河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终1900号上诉人（一审原告）许华峰，男，汉族，1985年3月25日出生，住郑州市金水区。上诉人（一审原告）许延宗，男，汉族，2014年3月16日出生，住郑州市金水区。上诉人（一审原告）宋延宁，男，汉族，2015年12月23日出生，住郑州市金水区。以上二未成年人的法定代理人宋倩倩，女，汉族，1986年10月23日出生，住郑州市金水区。被上诉人（一审被告）郑州市郑东新区管理委员会，住所地河南省郑州市郑东新区商务外环路**。法定代表人王鹏，该委员会主任。委托代理人李丽莎，该委员会工作人员。委托代理人陈卓，北京大成（郑州）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市郑东新区金光路办事处，，住所地河南省郑州市郑开大道与京港澳高速交叉口法定代表人任冀军，该办事处主任。委托代理人李艳芳，该办事处工作人员。委托代理人李童，北京大成（郑州）律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）郑州市郑东新区金光路办事处马楼村民委员会，，住所地郑州市郑东新区金光路办事处马楼村法定代表人宋长领，该村委会主任。委托代理人付素晴，北京华泰（郑州）律师事务所律师。委托代理人王萌，北京华泰（郑州）律师事务所律师。上诉人许华峰、许延宗、宋延宁因诉被上诉人郑州市郑东新区管理委员会（以下简称东区管委会）、郑州市郑东新区金光路办事处（以下简称金光路办事处）、郑州市郑东新区金光路办事处马楼村民委员会（以下简称马楼村委会）安置补偿行政纠纷一案，不服郑州市中级人民法院（2019）豫01行初119号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对案件进行审理，本案现已审理终结。许华峰、许延宗、宋延宁一审诉称，许华峰与宋倩倩婚后，因宋倩倩的父亲宋全保系××人需要人照顾，经马楼村委会的同意，许华峰于2009年6月15日将其户口迁至马楼村委会宋全保户中。落户马楼村后，许华峰一直和宋倩倩及家人共同生活，并且在马楼村进行相关生产经营。许华峰与宋倩倩育有二子，即许延宗、宋延宁，自出生即落户马楼村。在2014年8月份，东区管委会、金光路办事处对许华峰与宋倩倩共同居住的房屋进行了拆迁。拆迁后，东区管委会、金光路办事处一直向许华峰发放过渡费，但对许延宗和宋延宁的过渡费一直未付，并且也未向许华峰、许延宗、宋延宁分配安置房。许华峰在2014年6月26日公布的分户认定中，属于马楼村委会拆迁安置补偿的对象，许延宗、宋延宁也有马楼村村民成员身份，所以许华峰、许延宗、宋延宁作为马楼村的村组成员，应当享受与其他马楼村村民同等的村民待遇。一审请求：1、判令东区管委会、金光路办事处按每人70平方米的标准向许华峰、许延宗、宋延宁三人分配安置房共计210平方米；2、判令东区管委会、金光路办事处向许延宗发放自2014年8月6日起的过渡费50820元，向宋延宁发放自2015年12月23日起的过渡费38020元，过渡费暂计至2019年3月6日，实际计算至许延宗、宋延宁分配完毕安置房后三个月止；3、一审诉讼费用由东区管委会、金光路办事处承担。郑州市中级人民法院一审查明，宋全保为郑州市金水区姚桥乡马楼村村民，户籍地郑州市金水区姚桥乡马楼村**，宋全保为该户户主，宋全保有一个儿子和三个女儿，其长女宋倩倩与许华峰结婚后，许华峰于2009年6月15日将其户口户口迁至马楼村宋全保户中，婚后育有两子，即许延宗、宋延宁。许延宗出生于2014年3月16日，宋延宁出生于2015年12月23日，两人分别于2014年3月26日和2016年1月27日以出生申报方式落入宋全保户内。2013年东区管委会为推动合村并城工作，对金光路办事处水寨片区内徐庄、柳园口、贾陈、马楼、刘江等5个行政村（9个自然村）进行拆迁改造。2013年11月30日东区管委会印发的《水寨片区拆迁安置工作实施方案》（郑东办【2013】112号）。该文“三、拆迁……（四）人口界定”规定：“2013年6月30日前，公安部门登记在册的辖区徐庄、柳园口、贾陈、马楼、刘江等5个行政村区域内，享受村民待遇的农村集体经济组织正式成员，列为此次拆迁补偿安置对象（已死亡和迁出除外）。2013年6月30日后至发布回迁公告之日，新迁入辖区五村的以下人员，享受此次拆迁补偿安置政策：……五是符合国家计划生育政策的新生婴儿。由各村依据村规民约界定登记拆迁补偿安置人员名单，并予以公示。公示后按“四议两公开”工作法讨论认可，并将结果二次公示，公示无异议后，报办事处备案”。2018年10月24日，金光路办事处印发《金光路办事处回迁安置工作指导意见》金文【2018】61号文件,该文“三、政策依据”规定：“……4、各村（社区）村规民约（无村规民约的，按“四议两公开”工作方法进行审定）”。该文“四、安置房分配对象”规定“……（四）未尽事宜，以各村（社区）依据村规民约界定登记回迁安置人员名单，并予以公示，三榜定案，并将结果报办事处回迁安置工作领导小组备案”。2018年11月10日，金光路办事处马楼村回迁安置工作领导小组公布《金光路办事处马楼村回迁安置实施方案（第一批）》，该文“一、基本原则”规定：“……（四）马楼村按“四议两公开”工作法制定回迁安置实施方案，界定登记回迁安置人员名单，三榜公示后，报办事处备案”。该文“四、人口界定”规定：“（一）应享受回迁安置住房人员。2013年6月30日前，公安部门登记在马楼，已完成拆迁并享受村民待遇的农村集体经济组织正式成员，列为此次回迁安置对象（空挂户、已死亡和迁出除外）。……（三）……2、纯女户：只照顾一个女婿及其符合计划生育政策的子女享受安置待遇，列为第一批回迁安置对象……”。2018年12月20日，东区管委会、金光路办事处对许华峰、许延宗、宋延宁所在家庭进行安置房屋分配，其家庭户主宋全保予以签字确认。后因许华峰、许延宗、宋延宁认为东区管委会、金光路办事处未向其发放安置过渡费和分配安置房，遂向郑州市中级人民法院提起行政诉讼。郑州市中级人民法院一审认为，一、关于案件的适格被告问题。东区管委会是其辖区内土地征收、补偿的主体，是适格的被告。金光路办事处不具有组织实施征收土地的法定职责，亦无补偿安置职权，不是适格的被告，故，许华峰、许延宗、宋延宁对金光路办事处的起诉依法应当予以驳回。二、关于许华峰、许延宗、宋延宁要求东区管委会、金光路办事处分别为其分配70㎡安置房及安置过渡费的请求能否成立的问题。2013年东区管委会所公布的安置补偿方案，应与金光路办事处2018年所公布的安置补偿方案作为一个整体去理解，按照这种系统解释方法，许华峰、许延宗、宋延宁不符合上述文件所规定的应当享受第一批回迁安置人员的条件；同时，村组是否将许华峰、许延宗、宋延宁认定为应享受第一批回迁安置人员属于该村自治范围内的事项，不属于行政诉讼的审查范围。在许华峰、许延宗、宋延宁未被村组确定为应享受第一批回迁安置人员的前提下，其要求东区管委会、金光路办事处分别为其分配70㎡安置房及安置过渡费的请求不能成立。一审判决：驳回许华峰、许延宗、宋延宁的诉讼请求。案件受理费50元，由许华峰、许延宗、宋延宁共同负担。许华峰、许延宗、宋延宁不服一审判决，向本院上诉称：1、原审判决认定事实错误、适用法律错误。马楼村的回迁安置方案制定主体不合法，其中的内容也违反了男女平等的基本规定，并且回迁方案中所适用的“四议两公开”工作法也不合规，所以回迁方案应当认定为无效。2、原审法院认定内容自相矛盾，一审既认定金光路办事处无补偿安置权，又将金光路办事处制定的安置补偿方案作为定案依据予以认定。3、上诉人向被上诉人主张分配安置房应当属于行政诉讼的受案范围。按照拆迁安置补偿标准发放过渡费、分配拆迁安置房屋是被上诉人的责任，上诉人未享受与其他村民平等的待遇，其合法权益受到了损害。请求撤销一审行政判决，改判支持上诉人的全部诉讼请求或者发回重审。东区管委会答辩称：1、一审认定事实清楚，经过“四议两公开”制定的回迁安置方案程序正当、内容合法，并未违反《村民委员会组织法》的相关规定。2、一审认定事实证据充分，其将郑东办【2013】112号文及金文【2018】61号文作为统一整体来理解，认定上诉人不符合安置政策，不应当享受安置待遇，结果正确。3、三名上诉人不属于应享受回迁安置待遇人员，预支发放过渡费及其当庭提交的村民证明不能认定上诉人应享受分配安置房待遇。4、一审判决适用法律正确，本案系上诉人与马楼村委会之间的民事纠纷，依法不属于行政诉讼的受案范围。请求驳回上诉，维持原判。金光路办事处答辩称：1、一审认定事实清楚，郑东办【2013】112号文及金文【2018】61号文应作为统一整体去理解，而且“四议两公开”的工作法完全符合《村民委员会组织法》第二十四条的规定。2、一审判决不存在矛盾之处，金光路办事处不具备安置补偿职权，作出安置补偿方案是在履行职能，并不能因此作为适格被告。3、一审判决适用法律正确，三名被上诉人均不属于金光路办事处马楼村回迁安置实施方案（第一批）中界定应当享受回迁安置房待遇的对象。给上诉人许华峰发放安置过渡费不能等同于认可其属于回迁安置房屋分配对象。4、上诉人是否享受回迁安置补偿待遇属于马楼村委会自治范围内的事项，不属于本案的审查范围，上诉人可以以村集体组织决议侵害村民权益为由以马楼村委会为被告提起民事诉讼。综上，请求驳回上诉，维持原判。马楼村委会答辩称：1、马楼村委会在二审中不应被列为被上诉人，应以原审第三人的身份参加诉讼。2、《金光路办事处马楼村回迁安置实施方案》的内容及程序符合法律法规、政策规定、村规民约，未损害任何人的利益。3、本案现不具备起诉条件，上诉人的权益是否受到侵害无法确定。4、本案不属于行政案件的受理范围，是农村集体经济组织和村民之间关于权益分配引发的纠纷，马楼村委会并非作出行政行为的主体，上诉人主张的过渡费及安置房没有事实依据。请求驳回上诉人的上诉请求，依法维持原判。本院二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，城中村改造中的安置补偿方案，是对特定村民发出的且具有承诺履行的内容，应认定为要约。村民以签订协议或以其他方式同意拆迁改造，是对补偿方案的认可，应认定为承诺，故补偿方案具有法律上的约束力，在2018年12月20日，被上诉人对上诉人所在家庭进行安置房屋分配，其家庭户主宋全保予以签字确认，说明双方当时对安置补偿方案并无异议。另外，东区管委会发布的补偿方案即郑东办【2013】112号文中关于“人口界定”部分对户口户口迁入时间、婚姻法和计划生育政策的情况等分别进行了规定。此后，金光路办事处补偿方案即金文【2018】61号文中关于安置分配对象规定“以各村（社区）依据村规民约界定登记回迁安置人员名单”。马楼村没有关于安置房分配对象的村规民约，遂按照“四议两公开”工作方法界定登记回迁安置人员。金光路办事处马楼村回迁安置工作领导小组发布《金光路办事处马楼村回迁安置实施方案（第一批）》，该文中规定纯女户只照顾一个女婿及其符合计划生育政策的子女享受安置待遇。按照举重以明轻的理念，有儿招婿的情况被排除在了安置对象之外。金光路办事处作为东区管委会的派出机构，在法律上对外代表东区管委会，故东区管委会发布的补偿方案即郑东办【2013】112号文应与金光路办事处补偿方案即金文【2018】61号文作为一个整体去理解，后一方案是对前一方案的细化、补充。按照这种系统解释的方法，许华峰这种“有儿招婿”的情况及其所育子女不应当享受安置补偿待遇。综上，上诉人许华峰、许延宗、宋延宁的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。案件受理费50元，由上诉人许华峰、许延宗、宋延宁承担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 蒋跃峰审判员 马传贤二〇一九年十一月十四日法官助理王晓宇书记员玄晟颐书记员王贺霞