浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行初312号 原告赖敏娜等36人（名单附后）。 原告暨诉讼代表人赖敏娜，女，汉族，1983年4月30日出生，住杭州市拱墅区。 原告暨诉讼代表人谭林峰，男，土家族，1981年12月21日出生，住陕西省宝鸡市扶风县。 原告暨诉讼代表人郭海清，男，汉族，1968年2月7日出生，住浙江省东阳市。 原告暨诉讼代表人谢小华，男，汉族，1965年12月15日出生，住浙江省缙云县。 原告暨诉讼代表人安峰辉，男，汉族，1980年9月27日出生，住杭州市下城区。 委托代理人史慧锋，浙江泽鸿律师事务所律师。 被告杭州市拱墅区人民政府，住所地杭州市拱墅区台州路1号。 法定代表人章燕，区长。 出庭负责人王书评，副区长。 委托代理人周士奇，杭州市拱墅区司法局公职律师。 委托代理人周红敏，北京炜衡（杭州）律师事务所律师。 原告赖敏娜等36人不服杭州市拱墅区人民政府（以下简称拱墅区政府）作出的拱政复[2019]12号《行政复议决定书》（以下简称12号复议决定），于2019年5月21日向本院提起诉讼，本院于2019年5月27日受理并向被告寄送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月29日公开开庭审理了本案，原告赖敏娜等36人的诉讼代表人赖敏娜及委托代理人史慧锋，被告拱墅区政府的副区长王书评及委托代理人周士奇、周红敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 拱墅区政府于2019年4月29日作出12号复议决定，主要内容为：根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项之规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系”；第四十八条第一款第（二）项之规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的……”，案涉拱城法罚字[2018]第41022128号《行政处罚决定书》（以下简称41022128号处罚决定）处罚对象为杭州天子岭发电有限公司（以下简称天子岭发电公司），申请人与案涉处罚决定亦不具有法律上的利害关系，不具备对案涉处罚决定提出行政复议的申请人资格，其提出的本行政复议申请不符合受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回赖敏娜等36人的行政复议申请。 原告赖敏娜等36人起诉称，原告均是杭州天子岭垃圾处理产业园区附近居民，深受天子岭厨余垃圾处理项目、餐厨垃圾处理项目和沼气发电项目及污水处理项目产生的恶臭侵害。从2017年4月起，原告等数千上万户居民不断向中央环保督察组、杭州市人民政府等投诉杭州市环境集团有限公司及其关联公司经营的天子岭厨余、餐厨及沼气发电垃圾处理项目违法排放臭气、污染环境，严重损害城北50万居民身心健康和生活品质。2018年9月10日，杭州市拱墅区城市管理行政执法局（以下简称拱墅执法局）作出41022128号处罚决定。2018年11月22日，原告通过浙江泽鸿律师事务所史慧锋律师向杭州市城市管理委员会申请政府信息公开得知了上述处罚决定的内容。2019年1月7日，原告向被告申请行政复议，要求撤销原行政处罚决定并重新作出处罚决定——除罚款外，还应责令其停止建设，限期拆除或没收实物及违法收入。2019年4月29日，被告作出被诉行政复议决定，以没有利害关系为由驳回了原告的行政复议申请。原告认为，被告作出行政复议决定事实不清，适用法律错误。首先，案涉行政处罚所涉的沼气发电项目系原告遭受恶臭的主要根源。故行政处罚的正确与否，与原告具有直接利害关系。其次，案涉行政处罚与原告的投诉举报有关，且原告的投诉举报主要是为了维护自己的合法权益，而不仅仅是为了公共利益。再次，像本案这类环境侵权案件，受害人受到的损害与违法行为之间有没有因果关系，受害人与违法行为有无法律上的利害关系，应当适用举证责任倒置证据规则，首先应推定具有因果关系及有利害关系。如果被告和违法行为人主张没有利害关系的，应由其举证。本案中，被告并未提供任何案涉项目与原告没有利害关系的证据。综上，请求：1.撤销被告作出的12号复议决定；2.判令被告重新作出复议决定；3.本案诉讼费用由被告承担。 原告赖敏娜等36人向本院提供的证据有： 1.12号复议决定，拟证明被诉行政行为。 2.杭环罚[2017]15号行政处罚决定书； 3.杭环罚[2017]16号行政处罚决定书； 4.杭环罚[2017]17号行政处罚决定书； 5.杭环罚[2017]18号行政处罚决定书； 证据2-4拟共同证明杭州市环境集团有限公司多次被行政处罚，案涉厨余项目、餐厨项目和沼气发电项目均曾被作出责令停止使用并处罚款的行政处罚决定，拱墅执法局作出“责令补办手续并罚款”的处罚决定与之前的处罚决定相悖。 6.（2018）浙行终1393号行政判决书，拟证明浙江省高级人民法院在生效判决中认定原告与涉及沼气发电项目的处罚决定不具有利害关系的理由是，该案中处罚决定已经责令停止使用沼气发电项目，维护了原告的合法权益；可以反证当处罚决定没有维护原告合法权益时，就与原告有利害关系。 7.浙政复[2019]74号行政复议决定书，拟证明省政府认定案涉沼气发电项目与本案部分原告所在的田园牧歌居住区有利害关系。 8.杭规听字[2018]第08-2号听证通知书，拟证明杭州市规划局认定案涉沼气发电项目与原告所在的田园板块居住区有利害关系，通知原告等当地居民参与规划许可听证。 9.杭规听字[2017]第06-2号听证通知书，拟证明杭州市规划局认定案涉餐厨（厨余）项目与原告所在的田园、崇贤、天都城板块居住区有利害关系，通知当地居民参与规划许可听证。 10.厨余项目环境影响报告表，拟证明厨余项目的工作原理以及会产生恶臭和垃圾渗滤液的事实。 11.餐厨项目环境影响报告表，拟证明餐厨项目的工作原理以及会产生恶臭和垃圾渗滤液的事实。 12.杭州半山国家森林公园简介图，拟证明涉案沼气发电、餐厨、厨余项目均位于半山国家森林公园内，违反国家级森林公园管理办法的规定。 13.2015年11月杭州六城区环境功能区划图，拟证明半山国家森林公园均属于浙江省自然生态红线区，案涉项目建在其内不合法。 14.微信群聊天记录，拟证明原告所在半山田园等大型居住区居民至今仍遭受天子岭厨余、餐厨及沼气发电项目恶臭侵害。 以上证据均系复印件。 被告拱墅区政府答辩称，一、原告与案涉行政处罚行为没有法律上的利害关系。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(二)项、第四十八条第一款第二项之规定，案涉行政处罚行为中，原告并非行政相对人，且该行政处罚是针对天子岭发电公司未取得建设工程规划许可证进行建设天子岭沼气发电工程项目的行为做出，处罚相对人的建筑经规划部门认定可予办理后续审批手续，该处罚未对原告造成不利影响、导致其合法权益受损。原告主张天子岭垃圾填埋场的臭气影响其生活环境，但无法证明与案涉行政处罚之间的关联。因此，原告与案涉行政处罚行为没有法律上的利害关系，不具有对案涉处罚决定申请行政复议的主体资格，予以驳回于法有据。二、原告并不因举报行为而当然获得行政复议主体资格。投诉举报权是普遍监督权，投诉举报人并非当然具有行政复议主体资格。[2013]行他字第14号《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》明确，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。因此，举报人是否具备申请人资格，要看违法行为与其自身合法权益是否有关，即其是否与举报事项之间存在利害关系。案涉天子岭发电公司未取得建设工程规划许可证进行建设天子岭沼气发电工程项目的行为具有行政法上的可罚性，但该程序违法行为并未影响原告合法权益，与原告没有法律上的利害关系，故原告不具有申请行政复议的主体资格。三、本案并非环境侵权案件，不适用举证责任倒置规则。案涉行政处罚是针对未取得建设工程规划许可证进行建设的行为做出的，该行为并不等同于环境侵权行为，即便原告认为存在环境侵权的情形，也需针对侵权行为提出诉求。四、案涉复议决定程序合法，适用法律正确。2019年1月22日，被告收到原告邮寄的行政复议申请书等材料，经审查不符合受理要件遂向原告发出补正通知书，2019年1月31日收到原告的补正材料，分别向原告及复议被申请人邮寄复议案件受理通知书及复议案件答复通知书。因案情复杂，不能在法定期限内审结，经复议机关负责人同意，被告于3月20日分别向原告和复议被申请人邮寄行政复议决定延期通知书。4月19日，张平等1193位复议申请人申请撤诉，被告经审核后于4月29日作出行政复议决定书并交邮，复议程序符合法律规定。综上，被告作出12号复议决定符合法律规定，程序合法，恳请法院依法裁驳或维持。 被告拱墅区政府向本院提供的证据有： 1.行政复议决定审批表、12号复议决定及邮寄凭证； 2.行政复议延期审批表、行政复议决定延期通知书及邮寄凭证等； 3.行政复议申请材料补正通知书及邮寄凭证等； 4.行政复议受理通知书、行政复议答复通知书及邮寄凭证等； 证据1-4拟证明拱墅区政府依法作出行政复议决定的情况。 5.行政复议答复书及答复材料等，拟证明拱墅执法局对复议申请进行答复的情况。 6.复议申请书、补正材料、申请书等材料、拱政复[2019]12-1复议决定书及送达回证，拟证明原告提起行政复议后部分原告撤回复议申请，行政复议终止的事实。 以上证据均系复印件。 经庭审质证，对被告提供的证据，原告认为：证据1、3，真实性无异议，合法性有异议；证据2、4，三性无异议；证据5，内容合法性有异议；证据6，真实性无异议，复议申请材料能够证明原告与被申请复议行为之间有利害关系。 对原告提供的证据，被告认为：证据1，三性无异议；证据2-9，真实性无异议，关联性和证明对象有异议；证据10-11，真实性无法确认，关联性和证明对象有异议；证据12，真实性、合法性无异议，关联性和证明对象有异议；证据13，系不完整的报告，不符合证据形式要求，对三性及证明对象均有异议；证据14，无法确认发言人的真实身份，对三性及证明对象均有异议。 本院对上述证据认证如下：被告提供的证据能够证明原告提出涉案行政复议申请及被告予以受理审查并作出决定的过程，予以采信。原告提供的证据1能够证明被诉行政行为的内容，予以采信；原告提供的证据2-7系行政机关针对天子岭发电公司及杭州市环境集团有限公司的环境违法行为作出的处罚决定，与本案不具有直接关联性，不予采纳；证据8能够证明原杭州市规划局根据赖敏娜等人的申请，通知其参加天子岭循环经济产业园（静脉产业园）沼气发电工程规划许可听证会的事实，对该事实予以确认；证据9-11分别系针对天子岭循环经济产业园（静脉产业园区）E-03地块餐厨（厨余）项目的听证通知书以及天子岭餐厨、厨余项目的环境影响报告表，与本案被申请复议的涉沼气发电工程的行政处罚决定无关，不予采纳；证据12-13的证明内容涉及沼气发电项目建设的实体合法性问题，不属于本案的审查范围，对该两组证据不予采纳；证据14不符合法定形式要求。 经审理查明，2018年9月10日，拱墅执法局作出41022128号处罚决定，认为天子岭发电公司未取得建设工程规划许可证建设四处建筑物（一处发电厂房（扩建）接建单层，一处发电厂房（扩建）接建二层部分，一处预处理配电室，一处沼气预处理系统罩棚），侵害了城市规划法律制度，扰乱了城市规划的管理秩序，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及《杭州城市管理行政处罚自由裁量权实施办法》的规定，决定对天子岭发电公司责令补办手续，并按工程造价的10%处罚款人民币叁拾肆万伍仟柒佰元整的行政处罚。 赖敏娜等1229人认为该处罚决定处罚过轻且未查明涉案工程是否建设完成、是否可采取改正措施消除对规划实施的影响等情况，向拱墅区政府申请行政复议，请求撤销拱墅执法局作出的41022128号处罚决定并责令该局重新作出处罚决定。拱墅区政府于2019年1月22日收到该申请后，因认为申请材料不齐全，于2019年1月29日书面通知赖敏娜等1229人补正提交其与41022128号处罚决定存在利害关系的证据材料、提起行政复议申请尚在六十日之内的证据材料以及授权委托书、复议代表推选材料、包含具体身份信息的申请人名单。2019年1月31日，拱墅区政府收到赖敏娜等1229人提交的《关于对补正通知书的回复》。2019年2月18日，拱墅区政府对赖敏娜等1229人提出的行政复议申请予以受理并书面通知拱墅执法局进行答复、提交证据和依据。复议审查期间，张平等1193人向拱墅区政府撤回行政复议申请，拱墅区政府予以准许。2019年3月20日，拱墅区政府作出延期通知书，向复议各方当事人书面通知复议决定延期三十日作出。2019年4月29日，拱墅区政府针对未撤回申请的36位申请人作出12号复议决定并于次日向其寄送。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系……”。本案中，原告赖敏娜等36人向被告拱墅区政府申请行政复议所指向的行政行为是拱墅执法局作出的41022128号处罚决定，该行政处罚决定针对的违法行为是天子岭发电公司未取得建设工程规划许可证建设发电厂房、预处理配电室、沼气预处理系统罩棚等建筑物的行为。根据法律规定，规划行政管理部门核发建设工程规划许可证，是对建设位置、建设规模、建筑密度、建筑限高等规划条件的确认，故41022128号处罚决定所涉规划违法行为侵害的是城乡规划管理秩序以及相邻人的通风、采光、通行等权益，与原告赖敏娜等36人主张的天子岭垃圾处理项目违法产生臭气的环境污染后果之间不存在直接因果关系。据此，被告拱墅区政府认定原告与该行政处罚行为不具有法律上的利害关系，并据此作出驳回其行政复议申请的决定，并无不当。综上，原告的诉讼理由不能成立，本院对其诉讼请求不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告赖敏娜等36人的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告赖敏娜等36人负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。 审 判 长  唐莹祺 人民陪审员  朱志华 人民陪审员  李 慧 二〇一九年十一月五日 书 记 员  郑 漩 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法律职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 附原告名单： 谭林峰，男，土家族，1981年12月21日出生，住陕西省宝鸡市 郭海清，男，汉族，1968年2月7日出生，住浙江省东阳市 安峰辉，男，汉族，1980年9月27日出生，住杭州市下城区 谢小华，男，汉族，1965年12月15日出生，住浙江省缙云县 黄登红，男，汉族，1974年12月29日出生，住安徽省舒城县 曹福蓉，女，汉族，1975年10月13日出生，住四川省梓潼县 吴欣然，女，汉族，1988年5月12日出生，住杭州市西湖区 叶慧芬，女，汉族，1989年3月17日出生，住浙江省淳安县 张建红，女，汉族，1970年7月12日出生，住杭州市江干区 赵定英，女，汉族，1947年1月13日出生，住杭州市江干区 施晓霞，女，汉族，1968年3月26日出生，住杭州市江干区 张秀凤，女，汉族，1966年3月7日出生，住杭州市上城区 赖敏娜，女，汉族，1983年4月30日出生，住杭州市拱墅区 陈捷音，女，汉族，1961年1月11日出生，住杭州市拱墅区 沈萍，女，汉族，1978年12月8日出生，住杭州市江干区 张莺华，女，汉族，1965年6月27日出生，住杭州市拱墅区 贺跃萍，女，汉族，1966年5月30日出生，住杭州市下城区 陈上，男，汉族，1994年10月30日出生，住杭州市江干区 俞燕敏，女，汉族，1973年10月21日出生，住杭州市西湖区 程丽君，女，汉族，1971年6月5日出生，住杭州市拱墅区 卢薇，女，汉族，1977年10月30日出生，住杭州市下城区 陈镭，男，汉族，1972年7月19日出生，住杭州市江干区 宋成，男，汉族，1985年12月6日出生，住杭州市江干区 童婉莉，女，汉族，1952年10月22日出生，住杭州市下城区 陈亚妞，女，汉族，1967年3月13日出生，住杭州市西湖区 卢尚西，男，汉族，1965年3月17日出生，住浙江省宁海县 蔡梨雪，女，汉族，1987年12月17日出生，住浙江省苍南县 余建良，男，汉族，1977年7月13日出生，住杭州市江干区 高建国，男，汉族，1975年6月20日出生，住杭州市西湖区 郭旭丽，女，汉族，1974年1月5日出生，住杭州市上城区 金新旺，男，汉族，1983年1月3日出生，住杭州市下城区 厉国芳，女，汉族，1959年11月16日出生，住杭州市上城区 徐秋仙，女，汉族，1961年7月7日出生，住杭州市拱墅区 苏伟，女，汉族，1972年2月19日出生，住杭州市下城区 蔡晓波，女，汉族，1964年1月21日出生，住杭州市下城区 张海盼，男，汉族，1984年7月9日出生，住杭州市江干区