辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终378号上诉人(一审原告)朝阳益东矿业有限责任公司，住所地辽宁省朝阳市双塔区桃花吐镇李家窝铺村。法定代表人周宝玉，该公司矿长。委托诉讼代理人成永刚，该公司工作人员。委托诉讼代理人张兴涛，辽宁华义律师事务所律师。被上诉人(一审被告)朝阳市双塔区人民政府，住所地辽宁省朝阳市双塔区文化路二段**。法定代表人陈苓丽，该区政府区长。委托诉讼代理人王明永，该区发展和改革局副局长。委托诉讼代理人赵琳娜，辽宁森盛律师事务所律师。上诉人朝阳益东矿业有限责任公司（以下简称益东公司）因与被上诉人朝阳市双塔区人民政府（以下简称双塔区政府）确认关闭煤矿违法一案，不服朝阳市中级人民法院（2019）辽13行初61号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。2020年10月16日，本院组织当事人进行了询问。上诉人益东公司的委托诉讼代理人成永刚、张兴涛，被上诉人双塔区政府的委托诉讼代理人赵琳娜到庭参加了询问活动。本案现已审理终结。一审法院查明，2018年11月8日辽宁省人民政府依据国家关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的决策部署，作出了辽政明电〔2018〕3号《关于淘汰30万吨/年以下煤矿的实施意见》，去产能分解任务表中朝阳市为1家退出煤矿，即益东公司，计划退出时间是2018年12月。朝阳市政府2018年11月16日制定的〔2018〕1号《关于朝阳市淘汰30万吨/年以下煤矿的实施方案的通知》的电文，授权双塔区政府负责本辖区煤矿关闭工作，在12月30日前完成省级验收工作。双塔区政府于2018年11月13日制定朝双政办发〔2018〕121号《关于双塔淘汰30万吨/年以下煤矿的实施方案的通知》，明确区政府是关闭30万吨/年以下煤矿工作的责任主体。2018年11月14日，双塔区政府作出实施关闭的告知书，同日送达。2018年11月17日，双塔人力资源和社会保障局作出关于益东煤矿职工情况说明。2018年11月19日，双塔区政府作出关闭决定书和实施关闭的公告。2018年11月20日双塔区政府委托阜新弘霖矿业（集团）建筑安装工程有限公司对益东煤矿实施关闭。2018年11月22日，朝阳市公安局作出关闭煤矿进展情况的汇报。2018年11月26日，双塔区政府作出关于益东煤矿职工安置和稳定风险预案的通知。2018年11月28日，双塔区政府作出关于益东煤矿关闭退出金融和稳定风险预案的通知。2018年12月14日，朝阳市国土资源局双塔分局对益东煤矿采矿权予以注销。2018年12月19日，双塔市场监督管理局作出《办理经营范围变更登记告知函》。2018年12月23日，完成益东煤矿关闭全部工作，24日经辽宁省联合检查组现场复查，符合国家关闭煤矿标准。2019年1月2日，辽宁省发改委作出《关于撤销2018年淘汰30万吨/年以下煤矿技术改造立项审批文件的公告》，益东公司位于其中。2019年1月11日，辽宁省发改委作出《关于2018年淘汰30万吨/年以下煤矿验收完成情况的公告》，益东公司位于其中。2019年1月29日辽宁省发改委作出《关于全省淘汰30万吨/年以下煤矿复查情况的通报》（辽发改煤炭〔2019〕79号）。2019年5月14日，益东公司向法院递交诉状，起诉被告双塔区政府作出的《关闭决定书》违法。益东公司在一审的诉讼请求是：要求确认双塔区政府2018年11月19日对其作出的《关闭决定》违法。一审法院认为，被告双塔区政府具有组织实施本次政策性淘汰30万吨/年以下煤矿关闭工作的职权。原告益东公司生产规模为21万吨/年。2016年2月1日国务院国发〔2016〕7号文件，规定对产能小于30万吨/年的煤矿在1-3年内淘汰。辽宁省政府关于淘汰30万吨/年以下的煤矿去产能任务分解表中，益东公司位于其中，省政府〔2018〕3号明电，明确规定2018年12月底前，依法依规淘汰省内30万吨/年以下煤矿。朝阳市政府〔2018〕1号电文职责分工中规定，本次化解煤炭过剩产能工作涉及朝阳市1家煤矿，位于双塔辖区内。双塔区政府作为煤矿关闭退出工作的主体，全面负责本辖区内煤矿关闭退出工作，按规定时限完成关闭工作，确保煤矿关闭安全，妥善做好职工安置工作等。本案中，双塔区政府予以执行上级政府的指令，按照上级政府的授权，并无违反国家、省、市关于关闭30万吨/年以下煤矿文件规定的情形。同时，其完成的工作，也是贯彻国家化解过剩产能实现脱困发展的精神。益东公司要求确认被诉关闭决定违法的诉讼请求，无事实和法律依据，故不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告朝阳益东矿业有限责任公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告朝阳益东矿业有限责任公司负担。益东公司上诉称，一审适用政策、法律错误，故请求撤销一审判决，确认双塔区政府2018年11月19日对其作出的《关闭决定》违法，由双塔区政府承担全部诉讼费用。其主要理由是：一、一审法院适用的判决依据错误。1、其是于2009年10月开始矿井技术改造的煤矿，2016年11月16日经省市相关部门验收，年生产能力为21万吨。现“矿井三证一照”齐全，就目前生产能力经进一步完善，完全能达到年产30万吨的矿井。而这样一个投入近4亿元的矿井，竟然在不到6天时间里，让双塔区政府从下通知到关闭给违法关闭了。2、其煤矿不属于应该关闭的煤矿。根据辽宁省政府辽政明电〔2018〕3号文件，其煤矿并不符合关闭30万吨/年以下煤矿的关闭条件。双塔区政府仅以核定产能21万吨/年为由命令关闭，显然违反省政府的规定及双塔区政府自定的关闭煤矿的原则，任意扩大关闭范围，不顾实际搞“一刀切”。二、一审适用法律错误。双塔区政府的关闭行为程序违法，一审仅仅以双塔区政府执行上级的指令为由驳回其诉讼请求，适用法律错误。1、根据《行政强制法》第35-38条规定，关闭决定前，双塔区政府应履行催告义务，其有权进行陈述和申辩，只有经催告，其逾期不履行关闭决定，双塔区政府才能强制执行关闭。双塔区政府从发出关闭通知到作出关闭决定书仅事隔5日，程序严重违法。2、既然属政策性关闭，根据《行政许可法》第8条等法律规定，政策性关闭行为是行政机关对自己许可行为的撤销行为，其财产应该得到补偿。辽宁省政府辽政明电〔2018〕3号文件也作出了相关规定。在其未得到任何补偿的情况下，就完成了对煤矿的关闭，使其近4亿元人民币的煤矿损失殆尽。双塔区政府答辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，故请求驳回上诉，维持原判。其主要理由是：一、双塔区政府作出的关闭决定行政行为，主体适格，具有职权依据。辽宁省政府辽政明电〔2018〕3号文件规定，各产煤市政府负责本辖区淘汰落后产能工作，于11月15日前报省政府备案后按程序组织实施。朝阳市人民政府朝政明电〔2018〕1号电文明确授权双塔区政府作为煤矿关闭退出工作的责任主体，全面负责本辖区煤矿关闭退出工作。因此，双塔区政府具有关闭益东公司的行政职权，主体适格。二、双塔区政府对益东公司予以关闭具有合法依据，没有扩大关闭范围，更不属于“一刀切”情形。1、关闭30万吨/年以下煤矿有关政府文件有国务院〔2016〕7号文件《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》；辽宁省政府的辽政明电〔2018〕3号文件实施意见，要求在2018年12月10日前依法依规淘汰省内至2018年末产能达不到30万吨/年以下煤矿。益东公司属于淘汰煤矿范围之内。2、双塔区政府行政行为完全符合以上政府的文件要求，淘汰30万吨/年以下煤矿这是国务院进行安全治理的国家政策，双塔区政府的行为是落实国务院、辽宁省和朝阳市政府的政策文件的行政行为。双塔区政府贯彻国家和省政府文件，并不存在扩大关闭范围的行为。三、双塔区政府关闭行为程序合法，未剥夺益东公司的陈述和申辩权，也未侵犯益东公司的财产权。1、关于该案的送达程序。2018年11月14日其向益东公司送达《关于对朝阳益东煤矿实施关闭的告知书》，并告知在收到告知后3日内申请听证，逾期视为放弃权利。益东公司收到告知后未申请听证。2018年11月19日，其对益东公司送达《关闭决定书》，决定关闭时间为2018年11月19日，并将该决定书予以公告。2018年12月14日，益东公司申请注销该企业的采矿权，朝阳市国土资源局双塔分局亦予以批准。辽宁省发改委于2019年1月2日已公告撤销益东公司技术改造立项审批文件。2、该案的法律适用问题。本案应适用《行政处罚法》，不适用《行政强制法》。本案系吊销许可证和营业执照的行政处罚行为，属于《行政处罚法》第八条第一款第（五）项规定的处罚种类。3.益东公司依据《行政许可法》第八条主张经济补偿，缺乏依据。本案属于行政决定违法纠纷，并不涉及补偿问题；朝阳市授权双塔区政府作为关闭煤矿的责任主体，其他问题在文件中已经另行作出安排，并不在双塔区政府的职权范围；煤矿的行政审批许可权属于省级以上行政部门职权范围，双塔区政府只是接受朝阳市政府授权负责关闭工作，并不具有行政审批权，当然更不具有取消行政许可的经济补偿权。本院审理查明，一审法院认定的事实属实。本院认为，辽宁省人民政府辽政明电〔2018〕3号文件规定，各产煤市政府负责本辖区淘汰落后产能工作；朝阳市人民政府朝政明电〔2018〕1号电文明确规定，双塔区政府作为煤矿关闭退出工作的责任主体，全面负责本辖区煤矿关闭退出工作（具体负责作出关闭矿井决定）。双塔区政府根据上级政府授权，作出案涉《关闭决定书》，并无不当。国务院国发〔2016〕7号文件及辽宁省人民政府辽政明电〔2018〕3号文件均对淘汰30万吨/年以下煤矿有具体规定。在《辽宁省2018年煤炭去产能目标任务分解表》中，益东公司被列为全省计划淘汰产能煤矿。双塔区政府为贯彻落实国务院国发〔2016〕7号文件，依据辽宁省人民政府辽政明电〔2018〕3号文件的要求，对已经被核定为应当淘汰产能煤矿的益东公司作出案涉《关闭决定书》，并无不当。双塔区政府在作出案涉《关闭决定书》前，曾向益东公司送达了《关于对朝阳益东煤矿实施关闭的告知书》，告知益东公司可在3日内书面申请听证，逾期视为放弃权利。在益东公司逾期没有向双塔区政府申请听证的情况下，双塔区政府作出案涉《关闭决定书》，并无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”由于本案现有证据不足以认定案涉《关闭决定书》违法，益东公司要求确认案涉《关闭决定书》违法的理由不充分，故一审法院判决驳回益东公司的诉讼请求，并无不当。综上，一审判决结果并无不当，依法应予维持。上诉人益东公司的上诉主张没有事实和法律的依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人朝阳益东矿业有限责任公司负担。本判决为终审判决。审判长  孙弘达审判员  刘 毅审判员  邢家新二〇二〇年十月二十六日法官助理赵婳书记员曲宏