南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2019）桂71行初71号 原告姚家良，男，1978年8月27日出生，汉族，住柳州市城中区。 原告陈委结，男，1961年3月30日出生，汉族，住柳州市城中区。 原告邓世华，男，1969年6月1日出生，汉族，住柳州市城中区。 原告金家国，男，1967年12月24日出生，汉族，住柳州市城中区。 原告金林森，男，1961年10月26日出生，汉族，住柳州市城中区。 原告陈礼昕，男，1981年2月8日出生，汉族，住柳州市城中区。 原告金家雄，男，1963年1月12日出生，汉族，住柳州市城中区。 原告吕小珍，女，1963年6月30日出生，汉族，住柳州市城中区。 原告吕雪艳，女，1981年10月25日出生，汉族，住柳州市城中区。 原告金月英，女，1953年12月24日出生，汉族，住柳州市城中区。 原告金林权，男，1964年7月15日出生，汉族，住柳州市城中区。 原告姚家庆，男，1980年9月9日出生，汉族，住柳州市城中区。 原告陈伟荣，男，1957年9月14日出生，汉族，住柳州市城中区。 原告金奎，男，1955年10月16日出生，汉族，住柳州市城中区。 诉讼代表人姚家良,身份同上。 诉讼代表人陈委结,身份同上。 委托代理人陈柳新，广西万益（柳州）律师事务所律师。 委托代理人钟国华，柳州市恒益法律服务所法律工作者。 被告柳州市人民政府,住所地柳州市城中区文昌路**。 法定代表人吴炜，市长。 委托代理人李岳芝，柳州市城中区征地拆迁办公室工作人员。 委托代理人朱宁，广西众维律师事务所律师。 第三人柳州市城中区静兰村第六村民小组。 诉讼代表人邱东才，该组组长。 第三人柳州市城中区静兰村第七村民小组。 诉讼代表人金燕武，该组组长。 原告姚家良等14人要求被告柳州市人民政府（以下简称柳州市政府）履行法定补偿职责一案，于2019年5月10日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法组成合议庭，分别于2019年6月18日、8月5日公开开庭审理了本案。原告姚家良、陈委结及14名原告的诉讼代表人姚家良、陈委结及委托代理人陈柳新、钟国华，被告柳州市政府的委托代理人李岳芝、朱宁,第三人柳州市城中区静兰村第六村民小组（以下简称静兰村六组）诉讼代表人邱东才、柳州市城中区静兰村第七村民小组（以下简称静兰村七组）的诉讼代表人金燕武到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 14名原告于2018年11月12日书面要求被告柳州市政府给付7945600元，被告以本案案款原告与静兰村六、七组尚存争议，无法协商一致为由，未将上述款项支付14名原告。 原告诉称，依据柳州市政府柳政阅[2012]81号《柳州市征地拆迁工作领导小组6月份工作例会会议纪要》（以下简称81号会议纪要）第二条的决定、柳州市政府“柳政阅【2015】87号”《柳州市征地拆迁工作领导小组9月份工作例会会议纪要》（以下简称87号会议纪要）第十九条的内容和己经发生法律效力的柳州市城中区人民法院(2016)桂0202民初3313号民事判决书、柳州市中级人民法院(2018)桂02民终396号民事判决，证明涉案的80.76亩土地的补贴款与静兰村第六、七组无关。判决书认定原告陈委结、姚家良等**村民是该地块的长期耕种人,应取得该地块的青苗及安置补贴。根据柳州市城中区征地拆迁办公室2018年10月29日向柳州市中级法院提交的《情况说明》：“经查实，上述争议土地的处遗经费已由柳州市土地交易储备中心出资，总额7945600元，该款项己转付我办暂存。由于本案14名原告与静兰村第六、七村民小组之间尚存争议，无法协商一致，因此无法对其作出具体的补偿。”为取得该补贴款，14名原告于2018年11月12日通过顺丰速运向柳州市××中区征地拆迁办公室提交《关于请求即时给付补偿款的函》及《法律意见书》，要求柳州市××中区征地拆迁办公室依据柳政阅[2012]81号文件决定及生效的（2016)桂0202民初3313号民事判决、（2018)桂02民终396号民事判决办理补贴款给付义务，向14名原告给付补贴款。但柳州市××中区征地拆迁办公室在收到原告和代理律师的函件后，既不予以回复，也不按原告提出的要求给付补贴款，其行为损害了原告的合法权益。柳州市××中区征地拆迁办公室虽代为处理涉案款项，但其是受征地征收主体柳州市政府的委托，在委托范围内从事相关行为。对补贴款的处理有异议而提起行政诉讼应以柳州市政府作为被告。请求法院判决:1、判令被告向原告支付原电化厂80亩土地的补贴款7945600元;2.赔偿原告经济损失1032928元（以7945600元为本金，按照同期银行贷款年利率6%的两倍，自柳州市中级法院（2018)桂02民终396号民事判决书2018年3月27日生效时至2019年4月26日止共13个月，计算方式：7945600元×6%÷12×13×2=1032928元）。3、由被告承担本案诉讼费用。 原告向法庭提供如下证据：1.81号会议纪要，拟证明会议纪要第二条决定：原则上对长期耕种的土地，参照征收集体土地标准适当给予安置和青苗补贴；2.柳州市城中区法院（2016）桂0202民初3313号民事判决书，拟证明静兰村六组与静兰村七组于2016年11月1日签订的《静兰村第六、七村民小组关于原市电化厂少征多用土地补偿费的分配协议》无效；3.柳州市中级法院（2018）桂02民终396号民事判决书，证明目的与证据2证明目的一致；4.柳州市××中区征地拆迁办公室《情况说明》，拟证明原电化厂80亩土地的经费在柳州市××中区征地拆迁办公室暂存；5.关于请求即时给付补偿款的函，拟证明原告向柳州市××中区征收拆迁办公室提出给付补偿款的申请；6.法律意见书，拟证明代理律师向柳州市××中区征地拆迁办公室发出《法律意见书》要求柳州市××中区征地拆迁办公室向原告支付补贴款；7.顺丰速运客户存根、8.顺丰运单追踪、9.顺丰运单详情、10.录音U盘（陈委结与文冬至的通话录音），拟证明被告已签收《关于请求即时给付补偿款的函》和《法律意见书》；11.87号会议纪要，，拟证明原电化厂80亩土地的补偿应参照静兰片区征收补偿标准补贴给长期耕作土地的农民；2.柳州市城中区人民法院（2019）桂0202行初1号行政裁定书，拟证明柳州市城中区征地拆迁办公室是受征地征收主体柳州市政府的委托，在委托范围内从事相关行为；13.人民调解协议书、14.鱼塘青苗补偿协议书、15.证明、16.请求补偿城中区静兰村七组村民自建围墙款报告，拟证明原告陈委结等十四户村民2005年以来在原电化厂80亩空地开荒种地、开塘养鱼，是实际耕种者；17.情况说明，拟证明争议土地的补偿款总金额为7645600元；18.录音光碟及文字内容，拟证明柳州市××中区征地拆迁办公室推诿不作为。 被告柳州市政府辩称，一、被告具有批准收回国有土地使用权的法定职权。根据《土地管理法》第五十八条的规定，被告作为有批准权的人民政府，具有批准收回国有土地使用权并给予补偿款的法定职权。二、原告请求支付的补偿款不符合81号会议纪要规定的支付补偿款的前提条件。根据该纪要第二点“关于对原电化厂约80亩己发证为国有土地的历史遗留问题的处理。会议决定：维持国有土地性质不变。由城中区按没有权属争议的前提进行谈判，原则上对农民长期耕种的土地，参照征收集体土地标准适当给予安置和青苗补贴，对其余土地按建设用地予以补贴”的规定，只有在没有权属争议的前提条件下，被告才能进行补偿，而本案应当支付补偿款的土地权属没有得到相关法律文书的确认，纠纷依然存在。故，不符合支付补偿款的前提条件。三、原告所提交的民事判决书并没有对涉案土地的权属进行认定。根据原告提交的证据(2016)桂0202民初3313号和(2018)桂02民终396号民事判决，仅认定静兰村六、七组签订的分配协议无效，并没有确认土地权属和土地补偿款归原告所有。故，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告柳州市政府未提交证据。 静兰村六、七组述称：涉案款项应该给静兰村六、七组。原电化厂征收的是静兰村六、七组的土地，原电化厂征收土地的时候都是与静兰村六、七组签订协议。 静兰村六、七组未提交证据。 经庭审质证，各方当事人对证据的质证意见如下：被告柳州市政府对原告提供的证据1的真实性、合法性、关联性没有异议，但是对证明目的有异议。这一份证据除了原告的证明目的之外还证明了对于本案的土地补偿的前提是没有权属争议的前提下，原则上对农民长期耕种的土地进行补偿；对证据2、3的真实性、合法性、关联性没有异议，但是不同意证明目的，这两份判决书只能证明对于静兰村第六、七组签订的分配协议无效，并没有确认该土地没有争议或者确认补偿款归原告所有；对证据4的真实性、合法性、关联性没有异议；对证据5-9真实性没有异议，但这份证据是原告单方面作出的，对于这份证据的合法性不予认可；对证据10不予认可，因为本案原告起诉要求被告履行补偿义务，被告也认可没有对原告进行补偿，因此这份证据没有意义，不需要证明被告没有履行补偿；对证据11的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明目的有异议；这份证据第19点，证明政府是同意由柳州市××中区征地拆迁办公室按照最高不超过争议土地总面积80亩的90%的补贴原则与村民进行协商，对农民长期耕种的土地参照静兰片区征收菜地的补偿标准10.48万元/亩给予青苗及安置补贴，其余土地参照静兰片区征收建设用地的补偿标准5万元/亩给予补贴，从这个表述证明，柳州市政府的会议纪要是同意在一个范围之内协商确定具体的金额，并没有明确补偿金额的数量，而且确定补偿是要与村民协商，并没有确定就是原告；对证据12、13、14、15的真实性、合法性、关联性没有异议；对证据16的真实性、合法性无异议，对关联性有异议；对证据17、18的真实性、合法性、关联性无异议，但是不能证明原告的主张。第三人柳州市××中区静兰村六、七组质证认为：对于证据1的真实性、合法性没有异议，对证明内容有异议，不能仅凭会议纪要就说明款项是原告的，因为六、七组长期在涉案土地耕种花生等农作物；对于证据2、3有异议，第三人认为该判决确认第六、七小组签订的协议无效没有依据，且判决书中没有认定土地是属于谁的；对于证据4的真实性、合法性、关联性没有异议；对于证据5有异议，认为原告的请求没有依据；对于证据6-10的真实性、合法性、关联性没有异议；对于证据11、12有异议，不是由原告长期耕作，而是由六、七组耕作。对于证据13有异议，认为调解没有第六、七组小组的参与是无效的；对于证据14有异议，当时是城市投资建设公司已经将补偿款项给原告陈委结，静兰村六、七组没有参与，故无效；对于证据15有异议，村委会出具这份证明时，没有问过六、七组的意见，认为该证明无效；对于证据16有异议，第三人不清楚；对于证据17、18的真实性、合法性、关联性没有异议。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1-18，来源合法，符合证据的真实性、关联性及合法性的要求，且证据之间相互印证，本院予以确认，可以作为认定本案事实的证据，但不能证明原告的证明目的。 经审理查明，涉案争议的电化厂土地约80.7亩,由于空置，由本案14名原告在2005年以来长期开荒种地、开塘养鱼。2012年7月16日柳州市征地拆迁工作领导小组6月份工作例会会议纪要第二条载明：关于电化厂约80亩已发证为国有土地的历史遗留问题的处理，会议决定：维持国有土地性质不变，由城中区按没有权属争议的前提进行谈判，原则上对农民长期耕种的土地，参照征收集体土地标准适当给予安置和青苗补贴，对其余土地按建设用地予以补贴，由土地交易储备中心支付相应费用。2015年9月29日柳州市征地拆迁工作领导小组9月份工作例会会议纪要第十九条载明：桂柳路原电化厂80亩争议土地，由城中区征迁办按照长期耕作土地比例最高不超过争议土地总面积（80亩）90%的补贴原则与村民进行协商，对农民长期耕作的土地，参照静兰区征收菜地的补偿标准（10.48万元/亩）给予村民青苗及安置补贴；其余土地参照静兰区征收建设用地的补偿标准（5万元/亩）给予村民补贴。2018年10月29日，柳州市××中区征地拆迁办公室出具情况说明，上述争议土地的处遗经费7945600元已经由柳州市土地交易储备中心出资并转付柳州市××中区征地拆迁办公室暂存。14名原告于2018年11月12日书面要求给付上述款项，被告以对于本案案款，原告与静兰村6、7组尚存争议，无法协商一致为由，未将上述款支付14名原告。14名原告不服，遂诉至本院。 另查明，静兰村六组、七组于2016年11月1日签订了《静兰村第六、七村民小组关于原电化厂少征多用土地补偿费的分配协议》，约定：原电化厂少征多用的土地补偿费，由于目前尚未确定具体数额，今后政府补偿得多少，甲方（静兰村六组）乙方（静兰村七组）各占50%。14名原告认为以上分配协议侵害了其合法权益，起诉到柳州市城中区人民法院，该院于2017年11月10日作出(2016)桂0202民初3313号民事判决，以静兰村六组、七组在没有征得原告实际耕种农民的同意下，私自签订补偿费分配协议，损害了原告的合法权益，判决确认了分配协议无效。静兰村第六、七村民小组不服，上诉至柳州市中级人民法院，柳州市中级人民法院作出(2018)桂02民终396号民事判决维持原判。 本院认为，根据柳州市城中区人民法院(2019)桂0202行初1号行政裁定认定，柳州市城中区征地拆迁办公室受征地征收主体柳州市政府的委托代为处理涉案款项，在委托范围内从事相关行为。对补贴款的处理有异议而提起行政诉讼应以柳州市政府作为被告。各方当事人对此并无异议，本院依法予以确认。 根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，市、县人民政府及其土地行政主管部门在土地征收及补偿安置组织实施方面有着明确的职责分工。具体来讲，市、县人民政府的职责主要体现为征收土地方案的公告和征地补偿、安置方案的批准等；土地行政主管部门的职责主要是负责对征地补偿、安置方案的组织实施，其中包括征收土地的各项费用的支付等。市、县人民政府及其土地行政主管部门在土地征收过程中应当严格依照法定程序履行各自的法定职责，确保被征收人的正当权益获得公平及时的实现，否则将依法承担相应的法律责任。质言之，征收土地补偿安置费用的支付一般情况下属于土地行政主管部门的职责，但市、县人民政府如未履行征收土地方案公告和征地补偿、安置方案批准等法定职责，则不能排除其亦负有支付征收土地补偿安置费用的职责。又根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，被告柳州市政府也具有收回国有土地使用权并给予补偿款的法定职责。可见，无论是征收集体土地还是收回国有土地使用权，被告柳州市政府都具有补偿安置的法定职责。 关于被告柳州市政府是否履行了补偿安置的法定职责的问题。本案中，涉案的7945600元已经转付柳州市××中区征地拆迁办公室的账号暂存，被告柳州市政府未支付给14名原告的理由在于当事人未达成协议，也没有法院判决确定该款的权属，支付该款的条件未成就。本院认为，如上所述，无论是征收集体土地还是收回国有土地使用权，被告柳州市政府都具有补偿安置的法定职责。政府在履行补偿安置的法定职责的时候，应当遵循全面适当的原则。虽然7945600元已经转付柳州市××中区征地拆迁办公室账号，但是此时柳州市政府履行补偿义务的职责并未结束。根据81号会议纪要第二条、89号会议纪要第十九条载明的内容，可以知道当时柳州市政府制定该两条的目的是为了处理电化厂约80亩已发证为国有土地的历史遗留问题。该历史遗留问题究竟是当年征收集体土地给电化厂使用未补偿到位，还是被告收回电化厂的国有土地使用权未补偿到位的历史遗留问题，柳州市政府作为征收集体土地或收回国有土地使用权的征收补偿安置主体及当年该两次会议的主导者，其对还原当年会议纪要第二条、第十九条的规定的原意应该更具有优势，更有利于划分涉案款项的具体性质及权属，分配涉案款项的首次判断权应由被告柳州市政府行使，亦是柳州市政府的职责所在，司法权在行政权面前应保持谦抑。被告柳州市政府应结合会议纪要的精神，在调查清楚的情况下分配该款，实质性化解纠纷。本案中，被告柳州市政府仅将该款转付柳州市××中区征地拆迁办公室暂存，未主动在调查清楚的情况下确定涉案款项的权属并将涉案款项给付相应当事人，属未全面履行法定职责。故，被告柳州市政府应在法定期限内履行分配款项的法定职责。 关于14名原告要求将涉案的7945600元给付其的问题。本院认为，14名原告提供的证据不足以证明涉案的7945600元全部归其所有。理由如下：第一、虽然涉案的土地性质已经为国有土地，但是如上所述，涉案的7945600元正是为了处理该地的历史遗留问题，而该历史遗留问题就存在两种可能：1.当年征收集体土地给电化厂使用未补偿到位；2.被告收回电化厂的国有土地使用权未补偿到位。而根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一、第二款规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一、第二款的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。可见，根据上述规定，土地补偿费、安置补助费是支付给农村集体经济组织，而非直接支付给村民，，地上附着物及青苗补偿费则补偿给附着物及青苗的所有者质言之，涉案的7945600元是否包括土地补偿费，该土地补偿费需支付给谁，需要被告柳州市政府履行法定职责进一步确定。第二、虽然81号会议纪要第二条、87号会议纪要第十九条载明是青苗及安置补贴，但是该款名称并未明确且认定该款的性质不能仅凭名称，而应根据权利义务的内容，结合当时的制定背景、制定原意及法律、法理，由当时制定该条的主导者柳州市政府来认定。第三、我国的土地只有国家、集体所有，不存在个人拥有土地的情形，即使14名原告在2005年以来长期开荒种地、开塘养鱼，亦不能得出其拥有土地权属的结论，只能得出其拥有地上附着物、青苗补偿费、鱼补偿费等费用的结论。第四，从日常生活经验来看，土地补偿费或者收回国有土地使用权的补偿费用往往占据了大部分的补偿费用。14名原告称其长期开荒种地、开塘养鱼进而主张该款全部为其所有，与一般的征收集体土地或者收回国有土地使用权的生活常理不符。第五、根据原告提交的(2016)桂0202民初3313号、(2018)桂02民终396号民事判决，仅认定静兰村六、七组关于原市电化厂少征多用土地补偿费的分配协议无效，并没有确认土地权属和土地补偿款归原告所有。而且分配协议的无效不必然得出涉案款项应属于14名原告的唯一结论，故14名原告要求被告给付7945600元于法无据，本院不予支持。因此，14名原告要求赔偿7945600元利息损失及律师费的诉讼请求于法无据，本院亦不予支持。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条之规定，判决如下： 一、被告柳州市人民政府在法定期限内履行支付补偿款的法定职责； 二、驳回原告姚家良等14人的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告柳州市政府、原告梁寿强等14人各承担25元。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至广西壮族自治区高级人民法院,并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，帐号：20×××77，开户行：中国农业银行南宁万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  杨 斌 审 判 员  韦圆圆 审 判 员  梁耀美 二〇一九年十一月二十七日 法官助理  邹 鹏 书 记 员  庞 嫱 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 《中华人民共和国土地管理法》 第四十六条第一款国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。 第四十七条征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。 征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。 第五十八条第五十八条有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权： （一）为公共利益需要使用土地的； （二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的； （三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的； （四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的； （五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。 依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》 第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。 被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。 市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。 征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。 第二十六条土地补偿费归农村集体经济组织所有；；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有 征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。