湖南省益阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘09行终235号上诉人（原审原告）杨俊斌，男，1961年11月17日出生，汉族，住湖南省益阳市赫山区衡龙桥镇。委托代理人高永爱，湖南九方律师事务所律师，代理权限为特别授权。上诉人（原审被告）益阳市赫山区城市管理和综合执法局（原益阳市赫山区城市管理行政执法局）。住所地：湖南省益阳市赫山区青年路**。法定代表人刘斌辉，该局局长。出庭负责人陈向雄，该局副局长。委托代理人颜志辉，湖南天声律师事务所律师，代理权限为特别授权。上诉人（原审被告）益阳市衡龙桥镇人民政府。。住所地：湖南省益阳市衡龙桥镇衡龙桥村法定代表人徐剑森，该镇镇长。出庭负责人李丽，该镇副镇长。委托代理人陈星星，该政府工作人员，代理权限为一般代理。委托代理人张楠，该政府工作人员，代理权限为一般代理。上诉人杨俊斌与上诉人益阳市赫山区城市管理和综合执法局（以下简称赫山区城管局）、上诉人益阳市衡龙桥镇人民政府（以下简称衡龙桥镇政府）行政强制拆除及行政赔偿一案，上诉人杨俊斌、上诉人赫山区城管局、上诉人衡龙桥镇政府均不服湖南省益阳市赫山区人民法院于2019年6月17日作出的（2018）湘0903行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年10月21日公开开庭审理了本案。上诉人杨俊斌的委托代理人高永爱，上诉人赫山区城管局的出庭负责人陈向雄及其委托代理人颜志辉，上诉人衡龙桥镇政府的出庭负责人李丽及其委托代理人陈星星、张楠到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。湖南省益阳市赫山区人民法院认定，2010年3月，杨俊斌在赫山区衡龙桥镇黄丝塘村枯尾冲组合法承包的土地上建设养猪场，从事养殖事业，并且搭建了一个钢架棚屋作为养猪场的饲料堆放场，后出租给他人作为工厂。赫山区城管局和衡龙桥镇政府根据益阳市人民政府令〔2008〕4号《益阳市益宁城际干道沿线地带农村居民住宅建设管理规定》，认为杨俊斌在益宁城际干道200米规划控制区内擅自建房。2017年12月5日，赫山区城管局发出《限期整改通知书》，要求杨俊斌在2017年12月12日前自行整改，恢复原状。2017年12月7日，衡龙桥镇政府向杨俊斌发出限期拆除公告，限杨俊斌于2017年12月10日前自行拆除钢构棚屋。杨俊斌申请行政复议，益阳市赫山区人民政府以益赫政复决字〔2018〕2号行政复议决定书，撤销了衡龙桥镇政府的公告。2017年12月26日开始，赫山区城管局和衡龙桥镇政府在未制作和送达行政强制执行决定书的情形下，未履行催告程序和公告程序，组织相关人员对杨俊斌的钢构棚屋予以拆除，到2018年1月初拆除完毕。在本案审理过程中，杨俊斌申请对钢构棚屋的价格进行鉴定，长沙天时价格评估事务所有限公司作出长天时价评益字（2019）第044号价格评估结论书，鉴定杨俊斌的钢构棚屋材料费247512.16元，人工费、机械费等共计104318.57元，建安工程总造价351830.73元。湖南省益阳市赫山区人民法院认为，《中华人民共和国行政强制法》有如下规定，第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”第三十八条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。”本案杨俊斌诉称赫山区城管局和衡龙桥镇政府强制拆除其钢构棚屋，赫山区城管局和衡龙桥镇政府辩称是杨俊斌自愿拆除。既然是杨俊斌自愿拆除，赫山区城管局和衡龙桥镇政府至少应当举证杨俊斌或其委托代理人在场的证据或是其他同意的证据，赫山区城管局举证的衡龙桥镇槐奇岭村委出具的证明，无其他证据佐证，且与杨俊斌举证的村主任杨国安的录音相矛盾。故不采信赫山区城管局和衡龙桥镇政府所称系杨俊斌同意拆除，赫山区城管局和衡龙桥镇政府帮助拆除的观点。根据《中华人民共和国城市规划法》第六十八条规定，“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”。赫山区城管局有权根据益阳市赫山区人民政府的安排行使拆除违法建筑的强制执行权。赫山区城管局作出的《限期整改通知书》是行政命令，其内容是赫山区城管局责令杨俊斌自行拆除涉案建筑，该《限期整改通知书》不具有强制执行内容。赫山区城管局如果要拆除杨俊斌的“违法建筑”，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定，应当作出强制执行决定书，杨俊斌有权就该强制执行决定书提起行政复议或行政诉讼。在法定的行政复议和行政诉讼期限届满后，赫山区城管局还应当向杨俊斌送达催告书，杨俊斌有权进行陈述和申辩。另外，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物等设施需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不拆除又不申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政机关可以依法强制拆除。”根据该条的规定，行政机关对违法建筑实施强制拆除，前提就是要对违法建筑当事人依法作出限期自行拆除决定并予以公告。当事人在法定期限不拆除，同时在这个期间不提起行政诉讼、行政复议，行政机关才能依照规定强制拆除。衡龙桥镇政府制发的公告已经被益阳市赫山区人民政府撤销，赫山区城管局在没有作出和送达强制执行决定书和催告书，也没有制发公告的情况下，强行拆除杨俊斌的钢构棚屋，程序违法，故对杨俊斌要求确认赫山区城管局和衡龙桥镇政府拆除杨俊斌钢构棚屋的行为违法的诉讼请求予以支持。杨俊斌诉请赫山区城管局和衡龙桥镇政府赔偿其经济损失100万元，经鉴定，杨俊斌的建安工程造价351830.73元。赫山区城管局和衡龙桥镇政府拆除杨俊斌的钢构棚屋后，钢构棚屋的材料均有序留在原地，钢构棚屋的材料费用为247512.16元。杨俊斌的损失应当确定为351830.73元减去247512.16元得出104318.57元。拆除杨俊斌钢构棚屋的行为是赫山区城管局和衡龙桥镇政府共同作出的，赫山区城管局和衡龙桥镇政府应当共同对杨俊斌的上述损失104318.57元承担赔偿责任，且互负连带责任。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条的规定，判决：一、确认被告赫山区城管局和被告衡龙桥镇政府强制拆除原告杨俊斌的钢架棚屋的行为违法；二、被告赫山区城管局和被告衡龙桥镇政府共同赔偿原告杨俊斌104318.57元。被告赫山区城管局和被告衡龙桥镇政府互负连带责任。案件受理费50元，由原告杨俊斌负担20元，被告赫山区城管局和衡龙桥镇政府共同负担30元。上诉人杨俊斌不服一审判决，上诉提出：原审判决第一项处理正确，原审判决第二项应当予以纠正。本案应当按照长沙天时价格评估事务所有限公司作出的长天时价评益字（2019）第044号《价格评估结论书》确定杨俊斌的损失。上诉请求：1、撤销湖南省益阳市赫山区人民法院（2018）湘0903行初55号行政判决第二项，并改判赫山区城管局和衡龙桥镇政府共同赔偿杨俊斌各项损失共计351830.73元；2、判令赫山区城管局和衡龙桥镇政府承担本案诉讼费用。针对上诉人杨俊斌提出的上诉，赫山区城管局答辩称：上诉人杨俊斌的诉讼请求既无事实根据，也无法律依据，请求驳回上诉人杨俊斌的上诉请求。衡龙桥镇政府答辩称：案涉钢架棚屋系违法建筑，必须予以拆除，且衡龙桥镇政府只是拆除行为的参与者，故不应当对上诉人杨俊斌进行赔偿。上诉人赫山区城管局不服一审判决，上诉提出：原审判决已经认定案涉钢架棚屋为违法建筑，杨俊斌的非法利益不应当得到保护，赫山区城管局帮助拆除案涉钢架棚屋实际上减少了杨俊斌的损失，故原审判决赫山区城管局赔偿杨俊斌除案涉钢架棚屋材料费用外的其他损失于法无据。上诉请求：1、撤销湖南省益阳市赫山区人民法院（2018）湘0903行初55号行政判决第二项，并改判赫山区城管局不承担赔偿责任；2、判令杨俊斌承担一、二审案件受理费。针对上诉人赫山区城管局提出的上诉，杨俊斌答辩称：在坚持上诉意见的基础上，上诉人赫山区城管局和上诉人衡龙桥镇政府提出因案涉钢架棚屋属于违法建筑而不应予以赔偿，于法无据。衡龙桥镇政府答辩称：同意上诉人赫山区城管局提出的上诉意见。上诉人衡龙桥镇政府不服一审判决，上诉提出：1、原审判决已经认定案涉钢架棚屋为违法建筑，杨俊斌的非法利益不应当得到保护，衡龙桥镇政府帮助拆除案涉钢架棚屋实际上减少了杨俊斌的损失，故原审判决衡龙桥镇政府赔偿杨俊斌除案涉钢架棚屋材料费用外的其他损失于法无据。2、本案的执法主体是赫山区城管局，衡龙桥镇政府作为当地乡镇机关只是参与了相关事件的协调。上诉请求：1、撤销湖南省益阳市赫山区人民法院（2018）湘0903行初55号行政判决第二项，并改判衡龙桥镇政府不承担赔偿责任；2、判令杨俊斌承担一、二审案件受理费。针对上诉人衡龙桥镇政府提出的上诉，杨俊斌答辩称：在坚持上诉意见的基础上，上诉人赫山区城管局和上诉人衡龙桥镇政府提出因案涉钢架棚屋属于违法建筑而不应予以赔偿，于法无据。赫山区城管局答辩称：同意上诉人衡龙桥镇政府提出的上诉意见。各方当事人一审提交并质证的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院二审中，上诉人赫山区城管局向本院提交了如下证据：益阳市人民政府政务督查第37期《关于“一江三路”长效管理工作情况的督查通报》、《益阳市规划行政执法支队上级文电处理报批笺》、《益阳市“一江三路”违法建设摸底情况汇总表》及《益阳市“一江三路”违法建设摸底及处置表》，欲证明案涉钢架棚屋属于违法建筑，且在必须拆除的范围内。针对上诉人赫山区城管局提交的上述证据，上诉人杨俊斌质证认为，上述证据未在法定举证期限内提交，对其真实性有异议，不能达到其证明目的。上诉人衡龙桥镇政府对上诉人赫山区城管局提交的上述证据均不持异议。上诉人杨俊斌与上诉人衡龙桥镇政府在二审中均无新证据提交。本院评议如下：因上诉人赫山区城管局未在法定举证期限内提交上述证据，本院不予接纳。本院二审查明，杨俊斌因不服赫山区城管局于2017年12月5日作出的益赫执整通字［2017］5055号《限期整改通知书》，向益阳市赫山区人民政府申请行政复议。益阳市赫山区人民政府以“杨俊斌搭建钢架棚屋时，建设地点已纳入规划控制区域，且未取得《建设工程规划许可证》，该建设行为不符合城市规划要求，且未采取改正措施”为由，于2018年3月27日作出益赫政复决［2018］3号《行政复议决定书》，决定维持赫山区城管局于2017年12月5日所作益赫执整通字［2017］5055号《限期整改通知书》。杨俊斌未就赫山区城管局作出的该《限期整改通知书》及益阳市赫山区人民政府作出的《行政复议决定书》提起行政诉讼。另查明，案涉钢架棚屋未取得《建设工程规划许可证》，赫山区城管局与衡龙桥镇政府强制拆除杨俊斌所建案涉钢架棚屋后，将钢架棚屋的材料有序堆放在原地，杨俊斌知晓上述情况。本院二审查明的其他事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，因赫山区城管局与衡龙桥镇政府在庭审中自认其实施了拆除案涉钢架棚屋的行为，且未提供杨俊斌同意其实施帮助拆除行为的证据，故应当认定案涉钢架棚屋系赫山区城管局与衡龙桥镇政府共同强制拆除。赫山区城管局和衡龙桥镇政府在强制拆除案涉钢架棚屋前既未事先催告杨俊斌履行义务，也未作出强制执行决定并送达给杨俊斌，其强制拆除行为违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条第一款的规定，程序违法，原审判决确认违法正确，本院予以支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。也就是说，获得国家赔偿的前提是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害造成损失。本案中，杨俊斌请求赔偿被强制拆除案涉钢架棚屋的损失351830.73元，因案涉钢架棚屋无合法审批手续，属于违法建筑，且赫山区城管局与衡龙桥镇政府强制拆除案涉钢架棚屋后将全部建筑材料有序留在原地，故杨俊斌并无合法权益遭受损害。原审判决判令赫山区城管局与衡龙桥镇政府共同赔偿杨俊斌损失104318.57元明显不当，应当予以纠正。综上所述，上诉人杨俊斌的上诉请求不能成立，本院不予支持。上诉人赫山区城管局与上诉人衡龙桥镇政府的上诉请求成立，本院予以支持。原审判决第一项处理正确，依法应予维持，原审判决第二项适用法律错误，应当予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、维持湖南省益阳市赫山区人民法院（2018）湘0903行初55号行政判决第一项；二、撤销湖南省益阳市赫山区人民法院（2018）湘0903行初55号行政判决第二项；三、驳回原审原告杨俊斌的其他诉讼请求。二审案件受理费50元，由上诉人杨俊斌负担。本判决为终审判决。审判长 吴 斌审判员 刘建军审判员 谭环栋二〇一九年十一月五日书记员 宋静娴附相关法律条款：《中华人民共和国国家赔偿法》第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。