四川省宜宾市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)川15行再1号 再审申请人（一审原告、二审被上诉人）广安市鑫龙房地产开发有限公司。住所地：四川省广安市广安区建华路**。 法定代表人王岗，总经理。 委托代理人张冬林，四川爱众律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审上诉人）宜宾市自然资源和规划局（原宜宾市国土资源局）。住所地：四川省宜宾市叙州区长江大道中段**。 法定代表人冯涛，局长。 委托代理人曹毅，该单位工作人员。 委托代理人聂雪红，四川宏成律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审上诉人）宜宾市自然资源和规划局南溪区分局（原宜宾市国土资源局南溪区分局）。住所地：四川省宜宾市南溪区南溪街道北大街**。 法定代表人张金洪，局长。 委托代理人李勇，四川民志律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审上诉人）宜宾市南溪区公共资源交易服务中心。住。住所地：四川省宜宾市南溪区正信路（新政务服务中心）/div> 法定代表人何光彬，主任。 委托代理人李勇，四川民志律师事务所律师。 再审申请人广安市鑫龙房地产开发有限公司（以下简称鑫龙房产公司）与被申请人宜宾市自然资源和规划局（以下简称宜宾资源规划局）、宜宾市自然资源和规划局南溪区分局（以下简称南溪资源规划分局）、宜宾市南溪区公共资源交易服务中心（以下简称南溪资源交易中心）土地行政撤销一案，本院于2017年12月22日作出(2017)川15行终105号行政判决，已经发生法律效力。四川省高级人民法院于2019年4月1日作出（2018）川行申132号行政裁定，指令本院对本案进行再审。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人鑫龙房产公司的法定代表人王岗及其委托代理人张冬林，被申请人宜宾资源规划局委托代理人曹毅、聂雪红，被申请人南溪资源规划分局副局长曹宇及其委托代理人李勇，被申请人南溪资源交易中心法定代表人何光彬及其委托代理人李勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2013年11月6日，中共宜宾市南溪区委机构编制委员会办公室作出《关于设立宜宾市南溪区公共资源交易服务中心的通知》，决定设立南溪资源交易中心，主要职责第（三）项规定，承担国家和省、市投资的重大工程建设项目、区本级工程建设项目招投标等公共资源交易服务和管理工作。2014年12月4日，宜宾市南溪区人民政府作出《关于明确南溪区国土资源工作程序的请示》，该请示明确：土地供应程序第（四）项为供地实施，由南溪资源规划分局负责组织实施。属出让供地，由宜宾资源规划局与竞得人签订《成交确认书》和《国有建设用地使用权出让合同》。第（五）项为供地收入，土地招拍挂竞买保证金、交易服务费、土地出让价款和划拨土地价款由南溪资源规划分局负责收取，统一缴入南溪区财政专户管理。2015年1月19日，宜宾市人民政府作出《关于明确南溪区国土资源工作程序的批复》，原则同意宜宾市南溪区人民政府的请示。 2016年5月30日，宜宾市人民政府对宜宾资源规划局《关于南溪区新城区B10-11/01/01地块国有建设用地使用权拍卖出让方案的请示》作出批复，同意宜宾资源规划局的拍卖出让方案。受宜宾资源规划局的委托，南溪资源规划分局、南溪资源交易中心于2016年7月25日在网络及报刊上发布《宜宾市南溪区国有建设用地使用权拍卖出让公告》，定于2016年8月17日上午10时整，公开拍卖宜宾市南溪区新城区B10-11／01／01地块的国有建设用地使用权，同时公告拟拍卖宗地位置、面积、规划用途及要求、办理报名手续、拍卖出让文件下载等信息，其中拟拍卖宗地位置、面积、规划用途及要求备注内容为，以上宗地为已完成征地补偿的现状出让，宗地内如涉及其它附着物的搬迁，其工作及费用均由竞得人承担。拍卖出让文件包含：《宜宾市南溪区国有建设用地使用权拍卖出让公告》《宜宾市国有建设用地使用权拍卖出让须知》、拍卖出让国有建设用地使用权交易服务费收费标准、竞买保证金缴款账户、《国有建设用地使用权拍卖出让竞买申请书》《拍卖出让成交确认书》《拍卖竞买资格确认书》《承诺书》、规划建设用地红线图、规划设计条件通知书、《国有建设用地使用权出让合同》（样本）。其中，规划设计条件通知书加盖有宜宾市南溪区住房城乡规划建设和城镇管理局印章，后附规划建设用地红线图。《宜宾市国有建设用地使用权拍卖出让须知》载明，根据《中华人民共和国土地管理法》《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等有关规定，经宜宾市人民政府批准，南溪资源规划分局、南溪资源交易中心受宜宾资源规划局委托，决定以拍卖方式出让宜宾市南溪区新城区B10-11／01／01地块的国有建设用地使用权。其中第七条第（二）项规定：“确定竞得人后，拍卖人与竞得人当场签订《成交确认书》，拍卖人或竞得人不按规定签订《成交确认书》的，应当承担法律责任。竞得人拒绝签订《成交确认书》也不能对抗拍卖成交结果的法律效力。”第九条第（七）项规定：“竞得人有下列行为之一的，视为违约，拍卖人可取消其竞得人资格，竞买保证金不予退还：1.竞得人逾期或拒绝签订《成交确认书》的；2.竞得人逾期或拒绝签订《国有建设用地使用权出让合同》的。”第九条第（十三）项规定：“拍卖人对本《须知》有解释权，未尽事宜依照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》办理。” 2016年8月16日，鑫龙房产公司交纳竞买保证金25000000元，提交《国有建设用地使用权拍卖出让竞买申请书》及相关资料，申请参加“新城区B10-11/01/01”宗地的竞买。鑫龙房产公司在其提交的《国有建设用地使用权拍卖出让竞买申请书》及《承诺书》中均承诺：“若竞得后不签订《国有建设用地使用权拍卖成交确认书》和《国有建设用地使用权出让合同》，愿承担取消竞得资格，并且同意竞买保证金不予退还的责任。”同日，南溪资源规划分局、南溪资源交易中心向鑫龙房产公司出具《拍卖竞买资格确认书》。 2016年8月17日上午，鑫龙房产公司领取号牌，与宜宾市南溪区蜀粤投资有限公司参与竞拍，鑫龙房产公司在拍卖活动的第二轮竞价成功，竞得该宗地块使用权，但拒绝签订《成交确认书》。同年8月18日，鑫龙房产公司向南溪资源规划分局出具函件，说明在投标过程中，公司遭遇重大变故，导致竞拍地块的交易无法进行，恳请取消交易。同年8月19日，鑫龙房产公司再次附函，恳请退还保证金。同时提交《情况说明》，说明在拍卖过程中，商议共同开发的宋某因资金另有安排，无法共同开发该宗土地，当时公司法定代表人正在与宋某沟通，鑫龙房产公司参与竞拍的人员不知情就举牌，此次举牌纯属意外，不是法定代表人的本意，保证金涉及很多家庭，恳请退还保证金。同年8月23日，南溪资源规划分局向鑫龙房产公司作出《关于新城区B10-11／01／01宗地块出让有关问题的复函》，载明：若不在规定时间内履行竞得人义务，由此造成的责任，由鑫龙房产公司承担。同年12月22日，南溪资源规划分局、南溪资源交易中心联合作出《关于新城区B10-11／01／01号地块出让取消竞得资格的通知》，认为鑫龙房产公司在竞价取得该宗地使用权后，在拍卖现场拒绝签订《成交确认书》，已经违反相关法律法规及土地拍卖文件规定，经南溪区委区政府研究决定，取消鑫龙房产公司B10-11/01/01号地块的竞得资格，并没收保证金25000000元。 鑫龙房产公司不服，提起诉讼，请求确认：1.“新城区B10-11/01/01号地块”拍卖出让活动违法；2.撤销《关于新城区B10-11/01/01号地块出让取消竞得资格的通知》中关于没收保证金25000000元的行政行为，由宜宾资源规划局、南溪资源规划分局、南溪资源交易中心连带退还其保证金25000000元，并承担本案诉讼费。 一审法院认为，根据最高人民法院【2009】行他字第55号《关于土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为性质的答复》，“土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为属于行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理”之规定，本案诉争的是国有建设用地使用权拍卖中的行为，属于行政诉讼受理范围。 本案争议焦点是本次土地拍卖出让活动是否合法。主要涉及以下几方面的争议：1.关于土地拍卖出让主体和实施主体问题。本案土地出让主体系宜宾资源规划局，南溪资源规划分局、南溪资源交易中心并非出让主体，只是实施主体，其实施行为产生的法律后果应由宜宾资源规划局负责。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条第一款“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟定拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施”之规定，以及《关于明确南溪区国土资源工作程序的请示》、宜宾市人民政府《关于明确南溪区国土资源工作程序的批复》，宜宾资源规划局作为政府土地管理部门，具有制定出让计划并报宜宾市人民政府批准后组织实施拍卖出让国有建设用地使用权的职能，南溪资源规划分局按照批复负责组织实施具体的工作。同时，宜宾资源规划局委托南溪资源规划分局、南溪资源交易中心组织实施本次拍卖出让工作，应当视为宜宾资源规划局自行办理，符合《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》第4.4.2条的规定。南溪资源规划分局、南溪资源交易中心具有实施本次拍卖出让工作的主体资格。2.关于出让的土地是否合法的问题。该宗土地的拍卖经过宜宾市人民政府批准，拍卖出让文件中也附有由宜宾市南溪区住房城乡规划建设和城镇管理局出具的规划建设用地红线图、规划设计条件通知书，符合规划条件；南溪资源规划分局、南溪资源交易中心发布的《宜宾市南溪区国有建设用地使用权拍卖出让公告》中载明，以上宗地为已完成征地补偿的现状出让，说明该宗土地系征收补偿安置到位的土地，故该宗土地的出让符合相关规定。3.关于另一竞买人是否符合资格的问题。根据查明的事实，宜宾市南溪区蜀粤投资有限公司于2016年8月4日交纳保证金，8月19日退还保证金，符合竞拍人资格。鑫龙房产公司认为竞买人资格审查不严的主张无证据予以证明，不予支持。4.关于竞买人数是否符合规定的问题。在《宜宾市国有建设用地使用权拍卖出让须知》第九条第（十三）项规定了未尽事宜依照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》办理，而《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》第10.3条明确规定了竞买人数不得少于3人。南溪资源规划分局认为《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》已经删除了竞买人不得少于3人的规定，对竞买人数不作要求，故拍卖出让活动并不违法。一审法院认为，虽然《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》没有竞买人人数限制的规定，但依照仍在施行的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》第10.3第二款“经审查，符合规定条件的，应当确认申请人的投标或竞买资格，并通知其参加招标拍卖挂牌活动。采用招标或拍卖方式的，取得投标或竞买资格者不得少于3人。”中对人数的规定来组织拍卖并不违反《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，而《宜宾市国有建设用地使用权拍卖出让须知》没有竞买人人数这项内容，故《宜宾市国有建设用地使用权拍卖出让须知》未对人数作出规定属于未尽事宜。《宜宾市国有建设用地使用权拍卖出让须知》既然规定未尽事宜依照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》办理，就视为南溪资源规划分局、南溪资源交易中心愿意按照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》的竞买人需达到3人以上来实施此次拍卖出让活动。行政机关既然已经对自身设置了更高的标准，就应当予以遵守。此次拍卖出让活动只有2人参与，故南溪资源规划分局、南溪资源交易中心的拍卖出让活动违法。 综上，由于南溪资源规划分局和南溪资源交易中心组织的拍卖出让活动违法，其《关于新城区B10-11/01/01号地块出让取消竞得资格的通知》丧失了合法的基础，该行政行为的主要证据不足，依法应当予以撤销，其“没收”的保证金应当予以退还。鑫龙房产公司请求确认拍卖活动违法的目的不在于对行政行为是否违法、无效等事项进行“宣示”，其目的在于据此撤销《关于新城区B10-11/01/01号地块出让取消竞得资格的通知》获得救济，鑫龙房产公司的确认之诉已经隐含于撤销之诉中，法院在审查撤销之诉时，首先也要对行政行为的合法性进行判断后才能作出判决。实际上，就撤销之诉作出判决时已经回应了鑫龙房产公司的第一项诉求。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：撤销南溪资源规划分局、南溪资源交易中心作出的《关于新城区B10-11/01/01号地块出让取消竞得资格的通知》，南溪资源规划分局于判决生效之日起15日内退还鑫龙房产公司保证金25000000元。一审案件受理费50元，由宜宾资源规划局、南溪资源规划分局、南溪资源交易中心负担。 宜宾资源规划局、南溪资源规划分局、南溪资源交易中心不服一审判决，上诉请求：1.撤销四川省宜宾市翠屏区人民法院（2017）川1502行初16号行政判决；2.驳回鑫龙房产公司的全部诉讼请求。 二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，二审法院予以确认。 二审法院认为，第一、关于案涉国有土地使用权拍卖出让及相关行为是否属于行政诉讼受案范围问题。根据我国有关土地管理法律法规的规定，国有土地使用权拍卖出让是土地管理部门为实现其公共管理职能，依照法定程序组织实施的职权行为，具有行政行为的性质和特点，且根据最高人民法院【2009】行他字第55号答复，出让国有土地使用权之前的拍卖行为及与之相关的拍卖公告等行为属于行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理，故本案争议属于行政诉讼受案范围。 第二、关于南溪资源规划分局、南溪资源交易中心的主体资格及法律责任问题。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”第二十一条规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，南溪资源规划分局作为宜宾资源规划局的派出机构，其行政行为的法律责任概由宜宾资源规划局承担。南溪资源交易中心是经依法批准成立的具有独立法人资格的公共资源交易平台，有权组织相关的公共资源交易活动。南溪资源规划分局与南溪资源交易中心共同对案涉国有土地使用权进行拍卖并作出取消鑫龙房产公司竞得资格的通知，属共同行政行为。因此，南溪资源交易中心作为案涉行为的共同被告主体适格。宜宾资源规划局作为案涉国有土地使用权的出让人，承担了南溪资源规划分局的行为责任，其上诉主体适格。 第三、关于案涉国有土地使用权拍卖出让活动的合法性问题。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条规定：“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。”《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条规定：“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。前款规定的出让方案应当包括出让地块的空间范围、用途、年限、出让方式、时间和其他条件等。”本案中，宜宾资源规划局将案涉国有土地使用权拍卖出让方案报经宜宾市人民政府以《关于南溪区新城区B10-11/01/01地块国有建设用地使用权拍卖出让方案的批复》同意，并根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的要求，对拟拍卖出让的国有土地使用权编制拍卖出让文件，并于2016年7月25日在相关网站上向社会公开发布了《宜宾市南溪区国有建设用地使用权拍卖出让公告》，公布了拍卖出让宗地的基本情况和拍卖的时间、地点、竞买人资格、拍卖出让文件取得方式等有关内容，并依据出让文件的规定对竞买申请人进行了资格审查，向符合条件的竞买申请人发放资格确认书和竞价号牌，按拍卖出让公告的时间、地点组织拍卖竞价活动，其程序充分体现了公开、公平、公正的拍卖原则，符合法律规定。 鑫龙房产公司认为案涉国有土地使用权拍卖出让活动参与竞买人数不足3人违法，二审法院认为，根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十一条第二款“出让人在招标拍卖挂牌出让公告中不得设定影响公平、公正竞争的限制条件。……”之规定，出让人在拍卖出让公告中不得人为设置有违市场交易规则的限制性条件，且现行有效的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》已经取消了原规定中有关竞买人数的强制要求，其根本目的是将国有土地使用权出让完全推向市场，充分按照市场交易规则进行交易，竞买人数不再是实施国有土地使用权拍卖出让活动的先决条件。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第九条“招标拍卖挂牌公告应当包括下列内容：（一）出让人的名称和地址；（二）出让宗地的面积、界址、空间范围、现状、使用年限、用途、规划指标要求；（三）投标人、竞买人的资格要求以及申请取得投标、竞买资格的办法；（四）索取招标拍卖挂牌出让文件的时间、地点和方式；（五）招标拍卖挂牌时间、地点、投标挂牌期限、投标和竞价方式等；（六）确定中标人、竞得人的标准和方法；（七）投标、竞买保证金；（八）其他需要公告的事项”之规定，竞买人数不是国有土地使用权出让文件中必须公告的内容。故竞买人数不属于依法应当公告而未公告的内容，鑫龙房产公司认为案涉拍卖出让公告未规定竞买人数属于“未尽事宜”的理由不能成立，依法不予支持。就拍卖活动而言，参与竞买人数越少，竞争对手就越少，竞买成功的几率就更大，更有利于鑫龙房产公司实现其竞买的目的。因此，鑫龙房产公司以此为由，主张案涉国有土地使用权拍卖活动违法，于法无据，依法不予支持。 国有土地使用权拍卖出让活动虽是土地行政管理部门依法履行的职权行为，同时，拍卖出让活动也遵循公开、公平、公正的市场交易规则，一方面，竞买参与者可根据其自身条件和意愿，自主决定是否参与竞买交易，另一方面，竞买参与者也必须遵守诚实信用的基本原则，对其交易行为承担责任。本案中，鑫龙房产公司按照拍卖出让公告的要求提出竞买申请，并按要求交纳了竞买保证金，经资格审查后，积极参与了拍卖竞价，并成功竞得案涉宗地使用权，但鑫龙房产公司竞价后却以其公司在竞价过程中遭遇突然变故为由，对其竞买行为反悔，并当场拒绝签订《成交确认书》，有违诚实信用的基本原则。根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》第12.3“确定竞得人后，拍卖人与竞得人当场签订《成交确认书》。拍卖人或竞得人不按规定签订《成交确认书》的，应当承担法律责任。竞得人拒绝签订《成交确认书》也不能对抗拍卖成交结果的法律效力”之规定，鑫龙房产公司拒绝签订《成交确认书》的行为并不能对抗此次拍卖成交结果的法律效力。鑫龙房产公司在诉讼中提出案涉国有土地存在诸多问题，但作为拍卖的标的物，出让文件中已告知竞买人在拍卖开始前享有咨询踏勘的权利，鑫龙房产公司在拍卖前未对此提出过任何异议，而是欣然参与竞买活动，其行为足以表明对拍卖标的物现状的认可和接受。鑫龙房产公司据此作为案涉国有土地使用权拍卖出让活动违法的理由不能成立，依法不予支持。 鑫龙房产公司在诉讼中还提出南溪资源规划分局对其竞买人的资格审查不严而违法，如前所述，鑫龙房产公司按照拍卖出让公告的要求，根据自身意愿提出竞买申请，并交纳了竞买保证金，其提交的资料及行为符合案涉国有土地使用权拍卖出让公告中规定的条件，如再另行增设审查标准，则有违公平、公正的拍卖规则，反而是乱作为的违法行为。因此，鑫龙房产公司的该项理由与其积极参与竞买的行为完全是自相矛盾，依法不予支持。 第四、《关于新城区B10-11/01/01号地块出让取消竞得资格的通知》的合法性问题。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十条“以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金，转作受让地块的定金。出让人应当向中标人发出中标通知书或者与竞得人签订成交确认书。……中标通知书或者成交确认书对出让人和中标人或者竞得人具有法律效力。出让人改变竞得结果，或者中标人、竞得人放弃中标宗地、竞得宗地的，应当依法承担责任”之规定，作为参与案涉国有土地拍卖交易活动的一方市场主体，鑫龙房产公司举牌竞价成功后，即竞得了案涉宗地使用权，但鑫龙房产公司却当场反悔，拒绝签订《成交确认书》，并两次函告恳请取消交易，其行为已违反了上述法律规定，也违背了鑫龙房产公司自己作出的竞拍承诺，理应由其承担相应的法律责任。南溪资源规划分局和南溪资源交易中心据此依法作出取消其竞得资格，并不予退还其保证金的行为，符合法律规定。虽然南溪资源规划分局和南溪资源交易中心在具体行文中将“不予退还”的意思表述为“没收”的用语不够规范，但这一用语瑕疵不足以影响其整个行政行为的法律效力。 综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项规定，判决：一、撤销四川省宜宾市翠屏区人民法院（2017）川1502行初16号行政判决；二、驳回鑫龙房产公司的诉讼请求。一审案件受理费50元，二审案件受理费150元，均由鑫龙房产公司负担。 鑫龙房产公司向四川省高级人民法院申请再审称：一、原审判决关于涉案国有土地使用权拍卖活动合法性的认定错误。（一）竞买人不足3人，拍卖行为违反了拍卖规则，一审判决认定事实和适用法律正确，二审判决错误，应当予以纠正；（二）未履行严格的审批、审查程序，未依法编制、公布土地出让计划；（三）出让土地并非净地，附加竞买人拆迁义务，违反川府发（2014）58号文件；（四）南溪资源规划分局未按要求严格审查竞买人资格，其拍卖行为违法；（五）出让土地四至界线不明，规划指标与出让土地并不完全一致，规划内容不详尽，出让行为违法。二、原审判决关于南溪资源规划分局、南溪资源交易中心是否具有出让国有土地主体资格问题的认定错误。（一）没有证据证明南溪资源规划分局接受了宜宾资源规划局的委托；（二）宜宾资源规划局将该宗土地出让委托南溪资源规划分局实施，违背了宜宾市人民政府的批复意见；（三）南溪资源规划分局、南溪资源交易中心不具备接受行政委托的法律要件，其实施的行政行为不具备行政委托的法律要件；（四）南溪资源规划分局不具备国有土地使用权出让的主体资格。三、鑫龙房产公司在二审中主张了新的事实和理由，但二审法院未予审查，程序严重违法，且二审判决对新证据的认定错误。（一）参与竞拍的举牌者未得到鑫龙房产公司的委托授权；（二）没有以任何形式确认鑫龙房产公司的竞得资格，故南国土资发〔2016〕55号《关于新城区B10-11/01/01号地块出让取消竞得资格的通知》也当然违法。即使认定鑫龙房产公司违约，本案保证金不予退还显示公平，可依据违约金的规定予以调整。综上所述，二审判决证据采信、认定事实和适用法律明显错误，请求撤销四川省宜宾市中级人民法院（2017）川15行终105号行政判决，依法提审本案并支持鑫龙房产公司的诉讼请求，维持四川省宜宾市翠屏区人民法院（2017）川1502行初16号行政判决。 宜宾资源规划局辩称，新修订的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》已不再限制参拍人数，其立法目的在于充分保证拍卖活动的公开竞争，鑫龙房产公司所提竞拍人数不得少于3人属于“未尽事宜”，系对法律法规的误解。鑫龙房产公司的再审理由均不能成立，二审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求依法驳回鑫龙房产公司的再审请求。 南溪资源规划分局、南溪资源交易中心的答辩理由与宜宾资源规划局的理由一致。 四川省高级人民法院经再审审查认为，鑫龙房产公司关于出让国有土地主体资格问题、拍卖活动合法性问题的主张均不成立，但根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十条之规定，以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金，转作受让地块的定金。出让人应当向中标人发出中标通知书或者与竞得人签订成交确认书。因此，原审判决对鑫龙房产公司交纳的保证金25000000元的性质认定不明，适用法律存在错误，依法应再审本案。 本院经再审审理，对一、二审判决认定的事实予以确认。 本院再审另查明：《国土资源部住房城乡建设部关于进一步严格房地产用地管理巩固房地产市场调控成果的紧急通知》（国土资电发〔2012〕87号）中规定：“土地出让竞买保证金不得低于出让最低价的20%。”案涉土地面积为66896㎡，拍卖起始价为1807元/㎡，拍卖成交价为1817元/㎡。 在案涉土地拍卖过程中，鑫龙房产公司的法定代表人王岗将应价号牌交由其随行人员，王岗与该随行人员并排而坐，在随行人员举牌应价过程中，王岗未提出异议。在拍卖师落锤确认拍卖成交后，王岗与该随行人员随即共同离开了拍卖会现场。 《宜宾市国有建设用地使用权拍卖出让须知》第四条规定：“竞得土地后，土地竞买保证金自动转为定金，定金可抵作土地出让价款（不计利息）。”第九条第（一）项规定：“申请人须全面阅读有关拍卖文件，如有疑问可以在拍卖会开始日以前用书面或口头方式向我局咨询。申请人可到现场踏勘拍卖出让地块。申请一经受理确认后，即视为竞买人对拍卖文件及地块现状无异议并全部接受，并对有关承诺承担法律责任。”第九条第（五）项规定：“竞得人交纳的竞买保证金，在拍卖成交后转作受让地块的定金。” 本院认为，根据各方当事人再审中的诉辩主张以及四川省高级人民法院的再审审查意见，归纳本案争议焦点如下：一、案涉拍卖活动是否合法；二、若拍卖活动合法，在确定竞得人后，25000000元的资金性质如何认定。 争议焦点一，关于案涉拍卖活动是否合法的问题。 首先，关于南溪资源规划分局、南溪资源交易中心是否有权拍卖案涉土地的问题。案涉土地出让主体系宜宾资源规划局，南溪资源规划分局、南溪资源交易中心属于出让活动的实施主体。南溪资源规划分局为宜宾资源规划局的派出机构，有权组织实施其行政区划内国有土地的出让工作；南溪资源交易中心是负责宜宾市南溪区公共资源交易和提供咨询、服务的机构，是公共资源包括必须招标的工程建设项目、国有土地使用权和矿业权、国有产权等统一进场交易的服务平台。案涉土地通过拍卖的方式予以出让，南溪资源规划分局和南溪资源交易中心均具有实施拍卖国有土地的权利，宜宾资源规划局在制定出让方案并报宜宾市人民政府批准后，委托南溪资源规划分局和南溪资源交易中心实施案涉土地的拍卖活动，该委托行为有拍卖出让公告、拍卖出让须知予以佐证且宜宾资源规划局在本案诉讼中亦未否认委托的真实性，而宜宾市人民政府的批复意见亦未限制宜宾资源规划局的委托行为，故宜宾资源规划局委托南溪资源规划分局、南溪资源交易中心实施案涉土地的拍卖活动，并不违反相关规定以及文件要求。 其次，拍卖实施过程是否合法的问题。宜宾资源规划局将案涉国有土地使用权拍卖出让方案报经宜宾市人民政府同意后，委托南溪资源规划分局和南溪资源交易中心对拟拍卖出让的国有土地使用权编制拍卖出让文件，于拍卖日20日前在网站和报刊上发布拍卖公告,将拍卖的时间、地点和拍卖地块的具体位置、面积、规划用途、要求以及拍卖的相关信息向社会公开，未设定影响公平、公正竞争的限制条件，该公告中明确拟拍卖土地为已完成征地补偿的现状出让，公告所涉及的拍卖出让文件中对案涉土地的规划设计条件、四至界限、地理坐标等信息已予以明确，且拍卖出让须知中规定，竞买申请一经受理确认后，即视为竞买人对拍卖文件及地块现状无异议并全部接受；竞买人在拍卖公告确定的时间内,已向拍卖实施单位提交文件资料并交纳竞买保证金,经资格审查，鑫龙房产公司和宜宾市南溪区蜀粤投资有限公司均符合竞买人要求,并获得资格确认书及应价号牌；拍卖会的程序符合《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十五条之规定。上述拍卖活动符合拍卖出让国有土地的相关规定以及案涉拍卖出让须知的约定，其程序充分体现了出让土地应当遵循的公开、公平、公正原则。 宜宾资源规划局、南溪资源规划分局虽未提供证据证明案涉土地在拍卖前已纳入年度出让计划并予以公布，但鑫龙房产公司仍可在竞买前通过查询当年已公布的国有土地使用权出让计划了解宜宾市以及宜宾市南溪区的供地安排，鑫龙房产公司可通过相关信息作出理性判断，决定是否参与土地竞买。另，鑫龙房产公司在其竞买申请被受理确认之前，从未就案涉土地是否纳入年度出让计划提出异议，根据拍卖出让须知之内容即“申请一经受理确认后，即视为竞买人对拍卖文件及地块现状无异议并全部接受”，应视为鑫龙房产公司对案涉土地未纳入年度出让计划不持异议并予以接受。故案涉土地未纳入年度出让计划属于程序瑕疵，并不影响拍卖出让行为的合法性。案涉拍卖出让须知中明确拍卖案涉土地的依据之一为《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，其效力等级为部门规章，经原国土资源部部务会议审议通过并由部长签发，施行日期为2007年11月1日，其内容强调拍卖土地应充分公开而非规定最少竞买人数；《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》为部门规范性文件，施行日期为2006年8月1日，其内容明确采用拍卖方式的，竞买资格者不得少于3个。两者均为原国土资源部制定，但《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》施行时间在后，且其制定程序和颁布方式更为规范，故案涉拍卖出让须知依据该规章之规定，亦无需对竞买人数作出限制，竞买人数不属于案涉拍卖出让须知的“未尽事宜”。鑫龙房产公司主张案涉拍卖活动违法的理由，于法无据，本院不予支持。 争议焦点二，关于在确定竞得人后，25000000元的资金性质如何认定的问题。 鑫龙房产公司主张其交纳的25000000元竞买保证金不属于定金，不适用定金罚则，应不予没收；宜宾资源规划局、南溪资源规划分局、南溪资源交易中心均认为25000000元竞买保证金已转化为定金，因鑫龙房产公司违反约定，故定金不予返还。本院认为，拍卖出让须知、竞买申请书、承诺书均属于拍卖文件范畴，鑫龙房产公司的竞买申请经南溪资源规划分局资格审查后已确认其竞买人资格，根据拍卖出让须知的规定，应视为鑫龙房产公司对拍卖文件无异议并全部接受且对有关承诺承担法律责任，故前述拍卖文件自鑫龙房产公司获得《竞买资格确认书》时产生法律效力，对当事人各方均具有法律约束力。拍卖出让须知中载有，竞得土地后、拍卖成交后，竞买保证金自动转作受让地块的定金。定金属于行政法律法规中未有明确规定的担保方式，人民法院在不违反行政法律法规强制性规定的前提下，可以适用民事法律规范中有关定金的相关规定。依据《中华人民共和国担保法》第九十条“定金应当以书面形式约定。当事人在定金合同中应当约定交付定金的期限。定金合同从实际交付定金之日起生效”之规定，就本案而言，案涉拍卖出让须知中对于竞买保证金转作定金已明确叙明，故当事人关于定金已有书面约定，竞买保证金转作定金之日为定金实际交付之日。 拍卖也需要经历要约和承诺阶段，在拍卖中，需要由竞买人竞价，由出价最高者最终竞得拍卖物，进而成立合同。其中，拍卖人发出拍卖公告的行为属于要约邀请；竞买人的举牌竞价是要约；拍定是指拍卖成交，即拍卖人以拍板、击槌或其他惯用方式确定拍卖合同成立或宣告竞争终结的一种行为，这种行为在性质上属于承诺。拍定的效果归属于委托人，而非拍卖人。一旦拍定，则拍卖成交，委托人与竞买人之间拍卖合同成立。依据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十五条第（七）项“主持人连续三次宣布同一应价或者报价而没有再应价或者报价的，主持人落槌表示拍卖成交”之规定，本案土地拍卖已经落锤成交，鑫龙房产公司与宜宾资源规划局之间的拍卖合同成立，鑫龙房产公司为案涉土地竞得人，其交纳的竞买保证金已依约转化为定金，该定金系订约定金，其法律效力自拍卖成交之时便存在。实际上，本案竞买保证金的性质不是恒定的，在拍卖出让的不同阶段，性质不同。在拍卖成交前，竞买保证金是意向用地者参加拍卖活动的资格条件；在拍卖成交后，竞得人支付的竞买保证金，在竞得后转作受让地块的定金，作为竞买人履行订约义务的担保。当事人关于竞买保证金转作定金的约定亦符合《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十条之规定。 在案涉拍卖出让须知以及鑫龙房产公司提交的竞买申请书、承诺书中均有类似内容，即竞得人竞得土地后，拒绝签订《成交确认书》或《国有建设用地使用权出让合同》的，视为违约，可取消竞得人竞得资格并不予退还竞买保证金。该处虽仍表述为“竞买保证金”，是欲明确不予退还鑫龙房产公司的财产金额为其最初交纳的25000000元，该表述与竞买保证金转化为定金的约定并不矛盾，人民法院仍应依据当事人之间关于竞买保证金自动转作定金的约定，对拍卖成交后25000000元的性质予以认定。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第一百一十五条“当事人约定以交付定金作为订立主合同担保的，给付定金的一方拒绝订立主合同的，无权要求返还定金；收受定金的一方拒绝订立合同的，应当双倍返还定金”第一百二十一条“当事人约定的定金数额超过主合同标的额百分之二十的，超过的部分，人民法院不予支持”之规定，当事人可以为担保主合同的订立而支付一定数额的定金，在当事人一方拒绝订立主合同时，可实行定金罚则，定金的数额由当事人约定，但不得超过主合同标的额的20%。本案中，鑫龙房产公司拒绝签订《成交确认书》和《国有建设用地使用权出让合同》，其行为违反案涉拍卖出让须知、竞买申请书、承诺书之约定，其无权要求返还25000000元定金。案涉土地拍卖成交总价为121550032元（1817元/㎡×66896㎡），虽然《国有建设用地使用权出让合同》未最终签订，但是该合同涉及的土地出让价款在拍卖成交时已经予以明确，即土地出让价款与拍卖成交价一致，故土地出让合同标的额的20%应为24310006元。在拍卖成交后，竞买保证金转作定金的数额为25000000元，已超过主合同标的额的20%，对于超出定金法定最高限额部分的数额即689994元，应返还给定金交付人鑫龙房产公司。另，宜宾资源规划局虽系案涉土地的出让主体，但25000000元定金缴存于宜宾市南溪区财政专户，缴款凭证由南溪资源规划分局出具，本院确认由南溪资源规划分局径直向鑫龙房产公司退还689994元。 综上所述，鑫龙房产公司的再审请求部分成立。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款之规定，判决如下： 一、维持本院(2017)川15行终105号行政判决第一项，即撤销四川省宜宾市翠屏区人民法院（2017）川1502行初16号行政判决； 二、撤销本院(2017)川15行终105号行政判决第二项，即驳回广安市鑫龙房地产开发有限公司的诉讼请求； 三、变更宜宾市自然资源和规划局南溪区分局、宜宾市南溪区公共资源交易服务中心在《关于新城区B10-11/01/01号地块出让取消竞得资格的通知》中作出的没收广安市鑫龙房地产开发有限公司保证金25000000元的行政行为，改为不予退还广安市鑫龙房地产开发有限公司定金24310006元； 四、宜宾市自然资源和规划局南溪区分局于本判决生效之日起十五日内向广安市鑫龙房地产开发有限公司退还689994元； 五、驳回广安市鑫龙房地产开发有限公司的其他诉讼请求。 一审案件受理费50元，二审案件受理费150元，均由广安市鑫龙房地产开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  曾珍 审判员  张羽 审判员  陈曦 二〇一九年十一月二十八日 书记员  林巧 附：相关法律条文 1.《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》 第十五条拍卖会依照下列程序进行：（一）主持人点算竞买人；（二）主持人介绍拍卖宗地的面积、界址、空间范围、现状、用途、使用年期、规划指标要求、开工和竣工时间以及其他有关事项；（三）主持人宣布起叫价和增价规则及增价幅度。没有底价的，应当明确提示；（四）主持人报出起叫价；（五）竞买人举牌应价或者报价；（六）主持人确认该应价或者报价后继续竞价；（七）主持人连续三次宣布同一应价或者报价而没有再应价或者报价的，主持人落槌表示拍卖成交；（八）主持人宣布最高应价或者报价者为竞得人。 2.《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十七条行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外。 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 3.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百一十九条第一款人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。