中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行申10324号 再审申请人（一审原告、二审被上诉人）会同县韵渠旅游开发有限公司。 法定代表人唐兴发。 被申请人（一审被告、二审上诉人）湖南省会同县人民政府。 法定代表人周立志。 委托代理人伍荣波。 委托代理人黄历明。 再审申请人会同县韵渠旅游开发有限公司（以下简称韵渠公司）因诉被申请人湖南省会同县人民政府（以下简称会同县政府）清除水上餐饮船舶（平台）行政强制措施一案，不服湖南省高级人民法院于2019年4月12日作出的（2019）湘行终143号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年9月3日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。 2017年6月8日，韵渠公司成立，并办理工商营业执照。营业执照载明的经营范围为旅游景区开发、建设、管理服务，休闲农庄服务，餐饮、住宿服务，水上游乐运动、水产品养殖及销售、河道垃圾清理等，同时明确：依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动。“朗江鱼庄”（水上餐饮船舶平台）系韵渠公司的水上经营项目，主要从事餐饮和休闲垂钓服务。该项目平台位于渠水河朗江××库区水面，未取得相关部门检验、许可。 2017年9月24日，湖南省会同县地方海事处，向韵渠公司下达《水上交通安全隐患督查检查整改意见书》，认定韵渠公司餐饮船舶离电站不足500米的安全距离，排筏船员无任何证书，船舶无合格证书，责令韵渠公司于30个工作日将餐饮船舶搬离500米以外的安全距离，为船舶及驾驶员办理相关证件。2017年12月29日，怀化市船舶安全专项整治工作领导小组办公室（以下简称怀化船舶整治办）下发怀船舶整治办（2017）2号《怀化市“僵尸船”清理整治工作方案》，明确整治对象为在河道水域长期停泊不用、无人管理的各类船舶（俗称“僵尸船”），包括客船、渡船、货船、趸船、采砂船、餐饮船、渔船、旅游船（艇）、排筏、运砂船及相关水上浮动设施等。同日，怀化船舶整治办下发怀船舶整治办（2017）3号《关于开展船舶安全专项整治行动具体实施意见》，要求对各类水上餐饮、娱乐船舶及设施（水上餐饮平台）依法予以取缔。2018年5月9日，会同县地方海事处向韵渠公司下达《水上交通安全隐患督查检查整改意见书》，认定韵渠公司违反《湖南省水上交通安全条例》第二十七条规定，责令韵渠公司立即停止运营。2018年5月10日，怀化船舶整治办下发《关于开展全市水上餐饮船舶（平台）专项整治工作的紧急通知》，要求重点整治存在安全隐患、污染水体、无证无照的水上餐饮船舶（平台）场所，并在6月20日前一律依法予以取缔或拆解。2018年6月14日，湖南省会同县防汛抗旱指挥部（以下简称指挥部）向韵渠公司下达第2号清障令，责令韵渠公司在6月18日前将餐饮船舶等相关船只（平台）清除到位。2018年6月15日，怀化市人民政府督查室下发《关于开展河道采砂、水上餐饮船舶（平台）、船只安全度汛及网箱养殖专项整治工作督查情况的通报》，对会同县等5个县市区未在规定的时间节点内，对水上餐饮船舶（平台）采取“双停”措施情况予以通报，并将渠水“朗江鱼庄”餐饮船未落实“双停”措施,且该船距朗江电站大坝约200米，存在安全隐患，列入督查问题清单予以明确。2018年6月22日，会同县总河长下达《关于开展水上餐饮船专项整治的决定》第2号令，主要内容：为确保渠水河道水域防洪、航运、水生态安全，消除朗江电站大坝安全隐患和河道水岸污染隐患。根据指挥部第2号清障令，决定在2018年6月28日前对朗江电站库区内“朗江鱼庄水上餐饮船及相关船只（平台）开展专项整治行动。经查实,“朗江鱼庄”餐饮船及相关船只（平台）在渠水河朗江电站大坝上游安全管理范围内，妨碍河道行洪，危害朗江电站大坝安全。根据《中华人民共和国防洪法》等有关规定，依法对该餐饮船及相关船只（平台）设施清除出渠水水域，以确保市人民政府督办的我县餐饮船整治工作全面完成。2018年6月26日，指挥部向韵渠公司下达第3号清障令，决定对韵渠公司水上非法餐饮船舶（平台）进行全面清除，并明确告知申请行政复议和提起行政诉讼的权利和期限。2018年6月29日，指挥部组织所属成员单位和相关部门，对韵渠公司“朗江鱼庄”水上餐饮船舶（平台）从水面上予以强制清除，拆除后的浮动设施移至岸边，屋内物品移至唐兴发房屋，交由其保管。 2018年8月22日，指挥部作出《关于对会同县韵渠旅游开发有限公司信访事项答复意见书》，告知信访人韵渠公司和唐兴发、梁四梅，如认为合法权益受到行政执法部门的不法侵害，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。2018年9月29日，会同县政府作出《信访事项复查申请不予受理告知书》，以被申请人指挥部不属行政机关为由，决定不予受理唐兴发、梁四梅的复查申请。2018年10月22日，韵渠公司提起本案行政诉讼，请求确认会同县政府强制清除“朗江鱼庄”水上乐园设施的行为违法。 怀化市中级人民法院（2018）湘12行初76号行政判决认为，指挥部是会同县政府依法设立的防汛抗旱工作机构，韵渠公司不服指挥部作出的行政强制行为，以会同县政府为被告提起行政诉讼，符合法律规定。韵渠公司建造的“朗江鱼庄”餐饮船舶（平台）设施和在该场所从事经营的行为，未办理相应的行政许可手续，韵渠公司的建设、经营行为违法。指挥部未告知韵渠公司享有陈述、申辩权，违反正当程序规定，且指挥部的强制清除行为已执行完毕，不具有可撤销内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项规定，判决确认会同县政府（指挥部）强制清除韵渠公司“朗江鱼庄”水上乐园设施的行为违法。会同县政府不服，提起上诉。 湖南省高级人民法院（2019）湘行终143号行政判决认为，指挥部实施的强制清除行为属于行政强制执行行为，应受《中华人民共和国行政强制法》的调整。指挥部作出强制执行决定前未履行催告程序，未保障当事人陈述和申辩的权利，强制执行决定未载明强制执行的方式和时间，违反行政强制法的相关规定。鉴于在第2号清障令责令韵渠公司自行清除期满后的第八天，指挥部才作出强制执行决定（即第3号清障令），在此期间韵渠公司实际上有陈述、申辩的机会。故被诉强制清除行为程序上的瑕疵属程序轻微违法，对韵渠公司的权利不产生实际影响。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、第八十九条第一款第二项规定，判决撤销一审判决，确认会同县政府（指挥部）行政强制清除韵渠公司“朗江鱼庄”水上乐园设施的行为程序轻微违法。 韵渠公司申请再审称：二审未对被诉强制清除行为进行全面审查，得出对韵渠公司的权利不产生实际影响这一结论，明显缺乏事实依据。请求撤销二审判决，确认会同县政府（指挥部）行政强制清除韵渠公司“朗江鱼庄”水上乐园设施的行为违法。 会同县政府答辩称：会同县政府在实施强制清除行为前，已充分给予韵渠公司陈述、申辩的时间和机会。韵渠公司认为二审未对被诉强制清除行为全面审查，明显缺乏事实依据。请求驳回韵渠公司的再审申请。 本院经审查认为，《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款规定，禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。第三十九条第三款规定，有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水行政主管部门。第四十二条第一款规定，对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款规定，行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。第十八条规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院判决确认违法。根据上述规定，县级以上人民政府设立的防汛指挥机构，对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，有权责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除。强制清除阻碍行洪的障碍物，目的在于排除危险、保障汛期行洪通畅，是为制止违法行为、避免危害发生，而对公民、法人或者其他组织的财物实施的暂时性控制行为，属于行政强制措施，不是行政强制执行。行政机关依照法律、法规授权，实施行政强制措施行为，应当遵守相应的法定程序。行政强制措施行为程序违法，但如果该违法行政行为系事实行为、不具有可撤销内容的，人民法院应当依法判决确认违法。 本案中，指挥部作为会同县政府组建的负责防汛工作的指挥机构，依法有权对阻碍行洪的障碍物进行清除。指挥部作为会同县政府设立的不具有独立承担法律责任能力的临时机构，当事人不服其以自己名义作出的行政行为提起行政诉讼的，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定，应当以组建该机构的会同县政府为被告。韵渠公司“朗江鱼庄”水上设施距朗江电站大坝仅200余米，对防汛、水上交通安全和电站大坝安全度汛构成重大隐患，指挥部有权责令其限期清除；逾期不清除的，依法强制清除。但是，在实施清除行政强制措施行为时，应当依法告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，听取当事人的陈述和申辩。指挥部实施强制清除行为，未履行告知义务，未听取韵渠公司的陈述、申辩，行政强制措施行为违反法定程序。鉴于清除“朗江鱼庄”水上设施行为属于事实行为，不具有可撤销内容，二审判决确认该行政行为违法，判决结果并无不当，本院予以支持。韵渠公司主张，二审未对被诉强制清除行为进行全面审查，得出对韵渠公司的权利不产生实际影响这一结论，明显缺乏事实依据。但是，二审判决对被诉强制清除行为的实施主体、主要事实、行政程序、法律适用等方面已经进行全面审查。韵渠公司的“朗江鱼庄”水上设施严重阻碍行洪，指挥部将其从水面上予以清除，移至岸边和唐兴发房屋，交由其保管。韵渠公司未举证证明，强制清除行为侵犯其合法权益。以此为由申请再审，与事实不符，本院不予支持。 综上，韵渠公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回会同县韵渠旅游开发有限公司的再审申请。 审判长  郭修江 审判员  宋楚潇 审判员  寇秉辉 二〇一九年十一月二十八日 法官助理张巧云 书记员陈清玲 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第二十条行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。 法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。 没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。 3.中华人民共和国防洪法 第二十二条河道、湖泊管理范围内的土地和岸线的利用，应当符合行洪、输水的要求。 禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。 禁止在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物。 在船舶航行可能危及堤岸安全的河段，应当限定航速。限定航速的标志，由交通主管部门与水行政主管部门商定后设置。 第三十九条国务院设立国家防汛指挥机构，负责领导、组织全国的防汛抗洪工作，其办事机构设在国务院水行政主管部门。 在国家确定的重要江河、湖泊可以设立由有关省、自治区、直辖市人民政府和该江河、湖泊的流域管理机构负责人等组成的防汛指挥机构，指挥所管辖范围内的防汛抗洪工作，其办事机构设在流域管理机构。 有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水行政主管部门；必要时，经城市人民政府决定，防汛指挥机构也可以在建设行政主管部门设城市市区办事机构，在防汛指挥机构的统一领导下，负责城市市区的防汛抗洪日常工作。 第四十二条对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。 在紧急防汛期，国家防汛指挥机构或者其授权的流域、省、自治区、直辖市防汛指挥机构有权对壅水、阻水严重的桥梁、引道、码头和其他跨河工程设施作出紧急处置。 4.中华人民共和国行政强制法 第二条本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。 行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。 行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。 第十八条行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定： （一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准； （二）由两名以上行政执法人员实施； （三）出示执法身份证件； （四）通知当事人到场； （五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径； （六）听取当事人的陈述和申辩； （七）制作现场笔录； （八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明； （九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章； （十）法律、法规规定的其他程序。