浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1475号上诉人（一审原告）朱势华，男，汉族，1969年1月31日出生，住桐庐县。上诉人（一审原告）申屠慧云，女，汉族，1965年12月20日出生，住桐庐县。上诉人（一审原告）申屠梅兰，女，汉族，1961年10月17日出生，住桐庐县。上述三上诉人共同委托代理人王志伟、朱月华，北京京平律师事务所律师。被上诉人（一审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路**。法定代表人袁家军，省长。委托代理人裘璆、陈书宏，浙江省司法厅工作人员。朱势华等三人因诉浙江省人民政府（以下简称省政府）土地行政批准及行政复议一案，不服杭州市中级人民法院（2019）浙01行初88号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年8月28日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2012年3月13日，原浙江省国土资源厅作出《关于甬绍金衢成品油管道工程诸暨一桐庐支线及配套油库项目用地范围内无重要矿床压覆的证明》（浙土资储压字[2012]3号）。2012年6月29日，甬绍金衢成品油管道工程诸暨一桐庐支线及配套油库项目在原浙江省国土资源厅进行地质灾害危险性评估报告备案。2013年4月19日，浙江省水利厅作出《浙江省水利厅关于诸暨-桐庐成品油管道支线及配套油库工程水土保持方案的批复》（浙水许[2013]28号）。2013年7月1日，浙江省住房和城乡建设厅作出《建设项目选址意见书》（浙规选字第[2013]063号），确认本建设项目符合城乡规划要求。2013年7月2日，原浙江省国土资源厅作出《关于诸暨一桐庐成品油管道支线及配套油库工程（杭州段）建设项目用地的预审意见》（浙土资预[2013]096号）。2013年9月2日，原浙江省环境保护厅作出《关于诸暨一桐庐成品油管道支线及配套油库工程项目环境影响报告书的审查意见》（浙环建[2013]76号）。2013年9月18日，浙江省发展和改革委员会作出《省发改委关于诸暨一桐庐成品油管道及配套油库项目核准的通知》（浙发改能源[2013]967号），同意建设诸暨一桐庐成品油管道及配套油库项目。2013年11月25日，浙江省发展和改革委员会作出《关于诸暨一桐庐成品油管道及配套油库工程初步设计的批复》（浙发改设计[2013]202号）。2013年12月，桐庐广隶土地勘测规划设计有限公司对案涉项目土地进行勘测定界，并出具《诸暨一桐庐成品油管道支线及配套油库工程（桐庐油库）土地勘测定界技术报告》。2014年8月6日，原桐庐县国土资源局就案涉土地征收事宜，发布桐土征听字[2014]044号《征地听证告知书》。该告知书于2014年8月7日送达至横山埠村民委员会，告知横山埠村、农户和土地权利人等拟征收土地的面积、地类、征地补偿安置方案，并告知在5个工作日内可书面申请听证。该期限内，原桐庐县国土资源局未收到相关听证申请。2014年8月8日，横山埠村民委员会组织召开村民（代表）会议，村民代表、被征地承包经营农户代表参加会议讨论涉案征地事宜，并形成《会议纪要》。2014年8月12日，桐庐县征地事务所为甲方，江南镇横山埠村民委员会为乙方，江南镇人民政府为丙方签订《征地补偿安置协议》(桐土征字[2014]044号)，对征地面积、地类、范围、征地补偿费用等予以确认。2014年8月25日，原桐庐县国土资源局编制项目编号：[A201401220003]《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、土地征收方案），经桐庐县人民政府、原杭州市国土资源局、杭州市人民政府审核后上报审批。省政府于2014年12月24日作出《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A[2014]-0302号，以下简称案涉审批意见）。2018年8月10日，朱势华、申屠慧云、申屠梅兰等人向省政府申请行政复议，请求撤销案涉审批意见。省政府于2018年8月13日向申请人发出补正通知。在8月21日收到申请人补正材料后，于次日受理，并向原浙江省国土资源厅、桐庐县人民政府发出答复通知书。后于2018年10月15日决定延长30日行政复议期限。期间因协调化解原因，案件于2018年11月13日中止并于2019年1月9日恢复审理。2019年1月11日，省政府作出389号复议决定（同日邮寄送达申请人，该复议决定“确认被申请人作出的案涉审批意见批准征收横山埠村集体土地中属于金茂村所有的0.8732公顷集体土地的行为违法”）。另查明，2015年12月1日，原桐庐县国土资源局对诸暨一桐庐成品油管道及配套油库工程建设地块发布挂牌出让公告。在上述国有建设用地使用权挂牌出让活动中，中国石化销售有限公司浙江石油分公司竞得该地块。2017年1月26日，原桐庐县国土资源局向中国石化销售有限公司浙江石油分公司颁发上述地块的《不动产权证书》。原告诉至法院，请求：1.依法撤销被告作出的389号复议决定并责令被告限期重新作出复议决定；2.本案诉讼费用由被告承担。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十五条第一款、第二款规定，征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。本案中，案涉审批意见批准征收集体土地4.7137公顷，不涉及基本农田，符合省政府法定征地审批权限。《土地管理法》第三十一条第二款规定，国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第十六条规定，在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，为实施城市规划和村庄、集镇规划占用耕地，以及在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目占用耕地的，分别由市、县人民政府、农村集体经济组织和建设单位依照《土地管理法》第三十一条的规定负责开垦耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的；应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费。本案中，案涉审批意见批准占用耕地2.8554公顷，已通过垦造耕地项目予以补充，符合法律规定。《土地管理法实施条例》第二十条第一款规定，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。本案中，原桐庐县国土资源局编制了《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、土地征收方案），经桐庐县人民政府、原杭州市国土资源局、杭州市人民政府审核后上报审批。省政府作出案涉审批意见，符合法律规定。国发[2004]28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十四条规定，在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。本案中，征地报批前，原桐庐县国土资源局向横山埠村民委员会送达《听证告知书》，横山埠村民委员会就涉案地块征收事宜召开代表会议并形成《会议纪要》，江南镇横山埠村民委员会与桐庐县征地事务所、江南镇人民政府签订《征地补偿安置协议》，对征地面积、地类、范围、征地补偿费用等予以确认。但是，涉案地块除包含横山埠村集体土地外，还包含金茂村集体土地0.8732公顷。省政府未将征地相关事宜告知金茂村，未履行法定告知程序，故其在案涉审批意见中审批同意批准征收横山埠村集体土地中属于金茂村所有的0.8732公顷集体土地，违反法定程序，依法应予撤销；但鉴于涉案征地行为涉及重大公共利益，故案涉复议决定对此确认违法，并无不当。本案中，被告行政复议机构于2018年8月10日收到原告提交的行政复议申请，于2018年8月13日发出补正通知。在8月21日收到申请人补正材料后，于次日受理，并向原浙江省国土资源厅、桐庐县人民政府发出答复通知书。后于2018年10月15日决定延长30日行政复议期限。期间因协调化解原因，案件于2018年11月13日中止并于2019年1月9日恢复审理。经审理后，被告于2019年1月11日作出389号复议决定（同日向原告邮寄送达）。复议程序并无不当。综上，原告的诉讼请求不能成立，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第六十九条的规定，判决：驳回原告朱势华、申屠慧云、申屠梅兰的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告朱势华、申屠慧云、申屠梅兰负担。朱势华等三人上诉称：一、上诉人并未实际参与整个征地过程，征收行为也并未实际针对上诉人作出，因此案涉审批意见严重违法，应依法予以撤销。征地部门实际并未让上诉人及其同村被征地农民实际参与此次征地活动，亦未向上诉人及所在村村民履行法定的公告、听证、土地权属调查、补偿方案征求意见等法定程序，土地征收部门一直以横山埠村村民作为被征地对象对属于上诉人土地实施征收，故案涉审批意见违反了国土资发[2010]96号《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》第四条、国土资发〔2004〕238号国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第三条第（九）、（十）、（十一）项及《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第（十四）项有关征地程序的规定。在征地过程中，并未维护好被征地农民依法享有的土地权益、听证权利以及补偿标准提出异议的权利。直接侵害了上诉人的知情权、确认权及要求听证的权利，故该征地批复应依法予以撤销。二、案涉复议决定程序违法，一审法院事实认定错误，依法应予撤销。《行政复议法》第二十八条规定，负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后作出复议决定。本案中，被上诉人并未提供案涉复议决定是经复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后作出决定的证据，应当视为没有证据，故该复议决定作出欠缺法定条件，程序违法，应予撤销。三、一审法院以“涉案征地行为涉及重大公共利益”为由，驳回上诉人的诉讼请求，属于证据不足、适用法律错误。综上，请求：1.依法撤销一审判决，予以改判；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。省政府答辩称：一、案涉行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。案涉审批意见书批准征收的横山埠村集体土地中有0.8732公顷为金茂村姚家自然村集体土地，因此上述批文部分认定事实错误。鉴于涉案建设用地使用符合土地利用总体规划，本案征地批文作出后，桐庐县征地事务所已就涉案0.8732公顷土地与金茂村民委员会签订了《征地补偿安置协议》，桐庐江南镇新农村镇村建设有限公司已向金茂村姚家自然村支付土地补偿费用，相应人数的被征地农民养老保险已经办理。因此，金茂村土地的权益已经得到保障。同时，案涉地块已出让给中国石化销售有限公司浙江石油分公司用于建设省重点建设项目诸暨一桐庐成品油管道及配套油库工程。因此，应确认案涉审批意见书批准征收横山埠村集体土地中属于金茂村所有的0.8732公顷集体土地的行为违法，该审批意见书可不予撤销。二、案涉行政复议决定程序合法。答辩人于2018年8月10日收到上诉人提交的行政复议申请，于2018年8月21日收到补正申请，并依法延长30日行政复议期限。经审理后，答辩人于2019年1月11日作出浙政复〔2018〕389号行政复议决定，并于同日向上诉人邮寄送达行政复议决定书。上述程序符合《行政复议法》第三十一条第一款的规定。综上，请求依法驳回上诉，维持原判。经审理，本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，首先，从省政府提交的《江南镇土地利用总体规划（2006—2020年）2014调整完善版局部图》可以看出，案涉被征收集体土地在批准征收前已将规划用途调整为管道运输用地（新增），不涉及基本农田，故根据《土地管理法》第四十五条第一款、第二款规定，省政府具有征收案涉集体土地的审批权限。其次，原桐庐县国土资源局编制了《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、土地征收方案），经桐庐县人民政府、原杭州市国土资源局、杭州市人民政府审核后上报审批，后省政府予以批准，符合《土地管理法实施条例》第十六条、第二十条第一款及《土地管理法》第三十一条第二款的规定。再次，征地报批前，原桐庐县国土资源局虽向横山埠村民委员会送达《征地听证告知书》，横山埠村民委员会也就涉案地块征收事宜召开代表会议并形成《会议纪要》，并与桐庐县征地事务所、江南镇人民政府签订《征地补偿安置协议》，对征地面积、地类、范围、征地补偿费用等予以确认。但是，涉案地块除包含横山埠村集体土地外，还包含金茂村集体土地0.8732公顷。原桐庐县国土资源局等机关未履行向金茂村告知、经金茂村确认等程序，将征地相关事宜告知，未履行法定告知程序，违反了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十四条“在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证”的规定。在上述情形下，省政府批准征收横山埠村集体土地中属于金茂村所有的0.8732公顷集体土地，违反法定程序，依法应予撤销。但鉴于案涉征地所涉项目系为了满足杭州西南地区五县市成品油需求，对促进杭州西南地区经济社会发展和能源安全保障具有重要意义，即案涉征地事宜关乎公共利益，根据《行政诉讼法》第七十四条第一款第一项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……”的规定，一审确认案涉审批意见违法，未予撤销，并无不当。最后，关于案涉行政复议决定。本案中，省政府于2018年8月10日收到申请人提交的行政复议申请，于2018年8月13日发出补正通知。在8月21日收到申请人补正材料后，于次日受理，并向原浙江省国土资源厅、桐庐县人民政府发出答复通知书。后于2018年10月15日决定延长30日行政复议期限。期间因协调化解原因，案件于2018年11月13日中止并于2019年1月9日恢复审理。经审理后，省政府于2019年1月11日，作出389号复议决定（同日向申请人邮寄送达），程序并无不当。对上诉人提出的被上诉人未提供案涉复议决定是经复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后作出的证据问题。经审查，案涉复议决定系经复议机关负责人同意后作出，符合《行政复议法》第二十八条的规定。综上，上诉人朱势华、申屠慧云、申屠梅兰的上诉理由不能成立，不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人朱势华、申屠慧云、申屠梅兰负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  黄金富审判员  夏祖银审判员  王富新二〇一九年十一月二十六日书记员  朱胤佐