四川省乐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川11行终155号 上诉人（原审原告）：刘中雨，男，1963年4月1日出生，汉族，住四川省犍为县。 委托诉讼代理人：王麟舒，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：犍为县市场监督管理局，住所地四川省犍为县玉津镇漱玉路**，统一社会信用代码11511023MB13883771。 法定代表人：刘基华，局长。 委托诉讼代理人：王兴安，该局工作人员。 委托诉讼代理人：蔡德益，四川英华年律师事务所律师。 上诉人刘中雨因诉被上诉人犍为县市场监督管理局（简称犍为市监局）行政强制行为无效一案，不服四川省乐山市市中区人民法院（2019）川1102行初169号行政判决，向本院提起上诉，本院于2019年10月30日受理后，依法组成合议庭，于2019年11月14日公开开庭审理了本案。上诉人刘中雨及其委托诉讼代理人王麟舒，被上诉人犍为市监局的出庭负责人万兵及该局委托诉讼代理人王兴安、蔡德益到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，2015年6月29日，原犍为县食品药品监督管理局（简称犍为食药局）对原审原告位于犍为县寿保乡花金村7组34号的酒厂进行了现场检查，并制作经原审原告签字的《现场检查笔录》。同日，原犍为食药局经审批作出的（犍）食药监查扣决〔2015〕75号《查封决定书》载明，根据《中华人民共和国食品安全法》第二十七条、第二十九条、第七十七条的规定，决定对原审原告涉嫌无证生产食品和生产场所不符合相关要求的21个酒坛及酒予以就地封存，由原审原告负责看管；查封期限从当日至同年7月28日。同日，原犍为食药局向原审原告送达了《查封决定书》及《查封物品清单》。2015年7月3日，原犍为食药局对原审原告涉嫌的违法行为立案处理。2015年7月29日，原犍为食药局经审批作出的（犍）食药监解扣决〔2015〕75号《解除查封决定书》载明，以（犍）食药监查扣决〔2015〕75号《查封决定书》对《查封物品清单》所列物品予以查封，根据《中华人民共和国行政强制法》第二十八条第一款第五项的规定，予以全部解除查封。2015年7月29日，犍为食药局作出的（犍）食药监查扣决〔2015〕127号《扣押决定书》（简称《扣押决定书》）载明，根据《中华人民共和国食品安全法》（简称食品安全法）第二十七条、第二十九条、第七十七条的规定，决定对原审原告涉嫌食品生产经营不符合食品安全标准和食品安全要求，可能危害人体健康的物品予以扣押；扣押期限从当日至同年8月27日。同日，原犍为食药局还制作了《扣押物品清单》。《扣押物品清单》《扣押决定书》上均载明当日向原审原告送达时，原审原告拒绝签收文书，见证人李祖军和彭商华在两份文书上签字。2015年8月27日，原犍为食药局经审批作出的（犍）食药监解扣决〔2015〕127号《解除扣押决定书》载明，原犍为食药局于2015年7月29日，以《扣押决定书》对《扣押物品清单》所列物品（撒装白酒）予以扣押。根据《中华人民共和国行政强制法》第二十八条第一款第四项的规定，予以全部解除扣押。原犍为食药局还制作了《解除扣押物品清单》。《扣押决定书》上载明了附件《解除扣押物品清单》，以及当日向原审原告妻子送达时，其妻拒绝签收文书，但文书上有见证人李祖军签字。原审原告称，其在2016年收到《扣解除押物品清单》，没有收到《扣押决定书》。 2015年9月28日，犍为县人民政府作出犍府行复决〔2015〕2号《行政复议决定书》，对刘中雨申请复议的（犍）食药监查扣决〔2015〕75号《查封决定书》行为进行了复议。在该复议决议中载明：原犍为食药局于2015年7月29日作出对（犍）食药监查扣决〔2015〕75号《查封决定书》所列物品予以解除查封，并作出《扣押决定书》予以扣押，刘中雨拒绝签字。该复议决定维持了原犍为食药局作出的（犍）食药监查扣决〔2015〕75号《查封决定书》。2015年10月，刘中雨收到该《行政复议决定书》。 原审原告不服，起诉到原审法院，请求判决：1.确认原犍为食药局作出的《扣押决定书》行为无效；2.案件受理费由原审被告负担。 原审另查明，2017年11月23日，中共犍为县委机构编制委员会作出犍编发〔2017〕84号《关于印发〈犍为县人民政府部分工作部门机构改革方案〉的通知》，将原犍为食药局职责与县工商行政管理和质量技术监督局职责整合，组建犍为县市场和质量监督管理局。2019年3月18日，中共犍为县委犍为县人民政府作出犍委发〔2019〕5号《关于印发〈犍为县机构改革方案〉的通知》，将犍为县市场和质量监督管理局变更为犍为市监局。此外，原审被告还提交了中共犍为县委办公室犍为县人民政府办公室作出的犍委办发〔2019〕19号《关于印发〈犍为县市场监督管理局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》。 认定上述事实有原审被告在举证期限内提交的《现场检查笔录》《查封审批表》《查封决定书》《查封物品清单》《立案审查表》《解除查封审批表》《解除查封决定书》《扣押审批表》《扣押决定书》《扣押物品清单》《解除扣押审批表》《解除扣押决定书》《解除扣押物品清单》《行政复议决定书》、照片、视频以及犍编发〔2017〕84号、犍委发〔2019〕5号、犍委办发〔2019〕19号文件等证据予以证实。 原审法院认为，本案被诉行政行为《扣押决定书》系原犍为食药局于2015年7月29日作出，应当适用当时有效的2009年食品安全法（适用期限从2009年6月1日起至2015年9月30日止）。 根据2009年食品安全法第五条第二款中关于“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责……”和第七十七条第一款第四项关于“县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门履行各自食品安全监督管理职责，有权采取下列措施：……（四）查封、扣押有证据证明不符合食品安全标准的食品，违法使用的食品原料、食品添加剂、食品相关产品，以及用于违法生产经营或者被污染的工具、设备……”的规定，原犍为食药局作为犍为县食品药品监督管理部门具有对辖区内的案涉物品作出《扣押决定书》且实施行政强制措施的职权。 本案争议焦点是，原犍为食药局作出的《扣押决定书》是否无效问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”在本案中，首先，原犍为食药局依据2009年食品安全法规定，具有行政主体资格。其次，被诉的原犍为食药局作出《扣押决定书》的行政行为在该扣押决定中已经载明法律依据，并非没有法律依据。第三，原犍为食药局作出的《扣押决定书》行政行为也明显不属于内容客观上不可能实施的行为。 对于原审原告提出原犍为食药局未向原审原告送达《扣押决定书》，《扣押决定书》属于无效行政行为的主张。原审法院认为，首先，就原审被告提交的《扣押决定书》和《扣押物品清单》明确载明向原审原告送达时，原审原告拒绝签收两份文书；此后向原审原告之妻送达《解除扣押决定书》和《解除扣押物品清单》时，同样被拒绝签收，对此原审被告提交了向其妻子送达文书，被拒绝签收的照片证据。此外，原审原告认可收到加盖公章的《解除扣押物品清单》，该清单上也载明了《解除扣押决定书》文号，也是知道被诉行政行为的内容。再则，原审原告于2015年10月收到的《行政复议决定书》中更是明确认定，原审原告拒绝签收原犍为食药局作出的《扣押决定书》。因此，综合原审被告举证情况，可以认定原审原告在针对《查封决定书》提起行政复议前就已经收到《扣押决定书》。 退一步讲，即使原审原告只是在2015年10月收到《行政复议决定书》后知道《扣押决定书》内容，但并不因原审原告没有收到《扣押决定书》，而使得《扣押决定书》无效。这是因为，行政行为一旦作出除非属于无效行政行为，否则即具有公定力、确定力和拘束力等效力，该效力并不以未向行政相对人送达而被阻却；未向行政相对人送达（告知）作出的行政行为只是不发生行政行为生效问题，但依旧不属于行政行为无效情形。更何况至迟原审原告在2015年10月收到《行政复议决定书》时，就通过《行政复议决定书》，得知原犍为食药局作出《扣押决定书》的内容。虽然该告知方式并不符合法律规定的送达方式，这只是涉及程序是否违法问题，也尚未达到重大且明显违法的程度。因此，对于原审原告提出被诉《扣押决定书》因未送达（告知）原审原告而无效的主张不予支持。 此外，对于原审原告提出未送达《扣押决定书》剥夺其陈述权、申辩权而导致《扣押决定书》无效问题。原审法院认为，虽然根据《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款关于“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权……”的规定，原审原告对于原犍为食药局作出《扣押决定书》享有陈述权、申辩权，但是即使原审原告被剥夺了该权利，但根据前述法律规定，该违法行为并非属于重大且明显违法情形。 基于此，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十四条第二款关于“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求”的规定，在庭审中，向原审原告释明，告知原审原告可以变更请求为撤销被诉的《扣押决定书》，但原审原告坚持不变更。对此，依据前述规定，应当判决驳回原审原告的诉讼请求。 对于原审被告提出原审原告起诉的被诉《扣押决定书》已经超过起诉期限的主张。原审法院认为，原审原告对被诉的《扣押决定书》提出的诉讼请求为确认无效，而对于无效行政行为，因其自始无效、当然、绝对无效，也就无需法院作出无效判断后才无效。因此，请求确认被诉行政行为无效并不适用起诉期限。当然，如前所述，如果法院经审查，认为被诉行政行为不属于无效情形，经释明后，原审原告同意将请求确认被诉行政行为无效变更为请求撤销被诉行政行为的，应当适用起诉期限。故对原审被告该主张不予支持。 综上事实和理由，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十四条第二款的规定，判决驳回原审原告刘中雨的诉讼请求。案件受理费50元，由原审原告刘中雨负担。 上诉人刘中雨上诉请求：1.撤销一审判决；2.依法确认被上诉人作出的扣押决定行政行为无效；3.诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：1.被上诉人实施扣押行为存在执法目的不当的情形。被上诉人在上诉人房屋被强拆之时实施的违法扣押行为，执法目的不合法。2.被上诉人作出的扣押决定行政行为严重违反法定程序，直接侵犯了上诉人的合法实体权利，重大且明显违法。被上诉人在作出扣押决定行政行为前未向行政机关负责人报告并经批准，也没有行为时执法人员合法的身份证件。实施扣押行为时没有通知上诉人到场，更没有当场告知上诉人其实施扣押行为的理由、依据以及上诉人依据法律应当享有的权利和救济途径。没有制作现场笔录由上诉人签字，被上诉人向法院提交的扣押决定书中的见证人“彭商华”当日根本没有到现场。被上诉人作出扣押决定行政行为也直接剥夺了上诉人的陈述、申辩权，在作出如此严重的强制措施时，不给上诉人作为相对人“辩解”的机会。依据行政强制法规定，行政机关决定实施扣押的，应当制作并当场交付扣押决定书和清单，法律规定的扣押清单就是为了与相对人核实扣押财物的真实情况，但被上诉人也未遵守该条法律规定。且被上诉人一直未予送达扣押决定。3.被上诉人作为一级行政机关在实施扣押期间未尽到妥善保管的职责，给上诉人造成了重大损失。综上所述，被上诉人作出的扣押决定事实认定不清，证据不足，存在重大且明显违法的情形，应予确认无效。 被上诉人犍为市监局辩称，上诉人所称与事实不符。在案的《现场检查笔录》、检查照片以及其他证据可以证明，当时上诉人存在不能出示《白酒生产许可证》、白酒生产与生猪养殖场所混同、生产环境差等问题。上诉人拒绝签字意图否认前述问题，其主张没有证据予以证明。一审认定事实清楚，适用法律正确，请求维持一审判决，驳回上诉人的全部诉讼请求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，结合各方当事人诉辩意见，本案的争议焦点系本案被诉《扣押决定书》是否无效的问题。首先，根据行政法上行政行为效力的一般原理，出于对社会生活秩序与社会管理秩序之稳定的考量，具体行政行为一经作出即具有公定力、确定力、拘束力等效力，即使其存在瑕疵，在被依法撤销前也应得到尊重。故对具体行政行为是否构成自始无效，应依法审慎认定，除非其违法情形已重大明显到任何有理智的人均能够显而易见判断的程度，否则不应任意否定其效力。对此，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”本案中，上诉人所称被上诉人作出《扣押决定书》时可能存在的执法目的不当，未给予其陈述、申辩权，扣押期间未妥善保管扣押物等事由均不属于上述条文明确规定的“重大且明显违法”之法定情形。且原犍为食药局具有依据食品安全法之规定作出扣押决定的法定职权，被诉《扣押决定书》之内容可以实施，决定书上亦载明了相应法律依据，不存在上述条文规定的不具有行政主体资格、没有法律规范依据，或者内容客观上不可能实施等“重大且明显违法”之事由。故对上诉人请求确认《扣押决定书》无效之主张，本院不予支持。其次，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款之规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。一审法院依据该条文之内容向上诉人释明，上诉人坚持不变更，一审法院据此驳回其诉讼请求并无不当。但一审判决误将法条名称《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》写为《中华人民共和国行政诉讼法》不当，对此笔误本院予以指正。 此外，关于上诉人提出其未收到《扣押决定书》之主张，结合《扣押物品清单》《扣押决定书》中载明的上诉人拒签的情况、见证人签字、向上诉人妻子送达相应文书时被拒绝签收的照片、以及上诉人2015年10月收到案涉《行政复议决定书》等证据，可以认定上诉人早已知晓《扣押决定书》，其拒绝签收并不影响《扣押决定书》对其生效。 综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘中雨负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 易晓芸 审 判 员 罗喆予 审 判 员 钟小红 二〇一九年十一月二十六日 法官助理 韩 俊 书 记 员 朱蕾汀 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第九十四条公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。 公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。