江苏省常州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏04行终231号 上诉人（原审原告）吴涵修，男，1948年12月15日生，汉族，住常州市武进区。 上诉人（原审原告）丁网锁，男，1950年11月7日生，汉族，户籍地常州市武进区，住本市武进区。 上诉人（原审原告）吴杏秀，女，1941年9月9日生，汉族，住常州市武进区。 被上诉人（原审被告）常州市自然资源和规划局（原常州市规划局），住所地常州市新**太湖东路****楼。 法定代表人贾金庚，该局局长。 委托代理人蔡剑，常州市自然资源和规划局武进分局副局长。 委托代理人鲍赛丞，江苏省正气浩然（上海）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）常州市人民政府，住，住所地常州市新**龙城大道**/div> 法定代表人丁纯，该市市长。 原审第三人常州市武进广宇加油有限公司，住所地常，住所地常州市武进高新技术产业开发区广电东路马杭段v> 法定代表人张永芳，该公司总经理。 上诉人吴涵修、丁网锁、吴杏秀因其与被上诉人常州市自然资源和规划局（以下简称市自然资源局）、常州市人民政府、原审第三人常州市武进广宇加油有限公司（以下简称广宇加油站）规划许可及行政复议一案，不服常州市新北区人民法院(2019)苏0411行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭并根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2016年12月2日，常州市人民政府作出常政复[2016]70号控规（修改）批复，第三部分第10项为“WZ0409基本控制单元WZ-040911地块内增设一处加油站；WN0808基本控制单元WN-080803地块内增设一处加油站”。2018年2月13日，广宇加油站通过出让方式获得本市武进区湖塘镇武宜北路东侧、定安中路北侧地块（位于WZ0409基本控制单元WZ-040911地块），出让合同约定“地块主要;地块主要用地性质为商业用地用地，建设内容为商业服务设施、办公等。另还需配套建设一座有卸油和加油油气回收系统的二级加油站，加油站用地规模控制在3000平方米，其他详见规划条件。”同年3月28日，常州市商务局作出广宇加油站项目批复。同年5月11日，常州市人民政府向广宇加油站颁发了项目名称为“广宇加油站及综合楼”的建设用地批准书。2018年5月25日至6月4日，市自然资源局就武宜北路东侧、定安中路北侧地块项目建设工程设计方案进行了网上及现场的批前公示，现场公示地点包括项目建设地东侧、北侧规划道路入口、红旗新村南侧及西侧围墙、湖塘镇政府，公示内容的权利义务项告知“请与该项目有重大利害关系者在公示期及公示期满之日起2个工作日内，向常州市规划局提出陈述、申辩、请求协调或听证申请等书面材料，逾期未提出陈述、申辩、请求协调或者听证申请书等书面材料的视为放弃上述权利并对公示方案没有异议。”2018年11月23日，广宇加油站向市资源局申请核发加油站项目（包括站房和加油站棚）的建设工程规划许可证，并提供了项目批准文书、不动产权证、建设用地土地批准书、土地出让合同及规划条件、控规及批复、环境评价批复、部门联审意见、人防意见、社会稳定风险评估结论、建设工程设计方案总平面图等相关材料。市自然资源局当日予以受理，经审查作出案涉建字第320400201850111号建设工程规划许可证，许可证建设规模为687.49㎡，并于11月28日、29日在网上及项目建设现场进行了批后公布。吴涵修、丁网锁、吴杏秀居住地与广宇加油站建设项目间隔较近，分别位于加油站南侧及围墙北侧。2018年12月11日，吴涵修、丁网锁、吴杏秀及周立忠向常州市人民政府提出行政复议。常州市人民政府于12月14日收到复议申请、12月17日予以受理，并向申请人发送受理通知书、向市自然资源局发送提出答复通知书，追加广宇加油站为第三人参加复议。经调查，常州市人民政府于2019年1月24日作出[2018]常行复第129号行政复议决定（以下简称129号行政复议决定），并于2月1日向各方当事人进行了邮寄送达。吴涵修、丁网锁、吴杏秀对复议决定不服，诉至法院。 原审法院认为，市自然资源局是作为城乡规划主管部门，对辖区内建设项目依法具有核发建设工程规划许可证的职权和管辖权。市自然资源局收到广宇加油站的申请后，经审核，作出许可决定并进行送达、公示，符合《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国城乡规划法》等法律规定，程序合法。 关于吴涵修、丁网锁、吴杏秀的诉讼主体资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》及司法解释的相关规定，“利害关系人”即吴涵修、丁网锁、吴杏秀诉讼主体资格的要件为行政行为对其实际权益是否产生影响，鉴于加油站所处的地理位置，其与加油站存在相邻关系，且加油站规划建设晚于其住所建造时间，可以认定该建设规划行为对其及周边居民产生实际权益影响。市自然资源局提交的加油站涉及施工规范仅能证明案涉加油站的规模及安全距离指标，不能以此排除安全距离之外所有居民的诉权。 关于公示及听证程序合法性的问题。根据《江苏省城乡规划条例》第四十条第一款规定，城乡规划主管部门应当就下列建设工程的修建性详细规划、建设工程设计方案，以公示、听证会、座谈会等形式，听取利害关系人的意见；（一）与居住建设相邻，可能影响居民合法权益的；（二）位于文物保护单位建设控制地带、历史文化街区和风景名胜区内的。据此，听取利害关系人意见的形式包括听证会和座谈会等形式，不仅限于听证。市自然资源局在进行建设工程设计方案批前公示时，告知了公示期间及提起陈述、申辩、请求协调或听证申请等书面材料的期间和方式，并提供纸质张贴的现场照片，吴涵修、丁网锁、吴杏秀主张6月5日才看到公告内容的意见不能证明市自然资源局于6月5日才进行张贴；其通过信访方式提出意见，不属于听证申请，市自然资源局在公示的指定期间未收到听证申请，未举行举证、于法有据。吴涵修、丁网锁、吴杏秀的信访诉求及相关部门召开的座谈会中提及的诉求意见，在市自然资源局举证的“常州市制定、实施城乡规划管理公示跟踪表”中公示的采集意见栏已予体现；对意见的听取与意见的采纳为不同的法律关系，其认为未采纳意见的行政许可违法，于法无据。此外，关于公示期间《江苏省城乡规划条例》第四十条第四款规定的公示的时间不少于十日。吴涵修、丁网锁、吴杏秀主张应按照《中华人民共和国城乡规划法》第二十六条的规定，“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。”该三十日公告期间系针对城乡规划草案，而非某一具体建设项目的工程设计方案，其诉辩理由于法无据。 关于加油站选址的合法性问题。《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条规定，按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。案涉加油站建设项目属于出让方式获得国有土地使用权，依法不需要申请选址意见书，故不存在需要就核发选址意见召开听证会、听取利害关系人意见的情形。其次，根据《江苏省城乡规划条例》第三十九条第一款规定，“申请办理建设工程规划许可证应当提交下列材料：（一）建设项目批准、核准、备案文件；（二）使用土地的有关证明文件；（三）建设工程设计方案；（四）符合国家设计规范的建设工程施工图设计文件；（五）法律、法规规定的其他材料。”广宇加油站提交了包括建设项目批准文件在内的相关申请资料，市自然资源局就是否符合控制性详细规划和规划条件进行审核，加油站选址是否合法不属于核发许可证的审查范围。再次，根据《江苏省成品油市场管理办法实施细则》第十一条第三项的规定，“加油站设置的间距应该符合以下要求：1、省辖市、县（市）城区加油站设置的服务半径不少于1.5公里；2、国道、省道及县、乡道路加油站的设置间距不少于15公里。与紧邻的该道路沿线城区型、乡镇型加油站间距不低于3公里；……”该第2点中“国道、省道及县、乡道路加油站的设置间距不少于15公里”是对国道、省道及县、乡道路等公路型加油站的间距规定，该点中“与紧邻的该道路沿线城区型、乡镇型加油站间距不低于3公里。”是针对同一条道路沿线的城区型与乡镇型加油站之间的间距规定。案涉加油站为城区型加油站，非国道、省道及县、乡道路加油站，不适用上述第2点的规定。 综上，市自然资源局所作建设工程规划许可程序合法，事实清楚，适用法律正确。常州市人民政府所作行政复议决定合法。吴涵修、丁网锁、吴杏秀关于设立加油站对周边居民的人身安全、健康等影响因素不属于本案审查范围，对其诉辩意见不予采纳。原审法院依照《江苏省城乡规划条例》第三十九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回吴涵修、丁网锁、吴杏秀的诉讼请求。案件受理费50元，由吴涵修、丁网锁、吴杏秀负担。 上诉人吴涵修、丁网锁、吴杏秀上诉称，一、一审法院认定上诉人的主体资格，却认定上诉人未在公示期内提出听证申请是错误的，市自然资源局并没有针对上诉人等依法进行公示。市自然资源局没有依法对上诉人进行公示，且信访时间没有超过公示要求听证的期限，被上诉人与信访局、住建局、湖塘镇政府、城管等部门共同联动于2018年6月12日在湖塘镇政府小会场举办的所谓座谈会已明确收到周边绝大多数居民的强烈反对意见，拒绝采纳上诉人等不同意在居民区兴建加油站的意见，但没有理由和依据。二、一审法院对加油站选址的合法性问题，事实认定不清，适用法律错误。案涉加油站违反《江苏省成品油市场管理办法实施细则》中关于加油站设置间距的要求，其选址不符合规定。综上，上诉人上诉请求：撤销一审判决及129号行政复议决定,撤销市自然资源局作出的案涉建设工程规划许可证，本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人市自然资源局、常州市人民政府及原审第三人均未向本院提交答辩意见。 原审被告市自然资源局向原审法院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1、汽车加油加气站设计与施工规范（2014年版）。2、建设工程设计方案批前公示、网上截图及现场照片。3、营业执照。4、授权委托书。5、建设工程规划许可证核发申请。6、项目批准文书。7、不动产权证。8、建设用地土地批准书。9、土地出让合同及规划条件。10、控规及批复。11、环评批复。12、部门联审意见。13、人防意见。14、社会稳定风险评估结论。15、建设工程设计方案总平面图。16、行政许可受理通知书。17、建设工程规划许可证、附图及送达回证。18、批后公示网上截图。法律、法规依据为：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《江苏省城乡规划条例》第三十九条。 原审被告常州市人民政府向原审法院提交了证明复议决定合法性的以下证据：1、行政复议申请书、建设工程规划许可证批后公布及信访材料。2、申请人身份证复印件及授权委托书、邮寄凭证。3、行政复议申请受理通知书及送达回证。4、提出答复通知书及送达回证。5、行政复议答复书及证据材料。6、参加行政复议通知书及送达回证。7、决定变更被申请人通知书。8、行政复议决定书及送达回证。 原审原告向原审法院提交的证据材料有：1、常州市规划局及下属武进分局信访受理及回复意见。2、常州市规划局武进分局信访回复。3、城区型加油站现状图及高德地图导航截图。4、广宇加油站申报材料中的武进区2017年加油站规划表及加油站现场勘察表。上述证据用以证明第三人选址不合法、原告方通过信访方式多次提出陈述申辩意见。5、行政复议决定书。 原审第三人广宇加油站未向原审法院提交证据材料。 本院经审理认定的案件事实与原审判决所认定的事实一致。本院另查明，因常州市机构改革，2019年1月起，原常州市规划局的职权由新组建的常州市自然资源局继续行使。根据2019年10月8日常编[2019]50号《市委编委关于常州市自然资源局及其派出机构更名的批复》，常州市自然资源局名称变更为常州市自然资源和规划局。 本院认为，一审判决正确，二审应予以维持。 理由和依据为： 根据市自然资源局向原审法院提交的证据2，其中包括了《常州市制定、实施城市规划管理跟踪表》、规划局网站公示页面截图以及分别在2018年5月25日、同年6月4日拍摄于红旗新村南侧、西侧围墙、湖塘镇政府、基地东侧（武宜中路）、基地北侧规划道路入口等地点的公示现场照片等材料，足以认定市自然资源局已对案涉加油站的建设工程设计方案依法公示，且公示的时间不少于十日；公示的建设工程设计方案同时载明与该项目有重大利害关系者享有提出陈述、申辩、请求协调或听证申请等书面材料的权利；公示地点位于上诉人住所地附近，虽然上诉人未提交书面听证申请，而是在公示期后以信访方式提出意见，但上诉人亦认可被上诉人与信访部门、住建部门、湖塘镇政府、城管部门等共同于同年6月12日在湖塘镇政府小会场举办了座谈会，且包括上诉人在内的周边居民所提意见亦载入《常州市制定、实施城市规划管理跟踪表》中“公示的采集意见汇总”中。故市自然资源局并不存在违反《江苏省城乡规划条例》第四十条所规定内容的情形，上诉人第一点上诉理由本院不予采纳。 《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条规定：“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。前款规定以外的建设项目不需要申请选址意见书。”《江苏省城乡规划条例》第三十一条规定：“根据国家规定需要申请选址意见书的建设项目，城乡规划主管部门可以参与建设项目前期选址工作，提出选址建议；建设单位应当在报送有关部门批准或者核准建设项目前，向有关城乡规划主管部门申请核发选址意见书。”据前述规定可知，案涉加油站项目系以出让方式取得国有土地使用权，不属于法律所规定的需要向规划主管部门申请选址意见书的建设项目。案涉加油站的选址，系经由常州市商务局对武进区发改局作出的《关于同意建设常州市武进广宇加油有限公司（广宇加油站）的批复》，确定建设地址为武进区湖塘镇武宜北路东侧、定安中路北侧，且根据上诉人一审提交的证据3，案涉加油站的设置也并不违反《江苏省成品油市场管理办法实施细则》第十一条第（三）项关于“加油站设置的间距应符合以下要求：1、省辖市、县（市）城区加油站设置的服务半径不少于1.5公里；……”这一规定；就市自然资源局职权而言，其对原审第三人即建设单位提供的规划许可申请材料进行审查，认为符合控制性详细规划和规划条件，进而核发涉案建设工程规划许可证，不存在违反《江苏省城乡规划条例》第三十九条所规定内容的情形，且经本院二审中组织上诉人和被上诉人现场勘验，案涉加油站的汽油设备与站外民用建筑物的间距，也远远超过《汽车加油加气站设计与施工规范（2014年版）》所规定的安全间距。故上诉人第二点上诉理由本院亦不予采纳。 常州市人民政府在收到上诉人的复议申请后，作出行政复议申请受理通知书并向市自然资源局做出提出答复通知书，经调查在法定期限内作出129号复议决定并依法送达，亦符合法律规定。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人吴涵修、丁网锁、吴杏秀承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 裴国伟 审 判 员 刘 颖 审 判 员 孙海萍 二〇一九年十一月二十六日 法官助理 陈晓毅 书 记 员 孙 艳