海南省第一中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）琼96行终159号 上诉人（原审原告）郑丽娟，女，1979年6月12日出生，汉族，住陵水黎族自治县英州。 上诉人（原审原告）王临传，男，1976年7月29日出生，汉族，住三亚市。 二位上诉人的共同委托代理人贾建东，海南新概念律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）陵水黎族自治县公安局。住所地：陵水黎族自治县椰林南大道**。 法定代表人陈俊华，局长。 委托代理人张海卿，陵水黎族自治县公安局法制大队干警。 委托代理人王世春，海南布众律师事务所律师。 原审原告余养钦，男，1979年12月6日出生，汉族，住陵水黎族自治县英州。 上诉人郑丽娟、王临传因与被上诉人陵水黎族自治县公安局（以下简称陵水县公安局）不履行法定职责纠纷一案，不服陵水黎族自治县人民法院（以下简称陵水县法院）于2019年6月12日作出的（2019）琼9028行初27号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年9月10日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审裁定认为，依照《最高人民法院关于适用的解释》的第一条第二款第一项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：(一)公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法明确授权实施的行为；……”本案中，公安机关作出的不予立案通知书，是针对郑丽娟、王临传、余养钦财物被毁坏的刑事案件作出的，是公安机关依照刑事诉讼法授权实施的行为。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十二条：“人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的时候，不予立案，并且将不立案的原因通知控告人。”第一百一十三条“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案”。可知，在刑事诉讼立案阶段，被害人认为公安机关应当立案而不立案的，有权向人民检察院提出意见。该类行为由检察机关行使监督权，对该类行为提起行政诉讼的，人民法院应裁定不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉。综上所述，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第一项、第六十九条第一款第十项、第六十九条第三款的规定，裁定驳回郑丽娟、王临传、余养钦的起诉。案件受理费50元，由郑丽娟、王临传、余养钦负担。 上诉人郑丽娟、王临传上诉称，一、原审法院没有查明是否存在犯罪事实、是否符合刑事立案标准即作出裁定，属于认定事实不清。上诉人郑丽娟为英州镇农贸市场**铺面的所有权人(土地使用权证：陵国用(英)第12357号《国有土地使用权证》，房屋所有权证：陵房权证英州私字第XXXX号《房屋所有权证》)，，上诉人王临传为英州镇农贸市场**铺面的所有权人(地使用权证：陵国用(英)第12356号《国有土地使用权证》，房屋所有权证：陵房权证英州私字第XXXX号《房屋所有权证》)，余，余养钦为英州镇农贸市场**铺面的所有权人(使用权证：陵国用(英)第12354号《国有土地使用权证》，房屋所有权证：陵房权证英州私字第XXXX号《房屋所有权证》，登记在余养钦岳母万贵华名下)。2018年8月20日，时延余以陵水迅达发展有限公司名义通知上诉人和余养钦，无理要求拆除上诉人和余养钦铺面前附属的铁皮棚，上诉人和余养钦都没有同意。2018年8月21日，时延余纠集30多名黑社会人员，强拆上诉人和余养钦的铁皮棚，上诉人阻拦，即殴打上诉人，撕破上诉人衣服，最后强行将上诉人和余养钦私人所有的铺面附属铁皮棚拆除，造成巨大经济损失。当时上诉人打110报警，无人出警处理。后上诉人和余养钦书面向英州镇派出所报案，并提交了相关证椐材料，但是陵水县公安局未作任何调查，即作出[陵公(英)不立字(2019)0002号]《不予立案通知书》（以下简称第0002号《不予立案通知书》），以上诉人无法提供被拆除的铁皮棚为各自所有的相关证据材料为由，决定不予立案。依据《中华人民共和国刑法》第二百七十五条“故意毁坏公私财物，数额较大或者有.其他严重情节的，处三年以下有期徒刑、拘役或者罚金；数额巨大或者有其他特别严重情节的，处三年以上七年以下有期徒刑”、《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定》第三十三条“故意毁坏公私财物，涉嫌下列情形之一的，应予立案追诉：(一)造成公私财物损失五千元以上的；(二)毁坏公私财物三次以上的；(三)纠集三人以上公然毁坏公私财物的；(四)其他情节严重的情形”之规定，时延余等人的行为已经触犯刑律，应当以故意毁坏财物罪追究其刑事责任，被上诉人不予立案追究，属于典型的行政不作为。原审法院没有对上述事实进行调查，没有对被上诉人作出《不予立案通知书》所依据的事实和理由进行审查，即认可被上诉人作出的行政行为，属于认定事实不清。二、原审裁定适用法律错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：(六)申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”、第四十七条第一款规定“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼”。对于被上诉人不履行保护人身权、财产权法定职责的行为，上诉人有权提起行政诉讼，人民法院应当依法进行审理。本案被上诉人作为行政机关，负有保护公民人身权、财产权等合法权益的法定职责，被上诉人不履行保护上诉人人身权、财产权法定职责的行为不是公安、国家安全等机关依照《刑事诉讼法》的明确授权实施的行为，不属于《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第一项规定的情形。该项规定的“明确授权实施的行为”应指“积极的行为”，而不是指“行政不作为”等“消极行为”。原审裁定不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项及第四十七条第一款的规定，而适用《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第一项及第六十九条第一款第十项的规定，属于适用法律错误。综上，请求二审人民法院查明事实，依法判决：1.撤销（2019）琼9028行初27号行政裁定书；2.指令原审法院重新审理。 被上诉人陵水县公安局口头辩称，一审裁定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。上诉人向被上诉人提交书面刑事报案书后，被上诉人依法展开过调查，认为本案不属于刑事的立案范围，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十二条的规定，作出《不予立案通知书》。上诉人如果不服该《不予立案通知书》，可以向检察院提出。 二审中，各方当事人未提交新证据。 本院经审理查明，上诉人郑丽娟、王临传分别是陵水黎族自治县英州镇农贸市场41号、42号铺面的所有权人，两位上诉人各自持有铺面的《房屋所有权证》和《土地使用证》，但该房产证和土地证中没有包含被拆除的铁皮棚在内。该铁皮棚系陵水迅达发展有限公司在建设市场商铺时临时搭建的构筑物，没有报规报建。2018年5月17日，陵水县英州镇政府向郑丽娟、王临传、余养钦送达[英府（2018）第051701、第051702、第051703号]《强制拆除决定书》，要求其自行拆除铁棚。郑丽娟不服，于2018年7月14日向陵水黎族自治县人民政府（以下简称陵水县政府）申请复议。陵水县政府经审查认为，英州镇政府未按照《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定提交书面答复及作出具体行政行为所依据的证据材料，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（四）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十六条的规定，英州镇政府作出的行政行为应当予以撤销。陵水县政府于2018年9月14日作出陵府[复决字（2018）9号]《行政复议决定书》，撤销英州镇政府作出的（2018）第051701号《行政拆除决定书》。2018年8月20日，英州镇政府作出《关于撤销英府（2018）第051701号、第051702号、第051703号的公告》，内容主要是：英州镇政府于2018年5月17日分别向郑丽娟、王林传、万贵华送达了英府（2018）第051701号、第051702号、第051703号《强制拆除决定书》，要求郑丽娟、王林传、万贵华限期拆除搭建的铁皮棚。现经调查核实，涉案铁皮棚的占用土地的使用权人及搭建人系市场经营者陵水迅达发展有限公司。因此，现向郑丽娟、王林传、万贵华送达撤销《强制拆除决定书》的公告。2018年3月8日，英州镇政府向陵水迅达发展有限公司下达[英府强字（2018）第031201号]《强制拆除决定书》，要求陵水迅达发展有限公司自行拆除该铁皮棚。同年8月20日，陵水迅达发展有限公司向彭匡宗、王临传发出《通知书》，称按照陵水县委、陵水县政府加快英州农贸市场建设的工作要求，彭匡宗、王临传位于英州农贸市场41号、40号商铺门前违法搭建的铁皮棚已严重影响施工进度，根据英州镇政府对陵水迅达发展有限公司下达的《责令停止违法行为通知书》、《强制拆除决定书》、《催告书》及公告之要求，陵水迅达发展有限公司将对上述违建铁皮棚于2018年8月21日进行拆除。2018年8月21日，陵水迅达发展有限公司将上述铁皮棚拆除。郑丽娟、王临传、余养钦认为陵水迅达发展有限公司时延余等人拆除其铺面前铁皮棚的行为涉嫌故意毁坏财物，遂于2018年10月12日向陵水县公安局提出控告，请求追究陵水迅达发展有限公司时延余等人的刑事责任。陵水县公安局于2019年2月25日作出第0002号《不予立案通知书》，认为郑丽娟、王临传、余养钦无法提供其被拆除的铁皮棚属于其各自所有的相关证据材料，无法认定陵水迅达发展有限公司时延余等人的行为系犯罪行为，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十二条之规定，决定不予立案。郑丽娟、王临传、余养钦不服该《不予立案通知书》，认为陵水县公安局不立案追究时延余等人的刑事责任，属于行政不作为，遂于2019年6月6日向一审法院提起行政诉讼，请求一审法院：1.撤销第0002号《不予立案通知书》；2.判决陵水县公安局行政不作为违法；3.判决陵水县公安局履行法定职责。一审法院于2019年6月12日作出（2019）琼9028行初27号《行政裁定书》，以本案不属于行政诉讼的受案范围为由，裁定驳回郑丽娟、王临传、余养钦的起诉。郑丽娟、王临传不服一审裁定，遂向本院提起上诉，请求本院：1.撤销（2019）琼9028行初27号《行政裁定书》；2.指令原审法院重新审理。 本院认为，本案争议焦点在于陵水县公安局作出的《不予立案通知书》是否属于行政诉讼受案范围。据本院查明，陵水迅达发展有限公司建设农贸市场商铺时，在商铺门前搭建该铁皮棚，但没有报规报建，属于违章建筑，所以英州镇政府下达[英府强字（2018）第031201号]《强制拆除决定书》，要求其自行拆除。陵水迅达发展有限公司接到政府强制拆除决定书后，发通知要求上诉人自行拆除，但上诉人不同意，因此陵水迅达发展有限公司组织人员自行拆除。上诉。上诉人没有证据能证明陵水迅达发展有限公司将铁皮棚和市场商铺一起出售给上诉人，所办理的市场商铺房产证及土地证中亦不包括铁皮棚在内，因而没有证据能证明铁皮棚属于上诉人的合法财产。公民申请行政机关履行保护财产权的前提条件是该财产属于合法权益，非法财产权益不受法律保护。铁皮棚系陵水迅达发展有限公司所搭建，属于没有报规报建的违章建筑，陵水迅达发展有限公司按照英州镇政府下达的[英府强字（2018）第031201号]《强制拆除决定书》，自行拆除铁皮棚，其行为不属于故意毁坏上诉人财物。本案中，上诉人认为陵水迅达发展有限公司时延余等人强制拆除其铁皮棚，涉嫌故意毁坏财物，要求陵水县公安局立案追究时延余等人的刑事责任。而能否作为刑事案件立案侦查，属于公安机关依法授权实施的行为。《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十二条：“人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的时候，不予立案，并且将不立案的原因通知控告人。”上诉人无证据证明被拆除的铁皮棚属其合法财产，因此，陵水县公安局依照该条规定作出第0002号《不予立案通知书》并无不当。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；……”。因此，上诉人针对陵水县公安局不予立案的行为提起的诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。上诉人如对陵水县公安局不予立案有异议，可以依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十二条、第一百一十三条的规定，向人民检察院提出，由人民检察院行使立案监督权。 综上，公安机关对控告的事项予以立案或不予立案的行为不属于行政诉讼的受案范围，是否存在犯罪事实、是否符合刑事立案标准亦不属于行政诉讼的审理范围。上诉人请求撤销一审裁定的理由不成立，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚、适用法律法规正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 一、二审案件受理费人民币100元，予以退还。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  陈 锋 审 判 员  蔡 莹 审 判 员  王俊明 二〇一九年十一月二十五日 法官助理  程玲玲 书 记 员  周文伟 附：本裁定适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法法规标题中华人民共和国刑事诉讼法(2012修正)制定机关全国人民代表大会效力等级法律公布日期2012.03.14时效性已被修改的明确授权实施的行为； （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为； （三）行政指导行为； （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外； （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为； （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 《中华人民共和国刑事诉讼法》 第一百一十二条人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的时候，不予立案，并且将不立案的原因通知控告人。控告人如果不服，可以申请复议。