河南省许昌市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫10行终143号上诉人（一审被告）许昌市城市综合执法局。住所地许昌市创业服务中心E栋6楼。法定代表人刘静，该局局长。委托代理人姚辉，该局工作人员。委托代理人郑彦章，河南世纪风律师事务所律师。被上诉人（一审原告）许昌未来房地产开发有限公司，住所地许昌市建安大道以北、八龙路以西东岸华城一期1号楼南起第九间。法定代表人于静涛，该公司董事长。委托代理人盛亚辉，河南先利律师事务所律师。上诉人许昌市城市综合执法局因与被上诉人许昌未来房地产开发有限公司行政处罚纠纷一案，不服河南省许昌市魏都区人民法院（2019）豫1002行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年10月25日公开开庭审理了本案。上诉人许昌市城市综合执法局的委托代理人姚辉、郑彦章，被上诉人许昌未来房地产开发有限公司的委托代理人盛亚辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。河南省许昌市魏都区人民法院审理查明：2017年6月26日许昌市住房和城乡建设局作出许建罚责停字［2017］第2-8号《责令停止违法行为通知书》：“许昌未来房地产开发有限公司于2016年10月，在东城区建安大道与潩河路交叉口东北角进行了对东岸华城项目16#楼，擅自改变营业房结构，将两层改为三层，施工图设计文件未经审查的行为，已涉嫌违反国务院《建设工程质量管理条例》第十一条第二款的规定．．．．．．现责令许昌未来房地产开发有限公司自接到本通知之日起，立即停止上述行为并接受调查处理。”2017年8月24日许昌市住房和城乡建设局依据《建设工程质量管理条例》第五十六条、《河南省住房和城乡建设系统行政处罚裁量标准》作出许建罚决字［2017］第21号《行政处罚决定书》：“许昌未来房地产开发有限公司于2016年10月在东城区建安大道与潩河路交叉口东北角建设的东岸华城项目16#楼（建设规模11218．7平方米），擅自改变营业房结构，将两层改为三层，施工图设计文件未经审查的违法行为．．．．．．作出如下行政处罚：1．责令改正；2．处贰拾伍万元（25万元）的罚款。”并告知不服该决定，提起行政复议或诉讼的途径和期限。2017年10月20日，原告许昌未来房地产开发有限公司缴纳了25万元罚款。被告许昌市城市综合执法局于2017年11月10日依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《河南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第七十一条的规定，作出了许综决字［2017］第1-004号《责令改正决定书》：“许昌未来房地产开发有限公司因在建安大道以北、八龙路以西建设的东岸华城16#楼项目，未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，存在擅自将规划的两层商业改建为三层的违法行为（违法建设工程面积885．25平方米，建设工程总面积12103．95平方米，建设工程总造价15381699．66元）．．．．．．现对许昌未来房地产开发有限公司作出决定如下：责令改正（具体措施为：按照规划要求整改到位）。”被告于同日作出许综罚决字［2017］第1-004号《行政处罚决定书》：罚款人民币壹佰叁拾捌万肆仟叁佰伍拾叁元。并告知如不服该决定提起行政复议或诉讼的途径和期限。2017年12月11日许昌市住房和城乡建设局作出《关于撤销行政处罚决定通知书》撤销了许建罚决字［2017］第21号《行政处罚决定书》。后原告许昌未来房地产开发有限公司按照规划整改到位。原告因不服被告许昌市城市综合执法局作出的《责令改正决定书》、《处罚决定书》，向本院提起行政诉讼。另查明：许昌市人民政府于2017年8月30日作出许政［2017］37号文件，许昌市城市综合执法局承继许昌市城乡规划局的四项行政职能：1、建设单位能取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的处罚；2、建设单位或者个人未经批准进行临时建设；未按照批准内容进行临时建设；临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的处罚；3、对违法施工现场的查封；对违法建筑的强制拆除；4、对城乡规划的实施情况进行监督检查。河南省许昌市魏都区人民法院认为：《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”原告许昌未来房地产开发有限公司实施了在建安大道以北、八龙路以西建设的东岸华城16#楼项目规划的两层商业改建为三层的违法行为。对于该违法行为，许昌市住房和城乡建设局于2017年8月24日依据《建设工程质量管理条例》第十一条第二款的规定，以原告存在擅自改变营业房结构，将两层改为三层，施工图设计文件未经审查的违法行为为由，作出许建罚决字［2017］第21号《行政处罚决定书》，对原告处以25万元罚款的行政处罚。被告许昌市城市综合执法局于2017年11月10日依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《河南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第七十一条，以原告未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，存在擅自将规划的两层商业改建为三层的违法行为为由，作出许综罚决字［2017］第1-004号《行政处罚决定书》，对原告处以1384353元的行政处罚。许昌市住房和城乡建设局、许昌市城市综合执法局在作出涉案处罚决定时所依据的法律、法规及违法事实表述上存在不同，但均是针对原告在东岸华城16#楼项目规划的两层商业改建为三层的违法行为作出的罚款的行政处罚。许昌市住房和城乡建设局于2017年12月11日作出《关于撤销行政处罚决定通知书》撤销了许建罚决字［2017］第21号《行政处罚决定书》，该通知书作出的时间晚于被告许昌市城市综合执法局作出许综罚决字［2017］第1-004号《行政处罚决定书》，且被撤销的处罚决定原告已缴纳的罚款至今未予退还。被告许昌市城市综合执法局违反了对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚的规定，系重复处罚。故，原告要求撤销被告许昌市城市综合执法局于2017年11月10日作出的许综罚决字［2017］第1-004号《行政处罚决定书》的诉讼请求，该院予以支持。该案中许昌市住房和城乡建设局作出许建罚责停字［2017］第2-8号《责令停止违法行为通知书》、许建罚决字［2017］第21号《行政处罚决定书》后，原告许昌未来房地产开发有限公司仅缴纳了25万元罚款，对于违法行为并未及时进行整改，而是在被告许昌市城市综合执法局作出许综罚决字［2017］第1-004号《行政处罚决定书》后整改到位。故，被告许昌市城市综合执法局于2017年11月10日依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《河南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第七十一条的规定，作出许综决字［2017］第1-004号《责令改正决定书》，责令原告许昌未来房地产开发有限公司按照规划要求整改到位，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确。原告要求撤销被告许昌市城市综合执法局于2017年11月10日作出的许综决字［2017］第1-004号《责令改正决定书》的诉讼请求，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：一、撤销被告许昌市城市综合执法局于2017年11月10日作出的许综罚决字［2017］第1-004号《行政处罚决定书》；二、驳回原告许昌未来房地产开发有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告许昌市城市综合执法局负担。上诉人许昌市城市综合执法局不服一审判决，向本院提起上诉称，一、综合多方面因素考虑，能够认定被上诉人实施了两个违法行为。首先，市住房和城乡建设局依据国务院《建设工程质量管理条例》，对被上诉人二层改三层，施工图设计文件未经审查的行为进行行政处罚。被上诉人“二层改三层，施工图设计文件未经审查的行为”属于消极不作为违法。上诉人依据《城乡规划法》和《河南省实施办法》对其二层改三层，未按照工程规划许可证的规定进行建设，擅自增加建筑面积的行为进行行政处罚。被上诉人“二层改三层，未按照工程规划许可证的规定进行建设，擅自增加建筑面积”的这一行为属于积极的作为违法。其次，住建部门处罚的是施工图设计文件未经审查，即使被上诉人没有违反规划，没有增加面积，只要施工图设计文件未经审查都要进行处罚。而上诉人处罚的是违法规划超面积建设，与施工图设计文件审查无关。二者处罚依据的法律规划不同，事实理由不同，属于两个不同的违法行为。二、上诉人作出的行政处罚并不违反《行政处罚法》第二十四条。该条规定，对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上的罚款的行政处罚。根据该条规定可知，此处的“违法行为”只能是一个行为。而就本案而言，如前所述实施的是两个行为，一是施工图设计文件未经审查的行为，二是违反规划增加面积的行为。二者之间可能有牵连关系，许昌市中级人民法院发回重审裁定也载明，考虑而这是否有牵连关系。牵连关系恰恰证明被上诉人实施的不是一个违法行为，不符合上述二十四条关于一个违法行为的规定。三、一审审理期间只存在一个处罚决定书。首先，2017年12月11日，市住房和城乡建设局向被上诉人发出关于撤销行政处罚决定通知书，撤销原来作出的行政处罚决定书(许建罚决字【2017】第21号)。因此，针对被上诉人东岸华城16#楼的违法行为，在一审审理期间，只存在一个处罚决定书，不存在两次罚款的处罚。其次，关于罚款退还问题。经了解，市住房和城乡建设局多次要求被上诉人提供账户予以退还，并于2018年5月17日下发《关于确认罚款及退还事宜的通知》，但是被上诉人至今没有提供，无法进行退还。综上，一审认定上诉人违反《行政处罚法》第二十四条，请求：1、撤销魏都区人民法院（2019）豫1002行初29号行政判决，改判驳回被上诉人诉讼请求。2、本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人许昌未来房地产开发有限公司辩称，一、上诉人许昌市城市综合执法局认定“二层改三层”的行为为“实施了两个违法行为”，属认识上存在错误。2016年底，被上诉人许昌未来房地产开发有限公司的东岸华城项月16号楼业主在该楼主体结构验收合格后，擅自改变营业房结构，将两层改为三层。该营业房“二层改三层”的行为无论实在客观事实上还是法律上均属一个行为事件，只不过该擅自行为同时触犯了《建设工程管理条例》(第11条第2款)和《城乡规划法》(第43条)、《河南省实施城乡规划法办法》(第59条)这两方面法律法规的相关规定，不能就由此认定“实施了两个违法行为＂。而事实上，无论是上诉人对本案做出的行政处罚决定书还是许昌市住房和城乡建设局的行政处罚决定书均同样认定的是被上诉人“存在擅自将两层改建为层的违法行为”，而不是上诉人的上诉状中所述的两个违法行为。二、正是因为上诉人许昌市城市综合执法局对本案中的“二层改三层”的行为认识有误，从而导致本案“一事罚”错误后果。对于该营业房二层改三层的行为，2017年8月24日许昌市住房和城乡建设局以被上诉人违反《建设工程管理条例》第11条第2款的规定为由处以原告25万元的行政处罚(2017年12月11日被该局撤销)，而上诉人在听证程序中已明知存在上述罚款的情况下，于2017年11月10日仍对被上诉人处以138.4353万元的巨额罚款，其行为己严重违反我国《行政处罚法》第二十四条的规定。三、违反法律强制性规定所作出的行政处罚自作出之时就属违法，应予撤销。虽然许昌市住房和城乡建设局在上诉人许昌市城市综合执法局作出处罚决定的一个月后撤销了其25万元的处罚决定，也就是上诉人所称的“一审期间只存在一个行政处罚决定书”，但并不说明上诉人违反行政处罚法禁止性规定所作出的行政处罚行为是合法的。上诉人在作出本案行政处罚之时就已违反了行政处罚法的强制性规定，违反法定程序作出的行政处罚自始至终就是违法，该违法行为和后果不因第一次行政处罚被撤销而合法。更况且25万元的罚款许昌市住房和城乡建设局仍未退还，客观上一事二罚的法律后果仍然存在。综上，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，判决撤销上诉人许昌市城市综合执法局2017年11月10日作出的许综罚决字[2017]第1-004号行政处罚决定书合理合法，故此请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。经二审审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”根据上述规定，“一事不再罚”原则是指对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一依据，给予两次或两次以上的罚款。“一事不再罚”中的“一事”应当理解为“一个违法行为、一个违法构成”。“一事不再罚”原则是行政机关实施行政处罚和人民法院对被诉行政行为进行合法性审查时必须遵循的一项重要原则，目的在于防止重复处罚，体现过罚相当的法律原则，以保护行政相对人的合法权益。本案中，许昌市住房和城乡建设局作出的许建罚决字[2017]第21号《行政处罚决定书》与许昌市城市综合执法局作出的许综罚决字[2017]第1-004号《行政处罚决定书》，虽然其依据的法律、法规及违法事实在表述上有所差别，但均是基于被上诉人擅自将两层商业改建为三层这一基本违法事实进行的处罚，且上诉人许昌市城市综合执法局在作出涉案行政处罚决定书时已经知道许昌市住房和城乡建设局作出的许建罚决字[2017]第21号《行政处罚决定》。因此，上诉人许昌市城市综合执法局针对许昌未来房地产开发有限公司作出的涉案行政处罚决定构成重复处罚。关于上诉人诉称一审审理期间只存在一个处罚决定书，不存在两次罚款的处罚的问题。许昌市住房和城乡建设局是在上诉人许昌市城市综合执法局作出涉案行政处罚决定之后才撤销了其25万元的处罚决定，但这并不说明上诉人许昌市城市综合执法局作出的涉案行政处罚行为是合法的。综上，上诉人的上诉理由不能成立，不予采纳。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人许昌市城市综合执法局承担。本判决为终审判决。审判长 王五周审判员颜森审判员董盼利二〇一九年十一月二十日法官助理张亚楠书记员牛萌