沈阳市大东区人民法院行 政 判 决 书（2018）辽0104行初385号原告沈阳市民安清障运输有限公司，住所地沈阳市大**东陵西路**。法定代表人刘岩，职务总经理。委托代理人白喜军，系辽宁杰权律师事务所律师。委托代理人白洁，系原告单位工作人员。被告沈阳市规划和国土资源局浑南分局，住所地沈阳市浑南新区世纪路**。法定代表人赵英魁，职务局长。委托代理人张巧稳，系辽宁同方律师事务所律师。委托代理人刘畅，系被告单位工作人员。原告沈阳市民安清障运输有限公司不服被告沈阳市规划和国土资源局浑南分局处罚决定一案，于2018年11月5日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月4日公开开庭审理了本案。原告沈阳市民安清障运输有限公司(以下简称“民安清障公司”)委托代理人白喜军、白洁，被告沈阳市规划和国土资源局浑南分局（以下简称“规土局浑南分局”）委托代理人张巧稳、刘畅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年9月27日，被告规土局浑南分局作出浑南国土罚决字[2018]23号行政处罚决定书，认定原告民安清障公司擅自占用营城子张沙布村土地23416.75平方米，违反《土地管理法》第四十三条的规定，作出行政处罚1、责令原告退还非法占用的土地，占地面积罚款234167.5元。原告民安清障公司诉称，被告对原告作出处罚该处罚决定认定处罚对象错误，原告不是适格的被处罚主体。2015年1月1日，原告民安清障公司（甲方）与沈阳北站商贸金融开发区保安服务公司第二分公司（乙方）签订协议书，约定：甲方负责将交警暂扣的违章、违法肇事车辆运送至甲方指定停车场，甲方负责提供停车费的收费发票，甲方将乙方上缴停车费的总额，经双方协商按一定比例返还给乙方，作为乙方管理停车场的费用；乙方负责派出人员看护甲方指定的违章肇事停车场的车辆，乙方人员必须按照交警开具的放车单给予放行，同时负责收取停车期间的停车费用，乙方负责看护人员的工资和福利待遇。从以上协议不难看出，涉案土地系由沈阳北站商贸金融开发区保安服务公司第二分公司（以下简称“北站保安公司”）提供，涉案土地上的建筑物也是由北站保安公司建设，实际上是原告租用北站保安公司提供的土地用以停放交警暂扣的违章、违法肇事车辆，北站保安公司是涉案土地的直接使用者。因此被告认定原告违反《土地管理法》第四十三条，根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《沈阳市规划和国土资源局行政处罚自由裁量权适用规则及指导标准》的规定，对原告作出的责令原告退还非法占用的土地，罚款234167.5元的行政处罚决定错误。故请求人民法院依法撤销被告作出的浑南国土罚决字[2018]23号行政处罚决定书，诉讼费由被告承担。原告向本院提供如下证据：1、我单位与沈阳北站商贸金融开发区保安服务公司第二分公司签订的协议书，证明我单位租用二分公司土地做停车场。审理中，原告补充提供如下证据：2、2005年6月23日张沙布村委会与沈阳市富高房屋开发有限公司（以下简称“富高公司”）签订土地转让协议书；3、2012年5月16日沈阳富高公司与张沙布村刘智刚签订协议书；4、2016年1月15日富高公司与北站保安公司签订的场地使用协议；2-4证明涉案地块由沈阳富高公司从张沙布村委会转让取得，后由北站保安公司使用，刘智刚不是原告单位工作人员。被告规土局浑南分局辩称，一、被告作出的处罚决定具有职权依据。根据《土地管理法》第七十六条之规定，被告作为县级人民政府土地管理部门具有对未经批准的非法占地行为进行行政处罚的职权。二、被告具有作出涉案行政处罚决定的事实依据。2018年7月2日，被告工作人员经巡查发现涉案非法占地行为。2018年7月19日，就涉案非法占地行为进行立案。因刘智刚是涉案非法占地经营停车场看护人员，故被告于2018年7月20日向刘智刚下发《接受调查通知书》（浑南国土调通字[2018]28号）；2018年7月24日向刘智刚就涉案非法占地行为下发《责令改正违法行为通知书》（浑南国土责改字[2018]11号）；2018年7月27日对刘智刚就涉案非法占地事宜进行询问，刘智刚也分别在《接受调查通知书》、《责令改正违法行为通知书》、《询问笔录》中进行签字确定，并提交相关证据资料。2018年7月25日由沈阳市勘查测绘研究所对涉案土地进行现场勘测，测绘结果为涉案土地面积23416.75平方米，同时刘智刚在《现场勘测笔录》签字确认。2018年8月23日向原告下发《行政处罚告知（听证告知）书》（浑南国土罚告（听证）字[2018]23号）和《行政自由裁量权告知书》（浑南国土裁告字[2018]23号）。2018年8月29日，原告向被告提交《营业执照》、《授权委托书》、《法定代表人身份证明》、授权委托人身份证复印件、以及原告与沈阳奉鑫保安服务有限公司第二分公司签订的《协议书》。后于2018年9月7日召开听证会，原告公司的委托人也参加该听证会，并在听证会发言，申辩。2018年9月27日向涉案非法占地行为作出《行政处罚决定书》，并于2018年10月12日送达签收。三、被告作出涉案行政行为的法律依据。四、被告作出涉案行政行为的程序合法。就本案处罚行为，被告已经进行立案、调查、告知、询问、当事人陈述于申辩、听证、作出处罚决定书、送达程序、涉案行政行为程序合法。被告向本院提供证据：1、立案呈批表、《接受调查通知书》、《责令改正违法行为通知书》、《询问笔录》、《行政自由裁量权告知书》和《行政处罚告知（听证告知）书》及送达回证、《听证会记录》、《行政处罚决定书》及送达回证，证明涉案行政行为已经立案、调查、告知、询问、听证、作出处罚决定书并送达程序，行政行为作出程序符合法律规定。2、原告的营业执照、授权委托书、法定代表人身份证明、受委托人身份证复印件、协议书，证明原告与沈阳奉鑫保安服务邮政公司第二分公司签订的《协议书》，约定沈阳奉鑫保安服务有限公司第二分公司是根据协议对原告指定的违章肇事停车场的车辆进行看护，故涉案非法占地行为的行为人是原告。根据该协议书并不能判断出原告是租用保安公司的土地。原告已经向答辩人进行陈述说明，原告参加了听证，其合法权益已经受到保护。3、土地利用总体规划情况表、、地类统计表现场勘测笔录、坐标回执报告，证明涉案土地测绘结果为23416.75平方米，原告无异议。4、刘智刚提供的沈阳市机动车停车收费登记备案表图片两张，证明其中收费单位是原告民安清障公司，刘智刚在涉案非法占地的停车场负责看护工作，向被告提交原告的一系列证据材料。5、法律依据：《土地管理法》第七十六条、《土地管理法实施条例》第四十二条、《沈阳市规划和国土资源局限制处罚自由裁量权试行标准》第三章第一节、第四十二条。经庭审质证，原告对被告提供的证据质证意见如下：证据1有异议,立案呈批表、《接受调查通知书》、《责令改正违法行为通知书》当事人是对刘智刚并非我单位。《询问笔录》中认定刘智刚为我单位员工不属实。我单位没有委托刘智刚作为代理人，其不能以我单位名义接受询问，所述不能代表我单位意见。证据2有异议,关于协议书，在听证过程中，我的单位提出过涉案土地的直接使用人是沈阳北站商贸金融开发区保安服务公司第二分公司（以下简称北站保安公司），被告应当向北站保安公司进行取证，但被告没有取证，本案认定违法事实主体不清。证据3真实性无异议。证据4真实性无异议。证据5无异议。被告对原告提供的证据质证意见如下：证据1真实性、合法性无异议，关联性有异议，根据该协议不能证明原告就涉案地块租赁保安公司土地，根据协议乙方权利义务第一点保安公司是按照原告的要求看护指定停车场车辆，并根据协议收取停车场的一定的管理费用，保安公司和原告就该协议未形成租赁关系。证据2-4系复印件，本次行政处罚的客体是原告未经批准非法占用土地的行为，原告提供的协议没有土地四证，不能证明是涉案土地，即使是涉案土地也是富高公司无权处分了涉案土地，交付由北站保安公司使用本次处罚的对象是非法占地行为，被告单位在召开听证会时，原告单位委派白洁出庭，并提供授权委托参加听证被告已经知道处罚相关各项程序，原告表示对程序无异议，由此可见即使本案在调查时是向刘智刚进行的询问，但原告对询问内容和程序是无异议的。本院对当事人提交的证据认证如下：原告提供的证据1真实性予以确认，证据2-4系复印件真实性不予认定；被告提交的证据的真实性本院予以确认。经审理查明，2018年7月被告规土局浑南分局在检查中发现浑南区营城子张沙布村存在未经批准非法占地情形，2018年7月19日对本案涉案地块予以立案调查，2018年7月20日对刘智刚下达接受调查通知书，告知其未经国土资源行政部门批准擅自在营城子张沙布占地停车场，涉嫌违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，告知其携带身份证、土地使用相关手续在2018年7月24日到沈阳市国土资源行政执法支队××大队接受调查，并在2018年7月24日对刘智刚下达责令改正违法行为通知书，2018年7月25日对案涉土地进行现场勘测，由刘智刚在制作的现场勘测笔录上签字，委托沈阳市勘察测绘研究院进行坐标测绘，确认占地面积及位置，2018年7月27日对刘智刚以原告民安清障公司代理人身份制作询问笔录，于2018年8月23日对原告民安清障公司下达行政自由裁量权告知书、浑南国土罚告（听告）字[2018]23号行政处罚告知（听证告知）书，2018年8月24日向原告民安清障公司送达，签收人为刘智刚，于2018年9月7日举行听证会，原告民安清障公司单位委托代理人白洁参加听证会，被告于2018年9月27日作出浑南国土罚决字[2018]23号行政处罚决定书，认定民安清障公司未经国土资源行政主管部门批准，擅自占用营城子张沙布村集体土地23416.75平方米（（地类国有用地2341675平方米；土地利用总体规划允许建设区，符合土地利用总体规划）经营停车场及停放车辆的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《沈阳市规划和国土资源局行政处罚自由裁量权适用规则及指导标准》的规定，对原告作出1、责令退还非法占用的土地。2、占地面积罚款234167.5元的行政处罚。同年10月12日送达原告民安清障公司由委托代理人白洁签收。原告不服，诉至法院。另查，沈阳北站商贸金融开发区保安公司2017年6月8日工商登记变更为沈阳奉鑫保安有限公司第二分公司。2019年10月29日，经本院传唤刘智刚接受本院询问，刘智刚向本院说明其不是民安清障公司工作人员，原告民安清障公司也未委托其作为委托代理人。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条，“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”被告具有作出行政处罚决定书的法定职权。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。可见，行政机关在作出行政处罚时行政机关必须查明事实，收集证据，并对违法事实进行调查了解，在作出处罚决定前应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。本案中，被告在作出行政处罚前的案件调查处理过程中，在进行听证以前所做的行政行为下达责令改正违反行为通知书、制作现场勘测笔录、制作的询问笔录均是对刘智刚作出，而刘智刚并非原告单位工作人员，也不是原告委托代理人，且在听证会中原告单位委托代理人白洁提出其不是土地占用主体时，没有进行调查甄别，径行认定原告未经国土资源行政部门批准擅自在营城子张沙布占地停车场，属于认定事实不清、证据不足。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、撤销被告沈阳市规划和国土资源局浑南分局于2018年9月27日作出的浑南国土罚决字（2018）23号行政处罚决定书。案件受理费50元由被告沈阳市规划和国土资源局浑南分局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于辽宁省沈阳市中级人民法院。审 判 长 郭 郁人民陪审员 樊 松人民陪审员 李岩闫二〇一九年十一月八日书 记 员 曾 光