南昌铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2019）赣71行终640号 上诉人（原审原告）：新余市科农种猪改良有限公司，住所地江西省新余市狮峰北路。 法定代表人：应超，该公司董事长。 委托诉讼代理人：郭舒萍，江西道善律师事务所律师。 委托诉讼代理人：黎建新，江西道善律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：分宜县人民政府，住所地分宜县广府路**。 法定代表人：胡军，该县县长。 委托诉讼代理人：夏嵩，该县司法局主任科员。 委托诉讼代理人：陈华军，江西三江合（分宜）律师事务所律师。 上诉人新余市科农种猪改良有限公司（以下简称科农公司）因与被上诉人分宜县人民政府（以下简称分宜县政府）不履行行政职责一案，不服南昌铁路运输法院（2019）赣7101行初653号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年9月3日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明：原告科农公司成立于2001年6月21日，经营畜牧养殖等业务。2002年5月24日，原告取得了用地面积为357.11亩、位于雷公港（老共大）的猪场用地项目的《建设用地规划许可证》。2006年6月16日，原告取得了种猪繁殖场基地建设项目使用分宜县职业技术学校国有林地1.4660公顷的《使用林地审核同意书》。2008年11月28日，原告取得土地面积为229315平方米、用途为工业、位于界桥村（共大）的分乡国用（2009）第001号《国有土地使用权证》。为发展城东工业园，被告分宜县政府决定做好原告科农公司一分场的搬迁工作，于2012年5月25日下发分府办字[2012]64号《关于关于印发新余市科农种猪改良有限公司第一分场搬迁工作实施方案的通知》(以下简称64号文），成立资产核实组和综合协调组，前者负责提出一分场相关财产补偿的合理化建议，后者负责与原告协商、协议起草、督促分场搬迁等相关工作。后原、被告双方在土地资产和生物性资产估价上存在很大分歧，未能达成补偿协议。2015年5月，原告就在一分场建设标准厂房问题与城东工业园区洽谈。2015年11月，原告向新余市委、市政府领导报送《关于科农公司场区征收规划的情况汇报》，反映其一分场由于当地政府调整土地规划，要求原告拆除“猪场”导致停产问题，并提出在一分场土地上建设标准厂房的计划。2015年12月22日，分宜工业园区管理委员会作出《关于“科农公司场区征收规划的情况汇报”的回复》，内容如下：1.原告于2008年通过挂牌出让获得的一分场土地343.97亩，土地性质为工业用地，未纳入城东工业园规划范围，不存在“被规划”问题。目前原告经营状况不佳是由于企业自身管理不善所致，分宜县政府及相关单位从未要求过其拆除“猪场”；2.分宜县与广东旭粤光电集团于2015年11月3日签订了关于标准厂房建设的协议，而原告提出建设标准厂房的条件过于苛刻，谈判无法继续。且该地块被新余市中级人民法院于2015年8月11日查封至2018年8月11日，此期间不具有开发条件。2018年12月14日，原告以64号文造成一分场被规划且2013年初被迫全面停产而被告未予补偿为由，向被告提出行政赔偿申请。被告认为原、被告双方未能达成补偿协议而搁置，原告因自身经营不善导致停产停业与被告无关，故拒绝原告要求补偿的诉求。原告遂诉至法院，请求判令被告按64号文的要求，履行对原告行政补偿的法定职责（具体补偿明细及金额见附件清单，合计5719.68万元）。 另查明，2017年3月27日，分宜县委县政府办公室下发分办字[2017]28号《关于印发分宜县畜禽养殖污染专项整治工作方案的通知》（以下简称28号文），确定：到2017年9月底前全面完成禁养区内畜禽养殖场的关停拆迁工作，还确定禁养区、限养区、可养区的区划范围。随后，分宜县环保局作为牵头单位、各乡（镇、办）作为责任单位开展关停拆迁禁养区内养殖场工作，但未明确将原告列入禁养区范围。 原审法院认为：原告于2018年12月14日向被告提出行政赔偿申请，该赔偿申请内容涉及原告提出要求被告根据64号文进行补偿的诉求，实质上是原告向被告提出行政补偿的请求。根据原、被告的诉辩主张，本案的争议焦点为：一、原告的起诉是否超过法定起诉期限；二、原告是否具有补偿利益，该补偿利益是否指向被告以收购方式进行收储，以征收异地安置方式进行补偿，改变规划进行补偿，落实环保政策进行补偿以及原、被告合作开发进行补偿；三、原告主张被告需补偿其5719.68万元的理由是否成立，被告是否应当承担缔约过失责任？ 关于焦点一：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”其第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”本案中，原告于2019年3月8日向该院提交诉状，从2018年12月14日届满2个月即2019年2月14日起计算至2019年3月8日止，并未超过六个月的起诉期限。故，被告提出原告的起诉已超过法定起诉期限的主张，该院不予采纳。 关于焦点二：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”其第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。”据此，在提起履行行政补偿职责之诉中，相对人应当对其主张存在补偿利益承担初步举证责任，之后才由有补偿利益的行政机关承担否定性举证责任。本案中，原告向该院提交64号文、《关于请求尽快解决搬迁情况补偿汇报》及资产清查表、林木资产统计表、设备及低值品等清查明细表、生产性生物资源清点表（表1）、消耗性生物资源清点表（表4)，可以证明原、被告存在协商搬迁补偿的事实，故原告完成了初步举证责任。64号文是被告为发展分宜县城东工业园区而下发的工作实施方案，体现了被告同意给予原告一分场搬迁补偿的意思表示，但具体如何补偿、补偿多少以及是否能为原告所接受，还需要原、被告协商一致解决。亦即，64号文恰恰反映了被告出于发展本地经济这一公共利益目的之需要，采取与原告协商收购的方式对原告房产、土地等财产进行收储，具有行政协议的缔约阶段性特征，被告应当对该缔约行为履行先行行为义务。因此，原告对被告是否给予补偿具有诉的利益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十二项规定，被告提出原告要求被告履行行政补偿职责的诉请，不属于行政诉讼受案范围的主张，该院不予采纳。 关于原告主张被告改变原告一分场规划问题。被告提交的《分宜县城市总体规划（2007-2020）》足以证明原告一分场不在总体规划范围内，也不在城东工业园的规划范围内，原告主张被告改变规划而具有补偿利益的理由不能成立。关于原告主张被告将一分场列入环保禁养区问题。首先，被告虽于2017年3月27日下发28号文启动关停拆迁禁养区内养殖场工作，但未明确将原告列入禁养区范围。其次，《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，因划定禁止养殖区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。即便原告一分场被列入禁养区，但本案被告及环保部门、镇政府并未依据上述规定作出责令关闭或者搬迁的行政决定。最后，原告称其已于2013年初全面停产，该停产并非因被告落实环保政策造成的，两者不存在相关性。因此，原告主张被告落实环保政策而具有补偿利益的理由不能成立。 原告提出被告64号文决定征收搬迁而需要给予原告异地安置补偿，因该64号文不是征收决定，仅是财产补偿建议，并非强制征收搬迁，故不属于行政征收范畴，即本案并不涉及行政征收行为的补偿问题。由于原告提出建设标准厂房合作开发的土地被查封而不具备开发条件，不可归责于被告，原告也未基于该建设标准厂房事宜而要求补偿，故该院不再赘述。 关于焦点三：行政协议的缔结，可通过协商、招标、拍卖进行，有法律、法规和规章明确要求的法定方式，从其规定。由于本案64号文所指向的土地、房产的权属归原告，被告选择协商方式与原告缔结行政协议不违反法律规定。64号文下发后，原、被告双方在土地资产和生物性资产估价上存在很大分歧而未能达成补偿协议，与原告一分场停产、因借贷被民事起诉也不具有直接因果关系，且一分厂土地被查封导致协商无法继续进行，故被告拒绝原告要求补偿的主张并无不当。原告未提供证据证明原告一分场停产是被告原因造成的，应承担举证不能的法律后果，即原告一分场停产不可归责于被告，系原告自身经营管理所致。因此，原告主张被告应当补偿资产价值、因借贷被诉产生的费用以及一分场留守员工工资合计5719.68万元的理由不能成立。 缔约过失，指的是当事人在订立协议过程中，存在违背诚实信用原则的行为，给对方造成损失。《中华人民共和国合同法》第四十二条列举了缔约过失的情形，如假借订立合同，恶意进行磋商；故意隐瞒与订立合同有关的重要事实或者提供虚假情况。从举证责任方面看，证明被告存在缔约过失的举证责任在于原告，但原告并未提交被告缔约过程中存在上述情形的证据，也未主张存在其他违背诚实信用的情形。本案原、被告在平等自愿基础上进行协商，能否形成合意缔结行政补偿协议取决于双方，而非任何一方，故被告不存在缔约过失，无需承担相关补偿责任。 综上，该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 科农公司不服原审判决，上诉称：一、原审法院事实认定错误。1、上诉人一分场停产原因系被上诉人要求搬迁所致，并非原审法院认定的自身经营不善导致，属于事实认定错误。原审法院已经认定，2008年11月28日上诉人依法取得了土地管理部门颁发的土地使用权证，土地面积为22931．5平方，该宗土地使用年限为50年。被上诉人于2009年12月正式审核通过了《江西省分宜县城市总体规划(2007—2020)》示意图，根据规划将在距离上诉人一分场不到200米的位置规划城东工业园区。为促进停产搬迁顺利推进，被上诉人就上诉人猪场搬迁停产专门下发64号文件，并成立了由被上诉人各职能部门负责人组成工作组进行组织保障，成立资产核算组及综合协调组进行分工负责逐步落实文件方案。因此，无论是从形式上还是从实质角度，均可以认定被上诉人明确要求上诉人配合政府规划需要进行停产搬迁，64号文明确规定了被上诉人要在停产搬迁中做到价格核实及补偿的职责，且根据公示公信原则，上诉人基于对被上诉人作为人民政府的信任，在领导做了思想工作后上诉人积极配合城市规划调整，逐步地减产及进行停产，最终于2013年全面停产。因此，停产的唯一原因就是被上诉人发文明令要求的结果，并非经营原因导致，故原审法院关键事实认定错误。2、上诉人的就停产搬迁以及相应的资产损失尽到了全部举证责任，原审法院认定未完成举证责任属于事实认定错误。在与被上诉人反复沟通无果后，被上诉人迟迟未就上诉人资产进行评估，为防止资产贬值带来的价值减损，上诉人只能按照文件要求，自身委托具有资产评估资质的第三方专业评估机构就上诉人房产、土地等生产资料的价值进行评估，资产估价为3963．68万元人民币，委托评估目的正当、评估程序合法，原审法院应当予以认定。同时，若被上诉人对该资产评估报告不认可，完全可以申请重新评估鉴定，但被上诉人当庭并未提出申请，至今也未申请重新鉴定，然而一审法院依然不予认定该资产评估报告，没有事实及法律依据。根据上诉人提交的停产搬迁前三年度财务审计报告，上诉人停产搬迁前每年的公司经营业绩及财务状况均良好，公司停业及卷入诉讼并非被上诉人所辩称的上诉人自身经营不善原因所导致，原审法院却以不具有直接关联性为由不予认定证据效力，径行认定上诉人经营不善没有事实及法律依据。故上诉人主张的补偿金额程序正当，具有合理性，依法应当予以赔偿。原审法院却不予采纳上诉人提交的上述相关损失证据，属于事实认定错误。二、本案案由属于不履行行政职责纠纷，并非缔约过失责任纠纷，故原审法院法律适用错误。本案案由一审立案时定为不履行行政职责纠纷，上诉人也是以该案由提起诉讼，以此认定被上诉人给付补偿并非出于双方协议约定衍生的约定义务，原审法院在判决书中却将本案定性为行政协议纠纷，在此基础上，认为双方约定达成补偿协议，但最终未能达成协议导致被上诉人承担缔约过失责任。尽管原审法院承认了上诉人就搬迁补偿存在补偿利益及信赖保护，但是未能认定上诉人的补偿义务属于法律明确规定产生的法定义务，在存在该法定义务的情况下达成补偿协议并予以履行属于法定的职责范围，原审法院却认为能否达成协议完全取决于双方合意磋商，据此否认上诉人的法定义务。同时，缔约过失责任适用于平等民事主体之间，产生的责任亦属于民事责任范畴。然而本案属于行政纠纷，双方并非平等民事主体，产生的责任属于行政法意义的补偿责任，根本无法适用缔约过失责任的相关规定，同时原审法院认定被上诉人不存在恶意磋商、虚假事实等缔约过失情形，属于事实认定错误，被上诉人当庭还在辩称不存在磋商及补偿义务，更是明目张胆地失信行为，侵害了上诉人的信赖利益明显构成恶意不作为。根据《行政许可法》第八条之规定，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。上诉人积极贯彻落实被告整体规划要求，被上诉人也曾明确发文进行核价与补偿，但是上诉人配合被告停产后，被上诉人却一直以各种理由予以推诿，显然属于行政不作为，故本案构成不履行行政职责纠纷。综上所述，原审法院关键事实认定不清，法律适用错误，请求二审法院撤销原判，发回重审或改判支持上诉人的原审诉请。 被上诉人分宜县政府答辩称：一、原审法院认定事实正确，并不存在上诉人所称事实认定错误的情形。1、答辩人从未要求上诉人搬迁，更未向其发文要求搬迁，上诉人一分场停产原因系自身经营不善导致，与答辩人无关。在此，答辩人必须指出上诉人称一分场在2013年就全面停产，与其在2013年7月23日至2014年12月16日期间，仍然分六次向农行分宜县支行贷款共计6600万元明显矛盾，由此可以看出，一分场是因上诉人自身经营不善才导致停产停业。2、上诉人原审提交证据并不能证明一分场停产停业及相应资产损失系答辩人造成，反而能证明上诉人是在经营过程中，因经营不善，资金周转不过来从而引发民间借贷诉讼导致其全面停产，另外，上诉人没有举证证明其损失，其所谓的资产损失与答辩人无关。二、原审法院适用法律正确。1、上诉人称本案属不履行行政职责纠纷没有事实和法律依据。答辩人从未要求上诉人搬迁，没有对其作出任何具体行政行为，对其没有法定和约定行政职责。2、在本案诉争内容中，不存在答辩人撤回或变更上诉人行政许可情形，故上诉人依据《行政许可法》提起上诉没有事实和法律依据。三、2017年7月25日，一分场宗地号为36、37号的土地已被新余中院裁定作价抵偿给新余市国信担保有限公司，上诉人已不再享有该地块的使用权及地上附着物的所有权，其提出诉讼已没有基础。综上，请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与原判认定的事实一致。 本院认为，《行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，二审期间，经本院释明，上诉人明确被诉行政行为是：被上诉人未履行64号文（要求上诉人搬迁、评估、清点的行政行为）所引发的职责。对此，本院分析认定如下：首先，64号文系以通知的形式下发给该县相关职能部门的内部文件，并不当然具有对外的效力；其次，从64号文的内容“工作目标为：首先协同科农公司负责人选取1-2个新建种猪分场的地址供县领导参考决策；其次按照确立的‘新种猪分场先建设，待新分场建成后（建设期为两年）再将老分场全部财产搬迁完毕’的原则，组织协调做好科农公司种猪一分场房产、土地、鱼塘等财产的价格核实、补偿、搬迁等工作”可以看出，该文件系要求各部门协调联动，在与科农公司协商一致并经县领导决策后，按先建设后搬迁的原则开展工作，并非行政决定，亦非法定征收，对科农公司并不发生行政决定的效力；最后，上诉人提供的证据并不能证明64号文下发后，该县相关职能部门要求科农公司停产搬迁，而根据原审已查明的相关事实及64号文要求的先建设后搬迁的工作原则，双方因在土地资产和生物性资产估价上存在极大分歧未能协商一致，后续搬迁工作并未开展，也就是说，64号文确定的以协议方式收回国有土地使用权的工作，因协议无法达成，已实际终止，前期清产核资工作并不会影响科农公司的正常生产。综上，64号文既非行政决定，亦未在前期工作中影响科农公司的生产并已实际终止执行，仅是内部文件，对科农公司的权利义务不产生实际影响，64号文及执行该文的前期工作并不能引发被上诉人产生相应征收补偿的行政职责，上诉人的不履职之诉没有职权依据，依法应予驳回。另，即便如上诉人所称基于对64号文的信赖而配合工作，按照信赖利益保护原则，被上诉人具有相应职责。但根据2015年11月上诉人向新余市委、市政府领导报送《关于科农公司场区征收规划的情况汇报》及2015年12月22日分宜工业园区管理委员会作出《关于“科农公司场区征收规划的情况汇报”的回复》的内容，被上诉人在2015年12月22日已明确拒绝对案涉土地进行征收补偿等工作，上诉人于2019年5月8日才提起本案诉讼，已明显超过法定的起诉期限，其起诉亦应驳回。 综上，原审法院认定事实清楚，但判决驳回科农公司的诉讼请求，属适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第一项规定，裁定如下： 一、撤销南昌铁路运输法院（2019）赣7101行初653号行政判决； 二、驳回新余市科农种猪改良有限公司的起诉。 一、二审案件受理费各50元，退回新余市科农种猪改良有限公司。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 郑红葛 审 判 员 项 伟 审 判 员 刘 巍 二〇一九年十一月七日 法官助理 熊雨辰 书 记 员 刘世莹