黑龙江省双鸭山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黑05行终81号上诉人（原审原告）张宝营,男,1952年7月3日出生,汉族,系集贤县邮政局退休工人,住黑龙江省集贤县。被上诉人（原审被告）集贤县公安局,住所地集贤县福利镇福双路北段。法定代表人周平玉,男,该局局长。委托诉讼代理人刘辉，该局法制大队长。委托诉讼代理人李双，该局法制大队科员.被上诉人（原审被告）集贤县人民政府,住所地黑龙江省双鸭山市集贤县福利镇繁荣街**。法定代表人郭伟,男，该县县长。委托诉讼代理人石广利,男,1976年10月12日出生,汉族,系集贤县人民政府法律顾问,现住黑龙江省双鸭山市宝山区。原审原告张宝营诉原审被告集贤县人民政府（以下简称县政府）、集贤县公安局（以下简称县公安局）不服行政处罚一案，已由双鸭山市尖山区人民法院于2019年8月12日作出（2019）黑0502行初53号行政判决书。上诉人张宝营不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院审理查明，2018年11月18日，张宝营为反映集贤县邮政局撤销太平分局变卖房产、阴阳工资等问题，去北京上访。2018年11月20日在北京中南海周边地区上访滞留，被北京警方查获训诫。同日，双鸭山市驻京信访工作处出具证明，其上记载“兹证明，集贤县福利镇张宝营（男，身份证号码）于2018年11月20日，在中南海地区非正常上访，被北京警方拦截，送至久敬庄分流中心，并于当日带离北京。”21日，集贤县信访工作领导小组向县公安局出具《关于对张宝营进京非访行为的处理决定》，决定认为张宝营的行为已严重违反了黑信联办发（2009）21号文件、公通字（2013）25号文件及黑公通（2015）16号文件的有关规定，扰乱了集贤县信访秩序，也给北京社会秩序造成了影响。2018年11月21日下午县公安局富强派出所接到报警，并填写了接警登记表、接警回执、受案登记表、受案回执、办案区使用情况登记表，对从北京返回的张宝营进行询问后，作出（2018）第（101）训诫书，向被传唤人家属送达了《双鸭山市集贤县公安局被传唤人家属通知书》、向张宝营出具了行政案件权利义务告知书，并于当日作出了集贤县公安局《行政处罚告知笔录》后，县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，作出集公（富）行罚决字（2018）366号行政处罚决定：对张宝营进行行政拘留十日的处罚，该决定书已执行。张宝营不服，于2019年1月15日向县政府申请复议。县政府履行了受理、送达等程序，作出3号复议决定书。原告张宝营不服，诉至一审法院，请求1、确认第一被告作出的集公（富）行政处罚决定书（2018）366号行政处罚决定书违法并撤销；2、请求确认第二被告作出的集政复决（2019）3号行政复议决定书违法。原审法院认为：根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定，被告县公安局在其行政区域内依法具有治安管理职责。《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出；第四十七条规定，违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《公安机关办理行政案件程序规定》（2012修订版）第九条第一款规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”。本案中，原告张宝营拒不通过法定途径提出投诉请求，不依照法定程序请求信访事项复查、复核，不接受国家工作人员的劝阻，越级到中南海××地，非正常渠道进行反应诉求，扰乱其他公共场所秩序。被告县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；之规定，作出366号决定书，其所采信的证据能够相互认证，事实清楚、适用法律正确、符合法定程序。张宝营居住地系集贤县福利镇，县公安局对其违法行为具有管辖权。根据《中华人民共和国行政复议法》第三条第（三）项及第十二条第一款规定，被告县政府作为县公安局的本级人民政府有权作出行政复议决定。县政府在行政程序中履行了受理、送达等程序，其行政程序符合法律规定。判决：一、驳回原告张宝营的诉讼请求。二、案件受理费人民币50元，由原告张宝营负担。上诉人张宝营上诉称，请求：一、依法撤销双鸭山市尖山区人民法院(2019)黑0502行初53号行政判决,依法改判.二、确认一被上诉人做出的集公(富)行罚决字(2018)366号行政处罚决定书违法,并撤销；三、确认二被上诉人作出的集政复决【2019】3号行政复议决定书违法并撤销。事实及理由：一、一审法院认定我到中南海非法上访，没有事实和证据。我因对双鸭山市邮政公司将集贤县太平镇邮局局舍卖掉后,将人员调到县局,将邮政业务由小卖店丁志发代办,降低服务和阴阳工资一事,于2018年11月20日去北京向中邮集团公司和国资委举报,而不是非法上访。在2018年11月20日（星期二)下午，国资委不接待,我便去天安门广场毛主席纪念堂,瞻仰毛主席遗容,并没有进行上访活动。一审法院认定我到中南海非法上访，明显错误。天安门广场是公共场所，不是信访和举报接待的场所，我到天安门广场毛主席纪念堂是瞻仰毛主席遗容,怎么就是非法上访？我虽然包内有举报信，但没有出示和滞留，天安门广场没有禁止举报人入内的规定和告示,在认定我何时到中南海及哪个部门上访了？采取什么违法行为？如何扰乱公共秩序？根本没有任何事实,完全是主观臆断,无凭无据。在天安门广场出口处,民警检查我背包时,发现有举报信,送交府佑街派出所，对我出具《训诫告知书》,警示我今后注意,不要携带举报材料到公共场所。这是事发地公安机关,按《信访条例》规定,出具的告知书,证明我没有违法行为,如果违法,应是行政处罚决定书,而非告知书。根据《治安处罚法》》第93条规定,浚有违法事实证据证明的,不得作出治安管理处罚决定。一审法院认定我到中南海非法上访，扰乱公共秩序的事实错误,没有证据证明。二、认定我扰乱地方信访秩序,没有法律依据。我是中邮集团企业的工人,工资标准是中邮集团公司定的,举报阴阳工资由中邮集团处理,邮政资产是国家投资,卖局舍降低服务、由国资委处理，我举报的问题，，地方信访部门无权处理我是到北京向有管辖的中邮集团和国资委去举报,而不是上访,不适用信条例规定处理,举报不归信访接待,是向有管辖权的机关提出,是不需要复查复核的,一审法院认定我向有管辖权机关举报,是扰乱地方信访秩序行为,是不符合事实,没有法律法规依据。三、构成违法越权处罚,法院认定有权处罚错误。我于2018年11月20日上午去向中邮集团公司举报的,下午去国资委举报.因星期二下午国资委不接待,我便去天安门广场毛主席纪念堂瞻仰毛主席遗容,因不开馆，我便在人民英雄纪念碑、人民大会堂、天安门广场照像留念,后便准备回旅店,在出口处民警检查包内有举报材料,便被送府佑街派出所,经训诫告知后,送久敬庄接济中心,后由集贤县驻京办雇“保安公司冀Ｈ×××**商务车”连夜专车押送回到集贤县公安局富强派出所。本案事发地在北京,事发地公安机关不认为违法，而出具训诫告知书,证明此案己结,根据《治安处罚法》第七条和公安部125号令《关于公安办理行政案件程序规定》第九条规定,事发地在北京，应由北京市公安机关管辖。事发地警方不认为违法,只是训诫告知,又没有移交居住地公安机关管辖,因此居住地公安机关无权处罚,一审法院引用公安部125号令《关于公安办理行政案件程序规定》第九条一款规定,没有引用全条,是断章取义,认定被上诉人县公安局有管辖权错误，由信访部门转交公安机关处罚没有法律依据。四、作出的处罚决定，适用法律错误。上访(包括非正常上访)与扰乱国家公共秩序,是完全不同的两个概念。本案是我到天门广场毛主席纪念堂瞻仰毛主席,我是正常出入天安门广场,北京警方做出训诫告知,已证明没有违法行为,也就不存在扰乱公共秩序的事实,处罚所依据《治安处罚法》笫23条第一款第二项之规定是适用法律错误。五、集贤县人民政府以权代法,违法指令公安机关处罚。集贤县驻京办雇“保安公司冀Ｈ×××**商务车和保安人员”连夜将我押送回到集贤县公安局富强派出所，而不是殴打他人被派出所传训的,我如实陈述事实经过,办案人员认为:天安门广场是公共场所，没有规定上访、举报人员不允许进入,当事人虽然包内有举报信，但没有出示和滞留,府佑街派出所的训诫告知书,以证明没有违法行为,富强派出所对我作出(2018)第101号训诫告知书,后让我离开回家。我刚走出派出所不足50米，便又被叫回,集贤县政府信访联席下文件对“张宝营上访必须严肃处理”。富强派出所在县政府的压力下，重新对我做出“以到中南海访为由,拘留十日的行政处罚”,连夜送往拘留所关押。公安机关是维护公共秩序，保护人民人身财产安全的执法行政机关，是严格按照法律规定程序办案,而非是处理信访事项的机关，公安机关不认为我违法,县信访部门下文件，要求公安机关将我没有违法行为人进行处罚，是以权代法,破坏依法治国的法律秩序（富强派出所训诫书和县信访联席会议文件记录在卷为证）。六、集贤县政府行政复议，认定的事实错误。1北京市公安机关出具的训诫书是证明我没有违法的证据,具有权威性，是认定事实的依据,认定“因其是党委政府有关信访机构专门提供的证据,具有权威性，可信性”是极其错误的,一纸空文,无凭无据，怎能作为定案依据？既然北京警方不认为违法,集贤县信访部门认为违法,是没有事实和法律依据的.2我在赴北京举报前,县信访办和派出所知道我去北京的目的,并没有人告知我不能到天安门广场参观留念，认定派出所告知没有证据证明（询问笔录是伪造的）。3认定扰乱信访秩序错误,没有证据证明,造成经济损失我自己完全可以返回集贤,信访部门非要雇专用车辆送我,完全是小题大做,故意导致经济损失,产生危害只是给县政府信访责任划一道，给领导政绩产生危害。综合以上事实与理由;我认为:一审判决将举报认定为上访错误,将我去天安门广场毛主席纪念堂瞻仰毛主席遗容认定扰乱公共秩序的事实不请,证据不足，适用法律错误，判决结果明显偏向政府，因此请求撤销一审判决,依法改判,确认其行政行为违法,规范政府和行政机关的行政执法行为。被上被上诉人县公安局辩称，因反映集贤县邮政局撤销太平分局、阴阳工资等问题,张宝营于2018年11月18启程进京上访，20日在北京中南海地区上访滞留,被北京警方查获训诫。上述事实有张宝营陈述、集贤县信访工作领导小组文件、双鸭山市驻京信访工作处证明等证据证实,其行为严重扰乱信访秩序,已构成扰乱社会秩序。集贤县公安局富强所依法履行了受理、询问、告知、调查等办案程序,查明了以上事实。我局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条一款(二)项之规定对张宝营予以拘留十日处罚。《公安机关办理行政案件程序规定》(2012修订版)第九条一款规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的,可以由违法行为人居住地公安机关管辖”。据此,集贤县公安局对张宝营在中南海地区上访滞留进行处罚,符合程序规定。集贤县人民政府信访工作领导小组文件和双鸭山市驻京信访工作处证明是党委政府信访专门工作机构对张宝营在中南海地区滞留行为的性质认定和危害性证明,是集贤县公安局认定张宝营在中南海地区非正常上访和社会危害性的主要依据,因其是党委政府有关信访机构专门提供的证据,具有权威性、可信性,我局予以采信。《信访条例》第十八条规定:信访人采用走访形式提出信访事项的,应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。《信访条例》第四十七条二款规定:信访人违反《信访条例》第十八条、二十条规定,经劝阻、批评、教育无效的,由公安机关予以警告、训诫和制止,构成违反治安管理行为的,由公安机关由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安处罚。中南海、天安门地区作为国家政治核心区域的象征,不是信访接待场所。张宝营去中南海地区上访前派出所负责人明确告知其不得到中南海天安门地区上访,张宝营也明确表示不去中南海天安门地区,但其仍于2018年11月20日故意到中南海天安门地区上访滞留被当地公安机关查获。由此启动当地公安机关的现场处置措施和地方政府信访遣返程序,造成极大的人力和物力浪费,严重扰乱公共场所秩序和信访工作秩序,构成违反治安管理,应予治安管理处罚。综上所述,我局做出的集公(富)行罚决字[2018]366号行政处罚,事实清楚,证据确凿,程序合法,适用法律正确,裁量适当,尖山区人民法院一审判决正确,请二审法院依法予以维持。被上诉人县政府辩称，集政复决（2019）3号行政复议决定书作出程序合法。2019年1月15日，上诉人张宝营向答辩人提出行政复议申请,答辩人在行政复议法规定的期限内受理案件，并于同日制作提出答复通知书,要求被申请人集贤县公安局提出答复,在2019年1月16日送达给集贤县公安局，集贤县公安局在法定的期限内，于2019年1月21日,向答辩人提交了行政复议答辩书及相关证据。答辩人与法定期限内审结该行政复议案件,并于2019年3月15日作出行政复议决定书,并送达双方当事人。答辩人对该其行政复议案件处理程序合法。二、集政复决[2019]3号行政复议决定书作出实体合法。2018年11月20日,上诉人张宝营为了反映其主张的信访问题,在北京中南海周边地区非正常上访滞留,被北京警方查获训诫，被送至分流中心，于当日离开北京。其行为扰乱了集贤县信访秩序也被北京社会秩序造成了影响。根据《治安管理处罚法》的规定,县级公安机关有处理治安案件的法定职权。张宝营的行为饶乱了国家政治核心区公共秩序,违反了《信访条例》关于采用走访形式提出信访事项应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出的规定,严重扰乱了信访秩序。《公安机关办理行政案件程序规定》,行政案件由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的,可以由违法行为人居住地公安机关管辖。集贤县公安局具有对该案件的管辖权。集贤公安局作出的集公（富)行罚决字[2018]366号行政处罚决定书,认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法、内容适当,根据《行政复议法》第二十八条规定予以维持正确。综上,答辩人作出的集政复决[2019]3号行政复议决定书程序及实体均符合法律规定,请求人民法院予以维持。二审期间，各方当事人均未向本院提交新证据。上诉人认为：原审查明的事实无异议。但不是北京警方拦截，而是在我离开天安门广场在出口处时被北京警方检查时，发现包裹内有举报材料一份，所以被北京警方送致久敬庄分流中心。二审查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款的规定，集贤县公安局作为县级公安机关，具有进行治安管理处罚的行政职权。根据《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出；第四十七条规定，违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《公安机关办理行政案件程序规定》（2012修订版）第九条第一款规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”。集贤县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(二)项之规定,作出366号决定书，其所采信的证据能够相互认证，事实清楚、适用法律正确、符合法定程序。张宝营对原审法院查明的事实并无异议，但认为北京公安机关已经出具训诫书，集贤县公安局富强派出所也出具了训诫书，被上诉人再次做出拘留的决定，违反一事不再罚的基本原则。根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定，行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。可见，公安机关做出的训诫行为，并不属于行政处罚，因此，上诉人张宝营认为集贤县公安局做出的拘留决定违反一事不再罚的理由不成立。根据《中华人民共和国行政复议法》第三条第（三）项及第十二条第一款规定，被告县政府作为县公安局的本级人民政府有权作出行政复议决定。县政府在行政程序中履行了受理、送达等程序，其行政程序符合法律规定。综上，原审判决认定事实清楚，裁判结果正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张宝营负担。本判决为终审判决。审判长  祝玉付审判员  李景华审判员  杨利国二〇一九年十一月二十九日法官助理杨亮书记员李娜