福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽01行终622号 上诉人（一审原告）庄裕基，男，汉族，1988年1月10日出生，住福建省连江县。 委托代理人陈强，福建泽海律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）福州市住房保障和房产管理局，住所地福建省福州市仓山区南江滨西大道**东部办公区**楼**。 法定代理人罗若谷，局长。 委托代理人原沂，该局工作人员。 委托代理人徐秋霖，福建纵然律师事务所律师。 一审第三人福州市晋安区房屋征收工程处，住，住所地福州市晋安区长乐北路****/div> 法定代表人李建云，主任。 上诉人庄裕基因诉被上诉人福州市住房保障和房产管理局（以下简称房管局）房屋征收安置协议一案，不服福州市晋安区人民法院作出的（2019）闽0111行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2011年3月25日，被告发布了《关于公布晋安新城鹤林片区横屿组团项目集体土地征收房屋补偿方案的告知书》并同时公布了《晋安新城鹤林片区横屿组团项目集体土地征收房屋补偿方案》，因晋安新城鹤林片区横屿组团项目建设需要，福州市人民政府决定征收晋安区化工路以北晋安新城鹤林片区横屿组团用地红线范围内所有集体土地及其地上物，确定被告作为该项目的房屋征收部门，第三人晋安工程处（原福州市晋安区房屋拆迁工程处）为房屋征收实施单位。房屋征收补偿方式：实行货币补偿和就地就近产权调换相结合的方式。对于集体土地上非住宅房屋实行货币补偿。2013年4月8日，原告与被告、第三人签订了编号为“HY992II”的《房屋征收安置协议书》，约定：被告委托第三人对原告坐落于岳峰镇竹屿农民新村1#8店的房屋进行征收，原告被征收房屋总建筑面积15.18平方米，被征收房屋的用途为住宅；被告以“晋安新城鹤林片区横屿组团安置房一期B区，若房源不足则安置在C区”同原告进行产权调换，被告安置60平方米户型壹单元（套）给原告。2012年1月，原告向第三人交付了上述1#8店。2018年8月23日，被告以案涉《房屋征收安置协议书》对原告原坐落于岳峰镇竹屿农民新村1#8的房屋进行产权调换安置违反了《晋安新城鹤林片区横屿组团项目集体土地征收房屋补偿方案》第二项“征收补偿原则”中第2点“集体土地上非住宅房屋实行货币补偿”的规定为由，依法予以解除，遂作出关于撤销编号HY992II《房屋征收安置协议书》决定。原告不服，于2019年1月18日，向一审法院提起行政诉讼。 另查明，案涉竹屿农民新村位于竹屿洋头尾，1992年动工建设，1994年交付使用，2008年12月补办项目建设工程规划许可证（榕规{2008}建补字第00821号），共三幢七层属框架结构，一层为杂物间（层高3.7米），二至七层为住宅。原告被征收房屋位于1＃8店，所在位置为一层。 一审法院认为，行政协议是指行政机关为实现公共利益或行政管理目标，在行使行政职责过程中，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议不仅签订协议本身是实现公共利益或者行政管理目标的方式，而且在履行协议过程中，行政机关可以根据实现公共利益或者行政管理目标的需要单方变更、解除协议，甚至可以依法单方作出行政强制、行政处罚。本案《房屋征收安置协议书》即属于行政协议。关于本案被告单方解除案涉《房屋征收安置协议书》是否合法问题，本案中，因在履行协议过程中，被告发现原告被征收房屋的规划用途为杂物间并非住宅，而在案涉《房屋征收安置协议书》中原告被征收房屋被确定为“住宅”，并且按照“住宅”进行了产权调换方式安置。根据《晋安新城鹤林片区横屿组团项目集体土地征收房屋补偿方案》第二项“征收补偿原则”的第（二）点“非住宅房屋的征收补偿”规定：集体土地非住宅房屋实行货币补偿。因此，案涉《房屋征收安置协议书》将原告被征收房屋按产权调换方式安置不符合上述补偿方案的规定。为此，被告作出行政决定单方解除了案涉《房屋征收安置协议书》，被告单方解除协议行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，并无不当。但被告在解除协议后还应当按照《晋安新城鹤林片区横屿组团项目集体土地征收房屋补偿方案》的规定对原告被征收房屋履行行政补偿的法定职责。为此，原告要求撤销被告于2018年8月23日作出的关于撤销编号为HY922II《房屋征收安置协议书》决定的诉讼请求，缺乏依据，一审法院不予支持。由于被告在解除协议时案涉《房屋征收安置协议书》尚未履行完毕，故原告关于被告行使合同解除权已超过诉讼时效的主张，缺乏事实依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告庄裕基的诉讼请求。 上诉人庄裕基不服一审判决，向本院提起上诉称，一、本案征收补偿协议合法有效且已实际履行完毕，被上诉人的解除行为没有事实依据，一审认定事实不清。本案讼争协议是在双方自愿基础上签订，协议签订过程中上诉人提供了权属关系证明材料，在协议签订后被上诉人也报请了领导审批并报相关部门备案，因此，该协议的整个签订过程合法合规，并无违法。上诉人已取得诉争房屋的选房号，这说明被上诉人和第三人都已实际履行完毕协议内容，本案讼争协议合法有效；二、被上诉人违法通知解除已超过诉讼时效，一审未予认定显然是错误的。本案双方签订协议时间是2013年6月，而被上诉人通知上诉人接触协议的时间是2018年5月，被上诉人在2018年解除三年以前签订的协议显然已经超过诉讼时效；三、本案讼争房屋征收补偿安置协议在2013年时应当为民事协议而非行政协议，被上诉人以行政行为解除没有法律依据，其适用法律错误。2015年修订的行政诉讼法将房屋征收补偿安置协议定性为行政协议，但案涉协议签订于2013年，依据当时的法律，其性质属于民事协议，被上诉人以行政行为来解除之前的民事协议是没有法律依据的，一审适用法律错误。综上，上诉人诉请：1.撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人福州市住房保障和房产管理局辩称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。被上诉人位于竹屿农民新村1#8房屋在征收范围内，根据案涉房屋的《建设工程规划许可证》，该房屋规划用途为杂物间。按照房屋征收补偿方案第二条第（二）点中明确载明“非住宅房屋的征收补偿：集体土地上非住宅房屋实行货币补偿”的规定，该房屋只能实行货币补偿，不能采取产权调换方式。上诉人与房屋征收实施单位签订《房屋征收补偿安置协议书》时，却将该房屋用途认定为“住宅”，并以产权调换方式进行安置，违反了上述规定。《房屋征收补偿安置协议书》系为了行政管理目的和公共利益由作为行政主体的答辩人与上诉人订立，属于行政协议。该协议违法，答辩人有权解除合同，维护公共利益、实现行政管理目标。二、上诉人的上诉事实和理由均无事实和法律依据，不能成立。1.案涉《房屋征收补偿安置协议书》项下安置房未交付使用、未办理产权登记，故该协议尚未履行完毕，且合同的履行情况不影响依法解除合同。上诉人以补偿协议“已实际履行完毕”为由主张“被上诉人的解除行为没有事实依据”，无事实和法律依据。2.诉讼时效是指向人民法院请求保护民事权利的期限，而在本案中，答辩人解除案涉补偿协议属于行政机关解除行政协议的行为，并不适用诉讼时效制度。现行法律也未明确规定行政机关解除行政协议的具体期限，答辩人发现案涉补偿协议违反规定，损害公共利益和行政管理秩序，即有权单方解除。3.关于行政协议的认定标准，目前仍然没有明确、具体的法律规定。案涉《房屋征收补偿安置协议书》系为了行政管理目的和公共利益由作为行政主体的答辩人与上诉人订立，按照学理上的认定标准，其性质应属于行政协议。行政协议的认定与行政协议的争议解决方式是两个不同的概念，不因其争议解决方式的变化而影响对其性质的认定，故虽然2015年5月1日修改的《行政诉讼法》才明确将行政协议列入行政案件受案范围，但并不影响此前已签订的行政协议的认定。因此，上诉人的该主张于法无据。综上，请求驳回上诉人的上诉，维持原判决。 一审第三人福州市晋安区房屋征收工程处未提交书面答辩意见。 一审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经一审开庭质证，对于一审判决认定的证据和事实，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项，案涉《房屋征收安置协议书》属行政协议，其是行政主体为了实现行政管理目标，与相对人之间经协商达成的协议，是行政权力和契约关系的结合，其属于行政诉讼的受案范围。案涉协议书在履行过程中，被上诉人发现错将上诉人的杂物间按住宅的标准予以产权调换，违反了征收补偿原则。为此，被上诉人单方解除案涉协议书，符合法律规定。因案涉安置协议书尚未履行完毕，故被上诉人单方解除该协议并未超过法定的诉讼时效，符合法律规定。因案涉安置协议书在提起诉讼前已被解除，故上诉人诉请要求撤销该案涉协议书，缺乏事实依据，本院不予支持。 综上，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人庄裕基负担。 本判决为终审判决。 审判长  俞淑娟 审判员  谢红波 审判员  曾 莹 二〇一九年十一月十一日 法官助理林妍 书记员张密儿 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： 原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。