西安铁路运输中级法院     行 政 裁 定 书     （2019）陕71行终947号     上诉人（原审原告）陕西政浩置业发展有限公司。住所地西安市莲湖区。   法定代表人孙思雷，执行董事。   委托代理人胡斌，陕西云达律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）西安市规划局高新分局。住所地西安市高新区。   法定代表人杨东，局长。   委托代理人邢亮，该局工作人员。   委托代理人余育虹，陕西洪振律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）西安市人民政府。住所地西安市。   法定代表人李明远，市长。   委托代理人杨雪松，政府工作人员。   上诉人陕西政浩置业发展有限公司（以下简称政浩置业公司）因行政其他及行政复议一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2186号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。   原审法院认为，公民、法人或者其他组织对行政行为不服，有权向人民法院提起行政诉讼，但起诉应符合法定条件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项的规定：“公民、法人或者其他组织对对其权利义务不产生实际影响的行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。”根据《西安市XX乡规划条例》第五十九条、第六十条，2017年5月31日《西安市人民政府办公厅关于印发西安市违法建设查处治理工作责任追究办法>的通知》第六条、第七条，《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》的有关规定，规划部门是违法建设治理工作中违法建设巡查、认定的责任主体，城市管理执法部门是违法建设治理工作中违法建设制止、查封、处罚、拆除、没收工作实施的责任主体。据此，违法建筑集中处罚权在城管局，由规划局先认定并提出处理意见，再由城管局作出行政处罚。规划部门作出违法建筑认定的行为属于行政协助行为，一般属于内部行政行为，不会直接影响公民、法人或其他组织的权利，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，规划高新分局经调查核实作出案涉《违法建设认定的函》，认为秦岭沣岸温泉公寓酒店项目未取得建设工程规划许可证进行建设，属于违法建设，函告城管高新分局，并提出书面处理建议，其目的在于协助其它行政机关作出行政行为，并未对外发生法律效力，不对原告的权利义务产生实际影响。故原告要求撤销被告案涉《违法建设认定的函》的诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应予驳回。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款规定：“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”原告政浩置业公司本次起诉依法不属于人民法院行政诉讼受案范围，复议机关市政府作出了维持决定，根据上述规定，应一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项、第一百三十六条第七款之规定，遂裁定：驳回原告陕西政浩置业发展有限公司的起诉。案件受理费50元，退还原告陕西政浩置业发展有限公司。   上诉人政浩置业公司上诉称，1.一审裁定认为根据最高人民法院《关于适用>的解释》第一条第二款第十项的规定，西安市规划局高新分局（以下简称规划局高新分局）作出的违法建设认定的函不对上诉人权利义务产生影响，不属于行政诉讼受案范围。根据《西安市XX乡规划条例》第五十九条、第六十条，2017年5月31日《西安市人民政府办公厅关于印发>的通知》第六条、第七条，《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》的有关规定，规划部门是违法建设治理工作中违法建设巡查、认定的责任主体，城市管理执法部门是违法建设治理工作中违法建设制止、查封、处罚、拆除、没收工作实施的责任主体，而城市管理执法部门的处罚等行为均是根据规划部门的认定行为作出，而城市管理部门并不负责审查违法事实的认定，仅是根据规划部门的违法认定直接进行处罚，因此，规划部门的违法认定对于城市管理部门的违法建设认定不予查处，而是否是违法建设在城市管理部门又根本无法说清，即使说清也毫无意义，因为违法建设认定就是不是城市管理部门作出的，冲所周知一项行政处罚行为不仅仅只是处罚，还包括违法行为的认定，如果认定违法行为都不能进行行政诉讼，那么仅仅就处罚行为进行诉讼毫无意义。本案中规划局高新分局的违法认定函已经外化为具体行政行为，足以对上诉人面临的处罚产生实际影响，对于上诉人的权利义务已经产生实际影响，应属行政诉讼的受案范围。2.一审裁定认为规划局高新分局作出的违法建设认定的函属于行政协助行为是错误的。规划局高新分局作出的违法建设认定的函是城市管理部门作出处罚行为的事实认定行为，对于城市管理部门作出行政处罚具有决定意义，也属于行政处罚行为的先决行为，这一行为直接导致行政处罚行为的发生，因而并不是行政协助行为。3.如果不允许上诉人对规划局高新分局的违法建设认定的函提起行政诉讼，就会使得上诉人丧失司法救济渠道，侵犯了上诉人的司法救济权。《中华人民共和国XX乡规划法》第六十四条规定，对于尚可采取改正措施消除对于规划实施的影响的，限期改正，无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。本案所涉建设项目对于规划实施有何影响以及是否可以采取措施消除影响，在上诉人另行起诉西安市城市管理综合行政执法局行政案件中，城市管理综合行政执法局无法说清，因为城市管理综合执法局并不主管规划，对于本案所涉建设项目所处地址是什么规划并不知晓，因此，在不允许上诉人对于规划局高新分局作出的违法建设认定的函提起司法审查的情况下，又如何能够正确实施《中华人民共和国XX乡规划法》第六十四条所规定的对于尚可采取改正措施消除对于规划实施的影响的，限期改正，无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。因此，不对规划局高新分局作出的违法建设认定的函进行司法审查不但无法查明本案所涉的违法事实，更不可能做到处罚符合《中华人民共和国XX乡规划法》第六十四条规定，而这两点均会导致上诉人丧失完整的司法救济权。现提起上诉，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。   被上诉人规划局高新分局答辩称，被上诉人规划高新分局作出的《违法建设认定的函》不属于行政诉讼的受案范围。被上诉人于2018年12月10日向城管高新分局发出的案涉《违法建设认定的函》，是被上诉人与城管高新分局之间的内部公文往来，其属于不产生外部法律效力的行为，属于行政机关之间依照各自职权进行咨询、答复的内部行政行为，对外不产生法律效力，并未对上诉人的权利义务产生实际影响，因此，不属于《行政诉讼法》规定的受案范围。   被上诉人西安市人民政府答辩称，被上诉人西安市人民政府作出的行政复议决定程序合法。被上诉人西安市人民政府作出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人规划高新分局作出的《违法建设认定的函》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予以维持。被告西安市人民政府根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《行政复议法实施条例》第四十三条的规定作出的复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院依法驳回上诉人的上诉请求。   本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案被诉违法建设认定的函系被上诉人规划局高新分局在其职责范围内向西安市城市管理综合行政执法局高新分局出具的认定意见，该意见仅作为西安市城市管理综合行政执法局高新分局作出行政处罚的依据。其本身并不产生外部法律效力，在性质上属于行政机关的内部行为。而对上诉人权利义务产生实际影响的行为应是西安市城市管理综合行政执法局高新分局作出的行政处罚行为。综上，一审裁定驳回上诉人的起诉并无不当，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。       审判长 柴苗   审判员 衡飞玲   审判员 魏国庆     二○一九年十一月三十日     书记员 张慧子            1