湖北省孝感市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂09行终45号上诉人（原审被告）应城市自然资源和规划局。住所地：湖北省应城市城中办事处蒲阳大道**。法定代表人许明，该局局长。委托诉讼代理人代树平，该局副局长。代理权限：一般代理。委托诉讼代理人周雪松，湖北锡爱律师事务所律师。代理权限：一般代理。上诉人（原审被告）应城市城中街道办事处。。住所地：湖北省应城市汉宜大道**统一社会信用代码114209810113068656。法定代表人李桦山，该办事处主任。委托诉讼代理人黎先明，湖北名流律师事务所律师。代理权限：一般代理。上诉人（原审第三人）应城市城中街道办事处光明社区居民委员会。住。住所地：应城市古城大道**/div>法定代表人周祥生，该居民委员会主任。委托诉讼代理人黎先明，湖北名流律师事务所律师。代理权限：一般代理。被上诉人（原审原告）武汉梦国房地产开发有限公司。住所。住所地：湖北省武汉市江岸区青岛路**div>法定代表人周梦君，该公司经理。被上诉人（原审原告）湖北妙焱置业有限公司。住所。住所地：应城市紫荆三路**div>法定代表人杨平，该公司经理。以上两被上诉人委托诉讼代理人张承慧，男，武汉梦国房地产开发有限公司副经理。代理权限：承认、放弃、变更诉讼请求，协调和解，签收法律文书等。以上两被上诉人委托诉讼代理人熊炼，湖北横空律师事务所律师。代理权限：承认、放弃、变更诉讼请求，协调和解，签收法律文书等。上诉人应城市自然资源和规划局、上诉人应城市城中街道办事处（以下简称城中办事处）、上诉人应城市城中街道办事处光明社区居民委员会（以下简称光明社区）因变更规划行为一案，不服湖北省云梦县人民法院（2018）鄂0923行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人应城市自然资源和规划局的委托诉讼代理人代树平、周雪松，上诉人城中办事处的组织统战委员覃武及其委托诉讼代理人黎先明，上诉人光明社区的委托诉讼代理人黎先明，被上诉人武汉梦国房地产开发有限公司（以下简称梦国公司）、被上诉人湖北妙焱置业有限公司（以下简称妙焱公司）的委托诉讼代理人张承慧、熊炼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审判决认定事实如下：2006年2月15日，应城市第六届人代会第三次会议的政府工作报告将应城市城中街道办事处所属光明村“城中村”改造列为政府为民办实事的十件大事之一，同年5月31日应城市人民政府办公室以应城政办发[2006]34号文件，成立相关部门领导组成的应城市文昌“城中村”改造建设指挥部，后应城市发展和改革局以应发改投资[2007]1号文件同意应城市城中街道办事处光明社区居民委员会文昌“城中村”改造拆迁立项。2006年8月18日，光明社区与湖北锦华物业发展有限公司签订合同，确定由湖北锦华物业发展有限公司与对外建设三峡工程建设开发公司投资改造文昌“城中村”拆迁并开发的房地产项目。2006年12月，应城市人民政府确定了应城市城市总体规划城区用地布局规划图，后应城市人民政府召开市长办公会议，对相关优惠政策予以确定，并形成会议纪要。2008年8月25日，应城市城中街道办事处以处文[2008]21号关于城中办事处文昌“城中村”改造工程的请示，向应城市人民政府请示：一是就近还建；二是已建公寓进入市场销售；三是给予政策扶持，希望按《城中街道办事处文昌“城中村”改造工作的市长办公会议纪要》办理。2009年4月8日，应城市人民政府召开市长办公会进行研究，要求规划部门做好规划并上报审批，于2009年4月20日形成[2009]3号市长办公会议纪要。2010年5月20日，应城市人民政府召开加快文昌“城中村”改造专题会议，并形成[2010]3号备忘录，要求认真落实市长办公会议纪要[2009]3号文件精神。2010年5月27日，应城市城中街道办事处以处文[2010]28号城中办事处关于文昌“城中村”改造工程整体规划方案的请示，向应城市人民政府进行请示。经市领导批示由市国土局、规划局就应城市城中街道办事处的方案提出意见。应城市城乡规划局向市政府行文同意应城市城中街道办事处的方案，经市领导批示同意该整体方案。2010年12月2日，应城市城中街道办事处行文确认文昌“城中村”改造工程投资主体变更中国对外建设三峡工程建设开发公司为应城金地彩虹开发有限公司。2012年6月15日，应城市人民政府召开关于城中办事处文昌“城中村”改造工程协调会，并形成[2012]4号政府专题会议纪要，明确城中办事处为工程责任主体，并要求应城金地彩虹开发有限公司采取招商引进、联合开发、整体出让等形式壮大经营实力。2012年8月30日，应城市城中街道办事处以处文[2012]30号、处函[2012]15号分别向应城市人民政府和应城市城乡规划局就调整文昌城中村改造项目规划方案进行请示、函询，经市领导批示由规划局、国土资源局提出意见供研究，2012年10月9日、11日规划局、国土资源局分别向市政府提出意见，经批示获得同意。2014年1月17日，应城金地彩虹开发有限公司与湖北九牧物资贸易有限公司、武汉梦国房地产开发有限公司签订项目转让合同。合同约定了转让项目内容：1、文昌“城中村”改造工程项目；2、已着手改造但尚未完成的应城市城中街道办事处文昌“城中村”改造工程项目。包括应城金地彩虹开发有限公司前期已建工程以外的全部计划建设项目；前期已竞得地块剩余建设用地；前期已经完成的拆迁还建工程。3、应城金地彩虹开发有限公司将后期建设项目整体转让给乙方独资建设。转让价款4200万元，以及其他内容等。2014年1月20日，应城市城中街道办事处为重新招商引资引进新投资商继续享受优惠政策向市政府请示。2014年2月27日，应城市城中街道办事处作出城中办事处文昌“城中村”改造项目投资主体变更的说明。2014年3月10日，应城市城中街道办事处及应城市文昌改造工程建设指挥部出台了应城市文昌“城中村”改造工程搬迁补偿方案和应城市文昌贯通既“城中村”改造工程实施方案，后梦国公司即开始履行合同义务。2014年7月10日，应城市城中街道办事处向应城市城乡规划局为关于文昌贯通工程建设用地去函[2014]20号，请求出具选址意见书。2014年7月17日，应城市人民政府召开关于城中街道办事处棚户区改造项目建设会议，并形成[2014]5号市政府专题会议纪要，确定城中办事处是文昌房屋征收工作的责任主体。2014年7月20日，应城市城中街道办事处光明社区居民委员会向武汉梦国房地产开发有限公司下达建设项目委托书，委托武汉梦国房地产开发有限公司先行启动文昌鑫缘城2号楼建设。待土地挂牌出让时，将已建房屋价值并入土地中进行招拍挂。2014年7月22日，应城市城中街道办事处以处文[2014]53号向市人民政府作关于申请文昌贯通工程2号还建楼开工的请示报告，申请采取边建边办手续的模式进行。经市领导批示建设局按相关会议纪要的要求办理。2014年8月5日，应城市国土资源局关于对应城市2014年度第13批次城市建设用地出具征地报批相关规划审查材料向规划局发函。要求提交选址意见及附图，标注地块位置的城市总体规划图和控制性详细规划图。2014年8月6日应城市发展和改革局致函应城市国土资源局，函告应城市2014年度第13批次建设用地产业准入条件。2014年10月28日，湖北省人民政府作出鄂政土批[2014]1540号建设用地批复，同意应城市人民政府呈报的征收土地方案。确定以招标、拍卖、挂牌方式供地，土地用途为商服、住宅。2015年5月15日，应城市城乡规划局针对应城市城中街道办事处《关于申请调整文昌城中村改造项目规划方案的请示》作出应规文[2015]15号关于调整文昌城中村改造项目规划方案的规划意见，原则上同意武汉梦国房地产开发有限公司报送方案，并建议在后续另两个地块挂牌出让后，将三个地块的土地权属转让为一个公司。2015年5月18日经市领导批示应城市城中街道办事处按规划局意见办理。2015年12月16日，应城市城中街道办事处以处文[2015]56号文向应城市人民政府请示文昌贯通既“城中村”改造工程土地挂牌出让事宜。经批示由应城市土地储备交易中心提出意见。2015年12月31日，应城市国土资源局应土资发[2015]167号关于文昌贯通既“城中村”改造工程土地挂牌出让事宜的回复意见，并报市人民政府，经批示同意应城市国土资源局意见。2016年2月3日，应城市国土资源局进行P（2016）003、P（2016）004国有建设用地使用权拍卖出让公告，应城市城乡规划局出具了相应的规划条件通知书，在该次拍卖出让活动中“杨伟”竞得P（2016）004地块国有建设用地使用权，原告梦国公司认为受到他人威胁未参加P（2016）003地块竞拍，P（2016）003地块流拍。2016年3月11日，应城市国土资源局与杨伟签订了成交确认书，确认土地总价2010万元，土地成交款为1450万元，地面建，地面建筑平价转让价款560万元6年3月28日杨伟在应城市成立湖北妙焱置业有限公司，2016年12月6日应城市国土资源局与湖北妙焱置业有限公司签订国有建设用地使用权出证合同变更协议。2017年1月6日，应城市人民政府召开会议，形成[2017]1号关于文昌贯通及“城中村”改造项目推进协调会议的纪要，关于剩余地块再次挂牌出让问题，会议商议两个方案：方案一，即将剩余地块13311㎡按应国土P[2016]003号的原有出让条件再次挂牌出让。方案二，即将剩余地块分两次挂牌出让，两个方案同时考虑，优先考虑第一方案。2017年12月21日，武汉梦国房地产开发有限公司、湖北妙焱置业有限公司向应城市城中街道办事处及应城市人民政府去函要求享受棚户区改造和城中村改造的优惠政策全额返还土地出让金和减免相关行政事业性收费，未获答复。2017年12月18日，应城市城中街道办事处以文昌城中村二期改造项目已纳入《2015年应城市城保障性住房建设项目计划》，拟将现有地块中约6.32亩以划拨用地自建房屋用实物还建，向应城市人民政府作出关于城中办事处光明社区文昌城中村二期改造项目建设方案的请示，经市领导批示同意，2018年1月26日、30日，应城市住房保障和房屋管理局、应城市发展和改革局分别复函和通知应城市城中街道办事处，同意增加建筑面积4000㎡，投资增至1360万元。2018年2月1日应城市城中街道办事处向应城市城乡规划局提出办理选址意见书的申请，应城市城乡规划管理委员会分别于2018年3月28日、4月8日，召开办公室主任会和主任会均同意该项目选址。4月23日，应城市城乡规划局制作了例会意见通知单和建设项目行政许可审批单，经领导审批同意。2018年4月24日，应城市国土资源局发函应城市城乡规划局，要求核发规划许可手续。26日，应城市城中街道办事处向应城市城乡规划局提出办理《建设用地规划许可证》的申请，5月3日，应城市城乡规划局进行了批前公示，5月11日，应城市城乡规划局制作了例会意见通知单和建设项目行政许可审批单，经领导审批同意应城市城中街道办事处新征用地，用于文昌城中村二期改造“文昌时代风情”项目建设。1、该地块位于文昌路以南、粮××街以西地段，用地面积4215.6平方米，工程总投资约7320万元（详见用地虚红线图）；2、该地块土地性质为居住用地（R），容积率不大于6.3；3、同意申请人报送的由孝感市城乡规划建筑设计院设计的《应城文昌时代风情项目修建性详细规划》。并办理了建设用地规划许可证。2018年5月15日，应城市城中街道办事处向应城市城乡规划局提出办理《建设工程规划许可证》的申请，5月23日，应城市城乡规划局张贴了对办理建设工程规划许可证事项公告。2018年7月10日应城市城乡规划局制作了例会意见通知单和建设项目行政许可审批单，经领导审批同意。2018年10月30日，应城市城中街道办事处光明社区居民委员会于2017年2月为湖北妙焱置业有限公司垫付费用进行结算说明，确定垫付款从应城市城中街道办事处返还湖北妙焱置业有限公司的560万元中支付给应城市城中街道办事处光明社区居民委员会。故原告认为，原告全面履行了与应城市城中街道办事处约定的招商义务，项目改造范围内所有旧房的搬迁以及现有还建房的建成均由原告完成，原告为此耗费了大量的人力、物力。应城市城乡规划局、应城市城中街道办事处在未与原告解除项目投资合同的情形下，单方改变合同约定的出让国有土地为划拨还建，擅自作出变更规划行政决定，应城市城中街道办事处无故终止合同，致使原告对项目投资的合同目的无法实现，给原告造成巨额的经济损失。应城市城乡规划局未与原告协商，违法改变项目规划，应城市城中街道办事处不履行合同义务，导致项目不能正常建设，存在根本违约。应城市城乡规划局、应城市城中街道办事处无视原几届市政府会议纪要，擅自改变还建方案，存在根本性违约。其违约行为严重侵害了原告的合法权益，故提起诉讼，请求确认应城市城乡规划局改变项目规划行为违法并赔偿损失。一审法院经审理认为，街道办事处实际承担乡镇级政府职能，执行政府确定的职责任务。且应城金地彩虹开发有限公司、原告梦国公司受让该项目，均系被告城中办事处报经应城市人民政府审批，其投资主体变更存在连贯性。梦国公司应为本案适格原告诉讼主体。为了投资建设项目税源不流失，2016年3月28日，武汉梦国房地产开发有限公司投资在应城市注册登记成立湖北妙焱置业有限公司承接涉案项目建设。2016年12月6日，应城市国土资源局与湖北妙焱置业有限公司签订国有建设用地使用权出让变更协议。其在竞得P（2016）004地块国有建设用地使用权时对地面建筑平价转让价款560万元，此价款应为原告梦国公司建设价款。2018年10月30日，光明社区确认城中办事处返还妙焱公司的560万元，由此可确定湖北妙焱置业有限公司系原告武汉梦国房地产开发有限公司为避免税源流失在应城市设立的公司，具备原告诉讼主体资格。涉案变更规划行为由原应城市城乡规划局作出，城中办事处是变更规划行为的共同实施者，故均为本案适格被告。光明社区与本案行政行为有利害关系，应作为第三人参加诉讼。关于被诉变更规划行政行为是否合法的问题。应城市城中街道办事处光明社区居民委员会文昌“城中村”改造项目工程立项历时十余年，由多家公司遂次参加建设施工。至原告武汉梦国房地产开发有限公司承接该项目后，第三人应城市城中街道办事处光明社区居民委员会向武汉梦国房地产开发有限公司下达建设项目委托书，委托武汉梦国房地产开发有限公司先行启动文昌鑫缘城2号楼建设，待土地挂牌出让时，将已建房屋价值并入土地中进行招拍挂。并由被告应城市城中街道办事处向应城市人民政府提出采取边建边办手续的模式进行，其实质是对招商引资项目建设的承诺。原告梦国公司与此改造项目存在重大的利害关系。被告城中办事处作为应城市人民政府确定的项目责任主体，在原应城市国土资源局进行P（2016）003地块国有建设用地使用权拍卖出让流拍后，应城市人民政府确定剩余地块13311㎡按应国土P[2016]003号的原有出让条件（出让用途：住宅用地、商服用地。容积率不大于7.55）再次挂牌出让的情况下，将其中一部分6.32亩不经挂牌出让，在被告原应城市城乡规划局申请选址、建设用地规划、建设工程规划许可，导致梦国公司受让的第三人光明社区与湖北锦华物业发展有限公司签订的合同不能履行。原告遵守政府招商引资协议约定，履行建设项目合作义务，完成了项目改造范围内旧房的搬迁及在建还建房的任务，耗费了大量的人力、物力，投入巨额资金，但应城市城乡规划局、城中办事处单方改变原项目建设协议约定的出让国有土地为划拨还建，未依照法定程序擅自作出改变规划的行政决定，其行政行为侵害了原告的合法权益。P（2016）003地块国有建设用地使用权拍卖出让条件（出让用途：住宅用地、商服用地。容积率不大于7.55）应为经依法审定的修建性详细规划，未经法定程序不得随意修改，原应城市城乡规划局在明知原告梦国公司以及妙焱公司与此改造项目存在重大的利害关系的情况下，违反《中华人民共和国城乡规划法》第五十条的“应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见”之规定，被告应城市城乡规划局在未听取利害关系人的意见的情况下作出行政许可变更土地用途为居住用地（R），容积率不大于6.3的规划，损害了利害关系人的合法权益，因此，被诉改变规划的行政行为违法。根据《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》以及《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》等相关法治精神，因政府规划调整、政策变化，导致当事人签订的民商合同不能履行，引发的民商事、行政纠纷案件，依法支持当事人的合法诉讼请求。对于当事人请求返还已经支付的国有土地使用权出让金、投资款或者承担损害赔偿责任的，依法予以支持。对政府招商引资毁约不给土地的，应当赔偿全部损失。对原告的赔偿诉请，另案予以审理。依照《中华人民共和国城乡规划法》第五十条以及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决：被告应城市自然资源和规划局作出变更规划的行政许可行政行为违法。案件受理费50元，由被告应城市自然资源和规划局负担。上诉人应城市自然资源和规划局上诉称：一、原判决适用法律错误。原判决以P(2016)003地块在拍卖时出让条件中标明的用途为“住宅用地、商服用地，容积率不大于7.55”，后在划拨用地时土地用途为“居住用地（R）,容积率不大于6.3的规划”为由，认为上诉人违反了《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第二项之规定，是对修建性详细规划的修改。上诉人认为原判决上述认定对“修建性详细规划”理解与法律适用方面存在错误。修建性详细规划的内容不包含地块的主要用途和容积率，地块的，地块的主要用途和容积率不是由修建性详细规划调整的适用《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第二项规定(“经依法审定的修建性详细规划……确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见。”)存在明显法律适用错误。二、两被上诉人不属于《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第二项规定的规划许可利害关系人，与规划许可不具有法律上的利害关系，不是本案适格主体。原判决以“梦国公司和妙焱公司与此改造项目存在重大的利害关系”，认定梦国公司和妙焱公司为规划许可利害关系人，是错误的认定。上诉人认为原审法院是混淆了在行民交叉案件中民事法律关系当事人和行政相对人的区别。（一）《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第一项指的行政许可的相对人为被许可人。第二项所指的利害关系人是与修改修建性详细规划相关的利害关系人。依据《城市规划编制办法》，两被上诉人梦国公司和妙焱公司不是案涉土地的土地使用权人和受让人，也不是相邻房屋的买受人和承租人，与两被上诉人均不具有法律上的利害关系。（二）两被上诉人梦国公司、妙焱公司和原审被告应城市城中街道办事处、第三人应城市城中办事处光明社区因民事合同行为引发的纠纷属民事纠纷的范畴，与规划行政许可行为没有关联。（三）本案客观上存在行民交叉的情形。从民事法律关系主体上分析，梦国公司、妙焱公司也不是本案适格主体,体现在以下几个方面。1.2006年8月18日，湖北锦华物业发展有限公司与应城市城中办事处光明社区签订《合同书》。内容为改造文昌城中村99户居民拆迁开发房地产项目。工程涉及范围西起月圆三村，东到粮贸街南端，北邻城中办事处宿舍，南接富华佳园，规划总用地面积28179平方米（43.31亩），建筑面积13353平方米。2.应城金地彩虹开发有限公司与湖北锦华物业发展有限公司未签订项目转让协议，双方无合同关系。3.2014年1月17日，湖北九牧物资贸易有限公司与应城金地彩虹开发有限公司签订《项目转让合同》。4.湖北九牧物资贸易有限公司、梦国公司与妙焱公司之间无关联。从工商登记上来看，妙焱公司不是武汉梦国房地产开发有限公司设立。妙焱公司为自然独资设立，股东及法定代表人为杨平。梦国公司由周梦君独资设立，现变更股东为两人分别为周梦君和陈伟，法定代表人为周梦君。综上，应城金地彩虹开发有限公司与湖北锦华物业发展有限公司无合同关系，应城金地彩虹开发有限公司不是项目的受让人，不享有湖北锦华物业发展有限公司与应城市城中办事处光明社区签订《合同书》中的权利与义务。湖北九牧物资贸易有限公司、梦国公司与应城金地彩虹开发有限公司签订《项目转让合同》的内容也不得损害国家、集体和第三人的财产。且湖北九牧物资贸易有限公司、梦国公司与妙焱公司之间也无关联。（四）原审判决认为“应城金地彩虹开发有限公司、梦国公司受让该项目，均系被告城中办事处报经应城市人民政府审批，其投资主体变更存在连贯性，梦国公司为本案适格原告。”此段认定，实际上是对民事转让合同或转让行为的效力进行了有效的认定。上诉人认为行政诉讼主要解决的是行政行为的合法性问题，无法对据以做出具体行政行为的基础民事行为的效力做出定性。故当事人先行解决民事争议成为必要，换言之只有基础的民事法律关系能认定两被上诉人为权利人，才能作为行政诉讼的适格主体。（五）原判决认定“由此可确定妙焱公司系梦国公司为避免税源流失在应城市设立的公司，具备原告诉讼主体资格”。此段认定缺乏事实依据，且判决前后矛盾。判决书在审理查明部分表述为“2016年3月11日，应城市国土资源管理局与杨伟签订了成交确认书，确认土地总价2010万元，土地成交款为1450万元，地面建，地面建筑平价转让价款560万元6年3月28日杨伟在应城市成立妙焱公司。”如果此段表述属实，杨伟为妙焱公司的实际控制人。那么杨伟与梦国公司从法律上又是什么关系？“地面建筑平价转让价款560万元应当为梦国公司建设价款，所以妙焱公司系梦国公司为避免税源流失设立的公司”的表述，明显认定的依据不足，逻辑混乱，不能自圆其说。梦国公司不是本案的适格主体。三、对案涉地块规划许可行为依法举行听证，利害关系人未提出异议。2018年5月23日，上诉人作出编号为YTX2018002号城市规划行政许可听证申请公告。内容：对应城市城中办事处拟建设的文昌城中村二期改造“文昌时代风情”项目规划方案进行了批前公示，按法定程序对该项目办理规划许可事项举行听证会，请相关利害关系人于5日内提出书面听证申请，逾期不提出听证申请的，视为放弃听证权利。上诉人按规定对听证申请予以公告，但在规定的期限内，没有利害关系人提出听证申请。原判决在事实认定和审理查明部分，将上述事实予以遗漏。四、原判决审理程序违法。两被上诉人在一审的诉讼请求除要求确认变更规划行为违法外，还提出赔偿损失的诉讼请求。在本案判决之前，两被上诉人未提出撤回对赔偿损失的诉讼请求申请，且至今上诉人也未收到法院准许两被上诉人撤回对赔偿损失诉讼请求的民事裁定书，而是在本案判决之前收到另外一份行政赔偿起诉状。上诉人认为1、两被上诉人应当先撤回一审中关于赔偿损失的诉讼请求，才能再次提起行政赔偿的诉讼。2、依据法律规定赔偿损失的诉讼请求应当在本案中一并处理，如果原审法院将赔偿损失另案处理，应当对此作出说明。另外，《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》和《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》不是将赔偿损失另案处理的程序上和实体上依据。故此，上诉人认为本案一审审理程序存在重复诉讼的情况。五、原判决“判非所请”，违反不告不理原则。两被上诉人在一审诉状中诉讼请求第一项为请求确认改变项目规划行为违法，所基于的理由为“第一被告、第二被告却在未与原告解除项目投资合同的情形下，单方改变合同约定的出让国有土地为划拨还建，擅自作出行政决定”。且两被上诉人在一审诉状中多次提出因为案涉土地性质由出让用地变更为划拨用地，所以认为上诉人改变了规划，并认为该规划行为违法。一审法院应当依据两被上诉人主张的“出让国有土地变为划拨还建”是不是改变项目规划行为？该改变项目规划行为是不是违法？进行审理。而一审法院以上诉人违反《中华人民共和国城乡规划法》第五十条规定的程序性规定为由，判决上诉人作出变更规划的行政许可行政行为违法，明显存在判非所请的情形。请求：1.撤销原判决，依法改判上诉人应城市自然资源和规划局规划行政许可行为合法，驳回被上诉人的一审全部诉讼请求。2.本案一审、二审上诉费用由被上诉人承担。上诉人城中办事处上诉称：一、原判决事实没有查清。（一）没有查清自然资源和规划局已告知申请听证，梦国公司和妙焱公司没有申请听证，放弃听证权利的事实。自然资源和规划局于2018年5月3日对城中办事处拟建设的文昌城中村二期改造“文昌时代风情”项目规划方案通过现场公示和网上公示两种方式进行了公示。2018年5月23日在现场张贴《湖北省城市规划行政许可文书行政许可听证申请公告》（编号：YIZ2018002号），告知5日内申请听证，否则视为放弃听证权利。梦国公司和妙焱公司没有申请听证，放弃了听证权利。尽管自然资源和规划局已告知了申请听证，但根据权利可以放弃原则，梦国公司和妙焱公司放弃了听证权利，没有申请听证。自然资源和规划局没有权利强制梦国公司和妙焱公司听证。（二）没有查明锦华物业公司、金地彩虹公司、梦国公司未全面履行搬迁、还建义务。按合同约定，锦华物业公司应在月内，完成搬迁和还建义务，但其没有。金地彩虹公司也仅搬迁部分群众，拆除部分地块，但却违法超红线建设，未办理相关建设手续，致使还建房屋不能办理房产证。梦国公司投资不足，社区垫付了搬迁费用，但其不报名竞拍P（2016）003号地块，没有建设还建房意愿。妙焱公司通过竞拍取得P（2016）003号地块土地使用权，却不办理相关建设手续，致使房屋不能办理竣工验收手续，不能办理产权证，不能用于还建。且其所建房屋面积不足以安置搬迁群众。（三）没有查明供地方式改变的原因，在于投资主体未履行义务，未建安置房，搬迁群众十年不能回迁安置，发生多次群体性上访，严重影响社会稳定。为早日安置群众，从政治的高度，必须将计划在出让地中配建保障房调整为在划拨地上建保障房。（四）没有查清梦国公司和妙焱公司与划拨地块没有利害关系。法律规定，房地产开发用地须经过招拍挂。P（2016）003号地块被收储后，土地使用权归应城市人民政府。该地块流拍，梦国公司没有取得该地块的土地使用权，对该地块不享有占有、使用、收益、处分的权利，不享有土地权益。尽管梦国公司参与了部分搬迁工作，但搬迁工作不是取得土地权益的依据，搬迁工作与供地方式没有关联。（五）没有查清梦国公司和妙焱公司不具有诉讼主体资格。行政诉讼的原告必须与规划行政行为具有利害关系，否则不具诉讼主体资格。梦国公司不是P（2016）003号地块的土地使用权人，划拨地块的规划与其没有利害关系。妙焱公司成立于2016年3月28日，没有参与项目搬迁。其竞得的P（2016）004号地块位于文昌路，本案地块位于文昌路，相距甚远。P（2016）003号地块规划没有影响其开发建设，故妙焱公司与此地块的规划没有利害关系。二、法律适用错误。（一）《城乡规划法》第50条第1款规定：“在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿”。本案中，梦国公司和妙焱公司未取得（2016）003号地块的规划许可，不符合该条款规定的“许可证发放后”，不能要求补偿。（二）《城乡规划法》第50条第2款规定：“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿”。本案中，（2016）003号地块流拍，梦国公司和妙焱公司没有取得土地使用权，没有制作修建性详细规划，自然资源和规划局没有审定该地块的修建性详细规划。（2016）003号地块出让条件包含的规划条件，不包含《城市规划编制办法》第四十三条规定的内容，不是修建性详细规划。根据《城市规划编制办法》第二十四条规定，土地竞得人可以根据规划条件，制定修建性详细规划，报自然资源和规划局审批。本案中，划拨地块出让时，没有审定修建性详细规划，出让条件不是修建性详细规划。原判决认为土地出让条件是修建性详细规划错误。（三）《城乡规划法》第50条第2款规定“应当采取听证会等形式，听取利害关系人意见”。本案中，梦国公司和妙焱公司不是利害关系人（前面已论述），可以不听取其意见。原判决认为梦国公司和妙焱公司是利害关系人错误。（四）划拨地块规划许可前，已告知利害关系人申请听证。自然资源和规划局审批划拨土地前，已发出公告，告知利害关系人有要求听证的权利。如果梦国公司和妙焱公司是利害关系人，会积极反映情况，主动要求听证，但梦国公司和妙焱公司没有要求听证，放弃了要求听证的权利。自然资源和规划局没有权利强制要求梦国公司和妙焱公司申请听证、参加听证。（五）是否听取梦国公司和妙焱公司对划拨地规划的意见，对供地方式变更为划拨没有影响。首先，根据《规划法》相关规定，修建性详细规划要服从总体规划和控制性规划。制定划拨地块的规划条件职权在自然资源和规划局，规划条件由政府及相关部门根据城市建设总体规划和控制性规划进行调整。如果利害关系人的意见合理可以采纳，不合理可以不采纳。听取利害关系人的意见不是执行利害关系人的意见。其次，本案争议的焦点不是规划的调整，而是供地方式的改变。案涉地块由出让变为划拨后，梦国公司不能取得划拨地块的开发权。梦国公司核心诉求是取得地块的开发权。三、判决理由没有事实依据。（一）原判决认为，“单方改变原项目建设协议约定的出让国有土地为划拨还建”。原告、被告、第三人举证均没有此“项目建设协议”，此“项目建设协议”不存在。原判决理由依据的“项目建设协议”是虚构的。（二）原判决认为，“导致梦国公司受让的第三人光明社区与湖北锦华物业发展有限公司签订的合同不能履行”。根据《合同法》相关规定，合同的权利义务可以转让。原判决认为梦国公司受让光明社区和锦华物业双方在合同中权利义务，还是仅受让锦华物业的权利义务，亦或光明社区的权利义务，不清楚。针对以上三种情况，不管哪一种受让，均须有受让合同。但本案中，梦国公司没有与光明社区、锦华物业公司、城中办事处签订合同，金地彩虹公司也没有与光明社区、锦华物业公司、城中办事处签订合同，原判决所谓“受让合同”系子虚乌有。（三）原判决认为，“原告遵守政府招商引资协议约定，履行建设项目合作义务，完成了项目改造范围内旧房的搬迁及在建还建房的任务，耗费了大量人力、物力，投入巨额资金”。本案中的两个被告和第三人均没有与梦国公司签订任何合同、协议。原判决所谓“招商引资协议”不知是何物，内容是什么？所谓“招商引资协议”为原判决虚构。（四）原判决认为，“为了投资建设项目税源不流失，2016年3月28日，梦国公司投资在应城市注册登记成立妙焱公司承接涉案项目建设”。梦国公司与妙焱公司股东、法定代表人没有交叉重叠，没有投资关系，没有任何证据直接证明双方之间存在投资关系。原判决仅凭妙焱公司与光明社区的结算说明，就武断认定为防止税源流失，梦国公司投资设立妙焱公司，从而产生主观臆断的错误。（五）原判决认为，“投资主体变更存在连贯性”。此项目投资主体历经锦华物业公司、金地彩虹公司、湖北九牧物资贸易有限公司、梦国公司，尽管金地彩虹公司与梦国公司签有合同，但锦华物业公司与金地彩虹公司之间没有合同或协议，金地彩虹公司没有承继锦华物业公司与光明社区所签合同中的权利义务，所以投资主体变更不存在连贯性。原判决认为投资主体变更有连贯性与事实不符。四、原判决认定梦国公司有利害关系的逻辑错误。原判决认定梦国公司有利害关系的逻辑是“光明社区委托梦国公司建设文昌鑫缘城2号楼”和“城中办事处向政府申请边建边报”，认为“实质是对招商引资项目建设的承诺”，所以梦国公司与此改造项目存在重大利害关系。上诉人认为，文昌鑫缘城2号楼建在P（2016）004号地块上。在招拍挂前委托建设，因迫切需要房屋还建。采取市场化方式，公开拍卖时，对此地块上已开发建设的工程采取了评估后捆绑拍卖，建设房屋的价值可以从拍卖款中返还，这不能认定上诉人承诺出让此地块给梦国公司，确定由梦国公司开发建设，所以认定梦国公司与P（2016）004号地块有利害关系逻辑错误。按原判决逻辑，上诉人没有委托梦国公司在P（2016）003号地块建设，就不难得出梦国公司与P（2016）003号地块没有利害关系的结论。照此逻辑产生与P（2016）004号地块有利害关系，与P（2016）003号地块无利害关系的结果。五、原判决程序不公。原判决在确定行政行为是否违法诉讼中，不应认定行政行为侵权。本案是确认行政行为是否违法，应针对行政行为是否符合法律规定来审理，是否侵权留待行政赔偿纠纷中处理，而不应对行政行为是否侵权来认定。否则，就剥夺了上诉人没有侵权的抗辩权，也使分案审理没有必要。在行政违法确认中认定侵权，会造成行政赔偿案件违法方败诉，这样实质上超越了行政行为是否违法的范围，造成行政赔偿未审先判的结果。六、原判决程序违法。行政行为违法和行政赔偿一案受理后，经过举证、质证、开庭审理，法庭辩论已经终结，已经闭庭，应当就行政是否违法与行政赔偿一并判决，但原审法院未经裁定把一案分为两案，在原判决中也没有说明行政赔偿案件分案的原因。对行政赔偿另立案号，对同一事实，同一诉求，两次立案，违反一事不再理。梦国公司和妙焱公司在本案中要求确认变更规划行政行为违法同时，要求违约责任，即提起违约之诉。分案后，却提出行政行为违法，要求侵权赔偿。依据相关规定，其选定违约之诉，法庭辩论已终结，就不能再提起侵权之诉。请求：1.撤销湖北省云梦县人民法院作出的（2018）鄂0923行初24号行政判决书（以下简称原判决）；2.驳回梦国公司和妙焱公司的诉讼请求。上诉人光明社区的上诉理由和请求与上诉人城中办事处相同。被上诉人梦国公司、被上诉人妙焱公司答辩称：一审法院判决应城市自然资源和规划局作出变更规划的行政许可行政行为违法。认定事实清楚：适用法律正确，程序合法。一、答辩人与第三人文昌“城中村”改造项目工程立项十年之久，由两家公司遂次参加“城中村”项目建设施工，至答辩人2012年6月承接“城中村”项目后，第三人向答辩人下达了建设项目委托书，协商要求先行启动文昌鑫缘城2号楼建设，待土地挂牌出让时，将已建房屋价值并入土地中进行招、拍、挂。并由被答辩人应城市城中街道办事处向应城市人民政府提出采取边建边办手续的模式进行，其实是对招商引资项目建设的承诺，也是对改造项目居民尽快安置的统一途径。答辩人在此建设项目中存在重大利害关系，是直接建设投资者，被答辩人应城市城中街道办事处作为应城市人民政府确定的项目责任主体，在原应城市国土资源局进行P（2016）003号地块国有建设用地使用权拍卖、出让，流拍后，应城市人民政府确定剩余地块13311㎡按国有土地P（2016）003号的原有出让条件（出让用途：住宅地、商服地。容积率不大于7.55）再次挂牌出让的情况下，将其中一部分6.32亩不经挂牌出让，在被答辩人原应城市城乡规划局申请选址，建设用地规划、建设工程许可，导致答辩人的受让的第三人与湖北锦华物业发展有限公司签订的合同不能履行，答辩人遵守政府招商引资约定，履行建设项目合同义务，完成了近十年之久项目范围旧房的搬迁和拆迁及部分在建还建房的任务，耗费了大量的人力、物力投入巨额资金，但二被答辩人原应城市规划局、城中办事处串通单方改变原项目建设协议约定的出让国有土地为划拨还建，未依照法定程序擅自作出改变规划的行政决定，其行为侵害了答辩人的合法权益。P（2016）003号地块国有建设用地使用权拍卖出让条件（出让用途：住宅地、商服地。容积率不大于7.55）应为经依法审定的修建性详细规划，未经法定程序不得随意修改，但被答辩人原应城市城乡规划局在明知答辩人在此项目中作为投资方存在着重大的利害关系的情况下，不采取听证会等形式，听取利害人的意见，作出了行政许可变更土地用途为居用地（R），容积率不大于6.3的规划，规划违法。二、关于答辩人主体资格问题。被答辩人应城市城中街道办事处，第三人在自己的权利义务上与湖北锦华物业发展有限公司，应城市金地彩虹开发有限公司与答辩人受让该项目，系招商引资合同约定的，符合合同相对性原则。同时，也经被答辩人城中街道办事处书面加盖行政专用章出具文件书面认可，并报应城市人民政府审批批准，其投资项目不论书面、口头的约定行为其投资主体转让变更，客观上存在连贯性，答辩人梦国公司依法应为本案适格主体。2016年3月28日，答辩人武汉梦国房地产开发有限公司为了使税源不流失（交易习惯），被答辩人城中办事处当时主要领导口头要求，在应城市投资注册成立了湖北妙焱置业有限公司承接该项目建设。其一，2016年12月6日，原应城市国土资源局与湖北妙焱置业有限公司签订国有土地建设用地使用权出让变更协议，予以确认。其二，在竞得P（2016）004号地块国有建设用地使用权时对地面建筑转让价格560万元，此款应为答辩人梦国公司建设款。2018年10月30日第三人确认被答辩人城中办事处返还给妙焱置业有限公司的560万元，上述有证据充分证明一审认定答辩人湖北妙焱置业有限公司具备原告诉讼主体资格符合行政诉讼的规定。本案，变更规划显然是被答辩人原应城市城乡规划局作出，但被答辩人应城市城中街道办事处是变更规划行为的申请者，共同实施者，作为被告主体资格一审认定符合行政诉讼法规定。三、本案被答辩人城中街道办事处与答辩人先形成了民事法律关系，在双方投资协议履行过程中，才有被答辩人原应城市规划局作出的行政许可行为。由于行政许可行为已介入了已形成的民商事法律关系，后形成的法律关系影响了先形成的民商事法律关系的状态，答辩人与行政行为许可之间发生法律上利害关系。答辩人主张行政许可决定侵犯其合法权益，理应得到了法律保护。一审判决认定：“被诉改变规划的行政行为违法，根据《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》以及《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境》的通知等相关法治精神，因政府规划调整、政策变化，导致当事人签订的民商合同不履行，引发民商事、行政纠纷案件，依法支持当事人的合法诉讼请求，对于当事人请求返还已经支付的国有土地使用权出让金，投资款或者承担的损害赔偿责任的依法予以支持。对政府招商引资毁约不给土地，应当赔偿全部损失。对原告的赔偿诉请，本院另案予以审理……”上述认定符合《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定。综上，答辩人认为二被答辩人上诉请求无理、无法、无据，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案被上诉人梦国公司、被上诉人妙焱公司起诉时的诉讼请求为：确认应城市自然资源和规划局改变项目规划行为违法。在2016年2月3日湖北省应城市国土资源局国有建设用地使用权拍卖出让公告（应土告字[2016]004号）中，拍卖出让地块的基本情况和规划指标要求中，出让面积：13311.00㎡（约19.97亩）。出让用途：住宅用地商服用地。规划指标要求：容积率为1.0-7.55，建筑密度为≤46%。2018年2月1日，应城城中办事处向应城市城乡规划局提交《关于办理应城市文昌城中村二期改造“文昌时代风情”建设项目选址意见书的申请》（处函[2018]10号），拟将上述拍卖出让地块中的6.32亩以划拨用地方式进行实物还建。2018年4月23日，应城市城乡规划局建设项目选址意见书审批单（2018选字第003号）中，“该地块土地性质为：居住用地(R)，容积率不大于6.3。”2018年5月11日，应城市城乡规划局建设用地规划许可证审批单[（2018）第005号]中，“该地块土地性质为：居住用地(R)，容积率不大于6.3。同意该公司报送的由孝感市城乡规划建筑设计院设计的《应城文昌时代风情项目修建性详细规划》。”至此，相关规划指标要求已经发生改变。2018年7月4日，应城市人民政府批准该6.32亩划拨建设用地使用权人为应城市城中街道办事处。根据本案查明的事实，梦国公司从2014年1月17日开始作为文昌“城中村”改造项目投资主体（妙焱公司为其权利义务的承继主体），应城市城中办事处对此亦有书面确认，应土告字[2016]004号拟拍卖出让的地块位于文昌“城中村”改造项目范围之内，6.32亩土地更是应土告字[2016]004号拟拍卖出让地块之中的一部分。应土告字[2016]004号地块于2016年2月3日拟拍卖出让时，其规划指标要求即已形成，2018年将19.97亩拟拍卖出让地块中的6.32亩单独划拨建设，显然会影响19.97亩的规划指标要求，亦会重新对6.32亩土地形成规划指标要求，进而对19.97亩剩余地块的规划指标要求造成影响。作为文昌“城中村”改造项目投资主体的梦国公司及妙焱公司无疑对此具有利害关系。从在案证据可以看出，应城市城乡规划局2015年就对梦国公司文昌“城中村”改造项目出具过相关书面规划意见，其能够知晓也应当知晓6.32亩的规划指标变更对梦国公司及妙焱公司有重大影响，具有利害关系。但应城市自然资源和规划局在规划变更之前未告知梦国公司及妙焱公司的陈述权、申辩权，且在能够直接通知梦国公司及妙焱公司的情形下采取其他方式进行告知，不符合正当程序原则，侵犯了其应享有的知情权、陈述权、申辩权。故其规划变更行为应确认违法。其他有关事项一审判决已做详细阐述，并无不当，本院予以认可，不再进行重复说理。综上，上诉人应城市自然资源和规划局、上诉人应城市城中街道办事处、上诉人应城市城中街道办事处光明社区居民委员会的上诉理由均不成立，对其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人应城市自然资源和规划局、上诉人应城市城中街道办事处、上诉人应城市城中街道办事处光明社区居民委员会共同负担。本判决为终审判决。审判长  祁国华审判员  黄 伟审判员  张耀刚二〇一九年十一月五日法官助理吴冬梅书记员程思梅《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；