吉林省松原市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉07行初44号 原告松原市新星建筑材料有限公司，住所地松原经济技术开发区兴原乡卡伦房子村。 法定代表人刘权文，经理。 委托代理人潘启光，吉林瑞广律师事务所律师。 委托代理人李金惠，松原市新星建筑材料有限公司职员。 被告松原经济技术开发区管理委员会，住所地松原市青年大街**。 负责人林彦章，副主任。 委托代理人安倩，松原经济技术开发区管理委员会法律顾问。 委托代理人赵大光，松原经济技术开发区管理委员会工作人员。 原告松原市新星建筑材料有限公司（以下简称新星公司）诉被告松原经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）行政强制及赔偿一案，于2019年6月18日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年10月29日公开开庭审理了本案。原告新星公司的委托代理人潘启光、李金惠，被告开发区管委会的委托代理人安倩、赵大光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告松原市新星建筑材料有限公司诉称,一、《关于自行拆除林地内违法违规设施的通知》认定事实明显错误。原告是2003年以出让形式取得的国有土地使用证，又是2012年6月4日通过工商等相关部门核准的改制企业，改制前该企业就拥有目前所有合法土地使用权及部分厂房和配套设施，当时原始厂区就是目前现状这么大面积，2013年6月公司为发展需要增加新的产品项目，向相关部门申请并得到批准，并于2013年7月8日松原市规划局经济技术开发区分局为原告核准颁发了建设工程规划许可证，建设项目是办公楼、厂房、库房、车库，建设位置为松原经济技术开发区兴原多卡伦房子村，因为原告这个工厂是生产建材材料的，因此在2013年8月在规划范围内厂区内建设了一些办公室、厂房、库房、车位等，为生产所需基础设施，也就是现在厂区的这些建设。根本不存在什么林地问题，当时建设时就都是一些荒地。二、《关于自行拆除林地内违法违规设施的通知》适用法律明显不当。被告不是适格的执法主体。整个通知书也没援引任何法律依据来证明被告具有执法资格，没有履行告知听证的法定义务，属于程序违法，没有依据任何法律所作出的具体行政行为违背公权法定原则，本案已过诉讼时效。原告于6月11日在市中级人民法院起诉立案并于6月17日交的诉讼费，但还没有送达，然而被告于6月18日开始强拆。三、强拆行为明显违法。2019年6月18日被告开发区副主任带领市容局、国土局、市政规划建设管理局、房屋征收办公室等相关负责人及上百名工作人员强行将原告的厂房、库房、车间、围墙、生活区、大门、机械设备、生产材料等进行强迁，强迁行为明显违法，事实和理由暂无需多述。四、被告的行为给原告造成的损失暂定5000万，其中被告拆除我方厂房、办公室、车库、围墙价值1,000万，土地市场价值4,000万。以评估为准。综上，请求确认被告于2019年6月18日强制拆除原告厂房、办公室、车库、围墙的行为违法，赔偿损失。 原告新星公司在举证期限内向本院提交了以下证据。 1、企业营业执照。 2、个体工商户升级设立企业书 3、国有土地使用证及宗地图。 4、松原经济开发区经济发展局松经开发【2013】28号文件。 5、可行性研究报告。 6、房屋及附属物征收通知（2017.9.7）。 7、送达通知（2017.9.28）。 8、（2017）吉0702行初105号行政裁定书（2017.10.12）。 9、松原经济技术开发区管理委员会权利义务告知书。 10、松原经济技术开发区管理委员会《责令限期拆除通知书》限拆字（2018）第2号。 11、关于撤回松原经济技术开发区管理委员会对松原市新星建筑材料有限公司责令限期拆除决定书。 12、(2018)吉07行初67号裁定书。 13、松原经济技术开发区国土资源局《收回国有土地使用权方案》。 14、松原市新星建筑材料有限公司拆迁补偿项目资产评估报告书。 15、松原经济技术开发区国土资源局松开国土资通字（2019）1号文件。 16.听证申请书。 17.2019年6月10日《自行拆除林地内违法违规设施的通知》。 18、强拆照片。 被告松原经济技术开发区管理委员会辩称，一、《关于自行拆除林地内违法违规设施的通知》及强制拆除实施背景。2009年1月15日松原市新星保温材料厂取得国有土地使用权证，证号为松国用2009第07***6号，座落松原经济技术开发区卡拉房子村，宗地面积为18,000平方米，使用权类型为出让，用途为工业，终止日期为2053年11月11日。2010年8月17日由于新建松原市大广高速公路解放至二莫段征用松原市新星保温材料厂内面积为1,285.40平方米。2012年5月30日，原告租用松原市新星保温材料厂房屋，后松原市国土资源局为其办理了土地变更登记手续，变更后的土地使用人为原告，面积为16,714.60平方米。原告于2013年4月10日在松原经济技术开发区经济发展局备案年产100万平方米轻质墙体板建设项目，于2013年7月以建设项目的名义在松原经济技术开发区规划部门办理了建设工程规划许可证。由于原告拥有使用权的国有土地中东侧位于当时规划的环保大街拟用地范围，因此为避免将来修建道路增加拆迁成本，开发区规划部门在规划审批时未在环保大街拟用地范围内规划建设内容，而是在规划的环保大街拟用地范围外为原告按照建设年产100万平方米轻质墙体板规模规划厂区建筑面积12,000平方米，但原告并未按照规划要求进行项目建设，而是在东侧当时规划的环保大街用地范围内建设了2,216.4平方米库房，同时非法侵占其国有土地周边属卡伦村集体所有的林地6,844平方米，在规划的环保大街用地范围及周边林地上建设了2,307.6平方米库房，在西侧林地和国有土地上以及南侧林地上建设了各类附属房屋1,507.6平方米的房屋、库房等设施。其违建总面积达到了6,031.6平方米，在规划审批的用地范围内却没有任何主体建筑。原告以建设100万平方米轻质墙体板项目为名在经开区相关部门办理了项目备案、规划许可手续，但在建设中却完全违背了规划许可要求，同时未办理任何规划变更手续，在16,714平方米规划范围内，竟然只建了1,023.4平方米办公用房，而这些办公用房还有一多半位于非法侵占的林地内，在规划的厂房和库房位置，竟然变成了菜地、大棚、鸟笼、鱼塘。在其非法建设的库房内，未见任何与墙体板生产有关的原材料、成品及设备设施。原告方在违法违建工程竣工后并未进行工程验收，也就是说，房屋并不具备使用条件，按照《房屋建筑和市政基础设施工程竣工备案管理办法》第八条，不验收即使用，属于违法行为。按照松原经济技术开发区规划部门出具的建设工程规划许可证显示规划审批面积为12,000平方米，按照松原经济技术开发区规划部门最新的测量显示，原告在16,714平方米国有土地及侵占的6,844平方米林地内总共建筑面积约为7,044平方米，在规划许可范围内仅建有两栋蔬菜大棚及约200平方米房屋，没有任何工业厂房和办公设施，可以说，原告用最低的成本尽最大范围的侵占林地和未规划用地。原告在建设过程中存在明显主观故意行为，将所有主体建筑都建设在规划的环保大街用地范围内以及其国有土地周边侵占的林地上，并且，原告在2012年至2019年之间，未在松原经济技术开发区缴纳任何营业税收，也就是说，原告自企业注册之日起就没有任何生产经营行为，其建设行为的根本目的只是为了坐等土地升值以榨取高额的征拆费用。事实上正是由于原告的高额要价导致环保大街迟迟不能开通，严重影响了松原市道路规划建设，制约了松原市经济社会发展，在全市范围内产生了极为恶劣的影响。鉴于原告在建设方面的违法事实，开发区规划部门认定其国有土地上的建筑物均为违法违规建设，同时该公司在林地内的建筑物没有任何审批手续。2019年4月3日，《松原市林业和草原局关于印发“绿卫2019”森林草原执法专项行动方案的通知》，明确本次专项行动的打击重点是涉林涉草违法违规行为，并指出2019年4月至8月为查出和整改阶段。鉴于此，被告经松原经济技术开发区市政规划建设管理局、松原经济技术开发区农业农村局、松原经济技术开发区国土资源局等部门调查核实，确认原告将6,844平方米的土地自行围圈起来，且经松原经济技术开发区农业农村局在2003年“林相图”中显示此地块位于2林班40小班，地类，地类为有林地为集体；2017年森林资源“一张图”中显示此地块位于2林班38小班，土地权属为集体林地，土地管理类为按林地管理。松原经济技术开发区农业农村局自2003年至今从未收到原告使用林地的申请，也从未收到上级林业部门出具的关于此地块的“使用林地审核同意书”，更为恶劣的是原告不仅非法占用林地，还在该林地上进行违法违规建设，原告私搭乱建的理由居然是当时建设时就是一些荒地，为此被告于2019年6月10日下发了《关于自行拆除林地内违法违规设施的通知》，该通知依据的事实清楚，理由充分。另外，2019年3月8日松原市自然资源局《松原市自然资源局关于市林业局移送我局中央环保督察举报问题线索的复函》（松国土资[2019]6号）文件中显示原告方毁林建房所涉及地类为林地，其毁林建房问题已由市林草局立案。鉴于原告违法侵占林地建房、未按规划许可进行项目建设、使用未验收房屋等违法事实，经开区为了加大“绿卫2019”、经开区涉林违建专项整治工作力度，加快中央环保督察反馈问题整改销号进程，按照《城乡规划法》第六十四条“未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，无法采取改正措施消除影响的，限期拆除”的有关规定，经开区管委会在2019年6月10日下发限期自拆通知，原告接到通知后拒不执行，经开区管委会决定对原告毁林建房行为及违建行为予以纠正，采取果断措施制止其侵害公共利益、侵占集体林地非法牟利、以建项目名义圈占土地榨取国家征地补偿、消极对抗行政执法等行为，于2019年6月18日对其违法违规设施进行了强制拆除，共拆除林地上违建砖房4间，面积484.2平方米，砖库房1间，面积2,307.6平方米，规划范围外违建钢瓦顶库房1间，面积2,216.4平方米，林地内砖围墙约100米。对于跨林地与国有土地上建设的办公用房及车库1,023.4平方米，为了保全房屋内财物本次予以保留，待屋内财物清出后再进行拆除。在拆除过程中，我们对违建设施内的物品进行了清点和保存并进行了录像。同时，松原市自然资源局经松原市人民政府同意于2019年7月9日在《松原日报》上公告依法收回原告所拥有使用权的松国用2012第070001605号宗地面积16,714.6平方米土地中部分土地使用权10,551平方米，松原市自然资源局于7月10日向原告下达了书面决定。二、《关于自行拆除林地内违法违规设施的通知》及强制拆除行为适用法律准确得当。1999年5月28日《中共松原市委松原市人民政府关于对松原经济技术开发区实行封闭管理的决定》第三条，开发区管委会作为市政府的派出机构，全面负责开发区的党务、行政、经济及各项社会事业的领导，实行独立自主管理，管委会对区内土地、规划、建设及投资项目等的审批、管理，按省政府（1996）40号文件规定执行，管委会享有国务院和省政府赋予的各项升级经济管理权限及优惠政策。因此，被告为适格的执法主体毋庸置疑。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。本案被告限定原告拆除违法违规设施的行政行为不属于法定听证案件，被告无须必须听证程序，因此不存在程序违法情形。综上所述，被告依法依规通过专项整治，从根本上杜绝占用林地违法违规建设行为是合法有效的，请法庭以事实为依据，驳回原告的诉讼请求。 被告开发区管委会在举证期限内向本院提交了以下证据： 1、《中共松原市委松原市人民政府关于深化松原经济技术开发区体制改革强化封闭管理的决定》。 2、《松原市林业和草原局关于印发“绿卫2019”森林草原执法专项行动方案的通知》。 3、《松原经济技术开发区管理委员会关于印发松原经济技术开发区规划区内涉林违法违规设施专项整治方案的通知》。 4、《关于中央环保督察反馈意见问题整改方案》。 5、租房协议。 6、松原市新星建筑材料有限公司土地情况说明。 7、《关于对年产100万平方米轻质墙体板建设项目准予备案的通知》。 8、关于松原市新星建筑材料有限公司违建情况的说明。 9、《关于印发松原经济开发区部门机构调整工作方案》。 10、《中共松原经济技术开发区工作委员会、松原经济技术开发区管理管委会的通知》。 11、情况报告（松原经济技术开发区农业农村局）。 12、情况说明（兴原乡卡伦村）。 13、关于松原市新星建筑材料有限公司缴税情况的证明。 14、松原市自然资源局关于市林业局移送我局中央环保督察举报问题线索的复函。 15、关于收回土地使用权注销国有土地使用证公告。 16、松原市自然资源局收回土地使用权的决定。 17、实地测量及强拆现场影像。 经庭审质证，原告对被告提供的证据1有异议，认为不能证明被告具有执法主体资格，证据2、3、4及14不是强制执行的法律依据，证据5不真实，证据6、8该证据只是被告书面陈述，不能作为书证使用。证据7我方的确报备过保温板生产项目。但是与本案没有关联性，证据9-10所述情况我方不清楚，证据11、12不真实，证据13与本案没有关联性，证据15收回国有土地恰恰证明被告滥用职权。证据16我方已经在宁江区法院进行起诉，证据17没有异议。被告对原告的证据1没有异议，证据2原告自成立之后始终没有进行实际经营行为，证据3真实性无异议，证明问题有异议，只能证明原告有该土地使用权，不能证明建筑物是合法的，证据4对现有建设内容没有证明作用，原告现有车间办公楼库房面积与审批不符，没有按照审批内容进行建设，证据5不能作为原告方不存在违法占用的依据，证据6征收通知不代表是强迁强拆，证据7-18真实性无异议，不能证明被告的行为违法。 本院对上述证据认证如下：被告在举证期限内提供17份证据具有真实性、合法性与关联性，本院予以采信。原告提供的18份证据的真实性本院予以采信。但原告提供的证据5、14、16与本案不具有关联性，对该3份证据证明问题不予采信。 经审理查明，2012年6月4日松原市新星保温厂升级为松原市新星建筑材料有限公司，住所，住所地为松原经济技术开发区兴原乡卡伦房子村6月13日取得了营业执照，但在税务部门未发生任何营业性收入，也未领取过发票。2012年11月19日原告取得了松国用（2012）第07***5号国有土地使用证，使用权面积为16,714.6平方米。2013年4月10日原告在松原经济技术开发区经济发展局备案年产100万平方米轻质墙体板建设项目。2013年7月原告取得了建字第松开GZ13-017号建设工程规划许可证，建设位置为松原经济技术开发区（松原大路以南，环保大街以西），建设项目名称为办公楼、厂房、库房、车库，建筑规模为5105.72平方米，其中规划附图中显示，原告应在具有土地使用权西侧建设575.9平方米的厂房三处，575.9平方米的库房三处，1436.56平方米的4层办公楼一处，174.72平方米的车库一处，39.04平方米的门卫一处。原告在建设过程中未按照规划许可的位置以及面积进行建设，而是在原告土地使用权范围内的东侧建设了一座2216.4平方米的库房，占部分土地使用权土地和林地建设一座2307.6平方米的库房，在土地使用权范围内还建有房屋、大棚、鱼塘、彩钢房等设施。原告土地使用权范围南侧的林地上建设了面积为101.8平方米、102.3平方米、125.7平方米、154.4平方米的四间砖房，且围墙及大门也建设在林地上。2019年4月15日被告印发了关于松原经济技术开发区规划区内涉林违法违规设施专项整治方案的通知，在开发区范围内清理整治各类涉林违法违规设施。被告认为原告存在违法侵占林地建房、未按规划许可进行项目建设、使用未验收房屋等违法事实，2019年6月10日被告按照《城乡规划法》第六十四条的规定下发《关于自行拆除林地内违法违规设施的通知》，该通知主要内容是：“松原市新星建筑材料有限公司厂区所在位置所有人，经有关部门调查核实，你处存在较严重的占用林地进行违法违规建设行为，请你接到通知后，立即于6月17日前自行拆除，否则按市政府要求，经开区将依法拆除”。原告接到通知没有自行拆除，并于2019年6月17日向本院针对该通知提起行政诉讼，要求撤销该限期拆除通知。2019年6月18日上午被告组织相关单位人员对原告靠近松原大路一侧约100米围墙及大门进行强制拆除，对原告建设的面积为101.8平方米、102.3平方米、125.7平方米、154.4平方米的四间砖房进行强制拆除。6月18日下午被告又组织相关单位人员对原告建设的面积为2,216.4平方米和2,307.6平方米的库房进行强制拆除。原告对被告的强制拆除行为不服，向本院增加要求确认强制拆除行为违法的诉讼请求，要求赔偿拆除库房、房屋、围墙、大门的损失为1,000万元，土地损失4,000万元。庭审中，原告撤回了要求撤销关于自行拆除林地内违法违规设施的通知的诉讼请求。 本院认为，一、关于被告强制拆除原告房屋的行为是否合法问题。（一）被告强制拆除原告土地使用权内未按规划建设的2座库房，其强制拆除的性质是原告的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》的行政强制执行行为。被告应按照《中华人民共和国行政强制法》第三十四、三十五、三十六、三十七、三十八、四十四条规定进行，即行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，依法享有行政强制执行权的行政机关实施行政强制执行行为之前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告当事人无正当理由逾期仍不履行的，行政机关应当作出书面强制执行决定送达当事人。对违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除的，应当予以公告，且应在当事人于法定期限内不申请行政复议，或者提起行政诉讼，又不拆除的情形下，才可以实施强制拆除。本案中，被告开发区管委会对涉案房屋采取强制执行措施时，未按照行政强制法的上述规定进行，即由规划行政部门事先对原告的违法建设行为作出限期拆除的行政处罚决定，经书面催告履行，给予当事人陈述和申辩权利，制作强制执行决定，最后强制拆除。被告的强制拆除行为违反法定程序。（二）被告强制拆除原告建设在林地上面积为484.2平方米的4间砖房，其强制拆除的性质是原告的行为违反了《中华人民共和国森林法》及《吉林省林地保护条例》的行政强制执行行为。被告应该按照《中华人民共和国行政强制法》第五十三条、五十四条、五十五条规定进行，即林业部门依照行政处罚法的程序作出行政处罚决定，当事人在法定期限内不申请复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，林业部门应自期限届满后，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利，经催告当事人无正当理由逾期仍不履行的，申请人民法院强制执行。本案中，被告开发区管委会在对涉案房屋采取强制执行措施时，未按照行政强制法规定进行，即由林业部门事先对原告的违法建设行为作出限期拆除的行政处罚决定，经书面催告履行，给予当事人陈述和申辩权利，依法向人民法院申请强制执行。被告的强制拆除行为违反法定程序。 二、原告的损失是否应予赔偿问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。通常情况下，行政机关违反法律规定强制拆除违法建筑物，原告请求国家赔偿，没有合法权益受损的事实，人民法院不予支持。本案中，被告强制拆除原告违反规划建设的库房2座，占用林地建设的砖平房4间及占用林地建设的围墙和大门。原告请求赔偿被强制拆除房屋、库房、大门、围墙、土地的损失，但被拆除库房、房屋、围墙无合法审批手续，属于违法建筑，原告不能举证证明违法强制拆除行为造成的是其合法权益上的损失。关于土地的损失，因强制拆除行为只是拆除地上违法建筑，未对土地造成损害，如涉案建筑物所在占用的土地被征收或征用，原告应另行主张权益。故对原告的赔偿请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，判决如下： 一、确认被告松原经济技术开发区管理委员会于2019年6月18日组织各相关单位人员对原告松原市新星建筑材料有限公司库房、房屋、围墙、大门进行强制拆除的行政行为违法。 二、驳回原告松原市新星建筑材料有限公司的赔偿请求。 案件受理费50元，由被告松原经济技术开发区管理委员会负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。 审 判 长  薛静波 审 判 员  刘 洋 代理审判员  张 雷 二〇一九年十一月十四日 书 记 员  陈嘉琦