山东省威海市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁10行终98号上诉人（原审原告）阎洪杰，男，1943年2月13日生，汉族，户籍地山东省威海市文登区，现住山东省威海市文登区。委托代理人阎向明，男，1972年4月19日出生，汉族，户籍地山东省威海市文登区，现住址同上。系上诉人之子。被上诉人（原审被告）威海市文登区卫生健康局，住所地文登区通和路**卫生大厦。法定代表人徐琳，局长。出庭负责人姚黎光，该局党组成员。委托代理人鞠红玲，该局政策法规科科长。委托代理人邵燕飞，山东联志律师事务所律师。上诉人阎洪杰因与威海市文登区卫生健康局（以下简称文登区卫健局）不履行法定职责及行政赔偿一案，不服威海火炬高技术产业开发区人民法院（2019）鲁1091行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定，2016年9月11日6时许，闫洪松因怀疑自家蔬菜被阎洪杰喷洒农药，与阎洪杰及其妻子刘某发生口角，争执过程中闫洪松持尖刀、三齿镢致刘某死亡，致阎洪杰重伤。案发后，经烟台精神疾病司法鉴定所鉴定，闫洪松患“精神分裂症”。2018年7月11日，阎洪杰向原审法院提起行政诉讼，认为文登区卫健局对闫洪松没有建立健康档案、监管不当，造成凶杀案的发生，严重侵害了原告合法权益，请求判定文登区卫健局负有赔偿责任并赔偿损失。原审法院经立案审查，以阎洪杰主张的行政行为系文登区卫健局的行政指导行为，不属行政诉讼受案范围为由，作出（2018）鲁1091行初11号行政裁定书，对阎洪杰的起诉不予立案。阎洪杰不服，上诉至威海市中级人民法院，威海市中级人民法院作出（2018）鲁10行终79号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。阎洪杰不服向山东省高级人民法院申请再审，山东省高级人民法院作出（2019）鲁行申160号行政裁定书，认为阎洪杰起诉文登区卫健局不履行法定职责并提供证据，其起诉有事实根据，应予立案，裁定撤销（2018）鲁1091行初11号、（2018）鲁10行终79号行政裁定，指令原审法院受理。原审法院认为，行政机关不履行法定义务可以构成行政不作为，法定义务应由法律明确规定。2013年5月1日起施行的《中华人民共和国精神卫生法》（以下简称《精神卫生法》）第十九条规定，县级以上地方人民政府人力资源社会保障、教育、卫生、司法行政、公安等部门应当在各自职责范围内分别对本法第十五条至第十八条规定的单位履行精神障碍预防义务的情况进行督促和指导。第五十五条规定，医疗机构应当为在家居住的严重精神障碍患者提供精神科基本药物维持治疗，并为社区康复机构提供有关精神障碍康复的技术指导和支持。社区卫生服务机构、乡镇卫生院、村卫生室应当建立严重精神障碍患者的健康档案，对在家居住的严重精神障碍患者进行定期随访，指导患者服药和开展康复训练，并对患者的监护人进行精神卫生知识和看护知识的培训。县级人民政府卫生行政部门应当为社区卫生服务机构、乡镇卫生院、村卫生室开展上述工作给予指导和培训。根据上述法律规定，文登区卫健局的职责是对相关医疗机构进行行政指导，没有直接对闫洪松实施强制监管、治疗的法定义务。因此，文登区卫健局没有直接对闫洪松进行监管，不构成行政不作为。同时，根据《精神卫生法》第四条的规定，除依法履行职责需要公开外，有关单位和个人应当对精神障碍患者的相关信息予以保密，而不应向不特定的公民、社会公开。综上，阎洪杰以未对闫洪松实施监管、未公开闫洪松病情为由要求确认文登区卫健局行政不作为违法并承担赔偿责任，理由不当，原审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回阎洪杰的诉讼请求。上诉人阎洪杰不服原审判决，上诉称，1、被上诉人提供的闫洪松居民健康档案和闫宗秀询问笔录系伪造的，其理由和证据不足以证明其主张。闫洪松居民健康档案系闫宗秀2012年建立的。2016年9月12日，公安机关对闫宗秀作的询问笔录中，公安机关询问闫宗秀对闫洪松健康问题时，闫宗秀表示自己是听别人说闫洪松有××。上诉人对比提出质疑，被上诉人辩解称闫宗秀在公安机关的笔录应该是考虑对××患者病症进行保密而陈述的。该辩解不成立。2、闫洪松居民健康档案中记载的性别女、文化程度初中、不吸烟不喝酒等与事实不符，第三页血常规、血糖、心电图、肝功能处为空白与健康档案要求不符，住院治疗情况和主要用药情况空白与事实不符，第四页主要健康问题中神经系统疾病和其他系统疾病两处登记为未发现与第五页记载的偏执性××自相矛盾。该健康档案没有真实性和合理性，不能作为证据使用。3、一审期间，上诉人未收到被上诉人提供的闫宗秀询问笔录，庭审中也未对该证据进行质证，原审判决对此证据予以认证，程序违法。4、原审判决认为，被上诉人履行精神卫生管理义务法律上没有明确规定，这一认定错误。根据《精神卫生法》第八条，县级以上卫生行政部门有管理本行政区域精神卫生工作的法律责任。该法第五十五条明确规定了被上诉人的法定职责。原审法院适用《精神卫生法》第十九条系适用法律错误。5、原审法院认为被上诉人的职责是对相关医疗机构进行行政指导，没有直接对闫洪松进行监管、治疗的义务，不构成行政不作为。根据《精神卫生法》第八条，被上诉人有管理精神卫生工作的法律责任。闫洪松没有建立严重××健康档案和进行定期随访是被上诉人的过错造成的，被上诉人的行为构成行政不作为。6、本案经过山东省高级人民法院再审，指令原审法院受理。原审法院以同一基本相同的理由作出裁判，违反了下级法院接受上级法院监督的规定。综上，请求二审法院撤销原审判决，依法支持上诉人的诉讼请求。被上诉人文登区卫健局答辩称，1、闫洪松居民健康档案、闫宗秀询问笔录，原审期间被上诉人均向法院提交证据原件，上诉人对该两份证据进行了质证。2、根据《精神卫生法》第四条、第六条、第八条、第十九条、第五十五条之规定，被上诉人在职责范围内对《精神卫生法》第十七条规定的单位履行精神障碍预防义务的情况进行督促和指导，对相关医疗机构进行行政指导，没有对闫洪松实施强制监管、治疗的法定义务。上诉人认为被上诉人存在行政不作为，没有法律依据。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。一审期间，被上诉人文登区卫健局提交以下证据、依据：1、闫洪松居民健康档案；2、闫宗秀询问笔录；3、闫宗秀乡村医生证书及聘书；4、文登区宋村中心卫生院关于聘任郭永山等同志从事公共卫生工作的通知；5、威海市文登区宋村中心卫生院关于聘任林荣元等同志从事公共卫生工作的通知；6、全国精神卫生工作规划（2015-2020年）第二条第三款第（四）项。上诉人提交以下证据：1、威海市人民检察院起诉书一份；2、威海市中级人民法院刑事附带民事判决书一份；3、上诉人的辩护意见及行政不作为与损害之间的因果关系说明一份；4、威海市公安局文登分局2017年1月13日出具的鉴定意见通知书；5、威海市中心医院的民事诉状、威海市文登区人民法院执行通知书各一份；6、威海市公安局文登分局宋村派出所询问笔录四份；7、威海火炬高技术产业开发区人民法院（2018）鲁1091行初11号行政裁定书、威海市中级人民法院（2018）鲁10行终79号行政裁定书、山东省高级人民法院（2019）鲁行申160号行政裁定书各一份。二审期间，各方当事人未提交新证据。经质证，上诉人坚持其原审期间及上诉状中对证据的意见。上诉人在上诉状中称，其未对被上诉人提交的证据2进行质证。经本院核对，原审法院2019年7月12日证据交换笔录第二页记载了被上诉人的证据二为闫宗秀询问笔录原件，该笔录第四页记载了上诉人对证据二的质证意见，且上诉人均在笔录下方签字确认。上诉人确认签字是其本人所签，但认为签字时没有看笔录内容。二审期间，上诉人申请对闫洪松居民健康档案书写时间进行鉴定。本院认为，该居民健康档案系宋村医院建档，非被上诉人具体制作，且与本案被上诉人是否履责的案件事实没有直接关联，对上诉人的鉴定申请本院不予支持。经审查，本院同意原审法院对原审证据的认证意见。本院经审理查明的事实与一审一致。本院认为，《精神卫生法》（2013年）第六条规定：“精神卫生工作实行政府组织领导、部门各负其责、家庭和单位尽力尽责、全社会共同参与的综合管理机制。”第九条规定：“精神障碍患者的监护人应当履行监护职责，维护精神障碍患者的合法权益。禁止对精神障碍患者实施家庭暴力，禁止遗弃精神障碍患者。”第十九条规定：“县级以上地方人民政府人力资源社会保障、教育、卫生、司法行政、公安等部门应当在各自职责范围内分别对本法第十五条至第十八条规定的单位履行精神障碍预防义务的情况进行督促和指导。”第五十五条规定：“医疗机构应当为在家居住的严重精神障碍患者提供精神科基本药物维持治疗，并为社区康复机构提供有关精神障碍康复的技术指导和支持。社区卫生服务机构、乡镇卫生院、村卫生室应当建立严重精神障碍患者的健康档案，对在家居住的严重精神障碍患者进行定期随访，指导患者服药和开展康复训练，并对患者的监护人进行精神卫生知识和看护知识的培训。县级人民政府卫生行政部门应当为社区卫生服务机构、乡镇卫生院、村卫生室开展上述工作给予指导和培训。”根据上述规定，精神卫生工作体制是由政府、部门、家庭和单位、全社会共同参与的综合管理机制。卫生行政部门应当在其职责范围内对有关部门履行精神障碍预防义务的情况进行督促和指导、对医疗机构开展精神障碍治疗康复工作给予指导和培训。本案中，被上诉人文登区卫健局在闫洪松康复工作中履行的是对医疗机构指导和培训职责，不直接对闫洪松进行治疗和监管。上诉人认为文登区卫健局未按照上述第五十五条履行管理的法定职责，导致其受到伤害应予赔偿，没有法律依据和事实根据，不应予以支持。综上，原审判决正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不当，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人阎洪杰负担。本判决为终审判决。审判长  毕海燕审判员  宋智慧审判员  宫晓燕二〇一九年十一月三十日书记员  陈智超