山东省烟台市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)鲁06行终324号 上诉人（原审原告）张伯翠，女，1948年7月21日出生，汉族，住山东省烟台市芝罘区。 委托代理人王巧玲，女，1973年9月14日出生，汉族，住山东省烟台市芝罘区。 被上诉人（原审被告）烟台市公安局芝罘分局，住所地：山东省烟台市芝罘区市府街**。 法定代表人杨国峰，局长。 被上诉人（原审被告）烟台市芝罘区人民政府，，住所地：山东省烟台市芝罘区市府街** 法定代表人杨波，区长。 上诉人张伯翠因治安行政处罚和行政复议一案，不服山东省烟台市芝罘区人民法院（2018）鲁0602行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定事实：2018年11月14日，上诉人采用走访形式到北京信访，后被烟台市芝罘区驻京工作人员劝返。2018年11月27日下午，上诉人携带上访材料信访，在北京府右街（北京中南海附近）被北京当地公安机关送至马家楼接济中心。次日，烟台市公安局芝罘分局（以下简称芝罘公安分局）立案受理，在当天依法传唤上诉人，并对上诉人、迟军波进行了询问。传唤证中载明，此件已由两名民警向上诉人宣读，上诉人拒绝签字；被传唤人家属通知书中载明，此件已由两名民警向上诉人家属王巧玲宣读，王巧玲拒绝签字。上诉人在询问笔录中陈述的事情经过是：2018年11月27日上午，上诉人在国家信访局上访，其丈夫是军人，还想到部队去反映问题，所以11月27日下午想去认认门，在公交车上，司机告诉在哪一站下车其就下车了，之后，看见一个部队大院，门口站岗的告诉上诉人让明天来，上诉人就在附近溜达，走着走着就到了府右街，在府右街公交站点，有个警察过来问上诉人是干什么的，上诉人说是上访的，警察说在这等一会，一会有车来带其去解决问题，过了一会来了一辆车，警察让其上车，上车后，把上诉人和其他人一起送到一个地方集中，听别人说这里是马家楼接济中心，到了晚上，烟台市芝罘区的两个工作人员把上诉人从马家楼接了出来，烟台市芝罘区幸福办事处的一个工作人员坐火车把上诉人送回了烟台。迟军波在询问笔录中陈述：其共两次把上诉人从北京送回烟台，第一次是2018年11月14日；第二次是2018年11月27日15时30分许，其接到信访驻京办通知，说北京警方在中南海地区将上诉人查获，人被送往马家楼接济中心，其会同被上诉人驻京办人员去马家楼将上诉人带回，到北京南站乘车往烟台走，在路上其问上诉人去中南海地区干什么，上诉人说是去中央军委上访，当天下午不接访，她准备第二天再去，她经过中南海地区府右街等14路车，准备坐14路车到北京南站，在车站点被北京公安查获，然后北京公安把她送到了马家楼接济中心。2018年11月28日，芝罘区驻京工作小组帮助工作的民警贾毅出具的工作情况中载明：2018年11月27日16时许，其接到驻京办公室通知，芝罘籍上访人员张伯翠因到中南海活动，被北京警方带离并分流到马家楼接济服务中心，接通知后，其与幸福办事处工作人员迟军波等人员一起到了马家楼，经过现场做工作，将上诉人接出马家楼，后送到北京南站，由迟军波陪同乘车回烟台。 2018年11月28日，芝罘公安分局对上诉人进行行政处罚告知，上诉人拒绝签字，两名民警记录在案。同日，芝罘公安分局作出烟公芝（福）行罚决字〔2018〕3331号行政处罚决定并向上诉人送达，上诉人拒绝签字，两名民警记录在案。上诉人不服，向烟台市芝罘区人民政府（以下简称芝罘区政府）申请行政复议。芝罘区政府受理后，向芝罘公安分局下达答复通知书。2018年12月12日，芝罘公安分局提交行政复议答复书及相关证据材料，芝罘区政府对具体行政行为进行了审查。2019年1月10日，经负责人同意后，芝罘区政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第㈠项的规定，作出烟芝政复决字〔2018〕44号行政复议决定，维持原具体行政行为，并将该行政复议决定送达给上诉人及芝罘公安分局。上诉人不服，提起本案行政诉讼。 一审庭审中，上诉人认为迟军波出具的书面证明材料中只说在14路站点等车被北京公安查扣，没有提到中南海和府右街，且迟军波在书面材料中称上诉人没有非访行为。上诉人申请迟军波出庭质证，经一审法院通知，迟军波到庭质证，质证中，迟军波认可在公安机关所做的笔录、书写书面材料以及录音的真实性，并陈述其没有亲自看到上诉人在北京中南海扰乱公共场所秩序，其是接到驻京办工作人员通知到马家楼接人，接人后曾问上诉人为何去中南海，上诉人告诉其不知道哪是中南海，是去14路站点坐车，她当时也不知道那个站点叫什么，14路站点在中南海地区府右街附近。另，上诉人在庭审中陈述11月27日去北京的目的是：“我上军委去，我下午去，军委告诉我下午不办公，我就要回去，打听人去14路站点，在14路车站点等车，准备去北京南站休息，当时等车的具体哪个站点不知道，北京警察在14路站点问我干什么，我说上访，他告诉我别走了，后来来了个车就把我拉走了，拉到哪我也不知道。” 一审法院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作，县级以上地方各级人民政府公安部门负责本行政区域内的治安管理工作。芝罘公安分局作为本行政区域内治安行政管理机关，对违反治安管理的行为进行查处，是其履行法定职责的行为。芝罘区政府作为本行政区域内的复议机关，对公民、法人或者其他组织依照法律规定申请的行政复议，具有受理、审查并作出复议决定的法定职责。 《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。根据上述规定，上诉人的居住地在烟台市芝罘区，故其违法行为可以由芝罘公安分局管辖。上诉人关于芝罘公安分局无权处理的主张与上述规定不符，不予采纳。 关于芝罘公安分局对上诉人所作行政处罚决定是否合法的问题。《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出；第二十条第一款规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：……㈥扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为；第四十七条第一款规定，违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育；第二款规定，经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定，有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：…㈡扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。公民在行使信访权利时应符合法律、法规的规定。北京中南海附近不是有关机关设立或者指定的信访接待场所，不接待信访人走访。本案中，上诉人于2018年11月27日携带信访材料在北京中南海附近走访，被北京警方发现并分流送到北京市马家楼接济中心，上述事实有上诉人、迟军波的询问笔录、芝罘区驻京工作小组帮助工作的民警贾毅的工作情况等予以证实，虽然上诉人称对其的询问笔录存在引诱威胁，但并没有提供相关的证据予以证明，另上诉人称芝罘公安分局没有给上诉人传唤证以及未通知被传唤人家属的主张，与查明的事实不符，不予采纳。此外，上诉人还对迟军波的询问笔录提出异议，并提交了迟军波的书面材料，但经迟军波到庭接受质证，迟军波对询问笔录予以认可，并且庭审中上诉人也明确陈述北京的警察问其干什么，上诉人称去上访，北京警察让其别走，派车将其拉走的事实。因此，上诉人提供的上述证据无法否定上诉人于2018年11月27日下午在北京中南海附近走访的事实。 芝罘公安分局受理此案后，依法进行了传唤、调查取证、处罚告知，最后经审批作出涉案行政处罚决定，程序合法，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。芝罘区政府受理上诉人行政复议申请后，向芝罘公安分局发出行政复议答复通知书，要求该局在法定期限内提交行政复议答复书及相关证据材料，在芝罘公安分局提交书面答复书及证据和法律依据后，芝罘区政府经审理作出的烟芝政复决字〔2018〕44号行政复议决定，认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回上诉人的诉讼请求。案件受理费50元，由上诉人负担。 上诉人张伯翠的上诉请求：一、撤销一审判决；二、诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：2018年11月28日，芝罘公安分局将上诉人非法拘禁16小时，滥用职权，诬告陷害上诉人在北京中南海附近滞留上访，扰乱公共秩序，违法拘留上诉人5天。芝罘公安分局没有北京案发地派出所移交地方处罚手续，超越职权，滥用职权，违反法定程序，适用法律、法规错误，认定事实不清，主要证据不足。一审法院认定事实错误，适用法律、法规错误，判决不公正、不合法。 被上诉人烟台市公安局芝罘分局未提交答辩意见。 被上诉人烟台市芝罘区人民政府辩称，一、芝罘公安分局作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确。上诉人、迟军波的询问笔录等相关证据证实上诉人于2018年11月14日携带上访材料在北京上访，被驻京工作人员劝返后，于11月27日再次在中南海附近滞留，其行为已经构成扰乱公共场所秩序。芝罘公安分局据此作出行政处罚，认定事实清楚、适用法律正确。由于上诉人已满70周岁，芝罘公安分局未对其送至拘留所执行，符合法律规定。二、芝罘区政府作出的行政复议决定符合法律规定。芝罘区政府于2018年12月4日收到上诉人提出的行政复议申请，经审查后，受理本案并下达答复通知书，后对涉案具体行政行为进行审查。2019年1月10日，经负责人同意，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第㈠项的规定作出烟芝政复决字〔2018〕44号行政复议决定并依法送达给各方。故请求驳回上诉人的诉讼请求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”根据上述规定，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的,可以由违法行为人居住地公安机关管辖。《信访条例》第四条规定：“信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。”根据信访工作属地管理、分级负责的原则,本案上诉人的违法行为虽然发生在北京,但上诉人户籍地在被上诉人管辖区域内,故被上诉人对上诉人的违法行为具有管辖权。上诉人认为芝罘公安分局不具有管辖权,本院不予支持。 《信访条例》第十八条一款规定：“信访人通过走访形式提出信访事项的,应当到有关机关设立或指定的接待场所提出。”中南海周边不是信访接待场所,不接待信访人员走访。鉴于中南海的特殊性,上诉人到北京中南海周边非访区进行上访行为,应当认定为扰乱公共场所秩序的行为。本案中，被上诉人提供的证据足以证明上诉人具有扰乱公共秩序的行为，上诉人称对其的询问笔录存在引诱威胁并对迟军波的询问笔录提出异议，但上诉人提供的证据无法否定上诉人于2018年11月27日下午在北京中南海附近走访的事实。芝罘公安分局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款㈡项对上诉人作出行政拘留五日的行政处罚在法律规定的处罚幅度内；由于上诉人已满七十周岁，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十一条第㈢项，决定对其不送拘留所执行。芝罘公安分局的行政行为适用法律、法规正确,证据确实、充分,芝罘公安分局在作出行政处罚决定前,依法履行了询问、告知、处罚等相关程序,程序合法。芝罘区政府受理上诉人行政复议申请后，依法向芝罘公安分局发出行政复议答复通知书，在芝罘公安分局提交书面答复书及证据和法律依据后，芝罘区政府经审查在法定期限内作出烟芝政复决字〔2018〕44号行政复议决定程序合法。上诉人请求撤销行政处罚决定和复议决定没有事实根据和法律依据。 综上，上诉人的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第㈠项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张伯翠负担。 本判决为终审判决。 审判长  鲁晓辉 审判员  吴继辉 审判员  纪晓静 二〇一九年十一月二十八日 书记员  付 帅