河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终743号上诉人（一审被告）修武县人民政府，住所地河南省修武县为民路**。法定代表人千怀贵，常务副县长。委托代理人范娟娟，修武县司法局工作人员。委托代理人史国庆，河南宁城律师事务所律师。被上诉人（一审原告）曹永兴，男，回族，1966年1月15日出生，住河南省修武县。委托代理人苗薇薇，北京冠领律师事务所律师。委托代理人曹焱，北京冠领律师事务所实习律师。上诉人修武县人民政府因被上诉人曹永兴诉其强拆房屋行为违法一案，不服焦作市中级人民法院2018年12月28日作出的（2018）豫08行初156号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。本案现已审理终结。曹永兴一审诉称，其在修武县城关镇运河西路111号拥有高档别墅一套，属于在修武县城关镇西关村集体土地上自建的房屋，证件齐全，系合法建筑。自6月份以来，修武县的相关征收单位因运粮河黑臭水体治理及生态改造项目（目前得知的项目名称，最终项目名称以核实为准）一直未与曹永兴签署安置补偿协议。2017年12月8日上午，相关单位在既没有合法手续，也没有和曹永兴签署任何安置补偿协议的情况下将其高档别墅非法强拆，房屋内物品被埋入废墟。曹永兴认为修武县人民政府强拆其房屋的行为严重违法，严重侵犯了其合法权益，故提起诉讼。一审请求：1.确认修武县人民政府于2017年12月8日强拆曹永兴房屋的行为违法；2.由修武县人民政府承担本案的诉讼费用。焦作市中级人民法院一审查明，1996年3月13日修武县房地产管理局为曹永兴颁发了产监字第16674号房屋所有权证，房屋坐落于修武县城关镇西关村。修武县为实施运粮河黑臭水体治理及生态改造，于2017年7月3日印发了《修武县运粮河黑臭水体治理及生态改造征收补偿安置方案》，第四条征收主体及征收部门：征收补偿安置方案、违法建筑强制拆除决定，由县人民政府负责制定或者作出。第五条：征收具体工作由运粮河黑臭水体治理及生态改造指挥部落实。2017年8月5日，修武县住房和城乡建设局以曹永兴位于修武县西关村南后街的建筑系违法建筑为由，作出了《责令限期拆除违法建筑决定书》，责令曹永兴2017年8月12日前执行拆除违法建筑，逾期不自行拆除的，经依法催告后，将组织有关部门强制拆除。2017年8月14日，修武县住房和城乡建设局又作出了《责令限期拆除催告通知书》，要求曹永兴10个工作日内履行拆除义务。2017年11月14日，修武县住房和城乡建设局作出《强制拆除违法建筑决定书》，限曹永兴7日内自行拆除位于西关村南后街的违法建筑。2017年11月22日，修武县住房和城乡建设局作出《强制拆除违法建筑公告》。2017年11月23日，修武县住房和城乡建设局作出《强制拆除违法建筑通知书》，通知将组织依法强制拆除曹永兴的违法建筑。2017年11月24日，修武县就曹永兴攻坚工作动员会方案召开会议，县领导及相关单位负责人参加会议。2017年12月8日，曹永兴位于西关村南后街的房屋被拆除。曹永兴不服，提起行政诉讼。一审法院另查明，2018年1月23日，曹永兴以修武县住房和城乡建设局为被告，以《责令限期拆除违法建筑决定书》违法为由，提起诉讼，2018年7月16日，焦作市马村区人民法院作出（2018）豫0804行初6号行政判决，确认修武县住房和城乡建设局作出的修住建强决字(2017)012号修武县住房和城乡建设局强制拆除违法建筑决定书违法。曹永兴不服，提起上诉。2018年7月16日，焦作市中级人民法院作出（2018）豫08行终120号行政判决书，维持一审判决。2018年6月7日，曹永兴又以修武县住房和城乡建设局为被告，以《强制拆除违法建筑决定书》违法为由，提起诉讼，2018年8月21日，焦作市马村区人民法院作出（2018）豫0804行初32号行政判决，确认修武县住房和城乡建设局于2017年8月5日作出的修住建限拆决［2017］012号修武县住房和城乡建设局责令限期拆除违法建筑决定书违法。焦作市马村区人民法院的两份判决现均已经生效。焦作市中级人民法院一审认为，本案的争议焦点是，本案强制拆除行为的主体是谁及该强制拆除行为是否合法。关于强制拆除行为的主体。从曹永兴提供的拆除现场录像及照片看，拆除现场有公安、特警车辆，显示多个部门参与，修武县政府在答辩状认可曹永兴的房屋确实位于运粮河黑臭水体治理及生态改造项目范围，修武县人民政府印发的《关于印发运粮河黑臭水体治理及生态改造征收补偿安置方案的通知》，显示征收补偿安置方案、违法建筑强制拆除决定由县政府负责制定或作出，再结合制定的曹永兴攻坚工作动员会方案，涉案区域的征收改造工作由修武县人民政府决定并由其成立的指挥部组织落实。尽管修武县人民政府认为系修武县住房和城乡建设局进行了拆除活动，但该拆除活动应视为修武县人民政府所实施。故一审法院认定拆除涉案房屋的行政主体应为修武县人民政府。关于强制拆除行为是否合法。本案中，曹永兴所提起的诉讼请求为确认强制拆除行为违法，根据在案证据，修武县住房和城乡建设局依据其所作出的《责令限期拆除违法建筑决定书》和《强制拆除违法建筑决定书》，对曹永兴的房屋予以强制拆除，因《责令限期拆除违法建筑决定书》和《强制拆除违法建筑决定书》已经被生效行政判决确认违法，故应视为修武县住房和城乡建设局进行的拆除活动没有法律依据。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施，这里的责令应当理解为委托，故修武县人民政府应当对修武县住房和城乡建设局的强制拆除行为承担法律责任，涉案的强制拆除行为没有法律依据，应予确认违法。一审判决确认修武县人民政府于2017年12月8日强拆曹永兴房屋的行为违法。一审案件受理费50元，由修武县人民政府负担。修武县人民政府不服一审判决，向本院上诉称，被上诉人基于同一事实向法院多次起诉，属于重复起诉，依法应当驳回起诉。从强制拆除违法建筑角度讲，县政府“责成”的性质属于内部行政行为，依法不具有可诉性。从房屋征收补偿角度讲，县政府不是具体的房屋征收部门，依法应当驳回一审原告的起诉。被上诉人修建房屋时未取得建设工程规划许可证，其房屋系违法建筑，依据城乡规划法应当拆除。一审认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决，改判驳回一审原告的起诉。被上诉人曹永兴答辩称，被上诉人并未重复起诉，本案与另案当事人不同、诉讼请求不同、涉诉的行政行为不同，本质上说是两个不同的诉。上诉人是本案适格被告，结合现场照片及曹永兴攻坚工作动员会方案看，上诉人既是强拆者也是组织者，本案拆迁目的是上诉人负责的运粮河黑臭水体治理及生态改造项目，强拆现场有上诉人的领导在场。退一步讲，城乡规划法第68条也应理解为委托。强拆行为不是房屋征收部门修武县土地收购储备中心实施的。本案被诉强拆行为没有法律依据。请求驳回上诉，维持原判。本院二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条的规定，重复起诉应当是前诉和后诉的当事人相同、诉讼标的相同、诉讼请求相同或后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含，本案曹永兴针对不同行政机关的不同行政行为分别提起行政诉讼，不属于重复起诉。关于被诉拆除行为的责任主体及合法性问题，从曹永兴所提供拆除现场的录像资料及照片看，修武县人民政府下属的公安机关等多个职能部门的工作人员在拆除现场，这种情况一般应推定修武县人民政府是拆除行为的组织实施者，推定其他部门组织实施拆除行为则缺乏适当的理由。根据修武县人民政府公布的《修武县运粮河黑臭水体治理及生态改造征收补偿安置方案》看，曹永兴房屋位于该项目征收范围内，案涉区域的征收具体工作由修武县人民政府成立的指挥部组织落实，从总体上确定了修武县人民政府的改造责任，这又进一步印证了推定修武县人民政府为组织实施者的合理性。修武县人民政府上诉称修武县住房和城乡建设局作出的强制拆除违法建筑决定书是产生外部法律效力的行为，县政府的“责成”不具有可诉性，但是根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，在城乡规划主管部门作出限期拆除决定后，当事人逾期不拆除的，县级政府可以责成有关部门强制拆除，这里的“责成”应理解为法律上的委托，故强制拆除行为的法律后果应由委托人承担。由于案涉《责令限期拆除违法建筑决定》和《强制拆除违法建筑决定》已被人民法院生效判决确认违法，故以此作为基础和依据的案涉强制拆除行为，也从根本上丧失合法性的依据，应确认该拆除行为违法。综上，上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人修武县人民政府承担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 马 磊审判员 马传贤二〇一九年十一月一日书记员 孟亚娟