湖南省武冈市人民法院行 政 判 决 书（2019）湘0581行初120号原告梁国云，男，1958年12月3日出生，汉族。原告付阳青，女，1968年4月13日出生，苗族。委托代理人（特别授权）袁娇龙，湖南绥强律师事务所律师。被告绥宁县自然资源局，住所地湖南省邵阳市绥宁县长铺镇人民路**。法定代表人杨志剑，系该局局长。委托代理人夏上淦，系该局工作人员。委托代理人（特别授权）秋长明，湖南省绥宁县平民法律服务所法律工作者。原告梁国云、付阳青不服被告绥宁县自然资源局土地行政处罚一案，于2019年9月2日向本院提起行政诉讼，本院立案后，依法向被告绥宁县自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月9日公开开庭审理了本案，原告梁国云、付阳青的特别授权委托代理人袁娇龙，被告绥宁县自然资源局的委托代理人夏上淦、特别授权委托代理人秋长明到庭参加诉讼，现已审理终结。2019年3月1日绥宁县自然资源局作出绥国土资罚字（2019）第×1号行政处罚决定，认定：1998年被处罚人梁国云、付阳青未经批准，擅自在本组小地名叫某洞地方占用土地建竹木加工厂。经我局现场勘测并套盒土地利用现状图，该宗土地位于绥宁县土地利用现状图G49G031039号图幅99G号、48G图斑，并通过我局地籍股核对2009年绥宁县第二次土地调查数据库，显示该宗土地类型为采矿用地和河流水面，其中采矿用地面积8035平方米，河流水面2131平方米，建筑占地面积6312平方米，建筑物面积6850平方米。绥宁县自然资源局认为，被处罚人梁国云、付阳青其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条之规定，构成了非法占地的违法事实，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，决定处罚如下：1、对被处罚人梁国云、付阳青在非法占用土地上新建的建筑物6850平方米予以没收；2、被处罚人梁国云、付阳青非法占用土地10166平方米，处以4元/㎡的罚款，共计40664元，上缴国库。原告梁国云、付阳青起诉称：原告于1998年在本村某洞使用土地开办竹木加工厂，加工厂使用的大部分土地属自己承包的土地，小部分系租赁土地，没有非法占用他人或者集体的土地，竹木加工厂有工商营业执照，属合法经营。至于加工厂所辖土地的使用，相关部门已进行过罚款处罚，现被告又对原告进行处罚，违反了一事不再罚的原则，进而，被告在作出该处罚决定书前剥夺了原告的陈述申辩和听证权，其程序违法，再者，从1998年用地至今20多年，其处罚早已超过法律规定的2年处罚期限，其处罚无效。综上所述，被告作出的行政处罚决定书不仅程序违法，而且缺乏事实和法律依据，请求依法撤销绥宁县国土资源局绥国土资罚字（2019）第×1号行政处罚决定书，并由被告承担诉讼费用。被告绥宁县自然资源局辩称：原告诉称的其加工厂证照手续齐全属“合法经营”，其实只是该厂在生产经营和管理方面的合法状态，它与占用土地是否合法的状态是性质截然不同的事物。其次，曾经因占地问题被罚款处罚过，现又罚款处罚有违“一事不再罚”原则，不能与本案对号入座，也即不适用于本案被诉的行政处罚决定，因为原告被处罚的本案违法行为，属超出当时被罚款违法行为的内容。再次，原告诉称的我局作出被诉处罚决定前未曾启动听证程序，剥夺了其陈述申辩权，属行政处罚程序违法，与客观事实不符。我局不论是在2019年1月17日送达的绥国土资拟罚【2019】1号《拟处罚通知书》，还是因为原告自称已遗失该法律文书请求我局于同年2月26日再次发送的同一法律文书，皆明确告知了原告享有陈述申辩和要求组织听证的权利，但是原告始终没有依法申请启动听证程序，显然是其自动放弃了该项权利。还有，原告诉称我局被诉行政处罚因为超过两年法定追罚期限，应当归于无效的说辞，显然于法相悖。因为行政法意义上的追诉处罚期限，是指“自违法行为终了或者结束之日起算”的期限，而原告在本案中被处罚的违法行为一直是持续状态，自然不能逍遥法外。综上事实理由，足以充分表明，我局被诉处罚决定案件事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，处罚程序合法，依法应予以维持，原告诉请应予驳回。我方请法庭关注原告的起诉期间与被告送出处罚决定的时间差问题，原告是否超过起诉期限。被告在法定举证期限内提供了以下证据：证据1、违法线索登记表并附监察委协查函，拟证明被告当时立案查处原告违法行为，系绥宁县监察委交办；证据2、公安机关讯问笔录并附梁国云户籍资料，拟证明原告梁国云在接受公安机关刑事调查时承认其违法占地办厂事实；证据3、被告《立案呈批表》并附《调查笔录》材料和涉案现场《土地利用现状图》，拟证明两原告自认和知情证人证明，原告违法占地办厂事实客观存在，原告加工厂占地的土地性质；原告部分土地出租给了银山竹业，属于梁国云的部分都出租了，付阳青的没有出租；证据4、原告涉案加工厂经营许可手续，拟证明两原告涉案加工厂持有《营业执照》和《木材经营加工许可证》；证据5、被告执法机构请求内部专业机构辨识涉案图幅函件，被告回应公安机关请求释明专业问题函件及送达回执，拟证明原告加工厂违法占地事实客观存在；第一张502图纸是第一次土地变更的标志；第二张图纸是第二次土地地籍调查变更的标志，用地已经变成了采矿用地，100、101他们没有建，目前他们建的是90、97、48；证据6、原告付阳青身份证复印件及梁国云共同署名请求免于处罚的报告，拟证明原告曾对被告“拟处罚通知书”作出过书面陈述申辩，但无法否认违法占地事实存在；证据7、罗某等4人共同署名自书证明并附两原告请求县政府及被告暂缓执行被诉处罚决定“拆除”内容的报告，拟证明两原告建厂之初占用水田面积8.6亩，但不能证明被告作出处罚决定时占用面积情况，且系多人共同证明同一事实，不符合法定证据形式文件；证据8、绥宁县发展计划局2005年10月批复原告扩建加工厂文件，原告2009年请求再度扩建报告，原告为扩建厂子与人调换水田协议，两原告分厂协议，拟证明原告涉案加工厂于1998年创办，2005年扩建，至2009年再次报告请求扩建立项，两原告于2011年6月进行分伙（厂），并签订《分厂协议》；证据9、原告加工厂环评呈报表，原告加工厂厂房、车间背景照片，原告梁国云与某竹业公司双方租赁合同，拟证明原告加工厂曾经申报环评，原告加工厂概貌，原告梁国云于2017年3月25日将涉案场地出租他人谋利；证据10、涉案加工厂勘测定界图，拟证明两原告加工厂违法占地分项面积和两原告各自违法占地面积情况，两原告对被告委托地产事务所勘测定界图结论表示认可；证据11、被告《案件调查报告》及《拟行政处罚通知书》和送达回执，并附两原告遗失2019年1月16日签收的拟处罚通知书的自书证明，拟证明被告执法机构在查处原告违法占地事实后形成报告，被告于2019年1月16日对原告作出拟行政处罚通知书，并于次日送达两原告，告知原告享有申辩和要求听证的权利；因为原告遗失曾经签收的拟处罚通知书，被告即予再次发送；证据12、被告就本案查处情况提交县纪委、监察委的汇报，拟证明因为本案违法线索来源系纪检监察机关交办，被告在查处结案后即向交办单位专题汇报；证据13、被告案件讨论会审记录并附呈批表和涉案的《行政处罚决定书》及其送达回执，拟证明被告在作出正式行政处罚决定之前，曾进行集体讨论，之后逐级呈批处罚决定内容；被告作出并向原告送达了被诉的《行政处罚决定书》，送达行政处罚决定书的时间是2019年3月1日。原告方对被告提供的证据发表以下质证意见：对1号证据及待证事实不认可，违法线索登记系程序规定、监察委协办函系监管程序，该证据不能证明两原告有违法行为；对2号证据及待证事实不认可，公安机关对梁国云讯问笔录系刑事侦查程序，目前没有生效法律文书确认其真实性和违法性，不能作为行政处罚依据；对3号证据及待证事实不认可；对付某1、李某、付某2、付阳青、梁国云等人的调查笔录不予认可、这些人的陈述与本案客观事实不符，缺乏真实性；立案呈报表、土地性质定性表缺乏真实性，对涉案现场的土地利用现状图没有异议；对4号证据的证明目的不认可，对原告加工厂经营许可手续真实性无异议；对5号证据及待证事实不认可，被告执法机构请求内部专业机构辨识涉案图幅函件、被告回复公安机关请求释明专业问题函件不真实，对送达回执没有异议。对6号证据的证明目的不认可，原告付阳青身份证复印件、与梁国云共同署名请求免予处罚的报告没有异议。对7号证据的证明目的不认可，对罗某等4人共同自书证明、两原告请求县政府及被告执行被诉处罚决定“拆除”内容的报告的真实性没有异议。对8号证据的证明目的不认可，对绥宁县发展计划局2005年10月批复、原告2009年扩建报告、互换水田协议、原告分厂协议的真实性没有异议。对9号证据的证明目的不认可，对原告加工厂环评报表、原告加工厂厂房的车间照片、原告梁国云与某竹业公司租赁合同没有异议。对10号证据的证明目的不认可，对涉案加工厂勘测定界图没有异议。对11号证据及待证事实不认可，被告案件调查报告、拟处罚通知书缺乏真实性和合法性，不能作为行政处罚依据；对送达回执、遗失2019年1月16日签收的拟处罚通知书证明没有异议。对12号证据及待证事实不认可，被告就本案交纪检委、监察委的汇报内容缺乏真实性，不能作为行政处罚依据。对13号证据及待证事实不认可，被告案件讨论会审笔录、呈报表、处罚决定书缺乏真实性和合法性，对送达回执没有异议。原告法定举证期间内提供了以下证据：证据1、梁国云、付阳青身份证复印件，拟证明原告的身份信息等基本情况；证据2、绥宁县发展计划局绥计投字（2005）59号文件复印件，拟证明经绥宁县发展计划局审批同意原告开办某乡塘玄湾木材加工厂扩建用地可以征地6亩，原告加工厂系合法用地；证据3、2009年10月26日绥宁县国土资源局违法行为拟处罚通知书、2009年11月25日梁国云缴纳罚款凭证即湖南省非税收入一般罚款书复印件，拟证明被告绥宁县国土资源局对两原告（木材加工厂）用地行为已作出行政处罚，原告已向绥宁县国土资源局缴纳罚款36000元；证据4、绥国土资源罚字（2019）第1号处罚决定书复印件，拟证明被告绥宁县国土资源局以同样的事实、理由和法律对原告再次作出同样的行政处罚，其处罚决定违反了一事不再罚的原则；证据5、绥检公诉刑不诉[2019]32号文书复印件，拟证明两原告加工厂用地不是农用田，没有违法犯罪行为。被告对原告提供的证据发表以下质证意见：对证据1、2没有异议；对证据3的真实性没有异议，对其证明目的有异议，当时涉案土地所在地的国土所在办理案子时发现问题对其送达了拟处罚通知书，梁国云通过乡领导出面协商后只针对办厂初期的3-4亩水田妥协执法；对证据4没有异议；对证据5的三性没有异议，对证明目的有异议，检察院不起诉只能证明不构成刑事犯罪，不能证明其占用土地性质不违法。本院审查认为：原、被告提供的相关证据材料与本案有关联，具有真实性，来源、形式合法，能作为本案的证据采信。根据采信的证据,本院确认以下案件事实：从1998年开始原告梁国云、付阳青合伙在绥宁县某镇（原某乡）塘玄湾村某洞地段开办某乡塘玄湾竹木加工厂；两原告办厂占用的土地为水田、荒地及旱土，其中的部分土地为两原告的承包地，其他部分土地为两原告与其他村民调换的土地。2000年后，两原告对办的加工厂分开经营。2005年10月31日绥宁县发展计划局下发绥计投字【2005】59号《关于某乡木材加工厂扩建的批复》，同意扩建某乡塘玄湾木材加工厂，扩建规模年加工木方、松拼板、木包箱等2000立方米，征地6亩；并要求据此办理有关手续，争取尽快动工。2009年10月26日原绥宁县国土资源局向两原告办的加工厂下发《国土资源违法行为拟处罚通知书》，称：你单位未经办理合法用地审批手续擅自于2005年占用土地修建竹加工厂一案，经本局调查和审查，认为违法事实清楚；其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第三十六条、第四十四条，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，《中华人民共和国土地管理实施条例》第四十二条，拟给予以下行政处罚：1、责令拆除在非法占用土地上新建的厂棚、机房2927.25㎡，并退还非法占用的土地10932.27㎡；2、对非法占地10932.27㎡处以30元/㎡的罚款，合计327968.1元，上缴国库。2009年11月25日梁国云交纳罚款36000元。2011年6月2日，付某3、付阳青与梁国云、付某2订立《分厂协议》。2017年3月25日原告梁国云将其自己所占部分租赁给湖南银山竹业有限公司，湖南银山竹业有限公司与原告梁国云签订了《场地租赁协议书》，租赁期限自2017年4月1日至2027年3月31日止；湖南银山竹业有限公司租赁后修建了一个钢化工棚，并对原有的烤房进行了维修。2018年12月12日被告对两原告的违法占地行为立案调查。2018年12月25日被告确定两原告占用的土地为矿用地及河流水面。2019年1月17日被告向两原告送达绥国土资拟罚【2019】1号《国土资源行政处罚拟处罚通知书》，拟给予如下行政处罚：一、对当事人付阳青、梁国云在非法占用土地上新建的建筑物5282㎡予以没收，二、对当事人付阳青、梁国云非法占用土地10360平方米处以10元/㎡的罚款，罚款103600元，上缴国库；并告知了进行陈述申辩、要求组织听证的权利。两原告收到被告送达的绥国土资拟罚【2019】1号《国土资源行政处罚拟处罚通知书》后，提交了落款时间为2019年2月15日的《请求免予处罚的报告》，在报告中，两原告称：国土部门在竹木加工厂建前和扩建中4次收费达3.138万元，2009年11月25日处以3.6万元罚款，现在时隔10年又再次对同一事实重复作出行政处罚决定，违背了“一事不再罚”的原则；同时，两原告认为，本案已过追诉时效。2019年2月26日两原告出具证明，称绥宁县国土资源局于2019年1月16日分别下达给梁国云和付阳青的《国土资源行政处罚拟处罚通知书》国土资拟罚【2019】1号已丢失；同日，被告又向两原告送达国土资拟罚【2019】第1号《国土资源行政处罚拟处罚通知书》，拟给予如下行政处罚：一、对当事人付阳青、梁国云在非法占用土地上新建的建筑物6850㎡予以没收，二、对当事人付阳青、梁国云非法占用土地10166平方米处以4元/㎡的罚款，罚款40664元，上缴国库；并告知了进行陈述申辩、要求组织听证的权利。2019年2月26日两原告在被告制作的勘测定界图上签字，认可违法占地10166平方米，其中采矿用地8035平方米，河流水面2131平方米，建筑占地面积6312平方米，建筑总占地面积6850平方米。2019年3月1日被告作出绥国土资罚字（2019）第×1号行政处罚决定，并于同日送达。在庭审中，被告认可，湖南银山竹业有限公司修建的建筑物也在没收的范围之内。本院认为：原告梁国云、付阳青在绥宁县某镇塘玄湾村某洞地段开设某乡塘玄湾竹木加工厂未办理用地手续，构成了违法用地行为。被告送达处罚决定书的时间是2019年3月1日，原告提起行政诉讼的时间是2019年9月2日，因2019年9月1日是星期日，因此，原告的起诉没有超过6个月的起诉期限。非法占用的土地上新建的部分建筑物是承租人湖南银山竹业有限公司修建的，被告在作出没收建筑物的决定时，没有将湖南银山竹业有限公司作为当事人，因此，被告作出的处罚决定违反了法定程序，应予以撤销；作为并处的罚款决定也应一并予以撤销。因两原告有违法占用土地的行为，宜由被告重新作出行政处罚。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：一、撤销被告绥宁县自然资源局作出的绥国土资罚字（2019）第×1号行政处罚决定书；二、由被告绥宁县自然资源局重新作出行政处罚。本案受理费50元，由被告绥宁县自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省邵阳市中级人民法院。审 判 长  曾建黔人民陪审员  邓陈德人民陪审员  邱立辉二〇一九年十一月十五日代理书记员  李雄丽附：相关法律法规《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的;(二)适用法律、法规错误的;(三)违反法定程序的;(四)超越职权的;(五)滥用职权的;(六)明显不当的。