福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽行终303号 上诉人（原审被告）龙岩市新罗生态环境局（原龙岩市新罗区环境保护局），住所地福建省龙岩市新罗区登高东路**。 法定代表人简占跃，局长。 委托诉讼代理人卢琦星，龙岩市新罗生态环境局工作人员。 委托诉讼代理人邓伟先，福建津都律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）龙岩华厦眼科医院有限公司，住，住所地福建省龙岩市新罗区雁石镇西一道路**（经营场所：龙岩市新罗区）/div> 法定代表人苏世华，执行董事。 委托代理人李彦，福建远大联盟（龙岩）律师事务所律师。 委托代理人邹亿，福建远大联盟律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）林海，男，1972年6月6日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 被上诉人（原审原告）谢仙瑜，女，1983年5月13日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 被上诉人（原审原告）林燕，女，1979年2月10日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 被上诉人（原审原告）赖金凤，女，1987年11月3日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 被上诉人（原审原告）谢永明，男，1971年5月14日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 被上诉人（原审原告）倪欢，女，1982年5月9日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 被上诉人（原审原告）谢丽燕，女，1983年11月2日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 被上诉人（原审原告）段磊华，男，1983年10月18日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 被上诉人（原审原告）陈玲丽，女，1983年2月8日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 被上诉人（原审原告）陈水海，男，1973年12月14日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 被上诉人（原审原告）黄陆丽，女，1982年1月29日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 被上诉人（原审原告）梁椿非，男，1986年4月7日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 被上诉人（原审原告）陈开添，男，1969年4月19日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 被上诉人（原审原告）黄丽珍，女，1980年7月14日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 被上诉人（原审原告）郭利江，男，1950年5月29日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 被上诉人（原审原告）谢强盛，男，1980年9月22日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 被上诉人（原审原告）林瑞峰，男，1979年1月27日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 被上诉人（原审原告）张棋，男，1988年6月8日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 被上诉人（原审原告）赖玉琴，女，1975年4月4日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 被上诉人（原审原告）黄银富，男，1968年9月21日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 被上诉人（原审原告）廖彩玲，女，1971年5月4日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 被上诉人（原审原告）郭静群，男，1970年7月13日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 被上诉人（原审原告）游坤权，男，1982年10月9日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 被上诉人（原审原告）范元昌，男，1966年1月17日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 被上诉人（原审原告）阙金莲，女，1970年9月17日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 被上诉人（原审原告）陈林滨，男，1991年9月24日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 被上诉人（原审原告）张元和，男，1972年2月27日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 被上诉人（原审原告）林泽哲，男，1981年4月24日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 被上诉人（原审原告）谢振汉，男，1970年4月16日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 被上诉人（原审原告）傅永凤，女，1975年1月4日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 被上诉人（原审原告）郭勤静，女，1978年8月15日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 被上诉人（原审原告）杨丽姿，女，1969年4月2日出生，汉族，暂住龙岩市新罗区（丰华商城）2幢1层Ｄ16店铺。 被上诉人（原审原告）刘信奎，男，1964年1月27日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 被上诉人（原审原告）曾励贤，女，1948年2月5日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 被上诉人（原审原告）张强，男，1970年2月21日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 被上诉人（原审原告）张广，男，1973年8月2日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 被上诉人（原审原告）李梅，女，1967年12月21日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 被上诉人（原审原告）林清和，男，1974年1月24日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 被上诉人（原审原告）罗万振，男，1968年8月1日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 被上诉人（原审原告）张秋生，男，1965年8月27日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 被上诉人（原审原告）陈作水，男，1965年6月4日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 被上诉人（原审原告）石碧丹，男，1951年10月23日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 被上诉人（原审原告）胡秀梅，女，1956年12月16日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 被上诉人（原审原告）周一萍，女，1982年6月11日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 被上诉人（原审原告）范春芳，女，1974年2月14日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 被上诉人（原审原告）孙维俊，男，1978年10月13日出生，汉族，住福建省龙岩市。 被上诉人（原审原告）张丽华，女，1971年8月31日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 被上诉人（原审原告）陈惠云，女，1987年5月20日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 被上诉人（原审原告）林萍，女，1963年3月2日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 被上诉人（原审原告）张步陞，男，1975年3月19日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 被上诉人（原审原告）罗凌峰，男，1975年2月6日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 上列五十一位被上诉人的共同委托代理人郭阿妍，福建岩风律师事务所律师。 上诉人龙岩市新罗生态环境局（以下简称新罗生态环境局）、龙岩华厦眼科医院有限公司（以下简称龙岩眼科医院）因与被上诉人林海、谢仙瑜等51人环境行政许可一案，不服福建省龙岩市中级人民法院（2018）闽08行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，2017年6月28日原龙岩市新罗区环境保护局（以下简称原新罗环保局）通过龙岩市新罗区政府网站公示受理厦门大学附属厦门眼科中心龙岩眼科医院环境影响报告书的审批事项，同年6月30日该局从专家库随机抽取评审专家，同年7月5日召开技术审查会，专家组形成《厦门大学附属厦门眼科中心龙岩眼科医院环境影响报告书技术审查会专家意见》。同年8月，建设单位龙岩眼科医院和环评单位湖南美景环保科技咨询服务有限公司（以下简称湖南美景公司）根据专家评审意见修改完善后形成《厦门大学附属厦门眼科中心龙岩眼科医院环境影响报告书》（报批稿）（以下简称《环境影响报告书》）报原新罗环保局审批。2017年9月18日原新罗环保局向龙岩眼科医院作出龙新环审〔2017〕115号《龙岩市新罗区环境保护局关于厦门大学附属厦门眼科中心龙岩眼科医院环境影响报告书的批复》（以下简称115号环评批复），批复明确：项目位于龙岩市××路丰华商城。项目租赁丰华商城1号楼一层部分店面、二层商场进行改造建设，面积共计3885.49平方米，总投资2000万元，设置床位50床，诊疗科目为眼科、麻醉科、内科。该项目符合国家产业政策，基本符合龙岩市城市总体规划和土地利用规划。在落实报告书提出的各项环保对策和实现污染物达标排放的前提下，原则同意报告书中所列建设项目的性质、规模、地、地点和拟采取的环境保护措施告林海、谢仙瑜等51人不服，于2018年3月16日向法院提起行政诉讼。另查明，2018年12月，龙岩市新罗区环境保护局因机构改革而变更为龙岩市新罗生态环境局。再查明，2017年4月24日，福建省龙岩市卫生和计划生育委员会以龙卫审批字〔2017〕7号《设置医疗机构批准书》核准：设置厦门大学附属厦门眼科中心龙岩眼科医院，选址龙岩市新罗区（丰华商城）。2017年6月26日，福建省龙岩市工商行政管理局颁发《营业执照》，记载：名称龙岩华厦眼科医院有限公司，住所龙岩市新罗区（丰华商城）一、二层。2017年3月8日，龙岩眼科医院（为委托方、甲方）与湖南美景公司（为受托方、乙方）签订《龙岩华厦眼科医院有限公司环境影响报告书合同》，双方就建设项目环境影响评价技术咨询服务工作协商一致，甲方委托乙方为项目进行环境影响评价报告书及环评办理相关协调工作，最终得到环评批复书。 原审法院认为，本案被诉行政行为系原新罗环保局对第三人龙岩眼科医院申请在龙岩市××路丰华商城建设眼科医院的环境影响进行审批的行为。原告林海、谢仙瑜等51人系丰华商城房屋的业主或经营者，丰华商城建设眼科医院的环境影响与林海、谢仙瑜等51人有利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。故林海、谢仙瑜等51人对原新罗环保局作出的115号环评批复提起诉讼具有原告的主体资格。本案中，原新罗环保局因机构改革变更为新罗生态环境局，其权利义务依法应由新罗生态环境局承接，故本案适格的被告为新罗生态环境局。 国家实行建设项目环境影响评价制度，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。根据《建设项目环境保护管理条例》第七条和《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条第一款及第二款第（一）项规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理，可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价。原环境保护部于2015年6月1日施行的《建设项目环境影响评价分类管理名录》第三条第一款第（三）项规定，“以居住、医疗卫生、文化教育、科研、行政办公等为主要功能的区域”为对建设项目产生的环境影响特别敏感的区域，且该名录中“项目类别”的“Ⅴ社会事业与服务业”将医院新建的环评类别列为报告书。故第三人龙岩眼科医院在龙岩市××路丰华商城此以居住为主要功能的区域建设眼科医院，依法应以编制环境影响报告书的形式进行全面的环境影响评价，第三人提交其编制的《环境影响报告书》申请环境影响评价符合法律规定的分类管理要求，被告新罗生态环境局对其申请进行审查于法有据。 《中华人民共和国环境影响评价法》第二十三条第二款规定，国务院环境保护行政主管部门负责审批以外的建设项目的环境影响评价文件的审批权限，由省、自治区、直辖市人民政府规定。2015年8月6日福建省环境保护厅经省政府同意下发《福建省建设项目环境影响评价文件分级审批管理规定》第六条、第八条规定及附表3的建设项目目录，原新罗环保局对第三人龙岩眼科医院申请的建设眼科医院的环境影响报告书进行环境影响评价审批具有法定的职责。原告林海、谢仙瑜等51人主张原新罗环保局无权审批的理由不能成立，原审法院不予支持。 原新罗环保局依法受理第三人龙岩眼科医院申请的建设眼科医院的环境影响报告书后，进行了公告、审查、审批、通知和公告审批意见等程序，但在法定举证期限内向人民法院提供的证据不能证实其受理、审查过程的合法性。对环境影响报告书的审查，专家参与是重要的程序环节亦有明确的规定。根据《环境影响评价审查专家库管理办法》第三条规定，专家库分为国家库和地方库，地，地方库由设区的市级以上地方人民政府环境保护行政主管部门设立和管理原新罗环保局在审查环境影响评价文件中专家依法应从原龙岩市环境保护局设立的专家库中产生并依原龙岩市环境保护局专家库的管理规定执行。根据原龙岩市环境保护局于2007年12月27日颁布的岩环字〔2007〕297号通知中的《龙岩市环保局环境影响评价审查专家库管理办法》（试行）第七条、第八条和《龙岩市环保局环境影响评价审查专家库实施办法》（试行）第二条、第三条、第五条的规定可明确，参加审查小组的专家应当本着科学求实和负责的态度认真履行职责，在规定的期限内客观、公正地提出审查意见，并对审查结论负责，有权根据审查小组的分工和要求，独立发表意见；专家在参加环境影响报告书的评审过程中，对报告书编制中存在的问题提出具体意见。本案中，原新罗环保局组织专家对环境影响报告书召开技术审查会，但除了提交一份书面的综合专家意见外，对于技术审查会中三名专家的审查过程、每位专家发表的独立意见等均无证据证实。从《环境影响报告书》的附件11反映专家还有进行复审，但复审意见仅组长一人签名确认，被告既未提供专家复审的证据，也未提供依据证明专家复审无需专家组成员参与审查，此审查也与前述规定不符。因此，被告新罗生态环境局对第三人申请的环境影响报告书的审批从申请受理、审查过程、审批送达等缺乏相应程序证据证实，不能证明其执行了法定程序，故被告新罗生态环境局的审批程序违法。 本案中，原告林海、谢仙瑜等51人主张被诉行政行为违法的主要理由是认为第三人龙岩眼科医院在环境影响报告编制过程中公众调查弄虚作假，被告新罗生态环境局对此未尽审查义务作出的审批违法应撤销。根据《建设项目环境保护管理条例》第十四条规定，建设单位编制环境影响报告书，应当依照有关法律规定，征求建设项目所在地有关单位和居民的意见。所以第三人作为建设单位在公众参与环境影响评价活动中的征求意见应依法进行。本案中，涉及公众参与调查的证据，被告新罗生态环境局举证其审查影响环境评价中依据的证据是：《环境影响报告书》中第12章“结论与建议”之12·4·5公众参与结论，以及调查和编制单位均为第三人于2017年6月形成的《公众参与调查》材料。诉讼中，原告提供湖南美景公司的《公众参与个人调查表》（誊写稿），第三人对公众参与调查的证据补充提供证据有：龙岩市新罗区丰华商城小区业主委员会制作的《厦门眼科中心龙岩眼科医院项目公众意见调查》、湖南美景公司的《公众参与个人调查表》（原稿）。从上述各方当事人提供的证据反映，第三人提供的证据是形成《环境影响报告书》中12·4·5公众参与结论和《公众参与调查》材料的原始依据，而依据《环境影响评价公众参与暂行办法》第五条的规定可开展征求公众意见活动的合法主体是建设单位或者其委托的环境影响评价机构。本案中，第三人提供的其通过丰华商城小区业主委员会形成的《厦门眼科中心龙岩眼科医院项目公众意见调查》表既不符合法定的主体要求，也不能反映其在对丰商城小区业主进行调查征求意见中公开或告知的内容，第三人提交的该调查表不能作为其依法进行公众调查的合法证据；第三人提供的湖南美景公司的《公众参与个人调查表》（原稿）应是案涉公众参与调查活动的直接证据，虽原告对此证据的真实性提出异议，却并未对表中个人签名申请真实性鉴定，原审法院对其真实性异议不予支持。但根据第三人提供的《公众参与个人调查表》（原稿）并不能证实《环境影响报告书》中12·4·5公众参与结论和《公众参与调查》材料的内容真实，与案涉项目有最直接影响的丰华商城1＃楼住户，根据《公众参与个人调查表》（原稿）只调查问卷13人，却在原新罗环保局审查所依据的《环境影响报告书》的12·4·5公众参与结论和《公众参与调查》材料中均阐述为“丰华商城1＃楼46份调查问卷中，13人觉得很合适，占28·26%；31人觉得合适，占67·39%，1人觉得不太适合，占2·17%，1人觉得不合适，占2·17%”。在《公众参与调查》材料的表1－4被调查人员信息一览表中所列丰华商城1＃楼46人，除其中13人外并无《公众参与个人调查表》（原稿）佐证，而本案原告中就有32人为丰华商城1＃楼的住户，对其调查问卷提出异议，故《环境影响报告书》中12·4·5公众参与结论和《公众参与调查》材料的内容不真实不可靠，原新罗环保局在审查中既未要求第三人提供原始调查问卷核对，也未对审查材料中的内容尽到基本的审查注意义务。另外，第三人提交的作为被告审查材料的《公众参与调查》材料中涉及公众参与调查的信息公示图1－1第一次公示照片、图1－2第二次公示照片并不能清楚地反映出第三人公示的内容，也无法与该材料中附件1、附件2相对应判断照片公示的是否即为附件内容，不能确认第三人有依据《环境影响评价公众参与暂行办法》第五条规定，建设单位或者其委托的环境影响评价机构在编制环境影响报告书的过程中，依照规定公开有关环境影响评价的信息，征求公众意见。故不能证明被告新罗生态环境局对第三人执行公众参与规定程序在审查中尽到了基本的形式审查注意义务。再者，从本案证据反映，2017年6月被告受理第三人申请的环境影响报告书，而被告也举证第三人送审了6月同时编制的《公众参与调查》材料，但在7月5日技术专家审查会专家意见对环境影响报告书送审稿已提出：补充公众参与开展过程介绍及公众意见采纳情况。且根据《环境影响评价公众参与暂行办法》第六条第一款明确规定，在建设项目环境影响报告书中应当编制公众参与篇章。本案中《环境影响报告书》并无公众参与篇章，仅是在报告书中的第12章结论与建议中有“公众参与结论”，此与上述的编制篇章的规定不符，且报告书中亦未注明《公众参与调查》材料属其附件。故第三人龙岩眼科医院申报的《环境影响报告书》未编制“公众参与”篇章不符合规定，原新罗环保局在审查中并未尽到基本的依法审核义务。 综上，根据《福建省行政执法程序规定》第十六条的规定，行政执法机关决定受理相对人的申请后，应对相对人的申请事由以及申请材料的真实性、合法性、有效性进行审查，同时按本规定第三十七条的要求，制作书面决定书送达相对人，通知办理有关手续。决定书应载明所依据的法律、法规、规章以及规范性文件的名称及其条款。原新罗环保局作出的115号环评批复，主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，原告林海、谢仙瑜等51人请求撤销原新罗环保局的批复于法有据，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）（三）项的规定，作出判决：撤销被告龙岩市新罗生态环境局于2017年9月18日作出的115号环评批复的行政行为。案件受理费50元，由被告新罗生态环境局负担。 新罗生态环境局不服，向本院提起上诉称：（一）原审判决错误认定新罗生态环境局作出的115号环评批复受理、审查程序违法，依法应予纠正。1.新罗生态环境局经审查认为龙岩眼科医院报送的环境影响报告书基本符合《中华人民共和国环境影响评价法》第十七条规定的内容，于2017年6月28日在龙岩市新罗区人民政府网站上公示，公示期间未收到任何反馈意见，故其受理龙岩眼科医院环评批复申请的事实清楚，依据充分。2.关于专家评审意见及技术审查会议具体要求，目前尚无明确具体的规定。本案中，新罗生态环境局提交一份经所有参会专家签名确认的综合专家意见，其中已有专家对环境影响报告书送审稿应当补充和修改的内容提出明确具体的要求，且会后每位专家均提交了一份有本人签名的个人专家评审意见表；同时在复审过程中，复审意见明确表示报告书修改稿基本按照专家审查意见的要求完成修改，且有专家组组长签名，上述初审及复审材料均能证明专家组充分独立发表了意见。故原审法院认定新罗生态环境局在专家参与环境影响报告书的审查和复审环节缺乏证据予以证实，程序违法，缺乏依据，不能成立。（二）新罗生态环境局对龙岩眼科医院报送的《环境影响报告书》及《公众参与调查》材料，仅负有形式审查义务，在审查公众参与章节时，着重审查该章节是否包含公示和公众调查两方面的内容及相关内容是否符合有关规定，是否认真考虑了有关单位、专家和公众对环境影响报告书的意见，并在报送审查的环境影响报告书中附具了对意见采纳或者不采纳的说明。至于材料的真实性应由龙岩眼科医院负责，新罗生态环境局只能通过公示并收到公众意见后才能进一步核实，但在两次公示期间均未收到公众意见或者建议，亦未收到利害关系人的听证申请，故新罗生态环境局已尽到审查义务，原审法院认定新罗生态环境局对龙岩眼科医院报送的《环境影响报告书》及《公众参与调查》材料及原审第三人执行公众参与程序未尽到基本的审查义务错误，依法应予纠正。（三）2016年修订的《建设项目环境影响评价技术导则总纲》已明确规定，在环境影响评价工作程序中，将公众参与和环境影响评价文件编制工作分离，故本案中环评单位分别编制《环境影响报告书》和《公众参与调查》的做法完全符合法律规定，原审法院认定《环境影响报告书》未编制“公众参与”篇章不符合规定，属适用法律错误，依法应予纠正。综上，上诉人新罗生态环境局作出的115号环评批复有事实和法律依据，证据充分，适用法律法规正确，程序合法，请求撤销原判，改判驳回林海、谢仙瑜等51人的一审全部诉讼请求。 龙岩眼科医院上诉称：（一）原审法院错误认定《环境影响报告书》的公众参与结论和《公众参与调查》材料内容不真实、不可靠，依法应予纠正。1.《中华人民共和国环境影响评价法》第二十一条第一款和《环境影响评价公众参与暂行办法》第五条第二款的规定表明，征求公众意见是建设单位或其委托的环境影响评价机构就建设项目相关环保事项向可能受建设项目影响的公民、法人或者其他组织征求意见的过程。因此，只要能反映被调查对象关于建设项目相关环保事项意见的证据材料均应纳入征求公众意见范畴，从而成为认定被调查对象关于建设项目相关环保事项意见的依据。2.通过在案证据《厦门眼科中心龙岩眼科医院项目公众意见调查》《公众参与个人调查表》（誊写稿）《环境信访事项处理答复意见书》，并综合环评单位两次公告期间均未收到公众反馈的意见建议以及被上诉人所代表户数只占丰华商城总户数17.89%等情况分析，《环境影响报告书》的公众参与结论和《公众参与调查》材料内容详实，依据充分，能够证明龙岩眼科医院项目获得绝大多数公众的支持和认可。（二）环评单位接受龙岩眼科医院委托后，已依照《环境影响评价公众参与暂行办法》第八条、第九条、第十条、第十一条的规定，分别于2017年3月9日至2017年3月23日在西安社区、苏溪社区、西平社区、西桥社区的居（村）务公告栏和丰华商城采取张贴公告的形式进行第一次公示，于2017年5月22日在福建环保网上进行第二次公示，原审法院认定上诉人龙岩眼科医院未依法公开环境信息错误，依法应予纠正。（三）环评单位在开展环境影响评价工作程序中，分别编制《环境影响报告书》和《公众参与调查》的做法完全符合法律规定，原审法院关于《环境影响报告书》未编制“公众参与”篇章不符合规定的认定显属适用法律错误。（四）原审法院关于新罗生态环境局作出115号环评批复依据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序的认定缺乏依据，不能成立。综上，请求撤销原判，改判驳回被上诉人林海、谢仙瑜等51人的原审全部诉讼请求，并由被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。 被上诉人林海、谢仙瑜等51人答辩称：（一）根据《福建省行政执法程序规定》第十六条、《中华人民共和国行政许可法》第三十四条第一款、第五十六条和《中华人民共和国环境影响评价法》第二十八条的规定，新罗生态环境局对龙岩眼科医院提交的《环境影响报告书》应进行实质性审查，而非形式审查。（二）新罗生态环境局对龙岩眼科医院提交的《环境影响报告书》未尽依法审核的义务。1.龙岩眼科医院在一审庭审中自认其向新罗生态环境局提交的公众参与个人调查系在原稿上誊写，且未告知该调查表不是原件，属于提供基础材料明显不实，新罗生态环境局未审查其提供的材料的真实性、合法性、有效性，违反了前述法律规定。2.龙岩眼科医院提交的《环境影响报告书》中公众参与结论和《公众参与调查》材料中载明被调查人员中丰华商城1号楼46人，但并无《公众参与个人调查表》原稿佐证，而被上诉人中就有32人为丰华商城1号楼住户并对其调查问卷提出异议，故龙岩眼科医院提交的公众参与材料内容不真实不可靠。新罗生态环境局在审查中未要求龙岩眼科医院提供原始调查问卷进行核对，未对审查材料的内容尽到基本的审查注意义务。3.龙岩眼科医院提供的证据并不能证明其依照《环境影响评价公众参与暂行办法》第五条的规定进行公示，公开有关环境影响评价的信息，征求公众意见，新罗生态环境局对此亦未尽基本的审查义务。4.龙岩眼科医院申报的《环境影响报告书》未编制“公众参与”篇章，违反了《环境影响公众参与暂行办法》第六条关于在建设项目环境影响报告书应当编制公众篇章的规定，即便公众参与和环境影响评价文件编制工作可分离，但并不表示可以在环境影响报告书中未编制“公众参与”篇章的内容。（三）龙岩眼科医院项目直接关系他人重大利益，新罗生态环境局并未依法举行听证程序，听取利害关系人的陈述和申辩。丰华商城住户共285户，按龙岩眼科医院提供的材料体现共向丰华商城调查96户，其中被上诉人占51户均非本人签字和填写，且无证据证明另外45户系本人真实意思表示。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，原审中新罗生态环境局没有证据证明其已审查调查问卷的真实性，可以佐证被上诉人51份问卷调查都是虚假的。综上，原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 经审理查明，原审法院随案移送的证据具备关联性、真实性和合法性，原审判决认定的事实，本院予以确认。 本院认为，本案被诉行政行为是新罗生态环境局于2017年9月18日向龙岩眼科医院作出115号环评批复的行政行为。现结合原审判决以及各方当事人的诉辩意见，本院围绕以下争议焦点问题作分析评判： 关于报批材料中涉及的公众参与问题。根据《建设项目环境保护管理条例》第十四条的规定，建设单位编制环境影响报告书，应当依照有关法律规定，征求建设项目所在地有关单位和居民的意见。本案中龙岩眼科医院提交环境影响报告书申请环境影响评价，应提交证据证明其已依法征求公众意见。被上诉人林海、谢仙瑜等51人提起本案之诉要求撤销115号环评批复，主要理由即认为龙岩眼科医院在环境影响报告编制过程中公众参与材料弄虚作假，新罗生态环境局对此未尽审查义务违法审批，公众参与问题在本案一审、二审中亦为最主要争议焦点。首先，公众参与材料的真实性问题。龙岩眼科医院报请新罗生态环境局审批的材料中涉及公众参与调查的证据是《环境影响报告书》中第12章“结论与建议”之12·4·5公众参与结论以及龙岩眼科医院编制的《公众参与调查》材料。被上诉人主张前述公众参与材料弄虚作假，并提供湖南美景公司的《公众参与个人调查表》（誊写稿）佐证。龙岩眼科医院在一审中亦补充提交湖南美景公司的《公众参与个人调查表》（原稿），并表示该调查表原稿系其报请审批的前述公众参与材料据以形成的原始依据，但因故由湖南美景公司在原稿基础上再作誊写。由于案涉项目位于丰华商城1号楼，在《环境影响报告书》的12·4·5公众参与结论和《公众参与调查》材料中均载明“丰华商城1＃楼46份调查问卷中，13人觉得很合适，占28·26%；31人觉得合适，占67·39%，1人觉得不太适合，占2·17%，1人觉得不合适，占2·17%”，但《公众参与个人调查表》（原稿）体现丰华商城1号楼参与调查问卷的住户仅13人，且报批的《公众参与调查》表1－4被调查人员信息一览表中所列丰华商城1号楼46人中就有32人系本案被上诉人作为原告提起本案之诉并对其调查问卷提出异议，故在龙岩眼科医院无法提供证据证明《环境影响报告书》中12·4·5公众参与结论和《公众参与调查》材料的真实性的情况下，原审判决认定上述公众参与材料的内容不真实不可靠，新罗生态环境局在审查中未根据《福建省行政执法程序规定》第十六条关于“行政执法机关决定受理相对人的申请后，应对相对人的申请事由以及申请材料的真实性、合法性、有效性进行审查”的规定，要求龙岩眼科医院提供原始调查问卷核对，未尽到基本的审查注意义务，并无不当，二上诉人该项上诉理由不能成立，不予采纳。第二，公众参与的信息公开问题。根据当时有效的《环境影响评价公众参与暂行办法》第五条的规定，建设单位或者其委托的环境影响评价机构在编制环境影响报告书的过程中，应当依照规定公开有关环境影响评价的信息，征求公众意见。龙岩眼科医院提供的《公众参与调查》中的信息公示照片可以证明其已依照《环境影响评价公众参与暂行办法》第八条、第九条、第十条、第十一条的规定，分别于2017年3月9日至2017年3月23日在西安社区、苏溪社区、西平社区、西桥社区的居（村）务公告栏和丰华商城采取张贴公告的形式进行第一次公示，于2017年5月22日在福建环保网上进行第二次公示，原审法院认定上诉人龙岩眼科医院未依法公开环境信息不当，本院予以纠正，二上诉人该项上诉理由成立，予以采纳。第三，公众参与材料的编制要求。《环境影响评价公众参与暂行办法》第六条规定：“按照国家规定应当征求公众意见的建设项目，建设单位或者其委托的环境影响评价机构应当按照环境影响评价技术导则的有关规定，在建设项目环境影响报告书中，编制公众参与篇章。”《建设项目环境影响评价技术导则总纲》（HJ2.1-2016）规定：在环境影响评价工作程序中，将公众参与和环境影响评价文件编制工作分离。故本案中龙岩眼科医院分别编制《环境影响报告书》和《公众参与调查》的做法符合上述规定，原审法院认定《环境影响报告书》未编制“公众参与”篇章不符合规定，新罗生态环境局对此未尽基本的依法审核义务，属适用法律错误，依法应予纠正，二上诉人该项上诉理由成立，本院予以采纳。 关于审批程序问题。新罗生态环境局在收到龙岩眼科医院报送的环境影响报告书后，进行了公告、审查、通知等程序，但在法定举证期限内未向原审法院提交其受理、审批、送达的证据。对于专家评审程序，从新罗生态环境局举证情况来看，其组织专家召开技术审查会并有一份经所有参会专家签名确认的综合专家意见，其中对环境影响报告书送审稿应当补充和修改的内容提出了明确具体的要求，且在会后每位专家均提交了一份有本人签名的个人专家评审意见表；在复审过程中，复审意见明确表示报告书修改稿基本按照专家审查意见的要求完成修改，且有专家组组长签名，可见新罗生态环境局组织专家对案涉项目的环境影响报告书进行审查、复审，专家对报告书编制中存在的问题提出了具体的审查意见。在目前对于专家评审程序尚无明确具体的规定的情况下，原审法院认定技术审查会中三名专家的审查过程、每位专家发表的独立意见等均无证据证实，而复审意见仅组长一人签名确认，新罗生态环境局既未提供专家复审的证据，也未提供依据证明专家复审无需专家组成员参与审查，缺乏相应的法律依据。新罗生态环境局对龙岩眼科医院环境影响报告书的审批，未提交申请受理、审查过程、审批送达的相应证据，属程序瑕疵，原审法院以此为由认定新罗生态环境的审批程序违法不当，应予以纠正，二上诉人的该项上诉理由成立，本院予以采纳。 综上，新罗生态环境局作出的115号环评批复主要证据不足，应予以撤销。原审法院撤销被诉环评批复，虽然部分理由不能成立，但判决结果并无不当，本院予以维持。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人龙岩市新罗生态环境局和龙岩华厦眼科医院有限公司各负担25元。 本判决为终审判决。 审 判 长  秦传熙 审 判 员  张 挺 代理审判员  周晓芳 二〇一九年十月二十八日 书 记 员  吴晓燕