四川省泸州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川05行终87号 上诉人（原审原告）张贵文，男，汉族，生于1976年2月19日，住四川省古蔺县。 委托代理人饶国洪，四川时代永嘉律师事务所律师。 委托代理人贺永德，四川时代永嘉律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）古蔺县丹桂镇人民政府。 统一社会信用代码X。 住所地：四川省古蔺县丹桂镇街村。 法定代表人丁瑞赞，镇长。 委托代理人钟茜，四川滨河律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）四川省古蔺县人民政府。 组织机构代码57070951-3。 住所地：四川省古蔺县古蔺镇府前街**。 法定代表人陈廷俊，县长。 委托代理人石小叶，古蔺县司法局工作人员。 原审第三人张贵品，男，汉族，生于1968年11月25日，，住四川省古蔺县 委托代理人徐声照，古蔺县石宝法律服务所法律工作者。 上诉人张贵文因与被上诉人古蔺县丹桂镇人民政府、古蔺县人民政府、原审第三人张贵品土地行政裁决一案，不服四川省古蔺县人民法院（2019）川0525行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 经一审法院审理查明，原告张贵文与第三人张贵品所争议的土地小地名为“花厂”，四界为“东抵张贵品花厂，西抵张贵均苦竹林，南抵张贵学花厂，北抵张贵文花厂”。在第一轮土地承包时，生产组未将争议地承包给村民，争议地属于集体的荒地，里面坟墓较多。在第二轮土地延包时，争议地仍未发生承包关系。2017年土地确权时，争议地填入原告土地承包经营证书上。因第三人为其父亲修建活人坟而引发争议。第三人申请处理，被告古蔺县丹桂镇人民政府于2018年12月21日作出丹府发（2018）268号关于仙寺村张贵品、张贵文土地争议的处理意见书，认定争议地属集体所有，不属争议双方的承包地。原告申请复议后，被告古蔺县人民政府于2019年1月24日作出古府复决字（2019）3号行政复议决定书，维持了上述处理意见书。 以上事实有下列证据综合证实: 被告古蔺县丹桂镇人民政府提供的证据材料有：第一组：1、统一社会信用代码证书复印件、法定代表人身份证明；第二组：1、土地权属纠纷处理申请书复印件；2、受理告知书复印件；3、送达回执复印件；4、张富林、张富权调查笔录复印件；5.接处警登记表复印件；6、张贵文身份证复印件；7、土地承包经营权证书复印件；8、张支文、张富权调查笔录复印件；9、古蔺县二轮土地承包分地块确定表复印件；10、争议地现场平面图复印件。及相关法律法规。 被告古蔺县人民政府提供的证据材料有：第一组、复议程序性证据：1、申请书、身份证明及其他证据材料复印件；2、受理、答复通知书及送达回执复印件；3、答复意见书及证据资料复印件；4、古府复决字（2019）3号决定书、审批表及送达回执复印件；第二组证据：复议实体性证据与被告古蔺县丹桂镇人民政府提交的实体资料一致。 原告张贵文当庭提供的证据材料有：1、原告身份证复印件；2、农村土地承包经营权登记申请书、户主声明书、承包方调查表、地块调查表、确认表、归户表、声明书、承包合同、村民签字复印件；3、土地承包证复印件；4、丹桂镇政府文件、古蔺县政府文件复印件；5、接处警记录复印件；6、王先碧、张应乾、张贵龙的当庭证言。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，被告古蔺县丹桂镇人民政府具有处理该土地权属的职权。本案中，争议土地小地名“花厂”在第一、二轮土地承包时，生产组未将争议地承包给村民，争议地属于集体的荒地。2017年土地确权时，争议地填入原告土地承包经营证书上，无土地承包权源依据。故被告古蔺县丹桂镇人民政府认定该争议地属集体所有，不属于争议双方的承包地的处理意见并无不妥。对原告的诉讼请求，因无充分的事实和法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下：驳回原告张贵文的诉讼请求。 上诉人张贵文上诉请求：撤销四川省古蔺县人民法院（2019）川0525行初7号行政判决，改判撤销古蔺县人民政府古府复决（2019）3号行政复议决定，撤销古蔺县丹桂镇人民政府丹府发（2018）268号处理意见。事实和理由：一审程序违法，违反了级别管辖，越权受理审判。本案应由中级人民法院一审，一审法院应当移送管辖。行政机关负责人并未出庭应诉。上诉人张贵文对争议地块确有权利源，上诉人张贵文与仙寺村九组于2017年2月22日签订了《农村土地承包合同》，该份合同的效力不容置疑。即使未获得确权登记，但有生效合同在，也同样要受到我国《物权法》的保护。二被上诉人以其行政权干预民事合同权，侵犯了民事合同当事人的契约自由。上诉人从未否认过争议地块的所有权归集体所有，上诉人主张的是自己享有承包经营权。 被上诉人古蔺县丹桂镇人民政府答辩称，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条规定，行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。上诉人在一审起诉时，也是起诉至古蔺县人民法院，古蔺县人民法院对本案有管辖权。一审中，由于行政机关负责人不能出庭，委托了专门负责该案的工作人员出庭是符合法律规定的。本案中，集体经济组织在1980年代和1999年第二轮土地延包时，争议地仍未发生承包关系。2017年进行的不动产登记发证不是对土地重新发包，而是对二轮土地延包后的换证；对没有权源依据的登记系错登，应予以纠正。答辩人的文书表述的是“将上报县人民政府调查核实予以撤销”。一审查明的争议地属于集体荒地，不属于争议双方的承包地事实清楚。 被上诉人古蔺县人民政府答辩称，原判事实清楚、证据确实充分、适用法律正确，请求二审驳回上诉，维持原判。 原审第三人张贵品述称，原判认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求二审驳回上诉，维持原判。 本案二审中，上诉人张贵文向本院提交了《农村土地承包合同》及相关登记资料复印件和照片一张，拟证明土地承包经营权证书来源于土地承包合同，是合法的，原审第三人侵占上诉人承包地、修建豪华活人坟，违法情节严重。经审查，上诉人提交的有关《农村土地承包合同》等证据已经在一审中提交，不属于新的证据。对案涉土地现场照片，因与本案争议焦点无关联性，不予采信。上诉人认为原审第三人存在违法行为，可依法另行处理。 经二审审理查明的事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，在行政裁决案件中，当事人争议的核心是相关民事权利的归属。上诉人张贵文不服被诉行政裁决行为提起行政诉讼，实际是对争议的民事权利归属提出主张，请求将争议的民事权利确认给己方。在此情形下，上诉人对被诉行政裁决行为提起行政诉讼，其实已经包括一并解决民事争议的诉讼请求。因此，人民法院审理行政裁决案件，有权直接对争议的民事权利归属作出认定。根据本案查明的事实，在1980年代第一轮土地承包和1999年第二轮土地承包中，案涉争议地均未发包给上诉人张贵文及其他村民。四川省农业厅《关于把握农村土地承包经营权确权登记政策界限的通知》（川农业﹝2013﹞46号）文件第二条“确权登记的政策要求”中明确规定“坚守‘一条’底线。保持现有农村土地承包关系不变是确权登记的政策底线。开展确权登记，不能改变现有农村土地承包关系，更不能打乱重分…”“严格以现有的土地承包合同和土地承包经营权证书为基础，充分利用集体土地所有权确权登记的边界成果，稳妥开展确权登记工作。”该文件第三条“确权登记有关具体问题处理的指导意见”中规定“确权登记是对第二轮土地承包的完善，确权登记的承包期起止年限要与当地第二轮土地承包时的起止年限一致”。综合前述文件精神，2017年农村土地承包经营权的确权发证系对第二轮土地承包的完善，应当以第二轮土地承包合同和土地承包经营权证书为基础。本案中，上诉人张贵文在第二轮土地承包中并未取得案涉土地的承包经营权，因此该争议地块不应当在2017年土地承包经营权确权时进行登记。此外，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第十九条、第二十条关于家庭承包的原则、程序的规定，以及第二十八条、第二十九条承包期内调整土地的规定，集体经济组织以家庭承包方式发包或者在承包期内调整土地的，均须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，本案中上诉人张贵文并未举示签订土地承包合同时经过村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，故该土地承包合同不能作为其享有土地承包经营权的依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条第一款“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖”之规定，本案最初作出行政行为的行政机关为古蔺县丹桂镇人民政府，故古蔺县人民法院具有管辖权。行政机关负责人未出庭，委托工作人员出庭，亦符合行政诉讼法司法解释的规定。综上，上诉人张贵文的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚、程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张贵文负担。 本判决为终审判决。 审判长 何 锋 审判员 李 霞 审判员 何 燕 二〇一九年十一月八日 书记员 刘梦玲