广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂01行终280号 上诉人（一审原告）韦继荣，男，1963年6月17日出生，壮族，住广西宾阳县。 委托代理人卓文彦，广西桂新律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）宾阳县自然资源局。所在地址：宾阳县宾州镇金城路**。 法定代表人黎银，该局副局长。 委托代理人李波，该局工作人员。 委托代理人江志荣，该局工作人员。 一审第三人莫善元，男，1990年2月27日出生，壮族，，住广西宾阳县 委托代理人莫行义（系一审第三人莫善元之父），男，1959年9月1日出生，汉族，，住广西宾阳县 上诉人韦继荣因诉被上诉人宾阳县自然资源局土地行政登记一案，不服南宁市青秀区人民法院（2018）桂0103行初146号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理了本案并依法组成合议庭，本案现已审理终结。 一审法院审理查明：2014年9月10日，第三人向被告申请土地登记，申请将座落宾阳县邹圩镇邹圩街的面积为227.90平方米的农村宅基地登记至其名下，并提供了由宾阳县邹圩国土资源管理所、邹圩镇（乡）村建设站、邹圩镇邹圩社区居民委员会和邹圩镇人民政府盖章的《农村宅基地权属来源证明》。被告经地籍调查和权属审核，认为第三人申请登记初审过程符合要求，初审结果正确，遂同意报请批准土地登记。2015年1月28日，宾阳县人民政府向第三人颁发宾集用（2015）第01220号《集体土地使用证》（以下简称涉案《集体土地使用证》），登记土地使用权人为莫善元，土地座落为宾阳县邹圩镇××街，地类（用途）为农村宅基地，使用权面积为227.90平方米，四至为东墙外线接街道，南墙外线接空地，西墙外线接林展雄，北墙外线接街道。原告认为该颁证行为侵犯了其取得的部分土地使用权，将本属于原告的部分宅基地错误登记至第三人名下，遂向一审法院提起本案诉讼。 一审法院另查明：原告于1992年6月8日取得由原宾阳县邹圩乡人民政府核发的《申请建房批复书》，批准原告户在邹圩街新圩亭面荒地用80平方米建房，该地长20米，宽4米，东至沈明标，西至唐阳芳，南至荒地，北至荒地。后唐阳芳将其宅基地转让给第三人的父亲莫行义。2010年宾阳县人民政府发布《关于开展农村宅基地总登记工作的通告》，要求未办理农村宅基地登记的使用者要主动申请登记。原告在取得《申请建房批复书》后一直未向被告申请办理土地登记，而是称直至2018年初方向被告申请办理。 一审裁定认为，根据《不动产登记暂行条例》的规定，涉案《集体土地使用证》的行政登记职权现由原宾阳县国土资源局行使，其应为本案的适格被告并具有作出土地行政登记的法定职权。关于原告是否具有提起本案诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案被诉的行政行为是宾阳县人民政府向第三人莫善元颁发涉案《集体土地使用证》的行为，因此，原告要提起本案诉讼，必须证明其与被诉的行政行为具有利害关系。对此，原告提供了1992年由原邹圩乡人民政府核发的《申请建房批复书》、宅基地交房款凭证以及建房管理费凭证。然，依据1992年当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第九条第一款规定“集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权”，原告于1992年获得建房批复后直至2018年方向被告申请办理土地登记，且从该建房批复书中的四至范围与本案被诉的集体土地使用证登记的四至范围看，原告的用地与第三人取得的土地证的四至用地并未有重合之处，即原告提供的证据难以充分证明被告的颁证行为侵犯其对涉案土地的合法权益，原告主要依据该建房批复书以及相关缴费凭证主张对涉案土地的权益明显依据不足，原告并未能充分证明其与被告的颁证行为存在利害关系，因此原告不具备提起本案诉讼的主体资格，对其起诉依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回原告韦继荣的起诉。 上诉人韦继荣上诉称，一、本案被诉土地登记行为所依据的审批材料，一审第三人提供的申请书、农村宅基地权属来源证明是虚假伪造的。其中，一审第三人办证提供的申请书，载明“莫善元于1983年在本村宅基地建有一座一层砖混（泥瓦）结构房屋”，而一审裁定查明一审第三人是1990年2月27日出生，不可能在1983年建有房屋，该申请书显然是弄虚作假。另外，一审第三人办证提供的《农村宅基地权属来源证明》，虽然加盖有宾阳县邹圩国土资源管理局、邹圩镇（乡）村建设站、邹圩镇邹圩社区居民委员会和邹圩镇人民政府的盖章，但该证明仍然为一份虚假证明材料，是这些单位工作人员违法、违纪造就的结果。二、从一审法院查明的事实说明，一审第三人的宅基地是1992年后唐阳芳转让给其父亲，一审第三人从其父亲处取得的，该宗宅基地与政府批复给上诉人的宅基地面积均为80平方米，而一审第三人于2014年9月先办理土地登记，强占上诉人的宅基地面积后宅基地面积达到227.90平方米。2018年间上诉人向被上诉人办理土地登记时才得知宅基地部分面积已被一审第三人强占并被被上诉人办理登记在一审第三人的宅基地面积里，因无相应面积的宅基地可办理土地登记，故无法办理宅基地土地行政登记。被上诉人却以上诉人未能办理土地登记为由，认为上诉人未能证明其宅基地与一审第三人的宅基地有部分重叠于法无据。且直至现在政府并未下文收回上诉人的宅基地和下文确认政府批复给上诉人的宅基地无效。三、一审第三人先行办证，偷占了上诉人的土地，被上诉人错将上诉人的土地登记给一审第三人，却认为上诉人没有证据证明被上诉人颁给第三人的土地证里有上诉人用地的界址点和范围与一审第三人的重合之处。四、1992年上诉人经批准取得宅基地时，当时的土地管理法只规定宅基地经政府批准即可取得宅基地集体土地使用权，并无规定经政府批准取得农村宅基地后仍必须登记才能正式取得宅基地使用权的规定。即并没有规定除了批准还要登记发证，各级政府也没有通知上诉人持批复去办理土地证。五、从一审法院查明的事实得知，上诉人经政府批复取得宅基地的部分面积确实被被上诉人错误地登记在涉案《集体土地使用证》里，但一审法院没有派员到涉讼土地现场核实。六、现有在案证据可以证明政府批复给上诉人的土地权益已经被一审第三人及被上诉人侵害，上诉人是被上诉人土地登记行政行为的利害关系人，是本案的适格原告。一审法院认为上诉人主体资格不适格，裁定驳回上诉人的起诉是适用法律错误。为此，请求二审法院撤销一审裁定，依法裁定一审法院对本案继续审理。 被上诉人宾阳县自然资源局答辩称，一、涉案《集体土地使用证》土地权属来源合法。2014年9月10日，一审第三人莫善元户持《申请书》《农村宅基地权属来源证明》等材料，向本答辩人申请集体土地使用权登记，其中，《农村宅基地权属来源证明》上分别有“宾阳县邹圩镇邹圩社区居民委员会”、“宾阳县邹圩镇规划建设管理站”、“宾阳县邹圩国土资源管理所”、“宾阳县邹圩镇人民政府”盖的公章。2014年9月25日补充提交宾阳县邹圩镇邹圩社区居民委员会的《证明》，证明涉案土地上房屋情况。2014年12月10日补充提交宾阳县邹圩镇规划建设管理站的《证明》，证明涉案土地房屋建设符合镇村建设总体规划。二、涉案《集体土地使用证》四至界址清楚，登记发证程序合法。根据《土地登记规则》第六条的规定，本答辩人依法进行实地调查，作出《地籍调查表》《宗地图》等材料，并于2014年9月25日对土地登记的权利人、土地坐落、土地面积、四至范围等结果进行了公告，公告期间群众对公告内容无异议，2015年1月28日，经宾阳县人民政府审批同意，给莫善元颁发了涉案《集体土地使用证》。因涉案宗地面积超出规定标准面积，根据《宾阳县人民政府关于宾阳县农村宅基地确权登记发证有关权属问题的批复》（宾政函〔2012〕454号）文件规定，本答辩人在《集体土地使用证》《土地登记卡》等资料上特别注明：“现状实测面积为：227.90平方米，超出规定标准面积77.90平方米。房屋拆建、改建后按当时相关部门批准面积实施。”三、颁发涉案《集体土地使用证》适用法律、法规正确。本答辩人根据《土地登记办法》第九条的规定，经宾阳县人民政府审批同意，依法颁发涉案《集体土地使用证》。四、上诉人诉求撤销《集体土地使用证》依据不足、理由不成立。（一）上诉人1992年6月8日获得邹圩镇人民政府颁发的《申请建房批复书》后，就停止办理集体土地使用权登记，直到2018年年初才向本答辩人申请办理集体土地使用权登记。其1992年6月8日至2018年年初期间，没有继续办理集体土地使用权登记手续，领取集体土地使用证书，也未在涉案土地上建筑房屋，上诉人的集体土地使用权登记行为事实上已经终止。根据1987年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》第三十八条的规定，1992年上诉人的集体土地使用权登记由邹圩镇人民政府批准。根据1999年1月1曰起施行的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，1999年1月1日起，集体土地使用权登记由宾阳县人民政府批准，邹圩镇人民政府只有审核权。因原告1992年6月8日后中止了集体土地使用权登记行为，未完成集体土地使用权登记手续，获得集体土地使用权证书，1999年1月1日后，上诉人持有的邹圩镇人民政府颁发的《申请建房批复书》已经失去审批权力，上诉人需要重新申请集体土地使用权登记。（二）上诉人因1992年6月8日后中止了登记行为，来进行地籍调查，即1992年6月8日上诉人名下的宅基地未有界址点和具体范围，所以未能证明上诉人宅基地与第三人的宅基地有部分重叠。（三）自1991年开始至今，宾阳县一直在办理集体土地使用权登记，2010年10月25日，宾阳县人民政府还发布了《宾阳县人民政府关于开展农村宅基地总登记工作的通告》，在全县范围开展集体土地使用权登记活动。上诉人都没有继续申请进行集体土地使用权登记。2014年9月25日本答辩人对涉案宗地的土地登记结果进行了公示，上诉人在公示期间也没有提出异议。一审第三人获得了涉案《集体土地使用证》，该宅基地使用权受法律保护，上诉人未完成集体土地使用权登记手续，还未获得涉案宅基地的集体土地使用权。（四）根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，农村宅基地使用权权利人以户为单位，一审第三人作为户主，农村宅基地使用权权利人为户主合法合规。综上，上诉人的上诉理由依据不足、理由不成立。请求二审法院驳回上诉人的上诉。 一审第三人莫善元未向本院提交书面诉讼意见。 本院另查明，根据《中共宾阳县委办公室宾阳县人民政府办公室关于印发的通知》（宾办发〔2019〕38号），原宾阳县国土资源局变更为宾阳县自然资源局。涉案《集体土地使用证》，登记的土地使用权面积为227.90平方米，但在记事处记载“现状实测面积为：227.90平方米，超出规定标准面积77.90平方米，房屋拆建、改建后按当时相关部门批准面积实施”。上诉人于1992年6月8日取得原邹圩乡人民政府颁发的《申请建房批复书》，但经本院现场勘查，上诉人至今未在涉案土地上建房。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款以及第四十九条第（一）项、第（三）项的规定，提起行政诉讼的当事人，应当是与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，并且能够提供相应的事实根据。因此，对行政行为所载明的当事人之外的公民、法人或者其他组织的起诉，人民法院应根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定，要求其提供符合起诉条件的相应证据材料，初步证明其与行政行为存在利害关系,有受被诉行政行为实际影响而需通过本次诉讼保护的具体利益。本案中，上诉人虽于1992年6月8日取得原邹圩乡人民政府颁发的《申请建房批复书》，但该《申请建房批复书》记载的四至未有界址点和具体范围。且2001年1月22日，上诉人韦继荣作为让地人、一审第三人莫善元的父亲莫行义、案外人林展雄作为要地人在邹圩村委干部的参与下签订了一份《协议书》，该协议书记载“原韦继荣经街上领导安排一间房屋基地，在新圩亭猪仔行东南面，由于违反了城建规划（划为城建路），现余下（大约宽80公分左右）交给街委处理。现经街委领导商议，落实给莫行义、林展雄使用，但应交付给街上现金贰佰元正。今后韦继荣在街上土地建房，应扣出80平方米房屋基地费”，上诉人至今亦未在涉案土地上建房。上诉人主张签订上述《协议书》有欺诈成分，但未能举证证明，本院不予采纳。因此，一审法院裁定上诉人并未能充分证明其与被诉颁证行为存在利害关系，上诉人不具备提起本案诉讼的主体资格，并驳回上诉人的起诉是正确的，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，本院裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 宁 静 审判员 傅朝霞 审判员 戴声长 二〇一九年十一月二十二日 书记员 谢其珈 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； …… （三）有具体的诉讼请求和事实根据； ……。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……。