湖南省常德市鼎城区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘0703行初147号 原告杨述军，男，1968年6月24日出生，汉族，住湖南省澧县。 原告李湘华，男，1973年6月24日出生，汉族，住湖南省澧县。 两原告共同委托代理人周斌，湖南鼎鸣律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 被告澧县自然资源局，住所地澧县津澧大道**。 法定代表人雷鸣，该局局长。 出庭应诉负责人郑子华，该局副局长，分管法制工作。 委托代理人王**，代理权限为特别授权代理。 委托代理人胡一飞，湖南中锋律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 被告澧县人民政府澧澹街道办事处，住，住所地澧县澧澹街道办事处大巷口社区/div> 法定代表人车世军，该街道办主任。 委托代理人何志明，代理权限为一般授权代理。 委托代理人李忠清，湖南中锋律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 第三人澧县澧澹街道办事处仁和社区居民委员会，住，住所地湖南省常德市澧县澧澹街道仁和社区**/div> 法定代表人黄斌，该社区主任。 原告杨述军、李湘华诉被告澧县自然资源局、澧县人民政府澧澹街道办事处（以下简称澧澹街道办）、第三人澧县澧澹街道办事处仁和社区居民委员会（以下简称仁和社区）城乡规划行政强制及行政赔偿一案，本院于2020年5月25日立案后，依法组成合议庭，于2020年8月27日、10月10日两次公开开庭审理了本案。原告杨述军、李湘华及其委托代理人周斌，被告澧县自然资源局的负责人郑子华及委托代理人王**、胡一飞，被告澧澹街道办的委托代理人何志明、李忠清，第三人仁和社区主任黄斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告杨述军、李湘华诉称，2011年8月，受仁和社区(原澧县澧澹乡仁和村)招商邀请，原告共同出资取得位于该社区五组原二广高速施工遗留的一宗面积约为5亩堆料场的土地使用权和该地面上约1500㎡厂房等建筑物所有权，之后原告一直作为家具加工厂和建材仓库使用，期间投入了大量的人力物力和财力。2020年3月13日，被告在未经任何告知和催告的情况下，即对原告的上述地面建筑设施实施了强制拆除，建筑物内存放的设备和材料全部被毁。原告认为，被告的行政强制行为严重违法，严重侵害了原告的合法权益，经初步测算，原告因此遭受的经济损失高达4470795元之巨，然而，被告事后对此置若罔闻。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，原告特具状起诉，请求判决：1.确认被告强制拆除原告房屋的行政行为违法；2.责令被告赔偿因其违法行为给原告造成的各项经济损失共计4470795元(暂计，具体金额按鉴定评估结论确定)。 原告杨述军、李湘华向本院提交了如下证据： 1.两原告身份证复印件各一份,拟证明两原告共同诉讼主体资格; 2.土地补偿协议、厂房买卖协议复印件、合作协议复印件各一份,拟证明原告系被强拆地上建筑物的所有权人; 3.手机照片一张,拟证明被告实施本案行政强制行为行政主体、实体及程序均严重违法; 4.照片一组,拟证明被告实施强制拆除时及拆除后的现场状况; 5.《情况说明》复印件一份,拟证明被强制拆除建筑物的历史形成原因、所有权转移、建筑物使用及被拆除前的相关情况； 6.损坏赔偿清单及材料设备的采购送货单，拟证明案涉被强拆厂房存放及被压埋物品的情况，总共损失4470795元，其中房屋和厂房损失3283000元，附属设施损失708600元，材料设备损失477995元。 被告澧县自然资源局辩称，一、案涉用地及地上建筑，非物权性质的建设用地使用权和房屋所有权，属原“二广高速项目”工程建设临时用地的产物。依据《湖南省临时用地管理办法》，临时用地期满后，临时用地者必须及时清除废弃物，恢复土地原状；临时占用耕地的，必须按照有关规定履行复垦义务。“二广高速项目”工程竣工后，李湘华、杨述军占用其土地及地上建筑物用以家具厂生产经营非法，相对所占用的土地及地上建筑物不存在有合法权益。二、当工程建设临时用地被非法占用，依法应拆除的建筑物未拆除、应复垦的土地未复垦，其状态的存继，无时不在违反国家《城乡规划法》。为此，针对李湘华、杨述军占用“二广高速项目”工程建设临时用地及地上建筑物长期从事家具厂生产经营，澧县自然资源局依据《城乡规划法》第四十条、第六十四条之规定，于2020年3月3日对其采取了“责令停止违法行为”的行政强制措施，并于同年3月4日发出“限期拆除”决定。三、原告诉请“确认被告强制拆除原告房屋的行政行为违法”对象错误。所诉“强制拆除原告房屋的行政行为”属行政强制执行行为，而该行政强制抗行行为非澧县自然资源局所为。虽然“限期拆除”的行政决定依法由澧县自然资源局作出，但依据《城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，行政强制执行不必然由城乡规划主管部门实施。因此，原告诉称的行政强制执行的具体行政行为，无论是从客观实际的角度，还是从法定职责推定的角度，均非澧县自然资源局所为，应驳回起诉。 被告澧县自然资源局向本院提交了如下证据： 1.《责令停止违法行为通知书》及送达回证，拟证明被告发现其违法行为并及时制止其行为； 2.违法地类查询结果，拟证明违法建筑所占地属于非法占地，所占用地类属于农用地； 3.《限期拆除通知书》，拟证明澧县自然资源局作出了限期拆除的行政决定，并依法予以送达； 4.《催告通知书》，拟证明澧澹街道办事处对强制拆除行为予以催告； 5.建筑拆除方案，拟证明澧澹街道办组织了强制拆除行为。 被告澧澹街道办辩称，一、案涉建筑系违法建筑，强制拆除行为合法。涉案建筑位于澧县××街道××社区，经有权机关认定，该建筑为临时建筑且未办理规划许可手续，属违法建筑，原告应予自行拆除。在此期间，原告采取躲避的方式拒绝接受处理，澧澹街道办依法组织实施了强制拆除并无不妥。二、违法建设不属于当事人的合法财产权益。因原告拒不配合调查处理，在实施强拆行为时，澧澹街道办依法对建筑物内物品进行了清点造册，并附有相关照片，对其财产尽到了合理的注意义务。同时，违法建筑不属于当事人的合法财产权益，对违法建筑的拆除自然不会产生国家赔偿。综上，原告起诉无法律和事实依据，请求驳回其诉讼请求。 被告澧澹街道办向本院提交了如下证据：机械设备清单及照片,拟证明对原告的机械设备已登记造册及相关设备的现状。 第三人仁和社区未做答辩，亦未向本院提交任何证据、依据。 经庭审质证，原告对被告澧县自然资源局提交的证据质证意见如下：证据1，合法性、真实性有异议，行政主体不合法，程序不合法，澧县自然资源局没有提供立案调查的相关证据，没有履行法定的告知当事人陈述申辩等程序，送达程序不合规定，两原告从来没有看到这份文书；证据2，真实性、合法性有异议，看不到原始载体，看不出截图的收集人和手机日期，不能替代行政执法程序的调查、勘验等行为；证据3，真实性、合法性有异议，行政主体不合法，没有按照法定程序履行调查、告知等程序，且通知书所载明的内容事实不成立，通知书是制式文书，但这份通知书日期是手写的，不符合行政文书的制作要求，与证据1的时间只间隔一天，这是被告为了应付本案诉讼临时拼凑出来的，没有体现行政相对人对谁下达的通知书，且文书的名字中与原告李湘华不一致，该份通知书在诉讼前原告并没有见到，通知书所列的见证人均为虚假的，送达程序不合法；证据4，行政主体不合法，被告澧澹街道办没有按照城乡规划法的规定取得澧县人民政府的授权，内容不合法，催告书内容没有保障当事人行政复议及行政诉讼的权利，送达程序不合法；证据5，行政主体不合法，澧澹街道办不能自行决定拆除涉案的厂房，对当事人的名称存在错误，记载内容与客观事实不符，程序不合法。 原告对被告澧澹街道办提交的证据有异议，被告没有在法定举证期内提交，清单是两被告自己编制的，没有其他公证部门或者第三方，所附的照片是事后补拍的，记载日期是3月16日，但涉案厂房的拆除是在3月13日，两被告在拆除时没有对厂房内的机械设备进行登记造册，从拆除到现在已有半年时间，有些物品被周边居民盗走。 被告澧县自然资源局对原告提交的证据质证意见如下：证据1无异议；证据2，不具有合法性，与本案没有关联性，不能达到原告的证明目的，案涉房屋及土地是属于高速公路建设项目的临时用地，高速公路项目完成后依照法律规定必须复垦，本案的案发实际上是卫片检查发现用地违法，由武汉督导要求澧县人民政府限期整改，不能随协议产生合法的关系；证据3，对文书记载内容没有异议，是原告拒绝签收文书；证据4，真实性、合法性及关联性均有异议，拆除前照片本身看不出拍照时间，拆除后的照片可能是通过网络制作，该注明不是照片数据的一种反映，是后来的制作现象；证据5，真实性、合法性及关联性均有异议，证据系复印件，且不能辨析其公章真实性，因此对该份证据的真实性存疑，且该份文件关于物品记载内容的法律效力不能高于拆迁部门的效率；证据6，真实性、合法性及关联性均有异议，没有开具正规发票，与损失不具有同一性，且单据主体签章签字不能核实。 被告澧县自然资源局对被告澧澹街道办提交的证据无异议。 被告澧澹街道办对原告提交的证据质证意见与被告澧县自然资源局的意见一致。 被告澧澹街道办对被告澧县自然资源局提交的证据均无异议。 第三人仁和社区对原、被告提交的证据均无异议，案涉土地和房屋是仁和社区流转给原告的，社区主任黄斌才任职不久，对案件具体情况不清楚。 本院对上述证据认定如下：原告提交的证据1和证据3，被告和第三人均无异议，本院予以采信；证据2具有真实性、合法性，能证明原告使用案涉土地及房屋进行生产的原因，与本案具有关联性，本院予以采信；证据4，日期为3月25日的两张厂房内部照片，拍摄时间存疑，本院不予采信，日期为2020年3月13日的两张拆除现场组合照片，拍摄时间与拆除时间一致，能反映现场情况，本院予以采信；证据5系仁和社区出具，有经办人周乃红签字，具有合法性，且证明内容与证据2吻合，能证明本案待证事实，本院予以采信；证据6，材料、设备系2018年和2019年购买，无法而拆除行为发生在2020年，仅凭购买凭证无法证明因拆除行为造成原告损失的数额。 被告澧县自然资源局提交的证据，虽然送达程序上存在瑕疵，但结合其他证据与庭审时当事人的陈述，但能证明澧县自然资源局依据国土调查云卫星照片作出了《责令停止违法行为通知书》、《限期拆除通知书》及澧澹街道办作出了《催告通知书》，澧澹街道办于2020年3月12日成立拆除小组，联合城管、自然资源局等部门于次日实施了对案涉房屋的拆除行为，本院对以上事实予以确认。 被告澧澹街道办提交的证据中，清单表无制作时间，且没有无利害关系的第三方进行见证，本院不予采信；照片1-照片7、照片17-照片18，拍摄时间系2020年3月16日，能证明案涉房屋拆除后现场情况及留存物品，本院予以确认；照片8-照片16，未载明拍摄时间、地、地点等法确认是否是案涉现场照片，本院不予确认。 经审理查明，2011年8月10日，仁和社区（原澧县澧澹乡仁和村）与李湘华签订厂房买卖协议和土地补偿协议，仁和社区将原二广高速项目遗留的固定厂房卖给李湘华开办家具厂，厂房面积为1500㎡，价格为12万元，同时将厂房所在5亩土地流转给李湘华使用，李湘华另外支付了185590元补偿费用。依据国土调查云卫星照片，澧县自然资源局认为李湘华未经任何部门批准，私自在案涉土地上新建建筑物属于违法建筑，故针对“李先华”于2020年3月3日作出LD2020001号《责令停止违法行为通知书》、2020年3月4日作出2020第LD0002号《限期拆除通知书》，澧澹街道办依据澧县自然资源局的通知，于2020年3月11日作出《催告通知书》。2020年3月12日，澧澹街道办成立拆除小组，联合城管、自然资源局等部门于次日对案涉房屋实施了强制拆除行为。 另查明，2011年8月29日，李湘华与杨述军签订合作协议，约定案涉土地及地面建筑设施由两人共同投资购买，杨述军占70%份额，李湘华占30%份额，作为家具厂和建材仓库使用。 本院认为，本案的争议焦点为：一、案涉房屋的强制拆除行为是否合法？二、原告诉求的经济赔偿是否应当予以支持？ 关于争议焦点一，首先应当确定本案强制拆除行为的主体。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。根据本院已采信的证据和查明的事实，可以确定澧澹街道办系拆除行为的具体实施者，各方当事人对此均无异议，有争议的是澧县自然资源局是否是拆除行为的主体，以及澧澹街道办与澧县自然资源局在拆除行为中的关系。澧县自然资源局辩称其不是拆除行为主体，原告诉讼对象错误。本院认为，澧县自然资源局作出的《责令停止违法行为通知书》、《限期拆除通知书》，是澧澹街道办下达《催告通知书》的依据，也是案涉房屋被拆除的原因所在，《催告通知书》开头即表述“李先华：澧县自然资源局于2020年3月4日向你送达了《限期拆除通知书》（2020第LD0002号）……”虽然两被告出具的文书中针对的当事人名字为“李先华”，但结合本案审理情况可以确定“李先华”实际上就是原告李湘华。另外，澧澹街道办制订的拆除方案中明确了由街道联合城管、自然资源局等部门组织专业拆除队伍实施拆除，澧澹街道办在庭审笔录中也承认“拆除行为得到了口头授权”、“由办事处牵头，主体是澧县自然资源局，多部门联合执法”。因此，可以认定系澧县自然资源局指示后，由其与澧澹街道办共同实施了强制拆除原告房屋的行为，澧县自然资源局、澧澹街道办作为共同被告主体适格。 第二，关于被诉强制拆除行为是否合法的问题。首先，澧县自然资源局作出的《责令停止违法行为通知书》中，针对的行为是李湘华“非法占地私自建设”，认为其“涉嫌违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条的规定”，根据审理查明的事实，李湘华不是案涉房屋的建设者，而是购买者和使用者，澧县自然资源局辩称原告2020年3月3日正在进行违法建设，但未提交证据予以证明，当时我国正处于新冠肺炎疫情高发期，澧县自然资源局的辩称与常理不符，其适用城乡规划法作出《责令停止违法行为通知书》针对对象错误，而且其引用的法律依据为“《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和相关法律”，该条款从轻到重有三个执行梯度，澧县自然资源局并未进行具体区分。因此，澧县自然资源局作出《责令停止违法行为通知书》事实未查清，适用法律不明确。其次，根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准……（四）通知当事人当场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录……”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。根据上述规定，建设工程所在的市县级以上人民政府责成的有关部门，有权按照行政强制法的规定强制拆除违法建筑；强制拆除违法建筑应当事先予以公告，并在法定申请行政复议和提起行政诉讼的期限届满后实施；实施强制拆除前，应当发出催告履行通知书，要求当事人在合理的期限内自行拆除。本案中，澧县自然资源局作出了《责令停止违法行为通知书》、《限期拆除通知书》以及澧澹街道办作出了《催告通知书》，但事实未查清，适用法律不明确，送达程序存在瑕疵。强制拆除房屋未经公告等法定程序，亦未告知当事人复议、诉讼等救济权利，且未提供证据证明经澧县人民政府责成实施。而且被告在拆除房屋过程中，未对室内物品进行清点转移并公证，客观上给二原告造成了直接经济损失。综上，本院认为被告澧县自然资源局拆除案涉房屋的行政行为，明显违反法律规定。 关于争议焦点二，原告要求二被告赔偿因其违法行为给原告造成的各项经济损失共计4470795元，包括机械设备、材料、房屋及附属设施等。国家行政机关及其工作人员在行使职权的过程中侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益并造成损害的，可以请求承担行政赔偿责任，但是需要同时满足诸如侵权行为主体、执行职务行为、发生损害事实、存在因果关系等构成要件。本案中，由于二被告拆除行为违法，应当对其违法行为造成的损害，承担行政赔偿责任。至于本案损失如何认定，应从如下两个方面论述：1.对于案涉房屋及附属设施，案涉房屋系原二广高速项目遗留，后由仁和村委会卖给原告李湘华开办家具厂，同时，双方还签订了土地补偿协议，李湘华补偿了土地费用185590元，但至今未能办理相关行政审批许可。从上述事实来看，被告澧县自然资源局认定案涉房屋属于违章建筑这一基本事实清楚；2.对于机械设备和材料等，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。根据上述法律规定，首先原告提起行政赔偿诉讼，应当就行政行为是否造成损失、具体损失金额多少承担初步举证责任；然后，被告拆除原告房屋时，未依法对屋内物品登记保全，未制作物品清单并交原告签字确认或公证，致使原告无法对物品受损情况举证，故在原告进行初步举证的基础上，依法应由被告承担补充举证责任。原告仅提供了损坏赔偿清单和部分照片，且原告提交的照片显示，房屋被拆除后现场还有部分机械设备存在，如本案存在拆除行为完成后因原告自身原因造成的损失，被告对该部分损失不应承担赔偿责任。综上，就现有证据来看，因被告实施拆除行为时，未对拆除房屋内财产进行清点、登记造册、评估、转移并公证，即证据保全，原、被告双方对实际直接经济损失又不能提供充足证据予以佐证，故无法直接在本案中对原告具体损失作出认定。同时由于案涉违章建筑是否应依法予以拆除尚需被告调查并裁量，因此，本院认为责令二被告因强制拆除行为给原告造成的直接经济损失作出处理更为适当，如原告对被告处理结果不服，亦可通过法定途径另行主张。 杨述军与李湘华系合伙投资办厂，杨述军亦享有对案涉房屋相关权益的诉讼主体资格。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定，判决如下： 一、确认被告澧县自然资源局、澧县人民政府澧澹街道办事处2020年3月13日强制拆除原告杨述军、李湘华房屋的行为违法； 二、责令被告澧县自然资源局、澧县人民政府澧澹街道办事处于本判决生效之日起六十日内对原告杨述军、李湘华因上述强制拆除行为造成的直接经济损失作出处理。 案件受理费50元，由被告澧县自然资源局、澧县人民政府澧澹街道办事处负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。 审 判 长 廖  四  华 人民陪审员 刘  友  定 人民陪审员 秦  占  红 二〇二〇年十月十九日 法官助理王洪涛 代理书记员 王洪涛（兼） 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为: (一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的; (二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法: (一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的; (二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的; (三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 《中华人民共和国国家赔偿法》 第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。 本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。