安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书(2019)皖行终1241号上诉人(一审原告)安徽省安居房地产开发有限公司,住所地合肥市瑶海区嘉山路**鑫源花园小区**商102。法定代表人汪邦才，执行董事兼总经理。被上诉人(一审被告)合肥市包河区人民政府。。住所地合肥市包河区包河大道**法定代表人李命山，区长。委托代理人阮飞，安徽安泰达律师事务所律师。被上诉人(一审第三人)合肥市包河区义城街道大陈村民委员会，住所，住所地合肥市包河区义城街道包河大道12公里div>法定代表人方敏，书记。安徽省安居房地产开发有限公司因诉合肥市包河区人民政府不履行行政协议一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2019)皖01行初86号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。安徽省安居房地产开发有限公司向一审法院诉称，2000年8月，原合肥市郊区义城镇人民政府（以下简称原义城镇政府）为促进地方经济发展，根据原郊区人民政府制定的招商引资政策及任务安排，引进原告入住其辖区进行生产建设。2000年8月16日，在原义城镇政府的组织下，原告与义城镇大陈村签订征地协议书，约定原告支付土地款并享有该村约160亩的土地使用权。2002年5月18日，原告与原义城镇政府签订补充条款，明确了郊区义城镇政府为招商引资企业所负有的义务。2002年9月，因包河大道项目建设，对原告所具有使用权的土地占用80亩，根据原告与原义城镇政府补充条款约定，该镇政府负有补足土地的义务，后经和原义城镇政府及大陈村协调，在上述地块旁协调54.12亩土地交给原告，因该镇政府无力支付上述款项，最终还是由原告代为垫付上述土地款592614.08元。自2017年以来，被告包河区人民政府对上述地块进行征收，但同时对原告的保障措施未落实到位，由此引发争议。2002年期间，合肥市行政区划变更，合肥市郊区人民政府变更为合肥市包河区人民政府，郊区义城镇被并入到包河区辖区，而原义城镇政府职能亦由包河区政府调度。2002年合肥市行政区划变更，原义城镇政府为完成招商任务所作承诺，应由被告承担起履行。根据双方约定，被告应该从有利于原告建设发展出发，应对原告所使用的土地面积在其辖区内补足或预留，对原告配合被告进行征收而产生的其他损失进行评估补偿。被告作为行政机关，通过招商政策和原告达成招商约定，系行政协议，依法应予以保护。现因案涉土地面临征收，原告经营权受到严重干涉，案涉地块已经被下达过相关的征收补偿决定，大陈村村民委员会为配合被告征收工作，也要求将土地收回，被告对其约定及其法定义务置若罔闻，依法应予以纠正。综上，特提起诉讼，请求：1、依法判令被告按照协议约定履行其招商保障义务，保障原告合法经营权利；2、依法判令被告在原告所使用土地旁边补足因“合安高速合肥南区连接线工程”所占用的原告土地25.88亩，并偿还原告已垫付资金592614.08元；3、依法判令被告协助原告完善各项用地、规划、城镇优惠政策等一切手续；4、本案诉讼费用由被告承担。一审法院审理查明，2000年8月16日，原告安徽省安居房地产开发有限公司与合肥市郊区义城镇大陈村签订征地协议书，安徽省安居房地产开发有限公司征用大陈村土地约160亩作为经济开发区，所征用土地按综合地价每亩2.4万元计算。2002年4月2日，双方又签订协议，在双方协调的基础上，义城镇大陈村村民委员会再让4000元/亩给安徽省安居房地产开发有限公司。2002年5月18日，原义城镇政府与安徽省安居房地产开发有限公司作为甲、乙双方订立补充条款，对双方的权利义务作出补充约定。其中第4条约定，乙方同意成立《安徽省安居房地产开发有限公司》变更住所为义城镇，并在义城镇纳税，接受镇经济发展办公室工作指导。第5条约定，如遇国家重点工程建设用地，甲方从乙方征地旁边补足所占土地。2008年9月13日，合肥市人民政府作出《关于撤销包河区烟墩镇义城镇设立烟墩街道义城街道的通知》（合政秘[2008]105号），撤销包河区烟墩镇、义城镇，设立烟墩街道、义城街道，面积、人口不变。2018年10月，合肥市包河区义城街道大陈村村民委员会以安徽省安居房地产开发有限公司为被告，向合肥市包河区人民法院提起民事诉讼，请求确认双方签订的合同无效。该案由合肥市包河区人民法院立案受理。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，原告提起诉讼应当有事实依据。本案中，原告安徽省安居房地产开发有限公司提供了其与合肥市郊区义城镇大陈村村民委员会签订的征地协议书、补充协议和与原义城镇政府订立的补充条款，合肥市包河区人民政府均不是签订合同一方。根据合同相对性原则，原告起诉合肥市包河区人民政府履行合同义务没有事实依据，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回安徽省安居房地产开发有限公司的起诉。安徽省安居房地产开发有限公司上诉称，一、合肥市包河区人民政府系本案适格被告。2000年8月份，原义城镇政府根据招商引资政策，上诉人被引进进行生产建设。同年8月16日，在该政府组织下，上诉人与义城镇大陈村签订征地协议，2002年5月18日，上诉人与原义城镇政府签订相关补充条款。2002年因合肥市行政区划变更，合肥市郊区人民政府变更为合肥市包河区人民政府，原郊区义城镇并入包河区辖区。2008年9月13日，合肥市人民政府作出《撤销包河区烟墩镇义城镇设立烟墩街道义城街道的通知》，撤销了包河区义城镇，设立义城街道，原义城镇政府被撤销，其行政职能由合肥市包河区人民政府收回调度。二、根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十三条规定，行政机关被撤销或者职权变更，没有继续行使其职权的行政机关，以其所属的人民政府为被告。本案原义城镇政府已被撤销，无继续行使职权的行政机关，上诉人以该政府所属人民政府，即合肥市包河区人民政府为被告，符合法律规定。综上，一审裁定认定事实、适用法律均错误，请求二审法院依法撤销一审裁定，指令继续审理。合肥市包河区人民政府答辩称，一、答辩人不是适格被告,一审法院认定事实正确。首先,纵观案涉三份协议,答辩人合肥市包河区人民政府均不是合同的签订方,无需向被答辩人承担任何合同义务。其次,答辩人就案涉土地的征收征用事宜,未向被答辩人作出相应行政行为,也没有委托第三方作出,被答辩人在本案中也未提供证据证明答辩人向其作出了前述行政行为。按照土地征收征用的相关法律法规的规定,答辩人如需征收征用案涉土地,必然会履行完法定相应程序后向被答辩人作出具体行政行为或委托有权第三方作出。案涉三份协议是在被告不知情的情况下形成的,答辩人从未向大陈村村民委员会或义城街道下达征收征用案涉土地的通知或文件。据此,被答辩人提起诉讼没有事实依据,依据合同相对性原则，无权要求答辩人合肥市包河区人民政府履行合同义务,答辩人不是适格被告。故一审法院援用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条及其解释第六十九条,适用法律正确。二、被答辩人认为“2002年合肥市行政区划变更,原义城镇政府被撤销,其行政职能由合肥市包河区人民政府收回调度”,严重违背客观事实。2002年,原义城镇政府更名为包河区义城镇人民政府。2008年,又更名为包河区义城街道办事处,其行政建置及区划一直未变更。被答辩人对国函[2002]10号《国务院关于同意安徽省调整合肥市部分行政区划的批复》(以下简称《批复》)的理解错误。根据国务院2002年2月1日向安徽省人民政府下达的这份《批复》,可知原合肥市东市区、中市区、西市区及郊区均被撤销,该四个区的辖区均作重新规划调整至瑶海区、庐阳区、蜀山区和包河区。具体看《批复》第四条,原合肥市郊区更名为合肥市包河区,原合肥市郊区辖区除规划调整至瑶海区、庐阳区、蜀山区部分,其他部分自然并入合肥市包河区。另结合合政秘[2008]105号《关于撤消包河区烟墩镇义城镇设立烟墩街道义城街道的通知》(以下简称《通知》)可知,2008年9月13日,包河区义城镇人民政府更名为包河区义城街道办事处。必须说明,义城镇行政建置的撤销或更名,均不影响“郊区义城镇一包河区义城镇一包河区义城街道办事处”这一行政建置的连贯性和客观事实,无法推出“原郊区义城镇人民政府被撤销,其行政职能由合肥市包河区人民政府收回调度”。《最高人民法院关于适用解释》第二十三条规定,“行政机关被撤销或者职权变更,没有继续行使其职权的行政机关的,以其所属的人民政府为被告;实行垂直领导的,以垂直领导的上一级行政机关为被告。”该条适用有个前提,即“没有继续行使其职权的行政机关的”,本案不存在此种情形。原义城镇政府的职权现由包河区义城街道办事处行使。综上所述,一审法院认定事实清楚,适用法律正确,请求依法查明事实并维持一审裁定。本院认为，本案中，上诉人安徽省安居房地产开发有限公司提供的案涉协议、补偿协议或补偿条款，是上诉人分别与合肥市郊区义城镇大陈村村民委员会、原义城镇政府所签订，合肥市包河区人民政府并非合同当事人，故上诉人起诉要求该政府履行上述协议，不符合合同相对性原则。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。依据合肥市人民政府2008年9月13日作出的《通知》，原包河区义城镇被撤销后，相应设立了义城街道，即原义城镇政府职权由义城镇街道办事处继续行使，该办事处具有独立承担法律责任的能力，故上诉人以合肥市包河区人民政府为被告提起本案诉讼，也不符合上述法律规定。上诉人诉称原义城镇政府被撤销，并无继续行使其职权的行政机关，与事实不符。综上，一审裁定驳回上诉人安徽省安居房地产开发有限公司的起诉，并无不当。安徽省安居房地产开发有限公司的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张志强审判员  王新林审判员  钟祖凤二〇一九年十一月十四日书记员  潘玉丹附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……