河北省秦皇岛市中级人民法院行政判决书（2019）冀03行终206号上诉人（原审被告）青龙满族自治县自然资源和规划局，住所地河北省秦皇岛市青龙满族自治县青龙镇祖山路**，统一社会信用代码：11130321MB1712827L。法定代表人单贵文，局长。委托代理人邵坤，男，1991年4月16日出生，满族，被告单位工作人员，住河北省秦皇岛市青龙满族自治县。委托代理人杨瑞，河北杨瑞律师事务所律师。被上诉人（原审原告）青龙满族自治县干沟中药材专业合作社，住，住所地河北省秦皇岛市青龙满族自治县干沟乡干沟村一社会信用代码：931303216934929081。法定代表人郁庆田，理事长。委托代理人于得水，河北群言律师事务律师。上诉人青龙满族自治县自然资源和规划局因土地行政处罚一案，不服青龙满族自治县人民法院（2019）冀0321行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院审理查明，原告干沟中药材合作社成立于2007年8月21日，业务范围包括中药材种植；中药材信息咨询服务；粮食收购；组织采购、供应成员所需的农业生产资料；组织收购、销售成员及同类生产经营者的产品（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。原址位于干沟乡原供销社院内，后因供销社改制，原告为解决用地问题，于2013年2月1日与干沟乡干沟村的11户村民签订土地租赁协议，并于2013年3月10日向青龙满族自治县干沟乡人民政府（以下简称青龙县干沟乡政府）申请建设中药材晾晒场。2013年5月17日，经青龙县政府审批后，青龙县干沟乡政府向原告颁发了编号为2013年第01号设施农用地批准书，批准书中登记的主要内容：项目名称中药材种植、加工；用地期限2013年5月17日至2015年5月16日；用地面积5072.38平方米，其中生产设施农用地面积4790.33平方米、附属设施农用地面积282.05平方米。原告在上述批准的设施农用地上建设了办公区、药材收购区、硬化晾晒场、农机设备存放区。2014年11月24日，原告取得了编号为13400401的粮食收购许可证，有效期至2017年11月23日。2016年2月1日，原告又与干沟乡干沟村的3户村民签订了土地租赁协议。在青龙县干沟乡政府向原告颁发的编号为2013年第01号设施农用地批准书的用地期限到期后，2016年6月26日，原告再次向青龙县干沟乡政府申请建设中药材合作社，2016年6月29日，经青龙县政府审批后，青龙县干沟乡政府向原告颁发了干种编号为2016年第02号设施农用地批准书，批准书中登记的主要内容：项目名称规模化种植；用地期限2016年6月29日至2018年6月28日；用地面积6489.24平方米，其中生产设施农用地面积6207.24平方米、附属设施农用地面积282平方米。原告在上述批准的设施农用地上建设了药材及粮食烘干设备、烘干后药材临时存放区。原告的经营方式主要采取与他人或组织签订种植协议，由原告提供优良种子及种植技术，药材成熟后进行集中回收、晾晒、加工、销售的方式进行经营。原告分别在2015年3月10日、2015年8月1日与张文波、青龙满族自治县东鑫福中药材种植专业合作社签订260亩、200亩的中药材种植合作协议。原告的合作社曾先后被秦皇岛市供销合作社联合社评为2011年度基层供销合作社组织体制改革示范单位、中华全国供销合作总社评为农民专业合作社示范社、河北省农产品经纪人协会评为河北省三十强农产品经纪人，并在2016年3月份，被省扶贫工作队列为“干沟村国药兼做千亩产业园项目之一”重点支持，解决资金30万元，并提供了一台3**千伏安的变压器。2017年12月22日，群众举报原告擅自占用已批准的设施农用地建设中药材专业合作社，被告青龙县国土资源局于2017年12月22日对该违法线索进行了登记，并依法进行核查，核查结果认为原告所占土地不属于生产设施用地、附属设施用地及配套设施用地范畴，其建设行为应按照建设用地进行管理，建议立案调查。经被告内部审批后，于2017年12月25日予以立案，并依法进行调查，查明原告于2013年3月份擅自占用干沟乡干沟村河沿子已批准的设施农用地上建设生产厂房、存储仓库、办公区、生活区、水泥地坪晾晒场，又于2016年6月进行扩建，用途为烘干生产线。经实地勘测实际占地面积为5814．26平方米，其中建筑物占地面积1266．99平方米，构筑物占地面积为3464．53平方米，土地类别为耕地1082．74平方米、设施农用地4731．52平方米。被告于2018年1月15日向原告下达责令改正违法行为通知书，2018年1月16日下达行政处罚告知书、行政处罚听证告知书。原告提出听证申请，被告于2018年4月17日组织听证。听证后，被告认为依据国土资发［2014］127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》规定，原告没有在批准的设施农用地上进行规模化种植，未按批准用途使用土地，原告建设的生产车间、存储仓库、办公区、生活区、烘干设备、水泥地坪晾晒场等不属于生产设施用地、附属设施用地及配套设施用地范畴，其建设行为应按建设用地进行管理，同时不符合青龙满族自治县土地利用总体规划，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款，构成了违法占地行为，仍应依法进行处罚。经被告内部审批后，于2018年5月14日向原告下达青国土资罚字（2018）1号行政处罚决定书，决定给予原告如下行政处罚：1.责令十五日内退还非法占用的5814．26平方米土地。2.限十五日日内自行拆除非法占用土地上新建的1266．99平方米建筑物和3464．53平方米构筑物及其他设施，恢复土地原状。3.并处罚款人民币68970元。原告不服此行政处罚决定，依法提起行政诉讼，诉讼请求如前所述。另，经现场勘查，在原告的合作社范围内建有办公区、药材收购区、硬化晾晒场、烘干设备及烘干后药材临时存放区、农机设备存放区。原审法院认为，一、根据《中华人民共和国土地管理法》第五条、《河北省土地管理条例》第五条规定，被告依法享有负责本行政区域内的土地管理和监督工作的职权。二、被告在作出本案行政处罚决定时履行了受案、审批、调查取证、行政处罚听证告知、行政处罚告知、举行听证、作出行政处罚决定书及送达等程序，行政处罚所履行的程序合法。三、本案中，原告干沟中药材合作社采取与他人或组织签订种植协议，由原告提供优良种子及种植技术，药材成熟后进行集中回收、晾晒、加工、出售的方式进行经营，此种经营方式不违反法律规定，原告开展的中药材种植项目属于国土资发［2014］127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》中的设施农业项目。在庭审中，被告青龙县国土局对干沟乡政府分别于2013年5月17日、2016年6月29日颁发的设施农用地批准书没有异议，根据国土资发［2014］127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》中关于“合理界定设施农用地范围”规定，生产设施用地是指在设施农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地；附属设施用地是指直接用于设施农业项目的辅助生产的设施用地；配套设施用地是指由农业专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等，从事规模化粮食生产所必需的配套设施用地，包括晾晒场、粮食烘干设备、粮食和农资存放场所、大型农机具临时存放场所等用地。由上述规定可知，原告在批准的设施农用地上建设的办公区、药材收购区、硬化晾晒场、烘干设备及烘干后药材临时存放区、农机设备存放区属于生产设施用地、附属设施用地及配套设施用地范畴。综上，设施农业项目不同于一般的建设项目，获得批准的设施农用地不属于建设用地，按照农用地进行管理。被告仅以干沟乡政府颁发的2016年第02号设施农用地批准书中的项目名称为“规模化种植”为由认为原告应在该宗地上进行规模化种植，原告建设的办公区、药材收购区、硬化晾晒场、烘干设备及烘干后药材临时存放区、农机设备存放区不属于生产设施用地、附属设施用地及配套设施用地范畴，应按照建设用地进行管理，属于认定事实的主要证据不足，对此行政处罚决定依法应予撤销。四、被告青龙县国土局对干沟乡政府批准的设施农用地没有异议，但认为原告建设上述建筑物、构筑物的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《河北省土地管理条例》第六十六条及《河北省国土资源行政处罚裁量基准》的规定对原告作出行政处罚，但上述法律法规均为建设用地的法律法规和违反建设用地规定进行处罚的法律法规，被告依据建设用地的法律法规对原告占用设施农用地的行为进行行政处罚，属于适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项之规定，判决撤销青龙满族自治县自然资源和规划局于2018年5月14日作出的青国土资罚字（2018）1号行政处罚决定书。案件受理费50元，由被告负担。上诉人青龙满族自治县自然资源和规划局不服原审判决，向本院提起上诉称，上诉人依法处罚被上诉人，有法定的职权依据，程序合法；处罚有充分的事实和法律依据。请求二审法院撤销原审判决，改判维持上诉人作出的行政处罚。当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院，经本院审查，可以作为认定本案事实的证据。各方当事人二审没有新的证据提交。经本院审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。本院认为，上诉人作为土地行政主管部门，依法享有负责本行政区域内的土地管理和监督工作的职权；上诉人在作出本案行政处罚决定时履行了受案、审批、调查取证、行政处罚听证告知、行政处罚告知、举行听证、作出行政处罚决定书及送达等程序，行政处罚所履行的程序合法；在事实认定上，被上诉人分别于2013年5月17日、2016年6月29日取得设施农用地批准书，最终设施农用地面积6489.24平方米，其中生产设施农用地面积6207.24平方米、附属设施农用地面积282平方米。被上诉人在获得批准的设施农用地上先后建设办公区、药材收购区、硬化晾晒场、烘干设备及烘干后药材临时存放区、农机设备存放区。根据国土资发［2014］127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》中关于“合理界定设施农用地范围”规定，上述建筑物、构筑物可以在附属设施和配套设施用地上建造，上诉人没有区分设施农用地不同功能区用地要求，一并作出处罚，属处罚认定事实不清，适用法律错误。综上，一审法院作出撤销上诉人青国土资罚字（2018）1号行政处罚决定并无不当。上诉人的上诉理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人负担。本判决为终审判决。审判长 张 岩审判员 刘志高审判员 陈彩东 二〇一九年十一月二十六日书记员 姚思函