吉林省长春市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉01行终239号 上诉人（原审原告）任铃，女，1982年3月2日生，汉族，住长春市。 上诉人（原审原告）李士会，男，1980年5月11日生，汉族，住长春市。 委托代理人许金莲（与原告李士会系夫妻关系），女，1983年10月14日生，汉族，住址同上。 被上诉人（原审被告）长春市生态环境局，住所地长春市朝阳区卫星路**。 法定代表人杨少清，局长。 委托代理人王锐，该单位法规处工作人员。 委托代理人胡晓明，该单位行政审批处工作人员。 被上诉人（原审被告）长春市人民政府，住所，住所地长春市人民大街**div> 法定代表人刘忻，市长。 原审第三人长春吴中地产有限公司，住所地绿园区，住所地绿园区正阳街** 法定代表人张祥荣，董事长。 上诉人任铃、李士会因与被上诉人长春市生态环境局（以下简称市生态环境局）、长春市人民政府（以下简称市政府）、原审第三人长春吴中地产有限公司（以下简称吴中公司）环保行政审批及行政复议一案，不服长春市朝阳区人民法院（2019）吉0104行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审审理查明，李士会于2013年7月10日购买了吴中公司开发的吴中家天下小区1栋2单元405室房屋，并于2014年10月入住，任铃于2018年3月购买了105号车库。2010年10月12日，市生态环境局（原长春市环境保护局）作出长环建【2010】100号《关于吴中甲天下工程建设项目环境影响报告书的批复》，同意吴中甲（家）天下项目建设（地点：北侧为长新东（地点侧为宜良路，西侧为太和东街，东侧为远达大街），同时要求“商业用房在设计中要采取必要的消音减振、独立烟道等措施。在售房时，应告知购房人周边环境及商业用房开办的服务设施可能产生的噪声及油烟等影响。项目的污染防治设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。”2012年6月，中科院建筑设计研究院有限公司为吴中家天下二期项目出具工程设计图纸，其中1号楼一层平面图中的6个商业用房未设计独立烟道。2012年7月10日，该项目获得长春市规划局作出的建字第220000201200258号《建设工程规划许可证》。2012年8月，该项目开工建设。2014年10月，长春市南关区环境保护局监测站作出该项目的环境保护验收监测报告。2014年11月13日，吴中公司向市生态环境局申请该项目竣工验收。2014年11月18日，市生态环境局对该项目进行现场踏查发现，在1号楼的楼体中间及两侧已安装了共计4根铁皮制的烟道。2014年11月20日，市生态环境局作出该项目的环保审批，即105号环保验收审批。2015年8月27日，该项目获得长春市规划局作出的核字第220000201500167号《竣工规划核实通知书》。2015年11月6日，该项目案涉1号楼获得长春市城乡建设委员会作出的备案文号：2015050084《建设工程竣工验收备案证》。任铃、李士会因楼下餐饮项目，烟道存在噪音和漏油现象，对楼上业主产生影响，多次向有关部门投诉，未得到有效解决。2018年9月21日李士会通过政府信息公开取得该项目环保审批后，任铃、李士会针对市生态环境局2014年11月20日作出105号环保验收审批，吴中家天下建设项目竣工环境保护验收审批，向市政府申请行政复议，市政府于2018年12月19日作出2039号行政复议决定维持市生态环境局的105号建设项目竣工环保验收审批。任铃、李士会不服，提起行政诉讼。 原审法院认为：一、任铃不具有原告诉讼主体资格。任铃购买车库时间为2018年3月22日，本案的环保验收审批行为发生在2014年11月20日，任铃对其购买车库之前的行政行为不具有行政法上的利害关系，不具有原告主体资格，应驳回其起诉。二、吴中公司吴中家天下项目竣工后向市生态环境局提供了《建设项目竣工环境保护验收申请》；《建设项目竣工环境保护验收监测报告》长南站验监字（2014）第N27号；《关于吴中甲天下工程建设项目环境影响报告书的批复》长环建〔2010〕100号，市生态环境局对该项目进行了现场踏查，踏查项目建设是否与原环评批复内容相符，项目验收监测报告所列监测点位、监测因子选定、监测频次是否符合要求并与现场情况一致；监测结果是否达标。经现场踏查，该项目吴中家天下工程建设项目（二期）申报验收的26栋全部建成，并投入使用。商业门市用房设立了专门烟道。污水、噪声监测点位、监测因子选定及监测频次符合要求并与现场实际一致，符合验收要求。2014年11月20日，被告市生态环境局对该项目准予通过验收。但根据《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第十五条：“环境保护行政主管部门在进行建设项目竣工环境保护验收时，应组织建设项目所在地的环境保护行政主管部门和行业主管部门等成立验收组（或验收委员会）。验收组（或验收委员会）应对建设项目的环境保护设施及其他环境保护措施进行现场检查和审议，提出验收意见。建设项目的建设单位、设计单位、施工单位、环境影响报告书（表）编制单位、环境保护验收监测（调查）报告（表）的编制单位应当参加验收。”规定，本案市生态环境局未提供组织该项目建设项目所在地的环境保护行政主管部门和行业主管部门等成立验收组（或验收委员会）参与验收，程序欠缺，市生态环境局主张2010年按照长春市政府简政放权，减轻企业负担的相关要求，房地产项目为低污染项目，在竣工验收过程中简化管理，可不通过验收组审核，但未向本院提供证据。该主张本院不予支持。关于李士会主张该项目烟道设计安装不符合应当与主体建设同时施工、同时设计、同时交付“三同时”的规定，市生态环境局验收审批违法，根据《长春市服务业环境污染防治条例》（以下简称条例）第十条第一款规定：“房地产开发建设服务业项目及其他新建的服务业项目，其专门烟道、独立排水等防治环境污染的配套设施，应当与主体建筑同时设计、同时施工、同时交付使用。”本案，吴中家天下二期项目1号楼最初的设计图纸中，一层商业用房虽然未设计专门烟道，但设计单位于2013年11月20日即该项目主体建筑期间对原设计方案作出了设计变更，对1号楼及2号楼网点增设了排烟道。这种设计变更是建设单位为符合该条法律规定要求设计单位所做的一种纠错性行为，具有正当性，且在该项目主体建筑期间进行，可以视为同时设计。且吴中公司在2014年11月13日向被申请人申请环保审批时，案涉烟道已经存在，因此符合该条规定的“三同时”要求。任玲、李士会该主张不予支持。关于李士会主张吴中地产公司告知问题，开发商交房时案涉烟道已存在，李士会可实地看到，无需进行特别告知，李士会主张本院不予支持。综上，市生态环境局作出的105号环保验收审批程序轻微违法，市政府复议程序合法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决确认市生态环境局2014年11月20日作出的长环验[2014]105号建设项目竣工环境保护验收审批程序轻微违法，保留长环验[2014]105号建设项目竣工环境保护验收审批的效力。 上诉人任铃、李士会不服，上诉称：一、上诉人任铃诉讼主体适格。原审判决认为任铃购买车库在行政行为作出之后，不具有行政法上的利害关系，是错误的。“与行政行为有法律上利害关系”应当是指行政机关的具体行政行为对公民、法人和其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响，其关键在于上诉人的权利义务是否受到被上诉人行政行为的实际影响，或者说上诉人的权益受到损害与行政行为具有因果关系。所以，“影响”和“因果关系”才是对“法律上利害关系”的正确表达。利害关系不是单单从时间上判断，而是要从行为主体的利益关系上去判断。否则，所有违法捂盘销售的开发商即使楼盘存在问题，也都将成为“利害关系”的保护对象。本案中，被上诉人市生态环境局作出的验收行政审批，直接导致涉案烟道合法化，而烟道漏烟漏油占用空间，直接影响上诉人的使用，且烟道的影响一直存在。上诉人的权益因被上诉人的行政行为而遭受损害，行政行为对上诉人的合法权益产生影响，具有因果关系。因此，原审判决以购买时间认定上诉人任铃不具有原告主体资格，是错误的。二、被上诉人市生态环境局验收行为不具有合法性。1.原审判决已经查明，被上诉人市生态环境局未按《建设项目竣工环境保护验收管理办法》规定组织行业主管部门成立验收组，程序违法。被上诉人单方替代了其他部门，属于越权行政。本案中，被上诉人市生态环境局在回复与辩解中多次提到：各部门“各司其职”，建委、规划的责任与其无关，但却偏偏在最重要的验收环节能够全权代表，逻辑矛盾。2.行政行为的基本原则是依法行政，是指行政机关的行为必须有明确的法律授权，法律无明文授权即无行政。《条例》要求的“专门烟道”，是底层商铺共用的专门排烟道，绝非铁皮外挂烟道否则就不会出现全市范围清理外挂烟道的整治行动。同时，原审第三人提供的设计变更图纸中，也没有关于烟道的材质、施工工艺等说明，那么，被上诉人市生态环境局何以认定现有的铁皮外挂烟道符合要求？又何以认为案涉项目的1号楼共有底商6户，仅给其中的4户每户安装1根铁皮的烟道就符合要求？因此，被上诉人市生态环境局的验收行为既无法律依据，又无事实依据，是违法行为。《条例》的立法本意是在源头解决后建餐饮对居民影响的问题而被上诉人市生态环境局通过了对铁皮烟道的验收，则相当于给原审第三人后建、私设烟道的违法行为，披上了“合法”外衣。这影响了业主利益的行为，却被被上诉人市生态环境局冠以“考虑到业主利益最大化”的虚伪美名，让业主们难以接受。3.虽然施工图审核由建委负责，但不能因此免除被上诉人市生态环境局对“三同时”的审核义务，建委通过的施工图纸中没有烟道设计，既然没有同时设计、同时施工，就不应该予通过验收，不能将前置过程中的错误，以错上加错的方式予以解决。而且，在被上诉人市生态环境局验收审核的要求一栏中，明确标注了要求原审第三人告知，既然作为审核验收的要求，就有义务进行审查，而不能将责任推诿。4.被上诉人市生态环境局的行政行为违反2007年10月1日实施的《物权法》。《物权法》第七十条“业主对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利”，案涉1号楼的外墙为全体业主所有，未经全体业主同意，任何人无权在外墙设立建筑物或附属设施。《条例》是地方性法律，其法律位阶低于《物权法》，因此，被上诉人市生态环境局无权要求原审第三人在违反《物权法》的情况下设立烟道。原审第三人称设计烟道时，原审第三人仍是房屋的所有权人，但变更烟道时，业主已经签订合同购买房屋，依法享有不动产物权的期待权，即是准物权人，已签订合同的不动产，即使是开发商也无权随意改动。三、案涉烟道不具有合法性。（一）烟道不符合“三同时”要求。1.设计时间原审判决认为原审第三人设计变更是纠错行为，且在项目主体建筑期间行为，可视为同时设计，是错误的。2009年12月01日实施的《条例》第十条规定，房地产开发建设服务业项目及其他新建服务业项目，其专门烟道、独立排水等防治环境污染的配套设施，应当与主体建筑同时设计、同时施工、同时交付使用。2010年10月12日被告市生态环境局作出长环建【2010】100号批要求案涉楼房在设计中要采取独立烟道。2012年6月设计院为原审第三人设计的图纸中没有专用烟道。2013年7月上诉人购买房屋，主体建筑封顶进入预售。2013年11月原审第三人对烟道进行设计变更。原审第三人没有按《条例》及《批复》要求设计专用烟道，存在严重过错，是本案引发的根源。2.施工时间1号楼公示的竣工时间为2014年5月，案涉烟道却是2014年9月安装，在竣工之后安装足以证明不是与主体建筑同时施工，不符合《条例》与主体建筑同时施工的要求。3.交付问题。该楼在2014年9月25日交付使用，在交房时业主即对烟道提出质疑，并向原审第三人发出沟通函，原审第三人回复是应环保要求安装，但此时该楼尚未获得环保验收通过。《建筑法》第六十一条：“建筑工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。”案涉原审第三人在工程未验收合格的情况下，将房屋交付使用，已经违反法律规定。综上，虽然原审第三人对烟道进行了设计变更，但这种变更既并不符合《条例》要求的专门烟道，又是在主体施工完毕后、上诉人购房后进行，且没有通知购房者。原审判决认定变更是在主体建筑期间，没有任何事实和法律依据。同时，变更即是对原设计的补救，就应当得到相关部门的审批与同意。现烟道的设计变更，没有任何部门同意审批，属于原审第三人私自变更，私自变更不能视为合法变更。而且，原审第三人未在法定时间报送设计变更存档，也严重违法。因此，原审第三人在购房人买房后、主体施工完成后进行变更，在工程竣工后安装烟道、未经相关部门审批、未在法定时间内报送存档，案涉烟道根本不符合“三同时”要求，被上诉人对违法行为予以验收通过，没有事实与法律依据。（二）原审第三人未履行告知义务。1.“告知”是明确的合同约定与环保要求，是需要原审第三人以“行为”的方式告知，不能以购房人“能够看到”为由，就免除原审第三人的告知义务，更何况在交房时，业主已经直接提出了异议。原审判决在行政诉讼过程中，直接免除原审第三人的合同义务没有事实与法律依据。2.关于价格优惠问题。众所周知，商品房因楼层、朝向、面积、位置等问题基本是一房一价，原审第三人根本不存在给予上诉人“优惠”的问题。而且，上诉人在购房时，原审第三人从未明确地向上诉人说明是因为“烟道”给予了优惠，对此原审第三人应付有明确的举证义务。原审判决仅凭几份合同及售房价目对比表就认定上诉人享受了“优惠”缺乏事实根据。因此，原审第三人未依法履行告知义务，而被上诉人市生态环境局亦未对验收要求的通知情况依法进行审核，存在过错，为案涉楼体验收通过的审批行为违法。综上，请求二审法院依法撤销（2019）吉0104行初12号行政判决书，将本案发回重审，或判决撤销长春市人民政府作出的长府复[2018]2039号《行政复议决定书》、长春市生态环境局（原长春市环境保护局）作出的长环验[2014]105号建设项目竣工环境保护验收通过的行政审批；诉讼费用由被上诉人承担。 二被上诉人未递交书面答辩意见。 二上诉人在二审期间提出的证人出庭申请，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十三条、第五十二条的规定，本院不予准许。 本院审理查明事实与原审判决查明事实一致，本院予以确认。 本院认为：一、上诉人任玲、上诉人李士会二人针对同一行政行为提起的诉讼，二人是共同利益方，上诉人任玲是否有原告主体资格也不影响本案进入实体审理。故原审判决仅对上诉人任玲的原告主体资格进行论述未作评判没有纠正的必要，本院予以指正。二、关于被上诉人市生态环境局作出的行政审批是否合法的问题。被上诉人市生态环境局收到吴中公司提供的《建设项目竣工环境保护验收申请》、长环建〔2010〕100号《关于吴中甲天下工程建设项目环境影响报告书的批复》、长南站验监字（2014）第N27号《建设项目竣工环境保护验收监测报告》后，经对建设项目进行现场踏查，该项目申报验收项目建成并投入使用，商业门市用房设立了专门烟道，废水、噪声监测符合排放标准，符合环评批复要求，予以通过验收并无不当。关于二上诉人提出的该项目烟道设计安装不符合与主体建设同时施工、同时设计、同时交付的规定的主张。设计单位在吴中家天下二期项目主体工程建设期间对原1号楼的设计方案作出了变更，并且在被上诉人市生态环境局去验收时烟道已经存在，并未违反二上诉人主张的“三同时”的规定。原审第三人吴中公司提供的证据不足以证明其在与二上诉人房屋买卖过程中是否实际告知相关事宜。因该告知义务是市生态环境局确定给原审第三人的义务，对于实际履行情况仅是形式审查，是否实际告知不影响所作验收审批的效力，故本院对原审法院认定的关于原审第三人与二上诉人就案涉烟道告知行为的认定予以指正。原审法院关于被上诉人市生态环境局作出的行政审批存在轻微程序违法的论述正确，本院不再赘述。三、原审法院以程序轻微违法为由确认市生态环境局作出的验收审批违法，保留效力，与长春市政府作出的行政复议决定结论的效果是一致的，故在行政复议程序合法的情况下，行政复议决定结论并无不当。需要指出的是，原审法院对行政复议决定经过审理，认定复议程序合法，应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条的规定一并判决驳回原告其他诉讼请求，因仅以此发回重审对判决主文予以纠正没有实际意义，故本院对此予以指正。另需说明，二上诉人就烟道在投入使用后，噪声、排放废气是否符合标准问题，可以另行向环境保护主管部门主张权利。综上，二上诉人的上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人任玲、李士会负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙明歧 审判员  姜 楠 审判员  厉 丽 二〇一九年十一月七日 书记员  侯天航