河北省石家庄市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）冀01行终476号上诉人（原审原告）贺生来，男，1945年4月18日出生，汉族，住石家庄市长安区。委托代理人王国涛，河北庶宁律师事务所律师。委托代理人齐涛，河北顺业律师事务所律师。被上诉人（原审被告）石家庄市人民政府，住所地石家庄市中山东路**。法定代表人邓沛然，市长。委托代理人范志丰，石家庄市自然资源和规划局长安分局法规科科长。委托代理人闫强，河北冀梦律师事务所律师。原审第三人石家庄市凌坤商贸股份有限公司，住，住所地石家庄市长安区西兆通镇凌透村委会办公楼/div>法定代表人冯朝辉，董事长。委托代理人龚战龙，河北姜钟律师事务所律师。委托代理人韩慧莉，河北姜钟律师事务所律师。上诉人贺生来因诉石家庄市人民政府（以下简称市政府）行政赔偿一案，不服河北省石家庄市长安区人民法院（2019）冀0102行初91号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，2011年10月20日石家庄市长安区人民政府作出《关于西兆通镇凌透村集体资产产权制度改革及处置的批复》（长政[2011]72号），将凌透村产权制度改革前的集体土地全部纳入改制后的集体经济组织石家庄市凌坤商贸股份有限公司（以下简称凌坤公司），即由凌坤公司所有。贺生来系凌透村村民，2013年市政府修建新城大道占用了凌透社区集体土地165.22亩（其中确权无争议土地164.96亩），贺生来的部分承包地涉及其中。因新城大道修路占用凌透社区集体土地，全部位于新元高速以东，属于《河北省人民政府关于修订征地区片价的通知》（冀政[2011]141号）文件规定的区片五范畴，该征地区片价15.3万元/亩，修建新城大道占用凌透集体土地164.96亩，土地补偿款应为2523.888万元。2013年市政府已将占用凌透集体土地的补偿款拨付至石家庄市长安区西兆通镇政府，同年5月17日、7月22日、10月14日该镇政府将上述征地补偿款分三次拨付至凌坤公司。2015年5月29日河北省人民政府作出《关于修订征地区片价的通知》，原修建新城大道占用凌透集体土地的区片价调整为21万元/亩，市政府已将上述征地补偿差价款足额拨付到位，凌坤公司当庭予以认可。2018年7月17日石家庄市长安区西兆通镇凌透社区康金玉等24名居民（包含贺生来）向河北省人民政府申请行政复议，请求确认石家庄市人民政府征收其土地进行新城大道项目建设的行政行为违法，2018年9月30日河北省人民政府作出冀政复决（2018）201号行政复议决定，认为石家庄市人民政府修建新城大道使用集体农用地，未办理征收、转用审批手续，属于违法占地行为，决定确认市政府未经审批征收集体土地建设新城大道的行政行为违法。2019年1月12日石家庄市长安区西兆通镇凌透社区康金玉等24名居民（包含贺生来）向市政府邮寄了《行政赔偿申请书》，请求市政府依据其自行测量亩数，按照25万元/亩的标准，核算征地补偿款，支付其中80%的部分，合计2582200元，其中贺生来主张163000元。2019年1月13日市政府签收上述行政赔偿申请，在规定期限内未作出是否赔偿的决定，贺生来于2019年6月13日向原审法院提起行政诉讼。原审另查明，2011年10月20日石家庄市长安区人民政府《关于西兆通镇凌透村集体资产产权制度改革及处置的批复》（长政[2011]72号）文件中第四项载明：“由83名自然人共同代表全体产权制度改革界定人员作为法定出资人改制设立石家庄市凌坤商贸有限公司。即石家庄市凌坤商贸股份有限公司登记注册股东83名，全部为自然人股东……”。石家庄市长安区人民法院（2015）长民初字第1151号民事裁定书审理查明部分载明：“……2014年5月24日，被告公司（石家庄市凌坤商贸股份有限公司）的股民代表会议进行了确定，对于新城大道的征占地每亩补偿8万元，剩余款项以人股和地股两种形式和数量以每股各2000元平均分配到全体村民股东……”。贺生来庭审中明确表明其知晓上述补偿标准，因不同意该补偿标准，至今未领取占地补偿款。原审认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”，行政赔偿的前提是行政机关作出的行政行为是否侵害了行政相对人的合法权益。本案中，市政府2013年在修建新城大道中使用集体农用地，未办理转用审批、征收手续，因征收程序存在违法，被河北省人民政府依法确认违法。而该行政违法行为是否侵害贺生来等人的合法权益是本案争议的焦点。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款、第二款的规定：“土地补偿款归农村集体经济组织所有；地；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；有其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用”。征地补偿费用属于农村集体经济组织所有，应当由农村集体经济组织负责管理，用于被征地单位的生产发展，安置被征地后的农民。市政府已于2013年将征地补偿款足额拨付至被占土地的集体经济组织，即凌坤公司。凌坤公司在收到市政府的征地补偿款后，按照规定召开了股民代表会议，并确定了征地补偿款的分配方案。贺生来不认可分配方案，并拒绝领取相应的征地补偿款。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条的规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费”。土地补偿费数额的分配问题，属于农村村民自治的范围。由此可知，市政府违法占地行为与分配征地补偿款之间不存在因果关系。市政府将征地补偿款拨后，并未侵害贺生来的合法权益。现贺生来主张行政赔偿没有事实和法律依据，其请求不成立，对贺生来的诉讼请求不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回贺生来的赔偿请求。上诉人贺生来上诉称：（一）上诉人土地被征收后依法有权获得征地补偿款，被上诉人未直接支付给上诉人征地补偿款的行为损害了上诉人的合法权益。1.上诉人土地被征收后依法有权获得征地补偿款。《中华人民共和国土地管理法》规定，征地补偿费包括土地补偿费和安置补助费两部分。土地补偿费归集体所有，安置补助费归被征地农民所有。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）中关于完善征地补偿和安置制度第十五项加强对征地实施过程监管规定，征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。省、自治区、直辖市人民政府应当根据土地补偿费主要用于被征地农民的原则，制订土地补偿费在农村集体组织内部的分配办法。被征地的农村集体经济组织应当将征地补偿费用的收支和分配情况，向本集体经济组织成员公布，接受监督。农业、民政等部门要加强对农村集体经济组织内部征地补偿费用分配和使用的监督。《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发[2004]238号）中关于征地补偿标准第四项土地补偿费的分配规定，按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则，土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配。具体分配办法由省级人民政府制定。土地被完全征收，同时农村集体经济组织撤销建制的，土地补偿费应全部用于被征地农民生产生活安置。河北省冀政[2008]132号文件规定，土地补偿费20%归集体经济组织，80%归被征地的土地使用权人或者按照家庭承包方式承包土地的农户；被征土地没有土地使用权人和集体经济组织未发包以及实行其他方式承包的土地，土地补偿费全部归集体经济组织，由集体经济组织依法分配或者使用。根据上述规定，在政府征收土地时上诉人依法有权获得征地补偿款。2.应支付给上诉人的征地补偿费用要直接支付给上诉人。国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》要求，合理分配征地补偿费，征地批后实施时，市县国土资源部门要按照确定的征地补偿安置方案，及时足额支付补偿安置费用；应支付给征地农民的，要直接支付给农民个人，防止和及时纠正截留、挪用征地补偿安置费的问题。3.河北省高级人民法院行政判决认定作为实施征地土地的主体，地，地方政府应当按照规定向被征地农民支付征地补偿款二）上诉人向被上诉人直接主张货币补偿于法有据，被上诉人应当赔偿上诉人的损失。上诉人依法享有合法的土地承包经营权，被上诉人违法征地行为侵害了上诉人的土地承包经营权，致使上诉人无法对涉案土地继续进行耕种，在无法返还土地的情况下，被上诉人应当支付赔偿金的方式进行国家赔偿。合法征地被上诉人应当向上诉人直接支付征地补偿款，现被上诉人的征地行为已被河北省人民政府确认违法，被上诉人应当就违法征地行为赔偿上诉人的损失。综上，被上诉人市政府违法征地造成上诉人损害事实清楚，法律依据充分，被上诉人应当赔偿上诉人的损失。一审法院认定事实不清，适用法律错误，依法应当予以撤销。现上诉人依法提起上诉，请求撤销原审判决，依法改判被上诉人赔偿因违法征收上诉人土地造成的损失163000元。被上诉人市政府答辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。2013年为修建新城大道（东二环至正定新区占用凌透社区集体土地，西兆通镇政府已于2013年按照当时执行的（冀政[2011]141号）征地区片价标准（15.3万一亩），将涉及凌透村已确权无争议的164.96亩土地的土地补偿款2523.888万元拨付至凌透村集体经济组织（凌坤公司）。后2015年区片调整，2012年六个区片调整为四个区片，涉案土地又原区片五变为区片三，根据2015年区片调整价格，答辩人于2016年9月将土地补偿差价如数拨付至凌透村集体经济组织。答辩人为了保障被征地村集体和村民的权益，已经优先保证了征地补偿款的发放，并未损害群众利益。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”的规定，国家赔偿请求的前提是造成了受害人的损失，而本案所占土地均已按照法定标准予以补偿，并未给上诉人造成实际损害。故上诉人提起本诉并不符合《中华人民共和国国家赔偿法》的规定。综上所述，一审法院事实清楚，适用法律正确，请求法院依法维持原判。原审第三人凌坤公司答辩称：（一）本案所涉土地的补偿款，已由政府按照当时的土地区片价计算和发放到答辩人，征地补偿费己落实到位。因凌透村已经改制为凌坤公司，改制之前的集体土地全部纳入凌坤公司所有。本案中的土地补偿款自然也归答辩人所有。（二）答辩人按照民主议定程序，结合凌透村集体的实际情况，制定了补偿款的分配方案并已实际执行，本案不同于上诉人所提河北省高级人民法院（2017）冀行终769号案例，并非村集体截留或挪用，而是上诉人不认可、不执行村集体分配方案，不领取补偿费用。答辩人作为集体土地所有权人，有权对集体土地进行合理规划和使用，有权对政府占地的补偿款进行合法合理的分配。（三）上诉人作为村集体成员，拒不领取补偿款，不认可分配方案，后果应由其自负。上诉人作为凌透村集体组织成员，应当按照少数服从多数的原则，尊重和执行村集体的统一分配方案，如果有不同意见，应当按照民主程序提出意见和建议，最终仍然应当以村集体民主议定的结果为准。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人上诉请求没有任何依据，请求贵院依法查明相关事实，驳回上诉人的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审查明认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据和法律依据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。本案中，被上诉人市政府依照法定程序已将征地补偿款包括上诉人贺生来的补偿款足额拨付至其所在的集体经济组织，即原审第三人凌坤公司。被上诉人市政府未经审批征收集体土地建设新城大道的行政行为虽被河北省人民政府确认违法，但被上诉人的违法行为并未给上诉人贺生来造成损失，其要求被上诉人市政府赔偿因违法征收其承包经营土地造成的损失缺乏事实和法律依据。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法驳回上诉人贺生来的赔偿请求并无不当，依法予以维持。上诉人贺生来的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人贺生来负担。本判决为终审判决。审判长  张志洲审判员  徐进富审判员  李文华二〇一九年十一月二十日书记员  李凯琳