吉林省长春市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）吉01行终337号上诉人(原审原告)徐彦坡，女，1967年11月25日出生，汉族，现住址长春市朝阳区。委托代理人王利，男，1970年3月27日生，汉族，住长春市朝阳区。被上诉人（原审被告）长春市九台区卡伦湖街道办事处，住所地长春市九台区卡伦湖大街**。法定代表人王占平，主任。委托代理人徐永辉，该办事处司法所所长。委托代理人张春雨，吉林法航律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长春市九台区自然资源局，住，住所地：长春市九台区福临大街**/div>法定代表人王文元，局长。委托代理人王会兰，该局监察科科员。委托代理人孙博，吉林法航律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长春市九台区住房和城乡建设局，住所，住所地长春市九台区国际新洲沿河南街div>法定代表人郑权，局长。委托代理人赵志刚，该局监察执法大队副大队长。上诉人徐彦坡因与被上诉人长春市九台区卡伦湖街道办事处（以下简称卡伦街道办）、被上诉人长春市九台区自然资源局（以下简称自然资源局）、被上诉人长春市九台区住房和城乡建设局（以下简称住建局）土地行政强制及行政赔偿一案，不服长春市九台区人民法院作出的（2019）吉0113行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明，2010年10月5日原告徐彦坡与温建春签订土地流转合同，约定将位于九台市卡伦镇孙家村的集体所有权土地以土地流转的方式承租给原告徐彦坡，用于建筑钢筋大棚进行种植经营。租期自2010年10月5日至国家征用土地为止，面积0.2232公顷，每年每公顷租金32000元，前三年租金为21427.2元。2010年10月5日原告徐彦坡与吴殿阁签订土地流转合同，约定将位于九台市卡伦镇孙家村的集体所有权土地以土地流转的方式承租给原告徐彦坡，用于建筑钢筋大棚进行种植经营。租期自2010年10月5日至国家征用土地为止，面积0.3799公顷，每年每公顷租金32000元，前三年租金为36472元。2010年10月5日原告徐彦坡与栗时雨签订土地流转合同，约定将位于九台市卡伦镇孙家村的集体所有权土地以土地流转的方式承租给原告徐彦坡，用于建筑钢筋大棚进行种植经营。租期自2010年10月5日至国家征用土地为止，面积0.2414公顷，每年每公顷租金32000元，前三年租金为23174元。2010年10月5日原告徐彦坡与吴殿一签订土地流转合同，约定将位于九台市卡伦镇孙家村的集体所有权土地以土地流转的方式承租给原告徐彦坡，用于建筑钢筋大棚进行种植经营。租期自2010年10月5日至国家征用土地位置，面积0.201公顷，每年每公顷租金32000元，前三年租金为19296元。2010年10月5日原告徐彦坡与温迎春签订土地流转合同，约定将位于九台市卡伦镇孙家村的集体所有权土地以土地流转的方式承租给原告徐彦坡，用于建筑钢筋大棚进行种植经营。租期自2010年10月5日至国家征用土地为止，面积0.1984公顷，每年每公顷租金32000元，前三年租金为19046元。土地流转协议约定，原告徐彦坡依法享有国家或集体征用土地时关于土地的一切优惠政策和土地补偿金，征用土地时地面附着物和农作物赔偿归集体土地承包人所有。在该区域，正常的土地流转价格约为每年每公顷5000-10000元人民币。合同签订后，原告徐彦坡开始在流转的土地上搭建钢筋网架，无棚膜，有井，无电源，地里，地里种过蓝莓地里是玉米茬子。2017年3月30日被告卡伦街道办、自然资源局、住建局对原集体土地承包人温建春等5人分别下发《限期拆除违法建（构）筑物、温室、大棚、苗木告知书》，“限其在1日内自行拆除违法建（构）筑物、温室、大棚、苗木，恢复土地原貌。”2017年3月31日被告卡伦街道办、自然资源局、住建局对原集体土地承包人温建春等5人分别下发《限期拆除违法建（构）筑物、温室、大棚、苗木决定书》，“限其在1日内自行拆除违法建（构）筑物、温室、大棚、苗木，恢复土地原貌，并告知其申请行政复议和行政诉讼的权利。”2017年4月1日被告卡伦街道办、自然资源局、住建局对原集体土地承包人温建春等5人分别下发《履行行政决定催告书》，“因其至今尚未在限定期限内自行拆除违法建筑、温室、大棚、苗木、恢复土地原貌的行政决定。本催告书送达后三日内，如仍未履行，将依法强制执行。”2017年4月5日被告卡伦街道办、自然资源局、住建局对原集体土地承包人温建春等5人分别下发《强制拆除通知书》，“将依法组织相关部门对拆除违法建（构）筑物、温室、大棚、苗木予以强制拆除。被拆除的违法（构）筑物、温室、大棚、苗木所涉及单位和个人财务的清理、搬移和保管均自行负责。”因原告没有按照《履行行政决定催告书》内规定的期限自行拆除流转土地上的钢筋网架，2017年4月5日-4月9日期间，被告卡伦街道办、自然资源局、住建局对原告徐彦坡在其流转的土地上搭建的钢筋网架进行了强制拆除。拆除结束后，被拆除的钢筋网架均由所有者（土地经营者）自行处理。另查，原长春市九台区国土资源局和原长春市九台区林业局于2019年2月28日合并成立长春市九台区自然资源局。原审法院认为：一、关于原告起诉是否超过起诉期限。参照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”被告卡伦街道办、自然资源局、住建局强制拆除的时间是在2017年4月，且相关法律文书并没有向原告方送达，故本案原告的起诉并未超过法律规定的诉讼时效期间。二、关于三被告实施的强制拆除行为是否违法。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条第一款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”依据上述规定，被告卡伦街道办、自然资源局、住建局在作出强制拆除决定前，应履行调查、责令限期改正、责令限期拆除、催告、听取当事人的陈述和申辩等程序，以保证当事人的合法权益。本案中，三被告在实施强制拆除前，并没有对该流转土地上搭建钢筋网架的实际所有人送达相关的法律文书，未进行调查核实，亦未履行全部法定程序，相应的法律救济途径期限并未到期，故被告卡伦街道办、自然资源局、住建局的强制拆除行为，违反法律规定。三、关于原告提出的经济损失是否应当得到赔偿。《中华人民共和国土地管理法》第三条规定“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。”本案中，原告在高于市场价格的租金流转来的土地上搭建不具备农业生产条件的钢筋网架，也未提供证据证明钢筋网架配有其他附属配套设施，且钢筋网架对耕地本身也造成一定程度的破坏。原告在庭审中亦没有提供证据证明自其流转土地以来种植农作物种类及收益情况，从而没有实现利用流转的土地达到农业增收增益的目的，不符合我国十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的政策要求。《基本农田保护条例》第十七条规定：“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”原告所流转的土地于2015年被划定为永久性基本农田,原告以种植蓝莓为由，在基本农田上搭建的钢筋网架理应自行拆除，恢复基本农田的原貌,不应让钢筋网架继续存在。且该钢筋网架被拆除后，钢筋网架均由所有者或土地经营者自行处理，故原告主张因强拆造成经济损失的赔偿本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院》第三十三条之规定，判决确认被告长春市九台区卡伦湖街道办事处、长春市九台区自然资源局、长春市九台区住房和城乡建设局强制拆除原告徐彦坡搭建的位于长春市九台区卡伦街道办事处孙家村流转土地上的钢筋网架行为违法;驳回原告徐彦坡其他诉讼请求。上诉人徐彦坡不服原审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人投资兴建的温室、大棚并非一审法院及被上诉人所称的“钢筋网架”，温室、大棚具备农业生产条件。2010年10月5日，上诉人为了响应九台区政府号召发展蓝莓产业，促进农业产业升级，把九台打造成全国最大的蓝莓产业基地，上诉人徐彦坡与孙家村村民温迎春等人达成合意，签署了承包土地流转合同书，承包土地，并经土地发包方九台市卡伦镇孙家村民委员会以及九台市卡伦镇农村承包合同管理站盖章确认并存档。上诉人以合法形式取得种植蓝莓的土地经营权，作为土地流转实际经营者，上诉人一直辛苦经营，从未荒废。2011年至2015年，上诉人种植葡萄、蔬菜等，但因为所处的地理条件以及种植技术问题，导致上诉人一直亏损，故上诉人为改善土质条件，在2016年改种玉米。所以上诉人建设的大棚是具备种植生产条件的，不然不能出现经营亏损。根据20l7年3月30日，长春市九台区农业局及长春市九台区农业技术推广中心出具的《调查说明》，说明上诉人的温室、大棚不具备设施农业生产条件。但经过后期了解，九台区农业局以及技术推广中心不具备鉴定资质，故其出具的说明并不具备证明效力。因而不能以此认定上诉人建设的温室、大棚不具备种植生产条件，亦不能以此认定上诉人未实现利用流转土地达到业增收的目的，只是因为经营出现问题，所以才未增收。二、一审法院认定被上诉人作出的强制拆除行为违法，但却未支持上诉人要求支付违法拆除所造成损失赔偿的诉请，自相矛盾。上诉人是响应九台区市委市政府号召而来到当地孙家村承包土地种植蓝莓，但在2010年后期蓝莓公司就不再跟种植户签订合同，之后不久蓝莓公司负责人不知所踪，发展蓝莓产业的事情便搁浅。2017年被上诉人称上诉人承包的土地不能搭建钢筋网架，并相继送达《限期拆除违法建(构)筑物、温室、大棚、苗木决定书》、《履行行政决定催告书》、《强制拆除通知书》。前面的招商引资行为与之后的强制拆除行为属于政府与其部门之间朝令夕改，最终侵害的是投资者的合法利益。且被上诉人作出的相关文书并没有直接送达给上诉人，亦未完全履行法定程序，一审法院正是依此判决被上诉人强制拆除行为违法。既然被上诉人作出的行政行为违法，那么理应承担因其行为所造成损失的赔偿责任。一审法院判决被上诉人无需承担赔偿责任，属于认定事实不清，适用法律错误。一审法院认定上诉人所流转的土地在2015年被划定为永久性基本农田，但上诉人是在2010年在九台市委市政府的决策下以及合理使用基本农田促进农业产业升级的号召和鼓励下合法种植蓝莓，是经过政府许可的。被上诉人依据上诉人种植蓝莓之后国家出台的土地政策而要求上诉人拆除温室、大棚，但在保护基本农田的同时，亦应落实好设施农业的保护政策，被上诉人以拆除违建之名进行“一刀切”，有违国家的政策精神。三、被上诉人强制拆除上诉人大棚行为违法，应予赔偿。被上诉人在上诉人不知情的情况下拆除上诉人斥资兴建的大棚行为已被认定违法。上诉人为响应政府哈号召种植蓝莓，从外地到孙家村承包土地，并购置温室、大棚建设材料，花费大量人力、物力、财力建造而成的大棚，本想能创收益，但因当地气候以及种植技术原因并未创收，但此并非上诉人主观能够决定。现温室、大棚又被被上诉人以不合法手段强制拆除，被上诉人在实施强制拆除行为时，用大型钩机、推土机将上诉人兴建的温室、大棚的钢筋推倒，钢筋或折或弯，均无法再次利用。如果按照正当的方式拆除，拆下来的钢筋是可以二次利用的，但被上诉人拆除行为不当，造成上诉人财产损失大约60万元左右。推倒的钢筋被扔在土地上，无人看管，导致大部分钢筋丢失。一审审理阶段，被上诉人称已经告知上诉人需自行收回被破坏的钢筋，并出具2017午4月10日作出的《关于做好孙家村拆除钢筋网架处置的函》，但此函是发给孙家村民委员会的，并未送达给上诉人，上诉人亦未接到孙家村民委员会的任何书面或口头通知，故被上诉人未履行告知义务。上诉人财产损失切实存在，被上诉人应予承担赔偿责任。综上，一审法院认定事实存在错误，因被上诉人的违法强拆行为，导致上诉人财产遭受损失，故被上诉人应当承担赔偿责任。综上，请求二审法院撤销原审判决第二项，判令被上诉人按照法定标准赔偿强制拆除上诉人温室、大棚造成的财产损失，一、二审案件受理费由被上诉人承担。被上诉人卡伦街道办、自然资源局、住建局未向本院递交书面答辩意见。各方当事人二审期间未向本院提供新证据。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。但上诉人徐彦坡与吴殿阁等人签订的土地承包经营权流转合同约定，国家征收集体土地时，原告徐彦坡享有地上附属物补偿，征用土地补偿费及安置补助费归集体土地承包人所有。本院认为：一、被上诉人实施的强制拆除行为不符合法律规定。《中华人民共和国土地管理法》第七十四条规定：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。《基本农田保护条例》第十七条规定：“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”本案上诉人在耕地上搭建不具备使用功能的钢筋网架，破坏了种植条件，违反了上述规定。对此行为应当由县级以上人民政府土地行政主管部门依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政强制法》的相关规定作出处理并依法申请人民法院强制执行。原审法院判决确认被上诉人直接实施的强制拆除行为违法正确，应予维持。二、上诉人关于行政补偿的诉讼请求不应支持。行政补偿之诉通常是指行政相对人在其合法权益受到行政主体实施的合法行政行为损害的情形下，对行政主体作出的补偿行为或者不予补偿行为不服，提起的行政诉讼。本案被诉行为应当确认违法，上诉人在原审提出的第二项请求实质为赔偿损失请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条均规定，原告对其受损财产属于合法财产以及具体损失数额负证明责任。本案上诉人高价租用涉案土地，并搭建不具有使用功能的钢筋网架的行为违反了相关规定，应当自行拆除。在上诉人未自行拆除的情形下，被上诉人直接予以强制拆除同时委托村里监管并告知上诉人自行处置虽存在违法之处但未损害上诉人的合法权益。同时，上诉人也未提供相关证据证明其他合法权益受到损害。原审法院判决驳回上诉人其他诉讼请求正确，应予维持。综上，上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人徐彦坡负担。本判决为终审判决。审判长  韩会志审判员  姜 楠审判员  霍慧超审判员  亓晓鹏审判员  厉 丽二〇一九年十一月二十八日书记员  李艳华