广西壮族自治区玉林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂09行终153号 上诉人（一审原告）玉林市国珍文化传播有限公司，地址：玉林市玉州区名山街道石塘坡里****。 法定代表人张鸿燕，董事长。 委托代理人吴恩，广西锐嘉弘律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）玉林市城市管理监督局。地址：玉林市双拥路****。 法定代表人詹博，党组书记。 委托代理人蔡鸿霞，玉林市城市管理监督局工作人员。 委托代理人何军，玉林市城市管理行政执法支队工作人员。 上诉人玉林市国珍文化传播有限公司（以下简称国珍公司）因与被上诉人玉林市城市管理监督局（以下简称城管局）城市管理行政处罚纠纷一案，不服玉林市玉州区人民法院（2019）桂0902行初43号行政判决（以下简称一审判决），向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 2019年1月10日，玉林市城市管理综合执法局作出玉市执法局临建罚字（2018）第21号《行政处罚决定书》（以下简称21号决定），21号决定认定国珍公司2016年9月至2018年9月间，在未取得临时建设工程规划许可证的情况下，擅自在玉林市××号的玉林市纸箱厂原仓库楼楼顶建设一间星铁瓦结构铁棚，面积1250平方米。21号决定限国珍公司15日内自行拆除上述违法建筑物。国珍公司不服21号决定，向玉林市玉州区人民法院提起行政诉讼，玉林市玉州区人民法院受理审理后作出一审判决。 一审判决认定如下事实：2016年8月1日，国珍公司承租玉林市纸箱厂（以下简称纸箱厂）部分厂房使用，9月初，国珍公司未经相关部门批准，在承租的纸箱厂厂房楼顶搭建星铁瓦结构临时铁棚，面积1250平方米，9月底建成使用。2018年1月10日，城管局工作人员在巡查时发现国珍公司搭建铁棚的事实，并拍照存档。1月12日城管局向国珍公司发出《责令改正通知书》，并送达国珍公司，责令国珍公司拆除前述违法建筑，但国珍公司未按规定的时间拆除。城管局于2018年8月23日立案调查，9月30日向国珍公司发出《行政处罚（听证）告知书》，国珍公司申请听证，2018年12月18日城管局组织举行听证，后城管局作出21号决定。 一审判决另认定，2016年8月23日，玉林市州珮村改造和城北棚改项目建设指挥部发出《关于玉林市州珮村改造（一期）项目国有土地上房屋征收预公告》，将纸箱厂的土地上房屋列入预征收范围。 一审判决认为，根据桂政函[2008]3号广西壮族自治区人民政府《关于玉林市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》以及玉政办发[2008]94号《玉林市人民政府办公室关于在我市开展城市管理相对集体行政处罚权工作的通知》规定，城管局具有作出本案被诉行政行为的职权。国珍公司未经城乡规划主管部门批准，在承租的厂房楼顶建设星铁瓦结构临时铁棚，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十四条第一款的规定，依法应予以拆除。另外，根据全国人大常委会法工委建法函[2011]316号《关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的请示》中规定“违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算。”因此，城管局作出本案被诉行政行为，并没有超过行政处罚的追诉时效。一审判决认为21号决定证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。一审判决驳回国珍公司的诉讼请求。 上诉人国珍公司上诉称，城管局超越职权作出行政处罚，应予撤销。根据《城乡规划法》规定，行使本案行政职权的应是玉林市住房和城乡建设局，在2019年3月4日玉林市住房和城乡建设局挂牌前，玉林市住房和城乡规划建设委员会才是履行城市规划职权的主管部门，城管局并非城市规划职能部门，不具有本案行政处罚的职权。上诉人承租的房屋属老旧房屋，顶楼存在严重漏水问题，为保护机械设备、成品及半成品纸箱不受损坏，经纸箱厂同意才在房屋楼面上加盖星铁瓦结构的铁棚，没有超出原建筑物面积及范围，不应认定为违法建筑，被上诉人作出的行政处罚认定事实错误，应予撤销。21号决定违反法定程序，被上诉人执法行为在前，立案在后；处罚决定在前，出具未办理建设工程规划许可证复函在后。城管局滥用职权，超过两年追诉期限作出处罚，应予撤销。上诉人请求本院撤销一审判决，撤销21号决定。 被上诉人城管局答辩称，城管局执法人员在巡查时发现上诉人的行为涉嫌违法，及时对上诉人的行为拍照及存档，并发出通知限期上诉人自行整改，上诉人在整改期限内未整改，经多次督促也不进行整改，在此情况下被上诉人才立案对上诉人进行查处，是符合法律规定的。上诉人在征地预公告公布之后加盖星铁瓦结构的铁棚，属抢建行为，21号决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，一审判决正确。被上诉人请求本院驳回上诉，维持一审判决。 经审理查明，本院二审查明的事实与一审判决认定的事实一致。 另查明，国珍公司原起诉的被告玉林市城市管理综合执法局，经机构改革，已变更为玉林市城市管理监督局。 本院认为，关于被上诉人城管局有无作出城市规划行政执法的职权。2008年玉林市人民政府根据广西壮族自治区桂政函[2008]3号《关于玉林市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》的文件精神，设立玉林市城市管理行政执法局，在玉林市城市规划区范围内开展城市管理相对集中行政处罚权的工作，玉林市城市管理行政执法局后变更为玉林市城市管理综合执法局，再变更为玉林市城市管理监督局。根据中共玉林市委员会办公室办发[2019]75号《中共玉林市委办公室玉林市人民政府办公室关于印发〈玉林市城市管理监督管理局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》中明确规定城管局的主要职责有：“城市市容环境卫生管理、城市规划、建设、房产管理，城市绿化管理，城市市政公用管理，城市建筑垃圾管理等方面法律、法规、规章规定的行政处罚、行政强制及与之相关的行政检查等执法权。”因此，城管局具有作出城市规划行政处罚的职权。 关于21号决定是否具备合法性的问题。上诉人国珍公司未取得临时建设工程规划许可证，擅自在租用的纸箱厂厂房楼顶加盖面积为1250平方米的星铁瓦结构铁棚，行为已违反《城乡规划法》第四十四条规定，城管局经过调查询问、现场勘查、组织听证等程序后，作出21号决定，认定事实清楚，未剥夺当事人的陈述、申辩等权利；城管局在发现涉嫌违法行为后，先行拍照存档，责令上诉人自行整改，在上诉人经多次督促不自行整改的情况下才立案进行查处，并未违反相关法律程序的规定；如前所述，被上诉人经过相关调查后，已收集了证人证言、现场勘验笔录等证据证实上诉人未取得临时建设工程规划许可证的情况下加盖星铁瓦结构的铁棚，玉林市住房和城乡建设局出具的复函仅为21号决定的补强证据，并不能以复函出具时间在21号决定之后而认定21号决定程序不具备合法性。因此，21号决定认定事实清楚，程序合法。 关于21号决定的作出是否超过追诉时效的问题。根据2013年2月13日全国人大常委会法工办发[2012]20号《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》，对于违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设施、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算。因此，国珍公司的违法行为呈继续状态，被上诉人作出21号决定并未超过法律规定的追诉时效。 综上所述，21号决定认定事实清楚，程序合法，具备合法性，不应予撤销。一审判决驳回国珍公司的诉讼请求正确，本院予以维持。上诉人上诉理由不成立，对其上诉请求本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持一审判决。 本案二审案件受理费50元，由上诉人负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  庞 忠 审 判 员  梁文全 审 判 员  林慧琪 二〇一九年十一月八日 法官助理  陈广进 书 记 员  陈兰芳 附本案所适用的法律条文： 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。