安徽省合肥市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖01行初281号原告李新忠，男，汉族，1968年5月19日出生，住安徽省合肥市包河区。原告葛圣江，男，汉族，1966年9月10日出生，住安徽省合肥市包河区。原告吴履娟，女，汉族，1965年8月14日出生，住安徽省合肥市包河区。原告何新玲，女，汉族，1973年2月28日出生，住安徽省合肥市包河区。原告葛培，女，汉族，1987年3月28日出生，住安徽省合肥市包河区。原告葛圣高，男，汉族，1958年2月5日出生，住安徽省合肥市包河区。六原告共同委托代理人王奇兵，北京京平律师事务所律师。被告安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市包河区中山路**。法定代表人李国英，省长。委托代理人缪崟，安徽省司法厅工作人员。委托代理人王志成，安徽省司法厅工作人员。原告李新忠、葛圣江、吴履娟、何新玲、葛培、葛圣高不服被告安徽省人民政府行政复议答复一案，于2019年9月9日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月9日立案受理后，于2019年9月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月29日公开开庭审理了本案。原告李新忠、葛圣江、吴履娟、何新玲、葛培、葛圣高及其委托代理人王奇兵，被告安徽省人民政府委托代理人缪崟、王志成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年8月23日，被告安徽省人民政府作出皖行复〔2019〕168号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称168号《决定书》）。原告诉称，原告均系安徽省合肥市包河区淝河镇葛大店社居委大店组村民，在本村拥有合法房屋。因原告所在区域涉嫌征收，为核实征收行为的合法性，原告向合肥市自然资源和规划局邮寄《政府信息公开申请表》，请求书面公开“原告房屋集体土地(位于安徽省合肥市包河区淝河镇葛大店社居委大店组)征收为国有土地的征地批准文件、补偿安置方案及其公告、征地公告、听证告知书、一书四方案、调查确认表、勘测定界图等文件。”2019年7月4日，原告李新忠、葛圣江、吴履娟、何新玲、葛培等5人收到合肥市自然资源和规划局作出的《政府信息公开答复函》(合自然资规函(2019)371号)，2019年8月9日，原告葛圣高收到合肥市自然资源和规划局作出的《政府信息公开答复函》(合自然资规函(2019)479号)，从上述答复中原告获知原告房屋所在区域被安徽省人民政府作出的《关于合肥市2016年度第3批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案的批复》(政地(2016)695号，以下简称695号《批复》)予以征收。原告认为，安徽省人民政府作出的695号《批复》严重损害原告的合法权益，依法向被告申请行政复议，请求撤销安徽省人民政府作出的695号《批复》，安徽省人民政府以695号《批复》不属于行政复议范围为由作出168号《决定书》，决定不予受理原告的行政复议申请。原告认为，被告作出的不予受理的复议决定违法，严重侵犯原告的合法权益，应当予以撤销。现原告依法向贵院提起行政诉讼，请求：一、请求撤销安徽省人民政府作出的168号《决定书》，并责令其依法受理原告提起的行政复议申请；二、本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提供的证据及证明目的：1.原告身份证复印件各一份，证明原告身份。2.原告房屋权属材料复印件各一份，证明土地位置。3.合肥市自然资源和规划局作出的合自然资规函（2019）371号《政府信息公开答复函》复印件及皖政地（2016）695号《关于合肥市2016年度第3批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案的批复》各一份，证明原告通过信息公开要求市规划局公开其房屋所在土地征地批复，两次公开均向原告公开了695号《批复》，但未公开《国土资源部关于合肥市等4市2015年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函〔2015〕600号，以下简称600号《批复》），所以我方认为695号《批复》是由被告依据我国《土地管理法》第45条作出的。4.合肥市自然资源和规划局作出的合自然资规函（2019）479号《政府信息公开答复函》复印件及695号《批复》复印件各一份，证明原告通过信息公开要求市规划局公开其房屋所在土地征地批复，两次公开均向原告公开了695号《批复》，并没向原告公开600号《批复》，所以我方认为695号批复是由被告依据我国《土地管理法》第45条作出的。5.原告向安徽省人民政府邮寄的《行政复议申请书》复印件一份，证明原告在法定期限内向被告邮寄了行政复议申请书。6.168号《决定书》复印件一份，证明原告认为被告作出的168号《决定书》事实不清，证据不足。被告辩称，一、被告作出168号《决定书》程序合法。被告于2019年8月19日收到原告的行政复议申请，经审查后于8月23日作出168号《决定书》，认定原告的行政复议申请不符合受理条件，故不予受理。并于2019年8月26日将该决定书邮寄送达本案原告。二、被告作出的168号《决定书》事实清楚、证据充分、适用依据正确。根据《中华人民共和国土地管理法》第二十一条第三款之规定，省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，由国务院批准。为实施上述土地利用总体规划，按土地利用年度计划分批次转用和征收农用地的，原国土资源部对省级政府上报的用地方案请示进行审查，报国务院审批。2015年8月15日，经国务院批准，原国土资源部作出600号《批复》，同意安徽省人民政府转报的安徽省合肥市等4个城市呈报的农用地转用和土地征收方案，共批准城市建设用地784.8688公顷。其中，合肥市城市建设用地674.5058公顷。为了落实600号《批复》，被告作出了695号《批复》，告知合肥市政府2016年度第3批次城市建设农用地转用和土地征收方案已经国务院批准，同意在合肥市包河区义城街道大陈村、淝河镇葛大店社居委用地范围内，转用并征收集体农用地3.6563公顷（其中耕地1.0065公顷）、征收集体建设用地2.3247公顷，未利用地0.0380公顷，合计6.0190公顷，用于城市建设。同时，将600号《批复》作为695号《批复》的附件发送合肥市人民政府。根据上述事实和有关规定，被告认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定，行政复议申请应当属于行政复议范围。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。”原国务院法制办《关于报经国务院批准的土地征收行为行政复议有关问题的请示的复函》（国法秘复函〔2015〕826号）规定，按照土地管理法规定，为实施由国务院批准的城市土地利用总体规划，按土地利用年度计划分批次转用和征收农用地的，国务院批准征收土地后，省级政府批准实施方案不是行政审批权限，不能视为省级政府的审批行为。对省级政府批准实施方案不服提出的行政复议申请，不属于行政复议范围。本案转用并征收集体土地的决定，系经国务院批准、原国土资源部以600号《批复》作出。被告作出的695号《批复》实质上是向合肥市人民政府转告600号《批复》的部分内容，没有突破600号《批复》内容作出新的规定，未对原告及其他被征地农民的权利、义务产生新的影响。因此，原告的行政复议申请不属于行政复议范围，不符合行政复议受理条件。为此，被告根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定作出168号《决定书》符合法律规定，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告安徽省人民政府向本院提供的证据及证明目的：1.行政复议申请书及邮寄凭证，证明原告于2019年8月16日向被告邮寄行政复议申请书，被告于8月19日收到行政复议申请。2.不予受理行政复议申请决定书及邮寄凭证，证明被告在法定期限内作出行政复议决定并依法送达，以及作出168号《决定书》符合程序规定。3.600号《批复》和695号《批复》，证明批准转用、征收涉案土地的是国务院批准、原国土资源部作出的600号《批复》，695号《批复》实质上是向合肥市人民政府转告600号《批复》的部分内容，没有突破600号《批复》内容作出新的规定，未对原告及其他被征地农民的权利义务产生新的影响，695号《批复》不属于行政复议范围，不符合行政复议受理条件，被告不予受理该行政复议申请，符合法律规定。经庭审举证质证，原告对被告所举证据的质证意见为：一、对于证据1和证据2无异议。二、对证据3的600号《批复》与695号《批复》是否具有关联性无法确认，从695号《批复》的行文足以显示该所涉土地是因省政府审核同意，而非是对600号《批复》的通知行为，故对证据3的证明目的不予认可。被告对原告所举证据的质证意见为：一、对证据1无异议。二、对证据2的关联性有异议，其只能证明原告有权属，不能证明是国务院批地。三、对证据3和证据4的证明目的有异议，695号《批复》就是转述600号《批复》，不对当事人产生实际影响。四、对证据5没有异议。五、对证据6的证明目的有异议，经审查，这是在转述600号《批复》的相关内容，695号《批复》是向省政府转述600号批复，没有作出新的规定。所以我方作出的行政行为符合法律规定。本院对上述证据认证如下：168号《决定书》系本案被诉行政行为，对其真实性和关联性予以确认，对其合法性不在证据审查中进行认定。对原、被告的其他证据予以确认。经审理查明，原告均系安徽省合肥市包河区淝河镇葛大店社居委大店组村民，2019年7至8月份，原告通过政府信息公开获知了695号《批复》。原告认为该批复批准征收范围包括了原告房屋所在地，故于2019年8月16日向被告申请行政复议，请求撤销695号《批复》。被告于2019年8月23日作出168号《决定书》，认定原告的行政复议申请不符合受理条件，不予受理，并于2019年8月26日将该决定书邮寄送达本案原告。原告不服，诉至本院，请求撤销168号《决定书》，并由被告承担本案的诉讼费用。另查明，600号《批复》系由中华人民共和国国土资源部于2015年针对安徽省上报的《关于合肥等四市2015年度城市建设用地的请示》（皖政〔2015〕57号，以下简称57号《请示》）而作出的农用地转用和土地征收方案的批复。在此基础上，被告安徽省人民政府为在安徽省内实施该批复于2016年7月8日向合肥市人民政府作出695号《批复》，表明“你市2015年度城市建设农用地转用和土地征收方案业经国务院批准。”并要求合肥市人民政府要“按照国土资源部国土资函〔2015〕600号文要求”组织实施，“并将供地情况报省国土资源厅备案”。本院认为，本案的争议焦点为168号《决定书》是否合法。原则上一个征地事项只能由一个法定机关审批，省级人民政府根据国务院作出的土地征收批复而作出的实施性批复是国务院征地批复的实施行为，不是独立的土地征收审批行为，其并未对相对人或利害关系人创设新的权利或者义务。结合本案，695号《批复》是否系600号《批复》的实施性批复则是审查的核心。对此，600号《批复》系由中华人民共和国国土资源部于2015年针对安徽省上报的57号《请示》而作出的农用地转用和土地征收方案的批复。在此基础上，被告安徽省人民政府为在安徽省内实施该批复于2016年7月8日向合肥市人民政府作出695号《批复》，表明“你市2015年度城市建设农用地转用和土地征收方案业经国务院批准。”并要求合肥市人民政府要“按照国土资源部国土资函〔2015〕600号文要求”组织实施，“并将供地情况报省国土资源厅备案”，且695号《批复》所涉土地面积明显小于600号《批复》所涉土地面积。因此，168号《决定书》以695号《批复》系对600号《批复》的转述和实施行为为由不予受理原告的行政复议申请具有事实和法律依据。另，被告安徽省人民政府在行政复议申请审查、作出决定和送达等方面均符合法定程序。综上，被告安徽省人民政府的复议行为事实清楚，程序合法，应予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告李新忠、葛圣江、吴履娟、何新玲、葛培、葛圣高的诉讼请求。案件诉讼费用人民币50元由原告李新忠、葛圣江、吴履娟、何新玲、葛培、葛圣高负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于安徽省高级人民法院。审判长  李琦审判员  潘攀审判员  张俊二〇一九年十一月四日书记员  丁丰附本裁判文书适用的法律规范：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。