山东省东营市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)鲁05行终97号 上诉人（一审原告）：城发集团（青岛）融资租赁有限公司。住所地：山东省青岛西海岸新区江山南路**城发大厦1020。 法定代表人：包振宇，董事长。 委托诉讼代理人：张式俭，山东元鼎律师事务所律师。 被上诉人（被告）：东营市河口区海洋发展和渔业局，住，住所地：东营市河口区黄河路**/div> 法定代表人：陈凤和，局长。 委托诉讼代理人：李成银，山东正义之光律师事务所律师。 委托诉讼代理人：扈中乾，山东正义之光律师事务所律师。 上诉人城发集团（青岛）融资租赁有限公司（以下简称城发公司）诉东营市河口区海洋发展和渔业局（以下简称河口渔业局）不履行法定职责一案，城发公司不服东营市河口区人民法院（2019）鲁0503行初6号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院查明，2011年4月25日，河口渔业局与东营振宇水产资源开发有限公司（以下简称东营振宇）签订《海域滩涂承包合同书》一份，约定河口渔业局承包给东营振宇的海域位于草桥沟以西，春兴盐场以东，草桥沟西南股以北，北到浅海防潮坝规划线。海域使用面积暂按13000亩（大写壹万叁仟亩），待开发完成后，实际面积按照资质单位测量为准。分两个承包周期，第一个周期自2011年1月1日起至2025年12月31日止，共计壹拾伍年；第二个承包周期，自2026年1月1日起至2040年12月31日止。 2014年8月19日，河口渔业局向城发公司出具《承诺书》一份，该《承诺书》载明：“现有东营振宇持编号为2011012号的《海域滩涂承包合同书》向我局申请以海域使用权作抵押为东营五洋与贵公司合作融资租赁回租项目提供担保，该项目内容为东营五洋以评估净值为22984383.75元的盐化生产线作为标的物向贵公司社区以回租方式融入资金2200万。我局现就此抵押事宜承诺如下：……”该承诺第一项、第三项和第四项内容为：“一、同意东营振宇将编号为2011012号的《海域滩涂承包合同书》中所涉海域使用权抵押给你公司，抵押使用面积13000亩（大写：壹万叁仟亩）。三、东营振宇持有的编号为2011012号的《海域滩涂承包合同书》中所涉海域的海域使用权已于2014年7月20日向省海洋渔业厅申请办理海域使用权证（属第三批申报）。经向省厅查询，上述13000亩海域使用权证目前正在审批办证，其中4000多亩海域使用权最迟将在两个月之内颁发海域使用权证书。四、在东营振宇取得上述海域使用权证后，我局将于2日内告知并协助贵公司在市海洋渔业局办理海域使用权抵押登记。” 同日，东营振宇和东营五洋向城发公司出具《承诺书》一份，该《承诺书》载明：“东营五洋以评估净值为22984383.75元的盐化生产线作为标的物，向贵公司申请以融资租赁回租的方式融入资金2200万元，并以东营振宇编号为2011012号《海域滩涂承包合同书》项下的海域使用权作为抵押物，并就该担保物抵押事宜向贵公司承诺如下：……”该承诺第一项内容为：“东营振宇持有的编号为2011012号《海域滩涂承包合同书》中所涉海域的使用权已于2014年7月20日向省海洋渔业厅申请办理海域使用权证（属第三批申报）。经向省厅查询，上述13000亩海域使用权目前正在审批办证，其中4000多余亩海域使用权最迟将在两个月之内颁发海域使用权证书。上述4000多余亩海域一经取得使用权证，东营振宇将按照贵公司要求进行价值评估，如果评估价值低于7500万元，东营振宇承诺用省海洋渔业厅后续批复的海域使用权证做追加抵押。上述4000多亩海域使用权若在取得海域使用权证书后，东营振宇和东营五洋在接到贵公司通知后，承诺于5个工作日内会同贵公司在东营市海洋渔业局办理海域使用权抵押登记手续……” 2014年8月20日，城发公司与东营五洋盐化有限公司（以下简称东营五洋）签订《融资租赁合同》，约定租赁本金为22000000元，年利率为12%。并约定东营振宇、东营振宇的法人魏杰等为《融资租赁合同》的保证人。因东营五洋未按约定支付租金，城发公司将东营五洋、东营振宇等诉至法院。青岛市黄岛区人民法院作出（2015）黄商初字第2040号民事判决书，判决东营五洋偿还租金24164211.9元及利息、违约金、律师费等。因各被告未履行上述法律文书确定的义务，青岛市黄岛区人民法院根据城发公司申请，裁定将存放在东营五洋仓库的韩国进口天日盐加工生产线一宗交付给城发公司，以物抵偿5770522元。 另查明，原东营市河口区海洋与渔业局现组建为东营市河口区海洋发展和渔业局。 一审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”此规定明确了公民、法人或者其他组织对行政机关不履行法定职责提起诉讼的起诉期限为六个月。起诉期限的起算点为行政机关履行法定职责期限届满之日起，城发公司诉求为“确认被告未履行法定职责行为违法”，属于不作为之诉，应适用上述规定的六个月起诉期限的规定。 关于起诉期限的计算起点问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”河口渔业局的职能配置中虽无告知当事人办理抵押登记的法定职责，但基于信赖保护原则，城发公司作为行政相对人，其因河口渔业局作出与其职能相关的承诺而产生的信赖利益应受法律保护，河口渔业局亦应受自身承诺行为的约束，基于该承诺而负有相应的义务，故城发公司起诉属于行政诉讼受案范围。但该义务因河口渔业局的承诺而产生，该义务的履行期限也应当为其承诺的履行期限。河口渔业局向出具的《承诺书》中明确表示东营振宇承包4000多余亩海域使用权最迟将在两个月之内颁发海域使用权证书，并表示在东营振宇取得上述海域使用权证后2日内告知并协助原告办理海域使用权抵押登记。根据上述承诺内容，河口渔业局履行承诺内容的最长期限应为两个月零两天。城发公司自述因河口渔业局的承诺而与东营五洋签订《融资租赁合同》，在其收到河口渔业局《承诺书》两个月零两天后理应知晓河口渔业局未履行承诺的义务。城发公司于2019年3月5日提起本案诉讼，已超过了六个月的起诉期限。 依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回城发公司的起诉。 城发公司不服一审裁定，上诉称，赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，城发公司提起行政诉讼未超过两年。被上诉人未及时履行承诺书中的告知义务，属附条件的行政行为，不适用六个月的起诉期限。 河口渔业局答辩称，其出具的《承诺书》不具有可诉性。即使《承诺书》具有可诉性，《承诺书》出具时间为2014年8月19日，城发公司提起诉讼亦超过了六个月的起诉期限。请求依法维持一审裁定。 各方当事人在一审中提交的证据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为，上诉人在一审中起诉请求确认被上诉人未履行法定职责违法，认为被上诉人依照其职权，就涉案海域使用权的担保抵押事宜作出承诺，同意抵押，并承诺在东营振宇取得对应的海域使用权证后，将于2日内通知并协助办理相关抵押登记。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本案中，被上诉人于2014年8月19日向上诉人出具《承诺书》，明确表示东营振宇承包4000多余亩海域使用权最迟将在两个月之内颁发海域使用权证书，并表示在东营振宇取得上述海域使用权证后2日内告知并协助原告办理海域使用权抵押登记。根据上述承诺，河口渔业局履行告知义务的最长期限应为两个月零两天。2014年8月20日，上诉人自述因被上诉人的承诺而与东营五洋签订《融资租赁合同》，在其收到被上诉人的《承诺书》后两个月零两天后，应当知道被上诉人未履行承诺义务。上诉人于2019年3月5日提起诉讼，已经超过了六个月的起诉期限。 综上，上诉人的上诉请求无事实和法律依据，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持一审裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  蒋建功 审判员  张晓丽 审判员  潘 霞 二〇一九年十一月五日 书记员  李 瑾