重庆市沙坪坝区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）渝0106行初40号之一 原告：饶思霞，女，汉族，1957年6月29日出生，住重庆市渝中区。 被告：重庆市沙坪坝区规划和自然资源局，住所地重庆市沙坪坝区凤天大道13号，统一社会信用代码11500000MB15590767。 负责人：李青，重庆市沙坪坝区规划和自然资源局局长。 委托诉讼代理人：韩欢欢，重庆静昇律师事务所律师。 委托诉讼代理人：杨鸿，重庆市沙坪坝区规划和自然资源局工作人员。 原告饶思霞不服被告重庆市沙坪坝区规划和自然资源局(以下简称沙区规自局）作出的地质灾害责任认定，向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月15日受理后，因案情需要，裁定中止审理。本院组成合议庭适用普通程序分别于2020年7月29日、10月23日公开开庭进行了审理，原告饶思霞，被告沙区规自局的副局长李颢、委托诉讼代理人韩欢欢、杨鸿到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告饶思霞诉称，2017年3月，原告经营企业（重庆市山点水园林绿化有限责任公司，下称山点水公司）的经营场所内发生了巨石坠落和滑坡的地质灾害。沙坪坝区人民政府新桥街道办事处通过场地权属单位勒令原告企业停止经营。同年5月15日，原告以书面形式向被告申请履行认定地质灾害成因的职责。因被告不作为，原告起诉至沙坪坝区人民法院。2018年12月25日，沙坪坝区人民法院作出了（2018）渝0106行初16号《行政判决书》，判决被告未在法定期限内作出地质灾害责任认定的行为违法，并认定了被告直到2018年10月9日作出《重庆市沙坪坝区国土资源管理分局重庆市地质灾害责任认定意见通知书》的事实，原告向被告申请公开有关地质灾害责任认定相关的政府信息，即《责任认定报告》、《责任认定的相关技术资料》、《专家评审意见》、《责任认定书》。2018年10月23日，被告向原告公开了政府信息，但是以《重庆市沙坪坝区国土资源管理分局重庆市地质灾害责任认定意见通知书》代替了《重庆市地质灾害责任认定暂行办法》第十四条第四项规定的责任认定书。原告不服提起行政诉讼，请求法院判决被告公开责任认定书。重庆市璧山区人民法院作出了（2019）渝0120行初9号《行政判决书》，认定被告没有制作责任认定书，并以此为由驳回了原告诉讼请求。原告不服提起上诉，重庆市第一中级人民法院作出了（2019）渝01行终280号《行政判决书》，认定通知书与责任认定书二者性质一致，判决驳回原告的上诉，维持原判。原告认为，被诉的通知书关于原告经营场地地质灾害“属于自然因素引发”的认定结论系超过法定期限数月后、在事发地现场（地面）全部遭人为破坏和涉嫌违法建设的地下隧道工程已经竣工、相关证据均已灭失毁损的情形下形成的，不具有法定效力。综上，原告恳请人民法院判决：1、判决确认被告2018年10月9日所作《重庆市沙坪坝区国土资源管理分局重庆市地质灾害责任认定意见通知书》无效。2、判决责令被告采取补救措施。 审理中，原告举示了以下证据： 1、营业执照（91500106793534159D）、沙国土资源信【2017】13号《复函》、沙坪坝区人民政府新桥街道《紧急函》及权属单位《通知》，证明新山路29号发生地质灾害的事实和原告与地质灾害具有利害关系的事实。 2、208地质队所作的新山路29号危岩带应急抢险治理工程初步设计的《概算书》、《施工合同》（均为节选），证明新山路29号发生的地质灾害按照法定的分类标准属于大型地质灾害，大型地质灾害依法应由市级国土资源主管部门负责组织地质灾害责任认定，该证据证明被告不具有作出被诉行政行为的主体资格的事实。 3、原告《关于排除施工放炮可能导致巨石滚落的地质灾害的请求书》及被告收文单、（2018）渝0106行初16号行政判决书，证明被告未在3个工作日内作出是否进行责任认定的书面回复的客观事实。 4、《重庆市沙坪坝区新桥街道新山路29号危岩带地质灾害责任认定报告》附件二第6点：单位资质等级证书（502018120332），证明接受被告委托进行地质灾害责任认定的单位208地质队持地质灾害防治（勘察）甲级证书承接新山路29号地质灾害责任认定违反《重庆市地质灾害责任认定暂行办法》第十条第二款的规定，不具有鉴定人资格的事实。 5、新山路29号危岩带应急抢险治理工程施工质量初步验收鉴定书、市城投官网下载该工程竣工验收信息、（2018）渝0106行初16号行政判决书，证明被告超过法定期限未作出地质灾害责任认定的行为已被人民法院生效判决确认违法，且被告作出被诉行政行为时应急抢险治理工程已经竣工，案涉的违建工程已经建成通车的事实。该证据证明了被告超过法定期限作出的被诉行政行为依据的鉴定报告的鉴定程序严重违法的事实。 6、208地质队《新山路29号危岩带应急抢险治理工程初步设计终定稿》所作地质环境勘察结论（第8页），证明208地质队作出的鉴定结论与其先前作出的勘察结论相悖、没有新证据和新的事实，其鉴定结论无效的事实。 7、渝规信【2018】2号复函、渝规资执法【2019】3号行政处罚决定书、市建委关于未批先建查处复函，证明案涉地质灾害区域内的人为活动（公路、铁路隧道工程建设行为）属于违法建设的事实。 8、邮件查询单：1019149851593、邮件交寄单：1044703007178，证明原告就被诉行政行为（通知书）提起的行政诉讼没有超过法律规定的期限。 9、原告寄交被告的《关于经营场地因灾停业善后处理的请求书》邮寄单：1043919958334，证明原告曾以公司名义向被告提出过采取补救措施、承担赔偿责任的诉求，被告未作出处理的事实。 10、原告申请本院通知重庆市地质矿产勘查开发局208水文地质工程地质队参与编制《重庆市沙坪坝区新桥街道新山路29号危岩带地质灾害责任认定报告》的工作人员1人以及参与该认定报告专家组评审的专家1人出庭作证。 被告对原告举示证据的质证意见为:对证据1中营业执照真实性认可，合法性、关联性不认可；对沙国土资源信【2017】13号《复函》、沙坪坝区人民政府新桥街道《紧急函》及权属单位《通知》真实性认可，关联性和证明目的不认可，与本案无关；对证据2真实性认可，关联性和证明目的不认可，不能证明被告不具有作出认定的资格。对证据3真实性认可，关联性和证明目的不认可，该组证据能够说明经法院判决认为对于原告在2017年提交的认定申请没有在规定期限内作出认定违法，但是此后被告是重新向原告送达了进行地质灾害责任认定的复函，重新启动了责任认定程序，并向原告送达了责任认定意见书。因此法院只是对2017年未回复行为确认违法。对证据4，属于装卷错误，已经提交正确的208地质队具有危险性评估甲级资质的证明。虽然在报告书中资质证书没有提交正确的，但是委托单位208地质队本身是具有相应资质的，能够说明责任认定报告的合法性和有效性。对证据5中的新山路29号危岩带应急抢险治理工程施工质量初步验收鉴定书、市城投官网下载该工程竣工验收信息均不认可，（2018）渝0106行初16号行政判决书，真实性认可，关联性和证明目的不认可。对证据6不予认可。对证据7的真实性认可，对关联性和证明目的不认可，不能证明原告所称的是由人为活动引起的地质灾害。对证据8、9不予认可。对证据10没有异议。 被告沙区规自局辩称，一、原告起诉已经超过了法律规定的诉讼时效。本案中原告所诉的《重庆市地质灾害责任认定意见通知书》于2018年10月12日送达原告，并于2018年10月15日电话告知原告有提起复议和诉讼的权利，且根据2019渝0120行初9号行政判决书的认定，原告也于2018年10月24日又再次通过政府信息公开的形式获取了该份通知书及责任认定报告，故无论从上述哪个时间开始起算，原告起诉均超过了法律规定的期限。二、被告作出的《重庆市地质灾害责任认定意见通知书》符合法律规定，不存在确认无效的情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利 或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。首先，本案中，根据《重庆市地质灾害防治条例》第五条、《重庆市地质灾害责任认定暂行办法》第二条，被告作为沙坪坝区土地行政主管部门，具有组织认定责任主体的法定职权。其次，经被告委托重庆市地质矿产勘查开发局208水文地质工程地质队展开新桥街道新山路29号危岩带地质灾害责任认定工作，该单位作出地质灾害责任认定报告，并经专家组专家评审通过。被告依法将责任认定报告结果送达原告。上述程序符合《重庆市地质灾害责任认定暂行办法》的规定。故被告作出的《重庆市地质灾害责任认定意见通知书》符合法律规定，不存在确认无效的情形。综上所述，恳请贵院在查明事实的基础上，依法驳回原告起诉。 审理中，被告沙区规自局举示了以下证据： 1、重庆市沙坪坝区国土资源管理分局关于新山路29号危岩带受隧道工程施工影响进行地质灾害责任认定的复函及送达回证。 2、重庆市沙坪坝区国土资源管理分局重庆市沙坪坝区新桥街道新山路29号危岩带等地质灾害责任认定委托书及送达回证。 3、地质灾害责任认定合同。 证据1-3证明原重庆市沙坪坝区国土资源管理分局委托重庆市地质矿产勘查开发局208水文地质工程地质队展开新桥街道新山路29号危岩带地质灾害责任认定工作。 4、资料移交清单。 5、重庆市国土房管局办公室关于建立项目评审专家库有关事项的通知及附件3。 6、重庆市沙坪坝区新桥街道新山路29号危岩带地质灾害责任认定报告。 4-6证明：重庆市地质矿产勘查开发局208水文地质工程地质队作出地质灾害责任认定报告，并经专家组专家评审通过。 7、重庆市沙坪坝区国土资源管理分局重庆市地质灾害责任认定意见通知书。 8、文件签收回执单。 9、沙区规资局王科与饶思霞通话记录。 证据7-9证明：被告依法将责任认定报告结果于2018年10月12日送达原告，并于2018年10月15日电话告知原告有提起复议和诉讼的权利，原告就该通知书提起诉讼超出了法律规定的期限。 10、（2019）渝0120行初9号行政判决书。 11、（2019）渝01行终280号行政判决书。 12、（2018）渝0106行初16号行政判决书。 13、危险性评估的资质证书、技术人员资质证明。 证据10-13证明：原告就该通知书知晓的时间并且超出法律规定起诉期限。 原告对被告举示证据的质证意见为：证据1的真实性认可，关联性、合法性均不认可。309号复函是指对人为活动引起的地质灾害的责任主体的认定，与原告2017年5月15日向被告提交的请求书无关。对证据2真实性、关联性认可，合法性不予认可，被告无权就新山路29号地质灾害责任认定组织鉴定单位进行地质灾害责任认定，案涉地质灾害责任认定依法应当由重庆市规划和自然资源局组织实施。对证据3三性不予认可，第一，合同第二页载明的委托事项与本案无关，其载明的是新山路地面塌陷的责任认定事项，第二，该合同没有签署日期，违反合同法对形式要件的规定。对证据4三性不予认可，按照重庆市地质灾害责任认定办法的规定，责任认定的承揽单位208地质队应当在2018年9月24日以前向被告提交，超过法定期限。对证据5三性予以认可。对证据6三性不予认可，责任认定单位不具有法律规定的进行地质灾害责任认定的甲级资质，其承接该项业务没有法律依据。对证据7真实性认可，关联性和合法性均不予认可，不是法定形式。对证据8三性不认可。对证据9证明目的不予认可。对证据10、11真实性、关联性认可，合法性不予认可。对证据12三性予以认可。对证据13不予认可。 经庭审质证，本院认为，原告举示的证据1可以证明地质灾害发生相关情况，本院予以采信。证据2与本案没有关联性，不予采信。证据3可以证明地质灾害发生情况和成因分析认定情况，本院予以采信。证据4系被告作出被诉通知所依据的报告，本院予以采信。证据5中的判决书予以采信，其余证据与本案无关不予采信。证据6、7与本案没有关联性，不予采信。证据8中邮件查询单的真实性和关联性无法确认，不予采信，邮件交寄单予以采信。证据9与本案没有关联性，不予采信。证据10予以采信。被告举示的证据1-6可以证明被告启动地质灾害成因分析的启动和认定情况，本院予以采信。证据7-13可以证明被告作出的被诉通知书和相应送达、诉讼情况，本院予以采信。 经审理查明，原告饶思霞租赁沙坪坝区新山路29号进行经营。2017年5月15日，原告向被告递交了《关于排除施工放炮可能导致巨石滚落的地质灾害的请求书》，认为由于中梁山隧道扩容工程和渝黔铁路中梁山段等工程施工放炮，在施工区域上方山顶巨石有松动迹象，威胁沿线车辆和人员安全，请求对地质灾害危险性成因进行调查。被告收到该请求书后，于2017年5月16日向重庆市公路局作出《关于新山路草原影响危岩带处置意见函》，2017年5月22日作出并向原告送达了《关于饶思霞请求事项的复函》，告知其施工放炮的监管及监测均不属于其职能范围。2017年11月27日重庆市沙坪坝区发展和改革委员会对新桥街道办事处《关于申请新山路29号危岩带地质灾害防治应急工程项目立项的函》作出批复，同意对新山路29号草原印象西侧陡崖12个危岩单体及陡崖破碎带进行整治。2017年11月10日新桥街道办事处与重庆川东南地质工程勘察设计院签订了《沙坪坝区新桥街道新山路29号危岩带应急抢险治理工程施工合同》，约定对新山路29号危岩带进行应急抢险治理，工期从2017年11月16日至2018年4月15日。 但被告并未对原告请求的事项作出地质灾害成因分析。原告于2018年1月8日向本院提起行政诉讼，要求被告作出成因认定，该案案号为（2018）渝0106行初16号。在该案的审理过程中，被告于2018年9月3日与重庆市地质矿产勘查开发局208水文地质工程地质队（重庆市地质灾害防治工程勘查设计院）签订了地质灾害责任认定合同，委托其实施重庆市沙坪坝区新桥街道新山路29号危岩带地质灾害责任认定。同月，该设计院作出了《重庆市沙坪坝区新桥街道新山路29号危岩带地质灾害责任认定报告》，结论为：“认定重庆市沙坪坝区新桥街道新山路29号危岩带为自然因素引发的地质灾害。”参与该报告编制的相关技术人员具有“水工环地质”专业工程师资格，该报告载明该单位具有国土资地灾勘资字第（2005222012）号资格证书，其报告中附有证书编号为502018120332，资质类别为勘查，资质等级为甲级的地质灾害防治单位资质证书。审理中，被告举示了该委托单位持有的证书编号为502018110099，资质等级为甲级，资质类别为危险性评估的地质灾害防治单位资质证书。2018年9月27日，被告从重庆市国土房管局项目评审专家库地质环境专家分库中抽选了专家对该报告进行了评审，专家组评审意见认为重庆市沙坪坝区新桥街道新山路29号危岩带为自然因素引发的地质灾害的结论可信，同意报告通过评审。2018年9月25日，该设计院向被告移交了认定报告。2018年10月9日作出并向原告送达了《重庆市地质灾害责任认定意见通知书》，告知原告：“经调查认定，该处地质灾害属于自然因素引发。”同时向原告送达了《重庆市沙坪坝区新桥街道新山路29号危岩带地质灾害责任认定报告》。2018年12月25日，本院作出了（2018）渝0106行初16号行政判决书，认为被告虽然作出了《重庆市地质灾害责任认定意见通知书》但并未在法定期限内作出，判决被告重庆市沙坪坝区国土资源管理分局未在法定期限内作出地质灾害责任认定的行为违法。 2018年10月13日，原告向被告邮寄了政府信息公开申请书，请求公开重庆市沙坪坝区新山路29号地质灾害的下列政府信息：《责任认定报告》、《责任认定的相关技术资料》、《专家评审意见》和《责任认定书》。被告于2018年10月13日向原告提供了《重庆市沙坪坝区新桥街道新山路29号危岩地带地质灾害责任认定报告》、《责任认定的相关技术资料》、《专家评审意见》和《重庆市沙坪坝区国土资源管理分局重庆市地质灾害责任认定意见通知书》。2020年1月9日，原告饶思霞将本案诉状交邮。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第四项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”关于本案所起诉的《重庆市沙坪坝区国土资源管理分局重庆市地质灾害责任认定意见通知书》是否属于行政诉讼受案范围，本院认为，第一，《重庆市地质灾害责任认定暂行办法》第五条规定：“责任认定应当首先对引发地质灾害的主导因素进行分析判断。引发地质灾害的主导因素是自然活动的，应当认定为自然因素引发的地质灾害；引发地质灾害的主导因素是人为活动的，应当认定为人为活动引发的地质灾害。”第六条规定：“对人为活动引发的地质灾害，应当对责任主体进行认定。责任主体为两个以上的，应当划分主要责任和次要责任。”从以上条文可以看出，地质灾害责任认定的作出必须具备一个前提——对引发地质灾害的主导因素进行认定，只有人为因素引发地质灾害才会对责任主体进行认定，自然因素引发则不需要作出责任认定。本案中，被诉行政行为虽然名为“责任认定意见通知书”，但由于专家作出的成因分析为自然因素，在法律上并不需要对责任主体进行认定，在事实上该通知也未认定任何责任主体，仅仅是告知原告已按规定组织技术单位对沙坪坝区新桥街道新山路29号危岩带诱发因素进行了调查分析，并告知原告技术分析结果为自然因素引发。第二，《地质灾害防治条例》第三十五条规定：“因工程建设等人为活动引发的地质灾害，由责任单位承担治理责任。责任单位由地质灾害发生地的县级以上人民政府国土资源主管部门负责组织专家对地质灾害的成因进行分析论证后认定。对地质灾害的治理责任认定结果有异议的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”从该规定可以看出，地质灾害为人为活动引发的情况下为确认责任单位而作出的地质灾害治理责任认定，才能提出行政复议或行政诉讼。该条文并未规定可以就国土资源主管部门组织专家对地质灾害作出的成因分析可以提出行政诉讼。第三，《重庆市地质灾害责任认定暂行办法》第二条第一款规定：“本办法所称地质灾害责任认定（以下简称责任认定）是指本市各级国土资源行政主管部门（以下简称主管部门）组织具有相应资格的专家或委托具有资质的单位，对引发地质灾害的主导因素进行分析论证，科学判断地质灾害成因，从而认定责任主体的行为。”该规定不仅印证了责任认定的前提是对地质灾害主导因素的分析认证，同时也表明，对地质灾害的成因分析本质属于一种“科学判断”，即是一种专业技术鉴定行为。被告将专业技术鉴定结果告知原告并不确定当事人的权利义务，不是一种独立的行政行为，未对原告权利义务产生实际影响。因此，涉案的《重庆市沙坪坝区国土资源管理分局重庆市地质灾害责任认定意见通知书》不属于行政诉讼受案范围。 关于原告是否超过起诉期限，本院认为，各方当事人提出的证据可以证明，原告最迟在2018年10月13日通过政府信息公开获得了《重庆市沙坪坝区国土资源管理分局重庆市地质灾害责任认定意见通知书》，原告于2020年1月9日提起行政诉讼已超过起诉期限。关于原告提出，被告并未依照规定作出“责任认定书”，其并不知道被诉的“责任认定意见通知书”是“责任认定书”，直到重庆市第一中级人民法院于2019年7月10日作出（2019）渝01行终280号行政判决书明确认定意见通知书在性质上与责任认定书一致，才提起本案行政诉讼。本院认为：第一，原告认为本案所诉的“责任认定意见通知书”并非“责任认定书”只是原告认为被诉行政行为形式违法的一个理由，并不能成为其不在法定期限内提起行政诉讼的正当事由。第二，重庆市第一中级人民法院作出的（2019）渝01行终280号行政判决书并非首次认定意见通知书在性质上与责任认定书一致，该判决的该项认定只是引用本院于2018年12月25日作出的（2018）渝0106行初16号行政判决书。因此，原告已超过起诉期限。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项、第六十四条、第六十九条第一款第一项、第二项的规定，裁定如下： 驳回原告饶思霞的起诉。 案件受理费50元，待本裁定生效后退还原告饶思霞。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于重庆市第一中级人民法院。 审 判 长  艾知宇 人民陪审员  周月娟 人民陪审员  张廷梅 二〇二〇年十月二十九日 书 记 员  郭 帆