河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫行终2287号上诉人（一审原告）岳喜明等39人。（名单附后）诉讼代表人岳喜明，男，汉族，1967年12月29日出生，住河南省获嘉县史庄镇岳庄村纬二路经六街108号。诉讼代表人岳新莹，男，汉族，1977年10月18日出生，住河南省获嘉县城区。诉讼代表人岳邦全，男，汉族，1955年01月26日出生，住河南省获嘉县。诉讼代表人周应水，男，汉族，1970年02月09日出生，住河南省获嘉县。诉讼代表人周天保，男，汉族，1970年09月30日出生，住河南省获嘉县。委托代理人李杰，北京市农权律师事务所律师。被上诉人(一审被告)获嘉县人民政府，住所地河南省获嘉县花园路。法定代表人刘均伟，县长。出庭负责人冯源，获嘉县行政复议应诉工作委员会专职副主任。委托代理人张志勇，河南三多律师事务所律师。上诉人岳喜明等39人因诉获嘉县人民政府要求撤销政府公告文件一案，不服河南省新乡市中级人民法院（2019）豫07行初13号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。新乡市中级人民法院一审查明，岳喜明等39人称其在河南省获嘉县城关镇岳庄村拥有合法房屋，获嘉县人民政府2018年7月17日发布的《公告》违法征收其房屋，侵犯了岳喜明等39人的合法权益，故提起诉讼。一审另查明，获嘉县人民政府于2016年3月10日作出《获嘉县人民政府关于获嘉县城关镇岳庄村改造工程项目房屋征收决定》，并于次日发布《获嘉县人民政府关于获嘉县城关镇岳庄村改造工程项目房屋征收公告》。2018年7月17日，获嘉县人民政府发布《公告》称：“岳庄村广大群众：获嘉县城关镇岳庄村征收改造工程，是获嘉县委、县政府为改善岳庄村民环境，加快产城融合，推进城乡一体化建设而实施的重点民生工程。该工程自2014年启动以来，得到了广大群众的理解和支持，全村群众已签订征收补偿协议1001户，签订率已超过90％，大部分群众顺利搬迁入住安置社区。目前全村仅剩100余户未签订征收补偿协议，拆迁指挥部第二批签订协议阶段将于2018年8月1日到期，一切奖励优惠政策将随之截止。为使你们利益不受损失，请及时到岳庄村征收改造指挥部办理相关手续。同时，县政府依据《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修订）、《中华人民共和国城乡规划法》（2007年10月28日）、《国有土地上房屋征收与补偿条例》（2011年1月19日）、《获嘉县人民政府土地登记公告》（2000年9月31日获嘉县人民政府发布）等法律法规，对岳庄村未签订协议搬迁的群众，将依法进入强制征收程序。望被征收群众积极配合征收改造工作。特此公告”。另，获嘉县城关镇岳庄村部分村民已签订补偿协议，该村部分房屋已被拆除，岳喜明等39人尚未签订补偿协议，其房屋未被拆除。现岳喜明等39人对获嘉县人民政府2018年7月17日发布的《公告》不服，诉至法院，请求撤销获嘉县人民政府2018年7月17日作出《获嘉县人民政府公告》的行为。一审法院认为，岳喜明等39人对获嘉县人民政府2018年7月17日发布的《公告》不服提起诉讼，故案涉《公告》是否可诉，是本案首先要解决的焦点问题。本案中，获嘉县人民政府已于2016年3月10日作出《获嘉县人民政府关于获嘉县城关镇岳庄村改造工程项目房屋征收决定》并于次日发布公告，本案所涉2018年7月17日发布的《公告》从内容来看，只是在征收工作开始后，告知岳庄村群众征收工作进展情况、催告未签订补偿协议的被征收人尽快签订协议、否则下一步将依据相关法律规定强制征收等事项。该《公告》系获嘉县人民政府作出补偿决定之前的过程性行为，具有倡议和催告的属性，其并不必然导致岳喜明等39人实体权利义务的损益，且根据一审法院查明的事实，岳喜明等39人的权利义务也尚未受到该《公告》的实质影响。据此，案涉《公告》对岳喜明等39人主张的合法权益不产生实际影响，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”之规定，属于不可诉的行政行为。综上，一审裁定驳回岳喜明等39人的起诉。上诉人岳喜明等39人不服一审裁定，向本院上诉称，一、案涉《公告》实质是征收决定公告，针对的是特定的岳庄村民，对包括上诉人在内的100余户未被拆迁村民的权利义务产生了实际影响。被上诉人于2019年2月27日提交的《答辩状》第一项答辩理由“涉案《公告》系行政机关为申请人民法院强制执行而实施的准备、通知等过程性行为”，被上诉人明确说明案涉公告行为是要向法院申请强制执行，可见被上诉人也承认已经作出了征收决定，而上诉人在此之前从未收到过被上诉人送达的征收决定，再次证明了案涉《公告》具有可诉性。二、被上诉人在未经过省级以上人民政府审批的情况下，就作出征收公告，明显超越权限，已经构成严重违法，依法应予撤销。此外，案涉《公告》行为剥夺了上诉人的知情权、听证权，没有告知上诉人拟征地项目的情况和补偿标准、安置途径，已经构成程序违法，依法也应予撤销。三、案涉《公告》无批准征地机关、批准文号和具体征地依据，公告内容不符合法律规定，已经侵害了上诉人的合法权益，依法应予撤销。综上，一审认定事实错误，被上诉人超越主体权限，征收程序严重违法，案涉《公告》内容违法，对上诉人的权利义务产生严重影响，一审作出驳回上诉人起诉的裁定缺乏事实和法律依据，请求撤销一审裁定，改判支持上诉人一审诉讼请求。被上诉人获嘉县人民政府辩称，一、案涉《公告》内容是告知岳庄村群众征收工作进展情况，催告未签订补偿协议的被征收人尽快签订协议，否则下一步将依据相关法律规定强制征收等事项。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条、第二十八条之规定，案涉《公告》实际是在签约期限届满后，被上诉人对未与房屋征收部门达成补偿协议的被征收人发布的催告及告知后续工作的通知，是案涉项目作出补偿决定及采取强制措施前的一个过程行为，且该行为并未违反法律规定，亦未对被征收人的权利义务产生实际影响。二、案涉《公告》并不是征收决定公告，征收决定公告是被上诉人作出征收决定后发布的，上诉人将两者混为一谈明显错误，征收决定公告上载明了征收补偿方案、征收范围红线以及相关法律法规的规定，并告知了被征收人提起行政诉讼和申请行政复议的权利，该行为符合相关法律规定。上诉人并未对该征收决定公告提出异议，且上诉人现已丧失相关法定权利。三、案涉项目适用的是国有土地上房屋的征收与补偿，上诉人所述的与集体土地征收有关的相关事宜均不属于本案的审查范围。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求维持一审裁定，驳回上诉人的上诉请求。本院二审查明事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”从行政诉讼的角度讲，判断一个行政行为是否可诉，一是要看这个行政行为是否减损了公民、法人或者其他组织的权利或增加了其义务，二是要看这个行政行为是否具有强制效力，二者缺一不可。案涉《公告》从内容看，是将岳庄村群众征收工作进展情况及未按期签订协议情况下的不利风险进行告知，并催告未签订补偿协议的被征收人尽快签订协议。相对于被上诉人先前公布的《获嘉县人民政府关于获嘉县城关镇岳庄村改造工程项目房屋征收决定》及其《安置补偿方案》，案涉《公告》并未新设上诉人在征迁过程中的权利和义务。根据法律、法规或规章规定的不动产征收程序以及涉案征收工作开展的实际情况，不难判断，即使发生了涉案《公告》载明的对上诉人不利的风险，也并不是以涉案《公告》为依据或存在法律上、事实上的因果关系。从效力层面看，涉案《公告》只是起到一种倡议和催告作用，明显不具有强制性效力。因此，案涉《公告》对上诉人的合法权益不产生实际影响。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。一审裁定以此为由驳回岳喜明等39人的起诉，事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。上诉人的上理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审判长 马 磊审判员 吕 平审判员 马传贤二〇一九年十一月十三日法官助理王立威书记员王贺霞附：上诉人（一审原告）岳喜明等39人名单：1、上诉人（一审原告）岳喜明，男，汉族，1967年12月29日出生，住河南省获嘉县史庄镇岳庄村纬二路经六街108号。2、上诉人（一审原告）岳树才，男，汉族，1954年12月29日出生，住河南省获嘉县史庄镇岳庄村纬一路经三街095号。3、上诉人（一审原告）李全科，男，汉族，1988年03月12日出生，住河南省获嘉县城关镇岳庄村纬一路经二街047号。4、上诉人（一审原告）闫素风，女，汉族，1956年09月09日出生，住河南省获嘉县史庄镇岳庄村纬一路经二街047号。5、上诉人（一审原告）程战国，男，汉族，1975年05月21日出生，住河南省获嘉县史庄镇岳庄村纬二路经四街016号。6、上诉人（一审原告）岳学涛，男，汉族，1968年06月02日出生，住河南省获嘉县史庄镇岳庄村纬三路经三街017号。7、上诉人（一审原告）岳双会，男，汉族，1971年08月27日出生，住河南省获嘉县城关镇岳庄村纬三路经二街009号。8、上诉人（一审原告）岳学文，男，汉族，1963年04月27日出生，住河南省获嘉县史庄镇岳庄村纬一路经五街061号。9、上诉人（一审原告）岳学创，男，汉族，1963年06月29日出生，住河南省获嘉县城区行政西三巷36号。10、上诉人（一审原告）郭风兰，女，汉族，1953年01月25日出生，住河南省获嘉县史庄镇岳庄村纬二路经七街108号。11、上诉人（一审原告）岳海江，男，汉族，1969年05月13日出生，住河南省获嘉县史庄镇岳庄村纬一路经七街013号。12、上诉人（一审原告）岳四林，男，汉族，1985年10月03日出生，住河南省获嘉县城关镇岳庄村纬一路经一街117号。13、上诉人（一审原告）周天保，男，汉族，1970年09月30日出生，住河南省获嘉县城关镇岳庄村纬二路经四街008号。14、上诉人（一审原告）张水英，女，汉族，1954年02月06日出生，住河南省获嘉县史庄镇岳庄村纬二路经四街034号。15、上诉人（一审原告）郭素琴，女，汉族，1955年01月20日出生，住河南省获嘉县史庄镇岳庄村纬三路经二街047号。16、上诉人（一审原告）岳学龙，男，汉族，1946年08月07日出生，住河南省获嘉县史庄镇岳庄村纬一路经六街127号。17、上诉人（一审原告）杨守才，男，汉族，1967年05月17日出生，住河南省获嘉县史庄镇岳庄村纬一路经一街143号。18、上诉人（一审原告）李武才，男，汉族，1963年04月24日出生，住河南省获嘉县城关镇岳庄村纬一街经一路东141号。19、上诉人（一审原告）岳修全，男，汉族，1966年11月28日出生，住河南省获嘉县史庄镇岳庄村纬一路经七街103号。20、上诉人（一审原告）岳修明，男，汉族，1972年02月09日出生，住河南省获嘉县史庄镇岳庄村纬一路经三街019号。21、上诉人（一审原告）景好军，男，汉族，1970年09月11日出生，住河南省获嘉县史庄镇岳庄村纬一路经四街017号。22、上诉人（一审原告）岳新莹，男，汉族，1977年10月18日出生，住河南省获嘉县城区崇兴巷16号。23、上诉人（一审原告）岳树永，男，汉族，1973年12月14日出生，住河南省获嘉县城关镇岳庄村纬一路经二街001号。24、上诉人（一审原告）周应水，男，汉族，1970年02月09日出生，住河南省获嘉县史庄镇岳庄村纬二路经四街010号。25、上诉人（一审原告）李永强，男，汉族，1977年08月30日出生，住河南省获嘉县史庄镇岳庄村纬三路经一街075号。26、上诉人（一审原告）岳修磊，男，汉族，1979年02月17日出生，住河南省获嘉县史庄镇岳庄村纬一路经七街131号。27、上诉人（一审原告）李成强，男，汉族，1976年05月10日出生，住河南省获嘉县史庄镇岳庄村纬一路经一街028号。28、上诉人（一审原告）岳绍俭，男，汉族，1974年12月11日出生，住河南省获嘉县史庄镇岳庄村纬二路中经街026号。29、上诉人（一审原告）李荫枝，男，汉族，1970年10月07日出生，住河南省获嘉县史庄镇岳庄村纬二路经五街098号。30、上诉人（一审原告）岳修利，男，汉族，1973年06月26日出生，住河南省获嘉县史庄镇岳庄村纬二路经八街006号。31、上诉人（一审原告）岳修成，男，汉族，1964年06月14日出生，住河南省获嘉县史庄镇岳庄村纬二路经六街112号。32、上诉人（一审原告）岳太东，男，汉族，1971年04月08日出生，住河南省获嘉县城关镇岳庄村纬一路经七街105号。33、上诉人（一审原告）岳树庆，男，汉族，1976年09月14日出生，住河南省获嘉县史庄镇岳庄村纬一路经二街001号。34、上诉人（一审原告）岳学喜，男，汉族，1967年12月09日出生，住河南省获嘉县史庄镇岳庄村纬二路经一街140号。35、上诉人（一审原告）赵德明，男，汉族，1969年09月24日出生，住河南省获嘉县城关镇嘉苑社区41排1号。36、上诉人（一审原告）张开珍，女，汉族，1946年02月24日出生，住河南省获嘉县史庄镇岳庄村纬三路经四街004号。37、上诉人（一审原告）岳学梓，男，汉族，1968年09月18日出生，住河南省获嘉县城关镇岳庄村纬一路经六街103号。38、上诉人（一审原告）岳邦全，男，汉族，1955年01月26日出生，住河南省获嘉县史庄镇岳庄村纬二路经三街022号。39、上诉人（一审原告）李成占，男，汉族，1955年09月21日出生，住河南省新乡市红旗区南干道45号。