江西省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）赣行终244号 上诉人（原审原告）葛三成，住会昌县。 委托代理人周世文，北京市盈科（南昌）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）会昌县人民政府，住所地会昌县。 法定代表人余学明，县长。 委托代理人夏李明，会昌县发展与改革委员会副主任。 委托代理人王鹏，江西理公律师事务所律师。 上诉人葛三成因与被上诉人会昌县人民政府房屋征收决定一案，不服赣州市中级人民法院于2019年3月11日作出的（2019）赣07行初234号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，原告葛三成在会昌县湘东村大坪脑拥有砖混结构住房一栋，三层，建筑面积228.71平方米。会昌县人民政府根据会昌县国民经济和社会发展十三五规划纲要、会昌县2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018国民经济和社会发展计划草案的报告和决议，决定对会昌县水西片区、文家塘片区、南外片区、湘青路片区、水东片区以及中心城区范围内列入棚户区改造尚未连片的危旧房进行改造。征收部门会昌县房地产管理局拟定征收补偿方案，2018年2月8日，会昌人民县政府组织了有关部门对征收补偿方案进行论证，并于2018年2月11日公布征求意见稿以广泛征求意见。在征收决定作出前，进行了社会稳定风险评估。因改造项目涉及被征收人数量较多，项目征收决定于2018年4月3日提交了政府常务会议讨论决定。2018年4月3日，会昌县人民政府作出的会征决字〔2018〕第1号《会昌县人民政府房屋征收决定公告》及《会昌县中心城区棚户区改造国有土地上房屋征收补偿方案》，并于2018年4月4日在会昌县人民政府官网及被征收范围进行张贴公告，公告载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。原告房屋在上述征收范围内。原告不服，向本院提出行政诉讼。 原审法院认为，本案审查的对象是被告作出的房屋征收决定的合法性。依照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，市、县级人民政府为了公共利益的需要，可以征收国有土地上单位、个人的房屋。在进行房屋征收与补偿时，应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。本案中，会昌县中心城区棚户区改造项目作为会昌县重点建设工程项目之一，已纳入会昌县2018年国民经济和社会发展计划，并经同级人民代表大会审议通过，在土地利用规划经依法审查批准，属于旧城区改造范畴，符合公共利益的需要。在作出征收决定过程中，征收补偿方案经县房管部门拟定，报县政府常务会议讨论并征求公众意见，修改后予以公告，符合法定的程序要求。被告作出会征决字〔2018〕第1号《会昌县人民政府房屋征收决定》及《会昌县中心城区棚户区改造国有土地上房屋征收补偿方案》，职权主体适格，符合法定的征收条件，征收决定及补偿方案的制定、公布，履行了法定程序，征收补偿费用进行了预算并做到了专款专用、专户存储，同时对该地块房屋征收可能影响社会稳定的隐患和风险进行了评估，符合法律法规的程序规定。原告要求撤销该房屋征收决定没有事实和法律依据，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告葛三成的诉讼请求。 上诉人葛三成不服一审判决，向本院提起上诉称，原审判决认定事实不清，证据不足，程序违法，请求二审法院撤销原审判决，撤销或确认被诉征收决定违法，并对补偿安置方案进行附带审查。主要理由如下：涉案征收行为并不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的公共利益条件；被诉房屋征收决定不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定的相关规划、计划要求；涉案征收补偿方案不合法，未提供改建或就地房源供被征收人选择，剥夺了被征收人的选择权，公示及修改程序违法，剥夺了被征收人提出修改意见的权利；涉案征收的社会风险评估报告主体不适格、程序不当，明显造假；征收决定作出前，补偿费用未足额到位、专户存储、专款专用；征收过程中选定评估机构程序违法；涉案被征收地块既有集体土地又有国有土地，将两种不同性质的土地放在一起予以征收，不符合法律规定。 被上诉人会昌县人民政府答辩称：1、案涉征收决定符合法律、法规，上诉人房屋所在地段属于会昌县基础实施落后的旧城区，会昌县人民政府为了改善区域居民居住条件，完善城市功能，提升城市品位依法作出案涉征收决定和征收补偿方案，符合公共利益条件。2、会昌县中心城区棚户区改造项目符合会昌县国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，纳入了会昌县2018年国民经济和社会发展年度计划，2018年2月8日县政府组织了有关部门对征收补偿方案进行论证，并于2018年2月11日公布征求意见稿以广泛征求意见。3、社会稳定风险评估符合法律规定，不存在“造假”问题。4、补偿安置方案规定了货币补偿和产权调换两种方式，保障了被征收人的选择权。补偿方案确定的安置地点符合法定“就近地段”的安置原则。5、改造项目评估机构选定程序合法，选定的评估机构系符合资质条件的房地产价格评估机构。6、答辩人补偿费用做到了“足额到位、专户存储、专款专用”。7、答辩人选定评估机构程序完全合法。8、上诉人房屋的土地性质属于国有土地符合事实，不存在法院未核实征收四至范围内的土地性质的问题。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确、程序合法，请求驳回上诉，维持原判。 本院查明的事实与原审认定的事实一致。 本院认为，本案被诉的行政行为是会昌县人民政府的房屋征收决定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；……”之规定，会昌县人民政府有权作出被诉的房屋征收决定。 关于被诉征收决定是否符合公共利益需要以及上诉人房屋是否符合棚户认定标准的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的，属于公共利益的范畴。根据原审查明的事实，涉案房屋征收是政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民生工程，目的是为了进一步改善群众居住条件，兼顾完善城市功能、改善城市环境，符合上述法律规定的公共利益的需要。上诉人提出，其“房屋的居住条件很好，不属于危房”，据此否认涉案区域属于棚户区。本院认为，棚户区一般是指城市和乡镇范围内简易结构房屋多、房屋质量差、使用年限久、人均建筑面积小、基础设施配套不齐全、交通不便利、治安和消防隐患大、环境卫生脏乱差的区域，但棚户区是城市发展中一个相对性概念，不同地区的棚户区界定标准需要结合该区域发展规划和实际需要等情况，由当地有权机关具体确定。根据原审查明的事实，涉案征收区域是会昌县基础实施落后的旧城区，属于会昌县人大批准通过的《会昌县2018年国民经济和社会发展年度计划》确定的棚户区改造范围，而根据《会昌县中心城区棚户区改造项目征地红线图》显示，上诉人的房屋位于会昌县中心城区棚户区改造湘青路A2片区用地红线范围内，故上诉人认为被诉征收决定不符合公共利益需要以及涉案区域不属于棚户区改造范围的上诉理由不成立。 关于被诉征收决定是否符合相关规划和计划的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案一审期间，被上诉人会昌县人民政府提交的会昌县人民政府关于印发会昌县国民经济和社会发展十三五规划纲要的通知（会府发【2016】5号）、会昌县2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018国民经济和社会发展计划草案的报告和决议、会昌县土地利用总体规划（2006-2020）调整完善方案的批复及规划图、会昌县城市总体规划批复及会昌县城市总体规划图（2010-2030）、2018年会昌县中心城区棚户改造专项规划情况说明及专项规划相关附图等证据材料，确认了本案所涉项目符合国民经济和社会发展规划、国民经济和社会发展年度计划，城乡规划和专项规划以及土地利用总体规划。因此，可以认定本案所涉项目符合上述《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定的相关规划、计划要求。 关于涉案征收补偿方案是否合法问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”本案中，涉案片区房屋征收部门拟定了《会昌县中心城区棚户区改造国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》，报会昌县人民政府，会昌县人民政府于2018年2月2日组织有关部门对征收补偿方案进行了论证，相关职能部门亦出具了论证意见。同时其提供的证据能够证明其在政府门户网站上公布了该征求意见的公告，明确了30日内以书面形式提交建议的途径，针对收集到的意见建议，对先前拟定的《会昌县中心城区棚户区改造国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》进行了部分修改，并将修改后的征收补偿方案及时进行了公布。故涉案征收补偿方案符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。 关于征收方案所确定的安置地点是否合法问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋”。根据上述规定，棚户区改造可以提供就近地段的房屋，结合国务院及相关部委关于棚户区改造的专门文件，棚户区改造并不以原地重建为强制性要求。如住建部等部委下发的《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保[2012]190号）明确指出：“安置住房采取原地重建和异地建设相结合，能就近安置的，尽可能就近安置。”《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发〔2014〕36号）规定：“棚户区改造安置住房实行原地和异地建设相结合，以原地安置为主，优先考虑就近安置”“市、县人民政府应当结合棚户区改造规划、城市规划、产业发展和群众生产生活需要，科学合理确定安置住房布局。要统筹中心城区改造和新城新区建设。”原国土资源部《关于推进土地节约集约利用的指导意见》（国土资发〔2014〕119号）提出，要“制定新区用地扩张与旧城改造相挂钩的方案，促进新旧城区联动发展”“结合城市棚户区改造，建立合理利益分配机制，采取协商收回、收购储备等方式，推进‘旧城镇’改造”。住建部等部委《关于进一步做好棚户区改造工作有关问题的通知》（建保[2016]156号）中还进一步提出，要“科学规划棚改腾空的土地”“在编制地区土地利用规划、制定年度土地供应计划时，要优先安排棚改腾空土地出让。市、县的棚改腾空土地出让收入、属于政府所有的棚改安置小区配套商业设施销售收入，优先用于棚改。”因此，从集约节约利用土地的角度，结合城市整体发展规划，会昌县人民政府对棚改项目采取就近地段进行安置，并不违反上位法的强制性规定。鉴于产权调换的目的在于保障被征收人的生活水平和居住条件不因征地拆迁而降低，一般应考虑城市规模、交通状况、安置房源的数量和户型面积要求等实际因素确定就近地段的范围，本案中用于安置的“贡江花苑”小区距离涉案棚户区约3公里，位置属于中心城区，周边有小学，正在建设中学，有大型菜市场，小区配套施舍齐全，交通便利，符合“就近地段”安置原则，会昌县人民政府亦同时提供了货币补偿方式，能够保障被征收人的安置利益，故上诉人认为征收方案所确定的安置地点不合法的主张不能成立。 关于社会稳定风险评估主体是否适格以及征收费用是否足额到位、专户存储、专款专用的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款规定，“市、县人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；……。”本案中，会昌县中心城区棚户区改造项目指挥部是会昌县人民政府批准成立的机构，其按照会昌县人民政府确定的职责分工，具体组织开展风险评估并无不当。涉案社会稳定风险评估系在被诉房屋征收决定作出之前进行，涉案社会稳定风险评估报告对项目的基本情况、风险调查、风险识别和风险估计作了详细的阐述，制定了稳定风险控制化解措施，作出了风险较低且完全可控、可以实施的结论，并由会昌县人民政府及中共会昌县委维护稳定领导小组办公室盖章审核通过，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条的相关规定，故上诉人认为社会风险评估报告不合法的主张不能成立。本案中，会昌县国有资产经营有限公司、会昌县恒悦建设开发有限公司银行借款凭据上的“用途”写明了用于“棚户区改造”，23.4亿人民币的资金已经足额到位，可以确保补偿费用发放，做到了征收补偿费用专户存储、专款专用，且本案涉及的被征收人中除包括上诉人在内的少数几户外，其余均已经进行了相应的安置补偿，可以证明安置补偿资金足额到位，并不存在不足的问题。另，本案主要围绕被诉房屋征收决定是否合法进行审查，对于上诉人提到的房屋价格评估机构选定程序违法，属于房屋征收补偿决定是否合法的问题，不属于本案审查范围。 关于原审法院对涉案被征收房屋所涉土地性质认定是否事实不清问题。本案中，根据原审查明的事实，上诉人房屋所涉地块属国有土地，被上诉人按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定作出被诉房屋征收决定，符合法律规定。本案主要围绕涉及上诉人所属房屋所作征收决定是否合法进行审理，至于上诉人提出其他被征收房屋所属土地是否已依法转为国有，与上诉人无法律上利害关系，也不属本案审理范围。 综上，上诉人葛三成的上诉理由均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，法律适用正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人葛三成负担。 本判决为终审判决。 审判长  江怀玉 审判员  王 芬 审判员  彭彩玲 二〇一九年十一月十四日 法官助理钱强森 书记员张建平