湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘01行终1031号上诉人（原审原告）何某某，男，汉族，1955年10月7日出生，住湖南省长沙县。委托代理人闫申虎，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长沙经济技术开发区管理委员会，住所地湖南省长沙经济技术开发区三一路**。法定代表人张庆红，该区管理委员会主任。被上诉人（原审被告）长沙县自然资源局，住所地湖南省长沙县星沙街道望仙路**。法定代表人范新国，该局局长。被上诉人（原审被告）长沙经济技术开发区拆迁事务所，住，住所地湖南省长沙县漓湘东路南警察学院北门东侧）。法定代表人陈军，该拆迁事务所副所长。上述三被上诉人共同委托代理人朱松林，男，长沙经济技术开发区拆迁事务所工作人员。上述三被上诉人共同委托代理人周荟，湖南中楚律师事务所律师。上诉人何某某与被上诉人长沙经济技术开发区管理委员会（以下简称“经开区管委会”）、长沙县自然资源局、长沙经济技术开发区拆迁事务所（以下简称“经开区拆迁事务所”）行政协议纠纷一案，不服长沙铁路运输法院（以下称原审法院）作出的（2019）湘8601行初301号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审经审理查明，经湖南省人民政府[2013]政国土字第2111号《农用地转用、土地征收审批单》批准，征收长沙县?梨街道办事处土岭社区范围内7.0998公顷集体土地作为汽车零部件生产项目建设用地。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条和《长沙市征地补偿安置条例》第八条、第十条的规定，长沙县人民政府于2016年8月12日发布[2016]第35号《征收土地方案公告》，公告本次征地的位置、面积、补偿标准、农业人员安置途径以及登记期限等事项。2017年6月9日，原长沙县国土资源局发布[2017]第96号《征地补偿安置方案征求意见公告》，公告本次征收土地房屋数量、面积、补偿标准、征收补偿总费用、农业人员安置办法以及征求听证意见等事项。2018年2月28日，经长沙县人民政府批准，原长沙县国土资源局发布[2018]第52号《征地补偿安置方案实施公告》，公告本次征收土地房屋及拆迁人口数量、征地补偿标准、征地补偿总费用、农业人员安置办法、拆迁腾地期限、逾期不腾地的法律后果以及对补偿安置有争议可以向长沙县人民政府申请协调等事项。以上公告均由征地项目所在的?梨街道办事处土岭社区签收，并在土岭社区居委会及相关征地现场进行张贴。何某某系长沙县?梨街道土岭社区枯塘组居民，其房屋位于汽车零部件生产项目建设用地红线范围之内。经协商，2017年7月31日，经开区拆迁事务所与何某某户签订《征地补偿安置协议》，约定何某某户征地补偿工作严格按照《长沙市征地补偿安置条例》、《长沙市征地补偿实施办法》、《长沙市人民政府关于调整望城区长沙县浏阳市宁乡县征收农村集体土地地上附着物及青苗补偿标准的通知》及长沙县现行相关征地拆迁补偿安置配套文件和有关法律、法规及政策的相关规定进行。经开区拆迁事务所支付何某某户房屋补偿费212927元、装饰装修及设施补偿费162400元、购房补助费291200元、室外设施补偿费52000元、生产用房补偿费15600元、房屋搬迁补助费4480元、房屋过渡补助费53760元、按期拆迁房屋奖励费72800元、农用工具、牲畜补助费补偿费2000元，以上费用共计867167元。同时约定何某某于协议签订之日起15个工作日内腾空房屋及所有附属设施设备，双方签署《房屋腾空验收单》，将房屋交片区指挥部处理。协议还约定付款时间和方式、安置方式、违约责任等内容。协议签订后，何某某户按约定拆除房屋，经开区拆迁事务所支付全部补偿款。2019年7月12日，何某某以《汽车零部件代征地项目》的批复文件已经失效，补偿标准明显不合理、显失公平为由，诉至该院，请求确认《征地补偿安置协议》无效。另查明，经开区管委会是经湖南省人民政府批准设立的开发区管理机构；经开区拆迁事务所是经长沙市机构编制委员会办公室批准设立的事业法人单位，其主要职责是：负责辖区内的补偿安置资金概算、办理拆迁项目调查登记、资料整理、组织签订拆迁补偿协议、协调办理安置手续等事项；原长沙县国土资源局于2019年5月更名为长沙县自然资源局。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案案涉《征地补偿安置协议》系行政协议，属于人民法院行政诉讼受案范围。双方对签订的《征地补偿安置协议》已履行完毕的事实均无异议，争议焦点在于《征地补偿安置协议》是否存在无效情形而应被认定无效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。因此，对于行政协议是否无效的认定，应从签订协议的行政主体是否适格、签订协议程序及协议内容是否存在重大且明显违法情形及合同法规定的无效情形等方面判断。一、关于签订协议的行政主体资格。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定,国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《长沙市征地补偿实施办法》第五条规定,土地行政主管部门可以将征地工作中的事务性和技术性工作委托给征地事务机构承担。本案中，经开区拆迁事务所是经长沙市机构编制委员会办公室批准设立的事业单位，具有签订《征地补偿安置协议》的主体资格。二、关于签订协议的程序和协议内容是否存在重大且明显违法情形。征地补偿安置协议是行政机关基于公共利益和行政管理目的,结合被征收人具体情况,在协商一致的情况下双方自愿签订的协议。如果双方无法协商一致,任何一方均有权拒绝签订协议。本案中,双方就补偿依据及标准、补偿项目及金额、房屋拆除期限、付款办法、违约责任等内容协商一致,于2017年7月31日签订《征地补偿安置协议》，协议内容系双方真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，签订协议程序及协议内容不存在重大且明显违法情形。三、关于是否存在合同法规定的无效情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案经审查，《征地补偿安置协议》不具有上述无效情形。综上，案涉《征地补偿安置协议》合法有效，不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的行政行为无效情形和《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形。《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定：公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。庭审过程中经释明，何某某拒不变更诉讼请求。依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定，判决驳回何某某的全部诉讼请求。案件受理费50元，由何某某负担。上诉人何某某不服上述一审判决，向本院提起上诉请求：撤销长沙铁路运输法院作出（2019）湘8601行初301号行政判决并依法改判。事实与理由：一、长沙经济技术开发区征拆事务所不具备签订《房屋拆迁补偿协议》的主体资格，应当依法判决涉案《协议》无效，一审认定行政委托没有证据证明，且行政委托不适用本案情况，适用法律依据错误，直接导致实体判决错误。同时，签订协议并非事务性和技术性工作，而是决策性事项，不能委托，拆迁事务所不具有订立涉案《协议》的主体资格。二、涉案项目征收前置程序不合法，签订《协议》时缺乏依据且程序明显重大违法。一是涉案审批单已经失效，未在两年内实施征地行为，长沙县政府的征地行为无合法性依据，签订的《协议》缺乏依据。二是涉案地块征收前置程序违法，征地补偿安置方案未被批准前就签订了补偿安置协议，并对上诉人房屋实施了拆除，实质为了规避2018年实施的新的补偿标准而提前拆除上诉人房屋。三、补偿标准依据不合法，补偿安置协议适用的2014年征收补偿标准显著降低上诉人的原有生活水平，长远生计无法保障，应当适用2018年的标准进行补偿。涉案《征地补偿安置方案实施公告》的发布时间是2018年2月28日，应该适用新的标准对上诉人进行补偿。被上诉人经开区管委会、长沙县自然资源局、经开区征拆事务所答辩称二审答辩意见与一审一致，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，涉案《协议》没有明显且重大违法的情形，请求维持一审判决。本院对一审查明的事实予以确认。本院认为，本案的争议焦点系涉案《征地补偿安置协议》是否存在重大且明显违法的情形而应被认定无效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条的规定，对于行政协议是否无效的认定，应从签订协议的行政主体是否适格、签订协议是否具有法律依据、签订协议程序及协议内容是否存在重大且明显违法情形及合同法规定的无效情形等方面判断。根据查明的事实，涉案汽车零部件生产项目建设用地经湖南省人民政府[2013]政国土字第2111号《农用地转用、土地征收审批单》批准，长沙县人民政府于2016年8月12日发布了[2016]第35号《征收土地方案公告》，公告了本次征地的位置、面积、补偿标准、农业人员安置途径以及登记期限等事项。何某某的房屋在该项目征收范围之内。2017年7月31日，何某某与经开区拆迁事务所自愿签订涉案《征地补偿安置协议》。本院认为，一方面，涉案协议签订主体适格，经开区征拆事务所作为长沙市机构编制委员会办公室批准设立的事业单位，基于土地行政主管部门的委托，具有签订《征地补偿安置协议》的主体资格。另一方面，涉案《协议》在湖南省人民政府进行用地审批、长沙县人民政府发布《征收土地方案公告》后签订，何某某户房屋在征收范围之内，双方签订协议具有法律依据。同时，涉案《协议》参照的补偿标准系按照《长沙市征地补偿安置条例》、《长沙市征地补偿实施办法》、《长沙市人民政府关于调整望城区长沙县浏阳市宁乡县征收农村集体土地地上附着物及青苗补偿标准的通知》及长沙县现行相关征地拆迁补偿安置配套文件和有关法律、法规及政策的相关规定进行，且涉案协议双方是在双方就补偿依据及标准、补偿项目及金额、房屋拆除期限、付款办法、违约责任等内容协商一致的情况下自愿签订，不存在签订协议程序违法以及协议内容无法实现等重大且明显违法的情形。此外，本案中亦不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效之情形。何某某提出签订涉案协议系决策性事项，需要法律法规的明确规定才能实施该行为，并非可以委托之事项，经开区征拆事务所不具有签订协议的主体资格。本院认为，土地征收一般需要经过申请、审批、实施以及补偿安置等一系列程序，补偿安置工作则在有权机关确定征收补偿安置标准后予以实施，何某某认为签订拆迁补偿协议系征收过程中的决策性事项系其对土地征收程序的误解，且长沙市机构编制委员会在成立经开区征拆事务所时已明确规定签订拆迁补偿协议是经开区征拆事务所的主要职责之一，故对于何某某的该项主张，本院不予认可。何某某还提出涉案审批单已经失效，涉案《协议》的签订在长沙市自然资源局发布《征地补偿安置方案实施公告》之前，《协议》前置程序违法，且经开区征拆所适用的征拆补偿系2018年前的旧标准，本案中应适用长政发[2018]10号文确定的新标准。本院认为，涉案《协议》是在双方就补偿依据及标准、补偿项目及金额、房屋拆除期限、付款办法、违约责任等内容协商一致的情况下自愿签订，经开区征拆事务所依据的征拆标准系当时合法有效的标准，涉案《协议》在涉案《实施公告》发布前签订并非协议无效的法定事由，且涉案项目《实施公告》确定的标准依然是涉案协议中适用的标准，长政发[2018]10号文确定的新标准系针对土地补偿标准，并非针对房屋等地上附着物，上诉人认为补偿标准违法的主张，本院不予采信。同时，涉案审批单在未经有权机关确认其无效之前，基于行政行为的确定力、公定力，人民法院应认可其效力，何某某如认为涉案土地审批行为违法，可以另行主张权利。综上所述，上诉人何某某提起上诉的各项理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人何某某负担。本判决为终审判决。审判长  熊晓震审判员  刘 青审判员  陈蔚宇二〇一九年十一月二十一日书记员  刘朋飞附：法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。