河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终3400号上诉人(一审第三人)吴晓明，男，汉族，1989年3月20日出生，现住荥阳市。上诉人(一审第三人)吴林江，男，汉族，1965年1月18日出生，现住荥阳市。委托代理人吴晓明，男，汉族，1989年3月20日出生，现住荥阳市。系吴长江之子。上诉人(一审被告)郑州航空港经济综合实验区管理委员会，住所地河南省郑州航空港经济综合实验区新港大道**。法定代表人张俊峰，该单位主任。委托代理人张红升，郑州航空港经济综合实验区官庙办事处副主任。委托代理人王子万，河南经东律师事务所律师。被上诉人(一审原告)吴长江，男，汉族，1967年6月27日出生，住河南省荥阳市。委托代理人阴殿卿，郑州市荥阳市崔庙法律服务所法律工作者。被上诉人(一审被告)郑州航空港经济综合实验区三官庙办事处，住，住所地郑州航空港经济综合实验区三官庙办事处人民路**/div>法定代表人申德田，该单位主任。委托代理人张红升，该单位副主任。委托代理人王子万，河南经东律师事务所律师。被上诉人(一审第三人)郑州航空港经济综合实验区三官庙办事处秦家村村民委员会，住，住所地郑州航空港经济综合实验区三官庙办事处秦家村/div>法定代表人冉克松，该村民委员会主任。上诉人郑州航空港经济综合实验区管理委员会（以下简称航空港区管委会）、吴晓明、吴林江因与被上诉人吴长江、郑州航空港经济综合实验区三官庙办事处（以下简称三官庙办事处）、郑州航空港经济综合实验区三官庙办事处秦家村村民委员会（以下简称秦家村村委会）行政协议一案，不服郑州市中级人民法院（2019）豫01行初332号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。郑州市中级人民法院一审审理查明，吴长江和吴林江系同胞兄弟，兄弟二人年幼时母亲段小贞去世后跟随祖父母在原籍中牟县三官庙乡秦家村（现为郑州航空港经济综合实验区三官庙办事处秦家村）生活。后两人之父吴彦周再婚入赘女方并落户荥阳市。兄弟二人成年后前往荥阳市与父亲共同生活，并分别在荥阳市成家、户籍亦从原籍迁入荥阳落户生活至今。吴晓明系吴林江和妻子王丽萍之子。2008年1月18日吴彦周去世。2016年期间，秦家村在郑州航空港区合村并城改造中被整体征迁，吴长江和吴林江家保留在秦家村的老宅也被征迁。在航空港区管委会、三官庙办事处及村委会组织的附属物调查中，吴长江和吴林江都有参与，并在《村民房屋建筑面积调查表》（无落款时间）上签字捺印确认。《村民房屋建筑面积调查表》记载“户主：吴长江、吴林江”，房屋为砖木一层38.4平方米；航空港区管委会、三官庙办事处还让两人在该房屋前一同拍照留影，并与《村民房屋建筑面积调查表》一并存入征迁安置补偿档案。2016年5月28日，秦家村三组组长吴国强、村干部吴铁来和吴国钦签名捺印确认、秦家村村委会签章出具《原籍秦家村人、房屋、关系证明》，主要内容为：本案吴晓明，原籍中牟县三官庙乡秦家村**，因工作于1997年8月迁出，在秦家村有宅基地一处，现有房砖木38.4平方米。2016年5月29日，甲方三官庙办事处、乙方吴晓明、丙方秦家村村委会签订本案被诉《郑州航空港经济综合实验区（郑州新郑综合保税区）村民征迁安置补偿协议书》，约定：乙方在征迁范围内房屋砖木38.4平方米；乙方家庭符合安置房回购条件的安置人员3人；按政策要求，乙方家庭符合安置条件的3人，可购买安置房120平方米，需支付甲方安置房回购款120000元；补偿总额：在房屋补偿费、房宅综合补贴、搬家补助费等补偿总额扣除乙方安置房回购款后，甲方还需支付乙方费用179690元，等等内容。被诉协议中所称乙方家庭符合安置房回购条件的安置人员3人是指吴林江、王丽萍和吴晓明，征迁安置补偿档案中留存有该3人的户口簿、身份证、结婚证复印件。后被诉协议约定的征迁补偿款179690元全部拨付至吴晓明银行账户，约定的120平方米的安置房目前尚未分配。吴长江称其发现协议签给吴晓明后，多次要求秦家村村委会及航空港区管委会、三官庙办事处由吴长江和吴林江直接签订征迁安置补偿协议，但是航空港区管委会、三官庙办事处采用久拖不决的手段至今不予签订。2018年1月吴长江将吴晓明诉至荥阳市人民法院，案号为（2018）豫0182民初1806号，诉请判令吴晓明即速支付代领吴长江拆迁补偿款98000元（分配安置房），并从2016年8月1日起以银行同期贷款利率承担至法院判决还款日的利息。经法院释明吴长江以应先解决继承纠纷后再行主张为由申请撤诉，被法院准许。2018年10月吴长江在郑州航空港经济综合实验区人民法院起诉吴林江法定继承纠纷一案，要求确认本案被诉协议约定的补偿款和安置房的一半归吴长江所有，该院于2019年1月14日作出（2018）豫0192民初3220号民事裁定，以“吴长江未获补偿、安置非因未继承遗产所致，而系因未被确定为安置对象或未与征迁机关达成征收协议等原因所致”以及“仅在其兄弟二人参加诉讼情况下势必将严重损害其他继承人的合法权利”等为由，裁定驳回了吴长江的起诉。该裁定各方均未上诉，已生效。2019年5月吴长江在郑州航空港经济综合实验区人民法院起诉三官庙办事处，请求确认三官庙办事处与吴晓明于2016年5月29日签订编号为156号的村民征迁安置补偿协议无效并由三官庙办事处与吴长江及吴林江签订征迁安置补偿协议，案号为（2019）豫0192行初11号。后吴长江递交撤诉申请书，写明“由于法庭释明本案被告不具备行政诉讼的被告主体资格，现自愿申请撤回对本案被告及第三人的起诉”。经法院准许，吴长江撤诉。2019年7月18日吴长江将本案争议诉至郑州市中级人民法院。吴长江称宅基地证系其父亲吴彦周的，房屋系吴长江和其父母建造的；吴晓明、吴林江称宅基地证是吴林江的爷爷的，房屋也是吴林江的爷爷建造的。对上述问题，航空港区管委会、三官庙办事处及秦家村村委会均称不清楚。郑州市中级人民法院一审认为，本案争议焦点有三个，一是吴长江本案起诉是否构成重复诉讼；二是吴长江起诉是否超过了法定起诉期限；三是吴长江请求撤销本案被诉协议的诉讼请求能否成立。一、关于重复起诉的问题。航空港区管委会、三官庙办事处及秦家村村委会主张吴长江重复起诉，理由是吴长江2019年5月在郑州航空港经济综合实验区人民法院起诉后，2019年7月9日该院裁定准许吴长江撤回起诉，而本次起诉的事实、理由等与前诉一致。对此郑州市中级人民法院认为，吴长江在郑州航空港经济综合实验区人民法院就本案被诉协议起诉三官庙办事处后又撤诉，原因是该院向其释明三官庙办事处不具备行政诉讼的被告主体资格，后经该院准许撤诉，后吴长江当即在郑州市中级人民法院提起了本案诉讼，故吴长江撤诉后再行起诉应视为是具有正当理由，不构成重复起诉。但是由于三官庙办事处系航空港区管委会的派出机构，而非独立的行政主体，虽然三官庙办事处系本案被诉协议的一方签约主体，但依法应视为是航空港区管委会的行为，相应的法律后果也应由其来承担。而吴长江在前诉中已经法院释明后仍然将三官庙办事处列为本案被告不当，吴长江对三官庙办事处的起诉，郑州市中级人民法院依法予以驳回。二、关于吴长江起诉是否超过法定起诉期限问题。航空港区管委会、三官庙办事处及秦家村村委会主张吴长江超过起诉期限，理由是认为吴长江在2016年5月29日知道房屋征迁并签订协议，吴长江和吴林江在村民房屋建筑面积调查表上签字，拆迁房屋及签订补偿协议时吴长江和吴林江在房前还进行了拍照并表示同意，吴长江超过了六个月的起诉期限。对此郑州市中级人民法院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定“被告认为吴长江起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”本案中二航空港区管委会、三官庙办事处及秦家村村委会虽然提交的《村民房屋建筑面积调查表》上有吴长江吴长江的签名指印，并有吴长江和吴林江在涉案房屋前一同拍照的照片，但这仅能证明吴长江参与了这两个行为，而不能直接证明吴长江知道并同意2016年5月29日签订的被诉协议，且在案证据也无法证明上述两行为发生与被诉协议签订是在同一日，因此，逻辑上不能当然地证明吴长江知道或应当知道2016年5月29日航空港区管委会、三官庙办事处和村委会与吴晓明签订了被诉协议，更不能证明吴长江同意由吴晓明来签订被诉协议。吴晓明和吴林江虽提交了证明吴长江在场并同意由吴晓明来签订被诉协议的录音证据，因被录音人未出庭，无法核实被录音人的身份、是否系其本人录音以及录音内容是否是其真实意思表示，且即便真实，因被录音人系当时办理被诉协议的村组组长和村干部，与本案有直接利害关系，在无其他客观证据相互印证的情况下，亦不足以证明被诉协议签订时吴长江在场且经过了其同意。相反吴长江明确称，其在该调查表上签字及房前拍照后并未被告知签协议的事，直至其发现被告及村委会与吴晓明签订了协议、补偿款由吴晓明领走，其向秦家村村委会及航空港区管委会、三官庙办事处提出要求由吴长江和吴林江直接签订征迁安置补偿协议，航空港区管委会、三官庙办事处至今不予签订。客观上，吴长江2018年1月已经在荥阳市人民法院起诉吴晓明，诉请判令吴晓明支付代领吴长江拆迁补偿款98000元（分配安置房）及相应利息，后经法院释明应先解决继承纠纷后申请并经该院准许撤诉；随后2018年10月吴长江即在郑州航空港经济综合实验区人民法院起诉吴林江法定继承纠纷一案，要求确认本案被诉协议约定的补偿款和安置房的一半归吴长江所有，后被该院驳回起诉，也即吴长江从未放弃过自己的权利，此前一直在通过民事诉讼主张权利而无果。相应的航空港区管委会、三官庙办事处及秦家村村委会至今都主张本案争议属于吴长江和吴长江内部财产分配问题，属于民事范畴，让吴长江通过民事诉讼主张权利。因此，本案吴长江在找航空港区管委会、三官庙办事处及村委会解决无果、民事诉讼无果，根据生效民事裁定的指引，提起行政诉讼，具有正当事由，应认定为未超过行政诉讼法定起诉期限为宜。三、关于吴长江诉请撤销本案被诉协议的诉讼请求能否成立问题。航空港区管委会、三官庙办事处、秦家村村委会及吴晓明和吴林江均主张被诉协议签订给吴晓明是经过吴长江知情并同意的，但是拆迁档案中《村民房屋建筑面积调查表》上的“户主”分明为“吴长江、吴林江”，且涉案房屋前拍照的所有权人也是吴长江和吴林江，被诉协议最终却签订在吴晓明名下，且未留存任何吴长江愿意或同意将其自己享有的权利签订在吴晓明名下的书面或影像等客观凭证，而航空港区管委会、三官庙办事处、秦家村村委会及吴晓明和吴林江在本案中提交的证据又不足以证明其主张的该事实，因此，依法应由其承担举证不能的不利法律后果。故航空港区管委会、三官庙办事处、秦家村村委会及吴晓明和吴林江主张被诉协议是经吴长江同意签订的，证据不足，郑州市中级人民法院不予支持。同时，虽然吴晓明本案中主张被诉协议所涉利益实际上均属于吴林江和吴晓明一家，没有吴长江的份额，但其同时也主张协议签订在吴晓明名下是吴长江在场且经吴长江同意的，且吴林江和吴晓明从未主张当时吴长江同意放弃其财产权益、无条件地将协议签订在吴晓明名下，相反诉讼中称其当时有承诺过等吴长江女儿出嫁时给其一辆车。更为重要的是，航空港区管委会、三官庙办事处及秦家村村委会都主张被诉协议所涉利益系属于吴长江和吴林江，且属其内部财产分配的民事问题。对此郑州市中级人民法院认为，村民征迁安置补偿协议的签订不是单纯的民事问题，而是民事和行政交织的问题，其中是否属于符合法律和政策的征迁安置对象的认定是单纯行政职权的行使，而房屋所有权人、宅基地合法使用权人的认定问题是以民事权利为基础的，如果基础民事权利存在争议，且在缔约过程中相关民事权利人无法达成一致、政府也无法协调化解民事权利争议的，依法应当由当事人先行解决民事权利争议后再行签订村民征迁安置补偿协议。而本案中航空港区管委会、三官庙办事处及秦家村村委会都认可被诉协议所涉利益系属于吴长江和吴林江，那么如果不考虑其他继承人的民事权利的话，至少被诉协议中涵盖了吴长江和吴林江的利益，航空港区管委会、三官庙办事处及秦家村村委会在签订被诉协议时未考虑吴长江和吴林江之间的民事权利争议，或者如其所说当时吴长江和吴林江之间已经达成某种约定、却未留存双方意思表示的客观证据，诱发本案争议发生。本案起诉前，针对被诉协议所涉安置补偿利益的分割问题，吴长江已经先行提起了民事诉讼，且已被生效民事裁定以“吴晓明作为户主与三官庙办事处于2019年6月25日签订的征迁安置补偿协议已明确确认吴林江、王丽萍夫妇及其子吴晓明为安置对象，吴晓明依协议约定领取补偿款及届时受领安置房是所在办事处按政策依法对其家庭成员的安置、补偿，是对其被确权宅基地及地上房屋的综合性补偿，是该办事处行使行政征收职权的具体体现。吴长江未获补偿、安置非因未继承遗产所致，而系因未被确定为安置对象或未与征迁机关达成征收协议等原因所致”以及“仅在其兄弟二人参加诉讼情况下势必将严重损害其他继承人的合法权利”等为由而驳回起诉。即被诉协议的存在，已经成为吴长江主张自己合法权益的法律障碍。因此，从平等保护吴长江、吴林江及吴晓明，可能还包括其他继承人的权利的角度出发，被诉协议依法也应当撤销。被诉协议撤销后，吴长江、吴林江，以及其他可能的继承人，可以通过协商或者民事诉讼等途径解决各自的继承权及继承份额后，再行与航空港区管委会、三官庙办事处及村委会签订相应的村民征迁安置补偿协议。综上，郑州市中级人民法院判决撤销被诉行政协议。上诉人吴晓明、吴林江不服一审判决，上诉称：（一）涉案宅基地及房屋是由吴林江使用，被诉安置补偿协议合法，与吴长江没有事实上的关系。吴长江要求分配安置补偿款的请求缺乏物权上的依据。(二)吴长江超出起诉期限提起本案诉讼，一审法院却未裁定驳回起诉，属于适用法律错误。综上，请求撤销一审判决，将本案发回重审或改判。上诉人航空港区管委会不服一审判决，上诉称：（一）吴长江就本案事实已提起过行政诉讼后又撤诉，此次又提起的本案诉讼与其第一次起诉的事实与理由一致，法院应不予立案，由于本案中已经立案，则应裁定驳回起诉。（二）吴长江于2016年5月29日就知道房屋征迁并签订了房屋征迁安置补偿协议，于2018年1月起诉吴晓明，至其于2019年5月22日向郑州航空港经济综合实验区人民法院提起行政诉讼，已过法定起诉期限。（三）被诉协议在签订前已经过吴长江的同意，且吴长江与吴林江在涉案建筑物前合影留念，还在《村民房屋建筑面积调查表》上签字确认。综上，请求撤销一审判决，改判驳回吴长江的起诉。被上诉人吴长江答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人秦庄村村委会与三官庙办事处答辩称，同意航空港区管委会的意见。本院经审理查明的案件事实与一审查明的事实一致。本院认为：（一）关于吴长江的起诉是否属于重复起诉的问题。吴长江在郑州航空港经济综合实验区人民法院就本案被诉协议起诉三官庙办事处后又撤诉，是因为该法院向其释明三官庙办事处不具备行政诉讼的被告主体资格，吴长江撤诉后，针对新的被告再行起诉，具有正当理由，不构成重复起诉。（二）关于起诉期限的问题。行政诉讼法之所以设立起诉期限,目的在于督促相对人尽快行使权利,提高行政机关执法效率,维护行政管理秩序的稳定。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的,被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，吴长江于2018年1月在荥阳市人民法院对吴晓明提起民事诉讼，于2018年10月在郑州航空港经济综合实验区人民法院对吴林江提起民事诉讼，于2019年5月在郑州航空港经济综合实验区人民法院提起行政诉讼。在上述时间段内，吴长江持续寻求法律的救济，并未怠于行使权利，上述时间应当认定为是因不属于自身的原因被耽误的时间，不应计算在起诉期限内，因此，吴长江的起诉并未超过起诉期限。上诉人主张吴长江的起诉超过法定的起诉期限，但未能提供充分的证据证明，本院不予支持。（三）关于涉案房屋是否与吴长江存在事实上的关系问题。本案涉案《村民房屋建筑面积调查表》上显示的“户主”为吴长江和吴林江两人，但房屋安置补偿协议是由吴晓明签订，且被诉协议中所称符合安置房回购条件的安置人员为吴林江、王丽萍和吴晓明三人。吴晓明、吴林江上诉称，涉案房屋是由吴林江使用，与吴长江没有事实上的关系，但并未提供充分的证据予以证明，本院不予支持。（四）关于吴晓明签订协议时是否经过吴长江的同意的问题。航空港区管委会上诉称被诉协议在签订前已经过吴长江的同意，但其未能提供吴长江授权吴晓明签订协议的证据，其所主张的“吴长江与吴林江在涉案建筑物前合影留念，还在《村民房屋建筑面积调查表》上签字确认”等事实不能证明吴长江同意吴晓明签订被诉协议，本院不予支持。郑州市中级人民法院基于平等保护吴长江、吴林江、吴晓明以及其他可能存在的继承人的权利的角度，判决撤销被诉协议，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人吴晓明、吴林江、航空港区管委会的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费100元,由上诉人吴晓明、吴林江承担50元，郑州航空港经济综合实验区管理委员会承担50元。本判决为终审判决。审判长  关永生审判员  王盛楠审判员  万宗杰二〇一九年十一月二十一日法官助理孙燕丽书记员赵琛琛