山东省青岛市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）鲁02行初428号原告豪第投资置业有限公司，住所地青岛市即墨区环秀街道办事处青烟路东。法定代表人宗梅，经理。委托代理人陈宇，山东颐衡律师事务所律师。委托代理人张**，山东颐衡律师事务所律师。被告青岛市即墨区人民政府,住所地青岛市即墨区振华街140号。法定代表人张元升，区长。委托代理人董新广，青岛市即墨区自然资源局工作人员。委托代理人黄俊龙，山东文鼎律师事务所律师。被告青岛市人民政府，住所地青岛市市南区香港中路11号。法定代表人孟凡利，市长。委托代理人叶文，青岛市人民政府行政复议委员会办公室工作人员。委托代理人韩文超，青岛市人民政府行政复议委员会办公室工作人员。原告豪第投资置业有限公司诉被告青岛市即墨区人民政府（以下简称即墨区政府）、被告青岛市人民政府拟征收土地公告及行政复议一案，本院于2020年9月16日立案后，依法向两被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月25日组织了法庭调查。原告豪第投资置业有限公司的委托代理人陈宇，被告即墨区政府的委托代理人董新广、黄俊龙，被告青岛市人民政府的委托代理人韩文超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告豪第投资置业有限公司诉称，一、即征公告[2019]14号拟征收土地公告程序违法，依法应予撤销。2019年9月17日，即墨区政府发布即征公告[2019]14号拟征收土地公告，该公告仅告知行政复议的权利，未依法告知被征地农村集体经济组织、土地承包户或者相关权利人享有的“可以申请协调、裁决、听证及申请期限和受理机关”的权利，违反了《山东省人民政府办公厅关于进一步严格规范征地管理工作的意见》（鲁政办字[2017]76号）“第一、严格规范征地程序（一）规范征地公告程序。市、县（市）政府及其国土资源部门在拟征收土地公告、土地征收补偿安置方案公示、征收土地公告中，除列明《山东省土地征收管理办法》规定的事项外，应当一并告知被征地农村集体经济组织，土地承包户或者相关权利人可以申请协调、裁决、听证和行政复议的权利及申请期限和受理机关”的规定，剥夺了原告申请听证的权利，程序违法，依法应予撤销。二、即征公告[2019]14号拟征收土地公告中“地块三”的位置、范围涉及到前东城村委会的农民集体土地，属于有争议地块，在争议未解决前依法不应征收。2010年8月20日，被告即墨区政府（原即墨市人民政府）下发《关于进一步规范城中村改造工作的意见》（即政法[2010]20号），决定对辖区内华山一路以东、青烟一级路以西、青威路以南、即墨与城阳界以北围合区域的村庄实施城中村改造，青岛市即墨区环秀街道办事处前东城村位于改造范围。后“即墨环秀办事处”、“前东城村委会”按该意见规定启动旧村改造程序，改造方案经“前东城村委会村民代表大会决议通过及原即墨市旧城区改造领导小组批准后，“前东城村委会”（甲方）、原告（乙方）、“环秀办事处”（监督方）三方于2013年4月鉴定《前东城村改造项目合同书》，合同书第三条3.1条款约定前东城村改造项目的具体位置：青烟路以东、城阳界以北、珠江一路、蝎子山以西、前后东城村界以南，含陡沟村旧址。甲方将上述范围所涉及土地在扣除商业、住宅、安置区及社区公园绿地用地面积后，总面积约为815亩土地全部交由乙方整体规划开发建设；第六条约定，甲方作为基层集体组织、在整个项目开发过程中代表全体村民以土地出资，享受合同约定的收益归甲方集体所有，项目开发资金由乙方投资及筹资；第七条约定，甲方、监督方依法协助乙方取得土地使用权。上述改造项目于2011年5月开始建设一期安置工程，原告向环秀办事处支付3.229亿元的拆迁补偿费；至2016年5月，原告投资拆迁、建设并完成了2000余户村民的回迁安置工程。但“前东城村委会”及“环秀办事处”未按合同约定向原告交付约定的开发土地（含珠江二路以南、城阳界以北650亩土地），被告作为实施城中村改造的一级行政机关也未按照上述意见督促双方履行约定义务。2018年10月，原告以“前东城村委会”为被告、“环秀办事处”为第三人提起民事诉讼，要求被告“前东城村委会”履行合同，案号为（2018）鲁0282民初1925号。即征公告[2019]14号拟征收土地公告中的“地块三”的位置、范围在（2018）鲁0282民初1925号案件争议范围内，属于争议地块。被告即墨区政府对正在涉及民事诉讼的有争议的农民集体土地进行征收，不符合法律的规定。三、2019年12月26日，原告向被告青岛市人民政府申请行政复议，被告青岛市人民政府于2019年12月26日作出青政复决字[2019]929号行政复议决定书，维持了被告即墨区政府即征公告[2019]14号拟征收土地公告的行政行为。综上，请求：1、确认被告即墨区政府即征公告[2019]14号《拟征收土地公告》行为违法并予以撤销；2、撤销被告青岛市人民政府作出的青政复决字[2019]929号《行政复议决定书》；3、诉讼费由被告承担。原告豪第投资置业有限公司向本院提交以下证据：证据1、即墨区政府即征公告[2019]14号拟征收土地公告、《山东省人民政府办公厅关于进一步严格规范征地管理工作的意见》，即墨区政府2019年9月17日发布即征公告[2019]14号拟征收土地公告，未依法告知“可以申请协调、裁决、听证及申请期限和受理机关”的权利，该行为违反《山东省人民政府办公厅关于进一步严格规范征地管理工作的意见》（鲁政办字[2017]76号）的相关规定，即“第一、严格规范征地程序（一）规范征地公告程序规范征地公告程序。市、县(市)政府及其国土资源部门在拟征收土地公告、土地征收补偿安置方案公示、征收土地公告中，除列明《山东省土地征收管理办法》规定的事项外，应当一并告知被征地农村集体经济组织、土地承包户或者相关权利人可以申请协调、裁决、听证和行政复议的权利及申请期限和受理机关”，剥夺了原告申请听证的权利，程序违法，依法应予撤销；证据2、即政发[2010]20号《关于进一步规范城中村改造工作的意见》、《前东城村改造项目合同书》，证明1、2010年8月20日，被告即墨区政府依据相关法律规定及相关文件规定决定对包含前东城村在内的华山一路以东、青烟一级路以西、青威路以南、即墨与城阳界以北围合区域各村庄实施城中村改造；2013年4月18日，依据经批准的《前东城村改造项目实施方案》，原告与青岛市即墨区环秀街道办事处前东城村民委员会、青岛市即墨区环秀街道办事处三方签署《前东城村改造项目合同书》，就前东城村改造开发具体事宜进行约定；改造范围（烟青路以东、城阳界以北、珠江一路、蝎子山以西、前东城村界以南，含陡沟村旧址）包含即征公告[2019]14号项下拟征土地；该合同约定甲方（前东城村民委员会）将所涉土地在扣除商业、住宅、安置区及社区公园绿地用地面积后，总面积约为815亩土地全部交由原告整体规划建设（3.3条）；甲方、监督方（环秀街道办事）应依法协助原告取得土地使用权（7.2条）；合同签订时原告已支付拆迁补偿费用2.829亿元（8.4.1）；原告对涉案拟征收土地享有合同权利及预期利益，属于与前述行政行为有利害关系的法人，有权提起行政诉讼，原告主体适格；证据3、青岛市人民政府行政复议决定书，证明2019年12月26日青岛市人民政府作出青政复决字[2019]929号《行政复议决定书》，维持即墨区政府作出的即征公告[2019]14号《拟征收土地公告》的行政行为；证据4、（2020）鲁02民初951号民事裁定书、查封扣押清单，证明涉案土地存在争议，于2020年5月11日被另案查封；结合证据二可以证明，涉案土地因城中村改造相关事宜产生纠纷由来已久，由于未能妥善解决给原告及相关权利人造成严重损失。即墨区政府作为城中村改造的统筹、实施主体，行使其行政区域内城市建设及管理的行政职责，其所作的决定、承诺具有公信力，基于信赖保护原则，原告的合同权利应受保护。即墨区政府应推动合同进程，促成纠纷的解决，使行政工作在合法、合规的环境下顺利进行。被告即墨区政府答辩称，一、本案原告主体不适格，请求依法驳回起诉。原告要求撤销的是即征公告[2019]14号拟征收土地公告行为，该行为系国家征收集体土地的行为，与原告无法律上的利害关系。原告不符合诉讼主体条件，无权提起诉讼。二、即征公告[2019]14号拟征收土地公告程序合法，法律依据充分，应当予以维持。《山东省人民政府办公厅关于进一步严格规范征地管理工作的意见》（鲁政办字[2017]76号）文件规定：市、县（市）政府及其国土资源部门拟征收土地公告、土地征收补偿安置方案公示、征收土地公告中，除列明《山东省土地征收管理办法》规定的事项外，应当一并告知被征收农村集体经济组织、土地承包户或者相关权利人可以申请协调、裁决、听证和行政复议的权利及申请期限和受理机关。即墨区政府严格按照76号文件要求，在《拟征收土地公告》中一并告知了农村集体经济组织、土地承包户或者相关权利人有行政复议的权利及申请期限和受理机关。在《拟征收土地安置补偿方案》中一并告知了被征收农村集体经济组织、土地承包户或者相关权利人有可以申请协调、裁决、听诊和行政复议的权利及申请期限和受理机关。在《征收土地公告中》一并告知了农村集体经济组织、土地承包户或者相关权利人有象征复议的权利及审亲期限和设立机关。上述告知内容不存在程序违法。且即征公告[2019]14号拟征收土地公告涉及的是拟征收土地环节，土地征收程序还未进行到组织勘测定界、拟定土地征收补偿方案等环节，原告所称拟征收土地行为未告知听证等权利没有依据。三、原告所称涉案土地存在民事纠纷不应当进行征收无事实和法律依据。法庭调查时，即墨区政府补充意见认为：被诉拟征收土地公告不属于行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项之规定，对公民、法人或者其他权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《山东省土地征收管理办法》第七条至第十七条的规定，集体土地征收的一般程序为：发布拟征收土地公告、勘测调查清点、拟定土地征收补偿安置方案并公示、签订土地征收补偿安置协议、编制土地征收方案并报请批准、发布土地征收公告、支付土地补偿款、清理附着物交付土地。从上述土地征收程序来看，发布拟征收土地公告仅是土地征收中的准备活动，属于过程性行政行为，土地征收方案经有批准权的人民政府批准并公告后才具有强制效力，而根据该办法第八条规定，拟征收土地公告的内容仅是将征收土地的位置、范围、用途、补偿标准等内容进行告知，对被征收土地并不具有行政法上的强制影响力，不应属于行政诉讼的法定受案范围。被告即墨区政府在法定期限内向本院提交以下证据：证据1、即墨区政府即征公告[2019]14号拟征收土地公告；证据2、《即墨市人民政府关于中心城区10个片区控制性详细规划的批复》（即政字[2017]20号）；证据3、《山东省人民政府关于青岛市所辖7个区（市）和城区驻地街道土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善方案的批复》（鲁政土字[2017]802号）。证据1-3共同证明被告即墨区政府作出的拟征收土地公告符合规定，被告在补充意见中已经将集体土地征收的程序进行了比较完善的陈述，本案涉案拟征收土地公告仅是土地征收的准备活动，属于过程性行政行为，本身不具有强制效力，不属于具体行政行为，因此被告即墨区政府认为[2019]14号拟征收土地公告不是行政诉讼受案范围。被告青岛市人民政府答辩称，青岛市人民政府作出的青政复决字[2019]929号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法。原告不服即墨区政府作出的即征公告[2019]14号《拟征收土地公告》，经补正后于2019年11月8日提出行政复议申请。2019年11月8日，青岛市人民政府作出《行政复议受理通知书》《提出行政复议答复通知书》。2019年11月12日，即墨区政府提交了《行政复议答复书》及相应证据。2019年12月26日，青岛市人民政府依法作出青政复决字[2019]929号《行政复议决定书》。上述法律文书均依法送达各方当事人。青岛市人民政府经审理认为，《山东省土地征收管理办法》第七条规定：“市、县人民政府应当根据国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城乡规划和土地利用年度计划，统筹安排本行政区域内的土地征收工作。”第八条规定：“拟征收农民集体所有的土地，市、县人民政府应当在该农村集体经济组织所在地发布征收土地公告。征收土地公告应当包括拟征收土地的位置、范围、用途、补偿标准等内容。”本案中，即墨区政府根据本地区土地利用总体规划等作出即征公告[2019]14号《拟征收土地公告》，内容包括拟征收土地的位置、范围、用途、补偿标准等，并在集体组织所在地予以公告，符合上述规定。即墨区政府作出《拟征收土地公告》后，在涉及的前东城村予以公告。因该行政行为涉及的是拟征收土地环节，土地征收程序还未进行到组织勘测定界、拟定土地征收补偿安置方案等环节，原告主张该拟征收土地行为未经告知听证等权利的理由没有依据。原告主张涉案土地存在民事纠纷故不应当进行征收等理由亦没有法律依据。即墨区政府作出即征收公告[2019]14号《拟征收土地公告》的行政行为认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，决定维持即墨区政府作出的即征公告[2019]14号《拟征收土地公告》的行政行为。原告的诉讼请求于法无据，请人民法院依法驳回。被告青岛市人民政府在法定期限内向本院提交以下证据：证据1、行政复议申请书，证明原告提出行政复议申请。证据2、补正通知书，证明青岛市人民政府依法通知补正。证据3、受理通知书，证明青岛市人民政府依法受理复议申请。证据4、提出行政复议答复通知书，证明青岛市人民政府依法通知即墨区政府提出答复。证据5、行政复议答复书，证明即墨区政府在法定期限内答复。证据6、《行政复议决定书》证明青岛市人民政府在法定期限内作出复议决定。证据7、送达回证，证明答辩人将法律文书送达相关当事人。经审理查明，即墨区政府于2019年9月17日发布即征公告[2019]14号《拟征收土地公告》，该公告共包括三部分内容：一、拟征收土地的位置、范围、权属、用途；二、拟征收土地补偿标准；三、其他事项。原告对即征公告[2019]14号《拟征收土地公告》不服，向被告青岛市人民政府提出行政复议申请，复议请求：1、确认即征公告[2019]14号《拟征收土地公告》违法并予以撤销。被告青岛市人民政府受理后，于2019年12月26日作出青政复决字[2019]929号《行政复议决定书》，决定维持即墨区政府作出的即征公告[2019]14号《拟征收土地公告》。原告不服，提起本案行政诉讼。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”据此，提起行政诉讼应当属于人民法院行政诉讼的受案范围，对于行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为和不对外产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《山东省土地征收管理办法》第七条至第十七条的规定，集体土地征收的一般程序为：发布拟征收土地公告、勘测调查清点、拟定土地征收补偿安置方案并公示、签订土地征收补偿安置协议、编制土地征收方案并报请批准、发布土地征收公告、支付土地补偿款、清理附着物交付土地。其中，第八条规定：“拟征收农民集体所有的土地，市、县人民政府应当在该农村集体经济组织所在地发布征收土地公告。征收土地公告应当包括拟征收土地的位置、范围、用途、补偿标准等内容。”因此，从集体土地征收的一般程序来看，发布拟征收土地公告仅是土地征收中的准备活动，属于过程性行政行为。拟征收土地公告的内容仅是将征收土地的位置、范围、用途、补偿标准等内容进行告知，不具有行政法上的强制效力，对当事人的权利义务不产生实际影响。本案中，被诉即征公告[2019]14号《拟征收土地公告》的主要内容“一、拟征收土地的位置、范围、权属、用途；二、拟征收土地补偿标准；三、其他事项”，系对拟征收土地的位置、范围、用途、补偿标准等内容进行告知，不具有行政法上的强制效力，对当事人的权利义务不产生实际影响。并且，经本院询问，被告即墨区政府表示发布拟征收土地公告后，现正在进行勘测、调查、清点及社会风险评估等工作。因此，原告对即征公告[2019]14号《拟征收土地公告》不服提起的本案行政诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应当裁定驳回原告的起诉。同时，依法应当一并裁定驳回原告对青岛市人民政府作出的青政复决字[2019]929号《行政复议决定书》的起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款、第六十九条第一款第一项、第一百三十六条第七款之规定，裁定如下：驳回原告豪第投资置业有限公司的起诉。案件受理费人民币50元，不予收取。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审判长  徐奎浩审判员  李玉兰审判员  刘力铭二〇二〇年十月十六日法官助理王**书记员王崧书记员李丹