四川省泸州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川05行初68号 原告陈天英，女，汉族，生于1955年7月12日，住四川省成都市武侯区。 委托诉讼代理人吴晓燕，四川顶泰律师事务所律师。 被告泸州市江阳区人民政府。住所地：泸州市江阳区星光路**。 法定代表人廖俊，区长。 委托代理人饶兴立，四川理光律师事务所律师。 委托代理人王永，泸州市江阳区司法局副局长。 被告泸州市人民政府。住所地：四川省泸州市江阳区江阳西路**。 法定代表人杨林兴，市长。 委托诉讼代理人周明洁，泸州市司法局复议应诉科科长。 委托诉讼代理人王俊霖，泸州市司法局工作人员。 原告陈天英不服被告泸州市江阳区人民政府（以下简称“区政府”）作出的泸江府发﹝2019﹞11号《泸州市江阳区人民政府国有土地上房屋征收决定》和被告泸州市人民政府（以下简称“市政府”）作出的泸市府复决﹝2019﹞40号《行政复议决定书》，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月15日公开开庭审理了本案。原告陈天英及其委托诉讼代理人吴晓燕，被告区政府的委托诉讼代理人饶兴立、王永，被告市政府的委托诉讼代理人周明洁、王俊霖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年5月21日，区政府作出了泸江府发〔2019〕11号《泸州市江阳区人民政府国有土地上房屋征收决定》，决定征收泸州市鸿运大厦棚户区改造项目范围内国有土地上房屋及建构筑物（具体范围详见征收红线图）。原告不服，向市政府申请行政复议，市政府以泸市府复决〔2019〕40号行政复议决定，维持了区政府的上述征收决定。 原告陈天英诉称：2019年5月21日，被告区政府作出的《泸州市江阳区人民政府国有土地上房屋征收通告》及《泸州市江阳区人民政府国有土地上房屋征收决定》，对“鸿运大厦棚户区项目范围内的房屋及建构筑物”（具体范围以征收红线图为准）实施征收。原告于2002年购买的原泸州市印刷厂的土地、房屋及商业门市在征收范围内。原告认为，原告房屋并非基础设施严重落后，不属于棚户区；鸿运大厦项目是旧城区改造还是棚户区改造，模糊不清，旧城改造为市场化模式，住户可以与开发商协商，签约率必须达到100%，而棚户区改造是由政府主导、国企参与模式，补偿少，签约达到90%即可；在项目实施的不同阶段，开发商和政府采用不同的安置补偿标准，对未签约的11户不公平；签约率基数不应以拆迁总户数为准，而应以未与开发公司签订协议的11户为准；被告区政府作出此征收决定不符合征收的实体要件，并且违反行政法定程序，征收决定应当予以撤销。原告于2019年7月19日向被告市政府申请行政复议，同年9月6日收到市政府作出的泸市府复决〔2019〕40号行政复议决定，该决定维持了被告区政府作出的征收决定。请求：确认被告泸州市江阳区人民政府作出的泸江府发﹝2019﹞11号《泸州市江阳区人民政府国有土地上房屋征收决定》和市政府作出的泸市府复决﹝2019﹞40号《行政复议决定书》违法并予以撤销。 为支持其诉讼主张，原告向法庭出示了以下证据： 第一组：1.陈天英身份证复印件；2.泸州市人民政府泸市府复决〔2019〕40号行政复议决定书。证明陈天英具有原告主体资格。 第二组：1.被征收拆迁区域原貌照片八张；2.原告部分房屋原貌照片（三张）；3.微信截屏一组照片十张。证明：（1）被征收拆迁区域原有房屋及配套基础设施并非严重落后、确有必要进行改造的征收，“鸿运大厦”作为棚户区征收的条件不具备；（2）江阳区政府提交的鸿运大厦项目被征收房产照片不真实，都是被拆迁后的照片；（3）已经和开发商签订拆迁补偿协议的“上访群众”实际并非都是自愿，而是有人组织、甚至煽动；（4）原告部分房屋未被拆迁时的状况。 4.泸州的其他政府征收项目的公示、公告照片四张；5.成都市的政府征收项目的公示、公告照片三张；6.鸿运大厦项目出现过的公示、公告照片四张；7.原告购买印刷厂时的土地、房屋权证资料。证明：（1）被告区政府的公示、公告程序缺乏合法性、规范性；（2）“鸿运大厦”征收项目的公示、公告有不同版本；（3）江阳区政府被征收房屋摸底调查出现重大遗漏，损害原告利益。 8.原告行政复议申请及证据资料；9.原告的房屋被暴力拆迁损坏照片八张；10.原告的房屋被暴力拆迁损坏视频6段；11.门市临时租赁合同。证明：（1）江阳区政府在原告还未签拆迁补偿协议时，其房屋被暴力拆迁，原告房屋被损害；暴力拆迁导致安全隐患，原承租人解除《门市临时租赁合同》，给原告造成营业收入损失；（2）被诉具体行政行为程序违法。 被告区政府辩称：1.鸿运大厦棚户区改造系历史遗留项目，该项目由区政府依法进行征收，符合法律规定且有客观必要。鸿运大厦棚户区改造项目位于江阳××××路，由于该片区基础设施严重落后，原泸州南建房地产开发公司（以下简称“南建公司”）于1995年开始对该片区房屋实施拆迁，后转由泸州家晟房地产开发有限公司（以下简称“家晟公司”）实施，涉及被拆迁户达300余户。项目实施以来，在长达24年的时间里，进展缓慢，一直未完成拆迁工作，近两年来经常处于停滞状态，导致大量已签约户未能及时回迁，引起严重社会矛盾和频繁上访事件。为此，区政府依据有关法律法规和市政府批复文件，对鸿运大厦棚户区改造项目未完成拆迁的房产实施征收，符合法律规定，且唯有实施征收方能改善项目区域内基础设施严重落后的现状，保护已签约户的合法权益。2.区政府依法作出的征收决定，不具有可撤销的情形。鸿运大厦棚户区改造项目于2013年经泸州市××区发改局批准，确认项目符合国民经济和社会发展规划，经国土部门确认符合土地利用总体规划，经规划部门确认符合城乡规划。该项目于2018年纳入《泸州市××区2017年国民经济和社会发展计划执行情况及2018年计划草案报告（书面）》，该报告经江阳区第九届人民代表大会第二次会议第三次全体会议通过。经市政府批准，区政府采取引入社会资金的方式，实施对鸿运大厦棚户区改造项目未签约户的征收。2018年12月，项目范围内304户被征收户已完成293户签约，剩余11户未签约，签约比例为96.38%。房屋征收实施部门在依法开展了征收范围公告、调查摸底后，区政府于2018年12月28日公布了《泸州市江阳区人民政府关于公布（征求意见稿》的通告）（泸江府布〔2018〕27号）及附件，文件公布后，征求意见期内未收到不同意见。在对社会稳定风险进行评估，且征收补偿费用足额到位后，区政府于2019年5月21日作出泸江府发﹝2019﹞11号《泸州市江阳区人民政府国有土地上房屋征收决定》，并在征收范围内依法进行公告。因该项目时间跨度大，不同阶段由不同的主体实施，前期开发商实行较为宽松的补偿标准，但政府征收必须依法进行，现行标准并不损害11户前期未签约住户的合法权益。旧城改造和棚户区改造在法律适用上并无明显区别。综上，通过政府征收解决鸿运大厦棚户区改造项目遗留问题，是改善片区基础设施落后现状、保护广大公众合法权益和社会公共利益的现实需要，区政府依法开展征收活动，作出的征收决定合法有效，并无可撤销情形。请求判决驳回原告的诉讼请求。 为支持其答辩意见，被告区政府在法定期限内向本院提交了以下证据和作出行政行为所依据的法律、法规、规范性文件： 第一组:统一社会信用代码；法定代表人身份证明；中共泸州市江阳区委机构编制委员会关于在区住房和城乡建设局增挂江阳区人民政府国有土地上房屋征收办公室牌子的通知。证明区政府为县级人民政府，有权开展国有土地上房屋征收活动，区政府国有土地上房屋征收办公室是江阳区范围征收的房屋征收部门。 第二组:1.鸿运大厦项目被征收房产照片。证明鸿运大厦项目被征收范围的原有房屋及配套基础设施严重落后，确有必要进行改造。 2.房屋拆迁许可证（南建公司）；3.付遐林户拆迁安置补偿协议；4.姬国强户拆迁安置补偿协议。证明鸿运大厦项目征收在1995年期间就已经开展，按当时规定系由南建公司作为征收单位并与被拆迁户签订补偿协议。 5.建设用地规划许可证（2011年4月家晟公司取得）；6.《泸州市住房和城乡规划建设局关于我市规划区内旧城改造项目涉及遗留问题清理情况的报告》（泸住建〔2012〕141号）；7.房屋拆迁安置协议书（家晟公司与被拆迁户雍宇）；8.房屋拆迁安置协议书（家晟公司与被拆迁户陈红梅）；9.房屋拆迁安置协议书（家晟公司与被拆迁户孔繁杰）；10.房屋拆迁安置协议书（家晟公司与被拆迁户陈六忠）。证明鸿运大厦项目由于在启动征收后长期停滞已经成为历史遗留问题，该项目由家晟公司接手后与被征收人签订拆迁补偿合同。 11.鸿运大厦棚户区改造项目名单。证明鸿运大厦涉及被征收户为304户，其中合计301户已经与家晟公司签订了征收补偿协议，项目已签约的比例高达99.01%，达到了实施政府征收所要求的签约比例。 12.泸州市江阳区人民法院民事判决书。证明人民法院依法认定家晟公司与被征收人所签协议有效。 13.泸州市××区信访局签到册；14.2018年—2019年鸿运大厦拆迁安置户群体信访台账；15.信访接待签到表；16.信访相关照片；17.鸿运大厦遗留项目全体拆迁户的请愿书；18.关于请求解决江阳××××路鸭儿凼—山岩脑段旧城改造项目300多户拆迁户有关问题的申请；19.江阳区鸭儿凼鸿运大厦拆迁问题报告；20.唐宗贤、李乾伦等6人向市政府书面反应。证明鸿运大厦项目被征收人在签约后因项目拆迁工作一直拖延，导致不能进行安置房修建，被征收人的合法权益得不到保障，众多被征收户联名多次上访，要求解决该遗留问题；鸿运大厦项目被征收人对陈天英、张云禄、罗信有三户不配合征收工作，导致其合法权益得不到保障多次向泸州市人民政府以及相关部门进行反应，要求政府采取措施推进征收工作开展。 21.借款协议（兴阳公司与家晟公司）。证明鸿运大厦棚户区改造项目，由于征收工作长期未能完成，已经导致原拆迁单位长期拖延支付过渡费用，由于影响了广大被征收人的权益，国有企业主动借款用于支付过渡费的情形，存在严重的社会不稳定隐患。 第二组证据综合证明：鸿运大厦棚户区改造项目被征收人签约比例已经达到实施政府征收条件；鸿运大厦棚户区改造项目，由政府征收具有客观必要性，唯有开展政府征收方能改善征收区域基础设施落后，保障广大被征收人权益，满足公共利益的需要。 第三组：1.泸州市××区发展和改革局关于城南丽景旧城棚户区改造等项目规划情况的复函（泸江发改函〔2013〕5号）；2.泸州市国土资源局江阳区分局关于《提供沙湾老街防灾减灾等八个项目相关资料的函》的复函（泸市国土资江函〔2013〕103号）；3.泸州市城市规划管理局关于江阳××××路鸿运大厦旧城棚户区改造项目符合城乡规划的复函；4.前进中路鸿运大厦旧城棚户区改造项目征收红线图；5.泸州市江阳区人民政府常务会议纪要；6.泸州市××区2017年国民经济和社会发展计划执行情况及2018年国民经济和社会发展计划草案报告的决议；7.泸州市江阳区人民政府关于审定鸿运大厦棚户区改造项目遗留问题处置方案的请示（泸江府〔2018〕103号）；8.泸州市人民政府办公室收文处理笺。证明鸿运大厦棚户区改造项目，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并已纳入江阳区2017-2018国民经济和社会发展年度计划，项目实施政府征收所需前置条件具备。 9.告知书；10.告知书公示图（2018年11月28日）。证明对项目剩余被征收户拟开展政府征收及征收范围于2018年11月28日进行了公布。 11.关于暂停办理房屋征收范围内相关手续的通知，证明因开展政府征收已暂停办理征收区域的房屋登记。 12.房屋产权证明（陈天英户）；13.江阳区人民政府国有土地上房屋征收办公室关于鸿运大厦棚户区改造项目房屋征收调查摸底情况的公示；14.房屋征收调查摸底明细表；15.鸿运大厦棚户区改造项目摸底调查情况公示照片及记录。证明征收实施单位已对包括陈天英等11户被征收人进行调查摸底，并将调查结果于2018年12月21日进行了公布。 16.鸿运大厦棚户区改造项目房屋征收货币补偿费用测算表；17.泸州市商业银行余额对账单（资金足额到位证明）。证明征收补偿款项已足额到位并专户存储。 18.泸州市江阳区人民政府关于公布《鸿运大厦棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》（征求意见稿）的通告（泸江府布〔2018〕27号）；19.《鸿运大厦棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》（征求意见稿）；20.鸿运大厦棚户区改造项目征收补偿方案（征求意见稿）公示照片；21.泸州市江阳区人民政府关于《鸿运大厦棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》征求公众意见和修改情况的通告（泸江府布〔2019〕2号）；22.泸州市江阳区人民政府关于《鸿运大厦棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》征求公众意见和修改情况的通告（泸江府布〔2019〕2号）公示照片。证明补偿方案（征求意见稿）已于2018年12月28日进行了公布，在公示期内未收到对补偿方案的书面意见。 23.江阳区人民政府国有土地上房屋征收办公室关于鸿运大厦棚户区改造项目社会稳定风险评估报告。证明已按规定对鸿运大厦棚户区改造项目进行了社会稳定风险评估。 24.泸州市江阳区人民政府国有土地上房屋征收通告（泸江府布[2019]4号）；25.泸州市江阳区人民政府国有土地上房屋征收决定（泸江府发〔2019〕11号）；26.鸿运大厦棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案；27.征收通告和征收决定公示照片（2019年5月21日公示）。证明2019年5月21日江阳区人民政府依法作出了征收通告和征收决定并进行公示。 28.泸州市人民政府行政复议决定书。证明江阳区人民政府依法作出的征收决定，已经泸州市人民政府复议维持，该征收决定符合现行法律规定以及相关政策，不具有可撤销情形。 29.谈话记录。证明原告陈天英提出的补偿要求不符合现行征收政策的规定，且由于该不合法、不合理要求导致征收工作至今未能实施完成。 第三组证据综合证明：1.泸州市江阳区人民政府对鸿运大厦棚户区改造项目所开展的征收工作，符合法律、法规的规定，并符合泸州市有关征收政策的要求；2.泸州市江阳区人民政府国有土地上房屋征收决定（泸江府发〔2019〕11号）系依法作出，且程序合法，不具有可撤销的情形；3.被征收人陈天英、张云禄等被征收人以不合理要求阻碍征收工作的开展；4.本案争议实际系因陈天英、张云禄等被征收人以不合理补偿要求导致。 被告区政府提供的法律法规和规范性文件有： 1.《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院590号令）；2.《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》；3.泸州市人民政府《关于我市城市规划区范围内国有土地上房屋征收与补偿有关政策的通知》（泸市府发〔2018〕8号）。 被告市政府辩称:1.市政府于2019年7月23日依法受理原告的行政复议申请，并在法定期限内作出《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》，及时送达申请人和被申请人。区政府在法定期限内提交了《行政复议答复意见书》和相关证据、依据。市政府在法定期限内于2019年8月30日作出行政复议决定并送达当事人，程序合法。2.市政府作出行政复议决定事实清楚，适用法律正确。具体答辩理由与区政府一致。请求驳回原告陈天英的诉讼请求。 被告市政府在法定期限内向本院提交了以下证据： 第一组：陈天英的身份证复印件；陈天英委托代理人相关资料；行政复议申请书；行政复议补正通知书及送达回证；补正后的行政复议申请书、行政复议受理通知书及送达回证。证明原告向市政府提起的行政复议申请，市政府依法受理。 第二组：行政复议受理通知书及送达回证；行政复议答复书。证明市政府按期送达答复通知书，区政府按照法定程序已作出答复。 第三组：行政复议决定书送达回证。证明市政府在法定期限内作出行政复议决定并依法予以送达。 针对被告区政府提供的证据，原告的质证意见为： 第一组：无异议。 第二组：对证据1的真实性、合法性无异议，但不认可其关联性和证明目的。这些照片明显是已被拆除的建筑物、构筑物的照片，不能证明建筑物、构筑物被拆除前的情况。 对证据2的真实性、合法性无异议，但不认可其关联性和证明目的。许可证的颁发时间是1995年2月10日，拆迁期限是1995年2月10日至1995年5月10日，项目系商品房性质，其拆迁范围为“前进中路64#—74#鸭儿凼1#—2#”，原告房屋不属于该拆迁许可证范围。 对证据3和证据4的真实性不认可，其合法性、关联性和证明目的无法谈及。证据3首页的签约时间是“1995年3月”、最后一页的签约时间是“1995年5月”；首页的被拆迁人、所有人是“付遐林”、最后一页的被拆迁人、所有人是“傅遐龄”；被拆迁的房屋是“前进中路72号”。证据4首页的签约时间是“1995年9月8日”、最后一页的签约时间是“1995年9月1日”；首页的被拆迁人、使用人是“姬国强”、最后一页的被拆迁人、所有人是“姬国强”、使用人是“吕正英”，但系一人签名笔迹；被拆迁的房屋是“前进中路64号附1号”。 对证据5的真实性、合法性、关联性无异议，但不认可其证明目的。《建设用地规划许可证》（泸州家晟房地产开发有限公司）的颁发时间是2011年4月26日，依据《四川省城乡规划条例》第34条的规定，该《建设用地规划许可证》早已失效。 对证据6的真实性、合法性、关联性无异议，但不认可其证明目的。《报告》（泸住建〔2012〕141号）中明确：截止2012年的7月13日“鸿运大厦”项目属于泸州家晟房地产开发有限公司，并非江阳区政府征收项目。 对证据7、8、9、10的“三性”无异议，但不认可其证明目的。该四证据证明涉案项目的拆迁安置的主体是泸州家晟房地产开发有限公司，而不是区政府。 对证据11的“三性”不予认可。名单系区政府单方面形成，不具备证据的客观性；无区政府与被拆迁人签订的《拆迁安置补偿协议》或《拆迁安置补偿合同》、拆迁补偿款支付凭证等相关证据佐证，不具有证明力。 证据12的“三性”无异议，但不认可其证明目的。这些判决书的形成时间是2018年4月10日至2018年5月2日，判决确定的“鸿运大厦”项目的拆迁安置的主体是泸州家晟房地产开发有限公司，而不是区政府；判决中认定“鸿运大厦”项目的性质是“旧城改造”。 对证据13至16的“三性”均不予认可。《台账》系区政府单方形成，且不具备《台账》应有的承继性、延续性；《信访局签到册》的次数跟《信访台账》的次数吻合，但时间有五次不吻合；《信访接待签到表》的次数与《信访台账》仅一次吻合，且签字人的各次签名不一致；《照片》与《信访接待签到表》的时间不吻合。 对证据17至20的“三性”均不认可。一是证据形成的时间系打印；二是几份证据上的拆迁户签名不一致；三是证据中出现拆迁户签错自己名字及已经取得拆迁补偿款后离开泸州市生活的人和已经去世的人的签名。 对证据21的真实性、关联性无异议，但不认可其合法性及证明目的。该证据仅能证明家晟公司与兴阳公司有借贷合意，不能证明借贷实际发生；二是如果这个《借贷协议》已经实际履行的话，这个借贷行为是违法的。在《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》颁布实施前（2015年6月23日颁布、2015年9月1日起施行），法律不允许非金融企业之间的借贷，何况出借款项属于国有资产。 第三组：对证据1至4的“三性”无异议，但不认可其证明目的。这四份证据仅证明在政府的文件中提到“鸿运大厦”项目，但该项目性质是属于“旧城改造”项目还是“棚户区改造”项目，不清楚。 对证据5的“三性”无异议，但不认可其证明目的。2014年市上将此项目纳入历史遗留问题要求解决的相关文件不能作为政府项目征收依据。 对证据6的“三性”无异议，但不认可其证明目的。该证据仅能证明《草案》及草案通过程序，不是《2018年国民经济和社会发展计划》正式版本；《草案》中提到“鸿运大厦”，但并未明确政府征收及其征收性质 对证据7的“三性”无异议，但不认可其证明目的。该证据仅能证明江阳区政府就“鸿运大厦”项目向泸州市政府请示过。 对证据8的“三性”无异议，但不认可其证明目的。该证据仅证明政府内部一个批准程序，泸州市政府批准的时间是2019年2月19日。 对证据9至16的“三性”及证明目的不持异议。区政府征收办及大山坪街道办事处对原告的基本情况做了摸底调查，但这两个机构并未与原告就征收补偿问题进行协商。 对证据17的真实性、合法性无异议，但不认可其关联性及证明目的。该证据仅证明2019年3月31日在泸州市××区住房和城乡建设局账户有资金********.29元，但无法证明该账户系“鸿运大厦”项目征收补偿费用专户存储、转款专用。 对证据18至28的“三性”无异议，但不认可其证明目的。 对证据29的“三性”及证明目的均不认可。该证据系单方形成，不具备证据的客观性。 原告对市政府行政复议程序的合法性无异议，对其提供的证据没有发表质证意见。 针对原告提供的证据，被告区政府的质证意见为： 第一组：无异议。 第二组：证据1不是1995年项目实施前被征收区域的照片原貌，不能反映项目开始实施时的情况，也不能反映整个被征收区域的实际状况，达不到原告的证明目的。 对证据2的真实性无异议，但达不到原告的证明目的。从照片看，原告自行搭建的钢架棚涉嫌违建。 证据3不能明确反映是哪一部分被征收户，但从内容看，能体现出被拆迁户希望项目尽快动工，早一点回迁，和区政府提供的证据中大量群众信访是一致的，存在社会公众利益需要保障的问题。 证据4是其他项目的征收公告，证据5是成都市武侯区人民政府作出的文件，均与本案无关。 对证据6的真实性予以确认，但不是征收公告或公示，而是项目情况介绍，不具有征收文件的效力，不能据此证明征收决定存多个版本。 证据7与区政府提交的相应证据一致，但不能达到原告的证明目的，只能证明原告在征收范围内被征收房产的情况。 证据9的真实性无法确认，不认可原告的证明目的，不能证明区政府对原告的房屋实施了暴力拆迁。 证据10（视频光盘）不能证明被征收区域内大面积的被征收房产系区政府组织拆除，相反证明原告房屋所处的征收区域现状已经相当的危险，基础设施存在严重的隐患，确有通过征收进行改造的必要。 证据11的真实性无法确认，即使真实，也不能证明原告与租赁户解除租赁合同是政府的暴力拆迁所致。 被告市政府对原告的证据的质证意见与区政府一致。 对各方当事人提供的证据，本院认证如下： 区政府提供的证据：第一组证据证明区政府的基本情况及其具有国有土地上房屋征收主体资格，被告亦无异议，本院予以确认。 第二组证据证明鸿运大厦项目由来及演变过程、项目基本情况，项目自1995年启动至今未能建设完成，从而导致部分被拆迁户多次上访的客观事实，区政府启动政府征收的原因及征收的必要性等，证据客观真实，与本案具有关联性；原告对该组证据的质证意见并不影响该组证据的效力及被告的证据目的，对该组证据本院予以确认。 第三组证据证明区政府征收的决策程序、实施步骤，具体工作，签约比例，以及项目符合国民经济和社会发展计划、土地利用规划、城乡建设规划等情况。该三组证据客观真实，与本案具有关联性，本院予以确认。原告关于被告在旧城改建和棚户区改造之间模糊不清，以及采取政府征收对未签约户不公平的意见，与法无据。 市政府提供的证据，证明其行政复议程序合法，原告对复议程序的合法亦不持异议，对该组证据，本院予以确认。 原告陈天英提供的证据：第一组证据、第二组证据中，证据7、8证明原告陈天英的房屋在征收拆迁范围内，陈天英具有原告主体资格，以及陈天英不服区政府的征收决定，向市政府申请行政复议的情况，内容客观真实，具有关联性，本院予以确认；第二组证据的1、2、3号证据不能完整反映征收区域的基本情况，不能达到原告的证明目的，不予采纳；证据10不能证明被告对原告房屋实施了暴力拆迁，而且是否存在暴力拆迁与本案征收决定的合法性不具有直接相关性，不予采纳；第二组证据的其余证据，与本案不具有关联性，也不予采纳。 综合以上证据，本院认定事实如下：1995年2月10日，南建公司取得拆许字（95）第4号《房屋拆迁许可证》，对泸州市××区鸭儿凼1#-2#实施房屋拆迁。此后，南建公司与部分住户签订了城市房屋拆迁补偿协议，后因规划调整，该项目被搁置。经政府有关部门协调，家晟公司于2010年参与该项目实施。家晟公司于2011年4月26日取得地字第泸规用（2011）-045号建设用地规划许可证。许可证载明：项目名称“鸿运大厦”，用地位置“前进中路”，用地面积“13598平方米”，以及容积率、建筑密度、用地性质等信息，并附有用地红线图。2013年10月24日，江阳区发改局作出《关于城南丽景旧城棚户区改造等项目规划情况的复函》（泸江发改函〔2013〕5号），确认鸿运大厦旧城棚户区改造项目符合《泸州市××区2012年国民经济和社会发展第十二个五年计划纲要》，并纳入了《泸州市××区2012年国民经济和社会发展计划执行情况及2013年计划草案的报告（书面）》。2013年11月22日，泸州市原国土资源局江阳区分局作出《关于的复函》（泸市国土资江函〔2013〕103号），确认鸿运大厦旧城棚户区改造项目用地范围符合江阳区（2006―2020年）中心城区土地利用规划。2013年11月14日，泸州市原城乡规划管理局作出《关于江阳××××路鸿运大厦旧城棚户区改造项目符合城乡规划的复函》，确认鸿运大厦项目符合城乡规划要求，并附《前进中路鸿运大厦旧城棚户区改造项目征收红线图》。原告陈天英位于前进中路100号16幢、建筑面积743.16平方米的工业用房在该项目征收范围内。2016年10月13日，区政府常务会议审议了区住房和城乡建设局提出的《鸿运大厦项目遗留问题处置方案》，会议原则同意区征收中心作为实施单位组织实施该项目的征收工作，有关部门配合，加快项目推进。后区政府将上述方案报请市政府，获得批准。区政府将鸿运大厦项目列入2018年国民经济和社会发展计划，明确2018年推动鸿运大厦项目的开工建设。2018年1月18日，江阳区第九届人民代表大会第二次会议第三次全体会议批准了江阳区2018年国民经济和社会发展计划。2018年11月28日，区政府征收办在被征收区域发布《告知书》，告知项目名称：鸿运大厦棚户区改造项目；征收范围：鸿运大厦棚户区改造项目区域范围内的房屋及建构筑物（具体范围以征收红线图为准）；并告知了征收部门、征收实施单位、征收现场办公地址以及其他有关权利义务等内容。2018年12月21日，区政府征收办在拆迁区域发布《关于鸿运大厦棚户区改造项目房屋征收调查摸底情况的公示》，明确项目范围有被征收人304户，已签约293户，剩余11户，签约比例为96.38%，并就剩余房屋调查摸底情况进行公示。2018年12月28日，区政府在鸿运大厦项目范围内发布《泸州市江阳区人民政府关于公布（征求意见稿）的通告》（泸江府布〔2018〕27号），2019年2月15日，区政府发布并公示了《泸州市江阳区人民政府关于鸿运大厦棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）>征求公众意见和修改情况的通告》（泸江府布〔2019〕2号），确认在方案公示期内未收到书面形式反馈意见。2019年3月28日，区政府征收办作出泸江征收办〔2019〕25号《关于鸿运大厦棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》，确认该项目的社会稳定风险等级为低风险，可实施。2019年3月31日，该项目征收补偿费用在江阳区住房和城乡建设局予以专户存储。同年5月21日，区政府作出泸江府发〔2019〕11号《泸州市江阳区人民政府国有土地上房屋征收决定》，并于当日以泸江府布〔2019〕4号通告的形式在征收现场进行张贴。征收决定载明了征收项目名称、房屋征收范围、房屋征收部门、房屋征收实施单位、签约期限、征收补偿方案等内容。原告不服该征收决定，于2019年7月19日向被告市政府申请行政复议，7月22日，市政府通知原告对申请进行补正，次日依法受理。并向行政复议当事人送达《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》。复议被申请人区政府在法定期限内向市政府提交了《行政复议答复书》及相关证据、依据。市政府于2019年8月30日作出泸市府复决〔2019〕40号《行政复议决定书》，维持区政府作出的泸江府发〔2019〕11号《泸州市江阳区人民政府国有土地上房屋征收决定》。行政复议决定书于同年9月4日送达原告。原告仍不服，诉至本院，请求判如所请。 同时查明：2017年以来，鸿运大厦项目范围内的部分被拆迁户多次联名向区、市两级政府递交信访材料，要求政府解决历史遗留的“鸿运大厦”拆迁项目长期无法修建问题。 本院认为，双方争议焦点为：1.原告房屋所在区域是否有政府征收的必要；2.鸿运大厦项目是旧城改造还是棚户区改造，区政府实施征收是否损害未与开发商签约的11户被征收人的合法权益；3.区政府作出的泸江府发〔2019〕11号国有土地上房屋征收决定是否符合法律法规规定的征收实体要件，程序是否合法。 对本案的争议焦点，本院评述如下： 一、关于征收的必要性 根据庭审查明的事实，鸿运大厦拆迁项目始于1995年南建公司拆迁，期间南建公司退出而由家晟公司继续实施，但直到本案征收决定作出前，在长达二十四年的时间内未能完成项目建设，致使近三百已签约户不能按时得到房屋安置，引发社会不稳定因素。2011年国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行后，城市国有土地上房屋的拆迁改造须由政府组织实施，因而由开发公司主导的鸿运大厦拆迁项目建设存在法律障碍。区政府为解决该历史遗留问题，化解社会矛盾，决定将商业开发项目转变为政府征收，确系基于公共利益的需要。而且本项目的时间跨度本身证明拆迁区域属于旧城棚户区，有拆迁改造的必要。 二、关于旧城区改建与棚户区改造 旧城区改建是法律概念，在国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》中均有规定，而棚户区改造是政策概念，《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）中对此加以规定。无论是旧城区改建还是棚户区改造，均是国家为了改变城镇老旧城区基础设施落后现状，改善群众居住条件，提升城市功能而实施的重大民生工程，二者没有严格的界限。虽然被告在有关征收文件中对二者没有加以区分，但不影响被告区政府作出征收决定的合法性。原告关于旧城区改建和棚户区改造实行不同的操作模式、程序、补偿标准，区政府实施征收对未与开发商签约的11户被征收人不公平的意见缺乏相应的法律法规依据，本院不予采纳。 三、关于征收的实体和程序要件 区政府启动鸿运大厦征收项目，其根本目的是解决该区域内已签约住户的房屋安置问题，已签约户是征收项目实施的直接受益者，因而应推定已与开发公司签约的住户同意政府征收，区政府启动征收项目后，享有原开发公司在拆迁安置协议中的相应权利，即应视为签约户与区政府征收办签订了安置补偿协议。鸿运大厦建设项目是一个整体的、系统的工程，有统一的规划、设计，因此签约率应当以项目区域内的总户数为计算基数，而不应以原告主张的未与开发公司签约的11户为基数。至征收决定作出前，项目区域内总共304户已有293户与开发商签订了安置补偿协议，签约率达到96.38%，达到《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第二十一条规定的标准。 鸿运大厦棚户区改造项目符合泸州市××区2012年国民经济和社会发展第十二个五年计划，项目用地符合江阳区（2006―2020年）中心城区土地利用规划和城乡规划要求。区政府将鸿运大厦项目纳入2018年国民经济和社会发展计划。区政府决定启动政府征收后，依法开展各项征收活动，确定了征收部门和实施单位。区政府征收办在被征收区域发布《告知书》，进行调查摸底并公示。区政府发布征收补偿方案征求意见稿，公开征求意见，在30日公示期内未收到书面形式反馈意见。区政府征收办对项目社会稳定风险进行了评估，项目征收补偿费用在江阳区住房和城乡建设局予以专户存储。以上事实表明，区政府作出的征收决定，符合法律法规的规定，具备作出征收决定的实体要件，程序合法。 被告市政府依法受理原告的行政复议申请，按照法定程序作出复议决定，事实清楚，适用法律正确。 综上所述，被告区政府作为县级人民政府，具有国有土地上房屋征收的职权，其作出的泸江府发〔2019〕11号国有土地上房屋征收决定和市政府作出的泸市府复决〔2019〕40号行政复议决定，事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，均不具有可撤销的情形；原告陈天英的诉讼请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告陈天英的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告陈天英负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审判长  张玉红 审判员  向林江 审判员  马金川 二〇一九年十一月二十七日 书记员  邓岚心