安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖行终1266号上诉人（一审原告）桂敬芝，男，1948年8月20日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。被上诉人（一审被告）安徽省亳州市人民政府，住所地安徽省亳州市谯城区希夷大道**，统一社会信用代码证号11341600733031381Y。法定代表人杜延安，市长。委托代理人蔡梅，亳州市司法局工作人员。委托代理人何成成，亳州市司法局工作人员。上诉人桂敬芝因诉安徽省亳州市人民政府（以下简称亳州市政府）行政复议一案，不服安徽省亳州市中级人民法院（2019）皖16行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院审理查明，原告桂敬芝系安徽省蒙城县王集乡许寨村大桂庄村民。原告认为其村集体所有耕地被他人非法侵占，向蒙城县王集乡许寨村民委员会邮寄《村务公开申请》。同时向蒙城县人民政府、蒙城县王集乡人民政府邮寄《关于督促村务公开的申请报告》。原告以蒙城县人民政府、蒙城县王集乡人民政府未回应其请求，蒙城县王集乡许寨村民委员会未履行村务公开义务为由，于2019年5月13日通过中国邮政EMS快递向亳州市政府邮寄行政复议申请书。当日，亳州市政府签收，并于2019年5月16日作出亳复字〔2019〕82号行政复议申请决定，以原告的申请不符合受理条件为由，决定不予受理，并依法向原告送达复议决定书。原告于同年5月18日签收。原告对不予受理行政复议决定不服，于2019年5月27日向法院提起行政诉讼。一审法院认为，结合原告桂敬芝的诉讼请求，被告亳州市政府的答辩意见，本案的争议焦点是：亳州市政府作出的不予受理行政复议决定是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”本案原告桂敬芝不服被告亳州市政府作出的不予受理行政复议申请决定，其具有本案适格的诉讼主体资格，且其自收到复议决定书之日起十五日内向本院提起诉讼，符合法律规定。在认定事实及适用法律方面，本案原告桂敬芝向被告亳州市政府申请行政复议，要求被告责令复议被申请人蒙城县人民政府、蒙城县王集乡人民政府履行监督其所在的王集乡许寨村民委员会履行村务公开的义务。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条的规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布。原告桂敬芝认为其所在村民委员会未公开村务信息，其有权依法向有关部门反映，要求履行监督职责。但这种职责系基于上下级行政机关之间的层级监督关系，属于行政机关的内部监督管理范畴。上级行政机关对下级行政机关监督职责的履行与否，一般并不直接设定当事人新的权利义务，不属于行政复议或行政诉讼的受案范围。若当事人认为村民委员会作出的决定侵害其合法权益，可以依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条的规定，申请人民法院予以撤销。因此，被告亳州市政府依据《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项之规定，以原告提出的复议申请不属于行政复议范围为由，决定不予受理，并无不当，其认定事实清楚，适用法律正确。在程序方面，《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”该法第四十条第二款规定“本法关于行政复议期间有关‘五日’、‘七日’的规定是指工作日，不含节假日。”本案中被告亳州市政府于2019年5月13日收到原告的行政复议申请，同年5月16日作出行政复议决定，系在法定期限内，且依法向原告邮寄送达行政复议决定书，其办案程序合法。综上，被告作出的亳复字〔2019〕82号不予受理行政复议申请决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告要求撤销的诉讼请求，无事实根据和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告桂敬芝的诉讼请求。案件受理费50元，由原告桂敬芝负担。桂敬芝上诉称，上诉人系蒙城县王集乡许寨村村民，因村委会不向村民公开村务，上诉人申请蒙城县人民政府、蒙城县王集乡人民政府依法履行职权，进行调查核实，依法责令村委会将村务进行公开，蒙城县人民政府、蒙城县王集乡人民政府没有履行法定职责，2019年5月13日，上诉人向被上诉人提出行政复议申请，被上诉人认为上诉人的申请不属行政复议范围，作出《不予受理行政复议申请决定书》。上诉人不服该不予受理决定，提起行政诉讼，一审法院以“这种职责系基于上下级行政机关之间的层级监督关系，属于行政机关的内部监督管理范畴。上级行政机关对下级行政机关监督职责的履行与否，一般并不直接设定当事人新的权利义务，不属于行政复议或行政诉讼的受案范围。”理由驳回上诉人的诉讼请求，属于认定事实和适用法律错误，请求撤销一审判决及亳州市政府不予受理决定，判令亳州市政府依法受理上诉人的复议申请并限期内作出复议决定。亳州市政府答辩称，1、本机关作出的不予受理行政复议申请决定，符合法定程序。2019年5月13日，上诉人以邮寄方式向本机关提交行政复议申请，本机关于2019年5月16日作出的《不予受理行政复议申请决定书》（亳复字〔2019〕82号），次日邮寄送达原告。因此该复议决定程序合法。2、本机关作出的不予受理行政复议申请决定，认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确，内容适当。上诉人要求蒙城县政府、蒙城县王集乡政府对王集乡许寨村民委员会实施村务公开的督促监督管理职权，并非基于其对外行使行政管理职权过程中所产生，而是行政机关履行对基层组织监督管理的职责，不具有对外性，不直接设定新的权利义务，对上诉人的权益不产生实际影响，因此上诉人的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条之规定，上诉人的行政复议申请不符合本法规定，本机关决定不予受理上诉人的行政复议申请。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，上诉人的上诉请求不能成立，请求驳回上诉，维持一审判决。桂敬芝向一审法院提交了以下证据：1．身份证复印件，证明原告自然人的合法身份情况，具有参与本案诉讼的主体资格；2．行政复议申请书，证明原告向被告提出了行政复议申请；3．亳复字〔2019〕82号《不予受理行政复议申请决定书》一份，证明被告不作为。亳州市政府在法定期限内向一审法院提交了以下证据、依据：1．原告提交的行政复议申请书及证据材料；2．行政复议案件审理审批表；3．《不予受理行政复议申请决定书》及送达回证。证明亳州市政府作出的不予受理行政复议申请决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，内容适当。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，本案争议的焦点是上诉人请求蒙城县人民政府、蒙城县王集乡人民政府责令王集乡许寨村民委员会村务公开的行为性质认定问题，即该“责令公开村务”属于行政机关层级监督的内部行为，还是属于履行法定行政管理职权的外部行为。行政行为以其效力范围为标准划分，可以分为内部行政行为和外部行政行为，行政行为的内部、外部属性，关系到该行为的可诉性。内部行政行为是行政机关基于行政隶属关系针对行政机关内部而实施的行政行为，对行政相对人的权利义务不产生直接影响，一般情况下不具有可诉性；而外部行政行为是行政机关基于行政管理权力的行使对行政相对人实施的行政行为，直接对行政相对人的权利义务产生影响，行政相对人对该行为不服可以提起诉讼。判断一个行政行为是内部行为还是外部行为，应主要考虑该行为是否对外发生效力，是否对相对人的权利义务产生影响。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，但这种自治组织并非完全游离于政府监管之外的自治组织，村民自治组织应接受乡、民族乡、镇的人民政府指导和帮助，村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，乡、民族乡、镇的人民政府有权责令改正，对于村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门负有调查核实并责令依法公布的法定职权。本案中，王集乡许寨村民委员会如果没有按照法律规定依法公开村务，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条规定“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任”的规定，上诉人作为该村村民有权向蒙城县政府、蒙城县王集乡政府反映，蒙城县政府、蒙城县王集乡政府亦应按照上述法律规定进行调查核实，根据调查核实情况，依法决定是否责令王集乡许寨村民委员会将村务公布。王集乡许寨村民委员会并非是行政机关，与县、乡基层政府不属于上下级关系，也不属于县、乡基层政府的内设机构。蒙城县政府、蒙城县王集乡政府行使“调查核实”及“责令”的权力，是法律赋予行政管理职权，并非是行政机关内部行为，亦非上下行政机关的层级监督，该职权行使与否关系到上诉人对村务状况的知情权，直接影响到上诉人的权利、义务，具有明显的对外性质。故，蒙城县政府、蒙城县王集乡政府对于上诉人申请没有履行相应职责，构成行政不作为。亳州市政府认为蒙城县政府、蒙城县王集乡政府对王集乡许寨村民委员会实施村务公开的督促监督管理职权不具有对外性，属于行政机关的内部监督管理范畴，对上诉人的权益不产生实际影响，决定对上诉人的复议申请不予受理，系对法律的理解和适用错误。综上，桂敬芝的上诉理由成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：一、撤销安徽省亳州市中级人民法院(2019)皖16行初52号行政判决；二、撤销安徽省亳州市人民政府亳复字〔2019〕82号不予受理行政复议申请决定；三、安徽省亳州市人民政府收到本判决后，依法受理桂敬芝的行政复议申请。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人安徽省亳州市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  汪结平审判员  陈 默审判员  姜 明二〇一九年十一月十一日法官助理王春玲书记员刘菊芳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者判决驳回上诉，维持原判决、判决；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，判决撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。