成都市成华区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川0108行初64号 原告：王峰，男，汉族，1973年6月4日出生，住山西省文水县。 被告：广安市市场监督管理局，住所地广安市广安区建安南路208号。 法定代表人：欧彦，局长。 委托诉讼代理人：于拥军，男。 委托诉讼代理人：石耀，四川爱众律师事务所律师，一般授权。 被告：四川省市场监督管理局，住所地成都市成华区东风路北二巷4号。 法定代表人：万鹏龙，局长。 委托诉讼代理人：胡滨，四川运逵律师事务所律师，一般授权。 第三人：广安森林雨茶业有限责任公司，住所地四川省广安市广安区堰塘湾街1号临港大市场1幢2楼58号。 法定代表人：徐凯。 原告王峰诉被告广安市市场监督管理局（以下简称广安市场监管局）、四川省市场监督管理局（以下简称四川省市场监管局）、第三人广安森林雨茶业有限责任公司（以下简称森林雨公司）不履行法定职责一案，于2020年6月3日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，于2020年7月29日进行了公开审理。原告王峰，被告广安市场监管局调研员张敏、委托诉讼代理人于拥军、石耀，被告四川省市场监管局委托出庭工作人员李望衡、委托诉讼代理人胡滨，第三人森林雨公司法定代表人徐凯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年1月20日，被告广安市场监管局向原告王峰作出《投诉举报答复函》（以下简称《答复函》），主要内容为：经查，森林雨公司生产经营的柚花茶：1．标签标示的生产许可证号为××，该食品生产许可证由广安市场监管局颁发且在有效期内；2．标签标示的生产标准Ｑ／ＳＬＹ0001Ｓ-2019未在四川省卫生健康委员会备案，该产品未标示ＧＢ14456.2-2008、ＤＢ42／Ｔ391-2010；3．标签标示了柚花图案和柚花的简介，但未在产品标签上标示柚花添加量或在成品中的含量，不符合ＧＢ7718-2011《食品安全国家标准预包装食品标签通则》4.1.4.1；4．柚花不是按药品管理的物质，是传统使用习惯的食品；5．森林雨公司生产经营的柚花茶标签标示的内容涉及疾病预防、资料功能；6．广安市场监管局依据《四川省标准化监督管理条例》第二十八条，对标准未备案的违法行为责令改正，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第一款，对生产经营标签不符合法律规定的行为责令改正，并没收涉案食品，没收违法所得6072元，处罚款40000元；7．对王峰奖励1500元。原告王峰不服该《答复函》，向被告四川省市场监管局申请行政复议。四川省市场监管局于2020年5月9日作出川市监复字〔2020〕0003号《行政复议决定书》，决定维持广安市场监管局的《答复函》。 原告王峰向本院提出诉讼请求：撤销被告广安市场监管局作出的《答复函》及被告四川省市场监管局作出的川市监复字〔2020〕0003号《行政复议决定书》，并判令重新作出答复。事实与理由：一、柚花是中药材，部分医学书籍载明柚花是中药材，现行有效的国家卫生部门答复表明，中药材不仅包括药典（国家药品标准）、部颁标准和地方标准收载的品种，而且包括其他古代或现代医（药）典籍中记载的品种，由于医学书籍种类过多，因此证明“有两部以上食疗本草记载无毒性、无服用禁忌（包括不宜久食）”的证据，应当由开发食品新资源的单位提供。二、柚子花如认定不了中药材，那就应是非食品原料。食品原料由国家卫计委制定和公布，二被告并无权利认定柚子花是食品原料。国家卫健委答复原告，柚子花非新食品原料也不是药食同源的物质，一锤定音。三、被告认定柚子花是食品原料无法律依据，即使柚子花作为食品原料，无论是散装食品和预包装食品，都需经相关部门批准。 被告广安市场监管局辩称，一、被告对举报事项的处理程序合法。被告收到原告投诉后，依法受理并展开调查，对第三人进行了询问，调取了相关证据材料，对第三人依法作出行政处罚决定，并向原告邮寄送达了《答复函》。二、被告对举报事项的处理事实清楚、适用法律正确。被告查明，第三人共生产柚花茶45盒，用于出厂销售的产品42盒，产品标签标示内容涉及疾病预防、治疗功能，同时第三人获许可生产的食品类别为茶叶及相关制品，品种明细中不含柚花茶，案涉产品实际执行标准为企业标准Q/SLY0001S-2017、Q/SLY0001S-2019，上述标准均未依法备案，故被告已于2019年10月25日作出并送达《责令整改通知书》（广市监责改〔2019〕3号），责令其停止柚花茶的生产经营活动。案涉产品标签标示未在四川省卫生健康委员会备案的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十条和《四川省标准化监督管理条例》第十六条的规定，被告依据《四川省标准化监督管理条例》第二十八条的规定责令第三人改正违法行为；第三人生产经营的食品标签不符合食品安全标准的要求和涉及疾病预防、治疗功能的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》第六十七条第三款、第七十一条的规定，构成了《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项的规定所指的生产经营标签不符合法律规定的食品的违法行为，被告依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第一款的规定，给予了相应的行政处罚。2020年1月21日被告向原告作出并邮寄送达《答复函》，向其反馈了处理结果并给予了奖励。三、关于柚子花（柚花）的性质。根据《中华人民共和国药品管理法》第二条、第二十八条的规定，药品是指用于预防、治疗、诊断人的疾病，有目的地调节人的生理机能并规定有适应症或者功能主治、用法和用量的物质，包括中药、化学药和生物制品等，药品应当符合国家药品标准，没有国家药品标准的，应当符合经核准的药品质量标准，《中华人民共和国药典》和药品标准为国家药品标准。柚子花未列入《中华人民共和国药典》《四川省中药材标准》《四川省中药饮片炮制规范》，也未被纳入按照传统既是食品又是中药材的物质目录。因此，柚子花不是药品及按药品管理的物质。其次，国家茶叶质量监督检验中心和四川省茶文化协会等单位的复函，《茶用香花栽培学》《中国地方志集成》（宣统广安州新志）等资料均证实柚子花在实践中广泛被应用于花茶制作，具有悠久的食用历史，柚子花不属于非食品原料。同时，被告就柚子花能够作为窨制花茶原料等问题向国家茶叶质量监督检验中心等机构去函请求协查核实，国家茶叶质量监督检查中心回函称“柚子花作为窨制花茶的香花之一是茶叶行业普遍公认的事实”，经依法对案涉食品抽样送检，四川经准检验检测集团股份有限公司出具了WSP19-6099号《检验报告》载明，所检项目符合GB2762-2017《食品中污染物限量》、GB2763-2016《食品中农药最大残留限量》的标准要求。综上，被告对原告举报事项的处理和答复行为事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告四川省市场监管局辩称，1．被告具有作出被诉《行政复议决定书》的法定职权。依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条，被告作为广安市场监管局的上一级主管部门，有权处理原告的行政复议申请并作出行政复议决定的法定职权。2．被告作出被诉复议决定证据确凿，适用法律依据正确。经审查确认，被告广安市场监管局收到原告的举报线索，对该违法线索立案调查，确认第三人存在产品标志执行的企业标准未依法备案、产品标签不符合食品安全标准的要求并涉及疾病预防、治疗能的违法行为，对第三人做出了《行政处罚决定》并向原告作出《答复函》，向原告书面反馈处理结果及奖励情况，符合《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》关于举报处理程序及结果反馈的相关规定。原告行政复议的焦点为，广安市场监管局所作行政处罚决定中关于柚花性质认定是否正确。通过对现行法律法规、规范标准的检索，目前柚子花（柚花）未列入《中华人民共和国药典》《四川省中药材标准》《四川省中药饮片炮制规定》，也未被纳入按照传统既是食品又是中药材的物质目录；同时，被告广安市场监管局向有关单位请求协助调查，均证实柚花被广泛应用于花茶制作，具有悠久的食用历史。因此广安市场监管局认定柚花不是药品，且不属于非食品原料，事实清楚证据确凿，已经充分履行了在法定期限内对案涉举报进行调查处理及反馈的法定职责，故此，被告四川省市场监管局依法决定维持广安市场监管局原具体行政行为事实清楚、证据确凿、适用依据正确。3．被告四川省市场监管局作出被诉《行政复议决定书》程序合法。四川省市场监管局受理原告行政复议申请后，依法向广安市场监管局送达了《行政复议答复通知书》（川市监复字〔2020〕0003号），并对其提交的书面答复及证据材料进行了审查。因受疫情影响，被告于2020年3月20日依据《中华人民共和国突发事件应对法》第十三条、行政复议法实施条例第四十一条第一款第（八）项的规定作出《中止行政复议通知书》（川市监复字〔2020〕0003号）。中止原因消除后，被告四川省市场监管局恢复了审理，并于同年5月6日作出《行政复议恢复审理通知书》（川市监复字〔2020〕0003号）。同年9月，四川省市场监管局作出《行政复议决定书》（川市监复字〔2020〕0003号），复议期限符合行政复议法第三十一条之规定。据此，被告作出被诉《行政复议决定书》符合法定程序。综上，请求法院驳回原告全部诉讼请求。 第三人森林雨公司述称，第三人对四川省市场监管局作出的《行政复议决定书》及广安市场监管局向原告作出的《答复函》均没有任何异议。原告主张柚子花是中药材缺乏事实和法律依据，柚花茶是一种传统食品，柚花是一种传统的食品原材料；通过对食用柚子花不良反应的检索，并未见柚花或柚花茶所致健康问题的相关报告，也尚无柚花安全性评价报道。原告为职业打假人，本次购买行为并非因生活消费需要，而系以盈利为目的的知假买假，目的在于牟取巨额赔偿。故请求法院驳回原告全部诉讼请求。 经审理查明，2019年9月30日，原告通过网络在“广安土特产”淘宝店购买了第三人森林雨公司生产的柚花茶（以下简称案涉产品）6件，配料中表明含有柚花，生产许可证号为××，生产标准：Ｑ／ＳＬＹ0001Ｓ-2019。该产品外包装上采用柚子花图案和简介，并在外包装标签文字描述中有“具有良好的药理作用，可以助气血循环畅通，化痰、平喘、改善胃寒而痛功效，有益人体健康”。原告王峰认为，案涉产品存在生产许可证过期、违反执行标准、柚花未标注含量、柚花是非食品原料及外包装标签涉及疾病预防、治疗功能的问题，违反了食品安全法第六十七条、第七十条、ＧＢ7718-2011食品安全国家标准--预包装食品标签通则4.1.4.1、药品管理法第十条、第三十二条、国家卫生部《关于若干问题的答复》的规定，于2019年10月10日通过12315广安市市场监管投诉举报平台向被告广安市场监管局举报第三人违法使用或滥用食品添加剂、非法添加非食用物质。被告广安市场监管局于同月30日收到举报材料后，因同月28日根据另一举报人提供的违法线索已对第三人森林雨公司涉嫌生产经营标签不符合法律规定的案涉产品进行立案调查，故于同年10月31日决定将原告本次投诉举报与前述案件进行并案调查，并告知王峰。2019年10月25日，被告广安市场监管局前往第三人住所地广安市广安区××号××市场××幢××楼××号进行现场调查，在查验该公司《营业执照》《食品生产许可证》《食品生产许可品种明细表》后，于展示厅货架上发现案涉产品，随即对上述产品进行扣押、拍照存证并制作《现场笔录》，并向森林雨公司发出《责令改正通知书》（广市监责改〔2019〕3号），要求其立即停止柚花茶的生产经营活动。被告广安市场监管局对森林雨公司的法定代表人、武胜县沿口华云副食销售部一分店（广安土特产营销店）负责人华云川分别进行了询问调查，提取了森林雨公司及华云副食销售部一分店的营业执照、森林雨公司的《食品生产许可证》、销售清单、《茶叶产品出厂检验报告单》《广安森林雨茶业有限公司企业标——柚花茶》。2019年12月17日，被告广安市场监管局委托四川经准检验检测集团股份有限公司对案涉产品进行抽样检测，该公司于2020年1月6日出具《检测报告》（ＮＯ：ＷＳＰ19-6099），结论为“所检项目符合ＧＢ2762-2017《食品中污染物限量》、ＧＢ2763-2016《食品中农药最大残留限量》标准要求”。经查，第三人共生产柚花茶45盒（50ｇ规格共21盒，于2019年9月1日生产；96ｇ规格共24盒，其中11盒于2019年9月1日生产，另13盒于2019年10月4日生产），用于出厂销售的产品共42盒，货值8092元，已售出柚花茶22盒，销售收入6072元（均由广安土特产营销店售出）。森林雨公司法定代表人亦证实案涉产品实际执行标准为企业标准Ｑ／ＳＬＹ0001Ｓ-2017、Ｑ／ＳＬＹ0001Ｓ-2019，上述标准均未依法备案。后该局于2020年1月20日对第三人森林雨公司作出广市监罚〔2020〕4号《行政处罚决定书》，认为第三人生产经营的食品（柚花茶）标签标示的产品标准号：Ｑ／ＳＬＹ0001Ｓ-2017、Ｑ／ＳＬＹ0001Ｓ-2019未在四川省卫生健康委员会备案的行为违反了食品安全法第三十条和《四川省标准化监管条例》第十六条的规定，依据《四川省标准化监管条例》第二十八条的规定应当责令改正；第三人生产经营的食品（柚花茶）标签不符合食品安全标准的要求并涉及疾病预防、治疗功能，违反了食品安全法第六十七条第三款、第七十一条的规定，构成了食品安全法第一百二十五条第一款第（二）项的规定所指的生产经营标签不符合法律规定的食品的违法行为，依据食品安全法第一百二十五条第一款的规定应当给予行政处罚。遂依据行政处罚法第二十三条、食品安全法第一百二十五条第一款及《四川省标准化监管条例》第二十八条的规定，决定责令第三人改正违法行为并给予：1．没收扣押的标签不符合法律规定的食品（柚花茶）12盒；2．没收违法所得6072元；3．处罚款40000元，罚没款共计46072元。 同日，被告广安市场监管局向王峰作出《答复函》，向其告知：1．森林雨公司生产经营的柚花茶标签标示的生产许可证由该局颁发且在有效期内，为查见有标示的生产许可证号为××的柚花茶；2．森林雨公司生产经营的柚花茶标签标示的生产标准Ｑ／ＳＬＹ0001Ｓ-2019未在四川省卫生健康委员会备案，该产品未标示ＧＢ14456.2-2008、ＤＢ42／Ｔ391-2010；3．森林雨公司生产经营的柚花茶标签标示了柚花图案和柚花的简介，但未在产品标签上标示柚花的添加量或在成品中的含量，不符合ＧＢ7718-2011《食品安全国家标准预包装食品标签通则》4.1.4.1的要求；4．柚花未列入《中华人民共和国药典》《四川省中药材标准》《四川省中药饮片炮制规范》，不是按药品管理的物质；农业出版社出版的《茶用香花栽培学》第七章、国家茶叶质量监督检验中心的复函、《中国柚子花香气的化学组成》《柚子花茶的感官品质评价及主要滋味成分分析》、四川省茶文化协会等函件记载了柚花茶是我国的传统花茶，上述文献资料证明柚花是传统食用习惯的食品；5．森林雨公司生产经营的柚花茶标签标示的内容涉及疾病预防、治疗功能；6．该局于2020年1月20日对森林雨公司作出责令改正、没收涉案食品、没收违法所得6072元、处罚款40000元的行政处罚，并根据《食品药品违法行为举报奖励办法》第九条、第十条的规定对王峰本次举报给予1500元奖励。 2020年1月28日，原告王峰对被告广安市场监管局作出的《答复函》不服，向被告四川省市场监管局申请行政复议。2020年2月6日，四川省市场监管局以川市监复字〔2020〕0003号《行政复议受理通知书》予以受理，并向广安市场监管局发出川市监复字〔2020〕0003号《行政复议答复通知书》。2020年2月17日，广安市场监管局向四川省市场监管局提交《行政复议答复书》及相关证据材料。复议期间，四川省市场监管局根据《中华人民共和国突发事件应对法》第十三条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（八）项的规定，决定于2020年3月20日起中止该复议案件审理，并就此向王峰发出《中止行政复议通知书》。2020年5月6日，四川省市场监管局恢复对该复议案件的审理，并于2020年5月9日作出川市监复字〔2020〕0003号《行政复议决定书》，维持广安市场监管局作出的答复。原告不服，诉至本院。 另查明，2019年10月8日，原告向四川省卫生健康委员会申请公开“广安森林雨茶业有限责任公司企业标准Q/SLY0001S-2019”相关信息，该委作出“该标准未在我委备案”的书面回复。2020年1月9日，国家卫生健康委员会就原告关于柚花的信访问题作出“未批准柚花作为新食品原料，亦未将其纳入按照传统既是食品又是中药材的物质目录”的书面信访回复。 再查明，被告广安市场监管局在案件调查过程中，于2019年12月18日向国家茶叶质量监督检验中心发出协助调查函，内容为查询柚子花茶能否作为窨制花茶的原料。国家茶叶质量监督检验中心于2019年12月23日回函称“柚子花作为窨制花茶的香花之一，是行业内普遍公认的事实，但我中心也无权确定柚子花是否可以作为用于食品的原料，相关问题请咨询国家卫生与健康委员会确定”。第三人同时在广安市场监管局的调查过程中提交了四川省茶文化协会就其“关于请求提供柚花茶可食性相关资料的函”的复函（川茶协函［2018］31号），载明：柚花茶的食用在历史资料上早有记载，在民间早已有按冲泡茶叶习惯饮用方式使用柚花茶。 以上事实，由购买订单截图、广安市市场监管投诉举报平台消费举报单、广安市场监管局行政处罚案件有关事项审批表、询问笔录及现场照片、四川省茶文化协会《关于森林雨茶业有限责任公司请求提供柚花茶可食性相关资料的复函》（川茶协函［2018］31号）、广市监责改〔2019〕3号《责令整改通知书》、广市监罚〔2020〕4号《行政处罚决定书》《投诉举报答复函》、川市监复字〔2020〕0003号《行政复议受理通知书》、川市监复字〔2020〕0003号《中止行政复议通知书》、川市监复字〔2020〕0003号《行政复议答复通知书》、川市监复字〔2020〕0003号《中止行政复议通知书》、川市监复字〔2020〕0003号《行政复议恢复审理通知书》、川市监复字〔2020〕0003号《行政复议决定书》、四川省卫生健康委员会信息公开〔2019〕63号《政府信息公开告知书》、国家卫生健康委员会信访回复单、关于《广安市市场监督管理局协助调查函》的回复等证据及当事人陈述予以证实。 本院认为，本案中，各方的争议焦点在于：被告广安市场监管局关于原告王峰所投诉主张“柚花是非食品原料”的回复是否符合法律规定。根据《中华人民共和国药品管理法》第二条、第二十八条，药品，是指用于预防、治疗、诊断人的疾病，有目的地调节人的生理机能并规定有适应症或者功能主治、用法和用量的物质，包括中药、化学药和生物制品等。药品必须符合国家药品标准；国务院药品监督管理部门颁布的《中华人民共和国药典》和药品标准为国家药品标准。广安市场监管局检索查阅了《中华人民共和国药典》《四川省中药材标准》《四川省中药饮片炮制规范》，其中并未纳入柚花，同时国家卫生健康委员会对原告的书面信访答复中，柚花也并未被列入既是食品又是药品的物品当中，故被告广安市场监管局认定柚花并非为药品恰当。另外，从被告广安市场监管局在办理案件过程中的协查情况来看，并无证据证明案涉产品为非食品原料，原告王峰亦未提供充分的证据和依据证明案涉产品为非食品原料，结合《新食品原料安全性审查管理办法》在第二条中对“新食品原料”的定义：“新食品原料是指在我国无传统食用习惯的下列物品：（一）动物、植物、微生物；（二）从动物、植物和微生物中分离的成分；（三）原有结构发生改变的食品成分；（四）其它新研制的食品原料。”及第二十二条对“传统食用习惯”的释义：“传统食用习惯，是指某种食品在省辖区内有30年以上作为定型和非定型包装食品生产经营的历史，并且未载入《中华人民共和国药典》。”又结合四川省茶文化协会川茶协函［2018］31号回函内容，应当认定被告广安市场监管局认定柚花不属于非食品原料并无不当，其作出的《回复函》符合法律规定。 根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，被告四川省市场监管局对原告王峰不服被告广安市场监管局《答复函》提起的行政复议申请，具有复议审查的职权。四川省市场监管局收到王峰的复议申请，经审查后予以受理，复议过程中依法办理了中止，在中止事由消除后及时恢复审理、作出川市监复字〔2020〕0003号《行政复议决定书》后依法向原告送达，该复议决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。综上，王峰本案诉讼请求缺乏事实与法律依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下： 驳回原告王峰的全部诉讼请求。 案件受理费50元，由原告王峰负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长  王 蕊 人民陪审员  曾明英 人民陪审员  沈思忆 二〇二〇年十月十六日 书 记 员  寇茜玥 附：相关法律法规： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。