山东省济南市长清区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0113行初90号 原告济南锦绣川养老服务中心，住所地济南市历城区仲宫镇锦绣川黄钱峪村村西。统一社会信用代码：91370112MA3C66XE7D。 法定代表人刘长雷，经理。 委托代理人王利锦，女，北京市盈科（济南）律师事务所律师。 委托代理人孙伟，北京市盈科（济南）律师事务所律师。 被告济南市南部山区管理委员会。住所地济南市柳埠****。 负责人文东河，主任。 委托代理人王金星，济南市南部山区管理委员会综合执法局案审办主任。 委托代理人刘振振，山东金洲律师事务所律师。 原告济南锦绣川养老服务中心（下称养老服务中心）因要求确认被告济南市南部山区管理委员会（下称南山管委会）拆除房屋的行政行为违法，于2019年6月28日向本院提起行政诉讼。本院立案后即向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月26日公开开庭审理了本案。原告养老服务中心法定代表人刘长雷及委托代理人王利锦、孙伟，被告南山管委会的委托代理人王金星、刘振振到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，2019年1月10日，被告向原告送达南执限改字（2019）第80001号《责令停止违法行为、限期改正通知书》，载明“现责令你（单位）立即停止违法行为，2019年1月13日前改正违法行为立即拆除恢复土地原状。”2019年1月14日被告即开始对原告房屋进行拆除。2019年3月6日，被告又张贴南执限改字（2019）第38064号通知书，载明“现责令你（单位）立即停止违法行为，2019年3月6日前改正违法行为立即拆除，逾期未拆除，锦绣川办事处组织强制拆除。”被告在通知当天即对原告的房屋进行拆除。原告认为被告于2019年1月10日、3月6日下达的通知书对原告自行拆除的期限限定不合理，且强制拆除程序违法。请求法院依法维护原告合法权益，确认该强拆行为违法。 被告辩称，一、答辩人作出的行政行为认定事实清楚，涉案房屋系违法建设，应依法予以拆除。首先，涉案设施农用地项目的审批手续已被历城区政府于2015年6月依法予以撤销。历城区人民政府《关于撤销济南荷香生态农业发展有限公司等8宗设施农用地项目审批手续的批复》（济历城政字[2015]28号）中载明：“经研究，按照济南市历城区人民政府《关于印发〈关于加强设施农用地管理有关问题的实施意见〉的通知》有关规定，同意撤销济南乐博农业技术开发中心等8个设施农用地项目。”济南市国土资源局历城分局（济历城国土资发[2015]65号）文对上述批复予以转发。 其次，涉案土地系历城区仲宫镇锦绣川黄钱峪村集体土地，依法不得用于非农业建设，但涉案房屋建设人却在未取得任何合法、有效的土地、建设及规划手续的前提下在涉案土地上违法建起了别墅等非设施农用地项目。涉案房屋建设人违反了《土地管理法》、《土地管理法实施条例》相关法律规定。故答辩人认定涉案房屋系违法建设事实清楚、于法有据。二、答辩人作出涉案行政行为系依法履行职责，未侵犯被答辩人合法权益，其所述无事实及法律依据。答辩人为济南市人民政府的派出机构，作为南部山区拆除违法建设以及设施农业项目用地清理整治的责任主体，严格依据《自然资源部农业农村部关于在全国开展设施农业项目用地清理整治专项行动的通知》及《中共山东省委办公厅山清省人民政府办公厅关于开展农业大棚私建大棚房等问题专项整治的通知》《中共济南市委办公厅济南市人民政府办公厅关于全面拆除违法建设的通知》等规定履行法定职责，未侵犯原告合法权益。 其次答辩人严格按照法定程序拆除涉案违法建设，其所述与事实不符。请求法院依法驳回其诉讼请求。 被告庭审时向本院提交以下证据、依据： 1、《关于印发的通知》、及《济南市人民政府关于委托市南部山区管委会行使有关行政执法权的决定》； 证明被告有权作出涉案行政行为。 2、《住房城乡建设部关于印发城市建成区违法建设专项治理工作五年行动方案的通知》、《住房城乡建设部关于进一步加强违法建设治理工作的通知》； 3、《全面拆除违法建设的通知》； 4、《济南市历城区人民政府关于撤销济南荷香生态农业发展有限公司等8宗设施农用地项目审批手续的批复》； 5、历城国土分局《关于转发的通知》； 6、《山东省“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组》、《关于对“大棚房”问题专项清理整治有关部门和人员实施问责的函》； 2-6号证据证明涉案的养老服务中心项目并未依法取得合法有效的土地及相关规划手续，依法应系违法建设。 7、济国土罚字（2004）第615号《土地行政处罚决定书》，证明涉案违法建设行为已被市国土局予以认定。 被告庭审时向本院提交以下法律文件依据： 1、《土地管理法》第七十六条； 2、《全面拆除违法建设的通知》； 3、《山东省“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组办公室督办文件》。 庭审时原告提交以下证据： 1、南山管委会作出的南执限改字（2019）第30001号、第30014号责令停止违法行为、限期改正通知书各一份； 2、拆除光盘一张、拆除现场照片4张； 1-2证明本案违法拆除行为的行政主体为本案的被告。 经庭审质证合议庭评议，本院对证据作如下确认：原告对被告的证据1-7号的真实性无异议，但认为其不能证明本案被告所作行政行为认定的事实。证据1，原告认为被告不能以此证明其有权作出涉案的行政行为。2-6号均为政府文件，与本案无任何关系；7号证据不是在法定期限内提交。本院认为，7号证据市国土局的处罚决定书虽不是在举证期限内提交，但其为生效的行政法律文书且与本案有关联，因此本院认可被告上述证据的客观真实性。 被告对原告提交的证据1即两份通知书的真实性无异议；证据2即光盘及照片均无地理位置及拍摄时间，无法体现涉案建筑是否系原告所主张的涉案建筑，无法体现实施拆除行为的主体。本院认为，原告提交的证据1-2与本案有关联，本院予以认定；光盘及照片虽不能充分证实拆除现场情况，但结合被告给原告下达的两份通知书，对该证据的客观性予以确认。 经审理查明，2019年1月10日，被告南山管委会给原告济南锦绣川养老服务中心（刘长雷）下发南执限改字（2019）第30001号《责令停止违法行为、限期改正通知书》，载明“经查，你（单位）于2019年1月9日在设施农用地上违法建房屋，违法占地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》管理之规定。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，现责令你（单位）立即停止违法行为，2019年1月13日前改正违法行为立即拆除，恢复土地原状。逾期不改正违法行为，本机关将依法对你（单位）采取措施。……。”同年3月6日，被告给原告下发南执限改字（2019）第30014号《责令停止违法行为、限期改正通知书》，载明“经查，你（单位）于2019年1月9日在设施农用地上违法建房屋，违法占地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》管理之规定。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，现责令你（单位）立即停止违法行为，2019年3月6日前改正违法行为，自行拆除，逾期未拆除锦绣川办事处组织强制拆除。逾期不改正违法行为，本机关将依法对你（单位）采取措施。……。”原告房屋于2019年1月13日、3月6日被拆除。 另查明，2004年8月3日，济南市国土资源局作出济国土罚字（2004）第615号土地行政处罚决定书，认定历城区村镇建设服务中心未经批准，与历城区锦绣川乡黄钱村委会签订土地征用协议，用于建设锦绣川乡小城镇住宅小区，违反了《土地管理法》第2条第三款、第43条第一款及第44条第一款规定，没收济南市历城区村镇建设服务中心在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处以罚款。2015年6月济南市历城区人民政府作出《关于撤销济南荷香生态农业发展有限公司等8宗设施农用地项目审批手续的批复》，涉案土地即体现在该文件附件“撤销设施农用地项目明细表”中3即“历城区金钱峪农业观光专业合作社（锦绣川办事处黄钱峪村）”项目宗地中。庭审中被告称历城区村镇建设服务中心于1998年与锦绣川乡黄钱村委会签订土地征用协议，后成立了历城区金钱峪农业观光专业合作社，与历城区村镇建设服务中心即后来的锦绣川养老服务中心应系同一个用地项目单位。 原告认为被告强拆其房屋的行为违法，诉至法院，请求依法确认被告拆除房屋的行政行为违法。 本院认为，本案中被告南山管委会所作的两份《责令停止违法行为、限期改正通知书》中均认定原告在设施农用地上违法占地建房屋的行为违反了《土地管理法》管理规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，责令原告改正违法行为立即拆除恢复土地原状，逾期不改正违法行为，该机关将依法对原告采取措施。但该法第八十三条明确规定，对违法行为人不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担；因此被告作出的上述行为内容违反了《土地管理法》的相关规定。 本案原告起诉的是被告强制拆除其房屋的行为违法，庭审中被告虽提出具体拆除工作系由锦绣川办事处实施，与被告无关；但锦绣川办事处属仲宫街道办事处下辖办事处，无独立承担法律责任能力，也无独立诉讼主体资格；且在被告所下达的责令限改通知书中也明确表明……逾期不改正违法行为，本机关将依法对你单位采取措施。因此即使锦绣川办事处参与实施了涉案的拆除行为，也应当视为受被告委托由被告组织实施的拆除行为。因此锦绣川办事处是否作为第三人参与本案的诉讼不影响本案的审理及定性，不属于法律文件规定应当必须追加的情形。因此对被告追加锦绣川办事处为本案第三人的请求，本院不予支持。 本案被诉的强制拆除原告房屋的行为，从行为性质上看，应为一行政强制执行行为，即使是对违法建筑的拆除，也应受《中华人民共和国行政强制法》的调整，但被告南山管委会作为山东省政府批准设立的管理机构，具有独立承担法律责任能力，在组织实施拆除涉案房屋时仅于2019年1月10日及3月6日分别作出南执限改字（2019）第30001号、第30014号《责令停止违法行为、限期改正通知书》，后便先后两次实施了强制拆除原告房屋行为，其未严格履行《中华人民共和国行政强制法》第三十四至第三十八条及第四十四条规定的行政机关强制执行程序，未能依法保障原告的陈述、申辩及行政复议和行政诉讼等法定权利，程序显然违法。因此被告仅以其作出的两份责改通知书来证明其作出的涉案行为程序合法的观点不能成立，本院不予支持。由于拆除行为又属行政事实行为，不可撤销，故应当确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告济南市南部山区管理委员会拆除原告济南锦绣川养老服务中心房屋的行政行为违法。 案件受理费50元由被告济南市南部山区管委会负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长  周 健 人民陪审员  杨金兰 人民陪审员  孟祥丽 二〇一九年十一月十二日 书 记 员  李宝新