四川省德阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川06行终59号 上诉人（原审原告）：姜承琼，女，汉族，生于1967年5月10日，住四川省德阳市旌阳区。 被上诉人（原审被告）：德阳市公安局旌阳区分局，机构地址：四川省德阳市旌阳区泾河路138号。 负责人：黄宪礼，该分局局长。 委托诉讼代理人：张忠明，该分局法制大队民警。 委托诉讼代理人：雷玥，四川三目律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：德阳市旌阳区人民政府，机构地址：四川省德阳市旌阳区黄河路99号。 法定代表人：陈天航，该区区长。 委托诉讼代理人：蔡义路，四川光标律师事务所律师。 上诉人姜承琼因与被上诉人德阳市公安局旌阳区分局（以下简称旌阳区公安分局）、德阳市旌阳区人民政府（以下简称旌阳区政府）治安管理处罚一案，不服德阳市旌阳区人民法院（2019）川0603行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2019年1月18日，姜承琼被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫，训诫书载明：“被训诫人：姜承琼；发生地点：中南海周边；发生时间：2019年1月18日。训诫内容：……（四）中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，你应该到相关信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。”2019年1月19日，四川省公安厅驻京信访工作组处置组对姜承琼进行了谈话，后姜承琼被送返回德阳市旌阳区。2019年1月21日，旌阳区公安分局对姜承琼非法上访行为予以立案，并对姜承琼进行了询问，开展了调查取证工作和处罚前的告知，后作出德旌公（凯）行罚决字【2019】64号《行政处罚决定书》，决定书查明部分载明：2019年1月18日，姜承琼在北京市中南海周边非法上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，涉嫌扰乱公共场所秩序。另查明，2018年1月5日姜承琼因扰乱公共场所秩序被旌阳区公安分局凯江路派出所行政警告，2018年10月28日姜承琼因扰乱公共场所秩序被旌阳区公安分局旌阳派出所行政警告，2018年11月16日姜承琼因扰乱公共场所秩序被旌阳区公安分局行政拘留7日。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，决定对姜承琼行政拘留9日，拘留期限2019年1月21日至2019年1月30日。姜承琼不服该行政处罚决定，于2019年2月20日向旌阳区政府提起行政复议，旌阳区政府于2019年2月26日依法受理。旌阳区政府经审理后于2019年4月11日作出德市旌府复【2019】3-3号《行政复议决定书》，决定：1.维持旌阳区公安分局作出的德旌公（凯）行罚决字【2019】64号《行政处罚决定书》；2.驳回姜承琼的其他复议申请。姜承琼收到该《行政复议决定书》后不服，提起行政诉讼，故请求：1.撤销旌阳区公安分局作出的德旌公（凯）行罚决字【2019】64号《行政处罚决定书》及旌阳区政府作出的德市旌府复【2019】3-3号《行政复议决定书》；2.判决旌阳区公安分局及旌阳区政府向原告赔礼道歉，对给原告造成的误工、名誉损害、精神伤害等予以赔偿；3.本案诉讼费由被告承担。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十五条规定“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”、第十六条规定“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定”及《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”。姜承琼的违法行为发生地为北京，但姜承琼系德阳市旌阳区居民，且引发信访的原因发生地在德阳市旌阳区，由旌阳区公安机关处理该案件更为适宜。因此，旌阳区公安分局对原告姜承琼具有作出治安管理处罚决定的主体资格和法定职权。原告关于旌阳区公安分局无管辖依据的理由不成立。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”即姜承琼对旌阳区公安分局作出的行政处罚决定不服而提起的行政复议，旌阳区政府具有审理的法定职权和职责。 国务院《信访条例》第十八条第一款、第二十条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出；信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。《四川省高级人民法院四川省人民检察院四川省公安厅四川省司法厅关于依法处理违法上访行为的意见》第二条规定，到北京天安门广场、中南海、中央领导人住地及周边地区上访，无论是个访还是集体访，无论是否实施过激行为，都违反了《信访条例》第十八条、第二十条有关规定，都属于违法上访。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款，情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。《四川省高级人民法院四川省人民检察院四川省公安厅四川省司法厅关于依法处理违法上访行为的意见》第四条规定，上访人再次实施进京非正常上访行为的，由接回地公安机关予以行政拘留处罚。姜承琼于2019年1月18日在北京市中南海周边地区上访，旌阳区公安分局在履行立案、调取证据、询问当事人、处罚前告知等程序后，作出德旌公（凯）行罚决字【2019】64号《行政处罚决定书》，对姜承琼予以行政拘留9日的处罚，并向其送达了该《行政处罚决定书》。旌阳区公安分局对姜承琼作出的行政处罚行为，符合以上法律法规规定。 姜承琼提出旌阳区公安分局作出的行政处罚无事实依据。经查，姜承琼在北京市中南海周边非正常上访的事实，有北京市公安局西城分局府右街派出所的训诫书、四川省公安厅驻京信访工作组谈话笔录、旌阳区公安分局询问笔录等证据证实，事实清楚、证据充分。原告的该项诉讼主张不能成立。姜承琼提出前科查询记录侵犯其名誉权。一审法院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百六十条的规定，公安机关在办理行政案件过程中，有权对违法嫌疑人的违法记录进行查询。旌阳区公安分局对姜承琼进行违法犯罪信息查询和记载，符合法律法规规定。原告的该项诉讼主张，不能成立。 旌阳区政府受理姜承琼的复议申请后，依照《中华人民共和国行政复议法》的规定进行了审理，保障了申请人和被申请人的合法权利，作出的德市旌府复【2019】3-3号《行政复议决定书》，形式及内容均符合法律规定。姜承琼关于旌阳区政府未尽到复议职责的诉讼主张，不能成立。 关于姜承琼提出的赔偿请求。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任”的规定，行政赔偿应以行政行为违法或无效为前提。经查，旌阳区公安分局对原告作出的行政处罚决定不存在违法或无效的情形，姜承琼的该项诉讼主张不能成立。 综上，旌阳区公安分局作出的德旌公（凯）行罚决字【2019】64号《行政处罚决定书》，旌阳区政府作出的德市旌府复【2019】3-3号《行政复议决定书》，事实清楚、证据充分、适用法律法规正确、符合法定程序。姜承琼请求予以撤销的理由不成立，其一并主张的行政赔偿没有事实及法律依据，对姜承琼的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经审判委员会讨论决定，判决：驳回姜承琼的诉讼请求。本案案件受理费50元，由姜承琼负担。 宣判后，姜承琼不服原判，向本院提起上诉称，原审认定事实不清，适用法律错误。上诉人不存在非法上访及涉嫌扰乱公共场所秩序的行为，被上诉人提交的《训诫书》、谈话笔录、询问笔录等证据足以证明上诉人没有违法行为。根据《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国行政诉讼法》《公安派出所执法执勤工作规范》等相关法律及文件规定，原审属于错案，上诉人的诉讼主张应当予以支持。请求：1.依法撤销德阳市旌阳区人民法院（2019）川0603行初21号行政判决书；2.依法撤销旌阳区政府德市旌府复【2019】3-3号《行政复议决定书》；3.依法撤销旌阳区公安分局德旌公（凯）行罚决字【2019】64号《行政处罚决定书》；4.判决被上诉人承担误工、交通、材料打印等相关经济损失费用。 被上诉人旌阳区公安分局答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，请求予以维持。 被上诉人旌阳区政府未提交书面答辩意见。 二审中，上诉人姜承琼向本院提交《调查取证申请书》，请求人民法院向四川省驻京办工作组调查核实其是否存在违法行为，同时向驻京办工作组及四川省公安厅调查核实其信访案件移交表、统一送返告知书应该移交的程序。本院审查认为，上诉人姜承琼的调查取证申请内容不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条的规定，依照《最高人民法院关于适用的解释》第三十九条的规定“当事人申请调查收集证据，但该证据与待证事实无关联、对证明待证事实无意义或者其他无调查收集必要的，人民法院不予准许。”本院对上诉人姜承琼的调查取证申请不予准许。 二审查明的其他案件事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是：旌阳区公安分局作出德旌公（凯）行罚决字【2019】64号《行政处罚决定书》及旌阳区政府作出德市旌府复【2019】3-3号《行政复议决定书》是否合法。根据国务院《信访条例》第十八条第一款规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”第二十条规定“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定“县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的”。本案中，上诉人姜承琼于2019年1月18日在北京中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所进行训诫，并作出《训诫书》，且姜承琼在此前一年中三次进京非正常上访，均被公安机关训诫并因扰乱公共场所秩序被行政处罚。姜承琼多次违反上述法律法规规定，到北京中南海周边非正常上访，被上诉人旌阳区公安分局据此依照《公安机关办理行政案件程序规定》对其违法行为进行调查询问，并根据《训诫书》、询问笔录及证人证言等相关证据，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的规定作出行政处罚决定，且在作出行政处罚中保障了其陈述和申辩权利，在作出行政处罚后亦及时告知其处罚内容及不服行政处罚的救济程序，故德旌公（凯）行罚决字【2019】64号《行政处罚决定书》事实清楚，适用法律法规正确，程序正当。被上诉人旌阳区政府根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，对姜承琼提出的行政复议事项进行了审查，并依法作出复议决定，及时告知其复议决定内容及不服行政复议决定的救济程序，故德市旌府复【2019】3-3号《行政复议决定书》事实清楚，适用法律正确，程序正当。一审法院在查明事实基础上维持被上诉人的行政处罚决定及行政复议决定并无不当，上诉人姜承琼关于撤销行政处罚决定和行政复议决定的上诉理由不能成立，本院不予支持。 关于赔偿经济损失的问题。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，行政赔偿应以行政行为违法或无效为前提。如上所述，被上诉人旌阳区公安分局作出的行政处罚决定并不存在违法或无效的情形，上诉人姜承琼的该项上诉请求缺乏事实依据，本院不予支持。 综上，上诉人姜承琼的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由姜承琼负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 罗为民 审 判 员 王 剑 审 判 员 陈洪斌 二〇一九年十一月十三日 法官助理 蔡亚淋 书 记 员 付生宇