西安铁路运输中级法院     行 政 裁 定 书     （2019）陕71行初608号     原告西安金朋置业有限公司，住所地西安市新城区。   法定代表人胡新龙，董事长。   委托代理人王峰，陕西长华律师事务所律师。   被告西安市新城区人民政府，住所地西安市新城区。   法定代表人王征，区长。   委托代理人许红星，工作人员。   委托代理人张晓敏，陕西迈道律师事务所律师。   原告西安金朋置业有限公司（以下简称金朋公司）诉被告西安市新城区人民政府（以下简称新城区政府）行政其他一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。   原告金朋公司诉称，原告金朋公司与西安亨泰中药保健品有限公司（以下简称亨泰公司）于2012年11月6日签订了一份《联合开发协议书》，约定由亨泰公司提供位于西安市XX路XX号7.179亩国有土地（实际用地面积4.716亩），由原告提供资金，并负责办理项目报建及审批手续。双方联合开发商住综合楼一栋。协议签订后，原告按照协议约定交纳了600余万元安置过渡费，亨泰公司也于2014年9月3日完成了拆迁工作，将场地移交给原告。此后，原告于2014年10月14日举行了动土仪式，并陆续做了地基勘察、边坡支护设计、基坑边坡支护，临建临舍建设等工作，累计投入资金约3000余万元。同时，原告还积极办理项目相关审批手续，其中包括土地用途变更手续，控规及规划审批手续。就在原告积极履行相关义务时，亨泰公司突生毁约之意，欲与第三方联合开发该项目。为实现该目的，亨泰公司于2016年向西安市新城区人民法院提起诉讼，要求与原告解除《联合开发协议书》，其理由是原告未按协议约定期限履行义务。经庭审举证，最终法庭主持双方调解，西安市新城区人民法院于2017年10月24日作出（2016）陕0102民初2951号民事调解书，该调解书第一条规定：被告西安金朋置业有限公司自本调解书生效之日起两个月内办理完国有土地规划手续，西安亨泰中药保健品有限公司需积极配合。后原告在调解书规定的期限内积极上报完相关规划审批材料，完成了自己的义务，并多次以上访方式催促规划部门尽快审批，而此时原告从规划局信访答复中得知亨泰公司早在2017年8月就与第三方西安桂冠房地产开发有限公司签订了一份《联合开发协议书》，并盗用原告的相关资料向规划部门申报规划审批材料，这种重报行为直接导致原告申报的规划审批被搁置。另外，原告还在规划局信访答复中得知西安市新城区棚户区改造办公室于2017年12月26日给西安市棚户区改造办公室的新棚改字[2017]68号《西安市新城区棚户区改造办公室关于西安特种油品厂棚户区改造项目情况说明》。原告认为西安市新城区棚户区改造办公室在上述文件中确认西安桂冠房地产开发有限公司为西安特种油品厂棚户区改造项目投资主体，属于行政违法，严重损害了原告的合法权益，遂将西安市新城区棚户区改造办公室诉至西安铁路运输法院。2019年4月25日庭审中，西安市新城区棚户区改造办公室辩称其不是该案适格被告，理由是其确认西安桂冠房地产开发有限公司为西安特种油品厂棚户区改造项目投资主体的依据是新城区政府于2018年1月4日作出的《西安市新城区人民政府关于确定西安特种油品厂棚户区改造项目投资主体的函》（新政函[2018]2号），并当庭提供了该文件，至此，原告才知悉被告的该行为。原告认为，其与亨泰公司签订的《联合开发协议书》已得到西安市新城区人民法院（2016）陕0102民初2951号民事调解书的确认，合法有效，而且原告与亨泰公司联合开发的项目早在2013年已纳入新城区棚改项目，原告作为项目投资方已投入了大量资金及人力财力，并完成了项目有关报审。在项目有序推进过程中，被告不做实际调查，仅凭亨泰公司恶意毁约及其与西安桂冠房地产开发有限公司恶意串通，损害原告合法权益的情况下签订的《联合开发协议书》为据，且在西安市新城区人民法院对原告与亨泰公司联合开发合同纠纷一案作出继续履行调解书规定的履行期限内，于2017年12月21日确定第三方西安桂冠房地产开发有限公司作为西安特种油品厂棚户区改造项目的投资主体，从而以行政手段剥夺了原告对该项目的投资收益权，被告作出的上述行政行为存在不尽调查义务，违背客观事实，侵犯企业经营自主权等违法行为，实属滥用职权，而且也直接妨碍了民事诉讼，并干扰了土地、规划等部门的行政审批活动，造成了极其负面的社会影响。同时，也直接阻碍了原告开发建设项目的进程，给原告造成窝工费、机械租赁费等巨大的经济损失。原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第五项之规定，依法请求：撤销被告作出的《西安市新城区人民政府关于确定西安特种油品厂棚户区改造项目投资主体的函》（新政函[2018]2号），本案诉讼费用由被告承担。   被告新城区政府辩称，一、被告依法依规履行本辖区棚户区改造工作行政职能，确定特种油品厂投资主体是合理合法的内部行政行为。1.被告的行为是依法履行职责行为，行为内容合法。2.被诉函为内部行政文件，且原告不是利害关系人。该函是政府内部的层报文件，其内容对原告未产生实际影响。因此，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、原告因其民事行为而发生的纠纷，应当通过其他途径寻求权利救济。原告是与案外人亨泰公司签订《联合开发协议书》，并为该《联合开发协议书》的履行而付诸行动、投入资金等，在履行协议过程中原告又与案外人发生民事纠纷，该纠纷已经人民法院调解结案。该纠纷或引发纠纷事由均是原告与其他民事主体之间产生的民事法律关系，原告在合作中是否有损失及损失是多少均由其自身行为引起，与被告无关。案涉民事合同的签订或履行的效力不影响被告依法履行行政职能，且被告作出被诉函时亦无须调查或考虑原告的情形，原告不能以其民事行为而限制被告依法行政。三、原告在本案的实质请求业经法院处理并产生既判力，其提起本案诉讼有滥用诉权之嫌。西安铁路运输法院（2019）陕7102行初549号行政裁定书中已查明并认定：原告亦无证据证明其已被确定为项目投资主体……原告并非《情况说明》具体行政行为权利义务的相对人或利害关系人，该《情况说明》对其权益明显不产生实际影响的事实。综上，请依法查明事实，驳回原告的起诉。   经审理查明，2018年1月4日，新城区政府向西安市城中村（棚户区）改造办公室作出新政函[2018]2号《西安市新城区人民政府关于确定西安特种油品厂棚户区改造项目投资主体的函》，对西安特种油品厂棚户区改造项目、西安桂冠房地产开发有限公司的基本情况做了说明，并载明“为确保该项目顺利实施，按照西安市棚户区改造相关政策及改造审批程序要求，经我区2017年12月21日第17次区政府常务会议研究，确定西安桂冠房地产开发有限公司为该项目投资主体，其主要负责项目资金筹措，搬迁补偿和开发建设等工作，西安市新城区棚户区改造办公室为该项目的实施主体。”2019年7月29日，金朋公司将新城区政府诉至本院，诉请如前所述。    另查明，金朋公司与亨泰公司于2012年11月6日签订《联合开发协议书》。该协议约定由亨泰公司提供位于西安市XX路XX号原归属于西安特种油品厂的国有土地使用权总面积7.179亩（其中代征路2.463亩，实际用地面积4.716亩），由金朋公司提供资金，双方联合开发建设综合楼一栋。后双方在履行协议过程中发生争议，亨泰公司将金朋公司诉至西安市新城区人民法院，请求解除双方签订的联合开发合同，判令金朋公司向其支付拆迁费350万元；判令金朋公司承担违约金100万元。经西安市新城区人民法院调解双方达成调解协议，并于2017年10月24日作出（2016）陕0102民初2951号民事调解书，调解协议内容为金朋公司自调解书生效之日起两个月内办理完国有用地规划手续，亨泰公司需积极配合；办理完上述手续后双方仍按原合同履行；如在约定期限内金朋公司未办理完上述手续，则自届满之日撤出工地，否则亨泰公司可单方清场。后因金朋公司未按上述调解书履行义务，亨泰公司向西安市新城区人民法院申请强制执行。2018年4月20日，西安市新城区人民法院向金朋公司发出（2018）陕0102执2030号执行通知书，XX路XX号登记在原西安特种油品厂名下地号为XC3-(3）-9土地。2018年10月9日，金朋公司以亨泰公司为被告向西安市新城区人民法院提起民事诉讼，请求判令金朋公司与亨泰公司签订的《联合开发协议书》有效，予以解除；请求判令亨泰公司向金朋公司赔偿各项损失约1846.9万元（待评估后予以追加）。目前该案正在审理中。   本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案原告不是被诉确定投资主体函的相对人。原告现主张被诉确定投资主体函的作出导致其与亨泰公司所签《联合开发协议书》无法继续履行，使其无法按照协议约定获得相应利益，给其造成损失。根据本案查明的事实，亨泰公司在已经与原告签订并履行《联合开发协议书》后，又与西安桂冠房地产开发有限公司达成合作建房意向，致使原告与亨泰公司签订的《联合开发协议书》无法继续履行。故本案被诉确定投资主体函与原告所称《联合开发协议书》无法继续履行、给其造成损失之间并不具有直接因果关系。据此，原告亦非《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定的“其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织”，其不具有本案的原告主体资格。另外，原告基于其所持《联合开发协议书》获得的权利仅为债权利益，相应的权利亦未通过法定程序转换为物权利益。根据最高人民法院《关于适用的解释》第十三条之规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。本案原告已经就其与亨泰公司所签《联合开发协议书》的解除、赔偿损失等提起了民事诉讼，且本案被诉函的作出不存在应予保护或者应予考虑债权人债权利益实现的法定情形，其提起本案诉讼并无法律依据。综上，原告不具有提起本案诉讼的原告主体资格，其起诉不符合法定条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、最高人民法院《关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：   驳回原告西安金朋置业有限公司的起诉。   案件受理费50元，退还原告西安金朋置业有限公司。   如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。       审判长   柴苗   人民陪审员   闫义宏   人民陪审员 李雅萍                          二〇一九年十一月十二日     书记 员  张慧子        1