宁夏回族自治区固原市中级人民法院   行政判决书   （2019）宁04行初37号   原告任进堂，男，汉族，1967年12月13日出生，宁夏彭阳县人，高中文化，农民，住宁夏彭阳县。   委托代理人赵俊，北京昌运律师事务所律师。一般代理。   委托代理人杨杨，北京昌运律师事务所律师。一般代理。   被告彭阳县人民政府。住所地：彭阳县城兴彭路**。   法定代表人刘启冬，男，县长。   委托代理人杨万瑛，女，汉族，1982年4月29日出生，住彭阳县，系彭阳县人民政府法制办科员。特别授权。   委托代理人李林峰，宁夏古雁律师事务所律师。特别授权。   第三人彭阳县新集乡人民政府。。住所地：彭阳县新集乡街道   法定代表人余长会，男，乡长。   出庭负责人文小荣，系彭阳县新集乡人民政府副书记。   委托代理人王艳，女，1988年1月4日出生，回族，大学文化，住彭阳县。系彭阳县新集乡人民政府办公室主任。特别授权。   委托代理人海连俊，宁夏茹河律师事务所律师。特别授权。   原告任进堂因诉被告彭阳县人民政府、第三人彭阳县新集乡人民政府行政复议一案，于2017年4月26日向本院提起诉讼。本院于2017年10月24日作出（2017）宁04行初122号行政判决。原告任进堂不服，向宁夏回族自治区高级人民法院提起上诉，宁夏回族自治区高级人民法院于2018年1月25日作出（2017）宁行终306号行政判决，驳回上诉，维持原判。原告任进堂又不服申请再审，2019年4月26日宁夏回族自治区高级人民法院作出（2019）宁行再3号行政裁定书，撤销宁夏回族自治区高级人民法院（2017）宁行终306号行政判决和本院（2017）宁04行初122号行政判决，本案发回本院重审。本院受理后，依法另行组成合议庭，于2019年8月22日公开开庭审理了本案。原告任进堂及委托代理人赵俊、杨杨，被告彭阳县人民政府委托代理人杨万瑛、李林峰，第三人彭阳县新集乡人民政府的出庭负责人文小荣及委托代理人王艳、海连俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被告彭阳县人民政府于2017年4月13日对原告任进堂作出彭复决字[2017]01号《行政复议决定书》。其主要内容：申请人任进堂对被申请人彭阳县新集乡人民政府行政强制及行政赔偿行为不服，于2017年1月8日向本机关申请行政复议。申请人称：2016年11月9日下午，被申请人在没有下达任何决定和通知的情况下，以申请人占用原乡政府大院为由，组织人员将申请人所有的10间房屋强行拆除，并压毁了房间内的物品。被申请人强制拆除申请人合法所有的房屋，属于严重的程序违法。被申请人违法拆除申请人房屋，造成申请人房屋及构筑物、房屋内物品和家人受伤等各项损失共计712779.46元。为此，申请人请求：一是依法确认被申请人强制拆除房屋的行为违法；二是要求被申请人赔偿各项损失712779.46元。   被申请人称：被申请人于2016年11月9日组织工作人员强行对申请人所建的非法建筑予以拆除，是有合法根据的，申请人所建的10间房屋位于新集乡规划区内，没有任何审批手续，应属于违章建筑。2016年5月24日被申请人向申请人下达了《违章建筑勒令停工通知书》，但申请人置之不理，强行施工。被申请人在组织人员拆除房屋时已将屋内可移动的所有财产搬离转移并妥善放置，申请人所说的受损财产没有事实根据。因此，被申请人认为，申请人所建房屋为违法建筑，被申请人拆除房屋有充分的法律依据，并已履行了必要的法律程序，是合法的行政行为，不承担赔偿责任，要求驳回申请人的复议请求，维护被申请人行政行为的正当性。   经审理查明，《新集乡总体规划（2010-2020)》于2011年11月20日经彭阳县人民政府批准生效。申请人宅基地位于《新集乡总体规划（2010-2020)》中集镇规划用地范围。被申请人建设的新集乡农贸市场位于申请人宅基地后。新集乡农贸市场修建以来，申请人以其生产生活道路不畅、屋后公厕影响生活、乡领导口头答应为理由，在没有取得乡村规划许可证的情况下，分别于2013年和2016年在其屋后修建房屋各五间，并且将自己购买的机砖擅自垒放在农贸市场南侧。其中：2013年，申请人建房时被申请人进行了阻挡，但申请人并未停建而且建成五间砖木结构房屋（其中三间房屋面向新集乡农贸市场开门，两间房屋没有面向农贸市场开门而同自己宅基地院落相通）；2016年，申请人建房屋时，被申请人于5月24日下达了《违章建筑勒令停工通知书》，但申请人仍未停建，继续施工并建成五间彩钢瓦结构房子。申请人建设的10间房屋，除自己使用2间房屋外，其余8间屋均出租他人。2016年11月9日，被申请人对申请人所建的10间房屋进行了强制拆除，在实施拆除过程中组织乡干部对屋内物品进行了搬离，属于申请人的财物搬放在申请人宅基地院中，属于房屋承租人的财物转交房屋承租人，而且将申请人垒放在市场南侧机砖推倒。被申请人实施拆除后，申请人将拆除后的所有物品及物资用钢丝网围在自己宅基地一侧并同外界隔离。被申请人在拆除中没有压毁申请人柏树苗木。申请人称被申请人在实施强制拆除过程中暴力执法造成其妻子人身损害，其父母病情复发，但在听证过程中不仅没有提供损害事实证据，而且又不提交原始医疗证明材料。   上述事实有下列证据证明：1.行政复议听证笔录；2.申请人的《宅基地证》（复印件）；3.申请人提供的盖房前的9张照片（原件）及房屋拆除后的6张照片（复印件4张，原件2张）；4.申请人提供的《房屋出租合同》5份（复印件）；5.申请人提供承租人财产损失证明5份（复印件）；6.申请人妻子、父亲、母亲医院治疗材料各1份（复印件）；7.申请人1987年向峁堡村委会提交的申请书（复印件）；8.申请人提供1995年新集法律服务所《关于杜学明、杜天平、张万荣、任喜堂、任进堂等五人之间因道路不同一事的调解书》（复印件）；9.申请人提供1998年杜学明、任进堂地界纠纷调解笔录等（复印件）；10.《新集回民居民点与任喜堂任进堂道路协议》复印件（双方提供）；11.被申请人提供《违章建筑勒令停工通知书》；12.被申请人拆除房屋时的6段视频；13.被申请人提供的《彭阳县新集乡总体规划（2010-2020）》相关材料；14.被申请人提供《调查笔录》3份。   本复议机关认为，申请人在未依法取得乡村建设规划许可证的情况下，在乡规划区擅自建设10间房屋并垒放机砖形成构筑物，依据《中华人民共和国城乡规划法》、《村庄和集镇规划建设条例》和《宁夏回族自治区实施办法》等规定，应当属于违法建筑。申请人在施工过程中，被申请人指示乡镇土地管理所依法向申请人送达《违章建筑勒令停工通知书》，申请人置若罔闻继续施工并建成房屋，依据法律规定，乡人民政府可以拆除。在具体的执法活动中，被申请人首先应当依据法律规定，对违法建筑进行认定并作出拆除违法建筑的处理决定书；其次在实施强制拆除违法建筑过程中，应当按照《中华人民共和国行政强制法》的规定履行催告、决定和公告程序。但是，本案被申请人在没有严格遵守法律规定的情况下，直接实施强制拆除，构成程序违法。故申请人要求确认被申请人强制拆除行为违法，应当予以支持，申请人请求确认被申请人赔偿损失，包括人身损失和财产损失。在人身损失中，损失系申请人配偶、父母，依据法律规定非申请人自己损失，申请人无权请求并且没有提供必要证据证实。在财产损失中，因被申请人拆除的是申请人的非法建筑物和构筑物，国家法律不仅不保护非法财物,而且也不保护因非法财物取得收益。申请人请求赔偿承租人财物，依据法律规定非申请人财物，申请人无权请求并且强制拆除时均移交房屋承租人。申请人请求被申请人赔偿强制拆除时损毁的柏树苗木及自己使用房间物品，一方面本案证据证实没有造成损害，另一方面申请人没有提供证据证实。作为违法建筑物，被申请人在强制拆除过程中虽然存在程序不当，但撤销不仅没有实际意义，而且申请人也请求确认违法。为此，根据《中华人民共和国行政复议法》第28条第1款第3项及《宁夏回族自治区行政复议条例》第45条第2项之规定，本复议机关处理意见如下：一、确认被申请人强制拆除申请人房屋及构筑物行为违法；二、驳回申请人赔偿请求。   被告彭阳县人民政府在法定期限内向本院提交下列证据：   证据1.谈话笔录（2017年1月16日）；   证据2.彭复送字（2017）1号送达回证；   证据3.行政复议受理通知书；   证据4.行政复议告知书(一）；   证据5.行政复议文书送达回证；   证据6.行政复议听证通知书；   证据7.行政复议听证权利义务告知书；   证据1-7证明被告受理、告知及送达相关复议法律文书的事实。   证据8.行政复议听证笔录；   证据9.延期审理通知书；   证据10.送达回证；   证据8-10证明因案情复杂，被告延期复议的事实。   证据11.拆除现场被围照片；   证据12.行政复议答复书；   证据13.违章建筑勒令停工通知书；   证据14.彭阳县人民政府关于新集乡总体规划（2010-2020)的批复；   证据15.彭阳县新集乡总体规划（2010-2020)文本节选；   证据16.彭阳县新集乡总体规划（2010-2020)图纸；   证据17.调查笔录3份；   证据11-17证明第三人拆除过程及原告房屋是否在规划范围内及拆除过程是否对原告财产损毁的情况。   证据18.视频资料（光盘）；证明拆迁现场过程中没有导致原告物品损失的事实。   原告任进堂诉称：原告任进堂为彭阳县新集乡村民，原告对其宅基地拥有合法使用权、对其房屋享有合法所有权。2016年11月9日，彭阳县新集乡人民政府以“原告占用原乡政府大院为由”，组织人员将原告10间房屋非法强行拆除，并将屋内物品直接压埋毁损。   2017年1月8日原告向被告彭阳县人民政府提起行政复议，请求依法确认彭阳县新集乡人民政府强制拆除原告房屋的行为违法，并要求彭阳县新集乡人民政府对因其违法行政给原告造成的各项经济损失依法承担国家赔偿责任。被告彭阳县人民政府于2017年4月13日作出彭复决字[2017]01号《行政复议决定书》，认为原告在“乡规划区擅自建设10间房屋并垒放机砖形成构筑物，应当属于违法建筑”，“乡人民政府可以拆除”，但是彭阳县新集乡人民政府“在没有严格遵守法律规定的情况下，直接实施强制拆除，构成程序违法”，被告做出如下处理意见：“一、确认被申请人强制拆除申请人房屋及构筑物行为违法；二、驳回申请人赔偿请求”。   原告认为被告彭阳县人民政府认定事实错误：1.原告对其宅基地拥有合法使用权、对其房屋享有合法所有权，原告所建10间房屋及垒放机砖并非违法建筑；2.自始至终，原告从未收到过或见过任何征收文件、处罚决定、强拆决定等任何书面文件，彭阳县新集乡人民政府强制拆除原告房屋的行为也没有履行上述法律程序，剥夺了原告的知情权及提起行政复议、诉讼的权利，属于严重程序违法；3.彭阳县新集乡人民政府在强拆过程中，对原告家人进行锁拷、迫其下跪并强按在地致人受伤，严重影响了原告家庭的正常生产、生活，严重损害了原告的合法权益。   综上所述，彭阳县新集乡人民政府强制拆除原告房屋的行为违反相关法律规定，严重损害了原告的合法权益；被告作出的行政复议决定存在认定事实错误，不应驳回原告的赔偿请求。原告不服提起行政诉讼，请求：1.依法撤销被告彭阳县人民政府于2017年4月13日作出的彭复决字[2017]01号《行政复议决定书》，并责令其重新作出复议决定，履行赔偿责任；2.由被告承担本案的诉讼费用。   原告任进堂向本院提交了下列证据：   证据1.宅基地使用证复印件；   证据2.1987年原告向峁堡村委会提交的申请书复印件;   证据3.1995年新集法律服务所出具的《关于杜学明、杜天平、张万荣、任喜堂、任进堂等五人之间因道路不同一事的调解书》复印件；   证据4.1998年杜学明、任进堂地界纠纷调解笔录等复印件；   证据5.2011年《新集回民居民点与任喜堂、任进堂道路协议》复印件；   证据1-5证明原告系宅基地合法使用人，系所拆房屋合法所有权人。   证据6.原告房屋被强拆前、拆后的照片；   证据7.原告妻子、父亲、母亲医院治疗材料复印件；   证据8.原告与承租人签订的《房屋出租合同》复印件；   证据9.承租人财产损失证明；   证据10.被告违法强拆造成的损失清单   证据6-10证明被告违法强拆造成损失802572.30元且对原告及家人人身财产损害的事实。   证据11.2017年1月8日原告向被告彭阳县人民政府提交的《行政复议申请书》复印件；   证据12.2017年4月13日被告彭阳县人民政府作出的彭复决字[2017]01号《行政复议决定书》复印件。   证据11-12证明原告申请复议的事实。   被告彭阳县人民政府辩称：审理行政复议案件程序合法。本起行政复议案件经被答辩人邮寄复议机构后，复议机构责令被答辩人补正材料后，于2017年1月19日受理。通过乡镇答辩及提交证据材料、2017年3月13日组织听证会等法定程序。作出复议决定，复议程序正当合法。答辩人在审理本复议案件中，乡镇答辩被答辩人2013年和2016年两次修建的房屋位于新集乡总体规划区范围，并且机砖堆放在农贸市场东侧形成构筑物，经乡镇多次阻挡，被答辩人置之不理。2016年11月9日，乡镇在没有依法遵守《中华人民共和国行政强制法》规定的情况下，实施强制拆除。在审理中，针对乡镇答辩及提供证据，被答辩人没有提供必要证据证实被拆除房屋系合法建筑。依据《中华人民共和国城乡规划法》第40、65条规定，乡镇认定被答辩人房屋及构筑物不仅系非法建筑，而且乡镇有权拆除。被答辩人认为自己建筑物及构筑物在自己宅基地，因国家法律对宅基地占有土地面积有明确的数量规定，并且经答辩人两次现场查看涉案房屋及构筑物并不在被答辩人宅基地内，即使在宅基地建设，也要遵守规划法取得建设规划许可。当然，乡镇在拆除中没有依据《中华人民共和国行政强制法》规定履行法律程序，这也是答辩人确认乡镇强制行为违法的原因。就本案而言，因涉案房屋系非法建筑，法律规定处理的方式为必须拆除，乡镇虽然拆除被答辩人房屋程序违法，答辩人撤销后乡镇重新的处理决定结果也为拆除，加之已经拆除，故答辩人撤销不仅没有实际意义，而且被答辩人申请请求为确认违法，故答辩人做出的决定不仅合法，也符合原告的复议请求。   本案系行政复议案件，依据《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院若干问题的解释》中关于行政复议案件诉讼主体规定，答辩人作出的行政复议决定为：确认违法但不撤销，非改变行政行为。综上所述，请求依法维持答辩人行政复议决定。   第三人彭阳县新集乡人民政府述称，被答辩人彭阳县人民政府依法作出的彭复决字[2017]01号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确。一、被答辩人在其宅基地上扩建的10间房屋没有任何审批手续，系非法建筑。二、答辩人组织人员对被答辩人任进堂涉案房屋进行强制拆除，没有对涉案房屋内物品进行压埋毁损。答辩人组织人员进行拆除时，出租的房屋，让承租人将其物品全部搬离。未出租的房屋，由于被答辩人任进堂不配合，答辩人让工作人员将案涉房屋内所有物品搬离，因此，被答辩人称其被拆除房屋内物品被毁，没有事实根据。三、在拆除前答辩人给任进堂下达了《违章建筑勒令停工通知书》。没有严格按照有关法律法规给被答辩人任进堂制作及送达拆除违法建筑处理决定书，也没有在拆除前履行公告等程序，执法有瑕疵。但答辩人并没有义务给被答辩人主张的违法建筑因被拆除而进行赔偿,也没有事实根据物品毁损进行赔偿。四、《村庄和集镇规划建设管理条例》第40条：“擅自在村庄集镇规划区的街道、广场、市场、和车站等场所修建临时建筑、构筑物和其他设施的，由乡级人民政府责令限期拆除，并可处以罚款”。答辩人作为乡镇级人民政府有权对村镇范围内的违章建筑予以拆除。彭阳县新集乡人民政府作出的行政行为正确，对原告作出的行为并未给原告造成损失，做到了合理拆迁。应依法驳回原告的诉讼请求。   第三人彭阳县新集乡人民政府在法定期限内向法庭提交两份调查笔录；证明拆除的房屋内租赁人寄放的物品都得到了转移，进行了妥善处理。   经庭审质证，本院对以下证据作如下认定：   原告任进堂对被告彭阳县人民政府提交的证据1-17质证认为，证据1、2、3、4、5、7、8、10、11、14、15、17予以认可；证据6原告2017年1月5日邮寄复议申请书，2017年1月8日EMS显示被告已经接受，按照行政复议法被告应该在5日内受理，被告受理时间超过法定期限。证据9延期审理通知书是在2017年3月19日延期，按照EMS快递单，被告延期程序违法。证据12真实性、合法性予以认可，证明目的不予认可。证据13真实性认可，合法性、证明目的不予认可。证据16不予认可。证据18真实性、关联性予以认可，合法性不予认可。   第三人彭阳县新集乡人民政府对被告彭阳县人民政府提交的证据无异议。   被告彭阳县人民政府所举证据1、2、3、4、5、7、8、10、11、14、15、17原告及第三人无异议，本院予以确认。其他证据符合证据的真实性、关联性，本院予以确认；   第三人彭阳县新集乡人民政府提交的两份调查笔录经原、被告质证均无异议。本院予以确认。   原告任进堂向本院提供的证据1-12经被告质证认为，证据1如有原件，无异议，但证明目的不能成立。证据2、3、4、5与本案无关联性。证据6“三性”及证明目的均不认可。证据7与本案无关。拆迁事件在2016年11月，与原告提交家人住院时间不一致，原告家人住院时间比拆迁时间早了近两年，且原告及家人住院应为慢性肺病及心脏病住院，与本案无关。证据8、9“三性”及证明目的均不认可。证据10对原告提供的损失清单真实性、合法性、关联性均不予认可。该清单为自制清单，没有任何合法性来源，对人身伤害没有任何证据，对强拆损失属于间接损失，按照国家赔偿法的规定不属于赔偿的范围。证据11、12无异议。   第三人彭阳县新集乡人民政府对原告提交的证据质证认为，证据1只证明原告的老宅基地，违章建筑在市场内，不在原告宅基地范围，与本案无关联性。其他证据的质证意见同被告彭阳县政府一致。   原告所举证据1、2、3、4、5与本案无关联性，本院不予确认；证据6与本案具有关联性，本院予以确认；证据7、8、9不符合证据的真实性、关联性，本院不予认可；证据10虽是自制清单，但与本案有关联；证据11、12被告及第三人经质证无异议，本院予以确认。   经审理查明，2016年5月24日第三人彭阳县新集乡人民政府向原告任进堂下达了《违章建筑勒令停工通知书》，要求原告任进堂对所建建筑予以拆除，2016年11月9日第三人彭阳县新集乡人民政府组织工作人员对原告任进堂的建筑进行了拆除。原告任进堂于2017年1月8日向彭阳县人民政府申请行政复议，请求确认第三人彭阳县新集乡人民政府强拆行为违法，并要求第三人彭阳县新集乡人民政府赔偿原告房屋及构筑物、房屋内物品等各项损失712779.46元。2017年4月13日，彭阳县人民政府作出了彭复决字[2017]01号《行政复议决定书》，一、确认彭阳县新集乡人民政府强制拆除任进堂房屋及建筑物行为违法；二、驳回任进堂赔偿请求。现原告对决定不服，请求1.依法撤销被告彭阳县人民政府作出的彭复决字[2017]01号《行政复议决定书》，责令重新作出复议决定，履行赔偿责任。2.本案诉讼费用由被告承担。   本院认为，涉案房屋已经被彭阳县新集乡人民政府作出的《违章建筑勒令停工通知书》认定为违法建筑，该《违章建筑勒令停工通知书》未经法定程序撤销，具有法定效力。原告任进堂擅自建设行为违反了我国《城乡规划法》在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证的有关规定。第三人彭阳县新集乡人民政府在实施强制拆除违法建筑过程中，没有严格按照《中华人民共和国行政强制法》的规定履行催告、决定和公告等程序，直接实施强制拆除，属程序违法。原告要求被告确认第三人彭阳县新集乡人民政府的强制拆除行为违法，故被告彭阳县人民政府作出的彭复决字[2017]01号《行政复议决定书》对彭阳县新集乡人民政府的强制拆除行为违法进行了确认，并无不当。但行政机关在对违法建设实施强制拆除的过程中，应当考虑到建筑本身违法并不意味着组成建筑物的建筑材料及建筑内的物品亦随之变成非法财物，建筑材料及建筑内的物品属于任进堂的合法财产，任进堂因违法建筑所负的法律责任，不应当涉及其合法的私有财产。若违反法定程序及采取的手段、方式不适当的，导致建筑材料及建筑内的物品收到明显不合理、过度毁损的，应当根据建筑材料及建筑内的物品的合理价值，违法强制拆除行为造成的合理损失等因素承担相应的赔偿责任。从原、被告双方提供的证据来看，原告任进堂被拆除建筑材料客观存在。另外，被告虽对拆迁现场提供了视频资料，但未对原告任进堂建筑内的物品进行清点登记，对建筑内的物品是否清理完毕证据不足。被告彭阳县人民政府对此并无审查，故其作出的彭复决字[2017]01号《行政复议决定书》对原告任进堂不予赔偿的证据及法律依据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项之规定，判决如下：   一、撤销被告彭阳县人民政府作出的彭复决字[2017]01号《行政复议决定书》；   二、责令被告彭阳县人民政府于本判决生效后六十日内重新作出行政行为；   案件受理费50元，由被告彭阳县人民政府负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。   审判长 柯具文   审判员 王 彤   审判员 王世贵  二○一九年十一月十九日   书记员 夏荣波   附：   《中华人民共和国行政诉讼法》   第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：   （一）主要证据不足的；   （二）适用法律、法规错误的；   （三）违反法定程序的；   （四）超越职权的；   （五）滥用职权的；   （六）明显不当的。