江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终696号 上诉人（原审原告）邳州市李口建筑材料厂,住所地邳州市邳新路北侧（李口工业小区内）。 法定代表人刘超,该厂总经理。 委托代理人刘磊，北京万典律师事务所律师。 委托代理人王玲，北京万典律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）邳州市人民政府,住所地邳州市长江路行政中心**楼。 法定代表人曹智，该市代市长。 委托代理人魏东，江苏魏东律师事务所律师。 委托代理人徐勤剑，该市司法局工作人员。 被上诉人（原审被告）徐州市人民政府,住所地徐州市云龙区昆仑大道**徐州市行政中心****。 法定代表人庄兆林，该市市长。 委托代理人刘龙，该市司法局工作人员。 上诉人邳州市李口建筑材料厂（以下简称李口建材厂）因诉被上诉人邳州市人民政府(以下简称邳州市政府)、徐州市人民政府（以下简称徐州市政府）房屋行政征收决定和行政复议一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（2017）苏03行初303号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，经阅卷、调查和询问当事人，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，2011年7月，邳州市政府通告收回邳新路北侧，六保河西侧原李口砖瓦厂等5宗土地面积为52649.34平方米的国有土地使用权。2014年1月28日，天鸿水岸景城地块房屋征收列入邳州市委、市政府2014年城建重点工程。2016年12月30日，邳州市规划局出具《意见》，认为天鸿水岸景城房屋征收项目符合《邳州市城市总体规划(2011-2030)》的规划要求。2016年12月30日，邳州市发展改革与经济委员会出具《关于将天鸿水岸景城项目纳入2016年度国民经济和社会发展计划的说明》，将棚户区改造“三年计划”和老旧小区改造工作列入2016年度国民经济和社会发展计划，天鸿水岸景城地块属于老旧小区改造范围。2016年12月29日，邳州市国土资源局出具《关于天鸿水岸景城地块土地性质的说明》，认为徐州天鸿置业有限公司的天鸿水岸景城地块符合邳州市土地利用总体规划(2006-2020)。2017年1月，天鸿水岸景城地块旧城区改造项目作为邳州市政府工作主要目标任务被列入2017年邳州市国民经济和社会发展计划。2016年10月14日，邳州市房屋征收办公室发布调查公告并公示，组织对天鸿水岸景城地块进行入户调查摸底。2016年10月14日，通过组织被征收人代表抽号方式，确定江苏博文房地产土地造价咨询评估有限公司、江苏金土地房地产评估测绘咨询有限公司为项目评估机构。2016年11月8日，经被申请人批准，邳州市房屋征收办公室公示了天鸿水岸景城地块房屋征收补偿方案，公开征求意见，公示时间为30日。2016年12月，江苏瑞阳工程咨询有限公司受邳州市维护稳定工作领导小组办公室委托，对天鸿水岸景城地块房屋征收项目进行社会稳定风险评估，稳评结论为该项目社会稳定风险为“中风险”。2017年1月13日，被申请人邳州市政府作出邳房征[2017]02号《邳州市国有土地上房屋征收决定》（以下简称《房屋征收决定》），并与修改后的《天鸿水岸景城地块房屋征收补偿方案》一并公告，决定对天鸿水岸景城地块范围内房屋实施征收。2017年1月16日，邳州房屋征收办公室打进中国邮政储蓄银行专户1亿元补偿安置资金，收款账户为邳州市运河街道棚户区改造一期四指挥部。另外，产权调换安置房为天鸿水岸景城4号楼、5号楼期房，房型为110.97㎡、115.58㎡、133.18㎡。该地块300余户，包括李口建材厂在内有4户未签署征收补偿协议外，其余被征收人均签订征收补偿协议。 原审法院另查明，李口建材厂座落在邳州市运河镇邳××路北侧。2004年7月6日，李口建材厂获取了邳州市政府颁发的国有土地使用证，证载使用权面积为6027.1平方米，为工业划拨用地，该地面上建有厂房等建筑物。李口建材厂所在地在此涉案征收地块范围内。李口建材厂不服《房屋征收决定》,于2017年3月10日向徐州市政府申请行政复议,徐州市政府同日立案，于2017年5月5日以案情复杂决定延期三十日，于2017年5月26日作出徐行复[2017]第45号《徐州市人民政府行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），决定维持《房屋征收决定》，一并向李口建材厂告知了诉权。李口建材厂于2017年6月9日收到《复议决定书》，其仍不服，于2017年6月20日具状提起本诉。 原审法院认为，本案的争议焦点是：1.李口建材厂的起诉是否符合法律规定；2.邳州市政府作出的涉案房屋征收决定是否合法；3.徐州市政府作出的涉案复议决定是否符合法律规定。 一、关于李口建材厂起诉是否符合法律规定的问题。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第四十四条第一款“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。”第四十五条“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征补条例》)第十四条规定：“被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”本案中，邳州市政府于2017年1月13日作出涉案《房屋征收决定》，李口建材厂作为涉案的被征收人，其于2017年6月9日收到徐州市政府作出的《复议决定书》，于2017年6月20日具状提起本诉，系依据上述规定在法定期限内提起，符合法律规定。 二、关于邳州市政府作出的涉案《房屋征收决定》是否合法的问题。 1、《征补条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”据此，邳州市政府具有负责本行政区域内房屋征收与补偿工作的法定职权和职责。 2、《征补条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一的，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：…（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要…”涉案征收项目是邳州市政府于2014年确定的城建重点工程，该地块是旧城区改造“三年行动计划”项目之一，属于老旧小区改造范围，符合社会公共利益的需要。 3、《征补条例》第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”邳州市政府在作出征收决定前，就该项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、专项规划向发改、国土、规划等相关职能部门发函，邳州政府所属发改、国土、规划等职能机关作为征收建设项目所在地法定职能机关，依法有权出具相应证明，上述部门均回复予以认可。涉案天鸿水岸老旧小区改造列入2016年度邳州市国民经济和社会发展计划。李口建材厂虽主张涉案征收项目不符合相应规划，未列入国民经济和社会发展计划，但未提供有效证据予以反证，对其主张，原审法院不予认可。 4、《征补条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”邳州市征收部门根据《征补条例》、《国有土地上房屋评估办法》等相关法律、法规规定，结合区域实际制定了天鸿水岸景城地块房屋征收补偿方案，报经邳州市政府同意后在征收地块张贴公示，公开征求意见，公示时间为30日。公示期内，未出现多数被征收人认为征补方案不符合规定。李口建材厂认为征补方案不合理，没有依法征求公众意见，没有举行听证的理由缺乏事实和法律、法规依据，原审法院不予支持。 5、《征补条例》第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”邳州市政府下辖征收部门在作出涉案《房屋征收决定》前，已委托江苏瑞阳工程咨询有限公司对本案所涉征收项目开展社会稳定风险评估，经评估，该项目系政府工程，群众比较支持，实施的风险等级为中级，社会稳定风险适中，可以实施。邳州市政府在作出涉案《房屋征收决定》公示期间，在中国邮政储蓄银行专户存储资金1亿元，还明确了安置房源，且目前多数被征收人已签订房屋征收补偿协议，可以认定征收补偿费用足额到位，但存储专户资金在时间节点上违反了上述规定，依法应确认违法。鉴于涉案项目具有公益性，且大多数被征收人已经签订安置补偿协议，如撤销会对社会公共利益造成重大损害，故对涉案征收决定不予撤销。徐州市政府未查清事实，复议决定维持涉案征收决定，系事实不清，依法应予撤销。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十九条之规定，原审法院判决：一、确认邳州市政府2017年1月13日作出的《房屋征收决定》违法；二、撤销徐州市政府2017年5月26日作出的《行政复议决定书》。 上诉人李口建材厂上诉称：1.一审判决超出主张认定事实,违反了约束性辩论原则，故意偏袒被上诉人，严重违反法律规定;2.被上诉人邳州市政府作出的《房屋征收决定》不符合公共利益及邳州国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划及城乡规划；3.本次房屋征收所确定补偿方案不合理，没有依法征求公众意见；4.本次房屋征收决定作出前，未经市政府常务会议讨论决定，未依法进行社会风险稳定风险评估，不符合规定程序，被上诉人违反相关规定；5.在作出房屋征收决定前，没有依法对房屋征收范围内，房屋的权属区位、用途、建筑面积等情况，组织调查登记，未依法对未经登记的建筑进行调查、认定和处理；6.本次房屋征收所确定的评估机构违反法律规定,评估结果无效;7.本次房屋征收决定作出前，征收补偿费用没有足额到位。一审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。请求本院：1.依法撤销江苏省徐州市中级人民法院作出的（2017）苏03行初303号行政判决；2.依法撤销徐州市政府作出的《行政复议决定书》；3.依法撤销邳州市政府作出的《房屋征收决定》。 被上诉人邳州市政府在二审答辩认为，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求本院驳回上诉，维持原判。 被上诉人徐州市政府二审答辩认为，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为： 一、《征补条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。邳州市政府作为县级人民政府，依法具有作出《房屋征收决定》的法定职权。 二、《征补条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一的，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：…（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要…”。邳州市政府作出《房屋征收决定》涉及旧城区改建项目，是邳州市政府于2014年确定的城建重点工程，该地块是旧城区改造“三年行动计划”项目之一，属于老旧小区改造范围，该征收目的符合《征补条例》第八条第（五）项规定，案涉征收项目符合社会公共利益的需要。 三、《征补条例》第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，邳州市政府提交的《政府工作报告》《关于邳州市2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划（草案）的报告》《中共邳州市委、邳州市人民政府关于实施2014年重点城建工程的意见》、邳州市国土资源局《关于天鸿景城地块土地性质的说明》、邳州市发展改革与经济委员会《关于将天鸿景城地块纳入2016年度国民经济和社会发展计划的说明》、邳州市规划局《关于将天鸿景城地块追加为2016年度房屋征收计划的规划意见》等证据，可以证明《房屋征收决定》符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划及国民经济和社会发展年度计划。据此，《房屋征收决定》依据的各项规划、计划符合《征补条例》的上述规定。 四、《征补条例》第十条规定:“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”该条例第十一条规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”本案中，邳州市征收部门根据《征补条例》《国有土地上房屋评估办法》等相关法律、法规规定，结合区域实际制定了天鸿水岸景城地块房屋征收补偿方案，报经邳州市政府同意后在征收地块张贴公示，公开征求意见，公示时间为30日。公示期内，未出现《征补条例》第十一条第二款规定的多数被征收人认为征收补偿方案不符合该条例规定的情形，故邳州市政府无需组织由被征收人和公众代表参加的听证会。据此，案涉征收补偿安置方案的制定及公示、修改程序符合《征补条例》的规定。 五、《征补条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，江苏瑞阳工程咨询有限公司出具房屋征收项目社会稳定风险评估，明确载明该项目系政府工程，群众比较支持，实施的风险等级为中级，社会稳定风险适中，可以实施。据此，案涉社会稳定风险评估程序符合《征补条例》的规定。邳州市政府在作出涉案《房屋征收决定》公示期间，在中国邮政储蓄银行专户存储资金1亿元，还明确了安置房源，且目前多数被征收人已签订房屋征收补偿协议，可以认定征收补偿费用足额到位，但存储专户资金在时间节点上违反了上述规定，故案涉征补款项存储违反了《征补条例》的规定。 六、《征补条例》第十三条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，邳州市政府启动房屋征收工作以来，就房屋调查工作及调查结果、房屋征收补偿方案、房屋征收决定等依法进行了公示，并就房屋征收补偿方案公开征求意见，且根据现有材料证明，上述公示均系在征收范围内予以张贴公示。邳州市政府于2017年1月13日作出100号征收决定后，同日即进行了公告，公告亦向被征收人交待了申请行政复议及诉讼的权利和期限。据此，邳州市政府作出的《房屋征收决定》关于复议及诉权的规定内容亦符合《征补条例》的规定。 七、徐州市政府2017年5月26日作出的徐行复[2017]第45号《行政复议决定书》，未查清《房屋征收决定》违法的相关事实，对《房屋征收决定》予以维持不当；原审判决以认定事实不清为由，对其判决撤销符合法律规定。 综上，被上诉人邳州市政府作出的《房屋征收决定》违反了《征补条例》第十二条关于征收补偿款项应该足额到位的法律规定。鉴于案涉项目具有公共利益性质，大多数被征收人已经签订安置补偿协议，且被征收地块已经进行了开发建设的现实情况，如果对《房屋征收决定》判决撤销，将会对公共利益造成重大的损害，原审判决对案涉征收决定确认违法而不予撤销符合法律规定。徐州市政府未查清《房屋征收决定》违法的相关事实，行政复议决定维持案涉违法的房屋征收决定，系认定事实不清、适用法律错误，原审对其判决予以撤销并无不当。李口建材厂的上诉主张依法不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人邳州市李口建筑材料厂负担。 本判决为终审判决。 审判长  马生安 审判员  黄 河 审判员  张贞伟 二〇一九年十一月七日 书记员  张 丰 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；