江西省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）赣行赔终23号上诉人（原审原告）郑国正，住横峰县。上诉人（原审被告）横峰县人民政府，住所地横峰县。法定代表人潘琍，该县县长。委托代理人郑一文，江西廉诚律师事务所律师。上诉人（原审被告）横峰县姚家乡人民政府，住所地横峰县。法定代表人黄利忠，该乡乡长。上诉人郑国正与上诉人横峰县人民政府、横峰县姚家乡人民政府（以下简称姚家乡政府）因行政赔偿一案，不服上饶市中级人民法院（2018）赣11行赔初8号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审认定，郑国正在横峰县姚家乡毛干自然村拥有老房、新房两处住宅，上述两处房屋属于横峰县城铺大道工程红线范围内，横峰县人民政府于2016年12月26日向郑国正作出《房屋征收补偿决定书》，决定对郑国正上述老房及新房（面积共计689.97㎡）实施征收，在安置区对郑国正安置宅基地144㎡，补偿人民币585167元。郑国正对该补偿决定不服，先后就该补偿决定提起复议及行政诉讼[2018年10月24日原审法院作出（2018）赣11行初62号行政判决，撤销该征收补偿决定，并责令横峰县人民政府对郑国正重新作出补偿决定，该判决已经生效]。2017年3月21日,姚家乡政府将该老房补偿款243543元汇入郑国正账户。2017年4月18日,横峰县人民政府、姚家乡政府强制拆除了郑国正的老房以及柴火间、车库、围墙、水泥路面、水井苗木等附属物，并将郑国正屋内衣柜、木箱、摩托车等生活用品搬离并保存至今。郑国正于2017年4月20日向原审法院提起行政诉讼要求确认横峰县人民政府、姚家乡政府、横峰县城乡规划局强制拆除其老房的行政行为违法，该院于2017年10月31日作出（2017）赣11行初28号行政判决确认横峰县人民政府与姚家乡政府强制拆除郑国正老房的行为违法。郑国正不服提起上诉，江西省高级人民法院于2018年3月13日作出（2018）赣行终11号行政判决维持一审判决。原审认为，根据郑国正的诉请及横峰县人民政府、姚家乡政府的答辩意见，本案的争议焦点有二：一是郑国正在横峰县人民政府、姚家乡政府强拆行为中是否有合法利益需要保护，横峰县人民政府、姚家乡政府是否应当承担赔偿责任；二是赔偿原则、赔偿项目、赔偿标准确定的问题。针对本案争议焦点综合评述如下：一、郑国正在本案强拆行为中是否有合法利益需要保护，横峰县人民政府、姚家乡政府是否应当承担赔偿责任的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，行政机关违法实施行政行为侵犯行政相对人财产权，造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。要确认横峰县人民政府、姚家乡政府在本案中是否有赔偿责任，首先要确定郑国正的财产权益是否被侵害。本案被强拆的房屋系郑国正老房，该房取得了相应建房审批手续，位于横峰县城铺大道工程征收红线范围内，在征收过程中，横峰县人民政府对该房屋曾作出房屋征收补偿决定，认可郑国正对老房具有征收补偿利益，因郑国正对该补偿决定不服提起诉讼，该征收补偿决定已被法院判决撤销并责令横峰县人民政府重新作出补偿决定且已发生法律效力，这是郑国正诉请行政赔偿的依据所在，但由于郑国正拥有两处住宅，亦被生效判决确认违反农村宅基地“一户一宅”的规定。因此，本案争议是否有合法利益需要保护，关键在于郑国正违反土地管理法有关农村居民“一户一宅”规定的建筑如何评判的问题。经查，郑国正自新房建成至老房被拆除，并没有生效行政决定或程序判定其中哪一处为违法建筑，行政机关均为其办理了相应审批手续，两处宅基地都是行政机关批准获得的，郑国正一户两宅的事实并非因郑国正一方过错而形成，如果简单以“一户多宅”为由认定郑国正的老房属于违法建筑，郑国正对其没有合法利益，不予赔偿，显然违反信赖利益保护原则。基于以上原因，郑国正对被强拆的老房具有合法利益，横峰县人民政府、姚家乡政府强拆郑国正老房应当承担赔偿责任。横峰县人民政府、姚家乡政府认为郑国正老房不是合法建筑，其在本诉中没有合法利益需要保护，不应赔偿的意见，不予支持。二、赔偿原则、赔偿范围、赔偿标准确定的问题。关于赔偿原则。横峰县人民政府、姚家乡政府在未经生效行政程序确认郑国正在征收范围内的住宅为违法建筑，且因横峰县人民政府、姚家乡政府的强制拆除行为已被生效判决确认违法，故在本案赔偿过程中应当体现对行政违法行为的惩罚性和对行政相对人合法私有财产保护的弥补性相平衡的赔偿原则，对因强拆行为给郑国正造成的直接财产损失进行赔偿。关于赔偿的项目范围、赔偿标准的问题。根据郑国正的诉讼请求，其主张的损失包括以下几个部分：一是房屋灭失损失；二是屋内物品及周边附属物损失；三是临时安置费用及搬迁费；四是因强拆导致新房破损的损残费。（一）房屋灭失损失。横峰县人民政府在横峰县城铺大道工程项目征收过程中，将郑国正老房纳入征收范围，并作出了征收补偿决定，虽然原审法院判决撤销该征收补偿决定，责令横峰县人民政府重新作出补偿决定，其撤销的理由是横峰县人民政府未查明案涉土地已经被纳入城市规划的事实。横峰县人民政府对此未提出异议，显然其是认可郑国正案涉房屋具有征收补偿利益的，其本应履行判决确定的义务，对包括老房在内的郑国正被征收的房屋重新作出征收补偿决定。鉴于在本案庭审中，横峰县人民政府明确表示对老房不再作出征收补偿决定，老房的补偿问题由本案赔偿诉讼中予以解决，基于横峰县人民政府对郑国正补偿利益的认可以及拆除行为本身的违法性，体现对违法强拆行为的惩罚性，横峰县人民政府、姚家乡政府应对郑国正老房进行全面赔偿，其赔偿标准不应低于同地段类似房屋征收补偿方案标准，并应以判决确定强制拆除违法时点的房地产市场评估价格为基准计付赔偿款。（二）屋内物品及周边附属物损失。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款之规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。因此，郑国正应就其屋内物品及周边附属物损失事实、损害大小、损害金额承担举证责任。同时，《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第一款之规定，在行政赔偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就损害情况承担举证责任。郑国正向法院提交的其在强制拆除之前拍摄的相关影像资料及照片，可以判断案涉房屋周边院落中有围墙、水井、铁门，院墙外有部分树木等不便移动的附属物。因此，在横峰县人民政府、姚家乡政府没有提交相反证据的情况下，综合郑国正提交的案涉房屋被拆除前后的照片，应认定院落内外的附属物等物品系因横峰县人民政府、姚家乡政府拆除行为损坏灭失，横峰县人民政府、姚家乡政府应当根据同等物品的市场价值结合郑国正提供的附属物照片酌情予以赔偿。对房屋内的生活物品的认定，因生活物品便于移动，郑国正拍摄视频及照片的时间实际拆除时间相距四个月之久，无法达到与其主张的屋内物品损失金额的初步证明目的，而横峰县人民政府提交了照片证明屋内物品其已封存，但并未提供强制拆除时清点屋内物品的证据。因屋内物品损失情况双方均未提供充分的证据证明，横峰县人民政府、姚家乡政府在赔偿该部分损失时，应根据有关证据综合考虑，合理赔偿，并应体现疑点利益归于郑国正的原则。（三）安置费、搬家费等问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六之规定，对财产造成损害的，按照直接损失给予赔偿。郑国正诉请的安置费、搬家费等费用不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的行政赔偿范围，且郑国正新房紧邻被强拆的老房，客观上没有另行安置、搬迁的需要，故对郑国正的这一诉请，不应支持。此外，对郑国正要求横峰县人民政府、姚家乡政府对其另行安置宅基地的请求，因横峰县人民政府正在就郑国正新建房屋重新作出征收补偿决定，横峰县人民政府、姚家乡政府可在征收补偿行为中，综合“一户一宅”制度要求，对郑国正的这一请求予以合理考虑，在赔偿决定或补偿决定中予以明确。（四）新房损残费用。经庭审质证可以确认郑国正新房紧邻被拆除老房一侧的外墙，因横峰县人民政府、姚家乡政府实施强拆老房行为时导致墙面破损，横峰县人民政府、姚家乡政府应当承担赔偿责任，依法恢复原状或支付赔偿金。横峰县人民政府、姚家乡政府与郑国正应就上述损失问题平等协商，并可通过签订和解协议的方式解决；如双方无法达成一致，横峰县人民政府、姚家乡政府按照本判决确定的赔偿原则、赔偿范围及赔偿标准作出行政赔偿决定。横峰县人民政府、姚家乡政府最终确定的赔偿款，应当扣除郑国正此前已领取的243543元补偿款。综上所述，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第三十六条第（四）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条之规定，判决责令横峰县人民政府、姚家乡政府在该判决生效之日起90日内按照该判决确定的赔偿原则、赔偿项目及赔偿标准，共同对郑国正依法予以全面、合理赔偿。郑国正上诉称，原判认定事实和适用法律错误，请求撤销原判，判决横峰县人民政府、姚家乡政府赔偿郑国正财产损失4747420元（具体包括房屋灭失损失3168000元、附属物损失950720元、临时安置费18000元、屋内物品损失108700元、搬迁费2000元、新房损残费500000元）并另行安置宅基地144平方米。事实和理由为：一、原判认定的房屋赔偿标准缺乏事实与法律依据，有违公平原则，无法保障郑国正得到充分保障。1.郑国正的房屋在横峰县城市规划区内，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、《江西省实施办法》第二十九条第一款第（二）项及《江西省征用土地管理办法》第十七条第二款规定，对郑国正房屋的补偿应当参照国有土地上的房屋进行补偿。2.本案与2018年第6期《最高人民法院公报》公布的（2017）最高法行再101号案例属于同类型案件，参考该案例，对郑国正房屋的赔偿不应低于赔偿时改建地段或者就近地段类似房屋的市场价值。原审法院认定案涉房屋的赔偿标准以判决确定强制拆除违法时点的房地产市场评估价格为基准计付赔偿款，无事实和法律依据。二、参考最高人民法院作出的（2018）最高法行赔再4号行政判决中对《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条中关于赔偿损失范围之“直接损失”的理解，郑国正主张的产权置换、过渡费、搬家费等属于因违法拆除行为造成的直接财产损失，横峰县人民政府、姚家乡政府应依法予以赔偿，原审不予支持郑国正请求的这些费用无事实和法律依据。三、对于屋内财产损失，虽然郑国正可能缺乏充分的证据予以证明，但这些财产损失属于正常的、可预见的合理实际损失，属于根据日常生活经验法则可以推定的事实。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十八条规定，应当予以支持。四、按照《中华人民共和国行政诉讼法》的立法目的，法院在审理本案的过程中，应当努力避免程序空转的问题，促进行政争议的实质性化解，实现案结事了。原审法院对赔偿金额不予处理，有违司法便民原则，不利于及时解决行政争议，不符合行政诉讼法的立法目的。横峰县人民政府上诉称，原判认定事实不清且错误，证据不足、适用法律错误，请求撤销原判，改判驳回郑国正的全部诉讼请求。主要事实和理由为：一、原判认定事实不清且错误。1.原判对诉争的老房子占用的土地面积以及建筑面积未查清核实，没有确认被拆除房屋的面积。郑国正老房子的集体土地使用权证上的面积为130平方米，但除了批准的面积外，其围墙内还未经批准占用了面积为441.53平方米的村内空闲地。原判对郑国正违法占用土地上的围墙、水井、铁门以及院墙外的树木等财物均判决“根据同等物品的市场价值结合原告提供的附属物照片酌情予以赔偿”，明显地将郑国正非法的利益予以保护。2.生效法律判决对郑国正违反“一户一宅”原则的事实已经确认，横峰县人民政府根据国土资源部《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》（十四）的规定，拆除郑国正的老房子是依法收回土地。原判确认郑国正老房子的“姚集建（土）字第94-12-8号集体土地使用权证”合法有效错误。3.原判混淆了补偿和赔偿的概念。虽横峰县人民政府在案涉补偿决定书中对郑国正的老房子同意补偿，但这是本着以利于拆迁工作的推进以及照顾郑国正不因拆迁导致生活水平降低的人文关怀，以此作为赔偿理由太牵强。4.上饶市信州区人民法院、上饶市中级人民法院以及江西高级人民法院均确认了郑国正违反了“一户一宅”规定的事实，至于哪一处违法、合法是不必要确认的，需要确认的是拆除老房子还是新房子。原判认定没有生效行政决定或程序判定郑国正两宅中哪一处为违法建筑，是对“一户一宅”的错误理解。二、原判证据不足。1.本案中，虽案涉拆除行为被认定为违法，但无证据表明郑国正具有合法利益，其违反“一户一宅”的规定导致的利益不是合法利益。2.郑国正诉请赔偿的金额为4747420元以及安置补助费、屋内物品以及新房的残损等诉求，但原判只判定了赔偿的原则、范围和标准，并判定以确定强制拆除违法时点的房地产市场评估价格为基准计付赔偿款。依据证据规则和诉讼程序的规定，应当向郑国正释明进行价值鉴定，对横峰县人民政府提交的《评估报告》既然予以认定，就应依照职权予以评估。对屋内物品价值没有确认却判决合理赔偿，合理为多少价值无证据支持，对新房所谓的损失完全可以进行修补的价值鉴定。三、原判适用法律错误。1.信赖利益保护原则的前提是郑国正取得的行政许可是合法的，本案中郑国正依法不应适用信赖利益保护。2.郑国正受损的仅仅是建筑材料的损失，横峰县人民政府已经给予了243543元的补偿，郑国正无其他合法利益受损，不应给予赔偿。姚家乡政府上诉称，请求撤销原判，依法改判姚家乡政府不承担行政赔偿责任，本案诉讼费用由郑国正承担。事实和理由为：一、原审法院错误认定姚家乡政府的行为侵犯了郑国正的合法利益。1.原审法院将农村居民违反“一户一宅”强制性规定应承担的法律后果与一般违法建筑所应承担的法律后果混为一谈。本案中，郑国正的两处宅基地和住宅只能认定一处合法，另一处依法应当自行拆除或者行政强制拆除。2.原审法院判定姚家乡政府违反信赖利益保护原则没有依据。二、赔偿范围、赔偿标准不合法、不合理。姚家乡政府认可原审法院对赔偿原则的确定，但对郑国正老房子的直接损失和实际损失即该房屋的建筑成本或残值，不应以已经撤销的征收补偿决定内容作为定案依据。请求二审法院依法撤销并改判按照郑国正老房子建筑成本价评估后予以赔偿。双方当事人向原审法院提交的证据材料已全部向本院随案移送，本院经查证核实，对其证据效力，予以确认。本院查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，本案的主要争议焦点为：一是郑国正在本案强制拆除行为中是否有合法利益需要保护，横峰县人民政府及姚家乡政府是否应承担赔偿责任；二是赔偿原则、赔偿范围和赔偿标准的确定。现分述如下：关于第一个争议焦点。本案中，郑国正虽拥有两处住宅，且被人民法院生效行政判决确认违反了农村宅基地“一户一宅”的规定。但郑国正被拆除的老房和新建房屋均办理了相应建房审批手续，且无有权机关对郑国正的两处住宅进行过违法建筑的认定，即郑国正被拆除的老房并未被有权机关认定为违法建筑，故郑国正对该房屋享有合法利益。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有造成财产损害的违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。横峰县人民政府、姚家乡政府的案涉强制拆除行为已被人民法院生效行政判决确认违法，该违法行为给郑国正造成了损失，横峰县人民政府、姚家乡政府应当承担行政赔偿责任。横峰县人民政府上诉称其拆除郑国正的老房子是依法收回土地与本案系因征收而拆除郑国正老房的事实不符；横峰县人民政府上诉还提出郑国正违反了“一户一宅”的规定，至于哪一处违法、合法是不必要确认的上诉理由，亦无法律依据。关于第二个争议焦点。一是赔偿原则。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式，能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状；第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，郑国正被拆除房屋已纳入征收范围且已被拆除，无法以返还财产或者恢复原状的方式进行赔偿，原审法院对郑国正被强制拆除的房屋确定以直接财产损失进行赔偿，符合法律规定。二是赔偿范围、赔偿标准。关于房屋灭失损失。原审法院基于横峰县人民政府对郑国正补偿利益的认可以及强制拆除行为的违法性，判定横峰县人民政府、姚家乡政府对郑国正老房进行全面赔偿，并确定赔偿标准不应低于同地段类似房屋征收补偿方案标准且应以判决确定强制拆除违法时点的房地产市场评估价格为基准计付赔偿款，并无不当。郑国正上诉提出本案应参考2018年第6期《最高人民法院公报》公布的（2017）最高法行再101号案例对其房屋的赔偿不应低于赔偿时改建地段或者就近地段类似房屋的市场价值。经审查，本案与该案例的情况并不相同，本案中横峰县人民政府已对郑国正被强制拆除的房屋作出了征收决定和补偿决定，郑国正也获得了243543元的补偿款。因此，郑国正要求本案参照该案例确定的赔偿标准进行赔偿无事实和法律依据，不能成立。关于姚家乡政府上诉提出对郑国正老房子的直接损失和实际损失即该房屋的建筑成本或残值不应以已经撤销的征收补偿决定内容作为定案依据的问题。原审法院对郑国正被拆除房屋价值赔偿标准确定的是不应低于同地段类似房屋征收补偿方案标准，而非指案涉征收补偿决定，姚家乡政府的该上诉理由缺乏事实依据。关于屋内物品及周边附属物损失。原审法院综合郑国正提交的案涉房屋被拆除前后的照片，认定院落内外的附属物等物品（围墙、水井、铁门、院墙外有部分树木等）系因横峰县人民政府、姚家乡政府的拆除行为损坏灭失，横峰县人民政府、姚家乡政府应当根据同等物品的市场价值结合郑国正提供的附属物照片酌情予以赔偿，并无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据，因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。现关于房屋内物品的损失情况，当事人双方均未提供充分的证据证明，横峰县人民政府、姚家乡政府在赔偿时应依法查明认定。关于安置费、搬家费、产权置换。本案中，因郑国正新房紧邻被强制拆除的老房，客观上没有另行安置、搬迁的需要，原审对郑国正的这一诉请不予支持，并无不当。郑国正上诉提出本案应参考（2018）最高法行赔再4号行政判决中对《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条中关于赔偿范围之“直接损失”的理解，其主张的产权置换、过渡费、搬家费等也属于直接财产损失，横峰县政府、姚家乡政府应依法予以赔偿。经审查，最高人民法院的该案例是针对国有土地上房屋的征收，而本案是对集体土地上的房屋的征收，两案情况并不相同，郑国正的该上诉理由缺乏事实和法律依据。关于新房损残费用。因横峰县人民政府、姚家乡政府实施强拆老房行为时导致墙面破损，原审判定横峰县人民政府、姚家乡政府以恢复原状或支付赔偿金的方式承担赔偿责任，符合法律规定。因此，原判结合本案的实际情况，虽然没有作出具体的赔偿金额，但已明确了横峰县人民政府、姚家乡政府应予的赔偿原则、赔偿范围及赔偿标准，该判决结果充分维护了郑国正的合法权益，并无不当。综上，三上诉人的上诉请求均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  彭彩玲审判员  林贤瑛审判员  章 华二〇一九年十一月十五日书记员  张建平附：本判决适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2.《中华人民共和国国家赔偿法》第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。第三十二条国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。