湖南省岳阳市君山区人民法院行 政 判 决 书(2019)湘0611行初33号原告冯小英，女，汉族，1964年3月10日出生，住岳阳市岳阳楼区。委托诉讼代理人李平，北京市大瀚律师事务所律师。被告岳阳市南湖新区征收补偿安置局，住所地岳阳市南湖新区青年中路**。法定代表人方三艳，该局局长。委托诉讼代理人赵成伟，该局工作人员。被告岳阳市南湖新区湖滨街道办事处，住，住所地岳阳市南湖风景区湖滨大道/div>负责人范朝阳，该办事处书记。委托诉讼代理人刘普查，该办事处工作人员。被告岳阳市国土资源局南湖新区分局，住，住所地岳阳市南湖新区南湖游路**/div>法定代表人刘易峰，该局局长。委托诉讼代理人任柯，该局工作人员。以上三被告共同委托诉讼代理人刘律宏，湖南岳州律师事务所律师。原告冯小英诉被告岳阳市南湖新区征收补偿安置局、岳阳市南湖新区湖滨街道办事处、岳阳市国土资源局南湖新区分局要求确认行政协议无效一案，岳阳市中级人民法院以（2019）湘06行初11号行政裁定书，裁定由本院审理。本院于2019年5月21日立案后，于2019年7月16日依法组成合议庭进行了公开审理，原告冯小英及委托诉讼代理人李平，被告岳阳市南湖新区征收补偿安置局的工作人员赵成伟、岳阳市南湖新区湖滨街道办事处的工作人员刘普查、岳阳市国土资源局南湖新区分局的工作人员任柯及三被告共同委托诉讼代理人刘律宏到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告冯小英诉称，2018年4月22日被告岳阳市南湖新区征收补偿安置局、岳阳市南湖新区湖滨街道办事处、岳阳市国土资源局南湖新区分局以项目指挥部的名义仅与原告冯小英一人签订《阿波罗置换土地项目房屋拆迁补偿协议》（以下简称《补偿协议》），房屋拆迁补偿协议约定，由三被告征收原告名下位于岳阳市南湖新区湖滨街道办事处湖滨居委会房产，房产证号为岳房权证岳阳楼区字第**。原告认为三被告征收补偿行政行为违法，三被告无权签订《补偿协议》，其实施的征收行为未得到相关机关的批准，补偿标准远远低于类似房地产价格，且无法定评估程序，程序违法，三被告与原告签订的《补偿协议》是在违法征收前提下作出的违法补偿协议，明显违反了《中华人民共和国土地法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法律法规强制性条款的规定，故为维护自已的合法权益，特向法院提起行政诉讼，请求依法确认三被告与原告签订的三份《补偿协议》无效。原告冯小英在起诉时向本院提交了下列证据：第一组、协议书1、《阿波罗置换土地项目房屋拆迁补偿协议书》，拟证明原告与三被告签订过征收补偿协议，签订的时间为2018年4月22日，该项目为土地征收及房屋征收，房屋征收面积为391.35平米；第二组、房屋产权证2、房屋产权登记证书（房房权证第**）拟证明三被告征收冯小英的房屋为房屋管理部门登记的合法有效的房产，冯小英被征收房屋有产权证部分的面积为162.32平米，冯小英的房屋为共有产权，除冯小英外，还有章吉安为共有产权人；第三组、行政裁定书3、岳阳市中级人民法院(2019)湘06行初第11号行政裁定书，拟证明涉案行政协议及征收行为系三被告自行所为,南湖新区管委会并未授权签署协议,也未参与征收土地及征收房屋的行政行为。本案的征收主体及签订征收补偿协议的主体不合格；第四组、征地批复及文件4、2018年6月14日湖南省人民政府办公厅湘公开告[2018]101号告知书；5、2018年6月28日湖南省国土资源厅办公室[2018]154号告知书；6、2018年6月20日岳阳市国土资源局南湖新区分局《公开答复书》；7、2018年5月30日岳阳市国土资源局《关于岳阳市2018年第七批次建设项目用地预审意见》；8、2018年5月24日岳阳市人民政府关于同意《岳阳市2018年第七批次建设用地项目土地开发利用论证报告》的批复；9、2018年5月31日岳阳市国土资源局南湖新区分局《拟征地(使用土地)告知书》；10、2018年8月30日湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单(2018)政国土第1124号，备注明确要求补偿标准根据《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》(湘政发[2018]5号文)实施；该组证据拟证明在原告与三被告签署协议时,阿波罗征地项目征地手续并未审批。三被告与原告签署的协议违反了土地管理法及征收条例,属于无效的行政协议。三被告与原告签署行政协议时也未按照省政府的标准实施。第五组、三被告强拆证据11、2018年3月28日南湖新区征地拆迁联席办公室《关于土地依法征收安置工作联席会议纪要》；12、2019年6月11日岳阳市南湖新区湖滨片区项目拆迁指挥部(腾房通知书》；13、《关于冠都(岳阳)置业有公司土地配置有关问题的备忘录)；该组证据拟证明原告房屋由三被告强拆及强拆行为违法造成的损失由三被告承担。第六组、强拆造成损失证据14、《分布式光伏发电项目低压发电合同》；15、章吉安个体工商户营业执照；该组证据拟证明因三被告强拆行为造成原告经济损失。第七组、类似案件参考案例16、湖南省岳阳县人民法院(2017)湘0621第45号行政判决书。被告岳阳市南湖新区征收补偿安置局、岳阳市南湖新区湖滨街道办事处、岳阳市国土资源局南湖新区分局辩称，一、岳阳市南湖新区征收补偿安置局、岳阳市国土资源局南湖新区分局非《补偿协议》的相对人，与其无关。二、岳阳市南湖新区湖滨办事处作为国有农用地使用权人，有权与地上附作物所有权人就该附着物的处置签订协议。原告房屋计划纳入阿波罗置换土地项目红线范围，为避免在建设项目时可能存在影响原告房屋的正常使用，也为了原告获得更好的生活环境，岳阳市南湖新区湖滨办事处作为该国有农用地土地使用权人，以及湘政函［2014］113号文要求的支持、配合单位，对该土地的收回工作进行配合。从而与原告协商参照《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》（国土资发〈2008〉202号）的要求，与原告协商一致，而签订《补偿协议》。三、原告关于确认征收行为违法的诉求属请求不明确。由于土地征收行为涉及多个环节和步骤，包含征地批复、补偿安置等多个行政行为，其相应职责涉及不同的行政主体。原告笼统地提起本案诉讼，属于诉讼请求不具体明确，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的起诉条件。综上，《补偿协议》不违反法律的规定，未损害被答辩人的合法权益，应属于合法有效。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求贵院依法驳回原告的诉讼请求。三被告岳阳市南湖新区征收补偿安置局、岳阳市南湖新区湖滨街道办事处、岳阳市国土资源局南湖新区分局在应诉期间向本院提交了下列证据。1、拟征地（使用土地）告知书；2、农用地转用土地征收审批单；3、原告房屋自愿提前征收申请报告；4、身份证、户口本；5、拆迁房屋丈量登记表；6、征收补偿计算表；7、房屋装饰装修情况调查登记表；8、被拆迁房屋合法性认定表；9、住房安置货币补助人口调查认定表；10、房屋现场照片；11、房屋拆迁补偿协议；12、补偿款领款单。以上证据拟证明原告房屋位于拟回收土地范围内，且原告急需资金，向被告出具《房屋自愿提前征收申请报告》，自愿申请提前征收。被告基于此与原告就其自有房屋进行处置而签订的《补偿协议》，而在签订该协议时未涉及房屋征收。被告经与原告协商一致，参照现行有效的规定进行补偿，其中既包括房屋主体、装饰装修、设施、搬迁、过渡、地、地基的补偿包括住房安置。原告已经获得最大利益。经审理查明，2018年4月22日，冯小英向岳阳市南湖新区湖滨居委会出具房屋自愿提前征收申请报告，自愿将家中房屋进行提前征收。原告冯小英与三被告签订《补偿协议》，协议中认定原告所有房屋的合法面积为391.35平方米，对房屋主体及装饰装修、附属设施、搬迁过渡、住房安置（45㎡/人×3200元/㎡×6人）、奖励等合计补偿款为1996089元，原告签订协议当天已办理领款手续。2018年5月31日，岳阳市国土资源局南湖新区分局发布《拟征地（使用土地）告知书》（岳南土征拟告字［2018］1号），拟征用岳阳市南湖新区湖滨街道办事处、龙山管理处阁子市社区、龙山管理处双塘村8.6949公顷土地。《拟征地（使用土地）告知书》载明：土地补偿费和安置补助费补偿标准按湖南省人民政府《关于调整湖南省征地补偿标准的通知》（湘政发［2018］5号）文件的规定执行，青苗和地上附着物按《湖南省人民政府〈关于岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法〉的批复》（湘政函［2014］113号）文件的规定执行，安置途径按照《湖南省人民政府〈关于岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法〉的批复》（湘政函［2014］113号）、《关于岳阳市中心城区被征地农民社会保障工作的实施意见》（岳政办法［2016］11号）文件的规定执行。同年8月30日，湖南省人民政府《农用地转用、土地征收审批单》，确定了征地面积为4.3579公顷，其中耕地3.761公顷，其他农用地0.5869公顷。征地补偿标准根据《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》（湘政发［2018］5号）文实施。另查明，被征收土地的性质为国有农用地。签订《补偿协议》后，原告认为，三被告不具备签《补偿协议》的主体资格，三被告实施的征收行为未得到相关机关的批准，补偿标准低于类似房产价格，无法定评估程序程序违法故诉至本院请求确认《补偿协议》无效。本院认为，本案的争议焦点为三被告是否具有签订《补偿协议》的主体资格；《补偿协议》是否属于无效协议。一、三被告是否具有签订《补偿协议》的主体资格。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定有下列情形之一的，由有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权:(一)为公共利益需要使用土地的;(二)为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的;(三)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的;(四)因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的;(五)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第(一)项、第(二)项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。根据上述规定，收回国有土地使用权的职能部门是土地主管部门，并由其负责补偿。本案中，2018年5月31日，岳阳市国土资源局南湖新区分局发布《拟征地（使用土地）告知书》（岳南土征拟告字［2018］1号），拟征用岳阳市南湖新区湖滨街道办事处、龙山管理处阁子市社区、龙山管理处双塘村8.6949公顷土地。同年8月30日，湖南省人民政府《农用地转用、土地征收审批单》，确定了征地面积为4.3579公顷。结合上述法律规定和本案事实可以认定，岳阳市国土资源局南湖新区分局作为收回国有土地使用权的职能部门，具有与冯小英签订《补偿协议》的主体资格。岳阳市国土资源局南湖新区分局在答辩时否认其为本案行政协议的相对人，征收的有关事项与其无关。虽然在拟征地公告发布前，岳阳市南湖新区湖滨街道办事处与原告冯小英签订了补偿协议，另外两被告在协议上盖章认可，但事实上仅是岳阳市南湖新区湖滨街道办事处负责对被征拆的对象进行调查、签订补偿协议、发放补偿款等相关征拆事宜，故岳阳市南湖新区湖滨街道办事处作为拆迁主体与原告签订《补偿协议》，与法律相违背，原告的主张本院予以支持。二、《补偿协议》是否属于无效协议。行政协议之诉本质上属于行政诉讼，因此审查行政协议是否有效应对协议的合法性进行审查。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”结合上述土地管理法律、法规规定的精神，依法取得征地批准是政府组织实施征地活动的法定前提条件。本案中，原、被告于2018年4月22日签订《拆迁协议》，湖南省人民政府的审批单是2018年8月30日发放，未批先征的情况。另查明，涉案土地系国有农用地，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规、规章的规定，建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。又根据《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》（国土资发〔2008〕202号），收回国有农场土地按照集体土地标准进行安置补偿。一般在实践中，收回国有农场农用地应当按照农用地转用、土地征收审批的权限和程序由国务院或者省级人民政府批准后参照征收农民集体土地的征收程序实施，并参照征收农民集体土地的补偿标准进行补偿。本案所涉土地未依据集体土地及地上房屋征收程序规定发布《征收土地公告》、《征地补偿安置方案公告》，未依法定程序实施征收，程序违法，故原告冯小英请求确认协议无效的诉请本院予以支持，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定判决如下：确认原告冯小英与被告岳阳市南湖新区征收补偿安置局、岳阳市南湖新区湖滨街道办事处、岳阳市国土资源局南湖新区分局于2018年4月22日签订的《阿波罗置换土地项目房屋拆迁补偿协议》无效。案件受理费50元，由被告岳阳市国土资源局南湖新区分局承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省岳阳市中级人民法院。审 判 长  李 平人民陪审员  纪介一人民陪审员  李步林二〇一九年十一月四日书 记 员  董 姣附法律条文：《中华人民共和国土地管理法》第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。第五十八条有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。