南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2019）赣71行终637号 上诉人(原审原告)徐涛，男，1965年7月6日出生，汉族，住江西省南昌市高新技术开发区。 委托代理人龚家林，北京市中银（南昌）律师事务所律师，执业证号13601199320480421。 被上诉人(原审被告)南昌高新技术产业开发区管理委员会，住所地南昌市高新技术开发区火炬大街**高新大厦。 法定代表人刘德辉，系该管委会主任。 委托代理人李浩挺，江西豫章律师事务所律师，执业证号13601200910704956。 委托代理人肖杰，江西豫章律师事务所律师，执业证号13601201810036540。 被上诉人(原审被告)南昌高新技术产业开发区昌东镇人民政府，住，住所地南昌市高新技术产业开发区昌东镇一社会信用代码1136010001453277X4。 法定代表人祝忠青，系该镇镇长。 原审第三人南昌高新技术产业开发区昌东镇山湖村民委员会，住，住所地江西省南昌市瑶湖西路山湖村/div> 法定代表人胡国根，系该村委会主任。 上诉人徐涛因其诉南昌高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）、南昌高新技术产业开发区昌东镇人民政府（以下简称昌东镇政府）、第三人南昌高新技术产业开发区昌东镇山湖村民委员会（以下简称山湖村委会）不依法履行房屋征收补偿协议一案，不服南昌铁路运输法院（2019）赣7101行初237号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明：原告徐涛是南昌高新区艾溪湖管理处南塘村村民，在南昌高新区设立“南昌高新区山湖畜牧良种养殖场”（以下简称山湖养猪场），经营生猪、水产。为优化“七城会”运动场所周边环境，落实上级相关政策，原告与第三人就上述山湖养殖场拆迁事宜于2011年8月20日签订《昌东镇山湖村山湖养猪场拆迁协议书》（以下简称“案涉拆迁协议”），其第一条约定第三人支付山湖养猪场拆迁货币补偿费等相关费用总计275万元；第二条约定第三人同意拆迁补偿安置山湖养猪场徐涛住房两套，每套135平方米，购置单价按300元/平方米计算，安置地点为学苑路山湖村村民拆迁房屋安置点；第三条约定第三人预付200万元，余款待清场后三天内一次性付清；第四条约定预付款到位后，原告方必须在七天内将所有建筑物、构筑物拆除，二十天内全部清场，否则第三人有权强制拆除，后果由原告方负担。随后，原告自行将山湖养猪场拆除。2011年8月30日，原告收到拆迁费200万元。2011年9月28日，原告收到拆迁费75万元。由于安置房开始分配，原告未得到拆迁协议约定的安置房，故自行占有三套90平方米安置房并装修。经山湖村委会要求，原告退出该三套安置房。原告认为被告拒不履行协议违法，诉至法院请求判决被告立即交付坐落于学苑路山湖村村民拆迁房屋安置点的面积为135平方米的住房两套给原告。 另查明，2008年8月15日《南昌高新区昌东镇农房拆迁安置实施方案》对安置对象、安置标准、安置价格等安置补偿事项作出具体规定。南昌高新区拆迁指挥部于2011年3月9日印发2011年第一次会议纪要，对折多安少、企业拆迁补偿等事项作出具体规定。南昌高新区拆迁指挥部于2011年9月1日召开第四次会议并形成会议纪要，决定补偿原告猪场损失275万元，其中25万元由被告昌东镇政府、山湖村委会自行解决；该会议纪要附件3《山湖畜牧养猪场拆迁补偿意见表》确定主房屋、其他、生猪按拆多安少及高新区补偿标准并参照旺涛猪场相关项目单价的方法计算补偿金额，主要设施设备按户主主张价格的80%计算并参照雄风漂染厂相关评估补偿标准的方法计算补偿金额，合计264.512万元，最终核定为250.0299万元。 还查明，2010年1月29日武警用地项目南塘徐村拆迁，包括原告徐涛在内的家庭成员共占有10人安置指标，共计安置440平方米。 原审法院认为：原、被告对山湖养猪场纳入征迁范围无争议。根据原、被告的诉辩主张及庭审意见，本案的争议焦点在于：一、签订协议是行政协议还是民事协议；二、被告拒绝交付原告两套135平米安置房的理由是否成立；三、法律责任如何承担。 关于焦点一：行政协议，指的是行政机关为了实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。它包括三方面内容：一是协议的一方当事人是行政机关；二是协议的内容涉及行政法上的权利义务；三是协议的目的是为实现公共利益或者行政管理目标。村民委员会是协助政府征收的组织，虽然不是行政机关，但可以接受行政机关的委托与村民签订行政协议。本案中，从签订协议的目的看，“为优化七城会运动场所周边环境”、“落实上级相关政策”，显然具有公共利益、行政管理性质。从签订协议的主体来看，被告自启动案涉地块的征收至今，均未与原告签订书面的征收补偿协议，但第三人就征收补偿事宜与原告签订《昌东镇山湖村山湖养猪场拆迁协议书》，应视为被告委托第三人签订征收补偿协议。从协议内容看，协议对山湖养猪场拆迁补偿275万元、原告方拆除养猪场等内容作出了具体的约定，具有行政法上权利义务关系的表征，2011年9月1日会议纪要也对补偿原告山湖养猪场275万元予以认可。因此，案涉拆迁协议属于行政协议的范畴。 关于焦点二：本案案涉拆迁协议赋予原告两项权利，第一项内容是获得275万元补偿费用，第二项内容是获得两套135平方米安置房。原、被告及第三人对第一项内容无争议，对第二项内容就第三人是否得到被告授权签订的事实问题存在争议。该院认为，即便被告未授权第三人签订两套135平方米安置房的协议内容，但协议签订的法律后果依法仍应由被告承担。综合本案的具体情况，被告主张第三人签订第二项协议内容违法而拒绝交付两套135平方米安置房的理由成立，具体如下：从补偿主体来看，原告并非山湖村村民，不是正常拆迁安置的对象，不当然享有安置房的资格。原告在武警用地项目南塘徐村拆迁时已获得安置，其在南昌高新区设立“南昌高新区山湖畜牧良种养殖场”经营生猪、水产，在山湖村并不享有居住用途的房屋产权，从而应排除在2008年8月15日《南昌高新区昌东镇农房拆迁安置实施方案》给予安置房资格之外。从补偿内容来看，2011年9月1日会议纪要的附件3《山湖畜牧养猪场拆迁补偿意见表》确定主房屋、其他、生猪按拆多安少及高新区补偿标准并参照旺涛猪场相关项目单价的方法计算补偿金额，主要设施设备按户主主张价格的80%计算并参照雄风漂染厂相关评估补偿标准的方法计算补偿金额，表明原告享有房屋、设施设备及生猪等财物的价值均已列入补偿范围内，亦即被告已补偿到位，原告不应享有诸如安置房的补偿价值。由此，第三人与原告签订给予原告两套135平方米安置房的协议内容，侵害了国家利益、村集体共同利益，被告拒绝履行交付两套135平方米安置房的理由成立。 关于焦点三：因2010年优化七城会运动场所周边环境需要，南昌市经集体土地批复征收涉及山湖村的相关农村集体土地上房屋，被告昌东镇政府负责执行《南昌高新区昌东镇农房拆迁安置实施方案》，实施辖区内农房拆迁安置工作，故被告昌东镇政府应当承担签订案涉拆迁协议的相关法律责任。被告主张村委会超越职权签订协议，可另行依法追责。 原告与第三人签订案涉拆迁协议后，被告昌东镇政府拒绝履行该协议部分内容，应视为被告昌东镇政府单方面变更案涉拆迁协议。该协议变更后，被告昌东镇政府应当承担补偿责任，给予协议相对方一定的补偿。综合本案的实际情况，该院酌定被告昌东镇政府按照该协议约定的两套135平方米给予原告每平方米100元的补偿，即135平方米*2套*100元=27000元。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第二款的规定，判决被告南昌高新技术产业开发区昌东镇人民政府在判决生效之日起六十日内给付原告徐涛27000元；驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费1825元，由被告南昌高新技术产业开发区昌东镇人民政府负担（由被告在判决生效之日起十日内迳付原告）。 上诉人徐涛不服原审判决上诉称：首先，一审判决认定事实错误，导致错误判决，理由如下：1.一审查明事实中被上诉人作出的《南昌高新区昌东镇农房拆迁安置实施方案》没有送达该行政行为相对人，属于程序违法。被上诉人作出的《2011年会议纪要》违反立法法的规定，没有送达行政相对人，剥夺了相对人的复议权及行政诉讼权，属于程序违法。被上诉人作出的《第四次会议纪要》及《山湖畜牧养殖场拆迁补偿意见表》没有送达行政相对人，剥夺了相对人的行政复议权及行政诉讼权，属于违法行政行为。2.上诉人是企业拆迁，在上诉人与第三人协商补偿过程中，被上诉人高新区管委会相关人员及昌东镇政府相关人员都在现场办公，该拆迁协议内容系昌东镇镇长最终拍板定案，签订协议时，高新区管委会拆迁办人员、昌东镇政府镇长、负责山湖村拆迁指挥的副镇长、山湖村书记、山湖村村长都在现场办公，他们指示山湖村书记及村长与上诉人签订了案涉拆迁协议。被上诉人在知道上诉人是企业拆迁的前提下进行协商，最后签订的拆迁协议书是对上诉人经营的企业进行的补偿，一审法院却引用农房拆迁安置实施方案，混淆了农村居民拆迁补偿安置与企业拆迁用安置房补偿的本质区别，把上诉人排除在安置范围之外。被上诉人提出安置房补偿，加上275万货币补偿，上诉人觉得基本可以补偿养猪场拆迁损失，才会在拆迁协议书上签字。其次，一审判决自相矛盾，理由如下：1.一审既认定协议是为实现公共利益或者行政管理目标，又认定协议侵害了国家、集体利益。2.一审既认定昌东镇政府应当承担签订案涉拆迁协议的法律职责，又毫无根据的酌定补偿标准帮助昌东镇政府逃避补偿责任。上诉人认为，被上诉人拆了上诉人的企业应该补偿的数额，依法应按双方当事人的约定为准。综上，请求撤销原判，责令被上诉人按照《昌东镇山湖村山湖养猪场拆迁协议书》约定的实物补偿，交付两套135平方米的安置房给上诉人，以监督被上诉人建设诚信政府，维护法治和公平正义。 被上诉人及原审第三人未作答辩。 本院查明的案件事实与原审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，行政机关为实现社会公共利益或行政管理目标，可以在法定职责范围内与公民、法人或其他组织协商订立具有行政法上权利义务内容的协议，但协议不得损害社会公共利益。本案中，上诉人要求被上诉人交付坐落于学苑路山湖村村民拆迁安房屋安置点的住房，系针对农房拆迁的安置而建。山湖养猪场的拆迁系企业拆迁，如占用农房拆迁安置房，则必然会侵害山湖村符合安置农房的村民集体利益。在山湖村委会有关人员明显违背相关政策、未取得被上诉人授权情况下擅自签订有两套135平方米安置房内容的拆迁协议的情况下，被上诉人为保护集体利益需要，并对山湖村委会错误行政行为的纠正而拒绝履行案涉拆迁协议第二条的抗辩理由，本院予以支持。此外，昌东镇政府已基于同期养猪场的安置标准，给予上诉人275万元货币补偿。本院按照案涉拆迁协议签订前的2006年《奥林匹克运动中心建设征地拆迁补偿安置办法》及2010年《南昌高新区拆迁指挥部2010年第六次会议纪要》中企业拆迁补偿相关标准进行对比，高新区管委会及昌东镇政府针对山湖养猪场的补偿所采取的“一事一议”方式，其标准已高于两个规范性文件规定的补偿标准。因此，给予山湖养猪场275万元为足额货币补偿，上诉人认为案涉拆迁协议中的农房安置内容是对企业拆迁货币补偿不足的一种补充方式，缺乏请求基础。同时，上诉人已在南塘徐村拆迁享受到了安置房待遇，再行要求给付安置房也缺乏正当性基础。 综上，上诉人徐涛要求被上诉人继续履行案涉拆迁协议第二条内容的上诉理由，缺乏事实及法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费1825元，由上诉人徐涛负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  谭 闻 审 判 员  郑红葛 审 判 员  刘 巍 二〇一九年十一月二十二日 法官助理  熊 霓 书 记 员  刘世莹