海南省海口市中级人民法院   行政判决书   （2020）琼01行初210号   原告：海口市园林和环境卫生管理局。住所地:海南省海口市长滨一路市政府第二办公区15号楼北楼4楼。统一社会信用代码：11460100MB1629628W。   法定代表人：裴某，局长。   委托诉讼代理人：陈某1，海南法立信律师事务所律师。   委托诉讼代理人：周某，海南法立信律师事务所律师。   被告：澄迈县生态环境局。住所地：海南省澄迈县金江镇金马大道东侧。统一社会信用代码：11468837348235265W。   法定代表人：王某，局长。   委托诉讼代理人：陈某2，该局环保监察大队队长。公民身份号码：×××。   委托诉讼代理人：黎某，海南川合律师事务所律师。   原告海口市园林和环境卫生管理局诉被告澄迈县生态环境局环境保护行政管理（环保）行政处罚一案，本院于2020年4月29日立案后依法组成合议庭，适用普通程序公开开庭进行了审理。原告的委托诉讼代理人陈某1、周某，被告澄迈县生态环境局的委托诉讼代理人陈某2、黎某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。   2019年11月7日，被告作出澄环罚决字〔2019〕54号《澄迈县生态环境局行政处罚决定书》（以下简称54号处罚决定书），对原告作出了37.38万元罚款的行政处罚。原告不服该行政行为，遂向本院提起本案之诉，请求：一、依法判令撤销被告于2019年11月7日作出的54号处罚决定书；二、依法判令被告承担本案的诉讼费用。   原告海口市园林和环境卫生管理局诉称，一、54号处罚决定书处罚对象错误。本案行政相对人为海口市垃圾处理场，统一社会信用代码：124601007358048192，是2004年成立的独立事业法人单位，并依法独立承担法律责任。而本案原告只是主管行政机关，并非本案的法律责任主体，被告不处罚具有独立法人主体的直接行政相对人，即海口市垃圾处理场，而是处罚上级主管行政机关，没有事实依据和法律依据，明显错误，应当予以撤销。   二、54号处罚决定书认定事实错误。海口市颜春岭垃圾填埋场是1998年设计施工，2001年建成投入使用的，该场设计处理能力1000吨/天。垃圾填埋场同时配套建设还有垃圾渗滤液处理厂，设计处理能力100吨，专门处理垃圾填埋场产生的污水和渗滤液，该渗滤液处理厂采用我国传统的氧化沟+生化处理工艺，这是国内当时对垃圾填埋场污水收集处理较为先进的处理技术，出水标准达到国家污水三类水的标准，可以排放到城市管网。由于当时国内对垃圾填埋场并没有硬性要求一定要做环评报告，也没有要求环评验收。因此，原告几届管理也只在工程验收层面要求和监管，在此期间，环保部门也未曾告知环评验收前不得建设使用。由于国家提高环保要求，2005年8月，原告向市里申请了颜春岭垃圾填埋场渗滤液处理改造工程的请示，2005年8月9日，海口市人民政府市长办公会议纪要第128期，同意颜春岭垃圾渗滤液处理厂进行改造。2006年9月6日，该项目公开招标，中标单位为江苏七洲环境工程有限公司和北京东×××（联合体），中标通知书编号为海建招（2006）招（01149）号。2007年7月9日项目竣工并通过海南省国土环境资源厅验收，琼土环资函[2007]450号，各项出水标准达到国家一级排放标准，垃圾填埋场投入使用18年来，未曾危害生态环境。被告以《建设项目环境保护管理条例》（2017年修订）第十九条第一款规定的“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”对原告进行处罚的行为，属于认定事实错误。因此，原告一直认为该建设项目已经完成了验收，被告未查明以上事实，即进行混同认定，应当予以撤销。   三、54号处罚决定书适用法律错误。被告依据《建设项目环境保护管理条例》（2017年修订）第十九条第一款规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用”对原告进行处罚。海口市颜春岭垃圾填埋场在设计、建设、使用期间应当适用《建设项目环境保护管理条例》（1998年），该条例第二十条规定：“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。环境保护设施竣工验收，应当与主体工程竣工验收同时进行。需要进行试生产的建设项目，建设单位应当自建设项目投入试生产之日起３个月内，向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。”第二十一条规定：“分期建设、分期投入生产或者使用的建设项目，其相应的环境保护设施应当分期验收。”海口市颜春岭垃圾填埋场自2001年投入使用到2007年6月渗滤液处理场建成达标运营，海口市颜春岭垃圾填埋场工程已进行了建设验收，渗滤液处理厂也经海南省国土环境资源厅验收，项目各个单项都已验收，符合《建设项目环境保护管理条例》（1998年）的法律规定，项目验收终止日为2007年。被告对过去的行为适用新法予以处罚，属于法无溯及不得适用的情形，另，被告没有依据《环境处罚办法》第六条的量刑情节及第七条的减轻免除处罚情节，即抛开上位法的减轻免除处罚情节直接适用地方规范性文件（试用），属于适用法律错误。因此，54号处罚决定适用法律错误，应当予以撤销。   四、54号处罚行为已过处罚时效。《行政处罚法》第二十九条规定，“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。根据国务院1998年11月29日发布实施行的《建设项目环境管理条例》第十六条的“三同时”制度，即“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”及该条例第二十三条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用。”即使海口市颜春岭垃圾填埋场存在“未验先投”的情形，该情形也只存在于2001-2007年期间，自2007年建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，即渗滤液处理厂验收合格，海口市颜春岭垃圾填埋场使用即符合法律规定。2007年也正是《行政处罚法》第二十九条规定的2年处罚时效“违法行为终了之日起算”的起算日，截止2019年，处罚时效已过十年，被告对责任相对人的处罚时效也已远远超过。另，被告没有依据《环境处罚办法》第六条的量刑情节及第七条的减轻免除处罚情节，属于适用法律错误。   综上，颜春岭垃圾填埋场不以盈利为目的，而是政府对社会公共管理的公益性需要，其目的是为了解决人们每日产生的大量垃圾。在垃圾填埋场处理垃圾的设计年限内也未曾发生破坏环境、危害社会的情形，同时原告就验收问题已经分步建设分步验收。原告整改、治理、提升、修复均受国内对垃圾填埋技术、垃圾处理模式的限制，目前仍在不断寻找提升垃圾填埋场治理能力和生态修复的方法。被告处罚未考虑历史原因、严峻现实、技术限制、验收标准、危害程度以及法律溯及力等综合因素，处罚决定既不符合客观事实，也存在适用法律错误且处罚过时效的情形，依据《中华人民共和国行政处罚法》，恳请人民法院依法予以撤销。   被告澄迈县生态环境局辩称，一、被告作出的54号处罚决定书认定事实清楚、证据充分。1.原告为行政相对人主体认定正确。涉案的海口市垃圾处理场项目位于海南省××县南侧，地属澄迈县的行政区域范围。涉案垃圾场项目是以原告为建设立项单位，即原告系涉案垃圾场的业主，其违反环保制度未验先投的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定，属于《行政处罚法》第三条规定的“法人”。2.原告存在“未验先投”的违法行为事实清楚、证据充分。2019年8月8日，经被告调查发现，涉案垃圾场项目自2001年5月建成投入使用至今，一直未通过竣工环保验收，违法行为处于持续状态且至今已超18年之久。该违法行为有现场照片、调查询问笔录、授权委托材料、情况说明、听证笔录等等附卷，这些证据材料足以证实原告存在违法行为且一直处持续未终了状态。   二、涉案行政处罚决定程序合法。1.涉案行政处罚决定经过立案调查、处罚事先告知、陈述申辩听证、集体审议等法定程序。原告的涉案违法行为是在执法检查中被发现，随后被告依法立案调查，经初步查证存在违法行为后于当天依职权向原告发出《责令整改违法行为决定书》，责令其3个月内完善涉案垃圾场项目竣工环保验收工作，而其未在法定期限内提出延期、行政复议或行政诉讼。鉴于原告违反环保制度“未验先投”的违法行为一直持续，被告在向原告发出《行政处罚事先告知书》，举行听证、听取原告的陈述和申辩，经集体审议后依法制作54号处罚决定书并于2019年11月13日送达原告。可见，本案的行政处罚决定程序符合《行政处罚法》第三十一条、第三十六条等相关规定。2.涉案行政处罚决定作出并未超过法定时效。原告虽为机关法人，但这不能成为其作为涉案垃圾处理场建设单位应付法律责任的免责事由，涉案垃圾处理场项目自2001年5月建成投入使用，未经竣工环保验收即投入使用的违法行为一直处于持续状态且至今仍未终了。被告作出涉案行政处罚符合《行政处罚法》第二十九条的规定，并未超过“2年处罚时效”。   三、被告依据《建设项目环境保护管理条例》、《海南省生态环境行政处罚裁量基准规定（施行）》作出涉案处罚决定适用法律正确。《建设项目环境保护管理条例》（2017年修订）第二条、第六条、第十九条（1998年颁布则为第二条、第六条、第二十三条）已明确规定，条例适用于域内建设对环境有影响的建设项目且我国实行建设项目环境影响评价制度；此外，建设项目均需验收合格后方可正式投入生产或者使用。而非国内对垃圾处理场没有硬性要求一定要做环评报告，也没有要求环评验收。所以，被告依据《建设项目环境保护管理条例》（2017年修订）第二十三条第一款及海南省生态环境行政处罚裁量基准规定（施行）》的规定，作出54号处罚决定书显然法律适用正确，且未超出合理范围。   综上所述，原告的诉讼主张没有事实依据和法律依据，恳请贵院依法查明案件事实，并依法判决驳回其诉讼请求。   本院经审理认定事实如下：海口市垃圾处理场项目于2001年5月建成投入使用，至今未进行项目竣工环保验收。被告认为上述行为涉嫌构成了违反环保制度未验先投的事实，于2019年8月8日立案予以查处。经过现场调查、制作调查询问笔录、集体审议等程序后，被告于2019年8月8日向原告送达了责令改正违法行为决定书（澄环责改字〔2019〕49号），于2019年8月29日向原告送达了行政处罚事先告知书。被告进行听证，集体审议后，于2019年11月7日作出54号处罚决定书，并于2019年11月13日送达原告。   海口市垃圾填埋场由原告于2001年立项建设。2004年6月15日，原告全额拨款开办了海口市垃圾处理场，海口市垃圾处理场为事业单位法人。本案行政处罚时，海口市垃圾填埋场由海口市垃圾处理场直接运营、维护和管理。   以上事实有当事人提交并经本院组织质证的如下证据证实：立案审批表、现场照片、调查询问笔录、环境违法案件调查报告、执法证复印件、案件集体审议记录、责令改正违法行为决定书（澄环责改字〔2019〕49号）、送达回证（2019年8月8日）、行政处罚事先告知书、送达回证（2019年8月29日）、行政处罚听证申请书、行政处罚陈述申辩书、授权委托手续材料、听证通知书、送达回证（2019年9月19日）、延期听证申请书、关于延期听证申请的复函、送达回证（2019年9月25日）、陈述申辩书、证据目录及材料、听证笔录、案件集体审议记录、行政处罚决定书（澄环罚决字〔2019〕54号）、送达回证（2019年11月13日）、事业单位法人证书（2004年和2015年）、海口市垃圾处理场环境影响报告书、海南省环境资源厅关于海口市垃圾处理场环境影响报告书的批复（琼环建[1995]45号）、海南省环境资源厅关于海口市××村垃圾处理场项目环境影响评价工作大纲的批复（琼环建[1995]25号）、关于同意兴建海口市垃圾综合处理场建设项目的批复（琼建城[1997]62号）、城市生活垃圾填埋场无害化处理登记评定、证书、垃圾山全景图、关于批复海口市颜春岭垃圾场渗滤液处理站二期工程建设项目环境影响报告表的函（澄环函[2016]16号）、海口市颜春岭垃圾场渗滤液处理站二期工程（废气、废水专项）竣工环保验收意见、关于海口市颜春岭垃圾场渗滤液处理站二期工程建设项目噪声、固体废物污染防治设施验收意见的函（澄环函[2018]226号）及本案庭审笔录存卷为证。   本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条之规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”即行政处罚的对象是违反行政管理秩序的行为人即违法行为人，本案中海口市垃圾填埋场投入使用后，由海口市垃圾处理场直接运营、维护和管理。海口市垃圾处理场为独立事业法人单位，原告为海口市垃圾处理场的监管单位，被告处罚主体错误。   综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：   撤销被告澄迈县生态环境局于2019年11月7日作出的澄环罚决字〔2019〕54号《行政处罚决定书》。   案件受理费50元，由被告澄迈县生态环境局承担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。   审判长 刘思其   人民陪审员 夏 晨   人民陪审员 何少武     二〇二〇年十月二十三日   书记员 吴毓冰   速录员 杨建悦   附法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》   第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：   （一）主要证据不足的；   （二）适用法律、法规错误的；   （三）违反法定程序的；   （四）超越职权的；   （五）滥用职权的；   （六）明显不当的。