沈阳市大东区人民法院行 政 判 决 书（2019）辽0104行初244号原告张恩莹，男，1973年10月22日出生，汉族，住所地辽宁省辽中县。委托代理人王宽，系辽宁事成律师事务所律师。委托代理人臧原锐，系辽宁事成律师事务所律师。被告沈阳市浑南区白塔街道办事处，住所地沈阳市浑**白塔街道塔南街。法定代表人夏玮，职务主任。委托代理人孙晓菊，系北京市炜衡（沈阳）律师事务所律师。委托代理人陈丽兰，系被告单位工作人员。原告张恩莹诉被告沈阳市浑南区白塔街道办事处（以下简称白塔办事处）履行房屋拆迁补偿安置协议书一案，于2019年8月2日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月24日公开开庭审理了本案。原告委托代理人王宽、臧原锐，被告委托代理人孙晓菊、陈丽兰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2010年7月22日沈阳市东陵区白塔街道拆迁管理办公室（甲方）与原告张恩莹（乙方）签订房屋拆迁补偿安置产权调换协议书，协议约定甲方因桃仙路建设项目需要，对乙方坐落在项目用地范围内房屋实施征收。原告张恩莹诉称，被告对原告房屋进行征收拆迁，双方于2010年7月22日签订《房屋拆迁补偿安置协议（货币补偿）》和《房屋拆迁补偿安置协议（房屋产权调换）》。被告依协议履行部分货币补偿，至今未履行对原告94平方米的房屋回迁安置及给付临时过渡期补偿费，原告仍在租房居住。原告屡次与被告协商无果，遂诉至法院。请求判令被告依法履行《房屋拆迁补偿安置协议（房屋产权调换）》，对原告进行回迁安置并支付原告临时过渡期补助费42500元。原告向本院提供了如下证据：1、房产交易契约书。2、证实材料。1-2证明原告诉讼请求有事实依据。3、村民代表大会记录。4、证明。5、分户土地认证。3-5证明不存在分户事实，原告与哥哥张恩引各自独立成户，应按照两户进行补偿。6、被拆迁房屋及地上附着物拆迁补偿审核表。7、被拆迁户登记表。8、张恩莹房屋产权调换协议。9、张恩莹货币补偿协议。10、张恩引房屋产权调换协议。11、张恩引货币补偿协议。12、张恩莹领取拆迁补偿款通知单。13、张恩引领取拆迁补偿款通知单。14、介绍信两份。6-14证明原、被告之间拆迁补偿协议合法有效，应认定为两户，张恩莹无其他宅基地应得到补偿。被告白塔办事处辩称，一、原告的诉讼请求既无事实基础也无法律依据，请法院依法驳回其诉讼请求。1、涉案协议因违反国家强制性法律规定，应认定无效。依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条之规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。依据《辽宁省实施办法》第三十二条的规定，符合下列条件之一的，可以申请宅基地：（一）农村村民户无宅基地的；（二）农村村民户除父母身边留一子女外，其他成年子女确需另立门户，以及三代以上同堂并且已有宅基地低于分户标准的；（三）回乡落户的复退军人和回乡定居的华侨以及港、澳、台同胞，需要建住宅而无宅基地的；（四）宅基地影响村镇建设规划被收回的。涉案协议第二条明确约定“乙方基本情况，房屋坐落在沈阳市××××村，设计用途为住宅，实占面积254.01平方米，户口簿编号：001861036，人口数7人，户籍所在地辽宁省××镇××号”。通过上述合同内容足以证明涉案协议是以宅基地使用权进行的产权置换，协议中明确记载着户籍地为辽宁省××镇××号，依据《土地管理法》及《辽宁省实施办法》的强制性规定，原告不可能取得大张尔村宅基地使用权，因其户口并非大张尔村，其并非大张尔村集体经济组织成员，其不符合宅基地审批权。2、依据我国《物权法》第四十二条第三款规定，征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益。答辩人在征收的过程中应当维护被征收人的是“合法权益”，因原告不符合宅基地使用权的审批法定身份要件，不可能取得宅基地使用权，原告的合法补偿利益也应是房屋，而非宅基地。原告主张的涉案协议是依据大张尔村宅基地使用权进行的产权置换，其置换违反国家强制性法律规定。二、原告为外地户购房，其不享有分户权利。本案原告兄弟将超占的土地分户给原告，违反法律规定和征收补偿政策，涉案协议应认定无效。1、依据《辽宁省实施办法》第三十二条的规定，分户的前提条件是农村村民户除父母身边留一子女外，其他成年子女确需另立门户，以及三代以上同堂并且已有宅基地低于分户标准的。本案中，张恩引与张恩莹并非大张尔村村民，且不符合法律规定的父母、子女之间的分户条件，无法律规定兄弟之间可以进行分户，故本案张恩引作为主户，又分户给张恩莹的分户行为违反法律规定，二份协议作为征收补偿整体，应认定为无效。2、依据2010年6月28日沈阳市东陵区人民政府颁布的《关于印发浑南新城集体土地房屋及地上附着物拆迁补偿办法（暂行）的通知》（沈东陵浑南政发【2010】1号）第七条和《关于印发浑南新城征收补偿工作实施方案的通知》（沈东陵浑南政办发【2012】12）文件第二条十款的规定：“关于本村村民、外村村民和城镇居民购买村民住宅的征收补偿法，本村村民之间进行买卖住宅的，买方为本村集体经济组织成员，确无其它宅基地的，经村“两委”同意，村民代表大会通过，公示无异议的，拆迁补偿时享有本村村民待遇；外村村民到本村购住宅的，在其它地区确无宅基地，经村“两委”同意，村民代表大会通过，公示无异议的，享有“一户一宅”政策，不享有分户的权利。征收补偿政策明确规定，即使张恩引作为外村村民到大张尔村购住宅，其享有补偿权利，也仅限于享有“一户一宅”政策，不享有分户的权利。现张恩引将超占土地分户给张恩莹明显违反征收补偿政策，协议应认定无效。三、涉案协议违反《合同法》第五十二条的规定，应认定无效。依据土地管理法及相关法律法规的规定，张恩引、张恩莹并非大张尔村村民，其无权享有大张尔村宅基地使用权，依据大张尔村宅基地签订的产权置换协议，违反《合同法》第五十二条第一、三、五款的规定，协议的履行严重损害国家和集体利益，故依据法律规定，应认定协议无效。协议认定无效后，原告仍可以依据其享有的合法房屋所有权与征收部门另行签订符合法律和政策规定的补偿协议，在签订协议之前，张恩引和张恩莹二份协议应同时确定无效。综上所述，原告的诉讼请求既无事实基础也无法律依据，请法院依法驳回原告的诉讼请求。被告向法庭提供如下证据：1、身份证、户口本各二份，证明张恩引、张恩莹为辽宁省辽中县冷子镇业兴村村民，并非大张尔村村民，二人不享有大张尔村宅基地使用权，涉案协议以宅基地使用权进行产权置换无法律依据。2、房产交易契约书1份，证明该地块上仅建有62平方米的房屋，该房屋由张恩引从刘文波处购得，原告为外来人员购买大张尔村房屋，被征收的合法物权仅为62平方米的房屋。3、分户、土地认证1份，证明涉案协议的签订是以分户、土地认证作为基础的，且张恩引将大张尔村土地分户给兄弟张恩莹，该分户认证违反国家法律法规的强制性规定，应认定无效。4、补偿安置协议4份，证明张恩莹、张恩引依据宅基地使用权签订的房屋产权置换和货币安置协议各二份。5、《关于印发浑南新城集体土地房屋及地上附着物拆迁补偿办法（暂行）的通知》（沈东陵浑南政发【2010】1号）、《关于印发浑南新城征收补偿工作实施方案的通知》（沈东陵浑南政办发【2012】2号）文件各1份，证明外村村民到本村购住宅的，在其它地区确无宅基地，经村“两委”同意，村民代表大会通过，公示无异议的，享有“一户一宅”政策，不享有分户的权利。征收补偿政策明确规定，即使张恩引作为外村村民到大张尔村购住宅，其享有补偿权利也仅限于享有“一户一宅”政策，不享有分户的权利,现张恩引将超占土地分户给张恩莹明显违反征收补偿政策，协议应认定无效。经庭审质证，被告对原告提供的证据1真实性、合法性无异议，关联性有异议。该契约书只能证明协议的买卖双方为刘文波和张恩引，与原告无关，原告并没提供其共同购买的协议和支付对价的证据，其主张共同购买不能成立。涉案房屋的实际购买人仅有张恩引。证据2，也可以证明涉案房屋的实际使用权人为张恩引，与本案原告无关。证据3，是2010年5月1日作出的，仅能证明给张恩引办理“一户一宅”补偿政策所需要的前置程序，与本案原告无关，并不是给原告分户确认宅基地。证据4，三性有待进一步核实，目前看该证据也应该是给张恩莹分户的前置要件。证据5，该证据能证明本案是以张恩引作为主户进行的宅基地使用权分户的确认，张恩莹是以分户的方式取得的254.01平方米的土地使用权，而不是原告主张的依据房屋所有权进行的产权置换，所以并不是原告主张的两户两宅的补偿政策，而是原告进行分户取得，该分户行为违反法律规定。证据6，真实性无异议，合法性、关联性有异议，质证意见同证据5的质证意见。证据7，能够反映出本案土地是进行的实测，不是证载面积计算的，涉案土地没有宅基地使用权证，原告主张有证不存在。证据8-11，均能证明本案房屋产权调换是以土地新审批宅基地以及张恩莹的分户土地认证进行的土地使用权的产权调换，而不是基于原告主张的房屋所有权和宅基地使用权进行的，该产权调换协议是根据张恩引的分户，该分户行为违反《土地管理法》、《辽宁省实施办法》中分户规定，法律规定不允许兄弟之间分户，故此本案涉案协议应认定为无效。证据12-13，双方并没有实际履行，即使履行因涉案协议违法无效，原告也负有返还义务。证据14，原告在原村是否有住宅和宅基地与本案无关，原告不是本村村民，不享有宅基地使用权的法定身份。原告对被告提供的证据1，户口本真实性有异议，户主已于2014年过世，户口本已更换新证。证据2-5，真实性无异议，关联性有异议，本案不存在分户事实，而是各自独立成户，且已由五部门加盖公章认定，分户土地认证有效，被告无法否认其效力，拆迁时被告与原告对于两户各自成户为两户拆迁户事实无异议，被告承诺若原告与哥哥张恩引最先拆迁将优先补偿，被告同意按两户安置，并已签订房屋产权调换协议书，原告与哥哥张恩引在动迁时积极响应号召是第一户动迁的。现被告拒不履行安置协议严重违反诚信。本院对当事人提交的证据认证如下：原告提供的证据的真实性本院予以确认，但不能证明其证明目的。被告提供的证据真实性本院予以确认，能够证明其证明目的。经审理查明，2006年8月28日张恩引与刘文波签订房产交易契约书，约定刘文波将砖木房三间卖与张恩引，建筑面积62平方米。2010年5月1日沈阳市东陵区白塔街道大张尔社区居民委员会召开村民代表大会，会议讨论通过为张恩引办理宅基地证事项。2010年涉案地块因桃仙路项目纳入征收范围，拆迁部门对张恩引制作被拆迁户登记表，载明实地测量面积为554.01平方米。2010年7月22日沈阳市东陵区白塔街道拆迁管理办公室与张恩引签订房屋拆迁补偿安置房屋产权调换协议书（大张尔社区第169号）及房屋拆迁补偿安置货币补偿协议书（大张尔社区第169号）。上述两份协议中均确认土地使用权面积300平方米，实占面积300平方米。大张尔村委会、白塔街道拆迁管理办公室、白塔办事处、白塔街道公安派出所及规划和国土资源局共同出具分户、土地认证，载明张恩引系大张尔村村民，全家3代3口人，经现场勘查认证，确定该宅基地使用权面积300平方米，实占面积554.01平方米，且儿女已成年，现将超占面积254.01平方米分给张恩莹。2010年7月22日沈阳市东陵区白塔街道拆迁管理办公室与原告张恩莹（乙方）签订房屋拆迁补偿安置房屋产权调换协议书（大张尔社区第169-1号）及房屋拆迁补偿安置货币补偿协议书（大张尔社区第169-1号）。产权调换协议书确认土地实占面积254.01平方米。产权调换房屋为乙方宅基地使用权证审批面积254.01平方米（按拆迁补偿安置办法）50%产权调换期房面积为94平方米，剩余土地证实占面积核算成房屋建筑面积33.005平方米按第四条（2750元/平方米）给予货币补偿。产权补偿金额为宅基地实占面积核算成房屋建筑面积剩余部分补偿金额：33.005平方米*2750元/平方米=90763.75元，住宅房屋搬迁补助费600元，临时过渡期补助费500元*24个月=12000元，地上附着物补偿费38101.5元，搬迁奖励8000元，产权调换房屋的价款总额94平方米*2750元/平方米=258500元，金额合计407965.25元。货币补偿协议书确认实占面积254.01平方米，房屋货币补偿金额254.01平方米÷2*2750元/平方米=349263.75元，住宅房屋搬迁补助费600元，地上附着物补偿费38101.5元，临时过渡期补助费500元*24个月=12000元，搬迁奖励8000元，金额总计407965.25元。协议签订后，被告白塔办事处支付了149465.25元，该款项汇入张恩引的银行账号。东陵区（浑南新区）人民政府2010年印发“关于印发浑南新城集体土地房屋及地上附作物拆迁补偿办法（暂行）的通知”（沈东陵浑南政发【2010】1号）第四条，白塔街道办事处代表东陵区（浑南新区）人民政府作为拆迁主体具体实施浑南新城地区的拆迁工作。本案中，白塔办事处委托沈阳市东陵区白塔街道拆迁管理办公室与原告签订房屋拆迁补偿安置协议书。东陵区（浑南新区）人民政府2012年印发“关于印发浑南新城征收补偿工作实施方案的通知”（沈东陵浑南政办发【2012】12号），规定外村村民和城镇居民所购买村民住宅的征收补偿办法为外村村民到本村购买住宅的，在其他地区确无宅基地的，经村“两委”同意，村民代表大会通过，公示无异议的，享受“一户一宅”政策，不享有分户的权利。案在审理过程中，原告自述“其与被告签订了两份回迁安置补偿协议，即产权调换协议和货币补偿协议，被告承诺原告对上述两份协议具有选择权，现原告选择要求被告继续履行房屋拆迁补偿安置产权调换协议。”本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条规定，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。由此可见，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法的前提是行政协议必须合法有效。即人民法院只有在确认行政协议合法有效的基础上，才能判决被告继续履行协议，或者采取相应的补救措施，以及承担损失赔偿责任。本案的争议焦点：原、被告签订的房屋拆迁补偿安置产权调换协议书是否合法有效。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。张恩引依据东陵区（浑南新区）人民政府“关于印发浑南新城征收补偿工作实施方案的通知”（沈东陵浑南政办发【2012】12号）中关于外村村民到本村购买住宅的规定，在拆迁过程中，享受了“一户一宅”的拆迁政策并签订了拆迁补偿安置协议书，但其作为外村村民不享有对宅基地使用权面积以外的实际超占面积进行分户的权利。本案中，原告张恩莹依据张恩引宅基地使用权面积以外的超占面积进行分户，作为签订拆迁补偿安置产权调换协议的基础，不符合当地拆迁补偿政策，应为无效协议。涉案地块在征地范围内，原告与被告白塔办事处签订了拆迁安置补偿协议。协议签订后，在被告主张协议无效的情况下，其既不行使行政协议解除权，亦不采取补救措施，致使原告基于对政府的信赖向法院提起行政诉讼要求被告履行协议所产生的诉讼费用应由被告承担。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张恩莹的诉讼请求。案件受理费5815元，由被告承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于辽宁省沈阳市中级人民法院。审 判 长  张笑晨人民陪审员  孟 垚人民陪审员  李 阳二〇一九年十一月十九日书 记 员  杨 薇