青岛铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁7102行初75号 原告王学德，男，1958年7月13日出生，汉族，住山东省胶南市。 委托诉讼代理人王增慧，山东正航律师事务所律师。 被告青岛市黄岛区胶南街道办事处，住所地山东省青岛市黄岛区凤凰山路**。 负责人徐强，主任。 委托诉讼代理人樊锡满，山东雅圣律师事务所律师。 委托诉讼代理人张沙沙，山东雅圣律师事务所律师。 被告青岛市黄岛区综合行政执法局，住所，住所地山东省青岛市西海岸新区双珠路**div> 负责人肖政，局长。 委托诉讼代理人刘辉，男，该局工作人员。 委托诉讼代理人于臻，山东光浩律师事务所律师。 第三人青岛市黄岛区胶南街道秦家庄村民委员会，住所地山东，住所地山东省青岛市黄岛区胶南街道临港路与嘉宁路交汇处> 法定代表人孙辉，村主任。 委托诉讼代理人刘新丽，山东雅圣律师事务所律师。 原告王学德因不服被告青岛市黄岛区胶南街道办事处（以下简称胶南街道办）、被告青岛市黄岛区综合行政执法局（以下简称黄岛区执法局）和第三人青岛市黄岛区胶南街道秦家庄村民委员会（以下简称秦家庄村委会）房屋拆除行政强制行为，于2020年4月21日向本院提起行政诉讼。本院于次日立案后，于2020年4月24日分别向被告胶南街道办、被告黄岛区执法局和第三人秦家庄村委会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月4日、10月10日公开开庭审理了本案。原告王学德及其委托诉讼代理人王增慧，被告胶南街道办的出庭负责人林伟、委托诉讼代理人樊锡满、张沙沙，被告黄岛区执法局的出庭负责人陈汝环、委托诉讼代理人刘辉、于臻，第三人秦家庄村委会的委托诉讼代理人刘新丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告王学德诉称，2019年11月16日，原告依法承包土地内的房屋、大棚被拆除，栽种的树木被砍伐，原告随即报警。经青岛市公安局黄岛分局胶南派出所（以下简称胶南派出所）调查，该次拆除行为由被告胶南街道办、被告黄岛区执法局参与实施。后经原告落实，被告胶南街道办负责牵头并通知了被告黄岛区执法局和第三人秦家庄村委会一同参与。在拆除及整个过程中，两被告未曾向原告告知、送达任何行政拆除文件及依据，未告知原告的合法权益。原告认为两被告没有合法依据，不经合法程序，拆除原告房屋、大棚，砍伐原告树木等的行为违法，请求判决：1.确认两被告强行拆除原告房屋、大棚及砍伐原告树木、填埋水井的行为违法；2.诉讼费由两被告承担。 原告王学德向本院提交了以下证据、依据： 1.（2003）青民一终字第2009号《民事判决书》《情况说明》，拟证明原告系案涉耕地的合法承包人； 2.〔2020〕第051号《王学德政府信息公开告知书》，拟证明案涉耕地作为城市建设用地列入征收范围； 3.《通知》，拟证明被告胶南街道办是案涉土地征收的具体责任部门； 4.《胶南街道办事处秦家庄村村民王学德反映问题的答复意见书》，拟证明2017年10月10日，青岛市黄岛区胶南街道平安建设中心对原告王学德反映问题的答复情况； 5.拆除前后房屋录像及照片，拟证明原告耕地上的房屋、大棚、树木、蔬菜、水井在土地征收过程中被强行拆除，毁坏； 6.青岛市公安局黄岛分局《不予调查处理告知书》及录音材料，拟证明胶南派出所经调查确认案涉拆除行为系两被告组织，两被告及第三人参与实施的行为，不符合公安机关立案标准，不予立案的情况； 7.2019年11月19日通话录音，拟证明执法中队刘辉队长在答复原告王学德向12345投诉时，告知原告案涉拆除行为系被告胶南街道办组织； 8.2020年5月7日通话录音，拟证明被告胶南街道办授意第三人秦家庄村委会召开两委会，组织安排案涉拆除行为，两被告系案涉拆除行为的责任主体； 9.2019年11月12日手机录音、2019年11月16日拆除现场录像，拟证明被告胶南街道办组织实施了案涉拆除行为； 10.2019年11月16日录像及照片，拟证明拆除人员指认两被告指挥拆除，两被告不顾原告制止，将原告合法承包地上的房屋、大棚拆除，树木砍伐拉走； 11.《秦家庄2014年鹏方机械项目土地安置补助费发放明细表》《秦家庄村分地明细帐》、征地批文等，拟证明被告胶南街道办未按2014年批文依法征地； 12.手书材料，拟证明秦家庄村村民证明两被告参与实施了案涉拆除行为； 13.胶南派出所的案卷材料,拟证明被告胶南街道办和被告黄岛区执法局实施了案涉拆除行为。 法律依据:《中华人民共和国土地管理法》第三十八条、第三十九条。 被告胶南街道办辩称：一、案涉行为不是由被告胶南街道办实施的，而是由第三人秦家庄村委会委托青岛锦康兴旅游开发建设有限公司（以下简称锦康兴公司）实施，因此，被告胶南街道办不是适格被告，本案不属于行政诉讼受案范围，村委会作为民事主体，其行为不属于行政行为，本案应为民事诉讼；二、原告就本案诉求曾于2020年2月向青岛市黄岛区人民政府（以下简称黄岛区政府）申请过行政复议，黄岛区政府于2020年4月10日作出《行政复议决定书》，驳回了原告的行政复议申请；三、案涉房屋、大棚、树木、水井所占用的土地并不是原告合法承包的土地，原告与村委会就该土地也没有形成事实上的土地承包关系，原告属于非法占用，并不享有该土地的承包经营权，清理其地面附着物并没有侵犯其合法权益。应依法驳回原告的起诉。 被告胶南街道办向本院提交了以下证据： 《秦家庄村会议记录》《委托书》，拟证明秦家庄村委会于2019年11月1日经开会研究决定委托锦康兴公司对包含案涉房屋、大棚、树木、水井在内的地面附着物进行清理，并于同日与该公司签订《委托书》，本案被告不适格，不属于行政诉讼受案范围。 被告黄岛区执法局辩称，被告黄岛区执法局不具有拆除违法建筑的法定职责，也未实施拆除原告房屋、大棚及砍伐原告树木、填埋水井的行为，且原告没有有效证据证明被告黄岛区执法局实施了案涉行为，因此被告黄岛区执法局作为本案被告不适格，应依法驳回原告的诉请。 被告黄岛区执法局向本院提交了以下证据、依据： 1.黄岛区政府青黄政复决字〔2020〕31号《行政复议决定书》，拟证明案涉建筑拆除及树木的砍伐行为系由第三人秦家庄村委会委托的锦康兴公司实施的； 2.《黄岛区政府关于明确违法建筑处置职责分工的通知》（青黄政发〔2014〕51号），拟证明被告黄岛区执法局没有强制拆除违法建筑的职权； 3.《青岛市西海岸新区管委、黄岛区政府关于印发的通知》（青西新管发〔2017〕6号），拟证明被告黄岛区执法局的执法力量向街道办事处下沉，违法建设由街道办负责管理。 第三人秦家庄村委会述称：一、原告王学德领取了土地补偿款后，非法占用村委会土地，并未经审批建设了大棚、房屋，第三人委托锦康兴公司对其地面附着物进行拆除、清理；二、第三人对原告房屋、大棚、树木进行清除的行为是合法民事行为，不属于行政诉讼受案范围；三、原告在其非法占用的土地上非法建设，不受法律保护，应当拆除；四、第三人清除原告地上附着物的行为未受被告胶南街道办指派，也未向被告胶南街道办报告，系经两委讨论的民主决策，是村民自治行为；五、原告曾就本案诉求向黄岛区政府申请行政复议，黄岛区政府以不属于行政复议范围，不符合受理条件驳回了原告的复议申请。 第三人向本院提交了以下证据： 《秦家庄村会议记录》《委托书》，拟证明第三人于2019年11月1日经村两委开会研究决定委托锦康兴公司对包含案涉房屋、大棚、树木、水井在内的地面附着物进行清理，并于同日与该公司签订了《委托书》，11月16日的清理行为经过了村两委会讨论的民主决策程序，系双方在土地承包关系终止以后的合法民事行为，没有侵犯原告的合法权益，属于第三人排除妨碍的合法行为。 经庭审质证，原告王学德对被告胶南街道办和第三人秦家庄村委会提交的会议记录的证明事项有异议，但该会议记录可以显示原告并未同意土地征收补偿方案，未领取补偿款，两被告及第三人均无权拆除原告房屋；对《委托书》的真实性及证明事项均有异议，认为应当签订正式的委托合同。 原告王学德对被告黄岛区执法局提交的证据1的真实性没有异议，对证明事项不认可，认为该证据能够证明原告未领取土地补偿款，且该证据显示土地补偿等事项需要经过上级批准，两委会才能做出相关决定，第三人秦家庄村委会的任何决定都需要经过被告胶南街道办的批准方能实施；对证据2、3的真实性没有异议，认为该两份证据能够证明实施拆除是被告胶南街道办的法定职责，是拆除行为的责任主体。 被告胶南街道办对原告王学德提交的证据1的关联性有异议，认为不能证明其实施了拆除行为；对证据2中告知书正文的真实性没有异议，但附件材料没有加盖骑缝章，无法确认真实性，且告知书的材料是针对2014年征收的土地，与本案无关；对证据3的真实性没有异议，但认为该证据的通知对象不是原告，通知中的地上四至不是案涉土地，与本案无关；对证据4的关联性有异议，认为该证据也是原告反映的2014年征地的相关问题，且出具日期为2017年10月10日，无法证明其实施了拆除行为；对证据5的真实性有异议，认为该证据证明原告在领取补偿款后，又占据已经征收的土地，私自建设了案涉建筑；对证据6中《不予调查处理告知书》的真实性没有异议，但认为该证据不能证明其实施了拆除行为，对手机录音真实性有异议，该派出所从未向其工作人员进行案涉事件的调查询问；对证据7的真实性有异议，认为该证据无法证明原告的主张；对证据8的真实性无法确认，认为录音中的对象不是村委会的法定代表人，不能代表村委会的意见，也无法证明被录音的对象是否因其他原因将责任推给被告胶南街道办；对证据9中的视频无法证明其参与了拆除，电话录音中的刘伟主任是管理该村协调原告的工作人员，但没有实施或委托村委会实施拆除；对证据10的真实性无法确认，认为视频是剪辑后的片段，不具有完整性，照片中的管区主任刘伟是在原告报警后，被派出所通知到现场核实情况的，不是组织实施拆除行为的；对证据11中的《秦家庄2014年鹏方机械项目土地安置补助费发放明细表》《秦家庄村分地明细帐》的真实性无异议，对其他证据的真实性均不认可，认为该份证据能够证明原告同意2014年的征地方案，但与本案无关；对证据12的证明力有异议，认为证人应当出庭；对证据13的真实性没有异议，但认为无法证明是其实施的拆除。 被告胶南街道办对被告黄岛区执法局提交证据的真实性均无异议，认为证据3可以证明街道办的执法中队受被告黄岛区执法局的管理。 被告黄岛区执法局对原告王学德提交的证据1的真实性有异议，认为与本案无关；对证据2的真实性没有异议，对关联性有异议，不能证明案涉建筑与该份文件的关系；对证据3的真实性无法确认，其他意见与被告胶南街道办对该证据的质证意见相同；对证据4的真实性无法确认，对内容不清楚，且出具该答复意见的主体是青岛市黄岛区胶南街道平安建设中心，不符合相关规定；对证据5的真实性无法确认，认为该证据系原告单方拍摄，不能证明录像中显示的地上附着物与本案有关；对证据6中《不予调查处理告知书》的真实性没有异议，但认为该证据不能证明其参与了案涉拆除行为，对该组证据中录音的真实性无法确认，亦不能证明原告的主张；对证据7的真实性没有异议，但该证据不能证明原告的主张，录音中刘辉队长并未承认被告黄岛区执法局参与了案涉拆除行为，录音中涉及的违法建筑等内容是该中队对原告其他违法建筑的调查情况，与本案无关；对证据8的真实性无法确认，认为该证据无法证明其参与了拆除；对证据9的真实性无法确认，内容也不清楚；对证据10的真实性无法确认，且照片显示的车辆及综合执法工作人员，并不是被告黄岛区执法局的车辆和在编人员；对证据11的真实性无法确认，所主张的事实亦不认可；对证据12的真实性有异议，该证据没有证人签名，且证人应当出庭作证；对证据13的真实性没有异议，但认为原告王学德的询问笔录可以证明原告本人知晓案涉建筑系违法建筑的事实，金光伟系被告胶南街道办城管执法中队合同制工作人员，属于被告胶南街道办的工作人员，与被告黄岛区执法局不存在劳动关系，所有材料均不能证明被告黄岛区执法局参与了案涉拆除行为。 被告黄岛区执法局对被告胶南街道办和第三人秦家庄村委会提交的证据均无异议，认为能够证明其未参与案涉拆除行为。 第三人秦家庄村委会对原告王学德提交的证据1、2、3、4、5、6、10、11、12的质证意见与被告胶南街道办对上述证据的质证意见相同；对证据7的真实性有异议，认为该证据中所述内容与本案没有关联性；对证据8的真实性和证明事项均有异议，认为其清理地上附属物没有受到任何人指派或者授意，只是作为土地使用权人对违法建筑予以清理，收回土地的行为；对证据9的真实性有异议，认为是原告单方制作的；对证据13的真实性没有异议，但认为第三人拆除案涉建筑是在双方土地承包关系终止以后的合法行为，不属于行政诉讼的受案范围。 第三人秦家庄村委会对被告黄岛区执法局提交的证据均无异议。 被告胶南街道办与第三人秦家庄村委会提交的证据相同，彼此均无异议。 本院对上述证据认证如下： 原告王学德提交的证据1能够证明原告与第三人秦家庄村委会曾因土地承包合同纠纷进行诉讼的情况，本院依法予以采信；证据2能够证明原告曾向青岛西海岸新区自然资源局申请政府信息公开及获得答复的具体内容等情况，本院依法予以采信；证据3系被告胶南街道办作出的征地《通知》，第三人认可其曾将该通知向原告送达，本院依法予以采信；证据4能够证明胶南街道平安建设中心对原告反映问题的答复情况，本院依法予以采信；证据5能够证明原告房屋被拆除，本院依法予以采信；证据6中的《不予调查处理告知书》能够证明胶南派出所向原告出具了该告知书，对原告于2019年11月16日的报案不予调查处理的情况，本院依法予以采信，对该份证据中的手机录音，两被告及第三人均不认可，无法核实其真实性，本院依法不予采信；对证据7的真实性被告黄岛区执法局予以认可，能够证明胶南执法中队的刘辉队长对原告配偶拨打12345投诉进行回复的情况，本院依法予以采信；对证据8、9中的手机录音，两被告及第三人均不认可，无法核实证据的真实性，本院依法不予采信；证据9、10中的录像及照片，能够证明房屋拆除现场的相关情况，本院依法予以采信；证据11不能证明原告的主张，本院依法不予采信；证据12没有书写人的签名或捺印，不具备证据的形式要件，本院依法不予采信；证据13能够证明原告房屋拆除的相关情况，本院依法予以采信。 被告胶南街道办和第三人秦家庄村委会提交的证据能够证明第三人曾召开会议决定委托锦康兴公司对原告房屋及地上附着物进行清理，本院依法予以采信。 被告黄岛区执法局提交的证据1能够证明原告王学德曾就本案纠纷向黄岛区政府提出行政复议，黄岛区政府以不属于行政复议范围为由驳回原告复议申请的情况，本院依法予以采信；证据2能够证明黄岛区政府规定，在黄岛区城市规划范围内的违法建筑，由区综合行政执法局依法进行查处，由辖区街道办事处负责实施拆除的情况，本院依法予以采信；证据3能够证明根据黄岛区政府规定，综合行政执法局执法力量向街道办事处下沉，派驻街道执法中队的人、财、物由所在街道办事处管理，街道负责城市管理领域的违法建设等执法，负责派驻中队的日常管理等情况，本院依法予以采信。 经审理查明，原告王学德是青岛市黄岛区胶南街道秦家庄村村民，1997年9月承包了其村南坡1.2亩土地，土地四至为嘉宁路以西，嘉富路以东，临港路以南，东岳中路以北，原告在其承包地上种植了树木，2003年建造了房屋。2003年12月11日，山东省青岛市中级人民法院作出（2003）青民一终字第2009号终审《民事判决书》，判决原告与第三人秦家庄村委会的土地承包合同继续履行。2017年原告在其承包地上建造了大棚。 2018年5月26日，被告胶南街道办作出《通知》，载明：因重点项目建设需要及区委区政府统一安排，您位于秦家庄村南，嘉富路东，杰一花卉土路以南，钰源机械厂以西，标志4S店以北的地面附着物需要征用，将进行现场确认、评估。第三人秦家庄村委会将该通知送达给原告王学德。2019年11月16日，原告王学德承包地上的房屋、大棚被拆除、树木、水井等地面附着物被清理，被告胶南街道办管区主任刘伟及标有综合执法的车辆在拆除现场；同日，原告报警。胶南派出所民警处警，询问了原告、宋清丽、金光伟、陈海望等人，并制作询问笔录。宋清丽的询问笔录记载：2019年11月16日，其家位于秦家庄村地里的树被砍倒，其看见土地隔壁王学德家地里，有很多工人正在拆王学德的板房，其询问工人树是谁砍得，领头的人说是街道办事处让砍的，其和王学德都报了警；金光伟的询问笔录记载：其在综合执法局胶南中队工作，2019年11月16日其队长刘辉让其拆除秦家庄村王学德家的违章建筑，后来王学德就报警了；陈海望的询问笔录中记载：2019年11月16日，其在青岛市黄岛区秦家庄村南、嘉富路东侧王学德地里租的房子被人拆倒，地面上有一，地面上有一处20平米足有砖结构房屋、两处活动板房、一个大棚，其租了那处砖结构房子。当天11点半左右，其看见王学德地上所有建筑都被拆倒，一些工人正在砍树，房东王学德正在和拆除的人交涉。其询问谁让拆的，拆除的人说是胶南街道办事处让拆的，后来拆除的人把拆倒房屋的建筑垃圾都拉走了，其就打电话报警了。 2020年2月10日，原告王学德就本案纠纷向黄岛区政府申请行政复议，4月10日，黄岛区政府以原告的申请不属于行政复议范围为由，驳回原告的行政复议申请。原告王学德认为两被告拆除了其房屋、大棚，清理了树木等地面附着物的行政强制行为违法，故向本院提起行政诉讼。 另查明，2014年11月4日制定的《黄岛区政府关于明确违法建筑处置职责分工的通知》（青黄政发〔2014〕51号）规定，凡在黄岛区城市规划区范围内违反《中华人民共和国城乡规划法》相关规定进行建设的，由区综合行政执法局依法进行查处。区综合行政执法局做出强制执行决定，由辖区镇政府（街道办事处）负责实施拆除。2017年3月24日制定的《青岛市黄岛区城市管理体制改革实施方案》规定，综合行政执法局执法力量进一步向街道办事处下沉，派驻街道执法中队的人、财、物由所在街道办事处管理；街道负责城市管理领域的市政道路、违法建设等执法，负责派驻中队的日常管理；区综合行政执法局对派驻中队进行专业培训、执法标准等业务指导和监督检查。 本院认为，本案的争议焦点是案涉拆除行为的主体及该行为是否违法的问题。 一、关于强制拆除中的主体问题。本案中，原告王学德提交了多份房屋拆除现场的视频及照片，被告胶南街道办也认可视频和照片中有其单位管区主任刘伟，虽然被告胶南街道办称刘伟是在原告报警后到现场了解情况，但并未提交证据予以证实。结合被告胶南街道办向原告送达的地面附着物征用的《通知》，以及胶南派出所制作的询问笔录等其他在案证据，可以认定被告胶南街道办组织实施了拆除原告王学德房屋、大棚及清理树木等地面附着物的行为。关于被告胶南街道办及第三人秦家庄村委会关于该拆除行为是经两委会研究，委托第三方实施的村民自治行为的意见，虽然第三人开会讨论了对原告王学德房屋拆除的事项，但并不能以村民自治的名义否定行政机关做出的行政行为，故对该项意见，本院依法不予支持。关于被告黄岛区执法局称其没有参与实施拆除行为的意见，根据其提交的黄岛区政府的两份文件规定，黄岛区内拆除违法建筑的职责是由街道办事处行使，且综合行政执法局派驻街道办事处的执法中队实际是由街道办事处负责管理，结合在案证据，可以认定在案涉房屋拆除现场的行政执法人员及车辆系被告胶南街道办事处的工作人员和车辆，没有其他证据证明被告黄岛区执法局参与实施了案涉房屋拆除行为，对被告黄岛区执法局的该项意见，本院依法予以支持。因此，被告黄岛区执法局不是本案适格被告，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定，应当驳回原告王学德对被告黄岛区执法局的起诉。 二、被告胶南街道办的拆除行为是否违法的问题。《中华人 民共和国行政诉讼法》第三十四条规定,被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据。本案中，经审理查明，被告实施了被诉强制拆除行为,但未向本院提供作出被诉强制拆除行为的证据和依据,根据上述规定,应视为被告没有相应证据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项，行政行为主要证据不足的，应当判决撤销或部分撤销，故被告作出的被诉强制拆除行为应依法予以撤销。但鉴于案涉房屋、大棚已被拆除，树木等地面附着物已被清理，上述行为不具有可撤销内容，因此，对被告胶南街道办实施的案涉拆除行为应依法确认违法。对原告关于确认强制拆除行为违法的诉讼请求,本院依法予以支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定,判决如下: 一、驳回原告王学德对被告青岛市黄岛区综合行政执法局的起诉； 二、确认被告青岛市黄岛区胶南街道办事处拆除原告王学德房屋、大棚及清理树木等地面附着物的行为违法。 案件受理费50元,由被告青岛市黄岛区胶南街道办事处负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  盛 帅 审 判 员  吕晓明 人民陪审员  张慧瑛 二〇二〇年十月十五日 法官助理杨子仪书记员祝帆