广东省中山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤20行终327号上诉人（原审原告）：甘文锋，男，1974年7月26日出生，汉族，住广东省中山市。委托代理人：李顺华，北京在明律师事务所律师。上诉人（原审被告）：中山市南朗镇人民政府，住所地广东省中山市南朗镇美景大道，统一社会信用代码114420000073575045。法定代表人：丁凯，镇长。委托代理人：陈小燕，中山市南朗镇人民政府工作人员。委托代理人：林慧敏，广东君品律师事务所律师。原审第三人：中山市南朗镇白企村民委员会，住所地广东省中山市南朗镇白企村陂头下村**，统一社会信用代码54442090C03893294R。主要负责人：甘亦彬，主任。委托代理人：何若川，广东君品律师事务所律师。上诉人甘文锋、中山市南朗镇人民政府（以下简称南朗镇政府）及原审第三人中山市南朗镇白企村民委员会因政府行政强制及行政赔偿纠纷一案，不服广东省中山市第一人民法院(2018)粤2071行初858号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，1989年7月8日，甘文锋之父甘某（于2010年2月去世）与中山市南朗镇合里村民委员会签订承包合同书，约定由甘某承包位于合里村××土地3亩用于种植。2015年4月30日，甘文锋代其父亲与中山市南朗镇合里经联社就前述事项重新签订了补充租赁合同，约定由甘容桂租赁前述土地用于种植荔枝树和养殖（养殖猪的数量不能超过100头、养殖鸡的数量不能超过2000只），租赁期限自1989年7月8日至2029年7月8日止。甘某去世后，由甘文锋经营管理养殖场。2015年3月18日，甘文锋填写了《南朗镇农田搭建生产性用棚审核表》，载明因果场发展的需要，种植树木需要存放大量的生产工具，遂申请搭建工棚摆放工具，申请搭建的面积为600平方米。南朗镇政府内设的中山市南朗镇农业和农村工作局在“农业部门审核意见”一栏加署了“拟同意申请，只限于农业用途”的内容，且加盖了印章。除此外，没有其他行政机关在该审核表上签署意见或加盖印章。2017年12月22日，南朗镇政府向甘文锋出具清拆通知书，载明甘文锋的棚结构建（构）筑物（面积为250平方米，用途为养猪）属违法建筑物，要求甘文锋于2018年2月15日前完成自行拆除建筑物并清理搬迁，否则由南朗镇政府组织强制拆除。2018年2月，南朗镇政府组织机械及人员对甘文锋的涉案养猪场予以强制拆除。拆除期间，甘文锋时有出现在现场。期间，白企村委会曾接到南朗镇政府通知后指派人员前往现场。白企村委会将甘文锋的生猪运走并售卖，其记载了售卖生猪的数量（共57头）、重量、单价等，售卖总价款为60488.5元。拆除后，现场的建筑材料被工人清理了一部分，剩余一部分放在现场，甘文锋没有清理，甘文锋对房屋内的物品进行了清理，一些当作废品变卖了，一些没有了使用价值。甘文锋先后收取了南朗镇政府内设的城管部门支付的自愿拆除猪舍补偿款17523元和白企村委会支付的前述生猪售卖款60488.5元。甘文锋认为，南朗镇政府的强制拆除行为违法，遂诉至原审法院，请求判令：1.确认南朗镇政府强制拆甘文锋房屋、养殖场猪舍、附属物、养殖设备的行为违法；2.责令南朗镇政府赔偿甘文锋房屋损失125万元；3.责令南朗镇政府赔偿甘文锋养殖场猪舍损失345万元；4.责令南朗镇政府赔偿甘文锋附属物损失624450元；5.责令南朗镇政府赔偿甘文锋养殖设备损失19000元。原审法院另查明，甘文锋请求赔偿的项目具体明细如下：1.房屋损失：因强拆青砖、红砖房屋250平方米，按农村自建房价格应赔偿125万元。2.猪舍损失：星铁棚及地面铺硬水泥平底、猪槽栏、围墙，面积为2300平方米，应赔偿345万元。3.附属物损失：沼气化粪池18万元、储水池8万元、钢筋水泥排水管16000元、地下双壁波纹排粪管15000元、160cm镀锌铁管840元、排放闸阀1600元、联塑水罐13700元、猪粪沉沙和下水渠31000元、电线12000元、电杆10000元、漏电开关500元、光管3700元、绝缘套管4300元、电开关3800元、闸刀开关650元、保温灯280元、猪饮水器480元、手推地秤800元、猪饲料1500元、胶桶8500元、不锈钢桶800元、猪用药物品及放物台20**元、猪栏门5000元、运载三轮车12000元、煮潲水铁锅20000元、煮潲水炉和放潲水台15万元、上猪台5万元，以上项目合计应赔偿624450元。4.养殖设备损失：电机水泵3000元、猪产床6000元、幼猪育苗床5200元、定位栏4800元，以上项目合计应赔偿19000元。原审法院再查明，在一审庭审过程中，甘文锋主张前述财产损失的价格均为估算，其围着整个养殖场种植了荔枝树；南朗镇政府主张，南朗镇政府工作人员即南朗镇畜禽养殖工作领导小组办公室主任程健德、南朗镇兽医站办事员吴建霞有前往拆除现场，但他们前往的目的是为了核实猪舍面积、生猪数量，同时，南朗镇政府指派了“保安”到场，这些“保安”手执写有“执勤”文字的盾牌。庭后，甘文锋提交了笔迹鉴定申请书和评估鉴定申请书，申请对南朗镇政府提交的《2018年2月9日南朗镇畜禽养殖整治工作自愿清拆养殖户补助明细表》及《畜禽养殖场自拆协议书》中“甘文锋”的签名进行笔迹鉴定，同时申请对被强制拆除的涉案养殖场猪舍和附属物在递交该申请之日的市场价值进行评估鉴定。原审法院认为，由于涉案养猪场现由甘文锋经营管理，故甘文锋具有原告诉讼主体资格。根据双方的诉辩意见、举证质证情况以及庭审意见，本案的主要争议焦点如下：一、南朗镇政府是否实施了强制拆除涉案养猪场的行为，若有，该行为是否合法；二、南朗镇政府是否应赔偿甘文锋主张的财产损失。关于焦点一，南朗镇政府是否实施了强制拆除涉案养猪场的行为，若有，该行为是否合法。南朗镇政府主张甘文锋是自行拆除涉案养猪场的，但甘文锋予以否认，结合拆除现场有南朗镇政府的工作人员以及南朗镇政府指派了手执“执勤”盾牌的“保安”前往拆除现场，而且白企村委会也确认其前往现场是接到南朗镇政府的通知，而后来白企村委会将养猪场的生猪予以变卖的事实，应当认定涉案养猪场并非甘文锋自行拆除，而是南朗镇政府实施的强制拆除行为。南朗镇政府于2018年2月拆除涉案养猪场后，并未告知甘文锋诉权，故甘文锋于2018年8月23日提起本案诉讼，并未超过起诉期限。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，南朗镇政府既非县级以上人民政府，也非经国土部门申请法院强制执行程序后指定拆除的部门，在此情况下，南朗镇政府不具有直接实施强制拆除违法建（构）筑物的法定职权。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十四条的规定，南朗镇政府对污染严重的畜禽养殖密集区域，也不具有搬迁或关闭畜禽养殖场所的职权。另，南朗镇政府在实施拆除行为时，未作出任何行政决定，也未进行财产清点登记和保存。因此，南朗镇政府于2018年2月对甘文锋位于中山市南朗镇的养猪场予以强制拆除，属超越职权，程序违法。对于甘文锋提出的笔迹鉴定申请，如前所述，法院认定涉案拆除行为是南朗镇政府所为，且本案未将《2018年2月9日南朗镇畜禽养殖整治工作自愿清拆养殖户补助明细表》和《畜禽养殖场自拆协议书》作为定案依据，故对该项申请，应不予准许。关于焦点二，对于甘文锋主张的财产损失，南朗镇政府是否负有赔偿义务。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”据此，公民、法人和其他组织取得国家赔偿权利的前提是行政机关及其工作人员实施了违法行政行为，该违法行为侵犯了行政相对人的合法权益，而且该违法行为与行政相对人受到的损失之间存在直接的因果关系。首先，关于甘文锋主张房屋损失125万元和猪舍损失345万元的赔偿项目。因甘文锋的养猪场包括建设房屋和猪舍既未取得用地审批许可，也未取得建设工程规划许可，更未领取任何权属证书，即使猪舍属于农业设施，也未按照国土资发[2010]155号《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》取得县级以上政府审核同意，故涉案房屋和猪舍所产生的利益属法律否定的利益，非法利益不受法律保护。同时，甘文锋在养猪场拆除期间，其时有在场，且部分建筑材料已被其变卖，因此，南朗镇政府对房屋损失不应负有赔偿义务。对于猪舍，虽未取得县级以上政府审核同意，但其中600平方米棚舍已由南朗镇政府内设的中山市南朗镇农业和农村工作局加署了“拟同意申请，只限于农业用途”的内容，且加盖了印章，即使甘文锋申请搭建该棚舍时载明的用途并非养猪，但考虑到公平原则，在客观上已被南朗镇政府拆除的情况下，对该600平方米生产性用棚，可酌情支持6万元，扣除甘文锋已领取的自愿拆除猪舍的补偿款17523元，南朗镇应赔偿42477元。其次，关于甘文锋主张附属物损失624450元、养殖设备损失19000元的赔偿项目。虽然甘文锋不能因涉案强制拆除行为而对涉案养猪场取得国家赔偿，但其对养猪场内的物品具有所有权，可以依法取得相应的国家赔偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。本案中，因甘文锋未提交购买修建上述附属物、设备设施的有效单据以证明其价值，且甘文锋时有在拆除现场，有些建筑材料已被其变卖，结合该举证不能非因南朗镇政府的拆除行为所致。因此，对于甘文锋提出的评估鉴定申请，应不予准许。考虑白企村委会售卖生猪时记录的养殖规模，对于甘文锋主张的前述损失，法院酌情支持1万元。综上所述，甘文锋要求确认南朗镇政府拆除甘文锋养猪场的行政行为违法，理据充分，应予以支持。甘文锋要求南朗镇政府赔偿房屋损失的诉讼请求，无事实和法律依据，应不予支持。甘文锋要求南朗镇政府赔偿养殖场猪舍损失的诉讼请求，酌情支持42477元。对甘文锋要求南朗镇政府赔偿附属物损失、养殖设备损失的诉讼请求，酌情支持10000元。换言之，南朗镇政府应赔偿甘文锋财产损失合计52477元。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（三）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认南朗镇政府于2018年2月对甘文锋位于中山市南朗镇的养猪场予以强制拆除的行为违法；二、责令南朗镇政府于判决生效之日起30日内赔偿甘文锋财产损失52477元；三、驳回甘文锋的其他诉讼请求。案件受理费50元，由南朗镇政府负担。上诉人甘文锋不服原审判决，向本院上诉称：1.涉案房屋建于1989年，面积为250平方米，建房当时无需规划许可及办证，并非违法建筑。猪舍建于2015年，面积2300平方米，根据有效的国土资发[2014]127号《国土资源局、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》，从事设施农业建设的，仅需经营者与土地所有权人约定用地条件，并由乡镇政府报县级国土部门和农业部门备案即可。我方建设上述猪舍前已经与土地所有人南朗镇合里经联社签订《租赁合同》，并经该村民小组会议讨论及同意，亦属于合法建筑。2.上述房屋、猪舍均是我方合法财产，南朗镇政府违法强拆理应予以赔偿，原审仅判决赔偿42477元，明显不合法不合理。3.对于我方所有的附属物及养殖设备，由于南朗镇政府的违法强拆，导致我方无法举证，而南朗镇政府在实施强拆前没有拍照、清点、登记、保存，未进行证据保全，理应由其承担无法举证的责任。综上，请求二审法院撤销原审判决第二项、第三项，发回重审。上诉人南朗镇政府也不服原审判决，向本院上诉称：1.南朗镇政府没有对甘文锋的生产性用棚进行拆除，该建筑物仍然存在。2.我方仅对甘文锋的327平方米的猪舍进行了拆除，没有对其附属物和养殖设备进行破坏，不应赔偿该项损失10000元，甘文锋亦未就上述损失提供任何证据材料。3.我方对甘文锋的猪舍进行拆除系出于正当目的，并无损害其设备设施的主观故意，甘文锋主张的该损失亦与我方拆除行为没有因果关系。综上，请求二审法院撤销原审判决第二项，维持其他判项，并判令本案诉讼费用由甘文锋承担。原审第三人中山市南朗镇白企村民委员会陈述称，其只是协助南朗镇政府，不应承担责任。本院经审理查明，原审判决除对砖瓦房的建设及拆除事实查明不清外，其余事实查明清楚，本院予以确认。本院另查明，甘文锋主张其于1989年建设了涉案的砖瓦房一幢约250平方米，并提交了现场建筑物照片。南朗镇政府否认该房屋建于1989年，且并未被拆除，现在仍在原处，但未提交任何证据。经本院现场勘查，该砖瓦房已被拆除。本院认为，本案属诉行政行为违法及要求赔偿案件。南朗镇政府对甘文锋经营的养猪场以违法建筑物为由实施强制拆除，并没有查处违法用地或违法建设的有权部门的委托，且欠缺有权部门对违法用地或违法建筑先行查处的依据，拆除程序亦不符合《中华人民共和国行政强制法》关于行政强制实施程序的规定，原审判决认定南朗镇政府实施的涉案强制拆除行为违法，认定准确，本院予以支持。权利人因违法行政行为遭受的损失，享有获得赔偿的权利。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，依法获得国家赔偿保护的权利应为权利人的合法权益，并且该合法权益与行政机关实施的违法行为之间具有直接的因果关系。因而，从本案甘文锋主张的损失看，因其经营养猪场并未取得养殖经营及用地建设方面的许可及审批，原审判决认定其经营养猪场为非法经营，相关非法利益，诸如猪舍等建（构）筑物，不应纳入国家赔偿的范围，部分棚舍已经相关行政部门审批，基于公平原则酌情支持部分损失，认定准确，本院予以支持。甘文锋经营养猪场的设施设备等，包括拆除猪舍的建（构）筑物材料残余，所有权应属于甘文锋，南朗镇政府在实施违法拆除的过程中未对这些物品进行清点、造册、妥善安置，难免造成损失，原审法院根据酌定南朗镇政府违法强制拆除给其养殖物品造成的损失数额，裁量合理，本院予以支持。但是，对于甘文锋主张的砖瓦房损失，南朗镇政府没有举证证明属于违章建筑，其作为强拆实施部门亦未证明该房屋未被其拆除，而经本院现场勘查，该砖瓦房现已被拆除灭失。因此，应当由南朗镇政府承担该砖瓦房被拆除的损失赔偿责任。原审法院对此事实查明不清，导致对甘文锋的此项诉讼主张处理不当，本案应当发回原审法院重新审理。综上所述，上诉人甘文锋及上诉人南朗镇政府的上诉理据均不充分，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，判决恰当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，判决如下：一、撤销广东省中山市第一人民法院(2018)粤2071行初858号行政判决；二、本案发回广东省中山市第一人民法院重新审理。审判长  刘满星审判员  高 琳审判员  王 昕二〇一九年十一月五日书记员  何君岚