河南省许昌市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫10行终154号上诉人（一审被告）许昌经济技术开发区管理委员会，住所地河南省许昌市瑞祥路中段。法定代表人蔚钟声，该管委会主任。委托代理人张延峰，该管委会工作人员。被上诉人（一审原告）陈新才，男，1965年7月26日出生，汉族，河南省许昌市魏都区。被上诉人（一审原告）孙文生，男，1963年11月7日出生，汉族，河南省许昌市魏都区。被上诉人（一审原告）孙丹丹，女，1986年4月5日出生，汉族，河南省许昌市魏都区，以上三名被上诉人共同的委托代理人张爱慧、王娟娟，北京京平律师事务所律师。上诉人许昌经济技术开发区管理委员会因与三名被上诉人履行法定职责（履行违法拆迁查处职责）纠纷一案，不服河南省鄢陵县人民法院（2019）豫1024行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年11月8日公开开庭审理了本案。上诉人许昌经济技术开发区管理委员会的委托代理人张延峰，三名被上诉人的委托代理人张爱慧、王娟娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。河南省鄢陵县人民法院审理查明，2019年1月11日，三原告向被告邮寄送达违法征收查处申请书，要求被告对被申请人许昌市建安区长村张街道办事处违法实施征收的行为进行查处，并将查处结果向申请人（三原告）书面回复。被告收到原告申请后，于2019年1月19日邮寄送达了关于《违法征收查处申请书》的答复，答复内容为：你们向我单位递交的《违法征收查处申请书》属《信访条例》所规定的信访事项。依据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、《信访条例》第二十二条的规定，我单位无查处土地征收违法行为的职权，你们可向相关有权机关提出申请。2019年3月间三原告又以《违法拆迁查处申请》向被告请求对被申请人许昌市建安区长村张街道办事处违法实施拆迁的行为进行查处，并将查处结果向申请人（三原告）书面回复。被告收到后以此次违法拆迁举报与上次违法征收举报申请系一个事件，只是换了一下名字，仍属信访反映事件，而不予作出答复。三原告不服提起诉讼。河南省鄢陵县人民法院认为，具有行政职能的机构应严格依照法律规定履行法定职责，法律无授权的行为不得实施。原告陈新才、孙文生、孙丹丹要求被告查处违法拆迁和答复查处结果的申请，被告收到应在其职权范围内行使行政职权。但被告以三原告就同一事项分为两个请求内容认为三原告的申请系重复信访行为而拒绝答复的理由不足，其辩解理由本院不予采纳，且被告未提供对违法拆迁行为的查处非自身法定职责的相关证据，三原告诉请不违反法律规定，其请求应予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：被告许昌经济技术开发区管理委员会于本判决生效之日起十五个工作日内对原告陈新才、孙文生、孙丹丹申请事项予以答复。案件受理费50元，由被告许昌经济技术开发区管理委员会负担。上诉人许昌经济技术开发区管理委员会不服一审判决，向本院提起上诉称，一、被上诉人向上诉人邮寄《违法拆迁查处申请书》属于信访事项，上诉人对信访事项的处理不属于人民法院行政诉讼的受案范围。2019年3月19日，被上诉人向上诉人邮寄《违法拆迁查处申请书》等材料，请求上诉人依法对被申请人许昌市建安区长村张街道办事处（以下简称“长村张街道办”）在老户陈社区棚户区改造中实施的违法征收拆迁行为进行查处，并书面答复查处结果。根据《信访条例》第二条的规定，被上诉人采用书信方式向上诉人反映情况，请求上诉人依法处理的活动属于信访事项。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第九项的规定，“行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”不属于人民法院行政诉讼的受案范围。另根据《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于依法处理涉法涉诉信访工作衔接配合的规定》第七条的规定，信访人因不服信访工作机构不履行《信访条例》规定的职责提起行政诉讼的，人民法院不予受理。因此，上诉人对被上诉人信访事项不予答复的处理不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、即使被上诉人申请查处违法征收拆迁行为不属于信访事项而是履职申请，由于上诉人不具有该项法定职责，且在前期的答复中已明确告知应向其他有权机关提出申请，履行了答复职责。因此，上诉人未就同一事项进行重复答复并无不妥。如果按照被上诉人和一审法院的逻辑，被上诉人申请上诉人查处违法征收拆迁的行为不是信访事项，而是履行职责申请。根据行政法“法无规定不可为，法无授权即禁止”的基本原则，行政机关（机构）根据行政相对人的申请履行法定职责的前提应是该行政机关（机构）具有相应的法定职责。根据《中华人民共和国土地管理法》等现行土地管理法律法规的规定，具有集体土地征收拆迁监督管理职责的行政机关是县级以上土地行政主管部门。而上诉人是许昌市人民政府的派出机构，是开发区的日常管理机构，行使市级综合经济管理权限，其“三定方案”（许编［2003］13号）中并没有规定上诉人有查收拆迁行为的职责。被上诉人在一审中提到的《许昌市城市规划区内集体土地上房屋征收补偿办法（试行）》（许政［2011］87号）和《许昌市城市规划区内城中村改造实施细则》（许政办［2013］31号）中也只是规定了上诉人在棚户区（城中村）拆迁改造、房屋（土地）征收中有组织实施补偿安置具体工作的职责，并无查处违法征收拆迁行为的职责，且该两份文件也仅是许昌市政府的规范性文件，并不能作为法院审理行政诉讼案件的依据。退一步说，即使上诉人对被上诉人的履职申请具有答复义务，上诉人未就同一事项进行重复答复并无不妥。由于2019年1月上诉人收到被上诉人邮寄的《违法征收查处申请书》等材料所反映的情况及请求与本案《违法拆迁査处申请书》等材料反映的情况及请求大致相同，均为要求上诉人对长村张街道办在老户陈社区棚户区改造中实施的违法征收拆迁行为进行查处，因此前后两次履职申请应属同一事项。上诉人已就被上诉人前期提交的《违法征收查处申请书》作出《关于违法征收查处申请书的答复》，明确告知上诉人不具有相关查处职责，其应向其他有权机关提出申请，已履行了答复职责。因此，上诉人未就案涉《违法拆迁查处申请书》进行重复答复并无不妥。三、被上诉人提起本案诉讼的根本目的是对长村张街道办实施的强制拆除房屋行为进行违法确认，以主张行政赔偿，上诉人是否重复履行答复职责，对被上诉人的实体权利并无实质性影响。被上诉人起诉长村张街道办强制拆除房屋的行为违法，一审法院判决支持其诉讼请求，长村张街道办提起上诉，该案正处于二审期间，尚未审结。此外，被上诉人（陈新才）的房屋并不在本次房屋强制拆除的范围内，其实体权利并未受到侵害。综上，一审法院认定上诉人未履行法定职责事实不清。请求：1．撤销河南省鄢陵县人民法院（2019）豫1024行初33号行政判决书，发回重审或者依法改判；2．本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人陈新才、孙文生、孙丹丹辩称，一、被上诉人的查处申请不属于信访事项，而是请求上诉人履行查处的法定职责。从申请人递交查处申请的主体来看，申请人向上诉人邮寄，收件人填写的是“办公室”，收件单位和收件人既非信访部门、亦非信访工作机构，上诉人将申请人的查处申请直接按照信访事项处理，恰恰说明上诉人未尽审查核实义务，是其不作为表现之一。被上诉人申请上诉人履行其法定职责内的事项，并提供了初步线索。在此情况下，其直接作为信仿事项看待，明显是一种“懒政”的不作为的表现。在形式上，被上诉人也从未使用任何有关“信访”的字眼，其在主观上也从来没有进行信访的意愿。二、上诉人作为许昌市政府的派出机关，当然要行使许昌市政府的相应职责，依据《土地管理法》46条及《土地管理法实施条例》25条的规定，其作为征收拆迁过程中组织实施的主体，对具体实施主体的街道办的违法行为自然具有监督、纠正义务。除此之外，根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第一款第五、六项，《河南省开发区条例》第十一条第二款，《许昌市人民政府关于印发许昌市城市规划区内集体土地上房屋征收补偿办法（试行）的通知》（许政〔2011〕87号）和《许昌市人民政府办公室关于印发许昌市城市规划区集体土地上房屋征收安置工作流程的通知》（许政办〔2012〕73号）的规定，上诉人为辖区内集体土地上征收及房屋拆迁安置工作的责任主体，对征收安置中的违法行为具有监督检查的法定职责。三、本案的查处申请与此前的违法征收查处申请也并非同一事项，对《违法征收查处申请书》的答复不能代替对《违法拆迁查处申请书》的处理行为。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。另查明，庭审中，上诉人认可2007年因区域划分，建安区长村张街道办事处一直由被上诉人代管。本院认为，本案中，三名被上诉人向上诉人许昌经济技术开发区管理委员会提出申请，请求依法对许昌市建安区长村张街道办事处违法实施拆迁的行为进行查处，该行为是三名被上诉人行使投诉权、控告权的表现，其目的是想启动行政机关的上下级层级监督机制，但该层级监督是上下级行政机关之间的内部管理关系，其并不直接针对三名被上诉人的人身权、财产权等权益产生法律影响，即被上诉人许昌经济技术开发区管理委员会在接受三名被上诉人的申请后，仅能对许昌市建安区长村张街道办事处行使相应的行政监督职责，而不能对三名被上诉人所涉人身权、财产权的问题直接作出处理。三名被上诉人若认为许昌市建安区长村张街道办事处实施的拆迁行为违法，应当在法定期间内以该街道办事处为被告直接提起行政诉讼，其直接以上诉人不履行查处申请（层级监督职责）为由以上诉人为一审被告提起本案诉讼，不属于行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。因此，对三名上诉人提起的本案一审诉讼，应当裁定驳回起诉。综上，上诉人上诉理由成立，本院予以支持。一审判决适用法律错误，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项和《最高人民法院关于适用的解释》第一条第八项、第六十九条第一款第一项、第一百二十三条第一项之规定，裁定如下：一、撤销河南省鄢陵县人民法院（2019）豫1024行初33号行政判决；二、驳回被上诉人陈新才、孙文生、孙丹丹的起诉。本裁定为终审裁定。审判长 袁 野审判员 肖永强审判员 董盼利二〇一九年十一月十四日法官助理段明明书记员牛萌邮编：461000地址：许昌市魏都区前进路与魏文路交叉口