江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣行终437号上诉人（一审原告）易本华，女，汉族，1952年5月28日出生，住宜春市靖安县。上诉人（一审原告）程会英，女，汉族，1929年10月1日出生，住宜春市靖安县。易本华、程会英两上诉人共同委托代理人易明锋，男，汉族，1972年6月22日出生，住宜春市靖安县，系上诉人易本华之子。被上诉人（一审被告）靖安县人民政府，住所地：靖安县新大街1号。统一社会信用代码：11360832014751032H。法定代表人严旭辉，该县县长。委托代理人万丽，江西求正沃德律师事务所律师。委托代理人胡小玮，江西求正沃德律师事务所律师。易本华、程会英因其诉靖安县人民政府（以下简称靖安县政府）房屋征收决定一案，不服宜春市中级人民法院（2019）赣09行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，2016年5月9日靖安县政府印发《靖安县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，将“加快城南老城提质改造，实施城中村棚户区和危房改造工程”纳入上述规划纲要中。2017年12月28日，靖安县政府作出批复确定启动西门外古街（棚户区）改造工作，确定改造范围内分三个项目、二期进行，并在2018年的政府工作报告中将完成棚户区改造工作列为当年的主要工作。针对靖安县西门外古街（棚户区）改造项目靖安县发展和改革委员会、靖安县城乡规划建设局分别出具审查意见，认为靖安县西门外古街（棚户区）改造项目符合靖安县国民经济和社会发展规划、靖安县国民经济和社会发展年度计划，以及城乡规划和专项规划，靖安县国土资源局出具用地的预审意见，认为靖安县西门外古街（棚户区）改造项目用地符合靖安县土地利用总体规划（2006-2020年）。2018年1月23日，靖安县政府对靖安县西门外古街（棚户区）改造项目征收范围红线作出批复，确定该项目的第一期及第二期征收范围并发布公告，其中靖安县西门外古街（棚户区）改造一期的征收范围包括西门外片区、百货大楼片区、人造板厂片区，二期的征收范围包括东方西路延伸片区、二中片区。确定征收范围后，靖安县房地产管理局向靖安县国土资源局等有关部门发送《关于协助暂停办理相关手续的函》，要求有关部门协助暂停办理新建、扩建等不当增加补偿费用的行为的相关手续，暂停办理期限为1年，同时对征收范围内房屋的权属、面积等情况进行调查登记，并对调查登记的情况予以公布。靖安县房地产管理局拟定《靖安县西门外古街（棚户区）改造项目房屋征收与补偿安置方案》（征求意见稿）于2018年2月5日报至靖安县政府，靖安县政府组织相关部门对该征收补偿方案的征求意见稿进行讨论，讨论后于2018年2月13日印发《靖安县西门外古街（棚户区）改造项目房屋征收与补偿安置方案》，同时针对制定的征收补偿方案在征收范围内征求公众意见，于2018年3月15日将征求的公众意见以及根据公众意见修改的情况予以公布。2018年6月，靖安县房地产管理局委托南昌开元房地产土地评估咨询有限公司对靖安县西门外古街（棚户区）改造项目房屋征收进行社会风险评估，评估的风险等级为C级，并出具评估报告。2018年6月21日，靖安县政府召开常务会议讨论《靖安县西门外古街（棚户区）改造项目（西门外片区、百货大楼片区、东方西路延伸片区、二中片区）国有土地上的房屋征收决定》，2018年7月3日，靖安县政府作出本案所诉的靖府字（2018）51号《靖安县人民政府国有土地上房屋征收决定》（以下简称51号《征收决定》），靖安县房地产管理局为征收部门，确定征收范围为西门外片区、百货大楼片区、东方西路延伸片区、二中片区红线范围内，同时作出靖府字〔2018〕52号《靖安县人民政府国有土地上房屋征收决定公告》，并予以张贴公告，公告的内容载明了征收补偿安置方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。靖安县政府作出51号《征收决定》的同日，还作出靖府字〔2018〕33号《靖安县人民政府国有土地上房屋征收决定公告》，确定的征收范围为人造板厂片区红线范围内。从2018年3月7日至2018年8月10日，共分5次从中国农业发展银行转账约3.51亿元存储至靖安县城市棚户区改造项目指挥部账户，用于城市棚户区改造。另查明，易本华、程会英房屋位于靖安县青湖社区城西巷21号1单元402室，在西门外片区范围内，易本华、程会英房屋所在的土地性质为国有土地。易本华、程会英对靖安县政府作出的51号《征收决定》不服，向该院提起诉讼，请求撤销靖安县政府作出的51号《征收决定》，由靖安县政府承担本案的诉讼费。一审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和发展等公共利益的需要，有下列情形之一的，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要……”靖安县政府为了改善靖安县人居环境，完善城市功能、改善城市环境，依照国家棚户区改造计划和靖安县2019年-2020年棚户区改造计划，启动西门外古街（棚户区）改造项目，对旧城区进行改造，因西门外古街（棚户区）改造项目的启动需要对所涉区域内的房屋予以征收，靖安县政府作出51号《征收决定》对西门外古街（棚户区）改造项目中确定的4个片区范围内的房屋予以征收，根据上述规定，靖安县政府具有作出51号《征收决定》的行政职权，该征收行为符合社会公共利益。《征补条例》第九条规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”本案中，靖安县政府提交的《靖安县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和靖安县2018年政府工作报告，以及靖安县发展和改革委员会、靖安县城乡规划建设局分别出具的审查意见和靖安县国土资源局出具用地的预审意见可认定靖安县政府作出的51号《征收决定》符合上述“四规划一计划”的要求。靖安县房地产管理局拟定征收补偿方案的征求意见稿报至靖安县政府，靖安县政府组织有关部门讨论后对征收补偿方案予以公布，并向公众征求意见，之后将征求的公众意见以及根据公众意见修改的情况予以公布的行为和程序符合《征补条例》第十条“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日”和第十一条第一款“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布”之规定，且51号《征收决定》确定征收范围内的被征收户为668户，其中已签订补偿安置协议的有639户，仅29户未与靖安县政府达成补偿安置协议，签约率为95.7%，说明绝大多数被征收人支持、认可靖安县政府确定的征收补偿方案。《征补条例》第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”靖安县政府提交了社会稳定风险评估报告和靖安县政府常务会议对51号《征收决定》的讨论记录，其提交的中国农业发展银行进账单也能证明棚户区征收补偿费用已逐步到位，并专户存储、专款专用，且现在绝大部分被征收人已签订了补偿安置协议，并得到补偿安置补偿。《征补条例》第十三条规定：“市、县级人民政府作出征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”本案被诉的51号《征收决定》的内容都载明了上述规定要求载明的内容，并且靖安县政府也提交了公告的照片，其发布征收决定和征收公告的行为符合上述规定。关于易本华、程会英认为51号《征收决定》及其公告发文的时间、文件编号顺序与靖安县政府发出的其他文件的发文时间、文件编号存在矛盾，并据此认为靖安县政府发布51号《征收决定》及其公告的行为系虚假、伪造的，该院不予支持，关于发文时间、文件编号存在矛盾这一问题系靖安县政府发文部门在发文过程中存在的问题，不是本案审查的范围。《征补条例》第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”及第十六条第二款规定：“房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。”靖安县政府提交了对被征收房屋的调查摸底表的公布照片和向有关部门发送的《关于协助暂停办理相关手续的函》，靖安县政府对被征收房屋权属等情况的调查登记行为和通知有关部门暂停办理相关手续的行为符合《征补条例》第十五条、十六条之规定。综上，靖安县政府作出51号《征收决定》的行为符合《征补条例》的相关规定，程序合法，关于易本华、程会英诉讼中提出的靖安县政府委托评估机构的程序和评估人员不符合规定及作出的评估报告违法的主张，该院认为，对委托评估程序及评估行为的审查系为了确定被征收房屋的价值，保障被征收人得到合理补偿，而本案的诉讼标的系靖安县政府作出的51号《征收决定》，审查的范围系靖安县政府作出51号《征收决定》的行为是否合法，不涉及对易本华、程会英房屋的具体补偿问题，因此对与评估有关的行为在本案中不予审查，如评估行为确存在违法侵犯其合法权益之处，易本华、程会英可通过其他途径予以主张。综上，靖安县政府作出51号《征收决定》的行为符合公共利益，适用法律、法规正确，符合法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回易本华、程会英的诉讼请求。案件受理费50元，由易本华、程会英承担。易本华、程会英不服，提出上诉，请求：1．撤销一审判决，并改判撤销被上诉人靖安县人民政府作出的51号《征收决定》；2．本案一、二审诉讼费用均由被上诉人承担。主要事实和理由是：1．原审判决认定本案事实不清、证据不足，且适用法律不当，判决错误。（1）原审虽然认定靖安县房地产管理局、靖安县城乡规划建设局向被上诉人呈报的《关于确定靖安县西门外古街（棚户区）改造项目征收范围红线的报告》靖房管字（2018）13号不合法，但却认定该报告的批复《关于靖安县西门外古街棚户区改造项目可行性研究报告的批复》靖发改字（2018）113号合法，系自相矛盾。如靖发改字（2018）113号批复合法，则靖房管字（2018）13号明显系2018年2月23日之后做出的。同理，被上诉人在2018年1月23日也不可能做出靖房管字（2018）13号文，证明该13号文系事后伪造，靖发改字（2018）113号批复的合法性不应认定，因此根据该批复所作出的相关文件均不合法。（2）上诉人认可被上诉人在其指挥部张贴了调查摸底公告表，但被上诉人却未依法在征收网格中进行过张贴，且被上诉人也未提供证据证明张贴的时间。（3）靖安县政府网站上公布的《靖安县2018年度规范性文件目录》中，51号《征收决定》的发布日期为2019年9月17日，与51号《征收决定》的落款时间2019年7月3日存在矛盾。（4）被上诉人未在2018年7月3日作出过51号《征收决定》，也不可能进行公布，真正张贴的时间为2018年10月16日至2018年10月18日，被上诉人用52号文复印件补贴在指挥部公告栏中，没有提交张贴公告照片的原始载体，且没有在任何网格中进行张贴，因此原审认定被上诉人在2018年7月3日对51号《征收决定》进行了公告系错误。2．51号《征收决定》实体上违法，不符合公共利益的法定条件，实际是以公共利益之名行商业开发之实。（1）没有任何证据表明51号《征收决定》是因公共利益的需要。（2）51号《征收决定》偷用棚户区改造名义去改造、拆除历史街区。（3）51号《征收决定》真正属于棚户区国有土地上的危旧房只有129户，但却滥用职权扩大拆迁796户。（4）51号《征收决定》将上诉人的新房列为危旧房强行征收。被上诉人靖安县政府答辩称：１．根据《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十一条规定，征收红线范围由答辩人根据征收部门和规划部门拟定的征收范围确定。答辩人批复确定的征收范围系根据棚户区改造项目实际用地范围确定，靖安县房管局向答辩人呈报的《关于确定靖安县西门外古街（棚户区）改造项目征收范围红线的报告》仅为内部呈报行为，系最终确定征收范围的参考。根据答辩人提交的证据可知，该征收范围与靖安县西门外古街棚户区改造项目选址意见书确定的项目用地范围一致，且该项目选址符合靖安县城乡规划、土地利用规划的要求。２．答辩人已依法对征收范围内被征收房屋的权属、区位、用途等进行调查登记并公告，上诉人也认可。３．针对涉案征收决定，答辩人已按法律规定制定安置补偿方案，答辩人针对《靖安县西门外古街（棚户区）改造项目房屋征收与补偿安置方案》所做的组织有关部门论证、征求公众意见并将根据征求意见修改情况予以公布等工作，也是针对整个靖安县西门外古街（棚户区）改造项目而做出。４．答辩人已将涉案征收决定在征收范围内公告，上诉人对这一事实也予以认可。５．答辩人做出的51号《征收决定》符合公共利益要求。靖安县西门外古街（棚户区）改造项目（西门外片区、百货大楼片区、东方西路延伸片区、二中片区）是由答辩人依照国家棚户区改造计划和靖安县2019年-2020年棚户区改造计划，组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建项目。该项目已经《靖安县人民政府办公室关于启动西门外古街（棚户区）改造工作的批复》同意启动，是加快城南老城提质改造，实施城中村棚户区和危房改造工程，实施该项目属于社会公共事业的需要，符合公共利益。需要说明的是：1．关于靖安县城乡规划建设局作出的《关于靖安县棚户区改造相关事项的情况说明》的问题。该说明的内容仅为涉案征收片区改造的规划设计方案正在审批过程中，而非涉案征收项目的征收行为不符合相关规划。答辩人作出涉案征收决定符合“四规划、一计划”的要求。2．关于上诉人谈到的“偷用棚户区改造名义改造历史街区”的问题。根据涉案征收决定征收内容可知，涉案征收项目系对西门外片区棚户区进行整体改造，西门外古街处于棚户改造范围内，属于改造内容的一部分，易本华、程会英仅根据改造项目名称，主张涉案征收项目系历史街区保护带来的房屋拆迁改造项目，违背公共利益要求，无事实依据。3．关于上诉人谈到的“扩大征收范围”问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一规定，市、县级人民政府具有依法作出国有土地上房屋征收决定的法定职责，答辩人可根据当地实际情况合理确定当地棚户区改造的具体范围。综上，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，依法应当驳回上诉人的全部上诉请求。本院二审期间上诉人易本华、程会英向本院提交了九组证据，经审查，九组证据可以分为以下四种类别：一是上诉人易本华、程会英自行在互联网上打印下载的网页材料，如《靖安县西门外历史街区保护与利用工程A地块改造项目EPC设计及施工一体化总承包中标公示》等材料；二是与本案无关的相关材料，如靖安县国土资源局交易股出具给案外人舒秋香、余力亮的情况说明等材料；三是在一审中已有的材料，如靖安县发改委《关于靖安县西门外古街棚户区改造项目可行性研究报告的批复》等材料；四是上诉人易本华、程会英自行复印打印的材料，如《关于拟定（征求意见稿）的报告》等材料。本院认为，上述材料均不属于新证据，因此，本院对以上证据的证据效力不予认定。本院查明的事实与一审认定的事实一致。本院认为，（一）关于案涉项目是否符合公共利益需要的问题。《征补条例》第八条第（五）项规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；……”本案所涉靖安县西门外古街（棚户区）改造项目，系靖安县人民政府为改善西门老城区群众的居住条件和生活条件而进行的改造项目，属于政府组织实施的旧城区改建项目，具有社会公共利益的属性。至于政府以市场化的方式具体实施，与征收决定的社会公共利益性并不矛盾。因此，本案所涉项目符合公共利益的需要，靖安县人民政府依据上述规定，有权作出房屋征收决定。上诉人提出，靖安县人民政府以公共利益之名行商业开发之实、涉案征收项目系历史街区保护带来的房屋拆迁改造项目的上诉理由不能成立，本院不予支持。（二）关于案涉征收决定是否符合四规划一计划的问题。《征补条例》第九条规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。”即征收房屋的各项建设活动，应当符合“四规划一计划”的要求。本案中，靖安县人民政府提供的《靖安县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中提到“加快城南老城提质改造，实施城中村棚户区和危房改造工程，加大城市修补力度，加强城市生态修复”、靖安县发展和改革委员会出具的关于靖安县西门外古街（棚户区）改造项目审查意见说明该项目符合靖安县国民经济和社会发展年度计划、靖安县国土资源局出具的关于靖安县西门外古街棚户区改造项目用地的预审意见说明该项目符合《靖安县土地利用总体规划（2006-2020年）》、靖安县城乡规划建设局出具的关于靖安县西门外古街（棚户区）改造项目审查意见说明该项目符合城乡规划和专项规划的要求。此外，靖安县第十六届人民代表大会第三次会议上的2018年政府工作报告提到“推进西门古街保护提升项目，完成棚户区改造500户，启动征迁户房源供应点、‘双限’商品房建设”，说明该项目已列入了靖安县政府的年度工作计划。综合上述证据，涉案项目符合“四规划一计划”的要求，符合《征补条例》第九条规定的征收条件。（三）关于被诉征收决定风险评估、征收补偿费的问题。《征补条例》第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”本案中，所涉项目有《靖安县西门外古街（棚户区）改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告》，可证明该项目经过了社会稳定风险评估。且涉案征收决定已经过靖安县人民政府2018年6月21日第18次政府常务会审议同意，符合相关规定。此外，靖安县政府提供的中国农业发展银行进账单显示，靖安县西门外古街（棚户区）改造项目的征收补偿费用已足额到位，并做到专户存储、专款专用。因此，上诉人提出的被诉征收决定程序不合法的上诉理由不能成立，本院不予支持。（四）关于上诉人所称被上诉人的文件发文时间矛盾、存在虚假问题。《关于确定靖安县西门外古街（棚户区）改造项目征收范围红线的报告》属于征收过程中程序性报批文件，其合法性问题不属于本案审查范围。《靖安县2018年度规范性文件目录》中所载的是条目，没有文件的具体内容，该目录记载的是公布时间，该时间不能说明是文件内容的制作时间，不能证明51号《征收决定》存在作假的情况。因此，上诉人提出51号《征收决定》落款时间与《靖安县2018年度规范性文件目录》中的公布时间不一致，2018年7月3日公布的51号《征收决定》是伪造的上诉理由不能成立，本院不予支持。（五）关于上诉人所称被上诉人将新房强行征收、扩大拆迁范围的问题。本院认为，棚户区指向的是具有简易结构房屋较多等特征的区域，即一定区域如满足简易结构房屋较多等特征，即符合城市棚户区的标准，而并不要求该区域内任一具体房屋均符合棚户区的全部特征。《征补条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。因此，靖安县政府有权结合靖安县实际情况确定城市棚户区的范围并作出征收决定。上诉人的该项上诉理由于法无据，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。易本华、程会英的上诉请求缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人易本华、程会英承担。本判决为终审判决。审判长 王 芬审判员 万进福审判员 古豪莉二〇一九年十一月十二日书记员 刘 敏附：本判决适用的相关法律依据1．《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。第八条第（五）项为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。第九条第一款依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。2．《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。