四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川01行终1206号 上诉人（原审被告）金堂县淮口镇人民政府，住所地：四川省金堂县淮口镇学府路**。 法定代表人肖力，镇长。 委托诉讼代理人蒋风云，四川诚峰律师事务所律师。 委托诉讼代理人蒋岩，四川诚峰律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）杜顺，男，1975年4月23日出生，汉族，住四川省金堂县。 被上诉人（原审原告）杜秀香，女，1974年1月4日出生，汉族，住四川省金堂县。 委托诉讼代理人王秀贵，四川公生明律师事务所律师。 上诉人金堂县淮口镇人民政府（以下简称淮口镇政府）因与被上诉人杜顺、杜秀香行政协议纠纷一案，不服四川省彭州市人民法院（2019）川0182行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，杜顺、杜秀香系杜其建的儿子与女儿。杜其建系为金堂县淮口镇五星村**人，其被拆迁的房屋位于金堂县淮口镇五星村5组。2014年12月28日，成都市人民政府作出成府土〔2014〕633号《关于成都市2014年第138批（金堂县）城镇建设用地实施方案的批复》，同意将金堂县淮口镇五星村5组的集体农用地转为建设用地，并征收为国家所有。2014年12月29日金堂县人民政府作出〔2014〕第12号《金堂县人民政府征收土地公告》，该公告中载明被征地村组涉及淮口镇五星村5组。2015年1月12日金堂县国土资源局作出〔2014〕第12号《征收土地补偿安置方案公告》，载明被征地村组涉及淮口镇五星村5组，及征收土地补偿费用、安置补助费的标准及支付方式。2015年1月28日金堂县人民政府作出《关于淮口镇五星村4组等征收土地补偿安置方案的批复》。2017年11月1日，杜其建在《金堂县国家建设征收土地地面附着物补、赔偿登记表》上签字确认房屋面积为335.36㎡，及土地地面附作物情况及赔偿金额后，与淮口镇政府签订《拆迁安置补偿协议》，该协议对房屋及其他附着物补偿、住房安置、统规统建安置的过渡期限、搬家费用、搬迁期限等进行了约定。淮口镇政府于2017年11月14日通过银行转账方式向杜其建支付拆迁安置补偿费148532.00元。2017年11月16日杜其建向原审法院提起行政诉讼，请求依法确认2017年11月1日其与淮口镇政府签订的《拆迁安置补偿协议》无效。经审理，原审法院于2017年12月20日作出（2017）川0182行初32号《行政判决书》，判决驳回杜其建诉讼请求。杜其建不服向本院提起上诉，又于2018年6月26日申请撤回上诉。本院于2018年6月28日作出（2018）川01行终388号《行政裁定书》，裁定准予杜其建撤回上诉。杜其建于2019年1月21日再次向原审法院提起行政诉讼，请求依法对2017年11月1日签订的《拆迁安置补偿协议》中征地拆迁安置补偿费用的计算标准予以变更，变更为按照金堂府发（2014）12号《金堂县集体土地征收补偿安置实施办法》中的标准计算。 案件审理中，杜其建因病去世，其近亲属杜顺、杜秀香于2019年6月5日向一审法院提交《变更原告申请书》。经一审法院审查，杜顺、杜秀香符合原告条件，遂通知二人作为原告参加诉讼。 原审法院认为，该案系行政协议纠纷。双方的争议焦点为：一是杜顺、杜秀香的起诉是否已经超过起诉期限；二是杜顺、杜秀香是否系重复起诉；三是是否应当按照金堂府发（2014）12号《金堂县集体土地征收补偿安置实施办法》中的标准计算征地拆迁安置补偿费用。对上述焦点问题进行逐一认定。 关于杜顺、杜秀香的起诉是否已经超过起诉期限的问题。杜其建于2017年11月1日与淮口镇政府签订《拆迁安置补偿协议》，因其对《拆迁安置补偿协议》的效力有异议，遂于2017年11月16日向原审法院提起行政诉讼，请求依法确认《拆迁安置补偿协议》无效。判决后杜其建不服提起上诉，又于2018年6月26日申请撤回上诉。杜其建于2019年2月21日再次提起诉讼，请求依法对《拆迁安置补偿协议》中征地拆迁安置补偿费用的计算标准予以变更为按照金堂府发（2014）12号《金堂县集体土地征收补偿安置实施办法》中的标准计算。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条关于“起诉期限的扣除”的规定，及《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的关于起诉期限的规定，在计算本次行政诉讼的起诉期限时应扣除杜其建第一次行政诉讼经历的时间。因此，杜顺、杜秀香该次提起行政诉讼并未超过起诉期限，淮口镇政府主张杜顺、杜秀香起诉期限超过法定起诉期限的主张，原审法院不予采纳。 关于杜顺、杜秀香是否系重复起诉的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条的关于“重复起诉的构成条件”的规定，本案中杜其建前一个行政诉讼是因其认为淮口镇政府签订《拆迁安置补偿协议》的程序违法，故主张确认《拆迁安置补偿协议》无效，系确认之诉。本案是因拆迁安置补偿款计算标准错误而主张的变更之诉。前诉与后诉的诉讼请求并不相同，不构成重复起诉。 关于是否应当适用金堂府发（2014）12号《金堂县集体土地征收补偿安置实施办法》中的标准对杜其建拆迁安置补偿费用进行计算的问题。根据2014年12月28日成都市人民政府作出成府土〔2014〕633号《关于成都市2014年第138批（金堂县）城镇建设用地实施方案的批复》，2014年12月29日金堂县人民政府作出〔2014〕第12号《金堂县人民政府征收土地公告》，2015年1月12日金堂县国土资源局作出〔2014〕第12号《征收土地补偿安置方案公告》，及2015年1月28日金堂县人民政府作出《关于淮口镇五星村4组等征收土地补偿安置方案的批复》，杜顺、杜秀香的父亲杜其建被拆除的房屋位于金堂县淮口镇五星村5组，属于上述土地征收项目的征收范围。该土地征收项目于2014年12月28日经成都市人民政府批复后开始启动。淮口镇政府于2017年11月1日与杜其建签订《拆迁安置补偿协议》，此时应当适用金堂府发（2014）12号《金堂县集体土地征收补偿安置实施办法》中的标准对杜顺、杜秀香的征地拆迁安置补偿费用进行计算。故对于杜顺、杜秀香请求变更适用金堂府发（2014）12号《金堂县集体土地征收补偿安置实施办法》中的标准对征地拆迁安置补偿费用进行计算的诉讼请求，原审法院予以支持。遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第七十七条的规定，判决变更淮口镇政府于2017年11月1日与杜其建签订的《拆迁安置补偿协议》中征地拆迁安置补偿款的计算标准为适用金堂府发（2014）12号《金堂县集体土地征收补偿安置实施办法》中的标准，重新对征地拆迁安置补偿款进行计算。案件受理费50.00元，由淮口镇政府负担。 宣判后，淮口镇政府向本院提起上诉称，本案系淮口镇政府与杜顺、杜秀香履行拆迁安置协议的纠纷，不是行政处罚纠纷，原审法院适用《行政诉讼法》第七十七条的规定系法律适用错误，应当适用《行政诉讼法》第七十条的规定，判决淮口镇政府重新作出行政行为；杜顺、杜秀香提起本案诉讼亦已超出了法定的起诉期限。故请求撤销原判，依法改判。 被上诉人杜顺辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求予以维持。 被上诉人杜秀香辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求予以维持。 本院二审审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院对此予以确认。 本院认为，本案二审的争议焦点有三，一是杜顺、杜秀香提起本案行政诉讼是否已经超出了法定的起诉期限；二是原审法院直接判决变更《拆迁安置补偿协议》适用的安置补偿标准是否具有法律依据；三是本案作为行政协议诉讼应当如何选择适用适当的行政诉讼判决类型。 关于杜顺、杜秀香提起本案诉讼是否超出法定起诉期限。《行政诉讼法》第四十八条规定“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内；公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定”，故对于起诉期限问题，可以因法定原因（不可抗力及不属于自身的原因）不计算，同时对于其他原因，经人民法院批准，也可以根据相关程序申请延长。本案中，涉案《拆迁安置补偿协议》并未告知起诉期限，应当适用《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条行政诉讼最长一年的起诉期限。协议订立后，杜其建于2017年11月16日起诉期限内就协议的效力问题提起行政诉讼，提起上诉后撤回上诉，又变更诉请针对同一行政行为再次提起了行政诉讼，针对同一行政行为，当事人一直积极得以提起行政诉讼的方式寻求救济，其提起本次诉讼虽然超出了一年，但上述超出期限并非其怠于行使诉权所致，其针对涉诉行政协议提起确认无效之诉的相关期限应当予以扣除，故不应当认定杜顺、杜秀香提起本案诉讼超出法定起诉期限。 关于原审法院直接判决变更《拆迁安置补偿协议》适用的补偿安置标准是否有法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条规定了行政诉讼中的变更判决，“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更”，变更判决的适用条件一般包括：（1）被诉行政行为已经作出并有效；（2）被诉行政行为具有非专属于行政机关的裁量性；（3）法律法规规定法院可以判决变更；（4）原告的权益属于主观公权利。 具体到本案，首先，从法律法规的规定来看，行政法相关法律法规未明确规定行政协议类案件可以适用变更判决。根据《行政诉讼法》第七十七条的规定，行政诉讼中的变更判决适用于“行政处罚明显不当”，“行政行为对款额的确定、认定确有错误”；行政协议作为2015年《行政诉讼法》实施后纳入行政诉讼受案范围的新的诉讼类型，《行政诉讼法》第七十八条规定了行政协议案件判决形式：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿”，故从法律条文上来看，对于行政协议案件的判决方式，《行政诉讼法》并未规定人民法院可以直接判决变更。能否对《行政诉讼法》第七十七条的规定进行扩充解释，认为可以适用于行政协议这一兼具公私属性的特殊双方行政行为，法律、司法解释并未明确。同时本案中更为显著的是当下行政诉讼语境下的变更判决还应当严格限定于“数额的确定、认定”，本案所涉的补偿安置适用标准问题属于行政机关综合裁量适用的问题，不属于可以直接确定、认定数额的问题。综上，对于行政协议中非“数额”行政行为在裁判中直接判决变更协议条款明显缺乏法律依据。 其次，从司法权与行政权的关系角度，安置补偿协议中补偿标准问题更多体现了行政管理中行政先行原则，法院不应直接在司法判决中直接认定应适用的补偿标准。司法权是指司法机关行使审判、监督法律的权力，本质为判断权，以追求案件的公平正义为己任，司法权更着重于对行政权的行使进行判断，以对人民权利进行捍卫，对法律进行守护；行政权是指行政机关执行法律规范、实施行政管理活动的权力，其本质为管理权，以实现更好地管理社会公共事务为目标。行政权为了更好、更快、更有效的实现其社会管理目标，需要更多的自由裁量权和更大的弹性空间，这也是现代国家的内在要求和行政权应对各种突发事件的必然要求。在集体土地征收补偿领域，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。……”；《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第十条规定“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决”。从法规、司法解释关于补偿标准救济程序的规定来看，土地征收补偿问题尤其是相关补偿具体问题明显体现了行政先行原则，法院通过对补偿个案某一点上的审查容易陷入“一斑窥豹”，由此直接确定的补偿标准并不一定能够保障行政管理中的公私利益平衡，而行政机关先行处理对于提升行政管理效率，直接就地化解矛盾纠纷，节约司法资源，同时保障补偿过程中公共利益不受损更具有意义，故征收补偿标准问题的先行确定适用更多体现了行政机关的专属裁量。对于土地征收补偿问题，司法权应秉持谦抑原则，司法审查更多体现在后续对行政机关适用标准的合法性、是否明显不当进行判断、监督，对未经行政机关先行处理的争议，不宜在司法判决中径行代替行政机关确定应当予以适用的补偿标准。本案中，淮口镇政府所提上诉理由其中一项即为认为本案应当判决责令重作，实质上也包含了认为补偿标准即使不当也应由其先行处理的内涵。 再次，从有关民事法律规范的适用角度来看，本案中涉及的情形也不应直接判决变更。《中华人民共和国合同法》第五十四条规定，因重大误解订立的或订立合同时显失公平的合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销；一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。根据该条规定，单方请求变更合同必须符合重大误解、显失公平、欺诈胁迫的情况。为保护交易稳定性，司法应当慎重认定协议中的重大误解、显示公平、欺诈胁迫。从双方一、二审诉辩意见来看，双方在一、二审中均未主张本案中存在重大误解或欺诈胁迫的情形；而对于民事诉讼中的显失公平，《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见》第七十二条规定“一方当事人利用优势或者利用对方没有经验，致使双方的权利义务明显违反公平、等价有偿原则的，可以认定为显失公平”；《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二十六条规定“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除”。本案中，杜顺是否依据订立的《拆迁补偿安置协议》获得公平、合理的补偿，淮口镇政府是否利用优势或者利用被征收方没有经验，损害被征收人杜顺的合法权益或是否因给予杜顺过高的补偿而损害公共利益，属于对补偿行为进行综合审查的系统性问题，不仅取决于适用补偿标准的问题，还涉及安置面积，安置人口等补偿中的具体问题。事实上，本案上诉中淮口镇政府亦自认订立协议可以适用金堂府发（2014）12号《金堂县集体土地征收补偿安置实施办法》中的标准，但认为如适用新的补偿标准，住房安置人口可能会发生变化，综合计算，杜顺可能获得的相关补偿可能低于订立的协议（被上诉人杜顺对淮口镇政府的此项上诉意见持反对意见）。故仅凭补偿标准适用不当，并不足以认定补偿本身明显不公平，更不能据此认定已经构成了合同法意义上的显失公平。且行政协议案件审理过程中应优先考量适用行政法律规范，根据如上分析补偿标准问题中应予坚持的行政先行原则，因补偿问题应由行政机关先行处理，映射到适用民事法律规范中，当事人所提的变更协议执行补偿标准的诉讼请求，实际上也因行政法律规范的限制而缺乏相应的民事请求权基础，故亦不宜依据民事法律规范直接判决变更补偿标准。 综上，根据法律有关行政诉讼变更判决的规定和本案所涉征地补偿问题行政先行的属性乃至直接适用民事法律规范，一审法院在判决中直接确定了行政机关应予适用的补偿标准法律依据不充分。 关于本案应予适用的行政诉讼判决类型问题。基于我国行政诉讼类型化判决的制度构建，我国行政诉讼制度体现了更多客观诉讼的特征。而行政协议诉讼作为融合了公私法律关系，协商性特征明显的行政诉讼，体现了一定的主观诉讼特质，原告在此类行政诉讼中所提的诉讼请求不一定能够与诉讼法规定的判决类型一一对应，导致司法实践中的法律适用困难。本案所涉及的问题即为当事人针对行政协议提起的诉讼请求不能够被直接支持时，人民法院应当选择怎样的诉讼类型。我国行政诉讼法的立法目的是实质性化解行政纠纷，监督行政机关依法行政，司法实践亦应立足于此立法目的对前述法律适用上的困难作出妥善处理。如果当事人诉讼请求自始至终不能成立，行政协议并无不当，法院应当直接判决驳回诉讼请求；如果仅仅是诉请不能成立，但行政协议本身已经属于《行政诉讼法》规定的行政行为违法或明显不当，此时迳行判决驳回诉请并不一定利于实质解决行政争议，即使允许原告变更诉请后再重新提起诉讼亦实质上增加了原告的讼累。本案中，原审法院对于行政机关适用错误补偿标准的评述并无不当，案件系因行政机关错误适用补偿标准而致使补偿标准明显不当引发的行政纠纷，人民法院应当审慎选择适用有利于化解行政纠纷的方式进行处理。 基于上述理由，二审审理中法院首先充分考虑了行政协议的协商性，依据《行政诉讼法》第六十条第一款的有关补偿问题可以调解的规定，组织双方进行调解，经调解不能后，就本案涉及的司法权与行政权界限问题向本案上诉人与被上诉人进行了充分释明，被上诉人杜顺、杜秀香经释明后亦认可本案如果判决变更不能也应当判决撤销行政行为。故本案仍应当回归行政诉讼客观诉讼的实质，选择《行政诉讼法》规定的裁判形式进行裁判。据此，依据《行政诉讼法》第七十条“行政行为明显不当的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行为”的规定，本案应判决撤销涉案行政协议，并责令淮口镇政府重新履行补偿安置职责。 综上，对于当事人诉请人民法院判决变更行政协议内容的行政诉讼，相关内容不应由人民法院直接判决变更，但根据《行政诉讼法》第七十条的规定行政协议所涉内容违法或明显不当的，人民法院可以直接判决撤销并责令行政机关重新依法依规作出行政行为。原审判决适用法律错误，淮口镇政府关于本案应当判决重新作出行政行为的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第二项、第七十条第六项之规定，判决如下： 一、撤销四川省彭州市人民法院（2019）川0182行初7号行政判决； 二、撤销金堂县淮口镇人民政府于2017年11月1日与杜其建签订的《拆迁安置补偿协议》； 三、责令金堂县淮口镇人民政府于本判决生效之日起六十日内重新履行补偿安置职责； 四、驳回杜顺、杜秀香的其他诉讼请求。 一审案件受理费50元，二审案件受理费50元由金堂县淮口镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 曹 巍 审判员 陈 楠 审判员 王 健 二〇一九年十一月二十五日 书记员 杨沂萱