浙江省建德市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0182行初40号 原告石云香女，1935年4月17日出生，汉族，浙江省建德市人，住建德市。 委托代理人（特别授权代理）夏涛、吕磊（实习），北京万典律师事务所律师。 被告建德市梅城镇人民政府，住所地建德市梅城镇总府后街**。 法定代表人沈小来，镇长。 出庭应诉负责人唐黎明，系副镇长。 委托代理人（特别授权代理）储立，浙江杭星律师事务所律师。 原告石云香诉被告建德市梅城镇人民政府（以下简称梅城镇政府）行政处罚一案，原告于2019年7月2日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同年7月5日向被告梅城镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月6日公开开庭审理了本案。原告石云香的委托代理人夏涛，被告梅城镇政府的出庭应诉负责人唐黎明及委托代理人储立到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 梅城镇政府于2019年6月4日作出《解危通知书》，主要内容为：龚志铭，你户位于梅城镇××号的房屋，经专业鉴定公司鉴定为D级危房。为保证生命财产安全，消除公共安全隐患，现通知你户立即停止使用该处危房，并于2019年6月11日前完成危房拆除。逾期未拆除的，我们将组织人员实施拆除。附：城南西路44、45号房屋鉴定报告一份。 原告石云香诉称，原告系建德市梅城镇城南西路居民，从2017年开始，建德市人民政府在梅城镇进行“建德市梅城镇古城开发建设（棚户区改造）”项目房屋拆迁，原告房屋位于拆迁范围之内。因原告一直未与建德市人民政府等拆迁部门就房屋补偿面积和补偿价款达成一致，2019年6月4日，被告向原告下发了《解危通知书》。原告认为该通知书明显认定事实错误，适用法律错误，依法应予以撤销，理由如下： 责令限期拆除不是行政处罚，被告的行为超越职权。《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十四条规定可以看出，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设的行为，不属于行政处罚行为。关于这一问题，国务院对于限期拆除是否属于行政处罚有明确的解释，《国务院关于“责令限期拆除”是否是行政行为的答复》（国法秘函[2000]134号）函复如下：根据《行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，《城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”，不应当理解为行政处罚行为。虽《城市规划法》已废止，但《城乡规划法》第六十条与《城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”的含义相同。因此，责令限期拆除行为不属于行政处罚，被告不具有集中行使城市行政处罚的权限，也不具有代替规划部门行使限期拆除的职权，故属超越职权。 被告下发《解危通知书》缺乏事实根据，适用法律错误。《城乡规划法》第四十条第一款规定违法建筑，但该法于2008年1月1日实施，原告的房屋建设行为发生该法实施之前，不可能违反《城乡规划法》的规定，被告认定原告房屋为违法建筑明显适用法律错误。 被告实施行政处罚的目的是为了逼迁，违反公平正义，应予以撤销。本案系因征地拆迁引发的一起行政执法纠纷，因政府要征收原告的房屋，双方关于房屋补偿面积和补偿标准难以达成一致，政府便通过下发危房拆除通知等行政处罚来逼迫原告签订拆迁协议。行政处罚等方式属于强制手段，以这种强制手段逼迁显然是暴力逼迁。根据《中纪委、监察部关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》：“四、严肃查办案件，严格追究有关责任人的责任。加大查办违法违规强制征地拆迁案件的力度。绝不姑息。”的规定，被告以危房拆除的形式逼迁的要承担相应法律责任。 对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋，应依据现行有关法律法规补办手续。国务院《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》国办发明电[2003]42号“。四、完善相关政策措施，妥善解决遗留问题。对拆迁范围内因历史原因造成的手续不全房屋，应依据现行有关法律法规补办手续。”根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定，在房屋征收过程中，被告等拆迁部门应组织有关部门对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。原告房屋有房屋所有权证，是合法建筑，在房屋征收过程中，被告等拆迁部门应组织有关部门对征收范围内登记和未登记的建筑物进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑的应当给予补偿，而不是认定为危房进行逼迁。被告等相关部门没有履行入户调查认定和处理的程序，属于违反法定程序进行房屋征收，应补办相关调查认定行政行为。 原告的房屋不是危房，被告在征收项目启动后才以危房为由下发《解危通知书》，执法目的不当，应予以撤销。 即使是危房也应区别对待，而不是直接下发通知进行危房拆除。根据《城乡规划法》、《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》等规定，即使危房也要区别对待，应当区分尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形和无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，而非一概认定原告房屋为危房就下发《解危通知书》。 被告作出《解危通知书》的对象错误，龚志铭是石云香的丈夫，在1991年7月31日已过世。 《鉴定报告》不合法，鉴定机构没有相应资质，未进行实地勘测，《鉴定报告》也未及时报有关部门备案。房屋安全鉴定并非房屋所有权人委托，且鉴定结果没有及时告知，程序违法。 《解危通知书》没有写明所依据的法律规定。 综上，原告认为被告作出《解危通知书》的行政行为明显违反法律规定，认定事实、适用法律均违法，严重侵害原告合法权益，请求法院判决撤销梅城镇政府于2019年6月4日作出的《解危通知书》。 原告石云香向本院提交了以下证据：1.《解危通知书》一份，证明被告作出的行政行为违法。2.《房屋所有权证》、《房屋买卖合约书》各一份，证明原告拥有合法房屋。3.身份证、常住人口登记表、梅城镇宝华洲社区出具的《证明》**，证明原告石云香与龚志铭是夫妻关系，龚志铭于1991年7月31日过世，原告主体适格，《解危通知书》下发的主体错误。4.房屋照片一组，证明原告房屋不是危房。5.《建德市梅城镇古城开发建设（棚户区改造）国有土地上房屋征收补偿方案》一份，证明原告的房屋在征收范围内，原告与被告的关系是征收与被征收的关系，不是解危通知的关系，被告在房屋拆迁的过程中以下发《解危通知书》的方式拆除房屋是错误的。 以上证据均为复印件。 被告梅城镇政府辩称，被告在对梅城镇范围内房屋隐患进行排查时发现城南西路44号、45号房屋存在安全隐患。该房屋于1990年10月10日办理《房屋所有权证》（证号：建梅字第**）。经被告委托浙江中赫工程检测有限公司对案涉房屋进行安全鉴定，该鉴定机构于2019年5月29日作出报告编号为ZHJD1900734的《鉴定报告》，确定该房屋地基未处于危险状态，基础及楼层危险性等级评定为“DU级”，房屋危险性等级为“D级”，承重结构已不能满足安全使用要求，住房整体出现险情，构成整幢危房，并在“要求”中载明“该房屋已建造多年，结构整体性较差且适修性差，基本无加固经济价值，建议拆除”。建德市住房和城乡建设局收到上述《鉴定报告》后，于2019年6月3日向被告作出《解危通知书》，告知被告：上述房屋已成危房，危险等级为D级，建议拆除。要求被告立即组织人员撤离，并对该危险房屋采取消除危险的必要措施。被告收到该通知后于2019年6月4日作出《解危通知书》，并附《鉴定报告》向龚志铭户送达。被告认为，被告作出《解危通知书》并非行政处罚，而是根据属地原则，在案涉房屋被鉴定为D级危房建议拆除及建德市住房和城乡建设局作出督促《解危通知书》的前提下，为保障辖区内群众生命、财产安全及社会公共安全向房屋所有权人和使用权人作出的告知。综上，请求法院在查明事实的基础上依法作出公平公正的判决。 被告梅城镇政府向本院提交了以下证据：1.浙江中赫工程检测有限公司《鉴定报告》（编号：ZHJD1900734)一份，证明经浙江中赫工程检测有限公司鉴定，该房屋的地基未处于危险状态，基础及楼层危险性等级评定为“DU级”，房屋危险性等级“D级”，承重结构已不能满足安全使用要求，住房整体出现险情，构成整幢危房，并建议拆除的事实。2.《房屋安全鉴定单位诚信档案》网络打印件一份，证明浙江中赫工程检测有限公司在杭州市住房保障和房产管理局进行房屋安全鉴定单位备案，具有房屋安全鉴定的相应资质的事实。3.《解危通知书》一份，证明建德市住房和城乡建设局作出《解危通知书》，告知梅城镇政府案涉房屋已构成危房，危险等级为D级,请梅城镇政府立即组织人员撤离，并对该房屋采取消除现实危险的必要措施的事实。4.《解危通知书》一份，证明梅城镇政府于2019年6月4日作出通知书告知龚志铭户房屋经鉴定为D级危房，请其实施紧急避险并于2019年6月11日前自行拆除该房屋的事实。 以上证据均为复印件，证据1、3、4提供原件核对后退回。 经庭审质证，原告对被告提交的证据1的真实性、合法性有异议，提出鉴定由被告单方委托，根据《浙江省房屋使用安全管理条例》的规定，应由房屋使用安全责任人（即原告）委托房屋安全鉴定，认为被告委托鉴定违法，另提出报告中鉴定人员的签字和印章不一致，报告照片有一部分是原告邻居家的，不能反映原告家的情况，签字的鉴定人员宋冠青、庄千满（音）没有进行实地的勘测，报告不具有合法性，房屋主体承重结构完好，并非危房。对证据2的真实性有异议，提出没有提交原件，认为截图无法证明该公司具有资质。对证据3的真实性、关联性有异议，认为原告的房屋不属于危房。对证据4的真实性、合法性不认可，提出《解危通知书》发放主体错误，龚志明早已过世，不具有主体资格，房屋一直由石云香居住，《解危通知书》应该发放给石云香；提出通知未载明法律依据，未告知原告享有陈述、申辩的权利及诉权，程序违法。 被告对原告提交的证据1本身的真实性、合法性、关联性无异议，证明对象有异议，系被诉行政行为的载体。对证据2本身的真实性、合法性、关联性无异议，证明对象有异议，提出不否认原告享有房屋份额，但房屋未完成转移登记，认为房屋权属的继承应根据龚志明是否有遗嘱或者按照继承法的规定予以确定。对证据3中身份证、常住人口登记表无异议，对《证明》的真实性无异议，合法性有异议，认为《证明》出具的单位不具有证明婚姻状况的权利；对证明对象有异议，提出《解危通知书》实际是发放给龚志铭户，正文开头写的也是“你户”，通知书在发放对象名称的书写上遗漏了“户”字。对证据4照片反映的城南西路44号、45号房屋现状无异议，对证明对象有异议，认为房屋危险性、危险等级及相关的处理建议，需由相应资质的机构予以确定，无法通过照片确定。对证据5的真实性、合法性无异议，但认为与本案无关联。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1和被告提供的证据4，系被诉《解危通知书》，本院对真实性予以确认，对其合法性，将在裁判说理部分作综合认证。原告提供的证据2，系房屋权源依据和权属凭证，能够证明原城南西路40号（即现城南西路45号）1间1层砖木结构的43.20平方米的房屋登记在龚志铭名下的事实，本院予以采信。证据3，被告质证后对真实性无异议，本院对真实性予以确认。证据4，被告质证后对真实性无异议，能够证明案涉房屋的外部、内部情况，予以采信，但仅凭照片无法证明房屋是否系危房，对其待证事实本院不予认定。证据5，系《建德市梅城镇古城开发建设（棚户区改造）国有土地上房屋征收补偿方案》，本院予以采信。被告提交的证据1《鉴定报告》提供了原件核对，附有营业执照、浙江省建设工程质量检测机构资质证书、检验检测机构资质认定证书等，且加盖了浙江中赫工程检测有限公司公章，原告对该《鉴定报告》虽有异议，但经本院释明后表示不申请重新鉴定，故该证据能够证明被告梅城镇政府委托浙江中赫工程检测有限公司对案涉房屋进行安全鉴定，鉴定结论为“该房屋危险性等级评定为D级”的事实，本院予以采信。证据2，能够证明浙江中赫工程检测有限公司进行了房屋安全鉴定单位备案，本院予以采信。证据3，系建德市住房和城乡建设局发给梅城镇政府的《解危通知书》，能够证明2019年6月3日建德市住房和城乡建设局要求梅城镇政府立即组织人员撤离，并对案涉房屋采取消除现实危险的必要措施，本院予以采信。 经审理查明，龚志铭在建德市梅城镇××（××）有一层一间砖木结构的43.20平方米的房屋一处，该房屋于1990年办理了《房屋所有权证》，所有权人为龚志铭。2019年5月29日，被告梅城镇政府委托的浙江中赫工程检测有限公司对上述房屋作出了《鉴定报告》，鉴定结论为“该房屋危险性等级评定为D级，承重结构已不能满足安全使用要求，房屋整体处于危险状态，构成整幢危房”。2019年6月3日，建德市住房和城乡建设局向梅城镇政府发送《解危通知书》，要求梅城镇政府立即组织人员撤离，并对房屋采取消除现实危险的必要措施。次日，被告梅城镇政府对龚志铭户作出《解危通知书》并送达。 另查明，龚志铭于1991年去世，此后其妻子石云香居住在梅城镇××号房屋内。《解危通知书》所指的建德市梅城镇××号的房屋位于城镇规划区。 本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第六条第一款规定，公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。本案中，被告梅城镇政府对龚志铭户所作的《解危通知书》，内容具有制裁性、惩罚性，属于行政处罚。被告作出《解危通知书》前未告知原告享有陈述、申辩的权利，作出《解危通知书》后亦未告知原告可就《解危通知书》申请行政复议或提起行政诉讼，属程序违法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下： 撤销被告建德市梅城镇人民政府于2019年6月4日对龚志铭（户）作出的《解危通知书》。 本案案件受理费人民币50元，由被告建德市梅城镇人民政府负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省杭州市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费人民币50元至浙江省杭州市中级人民法院（开户银行：工商银行湖滨分理处，户名浙江省杭州市中级人民法院，帐号：12×××68。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长 张 振 审 判 员 翁 婷 人民陪审员 孙 琦 二〇一九年十一月十九日 书 记 员 单丽丽