江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏0691行初678号 原告王某，男，1963年11月20日生，××族，住南通市海门区。 被告南通市海门区综合行政执法局（原海门市综合行政执法局），住所地南通市海门区北海东路1号。 法定代表人严雪松，职务局长。 应诉负责人张冲，职务副局长。 委托代理人江强，该局工作人员。 委托代理人王翔，江苏叠慧律师事务所律师。 第三人南通市海门区正余镇人民政府，住所地南通市海门区正余镇人民路66号。 法定代表人郁逵，职务镇长。 委托代理人汤永岐，南通市海门区正余镇浩盛街居委会书记。 委托代理人孙青，江苏联佑律师事务所律师。 原告王某不服被告南通市海门区综合行政执法局（以下简称海门区综合执法局）规划行政处罚，于2020年7月6日向本院邮寄起诉材料提起行政诉讼。经补正材料，本院于2020年7月31日立案后，于8月3日向被告海门区综合执法局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因南通市海门区正余镇人民政府（以下简称正余镇政府）与本案存在利害关系，本院依法通知正余镇政府为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年9月28日公开开庭审理了本案。原告王某，被告海门区综合执法局的应诉负责人张冲及委托代理人江强、王翔，第三人正余镇政府的委托代理人汤永岐、孙青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年1月8日，原海门市综合行政执法局作出[2019]海综执罚字590003号《行政处罚决定书》（以下简称3号处罚决定），认定王某在未办理建设工程规划许可证的情况下，于2010年12月在海门××正余镇某电影院西北侧、南侧及东南侧搭建三处建筑物[其中西北侧的建筑物东西长11.1米，南北长7.9米，面积为87.69平方米；南侧的建筑物(共二层)东西长21.5米，南北长8米，占地面积172平方米；东南侧的建筑物东西长6.5米，南北长12.2米，面积为79.3平方米，三处建筑物总计占地面积为338.99平方米]，用作经营。王某的上述行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款的规定，依据《城乡规划法》第六十四条、《住房和城乡建设部关于印发的通知》第四条、第七条之规定，限王某三日内拆除海门××正余镇某电影院西北侧、南侧及东南侧三处建筑物（占地面积为338.99平方米）。 原告王某诉称，1.被诉处罚决定认定事实不清，涉案房屋并非违法建设。某电影院系原某镇政府（现正余镇政府）出租给原告，由于当时某电影院十分破旧，在镇政府同意下，原告对涉案房屋及其周边进行了改造，并且所改造的建筑是在原来1984年的老旧建筑基础上进行商业化改建。原告出于对政府的信任实施建设行为并无不当。如果认定房屋系违建，那也是镇政府违法，被告不应对原告作出处罚。2.被诉处罚决定适用法律错误。案涉房屋建于农村集体土地上，应适用《村庄和集镇规划建设管理条例》，被告以《城乡规划法》及《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》为依据认定违法建筑系适用法律错误。3.被诉处罚决定程序违法。被告未提供案件受理登记表和立案审批表，可见其并未按程序先予立案。4.案涉建筑己过追诉时效。涉案房屋己建成近十年，即便系违法建筑，被告于2020年1月8日作出处罚己超过法定追诉时效。请求撤销被告作出的3号处罚决定。 被告海门区综合执法局辩称，1.原告未取得建设工程规划许可，擅自搭建建筑物的违法事实清楚。原告在未办理建设工程规划许可证的情况下，于2010年12月在海门××正余镇某电影院西北侧、南侧及东南侧搭建三处建筑物的违法事实有现场勘察及调查询问笔录、现场照片等证据证实。2.被诉处罚决定适用法律正确。根据正余镇政府出具的建设规划说明，原告所建的建筑物在镇规划区范围内，因此适用《城乡规划法》作出行政处罚适用法律正确。3.被诉处罚决定程序合法。立案审批表为内部法律文书及过程性文书，并无向原告公布的法律义务。在查处过程中，被告依照相关法定程序，保证原告陈述、申辩的权利，行政处罚决定的作出及送达均符合法律规定。4.本案未过追诉时效。根据全国人大常委会法工办(2012)20号文及住房和城乡建设部建法(2012)43号通知精神，违法建设只要存在就视为违法行为处于持续状态，原告认为涉案建筑物是2010年建造已过追诉时效，属于理解法律不当。请求依法驳回原告的诉讼请求。 第三人正余镇政府述称，原告诉称镇政府同意建造案涉建筑的说法不属实，第三人并不知道原告在案涉地块建造违章建筑。 经审理查明，2010年7月15日，王某（乙方）与原海门市某镇人民政府（甲方）签订《协议》一份，约定甲方将某电影院租借给乙方，租期五年，即2010年8月1日至2015年7月31日，租金为拾万元。租用期间，甲方同意乙方对电影院房屋进行维修、改造等内容。同年12月，王某未办理规划许可手续在某电影院西北侧搭建了钢结构建筑物（占地面积87.69平方米），并拆掉南侧、东南侧原有的仓库、道具室、配电房及厕所，建设了南侧的二层建筑（占地面积172平方米）及东南侧的建筑（占地面积79.3平方米）。2012年11月16日，王某（乙方）与原海门市某镇人民政府（甲方）重新签订《租赁合同》一份，约定乙方在2010年对某电影院进行了改造，乙方愿意按房屋的现状租赁，租赁场所范围为东至球厂围墙、南到自来水厂、西至浩盛广场分界线、北至沿335线门面房，租赁期限自2012年7月31日起至2032年7月31日止，租金共计四十万元，乙方不得擅自占用公用道路、绿化面积，不得乱搭乱建等内容。 2019年11月12日，被告接群众举报反映某电影院西北侧、南侧及东南侧有违法建筑。11月13日，被告立案查处，并对王某制作了《调查询问笔录》，王某承认在2010年12月未办理建设工程规划许可手续建设了前述三处建筑。12月5日，被告作出《行政处罚事先告知书》，告知了拟作出处罚的事实、理由和依据以及享有陈述和申辩权利。12月12日，王某提交了《关于电影院2010年周边附属用房修缮情况的答辩》及协议、租赁合同。2020年1月8日，被告作出3号处罚决定，并送达原告。 以上事实有当事人提供的协议、租赁合同、调查询问笔录、现场勘察笔录、照片、行政处罚事先告知笔录、行政处罚决定书等证据及当庭陈述在卷佐证。 本院认为，根据当事人双方的诉辩意见，本案的争议焦点是1.案涉建设行为是否超过追责时效。2.被诉行政处罚决定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否准确。 关于争议焦点1，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。该条规定了行政处罚的追责时效。根据该规定，行政机关对违法行为的追责时效一般为二年，即除法律另有规定外，行政机关应当在违法行为发生之日起二年内对违法行为人作出行政处罚；如果违法行为有连续或者继续状态的，应当在行为终了之日起二年内对违法行为人作出行政处罚；对于超过追责时效的违法行为，行政机关不予处罚。全国人大常委会法工委办公室作出的《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（法工办发[2012]20号）明确，违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚。住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定，违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。第七条规定，本法第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。本案中，原告在未取得建设工程规划许可证的情况下，在正余镇某电影院西北侧、南侧及东南侧搭建三处建筑物，并不符合尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，虽然案涉违法建设行为已经实施完毕，但该行为对规划实施的影响仍然处于继续状态，只要该建筑未被拆除或依法采取改正措施，该影响就始终存在，故应认定为未超过行政处罚的追责时效。否则，如果对此类违法建设情形一律适用两年的追责时效，那么，本没有取得建设工程规划许可证的违法建筑，就可能因其在建设完毕两年内未被发现并查处，而成为合法建筑，这显然违背行政处罚法关于追责时效规定的本意，也必将导致城乡规划管理的混乱或虚无。因此，即便案涉建筑物如原告所称建设完成于2010年12月，但建设行为带来的违反城乡规划的事实从开始建设之日一直存续至今，应当认定违法行为处于继续状态，行政处罚时效应当从违法行为终了之日起计算，即原告拆除该建筑，恢复土地原状之日起开始起算。因此，被告对原告的违法建设行为作出行政处罚并未超过法律规定的行政处罚时效。 关于争议焦点2，第一，关于认定事实是否清楚的问题。《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。原告在询问笔录及当庭承认未经规划批准擅自建设了案涉建筑，故被告认定原告的违法事实清楚。第二，关于程序是否合法的问题。原告主张被告未有立案审批程序。虽然被告提供的证据目录表中未列出证据立案审批表，事实上，被告提供法院审查的证据中含有行政处罚案件立案审批表、处罚审批表等材料。被告于2019年11月13日立案调查，后于12月5日作出告知书，告知了陈述申辩的权利，于2020年1月8日作出处罚决定书并送达原告，程序符合法律规定。第三，关于适用法律是否正确的问题。案涉建筑2010年建设时位于原某镇镇区规划范围内，根据《城乡规划法》的规定，在城市、镇规划区内进行建设行为，应当办理建设工程规划许可证后方可实施，原告未取得规划许可手续擅自实施了建设行为，被告适用《城乡规划法》作出处罚，适用法律并无不当。而且，判断是否属于违反规划的建设行为并不以土地性质为依据，而是以是否符合城乡规划的要求为判断依据。 综上，被诉行政处罚决定事实清楚、程序合法、适用法律正确。原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告王某的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告王某负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  齐海生 人民陪审员  周袁芳 人民陪审员  顾春宇 二〇二〇年十月十四日 书 记 员  顾梦窈 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。