山东省济南市历城区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0112行初417号 原告陈友娟，女，1973年1月12日出生，汉族，住济南市天桥区。 委托代理人张洪财，山东鲁法律师事务所律师。 被告济南市历城区人民政府荷花路街道办事处，住所地济南市历城区。统一社会信用代码113701125537268641。 负责人侯莉，主任。 出庭负责人张国庆，副主任。 委托代理人董明璐，山东元序律师事务所律师。 被告济南市历城区华山街道北片区开发建设指挥部，住所地济南市历城区。 负责人张国庆。 第三人济南市历城区荷花路街道前张家庄村民委员会，统一社会信用代码543701127874400257。 法定代表人冯相东，主任。 委托代理人林方茂，山东东城律师事务所律师。 原告陈友娟因与被告济南市历城区荷花路街道办事处（简称荷花路街道）、济南市历城区华山北片区开发建设指挥部（简称开发指挥部）房屋拆迁安置补偿一案，于2020年8月24日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年8月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。诉讼中，原告陈友娟申请追加济南市历城区荷花路街道前张家庄村民委员会（简称前张村委会）为本案的第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年9月23日公开开庭审理了本案。原告陈友娟的委托代理人张洪财，被告荷花路街道副职负责人张国庆及委托代理人董明璐，开发指挥部负责人张国庆，前张村委会委托代理人林方茂到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告陈友娟诉称，原告与前张家庄村民李建忠相恋，双方于2017年9月14日登记结婚，因派出所暂停一年办理户口迁入业务，原告的户籍于2018年10月29日迁入前张村路家庄6号。原告因户籍迁出，已不具有原集体经济组织成员资格。（2019）鲁0112行初401号行政判决书，济南市历城区人民政府荷花路街道办事处于2020年3月27日分别作出《受理行政处理申请答复书》和《责令改正决定书》，证明上述事实，并确认原告享有前张家庄村民委员会集体经济组织成员资格。2017年4月，开发指挥部发布《历城区华山北片区城中村改造安置实施意见》（简称实施意见），对原告现户籍所在地实施城中村改造，并对被拆迁人进行安置补偿。根据实施意见第四条关于符合安置条件的规定第（一）项第10条规定：“在拆迁过渡期间内，依法结婚生育，符合政策规定的新增人员给予房屋安置。”第（三）项第3条规定：“冻结通告发布后，非正常婚嫁，离婚后再婚的新增人员，不予安置。”原告的对象是李建忠，为前张家庄村民，在发布实施意见及冻结公告之前，均为单身状态，双方在2017年登记结婚系依法正常结婚，符合实施意见第（一）项第10条规定的情形。实施意见第三条安置与补偿第10条规定的情形。实施意见第三条安置与补偿第（二）项第1条规定：“房屋安置补偿按集体经济组织成员总人口，增加不超过15%的保障房面积，用于保障集体经济组织新增人口等。”证明征收安置过程中，对新增人口安置房屋情形，既有政策的规定，也有预留安置新增人口的保障房。实施意见第三条安置与补偿第（二）项第1条规定安置补偿政策为“每人安置面积小高层43平方米、高层47平方米的安置标准进行安置补偿。”因此，原告主张高层47平方米的安置标准进行安置补偿。根据实施意见第三条第（二）项第1条规定，符合保障政策和条件的集体组织成员享有30平方米建设保障房，故原告主张30平方米保障房。原告于2017年与李建忠正常登记结婚，在拆迁过渡期内落户，符合意见中安置补偿条件。原告多次要求两被告给予安置补偿未果。依据上述实施意见，向法院提起诉讼，请求：1.判令两被告依据《历城区华山北片区城中村改造安置实施意见》的规定，给予原告30平米建设保障房，给予原告高层47平米房屋安置补偿；2.本案诉讼费用由两被告承担。 原告陈友娟向本院提交了以下证据、依据：1、陈友娟户口本及结婚证；2、宁远县冷水镇沙洞村村民委员会证明；3、本院（2019）鲁0112行初401号行政判决书；4、荷花路街道责令改正决定书；5、荷花路街道受理行政处理申请答复书；6、华山北片区城中村改造安置实施意见、冻结通告及相关政府文件；7、荷花路街道关于依申请公开有关问题的答复。 荷花路街道辩称，一、原告起诉主体错误，被告并非适格的被告。本案所涉拆迁安置系历城区华山北片区城中村改造项目，实施城中村改造是介于集体土地征收和国有土地上房屋征收的行政行为，更多的是侧重事实行为和政策性文件的支持，实质上是法律规定不完善情况下对城市建成区范围内集体土地进行改造、建设的一种探索和改革行为。依据济政发（2014）7号文《济南市人民政府加快推进城中村改造的意见》，关于“坚持各区（含济南高新区，下同）为城中村改造的责任主体和实施主体”相关规定，实施华山北片区城中村改造，主体为济南市历城区人民政府。在未签订协议的情况下，应当由区政府作为责任主体，承担相应的义务，而不是街道办事处。故原告起诉被告进行安置错误，依法应驳回原告的起诉。二、原告不符合片区安置政策，无法享受安置及保障政策。在华山北片区城中村改造项目推进过程中，2017年4月份，开发指挥部发布《历城区华山北片区城中村改造安置实施意见》（以下简称实施意见），凡在华山北片区城中村改造范围内征收土地并需要对被拆迁人进行补偿安置的，按照本实施意见执行。据此，该片区安置补偿是严格按照区指挥部文件执行。经查明原告陈友娟于2017年9月14日与前张家庄村村民李建忠登记结婚。2018年10月29日，原告户籍迁入前张村。原告未被界定为前张村集体经济组织成员。2018年11月24日，前张村委会通过会议作出最终决定：原告不享有本集体经济组织成员街遇。2020年5月16日前张村委会召开村两委、全体党员、村民代表会议，再次否定了原告在内的部分村民的集体经济组织成员资格。原告丈夫李建忠与前妻于2014年3月7日离婚。李建忠户已于2017年4月30日签订拆迁安置补偿协议，其家庭6人符合安置条件，前妻已享受安置。根据意见第四条第一款第一项之规定，被安置是被征地拆迁村村集体经济组织成员的，给予安置；故原告不符合片区安置政策，无法享受安置。根据意见第三条第二项之规定，符合保障政策和条件的村集体经济组织成员按人均建筑面积30平方米建设保障房，产权归集体经济组织，未经批准不得转让，其收益用于保障村民的未来生产生活。据此，符合保障政策和条件的村集体经济组织成员，由政府建设相应的保障房，产权归集体经济组织。原告并非前张村村集体经济组织成员，不享受保障房政策。且保障房产权归集体经济组织，原告主张给予其保障房无政策依据。三、原告提起的本案诉讼应属于政府裁决事项，不符合人民法院直接受理范围，依法应予以驳回其起诉。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”《征收土地公告办法》第十五条规定：“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置发生争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级人民政府裁决。”本案争议的核心是原告是否具有安置资格问题，属于因土地征收补偿安置引发的争议，应当先由行政机关协调、裁决（复议），对裁决（复议）结果不服的，才可以向人民法院起诉。本案中，原告要求被告履行拆迁过程中的房屋安置义务，其实质应是对征地补偿有异议，依据前述规定，原告就集体土地上补偿事宜和被告达不成一致意见，应先申请行政机关裁决后才能提起诉讼，现原告直接向法院提起诉讼不符合起诉条件，对其起诉应予驳回。四、原告要求房屋安置的诉求并不符合片区已定的安置方案，依法不应予以支持。第一、原告并不符合《历城区华山北片区城中村改造安置实施意见》中规定的可享受房屋安置的条件要求。依据2017年4月份，华山北片区开发指挥部的意见规定，其中第四条明确了就给予安置的人员应符合的具体条件进行了列举性规定，而原告并不符合其中任何一种应予以房屋安置的条件要求。第二、原告属于在冻结通告作出后新迁入的人口，而非属于冻结之前就已经迁入的人员。2016年11月8日，济南市历城区人民政府发布了冻结通告。原告是于冻结通告发布之后迁入前张村，且在原告迁入之前其投靠的被拆迁户家族成员均已享受了安置房待遇，故并不符合安置办法确定的安置条件。集体土地拆迁活动中均会明确冻结的时间节点，以该时间节点作为判断对被拆迁人员是否给予房屋安置的重要依据，若在拆迁范围内，凡是新落户的村民均应予以安置，那么拆迁安置活动将会无限期进行下去。显然，这并不符合客观实际情况更不符合拆迁活动的本意。五、涉案片区房屋安置活动是基于被安置人员丧失土地权利而作出，但原告在涉案片区并未享有合法的承包地，依法不应享有安置主体资格。依据《山东省土地征收管理办法》、《济南市土地征收管理办法》的规定可知，市、县人民政府应当依法进行土地征收补偿，并采取多种方式妥善安置被征收农民的生产生活，确保被征收土地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。土地征收被安置人员的人口数应按照被征收的土地数量除以土地征收前农村集体经济组织人均占有的土地数量计算。由此可知，房屋安置活动是因政府土地征收行为而对失地农民的一种妥善安置方式之一，其安置对象应是失地农民而非泛指全部人员。本案中，原告在涉案片区并未有合法的承包地，即使后期政府在涉案片区实施了土地征收行为也应与原告无关，原告更无法享受房屋安置。综上，原告提起的本案诉讼属政府裁决事项，不符合人民法院直接受理范围，依法应予以驳回其起诉；其诉求并不符合片区安置政策，依法不应予以支持。恳请法院查明事实，依法驳回其起诉。 荷花路街道向本院提交了以下证据：1、历城区华山北片区城中村改造安置实施意见；2、前张村支部党员大会会议记录；3、会议纪要；4、离婚证；5、户口本；6、荷花路街道前张村户型选择登记审核表；7、华山北片区村民住宅拆迁安置补偿协议；8、华山街道北片区开发建设指挥部成立文件；9、济南市人民政府拟征收土地公告；10、冻结通告；11、历城区华山北片区城中村改造安置拆迁补偿和奖励政策；12、济南市人民政府关于加快推进城中村改造的意见（济政发【2017】7号）；13、济南市人民政府办公厅关于调整征地地上附着物和青苗补偿标准的通知。 开发指挥部辩称，片区指挥部系荷花路街道成立的临时机构，不具有独立承担法律责任的能力，其以自己的名义作出的行政行为当事人不服提起诉讼的，依法应当以荷花路街道为被告，因此请求依法驳回对开发指挥部的起诉。 前张村民委员会辩称，1、本案原告诉求实为村集体经济组织成员资格认定事宜，该事由不属于法院受理范围，法院应当驳回原告全部诉讼请求。2、本案原告不具有本村集体经济组织成员资格。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。第二十四条第（九）款涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。2017年9月14日，陈友娟与李建忠结婚。2018年10月29日，原告户籍迁入前张家村。2018年11月24日，前张村委会通过党员、村民代表会议无记名投票表决原告不享有本集体经济组织成员待遇。2020年5月16日，前张村委会召开村两委、全体党员、村民代表会议无记名投票再次否决包括原告在内部分村民不享有集体经济组织成员资格待遇。上述两次会议召开符合法律规定，足以认定原告不享有前张村集体经济组织成员待遇。3、原告不符合片区安置政策，无法享受安置及保障政策。在华山北片区城中村改造项目推进过程中，2017年4月份，拆迁指挥部发布《历城区华山北片区城中村改造安置实施意见》，凡需要进行拆迁安置的按照该意见执行。原告的丈夫李建忠与前妻于2014年3月7日离婚，李建忠户已于2017年4月30日签订拆迁安置补偿协议，李建忠户包括前妻在内共6口人符合安置条件，前妻已经享受安置。根据上述意见内容显示，原告不具有前张村集体经济组织成员资格，无法享受安置。关于保障房问题，原告不具有前张村集体经济组织成员资格，自然无法享受保障房政策。另外，保障房产权归集体经济组织，原告主张给予保障房无法律依据。4、荷花路街道出具的《责令改正决定书》内容不符合法律规定，不是前张村认定村集体经济组织成员资格的事实及法律依据。决定书依据《山东省实施办法》第六条规定：“与本村村民结婚且户口迁入本村的”认为原告符合前张村集体经济组织成员认定条件。但是山东省人民政府制定该办法的依据是《中华人民共和国农村土地承包法》，在《中华人民共和国农村土地承包法》中没有对此事项作出规定，并且在《中华人民共和国村民委员会组织法》中却规定村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、涉及村民利益的事项，经村民会议讨论决定方可办理。根据上位法与下位法适用原则，有相抵触的应当适用上位法即《中华人民共和国村民委员会组织法》。因此荷花路街道出具的《责令改正决定书》不符合法律规定。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定来看，对于村集体经济组织成员认定一事属于村民自治范畴，应当由村民代表会议投票来认定。综上，原告不符合片区安置政策，不具有前张村集体经济组织成员资格，无法享受安置以及保障房政策。望法院查明事实，依法驳回原告的全部诉讼请求。 经庭审质证，被告对原告提交的证据1真实性不予认可，对证据2、3、4、5、6、7真实性无异议；第三人对原告提交的证据1和证据7真实性不予认可，对证据2、3、4、5、6真实性无异议原告对被告提交的证据1、2、3、6、7、8真实性无异议，对证据4和证据5真实性不予认可；第三人对被告提交的证据真实性均无异议。 本院对上述证据认证如下，原、被告提交的证据来源合法，是真实的，且与本案有关联性，本院予以认定。 经审理查明，2016年11月8日济南市历城区人民政府发布冻结通知，冻结包括前张村在内的14个村庄用地。2017年3月20日济南市人民政府发出拟征收土地公告，前张村在拟征收范围之内。2016年11月16日荷花路街道成立华山北片区开发建设指挥部，负责该片区的开发拆迁建设工作。2017年4月开发指挥部制定了《历城区华山北片区城中村改造安置实施意见》，该意见第三条补偿及安置第（二）条第2项规定：被征地拆迁村民安置补偿选择房屋安置补偿的，按照每人安置面积小高层43平方米、高层47平方米（建筑面积，下同）的安置标准进行安置补偿，并按原房屋面积每人40平方米进行抵扣。原住房面积不足每人40平方米的，按照小高层每人43平方米或高层每人47平方米安置。超出部分面积，按有关规定予以补偿。第四条关于符合安置条件的规定（一）按照相关政策，符合以下条件的人员，给予房屋安置：1、被安置人是被征地拆迁村村集体经济组织成员的。10、在拆迁过渡期间内，依法结婚生育，符合政策规定的新增人员给予房屋安置。（三）按照相关政策以下情况人员不予安置、不能购买：1、不符合上述安置、购买政策的非集体经济组织成员。2、对户口在被征地拆迁村，但无责任田、无农村集体土地建设用地使用证及合法住房的。3、冻结通告发布后，非正常婚嫁，离婚后再婚的新增人员。4、已在其他片区或城中村改造以及重点项目中享受过房屋安置或货币补偿的落户到本拆迁片区的人员。李建忠系前张村村民，其与前妻高玉红于2016年离婚。李建忠符合补偿安置条件的共计6人，分别为母亲高永芬，前妻高玉红，儿子李方，儿媳妇郭静、孙子李欣盈及李建忠。2017年4月30日高永芬代表本户6人签订了安置补偿协议。 2017年9月14日陈友娟与前张家庄村村民李建忠登记结婚。2018年10月29日，原告户籍迁入前张村路家庄6号。2018年11月24日前张村委会召开支部党员大会，否定陈友娟本村集体经济组织成员资格。 陈友娟向荷花路街道提交行政处理决定书，要求依法作出行政处理。荷花路街道以集体经济组织成员的身份为村民委员会自治事情，作出不予行政处理决定。陈友娟向济南市历城区人民政府申请复议，2019年9月23日济南市历城区人民政府维持原决定。 2019年10月12日陈友娟以不服2019年7月10日荷花路街道不予行政处理决定书、2019年9月23日济南市历城区人民政府行政复议决定书为由向本院提起行政诉讼。本院审理后依法作出（2019）鲁0112行初403号行政判决书，判决撤销荷花路街道和济南市历城区人民政府的不予行政处理决定书和行政复议决定书。限荷花路街道于判决生效之日起十五日内重新作出答复。2020年3月27日荷花路街道对陈友娟提交的行政处理决定书作出受理行政处理申请答复书，并向前张村民委员会下发《责令改正决定书》，要求对陈友娟不具有村集体经济组织成员资格的决定予以改正。2020年5月16日前张村委会召开村两委、全体党员、村民代表会议，会议再次否定了陈友娟村集体经济组织成员资格。 本院认为，陈友娟与李建忠结婚登记之前，华山北片区的户籍等已被政府冻结，且李建忠户已签订了安置补偿协议。后陈友娟迁入前张村，对其是否具有该村集体经济组织成员资格的问题，前张村委会召开了两委会、党员会、村民代表会议，认定陈友娟不具有集体经济组织成员资格。因此，陈友娟不具有该村集体经济组织成员资格，不符合片区拆迁安置政策，陈友娟要求进行房屋安置及享受30平方米建设保障房的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回陈友娟的诉讼请求。 案件受理费50元，由陈友娟负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长  刘士波 人民陪审员  高风芹 人民陪审员  赵红卫 二〇二〇年十月二十八日 法官 助理  刘云侠 书 记 员  王成婷