新疆维吾尔自治区石河子市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）兵9001行初28号 原告石河子市瑞博通商贸有限公司。 法定代表人李明，该公司经理。 委托诉讼代理人王健，新疆七合律师事务所律师。 被告石河子市自然资源和规划局（原石河子市国土资源局）。 负责人朱雪峰，该局副局长。 委托诉讼代理人李虎，石河子市国土资源执法监察支队监察科科长。 委托诉讼代理人张瑜，新疆初维律师事务所律师。 原告石河子市瑞博通商贸有限公司不服被告石河子市自然资源和规划局2018年10月22日对其作出的石国土资监行决字[2018]122号《行政处罚决定书》，于2019年7月18日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2019年7月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月11日公开开庭审理了本案。原告石河子市瑞博通商贸有限公司的法定代表人李明及其委托诉讼代理人王健，被告石河子市自然资源和规划局的委托诉讼代理人李虎、张瑜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原石河子市国土资源局于2018年10月22日对原告石河子市瑞博通商贸有限公司作出石国土资监行决字[2018]122号《行政处罚决定书》，认定：“经查，你公司在××区交叉口以东、玛纳斯河西岸，建设环保型预拌混凝土生产线项目办理的临时用地手续，占用土地25264.75平方米（集体农用地15682.75平方米，其中耕地14539.75平方米，林地61平方米，水域及水利设施用地11平方米，交通运输用地1071平方米，未利用地9582平方米，其中裸地9582平方米），截至2018年3月15日到期。2018年6月11日，石河子市国土资源执法监察支队向你公司下达了《责令改正违法行为通知书》（石国土资监责改字[2018]1号），责令你公司收到通知书15个工作日内改正。截止目前你公司既未办理用地手续、也未改正，继续占用土地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第五十七条的规定。上述违法事实，有下列证据证实：询问笔录、勘测笔录、法人身份证复印件、营业执照、现场图片等。我局已于2018年10月8日依法向你公司进行了告知(听证告知)。你公司在收到文书后申请听证，我局于2018年10月19日举行了听证。经2018年10月22日我局案件会审，作出听证处理意见：‘决定仍按处罚告知书中行政处罚内容予以处罚。’根据《中华人民共和国土地管理法》第八十条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条之规定，对你公司作出如下行政处罚：1、责令退还非法占用的土地25264.75平方米；2、处以非法占用土地每平方米10元的罚款，计：25264.75平方米×10元/平方米=252647.5元。” 原告石河子市瑞博通商贸有限公司诉称，一、原告临时用地取得和审批手续合法。原告接受石河子市西部建设有限公司的委托代建环保型预拌混凝土生产线项目，办理了有关合法手续：1、2015年5月13日，石河子高新技术产业开发区管理委员会与石河子市西部建设有限公司签订的《石河子高新区绿色环保高性能搅拌站项目协议》（以下简称《项目协议》），协议第一条第5项明确了土地租期为十年，第6项和第7项约定了相关条件具备后石河子国家高新区管委会以出让方式协助办理涉案土地使用权；2、原告搅拌站项目2015年在石河子高新区经济发展局立项备案（备[2015]0015号）；3、原告2017年取得石河子高新技术产业开发区规划建设局发放的《临时建设规划许可证》[编号：2017建临设(001)]；4、2017年3月27日，原告取得石河子市国土资源局南区分局发放的《临时用地许可证》；5、2018年原告取得石河子高新技术产业开发区规划建设局发放的《临时建设规划许可证》[编号:2018建临设(001）]；6、2017年11月20日，原告取得新疆兵团第八师环保局《关于高性能环保型商品混凝土项目环境影响报告表的批复》(八师环审[2017]126号)。二、被告认定原告2018年收到石河子市国土资源执法监察支队石国土资监责停字[2018]178号《责令停止违法行为通知书》，称原告“既未办理用地手续，也未改正，继续占用土地”的认定缺乏事实依据。首先,该宗土地自审批使用一年后即2018年3月16日，已通过石河子高新区规划建设局的规划许可[编号:2018建临设(001）],有效期一年至2019年3月16日，原告已按该规划要求实施完成。被告于2018年10月22日作出处罚决定，显然缺乏事实依据。其次，该宗土地使用权为十年，是石河子市西部建设有限公司与石河子国家高新区管委会通过签订《项目协议》租赁取得。相关项目用地手续也是基于该《项目协议》形成的土地租赁使用权，被告在未查明该使用权是否到期的情况下责令原告交还占用的土地，缺乏法律依据。同时，也否定了《项目协议》的效力，损害了原告和石河子市西部建设有限公司的合法权益及石河子国家高新区管委会的政府公信力。三、被告调查程序违法。被告工作人员在调查谈话前亮明的身份与事后原告去被告处询问发现谈话人不是同一人，是由他人挂名做的调查，挂名人实施的调查谈话程序违法。四、原告代建的项目属石河子国家高新区管委会招商引资项目，投资总额3500万元。石河子国家高新区管委会对项目的支持和对涉案土地到期后的使用权取得、方式与石河子市西部建设有限公司都进行了约定。现被告收回该宗土地，违反了上述《项目协议》的约定。石河子市西部建设有限公司委托原告代建项目所在地原来堆放了50多万立方米渣土，遇到刮风天气，周围3平方公里内尘土飞扬，对当地环境影响极其恶劣。后经石河子高新区规划建设局与原告协商将渣土推向800米外废弃的大坑内。为此，原告耗资300多万元租用机械设备对大坑进行整理，平整回填，改变了当地恶劣环境之后，原告又耗资1800万元建设高性能环保型商品混凝土搅拌站，2017年9月建成。为本地人员就业可提供80多个工作岗位，每年预计可为园区上缴税金600万元人民币左右。在生产中使用的原材料包括大量固体废料及建筑垃圾，对保护生态环境，打造宜居之城，实现可持续发展做出贡献。原告为履行《项目协议》付出巨大投入，不可能不去办理相关手续，被告仅以此“未办理用地手续”为由收回与法不合，与理不通。综上，原告诉至法院，请求人民法院依法判决撤销被告石河子市国土资源局对原告作出的石国土资监行决字[2018]122号《行政处罚决定书》。 针对其陈述，原告向本院提交如下证据： 1.《石河子高新区绿色环保高性能搅拌站项目协议》。相关内容为：甲方：石河子高新技术产业开发区管理委员会，乙方：石河子市西部建设有限责任公司。签订日期为2015年5月13日。证明：①引发本案涉案土地使用权的由来；②本案涉案土地的地点；③本案涉案土地使用权的性质为租赁；④本案涉案土地使用权的期限为十年；⑤本案涉案土地使用权的权利人是石河子市西部建设有限责任公司；⑥根据《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》第八条规定，开发区管委会作为开发区日常管理机构，可以行使省自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限，对开发区实行统一管理。石河子市西部建设有限责任公司至今一直合法拥有该宗土地的使用权。是该宗土地的合法使用权人；⑦虽然原告的临时用地到期，但并不影响石河子市西部建设有限责任公司的十年租赁使用期限。被告至今也未撤销石河子市西部建设有限责任公司的土地使用权。因此，被告作出的《行政处罚决定书》中责令原告退还非法占用的土地25264.75平方米的条件尚未成就。故，原告不应向被告退还占用的土地； 2.《临时建设工程规划许可证》[编号：(2017)建临设(001)]。发证单位：石河子高新技术产业开发区规划建设局，发证时间：2017年3月17日。证明：①原告进行项目建设经过被告的规划审批；②原告的建设项目在2017年3月再次进入被告的（2017年）土地利用规划；③被告认定原告“不符合（2017年）土地利用总体规划”的理由不能成立； 3.《临时建设工程规划许可证》[编号：(2018)建临设(001)]。发证单位：石河子高新技术产业开发区规划建设局,发证时间：2018年3月16日。证明：①原告进行的项目建设经过被告的规划审批；②原告的建设项目在2018年3月仍然符合土地利用规划；③被告认定原告占地“不符合（2017年）土地利用总体规划”的理由不能成立；④被告不给原告办理临时用地续期的理由不能成立； 4.《关于石河子市瑞博通商贸有限公司违法占地尽快拆除的通知》（南区分局函[2019]5号）。发文单位：石河子市国土资源局南区分局，发文时间：2019年1月3日。证明：①2019年1月3日，被告认定原告违法使用土地面积为12733.40平方米；②被告获取使用土地面积的方法为2018年度违法遥感检测图斑；③核实方式为现场实地踏勘；④证明被告在该通知中认定原告违法使用土地面积为12733.40平方米，较被告作出的行政处罚决定中认定的面积更具有可信性。 被告石河子市自然资源和规划局辩称，一、对原告的行政处罚决定认定事实清楚、证据充分。原告石河子瑞博通商贸有限公司在××区交叉口以东、玛纳斯河西岸，建设环保型预拌混凝土生产线项目办理的临时用地手续截止2018年3月15日到期。到期后，原告未办理用地手续，也未退还土地。经查，原告共占用土地25264.75平方米，其中集体农用地15682.75平方米，未利用地9582平方米，用地不符合总体规划。原告非法占地的违法事实有询问笔录、现场照片、占地面积现场测绘图、询问记录等证据予以证实。二、被告对原告作出的行政处罚决定程序合法，适用法律正确，处罚适当。原告临时用地许可到期后未继续办理相关手续，违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，构成非法占地的事实。2018年10月8日，被告依法向原告送达了《行政处罚告知书》（石国土资监行告字[2018]122号）及《行政处罚听证告知书》（石国土资监行听告字[2018]122号），告知原告拟作出的行政处罚所依据的事实和依据，及当事人享有陈述、申辩和要求听证的权利。原告向被告提出了听证申请。2018年10月19日，被告依法举行了听证，并于2018年10月22日作出《关于石河子市瑞博通商贸有限公司行政处罚案件听证处理意见》。决定仍按处罚告知书中行政处罚内容予以处罚。2018年10月22日，原石河子市国土资源局依照《中华人民共和国土地管理法》第八十条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条之规定，对原告作出石国土资监行决字[2018]122号《行政处罚决定书》，决定处罚：1、责令退还非法占用土地25264.75平方米；2、处以非法占用土地每平方米10元的罚款，计：25264.75平方米×10元／平方米=252647.50元。并依法送达了原告。以上事实，有《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》、《行政处罚决定书》、《法律文书送达回证》等证据予以证明。综上所述，被告认为其作出的石国土资监行决字[2018]122号《行政处罚决定书》认定的事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。原告行政起诉状中陈述的事实及理由与案件本身事实不符，其诉请不应得到法律的支持。故，请求法院查明事实，依法判决维持被告对原告作出的石国土资监行决字[2018]122号《行政处罚决定书》。 被告在法定期限内向本院提供了其作出被诉行政行为的证据、依据： 1.石国土资监决字[2018]122号《行政处罚决定书》。证明被告于2018年10月22日作出的具体行政行为； 2.送达回证。证明被告将该《行政处罚决定书》于2019年1月7日依法送达给了原告； 3.违法线索登记表。证明被告在动态巡查中发现了原告的违法行为，用以证明案件由来； 4.责令改正违法行为通知书、责令停止违法行为通知书及送达回证。证明被告在查处原告违法行为的过程中，责令原告停止并改正违法行为，并将相关文书送达给了原告； 5.立案呈批表。证明被告对原告的违法行为立案的过程； 6.询问笔录。证明通过对原告法定代表人李明的询问笔录，证明原告实施占地建设行为未经过石河子国土资源行政主管理部门的批准，其持有的《临时用地许可证》在2018年3月15日到期； 7.现场勘查笔录、占用土地现场图。证明原告违法占地的现场情况； 8.现场照片。证明原告违法占地并建设建筑物的实际情况； 9.违法案件调查报告、违法案件会审记记录表、国土资源局违法案件会审表、违法案件处理决定呈报表。证明被告依据国土资源违法案件处理规范履行了相关程序； 10.《行政处罚告知书》及送达回证、《行政处罚听证告知书》及送达回证、《行政处罚听证通知书》及《关于石河子市瑞博通商贸有限公司行政处罚案件听证处理意见》。证明被告依法告知了原告的各项权利并及时将相关文书送达给了原告，程序合法； 11.《关于石河子市瑞博通商贸有限公司违法占地情况说明及地类证明》。证明原告占用土地的种类，性质及是否符合规划的情况； 12.原告及原告单位法人的身份证明。证明被告处罚对象适格； 13.《临时用地许可证》。该《临时用地许可证》上载明用地单位是石河子市瑞博通商贸有限公司，用途是临时设施（搅拌站、预制场等），用地性质为集体，用地面积为33348.9平方米，有效期2017年3月17日至2018年3月16日。用以证明原告取得的是《临时用地许可证》，且该许可证于2018年3月15日到期； 14.《临时建设工程规划许可证》。证明原告分别于2016年11月7日、2017年3月17日取得了有效期为6个月的临时建设工程规划许可； 15.《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第五十七、第八十条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条之规定。证明被告作出石国土资监行决字[2018]122号《行政处罚决定书》适用法律正确。 经庭审质证，原告对被告提交的证据1的真实性、关联性认可，对合法性不认可，因此提起诉讼；原告对被告提交的证据2的送达回证真实性认可，是这个时间送达的，原告对被告提交的证据3有异议，认为①根据《行政处罚法》第三十九条规定，对于行政处罚决定书进行核稿的人，应当是具有法律执业资格的人。原石河子市国土资源局办公室的核稿人及科室领导的核稿人，是否有法律执业资格。违法线索登记表中并没有反映出这一问题；②违法线索登记表中载明原告占用土地面积为25264.75平方米，而违法遥感监测图斑显示原告占地面积仅为12733.4平方米，原石河子市国土资源局认定原告违法占地有误；对被告提交的证据4真实性无异议；对被告提交的证据5的真实性不认可，称其不清楚、没见过；对被告提交的证据6，原告称询问笔录上的签字是李明本人的，但是当时询问时于志刚不在现场，询问人是杨里波和王强，并不是于志刚和杨里波，只出示了杨里波的一个人的执法证，其行为违反了在行政处罚调查中不得少于两人以上的执法人员的规定，这份询问笔录应当属于无效；对被告提交的证据7，原告认为①做现场勘测笔录时李明只是见过杨里波，没有见过于志刚，且这份笔录制作人不是杨里波，是一个叫王强的人，而王强是被告方的临时聘用人员，没有执法资格。而这份现场勘测笔录，是行政处罚的关键证据，其制作过程不符合合法性要求，是无效的勘测笔录。②认为《石河子市瑞博通商贸有限公司占用土地现场勘测图》及附图，应当由有专业资质的人员来测量，而不是石河子市国土资源监察支队来测量。石河子市国土资源监察支队作出的《占用土地现场勘测图》及附图不具有证明力；对被告提交的证据8现场照片的真实性有异议，不能证明就是原告所建的项目现场；对被告提交的证据9，原告认为这是被告单位内部形成的公文，其不清楚；对被告提交的证据10的真实性认可；对被告提交的证据11的真实性认可，但认为原告所使用临时土地到期后，原告向被告提交了续期申请，不是原告没有去办临时用地延期审批手续，而是被告不给其办；对被告提交的证据12、13、14、15的真实性认可，称原告所使用的土地到期后，原告向土地行政主管部门提出了续期申请，因为疑似是在玛河湿地保护区施工，因此没有被土地行政主管部门批准，但被告对原告作出行政处罚的理由却是因为不符合总体规划。 被告对原告提交的证据1-4的真实性认可，对证明的问题均有异议，认为①原告临时用地手续到期后，在未获得土地行政主管部门许可的情况下，继续占用土地的行为违反法律规定；②原告取得的《临时建设工程规划许可证》[编号：(2017)建临设(001)]》、《临时建设工程规划许可证》[编号：(2018)建临设(001)]并不能取代土地行政主管部门的审批手续；③原告提供的《关于石河子市瑞博通商贸有限公司违法占地尽快拆除的通知》上载明的土地面积，不是实际测量面积，遥感检测图斑只是对发生变化的地块进行勾图，包含一个内容是违法用地的监测，面积是监测面积，被告要处理的这宗地是根据其实际占用的土地面积来确认的。因此，被告实地勘测的面积才是准确的占地面积。 综合原、被告的质证和辩论意见，本院认为，被告提交的证据1，系本案被诉具体行政行为，不能作为证据使用；原告虽对被告提交的证据3、5、6、7、8、9要证明的问题有异议，但其并没有提交相反证据予以反驳，故本院对被告提交的证据3、5、6、7、8、9予以采信。被告提交的其他证据，形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，内容真实，与本案具有关联性，法院予以采信。被告提交的法律规范依据，均为合法有效，法院予以确认。原告提交的证据1-4内容真实，与本案具有关联性，法院予以采信。 经质证、认证，本院确认如下事实： 2015年5月13日，石河子国家高新区管委会与石河子市西部建设有限责任公司签订《石河子高新区绿色环保高性能搅拌站项目协议》，该《项目协议》第一条第1项约定：乙方（石河子市西部建设有限责任公司）在甲方（石河子国家高新区管委会）行政区域内投资新建绿色环保高性能搅拌站项目，项目投资主体为石河子市西部建设有限责任公司；第5项约定项目用地采取租赁方式取得，土地租期为十年；第6约定了后期待高新区产业规划确定后，若符合我区产业定位发展，可根据情况协商采用土地出让的方式办理土地手续。 2015年5月15日，石河子市西部建设有限责任公司绿色环保高性能搅拌站项目在石河子南山新区经济发展局备案（石南管（投资）备[2015]0015号）。 2016年11月7日，原告取得兵团石河子高新技术产业开发区规划建设局下发的《临时建设工程规划许可证》[编号:2016建临设（040）]，有效期为六个月。 2017年3月17日，原告取得兵团石河子高新技术产业开发区规划建设局下发的《临时建设工程规划许可证》（编号:2017建临设（001）]，有效期为六个月。 2017年3月27日，原告取得石河子市国土资源局南区分局下发的《临时用地许可证》。该《临时用地许可证》上载明用地单位是石河子市瑞博通商贸有限公司，用途是临时设施（搅拌站、预制场等），用地性质为集体，用地面积为33348.9平方米，有效期2017年3月17日至2018年3月16日。 2018年3月16日，原告取得兵团石河子高新技术产业开发区规划建设局下发的《临时建设工程规划许可证》[编号：(2018)建临设(001)]，有效期为一年。 2017年11月20日，石河子市西部建设有限责任公司取得新疆兵团第八师环保局作出八师环审[2017]126号《关于高性能环保型商品混凝土项目环境影响报告表的批复》。 2018年3月16日，石河子市国土资源监察支队巡查中发现原告在××区交叉口以东、玛纳斯河西岸建设环保型预拌混凝土生产线项目办理的是临时用地手续，截至2018年3月15日到期。 2018年6月6日，石河子市国土资源执法监察支队对原告作出《责令改正违法行为通知书》（石国土资监责改字[2018]1号）。内容为：“石河子市瑞博通商贸有限公司：你公司在××区交叉口以东，修建环保型预拌混凝土生产线项目办理的临时用地手续，期限为一年，于2018年3月15日到期，至今也未补办临时用地手续。按照法律规定应当对土地进行复垦，截止目前仍未履行恢复土地原貌的义务，并继续进行使用，未按期归还土地使用权，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第五十七条和《土地复垦条例》第三条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十条的规定，现责令你公司自收到本通知书之日起十五个工作日内改正。逾期不改正的，将依照程序追究你公司法律责任。” 2018年9月7日，石河子市国土资源执法监察支队对原告作出并送达了《责令停止违法行为通知书》（石国土资监责停字[2018]178号）。内容为：“石河子市瑞博通商贸有限公司：你公司在××区交叉口以东，修建环保型预拌混凝土生产线项目办理的临时用地手续，截至2018年3月15日到期。2018年6月11日，我支队向你公司下达《责令改正违法行为通知书》（石国土资监责改字[2018]1号），责令你公司收到通知书15个工作日内改正。截止目前你公司既未办理用地手续、也未改正，继续占用土地的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第四项的规定，现责令你公司立即停止上述违法行为，听候处理。你公司主动纠正违法行为、消除违法状态的，可以依法从轻、减轻或者免于行政处罚。” 2018年9月7日，石河子市国土资源执法监察支队对原告违法占用土地的行为进行立案调查，制作询问笔录。经现场勘测，原告的法定代表人李明签字确认违法占地面积为25264.75平方米。石河子市国土资源局南区分局出具《关于石河子市瑞博通商贸有限公司违法占地情况说明及地类证明》，内容为：“石河子市瑞博通商贸有限公司临时用地项目于2018年3月15日到期，因疑似在玛河湿地保护区范围内，故未批准续期。分局已送达临时土地到期责令恢复土地原貌的通知书责令其恢复土地原貌，因其未按合同约定恢复土地原貌，现经支队查处。该宗地违法用地总面积为：25264.75平方米（合37.8971亩），占用地类为集体农用地15682.75平方米（其中耕地14539.75平方米，林地61平方米，水域及水利设施用地11平方米，交通运输用地1071平方米），未利用地9582平方米（其中裸地9582平方米），经查阅石河子市石河子镇土地利用现状图（2017年土地利用总体规划），不符合土地利用总体规划。2018年9月14日，石河子市国土资源局对本案进行会审讨论，认定原告的违法事实为：原告在××区交叉口以东、玛纳斯河西岸建设环保型预拌混凝土生产线项目办理的临时用地手续，占用土地25264.75元平方米（集体农用地15682.75平方米，其中耕地14539.75平方米，林地61平方米，水域及水利设施用地11平方米，交通运输用地1071平方米；未利用地9582平方米，其中裸地9582平方米），截至2018年3月15日到期。后未履行恢复土地原貌的义务，未按期归还土地使用权，并继续进行使用。原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第五十七条的规定。 2018年9月30日，原石河子市国土资源局向原告送达《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，告知原告存在的违法事实、拟对其作出行政处罚的内容、适用的法律依据、原告享有的陈述和申辩权利、申请听证的权利以及行使权利的期限。 原告在收到上述告知文书后向原石河子市国土资源局申请听证。2018年10月19日，原石河子市国土资源局依法举行了听证，并于2018年10月22日作出《关于石河子市瑞博通商贸有限公司行政处罚案件听证处理意见》，决定仍按处罚告知书中行政处罚内容予以处罚。 2018年10月22日，原石河子市国土资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第八十条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条的规定，对原告作出石国土资监行决字[2018]122号《行政处罚决定书》，处罚如下：1、责令退还非法占用的土地25264.75平方米；2、处以非法占用土地每平方米10元的罚款，计：25264.75平方米×10元/平方米=2526447.5元。并于2019年1月7日将该《行政处罚决定书》送达给了原告。原告不服，于2019年7月18日诉至法院，请求判如所请。 另查，2019年5月5日，八师石河子市党委办公室及八师石河子市政府办公室下发师市党办发[2019]50号《关于印发的通知》，将师市国土资源局的职责与其他七个部门的职责整合，组建师市自然资源和规划局，作为师市行政工作部门。2019年5月31日，石河子市自然资源和规划局正式挂牌成立。 本院认为，本案是一起因违法占用土地引发的行政纠纷。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。土地管理监督检查人员应当熟悉土地管理法律、法规，忠于职守、秉公执法。”第七十一条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。”根据上述法律规定，原石河子市国土资源局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，对本辖区内土地违法行为具有依法查处的职权。 本案争议的焦点是：原石河子市国土资源局对原告作出的石国土资监行决字[2018]122号《行政处罚决定书》认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确。 《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”第五十七条规定：“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限一般不超过二年。”第八十条规定：“依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条规定：“依照《土地管理法》第八十条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米10元以上30元以下。本案中，石河子市西部建设有限责任公司高性能环保型商品混凝土项目于2015年5月15日在石河子南山新区经济发展局予以备案，该项目租赁原告石河子市瑞博通商贸有限公司临时用地及附属设施。而原告经原石河子市国土资源局批准取得的《临时用地许可证》上载明其使用的土地性质为集体土地，土地用途为临时设施（搅拌站、预制场等），用地面积为33348.9平方米，有效期2017年3月17日至2018年3月16日。原告持有的《临时用地许可证》到期后，未办理《临时用地许可证》续期手续，继续占用该块土地。原石河子市国土资源局执法监察支队在巡查中发现了原告的上述行为，即于2018年6月11日向原告下达了《责令改正违法行为通知书》（石国土资监责改字[2018]1号），责令原告自收到本通知书之日起十五个工作日内改正。逾期不改正的，将依照程序追究原告法律责任。但原告一直未改正、办理用地手续，继续占用土地。2018年9月7日，石河子市国土资源执法监察支队对原告作出并送达了《责令停止违法行为通知书》（石国土资监责停字[2018]178号）。责令原告公司立即停止上述违法行为，听候处理。综上，原告的上述行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第五十七的规定，依法应当受到处罚。原石河子市国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第八十条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条之规定对原告作出：1、责令退还非法占用的土地25264.75平方米；2、处以非法占用土地每平方米10元的罚款，计：25264.75平方米×10元/平方米=252647.5元，符合法律规定。原石河子市国土资源局对原告作出行政处罚前履行了立案、调查询问、现场勘测、告知、听证、送达等程序，对原告作出石国土资监行决字[2018]122号《行政处罚决定书》，事实清楚，适用法律正确，程序合法。 关于原告提出原石河子市国土资源局将原告列为被处罚人，属于所列主体错误的意见。对此，本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定，临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限一般不超过二年。本案中，石河子市西部建设有限责任公司高性能环保型商品混凝土项目租赁原告石河子市瑞博通商贸有限公司临时用地及附属设施。原石河子市国土资源局将原告列为被处罚主体，并无不当。 关于原告提出：“该宗土地自审批使用一年后即2018年3月16日，已通过石河子高新区规划建设局的规划许可[编号:2018建临设(001）],有效期一年至2019年3月16日，原告已按该规划要求实施完成。该宗土地使用权为十年，是石河子市西部建设有限公司与石河子国家高新区管委会通过签订《项目协议》租赁取得。被告于2018年10月22日作出处罚决定，显然缺乏事实依据”对此，本院认为，石河子高新技术产业开发区规划建设局并无批准使用临时土地的法定职权，其给原告批复的临时建设工程规划许可证及与石河子市西部建设有限公司签订的《石河子高新区绿色环保高性能搅拌站项目协议》并不能取代土地主管部门的审批手续。故石河子市瑞博通商贸有限公司上述主张缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。 关于原告提出：“原石河子市国土资源局工作人员在对原告法定代表人李明调查谈话前亮明的身份与事后原告去被告处询问发现不是谈话人本人，经了解是由他人挂名调查，挂名人实施的调查谈话程序违法。”的问题。本院认为，被告提交的由原石河子市国土资源局工作人员于志刚、杨里波对原告法定代表人李明所做的询问笔录中载明，调查谈话前原石河子市国土资源局工作人员于志刚、杨里波向李明释明了身份，出示了执法资格证。李明当时认可，并未提出异议。现原告称经了解是由他人挂名调查，但原告就其陈述并未向法院提交相关证据予以证明。故，原告的陈述意见，无证据证明，本院不予采信。 关于原告提出石河子市国土资源局南区分局给原告下发的《关于石河子市瑞博通商贸有限公司违法占地尽快拆除的通知》中认定原告违法占地面积为12733.40平方米，而被告在石国土资监行决字[2018]122号《行政处罚决定书》中认定原告违法占地面积为25264.75平方米，认定占地面积有误的问题。本院认为，石河子市国土资源局南区分局给原告下发的《关于石河子市瑞博通商贸有限公司违法占地尽快拆除的通知》中认定原告违法占地面积12733.40平方米是根据国家下发的2018年度摇感监测图斑获取的监测面积，并非实际占地面积。原石河子市国土资源局根据原告法定代表人认可的现场勘测面积来确认原告违法占地面积，并无不妥。对原告称被告认定原告违法占地面积有误的主张，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告石河子市瑞博通商贸有限公司的诉讼请求。 诉讼费50元（原告已付），由原告石河子市瑞博通商贸有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆生产建设兵团第八师中级人民法院。 审判长  蒋学雷 审判员  吕江红 审判员  陈 锐 二〇一九年十一月十五日 书记员  李 红