海南省第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）琼96行初132号 原告万宁大茂鑫泉速冻制冰厂，住所地：海南省万宁市万城镇万州大道西侧沟渠堤旁。 经营者钟培能。 委托代理人符慧宇，海南大华园律师事务所律师。 委托代理人戴婷娟，海南大华园律师事务所律师。 被告万宁市人民政府，住所地：海南省万宁市万城镇红专中路。 法定代表人周高明，市长。 委托代理人刘子行，万宁市科技和工业信息产业局工作人员。 委托代理人李进雄，万宁市科技和工业信息产业局工作人员。 第三人万宁信泉速冻有限公司，住所地：海南省万宁市冷冻厂院内。 法定代表人翁应飞，执行董事。 原告万宁大茂鑫泉速冻制冰厂（以下简称鑫泉制冰厂）诉被告万宁市人民政府（以下简称万宁市政府）行政处罚纠纷一案，于2019年6月27日向本院提起诉讼，本院于2019年7月3日立案后，于2019年7月4日向被告万宁市政府送达了起诉状及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月29日公开开庭审理了本案。原告鑫泉制冰厂的委托代理人符慧宇、戴婷娟，被告万宁市政府的委托代理人刘子行、李进雄到庭参加诉讼。经审查，万宁信泉速冻有限公司（以下简称信泉公司）与本案处理结果有利害关系，本院依法追加其作为第三人参加本案诉讼，并于2019年11月19日第二次公开开庭，原告鑫泉制冰厂的委托代理人戴婷娟，被告万宁市政府的委托代理人李进雄到庭参加诉讼，第三人信泉公司经本院依法传唤无正当理由不到庭，本院对其进行缺席审理。本案现已审理终结。 被诉行政行为：被告万宁市政府于2019年4月2日作出万府行罚字〔2019〕1号行政处罚决定书（以下简称1号处罚决定），认为万宁市鑫泉速冻制冰厂（以下简称鑫泉速冻厂）液氨罐、氨制冷机房距高铁桥不足20m，在铁路线路安全保护区内，液氨防火距离不足30m，严重威胁海南环岛高铁运行安全，属于重大安全隐患，违反《建筑设计防火规范》第4.3.7条“液氨储罐与铁路中心线防火间距应为30m”的规定。为有效防范和坚决遏制涉氨生产安全事故的发生，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零八条：“生产经营单位不具备本法和其他有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件，经停产停业整顿仍不具备安全生产条件的，予以关闭；有关部门应当依法吊销其有关证照”,决定关闭鑫泉速冻厂。 原告鑫泉制冰厂诉称，2003年初，信泉公司向万宁市发展计划局提交了《关于兴建万宁鑫泉速冻厂项目立项的申请》，万宁市发展计划局于2003年4月2日作出批复，同意建设万宁鑫泉速冻厂项目，建设地址为万宁市万州大道西侧200米处，万宁水库左干渠南侧。2003年4月7日，被告就信泉公司向其提交的《关于征用土地建设冷冻贮藏室项目的请示》作出批复，并明确作为冷冻贮藏室项目建设用地，符合万城镇土地利用总体规划。2003年4月24日，被告就征用集体土地兴建万宁鑫泉速冻厂项目向海南省人民政府（以下简称省政府）递交请示，省政府于同年批复同意。2003年8月，信泉公司以出让方式取得万宁市鑫泉速冻厂项目所在的位于万宁市万城镇万州大道西侧的国有土地使用权[证号：万国用（2003）第100225号]及地上建筑面积为1078.52平方米房屋的房屋所有权。 为经营万宁鑫泉速冻厂项目需要，原告于2005年5月17日注册成立，并对万宁鑫泉速冻厂项目经营、管理至今。而海南东线高铁于2007年9月才开始修建，即原告建厂经营在前，东线高铁修建在后。但在高铁修建及原告经营管理的十几年时间里，政府相关部门从未就原告经营的速冻厂安全隐患问题提出过任何的异议。 2016年1月，海南省安全生产委员会办公室对万宁市非煤矿山企业安全生产情况进行检查，发现万宁东星鑫泉制冰厂即原告安全距离严重不足，一旦发生液氨泄露爆炸事故将危及高铁安全，并提出整改意见和建议：要求被告牵头选址搬迁。考虑到高铁安全问题，原告积极配合被告选址搬迁，并依据湛江市湛联水产制冷工程有限公司编制的《冷冻制冰厂制冷工艺预算表》，于2017年4月12日向被告递交了《关于工厂整体搬迁需要土地置换和财产赔偿经费的请示》，要求置换相当用地面积用于搬迁以及赔偿设备损失669.6万元。2018年8月7日，被告的下属单位即万宁市安全生产委员会再次确认了对原告实行搬迁的建议。2018年10月17日，被告也通过《万宁市政府专题会议纪要》（[2018]255号）的方式同意：寻找一块约7亩的工业用地以土地招拍挂方式供应给原告作为新址，并适当给予原告搬迁补偿及符合政策要求的产业补贴资金。 但2019年4月2日，被告在明知原告建厂经营在前，上述搬迁新址及搬迁补偿等事宜也均未落实，原告亦未经停产停业整顿的情况下，就以厂内液氨罐、氨制冷机房距高铁桥不足20米，液氨防火距离不足30米，存在重大安全隐患，违反《建筑设计防火规范》（GB50016-2014）第4.3.7条的规定，依据《安全生产法》第一百零八条：“经停产停业整顿仍不具备安全生产条件的，予以关闭”对原告作出关闭决定。但被告在《行政处罚决定书》中的处罚主体却为从未注册登记的“鑫泉速冻厂”，明显属认定事实不清，证据不足，且存在适用法律错误，违反法定程序的行为，已严重侵害了原告的合法权益。同时，被告作为市级人民政府，枉顾其自行通过的搬迁、补偿方案，无视对原告作出的搬迁、补偿承诺，背信弃义的对原告做出了强制关闭决定，并直接导致原告厂内设备抛废无法再利用，原告也无法继续经营取得收益。 综上所述，原告认为，被告作出行政处罚的对象为“鑫泉速冻厂”，而非原告，但被告却根据该处罚决定关闭了原告经营的厂房，属认定事实不清，主要证据不足；而且，被告在明知原告经营的制冰厂在东线高铁修建前就已建厂经营多年，其因自身原因未将原告列入当时的拆迁范围，现又在未对原告搬迁新址及搬迁补偿事宜进行合理安排，原告也未经停产停业整顿程序的情况下，就背信弃义的强令原告关闭，明显属认定事实不清，证据不足，且存在适用法律错误，违反法定程序的行为，依法应予以撤销。为了维护原告的合法权益，原告根据行政诉讼法的相关规定，特向贵院提起诉讼，请求：法院依法撤销被告于2019年4月2日作出的1号处罚决定。 原告鑫泉制冰厂向本院提交了以下证据：证据1.万宁市发展计划局关于建设“万宁鑫泉速冻厂”项目立项的批复（万计函[2003]25号）；证据2.万宁市政府关于征地建设冷冻贮藏室项目的批复（万府函[2003]66号）；证据3.万宁市政府关于办理农用地转用和征用手续的请示（万府[2003]43号）；证据4.海南省国土环境资源厅关于万宁信泉速冻有限公司兴建万宁鑫泉速冻厂项目用地的复函（琼土环资函[2003]207号）；证据5.国有土地使用权证（2003年8月）；证据6.房屋所有权证（2003年8月）。证据1-6共同证明涉案厂房于2003年建造完成，原告于2005年5月17日注册成立后就对万宁鑫泉速冻厂项目经营、管理至今，早于东线高铁的修建时间；且被告在高铁修建及原告经营管理的十几年时间里，从未就原告经营的速冻厂安全隐患问题提出过任何异议的事实。证据7.海南省安全生产委员会办公室关于督促落实安全隐患整改的函及整改事项（2016年1月），证明海南省安全生产委员会办公室于2016年1月检查发现，原告安全距离严重不足，并提出要求被告牵头选址搬迁的整改意见和建议的事实。证据8.关于工厂整体搬迁需要土地置换和财产赔偿经费的请示（2017年4月12日），证明原告积极配合被告选址搬迁，并于2017年4月12日向被告提出要求置换相当用地面积用于搬迁以及赔偿设备损失669.6万元的事实。证据9.冷冻制冰厂制冷工艺预算表及厂区平面示意图（2017年3月），证明被告给原告造成669.6万元经济损失的事实。证据10.万宁市安全生产委员会办公室关于组织专家对涉氨制冷企业使用液氨安全隐患排查情况的报告及检查情况（2018年7月23日）；证据11.万宁市安全生产委员会办公室关于督促涉氨制冷企业落实整改安全隐患的函及批示（万安委办函[2018]19号）。证据10-11共同证明2018年8月7日，被告的下属单位即万宁市安全生产委员会再次确认了对原告实行搬迁建议的事实。证据12.万宁市政府专题会议纪要（[2018]255号）（2018年10月17日），证明2018年10月17日，被告通过《万宁市人民政府专题会议纪要》的方式同意：寻找一块约7亩的工业用地以土地招拍挂方式供应给原告作为新址，并适当给予原告搬迁补偿及符合政策要求的产业补贴资金的事实。证据13.1号处罚决定，证明被告作出的行政处罚存在认定事实不清，证据不足，适用法律错误，违反法定程序的情形的事实。证据14.国家企业信用信息公示系统（鑫泉制冰厂），证明被告作出行政处罚的对象为“鑫泉速冻厂”，却根据处罚决定关闭了原告经营的厂房，存在认定事实不清，主要证据不足情形的事实。证据15.压力容器产品出厂质量证明书（2001年）；证据16.万宁市鑫泉制冰厂项目设备安装的图纸信息（2001年9月29日）。证据15-16共同证明政府批准涉案制冰厂项目后，信泉公司的股东即原告的经营者钟培能出资购买及安装涉案制冰厂所需设施设备的事实。证据17.在用压力容器检验报告书（2004年12月15日），证明信泉公司的股东即原告的经营者钟培能因经营需要，决定成立“万宁鑫泉速冻制冰厂”负责经营涉案项目，并以该名称于2004年12月向海南省质量技术监督局申报涉案制冰厂内设备检验的事实。证据18.税务登记证（原万宁大茂鑫泉制冰厂），证明工商局核准个体工商户名称时要求原告将名称更改为“万宁大茂鑫泉制冰厂”，税务局于2006年11月向原告发放税务登记证，即原告自成立后即在涉案制冰厂实际经营的事实。证据19.国家企业信用信息公示系统，证明信泉公司的股东即原告的经营者钟培能，原告系信泉公司因经营需要成立的，并自成立之日起一直使用信泉公司名下的涉案土地及地上房屋用于经营的事实。 被告万宁市政府辩称，被告作出行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告于2005年建成投产。2016年1月13日至15日，海南省安全生产委员会办公室按照国务院安委办、国家安监总局的部署，组织有关专家和万宁市安监局、质监局、消防等部门人员组成的检查组，对包括原告在内的万宁市九家涉氨制冷企业的安全生产进行了检查，发现原告存在“安全距离严重不足，一旦发生液氨泄漏爆炸事故，将危及周边居民和高铁安全，建议市政府牵头选址搬迁”。此外，还发现该厂还存在“部分安全阀、压力表检验检测过期、氨罐上方未设置喷淋系统”等其他九个严重的安全隐患问题。对于检查中发现的安全隐患问题，海南省安全生产委员会办公室向被告下发《海南省安全生产委员会办公室关于督促落实安全隐患整改的函》。对此，万宁市安监局根据市政府的意见，对原告提出整改要求。2018年7月，万宁市安全生产委员会办公室再次组织专家对原告进行了安全检查，发现原告对存在安全隐患没有任何整改。2018年10月11日，在被告专题会议上，被告根据以上事实，作出关闭搬迁原告经营的制冰厂决定。2019年3月26日，被告根据查清的事实，并依据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国安全生产法》第一百零八条及《建筑设计防火规范》第4.3.7条之规定，对原告下达《行政处罚告知书》，告知了行政处罚的内容以及原告享有的各项权利。2019年4月2日，被告根据查清的事实，并依据《建筑设计防火规范》第4.3.7条和《中华人民共和国安全生产法》第一百零八条的规定，正式对原告作出1号处罚决定，并告知了其提起行政复议或行政诉讼的权利。如上所述，被告对原告作出关闭制冰厂的决定，其原因除了与高铁安全距离严重不足外，还有原告存在其他诸多严重的安全隐患且迟迟未整改的原因。因此，被告认为，原告提出的诉讼请求没有事实根据和法律依据。2019年4月25日，原告向被告提交的《关于安装三相电的请求》中提到“2019年4月2日，我厂接到万府行罚字〔2019〕1号处罚决定书后，主动积极响应市政府关闭了制冰厂”，说明原告当时已经主动接受了该项行政处罚。综上所述，被告认为，被告对原告所作出的行政处罚决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求驳回其诉讼请求。 被告万宁市政府于2019年7月19日向本院提交了以下证据：证据1.海南省安全生产委员会办公室关于督促落实安全隐患整改的函；证据2.万宁市科技和工业信息产业局关于万宁市鑫泉速冻制冰厂和万宁万城强飞制冰厂两家涉氨企业调查情况的报告；证据3.万宁市安全生产监督管理局关于万宁万城强飞制冰厂等2家企业安全生产现状调查的说明；证据4.海南省万宁质量技术监督局关于涉氨制冰企业存在问题及整改情况的通报；证据5.万宁市公安消防大队关于鑫泉速冻制冰厂和万宁明飞制冰厂两家涉氨企业存在消防安全重大隐患的报告；证据6.万宁市政府专题会议纪要[2018]255号；证据7.万宁市政府常务会议纪要；证据8.万宁市政府行政处罚告知书及送达回证；证据9.万宁市政府行政处罚决定书及送达回证；证据10.万宁质量技术监督局撤销行政许可决定书；证据11.万宁鑫泉速冻制冰厂关于安装三相电的请求。证据1-11共同证明被告作出1号处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。 本院依法调取了以下证据：证据1.信泉公司的工商登记资料；证据2.鑫泉制冰厂的工商资料；证据3.万宁市工商行政管理局企业监管室出具的证明。 本院对各方当事人提交证据作如下认证：一、对原告提交的19份证据的认证。证据1-6内容真实，来源合法，本院予以确认，可证明万宁鑫泉速冻厂项目的建设投产时间。证据7内容真实、来源合法，且与本案有关联，可证明海南省安全生产委员会办公室经检查，发现原告存在氨机房、液氨罐区安全距离不符合相关规定的问题，并提出整改意见。证据8内容真实、来源合法，且与本案有关联，可证明原告曾向被告提出搬迁请示。证据9系原告单方委托不具备评估资质的湛江市湛联水产制冷工程有限公司制作的预算表，本院不予确认。证据10-12内容真实、来源合法，且与本案有关联，可证明被告在作出行政处罚决定之前进行了调查和讨论。证据13内容真实、来源合法，可证明原告工商登记情况。证据14为本案被诉行政行为，可证明被告于2019年4月2日作出1号处罚决定的事实。证据15-18内容真实、来源合法，可证明原告经营涉案制冰厂的情况。证据19内容真实、来源合法，可证明信泉公司工商登记情况。二、对被告万宁市政府提交的11份证据的认证。证据1、6、9在原告的证据里已作出认定，不再赘述。证据2-5、7-8内容真实、来源合法，且与本案有关联，可证明被告作出行政处罚决定之前所做的调查和履行的程序。证据10系海南省万宁质量技术监督局在被告作出1号处罚决定之后作出的行政行为，与本案被诉行政行为没有关联性，不能作为被告证明其行政行为合法性的证据。证据11内容真实，可证明原告对外使用的名称和公章系鑫泉速冻厂。三、对本院依法调取证据的认证。证据1-3内容真实、来源合法，且与本案有关联，可证明信泉公司、鑫泉制冰厂的工商登记情况以及鑫泉速冻厂并未进行工商登记的情况。 经审理查明，2003年4月2日，万宁市发展计划局批复同意建设万宁鑫泉速冻厂。2003年4月7日，被告批复同意信泉公司报送的《关于征用土地建设冷冻贮藏室项目的请示》，按规定程序报省政府审批办理农用地转用和征用手续。2003年7月14日，海南省国土环境资源厅批复同意万宁市国土环境资源局有关万宁鑫泉速冻厂项目的农用地转用方案和征用土地方案，由万宁市国土环境资源局与信泉公司签订国有土地使用权出让合同。被告分别于2003年8月22日和2003年8月29日给信泉公司颁发了国有土地使用证及房屋所有权证。2005年5月23日，经工商部门批准成立个体工商户万宁东星鑫泉制冰厂，经营者为信泉公司股东钟培能。万宁鑫泉速冻厂项目由万宁东星鑫泉制冰厂投入运营。2007年海南东环铁路动工建设。2019年4月9日，万宁东星鑫泉制冰厂更名鑫泉制冰厂。鑫泉速冻厂未进行工商登记。 2016年1月13日至15日，海南省安全生产委员会办公室按照国务院安委办、国家安监总局的部署，组织有关专家并联合万宁市安监局、质监局、消防等部门人员组成的检查组，对包括原告在内的万宁市九家涉氨制冷企业的安全生产进行了检查，发现原告存在氨机房、液氨罐区距高铁12m，不符合相关规定；部分安全阀压力表检验检测过期等10项安全隐患和问题。对于检查中发现的安全隐患问题，海南省安全生产委员会办公室向被告下发琼安委办督〔2016〕1号《海南省安全生产委员会办公室关于督促落实安全隐患整改的函》，提出原告“安全距离严重不足，一旦发生液氨泄漏爆炸事故，将危及周边居民和高铁安全，建议市政府牵头选址搬迁”整改建议。之后，被告成立调查领导小组和调查小组，调查小组由万宁市工信局牵头。调查小组于2018年8月8日召开部署会议，要求万宁市安监局、万宁市质监局、万宁市消防大队根据各自职能各自组织开展相关调查。2018年9月14日，万宁市工信局汇总了万宁市安监局、万宁市质监局、万宁市消防大队报送的调查情况作出《关于万宁市鑫泉速冻制冰厂和万宁万城强飞制冰厂两家涉氨企业调查情况报告》，建议对鑫泉速冻厂进行关停搬迁。2018年10月11日，被告召开专题会议，研究鑫泉速冻厂关闭事宜。会议在听取了万宁市工信局对鑫泉速冻厂调查情况的汇报后，同意对鑫泉速冻厂进行关闭处置。对于土地有关问题，提出由万宁市工信局商万宁市国土局、万宁市规划委寻找一块约7亩工业用地，以土地招拍挂方式供应给鑫泉速冻厂，作为鑫泉速冻厂新址。对于搬迁补偿问题，提出被告可适当给予鑫泉速冻厂搬迁补偿，如符合有关产业扶持政策，同时也可以给予有关产业补贴资金。决定由万宁市工信局按照以上会议精神与鑫泉速冻厂进行协商，主动配合关闭搬迁工作。由万宁市工信局按会议精神重新行文报万宁市政府常务会议审定。2019年2月21日，被告召开常务会议，审议关于对鑫泉速冻制冰厂进行关闭处置的请示。原则同意万宁市工信局对鑫泉速冻制冰厂进行关闭处置的请示；议定由市安监局、市政府法制办和质监局依法对鑫泉速冻制冰厂进行关闭处置。2019年3月27日，被告向原告送达行政处罚告知书。2019年4月2日，被告以鑫泉速冻厂为相对人，作出1号处罚决定，于2019年4月4日送达给原告的员工潘家雄。原告不服，向本院提起本案行政诉讼。 本院认为，本案争议的焦点是：被告作出的1号处罚决定是否合法。《中华人民共和国行政处罚法》第二条第一款规定公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定实施；第五条规定，实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。可见，行政处罚的对象是实施了违反行政法律规范行为的公民、法人或者其他组织；行政处罚的性质是一种以惩戒违法为目的，具有制裁性的行政行为。换言之，合法行为不应得到处罚。本案中，虽然原告经营的制冰厂，存在氨制冷机房、液氨罐距高铁不足20m的问题，不符合《建筑设计防火规范》第4.3.7条“液氨储罐与铁路中心线防火间距应为30m”的规定。但造成该问题的原因并非原告存在违法行为，而是因2007年海南东环铁路建设运行引起的。原告在投产经营制冰厂之前已经履行相应的审批程序，原告并未存在违法行为。因此，被告对原告作出1号处罚决定，显属不当，应予撤销。基于2007年海南东环铁路建设运行，原告经营的制冰厂如继续经营将对东环铁路存在重大安全隐患，原告经营的制冰厂必须予以关闭，如撤销被告作出的1号处罚决定，将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故本院确认被告作出的1号处罚决定违法，保留效力。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，人民法院判决确认违法，可以同时判决责令被告采取补救措施。本案中，原告经营的制冰厂因不符合安全生产法予以关闭，被告应对原告经营的制冰厂的搬迁事宜采取补救措施。另外，虽然原告认可其在经济活动中使用鑫泉速冻厂的名称和公章，但经本院调查，鑫泉速冻厂并未进行工商登记，属于不合法的主体，被告以鑫泉速冻厂为1号处罚决定的行政相对人，存在认定主体不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下： 一、确认被告万宁市人民政府于2019年4月2日作出万府行罚字〔2019〕1号行政处罚决定书的行政行为违法； 二、责令被告万宁市人民政府在本判决生效之日起二个月内对原告万宁大茂鑫泉速冻制冰厂搬迁事宜采取补救措施。 案件受理费50元，由被告万宁市人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。 审 判 长  冯 花 审 判 员  吕丽霞 审 判 员  姜国强 二〇一九年十一月十九日 法官助理  符月玲 书 记 员  王迪缘 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。