辽宁省抚顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽04行终182号上诉人（原审原告）新宾满族自治县上夹河宏军供暖站，住所地新宾满族自治县。经营者徐桂君，男，1971年7月3日出生，满族，住抚顺市东洲区。委托代理人吴江永，辽宁紫鸣律师事务所律师。上诉人（原审被告）新宾满族自治县上夹河镇人民政府，住所地新宾满族自治县。法定代表人石成军，该镇政府镇长。行政负责人唐旭，该镇政府副镇长。委托代理人马立宝，辽宁启运律师事务所律师。被上诉人（原审被告）新宾满族自治县城乡建设管理局，住所地新宾满族自治县。法定代表人盖克鑫，该局局长。行政负责人王栋栋，该局副局长。委托代理人纪纯伟，辽宁纯伟律师事务所律师。上诉人新宾满族自治县上夹河宏军供暖站（以下简称宏军供暖站）诉上诉人新宾满族自治县上夹河镇人民政府（以下简称上夹河镇政府）、被上诉人新宾满族自治县城乡建设管理局（以下简称新宾县城建局）行政补偿一案，上诉人新宾满族自治县上夹河宏军供暖站及上诉人新宾满族自治县上夹河镇人民政府不服清原满族自治县人民法院（2018）辽0423行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年9月3日对该案进行了公开开庭审理。上诉人宏军供暖站经营者徐桂君、委托代理人吴江永、上诉人上夹河镇政府行政负责人唐旭、委托代理人马立宝、被上诉人新宾县城建局行政负责人王栋栋、委托代理人纪纯伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，2003年10月4日，宏军供暖站经营者徐桂君（乙方）与上夹河供暖站（甲方）签订供暖站整体转让协议书，协议约定：一、甲方同意将上夹河供暖站整体有偿转让给乙方，设备及应收款以明细表为准；二、转让金额为叁拾伍万元整，其中包括供暖站原债务贰拾万元，以债务表为准；三、本协议双方签字生效后：1、2003年11月15日前乙方支付甲方转让金五万元；2、余款拾万元，2003年底前一次性结清，否则按转让金总额百分之三十乙方承担违约金；四、乙方支付甲方首批转让金后，甲方将供暖站营业执照及设备移交给乙方；五、移交后乙方自主经营承担民事责任，一切活动均与甲方无关。供暖设备及应收款明细表：1、锅炉一台（4吨），热水循环泵二台（15千瓦/台）、多管除尘器一台，鼓风机一台，引风机一台、补水泵二台、上煤机一台。2、外管网采暖管线。3、政府楼小锅炉一台、水泵、电机各一台。4、政府楼外管线合人民币2万元以上。5、水利楼并网费。6、2002年11月至2003年4月应收取暖费1.8万元。7、除外管网管线外，剩余PP-R材料，工具归徐桂君所有。宏军供暖站接管经营至2014年被取消时止，供暖面积约三万平方米，主要向教育楼、畜牧楼、供销楼、政府集资楼、政府办公室、7号楼、亿元9号、10号楼、上夹河小学及街道部分门市等供暖。新宾县城建局因宏军供暖站冬季采暖供热室内温度不达标，于2014年5月6日作出新城决字《关于取消上夹河宏军供暖站经营权的决定》1、取消宏军供暖站经营权；2、供热站属于个人所有权部分，经具备资质单位评估后合理补偿。宏军供暖站不服，提起行政诉讼。2014年8月11日，新宾县法院（2014）新宾行初字第00012号行政判决，维持取消供暖站经营权的决定。宏军供暖站不服该判决，上诉至抚顺市中级人民法院。2014年10月16日，抚顺市中级人民法院作出（2014）抚中行终字第00087号行政判决，维持原判。宏军供暖站要求上夹河镇政府、新宾县城建局对取消原告经营权进行合理补偿。上夹河镇政府对合理补偿的部分提出评估申请，申请评估的事项为：对申请人使用，归上夹河宏军供暖站所有的供暖管道进行评估，以确定管道折旧后的价值即直接经济损失金额。经原、被告双方同意，本院委托抚顺市中级人民法院摇号选定沈阳唯弘信工程造价咨询有限公司作为评估机构，然后，上夹河政府预付20,000.00元评估费。该评估机构于2017年11月29日出具工程造价鉴定报告，通知上夹河政府补齐评估费，上夹河政府了解评估价格后认为不合理，拒绝补齐评估费，宏军供暖站补交了40,000.00元评估费，取得鉴定报告书。该鉴定报告结果为：1、锅炉配套设备及锅炉房内管线安装工程791,556.87元；2、室外供暖主管线及管道附件安装工程515,857.78元；3、室内供暖管线及管道附件安装工程438,539.59元；4、室外变压器安装工程80KVA、88，478.67元；5、室外变压器安装工程50KVA的66,348.09元；6、锅炉房土建工程124,138.90元，合计2,024,919.90元。鉴定范围不包括锅炉配件等库存材料费用。上夹河镇政府、新宾县城建局认为评估报告鉴定内容是工程造价，不是被告申请的折旧价格，对评估报告不认同。鉴定费用共计6万元，原告已垫付4万，被告上夹河镇政府预交2万。原告对鉴定报告没有异议。鉴定报告第1项锅炉配套设备及锅炉房内管线属宏军供暖站所有。鉴定报告第2项是室外供暖主管线及附件安装工程。原告铺设锅炉房至1-4井阀门干线，锅炉房至供销门市铁社楼干线、锅炉房到五号井阀门干线、四号井至6、7、8阀门井干线。鉴定报告第3项室内采暖管线及管道附件安装工程，即主管道到采暖楼阀门井至采楼内采暖管线。宏军供暖站陈述，2006年一户一阀改造有教育楼、政府集资楼、供销楼、水利楼、还有一个七号楼、九号楼，均由原告自行承担室外管线的改造费用，主张管线所有权归其所有，未提供相关证据。鉴定报告第4、5项室外变压器80KVA、50KVA，处于停用状态，属宏军供暖站所有。鉴定报告第6项锅炉房土建工程，锅炉房一直租用供销社房屋，不是新建工程。原审法院认为,本案争议焦点是原告经营权被依法取消后如何补偿问题。原、被告就补偿范围及数额双方未能达成共识，被告上夹河镇政府提出评估申请，“请求对原告供热站所有的供暖管道进行评估，以确定管道折旧后的价值即直接经济损失金额”。经双方同意摇号选定沈阳唯弘信工程造价咨询有限公司，该公司根据委托事项“新宾满族自治县上夹河宏军供暖站供暖设施工程造价”作出了工程造价鉴定报告书。该鉴定报告结果与申请人请求的评估内容不符，且双方均表示不再评估鉴定申请，故本院将鉴定报告作为认定补偿数额的参考数据。2003年10月4日，李英华与徐桂君签订供暖站整体转让协议，将供暖站经营及锅炉附属设备以35万元转让给原告，转让协议设备明细表明确了所有财产，包括外管网采暖管线。以上协议内容载明，原告取得供暖站经营权的同时受让取得锅炉及锅炉房附属设备、外管网采暖管线、剩余PP-R材料和工具所有权。也就是说鉴定报告中第1、2、4、5项下设备应为原告所有，本院予以确认。原告主张库存原材料7.13万元的补偿请求，被告不同意赔偿，但原告只提供了自制清单，未能提供其他有效证据证明具体价格，故本院无法对未经具有资质机构进行鉴定库存原材料价值予以调整，原告该项主张本院无法支持。鉴定报告第3项室内采暖管线及管道附件。楼内公共立管产权为单元内用户共有，供热企业负责维修、维护，维修双方产生的材料费由单元内用户共同分摊，管理由双方共同负责；入户分支管路、附件及户内采暖系统发生损坏、丢失，由供热企业负责维修，材料费由用户负担。这已是众所周知的行业规定，除有证据证明归供热站所有外均应属于采暖业主所有。原告以其为供暖户改造一户一阀，主张室内采暖管线及管道附件应归其所有，但未能提供有效证据予以证明，本院不予支持。原告主张被告补偿2003年新安装锅炉损失50万元一节。供暖企业对其供暖设备进行维修、更换属独资建设、自主经营的管理范围。原告供热经营期间更换锅炉是其正常经营所需，且经营使用的锅炉已在鉴定报告第1项中有评估造价补偿。故原告要求被告补偿其新安装锅炉损失50万元无事实依据，亦未能提供被告上夹河政府要其更换锅炉的有效证据，原告该请求本院不予支持。同时，原告经营使用的锅炉房系租用供销社房屋，没有形成锅炉房土建工程的事实，故鉴定报告中第6项锅炉房土建工程部分造价不应采纳。关于原告主张锅炉房租金一节。供暖站的锅炉属于原告个人所有，原告经营权依法被取消后应对原告个人所有权部分及时补偿，因双方一直处于诉讼之中，锅炉所产生的费用双方均无过错，故该损失费用应由原、被告双方各承担50%，至补偿结束时止。原告主张木家电站入网费58.2万元一节。原告提供的新计物价字（1995）10号文件，是政府对供暖价格实行调整的普遍性文件，原告能否享有价格调整是政府落实文件的职权，不能作为本案调整补偿的范围。另外，原告经营权被依法取消，取缔执行之后的供暖站经营权随之转移，原告当然不能享有或承担供暖站经营之权利和义务，故原告主张新增供暖户的入网费无事实依据，本院不予支持。鉴定费系双方为确定补偿金额达成一致的鉴定意见，在双方未约定情况下，应三方均承担2万元。综上，根据《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号）第十二条和新城决字《关于取消上夹河宏军供暖站经营权的决定》第2项规定，按照特许经营期限30年计算，对原告宏军供暖站确定的个人所有部分，参照工程造价鉴定报告予以每年折旧合理补偿。即（锅炉配套设备及锅炉房内管线安装工程791,556.87元、室外供暖主管线及管道附件安装工程515,857.78元、室外变压器（80KVA、50KVA）安装工程造价154,826.76元）合计1,462,241.41元÷30年×19年＝926,086.23元；另，被告应向原告支付的鉴定费20,000.00元、锅炉房租金20,000.00元，共计966,086.23元。原告现库存原材料由原、被告双方自行解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条二款之规定，判决：一、被告上夹河镇政府、新宾县城建局于判决生效后30日内给付原告宏军供暖站经营权补偿费966,086.23元；二、驳回原告宏军供暖站其他诉讼请求。案件受理费50元，由二被告负担。上诉人宏军供暖站上诉请求：撤销原审判决并依法改判。认为原审法院认定事实错误，缺乏证据，法官自由裁量没有法律依据。一、沈阳唯弘信工程造价咨询有限公司所作新宾满族自治县上夹河宏军供暖站供暖设施工程的《工程造价鉴定报告书》应当作为认定案件事实的依据。二、法院鉴定报告确定补偿数额没有事实及法律依据。鉴定报告依据2004年到2006年的工程费用标准，根据涉案标的物施工建设时期的市场价格确定的造价价值，不应当进行折旧。三、鉴定报告中6项工程项目，上诉人上夹河镇政府都应当给予补偿。第3项室内采暖管线及管道安装工程，系上诉人宏军供暖站投资购买原材料、雇佣人员进行的施工，应由其享有权益。第6项锅炉房土建工程，系租用供销社房屋后改建形成现状。上诉人在原租赁物的位置进行了新的土建工程施工，鉴定报告真实有效。四、原审对其他几项请求事实认定错误。一、2014年到2018年房屋租金5万元；二、19年经营损失380万；三、入网费损失58.2万元;四、2003年新安装锅炉损失50万元;五、库存原材料锅炉配件7.13万元;六、鉴定费4万元，以上由上诉人上夹河镇政府补偿和承担。上诉人上夹河镇政府上诉请求：撤销清原满族自治县人民法院（2018）辽0423行初33号行政判决，驳回上诉人宏军供暖站的诉讼请求。主要理由，一是依据《工程造价鉴定报告书》鉴定结论按30年折旧无依据，上诉人宏军供暖站的施工管线因到使用年限已被挖出，实物价值应当低于工程造价鉴定报告书》。鉴定报告没有对申请人使用、归宏军供暖站所有的供暖管道的价值进行评估，以确定直接经济损失金额，对锅炉房等进行评估，超出申请鉴定范围。二是上诉人上夹河政府未使用室外二处变压器、未使用锅炉，判决金额无依据。被上诉人新宾县城建局二审未作书面答辩，庭审期间辩称，原审判决认定事实和适用法律正确，上诉人宏军供暖站上诉请求理由不成立，请求二审法院依法驳回其上诉请求。本院审理查明，2002年10月，李英华与上夹河镇政府签订供暖协议，经营上夹河供暖站。2003年10月，徐桂君与李英华签订供暖站整体转让协议，将供暖站更名为宏军供暖站接手经营。两份协议均未就取消经营权的补偿事宜进行约定。2014年5月，宏军供暖站因用户投诉被上夹河镇政府、新宾县城建局取消经营权，双方协商不成，宏军供暖站没有获得行政补偿。2017年7月，宏军供暖站提起诉讼要求补偿，诉讼期间原审法院委托沈阳唯弘信工程造价咨询有限公司对宏军供暖站投入损失进行评估，该机构的鉴定报告确定工程造价为2,024,919.90元，鉴定费6万元，上夹河镇政府支付2万元，宏军供暖站支付4万元。该鉴定范围未包括供暖站库存锅炉配件等材料的费用。2016年1月13日，宏军供暖站曾委托辽宁中华信资产评估有限公司为宏军供暖站的资产进行评估，其评估报告载明供暖站库房内库存物98件，金额71，383元。宏军供暖站停止经营后因未及时获得补偿，锅炉等设施仍继续存放在其租用的供销社房屋内，每年费用1万元，至2018年止发生费用为5万元。本院认为，本案的争议焦点是，上诉人宏军供暖站提出行政补偿请求是否具有事实根据和法律依据。城镇供暖属特许经营行为，本案系取消特许经营权而引发的行政补偿争议，符合《行政诉讼法》第十二条第（十一）项规定的行政诉讼案件受案范围。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》十五条规定：“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额”。本案上夹河镇政府与宏军供暖站签订的供暖协议中未就补偿问题进行约定，应按照实际损失确认补偿数额。宏军供暖站经营长达11年之久，其经营投入是多年持续性而非一次性的行为，以评估鉴定机构的工程造价结论确定实际投入损失的数额，比较符合客观实际。虽然上夹河镇政府没有使用宏军供暖站原有的锅炉、变压器等设备，购买这些设备是因供暖需要并实际发生了费用，应认定为实际发生的损失，应当给予补偿。上夹河镇政府及新宾县城建局提出“对原告供热站所有的供暖管道进行评估，以确定管道折旧后的价值即直接经济损失”给予补偿的主张，没有法律依据。关于《工程造价鉴定报告书》第三项室内供暖管线及管道附件安装工程，居民用户证实一户一阀工程自己没有承担改造和维修费用，是由宏军供暖站承担的。上夹河镇政府没有提出有效的证据证明该项工程系由房屋产权单位支付的上述费用，故对其主张本院不予支持。宏军供暖站提出的7.13万元库存锅炉配件等材料费用，实际已经发生，系因保障供热而发生的必要的维修材料费用支出，属于直接损失，应予补偿。上夹河镇政府对库存材料不申请评估，故以宏军供暖站提供的证据为根据。上诉人宏军供暖站请求的经营损失、入网费损失等请求，不属于直接损失，没有法律依据，不予支持。原审法院参照工程造价鉴定报告，以特许经营30年期限，宏军供暖站经营还有19年到期，按每年折旧计算确定补偿标准，没有法律依据，系属不当。对上诉人宏军供暖站补偿请求中工程造价鉴定报告确定的2,024,919.90元，库存配件等材料费用71，383元，房屋租金费用50，000元，以上各项合计2,146,303元，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条（二）款、第八十九条第一款（二）项之规定，判决如下：一、撤销清原满族自治县人民法院（2018）辽0423行初33号行政判决；二、上诉人新宾满族自治县上夹河镇人民政府、被上诉人新宾满族自治县城乡建设管理局于本判决生效后30日内给付上诉人新宾满族自治县上夹河宏军供暖站行政补偿费2,146,303元。一、二案件受理费各50元、鉴定费60，000元，由上诉人新宾满族自治县上夹河镇人民政府、被上诉人新宾满族自治县城乡建设管理局承担。本判决为终审判决。审判长  王昱审判员  刘妍审判员  曹丹二〇一九年十一月四日法官助理孙健书记员段学飞