广东省肇庆市鼎湖区人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤1203行初338号原告：何惠贞，女，汉族，1955年9月2日出生，住佛山市禅城区。委托代理人：张君仪、韦继秋，均系广东盈趣律师事务所律师。被告：四会市房产服务中心（原四会市住房和城乡建设局房产管理服务中心）。住所地：四会市东城区广场南路建设大楼内。法定代表人：李惠娴，该中心主任。委托代理人：黄丽仪，该中心工作人员。委托代理人：欧庆华，广东兴会律师事务所律师。被告：四会市住房和城乡建设局（以下简称四会住建局）。住所地：四会市行政中心建设大楼内。法定代表人：陈世东，该局局长。委托代理人：张功洪，该局工作人员。委托代理人：欧庆华，广东兴会律师事务所律师。被告：四会市不动产登记中心。住所地：四会市行政中心北侧。法定代表人：蓝劲，该中心主任。出庭负责人：梁德志，该中心副主任。委托代理人：何文基，广东兴会律师事务所律师。被告：四会市自然资源局。住所地：四会市行政中心北侧。法定代表人：徐响，该局局长。委托代理人：洪桂玉，该局工作人员。委托代理人：何文基，广东兴会律师事务所律师。第三人：彭燕玲，女，汉族，1979年7月16日出生，住佛山市禅城区。第三人：谭成，男，汉族，1952年6月12日出生，住四会市。原告何惠贞诉被告四会市房产服务中心、四会住建局、四会市不动产登记中心、四会市自然资源局、第三人彭燕玲、谭成确认行政行为违法纠纷一案，本院于2019年9月2日立案受理后，于2019年10月30日向被告四会市房产服务中心、四会住建局、四会市不动产登记中心、四会市自然资源局、第三人彭燕玲、谭成送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月20日公开开庭审理了本案。原告何惠贞的委托代理人张君仪、韦继秋，被告四会市房产服务中心的委托代理人黄丽仪、欧庆华，被告四会住建局的委托代理人张功洪、欧庆华，被告四会市不动产登记中心副主任梁德志及其委托代理人何文基，被告四会市自然资源局的委托代理人洪桂玉、何文基到庭参加诉讼，第三人彭燕玲、谭成经本院合法传票传唤无到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告何惠贞诉称，2016年12月22日，佛山市禅城区人民法院立案受理原告诉彭燕玲、梁嘉乐民间借贷纠纷一案，案号为（2016）粤0604民初13467号。原告于立案当天向禅城区法院申请财产保全，请求对彭燕玲的财产在价值1128333.33元以内予以查封或冻结、扣押相应价值的其他财产。2017年1月20日，禅城区法院查封彭燕玲名下所有的位于四会市东城街道清塘大道二十三座海伦堡11、12、13号楼11号楼栋23层2304（合同编号：15050175）的房屋所有权，查封期限为2017年1月20日至2020年1月19日止，并于当天向被告四会市房产服务中心送达（2016）粤0604民初13467号民事裁定书、协助执行通知书。2017年6月27日，佛山市禅城区人民法院作出（2016）粤0604民初13467号民事判决书，判令彭燕玲、梁嘉乐于本判决发生法律效力之日起三日内向原告偿还借款本金935000元及利息（以50万元为本金自2016年4月28日起按年利率24%计算至实际清偿之日止；以43.5万元为本金，自2016年7月28日按年利率24%计算至实际清偿之日止）。上述判决书于2017年9月13日生效。2017年9月26日，由于彭燕玲、梁嘉乐在自动履行期内未履行判决，禅城区法院执行立案受理原告诉彭燕玲、梁嘉乐民间借贷纠纷执行一案，案号为（2017）粤0604执7397号。禅城区法院强制执行彭燕玲财产时发现于被告四会市房产服务中心处登记查封的彭燕玲名下的四××市××街道清××大道××楼××房的房产（以下简称为2304房产）已转让，产权已注销。经禅城区法院向四会市有关部门调查了解：2015年5月15日，彭燕玲向四会市海伦堡房地产开发有限公司购买2304房产，签署书面及网签的《商品房买卖合同》（合同编号为15050175），并经被告四会市房产服务中心（原四会市住房和城乡建设局房产管理服务中心）备案登记。2017年4月20日，彭燕玲向被告四会市不动产登记中心、被告四会市自然资源局申请对2304房产进行不动产登记，2017年5月18日，被告四会市不动产登记中心及被告四会市自然资源局向彭燕玲核发2304房产的不动产权登记证，房地产权证号为：粤（2017）四会市不动产权第00061**，但不动产登记信息中并未记载禅城区法院查封2304房产的记录。2017年6月14日，彭燕玲将2304房产出售转让给谭成，被告四会市不动产登记中心及被告四会市自然资源局受理彭燕玲及谭成的不动产转让登记申请，2017年6月20日，被告四会市不动产登记中心及被告四会市自然资源局向谭成核发2304房产的房地产权证，将2304房产自彭燕玲处变更登记至谭成名下。2019年7月10日，禅城区法院作出（2017）粤0604执7397号-2《决定书》，认为被告四会市房产服务中心未按照《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》的要求将2304房产的预查封转为正式查封，其拒不协助执行的行为导致上述房屋转移到案外人名下，严重损害申请执行人即本案原告的合法权益，对被告四会市房产服务中心处以罚款10万元。因被告四会市房产服务中心未在期限内提起复议，上述《决定书》已生效，被告四会市房产服务中心确认其不作为行政行为违法。2019年7月29日，禅城区法院作出（2017）粤0604执7397号之四《执行裁定书》，认定被执行人彭燕玲、梁嘉乐暂无财产可供执行，裁定终结本次执行程序，原告在本案中仅受偿84119.42元。原告认为，被告四会市房产服务中心作为房地产交易登记部门，其在案涉2304房产的网签《商品房买卖合同》（合同编号为15050175）上盖章备案，但在收到禅城区法院的协助执行通知书后，彭燕玲申请对2304房产进行不动产登记时，未将2304房产的预查封转为正式查封，属于违法不作为行政行为；被告四会市住房和城乡建设局作为被告四会市房产服务中心的行政主管部门，对禅城法院预查封的行为负有协助执行的义务，对被告四会市房产服务中心的预查封行为负有监督和管理职责，同样存在不作为、渎职的违法行政行为；被告四会市不动产登记中心作为被告四的不动产登记职责的委托单位，两被告共同负责四会市的不动产登记工作和不动产登记资料的收集、整理、归档及查询工作，在为彭燕玲办理不动产登记时竟然未核实到2304房产预查封的事实而未予记载查封记录，甚至在彭燕玲办理2304房产变更登记时未予核实查封事实而作出不动产变更登记，该不动产登记及变更登记行为明显违反《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第二十二条的规定，应当确认被告四会市不动产登记中心、被告四会市自然资源局的登记行为违法。现由于被告四会市房产服务中心、被告四会市住房和城乡建设局的行政不作为行为，被告四会市不动产登记中心、被告四会市自然资源局的违法登记行为，直接导致原告在（2017）粤0604执7397号执行案件中未能处置被执行人彭燕玲的上述房产，截至2019年8月16日，原告在该执行案件中尚有1594407.25元债权未得到清偿。综上所述，原告根据《不动产登记暂行条例》第二十九条的规定，认为四被告应按照《中华人民共和国物权法》的规定共同赔偿原告在该执行案件中的债权损失。原告为维护自身合法权益，特提起诉讼，请求法院：1、确认被告四会市房产服务中心、四会住建局未将彭燕玲名下位于四会市东城街道清塘大道二十三座11号楼2304房的预查封转为正式查封的行政不作为行为违法；2、确认被告四会市不动产登记中心、四会市自然资源局将彭燕玲名下位于四会市东城街道清塘大道二十三座11号楼2304房变更登记至谭成名下的行政行为违法；3、判令四被告共同赔偿原告损失1600000元（损失以四会市东城街道清塘大道二十三座11号楼2304房的房产价值为准）；4、本案诉讼费由四被告承担。被告四会市房产服务中心辩称，一、被告四会市房产服务中心的涉案行政行为没有侵害原告的合法权益。被告四会市房产服务中心是负责办理我市商品房预售合同网上登记备案手续的事业法人单位。涉案房屋由开发企业到被告四会市房产服务中心处申请办理了网上登记备案手续，被告四会市房产服务中心在收到佛山市禅城区法院的预查封通知后，即对涉案房屋的网上备案登记进行了锁定。目前，被告四会市房产服务中心的档案资料中，涉案房屋仍显示是预查封状态。本案中，被告四会市房产服务中心只实施了对涉案房屋进行“商品房预售合同网上登记备案手续”，及接收法院预查封通知的行为。而原告诉称的所谓损失是涉案房屋办理了权属变更登记造成的，这显然与被告四会市房产服务中心的职责和涉案行政行为无关；二、被告四会市房产服务中心没有将预查封登记的房屋转为查封登记的职能和权力。1、被告四会市房产服务中心没有将房屋预查封转为正式查封的法定职责。根据《不动产登记暂行条例》的规定，被告四会市房产服务中心并非我市不动产登记机构，不享有对不动产作出查封的职能。法律或行政法规也没有规定，被告四会市房产服务中心具有将法院办理了商品房预售合同网上登记备案手续的房屋进行预查封的状况，告知相关职能部门的职责。作为履行行政管理职能的事业单位，被告四会市房产服务中心必须遵守“法无明文规定不可为”的法律原则。被告四会市房产服务中心的行为不构成行政不作为。2、被告四会市房产服务中心对涉案房屋的买卖合同作出备案登记，是依据《城市商品房预售管理办法》和《广东省商品房预售管理条例》规定履行职责。因被告四会市房产服务中心不是我市不动产的登记部门，无权也无法对房屋进行权属登记和实施查封。最高人民法院法发（2004）5号司法解释第16条虽然规定“土地、房屋权属在预查封期间登记在被执行人名下的，预查封登记自动转为查封登记”。但如上所述，由于被告四会市房产服务中心没有房屋权属登记职能，无法获悉涉案房屋办理权属登记的情况，无法办理查封登记。涉案房屋在预查封登记自动转为查封登记过程中，被告四会市房产服务中心没有行政不作为；三、被告四会市房产服务中心受到法院的罚款处理不能作为行政违法的依据。1、被告四会市房产服务中心在收到禅城法院的罚款决定时，分别向两级法院提出复议申请，但不知什么原因，法院对于被告四会市房产服务中心的复议申请没有任何的回复。当时被告四会市房产服务中心曾经与经办法官联系，被告知复议期间不停止执行。在此情况下，被告四会市房产服务中心唯有尊重法院的决定。被告四会市房产服务中心缴纳罚款不代表被告四会市房产服务中心认可行政行为违法。2、法院的司法解释不能作为认定行政违法的依据。最高人民法院的司法解释是对审判工作中具体应用法律问题所作出的解释，司法解释不是法律，不能创设行政职权。根据“职权法定”的法律原则，任何行政机关行使的职权必须有法律规定，任何机关不得超越法律的授权。被告四会市房产服务中心获授权履行部分行政管理职责，其职权的确定必须是依据法律规定确定，被告四会市房产服务中心也必须在法律规定的职权范围内履行自身的行政管理职责。所以，即使违反了司法解释的规定，也不能以此确定被告四会市房产服务中心行政违法；四、涉案房屋的转让是原告的疏忽和查封法院的失误造成的。原告在申请财产保全时，没有对商品房预售合同登记备案和商品房预告登记进行区别处理。查封法院在执行查封措施时，仅是将查封通知送达给了不具有房屋权属变更登记职能的被告四会市房产服务中心，却没有向履行商品房预售预告登记职责的部门送达协助查封通知，从而出现涉案房屋的转让，导致原告诉称的所谓损失。如果法院在对涉案房屋作出预查封时，将协助通知送达至房屋权属登记部门的话，那么就不可能会出现房屋被转让的情况。这明显是查封法院的工作疏忽造成的。所以，涉案房屋被转让不是被告四会市房产服务中心的涉案行政行为造成的，被告四会市房产服务中心不应对此承担责任；五、被告四会市房产服务中心无须对原告诉称的损失承担赔偿责任。首先，被告四会市房产服务中心在本案中不存在行政违法或行政过错的情况；其次，原告诉称的所谓损失并非是被告四会市房产服务中心的涉案行政行为造成的；再者，原告没有举证证明涉案房屋价值是160万元。综上所述，被告四会市房产服务中心在履行涉案房屋的预售合同网上登记备案手续过程中行为规范，程序合法，在协助法院预查封涉案房屋期间行为适当，没有过错。被告四会市房产服务中心没有将“预查封登记自动转为查封登记”的行政职能，不存在行政不作为的情况，不应对涉案房屋的转让承担责任。原告的诉讼请求没有事实和法律依据，应予以驳回。被告四会住建局辩称，一、被告四会住建局在本案中没有实施涉及原告权益的具体行政行为，也不存在行政不作为的情况。1、被告四会住建局不负责我市的商品房预售合同登记备案工作。被告四会住建局是今年3月份重新组建的政府职能部门，根据《广东省商品房预售管理条例》的规定，被告四会住建局仅是负责本行政区域内商品房预售管理，而负责办理商品房预售合同的登记备案工作的是我市的房地产交易登记机构—四会市房产服务中心，该中心是具有独立法人资格的事业单位，其宗旨和业务范围包括“负责办理商品房预售合同网上登记备案手续”。2、被告四会住建局没有不动产登记的职能。根据《不动产登记暂行条例》的规定，被告四会住建局不是我市负责不动产登记的机构，没有对房屋权属进行登记的职责，无法对涉案房屋进行查封。3、被告四会住建局没有收到禅城区法院关于查封涉案房屋的通知，不知道也不清楚涉案房屋的查封情况和状态，无法对法院的查封作出“协助执行的义务”。被告四会市住房和城乡建设局在本案中没有行政不作为；二、在涉案房屋的查封过程中，禅城区法院的过错直接导致了房屋被转让。四会市房产服务中心只是根据《城市商品房预售管理办法》的规定，办理商品房预售合同登记备案手续。该中心不是我市的不动产登记机构，没有从事房屋权属登记的职能，不可能对房屋进行查封。最高人民法院的司法解释虽然规定“预查封登记自动转为查封登记”，但没有明确规定如何“自动转为”。涉案房屋的预查封登记与查封登记分属两个不同的机构办理，而禅城区法院在没有清楚了解相关部门的职能，没有严格依法定程序执行查封措施的情况下，只通知了可以办理预查封登记的房产服务中心，却没有通知能够办理房屋登记的机构办理查封登记，这明显是法院的过错。收到法院查封通知的机构不能办理房屋查封，而可以办理房屋查封的机构却没有收到法院查封通知，这完全是法院的责任，与协助办理预查封登记的市房产服务中心无关。综上，被告四会住建局在本案中没有对原告实施，或必须为原告实施具体的行政行为，不存在行政不作为。原告没有证据证明涉案房屋价值160万元，其在本案中要求赔偿损失的诉求应予以驳回。被告四会市不动产登记中心、四会市自然资源局共同辩称，一、被告四会市不动产登记中心、四会市自然资源局没有收到法院的任何查封文书，依法无权对涉案房屋进行查封。被告四会市不动产登记中心、四会市自然资源局在收到本案的起诉材料后才得知本案的情况，但被告四会市不动产登记中心、四会市自然资源局从来没有收到过佛山市禅城区人民法院关于查封涉案房屋的任何裁定书和协助执行通知书，根据不动产依申请的登记制度，被告四会市不动产登记中心、四会市自然资源局依法无权在没有收到法院相关查封文书的情况下，对涉案房屋进行查封登记。被告四会市不动产登记中心、四会市自然资源局作出的行政行为合法。被告四会市不动产登记中心、四会市自然资源局在没有收到佛山市禅城区人民法院关于查封涉案房屋的裁定书和协助执行通知书的情况下，被告四会市不动产登记中心、四会市自然资源局根据第三人的申请，按照《不动产登记暂行条例》的规定，依法对涉案房屋进行初始登记和转移登记，行政行为合法，并不存在违法的行为。原告的起诉已超过诉讼时效，应予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”的规定，被告四会市不动产登记中心、四会市自然资源局在2017年5月18日完成了涉案房屋的初始登记，在2017年6月20日完成了转移登记，原告现才提起诉讼，已超诉讼时效，应当予以驳回。涉案房屋被转让是禅城区法院过错造成的。涉案房屋被转让，是由于禅城区法院没有将查封涉案房屋的通知书及裁定书送达给被告四会市不动产登记中心、四会市自然资源局所造成的，这完全是禅城区法院的责任，与依申请协助办理查封登记的被告四会市不动产登记中心、四会市自然资源局无关。被告四会市不动产登记中心、四会市自然资源局无须对原告所称的损失承担赔偿责任。被告四会市不动产登记中心、四会市自然资源局在本案中不存在行政违法或行政过错，原告要求被告四会市不动产登记中心、四会市自然资源局对其所谓的损失承担赔偿责任毫无事实与法律依据。而且原告未能举证证明涉案房屋价值及其已经实际损失就是160万元。第三人彭燕玲没有答辩。第三人谭成述称，谭成是于2016年通过房产证中介购买案涉房屋，购房时双方签订有购房合同（合同签订前本人先缴纳了10万元给房产中介），合同约定购房款为66万元，合同签订后，谭成依约定交纳了购房款给彭燕玲，并支付了中介费9900元。通过银行转账的方式付清款项给彭燕玲后，彭燕玲即将案涉房屋交付给谭成使用，并于2017年6月20日领取了该屋的房地产权证。在本次房屋交易的全过程中，各方均没有受到任何部门的组织，也没有任何部门提出过异议。购买该房屋的行为完全是合法的。至于原告提出该房屋在谭成购买前已经申请佛山市禅城区法院查封，认为四会市不动产登记中心及四会市自然资源局将四会市东城街道清塘大道23座11号2304房屋由彭燕玲变更至谭成名下的行为违法，谭成持有两个观点：1、该行政行为与谭成没有直接关系；2、佛山市禅城区法院查封该房屋时存在程序上的缺陷。因为房产中介在本次交易时曾向相关部门了解过案涉房屋的产权登记状况，若房产中介发现该房屋不能正常交易，其也不会积极促成本次交易。综上所述，谭成认为案涉房屋的产权人是谭成所有。经审理查明：2016年12月22日，佛山市禅城区人民法院立案受理原告何惠贞诉被告彭燕玲、梁嘉乐民间借贷纠纷一案，原告何惠贞并于同日申请财产保全，佛山市禅城区人民法院于2016年12月28日作出（2016）粤0604民初13467号民事裁定，裁定查封彭燕玲的财产在价值112833.33元内予以查封，或扣押、冻结其所有的同等价值的财产。佛山市禅城区人民法院于2017年1月20日向四会市房产服务中心送达（2016）粤0604民初13467号民事裁定书、协助执行通知书，查封彭燕玲名下所有的位于四会市东城街道清塘大道二十三座海伦堡11、12、13号楼11号楼栋23层2304（合同编号：15050175）的房屋所有权。被告四会市房产服务中心当天对涉案房屋进行预查封。2017年5月18日，四会市国土资源局向第三人彭燕玲核发其位于四××市××街道清××大道××楼××房的粤（2017）四会市不动产权第0006180号不动产权证。2017年6月14日，第三人彭燕玲转让案涉的2304房给第三人谭成，并向四会市国土资源局申请办理不动产登记。2017年6月20日，四会市国土资源局、四会市不动产登记中心向谭成核发案涉2304房的不动产权证，将权利人由彭燕玲变更至谭成名下。2017年6月27日，佛山市禅城区人民法院作出（2016）粤0604民初13467号民事判决，判决彭燕玲、梁嘉乐向何惠贞偿还借款本金935000元及利息。2017年9月13日，（2016）粤0604民初13467号民事判决发生法律效力。由于彭燕玲、梁嘉乐未履行生效法律文书所确定的义务，原告何惠贞向佛山市禅城区人民法院申请强制执行。2019年7月10日，佛山市禅城区人民法院对四会市房产服务中心未按照《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》的要求将案涉的2304房预查封转为正式查封，导致案涉房屋权属转移登记至谭成名下，严重损害何惠贞的合法权益，对四会市房产服务中心作出（2017）粤0604执7397号-2决定书，决定对四会市房产服务中心罚款100000元。原告何惠贞认为被告四会市房产服务中心、四会住建局的行政不作为与被告四会市不动产登记中心、四会市自然资源局的违法登记行为，导致其在（2017）粤0604执7397号案件中未能处置被执行人彭燕玲的上述房产，其债权未能得到清偿为由向本院提起行政诉讼，请求确认被告四会市房产服务中心、四会住建局未将案涉房屋的预查封转为正式查封的行政不作为违法和确认被告四会市不动产登记中心、四会市自然资源局将案涉房屋变更登记至谭成名下的行政行为违法，判令四被告共同赔偿原告损失1600000元。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外。本案中，被告四会市房产服务中心根据佛山市禅城区人民法院的民事裁定书、协助执行通知书对彭燕玲名下的2304房办理了预查封手续，由于四会市房产服务中心只有对商品房预售合同网上登记备案职能，不具备房屋权属登记职责，且案涉房屋在系统上至今仍然显示预查封状态，四会市房产服务中心的预查封行为没有扩大执行范围及采取违法方式实施的情形，故本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，提起行政诉讼应当符合“属于人民法院受案范围”的条件，故本案不满足提起行政诉讼的条件。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告何惠贞的起诉。案件受理费50元，退回给原告何惠贞。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于肇庆市中级人民法院。审 判 长  黄登魁审 判 员  伍钜雄人民陪审员  李德明二〇一九年十一月二十九日书 记 员  黄素怡