湖北省宜昌市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)鄂05行终178号 上诉人（原审原告）张先梅，女，汉族，1959年10月11日出生，户籍所在地宜昌市点军区，住宜昌市伍家岗区。现羁押于宜昌市第一看守所。 被上诉人（原审被告）宜昌市公安局西陵区分局，住所地：宜昌市西陵区黄河路21号。 法定代表人王全胜，宜昌市公安局西陵区分局局长。 委托诉讼代理人刘晋勇，宜昌市公安局西陵区分局鼓楼街派出所副所长。特别授权代理。 委托诉讼代理人程刚，宜昌市公安局西陵区分局法制大队副大队长。特别授权代理。 被上诉人（原审被告）宜昌市公安局，住所地：宜昌市伍家岗区城东大道116号。统一社会信用代码1142050001110004XH。 法定代表人程建宏，宜昌市公安局局长。 委托诉讼代理人房俊，宜昌市公安局法制支队副支队长。特别授权代理。 委托诉讼代理人邹爽，宜昌市公安局法制支队科员。特别授权代理。 上诉人张先梅因诉被上诉人宜昌市公安局西陵区分局（以下简称西陵区公安分局）、宜昌市公安局治安行政处罚一案，不服宜昌市西陵区人民法院（2019）鄂0502行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年9月20日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原判认定，原告张先梅因其曾居住的宜昌市西陵区××号房屋被拆以及该房屋的征收补偿问题于2018年9月前往北京市上访，先后向住建部信访部门和国家信访局反映情况。2018年10月10日，张先梅又因新街房屋被拆同一事由到北京××附近非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并下达《训诫书》，后将其送至久敬庄接济服务中心并被劝返回宜昌。2018年10月11日，宜昌市西陵区人民政府学院街街道办事处（以下简称学院街办）派员向鼓楼街派出所报案，并提交了宜昌市委市政府驻北京群众工作办公室出具的《情况说明》、学院街办出具的《张先梅情况说明》、北京市公安局西城分局作出的《训诫书》等证据材料。因张先梅户籍不在西陵，但涉案拆迁纠纷系发生在西陵辖区内，宜昌市公安局遂指定由西陵公安分局管辖本案。西陵公安分局鼓楼街派出所受理了张先梅、代志英涉嫌扰乱公共场所秩序二案。其后，鼓楼街派出所开展调查取证工作，依法对张先梅、代志英（已处罚）、谭某进行了询问，履行了对张先梅传唤通知家属程序、行政处罚前告知程序。同日，西陵公安分局对张先梅扰乱公共场所秩序违法行为作出宜西公（鼓）行罚决字[2018]1135号《行政处罚决定书》（以下简称1135号《行政处罚决定书》），根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定对张先梅处以行政拘留十日的处罚。并进行了送达和执行。 2018年11月28日，宜昌市公安局收到张先梅的行政复议申请书，于当日受理并将行政复议申请书副本及《行政复议提交答复通知书》（宜公复答字[2018]41号）送达被申请人西陵公安分局。同年12月1日，西陵区公安分局向宜昌市公安局提交了行政复议答复书及相关证据材料。 因案情复杂，宜昌市公安局于2019年1月25日决定延长复议审理期限30日，并于同日将《行政复议期限延长通知书》（宜公复延字[2019]1号）分别邮寄送达张先梅，直接送达西陵公安分局。2019年2月22日，宜昌市公安局作出宜公复决字[2019]1号《行政复议决定书》（以下简称1号《行政复议决定书》），根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持了西陵公安分局对张先梅作出的行政处罚决定。因电话联系张先梅无果，宜昌市公安局遂于同年2月25日将1号《行政复议决定书》邮寄送达张先梅，并短信告知其查收。同年2月29日EMS宜昌分公司退回邮件，并备注张先梅的“电话无人接听，上门无人，无法送达”。同年3月11日，因张先梅到宜昌市公安局信访处反映其他事项，宜昌市公安局遂向张先梅送达了1号《行政复议决定书》。张先梅仍然不服复议决定，遂向法院提起行政诉讼，请求：1、确认西陵公安分局作出的1135号《行政处罚决定书》违法；2、撤销宜昌市公安局作出的1号《行政复议决定书》；3、判令二被告向原告张先梅公开道歉，并恢复名誉，赔偿经济损失及精神损失；4、本案诉讼费由二被告承担。 同时查明，1、西陵公安分局对张先梅作出的1135号《行政处罚决定书》已执行完毕。2、张先梅曾因同一事由在北京天安门地区附近非法上访。2017年12月15日，张先梅被西陵公安分局以扰乱公共场所秩序违法为由，处以行政拘留7日的行政处罚。 原判认为，本案审查的行政行为是西陵区公安分局于2018年10月11日作出的1135号《行政处罚决定书》和宜昌市公安局于2019年2月22日作出1号《行政复议决定书》。张先梅对宜昌市公安局有作出行政复议的法定职责以及其作出行政复议的程序均无异议。本案的争议焦点为：一、西陵公安分局对本案是否具有管辖权；二、西陵公安分局作出1135号《行政处罚决定书》的程序是否合法；三、西陵公安分局作出1135号《行政处罚决定书》的证据是否充分，适用法律是否正确。 一、关于西陵公安分局对本案是否具有管辖权。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”第十一条规定：“上级公安机关直接办理或者指定管辖的，应当书面通知被指定管辖的公安机关和其他有关的公安机关。”由此说明，违法行为地的公安机关并非唯一的管辖机关。而且事实上，全国各地大量的违法上访人员聚集北京，如果全部由北京市公安机关处理困难很大，也不利于对违法上访人员的有效稳控，所以交由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜。本案中，因张先梅系宜昌市人，其纠纷事由发生在西陵辖区内，且学院街办派员向鼓楼街派出所报案后，宜昌市公安局指定由西陵公安分局管辖本案，故西陵公安分局依法具有本案的管辖权。张先梅关于西陵公安分局对其发生在北京的违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的行为无管辖权的主张不能成立，应不予支持。 二、关于西陵公安分局作出1135号《行政处罚决定书》的程序是否合法。西陵公安分局获得管辖权并立案后，开展了调查取证工作，收集了宜昌市委市政府驻北京群众工作办公室出具的《情况说明》、学院街办出具的《张先梅情况说明》、北京市公安局西城分局作出的《训诫书》等证据，并依法对张先梅、代志英（已处罚）、谭某进行了询问，履行了对张先梅传唤通知家属程序、行政处罚前告知、送达等程序。在张先梅拒绝签字的情况下，由两名办案人员签字并写明情况，亦符合法律规定的程序。故西陵公安分局作出行政处罚的程序并无不当。而《权利义务告知书》和《询问笔录》均系张先梅拒绝签字，故张先梅关于西陵公安分局未告知其陈述申辩权利的意见，与事实不符，应不予采纳。因张先梅自行提交的《政府信息答复告知书》已经证实，本案并非北京市公安局西城分局立案移送，故张先梅关于西陵公安分局立案无《移送函》属程序不合法的辩称意见，亦无事实及法律依据。 三、关于西陵公安分局作出1135号《行政处罚决定书》的证据是否充分，适用法律是否正确。西陵公安分局在庭审后向原审法院补充提交了《询问笔录》的同步录像视频和《呈请指定管辖报告书》，但因已经超过举证期限，应视为放弃该举证权利，故对该证据不予审查质证。西陵公安分局的行政行为是否合法应综合其在答辩期内提交的证据予以认定。《公安机关办理行政案件程序规定》第六十三条规定：“询问笔录应当交被询问人核对，对没有阅读能力的，应当向其宣读。记录有误或者遗漏的，应当允许被询问人更正或者补充，并要求其在修改处捺指印。被询问人确认笔录无误后，应当在询问笔录上逐页签名或者捺指印。拒绝签名和捺指印的，办案人民警察应当在询问笔录中注明。……询问时，可以全程录音、录像，并保持录音、录像资料的完整性。”可见，其一，被询问人拒绝签名捺指印时，办案民警可予以签字注明；其二，询问过程中可以全程录音、录像，但并非必须全程录音录像。故张先梅拒绝签字，且西陵公安分局未提交视频光盘，均不影响西陵公安分局提交的《询问笔录》的效力，应依法予以采信。张先梅是否有非法上访的行为已经有《训诫书》、宜昌市委市政府驻北京群众工作办公室的《情况说明》、《询问笔录》等证据予以证实。且张先梅自行提交的《政府信息答复告知书》亦证实了其有在中南海周边地区走访的非正常上访行为。故张先梅关于《训诫书》系伪造且上述材料所载不实的辩称意见，并无相应证据予以佐证，原审法院难以采信。张先梅关于西陵公安分局未提交执法记录仪、询问录像等视频证据不能认定其违法行为的意见，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，视频证据仅为证据形式的其中一种，在有其他形式证据（如书证等）足以证实违法行为时，视频证据非必要证据。故张先梅关于西陵公安分局作出行政处罚前必须调取中南海地区的监控视频或当地民警的执法记录仪的辩称意见，并无法律依据，应不予采纳。 国务院颁布的《信访条例》第二十条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；（二）携带危险物品、管制器具的；（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。”第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”根据上述规定，信访人员应当前往信访机关设立或者指定的接待场所提出信访事项，依法行使自己的权利，不得有扰乱公共场所秩序的行为。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。张先梅曾因同一事由被处罚，故其再次违反法律规定被处以十日拘留，该处罚及量裁均无不当。 关于张先梅认为西陵公安分局针对违反治安管理法律规定的行为应当作出《治安管理处罚决定书》而非处罚决定书且不适用《中华人民共和国行政处罚法》的意见，系对法律的错误理解。《行政处罚决定书》的名称不因适用实体法律法规的不同而变更，违反治安管理法律规定所受到的处罚亦属于行政处罚的一种，除适用部门法律法规外，同样适用《中华人民共和国行政处罚法》，并应作出《行政处罚决定书》。 综上，西陵区公安分局作出的1135号《行政处罚决定书》和宜昌市公安局作出的1号《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确。因此，原告张先梅的诉请无事实及法律依据，应不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告张先梅的全部诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告张先梅负担。 上诉人张先梅不服，向本院提起上诉称:1、一审法院庭审归纳的争议焦点与一审判决书中不一致，而且，庭审归纳的争议焦点与上诉人的诉讼请求不对应。2、一审认定事实错误。上诉人没有任何违法行为，被上诉人西陵公安分局的第三组证据不能证明上诉人有违法行为，属无效证据。3、《政府信息答复告知书》可以证明北京市公安机关未与宜昌市公安机关进行移交，被上诉人西陵公安分局对本案无管辖权。一审判决适用法律错误，断章取义，一审判决书第十九页的第九至十二行引用法条不全，几个公安机关都有权管辖的行政案件，由最初受理的公安机关管辖。4、学院街办工作人员谭某不是现场目击者，其在久敬庄才见到上诉人，其是道听途说，一审法院将其《询问笔录》认定为有效证据错误。5、一审法院在被上诉人西陵公安分局没有证据证明其真实性的情况下，将假《训诫书》认定为有效证据错误。综上，一审判决认定事实不清、证据不足、适用法律错误，请求二审法院：1、撤销一审判决，确认西陵公安分局作出的1135号《行政处罚决定书》违法；撤销宜昌市公安局作出的1号《行政复议决定书》；2、判令二被上诉人赔偿经济损失及精神损失费（按国家赔偿标准），并向上诉人公开道歉；3、本案诉讼费由二被上诉人承担。 被上诉人西陵公安分局辩称：1、西陵公安分局对上诉人作出的行政处罚决定事实清楚、证据确凿。2、西陵公安分局作出的行政处罚决定程序合法，适用法律正确。根据《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。因张先梅现居住地位于伍家岗区，故宜昌市公安局伍家岗区分局有权对其违法行为进行管辖。学院街办工作人员将张先梅、代志英从北京接回后向西陵公安分局报案，鉴于张先梅到北京上访系因其位于西陵的房屋被拆迁而引起，故由西陵公安分局管辖更为适宜。2018年10月11日，根据《公安机关办理行政案件程序规定》的规定，西陵公安分局报请上级公安机关同意后由其管辖本案。故西陵公安分局对张先梅在北京××附近非法上访扰乱公共场所秩序一案有管辖权。2018年10月11日，西陵公安分局鼓楼街派出所依法受理了张先梅、代志英涉嫌扰乱公共场所秩序二案，接受了由学院街办工作人员谭某提交的宜昌市委市政府驻北京群众工作办公室出具的《情况说明》、学院街办出具的《张先梅情况说明》、北京市公安局西城分局《训诫书》等证据材料。鼓楼街派出所积极开展调查取证工作，依法对张先梅、代志英（已处罚）、谭某进行了询问，履行了对张先梅传唤通知家属程序、行政处罚前告知程序。2018年10月11日，西陵公安分局依法对张先梅作出1135号《行政处罚决定书》，并将处罚决定对张先梅进行了送达。当日，西陵公安分局将张先梅送至宜昌市拘留所执行行政拘留，履行了被拘留人家属通知程序。目前，张先梅行政拘留已执行完毕。综上，西陵公安分局认为1135号《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，请求驳回上诉人的全部诉讼请求。 被上诉人宜昌市公安局辩称：1、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。2、宜昌市公安局审查上诉人的行政复议案件，认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。3、上诉人的上诉理由不能成立。第一，关于上诉人所称一审法院归纳争议焦点与其诉讼请求不一致的问题。一审法院根据案件及审判具体情况归纳庭审争议焦点，紧紧围绕上诉人的诉讼请求，并当庭征求了各方当事人的意见，各方均表示无异议。一审法院的审理准确、全面，并无不当。第二，关于上诉人所称西陵公安分局对其处罚事实不清、证据不足的问题。上诉人在北京中南海附近非正常上访扰乱公共场所秩序的违法行为有上诉人在公安机关的陈述与申辩、证人证言、宜昌市委市政府驻北京群众工作办公室出具的《情况说明》、学院街办出具的《张先梅情况说明》、北京市公安局西城分局府右街派出所对上诉人的《训诫书》等证据足以证实，事实清楚、证据充分。一审中，西陵区公安分局及宜昌市公安局已进行举证并经上诉人质证后由一审法院予以认定。第三，关于上诉人所称西陵公安分局没有管辖权的问题。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，违法行为地公安机关并不是唯一的管辖机关。本案中，因上诉人系宜昌人，并因其位于西陵的房屋被拆迁引发上访，故由西陵公安分局管辖本案更为适宜，无需由北京市公安局移交。第四，关于上诉人提出证人谭某不是现场目击者，其证言不能作为有效证据的问题。根据《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定，凡知道案件情况的人，都有作证的义务。证人谭某不在案发现场，但其将在北京非法上访的上诉人接回宜昌，对案件来源、上诉人到案经过等情况均知晓，民警依法对其进行询问，其证言具有合法性、真实性和关联性，应当作为证据使用。第五，关于上诉人提出的无证据证实《训诫书》真实性，不能认定其为有效证据的问题。《训诫书》上有北京市公安机关的印章和民警签名，形式合法、内容真实，应当作为证据使用。综上，西陵公安分局作出的行政处罚决定，认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确。宜昌市公安局作出维持的行政复议决定合法正确。请求二审法院维持原判，驳回上诉。 当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审查所认定的案件事实与原审相同。 本院认为，本案的被诉行政行为是西陵区公安分局作出的1135号《行政处罚决定书》和宜昌市公安局作出的1号《行政复议决定书》。本案二审的争议焦点是：一、西陵公安分局作出1135号《行政处罚决定书》，认定上诉人2018年10月10日到北京市××附近非法上访，构成扰乱公共场所秩序的违法行为，并对其处以行政拘留十日的处罚，该认定事实是否清楚、证据是否充分、适用法律是否正确；二、宜昌市公安局作出的1号《行政复议决定书》是否合法。 关于焦点一。《信访条例》第十八条第一款规定：信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序，情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。上诉人因宜昌市西陵新街房屋被拆迁一事，多年多次到北京上访，2018年10月10日，上诉人到北京市中南海周边地区上访。西陵区公安分局向原审法院提交了北京市公安局西城分局府右街派出所作出的《训诫书》、宜昌市委市政府驻北京群众工作办公室出具的《情况说明》、学院街办出具的《张先梅情况说明》以及张先梅、代志英、谭某的《询问笔录》等证据，上述证据可以证明上诉人2018年10月10日到北京市中南海周边地区上访的事实。同时，上诉人自行提交的《政府信息答复告知书》中亦载明“经查，张先梅2018年10月10日到中南海周边地区非正常上访，被府右街派出所训诫”。北京市中南海周边地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留，西陵公安分局以此认定上诉人构成扰乱公共场所秩序的违法行为，并无不当。西陵公安分局根据上述事实，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，作出1135号《行政处罚决定书》，对上诉人处以行政拘留十日的处罚，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。上诉人主张其在中南海附近下车，目的不是为了去上访，但其提交的证据不能证明其主张，且有其到达中南海附近逗留并被当地公安机关训诫的事实，故不能否认其存在非法上访的违法行为。 上诉人还认为，其提交的《政府信息答复告知书》可以证明北京市公安机关未与宜昌市公安机关进行移交，且依据《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定，几个公安机关都有权管辖的行政案件，由最初受理的公安机关管辖。故西陵公安分局对本案没有管辖权。本院认为，对于西陵公安分局对本案具有管辖权的问题，原审法院已详细论述，本院予以认可，不再赘述。需要说明的是，上诉人提交的《政府信息答复告知书》可以证实本案并非北京市公安局西城分局立案移送，也就不存在上诉人主张的“由最初受理的公安机关管辖”。上诉人的其他上诉理由基本上在一审中均有提及，原审法院均已进行了论述，本院予以认可。 西陵公安分局在受理案件后，进行了调查询问，收集了相关证据，履行了处罚前告知等程序，随后作出1135号《行政处罚决定书》并送达上诉人，其行政程序合法。 综上，西陵公安分局作出的1135号《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，本院应予支持。 关于焦点二。上诉人对于宜昌市公安局作出1号《行政复议决定书》的程序并无异议。经审查，宜昌市公安局依据《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》的有关规定，履行了立案、通知西陵公安分局依法答复及举证、对西陵公安分局作出的行政行为进行实体审查等程序，作出了1号《行政复议决定书》并依法送达上诉人。其认定事实清楚、适用法律正确、复议程序合法。 至于上诉人提出原审法院庭审归纳的争议焦点与一审判决书中不一致，与其诉讼请求也不对应的主张。经查看一审卷宗，一审庭审归纳的争议焦点均是围绕1135号《行政处罚决定书》的合法性进行，与一审判决书中归纳的争议焦点基本一致，亦与上诉人诉讼请求的实质内容相符。此外，因西陵公安分局对上诉人作出的行政处罚不违反法律规定，故上诉人提出的要求二被上诉人公开道歉，恢复名誉并赔偿其经济损失及精神损失的请求不能得到支持。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。原审判决正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费50元，由上诉人张先梅负担。 本判决为终审判决。 审判长 甘 杨 审判员 曹 斌 审判员 胡振元 二〇一九年十一月二十七日 法官助理陈璐 书记员陈悦