河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终825号上诉人（一审原告）张金箱，男，汉族，1948年3月26日出生，住郑州市惠济区。委托代理人刘德宇，金博大律师事务所律师。委托代理人王红建，河南师道律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市惠济区人民政府，住所地郑州市开元路**。法定代表人马军，区长。委托代理人王森茂，该区刘寨街道办事处工作人员。委托代理人孙卫国，河南润之林律师事务所律师。一审第三人郑州市惠济区刘寨街道兴隆铺村村民委员会，住所地河南省郑州市兴隆铺路兴隆铺村。负责人宋福平，主任。委托代理人王萌，河南千业律师事务所律师。委托代理人梁帝豪，河南千业律师事务所实习律师。上诉人张金箱因与被上诉人郑州市惠济区人民政府（以下简称惠济区政府）、一审第三人郑州市惠济区刘寨街道兴隆铺村村民委员会（以下简称兴隆铺村委会）履行安置补偿协议纠纷一案，不服郑州铁路运输中级法院（2018）豫71行初1125号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。张金箱请求法院确认惠济区政府发布《公告》单方解除第225号《补偿安置协议》、要求其退还过渡费及拆迁奖励费的行为无效；责令惠济区政府继续履行双方签订的《补偿安置协议》，支付张金箱过渡费324000元，并支付违约损失20000元（按照银行同期贷款利率，支付到实际履行完毕日止）。郑州铁路运输中级法院一审审理查明，因兴隆铺村城中村改造，兴隆铺村委会发布《补偿安置方案》，该方案第二条第二项规定，“在一宗合法宅基地上，一宅多孩儿的、已事实分户、独立建房，同时各持有独立的户口本和门牌号的，确定为一户（老年人必须跟随一个孩儿，不能另立门户）。2013年12月30日，相关村委会成员认定兴隆铺村114号宅基地即案涉宅基地属于一宅分二户的情况，基于此，兴隆铺村委会、指挥部于2014年9月3日分别与张金箱、案外人张庆华签订了两份补偿安置协议。2015年12月9日，惠济区纪委作出惠纪建字〔2015〕16号《纪律检查建设书》，建议对兴隆铺村114号宅基地的拆迁安置按照《补偿安置方案》的分户规定及张金箱享受村民安置问题予以纠正，同时建议对相关认定组成员进行批评教育。同年12月29日，刘寨街道纪工委作出整改情况报告。2017年8月16日，兴隆铺村委会、指挥部发布《公告》，称张庆华、张金箱所签订的224号、225号补偿安置协议作废，并要求二人将城中村改造期间所发改的拆迁安置房屋过渡费及拆迁奖励退回指挥部。张金箱不服，向指挥部提交《公告异议》。2018年10月9日提起本案诉讼。另查明，案涉宅基地上只存在一个户口本和门牌号，张金箱的户口落在村集体户口上。郑州铁路运输中级法院一审认为：（一）关于惠济区政府是否是本案适格被告的问题，《郑州市城中村改造管理办法》第七条第一款规定，“各区人民政府是各辖区城中村改造的主体，负责本辖区内的城中村改造工作”。本案中，兴隆铺村委会、指挥部系在惠济区政府的组织领导下参与实施了案涉城中村改造的拆迁补偿安置工作，虽其在案涉协议上签字盖章，但相应的法律责任应由惠济区政府承担，故惠济区政府是本案适格被告。（二）关于案涉行政行为是否无效的问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”，故只有行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形的，人民法院才能判决确认无效。据已查明的事实，案涉宅基地上只存在一个户口本和门牌号，不符合《补偿安置方案》第二条第二项关于分户的规定，惠济区政府据此解除案涉《补偿安置协议》、要求张金箱退还过渡费及拆迁奖励费的行为并无不当，其行为合法有效。张金箱的主张均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张金箱的诉讼请求。上诉人张金箱不服一审判决，向本院上诉称：（一）张金箱与惠济区政府签订的《拆迁补偿安置协议》不违反法律法规强制性规定，合法有效。张金箱因继承房屋取得宅基地使用权。张金箱有两个女儿，经一审第三人同意分户。惠济区政府履行协议多年后废除双方协议，违反信赖原则和诚信原则。（二）惠济区政府作出的公告解除双方签订的《拆迁补偿安置协议》的行为属于无效行政行为，减损张金箱权益没有法律依据。惠济区政府解除双方签订的协议，张金箱提出异议后，惠济区政府没有给予回应，惠济区政府减损张金箱权利也没有法律规范依据，应认定解除行为无效。（三）张金箱与张庆华事实上已经分户，经过一审第三人同意，与《兴隆铺城中村改造拆迁补偿方案》并不矛盾，并且《兴隆铺城中村改造拆迁补偿方案》不是法律法规，无强制约束力。张金箱与张庆华属于不同户口本和不同门牌号，张金箱也属于单独成户。2013年12月30日，在一审第三人同意张金箱与张庆华一宅分二户的情况下，张金箱与张庆华才同意签订《拆迁补偿安置协议》，将房屋交付拆除。惠济区政府在履行协议多年后违背诚实信用原则将协议解除，不符合依法行政原则。请求撤销一审判决，改判确认惠济区政府发布公告单方解除第225号《拆迁补偿安置协议》、要求退还过渡费及拆迁奖励费的行为无效；判决惠济区政府继续履行《拆迁补偿安置协议》，支付过渡费324000元，支付违约损失20000元（按银行同期贷款利率，支付到实际履行完毕为止）。被上诉人惠济区政府答辩称：（一）一审判决关于分户事实的认定正确，适用法律正确，应予维持。只有在实施主体不具有行政主体资格或者没有法律依据等重大且明显违法情形的，人民法院才能确认无效。涉案宅基地上只有一个户口本和门牌号，不符合《兴隆铺城中村改造拆迁补偿方案》第二条第二项规定。（二）撤销《拆迁补偿安置协议》符合事实、政策、法律规定。《拆迁补偿安置协议》存在欺诈、重大误解情形，损害国家利益，应予撤销。在国家利益、集体利益受损情形下，解除双方协议并未违反信赖原则和诚信原则。《拆迁补偿安置协议》因存在违规因素本身不合法。（三）《兴隆铺城中村改造拆迁补偿方案》系兴隆铺村改造项目安置补偿依据，具有约束力。请求驳回上诉，维持一审判决。一审第三人兴隆铺村委会答辩称：（一）一审庭审中张金箱与张庆华对涉案宅基地上只有一个户口本和门牌号并无异议。张金箱与原配赵玉彩（已去世）生育二女，包括张庆华。张金箱二婚配偶为史海霞（时海霞），涉案宅基证使用权登记在史海霞名下，其本人也是户主。二人离婚后，张金箱三婚配偶带继子张朋一同到兴隆铺居住，拆迁时涉案宅基地房屋由张庆华和张朋出资建设。（二）补偿安置方案根据4+2工作法表决产生，是被拆迁村民签订补偿安置协议的唯一适用依据和标准。根据《郑州市城中村改造管理办法》，补偿安置方案是区政府履行拆迁职责、监督拆迁合同签订履行的唯一有效文件。在村民委员会超越职权签订拆迁合同及条款时，拆迁合同启动行政纠错程序被撤销，否则会造成财政和集体财产流失。（三）根据补偿安置方案，上诉人家庭最高仅能安置600平方米安置房，该家庭利用工作人员把关不严，弄虚作假，签订两份补偿安置协议，分得1200平方米安置房。涉案协议签订及履行涉嫌违法违纪，应撤销并重新签订。撤销协议并非否定涉案宅基地及家庭成员的合法拆迁权益，而是纠正超过方案多给的部分。请求驳回上诉，维持一审判决。本院经审理查明，2017年8月16日的《公告》最后一段载明，“以上处理意见若本人有异议，请于2017年8月25日前到郑州市惠济区刘寨街道兴隆铺城中村改造项目拆迁指挥部提出异议。否则，将按照公告内容执行。”本院经审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。本院认为：（一）2017年8月16日的《公告》是过程性的行政行为，不发生法律效力，不具有可诉性。《公告》最后一段明确载明“以上处理意见若本人有异议，请于2017年8月25日前到郑州市惠济区刘寨街道兴隆铺城中村改造项目拆迁指挥部提出异议。否则，将按照公告内容执行”。从上述内容看，《公告》是拆迁指挥部解除与张金箱、张庆华签订的《拆迁补偿安置协议》前的程序性告知行为，在张金箱、张庆华作出陈述申辩后，指挥部应当再作出最终的行政行为，并告知相对人。根据上诉人提交的证据，上诉人已经在2017年8月18日提出书面异议，行使了陈述和申辩权利。但是在收到上诉人书面异议后，拆迁指挥部并未再作出明确决定，因此，2017年8月16日《公告》只是一个过程性的行政行为，并不发生法律效力。一审法院认识不当，应予以纠正。（二）《拆迁补偿安置协议》系无效协议。《兴隆铺村城中村改造拆迁补偿安置方案》关于分宅（户）标准条件中明确规定“在一宗合法宅基地上，一宅多孩儿的、已事实分户、独立建房，同时各持有独立的户口本和门牌号的，确定为一户（老年人必须跟随一个孩儿，不能另立门户）”。案涉宅基地上只存在一个户口本和门牌号，张金箱户口是村集体户口，不符合上述补偿安置方案规定的分宅（户）标准。在涉案宅基地上按两户签订两份补偿安置协议不符合兴隆铺村城中村改造拆迁补偿安置方案规定，并且中共惠济区纪委对张金箱、张庆华的分户问题也作出了处理。城中村改造涉及国家利益和公共利益，签订两份补偿安置协议的结果必然造成国家利益和公共利益的损失。在损害国家利益和公共利益的情形下，应确认在涉案宅基地上已签订的两份补偿安置协议无效。（三）在涉案补偿安置协议无效的情形下，上诉人要求继续履行补偿安置协议、支付过渡费以及支付违约损失的诉讼请求不能成立。一审法院判决驳回诉讼请求正确。（四）涉案宅基地上的房屋已经拆除，兴隆铺村的城中村改造正在进行，被上诉人惠济区政府应当依据法律法规以及《兴隆铺村城中村改造拆迁补偿安置方案》的规定及时履行补偿安置法定职责，对张金箱、张庆华进行补偿安置。综上，张金箱的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审受理费用50元，由上诉人张金箱负担。本判决为终审判决。审判长  别志定审判员  陈红云审判员  苗春燕二〇一九年十一月五日书记员  王志远