湖北省浠水县人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂1125行初119号公益诉讼人浠水县人民检察院。被告：浠水县自然资源和规划局，住所地浠水县闻一多大道81号。统一社会信用代码：11421125MB1832132C。法定代表人潘呈全，局长。委托代理人宋清华，该局行政审批股负责人，代理权限为一般代理。委托代理人贺国兵，湖北功竟元律师事务所律师，执业证号码：14211200310695909。代理权限为一般代理。公益诉讼人浠水县人民检察院因被告浠水县自然资源和规划局不依法履行职责，于2019年10月12日向本院提起行政公益诉讼，本院立案后，依法向被告浠水县自然资源和规划局送达了行政诉状副本及应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2019年11月20日公开开庭审理了本案，公益诉讼人浠水县人民检察院指派的检察员章革平、张云龙、检察官助理杨锦煜、被告浠水县自然资源和规划局副局长詹志友及其委托代理人宋清华、贺国兵等到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼人浠水县人民检察院诉称，公益诉讼人在履行职责中发现，浠水县自然资源和规划局在对浠水县团陂镇小学幼教楼规划和管理的工作中未依法履职，致使国家利益和社会公共利益受到侵害。公益诉讼人于2019年5月23日作出行政公益诉讼立案决定。经调查查明：2011年8月，浠水县团陂镇十三庙烈士纪念碑由浠水县人民政府公布为浠水县文物保护单位，保护范围以纪念碑基座为界、四周各向外平行延伸20米，控制地带以保护范围四至为界、四周各向外延伸30米。2013年，浠水县城乡规划局批团陂镇三小学新建幼教楼的申请，并颁发了《建设工程规划许可证》，该规划许可十三小学幼教楼距十三庙烈士纪念碑碑座外围距离为11.7095米，侵占了十三庙烈士纪念碑保护范围的土地。团陂镇三小学幼教楼建成，侵占了十三庙烈士纪念碑保护范围的土地，完全阻断了十三庙烈士纪念碑入口方向视线，通往纪念碑园区的道路被侵占，进入纪念碑园区必须经由幼儿园内的一个小侧门，该侧门长期被锁住，阻碍社会公众瞻仰、悼念英雄烈士，损害了十三庙烈士纪念碑的文化价值。浠水县自然资源和规划局在十三小学幼教楼建设项目规划和管理工作中未依法履行职责，损害了国家利益和社会公共利益。为支持和督促浠水县自然资源和规划局依法履职，实现维护国家利益和社会公共利益的目的，公益诉讼人于2019年6月4日向浠水县自然资源和规划局送达鄂浠检行公[2019]42112500015号《检察建议书》，建议：浠水县自然资源和规划局认真履行法定监管职责，依法采取有效措施对十三庙烈士纪念碑保护范围内土地被侵占的违法行为进行整改，切实维护国家利益和社会公共利益。2019年7月11日，浠水县自然资源和规划局对该检察建议作出回复称，在办理十三小学新建幼儿园教学楼项目过程中，未发现关于文物保护标志等，校方和所在村均不清楚有关控制管理、协调保护要求；并且其于2019年6月10日组织专班现场规划检查，经对比原审批规划图发现，实际建设位置与原审批方案不一致，仍未发现关于文物保护标志等；对纪念碑周围的土地和设施被严重侵占的情况，团陂镇人民政府已提出了有关整改方案，校方已拆除影响进入烈士纪念碑园区的幼儿园现状部分围墙，并建设有一条约3-4米宽的通行道路，并拟进行硬化，以保障人民瞻仰通行需要；下一阶段，将建立与相关部门关于烈士纪念设施及文物保护涉及的保护管理方面工作的联审联批联系机制，协同整改。公益诉讼人经跟进监督发现，浠水县自然资源和规划局在收到检察建议后，对其违法规划行为未采取有效整改补救措施，十三小学幼儿园侵占浠水县文物保护单位十三庙烈士纪念碑保护范围的土地和设施的情形依然存在，完全阻断了十三庙烈士纪念碑入口方向视线，仅有团陂镇人民政府督促十三小学拆除部分围墙并向校园内后退出2米余宽的偏僻道路，不便于社会公众瞻仰、悼念英雄烈士，国家利益和社会公共利益仍持续处于受侵害状态。公益诉讼人认为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款及《中华人民共和国文物保护法》第八条第三款、第九条第三款规定，浠水县自然资源和规划局在其辖区内负有城乡规划管理职责，并在其职责范围内负责文物保护工作。浠水县自然资源和规划局向团陂镇小学颁发《建设工程规划许可证》，其许可规划侵占了浠水县文物保护单位十三庙烈士纪念碑保护范围的土地和设施，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四条及第三十一条第二款、《中华人民共和国文物保护法》第十七条、《烈士纪念设施保护管理办法》第十五条之规定。后团陂镇小学幼教楼建成，侵占了十三庙烈士纪念碑保护范围的土地，完全阻断了十三庙烈士纪念碑入口方向视线，仅有通行道路途经幼儿园内侧门，该侧门长期被锁，阻碍了社会公众瞻仰、悼念英雄烈士，损害了文物文化价值。故浠水县自然资源和规划局在团陂镇小学幼教楼工程的规划和管理工作中，未依法履行职责，侵害了国家利益和社会公共利益。在检察机关发出督促整改的检察建议后，团陂镇人民政府督促十三小学拆除部分围墙并向校园内后退出2米余宽的道路，但浠水县自然资源和规划局未采取有效整改补救措施，十三小学幼儿园侵占浠水县文物保护单位十三庙烈士纪念碑保护范围的土地和设施的情形仍然存在，完全阻断十三庙烈士纪念碑入口方向视线，纪念碑不易被发现，且现有入口位于十三庙烈士纪念碑背面，通行道路偏僻狭窄，不便于社会公众瞻仰、悼念英雄烈士，不能充分发挥纪念设施应有的宣传、教育等文化价值，国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。依据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条之规定，行政机关作出行政许可违法的，可以撤销行政许可，但行政许可可能对社会公共利益造成重大损害的，不予撤销。结合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条及七十九条规定，可以请求判决确认行政许可行为违法，同时责令被告采取补救措施。本案中，浠水县自然资源和规划局违反法律规定向十三小学颁发新建幼儿园的《建设工程规划许可证》，依法可以撤销，但十三小学幼儿园是为所辖区域内适龄儿童提供幼儿园教育的场所，修建幼儿园本身即具有公益性目的，且该幼儿园已运用公共资金60余万元建成，撤销该行政许可会对社会公共利益造成重大损害，故可以请求判决确认该行政许可行为违法，并责令浠水县自然资源和规划局采取补救措施。依据《中华人民共和国城乡规划法》第二十一条、第四条、《湖北省城乡规划条例》第十六条之规定，浠水县自然资源和规划局负有组织编制修建性详细规划的职权，其制定和实施城乡规划，应当遵循保护历史文化遗产的要求，结合文物保护的现实需要，可以在其职责范围内对其规划许可违法行为采取补救措施。同时经勘查十三庙烈士纪念碑及其周边地形，具有采取补救措施的可行性，而浠水县自然资源和规划局对其违法规划许可行为，并未采取补救措施，致使国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。综上，为督促浠水县自然资源和规划局依法履职，促进依法行政，保护文物和文化遗产、国家利益和社会公共利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、《湖北省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》第五条和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定，向你院提起诉讼，请求依法判令：1、确认浠水县自然资源和规划局在十三小学幼教楼建设项目规划和管理工作中未依法履行职责的行为违法，2、浠水县自然资源和规划局继续依法履行职责。被告浠水县自然资源和规划局辩称，一、本案不属于行政公益诉讼案件的受案范围，人民法院在受理案件后，应当依法驳回公益诉讼起诉人湖北省浠水县人民检察院的起诉。依照《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第21条第1款的规定，“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责”，行政公益诉讼的被告仅限于在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关，文物属于国有财产，受国家法律保护是毋庸置疑的，但是，对文物保护的监督管理并非答辩人的法定职责。我国《文物保护法》第八条规定，“国务院文物保护行政部门主管全国文物保护工作地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。县级以上地方人民政府承担文物保护工作的部门对本行政区域内的文物保护事实监督管理”；《烈士纪念设施保护管理办法》第五条规定“县级以上烈士纪念设施应当确定保护单位，加强工作力量，明确管理责任。烈士纪念设施保护单位由所在地人民政府的民政部门负责管理”；《烈士纪念设施保护管理办法》第五条第三款规定，“民政主管部门负责本行政区域内的烈士纪念设施类革命遗址遗迹的保护管理工作”。从上述法律规定来看，对革命烈士纪念碑等文物负有法定监督管理职责的是民政部门（国务院机构改革后，变更为军人事务局）。因此，在本案中，十三庙烈士纪念碑属于革命遗址遗迹类的文物，对其负有法定监督管理职责的民政部门（现为退役军人事务局），并非我局，因此，公益诉讼起诉人湖北省浠水县人民检察院以答辩人未履行监督管理职责为由提起行政公益诉讼不符合起诉条件，人民法院受理案件后，应当依法驳回其起诉。二、原浠水县城乡规划局在对浠水县团陂镇小学新建幼儿园项目的规划行政审批过程中，并无违法审批情形，不存在违法行驶职权。2013年4月，浠水县教育局拟进行全县2012年农村小学校舍改扩建、幼儿园工程的建设项目，该项目取得浠水县发展和改革局的浠发改社会〔2013〕72号立项批复文件，浠水县团陂镇小学（后简称“建设单位”）的十三小学新建幼儿园项目（后简称“项目”）批复建筑面积为560㎡，改造面积500㎡项目总投资约为70万。2013年5月25日建设单位在原城乡规划局规划窗口申请办理十三小学新建幼儿园教学楼项目《建设工程规划许可证》，申请建设单位名称为团陂镇小学，建设位置为团陂镇方伯祠村5-33号，规划窗口于2013年7月1日受理了项目申请。原城乡规划局规划管理股依据申请，根据浠发改社会〔2013〕72号发改部门的项目立项批复文件、团陂镇人民政府、方伯祠村委会、团陂镇教育总支、团陂镇国土资源所出具的土地权属证明、县教育局的有关证明等使用土地有关证明文件、依法批准的规划总平面图、建筑设计方案等申请材料，原城乡规划局于2013年7月4日依规按程序核发了项目《建设工程规划许可证》。从该规划的审批过程看，原城乡规划局规划审批时，不能确定十三庙烈士纪念碑的保护范围在十三小学校园内。第一，浠水县人民政府尽管在2011年8月17日下发了《县人民政府关于公布第二批县级文物保护单位的通知》，但是，该通知明确十三庙烈士纪念碑位于十三庙村，与十三小学所在的方伯祠村不一致，无法判断是否为同一单位。第二，设计单位在编制规划设计平面图时进行了现场踏勘，并无文物保护的标示和范围等公示牌。2013年4月，建设单位委托县城乡规划勘测设计研究院（后简称“设计单位”）编制了规划设计总平面图，设计单位于2013年4月组织进行了实地踏勘，经现场踏勘及地形测绘，校园围墙范围界线清晰明确，拟建设幼教楼位于现状操场；县教育局在建设计划表注明项目均在公办学校校园内建设，加盖有县教育局公章；团陂镇人民政府、方伯祠村村委会、团陂镇教育总支、团陂国土资源所，均证明了项目在校园内建设，权属为学校所有并加盖有单位公章，规划审批部门有理由相信拟审批的规划就位于十三小学用地范围内，并不存在侵占他人用地或烈士纪念碑保护范围的土地的情形。第三，现场踏勘人员在现场未发现关于烈士纪念设施的等级介绍、保护标志、指示牌，未发现关于文物保护的等级、保护范围、控制地带的宣传警示、告知牌等，校方和所在村均不清楚有关控制管理、协调保护的要求。第四，县人民政府关于十三庙烈士纪念碑的用地保护范围至今未向社会公告和公示，也未向有关政府部门发文予以明确，作为原办理规划审批的原城乡规划局根本是无从知晓的。本案中，公益诉讼起诉人在其起诉的诉状中列举了浠文字【2012】33号《关于规范调整我县第一至二批文物保护单位及公布第一至第二批文物保护单位保护范围和建设控制地带的请示》、浠政函【2012】58号《县人民政府关于对第一至二批县级文物保护单位、保护范围及控制地带进行规范调整的批复》两份文件，但是，从该两份文件的内容和范围看，上述文件是浠水县文化局向县人民政府就相关事项的请示及县政府同意请示意见的批复，上述两份文件属于县文化局留存的政府信息，其并未向社会公开，也没有得到县人民政府的转发，作为办理城乡规划审批的原城乡规划局是无法知晓该文件的内容的，更不知纪念碑周围的建筑控制下地带的范围，因此，针对十三小学幼儿园项目的审批，原城乡规划局是没有违法审批的情形的。三、答辩人在收到公益诉讼起诉人浠水县人民检察院的检察建议后，并不存在仍不依法履行法定职责或纠正违法行为的情形，公益诉讼起诉人浠水县人民检察院的诉讼请求无事实和法律依据。本案中，公益诉讼起诉人浠水县人民检察院在提起公益诉讼之前，向答辩人送达了《检察建议书》，要求答辩人依法采取有效措施对十三庙烈士纪念碑保护范围内土地被侵占的违法行为进行查处和整改。对于上述要求，均没有法律依据。1.对于是否存在违规审批规划的事实，前已述及，原浠水县城乡规划局并无违法行为。即使原城乡规划局的行政审批不当，也无法撤销，无法整改。依据我国《行政许可法》第69条的规定，违法审批的行政许可应依法撤销，但是，如撤销行政许可可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。本案中，十三小学建设的幼儿园属于公益性项目，该园的建成，国家投入了大笔资金，且有力推动了当地幼儿的教育工作，如果撤销对该项目的许可势必会造成当地幼教事业的发展，造成公共利益的重大损害，依法属于不可撤销的许可。因此，依法不应当撤销该许可，但是，被告对此还是采取了一系列补救措施。表现在：一是建立与民政、文物、退役军人事务部门关于烈士纪念设施及文物保护涉及的保护管理方面工作的联审联批联系机制。支持并建议十三庙烈士纪念碑的管理部门设立保护标志，制订对文物具体保护措施，并公告施行，办理烈士纪念设施土地使用权属文件，提出划定保护范围的方案，报同级人民政府批准和公布，并纳入规划；建议有关部门，对我县烈士纪念设施和文物保护方面有关信息在政府网站等进行公示公开，加大信息互通共享、加强日常管理。二是结合我县教育领域全面改薄项目的资金缺少、建设竣工工期紧张等实际，考虑十三庙小学作为公益类的九年义务教育学校的情况，不造成对教育功能的影响和地方不稳定因素，将协调团陂镇人民政府、协商教育部门责成学校按照有关要求对现有临时建筑物、围墙、道路等影响烈士纪念设施瞻仰的情况予以限期整改，建设一条通畅的进出烈士纪念碑的道路，以确保不影响烈士设施的瞻仰、符合幼儿园区规划需要、学生安全出行。2.我局依法并无查处违反规划进行建设的职能职责。浠水县十三小学幼儿园项目审批后，在建设过程中，我局对该幼儿园的建设情况进行了规划检查。2019年6月10日，我局组织专班人员现场踏勘，规划检查，经对比原审批规划图发现，实际建设位置与原审批方案东侧角点相差0.7米，西侧角点相差2.8米，整体偏移角度5°，距离现状纪念碑基座11.01米。存在不按规划进行建设的行为。由于原城乡规划局自2013年5月18日升格以来无城乡规划执法职能职责，未配备执法人员队伍。多年来，我县范围内违反规划进行建设的查处职责不是答辩人的职能职责。2018年4月1日起施行的《黄冈市违法建设治理条例》第六条规定，市、县（市、区）人民政府城市管理执法机关和乡（镇）人民政府是违法建设的查处机关。对浠水县十三小学违反审批规划进行建设的行为属于团陂镇人民政府的查处职责，2019年10月25日，被告将该单位违规建设的行为已经函告浠水县团陂镇人民政府，要求该单位依据《黄冈市违法建设治理条例》的有关规定进行查处。故此，公益诉讼起诉人浠水县人民检察院的该项诉讼请求也不应当得到人民法院的支持。综上所述，本案不属于行政公益诉讼案件的受案范围，且被告的行为不属于违法行使职权或者不作为，公益诉讼起诉人浠水县人民检察院对答辩人的诉讼请求依法不能成立，请求人民法院依法驳回其起诉或其诉讼请求。公益诉讼人浠水县人民检察院为支持其诉讼主张，向本院提供了以下证据（均为复印件）：第一组证据：关于公益诉讼人提起行政公益诉讼主体资格合法的证据。1.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款；2.《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条。证明目的：证明公益诉讼人有权对被告不依法履行职责、损害国家和社会公共利益的违法行为提起行政公益诉讼。第二组证据：关于被告浠水县自然资源和规划局未依法履行职责的证据。一、被告具有对本行政区域内城乡规划负有实施规划管理的法定职责。1.浠政办发〔2012〕44号《县人民政府办公室关于印发浠水县城乡规划局（浠水县测绘地理信息局）主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》；2.浠编〔2017〕17号《浠水县机构编制委员会关于印发浠水县城乡规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》；3.浠办文〔2019〕25号《县委办公室、县政府办公室关于印发〈浠水县资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》、浠水县自然资源和规划局《统一社会信用代码证书》编制规定〉的通知》、浠水县自然资源和规划局《统一社会信用代码证书》。证明目的：浠水县自然资源和规划局对本行政区域内城乡规划负有实施规划管理的法定职责。二、被告未依法履行职责的证据。（一）团陂镇庙烈士纪念碑的基本情况。1.浠水县退役军人事务局拥军优抚股《关于团陂镇庙烈士纪念碑相关情况的说明》；2.浠水县民政局向浠水十月建筑工程有限公司发出的《竞争性谈判成交通知书》；3.团陂镇路口烈士纪念碑新建、十三庙烈士纪念碑维修工程《建筑工程施工合同》；4.浠文字〔2012〕33号《关于规范调整我县第一至二批文物保护单位及公布第一至二批文物保护单位保护范围和建设控制地带的请示》；5.浠政函〔2012〕58号《县人民政府关于对第一、二批县级文物保护单位、保护范围及控制地带进行规范调整的批复》。证明目的：十三庙烈士纪念碑建设、维修情况及十三庙纪念碑的保护范围和控制地带。（二）浠水县城乡规划局对团陂镇小学幼教楼的规划侵占了十三庙烈士纪念碑保护范围的土地和设施。1.浠发改社会〔2013〕72号《县发改局关于浠水县2012年农村小学校舍改扩建幼儿园工程项目立项的批复》（附：《2012年农村闲置校舍改扩建幼儿园项目安排表》）；2.浠水县团陂镇小学《申请新建幼儿园报告》；3.《建设工程规划许可证》行政许可审批表，《建设工程规划许可证》（附：浠水县团陂镇小学新建幼儿园建设规划平面布局图）；4.《建设工程招标代理合同》、《施工招标文件》、《中标通知书》；证明目的：团陂镇小学被纳入农村闲置校舍改扩建幼儿园项目安排，浠水县自然资源和规划局（原浠水县城乡规划局）对团陂镇小学幼教楼的规划侵占了十三庙烈士纪念碑保护范围的土地和设施。（三）对团陂镇小学幼教楼建设侵占十三庙烈士纪念碑保护范围的土地和设施的违法行为，浠水县城乡规划局未依法进行查处。1.《建设工程规划许可证》（附：浠水县团陂镇小学新建幼儿园建设规划平面布局图）；2.2019年5月10日对团陂镇教育组会计陈梦生的《询问笔录》；3.2019年9月11日浠水县人民检察院《勘验检查笔录》（附：十三庙烈士碑《房产幢平面图》）；4.2019年9月17日浠水县自然资源和规划局《关于十三庙小学幼儿园规划有关情况的说明》（附2019年6月10日现场测绘图）；5.2019年9月23日对团陂镇庙小学校长姚红明的《调查笔录》、《城镇地籍调查土地登记审批表》、团陂镇小学学生宿舍《建筑工程竣工验收报告》。证明目的：团陂镇小学幼儿园实际建设工作，未按照城乡规划局关于团陂镇小学新建幼儿园建设规划平面布局图进行；建成后的团陂镇小学幼教楼侵占了十三庙烈士纪念碑保护范围的土地和设施。对未按团陵镇十三小学新建幼儿园建设规划平面布局图进行建设的违法行为，浠水县自然资源和规划局未依法进行查处。三、国家利益和社会公共利益受到侵害的证据。1．《建设工程规划许可证》（附：浠水县团陂镇小学新建幼儿园建设规划平面布局图）；2．2019年9月11曰浠水县人民检察院《勘验检查笔录》（附：十三庙烈士碑《房产幢平面图》）；3．2019年9月17日浠水县自然资源和规划局《关于十三庙小学幼儿园规划有关情况的说明》（附2019年6月10曰现场测绘图）；4．办案人员分别于2019年3月20日、5月17日、8月16日、9月11日在现场拍摄的照片。证明目的：浠水县自然资源和规划局未依法履行城乡规划管理法定职责的行为，损害了国家利益和社会公共利益。第三组证据：浠水县人民检察院督促被告依法履职的证据。1．2019年6月4日，浠水县人民检察院向浠水县自然资源和规划局送达鄂浠检行公[2019]42112500015号《检察建议书》及送达回证；2．2019年7月11日，浠水县自然资源和规划局对浠水县人民检察院发出的《检察建议书》进行的回复；证明目的：公益诉讼人向被告发出检察建议，要求其认真履行职责，依法釆取有效措施对十三庙烈士纪念碑保护范围内的土地被侵占的违法行为进行查处和整改。第四组证据：浠水县人民检察院履行诉前程序后，被告仍未依法履行职责，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态的证据（现场图片及说明）。证明目的：浠水县自然资源和规划局对团陂镇小学幼教楼工程的规划侵占了浠水县文物保护单位十三庙烈士纪念碑保护范围的土地，同时，浠水县自然资源和规划局对未按原浠水县城乡规划局关于团陵镇十三小学新建幼儿园建设规划平面布局图进行建设的违法行为没有进行查处。公益诉讼人另申请证人徐某（十三庙烈士亲属）出庭作证，经询问证人，该证人对十三小学幼教楼侵占十三庙烈士纪念碑保护范围的土地和设施的情形表示不满意，认为子孙后代祭拜受到了影响。希望新建一条道路，以方便祭奠先烈。被告浠水县自然资源和规划局的质证意见：对第一组证据有异议，法律规定不属于证据种类，对证明目的没有异议；对第二组证据第一部分1、2、3没有异议，第二部分1、2、3没有异议，但对其关联性有异议，该组证据与本案无关，第4、5份证据真实性没有异议，合法性有异议，依照法律规定，文物保护单位的保护范围和建设控制性地带由省级人民政府批准，文物保护部门和城乡规划部门共同划定，县文化局无权划定控制性地带和保护范围，且该文件未经县人民政府转发，职能部门无法知晓；对第二组证据第（二）小部分1、2、3、4真实性没有异议，但证明目的有异议，从申请报告看，建设地点在学校围墙范围内，教育局和团陂土管所均出具证明，证实建设地点在学校用地范围内，并未侵占文化单位的用地；对第二组证据的第（三）部分1、2、3、4、5真实性合法性关联性无异议，但对其证明目的有异议；对第二组证据第三部分没有异议，证明目的有异议；对第三组证据证明目的有异议，依照法律规定，我方无查处违法建设的职能职责，对违法建设行为由团陂镇人民政府进行处罚，且我方已函告团陂镇人民政府进行处罚，对于整改无法定职责；对第四组证据，情况说明及照片一组无异议。对证人证言无异议。被告浠水县自然资源和规划局为支持其主张，向本院提供了以下证据（均为复印件）：一、湖北省浠水县人民检察院检察建议书一份（鄂浠检行公【2019】42112500015号）。拟证明：湖北省浠水县人民检察院以浠水县自然资源和规划局在对浠水县团陂镇小学幼教楼规划管理工作中，存在未依法履行法定职责的情形，损害了国家利益和社会公共利益为由，向浠水县自然资源和规划局提出检察建议，建议浠水县自然资源和规划局认定履行法定监管职责，依法采取有效措施对十三庙烈士纪念碑保护范围内土地被侵占的违法行为进行查处和整改。二、浠水县团阪镇十三小学新建幼教楼《建设工程规划许可证》行政许可审批资料一套。1.申请新建幼儿园报告；2.姚红明身份证复印件、《组织机构代码证》；3.《建设工程规划许可证》行政许可申请表；4.规划选址告知书；5.浠水县团陂镇人民政府、团陂镇方柏祠村委会、团陂镇教育总支、浠水县国土资源局团陂国土所共同出具的证明；6.浠水县发改局关于浠水县2012年农村小学校舍改扩建幼儿园工程项目立项批复及附表、2013年50万元以上项目工程建设计划表；7.现场照片、浠水县团陂镇小学新建幼儿园建设规划（报审方案）平面布局图及平面布局图；8.浠水县团陂镇小学新建幼教楼《建设工程规划许可证》行政许可审批表；9.《建设工程规划许可证》。拟证明：1.原浠水县城乡规划局在审批浠水县团陂镇小学新建幼教楼《建设工程规划许可证》前，浠水县团陂镇人民政府、团陂镇方柏祠村委会、团陂镇教育总支、浠水县国土资源局团陂国土所共同出具证明证实，新建的幼儿园位于十三小学围墙内，土地是国家划拨土地，土地使用权人是十三小学；2.原规划设计单位浠水县城乡规划勘测设计研究院在设计规划前，到实地进行了踏勘，印证了新建幼儿园位于小学围墙范围内，且十三庙烈士纪念碑上并没有文物保护及建设用地控制地带、范围的公示，并不知道具体的建设用地控制范围，在规划审批时没有考虑并不违法；3、原浠水县城乡规划局在审批浠水县团陂镇小学新建幼教楼《建设工程规划许可证》过程中，并无违法行为。三、关于鄂浠检行公【2019】42112500015号《检察建议书》的回复、团陂镇人民政府关于进出十三烈士纪念碑道路的整改报告、照片、浠水县团陂镇庙烈士纪念碑道路建设项目规划方案一（平面图）及方案二。拟证明：浠水县自然资源和规划局在接到浠水县人民检察院的检察建议后，与团陂镇人民政府进行沟通协调，已经对进出十三庙烈士纪念碑的道路进行的整改，并准备投资扩宽道路，保证车辆进出方便和瞻仰烈士纪念碑方便。并非不作为。四、浠水县机构编制委员会办公室浠编【2017】17号文件、浠水县人民政府浠办文【2019】25号文件、《黄冈市违法建设治理条例》。拟证明：浠水县自然资源和规划局无查处违反规划进行建设的行为，相关职能在浠水县城市执法局和乡镇人民政府，具体到本案，对浠水县团陂镇小学违反规划进行建设的查处部门是团陂镇人民政府。五、关于十三小学新建幼儿园建设项目规划检查情况的函、浠水县团陂镇小学新建幼儿园规划检查对照图、送达现场照片。拟证明：浠水县自然资源和规划局已经就团陂镇小学违反规划进行建设的行为向团陂镇人民政府进行了函告，相关义务和职责已经履行完毕。公益诉讼人浠水县人民检察院的质证意见：对证据一无异议；对证据二无异议；对证据三真实性无异议，证明目的有异议，平面图照片上未作整改；对证据四真实性无异议，证明目的有异议，被告无查处资格，我们诉求并未要求被告进行查处；对证据五真实性无异议，对证明目的有异议，他们职责并未履行完毕。本院对上述证据认证如下：依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，本院对上述证据认证如下：公益诉讼人、被告提交的证据形式和取得过程合法，内容真实，且与本案待证事实具有关联性，本院予以采信。结合庭审举证、质证意见及当庭陈述，本院确认本案如下法律事实：2011年8月，浠水县团陂镇十三庙烈士纪念碑已经由浠水县人民政府公布为浠水县文物保护单位，保护范围以纪念碑基座为界、四周各向外平行延伸20米，控制地带以保护范围四至为界、四周各向外延伸30米。2013年7月4日，原浠水县城乡规划局批准团陂镇小学新建幼教楼的申请，并颁发了《建设工程规划许可证》，该规划许可十三小学幼教楼距十三庙烈士纪念碑碑座外围距离为11.7095米，侵占了十三庙烈士纪念碑保护范围的土地。后团陂镇小学幼教楼建成，侵占了十三庙烈士纪念碑保护范围的土地，完全阻断了十三庙烈士纪念碑入口方向视线，通往纪念碑园区的道路被侵占，进入纪念碑园区必须经由幼儿园内的一个小侧门，该侧门长期被锁住，阻碍了社会公众瞻仰、悼念英雄先烈。公益诉讼人于2019年6月4日向被告浠水县自然资源和规划局提出鄂浠检行公[2019]42112500015号《检察建议书》，建议：浠水县自然资源和规划局认真履行法定监管职责，依法釆取有效措施对十三庙烈士纪念碑保护范围内土地被侵占的违法行为进行整改，切实维护国家利益和社会公共利益。2019年7月11日，浠水县自然资源和规划局对该检察建议作出回复称，在办理十三小学新建幼儿园教学楼项目过程中，未发现关于文物保护标志等，校方和所在村均不清楚有关控制管理、协调保护要求；并且其于2019年6月10日组织专班现场规划检查，经对比原审批规划图发现，实际建设位置与原审批方案不一致，仍未发现关于文物保护标志等；对纪念碑周围的土地和设施被严重侵占的情况，团陂镇人民政府已提出了有关整改方案，校方已拆除影响进入烈士纪念碑园区的幼儿园现状部分围墙，并建设有一条约3-4米宽的通行道路，并拟进行硬化，以保障人民瞻仰通行需要；下一阶段，将建立与相关部门关于烈士纪念设施及文物保护涉及的保护管理方面工作的联审联批联系机制，协同整改。至本案诉讼期间，团陂镇小学幼教楼侵占浠水县文物保护单位十三庙烈士纪念碑保护范围的土地和设施的情形依然存在，阻断了十三庙烈士纪念碑入口方向视线，仅有团陂镇人民政府督促十三小学拆除部分围墙后退出2米余宽的偏僻道路，妨碍了社会公众瞻仰、悼念英雄烈士，国家利益和社会公共利益仍持续处于受侵害状态。浠水县人民检察院于2019年10月12日向本院提起行政公益诉讼，请求确认浠水县自然资源和规划局未依法履行职责的行为违法，并判令其继续履行职责。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款及《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第一款规定，人民检察院在履行职责中发现负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。第三款规定，行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”即原浠水县城乡规划局依法负有浠水县行政区域内的城乡规划管理的法定职责。第四条规定“制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护自然资源和历史文化遗产…”，《中华人民共和国文物保护法》第八条规定，地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。县级以上地方人民政府承担文物保护工作的部门对本行政区域内的文物保护实施监督管理。县级以上人民政府有关行政部门在各自的职责范围内，负责有关的文物保护工作。即浠水县人民政府及有关行政部门依法负有对本行政区域内，及各自的职责范围内的文物保护实施监督管理的职责。浠水县人民政府浠政函（2012）58号文件，对浠水县文化局浠文字（2012）33号文件，浠水县第一、二批县级文物保护单位、保护范围及控制地带进行规范调整的批复，该文件中规定，“十三庙烈士碑保护范围为，以纪念碑基座为界，四周各向外平行延伸20米，建设控制地带为，以保护范围四至为界，四周各向外延伸30米。”原浠水县城乡规划局于2013年7月4日向团陂镇庙小学核发了编号为421125201300036的《建设工程规划许可证》，批准该学校建设幼教楼。该规划许可致使团陂镇庙小学幼教楼距十三庙烈士纪念碑碑座外围距离仅为11.7095米。该规划许可违反了浠水县人民政府浠政函（2012）58号文件的规定，原浠水县城乡规划局未尽审慎审查义务，致使十三庙烈士碑作为社会公众瞻仰、悼念英雄烈士的文物保护价值受到侵害。公益诉讼人浠水县人民检察院发出《检察建议书》至起诉时，团陂镇小学幼教楼侵占浠水县文物保护单位十三庙烈士纪念碑保护范围的土地和设施的情形依然存在。综上，原浠水县城乡规划局实施行政许可时未尽审慎审查义务，没有依法履行职责，致使国家及社会公共利益仍处于受侵害状态，浠水县人民检察院提起本案公益诉讼，符合公益诉讼的起诉条件，属于行政公益诉讼的受案范围。因浠水县行政机构改革，原浠水县城乡规划局的职能并入浠水县自然资源和规划局，公益诉讼人浠水县人民检察院请求确认被告浠水县自然资源和规划局不依法履行职责的行政行为违法，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、第七十六条、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第一项之规定，判决如下：一、确认被告浠水县自然资源和规划局在实施浠水县团陂镇十三小学幼教楼建设项目规划行政许可中未依法履行职责的行政行为违法。二、责令被告浠水县自然资源和规划局采取补救措施。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于湖北省黄冈市中级人民法院。审 判 长  郑学平审 判 员  胡海军人民陪审员  闻立惠二〇一九年十一月二十日书 记 员  胡崇阳