北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2019）京02行终1866号上诉人（一审原告）崔瑾莉，女，1969年5月31日出生，汉族，户籍所在地北京市房山区。被上诉人（一审被告）北京市房山区人力资源和社会保障局，住所地北京市房山区良乡西路**。法定代表人穆建山，局长。委托代理人李学冰，北京市房山区人力资源和社会保障局干部。委托代理人白永良，北京市房山区人力资源和社会保障局干部。崔瑾莉因诉北京市房山区人力资源和社会保障局（以下简称房山区人保局）要求履行法定职责一案，不服北京市房山区人民法院（以下简称一审法院）所作（2019）京0111行初335号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。崔瑾莉向一审法院诉称：2019年5月初，房山区人保局以自动离职为由对崔瑾莉1991-1999年档案中客观存在的工龄不予认定，导致崔瑾莉无法办理退休，同时养老金待遇将终生受影响，这是关乎养老的民生大事。崔瑾莉与房山区人保局多次电话沟通才勉强得知不计工龄的依据是人办函〔1998〕101号文件。崔瑾莉查阅人社部向社会公布的有效规范性文件目录中并未见有人办函〔1998〕101号文件，而且也查阅到这份文件属于公文，并非规范性文件。2019年5月20日，崔瑾莉向房山区人保局申诉认为，根据《国务院关于加强市县政府依法行政的规定》第十五条之规定，人办函〔1998〕101号文件不能作为行政管理的依据。此时房山区人保局主管退休的科长不仅不纠正错误，反而开始权力任性，声称要查找替代性文件，承诺一周内给崔瑾莉答复。2019年5月23日下午，主管科长给崔瑾莉打电话称依据仍是人办函〔1998〕101号文件，显然没有找到替代性文件。2019年5月24日，崔瑾莉向房山区人保局提交书面申请，要求房山区人保局出具关于自动离职之前的工龄不予认定的法律规定，并以文字答复。2019年5月29日，房山区人保局向崔瑾莉出具政策解释意见，但内容所答非所问。崔瑾莉要求出具合法有效的法令法规，而不是政策的解释意见。在这份政策的解释意见中，房山区人保局公然用人办函〔1998〕101号这份非规范性文件违法行政，并且这份公文里适用于崔瑾莉情形的人调发〔1990〕19号文件已被2016年人社部令第28号文件明令废止。法无授权不可为，法无禁止即可为，房山区人保局未拿出合法有效的关于自动离职人员不计工龄的合法依据，崔瑾莉不服。关于自动离职，上至宪法，下至劳动法，社保法，均未出现此概念，自动离职可以说是过去权力任性的产物，况且我国法律对违法犯罪人员也只有剥夺政治权利，从未有剥夺犯罪前工龄的处理，自动离职到底犯了什么法，要被剥夺工龄？而且这种惩罚将持续终生，严重损害崔瑾莉的合法权益。故崔瑾莉诉至法院，请求：1.依法判令房山区人保局对崔瑾莉客观存在的1991到1999年的工龄予以认定，并协助办理退休手续；2.本案诉讼费由房山区人保局承担。房山区人保局向一审法院辩称，2019年05月24日，该机关收到崔瑾莉的申请书，要求认定其在教师岗位的工龄。该机关依程序调阅了崔瑾莉的人事档案，档案记载：崔瑾莉，1991年7月毕业于北京理工大学房山分院，分配在房山三中任教。1999年9月离岗经商，2004年1月13日，本人签字同意按照自动离职处理。2004年3月24日，房山区教育委员会作出《关于对崔瑾莉按自动离职处理的决定》。2019年05月29日，房山区人保局作出解释意见，崔瑾莉于当日取走。依据人事部办公厅《关于机关、事业单位工作人员辞职、辞退及自动离职参加工作后工作年限计算问题的复函》（人办函〔1998〕101号）规定，机关、事业单位工作人员辞职、辞退、自动离职的工龄计算，仍按人事部《全民所有制事业单位专业技术人员和管理人员辞职暂行规定》（人调发〔1990〕19号）、《全民所有制事业单位辞退专业技术人员和管理人员暂行规定的通知》（人调发〔1992〕18号）和《国务院关于促进科技人员合理流动》（国发〔1986〕73号）等文件规定。即：职工辞职和辞退前的工龄与重新就业后的工龄可合并计算为连续工龄，自动离职人员的工龄从重新录用之日起计算。另，关于函的法定效力问题，依据国务院办公厅《关于实施〈国家行政机关公文处理办法〉涉及的几个具体问题的处理意见》的规定，“函”作为机关公文是具有法定效力的。综上所述，根据崔瑾莉人事档案记载及相关政策规定，房山区人保局不能认定崔瑾莉1991年7月至1999年9月为视同缴费年限。一审法院经审理认为，《北京市基本养老保险规定》第四条第一款规定，区、县劳动保障行政部门负责监督和管理本行政区域内的基本养老保险工作。房山区人保局具有依法办理本行政区域内退休核准事务的法定职责。本案中，结合崔瑾莉的档案可知，崔瑾莉于1991年7月在房山三中工作至1999年9月离岗，并经房山区教育委员会人事科作出的《关于对崔瑾莉按自动离职处理的决定》决定对崔瑾莉按自动离职处理，且崔瑾莉上述自动离职情况经过本人的同意并予以确认签字。根据《人事部关于机关、事业单位工作人员辞职、辞退及自动离职参加工作后工作年限计算问题的复函》（人办函〔1998〕101号）“机关、事业单位工作人员辞职、辞退、自动离职的工龄计算，仍按人事部《全民所有制事业单位专业技术人员和管理人员辞职暂行规定》（人调发〔1990〕19号）、《全民所有制事业单位辞退专业技术人员和管理人员暂行规定的通知》（人调发〔1992〕18号）和《国务院关于促进科技人员合理流动》（国发〔1986〕73号）等文件规定执行。即：职工辞职和辞退前的工龄与重新就业后的工龄可合并计算为连续工龄，自动离职人员的工龄从重新录用之日起计算。原劳动部劳办发〔1995〕104号文件对企业‘除名’及‘自动离职’人员工龄问题作出的规定，只适用于企业，机关、事业单位不宜参照执行”之规定，崔瑾莉的工龄应从其重新录用之日起计算。故此，针对崔瑾莉的申请，房山区人保局作出的解释意见已将相关政策规定及处理意见向崔瑾莉进行了告知，该解释意见并无不当，依法应予支持。因此，崔瑾莉要求房山区人保局履行认定其1991到1999年的工龄，并协助办理退休手续的法定职责，缺乏事实及法律依据，理由不成立，不予支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回崔瑾莉的诉讼请求。崔瑾莉不服，向我院提出上诉，请求撤销一审判决，改判房山区人保局对其视同缴费年限工龄予以认定。崔瑾莉的上诉理由如下：其自动离职的事实并不属实，1991年至1999年工作经历客观存在，应被计入连续工龄。一审判决未查明案件事实，未对人办函〔1998〕101号函的合法性作出审查，且适用法律错误，应予纠正。房山区人保局同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，崔瑾莉提交了解释意见，证明要求房山区人保局提出不予认定工龄的合法有效的法律法规，房山区人保局没有拿出合理的解释。在一审诉讼期间，房山区人保局在法定期限内提交了如下证据材料：1.申请书，证明崔瑾莉申请时间和内容。2.解释意见，证明房山区人保局答复时间、内容及送达时间在法定的有效期内。3.崔瑾莉人事档案复印件，证明崔瑾莉自动离职情况。4.《关于机关、事业单位工作人员辞职、辞退及自动离职参加工作后工作年限计算问题的复函》（人办函〔1998〕101号），证明崔瑾莉要求认定1991年7月至1999年9月为视同缴费年限没有法律依据，房山区人保局不予认定。经庭审质证，一审法院对上述证据材料认证如下：崔瑾莉提交的证据及房山区人保局提交的证据2，因系本案被诉行政行为，故不能作为证据使用。房山区人保局提交的其他证据能够反映案件客观情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定，予以采纳。一审法院已将上述证据材料全部移送本院。本院审查后认定：一审法院对上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，是正确的，本院作相同认定。根据上述被认定合法有效的证据，本院认定如下案件事实：崔瑾莉原系房山三中的职工。其档案中房山区人才交流服务中心教育分中心向城关教委发出的《通知》中载明：“根据你单位上报情况，请崔瑾莉2004年1月14日前到教委人才中心办理相关手续，逾期将按有关规定做自动离职处理。”在该通知本人意见处，崔瑾莉填写为同意按照自动离职处理，并签字确认。《新增辞职和离岗人员基本情况》一表中显示，崔瑾莉工作单位为房山三中，工作时间为1991年7月，离岗时间为1999年9月，基本过程处记载为“1999年9月自动辞职经商，学校主要领导多次主动做工作劝其回校工作，无效。学校按照相关程序报乡、区教委，本人也写了辞职申请”，单位处理意见为“按自动离职处理”。房山区教育委员会人事科2004年3月24日所作《关于对崔瑾莉按自动离职处理的决定》中载明，房山区教委决定对崔瑾莉按自动离职处理。崔瑾莉于2019年5月24日向房山区人保局提交《申请书》，内容为：房山区人保局退休科对崔瑾莉在教师岗位的工龄不予认定，要求给出法律依据或合法有效的政策文件，并以文字给崔瑾莉回复。2019年5月29日，房山区人保局作出解释意见。崔瑾莉不服，向一审法院提起本案诉讼。另，在本案二审询问中，双方均认可该《申请书》实质系崔瑾莉向房山区人保局所提履责申请，要求房山区人保局认定崔瑾莉1991到1999年的工龄，并协助办理退休手续。本院认为：参考《人事部关于机关、事业单位工作人员辞职、辞退及自动离职参加工作后工作年限计算问题的复函》（人办函〔1998〕101号）中“机关、事业单位工作人员辞职、辞退、自动离职的工龄计算，仍按人事部《全民所有制事业单位专业技术人员和管理人员辞职暂行规定》（人调发〔1990〕19号）、《全民所有制事业单位辞退专业技术人员和管理人员暂行规定的通知》（人调发〔1992〕18号）和《国务院关于促进科技人员合理流动》（国发〔1986〕73号）等文件规定执行。即：职工辞职和辞退前的工龄与重新就业后的工龄可合并计算为连续工龄，自动离职人员的工龄从重新录用之日起计算。原劳动部劳办发〔1995〕104号文件对企业‘除名’及‘自动离职’人员工龄问题作出的规定，只适用于企业，机关、事业单位不宜参照执行”之规定，机关、事业单位工作人员自动离职的，工龄从重新录用之日起计算。本案中，房山区人保局向法院提交的档案等证据，能够证明崔瑾莉于1991年7月起在房山三中工作，至1999年9月离岗，后房山区教育委员会人事科作出《关于对崔瑾莉按自动离职处理的决定》，对崔瑾莉按自动离职处理。故崔瑾莉的工龄，应参照前述文件的规定，从重新录用之日起计算。房山区人保局在涉诉解释意见中已对崔瑾莉作出告知，崔瑾莉所持人办函〔1998〕101号文仅为行政机关内部公文，不对外发生效力的主张不能成立，本院不予支持；崔瑾莉要求房山区人保局履行法定职责，将其1991至1999年工作时间计入工龄的申请事项缺乏法律依据，本院不予支持。综上，一审判决驳回崔瑾莉的诉讼请求是正确的，本院应予维持。崔瑾莉的上诉理由没有事实根据和法律依据，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各50元，均由崔瑾莉负担（均已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  杨 波审 判 员  徐 宁审 判 员  孙轶松二〇一九年十一月二十九日法官助理  朱彬彬书 记 员  蒋园园