吉林省长春市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉01行终241号 上诉人（原审原告）赵晶，女，1977年8月4日生，公民身份证号×××，汉族，住吉林省长春市九台区。 委托代理人张德泉（系赵晶丈夫），男，1978年1月13日生，公民身份号码×××，汉族，住址同上。 被上诉人（原审被告）长春市公安局九台区分局，住所地长春市九台区中央大街。 法定代表人李金，局长。 被上诉人长春市人民政府，住所地长春市人民大街**。 法定代表人刘忻，市长。 上诉人赵晶因与被上诉人长春市公安局九台区分局（以下简称九台公安局）、长春市人民政府（以下简称市政府）治安行政处罚及行政复议一案，不服长春市九台区人民法院（2019）吉0113行初57号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明，2019年3月7日，赵晶因反映在九台粮库任职期间社保、医保等事宜到北京市府右街非访区上访，被北京警方查获送至马家楼接济服务中心，后被九台驻京工作组接回并传唤至公安机关。2019年3月8日，九台公安局履行了受案、传唤、询问、告知等法定程序，通过调查取证，认为赵晶实施了扰乱公共场所秩序的违法行为，故根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项之规定，对赵晶作出了拘留十日的行政处罚决定，并已执行。赵晶不服，于2019年3月28日向市政府申请复议，市政府于2019年4月28日作出长府复[2019]1685号行政复议决定，维持九台公安局作出的九公（治）行罚决字[2019]61号行政处罚决定。赵晶不服，提起行政诉讼，请求依法撤销九公（治）行罚决字[2019]61号行政处罚决定及长府复[2019]1685号行政复议决定。 原审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定，九台公安局作为公安机关，具有对辖区内违反治安管理秩序行为依法给予治安行政处罚的法定职责。本案中，赵晶居住地在长春市九台区，故九台公安局对赵晶作出的治安行政处罚具有法定职权，属适格主体。公民有依照《信访条例》进行信访的权利，《信访条例》第四条“信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理、分级负责，……”、第十八条“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。……”对公民如何行使信访诉求均作出了规定，本案，赵晶对在九台粮库任职期间社保、医保等事宜不满，应通过正常法律程序行使权利，而不应该多次到北京市非访区越级上访，其行为扰乱了正常的信访程序和公共秩序。九台公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条对赵晶作出行政处罚决定前，履行了传唤、询问、取证、告知相关权利等法定程序，九台公安局对赵晶扰乱了公共秩序的违法行为认定的事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。市政府在作出长府复[2019]1685号行政复议决定前，履行了送达、审查等法定程序，其作出的行政复议决定程序合法。故赵晶的诉讼主张没有事实和法律依据，不应予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了赵晶的诉讼请求。 上诉人赵晶不服原审判决，向本院提起上诉称，九台公安局以上诉人2015年至今多次进京越级上访及2019年3月7日在北京市府右街非访区上访为由，以九公（治）行罚决字［2019］61号行政处罚决定，对上诉人行政拘留十日。上诉人认为九台公安局的处罚是违法、错误的，上诉人并不存在越级上访及在北京府右街非访区上访的任何事实，也不存在该处罚决定书适用的治安管理处罚第二十六条第（四）项的任何事实，九台公安局该处罚决定严重违反了我国法律和中央有关的规定，是非法越权，严重侵犯了原告的人身权利。一、九台公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项其他寻衅滋事行为对原告实施十日行政拘留，其对作出的具体行政行为负有举证责任。原审判决没有就九台公安局的举证是否证明上诉人有寻衅滋事行为做出任何说明，严重偏离了本次行政诉讼的主题。二、原审认定的九台公安局具有法定职权，上诉人是在北京被九台公安局强制带回，北京西城公安分局（2019）第64号答复能够证明九台公安局与北京公安机关无任何移交手续，与原审认定的九台公安局具有法定职权不一致。而且，在质证过程中，证人九台区工农派出所民警李想承认在将上诉人带回时，没有着装，没有佩带执法记录仪，没有制作现场笔录，同时承认没有执法。其行为已构成非法拘禁。违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、《中华人民共各国行政处罚法》第二十条、《中华人民共和国宪法》第三十七条规定。三、原审法庭认为上诉人到非访区越级上访不能成立，没有任何法律、法规对上诉人不能去什么地方做出规定。也没有任何证据证明上诉人在原审所说的非访区进行信访。根据《中华人民共各国行政处罚法》第四条规定，行政处罚遵循公正、公开的原则。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布，未经公布的，不得作为行政处罚的依据。四、原审法院在审理中对九台公安局非法拘禁、制作伪证、滥用警械的违法行为没有说明不予认定的的理由，有明显的倾向性。五、原审法院认为上诉人扰乱公共秩序，与九台公安局认定原告寻衅滋事明显不一致，《中华人民共和国治安管理处罚法》对扰乱公共秩序与寻衅滋事均有明确规定，既然原审没有认定上诉人寻衅滋事，那么九台公安局以寻衅滋事对上诉人做出行政拘留就是错误的。原审判决具有非常明显的倾向性。六、原审判决认为上诉人扰乱公共秩序，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条和《公安机关办理行政案件程序规定》第五十条对此有明确的规定，扰乱公共秩序，要有时间、地点、地点的发生、行为导致的结果、对社会危害程度以及情节的轻重。九台公安局的举证没有上述情节，不能形成完整、闭合的证据链，不能证明上诉人有扰乱公共秩序的行为。所以原审判决认定不能成立。七、原审判决认为上诉人没有遵守《信访条例》第四条与第十八条规定，扰乱了正常的信访程序和公共秩序，适用法律不当。《信访条例》不能作为九台公安局对上诉人行政拘留十日处罚的法律依据。首先，《信访条例》没有对违反第四条、第十八条做出违法认定；其次，《信访条例》不是法律。根据《中华人民共和国行政处罚法》第九条规定，限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。所以，原审判决明显适用法律不当。八、原审判决未公开宣判，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第八十条规定。九、上诉人上访合法，上诉人是在九台区粮食局对上诉人社保少缴、医保被侵占，及失业金迟发的情况下，依据《中华人民共和国宪法》及《信访条例》的规定，依法信访。综上，请求二审法院撤销原审判决，撤销九公（治）行罚决字［2019］61号行政处罚决定及长府复［2019］1685号行政复议决定，案件费用由二被上诉人承担，依法保留对被上诉人追究责任与取得赔偿的权利。 各方当事人二审期间未向本院提供新证据。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，公民有依照《信访条例》进行信访的权利，但是信访应以反映情况，提出意见、建议，投诉请求为目的，在正确的时间、到正确的地点、采取正确的方式进行，而不应以制造影响、施加压力为目的，在即将召开全国“两会”等非解决信访事项的时间，到非解决信访事项的地点，采取不正当的方式进行。“坚持属地管理、分级负责”是信访的基本原则，《信访条例》第十六条规定“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。”第十八条规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。在多人采用走访形式提出共同的信访事项时，应当推选代表，且代表人数不能超过五人。”第二十条规定“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序……”。本案九台公安局提供的到案经过、询问笔录、情况说明等证件相互印证，能够证实上诉人赵晶违反上述规定到北京市府右街非访区上访，其行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项的规定，被上诉人九台公安局对其作出的行政处罚决定并无不当，被上诉人市政府作出的复议决定亦无不当之处。综上，原审判决结论正确。上诉人赵晶的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人赵晶负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙明歧 审判员  姜 楠 审判员  厉 丽 二〇一九年十一月五日 书记员  李艳华