辽宁省大连市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽02行终225号上诉人（原审被告）大连市卫生和计划生育委员会，住所地大连市中山区人民路75号。法定代表人赵作伟，主任。委托代理人隋秀英，辽宁君连律师事务所律师。委托代理人阴法皓，上诉人单位工作人员。被上诉人（原审原告）大连天宇物业服务有限责任公司，住所地大连市沙河口区五一路知邻园第3幢2—8—1号。法定代表人曲时晶，董事长。委托代理人于长光，被上诉人单位总经理。委托代理人王俊杰，辽宁丰源律师事务所律师。委托代理人刘丽娜，辽宁丰源律师事务所律师。第三人（原审第三人）大连市妇女儿童医疗中心，住所地大连市甘井子区体育新城规划一路1、3号。法定代表人邵小光，党委书记兼副院长。委托代理人包运东，辽宁新华律师事务所律师。委托代理人徐大德，第三人单位工作人员。第三人（原审第三人）大连卓肯项目管理有限公司，住所地大连市西岗区嘉汇国际大厦908室。法定代表人张光欣，总经理。委托代理人宋雯，上海段和段律师事务所律师。委托代理人腾飞，第三人单位工作人员。上诉人（原审被告）大连市卫生和计划生育委员会因确认行政行为违法纠纷一案，不服大连经济技术开发区人民法院（2018）辽0291行初86号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭开庭对本案进行了审理，上诉人大连市卫生和计划生育委员会的委托代理人隋秀英、阴法皓，被上诉人大连天宇物业服务有限责任公司的委托代理人王俊杰、于长光，原审第三人大连市妇女儿童医疗中心的委托代理人包运东、徐大德，原审第三人大连卓肯项目管理有限公司的委托代理人宋雯到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原审法院审理查明：2018年5月，第三人卓肯公司受第三人妇儿中心委托对该中心保洁服务及管理采购项目进行公开招标，其发布的招标文件中显示：采购预算390万元，资金来源财政性资金，招标活动通过大连市公共资源交易平台进行。2018年5月30日，卓肯公司在全国公共资源交易平台（辽宁省.大连市）发布中标公示，中标单位为原告。2018年6月26日，卓肯公司在同一平台发布废标公示，内容为“卓肯公司受妇儿中心委托，对其保洁服务及管理采购项目进行公开招标，并于5月30日在大连公共资源交易平台上正式对外发布中标公示。本项目因故废标。”6月28日，原告向卓肯公司提交《质疑函》要求继续执行中标结果。7月4日，卓肯公司出具《质疑答复》，认为原告质疑不成立，案涉项目修改招标文件，重新组织采购活动。并告知对答复不满意的，可以在质疑答复期满十五个工作日内向本级监管部门依法提起投诉。7月25日，原告向被告递交《投诉书》，认为废标没有事实依据，要求被告对投诉进行处理，责令二位第三人撤回废标决定。被告收到投诉后认为自己没有法定职权，但依然做了协调工作。10月18日，原告到本院提起诉讼。另查，大政办发【2016】123号《大连市人民政府办公厅关于印发大连市卫生和计划生育委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》中规定财务处的职责包括：组织机关政府采购招标相关工作，指导与监督预算管理单位采购工作…。庭审中，被告提交大连市财政局大财指社【2018】5号-4和被告大卫财务发【2018】4号文件证明案涉采购项目未经财政局审批，不属于政府采购范畴。其中财政局文件未列采购项目明细。被告文件中载明：根据大财指社【2018】5号-4文件，经党委研究同意，将各单位2018年预算进行批复。案涉采购项目已列入妇儿中心采购预算情况明细表。针对事业单位自筹资金采购活动监管职权，本院函询大连市公共资源交易管理办公室，该办公室回函称：该办未获得相关行政监督部门的授权，不具备法定受理权限。原审法院认为,本案的焦点问题是被告是否有受理针对案涉采购项目投诉的职责。《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》第三条规定：“对于招投标过程中泄露保密资料、泄露标底、串通招标、投标、歧视排斥投标等违法活动的监督执法，按现行的职责分工，分别由有关行政主管部门负责并受理投标人和其他利害关系人的投诉。”参照此项行业监管的规定，结合被告“三定方案”中“指导与监督预算管理单位采购工作”的职责分工及案涉采购项目并非由妇儿中心自行决定而是必须经被告审批预算后方可实施的事实可以认定“指导和监督预算管理单位采购工作”的职责与采购项目是否属于政府采购或财政预算采购无关，只要是纳入被告预算管理的采购工作，被告均有指导和监督职责，而监督不仅仅是项目前期的预算审批，还应包括后期对投诉的受理和审查。被告关于其只有预算审批和项目启动审核的职责的意见无事实和法律依据，原审不予支持。被告应当受理原告的投诉，至于原告的投诉是否合法系被告的审查职责，原审不予审理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决一、自本判决生效之日起七日内，被告大连市卫生和计划生育委员会对原告大连天宇物业服务有限责任公司的投诉进行受理审查。二、驳回原告大连天宇物业服务有限责任公司其他诉讼请求。上诉人大连市卫生和计划生育委员会不服，上诉称，请求依法撤销原审判决第一项，依法改判，诉讼费用由被上诉人承担。主要理由：一、被上诉人所诉行为不是行政行为，不属于行政诉讼受案范围。卫计委依据三定方案，对下属事业单位的采购项目进行协调调查不具备行政管理特征，不是行政行为。二、原审判决适用法律错误。判决依据的《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督职责分工意见》不属于法律法规。对行政主管部门的理解错误，卫计委不是招标活动的主管单位。三、原审判决认定事实不清，原告诉求与判决内容互相矛盾，对卫计委是否有职权撤销没有查清事实。卫计委对此招标活动没有法定授权，即没有法定的受理和审查职责。四、大连市公共资源交易管理办公室的复函已经明确，该办公室有监督管理职责。被上诉人大连天宇物业服务有限责任公司称，一、向上诉人提出投诉，是基于政府采购法及财政部关于政府采购法及质疑投诉办法规定的程序提起的，投诉是特定的法律程序，在接到卓肯项目公司给的质疑答复后，可以向同级部门进行投诉，其明确告知我方要向采购人上级主管单位即大连市卫生和计划生育委员会财政部投诉，目前大连市涉及各大医院的政府采购，所有发生的投诉行为，全部向卫计委财政部投诉，在这种情况下，我方向上诉人进行投诉。诉讼的行政行为不同于其正常职权，而是法律赋予的权利，该不作为构成违法；二、本案适用的法律是政府采购法，而不是招标投标法，一审法院判决结果符合法律规定，对此我方并不提出不同意见。三、我方向上诉人提出投诉后，上诉人已经受理，且上诉人并没有告知我方这不是其职责范围，并让我方对投诉的事项作出情况说明，附上证据，同时向采购人送达了投诉书。并两次组织协调，但迟迟没有作出相应的处理决定，导致招标终止，因此我方认为上诉人的行为是明显的不作为行为。4.我方基于政府采购法55、56条的规定，在招投标的活动中，代理机构向我们明释及我们向大连市政府采购管理办公室的咨询才向上诉人进行投诉。我们投诉的对象不是政府机关或政府的职能，而是招投标过程中的违法事实和现象。原审第三人大连市妇女儿童医疗中心称，对上诉人的上诉请求尊重，同意上诉人的意见。原审第三人大连卓肯项目管理有限公司称，不同意一审判决，同意大连市卫生和计划生育委员会的意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，大连天宇物业服务有限责任公司于2018年7月25日的投诉书中的投诉事项为：一、招标文件业主评价意见要求没有歧义，不存在导致评标工作无法进行的情形；二、废标理由没有事实依据，且违反《政府采购法》第三十六条规定的情形。投诉请求为：根据《政府采购法》第五十五条的规定，请求政府采购监督管理部门根据以上投诉作出处理，责令采购人大连妇女儿童医疗中心、采购代理机构大连卓肯项目管理有限公司撤回废标决定，继续执行中标结果并尽快与投诉人签订服务合同。本院认为，本案系被上诉人提起的要求上诉人对案涉投诉事项履行处理职责的履责诉讼案件。从被上诉人的投诉内容看，其是根据《中华人民共和国政府采购法》的有关规定而向上诉人提出案涉投诉申请，即案涉投诉并非一般投诉，而是被上诉人所认为的基于政府采购法的规定而提出的投诉。故本案争议的焦点在于上诉人是否具有处理被上诉人依照《中华人民共和国政府采购法》的有关规定而提出的案涉投诉事项的行政职责。《中华人民共和国政府采购法》第十三条规定，“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。”第五十二条规定，“供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。”第五十五条规定，“质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。”第六十七条规定，“依照法律、行政法规的规定对政府采购负有行政监督职责的政府有关部门，应当按照其职责分工，加强对政府采购活动的监督。”《政府采购质疑和投诉办法》（财政部第94号令）第五条规定，“采购人负责供应商质疑答复。采购人委托采购代理机构采购的，采购代理机构在委托授权范围内作出答复。县级以上各级人民政府财政部门（以下简称财政部门）负责依法处理供应商投诉。”本案中，被上诉人是因对采购代理机构就其提出的质疑所作出的废标决定不服，按照《中华人民共和国政府采购法》规定的投诉程序而提出了案涉投诉申请，而依照前述规定，上诉人明显不具有对其投诉事项作出行政处理的法定职责。故被上诉人要求上诉人按照政府采购法及其配套的相关法律规定对其案涉投诉事项履行处理职责，缺乏法律依据，其理由不能成立。综上，原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销大连经济技术开发区人民法院（2018）辽0291行初86号行政判决；二、驳回原审原告大连天宇物业服务有限责任公司的诉讼请求。一、二审案件受理费人民币各50元，合计100元，由被上诉人大连天宇物业服务有限责任公司负担。本判决为终审判决。审判长  王少琨审判员  徐建海审判员  李 健二〇一九年十一月二十日书记员  刘婉余