湖南省郴州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘10行终169号上诉人（原审原告）何灶翠，女，1939年2月12日出生，汉族。上诉人（原审原告）李气福，男，1970年11月11日出生，汉族。委托代理人罗连凤，湖南嘉明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）嘉禾县广发镇人民政府。法定代表人张金泽，该镇镇长。被上诉人（原审被告）嘉禾县农业农村局。法定代表人廖阳平，该局局长。行政负责人李叔敢，男，1974年10月7日出生，汉族。被上诉人（原审被告）嘉禾县农村经营服务站。法定代表人李叔敢，该站站长。原审第三人邓光知（又名邓光枝），女，1938年11月19日出生，汉族。上诉人何灶翠、李气福因其他行政行为一案，不服湖南省桂阳县人民法院作出（2019）湘1021行初154号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院审理查明：何灶翠与李气福系母子关系，邓光枝与李元上（已去世）系夫妻关系。何灶翠、李气福、邓光枝、李元上（已去世）均系嘉禾县广发镇欧家塘村**村民。2009年，广发镇欧家塘村一组（发包方）与李元上（承包方代表）签订农村土地承包合同书。该承包合同书编号033，承包方土地承包经营权共有人包括邓光知等人，承包地总面积10.2亩，其中盘多2.8亩，对门岭1.4亩……。组长李民生在发包方代表签章处签名，承包方代表签章处未签名。原嘉禾县农村经营服务站“农村土地承包与流转信息管理系统2010版”农村土地承包合同显示，发包方广发镇欧家塘村一组，法人代表李民生，承包方代表李元上。承包地总面积10亩，其中盘多2.8亩，对门岭1.4亩……，承包方式家庭承包方式，承包户家庭成员包括邓光知等人，承包土地用途农业生产经营，承包期限自1996年11月30日至2026年11月29日，土地承包合同编号10051602305033，解决纠纷方式先协商，再调解，后申请仲裁等内容。嘉禾县人民政府未为欧家塘村1组的本次承包家庭户包括邓光知在内颁发农村土地承包经营权证。2018年12月5日，李气福以邓光知、李气明、李明生、嘉禾县广发镇鑫塘社区第一村民小组为被告向湖南省嘉禾县人民法院提起土地承包经营权纠纷诉讼，请求判令邓光知等人返还李气福承包经营位于盘多下坵面积0.8亩田地等。湖南省嘉禾县人民法院于2019年2月24日作出（2018）湘1024民初1615号民事判决书，驳回李气福的诉讼请求。李气福不服，上诉郴州中级人民法院。郴州中级人民法院于2019年5月6日作出（2019）湘10民终1550号民事判决书，驳回上诉，维持原判。2019年7月3日，何灶翠、李气福向湖南省桂阳县人民法院提起行政诉讼。经湖南省桂阳县人民法院释明后，何灶翠、李气福明确其诉讼请求为：撤销原嘉禾县农村经营服务站在“农村土地承包与流转信息管理系统2010版”中登记在李元上、邓光知名下编号10051602305033的电子版农村土地承包合同。另查明，嘉禾县人民法院（2018）湘1024民初1615号民事判决书载明：1991年，广发乡欧家塘村将村里调整后未发包的耕地重新发包给村民承包经营，其中欧家塘村盘多面积0.8亩水田（属三类田）发包给李气福之父李伍次（已故）家庭承包，对门（岭）面积0.9亩水田（属二类田）发包李元上（已故，系邓光知丈夫）家庭承包……。2008-2009年，镇村在清理承包地登记时，镇、村、组干部按照当时谁耕种登记在谁名下的原则，进行了清理，嘉禾县广发镇政府也将该组位于盘多面积0.8亩水田登记在邓光知（李元上）家庭户、对门岭面积0.9亩水田登记在李气福（李伍次）家庭户，并进行了造册登记，分别制作了《基本农田保护责任卡》确认了各自的承包地。2019年3月19日，中共嘉禾县委办公室关于印发《嘉禾县机构改革实施方案》的通知（嘉办法〔2019〕2号）载明，嘉禾县农村能源办公室承担的有关公益服务职责与嘉禾县农村经营服务站、嘉禾县农业综合服务中心职能整合，组建嘉禾县农业事务服务中心，为嘉禾县农业农村局所属副科级公益类事业单位。不再保留嘉禾县农村能源办公室、嘉禾县农村经营服务站、嘉禾县农业综合服务中心。嘉禾县农村经营服务站的行政职能划入嘉禾县农业农村局。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……(六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。可见，县级以上地方人民政府在颁发农村土地承包经营权证的过程中，乡（镇）人民政府农村经营管理部门负责收集并初审土地承包合同等材料；农业行政主管部门负责审核并编制农村土地承包经营权证登记簿的行政机关。本案中，原嘉禾县农村经营服务站在“农村土地承包与流转信息管理系统2010版”中登记或者保存的编号10051602305033的电子版土地承包合同，是其为了报嘉禾县人民政府颁发农村土地承包经营权证，对原广发乡人民政府报送的农村土地承包合同等申请材料予以审核并编制农村土地承包经营权证登记簿而实施的过程性行为。何灶翠、李气福请求撤销该电子版农村土地承包合同，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，何灶翠、李气福提起的行政诉讼，不符合法定起诉条件，应当裁定驳回起诉。另外，嘉禾县广发镇人民政府、原嘉禾县农村经营服务站也不是本案适格被告。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，一审法院裁定如下：“驳回原告何灶翠、李气福的起诉。本案不交纳案件受理费。”上诉人何灶翠、李气福不服上述行政裁定，上诉称：一审裁定对本案的事实认定错误，被诉行政行为定性错误。1.上诉人及欧家塘村全村村民未在土地承包合同书上签字确认，被上诉人亦未提交证据证明合同登记所依据的事实，登记程序违法。2.被上诉人将土地承包经营权错误登记的行为，侵犯了上诉人的合法权益。3.被上诉人依法依职权登记造册确认土地承包经营的行为具有独立性，其为前来查询土地承包经营权的人员打印纸质版并加盖公章证明承包经营权的行为，对外产生法律效力，直接对农户、承包方、发包方等人的合法权益产生了影响，该行为已“外部化”，并非过程性行为，属于行政诉讼受案范围。请求：1.确认一审裁定违法；2.依法撤销一审裁定违法；3.依法指令一审法院审理本案。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是何灶翠、李气福的起诉是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定,实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。阶段性行为是指,在行政行为最终完成前,需要经过若干连续不断的阶段,各阶段不具有独立的法律意义,不产生独立的法律后果。本案中，嘉禾县农村经营服务站只是在其管理系统中将符合规定的申请材料编制成农村土地承包经营权证登记簿，报请同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。但是，嘉禾县政府并未对涉案土地颁发农村土地承包经营权证，嘉禾县农村经营服务站的行为并未对涉案土地的承包经营权归属问题进行确认，亦未对行政相对人设定权利义务，该行为对申请办理土地承包经营权证的发包方、承包方及何灶翠、李气福的权利义务均未产生实际影响。一审认定何灶翠、李气福的起诉不符合法定起诉条件，裁定驳回起诉，并无不当。何灶翠、李气福主张，被上诉人给前来查询的人员打印纸质版并盖上公章证明承包经营权，被诉行政行为已对外产生法律效力。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。《农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。由此可知，确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证是土地承包经营权证。嘉禾县农村经营服务站给前来查询的人员打印纸质版并盖上公章，仅是对办理涉案土地承包经营权进度的公开，加盖公章的《湖南省农村土地承包经营权证登记簿》，并不能证明承包人已取得土地承包经营权，更不能等同于上县级以上地方人民政府依法颁发的土地承包经营权证。何灶翠、李气福的该项主张缺乏法律依据，本院不予支持。综上，上诉人何灶翠、李气福的上诉请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不交纳案件受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 何文捷审 判 员 曾 光审 判 员 邓 群二〇一九年十一月二十一日法官助理 罗颖媚书 记 员 易唐靓附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。