北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2019）京02行终1869号上诉人（一审原告）郑文江，男，1963年6月28日出生，汉族，北京市东城区环境卫生服务中心机械清扫队工作人员，住北京市东城区。被上诉人（一审被告）北京市东城区城市管理综合行政执法局，住所地北京市东城区北京站东街老钱局胡同甲14号。法定代表人吴志辉，局长。委托代理人张骥，北京市东城区城市管理综合行政执法局工作人员。委托代理人邓阳，北京市东城区城市管理综合行政执法局工作人员。上诉人郑文江因诉北京市东城区城市管理综合行政执法局（以下简称东城城管执法局）所作限期拆除决定一案，不服北京市东城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2019）京0101行初912号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。2019年7月16日，东城城管执法局作出京东城管限拆字〔2019〕050001号《限期拆除决定书》（以下简称被诉限拆决定），主要内容为：2017年3月17日，东城城管执法局安定门执法队队员在检查中发现，郑文江有搭建违法建设行为，遂予以立案调查。经查，郑文江实际管理并使用的位于北京市东城区赵府街XX号院门前西侧东起第四间的建筑物，坐北朝南，砖混结构，东西长4.08米、南北宽2米，高2.4米，建筑面积8.16平方米。该处建筑物未依法取得建设工程规划许可证，违反了《北京市城乡规划条例》（北京市人民代表大会常务委员会公告〔十三届〕第4号）第二十三条第一款的规定，属于违法建设。以上事实有《现场检查笔录》《现场勘验笔录》《询问笔录》和原北京市规划委员会出具的《关于东城区赵府街XX号规划审批情况的函》（规东执函【2017】339号）、现场照片等证据在案佐证。依据《北京市城乡规划条例》第六十六条第一款之规定，责令郑文江于十五日内拆除上述违法建设，并接受复查。逾期不拆除上述违法建设，将报经北京市东城区人民政府责成有关部门，依法实施强制拆除。郑文江向一审法院诉称，郑文江在东城区赵府街20号承租公房一间，使用面积11.4平方米，登记户籍人口三人，在承租房对面有一间8平方米左右的自建房。2019年7月22日，东城城管执法局认为郑文江的自建房为违法建设，给郑文江下发了被诉限拆决定。郑文江认为，郑文江的自建房建于上世纪八十年代，但东城城管执法局认定郑文江自建房为违法建设的依据为2009年10月1日起实施的《北京市城乡规划条例》。根据《中华人民共和国立法法》第九十三条的规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往。故不应认定郑文江自建房为违法建设。被诉限拆决定称2017年3月17日安定门城管队队员在检查中发现郑文江有搭建违法建设行为，该认定没有事实依据。郑文江认为，东城城管执法局所称的《现场检查笔录》等均不能证明郑文江有违法建设行为。作为被诉限拆决定证据的北京市规划委员会出具的《关于东城区赵府街XX号规划审批情况的函》认为自建房未取得规划许可证。但东城区规划局1987年才成立，而自建房在此前已经存在，自建房建设时没有规划许可制度，不可能有规划许可证。规划委也未认定郑文江的自建房为违法建设。郑文江认为，根据《北京市城乡规划条例》第六十六条第一款规定，郑文江在2009年10月1日以后没有进行过违法建设，规划行政主管部门也未责令郑文江停止建设。2011年4月1日起实施的《北京市禁止违法建设若干规定》规定，城镇违法建设是指未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证或者未按照许可内容进行建设的城镇建设工程。郑文江没有违反上述禁止规定进行违法建设。根据北京市人民政府2010年印发的《北京市人民政府印发关于建立制止和查处违法用地违法建设联动工作机制意见的通知》（京政发[2010]15号）第十条规定，城市管理综合执法机关按照市政府规定的工作分工，负责对城镇建设工程（含临时建设）未取得建设工程规划许可证（含临时）进行建设的违法建设行为进行查处，依法作出责令停止建设、限期拆除并处罚款。依据该条规定，城市管理综合行政执法部门只能对违反法律规定的建设行为进行查处，不能对法律实施以前就有的建筑物进行查处。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，东城城管执法局对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。东城城管执法局未提交责令停止建设限期整改通知书等有关执法证据，且通过航拍、卫星遥感技术等先进技术和行政手段都不能证明涉案自建房的建设年代，说明涉案自建房建设时没有违反法律的禁止性规定，东城城管执法局亦没有证据证明郑文江有违法建设行为。综上，被诉限拆决定事实不清、证据不足，适用法律不当。故郑文江请求法院撤销东城城管执法局作出的被诉限拆决定。东城城管执法局向一审法院辩称，一、根据《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》（北京市人民政府令第197号）第五条第十二项及《北京市禁止违法建设若干规定》第九条的规定，城管执法机关有查处违法建设的职责。二、东城城管执法局认定郑文江存在违法建设事实清楚、证据确凿。2017年3月17日，东城城管执法局的执法人员接群众举报东城区赵府街XX号有违法建设行为。经现场检查和勘验，位于赵府街XX号院门西侧东起第四间建有一处砖结构一层建筑物，东西4.08米，南北2米，面积8.16平方米。2017年4月5日，经原北京市规划和国土资源管理委员会确认，上述建筑物未依法取得《建设工程规划许可证》。经东城城管执法局查明，郑文江住北京市东城区赵府街20号2号房，系承租的公房，涉案建筑物建于所租公房的对面（北侧），现由郑文江实际管理并使用。在调查过程中，郑文江先后三次接受东城城管执法局询问，表示其自1994年搬来所租公房居住，涉案建筑物由其本人使用，但主张房屋建于1982年，其本人参与了建设。针对郑文江的主张，东城城管执法局要求郑文江提供能够证实涉案建筑物建设时间的相关证明，郑文江未能提供相关证据。为证实郑文江关于建设时间的申辩意见，东城城管执法局向北京市测绘设计研究院查询了原北京市测绘处关于北京市东城区赵府街地区的测绘成果图，根据1971年3月测图、1972年8月及1989年9月修测的两份测绘图显示，涉案建筑物坐落位置处为空地，并无建筑物存在。故涉案建筑物应当形成于1989年后。同时东城城管执法局向举报人进行了调查，举报人提供了相关说明，称郑文江系90年代才搬到此处，涉案建筑物应是2000年之后建成的。同时举报人提交了自北京市规划和自然资源委员会、北京市规划和自然资源委员会东城分局信息公开所得的52规建329号附图附件、84建市字254号等三份文件，用以证明涉案建筑物背靠赵府街20号院南侧的二层办公楼，而该二层办公楼根据北京市城市规划管理局1984年3月30日所做的建筑施工登记和1984年4月2日所做的建筑施工许可证中载明最早于1984年4月2日方才许可建设，建设之前是赵府街20号院位于南侧的大门及一排平房，在原平房及大门改建为二层办公楼之前，即至少在二层办公楼竣工前涉案建筑物不可能建成。东城城管执法局同时就涉案建筑物的建设及管理情况向公房管理单位进行了协查，公房管理部门答复称涉案建筑物非公房管理部门建设、也未收取管理费。东城城管执法局亦走访了周边居民，周边居民均表示不清楚建设时间，但有居民表示赵府街20号院的大门原开在该院南侧，之后才改到该院西侧。三、东城城管执法局作出的被诉限拆决定适用法律正确。综上，东城城管执法局认定郑文江存在违法建设事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。请求法院依法驳回郑文江的诉讼请求。2019年10月12日，一审法院作出（2019）京0101行初912号行政判决认为，《北京市禁止违法建设若干规定》第四条第二款、第九条第二款规定，规划行政主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责制止和查处违法建设。东城城管执法局作为城市管理综合执法部门，对辖区内未经规划部门批准建设的建筑物，可以集中行使城市规划方面对违法建设的有关处罚权，有权对未取得建设工程规划许可证的城镇建设进行查处并作出限期拆除决定的法定职权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《北京市城乡规划条例》（2009年版）第二十三条第一款规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。《北京市禁止违法建设若干规定》第三条规定，城镇违法建设是指未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证或者未按照许可内容进行建设的城镇建设工程，以及逾期未拆除的城镇临时建设工程。本案中，东城城管执法局经向规划行政部门发函确认及调查取证，郑文江使用的北京市东城区赵府街XX号院门前西侧东起第四间自建房，并未取得建设工程规划许可证，故东城城管执法局认定上述建设属违法建设，并无不当。根据本案查明的事实，涉案建筑物自1994年起由郑文江实际管理并使用，郑文江虽称涉案建筑物于1994年其搬来居住之前就存在，但未提供相应的证据证明涉案建筑物修建于1984年之前。且根据东城城管执法局调取的测绘图内容并参考举报人提供的涉案建筑物背靠的赵府街20号南侧二层办公楼建筑施工登记和建筑施工许可证等材料可以证明涉案建筑物应形成于1984年之后。根据《北京市城乡规划条例》（2009年版）第六十六条第一款的规定“城镇建设工程未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证许可内容进行建设的，由规划行政主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处该建设工程总造价百分之五以上百分之十以下的罚款”。东城城管执法局对郑文江作出被诉限拆决定，要求其限期自行拆除违法建设的行为，适用法律正确，并无不当。东城城管执法局在作出被诉限拆决定时，履行了检查、勘验、谈话等义务，并在作出被诉限拆决定后及时送达给郑文江，该程序合法。现郑文江以涉案建筑物非违法建设为由，要求撤销被诉限拆决定的诉讼请求，于法无据，依法应予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了郑文江的诉讼请求。郑文江不服一审判决，上诉至本院，认为一审法院认定事实不清、证据不足、适用法律不当。请求：1.撤销一审行政判决；2.撤销东城城管执法局作出的被诉限拆决定；3.本案一、二审诉讼费由东城城管执法局承担。东城城管执法局同意一审判决，请求予以维持。在一审审理期间，东城城管执法局在法定期限内向一审法院提交了如下证据：1.《立案审批表》，证明东城城管执法局于2017年3月17日对涉案建筑物立案调查；2.《现场检查笔录》《现场勘验笔录》，证明东城城管执法局于2017年3月17日进行现场检查和现场勘验；3.现场照片，证明2017年3月17日现场检查照片；4.《关于东城区赵府街XX号规划审批情况的函》（规（东）执函【2017】339号），证明2017年4月5日规划部门认定涉案建筑物未依法取得建设工程规划许可证；5.居民身份证复印件，证明2017年6月12日由郑文江提供；6.《公房租赁合同》，证明2017年6月12日由郑文江提供；7.询问笔录，证明2017年6月23日、2018年3月15日、2019年5月10日郑文江接受东城城管执法局询问；8.询问笔录，证明2017年12月5日东城城管执法局向公房管理部门工作人员询问涉案建筑物情况；9.《案件协查函》（京东城管协字〔2019〕050006号），证明2019年4月22日东城城管执法局向公房管理部门就涉案建筑物情况予以协查；10.房地测绘图，证明东城城管执法局调取的赵府街地区1971年3月测图、1972年8月及1989年9月修测的两份测绘图；11.告知书，证明2018年11月20日、2019年4月30日东城城管执法局向郑文江告知权利义务；12.询问笔录，证明2019年1月7日东城城管执法局向举报人询问涉案建筑物情况；13.情况说明，证明2019年5月20日、5月30日举报人提交的涉案建筑物情况说明；14.信息公开材料，证明举报人向东城城管执法局提交的其向北京市规划和自然资源委员会、北京市规划和自然资源委员会东城分局申请信息公开所得材料；15.被诉限拆决定，证明2019年7月22日东城城管执法局向郑文江送达被诉限拆决定；16.视频材料，证明东城城管执法局走访周边居民、向郑文江送达文书的相关视频材料。在一审审理期间，郑文江在法定期限内向一审法院提交了如下证据：1.照片原件一张，照片中左侧女孩1962年出生，根据照片中年龄推测该照片是70年代初拍摄，即东城城管执法局提交的房地测绘图生成的年代，背景的自建房并未出现在测绘图中，证明70年代郑文江所住院落就有自建房，但是东城城管执法局提供的测绘图中并未显示；2.照片打印件一张，证明郑文江的涉案自建房与二层办公楼之间的距离将近90厘米；3.举报人出售其产权房的网页截图打印件，证明举报人想高价出售其私房院，才向东城城管执法局举报；4.房檐照片打印件一张，证明房屋新旧程度。一审法院对上述经质证的证据材料作如下确认，郑文江提交的证据1-4与本案不具有关联性，不予采纳。东城城管执法局提交的全部证据取得方式合法，内容真实，与被诉限拆决定具有关联性，予以采纳。一审法院已将上述证据材料全部移送本院，本院审查后认定，一审法院对郑文江、东城城管执法局在一审诉讼期间提交的证据所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，经本院审查属实，亦予以确认。根据上述被认定合法有效的证据，本院认定一审法院审理查明的事实成立。本院认为，《北京市禁止违法建设若干规定》第四条第二款、第九条第二款规定，规划行政主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责制止和查处违法建设。东城城管执法局作为城市管理综合执法部门，对辖区内未经规划部门批准建设的建筑物，可以集中行使城市规划方面对违法建设的有关处罚权，有权对未取得建设工程规划许可证的城镇建设进行查处并作出限期拆除决定的法定职权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。《北京市城乡规划条例》（2009年版）第二十三条第一款规定，“本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可”。《北京市禁止违法建设若干规定》第三条规定，“城镇违法建设是指未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证或者未按照许可内容进行建设的城镇建设工程，以及逾期未拆除的城镇临时建设工程”。本案中，东城城管执法局经向规划行政部门发函确认及调查取证，郑文江使用的北京市东城区赵府街XX号院门前西侧东起第四间自建房，并未取得建设工程规划许可证，故东城城管执法局认定上述建设属违法建设，并无不当。根据本案查明的事实，涉案建筑物自1994年起由郑文江实际管理并使用，郑文江虽称涉案建筑物于1994年其搬来居住之前就存在，但未提供相应的证据证明涉案建筑物修建于1984年之前。东城城管执法局调取的测绘图可以证明涉案建筑物应形成于1984年之后，举报人提供的涉案建筑物背靠的赵府街20号南侧二层办公楼建筑施工登记和施工许可证等亦可予以佐证。《北京市城乡规划条例》（2009年版）第六十六条第一款规定，“城镇建设工程未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证许可内容进行建设的，由规划行政主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处该建设工程总造价百分之五以上百分之十以下的罚款”。东城城管执法局在作出被诉限拆决定前，履行了检查、勘验、调查询问、告知权利等程序，并在作出被诉限拆决定后及时送达给郑文江，被诉限拆决定认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确，程序合法。一审法院判决驳回郑文江的诉讼请求是正确的，本院依法应予维持。郑文江的上诉请求，无事实根据及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各五十元，均由郑文江负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  严 勇审 判 员  周建忠审 判 员  陈 丹二〇一九年十一月二十九日法官助理  李 珊书 记 员  王 正