湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1426号上诉人（一审原告）彭海龙，男，1969年4月13日出生，汉族，住长沙市开福区。上诉人（一审原告）彭海红，男，1973年2月14日出生，汉族，住长沙市开福区。上诉人（一审原告）魏献，女，1969年1月26日出生，汉族，住长沙市开福区。上诉人（一审原告）彭路，女，1975年8月4日出生，汉族，住长沙市雨花区。四上诉人的共同委托代理人孙强，湖南清源律师事务所律师。被上诉人（一审被告）长沙市开福区人民政府，住所地长沙市开福区芙蓉北路开福区政府机关大院。法定代表人刘拥兵，该区区长。委托代理人谭燕，长沙市开福区城市房屋征收和补偿管理办公室工作人员。委托代理人昌盛，湖南弘一律师事务所律师。一审第三人彭超逸，男，1999年2月15日，汉族，住长沙市开福区。上诉人彭海龙、彭海红、魏献、彭路（以下简称彭海龙等四人）因与被上诉人长沙市开福区人民政府（以下简称开福区政府）及一审第三人彭超逸房屋征收补偿决定一案，不服湖南省长沙市中级人民法院(2018)湘01行初723号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2016年5月30日，开福区政府发布开政征字[2016]2号《关于开福区潮宗街街区棚户区改造项目（一期）征收决定公告》，对开福区潮宗街街区棚户区改造项目（一期）范围内房屋作出征收决定，公告载明了征收目的、征收范围、征收部门、签约期限、征收补偿方案以及被征收人的权利义务。案外人陈建侯不服开福区政府作出的征收决定，向人民法院提起行政诉讼，经一审法院一审和湖南省高级人民法院二审，已作出生效行政判决确认涉案房屋征收决定的效力。涉案房屋在此次征收范围内。2016年3月30日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室（以下简称长沙市征收办）发布《开福区潮宗街街区棚户区改造项目（一期）房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告》，将涉案项目征收评估相关事项予以公告，规定评估机构报名时间。4月6日，长沙市征收办发布《开福区潮宗街街区棚户区改造项目（一期）协商选定房地产价格评估机构公告》，告知被征收人于公告后的五个工作日内在9家报名符合条件的评估机构中将协商选定的3家房地产价格评估机构名单及相关资料报开福区征收办。公告还告知，“协商不成的，我办将采用投票或者摇号（抽签）的方式确定房地产价格评估机构”。4月14日，长沙市征收办发布《开福区潮宗街街区棚户区改造项目（一期）投票选定房地产价格评估机构的公告》，公告明确“在公告规定的时间内本项目被征收人就选定评估机构协商未能达成一致意见”，告知将采取投票方式确定房地产价格评估机构，并告知投票的时间和地点以及被征收人可以携有效证件参加。4月22日上午长沙市征收办在长沙市开福区××街区棚改××工作指挥部××街道工作组（××）办公楼三楼会议室进行公开验票，长沙市星城公证处对此进行了现场公证，确定湖南经典房地产评估咨询有限公司（以下简称经典评估公司）、湖南中信发房地产评估有限公司（以下简称中信发评估公司）、湖南新星房地产估价有限公司（以下简称新星评估公司）被选定为该项目的房地产价格评估机构。4月26日，长沙市征收办发布了《长沙市开福区潮宗街街区棚户区改造项目（一期）投票选定房地产价格评估机构结果的公告》。5月30日，开福区征收办作出《开福区潮宗街街区棚户区改造项目（一期）房屋征收初步评估结果公示》。上述公告均在被征收房屋内予以张贴公示。6月5日，经典评估公司、中信发评估公司、新星评估公司共同出具《开福区潮宗街街区棚户区改造项目（一期）征收范围内国有土地上房屋征收整体评估》。经典评估公司、中信发评估公司、新星评估公司接受开福区征收办的委托后对涉案被征房屋进行了估价作业，于2016年6月5日作出了房屋征收分户估价报告，该报告确定涉案房屋登记坐落于楠木厅001栋101号，房屋所有权证号标010921，登记用途为住宅，产权面积为65.5㎡，建筑年代为1979年，房屋登记结构为混合，经评估确定涉案房屋在估价时点（2016年5月30日）评估单价为每平方米7909元，总价为518040元，该估价报告于6月27日以留置送达的方式送达给彭海龙等四人及彭超逸。2017年7月17日，开福区征收办作出《被征收房屋装饰装修价值补偿权利义务告知书》，告知彭海龙等四人及彭超逸装饰装修价值评估和补偿有关事项。上述告知书于2017年7月28日以留置方式送达魏献、彭海红、彭超逸，因在2017年7月29日送达之时彭海龙、彭路未在家，开福区政府工作人员将上述告知书张贴在涉案被征收房屋门上。开福区政府征收部门工作人员与评估公司工作人员按照上述告知书确定的日期于2018年8月5日上门入户查勘，但彭海龙等四人及彭超逸未予配合，导致无法评估。在涉案房屋征收决定公告确定的签约期限内，彭海龙等四人及彭超逸未能就房屋征收事宜与房屋征收部门签订补偿协议。2017年9月27日，开福区征收办依据评估公司的估价报告，对彭海龙等四人及彭超逸作出房屋征收补偿方案，提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供其选择。其中货币补偿方式是补偿彭海龙等四人及彭超逸货币补偿总额（不含装饰装修和其他设施补偿费用）为519124元，其中房屋评估总价为518040元、搬迁费1084元，被征收房屋装饰装修和其他设施补偿费用，按照《湖南省实施办法》（湖南省人民政府令268号）第十三条第二款的规定，由评估公司评估确定后由开福区房屋征收部门另行对被征收人给予补偿。产权调换方式是提供位于黄兴北路棚户区改造项目Ｓ8地块长沙市开福区福善园（期房）和九尾冲片区长沙市开福区福泽园的定向住宅房用于产权调换房屋供被征收人选择。上述产权调换房屋的价值与被征房屋的价值遵循等价交换原则进行结算，找补差价。并载明在收到本分户房屋征收补偿方案之日起7日内，就方案提供的货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式向长沙市开福区潮宗街街区棚户区改造项目指挥部湘雅路街道工作组书面提出补偿方式选择决定，逾期未做选择的，视为放弃选择补偿方式的选择权。开福区房屋征收部门将提供位于九××长沙市××号（建筑面积83.3平方米）的房屋作为产权调换的房屋。根据经典评估公司、中信发评估公司、新星评估公司作出的《房地产估价报告》，福泽园Ｃ2栋1408号房屋用途为住宅，建筑面积为83.3㎡，在评估时点2016年5月30日的评估单价为7210元／㎡，评估总价为600593元。2017年10月20日，开福区政府向彭海龙等四人及彭超逸出具《房屋征收陈述申辩及申请调解权利告知书》，告知其相关的陈述申辩权利，并告知其可在收到告知书后3日内就拟定的补偿安置事宜书面申请调解，逾期未提交，视为放弃申请调解。开福区征收办将上述征收补偿安置方案及其附件、《房地产估价报告》、《房屋征收陈述申辩及申请调解权利告知书》于2017年10月27日送达魏献、彭超逸，于同日以留置送达方式送达彭海红，于2018年3月18日以留置送达方式送达彭海龙、彭路。2018年3月19日，开福区征收办向开福区政府书面申请开福区政府对彭海龙等四人及彭超逸作出征收补偿决定。开福区政府于2018年3月29日对彭海龙等四人及彭超逸作出了开政征补字［2018］第22号《房屋征收补偿决定》：一、决定对彭海龙等四人及彭超逸实行房屋产权调换，用于产权调换的房屋位于九××长沙市××号（现房，建筑面积83.3平方米）。二、被征收房屋价值补偿费为519124元（被征收房屋装饰装修价值补偿和其他设施补偿未计入），其中被征收房屋价值补偿费为518040元，搬迁费为1084元。用于产权调换的房屋（福泽园Ｃ2栋1408号）经湖南新星房地产估价有限公司、湖南中信发房地产评估有限公司和湖南经典房地产评估有限公司依法评估，其评估总价为600593元。被征收人应找补开福区房屋征收部门差价款为81469元。被征收房屋装饰装修价值补偿和其他设施补偿，按照《湖南省实施办法》（湖南省人民政府令第268号）第十三条第二款的规定，由评估公司评估确定后由开福区房屋征收部门另行对被征收人给予补偿。三、限彭海龙等四人及彭超逸在本房屋征收补偿决定送达之日起二十日内与开福区房屋征收部门办理房屋征收补偿手续。如对本房屋征收补偿决定不服，可以在本房屋征收补偿决定送达之日起六十日内依法向长沙市人民政府申请行政复议，或在六个月内向长沙市中级人民法院提起行政诉讼。该房屋补偿决定于3月31日以留置送达方式送达给彭海龙等四人及彭超逸，并于同日予以张贴公告。另查明，被征房屋登记地址为楠木厅路001栋101房。登记的所有权人是彭德泉，房屋总建筑面积为65.5㎡，建筑时间为1979年，房屋登记用途为住宅，建筑结构为混合。彭德泉于2006年9月10日过世，其法定继承人为彭海龙、彭海红、彭路、彭海钧。彭海钧于2015年1月27日去世，其法定继承人为魏献、彭超逸。再查明，2016年3月16日，原长沙市城乡规划局作出长规罚字［2016］5号《行政处罚决定书》，查明长沙市北城棚户区改造投资有限公司于2014年1月至2015年12月在开福区××大道与××路交汇处福泽园项目的建设过程中，……擅自加建Ａ2、Ａ3、Ｃ1、Ｃ2栋17-23层部分，……Ｃ1、Ｃ2栋违证建设面积7590.1㎡……。2016年12月30日，长沙市城乡规划局作出建规［建］字第建1［2016］0075号《建设工程规划许可证》，经审批，九尾冲福泽园棚改安置房建设项目Ｃ1、Ｃ2栋（17-23层）共计7590.10㎡的建筑工程符合城乡规划要求。在备注栏载明：凭该证、《规划竣工验收合格证》及其附件（建设工程规划审批单、定位红线图及报建图）联用方具办理房屋权属证件的法律效力。一审法院审理认为：开福区政府作出房屋征收补偿决定主体适格。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称国务院590号令）第二十六条和参照《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称市政府116号令）第四十二条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定，开福区政府具有作出房屋征收补偿决定的法定职权。开福区政府作出征收补偿决定认定事实清楚，程序合法、正当，适用法律正确。本案中，开福区政府作出了开政征字[2016]2号《房屋征收决定》，并在被征收范围内予以公示。彭海龙等四人及彭超逸所有的房屋在此次征收范围内。开福区政府发布的征收决定公告确定了签约期限，签约期间和签约期限届满后，开福区房屋征收部门与彭海龙等四人就征收补偿事宜进行多次协商，但未达成协议。经开福区征收办申请，开福区政府按照征收补偿方案对彭海龙等四人及彭超逸作出补偿决定，符合法律规定。为确定被征收房屋的价值，长沙市征收办按照国务院590号令和市政府116号令的规定，通知被征收人在规定时间内协商选定房产价格评估机构。长沙市征收办在被征收人无法达成一致意见后，采取公开投票方式选定了涉案项目评估机构。湖南省长沙市星城公证处对投票选定评估机构的活动进行了现场监督，证明了该投票过程及结果均真实、有效。评估机构对被征收房屋进行了评估，出具了评估报告，并告知当事人如对评估结果有异议，可以在收到评估报告之日起10日内向评估机构申请复核评估，对复核结果仍有异议，可在收到复核结果之日起10日内向评估专家委员会申请专家鉴定。彭海龙等四人及彭超逸未按照上述规定对分户评估报告提出异议。开福区政府在作出涉案房屋征收补偿决定前，向彭海龙等四人及彭超逸送达了分户房屋征收补偿方案，提供了货币补偿和产权调换两种安置补偿方式供彭海龙等四人及彭超逸选择，从形式上保障了被征收人享有的补偿方式选择权。另一方面，经审查，开福区政府提供了用于产权调换的房屋符合国务院590号令第二十一条第三款的规定内容，该产权调换房基本符合上述条款中界定的“就近地段的房源”的要求，从实质上保障了被征收人享有的选择权。开福区政府还告知彭海龙等四人及彭超逸可在收到该补偿方案后7日内书面选择补偿方式，但逾期未选择的，视为放弃选择补偿方式的权利，其将以产权调换方式对彭海龙等四人及彭超逸进行补偿。彭海龙等四人及彭超逸在规定期限内未作出书面选择，开福区政府对其作出产权调换的补偿方式并无不当。同时，开福区征收办就涉案房屋装饰装修的补偿问题与彭海龙等四人进行过沟通，但鉴于彭海龙等四人及彭超逸未配合导致无法核实装饰装修的具体情况。开福区政府作出的房屋征收补偿决定未包括装饰装修部分，符合市政府116号令第四十七条第二款的规定。故，开福区政府作出的房屋征收补偿决定认定事实清楚，符合法定程序，一审法院对该决定的合法性予以确认。彭海龙等四人提出，开福区政府未依法作出房屋征收决定书，其依据《房屋征收决定公告》作出的房屋征收补偿决定，不合法。一审法院认为，开福区政府以《房屋征收决定公告》的方式将其作出的房屋征收决定向被征收人予以公示告知，符合国务院590号令第十三条第一款之规定。经查，湖南省高级人民法院作出的（2017）湘行终988号行政判决书已对开福区政府作出的开政征字〔2016〕2号房屋征收决定及其公告的合法性进行了审查，并确认其合法性。彭海龙等四人提出的上述诉讼主张无事实和法律依据，不予支持。彭海龙等四人提出，评估机构选定程序违法，开福区政府未向彭海龙等四人提供相关原始证据材料以证明开福区政府曾组织被征收人在规定时间内协商选定评估机构，违反《国有土地上房屋征收评估办法》第四条之规定。一审法院认为，经查，2016年4月6日，长沙市征收办发布《开福区潮宗街街区棚户区改造项目（一期）协商选定房地产价格评估机构公告》，告知被征收人于公告后的五个工作日内在9家报名符合条件的评估机构中将协商选定的3家房地产价格评估机构名单及相关资料报开福区征收办。公告还告知，“协商不成的，我办将采用投票或者摇号（抽签）的方式确定房地产价格评估机构”。该公告在征收范围内予以张贴公示。据此，可以证明涉案征收评估机构的选定经过了协商选定的程序，彭海龙等四人提出的质疑理由不能成立，一审法院对彭海龙等四人该诉讼主张不予支持。彭海龙等四人提出，开福区政府在征收程序中未将被征收房屋及用于产权调换房屋的分户评估报告及房屋征收补偿方案等相关征收文件依法进行送达；在征收补偿决定中亦未提供改建地段或就近地段达到普通商品房质量标准和设计规范的已竣工交付的安置房屋，导致彭海龙等四人无法选择产权调换。一审法院认为：第一，经查明，开福区政府征收部门已向彭海龙等四人及彭超逸送达分户评估报告、房屋征收补偿方案及产权调换房评估报告，并在房屋征收补偿方案中提供了产权调换房供被征收人选择，但因在规定的期限内，被征收人未作出书面选择，故作出房屋征收补偿决定对彭海龙等四人及彭超逸进行产权调换，并不违反法律法规的规定。第二，虽然房屋征收补偿方案提供的福泽园Ｃ2栋17-23层房屋曾受到城乡规划部门的行政处罚，但后已补办规划审批手续。在福泽园违法建设部分补办手续后，开福区征收办对彭海龙等四人及彭超逸作出房屋征收补偿方案，提供位于九××长沙市××号房屋（现房）作为产权调换房，符合法律法规的规定，并不损害被征收人的合法权益。综上，一审法院对彭海龙等四人该诉讼主张不予支持。综上所述，开福区政府作出的开政征补字[2018]第22号《房屋征收补偿决定》认定事实清楚、程序合法、正当，适用法律准确。彭海龙等四人提出的各项诉讼理由均不能成立，不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回彭海龙等四人的诉讼请求。一审案件受理费50元，由彭海龙等四人负担。彭海龙等四人不服上述判决，向本院提起上诉称：涉案房屋征收决定、整体评估报告、分户评估报告、征收谈话笔录、送达回证等均被一审法院认定为合法，证据不足。上诉人存在未登记的建筑，但该建筑被认定不是未登记建筑，开福区政府却拒不补偿。一审判决认定事实不清、适用法律错误，请求撤销一审判决，依法改判。开福区政府答辩称：开福区政府作出的房屋征收补偿决定事实清楚、程序合法、适用法律正确，一审判决予以确认是正确的，上诉人的起诉理由不能成立。请求驳回上诉，维持一审判决。彭超逸未陈述意见。当事人在一审中提交并经质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院对一审认定的事实予以确认。本院另查明：涉案征收范围内，彭德泉（已故，上诉人和一审第三人系其法定继承人）除有产权证登记的建筑面积为65.5平方米的房屋外，还存在征收之前其就已使用的未经产权登记的房屋，但没有证据证明开福区政府在作出涉案房屋征收补偿决定前组织有关部门对该未经登记的房屋是否合法进行认定，涉案房屋征收补偿决定亦未对该未经登记的房屋是否予以补偿作出处理。二审中，上诉人彭海龙等四人向本院提交了开福区政法委书记的讲话、潮宗街网络截图、潮宗街规划图、整改通知书、开福区政府撤销对其他被征收人作出的房屋征收补偿决定的通知、长沙铁路法院的受理案件通知书等证据材料。本院组织双方当事人进行了质证。本院审查认为，上述证据不能证明本案被诉的房屋征收补偿决定是否合法。本院认为:本案的争议焦点为被诉房屋征收补偿决定是否合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给与补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第二十七条亦规定：“市、区、县（市）人民政府在作出房屋征收决定前，由城乡规划部门会同住房和城乡建设、国土资源、城市管理和行政执法、房屋征收等有关部门对房屋征收范围内未登记的建筑进行调查、认定和处理。未登记建筑认定的具体办法由市城乡规划部门制定并报市人民政府批准执行。对认定为合法建筑的，应当给予补偿。对未超过批准期限的临时建筑，按建筑成本并结合使用年限给予补偿。对违法建筑和超过批准期限的临时建筑不予补偿”。根据上述法律规定，对征收范围内的未登记建筑进行调查、认定，是政府作出房屋征收补偿必经程序，房屋征收补偿决定应当对未登记建筑是否给予补偿作出处理。本案中，上诉人位于被征收范围内的涉案房屋，除有经产权登记的房屋外，还存在未经登记的房屋。开福区政府没有提供有效证据证明其已对上诉人未经登记房屋是否合法依法作出了认定，涉案房屋征收补偿决定没有对上诉人未经登记的房屋是否补偿作出处理，不符合法律规定。鉴于涉案房屋征收补偿决定对上诉人已进行登记的房屋的补偿并无不当，撤销涉案房屋征收补偿决定并责令重作会严重迟缓涉案棚户区改造项目进程，损害社会公共利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，可以确认开福区政府作出的开政征补字[2018]第22号《房屋征收补偿决定》违法，但不撤销。开福区政府及相关职能部门应对上诉人征收范围内未经登记的房屋进行调查认定和处理。综上所述，上诉人的上诉理由部分成立,依法予以支持。一审判决认定事实不清,适用法律错误,依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条、第八十九条第一款第(二)项、第三款之规定,判决如下:一、撤销湖南省长沙市中级人民法院(2018)湘01行初723号行政判决;二、确认被上诉人长沙市开福区人民政府作出的开政征补字[2018]第22号《房屋征收补偿决定》违法;三、责令被上诉人长沙市开福区人民政府对彭海龙、彭海红、魏献、彭路、彭超逸的征收范围内未登记建筑的补偿问题采取补救措施。四、驳回上诉人彭海龙、彭海红、魏献、彭路的其他诉讼请求。本案一、二审案件受理费各50元,共计100元,由被上诉人长沙市开福区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  张少波审判员  赫荣生审判员  余旭东二〇一九年十一月八日法官助理刘柯岑书记员刘威附法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的……第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。