广西壮族自治区桂林市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂03行终271号 上诉人（原审原告）：陆新光，男，1963年3月18日出生，汉族，农民，住广西壮族自治区荔浦市。 上诉人（原审原告）：伍和光，男，1965年3月8日出生，汉族，农民，住广西壮族自治区荔浦市。 上诉人（原审原告）：伍承勇，男，1977年6月22日出生，汉族，农民，住广西壮族自治区荔浦市。 上诉人（原审原告）：伍和雄，男，1963年11月20日出生，汉族，农民，住广西壮族自治区荔浦市。 上诉人（原审原告）：伍宗富，男，1985年6月10日出生，汉族，农民，住广西壮族自治区荔浦市。 被上诉人（原审被告）：荔浦市自然资源局，住所地广西壮 族自治区荔浦市荔城镇滨江南路10号。 法定代表人：姚礼军，该局局长。 委托诉讼代理人：韦文远，该局法规股主任。 委托诉讼代理人：张永宾，广西华桂律师事务所律师。 上诉人陆新光、伍和光、伍承勇、伍和雄、伍宗富因与被上诉人荔浦市自然资源局不履行信息公开法定职责纠纷一案，不服广西壮族自治区荔浦市人民法院（2019）桂0331行初15号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。 陆新光、伍和光、伍承勇、伍和雄、伍宗富向一审法院诉称，原告为广西荔浦市荔城镇寨脚村下寨屯村民，本屯龙花线旁（现寨脚村村公所旁）土地原为供销社使用，性质为村中集体土地，原建于该土地上的建筑于2018年8月被村外人员拆除，村外人员拆除时声称该地已经由集体土地转变为国有土地，但村民此前并未在村中见过该块土地的任何征收公告及政府相关文件，对于土地性质转变等问题毫不知情。现该块土地目前处于权属不明的状态，且面临着被他人违法占用之虞，因此原告于2019年5月6日向被告荔浦市自然资源局申请公开该土地登记状况等相关信息，荔浦市自然资源局于2019年5月9日答复原告不予公开相关信息；2019年5月11日原告再次向荔浦市自然资源局申请公开该地块登记状况等相关信息，被告至今未给予原告任何答复。原告认为，被告未履行信息公开的法定职责，其行为违反了《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定，为维护自身合法权益，原告特具状起诉，请求法院依法判决：1、确认被告不履行政府信息公开法定职责的行政行为违法；2、责令被告立即向原告公开原告所申请的相关信息；3、本案诉讼费用由被告承担。 原告在举证期限内向一审法院提交的证据如下： 1、荔浦市自然资源局信息公开申请表六份、5月6日、11日邮寄记录和签收记录，证实原告曾两次向荔浦市自然资源局申请信息公开的事实。 2、荔浦市自然资源局信息公开答复书、市自然资公开告知【2019】3号桂林市自然资源局政府信息公开告知书，证实被告信息公开回复未履行法定职责。 3、桂林市自然资源局信息公开告知书、荔浦市自然资源局关于举报陈祖宣违法用地问题调查情况的答复，证实被告信息公开不合法。 被告荔浦市自然资源局辩称，被告已依法履行了政府信息公开的答复职责。原告于2019年5月6日向被告邮寄递交信息公开申请表，5月8日现场对其申请内容进行补充完善，原告申请公开现寨脚村委会旁的原供销社300平方米土地取得划拨或出让的相关材料。被告根据原告申请查阅了该宗土地的档案材料，因档案里没有划拨或出让的政府信息，而档案里的其他材料不属于政府信息公开的范围，因此，被告于5月9日做出了不予公开的书面答复，并于5月10日邮寄送达给原告，即被告已履行了政府信息公开的法定职责。原告诉称其5月11日再次向被告申请公开该地块相关信息，被告认为原告要求公开的信息是一样的，对于同一事实不予重复处理的行为是正确的。原告明知该土地自解放以来是供销社使用，原告认为是集体土地，但没有提供证据证实，涉案土地不是集体土地，也不是权属不明，如果权属不明应当向政府申请确权。综上所述，请法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告在法定期限内向一审法院提交作出行政行为的证据如下： 1、信息公开申请表、内容补充表，证实原告2019年5月6日提交了信息公开申请表、8日提交了补充申请表，申请公开涉案土地以划拨或出让方式取得项目用地的相关文件及申报材料。 2、荔浦市自然资源局《关于伍承勇等五人向我局申请政府信息公开的答复书》，证实被告受理了原告的申请，并依据《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定作出了不予公开的答复，履行了法定职责。 3、荔浦市自然资源局送达回证，证实不予公开政府信息的答复书已邮寄送达给原告，被告履行了法定职责。 经庭审质证，一审法院对本案证据作如下确认：原、被告提供的全部证据内容客观真实，证据来源合法，与本案争议的事实有关联性，可作为认定本案事实的依据，一审法院予以确认。 一审法院经审理查明，原告以广西荔浦市荔城镇寨脚村下寨屯龙花线旁（现寨脚村村公所旁）的土地因“拟建设”项目被征收为由，于2019年5月6日向被告荔浦市自然资源局申请公开以划拨或出让方式取得该地块的相关文件及申报材料。2018年5月8日，原告将申请公开的信息补充描述为：荔城镇寨脚村下寨屯村公所旁原供销社300平方米房屋取得划拨或出让的土地相关材料。同月9日，被告作出《关于伍承勇等五人向我局申请政府信息公开的答复书》，答复称“原告申请公开寨脚村下寨屯原供销社土地登记相关信息事项，不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条、第十条规定政府应公开信息范围，被告决定不予公开。若原告的诉讼涉及到该地块，请立案后通过法定途径，持相关证明到被告档案室查阅。”同月11日，原告再次向被告邮寄了五份信息公开申请书，要求被告公开上述地块的用地预审文件、项目用地批准文件及用地材料、征地公告、征地安置补偿方案及公告、征收补偿登记材料、征收红线图、征地批文及申报相关材料（包括一书四方案、地上附着物签名表、补偿资金到位证明、土地利用总体规划图、土地利用现状图、勘测定界图、被征地农民社会保障费用落实情况等）、原告签订的补偿协议。对原告5月11日的信息公开申请，被告至今未作答复。原告认为，被告未履行政府信息公开法定职责的行政行为违法，诉请法院判如所请。 一审庭审过程中，原告明确要求一审法院在本案中一并审理被告针对原告的两次信息公开申请所作出的两次行政行为。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条 第三项规定的“有具体的诉讼请求”是行政案件法定起诉条件之一。通常认为，“有具体的诉讼请求”主要是指要有确切具体的被诉行政行为，被诉行政行为构成人民法院进行合法性审查的对象，亦决定了人民法院审理和裁判的范围。在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为。尽管公民、法人或其他组织在起诉时可以提出多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为却须只有一个。此即通常所谓的“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。不同行政行为的作出所依据的行政实体和程序法律存在差别，所基于的事实有异，人民法院进行合法性审查的范围、内容、强度等亦不完全一致。若在一个行政案件中同时对两个或两个以上的行政行为提出起诉，则不仅不利于行政机关有效应诉，而且势必对人民法院聚焦被诉行政行为，归纳争议焦点，认定案件事实，准确适用法律，作出清晰明确的裁判等诉讼活动的有序开展产生阻碍，进而影响到行政案件的公正、及时审理及保护公民、法人和其他组织合法权益，还无益于有针对性地促进行政争议的实质性化解。该原则实为行政诉讼规律使然。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条关于因同类行政行为产生的普通共同诉讼的规定只是对相互独立的两个及两个以上行政案件的合并审理，而非同一个行政案件。本案中，原告明确要求本院在本案中一并审理被告针对原告的两次信息公开申请所作出的两次行政行为，原告的诉讼明显有违该原则，构成诉讼请求不具体，依法应驳回原告的起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告陆新光、伍和光、伍承勇、伍和雄、伍宗富的起诉。 上诉人陆新光、伍和光、伍承勇、伍和雄、伍宗富不服一审裁定，上诉称，1、请求二审法院依法撤销荔浦市人民法院作出的（2019）桂0331行初15号行政裁定并重新审理本案；2、本案诉讼费由被上诉人荔浦市自然资源局承担。事实和理由：上诉人陆新光、伍和光、伍承勇、伍和雄、伍宗富为广西荔浦市荔城镇寨脚村下寨屯村民，寨脚村下寨屯龙花线旁（现寨脚村村公所旁）土地原为供销社使用，性质为村中集体土地，原建于该土地上的建筑于2018年8月被村外人员拆除，村外人员拆除时声称该地已经由集体土地转变为国有土地，但村民此前并未在村中见过该块土地的任何征收公告及政府相关文件，对于土地性质转变等问题毫不知情。现该块土地目前处于权属不明的状态，且面临着被他人违法占用之虞，因此上诉人于2019年5月6日和5月11日向被上诉人荔浦市自然资源局申请公开该土地登记状况等相关信息，荔浦市自然资源局于2019年5月9日答复上诉人不予公开相关信息，5月11日的信息公开申请更是置之不理。上诉人认为，被上诉人未履行信息公开的法定职责，不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定。上诉人起诉到一审法院，一审法院作出（2019）桂0331行初15号行政裁定，该裁定审查事实错误、适用法律错误。一、一审法院审查事实错误。（一）上诉人两次向被上诉人申请信息公开性质相同，应当视为一次完整的申请政府信息公开行为，因此其结果也是同一具体行政行为。（二）被上诉人未履行信息公开职责。1、被上诉人虽于5月9日答复上诉人不予公开相关信息，但是上诉人不认可。被上诉人以档案里没有划拨或出让的政府信息而档案里其他材料不属于政府信息公开的范围为由答复上诉人，可理解为上诉人申请公开的信息不存在。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条：“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复……（三）行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在。”之规定，被上诉人应当告知上诉人该政府信息不存在，而不是答复不予公开相关信息。同时，被上诉人应当说明不予公开的理由，否则，应当视为被上诉人未履行信息公开职责。2、上诉人于5月11日邮寄的政府信息公开申请表至今未收到答复，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当予以当场答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复；需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长的期限最长不得超过20个工作日。”之规定，被上诉人未履行信息公开职责。二、一审法院适用法律错误。（一）上诉人于2019年5月6日向被上诉人申请荔城镇寨脚村下寨屯龙花线旁（现寨脚村村公所旁）300余平土地出让与取得的相关信息，5月9日被上诉人回复称不予公开；5月11日上诉人再次向被上诉人申请该地块的其他信息，被上诉人未给予上诉人任何答复。上诉人对于被上诉人处理两次信息公开申请不服，因此向一审法院提起诉讼，上诉人的诉讼请求是“1、确认被告不履行政府信息公开法定职责违法；2、令被告立即向原告公开原告所申请的相关信息；3、本案诉讼费用由被告承担。”上诉人的诉讼请求明确具体，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的要求。（二）上诉人两次向被上诉人申请信息公开性质相同，应当视为一次完整的申请政府信息公开行为，因此其结果也是同一具体行政行为。上诉人的诉讼请求针对的对象一直都是荔城镇寨脚村下寨屯龙花线旁（现寨脚村村公所旁）300余平土地的相关政府部门制作保存的信息，诉讼请求牵连具体，被诉行政行为单一，均指向被上诉人不履行信息公开法定职责的行政行为。综上所述，上诉人认为一审法院审查事实错误、适用法律错误，为维护上诉人的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定向二审法院提起上诉，望二审法院支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人荔浦市自然资源局答辩称，一、一审裁定审查事实正确。上诉人在2019年5月6日向答辩人申请信息公开，5月8日对其申请公开的事项作了补正，答辩人于5月9日作出书面答复并邮寄给上诉人，上诉人于5月11日再次以邮寄的方式向答辩人申请政府信息公开，申请的事项内容与5月6日申请公开的事项内容基本相同，答辩人据此对上诉人2019年5月11日提出的第二次申请不予答复。答辩人第一次给予书面答复和第二次不予答复是很清楚的两个行政行为，上诉人认为结果是同一行政行为的说法不成立。二、答辩人已依法履行了信息公开职责。上诉人认可答辩人已于5月9日答复的事实，只是对该答复意见不认可，并据此认为答辩人未履行信息公开的职责。上诉人对答辩人的书面答复不认可并不能否定答辩人已答复的事实，而且没有任何法律法规规定政府部门的公开信息答复必须要申请人认可才有效。同时，答辩人已在答复中告知上诉人所申请事项不符合公开信息的范围因而不予公开，上诉人已履行公开信息及答复的职责。三、答辩人对上诉人第二次信息公开申请不予回复合法合理。上诉人自认2019年5月11日再次申请公开寨脚村供销社土地相关信息在申请对象、申请内容上与5月6日的申请均相同，都是属于以划拨或出让方式取得土地的相关材料范畴，与5月6日申请的信息公开在本质上毫无二致，答辩人对上诉人要求公开政府信息的重复申请不予答复合法合理。综上所述，上诉人把答辩人作出答复和不予答复的两个行政行为要求人民法院一并审理，属于诉讼请求不具体，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》关于起诉的法律规定，请求上级人民法院驳回上诉人起诉，维持一审裁定。 经审理查明，二审查明事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，本案中，上诉人陆新光、伍和光、伍承勇、伍和雄、伍宗富于2019年5月6日向被上诉人荔浦市自然资源局申请政府信息公开，要求公开荔城镇寨脚村下寨屯龙花线旁（现寨脚村村公所旁）300余平方米土地以划拨或出让方式取得上述项目用地的相关文件及申报材料，被上诉人于2019年5月9日作出信息公开答复书，以不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第九、十条规定为由不予公开；上诉人又于2019年5月11日再次向被上诉人申请信息公开，此次申请的内容包含但不限于5月6日的申请内容，被上诉人未予答复。现上诉人不服被上诉人对5月6日申请作出的答复，同时又认为被上诉人对其在5月11日的申请未履行政府信息公开的法定职责，要求人民法院在本次诉讼中确认被上诉人行政不作为违法并重新作出政府信息公开。由于被上诉人对第一次申请的答复和对第二次申请的未予回复是两个独立的行政行为，上诉人对第一次申请答复不服和要求确认不履行政府信息公开法定职责违法属于两个不同的法律关系，对当事人的权利义务会产生不同的影响，故不能在同一行政案件中审理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中上诉人的诉讼请求包含两个行政行为，属于诉讼请求不明确不具体，不符合“一案一诉”的案件受理基本原则。因此，上诉人的起诉不符合法定的起诉条件，一审法院裁定驳回上诉人陆新光、伍和光、伍承勇、伍和雄、伍宗富的起诉符合法律的规定。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。上诉人的上诉请求不成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 张云艳 审 判 员 李永群 审 判 员 霍凤玲 二〇一九年十一月十四日 法官助理 王 灿 书 记 员 伍解红