河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫行终2503号上诉人（一审原告）林州市红旗渠文化发展实业有限公司，住所地林州市林虑大道西段市一中新校区西侧。法定代表人郝燕平，经理。被上诉人（一审被告）林州市人民政府，住所地林州市红旗渠大道中段路北。法定代表人孙建铎，市长。委托代理人李卫国，该单位工作人员。委托代理人张旭，河南红旗渠律师事务所律师。上诉人林州市红旗渠文化发展实业有限公司（以下简称红旗渠文化公司）诉林州市人民政府（以下简称林州市政府）设立林州市电视台文化旅游频道和红旗渠党建频道行为违法一案，不服安阳市中级人民法院（2019）豫05行初47号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。红旗渠文化公司一审诉称：2012年4月，林州市政府召开市长办公会议，责成林州市广播电视总台、林州市风景名胜区管理委员会（以下简称风管委）把现有的林州电视台3频道改版并设立林州市电视台文化旅游频道。会后，上述部门与红旗渠文化公司约定：“责成红旗渠文化公司承办，由红旗渠文化公司投资，实行市场化运作。”林州市政府要求红旗渠文化公司必须于2012年5月1日正式开播，红旗渠文化公司按林州市政府要求购买电视频道播出和制作节目的各种设备、设施，租赁办公场地并筹备播放各类节目。2012年11月，林州市委组织部要求新设立的林州红旗渠党建频道依托在林州市文化旅游频道上。林州市政府设立播出时的人员工资和费用全部由红旗渠文化公司承担。2013年7月15日，林州市委、市政府专门为林州文化旅游频道成立了一个事业单位“林州市文化旅游宣传中心”，隶属林州市广播电视总台，指定红旗渠文化公司为法人，专职负责两个频道的经营管理，经营模式仍然是红旗渠文化公司自己投资，市场化运作。成立两个频道后，红旗渠文化公司投入并垫付了上千万的资金，制作并播出了数以万计的文化旅游和党建节目。2017年6月23日，林州市政府口头告知红旗渠文化公司必须关停林州市文化旅游频道和红旗渠党建频道，理由是两个频道没有广电部合法批准手续。林兰州市政府设立林州电视台第3频道本身就没有任何合法审批手续，后在隐瞒该事实的情况下又责成红旗渠文化公司承办两个频道的经营，属于违法行政。请求确认林州市政府设立林州电视台文化旅游频道和红旗渠党建频道行政行为违法。安阳市中级人民法院一审查明：2012年4月7日，林州市政府副市长王献青召集财政局、广电总台、文广新局、风管委等相关部门负责人，召开市长办公会议，就广电总台文化旅游频道相关事宜进行专题研究，形成〔2012〕36号林州市政府市长办公会议纪要。该会议纪要议定事项的内容：一、广播电视是党和政府的喉舌，对于丰富人民群众的精神文化生活、提升旅游品牌和促进社会各项事业发展都具有重要的意义。为进一步加大林州对外形象宣传力度，促进文化旅游宣传工作，风管委、财政局等相关部门要大力支持广电事业发展。二、市财政自2012年度起，对广电总台上缴的各类收入，除按照2012年统筹金额193万元（含乡镇广播站工作人员经费）为基数上缴市财政外，余额全部拨付广电总台支配（暂定五年）。三、广电总台要加大内部人事制度、收入分配制度改革力度，要引导竞争激励机制，增强活力，提高效率，激发全员的积极性。四、风管委要为文化旅游频道的采编制作等业务创造条件。林州电视台负责提供适当的办公场所，负责播放工作。同时该频道可在符合有关法律的前提下，实行市场化运作。2012年4月9日，风管委（甲方）与郑州银手指文化传媒有限公司（乙方）签订关于“林州·文化旅游频道”运营合作协议书，就甲方委托乙方协助林州电视台作为“林州·文化旅游频道”的经营业务总代理达成以下一致协议。双方约定：甲方委托乙方协助林州电视台作为林州·文化旅游频道的全权运作方，负责协助林州电视台林州·文化旅游频道的全时段制作及广告运作，合作期限为2012年5月1日至2017年4月30日。郑州银手指文化传媒有限公司成立于2011年6月24日，该公司登记的法定代表人为郝燕平，营业期限自2011年6月24日至2016年6月23日。2012年12月13日，林州市文化广播电视新闻出版局作出林文字〔2012〕45号《关于对林州市红旗渠文化发展实业有限公司成立的批复》，同意成立红旗渠文化公司。2013年3月15日，红旗渠文化公司成立，该公司登记的法定代表人为郝燕平，营业期限自2013年3月15日至2043年3月14日。2013年7月15日，林州市机构编制委员会办公室印发林编〔2013〕15号《林州市机构编制委员会关于调整组建林州市文化旅游宣传中心的批复》，同意林州市广播电视总台将林州市青少年旅游事业发展中心更名为林州市文化旅游宣传中心，隶属关系由共青团林州市委调整为林州市广播电视总台，负责采访、编辑、制作文化旅游电视节目，促进文化旅游发展，提升林州文化旅游品位。林州市文化旅游宣传中心为事业法人，法定代表人为郝燕平。安阳市中级人民法院一审认为：根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼〉的解释》第五十四条第一款规定，依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（一）原告的身份证明材料以及有效联系方式；（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；（四）人民法院认为需要提交的其他材料。本案中，红旗渠文化公司依据林州市政府〔2012〕第36号市长办公会议纪要，主张林州市政府实施了设立林州电视台文化旅游频道的行为，但从该会议纪要记载的四项议定事项内容看，主要是关于林州市相关部门对该市广电事业的支持、林州市广播电视总台自2012年度起上缴的各类收入的处置、林州市广播电视总台内部人事制度及收入分配制度改革的要求、林州市风管委及林州市电视台为林州电视台文化旅游频道提供采编制作和办公场所的具体要求的内容，并没有关于林州市政府决定或责成相关单位设立上述频道的内容。红旗渠文化公司提供的其他证据也不能证明林州市政府实施了红旗渠文化公司所主张的上述两项设立行为，且林州市政府否认其实施了红旗渠文化公司所主张的上述设立行为，故红旗渠文化公司提供的起诉材料缺乏被诉行政行为存在的材料，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项“有具体的诉讼请求和事实根据”及上述第五十四条第一款的规定，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回红旗渠文化公司的起诉。红旗渠文化公司不服一审裁定，向本院上诉称：1、一审认定事实错误。林州市政府的会议纪要和工作台账、林州市机构编制委员会印发的（2013）15号文件、林州市政府责成林州市风管委与郑州银手指文化传媒有限公司签订的关于“林州·文化旅游频道”运营合作协议书均证明林州市政府的具体行政行为是责成把现有的林州电视台3频道改版并设立为“林州市文化旅游频道”，即设立无合法手续的林州市文化旅游频道。林州市文化广播电视新闻出版局成立红旗渠文化公司的文件，证明林州市政府决定成立公司就是为了让非法电视频道继续运营。2013年3月14日林州市文化广播电视新闻出版局的《证明》显示，红旗渠文化公司的办公地点就是为了给林州市电视台文化旅游频道使用。王军市长在支持文化旅游频道与党建频道资源整合的请示80万元的政府批复上的签字，证实红旗渠文化公司是按照林州市政府的指示将“文化旅游频道”与“党建频道”进行资源整合，且林州市政府至今仍拖欠红旗渠文化公司80万元。林州市委宣传部等部门文件均可以证明林州市政府不但设立林州市文化旅游频道，而且在运营该无手续频道。2、一审法院程序违法。本案立案时，红旗渠文化公司就同时列林州市广播电视总台为被告，但一审法院立案庭以林州市广播电视总台只是一个事业单位而不是行政机关为由，告知红旗渠文化公司如果列其为被告，那么本案就是民事纠纷而非行政诉讼，将不予行政立案，要求红旗渠文化公司必须将林州市广播电视总台去掉，这是程序上的明显违法。《国家广播电视管理条例》规定，广播电视总台是管理电视频道的行政机构，但一审法院却背道而驰，既剥夺了红旗渠文化公司的诉权，又导致本案事实难以查清。请求撤销一审裁定，依法裁定一审法院继续审理或指定其他法院审理。被上诉人林州市政府答辩称：1、红旗渠文化公司所称的事实均不能证明林州市政府实施了设立红旗渠文化旅游频道和红旗渠党建频道。2、红旗渠文化公司称一审法院不让其列林州市广播电视总台为被告，没有证据。3、红旗渠文化公司所诉的设立电视频道的行为，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的人民法院行政诉讼的受案范围。4、“林州·文化旅游频道”运营合作协议书是风管委与郑州银手指文化传媒有限公司签订的，红旗渠文化公司与该协议没有关系，不是本案适格的诉讼主体。林州市政府未与红旗渠文化公司签订过协议，也没有设立过红旗渠文化公司诉称的两个频道，不是本案适格的诉讼主体。5、红旗渠文化公司诉称的行为发生于2012年和2013年，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，其起诉超过了五年的最长起诉期限。本院二审查明事实与安阳市中级人民法院一审查明事实一致，本院予以确认。本院认为，2012年4月9日，风管委（甲方）与郑州银手指文化传媒有限公司（乙方）签订关于“林州·文化旅游频道”运营合作协议书，就甲方委托乙方协助林州电视台作为“林州·文化旅游频道”的经营业务总代理达成全时段制作及广告经营协议。红旗渠文化公司与郑州银手指文化传媒有限公司均具有独立的法人资格，两家公司登记的法定代表人虽然均为郝燕平，但在法律上红旗渠文化公司并不能当然代表郑州银手指文化传媒有限公司向风管委主张前述协议约定的权利。因此，红旗渠文化公司与其诉请的要求确认林州市政府设立林州电视台文化旅游频道和红旗渠党建频道行政行为违法并无法律上的利害关系。郑州银手指文化传媒有限公司与风管委之间的行政争议应依法另行处理。另，红旗渠文化公司不能证明林州市政府实施了设立林州电视台文化旅游频道和红旗渠党建频道的行政行为。原审以红旗渠公司起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定的起诉条件为由，驳回其起诉并无不当。红旗渠文化公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  李继红审判员  王盛楠审判员  万宗杰二〇一九年十一月十一日书记员  谢梦琪