浙江省台州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙10行终246号 上诉人（原审原告）胡才江，男，1975年1月17日出生，汉族，住天台县。 被上诉人（原审被告）天台县自然资源和规划局，住所地天台县赤城街道工人东路111号。 法定代表人叶海明，局长。 应诉负责人张治飞，副局长。 委托代理人汤小凤、潘锋，该局工作人员。 被上诉人（原审被告）天台县人民政府，住所地天台县始丰街道玉龙路1号。 法定代表人杨玲玲，代县长。 应诉负责人王侃，副县长。 委托代理人许威、陈铭豪，天台县司法局工作人员。 上诉人胡才江因不履行土地查处法定职责及行政复议一案，不服仙居县人民法院（2019）浙1024行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2001年11月13日，被告天台县资源规划局拟定建设用地项目呈报材料，向浙江省人民政府申报天台县2001年度第五批次建设用地44.68公顷土地（包括始丰新城商业街中心广场1.9922公顷在内），2001年11月21日，浙江省人民政府予以批准。2002年3月15日，天台县国土资源局出具具体建设项目用地预审意见书，审查认为始丰新城商业街中心广场项目符合国家供地政策，同意在省厅单列指标中安排1.9922公顷用地指标。2002年9月16日，天台县人民政府同意以划拨方式供地1.9922公顷以实施始丰新城商业中心街广场项目。2004年3月18日，原告购买了新城商业街中心广场（即天元广场）地下停车场48号车位的50年使用权。2018年8月16日原告申请被告天台县资源规划局对新城委、新城公司未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的违法行为进行行政处罚。被告天台县资源规划局于2018年9月3日作出《回复》一份，其主要内容为“经调查核实，2002年9月16日，天台县人民政府同意以划拨方式供地给天台县始丰新城建设委员会1.9922公顷土地，未发现非法占用土地的行为。”2018年11月20日，被告天台县人民政府受理了原告的行政复议申请，2019年1月11日作出了行政复议决定延期通知书，延期至2019年2月18日前作出，2019年2月15日作出了天政复决字[2018]25号行政复议决定书，该决定维持了被告天台县资源规划局的《回复》，原告遂提起了本案行政诉讼。另查明因政府机构改革，在诉讼期间被告天台县国土资源局变更重组为天台县自然资源和规划局。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案被告天台县资源规划局提供的建设用地项目呈报材料、具体建设项目用地预审意见书等证据，能够证明涉案的土地审批行为发生在2001年至2002年期间，且经过省级人民政府批准事实。本案原告实际上系对土地审批行为不服，因涉案的土地审批发生在2001年至2002年期间，即使存在缺陷，亦已超过起诉期限。故原告以申请履职的方式向行政机关提出申请，进而对行政机关的《回复》提起诉讼，应认定为系要求被告天台县资源规划局履行职责之诉以规避起诉期限规定的行为，故其诉请不具有司法救济的价值。综上，原告对被告天台县资源规划局的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条的规定，应裁定驳回起诉。根据原告于2018年8月16日提出要求其对新城委、新城公司未经批准或者采取欺骗手段骗取批准进行处罚的履职申请，被告天台县资源规划局及时回复告知原告胡才江新城委、新城公司用地系经批准，未发现非法占用土地的行为系其积极履职的行为，其《回复》并无不妥。被告天台县人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持了被告天台县资源规划局的《回复》，其认定事实清楚，法律适用正确，复议程序合法。原告要求撤销被诉行政复议决定的诉讼请求，没有事实和法律依据，该院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、驳回原告胡才江对被告天台县自然资源和规划局的起诉；二、驳回原告胡才江对天台县人民政府的诉讼请求。案件受理费50元，由原告胡才江负担。 上诉人胡才江上诉称：一审法院没有分清楚农用地转用方案、征用土地方案与具体建设项目的关系，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》(国务院令第256号)第二十条第(二)、(三)项规定，农用地转用方案、征用土地方案与具体建设项目是三种不同关系及层级的行政审批关系。从建设用地项目呈报材料(项目编号：A200110220074)的建设用地项目呈报说明书显示申请用地单位为天台县人民政府。建设用地项目呈报材料(项目编号：A200210220080)的建设用地项目呈报说明书显示申请用地单位为天台县始丰新城建设委员会，并且浙江省国土资源厅与浙江省人民政府的审批意见是：“同意本年度第五批次建设用地44.6800公顷(其中：征用44.6800公顷，农用地转用37.360公顷)。依法完成征地程序后按具体项目另行办理供地手续。”所以天台县人民政府与上诉人要求被上诉人自然资源和规划局处罚的天台县始丰新城建设委员会、天台县始丰新城开发有限公司是三个不同主体，一审法院认定省级人民政府批准农用地转用方案、征用土地方案就是批准了具体建设项目是错误的，因为根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》(国务院令第256号)第二十二条第(二)、(三)项规定，具体建设项目审批权限在天台县人民政府。本案中天台县人民政府从未签发过《建设用地批准书》，天台县自然资源和规划局也从未签发过《国有土地划拨决定书》，天台县始丰新城建设委员会违法占地行为延续至今，不存在起诉时限问题，理应根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定，《建设用地审查报批管理办法》第二十二条第二款规定依法予以处罚。综上所述，一审法院适用法律错误，认定事实错误，请求撤销一审判决，依法改判或发回重审；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人天台县自然资源和规划局辩称：一、上诉人胡才江要求答辩人对天台县始丰新城建设委员会、天台县新城开发建设有限公司未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的违法行为进行行政处罚。经查，省政府已于2001年11月21日批准天台县2001年度第五批次建设用地，同意征用土地44.68公顷和农用地转用，同意依法完成征地程序后按具体项目另行办理供地，涉案始丰新城商业中心街广场项目在该批次用地内。2002年9月16日，天台县人民政府批准天台县始丰新城建设委员会始丰新城商业中心街广场项目用地，同意以划拨方式供地给天台县始丰新城建设委员会1.9922公顷土地。即天台县人民政府已批准用地，不存在非法占用土地。为此，答辩人于2018年9月3日回复上诉人，没有发现天台县始丰新城建设委员会、天台县新城开发建设有限公司非法占用土地的行为，回复事实清楚、证据确凿、程序合法。一审法院认为涉案的土地经省级人民政府批准与事实相符。2、上诉人要求答辩人履行职责，查处非法占地行为，答辩人作出回复。上诉人虽是对回复起诉，实际是对土地审批行为不服。本案上诉人是对履职回复提起诉讼，土地审批行为不属本案审查范围；且上诉人不是该土地审批行为的相对人，也与该审批行为无利害关系，其无权对土地审批行为提起异议；又对该审批行为，原告也已超过起诉期限。综上，一审判决驳回上诉人对答辩人的起诉正确，请求予以维持。 被上诉人天台县人民政府辩称：一、复议程序合法，复议决定正确。程序上，答辩人在法定期限内履行受理、延期、决定、送达等复议职责，上诉人一审中也予以认可。内容上，答辩人综合复议申请人和被申请人双方提交的证据，经全面审查后认为复议被申请人天台县自然资源和规划局作出的未发现天台县始丰新城建设委员会存在未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的行为回复事实清楚、证据确凿、程序合法、内容适当，依据《行政复议法》第二十八条第一款第(一)项，作出维持决定，内容合法。二、上诉人上诉理由不能成立。上诉人认为一审法院认定省级人民政府批准农用地转用方案、征用土地方案就是批准了具体建设项目。首先，一审判决认定的是省政府批准天台县2001年度第五批次建设用地，县政府同意为该项目安排用地指标的事实，而非上诉人所称省政府批准该建设项目，更不存在将批准用地与批准项目建设混同的情形。案涉土地经浙江省人民政府批准征地，事实清楚，证据确凿，不存在《土地管理法》第七十六条第一款所称未经批准或者采取欺骗手段骗取批准非法占用土地的情形。一审法院认为上诉人实际上系对土地审批行为不服，故以申请履职的方式向行政机关提出申请，进而对回复提起诉讼以规避起诉期限，其诉请不具有司法救济的价值，符合事实及相关法律规定。请求驳回上诉，维持原判。 本院认为，一、关于上诉人胡才江对被上诉人天台县自然资源和规划局的起诉是否符合法定条件。本案中，上诉人认为天台县始丰新城建设委员会与天台县新城开发建设有限公司在新城商业街中心广场地下停车位项目中，存在未经批准或采取欺骗手段骗取批准非法占地的违法行为，申请被上诉人天台县自然资源和规划局予以查处。其在申请书中陈述的理由为案涉项目未取得建设用地批准或划拨土地决定等批准文件，而并非是对浙江省人民政府在2001年11月21日就案涉土地的批准征收行为以及原天台县国土资源局、天台县人民政府在2002年间的项目用地审批行为不服。原审法院认为上诉人系对土地审批行为不服，进而认定其起诉超过法定期限存在不当。上诉人于2018年8月16日申请被上诉人天台县自然资源和规划局履行法定职责，在该局向其作出《回复》后向天台县人民政府申请行政复议，现针对《回复》及天台县人民政府的行政复议决定向原审法院提起本案诉讼，符合法定起诉条件。 二、关于原审判决是否正确的问题。本案被上诉人天台县人民政府复议维持了被上诉人天台县自然资源和规划局作出的《回复》，属于作出原行政行为的机关与复议机关为共同被告案件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第一款的规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。第一百三十六条第一款，人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。故人民法院审理复议机关为共同被告案件，应当一并审查原行政行为与复议决定的合法性，且应以原行政行为的合法性审查为基础。原审法院驳回了上诉人对原行政行为的起诉，又对复议决定进行了实体审查，违反了该类案件的审理规则，应予发回重审。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项之规定，裁定如下： 一、撤销仙居县人民法院（2019）浙1024行初20号行政判决； 二、发回仙居县人民法院重审。 审 判 长  蔡 超 审 判 员  谢继红 审 判 员  张 燕 二〇一九年十一月二十六日 代书记员  马平波 -8- -7-