上海市第三中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）沪03行终447号上诉人(原审原告)上海天林房地产开发发展有限公司，住所地上海市嘉定区。法定代表人庞伟。委托代理人何兵，北京市中闻律师事务所律师。委托代理人张鹏，北京市中闻律师事务所律师。被上诉人(原审被告)上海市规划和自然资源局，住所地上海市黄浦区。法定代表人徐毅松。委托代理人周晓峰。委托代理人张鹏峰，上海中夏律师事务所律师。上诉人上海天林房地产开发发展有限公司(以下简称天林公司)诉上海市规划和自然资源局(以下简称市规划局，因机构改革，由其承担原上海市规划和国土资源管理局职责)规划许可行政补偿一案，不服上海市浦东新区人民法院(2018)沪0115行初886号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年7月29日受理后，依法组成合议庭进行了审理。经本院协调，双方未取得一致意见。本案现已审理终结。原审认定，2005年3月4日上海市嘉定区房屋土地管理局(以下简称嘉定房管局)与天林公司签订《上海市国有土地使用权出让合同》，约定出让位于上海市嘉定区马陆镇北、沪宜公路东地块，出让总面积为13,830平方米。2006年7月12日上海市嘉定区人民政府(以下简称嘉定区政府)作出《关于同意上海天林房地产开发发展有限公司建造商业服务设施调整建设用地范围并落实供地的批复》，记载“对该地块总的出让面积由13,830平方米调整为20,782平方米。对规划道路2,971平方米土地，绿化用地20,162平方米土地以划拨方式供地，并交市政绿化部门管理”。2006年7月14日嘉定房管局与天林公司签订《上海市国有土地使用权出让合同(补充)》，将土地出让面积13,830平方米调整为20,782平方米。2006年7月21日上海市嘉定区规划管理局(以下简称嘉定规划局)对天林公司作出《关于核发建造商业配套用房(天林商业广场)建设用地规划许可证的通知》，记载“用地总面积为43,915平方米，其中：建设用地20,782平方米，市政道路用地约2,971平方米，绿化用地约20,162平方米”。同日向天林公司颁发了《建设用地规划许可证》。2006年8月1日、2006年11月16日嘉定规划局又分别颁发给了天林公司《建设工程规划许可证》，建设规模分别为11,578平方米及31,231平方米。2006年11月13日嘉定房管局向天林公司颁发了《建设用地批准书》，批准用地面积20,782平方米。2006年11月天林公司分别取得了天林商业广场马陆镇邓桥村(22-2宗)、(22-6宗)、(19-2宗)的房地产权证，记载的面积分别为5,270、2,910、12,602平方米，共计20,782平方米。2009年上海市人民政府作出《关于同意的批复》，批准同意东至沪嘉高速公路、南至宝安公路、西至嘉金高速公路、北至伊宁路的控制性详细规划。2012年12月上海市发展和改革委员会作出《关于沪宜公路(S6公路～叶城路)道路改建工程项目建议书的批复》。2013年3月25日原上海市规划和国土资源管理局(即市规划局)对上海公路投资建设发展有限公司作出沪规土资许选[2013]第14号《关于核发沪宜公路(S6公路～叶城路)道路改建工程的决定》；2014年7月29日对上海市城市建设投资开发总公司(以下简称城建总公司)作出沪规土资许方[2014]112号《关于审定沪宜公路(S6公路～叶城路)改建工程的决定》的行政审批事项，“建设工程规模：沪宜公路(S6～叶城路)段改建工程，南起S6高速公路，北至叶城路，全线长约5.93km。沪宜公路(S6～宝安公路)段规划红线标准宽度为45m，沪宜公路(宝安公路～叶城路)段规划红线标准宽度为40m”；2014年9月24日对城建总公司作出沪规土资许地[2014]95号《关于核发沪宜公路(S6公路～叶城路)改建工程的决定》。2015年3月18日上海市人民政府对嘉定区政府作出《关于批准为沪宜公路(S6公路～叶城路)改建工程办理农用地转用、征收土地和该项目收回土地使用权供地方案的通知》，批准沪宜公路(S6公路～叶城路)改建工程项目的用地审批，涉及用地总面积256,161.2平方米。2017年12月20日天林公司向原上海市规划和国土资源管理局提出补偿因沪宜公路改建对其造成损失24,953.3256万元(人民币，下同)的申请。原上海市规划和国土资源管理局于2017年12月28日作出《不予受理告知书》。天林公司不服，遂诉至法院，要求判令市规划局补偿其因沪宜公路改建造成的损失24,953.3256万元(其中包括：广场场地、绿化、地下管线等设施设备的补偿1,892.84万元；天林公司租金损失13,060.4856万元；广场部分沿街物业价值贬损补偿1亿元)。原审认为，本案系天林公司单独提起的行政补偿之诉，而行政补偿是行政机关在管理国家和社会公共事务的过程中，因合法的行政行为给公民、法人或其他组织的合法权益造成了损失，由其依法予以补偿的制度。天林公司要求市规划局行政补偿是基于市规划局就沪宜公路改建项目作出的三项行政许可行为，而这三项行政许可行为是否影响了天林公司的合法权利系其取得行政补偿的必要条件，也是本案是否应进入实体审理的关键。庭审中双方确认市规划局所作行政许可并未针对天林公司，亦未占用20,782平方米的建设用地。天林公司认为市规划局所作许可影响了其三方面的权利。原审认为，第一、市规划局所作许可是否侵犯其43,915平方米范围内的建设用地。根据《上海市国有土地使用权出让合同》、不动产登记信息等证据，均可确认天林公司所有的土地使用权面积为20,782平方米。其取得的《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》虽记载了用地面积43,915平方米，但明确区分了建设用地面积、市政道路面积、绿化面积，天林公司认为市政道路和绿化的土地使用权属其所有依据不足。第二、市规划局所作许可是否侵犯其绿化及附属设施的所有权。根据嘉定区政府对天林公司作出的《关于同意上海天林房地产开发发展有限公司建造商业服务设施调整建设用地范围并落实供地的批复》，其中明确记载“对规划道路2,971平方米土地，绿化用地20,162平方米土地以划拨方式供地，并交市政绿化部门管理”。故即使有绿化或附属设施由天林公司代建，其也并未因此取得所有权，而除所有权之外的其他权利亦不受市规划局所作行政许可的影响。第三、市规划局所作许可是否侵犯天林公司的信赖利益。《中华人民共和国行政许可法》第八条规定了信赖保护原则，“……行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”。如市规划局庭审中的辩称，天林商业广场项目已经嘉定规划局竣工验收并投入使用，天林公司取得的规划行政许可内容和目的已全部实现，市规划局针对沪宜公路改建项目的行政许可，并未变更或者撤回天林公司已经取得的行政许可，故天林公司、市规划局之间不存在信赖利益。天林公司如认为其与其它行政机关之间存在信赖利益，亦不属本案行政补偿涉及范围，其可另行主张。综上，天林公司以市规划局作出沪宜公路(S6公路～叶城路)改建工程建设项目的行政许可请求行政补偿，缺乏事实根据，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，依法应裁定驳回。原审遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(一)项的规定，于2019年4月19日裁定：驳回天林公司的起诉；案件受理费50元，退还天林公司。裁定后，天林公司不服，上诉至本院。上诉人天林公司上诉称：上诉人对规划用地范围内道路用地、绿化用地支付征地费，土地属于代征地性质，上诉人对上面的绿化及附属设施具有所有权、使用权。沪宜公路的扩建占用了天林商业广场的规划用地面积；天林商业广场虽然已经建设完毕，但规划部门所确定的规划面积、规划用途等并不因此而失效，信赖利益保护原则并非只针对作出行政许可的机关，被上诉人的许可行政行为导致道路红线的修改致使上诉人原规划用地面积减少，损害上诉人的信赖利益；原审判决未考虑天林商业广场项目的价值贬损；上诉人的起诉有具体诉讼请求，也有事实根据，原审适用法律错误，请求撤销原审裁定，发回原审法院重新审理。被上诉人市规划局辩称：被上诉人作出的三项行政许可行为没有对上诉人设定新的权利义务，与上诉人不存在利害关系。根据房地产权证，上诉人合法拥有的土地使用权范围为20,782平方米，三项许可行为确定的用地范围未占用到上述范围内土地使用权。信赖利益基于行政法律关系产生，上诉人与被上诉人不存在行政法律关系，故不适用行政许可法中的信赖利益保护原则。上诉人对沪宜公路改建施工提出的有关补偿主张，应该通过民事诉讼向施工单位等进行救济。请求驳回上诉，维持原裁定。经审理查明，原审裁定认定事实清楚，本院依法予以确认。在本院审查过程中，上诉人提出2016年6月嘉定区政府就沪宜公路改建给予天林公司补偿问题曾召开专题会议，申请调取证据。经本院核实，嘉定区政府于2016年6月27日印发《沪宜公路改建涉及天林广场项目相关事宜处置专题会议纪要》(编号2016-32)明确“……沪宜公路改建工程确实对天林广场项目经营带来了一些影响，因此会议原则同意对于天林公司有关诉求给予一定补偿……由马陆镇牵头，会同区建管委、区土地储备中心依据第三方公司评估结果，与天林公司进行协商确定补偿金额……”。以上事实，有被上诉人提交的《沪宜公路改建涉及天林广场项目相关事宜处置专题会议纪要》(编号2016-32)予以证实。本院认为：公民、法人或其他组织的合法权益因行政机关合法的行政行为造成损失的，可以依法给予行政补偿。当事人应当向适格的补偿义务机关提出申请。本案中，被上诉人市规划局针对沪宜公路改建项目作出的三项行政许可行为所涉用地范围并未占用天林商业广场20,782平方米建设用地；上诉人天林公司对此并无异议，但坚持认为沪宜公路改建项目涉及其代征并实际建设、使用的部分市政道路用地、绿化用地，对已建成的部分绿地、道路、停车位、管线等设施及沿线商铺营业带来影响，还造成整个天林广场项目商业价值贬损。就本案所涉行政行为而言，2013年3月25日市规划局作出沪规土资许选[2013]第14号《关于核发沪宜公路(S6公路～叶城路)道路改建工程的决定》，对上诉人的权利义务不产生实质影响。市规划局对城建总公司于2014年7月29日作出的沪规土资许方[2014]112号《关于审定沪宜公路(S6公路～叶城路)改建工程的决定》和2014年9月24日作出的沪规土资许地[2014]95号《关于核发沪宜公路(S6公路～叶城路)改建工程的决定》，亦未改变上诉人所持有的天林商业广场房地产权证的用地范围。本案中，上诉人曾向嘉定区相关部门提出补偿申请，嘉定区政府于2016年6月以会议纪要形式明确了具体负责协商补偿的主体为嘉定区马陆镇人民政府、嘉定区建设和管理委员会及嘉定区土地储备中心。鉴于以上事实，在沪宜公路改建工程建设单位为城建总公司及嘉定区政府已经明确了具体负责协商补偿主体的情况下，上诉人向被上诉人提出本案行政补偿申请，于法无据，本院难以支持。上诉人所提出的补偿主张，应通过其他法律途径解决。综上，原审裁定驳回天林公司的起诉，并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张文忠审判员  朱晓婕审判员  徐 静二〇一九年十一月二十六日书记员  朱小艳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……