广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂01行终331号 上诉人（一审原告）南宁市邕宁区蒲庙镇光和村那旺坡第二村民小组。 诉讼代表人周立兴，组长。 上诉人（一审原告）南宁市邕宁区蒲庙镇光和村那旺坡第三村民小组。 诉讼代表人周启堂，组长。 上诉人（一审原告）南宁市邕宁区蒲庙镇光和村那旺坡第四村民小组。 诉讼代表人周寿美，组长。 上诉人（一审原告）南宁市邕宁区蒲庙镇光和村那旺坡第五村民小组。 诉讼代表人周武增，组长。 上诉人（一审原告）南宁市邕宁区蒲庙镇光和村那旺坡第六村民小组。 诉讼代表人周武学，组长。 上诉人（一审原告）南宁市邕宁区蒲庙镇光和村那旺坡第七村民小组。 诉讼代表人周德安，组长。 上诉人（一审原告）南宁市邕宁区蒲庙镇光和村那旺坡第八村民小组。 诉讼代表人莫长远，组长。 上诉人（一审原告）南宁市邕宁区蒲庙镇光和村那旺坡第九村民小组。 诉讼代表人莫志然，组长。 上诉人（一审原告）南宁市邕宁区蒲庙镇光和村那旺坡第十村民小组。 诉讼代表人周英发，组长。 以上九个上诉人的共同委托代理人潘宏孙，广西源慧律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）南宁市自然资源局，住所地：南宁市锦春路3-1号。 负责人郭维宁，该局局长。 委托代理人唐雪寒，南宁市自然资源局工作人员。 委托代理人农剑勋，广西崇泰律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）广西壮族自治区自然资源厅，住所地：南宁市青秀区中新路2号。 负责人陈建军，厅长。 委托代理人黄雪莲，广西壮族自治区自然资源厅工作人员。 委托代理人廖平军，北京大成（南宁）律师事务所律师。 上诉人南宁市邕宁区蒲庙镇光和村那旺坡第2-10村民小组(以下称那旺坡2-10村民小组）与被上诉人南宁市自然资源局（以下简称市自然资源局）、广西壮族自治区自然资源厅（以下称区自然资源厅）政府信息公开及行政复议一案，不服南宁市青秀区人民法院作出的（2017）桂0103行初91号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年1月16日组织当事人到庭就本案争议事项进行了调查、询问。上诉人那旺坡2-10村民小组的组长周立兴、周启堂、周寿美、周武增、周武学、周德安、莫长远、莫志然、周英发及共同委托代理人潘宏孙，被上诉人市自然资源局委托代理人农剑勋、唐雪寒，被上诉人区自然资源厅委托代理人廖平军、黄雪莲到庭参加调查、询问。本案现已审理终结。 一审判决查明，原告那旺坡第二村民小组、第三村民小组等九个村民小组因认为被告南宁市国土资源局在征收原告方所有的“平坦”土地迁建邕宁国家气象观测站工程项目的征地程序违法，于2017年1月20日向被告区国土资源厅提出行政复议申请，请求为：一、确认南宁市国土资源局征地程序违法；二、审查南宁市国土资源局征地相关文件，重新作出行政行为：三、赔偿占用毁坏原告集体土地损失180万元。被告区国土资源厅经审查，认为复议请求不明确，遂要求原告补正申请材料。经补正，原告明确复议请求为：一、确认南宁市国土资源局征收原告方“平坦”（地名）土地迁建邕宁国家气象观测站工程项目的征地程序违法；二、责成南宁市国土资源局公开征地相关信息，审查南宁市国土资源局《关于南宁市邕宁国家气象观测站迁建工程项目征收土地预公告》等相关文件是否合法，撤销邕宁区征地办《关于平坦山坡权属问题的答复》，重新作出行政行为；三、确认南宁市国土资源局违法占用毁坏原告集体土地约25亩，赔（补）偿经济损失180万元。被告区国土资源厅于2017年2月24日受理原告的行政复议申请。4月17日，区国土资源厅向原告作出《行政复议延期审理通知书》，将行政复议决定延长30日作出。5月12日，区国土资源厅向原告作出桂国土资复[2017]12号《行政复议决定书》，具体内容如前述。原告不服，遂起诉至本院，请求判如所请。另查明：邕宁征地办于2016年11月23日向那旺坡村民作出《关于平坦山坡权属问题的答复》，认为那旺坡无法提供充足证据证明对于该地块的权属要求，故不支持那旺坡的请求。再查明：原邕宁县人民法院于1974年对光和大队那旺生产队和那弄生产队作出民事调解书，调解确认平坦、花良均是牧场，双方均有权放牧。 一审判决认为，关于南宁市国土资源局是否是本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条第三款规定：“复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。”本案中，原告并未针对第一项复议决定即确认南宁市邕宁国家气象观测站迁建工程项目征地程序违法提起诉讼，而是针对其他复议请求被驳回的内容提起诉讼，故南宁市国土资源局应当为本案的共同被告。关于原告提出的责令被告南宁市国土资源局公开征地相关信息等诉讼请求的问题。首先，政府信息公开方面。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第三条“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息义务，直接向人民法院提起诉讼的，应当告知其先向行政机关申请获取相关政府信息。对行政机关的答复或者逾期不予答复不服的，可以向人民法院提起诉讼。”本案中，原告要求被告南宁市国土资源局公开征地迁建邕宁气象观测站相关的信息，但其并未向南宁市国土资源局提出政府信息公开申请，而是直接通过复议和诉讼的方式要求公开，不符合法律规定，故本院对其责令被告南宁市国土资源局公开征地迁建邕宁气象观测站相关信息的请求不予支持。其次，关于原告要求审查预公告、委托书等征地文件是否合法的诉讼请求。根据《南宁市集体土地征收与补偿安置办法》第八条第一、第二款规定“市国土资源行政主管部门根据土地利用总体规划和土地利用年度计划以及城市建设规划，拟定征地范围，向被征地农村集体经济组织发布征收土地预公告。征收土地预公告内容包括拟征收土地的位置、范围、面积、补偿标准、安置途径等。”南宁市国土资源局作为市国土资源行政主管部门，有权发布《关于南宁市邕宁国家气象观测站迁建工程项目征收土地预公告》（南国土征预[2016]214号），且预公告对拟征收土地的位置、范围、补偿标准和安置等均作了说明，符合上述办法的规定，故被告南宁市国土资源局发布预公告并无不当。关于委托书，南宁市国土资源局向邕宁征地办出具委托书的行为并未对原告的权利义务产生实际影响，故委托书的合法性不属于行政诉讼的审理范围。再次，关于原告要求撤销邕宁征地办《关于平坦山坡权属问题的答复》的诉讼请求。被告南宁市国土资源局并非邕宁征地办的上级机关或者主管部门，被告南宁市国土资源局亦未委托邕宁征地办进行相关答复，邕宁征地办是在具体实施征地行为的过程中独立作出该答复，被告南宁市国土资源局并无撤销该答复的职权，故对于原告的该项请求本院亦不予支持。最后，关于原告要求被告南宁市国土资源局赔（补）偿占用毁坏原告方土地25亩的经济损失180万元的问题。本案中，被告南宁市国土资源局在发布征地预公告、委托之前，邕宁征地办即与被征收土地的村民小组签订补偿安置协议，违反了征地程序的相关规定，并非南宁市国土资源局的征地行为直接侵害原告的权利，且原告亦未能举证证实其所遭受的损失，原告对征地补偿决定以及补偿安置有争议的，应当另行主张权利。综上，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告南宁市邕宁区蒲庙镇光和村那旺坡第二村民小组、第三村民小组、第四村民小组、第五村民小组、第六村民小组、第七村民小组、第八村民小组、第九村民小组、第十村民小组的诉讼请求。案件受理费50元，由原告南宁市邕宁区蒲庙镇光和村那旺坡第二村民小组、第三村民小组、第四村民小组、第五村民小组、第六村民小组、第七村民小组、第八村民小组、第九村民小组、第十村民小组负担。 上诉人那旺坡2-10村民小组上诉称,一、一审判决遗漏必须参与诉讼当事人和诉讼请求。邕宁区房屋征收补偿和征地拆迁办公室是征收涉案土地实施单位，进行了相关的征地行为，直接侵害上诉人的权益，但是在复议程序和一审诉讼阶段均未参加到本案中来。上诉人在复议和一审程序中都明确要求被上诉人市自然资源局重新作出行政行为，但是区自然资源厅只是认定征地程序违法，对上诉人的这一请求没有处理，违反了法律规定。二、关于公开征地信息问题。被上诉人应依国务院政府信息公开条例的规定主动公开相关信息，不需要上诉人申请。三、国土局的征地公告和委托书不合法。征地预公告是在征地完成之后才发布的，同时没有送达给上诉人，项目工程用地属于先征后报，未批先征，侵犯村民权益。至于邕宁征地办的答复文件，其无权作出土地权属的认定，超越了职权，应属于无效。四、国土局征用上诉人土地，应当给予经济补偿。涉案土地的征收程序已经被确认违法，但工程项目已经建设使用，上诉人持有1974年原邕宁县法院的调解书，确认上诉人享有争议土地的权属，如国家征用土地，应当予以补偿。综上，请求二审法院撤销一审判决和复议决定，责令被上诉人市自然资源局重新作出行政行为，赔偿上诉人180万元，维护村民的合法权益。 被上诉人市自然资源局答辩称，一、一审不存在遗漏必须参加诉讼当事人和诉讼请求的情形。上诉人在一审审理时所提出的诉讼请求中均不涉及邕宁区房屋征收补偿和征地拆迁办公室所作出的具体行政行为，也并未将该办列为共同被告，即使案件涉及该办作出的《关于平坦山坡权属问题的答复》，但上诉人该诉请的本质也仅是要求被上诉人市自然资源局履行撤销上述答复的法定职责，其并未要求人民法院直接撤销该答复，因此邕宁区房屋征收补偿和征地拆迁办公室并不是本案利害关系人。而且一审人民法院也已经判决驳回上诉人的诉讼请求，因此，一审判决不存在所谓的遗漏必须参加诉讼当事人和诉讼请求的情形，上诉人以此提起上诉缺乏依据。二、上诉人并未向被上诉人申请政府信息公开。迄今为止，本案上诉人自始至终并未向被上诉人递交任何政府信息公开申请，也未明确其所申请公开的政府信息内容和公开形式，而是直接向区自然资源厅提起行政复议，要求责成被上诉人公开征地相关信息，被上诉人认为，上诉人在未向被上诉人提出政府信息公开申请的情形下，直接通过复议和诉讼途径要求责成被上诉人公开政府信息缺乏相关事实和法律依据。三、被上诉人无权撤销邕宁区征拆办作出的《关于平坦山坡权属问题的答复》。被上诉人与该《关于平坦山坡权属问题的答复》的制作机关邕宁区征拆办没有行政隶属关系，不是邕宁区征拆办的上级机关或者主管部门，被上诉人没有撤销《关于平坦山坡权属问题的答复》的法定职权和主体资格。四、上诉人要求被上诉人赔偿没有任何依据。被上诉人并未实施违法征地行为，更未侵害上诉人的合法权益，且其也并未就其遭受损失的情况进行举证，上诉人主张被上诉人赔偿高达180万元的巨额经济赔偿没有任何依据。综上所述，一审判决认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确，依法应予以维持。恳请二审人民法院查明事实，依法驳回上诉人的上诉。 被上诉人区自然资源厅答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予以维持。一、被上诉人作出12号复议决定主体适格，认定事实清楚，程序合法。上诉人因对市自然资源局的征地行为不服，向被上诉人提起行政复议。被上诉人作为市自然资源局的上级主管部门，依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，于2017午1月20日收到行政复议申请并依法受理，2017年2月17日，收到上诉人的补正材料，但因情况复杂，经延期审理后，于2017年5月12日作出12号复议决定并依法送达行政复议各方当事人。被上诉人作出12号复议决定主体适格，认定事实清楚，程序合法。二、关于上诉人要求责令市自然资源局公开政府信息的问题。《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号，以下简称《政府信息公开条例》）明确了政府信息主动公开的基本要求及重点主动公开的政府信息类型，同时为满足公民、法人或者其他组织自身生产、生活、科研等特殊需要，还设置了依申请公开制度。上诉人要求市自然资源局公开征地迁建邕宁气象观测站的相关信息，但其未直接向市自然资源局提出政府信息公开申请，而是通过向被上诉人提起行政复议的方式要求责令市自然资源局进行公开，显然上诉人的行为不符合《政府信息公开条例》的规定。一审法院依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》(法释[2011]17号）第三条关于“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息义务，直接向人民法院提起诉讼的，应当告知其先向行政机关申请获取相关政府信息。对行政机关的答复或者逾期不予答复不服的，可以向人民法院提起诉讼”的规定，对上诉人的该项请求不予支持，属于适用法律、法规正确。三、关于对上诉人要求审查预公告、委托书等征地文件是否合法的问题。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号)设置了征地依法报批前的预公告制度，《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例规定了批后实施阶段的“两公告一登记”程序。在有权人民政府作出征地批复前，市自然资源局作为南宁市人民政府土地行政主管部门，依据《南宁市集体土地征收与补偿安置办法》第八条第一款及第二款“市国土资源行政主管部门根据土地利用总体规划和土地利用年度计划以及城市建设规划，拟定征地范围，向被征地农村集体经济组织发布征收土地预公告。征收土地预公告内容包括拟征收土地的位置、范围、面积、补偿标准、安置途径等”的规定，制作并发布《关于南宁市邕宁国家气象观测站迁建工程项目征收土地预公告》(南国土征预(2016)214号），符合法律、法规及有关文件的规定。此外，市自然资源局向南宁市邕宁区房屋征收补偿和征地拆迁办公室（以下简称邕宁征拆办）出具委托书，则属于行政机关之间的委托行为，并未对上诉人的权利义务产生实际影响，因此不属于行政复议及行政诉讼的审理范围。四、关于对上诉人要求撤销邕宁征拆办《关于平坦山坡权属的答复》的问题。市自然资源局并非邕宁征拆办的上级机关或者主管部门，《关于平坦山坡权属的答复》并非是受市自然资源局委托作出的相关答复，而是邕宁征拆办根据自身工作职责而作出的行政行为，上诉人要求被上诉人及法院予以撤销，依法无据。五、关于上诉人要求责令市自然资源局赔（补）偿占用毁坏上诉人土地25亩的经济损失180万元的问题。市自然资源局在发布征地公告及出具委托书之前，邕宁征拆办与被征地村民小组签订补偿安置协议及支付补偿款，但并未交付土地和进行开展清表等工作，并不属于真正意义上的征收土地行为，不会对被征地村民小组及农户造成损害，更不可能侵害上诉人的权益，且上诉人未能举证证明其因邕宁征拆办的行为遭受损失。此外，关于是否征收上诉人的土地及上诉人应否得到征地补偿不是本行政复议及行政诉讼审理的范围。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予以维持。上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，请求二审法院判决驳回上诉人的上诉，维持原判。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。 另查明，根据南编办[2014]65号《关于南宁市不动产登记机构设置及不动产登记职责整合有关问题的通知》及南编[2015]227号《关于南宁市不动产登记机构调整设置等有关问题的通知》要求，由南宁市国土资源局的内设机构不动产登记局履行不动产登记的相关职能。南宁市住房保障和房产管理局的上述相应职能由南宁市国土资源局接管。又根据中共南宁市委员会办公厅于2019年1月27日印发的《中共南宁市委南宁市人民政府关于印发的通知》（南发[2019]5号），本案被上诉人原南宁市国土资源局的职责由新组建的南宁市自然资源局承担，不再保留南宁市国土资源局。 本院认为，根据双方当事人上诉和答辩意见，本案争议的焦点是被上诉人区自然资源厅作出的桂国土资复〔2017〕12号《行政复议决定书》的第二项驳回上诉人的其他复议请求是否合法。 被上诉人区自然资源厅作出的桂国土资复〔2017〕12号行《政复议决定书》的第二项驳回上诉人的其他复议请求是否合法的问题。本案上诉人申请复议的事项有：一、确认南宁市国土资源局征收原告方“平坦”（地名）土地迁建邕宁国家气象观测站工程项目的征地程序违法；二、责成南宁市国土资源局公开征地相关信息，审查南宁市国土资源局《关于南宁市邕宁国家气象观测站迁建工程项目征收土地预公告》等相关文件是否合法；撤销邕宁区征地办《关于平坦山坡权属问题的答复》，重新作出行政行为；三、确认南宁市国土资源局违法占用毁坏原告集体土地约25亩，赔（补）偿经济损失180万元。上诉人并未针对第一项复议决定即确认南宁市邕宁国家气象观测站迁建工程项目征地程序违法提起诉讼，而是针对其他复议请求被驳回的内容提起诉讼。 一、关于上诉人提出的责令被上诉人市自然资源局公开征地相关信息等诉讼请求的问题。首先，政府信息公开方面。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第三条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息义务，直接向人民法院提起诉讼的，应当告知其先向行政机关申请获取相关政府信息。对行政机关的答复或者逾期不予答复不服的，可以向人民法院提起诉讼。”本案中，上诉人要求被上诉人市自然资源局公开“邕宁气象观测站工程项目”相关的征地信息，但其并未向市自然资源局提出政府信息公开申请，而是直接通过复议和诉讼的方式要求公开，不符合上述规定，故对其该项请求不予支持。 二、关于上诉人要求审查土地预公告征地文件是否合法的诉讼请求。根据《南宁市集体土地征收与补偿安置办法》第八条第一、第二款规定“市国土资源行政主管部门根据土地利用总体规划和土地利用年度计划以及城市建设规划，拟定征地范围，向被征地农村集体经济组织发布征收土地预公告。征收土地预公告内容包括拟征收土地的位置、范围、面积、补偿标准、安置途径等。”市自然资源局作为土地管理的主管部门，有权发布《关于南宁市邕宁国家气象观测站迁建工程项目征收土地预公告》（南国土征预[2016]214号），且预公告对拟征收土地的位置、范围、补偿标准和安置等均作了说明，符合上述办法的规定。 三、关于上诉人要求被上诉人市自然资源局撤销邕宁征拆办《关于平坦山坡权属问题的答复》的诉讼请求。被上诉人市自然资源局并非邕宁征地办的上级机关或者主管部门，被上诉人市自然资源局并非作出该答复的行政机关，亦未委托邕宁征拆办进行相关答复，邕宁征拆办是在具体实施征地行为的过程中独立作出该答复，被上诉人市自然资源局并无撤销该答复的职权，故对于上诉人的该项请求本院不予支持。 四、关于上诉人要求被上诉人市自然资源局赔（补）偿占用毁坏原告方土地25亩的经济损失180万元的问题。本案中，被上诉人市自然资源局在发布征地预公告、委托之前，邕宁征拆办即与被征收土地的村民小组签订补偿安置协议。上诉人实质上对征地补偿款分配有异议，如其认为被征收土地权属属于其所有，可以另行主张权利。 综上，被上诉人区自然资源厅作出的桂国土资复〔2017〕12号《行政复议决定书》的第二项驳回上诉人的其他复议请求依法有据。上诉人的上诉请求不能成立，本院依法不予支持。一审判决正确，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南宁市邕宁区蒲庙镇光和村那旺坡第2-10村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  晏 琼 审 判 员  韦影年 审 判 员  宁 静 二〇一九年十一月一日 法官助理  林国帅 书 记 员  覃馨月 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。