广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤13行终260号上诉人（原审原告）广东南昆山乳业有限公司。法定代表人曾纪根。委托代理人冯计明，广东宇伦律师事务所律师。委托代理人邝艳霞，广东宇伦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）惠州市生态环境局龙门分局。住所地：法定代表人钟光辉，局长。委托代理人陈海龙，惠州市生态环境局龙门分局副主任科员。委托代理人郑永南，广东法村律师事务所律师。原审第三人广东电网有限责任公司惠州龙门供电局。住所地：法定代表人林辉。委托代理人吴承校，广东凯扬律师事务所律师。委托代理人何佩玲，广东凯扬律师事务所实习律师。上诉人（原审原告）广东南昆山乳业有限公司因环保行政处罚一案，不服广东省博罗县人民法院（2019）粤1322行初78号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人（原审原告）广东南昆山乳业有限公司委托代理人冯计明、邝艳霞，被上诉人（原审被告）惠州市生态环境局龙门分局委托代理人陈海龙、郑永南，原审第三人广东电网有限责任公司惠州龙门供电局委托代理人吴承校、何佩玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，2018年4月12日，被告在原告处对原告的法定代表人曾纪根进行调查询问并制作了笔录，也制作了现场检查笔录，曾纪根在笔录中认可以下事实：公司于2003年10月建成并开始奶牛养殖；现存栏有280头奶牛；公司每天产生废水废渣（牛尿牛粪）共约10立方米，废水废渣处理计划为废水废渣-收集池-固液分离-沼气池-消纳塘（沼液用于种植使用）；公司于2009年取得龙环建[2009]42号《关于南昆山乳业有限公司乳品加工厂建设项目环境影响报告表的批复》，项目建成后未经环保竣工验收，已正式投入生产；公司由于前期资金不足，加工厂燃煤锅炉更换环保生物质锅炉等部分设施设备未能落实，所以先投入生产，后期资金到位，把相关设施设备落实完成。被告于2018年5月7日对原告的环境违法行为进行立案。2018年5月31日，被告对原告作出龙环违改[2018]16号《责令改正违法行为决定书》，认定原告建设使用的乳制品生产线及奶牛饲养场存在以下违法事实：1.建设配套的环境保护设施未经验收合格，主体工程已正式投入生产使用，乳制品生产设施，饲养场养有奶牛280头；2.未依法取得广东省污染物排放许可证；决定责令原告立即停止排放污染物，并于2018年6月5日前完成环保竣工验收工作。同日，被告向原告作出龙环听告[2018]14号《行政处罚听证告知书》，告知拟对原告作出以下处罚决定：1.对你公司乳制品生产线及奶牛饲养场需要配套的环境保护设施未经验收合格，主体工程已投入生产使用的环境违法行为，拟责令你公司于2018年6月5日前改正环境违法行为，并处罚款20万元；2.对你公司未依法取得广东省污染物排放许可证的环境违法行为，拟责令你公司停止排放污染物，并处罚款20万元；告知原告可在收到告知书3日内提出陈述、申辩及听证的权利。原告在限期内未提出陈述、申辩及听证的申请。上述《责令改正违法行为决定书》和《行政处罚听证告知书》于2018年6月1日在原告工作人员曾某玲见证下留置在原告法定代表人曾纪根办公室。2018年6月7日，被告对原告作出龙环罚[2018]14号《行政处罚决定书》，查实原告有以下违法行为：（一）你公司饲养场养有奶牛280头，建设使用的乳制品生产线及奶牛饲养场需要配套的环境保护设施未经验收合格，主体工程已投入生产使用。（二）未依法取得广东省污染物排放许可证。认为原告的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条和《广东省环境保护条例》第二十一条第一款的规定，决定对原告作出以下处罚：1.对第（一）种违法行为，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，决定责令你公司于2018年6月5日前改正环境违法行为，并处罚款20万元；2.对第（二）种违法行为，依据《广东省环境保护条例》第六十六条的规定，决定责令你公司停止排放污染物，并处罚款20万元。被告于2018年6月7日将上述《行政处罚决定书》送达给原告法定代表人曾纪根，曾纪根拒签，被告予以留置送达。2018年6月11日，被告再次到原告处进行现场检查，根据《现场检查笔录》显示，原告公司正常运作中，目前养殖存栏奶牛约170头，正在饲养中；公司制奶品生产线车间未进行开工作业，现场检查时锅炉车间锅炉有余热，锅炉排口有少量烟气排出，现场检查时该公司无负责人在场，有部分公司工作人员在场。2018年6月11日，被告向龙门县人民政府作出龙环报[2018]44号《关于对广东南昆山乳业有限公司违法项目责令关闭的请示》，报请龙门县人民政府批准被告对广东南昆山乳业有限公司进行关闭。2018年6月12日，龙门县人民政府对被告作出龙府函[2018]54号《龙门县人民政府关于同意对广东南昆山乳业有限公司责令关闭的批复》，同意被告作为执法主体对位于龙门县蓝田瑶族乡小洞的广东南昆山乳业有限公司予以关闭。2018年6月13日，被告向原告送达《责令关闭听证告知书》，原告申请听证并提交了书面申请书。2018年6月15日，被告向原告送达《行政处罚听证通知书》，并于2018年6月21日9时30分至11时50分在被告会议室举行了听证。2018年6月21日，被告对原告作出《责令关闭决定书》，认为2018年6月7日作出了行政处罚决定书（龙环罚[2018]14号）并留置送达原告，责令原告立即停止排放污染物，经被告执法人员于6月11日检查，发现原告未履行停止排放污染物的行政处罚决定，经龙府函[2018]54号《龙门县人民政府关于同意对广东南昆山乳业有限公司责令关闭的批复》批准同意，决定责令对原告予以关闭。2018年6月23日，被告到原告营业场所送达《责令关闭决定书》，因现场无公司负责人，将《责令关闭决定书》张贴在公司墙上。2018年6月27日，被告对原告作出龙环催[2018]6号《履行责令关闭决定催告通知书》，催告原告自收到通知书之日起7日内自行关闭，逾期不履行处罚决定的，将申请法院强制执行。被告于2019年1月14日邮寄《履行责令关闭决定催告通知书》给原告，邮件回执他人刘光辉（同事）代收的时间为2019年1月18日。第二次审庭后，被告向本院提交了2018年6月29日对原告作出的龙环封[2018]3号《查封决定书》，查封原告的1台锅炉、2台发电设备及乳制品生产车间，查封期限为30日（时间从2018年6月28日起至2018年7月28日止），在此期间，原告不得擅自损毁封条、变更查封状态或者启用已查封的设施、设备。被告及第三人均认为对原告停电的时间是2018年6月21日12时后，但原告主张在当日早上九点多就无法使用电了。庭审时，原告称2018年6月21时断电时工厂储存了大量需要加工的牛奶，导致牛奶全部变质等。原审法院认为，《广东省环境保护条例》第二十一条第一款规定：“本省依照法律规定实行排污许可管理制度。禁止未依法取得排污许可证或者违反排污许可证的要求排放污染物。”第六十六条第一款规定：“违反本条例第二十一条第一款规定，企业事业单位和其他生产经营者未依法取得排污许可证排放污染物的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令其立即停止排放污染物，并处十万元以上二十万元以下罚款；拒不停止排放污染物的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。……”本案中，原告自2003年成立经营至今，一直未能取得排污许可证，违反了排污许可管理制度。被告于2018年6月7日以原告存在未取得排污许可证等违法事实为由，对原告作出责令停止排放污染物并处罚款20万元等行政处罚后，经被告现场检查以及从原告陈述在2018年6月21日断电时工厂还有大量需要加工的牛奶等事实看，可以证实原告在行政处罚决定后仍继续生产经营，未履行停止排放污染物的行政处罚决定。被告向龙门县人民政府请示后，经龙门县人民政府批准，同意由被告作为执法主体对原告予以关闭。被告遂向原告送达了责令关闭听证告知书并依原告的申请举行了听证。因此，被告对原告作出责令关闭决定的行政处罚，事实清楚、证据充分，适用法律法规正确，程序合法。原告请求撤销被告作出的责令关闭决定的行政处罚，没有法律依据，原审法院不予支持。另外，本案审理的是行政处罚争议，原告请求确认被告作出的查封决定书、采用封条禁止进出方式查封原告工厂、组织第三人对原告强制断电破坏电力设施等行为违法，却是属于行政强制争议，且被告是在第二次庭审后才向原审法院提交了查封决定书，原告也因此增加了诉讼请求，故相关行政强制争议不适宜在本案中一并审理，原告可另行提起诉讼。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告广东南昆山乳业有限公司撤销龙环罚[2018]19号《责令关闭决定书》的诉讼请求。上诉人（原审原告）广东南昆山乳业有限公司不服原审判决，上诉称：一、一审法院认定上诉人存在排放污染物行为，以未取得排污许可证继续生产经营，认定被上诉人做出龙环罚[2018]19号《责令关闭决定书》合法，认定事实不清，适用法律错误。1.上诉人没有排放污染物，被上诉人并未能提供任何证据证明上诉人存在排放污染物情形，被上诉人未经调查取证，认定上诉人排放污染物缺乏事实和证据依据。上诉人将畜禽粪便、养殖废水、沼渣、沼液等经过无害化处理用作肥料还田，符合法律法规要求以及国家和地方相关标准不造成环境污染的，不属于排放污染物。对于上诉人小规模养殖，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》规定，只要对养殖产生废物进行无害化处理，就不属于排放污染物，不需排污许可证。一审中，上诉人已提交证据充分证明上诉人对畜禽粪便、养殖废水、沼渣、沼液等经过无害化处理并用作肥料还田。经各项环保检测均达标，并未造成环境污染。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款的规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。本案中，被上诉人未提供任何证据证明上诉人存在排污行为，也没有提供任何证据证明上诉人的排污状况，认定上诉人排放污染物根本没有任何证据支撑。另外，被上诉人作为国家行政机关，超过举证期限无正当理由仍多次在庭审补充提交证据，逾期提交证据本不能作为定案依据，但一审法院不仅未持异议，反而对逾期提交的证据进行证据交换并采纳，程序严重错误。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条：“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。”第三十七条第二款：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”之规定，被上诉人对违法行为应当调查取证、收集证据。然而，被上诉人并未有任何现场排污情况记录、排污检查记录、调查记录或污水检验记录等，被上诉人据何认定上诉人存在排污行为？又以何认定上诉人排污行为情节？2.一审法院未经审查，径直认定上诉人存在排污行为，并以被上诉人现场检查及上诉人陈述工厂内还有大量牛奶推断上诉人在被上诉人行政处罚后继续经营，认定事实严重错误。2018年6月7日，被上诉人以上诉人“未验先投”及无证排污做出龙环罚[2018]14号《行政处罚决定书》，责令上诉人停止排放污染物，并处罚款20万元。2018年6月11日，被上诉人到上诉人处检查，并制作了《现场检查笔录》，笔录中现场检查情况记载：“该公式制奶品生产线车间未进行开工作业……”。此时，上诉人已经停止生产，大量奶牛及牛奶正在低价处理。上诉人虽然没有排放污染物，但是上诉人配合政府有关部门的工作，在上诉人知道被上诉人对上诉人进行行政处罚时，就采取措施，停止生产，听取被上诉人的建议申请排污许可证。然而，被上诉人却对上诉人积极处理行为视而不见，拒不处理上诉人依法在规定期限内提出的申请，并作出龙环罚[2018]19号《责令关闭决定书》。一审法院未查实上诉人实际是否存在排污或排污情况，忽视上诉人已经停止生产的事实；在没有证据证明上诉人继续经营的情况下，无视被上诉人笔录中现场检查情况：“该公司制奶品生产线车间未进行开工作业……”的记载，推断上诉人在被上诉人行政处罚后继续经营，作出对被上诉人有利的解释，认定被上诉人作出责令关闭的处罚决定合法没有任何事实和法律依据。二、被上诉人作出《责令关闭决定书》多处程序违法，但一审法院避重就轻，不予审查《责令关闭决定书》是否在符合法定程序下作出，直接一纸驳回上诉人全部请求，该判决并非在符合事实、法律程序下作出，对上诉人严重不公平，无法让人信服。1.责令关闭是属于一种严重的行政处罚行为，被上诉人未就经调查取证、案件审查、集体讨论等程序作出该重大行政处罚决定，程序违法。《行政处罚法》第三条第二款规定：没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。被上诉人对涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的违法行为，拟进行行政处罚的一般程序是立案、调查取证、案件审查、告知和听证、处理决定。被上诉人对上诉人作出责令关闭的行政处罚，对上诉人而言是最严重的一种行政处罚，但被上诉人仍未就处分上诉人重大权益的行政处罚经立案、调查取证、案件审查、告知和听证、集体讨论，未能按照严格法定程序，直接作出责令关闭的处罚决定，程序明显不当。2.上诉人于2018年6月21日参加听证的同时，被上诉人及第三人到上诉人工厂进行断电，对上诉人实施停产停业；另听证会尚未作出调查结果就作出《责令关闭决定书》的行为，程序严重违法。听证笔录并未提及奶牛养殖存栏量575头的事实，一审法院直接以未经调查的数量作为定案依据，明显不当。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条关于：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证……”及第三十八条规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定……被上诉人作出责令停产停业，上诉人有权要求举行听证。举行完毕听证会后，被上诉人应当依照调查结果，再作出最后决定。”2018年6月21日，上诉人参加被上诉人组织的听证，上午九点听证会开始的同时，被上诉人组织第三人等多个部门到上诉人处采取强制断电，直接以该行为方式停止上诉人的生产（上诉人提供了大量证据证明停电措施于9时开始）。听证会约12时30分左右结束，12时47分，上诉人法定代表人向其亲属发送尚未签字的听证笔录，寻求亲属意见；笔录签署完毕已经超过13时。据第三人陈述，第三人系依据被上诉人做出的龙环罚[2018]19号《责令关闭决定书》采取的停电措施。即使第三人陈述其约12时停电属实，那么也就是说，在听证未结束时，龙环罚[2018]19号《责令关闭决定书》已经做出。亦即，听证只是形式，是被上诉人为了完善其不合法的龙环罚[2018]19号《责令关闭决定书》而做出的行为，而龙环罚[2018]19号《责令关闭决定书》未经听证而直接作出，程序违反了《行政处罚法》的有关规定，也完全背离了《行政处罚法》设立听证，以保证行政相对人充分行使陈述权和申辩权，保障行政处罚决定的合法性与合理性理念，该关闭决定依法应当予以撤销。《行政处罚法》第四十三条关于“听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定”的规定，行政机关应依据听证结果再决定是否行政处罚。但是被上诉人未按法定程序进行。总而言之，被上诉人作出的一系列行为未按照法定程序而违反《行政处罚法》。一审法院不仅未审查被上诉人作出对行政相对人处罚严苛的行政处罚是否符合法定程序，而且听证笔录中只字未提奶牛数量为575头，在未经调查取证、依法核实情况下直接认定上诉人奶牛数量为575头，一审法院认定明显偏离事实，认定错误。三、被上诉人没有行政强制执行权，其直接关闭上诉人工厂的行为违法，且被上诉人实施关闭行为的时间与其作出的《履行责令关闭决定催告通知书》不符，程序明显不当。2018年6月27日被上诉人作出《履行责令关闭决定催告通知书》，通知上诉人自收到本通知书之日起7日内自行关闭，逾期不履行，被上诉人申请博罗县人民法院强制执行。但是，被上诉人没有申请博罗县人民法院强制执行，而是于2018年6月29日自行将上诉人工厂停产停业，即在作出《履行责令关闭决定催告通知书》的两天后就直接关闭上诉人工厂。由此可见，被上诉人直接对上诉人的工厂停产停业违反法定程序。因此，被上诉人对上诉人作出《责令关闭决定书》缺乏事实及法律规定，程序严重违法，但一审法院避重就轻，不予审查《责令关闭决定书》是否在符合法定程序下作出，直接一纸驳回上诉人全部请求，作出的判决结果明显有误。四、被上诉人作出《责令关闭决定书》前后分别采取组织第三人强制断电、通过贴封条禁止进出查封方式等等行为，上述行为均是为实现《责令关闭决定书》而作出，应当在本案中一并处理。被上诉人作出《责令关闭决定书》的前后，被上诉人分别通过强制断电、查封、关闭锅炉等行为进行对上诉人停产停业，被上诉人实施的以上行为均是为实现《责令关闭决定书》而实施，为被上诉人作出《责令关闭决定书》前后所采取的一系列连续性的行为，更何况，在审理过程中，一审法院对上诉人提交有关强制断电、查封等证据材料，不仅组织证据交换质证，且未告知上诉人不予受理。故被上诉人采取的断电、查封等行为均属于为履行《责令关闭决定书》的程序，应在本案中一并处理，同时为避免诉累，一审法院以应另行提起诉讼而避被上诉人违法行为而不处理，明显不当。综上，一审法院认定案件的事实依据严重不足，适用法律错误。为维护上诉人的合法权益，请求二审法院查清案件事实，依法改判维护上诉人的正当权益。上诉请求：1.撤销（2019）粤1322行初78号行政判决书，依法改判撤销被上诉人龙环罚[2018]19号《责令关闭决定书》，确认被上诉人查封、组织第三人强制断电行为违法或将本案发回重审。2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人（原审被告）惠州市生态环境局龙门分局答辩称：一、一审法院认定事实清楚。一审法院认定被答辩人在未取得排污许可证的情况下，存在违法排放污染物的行为，确认答辩人作出的龙环罚[2018]19号《责令关闭决定书》符合法律规定，完全是根据本案的事实所作出的公平裁判。1.根据被答辩人的申请资料，答辩人在2009年6月30日作出的龙环函（2009）27号《关于蓝田奶牛标准化规模养殖场项目环保初步意见》的内容，确认被答辩人饲养的奶牛存栏数规模确定为575头，并明确“根据国家《建设项目环境影响评价分类管理名录》《中华人民共和国环境影响评价法》和《广东省建设项目环境影响评价文件分级审批管理办法》等的规定，该项目需委托有资质的环评单位编制环境影响报告书报惠州市环保局审批后方可动工建设。”被答辩人在检查笔录中也确认当时己经达到280头奶牛存栏量，按照1头奶牛换算为10头生猪的比例（折算标准依据广东省《畜禽养殖业污染物排放标准》），超过2000头生猪存栏量（5000头年出栏量）比例的规定（依据《建设项目环境影响评价分类管理名录》），说明了被答辩人建设的奶牛养殖场属于规模化养殖场，须依程序依法向环境保护主管部门报批环境影响报告书，获得审批后才可动工建设，并按照项目建设的“三同时”规定，同步建设养殖废水处理设施，锅炉废气处理设施，经验收合格后，申请取得《污染物排放许可证》，方可投入生产。但被答辩人并未完善相关程序和手续，未取得《污染物排放许可证》而擅自排放养殖污染物和锅炉废气等污染物，违法行为确凿。2.答辩人对有环境影响的项目依法依照建设规模进行管理，控制管理其生产、养殖、排污等规模不得超过批准限额，动态养殖数量不影响养殖场建设规模的认定。3.虽然被答辩人在开设奶牛饲养场的过程中，将奶牛产生的排泄物等废物进行了分离处理，但是需要编制环境影响报告书的奶牛养殖项目及其配套的锅炉设施投产前必须依照法律法规的规定完成验收手续。在答辩人进行调查时，其奶牛数量仍达到280多头和其建设的锅炉在未取得相关手续和证照的情况下已经实际投入使用，被答辩人的法定代表人在调查笔录中均予以确认，其在行政起诉状中称只是饲养了170多头奶牛，显然与事实不相符，该奶牛养殖项目、锅炉设施是没有完善通过环境保护竣工验收手续就投入使用的事实清楚。4.答辩人在2018年4月12日对被答辩人的违法违规行为进行调查后，于5月31日做出龙环违改[2018]16号《责令改正违法行为决定书》和龙环听告[2018]14号《行政处罚听证告知书》，被答辩人没有在规定时间内履行整改手续。在答辩人于2018年6月7日作出龙环罚[2018]14号《行政处罚决定书》后，被答辩人才在2018年6月11日提交《广东省排污许可证申请表》，说明被答辩人因实施违法行为被行政处罚，完全是知情和清楚的，只是存在侥幸和放纵的心态。5.被答辩人故意违反环保法律法规，实施违法排放污染物，在答辩人于2018年5月31日做出龙环违改[2018]16号《责令改正违法行为决定书》和龙环听告[2018]14号《行政处罚听证告知书》后，6月13日提出听证申请，说明被答辩人对其需履行环境保护竣工验收和申请领排污许可证等事实是清楚的。二、答辩人作出龙环罚[2018]19号《责令关闭决定书》，程序合法。鉴于被答辩人在收到答辩人作出的龙环听告[2018]14号《行政处罚决定书》后，仍然违法进行生产经营。答辩人于2018年6月11日对被答辩人的养殖场和生产车间进行检查，但被答辩人仍然私接电线进行生产，置国家的法律法规等不顾，继续污染周边环境，违法排放污染物。因被答辩人拒不履行答辩人于2018年6月21日作出龙环罚[2O18]19号《责令关闭决定书》和6月27日作出的龙环催[2018]6号《履行责令关闭决定书催告通知书》，答辩人根据龙门县人民政府的龙府函[2018]54号《龙门县人民政府关于同意对广东南昆山乳业有限公司责令关闭的批复》，对被答辩人的违法企业进行关闭，符合相关法律规定。三、答辩人作出的行政处罚行为有充分的法律依据。鉴于被答辩人的上述违法事实，答辩人在查清本案事实的基础上，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条之规定，对被答辩人作出龙环罚[2018]19号《责令关闭决定书》，符合上述规定。根据上述情况，被答辩人的上诉请求没有事实和法律依据，请二审法院依法驳回被答辩人的上诉请求。原审第三人广东电网有限责任公司惠州龙门供电局述称：一、一审法院认定事实清楚，惠州市生态环境局龙门分局作出的行政处罚程序合法，符合相关法律规定。《广东省环境保护条例》第二十一条第一款规定“本省依照法律规定实行排污许可管理制度。禁止未依法取得排污许可证或者违反排污许可证的要求排放污染物”，被答辩人自2003年经营至今，未能取得排污许可证，违反了上述法律规定。惠州市生态环境局龙门分局根据《建设项目环境保护管理条例》第十五条和《广东省环境保护条例》第二十一条第一款的规定对被答辩人作出龙环罚[2018]19号《责令关闭决定书》是依法作出的，并经龙门县人民政府批准同意，符合相关法律规定。二、答辩人根据惠州市生态环境局龙门分局的要求协助对被答辩人实施停电的行为完全符合法律的规定。答辩人协助惠州市生态环境局龙门分局对被答辩人实施停电的行为是依法协助。根据《供电监管办法》第二十四条第三款规定“供电企业应当严格执行政府有关部门依法作出的对淘汰企业、关停企业或者环境违法企业采取停限电措施的决定，未收到政府有关部门决定恢复送电的通知，供电企业不得擅自对政府有关部门责令限期整改的用户恢复送电。”据此可知，对于政府有关部门依法作出的对淘汰企业、关停企业或者环境违法企业采取停限电措施的决定，答辩人应当严格执行，故答辩人协助惠州市生态环境局龙门分局对被答辩人采取停电的行为，完全符合法律的规定。本院经审查，认定事实与原审认定事实基本一致，因此，本院确认一审所查明的事实。本院认为，行政机关行使职权时必须具有明确的法律依据。被上诉人（原审被告）惠州市生态环境局龙门分局在作出被诉处罚决定时，仅说明处罚依据是《龙门县人民政府关于同意对广东南昆山乳业有限公司责令关闭的批复》（龙府函[2018]54号），但并未引用具体的法律条款，故其作出的被诉处罚决定没有明确的法律依据，属于适用法律错误。即便是《龙门县人民政府关于同意对广东南昆山乳业有限公司责令关闭的批复》（龙府函[2018]54号）文中提到了《广东省环境保护条例》第六十六条，其也未明确具体款项。而且，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款、第四十二条第一款、第四十三条及《环境行政处罚办法》第五十二条的规定，被上诉人（原审被告）惠州市生态环境局龙门分局应当在听证程序等所有调查程序结束后，经集体审议讨论、报经县级以上人民政府责令停业或关闭。但被上诉人（原审被告）惠州市生态环境局龙门分局在进行听证后，未提供充分证据证明其在作出被诉处罚决定前已经集体审议，且在告知上诉人（原审原告）广东南昆山乳业有限公司听证权利前，其就已报请上级龙门县人民政府责令关闭，明显不符合上述法律规定。被上诉人（原审被告）惠州市生态环境局龙门分局作出的被诉处罚决定程序违法。故，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（三）项规定，被诉处罚决定应予撤销，而一审判决认为被诉处罚决定证据充分、适用法律法规正确、程序合法有误，本院应予纠正。至于上诉人（原审原告）广东南昆山乳业有限公司所称的被上诉人（原审被告）惠州市生态环境局龙门分局查封、组织原审第三人强制断电行为违法问题，可另循法律途径解决。综上所述，上诉人（原审原告）广东南昆山乳业有限公司上诉有理部分，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（三）项和第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销广东省博罗县人民法院作出的（2019）粤1322行初78号行政判决书；二、撤销惠州市生态环境局龙门分局作出的龙环罚[2018]19号《责令关闭决定书》；三、驳回广东南昆山乳业有限公司其他诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人（原审被告）惠州市生态环境局龙门分局负担。本判决为终审判决。审判长  朱丽蕴审判员  覃毅华审判员  邱炜炜二〇一九年十一月二十六日法官助理黎芬妹书记员林美娴附：相关法律、司法解释等条文一、中华人民共和国行政诉讼法1.第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。2.第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。二、中华人民共和国行政处罚法1.第三十八条调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。2.第四十二条行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；（二）行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点；（三）除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；（四）听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；（五）当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理；（六）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；（七）听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚法有关规定执行。3.第四十三条听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定。三、广东省环境保护条例第六十六条违反本条例第二十一条第一款规定，企业事业单位和其他生产经营者未依法取得排污许可证排放污染物的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令其立即停止排放污染物，并处十万元以上二十万元以下罚款；拒不停止排放污染物的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。企业事业单位和其他生产经营者不按照排污许可证的要求排放污染物的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令限期改正，并可处十万元以上二十万元以下罚款；拒不改正或者造成较大社会影响的，吊销其排污许可证，并报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。违反本条例第二十一条第二款规定，企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、排放或者停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。四、环境行政处罚办法第五十二条案情复杂或者对重大违法行为给予较重的行政处罚，环境保护主管部门负责人应当集体审议决定。集体审议过程应当予以记录。