安徽省合肥市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）皖01行终549号上诉人（原审原告）夏宏梅，女，汉族，1975年6月27日出生，住安徽省合肥市包河区。委托代理人杨志斌，北京冠领律师事务所律师。委托代理人车欣，北京冠领律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）合肥市包河区同安街道办事处（原合肥市包河区望湖街道办事处），住所地安徽省合肥市包河区合巢路319号，统一社会信用代码11340111MB16228134。法定代表人罗斌，主任。委托代理人张鹏华，工作人员。委托代理人牛和勇，安徽徽商律师事务所律师。被上诉人（原审被告）合肥市包河区住房和城乡建设局，住所地安徽省合肥市包河区包河大道118号，统一社会信用代码11340111002992154J。法定代表人洪明，局长。委托代理人陈娟娟，北京德恒（合肥）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）合肥市包河区房屋征收办公室，住所地安徽省合肥市包河区包河大道118号，统一社会信用代码12340111485027825E。法定代表人崔效工，主任。委托代理人吴翔，工作人员。委托代理人陈娟娟，北京德恒（合肥）律师事务所律师。上诉人夏宏梅与被上诉人合肥市包河区同安街道办事处、合肥市包河区住房和城乡建设局、合肥市包河区房屋征收办公室房屋征收搬迁一案，不服安徽省合肥市包河区人民法院（2019）皖0111行初16号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。原审法院认为，被诉行政行为属于房屋征收实施行为，房屋征收实施单位实施的搬迁行为，依法应由房屋征收部门对其后果承担法律责任，因此，本案所起诉的主体不适格，本院告知其变更被告，但其不同意变更。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、第六十九条、第一百零一条之规定，裁定驳回黄江华的起诉。夏宏梅不服一审裁定，向本院提出上诉。上诉人的上诉请求：一、请求法院依法撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案；二、本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。上诉人上诉的主要理由为：合肥市包河区同安街道办事处是适格主体。一、本案是由安徽省合肥市中级人民法院移送至一审法院，该案案号为（2018）皖01行初286号，在该案件审理过程中，原被告合肥市包河区人民政府明确向法院陈述，上诉人的房屋是由被上诉人一强制拆除。依据《行政诉讼法》第二十六条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中被上诉人一实施了强拆上诉人房屋的行为，其应当为其强拆的行政行为承担法律责任，因此，被上诉人一是本案的适格被告。二、上诉人已经将房屋征收部门作为被告列明。一审法院认为“被诉行政行为属于房屋征收实施行为，房屋征收实施单位实施的搬迁行为，依法应由房屋征收部门对其后果承担法律责任。”依据合肥市包河区人民政府做出的合（包）房征决﹝2017﹞第（2）号《合肥市包河区房屋征收决定》可以确定，本征收项目征收部门为合肥市包河区房屋征收办公室。本案中，上诉人已经将合肥市包河区房屋征收办公室作为被告予以列明。一审法院以被告主体不适格为由，驳回上诉人的起诉并无事实及法律依据。基于上述事实和理由，为了维护自身合法权益，上诉人依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条之规定，向贵院提起上诉，望贵院查明事实，依法维护上诉人的合法权益。被上诉人合肥市包河区同安街道办事处答辩意见：一审裁定事实认定事实清楚，适用法律正确，二审法院应依法维持原裁定。一、被上诉人非适格被告。2017年5月8日，合肥市包河区人民政府作出《合肥市包河区房屋征收决定》（合（包）房征决【2017】第（2）号）及《合肥市包河区房屋征收决定公告》（合（包）房征告【2017】第（2）号），明确征收部门为合肥市包河区房屋征收办公室，征收实施单位为被上诉人等。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条之规定：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任”，被上诉人实施的行政行为属于房屋征收实施行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第二款的规定，征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。故依法应由房屋征收部门对其后果承担法律责任，被上诉人非适格被告，不承担法律责任。二、一审法院裁定驳回上诉人起诉适用法律正确。一审法院告知上诉人变更被告，但上诉人不同意变更。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款：原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。一审法院裁定驳回上诉人起诉正确。被上诉人合肥市包河区住房和城乡建设局答辩意见：一、一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确。2017年5月8日，合肥市包河区人民政府作出合（包）房征决〔2017〕第（2）号《合肥市包河区房屋征收决定》并予以公告，征收范围为征收轨道交通4号线项目包河区常青街道办事处、同安街道、淝河镇范围内国有土地上的房屋、附属物及其构筑物，征收部门为合肥市包河区房屋征收办公室，征收实施单位为合肥市包河区常青街道办事处、同安街道办事处、淝河镇人民政府，上诉人的房屋即在该征收决定所确定的征收范围之内。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。根据合（包）房征决〔2017〕第（2）号《合肥市包河区房屋征收决定》，被上诉人既不是涉案项目的房屋征收部门,也不是涉案项目的房屋征收实施单位，被上诉人并非本案的适格被告。《最高人民法院关于适用的解释》（法释〔2018〕1号）第二十六条第一款之规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告，原告不同意变更的，裁定驳回起诉。原审法院在通知原告变更被告，原告不同意变更的情况下，依据《最高人民法院关于适用的解释》（法释〔2018〕1号）第二十六条第一款、第六十九条、第一百零一条之规定，裁定驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律、法规正确。二、被上诉人未对上诉人的房屋实施拆除行为，其因房屋被拆除起诉被上诉人没有事实和法律依据。被上诉人并非房屋征收部门或房屋征收实施单位，未实施或委托他人实施拆除上诉人房屋的行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据；《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第（二）项规定，依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交被诉行政行为或者不作为存在的材料；《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（法释〔2002〕21号）第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。上诉人在起诉时，未能证明被上诉人实施了强制拆除行为，其起诉被上诉人拆除其房屋没有事实和法律依据。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，被上诉人既非案涉项目的房屋征收部门、亦非房屋征收实施单位，未对上诉人的房屋实施拆除行为，上诉人起诉被上诉人没有事实和法律依据，请求贵院依法驳回上诉人的上诉，维持原裁定。被上诉人合肥市包河区房屋征收办公室答辩意见：一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，请求依法驳回上诉，维持原裁定。本院二审经阅卷及调查询问当事人，查明事实如下：2017年5月8日，因合肥市轨道交通4号线建设用地需要，合肥市包河区人民政府作出《合肥市包河区房屋征收决定》（合（包）房征决[2017]第（2）号），确定合肥市包河区房屋征收办公室为征收部门，根据征收范围确定合肥市包河区常青街道办事处、合肥市包河区同安街道办事处和淝河镇人民政府为征收实施单位。本案上诉人位于合肥市二环路东3幢29号的房屋在该征收决定所确定的征收范围之内，但因征收补偿事宜未能达成一致，未能签订征收补偿协议。但因轨道交通4号线建设需要以及排除安全隐患等需要，2018年9月5日，由合肥市包河区同安街道办事处委托拆迁公司将该房屋予以拆除。2018年9月11日，上诉人以合肥市包河区人民政府和合肥市包河区同安街道办事处为共同被告起诉至本院，请求确认二被告拆除其前述房屋的行为违法。在该案审理过程中，上诉人申请撤回对合肥市包河区人民政府的起诉，并同时要求追加合肥市包河区住房和城乡建设局、合肥市包河区房屋征收办公室为被告，该撤回起诉和追加被告申请经本院审查后，本院于2018年11月16日作出（2018）皖01行初285号之一行政裁定书，将该案移送至合肥市包河区人民法院进行审理。2019年4月10日，合肥市包河区人民法院以上诉人所诉被告不适格为由裁定驳回起诉。本院认为，本案的争议焦点为上诉人的起诉是否符合法定的起诉条件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条之规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”结合本案，从《合肥市包河区房屋征收决定》（合（包）房征决[2017]第（2）号）来看，合肥市包河区房屋征收办公室为征收部门，对案涉房屋实施拆除行为的是合肥市包河区同安街道办事处，如果有证据表明该拆除行为系由合肥市包河区房屋征收办公室委托合肥市包河区同安街道办事处实施，则应当以合肥市包河区房屋征收办公室为被告，反之则不宜以其为被告。但从本案已经查明的事实来看，该拆除行为是否系由合肥市包河区房屋征收办公室委托合肥市包河区同安街道办事处实施均未曾查实。在此节事实未能查清和确定的情况下，原审裁定即认定原告所起诉的主体不适格，并据此裁定驳回起诉不妥。另，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款之规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”告知当事人变更不适格的被告是人民法院的义务，人民法院只有在尽到该项义务之后才能以被告不适格为由裁定驳回起诉。此处的告知应当是在查清事实基础上的明确告知，包括告知原告起诉的被告不适格和不适格的原因、告知原告起诉的适格被告以及如果不变更被告的后果。但是本案原审裁定并未尽到前述义务。综上，依据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销安徽省合肥市包河区人民法院（2019）皖0111行初16号行政裁定；二、本案指令安徽省合肥市包河区人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长  李琦审判员  潘攀审判员  张俊二〇一九年十一月四日书记员  程文附本裁判文书引用的相关法律规范：《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。