浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终1482号上诉人（原审原告）袁焕根，男，1960年3月24日出生，汉族，住绍兴市上虞区。委托代理人孙建军，北京市盈科律师事务所律师。委托代理人甘仕荣，北京市盈科律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）绍兴市上虞区人民政府。住所地绍兴市上虞区市民大道**。法定代表人徐军，代理区长。委托代理人景春良，绍兴市上虞区政府工作人员。委托代理人陈芳芳，浙江舜杰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）绍兴市人民政府。住。住所地绍兴市越城区洋江西路**/div>法定代表人盛阅春，市长。委托代理人胡国祥，绍兴市人民政府工作人员。委托代理人严洪祥，浙江大公律师事务所律师。袁焕根因与绍兴市上虞区人民政府、绍兴市人民政府土地行政批准及行政复议一案，不服绍兴市中级人民法院（2019）浙06行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年8月28日立案受理后依法组成合议庭，并于2019年10月12日公开开庭对本案进行了审理。上诉人袁焕根及委托代理人孙建军、甘仕荣，被上诉人绍兴市上虞区人民政府副区长赵俊杰及委托代理人景春良、陈芳芳，被上诉人绍兴市人民政府委托代理人胡国祥、严洪祥到庭参加诉讼活动。本案现已审理终结。原审法院认定，2018年8月2日，浙江省人民政府作出浙土字（330682）A[2018]-0003号《浙江省建设用地审批意见书》，同意绍兴市上虞区2018年度计划第四批次建设用地18.4108公顷（农用地转用0.0112公顷，其中0.0112公顷已经绍兴市政府批准；征收集体土地18.4108公顷）。其中包括新建居委征迁改造项目A1区块。袁焕根宅基地位于涉案征地范围内。2018年9月3日，上虞区政府作出虞征告[2017]第157号《绍兴市上虞区人民政府征收土地方案公告》。绍兴市国土资源局上虞区分局于同日发布虞土征补[2017]第157号《绍兴市国土资源局上虞区分局征地补偿安置方案公告（批前）》，载明建设项目名称、被征地单位、征收土地位置、征收土地面积、征地补偿安置依据、征地补偿标准等内容，并告知“被征收土地四至范围内的土地所有权人和土地使用权人对本方案内容如有不同意见或者要求听证的，应当在本方案公告之日起十个工作日内以村集体经济组织为单位，用书面形式送达项目所在地国土资源所。逾期未提出的视为放弃其应有的权利”，并张贴于新建居委公务栏、新建居委村民居住地。2018年10月22日，上虞区政府办公室作出虞政办发〔2018〕227号《关于同意绍兴市上虞区2018年度计划第三批次等2个批次建设用地征地补偿安置方案的批复》。绍兴市国土资源局上虞区分局于2018年10月26日作出《绍兴市国土资源局上虞区分局征地补偿安置方案公告（批后）》并在新建居委村民居住地、新建居委公务栏公告张贴。袁焕根不服，向绍兴市政府申请行政复议，经复议机关通知补正，袁焕根进一步明确其复议请求为撤销经上虞区政府批准的《征地安置补偿方案》，该方案载于《绍兴市国土资源局上虞区分局征地补偿安置方案公告（批后）》（虞土征批补[2017]第157号），并重新提交了行政复议申请书。绍兴市政府于2018年11月26日立案后，通知上虞区政府提交书面答复及相应证据、依据等。上虞区政府于2018年12月4日提交答复书及相关证据材料。2018年12月14日，袁焕根向绍兴市政府提交听证申请。2018年12月18日，绍兴市政府作出绍政复〔2018〕34号行政复议决定，维持被申请人上虞区政府于2018年10月22日批准新建居委征迁改造项目A1区块征地补偿安置方案虞土征批补[2017]第157号的具体行政行为。同时查明，2018年3月28日，绍兴市国土资源局上虞区分局、绍兴市上虞区百官街道办事处发布虞土征告[2017]157号征地告知，并在新建居委公务栏、百官街道新建居委等地张贴公告。2018年3月30日，绍兴市国土资源局上虞区分局作出虞土听告[2017]第157号征地听证告知，并在新建居委公务栏、新建居委居民居住地张贴公告。前述征地告知、征地听证告知附拟订的征地补偿安置方案均送达新建村（居）委办公室。2018年4月8日形成村民（代表）会议纪要，同意放弃听证。2018年4月10日，上虞区百官街道新建居民委员会出具《放弃听证决议》。原审法院认为，关于被诉征地补偿安置方案程序问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。被诉征地补偿安置方案的作出程序基本符合前述规定。关于袁焕根主张的听证权问题，原绍兴市国土资源局上虞区分局已在虞土征补[2017]第157号《绍兴市国土资源局上虞区分局征地补偿安置方案公告（批前）》中明确告知听证权及具体行使方式、时间。原绍兴市国土资源局上虞区分局在上述公告期满且未收到听证申请的情况下，将征地补偿安置方案报上虞区政府，程序并无不当。关于被诉征地补偿安置方案内容。《征用土地公告办法》第八条规定，征地补偿安置、方案公告应当包括下列内容：（一）本集体经济组织被征用土地的位置、地类、、地类地上附，地上附着物和青苗的种类需要安置的农业人口的数量；（二）土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；（三）安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；（四）地上附）地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式农业人员的具体安置途径；（六）其他有关征地补偿、安置的具体措施。同时，关于其中的土地补偿费、安置补助费问题，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款规定，征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。2014年4月29日，浙江省人民政府浙政发〔2014〕19号《关于调整完善征地补偿安置政策的通知》明确自2014年7月1日起，全省征收农村集体土地全面实行区片综合价补偿，征地区片综合价由土地补偿费和安置补助费组成。故被诉征地补偿安置方案中相关事项于法有据。关于征地补偿安置方案确定的补偿标准的救济问题，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。故该标准问题不属于本案审查范围。同时，案涉土地征收程序是否合法，属另一法律关系，本案亦不作审查。关于复议决定程序合法性问题，《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。袁焕根以绍兴市政府未在复议程序中组织听证为由主张复议程序违法，于法无据。综上，上虞区政府批准的案涉征地补偿安置方案事实基本清楚，程序合法。绍兴市政府经复议予以维持并无明显不当，且程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回袁焕根关于撤销绍兴市人民政府所作绍政复〔2018〕34号行政复议决定书以及经绍兴市上虞区人民政府批准的《征地补偿安置方案》的诉讼请求。袁焕根上诉称：一、程序问题。第一，复议决定作出前未举行听证。行政复议法第二十二条规定，“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。行政复议法实施条例第三十三条规定，“对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。”征地补偿安置方案涉及如何补偿安置以及标准确定等问题，涉及上诉人切身利益，理应被复议受理机关列为重大案件，用听证的形式进行审理，充分听取复议申请人的意见。上诉人提交了听证申请，但绍兴市政府并未举行听证即作出复议决定，违反了法律法规规定。第二，案涉批复作出之前未严格履行听证程序。土地管理法实施条例第二十五条规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。《绍兴市区征收集体土地办法》第六条第四款规定，在征地依法报批前，应按照有关规定履行听证的告知、组织听证等程序。《征收土地公告办法》第九条规定，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。第十条规定，有关市、县人民政府土地行政主管部门应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。对当事人要求听证的，应当举行听证会。确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征收土地方案进行修改。有关市、县人民政府土地行政主管部门将征地补偿、安置方案报市、县人民政府审批时，应当附具被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况，举行听证会的，还应当附具听证笔录。案涉征地补偿安置方案（批前）公告第八款规定，“被征收土地四至范围内的土地所有权人和土地使用权人对本方案内容如有不同意见或者要求听证的，应当在本方案公告之日起十个工作日内以村集体经济组织为单位，用书面形式送达项目所在地国土资源所，逾期未提出的视为放弃其应有的权利”。该规定限制了土地使用权人行使听证权利，严重违反法律法规规章等上位法的规定。且即使村集体作出村民（代表）会议纪要，也应召开村民代表大会进行决定，但相关村民代表均表示未参加是否要求听证议决的会议，说明该份会议纪要也纯属造假。二、实体问题。案涉补偿安置方案对征地安置措施、青苗和地上附着物的补偿没有规定。《征收土地公告办法》第八条规定，“征地补偿安置方案公告应当包括下列内容：（一）本集体经济组织被征收土地的位置、地类、、地类地上附，地上附着物和青苗的种类需要安置的农业人口的数量；（二）土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；（三）安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；（四）地上附）地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式农业人员的具体安置途径；（六）其他有关征地补偿、安置的具体措施。”被诉征地补偿安置方案既无地上附着物种类数量、标准的说明，亦无公布任何的支付方式，更无宅基地上房屋征收安置补偿的任何具体措施，可见被诉征地补偿方案严重违反部门规章的相关规定。综上，请求贵院依法改判，支持上诉人的诉讼请求。绍兴市上虞区人民政府答辩称：第一，一审判决认定事实清楚、适用法律正确。虞土征批补[2017]第157号《征地补偿安置方案（批后）》报批程序合法，于法有据。本案中，原绍兴市国土资源局上虞分局、绍兴市上虞区百官街道办事处发布虞土征告[2017]157号征地告知，并在新建居委公务栏、新建居委居民居住地等地进行张贴公告。原绍兴市国土资源局上虞区分局作出虞土听告[2017]第157号征地听证告知，并在新建居委公务栏、新建居委居民居住地进行张贴公告。前述征地告知书、征地听证告知附拟定的征地补偿安置方案均送达新建村(居)委办公室。上虞区百官街道新建居委会形成村民代表会议纪要，同意放弃听证，出具《放弃听证决议》。涉案地块经浙江省人民政府依法批准后，上虞区政府作出《绍兴市上虞区人民政府土地征收方案》公告，原绍兴市国土资源局上虞区分局发布《绍兴市国土资源局上虞区分局征地补偿安置方案（批前）》公告，载明建设项目名称、被征地单位、征收土地位置、面积、征地补偿安置依据、征地补偿标准等内容，并在方案中告知：“被征收土地四至范围内的土地所有权人和土地使用权人对本方案内容有不同意见或者要求听证的，应当在本方案公告之日起十个工作内以村集体经济组织为单位，用书面形式送达所在地国土资源所。逾期未提出的视为放弃其应有的权利。”上述方案张贴于新建居委村务公告栏、新建居委村民居住地。原绍兴市国土资源局上虞区分局在上述公告期内未收到听证申请，将征地补偿安置方案上报后，上虞区政府作出案涉批复，程序合法。第二，案涉征地补偿安置方案内容合法。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条及《征收土地公告办法》第八条规定征地补偿安置方案必须载明的内容。浙江省人民政府浙政法[2014]19号《关于调整完善征地补偿安置政策的通知》明确自2014年7月1日起，全省征收农村集体土地全面实行区片综合价补偿，征地区综合价由土地补偿费和安置补助费组成。案涉征地补偿安置方案载明了建设项目名称、被征地单位、位置、面积、征地补偿安置依据、征地补偿标准等情况，并告知了救济途径，内容合法。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。绍兴市人民政府答辩称：第一，《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。上诉人以绍兴市人民政府未在复议程序中组织听证为由主张复议程序违法，于法无据。第二，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，原绍兴市国土资源局上虞区分局已在虞土征补[2017]第157号《绍兴市国土资源局上虞区分局征地补偿安置方案公告（批前）》中明确告知听证权及具体行使方式、时间。原绍兴市国土资源局上虞区分局在上述公告期满且未收到听证申请的情况下，将征地补偿安置方案报上虞区政府，程序并无不当。第三，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款、《征用土地公告办法》以及《浙江省人民政府关于调整完善征地补偿安置政策的通知》规定，被诉征地补偿安置方案中相关安置补偿事项于法有据，并未违反法律法规的相关规定。综上，原审判决认定事实清楚，法律适用正确，程序合法。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案系上诉人袁焕根不服被上诉人绍兴市上虞区人民政府作出虞政办发〔2018〕227号《关于同意绍兴市上虞区2018年度计划第三批次等2个批次建设用地征地补偿安置方案的批复》以及被上诉人绍兴市人民政府作出绍政复〔2018〕34号行政复议决定提起的诉讼。综合在案证据及上诉人袁焕根在一、二审庭审中的陈述，本批次征地中仅涉及其所有的集体土地上房屋，并未征收其承包地。而绍兴市上虞区人民政府作出虞政办发〔2018〕227号批复，仅明确案涉村集体土地被征收后的土地补偿费标准，其中青苗及地上附着物补偿为零万元。虽袁焕根对土地补偿标准有异议，但土地补偿费的补偿对象是村集体，并不直接涉及村民个人。故案涉虞政办发〔2018〕227号批复系对上诉人袁焕根权利义务不产生直接影响的行为，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审法院对上诉人的起诉是否符合起诉条件未加审查径直进行实体审理并作出判决存在不当，依法应予纠正。至于上诉人袁焕根的房屋补偿问题，可另行寻求救济。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第（一）项、第一百三十六条第七款之规定，裁定如下：一、撤销绍兴市中级人民法院（2019）浙06行初10号行政判决；二、驳回袁焕根的起诉。本裁定为终审裁定。?（此页无正文）审判长  夏祖银审判员  沈 妙审判员  董 东二〇一九年十一月二十二日书记员  陈亦恒