湖北省荆州市中级人民法院行 政 赔 偿 裁 定 书（2019）鄂10行赔终6号上诉人（原审原告）宁波市镇海邵氏超越离合器制造有限公司，住所地：浙江省宁波市镇海区庄市街道勤勇村。法定代表人邵孝华。委托诉讼代理人王豹雄，该公司员工。被上诉人（原审被告）荆州市市直国有工业企业改革办公室，住所地：荆州市沙市区白云路**。法定代表人朱荣，该办公室主任。委托诉讼代理人黄璐华，湖北思捷律师事务所律师。上诉人宁波市镇海邵氏超越离合器制造有限公司（以下简称邵氏公司）与被上诉人荆州市市直国有工业企业改革办公室（以下简称市企改办）行政赔偿一案，不服荆州市沙市区人民法院（2019）鄂1002行赔初5号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审查明，邵某公司与湖北内燃机配件厂（以下简称内配厂）于1997年8月开始发生业务往来，由邵某公司向内配厂供应配件，至2000年6月9日，内配厂欠邵某公司货款26.9万元。内配厂于2000年8月31日经十届五次职工代表大会通过《湖北内燃机配件厂改革实施方案》拟进行改制，并向荆州市国有企业改革脱困领导小组办公室报送了该方案，荆州市国有企业改革脱困领导小组办公室于2000年11月8日作出《关于湖北内燃机配件厂改革方案的批复》，同意内配厂提交的改革方案。内配厂于2007年11月向荆州市中级人民法院申请破产，邵氏公司于2010年6月12日向荆州市中级人民法院申报债权。因内配厂所欠货款，邵某公司于2001年11月30日向法院提起诉讼，法院经审理后判决内配厂向邵某公司支付货款26.9万元及利息。判决生效后，邵某公司向法院申请强制执行，执行过程中邵某公司申请追加荆州环宇汽车零部件有限公司为执行主体，后经法院裁定应通过审判程序确认方可向荆州环宇汽车零部件有限公司主张权利。邵某公司认为，荆州市国有企业改革脱贫领导小组办公室批准内配厂改革方案的行为，损害了其合法权益，并认为市企改办承受了荆州市国有企业改革脱贫领导小组办公室的行政职权，遂于2018年12月24日向市企改办申请行政赔偿，市企改办于2019年1月29日作出《不予行政赔偿决定书》并送达邵某公司，邵某公司不服该决定，遂向法院提起赔偿诉讼。原审认为，行政赔偿是指行政机关及其工作人员在行使行政职权过程中侵犯公民、法人或其他组织的合法权益并造成损害，法律规定由国家承担赔偿责任的制度，国家赔偿法第三条、第四条对行政机关及其工作人员行使行政职权时，侵犯人身权、财产权的，受害人有权提起行政赔偿的范围作出了明确规定。在本案中，荆州市国有企业改革脱贫领导小组办公室作出的《关于湖北内燃机配件厂改革方案的批复》，系依据有关法律对企业改制的申请所作的批复，属于内部行政行为，即政府有关部门对于企业改制的相关方案作出批准或者否决的行政行为，该行为并不直接对于企业职工或者企业债权人等其他相关人员产生行政法上的权利义务，故对企业改制方案作出的批复行为不属于行政诉讼的受案范围。邵某公司债权未实现并非由政府有关部门对于企业改制方案作出了同意的批复造成的，而是因为内配厂资不抵债、无力清偿导致，对此行政机关不应承担赔偿责任。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款的规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告宁波市镇海邵氏超越离合器制造有限公司对被告荆州市市直国有工业企业改革办公室的行政赔偿起诉。上诉人邵某公司上诉称：一、原审裁定错误认定内部行政行为不属于行政诉讼受案范围。根据行政侵权赔偿立法精神，内部行政行为不得侵犯外部第三人合法权益。最高人民法院指导案例22中安徽省高级人民法院（2012）皖行终字第14号行政裁定书，明确了内部行政行为外部化的可诉性问题。本案原企改办批准内配厂改制行为，违反了《全民所有制工业企业法》第二十条、《公司法》（1994年版）第一百八十五条关于企业分立时必须依法清理债权债务，不清偿债务的，公司不得分立的禁止性规定。原审法院以内部行政行为为由裁定驳回原告起诉，显然错误，应予撤销。二、原审裁定错误认定原告债权未实现是因为内配厂资不抵债，无力清偿导致，行政机关不应承担赔偿责任。内配厂是荆州大型国有企业，拥有资产上亿，所谓资不抵债，纯属人为所致，责任在于原企改办违反国家法律禁止性规定，未依法审查内配厂改制前的债务清偿情况，盲目审批，履职不当所致。如果原企改办根据内配厂负债情况，依法不予批准，其能剥离转移资产2374.44万元吗？能无力偿还上诉人的债务吗？因此，本案行政侵权事实清楚，证据确实，因果关系确定，诉讼请求于法有据，人民法院应当支持。三、原审裁定适用法律错误。原审裁定认定驳回起诉的理由是“错列被告且拒绝变更”，但本案不存在此种情形，原审裁定引用《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款，没有事实根据，法律适用错误。本案是上诉人基于被上诉人与原企改办的职能承继关系，认为批准内配厂改制的具体行政行为侵犯了自身的合法财产权益而提起的行政赔偿之诉，符合行政诉讼受案范围，请求二审法院撤销（2019）鄂1002行赔初5号行政裁定书，指令原审法院依法审理。被上诉人市企改办辩称：一、原审法院认定荆州市国有企业改革脱贫领导小组办公室作出的《关于湖北内燃机配件厂改革方案的批复》属于内部行为，并不直接对企业职工或企业债权人等其他相关人员产生行政法上的权利义务，事实清楚，法律依据充分。二、上诉人起诉主体错误，其起诉依法应予驳回。市企改办与荆州市国有企业改革脱困领导小组办公室并没有承继关系，两者成立时间不同、主管机关不同、职权范围不同、办公地址不同，又同时存在，系两个完全独立的单位。上诉人起诉被上诉人作为本案的赔偿义务机关，没有任何事实依据。三、上诉人的起诉不符合单独提起行政赔偿诉讼的起诉条件。上诉人以荆州市国有企业改革脱困领导小组办公室作出的《关于湖北内燃机配件厂改革方案的批复》违法为由向人民法院单独提起行政赔偿诉讼，但其未提交证据证明被诉的批复行为已被确认违法，因此，上诉人提起的行政赔偿诉讼不具备法定的起诉要件，原审法院对其起诉予以驳回并无不当。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。二审经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。另查明：2000年6月26日荆州市国有企业改革脱困领导小组荆企改[2000]1号《关于市直国有工业企业改革脱困的工作意见》载明：市委、市政府成立国企改革脱困领导小组，对市直国有企业改革脱困攻坚战进行全面部署，统一指挥。领导小组下设办公室，具体负责组织、协调、指导和督办工作。2019年9月19日，邵氏公司以荆州市人民政府为被告就涉案行政行为向本院提起行政赔偿诉讼，本院已依法受理，目前正在审理过程中。本院认为，本案争议的焦点是市企改办是否是适格的被告。从邵某公司起诉状上阐明的理由可知，邵氏公司认为市企改办是荆州市人民政府“负责市直国有工业企业改制、遗留问题处理”的专门机构，继续行使原荆州市企业改革脱贫领导小组办公室的职能，认为原荆州市企业改革脱贫领导小组办公室作出的《关于湖北内燃机配件厂改革方案的批复》违法，侵犯了邵某公司的债权，遂提起本案行政赔偿诉讼。根据2000年6月26日荆州市国有企业改革脱困领导小组荆企改[2000]1号《关于市直国有工业企业改革脱困的工作意见》，可以看出原荆州市企业改革脱贫领导小组是由荆州市委、市政府成立。原荆州市企业改革脱贫领导小组办公室不是行政机关，原荆州市企业改革脱贫领导小组只是市政府成立的临时机构，不具有独立的行政主体资格，其实施的行政行为应该由成立机关荆州市人民政府负责。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。上诉人邵某公司就同一涉案批复行为，分别以市企改办、荆州市人民政府为被告提起2件行政赔偿诉讼，本案中，原荆州市企业改革脱贫领导小组办公室作出的批复，荆州市人民政府才是适格的被告，而非市企改办。上诉人邵氏公司认为市企改办是继续行使原荆州市企业改革脱贫领导小组办公室职能的行政机关，无事实依据，本院不予支持。邵某公司以市企改办为被告提起本案行政赔偿诉讼，被告主体不适格，一审法院裁定驳回起诉，认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  欧阳庆审判员  王 阳审判员  孙开炎二〇一九年十一月五日书记员  王文娟