广西壮族自治区桂林市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂03行终280号 上诉人（原审原告）：全州县湘山房地产开发投资有限责任公司，住所地广西壮族自治区全州县全州镇兴学路湘山小筑，统一社会信用代码：91450324735143926Y。 法定代表人：马霖，该公司董事长。 被上诉人（原审被告）：全州县自然资源局，住所地广西壮族自治区全州县全州镇桂黄北路**，统一社会信用代码：11450324007851019E。 法定代表人：黄新华，该局局长。 委托诉讼代理人：唐柏林，全州县自然资源局干部。 委托诉讼代理人：周强，广西千里目律师事务所律师。 上诉人全州县湘山房地产开发投资有限责任公司因与被上诉人全州县自然资源局土地行政登记纠纷一案，不服广西壮族自治区全州县人民法院（2019）桂0324行初35号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。 全州县湘山房地产开发投资有限责任公司向一审法院诉称，2001年4月9日，被告全州县自然资源局向桂林市中级人民法院提起民事诉讼，要求原告给付其地价款131万元及利息144万元。2001年6月21日，桂林市中级人民法院作出（2001）桂市民初字第7号民事调解书，同年7月21日，原告履行了该民事调解书约定的缴款义务。根据《城市房地产管理法》第八条、第十三条的规定。原告向被告支付了土地价款，属于有偿使用土地，被告应当向原告颁发“出让”性质的《国有土地使用证》，但被告颁发给原告的是“划拨”性质的《国有土地使用证》，并且颁证的实际面积比《关于缴纳北门市场土地划拨金的协议书》《催交欠款通知》及民事调解书确定的土地面积少了987.33平方米。多年来原告对上述问题一直提出异议，但始终不了了之。现请求法院：一、判令被告将全国用（2001）第01090204号《国有土地使用证》的类型由“划拨”更正为“出让”，面积由13284平方米更正为14271.33平方米;二、判令被告归还圈占土地987.33平方米；三、判令被告补开180万元《国有土地使用权有偿使用收入专用收据》；四、判令被告依法退还补交土地出让金85.6万元；五、判令被告赔偿利息损失153万元（以85.6万元按22%的年息计算，自补交出让金之日起计息）。 被告全州县自然资源局辩称：一、原告的起诉已超过起诉期限，依法应当驳回其起诉。被告于2001年9月1日颁发给原告全国用（2001）第01090204号《国有土地使用证》，原告直到2019年5月29日才提起本次诉讼，已超过法定诉讼期限，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，请求法院驳回原告的起诉。二、原告所诉请的事项没有事实和法律依据。 一审法院经审理查明：1996年3月27日，原全州县人民政府国土局与本案原告全州县湘山房地产开发投资有限责任公司签订《关于缴纳北门市场土地划拨金的协议书》，决定将城北开发小区内的北门市场用地有偿划拨给原告投资建设北门市场及经济适用房，北门市场土地21.407亩（14271.33㎡），划拨金为131万元整，并约定了付款方式及违约责任。2001年4月9日，原全州县人民政府国土局向桂林市中级人民法院提起民事诉讼，要求全州县湘山房地产开发投资有限责任公司按照《关于缴纳北门市场土地划拨金的协议书》的约定，给付有偿划拨土地价款131万元及逾期利息144万元，同年6月21日，桂林市中级人民法院作出（2001）桂市民初字第7号民事调解书。2001年9月1日，原全州县人民政府国土局报县人民政府批准，为原告颁发了全国用（2001）第01090204号《国有土地使用证》，该证载明“用途：工商市场；使用权类型：划拨；使用权面积：壹万叁仟贰佰捌拾肆平方米”。2019年5月20日，原告向桂林市自然资源局申请行政复议，2019年5月27日，桂林市自然资源局作出市自然资复字【2019】3-1号《行政复议不予受理决定书》，认为申请人的复议事项已超过复议期限，决定不予受理。2019年5月30日，原告针对被告全州县自然资源局向一审法院提起行政诉讼，要求：一、判令被告将全国用（2001）第01090204号《国有土地使用证》的类型由“划拨”更正为“出让”，面积由13284平方米更正为14271.33平方米；二、判令被告归还圈占土地987.33平方米；三、判令被告补开180万元《国有土地使用权有偿使用收入专用收据》；四、判令被告依法退还补交土地出让金85.6万元；五、判令被告赔偿利息损失153万元。 一审法院认为：公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵害其合法权益，应当在法律规定的期限内行使诉讼权利，超过起诉期限提起诉讼的，将丧失进入实体审查的程序权利。本案原告于2001年9月1日已取得全国用（2001）第01090204号《国有土地使用证》，其当时已经知晓被告作出该《国有土地使用证》登记的内容，但原告直至2019年5月30日才向本院提起行政诉讼，并提出要求被告予以更正土地使用权类型和使用面积、退还其补交的土地出让金以及赔偿利息损失等其他与涉诉《国有土地使用证》相关的诉讼请求，其起诉既违背了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款关于六个月的起诉期限规定，也违背了《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条关于一年的起诉期限规定，即使如原告自述“多年来对上述问题一直向被告及相关部门提出异议”，也只说明原告选择要求相关部门给予处理，不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的“因不可抗力或者其他不属于其自身原因耽误起诉期限的”的情形，故原告的起诉明显超过了法律规定的起诉期限，且无起诉期限扣除或延长的正当理由，被告辩称原告的起诉超过法定起诉期限，请求人民法院依法驳回起诉的抗辩意见理由成立，一审法院予以支持。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项的规定，裁定驳回原告全州县湘山房地产开发投资有限责任公司的起诉。 上诉人全州县湘山房地产开发投资有限责任公司不服一审裁定，上诉称，1、撤销全州县人民法院（2019）桂0324行初35号行政裁定书；2、依法判决本诉所请。事实和理由：一、本案并不是直接向法院提起诉讼的案件，而是复议前置的案件。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款关于对侵犯自然资源所有权或使用权行为的先行复议原则，本案先申请行政复议，对行政复议决定不服才向人民法院提起行政诉讼。市自然资复字【2019】3-1号《行政复议不予受理决定书》可直接证明该事实。二、本案涉及土地权属等纠纷，是不动产物权登记案件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件起诉期限为二十年，该单行法律适用本案。全国用（2001）字第01090204号《国有土地使用证》，可直接证明本案是不动产物权登记案件。总之，上诉人于2001年9月1日取得全国用（2001）字第01090204号《国有土地使用证》，2019年5月20日提起复议申请，同年5月27日收到市自然资复字【2019】3-1号《行政复议不予受理决定书》，2019年5月30日向全州县人民法院提起诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十二条第二款关于二十年的起诉期限规定。与之相反，一审法院在未确定本案性质的情况下，就主观、片面的认定本案起诉既违背了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款关于六个月的起诉期限规定，也违背了《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条和《最高人民法院关于适用（执行）若干问题的解释》第四十一条关于一年或者二年的起诉期限规定。综上。一审法院认定事实错误，适用法律错误，裁定错误。为维护法律的尊严，捍卫自身的合法权益，上诉人请求二审法院依法撤销（2019）桂0324号行初35号《行政裁定书》，依法判决本诉所请。 被上诉人全州县自然资源局答辩称，一、本案不是复议前置的案件，且上诉人的复议申请被复议机关决定不予受理，上诉人的起诉超过法定起诉期限。上诉人的一审诉请为“将《国有土地使用证》的类型由划拨更正为出让等等”，其诉请不涉及确权，因而不适用《中华人民共和国行政复议法》第三十条之规定。况且上诉人的复议申请，被复议机关以超过复议申请期限，做出市自然复字【2019】3-1号行政复议不予受理决定书，决定不予受理，上诉人也未就《行政复议不予受理决定书》提起行政诉讼。所以上诉人起诉已经超过法定起诉期限。二、本案不是因不动产提起的行政诉讼，因而不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定。《最高人民法院关于适用的解释》第九条第一款：“行政诉讼法第二十条规定的‘因不动产提起的行政诉讼’是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。”所谓“因行政行为导致不动产物权变动”，是指因行政行为直接导致不动产物权设立、变更、转让、消灭等法律效果。本案中，全国用（2001）字第01090204号《国有土地使用证》中内容记载类型是“划拨”还是“出让”，并不影响土地使用权的性质。因而，本案的起诉期限不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的二十年，而应该适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定的六个月。综上所述，原裁定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不成立。为此，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 经审理查明，二审查明事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点：一、本案是否属于复议前置的法定情形；二、本案是否适用因不动产提起行政诉讼的二十年最长起诉期限；三、上诉人全州县湘山房地产开发投资有限责任公司的起诉是否超过起诉期限。 关于争议焦点一，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”本案中，上诉人全州县湘山房地产开发投资有限责任公司要求被上诉人全州县自然资源局将涉诉全国用（2001）第01090204号《国有土地使用证》的类型由“划拨”更正为“出让”、更正面积、补开收据、退还补交土地出让金等诉讼请求，不涉及被上诉人的确权行为侵犯其使用权或者所有权，不属于《最高人民法院关于适用第三十条第一款有关问题的批复》（法释【2003】5号）中规定的确权行为，因此，本案不属于复议前置的法定情形。 关于争议焦点二，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九条第一款规定：“行政诉讼法第二十条规定的‘因不动产提起的行政诉讼’是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。”本案中涉诉全国用（2001）第01090204号《国有土地使用证》范围内土地未发生权属争议，也不涉及不动产物权的直接处分，没有引起相关土地的物权变动，因此本案不属于因不动产提起诉讼的案件，不适用二十年最长法定起诉期限。 关于争议焦点三，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，被上诉人全州县自然资源局于2001年9月1日颁发涉诉全国用（2001）第01090204号《国有土地使用证》，颁发同年，上诉人知晓涉诉土地证内容，但是上诉人于2019年5月20日才提出复议申请，2019年5月30日向一审法院提起行政诉讼。由于本案不适用二十年最长起诉期限，因此，无论是距离行政机关作出行政行为之日起还是上诉人知道或应当知道行政行为内容之日起，都已经超过法律规定的起诉期限，且上诉人未能提供其符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的扣除及延长起诉期限法定事由的证据。在起诉期限已经超过的情况下，虽然桂林市自然资源局作出的复议决定告知了上诉人有权在收到该决定之日起15日内向人民法院提起诉讼，但是从维护起诉期限制度从而维护行政法律关系的稳定性出发，超过起诉期限而丧失的诉权不能通过行政复议的方式重新取得，故上诉人的起诉已超过法定起诉期限，人民法院依法应当不予立案。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。上诉人的上诉请求不成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 张云艳 审 判 员 李永群 审 判 员 霍凤玲 二〇一九年十一月十四日 法官助理 王 灿 书 记 员 伍解红