贵州省贵阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔01行终245号上诉人（原审被告）：开阳县自然资源局，住所地贵州省开阳县城关镇开州大道。法定代表人：陈新，系该局局长。委托诉讼代理人：赵乐平，男，1972年12月21日生，汉族，住贵州省开阳县。委托诉讼代理人：邓春涛，贵州成城律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：徐忠碧，女，1968年3月12日生，汉族，住贵州省开阳县。委托诉讼代理人：张飞，贵州非攻律师事务所律师。委托诉讼代理人：杨君，贵州非攻律师事务所实习律师。上诉人开阳县自然资源局因与被上诉人徐忠碧林业行政处罚一案，不服贵州省清镇市人民法院（2020）黔0181行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。原判认定，原告徐忠碧系开阳县龙岗镇大鸭村村民，2016年，原告及其他几户村民拟在龙岗镇大××××凼、土地关处进行养殖，原告向相关部门申请办理建设手续，龙岗镇大鸭村、龙岗镇林业站、龙岗镇国土资源所、龙岗镇水利站、农业服务中心、龙岗镇政府均在原告养殖基地建设项目手续办理申请表上盖章同意。2018年，被告开阳县林业局（原开阳县自然资源局）认为原告修建养鸡场占用林地，立案进行调查，并委托第三方机构对养鸡场占用林地进行勘测。根据该勘测报告显示，本案原告徐忠碧修建的鸡舍占用林地0.495亩，公摊占用林地面积按户划分为1.112亩。被告即向原告作出《林业行政处罚听证权利告知书》，2019年7月25日作出开林罚决字［2019］第09-06号《林业行政处罚决定书》，对徐忠碧处以10720元罚款，并责令停止违法行为，限期于2019年12月31日前恢复林地1072平方米。被告提交的记录显示该听证告知书和处罚决定书原告均拒签。2020年1月20日，被告向原告发出催告书，原告仍拒签。原告自述在收到催告后才知道被处罚事实，后向原告调取听证告知和处罚决定才知道被处罚的内容。认为被告未按规定保障原告权利，违法处罚，故提起本案诉讼,请求法院依法撤销被告的行政处罚决定。原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”的规定，本案首先应审查原告起诉期限。被告于2019年7月25日作出本案所涉处罚决定，从被告提交的送达记录及照片复印件看，被告是在当日向原告徐忠碧送达，但原告拒签，留置送达。被告对此不予认可。认为照片只能反映被告曾与原告见过面，并不能证明是在7月25日当日送达。被告提交的证据均系复印件，原告不认可证据的真实性。原审法院认为，根据证据规定，被告应当向法庭提交相关书证和照片的原件及音像资料的原始载体，由于被告庭前向法庭提交的只是复印件，开庭时被告又未能到庭核实，故原审法院依照证据规则，对被告庭前提交的证据不予认定。现有证据无法核实被告是否在2019年7月25日当日向原告送达处罚决定书，原告主张系在2020年1月收到催告后才知晓处罚内容，故不能认定原告起诉超过期限。而关于原告违法事实认定和原告处罚程序合法性审查，也因为被告未到庭而无法核实，故原审法院也依据证据规则认定被告作出行政处罚依据不足。遂，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的；”及第五十八条之规定，判决：撤销被告开阳县自然资源局于2019年7月25日作出的开林罚决字[2019]第09-06号《林业行政处罚决定书》。案件受理费100元，由被告开阳县自然资源局负担。宣判后，开阳县自然资源局不服，向本院提起上诉称，1.本案已超过诉讼时效。上诉人在2019年7月25日作出《林业行政处罚决定书》，在决定书中告知如不服本决定，在接到本决定之日起六十日内申请行政复议，也可以在接到处罚决定后六个月内直接向法院提起诉讼。故被上诉人最迟应在2020年1月25日前提起诉讼，但被上诉人提交诉状的日期是2020年4月22日，已过诉讼时效。即使考虑春节假期和疫情的原因顺延起诉时间，被上诉人最晚也应在贵州省统一上班时间2020年2月3日前提起诉讼，但被上诉人并没有在此期间向法院递交起诉状；2.行政处罚认定事实清楚、程序合法、适用法律正确；3.被上诉人的诉请没有事实和法律依据。被上诉人自认修建养殖场占用灌木林约3亩、修建便道占用灌木林2亩的部门盖章和签字皆不属实，且审批程序不合法；4、一审判决违反法定程序。上诉人系在2020年4月30日收到行政诉状和举证通知书等材料，在15日内于2020年5月13日向一审法院提交了证据和答辩状，一审法院未向上诉人送达开庭传票便于2020年5月14日进行了缺席审理，并当庭宣判撤销了上诉人的行政处罚决定。2020年5月14日还未超出上诉人的举证答辩期。故上诉请求：1.撤销(2020)黔0181行初6号行政判决书；2.请求二审法院依法判决驳回被上诉人的诉讼请求或发回重审。被上诉人徐忠碧答辩称，一审认定事实清楚、证据充分，请求驳回上诉，维持原判。1.一审法院的卷宗里有通知上诉人开庭的传票和送达回证，能够证明上诉人收到了传票。15天答辩期限是对上诉人权利的规定，并不一定要过15天答辩期才能开庭。上诉人称一审未通知其开庭，而二审中通知了上诉人，但其出庭的授权委托书仍不规范，可以推定一审实际通知了上诉人开庭时间，但由于上诉人自身的过错导致未参加开庭，上诉人应当承担举证不能的法律后果；2.根据《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》第一条、第四条、第十二条的规定,行政机关负责人应当出庭应诉，如果未出庭的，人民法院应当向监察机关、被诉行政机关的上一级行政机关提出司法建议。应诉出庭的负责人至少是副职，而不应是科长，且要提交相应的授权委托书。请法院依法核实；3.上诉人认为一审法院在未依法送达开庭传票的情况下进行审理程序违法，则法院应当发回重审，而不是改判。因为直接改判就剥夺了当事人的辩论权利，违反了两审终审的规定。上诉人开阳县自然资源局在二审中提交以下证据：1.开阳县自然资源局的统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明，证明上诉人具备诉讼主体资格。被上诉人质证对该证据的真实性、合法性、关联性均不予认可，认为上诉人所提交的证据是一审已经提交过的，不属于新证据，故不予质证；2.林业行政处罚立案登记表,证明上诉人系按照法定程序对被上诉人违法占用林地的事实予以立案查处。被上诉人质证对该证据的真实性、合法性、关联性均不予认可，认为上诉人所提交的证据是一审已经提交过的，不属于新证据，故不予质证；3.询问笔录两份、被询问人身份信息、调查人身份信息、勘测报告、情况说明各一份，证明上诉人调查核实被上诉人占用林地的情况。被上诉人质证对该证据的真实性、合法性、关联性均不予认可，认为上诉人所提交的证据是一审已经提交过的，不属于新证据，故不予质证；4.林业行政处罚意见书一份，证明上诉人在该次行政处罚中系按照法定程序，经行政机关负责人签字审查。被上诉人质证对该证据的真实性、合法性、关联性均不予认可，认为上诉人所提交的证据是一审已经提交过的，不属于新证据，故不予质证；5.林业行政处罚先行告知书、林业行政处罚听证权利告知书、送达回证、见证人身份证明各一份，证明上诉人下发处罚决定前履行了先行告知的义务和告知听证的权利，且被上诉人对被处罚的事实是知情的。被上诉人质证对该证据的真实性、合法性、关联性均不予认可，认为上诉人所提交的证据是一审已经提交过的，不属于新证据，故不予质证；6.林业行政处罚决定书、送达回证、现场送达图片、见证人身份证明各一份，证明上诉人按法定程序下发行政处罚决定书。被上诉人质证对该证据的真实性、合法性、关联性均不予认可，认为上诉人所提交的证据是一审已经提交过的，不属于新证据，故不予质证；7.开阳县林业局行政处罚催告书、送达回证、现场送达图片各两份、见证人身份证明一份，证明上诉人履行了行政处罚催告义务。被上诉人质证对该证据的真实性、合法性、关联性均不予认可，认为上诉人所提交的证据是一审已经提交过的，不属于新证据，故不予质证；8.现场送达情况刻录光盘一份，光盘内容系被上诉人拒绝签收处罚文件，上诉人在送达时录制的视频，证明被上诉人对被处罚的事实是知情的。被上诉人质证对该证据的真实性、合法性、关联性均不予认可，认为上诉人所提交的证据是一审已经提交过的，不属于新证据，故不予质证；9.开阳县林业局申请法院强制执行案件移送材料清单一份，证明上诉人在2020年4月24日已经向清镇市人民法院提交了强制执行申请，本案所涉行政处罚的资料原件均在申请执行时一并交到了清镇市人民法院，故本案中无法提交原件。被上诉人质证对该证据的真实性、合法性、关联性均不予认可，认为上诉人所提交的证据是一审已经提交过的，不属于新证据，故不予质证。即便上诉人向清镇法院提交了原件，但本案中仍然是可以调出来质证的，上诉人应当承担举证不力的责任，因此不能达到证明目的；10.应诉通知书、举证通知书、廉政监督卡、送达地址确认书各一份，证明上诉人在2020年4月30日收到上述庭前法律文书，应诉通知书、举证通知书清楚的记载了上诉人应该在收到诉状之日起15内举证和答辩，这是法律赋予上诉人的法定权利和义务。同时说明一审法院在2020年5月14日开庭，违反了法定程序。被上诉人质证对该组证据的真实性、合法性予以认可，但对关联性不予认可，无法达到证明目的，举证通知书上明确规定了举证期间为15日内，未强制规定15日以后才能开庭，上诉人在领取传票的时候亦未对开庭日期提出异议。被上诉人提交交纳诉讼费用通知书一份、中国审判流程信息公开网打印的从立案到审判的过程复印件5张，证明从2020年4月28日起算，一审开庭日期已过举证答辩期。上诉人质证对该组证据的真实性、合法性无异议，但认为应以上诉人收到应诉通知书、举证通知书之日（2020年4月30日）为准计算其15天举证答辩期间。根据双方提交的证据，本院查明：开阳县自然资源局立案查处徐忠碧占用林地一案，经林业行政处罚先行告知及行政处罚听证告知程序后，于2019年7月25日向徐忠碧送达林业行政处罚决定书，相对人徐忠碧拒绝签收，开阳县自然资源局经两名送达人员及一名现场见证人见证后留置送达。此后开阳县自然资源局催告徐忠碧履行缴纳罚款，徐忠碧未履行，2020年4月28日徐忠碧诉开阳县自然资源局林业行政处罚一案立案受理。另查明，一审法院未向开阳县自然资源局送达开庭传票，且开庭时该局举证期限、答辩期限尚未届满。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本案中上诉人开阳县自然资源局提交的证据可证实该局经过行政处罚听证告知程序后，于2019年7月25日作出【2019】第09-06号《林业行政处罚决定书》并向被上诉人送达，被上诉人拒绝签收遂留置送达。故被上诉人于2020年4月提起本案行政诉讼，已经超过法定6个月的起诉期限，其一审起诉本不应受理，一审予以受理并作出实体判决违反法定程序规定，本院依法应予以纠正。被上诉人对上诉人二审出示的证据原件表示系一审已经提交的，不属于新证据故不予质证。经查，一审开庭审理本案未依法在开庭前三日向开阳县自然资源局送达开庭传票且开庭时该局举证期限、答辩期限尚未届满，一审并未针对双方争议事实就各自提供的证据组织举证质证，现被上诉人对于上诉人已出示原件的证据拒绝质证的，相应的法律后果由其自行承担。本案一审庭审程序违法但并不因此改变徐忠碧一审所提行政诉讼已超过法定起诉期限之事实。故本案应撤销原判，驳回徐忠碧的起诉。据此，依据《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第一款第（一）项“人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉。”之规定，经本院审判委员会讨论，裁定如下：一、撤销贵州省清镇市人民法院（2020）黔0181行初6号行政判决；二、驳回徐忠碧的起诉。一审案件受理费100元，退还徐忠碧；上诉人开阳县自然资源局预交的二审案件受理费100元予以退还。审判长 曾 桢审判员 刘 妍审判员 唐玉平二〇二〇年十月九日法官助理戴蔚书记员赵婷