中华人民共和国最高人民法院 行 政 判 决 书 （2019）最高法行再208号 再审申请人（原审第三人）广西壮族自治区荔浦市双江镇两江社区苏村屯第2村民小组。 诉讼代表人潘长英。 委托代理人潘以双。 被申请人（一审原告、二审上诉人）广西壮族自治区荔浦市荔城镇岭松村丘家屯第2村民小组。 诉讼代表人丘祖欢。 委托代理人黄俊刚。 一审被告、二审被上诉人广西壮族自治区荔浦市人民政府。住所地：广西壮族自治区荔浦市荔城镇滨江路**。 法定代表人李玉清。 行政机关负责人李文林。 委托代理人李荣双。 委托代理人张永宾。 一审被告、二审被上诉人广西壮族自治区桂林市人民政府。 法定代表人秦春成。 委托代理人潘昌裕。 再审申请人广西壮族自治区荔浦市双江镇两江社区苏村屯第2村民小组（以下简称苏村屯2组）因被申请人广西壮族自治区荔浦市荔城镇岭松村丘家屯第2村民小组（以下简称丘家屯2组）诉一审被告、二审被上诉人广西壮族自治区荔浦市人民政府（以下简称荔浦市政府；原荔浦县人民政府，以下简称荔浦县政府）、桂林市人民政府（以下简称桂林市政府）山林权属行政裁决及行政复议一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2018年6月28日作出的（2018）桂行终222号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年8月22日作出（2019）最高法行申4729号行政裁定，依法提审本案。提审后，本院于2019年10月9日立案再审，依法组成合议庭进行审理。案件现已审理终结。 桂林市中级人民法院（2017）桂03行初122号行政判决认为，苏村屯2组持有的《山权林权证》登记的土寨塘岭、南岳岭四至界限，经现场核对，与争议地范围相符，可证实争议地属其所有。丘家屯2组持有的《山界林权证》存根，没有填证日期，没有核发到生产队集体，而是作为申报登记材料留存，发证程序不符合法律规定，且其四至界限与争议地不符。荔浦县政府作出的荔政处（2016）12号权属纠纷处理决定书（以下简称12号处理决定），经受理、现场勘查、听取陈述、质证辩论、组织调解，调处程序合法。桂林市政府作出的市政复决字（2017）66号行政复议决定书（以下简称66号复议决定），适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回丘家屯2组的诉讼请求。丘家屯2组不服，提起上诉。 广西壮族自治区高级人民法院（2018）桂行终222号行政判决认为，12号处理决定将原认定的“重复填证”变更为“苏村屯2组《山权林权证》登记的南岳岭和土寨塘岭四至界限与现场实地完全相符、丘家屯2组的《山界林权证》作为申报登记材料留存在村委会”，缺乏充分证据证实，并与二审审理查明的事实不符。自落实生产责任制开始，丘家屯2组村民一直对争议地进行实质性管业，苏村屯2组除每年的清明节在争议地上进行扫墓外，没有管业事实，将争议地全部确权给苏村屯2组不符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条的三个有利于原则，违反耕地就近分配的原则，不利于经营管理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十九条、第八十九条第一款第二项规定，判决撤销一审判决，撤销12号处理决定和66号复议决定，由荔浦县政府重新作出处理决定。 苏村屯2组申请再审称：1.苏村屯2组的《山权林权证》是合法颁发，且系已生效的权属凭证。丘家屯2组只提交镇政府保留的《山界林权证》存根，且颁证程序不合法。2.苏村屯2组的《山权林权证》登记的土寨塘岭、南岳岭四至界限均与争议地范围相符。丘家屯2组《山界林权证》登记的打石排岭、古家岭四至界限与争议地不符。3.苏村屯2组对争议地有明确来源，系解放前该组秦姓家族买来用于葬坟用地，合作化时期归该组集体所有。请求依法再审本案，撤销二审判决，维持一审判决。 丘家屯2组答辩称：1.丘家屯2组持有的《山界林权证》存根仍存放在荔城镇司法所，该证原件存放在丘家屯2组所在大队。苏村屯2组持有的《山权林权证》系2000年发生纠纷后私自填写，颁证程序不合法。2.争议地位于丘家屯2组的村边，四周均为丘家屯2组集体的田、地和山岭。苏村屯2组距争议地有20公里，其主张争议地权属，违背耕地就近分配的原则。3.丘家屯2组对争议地具有管业事实。争议地在土改时分配给丘绘章；大联队时，丘家屯2组村民在争议地种树、种花生、烧石灰；上世纪80年代后，丘祖丰、丘元定等人在争议地种植柑桔、松树；上世纪90年代后，丘元英等人在争议地建房居住。苏村屯2组的祖坟均是解放前所葬，且苏村屯2组仅每年清明节在争议地上进行扫墓，不构成对争议地的管业。请求驳回苏村屯2组的再审申请。 荔浦市政府答辩称：1.二审判决对于丘家屯2组的《山界林权证》采取极为宽容的态度，认为虽然未完成填证工作，未核发到生产队集体，亦不能简单否认其效力；而对于苏村屯2组经过合法程序取得的《山权林权证》，却认为该证的发证程序有待核实。2.荔浦县调处办曾组织双方对所持山林证件进行核实，丘家屯2组对苏村屯2组《山权林权证》登记的内容与争议地相符的事实予以确认。苏村屯2组现场指出丘家屯2组《山界林权证》登记内容与争议地不符，丘家屯2组无任何解释说明。3.二审判决认为“荔浦县政府在原有证据的基础上，重新作出12号处理决定”不符合事实。撤销前次处理决定，重新作出12号处理决定时，荔浦县政府已经纠正错误的事实认定。请求撤销二审判决，依法再审本案。 桂林市政府答辩称：1.苏村屯2组持有的《山权林权证》登记的土寨塘岭、南岳岭四至界限，与争议地范围相符合，是本案合法有效的权属证明。丘家屯2组持有的《山界林权证》存根，没有填证日期，没有完善登记发证程序核发到生产队，不能作为本案权属证据。2.《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第六项规定，县级以上政府核发的土地、山林权属证书，可作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料。请求依法再审本案，撤销二审判决，维持一审判决。 本院经审理查明，争议地位于荔××墉与××篢交叉路口往花篢方向约200米处西边井塘面上，苏村屯2组称南岳岭和土寨塘岭，丘家屯2组称打石排岭和古家岭。土寨塘岭（古家岭）的四至范围是：东至岭脚路止与田面熟地相连，南至旱冲漕止与南岳岭（打石排岭）相连，西面至软坳××路止与××组岭相连，北面至岭脚屋边止，面积约40亩；南岳岭（打石排岭）的四至范围是：东面至岭脚路止与井塘面的老石灰窑及熟地相连，南至小旱冲漕直上岭头软坳止与丘家屯2组岭相连，西至岭头软坳止，北至旱冲漕止与土寨塘岭相连，面积约30亩。在南岳岭与土寨塘岭之间的旱冲漕处有几块旱田不列入争议地范围。解放后合作化、大包干、四固定、大集体联队期间争议地的归属，丘家屯2组、苏村屯2组均未提交有效证据予以证实。争议地系苏村屯2组的秦姓先民在解放前购买，用于葬祖使用的坟地。至今，争议地上仍有苏村屯秦姓人的坟墓60余座。争议地上的植被，大部分是自然生长的马尾松。每年的清明等祭祖时节，苏村屯2组村民都会到争议地扫墓，清理杂草、平整墓地。苏村屯2组村民一直将争议地作为坟地，管理使用至今。1985年落实山界林权时，荔浦县政府给苏村屯2组颁发《山权林权证》，该证没有编号，但有荔浦县政府的印章，登记的南岳岭四至：东至岭脚路，南到水漕，西至岭头分水，北至旱冲，面积60亩；土寨塘岭四至：东至岭脚路，南至旱冲，西到软坳路，北到岭脚屋边，面积30亩。苏村屯2组的《山权林权证》登记两岭的四至界限，与争议地界限基本相符。 争议地周边均为丘家屯2组的山林、水田。在南岳岭东面、争议地范围外的岭脚通往福利院方向的路底与水塘之间，有上世纪70年代丘家屯2组部分村民和生产联队建的石灰窑遗址；南岳岭东北面、土寨塘岭东南面争议地范围外，是丘家屯2组村民挖泥取土形成的坑以及少量旱地；在土寨塘岭北面争议地范围外，有丘祖仁、丘元升于上世纪80年代修建的房屋。在土寨塘岭岭顶处争议地范围内，有丘家屯2组村民种植的少量桂花树；在南××周边争议地范围内××组村民种植的湿地松。丘家屯2组持有的1981年《山界林权证》存根，该证有编号、有政府印章，但没有填证日期，未核发到丘家屯2组，仅作为申报登记材料留存。该证记载的打石排岭四至：东至耕井塘肚代塘止、南至耕牛路、西至耕旱秧止世岭止、北至耕岭顶路止，面积15亩；古家岭四至：东至耕田止、南至耕牛路止、西至耕软坳止、北至耕冲漕与四队岭为界，面积5亩。该证记载的四至界限，与争议地四至界限不相符。 2012年12月20日，荔浦县政府经立案调查、现场勘查，调解无果后，作出荔政处（2013）8号权属纠纷处理决定书（以下简称8号处理决定），认为争议双方分别提供的《山界林权证》《山权林权证》四至范围的登记填写是重叠填证，双方均没有充分的理由和证据证明争议地及地上林木归其所有，决定撤销苏村屯2组《山权林权证》上登记的土寨塘岭和南岳岭填证内容；撤销丘家屯2组《山界林权证》上登记的打石排岭和古家岭的填证内容；争议地南岳岭土地及林木所有权归丘家屯××组所有；争议地土寨塘岭土地及马尾松树所有权归苏村屯2组所有，除马尾松外的湿地松和桂花树归丘家屯2组所种村民所有；争议地上的原有坟墓依习惯予以保留。丘家屯2组不服，申请行政复议。2013年5月13日，桂林市政府作出市政复决字（2013）78号行政复议决定书，维持8号处理决定。丘家屯2组不服，提起行政诉讼。2013年8月21日，荔浦县人民法院作出（2013）荔行初字第10号行政判决，撤销8号处理决定，由荔浦县政府重新作出行政行为。苏村屯2组不服，提起上诉。2013年12月31日，桂林市中级人民法院作出（2013）桂市行终字第122号行政判决，驳回上诉，维持原判。 2016年6月14日，荔浦县政府经重新调查、现场勘查，作出12号处理决定，认为苏村屯2组的《山权林权证》，系1985年荔浦县政府核发，经荔浦县政府重新组织双方到争议地山岭现场核实，该证的四至界限与争议地界限相符合；而丘家屯2组的《山界林权证》存根没有填证日期，没有完善发证程序核发到丘家屯2组，只是作为申报登记材料留存在村委会。依照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第六项、第十项，《林木林地权属争议处理办法》第十条规定，决定南岳岭和土寨塘岭范围内的土地及林木（主要是马尾松）所有权归苏村屯2组集体所有，在该范围内有邻近村民种植的少量湿地松和桂花等归各种植户所有；争议地范围内所葬坟墓按农村习惯予以保护不得破坏。丘家屯2组不服，向桂林市政府申请行政复议。2017年4月24日，桂林市政府作出66号复议决定，维持12号处理决定。2017年5月19日，丘家屯2组提起本案行政诉讼，请求撤销12号处理决定和66号复议决定，对争议地重新作出确权决定。 本院另查明，2019年7月16日，根据本院建议，荔浦市集体林权制度改革领导小组办公室受荔浦市司法局调处工作股的委托，指派工作人员到争议地进行实地核实争议地范围内周边村民种植树木的相关情况。同日，荔浦市集体林权制度改革领导小组办公室向本院出具《证明材料》，核实结果：土寨塘岭上种有湿地松14株，桂花树12株；南岳岭上种有湿地松27株；岭上葬有苏村屯秦姓坟墓65座。 本院经审理认为，《林木林地权属争议处理办法》第六条、第十条规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据；处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定，调解、处理土地山林水利权属纠纷，要符合有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。第三十四条第六项规定，县级以上人民政府依法核发的山林权属证书，可以作为土地山林权属纠纷确权处理的证据材料。本案中，荔浦县政府作为苏村屯2组、丘家屯2组所属的县级人民政府，对双方山林争议，经协商不成，有权作出处理决定。荔浦县政府经过组织争议双方到现场勘查，根据双方陈述、现场指认，以及在现场勘查笔录和附图上签字确认，确定争议地四至范围，双方对争议地四至无异议。苏村屯2组所持荔浦县政府于1985年颁发的《山权林权证》登记的南岳岭、土寨塘岭四至范围，与荔浦县政府经现场核查的争议地四至范围一致，没有充分证据否定该证的法律效力。根据该证，可以证明争议地属于苏村屯2组所有。同时，争议双方均认可，争议地系苏村屯2组先民购买于解放前的坟地，长期由该组村民作为坟地管理使用至今。对于丘家屯2组村民在争议地范围种植的少量湿地松、桂花树，没有证据证明丘家屯2组村民占有、使用这部分土地已经超过二十年且苏村屯2组未提出异议。据此，12号处理决定和66号复议决定将争议地及地上林木所有权确权给苏村屯2组，将丘家屯2组村民在争议地范围种植的少量湿地松、桂花树确权归相关种植户所有，事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。一审判决驳回丘家屯2组的诉讼请求并无不当，二审判决撤销一审判决、撤销12号处理决定和66号复议决定证据采信不当，认定事实不清，判决结果错误，依法应予纠正。丘家屯2组的《山界林权证》存根，登记的打石排岭、古家岭四至范围，与争议地四至范围不符，登记的面积仅为20亩，远远小于争议地70亩的面积，且未核发给丘家屯2组，不能证明该组对争议地享有所有权。同时，争议地范围内除周边村民种植少量湿地松、桂花树外，并没有证明丘家屯2组管理使用争议地的相关证据。丘家屯2组主张的村集体建石灰窑、村民建房等使用的土地，均不在争议地范围。12号处理决定根据优势证明标准采信证据、认定事实，未将争议地确权给丘家屯2组，符合本案事实和法律规定，符合有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的山林权属确权基本原则。 综上，12号处理决定和66号复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，一审判决驳回丘家屯2组的诉讼请求正确。二审判决认定事实不清，判决结果不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第一项、第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款的规定，判决如下： 一、撤销广西壮族自治区高级人民法院（2018）桂行终222号行政判决； 二、维持桂林市中级人民法院（2017）桂03行初122号行政判决，即驳回广西壮族自治区荔浦市荔城镇岭松村丘家屯第2村民小组的诉讼请求。 本判决为终审判决。 一、二审案件受理费共计100元，由广西壮族自治区荔浦市荔城镇岭松村丘家屯第2村民小组负担。 审判长  郭修江 审判员  杨志华 审判员  寇秉辉 二〇一九年十一月二十八日 法官助理张巧云 书记员章淼 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。 人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。 3.林木林地权属争议处理办法 第六条县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。 第十条处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。 4.广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例 第四条调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。 第三十四条下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料： （一）土地改革时期依法取得的土地房产所有权证或者登记发证的档案清册或者林木、林地等权属登记的档案清册； （二）农业合作化时期或者实行劳力、土地、耕畜、农具四固定时期，确定土地、林地权属归农民集体所有或者归农民个人使用的决议、决定和其他文件材料； （三）国有农、林场设立或者国有水利工程建设时经依法批准的确定经营管理范围的总体设计书、规划书、说明书及其附图； （四）1966年前划定的国家建设用地，按照自治区人民政府规定不再办理征用手续，用地单位取得土地使用权的文件、资料； （五）依法属于农民集体所有的土地，人民政府已经明确属于农村集体经济组织或者村民委员会一级经营管理的文件； （六）县级以上人民政府依法核发的土地、山林权属证书，县级以上人民政府水行政主管部门依法核发的取水许可证； （七）当事人达成的协议； （八）依法没收、征收、征购、征用土地和依法批准使用、划拨土地（含林地）的文件、规划书及其附图，依法出让、转让土地使用权的出让、转让合同； （九）各级人民政府在职权范围内作出的处理决定、调解协议； （十）发生法律效力的行政复议决定书、判决书、调解书、裁定书； （十一）法律、法规规定的其他可以作为证据的书面材料。