北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2019）京02行终1818号上诉人（一审原告）朱丹娜，女，汉族，1961年2月5日出生，住北京市朝阳区。被上诉人（一审被告）北京市东城区城市管理综合行政执法局，住所地北京市东城区北京站东街老钱局胡同**。法定代表人吴志辉，局长。被上诉人（一审被告）北京市人民政府，住，住所地北京市通州区运河东大街**/div>法定代表人陈吉宁，市长。一审第三人北京市规划和自然资源委员会，住所，住所地北京市通州区承安路**div>法定代表人张维，主任。上诉人朱丹娜因诉北京市东城区城市管理综合行政执法局（以下简称东城城管执法局）强制拆除决定及北京市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定一案，不服北京市东城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2019）京0101行初398号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。2018年11月26日，东城城管执法局对朱丹娜作出京东城管拆字[2018]050004号《强制拆除决定书》（以下简称被诉强拆决定），主要内容为：2017年10月13日，东城城管执法局接《北京市规划和国土资源管理委员会关于依法处理违法建设的函》（市规划国土函〔2017〕2500号），反映朱丹娜未履行市规土委下达的《限期拆除决定书》（市规东执拆字[2017]第016号），需要依法组织强制执行。经查，朱丹娜在北京市东城区国子监街X号（以下简称国子监X号）建设的住宅翻建工程，未按照《建设工程规划许可证》（2006规（东）建字0221号）进行建设，擅自改、扩建。现状为国子监X号院内西侧建筑物（含分隔墙），建筑面积约为43.9平方米。朱丹娜的行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条第三款之规定，依据《北京市禁止违法建设若干规定》第三条之规定，构成违法建设。原北京市规划和国土资源管理委员会于2017年8月31日向朱丹娜作出了《限期拆除决定书》（市规东执拆字[2017]第016号），责令朱丹娜于2017年9月7日前拆除违法建设。朱丹娜在限定期限内未履行义务，亦未申请行政复议或者提起行政诉讼。2018年10月25日，东城城管执法局向朱丹娜送达了《催告书》（京东城管催字[2018]第050006号），催告当事人在5日内履行义务，朱丹娜仍未拆除该违法建设。依据《北京市城乡规划条例》第六十六条第二款的规定，经报请北京市东城区人民政府责成，本行政机关决定：对朱丹娜建设的违法建设予以强制拆除。朱丹娜不服该强制拆除决定，于2019年1月24日向市政府申请行政复议，市政府于2019年3月18日作出京政复字〔2019〕107号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持了被诉强拆决定。朱丹娜向一审法院诉称，其与李伟（曾用名李松堂）系夫妻关系。在国子监X号（原北京市东城区雍和宫大街63号）拥有合法房屋。2006年7月5日，原北京市规划委员会向朱丹娜核发2006规（东）建字0221号《建设工程规划许可证》，许可其对涉案房屋进行翻建。翻建后房屋的实际建筑面积和规划许可的建筑面积相差不大。涉案房屋由朱丹娜之夫李伟设立的北京松堂斋民间雕刻博物馆使用，该博物馆内珍藏文物约400件，其中包含获得“中国文物保护金奖”的珍贵文物。2009年6月，涉案房屋被东城区旅游行业协会认证为“最具特色四合院”。2017年1月，北京松堂斋民间雕刻博物馆被北京市民政局评为4A级社会组织（有效期至2021年12月）。2018年11月26日，东城城管执法局向朱丹娜下达被诉强拆决定，决定对朱丹娜的建设予以强制拆除。朱丹娜不服，于2019年1月24日向市政府申请行政复议。2019年3月25日，朱丹娜收到市政府作出的被诉复议决定，维持了原行政行为。朱丹娜认为，东城城管执法局作出的被诉强拆决定及市政府作出的被诉复议决定均认定事实不清，适用法律错误，故诉请法院予以撤销。东城城管执法局向一审法院辩称，一、朱丹娜建设的涉案建筑物系违法建设的事实清楚。北京市东城区人民政府收到《北京市规划和国土资源管理委员会关于依法处理违法建设的函》（市规划国土函〔2017〕2500号），要求对朱丹娜在国子监X号住宅翻建过程中，存在未按照建设工程规划许可内容进行建设，擅自改扩建形成违法建设的行为依法予以处理。朱丹娜在国子监X号取得了2006规（东）建字0221号《建设工程规划许可证》，系住宅翻建许可，涉及院内北房及西房翻建为一层。经查，国子监X号北房及西房现状为北房被拆除，西房存在改扩建，原北房处为一分隔墙，面积约43.9平方米，已改变了院内建筑的坐落位置及面积。经规土部门查明，上述建筑物系朱丹娜在取得规划许可后建设而成，违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条第三款之规定，依据《北京市禁止违法建设若干规定》第三条之规定，构成违法建设。二、东城城管执法局作出强制拆除决定符合法定程序。2017年8月31日，原北京市规划和国土资源管理委员会对朱丹娜作出《限期拆除决定书》，责令朱丹娜于2017年9月7日前拆除上述违法建设。北京市东城区人民政府在收到规土部门来函后，即转办东城城管执法局予以处理。因朱丹娜未自行拆除违法建设，也未在规定期限内申请行政复议、提起行政诉讼，东城城管执法局依法向朱丹娜履行了催告程序，并将朱丹娜的陈述、申辩意见送规土部门复核。规土部门复核后，东城城管执法局报经北京市东城区人民政府责成后，依法向朱丹娜作出了被诉强拆决定，该执法程序合法。三、东城城管执法局作出的强制拆除决定适用法律正确。根据《北京市城乡规划条例》第二十三条第三款的规定，国子监X号建设的住宅翻建工程未按照规划许可内容进行建设，擅自改扩建，属于违法建设，故原北京市规划和国土资源管理委员会对朱丹娜作出了限期拆除决定。在朱丹娜既不拆除违法建设，又未进行行政复议、行政诉讼情况下，东城城管执法局经北京市东城区人民政府责成，并依据《北京市城乡规划条例》第六十六条第二款的规定作出被诉强拆决定，并无不当。综上，东城城管执法局作出的被诉强拆决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，请求法院驳回朱丹娜的诉讼请求。市政府向一审法院辩称，一、市政府具有作出被诉复议决定的职权。二、市政府作出被诉复议决定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。2019年1月25日，市政府收到朱丹娜的行政复议申请，并于2019年1月29日向北京市东城区人民政府送达了行政复议申请书副本及行政复议答复通知书。北京市东城区人民政府于收到申请书副本之日起10日内提交了书面答复及相关证据、依据。经审查，市政府认为东城城管执法局经北京市东城区人民政府批准作出的被诉强拆决定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法，故于2019年3月18日作出被诉复议决定，维持了原行政行为，并将复议决定依法送达给朱丹娜。综上，市政府作出的复议决定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法，请求法院驳回朱丹娜的诉讼请求。北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）向一审法院述称，一、市规自委不符合被追加为第三人参加诉讼的条件，不应被追加为本案第三人。本案被诉行政行为均是东城城管执法局、市政府作出的。市规自委系《限期拆除决定书》的作出主体，但《限期拆除决定书》不是本案被诉行政行为，强制拆除决定书是否合法不当然影响《限期拆除决定书》的合法性，市规自委与本案处理结果没有利害关系。二、市规自委作出的《限期拆除决定书》不应纳入本案审理范围。三、即使本案追加市规自委为第三人，市规自委作出的《限期拆除决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。综上，恳请法院依法作出裁判。一审法院查明认定，朱丹娜于1999年9月27日取得国子监X号院内房屋产权，该房屋共计6间，建筑面积93.50平方米。2006年7月5日，朱丹娜取得2006规（东）建字0221号《建设工程规划许可证》，审批朱丹娜在该址对住宅原翻原建，建设规模为93.23平方米。该规划许可证附件载明，审批情况为北房（序号1）住宅翻建，建筑面积78.43平方米，层数1，间数3，房屋高度3.2米，砖木结构。西房（序号2）住宅翻建，建筑面积14.8平方米，层数1，间数2，房屋高度2.7米，砖木结构。朱丹娜于2006年7月将上述私房翻建完成，并作为其夫李伟设立的北京松堂斋民间雕刻博物馆使用。2017年3月16日，市规自委下属东城分局执法队经检查发现，国子监X号建设的住宅翻建工程，未按照2006规（东）建字0221号《建设工程规划许可证》内容进行建设，经立案调查查明，该院内北房被拆除，原北房处为一分隔墙；西房存在改扩建、增高情形。在调查期间，市规自委责令朱丹娜按照规划许可证的内容进行限期改正。但其未按计划进行整改。2017年8月31日，市规自委对朱丹娜作出市规东执拆字[2017]第016号《限期拆除决定书》，要求其于2017年9月7日前将违法建设自行拆除。2017年9月1日，市规自委将《限期拆除决定书》送达给朱丹娜。在法定期限内，朱丹娜未对市规自委作出的上述《限期拆除决定书》申请行政复议，亦未提起行政诉讼，该限期拆除决定书已经发生法律效力。因朱丹娜未在《限期拆除决定书》要求的期限内自行拆除违法建设，2017年9月26日，市规自委函告北京市东城区人民政府，请北京市东城区人民政府责成有关部门对国子监X号违法建设依法予以处理，并将结果反馈市规自委。东城城管执法局接到北京市东城区人民政府转办的案件后，于2018年10月23日对国子监X号院内建设进行现场复查、拍照时，发现上述违法建设仍没有拆除。2018年10月25日，东城城管执法局向朱丹娜发送《催告书》，责令其于本催告书送达之日起10日内履行自行拆除义务；如对履行义务有陈述、申辩意见，请在前述期限内提出。逾期不履行义务的，本机关将依法申请行政强制执行。朱丹娜提出了申辩意见，称其没有擅自改、扩建的行为，该建筑在其购买房产时就已经存在。2018年11月1日，东城城管执法局给市规自委东城分局发送《关于复核国子监街X号、雍和宫大街63号违法建设当事人陈述和申辩意见的函》，请市规自委东城分局对朱丹娜以北京松堂斋民间雕刻博物馆的名义提交的陈述和申辩意见进行复核。2018年11月6日，市规自委东城分局向东城城管执法局发出《关于复核国子监街X号、雍和宫大街63号违法建设当事人陈述和申辩意见的复函》，答复东城城管执法局：该院不是挂牌院落，也不是文保院落。如在建设过程中发现文物，应向文物主管部门进行报告。该局在查处过程中，产权人提出地下室、地上、地上建筑内有大量文物得到文物专家认可，但产权人未向该局提供相关证明材料。该院现状地上所有房屋的格局、面积、高度均与审批已发生较大改动。在该局查处过程中，产权人多次承诺进行整改，但至今未整改。该局于2017年8月31日对产权人下发《限期拆除决定书》后，当事人未在六十日有效复议期及六个月有效诉讼期内提出陈述和申辩。2018年11月23日，经北京市东城区人民政府批准，责成东城城管执法局对上述违法建设实施强制拆除。2018年11月26日，东城城管执法局作出被诉强拆决定并于同年11月29日将被诉强拆决定送达给朱丹娜。朱丹娜不服被诉强拆决定，于2019年1月24日向市政府申请行政复议，要求撤销被诉强拆决定并责令被申请人北京市东城区人民政府立即下达停止强制拆除（填埋）决定。市政府次日收到复议申请后，于2019年2月2日向北京市东城区人民政府机要送达行政复议答复通知书及行政复议申请书副本，要求北京市东城区人民政府自收到之日起十日内，提出书面答复并提交证据、依据和其他材料。2019年2月11日，北京市东城区人民政府作出行政复议答复书，连同证据等一并提交市政府。市政府经审查后，认为涉案违法建设不符合停止执行的任一条件，决定不予停止执行。同时认为，东城城管执法局经被申请人批准作出的被诉强拆决定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法，市政府于2019年3月18日作出被诉复议决定，维持被诉强拆决定。朱丹娜于同年3月25日收到被诉复议决定，并于法定期限内向一审法院提起行政诉讼。另查，东城城管执法局原名称为北京市东城区城市管理综合行政执法监察局，于2019年6月24日单位名称变更为北京市东城区城市管理综合行政执法局。市规自委原名称为北京市规划和国土资源管理委员会，后更名为现名称。一审法院庭审中，市规自委述称，朱丹娜建筑合法部分与违法部分不具有区分条件，已经连成一体，因无法区分，故在《限期拆除决定书》中要求一并拆除。再查，东城城管执法局在诉讼期间已对上述违法建设实施了强制拆除，大部分违法建设已经被拆除。2019年9月27日，一审法院作出（2019）京0101行初398号行政判决认为，2009年10月1日起施行的《北京市城乡规划条例》第六十六条第二款规定，规划行政主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，市或者区、县人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《北京市禁止违法建设若干规定》第四条第二款、第十三条规定，规划行政主管部门、城市管理综合执法机关按照各自职责制止和查处违法建设。城镇违法建设当事人逾期不拆除的，负有查处职责的机关应当在期限届满后5个工作日内，将限期拆除决定及逾期未拆除的情况报告违法建设所在地的区县人民政府。区县人民政府应当责成区县城市管理综合行政执法等机关实施强制拆除。根据上述规定，规划部门对朱丹娜作出限期拆除决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，东城城管执法局在经区县政府批准后，具有对朱丹娜建设的违法建设实施强制拆除的法定职权。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。该法第三十六条还规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。本案中，朱丹娜未按照《建设工程规划许可证》许可的层数、间数、高度等内容对国子监X号房屋进行建设，擅自将规划许可中的北房拆除、西房改扩建并增高房屋，该建筑物已经构成违法建设。市规自委对朱丹娜的上述行为作出《限期拆除决定书》后，朱丹娜未在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼，该限期拆除决定已经发生法律效力。因朱丹娜拒不履行拆除义务，市规自委函告北京市东城区人民政府责成有关部门强制拆除。东城城管执法局接到北京市东城区人民政府的转办案件后，以书面形式事先催告朱丹娜履行义务，向其告知了履行的期限、方式及当事人依法享有的陈述、申辩权利。在朱丹娜提出申辩后再次进行现场复查，并就朱丹娜的陈述申辩意见报请规划部门复核，后经北京市东城区人民政府批准后于2018年11月26日作出被诉强拆决定。因此，东城城管执法局作出强制拆除决定的行为认定事实清楚，适用法规正确，程序合法。朱丹娜以涉案房屋系文物为由，要求撤销被诉强拆决定的诉讼请求，缺乏事实依据和法律依据，依法应予驳回。市政府在收到朱丹娜的复议申请后，履行了受理、审查、送达程序，并在法定期限内作出维持原行政行为的复议决定，程序合法。故对朱丹娜要求撤销市政府作出的被诉复议决定的诉讼请求，应一并予以驳回。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了朱丹娜的全部诉讼请求。朱丹娜不服一审判决，上诉至本院，认为一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审法院（2019）京0101行初398号行政判决，发回重审或查清事实后依法改判。东城城管执法局、市政府、市规自委对一审判决均未提起上诉。在一审审理期间，东城城管执法局在法定期限内向一审法院提交了如下证据：1.《北京市规划和国土资源管理委员会关于依法处理违法建设的函》（市规划国土函〔2017〕2500号），证明市规土部门对国子监X号违法建设移转有关部门组织强拆；2.《限期拆除决定书》（京规东执拆字[2017]第015号），证明规土部门对朱丹娜作出限期拆除决定；3.照片，证明规土部门复查当事人未按要求拆除违法建设；4.《现场检查笔录》，证明东城城管执法局经复查当事人未按要求拆除违法建设；5.照片，证明东城城管执法局复查现场的建筑物照片；6.《催告书》（京东城管催字[2018]第050006号），证明东城城管执法局催告当事人自行拆除违法建设；7.委托书及申辩材料，证明当事人的委托人提供授权委托手续及申辩材料；8.《北京市东城区城市管理综合行政执法监察局关于复核国子监街X号、雍和宫大街63号违法建设当事人陈述和申辩意见的函》及规土部门复函，证明东城城管执法局对当事人的申辩意见请规土部门复核及复核结果；9.被诉强拆决定，证明东城城管执法局经责成，作出涉案强制拆除决定。在一审审理期间，市政府在举证期限内向一审法院提交如下证据：1.行政复议申请书；2.邮寄凭证及收文记录；市政府用上述证据证明市政府于2019年1月25日收到朱丹娜邮寄提交的行政复议申请及相关材料。3.行政复议答复通知书及送达回证，证明市政府依法通知被申请人北京市东城区人民政府进行答复；4.行政复议答复书及证据目录，证明被申请人答复情况；5.被诉复议决定及送达回证，证明市政府在法定期限内作出复议决定并向当事人送达。在一审审理期间，朱丹娜在举证期限内向一审法院提交如下证据：1.《房屋所有权证》（京房权证东私字第XXXX号），证明朱丹娜合法拥有涉案房屋所有权；2.《建设工程规划许可证》（2006规（东）建字0221号），证明涉案房屋在取得规划许可手续后翻建，属于合法建筑；3.民办非企业单位登记证书，证明涉案房屋用于文物收藏保护；4.被诉强拆决定，证明东城城管执法局曾向朱丹娜下达强拆决定；5.被诉复议决定；6.复议决定邮寄单；朱丹娜用证据5、6证明市政府作出了维持原行为的复议决定，朱丹娜于2019年3月25日收到该复议决定。7.北京市文物进出境鉴定所京文鉴行字[2018]第1号《鉴定意见》及附件；8.文物清单及新闻报道、照片；9.情况说明及专家身份介绍；朱丹娜用证据7至9证明涉案房屋镶嵌大量花砖、石雕建筑构件、木牌匾、木雕等文物；涉案房屋经新闻媒体多次报道，获得社会广泛认可。10.照片五张，证明涉案房屋高度与邻居房屋高度等高，甚至局部低于邻居房屋，不存在超高情形。市规自委未向一审法院提交证据材料。一审法院对上述经质证的证据材料作如下确认，：朱丹娜提交的证据1、2，4至6内容真实，取得方式合法，证据1能够证明朱丹娜对涉案房屋的所有权，且东城城管执法局、市政府、市规自委均无异议，予以采纳；证据2无法证明朱丹娜所建涉案房屋属于合法建筑，对其证明目的不予采纳，证据4至6能够证明其主张的证明目的，予以采信；证据3、7至10与本案不具有关联性，不予采纳。东城城管执法局及市政府提交的全部证据取得方式合法，内容真实，与被诉行为具有关联性，予以采纳。一审法院已将上述证据材料全部移送本院，本院审查后认定，一审法院对朱丹娜、东城城管执法局、市政府在一审诉讼期间提交的证据所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，经本院审查属实，亦予以确认。根据上述被认定合法有效的证据，本院认定一审法院审理查明的事实成立。本院认为，根据2009年10月1日起施行的《北京市城乡规划条例》第六十六条第二款、《北京市禁止违法建设若干规定》第四条第二款、第十三条的规定，规划部门对朱丹娜作出限期拆除决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，东城城管执法局在经区县政府批准后，具有对朱丹娜建设的违法建设实施强制拆除的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十三条的规定，市政府具有受理朱丹娜提出的行政复议申请并作出复议决定的法定职权。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。本案中，朱丹娜未按照《建设工程规划许可证》的许可内容对国子监X号房屋进行建设，擅自将规划许可中的北房拆除、西房改扩建并增高房屋，该建筑物已经构成违法建设。市规自委对朱丹娜的上述行为作出《限期拆除决定书》后，朱丹娜未在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼，该限期拆除决定已经发生法律效力。因朱丹娜拒不履行拆除义务，市规自委函告北京市东城区人民政府责成有关部门强制拆除。东城城管执法局接到北京市东城区人民政府的转办案件后，在作出被诉强拆决定前，依照《中华人民共和国行政强制法》的规定，以书面形式事先催告朱丹娜履行义务，并对其提出的申辩意见报请规划部门复核后，经北京市东城区人民政府批准作出被诉强拆决定。被诉强拆决定认定事实清楚，适用法规正确，程序合法。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款规定，“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”。第三十一条第一款规定，“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定……”。本案中，市政府受理朱丹娜的复议申请后，在法定期限内作出被诉复议决定并依法送达各方当事人，认定事实清楚、适用法律正确、复议程序符合法律规定。一审法院判决驳回朱丹娜的诉讼请求是正确的，本院依法应予维持。朱丹娜的上诉意见缺乏事实和法律依据，本院对其上诉请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各五十元，均由朱丹娜负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  严 勇审 判 员  周建忠审 判 员  陈 丹二〇一九年十一月二十九日法官助理  李 珊书 记 员  王 正