辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终11号上诉人（一审被告）抚顺市顺城区人民政府，住所地辽宁省抚顺市顺城区新城路东段1号。法定代表人王景涛，该区政府区长。委托诉讼代理人张楠，顺城区司法局工作人员。委托诉讼代理人张**，辽宁泽隆律师事务所律师。上诉人（一审被告）抚顺市顺城区前甸镇人民政府，住所地辽宁省抚顺市顺城区前甸镇靠山村。法定代表人赵永强，该镇政府镇长。委托诉讼代理人金弦泰，前甸镇政府法律服务所所长。委托诉讼代理人邵海斗，辽宁百亚律师事务所律师。上诉人（一审第三人）抚顺市顺城区前甸镇台山村村民委员会，住所地辽宁省抚顺市顺城区前甸镇台山村。法定代表人王海洋，该村民委员会书记。委托诉讼代理人刘颖，该村民委员会委员。被上诉人（一审原告）范增武，男，1951年9月11日出生，汉族，现住辽宁省抚顺市新抚区。第三人抚顺市顺城区公路管理段，住所地辽宁省抚顺市顺城区长春街3－1号。法定代表人孙晓光，该管理段段长。委托诉讼代理人杜成千，该管理段副段长。上诉人抚顺市顺城区人民政府（以下简称顺城区政府）、抚顺市顺城区前甸镇人民政府（以下简称前甸镇政府）、抚顺市顺城区前甸镇台山村村民委员会（以下简称台山村委会）因与被上诉人范增武、第三人抚顺市顺城区公路管理段（以下简称顺城公路段）确认行政协议无效并恢复原状一案，不服辽宁省抚顺市中级人民法院（2019）辽04行初35号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2020年7月22日组织各方当事人进行了询问。上诉人顺城区政府的委托诉讼代理人张楠、张**，前甸镇政府的委托诉讼代理人金弦泰、邵海斗，台山村委会的法定代表人王海洋和委托诉讼代理人刘颖，被上诉人范增武，第三人的委托诉讼代理人杜成千到庭参加询问。本案现已审理终结。范增武诉称，1998年11月8日，范增武经招商引资租赁台山村土地60亩，使用年限50年。2006年11月8日范增武以租赁土地中的3500平方米与顺城公路段国有土地41.7亩交换使用权。2011年6月1日，前甸镇政府租用范增武土地66.4亩用于抚顺东出口绿化。2014年5月31日前甸镇政府没有续约，但继续使用该土地。后经民事诉讼，判决范增武是被征收土地的使用权人、地上附着物的所有人，顺城区政府征收该土地至今没有告知范增武，没有对范增武进行补偿，违反法律规定。请求法院确认顺城区政府与台山村委会签订的土地征收补偿协议无效，判令顺城区政府清除该土地中的构筑物，恢复土地原状。顺城区政府辩称，租赁范增武66.4亩土地的租赁人是前甸镇政府而不是顺城区政府。范增武并非台山村集体经济组织成员，范增武与被征收土地所有权人台山村存在的是土地租赁协议，如果范增武认为在征地的过程中权益受到了侵害，应依据租赁协议向真正的诉讼主体提起诉讼，台山村被征收土地补偿的综合地片单价每亩9万元，包括土地补偿款、地上附着物及青苗等一系列款项，范增武是否得到补偿与顺城区政府无关。本次征收的土地并不包括范增武所谓转换的部分，请人民法院驳回范增武的诉求。前甸镇政府答辩称，前甸镇政府与台山村签订的土地征收补偿协议具有合法性，是受顺城区政府的委托及对前甸镇政府的授权，具体实施动迁补偿工作。前甸镇政府没有损害范增武的利益，范增武不是该协议的利害关系人，作为本案行政诉讼的范增武不适格。范增武不是台山村的集体经济组织成员，不应当要求给付土地补偿费。第三人台山村委会庭审中述称，村委会和镇政府签订的补偿协议是合法有效的。第三人顺城公路段述称，顺城公路段与范增武签订土地互换协议属实，土地交给范增武之后顺城公路段就没有参与过，对于土地征收补偿的事情不知情。一审法院经审理查明，1998年11月18日，甲方台山村委会与乙方范增武签订土地租赁协议，承租范围为南山周围荒坡，山林耕地三十亩，外环路西山沟荒地荒沟三十亩。期限从1999年1月1日至2048年12月31日。2006年11月8日，甲方顺城区公路管理段、乙方范增武、丙方台山村签订土地使用权互换协议，乙方将租用台山村使用权之土地70米×50米计3500平方米给甲方使用，甲方将沈环北线西侧500米宽沟5米-15米和原外环路废弃土地给乙方使用，互换土地使用权时间50年。2013年6月6日，前甸镇政府与范增武签订了《土地租赁协议书》，约定前甸镇政府租赁范增武使用的土地66.4亩，用于城市绿化，租赁期为一年一签，土地租赁费按1,000元/亩计算，总额66,400元，协议签订后即实际履行。2015年11月27日，甲方顺城区土地储备管理中心、前甸镇政府与乙方台山村委会签订土地征收补偿协议，甲方征收乙方集体土地3.27公顷，对乙方补偿总金额为450万元。协议第三条征收土地补偿情况中记载，“此次甲方征收乙方集体土地3.27公顷（49.065亩），征收补偿441.585万元，但考虑到该部分土地存在历史遗留问题因素，即抚顺市顺城区丽丰石材破碎场在该部分土地进行场地回填，苗木种植等投资行为，为解决该问题，经甲乙双方协商并经乙方村民代表大会讨论通过，此次征收土地对乙方总补偿金额450万元。”该协议第四条双方权利及义务第5项记载：“如本次征收范围内存在国有土地，乙方需将该部分土地补偿款退还甲方。”该协议第四条第2项内容是：“乙方收到土地补偿款后，确保妥善处理该土地历史遗留问题，为保证村民合法权益，乙方对抚顺市顺城区丽丰石材破碎场投资行为补偿不得超过200万元，余额为台山村村委会土地补偿款。由此引发的一切纠纷均由乙方自行解决。”另查明，抚顺市顺城区丽丰石材破碎厂成立于2010年5月27日，系个体工商户，经营范围：石材破碎、沙子筛选。顺城区政府所属的顺城区土地储备中心及前甸镇政府与台山村委会签订的《土地征收补偿协议》中，征收3.27公顷土地具体位置界址详见勘界图，没有向法庭提供。一审法院认定上述事实的证据有：土地租赁协议，土地使用权互换协议，辽宁省人民政府土地批件（辽政地字［1995］2号），抚顺市人民政府土地批复（抚政地字［1995］1号），抚顺过境绕城公路（东段）征地面积明细表，抚顺市顺城区国土资源局2010年9月16日出具的“情况说明”，征收区域内的卫星影像照片，抚顺市国土资源局顺城分局的“情况说明”，抚顺市顺城区法院（2009）顺民一初字第01398号民事判决书，抚顺市中级人民法院（2010）抚中民一终字第00605号民事判决书，丽丰石材破碎厂“企业机读档案登记资料”，土地征收补偿协议等。一审法院认为，本案的争议焦点主要是顺城区政府所属顺城区土地储备管理中心、前甸镇政府与第三人台山村委会签订的《土地征收补偿协议》的效力问题。具体包括顺城区政府征地范围是否包含范增武拥有使用权的土地；是否包括国有土地，即是否存在重复征地的问题。根据抚顺市顺城区法院于2010年5月14日作出的（2009）顺民一初字第01398号民事判决及抚顺市中级人民法院（2010）抚中民一终字第00605号民事判决，范增武对于其与台山村租赁的土地具有使用权。范增武作为被征收土地的实际使用权人，在涉案土地被征收时，归属于范增武的地上附着物应当获得补偿。因此，范增武使用的土地被征收时，其合法的权利应当受到保护，范增武拥有通过诉讼寻求救济的权利。前甸镇政府在2013年6月6日曾与范增武签订《土地租赁协议书》并支付范增武租金66,400元，因此，前甸镇政府应当知晓征收案涉土地时范增武对被征收的土地拥有使用权。而实际征收过程中，前甸镇政府未经认真调查核实，对涉案区域内地上附着物有针对性地对丽丰石材破碎场列支补偿款。经法庭调查，抚顺市顺城区法院（2009）顺民一初字第01398号民事判决认定涉案土地使用权为范增武所有的时间是2010年5月14日，而抚顺市顺城区丽丰石材破碎场成立于2010年5月27日，该企业成立之前涉案土地的使用权已归范增武所有，且没有证据表明丽丰石材破碎场的经营场所在范增武使用土地范围内。因此，前甸镇政府对于此环节认定事实不清。关于顺城区政府征地范围内是否包含了部分国有土地的问题，根据辽宁省人民政府土地批件（辽政地字［1995］2号）、抚顺市人民政府土地批复（抚政地字［1995］1号）及抚顺市顺城区国土资源局2010年9月16日出具的“情况说明”等文件资料，能够证明原抚顺绕城公路所使用的土地已实际被征收为国有土地。另外，1995年国家土地局下发的《土地所有权和使用权的若干规定》第八条规定，“县级以上（含县级）公路线路用地属于国家所有。公路两侧保护用地和公路其他用地凡未经征用的农民集体所有的土地仍属于农民集体所有。”根据上述规定，也可以说明县级以上公路线路用地属于国有土地的事实。众所周知，征收土地是以被征收区域土地性质非国有为前提的，根据被告提供的证据，不能排除征收区域内包含了国有土地，也不能否定范增武拥有使用权的土地在征收区域内。尤其对于征收区域内曾因沈吉高速公路建设需要，对原抚顺过境绕城公路部分路段进行调整后，原公路线路用地区域部分是否在本次征收区域内，是否已经改变了土地的性质，均不能予以证明。根据原被告双方提供的涉案地块卫星图比对显示，顺城区政府对于范增武主张的此次征收的区域内包含了部分已经完成征收的国有土地问题，不能作出合理的解释。另外，在顺城区政府所属的顺城区土地储备中心及顺城区前甸镇人民政府作为甲方，与作为乙方的台山村委会所签订的《土地征收补偿协议》第四条第5项中的约定也可以看出，顺城区政府对于征收土地范围内是否包含了国有土地的不确定性。因此，顺城区政府对征收土地范围内是否包含了已经征收的国有土地，认定事实不清，据此所实施的征收行为违反了《中华人民共和国土地管理法》原则性规定。在土地权属不清的情况下，实施征收并与台山村委会签订的土地征收补偿协议，支付补偿金，损害了国家利益及社会公共利益。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条（四）项规定，损害社会公共利益的合同，属于合同无效的法定情形。因此，顺城区政府所属顺城区土地储备管理中心和前甸镇政府与台山村委会签订土地征收补偿协议应确认无效。关于范增武主张清除涉案土地中的构筑物，使土地恢复原样一节，因范增武所指的构筑物系地下管线，且该管线埋藏深度符合规范要求，对范增武承租使用土地不产生实际影响，因此，对于范增武的该项诉求不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《中华人民共和国合同法》第五十二条第（四）项之规定，判决：一、确认顺城区政府所属的土地储备管理中心、前甸镇政府与台山村委会于2015年11月27日所签订的《土地征收补偿协议》无效；二、驳回范增武的其他诉讼请求。案件受理费50元由顺城区政府、前甸镇政府共同承担。顺城区政府上诉称，一审法院认定事实错误。范增武与顺城公路段签订的《土地互换协议》，因内容违反法律强制性规定，系无效协议。范增武以集体土地使用权与顺城公路段的国有土地使用权互换，违反法律规定。范增武的集体土地使用权期限是50年，《土地互换协议》没有将范增武已使用的8年扣除。《土地互换协议》只约定了互换的面积并未区分具体的四至，互换范围不明确。《土地征收补偿协议》中的征地范围并不包括范增武的土地。范增武租赁台山村土地60亩，而用其中的3500平方米（约5.25亩）与顺城公路段进行置换，这3500平方米的具体四至在哪里，范增武没有提供证据证明。同时，范增武又称前甸镇政府租用范增武66.4亩土地，此时范增武的土地只有54.75亩，明显是范增武在编造事实。范增武一直强调《土地征收补偿协议》所征用的土地包括国有土地，即该国有土地的使用权人是范增武。但抚顺市国土资源局顺城分局提供的勘界图已经明确了征收土地的范围，同时明确的说明了征用的土地是集体土地而非国有土地。范增武没有提供证据证明其使用土地的性质。一审法院适用法律错误。一审法院使用《土地所有权和使用权的若干规定》第八条：县级以上（含县级）公路线路用地属于国家所有。认为“根据上述规定，也可以说明县级以上公路线路用地属于国有土地的事实”。但该条同时规定：“公路两侧保护用地和公路其他用地凡未经征用的农民集体所有的土地仍属于农民集体所有。”根据《土地互换协议》，顺城公路段提供的土地是沈环北线西侧500米宽沟，根本不是公路线路用地。请求撤销一审判决，驳回范增武的诉讼请求。范增武承担诉讼费。前甸镇政府上诉称，1、范增武诉讼主体不适格。范增武是土地租赁者，虽然范增武与顺城公路段进行了土地互换，但土地性质并没改变。本案针对的是《土地征收补偿协议》，这个协议与范增武无关，没有侵害到范增武的权益，范增武不是利害关系人。至于范增武主张地上附着物的权利，应向台山村委会主张，不应在本案审理。2、一审判决认定事实错误。一审判决认定前甸镇政府没有向范增武支付地上附着物补偿，但一审在审理过程中，没有查清地上附着物是什么，数量多少，是否由范增武投资建设，是否合法。3、一审判决适用法律错误。一审判决引用《合同法》第五十二条（四）项规定，认定《土地征收补偿协议》无效，但在整个判决书中，没有任何文字阐明该协议损害了社会公共利益。前甸镇政府对村集体土地的补偿，怎么会损害社会的公共利益呢？即使损害公共利益，范增武无权请求撤销，范增武主体资格不适格。4、本案与是否征收国有土地无关。范增武只有自身利益受到侵害才符合诉讼条件，对于《土地征收补偿协议》是否存在国有土地，与范增武无关，也与本案无关。如果认为确实重复征收了国有土地，应另案处理。如果认为确实重复征收了国有土地，只能对重复征收部分确认无效，不应将《土地征收补偿协议》全部确认无效。《土地征收补偿协议》也明确了如果存在国有土地被重复征收的处理办法，该处理办法没有违反《土地管理法》。没有证据表明重复征收土地。请求撤销一审判决，驳回范增武的诉讼请求。范增武承担诉讼费。台山村委会上诉称，本案中涉案土地在2009年时，范增武就土地是台山村集体所有并与台山村委会签订的合同合法有效与刘长贵双方诉至人民法院，就土地权属（国有、集体）问题已由法院裁判。法院判决涉案地块为台山村集体所有，不存在权属问题。一审法院认定事实不清，请求撤销一审判决，驳回范增武的诉讼请求。范增武承担诉讼费。范增武答辩称，对顺城区政府的上诉理由，答辩认为，1、关于政府提出“土地互换协议”为无效协议，该协议是区政府的行为，不是我的个人行为；2、关于扣除8年使用权限，互换后增加了10年的使用权；3、关于台山村征收土地的范围，公路段和村委会都认可部分征收了范增武的土地；4、关于互换土地四至和面积，在互换土地时有附图，面积和位置是明确的。范增武从1998年租赁台山村60亩土地，土地互换后在该村有66.4亩土地；5、顺城区政府提交的勘界图不能作为证据使用。对前甸镇政府的上诉理由，答辩认为，1、根据相关法律规定，任何人都可以承包四荒，征收时应予以补偿。辽宁省国土厅规定，对于地上物应与承包人单独签订协议。故前甸镇政府有主体资格；2、对于石材厂的补偿，协议中对于地上物的补偿只提到了青苗补偿。石材厂与案涉土地没有关系，补偿是错误的；3、一审判决认定损害公共利益正确。本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。本院认为，范增武申请人民法院确认前甸镇政府、顺城区土地储备管理中心与台山村委会于2015年11月27日签订的《土地征收补偿协议》无效。该《土地征收补偿协议》是否具有法律效力是本案的争议焦点。关于范增武是否具有本案原告主体资格的问题。范增武提交了其与台山村委会签订的土地承包协议以及因土地承包经营权纠纷进行民事诉讼的民事判决书，证明范增武具有土地承包经营权的事实存在。在一审法院法庭调查及本院询问过程中，各方均承认《土地征收补偿协议》中包括范增武承包的土地。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条第（二）项规定：“下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人”。范增武因本案《土地征收补偿协议》涉及其承包土地提起行政诉讼符合法律规定。关于顺城区政府、前甸镇政府是否具有本案被告的主体资格。《土地管理法》第四十六条第一款规定“国家征用土地，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。依据该规定，集体土地征收的主体应当是县级以上人民政府，顺城区政府应当是案涉征收行为的主体。本院询问中，顺城区政府与前甸镇政府认可，是顺城区政府委托前甸镇政府实施的征收行为。所以，顺城区政府与前甸镇政府具有本案被告的主体资格。关于《土地征收补偿协议》的法律效力问题。顺城区政府前甸镇台山村的3.27公顷集体土地进行征收，并签订了《土地征收补偿协议》对土地和地上附着物予以补偿。该《土地征收补偿协议》属于行政协议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款规定：“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查”，案涉《土地征收补偿协议》是基于顺城区政府的集体土地征收行为签订的，本案应首先审查顺城区政府集体土地征收行为的合法性。《行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”。顺城区政府和前甸镇政府应当对做出集体土地征收行为的合法性提交证据予以证明。依据《土地管理法》《土地管理法实施条例》的相关规定，征收集体土地应当得到省级人民政府的批准，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。但是，顺城区政府和前甸镇政府没有提交证据证明在此次征收集体土地过程中做出过征收决定及公告、补偿安置方案及公告，顺城区政府和前甸镇政府的征收行为缺乏征收集体土地必备的法律手续。顺城区政府和前甸镇政府提交的辽宁省人民政府土地批件文号为辽政地字[1995]2号，系用于抚顺过境绕城公路建设而征收土地的批复，用地单位为抚顺公路工程建设集团，用地面积为23.9654公顷。顺城区政府和前甸镇政府没有提交证据证明此次征收集体土地的范围在辽政地字[1995]2号批复确定的范围内，也没有提交证据证明此次征收系1995年土地征收的延续。顺城区政府和前甸镇政府无法证明此次在2015年的征收集体土地行为得到了辽宁省人民政府的批准。《行政诉讼法》第七十五条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效”。顺城区政府和前甸镇政府没有举证证明此次征收集体土地行为得到了批准且履行了法律规定的征收程序，存在重大且明显的违法情形。前甸镇政府依据此次征收行为与台山村委会签订的《土地征收补偿协议》同样存在重大且明显的违法情形，一审法院确认《土地征收补偿协议》无效结果正确。顺城区政府和前甸镇政府上诉提出的范增武主体资格不适格、承包土地范围地上物数量不清等理由不能否定集体土地征收行为的违法性，两名上诉人提出的上诉理由本院不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，依法可予以维持。上诉人顺城区政府、前甸镇政府、台山村委会的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由抚顺市顺城区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  杜刚审判员  李明审判员  李侃二〇二〇年十月二十九日法官助理浦欣书记员赵晓迪（代）