江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）苏0691行赔初30号 原告南通跃东建材有限公司，住所地江苏省南通市通州区十总镇张沙村37号。 法定代表人吴成龙，职务执行董事。 委托代理人吴士东，男，1972年2月8日出生，住安徽省颖上县。 委托代理人陆建飞，上海申浩(南通)律师事务所律师。 被告南通市通州区十总镇人民政府，住所地江苏省南通市通州区十总镇。 法定代表人龚志军，镇长。 应诉负责人徐建，副镇长。 委托代理人邢加彬。 原告南通跃东建材有限公司（以下简称跃东公司）诉被告南通市通州区十总镇人民政府（以下简称十总镇政府）行政赔偿一案，本院于2019年10月21日立案受理后，依法向被告送达起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等。被告十总镇政府在规定期限内向本院提交了答辩状及相应的证据材料。本院依法组成合议庭，于2020年4月7日、8月19日公开开庭审理了本案。原告跃东公司的委托代理人吴士东、陆建飞，被告十总镇政府应诉负责人徐建及委托代理人邢加彬到庭参加了诉讼。诉讼过程中本院依法进行评估，本案现已审理终结。 原告跃东公司诉称，被告十总镇政府于2019年4月4日对原告跃东公司厂区非法实施了毁灭性破坏，经原告申请南通市通州区人民政府行政复议，南通市通州区人民政府于2019年6月26日作出复议决定，确认被告十总镇政府当日行为违法，责令被告两个月内作出赔偿决定。后在上述复议决定书规定的两个月内，原告多次向被告提出和反映相关赔偿请求，被告一直未作出合法的赔偿决定。故请求法院判决被告支付原告损失1022.5万元。（详见清单，其中地上财产损失421.37533万元、停产停业损失132万元、直接业务损失40万元、逾期利益损失270万元、土地使用权使用费1.6万元、拆迁补偿款150.33万元，人员遣散费7.2万元）。 原告向本院提交了以下证据：1.[2019]通行复第16号行政复议决定书、（2019）通十行赔字第01号赔偿决定书，说明被告有义务对原告依法进行赔偿，被告没有作出合法的赔偿决定；2.评估报告书，证明2018年底原告聘请评估公司对原告所有场内地上资产进行评估，评估基准日2018年11月19日原告场地内的地上资产评估净价值为275.178933万元，申报总价原值421.37533万元；3.违法搬迁前后的照片一组，证明原告厂区内设施从原来的正常使用到完全损坏，完全丧失用途（除了杭州叉车、铲车三台当时没有损坏）；4.土地合同以及土地使用费收据，证明原告依法取得土地使用权并且按时支付了土地使用费；5.彩色打印照片一组，证明原告被强制拆迁前后的厂区状况，包括水泥罐被故意损坏；6.记账凭证，证明原告至2017年9月到2018年12月期间可以查实的开票营业额为195万余元，部分由于账款没有搞清及没有发票的业务没有统计在内；7.光盘，以上证据综合证明被告应该赔偿1022.5万元。 被告十总镇政府辩称，一是被告作出的（2019）通十行赔字第01号行政赔偿决定书合法正确。2013年2月28日，吴士东与张沙村经济合作社签订《土地租赁协议》，租赁11亩土地用于生产。2013年6月27日，吴士东注册成立东发水泥厂，并领取个体工商户营业执照，经营范围为水泥砖制造。东发水泥厂在生产过程中因有噪音和扬尘产生，引发群众举报，通州环保局经调查认为东发水泥厂水泥砖制造项目未依法报批环评文件，未通过建设项目竣工环境保护验收擅自生产，于2017年8月8日对东发水泥厂未依法报批环评文件的违法行为处以责令水泥砖制造项目停止建设、罚款16020元的行政处罚，对东发水泥厂未履行建设项目竣工环境保护验收义务的违法行为处以责令停止水泥砖制造项目生产、罚款100000元的行政处罚。上述罚款数据依据原东方水泥厂在行政处罚中自行提供的资产评估报告而来（评估价值320400元）。2017年8月15日，原告跃东公司成立，类型为有限责任公司（自然人独资），法定代表人（唯一股东）系吴士东的儿子吴成龙，跃东公司使用东发水泥厂的厂房、设备继续生产水泥砖，由吴士东实际经营。同年9月18日，东发水泥厂注销，但跃东公司仍未依法报批环评文件，未通过建设项目竣工环境保护验收。根据上述情况及本次复议诉讼情况，跃东建材厂在成立后未再进行其他项目建设，可以认定上述评估报告的价值320400元是跃东公司当时的总资产价值。被告在“两断三清”整治行动期间，就跃东公司搬迁损失咨询了南通华兴房地产评估有限公司，该公司提供参考意见为估价316490元。两评估意见数值基本一致，故宜采取时间较近的评估结果作为赔偿依据，故决定赔偿原告316490元合法正确。二是被告2019年4月4日拆除了案涉地块的构筑物，将机器设备搬离至张沙村委会空地存放，在程序上虽有瑕疵，但不影响跃东公司最终的被关停及搬离。按照市政府、区政府“两断三清”的工作要求，对散乱污企业要实施断水断电、清除原料、清除产品、清除设备的要求，原告公司属于整治范围之列。三是按照国家赔偿法规定的直接损失的赔偿原则，原告其他项目赔偿请求均不是合法直接损失范畴。综上，请求法院驳回原告跃东公司的诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据：1.通政办发[2017]177号文件；2.通政办发[2017]105号文件；3.通政办发[2018]3号文件；4.通指办发[2019]13号文件，证据1-4证明被告在履行对散乱污企业整治活动时将原告列入整治对象，其中通指办发[2019]13号文中已经明确为65个企业，原告列入取缔范围，实施主体为十总镇政府；5.固定资产-机器设备搬迁损失建议补偿明细表，证明所搬离的物品详细情况；6.通环罚字[2017]第66号行政处罚决定书以及该份处罚报告书中原告自行委托的资产评估报告一份，证明原告资产总评估价值320400元；7.通州区工商登记信息打印表，证明原告实际经营人为吴士东，在（2019）苏0691行初395号行政判决书中也予以查明。 经审理查明，2013年2月28日，吴士东与南通市通州区十总镇张沙村经济合作社签订《土地租赁协议》，租赁11亩土地用于生产。2013年6月27日，吴士东注册成立东发水泥厂，并领取个体工商户营业执照，经营范围为水泥砖制造。东发水泥厂在生产过程中因有噪音和扬尘产生，引发群众举报，南通市通州区环保局经调查认为东发水泥厂水泥砖制造项目未依法报批环评文件，未通过建设项目竣工环境保护验收擅自生产，违反了《中华人民共和国环境保护法》第十九条第二款、《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条第一款、《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，于2017年8月8日作出通环罚字[2017]66号行政处罚决定书，对东发水泥厂未依法报批环评文件的违法行为处以责令水泥砖制造项目停止建设、罚款16020元的行政处罚；对东发水泥厂未履行建设项目竣工环境保护验收义务的违法行为处以责令停止水泥砖制造项目生产、罚款100000元的行政处罚。2017年8月15日，原告跃东公司成立，类型为有限责任公司（自然人独资），法定代表人（唯一股东）系吴士东的儿子吴成龙。跃东公司使用东发水泥厂的厂房、设备继续生产水泥砖，由吴士东实际经营。2017年9月18日，东发水泥厂注销登记。2018年4月27日，被告十总镇政府向南通供电公司下属通州营业部出具《关于对通州十总镇（原骑岸镇）东发水泥制品厂采取停止供电的函》，要求南通供电公司通州营业部对东发水泥厂采取停电措施。2018年5月10日，被告带领南通供电公司工作人员上门实施断电。2018年12月18日，张沙村村委会通知吴士东解除土地租赁协议，要求其12月25日前搬离并返还租赁土地。2019年4月4日，被告组织人员将跃东公司的机器设备、棚披等予以拆除，将堆料（煤渣和石灰）就地进行接驳堆放，拆除物品（主要是成套烧砖机、制砖机等及配套设施）堆放在张沙村村委会空地上（吴士东原租赁土地内），拆除当日原、被告双方均有人在场，其中水泥罐遭毁损水泥泄露且后续灭失，杭州叉车、铲车等车辆并未损坏。随后原告跃东公司向南通市通州区人民政府申请行政复议，请求确认2019年4月4日被告的强制拆除设备及棚披行为违法并责令赔偿。2019年6月26日，南通市通州区人民政府作出（2019）通行复第16号行政复议决定书，确认被告十总镇政府2019年4月4日作出的行政强制行为违法，并责令被告在两个月内作出赔偿决定。2019年8月23日，被告十总镇政府作出（2019）通十行赔字第01号行政赔偿决定书，决定赔偿原告316490元。被告十总镇政府作出316490元的赔偿决定，乃是依据有关评估公司出具的参考意见，该参考意见非正式的评估报告，且该参考意见原告获悉后，表示异议。 本院依法对被告十总镇政府强制拆除原告跃东公司的机器设备等进行评估，评估项目（五大类制砖机器设备及配套、附属物品等，包括场地堆料在内计41个分项，评估基准日为2019年4月4日）经过各方现场确认，评估价值为1494100元，剔除原告跃东公司所述称的8000吨场地堆料（评估价值为360000元），机器设备等价值为1134100元。上述8000吨场地堆料，被告十总镇政府在2019年4月4日强制拆除机器设备及棚披时，只是进行原地接驳。 另查，2016年年底开始，通州区集中开展了砖瓦生产企业专项整治。2017年10月9日，通州区人民政府印发《通州区深入推进砖瓦行业环保专项行动实施方案》，要求各镇（区、园、街道）进一步排查水泥砖、蒸汽砖等新型墙体材料企业，凡工商、环保、国土手续不全、污染物不能达标排放的，要在规定的时间内停产到位。文件规定，各镇（区、园、街道）按照属地管理原则，全面负责辖区范围内砖瓦生产企业整治工作，取缔关闭违法违规生产企业。2017年12月8日，南通市人民政府印发《南通市“散乱污”企业整治专项行动工作方案》（通政办发[2017]177号），在全市范围内集中开展以重污染小型企业为重点的“散乱污”企业整治专项行动，对不符合产业政策或不符合产业布局规划、未办理相关审批手续、无治污设施不能满足稳定达标排放要求、存在污染直排或偷排等严重环境违法行为的企业进行专项整治。2018年1月5日，通州区人民政府印发《通州区“散乱污”企业整治专项行动工作方案》（通政办发[2018]3号），成立区“散乱污”企业整治指挥部，成员单位为区发改委、公安局、国土分局、环保局、住房城乡建设局、规划分局、城管局、水利局、商务局、安监局、市场监管局、南通供电公司通州营业部等，区整治指挥部负责“散乱污”企业整治工作的具体组织协调等，文件规定落实“散乱污”企业整治属地责任制，各镇（区、园、街道）是该次专项行动的实施主体。 以上事实有原、被告双方提交的证据材料及当庭陈述等综合予以证实。 本院认为，本案争议为被告十总镇政府作出的赔偿决定书是否合法正确，主要涉及案涉拆除行为对原告造成损失的赔偿范围及大小。 首先，关于案涉强制拆除行为对原告跃东公司造成的损失的赔偿范围应仅限于原告跃东公司合法的直接财产损失。《国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第三十五条规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失予以赔偿。本案中，被告十总镇政府实施的强制拆除行为的作用对象仅限于原告跃东公司的机器设备及棚批等建构筑物，当日并未拆除原告跃东公司所述的场地、蓄水池、宿舍、平房等建筑物、构筑物；其中原告跃东公司在机器设备上方搭建的棚批等建构筑物并未有相应的建造审批手续，应为违法建构筑物，且拆除的建构筑物的原材料堆放在现场，故此部分不属于原告跃东公司的合法财产损失范畴；原告跃东公司合法财产损失限于机器、设备等物品（详见评估项目名称）；原告跃东公司实际经营人吴士东在受到环保行政处罚后，随即成立案涉公司生产经营水泥砖块等产品，亦未按照《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》的相关规定报批环评手续，继续不法生产经营，其所述停产停业损失132万元、直接业务损失40万元、逾期利益损失270万元、土地使用权使用费损失1.6万元、拆迁补偿150.33万元，人员遣散费7.2万元等，并非《国家赔偿法》所确定的合法权益损害之直接损失范围。 其次，被告十总镇政府所述的有关评估公司出具的参考意见并不能作为赔偿依据使用。《国家赔偿法》第十五条规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。行政复议程序中，行政机关的行政强制行为被确认违法，并责令行政机关作出行政赔偿时，赔偿义务机关应当按照《国家赔偿法》第十三条、第三十六条的有关规定，依法审慎正确作出赔偿决定，不能在未对物品价值进行有效确定的情形下草率作出。也即一项行政行为和决定的作出，必须有充实的证据予以支撑。本案中，被告十总镇政府2019年4月4日实施的行政强制行为被行政复议确认违法并责令作出行政赔偿后，应当选定有资质的评估公司对相应的机器设备等依法进行价值评估，在此基础上方能依法在规定期限内作出赔偿决定，但被告十总镇政府作在赔偿过程中未选定评估机构进行价值评估，而是咨询相关评估机构获取了一份非正式的参考意见，且在原告跃东公司对参考意见有异议的情形下，径直作出案涉赔偿决定，显然案涉（2019）通十行赔字第01号赔偿决定书明显缺乏证据支撑其合法性，依法应当予以撤销。 再次，被告十总镇政府应当赔偿原告跃东公司1139100元。《国家赔偿法》第三十六条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金。本案中，被告十总镇政府强制拆除原告跃东公司的机器设备等物品，不能恢复原状，只能给付相应的赔偿金。本院经司法评估，案涉机器设备及其配套设施的市场价值为1134100元，对此部分，被告应当依法予以赔偿（因评估所采用的价值类型为市场价值，未扣减残值，故案涉物品残体归属被告方）。对于原告跃东公司所述的现场堆放的8000吨堆料的赔偿问题，8000吨堆料（评估价值360000，45元/吨）被告十总镇政府在实施强制拆除行为当日，只是对堆料进行了现场的接驳堆放，并未对其予以清除或占用，考虑到接驳过程中会有相应的毁损，本院酌定被告十总镇政府赔偿5000元。至于原告所述的叉车、拖拉机等车辆，实施强制拆除当日，各方均在现场，被告并未毁损上述车辆，上述车辆至今放置在原告原所租赁的张沙村村民委员会的场地内，实际上自始至终都在原告跃东公司管领控制范围。是故，被告十总镇政府应赔偿原告跃东公司1139100元。 综上所述，被告十总镇政府作出的（2019）通十行赔字第01号赔偿决定书明显缺乏依据，依法应当予以撤销，其应赔偿原告跃东公司1139100元。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十二条第一款、第三十六条第（三）、（八）项之规定，判决如下： 一、撤销被告南通市通州区十总镇人民政府作出的（2019）通十行赔字第01号赔偿决定书； 二、责令被告南通市通州区十总镇人民政府于本判决生效后十五日内赔偿原告南通跃东建材有限公司各项损失合计人民币1139100元； 三、驳回原告南通跃东建材有限公司其他诉讼请求。 案件评估费人民币22000元，由被告南通市通州区十总镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院。 审 判 长  万流兵 人民陪审员  姜胜前 人民陪审员  黄 樱 二〇二〇年十月二十四日 书 记 员  刘 佳 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； 《中华人民共和国国家赔偿法》 第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利： （四）造成财产损害的其他违法行为。 第三十二条第一款国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。 第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理： （三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金； （八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。