湖北省武汉市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鄂01行终931号 上诉人（原审被告）武汉市江汉区城市管理执法局，住所地武汉市江汉区红旗渠路4号。 法定代表人熊楠，局长。 委托诉讼代理人项在文，该局工作人员。 委托诉讼代理人文锦，湖北华平律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）武汉市阳溢营销策划有限公司，住所地武汉市硚口区长丰大道100号天勤花园7-1-1301室。 法定代表人杨志勇，经理。 上诉人武汉市江汉区城市管理执法局（以下简称江汉城管局）因被上诉人武汉市阳溢营销策划有限公司（以下简称阳溢公司）诉其行政强制执行决定一案，不服湖北省武汉市江汉区人民法院（2019）鄂0103行初42号行政判决书，向本院提起上诉。本院2019年10月14日立案后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，经过阅卷、调查，合议庭决定对本案进行不开庭审理。现本案已审理终结。 原审法院经审理查明，阳溢公司自2011年10月开始在武汉市江汉区姑嫂树路特1号纸张油墨市场西北角设置楼顶广告，并分别于2011年10月、2012年11月、2013年12月、2014年12月、2015年12月取得武汉市城市管理委员会作出的《准予行政许可决定书》。最后一次取得的行政许可时间为2015年12月9日至2016年6月8日。2016年6月2日，阳溢公司再次向武汉市城市管理委员会提交行政许可申请，武汉市城市管理委员会于当日向阳溢公司作出《不予受理通知单》。阳溢公司于2018年1月5日就该不予受理通知向武汉市江岸区人民法院提起行政诉讼，该院于2018年6月20日作出（2018）鄂0102行初15号《行政判决书》，撤销了武汉市城市管理委员会作出的不予受理通知。另查明，江汉城管局于2018年4月2日向阳溢公司送达（汉城管）限拆决字[2018]第35002号《违法户外广告限期拆除决定书》，要求阳溢公司于2018年4月8日前自行拆除位于武汉市江汉区姑嫂树路特1号纸张油墨市场西北角设置的户外广告。同月16日，阳溢公司就上述限期拆除决定书向法院提起行政诉讼。2018年7月18日的（2018）鄂0103行初167号《行政判决书》驳回阳溢公司诉讼请求。阳溢公司对以上判决不服提起上诉，2018年10月30日的（2018）鄂01行终682号《行政判决书》，驳回阳溢公司上诉，维持原审判决。还查明，2018年4月10日，江汉城管局向阳溢公司下达了（汉城管）拆告字[2018]第35002号《强制拆除事先催告书》，催告阳溢公司于2018年4月14日前自行拆除。同月26日，江汉城管局向阳溢公司下达了（汉城管）拆公字[2018]第35002号《拆除公告》，责令阳溢公司于2018年5月1日前自行拆除，逾期不拆除的，将依法强制拆除。同年8月9日，江汉城管局向阳溢公司下达（汉城管）强拆决字[2018]第35002号《行政强制执行决定书》，决定于2018年8月10日强制拆除阳溢公司位于武汉市江汉区姑嫂树路特1号楼顶设置的户外广告设施。次日，江汉城管局实施了强制拆除的行为。阳溢公司不服，提起本次诉讼,请求依法确认（汉城管）强拆决字[2018]35002号《行政强制执行决定书》违法。 原审法院认为，参照《武汉市户外广告设置管理办法》第三条的规定：“市城市管理部门主管本市行政区域内的户外广告设置管理工作。……”江汉城管局依法具有对设置户外广告牌的行为进行管理的行政职权。本案中，江汉城管局和阳溢公司对于江汉城管局于2018年8月9日作出被诉行政强制执行决定，并于次日强制拆除广告牌的事实并无异议。阳溢公司对（汉城管）限拆决字[2018]第35002号《违法户外广告限期拆除决定书》不服提起诉讼并上诉后，（2018）鄂01行终682号《行政判决书》中认定阳溢公司的户外广告超过了设置有效期，且在武汉市城市管理委员会对其再次提出的申请未予许可的情况下，阳溢公司依然在位于武汉市江汉区姑嫂树路特1号纸张油墨市场西北角房屋楼顶设置户外广告，违反了《城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条、第三十七条以及《武汉市户外广告设置管理办法》第二十九条、第三十条的规定，认定江汉城管局作出的（汉城管）限拆决字[2018]第35002号《违法户外广告限期拆除决定书》事实清楚、程序合法、适用法律正确。江汉城管局于2018年4月10日依法对阳溢公司进行了催告，并于2018年4月26日进行了公告。江汉城管局作出的本案被诉（汉城管）强拆决字[2018]第35002号《行政强制执行决定书》事实清楚、证据充分。本案中，双方争议问题的关键是江汉城管局于2018年8月9日下达（汉城管）强拆决字[2018]第35002号《行政强制执行决定书》并拆除广告牌的行为是否程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第五十六条的规定，诉讼期间不停止行政行为的执行，有法定特殊情况的裁定停止执行。《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第三十七条第一款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以做出强制执行决定。”第四十四条规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”在规范调整行政强制执行行为的法律适用上，《行政强制法》作为特别法，优于作为一般法的《行政诉讼法》的适用，《行政强制法》第四十四条的规定属于《行政诉讼法》第五十六条规定的诉讼期间不停止强制执行的法定例外情形。即只有在阳溢公司既不履行限期拆除义务，又不提起行政复议或行政诉讼的情形下，江汉城管局才能够依法实施强制拆除行为。本案中，阳溢公司在法定期限内针对江汉城管局作出的《违法户外广告限期拆除决定书》提起诉讼，而在上述诉讼期间、法律文书尚未生效时，江汉城管局即作出被诉行政强制执行决定书，并据此实施了强制拆除行为，违反了《行政强制法》对拆除违法建筑物、构筑物、设施强制执行行为设定的法定程序。本案审理过程中，阳溢公司诉江汉城管局限期拆除决定一案，法院作出驳回阳溢公司诉讼请求的判决已于2018年10月30日由二审法院维持，现已生效，故本案被诉强制拆除决定不具有可撤销内容，依法应予确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认被告武汉市江汉区城市管理执法局于2018年8月9日作出的（汉城管）强拆决字[2018]35002号《行政强制执行决定书》违法。 上诉人江汉城管局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决适用法律错误，混淆上诉人作出强制执行决定书的行为与实施强制拆除的行为。上诉人作出的《违法户外广告限期拆除决定书》事实清楚、程序合法、适用法律正确。上诉人经2018年4月10日对被上诉人催告，2018年4月26日公告，作出《行政强制执行决定书》，事实清楚、证据充分。根据《行政强制法》第三十七条第一款规定，上诉人作出《行政强制执行决定书》的行政行为与实施强制拆除执行的行为属两个行政行为。原审判决未区分上诉人作出强制执行决定书的行为与实施强制拆除执行的行为，适用法律错误，上诉人作出的《行政强制执行决定书》合法。二、原审判决适用法律错误，上诉人在行政相对人提起诉讼期间实施强制拆除行为合法。最高人民法院就类似案件适用法律征求全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会的意见后，作出详尽的答复，明确认为，《行政强制法》第四十四条只是规定了当事人不提起行政复议或诉讼，又不自行拆除的，行政机关可以强制拆除，但没有明确规定，当事人提起了行政诉讼或复议，行政机关就不能拆除。法院对行政行为进行合法性审查必须依据法律的明文规定，因此对该条文不能进行反推适用。原审判决反推理解《行政强制法》第四十四条的规定，认为上诉人在当事人提起行政诉讼期间强制拆除行政行为违法，完全与最高人民法院的答复意见相悖，对法律的理解错误。三、上诉人为了公共利益实施强制拆除行为，行政行为不应被确认违法。为了办好军运会，上诉人应上级机关要求，必须全面完成军运会重点保障线路户外广告门面招牌的整治提升，同时全面拆除全市范围内楼顶大型户外广告和不规范超大型招牌。上诉人对被上诉人设置的违法户外广告进行拆除，不仅符合法律规定，而且为了实现社会公共利益，不应被确认违法。综上，原审判决适用法律错误，应当依法予以改判。请求二审法院：一、撤销武汉市江汉区人民法院（2019）鄂0103行初42号行政判决书；二、改判驳回被上诉人的全部诉讼请求；三、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人阳溢公司辩称：首先，上诉人认为《行政强制执行决定书》与实施强制拆除是两个独立的行政行为明显错误。上诉人于2018年8月9日送达的（汉城管）强拆决字【2018】35002号《行政强制执行决定书》明确说明了上诉人将要在次日执行强制拆除，并同时向被上诉人告知了诉讼的权利和期限。这说明上诉人以书面的方式表示了对次日的强制拆除承担法律责任。且经查询大量同类案例，没有将两个行政行为分开认定的先例。如果是两个独立的行政行为，那么《行政强制执行决定书》就属于过程性行政行为，根据最高法司法解释，过程性行政行为是不可诉的。上诉人在《行政强制执行决定书》明确告知了被上诉人诉讼的权利和期限，可见《行政强制执行决定书》不是过程性行政行为。否则上诉人在一审答辩时就应提出异议，而不是在上诉时提出。其次，本案应适用特别法优先于一般法的规定，即适用《行政强制法》第四十四条的规定。任何法律法规都是有条件授权，如果不能反推适用，就等于无条件、无限度的授权。根据《行政强制法》第四十四条的规定，被上诉人有六个月的诉讼期限，在这个期限内，即使被上诉人不起诉、不提起行政复议，上诉人在此期间执行强制拆除也属于程序违法。最后，上诉人在一审时并没有提出是为了军运会实施的行政行为，却在上诉时反复提及。且上诉人拿不出任何证据证明本案与军运会有关。涉案广告牌已在2018年8月10日拆除，此时距军运会开幕还有一年多时间。况且本案争议焦点不是广告牌该不该拆，而是拆除的程序是否合法。综上，鉴于本案事实清楚、情节简单，请求法院依法书面审理，驳回上诉，维持原判。 各方当事人向原审法院提交的证据均已随案移送本院，原审判决对证据的认证正确，本院对其采信的证据予以确认。二审认定的事实与原审判决相同。 本院认为，根据《武汉市户外广告设置管理办法》第三条的规定，各区城市管理部门负责各自行政区域内的户外广告设置管理工作。上诉人江汉城管局作为江汉区城市管理主管部门，具有对本行政区域内设置户外广告牌的行为进行管理的行政职权。本案上诉人、被上诉人对江汉城管局于2018年8月9日作出被诉《行政强制执行决定书》，并于次日拆除案涉广告牌的事实均无异议。双方争议的焦点在于：上诉人江汉城管局作出被诉《强制执行决定书》并拆除案涉广告牌的行政行为程序是否合法。具体来说，即被上诉人阳溢公司在提起行政诉讼期间，上诉人是否应停止被诉行政行为的执行。根据最高人民法院（2013）行他字第9号针对湖北省高级人民法院《关于陈其爱诉武汉市汉阳区城市管理执法局城建行政强制案法律理解与适用问题的请示》所作出的答复:“行政机关依法享有强制执行权的，并不因为当事人申请行政复议、提起行政诉讼而停止被诉具体行政行为的执行，《行政强制法》第四十四条不宜反推理解，也不是‘复议诉讼期间不停止执行’原则的例外规定，在当事人对强制拆除违建决定申请复议或提起诉讼的期间，行政机关可以不停止执行。”由此可知，上诉人江汉城管局在被上诉人阳溢公司提起行政诉讼期间继续实施强制执行行为并未违反法律禁止性规定。原审法院反推理解适用《行政强制法》第四十四条规定，认为《行政强制法》第四十四条规定属于《行政诉讼法》第五十六条规定的诉讼期间不停止强制执行的法定例外情形，属于适用法律错误。综上，上诉人江汉城管局作出被诉《强制执行决定书》并拆除涉案广告牌的行政行为程序合法，原审判决适用法律错误，上诉人的上诉理由本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款的规定，判决如下： 一、撤销湖北省武汉市江汉区人民法院（2019）鄂0103行初42号行政判决书； 二、驳回被上诉人武汉市阳溢营销策划有限公司的诉讼请求。 本案一、二审案件受理费人民币各50元，均由被上诉人武汉市阳溢营销策划有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  余汉平 审判员  肖 丹 审判员  刘 忠 二〇一九年十一月二十六日 法官助理火晶 书记员彭婕