广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2020）粤71行初325号原告：冯伟堂，男，汉族，1979年11月23日出生，住广州市白云区×××××××××××，公民身份号码：44××××××××××××××78。被告：广州市白云区人民政府。住所地：广州市白云区××××××××。法定代表人：苏小澎，区长。委托代理人：张玮，该府工作人员。委托代理人：尹俊杰，该府工作人员。原告冯伟堂不服被告广州市白云区人民政府不予受理行政复议申请决定纠纷一案，于2020年3月31日向本院提起行政诉讼，本院于2020年4月1日受理后，依法组成合议庭。本案现已审理终结。原告冯伟堂起诉称：原告是广州市白云区××××××××第十三经济合作社社员，于2019年12月30日向广州市白云区钟落潭镇人民政府(以下简称钟落潭镇政府)提出《关于责令五龙岗村改正涉嫌违法违规章程个别条款的申诉请求》。2020年3月18日，钟落潭镇政府作出钟府综〔2019〕435号《关于冯伟堂反映问题的答复意见》。原告认为：对于涉案答复第一项，钟落潭镇政府认为章程并未区分经济联合社或经济合作社部分，这明显与事实不符。章程已经分列了经济联合社和十三个经济合作社的部分，也对经济联合社及经济合作社社委会等作了相关规定；对于涉案答复第二项第（一）点，钟落潭镇政府认为经营风险即是没收入则不分红，而章程的条款对此并没有明确；对于涉案答复第二项第（三）点，经济合作社的组织架构及组成人员在省、市文件中已作了相关规定，章程并没有明确，只规定社委会由村民代表兼任；对于涉案答复第二项第（四）点，钟落潭镇政府认为只是有关党组织文件，而涉案章程是明确规定了“任命”形式，明显与法不符；对于涉案答复第二项第（五）点，按照章程规定，如果某个有选举权和被选举权及表决权的股东由同样有表决权的股东继承股权，就会出现同一股东有两个股权证，可以行使两次表决权或选举权的情形，显然与事实不符；对于涉案答复第二项第（六）项，钟落潭镇政府只答复了经济联合社的状况，并未答复经济合作社的社委会成员、股东代表即是村民代表一人兼任，实际存在自己监督自己现象。钟落潭镇政府对五龙岗村章程个别条款不责令改正，使该章程的执行损害社员权益。原告于2020年3月23日向被告行政复议，被告于2020年3月25日以云府行复〔2020〕87号《不予受理行政复议申请决定书》，对原告的行政复议申请不予受理，原告认为，参照广东省高级人民法院(2018)粤行终1072号《行政裁定书》及(2016)粤71行终52号、522号《行政判决书》，镇政府有审查集体经济章程是否合法的职责，对村民提出审查请求，应履行职责。具体到本案，原告向钟落潭镇政府请求对竹三村章程有关违反法律法规和政策的条款进行审查，钟落潭镇政府应依法向竹三村作出责令改正处理。钟落潭镇政府未按照程序作出行政处理，属不依法履职行为。钟落潭镇政府制定的章程是对本村村民行为的规范，如有关违法条款不予改正，会对原告产生实际影响，故钟落潭镇政府不依法履职行为（行政不作为）对原告的权利义务产生实际影响。被告对原告的行政复议申请不予受理，明显不当。综上，请求法院判令：1.请求撤销被告作出的云府行复〔2020〕87号《不予受理行政复议申请决定书》；2.责令被告对原告的行政复议申请重新作出行政复议决定。被告广州市白云区人民政府答辩称：一、被告具有作出行政复议决定的职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，原告不服简称钟落潭镇政府作出的涉案答复，于2020年3月23日向被告申请行政复议。被告是钟落潭镇政府的上一级人民政府，原告对其作出的具体行政行为不服，向被告申请行政复议，被告具有依法审查并作出是否受理的职权。二、被告作出的不予受理行政复议决定申请认定事实清楚、证据充分、适用依据正确。涉案答复是对原告反映事项的告知和解释，对原告未创设权利义务。因此，原告的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议受理范围。原告通过信访途径向钟落潭镇政府反映白云区钟落潭镇五龙岗经济联合社及经济合作社章程个别条款违法的问题并非侵犯原告的个人权益，钟落潭镇政府针对该问题的回复亦未影响原告的合法权益。三、被告作出的行政复议决定符合法定程序。被告于2020年3月23日收到原告的行政复议申请，于2020年3月25日作出行政复议决定，并于同日通过全球邮政特快专递送达原告，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定。综上所述，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请法院予以驳回。经审查原被告双方提交的证据：原告系广州市白云区××××××××第十三经济合作社的集体经济组织成员。2019年12月30日，原告向广州市白云区××××局、落潭镇政府提交《关于责令五龙岗村改正涉嫌违法违规章程个别条款的申诉请求》，反映五龙岗村第十三经济合作社章程表决程序不合法以及部分章程条款涉嫌违法违规问题，请求责令五龙岗村委会、五龙岗经济联合社改正。2020年3月18日，钟落潭镇政府作出钟府综〔2019〕435号《关于冯伟堂反映问题的答复意见》（以下简称涉案答复），内容为：“一、关于反映‘五龙岗村第十三经济合作社并未超过表决法定人数，就十三经济合作社的章程部分应认定无效’的问题五龙岗经济联合社由五龙岗村第一至第十三等十三个经济合作社构成，五龙岗村第一至第十三经济合作社的成员均为五龙岗经济联合社的成员。《章程》是一个整体，并未区分经济联合社或经济合作社部分，表决的主体是全体五龙岗村村民，召开的是全体村民会议（成员大会）。参加表决并同意《章程》的人数超过了全体有表决权人数的50%，表决体现了绝大部分村民的民意，符合相关法律法规规定。因此，该章程由五龙岗村全体村民表决通过，对全体五龙岗村民具有约束力，包括五龙岗村第十三经济合作社及其成员在内全体五龙岗村民均应遵守。二、关于反映《章程》个别条款涉嫌违法违规问题（一）信访人反映《章程》第十七条第（五）款股东按其所持股份份额依法承担相应的经营风险，该条即规定了股东对联社和生产社的债务承担偿还责任，与相关法律相冲突的问题。该条款并没有明确股东对联社和生产社的债务承担连带责任，结合法律和法规本款的经营风险是指联社和生产社在严格核实当年的收益总额，按照先生产后消费、量入为出、保障公平的原则，对当年可供分配的收益进行分配，收入多可多分，少收入则少分、没收入则不分的经营风险。因此该款规定并没有与法律相冲突。（二）关于信访人反映《章程》只强调股东应承担义务和责任，对经济合作社和联社社委会组成人员或法人滥用权力如何处罚未作规定问题。经审核，《章程》的内容符合《广东省农村集体经济组织管理规定》第八条关于章程应载明的事项。经济合作社、经济联合社社委会组成人员或法人失职或者滥用权力应如何处罚，均按照上级关于滥用职权的规定处理。（三）关于信访人反映《章程》第四十二条只规定了经济合作社社委会委员由村民兼任并没有明确组成人数，且没有规定经济联合社社委会的组成和产生方式的问题。本办认为：《章程》第三十三条……规定了联社和经济合作社的组织架构和产生方式，即经济联合社和合作社的组织架构和产生方式按照省、市、区的相关法律法规政策进行换届选举。（四）关于信访人反映《章程》第四十二条关于联社社长、经济合作社社长的任命有异议的问题。……五龙岗村通过组织章程落实《中国共产层组织工作条例》等上级文件精神，未违反相关规定。（五）关于信访人反映《章程》第三十条、三十一条股权继承、转让、赠与的规定中有关选举权、表决权的规定违法的问题。……结合《章程》的内容，股东配股后一人一证，股东大会实行一证一票的表决方式。股东死亡后股东资格自动丧失，因继承、转让、赠与获得股权的继承人、受让人、受赠人通过办理股权变更来获得股权，只有继承人、受让人、受赠人户口在本村，才能享有股份收益权、表决权和选举权。因此，并不存在一人多证的问题，一人多票的问题。（六）关于信访人对《章程》第三十八条规定提出异议的问题。……五龙岗村现有股东代表（村民代表）64名，五龙岗村社委会7人，并不存在自己审议自己，自己监督自己的情况。综上，五龙岗村在广泛征求村“两委”干部、支部书记、社长、监委会成员、全体党员、村民代表意见并多次修改后形成《章程》。在《章程》征求意见过程中，五龙岗村对村民提出的意见作出了《关于对部分村民提出的股份固化问题作出说明》予以解释和回应。《章程》在提交成员大会表决前已提交钟落潭镇政府进行审核，审核结果为《章程》内容符合相关法律法规的规定和政策文件精神，《章程》不存在与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触、侵犯成员的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。因此，我镇对您提出《章程》存在相关问题应予纠正的申请不予支持。”原告收到上述涉案答复后不服，于2020年3月23日向被告申请行政复议，请求撤销钟落潭镇政府作出的涉案答复并责令钟落潭镇政府对原告的申诉请求重新作出行政处理。2020年3月25日，被告作出云府行复〔2020〕87号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称被诉行政复议决定），认为：“被申请人广州市白云区钟落潭镇人民政府于2020年3月18日作出的钟府综〔2019〕435号《关于冯伟堂反映问题的答复意见》，是对申请人反映事项的告知和解释，对申请人未创设权利义务。因此，申请人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议》规定的行政复议受理范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，本府决定：对申请人冯伟堂的行政复议申请不予受理。”被告于2020年3月26日将被诉行政复议决定邮寄送达原告。原告收到后不服，遂诉至本院。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”本案中，原告不服钟落潭镇政府作出的涉案答复，向被告申请行政复议。经审查，原告向钟落潭镇政府投诉五龙岗村章程表决程序不合法以及部分章程条款涉嫌违法违规问题，鉴于涉案村集体经济组织章程涉及的是全体集体经济组织成员的共有权益，原告并未提交证据证明该章程侵犯了其区别于其他集体经济组织成员的个人权益，因此钟落潭镇政府针对原告投诉而作出的涉案答复并未影响原告的合法权益，故被告针对原告提出的复议申请而作出的被诉行政复议决定亦未影响到原告的合法权益，原告提起本案诉讼不属于人民法院行政诉讼受案范围。根据上述司法解释的规定，对于原告的起诉，本院依法予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项及第三款的规定，裁定如下：驳回原告冯伟堂的起诉。原告预交的受理费50元，在本裁定生效后予以退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二〇年十月十二日法官助理  杜春燕书 记 员  罗 涛