山东省青州市人民法院行 政 裁 定 书（2019）鲁0781行初70号原告青州国医堂商业投资置业有限公司，住所地青州市海岱路与范公亭路交叉口东北角沿街商业楼3号。法定代表人赵克英，董事长。委托代理人宫国玉，山东闻法律师事务所律师。委托代理人曲文学，男，汉族，1962年10月11日生，住址青州市，青州国医堂商业投资置业有限公司办公室主任，被告青州市人民政府黄楼街道办事处，住所地青州市万红大道3231号。法定代表人丁艳杰，主任。委托代理人张承彪，山东海岱律师事务所律师。委托代理人陈宁，青州市人民政府黄楼街道办事处阳河管区工作人员。被告青州市住房和城乡建设局，住所地青州市旗城路567号。法定代表人蔡治清，局长。出庭机关负责人张莉，青州市住房和城乡建设局党组成员。委托代理人陆杰，青州市住房和城乡建设局科员。委托代理人李松江，山东九州天衡律师事务所律师。第三人青州祥泰花园小区业主委员会，住所地青州祥泰花园小区。法定代表人李梅，主任。委托代理人冀学永，男，汉族，1968年2月11日生，住址青州，该委员会主任助理，委托代理人侯光礼，男，汉族，1957年8月6日生，住址青州，该委员会主任助理，原告青州国医堂商业投资置业有限公司诉被告青州市人民政府黄楼街道办事处、被告青州市住房和城乡建设局、第三人青州祥泰花园小区业主委员会备案登记一案，于2019年6月4日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年7月17日公开开庭进行了审理。原告当庭申请撤回对被告青州市人民政府的起诉并申请变更原被告青州市物业服务中心为被告青州市住房和城乡建设局，以及变更诉讼请求，本院口头裁定予以准许。原告青州国医堂商业投资置业有限公司委托代理人宫国玉、曲文学，被告青州市人民政府黄楼街道办事处张承彪、陈宁，被告青州市住房和城乡建设局党组成员张莉及其委托代理人陆杰、李松江，第三人青州祥泰花园小区业主委员会委托代理人冀学永、侯光礼到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，1、青州市人民政府黄楼街道办事处和青州市住房和城乡建设局对青州市祥泰花园小区业主委员会的备案行为，属于可诉行政行为。业主委员会是业主团体自治管理性质的组织，其法律地位已得到物权法的承认，系“非法人组织”。业主委员会从事民事活动的前提是其成立具备合法性要件，而行政机关的备案行为实际上是对业主委员会是否依法成立、是否具备主体资格等一系列事实的确认，该确认行为属于可诉性行政行为。对此，最高法院（2014）行他字第11号《关于第十六条、第十九条理解与适用有关问题的答复》已明确，《物业管理条例》第十六条第一款规定的物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府对业主委员会的备案行为，属于可诉行政行为，人民法院应依法对其合法性进行审查。2、青州市人民政府黄楼街道办事处和青州市住房和城乡建设局对青州市祥泰花园小区业主委员会的备案行为，不具有合法性。业主委员会备案，应当提交法律规定的材料。行政机关备案时应对备案材料进行必要审查，以符合行政法上的合理注意义务要求。此处的备案审查，应从两方面理解：一是对提交备案材料的真实性、形式上的合法性和完备性进行审查，材料不真实、不具有形式上的合法性的，或者欠缺必要材料的，不得备案；二是对提交备案材料所反映的业主委员会选举行为是否违反法律法规强制性进行审查，如发现违反强制性规定的，不得备案。本案中，青州市祥泰花园小区业主主委员会提交的备案材料存在以下问题：没有按照法律规定成立筹备组，组织和召集程序违法；冀学永、侯光礼不是业主，却以业主身份参加投票选举，并以业主身份入选业委会组成人员，业委会组成违法。综合上述，青州市人民政府黄楼街道办事处和青州市住房和城乡建设局，在履行业主委员会的备案职责中未尽到必要的审查义务，对选举明显违法的业主委员会给予备案，缺乏事实根据和法律依据，应予撤销。3、原告目前拥有的祥泰花园小区的房屋面积占整个小区的房屋面积比例较高，属于青州祥泰花园小区的业主，业主委员会的召集和选举及其组成人数均存在违法情形，业委会违法成立对作为业主的原告来说，权利义务具有严重的实际影响。被告青州市人民政府黄楼街道办事处和青州市住房和城乡建设局对业委会的备案不具有合法性，该具体行政行为已经严重影响到原告的权利义务，具有法律上的直接利害关系。综合上述，请求贵院依法查明事实，依法撤销被告青州市人民政府黄楼街道办事处、青州市住房和城乡建设局对第三人的行政备案。诉讼请求：1、请求依法撤销被告青州市人民政府黄楼街道办事处、青州市住房和城乡建设局对第三人的行政备案；2、案件受理费由被告承担。被告青州市住房和城乡建设局辩称，原告起诉答辩人没有任何事实和法律依据，具体如下：一、答辩人的备案行为与原告没有利害关系，对原告的权利、义务及合法权益，不产生任何实际影响。首先，依照《物业管理条例》第16条及《山东省物业管理条例》第39条之规定，答辩人对业主委员会的备案是在业主委员会成立之后实施的，而原告起诉所涉及的情况全部发生在业主委员会成立之前或成立过程中。原告所主张的业主委员成立前或成立过程中所谓的违法情形不是事后的备案行为产生的，更不是通过事后的备案行为来进行管理的，因此原告所诉与答辩人的备案行为没有任何利害关系。其次，答辩人的备案行为属于业主委员会成立之后的行为，该种备案不属于行政审批和许可、不属于类似婚姻登记的行政登记等等，性质属于信息入存类备案，换言之，备案行为并不创设和影响任何人的权利义务，这从法律没有规定不予备案情形可以确认，因此，备案行为本身不会对原告的权利义务产生影响，更不会影响其合法权益。总之，答辩人的备案行为与原告没有利害关系，对原告的权利、义务及合法权益，不产生任何实际影响，依法应驳回原告的起诉。二、答辩人的备案行为合法。依照《物业管理条例》第16条及《山东省物业管理条例》第39条之规定，在业主委员会提交法定所需材料后依法予以备案符合法律规定。综上所述，原告对于答辩人的起诉没有任何事实和法律依据，恳请法院依法驳回原告对答辩人的全部诉讼请求。被告青州市人民政府黄楼街道办事处辩称,一、原告不具有提起行政诉讼的主体资格。依据《行政诉讼法》第41条规定：“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。”依据最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”我单位对青州祥泰花园小区业委会上报备案行为未对原告的权利造成任何的实质侵害；原告不属于法律规定的利害关系人，因此，原告不具备提起行政诉讼的主体资格。二、我单位上报备案的具体行政行为完全符合法律规定和法定程序。具体如下：一是，2019年2月25日，我单位收到青州市祥泰花园小区业主筹备设立业委会的申请，我单位经审核研究决定，同意该申请，并派员指导业委会成立的相关工作。二是，青州市祥泰花园小区成立筹备组后，依法进行了公示，于2019年3月5日组织召开了首次业主大会，选举成立业主委员会，并向我单位进行备案。三是，我单位将全部备案材料书面审核后向住房和城乡建设局进行了报备。综上，我单位的上报备案行为是严格依法进行，原告的诉讼请求不能成立。请求贵院依法驳回原告的诉讼请求。第三人青州祥泰花园小区业主委员会述辩称,一、申请人青州国医堂商业投资置业有限公司不是本案备案行为的利害关系人，无权提出本案行政诉讼。依据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条之规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可向行政机关提出行政复议申请。依据上述规定，行政诉讼的原告必须符合三个条件；一是必须是本人权益受侵犯。对于他人权益受侵犯的情形，公民、法人或其他组织可以检举、揭发，但不能对之提起行政诉讼：二是必须是合法权益被侵犯。法律只保护公民、法人或其他组织被侵犯的合法权益；如果是非法或违法的利益受到损失，则不能提起诉讼。三是必须与行政行为存在法律上的利害关系，也就是因为该行政行为的作出，当事人原来享有的权利被削减、剥夺，或者本应履行的义务被增加或改变，从这个意义上说，原告必须是具体行政行为的行政管理相对人。依据《物业管理条例》等规定，业主委员会自选举之日起成立，在成立后30日内向住房和城乡建设局和街道办事处备案。在本案青州祥泰花园小区业主委员会的备案行为中，答辩人青州样泰花园小区业主委员会是本案的行政管理相对人和利害关系人。业主委员会成立的备案行为，对原告青州国医堂商业投资置业有限公司没有任何实质性影响，其不是行政管理的相对人和利害关系人，因此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，其不是本案适格的原告，对其诉讼请求应依法不予受理或驳回。二、本案的涉案备案行为对业主委员会的成立不产生实质性影响，备案行为不属于行政行为，不能对此提起行政诉讼。行政行为是指在行政管理过程中，针对特定的人或事所采取具体措施的行为，其行为的内容和结果将直接影响某一个人或组织的权益。本案的备案行为是在业主委员会成立后的登记行为，因此，本案的备案行为不是行政行为。依据《物业管理条例》第十六条和《业主大会和业主委员会知道规则》第三十三条、三十四条之规定，业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向主管部门和街道办提出备案。该备案行为的前提是业主委员会已经选举产生，备案行为对业主委员会的产生不产生任何实质性的影响。而且，业主委员会的成立和产生并不是《中华人民共和国行政许可法》第二条“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”规定的行政许可行为，该备案行为不是法律意义上的行政行为，对此不能提起行政诉讼。三、本案备案行为，认定事实清楚，证据充分，程序合法，依法应当维持。答辩人青州祥泰花园小区业主委员会是完全按照法定的程序选举产生的，针对原告在行政诉讼中提出的理由，答辩如下：1、成立了筹备小组，且依法开展了筹备活动。青州祥泰花园小区业主大会筹备小组经被告青州市黄楼街道办事处批复当日设立，邀请了办事处、社区、建设单位、前期物业参与筹备组工作。因工作繁忙，上述单位未派人担任筹备组成员，但上述单位都积极的参与筹备活动，并在业主大会成立当日派员参与，使业主大会能够顺利成立。筹备组在筹备活动中，召开了会议，制定了一系列文件，起草了管理规约和议事规则，并在物业区域内和业主微信群中进行了各项公示、公告，完成了各项业主大会的各项筹备工作，使业主大会能够顺利召开，这是大家有目共睹的。因办事处等有关单位未派人担任筹备小组职务，但实际都参与筹备工作，筹备小组的实际参与单位和人数也符合规定。原告不能仅依据筹备组的人数问题，就抹杀了筹备组的整个工作。业主大会是由业主自发成立的，其不具有该方面的经验和法律知识。虽然整个筹备过程存在瑕疵，但该瑕疵并不影响筹备组的各项工作，未损害业主的合法权益，并得到了广大业主的支持。至于诉状中提到的冀学永等二人不是业主问题，更是无稽之谈。该二人是物业的共同所有人，且在此居住，具有业主身份，依法可参与业主大会的筹备工作并可被选举为业委会委员。2、原告认为被告青州市住房和城乡建设局和青州市黄楼街道办事处将冀学永等二人撤出并备案的行为违法，并不属实。冀学永等二人是在备案前因个人原因辞去业委会委员职务，被告青州市住房和城乡建设局和青州市黄楼街道办事处在其二人辞去职务后予以备案的行为并无不当。且该二人系物业的共有权人，具备业主身份，其二人在筹备和大会成立中的各项活动符合规定。3、关于原告提出的投票人数不过半问题，亦非属实。业主大会是在原告和街道办、前期物业及广大业主的监督下成立的，采取当场投票和网上投票相结合的方式。经当场统计，其参与投票的人数和赞成票均超过了半数，符合规定，表决和选举有效。4、原告作为建设单位，虽然依据《山东省物业管理条例》第三十三条第一款第（一）的规定，在有未售出的房产时具有业主身份。但本案的备案是在业主委员会依法成立后的登记行为，原告即便对业主委员会的成立存在异议，应在业主委员会内部寻求解决，无权对成立后的备案行为提起诉讼。另外，业主委员会的成立，对原告的合法权益不产生任何影响。业主委员会成立的宗旨是为业主服务，维护业主合法权益。原告不会因为业主委员会的成立而造成自身权益的损害。因此，原告虽为业主，但因其权利并未受到损害，不是行政诉讼的当事人，无权提出本案诉讼。还有，原告从向第三人提供业主名单到派员出席成立大会，自始至终都在参与业主大会和业主委员会的成立工作，而且在业主委员会成立之前，也未提出任何异议。原告从业主大会召开和业主委员会成立之后，千方百计的吹毛求疵，显然是害怕业主委员会备案后，会对原告私自更改图纸和设计方案、私自出售物业公共区域、未按合同直供水暖等违约行为主张合法权利。原告用此卑劣手段，滥用诉讼权利，想维护的恰恰是非法利益，这必将不会得到法律所眷顾。综上，恳请贵院在查清事实的基础上，依法驳回原告的起诉或诉讼请求。本院认为，本案的争议焦点为：原告青州国医堂商业投资置业有限公司是否具有本案原告诉讼主体资格。首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“”公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。"；第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（四）项之规定“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的与行政行为有利害关系:…(四)撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；”及《物业管理条例》第十六条“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。”的规定，本案中，原告青州国医堂商业投资置业有限公司作为青州祥泰花园小区的开发建设单位，既非备案行政行为的相对人，又未向本院提供证据证明其与该备案行为具有法律上的利害关系，故青州国医堂商业投资置业有限公司以其属青州祥泰花园小区的开发建设单位身份提起本案诉讼，依法不具有本案原告诉讼主体资格。其次，根据《物业管理条例》第十二条第四款“…业主大会或者业主委员会的决定，对业主具有约束力。"及《最高人民法院关于适用的解释》第十八条“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。”的规定，经业主大会选举产生的业委会在物业所在地的行政管理部门备案后，业主委员会作出的决定对业主具有约束力。物业所在地的行政管理部门对业主委员会的备案行为，实际是物业管理行政主管部门对业主委员会是否依法成立，是否具备主体资格等事实及法定要件的确认，其结果会涉及业主的共有利益。本案中，原告青州国医堂商业投资置业有限公司以其属青州祥泰花园小区的业主身份提起本案诉讼，在庭审时并未向法庭提供其符合“专有部分占建筑物总面积过半数或者总户数过半数的业主”的证据，故原告青州国医堂商业投资置业有限公司以其属青州祥泰花园小区的业主身份提起本案诉讼亦不符合上述规定。综上，原告青州国医堂商业投资置业有限公司不具有提起本案诉讼的原告主体资格，其提起本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告青州国医堂商业投资置业有限公司的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，上诉于潍坊市中级人民法院。审 判 长  蔡晔华人民陪审员  张子传人民陪审员  孙建业二〇一九年十一月八日法官助理房国媛书记员张国伟