贵州省镇远县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔2625行初44号 原告：潘昌明，男，1950年3月22日出生，苗族，贵州省黄平县人，务农，住黄平县。 委托代理人：张桂宽，男，1973年9月7日出生，苗族，大学文化，住贵州省福泉市，代理权限为特别授权。 被告:黄平县自然资源局，住所地黄平县新州镇五里桥。 法定代表人：杨奋岚，局长。 委托代理人：闵家钢，黄平县法律援助中心律师，代理权限为特别授权。 原告潘昌明诉被告黄平县自然资源局行政处罚一案，于2019年9月5日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月17日在镇远县人民法院公开开庭审理了本案。原告潘昌明及委托代理人张桂宽、被告黄平县自然资源局副职负责人李军及委托代理人闵家钢到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告黄平县自然资源局于2019年8月23日作出黄自然执罚字（2019）22号《行政处罚决定书》，认定：潘昌明未经批准于2016年10月擅自占用黄平县××××村X组集体土地212.65平方米修建房屋的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十四条的规定，故依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，对潘昌明作出责令退还非法占用的黄平县旧州镇XX村集体土地212.65平方米，限期拆除在非法占用的土地上修建的房屋的行政处罚决定。 原告潘昌明诉称：2016年初,原告准备在承包地上修建住房，并向有关部门提出建房审批申请，有关部门一直拖延没有批复。因原告原有住房存在极大安全隐患，原告为了有个安全居所，在未取得建房审批手续的情况下自行修建了住房。原告擅自使用土地建房的行为是审批职能部门不履行职责造成的，责任不在原告。原告原有危房现已拆除恢复耕地，原告并没有违反农村一户一宅的政策。原告对现有住房管理使用长达3年之久，被告在此期间从未对原告下达任何处罚决定书，现今的处罚决定书已经超过行政追诉时效。综上，请人民法院依法判决撤销被告黄平县自然资源局于2019年8月23日作出的黄自然执罚字（2019）22号《行政处罚决定书》，案件受理费由被告负担，维护原告的合法权益。 原告向本院提交以下证据材料：土地承包经营权证书，拟证明原告所修建房屋的土地是由原告进行经营管理的承包地。 被告黄平县自然资源局辩称：1、被告作出的具体行政行为事实认定清楚。原告于2016年10月在旧州镇××××组占用本户责任田修建房屋。在建房之前原告提交了建房审批申请，由于原告已有老房屋老宅基地，不符一户一宅的相关规定，黄平县旧州镇国土分局不予申报，并告知原告。在原告建房期间，旧州镇国土分局执法人员也曾到现场制止，原告以占用的是本户承包责任田及老房子屋基开裂为由继续实施违法行为。经执法人员现场勘测，原告实施建设项目用地面积为212.65平方米。原告在未获得用地审批手续的情况下，擅自占用集体土地修建房屋已经构成非法占用土地的违法行为。2、被告作出的行政行为程序合法、适用法律正确。被告发现原告涉嫌非法占用土地的行为后，依照合法程序进行立案调查、并对原告进行询问，对违法占地建设现场进行勘测，同时向原告下达《责令停止违法行为通知书》，随后对相关人员进行调查询问。调查结束后，被告召开会审，经会审一致同意作出的处罚决定。被告作出处理决定后按照程序进行送达并且依照原告的申请召开听证会。听证会后及时将处理决定书送达给原告。3、根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不在给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”原告的违法行为始于2016年10月，但是其行为是有连续状态的，不存在已经超过行政诉讼追诉时效的情形。综上，请人民法院依法维持被告作出的具体行政行为，驳回原告的诉讼请求。 被告在法定期限内向本院提交以下证据材料：1、违法线索登记表，拟证明案件线索来源。2、关于潘昌明涉嫌在黄平县××××村XX组XXX水电站背后处非法占地建房的核查报告，拟证明被告对原告违法线索进行核实的事实。3、立案呈批表，拟证明被告部门负责人签字同意立案。4、潘昌明询问笔录及潘昌明身份证，5、黄平县旧州镇平西村村干杨通禄询问笔录，6、潘昌明占地建设《现场勘测笔录》及现场照片，7、潘昌明老屋基《现场勘测笔录》，4-7号证据拟证明案件调查情况及原告违法占地建房的事实。8、《责令停止违法行为通知书》及送达回证，拟证明被告责令原告停止违法行为的事实。9、自然资源违法案件调查报告，拟证明被告工作人员向局里的请示，建议对原告的违法行为作出行政处罚的事实。10、自然资源违法案件会审审批表，11、违法案件会审记录，12、关于研究潘忠才、潘昌明、沈廷兵非法占用土地进行查处的专题会议纪要，13、违法案件处理决定呈批表，9-13号证据拟证明被告依法对原告违法占地建房行为处罚进行讨论决定的事实。14、行政处罚听证告知书、行政处罚告知书及送达回证，拟证明被告作出处罚告知及已送达原告。15、听证申请书，16、行政处罚听证通知书及送达回证，17、关于提前召开听证会的申请书，18、听证材料，19、陈述申辩、听证情况处理意见复印件，15-19号证据拟证明被告举行听证程序符合法律规定。 经庭审举证、质证，本院对各方当事人提交的证据材料作如下认证：对原告提交的证据土地承包经营权证书，该证据来源合法、内容客观真实，能证明原告是占用其自家承包地修建房屋的事实，本院予以采信。对被告提交的1-7号证据，经审查具有关联性、合法性、客观真实性，能证明被告依法对原告通过现场立案调查，查明原告违法占用土地的事实，本院予以采信。8-19号证据，能证明被告对原告作出处罚前，依程序告知原告享有陈述、申辩及听证的权利，且责令原告改正违法行为的事实，程序合法，本院予以采信。 经审理查明：2019年8月5日，被告的执法人员对原告涉嫌违法占地建房现场进行核查，发现原告在未获得建房审批手续的情况下，于2016年10月擅自占用其承包的黄平县旧州镇××××组集体土地212.65平方米修建房屋。被告随即进行立案调查，依程序收集、固定相关证据，经集体讨论决定后，于2019年8月14日作出黄自然资执告（2019）22号《行政处罚告知书》，告知原告的违法事实、处罚依据及如对拟作出的行政处罚有异议，享有陈述、申辩及要求听证的权利，责令原告改正违法行为。2019年8月14日原告向被告申请举行听证会，被告依原告的申请于2019年8月20日举行听证会，经对原告在听证会中提出意见不予采纳后，被告于2019年8月23日作出黄自然资执罚（2019）22号《行政处罚决定书》，并送达原告，原告不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”该法第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”《贵州省土地管理条例》第四条第二款规定：“县级以上人民政府国土资源行政部门负责本行政区域内土地的管理和监督工作。各有关部门应当依照各自职责，配合国土资源行政部门做好土地管理工作。”本案被告黄平县自然资源局对其辖区内的原告潘昌明非法占用集体土地建房的违法行为作出行政处罚，是履行法定职责，本院予以确认。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”该法第七十七条规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”本案中，原告潘昌明未经批准非法占用其承包的土地修建房屋，被告黄平县自然资源局对原告非法占用集体土地建房的行为作出被诉的行政处罚决定，认定事实清楚，处罚结果符合上述法律规定。针对原告潘昌明在已有住宅的情况下仍非法占用集体土地建房的行为，被告黄平县自然资源局依法履行了初步核查、立案调查、现场勘测及询问调查等法定程序，告知了潘昌明相应陈述、申辩及申请听证权利，经举行听证会及决定不予采纳听证意见等程序后，作出被诉处罚决定并进行了送达，程序合法。 关于原告提出已向有关职能部门提出审批申请在其承包地上修建住房，因职能部门不履行法定职责使原告占地建设未获批，不是原告的责任的诉讼意见。本院认为，有关职能部门对原告申请建房是否履行审批职责是另外的行政法律关系，不影响本案被诉行政行为认定原告存在违法占用集体土地建设行为的事实，故对原告提出的上述诉讼意见，本院不予采纳。 关于原告的委托代理人在庭审中提出原告的建房行为已经超过行政处罚法规定的追诉时效，被告仍对原告的建房行为作出行政处罚决定，属程序违法的诉讼意见。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款规定：“违法行为在二年内未被发现的，不在给予行政处罚。法律另有规定的除外。”该条的第二款规定：“前款规定期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本院认为，对非法占用集体土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态。为此，本案中，被告对原告的违法行为从立案到作出处罚时，原告非法占用集体土地仍然处于继续状态，被告作出行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算，故对原告委托代理人提出的上述诉讼意见，本院不予采纳。 综上，被告作出的黄自然资执罚（2019）22号《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以支持。原告的诉讼理由不成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告潘昌明的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告潘昌明负担。 如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。 审 判 长  潘仁彪 审 判 员  赵 斌 人民陪审员  舒秀忠 二〇一九年十一月十四日 书 记 员  卢 茜