湖北省恩施市人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂2801行初70号原告向明卫(曾用名向前)，男，生于1971年3月24日，土家族，湖北省恩施市人，住恩施大峡谷风景区，原告刘文慈，女，生于1971年2月10日，汉族，系原告向明卫之妻,住址同上,被告恩施大峡谷风景管理处，住所地：恩施市航空路**，统一社会信用代码1242280179593173XP。负责人黄猛，该管理处常务副主任。委托代理人（特别授权）李美略，恩施市司法局沐抚司法所工作人员。委托代理人（特别授权）吴先政，恩施市清江法律服务所法律工作者。被告恩施市人民政府，住，住所地：恩施市市府路**/div>法定代表人苏勇，市长。出庭负责人田贵周，恩施市委常委。委托代理人（特别授权）黄素玮，恩施市司法局副局长。委托代理人（特别授权）李冰东，湖北将来律师事务所律师。第三人李文洲，男，生于1956年7月9日，汉族，湖北省恩施市人，住恩施大峡谷风景区，原告向明卫、刘文慈诉被告恩施大峡谷风景管理处、恩施市人民政府不服行政处理决定及行政复议决定一案，本院立案受理后，依法通知与本案有利害关系的李文洲作为第三人参加诉讼，并组成由审判员刘彬彬担任审判长，人民陪审员王清国、黄汉卿参加的合议庭，适用普通程序于2019年7月12日公开开庭进行了审理。原告向明卫、刘文慈，被告恩施大峡谷风景管理处负责人黄猛及其委托代理人李美略、吴先政，被告恩施市人民政府市委常委田贵周及其委托代理人黄素玮、李冰东，第三人李文洲到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。2018年11月15日，恩施大峡谷风景区管理处作出“管理处办文[2018]76号”《关于李文洲与向明卫土地权属纠纷的处理决定》，原告向明卫不服申请复议，2019年4月22日，恩施市人民政府作出“恩市政复决字[2019]12号”《行政复议决定书》。原告向明卫、刘文慈诉称，一、二被告作出的处理决定及复议决定超越法定职权，适用法律错误。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条，《中华人民共和国农村土地承包经营权纠纷调解仲裁法》第三条、第四条，2003年1月3日国土资源部令第17号《土地权属争议调查处理办法》第十四条第四项规定，农村土地承包经营权争议案件不属于县级以上国土资源行政主管部门和乡级人民政府受理土地权属争议的案件范围，农村土地承包法等相关法律没有赋予行政机关对农村土地承包经营权权属争议进行确权的法定职权。《中华人民共和国物权法》第127条规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。土地承包经营权权属的实质是合同纠纷或合同侵权纠纷，乡（镇）政府无权对农村土地承包经营权权属争议进行确权。根据特别法优于普通法的法律适用原则判断行政机关有无对农村土地承包经营权争议进行确权的法定职权，应适用农村土地承包法的规定。恩施大峡谷风景区管理处属乡（镇）人民政府一级行政机关，该行政机关作出的“管理处办文[2018]76号”《关于李文洲与向明卫土地权属纠纷的处理决定》，明显超越法定职权，适用法律错误，复议机关应根据《中华人民共和国行政复议法》的规定予以撤销，但恩施市人民政府不仅不撤销，还认为政府有权对原告与第三人土地承包经营权属争议进行确权，故恩施市人民政府作出的复议决定，也超越法定职权，适用法律错误。二、二被告作出的处理决定及复议决定事实不清，证据不足。原告与第三人因互换土地承包经营权发生纠纷，第三人用“大丘（又名老榜）”的水田互换争议地块，但第三人2005年《恩施市农村土地承包合同书》（合同编号1091741034）中并无“大丘”地块的记载，说明“大丘”地块是否是第三人承包，处于不确定状态，第三人并未取得该地块的承包权,亦即互换前第三人承包的地块权属来源不明，恩施大峡谷风景区管理处认定第三人互换前土地承包经营权权属清楚，无证据证实。复议机关在作出复议决定时未调查走访，未核实互换前双方土地承包经营权来源的主要证据，就认定第三人取得“大丘”地块承包经营权，事实不清，证据不足，应依法予以撤销。三、第三人互换土地承包经营权后，改变了部分土地的农业用途，而是用于建房，违反《中华人民共和国土地承包法》第三十三条第二项的规定，即互换后不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途的规定。《农村土地承包经营权流转管理办法》第三条规定，农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途。对于第三人的违法行为，二被告还以此作为原告未主张权利的主要证据来证明第三人互换的土地承包经营权是合法的。综上，二被告所作行政决定事实不清、证据不足、适用法律错误，请求依法撤销恩施大峡谷风景区管理处作出的“管理处办文[2018]76号”《关于李文洲与向明卫土地权属纠纷的处理决定》及恩施市人民政府作出的“恩市政复决字[2019]12号”《行政复议决定书》。原告为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据：1997年12月30日的恩施市农村土地承包合同书（承包方向前）、2005年5月20日的恩施市农村土地承包合同书（承包方李文周）、现场照片两张。证明在土地互换前，大丘地块属于村集体而不属于第三人，第三人无权调换，侵犯了集体利益。照片证明改变了土地用途，属于农业土地，不属于宅基地。经庭审质证，对原告提交的证据，被告恩施大峡谷风景区管理处认为，争议土地叫赶场包，原告提交其1997年12月30日的恩施市农村土地承包合同书不能证实赶场包归原告承包经营。对第三人李文洲2005年5月20日的恩施市农村土地承包合同书，虽然没有包括争议地赶场包，但第三人能够解释清楚。2005年实行土地二轮延包时，原来叫赶场包的承包土地大部分被第三人建房占用，剩下的是零星土地，不好填写，就直接包含到第三人的林权证中。农村在承包土地上建房不属于改变土地农用性质的行为。被告恩施市人民政府的质证意见与恩施大峡谷风景区管理处意见相同。第三人李文洲认为是2005年填写农村土地承包合同的工作人员随意填写没有上证造成的，2009年才将赶场包林地上证。被告恩施大峡谷风景管理处辩称,一、被告具有作出行政处理决定的职权，适用法律正确。《中华人民共和国农村土地承包法》规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”《农村土地承包经营权纠纷调解仲裁法》第三条、第四条和《湖北省农村土地承包经营条例》第五十四条也作了类似规定，其中的用词是“经营”而不是“经营权”。“经营”中的纠纷不涉及权属争议，只有“经营权”才涉及权属争议，本案是“经营权”的权属纠纷而不是“经营”过程中如代耕、转包、边界、损害赔偿等纠纷。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”而《土地权属争议调查处理办法》属于部门规章，根据法律位阶，其法律效力远远低于《中华人民共和国土地管理法》。原告提到《中华人民共和国物权法》第一百二十七条，认为原告和第三人的纠纷属于合同纠纷，但该条规定的是承包合同的成立时间，与原告诉求无关联。本案争议的是林地，因本案第三人李文洲与原告继父向杰才土地互换后，李文洲已于当年在向杰才原来的承包土地上修建了房屋，因此，原来的承包土地已经事实上不存在，双方现在争议的是原来向杰才为户主的山林管理经营权。因此，被告作出的行政处理决定应主要适用原国家林业部制定的《林木林地权属争议处理办法》，该部门规章具有法律授权，现行有效，故被告适用法律正确，程序合法。二、被告作出的行政处理决定认定事实清楚，证据确实充分。原告认为李文洲没有“大丘（又名老榜）”水田承包合同书，对此，原告继父向杰才无异议，对李文洲承包经营“大丘（又名老榜）”水田予以认可，向杰才与李文洲的互换行为未侵犯第三人合法利益，对双方均无异议的事实，应该予以确认。三、关于原告认为土地互换后已经改变土地农业用途的观点。被告认为，本案第三人按程序依法进行行政许可建房，其行为得到土地主管部门的许可，且该行为至今已发生十余年。在承包土地上建房，并不属于“改变承包土地的农业用途”，否则我国的广大农民就不可能自建住房了。综上所述，被告作出的“管理处办文[2018]76号”《关于李文洲与向明卫土地权属纠纷的处理决定》系依法作出，主体适格，认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告恩施大峡谷风景管理处在法定举证期限内向本院提交了作出该行政行为的下列证据（均为复印件）：第一组：李文洲身份证复印件、向明卫及刘文慈的户籍信息与结婚证、沐抚派出所户籍迁移信息，证明当事人的身份情况，向明卫结婚时间及变更年龄的事实以及向明卫单独立户的时间。第二组：调换山水田约据（2000年元月13日），证明向杰才与李文洲水田山林互换的事实。李文周2000年元月20日的申请书，证明向杰才与李文洲水田山林互换后取得原搬木村委会的同意。证明二份（向良兴等、向礼辉等），证明李文洲在与向杰才水田山林互换后于2000年腊月开始建房。向前恩施市农村土地承包合同书（1997年12月30日）、向前农村土地承包合同（2005年5月28日）、李文周林权证，证明向前、李文周承包土地、林地的情况。（2016）鄂2801民初498号之一民事裁定书和（2017）鄂28民终781号民事裁定书，证明本案民事诉讼因涉及权属争议，应由行政机关处理。“沐抚办文[2017]63号”《关于李文洲、向明卫信访事项的处理意见书》，证明本案经沐抚办事处人民调解委员会调解，双方均不接受调解意见。民事诉讼庭审笔录，证明原告与第三人水田山林互换的事实以及向杰才与向明卫母亲同居的时间。向前提交的分家协议，证明向明卫与向杰才分家的事实。原搬木村4组部分村民出具的证明，证实争议土地原来为向明卫之父向学兵承包。向明卫2010年11月9日的申请书，证实争议地原系向学兵承包，2009年颁证时因向明卫不在家，便将争议林地填在李文洲证上。调查笔录（向明卫、向杰才、向学三、李杰阶、向学平、向谷生、向礼全），证实争议地赶场坝开始是分给向学兵的。向前编号为“恩府农地承包权（2005）第095876号”《农村土地承包经营权证》，证实向明卫对争议土地没有承包经营权。询问笔录（原搬木村支部书记朱进川），证明争议土地开始由向明卫生父向学兵承包经营，向杰才与向明卫母亲郑树宣组合家庭后，向杰才成为该承包经营户的户主，1984年分山到户时经营户主为向杰才，分山到户的原则是山随田走。询问笔录（向杰才），证明向杰才与郑树宣于1983年8月组合家庭，分山到户的时间是1984年，向杰才是该承包经营户的户主，分的山一直未办理《自留山证》，2000年与李文洲实行林地互换时是为了彼此管理的方便，互换时向明卫外出务工不在家。刘扬福自留山证和集体林林权登记申请审批表，证明向杰才1984年分山到户时已经取得争议土地的承包经营权，向杰才有权处分自己承包管理的土地。恩施市第四次人口普查表（底册），证明向明卫分户的时间。经庭审质证，对被告恩施大峡谷风景管理处提交的证据，原告认为，对户籍迁移信息有异议，原告是2008年去换的户口本；对调换山水田约据及向良兴、向礼辉等人的证明，不知道上面的签字是不是本人所签；朱进川的陈述内容不真实；对向杰才陈述其是户主有异议，原告向明卫才是户主，对其余证据无异议。被告恩施市人民政府和第三人对证据无异议。被告恩施市人民政府辩称，本案争议属于土地权属争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款的规定，人民政府有权处理原告与第三人的土地权属争议。1981年向学兵作为农户户主承包争议土地的事实清楚。向学兵在第一轮土地承包期内死亡，向杰才和郑树宣共同生活并生育两女。刘扬福1984年自留山证“瑶家坪”林地西至“向杰才土地”，向杰才于1984年承包林地,恩施市第四次人口普查表、2000年争议土地发包方在土地流转（互换）备案申请上所签的备案意见，均能证实向杰才为该户家庭成员并作为农户户主承包争议土地的事实是清楚的。以家庭承包方式取得的农村土地承包经营权，属于农户家庭，不是家庭成员的个人财产，户口在后期会因为一些原因发生变动，也会造成户口本上的户主与承包合同上的户主不一致，农户家庭成员的确定应以人口普查、承包合同等资料予以确定。分家协议未载明分家时间，无法确定分家行为是发生在土地互换前还是互换后，分家协议所述地块信息与向杰才、原告2005年《农村土地承包经营权证》上所记载地块信息差异较大。土地流转（互换）没有违背当时的法律及合同的效力性规定，发包方同意并加盖公章，该土地流转行为合法有效。大峡谷风景区在查明事实的基础上，作出的处理决定正确，恩施市人民政府依据相关证据作出行政复议决定，程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告恩施市人民政府在法定举证期限内向本院提交了作出该行政行为的下列证据（均为复印件）：第一组：恩施大峡谷风景区管理处关于李文洲与向明卫土地权属纠纷的处理决定（管理处办文[2018]76号）、恩施市人民政府行政复议决定书（恩市政复决字[2019]12号）、行政复议申请书、行政复议案件受案登记表、恩施大峡谷风景区管理处答辩状、刘文慈寄送材料快递单。证明恩施市人民政府办案程序合法。第二组：调换山水田约据、李文周申请书、向良兴证明、向礼辉证明、向前的农村土地承包合同、李文周编号1091741034的农村土地承包合同、向杰才编号0152184的恩施市农村土地承包合同书、向前编号1152188号农村土地承包合同书、刘扬福自留山证、刘阳福集体林林权登记申请审批表、恩施市第三次第四次人口普查表、调查笔录（向礼全、向学三、向杰才、向前）、关于向前与李文洲土地纠纷的调查说明、向明卫2010年11月9日申请书、向前家的分家协议、向月绪等人的证明、向礼全等6组成员集体证明、湖北省恩施市沐抚办事处矛盾纠纷层级调处意见表、庭审笔录、（2016）鄂2801民初498号之一民事裁定书、（2017）鄂28民终781号民事裁定书、沐抚办文[2017]63号文件、询问笔录（朱进川、向杰才）、向杰才№052755自留山证、向前编号1091743019恩施市农村土地承包合同书、向杰才编号1091743023号农村土地承包经营权证、李文周编号B420700042145号林权证、向明卫与李文洲土地权属纠纷争议地示意图、调查笔录（李文洲）。证明被告恩施市人民政府作出的的行政复议决定具有事实依据。经庭审质证，对被告恩施市人民政府提交的证据，原告对调换山水田约据中证明人的签字有异议，不知道是不是本人所签，其余证据无异议。被告恩施大峡谷风景管理处和第三人对证据无异议。第三人李文洲认为，争议地赶场坝是第三人与原告继父向杰才于2000年水田山林互换得来的，2005年实行土地二轮延包时其土地证上就没有大丘这块水田了，第三人调换水田山林、修建房屋在当时均无人提出异议，有人证物证可以证实。第三人李文洲提交以下证据：2005年5月20日恩施市农村土地承包合同书、向良兴与向礼辉的证明各一份。证明第三人2005年的农村土地承包合同上已经没有大丘这块水田了，两份证明证实第三人2001建房的情况。本院认证，对真实性无异议的证据，本院予以采信；对当事人持有异议的证据，本院结合各方庭审陈述，按照认证一般规则，综合认定其证明效力。经审理查明，原告向明卫与第三人李文洲争议土地位于恩施大峡谷风景区管理处营上村搬木组，地名，地名为赶场坝赶场包），包含林地和耕地。1981年第一轮农村土地承包时，争议土地系发包给原告生父向学兵经营管理。1982年向学兵病故，1983年8月原告生母郑树宣与向杰才同居生活，并于1984年、1989年生育两女向福秀、向福伟。1984年分山到户时向杰才作为户主承包林地，恩施市人民政府№052755《自留山证》载明该户人口6人，承包“灶角湾”、“丛树林”两宗林地。争议地赶场坝在向学兵病故后由向杰才继续经营管理，但未填入该农户自留山证。1989年11月18日，二原告结婚。2000年1月13日，向杰才与第三人李文洲签订《调换山水田约据》，约定将向杰才小地名为“赶场坝（包）”的山田、林地与李文洲小地名为“老榜”的水田互换。2000年底，李文洲在赶场坝地块上建房，于2001年建成。1997年12月30日，向明卫（向前）与原搬木村经济合作社签订《恩施市农村土地承包合同书》，向明卫承包水田1亩，山田1.4亩，未明确承包地块名称。2005年5月28日，向明卫（向前）与营上村经济联合社签订的《农村土地承包合同（一）》载明该户承包地块为：腊子园、下八连、大地，也没有赶场包争议土地。2008年3月，李文洲对赶场包林地提出登记申请，2009年4月9日，恩施市人民政府给李文洲颁发“恩市政林证字（2009）第054451号”《林权证》。2010年，向明卫务工回家得知赶场包林地确权登记在李文洲《林权证》后提出异议，申请营上村委会调解处理，但调解未成。2018年5月，二原告向恩施州人民政府申请行政复议，要求撤销恩施市人民政府于2009年4月9日颁发给李文洲的“恩市政林证字（2009）第054451号”《林权证》。2018年6月28日，恩施州人民政府作出“恩州政复决字[2018]20号”《行政复议决定书》，认定二原告在2010年就已经知道争议林地“赶场包”颁证登记在第三人名下，其复议申请已经超过法定申请期限，故驳回二原告的行政复议申请。2018年11月15日，恩施大峡谷风景区管理处作出“管理处办文[2018]76号”《关于李文洲与向明卫土地权属纠纷的处理决定》，决定：双方当事人位于恩施大峡谷风景区管理处营上村搬木组小地名为“赶场坝（又名赶场包）”的争议土地（含林地和土地），其承包经营管理权归当事人李文洲所有。二原告不服申请行政复议，恩施市人民政府在调查核实相关事实后，作出“恩市政复决字[2019]12号”《行政复议决定书》，决定维持恩施大峡谷风景区管理处作出的处理决定，二原告不服，向本院提起诉讼，提出前述诉讼请求。另查明，恩施大峡谷风景区管理处营上村搬木组村民刘扬福的原“瑶家坪”山林与争议土地“赶场包（坝）”事实上为同一宗地。刘扬福1984年的《自留山证》的“瑶家坪”山林四至界限分别为：东至向元生责任田直上，西至向杰才田土界，南至瑶家坪横路界，北至山顶。1981年实行土地承包到户时，原告向明卫生父向学兵承包“赶场包（坝）”的土地。1984年山林分到户时，刘扬福的“瑶家坪”山林西边与向杰才田土接界，可以证实向学兵病故后，该户已实际变更为向杰才为户主对“赶场包（坝）”的土地继续经营管理。2000年向杰才与李文洲林、地互、地互换场包（坝）”的土地承包经营权变更为李文洲，刘扬（阳）福2008年实行集体林权制度改革时的《集体林权登记申请审批表》载明“赶场包（坝）”的山林界限西至李文周（洲）田边。还查明，2016年2月2日，原告向明卫提起与被告向杰才、李文洲、恩施市沐抚办事处营上村村民委员会农村土地承包经营权纠纷案，请求确认向杰才与李文洲于2000年1月13日签订的《调换山水田约据》无效；确认李文洲与营上村委会于2009年5月1日签订的《林地承包合同》无效。因权属确认属政府处理事项，不属于人民法院民事案件审理范围，应由当事人向有关行政机关申请解决，故法院裁定驳回向明卫的起诉。本院认为，二原告与第三人李文洲对争议土地“赶场坝（包）”的承包经营权产生纠纷属于土地权属争议，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定应由被告恩施大峡谷风景区管理处处理。本案中，“赶场坝”争议土地1981年承包到户时由向明卫生父向学兵经营管理，其病故后变更为向杰才为户主的家庭户继续管理，户主向杰才于1984年承包林地，与原告生母郑树宣属于事实婚姻。2000年1月13日，向杰才与李文洲签订的《调换山水田约据》是双方真实意思的表示，并取得沐抚乡搬木村委会书面同意，该土地流转（互换）行为不违反法律规定，2009年李文洲取得“赶场坝”林地的《林权证》程序合法。关于原告认为第三人李文洲是否取得“大丘（又名老榜）”水田事实不清的问题，因早年的土地承包合同填证不规范情况普遍存在，而作为山水田互换的相对方向杰才及当地村民均无异议，搬木村委会也予以认可，对此应认定为无争议的事实。关于原告认为第三人李文洲互换土地承包经营权后修建房屋，改变土地用途，属违法行为的问题，因李文洲建房是否合法应由相关职权部门进行审查，故不属本院审理范围。被告恩施大峡谷风景管理处经再次调查争议土地的权属来源后作出的处理决定事实清楚，证据充分，适用法律正确。被告恩施市人民政府在调查核实基础上作出的行政复议决定程序合法。综上，二原告认为被告作出的处理决定及行政复议决定超越职权，认定事实不清等理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告向明卫、刘文慈的诉讼请求。案件受理费50元，由原告向明卫、刘文慈负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于恩施土家族苗族自治州中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时预交上诉案件受理费50元。款汇至收款人：湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院，开户银行：中国农业银行恩施开发区支行，账号：17×××04（特别提示：用途栏务必注明系某某上诉案诉讼费，并将汇款凭证及联系电话提交本院或邮寄至恩施州中级人民法院立案一庭）。上诉人在上诉期届满后7日内仍未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  刘彬彬人民陪审员  黄汉卿人民陪审员  王清国二〇一九年十一月六日书 记 员  刘九江