大连海事法院行 政 判 决 书（2020）辽72行初37号原告：刘希海，男，1972年4月12日出生，汉族，住辽宁省瓦房店市。委托诉讼代理人：刘庆贺，辽宁中霖律师事务所律师。被告：瓦房店市人民政府。住所地：瓦房店市世纪广场1号。（原被告大连瓦房店太平湾临港经济区管理委员会已撤销职能划归瓦房店市人民政府）法定代表人：周振雷，系市长。委托诉讼代理人：杨涛，男，系该政府工作人员。委托诉讼代理人：周翔，辽宁昌信律师事务所律师。被告：瓦房店市土城乡人民政府，住所地：瓦房店市土城乡土城村。法定代表人：陈等辉，系乡长。委托诉讼代理人：谷鸣，男，该政府工作人员。委托诉讼代理人：李明昌，辽宁昌信律师事务所律师。原告刘希海诉被告瓦房店市人民政府（以下简称瓦市政府）、被告瓦房店市土城乡人民政府（以下简称土城乡政府）收回海域使用权行政补偿一案，本院于2019年7月19日作出（2019）辽72行初11号行政判决书，土城乡政府不服提起上诉，2020年3月24日，辽宁省高级人民法院做出（2019）辽行终1331号行政裁定书，撤销本院做出的（2019）辽72行初11号行政判决，发回本院重审。本院于2020年6月28日受理后，依法另行组成合议庭，公开开庭进行了审理，刘希海及委托诉讼代理律师刘庆贺，被告瓦市政府工作人员杨涛及委托诉讼代理律师周翔，被告土城乡政府工作人员谷鸣及委托诉讼代理律师李明昌到庭参加诉讼,本案现已审理终结。原告刘希海向本院提出诉讼请求：二被告立即向其给付盐场土建部分动迁补偿款19366961.1元及自2011年4月28日起至欠款付清时止，按中国人民银行同期贷款基准利率计算的利息。事实与理由：2005年7月1日，刘希海与土城乡政府签订《租赁合同》，约定将瓦房店市土城盐场租给刘希海经营，经营期限十年，从2005年7月1日至2015年7月1日止，2007年3月间，瓦房店市北部发生特大的自然灾害风暴潮，将盐场所有内坝、电力设施、变压器等所有设备设施全部毁损，刘希海自行投资进行盐场重建工作。2011年3月9日，瓦市政府发布征收海域、土地公告，并发布征地征海补偿安置办法的通知，但通知中没有关于盐场动迁补偿标准，二被告为了尽快启动动迁工作向刘希海承诺参照瓦房店市周边乡镇关于盐场动迁补偿标准就高不就低对刘希海进行补偿。刘希海基于对政府的信任，同意腾出经营的盐场，经评估盐场动迁补偿有两部分，一部分是海盐经营收入，一部分是土建工程，海盐经营收入部分，刘希海已经全部得到补偿，土建工程部分，刘希海未得到补偿，关于盐场土建部分的补偿，周边的复州湾、谢屯都有补偿标准，理应按照此标准对刘希海进行补偿，可是二被告相互推诿，至今未对刘希海进行补偿。瓦市政府辩称，1.瓦市政府对刘希海诉称的涉案盐田区域依法收回海域使用权，并对动迁区域进行评估，已按评估价值全部拨付海域使用权人土城乡政府;2.土城乡政府已按动迁评估价格将涉及本案刘希海的动迁补偿相关费用包括预期经营收益、职工安置补偿费、外坝、塑料及投资建设的附属设备、设施，共计25356130元全部补偿给刘希海，同时也将合同剩余未履行年限的承包金200万元全额返还给刘希海;3.土建部分系土城乡政府的固定资产，不属于刘希海应得的补偿部分，刘希海如认为土建部分应得到补偿，也属于发包人和承包人之间的民事纠纷，不属于收回海域使用权行政补偿案件。土城乡政府辩称，１.刘希海租赁的盐场是土城乡政府集体所有制企业，在动迁过程中，土城乡政府对刘希海承包期限内的剩余合同期经营收入补偿（即可得利益)及投资建设的附属设备设施全部予以补偿完毕，共计25356130元；２.土城乡政府考虑到刘希海已经承包经营盐场五年，在已给付剩余合同期经营收入补偿的前提下，又将剩余五年的承包金200万元全额返还刘希海，双方承包合同即行终止；3.刘希海诉称的土建部分属于土城乡政府的固定资产，乡政府享有所有权，对于土建部分刘希海只在承包期内享有用益物权，用益物权的收益已补偿完毕，现合同已终止，刘希海不再享有任何权利，土建部分的补偿属土城乡政府所有，与刘希海无关；４.对于风暴潮造成的损失，不存在刘希海所描述的情形，双方已按合同履行至动迁时，刘希海也没有向土城乡政府提出所谓的损失数额，现提出所谓的损失无事实依据和法律依据；５.刘希海称动迁当时没有补偿标准不属实，双方已按动迁当时文件规定，按评估公司评估确定的数额履行完毕；6.本案已经超过起诉期限。刘希海及土城乡政府围绕诉讼请求及答辩意见，依法向本院提交了证据，基本与原一审（2019）辽72行初11号证据一致，刘希海在原有证据基础上，另补充提交了三份证据，瓦市政府未提交证据。对原一审（2019）辽72行初11号案中已提交的证据，各方当事人未发表新的意见，结合本案各方当事人陈述的意见及原一审（2019）辽72行初11号案中当事人陈述的意见，各方当事人对以下证据无异议，包括《租赁合同》《征收海域、土地公告》《征收土地补充公告》《瓦房店市人民政府关于印发瓦房店市征地征海补偿安置办法的通知》（瓦政发〔2011〕23号，以下简称《瓦市征地征海补偿办法》）《关于瓦房店市土城乡人民政府大连土城盐场（承租人刘希海）海域征用（盐场）补偿项目资产评估报告书》、租金和利率收据、刘希海领款明细、退承包费200万元收据、动迁地上房屋及其他资产汇总表及延长评估汇总表经营、经营收入评估明细表、大连市中级人民法院裁判文书（2015）大民二初字第13号民事裁定书、《瓦房店市委组织部关于职务任免的通知》，本院予以确认并在卷佐证。对当事人有争议的证据，本院认定如下：1.《谢屯镇盐田动迁补偿实施细则》及复州湾镇《关于辖区内盐田动迁补偿的分配建议》，无论其真实性如何，此系谢屯镇人民政府及复州湾镇人民政府与其盐场承包人之间达成的补偿分配意见，而非瓦市政府做出的补偿方案，因此该证据仅能作为发包方与承包方之间分配款项的参考；2.大连市人民政府督查绩效考核办公室市长信件督办通知（大政信督〔2018〕0120号）、《关于对土城乡盐田动迁补偿分配标准的请示》（瓦太管发〔2018〕50号）、《关于土城乡盐田土建部分动迁补偿分配的请示》（瓦太管发〔2018〕54号）、瓦房店市人民政府法制办公室关于对《关于土城乡盐田土建部分动迁补偿分配的请示》、《关于对土城乡盐田动迁补偿督办信件办理情况的答复意见》（瓦太管发〔2018〕45号）《关于针对土城乡盐田土建工程补偿分配有关问题的法律意见书》，从6份文件中，可见刘希海与土城乡政府关于盐田土建补偿的分配存在争议，并引发信访，当时具体负责补偿工作的大连瓦房店太平湾临港经济区管理委员会（以下简称太平湾管委会），按照大连市人民政府的督办通知，就案涉盐田土建部分的补偿提出意见并请示瓦市政府，瓦市政府法制办就太平湾管委会的请示向瓦市政府提出建议，即由发包方与承包方依据承包合同等进行协商，协商不成通过诉讼方式解决，并未对土建部分的分配比例进行确定，因此，该6份文件，仅能看出当时的太平湾管委会及瓦市政府因刘希海的信访，协调解决刘希海与土城乡政府关于盐田土建部分的分配问题，并不能证明瓦市政府参与制定盐田土建的分配比例；3.对证人李某1、李某2的出庭证言，拟证明当时的太平湾管委会告知动迁户参照周边标准予以补偿，但两人证言相互矛盾，一人表示没有会议纪要，是口头做出决定，而另一人表示开会讨论因意见不一致未形成具体意见，从前述刘希海提供的太平湾管委会2018年两次向瓦市政府的请示及瓦市政府法制办根据太平湾管委会的请示向瓦市政府提出的建议看，太平湾管委会就土建分配并未提出具体的分配比例，且在请示的行文中，也无2011年收回海域使用权当时关于土建分配的讨论意见，因此，对土建补偿款的分配太平湾管委会仅是组织土城乡政府进行协调，并未形成具体意见；4.土城乡政府给大连永通资产评估有限责任公司（以下简称永通公司）的证明，该证明系土城乡政府要求永通公司对盐田外坝进行评估的说明，该说明系土城乡政府作为盐田海域使用权人向永通公司做出的说明，该份证明说明土城乡政府同意将外围大坝补偿给刘希海，是海域使用权人即发包方与承包方之间的民事行为，与瓦市政府无关。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2005年7月1日，土城乡政府（甲方）与刘希海（乙方）签订《租赁合同》，约定土城乡政府将瓦房店市土城盐场租赁给刘希海，租赁期为十年，从2005年7月1日至2015年7月1日止。2011年2月23日，瓦市政府印发《瓦市征地征海补偿办法》（瓦政发〔2011〕23号），该办法对补偿“总的原则”“补偿对象”“补偿内容”等作出规定。2011年3月9日，瓦市政府发布《征收海域、土地公告》，4月18日发布《征收土地补充公告》，拟在土城乡、永宁镇太平湾地区建设太平湾临港经济区，对拟收回海域使用权、征收土地的位置、范围等进行了通知，案涉盐田在收回海域使用权动迁范围内，具体补偿工作的开展，瓦市政府委托太平湾管委会予以实施。太平湾管委会委托永通公司对土城乡政府土城盐场海域部分资产，包括盐场土建部分、盐业经营收入及附属设施设备进行评估，永通公司于2013年12月20日制作《关于瓦房店市土城乡人民政府大连土城盐场(承租人刘希海)海域征用(盐场)补偿项目资产评估报告书》，评估基准日为2011年4月13日，评估结果为盐业经营收入、盐场土建部分、房屋、机器设备及物资、构筑物和电力设备共计107025642元。后瓦市政府按照评估结论将107025642元全额支付给土城乡政府，土城乡政府于2011年至2014年分期分批将包括预期经营收益、职工安置补偿费、外坝、塑料及投资建设的附属设备、设施，共计25356130元全部补偿给刘希海，同时也将剩余未履行年限的承包金200万元全额返还给刘希海。2018年8月，因刘希海等人的信访问题，大连市政府致函瓦市政府，要求对信访问题进行落实，太平湾管委会对刘希海等人的信访问题展开调查并将形成的初步意见向瓦市督考办进行回复，2018年8月31日，太平湾管委会向瓦市政府发出《关于对土城乡盐田动迁补偿分配标准的请示》（瓦太管发〔2018〕50号），请瓦市政府对律师事务所提出的处理意见进行论证。2018年9月26日，太平湾管委会再次向瓦市政府发出《关于土城乡盐田土建部分动迁补偿分配的请示》（瓦太管发〔2018〕54号），提出案涉盐田土建部分的处理意见，其中第二条内容为“土城乡政府、王崴子村委会盐田土建部分补偿分配，参考周边乡镇类似情况，结合当地实际，由发包方与承包方协商议定”；第四条：“盐田土建部分补偿分配协商不成，发包方和承包方通过诉讼的方式解决”。2018年10月23日，瓦市政府法制办公室向瓦市政府作出《关于对的意见》，指出“太平湾管委会提出的《关于土城乡盐田土建部分动迁补偿分配的请示》，从内容看，我办认为属于管委会对解决信访问题的一种原则性意见，我办原则同意，建议发包方和承包方依据双方承包合同等协商解决之间的纠纷，如协商不成，通过诉讼方式依法维权”。另查明，2019年12月5日，中共大连市委办公室、大连市人民政府办公室下发关于《大连市深化园区改革方案》（大委办发〔2019〕51号）的通知，撤销大连瓦房店太平湾临港经济区，其规划范围由瓦房店市管理。本院认为，根据《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称海域管理法）第三十条：“因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。依照前款规定在海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿。”本案中，瓦市政府依法收回案涉盐田的海域使用权，故瓦市政府是收回海域使用权的主体，依法应对海域使用权人进行补偿，即瓦市政府系收回海域使用权的补偿主体，原太平湾管委会系接受瓦市政府的委托从事具体补偿工作，土城乡政府系案涉盐田的海域使用权人，是瓦市政府收回海域使用权的补偿对象，故瓦市政府系本案适格的被告，太平湾管委会及土城乡政府均不是收回海域使用权的补偿主体，不是本案适格的被告。本案原告刘希海主张瓦市政府应按一定比例向其支付盐田土建部分动迁补偿款，理由是因建设需要瓦市政府对其承包的盐田先动迁后补偿，政府相关领导代表政府向刘希海在内的5户承包者给出承诺，参照周边盐田动迁标准就高不就低进行补偿，而瓦市政府称《瓦市征地征海补偿办法》是瓦市行政区划内所有地区的动迁意见，任何个人都无权对瓦市政府做出的文件进行补充规定，瓦市政府已按该补偿办法履行补偿义务，瓦市政府认为本案系对盐田土建部分补偿款的分配引发的争议，属民事纠纷，而刘希海认为瓦市政府既然作出承诺则应当向其履行补偿义务，此系政府的补偿职责。从刘希海的诉讼主张看，刘希海提起本案诉讼目的在于由瓦市政府履行补偿职责，或由瓦市政府向其给付补偿款，或由瓦市政府按照承诺确定的比例，指示土城乡政府向刘希海支付补偿款；从瓦市政府是否具有补偿义务是否应当履行补偿职责的角度而言，本案应作为行政案件进行审查，本院归纳本案的争议焦点为瓦市政府是否负有向刘希海支付补偿款的法定职责。关于本案的起诉期限问题，若瓦市政府应当向刘希海履行补偿职责，而未能履行，则瓦市政府的该项职责始终存在，该项诉讼请求不受起诉期限的限制。根据《瓦市征地征海补偿办法》（瓦政发〔2011〕23号），该办法第一条“总的原则”第（八）项规定：“本办法未涉及到的补偿项目和标准、安置内容，由有关部门提出意见，报市政府研究决定，并出台补充细则。”第二条是关于补偿的具体规定，其中第二项为征用海域补偿规定，对“补偿对象”规定为“征用海域补偿对象是海域使用权人”，补偿内容规定为“包括港圈养殖、…盐田…”。关于盐田的具体补偿规定为“盐田补偿参照有资质评估机构的评估报告进行补偿。”从前述补偿办法的规定可知，瓦市政府收回海域使用权的补偿对象为海域使用权人，盐田作为海域，同样是对其海域使用权人进行补偿，对盐田具体的补偿项目及补偿数额参照有资质的评估机构的报告进行补偿，对该补偿办法中没有涉及到的补偿项目和补偿标准及安置内容，应由有关部门提出意见，报瓦市政府研究决定，并出台补充细则予以规定。实践中，补偿项目通常是指在行政征收、行政征用或撤回行政许可并收回使用权时，应当予以补偿的具体组成部分，也即予以评估的范围，补偿标准是指予以补偿的各组成部分其计算补偿数额的基准，安置内容一般是指对居民的住房安置或对企业的办公地的安置。本案中盐田土建部分属于收回盐田使用权应补偿的项目，而对盐田土建的补偿由评估机构进行评估计算出数额，补偿标准是为计算补偿数额而确定的，土建的补偿数额已经评估得出，则无需确定补偿标准，刘希海主张案涉土建补偿款的分配，应由瓦市政府按照《瓦市征地征海补偿办法》中的规定进行补充确定，但案涉盐田土建补偿款分配比例的确定，从其性质看，既不属于补偿项目、补偿标准，也不属于安置内容，瓦市政府法制办在对瓦市政府就《关于土城乡盐田土建部分动迁补偿分配的请示》提出的意见中，明确写明“盐田土建部分补偿款如何分配实质是发包人和承包人之间因承包合同引发的补偿款分配纠纷，…市政府法制办无权对该补偿款如何分配进行审核或提出意见。”案涉盐田自2011年被收回海域使用权，刘希海自2011年至2014年间从土城乡政府分批领取补偿款，在此期间，太平湾管委会从未向瓦市政府以书面形式请示如何解决案涉盐田土建部分补偿款的按比例发放问题，2018年因刘希海提起信访，太平湾管委会为回复信访问题，对2008年的风暴潮使案涉盐田遭受损失情况进行调查，并请律师事务所出具法律意见，然后根据律师事务所的意见向瓦市政府进行请示，而在2018年9月26日，太平湾管委会再次向瓦市政府就案涉盐田土建部分动迁补偿款分配进行请示时，明确表明由发包方与承包方协商议定，协商不成，由发包方和承包方通过诉讼的方式解决。由此可见，对于案涉盐田土建部分补偿款的分配，瓦市政府在补偿款发放的过程中，太平湾管委会并未就案涉盐田土建部分补偿款的分配向瓦市政府请示分配意见，瓦市政府也未就此出台细则，即便有相关个人以某种形式提出补偿意见，但不能作为瓦市政府应当直接对外进行补偿的依据，且从刘希海提供的证人证言看，对土建的补偿分配没有形成一致意见，据此，应视为太平湾管委会关于盐田土建补偿款的分配在发包人与承包人之间进行协调，因没有统一意见，没有协调成功；即便是2018年因信访引发督办，太平湾管委会就该问题向瓦市政府进行请示，其请示的意见及瓦市政府法制办提出的意见看，也均是由发包人和承包人协商解决，协商不成予以诉讼。因此，刘希海主张瓦市政府就案涉盐田土建部分补偿款的分配对其做出承诺，依据不足，本院不予采信。从法律规定看，海域使用管理法第三十条规定，收回海域使用权的，对海域使用权人进行补偿，《瓦市征地征海补偿办法》（瓦政发〔2011〕23号）对补偿对象的规定与海域使用管理法一致，且瓦市政府已将所有款项发放给作为盐场海域使用权人的土城乡政府，即瓦市政府就案涉盐场的具体补偿程序与其作出的规定相符，且不违反上位法，因此瓦市政府依照评估报告将所有款项支付给土城乡政府，则其对外的补偿义务，已经履行完毕，刘希海作为盐田承包人，并不是瓦市政府依法应当予以直接补偿的对象。综上，案涉盐田收回使用权的补偿工作，瓦市政府已经履行完毕，瓦市政府不负有向刘希海予以补偿的法定职责，刘希海称瓦市政府向其承诺对其予以土建部分的补偿没有事实依据及法律依据，刘希海请求瓦市政府向其支付案涉盐田土建部分的补偿款，依据不足。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，判决如下：驳回原告刘希海的诉讼请求。案件受理费100元（刘希海已预交），由刘希海承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本四份，上诉于辽宁省高级人民法院。审 判 长 李 爽人民陪审员 孙 杰人民陪审员 任新颖二〇二〇年十月二十七日书 记 员 李琳琳