安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书(2019)皖行终1151号上诉人(一审原告)朱升林，男，1966年10月04日出生，汉族，住南京市秦淮区。被上诉人(一审被告)肥东县人民政府。住所地安徽省合肥市店埠镇人民路**。法定代表人姚飞,县长。委托代理人殷平勇，安徽华腾律师事务所律师。朱升林因诉肥东县人民政府行政强制一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2019)皖01行初80号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。朱升林向一审法院诉称，2004年原告向肥东县水利机械修配厂购买了位于肥东县店埠镇龙泉东路76号103室的房屋，该房屋为混合结构，房屋总层数为5层，该房屋产权面积为44.37平方米，房屋设计用途为商业服务，该房屋系临街门面房使用。2004年5月18日肥东县房产管理局向原告核发了该房屋的《房地产权证》（登记号：2004003381，权证字号：房地权东房字第**）。该房屋层高为4米多挑高户型，原告将房屋内部建设成二层，在此房屋中设立了餐厅和楼上包间从事餐饮服务。2017年6月26日被告发出《肥东县人民政府关于公开征求桴槎山路南段片区改造项目国有土地上房屋征收与补偿方案（征求意见稿)意见的公告》，该补偿方案于2017年7月25日开始生效。原告所在地的该房屋属于本次房屋征收的范围，房屋征收拆迁工作开始后，被告拆迁人员从来没有与原告进行商谈，也没有依法向原告送达《房屋评估报告》。2018年12月13日清晨被告组织了各行政部门的人员对原告的房屋进行了非法的强制拆除，在此之后原告与被告拆迁人员进行交涉均无结果。根据2011年1月21日国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定“确需征收房屋的，由市、县人民政府作出房屋征收决定书”。原告及周围群众至今没有看到该项目的《房屋征收决定书》，没有该决定书的征收项目整体均是违法行为。根据该条例第二十六条的规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”被告在进行违法强拆之前之后均没有依法作出《房屋补偿决定书》。被告的行为违反了该条法规的规定。根据该条例第二十八条的规定房屋强制拆迁应当由被告依法向人民法院申请强制执行，但是被告没有向法院申请执行，而是采取的组织市容等行政部门进行的强制拆迁。被告的行为违反了该条法规的规定。综上，原告认为被告上述的一系列行为已经违反了国家法律的规定，被告的行政行为已经构成严重违法，导致原告产生严重的财产损失，为此原告根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第十五条的规定向人民法院提起行政诉讼，请求：1.确认被告强制拆除原告房屋的行政行为违法;2.请求对被告制定的《桴槎山路南段片区改造项目国有土地上房屋征收与补偿方案（征求意见稿）》作为规范性文件一并审查其合法性；3.本案诉讼费由被告承担。一审法院经审理查明，原告诉称的房屋位于安徽省肥东县店埠镇龙泉东路76号103室，原告于2004年5月18日取得案涉房屋的《房地产权证》（权证字号：房房地权东房字第**，证载建筑面积为44.37平方米。2017年6月26日，肥东县人民政府发布《肥东县人民政府关于公开征求桴槎山路南段片区改造项目国有土地上房屋征收与补偿方案（征求意见稿）意见的公告》（以下简称《征求意见稿公告》），其中第二条明确店埠镇人民政府为本项目征收实施单位，负责组织实施本项目房屋征收与补偿工作。肥东县店埠镇人民政府于2018年4月9日作出店政[2018]31号《关于印发的通知》，其中第二条规定“桴槎山路南段片区改造项目征迁范围内涉及的单位自管公房、房改房和集资建房，由原产权单位或该单位现主管部门牵头组织实施负责征迁与补偿，店埠镇人民政府协调”。2018年4月10日，肥东县水务局与肥东县店埠镇人民政府共同作出《搬迁公告》，并对征迁人信息进行张榜公示，公示载明原告朱升林的房屋建筑面积为44.37平方米。2018年10月16日肥东县水务局作出的《关于上报依法强拆对象名单的函》,该函中将朱升林的案涉房屋以肥东县水务局原水利机械汽车修配厂集资房名义，上报给县拆迁领导小组办公室和肥东县店埠镇人民政府，作为依法强拆对象户。案涉房屋于2018年12月13日被拆除。另，肥东县店埠镇人民政府于2019年7月2日向该院出具《情况说明》，载明“为了保障桴槎南路正常施工，我镇依据《桴槎山路南段片区改造项目单位公房征迁与补偿方案》，根据县水务局要求对沿龙泉路六层楼房进行拆除（其中包括朱升林户房屋）。店埠镇城区管理中心人员在现场拉绳警戒，防止无关人员随意走动，造成不必要伤害等影响，然后拆迁公司组织挖掘机将沿龙泉路六层楼房给予拆除。”一审法院认为，本案中肥东县店埠镇人民政府于2018年4月9日作出的店政[2018]31号《关于印发的通知》、肥东县水务局与肥东县店埠镇人民政府于2018年4月10日共同作出《搬迁公告》、肥东县店埠镇人民政府于2019年7月2日出具的《情况说明》等与《征求意见稿公告》第二条中关于项目征收实施单位为肥东县店埠镇人民政府的内容可以相互印证，证明案涉房屋拆除行为的具体实施主体是肥东县店埠镇人民政府，以镇政府为被告的案件依法应由基层人民法院管辖。此外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案证据不能证明肥东县人民政府直接组织实施了案涉房屋拆除行为，上述肥东县人民政府发布的《征求意见稿公告》中对征收实施单位以及征收程序的规定，并不能推定肥东县人民政府有具体组织实施拆除案涉房屋的行为，且案涉发布《征求意见稿公告》以及有关对强拆对象户的报批等行为并不直接对房屋的拆除发生法律效果，对外产生法律效力的是肥东县店埠镇人民政府的具体组织实施行为，被诉的拆除房屋行为的法律后果不应由肥东县人民政府承担。原告以肥东县人民政府为被告提起的诉讼没有事实根据，属于错列被告。经该院在庭审中释明，原告坚持对肥东县人民政府的起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，裁定驳回原告朱升林的起诉。朱升林上诉称，一、上诉人向一审法院提交的《肥东县人民政府关于公开征求桴槎山路南段片区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案的公告》《店埠镇紧急筹备拆迁安置小区土地报批》《公证书》等各项证据，可以证明肥东县人民政府是本案适格被告。本次项目的征收和拆迁行为是肥东县跨各行政部门的整体联动行为，能调动各行政机关和司法人员的机关只能是肥东县人民政府。因此，肥东县人民政府是征收主体，本次非法强拆行为的行为主体应是该政府，其应当承担相应法律责任。二、肥东县人民政府否认其组织拆迁，但没有提供证据证明。其于一审庭审后提交的肥东县店埠镇人民政府出具的《情况说明》，系该政府对被诉强拆行为的自认，一审法院没有组织上诉人进行质证，程序违法。综上，肥东县人民政府是本案适格被告，请求依法撤销一审裁定，并指令一审法院继续审理。肥东县人民政府答辩称，从答辩人提交的证据看，强拆前，肥东县店埠镇人民政府下发《桴槎山路南段片区改造项目单位公房征迁与补偿方案》，肥东县水务局成立了肥东县水务局桴槎山路南段片区改造单位公房征迁办公室，张贴了《桴槎山路南段片区改造项目单位公房征迁与补偿方案》，召开征迁动员会，并与肥东县店埠镇人民政府联合下发《搬迁公告》，肥东县水务局多次派人与被答辩人沟通。肥东县店埠镇人民政府的《情况说明》也明确载明强拆过程。由此可见，被答辩人称答辩人是强拆主体，没有事实根据。请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。朱升林向一审法院提举下列证据：证据1.《房地产权证》、身份证复印件，证明2004年5月18日，原告获得的物权证书，房屋为原告合法财产；房屋性质为商业，面积为44.37平方米。证据2.《建设工程规划许可证》《土地使用权证》，证明1995年12月29日商住楼获得规划审批，建筑规模1812.5平方米；1989年7月23日肥东县人民政府颁发用地面积为9213.38平方米的土地证，土地为国有土地。证据3.《肥东县人民政府关于公开桴槎山路南段片区改造项目国有土地上房屋征收与补偿方案（征求意见稿）意见的公告》，证明被告肥东县人民政府的行政行为；被告未取得房屋征收决定书。证据4.《店埠镇紧急筹备拆迁安置小区土地报批》，证明被告未按规定准备房源用于房屋产权调换。证据5.《关于上报依法强拆对象户名单的函》，证明肥东县水利局向被告报备拟强拆名单，拆迁过程中有5家单位联动，被告将责任推向肥东县店埠镇人民政府，与本文件不符。证据6.现场照片、违法强拆录像，证明违法强拆的现场状况；原告合法房产被全部损毁。证据7.书面证人证言，证明没有房屋征收决定书；目击强拆事件的发生；未按法定程序进行。两位证人都是朱升林的邻居。证据8.《肥东县国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》《合肥市国有土地上房屋征收与补偿办法》，证明被告的行政行为不仅违反上级政府的规定，而且也违反自己颁发的规定，两个办法都是明确了市、县人民政府为作出房屋征收决定或者补偿方案的主体，并非被告推卸的由肥东县店埠镇人民政府承担。证据9.公证书，证明证据3、4来源是被告的政府网站公布，证明本案行政行为是由被告作出的。证据10.原告于庭审前向一审法院申请王国民、梁立传作为证人出庭作证，因梁立传不能听清法庭向其宣读权利义务及询问，一审法院依法准许王国民作为证人出庭作证，王国民证言的主要内容同证据7。肥东县人民政府向一审法院提交下列证据：证据1.《肥东县人民政府关于公开征求桴槎山路南段片区改造项目国有土地房屋征收与补偿（征求意见稿）意见的公告》，证明肥东县人民政府明确桴槎山路南段片区改造项目国有土地房屋征收的征收单位为肥东县店埠镇人民政府。证据2.《桴槎山路南段片区改造项目单位公房征迁与补偿方案》。证据3.相关公示照片，证明肥东县水务局及时对被征迁户进行动员及公示。证据4.照片，证明肥东县水务局对朱升林在做工作。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，本案的核心争议是上诉人朱升林起诉的被告是否适格的问题。在行政诉讼中，被告适格包含两个层面的含义。一是形式上适格，亦即《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二项规定的“有明确的被告”。所谓“有明确的被告”，是指起诉状指向了具体的、特定的被诉行政机关。但“明确”不代表“正确”，因此被告适格的第二层含义则是实质性适格，也就是《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定的,“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。又按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，提起诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实根据”，这里的“事实根据”就包括被告“作出行政行为”的相关事实根据。就本案而言，上诉人以肥东县人民政府对其房屋实施了强制拆除行为为由，以该政府为被告提起本次诉讼，被告虽然是明确的，但并不全部符合实质性适格的要求。首先，肥东县人民政府否认其组织或实际参与实施了拆除行为；其次，上诉人提交的证据也不能证明被诉拆除行为系肥东县人民政府组织实施；第三，肥东县人民政府发布的《征求意见稿公告》及有关对强拆对象的报批行为，均未对当事人涉案房屋直接发生拆除的法律效果，故不能据此直接推定该政府系被诉拆除行为的实施主体。在此情况下，上诉人仍坚持以肥东县人民政府为被告进行诉讼，显然不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项要求的“事实根据”。反之，综合肥东县店埠镇人民政府作出的店政[2018]31号《关于印发的通知》、肥东县水务局与肥东县店埠镇人民政府共同作出的《搬迁公告》等与《征求意见稿公告》第二条中关于项目征收实施单位为肥东县店埠镇人民政府的内容，可以推定肥东县店埠镇人民政府系被诉拆除行为的具体实施主体，而该政府向一审法院出具的《情况说明》只是进一步印证了这一推定。因此，一审认定本案适格被告是肥东县店埠镇人民政府，并无不当。综上，在一审法院予以释明的情况下，上诉人仍拒绝变更被告，一审法院裁定驳回朱升林的起诉正确。朱升林的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张志强审判员  王新林审判员  钟祖凤二〇一九年十一月十四日书记员  潘玉丹附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……