安徽省芜湖市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)皖02行终133号 上诉人(原审原告)李改兰，女，汉族，户籍地芜湖市三山区。 被上诉人（原审被告）芜湖市三山区人力资源和社会保障局，住所地芜湖市三山区。 法定代表人颜明亮，局长。 被上诉人（原审被告）芜湖市人力资源和社会保障局，住所地芜湖市鸠江区。 法定代表人高文，局长。 原审第三人芜湖远景塑胶制品有限公司，住所地芜湖市三山区。 法定代表人金祖森，董事长。 委托代理人夏厚本，安徽润深律师事务所律师。 委托代理人汪燕燕，安徽润深律师事务所实习律师。 上诉人李改兰因与被上诉人芜湖市三山区人力资源和社会保障局（以下简称三山区人社局）、芜湖市人力资源和社会保障局（以下芜湖市人社局），原审第三人芜湖远景塑胶制品有限公司（以下简称远景公司）工伤行政确认一案，不服安徽省芜湖市鸠江区人民法院(2019)皖0207行初22号行政判决，向本院提起上诉。本案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现本案已审理终结。 原审查明，（一）李改兰系第三人远景公司的操作工。2015年6月12日11时50分许，李改兰驾驶电动车沿三山区夏家湖路在道路西侧路面自北向南行驶，途经双汇厂门口时，其车遭遇道路上堆放的土堆，造成李改兰受伤。2015年8月13日，芜湖市公安局交警支队三山区交警大队作出第340208201500726号道路交通事故证明，载明“因事故现场土堆已不在现场，土堆来源无法查清，事故现场土堆对本起事故造成的影响无法确定，而上述无法确定因素直接影响到事故责任的认定，故本起交通事故成因无法查清”，“对本起道路交通事故我队不做认定。”2015年8月19日，李改兰向三山区人社局提出工伤认定申请。2015年9月10日，三山区人社局作出芜三工伤不[2015]2号工伤认定申请不予受理决定书。李改兰就该不予受理行为向三山区法院提起行政诉讼。该案二审期间，李改兰重新向三山区人社局提交工伤认定申请，三山区人社局作出芜三工伤[2016]22号工伤认定受理通知书，李改兰撤回上诉。（二）2016年3月15日，因李改兰未提交该起道路交通事故责任认定的法律文书或生效裁决，三山区人社局作出芜三工伤[2016]22号不予认定工伤决定书，对李改兰的受伤不予认定工伤。李改兰不服，向三山区法院提起行政诉讼，要求撤销该决定书。三山区法院于2016年6月23日作出（2016）皖0208行初4号行政判决书，驳回李改兰的诉讼请求。李改兰不服一审判决，向芜湖市中级人民法院上诉，芜湖市中级人民法院于2016年8月22日作出（2016）皖02行终113号行政判决书，驳回李改兰的上诉，维持原判。李改兰仍不服，向安徽高院提起再审。安徽高院于2018年1月30日作出（2017）皖行申字133号行政裁定书，提审该案，并于2018年5月18日作出（2018）皖行再3号行政判决书，认为“三山区人社局具有认定工伤的行政职权和相关事实调查核实的职责”，“公安交通管理部门出具的交通事故认定书只是三山区人社局履行工伤认定职责的重要依据之一，而不是前提条件，在交通事故责任未明确认定的情况下，三山区人社局应在调查核实的基础上，对交通事故是否属于非劳动者本人主要责任作出判断”，“根据《工伤保险条例》第十九条第二款的规定，职工或近亲属认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。在用人单位不能举证的情况下，不能因此认定李改兰在此次事故中负有主要责任”，“三山区人社局以李改兰未能提交非本人主要责任的交通事故法律文书为由作出不予认定工伤的决定，其适用法律错误，故撤销芜湖市中级人民法院（2016）02行终113号行政判决书和三山区法院（2016）皖0208行初4号行政判决书，同时撤销三山区人社局作出的芜三工伤[2016]22号不予认定工伤决定书，责令三山区人社局对李改兰的工伤认定申请重新作出认定。”（三）三山区人社局根据安徽高院的判决，重新启动工伤认定程序，向芜湖市公安局交警支队三山交警大队调取了该单位收集的关于李改兰交通事故的调查材料（含交通事故现场勘查笔录、事故现场图、现场指认照片、询问笔录），并于2018年7月25日作出芜工伤[2018]08103号不予认定工伤决定书，载明“经对该起交通事故事实及责任等进行补充调查核实，综合判定李改兰负此起单方交通事故的主要责任”，对李改兰受伤不予认定工伤。李改兰不服，向三山区法院提起行政诉讼，三山区法院于2018年10月23日作出（2018）皖0208行初10号行政判决书，认为“三山区人社局仅向公安交通管理部门调取了当初作出道路交通事故证明所依据的证据材料，而交警部门依据该材料并未能对事故责任作出认定，在未作其他补充调查，没有新的事实和证据出现的情况下，根据原有材料直接认定李改兰负事故主要责任”，既欠缺必要的调查程序，也未能体现有利于保障劳动者权益的基本原则，故撤销三山区人社局作出的[2018]08103号不予认定工伤决定，并责令其重新作出工伤认定。（五）该判决生效后，三山区人社局再次启动工伤认定程序，对事故现场的证人尚某、孙某1进行询问，并至芜湖市公共气象服务中心调取了事故发生当天的气象凭证。2018年12月19日，三山区人社局根据调查所得材料，作出芜工伤[2018]08196号不予认定工伤决定书，载明“经我局对该交通事故进行补充调查，依据新的事实，综合判定李改兰应负本起事故的主要责任”，对李改兰受到的伤害，不予认定工伤。李改兰不服，向芜湖市人社局提起行政复议，芜湖市人社局于2019年3月12日作出芜人社复决字[2018]09108号行政复议决定书，维持三山区人社局作出的芜工伤[2018]08196号不予认定工伤决定书。 原审认为，《工伤保险条例》第十九条规定“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实……”；第二十条规定“社会保险行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定的决定……”。根据上述规定，三山区人社局作为社会保险行政部门，具有对事故伤害进行调查核实及认定工伤的职权。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条规定“人民法院审理工伤认定案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项‘本人主要责任’、第十六条第（二）项‘醉酒或者吸毒’和第十六条第（三）项‘自残或者自杀’等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效判决等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。前款法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。”本案中，在交警部门未作出道路交通事故责任结论性意见的情况下，该院对三山区人社局关于李改兰在交通事故中负主要责任的认定，结合其提供的证据进行审查。三山区人社局第二次重新启动调查程序后，在原有自公安机关调取的材料基础上，再一次询问了事故现场的两位见证人，并至芜湖市公共气象服务中心调取了事故当天的气象凭证。两位见证人在三山区人社局的询问中，明确了渣土的位置在机动车道，渣土大小、颜色容易辨认，事发时前后无往来车辆；气象凭证和见证人的陈述均可表明事发时天气晴朗，无大风，视线良好。综合上述证据，三山区人社局认定李改兰在气象、交通环境良好的情形下，违反法律规定驾驶电动车在机动车道路上行使，撞到土堆倒地受伤，应负事故主要责任，并无不当。三山区人社局作出芜工伤[2018]08196号不予认定工伤决定，有相应的事实和法律依据，应予维持。基于此，芜湖市人社局作出的芜人社复决字[2018]09108号行政复议决定书，亦符合法律规定。 李改兰请求撤销芜工伤[2018]08196号不予认定工伤决定的主要理由为：1、安徽高院及三山区法院的生效判决，已经认定其在交通事故中不负主要责任，对李改兰的受伤应认定工伤；2、三山区人社局在其芜工伤[2018]08103号不予认定工伤决定书被三山区法院撤销后，没有新的事实和理由，再一次作出不予认定工伤决定，违反法律规定。该院认为，第一，李改兰的第1项主张，与事实不符。安徽高院和三山区法院的生效判决，并未对李改兰在事故中的责任大小作出认定，仅认为三山区人社局应在充分调查核实的基础上就该事实作出认定，而责令三山区人社局重新作出行政行为，也并非要求三山区人社局必须作出李改兰受伤属于工伤的行政行为。第二，李改兰的第2项主张，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定，“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”，对比三山区人社局两次重启工伤调查程序后作出的不予工伤认定决定所依据的证据材料，可以看出，两名证人在三山区人社局对其询问中，明确陈述李改兰驾驶电动车在机动车道上行驶撞到土堆，但在交警部门的询问中，并未有该表述，且就事故当日的天气情况，交警部门的调查材料中亦未有明确反映，故三山区人社局作出该案芜工伤[2018]08196号不予认定工伤认定不属于行政诉讼法第七十一条规定的“同一事实和理由”。故对李改兰的上述两项主张，不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如驳回李改兰的诉讼请求。案件受理费50元，由李改兰负担。 上诉人李改兰上诉称，1、一审法院认为与高院生效判决相冲突，高院认定在公安交通管理部门对交通事故未予明确且用人单位没有举出证据证明李改兰应负主要责任的情况下即以劳动者不能证明自己不应承担主要责任为由而决定不予认定工伤这对劳动者是不公平的，后三山区人社局又认定李改兰应负事故主要责任，应为不当；2、三山区人社局作出的芜工伤（2018）08196号不予认定工伤不属于同一事实和理由系一审认定错误，上诉人驾驶的电动车是在非机动车道上行使，三山区人社局所作《询问笔录》与三年前公安机关第一时间所作《询问笔录》相互矛盾；3、已有生效判决确认上诉人不负事故主要责任，应予工伤认定，三山区人社局提交的证人证言不是有权机构出具的事故责任认定书，一审法院采信违反了《工伤保险条例》第十四条第六项规定，一审判决违反行诉法第三十五条在诉讼过程中被告及其诉讼代理人不得向原告、第三人和证人收集证据等相关规定；综上请求二审法院依法改判，撤销或变更一审判决，一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人三山区人社局、芜湖市人社局未作书面答辩。 原审第三人远景公司未作书面陈述。 经审理查明，各方当事人在一审中提供的证据已随案卷移送，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点为上诉人李改兰在该起事故中应否负主要责任。三山区人社局重新启动工伤调查程序，走访了2015年事故发生时曾在交警部门询问中作证的两名证人，该两名证人均明确陈述上诉人李改兰系撞到了在机动车道上堆放的渣土导致摔倒。李改兰上诉称三山区人社局作出的《询问笔录》与三山交警大队作出的《询问笔录》相左，三山交警大队所作询问笔录中两证人只陈述上诉人李改兰系自北向南行驶撞上路面渣土，事故发生地点为双汇厂大门口夏家湖路上，渣土位于道路西侧斑马线上，并未明确陈述渣土堆具体堆放于机动车道或非机动车道；2018年三山区人社局调查时明确询问渣土位置，两证人均陈述渣土位于机动车道上，故该两份询问笔录并无相左之处。依据三山区人社局第二次重新调查认定的事实，上诉人李改兰在天气状况良好，能见度高的情况下驾驶电动自行车自北向南行驶撞到堆放在机动车道上的渣土导致事故的发生，其本人应负事故主要责任，依据《工伤保险条例》第十四条第一款第（六）项之规定“在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的；”方可认定工伤之规定，上诉人李改兰不符合工伤认定条件。 关于上诉人李改兰上诉称安徽省高级人民法院生效判决与一审判决相悖的上诉理由本院不予支持。安徽省高级人民法院判决意见主要为三山区人社局不能以上诉人李改兰未提交受到非本人主要责任的交通事故伤害的法律文书就不进行调查核实，三山区人社局作为社会保险行政部门应当对劳动者事故责任划分进行调查核实并作出判断，故责令三山区人社局重新对上诉人李改兰的工伤申请作出认定。该责令行为并非责令三山区人社局作出上诉人李改兰符合工伤的认定而是要求三山区人社局重新启动调查核查程序，对李改兰是否为工伤作出认定。 关于上诉人李改兰称三山区人社局违反行政诉讼法之规定在诉讼程序中向原告、第三人和证人收集证据的上诉理由本院不予支持。因本案中三山区人社局作出芜三工伤[2016]22号不予认定工伤决定书和三山区人社局作出的[2018]08103号不予认定工伤决定分别被安徽省高级人民法院及三山区人民法院判决撤销并责令重新作出，对于被人民法院判决撤销并责令重新作出的行政行为，该行政行为的法律效力已经不复存在，撤销行政行为的判决一经生效，原告和被告之间的法律关系即回归到被撤销行政行为作出之前的状态，故行政机关在原基础法律关系中的义务此时仍需履行，三山区人社局应依据法律、法规之规定重新启动履行调查核实职责并对上诉人李改兰的工伤申请作出认定，该调查核实的行为并不属于在诉讼过程中行政机关自行向原告、第三人和证人收集证据。 关于上诉人李改兰诉称被上诉人三山区人社局作出的系与原行政行为基本相同的行政行为，该观点不当，三山区人社局虽然作出的行政行为与原行政行为结果相同，但主要事实和主要理由有改变，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十条第一款之规定不属于与原行政行为基本相同的行政行为。 关于上诉人李改兰在二审中提交的《证明》材料一份，该材料记载系证人孙某2出具，孙某2陈述渣土应位于非机动车道，三山区人社局记载为渣土位于靠近机动车一侧不当。但结合三山区人社局所作两份《询问笔录》，当时证人孙某2明确陈述“渣土位于机动车和非机动道分界线外，机动车道一侧”，且补充说明“渣土应该是从过往的渣土车上掉落的，所以渣土在机动车道”，并在笔录上签字“相符”以确认；再结合另一证人尚某所作笔录，可综合认定渣土位置，对于上诉人李改兰提交的该份《证明》的证明力本院不予认可，二审不作为新证据采纳。 综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，上诉人的上诉理由本院不予支持，芜湖市三山区人社局作出的芜工伤[2018]08196号不予认定工伤决定和芜湖市人社局作出的芜人社复决字[2018]09108号行政复议决定书，亦符合法律规定，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人李改兰负担。 本判决为终审判决。 审判长  汪万荣 审判员  徐 琳 审判员  查 鹏 二〇一九年十一月八日 法官助理胡小燕 书记员王慧 附：本案适用法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。 （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。