陕西省咸阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）陕04行初55号 原告：秦玉秀，女，汉族，1944年4月10日出生，住旬邑县，身份证号码：610XXXXXXX********。 委托诉讼代理人：张天增，北京市京哲律师事务所律师。 被告：旬邑县人民政府。 法定代表人：王旭，该县县长。 委托诉讼代理人：郑江，旬邑县司法局工作人员。 委托诉讼代理人：张益山，陕西秦邑律师事务所律师。 第三人：旬邑县城关供销合作社。 法定代表人：潘启群，该合作社主任。 原告秦玉秀诉被告旬邑县人民政府撤销房屋征收决定一案，本院受理后，依法追加旬邑县供销合作社为本案第三人，并依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告秦玉秀及委托诉讼代理人张天增、被告旬邑县人民政府委托诉讼代理人郑江、张益山，第三人旬邑县供销社法定代表人潘启群到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2017年11月20日，旬邑县人民政府作出《关于旬邑县XX巷XX户区改造项目房屋征收决定》（以下简称《征收决定》）决定对该项目范围内的房屋予以征收，具体内容：“一、房屋征收部门：旬邑县人民政府。二、征收实施单位：旬邑县棚户区改造工作领导小组办公室、住建局。三、征收实施时间：自公告之日起30日后。四、征收名称：旬邑县XX巷XX户区改造项目。五、征收范围：旬邑县公安局北墙以南、中山街以北，影院巷以东、北大街以西棚户区（具体以旬邑县XX巷XX户区改造项目规划红线为准）。六、上述房屋被依法征收的，国有及集体土地使用权同时收回。七、本项目设定的签约期限为60日，自2017年11月20日至2018年1月20日。搬迁期限为90日，自2017年11月20日至2018年2月20日。被征收人对本房屋征收决定不服的，可自本决定公告发布之日起60日内向咸阳市人民政府申请行政复议或者在6个月内向咸阳市中级人民法院提起行政诉讼。” 原告诉称：2017年11月20日，旬邑县人民政府作出《关于旬邑县XX巷XX户区改造项目房屋征收决定》，征收旬邑县原公安局北墙以南、中山街以北，影院巷以东、北大街以西范围内的房屋，原告的房屋在其规划征收范围内。该《征收决定》第六条明确规定“上述房屋被依法征收的，国有及集体土地使用权同时收回”。原告认为集体土地应当先行办理征收手续，将集体土地依法征收为国有，而该决定直接收回集体土地使用权没有依据。另外被告作出的征收决定不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八、九、十、十一、十二条等规定，作出该房屋征收决定存在重大明显违法行为，侵害了原告的合法权益。请求依法判决确认被告作出的《征收决定》行政行为无效。 原告向法庭提供下列证据： 1、城关供销社关于改造合作社商场的请示报告； 2、旬邑县供销联社关于城关供销合作社商场拆迁改造的批复； 3、房屋照片； 4、房屋产权转让协议书及房屋来源情况说明及契税完税证； 5、户口注销证明及死亡证明。 以上证据1-4证明原告的房屋属于商业用房以及房屋合法，证据5证明原告主体资格。 被告旬邑县人民政府对以上证据的真实性无异议，但对证据1-4的证明目的不予认可，认为不能证明房屋的性质，也不能证明房屋属于原告所有，该合同生效条件是公证后生效，现合同并未公证，即没有生效，双方是债权合同关系。对于证据5无异议。 第三人对原告证据的真实性无异议，质证意见同被告。 以上证据内容真实，可以证明案件的相关事实，本院予以采信。 被告旬邑县人民政府答辩称：原告起诉超过法定起诉期限，应驳回起诉。2017年11月20日答辩人在征收范围内已张贴了《征收决定》，并逐户进行了宣传解释。之后，2018年1月份答辩人还委托公司逐户现场勘验测量了被征收房屋面积，大部分被征收人很配合并签字确认了测量面积，被答辩人和其他征收户对《征收决定》未提出任何异议。可以确定被答辩人在2017年11月20日已清楚本次征收决定的全部内容和救济途径，而被答辩人至今才提起行政诉讼，显然已超过了起诉期限。答辩人对旬邑县XX巷XX户区改造项目是依照城乡规划组织实施的，是基于对危房集中，基础设施落后地段进行旧城改建的客观需要作出的，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，在作出该征收决定过程中，严格依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定。本次征收区域土地性质均为国有土地。本次征收区域涉及的被征收人为315户，征收决定公布前房屋建造在国有土地上的被征收人259户，房屋建造在集体土地上的被征收人56户。被答辩人的房屋所占用的土地属于国有土地，征收区域内原为占用集体土地的房屋在征收过程中也并非《征收决定》中表述的直接收回，而是在征收决定公布前已由旬邑县国土资源局向咸阳市国土资源局上报了变更土地性质的申请报告，后经陕西省人民政府审核后，又下发了《陕西省人民政府关于旬邑县2017年度第七批农用地转用和土地征收的批复》，同意我县将征收区域内的集体土地转为建设用地，并依法征收为国有。答辩人在《征收决定》中虽表述为“征收房屋时，集体土地和国有土地一并收回”，但在实际实施过程中，答辩人对集体土地还是严格按照《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规履行了相应的土地征收程序。答辩人该次征收活动符合相关法律规定，并无不当，请求驳回原告的诉讼请求。 被告向法庭提供下列证据： 第一组证据： 1、征收决定公告张贴及入户宣传解释政策照片； 2、2018年1月评估公司入户勘验测量原告及其他被征收人房屋面积签字确认的表册； 3、信访调查记录； 4、入户走访记录。 证明原告2017年11月20日已知晓征收决定和补偿方案全部内容以及对该决定不服的救济途径和期限，原告的起诉已超过起诉期限。 原告质证认为被告提供的照片模糊不清，无法证实照片内容，更无法证实具体拍摄时间和地点，被告证实补偿安置方案时间为2017年11月20日，与旬邑县住房和城乡建设局、旬邑县棚户区改造工作领导小组办公室印制的宣传册中补偿安置方案的时间2017年12月22日不一致，故对其合法性不认可。被告的证据不能证明原告起诉超过了起诉期限。 第三人对被告的证据无异议。 本院认为，对证据1、2，真实性本院认可，但无公布张贴的时间，无法证实原告知道被告作出《征收决定》内容的时间，故对该证据证明原告超过起诉期限的目的本院不予认可；对证据3、4，经本院调查，该访谈笔录中的4人否认其于2017年11月已知晓征收决定的内容，且该证据系被告在诉讼过程中自行向原告收集，故对该证据本院不予采信。 第二组证据： 1、技术服务档案资料； 2、两会报告； 3、陕建发（2017）93号文件； 4、征收区域原貌照片； 5、征收区域未接入集中供热管道的情况说明。 证明征收区域的危房集中、公共设施陈旧落后，严重影响了群众的正常生活，被告的征收符合公共利益的需求，依法对该区域进行旧城改造，该改造项目纳入省住建厅和财政厅2017年棚户区改造计划。 原告质证认为：对证据1的真实性不认可，与被告作出的房屋征收决定不具有关联性，不能证明房屋征收决定的合法性。两会报告真实性与合法性无异议，但与本案无关联性。对陕建发（2017）93号文件真实性认可，该文件内容为旬邑县XX巷XX户区改造项目开工时间及竣工时间均在本案征收决定2017年11月20日以前，所以与本案无关联性。照片与原告房屋没有任何关系，与《征收决定》无关联性，情况说明内容的真实性不予认可，该情况说明是2019年6月14日出具的，不能作为房屋征收决定合法的依据。 第三人对以上证据无异议。 本院认为以上证据内容真实合法，本院予以采信。 第三组证据： 1、十三五国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、棚户区改造项目专项规划及相关情况说明，旬邑县2016至2018年社会发展计划； 2、旬邑县XX巷XX户区改造项目听证会记录； 3、征收补偿方案向社会征求意见情况； 4、政府常务会讨论纪要； 5、补偿资金专户及流水； 6、社会风险稳定评估报告； 7、征收决定（含补偿方案）。 证明被告在本次征收决定前严格依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》程序进行。 原告质证认为，十三五国民经济和社会发展规划中的“城北棚户区改造项目”与征收决定的区域并非同一位置，故情况说明建设项目中“城北棚户区改造项目”实质上既包括“城北棚户区改造项目”又包括“XX巷XX户区改造项目”属于严重错误。对城乡规划、土地利用总体规划真实性无异议，但该规划并没有广泛听取社会公众意见和进行科学论证，对其合法性不予认可，无法证实被告作出的房屋征收决定符合土地利用总体规划和城乡规划，故该证据与本案不具有关联性。国民经济和社会发展计划是政府性文件，该通知没有加盖旬邑县人民政府公章，对其真实性不予认可，被告提供的关于2018年国民经济和社会发展计划执行情况及2019年国民经济和社会发展计划的报告中XX巷XX户区建设项目，建设性质为改建，建设期限为2018-2020年与陕建发（2017）93号文件完全矛盾,与旬邑县人民政府作出的房屋征收决定无关联性。听证记录真实性无异议，对于合法性不认可，各单位出具的“房屋征收补偿安置方案”意见回复时间在2017年10月26日至31日，旬邑县委、县政府的回复时间为2017年11月8日，而征收补偿安置方案落款时间为2017年11月20日，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条之规定。对旬邑县政府常务会议纪要真实性不认可，内容不完整，对其合法性不认可。补偿资金专户及流水真实性认可，但合法性不认可。不能证明被告在作出房屋征收决定之前已经做到征收补偿费足额到位且专户存储并专款专用。社会风险评估报告真实性、合法性及关联性均不认可。对于《征收决定》的真实性予以认可，但对合法性不予认可，补偿方案的真实性及合法性均不予认可。 第三人对被告证据无异议。 本院认为，以上证据内容真实合法，本院予以采信。 第四组证据： 1、旬国用（1998）字第016号国有土地使用证复印件。 2、旬国土资发（2017）290号、咸国土资预审字（2017）126号、陕政土批（2018）371号文件及附图、情况说明。 证明该征收决定仅对国有土地上房屋实施征收，对原集体土地按《土地管理法》等相关法律法规履行了土地征收程序。 3、补偿协议、估价分户报告。证明被征收区域共315户，入户评估，签订协议184户，已交房141户，拆除110户，8个单位已全部拆除。 原告质证认为，对土地证的真实性、合法性及关联性均不予认可。对旬国土资发（2017）290号、咸国土资预审字（2017）126号、陕政土批（2018）371号文件及附图真实性认可，但陕西省人民政府征收为国有土地的审批时间为2018年6月1日，而该《征收决定》落款时间为2017年11月20日，足以证明被告作出的《征收决定》中包括1.4023公顷农村建设用地，也证明了被告作出的征收决定是没有依据的行政行为，属于无效行政行为。补偿协议及入户评估真实性、合法性不予认可，无法核实是否是本人签订。 第三人对被告的证据无异议。 本院认为，以上证据内容真实，与本案具有关联性，本院予以采信。 第三人旬邑县城关供销合作社答辩意见与被告旬邑县人民政府答辩意见一致。 第三人无证据提供。 经审理查明：为了改变县城城区面貌，规范城市规划，旬邑县人民政府在2016年、2017年旬邑县国民经济和社会发展计划中将旬邑县XX巷XX户区改造项目纳入国民经济和社会发展计划，并经旬邑县十七届人大一、二次会议通过，将该棚户区改造项目纳入《旬邑县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》。2016年10月28日旬邑县发展和改革局对旬邑县XX巷XX户区改造项目建议书作出批复，同意旬邑县住建局实施旬邑县XX巷XX户区改造项目。2016年旬邑县国土资源局作出旬国土资发（2016）192号《关于旬邑县XX巷XX户区改造项目用地申请的初审意见》，同意旬邑县住房和城乡建设局《关于旬邑县XX巷XX户区改造项目用地申请的报告》。2017年3月23日，陕西省住房和城乡建设厅与陕西省财政厅下达了《2017城市棚户区改造（第三批）项目计划的通知》（陕建发93号），其中包括旬邑县XX巷XX户区改造项目。同年7月12日，咸阳市人民政府办公室下发了《关于购买咸阳市2017年棚户区改造项目基本住房保障房屋有关问题的批复》，将旬邑县XX巷XX户区改造项目纳入2017年咸阳市棚户区改造项目。2017年9月30日由陕西南峰建设工程咨询有限公司对旬邑县XX巷XX户区改造项目进行了社会稳定风险评估，确定实施该项目社会稳定风险评估等级为：低风险，评估结论为：可实施。2017年11月6日旬邑县人民政府通过常务会议决定对XX巷XX户区实施改造。同年11月13日，咸阳市国土资源局批复了《关于旬邑县城北棚户区改造二期建设项目用地预审的意见》，认为该项目用地拟选址位于旬邑县城关街道办，拟用地属允许建设区，符合旬邑县城关街道办土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善，符合国家供地政策。根据旬邑县国土资源局《关于旬邑县城北棚户区改造二期建设项目预审申请报告》，最终拟选地位于旬邑县XX巷，项目拟改造户数486户，总建筑面积13.59万平方米。2017年11月8日，旬邑县人民政府就制定《旬邑县XX巷XX户区改造项目房屋征收补偿安置方案（讨论稿）》召开了听证会，听取被征收人相关意见。同年11月20日，旬邑县人民政府制定了《旬邑县XX巷XX户区改造项目房屋征收补偿安置方案》。旬邑县棚户区改造工作领导小组办公室就该项目在中国农业银行旬邑支行开设专用账户，并向被征收人支付征收补偿费用。同年11月20日旬邑县人民政府作出了《征收决定》。2018年6月1日陕西省人民政府作出陕政土批〔2018〕371号《关于旬邑县2017年度第七批次农用地转用和土地征收的批复》，对旬邑县城北棚户区改造二期项目中的集体农用地转为建设用地并征收为国有。之后，被告旬邑县人民政府于2019年陆续与部分被征收人签订了征收补偿协议。 2011年旬邑县城关供销合作社对其商场进行改造修建，由其职工进行承包经营。秦玉秀丈夫蒙某某2001年3月24日与旬邑县城关供销合作社签订《旬邑县城关供销合作社集资建房合同书》，蒙某某拥有两间两层门面房一套，2005年7月1日蒙某某缴纳了契税。2006年4月18日，原告秦玉秀丈夫蒙某某因交通事故死亡。旬邑县城关供销合作社商场在旬邑县XX巷XX户区改造范围内，原告认为被告作出的《征收决定》侵犯了其合法权益，诉至本院请求确认《征收决定》无效。该案在审理期间，经审查，被告旬邑县人民政府作出《征收决定》行为不存在无效情形，经释明后，原告请求撤销旬邑县人民政府作出的《征收决定》。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。根据本案庭审查明的事实及对被告提供证据的分析认定，原告2019年3月份知道被诉《征收决定》的内容后于2019年5月22日向本院提起诉讼，未超过法定起诉期限。 国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（简称《条例》）第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。……”第九条规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案旬邑县人民政府将XX巷XX户区改造项目纳入《旬邑县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，且该棚户区改造项目也被纳入全省2017城市棚户区改造（第三批）项目计划的范围内，可证实旬邑县XX巷XX户区改造项目有利于改善该地区居民的居住条件，提高居民的生活水平和质量，符合公共利益的需要，且从以上证据可证实该项目符合新城区国民经济和社会发展年度计划，符合《条例》第九条规定。 根据《条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条的规定，作出房屋征收决定的程序为：拟定征收补偿方案、对征收补偿方案进行论证并公开征求公众意见；公布征求意见情况和根据公众意见修改的情况；按照有关规定进行社会稳定风险评估；涉及被征收人数量较多的由政府常务会议讨论决定；征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用；公告载明补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。被告旬邑县人民政府在作出房屋征收决定前，制定了棚户区改造项目的工作方案，成立了旬邑县XX巷XX户区改造项目工作领导小组，并对《旬邑县XX巷XX户区改造项目房屋征收补偿安置方案（讨论稿）》通过听证等方式征求公众意见，按规定进行社会稳定风险评估，因房屋征收所涉及被征收人数量较多，提交县政府常委会进行了研究讨论，按照规定设立了征收专户并通过专款对被征收人进行了补偿，在作出房屋征收决定后，进行了公告，告知了行政复议、行政诉讼的权利等事项。以上可以证明旬邑县人民政府在作出《征收决定》时已依照《条例》履行了相关程序。 本案审理中，各方当事人均认可原告涉案房屋所在土地性质为国有，所以《征收决定》中的集体土地对原告权利义务并不产生影响，且在《征收决定》作出后，该集体土地已经被依法征收为国有，原告以被告《征收决定》直接收回集体土地使用权没有依据为由，请求撤销《征收决定》的理由本院不予支持。 依照《条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条规定:“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”上述《条例》规定体现了征收部门在征收补偿安置方案程序过程中应当遵循公开、公正的原则，保障被征收人的知情权、建议权和参与权。本案被告旬邑县人民政府对于征收补偿方案虽组织有关部门征求了公众意见并进行了听证，但并未依照《条例》征求意见期限达到30日，其违反了《条例》相关规定，应属违反法定程序，故旬邑县人民政府作出的《征收决定》程序违法。鉴于被诉《征收决定》作出后，相关部门已依据该征收决定实施了征收安置工作，如撤销被诉《征收决定》，将会给公共利益及他人合法权益造成重大损害，故应予确认旬邑县人民政府作出的《关于旬邑县XX巷XX户区改造项目房屋征收决定》违法，但不予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（三）项、第七十四条第一款（一）项之规定，判决如下： 确认旬邑县人民政府于2017年11月20日作出的《关于旬邑县XX巷XX户区改造项目房屋征收决定》违法。 案件受理费50元，由旬邑县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审判长  黄智慧 审判员  刘宏刚 审判员  李晓菊 审判员  周昌柱 审判员  张 娟 二〇一九年十一月二十一日 书记员  魏 萌 书记员  门利莎