河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终2625号上诉人（一审被告）长葛市城市综合执法局。住所地长葛市泰山路**楼。法定代表人杨永平，任该局局长。委托代理人石建军，该局工作人员。被上诉人(一审原告)张小娜，女，1973年6月6日出生，汉族，住河南省长葛市。委托代理人杨帆，北京市盈科律师事务所律师。一审被告长葛市人民政府。住所地长葛市葛天大道。法定代表人张忠民，该市市长。委托代理人尤成麟，该政府工作人员。委托代理人孔志辉，河南华灿律师事务所律师。一审被告长葛市金桥路街道办事处。住所地长葛市秦公路。法定代表人胡昆仑，该办事处主任。委托代理人任英杰，该办事处工作人员。委托代理人孔志辉，河南华灿律师事务所律师。上诉人长葛市城市综合执法局因被上诉人张小娜诉其与长葛市人民政府、长葛市金桥路街道办事处强制拆除一案，不服许昌市中级人民法院（2019）豫10行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人长葛市城市综合执法局的委托代理人石建军，被上诉人张小娜及其委托代理人杨帆，一审被告长葛市人民政府的委托代理人尤成麟，一审被告长葛市金桥路街道办事处的委托代理人任英杰及其与长葛市人民政府的共同委托代理人孔志辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。许昌市中级人民法院一审查明：2018年8月3日长葛市人民政府作出《长葛市人民政府关于实施清潩河综合治理工程的通告》（长政通【2018】2号）。该通告载明：“红线范围内禁止开发土地、修建房屋和其他设施，现有违法建筑所有人必须按照《河南省实施《中华人民共和国城乡规划法》办法》的要求无条件自行拆除违法建筑。”2018年8月13日，长葛市人民政府作出《长葛市人民政府关于印发长葛市清潩河综合治理工程项目拆迁补偿安置指导意见的通知》（长政【2018】33号），该通知载明：“第二条主体与组织：长葛市人民政府通过本《指导意见》对各项目实施主体的拆迁补偿与安置工作进行指导。……市水务局、住建局、国土局、发改委、规划局、环保局等职能部门按照各自职责办理项目手续。……增福镇人民政府、长兴路街道办事处、长社路街道办事处、建设路街道办事处、金桥路街道办事处及和尚桥镇人民政府六个镇办为项目实施主体，分别负责各自拆迁范围内的拆迁补偿具体工作。张小娜系长葛市金桥路街道办事处桥北村村民，在长葛市滨河路北侧建有一处房屋。2018年8月29日，长葛市城市综合执法局向张小娜下发了限期改正违法行为通知书，该通知书载明：“经查你在滨河路北侧路进行了未经审批擅自建设（房屋）的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条。请你们在2018年9月1日10时前自行拆除违法建筑物、构筑物，并到市城市综合执法局接受处理。逾期不改正，将根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定从重实施处罚。2018年9月4日，长葛市金桥路街道办事处对张小娜的房屋进行了拆除，长葛市城市综合执法局的工作人员等在拆除现场出现。张小娜认为该强拆行为给其造成了损失，提起本案行政诉讼，请求确认强拆行为违法。许昌市中级人民法院一审认为：（一）关于本案适格被告的问题。首先，根据长葛市金桥路街道办事处的答辩情况及长政【2018】33号《长葛市人民政府关于印发长葛市清潩河综合治理工程项目拆迁补偿安置指导意见的通知》的规定，长葛市金桥路街道办事处是实施强制拆除的主体，根据行政诉讼“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则，长葛市金桥路街道办事处是本案适格的被告。其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定：“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第二十条规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，根据长葛市人民政府作出的《长葛市人民政府关于实施清潩河综合治理工程的通告》和《关于印发长葛市清潩河综合治理工程项目拆迁补偿安置指导意见的通知》的规定，长葛市人民政府对各项目实施主体的拆迁补偿与安置工作进行指导，金桥路街道办事处负责各自拆迁范围内的拆迁补偿具体工作。可以推断出长葛市人民政府通过文件形式委托长葛市金桥路街道办事处进行拆迁补偿事宜，长葛市人民政府作为委托机关是适格的被告。再次，长葛市人民政府作出《关于印发长葛市清潩河综合治理工程项目拆迁补偿安置指导意见的通知》中规定，市水务局、住建局、国土局、发改委、规划局、环保局等职能部门按照各自职责办理项目手续。长葛市城市综合执法局向张小娜下发了限期改正违法行为通知书，责令其自行拆除违法建筑物，逾期不改正，将根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定从重实施处罚。后长葛市金桥路街道办事处以张小娜房屋属于违法建筑为由将其强制拆除。长葛市城市综合执法局工作人员亦出现在拆除现场。长葛市城市综合执法局的行为与张小娜房屋的强制拆除行为存在一定的因果关系，系本案适格的被告。（二）关于对张小娜房屋强制拆除的行为是否合法的问题。程序正当原则是我国行政诉讼法的基本原则，行政机关作出行政行为时应当严格遵循法定程序。本案诉争的行为是强制拆除行为，强制拆除行为作为一种行政强制执行行为，应当遵循《中华人民共和国行政强制法》的相关规定。《中华人民共和国行政强制法》第三十五、三十六、三十七、四十四条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以做出强制执行决定。对违法建筑物、设施等强制拆除。对违法建筑物、设施等强制拆除，行政机关应当予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除，行政机关可以依法强制拆除。本案中，长葛市城市综合执法局在作出《限期改正违法行为通知书》的过程中和长葛市金桥路街道办事处在对涉案房屋实施强制拆除过程中，未有效履行告知，催告，给予、听取张小娜陈述和申辩，制作强制拆除决定书等法定程序，故其所实施的涉案强制拆除行为应属违法。许昌市中级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认长葛市人民政府、长葛市金桥路街道办事处、长葛市城市综合执法局强制拆除张小娜房屋的行政行为违法。上诉人长葛市城市综合执法局不服一审判决，向本院上诉称：（一）上诉人下发的《限期改正违法行为通知书》和涉案房屋被拆没有直接因果关系。（二）上诉人没有实施拆除被上诉人房屋的行为，其到达拆除现场是行使管理建筑垃圾处置和拆迁工地扬尘的职责。（三）根据《土地管理法》第七十七条规定、《程序规划法》第六十八条规定、《河南省农村宅基地用地管理办法》第十八条规定，非法占地、非法建设的行政强制执行执法主体均不是上诉人，长葛市人民政府也未责成上诉人对涉案房屋进行拆除。综上，上诉人不是本案适格被告，请求撤销一审判决中认定上诉人强制拆除行为违法的决定并驳回被上诉人对上诉人的起诉。被上诉人张小娜答辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。一审被告长葛市人民政府、长葛市金桥路街道办事处共同答辩称，根据《长葛市人民政府关于实施清潩河综合治理工程的通告》和《长葛市人民政府关于印发长葛市清潩河综合治理工程项目拆迁补偿安置指导意见的通知》规定，在相关职能范围内，长葛市人民政府和长葛市金桥路街道办事处等单位共同负责清潩河整治工作，但具体实施拆除行为的长葛市金桥路街道办事处。涉案强制拆除程序确实存在瑕疵，但没有达到程序违法的程度，一审判决错误。本院经审理查明事实与一审查明事实一致。本院认为：（一）长葛市城市综合执法局是本案适格被告。根据长葛市人民政府作出的《关于印发长葛市清潩河综合治理工程项目拆迁补偿安置指导意见的通知》规定，长葛市水务局、环保局等职能部门按照各自职责办理项目手续。本案中，长葛市城市综合执法局向张小娜下发了限期改正违法行为通知，责令张小娜于2018年9月1日10时前自行拆除违法建筑物、构筑物。张小娜没有按照该限期改正违法行为通知的要求自行拆除，2018年9月4日其房屋被强制拆除，且长葛市城市综合执法局自认其工作人员出现在拆除现场，一审法院据此认定长葛市城市综合执法局是实施强制拆除行为的主体之一，是本案适格被告正确。长葛市城市综合执法局称其到达拆除现场只是行使管理建筑垃圾处置和拆迁工地扬尘的职责，并未对涉案房屋进行拆除的上诉理由不能成立，本院不予支持。（二）涉案强制拆除行为违法。无证据显示长葛市金桥路街道办事处履行了法定的强制执行程序，长葛市城市综合执法局甚至不承认其实施了拆除行为。因此，可以认定被诉拆除行为未经法定程序，不是法律行为，而是违法的侵权行为。一审判决确认该强制拆除行为违法正确，依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持许昌市中级人民法院（2019）豫10行初13号行政判决。二审案件受理费50元，由上诉人长葛市城市综合执法局负担。本判决为终审判决。审判长  宋炉安审判员  姜立恒审判员  马传贤二〇一九年十一月七日书记员  张 玥