湖北省孝感市中级人民法院刑 事 裁 定 书(2019)鄂09刑终236号原公诉机关湖北省云梦县人民检察院。上诉人（原审被告人）龚水桥，男，1964年8月4日出生，汉族，大专文化，原云梦县发展和改革局副主任科员，住云梦县。因涉嫌犯玩忽职守罪，于2017年3月29日被孝感市人民检察院取保候审。辩护人饶立民，湖北梦云律师事务所律师。上诉人（原审被告人）王明，男，1978年2月9日出生，汉族，大学文化，原云梦县发展和改革局农村及地区经济发展股股长，住云梦县。因涉嫌犯玩忽职守罪，于2017年3月29日被孝感市人民检察院取保候审。辩护人万谦，女，1979年8月28日出生，汉族，住址同上，系王明之妻。湖北省云梦县人民法院审理云梦县人民检察院指控被告人龚水桥、王明犯玩忽职守罪一案，于2019年6月10日作出（2018）鄂0923刑初110号刑事判决。宣判后，被告人龚水桥、王明不服，提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，经过阅卷，讯问被告人，认为事实清楚，决定不开庭审理。本案经湖北省高级人民法院批准，延长审理期限二个月。本案现已审理终结。原审判决认定，2010年11月22日，《云梦县人民政府办公室关于印发云梦县发展和改革局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》[云政办发（2010）96号]第二条第五项规定：组织安排县级预算内固定资产投资，会同有关部门安排财政性建设资金，按规定权限审批、核准、备案重大建设项目……第三条第六项规定:编制全县生态环境建设项目,负责国家、省安排我县的小城镇经济综合开发项目的方案审批、申报计划下达、组织实施；组织拟订能源资源节约和综合利用，发展循环经济的规划和政策措施并协调实施，参与编制环境保护规划……1999年4月至2002年8月，被告人龚水桥系云梦县计划委员会农业计划科科长。2002年8月，被任命为云梦县发展和改革局副主任科员。2009年11月，被告人王明被任命为云梦县发展和改革局农村及地区经济发展股股长。2013年4月被任命为云梦县招商局副局长。2011年7月，湖北省发展和改革委印发《省发展改革委关于组织申报资源节约和环境保护2012年中央预算内投资备选项目的通知》（鄂发改环资[2011]926号）,云梦县发展和改革局收到该通知后组织云梦县相关企业进行申报。湖北久顺畜禽实业有限公司（以下简称久顺公司）以肉鸭养殖及屠宰农业经济循环为新建项目、总投资7223万元、可行性研究报告已由轻工业武汉设计工程有限责任公司编制完成等事由向云梦县发展和改革局递交了申请报告。2011年11月27日，被告人龚水桥、王明认为久顺公司的申报项目符合国家产业发展政策、具备申报条件，遂起草了《关于申报益嘉林业发展有限公司等企业资源节约和环境保护2012年中央预算内投资备选项目的请示》（含久顺公司），申请孝感市发改委转报湖北省发改委纳入资源节约和环境保护2012年中央预算内投资备选项目。2012年3月2日，国家发展和改革委员会下发了《关于下达重点节能工程、循环经济和资源节约重大示范项目及重点工业污染治理工程2012年中央预算内投资计划(第一批）的通知》，久顺公司肉鸭养殖及屠宰农业循环经济项目获中央预算内投资项目补助资金720万元。2012年4月20日，孝感市发展和改革委员会以孝发改环资[2012]44号文件转发给云梦县发展和改革局。2012年5月20日，云梦县发展和改革局对久顺公司等单位转发了上述通知。2012年6月、7月，久顺公司从云梦县财政局取得720万元的中央预算内补助资金。被告人龚水桥、王明在遴选项目单位过程中，没有按照鄂发改环资[2011]926号文件中规定的申报条件，认真核实久顺公司的综合实力情况，即将久顺公司确定为项目申报备选单位。在对久顺公司申报资料的初审过程中，对久顺公司提供的申报资料没有按规定对其真实性、合规性进行审查把关，以致久顺公司使用不具备甲级资质的中介机构编制的可行性研究报告、伪造的资金证明、贷款承诺函、虚构的企业的基本情况、项目的基本情况等虚假资料被认可，从而使久顺公司申报的项目通过云梦县发改局逐级上报后获批。在对久顺公司申报项目实施的监管过程中，被告人龚水桥没有按照孝发改环资[2012]44号文件的要求监督久顺公司对建设项目进行招标，没有监督其按国家标准的项目名称、内容和规模进行建设，亦没有按照鄂发改环资[2009]1545号文件的规定协调相关部门对申报项目进行竣工验收。2017年3月28曰，龚水桥主动到云梦县人民检察院投案。同年3月29日，王明主动到云梦县人民检察院投案。另查明，2018年3月，久顺公司法定代表人严某因犯诈骗罪等罪被判处有期徒刑十六年，并处没收犯诈骗罪的非法所得720万元。原审判决认为，被告人龚水桥、王明身为国家机关工作人员，在办理久顺公司申请中央预算内投资项目遴选、初审以及项目实施监管过程中，不正确履行职责，造成国家专项资金720万元遭受损失，情节特别严重，其行为构成玩忽职守罪，云梦县人民检察院指控的罪名成立。对于被告人龚水桥及其辩护人提出的其不构成玩忽职守罪的意见，原审法院认为，被告人龚水桥在遴选项目、申报项目获批实施监管的过程中，不按照鄂发改环资（2011）926号文件、孝发改环资（2012）44号等文件的要求认真核实申报企业的基本情况，致使不符合条件的申报企业被确定为备选单位，并在申报企业项目获批监管的过程中不按规定进行招投标、监督其按批准的内容、规模进行建设，致使国家的专项资金720万元受损，其行为符合玩忽职守罪的构成要件。被告人龚水桥辩称其对该项目的文件起草、收集查看申报项目资料、上报文稿等行为均是正常履职行为、自己只是一名副主任科员没有组织和领导授权等的意见，经查，上述行为确系被告人从事自己的本职工作，但其在工作过程中，对收集的可行性研究报告、自筹资金证明、企业的基本情况等重要资料只是走过场、流于形式，审查不严，也没有去实地进行调查核实，致使上述虚假资料被逐级上报获批。被告人龚水桥辩称其没有法定职责，经查，云梦县发改局主要领导证实其作为战线党委委员分管农经工作，工作中其也确实在履行此职责，其作为分管领导自始至终都参与了久顺公司的项目申报遴选、初审等工作，应该对此负责。对于被告人龚水桥及其辩护人提出的720万元损失不能成立的意见，经查，严某犯诈骗罪造成国家专项资金损失720万元的事实已经孝感市中级人民法院终审判决书确认，应予认定。对于被告人龚水桥的辩护人提出的云梦县发改局对中央预算内投资补助项目的资金申请报告系形式审查非实质审查的意见，经查，根据云梦县人民政府[云政办发（2010）96号]文件，云梦县发改局农经股对国家下达的云梦县区域内久顺公司的循环经济项目的方案审批等负直接责任，被告人龚水桥及被告人王明作为具体经办人应该对该项目进行实质审查，负责资金申请报告的真实性、合规性。对于被告人龚水桥的辩护人提出的本案项目经办、呈报人、审核人、审批人等从企业、各级发改委、环保部门、财政部门等参与者众多不能只追究最基层办事人员的意见，经查，久顺公司诈骗国家专项资金案发后，久顺公司的法定代表人严某已被追究刑事责任，县级财政部门及市环保部门的有关人员也被提起公诉，并非只及于基层。至于其他层级的工作人员是否该被提起公诉，与本案没有关系。对于被告人王明的辨称，原审法院评判如下:1、被告人王明的职务虽为“农村及地区经济发展股股长”，2010年11月22日，原股室名称改为“农村经济和环境资源保护”，至2012年9月，农村经济和环境资源的工作职能才分开。在此期间，虽然云梦县发展和改革局没有重新下达新的任职文件，但从县发改局出具的工作岗位时间说明及该局有关领导的会议记录可以看出，被告人王明仍然在负责农村经济和环境资源保护工作，其是具有相应职责的。2、前面根据[云政办发（2010）96号]文件已评述过云梦县发改局农村经济和环境资源保护股的职能职责。3、请示件虽然是根据已批复的备案证、企业报送的资料等进行草拟，但不能就此认为只需照搬有关材料，无需进行调查核实。该做法明显与省、县有关部门的文件要求不符。4、至于久顺公司获得720万元的专项补助资金，虽然经过了多层级多部门审核审批，但被告人王明在其中的作用也是不容忽视的，若没有其草拟的请示作为基础，后续的所有程序均无法进行下去。其行为与720万元的专项补助资金受损亦有直接的因果关系。对于被告人王明的辩护人提出的辩护意见,原审法院认为,久顺公司在当时虽然确实受到各方面较多关注,但相关部门和人员不能因此违背相关法律法规的明确要求,不尽审查、核实之职责，任虚假申报资料得到逐级上报的机会。对于起诉书援引的国家发改委2005年31号令已失效被2016年45号令取代，应适用发改委45号令的意见，经查，国家发改委2005年第31号令已于2013年7月被国家发改委令2013第3号《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》废止，2016年第45号令亦废止了2013第3号令。根据2016年第45号令《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》第二十三条的规定“各级发展改革部门应当会同有关部门，依照职责分工，利用在线平台，对使用投资补助和贴息资金的项目加强监管，防止转移、侵占或者挪用投资补助和贴息资金，保证政府投资资金的合理使用和项目顺利建设实施”，该规定与起诉书援引的2005年第31号令第三十条的规定的“对使用投资补助和贴息资金的项目加强监管”的要求是一致的。对起诉书援引的该条款原审法院予以纠正。根据第45号令第十条、十一条的规定，省级发改委只对资金申请报告的下列事项进行审核：1、符合本办法规定的资金投向和申请程序；2、符合有关专项工作方案或管理办法的要求；3、项目的主要建设条件基本落实；4、项目已经列入三年滚动投资计划，并通过在线平台完成审批，并对审核结果和申报材料的真实性、合规性负责。从上述规定可知，省级发改委审核的并非起诉书列明的可行性研究报告、自筹资金证明书、贷款承诺函等等资料。综上，对被告人龚水桥、王明及其辩护人的提出的二被告人不构成玩忽职守罪的意见不予采纳。被告人龚水桥、王明犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行，是自首，可以从轻或者减轻处罚。鉴于本案的发生是由于多种原因造成，被告人龚水桥、王明没有按照相关法规和文件的规定认真履行自身的职责，其主观恶性不大，可以对其免予刑事处罚。依据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条、第六十七条之规定，判决:（一）被告人龚水桥犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。(二)被告人王明犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。上诉人龚水桥提出的上诉理由：一审判决认定龚水桥构成玩忽职守罪，无论在认定事实和适用法律上均明显错误。1、一审判决认定“被告人龚水桥及被告人王明作为具体经办人应该对该项目进行实质审查，负责资金申请报告的真实性、合规性”及对项目实施监管和协调相关部门对申报项目进行竣工验收是错误的。龚水桥没有对《资金申请报告》进行实质性审查及对申报项目实施监管、组织竣工验收的法定职责和义务。省级和计划单列市发展改革委系初审单位，对审查结果和申报材料的真实性负责。县级发展和改革局对中央预算内投资补助项目的资金申请报告的审查系形式审查而非实质审查。一审判决认定龚水桥应对申报项目实施监管、组织竣工验收没有法律依据。2、一审判决认定“被告人龚水桥、王明身为国家机关工作人员，在办理久顺公司申请中央预算内投资遴选、初审以及项目实施监管过程中，不正确履行职责，造成国家专项资金720万元遭受损失”没有任何依据。经检察机关查证九顺公司的资源节约型农业循环经济项目是真实的，且已投资5967.14万元。一审判决所列证据也证明本案所涉中央预算内投资补助的720万元均用于所申报项目的建设。一审判决以“经查严某犯诈骗罪造成国家专项资金损失720万元的事实已经孝感市中级人民法院终审判决书确认，应予认定”，而认定本案损失错误。3、即使造成损失，龚水桥的履职行为与损失之间也没有因果关系。上述项目的申报成功，只是获得中央预算内投资补助的720万元的计划指标，资金的拨付、监管由财政部门负责，申报的成功不必然导致中央预算内投资补助资金的损失。财政部门的监管方式为根据项目企业与上述项目的承建单位、设备供应商的建设工程施工合同、工程结算书、设备采购合同直接对项目企业的合同相对方进行支付而不是直接支付给项目企业。如果财政监管到位，不会产生损失。4、龚水桥所在的云梦县发展和改革局对上述循环经济项目没有初审的职责，龚水桥既无职责，该项目又无证据证明损失，龚水桥不应认定有罪。上述项目参与人数众多，仅追究最基层无法定职责的办事人员，不公平。龚水桥不是行为人，也不是监管人，同时又无该项目申报的法定初审职责，不应追究龚水桥责任。上诉人龚水桥的辩护人提出了相同的辩护意见。上诉人王明提出的上诉理由：1、认定犯罪主体和法条错误。根据中华人民共和国国家发展和改革委员会【2005】31号令《中央预算内投资补助和贴息项目管理暂行办法》规定，本案所涉项目是备案后提出资金申请报告，“地方政府和企业投资项目的资金申请报告，须报省级和计划单列市发改委初审；审查通过后报送国家发改委，省级和计划单列市发改委对审查结果和申报材料的真实性负责”，根据湖北省发改委、湖北省人民政府权责清单《上报国家的投资项目、规划计划、补助资金等事项初审》中的职责边界中责任分工是县级没有对资金申请报告进行审查职责。根据国发【2004】20号文件第二项第1条“对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。”久顺项目属于企业自行投资的中小项目，属备案制。备案是企业自行投资的行为；审批是政府投资行为，两者不能混为一团。上诉人在涉案项目上报工作中，是正常正当的履职工作。2、认定造成国家项目补助金720万元受损不成立。上诉人王明的行为不具有社会危害性。直至现在国家发改委、湖北省发改委、孝感市发改委均未认定该项目为虚假项目。久顺公司申报项目是否真实，云梦县委已有文件证明，详见“云办发【2012】6号文件《2012年度“六个十”重点项目建设任务落实方案》的通知”。3、一审判决认定上诉人违反湖北省发展和改革委员会印发给孝感市发展改革委员会的《省发展改革委关于组织申报资源节约和环境保护2012年中央预算内投资备选项目的通知》（鄂发改环资【2011】926号）（以下简称“926”通知），吴某、赵某、郭某1、陈某1、黄某均为涉案利害关系人。以涉案利害关系人证言认定根据属地管理已下放权责，没有法定依据。省级要求县级的工作，是会直接行文下发县级的，而不是行文到孝感搞属地管理。4、久顺公司系云梦县重点农产品加工企业，企业荣获“全国农业标准化示范区”、“湖北省重点龙头企业”等十余项荣誉（是具备优先申报项目条件的）。云梦县发展和改革局立项备案就是县级遴选项目过程，详见久顺公司备案证。王明履行职责适当，不构成玩忽职守罪。王明的辩护人提出了相同的辩护意见。经审理查明，原判认定的事实有：1、书证。关于被告人龚水桥、王明到案情况说明、情况说明、干部任免审批表、中共云梦县委组织部文件、云梦县人民政府文件、企业基本信息、国家发展和改革委员会文件、湖北省发展和改革委员会文件、孝感市发展和改革委员会文件、云梦县发展和改革局文件、中央预算内投资补助和贴息项目管理暂行办法、湖北省发展和改革委、财政厅、监察厅、审计厅文件、湖北久顺畜禽实业有限公司关于肉鸭养殖及屠宰农业经济循环项目的申请报告、湖北省企业投资项目备案申请表、云梦县发展和改革局文件送审稿及文件、资金申请报告书、国信招标集团股份有限公司关于湖北久顺畜禽实业有限公司资金申请报告的函、中国建设银行股份有限公司湖北省分行关于湖北久顺畜禽有限公司资金证明、贷款承诺书的复函、中国建设银行湖北省分行纪律检查委员会的复函、湖北久顺畜禽实业有限公司产权证书、企业法人营业执照、企业所得税季度纳税申报表、关于王明在县发改局工作期间的工作岗位时间情况说明及会议记录、刑事判决书；2、证人证言：证人严某、左某、胡某2、熊某、邹某、喻某、褚某、郝某、姚某、王某、胡某1、刘某、吴某、赵某、郭某1、陈某1、邢某、马某、郑某、陈某2、黄某的证言；3、被告人供述和辩解等证据证实。上述证据经审查，真实合法，二审对原判认定的事实予以确认。关于上诉人龚水桥、王明及其辩护人提出的上诉理由及辩护意见，本院归纳为以下几个争点:1、一审判决认定“被告人龚水桥及被告人王明作为具体经办人应该对该项目进行实质审查，负责资金申请报告的真实性、合规性及对项目实施监管和协调相关部门对申报项目进行竣工验收”是否错误，根据属地管理，是否已经下放权责。龚水桥与王明所在的云梦县发展和改革局对上述循环经济项目有无初审的职责。2、上诉人龚水桥、王明身为国家机关工作人员，是否造成国家专项资金损失720万元。3、即使造成损失，龚水桥、王明的履职行为与损失之间是否有因果关系。4、吴某等人是否为涉案利害关系人，其证言可否作为证据使用。5、久顺公司系云梦县重点农产品加工企业，企业荣获“全国农业标准化示范区”、“湖北省重点龙头企业”等十余项荣誉，云梦县发展和改革局立项备案是否为县级遴选项目过程。王明履行职责是否适当，是否构成玩忽职守罪。关于以上5个争点，本院评判如下：关于第1个争点，经查，《云梦县人民政府办公室关于印发云梦县发展和改革局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》第三条第六项规定:“编制全县生态环境建设项目,负责国家、省安排我县的小城镇经济综合开发项目的方案审批、申报计划下达、组织实施；组织拟订能源资源节约和综合利用，发展循环经济的规划和政策措施并协调实施，参与编制环境保护规划……”。证人陈某1（云梦县发展和改革局产业发展股工作人员）的证言证实：企业办理备案证需要企业营业执照、填写备案申请表、当地政府出具的备案申请书。久顺公司2011年办理了循环经济项目的备案证。企业项目实际建设内容必须按照备案证的建设内容实施。项目建设过程由项目负责科室和当地政府共同监管。证人黄某（云梦县发展和改革局局长）的证言证实：2011年至2013年云梦县发展和改革局农经股只有股长王明，当时龚水桥作为战线党委委员分管农经工作。王明做为农经股股长是循环经济项目的具体经办人，龚水桥是分管领导。证人吴某（原孝感市发展和改革委员会环资科科长）、证人赵某(原孝感市发展和改革委员会副主任)、证人郭某1(孝感市发展和改革委员会环资科工作人员)的证言共同证实：县市区的项目由县市区发改部门对项目的申报资料和项目本身的真实性负责。久顺公司项目资金到位后的监督、项目的建设进度、项目的竣工验收等，都由云梦县发改局负责。在2012年中央预算内循环经济的投资项目申报过程中，孝感市发展改革委员会环资科主要是负责全市项目的汇总，起草文件申请报省发改委。上述证据已经形成一个证据链，可以证明龚水桥作为分管领导、王明作为具体经办人应该对该项目进行实质审查，负责资金申请报告的真实性、合规性，及对项目实施监管和协调相关部门对申报项目进行竣工验收。关于第2个争点，经查，严某犯诈骗罪造成国家专项资金损失720万元的事实已经孝感市中级人民法院终审判决书确认，该判决已经发生法律效力，造成国家专项资金损失720万元应当作为本案事实认定。关于第3个争点，经查，龚水桥、王明作为云梦县发展改革局的工作人员，负有对久顺公司提交的资金申请报告进行真实性审查的法定职责，龚水桥、王明没有认真按本部门和各级政府要求落实核实申报材料真实性的制度，以致没有能够及时发现久顺公司提交的材料有伪造、虚构的情况。龚水桥在720万元资金到位后，没有对项目进行监管，亦没有协调相关部门对项目进行竣工验收。龚水桥、王明的履职行为与损失之间有因果关系。但是本案危害后果的发生是由多人或者数人的行为综合作用造成的，即“一果多因”。关于第4个争点，经查，吴某等人属于知晓案件事实的人。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第六十二条的规定，凡是知道案件情况的人，都有作证的义务。吴某等人的证言可以作为证据使用。关于第5个争点，经查，云梦县发展和改革局于2011年7月19日向久顺公司颁发湖北省企业投资项目备案证。随后，久顺公司提交了资源节约和环境保护2012年中央预算内投资备选项目资金申请报告，包括：不具备甲级资质的中介机构编制的可行性研究报告；项目备案证；虚假的自筹资金证明；虚假的银行贷款承诺函；招标事项核准意见表；真实性承诺函声明（久顺公司承诺：该公司提供的项目材料真实可靠，无任何虚假成分，对所报项目资料的真实性负责并承担相应的责任）；虚构的企业基本情况表；虚构的项目基本情况表等材料。被告人龚水桥、王明在遴选项目单位过程中，轻易相信久顺公司，在久顺公司出具真实性承诺函声明的条件下，仅对久顺公司提交的资金申请报告进行书面审查，而没有到相关的单位认真核实久顺公司的综合实力情况，即将久顺公司确定为项目申报备选单位。而云梦县发展和改革局对久顺公司立项备案只是收集申报材料的书面审查，并非真实性审查。久顺公司获得多项荣誉不能成为王明放弃对其申报材料真实性进行审查的理由。王明不认真履行职责的行为构成玩忽值守罪。本院认为，上诉人龚水桥、王明身为国家机关工作人员，在办理久顺公司申请中央预算内投资项目遴选、初审以及项目实施监管过程中，不正确履行职责，造成国家专项资金720万元遭受损失，情节特别严重，其行为构成玩忽职守罪。上诉人龚水桥、王明的上诉理由均不能成立。原判认定的事实清楚，证据确实充分，定罪准确，量刑适当，审判程序合法。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百三十六条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原判。本裁定为终审裁定。审判长  罗亚东审判员  鲁 莉审判员  黎艳平二〇一九年十一月十三日书记员  张 乐