安徽省亳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖16行终134号 上诉人（一审原告）周义祥，男，1966年2月16日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。 委托代理人魏巍，北京京平律师事务所律师。 委托代理人赵现昭，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）亳州市自然资源和规划局谯城分局，住安徽省亳州市谯城区利辛路1号，统一社会信用代码11341600MB1C69916C。 法定代表人刘芳，副局长。 委托代理人唐冬洁，亳州市自然资源和规划局谯城分局工作人员。 被上诉人（一审被告）谯城区土地储备中心，住安徽省亳州市谯城区利辛路1号，统一社会信用代码12341602670933723F。 法定代表人于中山，主任。 委托代理人李献涛，亳州市自然资源和规划局谯城分局工作人员。 上诉人周义祥因诉被上诉人亳州市自然资源和规划局谯城分局（以下简称亳州市规划局谯城分局）、被上诉人谯城区土地储备中心履行行政协议一案，不服安徽省亳州市谯城区人民法院(2019)皖1602行初167号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年7月8日公开开庭审理了本案。上诉人周义祥，被上诉人亳州市规划局谯城分局的委托代理人唐冬洁，谯城区土地储备中心的委托代理人李献涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，2013年8月10日，亳州市谯城区城市建设指挥部作出谯城建指（2013）12号关于《亳州市魔幻大世界项目范围内被征收集体土地上房屋征收安置补偿方案的通知》。征收人为谯城区土地储备中心，被征收人为征收范围内的房屋及附属物的所有权人，周义祥的房屋在征收范围内。谯城建指（2013）12号《通知》第九项规定：“（一）产权调换过渡期限：房屋征收搬迁过渡期限为从完成整体征迁起18个月，先支付12个月的临时安置补助费，还原房交付之日起停止支付过渡费。若因征收人的责任不能按期安置，自逾期之月按照原标准的2倍支付临时安置补助费，按照实际时间结算。（二）临时安置补助费：按拆除房屋建筑面积计算（临时建筑、简易房除外），每月5元/平方米。”2013年11月份，周义祥与谯城区土地储备中心签订了编号440号的《亳州市魔幻动漫大世界项目集体土地房屋征收安置补偿协议书》，协议约定：“过渡期限为从完成整体征迁起18个月，安置地点在8号还原小区的100平方米房屋1套,80平方米2套。”协议签订后原告领取临时安置补助费至2018年7月，2019年的临时安置补助费正在组织实施中，至起诉前，原告已收到交付的8号还原小区安置房屋1套80平方米，谯城区土地储备中心尚有1套80平方米房屋、1套100平方米房屋未予安置。谯城区土地储备中心提供了8号还原小区B区的建设项目立项、选址意见书、建设用地规划许可证等用地手续，谯城区土地储备中心未安置还原的原因是还原房房源不足，8号还原小区B区建设单位正在招标中。谯城区土地储备中心的举办单位为原亳州市谯城区国土资源管理局，单位性质为事业单位法人。庭审中，原告同意将起诉时列为第三人的亳州市谯城区土地储备中心变更为被告。 一审法院认为，根据《亳州市城区规划范围内集体土地上房屋征收补偿安置规定》第一条、第五条和《亳州市魔幻大世界项目范围内被征收集体土地上房屋征收安置补偿方案》的规定，谯城区土地储备中心为亳州市魔幻大世界项目集体土地上房屋的征收人，是本案的适格被告。本案中，周义祥与谯城区土地储备中心签订了集体土地房屋征收安置补偿协议，谯城区土地储备中心应按约定履行还原房屋的义务，根据查明的事实，谯城区土地储备中心已履行部分还原义务，由于8号还原小区还原房房源不足，谯城区土地储备中心未全部将房屋还原给原告，但谯城区土地储备中心正在采取补救措施，临时安置补助费正在组织发放中，8号还原小区B区建设的前期工作在进行之中，故谯城区土地储备中心目前尚不具备还原下余房屋的条件，但谯城区土地储备中心应在具备还原房屋条件时，及时履行还原房屋的义务。原告要求亳州市规划局谯城分局履行还原房屋的义务，因谯城区土地储备中心是事业单位法人，不是亳州市规划局谯城分局的内设机构，亳州市规划局谯城分局也不是协议的签订方，故原告要求亳州市规划局谯城分局履行还原房屋的义务没有事实依据，依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十八条的规定，判决：一、被告谯城区土地储备中心继续履行与周义祥签订的亳州市魔幻动漫大世界项目集体土地房屋征收安置补偿协议。二、驳回周义祥对亳州市自然资源和规划局谯城分局的诉讼请求。案件受理费50元，由谯城区土地储备中心负担。 周义祥上诉称，一、被上诉人亳州市规划局谯城分局属于适格主体，应当承担依法履行合同的职责。具体理由：1.谯城区土地储备中心无权实施征收土地。法律、法规明确规定土地征收的职权由市、县级人民政府或国土资源管理部门行使，未规定可以将此类职权转授予其内设机构、派出机构或者其他组织。谯城区土地储备机构只是市、县级人民政府批准成立的事业单位，无权实施土地征收等行为。2.谯城区土地储备中心隶属于土地行政主管机关。根据《土地储备管理办法》规定，土地储备机构应为县级（含）以上人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于所在行政区划的国土资源主管部门、承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。可见，谯城区土地储备中心仅仅是隶属于国土资源主管部门，不具有独立的法定权限。3.司法解释明确规定以被上诉人亳州市规划局谯城分局为起诉对象。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第五条规定，土地权利人认为土地储备机构作出的行为侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或使用权的，向人民法院提起诉讼，应当以土地储备机构所隶属的土地管理部门为被上诉人。本案中，土地储备机构未依法履行行政合同，侵犯上诉人依法获得的征收补偿利益，向人民法院起诉，应当列所属土地行政机关为被上诉人。二、一审法院仅判决被上诉人继续履行行政协议，未判决具体履行内容，与相关法律规定不符。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第十九条规定，被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。本案中，一审法院判决继续履行行政补偿协议，但未明确继续履行的具体内容，同时，即便被上诉人暂时无法履行的，应判决采取补救措施，而一审法院未判决采取补救错误。三、本案合同和补偿方案中均明确约定履行期限。根据被上诉人提供的《亳州市魔幻动漫大世界项目集体土地房屋征收安置补偿协议书》过渡期限一节中，明确约定为“十八个月”该期限实际上就是关于履行交付房屋义务的期限。四、即便合同中没有明确约定交付房屋的期限，也应该按照合同法有关规定处理。合同期限没有约定或约定不明的，当事人可以就此协议补充，不能达成补充协议的，按照合同有关条款或者交易习惯、日常经验确定。综上所述，上诉人起诉对象正确，要求被上诉人履行合同义务内容合法，恳请二审法院撤销一审判决，发回重审或查明案件事实改判支持上诉人一审诉讼请求。被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。 上诉人周义祥向一审法院提供了以下证据：周义祥与谯城区土地储备中心签订的《亳州市魔幻动漫大世界项目集体土地房屋征收安置补偿协议书》，证明谯城区土地储备中心应当在完成整体拆迁18个月内进行安置过渡，即交付安置房的义务。 被上诉人谯城区土地储备中心辩称，谯城区土地储备中心是独立法人机构，是适格被告，亳州市规划局谯城分局不是适格被告。一审判决判决被上诉人谯城区土地储备中心继续履行双方签订的安置补偿协议，支持了上诉人的请求，上诉没有意义，请二审法院驳回上诉。 被上诉人谯城区土地储备中心向一审法院提交了以下相关证据：1.《关于亳州市魔幻大世界项目范围内被征收集体土地上房屋征收安置补偿方案》第九项，证明没有明确规定是18个月内交付还原房。逾期每平方米过渡费，由5元增加至10元，直至交付还原房止。2.魔幻大世界项目征迁过渡费发放清单（截至2019年9月）、花戏楼街道6号还原小区还原安置（住房）选房确认单，证明政府积极履行协议，未还原安置房的，按照每平方米10元给上诉人发放逾期过渡费。3.亳州市谯城区住房和城乡建设局出具的情况说明等，证明8号还原小区B区已具备施工条件，B区已具备开工建设条件。 被上诉人亳州市规划局谯城分局的答辩意见与被上诉人谯城区土地储备中心的答辩意见一致。 被上诉人亳州市规划局谯城分局向一审法院提交了以下证据：1.事业单位法人证书，证明谯城区土地储备中心不是亳州市规划局谯城分局的内设机构，是独立法人，可以独立承担法律责任。2.亳州市城区规划范围内集体土地上房屋征收补偿安置规定，证明亳州市规划局谯城分局没有委托谯城区土地储备中心实施相关征收工作，即使有委托也是亳州市政府委托或授权。 上述证据一审法院均随卷移送本院。 经庭审举证、质证，各方当事人举证、质证意见同一审基本一致。一审法院对证据的认定基本正确，依法应予确认。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的案件，属于人民法院行政诉讼受案范围。第七十八条第一款规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。本案中，上诉人于2019年10月11日提起行政诉讼，请求判决被上诉人向其履行交付位于8号还原小区1套80平方户型和1套100平方户型安置房的义务。根据各方当事人提供的证据，谯城区土地储备中心已履行部分还原义务，足额发放逾期过渡费，上诉人请求还原的8号还原小区B区建设工作在进行之中，尚不具备还原下余房屋的条件，上诉人请求判决被上诉人履行交付安置房义务的诉讼请求不能成立，但谯城区土地储备中心应在具备还原房屋条件时，及时履行还原房屋的义务，因此，一审法院判决被上诉人谯城区土地储备中心继续履行其与周义祥签订的房屋征收安置补偿协议并无不当。 对于上诉人周义祥提出的亳州市规划局谯城分局是本案适格被告的上诉理由，因涉案补偿协议系上诉人周义祥与谯城区土地储备中心签订，作为涉案行政协议的签订主体一方，谯城区土地储备中心负有履行案涉行政协议的义务，是本案的适格被告，上诉人的该上诉理由不能成立。 上诉人起诉请求判决被上诉人向其履行交付位于8号还原小区1套80平方户型和1套100平方户型安置房的义务，该诉讼请求的内容属于双方已签订的涉案行政协议的内容，本案实为履行行政协议之诉。因该行政协议内容明确、具体，且被上诉人亦按照安置补偿方案规定承担了支付逾期过渡费的违约责任，因此，一审判决谯城区土地储备中心继续履行与周义祥所签订的安置补偿协议并无不当。上诉人认为一审法院未判决具体履行内容及补救措施的上诉理由不能成立。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，依法应不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由被上诉人谯城区土地储备中心负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘秋菊 审判员  刘晓慧 审判员  张继民 二〇二〇年十月十六日 法官助理卢丽娜 书记员孟蕾 附：本裁定适用的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。