浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行申544号再审申请人（一审原告、二审上诉人）海宁市润欣农牧有限公司，住所地海宁市斜桥镇光明村北朱家浜**。法定代表人沈朝荣，执行董事。委托代理人姚福根，海宁市润欣农牧有限公司总经理。委托代理人吴桂森，海宁市润欣农牧有限公司监事。被申请人（一审被告、二审被上诉人）海宁市综合行政执法局，，住所地海宁市硖石街道人民路**法定代表人赵亚峰，局长。委托代理人陆俞良，海宁市综合行政执法局副局长。委托代理人陈卫延，浙江国翱律师事务所律师。海宁市润欣农牧有限公司（以下简称润欣公司）因海宁市综合行政执法局（以下简称海宁执法局）环保行政处罚一案，不服嘉兴市中级人民法院于2016年10月9日作出的（2016）浙04行终109号行政判决，向本院提出再审申请。本院立案受理后依法组成合议庭，对本案进行了审查，本案现已审查终结。润欣公司再审申请称：一、原一、二审判决事实认定不清，以法定最高额处罚缺乏事实依据，明显处罚过重。被申请人海宁执法局以年用水总量27030吨推断申请人入管污水量而对申请人处于最高额罚款，明显违背事实，处罚过重。（一）申请人根据《畜禽养殖废弃物污染防治条例》（以下简称防治条例）规定，履行了对畜禽养殖所产生的废弃物进行“雨污分离、干湿分离、沼气发酵、沉淀池处理”等工作，然后才按照条例规定，将已经沼气发酵处理后的沼液排入污水管网，由污水处理企业再作进一步的净化处理，申请人为此缴纳了后续处理的费用。沼液只是用水量中的一部分，也就是说，即使申请人将全部沼液排入污水管网,也不可能是27030吨，被申请人以申请人全年的用水总量27030吨作为处以申请人最高额罚款5万元的依据，显然是错误的。国家相关政策文件规定对沼液作资源化利用，故沼液作为一种可利用资源，必然不是经无害化处理之后的净水，而是富含磷、氮等物质的农业生态有机肥。自2014年起，申请人响应国家“沼液还田”的要求，已经将所产生的沼液的45%左右还田。但是，被申请人以及一、二审判决却无视申请人已经实行沼液还田的事实，对被申请人以用水总量推断申请人的沼液入管而处于最高额罚款予以支持，显然违背了事实，是错误的。（二）27030吨用水总量，并不可能产生27030吨沼液，申请人实际排入污水管网的沼液水最高不超过1万吨。第一，申请人2014至2015年出栏生猪11000头，平均每头130KG，因此，用水中至少有1430吨的水留在了生猪体内，不可能成为沼液；第二，是自然挥发与耗损。从自来水引水口出来的水，经喂食、清洁场地，再到干湿分离、沼气发酵、沉淀然后还田或者入管网，整个过程需要20天以上，期间的自然挥发与耗损至少在15%以上。即自然挥发4000吨。第三，粪便虽经干湿分离，但干粪中的水份含量仍然达到25%以上，而每年干湿分离的干粪都在15000吨左右，那么遗留在干粪中的水就有3500吨，这部分也没有排放入污水管网。第四，用水量中形成沼液的数量最多为：27030－1430－4000－3000＝18600吨，这也就是朱建松所谓的每天50吨。这18600吨中，有45%以上被用于沼液还田，作了资源化利用，没有排入管网，所以剩余的沼液即使全部排放入管，也只有10000吨，被申请人以27030吨计算处罚，明显不当。二、原一、二审认定被申请人行政处罚适用法律、政策、文件正确，违背了相关法律法规的规定。申请人系规模型农业养殖企业，农业部《畜禽养殖业污染物排放标准》（DB33/593-2005）[以下简称排放标准（DB33/593-2005）]所规定的日排放标准，系指直接排放，而非入管排放。因此，被申请人以超过排放标准所规定的日排放标准，对申请人处罚，适用法律错误。按照农业部的上述规定，经“雨污分离、干湿分离、沼气发酵、沉淀池处理后的沼液，要逐步实现100%资源化利用。因此，沼液中的CODcr、B0D5、SS、氨氮、总磷等有机成分必然超过排放标准，否则就不能成为资源。而作为养殖企业，并没有将沼液进行净化处理的义务，按农业部的规定，由养殖企业支付一定费用，将沼液排放入城市污水管网，再由专业的污水净化处理企业进行净化处理。被申请人提出的所谓“取之于入管口的污水样品”，实际是申请人按农业部规定的方式处理后所形成沼液，是还田的有机肥资源，其完全不同于有毒的工业污水。而被申请人无视两者的根本性区别，以工业污水入管标准，作为认定申请人沼液入管的排放标准，明显属适用法律法规错误。2013年海宁市农经局、海宁市环保局、海宁市斜桥镇政府、水务公司等部门，在对申请人按农业部规定的养殖污染物处理流程及设施进行验收之后，一再动员、组织申请人将沼液直接由储存池入管，之后并没有任何组织和个人提出过沼液必须再作净化后方能入污水管网的通知，仅隔一年时间，即以“超标排放”对申请人处以最高额罚款，显然不当。综上，请求依法撤销一、二审判决；撤销被申请人所作出的海综执罚（2015）第231号行政处罚决定；将本案发回重审，或者查清事实，改判支持申请人的一审。海宁执法局答辩称：一、原一、二审法院认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。（一）认定申请人超标排放水污染物的行为事实清楚，证据确实充分。《浙江省水污染防治条例》第二十五条第二款规定，畜禽养殖场，养殖小区应当按照有关规定收集、存贮、利用或者处置养殖过程中产生的畜禽养殖排泄物。畜禽养殖场，养殖小区应当按照国家和省规定的排放标准排放水污染物。第三十七条规定，向环境或者城镇污水集中处理设施排放水污染物的，不得超过国家和省规定的水污染物排放标准以及重点水污染物排放总量控制指标。排放标准（DB33/593-2005）对“集约化畜禽养殖业水污染物最高允许日均排放浓度”明确了控制性规定。而海宁市环境保护监测站于2015年6月25日对申请人入网口废水采集两次，相关排放浓度均超过排放标准（DB33/593-2005）规定的集约化畜禽养殖业水污染物最高允许日均排放浓度。因此，认定申请人超标排放水污染物的行为，事实清楚，证据确实充分。防治条例第一条规定，为了防治畜禽养殖污染，推进畜禽养殖废弃物的综合利用和无害化处理，……。第十三条规定，畜禽养殖场、养殖小区应当根据养殖规模和污染防治需要，建设相应的畜禽粪便、污水与雨水分流设施，畜禽粪便、污水的贮存设施，粪污厌氧消化和堆汉、有机肥加工、制取沼气、沼渣沼液分离和输送、污水处理、畜禽尸体处理等综合利用和无害化处理设施。已经委托他人对畜禽养殖废弃物代为综合利用和无害化处理的，可以不自行建设综合利用和无害化处理设施。申请人认为其排放养殖产生的废水达到了规定的排放标准，完全是对相关条例规定内容的曲解，是对畜禽养殖废弃物进行的综合利用与污水排放的误解。养殖废弃物经处理后去向有二：一是作为有机肥还田等利用；二是作为废水排放，而排放则必须满足相关排放标准，纳管排放后缴纳处理费用并不能成为排放的废水达到国家和地方规定的污染物排放标准的佐证。申请人所主张防治条例第十三条规定是养殖废弃物处理设施的建设要求，与废水排放要求并非同一概念。该条例第二十条规定，向环境排放经过处理的畜禽养殖废弃物，应当符合国家和地方规定的污染物排放标准和总量控制指标，与《中华人民共和国水污染防治法》第四十五条第一款（新法第五十条）“向城镇污水集中处理设施排放水污染物，应当符合国家或者地方规定的水污染排放标准”和第四十九条第二款（新法第五十六条第二款）“畜禽养殖场、养殖小区应当保证其畜禽粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施正常运转，保证污水达标排放，防止污染水环境。”的规定是一致的，均明确要求废水达标排放。根据上述法律法规的规定，申请人有义务按照污染物排放标准排污，纳管排放并不意味着可以无视国家和地方规定的污染物排放标准而任意排污。因此，申请人排放至城市污水集中收集管网的水污染物浓度不得超过排放标准（DB33/593-2005）规定最高允许日均排放浓度，更不能如申请人理解为：“其所排放的是沼液，根据农业部的规定，…沼液的CODcr、BOD5、SS、氨氮、总磷等有机成份必然超过排放标准，….养殖企业…没有…处理义务…即可直接排放城市污水管网……”。综上，认定申请人超标排放水污染物的行为的违法性质明确，证据确实充分。（二）对于排放标准的适用。因《污水综合排放标准》（GB8978-1996）1.3规定“本标准颁布后，新增加国家行业水污染物排放标准的行业，按其适用范围执行相应的国家水污染物行业标准，不再执行本标准”，排放标准（GB18596-2001）5.2规定“省、自治区、直辖市人民政府可根据地方环境和经济发展的需要，确定严于本标准的集约化蓄禽养殖业适用规模，或制定更为严格的地方蓄禽养殖业污染物排放标准，并报国务院环境保护行政主管部门备案”，故排放标准（DB33/593-2005）是最优选择，且该标准是全文强制性标准。排放标准（DB33/593-2005）未区分直接排放标准和间接排放标准。根据环保部《关于向公共污水处理系统排放废水执行标准问题的复函》（环函（2011）195号）的明确规定“国家排放标准中要设置间接排放限值，具体针对一般污染物间接排放的监控，应当根据污染源排放污染物的特点和公共污水处理系统的处理能力，比照一般污染物的直接排放限值，按一定比例关系（130%--200%）增设适用于向公共污水处理系统排放水污染物情形的间接排放限值”，本案中退一步将排放标准（DB33/593-2005）规定的排放标准假定为直接排放限值，再退一步将排放限值放宽到200%，根据对申请人排放污染物的检测，申请人所排放的污染物也已经严重超标（以化学需氧量（CODCr）为例，标准规定为380mg/L，将其放宽至200%为760mg/L，而申请人实际排放实测浓度为5360mg/L，已超出标准的14.1倍）。因此，一、二审法院适用法律法规正确，申请人排放污染物的行为已经违反了上述法律及地方性法规。二、原一、二审判决对于排污量的确定及罚款数额的决定合法合理。原一、二审法院根据浙环办函（2009）94号《关于印发第57条和第58条“应缴纳排污费按年计算”实施细则（试行）的通知》，参照《排污费征收使用管理条例》和《关于调整我省排污费征收标准的通知》（浙价资[2014]36号）的排污费征收标准和计算方法，并按照申请人提供的污水排放量（申请人公司污水处理负责人朱建松称日平均污水排放量为50吨）计算，申请人的年应缴纳排污费已超过《浙江省水污染防治条例》第五十八条第二款所规定的“罚款数额最高不超过5万元”的上限[根据申请人污水处理负责人朱建松陈述的污水排放量计算,年排污费＝1.4×（89640+15952.5+10512）×2＝325092.6元；再退一步说，即使按申请人现在申诉申请中的所谓年污水排放量为10000吨计算，则年排污费＝1.4×（49880+8862.5+5840）×2＝180607元）。此外，罚款金额的裁量范围是应缴纳排污费的二到五倍，也就是最低也要在上述计算的排污费基础上乘以二，最高不超过5万元。故答辩人确认罚款金额为5万元符合实体公正的要求。综上，本案事实清楚、证据充分、定性准确、程序合法，适用法律法规正确。请求法院驳回申请人的再审申请。本院认为，《中华人民共和国水污染防治法》第四十五条第一款规定，向城镇污水集中处理设施排放水污染物，应当符合国家或者地方规定的水污染物排放标准。《浙江省水污染防治条例》第二十五条第二款规定，畜禽养殖场，养殖小区应当按照有关规定收集、存贮、利用或者处置养殖过程中产生的畜禽养殖排泄物。畜禽养殖场、养殖小区应当按照国家和省规定的排放标准排放水污染物。第三十七条规定，向环境或者城镇污水集中处理设施排放水污染物的，不得超过国家和省规定的水污染物排放标准以及重点水污染物排放总量控制指标。排放标准（DB33/593—2005）4.1.1规定：畜禽养殖业废水不得排入敏感水域和有特殊功能的水域，排放去向应符合国家和地方的有关规定。该标准中表五“集约化畜禽养殖业水污染物最高允许日均排放浓度”中规定的五日生化需氧量（BOD5）、化学需氧量（CODcr）、悬浮物（SS）、氨氮、总磷等控制项目标准值（mg/L）分别为140、380、180、70、7.0。而海宁市环境保护监测站经对2015年6月25日从申请人2个入网口采集的废水进行检测，上述控制项目的排放浓度分别为576、5.36×103、1.84×103、779、153，均超过排放标准（DB33/593—2005）控制性规定的集约化畜禽养殖业水污染物最高允许日均排放浓度。即便参照环保部《关于向公共污水处理系统排放废水执行标准问题的复函》[环函（2011）195号]“国家排放标准中要设置间接排放限值，具体针对一般污染物间接排放的监控，应当根据污染源排放污染物的特点和公共污水处理系统的处理能力，比照一般污染物的直接排放限值，按一定比例关系（130%--200%）增设适用于向公共污水处理系统排放水污染物情形的间接排放限值”的规定，将排放限值放宽到200%，申请人所排放的污染物也已经严重超标。另外，申请人认为其养殖产生的粪水依次经过干湿分离器、沼气池、沉淀池处理，处理后的废水用泵抽至区域污水收集管网，已符合上述规定，且其亦缴纳了污水处理费，入网污水交由海宁市紫光水务有限公司处理后达到标准，并认为没有任何组织和个人提出过沼液必须再作净化后方能入污水管网。对此，本院认为畜禽养殖场自行或委托他人对粪便和清洗水以及尿液等混合物质的无害化处理，与城市污水集中处理设施对进入管网的污水的水质净化处理非同一概念，海宁市紫光水务有限公司是对申请人自行处理后达到排放浓度标准的入管网废水进行水质净化处理，收取的仅是污水处理费而非无害化处理费用。因此，申请人经预处理后抽至城市污水集中收集管网的水污染物浓度仍不得超过排放标准（DB33/593—2005）规定的最高允许日均排放浓度。《浙江省水污染防治条例》第五十八条第二款规定，规模化畜禽养殖场超过国家或者省规定的排放标准排放水污染物的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令限期治理，处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款，但罚款数额最高不超过5万元。应缴纳排污费按年计算。海宁执法局认定对申请人污水排放计量系根据申请人的年用水量认为27030m3，将年用水量认定为污水排放量的依据，是海委办发[2013]119号文件的附件二《关于实行工业污水按有害污染物浓度多因子复合计入污水处理费的实施意见（试行）》中规定的计量方式“对未安装潜水排放计量装置的用户和自备水源用房，按取用水量计收。”鉴于该规定适用的范围系工业污水，故被申请人以该规定认定申请人水污染排放的计量显然存在不当。鉴于原一、二审判决中已采信了申请人污水处理负责人朱建松自认的日平均污水排放量为50吨的事实，因此申请人就此再提出异议缺乏依据。《浙江省水污染防治条例》第五十八条第二款规定，规模化畜禽养殖场超过国家或者省规定的排放标准排放水污染物的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令限期治理，处以缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款，但罚款数额最高不超过5万元。应缴纳排污费按年计算。浙环办函（2009）94号《关于印发第57条和第58条“应缴纳排污费按年计算”实施细则（试行）》的通知》规定，向城镇潜水集中处理设施超过标准或者超过总量控制指标排放水污染物的排污单位，其“应缴纳排污费按年计算”，是指环保部门根据其实施超过标准或者超过总量控制指标排放水污染物行为的前一个月所排水污染物的各类和数量，参照国家有关排污费征收标准和计算方法，计算出的月排污费数额再乘以十二得出的数额。根据申请人污水处理负责人朱建松陈述的污水排放量计算,年排污费为325092.6元，即使按申请人现在申诉申请中的所谓年污水排放量为10000吨计算，则年排污费为180607元，故根据上述“缴纳排污费数额2倍以上5倍以下的罚款”规定，应罚款数额已超该规定数额最高不超过5万元的规定。故申请人就此提出的申请理由不能成立。综上，申请人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回海宁市润欣农牧有限公司的再审申请。审判长  马惟菁审判员  王红根审判员  董 东二〇一九年十一月一日书记员  吕圣姻·11·