浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙04行初70号原告周建根，男，1965年4月8日出生，汉族，住海宁市。委托诉讼代理人周成杰，男，1989年11月1日生，汉族，住海宁市，系周建根儿子。原告仲叶仙，女，1966年5月10日出生，汉族，住海宁市，系周建根妻子。被告海宁市人民政府，住所地海宁市海州西路**。法定代表人曹国良，市长。出庭负责人杨文华，副市长。委托诉讼代理人钱震华，海宁市人民政府工作人员。委托诉讼代理人钟雪庆，浙江峻德律师事务所律师。原告周建根、仲叶仙以其与被告海宁市人民政府签订的房屋收购补偿协议无效为由，于2019年7月4日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理后，因相关案件在二审过程中，本院同日裁定中止审理并于2019年10月15日裁定恢复审理，恢复审理后即向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月7日公开开庭审理了本案。原告周建根及其委托诉讼代理人周成杰，被告海宁市人民政府的杨文华副市长，委托诉讼代理人钱震华、钟雪庆到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告周建根、仲叶仙起诉称，2015年9月，被告在无公益性项目、无政府征收决定并且未列入海宁市国民经济与社会发展年度计划的情况下，宣布对原告房屋所在凌家场区块实施“模拟征收”，后被告自行终止模拟征收。但2017年1月12日，实施模拟征收的原班人马，在凌家场贴出《房屋收购公告》，对凌家场区块房屋实施收购。出于对政府的信任，原告于2017年2月13日签订了《房屋收购产权调换协议书》（以下简称《收购协议》）。原告认为被告对原告房屋的收购行为无效。理由为：1.海宁市旧区有机更新开发有限公司(下称有机公司)委托行政机关代理实施营利性房屋收购违法，被告接受企业委托实施营利性商业活动系滥用行政职权。2.有机公司并非凌家场旧城改造项目的主体，无权收购原告等凌家场区块国有土地上的公民私人住宅。3.被告对原告房屋的收购行为实质为违法征收行为。4.评估弄虚作假,补偿严重不到位。原告请求确认《收购协议》无效并判令被告按2017年海宁市同类、同区域商品房市场价格给予原告赔偿，或者按照2018年鹃湖里房屋征收标准加土地级差的方式给予补偿安置。原告随诉状提交了以下证据：1.《凌家场区块国有土地上房屋模拟征收项目住宅补偿方案》，证明海宁市人民政府房屋征收办公室实施的房屋模拟征收范围;2.对凌家场区块国有土地上房屋征收项目住宅补偿方案(征求意见稿)的反馈材料，证明被征收人对补偿方案提出书面异议;3.有机公司2017年1月12日发布的收购公告及《凌家场区块国有土地上房屋收购实施方案（住宅）》，证明有机公司于2017年1月12日公告收购原告房屋，收购补偿价格与2015年的征收价格相同。被告受有机公司委托成为房屋收购实施单位；4.原告周建根户国有土地上房屋模拟征收评估分户报告，证明2017年被告评估房屋应为以同一时间、同类房屋的市场价评估，却以2015年模拟评估价格评估，造成原告损失;5.《收购协议》、签收单，证明被告实施了收购置换原告房屋的行为，被告在2017年收购原告房屋却以2015年的价格补偿原告;6.《海宁市基准地价一览表》，证明被告收购原告房屋的价格远远低于市场价；7.2017年4月26日江南世家19幢2501室维修基金现金缴款单，江南世家30幢1902室收购审核结算清单，证明根据补偿方案,原告本可以拿到3套产权调换房屋,但是实际原告只拿到两套产权调换房屋。被告海宁市人民政府辩称，一、对凌家场区块国有土地上房屋实施收购，是被告为提高旧城改造效率，改善旧区人居环境，委托有机公司进行收购，该收购行为得到了包括原告在内的被收购人的认同，并有原告主动申请对其房屋进行收购。被告认为，案涉房屋收购行为并不违反法律强制性规定，当属合法，该收购行为服务和服从于旧城改造这一公共利益需要，并非有机公司的自主商业行为，不存在原告诉称的滥用行政职权等违法情形。对于原告提出的无公益性项目、未列入海宁市2016、2017年度的国民经济和社会发展计划的旧城改造项目中等主张，首先，收购行为不完全等同于征收行为，不能对照征收行为进行司法审查，原告要求对收购行为对照征收行为进行审查，缺乏法律依据。二、案涉《收购协议》系原告与收购方就房屋收购事宜依平等、自愿、等价、有偿原则，经协商一致后订立，该协议不存在《中华人民共和国合同法》（下称《合同法》）第五十二条规定的合同无效情形，原告主张案涉协议违法，没有事实与法律依据。三、案涉《收购协议》已经全面履行。根据《收购协议》及其附件，原告将被收购房屋腾空并交付，2017年4月26日，有机公司向原告支付首笔补偿款，同年4月27日和6月6日，原告先后领取了江南世家30幢1902室和20幢1401室两套房屋的钥匙。2017年5月27日，有机公司向原告支付尾款。至今，凌家场区块房屋收购项目所涉**产权人，除1户未签约外，已签约的164户均已履约完毕。请求法院驳回原告诉讼请求。被告向法院提交以下证据：1.海政函【2013】26号成立海宁市旧区有机更新开发有限公司的批复、海城【2012】190号,有机公司的营业执照,证明有机公司的职能;2.海委发（2012）61号《中共海宁市委、海宁市人民政府关于印发的通知》，证明早在2012年被告已经将凌家场地块作为海宁市城中村改造列为城市有机更新重点项目，只是改造时间因故延后;3.海宁市发展和改革局下达的海宁市政府海发改投【2015】45号、海发改投【2016】66号、海发改投【2017】28号，证明2015年起涉案凌家场区块已经连续三年纳入海宁市政府投资项目计划；4.《暂停办理相关手续公告》，证明海宁市人民政府房屋征收办公室（以下简称市征收办）发布上述公告；5.国有土地上房屋征收意愿征询表、房屋产权证，证明市征收办在调查摸底中了解涉案被收购房屋的基本情况及其合法产权人周建根同意改建的意见;6.关于公布《凌家场区块国有土地上房屋征收项目补偿方案》（征求意见稿）的公告及其附件、现场照片，证明市征收办于2015年8月26日向被征收地块的居民征求意见;7.关于凌家场区块国有土地上房屋实施模拟征收的公告、模拟征收红线图及其住宅补偿方案，证明模拟征收公告中告知了终止情形；8.凌家场模拟征收区块选择评估机构的说明及选择票、选择评估机构公告及评估机构确定公告、现场照片及公证书，证明浙江众诚房地产评估事务所有限公司被确定为房屋评估机构；9.硖街（2017）6号请示、市政府领导批示拟办单，证明被告依法批准对凌家场区块国有土地上房屋实施收购，并明确收购主体为有机公司，收购实施单位为硖石街道;10.公告、红线图及《凌家场区块国有土地上房屋收购实施方案（住宅）》,证明有机公司发布收购公告的内容符合法律规定；11.2013年-2016年海宁市人民政府住房综合平均价格通知、海洲街道、硖石街道201401-201712住宅月均价、海政房征字（2013）第4号和海政房征字（2014）第2号房屋征收决定及其补偿方案，证明“房屋收购实施方案”中被收购房屋的比准价格系采用市场法确定，并不低于同期类似房地产市场价格；12.凌家场一期区块国有土地上房屋征收决定及补偿方案，预评估价证明、房地产估价评估节选，资产评估准则节选，证明凌家场区块被收购房屋比准价的确定方法为参照2016年11月凌家场一期征收区块，同时根据2016年10月后海宁市房地产价格相对比较平稳，房地产估价规则对评估报告使用有效期的规定，确定凌家场等区块被收购房屋的比准价为8100元/平方米；13.海宁市国有土地上房屋收购评估分户报告，证明涉案被收购房屋的收购金额合理；14.【2017】海字第17号《凌家场区块国有土地上房屋收购评估报告》，证明评估机构在出具分户报告的同时出具整体评估报告；15.嘉政办发【2017】第20号，证明涉案收购区块内基础设施差、安全隐患大，通过本次收购提高了被收购人的居住环境和生活质量；16.海政发【2010】69号文件，海政发【2015】25号文件，证明2015年凌家场地块用地级别未作调整，仍为1级;17.申请及身份证明，证明2017年2月13日，原告主动向有机公司提出收购申请;18.农村私人建房用地呈报表、海政办【1993】3号文件，证明涉案被收购房屋系农村私人建房，土地为集体统一转入国有的事实;19.《收购协议》，证明两原告与有机公司就房屋收购事宜在平等、自愿、等价有偿的原则协商一致的基础上签订《收购协议》；20.房屋收购货币结算表、审核结算清单、不动产证书办理联系单、钥匙领取联系单、发票，证明《收购协议》已经全面履行完毕，原告已于2017年6月6日前领取1260520元补偿款，以及两套安置面积共计217.64平方米的房屋;21.凌家场收购区块被收购住宅购房税收补贴会议备忘录及其附件、税收补贴汇总表，证明被告于2017年12月6日就凌家场收购区块被收购户的购房税收补贴问题召开专门专题会议，决定对凌家场区块符合条件的被收购人给予购房税收补贴以及原告已经按规定获得4260.11元购房税收补贴;22.凌家场165户明细表及房屋收购货币结算清单，证，证明凌家场区块收购项目所涉**产权人，户未签约外，已签约的164户均已履约完毕。经庭前交换证据，原告对被告证据1认为该证据并不是授权有机公司对凌家场进行国有土地上房屋收购，更没有授权有机公司可以在没有公益性项目情况下收购国有土地上房屋；对证据2、3、4真实性无异议，但是对被告的待证内容有异议；对证据5－8认为与本案无关联性；对证据9真实性没有异议，合法性有异议，内容违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》的强制性规定；对证据10真实性、合法性有异议，凌家场区块并没有公益性建设项目和市政府批准收购的批文，属于违法收购，有机公司是一个民事主体，无权决定收购国有土地上公民房屋，也无权委托政府机关代理实施收购；《凌家场区块国有土地上房屋收购实施方案（住宅）》的比准价格不是市场房地产价格，且补偿标准未经评估，完全是收购方的单方面决定，实际是2015年模拟征收的补偿标准；证据11与本案无关联性；证据12关联性有异议，内容不认可；对证据13、证据14真实性有异议，无论面积和装修等，都与实际不符；证据15与本案没有关联性，对真实性无法确定；证据16、17、18、19、20真实性无异议；证据21、证据22真实性无法确认。被告对原告提交证据的真实性均无异议，但是对原告的证明内容均不认可。本院对上述证据认证如下：原告对被告提交的证据10、13、14真实性有异议，但被告证据10与原告证据5为同一内容，真实性可以确认，至于证据13、14系评估机构出具的评估报告，原告质证意见实质是认为评估价值过低，不符合其房屋的实际状况，而并非对证据本身的客观性存疑，故对被告的证据予以采信。被告对原告证据真实性无异议，至于证据能否证明原告的主张，本院将在裁判理由部分详细阐述。经审理查明，2017年1月9日，海宁市人民政府同意硖石街道关于对凌家场区块房屋实施收购事宜的请示，明确凌家场区块房屋收购主体为有机公司，实施单位为硖石街道。2017年1月12日，有机公司在凌家场区块发布公告，公告表明收购单位为有机公司，委托收购实施单位为硖石街道，签约期为公告之日至2017年3月31日，腾房期为2017年4月1日至2017年4月30日，并公告了《凌家场区块国有土地上房屋收购实施方案（住宅）》，在该方案中确定了被收购房屋的比准价格以及产权调换房屋的比准价格，被收购人可以选择货币补偿，也可以选择产权调换并对搬迁、临时安置、奖励政策等作出相应规定。2017年2月13日，原告周建根与有机公司、硖石街道签订《收购协议》，协议约定：原告方所有的凌家场45号房屋，房屋用途为住宅，建筑面积220平方米。原告方选择产权调换。有机公司和硖石街道需补偿原告各项费用（不包括签协、搬迁奖励）金额为2270203元。周建根选择调换两套产权调换房屋，第一套为江南世家30幢1902室，另一套为江南世家20幢1401室。原告应在2017年4月10日前搬迁腾空被收购的房屋。该协议附件1为补偿项目结算清单，内容包括房屋补偿金额、装修补偿金额、附属物补偿金额、搬迁费、产权调换房屋的基本情况和价款构成奖励费。附件2为签约、搬迁奖合计193000元。周建根在上述附件上署名。其中附件1中的房屋及装修、附属物价值与原告房屋的海宁市国有土地上房屋收购分户评估报告中相应内容一致。周建根于2017年2月14日、5月27日分别领取1219084元、41436元。周建根于2017年4月27日、6月6日分别领取江南世家30幢1902室、江南世家20幢1401室房屋的钥匙。另查明，凌家场45号房屋系周建根户于1992年8月以海宁市农村私人建房用地呈报方式，经海宁市伊桥乡硖西村第二村民委员会审核上报，审批同意建造用地面积110平方米，建筑面积220平方米房屋。1993年2月24日经浙江省人民政府同意，海宁市伊桥乡硖西村二组105名农业户口就地转为非农业户口。再查明，2015年7月11日，市征收办发布《暂停办理相关手续公告》，对包括凌家场区块（东至博物馆、西至紫薇里、南至西山路、北至铁路）在内的六个区块告知暂停办理相关手续。2015年8月26日，市征收办公布《凌家场区块国有土地上房屋征收项目补偿方案》（征求意见稿），听取该区块产权人的意见和建议，凌家场区块的居民以书面形式就政策及补偿标准表达了意见。2015年12月1日，市征收办发布《关于对凌家场区块国有土地上房屋实施模拟征收的公告》及补偿方案。该公告及补偿方案载明，模拟征收生效条件为：“签约期内，区块被征收人签订《凌家场区块国有土地上房屋模拟征收货币补偿协议书》或《凌家场区块国有土地上房屋模拟征收产权调换协议书》在规定签约期限内达到99％生效比例，提请海宁市人民政府依法作出房屋征收决定……签约期满，区块内被征收人签订《模拟征收补偿协议》比例在规定签约期限内未达到99％生效比例的，该区块模拟征收工作自行终止，已签订的《模拟征收补偿协议》自动作废，双方均不承担任何法律责任。”在该补偿方案中明确，签约期限为2016年1月31日前。2015年12月2日，市征收办参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，采取模拟征收区块产权人投票方式产生了凌家场区块房屋模拟征收项目的房地产评估机构为浙江众诚房地产评估事务所有限公司，投票过程经海宁市公证处公证。浙江众诚房地产评估事务所有限公司对模拟征收范围内的房地产进行了评估。本院认为，本案系海宁市人民政府在旧城改造过程中，为实现公共利益和行政管理目标，以委托国有公司收购来代替应当依法进行的征收而引发。虽然案涉《收购协议》名义上的签订主体是有机公司和硖石街道，但此种收购本身属于海宁市人民政府征收职能的委托，并符合和服从于旧城改造这一公共利益需要。因此，《收购协议》具有行政协议的属性。将其纳入行政诉讼审查范畴，有利于加强对地方政府行为的监督，防止行政机关滥用收购代替征收，规避司法审查监督。因此，本案中有机公司、硖石街道对凌家场区块国有土地上的房屋收购行为属于行政行为，故海宁市人民政府为本案适格被告。本案的争议焦点为原告主张《收购协议》系有机公司隐瞒其并无征收职能等情况，并侵害其合法权益的事实是否成立。行政协议区别于一般的行政行为，兼具行政与合同的双重特征，对行政协议效力的判断可以适用相关民事法律规范的规定。《合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”关于原告被收购的房屋原系按照集体土地建房审批建造的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定：“下列土地属于全民所有即国家所有：……（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地。”1995年原国家土地管理局颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土[籍]字第26号）第十四条规定：“因国家建设征用土地，农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口，其未经征收的土地，归国家所有。继续使用原有土地的原农民集体及其成员享有国有土地使用权”，根据上述规定，本案中，1993年海宁市伊桥乡硖西村二组105名农业户口就地转为非农业户口，继续使用原有土地的原农民集体及其成员享有国有土地使用权。故有机公司及硖石街道对原告房屋按国有土地上房屋进行评估并补偿不违反法律、行政法规的强制性规定，也保障了原告的合法权益，其与原告签订《收购协议》不存在合同无效的法定情形。市、县级人民政府或者其委托的国有公司、征收办等部门在实施收购过程中，应坚持平等、自愿、等价有偿原则，与房屋所有权人签订相关收购协议，对房屋所有权人进行不低于市场评估价格的公平合理补偿安置。原告签订《收购协议》中确定的被收购房屋价值与评估机构出具的评估报告中的房屋及附属物价值相印证，证明原告在签约前对被收购房屋的评估价值已经知晓内容。同时评估报告与《收购协议》确认的建筑面积与原告建房审批的建筑面积一致，故原告补偿不公的意见不予采信。原告被收购房屋的建筑面积为220平方米，其自愿选择以江南世家30幢1902室、江南世家20幢1401室两套房屋进行产权调换，剩余的被收购房屋价值与产权调换房屋价值的差价，原告选择领取货币，此系原告自行作出的选择，原告不应以“原告的被收购房屋可以选择三套产权调换房屋”为由推翻其签订的《收购协议》。综上，被告委托有机公司、硖石街道与原告签订的《收购协议》合法有效，原告认为《收购协议》违法以及补偿标准未按照市场价格，要求重新进行补偿的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项、第六十九条的规定，判决如下：驳回原告周建根、仲叶仙的诉讼请求。案件受理费50元，由原告周建根、仲叶仙负担。如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。（本页无正文）审 判 长  许艳华审 判 员  孙 军人民陪审员  陆月英二0一九年十一年二十日书记员张琳嫣