南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2019）赣71行终639号 上诉人（原审原告）琚远顺，男，1970年6月5日出生，汉族，住江西省贵溪市。 上诉人（原审原告）邓玉英（琚远顺之妻），女，1973年6月5日出生，汉族，住址同上。 被上诉人（原审被告）贵溪市自然资源局，住所地江西省贵溪市建设大道中段北侧国土大道，统一社会信用代码11360681014649441A。 法定代表人付新荣，该局局长。 委托代理人严福生，江西华星律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）贵溪市人民政府房屋征收与补偿办公室，住所地贵溪市公共卫生中心**，统一社会信用代码12360681MB19113833。 法定代表人闻斌，该办主任。 委托代理人姚志刚，江西信江律师事务所律师。 上诉人琚远顺、邓玉英因与被上诉人贵溪市自然资源局（以下简称市资源局）、贵溪市人民政府房屋征收与补偿办公室（以下简称市征收办）房屋安置补偿一案，不服南昌铁路运输法院（2019）赣7101行初149号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明：原告琚远顺、邓玉英系夫妻关系，在贵溪市滨江镇江南村岭上组有房屋，于1995年7月20日生育一子琚俊强，于2006年7月31日生育一子琚骑强。经省政府批准，江西省国土资源厅于2017年10月16日向鹰潭市国土资源局作出《关于贵溪市2017年度第二批次城市建设用地的批复》，同意贵溪市将滨江镇浮桥村、江南村、柏里村、泗沥镇杨山村、桃源村的农村集体农用地53.1270公顷转为建设用地并办理征地手续。另征收农村集体建设用地8.5704公顷、未利用地8.1533公顷。按呈报的土地开发用途用于工业、街巷项目建设。贵溪市人民政府于2017年10月23日发布了《关于贵溪市2017年度第二批次城市建设用地批复公告》，该征收土地批复公告将原告的上述房屋纳入征收范围，公告第八条规定，补偿标准争议处理：当事人对本征地补偿安置有争议的，由本市人民政府协调；协调不成的，报省人民政府裁决。贵溪市人民政府在报批前，安排被告市资源局就建设项目土地征收工作组织了听证以听取农户意见，并批准发布了《城西大道建设项目用地征收土地补偿标准和安置方案公告》，被告与滨江镇江南村委会岭上琚家村小组签订了《征收土地协议书》，约定对征地范围内的水田、菜地、建设用地等进行补偿。2017年12月25日，贵溪市人民政府发布《贵溪市余信贵大道（贵溪段）建设项目区域集体土地上房屋征收与补偿方案》（以下简称《房屋征收与补偿方案》），确定征收主体为贵溪市人民政府，征收部门为被告市征收办，征收实施单位为滨江镇人民政府，并对补偿方式与标准、评估程序、补助奖励等事项作出相应规定。2018年2月11日，江西方信房地产评估有限公司出具编号为赣方信【2017】字第GXC003-S026号《房屋征收补偿估价分户报告》，确定案涉房屋、余地、装修等价值共计1795410.75元，其中正房面积129.12平方米，单价为2035元/平方米，超出面积房屋有579.49平方米，单价为1235元/平方米；正房面积230.88平方米，单价为2435元/平方米，超出面积房屋133.72平方米，单价为472元/平方米；余地9.46平方米，单价为718.96元/平方米；装修价值190953.80元。原告申请复核后，江西方信房地产评估有限公司未改变上述评估结果。由于原、被告就征收补偿事宜未签订协议，被告市资源局、市征收办于2018年11月12日作出《安置补偿方案》并附清单、补偿协议书，确定货币补偿和宅基地安置两种补偿方案，要求原告在收到方案之日起五日内选择补偿方案并到被告市征收办申请办理登记手续，逾期视为接受货币补偿。货币补偿：房屋补偿款、附属设施补偿款、装饰装修补偿款等各项补偿款共计1843352.61元。宅基地安置：1．宅基地位于滨江镇江南村，安置户数为一户，宅基地面积120平方米以内，建筑不得超过三层，建筑面积不得超过350平方米；2．房屋补偿款、附属设施补偿款、装饰装修补偿款等各项补偿款共计1572559.25元。2018年11月30日，被告市资源局、市征收办作出《安置补偿告知书》，决定给予原告房屋补偿款、附属设施补偿款、装饰装修补偿款、宅基地款、停产停业损失补助、移机补助、过渡补助、搬家补助等货币补偿款共计1843352.61元。原告不服，诉至法院请求：1．撤销被告市资源局、市征收办2018年11月30日作出的《琚远顺户征地房屋拆迁安置补偿告知书》确定的补偿安置方案；2．本案诉讼费用由被告承担。 另查明，在诉讼过程中，经原告申请，鹰潭市房屋征收房地产价格评估专家委员会于2019年5月17日作出编号2019年001号《技术鉴定意见书》，认定编号为赣方信【2017】字第GXC003-S020号及赣方信【2017】字第GXC003-S026号复核报告基本符合估价技术规范，但需要进行部分修改。随后，江西方信房地产评估有限公司修改后重新出具了符合技术规范的评估报告。《房屋征收与补偿方案》确定后，仅原告一户未签订征收补偿协议。 原审法院认为：根据原、被告的主张及庭审情况，本案的争议焦点为：一、原告主张其符合分户条件而应分户补偿的理由是否成立；二、征收集体土地上房屋时通过评估方式确定房屋价值是否合法；三、两被告作出《安置补偿方案》《安置补偿告知书》是否合法。 关于焦点一：集体土地征收中，分户存在两种情形：一是根据《江西省常住户口登记管理规定》第十一条“公民因婚姻关系变更等原因，生活独立，且有合法稳定住所的，可以向户口所在地公安派出所申请分户”之规定，被征收人符合法定分户条件的，到户口所在地公安派出所办理分户手续；二是被征收人符合当地政府制定的征收补偿方案规定的优惠分户条件的，按程序办理分户手续。本案中，贵溪市人民政府发布的《房屋征收与补偿方案》第九条第（一）项赋予被征收人优惠条件，即被征收人直系亲属达到法定结婚年龄且人均居住建筑面积不足50平方米的，可以分户。但是，原告家庭人口4人，其房屋面积超过200平方米，故原告不能享受该优惠条件；且原告未向该院提交其已向房屋所在地公安派出所申请分户并提交办理分户所需证明材料，应承担举证不能的法律后果，即未依法申请分户。因此，原告主张其符合分户条件而应分户补偿的理由不能成立。被告确认原告家庭为一户，认定事实清楚，证据充分。 关于焦点二：征收集体土地上房屋时通过评估方式确定房屋价值是否合法，涉及评估方式是否合法、评估报告是否违法、评估结果是否显失公平。 （一）关于评估方式是否合法 根据《江西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十七条第（四）项“征用宅基地，比照邻近耕地前3年平均年产值的4至5倍计算”及第二十九条“房屋、树木等附着物作价赔偿，也可以另行修建和栽种”之规定，征收农村建设用地涉及宅基地价值和房屋价值。目前，集体土地征收一般采用相对固定的补偿标准，由各地制定征地补偿安置办法调整确定或者征收主体结合具体征收情况发布征地补偿安置方案确定。本案中，贵溪市人民政府发布的《房屋征收与补偿方案》第二条将《国有土地上房屋征收评估办法》纳入征收依据从而选择评估方式确定案涉房屋和宅基地价值，按房屋征收决定公告公布之日的市场价值给予被征收农户补偿，有利于保障被征收人的合法权益，不违反法律、行政法规的强制性规定。同理，以评估方式确定原告房屋装饰装修价值，应予以肯定。 （二）关于评估报告是否违法 原告认为江西方信房地产评估有限公司于2018年2月11日出具的《房屋征收补偿估价分户报告》未依法给予专家委员会鉴定且修正后的分户报告载明结构及层数发生变化，即从框架变化为框架1-4、简易1，但房屋价值未发生变化，故主张评估报告是违法的。在诉讼过程中，鹰潭市房屋征收房地产价格评估专家委员会受理原告鉴定申请后参照《国有土地上房屋征收评估办法》第二十五条对申请鉴定评估报告进行审核并出具《技术鉴定意见书》，认定《房屋征收补偿估价分户报告》基本符合估价技术规范，且江西方信房地产评估有限公司随后完成了修正，房屋价值、装修价值的评估结果未发生变化。因此，《房屋征收补偿估价分户报告》可以作为本案认定事实的证据使用。至于结构及层数的名称变化问题，原分户报告名为框架，但评估价值一栏对框架、简易房屋进行了细分评估，而修正后的分户报告在名称上加以完善，并未损害原告的实体权益。 （三）关于评估结果是否显失公平 原告认为同一征地批复中相邻的柏里村村民获得混合结构房屋评估价格是3620元/平方米，高于原告框架结构房屋的评估价格2035元/平方米，故主张评估结果违背事实而不公正。由于柏里村与原告所在江南村所处区位不同（如柏里村更靠近贵溪市城区），房屋价值自然也会有所不同。贵溪市人民政府采用评估方式确定案涉房屋，有利于保障征收补偿的公平、合理。经专业评估机构评估，原告住宅房屋的评估单价为2035元/平方米、经营性房屋的评估单价为2435元/平方米，被告据此补偿原告相应的房屋价值，公平、合理。从签订协议情况看，仅原告一户未签订征收补偿协议，证明专业评估机构评估确定案涉房屋价值获得绝大多数被征收人的肯定。由于各村具体安置条件、被征收农户意见不尽相同，安置补偿方式必然会有所不同，故柏里村的安置补偿方式不当然适用于原告所在江南村，原告要求按柏里村的安置方式进行补偿，该院难以支持。 应当指出的是，贵溪市人民政府赋予了包括原告在内被征收人申请专家委员会鉴定的权利，应当在原告提出申请后促成完成鉴定程序，考虑到评估结果未发生变化、及时化解征迁纠纷并避免当事人讼累，两被告作出的补偿决定不宜因此程序瑕疵撤销并责令重新作出新的补偿决定。 关于焦点三：两被告作出的《安置补偿方案》《安置补偿告知书》，性质上属于行政补偿决定。行政诉讼的审理原则是对被诉行政行为进行全面审查，虽然原告仅诉请撤销《安置补偿告知书》，但两被告作出的《安置补偿方案》仍然需要一并审查其合法性。从职权依据看，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”及《房屋征收与补偿方案》确定征收部门为被告市征收办之规定，两被告以自身名义就案涉房屋补偿事宜作出行政补偿决定，于法有据。原告主张被告无职权而应由贵溪市人民政府作出行政补偿决定，该院不予采纳。从安置补偿方案看，《房屋征收与补偿方案》经组织听证听取了农户意见后由贵溪市人民政府批准发布，具有合法性。根据该方案，本案原告可以获得货币补偿项目如下：1．住宅房屋价值，129.12×2035=262759.2元，住宅超出面积，579.49×1235=715670.15元；2．经营性房屋价值，230.88×2435=562192.80元；3．简易房价值133.72×472=63115.84元，余地价值690.58元；4．装饰装修价值190953.80元；5．移机补助2458元；6．停产停业补助230.88×20×6=27705.6元；7．过渡补助129.12＋579.49=708.61元，708.61×4×6=17006.64元；8．搬迁补助800元。以上合计1843352.61元。故，两被告作出《安置补偿方案》《安置补偿告知书》所确定的货币补偿金额并无不当。从安置方式看，本案原告根据《房屋征收与补偿方案》除在滨江镇江南村享有安置一户、宅基地面积120平方米以内、建筑面积不超过350平方米的宅基地外，还可以获得货币补偿项目如下：1．住宅房屋价值，129.12＋579.49=708.61平方米，708.61×1235=875133.35元；2．经营性房屋价值，230.88×（2435-2035＋1235）=377488.80元；3．简易房价值133.72×472=63115.84元，余地价值690.58元；4．装饰装修价值190953.80元；5．移机补助1858元（电表统一安装不补助）；6．停产停业补助230.88×20×6=27705.6元；7．过渡补助129.12＋579.49=708.61元，708.61×4×12=34013.28元；8．搬迁补助两次，800×2=1600元。以上合计1572559.25元。故，两被告作出《安置补偿方案》所确定的宅基地补偿内容并无不当。 根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”之规定，村民在宅基地上建设的房屋用于居住，且不得超过规定标准。原告提出超出360元平方米/户的部分面积也应当按市场评估价补偿，不符合上述法律规定，也不符合《房屋征收与补偿方案》规定，且原告未提供其具有相应建筑面积的权属证明，故超出部分面积应根据《房屋征收与补偿方案》规定按单体建筑成本价进行补偿，该院不予采纳原告的该项主张。原告还提出被告认定原告经营性房屋面积错误的主张，因村民申请宅基地的用途是居住而非商业，故该院不予采纳该项主张。考虑到《房屋征收与补偿方案》给予被征收人一定的优惠幅度有利于保障其补偿权益，被告以经营性房屋评估价补偿原告230.88平方米的房屋价值，该院予以尊重。 此外，贵溪市人民政府依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，通过发布《关于贵溪市2017年度第二批次城市建设用地批复公告》已将标准争议的救济途径告知被征收人，其公告第八条规定：“补偿标准争议处理：当事人对本征地补偿安置有争议的，由本市人民政府协调；协调不成的，报省人民政府裁决”。原告在庭审中主张被告给予的货币补偿、宅基地安置所确定的补偿标准过低，可以通过上述途径解决双方争议。考虑到被告以默示方式确定原告选择货币补偿方式，而原告经释明仍未明确放弃宅基地安置方式，为保障原告权益，在此进一步释明：如果原告选择《安置补偿方案》所确定的宅基地安置方式，可以在案涉房屋被司法强制拆除前向被告提出申请，被告根据安置条件予以办理。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告琚远顺、邓玉英的诉讼请求；案件受理费50元，由原告负担。 琚远顺、邓玉英不服原审判决上诉称：一、上诉人满足2户的条件，一审法院将其认定为一户，属于认定错误。二、案涉评估报告存在众多违法之处，一审法院未给予认真审查。1．评估机构的选择违法，评估公司不是包含上诉人在内的广大被征收人协商选定，而是被上诉人内定的；2．评估价格太低，参考标准错误违法，被上诉人主张适用《国有土地上房屋征收评估办法》，但是选择了较低的评估标准，评估价格背离类似房地产的价格，此外本案2017年征收，但是被上诉人提供的材料蕴含的补偿标准是2011年的补偿标准，不是近2-3年的补偿标准；3．案涉评估报告严重违法，本案共有2017、2018、2019三份评估报告，上诉人就2018年的复核评估报告向专家委员会提出鉴定申请，却未有任何回复，2018年的评估和2019年的评估对房屋结构认定不同，但结果没有任何变动，不符合实际，而且2019年专家委员会对之前的评估报告进行修正，但并未现场勘查，就三份评估报告的关系，一审认定不清，应依法予以撤销；4.2018年2月11日复核评估结果严重违法，案涉补偿方案告知应依法予以撤销。三、上诉人的宅基地使用符合法律规定，被上诉人依据《江西省关于开展农村建房规划管理试点工作的通知》认定上诉人的合法面积适用法律错误，该通知确定的试点地区不包括贵溪市，且发布日期为2017年5月12日。四、被上诉人无作出被诉补偿告知书的法定职权，而且适用法律错误。综上，请求法院：1．撤销南昌铁路运输法院作出的（2019）赣7101行初149号行政判决书，并依法改判；2．撤销被上诉人2018年11月30日作出的《琚远顺户征地房屋拆迁安置补偿告知书》确定的安置补偿情况；3．上诉费用由两被上诉人承担。 被上诉人市资源局答辩称：1．上诉人家只能认定为一户，户籍信息显示上诉人家为**，且其人均居住建筑面积超过50平方米；2．案涉评估报告合法有效，对集体土地上的房屋补偿，法律没有强制性要求适用《国有土地上房屋征收评估办法》，《房屋征收与补偿方案》参照《国有土地上房屋征收评估办法》确定被征收房屋的价值有利于拆迁农户，此外，案涉评估报告依法送达给了上诉人且经过专家委员会重新评估鉴定，可以作为认定案件事实的依据；3．答辩人依法在法定举证期限内提交了证据，上诉人所称述的完全不是事实；4．上诉人建房宅基地未办理任何审批，但是在房屋测绘时对其实际宅基地面积予以了确认；5．答辩人有权作出案涉行政行为，答辩人作为贵溪市土地行政主管部门有权就集体土地上房屋征收补偿事宜作出行政补偿决定。综上，请求法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 被上诉人市征收办二审期间未提交答辩状。 经审理，本院对原审查明的事实予以确认，其中，被上诉人提交的证据已经一审庭审质证完毕，本院予以认可。另查明，《贵溪市人民政府关于余信贵大道（贵溪段）建设项目区域集体土地上房屋征收的决定》已被南昌铁路运输中级法院（2018）赣71行终601号行政判决书确认合法。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”上诉人关于评估价格太低的主张实质是对补偿标准有争议，依据上述规定，此主张不属于本院审查范围。贵溪市人民政府、市征收办参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》对被征收人进行补偿，原审对此进行了审查，说理充分，本院予以确认。贵溪市人民政府、市征收办实行房地合一征收补偿原则，评估价格为房地合一价格，更有利于被征收人,本院予以尊重。从签订协议情况来看，仅上诉人一户未签订征收补偿协议，更证明专业评估机构评估确定的房屋评估价值获得绝大多数被征收人的肯定。 《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”《江西省实施办法》第二十七条规定了征用不同性质的土地所应给付的土地补偿费。上诉人琚远顺对其宅基地面积的异议实质是对土地补偿费有争议，非本院审查范围。《江西省人民政府办公厅关于进一步加强农村建房规划管理的意见》（赣府厅发〔2016〕63号）规定“严格执行农村建房建设标准。建筑面积不得突破350平方米，建筑层数一般不超过三层”。省住建厅为更好贯彻落实此《意见》，于2017年制定《江西省关于开展农村建房规划管理试点工作的通知》，选取七个县（区）开展相应试点工作，从而取得在全省可复制可推广的经验。上诉人琚远顺并未提供相关证据证明其所有的经过批准的房屋面积，贵溪市政府依据此规定和补偿方案的规定确定其合法面积并无不当。被上诉人参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》以经营性房屋评估价补偿上诉人230.88平方米的房屋价值、停产停业损失补助及余地价值，均有利于被上诉人，本院予以尊重。 针对琚远顺认为其符合两户条件，应认定为两户的主张。《江西省常住户口登记管理规定》第十一条规定：“公民因婚姻关系变更等原因，生活独立，且有合法稳定住所的，可以向户口所在地公安派出所申请分户。”上诉人依据《江西省国土资源厅关于农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记的指导意见》中“年满18周岁并已达到分家单独居住生活条件的，村委会出具证明材料并公告无异议的，可按一户确权登记。”的规定认为其长子已成年，符合分户条件，但并未提供证据证明其已向户口所在地公安派出所申请分户或是村委会出具了相关证明材料且公示无异议。《房屋征收与补偿方案》第九条第（一）项规定：“征收房屋补偿安置以户为单位，被征收人户籍人口由房屋征收实施单位协调属地公安部门核实。被征收人直系亲属达到法定结婚年龄且人均居住建筑面积不足50㎡的，可以分户，由被征收人提出申请报属地公安部门批准。”琚远顺家庭人口4人，其房屋面积超过200平方米，不符合上述规定。被上诉人依据上述规定确认琚远顺家庭为一户，并无不当。 关于琚远顺提出房屋评估存在众多违法之处的问题，原审法院进行了详尽的说理，本院不再赘述。就评估机构的选择问题，本院经审理查明，贵溪市人民政府作出房屋征收决定后，市征收办根据《房屋征收与补偿方案》的规定，发放《房屋价格评估机构选定意见书》，由征收范围内的被征收人在市征收办提供的3家房地产评估机构中选定。根据交回的《房屋价格评估机构选定意见书》最终确定获得有效投票票数第一且超过总数一半的江西方信房地产评估有限公司为征收项目的评估机构，符合《房屋征收与补偿方案》关于评估机构选择的规定。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”本案为集体土地上房屋征收，征地补偿、安置方案由市、县人民政府土地行政主管部门也即被上诉人市资源局组织实施。由于《房屋征收与补偿方案》将《国有土地上房屋征收评估办法》纳入征收依据，通过评估方式确定房屋价值并确定征收部门为被上诉人市征收办，故两被上诉人就案涉房屋补偿事宜作出案涉《安置补偿告知书》，于法有据。根据《房屋征收与补偿方案》的规定，两被上诉人作出的《安置补偿告知书》提供了货币补偿及宅基地安置两种补偿方案供被征收人选择，该告知书对房屋补偿款、附属设施补偿款、装饰装修补偿款、宅基地款结算、停产停业损失、移机补助、过渡补助、搬家补助等均作了相应规定，符合法律规定。 综上所述，上诉人的上诉意见均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，处理结果得当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人琚远顺、邓玉英负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  谭 闻 审 判 员  项 伟 审 判 员  刘 巍 二〇一九年十一月二十九日 法官助理  黄雪晖 书 记 员  刘世莹