南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2019）赣71行终346号 上诉人（原审原告）江西飞碟电器有限公司，住所地：江西省萍乡市安源区东郊星子石。 法定代表人范跃平，该公司董事长。 委托代理人陈炳才，该公司工作人员。 上诉人（原审被告）南昌市西湖区人民政府，住所地：江西省南昌市西湖区抚生路**。 法定代表人黄小燕，该区区长。 委托代理人刘省辉，江西朗秋律师事务所律师。 委托代理人吴庆昌，江西朗秋律师事务所律师。 江西飞碟电器有限公司（以下简称飞碟公司）诉南昌市西湖区人民政府（以下简称西湖区政府）房屋行政补偿一案，飞碟公司与西湖区政府不服南昌铁路运输法院（2018）赣7101行初963号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，南昌市造纸厂系南昌市民政局下属企业，于1985年12月兴建门市部，1986年8月开办南昌市洪塔土杂商店，并将部分沿街房屋出租作为店面使用。1987年5月23日，作为甲方的绳金塔房管所与作为乙方的南昌市造纸厂签订一份《南昌市非住宅房屋租赁合同》，约定甲方将面积为670.14平方米砖木结构房屋出租给乙方使用，合同期限为两年；租赁期间，如因国家建设需要等原因甲方需要收回房屋时，乙方应同意退租等事宜。 因该厂资不抵债，2011年4月29日，南昌市民政工业公司与飞碟公司签订一份《兼并协议书》，约定：经南昌市造纸厂职工代表大会同意，飞碟公司对南昌市造纸厂实行“三带走”原则的兼并，即资产带走（含工业用地使用权和房屋产权）；债权债务带走（承担所有内外债务）；人员带走（接收所有在编职工92人、离退休职工133人）等相关事宜。2011年6月20日，市政府办公厅《印发的通知》，载明：1.市民政工业公司下属福利企业南昌市造纸厂于2000年全面停产，总资产1944万元，总负债2167万元，资不抵债；2.同时该厂须返还法院判决的土地使用权转让金363万；3.按照资产、债务、人员“三带走”的原则，原则同意依法依规实施南昌市造纸厂兼并工作等事项。2011年11月3日，《产权交易合同》第十七条第1、2项约定，原南昌市造纸厂所在地为划拨工业用地，土地出让金由飞碟公司向土地管理部门自行缴纳，土地证载面积为6034.25平方米，评估范围为4664.11平方米，两者相差的部分有1370.14平方米，其中670.14平方米土地使用权属绳金塔房管所、市政府规划道路扩宽占用约700平方米；南昌市造纸厂的原建筑面积约4994.10平方米。 2015年5月29日，因公共利益需要，西湖区政府作出西府征字[2015]第02号房屋征收决定，对南浦路二期旧城（棚户区）改造项目征收范围内所有房屋进行征收。2016年8月14日，西湖区政府作出洪府(西湖)征偿字[2016]第4号补偿决定。2017年8月10日，南昌市政府洪府复字[2016]238号行政复议决定认为该补偿决定计算被征收房屋面积错误、临街部分按非经营性非住宅认定并安置补偿有欠妥当、西湖区政府认定自搭建部分不宜按自行搭建处理、未提供评估报告给飞碟公司、土地出让金扣除适用规定错误、产权调换不符合法律规定等，遂予以撤销。此后，西湖区政府下属认定组再次认定原南昌市造纸厂地块的房屋总建筑面积为5664.24平方米(含绳金塔房管所直管公房建筑面积670.14平方米),给予非经营性非住宅补偿;认定自行搭建房屋框架结构面积5303.34平方米、砖混结构面积206.82平方米、钢棚面积24.14平方米，给予重置价补偿。2017年9月15日，西湖区政府作出洪府(西湖)征偿字[2017]第22号补偿决定，内容是：一、给予货币补偿或产权调换;二、货币补偿数额为1.非经营性非住宅的补偿金为29996562.24元;2.搬迁补偿金为24970.5元;3.临时安置补偿金为404522.1元;4.自行搭建框架结构房屋重置价补偿金为4242672元;5.自行搭建砖混结构房屋重置价补偿金为144774元;6.自行搭建钢棚结构房屋重置价补偿金为5793.6元;7.装修评估补偿金为575027元;8.设备评估补偿金为411320元;9.消防设施评估补偿金为1342432元，合计为37148073.44元。飞碟公司仍不服该补偿决定，诉至法院要求予以撤销。该院经审理后作出（2017）赣7101行初275号行政判决，撤销了2017年9月15日西湖区政府作出的洪府(西湖)征偿字[2017]第22号补偿决定书，并责令其重新作出决定。2018年8月13日，西湖区政府向飞碟公司作出洪府（西湖）征偿字〔2018〕第11号补偿决定，决定：一、对被征收人江西飞碟电器有限公司（原南昌市造纸厂）名下的座落于西湖区前进路205号房屋实施征收，按照《征补方案》的规定给予货币补偿或产权调换。二、若选择货币补偿，根据相关评估机构对房屋及附属设施的评估和《征补方案》的规定，被征收人应得的货币补偿数额为:1.非经营性非住宅补偿:56569169.52元;2.搬迁补偿:24970.5元;3.临时安置补偿:404522.1元;4.自行搭建框架结构房屋重置价补偿费:4242672元:5.自行搭建砖混结构房屋重置价补偿费:144774元;6.自行搭建钢棚结构房屋重置价补偿费:5793.6元;7.装修评估补偿费:575027元;8.设备评估费:411320元;9.消防设施评估费:1342432元。以上费用共计63720680.72元(未含有线电视、电话迁移等补偿费)，全部存储于银行专户账户中。三、若选择产权调换，产权调换的地点位于南昌市西湖区朝阳地块(九洲大街安置小区部分)城市棚户区改造安置房建设项目内。四、限被征收人江西飞碟电器有限公司收到本决定书之日起五日内与西湖区国有土地上房屋征收与补偿办事处办理房屋征收补偿安置和移交手续。飞碟公司还不服，诉至法院要求予以撤销。 一审法院另查明，2012年4月19日，经市房管局鉴定，南昌市造纸厂原有的建筑因存在基础老化、施工质量差等问题被列为危房。南昌市造纸厂向南昌市民政工业公司申请危房改造，民政工业公司向市民政局请示，市民政局于2012年4月25日向西湖区政府发函，恳请同意对南昌市造纸厂进行厂区改造，西湖区政府同意后，要求飞碟公司办理《西湖区危房维修施工证》，可以进行厂区的改造。飞碟公司按西湖区城建局的要求缴费办理了《西湖区危房维修施工证》，并进行厂区的改建。在施工过程中，市城管委例行巡查时，发现飞碟公司对厂区的改建可能涉嫌违规，要求飞碟公司停止改造工作。在市城管委认定西湖区城建局颁发的“施工证”无效后，飞碟公司即向民政工业公司报告，并由市民政局向市政府报告。2012年8月10日，市政府主持召开关于南昌市造纸厂厂区改造有关问题协调会，西湖区政府、市民政局、市城管委、市规划局、市国土局、市房管局等单位的有关负责人员参加，形成《会议纪要》。2012年8月22日，市政府办公厅以通知形式向上述有关单位印发《会议纪要》，要求认真贯彻执行。《会议纪要》确定:为盘活企业、增加税收繁荣经济、维护社会稳定等目的，原则同意将现有厂房改造成与绳金塔历史文化景区相配套的现代服务业基地。改造后，土地性质不变、房产证面积不变，同意拆除50年代木结构屋顶，并按原占地面积不变、高度不变（厂房坡顶高度不逾16米），拆除空地锈蚀的钢架建筑和内外厕所，建设一个约50车位的钢结构立体车库，改造工程整体布局见附件（鸟瞰图）。 在改造中，因施工问题被周围群众举报，南昌市城管行政执法局于2012年12月18日就向飞碟公司下发了《限期拆除违法建筑决定书》及《限期拆除违法建筑公告》。2013年4月1日，市民政局向市城管委发函，说明了改造的原因，并请求市城管委同意飞碟公司尽快恢复厂区的改造，市城管委于4月3日向市民政局回函，让市民政局先做好企业职工的思想工作，解决信访问题后，依法改造厂区。同时，市城管委将南昌市造纸厂的问题呈报给了市政府领导，市领导批示经市规划局审批后再建设。2013年4月18日市城管委向市民政局进行回函，要求飞碟公司将改造方案报市规划局审批，待市规划局批准后再行建设。后飞碟公司就按照市政府《会议纪要》所附的鸟瞰图向市规划局上报了规划方案，市规划局于2013年5月21日将《会议纪要》中的鸟瞰图作为规划方案向市政府办公厅进行了报告，经南昌市领导批示，同意按市规划局的意见执行，并将意见转发给了市城管委。市城管委收到函件后，下发给了南昌市城市管理综合执法支队，要求南昌市城市管理综合执法支队按照市规划局的意见和市政府《会议纪要》明确的方案执行，飞碟公司就此恢复了对南昌市造纸厂原厂房的拆除、改造工作。现经西湖区政府实测改造后建筑面积共计11174.4平方米，另有钢棚24.14平方米。 一审法院还查明，《征补方案》中载明：1.原有住宅房屋在2001年10月1日（含）以前已有合法、有效的营业执照或者其他相关生产经营行政许可手续，至房屋征收时一直作为非住宅房屋使用的，征收时按非住宅房屋予以货币补偿，符合上述“住改非”条件的非住宅房屋性质（经营性或者非经营性）和面积以西湖区人民政府牵头组织相关部门认定的为准；2.征收划拨土地上单位非经营性非住宅房屋，被征收人为国有单位的按市场评估价扣除40%土地出让金后给予货币补偿，相应土地不予另外补偿；被征收人为非国有单位及个人的，按市场评估价扣除60%土地出让金给予货币补偿，相应土地不予另外补偿。2017年9月19日，杭州永正房地产土地评估有限公司作出《房地产征收估价报告》，认定案涉房屋非经营性非住宅评估单价为每平方13816元，估价报告应用的有效期自完成估价报告之日起原则上为一年，自2017年9月19日至2018年9月18日；但市场状况变化很大时，估价报告应用的有效期不超过半年。2018年7月19日，杭州永正房地产土地评估有限公司作出《土地估价报告》，认定案涉土地2015年5月29日出让土地使用权价格为2349.53万元，估价结果自估价报告出具起一年内有效，即2018年7月19日至2019年7月18日。 在一审过程中，因案涉地块涉及绳金塔民俗风情街建设项目及该地块下方地铁建设的急迫需要，为避免社会公共利益造成重大损失及公共安全考虑，双方在该院的组织见证下，于2019年1月17日达成《协议书》，约定：1.飞碟公司同意将案涉房屋腾空交由西湖区政府下属的征收部门，并同意征收部门先行将案涉房屋进行拆除，以便于所在地块项目建设；2.西湖区政府同意在本协议签订后三日内先行预支已作出的补偿决定确定补偿款数额中的5005万元给飞碟公司，以便房屋拆除后给飞碟公司过渡；3.双方均确认飞碟公司同意交房、西湖区政府预支部分补偿款的行为不构成案涉飞碟公司对西湖区政府已作出的补偿决定的认可。双方均同意案涉房屋最终补偿款数额以法院生效判决书确认的为准，西湖区政府基于本协议预支付给飞碟公司的补偿款金额可在生效判决确认的案涉房屋征收补偿金额中进行抵扣；4.双方同意配合法院对案涉房屋拆除前的现状进行证据保全（包括但不限于对案涉房屋临街一楼面积进行重新测绘、对案涉房屋现状影像拍摄留存）；5.法院作出对案涉房屋征收补偿的生效判决后，西湖区政府承诺在该判决书规定的履行期限内主动履行生效判决，且在90天结清补偿款，若超时未结清余款，则每天按10万元补偿给对方。协议签订后，飞碟公司向西湖区政府交付了房屋，西湖区政府按约预付了5005万元补偿款。 在一审中，双方共同对案涉房屋的面积重新进行测绘，经江西南方测绘院出具测绘报告载明：南昌市造纸厂位于前进路205号，总建筑面积为11174.4平方米，其中临街一层房屋面积为1235.51平方米，并附有房屋平面图及视频照片等，双方均对该测绘报告予以确认。除以上内容外，飞碟公司已明确请求给予金额补偿的方式，同时双方对钢棚24.14平方米、装修补偿575027元、设备补偿费411320元、消防设施补偿费1342432元、搬迁补偿费24970.5元等项目的补偿不持异议，并同意按此补偿。 一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第二十六条第一款规定，在无法达成征收补偿协议的情况下，西湖区政府西湖区政府具有对被征收人作出补偿决定的法定职责。根据原、西湖区政府的诉、辩意见，对于双方无异议的部分，即房屋总面积、搬迁费、临时安置费、自行搭建钢棚结构按重置价补偿费、装修补偿费、设备补偿费及消防设施补偿费，该院予以确认。但对《会议纪要》《行政复议决定书》及《行政判决书》的效力以及临街一层房屋面积与性质、其他房屋面积的合法性、土地出让金的支付及停产停业损失等问题产生争议，系本案争议焦点，将作如下认定： 一、案涉《会议纪要》《行政复议决定书》及《行政诉讼判决书》的效力 会议纪要是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范格式的文书，上级行政机关会同下级行政机关作出的会议纪要，下级行政机关在该会议纪要效力未被否定前，应当严格遵守并予以执行。本案中，市政府同意将南昌市造纸厂现有厂房改造成与绳金塔历史文化景区相配套的现代服务业基地，改造完成后，土地性质不变，房产证面积不变，同意拆除木质结构屋顶，按原占地面积不变、高度不变改建部分厂房，改造整体布局见附件（鸟瞰图）。据此，飞碟公司已经获得了各行政机关的批准，在改造过程中，因涉嫌违法建造问题，再次经市民政局、市城管委、市规划局、市政府及相关领导的请示、批复及签发，厂房的改造最终按照《会议纪要》及鸟瞰图的要求建设完毕，故上述行政机关的行为足以对飞碟公司实施的房屋改造产生信赖利益。 行政复议制度是监督行政的一种重要形式，行政复议决定一经作出即产生公定力，未经法定程序宣布无效或撤销，下级行政机关应当严格遵守行政复议所认定的事实及处理方式。本案中，市政府作出洪府复字[2016]238号行政复议决定，确认了西湖区政府对飞碟公司房屋的洪府(西湖)征偿字[2016]第4号补偿决定中应当重新认定几个方面：1.被征收的房屋面积应当重新测量；2.被征收房屋沿街店面认定问题；3.利用原厂房建筑方案面积认定问题；4.装修及设备评估问题；5.补偿金额认定问题及土地出让金计算错误问题等，故撤销了该补偿决定，要求重新作出。但西湖区政府未执行行政复议决定要求的全部内容，应承担相应的责任。 行政裁判文书是人民法院代表国家行使审判权所作出的具有法律效力的司法文书，行政裁判文书发生法律效力后，非经法定程序，任何个人和组织均不得改变。发生法律效力的文书不仅在判项中发生既判力，对所认定的事实和理由同样具有拘束力。本案中，本院审理的（2017）赣7101行初275号案件已发生法律效力，该判决书中已对行政复议所认定的内容再次予以确认，西湖区政府也应执行。 二、关于临街一层房屋面积与性质、其他房屋面积的合法性、土地补偿金及停产停业损失等补偿金额的认定 （一）关于临街一层房屋性质及面积认定的问题 《征补条例》第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿。”国务院办公厅[2003]42号《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》第四条规定：“各地可根据其经营状况、经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿。”《征补方案》中规定：“被征收人房屋未经房屋权属登记的，被征收人应当向房屋征收实施单位提供相关建房手续，由西湖区人民政府牵头组织相关部门组成认定组进行调查，认定并提出处理意见；原为住宅房屋在2001年10月1日（含）前已有合法、有效营业执照或者相关生产经营行政许可手续，至房屋征收时一直作为非住宅房屋使用，征收时按非住宅房屋予以货币补偿。”市政府洪府复字[2016]238号《行政复议决定书》认定：“征收区域原属南昌市造纸厂厂区，房屋为生产用房。2000年左右，南昌市造纸厂全面停产，职工全部下岗，企业将临街厂房改为店面对外出租以维持必要的开支。2012年，市政府协调会同意飞碟公司将厂区改造成与绳金塔历史文化景区相配套的现代化服务业基地，按照《会议纪要》中的鸟瞰图，改造后的房屋包括店面及其他商业用房。正当飞碟公司对厂房改造装修时，西湖区政府决定对房屋进行征收，导致飞碟公司将预收的200余万元店面租金退还给客户。西湖区政府未考虑历史上将临街厂房作为店面出租及现实中按照改造方案也是将临街部分作为店面使用的事实，在《征补决定书》中将此按非经营性非住宅（即厂房）认定并安置补偿，有欠妥当。”本案中，飞碟公司已提供了大量证据，可以证实自1985年起为解决职工家属待业问题，沿街房屋改建门市部、商店，也附有相关税务登记证、店面租赁合同等相关材料，直至2012年市政府同意改造旧厂房亦将沿街一层作为店面及商业用房，飞碟公司还因征收事宜退还客户租金200余万的事实。在案件审理过程中，双方对沿街一层房屋面积重新测绘，并对沿街一层房屋面积1235.51平方米的事实予以确认，西湖区政府应按经营性非住宅的市场评估价对沿街一层的房屋给予补偿。 （二）关于其他房屋面积及性质认定的问题 由于历史、政策、客观状况或因年代、地、地域造成产权监督管理不到位的情形下致出现了很多无证房屋。但无证房屋不等于违法建筑，对征收此类建筑时，政府应当组织有关部门依法进行调查、处理。人民法院应当综合考虑房屋来源、房屋建设的时间和动机、使用情况、居住利益等因素确认赔偿或补偿事宜。本案中，经双方确认案涉房屋总面积为11174.4平方米，减去经营性非住宅面积为1235.51平方米后，剩余面积为9938.89平方米。因西湖区政府提供的证据反映出1987年绳金塔房管所将面积为670.14平方米房屋及用地出租的事实，且在2011年7月20日兼并南昌市造纸厂的《产权交易合同》中，载明绳金塔房管所有670.14平方米土地的事实，但西湖区政府并未提供相关证据证实该房屋系经营性非住宅的事实，西湖区政府应按非经营性非住宅房屋面积予以扣除。据此，西湖区政府只认可飞碟公司合法面积为5664.24平方米，减去沿街一层面积1235.51平方米后，剩余4428.73平方米为西湖区政府认可的合法面积（其中包含绳金塔房管所面积为670.14平方米的房屋），剩余争议面积为5510.16平方米的房屋如何补偿，认定如下： 首先，从争议面积形成的演化过程来看，对于历史上已经形成的手续不全的建筑，要区分不同情况。2011年4月27日职工代表大会讨论决定，经市政府批复同意，飞碟公司通过公开挂牌方式取得该厂资产，对该厂实行兼并。为此，市民政局专门向西湖区政府去函，并明确请求对房屋进行拆除、加层、隔层进行改造和装修，后引起市政府的高度重视，并于2012年8月10日召开协调会，西湖区政府、市城管委、市规划局、市国土局、市房管局等有关单位负责同志参加，该会议同意南昌市造纸厂改造成与绳金塔历史文化景区相配套的现代化服务业基地，改造工程整体布局见附件（鸟瞰图）。因该厂改造过程中，南昌市城市管理行政执法局认为南昌市造纸厂无证改造房屋，作出《限期拆除违法建筑决定书》，要求限期内自行拆除，逾期不拆将强制拆除。再经市城管委、市规划局、市政府的批示，《限期拆除违法建筑决定书》未再执行，改造厂房完成建设。因此，无论是西湖区政府，还是上级市政府及相关行政机关均对飞碟公司改造厂房的过程和内容是明知且认可的，西湖区政府再以争议部分按重置价格给予补偿明显与客观事实相悖。 其次，无论是市政府作出的洪府复字[2016]238号行政复议决定书，还是本院作出的（2017）赣7101行初275号行政判决中，均明确作出该部分不宜按自行搭建处理的认定。本案中，飞碟公司改造厂房不仅经市政府及相关部门的许可，且根据市政府洪府发[2003]10号《南昌市人民政府印发关于进一步搞活房地产市场若干意见的通知》第5条“积极妥善处理房屋产权发证中的历史遗留问题……单位在自用国有土地上建成的住房（含合作建房、开发企业建设的还建房），经登报告示三十日后权属无争议、建房单位出具房屋安全证明的，市房管部门可先予发放房屋产权证”之规定，从案涉房屋的改造过程属于历史遗留问题，应当区分对待，若一边仅以其无证认定擅自搭建面积给予计算，而同时西湖区政府又在无房屋权属登记材料及生效法律文书证明的前提下主张绳金塔房管所670.14平方米的房屋，从形式上即显失公平。 最后，《征补条例》第十六条及第二十四条第二款规定，房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；对违反规定实施的，不予补偿。市、县级人民政府在作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定及处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。因此，在作出征收决定之前，对违法建筑的甄别和处理就是征收的前置程序，被征收人对行政机关认定其建筑为违法建筑的行政行为，依法享有行政诉讼的权利。未经登记的建筑物，包括整体建筑未登记和改建或者其他原因等登记不全的部分，均属于产权合法性不明确的情形，应当纳入甄别范围。但甄别程序除了按照《征补条例》第二十四条规定的调查、认定和处理程序外，还应当按照土地、规划等方面有关违法建筑的处理程序依法进行，当事人对行政机关作出的建筑物是否属于违法建筑以及对违法建筑处理结果不服，可以依法申请行政复议及行政诉讼。本案中，案涉房屋因厂房改造在征收前已建设完成，不属于征收范围内扩建、改建的情形。但飞碟公司改造所增加的房屋面积，至今也未获得建设工程规划许可证，改建的该部分房屋并不符合法律的强制性规定，正因案涉改造房屋存在着历史遗留问题，还涉及原厂职工利益的保护，西湖区政府应当根据上述事实，对争议面积按同类同地段房屋的建安成本为基础，并给予一定比例的上浮，综合各项因素妥善解决该面积的补偿。 （三）关于停产停业损失的认定问题 《征补条例》第十七条第一款第（三）项规定：“因征收房屋造成的停产停业损失，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人应当给予补偿。”《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第三十二条规定：“因征收房屋造成停产停业损失的补偿标准由征收当事人参照房屋被征收前经营主体上年度月均应纳税所得额、同类同地段房屋市场租金、从业人员最低工资协商确定；协商不成的，委托相关专业评估机构评估确定。停产停业补偿期以月为单位计算。实行房屋产权调换的，补偿期自征收房屋搬迁后至产权调换房屋交付止；实行货币补偿的，补偿期为6个月。”本案中，飞碟公司所有的经营性非住宅房屋面积为1235.51平方米，西湖区政府应按上述规定与飞碟公司协商或委托相关专业评估机构进行评估，给予飞碟公司停产停业损失的补偿。 （四）关于案涉划拨土地使用权出让金支付的问题 划拨土地使用权是指土地使用者通过除出让土地使用权以外的其他各种方式依法取得的国有土地使用权。《国有土地使用权出让收支管理办法》第二条规定：“本办法所称国有土地使用权出让收入（以下简称土地出让收入）是指政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款……转让划拨国有土地使用权或依法利用原划拨土地进行经营性建设应当补缴的土地价款……”《划拨土地使用权管理暂行办法》第二十六条规定：“土地使用权出让金，区别土地使用权转让、出租、抵押等不同方式，按标定地价的一定比例收取，最低不得低于标定地价的40%。”据此，2011年1月24日，市政府办公厅作出洪府厅字[2011]50号《关于同意产权交易后划拨土地使用权补办出让手续办理流程及土地出让金收取标准的批复》载明：“同意为支持国有改制企业，申请人为国有企业因改制需要补办出让的，建议就低按40%的标准收取土地出让金，其它申请人按60%的标准收取。应缴纳的土地出让金数额=依法确认的市场值地价×40%或60%。”2018年6月25日，市国土局作出的洪国土资文[2018]236号《关于对的回复意见》载明：“未办理分户登记的非住宅划拨土地使用权补办出让的，产权人为改制企业，应缴纳的土地出让金数额=市场评估地价×40%。其他产权人，应缴纳的土地出让金数额=市场评估地价×60%。在上述房屋征收时，建议货币补偿价格=房屋市场评估价-应补缴的土地出让金。”本案中，2018年7月19日，杭州永正房地产土地评估有限公司作出《土地估价报告》，认定案涉土地的出让土地总地价为2349.53万元，且该报告尚在规定一年的有效期间内。而飞碟公司作为非国有企业应按市场评估地价的60%支付土地出让金，西湖区政府应按上述的方式计算出土地出让金并在补偿总额中予以扣减。因绳金塔房管所的670.14平方米的房屋一并列入飞碟公司的土地评估价值范围内，故该面积房屋的土地出让金也应当计算并从飞碟公司应缴的土地出让金中扣除。 三、关于房屋面积补偿金额计算时点的问题 基于《征补条例》《国有土地上房屋征收评估办法》《房地产估价规范》《房地产抵押估价指导意见》等规定，市、县级人民政府因公共利益征收国有土地上被征收房屋时，应当对被征收人给予公平补偿；而公平补偿的基本要求即不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。市、县级人民政府在以征收决定公告日作为评估时点后，应当尽可能快速通过签订安置补偿协议或者作出补偿决定的方式，及时对被征收人进行补偿，并固定双方的权利义务，确保补偿的实质公平。因此，对上述法律规定中有关“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日”的规定，就应当结合《征补条例》有关“公平补偿”条款，作统一的法律解释，而不能静止、孤立、机械地强调不论征收项目大小、征收项目实施期限、征收程序中过错责任的分担及实际货币补偿款到位等情况，均以征收决定公告之日作为评估时点。人民法院不宜动辄轻率否定以“征收公告之日”作为评估时点的合理性，应当结合以下因素综合判断：1.注意到当地房地产市场价格波动的幅度并考虑评估报告的“应用有效期”，《房地产抵押评估价指导意见》第二十六条规定，从估价报告出具之日起计算，无正当理由的，市、县级人民政府一般宜在一年内签订补偿安置协议或作出征补决定；2.市、县级人民政府未在一年内作出征补决定或者未作出合法补偿决定的，是否存在可归责于被征收人的原因；3.征补决定的时点明显延迟且主要归责于行政机关自身原因的，同时房地产市场价格发生剧烈波动，按照超过“应用有效期”的评估报告补偿，明显不利于被征收人得到公平补偿的，则不能再坚持以“征收决定公告之日”为确定补偿的评估时点。 本案中，西湖区政府就案涉房屋曾作出的两次征收补偿决定分别被市政府及本院撤销，因西湖区政府过错导致作出案涉征收补偿决定违法而被重作，若再以2017年9月19日评估机构作出的估价报告认定的相关单价为基础，亦违背了“公平补偿”这一原则，故西湖区政府应当以本判决发生法律效力之日起的同类同地段房屋市场价格为依据，对案涉房屋重新评估。 关于飞碟公司提出判令西湖区政府支付拆迁补偿款的请求。因赔偿与补偿系两个不同行政行为，赔偿必有先行行为的违法而导致的损失，而补偿是因先行行为合法而需履行补偿之义务，其最大的区别就是依申请和依职权。故补偿决定即是行政机关依职权而作出的一个行政行为，若该行政行为违法，人民法院将依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定作出撤销判决，并可判决行政机关重新作出行政行为，故对飞碟公司的该项请求不予支持。为防止司法权过多干预行政权的自主行使，且又需保障当事人合法权益及时得以救济，西湖区政府需依照本判决所认定的内容，特别是房屋性质、面积的认定及金额计算方法等事项，西湖区政府在重新作出征补决定时应遵循并予执行。 综上，西湖区政府作出的行政行为依法应予撤销。为监督行政机关依法行政，保障当事人合法权益不受侵害，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）（二）项的规定，判决如下：一、撤销西湖区政府于2018年8月13日作出的洪府（西湖）征偿字〔2018〕第11号《房屋征收补偿决定书》；二、责令西湖区政府在本判决生效之日起六十内重新作出房屋征收补偿决定；三、驳回飞碟公司的其他诉讼请求。 飞碟公司不服一审判决，提起上诉称，案涉地块在不同时期的征收名称各不相同，被上诉人作出的征收行为违反法律规定。一审认定5510.6平方米的房屋以建安成本价为基础予以补偿的认定，无法律依据。一审法院扣减60%的土地出让金无法律依据，扣减绳金塔房管所670.14平方米是错误的。上诉人经营损失巨大，压力如山。请求撤销一审判决，依法审查被上诉人征收项目的真实性，依法判令被上诉人向上诉人支付各项征收补偿款共计210235818.80元。 西湖区政府不服一审判决，提起上诉称，一审法院认定临街一层房屋为经营性非住宅与事实不符，于法无据。对于5510.6平方米的房屋因无任何规划审批手续，上诉人按重置价予以补偿并不违反法律规定，一审认定按建安成本价补偿于法无据。一审认定应当以判决生效之日作为涉案房屋的评估时间节点违反法律规定。请求撤销一审判决，驳回飞碟公司的诉讼请求。 飞碟公司辩称，答辩人所有的临街一层房屋为经营性非住宅，5510.16平方米房屋面积为合法的房屋面积，恳请二审法院予以确认。一审法院认定以判决生效之日作为涉案房屋的评估时间节点，属于事实清楚、证据确凿。请求依法驳回西湖区政府的上诉请求。 对于一审认定的事实，本院予以确认。 本院认为，根据双方当事人诉辩主张，本案的争议焦点是如何确定西湖区政府应当给予飞碟公司的货币补偿金额，现分四个部分分析如下： （一）关于1235.51平方米临街一层房屋的补偿 南昌市政府洪府复字[2016]238号行政复议决定系生效决定，其已认定对1235.51平方米临街一层房屋按非经营性非住宅予以补偿有欠妥当。一审判决同时结合“自1985年起为解决职工家属待业问题，沿街房屋改建门市部、商店……直至2012年市政府同意改造旧厂房亦将沿街一层作为店面及商业用房”等事实，认定1235.51平方米临街一层房屋的性质为经营性非住宅正确。二审期间，经本院委托评估，1235.51平方米临街一层房屋的价值为41055080元。但由于此次估价结果系1235.51平方米临街一层房屋在商业用地出让条件完全产权下临街店面的价格，与案涉房屋所占土地系企业产权交易后划拨土地实际性质不同，需要按照南昌市政府办公厅洪府厅字〔2011〕50号《关于同意产权交易后划拨土地使用权补办出让手续办理流程及土地出让金收取标准的批复》及南昌市国土资源局洪国土资文〔2018〕236号《关于对的回复意见》所确定的相关标准予以扣减土地出让金部分金额。 需要扣减的土地出让金，根据前述文件确定的标准，为市场评估地价的60%。关于市场评估地价，杭州永正房地产土地评估有限公司受西湖区住房保障和房产管理局委托，已于2018年7月19日出具赣永正（2018）（估）地）地字第**《土地估价报告》效使用期1年），确定南昌市造纸厂西湖区前进路205号地块在商服用地设定用途下楼面地价为4148元/平方米。西湖区政府2018年8月13日作出被诉征收决定，依据该份仍在有效使用期内的土地估价报告，作出扣减相应土地出让金的决定并无不当，应予支持。本院确定需要扣减的土地出让金为4148×1235.51×0.6=3074937元。据此，1235.51平方米临街一层房屋的补偿金额为41055080-3074937=37980143元。 （二）关于3758.59平方米有效房屋建筑面积的补偿 被诉补偿决定认定的有效房屋建筑面积为5664.24平方米，扣除已经认定为经营性非住宅的1235.51平方米临街一层房屋以及670.14平方米绳金塔房管所直管公房，尚余3758.59平方米。对该部分房屋，西湖区政府与一审法院均确定按非经营性非住宅性质给予补偿，予以认可。关于房屋评估价格，杭州永正房地产土地评估有限公司受西湖区住房保障和房产管理局委托，已于2017年9月19日出具赣永正（2015）（估）房字第××号《房地产征收估价报告》（有效使用期1年），确定南昌市造纸厂西湖区前进路205号地块在非经营性非住宅设定用途下房屋评估单价为13816元/平方米。西湖区政府2018年8月13日作出被诉征收决定，依据该份仍在有效使用期内的房地产征收估价报告作出相应的补偿，应予支持。据此，3758.59平方米有效房屋建筑面积的补偿（同样需要扣除土地出让金）为3758.59×（13816-4148×0.6）=42574301元。 （三）关于5510.16平方米自搭面积的补偿 涉案房屋征收补偿方案明确，征收单位划拨土地上自管非住宅，没有合法报建手续或房屋产权证明的，按被征收房屋重置价范围内给予一定的货币补偿（框架结构重置价为多层800元/平方米，砖混结构重置价为700元/平方米）。西湖区政府作出案涉补偿决定时，据此对飞碟公司5303.34平方米框架结构建筑面积和206.82平方米砖混结构建筑面积分别给予4242672元和144774元补偿，两项共计4387446元。虽然针对“单位划拨土地上自管非住宅没有合法报建手续或房屋产权证明的”一般情形，可以适用该补偿安置政策按重置价补偿，但对本案特殊情况并非适宜。2012年8月22日，南昌市政府办公厅印发了《关于市造纸厂厂区改造有关问题协调会议纪要》，该纪要允许飞碟公司将现有厂房改造成与绳金塔历史文化景区相配套的现代服务业基地，该纪要同时明确了改造方案以及改造后土地性质不变、房产证面积不变。2013年5月21日，南昌市城乡规划局以洪规字[2013]348号文书面报告市政府办公厅，认为2012年8月22日市政府办公厅印发的会议纪要已明确了改造方案，“利用原厂房的建筑方案仍可按该方案造型进行装修”。因此，不宜将案涉5510.16平方米自搭面积视同完全没有合法报建手续的建筑面积对待。根据江西省统计局发布的2014年江西统计年鉴14-1建筑业主要经济指标载明，2013年度南昌市商业及服务用房屋竣工面积214.79万平方米，该类竣工房屋价值352785万元，每平方米计1642.46元。在此基础上，每平方米的补偿价格再酌情上浮5%的比例，计1724.59元。据此，5510.16平方米自搭面积的补偿金额为1724.59×5510.16=9502767元。 （四）其他补偿 1.停产停业损失补偿。根据《南昌市人民政府关于进一步完善我市城区国有土地上房屋征收补偿工作的通知》，征收经营性非住宅房屋选择货币补偿的，按照被征收房屋市场评估价的3%进行补偿。1235.51平方米临街一层房屋的补偿金额为37980143元，相应的停产停业损失补偿及37980143×0.03=1139404元。 2.搬迁补偿、临时安置费、自行搭建钢棚结构房屋补偿、装修评估补偿、设备评估补偿、消防设施评估费，仍按案涉补偿决定确定的24970.5元、404522.1元、5793.6元、575027元、411320元、1342432元计算，共计2764065元。 上述四项，西湖区政府需向飞碟公司支付补偿金额93960680元，案涉补偿决定确定飞碟公司应得货币补偿数额共计63720680.72元偏低，应予变更。鉴于一审期间，飞碟公司与西湖区政府于2019年1月15日签订协议，确定了补偿方式为货币补偿，西湖区政府已先行支付了50050000元补偿款项，飞碟公司也已将诉争房屋腾空并交付西湖区政府征收部门拆除。因此，西湖区政府作出的补偿决定第一项给予飞碟公司货币补偿或产权调换的选择权，以及第三项产权调换的内容、第四项办理征收补偿安置与移交手续可不再执行。另抵扣已经支付的50050000元补偿款项后，西湖区政府需再向飞碟公司支付补偿金额43910680元。 综上，一审判决虽然认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，但对案涉房屋具体补偿标准未予认定，所作出的撤销重作判决仍未明确双方行政补偿权利义务内容。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条规定，行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款项的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。同时根据该法第八十九条第一款第三项规定，二审法院可以查清事实后改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条、第八十九条第一款第三项规定，判决如下： 一、撤销南昌铁路运输法院（2018）赣7101行初963号行政判决； 二、变更南昌市西湖区政府洪府（西湖）征偿字〔2018〕第11号《西湖区人民政府房屋征收补偿决定书》第二项内容为被征收人江西飞碟电器有限公司应得的货币补偿数额共计人民币93960680元。南昌市西湖区人民政府已支付50050000元，剩余43910680元在本判决生效之日起九十日内支付完毕。 三、驳回江西飞碟电器有限公司的其他诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，由南昌市西湖区人民政府负担，鉴定费59354元，由南昌市西湖区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郑红葛 审 判 员 项 伟 审 判 员 刘 巍 二〇一九年十一月二十一日 法官助理 熊 霓 书 记 员 刘世莹