北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2019）京02行终1518号上诉人（一审被告）湖北省人力资源和社会保障厅，住所地湖北省武汉市武昌区水果湖路8号。法定代表人刘艳红，厅长。委托代理人段辉，湖北省人力资源和社会保障厅干部。委托代理人黄燕，湖北维力律师事务所律师。被上诉人（一审原告）由焕铭，男，1957年5月5日出生，汉族，中国石化集团资产经营管理有限公司宜昌分公司退休职工，住北京市朝阳区。委托代理人李东凤（由焕铭之妻），1958年10月17日出生，汉族，中国石化集团资产经营管理有限公司宜昌分公司退休职工，住北京市朝阳区。一审被告中华人民共和国人力资源和社会保障部，住所地北京市东城区和平里东街3号。法定代表人张纪南，部长。委托代理人乐亦博，中华人民共和国人力资源和社会保障部干部。上诉人湖北省人力资源和社会保障厅（以下简称湖北人社厅）因由焕铭诉湖北人社厅所作退休审批工龄认定及中华人民共和国人力资源和社会保障部（以下简称人社部）所作行政复议决定一案，不服北京市东城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2018）京0101行初900号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。2018年3月6日，湖北人社厅作出《湖北省企业职工退休条件审批表》（以下简称《退休审批表》），主要内容为：由焕铭，男，1957年5月出生，工作单位中石化（资产）宜昌分公司，参加工作时间1978年12月，退休时间2017年5月；1972年3月至1975年10月，单位化工部第二胶片厂，岗位性质工人，1975年10月至1978年12月，单位四川泸州天然气化工厂，岗位性质工人，1978年12月至2017年5月，单位湖北化肥，岗位性质管理。该同志符合国发〔1978〕104号文第四条第一项规定，准予退休。由焕铭对该审批表中关于参加工作时间为1978年12月的认定不服，向人社部申请复议，人社部于2018年8月23日作出人社部复决字〔2018〕57号《行政复议决定书》（以下简称57号复议决定），维持了湖北人社厅对由焕铭所作《退休审批表》中关于工龄的认定。由焕铭向一审法院诉称，湖北人社厅未以事实为依据，也不采用档案里的原始证明材料，在对由焕铭退休审批的工龄审核过程中，只强调招工表，其他事实一概不认，未严格按照国发〔1978〕104号文的规定来认定由焕铭的工龄。由于文革及年代久远，由焕铭档案随着由焕铭的人事调动离开原单位，其中部分档案丢失，但由焕铭一直努力找到了很多能够证明由焕铭参加工作时间为1972年3月的各种原始记录、调令、工资表、证人等证据材料，由焕铭搜寻取得的证据内容真实，合法有效，形式完备，各项证据环环紧扣，能够形成完整严密的证据链，足以认定由焕铭自1972年3月至1978年12月连续六年的工龄。湖北人社厅不尊重客观事实，片面审查由焕铭的档案资料，侵害由焕铭的合法权益。请求法院：1.撤销湖北人社厅作出的《退休审批表》中对由焕铭参加工作时间并据此计算工龄的认定；2.撤销人社部作出的57号复议决定；3.要求一并审查规范性文件鄂人社发〔2009〕44号《湖北省人力资源和社会保障厅关于进一步规范企业职工退休审批工作的通知》（以下简称湖北省44号文）第一条“关于退休审批程序”第（一）项“办理正常退休审批程序”第（3）款之规定的合法性。湖北人社厅一审辩称，缴费年限包括视同缴费年限和实际缴费年限。根据《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发〔1995〕6号）附件二第二项的规定，我省自1996月1月1日实施企业职工养老保险改革，企业职工1995年底前符合国家规定的连续工龄可视同缴费年限。根据《中华人民共和国社会保险法》第十三条第一款的规定，对视同缴费年限的认定必须严格按照连续工龄政策执行。根据湖北省44号文的规定，职工视同缴费年限的确定要以办理招工（招干）表、入伍政审表、学校分配表等原始资料为依据，经各级劳动、人事、组织部门办理正式招工、录用、调配手续成为正式（固定）职工的才有“符合国家规定的连续工龄”，才能认定视同缴费年限。我厅对由焕铭的工龄认定合法合规。由焕铭档案及后期补充资料中均没有1972年在化工部第二胶片厂（南阳）正式招工的资料，也没有从化工部第二胶片厂（南阳）至四川泸州天然气化工厂工作的调动手续，故其1995年12月31日前的工作年限不符合国家和我省关于连续工龄认定的政策，不能认定为视同缴费年限，其工龄应自其实际缴费时间1990年1月起算。考虑到由焕铭档案遗失等特殊情况，2018年1月，我厅召集了由焕铭本人、所在单位及我厅、省社会保险局共同参与的联合会审。由焕铭后期补充的资料中，其同事的徒工转正表、部分原始工资表、户口资料、单位开具证明均不是正式招工材料；其提交的从四川泸州天然气化工厂至湖北省化肥厂的工资介绍信存根（1978年12月）虽无劳动局盖章及档案转接确认，但其档案中在湖北化肥厂工作经历齐全。为最大限度维护由焕铭的切身利益，决定将其实际缴费前在湖北化肥厂的工龄予以认定，即认定其参加工作时间为1978年12月。由焕铭亦同意在其查找到1972年招工表、转正定级表等正式招工材料前，按1978年计算其工龄。我厅对由焕铭的工龄认定合法合规，由焕铭向人社部提出行政复议申请后，我厅再次对其档案资料进行了会审，作出书面答复，行政复议决定维持了我厅的审批意见。请求法院驳回由焕铭的诉讼请求。人社部一审辩称，我部收到由焕铭的行政复议申请后，经审理认为湖北人社厅所作工龄认定正确，充分保障了由焕铭的权利，我部根据行政复议法及其实施条例的规定，于2018年8月23日作出维持的57号复议决定并予以送达。我部所作行政复议决定事实清楚、程序合法、法律适用正确，请求驳回由焕铭的诉讼请求。一审法院经审理查明，由焕铭于2017年5月达到法定退休年龄，退休前系中国石油化工股份有限公司湖北化肥分公司（以下简称湖北化肥分公司）职工。2016年11月，由焕铭经工作单位湖北化肥分公司向湖北人社厅提出退休申请，2017年8月24日，湖北人社厅作出《湖北省企业职工退休条件审批表》，审查确认由焕铭的参加工作时间为1990年1月（实际缴费），退休时间为2017年5月。后湖北人社厅于2018年3月6日再次作出《退休审批表》，审查确认由焕铭的参加工作时间为1978年12月，退休时间为2017年5月。由焕铭对此不服，向人社部申请行政复议，人社部于2018年8月23日作出57号复议决定，维持了湖北人社厅对由焕铭按照参加工作时间为1978年12月计算工龄的退休审批认定结论。一审法院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款关于“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作”的规定，湖北人社厅作为湖北省辖区内劳动保障行政主管部门，具有审批核定本行政区域内退休人员退休养老待遇的法定职责，其中包括审批核定退休人员工龄的职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第三条第一款、第十二条第一款的规定，人社部对其所主管的下一级工作部门湖北人社厅所作的行政行为具有依申请人的行政复议申请进行复议的法定职责。退休待遇审批，关乎个人福祉待遇，映射社会保障水平，退休审批部门在办理职工退休审批业务时，应当审慎调查处理，充分贯彻“民本”价值。本案中，湖北人社厅在办理由焕铭退休审批手续的过程中，本着人性化处理的原则，充分听取各有关部门及当事人的意见，经审核档案及补充材料，对由焕铭有原始记录较为完整的工作经历予以确认，即确认其1978年12月调入原湖北化肥厂后的连续工龄，符合办理退休审批手续的相关法律法规的要求，法院对此予以肯定和确认。本案的争议焦点在于由焕铭的连续工龄是否应当自1972年3月起算，1972年3月至1978年12月期间是否应当计入由焕铭的连续工龄。在我国实施企业职工养老保险改革之后，为了确保社会保障行政部门对职工档案材料进行审查，以确认是否符合退休资格及养老待遇核准的条件，各地方退休养老待遇审批部门相继出台了规范性文件并确立了退休待遇审批工作中“原始档案审查”的基本原则。湖北省44号文第一条“关于退休审批程序”第（一）项“办理正常退休审批程序”第（3）款即作出了“各级人力资源社会保障部门在审核职工出生年龄和缴费年限（含视同缴费年限）时，要以职工办理招工（招干）表、入伍政审表、学校分配表等原始资料为依据来确定其出生年龄和缴费年限”的规定。但是，必须注意到，该文件出台于我国正式实施企业职工养老保险制度之后，湖北人社厅作为退休养老待遇审批部门在参照适用该地方规范性文件的同时，应当充分考虑文件出台以前长期、大量存在的职工原始档案保存、移交、管理等手续不规范、不完善等客观情况以及职工工作年限跨度较大的历史背景。正如最高人民法院于近期发布的《司法公正的实现与情理法之融合》一文中所言，司法裁判不能僵化地适用“冷冰冰的法律”，在司法裁判中，对法律规则的解读不应过于机械化，应当体察当事人所处的历史情境，结合人之常情，以人性关怀的视角去审视案情。法院认为，在关乎百姓福祉的退休养老审批环节，亦是同理。本案中，湖北人社厅对由焕铭所主张的1972年3月至1978年12月期间的工龄以缺乏原始招工档案等原始资料为由，拒绝认定此期间的工龄。法院经审查认为，该争议期间正值特殊的社会历史时期，由焕铭在此期间曾历经多次工作调动，因在特殊环境背景下所存在的各种主客观原因均有可能发生职工人事档案丢失的情况，作为具有退休审批职责的行政机关，应当本着充分尊重客观历史事实及最大限度保护职工利益的原则，对在特殊历史时期发生人事档案丢失的职工的工龄情况进行审慎并积极的审查和认定。“审慎”要求有所依托，要有详实的相对客观和连贯的证据材料记载；“积极”要求有所胆识，要充分保障退休职工的最大化权益。本案中，由焕铭人事档案中作为个人自述部分的个人履历材料、家属履历材料，由组织形成的各类工资晋级审批表、工资表，数名同时期工作的同事出具的具有一致性的证人证言，三家用工单位出具的函件等证据以及职工本人的陈述等详实、客观和连贯的材料均能形成完整的证据链指向一个相对明确、客观的事实，即由焕铭自1972年进入原化学工业部第二胶片厂工作，并于1975年10月调入原四川泸州天然气化工厂，后于1978年12月调入原湖北化肥厂直至办理退休。尤其是在本案的有效证据中，原四川泸州天然气化工厂于1978年12月在由焕铭调往原湖北化肥厂时所出具的《职工离厂通知单存根》《工资介绍信存根》以及《介绍信》等原始资料足以证实由焕铭参加工作的时间较早于1978年12月。现湖北人社厅仅以由焕铭原始招工档案丢失为由，对其1978年12月以前的工作经历不予认定视同工龄，属于未尽审慎调查的义务，湖北人社厅于2018年3月6日对由焕铭作出的《退休审批表》中所进行的工龄认定，主要证据不足，法院对此认定应予撤销。湖北人社厅应当在原已按1978年12月参加工作认定连续工龄的基础上，对由焕铭1972年3月至1978年12月的工作经历是否应当认定为工龄的问题进行重新审查和认定。人社部履行行政复议的程序符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，但因湖北人社厅作出的《退休审批表》中对由焕铭的工龄认定存在认定事实不清的情形，故人社部所作的维持该工龄认定结论的57号复议决定，法院依法应予一并撤销。关于由焕铭提出一并审查湖北省44号文第一条“关于退休审批程序”第（一）项“办理正常退休审批程序”第（3）款规定的合法性的诉讼请求，法院经审查认为，该文件的规定并不与上位法的有关规定相冲突，合法有效，且该规定所明确的“原始档案审查”原则系基于养老保险退休审批工作的特点所确定的一项基本准则。但法院需在此强调，即便上述文件的规定合法有效，退休待遇审批部门在实际办理退休审批的过程中也不应无视其他客观历史情况而机械地无条件适用。综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款、第三款之规定，判决撤销湖北人社厅于2018年3月6日对由焕铭作出的《退休审批表》中关于参加工作时间为1978年12月的认定；责令湖北人社厅于判决生效之日起六十日内在保留1978年12月之后连续工龄的基础上对由焕铭的参加工作时间进行重新审核认定并计算连续工龄；撤销人社部于2018年8月23日作出的57号复议决定。湖北人社厅不服一审判决，上诉请求撤销一审判决，依法改判，驳回由焕铭的一审诉讼请求，本案一、二审案件受理费用由由焕铭承担。主要理由：1.湖北人社厅对由焕铭作出的退休工龄认定行为合理合法；2.一审判决未完整记载由焕铭提交的所有证据，程序违法，对证据的采信亦有偏颇，有失公正；3.一审判决认定事实不清，判决撤销湖北人社厅行政行为证据不足；4.一审判决撤销湖北人社厅行政行为没有法律依据；5.一审判决对湖北省退休审批政策的执行社会影响巨大。一审判决认定事实不清、适用法律错误、影响社会稳定。由焕铭同意一审判决，请求予以维持。人社部对一审法院所作判决未提出上诉。在一审诉讼期间，湖北人社厅在法定举证期限内提交并在庭审中出示了《退休审批表》、由焕铭书写的承诺书、由焕铭的参保信息、《职工登记表》《管理及专业技术人员登记表》《职工离厂通知单存根》《介绍信》等证据，证明因由焕铭的现有档案及后期补充资料中缺少1972年的相关招工资料及相关调动手续，由焕铭知晓并同意按1978年进行认定；由焕铭自1990年1月开始实际缴费；由焕铭的档案及补充材料能够证明其工作经历，湖北人社厅据此对由焕铭的工龄认定合法合规。在一审诉讼期间，人社部在法定举证期限内提交并在庭审中出示了行政复议申请书、行政复议受理通知书、行政复议提出答复通知书、行政复议答复、57号复议决定及送达凭证等证据，证明由焕铭向人社部提出行政复议申请，人社部依法受理并要求湖北人社厅出具答复意见，湖北人社厅在法定期限内作出答复，人社部依法作出57号复议决定并送达。在一审诉讼期间，由焕铭提交并在庭审中出示了《湖北省企业职工退休条件审批表》两份、由焕铭原工作单位同事张东礼、张治修等人的视频证言及文字说明、证人闫某、赵某的书面证言、出庭证言及学徒工转正表、由焕铭书写的声明和承诺书、湖北化肥分公司函〔2017〕4号《关于由焕铭同志退休审批相关问题的函》、四川泸天化股份有限公司出具的证明、乐凯华光印刷科技有限公司出具的证明、由焕铭的职工档案原始材料（含《湖北省劳动者就业登记表》《经营管理和专业技术岗位聘任呈报表》《职工调整工资审批表》《职工工资调查情况表》）、由焕铭之母的《职工履历表》、户口簿、工资表一套、湖北化肥人资函【2017】2号《关于调入由焕铭同志人事档案资料的函》、湖北化肥人资函【2017】1号《关于调入由焕铭同志人事档案的函》、四川泸天化股份有限公司人力资源部出具的《关于调入由焕民同志人事档案的复函》及附件《职工离厂通知单存根》《工资介绍信存根》等证据，证明湖北人社厅对由焕铭曾办理过两次退休审批，湖北人社厅第二次审批后按1978年12月认定由焕铭的参加工作时间；由焕铭于1972年被原化学工业部第二胶片厂招工参加工作，招工性质为学徒工身份，后于1975年10月调离该厂，根据由焕铭从所在工作单位人事档案中调取的材料均显示由焕铭参加工作的时间应为1972年。一审法院在案件审理过程中依法从湖北人社厅调取了其在办理由焕铭退休审批过程中所保存的由工作单位提交的由焕铭的人事档案卷宗中的以下证据材料：1．中国石油化工总公司湖北化肥厂《职工登记表》；2．《管理及专业技术人员登记表》；3．《湖北省劳动者就业登记表》；4．《职工中等专业学校函授学生毕业鉴定表》；5．《企业经营管理职业资格评审表》；6．由焕铭历年的职工工资调整、升级、晋级审批表等（1984年至1999年）。经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：由焕铭提交的户口簿与本案审查的重点无直接关联性，不予采纳；由焕铭提交的其他证据均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中有关提供证据的要求，客观真实，与本案被诉行政行为具有关联性，取得方式合法，均予以采纳。湖北人社厅、人社部提交的全部证据以及法院依职权调取的证据符合证据的法定形式要求，取得方式合法，与本案具有关联性，均予以采纳。一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款关于社会保险行政部门职责的规定，湖北人社厅具有负责本行政区域的社会保险管理工作的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》关于行政复议机关及其职责的规定，人社部具有受理由焕铭所提行政复议申请，并根据具体情况作出行政复议决定的法定职责。结合本案双方的诉辩意见及本院审理查明的情况，本案争议焦点为湖北人社厅在退休审批中对由焕铭的工龄认定是否应自1972年3月起计算连续工龄。本院除应审查湖北人社厅对由焕铭所作工龄认定是否符合《中华人民共和国社会保险法》及相关法律、法规及规范性文件中规定的认定条件和具体要求外，还应审查由焕铭所提本诉的理由及证据，根据查明的事实作出裁判，以实现《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定的解决行政争议、保护公民合法权益的立法目的。本案中，湖北人社厅根据《中华人民共和国社会保险法》、国发〔1995〕6号通知、湖北省44号文等关于视同缴费年限的相关规定，结合由焕铭提交审核的相关材料，将由焕铭参加工作的时间认定为1978年12月，并据此计算工龄。对于由焕铭所提应自1972年3月认定其参加工作时间的主张，湖北人社厅认为缺乏符合规定的招工、调动等原始资料作为依据，故未予认定。本院经审查认为，湖北人社厅对由焕铭的工龄认定应充分考虑时间久远、条件受限等因素，对由焕铭提交的证明材料应当审慎核查。根据在案的工资表、个人履历资料、涉案相关工作单位的函件、证明、证人证言等证据能够证明由焕铭参加工作的时间早于湖北人社厅在退休审批中认定的参加工作时间1978年12月。湖北人社厅应当在对由焕铭参加工作时间认定为1978年12月的基础上，对前述涉案时间段进行重新审核。故对湖北人社厅所作涉案工龄认定依法应予撤销。人社部在收到由焕铭所提行政复议申请后，按照法定程序，履行行政复议职责，符合《中华人民共和国行政复议法》规定的审查并作出复议决定的期限及程序，但因湖北人社厅所作工龄认定存在事实不清的情形，故对人社部所作57号复议决定，依法应一并予以撤销。对于由焕铭诉请对湖北省44号文中第一条第一项第三款进行附带审查的主张，本院认为，该条文的规定不存在违反上位法的情况，可以作为审查行政行为合法性的依据。综上，一审法院判决撤销湖北人社厅于2018年3月6日对由焕铭作出的涉案参加工作时间的认定，责令湖北人社厅于规定期限内在保留1978年12月之后连续工龄的基础上对由焕铭的参加工作时间进行重新审核认定并计算连续工龄，撤销人社部所作57号复议决定正确，本院予以维持。湖北人社厅的上诉请求无事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一审案件受理费50元，由湖北省人力资源和社会保障厅、中华人民共和国人力资源和社会保障部共同负担（于本判决生效之日起7日内交纳）。二审案件受理费50元，由湖北省人力资源和社会保障厅负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  陈 丹审 判 员  周建忠审 判 员  杨 波二〇一九年十一月二十九日法官助理  李 珊书 记 员  范 维