河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终3560号上诉人(一审原告)李卫民，男，汉族，1965年3月16日出生，住郑州市金水区。委托代理人李发耀，男，汉族，1935年5月1日出生，住址同上。委托代理人康顺杰，河南松杉律师事务所律师。被上诉人(一审被告)郑州市金水区人民政府，住所地郑州市东风路**。法定代表人魏东，区长。委托代理人付建军，郑州市金水区大石桥街道办事处工作人员。委托代理人刘晨阳，河南泰豫恒律师事务所律师。被上诉人(一审被告)郑州市金水区大石桥街道办事处，，住所地郑州市金水区优胜南路**院**楼法定代表人李存保，主任。委托代理人付建军，郑州市金水区大石桥街道办事处工作人员。委托代理人刘晨阳，河南泰豫恒律师事务所律师。李卫民因诉郑州市金水区人民政府（以下简称金水区政府）、郑州市金水区大石桥街道办事处（以下简称大石桥办事处）撤销行政协议一案，不服郑州铁路运输中级法院（2019）豫71行初560号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。郑州铁路运输中级法院一审查明，为保障铁路运输安全，改善沿线人居环境，2018年10月19日，郑州市人民政府、中国铁路郑州局集团有限公司联合下发了《关于对铁路沿线绿化综合整治范围内违法建设实施拆除的通告》，属于铁路部门的由中国铁路郑州局集团有限公司牵头，各辖区人民政府配合实施，其他区域由所辖区人民政府组织实施。2019年1月20日，金水区铁路沿线综合整治工作大石桥办事处分指挥部（以下简称分指挥部）作出补偿方案，对该辖区范围内房屋进行协商拆除补偿。李卫民位于金水区大石桥街道办事处石桥西二街19号的房屋在拆除范围内。同年1月21日，河南正达房地产评估测绘咨询有限公司对涉案房屋出具估价结果报告。2019年2月2日，李卫民与分指挥部签订了住宅房屋货币补偿协议。协议签订后，李卫民搬空房屋，分指挥部履行协议支付了全部补偿款。李卫民认为分指挥部不具有签订协议的资格，故向法院提起诉讼，请求撤销李卫民与分指挥部签订的《住宅房屋货币补偿协议》。一审法院认为，一、行政协议是指行政机关为实现行政管理目标，在行使行政职权过程中与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，涉案协议是根据郑州市人民政府等部门为保障铁路运输安全，改善沿线人居环境，提高城市品味，就铁路沿线绿化综合整治工作实施拆迁而签订的协议，系行政协议，属于行政诉讼的受案范围。金水区政府辩称本案不属于行政诉讼受案范围的理由不能成立。二、为实施该项拆迁工作，金水区政府专门成立了分指挥部，具体实施拆迁及安置补偿工作，对涉案协议金水区政府予以认可并承担相应责任。在协议中，双方对权利义务进行了约定，并有李卫民本人亲笔签名和按印，分指挥部亦加盖有公章，为双方的真实意思表示，且协议内容不违反相关法律、法规的强制性规定，应认定合法有效。对李卫民诉称没有房屋拆迁许可证问题，因《河南省城市房屋拆迁管理条例》已经废止，李卫民以此主张撤销涉案协议的理由亦不能成立，其诉讼请求一审法院不予支持。综上，一审判决驳回李卫民的诉讼请求。上诉人李卫民不服一审判决，向本院上诉称，一、分指挥部未得到书面授权，不具有合法地位，不具备签署协议的能力，一审法院认定分指挥部签订协议的效力明显错误。二、本案争议的《住宅房屋货币补偿协议》中的第六条第四项约定，被征收人可凭此协议签订正式征收补偿协议。可见该协议并非正式协议，不能保障被征收人的权利。三、上诉人对该协议内容存在重大误解，上诉人经过一审调查才知道，所谓的“重置”部分，也就是房产证登记以外的房屋面积，仅仅采取了建筑成本价格予以补偿，这与《国有土地上房屋征收与补偿条例》中规定的补偿标准存在严重不符，与被上诉人之前发布的《金水区关于郑州市铁路沿线、生态走廊、过境干线公路、高速互通立交及出入口区域绿化工作的补偿方案》中所制定的补偿标准也不符，该政策第四条补偿方法及标准中规定，住宅房按照被拆除房屋认定合法建筑面积结合房地产市场评估价格上浮30%给予补偿，故上诉人认为，对于上诉人房产证以外的面积在未被认定违法建筑的前提下，也应采用该补偿标准，即房地产市场评估价格，而非建筑成本价格。在《最高人民法院关于征收国有土地上房屋是否应当对被征收人未登记的空地和院落予以补偿的答复》（2012）行他字第16号规定中，国有土地上房屋征收补偿中，应将当事人合法享有国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围，按照征收时的房地产市场价格，一并予以征收补偿。四、2019年2月18日，在上诉人未搬空所有财物且家中无人的情况下，分指挥部强制对上诉人的房屋予以拆除，造成上诉人财产损失两万余元。五、案涉征收补偿不到位，上诉人尚有五万元补偿款没有收到。综上，一审认定事实错误，判决错误，请求撤销一审判决，发回重审或改判支持上诉人一审诉讼请求。被上诉人金水区政府辩称，一、分指挥部是受金水区政府的授权成立的，金水区政府对分指挥部所签的涉案协议均予认可，涉案协议合法有效。二、分指挥部工作人员在入户调查时，已经就涉案协议补偿项目及具体含义向上诉人作了详细解释，上诉人称其对协议内容有重大误解不能成立。三、评估机构是经法定程序选定的，评估报告均向上诉人进行了送达且依法公示。四、被上诉人金水区政府一审已提交空房验收单，不存在上诉人所述未搬空所有财物的情况。综上，请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。被上诉人金水区大石桥街道办事处的答辩意见与被上诉人金水区政府的答辩意见一致。本院二审查明，截止二审庭审时，金水区政府仍留存李卫民5万元补偿款，双方对该事实均予认可。一审认定分指挥部支付了李卫民全部补偿款错误，本院予以纠正。其他事实与一审查明一致。本院认为，金水区政府为落实郑州市人民政府等部门部署开展的铁路沿线绿化综合整治工作，成立了分指挥部具体实施辖区内铁路沿线居民户的拆迁及安置补偿工作。分指挥部代表金水区政府与上诉人签订的案涉协议，具有明显的行政协议属性，其法律后果应由金水区政府负责，金水区政府亦认可案涉协议并承担相应责任。案涉协议对双方权利义务进行了约定，并有上诉人亲笔签名和按印,分指挥部亦加盖有公章，为双方真实的意思表示,协议内容亦不违反相关法律、法规的强制性规定,且双方已按照案涉协议实际履行，故应认定为合法有效协议。上诉人认为案涉协议为草签协议并非正式协议，但案涉协议约定的主要条款特别是对上诉人的补偿款的内容与上诉人指称的正式协议并无差别。所谓的正式协议主要附加了需要购买房子时扣缴契税的内容，由被拆迁人自愿申请签订。在双方已经按照案涉协议实际履行的情况下，应当认定案涉协议的法律效力并对协议双方具有约束力。上诉人认为其院落和院落内未取得产权证的建筑物、构筑物并未按照相关法律、法规和司法解释规定获得公平合理的补偿。在上诉人认可其院落并未取得合法国有土地使用权证，以及院落内的建筑物、构筑物也未取得产权证的情况下，被上诉人按照相关政策对上诉人的上述财产权益也作出了补偿，并在案涉协议中进行了约定，属于行政机关在政策范围内作出的补偿，人民法院对此不予调整。上诉人称对案涉协议内容存在重大误解，但其诉称理由不属于重大误解的法定事由，也不符合常理。上诉人李卫民称被上诉人并未全部支付其补偿款，至今还扣留其5万元补偿款，李卫民可根据案涉协议向被上诉人主张该5万元补偿款。李卫民称其房屋在未腾空室内物品也未交付拆除的情况下，即被被上诉人拆除，对此，李卫民如果认为自己的合法财产受到了损害，可通过行政复议或行政诉讼另行主张。综上，上诉人主张撤销案涉协议的事由不成立，一、二审时亦未提供相关证据证明案涉协议存在可撤销情形，依法应驳回其撤销案涉协议的诉讼请求。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人李卫民负担。本判决为终审判决。审判长 马 磊审判员 吕 平审判员 马传贤二〇一九年十一月二十一日法官助理王立威书记员王贺霞