河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终1990号上诉人（一审被告）修武县人民政府，住所地河南省修武县为民路**。法定代表人千怀贵，常务副县长。委托代理人胡斌，修武县司法局工作人员。委托代理人史国庆，河南宁城律师事务所律师。被上诉人（一审原告）曹永兴，男，回族，1966年1月15日出生，住河南省修武县。一审第三人修武县自然资源局（原修武县国土资源局），住，住所地河南省修武县幸福路**/div>法定代表人王仕国，局长。委托代理人苏亮，修武县自然资源局工作人员。上诉人修武县人民政府因被上诉人曹永兴诉其及一审第三人修武县自然资源局侵占宅基地行为违法一案，不服焦作市中级人民法院2019年5月10日作出的（2018）豫08行初266号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。本案现已审理终结。曹永兴一审诉称，其祖居修武县城关镇西关村，西关村民委员会规划给曹永兴父亲曹登科宅基地一处，位于西关村南后街**，按当时地价收费13000元整。分家后此新宅归曹永兴，建有两层楼房一座319.5平米，一层平房一座61.4平米，共计389.5平米，并于1996年3月13日经修武县房地产管理局颁发产监字第16674号房屋所有权证。当时社会状况政府都没有要求农村集体经济组织成员办理专门集体土地建设用地使用证，而修武县房地产管理局是修武县人民政府的房屋和建设用地产权登记和管理的职能机关。当时政策是地权随房权，所以曹永兴的房屋和宅地是合法的私有财产，近三十年来没有任何纠纷和争执。但是，2017年12月8日，修武县人民政府指示下属机关和县住房和城乡建设局，以拆除违法建筑为由，出动多人采取暴力将曹永兴住宅房屋强行拆除，2018年5月27日修武县自然资源局将曹永兴宅地强行侵占，理由和依据是2017年7月3日《修武县运粮河黑臭水体治理及生态改造征收补偿安置方案》，该方案第二条“征收范围为运粮河黑臭水体治理及生态环境改造区域内的建（构）筑物、附属物及其土地使用权。具体四至为：东起云台大道，西至青龙大道，全长2600米，南北至界，以规划红线为准。”曹永兴认为，修武县人民政府和修武县自然资源局以此为据，强行征收侵占曹永兴合法宅基地使用权，属于具体行政行为违法。理由：1.该方案不能作为征地的合法依据。2.违反《行政强制法》。修武县人民政府和修武县自然资源局既没有作出征收土地的行政决定，也没有申请人民法院执行，其强行征收占用曹永兴合法宅地具体行政行为违法。3.侵占曹永兴合法财产权利。曹永兴的宅基地是集体土地所有权人划拨给本村居民并且交了使用费，又经过人民政府对房屋宅地确权颁证，依法属于其合法私有财产。而修武县人民政府和修武县自然资源局没有合法依据，采取违法措施，强行征收占有曹永兴合法宅基土地，侵犯了曹永兴的合法财产权利。4.修武县人民政府和国土局2018年第5号征收土地方案公告和补偿安置方案公告不适用于本案。两公告是2018年6月8日，而征收占地行为在2018年5月27日。5.由于修武县自然资源局是修武县人民政府的下级职能机关，按照修武县人民政府的公告和指示行事，修武县人民政府应当承担责任。一审诉请：判决确认修武县人民政府强行征收占有曹永兴宅基地的具体行政行为违法，侵犯曹永兴合法财产权利。判决修武县人民政府停止侵害，返还宅地，恢复曹永兴使用权原状，并承担全部诉讼费用。维护《宪法》第十三条，保护公民合法的私有财产不受侵犯。曹永兴一审庭审中明确诉讼请求为：确认修武县人民政府侵占曹永兴的宅基地的行政行为违法。焦作市中级人民法院一审查明，1990年11月2日，曹永兴父亲曹登科向修武县城关镇西关村民委员会交纳13000元宅基地使用费，取得宅基地一块。1996年3月13日，修武县房地产管理局对在该地上建设的房屋颁发了产监字第16674号房屋所有权证，该证载明所有权人为曹永兴。2017年7月5日，修武县人民政府作出修政文〔2017〕147号《修武县人民政府关于印发运粮河黑臭水体治理及生态改造征收补偿安置方案的通知》，方案载明：征收范围为运粮河黑臭水体治理及生态改造区域内的建（构）筑物、附属物及其土地使用权。具体四至为：东起云台大道，西至青龙大道，全长2600米，南北至界，以规划红线为准。曹永兴的房屋在该方案确定的征收范围内，2017年12月8日曹永兴的房屋被拆除。修武县国土资源局曾作出征地告知书、征地听证告知书，并进行现场踏看、征地调查结果确认等，修武县人民政府亦进行征地信访稳定评估、作出被征地农民社会保障情况的说明并经焦作市人力资源和社会保障局审核，按程序上报后，2018年6月1日河南省人民政府作出豫政土〔2018〕724号《关于修武县2018年度第一批城市建设用地的批复》，内容为：同意修武县转用并征收城关镇东关村等8个农民集体经济组织集体耕地3.7344公顷、其他农用地0.5922公顷；征收城关镇东关村等9个农村集体建设用地23.6731公顷、未利用地0.0209公顷共计28.0206公顷（其中耕地3.7344公顷）。作为修武县2018年度第一批城市建设用地。曹永兴房屋所在土地亦在该批复征收范围内。2018年6月8日，修武县人民政府作出[2018]第05号《征收土地方案公告》。同日修武县国土资源局作出[2018]第05号《征地补偿安置方案公告》。2018年5月27日，曹永兴发现有人在其原使用的宅基地上施工，遂于2018年11月16日向焦作市中级人民法院提起行政诉讼。一审庭审中曹永兴称其知道土地是政府用于运粮河黑臭水体治理及生态改造项目，修武县国土资源局也称政府征收后作为运粮河黑臭水体治理及生态改造项目用地划拨给相关单位，由相关部门进行招投标，现项目正在建设中。一审法院另查明，曹永兴房屋被拆除后，向焦作市中级人民法院提起诉讼，请求确认修武县人民政府于2017年12月8日强拆曹永兴房屋的行为违法。河南省焦作市中级人民法院审理后作出（2018）豫08行初6号行政裁定，驳回曹永兴的起诉。曹永兴不服提起上诉，2018年8月2日河南省高级人民法院作出（2018）豫行终1684号行政裁定：一、撤销焦作市中级人民法院（2018）豫08行初6号行政裁定；二、指令焦作市中级人民法院继续审理此案。河南省焦作市中级人民法院审理后，于2018年12月28日作出（2018）豫08行初156号行政判决，确认修武县人民政府于2017年12月8日强拆曹永兴房屋的行为违法。修武县人民政府不服该判决提起上诉，现该案正在二审审理中。焦作市中级人民法院一审认为，本案争议焦点是曹永兴的原告资格、占地的责任主体及占地行为是否合法。一、原告资格。本案中曹永兴的房屋虽已被拆除，但其作为宅基地的原实际使用人，占地行为与曹永兴具有利害关系，曹永兴具备原告主体资格。修武县人民政府称开始征收时曹永兴的宅基地上已无任何附着物，曹永兴不具备诉讼主体资格的理由不能成立。二、占地的责任主体。修武县人民政府虽称其没有对曹永兴的宅基地进行侵占，但修武县人民政府曾作出《运粮河黑臭水体治理及生态改造征收补偿安置方案》，该方案明确了征收范围，曹永兴宅基地亦在该征收范围内，且修武县国土资源局也认可土地被政府征收后作为运粮河黑臭水体治理及生态改造项目用地划拨给相关单位，由相关部门进行招投标，现项目正在建设中，故曹永兴的宅基地被占用的责任应当由修武县人民政府承担，一审法院认定占地的责任主体是修武县人民政府。三、占地的合法性。修武县人民政府虽作出过《运粮河黑臭水体治理及生态改造征收补偿安置方案》，亦按程序上报征收土地，但河南省人民政府作出《关于修武县2018年度第一批城市建设用地的批复》，同意征收土地的时间是2018年6月1日，修武县人民政府在2018年6月8日才作出[2018]第05号《征收土地方案公告》，其于2018年5月27日就在涉案的宅基地上进行项目建设，明显违反法律规定，依法应确认违法。综上所述，曹永兴具备原告主体资格，修武县人民政府是占地的责任主体，修武县人民政府在河南省人民政府批复同意征收土地以及作出《征收土地方案公告》前即占用曹永兴宅基地的行为违反法律规定。一审判决确认修武县人民政府占用曹永兴宅基地的行为违法。修武县人民政府不服一审判决，向本院上诉称，被上诉人基于同一事实向法院多次起诉，属于重复起诉，依法应当驳回起诉。修武县住房和城乡建设局下达的修住建强决字[2017]012号决定书符合法定条件，应予支持。上诉人不是占地的责任主体，一审认定事实错误，相关部门的占地具有合法性。一审认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决，改判驳回一审原告的起诉。被上诉人曹永兴未提交书面答辩意见。一审第三人修武县自然资源局辩称同意修武县人民政府的上诉意见。本院二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条的规定，重复起诉应当是前诉和后诉的当事人相同、诉讼标的相同、诉讼请求相同或后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含，本案曹永兴针对不同行政机关的不同行政行为分别提起行政诉讼，不属于重复起诉。关于被诉占地行为的责任主体及合法性问题，从修武县人民政府公布的《修武县运粮河黑臭水体治理及生态改造征收补偿安置方案》看，曹永兴房屋位于该项目征收范围内，案涉区域的征收具体工作由修武县人民政府成立的指挥部组织落实，这从总体上确定了修武县人民政府的组织实施责任，同时由于当时河南省人民政府并未对案涉集体土地的征收进行审批，修武县人民政府的改造工作实际上属于“未批先征”的事实行为，故不能适用土地管理法中由土地管理部门具体落实安置补偿方案的规定，也不能认定由土地管理部门承担组织实施责任。河南省人民政府批准征收案涉集体土地的时间是2018年6月1日，而在此之前的同年5月27日即有人在案涉土地上进行施工建设，这应当推定是由该区域的征收改造组织者即修武县人民政府造成的，也即由其承担组织占地的法律后果。修武县人民政府在批准征收之前组织占用他人土地，明显缺乏法律依据，该占地行为应确认违法。综上，上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人修武县人民政府承担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 马 磊审判员 马传贤二〇一九年十一月一日书记员 玄晟颐