广东省广州市中级人民法院民 事 裁 定 书（2019）粤01民终8178号上诉人（原审被告）：广州康大实业有限公司，住所地广东省广州市白云区人和镇方华路东华工业园。法定代表人：刘永培。委托诉讼代理人：黄敏东，广东中天律师事务所律师。委托诉讼代理人：巢颖怡，广东中天律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：广州市白云区流溪河灌溉工程管理所（原名：广州市白云区流溪河灌溉工程管理处），住所地广东省广州市白云区钟落潭镇良沙路**。法定代表人：宋建平，该所主任。委托诉讼代理人：李霖致，广东法制盛邦律师事务所律师。上诉人广州康大实业有限公司（以下简称康大公司）因与被上诉人广州市白云区流溪河灌溉工程管理所（以下简称流溪河管理所）合同纠纷一案，不服广东省广州市白云区人民法院作出的（2018）粤0111民初13756号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年4月23日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。康大公司上诉请求：1.撤销一审判决，改判驳回流溪河管理所的全部诉讼请求；2.本案一、二审案件受理费由流溪河管理所承担。事实与理由：一审判决认定事实错误，适用法律不当。一、涉案渠道是位于白云区的流溪河灌溉工程区人工开挖的干渠而非河道、湖泊等性质的水利工程，仅有农田灌溉使用功能而不具有行洪、蓄洪等功能，因此涉案右干渠可在道路下设置和通过：涉案房屋东面有106国道，右干渠正是在106国道下设置和通过。涉案房屋仅是将右干渠面在106国道西端覆盖延长，并无碍灌溉功能，一审判决认定涉案渠道属河道、湖泊等性质的水利工程有误。二、依前述事实，涉案《合作建房协议》涉及的是流溪河灌渠右干渠的渠道渠面，而流溪河右干渠仅有灌溉功能，不属于水法和防洪法调整的范围，一审判决适用上述两法确认涉案合同无效，显属适用法律不当。三、根据《合作建房协议》所建的涉案房屋已由流溪河管理所申办《农村（墟镇）宅基地使用证》，且在白云区房地产档案馆的档案记载，由此可证明《合作建房协议》合法有效，一审判决根据土地管理法的规定，认定涉案合同因违反土地管理的强制性规定而无效有误。二审庭询时另补充：一、涉案渠道是人工开凿的水道，其所涉及到的水利工程不是水法和防洪法所调整的对象。根据水法第四十三条的规定，涉案渠道应当按照省、自治区、直辖市人民政府的规定，划定工程保护范围和保护职责，故其应由白云区人民政府进行管理。二、本案应适用白云区人民政府〔1992〕28号《关于划定水利水电工程管理和保护范围的规定》的规定来认定涉案合同效力。一审判决所适用的土地管理法第二十三条、水法第三十七条第二款、第三十八条第一款以及防洪法第二十二条等规定，均是管理性禁止规范，而非合同法所要求的效力性禁止规范。一审法院根据上述管理性规范，结合合同法认定涉案合同的效力，属适用法律不当。三、经我方查询流溪河管理所的相关登记，其经营范围为承担农田排灌工程建设、管理维修、综合经营开发，机构类型为事业单位，经济行业为国家机构，故流溪河管理所具有水利工程的管理职权，其与康大公司签订在相关渠面上合作建房的协议应视为水利主管部门的许可。流溪河管理所二审答辩称，同意一审判决，不同意康大公司的上诉请求，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。流溪河管理所向一审法院起诉请求：1、确认流溪河管理所、康大公司于2000年9月30日签订的《合作建房协议》无效；2、本案诉讼费用由康大公司承担。一审法院经审理查明：2000年9月30日，流溪河管理所与康大公司签订《合作建房协议》，约定：流溪河管理所提供右干渠里程碑8+530处、即106国道与方华路交叉处下游30米母渠地段（跨母渠长30米、宽7米，占地面积210平方米）与康大公司合作建房，由康大公司出资兴建框架结构三层半商铺楼房，建筑面积1081平方米，完工后建筑物产权按占地长度分成，由流溪河管理所占4成、康大公司占6成；合作时间为50年，即从2000年10月1日起至2050年9月30日止，期满后康大公司分成的建筑物无偿归流溪河管理所所有；康大公司自行出资报建和负责该楼房的建设和装修。合同签订后，康大公司出资在案涉土地上兴建了一栋三层半建筑物用于商铺出租等经营。流溪河管理所表示案涉建筑物没有办理相关报建或建设工程规划许可手续；康大公司认为案涉建筑物建设时没有规划许可手续，但办理了报建手续并领取了宅基地使用证，对此提供了宅基地使用证。另查，案涉土地属于水利水电工程土地。以上事实，有《合作建房协议》、水利水电工程土地使用证、谈话笔录、宅基地使用证、房屋租赁合同及当事人陈述等证据证实。一审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第二十三条规定：“江河、湖泊综合治理和开发利用规划，应当与土地利用总体规划相衔接。在江河、湖泊、水库的管理和保护范围以及蓄洪滞洪区内，土地利用应当符合江河、湖泊综合治理和开发利用规划，符合河道、湖泊行洪、蓄洪和输水的要求。”《中华人民共和国水法》第三十七条第二款规定：“禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”第三十八条第一款规定：“在河道管理范围内建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，应当符合国家规定的防洪标准和其他有关的技术要求，工程建设方案应当依照防洪法的有关规定报经有关水行政主管部门审查同意。”第四十三条规定：“国家对水工程实施保护。国家所有的水工程应当按照国务院的规定划定工程管理和保护范围。国务院水行政主管部门或者流域管理机构管理的水工程，由主管部门或者流域管理机构商有关省、自治区、直辖市人民政府划定工程管理和保护范围。前款规定以外的其他水工程，应当按照省、自治区、直辖市人民政府的规定，划定工程保护范围和保护职责。在水工程保护范围内，禁止从事影响水工程运行和危害水工程安全的爆破、打井、采石、取土等活动。”《中华人民共和国防洪法》第二十二条规定：“河道、湖泊管理范围内的土地和岸线的利用，应当符合行洪、输水的要求。禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动……”。案涉《合作建房协议》的实质是由流溪河管理所提供土地、康大公司出资合作进行开发建设，案涉土地属于水利水电工程管理和保护范围，康大公司未依法办理建设规划许可手续及报经有关水行政主管部门审查同意，在案涉土地上修建建筑物用于商业用途，对水工程的灌渠水利、河势稳定、行洪排涝、堤防安全等功能造成不利影响，违反了上述法律关于河道管理、防洪水利工程管理、土地管理等的强制性规定，损害了社会公共利益。因此，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第（四）、（五）项规定，流溪河管理所与康大公司签订的《合作建房协议》无效，一审法院对此予以认定。康大公司抗辩案涉建筑物办理了报建手续并领取了宅基地使用证，但该证记载的使用人姓名、坐落地址等信息不明确，退一步讲，即使确实办理了该宅基地使用证，亦与案涉土地的实际属性不一致，故康大公司抗辩理据不足，一审法院不予采纳。综上所述，一审法院依照《中华人民共和国合同法》第五十二条，《中华人民共和国土地管理法》第二十三条，《中华人民共和国水法》第十九条、第三十七条第二款、第三十八条第一款、第四十三条，《中华人民共和国防洪法》第十七条、第二十二条、第二十七条之规定，作出如下判决：确认广州市白云区流溪河灌溉工程管理所与广州康大实业有限公司于2000年9月30日签订的《合作建房协议》无效。一审案件受理费100元，由广州康大实业有限公司负担，并于本判决生效之日起三日内向一审法院交纳。二审中，康大公司提交了相关照片，拟证明：1.涉案合作建房用地位于方华路及106国道西侧；2.流溪河灌渠上多处建有桥梁；3.在涉案土地下游约200米处，广州市白云区流溪河灌溉工程管理所人和管理站亦跨渠而建。流溪河管理所对康大公司提交的材料发表意见如下：一、从程序上讲，该材料不属于二审新证据。二、从实体方面进行质证：我方对照片显示的建筑物存在的真实性予以认可，但需要明确的是，建筑物是附渠而建，至于广州市白云区流溪河灌溉工程管理所人和管理站，其建设已经相关行政部门审批。本院经审理查明，广州市白云区人民政府于1994年8月29日颁发穗云水证字第000005号《广州市白云区水利水电工程土地使用证》，确认了涉案土地的权属，该证的持证单位为广州市白云区流溪河灌溉工程管理处，该证载明“根据国家及各级土地管理局与水利部（水电厅、局）联发的以及白云区政府的云府〔1992〕28号等文关于划定水利水电工程管理和保护范围的规定，流溪河灌溉工程管理处右干渠（从化大坳坝引水[子渠]和花县本溪坝引水[母渠]）管理范围人和镇渠段的权属界线于1992年12月16日经与人和镇双方实地核定如下：……鸦湖村地段，东堤桩号8+390—8+652”。广州市白云区人和镇人民政府于2001年6月20日颁发了穗云字第017807号《农村（墟镇）宅基地使用证》，载明使用人为流溪河人和管理所综合楼1号。二审期间，本院向广州市规划和自然资源局、广州市水务局发函调查了涉案土地及宅基地证的情况。广州市规划和自然资源局于2019年7月17日向本院复函（穗规划资源协查〔2019〕564号）称：“一、就贵院来函咨询的一至五条事项，我局已于2019年6月21日以《广州市规划和自然资源局白云区分局关于（［2019］粤01民终5653-5654号）的复函》（穗规划资源协查〔2019〕462号）予以答复。经查，我局存在穗云字第017807号宅基地使用证档案资料。二、关于《宅基地使用证》的相关情况。白云区历史的《宅基地使用证》是由原各镇政府（区公所）核发。根据《原广州市白云区人民政府文件关于贯彻执行新坚决制止违法用地的通知》（云府〔1999〕17号）的通知，从1999年起，白云区停止审批农村居民住宅建设用地，停止发放《宅基地使用证》。根据《原广州市郊区人民政府印发的通知》第八条规定：‘……建房用地批准后，由批准机关发给宅基地使用证明书’。《农村宅基地使用证》是集体经济成员按照规定申请建房用地后由有权机关发放的用地批准文件，是村民有权使用宅基地建筑自住房屋的证明。”而该函中提及的《广州市规划和自然资源局白云区分局关于（［2019］粤01民终5653-5654号）的复函》（穗规划资源协查〔2019〕462号）中记载：“一、贵院咨询有关《广州市白云区水利水电工程土地使用证》的情况，建议向水务部门咨询。二、按照贵院6月12日补充提供的卫星影像地址，经核两宗地块的土地利用总体规划为建设用地，自2000年至今未发生变更。三、白云区历史的《宅基地使用证》是2000年前由原各街镇（区公所）核发，2001年按照区政府要求，各街镇将宅基地使用证档案统一移交我局保管。经查各街镇移交至我局保管的宅基地使用证档案，查有穗云字第017808号宅基地使用证档案资料。”广州市水务局于2019年7月16日向本院复函（穗水法规函〔2019〕97号）称：“一、经向广州市白云区水务局了解，涉案穗云水证字第NO.000005号《广州市白云区水利水电工程土地使用证》是广州市白云区人民政府于1994年8月，颁发给水利工程权属人广州市白云区流溪河灌溉工程管理处（现广州市白云区流溪河灌溉工程管理所），主要依据《中华人民共和国水法》第二十九条“国家所有的水工程，应当按照经批准的设计，由县级以上人民政府依照国家规定，划定管理和保护范围”和广州市白云区人民政府《印发的通知》（云府〔1992〕28号）等法律文件规定。二、因贵院来函咨询的穗云水证字第NO.000005号《广州市白云区水利水电工程使用证》的具体发证行政主管单位为广州市白云区人民政府，该水利工程的行政主管单位为广州市白云区水务局。故建议贵院就有关具体情况书面咨询相关行政主管单位意见，并以该行政主管单位的回复意见为准。三、涉案时段至今，涉及水利水电工程的土地主要按照1989年7月5日国家土地管理局印发的《关于确定土地权属问题的若干意见》【国土〔籍〕字第73号，已废止，修订为1995年5月1日起施行的《确定土地所有权和使用权若干规定》（国土）〔籍〕字第26号】和《不动产登记暂行条例》（国务院令第656号）等不动产登记相关法律法规办理国有土地确权登记。”本院认为：本案中，流溪河管理所是以涉案房屋所附着的土地为水利水电工程用地，在涉案土地上建房违反法律法规禁止性规定为由，主张该所与康大公司所签《合作建房协议》无效。康大公司一审期间所提供穗云字第017807号《农村（镇墟）宅基地使用证》虽然是复印件，但广州市规划和自然资源局所作穗规划资源协查〔2019〕564号复函已确认存在该宅基地使用证档案资料，流溪河管理所并无提供足以反驳的相反证据，本院对该证据的真实性予以确认。根据该《农村（镇墟）宅基地使用证》记载的房屋情况，与涉案《合作建房协议》约定的房屋面积、层数等基本相符，流溪河管理所并无提供证据证明该《农村（镇墟）宅基地使用证》项下房屋并非涉案房屋，本院对康大公司关于涉案房屋即为穗云字第××号《农村（镇墟）宅基地使用证》项下房屋的主张予以采信。《农村（镇墟）宅基地使用证》是集体经济成员按照规定申请建房用地后由有关机关发放的用地批准文件，是村民有权使用宅基地建设自住房屋的证明，而根据穗云水证字第NO.000005号《广州市水利水电工程土地使用证》的记载，涉案土地位于该证核定的土地权属界限内，为水利水电工程土地，由此可见涉案土地的性质与《农村（墟镇）宅基地使用证》的颁发情况存在冲突。另根据广州市规划和自然资源局所作穗规划资源协查〔2019〕462、564号复函的内容来看，该地块的土地利用总体规划自2000年至今为建设用地，涉案土地上能否建房以及涉案房屋是否合法建设，均属于相关行政主管部门认定和处理的范围。涉案《合作建房协议》的效力和后续处理均应依据行政主管部门的相关处理后，再就涉案纠纷进行民事诉讼处理，在此之前，法院缺乏直接处理的基础。综上所述，涉案房屋是否属于合法建设的建筑须先由相关行政主管部门进行认定和处理，流溪河管理所可在行政主管部门的相关处理结果作出之后，再就涉案纠纷进行民事诉讼处理。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第三项、第一百七十条第一款第二项的规定，裁定如下：一、撤销广东省广州市白云区人民法院（2018）粤0111民初13756号民事判决；二、驳回广州市白云区流溪河灌溉工程管理所的起诉。一审案件受理费100元，退还广州市白云区流溪河灌溉工程管理所；上诉人广州康大实业有限公司预交的二审案件受理费100元予以退还。本裁定为终审裁定。审判长 李 焕审判员 梁淑敏审判员 梁燕梅二〇一九年十一月二十七日书记员 古嘉玲黄清丽