重庆市第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝01行终548号 上诉人（原审原告）重庆皇赐木业有限公司，住所地重庆市巴**界石镇海棠村石家坝社，统一社会信用代码915001130628840086。 法定代表人张黎。 被上诉人（原审被告）重庆市生态环境局，住所地重庆市渝**冉家坝旗山路**，统一社会信用代码1500000MB1614741U。 法定代表人辛世杰，局长。 委托诉讼代理人肖怡，重庆市生态环境局工作人员。 委托诉讼代理人郭海蓝，北京大成（重庆）律师事务所律师。 原审第三人重庆市巴南区生态环境局，住，住所地重庆市巴**龙洲湾街道龙海大道**行政中心**楼一社会信用代码11500113009307359H。 法定代表人高正华，局长。 委托诉讼代理人王进，重庆市巴南区生态环境局副局长。 委托诉讼代理人王绍政，重庆市巴南区生态环境局行政审批科科长。 上诉人重庆皇赐木业有限公司（以下简称皇赐公司）因与被上诉人重庆市生态环境局（以下简称市生态环境局）、原审第三人重庆市巴南区生态环境局（以下简称巴南区生态环境局）撤销行政行为一案，不服重庆市渝北区人民法院（2019）渝0112行初157号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院认定事实：2018年10月17日，巴南区生态环境局向皇赐公司作出《关于办理环境影响评价手续的函》(以下简称《函》），要求皇赐公司补充提交环境影响评价审批材料，其中包括“（五）公众参与说明及相关材料（附电子版）”。皇赐公司收到该函后，认为要求提交公众参与说明及相关材料不符合法律规定，增设了皇赐公司的义务，故没有收集公众参与说明及相关材料。2018年12月，皇赐公司向市生态环境局申请行政复议，市生态环境局受理后，巴南区生态环境局于2019年1月23日作出《建设项目环境影响评价文件审批申请补正告知书》，宣布《函》作废。2019年2月14日，市生态环境局以皇赐公司申请行政复议的《函》不是行政复议法规定的受理范围为由，作出渝环法[2019]4号《驳回行政复议申请决定书》，驳回了皇赐公司的行政复议申请。故皇赐公司起诉至一审法院，请求判决撤销渝环法[2019]4号《驳回行政复议申请决定书》。 一审法院认为，巴南区生态环境局向皇赐公司作出《函》，要求皇赐公司补充提交环境影响评价审批材料，属于行政指导行为。虽然该函包括“（五）公众参与说明及相关材料（附电子版）”，超出皇赐公司应当承担的法律义务，系行政指导不当，但皇赐公司并未因此履行该义务，也未给皇赐公司造成损失，故该函未对皇赐公司的权利义务产生实际影响。至于皇赐公司能否完成办理环境影响评价手续，实与该函无关。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，有权向行政机关提出行政复议申请。现巴南区生态环境局所作的函并未侵犯皇赐公司的合法权益，因此，对该函申请行政复议不属于行政复议案件的受案范围，市生态环境局决定驳回皇赐公司的申请，事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，皇赐公司的诉讼理由不成立，一审法院不予支持。 一审法院判决：驳回原告重庆皇赐木业有限公司的诉讼请求。一审案件受理费50元，由皇赐公司负担。 皇赐公司上诉称：一、《函》内容违法。（一）皇赐公司申请项目属于编制环境影响报告表项目，巴南区生态环境局不应当要求皇赐公司提交公众参与说明及相关材料；（二）《函》已经在《驳回行政复议申请决定书》中认定违法，且巴南区生态环境局对该函宣告作废。二、《函》对皇赐公司权利义务有影响，属于行政复议受理范围。（一）《函》的内容是巴南区生态环境局未依法办理行政审批的明证，符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的可以申请复议的情形。（二）由于《函》的内容违法，市生态环境局应当直接确认该函违法，而非驳回皇赐公司的复议申请。（三）《函》的内容对皇赐公司的权利义务产生重大影响，致皇赐公司办理环评手续增加义务，直接导致长期无法办理获得环评手续，除影响生产经营外，增加受到行政处罚的风险。（四）《函》符合《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第三条中规定的“但导致许可程序对上述主体事实上终止的除外”情形，侵害了皇赐公司的合法权益。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，请求撤销一审判决，改判撤销渝环法[2019]4号《驳回行政复议申请决定书》，本案诉讼费由市生态环境局承担。 市生态环境局辩称：一、巴南区生态环境局作出的《函》未对皇赐公司的权利义务产生实际影响，依法不属于行政复议案件的受理范围，一审判决认定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，依法应予维持。（一）皇赐公司未向巴南区生态环境局提交环境影响评价文件，不符合办理申请环境影响评价文件审批手续的法定条件，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条第八项规定的可以依法申请行政复议的有关情形。（二）巴南区生态环境局要求皇赐公司补充提交环境影响评价审批材料，实质上属于对皇赐公司申请材料的补正告知，属于过程性行为和行政指导行为，不属于具体行政行为。（三）皇赐公司是否受到行政处罚与巴南区生态环境局作出的《函》无因果关系。（四）《函》实质上属于行政许可过程中对申请材料的补充告知，不是依法作出的不予许可终局性具体行政行为。皇赐公司依法补充提交有关材料后，可再次向巴南区生态环境局申请环境影响评价文件审批手续，且巴南区生态环境局通过《建设项目环境影响评价文件审批申请补正告知书》不再要求皇赐公司提交“公众参与说明及相关材料”，并将《函》作废。皇赐公司提交补充材料后，再次向巴南区生态环境局申请渠道是畅通的，环境影响评价审批程序并未对皇赐公司终止。二、市生态环境局作出《驳回行政复议申请决定书》并无不当，《函》虽然属于过程性行为和行政指导行为，但市生态环境局作为巴南区生态环境局的上级行政主管部门，在《驳回行政复议申请决定书》中指出巴南区生态环境局的问题予以指正，指导其依法行政，并无不当。 巴南区生态环境局述称：一审判决认定事实清楚，适用法律准确，皇赐公司的上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持一审判决。 市生态环境局向一审法院举示并经庭审质证采信的证据有：《行政复议申请书》、《行政复议答复通知书》（渝环法字[2018]20号）及相关送达回证；《重庆市巴南区环境保护局复议答复书》（巴环行复答字[2019]第02号）、《驳回行政复议申请决定书》（渝环法[2019]4号）及相关送达回证；《办理环境影响评价手续申请书》、《函》、《建设项目环境影响评价文件审批申请补正告知书》（巴环评告字[2019]第02号）及相关送达回证。皇赐公司向一审法院举示并经庭审质证采信的证据有：《函》、《行政复议答复通知书》及附件、《建设项目环境影响评价文件审批申请补正告知书》、《驳回行政复议申请决定书》、《巴南区环境保护“四清四治”专项行动整治阶段工作方案（2014.11.28）》、“四清四治”网络截图。 上述证据均已随案移送本院,一审法院对证据的认证意见正确,本院依法予以确认。 二审中，各方当事人未举示新证据。二审审理查明的事实与一审认定事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是市生态环境局作出的渝环法[2019]4号《驳回行政复议申请决定书》是否合法。本院评述如下： 《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第二项规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第三条规定：“公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但导致许可程序对上述主体事实上终止的除外。”本案中，皇赐公司认为巴南区生态环境局向其作出的《函》符合《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第三条中规定的“但导致许可程序对上述主体事实上终止的除外”情形，应当属于行政复议受案范围。经审查，该《函》向皇赐公司告知了办理环境影响评价文件所需审批材料等事项，系巴南区生态环境局为履行职责实施的行政指导行为。皇赐公司收到《函》及《建设项目环境影响评价文件审批申请补正告知书》后，未按告知内容收集和提交相关材料并申请办理环境影响评价文件审批手续，诉讼中亦未举示充分证据证明《函》对皇赐公司造成损失以及其主张的损失与《函》具有因果关系，故《函》并未导致皇赐公司申请环境影响评价审批程序的终止，不符合《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第三条规定的除外情形，亦未对皇赐公司的权利义务产生实际影响或侵犯其合法权益。因此，皇赐公司对《函》的行政复议申请不属于法律规定的行政复议受案范围，市生态环境局决定驳回皇赐公司的行政复议申请正确。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。皇赐公司的上诉理由和请求不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由重庆皇赐木业有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 廖鸣晓 审 判 员 张 力 审 判 员 李立新 二〇一九年十一月二十七日 法官助理 王美阳 书 记 员 张 琳