湖南省武冈市人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘0581行初148号原告城步苗族自治县儒林镇楠木村民委员会，住所地城步苗族自治县儒林镇楠木村。法定代表人彭树礼，系该村村主任。委托诉讼代理人陶正国，湖南承信律师事务所律师。被告城步苗族自治县自然资源局，住所地湖南省城步苗族自治县儒林镇新田路98号。法定代表人钟永华，系该局局长。特别授权委托诉讼代理人赵晖，男，1970年8月8日出生，汉族，系城步苗族自治县司法局工作人员。第三人城步苗族自治县儒林镇玉屏村第四村民小组，住所地湖南省城步苗族自治县儒林镇玉屏村。代表人粟建国，系该组组长。第三人戴廷辉，男，1949年3月6日出生，瑶族。特别授权委托诉讼代理人杨纯，湖南越明律师事务所律师。原告城步苗族自治县儒林镇楠木村民委员会不服被告城步苗族自治县自然资源局林业行政登记纠纷一案，于2019年10月10日向本院提起行政诉讼，本院于2019年10月11日立案后，于2019年10月15日向被告城步苗族自治县自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告城步苗族自治县儒林镇楠木村民委员会的法定代表人彭树礼及其委托诉讼代理人陶正国，被告城步苗族自治县自然资源局的副局长杨国友（作为行政机关负责人出庭）、被告城步苗族自治县自然资源局的特别授权委托诉讼代理人赵晖，第三人戴廷辉的特别授权委托诉讼代理人杨纯到庭参加诉讼，第三人城步苗族自治县儒林镇玉屏村第四村民小组经本院传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼，本案现已审理终结。2010年10月23日城步苗族自治县人民政府向儒林镇玉屏村第四村民小组戴廷辉颁发城林证字（2009）第290××43号林权证，将小地名为鹅翅膀的山场（小班号为299，面积4.5亩）的林地所有权权利人登记为玉屏村四组，林地使用权权利人、林木所有权权利人、林木使用权权利人登记为戴廷辉。原告城步苗族自治县儒林镇楠木村民委员会起诉称：城步苗族自治县人民政府在2016年8月26日前为城步苗族自治县林地林权登记机关，2016年8月17日城步苗族自治县人民政府发布城政发（2016）26号《关于实施不动产统一登记的通告》，明确自2016年8月26日起全县范围内实施不动产统一登记，城步苗族自治县国土资源局为全县不动产登记机构，负责全县范围内不动产登记工作。2019年3月因机构改革组建城步苗族自治县自然资源局，原城步苗族自治县国土资源局的全部行政职权由城步苗族自治县自然资源局继续行使。城步苗族自治县原林地林权登记机关城步苗族自治县人民政府于2010年给第三人戴廷辉颁发的城林证字（2009）第290××43号《林权证》中的鹅翅膀299号小班山场其实是原告楠木村集体山场的一部分，早在1982年城步苗族自治县人民政府就已为原告颁发了城政发第03号《山林所有权证》，上述山场分别在城政发第03号《山林所有权证》登记的山场内。2010年10月8日城步苗族自治县人民政府违反法律程序，既未组织相邻宗地权益人现场核实，也未张榜公布、出榜公示，就应第三人申请违法为第三人戴廷辉颁发了城林证字（2009）第290××43号《林权证》，将原告上述集体山场登记在上述林权证中，严重侵害了原告合法权益。为此，请求撤销城步苗族自治县人民政府给第三人戴廷辉颁发的城林证字（2009）第290××43号《林权证》中的鹅翅膀299号小班林地林权登记。被告城步苗族自治县自然资源局辩称：1、该行政登记程序、实体合法，依法应予以维持。被诉林权证的登记经申请、公示、现场调查核实、林地所有权人的同意、乡镇人民政府的同意、林业主管部门的审查，程序合法。被诉林权证登记的内容是林地使用权、林木使用权、林木所有权，其中林地使用权是用益物权中的土地承包权，而林木则是土地的天然孳息。根据申请人提供的林业“三定”的林权证，证明了林地所有权为玉屏村所有；根据申请人提供的《承包合同》、《林权证明》，证明申请人申请登记的林权是通过与林地所有权人承包所得，且符合《物权法》第四十条规定、第一百一十六条的规定；被告在2010年9月23日公示后的法定期间内没有收到异议，确定登记权利“无权属争议”。申请人的申请符合《林木和林地权属登记管理办法》第十一条规定的登记条件。被告依法登记发证的行为，实体合法。2、原告的撤销事由不支持撤销该行政登记。首先，《行政诉讼法》第六十三条规定人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，并参照规章；第七十条规定违反法定程序的才能撤销行政行为。而《湖南省行政程序规定》第三条规定，法定程序由法律、法规、规章制定。《林木和林地权属登记管理办法》是林业部颁布的部门规章，其关于登记程序的规定属于法定程序，被告执行了该规章规定的“公示”法定程序，没有程序违法。而《湖南省林地林权登记换发证实施办法》是省林业厅颁布的规范性文件，不属于法律、法规、规章，既无权制定法定程序，也不能作为人民法院审理行政案件的依据；更何况，申请人的登记属于初始登记，不是对原有权利的“换发证”，不在该规范性文件调整的范围之内。因此原告主张的程序违法没有事实与法律依据。其次，公示的行政目的是发现存在或潜在的土地权属纠纷，所以“无权属争议”的登记条件是指在登记的公示期间内没有相关利害关系人提出权属争议，而不是客观上是否存在权属争议，因为登记机关不可能不计行政效率的去调查发现纠纷。而且，对于登记结束后出现的权属争议，在程序上还有异议登记、变更登记等救济途径可行使，所以登记结束后再提出的异议，无论异议是否成立都不构成对先前登记行为违法性的认定。最后，原告是否拥有林地所有权，不在本诉的审查范围之内。林地权属纠纷属于行政裁决前置的程序，只有对行政裁决不服的才能提起行政诉讼，由人民法院审理。玉屏村的林地所有权经登记发证，其林权证未经撤销即具有法定效力，申请人登记的权利是合法取得，即使将来玉屏村的林地所有权证被撤销，申请人的物权也符合《物权法》善意取得的规定，登记证书也不应撤销。综上所述，被告做出林权登记的程序、实体合法，依法应予以维持，请求驳回原告的诉讼请求。第三人戴廷辉述称：1、第三人持有的林权证是行政机关依法登记，事实、依据充分，程序正当，不得撤销；2、第三人戴廷辉与村委签订林地承包合同，玉屏村委为本案所涉林地的所有人，有权将其发包与集体内成员戴廷辉，依据该合同登记林地使用权和林木所有权，而本案所涉林地使用权与林木所有权没有利害关系，不得申请撤销；3、距离玉屏村以村为单位公示本案所涉的行政登记已九年之久，原告的申请已超过诉讼时效；综上，请求驳回原告的诉讼请求。经审理查明：1982年林业三定时期，原告城步苗族自治县儒林镇楠木村民委员会（原清溪公社楠木大队）取得城政发第03号山林所有证。同时，第三人玉屏村第四村民小组（原白云洞公社玉屏大队四队）取得城政发第275号山林所有证；同时，戴廷辉于1983年取得城政发第080号自留山使用证。2010年1月1日，玉屏村与第三人戴廷辉签订玉屏村四组林地包字（2010）第093号《湖南省城步苗族自治县林地承包合同》，将包括鹅翅膀小班299号在内的4宗林地承包给第三人戴廷辉。第三人戴廷辉申请鹅翅膀小班299号的林木所有权、林地使用权、林木使用权登记，形成了申请表编号4305××GDYMSY的《城步县林地林权登记申请表、现场核实表》。《城步县林地林权登记申请表、现场核实表》上记载登记类型为初始，登记权利内容为林木所有权、林地使用权、林木使用权，主要权利依据为林业“三定”林权证。经现场核实，经乡镇人民政府审核，2010年9月23日林业部门出具了《林地使用权登记公示表》进行公示；林业部门于2010年10月10日签署了“经审查，四至界线和权属清楚，面积准确，同意上报县人民政府批准，颁发林权证”的意见，县人民政府于2010年10月16日作出“批准发证”的意见。2010年10月23日城步苗族自治县人民政府向第三人戴廷辉颁发城林证字（2009）第290××43号林权证，确认鹅翅膀小班299号的林地使用权权利人、林木所有权权利人、林木使用权权利人为戴廷辉，林地使用期70年，终止日期为2052年12月31日；同时，城林证字（2009）第290××43号林权证中的森林、林木、林地状况登记表中记载林地所有权权利人为玉屏村四组。因发生纠纷，2019年5月17日在玉屏村组干部、楠木村组干部及相关群众的参与下，林业部门的工作人员对城步县儒林镇铜古岭屋后至楠木麻太坪至老亭子地段进行了勘查并发现，对包括小班299在内的29个小班林权，楠木村与玉屏村都有1982年权属证书，属权证重复。本院认为：《中华人民共和国土地承包法》第二条规定，本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地；第二十二条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权；第二十三条规定，县级以上人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。本案中，第三人戴廷辉取得的林权证载明鹅翅膀小班299号的林地使用权利人、林木所有权权利人、林木使用权权利人为戴廷辉，林地使用期70年，终止日期为2052年12月31日，并记载林地所有权权利人为玉屏村四组，因此，第三人戴廷辉取得的林权证属于土地承包经营权性质类的权证。第三人戴廷辉取得林权证的依据为签订的《湖南省城步苗族自治县林地承包合同》、第三人玉屏村第四村民小组1982年（原白云洞公社玉屏大队四队）取得的城政发第275号山林所有证，其中城政发第275号山林所有证确认的山林所有权是颁发林权证的前提与基础。经林业部门工作人员的勘查，小班299号山场即鹅翅膀小班299号山场也在1982年颁发给原告的城政发第03号山林所有证记载的山场之内，属于重证，因此，对小班299号山场即鹅翅膀小班299号山场的林地、林木所有权，原告与第三人玉屏村第四村民小组存在权属纠纷；只有解决原告与第三人玉屏村第四村民小组的林地所有权纠纷后，才能对林权证的合法性作出正确的判断。综上所述，本案的实质是原告与第三人玉屏村第四村民小组间的林地所有权纠纷。《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、第三款规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用争议，由县级以上人民政府依法处理；当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。同时，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。因此，对本案的权属纠纷，人民法院不能先行直接作出处理，应由行政机关先行作出处理，本案不属于行政诉讼的受案范围，原告的起诉不符合行政诉讼的起诉条件，应裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告城步苗族自治县儒林镇楠木村民委员会的起诉。本案不收取受理费。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省邵阳市中级人民法院。审 判 长  廖名洪人民陪审员  林维义人民陪审员  毛政荣二〇一九年十一月二十六日法官 助理  李艳萍代理书记员  杜 菲附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。