安徽省宣城市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)皖18行终146号 上诉人（一审被告）：广德市公安局（原广德县公安局），住所地安徽省广德市桃州镇桃州南路**，统一社会信用代码113417230032537598。 法定代表人：司红星，该局局长。 出庭应诉负责人：胡贤仕，该局副局长。 委托代理人：任昌盛，该局法制大队教导员。 委托代理人：吴建平，该局桃州镇派出所副所长。 上诉人（一审被告）：宣城市公安局，住，住所地安徽省宣城市宣州区梅溪路**一社会信用代码113417007117080054。 法定代表人：田扬畅，该局局长。 委托代理人：王冰，该局民警。 被上诉人（一审原告）：广德怡港国际大酒店有限公司，住所地，住所地安徽省广德市桃州镇团结东路与万桂山路交叉口会信用代码91341822060849751T。 法定代表人：谢军明，该公司董事长兼总经理。 委托代理人：张乘，该公司常务副总经理。 委托代理人：卢本涛，安徽吴楚律师事务所律师。 一审第三人：陈光胜，男，1964年12月8日出生，汉族，住安徽省广德市。 一审第三人：彭永民，男，1967年8月26日出生，汉族，住安徽省广德市桃州镇县。 上诉人广德市公安局、宣城市公安局因与被上诉人广德怡港国际大酒店有限公司（以下简称“怡港公司”）治安其他行政行为及行政复议一案，不服安徽省宣城市宣州区人民法院（2019）皖1802行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月10日受理后，依法组成合议庭，于2019年11月5日公开开庭进行了审理。上诉人广德市公安局副局长胡贤仕及委托代理人任昌盛、吴建平，上诉人宣城市公安局的委托代理人王冰，被上诉人怡港公司的委托代理人张乘、卢本涛，一审第三人陈光胜、彭永民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明：2016年11月24日，陈光胜、彭永民未经怡港公司办公室公章管理人黄越华、周文英的允许并经经理王文涛同意将怡港公司公章、营业执照从该公司办公室拿走，而后，陈光胜、彭永民将前述公章、营业执照存放于张建光处。同日，怡港公司工作人员周文英报警称“公司公章和营业执照被公司合伙人陈光胜、彭永民拿走”。民警处警后，告知报案人此属于民事纠纷，如有必要可以向法院起诉。2018年7月25日，怡港公司向原广德县公安局递交书面《关于请求依法处理陈光胜、彭永民等人违法行为的报案材料》（附陈光胜、彭永民与他人签订的租赁协议一份），载明：2016年11月24日上午11时许，陈光胜、彭永民纠集十余人窜至该公司办公室，暴力控制该公司工作人员，抢走营业执照、公章、会计凭证等重要资料，该公司依法及时报警，但原广德县公安局桃州派出所处警后，至今没有依法处理；陈光胜、彭永民等人在抢走营业执照、公章、会计凭证等重要资料后，占据该公司的怡港国际大酒店，进行对外出租等营利活动，致使该公司无法正常经营，给该公司造成严重损失；陈光胜、彭永民既非该公司股东，亦非该公司工作人员，其无任何事实和法律依据侵犯该公司正常的生产和经营秩序，对其违法行为希望依法予以调查处理。2018年7月30日，原广德县公安局桃州派出所接怡港公司工作人员张乘报警并作出受案登记，载明：“2016年11月24日，陈光胜、彭永民等人到国际大酒店滋事，当时报警了，至今没有结果。”受案后，原广德县公安局桃州派出所先后对怡港公司周文英、黄越华、王文涛等工作人员及陈光胜、张建光、彭永民等进行了调查询问，并调取了怡港公司相关登记资料。2018年8月16日，原广德县公安局针对怡港公司工作人员张乘的报案作出广公（桃）行终止决字〔2018〕35号《终止案件调查决定书》，主要内容为：“因陈光胜等人扰乱单位秩序一案具有没有违法事实的情形，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条第一款第一项之规定，现决定终止调查。”怡港公司对此不服，于同年9月25日向宣城市公安局申请行政复议，请求撤销前述终止调查决定。宣城市公安局于同日受理。因案件情况复杂，不能在法律规定的期间内作出复议决定，宣城市公安局遂于2018年11月21日决定延长复议期限三十日并向双方当事人送达了《行政复议期限延长通知书》。2018年12月20日，宣城市公安局作出宣公复决字〔2018〕11号《行政复议决定书》，认为陈光胜、彭永民等人从怡港公司强行拿走印章和营业执照的行为系公司内部纠纷，不构成违反治安管理之行为，同时，以原广德县公安局未及时受理怡港公司2016年11月24日的报警事项为由确认其具体行政行为违法并向双方当事人送达了复议决定书。怡港公司不服该复议决定，于2019年1月3日提起本案诉讼，请求：撤销原广德县公安局作出的35号终止案件调查决定及宣城市公安局作出的11号复议决定，并判决限期重新作出行政决定。怡港公司提交的起诉状上加盖的为怡港公司的旧公章。 一审另查明：怡港公司于2013年1月25日成立，法定代表人为谢军明，股东分别为明生集团有限公司（以下简称“明生集团”）与广德绿谷农业有限公司（以下简称“绿谷公司”），股权占比分别为72%、28%。绿谷公司的法定代表人为张建光，股东为陈光胜、彭永民及晨光农业集团有限公司。怡港公司的两法人股东于2013年11月4日决议委托张建光协调怡港国际大酒店装修期间的相关事宜，并于2014年10月20日决议引进酒店管理公司对怡港国际大酒店按四星级标准进行装修，同时委托张建光全权负责酒店管理公司的引进、洽谈等事项。2017年2月27日，经股东明生集团提议，明生集团法定代表人谢军明委托茅静静主持召开了怡港公司股东会，决议撤销前述于2013年11月4日、2014年10月20日形成的股东会决议及对张建光的相关授权委托，绿谷公司缺席此次股东会。 一审再查明，绿谷公司诉怡港公司公司决议撤销纠纷一案，绿谷公司要求撤销怡港公司于2017年2月27日作出的股东会决议，该案经一、二审法院审理，判决驳回绿谷公司的诉讼请求。怡港公司诉陈光胜、彭永民公司证照返还纠纷一案，怡港公司要求陈光胜、彭永民归还怡港公司的营业执照、公章、财务章及会计账本，立即停止使用怡港公司的营业执照、公章和财务章进行经济活动，该案经一、二审法院审理，判决驳回怡港公司的诉讼请求[案号分别为（2017）皖1822民初3465号、（2018）皖18民终99号]。 一审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条之规定，原广德县公安局负责本行政区域内的治安管理工作。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条之规定，公安机关对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的案件，应当及时受理，制作受案登记表，并分别作出以下处理：（一）对属于本单位管辖范围内的事项，应当及时调查处理……。本案中，原广德县公安局于2016年11月24日接警，于2018年7月30日再次接到怡港公司的报案后才作出受案登记，系未及时受理案件，属程序违法。关于原广德县公安局是否已依法履行法定职责的问题。根据怡港公司于2018年7月向原广德县公安局提交的报案材料，怡港公司的报案事项包括要求查处陈光胜、彭永民夺取公章、占据怡港国际大酒店、将酒店对外出租从事营利活动等行为，而原广德县公安局仅调查了陈光胜、彭永民于2016年11月24日夺取公章的行为，对其他两报案事项未作调查处理。虽然公司印章、证照的保管和使用等属于公司内部管理事务，在就公章、营业执照的保管和使用无明确规定的情况下，公司的实际控制人、股东、董事、经理等高级管理人员均可能保管、使用，但是，本案中，陈光胜、彭永民虽为怡港公司的股东绿谷公司的股东，且此二人于2016年11月24日拿走怡港公司印章和营业执照的行为得到了时任怡港公司董事张建光的认可，事后印章和营业执照亦由张建光保管至今，但怡港公司已于2017年2月27日经股东会决议撤销了张建光对该公司进行管理的授权，即张建光不再具有保管、使用公司公章、证照的权限，故原广德县公安局仅调查处理陈光胜、彭永民抢夺公章、证照的行为，属未完全履行调查职责。关于宣城市公安局作出的复议决定是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：……1.主要事实不清、证据不足的……”。本案中，原广德县公安局在未全面调查、收集相关证据的情况下就认定陈光胜、彭永民拿走怡港公司印章和营业执照的行为未侵害公司和他人的合法权益，并作出案涉《终止案件调查决定书》，系认定事实不清，依据不足，且已明显超过法定办案期限，违反了法定程序。宣城市公安局应当依据上述条款作出撤销决定或者确认该具体行政行为违法并可以责令原广德县公安局在一定期限内重新作出具体行政行为，而宣城市公安局仅以原广德县公安局未及时受理报警事项为由作出确认具体行政行为违法的复议决定，显属不当。经该院审判委员会讨论决定，该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：一、撤销原广德县公安局作出的广公（桃）行终止决字〔2018〕35号《终止案件调查决定书》，责令原广德县公安局于判决生效后六十日内对怡港公司的报案事项重新作出调查处理；二、撤销宣城市公安局作出的宣公复决字〔2018〕11号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由原广德县公安局、宣城市公安局负担。 广德市公安局不服上述判决，向本院提起上诉称：1.怡港公司于2018年12月20日收到《行政复议决定书》，于2019年2月26日才提起本案诉讼，已超过行政诉讼法第四十五条所规定的“15日”之起诉期限，故本案应驳回起诉。2.在案的张建光、彭永民等人的询问笔录、怡港公司的股东会决议、广德县人民法院和宣城市中级人民法院的判决书等证据可以证实其已经针对怡港国际大酒店的建设、经营等情况进行了调查，即其已履行相应的调查职责。一审法院认为其未完全履行调查职责，与事实不符。3.张建光、陈光胜、彭永民取得怡港公司公章、营业执照的管理权、自主决定公司内部经营方式以及以公司名义将公司经营用房对外出租的行为属未经公司大股东同意实施的行为，为公司股东之间关于如何经营管理公司事务之间的纠纷，不属于公安机关治安管理的职责范围，怡港公司要求其对陈光胜、彭永民占据及出租酒店行为是否合法的问题进行调查处理，没有事实根据和法律依据。4.针对张建光等人拿走怡港公司印章、营业执照、占据酒店并出租经营事项，怡港公司已经采取多种途径要求多个国家机关保障其权益，故一审法院责令其再予以调查已无必要，会造成多个国家机关对同一事项反复予以审查。请求：撤销一审判决，改判驳回怡港公司的一审诉讼请求。 宣城市公安局上诉称：1.其在复议过程中已对案件进行了全面审查，经查，原广德县公安局已对怡港国际大酒店的现状进行了调查，且查明系民事纠纷，依法并非公安机关治安管理的职责范围，故一审法院认为原广德县公安局未完全履行调查职责，错误。2.原广德县公安局于2018年7月30日受案，于2018年8月16日作出终止案件调查决定，并未超过《治安管理处罚法》第九十九条第一款所规定的“三十日”之办案期限，故一审法院认为原广德县公安局超过法定办案期限，错误。请求：撤销一审判决。 针对两上诉人的上诉，怡港公司一并辩称：1.其向原广德县公安局报案，请求对陈光胜、彭永民夺取公司公章、营业执照、占据怡港国际大酒店、将怡港国际大酒店对外出租营利三个违法行为进行调查处理，但是原广德县公安局仅针对陈、彭等人夺取公章、营业执照一事进行了调查，没有针对上述第二、三项行为进行调查，系未完全履行法定职责。2.广德市公安局上诉称其针对前述第二、三项报案事项也已经进行了调查，而宣城市公安局上诉称第二、三项报案事项系民事纠纷，不属于公安机关治安管理的范围，由此可见，两公安机关的主张并不一致。3.即使陈光胜等人占据酒店及将酒店对外出租营利为民事纠纷，但此行为同时也损害了社会秩序，公安机关依法也应当予以制止。4.其提起的返还证照之诉系因证据不足而败诉，证据不足的原因正是在于原广德县公安局对陈光胜、彭永民等人占据酒店及将酒店对外出租营利之事未及时调查处理，且虽然怡港公司在该案中败诉，但此与本案并无关联。5.怡港公司的印章、营业执照确定有专人保管，其使用需经明生集团董事长同意，陈光胜、彭永民等人不能以暴力方式取得，且其二人并未在怡港公司任职，其在盖完章之后也未交还印章，原广德县公安局对这些违法行为均未作处理。6.两上诉人认为陈、彭等人没有占据酒店及将酒店出租营利，错误。公安机关应当维护企业正常的经营管理秩序，现在怡港国际大酒店的管理人员均非合法人员。请求：驳回上诉，维持原判。 彭永民述称：1.其与怡港公司其他股东（明生集团）之间的矛盾系公司内部矛盾。2.怡港公司的公章、营业执照、会计账册一直置放于怡港国际大酒店内，原广德县公安局和市场监督管理局均至此酒店进行过了解并拍照。陈光胜同意彭永民的述称意见，另补充：现在，其与怡港公司股东明生集团委派的人员仍在一起办公，其没有非法处理公章等物品，2019年其已与明生集团委派的人员就公司经营管理等事务达成一致意见，怡港公司的公章现已交由广德县人民政府成立的工作组保管。二人一致请求：撤销一审判决，改判支持两上诉人的上诉请求。 二审中，怡港公司向本院补充提举了以下证据（均为复印件）： 1.《浙江明生集团公司与广德绿谷农业公司关于怡港酒店合作项目的协议》（落款时间为2019年4月24日），拟证明：（1）案涉公章、营业执照在该协议签订之前实际被绿谷公司控制；（2）怡港国际大酒店的股东为明生集团和绿谷公司，没有自然人股东；（3）陈光胜、彭永民关于营业执照、公章等一直在怡港国际大酒店的主张不能成立。 2.合同34份，拟证明陈光胜、彭永民擅自将酒店对外出租，即具有非法经营怡港国际大酒店的事实。 3.《广德怡港国际大酒店董事会决议》《广德怡港国际大酒店股东会决议》（落款日期均为2017年2月27日），拟证明：（1）陈、彭二人均非怡港国际大酒店合法的管理人员，且张建光自2017年2月27日起即因解除委托而不再具有处理怡港国际大酒店相关事务的权利；（2）怡港公司董事会已任命张乘为公司副总经理，具体管理怡港国际大酒店的相关经营事宜。 广德市公安局质证称：证据1，对真实性、合法性、关联性无异议，但不认可怡港公司的证明目的；证据2，对合同的真实性不能确认，即使真实，合同所涉及的在张建光的主持下陈、彭二人参与公司经营的行为也不必然为治安违法行为；证据3，两份决议证明了陈光胜、彭永民等人与明生集团之间的纠纷是股东内部纠纷。宣城市公安局质证称：证据1，对真实性、合法性无异议，但与本案无关，且不能达到怡港公司的证明目的；证据2，真实性不能确认，且与本案无关联；证据3，与本案无关。陈光胜、彭永民一并质证称：2019年4月24日的协议真实，该协议证明了其与明生集团之间的矛盾系公司内部矛盾，无需公安机关介入处理；2017年2月27日的股东会其二人并未参加，两份决议是明生集团单方面作出的。 陈光胜、彭永民二审中向本院提举怡港公司会议决定一份（会议时间为2019年9月10日上午10点至11点），拟证明其与明生集团之间系内部矛盾，且双方现已协商解决先前的占用公章等问题。广德市公安局、宣城市公安局一致质证称：无异议，该证据可以证明陈光胜原为怡港公司工作人员。怡港公司质证称：对真实性无异议，但该决定恰证明了在2019年9月10日之前陈、彭二人均非怡港公司的管理人员，虽然该决定载明陈光胜是工程部总监，但此身份并未得到怡港公司的认可，宣城市中级人民法院（2018）皖18民终99号判决对此已作认定。 本院经审查认为，怡港公司以及陈、彭二人二审所举证据与本案所涉广德市公安局是否已履行治安管理法定职责之间不具有关联性，不予认定。 经审查认为，一审证据认定意见正确，本院予以确认。 经对本案有效证据的审查，本院对一审法院认定的案件事实予以确认。 另查明：怡港公司于2019年1月3日向一审法院提交本案《行政诉讼状》。 再查明：2017年9月12日怡港公司以陈光胜、彭永民为被告向广德县人民法院提起民事诉讼，请求：1.判令陈光胜、彭永民立即将怡港公司营业执照、公章、财务章及会计账本交给谢军明或谢军明指定的人员；2.判令陈光胜、彭永民立即停止使用怡港公司的营业执照、公章、财务章进行经济活动的侵权行为。该院经审理，判决驳回怡港公司的全部诉讼请求。怡港公司上诉至本院，本院二审维持原判。 本院认为：本案二审的争议焦点是：1.本案是否超过法定起诉期限；2.广德市公安局针对怡港公司的报案事项是否存在未完全履行法定职责的情形。 关于争议焦点1，即本案是否超过法定起诉期限的问题。本案中，虽然一审法院于2016年2月26日立案，但客观上怡港公司系于2019年1月3日向法院提交《行政诉讼状》，即怡港公司系于2018年12月20日签收《行政复议决定书》之15日内提起本案行政诉讼，并未超过法定起诉期限，故广德市公安局关于本案超法定起诉期限的上诉主张不能成立。 关于争议焦点2，即原广德县公安局是否存在未完全履行法定职责的情形。本案中：1.怡港公司先后三次向原广德县公安局报案：第一次，系陈光胜、彭永民于2016年11月24日强行从怡港公司办公场所拿走公章、营业执照一事发生后，怡港公司办公室工作人员暨印章、营业执照的保管人员周文英于事发当时的口头报警，周文英当时报警称公司公章、营业执照被公司另外两个合伙人陈光胜、彭永民拿走了，因为系合伙人拿走，故让警察不要调查，只要求备案；原广德县公安局桃州派出所予以处警并告知报警人此为民事纠纷，如有必要可向法院起诉；第二次，系怡港公司于2018年7月25日向原广德县公安局递交《关于请求依法处理陈光胜、彭用民等人违法行为的报案材料》，此材料载明：“2016年11月24日上午11时许，陈光胜、彭永民纠集十余人窜至该公司办公室，暴力控制该公司工作人员，抢走营业执照、公章、会计凭证等重要资料，该公司依法及时报警，但原广德县公安局桃州派出所处警后，至今没有依法处理；陈光胜、彭永民等人在抢走营业执照、公章、会计凭证等重要资料后，占据该公司的怡港国际大酒店，进行对外出租等营利活动，致使该公司无法正常经营，给该公司造成严重损失；陈光胜、彭永民既非该公司股东，亦非该公司工作人员，其无任何事实和法律依据侵犯该公司正常的生产和经营秩序，对其违法行为希望依法予以调查处理”；第三次也即最后一次，系怡港公司常务副总经理张乘于2018年7月30日的口头报警，张乘报警称“2016年11月24日，陈光胜、彭永民等人到国际大酒店滋事，当时报警了，至今没有结果”；综合怡港公司前述数次报警的相关情况，本院认为，怡港公司的最终报警事项为张乘于2018年7月30日报警所称的“广德县公安局对陈光胜、彭永民等人于2016年11月24日到怡港国际大酒店滋事未作处理”一事，此点通过怡港公司向宣城市公安局申请复议时提交的《行政复议申请书》所载明的“2016年11月24日上午11时许，陈光胜、彭永民纠集十余人窜至申请人办公室，暴力控制申请人的工作人员，抢走申请人的营业执照、公章、会计凭证等重要资料，申请人依法及时报警，但被申请人在事隔将近两年才于2018年8月16日作出广公（桃）行终止决字〔2018〕35号终止案件调查决定书”一节也能得到印证。即35号终止案件调查决定是对陈光胜、彭永民2016年11月24日夺取公章、营业执照一事的调查处理结果。虽然怡港公司于2019年7月25日提交的《关于请求依法处理陈光胜、彭永民等人违法行为的报案材料》中提及陈、彭等人夺取公章、营业执照后占据了怡港国际大酒店并将酒店对外出租，但其针对此两项行为的报案指向并不明确，且怡港公司常务副总经理张乘在随后的7月30日的报警仅指向于陈、彭等人2016年11月24日抢夺公章、营业执照的行为，并未提及占据酒店及将酒店对外出租一事；综上，本院认为怡港公司关于其系针对陈光胜、彭永民夺取公章和证照、占据怡港国际大酒店、将怡港国际大酒店对外出租从事营利活动三项行为予以报案的主张不能成立。 原广德县公安局于张乘报警的当日予以受案，并随后对张乘报称的“陈光胜、彭永民等人于2016年11月24日到怡港国际大酒店滋事”，即“强取公章、营业执照”一事，通过询问张建光、周文英、黄越华、郑雅萌、俞海兵等人以及从广德县市场监督管理局调取怡港公司、绿谷公司相关工商登记资料等形式展开调查，且在经调查认为此系公司内部纠纷的情形下于2018年8月16日作出终止案件调查决定，并将决定书送达当事人，即原广德县公安局已经履行相应的治安管理职责。陈光胜、彭永民为怡港公司股东绿谷公司的股东，其二人强取怡港公司公章、营业执照的目的在于取得对怡港大酒店相关事务的掌控权，即此行为实质为怡港公司两股东即明生集团与绿谷公司之间的争议，属公司内部争议，依法不属于公安机关治安管理的范畴，据此，原广德县公安局决定终止对本案的调查，于法有据，且此部分行政程序合法。 宣城市公安局受理怡港公司的复议申请后，对原广德县公安局的相关行政行为进行了审查，且经法定程序决定延长审查期限，并在审查认为原广德县公安局针对怡港公司员工周文英于2016年11月24日的报案未及时予以受理的情况下，作出确认原行政行为违法的复议决定并将复议决定书送达双方当事人，实体处理并无不当且复议程序合法。 综上，一审法院认为原广德县公安局针对怡港公司报称的陈光胜、彭永民“占据酒店并将酒店对外出租营利”两事项未履行调查职责，从而撤销被诉终止案件调查决定及复议决定，并责令原广德县公安局对怡港大酒店的报案事项重新作出调查处理，属事实认定及适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销宣城市宣州区人民法院（2019）皖1802行初14号判决； 二、改判驳回一审原告广德怡港国际大酒店有限公司的诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人广德怡港国际大酒店有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  胡少华 审判员  谢 贞 审判员  满先进 二〇一九年十一月十二日 书记员  余亚琴 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： …… （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； ……