河南省辉县市人民法院行 政 判 决 书（2019）豫0782行初104号原告：河南川西能源有限公司，营业执照登记住所地新乡市红旗区华兰大道金色奥园**楼******，统一社会信用代码：91410702052253798M。法定代表人：苌大山，总经理。委托诉讼代理人：苌永胜，男，1967年9月14日出生，汉族，住郑，住郑州市金水区司员工。委托诉讼代理人：周仙嫚，河南顺飞律师事务所律师。被告：新乡市自然资源和规划局，住所地新乡市人民东路**，统一社会信用代码：11410700MB17304197。法定代表人：牛守军，局长。委托诉讼代理人：袁福林，男，1969年10月3日出生，汉族，住新，住新乡市副主任科员。委托诉讼代理人：侯立东，河南宇华大众律师事务所律师。原告河南川西能源有限公司不服被告新乡市自然资源和规划局新自资规函〔2019〕73号复函一案，于2019年7月3日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告新乡市自然资源和规划局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月22日公开开庭审理了本案。原告河南川西能源有限公司的委托诉讼代理人苌永胜、周仙嫚，被告新乡市自然资源和规划局的委托诉讼代理人袁福林、侯立东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年6月21日，新乡市自然资源和规划局作出新自资规函〔2019〕73号《关于河南川西能源有限公司加油站办理规划许可手续的复函》。主要内容：你公司为位于新乡市经济技术开发区经八路以西加油站办理规划许可手续的申请收悉。经研究，回复如下：经调查核实，你公司于2013年通过转让方式取得经济技术开发区经八路以西、面积约5400平方米工业用地的土地使用权，未经市政府同意擅自改变土地用途，未取得建设工程规划许可证擅自建设加油站一座，违反了《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定。另外，国务院《关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）第十三条规定：“严格落实工业和经营性用地招标拍卖挂牌出让制度。工业用地和商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地（包括配套的办公、科研、培训等用地），以及同一宗土地有两个以上意向用地者的，都必须实行招标拍卖挂牌等方式公开出让。”国土资源部《关于加油站用地招标拍卖挂牌政策的复函》（国土资厅函〔2005〕485号）明确指出：“加油站用地属于经营性用地，必须以招标拍卖挂牌公开供应，对招标申请人和竞买申请人没有限制”。加油站用地属于经营性用地，必须以招标拍卖挂牌方式公开供应。待你公司通过招拍挂取得该加油站土地使用权后，方可凭《国有土地使用权出让合同》、《不动产权证书》等相关材料向我局申请办理后续的规划许可手续。原告向本院提出诉讼请求：1.判决改变被告《新乡市自然资源和规划局关于河南川西能源有限公司加油站办理规划许可手续的复函》（新自资规函〔2019〕73号）中“通过招拍挂取得该加油站土地使用权”的内容，并按照“协议改变用途，补缴出让金”为原告完善相关手续；2.被告承担诉讼费用。诉讼中，原告变更第一项诉讼请求为：判决撤销新自资规函〔2019〕73号复函，重新作出行政行为。事实和理由:2013年9月25日原告通过二级市场转让取得了一宗土地，位置：经开区经八路以西，，地类用途工业用地，使用权类型：出让，使用权面积：5400㎡。新乡市经济技术开发区国土资源局向原告颁发了新国用（2013）第06019号《国有土地使用证》。原告建设加油站一座，并办理了工商、税务、安监、商务、环保、发改委等部分手续。但未办理《建筑工程规划许可证》。2013年9月26日《红旗区小店镇总体规划(2012-2020)规划调整》，原告涉案土地规划为加油站，用地性质：公用设施营业网点用地。2015年《新乡市经开区控制详细规划》规划控制指标；用地代码：B4;用地性质：公用设施营业网点用地；用地面积（公顷）：0.19;出入口方向：E；建设情况：已建。以上说明原告加油站符合总规、控规；已建成；已办理部分加油站产权、规划、经营等手续。2018年12月17日，被告向原告作出新经开行罚决字〔2018〕第001号《行政处罚决定书》，内容为：“1、责令你单位限期补办规划许可手续；2、处罚建筑工程总造价410078.00元10%的罚款41008.00元（肆万壹仟零捌元整）的行政处罚”。2018年12月19日原告已缴清上述处罚决定书中的罚款。经开区财政局向原告出具了《河南省罚没收入统一票据》N0:0008526。2019年5月22日原告通过邮政快递向被告提交了办理规划许可手续的申请。2019年6月21日原告收到被告新自资规函〔2019〕73号《新乡市自然资源和规划局关于河南川西能源有限公司加油站办理规划许可手续的复函》：“待你公司通过招拍挂取得该加油站土地使用权后，方可凭《国有土地使用权出让合同》、《不动产权证书》等相关材料向我局申请办理后续的规划许可手续”。原告对上述复函存有异议，要求改变复函内容。理由:一、被告按照国务院国发〔2008〕3号《关于促进节约集约用地的通知》和国土资源部国土资厅函〔2005〕485号《关于加油站用地招标拍卖挂牌政策的复函》相关内容，要求原告加油站土地改变用途执行招拍挂是错误的。如果原告加油站土地是“首次”出让，则必须执行“招拍挂”。但原告加油站土地是出让过的国有土地，取得《国有土地使用证》，己具有土地使用权。故原告不需再通过“招拍挂”方式取得土地使用权。二、根据《土地法》第五十六条、《城市房地产管理法》第十八条、《协议出让国有土地使用权规范的通知》（国土资发〔2006〕114号）、《国土资源部监察部关于进一步落实工业用地出让制度的通知》（国土资发〔2009〕101号）、《国土资源部办公厅关于出让土地改变用途有关问题的复函》（国土资厅函〔2010〕104号）、《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》（国土资厅发〔2018〕4号）的相关规定，原告案涉土地又是出让过的国有建设用地，符合以“协议改变用途，补缴出让金”的方式完善相关手续。三、根据被告网站、河南政务服务网说明：原告以“协议改变土地用途，补缴出让金”的方式向被告申请办理相关手续时，被告应依据上述网站中公布的内容及相关法律规定，为原告办理相关手续，不得以任何理由拒绝。四、通过查询《中国土地市场网》结果公告：2019年度加油站现有建设用地“协议改变用途、补缴出让金”，有诸多案例。其中还可以查询到被告公告的加油站现有建设用地“协议改变用途、补缴出让金”的多宗例子。综上，原告加油站土地是出让过的国有建设用地，已办理《国有建设用地使用证》；符合总规、控规；已处罚到位；符合“协议改变用途、补缴出让金”的法律、法规。《中国土地市场网》上有很多“同样案例”。依照政府网站公告的【办事指南】、【办事流程】，被告应该给原告“协议改变用途、补缴出让金”完善土地手续。不应该采用“一刀切”的办法走“招拍挂”。原告在法定期限内向本院提交以下证据材料：第一组：1.新乡市自然资源和规划局新自资规函〔2019〕73号文《关于河南川西能源有限公司加油站办理规划许可手续的复函》一份；2.国土资源部办公厅关于出让土地改变用途有关问题的复函（国土资厅函〔2010〕104号）一份；3.新乡市自然资源和规划局官网《新乡市国土资源职权目录》三页、《改变土地用途审核》一页；4.河南政务服务网《划拨或出让国有建设用地改变用途审核》五页；5.中国土地市场网官网《供地结果信息》查询结果十三页；证明：被诉行政行为的具体内容；案涉加油站符合以“协议改变用途，补缴出让金”方式办理相关手续，被告作出的行政行为违反法律规定。第二组：6.《国有土地使用权转让合同》一份；7.《国有土地使用证》一份；证明：原告通过协议转让的方式已经取得案涉地块的土地使用权，不需再通过“招拍挂”方式取得土地使用权。第三组：8.新乡市商务局新商贸〔2013〕54号文件一份；9.2013年9月26日红旗区小店镇总体规划（2012-2020）规划调整一份、2015年1月《新乡市经济技术开发区控制性详细规划》一份；证明：案涉地块规划调整的具体情况。第四组：10.2010年10月29日新乡市工业园区公安消防大队证明一份；11.编号2010-0032号建设项目环境影响登记表一份；12.新安监危化项安验审字[2014]第27号危险化学品建设项目安全设施验收意见书一份；13.编号为W615-756A建设项目竣工环境保护验收检测报告一份；14.编号xxjkqjyz2015003加油站油气回收治理工程环保验收合格通知书一份；15.新乡经济技术开发区清改项目环境评估“三规”证明申请表一份；16.2018年3月9日《河南省企业投资项目备案证明》一份；证明：原告建设的加油站符合规划调整，已办理部分加油站产权、规划、经营等手续。第五组：17.2016年9月1日关于河南川西能源有限公司新乡第一加油站补办规划手续的申请一份；18.2016年9月12日关于河南川西能源有限公司新乡第一加油站变更土地性质及补办规划手续的申请一份；19.2018年12月18日建设工程规划许可申请书一份；20.2019年5月22日申请一份、查询单两份；21.行政处罚决定书和缴款单据一份；22.新乡经济技术开发区土地资产规划委员会文件（新经土规委〔2017〕4号）一份；23.新乡市城乡规划局新规业〔2017〕24号文件一份；证明：原告已经依据《土地管理法》等规定申请办理变更土地性质及补办建设工程规划许可手续；原告已经缴清《行政处罚决定书》中的罚款，应当依据申请和上述文件为原告办理相关手续。被告辩称，2013年6月28日，原告通过土地二级市场以协议转让的方式从新乡市大西洋粮油加工厂手中取得了位于新乡市经济技术开发区经八路以西一块土地用途为“工业用地”的土地使用权，并办理了变更登记。过户后，土地用途不变。原告在取得该土地使用权后，未经批准擅自改变土地用途建设加油站，由于原告的行为违反了《土地管理法》第五十六条的规定，新乡市国土资源局经开区分局于2015年12月10日向原告下达了《责令停止土地违法行为通知书》，责令其“立即停止上述违法行为，恢复原土地用途”，原告接该通知书后，没有提出书面异议，但时至今日也没有恢复土地用途。2019年5月，原告向我局提出办理加油站的“规划许可手续”的书面申请，并提供了部分材料，我局审查后认为：由于该加油站所使用的土地为“工业用地”，而加油站用地属“经营性用地”，土地性质不符，在未变更土地用途前，不能核发《建设工程规划许可证》。根据《土地管理法》第56条、国土资源部《协议出让国有土地使用权规定》第9条、国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第4条、《国务院关于促进节约集约用地的通知》第十三条、第十四条以及国土资源部《关于加油站用地属于招标拍卖挂牌政策的复函》等法律、法规、规范性文件的规定，土地性质由“工业用地”改变为“经营性用地”应当以招拍挂的方式公开取得，不能协议出让。原告起诉书中所说的“协议改变用途，补缴出让金”的诉讼请求不能支持。故原告要求“协议改变用途，补缴出让金”的理由不能成立，其诉讼请求应予以驳回。另：1.原告申请的是办理加油站的建设规划许可手续，并没有申请办理土地用途变更许可手续，建设规划许可与土地用途变更许可是两个不同许可事项，只有在土地用途许可事项办理完毕后才能办理建设工程规划许可事项，故我局对其以《复函》的方式予以告知在程序上是正确的。2.对该程序上的问题，原告能否享有诉权？原告在申请办理加油站“规划许可手续”时，并没有提供规划法所要求的土地用途符合要求的“土地证明文件”等，因资料不齐全故无法办理。3.由于土地建设用途的改变需要人民政府批准，如原告对我局的“必须通过招拍挂”方式取得加油站土地的使用权的意见有异议，其可向有关部门反映，而不应提起诉讼。且原告也在申请时也没有提出“需要改变用途，补缴出让金”的许可事项，法院怎能判决支持？4.原告土地证的用地面积是5400平方米，但加油站的用地面积仅占一少部分，不管是协议出让还是招拍挂出让，出让面积是多少？法院又怎能确定？在规划设计条件还未出具的情况下土地怎能出让？故应当驳回其起诉。被告在法定期限内向本院提交以下依据、证据材料：1.《城乡规划法》第十一条，证明我局有核发建设工程规划许可证的职权；第四十条，证明核发建设工程规划许可证的程序、需要提供的相关资料；2.《关于河南川西能源有限公司加油站办理规划许可手续的复函》一份（新自资规函〔2019〕73号），证明我局对原告所申请的依据行政许可法对加油站办理规划许可手续，明确告知原告由于土地用途不符，无法办理建设工程规划许可证；3.原告2019年5月21日申请及所附相关材料：⑴申请一份（2019年5月21日），⑵营业执照、法定代表人身份证明书及苌大山身份证复印件各一份，⑶申请人的土地证一份，⑷2013年5月7日的宗地图一份，⑸新乡经开区土地资产规划委员会新经土规委〔2017〕4号文件一份，⑹新乡市城乡规划局新规业〔2017〕24号文件一份，⑺行政处罚决定书及缴款凭证一份，⑻新乡经开区党政办公室第七十七期《会议纪要》一份，⑼新乡市自然资源和规划局新规业〔2019〕1号文件一份，证明因原告土地用途是工业用地，而加油站属于经营性用地，土地用途不符合，我局未对原告申请进行行政许可；4.原告与新乡市大洋粮油加工厂2013年6月28日《国有土地使用权转让合同》一份，证明原告是经过土地二级市场，从另一个单位处受让而来的土地，土地性质是工业用地；5.原告的土地使用权变更登记表一份，证明原告在签订国有土地使用权转让合同以后，对土地使用权人进行变更登记，由新乡市大洋粮油加工厂变更为原告；6.2015年12月10日《责令停止土地违法行为通知书》及送达回证各一份，证明2015年12月，新乡市国土资源局经开区分局已经对原告非法改变土地用途这一行为进行了查处，责令其立即停止上述违法建设行为，恢复原土地用途，原告接到通知后，既没有复议，也没有提出异议，但是截止到现在仍然没有恢复土地用途；7.《土地管理法》第五十六条，明确规定改变土地用途必须经土地部门同意并报政府批准，原告改变土地用途是违法改变；8.国土资源部《协议出让国有土地使用权规定》；9.国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》；10.国务院《关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）；11.国土资源部《关于加油站用地招标拍卖挂牌政策的复函》（国土资厅函[2005]485号）；以上证据8－11证明，变更土地用途必须经过招拍挂程序，不能协议出让，因为是经营性土地。经庭审质证，原告对被告提交的证据的真实性无异议。对证据3中⑻的异议是，原告对该会议纪要并不知情，原告已经依据被告作出的行政处罚决定书缴纳了罚款，并依据该处罚决定书提交相关材料向被告办理规划许可手续。对证据6的异议是，原告没有收到，杨琦不是原告员工，其属于中国石油新乡销售分公司员工，当时原告与该公司是合作经营关系，杨琦是该公司派驻到加油站负责销售的站长，杨琦与原告没有任何关系，该证据仅是一个通知，对原告没有任何影响。对证据7－11的异议是，土地供地出让与土地出让后改变建设用途是两种不同程序，被告依据的法律规定是政府对其已收储土地进行出让的程序，而非土地使用权取得后办理规划许可手续的程序，根据《协议出让国有土地使用权规定》第16条，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第4条，均规定了协议出让土地改变用途的，应及时补缴土地使用权出让金额，被告依据上述法律规定及复函内容，作出本案被诉行政行为不能成立。被告对原告提交的第一组证据中1无异议；对证据2－5有异议，其涉及到土地用途变更的一些程序，本案审理的是建设工程规划许可行为，属于两个不同的法律关系，同时网上下载内容还是原新乡市国土局的有关内容，达不到原告的证明目的。对第二组证据中6、7真实性无异议，证明土地用途是工业用地，而加油站是经营性用地，需要改变土地用途后才能办理建设工程规划手续。对第三组证据中8的异议是，看不出来是否涉及原告加油站，调整的位置是红开区纬七路中段，假如规划这个地方可以建加油站，但建设前土地性质必须符合经营性用地，在没有改变土地性质前不能建设；对证据9真实性无异议，但是规划若有加油站，建设前土地性质必须为商业用地，再办理建设工程规划手续，之后才能建设加油站，原告的加油站土地用途仍然是工业用地，也没有办理建设工程规划许可手续，是违法的。第四组证据中10、11、12系复印件，对真实性有异议，证据10、11落款时间是2010年，加油站名称是中石油天然气股份有限公司河南第十六加油站，原告2013年6月才取得涉案土地使用权，不是原告的加油站；证据12落款时间是2014年12月，名称又是中石油天然气股份有限公司销售分公司，与河南新乡第十六加油站又不是一个名称；证据13-15假如这些文件是真实的，仅能证明加油站符合环保要求，不能证明加油站是合法建设，更不能证明加油站土地用途合法；证据16，若备案证明真实，备案的时间是2018年3月9日，说明2018年3月9日才到有关部门进行投资备案，之前这个加油站是违法建设。对第五组证据17、18的真实性无异议，但是分别向新乡市经开区管委会提出办理土地用途变更手续和建设工程的建设规划手续，说明原告明确知道这是两个不同的许可事项，同时对其进行许可的单位是新乡市经开区管委会；证据19，不是向被告递交，从批示看是向经开区管委会提出的，从文件中可看出与被告提供证据9相吻合，应是向经开区管委会提出申请后，经被告研究后，作出了暂不予许可的决定，更说明了原告在知道这一结论后，又一次向被告提出申请，要求办理加油站规划许可；对证据20、21真实性无异议，但证据20的落款时间与向被告递交的时间不符；对证据22的真实性无异议，进一步证明若原告提出土地用途变更，应该向经开区管委会提出，由经开区管委会按照程序上报，不应该直接向被告提出；对证据23的真实性无异议，该纪要第四项可以看出，应有经开区对土地性质和建筑进行处理后，再提出建设用地规划设计条件。原告提供的证据不能证明我局不予许可是错误的，原告提供的证据都是属于土地性质、用途是否需要变更以及变更的程序问题，属于另一个法律关系，与本案无关，应驳回原告诉求。本院对上述证据认证如下：原告对被告提交的证据的真实性无异议，经本院审核，本院确认其真实性。针对原告对证明目的的异议，本院认为，被告作出的复函，依据国务院《关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）第十三条和国土资源部《关于加油站用地招标拍卖挂牌政策的复函》（国土资厅函〔2005〕485号），告知原告通过招拍挂取得该加油站土地使用权后，方可凭《国有土地使用权出让合同》、《不动产权证书》向被告申请办理后续的规划许可手续。原告申请办理加油站规划许可手续时，原告持有涉案土地国有土地使用权证，土地用途为工业用地，因原告未经市政府同意擅自改变土地用途，未取得建设工程规划许可证擅自建设加油站一座，2018年12月17日，原新乡市城乡规划局以原告未取得建设规划许可证擅自建设1座加油站，依据《城乡规划法》第六十四条的规定，作出行政处罚：1.责令你单位限期补办规划许可手续；2.处罚建筑工程总造价410078元10%的罚款41008元。2019年1月18日，2019年建设项目审批委员会第一次会议纪要称，会议暂不研究经开区纬七路南侧、经八路以西地块规划设计条件，要求待经开区对地上建筑物及构筑物拆除并对用地性质研究后再报会研究。被告并未按照该会议纪要对涉案土地的处理意见作出复函，在原告持有的涉案土地国有土地使用权证未被依法收回并注销的情况下，在涉案土地上建筑物及构筑物未进行处理的情况下，而是告知原告通过招拍挂取得该加油站土地使用权后，方可凭《国有土地使用权出让合同》、《不动产权证书》向被告申请办理后续的规划许可手续，其作出复函的主要证据不足。被告对原告提交的第一组证据1无异议，本院予以确认；证据2系规范性文件，本院对其真实性予以确认；被告对第一组证据3－5有异议，因原告未在行政程序中向被告提交，本院不作为定案证据采信。被告对原告提交的第二组证据6、7无异议，本院予以确认。被告对原告提交的第三组证据8、9的真实性未提出异议，本院确认其真实性。原告提交的第四组证据未在行政程序中向被告提交，本院不作为定案证据采信。原告提交的第五组证据17、18、19并非向被告提出的申请，本院不作为定案证据采信；原告提交的第五组证据20－23，被告对其真实性无异议，经本院审核，本院予以确认。经审理查明，2019年5月23日，原告通过邮寄方式向被告提出为原告加油站办理规划许可手续的申请，申请内容为：2013年3月25日，原告通过二级市场转让取得位于新乡市经开区经八路以西一宗工业用地，并取得国有土地使用权证书，面积5400平方米，类型为出让。2017年9月7日，2017年建设项目审批委员会第二十四次会议纪要载明：会议听取了经开区经八路加油站完善手续的情况汇报，建议经开区先对不符合土地性质的地上建筑进行处理后，再按照规划用地性质出具规划设计条件。原新乡市城乡规划局于2018年12月17日作出行政处罚：1.责令你单位限期补办规划许可手续；2.处罚建筑工程总造价410078元10%的罚款41008元。2018年12月19日，原告将罚款缴清。依照《行政许可法》，请求被告为原告加油站办理规划许可手续。原告同时提交了以下材料：⑴营业执照、法定代表人身份证明书及苌大山身份证复印件各一份；⑵申请人的土地证一份；⑶2013年5月7日的宗地图一份；⑷新乡经开区土地资产规划委员会新经土规委〔2017〕4号文件一份；⑸新乡市城乡规划局新规业〔2017〕24号文件一份；⑹行政处罚决定书及缴款凭证一份，⑺新乡经开区党政办公室第七十七期《会议纪要》一份；⑻新乡市自然资源和规划局新规业〔2019〕1号文件一份。被告经审查后，于2019年6月21日作出新自资规函〔2019〕73号《关于河南川西能源有限公司加油站办理规划许可手续的复函》，主要内容：你公司为位于新乡市经济技术开发区经八路以西加油站办理规划许可手续的申请收悉。经研究，回复如下：经调查核实，你公司于2013年通过转让方式取得经济技术开发区经八路以西、面积约5400平方米工业用地的土地使用权，未经市政府同意擅自改变土地用途，未取得建设工程规划许可证擅自建设加油站一座，违反了《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定。另外，国务院《关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）第十三条规定：“严格落实工业和经营性用地招标拍卖挂牌出让制度。工业用地和商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地（包括配套的办公、科研、培训等用地），以及同一宗土地有两个以上意向用地者的，都必须实行招标拍卖挂牌等方式公开出让。”国土资源部《关于加油站用地招标拍卖挂牌政策的复函》（国土资厅函〔2005〕485号）明确指出：“加油站用地属于经营性用地，必须以招标拍卖挂牌公开供应，对招标申请人和竞买申请人没有限制”。加油站用地属于经营性用地，必须以招标拍卖挂牌方式公开供应。待你公司通过招拍挂取得该加油站土地使用权后，方可凭《国有土地使用权出让合同》、《不动产权证书》等相关材料向我局申请办理后续的规划许可手续。被告向原告送达该复函后，原告不服，向本院提起行政诉讼。诉讼请求为：1.判决改变被告《新乡市自然资源和规划局关于河南川西能源有限公司加油站办理规划许可手续的复函》（新自资规函〔2019〕73号）中“通过招拍挂取得该加油站土地使用权”的内容，并按照“协议改变用途，补缴出让金”为原告完善相关手续；2.被告承担诉讼费用。诉讼中，原告变更第一项诉讼请求为：判决撤销新自资规函〔2019〕73号复函，重新作出行政行为。本院认为，原告的诉讼请求为请求判决改变被诉行政行为内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款：“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。”的规定，本案被诉行政行为的内容不属于行政处罚，也不涉及对款额的确定、认定，经本院释法，告知原告可以变更诉讼请求，原告在法庭辩论终结前，将诉讼请求变更为判决撤销新自资规函〔2019〕73号复函，重新作出行政行为。这属于原告对其诉讼权利的处分，本院予以准许。本案被诉行政行为即新自资规函〔2019〕73号复函，虽然属于被告的告知行为，但复函的内容属于土地用途变更程序问题，告知原告通过招拍挂取得该加油站土地使用权后，方可凭《国有土地使用权出让合同》、《不动产权证书》等相关材料向我局申请办理后续的规划许可手续。该复函为原告设定了通过招拍挂取得该加油站土地使用权的义务，具有可诉性。关于被告作出的被诉复函内容是否合法的问题。该复函认定的事实为，原告于2013年通过转让方式取得经开区经八路以西、面积约5400平方米工业用地使用权，未经市政府同意擅自改变土地用途，未取得建设工程规划许可证擅自建设加油站一座，违反了《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》。被告依据国务院《关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）第十三条和国土资源部《关于加油站用地招标拍卖挂牌政策的复函》（国土资厅函〔2005〕485号），告知原告通过招拍挂取得该加油站土地使用权后，方可凭《国有土地使用权出让合同》、《不动产权证书》向被告申请办理后续的规划许可手续。根据本院查明的案件事实，原告申请办理加油站规划许可手续时，原告持有涉案土地国有土地使用权证，土地用途为工业用地，因原告未经市政府同意擅自改变土地用途，未取得建设工程规划许可证擅自建设加油站一座，2018年12月17日，原新乡市城乡规划局以原告未取得建设规划许可证擅自建设1座加油站，依据《城乡规划法》第六十四条的规定，作出行政处罚：1.责令你单位限期补办规划许可手续；2.处罚建筑工程总造价410078元10%的罚款41008元。2019年1月18日，2019年建设项目审批委员会第一次会议纪要载明，会议暂不研究经开区纬七路南侧、经八路以西地块规划设计条件，要求待经开区对地上建筑物拆除并对用地性质研究后再报会研究。被告并未按照该会议纪要对涉案土地的处理意见作出复函，在会议纪要的意见未落实，原告持有的涉案土地国有土地使用权证未被依法收回并注销的情况下，在涉案土地上建筑物及构筑物未进行处理的情况下，而是告知原告通过招拍挂取得该加油站土地使用权后，方可凭《国有土地使用权出让合同》、《不动产权证书》向被告申请办理后续的规划许可手续，其作出复函的事实不清、主要证据不足。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：一、撤销被告新乡市自然资源和规划局作出的新自资规函〔2019〕73号《关于河南川西能源有限公司加油站办理规划许可手续的复函》；二、被告新乡市自然资源和规划局应于本判决生效后六十日内重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告新乡市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省新乡市中级人民法院。审 判 长  侯玉庆人民陪审员  王海芳人民陪审员  李智慧二〇一九年十一月二十二日书 记 员  李亚楠