四川省绵阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）川07行终131号 上诉人（原审原告）杨国和，男，生于1967年12月19日，汉族，四川省江油市人，户籍四川省江油市，现住四川省江油市。 被上诉人（原审被告）江油市交通运输局道路运输管理所，住所地四川省江油市中坝北大街西段，统一社会信用代码12510681451258115H。 法定代表人：米波，所长。 出庭负责人：肖啸，副所长。 委托代理人：任小春，四川良序律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）江油市人民政府，住所地四川省江油市中坝镇诗仙路**，统一社会信用代码11510681008442487Q。 法定代表人：柳江，市长。 委托代理人：刘勇，江油市司法局工作人员。 委托代理人：雷守璋，四川鼎天律师事务所律师。 上诉人杨国和诉被上诉人江油市交通运输局道路运输管理所（以下简称“江油运管所”）公路交通行政管理（公路）行政处罚、江油市人民政府行政复议一案，不服四川省江油市人民法院（2019）川0781行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人杨国和，被上诉人江油运管所的出庭负责人肖啸及委托代理人任小春，被上诉人江油市人民政府的委托代理人刘勇、雷守璋均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原审法院审理查明，2019年3月20日上午9时许，被告江油运管所执法人员在执法检查时发现，原告杨国和驾驶川Ｂ×××××奇瑞牌轿车，载客1人至江油市外国语学校处下客。执法人员根据现场检查情况制作了现场笔录，对原告杨国和及乘客进行了询问，并制作了询问笔录。经调查查明，原告杨国和在六二四生活区招揽乘客将其送至江油市外国语学校，收取乘客车费6元，原告杨国和未取得道路运输经营许可证。被告江油运管所依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十二条的规定作出四川省交通运输行政强制措施决定书，决定扣押原告杨国和驾驶的川Ｂ×××××奇瑞轿车，扣押期限为2019年3月20日至4月20日，并于当日向原告杨国和送达了行政强制措施决定书。同日,原告向被告江油运管所分别递交了保证和申请，分别以自己已认识到未取得道路客运经营许可，擅自从事客运经营的违法行为，并保证今后不再从事无证经营,本人有病，家庭经济十分困难为由，请求被告江油运管所从轻处罚。被告江油运管所收到原告递交的保证和申请后，被告江油运管所的一位负责人于次日在申请上批注“经研究给予当事人杨国和（川Ｂ×××××）罚款6000.00（陆仟元整）的行政处罚”。 2019年3月26日，原告向被告江油市人民政府申请行政复议，请求撤销江油运管所处罚的非法运营的罚款并归还车辆。江油市人民政府于2019年3月28日受理后，向原告送达行政复议受理通知书，向被告江油运管所送达提出答复通知书。 2019年4月1日，被告江油运管所作出川绵江交运违通（2019）63号违法行为通知书，拟作出责令原告杨国和停止经营，没收违法所得陆元，并处以罚款陆仟元整的行政处罚决定，同时告知了原告有权在接到通知之日起三日内提出陈述申辩。由于原告多次拒绝签收违法行为通知书，被告江油运管所于2019年4月11日留置送达。 2019年4月15日，原告向被告江油市人民政府提交补充陈述，称江油市城区六二四生活区“天网”可以证明江油运管所“钓鱼执法”情况。江油运管所于2019年4月19日向江油市人民政府提交其执法当天原告在江油市城区生活区载客的“天网”监控截图，及其他证据。2019年4月16日，被告江油运管所依据《巡游出租汽车经营服务管理规定》第四十五条（一）项的规定作出川绵江交运罚（2019）63号行政处罚决定，责令原告杨国和停止经营，没收违法所得陆元，并处以罚款陆仟元。同日，被告江油运管所作出川绵江交运行解（2019）63号四川省交通运输解除行政强制措施通知书，决定自2019年4月16日对川Ｂ×××××汽车解除扣押强制措施。2019年4月17日，被告江油运管所向原告杨国和送达了行政处罚决定书和解除强制措施通知书。 在行政复议期间，原告向江油市人民政府递交了被告江油运管所作出的川绵江交运罚（2019）63号行政处罚决定书，明确表示对行政处罚不服。因此，被告江油市人民政府决定对行政处罚和行政强制措施决定一并进行审查。2019年4月29日，被告江油市人民政府在履行内部审批程序后，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定作出江府复决字（2019）3号行政复议决定，认定江油运管所作出的《四川省交通运输行政强制措施决定书》适用依据错误，确认江油运管所作出的行政强制措施决定违法。认定江油运管所作出的川绵江交运罚（2019）63号行政处罚决定适用依据错误，决定对江油运管所作出的责令停止经营变更为责令改正，撤销没收违法所得六元的行政处罚，维持并处以罚款六千元的行政处罚决定。2019年5月14日，被告江油市人民政府向杨国和、江油运管所送达了行政复议决定书。原告不服行政复议决定，于2019年5月16日诉至该院。 原审法院认为：杨国和是行政处罚决定的相对人，其对该行政处罚决定不服，有权提起行政诉讼，是该案适格的原告。根据《中华人民共和国道路运输条例》第七条第三款关于“县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作”之规定，江油市交通运输局道路运输管理所具有在江油市辖区范围内实施道路运输管理工作的行政职权，行政相对人不服其所作行政处罚决定提起诉讼时，该所是该案适格的被告。江油市人民政府是法定的行政复议机关，有权受理行政复议申请并作出行政复议决定，当事人对其所作行政复议决定不服提起诉讼时，江油市人民政府是该案适格的被告。 根据原被告的诉辩意见，该案存在以下主要争议焦点：1、被告江油运管所是否存在“钓鱼执法”行为？2、江油运管所工作人员在原告递交的申请上签具的“经研究给予当事人杨国和（川Ｂ×××××）罚款6000.00（陆仟元整）的行政处罚”内容是否属于行政处罚决定？3、本案应当适用《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条的规定对原告进行处罚，还是适用《巡游出租汽车经营服务管理规定》第四十五条第（一）项的规定对原告进行处罚？ 关于被告江油运管所是否存在“钓鱼执法”行为的问题 庭审中，原告出示了在江油运管所拍摄的一位工作人员的照片，指认其参与“钓鱼执法”，充当乘客；合议庭当庭播放了被告江油运管所提供的2019年3月20日上午9时许“天网”监控拍摄的原告在六二四研究所生活区门前招揽乘客的视频；江油运管所出示了原告指认的工作人员在让水执法检查的工作照片。通过直观比对，原告搭载的乘客与原告指认的江油运管所工作人员的相貌、发型、体型明显不同，因此，原告主张江油运管所存在实施“钓鱼执法”行为的问题，缺乏事实依据，不能成立。 关于江油运管所工作人员在原告递交的申请上签具“经研究给予当事人杨国和（川Ｂ×××××）罚款6000.00（陆仟元整）的行政处罚”的内容是否属于行政处罚决定？ 《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条规定：“行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、、地址；二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；（三）行政处罚的种类和依据；（四）行政处罚的履行方式和期限；（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。”江油运管所工作人员在原告杨国和递交的申请上签具的内容不符合法律规定的行政处罚决定书的形式要件，仅属于个人对杨国和的载客行为提出的处理意见或建议，不应认定为江油运管所作出的行政处罚决定。原告主张撤销该处罚建议意见不符合法律规定，该院不予支持。 关于该案应当适用《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条的规定对原告进行处罚，还是适用《巡游出租汽车经营服务管理规定》第四十五条第（一）项的规定对原告进行处罚的问题。 《中华人民共和国道路运输条例》第二条所称道路旅客运输经营，包括班线客运、包车客运、旅游客运、出租车客运和城市公共汽车客运等。条例第八十二条规定，出租车客运和城市公共汽车客运的管理办法由国务院另行规定。由此可以确定，对出租车客运的管理应当适用国务院或者国务院授权的部门另行制定的专门规定，《巡游出租汽车经营服务管理规定》是交通运输部为规范巡游出租车经营服务行为专门制定的部门规章，属于特别法，与此相对应，《中华人民共和国道路运输条例》则为普通法，按照特别法优于普通法的法律适用原则，该案应当优先适用《巡游出租汽车经营服务管理规定》，只有当特别法没有规定的情况下，才可适用普通法。 《巡游出租汽车经营服务管理规定》第五十二条第一款规定：“本规定中下列用语的含义：（一）“巡游出租汽车经营服务”，是指可在道路上巡游揽客、站点候客，喷涂、安装出租汽车标识，以七座及以下乘用车和驾驶劳务为乘客提供出行服务，并按照乘客意愿行驶，根据行驶里程和时间计费的经营活动；”。被告江油运管所执法人员通过现场检查和调查取证查明，该案原告杨国和在江油六二四生活区招揽乘客1人，按照乘客的要求将其送至江油市外国语学校，收取乘客车费6元，属于未取得巡游出租汽车经营许可，擅自从事巡游出租汽车经营活动的违法行为。被告江油运管所在没有充分证据证明原告当场无法提供有效车辆证明的情况下，以原告未取得巡游出租汽车经营许可，擅自从事巡游出租汽车经营活动为由，依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十二条的规定，对原告驾驶的川Ｂ×××××奇瑞牌轿车采取扣押强制措施。该条例第六十二条明确规定，道路运输管理机构的工作人员在实施道路运输监督检查过程中，对没有车辆营运证又无法当场提供其他有效证明的车辆予以暂扣的，应当妥善保管，不得使用，不得收取或者变相收取保管费用。由此可见，只有在车辆既无营运证，又无有效证明的情况下，才可暂扣。被告江油运管所对原告驾驶的车辆采取扣押强制措施的主要证据不足，本应依法撤销，但鉴于该强制措施已经解除，已无可撤销的内容，应当确认为违法。被告江油市人民政府以被告江油运管所作出行政强制措施适用法律依据错误为由，确认该行政强制措施违法。作为特别法，《巡游出租汽车经营服务管理规定》并无执法监督这一章的内容，被告江油运管所适用《中华人民共和国道路运输条例》第六十二条并无不当，但所作行政强制措施的主要证据不足，江油市人民政府确认该行为违法的理由错误，处理结果正确。 《巡游出租汽车经营服务管理规定》第四十五条第一款规定：“违反本规定，有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门责令改正，并处以5000元以上20000元以下罚款。构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）未取得巡游出租汽车经营许可，擅自从事巡游出租汽车经营活动的；”。原告驾驶未取得巡游出租汽车经营许可的车辆，擅自从事巡游出租汽车经营活动，违反了上述规定。被告江油运管所查明上述事实，经过行政处罚告知程序后，依照《巡游出租汽车经营服务管理规定》第四十五条第一款的规定，对原告作出责令停止经营，没收违法所得陆元，并处以罚款陆仟元的行政处罚决定。其中，责令停止经营不是法律规定的处理方式，应当变更为责令改正；没收违法所得没有法律依据，应予撤销；罚款陆仟元的行政处罚事实清楚，证据确凿，适用部门规章正确，程序合法，应予维持。被告江油运管所对原告杨国和驾驶的车辆采取扣押措施的主要证据不足，应当确认为违法。被告江油市人民政府受理原告的复议申请后，依法通知江油运管所提出答复并提交证据，经过审查双方当事人提交的证据，在履行内部审批程序后，被告江油市人民政府依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，作出江府复决字（2019）3号行政复议决定，认定江油运管所作出的行政强制措施决定适用依据错误，确认其作出的行政强制措施决定违法；认定江油运管所作出的川绵江交运罚（2019）63号行政处罚决定适用依据错误，将作出的责令停止经营变更为责令改正，撤销没收违法所得六元的行政处罚，维持并处以罚款六千元的行政处罚决定。该行政复议决定证据充分、适用法律正确，符合法定程序。虽然行政复议决定认定被告江油运管所作出行政强制措施决定和行政处罚决定适用依据错误的表述不当，但处理结果正确，该院确认该行政行为合法。 综上所述，原告起诉的事实和理由不能成立，对其诉讼请求该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”、第七十九条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”之规定，判决：驳回原告杨国和的诉讼请求。 宣判后，上诉人杨国和不服，以“原审法院认定事实不清，适用法律错误”为由提出上诉。理由如下：被上诉人江油运管所执法程序违法存在钓鱼执法，并且被上诉人在对上诉人进行检查时，上诉人依法出示行驶证，被上诉人江油运管所仍然违法暂扣上诉人的车辆27天，对上诉人造成了27天无车的损失。被上诉人江油运管所作出的行政处罚程序不合法，适用法律错误，应当撤销。上诉请求：1.撤销四川省江油市人民法院作出的（2019）川0781行初21号行政判决，并依法改判；2.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人江油运管所辩称：上诉人杨国和的上诉不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。 被上诉人江油市人民政府辩称：一审法院认定事实清楚、适用法律正确，上诉人杨国和认为钓鱼执法的问题，在复议期间经被上诉人对江油运管所执法过程进行调查，从证据上看确实不存在钓鱼执法的情形。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 上诉人与被上诉人在原审法院提供的证据已随案移送本院。 经二审审理查明的事实和证据与原审法院判决认定的事实、证据一致，本院依法予以确认。 本院认为，被上诉人江油市人民政府所作江府复决字（2019）3号行政复议决定，认定江油运管所作出的行政强制措施决定适用依据错误，确认其作出的行政强制措施决定违法；认定江油运管所作出的川绵江交运罚（2019）63号行政处罚决定适用依据错误，将作出的责令停止经营变更为责令改正，撤销没收违法所得六元的行政处罚，维持并处以罚款六千元的行政处罚决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”，以及《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条第一款“行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果”、第二十二条第三款“复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外”之规定，被上诉人江油市人民政府所作复议决定改变了被上诉人江油运管所作出的原行政强制措施及行政处罚。因此，本案的适格被告应当是被上诉人江油市人民政府。上诉人杨国和起诉时将作出原行政行为的行政机关江油运管所及复议机关江油市人民政府作为共同被告，属错列被告，不符合上述规定，依法应当驳回起诉。若上诉人杨国和对被上诉人江油市人民政府作出的江府复决字（2019）3号行政复议决定不服，可以江油市人民政府为被告另行提起诉讼。一审法院未经释明即作出判决系适用法律错误，本院依法予以撤销。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；”之规定，裁定如下： 一、撤销四川省江油市人民法院（2019）川0781行初21号行政判决； 二、驳回上诉人杨国和的起诉。 本案一、二审诉讼费予以退还。 本裁定为终审裁定。 审判长 向 茜 审判员 夏春梅 审判员 严皓月 二〇一九年十一月二十一日 书记员 陈 莹