云南省普洱市景谷傣族彝族自治县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）云0824行初14号 原告尹光华，男，汉族，1978年5月7日生。现住云南省普洱市景谷傣族彝族自治县。 被告景谷傣族彝族自治县应急管理局。统一社会信用代码115327257755213466。地址云南省普洱市景谷傣族彝族自治县。 法定代表人刀金国，职务局长。 参加行政诉讼负责人周平华，景谷傣族彝族自治县应急管理局安全生产巡察员、局领导班子成员。 委托代理人赵应婷，云南平掌律师事务所专职律师，执业证号15308201111453297。代理权限为特别授权。 被告景谷傣族彝族自治县人民政府。统一社会信用代码11532725015227777T。地址云南省普洱市景谷傣族彝族自治县。 法定代表人刀建华，职务县长。 委托代理人谢佳。代理权限为一般授权。 委托代理人邱凡，云南平掌律师事务所专职律师，执业证号15308200810526854。代理权限为一般授权。 原告尹光华诉被告景谷傣族彝族自治县（以下简称景谷县）应急管理局、景谷县人民政府其它行政管理争议一案，本院2020年6月1日受理后，于6月5日向被告景谷县应急管理局、景谷县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。2020年6月19日,被告景谷县应急管理局向本院提出延长举证期限的书面申请。经审查，景谷县应急管理局的延期举证申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，本院准许该局延长举证期限至2020年6月26日。2020年9月4日，本院依法组成合议庭，对本案公开开庭进行了审理。原告尹光华，被告景谷县应急管理局周平华，委托代理人赵应婷，被告景谷县人民政府的委托代理人谢佳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告尹光华的诉讼请求：一、请求判令撤销景谷县应急管理局作出的（景）应急罚〔2019〕03号《行政处罚决定书》（个人）；二、请求判令撤销景谷县人民政府作出的景政行复决字〔2030〕6号《行政复议决定书》；三、判令两被告共同承担本案的诉讼费。 事实和理由：2019年6月16日云南云景林纸股份有限公司动力厂给排水车间净化站发生了一起溺水事件，造成1人死亡。2019年11月1日，被告景谷县应急管理局向原告作出（景）应急听告〔2019〕03号《行政处罚告知书（个人）》，决定给予原告18700.00元罚款的行政处罚。原告不服，向被告景谷县人民政府申请行政复议，被告景谷县人民政府于2020年5月14日作出景政行复决字〔2020〕6号《行政复议决定书》维持原行政处罚。现原告不服被告景谷县应急管理局作出的《行政处罚决定书》、不服被告景谷县人民政府作出《行政复议决定书》，依法提起行政诉讼。 原告认为：一、本案行政处罚所依据事实认定不清，不应对原告进行行政处罚。被告景谷县应急管理局未按规范要求调查本次事件直接和间接原因，且未以事件发生直接和间接原因为基础和根据来认定事件性质，完全忽略了原告依法依规开展安全生产工作和时间实际情况的相关情形，从而使本案事实认定不清、定性错误。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条之规定，依法不应给予原告行政处罚。 首先，原告所在公司建立制定、健全完善了安全生产责任制度和操作规程；工作标准明确，检查保养制度健全；劳动组织合理。主要表现在以下几个方面：（1）原告所在公司有健全的安全生产管理机构，制定了完善的相关安全生产规章制度及操作规程并认真督促落实，适时开展安全生产教育和培训，保证安全生产投入的有效实施，做到认真督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患等工作，原告已全面落实本岗位有关安全生产管理责任；（2）事发区域建设、运营、管理均符合安全建设施工，安全生产的相关要求，不存在违法，违规建设、施工运营的情形。本次事件中的事发地为原告公司动力厂给排水车间净化站，溺亡员工被发现位置为1号滤池第5格，该滤池已完全按照当期建设施工工程规范完成建设并已通过竣工验收。事发1号滤池第5格不属于日常通行及作业区域，整个1号滤池已严格按照安全生产相关要求采取了设置安全围栏、粘贴明显警示标识等安全防护措施；（3）原告所在公司的员工每年与公司签订安全承诺书，自觉遵守公司各项规章制度；（4）原告在职责范围内，如：负责组织编写本厂安全环保教育培训计划和大纲并组织实施；负责落实本厂安全环保责任制，逐级签定安全环保责任状；完善安全环保管理网络，按要求组织召开安全环保会议，保证安全环保与生产同时安排、部署、检查落实；负责建立、健全业务管理范围内的各类安全环保技术规程、操作规程、规定，督促执行并检查；负责开展本厂的安全环保隐患排查、治理、登记；制止和纠正违章指挥、强令冒险作业、违反操作规程的行为；负责落实职责范围内的隐患整改等方面，已完全履行，无疏漏和失误；（5）死者刀某溺水期间，原告未对其安排工作任务，不发生操作行为；（6）原告接到动力厂值班领导张富泽通知刀某不在岗，正在组织搜查消息后，立即从县城赶到现场组织搜查并电话汇报相关领导；（7）搜查人员在1号滤池第5格池面上发现漂有一双鞋，怀疑刀某溺水，原告立即启动了应急救援处置。 其次，本次事件完全不属于溺亡员工在其工作岗位或因履行原告指派工作事务所引起的履行职责行为。主要表现在以下几个方面：（1）事发时滤池中净化及过滤设备运行正常，生产未发生任何故障，不存在安排任何检修作业工作等情形；池内储水不属于溺亡员工巡视工作中关于水质检测、调整、控制的对象，在过往的工作中，溺亡员工及同样岗位的员工除停机检修外，从未对该过滤出池中开展工作、亦未对该过滤池中的储水进行巡视检测，相关领导也从未安排溺亡员工开展前述工作；（2）从溺亡现场来看，溺亡员工溺亡时未带任何巡视工具，且事发当日20:27已完成当班第三次巡查工作，溺亡员工到滤池开展工作的必要性、合理性不足；（3）溺亡员工入职公司长达21年之久，是老员工，其全面了解、完全掌握其职责对应的工作内容和工作要求，对工地的生产设施设备也全面了解，其完全知晓公司的内部管理规定和相关的岗位职责要求，同时，其全面了解和掌握公司关于安全生产的相关要求。 最后，被告景谷县人民政府成立的领导小组所做出的《事故调查报告》至今未提供给原告，被告认定行政处罚事实的依据，对事件原因、责任的认定对应分析、研判过程均不得而知，由此可见被告作出行政处罚决定的轻率和随意，缺失必要的严谨性。 二、被告作出行政处罚适用法律错误。被告适用《中华人民共和国安全生产法》第二十二条第（六）项、第一百零九条的规定，属于适用法律错误。从目前被告查实的已知事实和现有证据，完全无法证明原告存在没有“制止和纠正违章指挥、强令冒险作业、违反操作规程”的行为。实际上，原告及相关员工无任何对溺亡员工违章指挥和强令冒险作业的行为，溺亡时间存在于普通常理。常识完全相悖等情况，被告适用上述法律规定存在明显错误。 被告认为“死者在工作时间于自己的工作地点上发生溺亡事故，排除刑事案件，符合认定生产安全责任事故的条件”，错误地参考国家安全生产监督管理总局《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》（政法函〔2007〕39号）之规定定性本次事件，但是前述规定适用的前提条件是：1、事件属于生产安全事故；2、公安机关立案侦查；3、公安机关结案并做出相关认定。而本次事件没有任何情形满足前述适用条件，被告就简单粗暴的因为“在原告场所发生其职工死亡事件”而认定本次事件属于生产安全事故，并认为“只要公安机关认为不是自杀事件，就属于生产安全事故”，存在明显的错误对法律法规之规定做出扩大解释、错误的创设法律规定、严重的危害原告合法权益之情形。 事实上，上述规定是对生产安全责任事故中，对相关单位和人员在被认定为属于安全生产事故后，对于符合《中华人民共和国安全生产法》第87条的情况，追究刑事责任的规定。法律法规的正确逻辑是“确定属于安全生产事故，若符合87条规定的由公安机关追究刑事责任；即便公安机关不追究刑事责任的，因违反行政法规，仍进行行政处罚”；而适用的前提是生产安全事故被认定为生产安全责任事故，生产安全责任事故当然属于生产安全事故，但不能因为这个条款就认定只要公安机关认定不属于刑事案件的工伤伤亡事件，都属于安全事故。 三、被告所认定事件事实的程序存在瑕疵。景谷县人民政府成立了本次事件调查处置工作领导小组，但领导小组出具的《事故调查报告》至今未让原告知晓。依照程序应当先由领导小组出具《事故调查报告》并在调查报告过程中和出具后给予原告充分的参与协助、听证抗辩、维权的机会（同时也是法律赋予的权利）；再按照最终确定的《事故调查报告》内容，适用相关法律。被告在未对本次事件原因进行认定的情况下，即认定属于生产安全事故并对原告进行处罚，在处罚程序及行政管理要求上，存在重大瑕疵。 综上，两被告所作出的行政处罚认定事实错误，适用法律错误，程序存在瑕疵，严重损害了原告的利益。为保护原告合法权益，特提起诉讼。盼法院支持原告的诉讼请求。 原告为证实上述主张，向本院提交了以下证据： 一、身份证。证实原告本人的身份情况; 二、景谷县应急管理局作出的（景）应急罚〔2019〕03号《行政处罚决定书》（个人）。认为对原告管理责任认定和处罚主体是公司进行管理，不应该是应急管理局；被告只是简单套用法律规定，未做实际的调查，认定安全生产事故事实不清。 三、景谷县人民政府作出的景政行复决字〔2020〕6号《行政复议决定书》。证明应急管理局做出的对行政处罚的事实认定不清、适用法律不准确，景谷县人民政府维持处罚决定是错误的。 被告景谷县应急管理局辩称，一、本案事实清楚、证据充分。2019年6月17日事故发生，当日成立6.17事故调查处置工作领导小组（由应急局、工信局、政府办、公安局、人社局县、总工会、云景林纸组成）；6月19日立（景）应急立〔2019〕1号案，证据有：勘验笔录、生产安全事故现场照片、询问通知及询问笔录；景谷县公安局关于云景林纸股份有限公司职工刀某死亡一案的调查报告（报告认定未发现死者刀某有被他人谋害的嫌疑。故此排除刑事案件）。2019年8月13日，事故调查组通过事故报告报景谷县政府，2019年9月29日作出批复。2019年10月14日出具《行政处罚告知书》，2019年10月24日，对当事人陈述、申辩制作笔录，之后作出《行政处罚决定书》送达原告并签字确认。依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条、第三条规定，事实认定溺水的员工系原告所在公司职工、溺水身亡的地点系溺水身亡员工的工作区域，溺水身亡的时间系溺水员工上班的时间，造成直接经济损失800000.00元，故此被调查组认定为是一起生产安全责任事故，事故级别为一般事故。 二、本案的行政处罚决定书适用法律正确。 处罚决定书中明确适用《中华人民共和国安全生产法》第二十二条第（六）项，事故调查证明事故的发生系死者刀某未严格遵守本单位的安全生产规章制度和操作规程，服从管理，正确佩戴和使用劳动防护用品，负有本次事故的直接责任。原告作为动力厂厂长，未尽到管理人员的职责，与本次事故有不可推卸的管理责任。被告适用《中华人民共和国安全生产法》九十二条第（一）项规定，对原告处罚18700.00元是适当的。 三、处罚程序合法。本案2019年6月16日事故发生后，成立调查组，立案，调查笔录、询问笔录、勘验报告，现场照片，事故分析，会议签到，死亡调查报告、批复。《行政处罚告知书》、当事人的陈述申辩；由于当事人没有申请听证，故此没有作为当事人参与听证，随之，被告对原告作出行《政处罚决定书》，当事人签收等，严格一系列的程序合法进行，没有违法行为。 综上，被告行政处罚的事实、证据、适用法律、程序合法，望给于维持，驳回原告的诉讼请求。 被告景谷县应急管理局向本院提交了以下证据： 第一组、关于成立云南云景林纸6.17事故调查处置工作领导小组的通知。证实：1、事故发生后县人民政府及时成立6.17事故调查处置工作领导小组展开工作；2、工作领导小组系县人民政府组建成立，由8个相关职能部门抽调人员组成； 第二组、事故分析会记录、会议签到表。证实工作领导小组对工作开展部署和工作的要求； 第三组、立案审批表、勘验笔录、询问笔录、询问通知书。证实被告严格按照生产安全事故报告和调查处理程序进行操作；原告存在违法事实及违法行为，被告欲进行处罚的事实和程序依据； 第四组、刀某死亡一案的调查报告。证实逝者刀某符合溺水死亡征象，非有被他人谋害嫌疑，也排除立刑事案件； 第五组、“6.17”溺水事故的调查报告（讨论稿）、成员名单、会议记录、会议签到表。证实“6.17”溺水事故的调查报告经事故调查组研讨、决定，形成过程及原告存在违法事实和违法行为； 第六组、“6.17”溺水事故的调查报告请示、事故调查组成员名单、调查报告批复。证实“6.17”溺水事故调查报告请示、批复已通过确认违法事实和违法行为，系行政处罚依据； 第七组、《行政处罚告知书》，证实被告处罚程序合法； 第八组、《行政处罚决定书》、云南省罚没专用收据、结案审批表。证实被告作出的行政处罚执行完毕，案件已经结案。 被告景谷县人民政府辩称，被告景谷县人民政府作出的景政复决字〔2019〕6号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请依法驳回原告诉讼请求。理由如下： 一、被告作出行政复议系履行法定职责。《中华人民共和国行政复议法》第六条第（一）项，第十二条第一款规定，原告提出行政复议申请，被告依法受理并作出行政复议决定系履行法定职责。 二、被告作出行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，被告审查景谷县应急管理局2019年11月1日作出的（景）应急罚〔2019〕03号《行政处罚决定书》（个人），该处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法予以维持。 综上所述，原告诉讼请求没有事实和法律依据，请人民法院依法驳回原告诉讼请求。 被告景谷县人民政府向本院提交了以下证据： 一、行政复议申请书。证实原告不服（景）应急罚〔2019〕03号《行政处罚决定书》（个人），向景谷县人民政府提起行政复议； 二、行政复议申请收件回执，延期审理通知、行政复议中止通知书及送达回证。证实景谷县人民政府以法律程序处理原告行政复议的申请； 三、景政行复决字〔2020〕6号《行政复议决定书》。证实景谷县人民政府依据法律对原告行政复议作出处理决定。 经质证，原告尹光华对被告景谷县应急管理局提交的第一组证据的三性予以认可，但认为不能证明最终行政行为的正确、合法性；对第二组、第三组、第四组证据的真实性、合法性予以认可，但不认可关联性及证明目的；对第五组、第六组证据的三性均不予认可；对第七组、第八组证据的真实性无异议，对合法性和关联性不予认可。 原告尹光华对被告景谷县人民政府提交的第一、二组证据无异议；对三组证据的三性均不予认可。 被告景谷县应急管理局对原告提交证据的身份证，《行政处罚决定书》《行政复议决定书》的三性均无异议，但认为原告存在违法事实，不认可原告的证明目的。 被告景谷县应急管理局对景谷县人民政府提交的全部证据均无异议。 被告景谷县人民政府对原告提交的身份证，《行政处罚决定书》，《行政复议决定书》的三性予以认可，但不认可原告的证明目的。 被告景谷县人民政府对景谷县应急管理局提交的全部证据均无异议。 根据原、被告各方的举证和质证，本院作如下认证： 一、关于原告提交的证据。 原告提交的身份证、《行政处罚决定书》、《行政复议决定书》来源合法，与本案具有关联性，本院均予确认。 二、关于被告景谷县应急局提交的证据。 景谷县应急局提交的一至八组证据形成于事故调查、处理过程中，客观、真实地反映景谷县人民政府组成相关部门为事故调查组对涉案事故的调查、处理过程，以及景谷县应急局根据调查结果，对原告在事故中的违法行为进行立案查处、作出行政处罚的事实经过，与本案具有关联性，本院予以确认。 三、关于被告景谷县人民政府提交的证据。 景谷县人民政府提交的三组证据形成于原告申请复议过程，来源合法，与本案具有关联性，本院予以确认。 经审理查明，本院认定案件事实如下： 2019年6月17日00:30，云南云景林纸股份有限公司动力厂给排水车间净化站发生一起溺水事故，造成1人死亡。云南云景林纸股份有限公司向景谷县应急管理局报告，景谷县应急管理局接报后，及时向景谷县人民政府领导报告并组织人员应急处置，景谷县人民政府立即组织相关部门组成事故调查处置工作领导小组赶赴事故现场进行救援和开展调查。经景谷县公安局、景谷县应急管理局现场勘验，事故调查处置工作领导小组召开现场分析会，对事故原因、性质等进行初步分析。2019年6月19日，景谷县应急管理局对事故立案调查。2019年7月4日，景谷县公安局作出《关于云南云景林纸股份有限公司职工刀某死亡一案的调查报告》，初步调查意见为未发现死者有被他人谋害的嫌疑。2019年8月13日，事故调查组作出《调查报告》，认定此次事故为生产安全责任事故，生产单位对事故发生负有企业安全生产主体责任；尹光华作为动力厂厂长，是该厂安全生产主要负责人，对动力厂安全生产工作负总责，未认真履行安全生产职责，督促、检查本单位安全生产工作，未能及时制止和纠正违反操作规程的行为，对本次事故负有直接领导责任，建议给予18700.00元（上年度收入62301.96元的30％）罚款的行政处罚。同日，景谷县安全生产委员会向景谷县人民政府作出景安办发〔2019〕37号《关于审查云南云景林纸股份有限公司动力厂“6.17”溺水事故的调查报告的请示》，2019年9月23日，景谷县人民政府作出景政复〔2019〕158号《关于云南云景林纸股份有限公司动力厂“6.17”溺水事故调查报告的批复》。2019年10月14日，景谷县应急管理局对原告作出《行政处罚告知书》，拟对原告处以18700.00元罚款的行政处罚，并告知原告提出陈述、申辩的时间。2019年10月17日，原告尹光华向景谷县应急管理局提出陈述、申辩书，2019年10月22日，景谷县应急管理局听取原告的陈述、申辩。2019年11月1日，景谷县应急管理局根据调查的事实、证据，认为原告违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十二条第（六）项的规定，依据该法第九十二条的规定，对原告作出（景）应急罚〔2019〕03号《行政处罚决定书》（个人），决定给予原告18700.00元罚款的行政处罚。2019年11月25日，原告向景谷县应急管理局缴纳18700.00元的行政罚款。2019年11月26日，景谷县应急管理局对处罚案件进行结案处理。 2019年12月30日，原告尹光华不服景谷县应急管理局的行政处罚决定，向景谷县人民政府递交《行政复议申请书》，要求撤销（景）应急罚〔2019〕03号《行政处罚决定书》（个人）。因疫情影响，景谷县人民政府无法按法定期限审理行政复议，于2020年2月1日向原告作出景复中〔2020〕3号《行政复议中止通知书》，决定自2020年2月1日起中止案件审理。2020年4月15日，景谷县人民政府对原告作出〔2020〕3号《延期审理通知》，认为案情复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，决定延期30日。2020年5月15日，景谷县人民政府对原告作出景政行复决字〔2020〕6号《行政复议决定书》，维持了景谷县应急管理局（景）应急罚〔2019〕03号《行政处罚决定书》（个人）。 本院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》，《中华人民共和国行政处罚法》，《生产安全事故报告和调查处理条例》和《关于生产安全事故调查处理中有关问题的规定》的相关规定，生产经营单位发生生产安全事故后，事故单位负责人应当向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告。安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门接报后，一般事故报至设区的市级人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门，同时报告本级人民政府；对于一般事故，由县级以上人民政府组织调查组负责事故调查。负责事故调查的人民政府收到事故调查报告之日起15日内作出批复，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。本案中，景谷县应急管理局作为县级以上地方人民政府安全生产监督管理部门，有权对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理，并按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，是本案适格被告。 《中华人民共和国行政处罚法》《云南省行政处罚程序规范》均规定“行政机关作出较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。”《安全生产违法行为行政处罚办法》亦规定“安全监管监察部门作出较大数额罚款的行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。其中《云南省行政处罚程序规范》规定较大数额，是指对公民为1000.00元以上、个体工商户为10000.00元以上、法人或者其他组织为30000.00元以上。本案中，景谷县应急管理局对原告个人处以18700.00元行政罚款，已属较大数额，对行政相对人财产权益具有重大影响，应当告知其有听证的权利，有效保护受处罚人的财产权益。但景谷县应急管理局在对原告作出处罚决定前，没有告知原告享有听证的权利，违反了法定程序，依法应予撤销；景谷县人民政府在审查行政复议过程中，未能及时发现并纠正行政机关作出具体行政行为存在的程序问题，而对景谷县应急管理局的处罚决定作出“程序合法”之认定，属认定事实不清，依法应予撤销。 综上，原告尹光华认为本案“两被告作出具体行政行为程序存在瑕疵，严重损害原告利益”的理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条之规定，判决如下： 一、撤销被告景谷傣族彝族自治县应急管理局对原告尹光华作出的（景）应急罚〔2019〕03号《行政处罚决定书》（个人）； 二、撤销景谷傣族彝族自治县人民政府对原告尹光华作出的景政行复决字〔2020〕6号《行政复议决定书》。 案件受理费50.00元，由被告景谷傣族彝族自治县应急管 理局承担25.00元；由景谷傣族彝族自治县人民政府承担25.00元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于云南省普洱市中级人民法院。 审判长 杨 超 审判员 庞育龙 审判员 王瑞青 二〇二〇年十月二十六日 书记员 叶子清