吉林省松原市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉07行初49号 原告吉林省乾安县严字乡情字村村民委员会。 法定代表人刘会臣,主任。 委托代理人郭万林，乾安县乾安镇法律服务所法律工作者。 被告吉林省乾安县人民政府。 法定代表人杜彬,县长。 委托代理人贾洪玲，吉林巨石律师事务所律师。 委托代理人杨柳，乾安县人民政府法制办公室复议应诉科科员。 被告吉林省松原市人民政府。 法定代表人于强，市长。 委托代理人张栋，松原市人民政府行政复议科科员。 委托代理人魏红军，松原市司法局行政复议科科长。 第三人吉林省乾安县严字乡行字村村民委员会。 法定代表人郭生，主任。 委托代理人毕长利，乾安县严字乡行字村村民。 委托代理人毕振田，乾安县严字乡行字村村民。 原告吉林省乾安县严字乡情字村村民委员会因土地权属争议行政处理决定一案，于2019年8月19日向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月19日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月11日公开开庭审理了本案。原告吉林省乾安县严字乡情字村村民委员会的法定代表人刘会臣及其委托代理人郭万林、被告吉林省乾安县人民政府的委托代理人贾洪玲、杨柳、被告吉林省松原市人民政府的委托代理人张栋、魏红军、第三人吉林省乾安县严字乡行字村村民委员会的法定代表人郭生及其委托代理人毕长利、毕振田到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告吉林省乾安县严字乡情字村村民委员会诉称，案涉土地原系国有土地，现已不作为草原管理，位于右字南山西侧。人民公社期间分配给严字乡情字村作为草原使用至2019年无争议。在使用期间情字村将草原开荒为耕地（其中6.7公顷后退耕还林），乾安县国土资源局对土地进行二调、三调时，航拍均记录是耕地。在此期间，第三人认为诉争土地是行字村的，于2012年向人民法院提起诉讼，历经乾安县人民法院（2012）乾民初字11号、松原市中级人民法院民事裁定书（2014）松民一终字372号、吉林省高级人民法院（2014）吉民申字第717号等判决、裁定后，原告与第三人达成协议，继续由情字村占有使用案涉土地无争议。由此可以认定自人民公社时起至2019年1月14日乾安县人民政府作出乾府决字【2019】2号《乾安县人民政府关于行字村与情字村土地权属争议处理决定》时止，案涉土地一直由原告占有、使用，从而应认定案涉土地所有权、使用权归原告所有。依据是《确定土地所有权和使用权的若干规定》的通知（1995）国土（籍）字第26号第21条：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有”。本案案涉土地本来就是原告所有，即使权属有争议，依据该规定，乾安县人民政府也该本着尊重历史、面对现实的原则，将该宗案涉土地使用权确定给原告使用。乾安县人民政府在处理该宗土地权属争议时，未尽到实地走访调查义务，只是依据第三人的一面之词，在没有事实及法律依据的情形下，就武断作出“争议地块为国有草原，恢复草原植被，使用权归严字乡行字村”的处理决定。2019年3月13日，原告申请复议，被告吉林省松原市人民政府于2019年6月6日作出松府复决字【2019】7号行政复议决定，维持了乾安县人民政府作出的处理决定。综上，原告认为案涉土地在历史的演变过程中早于几十年前就由草原开荒变为耕地，后又由部分耕地退耕还林为林地，并非是乾安县人民政府认为的草原。现案涉土地实为耕地并非国有草原，已无法恢复草原植被。二被告作出的行政行为侵犯了原告的合法权益。请求判决撤销处理决定及复议决定并由被告乾安县人民政府对原告与第三人的土地权属争议重新作出处理决定。 原告在法定期限内向本院提交了以下证据：1.乾安县人民政府乾府决字【2019】2号文件复印件一枚、松原市人民政府松府复决字【2019】7号行政复议决定书复印件一件、行政复议决定书送达回证复印件一枚。证明2019年7月12日乾安县严字乡情字村村民委员会签收松原市人民政府松府复决字【2019】7号行政复议决定书，乾安县人民政府乾府决字【2019】2号决定书认为诉争土地为草原，所有权归乾安县严字乡行字村村民委员会，因情字村村委会不服向松原市政府提出复议申请，松原市人民政府于2019年6月6日作出复议决定，维持乾安县人民政府乾府复决字【2019】2号决定书。因乾安县严字乡情字村村民委员会不服故呈诉。2.情字村与行字村争议地块土地地类在土地二调时的土地性质图片原件。证据来源：草原管理站。证明诉争土地在二调时就是耕地，并不是乾安县人民政府乾府复决字【2019】2号决定书认定的草原，乾安县人民政府乾府复决字【2019】2号认定的诉争土地是草原没有依据。3.松原市人民法院（2012）松民一终字464号民事裁定书及乾安县人民法院（2012）乾民重初字25号民事裁定书复印件各一份。证明诉争土地原为国有草原，早于1998年之前乾安县严字乡情字村就占用使用并开荒耕种。4.乾安县严字乡人民政府出具的关于诉争土地的权属情况说明及和解情况说明两份。证明诉争土地自1998年至今一直由乾安县严字乡情字村村民委员会占用使用是事实。情字村与行字村关于诉争土地已经达成和解，乾安县人民政府乾府复决字【2019】2号决定书的处理结果有悖于当前的社会和谐大局。5、张臣、许仁才出庭作证的证人证言。证明诉争土地原系右字井所在地，右字井系情字村行政区划内自然屯，后搬迁情字井。 被告吉林省乾安县人民政府辩称，被告作出的处理决定是根据2014年乾安县县委县政府联合调查组的调查结果和乾安县政法委《关于乾安县严字乡行字村与情字村权属基本情况的汇报》以及县政府法律顾问的意见书，政府法制办通过审查并报县政府研究决定后的结果，是符合实际情况，尊重历史，并且符合法定程序的决定，并且该决定也得到了松原市人民政府的支持。请求法院依法判决。 被告吉林省乾安县人民政府没有法定事由在举证期限内未向本院提交证据。 被告吉林省松原市人民政府辩称，松原市人民政府收到复议申请后在法定期限内受理并作出复议决定，复议决定程序合法。乾安县人民政府根据乾安县县委县政府联合调查组的调查结果和建议作出的处理决定事实清楚，证据充分、程序合法，适用法律正确。复议决定维持该处理决定并无不当。请求人民法院依法驳回原告诉讼请求。 被告吉林省松原市人民政府在法定期限内向本院提交了以下证据：1.松原市人民政府行政复议决定书。证明原告乾安县严字乡情字村村民委员会不服乾安县政府作出的处理决定向松原市人民政府复议，松原市人民政府维持乾安县人民政府的处理决定。2.行政复议申请书。证明原告乾安县严字乡情字村村民委员会向市政府提请行政复议申请。3.行政复议受理通知书及送达回证。证明被告松原市人民政府依法受理该案，并依法送达文书。4.行政复议答复通知书及送达回证。证明被告松原市人民政府依法通知复议被申请人并依法送达法律文书。5.决定延期通知书及送达回证。证实被告松原市政府依法延期审理依法送达延期通知。6.听证通知书。证明被告松原市人民政府依法召开听证会审理该案。7.行政复议决定书及送达回证。证实被告松原市人民政府依法作出复议决定并依法送达复议决定。8.乾安县人民政府关于行字村与情字村土地权属争议处理决定。证明情字村和行字村就土地争议向乾安县政府申请，乾安县人民政府做出了处理决定。9.乾安县草原利用现状图。10.关于乾安县严字乡行字村与情字村争议情况说明。11.关于行字村与情字村在右字方纠纷土地地类性质的认定。12.乾安县林业局关于尚士军等人争议地块的说明。13.严字乡政府和县土地仲裁小组达成的协议书。14.调查组的询问笔录。证据9-14证明有关政法委和政府部门调查处理乾安县严字乡行字村村民委员会与情字村村民委员会关于涉案草原争议处理的过程和依据的相关证据。15.乾安县人民法院民事判决书（2012）乾民初字11号。16.松原市中级人民法院民事裁定书（2014）松民一终字372号。17.吉林省高级人民法院民事裁定书（2014）吉民申字第717号。证据15-17证明乾安县人民法院，松原市人民法院，吉林省高级人民法院关于乾安县严字乡情字村村民委员会与严字乡行字村村委会关于涉案草原争议处理结果。18.吉林常春司法鉴定所鉴定意见书。证明对三枚公章进行鉴定并出具结论。19.草原站罚款证明。证明第三人行字村在1000×1,500米内开荒被处罚的事实。 第三人吉林省乾安县严字乡行字村村民委员会辩称，从1998年乾安县严字乡行字村和情字村两个村签协议时起至2019年这些年里，行字村为了要回自己的土地，通过乾安法院、市法院、高法6次判决后让政府确权，到现在也是争议不断。行字村与情字村在2014年达成协议是有原因的。因为在2014年12月份，在联合调查组讨论现场查看和调查，出具意见，此争议地块归行字村使用时，情字村尚士军上吊自杀，县政法委书记吕金山考虑尚士军上吊自杀，属敏感时期，以免被人煽动，误导群众，影响社会稳定，才签了暂时放置的协议，而不是永久不要。吕金山书记要求联合调查组组长钟建国暂时保管好调查材料，等待县委、县政府需要时提供，都是有据可查的。所以，根据以上种种证据和事实，证明二被告作出的处理决定和复议决定证据充分，程序合法，适用法律正确。请求人民法院依法驳回原告诉讼请求。 第三人吉林省乾安县严字乡行字村村民委员会没有法定事由在举证期限内未向本院提交证据。 本院对各方当事人提交的证据认定如下：原告提交的证据1、2具有真实性，本院予以采信。原告提交的证据3、4具有真实性但对“诉争土地1998年至今一直由乾安县严字乡情字村村民委员会占有使用”的待证事实不具有证明效力，本院不予采信。对张臣、许仁才出庭作证的证人证言，其他各方当事人认为，证人系原告村民，参加过本案相关的各个诉讼程序，与本案有直接利害关系，单一的证人证言在没有其他证据佐证的情况下不具有证明效力。本院认为，其他各方当事人的异议理由成立，对张臣、许仁才出庭作证的证人证言不予采信。被告吉林省松原市人民政府提交的证据1-8，其他各方当事人没有异议，本院予以采信。被告吉林省松原市人民政府提交的证据9-19，因被告吉林省乾安县人民政府在处理决定中并没有作出事实认定，复议机关不能替代原行政机关进行事实认定并进而认定原行政行为事实清楚。上述证据对“处理决定认定事实清楚”的待证问题不具有证明效力，本院不予采信。 经审理查明，2019年1月14日，乾安县人民政府作出乾府决字【2019】2号《乾安县人民政府关于行字村与情字村土地权属争议处理决定》，内容如下：乾安县人民政府就严字乡行字村与情字村国有土地使用权争议一事，2014年3月26日乾安县政法委书记召集县政府法制办、严字乡政府、农经局、牧业局草原管理站、国土局等相关工作人员开会，成立乾安县县委县政府联合调查组。根据联合调查组调查结果和乾安县政法委《关于乾安县严字乡行字村与情字村权属基本情况的汇报》以及县政府法律顾问的意见书，政府法制办通过审查并报县政府研究决定：争议地块为国有草原，恢复草原植被，使用权归严字乡行字村，地块范围内植树的6.7公顷土地按照林业相关政策法规界定，林木权属问题双方当事人通过法律渠道解决。争议地块实测面积为27.02公顷，位于右字南山西侧。原告不服该处理决定，申请行政复议。松原市人民政府于2019年6月6日作出松府复决字【2019】7号行政复议决定书，维持乾安县人民政府作出的处理决定。原告不服，向本院提起诉讼。在案件审理过程中，经合议庭询问，被告乾安县人民政府就该土地权属争议案件的受理、调查及作出处理决定的过程未能进行说明。 本院认为，行政机关依法对行政行为的合法性负有举证责任。被告吉林省乾安县人民政府没有法定事由在举证期限内未向本院提交证据，视为被诉具体行政行为没有证据。被告吉林省乾安县人民政府作出的处理决定中没有进行事实认定，没有引用任何法律规定，应视为认定事实不清，适用法律错误。在案件审理过程中，经合议庭询问，被告乾安县人民政府就该土地权属争议案件的受理、调查及作出处理决定的过程未能进行说明，被诉具体行政行为的作出程序违反相关的法律规定。综上所述，被告吉林省乾安县人民政府作出的处理决定没有证据，认定事实不清，适用法律错误，程序违法，应予撤销。被告松原市人民政府维持乾安县人民政府处理决定的复议决定适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、第（二）、第（三）项之规定，判决如下： 一、撤销被告吉林省松原市人民政府于2019年6月6日作出的松府复决字【2019】7号行政复议决定； 二、撤销被告吉林省乾安县人民政府于2019年1月14日作出的乾府决字【2019】2号《乾安县人民政府关于行字村与情字村土地权属争议处理决定》； 三、被告吉林省乾安县人民政府于合理期限内对原告吉林省乾安县严字乡情字村村民委员会与第三人吉林省乾安县严字乡行字村村民委员会之间的土地权属争议重新作出处理决定。 案件受理费五十元，由二被告共同负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。 审 判 长  薛静波 审 判 员  刘 洋 代理审判员  张 雷 二〇一九年十一月十三日 书 记 员  陈嘉琦