重庆市万州区人民法院 行 政 裁 定 书 (2018)渝0101行初20号 原告重庆市寅禾林业发展有限公司，住所地重庆市忠县忠州镇松柏村，联系地址忠县忠州大道巴王路37-17号，统一社会信用代码：915002336814846954。 法定代表人韩承香，经理。 委托诉讼代理人蒋和凤，系重庆市寅禾林业发展有限公司职工，男，1957年11月20日出生，汉族，代理权限为一般授权。 被告忠县马灌镇人民政府，住所地忠县马灌镇南新路**，统一社会信用代码：11500233736553345A。 法定代表人李浩，镇长。 委托诉讼代理人周勇，镇政府职工。 委托诉讼代理人彭章东，重庆开颜律师事务所律师，代理权限为一般授权。 原告重庆市寅禾林业发展有限公司(以下简称寅禾林业公司)诉请确认被告忠县马灌镇人民政府（以下简称马灌镇政府）行政行为违法一案，本院立案后，依法向被告马灌镇政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知等相关法律文书，并依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告寅禾林业公司的法定代表人韩承香、委托诉讼代理人蒋和凤，被告马灌镇政府的委托诉讼代理人周勇、彭章东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告寅禾林业公司与马灌镇政府、马灌镇双基、鹤林两村于2010年2月5日签订《退耕还林地造林承包合同》。2011年6月22日，原告寅禾林业公司法定代表人韩承香出具承诺书，承诺放弃补植工作及签订的合同作废后，上述合同中的退耕还林地于2011年7月流转与重庆全伦生态农业综合开发有限公司进行竹产业发展。原告寅禾林业公司诉请人民法院依法确认1.被告马灌镇政府2011年毁林发展竹产业应用忠府法【2013】14号文件政策，行政程序违法；2.被告马灌镇政府2011年7月擅自调整原告寅禾林业公司2927亩林地作业设计内容用于栽竹，行为违法；3.被告马灌镇政府毁林栽竹前未履行告知义务，行政行为程序违法。原告寅禾林业公司提供了如下证据、依据：1.原告寅禾林业公司法定代表人身份证复印件。证明原告寅禾林业公司法定代表人主体信息;2原告寅禾林业公司营业执照。证明原告寅禾林业公司主体合法；3.《退耕还林地造林承包流转合同》。证明原告寅禾林业公司签订的合同合法；4.信息公开申请书。证明原告寅禾林业公司向被告马灌镇政府申请信息公开内容是获取2011年经相关部门批准忠县马灌镇双基、鹤林两村2927亩退耕还林毁树后发展竹产业的相关审批资料和文件；5.《政府信息公开答复书》。证明被告马灌镇政府2011年未经相关部门批准对2927亩退耕还林后发展竹产业的行政行为违法，被告马灌镇政府发展竹产业是根据忠县人民政府2013年4月3日所发的《忠县人民政府关于加快笋竹产业发展意见》【忠府发（2013）14号】，其行政程序违法，被告马灌镇政府毁林前未告知原告寅禾林业公司并作评估作价，其行政程序违法，原告寅禾林业公司的诉讼未失效；6.《忠县马灌镇2010年度退耕还林工程自查报告》。证明马灌镇人民政府自查验收合格；7.《退耕还林补植补造项目验收单》。证明忠县林业局检查两村2927亩补植补造验收合格；8.《重庆市林业局关于重庆市寅禾林业发展有限公司申请信息公开的复函》【渝林函（2016）71号】。证明重庆市林科院2010年复查验收两村合格达标，2011年5月国家林业局代表重庆市人民政府进行的是市级复查；9.《忠县人民政府关于加快笋竹产业发展意见》【忠府发（2013）14号】，证明被告马灌镇人民政府违法国家政策规定，毁林发展竹产业适用该文件，其行政程序违法；10.《重庆市人民政府关于切实做好退耕还林成果巩固工作的通知》【渝府发（2004）86号】。证明被告马灌镇人民政府违反国家政策规定，其行政程序违法。 被告马灌镇政府辩称，1.原告寅禾林业公司诉称验收合格、被告马灌镇政府擅自调整作业设计内容、被告马灌镇政府程序违法、原告寅禾林业公司于2017年6月27日才知情的事实不属实。原告寅禾林业公司对其承包鹤林、双基两村的退耕还林地进行造林过程中，于2011年5月，国家林业局西北院代表重庆市人民政府进行了市级复查，认为原告寅禾林业公司实施鹤林、双基两村的退耕还林树苗规格达不到国家验收标准，因此忠县林业局“退耕还林办”于2011年5月17日再次出具《整改通知书》要求原告寅禾林业公司在2011年11底前完成整改。2011年6月22日，原告寅禾林业公司法定代表人韩承香出具书面承诺，由于2010年鹤林、双基退耕还林验收不合格，自动放弃补植工作，原与马灌镇鹤林村委、双基村委签订的承包合同作废。之后，原告寅禾林业公司也没有再继续对退耕还林进行管理，双方终止原合同。此种情况下，鹤林、双基两村为维护其村民的利益，于2011年7月1日将其退耕还林地另行流转给重庆全伦生态农业综合开发有限公司并签订了《林地流转合同》，并确定两村进行竹产业发展；2.原告寅禾林业公司于2017年8月8日提起行政诉讼，也超过行政诉讼法规定的6个月起诉期限，人民法院应驳回起诉。原告寅禾林业公司曾于2012年9月以被告马灌镇政府及鹤林村委、双基村委未与其签订正式解除合同为由向忠县人民法院起诉要求解除《退耕还林地造林承包流转合同》并赔偿其损失900000元。该案经忠县人民法院、重庆市第二中级人民法院审理，判决驳回其诉讼请求。原告寅禾林业公司向重庆市高级人民法院申请再审，也被裁定驳回再审申请。在2012年该案一审诉讼过程中，原告寅禾林业公司诉称被告马灌镇政府于2011年6月要求其重新进行竹产业种植，并对其毁林栽竹造成的损失进行赔偿，足以说明对调整的作业设计、栽竹是早已知情的，同时忠县人民法院应原告寅禾林业公司的申请调取了2011年7月1日鹤、双基两村与重庆全伦生态农业综合开发有限公司签订的《林地流转合同》并经庭审质证。该案一审于2013年5月3日作出判决。均证明原告寅禾林业公司对2011年7月1日鹤林、双基两村与重庆全伦生态农业综合开发有限公司签订的《林地流转合同》用于发展竹产业的事实早已知情，而非在本案行政诉状中所称于2017年6月27日收到信息公开答复后才知情。综上，原告寅禾林业公司诉称不属实，明显超过起诉期限，实属恶意诉讼，请求人民法院依法裁定驳回起诉。 被告马灌镇政府向本院提交了以下证据、依据：1.马灌镇政府统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明。证明被告马灌镇政府的主体信息；2.《退耕还林地造林承包流转合同》。证明原告寅禾林业公司、被告马灌镇政府及双基、鹤林两村达成了林地流转合同；3.《马灌镇人民政府关于转发县退耕办退耕还林工程整改通知的通知》。证明2011年5月18日因为对原告寅禾林业公司在退耕还林存在不合格的地方下发的整改通知书，原告寅禾林业公司法定代表人予以签收；4.《承诺书》。原告寅禾林业公司法定代表人出具的要求解除与被告马灌镇政府及双基、鹤林两村签订的《林地流转合同》，证明原告寅禾林业公司也认可双基、鹤林两村验收不合格放弃补植工作，终止了《林地流转合同》；5.《忠县林业局关于马灌镇双基、鹤林村退耕还林验收情况的说明》。证明2011年春季原告寅禾林业公司补植的林地未达到国家标准自行要求终止流转合同，马灌镇政府向林业局申请后，林业局调整安排后续竹产业；6.《忠县人民政府办公室关于加快竹产业基地建设的通知》【忠府办（2011）89号】、《忠县人民政府关于加快笋竹产业发展意见》【忠府发（2013）14号】。证明双基、鹤林发展竹产业符合当时政策；7.《林地流转合同》。证明解除流转合同后，马灌镇双基、鹤林两村再次将土地流转给重庆全伦生态农业综合开发有限公司的事实；8.重庆市忠县人民法院（2012）忠法民初字第02242号民事判决书、重庆市第二中级人民法院（2013）渝二中法民终字第01228号民事判决书、重庆市高级人民法院（2014）渝高法民申字第00245号民事裁定书。证明2012年原告寅禾林业公司提起民事诉讼时知晓其所谓的擅自调整作业设计的事实，原告寅禾林业公司超过了起诉期限。 经庭审质证，被告马灌镇政府对原告寅禾林业公司提交证据的质证意见:对证据1、2、3没有异议，证据3约定了管理不到位损失由原告寅禾林业公司承担；对证据4、5，真实性没有异议，关联性有异议，不能证明被告马灌镇政府程序违法；对证据6，真实性没有异议，关联性有异议；对证据7，忠县林业局出具了一个单项合格报告，但关于退耕还林有三级验收，最后合不合格是由国家确定；对证据8，真实性没有异议，公布的覆盖率和保存率基本合格，说明当时的原告寅禾林业公司给忠县林业局出具的验收不合格是基本能够确定的，从文件内容来看不涉及2002年双基、鹤林两村，无关联性，不能达到原告寅禾林业公司证明目的；对证据9，真实性没有异议关联性有异议，该文件不属于本案的依据；对证据10，真实性没有异议关联性有异议，原告寅禾林业公司对文件理解有误，断章取义，不存在擅自调整作为设计的行为。 原告寅禾林业公司对被告马灌镇政府提交证据的质证意见：证据1、2，无异议；证据3，整改通知并不是对原告寅禾林业公司专门作出的，是对整个忠县林地的整改，也未经国家审批，真实性关联性不予认可；证据4，《承诺书》与本案没有关联性，不能达到被告马灌镇政府的证明目的；证据5，忠县林业局的说明是弄虚作假；证据6，违反政策规定；证据7，《林地流转合同》与本案没有关联性；证据8，重庆市忠县人民法院（2012）忠法民初字第02242号民事判决书、重庆市第二中级人民法院（2013）渝二中法民终字第01228号民事判决书、重庆市高级人民法院（2014）渝高法民申字第00245号民事裁定书与本案没有关联性。 本院对上述证据认证如下：信息公开申请书，系原告寅禾林业公司为获取相关信息向职能部门递交，性质上是行使一种请求权，对马灌镇双基、鹤林两村是否毁林后发展竹产业无证明力；《政府信息公开答复书》，系职能部门对原告寅禾林业公司申请的答复，内容仅说明原告寅禾林业公司法定代表人出具书面承诺因验收不合格而放弃补植工作并终止流转合同等事宜，并不能证明被告马灌镇政府对原告寅禾林业公司作出了行政行为，更不能证明程序违法；《忠县马灌镇2010年度退耕还林工程自查报告》是马灌镇政府向相关职能部门所作，系马灌镇政府的阶段性、过程性管理履职，非最终性验收，自查合格并不能证明验收合格；《重庆市林业局关于重庆市寅禾林业发展有限公司申请信息公开的复函》【渝林函（2016）71号】，系重庆市林业局根据原告寅禾林业公司申请复函提供的重庆市林业科学院2010年度马灌镇双基、鹤林两村退耕还林市级复查阶段验收结果资料，非结论性评定验收达标，不能达到原告寅禾林业公司证明目的。原告寅禾林业公司、被告马灌镇政府提交的其他证据已由人民法院生效判决确认或系规范性文件依据，本院予以确认。 根据原告寅禾林业公司、被告马灌镇政府举证、质证和本院证据认定意见及原、被告庭审中的一致陈述，本院认定如下事实： 2010年2月5日，寅禾林业公司与马灌镇政府、马灌镇双基、鹤林两村签订《退耕还林地造林承包流转合同》，约定由原告寅禾林业公司对马灌镇双基、鹤林两村的退耕还林地，适宜速生林生长条件的林地种植速生树种，其余坚持适地适树的原则进行补植补造；原告寅禾林业公司负责造林的种苗、劳务、技术、管理等全部工作，马灌镇政府及双基、鹤林两村负责土地流转给原告寅禾林业公司，协调解决矛盾，为原告寅禾林业公司提供造林的宽松环境;承包期限为50年，从2010年3月至2060年3月止，造林成功有盈利后按企业与农民实行6:4分成,同时马灌镇政府及双基、鹤林两村将农户的退耕还林地后续国家补助资金与原告寅禾林业公司进行5:5分成,以补助原告寅禾林业公司造林和管理，如管理不到位,导致验收不达标(不能兑现国家补助）,一切损失由原告寅禾林业公司承担,并可协商终止合同;补助时间从2010年起至2017年止。合同签订后,原告寅禾林业公司便准备树苗,并聘用鹤林、双基两村当地的村民进行了种植。2010年6月,忠县林业局“森工办”组织人员对鹤林村、双基村退耕还林补植补造项目进行了县级验收,因树苗成活率达到标准通过了验收,并于2010年6月8日向原告寅禾林业公司兑现了国家退耕还林补植补造项目(标准为每亩50元)60%的资金共计87810元。之后,由于树苗保存率达不到相关标准,忠县林业局“退耕办”于2010年7月19日对鹤林村、双基村退耕还林项目作出《忠县退耕还林整改通知书》,要求在2010年10月底前完成整改,原告寅禾林业公司遂于2010年11月至12月进行了相应的补植补造。2011年4月,忠县林业局“森工办”再次对原告寅禾林业公司的补植补造工作进行了验收,但没有及时出具验收报告。2011年5月,国家林业局西北院代表重庆市政府进行了市级复查,认为鹤林、双基两村实施的退耕还林树苗规格达不到国家阶段验收标准,因此,忠要林业局“退耕办”于2011年5月17日再次出具《整改通知书》,要求鹤林、双基两村退耕还林项目在2011年11月底前完成整改。2011年6月22日,原告寅禾林业公司公司法定代表人韩承香向马灌镇政府、双基、鹤林两村出具《承诺书》,内容载明“马灌镇人民政府、双基、鹤林村委会：由于2010年马灌双基、鹤林退耕还林验收不合格,考虑到公司实际情况,本公司韩承香放弃双基、鹤林村的补植工作,原与马灌镇政府和双基、鹤林村民委员会签订的合同协议作废。承诺人韩承香，2011年6月22日”。该《承诺书》有在场人李泽良、田家勇的签名。之后,原告寅禾林业公司公司没有再继续对双基、鹤林两村的退耕还林地进行管理。2011年11月,忠县林业局和马灌镇政府兑现了国家退耕还林补植补造项目余下40%的资金共计58400元。 2011年7月1日,双基、鹤林两村与重庆全伦生态农业综合开发有限公司签订《林地流转合同》,确定两村重新进行竹产业项目发展。 另查明，“森工办”和“退耕办”均是忠县林业局的两个职能部门,“森工办”主要负责退耕还林地的补植补造工作,对企业参与退耕还林工程并确实进行补植补造的,若补植补造树苗成活率达到相关要求,就会根据国家相应的扶植政策对企业进行资金补助。“退耕办”主要负责退耕还林的综合验收,验收的主要指标是退耕还林地树木的成活率和保存率，成活率是指树木种植后成活下来的一般要达到85%以上；保存率不仅要求树木种植后当时要存活，并且能正常生长起来，三年后退耕还林地树木的存活率要达到80%以上，形成真正的林地。对退耕还林工程，每年都要进行验收，若保存率低于80%，则要求进行整改及时补植补造。 2012年9月25日，原告寅禾林业公司以马灌镇政府、马灌镇双基、鹤林两村村民委员会为被告向忠县人民法院起诉，以未与其签订正式解除合同为由要求解除《退耕还林地造林承包流转合同》并赔偿其损失900000元。该案忠县人民法院于2013年5月3日以（2012）忠法民初第02242号民事判决书，判决驳回其诉讼请求。原告寅禾林业公司不服向重庆市第二中级人民法院提起上诉，重庆市第二中级人民法院于2013年11月7日以（2013）渝二中法民终字第01228号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。之后，原告寅禾林业公司向重庆市高级人民法院申请再审，重庆市市级人民法院于2014年6月24日作出（2014）渝高法民申字第00245号民事裁定书，裁定驳回原告寅禾林业公司的再审申请。 2016年5月4日，重庆市林业局根据原告寅禾林业公司申请，复函提供了重庆市林业科学研究院提交报告中的2010年度马灌镇双基、鹤林两村退耕还林市级复查阶段验收结果资料。2017年5月30日，原告寅禾林业公司向被告马灌镇政府申请信息公开，要求提供双基、鹤林退耕还林发展竹产业的审批资料、文件。2017年6月9日被告马灌镇政府马灌镇政府收到申请，同年6月27日作出未制作相关审批文件的答复，并对相关情况作了说明。2017年8月8日，原告寅禾林业公司以本案上述诉讼请求诉至重庆市忠县人民法院，因集中管辖移至本院审理。 本院认为，根据原告寅禾林业公司的诉讼请求、双方辩论意见，本案原告寅禾林业公司的诉讼请求可归纳为二项。一项为请求确认被告马灌镇政府擅自调整作业设计毁林栽竹行政行为违法，一项为确认被告马灌镇政府适用依据错误。据此，争议焦点是被告马灌镇政府是否有本案所诉具体行政行为，具体评析如下： 被告马灌镇政府是否有擅自调整作业设计毁林栽竹的行政行为。原告寅禾林业公司本案诉讼请求须有此行政行为存在为必要条件。本案中，2011年6月22日，原告寅禾林业公司解除了《退耕还林地造林承包流转合同》，鹤林、双基两村于2011年7月1日将其退耕还林地另行流转给重庆全伦生态农业综合开发有限公司并签订了《林地流转合同》，并确定两村进行竹产业发展。对该流转土地发展竹产业是《林地流转合同》的当事人鹤林、双基两村与重庆全伦生态农业综合开发有限公司的自主决定，并非马灌镇政府的行政决定，对竹产业的发展系工具忠县经济产业的发展林业局等部门安排实施，系宏观经济行为，非被告马灌镇政府的具体行政行为；重庆全伦生态农业综合开发有限公司流转林地进行栽竹发展竹产业，系企业自主经营行为，马灌镇政府对此不承担向原告寅禾林业公司履行告知义务。据此，被告马灌镇政府无擅自调整作业设计毁林栽竹的具体行政行为，原告寅禾林业公司主张被告马灌镇政府擅自调整作业设计内容毁林栽竹、在林地栽竹前未履行告知义务无事实根据。 二、被告马灌镇政府是否适用忠府法【2013】14号文件规范。该规范系忠县人民政府为全县协调发展，打造本地特色效益农业制定的发展纲要。行政机关适用法律法规系在行政管理中对具体规范的应用，其应用性质不是具体行政行为，也非行政处理中的程序性事项。《政府信息公开答复书》系被告马灌镇政府针对原告寅禾林业公司申请，答复无审批、未制定忠府法【2013】14号文件，及说明原告寅禾林业公司法定代表人出具书面承诺因验收不合格而放弃补植工作并终止流转合同等事宜，并不能证明被告马灌镇政府实施了毁林发展竹产业的行政行为及适用了该规范文件，更不能证明程序违法。《政府信息公开答复书》对原告寅禾林业公司的本案诉求无证明力，原告寅禾林业公司请求确认被告马灌镇政府2011年毁林发展竹产业应用忠府法【2013】14号文件行政程序违法无事实根据。 综上，原告寅禾林业公司的本案起诉无事实根据，其诉讼理由不成立，依法应予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告重庆市寅禾林业发展有限公司的起诉。 案件受理费50元，由原告重庆市寅禾林业发展有限公司负担。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于重庆市第二中级人民法院。 审 判 长  王 翔 人民陪审员  余忠卿 人民陪审员  曹家芳 二〇一九年十一月十二日 法官 助理  杨翼龙 书 记 员  谭艾琳