天津市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2019）津01行终857号上诉人（原审原告）詹望，男，1988年7月14日出生，汉族，住天津市河**。委托代理人李宏贺，天津三月风律师事务所律师。委托代理人曲璇，天津三月风律师事务所律师。被上诉人（原审被告）天津市和平区住房和建设委员会，住所地天津市和平区哈密道**。法定代表人李继锋，主任。委托代理人李向红，天津市和平区住房和建设委员会干部。委托代理人李莹，天津津安信律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）天津市和平区小白楼房管站，住，住所地天津市和平区承德道**/div>法定代表人王鹏，站长。委托代理人赵琳，天津市和平区小白楼房管站干部。上诉人詹望因履行法定职责一案，不服天津市和平区人民法院（2019）津0101行初152号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人詹望的委托代理人李宏贺、曲璇，被上诉人天津市和平区住房和建设委员会（以下简称和平住建委）的委托代理人李向红、李莹，被上诉人天津市和平区小白楼房管站（以下简称小白楼房管站）的委托代理人赵琳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审人民法院经审理查明，坐落于天津市和平区×××号房屋系直管公产房，公产房承租人为原告詹望之父詹原泽。詹原泽于2017年9月13日去世，原告于2019年1月10日向被告和平住建委邮寄直管公产房变更承租人申请书，申请将诉争房屋的承租人变更为原告，被告和平住建委于2019年1月16日作出回函，要求原告依据《天津市公有住房变更承租人管理办法》（津国土房管〔2014〕225号）第六条、第十条的规定，申请过户应当提交“（一）申请书；（二）申请人户籍簿及身份证（原件及复印件）、图章；（三）公有住房租赁合同；（四）原承租人死亡的，提交死亡证明（原件及复印件）；（五）原承租人户籍迁出本市的，提交户籍注销证明（原件及复印件）；（六）指定承租人的，提交经公证的公有住房指定承租人协议书；（七）经公证的符合过户条件人员同意过户协议书（符合过户条件人员仅有一人的，提交经公证的过户声明）；（八）承租人的兄弟姐妹申请过户的，提交兄弟姐妹关系公证书、具结书和在本市主要报纸刊登的公告”涉及的相关材料。被告将该回函于2019年1月25日向原告邮寄送达，原告于2019年1月28日收到回函。现原告认为被告对于变更房屋承租人制造了诸多条件，“公证前置”增加了公民的经济负担和义务，且公证处无权认定承租人的资格，被告依《天津市公有住房变更承租人管理办法》（津国土房管〔2014〕225号）不合法的规定不予办理原告的变更承租人申请，系不履行法定职责。故起诉要求将天津市和平区天津市和平区×××号直管公产房的承租人变更为原告，依法对《天津市公有住房变更承租人管理办法》（津国土房管〔2014〕225号）第十条第（七）项的合法性进行附带性审查。一审人民法院认为，根据《天津市直管公产房屋管理办法》（津政办发〔2014〕55号）第十二条“直管公产住宅房屋承租人死亡或者户籍迁出本市的，承租人的配偶、子女、父母等亲属，可以向直管公产房屋管理单位申请变更承租人”的规定，原告系天津市和平区天津市和平区×××号直管公产房屋承租人詹原泽之子，在詹原泽死亡后，向被告和平住建委提出要求变更承租人的申请。被告和平住建委于2019年1月11日接到原告提出的申请后，于2019年1月16日作出书面回复，因原告提交的要件不齐全，告知原告应当按照《天津市公有住房变更承租人管理办法》第十条的规定提交要件到第三人小白楼房管站办理公有住房使用权过户事宜，被告和平住建委不存在不履行法定职责的情形。关于原告要求对《天津市公有住房变更承租人管理办法》第十条第（七）项的合法性进行附带性审查的诉讼请求。经查，《天津市公有住房变更承租人管理办法》是由原天津市国土资源和房屋管理局制定，原天津市国土资源和房屋管理局代表天津市人民政府负责管理本市直管公产房屋，其具有制定规范性文件的权限，该《天津市公有住房变更承租人管理办法》于2014年11月1日公布实施。根据《天津市房屋租赁管理规定》（天津市人民政府令第72号）和《天津市直管公产房屋管理办法》（津政办发〔2014〕55号）的规定，结合本市实际制定《天津市公有住房变更承租人管理办法》，是为了加强本市公有住房的管理，进一步规范公有住房变更承租人的行为，维护房屋租赁双方的合法权益，其是本市关于公有住房变更承租人相关事项及程序的具体规定。《天津市公有住房变更承租人管理办法》对办理公有住房承租人过户提交的材料及手续以列举的方式进行规定，申请人及行政机关具有可操作性，且与《中华人民共和国合同法》第二百三十四条的规定不抵触。《天津市公有住房变更承租人管理办法》第十条可以作为认定被告不存在不履行法定职责或怠于履行职责的依据。故，原告的诉讼请求，无事实与法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告詹望的全部诉讼请求。诉讼受理费50元，由原告詹望负担。上诉人詹望不服一审判决上诉称，1.审查变更公产房承租人的相关材料系被上诉人和平住建委的法定职责，和平住建委将该职责部分转交公证处是其不履行法定职责的表现，且公证处亦无权认定承租人资格。天津市和平区天津市和平区×××号房屋系直管公产房，和平住建委系该房屋的行政主管单位，小白楼房管站系该房屋的经营管理单位。涉诉房屋由上诉人之父詹原泽承租，詹原泽于2017年去世，詹原泽的父母也早已过世，詹原泽与妻子任荃荣婚后仅育有上诉人一人。詹原泽去世后，按照《天津市公有住房变更承租人管理办法》的规定，符合继续承租条件的人即为上诉人及任荃荣，二人已经达成一致意见，将房屋承租人变更为上诉人。公证处的人员审核材料后，认为上诉人父母的年龄差距过大，怀疑詹原泽还有其他子女，拒绝为上诉人办理公证，导致上诉人无法向小白楼房管站提供公证书，无法办理变更承租人手续。针对这一情况，上诉人于2019年1月10日向被上诉人和平住建委邮寄了直管公产房变更承租人申请书，并附上了相应材料。和平住建委书面回复内容为：要求詹望按照《天津市公有住房变更承租人管理办法》第十条的要求提供材料去小白楼房管站处办理变更手续。上诉人在变更承租人申请书中已经陈述了无法办理公证的客观情况，但是和平住建委并未对上诉人提出的申请理由做出实质性的答复，亦未提供其他解决方案，只是将上述规定的原文摘抄后邮寄给上诉人，故上诉人至今依旧不能办理承租人变更手续。2.一审人民法院未对《天津市公有住房变更承租人管理办法》第十条第（七）项规定是否与《中华人民共和国公证法》和《中华人民共和国立法法》相抵触进行附带性审查。《天津市公有住房变更承租人管理办法》第十条第（七）项规定“申请公有住房使用权过户应当提交下列材料：（七）经公证的符合过户条件人员同意过户协议书（符合过户条件人员仅有一人的，提交经公证的过户声明）”。《中华人民共和国公证法》第十一条第二款明确了必须经过公证的事项应当由法律、行政法规予以规定，而《天津市公有住房变更承租人管理办法》只是原天津市国土资源和房屋管理局出台的规范性文件，无权强制规定必须公证的事项。《中华人民共和国立法法》第八十二条第六款规定“没有法律、行政法规、地方、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民和其他组织权利或者增加其义务的规范”。《天津市公有住房变更承租人管理办法》中规定申请人必须提供“公证书”，增加了公民的义务，该条“公证前置”的规定违法。3.《天津市公有住房变更承租人管理办法》（津国土房管〔2014〕225号）已经自2019年11月1日失效，新颁布的《天津市直管公产房屋管理办法》取消了“公证前置”程序，《天津市公有住房变更承租人管理办法》确实与上位法冲突，不具有合法性，上诉人不需要办理公证手续，被上诉人和平住建委应当履行法定职责，将涉案直管公产房的承租人变更为上诉人。上诉人詹望请求二审人民法院：1.撤销一审判决；2.判令被上诉人和平住建委履行法定职责，将天津市和平区天津市和平区×××号直管公产房的承租人变更为上诉人；3.对《天津市公有住房变更承租人管理办法》第十条第（七）项的合法性进行附带性审查；4.诉讼费由被上诉人和平住建委承担。被上诉人和平住建委辩称，1.和平住建委不存在不履行或怠于履行法定职责的情形。上诉人以信函形式向和平住建委申请变更公有住房承租人，不符合天津市房产总公司《市内六区直管公有住房使用权变更操作程序》（津国土房产管〔2014〕195号）第三条规定的申请程序及要件。上诉人应当向涉案房屋直管单位小白楼房管站提出申请并依据《天津市公有住房变更承租人管理办法》第六条、第十条的规定提交材料。因上诉人不能提供符合过户条件的人员达成一致意见的公证书，申请材料不具备，房管站无法为其办理公有住房承租人变更手续，不属于和平住建委不履行法定职责。和平住建委收到上诉人申请信件后，经向小白楼房管站核实，及时予以了书面回复，告知了办理公有住房承租人变更手续的依据及过户应提交的材料，不存在怠于履行法定职责的情形。2.《天津市公有住房变更承租人管理办法》是本市规范公有住房变更承租人行为的依据，合法有效。该办法制定主体为原天津市国土资源和房屋管理局，其代表天津市人民政府负责管理本市公产房屋，其具有制定规范性文件的权限；该办法是为了加强本市公有住房的管理，进一步规范公有住房变更承租人的行为，维护公有住房租赁双方的合法权益而制定，并主动向社会公开，制定程序合法；该办法明确了办理公有住房使用权过户的程序及应提交的材料，对申请人及行政机关具有可操作性。综上，和平住建委不存在不履行或怠于履行法定职责的情形，所依据的规范性文件合法有效。被上诉人和平住建委请求二审人民法院：驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。被上诉人小白楼房管站辩称，被上诉人和平住建委不存在不履行或怠于履行法定职责的情形。《天津市公有住房变更承租人管理办法》作为天津市规范公有住房变更承租人行为的依据，合法有效。被上诉人小白楼房管站请求二审人民法院：驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人詹望起诉请求判令被上诉人和平住建委履行法定职责，将天津市和平区×天津市和平区×××号直管公产房的承租人变更为上诉人，一并对《天津市公有住房变更承租人管理办法》（津国土房管〔2014〕225号）第十条第（七）项的合法性进行附带性审查。根据《天津市房屋租赁管理规定》和《天津市直管公产房屋管理办法》（津政办发〔2014〕55号），原天津市国土资源和房屋管理局代表天津市人民政府负责管理本市直管公产房屋，其具有制定《天津市公有住房变更承租人管理办法》的权限。《天津市公有住房变更承租人管理办法》于2014年11月1日公布实施，制定程序合法。《天津市公有住房变更承租人管理办法》是根据《天津市房屋租赁管理规定》和《天津市直管公产房屋管理办法》（津政办发〔2014〕55号），结合天津市实际制定，其目的是为了加强本市公有住房的管理，进一步规范公有住房变更承租人的行为，维护房屋租赁双方的合法权益。作为本市关于公有住房变更承租人相关事项及程序的具体规定，《天津市公有住房变更承租人管理办法》第十条列举了申请公有住房使用权过户应当提交的材料，申请人及行政机关具有可操作性。上诉人请求进行合法性审查的《天津市公有住房变更承租人管理办法》第十条第（七）项是申请公有住房使用权过户应提交的材料之一，该规定可以作为认定被上诉人和平住建委履行法定职责的依据。根据《天津市房屋租赁管理规定》第三条第二款“区、县房地产管理局负责各自辖区内房屋租赁的行政管理工作，业务上受市房地产管理局的领导”以及《天津市直管公产房屋管理办法》（津政办发〔2014〕55号）第三条第二款“区县房屋行政主管部门负责本辖区内直管公产房屋的管理工作”之规定，被上诉人和平住建委具有对本辖区内直管公产房屋进行管理的主体资格。根据天津市房产总公司《市内六区直管公有住房使用权变更操作程序》（津国土房产管〔2014〕195号）第三条“市内六区直管公有住房使用权过、并、分户工作由房管站、区房产公司、市房产总公司逐级进行审核……”之规定，被上诉人小白楼房管站负责对涉案房屋使用权过户的具体办理工作。上诉人詹望系天津市和平区天津市和平区×××号直管公产房屋承租人詹原泽之子，詹原泽去世后，上诉人詹望于2019年1月10日向被上诉人和平住建委邮寄直管公产房变更承租人申请书，被上诉人和平住建委于2019年1月16日作出书面回复，告知上诉人应当按照《天津市公有住房变更承租人管理办法》第六条、第十条的规定，携带材料至小白楼房管站办理公有住房使用权过户事宜。被上诉人和平住建委已经履行了相应的法定职责。上诉人的上诉请求理据不足，本院不予支持。一审判决驳回上诉人的全部诉讼请求并无不当，本院应予维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人詹望负担。本判决为终审判决。审判长  于洪群审判员  张 全审判员  王 琳二〇一九年十一月十五日法官助理张淑萍书记员许洁附：本裁判文书所依据法律规定的具体条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……