河北省石家庄市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）冀01行终450号 上诉人（原审原告）杨小军，男，1971年6月17日出生，汉族，现住行唐县。 委托代理人花克杰，河北龙洲律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）行唐县公安局，住所地行唐县龙州镇永昌北路**。 法定代表人池玉清，局长。 委托代理人张超，行唐县公安局城区分局民警。 委托代理人王晓雷，行唐县公安局城区分局民警。 上诉人杨小军因诉被上诉人行唐县公安局行政处罚一案，不服行唐县人民法院（2019）冀0125行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2018年12月21日杨小军与于俊奇、于荣奇、张改翠、刘斌等五人因执业医师资格证问题到北京天安门西中南海附近非法信访，被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫，作出训诫书。当晚，被行唐县公安局工作人员接回行唐。行唐县公安局就杨小军的违法行为调查完毕后对其进行了处罚前的告知，之后决定给予其行政拘留十日的处罚，将行（城）行罚决字[2018]0384号行政处罚决定书送达了杨小军，之后对其执行了行政拘留十日。杨小军不服，于2019年6月14日向原审法院提起行政诉讼，要求确认行唐县公安局作出的行（城）行罚决字[2018]0384号行政处罚决定书违法，赔偿因作出违法行政行为给杨小军造成的损失3159.40元。 原审认为，行唐县公安局作出被诉行政行为是法律赋予的职权范围，具备执法主体资格。杨小军主张没有扰乱北京中南海周边地区公共场所秩序的行为，行唐县公安局提供的北京市公安局西城分局府右街派出所的训诫书可证实杨小军扰乱了公共秩序被予以训诫，对杨小军主张，该院不予采信。杨小军主张行唐县公安局对其违法行为无管辖权，如果其确实扰乱了中南海周边的公共场所秩序，亦应当地公安局对其处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”公安部《关于公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”根据以上法律规定，行唐县公安局对杨小军扰乱公共场所秩序的行为进行处罚是正确的。对杨小军提出的行唐县公安局未提交证据问题，行唐县公安局城区分局是行唐县公安局的内部工作部门，其工作人员按照内部分工接警处理本案，是代表行唐县公安局行使职责，其提交了证据，就是代表行唐县公安局提交了证据。故对杨小军提出的行唐县公安局未提交该行政处罚的证据和依据的规范性文件，该院不予支持。行唐县公安局在处理该案时履行了立案、调查和告知程序，并将处罚决定书送达杨小军。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，对杨小军行政拘留十日适用法律正确。综上，行唐县公安局作出的行（城）行罚决字[2018]0384号《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，对杨小军请求确认违法并给予经济赔偿的诉讼请求，原审法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回杨小军的诉讼请求。 上诉人杨小军不服，上诉至本院，请求撤销原审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。主要上诉理由如下：一、一审判决认定事实错误。（一）一审判决认定行唐县公安局具备执法主体资格错误。1、行唐县公安局不具备法律规定的执法主体资格。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条、《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条等法律均规定行政处罚由违法行为发生地，本行政区域内的县级以上有行政处罚权的行政机关管辖、负责。《公安机关办理行政案件程序规定》系部门规章，不能改变上述法律关于行政处罚管辖的规定，一审判决依据该部门规章认定行唐县公安局具备执法主体资格错误。上诉人已经被违法地点所属的北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，如果上诉人确应受到行政处罚，依法应由违法行为发生地的北京市公安局西城分局府右街派出所管辖并继续作出进一步处理，而不应由上诉人住所地的行唐县公安局管辖处理。2、本案的实际受理、实施、决定单位行唐县公安局城区分局也不具备执法主体资格。本案的证据“行政卷”资料中受案登记表、受案回执、公安机关行政处罚告知笔录、行政处罚审批表、户籍证明信证明用途备注均显示本案的实际受理、实施、决定单位是行唐县公安局城区分局。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安机关派出所决定。行唐县公安局城区分局作为行唐县公安局这一县级公安机关的下属、派出机构，属于公安派出所的性质，且其级别达不到县级公安机关的级别。因此，对上诉人处以行政拘留的治安管理处罚，行唐县公安局城区分局不应受理、实施、决定，其不具备执法主体资格，没有管辖权、决定权。（二）一审判决认定行唐县公安局提交证据合法错误。在一审诉讼过程中，以行唐县公安局的名义未提交任何其作出行政处罚所依据的证据材料。一审提交的证据“行政卷”加盖的印章为行唐县公安局城区分局，不是一审被告行唐县公安局，行唐县公安局城区分局办案的证据不能代替行唐县公安局作出行政处罚的证据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，依法应当视为行唐县公安局没有相应证据。（三）一审判决认定行唐县公安局提交了行政处罚所依据的规范性文件错误。本案自立案至今，行唐县公安局没有提交任何其作出该行政处罚行政行为所依据的法律或规范性文件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，应当认定行唐县公安局作出该行政处罚没有法律或规范性文件依据。（四）一审判决认定行唐县公安局履行了立案、调查和告知程序错误。本案的证据“行政卷”资料中均显示本案的立案、调查和告知单位是行唐县公安局城区分局。行唐县公安局以本公安局名义没有履行与本案有关的立案、调查和告知程序的任何环节。（五)一审判决认定上诉人“到北京天安门西中南海附近非法信访”错误。一审判决认定关于上诉人等人的询问笔录、训诚书等证据能够证明上诉人到中南海附近非法信访证据不足。“接访视频”仅能证明上诉人到过北京市龙源宾馆，不能证明上诉人曾经到过中南海附近。“接访说明”出具人个人认为上诉人是非访不具备法律证明效力，也与“接访说明”出具人仅仅是到北京市龙源宾馆接人的“接访视频”内容不符。其他证据大多仅能证明上诉人曾经到过中南海附近，但是否属于非法信访并没有明确予以确认。到过中南海附近与到中南海附近非访是完全不同的两个概念。另外，训诚书存在抬头单位名称与落款盖章单位名称不符、必备内容填写不全、未向当事人送达等多项重大问题，其能否作为证据使用还有待商榷。（六）行唐县公安局处罚程序错误未被依法认定。上诉人提出了陈述和申辩，一审证据中没有任何曾对上诉人提出的陈述和申辩进行复核的记录或记载，也就是说行唐县公安局未对上诉人的陈述和申辩进行复核，不符合法定程序。二、一审判决适用法律错误。（一）一审判决以“认定事实清楚，适用法律正确”为由适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条错误。一审判决在未查清、未确认行唐县公安局作出行政处罚的行政行为“证据确凿、符合法定程序”的情况下，适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定作出判决，明显属于适用法律错误。（二）驳回上诉人的赔偿请求不应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定。一审判决没有确认驳回上诉人赔偿请求的适用法律。三、一审判决还存在其他错误。一审判决“本院认为”部分引用公安部《关于公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定等表述错误。公安部从未出台过《关于公安机关办理行政案件程序规定》。公安部令第149号发布的是《公安机关办理行政案件程序规定》且该规定现行版本第九条也不是判决书引用内容。判决书引用内容是2019年1月1日已失效的、修改前的版本内容。鉴于以上原因，特向贵院提起上诉，请求如上，请依法裁判。 被上诉人行唐县公安局辩称：答辩人对杨小军的行政处罚事实清楚、程序合法。2018年12月21日13时许，于俊奇、杨小军、张改翠、于荣奇、刘斌五人因职业医师证注册问题到北京中南海周边非访，扰乱了该地区的公共场所秩序。以上事实有杨小军、于俊奇、于荣奇、张改翠、刘斌的询问笔录，接访工作人员出具的证明材料、接访视频，北京市公安局府右街派出所对五人出具的训诫书等证据为证。答辩人以杨小军扰乱公共场所秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对杨小军做出行政拘留十日处罚。答辩人在对杨小军处罚前进行了处罚前的告知，并对杨小军宣读了行政处罚决定，并将行（城）行罚决字[2018]第0384号行政处罚决定书送达了杨小军，之后对其执行了行政拘留。一、关于杨小军提出的作出行政处罚的行政机关错误、属于超越职权作出行政行为的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条、《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第十条的规定，行唐县公安局对杨小军扰乱公共场所秩序的行为有管辖权。二、关于杨小军提出的作出行政处罚证据不足的问题。2018年12月21日13时许杨小军因职业医师证注册问题到北京中南海周边非访，扰乱了该地区的公共场所秩序的违法行为，有杨小军、于俊奇、于荣奇、张改翠、刘斌的询问笔录，接访工作人员出具的证明材料，接访视频，北京市公安局府右街派出所对杨小军出具的训诫书等证据为证，答辩人认为对杨小军的行政处罚证据充足。三、关于杨小军提出的作出的行政处罚违反法律程序的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条之规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。答辩人在对杨小军做出行政处罚之前，已对其违法行为进行了处罚前的告知。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条之规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。关于杨小军申辩的没有扰乱该地区的公共秩序，答辩人有北京市公安局府右街派出所的训诫书、杨小军的询问笔录、接访视频等证据证实。综上，答辩人作出的行（城）行罚决字[2018]第0384号行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，内容适当，请求依法驳回上诉人的上诉请求。 二审查明的事实与一审查明认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，情节较重的，处五日以上十日以下拘留。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。本案中，被上诉人行唐县公安局提交的证据能够证实，上诉人杨小军到北京中南海周边非信访接待场所上访，扰乱了该地区的公共秩序的事实。被上诉人依照法定程序对其作出拘留十日的行政处罚并无不妥。上诉人杨小军居住在行唐县，被上诉人行唐县公安局根据《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定，有权对杨小军的扰乱中南海公共秩序的行为进行管辖，上诉人称该案不属于被上诉人管辖的上诉意见，本院不予采纳。虽然一审判决适用公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条，但引用的内容是该规定第十条的内容，一审判决表述为第九条系笔误。本案对外发生法律效力的行（城）行罚决字[2018]0384号行政处罚决定书上署名机关为被上诉人行唐县公安局，上诉人仅以部分材料有行唐县公安局城区分局印章认定其为作出行政处罚主体没有法律依据。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条第二款规定，违反治安管理行为人有权陈述和申辩。公安机关必须充分听取违反治安管理行为人的意见，对违反治安管理行为人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；违反治安管理行为人提出的事实、理由或者证据成立的，公安机关应当采纳。行唐县公安局听取杨小军的意见后，依据相关证据作出处罚决定符合法律规定程序。上诉人杨小军提出的行唐县公安局没有进行复核的主张本院不予支持。综上，被上诉人行唐县公安局对上诉人杨小军作出的行政处罚认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，上诉人的赔偿请求缺乏事实和法律依据，一审判决驳回上诉人杨小军的诉讼请求正确，本院予以维持；上诉人杨小军的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费50元，由上诉人杨小军负担。 本判决为终审判决。 审判长  任高彬 审判员  徐进富 审判员  李文华 二〇一九年十一月四日 书记员  陈 静