河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫行终2090号上诉人（一审原告）洛阳九可房地产开发有限公司。住所地：河南省洛阳市西工区七一路3号院。法定代表人费桂芳，该公司董事长。委托代理人张荣鼎，该公司员工。被上诉人（一审被告）许昌市人民政府。住所地：河南省许昌市建安大道1516号。法定代表人史根治，该市市长。委托代理人张国军，该市政府法制办工作人员。上诉人洛阳九可房地产开发有限公司（以下简称九可公司）因诉许昌市人民政府撤销会议纪要一案，不服平顶山市中级人民法院作出的（2019）豫04行初18号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人洛阳九可房地产开发有限公司（以下简称九可公司）的委托代理人张荣鼎，被上诉人许昌市人民政府的委托代理人张国军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。平顶山市中级人民法院一审审理查明:2014年9月2日，许昌市城乡规划建设委员会召开2014年第八次会议，审议了“许昌火车站广场改造提升及周边地下空间开发规划”，该规划分为四期，会议原则同意该规划一期方案，会议形成了许规纪要〔2014〕8号《2014年许昌市城乡规划建设委员会第八次会议纪要》。后经招投标，2015年2月12日，许昌市人民防空办公室作为合同甲方与合同乙方九可公司签订了《许昌火车站广场改造提升及周边地下空间开发项目建设协议书》，约定由乙方九可公司全额投资建设该协议工程项目，建成后工程所有权由甲方许昌市人民防空办公室代表国家行使，乙方九可公司拥有50年使用管理权。协议签订后九可公司进行了部分投入和施工，2016年7月1日，许昌市人民防空办公室对九可公司作出《协议终止通知函》，以九可公司未按期完成工程建设和未按期支付项目保证金构成违约为由，通知终止上述的双方协议书，九可公司于本案一审庭审中认可其当天收到了该通知函。2018年8月31日，许昌市城乡规划建设委员会召开2018年第十次会议，审议了“许昌火车站前广场景观改造提升规划”，会议原则通过该规划方案及效果图，要求该市住建、交通、规划部门、魏都区政府要再次深入项目现场勘查、论证，处理好项目开发建设与周边单位的关系，避免引发矛盾，要进一步论证地下车库出入口造型设计。该会议形成了许规纪要〔2018〕10号《2018年许昌市城乡规划建设委员会第八次会议纪要》，九可公司认为该会议纪要中的“许昌火车站前广场景观改造提升规划”改变了2014年许规纪要〔2014〕8号会议纪要中通过的“许昌火车站广场改造提升及周边地下空间开发规划”，将直接导致其所进行的项目被推翻，九可公司所投入的巨大的人力、物力、财力付之东流，遂提起了本案行政诉讼，请求撤销许昌市人民政府2018年许昌市城乡规划建设委员会第十次会议纪要关于许昌火车站前广场景观改造提升规划。平顶山市中级人民法院一审认为：会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，通常不对行政相对人的权利和义务产生直接影响。只有在其转化为对外发生效力的行政行为时，才具有法律上的强制执行力。判断会议纪要是否属于行政诉讼的受案范围，即是否具备行政诉讼法意义上的可诉性，主要审查其是否对行政管理相对人的权利和义务产生直接影响。本案中，九可公司的主要诉讼请求为“判决撤销许昌市人民政府2018年许昌市城乡规划建设委员会第十次会议纪要关于许昌火车站前广场景观改造提升规划”，由此可知，本案被诉行政行为的存在形式或者载体为“2018年许昌市城乡规划建设委员会第十次会议纪要”。九可公司虽然请求撤销的是该被诉会议纪要中的部分内容，但本案实质上仍离不开对该被诉会议纪要是否具备可诉性进行审查。结合本案案情，关于该被诉会议纪要的被诉内容是否具备可诉性，作出以下两方面的评析：一、被诉会议纪要中的被请求撤销内容即“许昌火车站前广场景观改造提升规划”，具有行政机关内部行为、过程性行为的属性，不具有可诉性。被诉会议纪要中载明，原则上通过“许昌火车站前广场景观改造提升规划”的规划方案及效果图，同时要求该市住建、交通、规划部门、魏都区政府要再次深入项目现场勘查、论证，处理好项目开发建设与周边单位的关系，避免引发矛盾，要进一步论证地下车库出入口造型设计。据此记载内容，被诉会议纪要仅是原则上通过了“许昌火车站前广场景观改造提升规划”，部分规划内容尚需进一步论证，并非是对规划的最终确定。同时，根据《河南省实施办法》第六十条规定，各类城乡规划经过修改后应当按照《中华人民共和国城乡规划法》和该办法规定的程序报批，并向社会公布。而被诉会议纪要中的“许昌火车站前广场景观改造提升规划”尚处在勘查、设计论证未完全结束的阶段，并非是向社会公布的最终确定规划方案，且九可公司在庭审中明确表示该规划尚未对九可公司造成实质影响，只是未来会产生影响。因此，被诉会议纪要中的被请求撤销内容具有明显的内部行为、过程性行为特征，故不具备可诉性。二、被诉会议纪要中的被请求撤销内容即“许昌火车站前广场景观改造提升规划”与九可公司没有行政诉讼法上的利害关系。2015年，九可公司因与许昌市人民防空办公室签订《许昌市火车站广场改造提升及周边地下空间开发项目建设协议书》而进行了项目工程建设。2016年，许昌市人民防空办公室对九可公司送达了《协议终止通知函》。九可公司与许昌市人民防空办公室之间存在开发项目建设协议法律关系，九可公司因在履行上述开发项目建设协议过程中产生的损失或者纠纷，可以通过其他法律途径或者依法提起专门的诉讼进行解决。九可公司不是被诉行政行为的相对人，与被诉行政行为之间也不具有行政诉讼法上的利害关系，同时也不具有通过提起本案行政诉讼的方式对其权利进行救济的唯一性和必要性。综上，平顶山市中级人民法院作出（2019）豫04行初18号行政裁定：驳回洛阳九可房地产开发有限公司的起诉。九可公司不服，向本院提起上诉称：一审法院认定被诉会议纪要中的“许昌火车站前广场景观改造提升规划”并非是向社会公布的最终确定规划方案是错误的，会议纪要就是对规划的最终确定；会议纪要已经通过网站向社会公布，实际工作也是依据该会议纪要，因此会议纪要可诉。综上，请求撤销一审裁定，将会议纪要行为作为可诉行为审理。许昌市人民政府答辩称：（一）被诉的许昌市人民政府2018年城乡规划建设委员会第十次会议纪要不属于可诉的行政行为。被诉会议纪要仅仅明确了以规划条件、技术参数、技术标准为主要内容的规划方案，本身不构成具体行政行为，也不产生外化效力。被诉会议纪要性质上属于内部抽象性行政行为，不产生具体的建设单位和利益主体，不对本案上诉人的利益产生直接影响。（二）九可公司不具备诉讼主体资格。九可公司在该地块上不享有任何合法利益，与诉争的会议纪要议定事项没有利害关系。（三）九可公司所称的与许昌市人民防空办公室签订的建设协议书，因九可公司的单方违约行为，该协议已于2016年7月被终止履行，九可公司没有办理施工许可和规划许可手续进场施工产生的违法建筑也被相关执法部门予以拆除。九可公司对案涉的许昌火车站项目地块没有任何合法利益存在，对于本案缺乏诉的合法利益，其民事权利应通过民事诉讼另行主张。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。本院二审查明的事实与一审查明事实基本一致。本院认为，本案九可公司的诉讼请求为“判决撤销许昌市人民政府2018年许昌市城乡规划建设委员会第十次会议纪要关于许昌火车站前广场景观改造提升规划”。《河南省实施办法》第六十条规定，各类城乡规划经过修改后应当按照《中华人民共和国城乡规划法》和该办法规定的程序报批，并向社会公布。而被诉会议纪要中的“许昌火车站前广场景观改造提升规划”尚处在勘查、设计论证未完全结束的阶段，并非是向社会公布的最终确定规划方案，且九可公司在一审庭审中明确表示该规划尚未对九可公司造成实质影响，只是未来会产生影响。因此，被诉会议纪要中的被请求撤销内容具有明显的内部行为、过程性行为特征，故不具备可诉性。一审法院裁定驳回九可公司的起诉正确，予以维持。九可公司的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回洛阳九可房地产开发有限公司的上诉，维持平顶山市中级人民法院作出的（2019）豫04行初18号行政裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王凤强审判员  于红涛审判员  卢 瑜二〇一九年十一月七日书记员  路明爽