贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔27行终212号上诉人（一审被告）独山县麻万镇人民政府，住所地贵州省独山县麻万镇。法定代表人何异军，该镇政府镇长。委托代理人吴吉远，该镇政府副镇长。委托代理人莫黔斌，该镇政府工作人员。被上诉人（一审原告）彭长贵，男，汉族，1975年2月8日生，贵州省独山县人，住该县麻万镇。委托代理人祁泳予，广东禅信律师事务所律师，特别授权代理。上诉人独山县麻万镇人民政府（以下简称麻万镇政府）因与被上诉人彭长贵土地行政强制执行争议一案，不服贵州省都匀市人民法院（2019）黔2701行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月18日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审经审理查明：2017年3月1日，独山县人民政府发布《关于新建贵阳至南宁铁路（××）建设项目征收（用）土地的公告》（以下简称《征收公告》），征收该县影山镇、麻万镇、百泉镇、基长镇境内约4000余亩土地作为铁路建设用地。同年5月1日，彭长贵与案外人陈柏林分别同独山县麻万镇石牛居委会纳朝组村民陆方权、陆方成、陆方海、陆方林四人签订《农村土地出租合同》，约定租赁该四人的承包地共计4.8亩用于发展种植、养殖业，租期至2022年5月1日，土地租金为每年每亩2000元。独山县麻万镇石牛居民委员会在见证方处盖章确认。2018年3月30日，麻万镇政府向独山县人民政府呈报《关于〈新建贵阳至南宁××**麻万段土地征收补偿实施方案〉的请示》。同年4月15日，独山县人民政府办公室作出《关于新建贵阳至南宁铁路影山等镇土地征收补偿实施方案的批复》，原则同意麻万镇政府作出的征收补偿实施方案。因贵阳至南宁铁路（××）项目建设需要征收彭长贵承租的部分土地，2018年8月20日，麻万镇政府征地组工作人员莫黔斌与施工单位代表谭某对彭长贵承租土地的地上附着物进行了外业勘查，但彭长贵并未在《贵南铁路（独山段）项目建设征用地上附着物外业勘查表》上签字确认。2018年10月11日，麻万镇政府与贵南铁路独山县建设指挥部联合向彭长贵下发《通知》，认定彭长贵于2017年9月私自租赁经济开发区规划范围内石牛居委会纳朝组陆方成、陆方权等四户农户土地约5亩，并于同年11月利用夜间作业在该片土地上突击栽种大量罗汉松等经济苗木。按照《独山县人民政府关于严格规范独山产业园区规划发展的公告》以及《征收公告》的相关规定，认为彭长贵租赁、栽种经济苗木均未得到批准，在上述《征收公告》发布之后在贵南高铁项目红线内利用夜间突击栽种经济苗木，伺机套取国家补偿资金，造成恶劣影响。根据上述《征收公告》的规定，要求彭长贵于2018年10月18日前将该片突击栽种的所有苗木全部移除并恢复土地原状，逾期未移除的，将依法强制清除。2018年10月31日，麻万镇政府将彭长贵部分承租土地上的苗木强制清除。彭长贵认为其种植苗木系对承租土地的合理使用，不需要经麻万镇政府批准，麻万镇政府未经法定程序即强制清除其苗木的行政行为违法。故起诉至人民法院，请求判如所请。一审法院认为，彭长贵通过与他人签订《农村土地出租合同》，租赁土地用于种植经济苗木，并不违反法律、法规的强制性规定，系对农村集体土地的合理利用，依法应当受到保护。涉案土地虽经批准征收为建设用地，但麻万镇政府作为乡、镇人民政府，法律并未授权其对违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的行为具有强制执行权。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”以及《中华人民共和国行政强制法》第五十三条“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”的规定，麻万镇政府强制清除彭长贵在租赁土地上栽种的苗木的行为，超越其法定职权，且该行政强制执行行为已实际执行完毕，不具有可撤销内容。故，对彭长贵请求判决确认该行为违法的主张，予以支持；对麻万镇政府辩称彭长贵违法抢栽抢种，伺机套取国家补偿资金，其已经履行告知义务，其强制清除行为合法的意见，不予采纳。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认麻万镇政府于2018年10月31日强制清除彭长贵在租赁土地上种植的苗木的行政强制执行行为违法。一审宣判后，上诉人麻万镇政府不服，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，并将本案发回重审或改判驳回被上诉人彭长贵的一审诉讼请求；本案一、二审诉讼费由被上诉人彭长贵承担。主要事实与理由：一、被上诉人在征收范围内抢栽苗木的行为违法。上诉人提交的证据可以证明，2017年3月1日独山县人民政府发布《征收公告》，确定的征收范围为独山县影山镇、麻万镇、基长镇约4000亩土地，在征收范围内禁止任何形式抢栽、抢种苗木的行为，且在征收案涉土地前已将《征收公告》予以张贴公示。被上诉人在明知政府公告的征收范围后，租赁他人土地并于2017年11月以夜间抢栽、抢种的方式种植苗木，其行为是为了套取国家征收补偿款，违反相关法律规定。因此，上诉人在经责令被上诉人自行移除其苗木并恢复土地原貌无果的情况下，有权对其抢栽的苗木予以强制清除，以纠正其违法行为。二、上诉人作为独山县人民政府的下级人民政府，根据法律规定以及县人民政府的工作安排、授权，有权对辖区内的违法行为进行处置。上诉人发现被上诉人在征收范围内抢栽苗木的违法行为后，依法责令其限期整改，但其逾期未予整改。在此情况下，上诉人根据法定程序对其苗木进行强制清除，符合法律规定。综上，上诉人实施的被诉强制清除行为并不存在违法情形，一审判决不符合法律规定，应予撤销。被上诉人未提交书面答辩意见和新证据，其委托代理人在二审询问中辩称，一、至上诉人通知被上诉人限期自行移除苗木前，被上诉人均不知道案涉土地存在被征收的可能；二、被上诉人种植苗木的行为是合法的、正常的经营行为，不是抢栽、抢种；三、上诉人实施的强制清除行为明显违反法律规定。故，请求驳回上诉、维持原判。各方当事人向一审法院提供的证据、依据均已随案移送本院。上诉人在二审中提交的视频光盘、《贵南铁路工程建设（麻万段）征收土地补偿协议》，经审查，均形成于本案一审诉讼前，其在一审中无正当理由不予提交而在二审中提交，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条关于新证据的规定，本院依法不予接纳。二审查明的事实与一审法院查明的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，本案的主要争议焦点为上诉人对被上诉人栽种的案涉苗木实施的强制清除行为是否合法。上诉人于2018年10月31日对被上诉人在其承租土地上栽种的苗木实施的强制清除行为，系行政强制执行行为。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第五十三条规定“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”强制执行行为只能由具有行政强制执行权的行政机关实施，没有行政强制执行权的行政机关则须依法申请人民法院执行。本案上诉人对涉案苗木不具有强制清除的法定职权，上诉人迳行对其强制清除，超越法定职权。同时，依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条规定，行政机关在实施强制执行行为前，应当先向当事人作出行政决定，告知当事人在决定的期限内履行义务；当事人在期限内不履行义务的，行政机关应当以书面形式催告当事人履行，并告知当事人享有的陈述权、申辩权等权利、义务；经催告，若当事人逾期仍不履行义务且无正当理由的，行政机关还须以书面形式作出载明有申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限等事项的强制执行决定，并送达当事人等法定程序后，才可依法强制执行或申请人民法院执行。这是法定程序，不可省略和逾越。而本案中，上诉人并未提供证据证实其已履行了这些法定程序。故，上诉人实施的强制清除行为程序违法。一审法院在被上诉人尚未证实其承租土地的行为和栽种苗木的行为是否合法、合规的情况下，便将被上诉人的上述行为认定为依法应当予以保护的行为依据不足，且这也超出了本案诉请范围。本院予以指正。综上所述，上诉人实施的被诉行政强制清除行为，超越法定职权，违反法定程序，理应予以撤销，但鉴于被诉行政强制清除行为已实施完毕，不具有可撤销内容。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，应判决确认违法。一审判决并无不当，应予以维持；上诉人的上诉请求不能成立，依法不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人独山县麻万镇人民政府承担。审判长  王亮海审判员  李雪莹审判员  马 丹二〇一九年十一月二十八日法官助理蒲兴余书记员甘运祥附：本裁判文书适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决麻万镇政府重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对彭长贵权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）麻万镇政府改变原违法行政行为，彭长贵仍要求确认原行政行为违法的；（三）麻万镇政府不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2.《中华人民共和国行政强制法》第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。第三十八条催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。