浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行终893号 上诉人（原审原告）傅仲亮，男，1960年3月18日出生，汉族，户籍地杭州市上城区。 上诉人（原审原告）傅仲强，男，1963年8月30日出生，汉族，户籍地杭州市上城区。 共同委托代理人封芙微，浙江星韬律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市上城区住房和城市建设局，住所地杭州市上城区望潮路******。 法定代表人赵鹏，局长。 委托代理人沈洪，该局工作人员。 委托代理人叶乃涛，浙江六和律师事务所律师。 上诉人傅仲亮、傅仲强因公房行政审批一案，不服杭州市上城区人民法院（2019）浙0102行初88号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 2019年2月19日，杭州市上城区住房和城市建设局（以下简称“上城住建局”）向傅仲亮、傅仲强作出《关于的回复》，内容如下：根据杭州市直管公有住房相关规定和杭房简复[2019]1号《杭州市住房保障和房产管理局公文处理简复单》意见，在办理直管公房承租人户名变更手续时，符合条件的同住使用人（或文件规定的其他利害关系人）需按照规定和我市直管公房变更户名相关文件的精神，推举一名符合条件的同住使用人（或文件规定的其他利害关系人）作为拟承租人。据此，请胡秀珍的同住使用人（或文件规定的其他利害关系人）推举一名符合条件的同住使用人（或文件规定的其他利害关系人），即你两位申请人中的一人作为欢乐巷46号直管公房的拟承租人，并持相关资料到湖滨房管站（地址（地址：直饮马井巷**：2802×××6）办理该直管公房承租人变更手续。 2019年6月11日，傅仲亮、傅仲强提起诉讼，请求撤销上述回复。 原审法院经审理查明，2019年1月28日，傅仲亮、傅仲强向上城住建局提交报告，内容如下：欢乐巷46号系直管公房，承租人为胡秀珍，于2018年7月4日死亡，其配偶也已死亡。现该房由兄弟二人（傅仲亮、傅仲强）及家人共计5人居住，该房有两本户口本。现经兄弟协商决定，为了避免矛盾，由兄弟二人共同承租该房，现特向上城住建局申请。上城住建局经××杭州市住房保障和房产管理局（以下简称“市房管局”），于同年2月19日向傅仲亮、傅仲强作出案涉《回复》，并邮寄送达给傅仲亮、傅仲强。 另查明，市房管局作出杭房简复[2019]1号简复单，内容如下：直管公有住房是通过住房分配制度产生的、具有保障和福利性质的公有住房。根据我市公有住房分配、租赁、出售等相关政策法规，公有住房应按照“一户一套”的原则进行分配、租赁和出售，住房面积按户计算，承租人夫妇为一户（未婚或一方已故或离异的单身职工也可视作一户）。因此，在办理直管公房承租人变更户名手续时，符合条件的同住使用人（或文件规定的其他利害关系人）需按照上述规定和我市直管公房承租人变更户名相关文件的精神，推举一名符合条件的同住使用人（或文件规定的其他利害关系人）作为拟承租人。该简复单主送杭州市上城区住房和城市建设局，抄送下城、江干、拱墅、西湖区住房和城市（乡）建设局，西湖风景名胜区管委会房产管理局。 原审法院认为，根据《杭州市住房保障和房产管理局关于开展直管公房事权下放工作的通知》，上城住建局作为辖区内的直管公房租赁证发放及承租人变更审批、直管公房使用权有偿转让转租审批的行政机关，对傅仲亮、傅仲强所提的变更承租户名申请有权作出处理。 关于案涉《回复》的合法性。本案中，傅仲亮、傅仲强是兄弟，与承租人胡秀珍系母子关系，在两人以上符合承租条件的情况，是否可以共同承租还是由其中一人承租，是本案的核心问题。《杭州市人民政府杭州市市区公有住房租赁管理试行办法》第三条规定：市、区房地产管理局，是人民政府的房地产行政管理机关，负责本办法的实施和监督。第十六条规定：本办法由杭州市房地产管理局负责解释。可见，市房管局作为全市主管房地产行政管理机关，对杭州市市区公有住房租赁审批工作实施过程中存在的问题有权进行解释。本案中，市房管局针对上城住建局提出的关于傅仲亮、傅仲强公房户名变更申请所涉问题的请示作出回复，认为符合条件的同住使用人（或文件规定的其他利害关系人）需推举一名符合条件的同住使用人（或文件规定的其他利害关系人）作为拟承租人，即公房住房应有一人承租。上城住建局据此向傅仲亮、傅仲强作出案涉《回复》，并无不当。关于傅仲亮、傅仲强提出其二人分立户口故应按照“一户一套”原则进行租赁的意见。原审法院认为，案涉房屋原承租人为傅仲亮、傅仲强父亲，父亲亡故后户名变更为配偶即傅仲亮、傅仲强母亲胡秀珍，符合简复单中关于承租人夫妇为一户（未婚或一方已故或离异的单身职工也可视作一户）的分配、租赁原则。该简复单还提到住房面积按户计算，案涉公有住房面积并未发生变化，在现承租人死亡的情况下，在符合条件的同住使用人即傅仲亮、傅仲强中推举一人作为拟承租人并无不当。 综上，傅仲亮、傅仲强的诉讼请求理由不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回傅仲亮、傅仲强的诉讼请求。案件受理费50元，由傅仲亮、傅仲强负担。 宣判后，傅仲亮、傅仲强不服，向本院上诉称：1.原审法院对于被诉行政行为以及“一户一套”原则的认定脱离客观实际，损害了二上诉人的合法权益。诉争房屋原先由二上诉人母亲承租，母亲于2018年7月过世，二上诉人基于现有的公有住房租赁管理规定、继承法律关系等因素，均享有共同继续承租诉争标的房屋的权益。原审法院脱离本案客观实际去得出一个已亡故的人作为承租人系合法的结论从而作出判决，损害了二上诉人的合法权益。2.“推举一名符合条件的同住使用人作为拟承租人”的行政行为不适合本案多户人家共同居住的实际情况。本案中二上诉人婚后各自成立了家庭，也各自作为户主分立为两户，杭州市公安局上城分局小营派出所也发放了两本居民户口簿。本案中傅仲亮夫妇为户，傅仲强夫妇为一户，派出所允许上诉人两家单独立户，也从户籍管理上认可了计家为户的概念，现上诉人傅仲亮已离婚，可再进行分户，二上诉人作为独立的两户甚至三户理应在房屋分配、租赁和出售过程中享受平等的权利。3.关于本案诉争的二上诉人是否有权作为共同承租人，一并承租涉案标的房屋，目前并无明确法律法规明确规定。本案诉争房屋原先由二上诉人父亲承租，父亲亡故后由二上诉人母亲承租，母亲于2018年7月过世，二上诉人基于现有的公有住房租赁管理规定、继承法律关系等因素，均享有共同继续承租诉争标的房屋的权益，在现有的法律规定范围内，并没有任何明确的规定要求排除其中部分共同承租人。4.市房管局《简复单》实质并非是在现有职权范围内作出相关的解释，而是通过类似行政命令的方式直接要求：“在办理直管公房承租人变更户名手续时，需要推举一名符合条件的同住使用人作为拟承租人”。如果按照该简复单意见执行，则其直接后果会导致本案中另一名未被推选的上诉人的承租权被剥夺，将会直接导致合法承租人的财产性权益遭受重大影响。5.市房管局以及被上诉人，在没有明确的法律规定可以将二上诉人中某一个上诉人的承租权予以排除的情况下，直接做出要求在二上诉人中推选一人作为承租人的行政行为，属于对另一名未被推选的上诉人财产性权益的剥夺，且事实上，因为该项行政行为的存在，二上诉人至今无法达成一致的推选意见。市房管局与被上诉人在没有任何法律法规支撑的情况下，以简单的行政命令方式作出包含剥夺当事人财产性权利的行政行为，其行为本身已经明显超出了行政法规授权的范围。综上，市房管局以及被上诉人在没有任何法律法规规定的情况下，直接做出了涉及剥夺公民财产性权益的行政行为，该行政行为缺乏法律依据。请求撤销一审判决，重新改判或将本案发回重审，本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人上城住建局答辩称，根据《杭州市人民政府杭州市市区公有住房租赁管理试行办法》第3条、第7条、第16条之规定和杭州市公有住房相关政策法规，以及直管公有住房属性，市房管局有权作出《杭州市住房保障和房产管理局公文处理简复单》（杭房简复[2019]1号），该《简复单》针对的是在办理直管公房承租人变更户名手续时，符合条件的同住使用人（或文件规定的其他利害关系人）存在多人（两人）以上时，如何办理，适合本案情况。原审判决认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律法规正确，请求驳回上诉人的上诉请求。 经审查，本院对原审认定的案件事实予以确认。 本院认为，《杭州市人民政府杭州市市区公有住房租赁管理试行办法》第十六条规定，本办法由杭州市房地产管理局负责解释。据此，市房管局作出的《杭州市住房保障和房产管理局公文处理简复单》（杭房简复[2019]1号）系有权解释，可以作为杭州市市区公有住房租赁管理的依据。本案中，傅仲亮、傅仲强在户籍管理中被分作两户，但其二人多年来均属于父、母承租涉案公房的户内常住人口，故从公有住房管理的角度来看，其一直属于一户，均属于父、母承租公房的同住使用人。现先后作为承租人的父、母相继去世，傅仲亮、傅仲强均符合变更为承租人的条件，但一套公有住房只能确定一名承租人，现傅仲亮、傅仲强要求兄弟二人共同承租涉案公房，不符合公有住房管理相关规定，上城住建局告知其应推举一名符合条件的同住使用人作为拟承租人，符合法律规定。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人傅仲亮、傅仲强负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴宇龙 审判员  刘 斌 审判员  廖珍珠 二〇一九年十一月八日 书记员  汪金枝 附： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；