湖南省双峰县人民法院行 政 判 决 书（2019）湘1321行初67号原告新化县鑫平液化石油气充装站，住所地：湖南省娄底市新化县琅塘镇张家村。投资人：李石梅，该公司负责人。委托代理人李泽金，湖南成法律师事务所律师。委托代理人魏超梅，湖南成法律师事务所律师。被告娄底市自然资源与规划局,住所地：娄底市娄星区湘中大道**。法定代表人朱昌美，该局局长。委托代理人曾向东，该局工作人员。委托代理人刘长中，湖南泰涟律师事务所律师。原告新化县鑫平液化石油气充装站（以下简称鑫平石油气充装站）不服被告娄底市自然资源与规划局（以下简称娄底市自然资源局）行政处罚一案，本院于2019年9月24日受理后，由审判员谭志强担任审判长，与审判员肖民兵、人民陪审员罗应德组成合议庭，陈岁红担任法官助理，代理书记员陈灿担任记录，于2019年11月6日公开开庭进行了审理。原告鑫平石油气充装站的委托代理人李泽金、魏超梅及被告娄底市自然资源局的委托代理人曾向东、刘长中到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告鑫平石油气充装站诉称，原告无任何违法行为，2015年5月16日与琅塘镇张家村村民委员会签订土地租赁合同以及土地征用协议，租赁张家村的土地并及时将土地补偿款支付到位。石油气充装站的建设及运营也先后经过新化县琅塘镇政府、新化县国土资源局等相关部门合法审批。2019年6月17日，被告作出《关于立即停止使用违法用地上建筑物、构筑物进行经营活动的通知书》，责令原告立即停止经营活动，被告作出的上述责令停产停业的行政行为是在没有调查，且毫无证据事实的基础上，严重违反法定程序，严重违背法律法规，给原告造成巨大损失。原告认为被告作为市一级行政机关，直接对原告所在地新化县的案件进行管辖，属于违法管辖，以“一纸通知”的形式取代“行政处罚决定”严重违法，且被告剥夺了原告的陈述、申辩、听证等权利，也没有经过论证和评审，没有法律依据，故请求法院：1、确认被告于2019年6月17日作出的《关于立即停止使用违法用地上建筑物、构筑物进行经营活动的通知书》的行政行为违法无效；2、撤销被告于2019年6月17日作出的《关于立即停止使用违法用地上建筑物、构筑物进行经营活动的通知书》；3、确认被告侵犯原告企业的经营自主权的行为违法；4、判令被告立即停止执行违法错误的行政行为；5、判令被告赔偿从2019年6月17日至被告恢复原告的营业之日的各项损失，暂计算至2019年9月20日止的损失为50万元；6、本案诉讼费用由被告承担。原告为支持其诉讼请求，在举证期限内，向本院提交如下证据：1、原告的营业执照及被告组织机构代码证；2、燃气经营许可证，气瓶充装许可证；3、《关于立即停止使用违法用地上建筑物、构筑物进行经营活动的通知书》；4、娄税一稽通（2019）36号税务事项通知书；5、个人所得税完税证明；6、《土地租赁合同》；7、新国土资源预审字（2015）6号《关于新化县鑫平液化石油气充装站建设项目用地预审意见》；8、《用地红线图》；9、《关于请求解决新化县鑫平液化石油气充装站消防手续办理及燃气经营许可证所需土地使用意见的报告》；10、新住建发（2016）3号《关于新化县鑫平液化石油气充装站初步设计的批复》；11、娄公消审字（2016）第0059号《建设工程消防设计审核意见书》。被告娄底市自然资源局答辩称：2019年4月，我局执法监察支队在巡查中发现原告使用的土地未取得合法用地手续，涉嫌非法占地，遂进行调查，经初步调查，违法事实存在，我局对原告非法占地一案进行立案调查，承办人询问了原告的投资人、知情人李石梅等以及当地被“征地”村民，对他们的调查证明了原告存在非法占地的违法行为，承办人通过收集相应的证据材料、对现场进行勘测等充分证明原告的非法占地行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条规定，为制止原告的行为，我局于2019年6月17日作出《关于立即停止使用违法用地上建筑物、构筑物进行经营活动的通知书》，并及时送达了原告。我局作出的《关于立即停止使用违法用地上建筑物、构筑物进行经营活动的通知书》的行为，是中间性和程序性行为，是过程性行为，没有对原告的权益产生实际影响，对原告权利义务产生实际影响的，是后续对原告作出的具体、明确的行政处罚决定，因此，我局所作的通知书合法合规，该行为属于过程性行为，请求法院驳回原告的起诉。被告为支持其抗辩理由，在举证期限内，向本院提交如下证据：1、立案呈报表、案件延期办理申请呈批表；2、发文处理笺、《关于立即停止使用违法用地上建筑物、构筑物进行经营活动的通知书》、法律文书送达回证；3、询问笔录、调查笔录；4、营业执照、燃气经营许可证、内资企业登记基本情况表；5、《请求对琅瑭镇鑫平石油液化气充装站建设项目用地预审的意见》、《湖南省建设项目选址意见书》、新化鑫平石油液化气充装站用地范围征求意见方案图、《请求批准新建石油管道天然气充装站立项的函》、《请求批准规划石油液化气充装站的申请报告》、《关于调整新化县燃气规划的请示》《关于琅塘镇鑫平液化石油充装站项目立项的报告》、《关于新化县鑫平石油液化气充装站备案的通知》、《建设工程消防验收意见书》、《气瓶充装许可证》、《建设项目环境影响登记表》、《建设项目竣工环境保护验收申请登记卡》；6、证号为新国用（2015）第G1275号国有土地使用证及证明；7、收条、土地对换协议、土地征地协议、各农户面积表、被征地农户相关情况核对表；8、现场勘测记录、违法用地范围实测图、土地分类汇总表、土地利用现状图、总体规划图。经庭审质证，本院对各方当事人的证据作如下认定：原告对被告提交的证据1的真实性、合法性有异议，行政行为违反了先立案后调查的程序规定，立案时间在5月，但多份询问笔录及调查笔录作出的时间都是在4月，且案件来源两份资料不一致；对证据2没有异议；对证据3，对刘鑫健的调查笔录真实性有异议，因为刘鑫健已被控制人身自由，另有一份调查笔录是对多名被调查人同时进行，不符合程序规定；对证据4，真实性没有异议，但是不能作为被告行政行为合法的证据；对证据5、6、7、8，没有取得证据的时间、来源及人员等信息，不具有合法性。被告对原告提交的证据1、2、3真实性、合法性均没有异议，对证明目的有异议，认为该部分证据均无法证明原告合法取得了土地使用权；对原告提交的证据4-11，关联性有异议，认为该部分证据与本案没有关联。本院对各方当事人没有异议的证据予以确认，即对原告提交的证据1、2、3及对被告提交的证据2、4，本院予以确认。对原告提交的4、5，真实性本院予以认可，但与本案没有关联性，本院不予采信，对原告提交的证据6-11，真实性本院予以认可，但上述证据只能证明原告在建设石油气充装站前已取得工商、规划、安全生产管理、消防等政府和职能部门的审批，但不能证明其已经过国土部门的合法用地审批。对被告提交的证据1、3，系立案调查的相关程序性材料及证据材料，本院予以认可，对被告提交的证据5-8，真实性予以认可，同样可以证明原告的石油气充装站已经其他部门审批，但未经国土部门的合法审批。根据上述认定的证据及各方当事人的陈述，本院认定如下案件事实：2015年5月4日，新化县国土资源局出具《关于新化县鑫平石油液化气充装站建设项目用地预审意见》，同意新化县鑫平石油液化气充装站建设项目通过用地预审。2015年5月6日，原告新化县鑫平液化石油气充装站与新化县琅塘镇张家村民委员会签订土地租赁合同，约定由张家村民委员会在张家村学堂山地段征用荒山、荒地、废田作为新化县鑫平液化石油气充装站的建设场所。2015年10月12日，新化县住房和城乡建设局作出《关于新化县鑫平液化石油气充装站建站的批复》，同意原告在琅塘新建一个液化石油气充装站，事后，原告根据该局的要求，先后取得发改、规划、环保、质监、消防等部门的审批，于2017年4月12日取得燃气经营许可证，并开始经营，但并未取得国土部门的用地审批。2019年4月，被告执法监察支队在巡查中发现原告使用的土地未取得合法用地手续，涉嫌非法占地，遂进行初查，而后立案调查。被告在调查后经分析，认为原告未经批准，擅自占地建设进行经营活动，其行为违反《中华人民共和国土地管理法》相关规定，遂于2019年6月17日作出《关于立即停止使用违法用地上建筑物、构筑物进行经营活动的通知书》，并及时送达给原告。原告认为被告作出上述行政行为之前没有进行调查、没有事实依据、程序违法、且滥用、超越职权，给原告造成巨大损失，遂向本院起诉，提出前述诉讼请求。本案争议的焦点是：被告娄底市自然资源局所作《关于立即停止使用违法用地上建筑物、构筑物进行经营活动的通知书》是否是实质上的行政处罚行为？该行为是否符合法律规定？本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《国土资源行政处罚办法》第十一条规定，国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止。《责令停止违法行为通知书》应当记载下列内容：（一）违法行为人的姓名或者名称；（二）违法事实和依据；（三）其他应当记载的事项。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（三）违反法定程序的；（四）超越职权的。本案中，原告鑫平石油气充装站在建设之前，虽已取得发改、规划、环保、质监、消防等部门的审批，但没有依法申请使用国有土地，用地未经国土部门批准，原告擅自在未获批准的土地上建设石油气充装站的行为，属于非法占用土地的行为，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条之规定。对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止。但在本案中，被告作出责令原告停止进行经营活动的通知，依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，“责令停产停业”属于行政处罚，被告在作出该通知前未告知原告享有陈述、申辩的权利，违反行政正当程序原则，且超越职权，依法应予撤销。故对原告要求依法撤销被告《关于立即停止使用违法用地上建筑物、构筑物进行经营活动的通知书》的诉讼请求，本院依法予以支持。因原告系违法用地，被告的行政行为并未对原告的合法权益造成损害，故对原告要求被告赔偿50万元损失的诉讼请求，不予支持，应予驳回。原告的其余诉讼请求没有事实和法律依据，亦应予驳回。据此，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第四项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、撤销被告娄底市自然资源与规划局于2019年6月17日作出的《关于立即停止使用违法用地上建筑物、构筑物进行经营活动的通知书》；二、驳回原告新化县鑫平液化石油气充装站的其余诉讼请求。案件受理费50元，由被告娄底市自然资源与规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内通过本院或者直接向湖南省娄底市中级人民法院提交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于湖南省娄底市中级人民法院。审 判 长  谭志强审 判 员  肖民兵人民陪审员  罗应德二〇一九年十一月二十九日法官助理陈岁红代理书记员  陈 灿