湖北省浠水县人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂1125行初94号原告王建刚，男，1958年9月29日出生，汉族，湖北省黄冈市黄州区人，住黄冈市黄州区。原告王思陈，女，1989年8月3日出生，湖北省黄冈市黄州区人，汉族，住黄冈市黄州区。原告王蓓，女，1982年7月12日出生，湖北省黄冈市黄州区人，汉族，原住黄冈市黄州区桐梓岗社区****，现住广东省佛山市顺德区。原告王思陈、王蓓委托代理人王建刚，系王思陈、王蓓之父。代理权限为放弃、变更诉讼请求，提交证据，参加庭审，签收法律文书。原告王建刚、王思陈、王蓓的共同委托代理人戴旺生，黄冈市黄州区汉川门法律服务所法律工作者，执业证号：31710181110042。代理权限为一般代理。被告黄冈市城市管理执法委员会，住所地：黄冈市高新技术产业开发区新港一路**。法定代表人夏志东，主任。委托代理人王志国，黄冈市城市管理执法委员会法制科科长。代理权限为一般代理。委托代理人邓建和，湖北齐安律师事务所律师，执业证号：14211200910225008。代理权限为一般代理。原告王建刚、王思陈、王蓓不服被告黄冈市城市管理执法委员会行政处罚决定一案，于2019年7月9日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，于2019年7月30日和2019年11月5日公开开庭审理了本案。原告王建刚及其三原告的委托代理人戴旺生，被告黄冈市城市管理执法委员会的负责人杨喜宗及其委托代理人王志国、邓建和均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年1月21日，被告黄冈市城市管理执法委员会作出黄城管罚字[2014]第30058号行政处罚决定，决定对原告王建刚、王思陈、王蓓因未取得建设工程规划许可证联合改扩建房屋没收违法收入并处建设工程造价10%罚款共计人民币2067210元。原告王建刚、王思陈、王蓓诉称:原告王建刚与其大嫂赵美枝两家原黄州区××社区××组组均各有自己的私房，2013年因涵晖路改造扩宽，被征收拆除了，有关政府部门同意两家涵晖路东侧××社区××组组新建房屋。黄冈市区查违办出具了还建批准证明文件，黄冈市黄州区赤壁办事处规划建设管理所出具了“同意建三层拔尖”审批意见。由于原告王建刚的女儿王思陈、王蓓和大嫂赵美枝的儿子王维均已成年，两家商议决定房屋由两家的子女出资建设，原告王思陈、王蓓与案外人王维于2014年动工合建了房屋，并于2015年完工。一、行政处罚决定认定事实错误。1、原告王建刚未参与涉案房屋的建设，涉案房屋是由原告王思陈、王蓓与案外人王维出资联合建设的，行政处罚决定认定原告王建刚为建房当事人没有事实依据，其认定被处罚主体不当。2、根据黄冈市区查违办出具的还建批准证明文件及黄冈市黄州区赤壁办规划建设管理所的审批意见（建筑面积330平方米，同意王思陈、王蓓及王维每户建三层半，即三层带拔尖。）,原告王思陈、王蓓与案外人王维合建房屋现状为四层半，实际上超建一层，另半层墙高为1.8米，不符合房屋建筑规范标准，该半层不应计入房屋建筑面积，而行政处罚决定认定改扩建房屋为五层，与事实不符。行政处罚决定认定三原告改扩建的房屋建筑面积为1589.94平方米，整栋房屋建筑工程造价为106.21万元，第四层、第五层违法收入评估市场价值为196.10万元是错误的。二、被告的行政处罚程序违法。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定：当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第四十二条规定：行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。被告在作出行政处罚决定前，没有向原告送达行政处罚告知书和听证告知书，剥夺了原告的申辩权和听证的权利，其程序存在严重违法。三、被告作出行政处罚行为超过法定时效。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。原告王思陈、王蓓与案外人王维所建房屋于2014年开始动工，2015年完工。在建房期间，原告未曾见过被告的执法人员来现场检查，也未收到被告的黄城管责停字[2014]第3010518责令停止违法行为决定书和黄城管责改字[2014]第3010188号责令改正通知书。2018年被告对原告王思陈、王蓓建房行为进行查处，显然超过了法定的两年时效。综上所述，被告作出的行政处罚认定事实错误，程序违法，且超过法定的处罚时效，应当予以撤销。为依法维护三原告的合法权益，现向人民法院提起行政诉讼，请求判令：1、撤销被告作出的黄城管罚字[2014]第30058号行政处罚决定；2、被告承担本案的全部诉讼费用。原告王建刚、王思陈、王蓓在开庭审理前向本院提交了以下证据（均为复印件）:证据1.王建刚、王思陈、王蓓的公民身份证各1份，拟证明三原告的身份信息；证据2.黄冈市人民政府办公室关于印发黄冈市城市管理委员会主要职责机关设置和人员编制规定的通知1份，拟证明被告黄冈市城市管理执法委员会的诉讼主体资格；证据3.黄城管罚字[2014]第30058号黄冈市城市管理执法委员会行政处罚决定书1份，拟证明被告黄冈市城市管理执法委员会对三原告作出行政处罚决定的事实；证据4.2019年6月29日黄冈市黄州区赤壁街道办事处桐梓岗社区居民委员会证明1份，拟证明：1、原告王建刚与原告王思陈、王蓓系父女关系；2、涉案房屋是以原告王思陈、王蓓名义进行建设的；证据5.2001年3月7日黄冈市区拆迁建设指挥部证明1份，拟证明：1、原告王建刚家的房屋于1995年因道路改造被政府征收拆迁，其拆迁房屋面积为193.46平方米；2、政府同意为原告王建刚家安置还建；证据6.2008年5月14日黄冈市规划局的回复1份，拟证明：1、原告王建刚向原告黄冈市规划局提交了办理还建用地规划许可的申请；2、原告王建刚还建用地位于涵晖路以东，用地面积193.4平方米；证据7.2014年9月15日黄冈市区查处违法建设工作领导小组告知函2份，拟证明：1.原告王建刚申请办理的拆迁还建用地手续变更到原告王思陈、王蓓名下的事实；2、原告王思陈、王蓓系拆迁还建户；3、黄冈市区查处违法建设工作领导小组已函告原黄冈市国土资源局，要求为原告王思陈、王蓓补办用地手续；证据8.赵美枝房屋所有权证、土地使用权证及房屋建设规划许可证各1份，拟证明赵美枝家原有房屋与王建刚家原有房屋相邻，王建刚家还建房屋用地选址在赵美枝家的原宅基地上，因而赵美枝家房屋也被拆迁并需要还建；证据9.宗地图1份，拟证明黄冈市土地勘测规划院对原告王建刚和赵美枝两家还建用地的选址及用地确认；证据10.黄冈市黄州区赤壁街道办事处桐梓岗社区居民委员会与赤壁街道办事处村镇规划建设管理所联合出具的证明1份，拟证明政府有关部门批准同意了原告王思陈、王蓓与案外人王维合建房屋的事实；证据11.涉案房屋的照片8张，拟证明涉案房屋四楼以上没有建成，被告所称涉案房屋建至第五层不是事实，实际面积与测绘的面积也不一致；证据12.黄冈市黄州区赤壁街道办事处桐梓岗社区居民委员会证明1份，拟证明涉案房屋是王蓓、王思陈与王维共同出资合建的。被告黄冈市城市管理执法委员会对原告提交的证据进行了质证：对证据1-2无异议；对证据3的真实性、合法性无异议，因被告只将该处罚决定书送达给原告的委托代理人王道军，故三原告提供的处罚决定书只能从王道军手中获得；对证据4无异议；对证据5的真实性、合法性、关联性有异议；对证据6的真实性、合法性、关联性有异议，该回复并不是房屋建设规划许可；对证据7的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，该证据只是告知三原告要补办手续，并不代表三原告取得房屋建设规划许可；对证据8的真实性、合法性、关联性有异议；对证据9有异议，勘测规划与规划许可是两个概念，勘测规划不能取代规划许可；对证据10有异议，该证据不能取代规划许可；对证据11的真实性无异议，但被告在作出行政处罚决定时涉案房屋第五层是带铁皮瓦，层高超过了2.2米，只是后来因大风把铁皮瓦刮走了；对证据12的真实性、关联性及证明目的有异议，该证据不能达到原告的证明目的，且该证明上“据了解”，恰恰说明证明人是推测的。湖北三真司法鉴定中心对原告2019年7月30日申请鉴定的委托事项作出了三真司鉴中心[2019]文鉴字WW078号司法鉴定意见书和[2019]痕鉴字第HW40号司法鉴定意见书，原告和被告对上述两份司法鉴定意见书质证意见如下：原告对两份司法鉴定意见书没有异议。被告对两份司法鉴定意见书的真实性、合法性没有异议，但对关联性有异议。2014年12月30日的委托书，不能排除原告王思陈的捺印，2016年7月20日的委托书不能排除王建刚的捺印，故该两份委托书真实有效。被告黄冈市城市管理执法委员会辩称:一、被告作出黄城管罚字[2014]30058号行政处罚决定事实清楚，证据充分。经查，原告王建刚、王思陈、王蓓三人于2014年9月20日在黄冈市黄州区××街道办事处××社区××路东侧联合改扩建房屋，2014年9月24日被告的执法人员到现场检查时，三原告联合改扩建房屋已建至桩基础负2米，建设面宽23米，径深14.9米，占地面积331.1平方米，但未取得建设工程规划许可证。被告的执法人员当即依法下达了黄城管责停字[2014]第3010518责令停止违法行为决定书和黄城管责改字[2014]第3010188号责令改正通知书，责令原告立即停止建设，补办建设工程规划许可证。2018年12月30日，三原告提供了黄冈市区查处违法建设工作领导小组办公室出具的黄冈市区拆迁还建户（国土）补办用地手续告知函，证明三原告属拆迁还建户，同时提供了黄冈市黄州区赤壁街道办事处桐梓岗社区的“因涵晖路道路改造扩宽而改建”的证明，以及黄冈市黄州区赤壁办事处规划建设管理所的“情况属实同意建三层拔尖”的审批意见。三原告以属道路拆迁还建为由，未按要求停建整改，被告的执法人员多次制止未果，至2018年4月26日，该房屋已建成5层封顶，建设标高15.35米，建设面23米，径深13.2米，底面积294.47平方米，总建筑面积1596.55平方米。上述事实以现场勘查记录、调查笔录、证物照片及其他书证物证资料为证。二、被告作出黄城管罚字[2014]第30058号行政处罚决定适用法律正确，程序合法，处罚适当。三原告上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路，管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”的规定，属违法建设。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”的规定，应当对三原告依法进行处罚，但鉴于三原告联合改扩建房屋系拆迁还建，其所建房屋第一至三层属可采取改正措施消除对规划实施的情形，第四至五层未按黄州区查违办签署的意见进行建设，属无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。被告依法责令三原告停建改正后，三原告并未按要求停建整改，依据《湖北省建设行政处罚裁量基准》的规定，应当从重处罚。结合以上情节，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《湖北省城乡规划条例》第五十八条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，城乡规划主管部门依法实施行政处罚的，其违法收入按照该建设工程的销售平均单价或者市场评估单价与违法建设面积的乘积确定；建设工程造价按照有违法建设情形的单项工程整体造价确定，其中房屋建筑工程按照单体建筑物工程造价确定”的规定，三原告联合改扩建房屋超建第四层至第五层依法应限期拆除，因该房屋结构上融为一体，已建成入住，无法拆除，应当没收违法收入，可以并处罚款。经委托黄冈市海星测绘队对三原告联合改扩建的房屋进行测绘和黄冈信源咨询评估有限公司分别对第一层至第五层的建设工程造价进行测算，对第四层、第五层违法收入进行评估，确认三原告改扩建的房屋建筑面积为1589.94平方米，整栋房屋建筑工程造价为106.21万元，第四层、第五层违法收入评估市场价值为196.10万元。综上，被告拟对三原告未取得建设工程规划许可证联合改扩建房屋作出没收违法收入并处建设工程造价10%罚款共计人民币2067210元。2018年11月22日被告向三原告送达了行政处罚事先告知书和听证(权利)告知书，告知了三原告拟作出上述行政处罚的事实、理由和依据以及三原告享有的权利，三原告在规定的时间内未进行陈述、申辩，也未申请听证，自行放弃陈述、申辩、听证权利。后被告遂作出行政处罚决定，对三原告没收违法收入并处建设工程造价10%罚款共计人民币2067210元。三、关于三原告在行政起诉状中提出的有关问题。(一）关于原告诉称认定事实错误的问题。1、原告王建刚未参与房屋建设的观点与事实不符。首先，案涉土地为王建刚拆迁还建用地；其次，被告在对案涉房屋进行调查取证时，原告王建刚、王蓓、王思陈先后共同委托龙金林、王道军处理涉案房屋相关事宜，故王建刚辩称其未参与房屋建设是不成立的。2、关于三原告诉称违建层数的问题。三原告认为涉案建设房屋只有四层半，而不是五层，被告认为此系三原告对层数理解错误。2018年4月26日，被告的工作人员到达现场时对现场进行了拍照，照片显示其第五层已建成，肉眼可见高度高于正常值，同时在对三原告的委托代理人王道军进行调查时，其称第五层前后沿高2.35米，可见，该层并不是半层拔尖，而是具备了整层的特征。(二）关于违反法定行政处罚程序的问题。三原告诉称被告在作出行政处罚决定前没有送达行政处罚告知书和听证告知书是不符合事实的，被告于2018年11月22日依法向三原告的委托人王道军送达了上述法律文书，王道军对上述文书进行了签收，三原告未申请听证，系其对自身权利的放弃，而不是被告行政处罚程序的错误。(三）关于该处罚决定已超过处罚时效的问题。三原告诉称涉案建设房屋2014年动工，2015年完工，期间未曾见过被告的执法人员来现场检查，也未收到被告的法律文书，被告于2018年进行查处，显然超过了法定时效。被告认为：1、原告称涉案房屋2015年完工与事实不符，被告的工作人员2016年依法对涉案房屋进行检查时，该房屋已建四层，四层顶上立柱钢筋已立，但未完工，2018年进行调查时，第五层已建成。2、自2014年至2018年期间，被告的工作人员多次到涉案房屋现场进行调查，并要求其停止违法建设，故三原告诉称被告未曾到涉案房屋现场的说法是与事实不符的。3、依据住建部[2012]43号《关于转发全国人大常委会法工委办公室的通知》，原告上述违反建设工程规划许可的行为始终未能采取改正措施消除对规划实施的影响，其违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其违法行为属继续状态，行政处罚时效应当自该违法行为终了之日起计算。因此，本案并未超过《中华人民共和国行政处罚法》规定的处罚时效。综上所述，被告作出的黄城管罚字[2014]第30058号行政处罚决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，处罚适当，程序合法，请求人民法院驳回其诉讼请求。被告黄冈市城市管理执法委员会为证明其行政行为的合法性，在法定举证期限内向本院举证如下（均为复印件）：证据1.立案登记表1份，拟证明涉诉行政处罚依法立案；证据2.黄冈市城市管理行政执法调查通知书1份，拟证明被告依法通知三原告接受调查；证据3.委托书和王建刚、王思陈、王蓓及龙金林的公民身份证各1份，拟证明三原告委托龙金林处理涉案房屋建设事宜；证据4.黄冈市城市管理行政执法现场勘测记录表1份，拟证明涉案违法建设的主体、动工时间、地点、面积以及未取得建设工程规划许可证等事实；证据5.黄冈市城市管理行政执法调查笔录1份，拟证明涉案违法建设的动工时间、地点及面积等情况；证据6.黄冈市城市管理行政执法现场证物照片1份，拟证明违法建设现场的情况；证据7.黄城管责停字[2014]第3000518号黄冈市城市管理行政执法责令停止违法行为通知书1份，拟证明被告依照法律程序责令原告停止违法行为；证据8.黄城管责改字[2014]第3000188号黄冈市城市管理行政执法责令改正通知书1份，拟证明被告依照法律程序责令原告改正违法行为；证据9.黄查违补字（0311）号、黄查违补字（0312）号黄冈市区拆迁还建户（国土）补办手续告知函各1份，拟证明黄冈市查处违法建设工作领导小组办公室已告知原黄冈市国土资源局依法补办手续；证据10.编号为HGTD/T0547-2014、编号为HGTD/T0546-2014的宗地图各1份，拟证明三原告涉案宗地的情况；证据11.黄冈市黄州区赤壁街道办事处桐梓岗社区2014年12月9日出具的证明1份，拟证明涉案建设房屋的由来；证据12.黄城管责停字[2014]第3000520号黄冈市城市管理行政执法责令停止违法行为通知书1份；证据13.黄城管责停字[2015]第3000065号黄冈市城市管理行政执法责令停止违法行为通知书1份；证据14.黄城管责停字[2015]第3000132号黄冈市城市管理行政执法责令停止违法行为通知书1份；证据12-14拟证明被告已依照法律程序责令三原告停止违法建设行为；证据15.原告王建刚、王蓓、王思陈2016年7月20日出具的委托书、王道军的公民身份证各1份，拟证明三原告委托王道军全权负责处理拆迁还建事宜；证据16.黄冈市城市管理行政执法现场勘察记录1份，拟证明涉案违法建设勘察的情况；证据17.黄冈市城市管理行政执法调查笔录1份，拟证明涉案违法建设现场的情况；证据18.涉案违法建设现场图片3张，拟证明涉案违法建设现场的情况；证据19.黄城管责停字[2016]第1020550号黄冈市城市管理行政执法责令停止违法行为通知书1份，拟证明被告已依照法律程序责令三原告停止违法行为；证据20.黄城管责停字[2016]第1010540号黄冈市城市管理行政执法责令停止违法行为通知书1份，拟证明被告已依照法律程序责令三原告改正违法行为；证据21.黄城管责停字[2017]第1010916号黄冈市城市管理行政执法责令停止违法行为通知书1份，拟证明被告已依照法律程序责令三原告停止违法行为；证据22.涉案违法建设现场图片1张，拟证明涉案违法建设现场的情况；证据23.黄城管责停字[2017]第1011158号黄冈市城市管理行政执法责令停止违法行为决定书1份，拟证明被告已依照程序责令三原告停止违法行为；证据24.黄城管责改字[2017]第1011042号黄冈市城市管理行政执法责令改正决定书1份，拟证明被告已依照法律程序责令三原告改正违法行为；证据25.涉案违法建设现场图片2张，拟证明本案违法建设现场的情况；证据26.黄城管责改字[2018]第1010439号黄冈市城市管理行政执法责令改正通知书1份；证据27.黄城管责停字[2018]第1010754号黄冈市城市管理执法局责令停止违法行为决定书1份；证据26-27拟证明被告已依照法律程序责令三原告改正违法建设行为；证据28.现场勘查记录1份，拟证明涉案违法建设勘查的情况；证据29.调查笔录1份，拟证明涉案违法建设现场的情况；证据30.涉案违法建设现场图片1张、黄冈市城市管理行政执法现场证物照片2张，拟证明涉案违法建设现场的情况；证据31.黄冈市城市管理执法局告知函1份，拟证明被告已依法向三原告告知测绘评估事宜；证据32.黄冈市房屋面积测绘报告1份、黄冈信息咨询评估有限公司报告书2份，拟证明涉案违法建设的面积及评估价值；证据33.黄冈市城市管理执法局会议纪要1份，拟证明涉案违法建设案件审理的情况；证据34.黄冈市城市管理执法局行政执法案件调查终结报告1份，拟证明涉案违法建设案件调查终结的情况；证据35.黄城管告字[2014]第30058号黄冈市城市管理执法局行政处罚事先告知书及送达回证各1份，拟证明被告已依法对三原告进行了行政处罚事先告知；证据36.黄城管听字[2014]第30058号黄冈市城市管理执法局行政处罚听证（权利）告知书和送达回证各1份，拟证明被告已依法对三原告进行行政处罚听证权利告知；证据37.黄冈市城市管理执法委员会案件处理审批表1份，拟证明被告对涉案违法建设作出处理审批的情况；证据38.黄城管罚字[2014]第30058号黄冈市城市管理执法委员会行政处罚决定书和送达回证各1份，拟证明被告已依法对三原告进行了行政处罚及其行政处罚决定书送达。原告王建刚、王思陈、王蓓对被告提供的证据进行了质证：对证据1的真实性无异议；对证据2的真实性有异议，三原告没有收到该通知书；对证据3的真实性有异议，委托书上面的签名不是三原告本人所签；对证据4、5的真实性、合法性、关联性有异议，被告调查的对象不是三原告，其记录的内容不能代表三原告的陈述；对证据6的真实性无异议；对证据7、8的真实性无异议，但三原告没有收到该两份通知书；对证据9的真实性无异议；对证据10的真实性无异议，该宗地建设的房屋是王蓓、王思陈、王维联合建设的；对证据11的真实性、合法性、关联性无异议；对证据12-14的真实性无异议，但三原告没有收到该三份通知书；对证据15的真实性有异议，委托书上的签名不是三原告本人所签；对证据16、17的真实性有异议，王道军的陈述不能代表三原告；对证据18的真实性有异议，该照片不能客观反映2016年7月时涉案房屋建设的现状；对证据19-21有异议，三原告没有收到该三份法律文书；对证据22的真实性无异议，但照片上不能反映涉案房屋建设的时间；对证据23、24的真实性有异议，三原告没有收到该两份法律文书；对证据25的真实性无异议，但该照片不能反映是2017年拍摄的；对证据26、27的真实性有异议，三原告没有收到该两份法律文书；对证据28、29的真实性有异议，王道军的陈述不能代表三原告；对证据30的真实性无异议；对证据31的真实性有异议，三原告没有收到该法律文书，王道军也不能代表三原告签收该法律文书；对证据32的真实性及对涉案建设测绘评估面积及测绘评估价值有异议，原告没有参与测绘评估，测绘面积是错误的；对证据33的真实性无异议，但对涉案行政处罚的事实依据及认定的证据有异议；对证据34的真实性无异议，但该报告在陈述事实上及提交证据方面存在瑕疵；对证据35、36的真实性有异议，三原告没有收到该两份法律文书，被告没有履行送达程序；对证据37的真实性无异议，审批文件反映的案件事实及处罚程序存在瑕疵；证据38中的送达回证上王道军的签字不能代表三原告签收了该行政处罚决定书，该行政处罚决定书是被告的工作人员送达给三原告的。经过庭审举证、质证及法庭辩论，本院对上述证据认证如下:原告王建刚、王思陈、王蓓提交的证据12因被告持有异议，且无其他证据佐证,本院不予认定,其他证据均客观真实，与本案有关联，可以作为本案的依据；被告黄冈市城市管理执法委员会提交的证据3和证据15,因两份委托书均不是三原告的亲笔签名,故上述证据不予认定,其他证据均客观真实，合法有效，本院予以采信；湖北三真司鉴中心[2019]文鉴字WW078号司法鉴定意见书和[2019]痕鉴字HW040号司法鉴定意见书符合证据规则要求，其鉴定意见本院予以采信。根据以上有效证据，本院确认如下事实：原告王建刚系黄冈市黄州区赤壁街道办事处桐梓岗社区人，与原告王思陈、王蓓系父女关系，与王大平系弟兄关系。王大平其妻名叫赵美枝，其子名叫王维，王大平于2012年逝世。2014年9月20日,原告王思陈、王蓓等在黄冈市黄州区××街道办事处××社区××路东侧联合建设房屋。2014年9月24日被告黄冈市城市管理执法委员会的执法人员到建设现场检查时，该房屋已建至桩基础负2米，建设面宽23米，径深14.9米，占地面积331.1平方米。该房屋建设未取得建设工程规划许可证。被告黄冈市城市管理执法委员会的执法人员当即作了现场勘察记录、调查笔录，拍摄了现场证物照片，下达了黄城管责停字[2014]第3010518号责令停止违法行为决定书和黄城管责改字[2014]3010188号责令改正通知书，责令三原告立即停止建设，补办建设工程规划许可证。上述法律文书均系龙金林签收。2016年7月23日,被告黄冈市城市管理执法委员会的执法人员到涉案违法建设现场检查时，涉案房屋已建至第四层，但仍未取得建设工程规划许可证。被告黄冈市城市管理执法委员会的执法人员当即作了现场勘察记录、调查笔录，拍摄了现场证物照片，下达了黄城管责停字[2016]第1020550号责令停止违法行为通知书和黄城管责改字[2016]1010540号责令改正通知书，责令被三原告立即停止建设，补办建设工程规划许可证。上述法律文书均系王道军签收。2017年3月31日,被告黄冈市城市管理执法委员会的执法人员向三原告下达了黄城管责停字[2017]第1010916号责令停止违法行为通知书，2017年9月27日,被告的执法人员向三原告下达了黄城管责停字[2017]第1011158号责令停止违法行为决定书和黄城管责改字[2017]1011042号责令改正决定书，责令三原告立即停止建设，补办建设工程规划许可证。上述法律文书均系王道军签收。2018年4月26日,被告黄冈市城市管理执法委员会的执法人员到现场检查时，涉案房屋已建至第五层，建设标高15.35米，建设面23米，径深13.2米，底面积294.47平方米，总建筑面积1596.55平方米。上述建筑仍未取得建设工程规划许可证。被告黄冈市城市管理执法委员会的执法人员当即作了现场勘察记录、调查笔录，拍摄了现场证物照片，下达了黄城管责停字[2018]第1010754号责令停止违法行为决定书和黄城管责改字[2018]1010439号责令改正通知书，责令三原告立即停止建设，补办建设工程规划许可证。上述法律文书均系王道军签收。同时查明，经2018年9月13日被告黄冈市城市管理执法委员会委托，黄冈市海星测绘队对三原告联合建设的房屋进行测绘报告确认,该房屋的建筑面积为1589.94平方米；经被告委托，2018年9月25日、2018年10月29日黄冈信源咨询评估有限公司分别对涉案房屋第四层、第五层的违法收入进行评估报告确认和对涉案房屋第一层至第五层的建设工程造价进行测算报告确认，第四层、第五层的违法收入评估市场价值为196.10万元，整栋房屋建筑工程造价为106.21万元。2018年11月21日，被告黄冈市城市管理执法委员会向三原告作出黄城管告字[2014]第30058号行政处罚事先告知书和黄城管听字[2014]第30058号行政处罚听证（权利）告知书，2019年1月21日，被告黄冈市城市管理执法委员会作出黄城管罚字[2014]第30058号行政处罚决定，决定对三原告没收违法收入并处建设工程造价10%罚款共计人民币2067210元。上述法律文书均系王道军签收。还查明,被告黄冈市城市管理执法委员会在本案答辩期内提交了2014年12月30日三原告的委托书，其内容为:本人委托龙金林办理王建刚、王思陈、王蓓在涵晖路旁建房的一切手续。同时，被告黄冈市城市管理执法委员会还提交了2016年7月20日三原告的委托书，其内容为:本人委托王道军全权负责黄州区桐梓岗社区2组（涵晖路旁）房屋拆迁还建相关事宜。2019年7月30日，三原告申请对被告黄冈市城市管理执法委员会提交的2014年12月30日和2016年7月20日两份委托书中签字“王建刚”“王思陈”“王蓓”的笔迹及其捺印进行司法鉴定。2019年9月23日和2019年10月23日，湖北三真司法鉴定中心分别对原告2019年7月30日申请鉴定的委托事项所作出三真司鉴中心[2019]痕鉴字第HW40号司法鉴定意见书和三真司鉴中心[2019]文鉴字WW078号司法鉴定意见书。[2019]痕鉴字第HW40号司法鉴定意见书鉴定意见为：1、文件日期为2014年10月30的《委托书》中，王建刚签名上捺印指印不是王建刚本人所留；王思陈签名上捺印指印不具备对比鉴定条件；王蓓签名上捺印指印不是王蓓本人所留；2、文件日期为2016年7月20的《委托书》中，王建刚签名上捺印指印不具备对比鉴定条件；王蓓签名上捺印指印不是王蓓本人所留；王思陈签名上捺印指印不是王思陈本人所留。[2019]文鉴字WW078号司法鉴定意见书鉴定意见为：日期分别为“2014.12.30”、“2016年7月20日”的《委托书》中落款处“王建刚”签名笔迹与提供的“王建刚”样本笔迹不是同一人所书写，“王思陈”签名笔迹与提供的“王思陈”样本笔迹不是同一人所书写，“王蓓”签名笔迹与提供的“王蓓”样本笔迹不是同一人所书写。根据上述鉴定意见，可以认定2014年12月30日和2016年7月20日的两份委托书中签字“王建刚”“王思陈”“王蓓”并非原告王建刚、王思陈、王蓓的亲笔。上述司法鉴定费共13000元,已由三原告向湖北三真司法鉴定中心缴纳。另查明，2011年原黄冈市城市管理执法局挂牌成立，承继了原黄冈市规划局对其辖区内的违反城乡规划依法查处的职责职能。2018年6月28日，黄冈市人民政府下发黄政办发[2018]27号《市人民政府办公室关于印发黄冈市城市管理执法委员会主要职责机构设置和人员编制规定的通知》，该通知明确将原黄冈市城市管理执法局的全部职责划入被告黄冈市城市管理执法委员会。本院认为，依照《中华人民共和国城乡规划法》第二条、第三条、第九条的规定，城市规划区内的建设必须符合规划要求，对不符合规划要求的城市建设，其辖区内的城乡规划部门负有依法查处的法定职责。2011年原黄冈市城市管理执法局挂牌成立，承继了原黄冈市规划局的该部分职能，依法负有查处其辖区内违法建筑的法定职责。2018年6月28日，黄冈市人民政府下发黄政办发[2018]27号《市人民政府办公室关于印发黄冈市城市管理执法委员会主要职责机构设置和人员编制规定的通知》，该通知明确将原黄冈市城市管理执法局的全部职责划入被告黄冈市城市管理执法委员会，故被告黄冈市城市管理执法委员会具有查处其辖区内违法建筑的法定职责。本案的焦点问题是被告黄冈市城市管理执法委员会作出的黄城管罚字[2014]第30058号行政处罚决定的程序是否合法。依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定，被告黄冈市城市管理执法委员会作出黄城管罚字[2014]第30058号行政处罚决定前，应当告知三原告享有陈述、申辩及听证的权利。2018年11月22日，被告黄冈市城市管理执法委员会通过王道军向三原告下发黄城管告字[2014]第30058号行政处罚事先告知书和黄城管听字[2014]第30058号行政处罚（权利）告知书，但因三原告并未委托王道军为其委托代理人，王道军的签收并不代表三原告的签收，且三原告已称被告在作出行政处罚决定前没有向其送达行政处罚告知书和听证告知书。故可认定三原告并未收到上述法律文书,三原告亦不知晓该行政处罚的事实、理由和依据。《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条规定:“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”因此，本案被告黄冈市城市管理执法委员的行政处罚程序存在重大瑕疵，其作出的黄城管罚字[2014]第30058号行政处罚决定依法不能成立。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：撤销被告黄冈市城市管理执法委员会于2019年1月21日作出的黄城管罚字[2014]第30058号行政处罚决定。本案受理费50元，鉴定费13000元，由被告黄冈市城市管理执法委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省黄冈市中级人民法院。审 判 长  闵应旺审 判 员  张向明人民陪审员  李 琼二〇一九年十一月十三日法官助理田文娟书记员郭芝兰