湖北省随州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂13行终48号上诉人（原审原告）张凡，男，1990年10月21日出生，汉族，住随县。委托诉讼代理人马璐，湖北天赋律师事务所律师。被上诉人（原审被告）随州市曾都区水利和湖泊局（原随州市曾都区水利局）。住所地：随州市曾都区南郊二桥头北端。法定代表人周玉祥，该局局长。委托诉讼代理人韩红军，该局综合科科长。委托诉讼代理人徐成，随州市曾都区东城法律服务所法律工作者。上诉人张凡因与被上诉人随州市曾都区水利和湖泊局（以下简称曾都区水利局）不履行法定职责一案，不服湖北省随州市曾都区人民法院（2018）鄂1303行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年9月11日立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人张凡及其委托诉讼代理人马璐，被上诉人曾都区水利局的委托诉讼代理人韩红军、徐成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2010年9月2日，曾都区水利局以曾水文（2010）53号关于呈报《随州市曾都区河道采砂规划》的请示向随州市曾都区人民政府呈报《随州市曾都区河道采砂规划》，拟对辖区范围内的河道采砂规划意见呈报曾都区人民政府，曾都区人民政府于2010年9月25日以曾政函【2010】38号《关于曾都区河道采砂规划的批复》，批复中原则同意《随州市曾都区河道采砂规划》。但位于万店镇新中村沙场标段的河道采砂未列入规划范围内。随后，曾都区水利局仍将未列入政府批准规划范围内的万店镇新中村沙场标段五年的河道采砂经营权委托给湖北湖韵拍卖有限公司进行公开拍卖。张凡于2013年7月2日通过竞买，取得了新中沙场二标段（即新中八组与九组交界处电线杆为终点向南1600米）五年的河道采砂经营权。同日，张凡与湖北湖韵拍卖有限公司签订《拍卖成交确认书》并缴纳了全部拍卖款45.5万元（即经营权许可费）。湖北湖韵拍卖有限公司已将拍卖款45.5万元转交于曾都区水利局，曾都区水利局以经营权许可费入账。2014年12月8日，张凡与曾都区水利局正式签订《河道砂石开采经营合同》，约定该河道经营期限自2013年12月31日起至2018年12月31日止，共计五年。合同签订后，张凡于2018年8月21日向曾都区水利局提出书面申请，申请办理河道采砂许可证（年采砂总量20万方），曾都区水利局受理后，以新中沙场标段河道采砂拍卖时未列入政府批准的规划范围内，拍卖行为无效为由，未予许可。为此，张凡诉至法院。2016年9月，曾都区水利局以曾水文（2016）67号《关于审批〈曾都区河道采砂规划（2016-2020年）〉的请示》向随州市曾都区人民政府呈报，曾都区人民政府于2016年11月8日以曾政函【2016】64号《关于曾都区河道采砂规划（2016-2020年）的批复》，同意该规划。《曾都区河道采砂规划（2016-2020年）》中明确万店镇新中村沙场已列入批准采砂规划范围。曾都区水利局未对万店镇新中村沙场即涉案沙场标段重新组织招标、拍卖，并与他人签订《河道砂石开采经营合同》。原审法院认为，曾都区水利局负责本区域内河道采砂的管理和监督工作，对区域内河道采砂的监督管理是其法定职责。本案中，涉案的位于万店镇新中村沙场二标段河道采砂五年经营权系曾都区水利局委托湖北湖韵拍卖有限公司通过公开拍卖的方式进行公开出让。张凡竞买后与湖北湖韵拍卖公司签订了《拍卖成交确认书》，又与曾都区水利局签订《河道砂石开采经营合同》，是双方的真实意思表示。曾都区水利局委托拍卖并签订《河道砂石开采经营合同》时，涉案标段的河道采砂经营权，未通过政府的规划审批，有违《湖北省河道采砂管理办法》第六条“河道采砂实行规划制度。河道采砂规划应当根据防洪安全、河势稳定、通航安全和生态环境要求编制，符合流域综合规划和防洪、河道整治、航道、港口等专业规划。省管河道的采砂规划，由省人民政府水行政主管部门组织编制，征求相关部门意见后，报省人民政府批准。其他河道的采砂规划，由县级以上人民政府水行政主管部门按照河道管理权限组织编制，征求相关行政主管部门意见后，报同级人民政府批准，并报上一级人民政府水行政主管部门备案。河道采砂规划一经批准，必须严格执行，确需修改时，应当经原批准机关批准”的规定，双方签订的《河道砂石开采经营合同》无效；曾都区水利局未予办理河道采砂许可证系正当严格的履职行为。故张凡要求确认双方签订的《河道砂石开采经营合同》合法有效的诉讼请求，不予支持，应予驳回。但曾都区水利局明知涉案标段的河道采砂经营权，未通过政府规划审批，确仍组织拍卖并与张凡签订《河道砂石开采经营合同》，致合同无效的责任在于行政主体方，故曾都区水利局应当承担给张凡造成的损失，张凡可以另行向其主张权利。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第一百零一条，参照《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第（五）项之规定，判决：驳回张凡的诉讼请求。一审案件受理费50元，由曾都区水利局负担。上诉人张凡上诉请求：撤销原判，改判支持上诉人的诉讼请求，本案诉讼费及其他费用由被上诉人承担。事实和理由：一、上诉人依法参与招标拍卖竞拍，中标后签订《拍卖成交确认书》，并与被上诉人签订《河道砂石开采经营合同》，系双方真实意思表示，程序合法，应当是有效合同。二、2016年11月8日，曾都区人民政府已经将涉案沙场列入批准采砂规划范围内，上诉人也未对该沙场重新组织招标、拍卖，即使此前未经规划，但在批准规划后已具备经营许可条件，故被上诉人应当为上诉人办理经营许可证。三、一审法院适用法律错误。一审法院认为合同因违法而无效系适用法律错误，双方签订的合同是有效的。被上诉人曾都区水利局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。二审中，各方当事人均未提交新的证据。经审理查明，原判认定的事实属实。本院认为，本案的争议焦点为双方当事人签订的《河道砂石开采经营合同》是否属于有效合同？本案中，行政机关曾都区水利局对辖区内河道采砂进行监督管理是其法定职责，其与行政相对人签订涉及砂石开采的特许经营合同属于其履行行政职责的行政行为，该行政行为是否合法应当根据是否符合相关法律法规的规定来进行评判。《湖北省河道采砂管理办法》第六条规定：“河道采砂实行规划制度。河道采砂规划应当根据防洪安全、河势稳定、通航安全和生态环境要求编制，符合流域综合规划和防洪、河道整治、航道、港口等专业规划。省管河道的采砂规划，由省人民政府水行政主管部门组织编制，征求相关部门意见后，报省人民政府批准。其他河道的采砂规划，由县级以上人民政府水行政主管部门按照河道管理权限组织编制，征求相关行政主管部门意见后，报同级人民政府批准，并报上一级人民政府水行政主管部门备案。河道采砂规划一经批准，必须严格执行，确需修改时，应当经原批准机关批准。”根据上述地方性法规的规定，河道采砂实行规划制度，只有河道采砂在经过有权行政机关批准后方可实施。本案中，曾都区水利局在2013年对涉案河道采砂经营权许可进行拍卖时，该标段的河道并未得到有权行政机关的规划批准，该行政行为的内容在客观上不可能实施，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条的规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（三）行政行为的内容客观上不可能实施。故曾都区水利局在涉案河道未经规划批准的情况下即通过拍卖与张凡签订《河道砂石开采经营合同》的行政行为因“重大且明显违法”而属于无效行政协议，即便涉案河道于2016年9月被有权机关批准采砂许可，但也应当由行政机关重新组织招标及拍卖程序，而非径直认定2013年签订的《河道砂石开采经营合同》有效，因此，上诉人要求确认双方于2013年签订的涉案《河道砂石开采经营合同》有效的上诉理由不能成立，依法不予支持。因曾都区水利局的违法行政行为导致双方签订的《河道砂石开采经营合同》无效，张凡可另行向其主张因合同无效导致的相关损失，本院对此不予审查。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张凡负担。本判决为终审判决。审判长  徐纯清审判员  孙 峻审判员  尚晓雯二〇一九年十一月十五日书记员  石雪娟