河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终2482号上诉人（一审被告）濮阳市华龙区人民政府，住所地濮阳市华龙区中原东路190号。法定代表人高尚功，区长。委托代理人翁明，华龙区政府法制办工作人员。委托代理人刘洁，河南泽民律师事务所律师。被上诉人（一审原告）楚西各，男，1945年3月27日出生，汉族，住濮阳市华龙区。委托代理人刘彦青，女，1983年4月2日出生，汉族，住濮阳市华龙区。上诉人濮阳市华龙区人民政府（以下简称华龙区政府）因楚西各诉其行政强制违法一案，不服濮阳市中级人民法院（2019）豫09行初87号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人华龙区政府的委托代理人翁明、刘洁，被上诉人楚西各及委托代理人刘彦青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。楚西各一审诉称：楚西各为濮阳市华龙区建设路办事处戚城村居民，在村内6组有房屋一处。自2010年始，楚西各所属的戚城社区居委会以城中村改造的名义断断续续进行村民房屋拆迁工作。由于补偿不合理，楚西各至今尚未签订拆迁补偿协议。2016年7月5日，戚城社区居委会对涉案房屋实施了强拆。楚西各对此不服，提起行政诉讼，请求确认华龙区政府将楚西各位于濮阳市华龙区建设路办事处戚城村6组的房屋强制拆除的行政行为违法。濮阳市中级人民法院一审查明:楚西各系濮阳市华龙区建设路办事处戚城村居委会居民，在村内建有两层楼房住宅一处。2011年3月11日，濮阳市人民政府对华龙区政府作出《关于戚城居委会（原戚城村）进行城中村改造有关问题的批复》（濮政文〔2011〕46号），批复涉及戚城居委会城中村改造的内容主要有：同意华龙区政府在濮区政〔1992〕75号文件批复的村庄规划用地范围内实施戚城居委会城中村改造，享受城中村改造优惠政策；戚城居委会城中村改造要按照整村改造，安置优先、基础设施及配套设施同步建设的原则，由华龙区政府具体负责实施；市城乡规划、国土部门要按照国家、省、市有关规定，积极办理戚城村城中村改造项目的有关手续，对社会实施公开供地。2012年6月8日，濮阳市人民政府就濮阳市2003年度第四批城市建设部分用地、濮阳市第一批城市建设部分用地、濮阳市2011年度第四批城市建设部分用地（戚城社区居委会城中村改造项目）发布征收土地方案公告（〔2012〕21号)，征收范围：华龙区建设路办事处戚城社区居委会集体耕地0.16公顷、晒谷场用地0.3公顷、居民点（村庄）用地29.0344公顷，总计29.4944公顷。土地补偿费、安置补助费、地面附属物补偿标准及农业人口安置办法：按照濮阳市人民政府濮政文〔2011〕46号，濮阳市人民政府市长办公会议纪要〔2010〕115号、濮阳市土地规划建设项目审批联席会议纪要〔2011〕2、4号文规定的意见办理，被征地四至范围内的土地所有权人、使用权人，应严格履行戚城社区居委会改造实施方案的有关内容和要求。在征地及城中村改造过程中，经戚城居委会两委研究，全体党员与村民代表讨论，制订了《戚城新村改造拆迁安置补偿方案》。2016年6月17日，戚城居委会向楚西各送达了住宅评估价值145,752元的评估结果。2016年6月17日戚城居委会通知楚西各七日内到居委会领取房屋拆迁补偿款及过渡安置费，并在七日内将房屋内所有财物搬离完毕，逾期将依法拆除，由此产生的损失，由本人承担。2016年7月2日，戚城居委会与濮阳安邦拆迁服务有限公司签订了《房屋拆除承包协议书》，戚城居委会将在城中村改造过程中对集体土地上原村民的房屋进行拆除的工程，承包给濮阳安邦拆迁服务有限公司。2016年7月5日，楚西各的两层住宅被强制拆除。另查明，楚西各以戚城居委会为被告提起民事诉讼，请求戚城村委会恢复原状。一、二审均认为不具备民事侵权行为所要求的主观方面存在损坏他人财产过错的构成要件，不是民事侵权行为，驳回了楚西各的诉讼请求。楚西各向河南省高级人民法院申诉，河南省高级人民法院认为戚城村委会根据拆除方案对诉争的房屋进行拆除，推进城中村改造，不具备民事侵权行为的构成要件，恢复原状不具有可能性，以（2017）豫民申1508号民事裁定驳回了楚西各的再审申请。濮阳市中级人民法院一审认为:本案是集体土地征收与城中村改造过程中引发的纠纷。濮阳市人民政府《关于戚城居委会(原戚城村)进行城中村改造有关问题的批复》确定戚城村的城中村改造工作由华龙区政府的组织实施。濮阳市人民政府征收土地方案公告中土地补偿、安置补助、地面附属物补偿等按照包括上述批复在内的文件进行，被征地范围内的土地所有权人、使用权人，应严格履行戚城社区居委会改造实施方案的有关内容和要求。上述批复及公告内容能够证明戚城居委会城中村改造与土地征收同时进行。楚西各的房屋被强制拆除，发生在华龙区政府在组织实施戚城村城中村改造过程中。无论是城中村改造还是土地征收补偿工作，在法律和政策上都是由县级以上政府组织进行的，戚城居委会和拆迁公司均不具有拆除或清除地上附着物的职责，本案拆除行为虽是戚城居委会委托拆迁公司直接实施的，但从法律上应当视为委托，由县级政府承担责任，如不这样认定，就会主张非法强制行为，也造成公民索赔的困难，还会影响社会管理秩序和社会稳定。故本案拆除行为应当认定为是华龙区政府的行为，由华龙区政府承担责任。华龙区政府是本案适格的被告。因本案强制拆除楚西各房屋的行为并无法律依据，应确认华龙区政府强制拆除楚西各房屋的行为违法。楚西各的房屋被强制拆除时外在的表现是居委会委托拆迁公司实施了拆除行为，在房屋被强制拆除前后，华龙区政府、街道办事处、居委会委会均未公示或告知楚西各拆除行为属于行政行为。在房屋被强制拆除后，楚西各为寻求救济曾以民事侵权为由提起民事诉讼，民事案件经一审、二审、再审程序，均认定不构成民事侵权行为。但从相关涉案民事裁判文书中，均未告知楚西各救济途径，亦不能解读出拆除楚西各房屋行为属于行政行为。甚至在本案诉讼中华龙区政府仍不认可是其组织或委托实施的拆除行为。楚西各房屋被拆除是一种事实行为，但该事实行为是否构成行政事实行为，需要综合本案证据作出认定，楚西各房屋被拆除后一直通过民事诉讼途径寻求救济，最终提起本案行政诉讼，其权利救济途径可谓艰辛。矛盾未得到实质化解，终是社会不和谐因素，对于当地政府和人民法院而言，均不应让受到财产损失的公民救济无门，本案楚西各房屋被拆除至提起本案行政诉讼的时间虽然较长，但不应认定为楚西各是因自身原因耽误起诉期限，不应认定楚西各提起本案行政诉讼超过法定起诉期限，对华龙区政府提出的本案超过起诉期限的理由不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第四十八条、第七十四条第二款第一项规定，判决确认濮阳市华龙区人民政府2016年7月5日强行拆除楚西各房屋的行为违法。华龙区政府不服一审判决，向本院上诉称：（一）一审法院认定对被上诉人房屋实施拆除的主体是华龙区政府，既无事实根据，也与已经生效的判决书相互矛盾，且一审法院认为华龙区政府与戚城居委会之间形成委托关系，属认定事实错误；（二）本案属于集体经济组织在实现集体利益的过程中，产生的平等主体之间的损害赔偿纠纷，应当通过民事法律关系予以调整。请求二审法院撤销一审判决，改判驳回被上诉人的起诉。本院二审查明事实与濮阳市中级人民法院一审查明事实一致，本院予以确认。本院认为：本案楚西各的房屋被强制拆除，发生在华龙区政府组织实施戚城村城中村改造过程中。虽然是戚城居委会委托拆迁公司具体实施的拆除，但因本案中的城中村改造和土地征收补偿工作，根据法律规定和濮阳市政府的安排，都应当由华龙区政府组织实施，戚城居委会和拆迁公司均不具有拆除或清除地上附着物的职责，拆除涉案房屋并不是其独立意志，而是华龙区政府组织实施工作的一部分，故该拆除行为应当认定为是华龙区政府的行为，由华龙区政府承担责任。因本案华龙区政府强制拆除楚西各房屋的行为无法律依据，一审法院据此确认该强制拆除行为违法并无不妥。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人濮阳市华龙区人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  李继红审判员  王盛楠审判员  万宗杰二〇一九年十一月十二日法官助理王宁书记员陈瑞丹