江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)苏行终601号 上诉人（原审原告）张一新，男，汉族，住江苏省淮安市淮安区。 被上诉人（原审被告）淮安市淮安区人民政府，住所地在江苏省淮安市淮安区西长街**。 法定代表人施恩佩，该区区长。 原审第三人淮安市淮安区席桥镇谢荡村村民委员会，住，住所地在江苏省淮安市淮安区席桥镇谢荡村/div> 法定代表人李和平，该村委会主任。 上诉人张一新因与被上诉人淮安市淮安区人民政府（以下简称淮安区政府）、原审第三人淮安市淮安区席桥镇谢荡村村民委员会（以下简称谢荡村委会）撤销农村土地承包经营权证纠纷一案，不服江苏省淮安市中级人民法院（2017）苏08行初128号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院认定，张一新的父亲张宝云与案外人张宝付系兄弟关系。1998年9月，淮安市人民政府（现淮安区政府，下同）向张宝云户颁发《农村集体土地承包经营权证书》，该证书第二页的土地承包登记表中“耕地”栏载明张宝云户共有：耕地7.85亩（长条田2亩、长条秧池0.55亩、大拐田3.5亩、大拐秧池0.6亩、门口田1.2亩）。 1998年9月，淮安市人民政府向案外人张宝付户颁发《农村集体土地承包经营权证书》，该证书第二页的土地承包登记表中“耕地”栏载明张宝付户共有：耕地6.28亩（长条田3.5亩、长条秧池0.5亩、西大田1.28亩、门口田1亩）。 2004年4月20日，原审第三人谢荡村委会（甲方）与张一新（乙方）签订农村土地家庭承包合同书一份，约定的主要内容为：甲方将耕地6亩发包给乙方，承包期限30年，自1998年10月30日至2028年10月30日。该承包合同乙方落款处为“张一新”字样的印章，无张一新签名。2004年4月20日，原审第三人谢荡村委会（甲方）与案外人张宝付（富）（乙方）签订农村土地家庭承包合同书一份，约定的主要内容为：甲方将耕地7.5亩发包给乙方，承包期限30年，自1998年10月30日至2028年10月30日。该承包合同乙方落款处为“张宝付”字样的印章，无张宝付签名。 2005年10月30日，淮安市楚州区人民政府（现淮安区政府，下同）向张一新户颁发《农村土地承包经营权证》（换发），该证书承包地块情况载明张一新户共有：耕地6亩（水田2.94亩：东至宝祥、南至排水、西至毛渠、北至堆；水田0.5亩：东至毛渠、南至宝祥、西至中心堆、北至红明；水田1.2亩：东至长新、南至排水、西至宝付、北至堆；水田0.17亩：东至毛渠、南至沟、西至宝付、北至自留地；旱田0.49亩：东至沟、南至沟、西至宝付、北至自留地；旱田0.7亩：东至沟、南至阳、西至明荣、北至沟）。 2005年10月30日，淮安市楚州区人民政府向案外人张宝付户颁发《农村土地承包经营权证》（换发），该证书承包地块情况载明张宝付户共有：耕地7.5亩（旱田1.24亩：东至二队界、南至长留、西至排水、北至子恩；旱田1亩：东至二队界、南至宝银、西至排水、北至大成；水田2.94亩：东至宝林、南至排水、西至美成、北至堆；水田0.85亩：东至主渠、南至国飞、西至新河斗、北至益新；水田1.1亩：东至益新、南至排水、西至国华、北至堆；旱田0.37亩）。 淮安区人民法院（2016）苏0803第463号案件庭审中，张一新与案外人张宝付一致确认：北靠大路、西与谢国华田搭界、南靠排水渠、东边的1.05亩土地；北与周大成地搭界、东与二组地搭界、南与张宝强地搭界、西靠排水渠的0.8亩土地，该两块土地于1998年登记在张宝云户下，2005年登记在张宝付户下。从2015年秋天开始，该两块土地由张一新在耕种。 2016年4月5日，第三人谢荡村委会向淮安区人民法院席桥法庭出具一份证明：“贵院审理的原告张宝付与被告张一新关于土地承包权的争议，原告张宝付诉称的两块田（就是其称的土地承包经营权中登记的1亩和0.8亩），1998年登记在张宝云名下，2005年登记在张宝付（富）名下。2005年登记在张宝付（富）名下时，没有经过张宝云户的同意。现双方就经营承包权发生纠纷，请求依法处理。” 2017年1月4日，张一新向淮安区人民法院提起民事诉讼，请求：确认谢荡村委会与张宝付于2004年4月20日签订的农村土地家庭承包合同中涉及张一新二轮承包土地的部分无效，并判决谢荡村委会依法返还其违法收回的张一新家庭承包地1.85亩，张宝付、谢荡村委会赔偿张一新经营损失6000元并承担诉讼费。2017年6月29日，淮安区人民法院作出（2017）苏0803民初47号民事裁定，以张一新与案外人张宝付之间均持有相同地块的农村土地承包经营权证，涉案纠纷不属于民事案件受理范围为由，裁定驳回张一新的起诉。 2017年9月28日，张一新向原审法院提起本案诉讼，请求确认淮安区政府于2005年10月30日颁发的楚政农地承包权（2005）第148号《农村土地承包经营权证》无效并予以撤销，确认淮安区政府于1998年9月作出的编号为12，户主为张宝云的《农村集体土地承包经营权证书》有效。 原审法院认为，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款的规定，对符合条件的土地承包人，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证，并登记造册，确认土地承包经营权。土地承包经营权证的发放系政府主动履行的职责，是政府依据土地承包合同进行发放的，属于政府应主动履行的职权和职责的行政登记行为，登记的实质只具有不动产物权的变动公示的作用。农村集体所有的土地，依法由村集体经济组织或者村民委员会发包。只要承包合同依法成立，农民即取得农村集体土地承包经营权。淮安区政府依据张一新与谢荡村委会于2004年4月20日签订的农村土地家庭承包合同，向张一新颁发楚政农地承包权（2005）第148号《农村土地承包经营权证》中，程序并无违法之处，淮安区政府颁证行为合法有效，张一新要求确认淮安区政府于2005年10月30日作出的楚政农地承包权（2005）第148号《农村土地承包经营权证》无效并予以撤销的诉讼请求，不予支持。淮安区政府未能提供张一新取得2005年《农村土地承包经营权证》的时间，故淮安区政府辩称张一新起诉已过诉讼时效的抗辩理由，不予采纳。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，原审法院判决：驳回张一新的诉讼请求。案件受理费50元，由张一新负担。 上诉人张一新不服，向本院上诉请求：1.撤销原审判决，改判确认淮安区政府于2005年10月30日作出的楚政农地承包权（2005）第148号《农村土地承包经营权证》无效并予以撤销；2.确认淮安区政府于1998年9月作出的编号为12，户主为张宝云的《农村集体土地承包经营权证书》有效；3.本案一、二审诉讼费由淮安区政府负担。理由如下：第一，2017年3月9日，（2017）苏0803民初47号案件中对谢荡村委会村干部谢惠金的谈话笔录载明“合同是为了应付上面检查的，全村各户人家都弄这合同，弄这些合同时候没有农户到场，张宝付和张一新也没有到场”。淮安区政府在未履行审核义务的情况下，将张一新户土地承包面积由7.85亩变更为6亩，淮安区政府未对谢荡村委会伪造的《农村土地家庭承包合同书》进行审查，就颁发楚政农地承包权（2005）第148号《农村土地承包经营权证》，该颁证行为违法，相应土地承包经营权证亦应予以撤销。第二，（2017）苏0803民初47号民事裁定书认为该案纠纷不属于人民法院受理民事案件范围，结论错误。如果本案不属于行政案件受理范围，原审应作出相应裁定。原审法院明知《农村土地家庭承包合同书》系伪造，仍判决驳回张一新诉讼请求，显然枉法裁判。 被上诉人淮安区政府二审答辩称，第一，淮安区政府颁证事实清楚。1998年谢荡村四组开展农村土地二轮承包时，张一新祖父母健在，其祖父母的承包地分别由谢荡村委会发包给了张宝付及张一新的父亲张宝云。张宝付户承包面积合计6.28亩，张宝云户承包面积7.85亩。张宝云20**年去世后，经张一新与张宝付协商一致，张一新祖母到叔叔张宝付家生活，张一新同意将其祖母的一份承包田给其叔叔张宝付耕种，即从张一新耕种的承包地中划出1.85亩给张宝付耕种。其后，此地块对应面积的相关税费负担等均由张宝付负担。2005年，谢荡村委会按照调整后的面积与张一新、张宝付分别重新签订了合同：张一新户承包面积为6亩，张宝付户承包面积为7亩。第二，淮安区政府颁证行为程序合法。谢荡村委会2005年与张一新、张宝付分别签订土地家庭承包合同后，经镇土地流转服务站鉴证备案。2005年8月，经谢荡村委会提交申请，淮安区政府根据土地家庭承包合同颁发楚政农地承包权（2005）第148号《农村土地承包经营权证》。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条的规定，发放土地承包经营权证依据是土地承包经营合同，属于行政登记且仅具有不动产物权的变动公示作用，只要土地承包合同成立即取得土地承包经营权。因此，张一新无权在合同效力尚存或发包、承包双方未达成一致的情况下，单方撤销或者变更土地承包经营权证。综上，请求驳回上诉，维持原判决。 原审第三人谢荡村委会二审未提交陈述意见。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院另查明，张一新不服淮安市淮安区人民法院（2017）苏0803民初47号民事裁定，向原审法院上诉。原审法院于2017年9月11日作出（2017）苏08民终2378号民事裁定，驳回上诉，维持原裁定。该裁定已经发生法律效力。 本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条、第二十二条、第二十三条的规定，土地承包应当按照法律规定的程序，由发包方与承包方签订书面承包合同，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条、第四条、第五条的规定，农村土地承包经营权证应有对应的生效承包合同，且应严格依据该合同内容颁发。 本案中，张一新与谢荡村委会于2004年4月20日签订农村土地家庭承包合同，该合同上加盖的是张一新的配偶叶玉芳的印章。张一新以谢惠金在（2017）苏0803民初47号案件中陈述的“张宝付签订的两份农村土地承包合同书是为了应付上面检查的，全村各户人家都弄这合同，弄这些合同的时候没有农户到场。张宝付和张一新也没有到场”为依据，认为前述4月20日签订的承包合同无效，该上诉理由证据不足，仅凭谢惠金的前述陈述亦不能证明案涉承包合同系谢荡村委会伪造。即使张一新未到场亲自签订前述承包合同，其未能提供相反证据推翻配偶叶玉芳在合同上加盖印章的意思表示。谢惠金在（2017）苏0803民初47号案件中陈述“你们给我看的两份合同载明的土地亩数是根据各家上缴提留筹收的底根写的”，该陈述能印证楚政农地承包权（2005）第148号《农村土地承包经营权证》的承包地面积并非张一新所主张的“随意变更”。淮安区政府在谢荡村委会提交申请后，根据农村土地家庭承包合同颁发土地承包经营权证，符合《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》的规定。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张一新负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  臧 静 审 判 员  赵 黎 审 判 员  吴晓玲 法官助理  杨 光 二〇一九年十一月一日 书 记 员  任子悦