西安铁路运输中级法院   行 政 判 决 书     （2019）陕71行终1039号     上诉人（原审原告）西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司，住所地西安曲江新区。   法定代表人刘东乐，董事长。   委托代理人高亚军，陕西海普睿诚律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）西安市金融工作局，住所地陕西省西安市未央区。   负责人王丽，副局长。   委托代理人刘斐，该局工作人员。   委托代理人王阿娟，陕西明萌律师事务所律师。   上诉人西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司（以下简称隆森公司）因行政批准一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初1357号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。   原审法院查明，2014年5月28日，原告隆森公司依法成立。2017年2月22日，原告因其公司发展的需要，向西安曲江新区财政局递交了《股权变更申请表》及相关材料，西安曲江新区财政局经初步审查后，于2017年3月27日作出《西安曲江新区财政局关于西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司申请股权变更的初审意见》（西曲财字[2017]1号），该局初审认为原告此次股权变更申请符合规范，但因新增股权为港资企业，请被告进行再次审查。随后，西安曲江新区财政局按照相关规定，将原告的申请和相应材料递交至被告处审查。审查期间，被告于2017年5月10日向陕西省金融工作办公室作出《西安市人民政府金融工作办公室关于西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司申请股权变更的请示》(市金融字[2017]26号)，该请示称：经审核，该公司拟引入新股东奥园企业有限公司，于2013年12月成立于香港。因该公司为港资企业，特报请省金融办做进一步审查。2017年11月15日，陕西省金融工作办公室向被告作出《关于西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司股权变更有关事项的复函》（陕金融函[2017]119号），该函主要内容为：经审核，该公司拟变更股权新进入的股东奥园企业有限公司2015年度、2016年度亏损，2016年末总权益为-38999港元，不符合《关于进一步规范小额贷款公司发起设立工作的通知》（陕金融发[2012]22号）中对小额贷款公司一般法人股东“要财务状况良好，入股前连续两年盈利。出资额与企业实力相适应，出资额不超过企业净资产的70%，不高于企业的流动资产”的规定，不符合小额贷款公司一般法人股东资质要求。请另行确定符合资质条件的新股东。被告收悉上述复函后，于2019年1月29日，被告作出《关于西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司股权变更事项的批复》（市金融函[2019]2号），主要内容为：经我办审核，你公司新入股东奥园企业有限公司2015年度、2016年度亏损，2016年末总权益为-38999港元，不符合《关于进一步规范小额贷款公司发起设立工作的通知》（陕金融发[2012]22号）中一般法人股东“要财务状况良好，入股前连续两年盈利。出资额与企业实力相适应，出资额不超过企业净资产的70%，不高于企业的流动资产”的规定。同时，经请示陕西省地方金融监督管理局，陕西省地方金融监督管理局2017年11月15日做出《关于西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司股权变更有关事项的复函》（陕金融函[2017]119号），认定你公司新入股东不符合一般法人股东资质要求。根据《陕西省小额贷款公司股权变更办法（试行）》（陕金融发[2013]7号）第三条、第八条第（四）项，《关于进一步规范小额贷款公司发起设立工作的通知》（陕金融发[2012]22号）第一条第（二）项和《陕西省金融工作办公室关于小额贷款公司股权变更审批有关问题的回复》（陕金融函[2018]117号）之规定，不同意你公司股权变更申请。原告不服该批复，诉至本院。   另查明，原告曾于2017年12月13日以陕西省金融工作办公室为被告向本院提起行政诉讼，诉讼请求为撤销陕西省金融工作办公室于2017年11月15日作出的《陕西省金融工作办公室关于西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司股权变更有关事项的复函》，本院经审理作出行政裁定书，以涉诉《复函》属于行政机关内部行为，裁定驳回西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司的起诉。原告不服上述行政裁定书，上诉至西安铁路运输中级法院，西安铁路运输中级法院审理后，作出行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。后原告向本院提起被告不履行法定职责之诉，本院于2018年12月26日作出（2018）陕7102行初1266号行政判决，判决被告就原告于2017年2月22日提出的《股权变更申请》依法作出处理。该判决生效后，被告于2019年1月29日作出《关于西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司股权变更事项的批复》。即本案原告本次起诉要求撤销的诉讼标的。   又查明2018年11月12日，被告向省金融工作办公室作出《关于小额贷款公司股权变更审批有关问题的请示》（市金融函[2018]96号），省金融工作办公室于2018年11月16日对被告作出《关于小额贷款公司股权变更审批有关问题的回复》（陕金融函[2018]117号），该回复三的内容为：小额贷款公司申请股权变更时，对新入股东的资格要求适用我省关于小额贷款公司新设及试点中关于股东资格要求。对于新入股东与原主出资人出资比例一致的股权变更，如公司未提出变更主出资人，视为一般法人股东变更。   再查明，被告名称由西安市人民政府金融工作办公室变更为西安市金融工作局。    原审法院认为，本案的争议焦点是被告作出的具体行政行为是否合法。根据《陕西省小额贷款公司监管实施细则》（试行）（陕金融发[2013]11号）第六条：“市金融办主要履行下列监管职责……（五）审查批准公司营业场所变更、原有股东之间的股份转让，不涉及增资的股权转让、公司名称或组织形式变更”。《陕西省金融工作办公室关于印发陕西省小额贷款公司股权变更办法（试行）的通知》（陕金融发[2013]7号）第八条：“小额贷款公司申请股权变更的程序：……（三）所在县（区）级人民政府进行尽职调查后形成初审意见并提交至所在设区市金融办。（四）所在设区市金融办进行复审并形成复审意见，并将复审通过的申请材料（一正本，两副本）报省金融办进行备案，复审未通过的，申请材料退回所在县政府……”的规定，被告对原告申请的股权变更事项具有法定审批职责。《陕西省金融工作办公室关于印发陕西省小额贷款公司股权变更办法（试行）的通知》（陕金融发[2013]7号）第三条规定：“小额贷款公司申请股权转让的条件（一）小额贷款公司依法合规经营，年审通过。……（六）省金融办要求的其他条件。”、第七条规定：“小额贷款公司申请股权变更须提交的材料；（五）新进入的法人股东经审计的前两年度财务会计报告；自然人股东入股资金来源证明；……”、《陕西省金融工作办公室关于进一步规范小额贷款公司发起设立工作的通知》(陕金融发[2012]22号)第一条(二)项规定一般法人股东的要求为：“财务状况良好,入股前连续两年度盈利。出资额与企业实力相适应,出资额不超过企业净资产的70%,不高于企业的流动资产。”、《陕西省金融工作办公室、陕西省工商行政管理局、中国人民银行西安分行、中国银行业监督管理委员会陕西监管局关于印发的通知》（陕金融发[2008]1号）第十五条规定：“小额贷款公司股东组成实行主出资人制度。小额贷款公司主出资人原则上应当是管理规范、信用优良、实力雄厚的省内民营骨干企业，净资产……。此外，主出资人和其他企业法人股东要符合以下条件：……（四）财务状况良好，入股前两年度连续盈利；（五）有较强的资金实力。”本案原告虽按照规定提交了变更股权所应提交的相关材料，但其新入股东奥园企业有限公司2015年度、2016年度亏损，2016年末总权益为负的38999港元，不符合上述规定中对一般法人股东的要求，被告因此作出不同意原告公司股权变更申请的批复并无不当。对于原告辩称，其本次申请为股权变更，其并非上述陕金融发[2012]22号文件规定适用主体的辩称意见，本院认为，在陕西省金融工作办公室2018年11月16日作出的《陕西省金融工作办公室关于小额贷款公司股权变更审批有关问题的回复》（陕金融函[2018]117号）第三项已明确：小额贷款公司申请股权变更时，对新入股东的资格要求适用陕西省关于小额贷款公司新设及试点中关于股东资格要求。即新入股东的资格要符合上述陕金融发[2012]22号和陕金融发[2008]1号文件中股东的条件。且上述文件均由陕西省金融工作办公室制定，其对上述文件具有解释权。故，原告的辩称理由不能成立，对其诉讼请求，本院依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司负担。   上诉人隆森公司上诉称，一、上诉人变更股权符合《公司法》的相关规定，原审法院依据《陕西省小额贷款公司股权变更办法(试行)》作出判决与上位法相抵触。上诉人系为依法设立并领取营业执照的合法企业，上诉人按照《公司法》及相关司法解释的规定，于2017年2月2日召开了股东大会并作出了《西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司股东会决议》。基于以上事实，上诉人已经履行了股权转让的相关程序上诉人有权将相应的股份转让给受让方。在上诉人办理股权转让变更手续时，被上诉人依据《陕西省小额贷款公司股权变更办法(试行)》要求对上诉人的转让行为进行审批。上诉人转让股权完全符合公司法的相关要求，被上诉人依据的《陕西省小额货款公司股权变更办法(试行)》系为规范性文件，被上诉人依据的规范性文件实际上是限制了上诉人转让股权的自由，为上诉人转让股份增设了条件，故而其规定是与上位法《公司法》及司法解释相抵触的。   二、被上诉人上级部门仅为备案单位，原审法院认为被上诉人有权依据上级部门的批复作出不予变更决定的认定有误。在本案中，被上诉人的上级部门陕西省金融工作办公室仅为备案单位，而非审批单位。按照相关规定，被上诉人有权对上诉人转让股权的相关事项进行审批，被上诉人应当按照相关规定对上诉人转让股权的相关事项进行审查，并依据上诉人提供的资料作出相应批复。被上诉人作出不准许变更的批复的依据系为其上级部门的回复，按照相关规定，被上诉人作出批复的依据不能成立。   三、被上诉人无权通过请示的方式增设规范性文件的适用条件和适用范围。被上诉人要求按照《陕西省小额贷款公司股权变更办法(试行)》对上诉人转让股权进行审批，上诉人已经按照上述《办法》第七条的要求向被上诉人报送了全部符合要求的资料。被上诉人进行了初审并于2017年3月27日作出了西曲财字[2017]1号初审意见，认为上诉人股权变更符合相关规定。但随后被上诉人向其上级部门陕西省金融工作办公室进行请示，陕西省金融工作办公室于2018年11月16日作出了陕金融函(2018)117号回复。被上诉人依据该回复作出了市金融函[20192号批复，不同意上诉人的股权变更申请。陕西省金融工作办公室作出的(2018)117号回复系为内部的指导意见，该回复实际上是增加了《陕西省小额贷款公司股权变更办法(试行)》的适用条件和范围。该种做法不符合立法法及相关法律的规定，应当予以撤销。   四、被上诉人无权作出市金融函[2019]2号批复。在本案中，被上诉人作出了市金融函[2019]2号批复，不同意上诉人的股权变更申请，上诉人于2019年2月11日拿到该回复。后经查明，2019年1月31日被上诉人西安市金融工作办公室更名为西安市金融工作局，被上诉人西安市金融工作办公室不再保留。综上，请求：1、依法撤销原审法院作出的(2019)陕7102行初1357号行政判决书，改判被上诉人对上诉人的股权变更申请重新作出同意的批复；2、请求判令一审、二审诉讼费由被上诉人承担。   被上诉人西安市金融工作局答辩称，一、被上诉人依据陕西省小额贷款公司股权变更的相关规范性文件进行股权变更审批，依据合法。根据《关于小额贷款公司试点的指导意见》(银监发[2008]23号)规定:“为全面落实科学发展观，有效配置金融资源，引导资金流向农村和欠发达地区，改善农村地区金融服务，促进农业、农民和农村经济发展，支持社会主义新农村建设，现就小额贷款公司试点事项提出如下指导意见：二、小额贷款公司的设立。申请设立小额贷款公司，应向省级政府主管部门提出正式申请，经批准后，到当地工商行政管理部门申请办理注册登记手续并领取营业执照…。五、小额贷款公司的监督管理。凡是省级政府能明确一个主管部门(金融办或相关机构)负责对小额贷款公司的监督管理，并愿意承担小额贷款公司风险处置责任的方可在本省(区、市)的县域范围内开展组建小额贷款公司试点。”   小额贷款公司的设立是中国人民银行、银监会为有效配置金融资源开展的政策性试点工作，省级行政区域内是否允许开展小额贷款公司试点工作，以本省是否建立省级小额贷款公司监督管理部门，并愿意承担小额贷款公司风险处置责任为前提条件，小额贷款公司设立的前置程序就是取得省级小额贷款公司监督管理部门的批准。陕西省金融工作办公室(以下简称省金融办)作为省内小额贷款公司的监督管理及风险处置责任主体，有权确定在本省范围内如何开展小额贷款公司的设立工作，亦有权就小额贷款公司如何试点制定相关规则。被上诉人作为市级小额贷款公司监管的行政部门，根据省金融办制定的相关规范性文件，对上诉人公司股权变更事宜进行审批。在审批工作中，就规范性文件的理解与适用向制定机关省金融办进行请示，省金融办作出《陕西省金融工作办公室关于小额贷款公司股权变更审批有关问题的回复》(陕金融函[2018]117号)，对规范性文件的理解与适用予以明确，程序合法。   二、被上诉人就上诉人股权变更审批事宜向省金融办进行业务请示，符合行政机关工作程序，且省金融办对此作出的回复意见也并非涉诉行政行为的依据。省金融办作为被上诉人的上级主管部门，对被上诉人的日常工作具有业务指导、监管职责。被上诉人对上诉人股权变更事项向省金融办进行业务请示，省金融办就《请示》进行回复(陕金融函[2017]119号)，该过程系上下级部门之间的业务指导。   三、被上诉人具有作出涉诉批复的法定职权。根据《陕西省小额贷款公司监管实施细则(试行)》（陕金融发[2013]11号)第六条之规定:“市金融办主要履行下列监管职责:(五)审查批准公司营业场所变更、原有股东之间的股份转让，不涉及增资的股权转让、公司名称或组织形式变更。”   上诉人系西安市范围内的小额贷款公司，根据上述规定市金融办对其涉诉股权转让事宜具有法定审批职权，2019年3月20日，因西安市机构改革，中共西安市委办公厅、西安市人民政府办公厅发布了《关于印发＜西安市金融工作局职能配置内设机构和人员编制规定＞的通知》(市办字[2019]84号)，确定了西安市金融工作局职能配置及入员，西安市金融工作局承接了原金融办的相关职权。本案批复于2019年1月29日由原市金融办作出，此时机构改革并未完成，原市金融办具有作出批复的法定职权。综上，请求驳回上诉，维持原判。   本院二审查明的事实与原审一致，本院予以认可。   本院认为，本案的争议焦点为被上诉人西安市金融工作局作出的《关于西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司股权变更事项的批复》是否合法。根据《陕西省小额贷款公司监管实施细则》（试行）（陕金融发[2013]11号）、《陕西省金融工作办公室关于印发陕西省小额贷款公司股权变更办法（试行）的通知》（陕金融发[2013]7号）的相关规定，被上诉人作为西安市小额贷款公司的监管部门，对于小额贷款公司股权变更事宜具有相应的审批职权。上诉人关于被上诉人不具有作出批复的法定职权的主张，于法无据，本院不予支持。小额贷款公司作为一项新生事物，在法律法规层级暂无明确具体规定，其目的是为有效配置金融资源，引导资金流向，具有较强的政策性因素。因此，根据《关于小额贷款公司试点的指导意见》(银监发[2008]23号)规定，小额贷款公司的设立是一项政策性试点工作，陕西省金融办和被上诉人作为陕西省内及西安市内小额贷款公司的监督管理及风险处置责任主体，有权就如何试点制定并执行相关规则。本案中，被上诉人在履行审批工作中，就如何适用文件向其上级部门陕西省金融办请示，并无不当。上诉人关于原审判决与上位法相抵触、被上诉人通过请示增设规范性文件适用条件和范围的主张，系断章取义，于法相悖，本院不予支持。被上诉人根据小额贷款试点工作的相关规定，认定上诉人股权变更申请不符合相关规定，并作出不予同意变更的批复，事实清楚、证据充分，并无不当。   综上，上诉人的上诉理由，依法不能成立，原审法院判决，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司负担。   本判决为终审判决。         审判长 左昆   审判员 刘爽   审判员   辛晶             二○一九年十一月二十九日                           书记员   李冬航          1