山东省淄博市临淄区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁0305行初168号 原告：李秋远，男，1950年4月29日出生，汉族，市法院退休干部，现住淄博市张店区。 原告:李桂英，女，1948年1月19日出生，汉族，现住淄博市临淄区。 原告:李桂美，女，1956年2月9日出生，汉族，现住淄博市临淄区。 原告李桂英、李桂美共同委托代理人：李秋远，男，1950年4月29日出生，汉族，市法院退休干部，现住淄博市张店区。 被告：淄博市自然资源局，住所地：淄博市张店区人民西路**，组织机构代码：11370300MB286462XU。 法定代表人：孙中华，局长。 行政机关负责人：李培亮，男，汉族，1968年11月9日出生，淄博市自然资源局党委成员、副调研员，现住张店区。 委托代理人：冯建钟，山东大地人（临淄）律师事务所律师。 委托代理人：刘美玲，女，1991年3月29日出生，汉族，淄博市自然资源局临淄分局工作人员，现住淄博市临淄区。 原告李秋远因要求确认被告淄博市自然资源局作出的淄国土资发【2012】55号《关于淄博市2012年市级土地整理重点项目立项的批复》中涉及的临淄区黎金山土地开发项目的批准和实施行为违法，本院于2017年4月28日作出（2017）鲁0305行初4号行政裁定，原告李秋远不服该裁定，向山东省淄博市中级人民法院提起上诉。山东省淄博市中级人民法院于2017年9月4日作出（2017）鲁03行终110号行政裁定，驳回原告上诉，维持原裁定。原告李秋远仍不服该裁定，向山东省高级人民法院申请再审，山东省高级人民法院于2018年9月4日作出（2018）鲁行再71号行政裁定，裁定撤销（2017）鲁0305行初4号、（2017）鲁03行终110号裁定，指令我院继续审理本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告李秋远、李桂英，被告淄博市自然资源局的负责人李培亮、委托代理人冯建钟、刘美玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告李秋远认为“淄博市临淄区黎金山土地开发项目”被告淄博市自然资源局土地批复无主体资格，实施行为无依据，程序严重违法，非法占用原告亲属墓地。 原告李秋远诉称:2012年10月，原告给父亲、伯父上“十一月坟”（坟的位置于搭岭村东200米），碰到该项目的施工链轨车正在坟上碾压，原告当即晕倒。醒后立即要求停工处理毁坟碾遗骸的违法行为，对方不但不听，反而加快进程。原告到被告机关30余次，不给处理。迫于无奈，原告到市政府，市人大，省政府，省国土资源厅上访督促被告尽快处理。被告以信访答复的名义告知自己的项目“黎金山土地项目”范围内没有原告亲属的坟，不存在毁占坟墓问题。原告起诉，被告以“信访答复意见”不属于行政案件受案范围，阻止法院收案，收案又被驳回起诉，直到现在没有立案。后原告向被告淄博市自然资源局申请该项目的批准实施等政府信息根据被告有关信息逐步披露，方知该项目为非法项目。该项目的批准立项及实施机关均为被告淄博市自然资源局（超出权限），该项目修的所谓‘田间道’离土地开发工项目两公里外的村与村之间，实为公路（见临淄法院告知书）；关于公路占地问题被告辩称是根据国家国土部的规定（见该规定），但该规定发文时间为2013年6月，涉案黎金山土地项目于2012年11月即已完工。原告父亲、伯父的坟在被告的项目区范围内，被秘密、非法强行扒毁、碾压遗骸后修路。有当时被告施工人员的签字证明，墓地临居（相隔不到五米的上下两地）李万锋等三兄弟证明（上坟也经常碰到一块）等。综上所述，被告淄博市自然资源局对其‘黎金山土地开发项目’没有合法的证据依据，没有项目批文，没有用地手续，用土地专款以修“田间道”名义建公路。请求法庭进一步查实清楚，依法确认该涉案项目系违法工程，使原告早日解脱痛不欲生的生活。 原告李秋远向本院提交了以下证据、依据： 证据1、《关于淄博市2012年市级土地整理重点项目立项的批复》，证明被告没有批准600亩土地土地开发行的权利。 证据2、《淄博市临淄区黎金山土地开发项目可行性研究报告》证明该项目没有修公路的内容。 证据3、市财政局信息公开答复，证明依据淄政办发（2010）127号文件规定耕地开采费专项用于土地整理复垦，不得截留挪用修公路。 证据4、国土资发（2003）122号《国家投资土地整理项目实施管理暂行办法》第十条、《国土资源部关于做好土地开发整理有关工作的意见》国土资发（2006）217号第二条，证明黎金山项目违反了应经村民大会或村民代表会议同意的规定。 证据5、照片一张，证明原告亲属墓地位置在被告修的公路之下。 证据6、施工人员证明一份，证明被告在原告亲属墓地上修路。 证据7、李万锋兄弟三人证明一份，证明原告亲属坟墓在被告修路前没有被毁。 证据8、破道取证申请，证明原告亲属的坟墓在被告所修路下。 被告辩称：一、原告起诉已超过法定期限。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释（法释[2018]1号）第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”对于本案而言，原告在起诉状中自述2012年10月在给其父亲、伯父上十一月坟时碰到该项目的施工链轨车正在坟上碾压，其当即晕倒。从自述的事实可知，原告早在2012年10月即已经知道或应当知道被诉具体行政行为的内容，但迟至2017年1月9日才提起本案诉讼，时间已经超过四年，明显超过法定起诉期限，并且不存在《行政诉讼法》第四十八条规定的不予计算的情形。结合上述事实及法律法规依据可以看出，原告起诉已超过法定期限。二、被诉行政行为合法。临淄区黎金山土地开发项目位于临淄区内，涉及金山镇黎金山村集体土地30.85公顷（合462.75亩）及搭岭村集体土地6.68公顷（合100.2亩），项目区地貌类型为低山丘陵，项目实施前现状地类为裸地、规划为未利用地，旨在通过对项目区内田、沟、路、林综合整治，实现市内耕地总量动态平衡、提高农业质量。国土资源部颁发《国家投资土地开发整理项目管理暂行办法》（国土资发[2000]316号）对国家投资土地开发整理项目管理程序作出明确规定，同时依据第二十六条“各省（区、市）土地行政主管部门可结合本地区实际情况，参照本办法规定，制定使用新增建设用地土地有偿使用费地方分配部分安排的土地开发整理项目的管理办法，并报国土资源部备案”之规定，法律赋予各省（区、市）土地行政主管部门参照本办法并结合本地区实际情况制定土地开发整理项目相关规范性文件的权利。山东省人民政府制定《关于加强全省土地开发整理工作的意见》（鲁政发[2007]81号），其中第三项配套政策和保障措施的完善制度、规范管理中规定“各级国土资源和财政部门要积极发挥职能作用，对土地开发整理复垦项目的立项审核、规划设计、预算评审和项目实施进行统一组织和管理，引导和规范土地开发整理复垦活动，做到按规划确定项目、按项目进行管理、按设计组织施工、按规程检查验收”。答辩人结合淄博市土地整理复垦开发工作实际，制定了《淄博市土地整理复垦开发项目管理实施细则》（淄国土资发[2010]147号），该实施细则对土地整理工作涉及的项目立项、项目规划设计和预算、项目实施管理、项目资金管理、项目竣工验收和项目后期管理均作出明确规定。依据第四条、第六项规定，淄博市国土资源局临淄分局系土地整理项目申请立项主体，答辩人会同淄博市财政局系批准立项主体。2012年2月20日，淄博市国土资源局临淄分局委托淄博天和测绘工程有限公司对淄博市临淄区黎金山土地开发项目可行性进行研究，经调研，编制《淄博市临淄区黎金山土地开发项目可行性研究报告》，得出“项目区具备实施土地整理的基本条件，整理后可新增耕地31.28公顷（合469.26亩），项目规划科学合理、经济适用、可操作性强，可提高土地利用率，增加土地生产能力”。2012年3月16日，淄博市国土资源局临淄分局以《关于2012年度临淄区黎金山村土地开发项目立项的请示》（临国土资字[2012]113号）向答辩人申请立项。2012年3月20日，项目涉及村居金山镇黎金山村及搭岭村的两村村民委员会及金山镇政府共同出具《征求意见表》，表示同意该项目实施。经审核，并联合对项目区现场进行现场勘察、论证评审，2012年3月31日，答辩人会同淄博市财政局以淄国土资发〔2012〕55号《关于淄博市2012年市级土地整理重点项目立项的批复》同意临淄区黎金山土地开发项目作为2012年市级土地整理重点项目立项并予以实施。黎金山土地开发项目立项程序符合《淄博市土地整理复垦开发项目管理实施细则》第六、八、九条之规定，不存在没有批准手续、非法用地的事实。项目立项批复后，淄博市土地整理中心组织专家组对黎金山土地开发项目规划设计与预算进行全面审查，2012年5月4日，出具专家评审报告，得出项目规划设计目标明确、布局合理，工程技术可行，工程投资预算编制准确，项目投资规模合理。项目施工单位经市政府采购办公室公开招标，由淄博市鲁润土地开发整理有限责任公司中标，2012年7月1日项目开工，2013年5月31日项目竣工。施工过程中，在项目区内进行了公示。淄博市国土资源局临淄分局牵头，会同临淄区发改委、财政局、农业局等部门联合预验收后，于2013年3月7日向市财政局及市国土资源局作出临国土资字[2013]82号《关于对淄博市临淄区黎金山土地开发项目进行财政评审和市级验收的请示》，2013年11月26日，市财政局作出淄财审[2013]18号《关于下达临淄区黎金山村土地整理项目结算评审结论的通知》，2013年12月11日，市国土局作出淄国土资字[2013]566号《关于临淄区黎金山土地开发项目竣工验收的批复》，同意通过市级竣工验收。该项目由市级耕地开垦费全额投资，项目实施资金拨付由市土地整理中心统一提出申请，经市财政局核定后拨付至分局，分局已委托临淄区人民政府对该土地开发项目使用资金进行管理，进行专户存储、专款专用。2013年6月20日，淄博市国土资源局临淄分局与涉及的金山镇黎金山村村民委员会及搭岭村民委员会签订了《土地整理项目移交及后期管护合同》，将项目移交村集体。新增耕地指标已用于临淄区重点建设项目的耕地占补平衡。黎金山土地开发项目立项后的规划设计和预算、施工和资金管理、竣工验收、后期管理程序符合《淄博市土地整理复垦开发项目管理实施细则》第十一、十二、十三、三十、三十八、四十二条等相关法律规定。三、黎金山土地开发项目依法无须办理用地手续。土地整理是指通过采取各种措施，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生态条件和生态环境的行为。黎金山土地开发项目涉及的土地，于土地整理前后，权属仍为村集体土地，土地使用权仍归村集体所有，土地性质由未利用地变为农用地，提高了土地质量和利用率，其不符合《土地管理法》须办理用地手续的相关规定，同时其他相关法律均未规定须办理用地手续。综上所述，原告起诉已超过法定期限，黎金山土地开发项目经依法批准立项、实施验收、管护移交，不存非法用地的事实，依法应驳回原告起诉。 被告向本院提交了以下证据、依据： 1、《淄博市临淄区黎金山土地开发项目可行性研究报告》，证明2012年2月20日淄博市国土资源局临淄分局对临淄区黎金山土地开发项目可行性进行研究，编制报告。 2、临国土资字[2012]113号《关于2012年度临淄区黎金山村土地开发项目立项的请示》，证明2012年3月16日临淄国土分局向市局作出申请黎金山土地开发项目立项的请示。 3、市级土地整理项目征求意见表，证明黎金山土地开发项目立项前已征得相关村委会及金山镇政府的同意。 4、淄国土资发[2012]55号《关于淄博市2012年市级土地整理重点项目立项的批复》，证明2012年3月31日淄博市国土资源局及淄博市财政局共同同意黎金山土地开发项目作为淄博市2012年市级土地整理重点项目立项并予以实施，该项目由市级耕地开垦费全额投资。 5、淄博市临淄区黎金山土地开发项目规划设计与预算编制专家评审报告，证明2012年5月4日，对涉案项目出具专家评审报告。 6、淄博市临淄区黎金山土地开发工程施工中标公告，证明施工单位经市政府采购办公室公开招标，由淄博市鲁润土地开发整理有限责任公司中标。 7、现场照片，证明施工前，黎金山开发项目相关信息在项目区内进行了依法公示，保存至今。 8、临国土资字[2013]82号《关于对淄博市临淄区黎金山土地开发项目进行财政评审和市级验收的请示》，证明经临淄国土分局会同临淄区发改委、财政局、农业局联合预验收后，2013年5月7日，临淄国土分局向市国土局及市财政局作出申请市级验收及财政评审的请示。 9、淄国土资字[2013]566号《关于临淄区黎金山土地开发项目竣工验收的批复》，证明2013年12月11日，市国土局作出同意通过市级验收的批复。 10、淄财审[2013]18号《关于下达临淄区黎金山村土地整理项目结算评审结论的通知》，证明2013年11月26日，市财政局作出评审结论。 11、临淄区黎金山土地开发项目资金拨付委托协议，证明黎金山土地开发项目使用资金专户存储、专款专用。 12、土地整理项目移交及后期管护合同，证明2013年6月20日，临淄国土分局将黎金山土地开发项目移交搭岭村委会，由搭岭村委会负责后期管护工作。 经庭审质证，被告对原告提供的1、2、3、4号证据真实性无异议，但对证明内容有异议；被告对原告提供的5、6、7号证据提出异议，认为与本案没有关联性。原告对被告提供的证据均提出异议，1、《淄博市临淄区黎金山土地开发项目可行性研究报告》没有提交人，没有项目负责人，没有委托人，因此该报告不能作为证据使用；2、临国土资字[2012]113号《关于2012年度临淄区黎金山村土地开发项目立项的请示》，盖章时间不认可；3、对市级土地整理项目征求意见表的盖章时间不认可；另外征求意见表不能仅有村委盖章，应该征求三分之二的村民同意；4、淄国土资发[2012]55号《关于淄博市2012年市级土地整理重点项目立项的批复》，该批复不是原件，要求被告提供原件，复印件不予质证；5、淄博市临淄区黎金山土地开发项目规划设计与预算编制专家评审报告，该评审报告无规划设计，无评审对象，无单位盖章，因此该证据不能作为证据使用；6、淄博市临淄区黎金山土地开发工程施工中标公告，要求被告提供原件，被告没有提供原件，无原件不具有真实性；7、现场照片，有异议，现场无公示，原告无处找到公示牌；8、临国土资字[2013]82号《关于对淄博市临淄区黎金山土地开发项目进行财政评审和市级验收的请示》，章是新盖的；9、淄国土资字[2013]566号《关于临淄区黎金山土地开发项目竣工验收的批复》，印章是真假不能认定；10、淄财审[2013]18号《关于下达临淄区黎金山村土地整理项目结算评审结论的通知》，无原件，不予质证；11、临淄区黎金山土地开发项目资金拨付委托协议，对委托协议的真实性有异议，不予认可；12、土地整理项目移交及后期管护合同，对该合同真实性有异议，不予认可。 本院对上述证据认证如下：因被告对原告的1、2、3、4号证据真实性无异议，故对原告的1、2、3、4号证据的真实性予以确认，对于原告提供的5、6、7号证据，被告提出异议，结合（2018）鲁行再71号行政裁定书确认的事实，认定原告提供的5、6、7号证据与待证事实有关联，予以采信；对于原告申请破道取证申请，相关行政案件审理中原告多次提出，本院在2014临行初字第58号案件中已经作出不予准许决定，并向原告送达了决定书和复议决定书，现原告再次提出该申请，本院不予重复决定。对于被告的1-12号证据，原告虽提出异议，但均不能成立，1-12号证据与临淄区黎金山土地开发项目的批准和实施有关联，故予以采信。 经审理查明，2012年2月20日，淄博市国土资源局临淄分局委托淄博天和测绘工程有限公司对淄博市临淄区黎金山土地开发项目可行性进行研究，并编制《淄博市临淄区黎金山土地开发项目可行性研究报告》。2012年3月16日，淄博市国土资源局临淄分局以《关于2012年度临淄区黎金山村土地开发项目立项的请示》（临国土资字[2012]113号）向被告申请立项。2012年3月20日，项目涉及村居金山镇黎金山村及搭岭村的两村村民委员会及金山镇政府共同出具《征求意见表》，表示同意该项目实施。2012年3月31日，被告会同淄博市财政局以淄国土资发〔2012〕55号《关于淄博市2012年市级土地整理重点项目立项的批复》同意临淄区黎金山土地开发项目作为2012年市级土地整理重点项目立项并予以实施。2012年5月4日被告通过市政府采购办公室对施工单位进行公开招标，由淄博市鲁润土地开发整理有限责任公司中标。2012年7月1日项目开工。2012年10月14日原告发现亲属坟地被毁，并要求现场施工人员签字证明。2013年5月31日项目竣工。2013年12月11日，市国土局作出淄国土资字[2013]566号《关于临淄区黎金山土地开发项目竣工验收的批复》，同意通过市级竣工验收。2013年6月20日，淄博市国土资源局临淄分局与涉及的金山镇黎金山村村民委员会及搭岭村民委员会签订了《土地整理项目移交及后期管护合同》，将项目移交村集体。2012年10月14日原告发现亲属坟地被毁后，多次到相关部门反映，要求解决处理未成，并引发多起相关行政案件。 本院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定，被告作出行政行为时，未告知原告起诉期限，且原告亦是通过多次诉讼知道行政行为的批准和实施主体，因此，被告主张原告的起诉超过起诉期限，没有提供相应证据，该辩驳理由，不能成立。 依据《淄博市土地整理复垦开发项目管理实施细则》（淄国土资发[2010]147号）第四条的规定，市国土资源局会同市财政局共同负责全市范围内项目的立项、监督管理、验收；市土地整理中心负责各类土地整理项目的实施运作，因此被告淄博市自然资源局具有2012年度临淄区黎金山村土地开发项目立项批准和实施主体资格。山东省高级人民法院（2018）鲁行再71号行政裁定书认定原告具有主体资格的依据是淄博市临淄区搭岭村民委员会出具的《关于李秋远父亲李思梁、伯父李思柱坟地情况的说明》。依照《淄博市土地整理复垦开发项目管理实施细则》第七条“申请项目立项应具备以下条件：（三）征得项目区村民委员会、村民代表等土地权利人及乡镇、区县政府同意，权属无争议”的规定，被告在作出淄国土资发[2012]55号《关于淄博市2012年市级土地整理重点项目立项的批复》时，虽然淄博市临淄区镇政府和搭岭村民委员会做出承诺对项目区内的村民自留地、责任田上的种植物、、地上附着物等造成的损失一概不要求任何补偿但淄博市临淄区搭岭村民委员会在明知原告亲属坟地可能临道的情况下，未征得坟地权利人的同意，未满足申请立项应具备的所有条件，因此，被告所作淄国土资发[2012]55号《关于淄博市2012年市级土地整理重点项目立项的批复》的批准和实施中涉及原告土地权利部分，程序违法。由于涉及原告土地权利部分修建的系公共通行道路，撤销该行政行为会给社会公共利益造成重大损害，因此，不撤销该行政行为。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告淄博市自然资源局作出的淄国土资发【2012】55号《关于淄博市2012年市级土地整理重点项目立项的批复》中涉及原告李秋远、李桂英、李桂美的土地权利部分的批准和实施行为违法。 案件受理费50元，由被告淄博市自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省淄博市中级人民法院。 审 判 长 罗 彬 人民陪审员 李 民 人民陪审员 王志平 二〇一九年十一月二十二日 代理书记员 陈会彬