黑龙江省双鸭山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黑05行终60号上诉人（原审原告）万宝山，男，1960年9月30日出生，汉族，无职业，住黑龙江省双鸭山市尖山区。被上诉人（原审被告）双鸭山市自然资源局，住所地黑龙江省双鸭山市尖山区卧虹桥南侧铁西路**。法定代表人于海涛，该局局长。委托诉讼代理人薛成海，该局法律顾问。委托诉讼代理人王学军，双鸭山市不动产登记中心工作人员。原审原告万宝山诉原审被告双鸭山市自然资源局（以下简称自然资源局）行政赔偿一案，已由双鸭山市尖山区人民法院于2018年8月15日作出（2018）黑0502行初29号行政赔偿判决。原审被告双鸭山市国土资源局不服上诉本院，本院裁定撤销原判，发回重审。双鸭山市尖山区人民法院受理后，于2019年7月12日作出(2019）黑0502行初7号行政裁定书。原审原告万宝山不服提出上诉，本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院审理查明，1983年，原告万宝山的父亲万树雨在双鸭山市××组自建房屋一处，原建筑面积为81平方米，该房屋坐落在双鸭山××××区范围内。因该房屋建于1959年10月开掘的五井十片废巷地表之上，因巷道年久塌陷，形成房屋倒塌，四方台煤矿于1984年10月8日对该房屋进行了补偿，万树雨在该房屋旁边建新房后迁出原房屋。1999年，我市所有房产登记业务划归市房产局统一管理，在房产业务交接时，市房产管理局未从四方台区政府主管部门接收到万树雨名下的房屋档案资料。2004年7月18日，双鸭山采煤沉陷区综合治理办公室（以下简称：市沉陷办）委托双鸭山房屋安全鉴定办公室对该受损住宅进行了安全鉴定，被鉴定为A级。2008年以前万宝山搬离该受损房屋。（2018）黑0502行初6号行政裁定书载明：“2011年7月5日，市沉陷办四方台区分办按照无照房屋为原告万宝山与案外人万宝金办理了分户确权，万宝山分得52.1平方米，万宝金分得28.9平方米”。2013年12月6日，原告与市沉陷办签订了《双鸭山采煤沉陷区受损住宅居民楼房安置协议书》，在该协议书中双方约定：“市沉陷办按照无照房标准对原告进行安置，安置房屋为双鸭山岭东区博爱园小区C14栋4单元601室，安置面积53.23平方米，安置价格为420元/平方米，万宝山应缴21882.00元，万宝山于签订协议30日内搬出原受损住宅”。2014年初，原告万宝山找到了万树雨建房时的土地使用费收据、房照费收据，通过信访途径要求房产局补办产权登记。2014年8月28日，房产局作出《关于四方台区21委1组居民万宝山要求办理房照信访事项的处理意见》，未认可原告万宝山提供的票据的真实性。2014年10月14日四方台建设局向房产局作出《关于四方台区21委1组居民万宝山要求办理房照信访事件的答复》，认定原告父亲万树雨1980年缴房照费、土地使用费、1983年缴建房手续费、盖房审批费是四方台城建房地产管理科出具，当年所发的房照票据真实有效。2016年3月1日，万树雨因病去世，原告万宝山通过诉讼程序继承了该诉争房屋。2016年9月5日市房产局四方台分局为原告办理了诉争房屋产权登记，登记的建筑面积为84.38平方米，并为原告颁发了房屋产权证。2017年3月9日万宝山将双鸭山房产管理局、双鸭山采煤沉陷区综合治理办公室诉讼至本院,要求:1、确认市房产局行政过失、不认可原告提供的合法票据违法,判令市房产局赔偿原告不能正常入住安置楼房损失17033.6元;2、确认市沉陷办不作为违法,判令市沉陷办支付原告应返还房屋差价款12172.7元,违约房租费4258.4元;3、诉讼费用由被告承担;4、判决市沉陷办增加赔偿2017年1月5日至判决生效期间所发生的违约房租费。本院于2017年9月5日作出(2017)黑0502行初14号裁定书,驳回万宝山的起诉。2018年1月12日万宝山再次将双鸭山房产局诉至本院,要求:确认市房产局行政过失、不认可原告提供的合法票据违法,判令市房产局赔偿原告不能正常入住安置楼房损失17033.6元;并承担诉讼费用。因万宝山错列被告,本院于2018年5月24日裁定驳回万宝山的起诉。万宝山于2018年7月5日将双鸭山国土资源局诉讼至本院。本院于2018年8月15日作出（2018）黑0502行初29号民事判决,判后,万宝山不服,上诉至双鸭山市中级人民法院。双鸭山市中级人民法院于2018年12月21日作出（2018）黑05行终49号民事裁定书，裁定:一、撤销双鸭山市尖山区人民法院（2018)黑0502行初29号行政赔偿判决;二、本案发回双鸭山市尖山区人民法院重审。另查明，因双鸭山机构编制委员会于2017年12月17日对市国土局及市房产局作出《双鸭山机构编制委员会关于调整市房产管理局所属市房屋产权管理办公室等6家事业单位机构编制事宜的通知》（双编【2017】61号),撤销了市房屋产权管理办公室等5家行政机构,其职能划转至双鸭山不动产登记中心,由双鸭山不动产登记中心负责市本级不动产统一登记工作,市国土局为双鸭山不动产登记中心的主管监督部门。2018年12月6日双鸭山进行机构改革,将双鸭山国土资源局除监督防止地下水污染、农田整治项目和地质灾害防治以外的职责与其他几家单位整合,组建市自然资源局,不再保留市国土资源局。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定:提起诉讼应当符合下列条件:(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定,公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服,依法提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围:(六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。第七十条规定,起诉状副本送达被告后,原告提出新的诉讼请求的,人民法院不予准许,但有正当理由的除外。本案中万宝山请求依法确认自然资源局行政过失、不认可原告提供的合法票据错误,该请求系针对不认可票据的行为提出,而不认可票据属于行政机关履职过程中的证据审查行为,系过程性行为,因此,原告的诉讼请求不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原告在原起诉状副本送达被告后,变更和提出了新的诉讼请求,因本案系发回重审案件,原诉讼请求不能变更,原告变更诉讼请求的申请依法应不予准许,经本院释明,原告万宝山仍然坚持本次诉讼,故其起诉应予以驳回。原告提出的新的诉讼请求,其可以另行提起诉讼。综上,依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)、(十)项的规定,裁定:驳回原告万宝山的起诉。上诉人万宝山上诉称，请求：撤销(2019)黑0502行初7号行政裁定书,继续审理本案。请求准许变更诉讼请求为:确认被告非正常补照行为违法，补偿原告因其违法行为造成的产权贬值和房租费损失。事实及理由：一审认定事实不清，导致适用法律错误。首先，根据被告信访答复处理意见不认可原告提供的合法原始票据行为的内容,不是在机关内部业务审查或会商时作出的行为,而是以信访答复处理意见的方式公开传达给信访人的,具有独一的针对性和法律效力，直接影响到能否补办房照,以及涉案产权的合法性。根据《法释(2018)1号》第一条第二款第六项,没有把信访答复处理意见列入不属于人民法院行政诉讼的受案范围,因此,该行政行为应当属于人民法院行政诉讼受案范围。具有可诉性。根据《法释(2018)1号》第一条第二款第五项，上述确认的行政行为事实直接影响到能否补办房照,以及涉案产权的合法性。因此,该行政行为不符合该条第五项规定情形,应当属于人民法院行政诉讼受案范围。根据《法释(2018)1号》第一条第二款第九项，也没有把信访答复处理意见列入不属于人民法院行政诉讼受案范围,因此该行政行为属于人民法院行政诉讼受案范围。根据《法释(2018)1号》第一条第二款第十项,上述确认的行政行为事实对产权人已经产生了实际影响,该行政行为不符合该条第十项规定的情形。因此该行政行为属于人民法院行政诉讼受案范围。本案诉求是基于行政机关丢失档案的行政过失事实的基础上提出的,如果没有丢失档案的事实，上诉人也就没有必要以信访的方式,通过确认原始票据申请补办房照,被上诉人不认可原始票据的行政行为是通过信访答复的形式传达给信访人的,具有针对性和法律效力,直接影响到信访人能否补办房照。上述信访行为是依据《信访条例》第十四条、第十六条提出,第十六条明确规定:信访事项应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。到目前为止还没有任何法律条文否认或者废除该条信访规定,也没有任何法律规定有权处理的本级或者上一级行政机关的信访答复不具有可诉性。根据上述事实理由和法律规定以此裁定驳回原告诉求法定理由不能成立。被诉行政机关丢失产权档案已是不争的事实,信访事由的提出是基于行政机关丢失档案行政过失的基础上无奈之举,被诉行政机关不予正常补办房照行为也是基于其丢失档案的行政过失基础上，为了不承担责任的无奈之举。原告申请变更诉讼请求与原诉讼请求是基于同一事实基础,并且已在二审期间提出,二审只是申明不属于二审审理范围,并未予以驳回，说明变更诉讼请求申请已经提交法院,重审阅卷理应审理变更诉讼请求,重审期间再次提交申请,应当成为正当理由而准许。被上诉人自然资源局辩称，一、一审法院审理查明认定事实清楚，适用法律正确，应当驳回上诉人的请求。二、上诉人的诉请无理无据。三、上诉人在上诉状中适用的法释（2018）1号条款属于适用法律错误。四、上诉人所诉的行政机关行为过失不认可其提供的合法票据行为，不是行政机关作出的具体行政行为。五、原登记机关的行政行为与上诉人的诉求无因果关系。综上上诉人的诉讼请求无理无据，依照法律规定应驳回上诉人的诉讼请求。本院二审期间，双方当事人均未向本院提交新证据,二审查明的事实与一审一致。另查明，本案发回重审后，万宝山提出变更诉讼请求为“依法确认被告因不能及时为原告补办房照行为违法，责令被告补偿房产贬值损失17719.8元、不能正常入住产生的房租费17033.6元”，原审法院以本案系发回重审案件,原诉讼请求不能变更,未准许原告变更诉讼请求，并释明万宝山仍然坚持本次诉讼,其起诉应予以驳回，其提出的新的诉讼请求,可以另行提起诉讼。再查明，二审期间，万宝山又将被诉行政行为明确为对原房产局作出《关于四方台区21委1组居民万宝山要求办理房照信访事项的处理意见》，未认可原告万宝山提供的票据的真实性。本院认为，审理行政案件，首先要明确被诉行政行为。行政行为是指行政主体行使行政职权，作出的能够产生行政法律效果的行为。《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定,公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服,依法提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围:(六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。本案中，万宝山一审请求依法确认双鸭山国土资源局行政过失、不认可原告提供的合法票据错误，系针对不认可票据的行为提出，而不认可票据属于行政机关履职过程中的证据审查行为，不会产生行政法律效果，属于过程性行为,因此,不属于人民法院行政诉讼的受案范围。万宝山在本案发回重审后,变更和提出了新的诉讼请求,经一审法院查明变更诉讼请求无正当理由，且在起诉状副本送达被告后。依据《最高人民法院关于适用的解释》第七十条规定,起诉状副本送达被告后,原告提出新的诉讼请求的,人民法院不予准许,但有正当理由的除外。一审法院未准予万宝山变更诉讼请求并无不当。经一审法院释明后,万宝山仍然坚持本次诉讼,其起诉应予以驳回。行政案件起诉期限，是人民法院审理行政案件应当主动审查的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。依照万宝山知道被诉行政行为时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，万宝山称自己于2014年向被诉行政机关提出补办房照申请，至2018年提起诉讼，已达4年之久，已超过起诉期限。综上，原裁定认定事实清楚，适用法律正确。上诉人万宝山的上诉理由不成立，依法不予支持。其二审期间明确的被诉行政行为，不属于本案审理范围，不予处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  祝玉付审判员  李景华审判员  杨利国二〇一九年十一月二十九日法官助理杨亮书记员李娜