贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黔27行终205号上诉人（一审原告）闫邦英，女，1943年9月28日生，汉族，贵州省长顺县人，住贵州省长顺县。被上诉人（一审被告）长顺县人民政府长寨街道办事处，住所地：贵州省长顺县长征大道。法定代表人吴泽灏，该办事处主任。上诉人闫邦英诉被上诉人长顺县人民政府长寨街道办事处房屋征收行政协议一案，不服龙里县人民法院（2019）黔2730行初12号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明,2017年1月17日，经长顺县人民政府批准，同意长寨街道办《长顺县天灯坡片区棚户区改造项目土地房屋征收补偿方案》，并批复由长寨街道办牵头组织实施，依照方案规定的安置方式、补偿标准、奖励及优惠政策做好房屋征收工作。2017年3月，被告长寨街道办与原告闫邦英签订510补偿协议、511补偿协议、502补偿协议，对闫邦英位于该片区的房屋进行了征收补偿。其中511协议载明双方确认该协议征收补偿的针对的房屋坐落于长顺县和平西路，登记建筑面积302.43平方米，实有建筑面积188.17平方米（该幢一层房屋另行签订502补偿协议），结构为砖混结构，按每平方米2350元计算补偿费为442199.50元；按前述补偿方案第十条规定及时签订协议按每平方米300元奖励标准计算为56451元；搬迁费按每平方米20元计算为3763.40元；附属物、构筑物、装饰装修补偿257127.00元；合计759540.90元。合同签订后，被告已按合同约定发放补偿款。原告后认为，被告对全部按住房而对部分房屋按经营性用房进行补偿，对协议补偿的金额提出异议，遂向本院提起行政诉讼。一审法院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项之规定，“行政机关不履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”，属于行政诉讼案件范围，不是所有涉及行政协议均属人民法院受理的行政案件范围。本案中原告明确提出请求变更与被告签订的行政协议条款内容，与《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定存在本质区别。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定来看，是行政机关违反行政协议或否定行政协议，是行政机关有违约或毁约行为在先；而本案是行政相对人否定行政协议而请求变更条款，明显表现为行政相对人悔约，是行政相对人主动行为，与前者存在本质的区别。行政机关与行政相对人签订行政协议是基于实现公共利益或者行政管理目标，行政机关的违约或毁约行为一般侵害的是行政相对人个体利益，行政相对人可以通过行政诉讼及相关的行政赔偿得到损失弥补；而行政相对人的否定行政协议的行为，通常侵害的是公共利益。故，在法律没有明确授权情况下，人民法院无权受理行政相对人否定行政协议之相关诉讼。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回原告闫邦英的起诉。本案诉讼费50元，退还原告闫邦英。上诉人闫邦英上诉称，首先，本案系闫邦英与长寨街道办因履行征收补偿协议而产生的纠纷，因此本案应为行政协议纠纷，行政协议是一个系列行为，包括行政协议的邀约、协议的签订、协议的履行、协议的解除、协议的无效、违约责任、补偿与赔偿责任等。而在本案中，闫邦英的一审诉请不在行政诉讼法对受案范围进行否定式列举的范围内，且闫邦英因行政机关的行政行为而产生财产性损失，因此本案属于人民法院的受理范围内。一审法院对行政诉讼法第十二条第一款第十一项的规定进行了扩大解释，认为人民法院无权受理行政相对人否定行政协议之相关诉讼，从而驳回闫邦英的起诉，有违行政诉讼法的立法原意。其次，2017年1月，长顺县人民政府为了启动长顺县天灯坡棚户区改造项目，对闫邦英在该片区的房屋进行征收，基于此背景闫邦英与长寨街道办签订了相应的征收补偿协议。并且在2017年相关房屋业已腾空并被征收完毕，征收补偿协议的合同目的业已实现，闫邦英也是按照《长顺县人民政府关于天灯坡片区征收补偿方案的批复文件》的文件要求提出补偿金额异议，本案的一审诉请能否得到支持并不侵害公共利益。一审法院认定闫邦英否定行政协议的行为会侵害公共利益，据此驳回闰邦英诉请的裁定理由明显不当。再次，在实践中，本案可参照合同法的相关规定审理行政协议纠纷，根据合同法第五十四条之规定，在订立合同时显示公平的合同是可变更合同。由于闫邦英在订立合同时身患疾病，同时也是基于对政府的信任，没有核对征收补偿协议的金额，从而导致征收补偿协议签订的金额与实际情况差距过大，因此提出一审诉请。综上，请求：1．撤销贵州省龙里县人民法院作出的(2019)黔2730行初12号行政裁定，并依法改判支持上诉人一审全部诉讼请求；2．本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人长顺县人民政府长寨街道办事处在二审期间未向本院提交书面答辩意见。二审查明的事实与一审认定的事实一本一致，本院予以确认。本院认为，被上诉人在征收过程中与上诉人签订的征收补偿协议，系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。行政诉讼法及相关司法解释虽仅规定了行政相对人可以要求解除协议或要求确认协议无效，未规定其可以要求变更协议，但行政诉讼法将行政协议争议从民事诉讼调整到行政诉讼，是为了更有效监督行政机关依法行使职权，更有利保护公民、法人和其他组织合法权益，更实质性解决行政争议。所以，对于行政相对人，行政诉讼的救济功能不应低于民事诉讼。若将行政协议受案范围局限于行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项的规定，行政相对人在很多情况下将无法寻求救济，不符合新行政诉讼法的立法本意。既然解除、无效属于行政协议案件受案范围，那么变更、撤销当然亦属于行政协议案件受案范围，否则就无法构建完整的行政协议救济体系。故上诉人请求变更行政协议亦应属于人民法院的受案范围。一审法院认为上诉人的起诉不属于行政诉讼的受案范围错误，本院予以纠正。上诉人与被上诉人签订的协议是双方经过协商，在自愿的前提下签订的合同，与民事合同具有法理上的共通性。上诉人现要求变更协议，也应当按照《中华人民共和国合同法》的有关规定处理。《中华人民共和国合同法》第五十五条规定：“有下列情形之一的，撤销权消灭：（一）具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权；”一审庭审中，上诉人与被上诉人双方都认可案涉协议签订于2017年3月，故上诉人于2019年2月27日向一审法院提出诉讼，已经超过了法律规定一年的期限。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项:”有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；”的规定，应驳回上诉人的起诉。鉴于一审法院裁定驳回上诉人的起诉结果正确，本院予以维持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案未收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  金长虹审判员  游昌新审判员  夏 永二〇一九年十一月十五日法官助理冉玲书记员李楠附：本裁判文书适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。