江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行初63号 原告崔凌霜，男，汉族，住南京市雨花台区。 委托代理人王慧娟，北京创为律师事务所律师。 委托代理人付博杨，北京创为律师事务所实习律师。 被告南京市秦淮区人民政府，住所地南京市秦淮区太平南路**。 法定代表人司勇，南京市秦淮区人民政府区长。 出庭负责人顾安国，南京市秦淮区人民政府副区长。 委托代理人张磊，南京市秦淮区司法局工作人员。 委托代理人张毅，江苏德擎律师事务所律师。 原告崔凌霜诉被告南京市秦淮区人民政府（以下简称秦淮区政府）不履行征收补偿法定职责一案，向本院提起行政诉讼，本院于2020年3月16日受理后，在法定期限内向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月16日公开开庭审理了本案。原告崔凌霜及其委托代理人王慧娟、付博杨，被告秦淮区政府的出庭负责人顾安国、委托代理人张磊、张毅到庭参加诉讼。因当事人申请协调，扣除审理期限30日。本案现已审理终结。 2019年11月24日，原告崔凌霜通过邮政EMS(邮单号：1197536723078)向被告邮寄了《安置补偿申请书》，被告未对原告的申请作出答复。 原告崔凌霜诉称，原告在南京市××××号合法拥有房屋建筑（以下简称涉案房屋），其所在地块已于2007年被南京市人民政府征收为国有土地。2016年，涉案房屋在红花机场片区整体征收项目内需要被征收，但原告及家人从未获悉此次征收项目的征收决定、征收决定公告、补偿安置方案等相关征收文件，也未签订征收补偿协议，更没有得到任何补偿，在征迁双方还未协商一致的情况下，涉案房屋却于2018年2月14日在拆迁过程中被偷拆，且原告至今仍未收到被告作出的《房屋征收补偿决定书》，更没有得到任何补偿。原告为维护自身合法权益，要求被告履行补偿安置职责，于2019年11月24日，通过邮政EMS向被告邮寄了《安置补偿申请书》，被告于2019年11月25日签收。时至今日，被告迟迟没有就《安置补偿申请书》作出书面答复，更没有依法履行补偿安置职责。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）等相关法律法规及司法解释的规定，被告作为国有土地上征收拆迁的组织实施主体，对原告的房屋征收安置补偿问题具有妥善解决的法定职责，现被告不仅没有主动履行法定职责，而且在收到原告的申请后，长达近三个月的时间内仍然没有作出任何书面文件、履行相关义务，已经严重超过了法定期限，属于典型的行政不作为，损害了原告的合法权益，应当确认违法并责令其履行法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”的规定，人民法院对本案的诉讼应当予以受理。该法第四十七条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。”综上，被告的不作为行为严重损害了原告的合法权益，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，提起行政诉讼。请求：1.确认被告不履行补偿安置职责的行为违法；2.责令被告限期就原告的《安置补偿申请书》作出《房屋征收补偿决定书》并送达原告。 原告崔凌霜向本院提交的证据有： 1.户口簿，证明原告户口在涉案房屋处； 2.施工执照，证明涉案房屋建于1985年是经过政府审批同意，准许原告修建的，原告对涉案房屋拥有合法产权，有权进行征收补偿； 3.崔光琪土地使用证，证明涉案平房与原告祖宅相邻，与祖宅共用一张土地使用证，所占土地面积包含在该土地使用证的用地面积中； 4.《南京市房屋征收调查测绘统计表》及《南京市房屋征收调查测绘成果图》，证明涉案房屋中祖宅建筑面积为328.92平方米，平房建筑面积为80.92平方米； 5.《继承权公证书》复印件； 6.《人民调解协议书》复印件，证据5—6共同证明原告对祖宅的1/3合法享有所有权。 7.《接处警工作登记表》复印件，证明2018年2月14日凌晨涉案房屋在拆迁过程中被偷拆，至今未得到补偿安置； 8.《安置补偿申请书》； 9.EMS邮单（1197536723078)及签收信息查询截图，证据8-9共同证明：原告为维护自身合法权益，要求被告履行补偿安置职责，于2019年11月24日通过邮政EMS向被告邮寄了《安置补偿申请书》，被告于2019年11月25日签收。 10.苏国土资地函[2007]0015号《关于批准南京市2007年度第2批次城市建设用地的通知》，证明涉案房屋所在地块在2007年已被批转为国有土地，纳入城市规划区，2016年对涉案房屋进行征收时，应当依照征补条例实施补偿安置，被告征收程序违法； 11.涉案房屋拆迁前照片，证明涉案房屋拆除前状态。 被告秦淮区政府辩称，一、涉案房屋位于南京市××××村集体土地，补偿实施单位为原南京市秦淮区住房和建设局，被告不适格。2007年5月，江苏省国土厅批准同意将红花街道翁家营村未利用地征收为国有，2007年8月30日，南京市人民政府发布[2007]063号《征用土地方案公告》。2016年6月12日，南京市国土资源局批准红花机场片区整体征收项目《南京市征收集体土地涉及房屋补偿方案》，同意按照该方案确定的补偿政策及标准进行征收补偿，涉案房屋位于集体土地征收项目范围内。实施单位为原南京市秦淮区住房和建设局，征(用))地单位为南京市土地储备中心南京市秦淮区土地储备中心等。征收集体土地涉及房屋补偿安置工作由实施单位具体承办，并与被征收人签订房屋补偿协议。秦淮区政府不是项目征收主体，也不是实施单位，依法不具有对集体土地上房屋进行补偿的职责。根据宁政规字〔2015〕15号《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》第三十条的规定，被征收人无正当理由拒绝接受补偿，不能达成补偿安置协议的，由区政府提请国土资源管理部门责令被征收人限期交出土地。因此，秦淮区政府不具有对原告进行补偿的职责，原告要求秦淮区政府作出征收补偿决定的诉请于法无据。二、秦淮区政府将《安置补偿申请书》移交实施单位负责处理，已经履行了职责。2019年11月28日，秦淮区政府收到《安置补偿申请书》后，从内部发文系统转交南京越城建设集团有限公司核实处理。2019年12月，原实施单位工作人员与原告约谈，多次向原告解释说明诉争无证房屋依法不能按照合法房屋进行补偿，但原告不予认可，坚持要求按照合法房屋进行补偿安置，双方始终未能达成一致意见。征收集体土地涉及房屋补偿工作不属于秦淮区政府的法定职责，原告仍需与实施单位协商补偿。三、汤家坝1号的合法房屋已经依法予以补偿，涉案诉争房屋为无证平房，原告不符合认定补偿的条件。汤家坝1号房屋的合法权利人为崔光琪(已故)，系原告的父亲，崔光琪曾领取雨红翁字第1-007号土地使用证，房屋占地面积为87平方米，后在该址上建造了二层楼房，经认定合法建筑面积为174平方米。征地补偿过程中，实施单位根据秦民调字〔2019〕第005号《人民调解协议书》确定的内容，对继承人崔灵宝按照116平方米建筑面积进行补偿，对原告按照58平方米建筑面积进行补偿，并分别与两人签订了《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置协议》，补偿款项已经全部结清，汤家坝1号合法房屋已经补偿到位，并交付拆除。本案诉争的房屋系原告在该址自建的一间平房，未领取过集体土地使用证、产权证或建房许可证。在征地公告前，原告户口不实际存续在汤家坝**房屋内，也不实际在此居住生活，不属于农村集体经济组织成员，不符合认定补偿条件。综上，涉案房屋没有合法权证，依法不应予以补偿，且集体土地房屋的补偿安置工作应由项目实施单位负责，被告不适格，请求驳回原告起诉。 被告秦淮区政府向本院提交的证据有： 1.南京市人民政府［2007］063号《征用土地方案公告》； 2.宁征房补字[2016]006号《南京市征收集体土地涉及房屋补偿方案实施通知书》； 3.《红花机场片区整体项目征收集体土地涉及房屋补偿方案》，证据1-3共同证明涉案房屋补偿属于征收集体土地涉及的房屋补偿，被告不是该项目的征地单位也不是实施单位； 4.《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置协议》两份（其中一份是原告崔凌霜所签，另外一份是案外人崔灵宝所签）； 5.领结款单据两张； 6.承诺书、具结书各两张，证据4-6共同证明：汤家坝1号合法房屋已经签订补偿协议，并交付拆除，补偿款已结算清楚，双方没有争议； 7.系统转办网页截图，该截图是秦淮区政府的OA办公系统中所截的； 8.谈话笔录，证据7-8共同证明被告收到原告申请后，通过内部办公系统进行转办，转办给具体的实施单位，履行了职责。实施单位在收到转办的材料后，实施单位的工作人员约谈原告夫妇以及原告代理人。 被告秦淮区政府向本院提交法律依据：宁政规字（2015）15号《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》。 经庭审质证，被告对原告提交的证据1的真实性、合法性予以认可，关联性不予认可。户口簿中明确记载原告的户口是在2008年1月29日由普德村******迁来，说明原告的户口并不户口并不是一直在被征地的范围之内，后已经不是集体经济组织的成员，其于2008年将户口迁回户口迁回；的真实性、合法性、关联性不予认可，该施工执照是在原告户口已经户口已经迁出，组织经济成员后申请的建筑执照，不符合法律规定；对证据3的真实性、合法性予以认可，关联性不予认可，也不能证明原告的证明目的，该土地使用证中的合法房屋已经签订过补偿协议，并且进行了补偿；对证据4的真实性、合法性、关联性予以认可，不认可其证明目的；对证据5、6的真实性、合法性予以认可，关联性不予认可，对于该部分祖宅的补偿已经签订过补偿协议，双方没有争议；对证据7的真实性、合法性予以认可，关联性、证明目的不予认可；对证据8、9的真实性予以认可，合法性、关联性不予认可。原告无权要求被告对于其申请作出补偿，该地块被告并没有作出过征收决定；对证据10的真实性、合法性予以认可，关联性不予认可；对证据11的真实性、合法性、关联性不予认可。 原告对被告提交的证据1的真实性、合法性予以认可，关联性、证明目的不予认可。该份《征用土地方案公告》原告没有见过，从公告的内容可知该公告只是涉及土地的征用，并不涉及对原告房屋的征收以及补偿，而且建设用地项目是城中村改造项目，与涉案房屋的征收项目名称也不一样，与涉案房屋征收无关；对证据2的真实性、合法性、关联性、证明目的均不予认可。2016年时原告房屋所在地块已经是国有土地，不应按照集体土地房屋征收程序予以征收；对证据3的真实性、合法性不予认可，证明目的不予认可，土地性质已经被征收为国有土地，当地居民的户口已经户口已经全部都是居民户口，其中一员对其房屋有权获得征收补偿安置。该补偿方案仍然按照集体土地上房屋进行征收补偿是违法的；对证据4—6的真实性、关联性予以认可，合法性、证明目的不予认可；对证据7的真实性、合法性、证明目的均不予认可，关联性予以认可。无论是集体土地还是国有土地，被告都是征收补偿的责任主体，其收到原告的安置补偿申请后，履行职责的行为应当是作出补偿决定或者是直接给予补偿安置，将该申请转送给南京越城建设集团明显不能证明其履行了法定职责；对证据8的真实性、合法性、证明目的不予认可，关联性予以认可，谈话当天原告并没有见到过这份谈话笔录，也没有交给原告进行确认，上面也没有原告的签名。 本院经审查，对原、被告提交的证据认证如下：被告对原告提交的证据1、3、5、6、8－10的真实性不持异议，与本案待证事实具有关联性，本院均予以确认；经核对原件后，被告对原告的证据2的真实性仍持有异议，其理由是该施工执照领取不符合法律规定，但本案审查的是被告是否具有对原告进行征收补偿的法定职责，而不涉及该施工执照的领取是否合法，该证据来源合法，客观真实，本院对被告的理由在本案中不予采信，对该证据予以确认；原告提交的证据4、7、11与本案履行法定职责的待证事实无关，本院不予确认。 被告提交的证据1、4－6，原告对其真实性不持异议，与本案待证事实具有关联性，本院均予以确认；原告虽否认被告证据7、8的真实性，但对其关联性不持异议，能够证明本案的待证事实，本院均予以确认；原告虽对被告提交的证据2、3的真实性持有异议，但原告对被告证据4的真实性不持异议，在被告提交的证据4即原告及崔灵宝与原南京市秦淮区房产管理局集体土地征地拆迁安置办公室签订的《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置协议》中，明确记载了被告提交的证据2、3名称，故可证明该两份证据是客观真实存在，与本案待证事实具有关联性，本院对该两份证据均予以确认。 经审理查明，崔光琪（崔凌霜父亲）在涉案房屋所在土地上领有宅基地的土地使用证，土地面积127平方米，房屋占地面积87平方米。1985年5月10日，崔凌霜领取了涉案土地上的主房东侧建房60平方米的施工执照。2007年12月28日，江苏省南京市秦淮公证处作出（2007）苏宁秦证内民字第341号《继承权公证书》载明，坐落在涉案土地上房产一处（建筑面积174平方米，土地证号为雨红翁字第1－0**）为崔光琪生前与其妻子崔福英共有，经协商，上述房产崔福英、崔凌霜、崔灵宝各自所有建筑面积58平方米。2019年3月22日，秦淮区人民调解委员会作出编号为秦民调字〔2019〕第005号《人民调解协议书》载明，经调解，各方自愿达成协议，上述房产中建筑面积116平方米由崔灵宝继承，58平方米由崔凌霜继承，各方对此房产纠纷一次性了断，今后再无纠葛。 2007年5月，原江苏省国土资源厅作出苏国土资地函[2007]0015号《关于批准南京市2007年度第2批次城市建设用地的通知》，批准同意南京市将包括红花街道翁家营村在内的50.6405公顷的土地征收为国有，用于城市建设。2007年8月30日，南京市人民政府发布[2007]063号《征用土地方案公告》载明，根据苏国土资地函[2007]0015号《关于批准南京市2007年度第2批次城市建设用地的通知》，同意对南京市秦淮区红花街道133.3706公顷集体土地实施征地补偿安置，建设用地项目名称为红花机场地区“城中村”改造项目。2016年6月12日，原南京市国土资源局作出宁征房补字[2016]006号《南京市征收集体土地涉及房屋补偿方案实施通知书》，批准原南京市秦淮区住房和建设局同意按《红花机场片区整体项目征收集体土地涉及房屋补偿方案》，对红花机场片区整体征收项目征收范围内的房屋补偿，实施单位为原南京市秦淮区住房和建设局，征(用))地单位为南京市土地储备中心南京市秦淮区土地储备中心等。上述补偿方案对征收目的、征收范围、征收补偿方式、补偿标准实施步骤、签约期限等作了规定。 2019年4月15日，崔凌霜与原南京市秦淮区房产管理局集体土地征地拆迁安置办公室签订了《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置协议》，对涉案房屋中的58平方米的补偿进行了约定。同日，崔灵宝与原南京市秦淮区房产管理局集体土地征地拆迁安置办公室签订了《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置协议》，对涉案房屋中的116平方米的补偿进行了约定。上述两协议中均载明，根据宁政规字[2015]15号和《南部新城红花片区征收集体土地涉及房屋补偿安置实施方案》等文件规定，经宁征房补字[2016]006号《南京市征收集体土地涉及房屋补偿方案实施通知书》同意，实施红花机场片区整体征收项目征地房屋补偿安置。崔凌霜、崔灵宝后分别签署了承诺书和具结书，表示其对征收补偿无异议，有家庭矛盾和其他法律责任自行承担，与征收实施单位无关；房屋征收补偿款及补助款已全部结清，今后因该房屋产生的一切纠纷均由其承担，与征收实施单位无关等。 2019年11月24日，崔凌霜向秦淮区政府邮寄提交《安置补偿申请书》，请求事项：依法履行法定职责，组织开展安置补偿工作，对其房屋征收后依法进行安置补偿。秦淮区政府收到该申请后，于2019年11月28日转交南京越城建设集团有限公司核实处理。2019年12月26日，征收现场指挥的工作人员与崔凌霜等人进行了谈话，就崔凌霜的补偿情况进行了沟通。原告崔凌霜不服，诉至本院。 被告秦淮区政府在庭审中陈述，项目具体的实施单位南京越城建设集团有限公司，该公司下属公司是涉案项目征收拆迁的具体实施主体。在收到原告的申请后，秦淮区政府及时进行了转办，履行了转办职责。就涉案地块没有作出过征收决定。原告崔凌霜在庭审中称，其主张的涉案自建房屋与签定补偿协议的房屋是在同一地块上，紧挨在一起；其认为被告秦淮区政府应当作出征收决定，但有无作出征收决定不知道，也没有见到过。 本院认为，本案的争议焦点系被告秦淮区政府是否系适格被告；被告秦淮区政府针对崔凌霜的申请是否具有安置补偿的职责；被告秦淮区政府对崔凌霜安置补偿申请的处理是否合法。 关于秦淮区政府是否系适格被告。崔凌霜在涉案地块上有自建房，其要求秦淮区政府下令组织开展安置补偿工作、对其房屋征收后依法进行安置补偿的法定职责，系申请行政机关履行相关法定职责，崔凌霜对秦淮区政府的处理不服提起的诉讼，属履责之诉。秦淮区政府是否具有法定职责，对崔凌霜的申请如何处理，与崔凌霜之间具有法律上的利害关系，系本案适格被告。崔凌霜要求秦淮区政府履行法定职责的理由是否成立则属本案实体审查的内容，故秦淮区政府认为其非本案的适格被告的主张，本院不予支持。 关于秦淮区政府针对崔凌霜的申请是否具有处理的法定职责。2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第（三）项规定：“家用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。”2015年7月1日施行的《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》第九条规定：“征收集体土地及房屋补偿安置工作实行属地负责制。区政府是补偿安置工作的责任单位，负责本区内补偿安置工作，落实具体的政府部门作为实施单位。实施单位承办本区内补偿安置事务。征（用））地单位与实施单位应当共同做好补偿安置工作”该办法第三十条第一款规定：“被征收人无正当理由拒绝接受补偿，不能达在补偿安置协议的，由区政府提请国土资源管理部门责令被征收人限限其交出土地。”该办法第三十一条规定：“被征收人在责令交出土地的决定规定的搬迁期限内拒不搬迁，又不申请行政复议或者提出起行政诉讼的，由项目所在地区政府提请国土资源管理部门申请人民法院强制执行。”依照上述法律规定，现行集体土地征收制度的本质是国家基于公开利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度；市、县人民政府及土地管理部门是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体。《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等，虽未明确规定市、县人民政府在取得国务院或者省级人民政府的批复后，应当依法以自己名义作出征收决定，并在无法就补偿安置达成协议时，另行以自己名义依法作出补偿决定；但前述法律规定的不明确，并不能成为市、县人民政府规避履行集体土地征收补偿安置义务的理由。《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》则进一步明确了区政府作为征收集体土地及房屋补偿安置工作的主体。因此，秦淮区政府具有其辖区内的征地补偿安置的法定职责。本案中，南京市人民政府发布的[2007]063号《征用土地方案公告》、原南京市国土资源局作出的宁征房补字[2016]006号《南京市征收集体土地涉及房屋补偿方案实施通知书》均载明，涉案的南京市秦淮区红花机场片区“城中村”改造项目系对集体土地实施征地补偿安置，崔凌霜在涉案地块建有房屋，秦淮区政府对崔凌霜要求进行安置补偿的申请，应依法作出处理。 关于秦淮区政府针对崔凌霜的申请处理的是否合法。《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》第九条的规定落实了政府部门为实施单位承办本区内补偿安置事务，该政府部门从事的具体补偿安置事务应视为受政府的委托。本案中，涉案地块的实施单位为原南京市秦淮区住房和建设局。秦淮区政府收到崔凌霜的申请后，转交南京越城建设集团有限公司核实处理，而该公司并非涉案征地补偿的实施单位，其对崔凌霜的约谈不能视为受秦淮区政府的委托。因此，作为其辖区内征地补偿安置主体的秦淮区政府将崔凌霜的履责申请转给南京越城建设集团有限公司处理，未对崔凌霜的履责申请依法作出处理不当，应予纠正。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下： 一、责令被告南京市秦淮区人民政府自本判决生效之日起两个月内对原告崔凌霜的履责申请作出处理； 二、驳回原告崔凌霜的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告南京市秦淮区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长  陆俊騑 审判员  谢宇飞 审判员  李伟伟 二〇二〇年十月十二日 书记员  韩卓君