江西省德兴市人民法院行 政 裁 定 书(2019)赣1181行初70号原告婺源县茂源实业有限公司，住江西省婺源县紫阳镇才仕大道德**，统一社会信用代码913611300839258413。法定代表人詹进茂，该公司总经理。委托代理人王金平，江西青之蓝律师事务所律师。委托代理人江林英，江西青之蓝律师事务所律师。被告婺源县城市管理局，住所地，住所地：婺源县文公南路iv>法定代表人李五兆，系该局局长。委托代理人程小平，该局综合执法大队副大队长。委托代理人汪远勇，江西学林律师事务所律师。被告婺源县自然资源局，住所地，住所地：婺源县蚺城街道书乡路iv>法定代表人陈靛，系该局局长。出庭负责人李巍，系该局副局长。委托代理人黄跃龙，江西学林律师事务所律师。原告婺源县茂源实业有限公司诉被告婺源县城市管理局、被告婺源县自然资源局其他行政行为一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告婺源县茂源实业有限公司诉称，2012年12月18日，原告公司法定代表人詹进茂等人联合竞买了文公桥头东侧地块，宗地面积为5457.6m。该宗地登记在原告公司名下，公司依法成立了万茂中心项目，实际上只有一栋商业大楼。该项目从申报审批到现在建成竣工，先后经过县规划局等多个单位的多次会议，现有两侧地下室，基础埋深的深坑均达26米，耗时6年有余，可见该项目的成本之高。该项目现已经竣工验收，原告却迟迟拿不到竣工规划验收手续。得到的理由为验收中发现万茂中心项目存在部分建设与规划不符的现象。为此，婺源县城乡管理局于2019年3月20日对原告作出了行政处罚决定，原告为了尽快拿到竣工验收材料，履行了行政处罚决定，缴清了全部罚金，却依旧不予办理竣工规划手续。故原告向被告提交了《关于万茂中心项目竣工验收的两个问题报告》，原告公司法定代表人也向县政府提交了《关于请求县政府对万茂中心竣工验收的两个信访问题进行复议申请》，两份材料中均多次详细阐述了部分建设与规划不符，没有违反法律的强制性规定，有部分违建也是根据城市规划单位的书面要求进行的改建，具体是根据黄山设计院修改的效果图而建设，根本不属于所谓“违章建设”，但两被告却向原告下发了“关于万茂中心项目验收有关问题的处理意见”，并告知若是对该处理意见不服，建议原告行政复议或者行政诉讼。原告认为“关于万茂中心项目验收有关问题的处理意见”第二条，被告方关于原告公司存在违章建设行为的认定不清，处罚的理由和依据未列明：1、若是因一层店面增高0.8米问题需要处罚，该处罚没有依据。万茂中心是2012年11月摘牌的商业项目，根据2014年版《江西省城市规划管理技术导则》和《上饶市中心城区建筑工程建筑面积容积率、建筑密度计算规则》，对于商业建筑层高6米是指导性意见，不是商品房的强制性规定。针对大型商业综合体可按行业标准适当加高；且之所以增高0.8米是由于原告和湖南张家界汇湘农博园有限公司签订的合作协议，该协议在原规划审批会议之前，约定了层高不少于68米，该增高情况也曾向原规划局领导和规划局指定的有资质的设计审查单位报批了底层7米高的图纸。2、房屋一层1153平方米，其中有5部电梯，5个消防通道，因为一层之上是商业商品房，每间隔200平方米就必须在6.8米的空间拉横梁，同时，建筑新规范上要求超5米高度要求有拉梁。假如说要拉横梁做两层，6米同样可以重新拉横梁。我们又不是多做商品房，多一个平方多获利，这是建筑和商业需要，请你们到张家界的旅游商品城去看看就清楚了。3、店面改变外立面后增加了140余平方米有一定的客观因素，不是我们主观故意所为，怎么能处罚?再说是容积率允许误差的范围内。4、斜坡屋顶超高计算容积率也没有道理，是规划局发文要求企业重新设计外立面效果图，改变“炮楼”不协调的现象，而且我们最顶层斜坡屋顶只有消防通道，里面没有设计楼梯，斜坡屋顶原告没有利用。同时，“处理意见”第三条要求补交土地出让金和相关规费数额不清，依据不明。这三点是否应认定属于违建，是否应受到行政处罚尚未确定，且原告也已就婺源县城县规划局在2019年3月20日作出的《行政处罚决定书》认定原告擅自扩建店面、改变内部结构和斜坡屋顶超高，并作出行政处罚的行为提出了行政诉讼，故而原告认为除非上述三点确被认定违建，否则被告方在上述三点未确定之前便提出补交土地出让金显然不当，且混淆不清。综上所述，“关于万茂中心项目验收有关问题的处理意见”将行政处罚和补交土地出让金一并作出,程序存在不当。同时，被告方认为应对原告进行行政处罚，以及原告应补交土地出让金和规费，该行政行为的合法性与合理性均不符合法律相关规定。请求撤销两被告在2019年8月14日联合作出的《关于万茂中心项目验收有关问题的处理意见》或确认该处理意见不合法。被告婺源县城市管理局辩称，原告起诉的《关于万茂中心项目验收有关问题的处理意见》不属于行政诉讼的受案范围，依法应当驳回原告的起诉。被告和婺源县自然资源局作出的《关于万茂中心项目验收有关问题的处理意见》是属于对原告的信访回复。原告于2019年7月15日向婺源县人民政府提交了“关于婺源万茂中心项目竣工验收的两个问题报告”的信访件，于2019年8月9日向婺源县人民政府提交了“关于请求县政府对万茂中心竣工验收的两个信访问题进行复议申请”的信访件，婺源县人民政府把这二份信访材料转交给了被告和婺源县自然资源局办理。被告和婺源县自然资源局对这两份材料作出了题为《关于万茂中心项目验收有关问题的处理意见》的回复，在回复中没有作出任何处罚决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》及其解释的相关规定，该回复不属于行政诉讼受案范围，依法应当驳回原告的起诉。被告婺源县自然资源局辩称，原告起诉的《关于万茂中心项目验收有关问题的处理意见》是属于对原告的信访回复，在回复中没有作出任何处罚决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》及其解释的相关规定，该回复不属于行政诉讼受案范围，依法应当驳回原告的起诉。经审理查明，原告婺源县茂源实业有限公司向婺源县人民政府递交了《关于婺源万茂中心项目竣工验收的两个问题报告》和《关于请求县政府对万茂中心竣工验收的两个信访问题进行复议申请》。2019年8月14日，被告婺源县城市管理局和被告婺源县自然资源局针对原告递交给婺源县人民政府的两份材料，作出了《关于万茂中心项目验收有关问题的处理意见》，该意见载明：一是贵公司万茂中心项目实际建设情况和原规划批准情况不一致，存在违章建设行为，事实清楚；二是对此前已经行政处罚的贵公司存在的该项目违章建设行为，按照《行政处罚法》一事不两罚的原则，不再予以处罚；对此前没有被发现，或者没有接受处罚的其他违章建设行为，应当依法予以处罚，但在作出行政处罚时，应考虑产生违章建设行为的动机是否是以直接获利为目的，还是以美观建筑外观为目的?是否存在未严重违反城市总体规划等酌情情节，如确有从轻情节的，予以从轻处罚；三是对于按相关规定需要折算计容面积的,依据相关规定折算计容面积，补交土地出让金及相关规费；四是贵公司本项目上述违章建设行为处罚结案，折算计容面积补交土地出让金及规费到位后，予以办理竣工规划核实手续。贵公司如对上述处理意见有异议，建议通过行政复议或行政诉讼程序依法处理。原告婺源县茂源实业有限公司在收到该意见后，在2019年8月26日向本院提了起行政诉讼。本院认为，两被告作出的《关于万茂中心项目验收有关问题的处理意见》，是对原告递交给婺源县人民政府两份材料的回复，该意见仅仅是两被告对原告向婺源县人民政府反映的问题作出的答复，该答复仅是一种告知，告知不代表具体的行政行为，即该意见在没有通过与其他相应的行政程序结合，固化为具体的行政行为的情况下，仅凭该意见不能对原告的合法权益产生实质性的影响，是不产生外部法律效力的行为。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）项、第六十九条第一款第（十）项，裁定如下：驳回原告婺源县茂源实业有限公司的起诉。案件受理费50元，退还原告婺源县茂源实业有限公司。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省上饶市中级人民法院。审 判 长  余晓东人民陪审员  倪佰广人民陪审员  毕银光二〇一九年十一月二十七日书 记 员  董 洁