湖南省永州市零陵区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）湘1102行初245号 原告：祁阳县大忠桥镇沙井村第四村民小组。 负责人：邓克华。 委托诉讼代理人：游龙生。 被告：祁阳县自然资源局。 法定代表人：甘小玲。 委托诉讼代理人：汤艳。 委托诉讼代理人：李国清。 原告祁阳县大忠桥镇沙井村第四村民小组（以下简称沙井村四组）不服被告祁阳县自然资源局不履行法定职责一案，本院于2019年10月21日立案受理后，于2019年10月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月14日公开开庭审理了本案。原告沙井村四组组长邓克华及其委托诉讼代理人游龙生，被告祁阳县自然资源局的委托诉讼代理人汤艳、李国清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告向本院提出如下诉讼请求：诉请法院判决被告行为违法并要求改变不作为的行为，将临时用地改为征用土地。事实和理由：2000年至2003期间，被告以衡枣高速祁阳县指挥部的名义与原告签订了一份《征用土地协议》，征地面积11.71亩，两份《临时用地合同》，征地面积11.05亩，两项合计为：22.76亩，其他面积在外。该组共有耕地面积47.83亩，减去征收和临时征用面积，该组下余耕地面积只有28.75亩，按承包家庭人员数111人计算，现在人平耕田面积只有0.259亩，应符合享受失地保险政策待遇。可由于被告在临时用地期满后，既不按合同规定恢复土地种植条件，也不将临时用地改为征用土地，致使该组的临时用地既不能耕种，又不享受失地保险政策待遇。严重地侵犯该组土地所有权、使用权和享受养老保险待遇的权利。原告一直要求被告要么恢复该临时用地的种植条件，要么将临时用地转化为征用土地。今年7月30日专门给被告写了报告，要求及时给原告书面答复，可仍旧置若罔闻，不予答复。该组的耕地用于修建衡枣高速公路本来就不存在临时用地的问题，被告强行跟该组签订临时用地合同。签订临时用地合同后到期又不恢复种植条件，一直不管不问。你去找他了，就相互推诿，导致问题长期得不到解决。这次原告书面请求被告答复，被告还是不理，无动于衷，只好诉至法院。原告认为，被告作为政府的职能部门，理应解决职能部门内的问题，首先不能乱作为，然后出了问题不作为。致使问题长期得不到解决。长期不履行应该履行的职责，是一种典型的行政违法行为。为了保护原告的合法权益，使集体土地使用权不受侵犯，保证原告村民应该享受的失地保险待遇，促进国家行政机关正确履行职责和维护国家行政机关在人民群众中的信誉，请法院依法判处。 被告祁阳县自然资源局辩称：一、本案原告的诉请的事实与实际不符，且本案被告不适格。原告认为2000-2003年间，答辩人以衡枣高速公路祁阳县建设指挥部的名义与答辩人签订《征用土地协议》和《临时用地合同》，与事实不符。（一）关于《征用土地协议》签订的情况，因衡枣高速公路建设需要，2000年原祁阳县国土局与原告签订了一份《征用土地协议》，是政府对原告集体土地的合法征用，根据《中华人民共和国土地管理法》和《湖南省土地管理法实施办法》相关规定和征用双方签订的《征用土地协议》的约定，政府向原告支付了各项征地补偿款项，征地行为合法有效，原告并无异议。（二）关于两份《临时用地合同》，是原告与原衡枣高速祁阳县指挥部(以下简称指挥部)签订的合同。根据2000年7月13日祁政办函[2000]19号《祁阳县人民政府办公室关于成立衡枣高速公路祁阳县建设指挥部的通知》，原衡枣高速公路祁阳县建设指挥部是由祁阳县人民政府设立，指挥部代表政府与原告签订《临时用地合同》。又根据2000年11月20日衡枣祁指[2000]6号文件《衡枣公路祁阳段建设临时用地若干规定》，明确规定“县指挥部统一负责全线临时用地的组织、管理、协调、安排和手续办理”等工作。因此，与原告签订《临时用地合同》的主体是指挥部，临时用地的组织者、管理者也是指挥部，并非原祁阳县国土局，答辩人作为原祁阳县国土局职能承担单位，在本案《临时用地合同》纠纷中既不是订立合同的主体也不是临时用地组织、管理者，不存在有违法行为，也没有法定的作为义务，因此，原告将祁阳县自然资源局列为被告没有事实和法律依据，本案的被告不适格。二、本案属民事合同纠纷，零陵区人民法院没有管辖权，应当由土地所在地人民法院管辖，且原告起诉已经超过诉讼时效，法院应当依法驳回原告的诉讼请求。因衡枣高速公路建设需要，指挥部与其签订了《临时用地合同》，合同约定了“临时用地期满后，甲方负责及时恢复种植条件”，但在衡枣高速公路建成后，甲方指挥部并未履行约定复垦义务，因此为由提起行政诉讼，主张权利。根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十一条规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。衡枣高速公路已经建成多年，临时用地未及时复垦原告应当早已明知，现在提起行政诉讼已经超出诉讼时效。被告认为，《临时用地合同》不是行政合同，而是民事合同，符合民事合同的构成要件。因民事合同发生纠纷提起诉讼，适用民事诉讼法律规定，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第三十四条第（一）项的规定，因不动产纠纷提起的诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。本案临时用地合同标的为土地，属不动产，故应由相关土地所在地人民法院管辖；根据《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条的规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年，诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算，衡枣高速公路建成后，临时用地未及时复垦原告并未及时提起诉讼主张权利，现提起民事诉讼已经起过了诉讼时效，因此，即便原告提起民事诉讼，人民法院也应当依法驳回其诉讼请求。 经审理查明：因衡枣高速公路建设的需要，2000年8月9日，原祁阳县国土资源局（现祁阳县自然资源局）与原告沙井村四组签订了一份《征用土地协议书》，征用该组稻田11.06亩、水塘0.42亩、旱土0.05亩、其他土地0.18亩。 2001年2月23日，衡枣高速公路祁阳县建设指挥部（以下简称指挥部）与沙井村（原梅泉村）三、四组签订了一份《临时用地合同》，约定：一、甲方（指挥部）临时占用乙方农田4.25亩、一般农田1.5亩、熟土1亩、其他林地2亩（其中沙井村四组农田4亩、一般农田1亩、其他林地2亩）；二、甲方临时用地时间：自2001年2月23日起至2003年2月23日止。甲方在临时用地使用过程中要维护当地生态环境，以利土地持续使用。临时用地期满后，甲方负责及时恢复种植条件。甲方给予三、四组临时用地和青苗等附着物补偿费26,625元。 2002年5月25日，指挥部再次与沙井村（原梅泉村）四组又签订了一份《临时用地合同》，约定：一、甲方（指挥部）临时占用乙方农田2.3亩；二、甲方临时用地时间：自2002年5月25日起至2003年5月25日止。甲方在临时用地使用过程中要维护当地生态环境，以利土地持续使用。临时用地期满后，甲方负责及时恢复种植条件。甲方给予沙井村四组临时用地和青苗等附着物补偿费9660元。 2003年12月，衡枣高速公路祁阳县大忠桥段的建设工程完工，指挥部与祁阳县大忠桥镇各村、组签订的《临时用地合同》也均已到期。按照《临时用地合同》的约定，临时用地期满后，甲方（指挥部）应当负责及时恢复种植条件，但是甲方没有按照合同的约定对损毁的临时用地恢复种植条件。 2016年，祁阳县人民政府作出祁政办发[2016]1号《祁阳县被征地农民参加养老保险实施办法》和祁政办函[2016]13号《祁阳县被征地农民参加养老保险实施方案》两个规范性文件，祁阳县大忠桥镇符合条件的村民参保意愿强烈，但祁阳县征地农民社会保险领导小组认为临时用地算作征地面积不好界定，引起大忠桥镇沙井村四组、九组，新马村三组、五组，滩头村九组等村组的村民不满，各组群众长期多次到各级人民政府及其有关部门反映，要求把临时用地算作征用土地（如果这样算，人均耕地面积减少，各村组的农民就符合参加被征地农民养老保险的条件）。但各级人民政府均未予明确答复。为此，2018年7月2日，祁阳县大忠桥镇人民政府向祁阳县人民政府发出《请求解决衡枣高速公路祁阳大忠桥段建设临时用地相关政策落实的请示》，建议：一、按照临时合同规定，恢复种植条件。二、不能恢复的按照征地补偿标准给予被征地村组补偿费，并按被征地农民养老保险相关政策办理。但祁阳县人民政府收到该请示后未予书面答复。原告沙井村四组认为《临时用地合同》是其与原祁阳县国土资源局签订的，故以祁阳县自然资源局为被告，以被告没有履行合同约定对临时用地恢复种植条件的义务，也没有将不能恢复种植条件的临时用地作为征用土地给予补偿等为由，向本院提起本案诉讼，请求判如所请。 另查明：根据祁阳县人民政府办公室祁政办函[2000]19号《祁阳县人民政府办公室关于成立衡枣高速公路祁阳县建设指挥部的通知》，衡枣高速公路祁阳县建设指挥部是祁阳县人民政府于2000年7月13日成立的，随着衡枣高速公路的建成通车，该指挥部已经不再存在。 上述事实，有原、被告双方提供的证据和庭审笔录充分证实，足以认定。 本院认为，原告沙井村四组向本院提起的本案行政诉讼的诉讼请求不具体、不明确，且缺乏事实根据，不符合起诉条件。其理由如下： 一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第一款规定，行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：（一）请求判决撤销或者变更行政行为；（二）请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务；（三）请求判决确认行政行为违法；（四）请求判决确认行政行为无效；（五）请求判决行政机关予以赔偿或者补偿；（六）请求解决行政协议争议；（七）请求一并审查规章以下规范性文件；（八）请求一并解决相关民事争议；（九）其他诉讼请求。当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。本案中，原告的诉讼请求是：“诉请法院判决被告行为违法并要求改变不作为的行为，将临时用地改为征用土地”，其中：1.要求法院判决被告行为违法，并没有明确要求法院判决被告什么行为违法，属于诉讼请求不明确、不具体；2、要求法院判决被告履行法定职责将临时用地改为征用土地。根据相关法律规定，国家征收土地，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被告虽然是土地行政主管部门，但是，未经县级以上人民政府批准并予公告，被告是无权作出决定将临时用地改为征用土地的，也就是说，直接将临时用地改为征用土地并不是被告的法定职责。庭审中，本院依法向原告进行了释明，要求其明确诉讼请求，但原告仍然坚持其诉请。 二、与原告签订《临时用地合同》的是指挥部，而指挥部又是祁阳县人民政府成立的临时机构，现指挥部已经撤销，《临时用地合同》约定恢复临时用地种植条件是合同的相对方指挥部应当履行的合同义务，因临时用地并没有改变土地的所有权性质，故《临时用地合同》属于民事合同，而不属于行政合同，应当由民事法律关系调整。如果原告认为合同的相对方未履行恢复临时用地种植条件等合同义务，应当以成立该指挥部的主管机关祁阳县人民政府为被告，依法向人民法院提起民事诉讼。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条的规定，建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。该规定说明被告作为土地行政主管部门的职权是批准临时使用农民集体所有的土地，而不是签订《临时用地合同》的相对方。因此，原告诉称《临时用地合同》系其和被告签订的，与客观事实明显不符，缺乏事实根据。 综上所述，原告提起的本案诉讼不符合起诉条件，应当依法裁定驳回起诉。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告祁阳县大忠桥镇沙井村第四村民小组的起诉。 本案预收的案件受理费50元，于本裁定生效后十日内退回给原告。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省永州市中级人民法院。 审 判 长  康明正 人民陪审员  陈学辉 人民陪审员  文建奇 二〇一九年十一月十四日 法官 助理  王君辉 书 记 员  唐建芳 附相关法律、司法解释条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。