湖北省当阳市人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂0582行初13号原告：当阳市海逸城市酒店有限公司，住所地当阳市玉阳办事处环城南路。法定代表人：丁洪亮。委托诉讼代理人：王洪新，男，当阳市海逸城市酒店有限公司执行总经理，一般授权代理。委托诉讼代理人：欧家鹏，湖北京中金律师事务所律师，一般授权代理。被告：当阳市应急管理局，住所地当阳市坝陵办事处锦屏大道**。出庭负责人：齐中华，该局党组成员。委托诉讼代理人：罗爱国，湖北弘发律师事务所律师，一般授权代理。原告当阳市海逸城市酒店有限公司（以下简称海逸城市酒店）不服当阳市应急管理局作出的（当）应急罚[2019]17号行政处罚决定书（单位），于2020年5月7日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月7日受理立案后，依法组成合议庭，于2020年7月1日公开开庭进行了审理。原告的委托诉讼代理人王洪新、欧家鹏，被告当阳市应急管理局的党组成员齐中华及该局委托诉讼代理人罗爱国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年11月4日，当阳应急管理局作出（当）应急罚[2019]17号行政处罚决定书（单位），对海逸城市酒店罚款300000元。被告当阳应急管理局向本院提交了以下证据：证据一：被告的统一社会信用代码证书，法定代表人身份证明，当阳机构改革方案网页打印件，《市委办公室市政府办公室关于印发〈当阳市应急管理局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》（当办发[2019]36号），《中华人民共和国安全生产法》第一百一十条打印件（以上均为复印件）。证明被告具有安全生产行政管理职权以及生产安全事故调查处理职责。证据二：原告出具的《6.26事故报告书》，《庙前镇人民政府关于6.26事故的情况报告》，对丁洪亮、王洪新、蔡发生、王宽、赵云、段江波、王晓峰、刘和平的询问笔录，《当阳市海逸城市酒店“6.26”一般触电事故现场勘验报告》，勘验现场图，勘验专家聘书，执法证，现场照片3张，《调查意见书》，《关于呈批〈当阳市玉阳海威电子商行“6.26”一般触电事故调查报告〉的请示》（当应急文[2019]20号），《市人民政府关于同意当阳市玉阳海威电子商行“6.26”一般触电事故调查报告的批复》（当政函[2019]69号），《关于当阳市玉阳海威电子商行“6.26”一般触电事故调查报告的审核意见》，《当阳市玉阳海威电子商行“6.26”一般触电事故调查报告》（以上均为复印件）。证明：被告作出的行政处罚决定事实清楚，即原告违法将工程项目发包给不具备安全生产条件和相关资质的单位，以包代管，没有与承包单位签订安全生产管理协议，没有对承包单位施工安全统一协调管理，没有及时检查发现、制止并督促整改施工中的安全问题，对违法发包的项目监督不到位，不重视安全生产工作，没有认真落实企业安全生产主体责任。证据三：立案审批表，案件处理呈批表，行政处罚集体讨论记录，行政处罚告知书，听证告知书，当事人陈述申辩笔录，听证会通知书，听证笔录，听证会报告书，行政处罚集体讨论记录，行政处罚决定书，送达回证及照片，授权委托书，湖北省非税收入一般缴款书，申请书（以上均为复印件）。证明：被告作出行政处罚前经过处罚告知、听证告知、召开听证会、集体讨论等程序，作出行政处罚决定程序合法。原告已将300000元罚款全部交清。证据四：《特种作业人员安全技术培训考核管理规定》。证明电工和登高作业属于特种行业，作业人员应当取得相应资质。被告向本院提交了作出行政处罚的法律依据：《中华人民共和国安全生产法》第四十六条、第一百零九条第一款，第十八条第五款、第九十二第一款。原告海逸城市酒店诉称，当阳玉阳海威电子商行（以下简称海威电子商行）在承揽海逸城市酒店一楼监控、网络供货及安装工作中，其施工人员艾某触电死亡。事故发生后被告依据《当阳市玉阳海威电子商行6·26一般触电事故调查报告》对海逸城市酒店作出（当）应急罚[2019]17号行政处罚决定书（单位）。原告认为被告作出该行政处罚决定书事实认定不清，适用法律错误，明显违法，理由如下：一、被告无行政处罚权，属于越权执法。根据当阳市人民政府网站公示的被告的职责，被告只有事故责任追究的监督权，没有明确被告有行政处罚权。原告认为，《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第一项所称的“安全生产监督管理部门”是设区的地级市安全生产监督管理部门或省级安全生产监督管理部门。二、被告将海逸城市酒店作为行政处罚相对人属于责任主体认定错误。该事故不属于海逸城市酒店的生产安全事故，海逸城市酒店工商登记的经营范围不包括电气产品安装、维修工作。艾某的死亡对海逸城市酒店来说并不属于其生产经营过程中发生的事故，不应当将艾某死亡认定为海逸城市酒店的安全事故，不应该由原告承担责任，由发包方承担承包方生产安全事故责任没有法律依据。原告与海威电子商行系承包关系，海威电子商行是独立主体，以自己的名义从事经营范围内工作，无论艾某系海威电子商行员工或分包人员，艾某触电死亡均系海威电子商行出现的生产安全事故，应由海威电子商行承担责任。三、被告作出的行政处罚决定事实认定不清，适用法律错误，且程序不当。（一）被告对安全生产事故进行处罚应当依据《生产安全事故报告和调查处理条例》相关规定，而不应当适用《中华人民共和国安全生产法》的相关规定。同时被告对作为处罚依据的《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第一项未指明具体款项。（二）海逸城市酒店不属于将生产经营项目发包的情形。海逸城市酒店发包给海威电子商行的监控、网络供货及安装工作并非海逸城市酒店的生产经营项目，也不是场所和设备的发包或是出租，被告事实认定错误。（三）被告认定海威电子商行应当具备建筑业施工资质没有法律依据。被告在事故调查报告中认定海威电子商行不具备电力线路施工资质和电子与智能化工程专业承包资质。在行政处罚决定书中，以海逸城市酒店将工程发包给不具备安全生产条件及资质单位施工为由对其进行处罚。而海威电子商行实际登记为个体工商户，既非企业又非建筑施工企业，为海逸城市酒店提供电子产品及安装业务非建筑工程。（四）被告没有相关证据证明原告存在违反《中华人民共和国安全生产法》的行为。被告的证据，不能证明待证事实。当阳市人民政府关于事故调查的批复属于内部管理文件，只能证明程序性事项。上述证据只能证明艾某未穿戴劳动防护用品，不慎触电身亡，不能证明原告存在违反安全生产法的行为，不能证明原告的行为与艾某的死亡存在因果关系。（五）艾某的死亡原因并未查清，被告对原告作出行政处罚无事实依据。事故发生时，艾某负责安装的是24V低压消防控制回路，24V属于安全电压，即便触电也不会导致死亡。事发当晚艾某身穿短裤拖鞋，脚踩铁梯，另一当事人赵云手扶铁梯，艾某触电后通过导体应当使赵云触电，但赵云并未触电。应急部门及相关专家也未找到艾某的触电部位，艾某的身体无电击痕迹。被告在没有对艾某的死亡原因进行鉴定的情况下，直接认定艾某是电击身亡没有事实依据。（六）被告作出的行政处罚决定程序不当，违反比例原则。事故发生后，海逸城市酒店一直配合当阳委政法委等相关部门进行调解、赔偿，承担了高达70%的补偿比例（58万元），平息了该事件。《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第一项规定，主动消除或减轻违法行为危害后果的，应当依法从轻或者减轻行政处罚。被告对原告从重处罚违反了行政处罚的比例原则，也未提供相关证据证明其作出较重的行政处罚决定经过了集体讨论。综上，被告事实认定、法律适用错误，原告向法院提起诉讼，现请求：一、确认被告作出的（当）应急罚[2019]17号行政处罚决定书（单位）违法，并依法予以撤销或确认无效；二、本案诉讼费由被告承担。原告海逸城市酒店向本院提交了如下证据：证据一：海逸城市酒店的企业信息，丁洪亮的身份证（以上均为复印件）。证明原告的主体身份。证据二：被告的主要职能打印件。证明被告没有安全生产事故的行政处罚权，被告对安全生产事故只有监督权。证据三：（当）应急罚[2019]17号行政处罚决定书（单位），（当）应急罚[2019]19号行政处罚决定书（以上均为复印件）。证明：两份处罚决定书没有指明具体适用条款；被告应当适用《生产安全事故报告和调查处理条例》，被告适用安全生产法属于法律适用错误；行政处罚必须有授权，原告认为省级执法单位才有权按照安全生产法执法；对丁洪亮的处罚所依据的法律违反了当阳市人民政府关于事故调查报告的批复，该事故发生后原告对死者家属承担了高达70%的补偿比例平息了该事件，被告对原告的处罚过重，违反了罚过相当原则；本案发包的业务不属于建筑工程，处罚决定书以原告将工程发包给不具有资质单位为由处罚原告没有法律依据。证据四：被告公布在当阳市人民政府网上的《当阳市玉阳海威电子商行“6.26”一般触电事故调查报告》打印件。证明：被告的事故调查报告没有确认丁洪亮存在违反安全生产法律法规的行为；对于艾某的死亡原因，事故调查组没有进行司法鉴定就作出结论，对丁洪亮的处罚没有依据；该起事故的责任主体是海威电子商行，并非海逸城市酒店。证据五：《关于呈批〈当阳市玉阳海威电子商行“6.26”一般触电事故调查报告〉的请示》（当应急文[2019]20号），《关于当阳市玉阳海威电子商行“6.26”一般触电事故调查报告的审核意见》，《市人民政府关于同意当阳市玉阳海威电子商行“6.26”一般触电事故调查报告的批复》（当政函[2019]69号）（以上均为复印件）。证明：宜昌市安全生产委员会办公室没有同意事故调查报告中关于事故有关责任单位和人员的处理意见；被告上报事故调查报告请示中错误的称“已上报宜昌市安委会办公室审核通过”，导致当阳市人民政府作出错误批复，该批复因存在错误事实不产生效力，被告依据安全生产法对海逸城市酒店进行行政处罚，违反了当阳市人民政府的批复。证据六：对当阳建设监察大队大队长王晓峰的询问笔录。证明：原告发包给海威电子商行安装监控设备的业务不属于建筑工程，更不应纳入建筑工程施工管理，也不适用建筑工程相关法律法规；被告在专业人士明确表示该事故不属于建筑施工领域的安全生产事故的情况下，却按照建筑施工管理相关法律法规进行处罚，明显是适用法律错误。本院向被告调取了《当阳市安委会办公室关于对〈当阳市玉阳海威电子商行“6.26”一般触电事故调查报告〉进行审核的请示》。被告当阳应急管理局辩称：一、事实调查及处理。海威电子商行“6.26”一般触电事故发生后，当阳市人民政府成立了由当阳应急管理局副局长付兵任组长的海威电子商行“6·26”一般触电事故调查组（以下简称事故调查组），全面负责事故调查工作。事故调查组经勘验、调查取证、专家论证、综合分析，在查明了事故人员伤亡原因和直接经济损失等情况后，认定了事故性质和责任，提出了对有关责任单位及责任人的建议和事故防范及整改措施，事故报告上报宜昌市安委会审核同意后，报当阳市人民政府批复。被告严格按照《市人民政府关于同意当阳市玉阳海威电子商行“6.26”一般触电事故调查报告的批复》，对事故相关责任单位及人员在履行法定程序后，给原告下达了行政处罚决定书，由两名执法人员进行送达，程序合法。二、被告有行政处罚的职权。依据《中华人民共和国安全生产法》第二条、第九条第一款，《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条、第五条，《湖北省生产安全事故报告和调查处理办法》第六条，《安全生产违法行为行政处罚办法》第二条，被告作为负有安全生产监督管理职责的部门，有权作出行政处罚决定。三、被告作出行政处罚决定有事实依据和法律依据。被告调查的证据可以证实，原告违法将工程项目发包给不具备安全生产条件和相关资质的单位，以包代管，没有与承包单位签订安全生产管理协议，没有负起对承包单位施工安全统一协调管理的法定职责，没有及时检查发现、制止并督促整改施工中的安全问题，对违法发包的项目监督不到位，不重视安全生产工作，没有认真落实企业安全生产主体责任，是导致事故发生的重要原因。原告公司法定代表人未认真履行安全生产第一责任人的职责，对公司内存在的将事发工程发包给不具有安全生产条件的单位施工，对以包代管等行为失察，未督促检查本单位安全生产工作，及时消除事故隐患，导致安全生产事故发生，对此起事故发生负领导责任。原告关于被告不具有行政处罚权、原告不属于行政责任主体的观点不能成立，请求驳回原告的诉讼请求。经庭审质证，被告对原告提交的证据一、证据二、证据三、证据四、证据六的真实性无异议，但对其证明目的有异议；对证据五的真实性无异议，但对其关联性有异议。原告对被告提交的证据一、证据二的真实性无异议，但对其证明目的有异议；对证据三的合法性有异议；对证据四无异议。本院经审查认为，上述证据能够反映在案涉安全生产事故发生后，被告进行调查并处理的过程，对上述证据均予以采信。本院经审理查明，海威电子商行系个体工商户，海威电子商行没有从事网络监控安装的资质。海逸城市酒店在对其B楼一楼进行装修过程中，将网络监控安装、消防喷淋改造等发包给海威电子商行。海威电子商行经营者王宽联系艾某，由艾某具体施工。2019年6月26日14时50分左右，艾某在施工过程中死亡，造成直接经济损失860000元。2019年6月27日，当阳市公安局玉阳水陆派出所出具调查意见告知书，调查意见为：艾某的死亡性质排除案件可能，死亡原因系电击死亡。当阳应急管理局认为海逸城市酒店将案涉工程发包给不具备安全生产条件和相应资质的施工单位，以包代管，没有与承包单位签订专门安全生产管理协议，没有对承包单位的施工统一协调管理，没有及时检查发现并督促整改安全隐患，导致发生生产安全事故，对本起事故负有责任，其行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十六条规定，依照该法第一百零九条第一项规定，于2019年11月4日作出（当）应急罚[2019]17号行政处罚决定书（单位），对海逸城市酒店罚款300000元。海逸城市酒店不服，向本院提起行政诉讼。本院认为：一、关于被告行政执法主体的资格问题。《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定，“县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”第一百一十条规定：“本法规定的行政处罚，由安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门按照职责分工决定。”《当阳市应急管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条第十三项规定：“依法组织生产安全事故调查处理，监督事故查处和责任追究落实情况。”依照上述规定，被告具有对案涉事故进行调查处理的职责。二、关于本案相关事实的认定问题。本案中，当阳市公安局玉阳水陆派出所认定艾某系电击死亡，被告在行政处罚决定书中认定案涉事故系触电事故，并无不当。关于本案所涉安装网络监控、消防喷淋改造等工程是否需相应资质的问题，《建设工程质量管理条例》第二条规定：“凡在中华人民共和国境内从事建设工程的新建、扩建、改建等有关活动及实施对建设工程质量监督管理的，必须遵守本条例。本条例所称建设工程，是指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程。”第七条规定：“建设单位应当将工程发包给具有相应资质等级的单位。”按照上述规定，海逸城市酒店安装网络监控、消防喷淋改造工程属于建设工程范围，施工单位应当具备相应资质。当阳应急管理局认定海逸城市酒店将案涉工程发包给不具备安全生产条件和相应资质的施工单位，并无不当。三、关于法律适用的问题。与《生产安全事故报告和调查处理条例》相比，《中华人民共和国安全生产法》系上位法，被告适用《中华人民共和国安全生产法》对事故责任人进行处罚，法律适用正确。关于原告诉称海逸城市酒店在案涉事故中并非生产经营单位的问题，本院认为，《关于生产安全事故调查处理中有关问题的规定》第二条规定，《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条所称生产经营活动，是指在工作时间和工作场所，为实现某种生产、建设或者经营目的而进行的活动，包括与工作有关的预备性或者收尾性活动。本案中，海逸城市酒店对其场所进行装修，应当视为其生产经营的预备性行为，被告将海逸城市酒店认定为生产经营单位，适用《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条进行处罚，法律适用正确。该条第一项规定：“发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款。”被告依照上述规定，对原告罚款300000元，并不存在违反比例原则的问题。综上，被告作出（当）应急罚[2019]17号行政处罚决定，主体适格，事实认定清楚，法律适用正确，程序合法，实体处理得当。据此，经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告当阳市海逸城市酒店有限公司的诉讼请求。案件受理费50元（原告当阳市海逸城市酒店有限公司已预交），由原告当阳市海逸城市酒店有限公司负担。如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于湖北省宜昌市中级人民法院。审判长  冯建伟审判员  马宝华审判员  赵伟旨二〇二〇年十月九日书记员  狄 筱