重庆市第五中级人民法院行 政 判 决 书（2019）渝05行终404号上诉人（一审原告）冷远后，男，汉族，1955年3月19日出生。住址：重庆市永川区。被上诉人（一审被告）重庆市永川区规划和自然资源局。住所地：重庆市永川区人民北路**。法定代表人蒋勇，局长。委托代理人王家镥，重庆市永川区规划和自然资源局干部。一审第三人重庆永川工业园区凤凰湖管理委员会。住所地：重庆市永川区凤凰大道**。法定代表人蒋光奎，主任。一审第三人李朝秀，女，汉族，1964年10月17日出生。住址：重庆市永川区。一审第三人冷廷波，男，汉族，1985年7月14日出生。住址：重庆市永川区。上诉人冷远后因诉被上诉人重庆市永川区规划和自然资源局（简称永川规自局）拆迁合同一案，不服重庆市永川区人民法院作出（2019）渝0118行初18号判决，向本院提起上诉，本院于2019年8月13日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明，冷远后原为重庆市永川区中山路街道办事处花果村冷家沱村民小组（简称冷家沱村民小组）社员。冷远后与李朝秀原为夫妻关系，2008年1月23日双方自愿离婚。冷廷波为冷远后与李朝秀之子。2009年，原重庆市永川区国土资源和房屋管理局（简称永川国土局）为了实施城市规划建设，于2009年3月10日向原重庆永川工业园区凤凰湖工业园建设管理办公室出具委托书，委托原重庆永川工业园区凤凰湖工业园建设管理办公室实施园区规划范围内的土地征收拆迁补偿安置具体事务。2009年6月28日，由原重庆永川工业园区凤凰湖工业园建设管理办公室更名后的重庆永川工业园区凤凰湖管理委员会（简称凤凰湖管委会）与冷远后所在的冷家沱村民小组经过协商，签署了《重庆永川工业园区凤凰湖工业园征收集体土地补偿清单》（简称《补偿清单》），对冷家沱村民小组的集体土地494亩进行征收，凤凰湖管委会向冷家沱村民小组支付土地补偿费、安置补助费、青苗费、固定资产补偿费、集体附着物补偿费等费用。2009年7月5日，冷远后、李朝秀、冷廷波与凤凰湖管委会签订《房屋拆迁货币安置协议》（简称《安置协议》），由凤凰湖管委会拆迁冷远后、李朝秀、冷廷波的房屋，冷远后、李朝秀、冷廷波选择货币安置，凤凰湖管委会补偿冷远后、李朝秀、冷廷波旧房补偿费、货币安置款、减安奖、室内设施补偿费、室内装饰补偿费等263607.50元，凤凰湖管委会于2009年7月16日向冷远后、李朝秀、冷廷波支付了相应的补偿款263607.50元。2009年7月20日，冷远后、李朝秀、冷廷波将被拆迁房屋交付凤凰湖管委会。2009年10月20日，冷家沱村民小组向凤凰湖管委会出具了《土地交付使用书》，将被征收土地交付给凤凰湖管委会。2010年5月28日至2014年6月10日，重庆市人民政府以渝府地〔2010〕474号《重庆市人民政府关于永川区实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》、渝府地〔2012〕640号《重庆市人民政府关于永川区实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》、渝府地〔2013〕374号《重庆市人民政府关于永川区实施城市规划土地征收的批复》、渝府地〔2014〕361号《重庆市人民政府关于永川区实施城市规划土地征收的批复》、渝府地〔2014〕506号《重庆市人民政府关于永川区实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》、渝府地〔2014〕638号《重庆市人民政府关于永川区实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》六个批文将冷远后所在的冷家沱村民小组等集体土地全部征收，农村居民全部转为城镇居民，同意撤销该村民小组建制，纳入城镇管理。2018年4月23日，冷远后向一审法院提起行政诉讼，要求确认与凤凰湖管委会签订《安置协议》无效。2018年5月23日，一审法院作出（2018）渝0118行初62号行政裁定书，裁定驳回冷远后的起诉。冷远后不服，提起上诉。2018年10月29日，二审法院作出（2018）渝05行终541号行政裁定：一、撤销重庆市永川区人民法院（2018）渝0118行初62号行政裁定；二、指定重庆市永川区人民法院继续审理。本案审理中，经审查，冷远后与凤凰湖管委会所签《安置协议》不存在无效情形，经一审法院向冷远后释明，冷远后拒绝变更诉讼请求，坚持要求确认与凤凰湖管委会所签《安置协议》无效。一审另查明，凤凰湖管委会于2009年5月12日由原重庆永川工业园区凤凰湖工业园建设管理办公室更名而来，原永川国土局现已变更为永川规自局。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市县人民政府土地行政主管部门根据批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地、安置方案，在被征用土地所在的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”，《重庆市征地补偿安置办法》第五条第一款“市和区县（自治县、市）人民政府应加强对征地补偿、安置工作的领导，土地行政主管部门具体负责实施”的规定，原永川国土局是辖区内的土地行政主管部门，具有对被征地农户进行补偿、安置的法定职责。原永川国土局为了实施城市规划建设，委托凤凰湖管委会实施园区内的土地征收拆迁补偿安置具体事务，委托行为符合法律法规规定。凤凰湖管委会与冷家沱村民小组达成协议，签署了《补偿清单》，并按《补偿清单》约定支付了冷家沱村民小组土地补偿费、安置补助费、青苗费、固定资产补偿费、集体附着物补偿费等费用；冷家沱村民小组于2009年10月20日将被征收土地交付凤凰湖管委会，征地补偿款已足额到位。2009年7月5日，冷远后、李朝秀、冷廷波和凤凰湖管委会经过协商，签订了《安置协议》。协议签订后，凤凰湖管委会于2009年7月16日按约支付了冷远后、李朝秀、冷廷波旧房补偿费、货币安置款、减安奖、室内设施补偿款、室内装饰补偿款等费用，冷远后、李朝秀、冷廷波也按《安置协议》约定于2009年7月20日将房屋交付给凤凰湖管委会，《安置协议》已实际履行完毕。原永川国土局在委托凤凰湖管委会实施城市规划建设征收冷家沱村民小组等集体土地时，虽未取得征地批文，但在冷远后起诉前，重庆市人民政府于2010年5月28日至2014年6月10日下发了征地批文，已将冷家沱村民小组等被征收的土地覆盖，冷远后与凤凰湖管委会签订的《安置协议》是按照重庆市人民政府53、55号令及永川府发〔2008〕22号文件规定执行的，冷远后与凤凰湖管委会签订的《安置协议》有效。一审法院已向冷远后释明合同效力，冷远后拒绝变更诉讼请求，坚持要求确认与凤凰湖管委会所签《安置协议》无效。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回诉讼请求”的规定，应驳回冷远后的诉讼请求。综上，冷远后提出的凤凰湖管委会无原永川国土局授权、与冷远后所签《安置协议》无效的诉称理由不成立，不予支持。一审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款的规定，判决：驳回冷远后的诉讼请求。冷远后不服，提起上诉，请求撤销一审判决、公正改判。上诉理由：一审判决认定事实不清：1、依据《土地管理法》及《土地管理法实施条例》的规定，征收35公顷以上集体土地的，应当由国务院批准。凤凰湖管委会是否将562.06亩集体土地全部征收，有待查明。如果已全部征收，该项征收的批准部门应当是国务院。2、依据凤凰湖管委会提交的《补偿清单》，仅对494亩体集体土地进行了补偿，余下的68.06亩集体土地是否得到补偿、是否包含冷远后的耕地和宅基地，一审没有查明。3、《集体土地所有证》记载的面积为562.06亩，而六个征地批文上载明征收集体土地面积为503.8875亩，尚有58.1725亩集体土地尚未被征收。该事实与一审判决书所载“全部征收”的不符。而且这58.1725亩集体土地是否包含冷远后的耕地和宅基地，是否补偿到位，有待查明。4、现有证据无法证明上述六个征地批文已经实施。5、依据永国房公复字第〔2017〕35号关于冷远后申请政府信息公开有关问题的复函称“经核实我单位未有根据渝府地〔2005〕391号、渝府地〔2007〕627号批文委托凤凰湖管理委会与你户签订协议的相关的文件。”法院应当查明原永川国土局委托凤凰湖管委会的法律依据。6、永川国土局在没有征地批文的情况下，违法委托凤凰湖管委会实施征地拆迁工作，不具有合法性。7、六个征地批文无征收安置补偿方案、无人员安置名单、无听证会记录等实施情况，一审法院认定2010年至2014年的六个征地批文与本案2009年所签协议具有关联性，认定事实错误。永川规自局辩称，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《重庆市征地补偿安置办法》第五条第一款的规定，原永川国土局作为辖区内的土地行政主管部门，为实施城市规划建设，委托凤凰湖管委会实施园区内的土地征收拆迁补偿安置具体事务，符合法律的规定。实施过程中，凤凰湖管委会通过前期召开社员代表大会、宣传拆迁安置政策等工作，与冷远后所在的花果村冷家沱村民小组达成协议，签署了《补偿清单》，并按照《补偿清单》载明的各项补偿标准和金额向冷远后所在的冷家沱村民小组支付了土地补偿费、安置补偿费、青苗费、固定资产补偿费、集体附着物补偿费等费用；冷家沱村民小组已于2009年10月交付了土地，确认了拆迁安置工作的合法、合理性。2009年7月5日，冷远后、李朝秀、冷廷波与凤凰湖管委会在平等自愿、协商一致的基础上签订了《安置协议》。该协议是双方真实意思表示，合法有效。凤凰湖管委会于2009年7月16日按照协议约定向冷远后、李朝秀、冷廷波支付了旧房补偿费、货币安置款、室内外补偿款等全部费用。冷远后、李朝秀、冷廷波已于2009年7月20日交付了房屋，协议已经履行完毕。六个批文覆盖了冷远后、李朝秀、冷廷波所在的冷家沱村民小组的全部被征收土地，并批准撤销了村民小组建制，纳入城镇管理。凤凰湖管委会按照重庆市人民政府53、55号令以及永川府发〔2008〕22号文件的规定执行与冷远后、李朝秀、冷廷波所签《安置协议》，不存在协议无效的情形。一审事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。各方当事人在一审中举示并经质证的证据已随案移送本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。经审查，一审法院对各方当事人所举证据的认定正确，一审法院据此认定的事实本院予以确认。一审所举证据载明，六个征地批文文号如下：渝府地〔2010〕474号、渝府地〔2012〕640号、渝府地〔2013〕374号、渝府地〔2014〕361号、渝府地〔2014〕506号、渝府地〔2014〕638号。六个批文的征地面积分别如下：渝府地〔2010〕474号：农用地26.4740公顷，其中耕地6.7565公顷、未利用地2.0910公顷、另征收集体建设用地14.8088公顷，共计43.3738公顷；渝府地〔2012〕640号：农用地23.4720（其中耕地16.8303公顷），另征收集体建设用地3.9055公顷，共计27.3775公顷；渝府地〔2013〕374号：农用地46.1029公顷，其中耕地28.577公顷、园地8.0437公顷、林地2.8368公顷、集体用地0.4902公顷、水利及水域设施用地0.5777公顷、其他土地5.5775公顷、集体建设用地4.7714公顷、集体未利用地3.5984公顷，共计54.4727公顷；渝府地〔2014〕361号：农用地39.3396公顷（其中耕地27.2756公顷）、集体未利用地1.5450公顷、集体建设用地3.2004公顷，共计44.0850公顷；渝府地〔2014〕506号：农用地53.3201公顷（其中耕地30.1925公顷）、集体未利用地1.0193公顷，另征收集体建设用地4.7998公顷，共计59.1392公顷；渝府地〔2014〕638号：农用地16.4976公顷（其中耕地13.2173公顷）、另征收集体建设用地4.2666公顷，共计20.7642公顷。冷家沱村民小组《集体土地所有证》载明，土地总面积562.06亩，该证“备注”栏载明：扣除国有地田7.46亩、旱地0.45亩、居民点4.52亩、铁路23.38亩、河流水面29.03亩、未利用土地0.30亩、主干渠1.38亩、田土坎1.54亩，合计68.06亩。本院认为，原永川国土局是辖区内的土地行政主管部门，具有对被征地农户进行补偿、安置的法定职责。原永川国土局为了实施城市规划建设，委托凤凰湖管委会实施园区内的土地征收拆迁补偿安置具体事务。征地拆迁前，凤凰湖管委会召开了社员代表大会、宣传拆迁安置政策，与冷远后所在的花果村冷家沱村民小组达成协议，签署了《补偿清单》，并按照《补偿清单》载明的各项补偿标准和金额向冷家沱村民小组支付了土地补偿费、安置补偿费、青苗费、固定资产补偿费、集体附着物补偿费等费用，冷家沱村民小组已于2009年10月交付了土地。2009年7月5日，冷远后与凤凰湖管委会在自愿协商的基础上签订了《安置协议》。凤凰湖管委会已按约向冷远后支付了旧房补偿费、货币安置款、室内外补偿款等全部费用。冷远后已交付房屋，协议已经履行完毕。涉案协议签订时，虽然原永川国土局未取得征地批文，但征地后，重庆市人民政府已下发征地批文，将冷远后所在的冷家沱村民小组等被征收土地覆盖，冷远后与凤凰湖管委会签订的《安置协议》是按照重庆市人民政府53、55号令及永川府发〔2008〕22号文件规定执行的，冷远后与凤凰湖管委会所签《安置协议》不存在协议无效的情形。关于冷远后的上诉理由，本院部分回应如下：1、六个批文中的每一个批文均不存在耕地超过35公顷的情形，不存在冷远后所称的批文越权的问题；2、《集体土地所有证》载明，土地总面积562.06亩，但“备注”栏又载明了应扣除的面积68.06亩，扣除后，冷家沱村民小组的集体土地面积为594亩，该面积与《补偿清单》上载明的面积一致。从《集体土地所有证》“备注”栏的内容可见，扣除的68.06亩土地中不可能含有冷远后的耕地和宅基地。冷远后称尚有68.06亩未征收、未补偿以及该68.06亩土地是否包含冷远后耕地、宅基地一审未查明的上诉理由不能成立；3、由于征地批文中除征收冷家沱村民小组的集体土地外，还征收了其他村社的集体土地，且征地批文中除涉及耕地外，还有其他土地，无法通过直接相加减的方法得出征收冷家沱村民小组的土地面积，冷远后上诉所称的征地批文面积与证载面积存在误差的理由，没有证据证明；4、本案土地存在着先征后审批的问题，下发批文后，土地已经被征收，不存在冷远后所称的六个征地批文没有实施的问题；5、渝府地〔2005〕391号、渝府地〔2007〕627号批文实施过程中是否具有委托凤凰湖管委会的事实与本案无关。对于冷远后的其余上诉理由，本院在前述的论述中已有论及，无须另作回应。冷远后的上诉理由不能成立。综上，冷远后的上诉理由均不能推翻《安置协议》有效的认定。在《安置协议》不存在无效的情形下，一审法院向冷远后释明并询问其是否变更诉讼请求，冷远后坚持协议无效并拒绝变更诉讼请求，一审法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款的规定判决驳回冷远后的诉讼请求，处理正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由冷远后负担。本判决为终审判决。审判长  张小明审判员  应 禧审判员  周 琦二〇一九年十一月十一日书记员  唐 吉