河北省辛集市人民法院行 政 判 决 书（2019）冀0181行初1号原告：冯建华，男，1972年12月2日出生，汉族，住河北省辛集市。委托诉讼代理人：蔡建铭，河北志安邦律师事务所律师。委托诉讼代理人：李景松，河北志安邦律师事务所律师。被告：辛集市辛集镇人民政府。住所地：辛集市建设西大街67号。法定代表人：李文杰，该镇镇长。委托诉讼代理人：韩文才，该镇工作人员。委托诉讼代理人：谢朋，河北海洲律师事务所律师。被告：辛集市自然资源和规划局。住所地：辛集市市府东大街52号。法定代表人：赵兰芝，该局局长。委托诉讼代理人：王占卿，该局监察科科长。被告：辛集市城市管理综合行政执法局。住所地：辛集市朝阳路西崇阳小街。法定代表人：贾立超，该局局长。委托诉讼代理人：杨磊，该局工作人员。委托诉讼代理人：梁金亮，河北海洲律师事务所律师。原告冯建华不服辛集市辛集镇人民政府（以下简称辛集镇政府）、辛集市自然资源和规划局（以下简称市规划局）、辛集市城市管理综合行政执法局（以下简称市执法局）作出的责令限期拆除通知书，于2018年5月10日向本院提起行政诉讼。本院于2018年10月22日作出（2018）冀0181行初17号行政裁定。原告冯建华不服该裁定，向河北省石家庄市中级人民法院提起上诉。石家庄市中级人民法院于2018年11月20日作出（2018）冀01行终522号行政裁定，指令辛集市人民法院继续审理本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告冯建华及其委托诉讼代理人蔡建铭、李景松，被告辛集镇政府的委托诉讼代理人韩文才、谢朋，被告市规划局的委托诉讼代理人王占卿，被告市执法局的委托诉讼代理人杨磊、梁金亮到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2018年4月23日，辛集镇人民政府、原辛集市国土资源局、原辛集市城市管理综合执法局联合向原告冯建华作出《责令限期拆除通知书》，该通知书载明：“六郎村冯建华：你处（单位）违建，未经批准，擅自占地进行违法建筑，违反了《中华人民共和国城乡规划法》及《中华人民共和国土地管理法》等的相关规定，限自收到本通知之日起7日内自行拆除；逾期不拆的，市政府将组织有关部门进行断电，对违法建筑涉及的相关财物进行处置，并对违法建筑依法予以强制拆除。特此通知。”原告冯建华向本院提出诉讼请求：1.撤销三被告2018年4月23日下发给原告的《责令限期拆除通知书》具体行政行为；2.诉讼费用由被告承担。事实和理由：原告于2018年4月23日收到三被告联合下发给原告的《责令限期拆除通知书》。三被告在认定原告的建筑物是否合法时根本没有调查，没有让原告签署任何文书，没有举行任何决定程序，没有告知原告，听取原告的陈述、申辩，更没有举行听证。一、三被告联合作出的《责令限期拆除通知书》实质是行政行为，不是过程性行为，该行为侵害了原告的合法权益，原告有权对其提起诉讼，属于法院受案范围。1.该通知书虽然名为“通知书”，但是具体针对原告的猪舍（场），认定为“违建”，明显与原告有利害关系，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第25条的规定，原告有权提起诉讼。2.该通知书中的“责令限期拆除”，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第八十三条的规定，属于“行政处罚决定”，原告有权对其提起诉讼。3.该通知书中“限自收到本通知之日起7日内自行拆除，逾期不拆的，………,对违法建筑依法予以强制拆除”所明确的“强制拆除”属于行政强制，且三被告根据该通知书直接拆除了原告的部分猪舍（场），依据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第8条“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼”的规定，原告有权提起行政诉讼。4.如果为过程性行为，三被告应在此后作出相应的行政行为，而事实上，三被告未在《责令限期拆除通知书》后作出除实施强制拆除部分猪舍（场）之外的行政行为。二、三被告联合作出的《责令限期拆除通知书》的行政行为，没有证据，适用法律错误，且程序严重违法，依法应予撤销。1.三被告作出的《责令限期拆除通知书》没有证据，三被告直接认定原告的违法事实是“你处违建，未经批准，擅自占地”，显然未查明是原告的哪一处建筑，建筑的位置、面积、建设时间等问题均未表述，也没有相关证据证实。2、通知书适用法律错误。首先，通知书适用2008年1月1日起施行的《城乡规划法》错误。原告的猪舍（场）建于2000年，在《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）施行以前就已经使用多年，根据“法不溯及既往”原则，《城乡规划法》不应约束其实施前的行为。其次，适用《土地管理法》及《城乡规划法》时，未引用具体条款，属于适用法律错误。依据《土地管理法》第八十三条及《行政强制执行法》第八条规定，该通知书为行政处罚和行政强制行为，通知书中载明“违反《中华人民共和国城乡规划法》及《中华人民共和国土地管理法》等的相关规定”，但并未引用具体的法律条款，应视为没有法律依据，适用法律错误。对此情形，最高人民法院指导案例41号（宣懿成等诉浙江省衢州市国土资源局收回国有土地使用权案），可以参照。3、三被告直接联合作出《责令限期拆除通知书》，严重违反法定程序。首先，该通知书为行政处罚，该行政处罚不符合《行政处罚法》第三十、三十一、三十二、三十六、三十七、三十八条等规定的程序，也不符合《国土资源行政处罚办法》第十一、十三、二十七、二十九条等规定的程序。其次，该通知书为行政强制执行行为，违反了《行政强制法》第三十五、三十六、三十七、四十四条规定的程序。被告辛集镇人民政府辩称，根据《城乡规划法》第六十五条的规定，对于没有申请、没有批准的建设，乡镇人民政府有权予以处理，镇政府没有侵害违建人的合法权利。被告市规划局、被告市执法局辩称，冯建华涉案房产与养猪场未经任何机关审批，属于擅自占地进行的违法建筑。该通知书是经联合执法人员对案件事实做了充分的调查认定、以法定程序发出的，法律依据为《土地管理法》第八十三条，该行为并无不妥。“责令限期拆除通知书”发出后，执法机关尚要视其案情的发展做出后续的生效处理决定，显然，该通知书属于过程性行为，尚不具备最终的法律效力，属于不可诉的行政行为。经审理查明：2018年4月23日，辛集镇人民政府、原辛集市国土资源局（后变更为辛集市自然资源和规划局）、原辛集市城市管理综合执法局（后变更为辛集市城市管理综合行政执法局）联合向原告冯建华作出《责令限期拆除通知书》。辛集镇人民政府、原辛集市国土资源局、原辛集市城市管理综合执法局在该通知书上分别署名并加盖公章。原告对该通知书不服，要求撤销。诉讼中，三被告未提供该通知书所认定事实的证据。本院认为，本案的焦点问题为：1.原告所诉的行为是否为不可诉的过程性行为；2.原告所诉行为如果为可诉的行政行为，该行为是否合法，应否予以撤销。过程性行为一般指行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等行为，过程性行为尚不具备最终的、对外的法律效力，其效力通常被最终的行政行为所吸收和覆盖。过程性行为并非单独的行政行为，不具备可诉性。本案中，从三被告行为的过程看，三被告对原告作出《责令限期拆除通知书》后，并未对原告再作出处理决定等行政行为。从通知书的内容看，该通知为原告设定了义务“限自收到本通知之日起7日内自行拆除”，而且该通知不需凭借其他行政行为即可达到一定的法律效果“逾期不拆的，……对违法建筑依法予以强制拆除”，对原告的权利义务直接产生重大影响，具有独立性，且被告在作出通知后，对建筑物进行了拆除，故该通知书并非过程性行为，而是属于实质上的具体行政行为，原告作为行政行为的相对人有权提起行政诉讼。被告辩称属于过程性行为的理由不能成立。诉讼中被告辩称所作通知书的法律依据为《城乡规划法》第六十五条、《土地管理法》第八十三条。《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《土地管理法》第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除……”诉讼中三被告未提供证据证明原告行为属于法律规定应予处罚的情形，应视为没有相应证据，故被告认定事实的主要证据不足。该通知书中仅说明依据《城乡规划法》及《土地管理法》等的相关规定，但并未引用具体的法律条款，故其作出的具体行政行为没有明确的法律依据，属于适用法律错误。综上所述，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项的规定，判决如下：撤销被告辛集市辛集镇人民政府、原辛集市国土资源局、原辛集市城市管理综合执法局于2018年4月23日对原告冯建华作出的《责令限期拆除通知书》。案件受理费50元，由被告辛集市辛集镇人民政府、辛集市自然资源和规划局、辛集市城市管理综合行政执法局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省石家庄市中级人民法院。审 判 长  刘朝阳审 判 员  李 晓人民陪审员  刘恩培二〇一九年十一月十一日书 记 员  赵 冉