安徽省蚌埠市淮上区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖0311行初8号 原告王家富，男，1972年11月5日出生，汉族，住安徽省怀远县。 委托诉讼代理人：段永梅，安徽乐业律师事务所律师。 被告蚌埠市淮上区人力资源和社会保障局，住所地安徽省蚌埠市淮上区行政办公大楼，统一社会信用代码11340311MB0U94825A。 法定代表人张芹，该局局长。 委托代理人何钢，该局劳动监察大队监察员。 委托代理人平凡，安徽红点律师事务所律师。 原告王家富不服被告蚌埠市淮上区人力资源和社会保障局（以下简称淮上区人社局）行政处理决定，于2019年5月21日向本院提起行政诉讼。本院于同年5月21日立案后，于同年5月23日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年8月12日公开开庭审理了本案。原告王家富的委托代理人段永梅，被告淮上区人社局的委托代理人何钢、平凡到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告淮上区人社局于2019年2月15日作出淮人社监理〔2019〕2号《拖欠农民工工资“黑名单”决定书》，认为原告公司在淮上区沫河口工业园天尚民都项目中拖欠工人工资，数额巨大并引发群体性上访，其行为违反了《中华人民共和国劳动法》第五十条、《劳动保障监察条例》第六条、《安徽省工资支付规定》第四条、第十条的规定，根据《拖欠农民工工资“黑名单”管理暂行办法》（简称《暂行办法》）的规定，作出将其个人列入拖欠农民工工资“黑名单”行政决定。 原告王家富诉称，请求法院依法判令：1、撤销被告于2019年2月15日作出的淮人社监理〔2019〕2号《拖欠农民工工资“黑名单”决定书》；2、本案诉讼费由被告承担。事实和理由：原告系怀远县二建建设工程有限公司（以下简称怀远二建公司）的法定代表人。被告淮上区人社局于2019年1月28日作出淮人社监告〔2019〕2号《拖欠农民工工资“黑名单”事先告知书》，拟将原告列入“黑名单”。2019年2月15日，被告作出淮人社监理〔2019〕2号《拖欠农民工工资“黑名单”决定书》，将原告个人列入拖欠农民工工资“黑名单”，列入期限为“2019年2月15日至2020年2月15日”。一、被告的决定无事实依据。（一）案涉项目农民工工资问题在告知书、决定书作出之前已经解决，且被告亦参与解决方案的确定。怀远二建公司与蚌埠天宏房地产投资有限公司（以下简称天宏房产公司）签订了位于蚌埠市淮上区沫河口镇淝河北路4号天尚民都小区的建设工程施工合同，工程实际施工人为赵坤，工程施工事宜均为赵坤实施。2019年1月11日，天宏房产公司、怀远二建公司、被告签订协议，确定被告代为垫付农民工工资3355061元，在协议签订之日起十日内由天宏房产公司和怀远二建公司共同偿还被告垫付的上述农民工工资。逾期不偿还，被告可采取合法方式向天宏房产公司和怀远二建公司任何一方或双方追索，被告因追索前述债权支付的律师费、诉讼费、保全费、公证费、差旅费等一切费用由天宏房产公司和怀远二建公司承担。故所谓农民工工资问题在上述协议签订时已经解决，转化为被告与怀远二建公司及天宏房产公司之间的民事债权债务关系。被告在上述协议签订后，作出的决定无事实依据。（二）怀远二建公司不存在因拖欠农民工工资违法行为引发群体性事件、极端事件造成严重不良社会影响的事实。1．不存在拖欠农民工工资的违法行为，2．不存在相关行为引发群体性事件的事实。二、被诉决定适用法律错误。（一）被诉决定违反法定程序。根据《暂行办法》第五条规定，如果被告认定怀远二建公司存在拖欠农民工工资的行为，应当先行查处并作出相应行政处理或处罚决定，然后才能作出列入“黑名单”的行为，被告直接作出将原告列入“黑名单”行为，违反法律规定。（二）被诉决定适用法律错误，被诉决定称作出的法律依据为《拖欠农民工工资“黑名单”管理暂行办法》的规定，未明确具体条款，属于适用法律错误。被告在《拖欠农民工工资“黑名单”事先告知书》中称原告违反了《中华人民共和国劳动法》第五十条、《安徽省工资支付规定》第四条、第六条的规定，在《拖欠农民工工资“黑名单”决定书》称原告违反了《中华人民共和国劳动法》第五十条、《劳动保障监察条例》第六条、《安徽省工资支付规定》第四条、第十条，法律依据不一致。综上，被诉行政行为无事实依据，适用法律错误，违反法定程序，应当予以撤销。为维护原告合法权益，特提起诉讼，请求法院依法支持原告的诉讼请求。 被告淮上区人社局辩称：一、被告的行政决定有事实依据。怀远二建公司拖欠农民工工资的违法事实客观存在，怀远二建公司拖欠农民工工资，引发了严重的群访事件，造成了重大而恶劣的社会不良影响，被告与怀远二建公司达成垫付拖欠农民工工资的协议改变不了怀远二建公司拖欠农民工工资的性质。发包方没有足额支付工程款，不能成为原告拖欠农民工工资的免责事由，怀远二建公司应对赵坤的行为承担责任；王家富作为怀远二建公司的法定代表人应承担责任。二、被告将原告拖入黑名单程序合法。原告认为被告应当先对行为人的违法行为进行查处，作出处理或处罚决定，然后再将其列入“黑名单”，这是原告对处罚依据的误读。《暂行办法》规定，先作处理或处罚决定，再将违法行为人列入“黑名单”。这里的处理或处罚，既可以是列入“黑名单”以外的处理或处罚，也可以是列入“黑名单”自身，即被告可以对违法行为人作出多项处罚，其中包括将违法行为人列入“黑名单”，也可以只作出一个处理决定，处理决定的内容就是将违法行为人列入“黑名单”。至于引用法条不具体，对原告的实体权利并无影响。综上所述，被告的行政行为有事实和法律依据，程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告淮上区人社局向本院提交了以下证据、依据： 1、统一社会信用代码证、法定代表人身份证明，证明被告的诉讼主体资格； 2、劳动监察卷宗一，证明原告长期拖欠农民工工资，农民工向劳动监察部门投诉信访的事实； 3、安徽省人力资源和社会保障厅《转办函》、蚌埠市解决工资拖欠问题工作联席会议办公室《关于对“天尚民都”工程项目拖欠农民工工资案件督办函》（蚌解欠办（2018）30号）、蚌埠市淮上区政府《省人社厅督查重点欠薪项目解决方案》、蚌埠市解决工资拖欠问题工作联席会议办公室《关于对我市3起欠薪案件越级上访的通报》（蚌解欠办（2018）33号），证明原告拖欠农民工工资，引发了严重的越级群访事件，造成了重大而恶劣的社会不良影响； 4、被告作出处理决定的程序材料，证明被告的行政行为经过了立案、调查、限期整改、集体讨论、事先告知程序，程序完备、合法； 5、劳动监察卷第二卷第24、28、29页送达材料，证明在行政处理过程中，原告拒不配合处理，拒绝接收行政机关的法律文书； 6、人力资源社会保障部《暂行办法》，第五条第一款第（二）项规定的列入拖欠工资“黑名单”的条件之一是：因拖欠农民工工资违法行为引发群体性事件、极端事件，造成严重不良社会影响的。第二条规定的列入拖欠农民工工资“黑名单”的对象包括拖欠工资的用人单位及其法定代表人、其他负责人，证明被告的行政行为有法律依据。 经庭审质证，原告对被告提交的证据1无异议；证据2劳动监察卷宗一真实性无异议，达不到证明目的，同时能反映怀远二建公司在积极协调统计农民工工资事宜；证据3系被告当庭提交，不予质证；证据4第二卷第1页监察立案审批表基本案情中提到朱文昌等127人投诉和案件事实不符，被告提供的监察卷一只有几个包工头投诉的登记材料，第二卷第2页询问通知书和本案无关，卷二第3、4页询问笔录真实性、合法性、关联性均有异议，被告在笔录的结尾并没有告知原告核对笔录，第5页可以证实原告正在积极解决拖欠农民工工资事宜，不存在恶意拖欠行为，卷二第6、7页，可以证明“天尚民都”实际施工人是赵坤，发包单位是天宏房产公司，是因为他们的原因导致拖欠工资，第8-13页和本案无关，同时在限期整改审批表中，没有监察机构和行政机关负责人意见，第14-18页调查终结报告，系被告内部工作人员自行制作，没有其他证据加以证实，第19-20页的审批表，和本案无关，在事先告知审批表中，没有监察机构和行政机关负责人的意见，第21-24页送达回执中送达方式和程序不合法，没有监察员监察机构和行政机关负责人的意见，和本案也无关联性，第25页拖欠农民工工资“黑名单”事先告知审批表，所引用的法律与告知书中引用的法律不一致，同时列入时限为空白，没有监察机构和行政机关负责人的意见，第26页《拖欠农民工工资“黑名单”事先告知书》中仅是告知拖欠工资，没有载明引发群体性信访事件，其所依据的《暂行办法》的规定，没有引用具体法律条款，第27页送达回执，留置送达的程序不合法，没有见证人的见证，第28-29页，真实性有异议，不能体现被告送达的程序，第30页审批表，没有监察机构和行政机关负责人的意见，第31页《拖欠农民工工资“黑名单”决定书》与《拖欠农民工工资“黑名单”事先告知书》不一致，《决定书》添加了“引发群体性上访”同时适用的法律依据和《事先告知书》不一致，所依据的《暂行办法》没有具体条文，也没有告知当事人享有复议或诉讼的权利，第32页送达回执中送达地点是空白的，送达程序不合法，没有见证人在场，也没有见证人签字，第33-34页同第28-29页意见；证据5同证据4中第24、28、29页质证意见，达不到被告的证明目的；证据6真实性无异议，但是被告引用的《暂行办法》第五条第一款第二项，被告并没有提供引发群体性事件的证据，作出的行政行为没有事实和法律依据；同时其在答辩状中陈述作出的行政行为包含列入黑名单自身，显然与适用的法律相矛盾，如果按照被告的意见，管理暂行办法的第五条，是不能重复列入“黑名单”的。 原告向本院提交了以下证据： 1、原告身份证，证明原告的诉讼主体资格； 2、怀远二建公司营业执照、法定代表人身份证明，证明原告是该公司的法定代表人； 3、淮人社监告〔2019〕2号《拖欠农民工工资“黑名单”事先告知书》，证明被告作出的行政行为没有事实和法律依据，适用法律不具体，告知书适用的法律与决定书中的法律不一致，告知书中并未提及引发群体性上访事件； 4、淮人社监理〔2019〕2号《拖欠农民工工资“黑名单”决定书》，证明被告作出的行政行为没有事实和法律依据，适用法律不具体，告知书适用的法律与决定书不一致； 5、协议书、怀远县人民法院应诉通知书、举证通知书，证明拖欠农民工工资行为已经转化为债权债务民事法律行为，被告也已经提起民事诉讼进行解决，因此，违法的客观事实不存在； 6、蚌埠市仲裁委员会裁决书，证明原告已在积极解决拖欠工资的事实，是实际施工人赵坤和发包方天宏房产公司的原因导致拖欠工资，原告不是主观上恶意拖欠工资。 经过庭审质证，被告对原告提交的证据1、2无异议；对证据3的真实性无异议，说明被告在作出决定前履行了告知义务；证据4真实性没有异议，说明被告依法对原告作出了处理决定；证据5协议书真实性没有异议，该证据证明原告拖欠农民工工资3355061元的事实；被告对原告作出处理有事实依据，被告替原告垫付农民工工资只是结束了农民工工资被拖欠的状态，并不能证明原告拖欠农民工工资的事实没有发生；怀远县人民法院应诉通知书、举证通知书真实性无异议，不能证明原告拖欠工资的事实没有发生，和本案无关联性；证据6真实性无异议，与本案无关联性，发包方没有足额支付工程款，不能成为原告拖欠农民工工资的免责事由。 本院对上述证据认证如下：被告对原告提供的证据1、2无异议本院予以确认；对证据3、4将在本院认为中予以评述；证据5、证据6具备证据的真实性、合法性、关联性，但达不到其证据目的。原告对被告提交的证据1无异议，本院予以确认；证据2劳动监察卷宗一具有真实性、合法性、关联性，本院予以确认；证据3系被告当庭提交，被告无正当理由逾期提供证据，本院不予确认；证据4劳动监察卷二第1页立案审批表具有真实性、合法性、关联性本院予以确认，不仅有包工头投诉，还有农民工委托包工头代领工资的委托书等；第2-7页、第14-18页具有真实性、合法性、关联性，本院予以确认；第8-13页虽没有监察机构和行政人员负责人意见，但有监察机构和行政人员负责人的签名，本院予以确认；第21-24页、第28-29页、第33-34页送达回执，淮上区人社局采用留置送达时，未邀请有关基层组织的代表或者其他人到场，送达回执没有注明当事人拒绝签收；第25-31页中审批表具有真实性、合法性、关联性，本院予以确认，《告知书》和《决定书》所列明的怀远二建公司的违法行为不一致，违反的法律条文不一致，将在本院认为中予以评述；证据5送达回执达不到其证明目的；证据6系人力资源社会保障部作出的《暂行办法》本院予以确认，但达不到被告的证明目的。 经审理查明，王家富系怀远二建公司的法定代表人。2014年2月12日，怀远二建公司与天宏房产公司签订位于蚌埠市淮上区沫河口镇淝河北路4号天尚民都小区的建设工程施工合同，工程实际施工人为赵坤。2018年2月27日，淮上区人社局接到朱文昌等127人投诉沫河口天尚民都项目拖欠农民工工资323.50万元。淮上区人社局接到投诉后，对怀远二建公司欠薪一案立案受理。2019年1月11日天宏房产公司作为甲方、怀远二建公司作为乙方、淮上区人社局作为丙方达成协议，甲、乙双方经核实后认可丙方已代乙方垫付天尚民都项目的民工工资3355061元，并承诺自本协议签订之日起十日内共同偿还丙方垫付的农民工工资。淮上区人社局于2019年1月28日作出淮人社监告〔2019〕2号《告知书》，拟将原告王家福列入“黑名单”。2019年2月15日，淮上区人社局认为怀远二建公司在淮上区沫河口工业园天尚民都项目中拖欠工人工资，数额巨大并引发群体性上访，违反了《中华人民共和国劳动法》第五十条、《劳动保障监察条例》第六条、《安徽省工资支付规定》第四条、第十条的规定，根据《暂行办法》的规定，作出《拖欠农民工工资“黑名单”决定书》，决定将王家富个人列入拖欠农民工工资“黑名单”，列入期限为2019年2月15日至2020年2月15日。原告王家富不服该决定向本院起诉，要求撤销被告作出的行政决定。 本院认为，根据《劳动保障监察条例》第三条、第十条、第十一条、第十三条、第十四条、第十八条、第三十条之规定，被告淮上区人社局作为蚌埠市淮上区劳动保障监察工作部门，有权对蚌埠市淮上区辖区内的违反劳动保障法律、法规、规章的行为，根据调查、检查的结果，作出行政处理、行政处罚。被告于2018年2月27日，接到朱文昌等人的投诉后，对原告拖欠劳动者工资行为进行立案调查，被告向原告送达《拖欠农民工工资“黑名单”事先告知书》和《拖欠农民工工资“黑名单”决定书》时采用留置送达的方式，但未邀请有关基层组织的代表或者其他人到场，未注明当事人拒收的事实，送达违反程序。《告知书》中列明的违法行为为拖欠工人工资，而《决定书》中列明的违法行为为拖欠工人工资数额巨大并引发群体性上访，《告知书》和《决定书》认定的违法事实不一致，且引发群体性上访的证据系逾期提交，被告无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。被告作出的《告知书》和《决定书》适用的法律条文也不一致。被告作出的《决定书》未注明适用《暂行办法》的具体条文。综上所述，淮上区人社局作出的行政行为事实不清，证据不足，适用法律、法规不明确，违反法定程序。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项之规定，判决如下： 撤销被告蚌埠市淮上区人力资源和社会保障局于2019年2月15日作出的淮人社监理〔2019〕2号《拖欠农民工工资“黑名单”决定书》。 案件受理费人民币50元，由被告蚌埠市淮上区人力资源和社会保障局负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于安徽省蚌埠市中级人民法院。 审 判 长  周 权 审 判 员  吴 昊 人民陪审员  王海燕 二〇一九年十一月二十日 法官助理赵丹 书记员杨力 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的： （三）违反法定程序的： （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。