安徽省凤台县人民法院 行 政 判 决 书 (2019)皖0421行初19号 原告：淮南市禾家宜农业发展有限公司，住所地安徽省淮南市凤台县刘集镇前进村。 法定代表人：吴长辉。 委托诉讼代理人：郝朝进，北京盈科（合肥）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王文博，北京盈科（合肥）律师事务所律师。 被告：凤台县自然资源和规划局，住所地安徽省凤台县城关镇凤城大道与明珠大道交叉口国土大厦。 法定代表人：李振锋,该局局长。 委托诉讼代理人：任伟光，凤台县自然资源和规划局党组成员。 委托诉讼代理人:周宁，凤台县自然资源和规划局法律顾问。 原告淮南市禾家宜农业发展有限公司诉被告凤台县自然资源和规划局行政处罚一案，于2019年8月13日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年9月17日公开开庭审理了本案。原告吴长辉及委托诉讼代理人郝朝进、王文博，被告凤台县自然资源和规划局的委托诉讼代理人任伟光、周宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告凤台县自然资源和规划局于2019年2月21日作出凤国土监字[2019]003号行政处罚决定。淮南市禾家宜农业发展有限公司：我局于2019年1月10日对你单位擅自改变设施农用地用途、非法占地建彩钢瓦大棚及房屋一案立案调查。经查，你单位于2016年3月，未按照发改部门备案的主要建设内容进行建设，擅自改变设施农用地用途、非法占用凤台县刘集镇前进村集体土地3332.81平方米（村庄129.79平方米、耕地3203.02平方米）建彩钢瓦大棚及房屋的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条和《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）第四条第三项的规定。 我局已于2019年1月29日依法向你单位进行了告知（听证告知）。你单位进行了陈述、申辩和要求听证。我局于2019年2月20日召开了听证会，听证会对你单位的主张不予支持。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《安徽省国土资源系统实施土地行政处罚自由裁量权标准》非法占地类第一、二项的规定，决定处罚如下：1、责令退还非法占用的土地3332.81平方米，没收在非法占用的土地上建设的2808.27平方米建筑物和其他设施；2、村庄129.79平方米按照每平方米10元、耕地3203.02平方米按照每平方米20元的标准，处以罚款65358.0元。本决定送达当事人，即发生法律效力。 你单位如不服本处罚决定，可以在收到本处罚决定书之日起60日内向凤台县人民政府或淮南市国土资源局申请行政复议，或者六个月内直接向凤台县人民法院提起诉讼。逾期不申请行政复议，不提起行政诉讼，又不履行本行政处罚决定的，我局将依法申请人民法院强制执行。 原告淮南市禾家宜农业发展有限公司诉称，原告在刘集镇前进村建造的是温室大棚，从2016年至今均是按照风台县刘集镇人民政府、凤台县国土资源局、凤台县农业业委员会在2016年3月份批准的用途，用于繁育良种花卉苗木。被告在2019年2月21日认定原告擅自改变农用地用途、非法占用凤台县刘集镇前进村集体土地3332.81平方米建彩钢瓦大棚及房屋的行为并以此认定为依据对原告下达行政处罚决定书，处罚原告返还非法占用的土地3332.81平方米，没收在非法占用的土地上建设的2808.27平方米建筑物和其他设施；村庄129.79平方米按照每平方米10元、耕地3203.02平方米按照每平方米20元的标准，处以罚款65358.0元。原告认为被告的处罚决定书认定及依据的事实错误，程序均违法。请求法院依法判令撤销被告作出的凤国土监字[2019]003号行政处罚决定书。 被告凤台县自然资源和规划局辩称，一、被告依法具有行使土地行政处罚权力的主体资格。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条及《安徽省实施办法》第四条的规定，被告具有行使土地行政处罚权力的主体资格、具有行使该行政权力的法律来源，即其作为土地行政主管部门负责本行政区域内土地的统一管理和监督工作，依法履行土地行政处罚职能。二、被告的行政处罚行为认定事实清楚、适用法律法规正确，符合法定程序。被告在工作中发现，原告于2016年3月擅自改变设施农用地用途、非法占地建彩钢瓦结构大棚及房屋。经实地调查，依行政执法程序经会审，发出行政处罚告知书、行政处罚听证告知书。被告依法听取了原告的陈述和申辩，并根据《中华人民共和国行政处罚法》及国土资源听证规定的相关规定，召开了听证会。被告依照《中华人民共和国土地管理法》的规定作出涉诉行政处罚决定书。综上，被告具有行使土地行政处罚权力的主体资格，其所作行政处罚行为认定事实清楚、适用法律法规正确，符合法定程序，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 原告在法定期限内向本院提举的证据如下： 证据一、营业执照，证明：原告的注册地及经营地均在凤台县刘集镇，有从事农业生产、苗圃、花卉繁育的经营资格。证据二、刘集镇政府在2019年2月15日下发的关于转发（关于刘集镇两宗疑似“大棚房”问题限期整治整改的函）的通知，证明：刘集镇政府下发整改通知，原告已经整改。证据三、行政处罚决定书，证明：被告对原告进行处罚。证据四、凤设农字[2016]2号设施农用地备案表，证明：原告的大棚用于农业生产繁育、良种苗木，不是政策文件规定的大棚房。证据五、照片，证明：原告的大棚为农业用地，用于农业生产繁育良种苗木，不是政策文件规定的大棚房。证据六、（2019）皖0421行初9号行政判决书，证明：原告在刘集镇前进村建造的是温室大棚，用于良种花卉苗木的繁育。 被告在法定期限内向本院提举的证据如下： 证据一、组织机构代码、法定代表人身份证明，证明:被告具有诉讼主体资格。二、顾迪、单勇的执法证。三、立案呈批表。四、淮南市禾家宜农业发展有限公司营业执照、吴长辉身份证复印件、鲁本菊身份证复印件。五、2019年1月10日对吴长辉的询问笔录。六、土地流转协议。七、现场勘测笔录、新建建筑物和其他设施清单、淮南市禾家宜农业发展有限公司宗地图。八、凤台县刘集镇土地利用现状图局部图。九、凤台县刘集镇土地利用总体规划(2006-2020年)局部图。十、现场照片及视频。十一、关于淮南市禾家宜农业发展有限公司花卉苗木良种繁育智能温室建设项目备案的通知、凤台县刘集镇设施农用地备案表。十二、调查报告。十三、淮南市禾家宜农业发展有限公司涉嫌违法用地一案拟处理事项会审纪要。十四、违法案件处理决定呈批表。十五、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书及送达回证。十六、听证申请书、行政处罚陈述申辩书。十七、听证通知书。十八、行政处罚听证会笔录。十九、法制审核意见书。二十、行政处罚决定书及送达回证。二十一、法律法规。证据一至证据二十一，证明的观点：1、凤台县国土资源局具有行使土地行政处罚的主体资格;2、原告备案建设的内容是:建设滴灌智能温室,用于花卉苗木良种繁育。而现场照片和视频反映,原告实际建设的是大棚房,用途为存放及出租、出售盆栽花卉苗木,根本没有滴灌智能温室,也没有进行花卉苗木良种繁育。所以,原告擅自改变设施农用地用途、非法占地建彩钢瓦结构大棚及房屋的事实是清楚的:3、被告作出的行政处罚行为认定事实清楚、适用法律法规正确,符合法定程序。 原告对被告提交的证据质证如下： 证据一、证据二、证据四、证据六、证据七、证据十、证据十一、证据十五、证据十六、证据十七、证据十八无异议。证据三、是被告单方制作且未附2019年1月10日之前的调查事项。证据五、真实性无异议，对证明目的有异议，从此证据中可看出原告是按照被告批准的用途建造的温室，目的也是用于良种花卉苗木的繁育。在执法现场也看到了盆栽的花卉。在备案中也有发改委批文和环保评估。在被告处也办理了农用地备案并缴纳了复垦保证金。证据八、凤台县刘集镇土地利用现状图局部图真实性有异议，因为标注的用途看不清，也没有相关部门盖章。证据九、凤台县刘集镇土地利用总体规划(2006-2020年)局部图，原告所用的大棚不是基本农田，是属于允许建筑区。证据十二、真实性有异议，2019年1月25日，单勇和顾迪并未去现场，调查时间写的是1月10日到1月25日，具体哪天去调查及去了几次均没有证据证实。内容违法：1、现场未发现滴灌设施为由认定不是批准的滴灌项目。2、以存放花卉苗木为由认定此温室大棚为存放出售花卉苗木大棚，并违法认定原告属于擅自改变农用地用途，非法占地。证据十三、是被告方单方制作。会审记要中可看出原告方温室大棚属于允许建筑区，用地符合刘集镇土地总体用地规划。证据十四、是被告方单方制作。处理意见中认定事实违法。证据十九、证据二十，认定事实违法。证据二十一、被告未提供相关法律法规。 被告对原告提交的证据质证如下： 证据一、真实性无异议，但原告所进行的并非是从事农业生产，花卉苗木繁育。证据二、真实性无异议，从该文件中可应证原告所从事的是非农业生产，其所建的是大棚房。刘集镇镇政府的整改通知与凤台县国土局的处罚并不冲突。证据三、真实性无异议。证据四、真实性无异议。该证据证明原告备案建设的内容是智能温室，用途是花卉、苗木、良种繁育。根据国土资源部《农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的规定，设施农业用地按农用地管理，其性质属于农用地，不需要办理农用地转用手续。非农建设占用设施农用地的，应依法办理农用地转用审批手续。同时要求设施农用地要及时将用地协议、设施建设方案报县国土资源局和农业部门备案。也就是说设施农业用地不需要审批只需要备案，所以相关部门的备案并不是批准原告建设用地。证据五、三性均有异议。从该组照片中只能看到树叶和花，甚至看不到树下的土。从侧面也可反映原告拍照时甚至不敢拍厂房及地面。就是因为其厂房及地面并非用于花卉繁育而进是用于存放。证据六、真实性无异议，与本案无关联性。 本院对上述证据认证如下：1、对双方无争议的证据均予以确认；对有争议的证据，结合全案综合分析判断认定。 经审理查明：原告申报的温室大棚于2016年3月，经凤台县发展和改革委员会审查并准予该项目备案（凤发改农经[2016]31号）。经凤台县刘集镇人民政府、凤台县自然资源和规划局(原凤台县国土资源局)、凤台县农业委员会同意，原告取得设施农用地备案（凤设农字[2016]2号），于同年3月21日交纳复垦押金，并在凤台县刘集镇前进村建设占地面积0.3272公倾的温室大棚，用于繁育良种花卉苗木。2019年2月21日，被告以原告未按照发改部门备案的主要建设内容进行建设，擅自改变设施农用地用途、非法占用凤台县刘集镇前进村集体土地3332.81平方米（村庄129.79平方米、耕地3203.02平方米）建彩钢瓦大棚及房屋的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条和《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）第四条第三项的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《安徽省国土资源系统实施土地行政处罚自由裁量权标准》非法占地类第一、二项的规定，决定处罚如下：1、责令退还非法占用的土地3332.81平方米，没收在非法占用的土地上建设的2808,27平方米建筑物和其他设施；2、村庄129.79平方米按照每平方米元、耕地3203.02平方米按照每平方米20元的标准，处以罚款65358.0元。原告对被告作出的处罚决定不服，于2019年8月13日向本院提起行政诉讼，请求依法判令撤销被告作出的凤国土监字[2019]003号行政处罚决定书。 本院认为：根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》三、规范设施农用地使用，第（二）项规定，用地协议备案。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。县级国土资源部门和农业部门应依据职能及时核实备案信息。发现存在选址不合理、附属设施用地和配套设施用地超过规定面积、缺少土地复垦协议内容，以及将非农建设用地以设施农用地名义备案等问题的；项目设立不符合当地农业发展规划布局、建设内容不符合设施农业经营和规模化粮食生产要求、附属设施和配套设施建设不符合有关技术标准，以及土地承包经营权流转不符合有关规定的，分别由国土资源部门和农业部门在15个工作日内，告知乡镇政府、农村集体经济组织及经营者，由乡镇政府督促纠正。本案中被告发现原告建设的附属设施和配套设施建设不符合有关技术标准，未告知乡镇政府督促纠正，而直接根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《安徽省国土资源系统实施土地行政处罚自由裁量权标准》对原告进行了处罚，显然违反法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下： 撤销凤台县自然资源和规划局于2019年2月21日作出的凤国土监字[2019]003号行政处罚决定。 案件受理费50元，由被告承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于淮南市中级人民法院。 审 判 长  程建贵 审 判 员  王 军 人民陪审员  王希娥 二〇一九年十一月二十七日 书 记 员  刘晨晨 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。