浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙04行终269号上诉人（原审原告）陈伯林，男，1947年1月10日出生，汉族，住杭州市萧山区。被上诉人（原审被告）嘉兴市公安消防支队，住所地嘉兴市长水路**。法定代表人毛柳芳，支队长。委托诉讼代理人钟雪庆、李应龙，浙江峻德律师事务所律师。陈伯林因诉嘉兴市公安消防支队不履行消防监督法定职责一案，不服海宁市人民法院（2019）浙0481行初15号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年9月12日受理后，依法组成合议庭,对本案进行审理。本案现已审理终结。陈伯林诉称，其与桐乡市世贸中心置业有限公司于2013年12月25日签订《商铺使用权出让合同书》，购买开发商开发建设的桐乡世贸中心二期商铺。合同签订后，依约支付了全部购房款及公共维修基金。同时开发商成立一家商业管理有限公司对商铺统一经营使用，但开发商在建设、改造和经营过程中存在取得建设工程消防验收意见，未取得消防验收就擅自开业的违法行为。针对开发商的上述违法行为，原告于2018年9月21日，依法向嘉兴市公安消防支队邮寄《查处申请书》，要求履行查处开发商违法取得建筑工程消防验收和在不满足消防条件下开业的违法行为。但嘉兴市公安消防支队至今未进行任何监督查处行为，构成行政不作为。请求判决确认嘉兴市公安消防支队不履行法定监督职责违法并责令限期履行查处职责。原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一项规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。即适格的行政诉讼的原告，应当是被诉行政行为的相对人或利害关系人。陈伯林向嘉兴市公安消防支队投诉举报桐乡市世贸中心置业有限公司违法取得《建设工程消防验收意见书》及未取得消防验收，擅自开业等违法行为，申请嘉兴市公安消防支队履行法定的监督检查和处罚职责。根据陈伯林与桐乡市世贸中心置业有限公司签订的《商铺使用权出让合同书》，陈伯林受让桐乡世贸中心二期（暂定名）二层20701号商铺的使用权，陈伯林对案涉商铺拥有的是基于合同产生的债权请求权，而非案涉商铺的物权。陈伯林申请嘉兴市公安消防支队查处桐乡市世贸中心置业有限公司相关的消防违法行为，陈伯林既非案涉《建设工程消防验收意见书》或《公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查合格证》等行政行为的相对人，也与嘉兴市公安消防支队消防监督检查处理结果之间不存在利害关系，陈伯林不具有原告主体资格。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定驳回陈伯林的起诉。陈伯林上诉称，一、上诉人与被诉行政行为具有利害关系，享有诉讼主体资格。一审法院认定上诉人对涉案商铺拥有的是基于合同发生的债权请求权，而非涉案商铺的物权，上诉人申请被上诉人查处桐乡世贸中心置业有限公司相关的消防违法行为，与被上诉人消防监督检查处理结果之间并不存在利害关系，系事实认定严重错误。上诉人与桐乡市世贸中心置业有限公司虽然签订的是商铺使用权出让合同，但涉案项目土地使用年限为40年，上诉人签订的商铺使用权出让合同也为40年，该合同实际是以租代售，上诉人系涉案商铺的购房业主。上诉人因发现桐乡市世贸中心置业有限公司违法取得建设工程消防验收意见，涉案商铺未取得消防验收就擅自开业，向被上诉人申请监督查处，该商铺是否合法取得《建设工程消防验收意见书》《公众聚集场所投入使用、营业前消防验收安全检车合格证》，涉及上诉人将来取得的商铺是否是符合消防验收标准的合法房屋。虽然上诉人并非行政相对人，但被上诉人的消防检查结果与上诉人具有当然的利害关系。二、一审法院适用法律错误。一审法院认为，上诉人与被诉行政行为是否存在法律上的利害关系，是上诉人是否具备原告资格的前提条件。行政法上的利害关系主要是指在行政法律关系中，公民、法人或者其他组织的权利受到具体行政行为的实际影响，其中的“权利”必须是在行政法律关系中，并在具体行政行为作出之前已经实际存在的。首先，一审法院混淆了“法律上的利害关系”和“行政法上的利害关系”的法律概念。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定，撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的与行政行为有利害关系。此处描述的法律上利害关系所对应的法律并没有限制为行政法，并且法律的概念既包括行政法相关的法律，也包括民法相关的法律，因此一审法院直接将“法律上的利害关系”理解为“行政法上的利害关系”，无形中缩小了行政诉讼法及司法解释规定的范围，从而在很大程度上限制和剥夺了行政诉讼原告的诉讼主体资格。上诉人申请被上诉人监督查处事项关系到上诉人购买的房屋是否合法，上诉人能否如期获得第三人交付的房屋及办理房屋所有权证。因此，被诉具体行政行为是否合法，对上诉人的人身权及财产权造成影响，具有法律上的利害关系。一审法院认为被上诉人作出的具体行政行为只限定于行政相对人，包括上诉人在内的广大购房者则无权提起行政诉讼，属于严重的限制行政诉讼的权利主体的行为，严重约束公民的诉权。三、一审法院未经开庭审理、辩论就认定上诉人与被诉行政行为不具有利害关系，属于程序违法。上诉人向被上诉人申请对涉案商铺存在的消防违法行为进行查处，被上诉人亦承认其具有职权，上诉人认为是否具有利害关系属于实体审理的范畴，应当进行开庭审理辩论后认定，一审未开庭直接裁定驳回起诉属于程序违法。本案中，上诉人系行政相对人，符合主体资格。请求撤销一审裁定，指令原审法院继续审理。被上诉人嘉兴市公安消防支队答辩称，一、上诉人认为自己是涉案商铺的购房业主不符合商铺使用权出让合同的约定。原审裁定认定“上诉人对案涉商铺拥有的是基于合同产生的债权请求权，而非案涉商铺的物权”，符合事实及法律规定。二、《建设工程消防验收意见书》、《公众积聚场所投入使用、营业前消防验收安全检查合格证》系依申请作出的行政行为，故上诉人诉称其系该行政行为的行政相对人，无事实及法律依据。三、上诉人主张被上诉人是否履行查处职责关系到上诉人购买的房屋是否合法，上诉人能否如期获得房屋及办理房屋所有权证等权益，不属于《建设工程消防验收意见书》《公众积聚场所投入使用、营业前消防验收安全检查合格证》作出时所依据的行政实体法律规范规定的应当保护的权益范围，故上诉人不具有行政诉讼原告主体资格，且上诉人对“利害关系”及“权益”理解错误。《行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。故法院对行政行为的合法性的评判，除了依据的判断，更多是依据行政实体法律、法规、规章甚至规范性文件。在实体问题上如果原告诉请保护的权益，并不是行政机关作出行政行为时需要考虑和保护的法律上的权益，即使法院认可其原告主体资格，但在对行政行为合法性进行实体审查时，仍然不会将行政机关未考虑原告诉请保护权益之情形，作为认定行政行为违法的标准。也就是说即使当事人所主张的权益客观存在，也可能会问接受到行政行为的影响，但因不属于行政实体法保护的权益，故并不会得到实体裁判支持。申言之，即使法院认可其原告主体资格，受理其起诉，因其所诉请保护的权益并不会在诉讼中得到保护，其起诉也就丧失了必要性，不具备行政诉讼诉的利益，因而不承认其行政诉讼原告主体资格。最高人民法院在(2017)最高法行申4361号《行政裁定书》中明确了行政诉讼中法律上利害关系的判断标准，利害关系系指法律上利害关系，一般也仅指公法上(行政法)上的利害关系。根据保护规范理论或者说保护规范标准，将行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益(统称权益)，作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。只有当起诉人诉请保护的权益，恰好落入行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法律规范的保护范围时，起诉人的原告主体资格才能被承认。“利害关系”系指行政公法上的利害关系，不包括民事私法上的利害关系；“权益”，系指行政实体法律法规保护范围内的权益。而本案上诉人诉称的“关系到上诉人购买的房屋是否合法，上诉人能否如期获得交付的房屋及办理房屋所有权证”等权益，显然不属被上诉人在作出行政行为时所适用的消防法律法规所保护的范围，故上诉人不具有原告主体资格。综上所述，原审裁定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。请求维持原审裁定，驳回上诉。本院认为，陈伯林因认为其购买的桐乡世贸中心二期商铺存在违法取得建设工程消防验收意见书等违法行为而要求被上诉人嘉兴市公安消防支队进行查处，因被上诉人未进行查处而提起行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。“利害关系”应理解为与行政行为具有法律上利害关系，只有行政机关在作出行政行为时所依据的行政实体法律规范要求考虑、保护、尊重当事人的权益，提起诉讼的当事人才具有行政诉讼原告主体资格。公安部《建设工程消防监督管理规定》第二十三条规定，公安机关消防机构对申报消防验收的建设工程，应当依照建设工程消防验收评定标准对已经消防设计审核合格的内容组织消防验收。对综合评定结论为合格的建设工程，公安机关消防机构应当出具消防验收合格意见；对综合评定结论为不合格的，应当出具消防验收不合格意见，并说明理由。因此，建设工程消防验收是由公安消防部门对建设工程是否按照已经审核合格的消防设计的内容施工，是否符合建设工程消防验收评定标准进行审查的行政行为。与建设工程消防验收相关的行政法律规范，没有体现对将来的建设工程使用人权益的考虑。因此，陈伯林与被上诉人作出的建设工程消防验收意见之间不存在法律上的利害关系，其向嘉兴市公安消防支队举报桐乡世贸中心二期商铺的消防验收存在违法行为，嘉兴市公安消防支队未作处理的行为亦对陈伯林的合法权益不产生影响，陈伯林不具有原告主体资格，原审驳回其起诉正确。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。上诉人认为原审未开庭审理，径直驳回起诉程序违法的理由不能成立。上诉人的上诉理由不成立，上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  金富祥审判员  许艳华审判员  孙 军二〇一九年十一月二十七日法官助理李平书记员俞连芳