安徽省太和县人民法院行 政 判 决 书（2019）皖1222行初64号原告阜阳天洁新材料科技有限公司，住所地界首市光武工业园区繁兴四路，统一社会信用代码，91341282093165380B（1-1）。法定代表人韩清洁，经理。委托代理人郭仕清，北京市盈科（青岛）律师事务所律师。委托代理人黄伟伟，北京市盈科（青岛）律师事务所律师。被告界首市自然资源和规划局，住所地界首市中原路，统一社会信用代码，11341282003167375X。法定代表人张亚飞，局长。委托代理人陈光，界首市自然资源和规划局工作人员。委托代理人王鹏翔，安徽卫东律师事务所律师。被告阜阳市自然资源和规划局，住所地阜阳市清河东路**，统一社会信用代码，11341200MB19391321。法定代表人杨增泓，局长。委托代理人曹炯，阜阳市自然资源和规划局工作人员。委托代理人李衡，阜阳市自然资源和规划局法律顾问。阜阳天洁新材料科技有限公司诉被告界首市自然资源和规划局及阜阳市自然资源和规划局收回国有土地使用权通知及行政复议决定一案，向阜阳市颍州区人民法院提起行政诉讼，阜阳市颍州区人民法院以不宜审理为由报请阜阳市中级人民法院指定管辖，经阜阳市中级人民法院（2019）皖12行辖20号行政裁定书裁定本案由本院管辖。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年10月22日公开开庭审理了本案，原告阜阳天洁新材料科技有限公司的委托代理人黄伟伟，被告被告界首市自然资源和规划局的委托代理人陈广、王鹏翔，被告阜阳市自然资源和规划局的委托代理人曹炯、李衡到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2018年6月5日，原界首市国土资源局作出界国土资函[2018]64号《关于收回阜阳市天洁新材料科技有限公司一宗国有土地使用权的通知》（以下简称《通知》），决定收回原告单位位于光武繁星四路南侧，面积为124912.14平方米国有土地使用权，原告阜阳市天洁新材料科技有限公司不服，向原阜阳市国土资源局申请行政复议，原阜阳市国土资源局经复议，于2018年12月14日作出《行政复议决定》，决定维持了《关于收回阜阳市天洁新材料科技有限公司一宗国有土地使用权的通知》。原告单位仍不服，向法院提起行政诉讼，请求判决确认两被告作出的《关于收回阜阳市天洁新材料科技有限公司一宗国有土地使用权的通知》和《行政复议决定》违法并予以撤销。原告阜阳市天洁新材料科技有限公司诉称，一、被告收回原告土地使用权程序违法，根据《闲置土地处置办法》第十五条的规定，国土资源部门在作出收回国有土地使用权之前应当书面告知国有建设用地使用全肉由申请听证的权利，被告界首市国土资源局在作出本案被诉的《关于收回阜阳市天洁新材料科技有限公司一宗国有土地使用权的通知》前，未告知原告申请听证的权利，属于程序违法的行政行为；二、被告界首市国土资源局收回原告土地使用权没有事实依据，原告在取得涉案土地使用权后，按照土地出让合同的约定进行了开工建设，原告不存在在获得涉案土地后2年未动工建设的事实；三、被告界首市国土资源局收回原告涉案土地使用权将“闲置满2年”混同为“未动工开发满2年”，而闲置土地满2年不属于应当收回土地使用权的法定条件，况且原告也不存在闲置涉案土地满两年的情形，被告界首市国土局收回原告土地使用权适用法律错误；四、被告阜阳市国土资源局在复议过程中认定案件事实错误，作出维持被告界首市国土资源局被诉行政行为适用法律错误。综上，请求法院依法判决确认两被告作出的《关于收回阜阳市天洁新材料科技有限公司一宗国有土地使用权的通知》和《行政复议决定》违法并予以撤销。原告阜阳市天洁新材料科技有限公司向法庭提举的证据有：1、建设工程规划许可证，证明2016年3月25日，界首市城乡规划分局依法批准涉案项目建筑规模为41852平方米，结合《国有建设用地使用权出让合同》关于投资强度为2257.58元/平方米的约定，涉案项目的总投资额应为9448万余元，总投资额的25%为2362万余元。原告已投资土地出让金2050万元、建设工程款1558万元，合计3608万元，投资额超过投资总额的25%；2、收据及转账凭证复印件，证明原告已缴纳土地出让金2050万元，结合《国有建设用地使用权出让合同》的约定，该土地出让金应当属于原告总投资额的组成部分；3、（2018）皖1282民初2405号民事判决书；证明界首市人民法院已审理查明涉案建设工程的工程造价为1552万元，结合《国有建设用地使用权出让合同》的约定，该工程造价应当计入原告对涉案项目的总投资额；4、国有土地使用权证书复印件；证明2016年2月5日，原告依法获得涉案土地使用权。结合《国有建设用地使用权出让合同》的约定，开工以具备国有土地使用权证、建设工程规划许可证等为标准。换言之，虽然《国有建设用地使用权出让合同》约定的开工时间是2014年11月2日，但是2014年11月2日原告尚未取得涉案土地的使用权证，因此不具备开工条件。故，本案原告涉案土地的开工日期应当以原告具备开工条件开始起算；5、中标通知书；证明2016年1月，原告就涉案工程进行招标，同年1月25日，安徽新景建筑有限公司中标，且招投标的过程有界首市光武循环经济工业区管理委员会监督，结合《建设工程规划许可证》、《国有土地使用权证》等材料，充分证明涉案工程的开工时间应在2016年3月开始起算；6、建设工程施工合同；证明2016年2月1日，原告与中标单位就涉案工程建设事宜签订《建设工程施工合同》，该合同约定的开工日期为2016年3月，充分证明涉案工程的开工时间应在2016年3月开始起算；7、市土地管理委员会2018年第六次主任会议纪要、领取提存款通知书复印件；证明2018年5月19日，界首市土地管理委员会办公室在市土地管理委员会2018年第三次主任会议上决定收回原告所有涉案土地的使用权，且于同年6月5日发出收回土地使用权通知，又于2018年9月19日在市土地管理委员会2018年第六次主任会议上决定向原告收取土地闲置费和奖补资金，且界首市国土资源局违反法定程序，在没有作出任何处罚决定，更未通知原告的情形下，擅自收取上述款项。被告界首市国土资源局的行为明显违背“一事不再罚”的原则。被告界首市自然资源和规划局辩称，被告根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《闲置土地处置办法》等规定，经过调查取证核实，只是作出了收回原告与界首市国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》项下的国有土地使用权的“通知”，并送达原告，因此该“通知”并不是收回国有建设用地使用权决定；国土资源管理部门在没有作出《收回国有土地使用权决定》之前，没有义务依据《闲置土地处理办法》第十五条的规定书面告知原告申请听证的权利，原告的诉讼理由不成立，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告界首市自然资源和规划局向法庭提举的证据有：1、《土地管理法》第五条:国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定；2、安徽省《实施く土地管理法〉办法》第四条:县(含县级市)以上人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内的土地管理和监督工作；3、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条:土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的、市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚；4、《闲置土地处置办法》第四条:市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。上述证据证明被告界首市国土资源局具有行政主体资格。5、国有建设用地使用权出让合同；6、对陈辉的询问笔录、对申辉的询问笔录、对刘敬发的询问笔录、界首市光武产业园管委会2017年11月20日的证明、界首市光武镇人民政府的两份证明；7、资产评估报告书；8、“关于阜阳天洁新材料科技有限公司涉嫌闲置土地的调查报告”；9、“闲置土地认定书”、《中国国土资源报》2018年2月14日。上述证据证明（1）、2014年9月2日，原告与被告界首市自然资源和规划局签订《国有建设用地》使用权出让合同(合同编号:341282-2014-34)，被告将座落于光武繁兴四路南侧、面积为124912.14平方米的国有土地出让给原告，土地出让价款20500000元，原告项目总投资282000000元。（2）、合同约定开工日期为2014年11月2日之前，2016年11月2日之前竣工。（3）、原告于2015年2月20日开工，2016年8月，原告人员全部撤离，停止施工。自2016年8月至2018年2月11日，被告界首市自然资源局作出，《闲置土地认定书》，已中止建设一年零六个月。（4）、经安徽杰信资产评估事务所评估，原告投资额为8985700元，不足双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》约定的总投资额282000000元的百分之二十五，属于闲置土地。（5）、2018年2月11日，界首市自然资源和规划局(原界首市国土资源局)作出界国土资[2018]20号《闲置土地认定书》并于2018年2月14日在《中国国土资源报》公告送达。10、接受调査通知书；11、闲置土地调査通知书；12、涉案土地现场照片；13、“会议纪要”；14、“关于收回阜阳天洁新材料科技有限公司一宗国有土地使用权的请示”；15“界首市人民政府关于同意收回阜阳天洁新材料科技有限公司一宗国有土地使用权的批复”；16、“关于收回阜阳天洁新材料科技有限公司一宗国土的使用权的通知”；17、快递单、公告、2018年6月11日中国自然资源报。上述证据证明经调查，先作出《闲置土地认定书》，经调查报批等，被告界首市自然资源和规划局作出收回国有土地使用权的通知，并依法送达。18、《闲置土地处置办法》第二条、第五条、第十四条、第十七条规定内容。证明被告界首市国土资源局作出涉案通知适用法律正确。被告阜阳市自然资源和规划局辩称，被告收到原告的行政复议申请后及时进行审查并受理，并依据界首市国土资源局提交的书面答复及当初作出具体行政行为的证据依据和其他材料后，依照法定程序《行政复议决定》，复议决定程序符合法律规定，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告阜阳市自然资源和规划局向法庭提举的证据有：1、阜阳市自然资源与规划局统一社会信用代码；2、法定代表人证明；被告2主体资格；3、阜阳天洁新材料科技有限公司复议申请书、身份证复印件、《关于收回阜阳天洁新材料科技有限公司一宗国有土地使用权的通知》界国土资[2018])64号；4、《行政复议受理通知书》阜国土资复[2018]15号；5、《行政复议书面答复通知书》阜国土资复[2018]15号；6、界首市国土资源局《行政复议答复书》；7、行政复议决定书；8、《中华人民共和国行政复议法》上述证据证明被告作出的复议决定程序合法。复议决定适用法律正确，是正当行使国家法律法规所赋予的职权，合法、适当，应当予以维持。经庭审质证，本院对以上证据作如下分析认定原告对被告界首市自然资源和规划局提供的证据1-4无异议。原告对被告提举的其他证据均提出异议，原告认为，被告提举的证据内容不真实，且不具有合法性，不能证明原告具有被收回涉案国有土地使用权的法定情形，被告作出收回原告涉案土地使用权通知未进行听证告知程序，属于程序违法适用法律错误的行政行为。原告对被告阜阳市自然资源和规划局提举的证据1-7无异议。原告对证据8提出异议，原告认为，被告认定案件事实错误，其作出的维持被告界首市国土资源局的被诉通知的复议决定适用法律必然错误。两被告对原告提举证据的真实性无异议，但对其证明目的提出异议，两被告认为，原告的建设工程规划许可证不能证明原告的投资额达到出让合同约定的固定资产总投资额2.82亿元的四分之一；原告缴纳的涉案土地出让金，不能作为其固定资产的投资数额；被告界首市国土资源局未对原告作出收回国有土地使用权决定，对原告作出的收回国有土地使用权通知的行为不存在违反法定程序的行为。本院对原、被告提举的证据认定如下：对原告提举的证据的真实性予以采信。对被告界首市自然资源和规划局以及被告阜阳市自然资源和规划局提举证据的真实性予以采信，但对其证明作出被诉收回原告涉案土地使用权的通知程序合法的证明目的不予采信。经审理查明，2014年9月2日原告与原界首市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，合同项下出让土地位于界首市光武繁星四路南侧，宗地编号未2014-34，宗地面积124912.14平方米，用于工业项目建设，约定项目总投资不低于2.82亿元，受让人同意合同项下宗地建设项目在2014年11月2日之前开工建设，在2016年11月2日之前竣工。原告于2015年2月份，原告公司开始在涉案土地上动工建设。2016年2月5日，界首市人民政府批准为原告颁发涉案国有土地使用权证，证号为界国用（2016）第15574号，2016年3月25日，原告取得涉案土地建设项目《建设工程规划许可证》。2016年8月，原界首市国土资源局发现原告公司项目人员全面撤离施工现场，随即向原告发出“接受调查通知书”，原告公司未予以回复，原界首市国土资源局启动调查程序，经调查后认定：2016年8月原告公司在涉案土地上的工程全面停工撤场，涉案土地所在地的光武镇人民政府、光武镇园区管委会、工程承包人多方联系未果，该项目停工时已建成钢结构厂房20000平方米、钢构厂房（局部）1664平方米，砖混围墙610米、栅栏围墙530米，经安徽杰信资产评估事务所评估，已建工程涉及的房屋、构筑物在2017年11月30日的价值未8985700.00元。2017年12月16日，原界首市国土资源局制作《关于阜阳天洁新材料科技有限公司涉嫌闲置土地的调查报告》。2018年1月31日原界首市国土资源局又作出界国土资(2018)20号《闲置土地认定书》，并向原告送达。2018年5月25日，原界首市国土资源局作出界国土资(2018)113号《关于收回阜阳天洁新材料科技有限公司一宗国有土地使用权的请示》，向界首市人民政府请示收回原告阜阳天洁新材料科技有限公司2014-34号宗地土地使用权。2018年6月4日，界首市人民政府作出界政秘(2018)39号《界首市人民政府关于同意收回阜阳天洁新材料科技有限公司一宗国有土地使用权的批复》，同意了原界首市国土资源局的请示内容。2018年6月5日，原界首市国土资源局依法作出界国土资函[2018]64号《关于收回阜阳天洁新材料科技有限公司一宗国有土地使用权的通知》，内容为：按照《闲置土地处置办法》(国土资源部令第53号)有关规定以及市土地管理委员会2018年第三次主任会议研究意见，经《界首市人民政府关于同意收回阜阳天洁新材料科技有限公司一宗国有土地使用权的批复》(界政秘(2018)39号)批准，现收回你单位位于光武繁星四路南侧，面积为124912.14平方米国有土地使用权；如你单位对本通知有异议，可在收到本通知之日起六十日内向阜阳市国土资源局申请复议，或在收到本通知之日起十五日内向界首市人民法院提起行政诉讼。期满不申请行政复议，也不提起行政诉讼，又不主动交回土地使用权的，我局将依法申请人民法院强制执行。原告单位收到上述通知后，向原阜阳市国土资源局提起行政复议，原阜阳市国土资源局经复议，认为原界首市国土资源局作出的上述通知认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，于2018年12月14日作出《行政复议决定》，决定维持了《关于收回阜阳市天洁新材料科技有限公司一宗国有土地使用权的通知》。原告单位仍不服，向法院提起行政诉讼，请求判决确认两被告作出的《关于收回阜阳市天洁新材料科技有限公司一宗国有土地使用权的通知》和《行政复议决定》违法并予以撤销。另查明，原界首市国土资源局单位名称于2019年4月8日变更为界首市自然资源和规划局，原界首市国土资源局的土地管理职责由新更名的单位界首市自然资源和规划局承担；原阜阳市国土资源局名称于2019年2月22日变更为阜阳市自然资源和规划局，原阜阳市国土资源局的土地管理职责由新更名的单位阜阳市自然资源和规划局承担。本院认为，《土地闲置处置办法》第十五条规定：市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证。本案中，被告界首市自然资源和规划局经调查认定原告公司使用涉案国有出让土地构成土地闲置，经请示界首市人民政府，并获得界首市人民政府的批准，依据《土地闲置处置办法》的有关规定，对原告公司作出的被诉《通知》内容明确决定收回涉案土地使用权，并在《通知》中交代了如对通知有异议可在法定期限内提起行政复议或提起行政诉讼，期满不申请行政复议，也不提起行政诉讼，又不主动交回土地使用权的，其将依法申请人民法院强制执行。从该《通知》作出的程序和内容上均能反映出该《通知》实质上等同于《收回国有土地使用权决定》，只是表现形式为通知。根据上述《土地闲置处置办法》第十五条的规定，在作出收回国有土地使用权决定前，应书面告知土地使用权人具有听证的权利。在本案中，被告界首市自然资源和规划局未提供证明原界首市国土资源局在作出被诉的《通知》前向原告单位发出书面告知听证权利的证据，该《通知》应属于程序违法的行政行为，依法应予以撤销。被告阜阳市自然资源和规划局在作出被诉《行政复议决定书》时未对被诉《通知》作出的程序进行依法审查，也应属于认定事实主要证据不足，程序违法的行政行为，依法也应予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）、（三）项之规定，判决如下：一、撤销被告界首市自然资源和规划局2018年6月5日，作出界国土资函[2018]64号《关于收回阜阳市天洁新材料科技有限公司一宗国有土地使用权的通知》。二、撤销被告阜阳市自然资源和规划局2018年12月14日作出的《行政复议决定》案件受理费50元，由被告界首市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。审 判 长  肖庆东审 判 员  陈治军人民陪审员  侯治国二〇一九年十一月四日书 记 员  李梦晴附相关法律条文：1、《中华人民共和国行政诉讼法》七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为:(一)主要证据不足的;(二)适用法律、法规错误的;(三)违反法定程序的;(四)超越职权的;(五)滥用职权的;(六)明显不当的。