地的行为，并据此请求判令马柏华修复被破坏的相应耕地的诉讼请求缺乏事实依据，本院不予支持，原审判决应予纠正。对于马柏华占用上述园地、沟渠、田坎建设养殖设施、道路的处理，既要充分保障周边基本农田的利用，又要方便设施农用地的使用，马柏华可以按照《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》等规定，完善手续，依法使用；也可以由有关行政主管部门依法予以处理。 综上所述，马柏华非法占用永久基本农田10.66亩建设养殖设施，应当拆除有关永久基本农田上的违法建设并依法复垦，如果马柏华不能自行实施，则应当承担相应的拆除和修复费用，按照19502元/亩计算，有关修复费用为207891元。关于马柏华占用设施农用地、园地、沟渠、田坎建设养殖设施、道路的行为，由于相关土地并非耕地，不存在因此破坏耕地的情形，故对于要求马柏华修复此部分耕地的诉讼请求本院不予支持。原审判决认定的部分事实不清，应予部分改判。依据《中华人民共和国刑法》第三十六条第一款、《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百三十六条第一款第（三）项之规定，判决如下： 一、撤销镇江市京口区人民法院(2018)苏1102民初4322号刑事附带民事判决主文第一项。 二、维持镇江市京口区人民法院(2018)苏1102民初4322号刑事附带民事判决主文第二项。即上诉人马柏华在本判决生效后一个月内在镇江市级媒体上公开赔礼道歉。 三、上诉人马柏华在本判决生效后六个月内自行修复被破坏的永久基本农田10.66亩,具体范围以丹徒区上党柏华家畜饲养场土地复垦方案报告书及相关附图为准；如不能自行修复，应承担破坏永久基本农田的修复费用人民币207891元。 四、驳回原审刑事附带民事公益诉讼起诉人镇江市金山地区人民检察院的其他诉讼请求。 本判决为终审判决。 审 判 长  肖 雄 审 判 员  曹 英 审 判 员  陈小娟 二〇一九年十一月二十五日 法官助理  吴兴浩 书 记 员  史 慧