山东省威海市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁10行终86号上诉人（原审被告）荣成市人民政府，住所地山东省荣成市伟德东路**。法定代表人刘昌松，市长。委托代理人张贺，荣成市司法局工作人员。上诉人（原审被告）荣成大天鹅国家级自然保护区管理处，住所地荣成市伟德东路**。法定代表人秦道战，副主任（主持工作）。委托代理人闫建国，副主任。委托代理人邵亮，山东威扬律师事务所律师。被上诉人（原审原告）荣成海勃水产有限公司，，住所地荣成市成山镇岗后村法定代表人李树喜，总经理。委托代理人董文霞，山东卫海北洋律师事务所律师。委托代理人李惠，山东卫海北洋律师事务所律师。上诉人荣成市人民政府（以下简称荣成市政府）、荣成大天鹅国家级自然保护区管理处（以下简称荣成大天鹅保护区管理处）因与被上诉人荣成海勃水产有限公司（以下简称荣成海勃公司）行政复议一案，不服山东省乳山市人民法院(2019)鲁1083行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院认定，2001年1月1日荣成市成山镇人民政府（以下简称成山镇政府）与山东省旅游汽车公司（以下简称山东旅游公司）签订了产权转让协议，将荣成市成山水产公司辖区坝北养鱼池水面，坝海南区以及陆上340平方米二层办公楼转让给山东旅游公司，转让金额为250万元，转让期限为30年，从2001年1月1日至2031年12月31日，期满使用权归成山镇政府。2002年11月23日，山东旅游公司与荣成海勃公司签订海域使用权转让合同，以250万元的转让费全部转让给荣成海勃公司，转让期限自2002年11月23日至2031年12月31日。2011年，荣成海勃公司办理了共计173.571公顷的开放式养殖的海域使用权证。因荣成海勃公司养殖区域位于山东荣成大天鹅国家级自然保护区（以下简称荣成大天鹅保护区）核心区和缓冲区范围内，2018年9月29日，荣成大天鹅保护区管理处向荣成海勃公司法定代表人李树喜发出正式文件，告知：“根据《中华人民共和国自然保护区条例》（以下简称《自然保护区条例》）第二十七条、第二十八条规定，禁止在自然保护区的核心区和缓冲区开展旅游和生产经营活动，望你严格遵守《自然保护区条例》，立即拆除养殖设施，停止养殖活动。”2018年9月29日，荣成海勃公司不服荣成大天鹅保护区管理处作出的文件，向荣成市政府提出行政复议。2019年1月18日，荣成市政府作出荣政行复决字〔2018〕54号行政复议决定书，决定维持2018年9月29日《荣成大天鹅国家级自然保护区管理处文件》（以下简称《文件》）。荣成海勃公司不服荣成大天鹅保护区管理处作出的《文件》和荣成市政府作出的复议决定，故起诉至法院。另查明，2007年国务院办公厅下发《关于发布河北塞罕坝等19处新建国家级自然保护区名单的通知》，批准新建荣成大天鹅保护区。2007年国家环境保护总局下发《关于发布河北塞罕坝等19处新建国家级自然保护区面积、范围及功能分区等有关事项的通知》，确定荣成大天鹅保护区面积、范围以及功能分区。2007年威海市机构编制委员会文件威编[2007]14号《关于荣成大天鹅自然保护区管理委员会更名的批复》确定更名为荣成大天鹅保护区管理处。原审法院认为，《自然保护区条例》第三十五条规定：“违反本条例规定，在自然保护区进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动的单位和个人，除可以依照有关法律、行政法规给予处罚的以外，由县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门或者其授权的自然保护区管理机构没收违法所得，责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施；对自然保护区造成破坏的，可以处以300元以上1万元以下的罚款。”《荣成市机构编制委员会关于调整荣成大天鹅国家级自然保护区管理处有关机构编制事项的通知》中明确，荣成大天鹅保护区管理处的主要职责是贯彻执行国家和省市有关自然保护的法律、法规、方针、政策。本案中，荣成大天鹅保护区管理处系自然保护区管理机构，具有对违反《自然保护区条例》的行为进行责令改正的权利。本案中，《文件》责令李树喜立即拆除养殖设施、停止养殖活动，实际上是对李树喜作出的一种告知责令改正行为，其不属于行政处罚。虽然相关法律规范并没有关于行政机关作出责令改正行为的程序性规定，但行政机关在作出行政行为时仍然应当遵循“程序正当”的基本原则，在查清案件事实的前提下、依照法定程序作出行政行为。本案中，首先荣成海勃公司作为有限责任公司，荣成大天鹅保护区管理处下达文件的主体应为荣成海勃公司而非李树喜个人，该文件认定主体错误。其次，遵循程序正当的基本原则，行政机关作出的行政行为必须经过调查取证、告知、申辩权利、送达等必备程序，在查清事实后才可以依法作出行政行为。本案中，荣成大天鹅保护区管理处在作出具有责令改正性质的文件前，未针对荣成海勃公司的违法行为进行调查取证、制作现场笔录，亦未告知其违法事实和当事人依法享有的权利，剥夺了其依法享有的陈述、申辩权利，该文件的作出程序违法，依法应予撤销，但撤销该文件将影响荣成大天鹅保护区环境，给社会公共利益造成重大损害，故原审法院依法确认荣成大天鹅保护区于2018年9月29日作出的行政行为违法。荣成市政府在复议决定中维持荣成大天鹅保护区于2018年9月29日作出的文件，现原审法院依法确认荣成大天鹅保护区管理处作出的行政行为违法，依照法律规定，荣成市政府作出的维持复议决定应一并予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决：一、确认荣成大天鹅保护区管理处于2018年9月29日作出的《文件》违法；二、撤销荣成市政府所作的荣政行复决字〔2018〕54号行政复议决定书。上诉人荣成市政府不服原审判决，上诉称，1、《文件》系对被上诉人法定代表人进行劝告、教育、引导，并非行政执法行为，不应当纳入行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）“教育与处罚相结合”的基本原则，对于行政管理相对人的违法行为，行政机关可以采取说服、教育、劝告或引导的方式进行，对于符合处罚要求的，可以予以行政处罚。即行政执法并非行政机关要求当事人改正违法行为的唯一途径。本案中，《文件》系对被上诉人法定代表人作出的，并非对违法行为人荣成海勃公司作出的，非正式的具有法律效力的执法文书，不具有强制执行力，不应纳入行政诉讼管理范围。2、退一步讲，即使《文件》属于责令改正行为，也不属于行政诉讼受案范围。责令改正行为只是行政处罚过程中的阶段性行为，并未侵犯当事人的权益。《行政处罚法》规定，对行政处罚不服的可以提起行政诉讼，该法并未赋予当事人对责令改正行为不服提起行政诉讼的权利。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政机关未作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院受案范围。故，《文件》即使属于责令改正行为，也不属于行政诉讼受案范围。3、《文件》即使属于行政诉讼受案范围，法律亦未规定行政机关作出责令改正行为时必须履行告知、申辩、听证等程序。原审法院认定荣成大天鹅保护区管理处作出《文件》应当遵循程序正当原则，缺乏法律依据。综上，请求二审法院撤销原判，本案一、二审诉讼费由被上诉人荣成海勃公司承担。上诉人荣成大天鹅保护区管理处上诉称，1、《文件》是对被上诉人的提醒、告知及指导建议，对被上诉人的权利义务不产生实际影响，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。原审法院认定《文件》为告知责令改正行为，认定事实错误。《文件》是基于被上诉人在自然保护区内从事养殖活动、违反了法律规定而向其发出的告知及建议，既没有责令被上诉人在规定的期限内必须拆除养殖设施，也没有指出其不拆除将面临的行政处罚后果，该文件不具有强制力和执行力，也没有对被上诉人的权利义务造成实际影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第（十）项的规定，该行政告知及指导建议行为依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。根据《自然保护区管理条例》第三十四条、第三十五条之规定，对于被上诉人在自然保护区内从事养殖活动的违法行为，应由自然保护区行政主管部门或者其授权的机构作出责令停止违法行为及其他行政处罚行为。上诉人荣成大天鹅保护区管理处作为自然保护区管理机构，未经自然保护区行政主管部门授权，并无对被上诉人的违法行为作出责令改正或行政处罚决定的权限。《文件》是对被上诉人在自然保护区内从事非法养殖的违法行为作出的行政指导建议，不属于行政诉讼受案范围。根据《行政处罚法》第二十三条的规定：行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。责令限期改正并非终局性的行政行为，仅为行政处罚程序中的一个环节，其效力被行政处罚决定所吸收和覆盖。因此，责令限期改正行为本身就不属于行政诉讼受案范围。2、根据程序正当原则，行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为须遵守正当的法律程序。上诉人作出的《文件》未影响当事人的权益，不适用程序正当原则。综上，请求二审法院撤销原判，驳回被上诉人的诉讼请求，本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人荣成海勃公司答辩称，1、被诉《文件》对其权利义务产生了实际影响，对其具有强制性，使其丧失了在涉案海域拥有养殖设施、从事养殖活动获利的权利，属于行政诉讼受案范围。2、荣成大天鹅保护区管理处是本案一审的适格被告。根据《自然保护区管理条例》第三十五条、《荣成市机构编制委员会关于调整荣成大天鹅国家级自然保护区管理处有关机构编制事项的通知》的规定，荣成大天鹅保护区管理处系自然保护区管理机构，具有对违反《自然保护区管理条例》的行为进行责令改正的权利。3、程序正当原则是行政法的主要原则之一，任何行政行为都应遵循法定程序，原审法院依据该原则认为荣成大天鹅保护区管理处在作出责令改正的文件前，未履行调查取证、未告知违法事实和当事人依法享有的陈述、申辩权利等程序属于程序违法，是正确的。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。一审期间，上诉人荣成大天鹅保护区管理处提交以下证据证明其作出的《文件》合法：1、荣成市政府关于界定荣成大天鹅保护区有关管理权限的通知（荣政发[2007]12号）；２、荣成市机构编制委员会关于调整荣成大天鹅国家级自然保护区管理处有关机构编制事项的通知;3、《国务院办公厅关于发布河北塞罕坝等19处新建国家级自然保护区名单的通知》；4、《关于发布河北塞罕坝等19处新建国家级自然保护区面积、范围及功能分区等有关事项的通知》；5、荣成大天鹅保护区功能区图片一张;6、被上诉人在保护区内从事养殖活动照片三张；7、山东省人民政府鲁政字（2000）74号文件。上诉人荣成市政府提交以下证据证明涉诉复议决定合法：1、行政复议申请书；２、行政复议受理通知书；３、提出答复通知书及送达回证；4、行政复议答复书；5、行政复议决定延期通知书及送达回证；6、行政复议决定书及送达回证；7、荣成大天鹅保护区功能区划图；8、荣成市机构编制委员会关于调整荣成大天鹅国家级自然保护区管理处有关机构编制事项的通知。被上诉人荣成海勃公司提交以下证据证明其主张：1、成山镇政府与山东旅游公司签订的产权转让合同书；2、山东旅游公司与被上诉人签订的海域使用权转让合同；3、滩涂确权协议书；4、国海证033701336号海域使用权证书；5、国海证103701588号海域使用权证书；6、被上诉人起诉荣成市海洋与渔业局行政起诉状一份。二审期间，被上诉人提交以下新证据：鲁荣成市府（海）养证[2011]第00471号水域滩涂养殖证、鲁荣成市府（海）养证[2011]第00472号水域滩涂养殖证。经质证，双方当事人坚持一审期间对原审证据的质证意见。对被上诉人二审期间提交的证据，上诉人荣成市政府质证称，对证据真实性无异议，对证明内容有异议，该两份证据仅证明被上诉人取得过滩涂养殖的许可，并不能证明其在保护区的核心区和缓冲区内从事养殖活动合法，不清楚涉案滩涂养殖许可证是如何取得的。上诉人荣成大天鹅保护区管理处质证称，对证据的真实性无异议。经审查，本院同意原审法院对原审证据的认证意见。对被上诉人二审期间提交的证据，因二上诉人对证据的真实性均无异议，且与案件具有关联性，本院认定为有效证据。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致。另查明，被上诉人于2011年11月13日取得涉案海域的海水水域、滩涂养殖许可。本院认为，根据《自然保护区条例》第三十五条、《荣成市机构编制委员会关于调整荣成大天鹅国家级自然保护区管理处有关机构编制事项的通知》，被上诉人荣成大天鹅保护区管理处的主要职责是贯彻执行国家和省市有关自然保护的法律、法规、方针、政策，其作为自然保护区管理机构，具有对违反《自然保护区条例》的行为进行责令改正的职权。本案中，《文件》责令李树喜立即拆除养殖设施、停止养殖活动，该行为系责令改正行为，对被上诉人的权益产生了利益减损的实际影响。根据正当程序原则，对他人作出不利行为要事先告知、说明理由和听取陈述、申辩，充分保障行政相对人的程序性权利。本案中上诉人荣成大天鹅保护区管理处在作出涉案《文件》前，未充分保障被上诉人的程序性权利，程序违法，依法应予撤销，但撤销该文件将影响荣成大天鹅保护区环境，给社会公共利益造成重大损害，故原审法院确认荣成大天鹅保护区于2018年9月29日作出的《文件》违法，符合法律规定。涉案行政复议决定维持荣成大天鹅保护区作出的《文件》，该复议决定应一并予以撤销。综上，原审判决正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不当，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人荣成市人民政府、荣成大天鹅国家级自然保护区管理处负担。本判决为终审判决。审判长  毕海燕审判员  宋智慧审判员  宫晓燕二〇一九年十一月二十九日法官助理宫凡舒书记员陈智超