湖北省荆州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂10行终73号上诉人（原审原告）两湖绿谷物流股份有限公司，住所地：荆州市荆沙大道（两湖绿谷）。法定代表人杨忠洲，该公司董事长。委托诉讼代理人左绍梅，该公司员工。委托诉讼代理人谢守成，湖北博智律师事务所律师。被上诉人（原审被告）荆州市沙市区城市管理执法局（原荆州市沙市区城市管理行政执法局），住所地：荆州市沙市区解放路**。法定代表人原张伟，局长。被上诉人（原审被告）荆州市沙市区人民政府，住所地：荆州市沙市区长港路**。法定代表人黄勇，区长。上诉人两湖绿谷物流股份有限公司（以下简称两湖绿谷公司）因与被上诉人荆州市沙市区城市管理执法局（以下简称沙市区城管局）、荆州市沙市区人民政府（以下简称沙市区政府）行政处罚、行政复议一案，不服荆州市沙市区人民法院（2019）鄂1002行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年9月19日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审认定：为了扩大经营，发展市场，经与政府及有关部门沟通，两湖绿谷公司于2016年8月在沙市区××大道两湖农产品交易物流中心北侧建成临时钢构板房共计5421.11平方米并投入使用。2018年3月2日，荆州市城乡规划局向荆州市城市管理局发送《荆州市城乡规划局关于住建部涉强图斑有关违法建设情况的函》，函件指出“图斑号C-3。湖北二十一世纪物流股份有限公司建设的两湖物流园钢构板房，位于荆沙北侧，已投入使用，未取得建设工程规划许可证”。因两湖绿谷公司建设的钢构板房未取得建设工程规划许可证，荆州市规划局认定为违法建设，沙市区城管局根据荆州市城市管理局的指定管辖，于2018年3月9日对两湖绿谷公司的违法建设行为展开调查取证工作，并于2018年3月13日向两湖绿谷公司下达了《责令限期拆拆除违法建（构）筑物通知书》（沙城管限拆字[2018]第0013878号）。2018年4月8日，沙市区城管局对两湖绿谷公司的违法建设行为立案查处，并于2018年4月19日向两湖绿谷公司送达了《责令限期拆除违法建筑事先告知书》（沙城管告字[2018]第15号）、《责令限期拆除违法建筑听证（权利）告知书》（沙城管听字[2018]第15号）。两湖绿谷公司签收上述告知书后，于2018年4月26日向沙市区城管局申请听证，沙市区城管局于2018年5月23日举行了听证会。听证会后，沙市区城管局于2018年7月9日对两湖绿谷公司作出《责令限期拆除违法建筑决定书》（沙城管责拆决字[2018]第15号），该决定书于2018年7月10日向两湖绿谷公司送达。两湖绿谷公司接到该决定书后于2018年8月2日向沙市区政府申请行政复议。沙市区政府受理后认为，两湖绿谷公司在未取得《建设工程规划许可证》的情形下擅自建设建（构）筑物的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，沙市区城管局对两湖绿谷公司作出责令限期拆除违法建筑的行政行为，事实清楚，证据确凿，程序合法，内容适当，遂于2018年9月28日作出了沙政复决[2018]10号《行政复议决定书》，复议维持了沙市区城管局于2018年7月9日作出的《责令限期拆除违法建筑决定书》，并于同年10月8日分别向两湖绿谷公司及沙市区城管局送达。两湖绿谷公司收到复议决定后不服，遂诉至法院。原审认为：关于两湖绿谷公司提出的对《荆州市城市管理委员会办公室关于调整中心城区城管领域相对集中行政处罚权的通知》（荆城管发[2013]5号）第二条第（二）项、第（三）项和《市政府关于市中心城区城市管理体制改革的实施意见》（荆政发[2013]23号）两份规范性文件合法性进行审查的诉讼请求。《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》规定，“要明确市、区两级集中行使行政处罚权的行政机关的职能和责任，探索同一系统上下级部门之间合理分工、协调运作的新机制，解决目前行政执法中同一件事多头管理和各级执法部门职权大体相同，多层执法、重复管理问题。要按照行政职能配置科学化的要求，从制度上重新配置上下级部门职能，原则上层级较高的部门主要侧重于政策研究、监督指导和重大执法活动的协调，具体的执法活动主要由基层执法队伍承担”，上述决定并未对市、区两级集中行使行政处罚权的行政机关的职能和责任进行明确划分，但是明确了原则上层级较高的部门对重大执法活动的协调，湖北省人民政府作出的《省人民政府关于荆州市开展相对集中行政处罚权工作的批复》规定“市区两级城市管理局可以行使下列职权”，也并未限制市、区两级城市管理在管辖上的分工。《市政府关于市中心城区城市管理体制改革的实施意见》中规定“市城市管理局负责对全市城市管理工作进行指导、监督、检查和考核评比，集中行使城市管理方面行政审批，保留重大案件执法权和规划管理方面对违证建设行为处罚种类的决定权、对无证建设的建筑物不予拆除的决定权”，该规定符合《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》中关于“上层级较高的部门对重大执法活动的协调”的原则，故《市政府关于市中心城区城市管理体制改革的实施意见》（荆政发[2013]23号）并未违反有关法律、法规及规章的规定，故两湖绿谷公司主张此规范性文件违法，没有事实和法律的依据，不予支持。《荆州市城市管理委员会办公室关于调整中心城区城管领域相对集中行政处罚权的通知》依据《市政府关于市中心城区城市管理体制改革的实施意见》中“市城市管理局负责对全市城市管理工作进行指导、监督、检查和考核评比，集中行使城市管理方面行政审批，保留重大案件执法权和规划管理方面对违证建设行为处罚种类的决定权、对无证建设的建筑物不予拆除的决定权”的规定，对市、区城管执法权限及职责进行界定，符合上级文件的规定，《荆州市城市管理委员会办公室关于调整中心城区城管领域相对集中行政处罚权的通知》并未违反有关法律、法规及规章的规定，故两湖绿谷公司主张此规范性文件违法，没有事实和法律的依据，不予支持。关于沙市区城管局是否是作出《责令限期拆除违法建筑决定书》的适格主体的问题，《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》中引用了《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”，明确了推进相对集中行政处罚权的法律依据，而不是对行政处罚权的主体作出限制。湖北省人民政府作出的鄂政函（2013）150号文件《省人民政府关于荆州市开展相对集中行政处罚权工作的批复》称，“集中行使行政处罚权的市、区两级城市管理局可以行使下列具体职权：（一）……；（二）城市规划管理方面法律、法规、规章规定的在城市规划区内未取得建设工程规划许可证，或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，或者未经批准进行临时建设和未按照批准内容进行临时建设，以及临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的行政处罚权”。依据前述省人民政府的批复，《荆州市人民政府关于市中心城区城市管理体制改革的实施意见》规定，“单独设置荆州市城市管理局，挂荆州市城市管理行政执法局牌子，为市政府直属事业单位，行使市中心城区城市管理职能”，“市城市管理局负责对全市城市管理工作进行指导、监督、检查和考核评比，集中行使城市管理方面行政审批，保留重大案件执法权和规划管理方面对违证建设行为处罚种类的决定权”，依据上述文件的规定，荆州市城市管理局负有对未取得《建设工程规划许可证》的情况下行进施工建设的行为作出行政处罚的职责。《荆州市城市管理委员会办公室关于调整中心城区城管领域相对集中行政处罚权的通知》规定，“市、区两级城管部门的行政执法范围为市中心城区（规划范围480平方公里）；各区城管局的行政执法范围为各区行政辖区内的规划管理范围（各区包括国家级荆州开发区）。市城区内涉及重大行政执法行动，需跨行政辖区执法的，由市城管局统一调度各区城管执法人员，不受行政执法区划的限制。”依据上述文件，沙市区城管局是经国务院依法授权的湖北省人民政府同意设立的集中行使行政处罚权的行政机关，其事业法人单位的编制，并不影响其作为行政机关对管辖范围内涉及违反城市规划管理方面法律、法规、规章的规定进行行政处罚的行政主体资格，故两湖绿谷公司提出沙市区城管局是事业法人单位，没有行政执法权的诉讼意见，理由不充分，依据不足，不予采纳。关于沙市区城管局是否具有管辖权的问题，依据《荆州市人民政府关于市中心城区城市管理体制改革的实施意见》和《荆州市城市管理委员会办公室关于调整中心城区城管领域相对集中行政处罚权的通知》的规定，荆州市城市管理局对辖区内重大违法案件保留了执法权，本案中两湖绿谷公司违法建设面积大，经费投入高，影响力广，荆州市城市管理局依法享有管辖权。在本案中，沙市区城管局对两湖绿谷公司进行立案查处的时间是2018年4月8日，荆州市城市管理局作出《荆州市城市管理局关于对两湖绿谷物流股份有限公司违建案的回复》指定沙市区城管局管辖的时间是2018年7月6日，但是沙市区城管局作出《责令限期拆除违法建筑决定书》的时间是2018年7月9日。尽管指定管辖的时间在沙市区城管局立案之后，但是立案并未对两湖绿谷公司的权利义务产生实际影响，沙市区城管局在作出处罚决定前已经依据指定管辖享有了处罚权，故沙市区城管局对两湖绿谷公司的违法建设行为享有管辖权。关于两湖绿谷公司违法建设行为是否应当责令拆除的问题，根据庭审查明的事实，两湖绿谷公司建设5421.11平方米的钢构板房并未取得《建设工程规划许可证》，直至沙市区城管局作出《责令限期拆除违法建筑决定书》，两湖绿谷公司未取得合法建设的审批手续。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的违法行为，均需责令停止建设，而后根据不同的违法情形，或责令限期改正，或责令限期拆除。《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定，“违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的”。在本案中，尽管两湖绿谷公司主张在建设前曾与政府及有关部门沟通协调，但在建设前两湖绿谷公司并未取得《建设工程规划许可证》，不能以此抗辩违法建设的事实。两湖绿谷公司违法建设的情形不属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，故应当按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定限期拆除，沙市区城管局作出的《责令限期拆除违法建筑决定书》（沙城管责拆决字[2018]15号)认定事实清楚，适用法律正确，程序正当。关于沙市区政府行政复议决定是否正确的问题，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，“对县级以上地方各级人民政府工作部门的行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”，在本案中，两湖绿谷公司对沙市区城管局作出的决定提起行政复议，沙市区政府具有处理两湖绿谷公司提出的行政复议申请的法定职责。沙市区政府于2018年8月2日收到两湖绿谷公司的行政复议申请，审查后及时受理了该申请，组织双方充分发表意见，于2018年9月28日作出《行政复议决定书》（沙政复决[2018]10号），并及时向双方送达，符合法定程序。因沙市区城管局的原行政行为合理合法，沙市区政府作出维持沙市区城管局行政行为的复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告两湖绿谷物流股份有限公司的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告两湖绿谷物流股份有限公司承担。上诉人两湖绿谷公司上诉称：一、原审遗漏认定原荆州市城市管理行政执法局、原荆州市沙市区城市管理行政执法局均为事业单位法人的法律事实。集中行使行政处罚权的主体必须是行政机关，原审认定原荆州市沙市区城市管理行政执法局具有行政处罚权的主体资格是错误的。二、涉案地块位于荆州，根据属地管辖原则，应当由荆州区人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖，被上诉人无管辖权。三、原荆州市城市管理行政执法局指定管辖是错误的，没有任何法律依据。四、被上诉人沙市区城管局拒不提供本案案涉地块的城市总体规划强制性内容的证明材料。本案案涉地块只要没有违反城市总体规划强制性内容，就可以采取改正措施消除对规划实施的影响，不是非拆除不可。五、被上诉人沙市区政府作为复议机关，没有依法履职，更没有依法保护行政相对人民营企业的合法权益。六、原审对《荆州市城市管理委员会办公室关于调整中心城区城管领域相对集中行政处罚权的通知》《市政府关于市中心城区城市管理体制改革的实施意见》等相关规定进行合法性审查，审查结论是错误的，应当予以纠正。请求：撤销荆州市沙市区人民法院作出的（2019）鄂1002行初14号行政判决，依法改判。被上诉人沙市区城管局、沙市区政府未向本院提交书面答辩意见。二审查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。二审另查明：根据中共荆州市沙市区委文件沙发〔2019〕2号《中共荆州市沙市区委荆州市沙市区人民政府关于沙市区机构改革实施意见》，将区城市管理局（区城市管理行政执法局）更名为区城市管理执法局，由区政府直属事业单位调整为区政府工作部门。本院认为，本案的争议焦点为：1.涉案两份规范性文件即荆政发[2013]23号、荆城管发[2013]5号是否合法；2.被上诉人沙市区城管局是否具有管辖权及行政执法权；3.被上诉人沙市区城管局作出责令限期拆除违法建筑的决定及被上诉人沙市区政府作出的行政复议决定是否合法，是否应当撤销。关于涉案两份规范性文件即荆政发[2013]23号、荆城管发[2013]5号是否合法的问题。荆政发[2013]23号规范性文件是由荆州市人民政府根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》《省人民政府关于加强和创新城市管理工作相对集中行政处罚权的批复》《省人民政府关于荆州市开展相对集中行政处罚权的批复》《省人民政府办公厅关于进一步推进和规范相对集中行政处罚权工作的通知》及相关法律、法规、规章制定，荆城管发[2013]5号规范性文件系由荆州市城市管理委员会办公室根据《省人民政府关于荆州市开展相对集中行政处罚权的批复》和荆政发[2013]23号文件制定。经审查，上述两份文件不存在《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条第二款规定的情形，该规范性文件的内容并不违反相关的法律、法规、规章，上诉人提出该规范性文件不合法的意见，本院不予采纳。关于被上诉人沙市区城管局是否具有管辖权及行政执法权的问题。本案是荆州市城市管理局指定沙市区城管局管辖的案件，符合《荆州市人民政府关于市中心城区城市管理体制改革的实施意见》和《荆州市城市管理委员会办公室关于调整中心城区城管领域相对集中行政处罚权的通知》的规定，违法建设地虽属于荆州，但沙市区城管局根据荆州市城市管理局的指定管辖，具有对违法建设行为进行查处的职责。沙市区城管局由区政府直属事业单位调整为沙市区政府工作部门，属于具有相应的集中行使行政处罚权的行政机关。关于上诉人辩称沙市区城管局无管辖权及行政执法权的意见，本院不予采纳。关于被上诉人沙市区城管局作出责令限期拆除违法建筑的决定是否合法的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。本案中，上诉人擅自搭建临时钢构板房共计5421.11平方米，至查处时仍未办理《建设工程规划许可证》，而且涉案建筑占用的是公共绿地，其违法行为属于无法采取改正措施，需限期消除对规划实施的影响。故沙市区城管局于2018年7月9日作出《责令限期拆除违法建筑决定书》并无不当。对于上诉人辩称可以采取改正措施或者罚款处罚的上诉意见，本院不予支持。综上，沙市区城管局作出沙城管责拆决字[2018]第15号《责令限期拆除违法建筑决定书》，沙市区政府作出沙政复决[2018]10号《行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人两湖绿谷物流股份有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  欧阳庆审判员  王 阳审判员  孙开炎二〇一九年十一月二十六日法官助理王文娟书记员王文娟(兼)