河北省石家庄市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)冀01行终490号 上诉人（原审被告）新乐市自然资源和规划局，住所地新乐市礼堂街。 法定代表人牛丽平，该局局长。 委托代理人张会杰，该局工作人员。 委托代理人孙新华，该局法律顾问。 上诉人（原审第三人）王贞海，男，1962年1月18日出生，汉族，住新乐市。 委托代理人相峰，河北新星律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）李井新（李景新），男，1950年7月13日出生，汉族，住新乐市。 委托代理人曹英志，河北英陆律师事务所律师。 上诉人新乐市自然资源和规划局、王贞海与被上诉人李井新（李景新）撤销房产证一案，不服河北省新乐市人民法院（2019）冀0184行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审查明，1995年7月9日新乐市棉油厂收到原告102090元办公楼租赁费，由棉油厂会计出具了票据。第三人王贞海1993年4月10日和新乐市棉油厂签订租赁协议书，租期70年。被告依据该租赁协议于2001年6月29日为第三人办理了房产证，证号为：0130000426，产别为“私有房产”，附记标注为“土地租用”。 原审认为，原告持有新乐市棉油厂出具的租赁费票据、第三人持有与新乐市棉油厂签订的租赁协议，新乐市棉油厂原厂长孟建军证言，均能证明原告、第三人与涉案房产有利害关系，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，原告是适格诉讼主体。被告新乐市自然资源和规划局承接了新乐市房产管理局的部分职能，涉案房屋属于不动产登记，被告称主体不适格的主张不予支持。1999年3月15日修正后的《中华人民共和国宪法》第十条规定，第一款：城市的土地属于国家所有。第四款：任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。第十二条规定：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。…”1995年1月1日起施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十条：“以出让或者划拨方式取得土地使用权，应当向县级以上地方人民政府土地管理部门申请登记，经县级以上地方人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府颁发土地使用权证书。在依法取得的房地产开发用地上建成房屋的，应当凭土地使用权证书向县级以上地方人民政府房产管理部门申请登记，由县级以上地方人民政府房产管理部门核实并颁发房屋所有权证书。房地产转让或者变更时，应当向县级以上地方人民政府房产管理部门申请房产变更登记，并凭变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记，经同级人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府更换或者更改土地使用权证书。”1997年3月1日实施的《石家庄市城市房屋权属登记管理条例》第三条规定：“城市房屋的所有权及他项权与该房屋占用范围内的土地使用权的权利人应当一致，不得分离；法律、法规另有规定的除外”，第十一条规定：“新建的房屋（含商品房），单位或个人须在房屋竣工30日内办理初始登记，并提交《国有土地使用证》、《建设工程规划许可证》、竣工验收证明、竣工图纸、总平面图和有关证明材料；单位或个人合建的房屋，按双方签订的协议书和有关证明材料予以分别登记，核发《房屋所有权证》；单位与本单位职工集资建造的房屋，按批准的集资建房证明材料登记，向单位核发《房屋所有权证》，向个人核发《房屋共有权保持证》。”第二十二条规定：“下列情况之一的房屋不予办理权属登记：（一）未经规划部门审批的；（二）未经土地管理部门核发《国有土地使用权证》的；（三）证件不全，权属不清的；…”根据上述规定，被告仅凭租赁协议为第三人王贞海颁发的字第01××26号房权证主要证据不足、违反上述法定程序，应予撤销。原告与第三人对涉案房产的民事争议，应通过其他合法途径予以解决。遂判决撤销被告新乐市自然资源和规划局为第三人王贞海颁发的字第01××26号房权证。 上诉人新乐市自然资源和规划局上诉称，1.依法撤销河北省新乐市人民法院（2019）冀0184行初7号行政判决。2.依法改判驳回被上诉人一审诉讼请求。事实和理由：1.本案被上诉人李井新诉讼主体不适格。被上诉人李井新不是行政行为相对人，也不属于其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，不符合行政诉讼法规定的适格原告。涉案的房产证是原行政机关新乐市人民政府颁发给原审第三人的，原审第三人才是行政行为相对人，被上诉人并非行政行为相对人。被上诉人诉称的是购买房屋，但提交的是租赁费的票据，并非购房款，且其提供的部分票据、协议仅仅是复印件，内容也不完整。孟建军的证言证明内容事实不清，也未出庭质证，按证据规则，其证言效力低于上诉人持有的书证。在一审中被上诉人所有的证据均不具备证据三性要求，尤其是不能证明真实性和关联性。本案中，被上诉人没有证据证明对涉案房产拥有所有权，亦无证据证明其租赁的房产与上诉人房产权属之间存在交叉或重合，从而也就不能证明其所主张的权利有受到被诉行政行为侵害的可能。2.上诉人新乐市自然资源和规划局诉讼主体不适格。房产证原颁证单位为新乐市政府，将新乐市自然资源和规划局作为诉讼主体资格没有法律依据。3.一审判决适用法律错误。从法律性质上看，不动产登记方面的行政诉讼标的是登记行为本身，法院审查的应当是登记行为的合法性，而不应当主动审查登记所依据的基础法律关系实质内容。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼”。本案房产登记行为所依据的民事法律关系是第三人与新乐市棉油厂签订的《协议书》，在该协议的效力未被确认无效或撤销的前提下，被上诉人李井新起诉要求撤销本案的房产登记不具备相应事实依据，对其起诉依法应予驳回。一审法院对本案作出实体判决不当，其依法予以撤销。4.“新乐市房权证市区字第××号房权证”应予以维持。本案房产证在相关各方都无争议的情况下颁发的，原新乐市房地产管理局履行了必要审查义务，同时此案的审理应当考虑当时的土地政策、企业改制、现实环境等因素进行综合判断，本案房屋产权登记明确，事实清楚，程序正确，应予以维持。5.被上诉人依据自身持有的证据，主张权利的对象应为原新乐市棉油厂，起诉上诉人及第三人，属于维权途径错误。综上，请二审法院撤销一审判决，支持上诉人的上诉请求，维护上诉人权益。 上诉人王贞海上诉称，1.依法撤销河北省新乐市人民法院（2019）冀0184行初7号行政判决。2.发还重审或依法改判驳回被上诉人一审诉讼请求。事实和理由：1.本案被上诉人李井新诉讼主体不适格。被上诉人李井新不是行政行为相对人，也不属于其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，不符合行政诉讼法规定的适格原告。涉案的房产证是原行政机关新乐市房地产管理局颁发给上诉人的，上诉人王贞海才是行政行为相对人，被上诉人并非行政行为相对人。被上诉人诉称的是购买房屋，但提交的是租赁费的票据，并非购房款，且其提供的部分票据、协议仅仅是复印件，内容也不完整。孟建军的证言证明内容事实不清，也未出庭质证，按证据规则，其证言效力低于上诉人持有的书证。在一审中被上诉人所有的证据均不具备证据三性要求，尤其是不能证明真实性和关联性。本案中，原新乐市棉油厂办公楼共7间地皮，均建设为临街门市，上诉人是在该办公楼最东侧3间的土地上建设的三层楼房，三层共计12个房间，并办理了房产证。被上诉人没有证据证明对涉案房产拥有租赁权或所有权，亦无证据证明其租赁的房产与上诉人房产权属之间存在交叉或重合，从而也就不能证明其所主张的权利有受到被诉行政行为侵害的可能。在1993年4月10日上诉人与新乐市棉油厂签订协议书，为建设楼房共计付款189209元，1997年开始居住、占有、使用、收益，2001年办理房产证，行使所有权人权利，至今20多年，期间无任何单位和个人提出过任何争议。2.一审被告新乐市自然资源和规划局诉讼主体不适格。房产证原颁证单位为新乐市房地产管理局，在国家机构改革中已经撤销并重新组建，其原承担的行政职能进行了变更调整，一审判决主文却表述为“撤销被告新乐市自然资源和规划局为第三人王贞海颁发的字第01××26号房权证”，裁决结果明显不当。新乐市自然资源和规划局并非原新乐市房地产管理局行政职能的全部承继人，作为诉讼主体资格欠妥。3.一审判决适用法律错误。从法律性质上看，不动产登记方面的行政诉讼标的是登记行为本身，法院审查的应当是登记行为的合法性，而不应当主动审查登记所依据的基础法律关系实质内容。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼”。本案房产登记行为所依据的民事法律关系是上诉人王贞海与新乐市棉油厂签订的《协议书》，在该协议的效力未被确认无效或撤销的前提下，被上诉人李井新起诉要求撤销本案的房产登记不具备相应事实依据，对其起诉依法应予驳回。一审法院对本案作出实体判决不当，其依法予以撤销。4.“新乐市房权证市区字第××号房权证”应予以维持。本案房产证在相关各方都无争议的情况下颁发的，原新乐市房地产管理局履行了必要审查义务，同时此案的审理应当考虑当时的土地政策、企业改制、现实环境等因素进行综合判断，本案房屋产权登记明确，事实清楚，程序正确，应予以维持。5.被上诉人依据自身持有的证据，主张权利的对象应为原新乐市棉油厂，起诉新乐市自然资源和规划局，属于维权途径错误。综上，请二审法院撤销一审判决，支持上诉人的上诉请求，维护上诉人权益。 被上诉人李井新（李景新）答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应驳回上诉，维持原判。1.答辩人作为行政诉讼的原告主体，符合法律规定。《行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。”答辩人与上诉人新乐市自然资源和规划局办理房产登记的行政行为具有利害关系，有权作为原告提起行政诉讼。答辩人于1994年10月15日与新乐市棉油厂（全称为河北省新乐市棉油加工厂）签订了《协议书》，答辩人根据协议书的约定购买了新乐市棉油厂的办公楼，《协议书》中的内容虽然表述为租赁，实际上是答辩人购买办公楼，答辩人根据《协议书》约定于1994年10月15日支付了购房款2万元，1995年4月11日支付了购房款3万元，截止到1995年7月9日共向新乐市棉油厂支付了102090元。答辩人持有并提供了102090元的付款票据原件作为证据，还提交了另外一张2万元的付款票据复印件和3万元的付款票据复印件。当时担任新乐市棉油厂厂长孟建军在接受新乐法院调查时称：“一个十多万元，一个三万，一个二万，是厂子的出纳张翠芹出具的，这票是真的。”“钱是李井新先交了一部分，有厂子出具的票，是卖不是租。”可见，虽然票据上记载为租赁费，但实质上是房屋买卖关系的购房款。这说明，答辩人是以交纳租赁费的形式，购买了涉案的房产。上诉人新乐市自然资源和规划局认可答辩人出示的102090元票据的真实性，当时新乐市棉油厂的厂长孟建军同样认可上述票据的真实性；答辩人出示的102090元票据，其金额与上诉人王贞海出示的《协议书》中载明的楼房地皮款金额后四位完全一致，这绝非偶然，完全是因为指向的房产是同一房产；孟建军在接受法院调查时称：“东北人李井新他两口子说要买我厂子盖的楼房东侧的三间，楼房刚盖好，他们两口子说买。”上诉人新乐市自然资源和规划局提交的房产登记档案中记载：房屋坐落为南环东路27号临街三层楼东一户，房屋间数为3间。以上情况表明，答辩人出资购买新乐市棉油厂办公楼的事实客观真实，而答辩人所购买的新乐市棉油厂办公楼，就是上诉人新乐市自然资源和规划局为上诉人王贞海办理涉案房产证的房产。既然答辩人已经购买了该房产，后来该房产却又登记到了上诉人王贞海名下，说明答辩人与本案的被诉行政行为具有利害关系，故答辩人作为原告符合法律规定。2.上诉人新乐市自然资源和规划局作为被告诉讼主体符合法律规定。为上诉人王贞海办理房屋所有权证的行政机关是新乐市房地产管理局，上诉人新乐市自然资源和规划局承接了新乐市房地产管理局的职能，负责新乐市的不动产确权登记工作，故上诉人新乐市自然资源和规划局是本案的适格被告。3.一审判决适用法律正确。上诉人引用《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条，认为上诉人王贞海的《协议书》未被确认无效或被撤销的前提下，答辩人起诉要求撤销房产登记不具备相应的事实依据，应依法驳回起诉。上诉人的观点错误，答辩人起诉要求撤销房产登记，在本案中的理由并非是基于上诉人王贞海的《协议书》无效或应当撤销，而是基于答辩人与被诉行政行为具有利害关系，以及上诉人办理房屋所有权登记不符合法律规定。既然答辩人没有基于王贞海的《协议书》无效或应当撤销为由提起行政诉讼，所以本案就不适用上述司法解释的规定，无须先行解决民事争议，故一审法院进行实体裁判符合法律规定。4.一审法院判决撤销房产证符合法律规定。原新乐市房地产管理局没有尽到必要的审查义务，2001年的法律法规关于土地管理及房产登记的法律规范已经比较健全，涉案房产的建设未经规划部门审批，没有《国有土地使用权证》，不符合1995年1月1日起施行的《房地产管理法》的规定及1997年3月1日实施的《石家庄市城市房屋权属登记管理条例》的规定，故应依法撤销房屋所有权证。5.在答辩人已购买涉案房产的情况下，该房产又登记在了上诉人王贞海名下，故答辩人起诉要求撤销房产证，不属于维权途径错误。综上所述，上诉人新乐市自然资源和规划局和上诉人王贞海的上诉理由均不能成立，请驳回上诉，维持原判。 经审理，二审查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该条规定的“利害关系”应限于法律上的利害关系，一般应仅指行政法上的利害关系。而只有相关行政法要求行政机关，在作出被诉行政行为时必须对某人的特定权益予以考虑甚至必须予以保护，才能认定法律上利害关系的存在。否则，即便某人客观存在某种合法权益，但该权益并不在行政法要求行政机关考虑范围内，亦不能认定法律上利害关系的存在。本案中，被诉的行政行为系房屋登记行为，原审原告李井新（李景新）系登记房屋的承租人，不是登记房屋的所有权人即行政行为的相对人，行政机关作出房屋登记行为时当然无须考虑其意见，因此，李井新（李景新）与被诉行政行为不具有行政法上的利害关系。故李井新（李景新）不具有提起行政诉讼的原告主体资格，其起诉不符合法定起诉条件。一审法院进行审理并作出实体判决不妥，应当予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 一、撤销河北省新乐市人民法院（2019）冀0184行初7号行政判决； 二、驳回原审原告李井新（李景新）的起诉。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志洲 审判员  李文华 审判员  魏其仓 二〇一九年十一月二十一日 书记员  刘建烨