上海市第三中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）沪03行终565号上诉人(原审原告)谢金华，女，1961年5月30日出生，汉族，住上海市浦东新区。被上诉人(原审被告)上海市规划和自然资源局，住所地上海市黄浦区。法定代表人徐毅松。委托代理人闻旭东。委托代理人李山川。被上诉人(原审被告)中华人民共和国自然资源部，住所地北京市。法定代表人陆昊。委托代理人朱根民。上诉人谢金华诉被上诉人上海市规划和自然资源局(以下简称市规资局)未履行法定职责及中华人民共和国自然资源部(以下简称自然资源部)行政复议决定一案，不服上海市浦东新区人民法院(2019)沪0115行初564号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年9月17日受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审查明，2018年12月25日，市规资局收到谢金华提交的一份《查处申请书》，请求确认上海市浦东新区建设和交通委员会(以下简称浦东建交委)拟定《征地补偿安置方案》并予公告的行政行为违法并予撤销，将查处结果书面告知谢金华。2019年1月21日，上海市浦东新区规划和土地管理局向市规资局提交《关于谢金华等人信访举报调查的情况说明》，认为浦东建交委于2006年所作的沪浦征补(2006)第037号《征地补偿安置方案公告》并未超越其法定职权。谢金华于2019年2月28日向自然资源部提出行政复议申请，请求：1.确认市规资局行政不作为违法；2.责令市规资局依法履行法定职责并书面告知查处结果；3.对拒不履责的有关人员移交有权机关予以行政处分。自然资源部于2019年3月4日收到申请后依法受理，经复议调查于同年4月25日作出自然资复议〔2019〕360号(决)《行政复议决定书》(以下简称被诉复议决定)，针对第1项、第2项复议申请，认为市规资局具有查处的法定职责，市规资局已经将谢金华反映事项转上海市浦东新区规划和土地管理局办理，经该局调查核实，浦东建交委作出《征地补偿安置方案公告》的行为未超越其法定权限，市规资局仍在处理过程之中。针对第3项复议申请，认为不属于复议机构的职责范围，不符合行政复议受理条件。故依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(一)项、第(二)项之规定，驳回谢金华的行政复议申请，谢金华收到后不服，遂诉至原审法院，请求：1.判决撤销被诉复议决定；2.判令市规资局立案查处浦东建交委超越职权拟定《征地补偿安置方案》的违法行为。原审另查明，中国共产党上海市浦东新区委员会、上海市浦东新区人民政府于2009年9月7日颁布浦委发〔2009〕122号《中共浦东新区委员会、浦东新区人民政府关于印发的通知》，决定组建上海市浦东新区规划和土地管理局，将浦东建交委的土地管理职责划入上海市浦东新区规划和土地管理局。在此之前的2006年，浦东建交委行使浦东新区范围内的土地管理职责。原审再查明，市规资局于2019年5月14日针对谢金华的查处申请作出告知：1.根据来件提供的线索，市规资局已进行了核查，目前尚未发现浦东建交委存在相关违规事实；2.对《征地补偿安置方案公告》的具体行政行为不服，依法应当通过行政复议或行政诉讼等法定途径求决。原审认为，本案谢金华申请市规资局履行查处浦东建交委超越职权拟定《征地补偿安置方案》并进行公告的违法行为的事项不属于行政诉讼受案范围。首先，制定《征地补偿安置方案》系征地房屋补偿工作中的过程性行为，该方案需经公告并取得区(县)政府批准后才能作为签约或责令交地决定的依据，其并非针对单个被征收对象，而系针对征地范围内所有被征收户的关于征收补偿标准和方式的方案，该方案的内容被最终的安置补偿协议或责令交地决定所吸收并予体现，对单个权利主体的权益产生实质影响的也是最终的安置补偿协议或责令交地决定，被征收人完全可以通过起诉安置补偿协议或责令交地决定来维护自己的合法权益。《征地补偿安置方案》及公告行为本身并未对当事人的合法权益产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。通过申请查处《征地补偿安置方案》违法行为的方式要求履行法定职责，实际上具有通过申请履职的方式要求对《征地补偿安置方案》合法性进行审查的内在要求，同样不属于行政诉讼受案范围。其次，市规资局针对谢金华查处申请履行的职责系层级监督行为，不属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(六)项规定的法定职责，应当指法律法规等明确规定的行政机关对外行使行政管理职能时应履行的法定职责，不包括上、下级行政机关行使层级监督的职责。经审理查明，在2006年浦东建交委制定《征地补偿安置方案》及公告时，其履行的系土地管理职责，该项职权于2009年开始划转至上海市浦东新区规划和土地管理局。市规资局作为本市市级土地管理部门，针对履行土地管理职责的区级土地管理部门的违法行为进行的监督处理，属于上下级部门之间的层级监督行为，依法亦不属于行政诉讼的受案范围。再次，本案中，针对谢金华的查处申请，市规资局已经进行了相应调查，并对谢金华进行了告知，而且无论从告知形式还是告知内容看，对谢金华的实体权利义务均不产生实质影响，市规资局的调查及告知行为不属于行政复议或行政诉讼受案范围，亦不具有通过复议或诉讼进行救济的必要性。须予指出的是，市规资局在告知书中告知谢金华对《征地补偿安置方案公告》的具体行政行为不服可通过行政复议或行政诉讼途径寻求救济，如上所述，《征地补偿安置方案公告》不具有可诉性，该告知有误但不影响本案关于行政诉讼受案范围的认定。综上，谢金华要求市规资局查处浦东建交委超越职权制定《征地补偿安置方案》违法行为的申请，不属于行政复议的受案范围，复议机关就此作出的复议决定，亦不属于人民法院行政诉讼案件的受案范围。至于谢金华要求自然资源部对拒不履责的有关人员移交有权机关予以行政处分的申请事项，同样不属于行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项之规定，于2019年8月16日裁定驳回谢金华的起诉，案件受理费人民币50元(已预缴)，退还谢金华。裁定后，谢金华不服，向本院提起上诉。上诉人谢金华上诉称，行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为，依法属于行政诉讼的受案范围。本案中，上诉人要求对浦东建交委越权组织实施征地补偿安置的行为进行查处，属于《国土资源违法行为查处工作规程》中涉及的范围，土地行政主管部门有监督检查的职责。浦东建交委并非法定的土地行政主管部门，其行使制定《征地补偿安置方案》并予公告的职权，已经超越法定权限。市规资局对于上诉人的查处申请怠于履行答复和查处的法定职责。上诉人所提诉请属于人民法院受案范围，原审裁定认定事实不清，适用法律错误。请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。被上诉人市规资局辩称，上诉人所要求的市级土地管理部门针对区级土地管理部门的违法行为的监督处理，属于上下级部门间的层级监督行为，故上诉人的查处申请属于层级监督要求，其起诉不属于行政诉讼受案范围。另，对于上诉人的查处申请，被上诉人经过调查核实发现并不存在其所称的违法行为，并于2019年5月14日向上诉人作出告知，对上诉人的权益也没有造成损害。请求驳回上诉，维持原裁定。被上诉人自然资源部辩称，被上诉人具有对上诉人的行政复议申请进行行政复议的法定职责。被上诉人在收到上诉人的申请后，在法定期限内作出复议决定书并进行了邮寄，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。请求驳回上诉，维持原裁定。经审理查明，原审裁定认定事实清楚，本院依法予以确认。另查，2010年10月22日上海市浦东新区人民政府信访办向谢金华作出《告知》，谢金华反映的动拆迁补偿安置信访事项，2010年7月23日经上海市人民政府信访办公室批准，已被核查终结。自告知之日起，谢金华仍以同一信访事项再进行信访，各级人民政府及工作部门信访机构不再受理。谢金华反映的动拆迁补偿安置问题，由川沙新镇人民政府指定专人予以接待。本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件，属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，针对上诉人谢金华以浦东建交委为被申请人向被上诉人市规资局提出的查处申请，实为要求市规资局基于内部层级监督关系，对区级行政机关实施检查督促。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第(八)项的规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，被上诉人市规资局对上诉人基于层级监督关系提出的查处申请，所进行的检查督促及相应的处理告知行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。上诉人对此不服申请行政复议，进而不服复议机关所作被诉复议决定提起本案诉讼，亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围。针对上诉人申请查处的内容事项，系指向拟定《征地补偿安置方案》并予公告的行为。拟定《征地补偿安置方案》及公告系征收补偿程序中的过程性行为，不对被征收人的权利义务产生终局性影响，并非独立可诉的行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。上诉人就该《征地补偿安置方案》事项向被上诉人市规资局提出申请以及被上诉人自然资源部针对该事项内容作出的被诉复议决定，亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围。另，就上诉人要求被上诉人自然资源部对拒不履责的有关人员移交有权机关予以行政处分的申请事项，不属于行政复议受理条件，亦不符合行政诉讼起诉条件。综上，上诉人的起诉不符合法定起诉条件。原审法院的认定意见，本院予以认可。原审裁定驳回谢金华的起诉并无不当，应予维持。上诉人的上诉请求和理由，缺乏相应的依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  朱晓婕审判员  徐 静审判员  姚佐莲二〇一九年十一月二十八日书记员  陈 琳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……