西安铁路运输中级法院     行 政 裁 定 书                              （2019）陕71行初772号     原告吕换定，女，公民身份号码：，汉族，住西安市未央区。   委托代理人陈伟，北京市才良律师事务所律师。   委托代理人李金平，北京市才良律师事务所律师。   被告西安市人民政府，住所地西安市未央区。   法定代表人李明远，市长。   委托代理人陈步帅，西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室工作人员。   委托代理人丁然，陕西丰瑞律师事务所律师。   原告吕换定不服西安市人民政府（以下简称市政府）行政征收一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。   原告吕换定诉称，2018年6月份，西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室（以下简称改造办）印发了《西安市未央区XX街XX村XX户区改造项目宣传手册》（以下简称宣传手册），原告在宣传手册上看到了改造办制定的《井上村集体土地上棚户区改造项目实施方案》（以下简称棚改实施方案）。该棚改实施方案称“为加快未央区大明宫街道井上村集体土地上棚户区改造工作步伐，加快经九路贯通建设，改善人居综合环境，提高城中村村（居）民生活水平，维护村（居）民的合法权益，本着公开、公平、公正及诚实信用的原则，根据《中华人民共和国土地管理法》、《西安市棚户区改造管理办法》等法律、法规及规范性文件的规定，结合井上村集体土地上棚户区改造工作实际，制定本方案。”原告的房屋在拆迁范围内。原告认为，《棚改实施方案》是违法的，应依法撤销，涉案拆迁范围并不属于棚户区，不应属于棚户区改造的对象。《棚改实施方案》没有统筹考虑居民安置、环境风貌和经济发展等因素，没有充分听取公众意见，没有经过村民会议讨论。方案中产权面积确定、补偿价格等均不合理。另外，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十五、四十六条的规定，合法的征地拆迁，应当在集体土地经依法批准征收后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《西安市棚户区改造管理办法》规定，实施方案批复后，应当依法作出房屋征收决定，才可实施征收，但实施机构在棚改实施方案作出后就立即实施。为维护原告的合法权益，原告以改造办为被告向西安铁路运输法院起诉，2019年9月3日原告收到了西安铁路法院（2019）陕7102行初1819号行政裁定，裁定认为改造办由市政府设立，属曲江新区管委会的办事机构，不是适格被告，遂裁定驳回原告的起诉。原告据此以市政府为被告提起此次诉讼，请求：撤销西安市曲江大明宫遗址保护改造办公室制定的《井上村集体土地上棚户区改造项目实施方案》。   被告市政府答辩称，一、原告未签订《西安市未央区井上村集体土地上棚户区拆迁安置协议》，涉诉棚改实施方案尚未对其权利义务产生实际影响，并不是本案适格原告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条之规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其人身权、财产权等合法权益的，可以提起诉讼。本案涉诉的改造实施方案对被拆迁人进行安置补偿，只有在涉案方案体现到被拆迁人的拆迁安置补偿行为时，才会对被拆迁人的权益产生实际影响。但本案原告并未签订拆迁安置协议，涉诉的棚改实施方案并未对其权益产生实质影响。二、涉诉棚改实施方案符合相关法律政策规定，并已经进行宣传告知，不应予以撤销。1.涉诉棚改实施方案内容符合《西安市棚户区改造管理办法》第十四条规定。《西安市棚户区改造管理办法》第十四条规定，棚户区改造项目实施方案的主要内容应当包括项目概况、改造模式、投资主体、规划及土地利用方案、房屋征收与补偿安置方案、建设方案与实施计划、项目可行性分析报告、社会稳定风险评估报告及资金证明等附件。集体土地上棚户区改造项目实施方案，还应当包括原村民社保、集体经济组织清产核资、新经济组织组建及建社区等内容。本案中，涉诉的棚改实施方案先就井上村基本情况及改造可行性进行了阐述；在无形改造方面，XX村XX户、井上村集体经济组织清产核资及经济体制改革、XX村XX社区、社会保险等内容；在有形改造方面，包含了改造模式、实施主体、规划土地与利用方案、征收补偿安XX村XX户区项目进行了社会稳定风险评估。2.涉诉棚改实施方案制定程序符合《西安市棚户区改造管理办法》的相关规定。（1）涉诉的棚改实施方案经井上村村民代表会议讨论通过。《西安市棚户区改造管理办法》第十三条第二款规定，集体土地上棚户区改造项目实施方案，应当经村民会议或者村民会议委托的村民代表会议讨论通过。本案涉案棚改实施方案系《井上村集体土地上棚户区项目改造实施方案》中的组成部分。2018年12月28日，井上村村民代表在安康市明江国际酒店召开村民代表大会，应到村民44人，实际到会42人，经会议讨论，实际到会代表一致表决同意涉诉棚改实施方案。据此，涉诉棚改实施方案经过井上村村民代表会议讨论通过，符合上述《西安市棚户区改造管理办法》第十三条第二款的规定。（2）涉诉棚改实施方案已取得市棚改办同意备案。《西安市棚户区改造管理办法》第三十三条第二款规定，房屋征收决定做出前，区人民政府、开发区管委会应当将征收补偿方案报市棚改办备案。本案中，2018年3月6日，涉诉棚改实施方案取得了西安曲江大明宫遗址区保护办公室下发的西曲江大明宫保护办发[2018]8号《关于井上村集体土地上棚户区改造项目改造实施方案的批复》，大明宫城改办就申请办理方案备案批复事宜，向市城改办进行请示。2018年3月7日，市城改办向大明宫城改办下发《关于曲江大明宫遗址区井上村集体土地上棚户区项目改造实施方案同意备案的通知》，同意井上村项目备案。据此，涉诉棚改项目已向市城改办备案，取得了市城改办同意备案通知，符合上述《西安市棚户区改造管理办法》第三十三条第二款规定。3.井上村棚改项目启动及涉及的村民切身利益的拆迁安置补偿政策已进行了宣传、公示。（1）井上村棚改项目取得的《关于井上村集体土地上棚户区改造拆迁工作的通告》（以下简称《通告》）已进行登报公示。2018年6月14日，西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室及西安市未央区人民政府联合发布《通告》（未政告字[2018]3号），就井上村棚改项目相关事宜进行通告。2018年6月16日，该《通告》在西安晚报上登报公示，告知广大被拆迁人及利害关系人，井上村棚改项目正式启动。（2）井上村棚改项目印制宣传册对涉及的村民切身利益的拆迁安置补偿政策进行了宣传。井上村棚改项目启动后，除了在XX村XX组XX村拆迁安置补偿政策外，还印制了宣传手续，免费向井上村村民发放，以便村民能第一时间全面清晰了解政策，维护井上村被拆迁人的合法权益。三、井上村系棚改项目，井上村集体土地通过报批程序转为国有土地，原告在的井上村集体土地已取得审批土地件。《西安市棚户区改造管理办法》第二十二条第二款规定，集体土地上棚户区改造项目实施方案备案或者批准后国土资源部门可以对土地资料进行审核，并依法对土地进行确权或者按程序报批后转为国有土地。本案中，井上村集体土地分批次通过征地报批的方式完成土地变性。原告所在的井上村集体土地已经取得陕西省人民政府审批土地件及西安市人民政府审批土地件，符合上述《西安市棚户区改造管理办法》第二十二条第二款规定。综上，原告诉讼请求无事实及法律依据，应当驳回原告的诉讼请求。   经审理查明，2018年3月6日，西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室向西安曲江大明宫遗址区城中村（棚户区）改造办公室作出西曲江大明宫保护办发〔2018〕8号《关于井上村集体土地上棚户区改造项目改造实施方案的批复》。2018年3月7日，西安市城中村（棚户区）改造办公室就西安曲江大明宫遗址区城中村（棚户区）改造办公室向其上报的市XX城XX号《关于井上村城中村改造项目申请办理改造方案备案批复的请示》，作出市XX号《关于曲江大明宫遗址区井上村集体土地上棚户区项目改造实施方案同意备案的通知》，同意井上村集体土地上棚户区项目改造实施方案备案。2018年6月14日，西安市未央区人民政府与西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室共同作出未政告字〔2018〕3号《关于井上村集体土地上棚户区改造拆迁工作的通告》（以下简称《通告》），该《通告》确定了改造范围，拆迁人、被拆迁人，要求改造范围内的单位和个人要积极与拆迁人协商达成补偿安置协议，确保在规定期限内完成搬迁等相关内容。后改造办印制宣传手册，对井上村棚改项目进行宣传。该手册内印有未政告字〔2018〕3号《关于井上村集体土地上棚户区改造拆迁工作的通告》，后附涉案棚改实施方案。宗江厚、黎平安、吕换定对该棚改实施方案不服，向西安铁路运输法院提起行政诉讼。西安铁路运输法院于2019年9月2日作出（2019）陕7102行初1819号，认为“曲江大明宫遗址区保护改造办公室由西安市人民政府设立，属曲江新区管委会办事机构，并不属于行政机关,不能成为行政诉讼中的适格被告。原告经本院释明后,认为如起诉设立机构即西安市人民政府，涉及案件级别管辖问题，仍坚持以西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室为被告提起诉讼。因此，原告的起诉诉讼,不符合起诉条件,应当予以驳回。”遂裁定驳回原告宗江厚、黎平安、吕换定的起诉。吕换定遂以市政府为被告，向西安铁路运输中级法院提起此次诉讼，诉请如前所述。   另查明，西安市未央区人民政府、西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室作出的未政告字〔2018〕3号《关于井上村集体土地上棚户区改造拆迁工作的通告》被部分被征收人诉至本院。本院审查后，作出了（2019）陕7102行初54号等一系列行政判决，判决确认未政告字〔2018〕3号《西安市未央区人民政府、西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室关于井上村集体土地上棚户区改造拆迁工作的通告》违法。该判决已生效。   本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定:对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案原告吕换定系认为此次涉案拆迁范围不属于棚户区，该区域不属于棚户区改造对象，棚改征收程序违法，侵害其合法权益，对涉案棚改实施方案不服，遂提起诉讼。依照《西安市棚户区改造管理办法》第三十三条第一款规定，棚户区改造项目在棚户区改造项目实施方案备案或者取得市棚改办棚户区改造项目实施方案批复后，依法作出房屋征收决定。而本案所涉棚户区改造项目并未依照上述规定作出房屋征收决定，依据我院生效裁判所认定的事实，案涉棚改项目房屋征收决定的载体是未政告字〔2018〕3号《西安市未央区人民政府、西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室关于井上村集体土地上棚户区改造拆迁工作的通告》，并非涉案棚改实施方案。经审查，涉案棚改实施方案的内容一部分是对以上《通告》内容的重复，另一部分涉及此次棚改项目拆迁房屋的安置面积、安置补偿标准、安置方法、对被拆迁人员的过渡安置等。本案原告吕换定对被诉棚改实施方案中确定的征收补偿、安置标准不服产生争议的，按照相关规定应当申请市、县级人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。因陕西省无行政裁决机构，原告可以依据国务院法制办公室国法[2011]35号《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定，协调不成的，向上一级地方人民政府申请行政复议。因此，原告对涉诉棚改实施方案提起的诉讼不属法院的受案范围，对其起诉应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下：   驳回原告吕换定的起诉。   案件受理费50元，退还原告吕换定。   如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。       审判长   柴苗   人民陪审员   魏继科   人民陪审员 折亚平                           二〇一九年十一月二十六日     书记 员  张慧子          1