镇江市丹徒区人民法院行 政 判 决 书（2019）苏1112行初32号原告吕罗宝，男，汉族，1961年11月20日生，住镇江市。委托代理人李建强，镇江市丹徒区谷阳法律服务所法律工作者。委托代理人陈佳欣，江苏诚和律师事务所律师。被告镇江市自然资源和规划局，住所地镇江市南徐大道**。法定代表人陈跃生，该局局长。出庭应诉负责人段志旺，该局总规划师。委托代理人范雪燕，江苏中坚汇律师事务所律师。第三人镇江市魏巍房地产开发有限公司，住，住所地镇江市丹徒区宝堰镇镇东路/div>法定代表人鲁承东，该公司总经理。委托代理人聂经伦，江苏丹慧律师事务所律师。原告吕罗宝诉被告镇江市自然资源和规划局（以下简称镇江自然规划局）要求撤销建设工程规划许可行为一案，于2019年7月16日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于2019年7月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因镇江市魏巍房地产开发有限公司（以下简称魏巍公司）与本案的被诉行政行为有利害关系，本院依法决定并通知魏巍公司作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭于2019年10月17日公开开庭审理了本案，原告吕罗宝及其委托代理人李建强、陈佳欣，被告的出庭应诉负责人段志旺，委托代理人范雪燕，第三人的委托代理人聂经伦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年12月10日，原镇江市规划局根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，向第三人魏巍公司颁发了编号为建字第321112201800312号《建设工程规划许可证》。该证书载明：建设单位为魏巍公司；建设项目名称为1#商业及社区管理；建设位置为丹徒区宝堰镇镇荣路以西、团结路以南；建设规模为三层，框架结构，建筑面积2142.16平方米（其中含社区用房面积400.1平方米），另地下消防水池及泵房面积174.72平方米。原告吕罗宝诉称：1.被诉行政规划许可侵犯了原告的通行权及采光通风权。被诉行政规划许可将吕罗宝大酒店门前一条长80米、宽5米的水泥路涵盖其中。该道路于2007年建成，已存在十余年，系原告等宝堰村堰东二组村民车辆出入的唯一道路。被诉行政规划行为许可魏巍公司在该道路上建设三层框架结构的商业用房，势必会影响原告经营居住房屋的采光通风。2.被诉行政规划许可违反了《江苏省城乡规划条例》第四十条第一款的规定，未进行公示，也未听取原告等相关利害关系人的意见，更未组织听证，程序违法。3.2007年，涉案土地所在的镇江市丹徒区宝堰镇宝堰村堰东第八村民小组（以下简称堰东八组）与原告签订了书面协议，准许原告建造水泥路，说明原告与堰东八组达成了地役权的约定。根据物权法规定，设定地役权的土地转让后，地，地役权对受让人仍有约束力告的行政许可侵犯了原告的地役权。故原告诉至本院，请求：1.撤销建字第321112201800312号《建设工程规划许可证》；2.本案诉讼费由被告承担。原告起诉时向本院提交了以下证据：1.建字第321112201800312号《建设工程规划许可证》，证明被告作出了被诉行政许可行为；2.建筑平面红线图，证明规划范围覆盖案涉水泥路；3.协议，证明案涉水泥路2007年即形成，系原告与堰东八组达成协议取得地役权；4.现场照片，证明案涉水泥路系原告车辆进出唯一道路；5.房产证、宅基地批准通知书、建设工程规划许可证，证明吕罗宝等人对案涉水泥路通向的房屋享有合法所有权；6.个体工商户设立登记申请书、个体工商户营业执照、餐饮服务许可证、村委会证明，证明案涉水泥路通向的丹徒区宝堰镇吕罗宝餐馆从2010年开始经营；7.律师谈话笔录，证明案涉水泥路原先是一直存在的田埂土路，后由原告向堰东八组购买后铺成水泥路，魏巍公司原实际经营者魏东方对该水泥路知情，且经协调后对水泥路并无异议；8.询问笔录、行政案件权利义务告知书，魏巍公司原实际经营者魏东方于2019年5月21日接受丹徒分局宝堰派出所询问，表示其知晓案涉水泥路，并在协调后同意保障吕罗宝等人的通行权；9.2012年、2016年及2018年案涉地段航拍图，证明案涉水泥路在2018年航拍时被人刻意掩盖。被告镇江自然规划局辩称：1.我局核发的建字第321112201800312号《建设工程规划许可证》符合法律规定；2.我局作出建字第321112201800312号《建设工程规划许可证》时，履行了公示、听证等法定程序；3.我局的行政许可行为并未侵害原告的合法权益。4.未经登记的地役权不合法，且道路修建于2007年，涉案土地在2016年前就被征收为国有。原告对涉案土地上的道路是否享有地役权或其他权利，均与被告的颁证行为无关。综上，我局颁发建字第321112201800312号《建设工程规划许可证》的行政行为合法，原告的诉请无事实和法律依据，请求依法驳回。被告向本院提交了证明行政行为合法性的以下证据、依据：一、证据1.建设工程规划许可证申请报告，证明魏巍公司2018年12月7日向被告申请办理建设工程规划许可证；2.魏巍公司提供的材料一组，包括镇徒发改经信〔2017〕148号《区发改经信委关于DT1443号地块房地产开发项目核准的批复》、镇徒发改经信〔2018〕65号《关于同意变更DT1443号地块房地产开发项目主要建设内容的批复》、苏（2018）镇江市不动产权第0097755号不动产权证书、建设工程设计方案，证明魏巍公司提供的材料齐全，符合法定形式；3.DT1443号地块房地产开发项目规划平面布局公示图公示照片及电子版照片、被告官方网站的截图，证明被告依法公示涉案项目规划设计平面布局公示图，依法履行了公示及告知听证公告程序；4.建字第321112201800312号《建设工程规划许可证》，证明被告依法作出被诉行政许可行为。二、依据：《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《江苏省城乡规划条例》、《江苏省城市规划管理技术规范》（2011年版）。第三人魏巍公司述称：1.被诉行政许可行为实体和程序均合法，合理性也没有瑕疵。原告所谓的通行权是吕罗宝经营的牛肉馆为了一己私利而凌驾于国家机关之上、损害魏巍公司合法权益的借口，导致魏巍公司至今无法顺利施工，每天都发生巨额经济损失。原告提供的吕罗宝与堰东八组的协议，不仅违反法律规定，还损害村集体利益，系无效协议。2.原告提起本案诉讼，有意拖延魏巍公司诉吕罗宝排除妨碍民事案件的审理，请求法院公正审理的同时，高效处理本案，保障民营企业合法权益。3.吕罗宝与堰**签订的协议实质是将土地权益永久转让给个人，不是地役权。不论涉案土地形成的便利是否合法有效，只要通过征收程序转为国有土地，之前形成的便利全部消灭。请求驳回原告的诉讼请求。第三人向本院提供合同编号为3211212016CR0026《国有建设用地使用权出让合同》，证明第三人依法办理了涉案土地的使用权出让手续，即使之前该土地上存在某些权利，也随征收消灭了。经庭审质证，对原告提供的证据，被告认为，证据1真实性无异议；证据2真实性不予确认，但认可在范围内确实有一条道路；证据3关联性不认可，协议中的道路在土地征用前已被拆除；证据4中案涉水泥路并非唯一的通道；证据5-9与本案无关。第三人认为，证据1真实性无异议；证据2真实性无异议，但土地征收后，之前即便存在某种通行便利，也随征收消灭了，不得与规划相冲突；证据3内容不是地役权，而是土地所有权或使用权的转让，系无效协议；证据4上的道路并非唯一通行道路，民法通则、物权法关于相邻关系产生的通行权是最基础的通行便利，而原告所申请的是基于商业经营产生的便利，不能依此否定依法作出的行政许可；证据5真实性无异议，关联性不认可；证据6中的村委会证明真实性不予认可，其他证据真实性无异议，关联性不认可；证据7不符合形式要件，证人应当出庭接受质询；证据8真实性无异议，关联性不认可，且第三人当时并未取得土地使用权，涉案土地是在2016年9月被征收的；证据9真实性不予认可，无法确认拍摄时间。对被告提供的证据，原告认为，证据1真实性无异议，但申请提交后第三天被告就批准了规划，违反了公示时间不得少于10天的程序性规定；证据2真实性无异议，证明目的不认可；证据3不认可，被告未进行公示，照片的拍摄时间是可以修改设置的；证据4真实性无异议，但违反了法定程序。第三人对被告提供的证据无异议。对第三人提供的证据，原告对真实性无异议，对证明目的不认可。被告对第三人提供的证据无异议。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1和被告提供的证据4系本案被诉行政行为。对原、被告提供的其他证据及第三人提供证据的真实性予以确认。经审理查明，2016年9月27日，第三人魏巍公司通过土地出让的方式取得东至老镇荣公路、南至民房、西至民房、北至团结路，宗地编号为DT1443中的面积为9599平方米土地的国有建设用地使用权，后于2018年11月26日办理了该宗土地的不动产权证。根据第三人魏巍公司的申请，2018年9月29日，原镇江市规划局通过现场张贴和官方网站公示的方式于对该项目进行批前公示，公示信息上注明公示期间截至2018年10月15日。其后，未有人员对公示内容提出异议。2018年12月7日，第三人魏巍公司向原镇江市规划局申请办理案涉1#商业及社区管理楼在内共8个项目的建设工程规划许可证，并提供镇徒发改经信〔2017〕148号《区发改经信委关于DT1443号地块房地产开发项目核准的批复》、镇徒发改经信〔2018〕65号《关于同意变更DT1443号地块房地产开发项目主要建设内容的批复》、苏（2018）镇江市不动产权第0097755号不动产权证书、建设工程设计方案、施工图纸等材料。2018年12月10日，原镇江市规划局根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，就案涉1#商业及社区管理楼向第三人魏巍公司颁发了编号为建字第321112201800312号《建设工程规划许可证》。原告认为该行政许可行为侵犯其通行权、通风采光权及地役权，且程序违法，遂向本院提起诉讼。另查明，2007年3月5日，原告与堰东八组签订书面协议一份，约定堰东八组提供0.6亩土地给原告铺筑水泥路用于通行。原告根据该协议修筑了一条便道，后根据其与第三人原法定代表人魏巍父亲魏东方的口头协议，将该便道改建为东西走向。还查明，原镇江市规划局就DT1443号地块先后共向第三人魏巍公司颁发了8份《建设工程规划许可证》（含案涉建字第321112201800312号《建设工程规划许可证》在内）。原告吕罗宝的经营及居住地位于DT1443号地块西侧，房屋的西侧有一条通往乡道的巷道。建字第321112201800312号《建设工程规划许可证》对应的规划范围位于DT1443号地块东北角，东临镇荣公路，与改建后东西走向便道的东端部分重合。2019年4月，第三人魏巍公司施工期间，原告认为该施工对其通行权等产生影响，遂阻止第三人施工，后双方发生纠纷。2019年6月，第三人魏巍公司将吕罗宝诉至本院，要求吕罗宝排除妨碍并赔偿损失，该案尚在本院审理中。又查明，2019年年初，因政府机构改革，原镇江市规划局与本案相关的行政管理职能并入新组建的镇江市自然资源和规划局。本院认为，被告镇江自然规划局作为城市规划行政主管部门，具有核发案涉建设工程规划许可证的法定职权。本案的争议焦点为：一、被告的行政许可行为是否合法；二、被告的行政许可行为是否侵犯了原告的合法权益。关于被告的行政许可行为是否合法的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。《江苏省城乡规划条例》第三十九条第一款规定，申请办理建设工程规划许可证应当提交下列材料：（一）建设项目批准、核准、备案文件；（二）使用土地的有关证明文件；（三）建设工程设计方案；（四）建设工程施工图设计文件；（五）法律、法规规定的其他材料。该条例第四十条规定，城乡规划主管部门应当就下列建设工程的修建性详细规划、建设工程设计方案，以公示、听证会、座谈会等形式，听取利害关系人的意见：（一）与居住建筑相邻，可能影响居民合法权益的；（二）位于文物保护单位建设控制地带、历史文化街区和风景名胜区内的。可能对居住环境造成重大影响的建设项目，城乡规划主管部门在核发选址意见书前，应当以公示、听证会、座谈会等形式，听取利害关系人的意见。核发建设工程规划许可证时，涉及修改修建性详细规划、建设工程设计方案的，应当重新听取利害关系人的意见。公示的时间不少于十日。本案中，第三人魏巍公司向被告提交的申请材料包括镇江市丹徒区发展改革和经济信息化委员会批准的建设项目批准文件、不动产权证书、建设工程设计方案等，符合上述规定。被告在规定期限内对第三人提交的材料进行受理、公示，并于审查核实后作出行政许可决定，其行政许可的程序和决定内容并无不当之处。关于被告的行政许可行为是否侵犯了原告合法权益的问题。首先，关于通行权。因原告经营及居住地的西侧有一条通往乡道的巷道，原告修建的便道并非原告通行的唯一道路，故原告认为被诉行政许可行为侵犯其通行权，无事实及法律依据，本院不予支持。其次，关于通风采光权。因原告的经营及居住地位于DT1443号地块西侧，而建字第321112201800312号《建设工程规划许可证》对应的规划范围位于DT1443号地块东北角，东临镇荣公路，与原告的经营及居住地不直接相邻，两者之间的间距不违反《江苏省城市规划管理技术规范》（2011年版）中“3.2建筑间距”的相关规定。故原告认为被诉行政许可行为侵犯其通风采光权，无事实及法律依据，本院不予支持。再次，关于地役权。《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿方式取得，特殊情况的，也可以以划拨的方式取得。该法第五十五条规定，以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。《中华人民共和国物权法》第一百五十八条规定，地，地役权自地役权合同生效时设立事人要求登记的，可以向登记机构申请地役权登记；未经登记，不得对抗善意第三人。本案中，原告仅依据其与堰东八组签订的协议主张对案涉土地享有地役权，未能提供该地役权已经登记的相关证据，对于依法受让国有土地使用权人的第三人无论是在取得土地使用权、还是在申请建设用地规划许可程序中均不具有对抗效力。故原告认为被诉行政许可行为侵犯其地役权，无事实及法律依据，本院亦不予支持。综上，被告作出的涉案建设工程规划许可证，行政主体合格，认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。原告的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告吕罗宝的诉讼请求。案件受理费50元，由原告吕罗宝负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于镇江市中级人民法院。审 判 长  夏 莹人民陪审员  沈仲娟人民陪审员  沈 伟二〇一九年十一月二十九日书 记 员  徐 露