山东省临沂市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁13行终368号 上诉人(原审原告)王好觉，男，1964年3月19日出生，汉族，住临沂高新区。 被上诉人（原审被告）临沂市兰山区城市管理局，住所地临沂市兰山区解放路**。 法定代表人梁振勇，局长。 委托代理人赵焕波，临沂市兰山区城市管理局工作人员。 委托代理人徐友兵，山东临正律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）临沂市兰山区人民政府兰山街道办事处，住，住所地临沂市兰山区育才路**/div> 法定代表人施文山，主任。 委托代理人田玉林，临沂兰山商城法律服务所法律工作者。 上诉人王好觉因诉被上诉人临沂市兰山区城市管理局、临沂市兰山区人民政府兰山街道办事处行政强制、行政赔偿一案，不服临沂市兰山区人民法院（2018）鲁1302行初116号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2017年11月24日，原告王好觉受兰山区颜家红埠寺村民颜廷举雇用，为其耙地。因该地块属建设用地，遂被兰山街道城市管理执法中队叫停。原告驾驶上海50拖拉机及旋耕机返家途中，被兰山街道城市管理执法中队扣留，未出具任何手续。期间原告拨打12345热线，被告知“城管执法人员配合红埠寺村委将施工车辆暂时管理”，2018年3月1日，原告与朋友到兰山街道城市管理中队要车时双方发生冲突，被扣车械至今未予返还。 对于被扣车辆价值，原告王好觉自述于2000年从他人手中购买，购买价格24000元；旋耕机于2004年购买，购买价格4000余元。 另查明,临沂市兰山区人民政府于2015年8月10日发布的《关于明确区、镇街道（工业园区）两级城市管理职责的通知》规定：各镇街道（工业园区）成立城市管理执法中队，实行区、镇街道（工业园区）双重管理体制，以镇街道（工业园区）管理为主，接受区城市管理局的督导考核，具体负责管辖区域内的城市管理行政执法工作，涉及市容卫生管理、规划管理、绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、河道管理及内部渔业管理共七个方面的相对集中行政处罚权；负责管辖区域内违法建设的行政执法和拆除工作；负责社区城市管理工作的综合协调、业务指导工作……。 一审法院认为，案件争议的焦点为：一、涉案扣车行为是否由被告实施，即被告主体是否适格；二、原告所诉是否超过法定起诉期限；三、扣车行为是否合法；四、被告应否承担赔偿责任。 对于争议焦点一，原告向一审法院提交参与扣车行为的印有“城市管理”字样的车辆照片、被扣拖拉机照片、证人证言及临沂市人民政府热线电话回复录音等证据，能够证实原告拖拉机及旋耕机被扣的事实。原告作为一名从事农耕作业的农民，对具体执法行为的实施主体认识有限，客观上无法准确掌握行政机关在执法过程中的具体执法权限，也不可能准确理解行政法意义上的被告确定规则。就本案而言，原告已经尽到初步证明责任。关于扣车行为实施主体的确定，参与扣车行为的执法车辆印有“城市管理”字样，具有城管执法的权利外观，此权利外观足以让相对人相信扣车行为系城市管理执法部门作出。根据《临沂市深化城市管理执法体制改革试点方案》及《关于明确区、镇街道（工业园区）两级城市管理职责的通知》，兰山街道办成立兰山街道城市管理执法中队，并负责该中队的日常管理工作。根据原告提供的证据，结合上述规定，能够认定涉案扣车行为系隶属于兰山街道办的城市管理执法中队实施。被告兰山街道办在庭审过程中自认该中队的人、财、物隶属于兰山街道办。因此，兰山街道办应对由其成立、管理的城市管理执法中队所作具体行为承担法律责任，即应推定本案被告主体适格。 关于兰山城管局是否是适格被告的问题，根据《临沂市深化城市管理执法体制改革试点方案》及《关于明确区、镇街道（工业园区）两级城市管理职责的通知》可知，兰山区城管局对辖区内各镇街道成立的城市管理执法中队仅负有督导考核及业务指导职责，二者不存在上下级隶属关系。根据现有证据无法认定涉案扣车行为系被告兰山城管局作出，因此，不能认定兰山城管局为本案适格被告。 对于争议焦点二，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。涉案扣车行为发生于2017年11月24日，原告于2018年4月11日递交起诉状，尚未超过法定六个月起诉期限，更未超过自知道行政行为内容之日起一年的最长起诉期限。因此，对被告兰山街道办关于原告所诉已过起诉期限的抗辩主张不予支持。 对于争议焦点三，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。涉案扣车行为系被告兰山街道办实施，其应当就强制扣车行为的合法性承担举证责任，但被告兰山街道办在法律规定的举证期限内未向一审法院提交证据，其应当承担举证不能的法律后果。故将依法确认被告兰山街道办的强制扣车行为违法。 对于争议焦点四，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（二）项规定：违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的，受害人有取得赔偿的权利。第十五条规定：人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。第三十二条规定：能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。第三十六条第（八）项规定：对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，被告兰山街道办的违法扣车行为侵犯了原告对涉案被扣车辆的财产权益，有权获得赔偿。兰山街道办应当承担返还财产的赔偿责任。但原告主张的经济损失系其正常经营的可期待利益，不属于国家赔偿法规定的直接损失范畴，且原告未提供其遭受其他直接损失的证据，故对原告关于赔偿其损失22.5万元的诉请不予支持。但考虑到车辆扣押时间较长，即使返还也可能因年久失修而无法正常使用，此种无法正常使用状态与被告兰山街道办的扣押行为密不可分，故根据车辆的购买时间、使用年限等综合因素判令被告兰山街道办支付一定的修理费用。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（二）项、第三十二条、第三十六条第（八）项之规定，判决：一、确认被告临沂市兰山区人民政府兰山街道办事处于2017年11月24日对原告王好觉所有的上海50拖拉机及旋耕机械采取扣押强制措施的行政行为违法。二、被告临沂市兰山区人民政府兰山街道办事处于本判决生效后三十日内将扣押的上海50拖拉机及旋耕机各一台返还给原告王好觉。三、被告临沂市兰山区人民政府兰山街道办事处支付原告王好觉车辆维修费3000元。四、驳回原告王好觉的其他赔偿请求。案件受理费50元，由被告临沂市兰山区人民政府兰山街道办事处负担。 上诉人王好觉不服一审判决上诉称，被上诉人在2017年11月24日扣押了上诉人正在使用的拖拉机和旋耕机，至今已16个多月，造成上诉人的经济损失。损失与扣押之间的因果关系清楚，一审判决不支持上诉人要求的赔偿损失的诉求，理由不能成立。请求：1、撤销（2018）鲁1302行初116号行政判决书第四项判决；2、支持上诉人一审诉讼中第三项全部诉讼请求。 被上诉人临沂市兰山区城市管理局、临沂市兰山区兰山街道办事处未向本院提交书面答辩意见。 各方当事人在一审中提交的证据和依据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。本院经审理查明的事实与一审法院判决认定的事实基本一致，本院予以确认。 本院认为，对于一审判决判项中的一、二、三项，上诉人王好觉、被上诉人临沂市兰山区人民政府兰山街道办事处和临沂市兰山区城市管理局均服判没有提出上诉。根据上诉人的上诉请求，归纳本案二审中争议的焦点问题是被上诉人是否对因扣押造成损害的机械进行维修以及是否赔偿长期扣押给上诉人造成的经济损失22.5万元。 被上诉人是否对因扣押造成损害的机械进行维修的问题。因涉案拖拉机和旋耕机械扣押时间较长，可能存在返还后无法正常使用的问题。一审法院根据车辆的购买时间、使用年限等综合因素，已判决被上诉人临沂市兰山区人民政府兰山街道办事处支付上诉人3000元的维修费用，且具有合理性，上诉人关于被上诉人对因扣押造成损害的机械进行维修的上诉主张，本院不予支持。 被上诉人是否赔偿长期扣押给上诉人造成的经济损失22.5万元的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，一审法院已判决被上诉人返还扣押的涉案拖拉机及旋耕机械并支付上诉人一定维修费用。对于上诉人所主张的经济损失不属于国家赔偿法所规定的直接损失的范畴，上诉人也没有提供证据予以证明损失的存在，故对于上诉人的该项主张，本院亦不支持。 综上，原审法院判决认定本案的事实清楚，处理结果并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王好觉负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙诚霞 审判员  王茂峰 审判员  鹿文麒 二〇一九年十一月二十七日 书记员  段恩超