湖南省湘潭市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)湘03行终221号上诉人（原审原告）郑楚华，女，1956年5月8日出生，土家族，湖南省湘潭市人，现住湘潭市岳塘区。被上诉人（原审被告）湘潭市公安局岳塘分局,住所地湘潭市岳塘区吉安路**。法定代表人谭力，局长。委托代理人罗超，湘潭市公安局岳塘分局工作人员。被上诉人（原审被告）湘潭市公安局，住，住所地湘潭市雨湖区吉利东路/div>法定代表人罗伟，局长。委托代理人费薇，湘潭市公安局工作人员。委托代理人赵军，湘潭市公安局法制支队大队长。上诉人郑楚华因与被上诉人湘潭市公安局岳塘分局、湘潭市公安局治安管理行政处罚决定及行政复议决定一案,不服湖南省湘潭市岳塘区人民法院（2019）湘0304行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审判决认定，2013年3月15日，湘潭市公安局岳塘分局易家湾派出所接到报案称原告郑楚华到北京市中南海周边非正常上访扰乱公共秩序。湘潭市公安局岳塘分局认为郑楚华存在治安管理违法行为，于同日进行受案登记。湘潭市昭山示范区易家湾镇政府工作人员丁岳红接受易家湾派出所民警询问，证实郑楚华于2013年3月14日到北京上访，丁岳红等人将其接回湘潭的事实，并提供了北京市公安局西城分局府右街派出所对郑楚华的训诫书。民警对郑楚华制作了询问笔录，郑楚华将2013年3月14日到北京上访等情况进行了陈述，并要求不通知家属。湘潭市公安局岳塘分局对郑楚华制作了《公安行政处罚告知笔录》，告知拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据和享有的陈述、申辩权。2013年3月16日，湘潭市公安局岳塘分局作出岳公（易）决字[2013]第0317号公安行政处罚决定书，认定郑楚华于2013年3月14日14时40分许到北京中南海周边非正常上访，从2007年至今郑楚华曾多次到北京中南海地区、联合国驻华机构等非接访场所非正常上访，且在六个月内曾受到治安管理处罚，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定对郑楚华行政拘留十日，并告知其申请行政复议和提起诉讼的权利。由于郑楚华被询问时不想通知家属，拒绝提供家属的联系方式，因此《被传唤人家属通知书》和《行政拘留家属通知书》上注明“被传唤人拒不提供家属或者其他可供通知对象联系方式”，郑楚华拒绝签字。2013年3月16日至2013年3月26日，行政拘留执行完毕。2013年4月23日，郑楚华不服行政处罚决定向被告湘潭市公安局申请行政复议。湘潭市公安局于同日受理后，通知湘潭市公安局岳塘分局提交书面答复及作出行政行为的证据、依据和其他有关材料，湘潭市公安局岳塘分局按要求进行了提交。2013年6月21日，湘潭市公安局作出潭公复决字[2013]第7号行政复议决定书，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，维持湘潭市公安局岳塘分局岳公（易）决字[2013]第0317号公安行政处罚决定，对郑楚华申请行政复议的请求不予支持，并告知自接到决定书之日起十五日内提起行政诉讼的权利。行政复议决定书于2013年6月26日向郑楚华邮寄。2013年7月9日，郑楚华向原审法院行政庭提交了以湘潭市公安局岳塘分局为被告的行政起诉书，之后原审法院未作出立案或不予立案的决定。2018年11月8日，郑楚华再次对该案所涉行政行为向原审法院提起行政诉讼。另查明，因郑楚华多次到北京中南海地区、联合国驻华机构等场所非正常上访，湘潭市公安局岳塘分局于2012年1月24日作出岳公（易）决字[2012]第62号公安行政处罚决定书，对郑楚华行政拘留十日，于2012年11月11日作出岳公（易）决字[2012]第1557号公安行政处罚决定书，对郑楚华行政拘留七日。原审判决认为，《信访条例》第二十条规定，“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：……（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为”，第四十七条规定，“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定，“有下列行为之一的，处警告或者两百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的”。根据上述规定并结合该案查明的事实，郑楚华于2013年3月14日在北京中南海周边进行非正常上访，被北京警方训诫，系扰乱公共场所秩序的行为，具有社会危害性，且其曾因类似情况受到过行政处罚，湘潭市公安局岳塘分局对郑楚华的违法行为认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，处理适当。虽然郑楚华的违法行为发生地在北京市，但根据当时施行的《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令第125号）第九条“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”之规定，原告的户籍所在地和居住地均在湘潭市岳塘区，其基于不服法院对其离婚纠纷案件的判决到北京上访，应当由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜，故被告湘潭市公安局岳塘分局具有该案的管辖权。被告湘潭市公安局受理复议申请后，保障了行政复议当事人的程序性权利，履行了作为行政复议机关的法定职责，对原行政行为予以维持的理由成立。因此，原告要求撤销两被告的行政行为的诉讼请求，原审法院不予支持。关于湘潭市公安局认为其不是该案适格被告的答辩意见，该案所涉行政行为发生于2013年，根据当时施行的《中华人民共和国行政诉讼法》有关规定复议机关可不作被告，但2015年5月1日起施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”，根据“程序从新”及“有利于保障当事人合法权益”原则，该案将湘潭市公安局列为共同被告并无不当，故对该答辩意见不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告郑楚华的诉讼请求。案件受理费50元，由原告郑楚华负担。上诉人郑楚华不服该判决，在法定期限内向本院提起上诉称，一、一审法院认定事实错误、适用法律错误。上诉人一审提交的证据8、证据9能证明上诉人没有实施扰乱社会治安的行为，一审法院未采纳，属于事实认定错误。一审判决违反行政诉讼法第七十条相关规定，属于适用法律错误。二、被上诉人湘潭市公安局岳塘分局对发生在北京的违法行为，无权作出治安管理行政处罚。上诉人是在北京实施的行为，根据相关法律的规定，地，地方公安机关对上诉人无权作出治安管理行政处罚、被上诉人湘潭市公安局岳塘分局既没有相关证据能证明上诉人在何时、何地，实施了何种扰乱公共场所秩序的行为，也未出具北京市公安移交户口所在地公安重复处置的公函。四、《训诫书》不能证明上诉人实施了违反治安管理处罚法和信访条例的行为。综上，请求二审法院撤销一审判决。被上诉人湘潭市公安局岳塘分局答辩称，一、被上诉人于2013年3月16日决定对郑楚华行政拘留处罚认定的事实清楚、证据确凿、程序合法。郑楚华曾因扰乱公共场所秩序被行政处罚，2007年至2012年期间，多次到北京中南海地区、联合国驻华机构等非接访场所实施非正常上访。二、上诉人郑楚华的行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》，应当受到行政处罚。根据《信访条例》的规定，上诉人郑楚华进行信访，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出，同时应采取合法正当的方式进行。北京中南海周边及天安门地区不是有关机关设立或者指定的信访接待场所，上诉人郑楚华在上述地点进行非正常信访，被北京警方训诫。郑楚华进京非正常上访并在北京中南海周边逗留，扰乱了北京中南海周边公共场所秩序，妨害了社会管理，具有社会危害性，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条之规定，应受到行政处罚。郑楚华的违法行为发生地虽然在北京市，但根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条和《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，郑楚华的户籍地和居住地均在湘潭市岳塘区，属于被上诉人的管辖范围，且郑楚华进行信访的原因是基于维权等问题，被上诉人对其情况更为了解，由被上诉人管辖更为适宜。综上，被上诉人湘潭市公安局岳塘分局对上诉人郑楚华作出的公安行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。被上诉人湘潭市公安局答辩称，一、被上诉人湘潭市公安局作出潭公复决字[2013]第7号行政复议决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、内容适当。2013年3月14日，上诉人郑楚华以对各级人民法院的判决、裁定等不服为由，在北京市中南海周边非正常信访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，其行为扰乱了中南海周边公共场所的正常秩序。另查明，2012年1月24日，上诉人郑楚华到北京中南海地区非正常信访、扰乱公共场所秩序被湘潭市公安局岳塘分局行政拘留。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条和《公安机关办理行政案件程序规定》第十条的规定，上诉人郑楚华的违法行为发生地虽然在北京市，但其居住地在湘潭市岳塘区，属于被上诉人湘潭市公安局岳塘分局的管辖范围，且上诉人郑楚华进行信访的原因是不服离婚纠纷案件的判决，被上诉人湘潭市公安局岳塘分局对其情况更为了解，由被上诉人湘潭市公安局岳塘分局管辖更为适宜。因此，被上诉人湘潭市公安局岳塘分局对郑楚华的违法行为具有管辖权。根据《信访条例》的相关规定，上诉人郑楚华进行信访应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出，同时应采取合法正当的方式进行。北京中南海周边地区不是有关机关设立或者指定的信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，上诉人郑楚华在上述地点进行非正常信访，扰乱了北京中南海周边公共场所秩序，依法应受到治安管理处罚。2013年3月16日，被上诉人湘潭市公安局岳塘分局对郑楚华行政拘留十日，该行政行为事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当。二、被上诉人作出行政复议决定程序合法。2013年4月23日，郑楚华不服行政处罚决定向被上诉人湘潭市公安局申请行政复议。被上诉人湘潭市公安局依法受理后，于2013年4月25日将上诉人郑楚华的行政复议申请书副本和行政复议提交答复通知书送达被上诉人湘潭市公安局岳塘分局。2013年5月2日，被上诉人湘潭市公安局岳塘分局提交书面答复和作出行政处罚决定的证据、依据和有关材料。2013年6月21日，被上诉人作出潭公复决字[2013]第7号行政复议决定，于2013年6月26日根据郑楚华提供的送达地址，通过国内挂号信方式送达。综上，被上诉人湘潭市公安局作出的潭公复决字[2013]第7号行政复议决定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法。请求二审法院驳回上诉人的诉讼请求。经二审审理查明，一审判决认定事实基本清楚，本院依法予以确认。本院认为，本案有如下争议焦点：一、被上诉人湘潭市公安局岳塘分局对上诉人郑楚华作出的治安行政处罚是否具有管辖权。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”上诉人非法上访的行为地虽然在北京市，但其户籍所在地和经常居住地均在湘潭市岳塘区，其进行信访的缘由亦是基于户籍所在地的有关纠纷，被上诉人对上诉人的情况更为了解，对其进行管辖更为适宜，故被上诉人对上诉人的违法行为有权进行管辖。二、被上诉人湘潭市公安局岳塘分局所作涉案行政处罚决定是否合法。《信访条例》第十八条规定,“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”。第二十条规定,“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序”。第四十七条规定,“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，“有下列行为之一的，处警告或者两百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的”。根据查明的事实，上诉人郑楚华于2013年3月14日到北京中南海周边进行非法上访，被当地公安机关查获并训诫，其行为扰乱了公共场所秩序，被上诉人湘潭市公安局岳塘分局决定给予上诉人郑楚华相应行政处罚，不违反法律规定。被上诉人湘潭市公安局岳塘分局对上诉人郑楚华作出行政处罚决定前依法对上诉人进行了传唤，制作了询问笔录，并向上诉人告知了行政案件中的权利义务。作出涉案行政处罚决定后当场向上诉人进行了告知，保障了上诉人的程序权利。故被上诉人湘潭市公安局岳塘分局对上诉人郑楚华所作公安行政处罚决定符合法律的规定。三、被上诉人湘潭市公安局所作涉案行政复议决定是否合法。被上诉人湘潭市公安局在行政复议程序中，从复议申请的受理、调查与审理至作出行政复议决定并送达，均按照《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定，履行了相关的法定程序，充分保障了复议当事人的合法权益，其作出的涉案行政复议决定符合法律的规定。综上所述，被上诉人湘潭市公安局岳塘分局作出的岳公（易）决字[2013]第0317号《公安行政处罚决定书》及被上诉人湘潭市公安局作出的潭公复决字[2013]第7号《行政复议决定书》均认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。上诉人郑楚华的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郑楚华负担。本判决为终审判决。（本页无正文）审 判 长  何 翔审 判 员  秦泽湘审 判 员  康 婷二〇一九年十一月二十一日法官助理谢彬代理书记员  马 熙附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……