湖北省宜昌市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)鄂05行初86号原告黄小春，男，汉族，1980年4月17日出生，住湖北省宜昌市伍家岗区。委托诉讼代理人刘青山，宜昌市伍家岗区长江法律服务所法律工作者。特别授权代理。被告宜昌市伍家岗区人民政府，住所地：湖北省宜昌市伍家岗区八一路**。法定代表人李伦华，区长。出庭负责人李刚，分管负责人。委托诉讼代理人刘继炎，湖北诚业律师事务所律师。特别授权代理。原告黄小春诉被告宜昌市伍家岗区人民政府不履行法定职责一案，本院2019年7月23日立案受理后向被告送达起诉状副本，被告在法定期限内向本院提交了行政答辩状和证据材料，本院将被告提交的行政答辩状和证据材料送达原告。本院依法组成由审判员闵珍斌担任审判长，审判员甘杨、胡振元参加的合议庭，于2019年11月12日公开开庭审理了本案，原告黄小春及其委托诉讼代理人刘青山，被告宜昌市伍家岗区人民政府的出庭负责人李刚及委托诉讼代理人刘继炎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：原告在原××路宜昌市成人中专有合法房屋一处。被告为加快宜昌现代商贸物流中心项目建设，于2010年向宜昌市人民政府提交《关于收回宜昌市成人中专土地使用权的请示》（宜伍府文[2010]42号），宜昌市人民政府作出《关于收回市成人中专土地使用权的批复》（宜府函[2010]150号），同意：“收回使用权范围内的土地，以划拨方式供地，用于村民安置房和拆迁安置房建设。其范围内的土地及其地上建（构）筑物的搬迁补偿安置由伍家岗区政府负责。”2011年8月27日，被告委托宜昌市地源房屋拆迁有限公司（以下简称地源拆迁公司）与原告签订《搬迁补偿协议》，该拆迁公司对原告实行货币补偿。同日，被告指派宜昌市伍家乡共勤村村民委员会（以下简称共勤村委会）与原告签订《购房合同》，用搬迁补偿款购买共勤村委会承建的“勤兴花园”安置房，《购房合同》约定共勤村委会确保该安置房在2012年12月31日前竣工并达到交付条件，房屋所有权证由共勤村委会办理，共勤村委会的安置房达到交付条件后7日内通知原告签订《商品房买卖合同》。然而，共勤村委会并未按合同约定的交房时间向原告交房，也未通知原告签订《商品房买卖合同》，更未给原告办理房屋所有权证。为此，原告多次与共勤村委会沟通交涉，得知“勤兴花园”属于共勤村委会村民安置房，根本就无法办证。原告认为，被告委托地源拆迁公司与原告签订的《搬迁补偿协议》、被告指派共勤村委会与原告签订的《购房合同》，严重违反《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》的规定，属于明显的欺诈行为，应为无效。原告申请伍家乡人民政府解决未果，请求宜昌市人民政府解决，宜昌市人民政府告知原告申请被告按照《关于收回市成人中专土地使用权的批复》履行职责，切实解决好原告拆迁安置等相关问题。2019年7月5日，原告向被告提出书面申请，但被告当场给原告作出《不予受理告知书》。被告无视《关于收回市成人中专土地使用权的批复》，将原告合法房屋征收后，擅自改变土地性质，将国有土地及地上建筑物，按照村集体土地及地上建筑物来补偿安置，致使原告房地产权属丧失，严重侵犯了原告的合法权益。原告依法申请被告履行行政职责后，被告不予受理，属于行政不作为。据此，原告请求确认被告行政不作为行为违法，判令被告依法履行《关于收回市成人中专土地使用权的批复》（宜府函[2010]150号），本案诉讼费由被告承担。庭审过程中，原告明确其针对的被告行政不作为行为，是指被告不依法履行《关于收回市成人中专土地使用权的批复》中的“搬迁补偿安置由伍家岗区政府负责”；判令被告依法履行该《批复》，是指判令被告为其安置房办理两证，若不能办理，则对原告重新安置。被告辩称：1.因建设“勤兴花园”安置房小区，共勤村委会拆迁了原告的房屋，该村委会有义务对原告进行拆迁补偿安置。根据宜昌市伍家岗区发展改革与统计局《关于伍家乡共勤村勤兴花园安置小区项目重新核准的批复》，共勤村委会在该村三组建设“勤兴花园”安置小区。根据被告《关于收回宜昌市成人中专土地使用权的请示》、宜昌市人民政府《关于收回市成人中专土地使用权的批复》，由于“勤兴花园”安置小区8-10号楼所占6亩土地在宜昌市成人中专校址内，宜昌市人民政府同意收回位于伍葫路宜昌市成人中专面积约6亩的国有土地使用权，划拨用于村民安置房和拆迁安置房建设。原告位于伍葫路3-112号的房屋在该收回范围内。上述事实表明共勤村委会为房屋拆迁人，原告为被拆迁人，双方应依据《城市房屋拆迁管理条例》的规定签订拆迁补偿安置协议。2.拆迁人共勤村委会采取货币补偿方式向原告支付拆迁补偿款278041.88元，完成了拆迁补偿义务。根据《拆迁劳务合同》，共勤村委会将原告等16户的房屋搬迁工作委托地源拆迁公司实施。2011年8月27日，原告与地源拆迁公司签订《搬迁补偿协议》，明确约定原告同意采取货币补偿形式，地源拆迁公司对原告实行货币补偿，原告获得房屋搬迁补偿款278041.88元。从《搬迁补偿协议》的附件《其他补偿费明细表》中可以看出，原告因选择货币补偿方式而得到被拆迁房屋补偿价值上浮20%（34032元）的补偿。拆迁人共勤村委会对原告的拆迁补偿义务已履行完毕。3.原告诉请为其所购“勤兴花园”房屋办理房屋所有权证，属于房屋买卖合同纠纷范畴，应通过民事诉讼程序解决。前述《搬迁补偿协议》约定，原告自愿购买“勤兴花园”安置房。2011年8月27日，原告与共勤村委会签订《购房合同》，约定原告自愿购买共勤村“勤兴花园”安置房10栋1单元6层02号房屋，建筑面积81.5㎡，购房总价款272881.52元，房屋所有权证由原告委托共勤村委会办理。被告经了解，共勤村委会之所以未能为原告办理房屋权属登记，是因政策所限，待条件具备时即会为其办理。因此，《购房合同》是拆迁补偿外的另一种房屋买卖合同，在合同履行过程中所产生的纠纷，应通过民事诉讼程序解决。4.本案不属于行政纠纷案件，不应采用行政诉讼方式审理。依据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，房屋拆迁补偿安置协议是拆迁人与被拆迁人经平等协商而签订，在履行过程中所产生的纠纷属于民事纠纷。原告在获得货币补偿后，所签订的《购房合同》是典型的房屋买卖合同，因此产生的纠纷也属于民事纠纷。换言之，《搬迁补偿协议》和《购房合同》都是民事合同，在履行过程中产生的纠纷都应通过民事诉讼方式解决，本案以行政诉讼方式审理显然不当。5.原告诉请被告为其所购“勤兴花园”小区的房屋办理房屋权属登记不能成立。被告既不是原告案涉房屋的拆迁人，也不是《搬迁补偿协议》及《购房合同》的一方当事人，没有法定职责或约定义务为原告所购“勤兴花园”房屋办理房屋权属登记。综上，原告的诉讼请求及事实理由均不成立，请求依法予以驳回。原告向本院提交了以下证据：1.原告的居民身份证复印件，证明原告的身份信息及诉讼主体资格。2.宜市国用（2004）第01531号《国有土地使用权证》，证明原告被拆迁房屋所占土地是国有土地而不是集体土地。3.《房屋产权注销清册》复印件，证明原告被拆迁房屋在拆迁前具有合法产权。4.宜昌市人民政府《关于收回市成人中专土地使用权的批复》，证明原告属于拆迁安置，应由被告而非共勤村委会负责。5.2019年7月4日《申请书》，证明原告申请被告妥善履行拆迁安置职责。6.宜昌市伍家岗区信访局《不予受理告知书》，证明被告行政不作为的事实。被告向本院提交了以下证据：第一组：宜昌市伍家岗区发展改革与统计局《关于伍家乡共勤村勤兴花园安置小区项目重新核准的批复》、被告《关于收回宜昌市成人中专土地使用权的请示》、宜昌市人民政府《关于收回市成人中专土地使用权的批复》；证明共勤村委会在该村三组建设“勤兴花园”安置小区，小区8-10号楼所占6亩土地在宜昌市成人中专校址内，宜昌市人民政府同意收回6亩土地的国有土地使用权，划拨用于村民安置房和拆迁安置房建设，拆迁人为共勤村委会，原告为被拆迁人。第二组：《拆迁劳务合同》、《搬迁补偿协议》、原告被拆迁房屋的《房屋所有权证》及《国有土地使用权证》；证明共勤村委会将原告等16户的房屋搬迁工作委托地源拆迁公司实施，共勤村委会与原告均同意采取货币补偿方式进行拆迁补偿，原告自愿购买“勤兴花园”安置房，共勤村委会对原告的拆迁补偿工作已完成，原告购买“勤兴花园”安置房是与共勤村委会之间的房屋买卖行为。第三组：《购房合同》；证明原告自愿购买“勤兴花园”10栋1单元6层02号安置房1套，建筑面积81.50㎡，约定了“房屋所有权证由乙方（黄小春）委托甲方（共勤村委会）办理”等其他事项，原告与共勤村委会之间存在房屋买卖合同关系。被告对原告所有证据的真实性无异议，对证据1、2、3、5的合法性、关联性予以认可，对证据4、6的证明目的不予认可。在《关于收回市成人中专土地使用权的批复》中，被告负责是指监督拆迁人依法对原告进行补偿，当时适用的是《城市房屋拆迁管理条例》，补偿义务人是拆迁人而不是被告，在《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施以后，被告才可成为补偿义务人。宜昌市伍家岗区信访局作出的《不予受理告知书》，不能证明被告行政不作为，已为原告解决问题指明了途径。原告对被告提交的第一组证据无异议。被告提交的第二组证据中，原告对《拆迁劳务合同》、《搬迁补偿协议》的真实性无异议，但认为证明内容与本案无关，搬迁补偿应由被告负责，被告未履行法定职责；对原告被拆迁房屋的《房屋所有权证》及《国有土地使用权证》无异议。对被告提交的第三组证据，原告对其真实性无异议，但认为与本案无关。本院认为，双方当事人就对方提交的所有证据的真实性均无异议，本院予以认定，作为本案认定事实的根据。根据采信的证据以及庭审中当事人陈述，本院认定如下案件事实：2010年4月9日，宜昌市伍家岗区发展改革与统计局作出《关于伍家乡共勤村勤兴花园安置小区项目重新核准的批复》，核准共勤村委会在该村三组建设“勤兴花园”安置小区。2010年6月3日，被告向宜昌市人民政府呈报《关于收回宜昌市成人中专土地使用权的请示》，提出因安置小区8—10号三栋楼建设，所占6亩土地在宜昌市成人中专校址内，恳请宜昌市人民政府协调土地及成人中专的主管部门，办理收回该土地使用权的相关事宜。2010年9月29日，宜昌市人民政府对原宜昌市国土资源局作出《关于收回市成人中专土地使用权的批复》，内容为：为妥善安置被拆迁户，同意收回位于伍葫路宜昌市成人中专面积约6亩的国有土地使用权，以划拨方式供地，用于村民安置房和拆迁安置房建设，其范围内的土地及其地上建（构）筑物的搬迁补偿安置由被告负责。原告位于伍葫路3-112号的房屋在该收回范围内。2011年6月22日，共勤村委会与地源拆迁公司签订《拆迁劳务合同》，合同约定共勤村委会将“勤兴花园”用地范围内宜昌市成人中专宿舍楼16户的房屋搬迁工作委托地源拆迁公司实施。2011年8月27日，原告与地源拆迁公司签订《搬迁补偿协议》，约定原告被搬迁房屋位于伍葫路3-112号，房屋所有权证建筑面积48.14㎡，公摊面积11.87㎡，合计面积60.01㎡，房屋性质为住宅，原告同意采取货币补偿形式，搬迁补偿款总计278041.88元；原告应在协议签订后3日内搬家腾房，将房屋交地源拆迁公司拆除；原告自愿购买“勤兴花园”安置房，该安置房于2012年12月31日前交付使用。2011年8月27日，原告与共勤村委会签订《购房合同》，约定原告自愿购买共勤村“勤兴花园”10栋1单元6层02号安置房，建筑面积81.5㎡，购房总价款272881.52元；共勤村委会确保在2012年12月31日前达到交付使用的条件，并在7日内通知原告，房屋所有权证由原告委托共勤村委会办理。原告购买的“勤兴花园”安置房2014年1月交付后，因未办理房屋所有权证等原因，原告曾向相关部门信访。2019年7月4日，原告向被告递交《申请书》，要求被告按照《关于收回市成人中专土地使用权的批复》的要求，负责原告的拆迁安置诉求。2019年7月5日，宜昌市伍家岗区信访局作出《不予受理告知书》，告知原告向宜昌市伍家岗区人民法院提出诉求。2019年7月17日，原告向本院提起行政诉讼，请求确认被告行政不作为行为违法，判令被告依法履行《关于收回市成人中专土地使用权的批复》。同时查明：1.原告原位于宜昌市××人中专××路××号的房屋，其所占土地为国有出让土地。2.原告购买的共勤村“勤兴花园”10栋1单元6层02号安置房，所占土地在原被拆迁房屋所在地。庭审过程中，被告陈述该安置房所占土地是国有土地，土地使用权人为共勤村委会。本院认为，2010年9月29日，宜昌市人民政府对原宜昌市国土资源局作出《关于收回市成人中专土地使用权的批复》，内容为：为妥善安置被拆迁户，同意收回宜昌市成人中专伍葫路面积约6亩的国有土地使用权，以划拨方式供地，用于村民安置房和拆迁安置房建设，其范围内的土地及其地上建（构）筑物的搬迁补偿安置由被告负责。原告认为，其原位于伍葫路3-112号的房屋在该收回土地的范围内，既然宜昌市人民政府确定搬迁补偿安置由被告负责，那么被告就负有相应的法定职责。就本案的定性问题及双方当事人的争议焦点，本院作如下评述。1.关于本案的定性问题。宜昌市人民政府作出《关于收回市成人中专土地使用权的批复》的时间是2010年9月29日，此时《城市房屋拆迁管理条例》仍有效，在《国有土地上房屋征收与补偿条例》2011年1月21日实施后，《城市房屋拆迁管理条例》才被废止。《城市房屋拆迁管理条例》第七条规定，拆迁人在取得建设项目的国有土地使用权批准文件等资料后，才能向市、县人民政府的房屋拆迁管理部门申请领取《房屋拆迁许可证》。本案中，共勤村委会在该村三组的“勤兴花园”安置小区建设项目，所占6亩土地在宜昌市成人中专校址内。共勤村委会要进行该项目建设，必须取得6亩土地的国有土地使用权批准文件，在共勤村委会不是6亩土地的权利人的情况下，相关机关必须报请宜昌市人民政府收回6亩土地的国有土地使用权，再以一定的方式供给共勤村委会，共勤村委会才可依法申领国有土地使用权批准文件。因此，宜昌市人民政府作出《关于收回市成人中专土地使用权的批复》，就是上述程序中的一个环节，该《批复》中的收回国有土地使用权、以划拨方式供地、用于安置房建设等事项，以及被告陈述安置房的土地使用权人为共勤村委会，均可印证这一点。尽管双方当事人未向本院提交2010年案涉拆迁项目的《房屋拆迁许可证》，但根据宜昌市伍家岗区发展改革与统计局2010年4月9日作出的《关于伍家乡共勤村勤兴花园安置小区项目重新核准的批复》，共勤村委会取得了在该村三组建设“勤兴花园”安置小区的核准。根据共勤村委会与地源拆迁公司签订的《拆迁劳务合同》，共勤村委会将“勤兴花园”用地范围内宜昌市成人中专宿舍楼16户的房屋搬迁工作委托地源拆迁公司实施。在地源拆迁公司与原告签订的《搬迁补偿协议》中，更是约定依照《城市房屋拆迁管理条例》的规定，双方就搬迁补偿事宜达成一致。据此，在案涉拆迁项目的实际操作中，共勤村委会属于拆迁人，地源拆迁公司属于拆迁代理人，原告属于被拆迁人。原告主张，被告委托地源拆迁公司与其签订《搬迁补偿协议》、被告指派共勤村委会与原告签订《购房合同》，但未提交相关证据支持其主张，本院不予支持。2.原告认为被告存在行政不作为行为，其理由是否成立。原告认为，在《关于收回市成人中专土地使用权的批复》中，宜昌市人民政府确定搬迁补偿安置由被告负责，原告2019年7月4日向被告递交《申请书》，要求被告按照该《批复》的要求，负责原告的拆迁安置诉求，被告未履行搬迁补偿安置职责，存在行政不作为行为。如前所述，案涉拆迁项目在实际操作中是按照《城市房屋拆迁管理条例》来实施。而在《城市房屋拆迁管理条例》的框架下，补偿权利人是被拆迁人（原告），补偿义务人是拆迁人（共勤村委会），被告作为县级人民政府，并非拆迁补偿法律关系的主体。事实上，地源拆迁公司作为共勤村委会委托的拆迁代理人，已与原告签订《搬迁补偿协议》，共勤村委会也与原告签订了《购房合同》。因此，案涉拆迁项目在实施过程中，共勤村委会与原告在2011年已就拆迁补偿事宜达成一致。在拆迁补偿权利义务关系清晰、补偿义务主体明确的情况下，宜昌市人民政府在《关于收回市成人中专土地使用权的批复》中确定“搬迁补偿安置由伍家岗区政府负责”，该职责属于被告作为县级人民政府的宏观管理职责，对被告并不产生具体的作为义务。原告认为被告存在行政不作为行为，其理由不能成立。原告购买的“勤兴花园”安置房2014年1月交付后，因未办理房屋所有权证等原因，原告曾向相关部门信访，相关部门也予以了答复。2019年7月4日，原告以类似诉求向被告递交《申请书》，被告收到后，委托宜昌市伍家岗区信访局于2019年7月5日作出《不予受理告知书》，告知原告向宜昌市伍家岗区人民法院提出诉求。被告的处理并无不当。3.原告在本案中的诉讼请求是否应予支持。最高人民法院《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》规定：“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”由于案涉拆迁项目在实际操作中是按照《城市房屋拆迁管理条例》来实施，在《搬迁补偿协议》、《购房合同》已签订的情况下，当事人就协议中约定的房屋补偿、安置等问题发生争议，原告应以共勤村委会为被告提起民事诉讼。宜昌市伍家岗区信访局在其作出的《不予受理告知书》中，告知原告向宜昌市伍家岗区人民法院提出诉求，就是指向该院提起民事诉讼。尽管《关于收回市成人中专土地使用权的批复》中有“搬迁补偿安置由伍家岗区政府负责”，但由于该职责属于被告的宏观管理职责，故原告以此为由，请求确认被告行政不作为行为违法，缺乏相应的请求权基础，本院不予支持。原告请求判令被告为其安置房办理两证，若不能办理，则对原告重新安置。如前所述，当事人就《搬迁补偿协议》、《购房合同》中约定的房屋补偿、安置等问题发生争议，原告应依法向共勤村委会主张权利。本案中，原告请求判令被告为其安置房办理权属登记、重新安置，既不利于保持相关法律关系的稳定性，也与最高人民法院上述《批复》的规定相悖。因此，原告针对被告的诉讼请求不应予以支持。需要说明的是，原告原位于宜昌市××人中专××路××号的房屋，其所占土地为国有出让土地。2010年6月3日，被告向宜昌市人民政府呈报的《关于收回宜昌市成人中专土地使用权的请示》中，提出因安置小区8—10号三栋楼建设，恳请收回三栋楼所占的6亩土地使用权，而原告购买的安置房在该区域内。庭审过程中，被告也陈述原告的安置房所占土地是国有土地，土地使用权人为共勤村委会。因此，相关部门之前作出“安置房使用的是村集体的土地，并不是国有划拨土地”的调查结论，与上述事实及当事人陈述相悖。综上，原告诉请被告履行法定职责的理由不成立，原告在本案中的诉讼请求不应予以支持，其可依法向共勤村委会主张权利。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、最高人民法院《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》之规定，判决如下：驳回原告黄小春的诉讼请求。一审案件诉讼费50元，由原告黄小春负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长  闵珍斌审判员  甘 杨审判员  胡振元二〇一九年十一月二十九日书记员  杜 璐