河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫行终2198号上诉人（一审原告）张铁良，男，汉族，1954年7月29日出生，住河南省洛阳市西工区。委托代理人叶静辉，河南京洛律师事务所律师。被上诉人（一审被告）洛阳市洛龙区人民政府，住所地洛阳市开元大道212号。法定代表人张玉杰，区长。被上诉人（一审被告）洛阳市洛龙区李楼镇人民政府，住所地洛龙区李楼镇李楼乡东环路253号。法定代表人王雪丽，镇长。原审第三人洛阳市洛龙区李楼镇夏庄村村民委员会。负责人海国建，党支部书记。上诉人张铁良因诉被上诉人洛阳市洛龙区人民政府（以下简称洛龙区政府）、洛阳市洛龙区李楼镇人民政府（以下简称李楼镇政府）强制拆除纠纷一案，不服洛阳市中级人民法院（2018）豫03行初411号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对案件进行审理，本案现已审理终结。张铁良一审诉称，2002年10月15日，张铁良与洛龙区李楼镇夏庄村村民委员会（以下简称夏庄村委会）签订一份有效期二十六年的养殖合同，双方约定将本村的两块集体土地承包给张铁良用于经营养猪场，一块面积约8亩，另一块约4亩。后张铁良一直在此土地上从事养猪业，并投入大量的人力、物力，陆续在此土地上修建猪舍、平房、水渠等必要的生产和经营设施，并按约定如期向夏庄村委会缴纳租金，双方己依约合作了16年。2018年7月1日，洛龙区政府、李楼镇政府以李楼镇伊河北岸绿化工程指挥部的名义发布“李楼镇人民政府关于伊河北岸绿化工程的通告”。张铁良所建猪场在洛龙区政府、李楼镇政府划定的伊河北岸绿化工程范围内。2018年9月28日张铁良收到洛龙区政府《政府信息公开申请答复书》，该答复告知张铁良“伊河北岸征迁工程项目补偿方案按照洛龙区地面附属物标准进行补偿，具体内容可到李楼镇夏庄村伊河北岸绿化工程指挥部(以下简称指挥部)咨询”。张铁良在指挥部得到的口头答复是洛龙区政府为该项目地上附属物等制定的补偿标准为洛龙区(2014)第10号文件。张铁良认为该补偿标准没有法律依据，所以双方一致协商未果。2018年10月16日，洛龙区政府、李楼镇政府在未履行任何法定手续、未对张铁良进行任何补偿的情况下，组织50多人趁张铁良不在猪场的时候，强制拆除了张铁良经营多年的猪场，致使张铁良财产悉数被毁。张铁良认为，集体土地征收、补偿应当依照《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等法律、法规的规定，依法、依规的进行，包括但不限于发布预征土地公告、制作拟证土地调查结果确认表、省级人民政府签发《农用地转用、土地征收审批单》、绘制《勘测定界图》、征收土地方案公告、征地补偿安置方案征求意见公告、征地补偿安置方案实施公告、签订补偿协议并发放补偿款等程序，洛龙区政府、李楼镇政府违反法定程序的征地行为严重背离法律规定，侵犯了张铁良的合法权益。一审诉请：1、依法确认洛龙区政府、李楼镇政府于2018年10月16日的强拆行为违法；2、一审的诉讼费用由洛龙区政府、李楼镇政府承担。洛阳市中级人民法院一审查明，张铁良系洛阳市洛龙区李楼镇夏庄村村民。2002年10月15日，张铁良作为乙方与甲方夏庄村委会签订养殖合同，承租本村小堤南土地8亩，承包金为每亩每年150元，承包时间为2002年11月1日至2028年9月30日，合同第七条约定：在承包期内若因国家政策变化或县级以上规划给占用土地、修路、大型建筑等政策性的变化，合同有关人员应服从安排，征地收入由大队、承包人、有关生产队各得三分之一，建筑物赔偿款归养殖户所有。后来，张铁良又与案外人张铁锁、张铁山一起，共同承包夏庄村村东南小堤边集体土地10亩，承包金每亩每年150元，承包期限自2011年1月1日至2028年12月31日，当时签订的养殖种植业土地承包合同第五条约定：在合同期内，如政策发生重大调整，或国家建设征用土地，不视为违约。2018年7月1日，李楼镇伊河北岸绿化工程指挥部发布《李楼镇人民政府关于伊河北岸绿化工程的通告》，载明：地面附属物拆迁补偿标准按照洛龙区有关补偿标准实施；自通告发布之日起，区域内不得进行新建、改建、扩建各类构筑物、不得进行抢栽、抢种。2018年7月7日、7月31日，夏庄村按照4+2工作法两次召开三委会会议，表明因涉及伊河北岸绿化工程，夏庄村河滩承包合同一律终止，2018年不再收取租金。2018年7月18日、9月22日，涉诉养殖场进行了地面附属物调查登记。9月4日、10月2日，涉诉养殖场进行了纠错补漏调查登记补偿计算。张铁良作为产权人在地面附属物调查登记表及纠错补漏调查登记补偿计算表上签字。2018年10月12日，夏庄村三委会发布通告，表明经三委会一致通过，解除伊河北岸廊道绿化征地范围内所有租地合同，要求三日内搬离房屋及所有地面附属物，截止时间2018年10月15日，逾期不办理，视为自动放弃，由李楼镇政府、夏庄村三委会自行处理。10月16日，张铁良承包集体土地上附属物被拆除，张铁良提起诉讼。洛阳市中级人民法院一审认为，张铁良起诉要求确认违法的是2018年10月16日洛龙区政府、李楼镇政府对张铁良承包集体土地上附属物强制拆除的行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案没有证据显示洛龙区政府参与或实施了涉诉土地上附属物的拆除行为。相反，夏庄村委会与张铁良签订的养殖合同、三委会会议记录、通告、庭审中的陈述等证据均表明，洛龙区政府不是涉诉附属物的拆除主体。尤其是夏庄村三委会2018年10月12日发布的通告中明确告知，解除所有租地合同、限三日内搬离所有地面附属物，2018年10月16日张铁良承包集体土地上附属物即遭拆除的事实，明确表明洛龙区政府不是本案的适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条之规定，基层人民法院管辖第一审行政案件，中级人民法院管辖对县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件。张铁良在明知夏庄村三委会2018年10月12日通告的情况下，仍坚持将洛龙区政府作为第一被告并选择到中级法院立案诉讼，明显属于错列被告、选择管辖法院错误。一审裁定：驳回张铁良的起诉。张铁良不服一审裁定，向本院上诉称：1、上诉人提交的相关证据充分表明，征迁项目系被上诉人洛龙区政府组织实施，由被上诉人李楼镇政府负责具体实施的工程项目。2、原审第三人承认强行拆除行为系其所为是在掩盖事实，案涉猪舍等地上附属物非正常状态下的拆除行为是被上诉人洛龙区政府主导的权限范围，洛龙区政府没有相反证据提出，应推定被诉拆除行为是洛龙区政府所为。请求：1、撤销一审行政裁定，依法改判或者发回重审；2、判令一、二审诉讼费用由洛龙区政府、李楼镇政府负担。洛龙区政府、李楼镇政府未提交书面答辩意见。本院二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，本案被诉拆除行为是事实行为，当事人没有提供直接证据证实拆除行为的实施主体，本院将综合案件情况作出认定。根据夏庄村委会与上诉人签订的养殖合同、夏庄村三委会会议记录和通告等证据材料，以及李楼镇政府工作人员出现在拆除现场等情况，可以确定李楼镇政府实施了被诉拆除行为，李楼镇政府具有独立承担法律责任的行政主体资格，其是本案适格被告。上诉人提供的证据不能证实洛龙区政府组织实施被诉拆除行为，同时，本案并未涉及集体土地征收，洛龙区政府不是征地实施主体，因此不能推定洛龙区政府组织实施被诉拆除行为。洛龙区政府不是本案适格被告，李楼镇政府为被告的行政案件并不属于洛阳市中级人民法院一审管辖范围，故一审法院裁定驳回张铁良的起诉正确。综上，上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。一审裁定驳回起诉正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审判长 王 松审判员 蒋跃峰审判员 马传贤二〇一九年十一月二十一日法官助理王晓宇书记员玄晟颐书记员王贺霞