黑龙江省哈尔滨市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黑01行初37号原告徐广鑫，男，1964年11月13日生，汉族，无业，住哈尔滨市香坊区。委托代理人梁红丽，北京在明律师事务所律师。委托代理人贾燕丽，北京在明律师事务所实习律师。被告哈尔滨市香坊区人民政府，住所地哈尔滨市香坊区三合路229号。法定代表人司炳春，区长。行政负责人徐宁，党组成员。委托代理人王浩，哈尔滨市香坊区征收事务中心工作人员。委托代理人李东岩，黑龙江保安律师事务所律师。原告徐广鑫因与被告哈尔滨市香坊区人民政府撤销危房排险拆除公告纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年9月25日公开开庭审理了本案。原告徐广鑫及委托代理人梁红丽、贾燕丽，被告哈尔滨市香坊区人民政府（以下简称香坊区政府）行政负责人徐宁及委托代理人王浩、李东岩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。徐广鑫诉称，请求撤销香坊区政府于2020年4月18日作出的《关于香坊区哈平路××街地段棚改项目征收范围内三十一处危房排险拆除的通告》。徐广鑫的房屋坐落于香坊区动源街15号回收公司楼1单元4号广鑫汽车电脑检测维护中心处，属于国有土地上的街边门市房，已依法获得了房屋的不动产权属证书。该处房屋的建成时间为2001年，在被依法纳入征收范围的情况下，香坊区政府于2020年4月18日作出了《关于香坊区哈平路××街地段棚改项目征收范围内三十一处危房排险拆除的通告》（以下简称《通告》）。徐广鑫认为《通告》不符合案涉房屋实际情况，也不符合相关法律的规定和司法实践的要求，应依法撤销。一、《通告》属于行政诉讼受案范围，具有特定性、处分性、外部性、行政性。《通告》是香坊区政府单方作出的，未经徐广鑫同意，目的是为了对香坊区哈平路××街地段棚改项目征收范围内包括案涉房屋在内的三十一处危房排险拆除，涉及房屋三十一处，该行为所影响、约束的主体是特定的、范围是明确的，故《通告》具有特定性。《通告》影响并侵害了徐广鑫的实体权利义务，香坊区政府依据黑龙江省龙建建设工程技术咨询有限公司（以下简称龙建公司）对案涉房屋在内的三十一处房屋Dsu级的危房鉴定结果，作出限期搬离的告知和排险拆除的通知，该行为违背《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条“先补偿后搬迁”的基本原则，侵害了徐广鑫征收补偿安置的财产性权益以及房屋本身的财产权，故《通告》具有处分性。《通告》是行政机关对行政相对人作出的，属于行政征收中的排危拆除行为，产生了行政法律效果，具有外部性和行政性的特征。二、《通告》依据的前提即鉴定报告违法，据此作出的《通告》也违反法律规定，应依法撤销。首先，鉴定机构主体不合法。根据《哈尔滨市城市房屋安全管理办法》第十九条规定，房屋安全鉴定机构由市房产行政主管部门依法设立。房屋安全鉴定机构作出的鉴定结论为认定房屋安全状况的依据。而龙建公司并非属于市房产行政主管部门建立，且该鉴定机构尚不具备危房鉴定的资质，其作出的鉴定结论和结果不能作为认定案涉房屋安全状况的依据。其次，危险房屋鉴定的申请人不合法。根据《城市危险房屋管理规定》的相关规定，危险房屋的认定应当由所有人或者使用人提出鉴定申请并依照该规定第八条的法定程序进行。而案涉房屋是个人私产，徐广鑫有不动产权证件，如申请鉴定也应是徐广鑫本人进行申请，被动鉴定的行为是以他人之权侵害产权人财产。香坊区政府依据的鉴定报告在无徐广鑫授权及申请的情形下对案涉房屋申请鉴定，违反法律规定。根据《哈尔滨市城市房屋安全管理办法》第三十条“区人民政府指定机构应当定期组织有关部门和单位进行房屋安全检查。对检查中发现有安全隐患的房屋，应当及时将情况报告市房产行政主管部门。市房产行政主管部门应当根据报告及时委托房屋安全鉴定机构进行房屋安全鉴定”。由此可知，即使房屋存在安全隐患需要鉴定，也应当由市房产行政主管部门委托鉴定机构进行鉴定，而不是区级政府及区级相关政府部门。第三，鉴定报告结果不符合房屋实际情况。根据《城市危险房屋管理规定》第二条及《哈尔滨市城市房屋安全管理办法》第二十七条规定，危险危房系指结构已严重损坏或承重构件已属危险构件，随时有可能丧失结构稳定和承载能力，不能保证居住和使用安全的房屋。案涉房屋2001年建设，尚不存在危房情形。最后，鉴定报告作出程序违法。根据《哈尔滨市城市房屋安全管理办法》第二十五条“房屋安全鉴定机构受理鉴定委托后，应当在7个工作日内完成房屋安全鉴定，并出具房屋安全鉴定报告。情况复杂或者需要跟踪监测的，出具房屋安全鉴定报告的期限可以适当延长，但应当向委托人说明情况”、第二十六条“经房屋安全鉴定为危险房屋的，房屋安全鉴定机构应当自鉴定结论作出后24小时内通知委托人，同时向市房产行政主管部门报告”及第三十一条“经鉴定为危险房屋的，市房产行政主管部门应当向危险房屋责任人下发《危险房屋通知书》，同时通知房屋所在地的区人民政府指定机构”的规定，目前徐广鑫尚未收到任何鉴定报告以及通知，直接以《通告》方式告知徐广鑫其房屋属于危险房屋，不符合上述规定，属于严重违法。三、《通告》本身属于征收过程中拆危行为，不符合法律规定和司法实践中的认定。在征收过程中不得以危房名义作出搬离通知以及实施违法拆除行为。在司法实践中，在王江超等三人诉某区住建局一案中，最高人民法院表示“在行政执法活动尤其是不动产征收当中，程序违法是一种常见多发的违法形态。本案中，被告为了节省工期，对于已经启动征地程序的房屋，错误地采取危房鉴定和强制拆除的做法，刻意规避补偿程序，构成程序滥用，严重侵犯当事人合法权益。对于此种借紧急避险为由行违法强拆之实的情形，人民法院依法判决撤销被诉行为，彰显了行政诉讼保护公民产权的制度功能。此案的典型意义在于昭示了行政程序的价值，它不仅是规范行政权合法行使的重要方式，也是维护相对人合法权益的保障机制。在土地征收当中，行政机关只有遵循行政程序，才能做到‘严格、规范、公正、文明’执法，才能体现以人为本，尊重群众主体地位，才能实现和谐拆迁，才能符合新时代中国特色社会主义法治精神的要求”。香坊区政府为了推动棚改征收项目的实施，错误启动危房鉴定，作出强制搬离、拆除房屋的《通告》，既不符合《哈尔滨市城市房屋安全管理办法》《城市危险房屋管理规定》对危房鉴定条件和目的的规定，也不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》“先补偿后搬迁”、“房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开”的原则。综上，香坊区政府作出的《通告》多处违法，严重侵害徐广鑫实体权利，应依法撤销。徐广鑫向本院提交了以下证据：证据A1.黑（2019）哈尔滨市不动产权第0066450号不动产权证书证据A2.信息公开申请、徐广鑫房屋位置图、房屋征收决定、项目范围图证据A1、A2证明案涉房屋被纳入哈平路××街地段棚改项目征收范围和危房拆除的范围，徐广鑫具有原告主体资格。证据A3.对“黑龙江省龙建建设工程技术咨询有限公司”资质查询结果证据A4.信息公开申请以及邮单、哈尔滨市住房和城乡建设局信息公开回复及快递单证据A3、A4证明鉴定机构没有危房鉴定资质，不属于哈尔滨市住建局依法设立的机构，故据此对涉案房屋作出的Dsu级危险房屋的鉴定结果不具有合法性，香坊区政府作出的《通告》违法。证据A5.涉案房屋周边的照片，证明涉案房屋现在的状况，其并不属于危险房屋。香坊区政府辩称，徐广鑫房屋在哈平路××街棚改项目范围内，包括案涉房屋在内的共三十一户房屋已建成四、五十年，年久失修，经鉴定属于危险房屋，应立即拆除。为确保人民群众生命财产安全，经香坊区政府组织相关部门研究决定，对包括案涉房屋在内的三十一处房屋进行抢险拆除，遂于2020年4月18日作出《通告》。但至今并没有拆除，亦没有影响到徐广鑫的权利义务。香坊区政府向本院提交了以下证据：证据B1.哈尔滨市动力区动源街15号楼结构安全性鉴定报告，证明案涉房屋整栋为危房，结构安全性为D级危险房屋，且加固费用超过拆除重建费用。经庭审质证，徐广鑫对证据B1真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议。第一，委托单位和受托单位的主体身份不合法。根据《哈尔滨市城市房屋安全管理办法》第19条的规定，房屋安全鉴定机构由市房产行政主管部门依法进行设立，房屋安全鉴定机构作出的鉴定结论为认定房屋安全状况的依据，但该证据的主体龙建公司并不是市房产行政主管部门所建立，且尚不具备危房鉴定的资质，故其鉴定结果不能认定为合法。第二，本案危险房屋鉴定的申请人也不具备合法性。根据《城市房屋危险管理办法》的规定，危险房屋的认定应当是由所有人或者使用人提出鉴定申请，并依照该规定第八条所规定的法定程序进行，但本案中，案涉房屋为个人私产，徐广鑫有房屋不动产证件，如鉴定，应该由徐广鑫申请，或者由徐广鑫所在的整个楼的权利人来申请。案涉房屋并非公产，不能由其他管理部门进行替代申请。本案中委托方是一个物业公司，名称是黑龙江省建工集团有限责任公司物业管理公司，据徐广鑫了解，案涉房屋所在的整栋楼，从2007年开始就已经没有物业公司对其进行管理。该公司实际上是建设单位下属的子公司，与本案征收行为形成了一个关联性，即以拆危带动拆迁。且该证据委托实施评估的时间是2016年12月9日，距2020年4月18日作出《通告》已近3年半的时间，按照《哈尔滨市城市房屋安全管理办法》第二十六条的规定，经房屋安全鉴定为危险房屋的，房屋安全鉴定机构应当自鉴定结论作出后24小时之内通知委托人，同时向市房产行政主管部门报告。如果真是危房早就已经通知包括徐广鑫在内的所有被征收人离开本房屋，不然出现事故就是重大责任事故。因此，这显然不是合法的评估。且这个鉴定也没有启用统一的房屋安全鉴定专用章，鉴定报告都无法体现是针对涉案房屋具体作出的，因为危险房屋的认定，应当是指结构严重损坏或者是承重结构构件属于危险的构建，随时可能丧失结构稳定性和承载能力，不能够进行实际使用和居住的房屋。但该报告并没有在内容当中体现其承重结构等构件存在危险性。只是简要陈述达到D级，指标如何达到，分为主体承重、墙体保温等，这些都属于危房鉴定应当必备鉴定的条件，但该证据中均未体现。另外，香坊区政府提交的证据有缺失，不具备内容的完整性，无3、5、7页，不知是否把3、5、7页隐藏起来，有其他不能确定的结果。且涉及这份材料鉴定的图片模糊不清，看不出具体位置。该份证据当中有一句话，对涉案房屋的建设年限并不清楚，作为鉴定机构连建设年限都不能确定，就作出危房鉴定结果，显然与客观事实不符。徐广鑫提供的证据材料显示，涉案房屋整栋楼是2001年建设的，实际年限距今还不到20年，却在2016年就已经被认定为危房。因此鉴定结论不具备合法有效性，更不能作为拆除案涉房屋的合法依据。对于鉴定结果确定D级，没有相关解释，没有附带照片、视频、现场实施危房鉴定的实际状况、现场房屋的实勘调查结果，该证据后续的一系列压力承受的表格看不出任何结论。且该证据中没有委托合同，也没有鉴定机构和鉴定人员的资质证明等，该证据完全不具备法定效力，不能作为涉案房屋危房鉴定的合法结论，也不能作为涉案房屋拆除的依据。香坊区政府对证据A1、A2无异议。对证据A3、A4真实性无异议，对证明问题有异议。本案鉴定报告形成于2016年，该份证据并未说明2016年本鉴定报告的出具机构、龙建公司资质存续状态等方面情况。对证据A5真实性无异议，对证明问题有异议，该证据不能证明现在案涉房屋是否属于危房。本院对上述证据认证如下：证据A1、A2、A3、A4、A5真实合法，且与本案有关联，本院予以采信。徐广鑫对证据B1有异议，本院不予采信。经审理查明，徐广鑫为香坊区动源街15号回收公司住宅楼1单元4号房屋的所有权人，该房屋建筑面积110.05平房米，建成年份2001年。2019年9月6日，香坊区政府发布哈（香）房征决公字〔2019〕第002号房屋征收决定，因“香坊区哈平路－安乐街地段棚改项目的需要”，需对香坊区松新街、动源三道街、哈平路、哈平六道街围合区域内国有土地上房屋依法实施征收。徐广鑫上述房屋在被征收范围内，且双方至今未达成补偿协议。2020年4月18日，香坊区政府以龙建公司出具的《哈尔滨动力区动源街15楼结构安全性鉴定报告》（龙建咨询〔2016〕第227号）：该建筑应评定为Dsu级（整栋危房）为依据，发布《关于香坊区哈平路－安乐街地段棚改项目征收范围内三十一处危房排险拆除的通告》，要求徐广鑫务必于通告发布之日起三日内及时搬离，否则，香坊区政府将对危险房屋内的居民进行搬离，并在采取临时安置措施后，对上述房屋给予拆除。徐广鑫未搬离，案涉房屋亦未被拆除。本院认为，根据《城市危险房屋管理规定》第七条第一款“房屋所有人或使用人向当地鉴定机构提供鉴定申请时，必须持有证明其具备相关民事权利的合法证件”、第十二条第二款“房屋所有人和使用人都可提出鉴定申请。经鉴定为危险房屋的，鉴定费由所有人承担；经鉴定为非危险房屋的，鉴定费用由申请人承担”的规定，提出危险房屋鉴定的申请主体应当是房屋所有权人和使用人，而本案中，危险房屋鉴定申请是由龙建公司提出，不符合上述规定。据此，香坊区政府根据龙建公司出具的鉴定意见作出《关于香坊区哈平路－安乐街地段棚改项目征收范围内三十一处危房排险拆除的通告》主要证据不足。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：撤销哈尔滨市香坊区政府于2020年4月18日作出的《关于香坊区哈平路-安乐街地段棚改项目征收范围内三十一处危房排险拆除的通告》。案件受理费50元，由被告哈尔滨市香坊区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。审 判 长  郑家龙审 判 员  卢振民人民陪审员  姜文莉印）二〇二〇年十月三十日法官助理田甜书记员王一森