山东省东营市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)鲁05行终93号 上诉人（一审原告）：东营康柏德新材料有限公司，住所地东营市广饶县经济开发区。统一社会信用代码91370523065937769Y。 法定代表人：张继祥，执行董事。 委托诉讼代理人：陈翔，山东卓爵律师事务所律师。 委托诉讼代理人：董传刚，男，1972年9月4日出生，汉族，东营康柏德新材料有限公司经理，住山东省广饶县。 被上诉人（一审被告）：广饶县公安局，住所地：广饶县乐安大街**，统一社会信用代码11370523004515095B。 法定代表人：张红军，局长。 出庭负责人：司书志，党委委员。 委托诉讼代理人：任亮，广饶县公安局民警。 委托诉讼代理人：李长来，广饶县公安局民警。 被上诉人（一审被告）：广饶经济开发区管理委员会，住，住所地：广饶县经济开发区同和大厦一社会信用代码11370523004515378K。 负责人：田建林，主任。 出庭负责人：孙鹏，副主任。 委托诉讼代理人：李坤，山东正义之光（广饶）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：杨蓬勃，广饶经济开发区管理委员会工作人员。 一审第三人：吕国山，男，1964年2月28日出生，汉族，东营康柏德新材料有限公司总经理，住山东省广饶县。 一审第三人：黄文静，女，1986年10月16日出生，汉族，东营康柏德新材料有限公司出纳员，住山东省广饶县。 上诉人东营康柏德新材料有限公司（以下简称康柏德公司）与广饶县公安局、广饶经济开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）、一审第三人吕国山、黄文静违法扣押财产一案，康柏德公司不服山东省东营经济技术开发区人民法院（2019）鲁0591行初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年10月25日公开开庭进行了审理。上诉人的委托诉讼代理人陈翔、董传刚，被上诉人广饶县公安局的出庭负责人司书志，委托诉讼代理人任亮、李长来，被上诉人开发区管委会的出庭负责人孙鹏、委托诉讼代理人李坤、杨蓬勃，一审第三人吕国山、黄文静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，康柏德公司于2013年4月12日成立，法定代表人为张继祥，实际出资人为吕国山和董传刚，董传刚占股60%，吕国山占股40%。董传刚股份由张继祥和张聪聪代持，吕国山股份由黄文静代持。 2018年3月15日，董传刚、吕国山以实际控制人身份、张继祥、张聪聪、黄文静以公司股东身份共同签署《邀请监督信》，载明“今我公司因自身内部问题导致公司现停业整顿，后续财务审计工作难以正常进行。为和解以上出现的问题，让公司尽快恢复正常运营，特恳请东营恒瑞担保有限公司作为第三方全面介入我公司审计工作，现我公司全体股东、出资人作出求助邀请，并作以下承诺：1、自愿恳切邀请东营恒瑞担保有限公司出面全程监督审计等一切相关工作；……”。 2018年4月12日，董传刚、吕国山以及山东正大信会计师事务所员工刘明明签字的财物清单载明“康柏德：13年9本凭证、14年12本凭证、15年12本凭证、17年4本凭证、18年4本+2本凭证，账簿8本、入库单、出库单、空白发票、税盘，康柏德新材料：14年凭证4本……”。 2018年4月13日，王海燕、黄文静以及山东正大信会计师事务所员工刘明明签字的财物清单载明“铁皮柜7组+2组共9组、木柜2个（上锁）、针式打印机1台、编织袋3袋（封）、铁皮柜（小）3个、打印机一台、纸箱4个、主机8台、显示器5个、监控器5个、保险柜3个”。 2018年4月23日，移交人王海燕、交接人闫飞（山东正大信会计师事务所员工）签字的财物清单载明“东营康柏德新材料有限公司一内账：2017年1月至11月共22本，二税账：2016年：1月至10月各1本共10本，缺11月，12月2本，共12本；2017年：1月至11月共21本，缺12月，共21本”。 2018年4月26日，移交人董传刚、接收人刘明明（山东正大信会计师事务所员工）签字的财物清单载明“收到财务软件加密狗一个”。 2018年4月27日，移交人黄文静、接收人徐国英（山东正大信会计师事务所员工）签字的财物清单载明“东营康柏德新材料有限公司，2012年7月至12月共6本，2013年1月至12月共22本，2014年1月至12月共29本，2015年1月至12月共17本，2016年1月至12月共19本”。 2019年1月25日，山东正大信会计师事务所出具的《康柏德公司审计情况说明》载明，“审计工作是由广饶县公安局介绍、康柏德公司利益双方同意进行的。我们于2018年4月12日、2018年4月13日在山东恒瑞融资担保有限公司场所交接了康柏德公司与审计有关财务资料，应山东恒瑞融资担保有限公司、康柏德公司利益双方要求，广饶县公安局民警同意拉走了部分与审计无关资料。与审计有关资料我们进行了逐项盘点交接，与审计无关的资料进行了简单清点。广饶县公安局民警在场维持秩序，未参与清点工作。交接完资料后本着对交接资料安全负责的态度，将资料存放于广饶开发区管委会615房间。管委会工作人员将存放资料的办公室钥匙交给我们审计人员予以保管。2018年5月28日，康柏德公司利益双方在审计费发票签字的前提下，由开发区管委会工作人员将审计费由广饶县九亘化工有限公司账户进行了支付。2018年11月16日，在广饶县公安局经侦部门主持下，康柏德公司利益双方董传刚、吕国山签收了审计报告。资料至今存放于广饶开发区管委会，康柏德公司公章截止目前仍保管于广饶开发区管委会615房间公司办公室人员使用的保险柜中。” 2018年5月12日，山东正大信会计师事务所有限公司出具了鲁正会专字（2018）第151号《专项审计报告》。 另查明，2019年3月18日，康柏德公司作为原告，以黄文静、吕国山、山东正大信会计师事务所有限公司为被告向广饶县人民法院提起民事诉讼。诉讼请求为：1、请求判令三被告向原告返还交接清单所列包括公章、财务章、法人名章、营业执照（包含九亘公司的正副本共6个）、会计档案、网上银行UK、税盘、公司资质资料（包括环评、安评、质评、能评、消防、IS09000认证）、电脑10台、保险柜3个、财务软件加密狗1个等全部物品；2、请求判令三被告连带赔偿原告停产停业经济损失300万元（自2018年5月12日至诉讼请求1所列物品实际归还之日止）；3、本案一切诉讼费、保全费由三被告承担。该民事起诉状事实与理由载明，“原告的会计档案、印章、证照、金税盘、U盾等财物全部交被告山东正大信会计师事务所有限公司保管。审计完成后，被告山东正大信会计师事务所有限公司以被告吕国山、黄文静不同意为由，拒绝向原告归还会计档案、印章、证照、金税盘、U盾等物品，致使原告至今处于停业状态，给原告造成巨额经济损失……”。广饶县人民法院于2019年4月10日开庭审理了此案，此案现尚在审理中。 一审法院认为，本案的争议焦点是：1、康柏德公司提起本案诉讼是否符合起诉条件；2、康柏德公司要求确认广饶县公安局、开发区管委会扣押行为违法并返还被扣押物品及款项是否有事实和法律依据。 对于康柏德公司提起本案诉讼是否符合起诉条件的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。根据上述法律规定第（三）项，康柏德公司提起诉讼不仅应有具体的诉讼请求，还要有事实根据。所谓“事实根据”，是指一种‘原因事实’，也就是能使诉讼标的特定化或者能被识别所需的最低限度的事实。起诉一个事实行为，则要初步证明被告实施了所指控的事实行为。康柏德公司提起涉案诉讼，系认为广饶县公安局、开发区管委会实施了扣押其财物的行政行为，但广饶县公安局、开发区管委会均否认实施了康柏德公司起诉指向的扣押行为，因此，认定康柏德公司提起本案诉讼是否符合起诉条件的关键是广饶县公安局、开发区管委会是否实施了对康柏德公司财物及款项的扣押行为，也即康柏德公司起诉有无事实根据。康柏德公司提交的手机短信照片、手机通话录音等证据不能证实广饶县公安局、开发区管委会扣押行为存在，其诉求广饶县公安局、开发区管委会返还的扣押财物，又在广饶县人民法院提起的民事诉讼中，请求法院判令黄文静、吕国山、山东正大信会计师事务所有限公司返还，显系是康柏德公司对要求本案被告返还的财物由他人控制的自认。在广饶县人民法院对上述案件审理中，山东正大信会计师事务所有限公司答辩称，在经法院同意后自愿将所签交接清单所列财物以及未列入交接清单但现存于广饶经济开发区管委会的属康柏德公司所有的财物交出。由此可以认定，康柏德公司主张广饶县公安局、开发区管委会扣押并要求返还的财物的返还主体是山东正大信会计师事务所有限公司，本案中康柏德公司主张广饶县公安局、开发区管委会对其相关财物实施扣押的行政行为并不存在，康柏德公司提起本案诉讼没有事实根据，不符合提起本案诉讼的法定条件。对于本案涉及的其他争议焦点本案不予分析。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回康柏德公司的起诉。 康柏德公司不服一审裁定，上诉称，一、一审法院认定事实错误。上诉人提交证据能够证明两被上诉人实施了扣押上诉人财物的行政行为，一审法院关于上诉人提交的手机短信照片，手机通话录音等证据不能证实被上诉人扣押上诉人财物的行为与事实不符。一审答辩期间，因山东正大信会计师事务所有限公司主动承认扣押上诉人财物的事实，上诉人认为山东正大信会计师事务所有限公司、吕国山、黄文静的行为对扣押上诉人财物造成了实质性影响，故上诉人对上述三个侵权主体提起的民事诉讼与本案既不矛盾，也不冲突，更不构成自认。事实上，上诉人与被上诉人的工作人员田建林、马振庆、陈宝生的录音和手机短信才是真正的法律意义上的自认。二、一审法院举证责任分配不符合行政诉讼法的规定。行政诉讼要求行政机关负举证责任，一审法院将举证责任分配给上诉人，程序违法。另外，被上诉人广饶经济开发区管理委员会未在法定期间答辩、举证，根据相关规定应当认定上诉人的诉讼请求成立。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。 被上诉人广饶县公安局答辩称，一、上诉人不符合《行政诉讼法》第四十九条规定的原告条件。康柏德公司法人章现存放于广饶经济开发区管委会办公室，上诉人诉称两被上诉人扣押康柏德公司的公章，而起诉状上有康柏德公司的公章，因此起诉状上的印章非真实印章，因此上诉人不具备真实法人资格。二、广饶县公安局未实施扣押上诉人财物的行政行为。康柏德公司法定代表人为张继祥，实际出资人、控制人为董传刚和吕国山，董传刚股份由张继祥、张聪聪代持，吕国山股份由黄文静代持。2018年1月份以来，董传刚与吕国山就康柏德公司经营管理权问题出现纠纷，后协商自愿对公司账目进行审计。因为委托审计事务所的问题无法达成一致，吕国山、开发区管委会请求被上诉人出面协调。原定于2018年4月12日正大信会计事务所与上诉人办理账目交接手续，因董传刚临时反悔，直到4月13日才重新进行交接，交接完成后将物品、资料放置于开发区管委会615办公室。为防止出现账目哄抢事件，广饶县公安局抽调民警维持现场秩序，并未干预审计，也未对涉案物品实施控制。三、上诉人的证据，不能证实广饶县公安局作出了扣押涉案财物的行为。上诉人提交的手机短信照片，不能确认其完整性、真实性。根据董传刚提供的4月19日发给“陈宝生”、“高队”的信息可以印证其向正大信会计事务所移交物品是出于自愿并主动进行。上诉人提交的录音及整理资料，是起诉人单方制作，其完整性、真实性不能确定。通话录音、记录文字虽然提到审计，但不能证明广饶县公安局实施了扣押财物的行为。 开发区管委会答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法裁判。 一审第三人吕国山答辩称，上诉人实际投资股东为董传刚、吕国山，2013年5月成立到2015年12月底，一直由实际股东董传刚经营管理，因其利用职务之便套取公司利益，导致公司无法继续经营。2015年12月，董传刚与吕国山签订公司经营管理意向书，交由吕国山经营，公司很快恢复盈利状态。一审中吕国山吕国山提交的“意向书”充分证明两实际股东对于公司管理达成一致意见和协议，在没有新的意向和协议书达成之前，该意向书仍然有效。吕国山提交的“邀请监督信”等足以证明，该案为董传刚与吕国山之间的内部矛盾与利益冲突，与两被上诉人无关。上诉人所提交的录音、短信等证据只能证明其想要通过非法的手段达到其通过堵门占厂没能实现的目的。上诉人在（2019）鲁0523民初1451号案件庭审过程中，上诉人的委托诉讼代理人承认起诉广饶县公安局、广饶县开发区政府是起诉错误。 一审第三人黄文静答辩意见同吕国山。 上诉人在二审中提交刻制公章的发票一张，证明康柏德公司的公章被被上诉人扣押后，康柏德公司又补办了公章，并进行了备案。 广饶县公安局质证认为，上诉人刻制公章的行为不合法。 开发区管委会质证认为，即使在起诉状上加盖的印章已经备案，也只能证明是个别股东的意思，不是公司行为。 一审第三人质证认为，上诉人于2018年11月22日公示，营业执照和公司公章不慎丢失，12月10日补办了营业执照及公章。董传刚伙同其股份代持人张继祥采取欺骗的方式刻制了印章，不具备法律效力，董传刚本人也因为私自刻制公章，套取公司货款，被作为犯罪嫌疑人取保候审，其公章也被权威部门鉴定为假公章，所以上诉人不具备上诉资格。 对上诉人提交的刻制公章的发票，本院认为，该证据与本案的待证事实无关，本院不予采信。 双方当事人在一审中提交的证据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。康柏德公司提起诉讼不仅应有具体的诉讼请求，还要有事实根据。上诉人应当提供初步证据证明二被上诉人实施了其所诉的事实行为。本案中，康柏德公司提起涉案诉讼，认为二被上诉人实施了扣押其财物的行为，但二被上诉人均否认实施了涉案行为。上诉人提交的手机短信照片、手机通话录音等内容分析，不能证实二被上诉人实施了扣押上诉人财物的行为。上诉人向广饶县人民法院提起的民事诉讼，请求法院判令黄文静、吕国山、山东正大信会计师事务所有限公司返还本案涉案财物，可以证明上诉人认可涉案财物是在山东正大信会计师事务所有限公司处。 综上，上诉人提交的证据不能证明本案被上诉人广饶县公安局、开发区管委会行使了扣押上诉人财物的行为，上诉人的起诉不符合法定条件。 一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持一审裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  蒋建功 审判员  张晓丽 审判员  马曰全 二〇一九年十一月十一日 书记员  杨全月