河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫行终3704号上诉人（一审被告）焦作市城乡一体化示范区管理委员会，住所地河南省焦作市城乡一体化示范区神州西路**。法定代表人王家鹏，主任。出庭负责人马志强，副主任。委托代理人李自来，焦作市体化示范区管理委员会工作人员。委托代理人李小五，河南海搏律师事务所律师。被上诉人（一审原告）焦作市新区富农养殖专业合作社，住所，住所地焦作新区宁郭镇北官庄村div>法定代表人朱长星，理事长。委托代理人孙海军，焦作市新区富农养殖专业合作社副经理。委托代理人王煜烜，河南华云律师事务所律师。被上诉人（一审原告）河南粤禽农牧有限公司，住所，住所地武陟县詹泗路三阳乡西封段路北div>法定代表人穆建平，董事长。委托代理人吴东，河南粤禽农牧有限公司副总裁。委托代理人王煜烜，河南华云律师事务所律师。上诉人焦作市城乡一体化示范区管理委员会因被上诉人焦作市新区富农养殖专业合作社、河南粤禽农牧有限公司诉其行政补偿一案，不服焦作市中级人民法院2018年10月15日作出的（2018）豫08行初78号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人焦作市城乡一体化示范区管理委员会副主任马志强及委托代理人李自来、李小五，被上诉人焦作市新区富农养殖专业合作社的委托代理人孙海军，被上诉人河南粤禽农牧有限公司的委托代理人吴东及二被上诉人的共同委托代理人王煜烜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。焦作市新区富农养殖专业合作社、河南粤禽农牧有限公司一审诉称，河南粤禽农牧有限公司是一家成立于2001年6月的国家标准化规模养殖场，于2013年12月20日与焦作市新区富农养殖专业合作社签订土地场地租赁协议，养殖“AA+”白羽种鸡，该养殖场位于焦作市城乡一体化示范区宁郭镇北官庄村，主要经营种鸡养殖及产品销售。养殖场证件齐全、资质完备，手续合法。然而，2017年6月30日，焦作市城乡一体化示范区管理委员会因对畜牧业发展规划和城乡规划调整的需要，其下属部门向焦作市新区富农养殖专业合作社下达了《关于关闭禁养区内畜禽养殖场的通知》，要求其在2017年7月6日前自行清栏、关闭。焦作市新区富农养殖专业合作社在收到该通知后曾多次向焦作市城乡一体化示范区管理委员会提出异议。经评估，焦作市城乡一体化示范区管理委员会的行政行为造成焦作市新区富农养殖专业合作社生物性资产损失409.37万元；造成河南粤禽农牧有限公司固定资产损失660.64万元；土地使用权损失221.34万元。焦作市城乡一体化示范区管理委员会应当先按照国务院第643号令《畜禽规模养殖污染防治条例》第25条的规定，依法补偿焦作市新区富农养殖专业合作社重置成本、种鸡变卖等各项损失，但焦作市新区富农养殖专业合作社所提异议遭其否定。无奈，焦作市新区富农养殖专业合作社、河南粤禽农牧有限公司在2017年6月至11月期间，被迫搬迁至武陟县大虹桥乡阳城朱原村，而焦作市城乡一体化示范区管理委员会至今未进行任何补偿。焦作市新区富农养殖专业合作社、河南粤禽农牧有限公司一审诉讼请求为：一、判令焦作市城乡一体化示范区管理委员会补偿焦作市新区富农养殖专业合作社因整体搬迁所受的生物性资产损失409.37万元；二、判令焦作市城乡一体化示范区管理委员会补偿河南粤禽农牧有限公司因整体搬迁所受的固定资产损失660.64万元；三、判令焦作市城乡一体化示范区管理委员会补偿河南粤禽农牧有限公司因整体搬迁所受的土地使用权损失221.34万元；四、本案的诉讼费用由焦作市城乡一体化示范区管理委员会承担。焦作市中级人民法院一审查明，河南粤禽农牧有限公司成立于2004年11月29日，经营范围包括畜禽养殖及产品销售；禽类屠宰、加工、仓储及产品销售；饲料生产、加工及销售；有机肥生产及销售等。2008年11月18日，河南粤禽农牧有限公司取得武集用（2008）第026号集体土地使用证，该证载明：土地使用权人为河南粤禽食品有限公司（河南粤禽农牧有限公司前身）；座落为晋焦郑高速公路北侧（北官庄村西），河南粤禽农牧有限公司在该地建有养殖设施，2010年10月，该场曾被中华人民共和国农业部评为蛋鸡标准化示范场（2010－2012）。焦作市新区富农养殖专业合作社成立于2013年12月20日，经营范围为雏鸡、种蛋的养殖及销售。2013年12月20日，河南粤禽农牧有限公司（甲方）与焦作市新区富农养殖专业合作社（乙方）签订租赁协议，约定甲方将位于北官庄的养殖场的土地和场房全部租赁给乙方用于“白羽种鸡AA+”品种的养殖，并对种鸡鸡苗提供、喂养饲料及技术等事项进行约定。2013年11月28日，焦作新区管委会农村工作办公室为焦作市新区富农养殖专业合作社办理了（焦新）动防合字第130019号动物防疫条件合格证。2014年12月18日，焦作市环境保护局作出《关于示范区富农养殖专业合作社污染治理项目验收意见》，原则同意该项目通过环保验收。2016年6月14日，焦作市畜牧局为焦作市新区富农养殖专业合作社颁发了种畜禽生产经营许可证。国家、省、市有关部门对畜禽养殖禁养区的划定及禁养区内养殖场的关闭等工作作了要求。2016年10月20日，焦作市城乡一体化示范区管委会办公室作出焦示管办﹝2016﹞64号关于印发《焦作市城乡一体化示范区畜禽养殖区域划分方案》的通知，该方案自印发之日起施行。2016年12月1日，焦作市城乡一体化示范区管委会办公室作出焦示管办﹝2016﹞85号关于印发《焦作市示范区畜禽养殖污染专项整治工作方案》的通知，对畜禽养殖污染专项整治工作作了安排。2017年4月5日，焦作市城乡一体化示范区宁郭镇人民政府对富农养殖场作出《关于辖区养殖场进行搬离的通知》，通知该场立即进行整改，排污用水不得直排或外排，并自通知下发之日起，将养殖场搬离禁养或限养区，否则将依法对其予以处置。2017年6月30日，焦作市城乡一体化示范区国土建设环保局、焦作市城乡一体化示范区管委会农村工作办公室、焦作市城乡一体化示范区城市管理局、焦作市城乡一体化示范区宁郭镇人民政府对富农合作社作出《关于关闭禁养区内畜禽养殖场的通知》，称该养殖场位于蒋沟河以北范围内，属于禁养区，请于2017年7月6日前自行清栏、关闭。若在规定期限内不主动进行关闭、取缔养殖场，将依照法律法规要求进行依法关闭、取缔，并依法对违法行为给予相应处罚。2017年5月5日，焦作华信达资产评估事务所有限公司出具了焦华信达评报字（2017）第M19号《资产评估报告》，该评估报告摘要载明：本次评估对象为焦作市新区富农养殖专业合作社委评的资产组合，采用的价值类型为市场价值类型，评估方法为成本法。经评估，截止2017年3月31日，贵公司因申报搬迁损失为目的，委评资产搬迁费用及损失为1291.35万元。2018年1月3日，河南粤禽农牧有限公司（甲方）与焦作市新区富农养殖专业合作社（乙方）签订协议书，以养殖场位于示范区管委会辖区，该示范区管委会直接向养殖场下达了整体搬迁的通知，约定对造成的损失由乙方一并向示范区管委会提出，待示范区管委会补偿后再由双方协商分配。2018年1月30日，焦作市新区富农养殖专业合作社向焦作市城乡一体化示范区管理委员会邮寄补偿请求书，以其搬迁损失1291.35万元为由请求焦作市城乡一体化示范区管理委员会对其作出合理补偿。焦作市城乡一体化示范区管理委员会未予答复。2018年4月20日，焦作市新区富农养殖专业合作社、河南粤禽农牧有限公司向一审法院提起行政诉讼。焦作市中级人民法院一审另查明，一审庭审中焦作市城乡一体化示范区管理委员会认可其是经省政府批准成立，焦作市新区富农养殖专业合作社在调整后的禁养区范围内，调整前所在区域不属于禁养区。焦作市新区富农养殖专业合作社、河南粤禽农牧有限公司称其于2017年6月至11月期间搬迁至武陟县大虹桥乡阳城朱原村，能够移动的设备都已搬离，留在原地的有房屋、管道、水电设施，鸡有一部分淘汰，一部分强制换羽。焦作市中级人民法院一审认为，本案的争议焦点是：1.河南粤禽农牧有限公司是否具备原告资格；2.焦作市城乡一体化示范区管理委员会能否作为本案被告；3.焦作市城乡一体化示范区管理委员会是否具有补偿的职责；4.焦作市新区富农养殖专业合作社、河南粤禽农牧有限公司提出的补偿请求是否成立。一、河南粤禽农牧有限公司原告资格问题。河南粤禽农牧有限公司的诉讼请求是要求焦作市城乡一体化示范区管理委员会对其固定资产及土地使用权损失进行补偿。焦作市城乡一体化示范区管理委员会认为其并未向河南粤禽农牧有限公司作出任何行政行为，河南粤禽农牧有限公司也未向其提出过任何诉求，因而河南粤禽农牧有限公司不具备原告主体资格。一审法院认为，本案中相应的关闭通知虽是对焦作市新区富农养殖专业合作社作出，但该合作社系租用河南粤禽农牧有限公司的土地和场房进行养殖，且河南粤禽农牧有限公司原来在该地进行养殖，故关闭行为与河南粤禽农牧有限公司有利害关系。同时，焦作市新区富农养殖专业合作社向焦作市城乡一体化示范区管理委员会提出的补偿请求中包括了本案中河南粤禽农牧有限公司所要求的损失，双方也签订有由焦作市新区富农养殖专业合作社一并提出补偿的协议，现否认河南粤禽农牧有限公司提出请求也不符合行政效率和诉讼经济原则，故可视为河南粤禽农牧有限公司提出了补偿请求。因此焦作市城乡一体化示范区管理委员会所称河南粤禽农牧有限公司不具备原告主体资格的理由不能成立，河南粤禽农牧有限公司具备原告主体资格。二、焦作市城乡一体化示范区管理委员会被告资格问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条规定，当事人对国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告。本案中，焦作市城乡一体化示范区管理委员会虽称其是市级人民政府的派出机构，不是县级人民政府，不具备被告资格，但其认可管委会系经省政府批准设立，故焦作市城乡一体化示范区管理委员会具备被告资格，可以作为本案被告。三、焦作市城乡一体化示范区管理委员会是否具有补偿的职责。《畜禽规模化养殖污染防治条例》第二十五条规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。焦作市新区富农养殖专业合作社所在区域调整前不属于禁养区，在调整后的禁养区范围内，从而被要求关闭。而焦作市城乡一体化示范区畜禽养殖禁养区由焦作市城乡一体化示范区管理委员会划定，其也对焦作市示范区畜禽养殖污染专项整治工作制定了方案，2017年禁养区内规模养殖场关闭拆迁补助资金也分配给了该区，故焦作市城乡一体化示范区管理委员会具有对关闭养殖场依法予以补偿的职责。四、焦作市新区富农养殖专业合作社、河南粤禽农牧有限公司提出的补偿请求问题。河南粤禽农牧有限公司的经营范围包括畜禽养殖，其将养殖场所租赁给焦作市新区富农养殖专业合作社用于养殖后，因禁养区划定的调整该养殖场所位于禁养区内，而被要求关闭。焦作市城乡一体化示范区管理委员会应当履行法律赋予的职责，调查关闭造成的损失并依法予以补偿，但其并未补偿，接到补偿申请后也未进行处理，故其属于不履行法定补偿职责。本案中，虽然焦作市新区富农养殖专业合作社、河南粤禽农牧有限公司提出了具体的补偿数额并提供了评估报告，但法律将补偿的职责（包括损失数额的确定）赋予了焦作市城乡一体化示范区管理委员会，其应当依法对焦作市新区富农养殖专业合作社、河南粤禽农牧有限公司的损失进行判断并作出补偿，在其未对焦作市新区富农养殖专业合作社、河南粤禽农牧有限公司的损失作出判断并进行补偿的情况下，人民法院不宜也不能直接确定补偿的数额，故应判决焦作市城乡一体化示范区管理委员会在法定期限内对焦作市新区富农养殖专业合作社、河南粤禽农牧有限公司的请求依法作出处理。一审判决责令焦作市城乡一体化示范区管理委员会在本判决生效之日起两个月内对焦作市新区富农养殖专业合作社、河南粤禽农牧有限公司的补偿请求作出处理。一审案件受理费50元，由焦作市城乡一体化示范区管理委员会负担。焦作市城乡一体化示范区管理委员会不服一审判决，向本院上诉称，原判认定二被上诉人共同向上诉人提出补偿请求错误，二被上诉人分别是两个不同又各自独立的民事主体，向上诉人提出补偿请求的是焦作市新区富农养殖专业合作社。原判认定河南粤禽农牧有限公司的主体资格理由错误，在行政相对人没有提出行政补偿请求时行政主体不做出补偿决定是正常的，不违背行政效率原则。原判认定被上诉人单方委托评估机构做出的不客观的评估报告书和河南粤禽农牧有限公司的（2008）第026号集体土地使用权证错误。原判在程序认定和事实确定等方面均存在错误，请依法判决。被上诉人焦作市新区富农养殖专业合作社、河南粤禽农牧有限公司共同答辩称，焦作市新区富农养殖专业合作社接受河南粤禽农牧有限公司的委托共同向上诉人提出了补偿请求，同时由于上诉人下达的通知也对河南粤禽农牧有限公司的权利产生了实质影响，因此应当认可其在本案中具有诉讼主体资格。被上诉人是否向上诉人提出补偿请求，不是上诉人进行补偿的前提条件，只要因畜牧业发展规划导致畜禽养殖者受到经济损失的，县级以上人民政府就必须进行补偿。被上诉人在原审中举证的资产评估报告真实有效，应当认定该份报告的法律效力，并以此作为上诉人对被上诉人进行补偿的依据。请求驳回上诉，维持原判。本院二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，《畜禽规模化养殖污染防治条例》第二十五条规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。本案中，焦作市城乡一体化示范区管理委员会对其辖区内畜禽养殖区域进行规划调整，划定禁止养殖区域，案涉养殖场在规划调整之后位于禁止养殖区范围内，焦作市新区富农养殖专业合作社、河南粤禽农牧有限公司根据焦作市城乡一体化示范区管理委员会下属部门的通知将案涉养殖场关闭后搬迁至其他区域，根据前述法律规定，焦作市城乡一体化示范区管理委员会应当对焦作市新区富农养殖专业合作社及河南粤禽农牧有限公司因此产生的损失依法予以补偿。焦作市城乡一体化示范区管理委员会上诉认为河南粤禽农牧有限公司不具备原告主体资格，虽然向焦作市城乡一体化示范区管理委员会提出补偿请求的是焦作市新区富农养殖专业合作社，但是案涉养殖场系其租用河南粤禽农牧有限公司的土地和场房进行经营，焦作市城乡一体化示范区管理委员会调整禁止养殖区域对河南粤禽农牧有限公司的权利亦产生实际影响，焦作市新区富农养殖专业合作社与河南粤禽农牧有限公司签订协议约定由焦作市新区富农养殖专业合作社提出补偿请求，其中包括河南粤禽农牧有限公司主张的损失数额，在这种情况下，一审法院基于行政效率和诉讼经济原则，认定河南粤禽农牧有限公司向焦作市城乡一体化示范区管理委员会提出补偿请求，并无不当，上诉人该项上诉理由不成立。焦作市城乡一体化示范区管理委员会上诉认为一审判决认定被上诉人单方委托评估机构做出的评估报告书和河南粤禽农牧有限公司的集体土地使用权证错误，但是，一审法院认定委托评估的相关事实，并不影响焦作市城乡一体化示范区管理委员会根据当事人申请以及对有关事实问题作出调查后依法确定补偿数额，河南粤禽农牧有限公司持有的集体土地使用权证并不属于本案审查范围，故上诉人该项上诉理由亦不成立。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人焦作市城乡一体化示范区管理委员会负担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 马 磊审判员 马传贤二〇一九年十一月七日书记员 孟亚娟