浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙04行终247号上诉人（原审原告）朱子文，男，1960年7月13日出生，汉族，住海宁市。委托诉讼代理人，周奇，男，1990年7月10日出生，住址同上，系上诉人朱子文之子。被上诉人（原审被告）桐乡市崇福镇人民政府，住所地桐乡市崇福镇世纪大道966号。法定代表人柏世明，镇长。委托诉讼代理人张学锋、闻国良，浙江丛典律师事务所律师。被上诉人（原审被告）桐乡市人民政府，住所地桐乡市振兴东路600号。法定代表人于会游，市长。委托诉讼代理人沈斌飞，系桐乡市司法局工作人员。委托诉讼代理人鲍琴利，浙江中锐律师事务所律师。上诉人朱子文因诉桐乡市崇福镇人民政府（以下简称崇福镇政府）、桐乡市人民政府（以下简称桐乡市政府）政府信息公开及行政复议一案，不服嘉兴市南湖区人民法院（2019）浙0402行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审经审理查明，朱子文于2018年9月4日通过挂号信函方式向崇福镇政府寄送了《桐乡市崇福镇政府政府信息公开申请表》，申请获取关于对朱子文在桐乡市××城郊村占用土地设置砂石料堆场的情况的询问笔录，同时申请表中载明，该询问笔录即“在2014年桐乡市崇福镇子文建材销售部被拆前，崇福镇人民政府‘三改一拆’办人员在申请人（朱子文）在桐乡市城市管理行政执法局崇福分局向申请人询问上述内容由申请人签名的询问笔录”。崇福镇政府于2018年9月8日收到该申请后，经镇信息公开办查询档案资料，于2018年9月29日作出崇政信公复〔2018〕11号《政府信息公开申请答复告知书》，告知朱子文崇福镇政府未制作和保存朱子文所申请的信息，并建议朱子文向综合行政执法局崇福分局咨询。崇福镇政府于当日通过EMS向朱子文邮寄送达该告知书，朱子文于2018年9月30日签收。朱子文收到崇政信公复〔2018〕11号《政府信息公开申请答复告知书》后不服，于2018年10月30日以挂号信方式向桐乡市政府寄送行政复议申请书及相关材料，桐乡市政府2018年11月2日收到后，于2018年11月7日决定受理，向朱子文送达了受理通知书，并于同日向崇福镇政府送达了答复通知书。2018年11月17日，崇福镇政府向桐乡市政府提交了行政复议答复书及相应的证据、依据。经审查，2018年12月24日，桐乡市政府作出桐政复字〔2018〕50号《行政复议决定书》，维持了崇福镇政府作出的崇政信公复〔2018〕11号《政府信息公开申请答复告知书》。该复议决定书于2018年12月27日送达朱子文及崇福镇政府。原判认为，本案的争议焦点有二：一、崇福镇政府作出的崇政信公复〔2018〕11号《政府信息公开申请答复告知书》是否合法；二、桐乡市政府作出的桐政复字〔2018〕50号《行政复议决定书》是否合法。首先，《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二十一条第一款第（三）项规定“依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式”，《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条第一款第（六）项规定“不属于本机关负责公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人；对能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式”。政府信息公开保障的是公民的知情权，公开义务机关是否应当制作、获取、保存该信息不是信息公开行政诉讼案件审查的对象。朱子文根据案外人信息公开及其他行政途径获取的信息得出崇福镇政府保有该信息仅是一种“推定”，不能据此判断涉案信息确系被崇福镇政府制作或保存。崇福镇政府在接到朱子文的信息公开申请后，经过其下辖信息公开部门的查询、检索，确定无朱子文要求的该询问笔录，并将相关检索情况在崇政信公复〔2018〕11号《政府信息公开申请答复告知书》中告知朱子文，同时根据朱子文在申请表中的描述，就可能涉及的行政机关对朱子文提出了合理建议，其行为符合政府信息公开相关规定。崇福镇政府已经针对朱子文的信息公开申请履行了其法定职责。其次，崇福镇政府收到朱子文的政府信息公开申请后，在法定期限内作出了涉案政府信息公开申请答复告知书并送达朱子文，其程序符合《政府信息公开条例》第二十四条及《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十二条的规定，程序合法。第三，桐乡市政府在收到朱子文的行政复议申请后，在法定期限内进行了受理，通知复议被申请人即崇福镇政府进行答复，在对崇福镇政府的信息公开行为审查后，作出予以维持的复议决定，事实清楚、适用法律法规正确、程序符合法律规定。综上，朱子文要求确认崇福镇政府不履行信息公开职责违法及撤销桐乡市政府行政复议决定的诉讼请求，无法律和事实依据，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回朱子文的诉讼请求。上诉人朱子文上诉称，本案一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，程序违法，理由如下：一、一审法院将以上诉人“推定”为由否认《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》、《浙江省人民政府法制办公室关于桐乡市深化相对集中行政处罚权工作实施方案的批复》、《桐乡市深化相对集中行政处罚权实施办法》等相关法律法规及规范性文件的规定及同一事实判决书，显属事实不清。二、涉案政府信息公开答复告知书中说明“建议到综合执法局崇福分局咨询”，（1）综合执法局崇福分局不属于法律法规规定的政府信息的公开机关；（2）上诉人依照《政府信息公开条例》第二十条之规定向被上诉人崇福镇政府申请公开本案案涉信息，而崇福镇政府以建议到综合执法局崇福分局咨询告知，违反该条例第二十一条第（三）项之规定。且被上诉人崇福镇政府不能提供有效证据证明本案涉案信息未制作和保存的事实，故一审法院认为涉案政府信息公开答复告知书程序合法的认定应为程序不合法。三、被上诉人桐乡市政府作出的复议决定应属事实不清，适用法律法规错误，程序不合法。故请求：1.撤销原判；2.撤销桐乡市政府桐政复字[2018]50号行政复议决定书；3.判令被上诉人崇福镇政府以不存在为由拒绝履行政府信息公开职责违法；4.本案诉讼费由败诉方承担。被上诉人崇福镇政府辩称，原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。事实和理由如下：一、本案系政府信息公开案件，政府信息公开保障的是公民的知情权，公开义务机关是否应当制作、获取、保存该信息不是信息公开行政诉讼案件审查的对象。上诉人的第一点上诉理由只是列举了《中华人民共和国行政处罚法》等法律法规和政府文件。根本没有任何证据证明崇福镇政府持有该信息。从上诉状的文意表达看不出具体条文规定和上诉人要陈述或证明的事项。上述法律也没有规定崇福镇政府应当保存该信息。即便是上诉人认为根据法律规定应该由崇福镇政府制作、获取和保存，也不能否定一审判决认定的事实。上诉人的第二点理由，则是认为崇福镇政府在信息公开答复中建议上诉人向综合执法局崇福分局咨询违反法律规定。一审已经对此作了明确的阐述。答复人的建议与《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项并不存在矛盾。《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项中“对能够确定该信息公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式”。而崇福镇政府在答复中并未确定综合行政执法局是政府信息公开的主体，也未答复上诉人所申请公开的信息是该部门保存或公开，只是建议上诉人向该部门咨询具体情况。崇福镇政府之所以如此建议是因为上诉人自己陈述询问工作是在行政执法局崇福分局进行的。因此崇福镇政府建议到行政执法局崇福分局咨询并不违反《政府信息公开条例》的相关规定。二、桐乡市政府作出的桐政复字[2018]50号《行政复议决定书》合法有效。桐乡市政府在收到上诉人的行政复议申请后，在法定期限内进行了受理，并审查了崇福镇政府所作出的信息公开答复，根据法律法规的规定作出复议决定，事实清楚、适用法律准确、程序合法。上诉人在上诉状第三点中没有提出任何上诉意见，只是以“？”的形式对复议程序提出异议，依法无据。综上所述，上诉人的上诉无事实和法律依据，被上诉人请求依法驳回上诉人的上诉请求。被上诉人桐乡市政府辩称，被上诉人所作行政复议决定，事实认定清楚，适用法律法规正确，程序合法。2018年9月8日，崇福镇政府收到上诉人的邮寄申请表，申请公开上诉人“在桐乡市××城郊村占用土地设置砂石料堆场的情况的询问笔录”，崇福镇政府经调查核实后发现并未制作或保存上诉人申请之信息，遂于9月29日作出崇政信公复〔2018〕11号《政府信息公开申请答复告知书》并邮寄至上诉人处，告知其未制作或保存申请的信息，并建议可向综合行政执法局崇福分局咨询。崇福镇政府的答复符合《政府信息公开条例》第十七条、第二十一条的规定。桐乡市政府于2018年11月2日收到复议申请材料，经审核后予以受理。受理后于2017年11月7日向复议被申请人崇福镇政府送达行政复议答复通知书，告知其10日内进行答复并提交作出行政行为时的所有依据。桐乡市政府于2018年12月24日审理终结并制作行政复议决定书（桐政复字[2018]50号），并于当日邮寄至双方当事人。上述程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条等规定。上诉人称一审法院认为其“根据案外人信息公开及其他行政途径获取的信息得出被告崇福镇政府保有该信息仅是一种‘推定’，不能据此判断涉案信息确系被告崇福镇政府制作或保存”的认定违反了多部法律，属事实认定不清。被上诉人认为，在崇福镇政府已经履行法定告知义务并在答复告知书中说明理由的情况下，举证证明崇福镇政府保有该信息的责任由上诉人负有，而上诉人的证据明显不足以证明崇福镇政府确实制作或保存了该信息，故一审法院认定正确。上诉人另称崇福镇政府对信息公开申请作出“建议到综合执法局分局咨询”的答复违反《政府信息公开条例》第二十一条第三项的规定，而被上诉人认为崇福镇政府的答复恰恰完全符合该条第一款第三项之规定，因上诉人在信息公开申请表中描述其在桐乡市城市管理行政执法局崇福分局签署了询问笔录，故崇福镇政府作出向该行政部门咨询的建议，崇福镇政府对上诉人的信息公开答复履行了法定职责。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人提出的上诉请求，缺乏事实及法律依据，请求予以驳回。经审理，本院对原审认定的事实予以确认。本院认为，根据修订前的《政府信息公开条例》第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。第二十一条第（三）项规定，依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。本案中，上诉人向被上诉人崇福镇政府申请公开“在2014年桐乡市崇福镇子文建材销售部被拆前，崇福镇人民政府‘三改一拆’办人员在申请人（朱子文）在桐乡市城市管理行政执法局崇福分局向申请人询问上述内容由申请人签名的询问笔录”，该询问笔录属于行政机关在作出行政决定前的过程性信息，本身并非行政机关对外管理的依据，对外部不具有约束力，对当事人权利义务亦不产生实际影响，依法可以不予公开。被上诉人在收到上诉人提交的涉案政府信息公开申请后，经过其下辖信息公开部门查询、检索已有档案后,未发现上诉人申请公开的信息，并将查询、检索情况通过答复告知书的形式告知上诉人。被上诉人在尽到合理的查询和检索义务后，答复称“经我办调查核实，我镇相关部门未制作和保存你所申请的信息”，并无不当。但崇福镇政府答复中有关建议上诉人“向综合行政执法局崇福分局咨询”的内容不符合《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项“对能够确定该政府信息的公开机关的应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式”的规定。崇福镇政府在不能确定案涉询问笔录的公开机关的情况下，上述答复内容存在瑕疵，本院予以指正。被上诉人桐乡市政府在法定期限内对上诉人的行政复议进行了受理，在对崇福镇政府的政府信息公开行为进行审查后作出予以维持的复议决定，事实清楚、适用法律法规正确、程序符合法律规定。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人朱子文负担。本判决为终审判决。（本页无正文）审判长  李土根审判员  许艳华审判员  孙 军二〇一九年十一月八日法官助理王艳敏书记员俞连芳