山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终1344号 上诉人（原审原告）贾千，男，1951年4月14日出生，汉族，农民，住单县。 委托代理人刘仿，女，1964年12月29日出生，汉族，住单县，系贾千之妻。 被上诉人（原审被告）单县人民政府，住所地单县舜师路东段路北湖西大厦。 法定代表人穆杰，县长。 原审原告贾千诉单县人民政府行政确认一案，不服菏泽市中级人民法院于2020年6月5日作出的（2020）鲁17行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审原告贾千向原审法院起诉称：原告曾祖母贾张氏是北关行政村张吴庄村民、祖母贾柴氏是北关行政村北关村第四小队村民。原告在单县××路××君子路以西、嘉单河以东有六亩祖林一处，林中埋葬着十一位已故老人：十三世贾保安、李氏；十四世贾振元、张氏；十五世长门贾景春、柴氏；三门贾景玉、王氏；十六世贾兰先、贾兰昌、贾雨兰等。原告家贾氏祖林于1951年11月，经当时的人民政府予以确认。上述贾氏祖坟用地和其他群众耕地均被单县人民政府和单县全民健身中心项目指挥部违规用于批准项目以外的商业性开发建设，建设的商铺已投入经营谋利。2015年7月8日，焦玉波等人打着“单县全民健身中心项目指挥部”的旗号，到原告家中送了一份迁坟通知，正是原告住院期间。原告家贾氏百年祖坟被毁，六亩林地被无偿霸占。贾氏十一位先祖坟茔补偿款及六亩林地西邻一条生产路，宽3米直通张花园村民居住地约9亩，均被被告不法侵占。原告于2016年先后向菏泽市中级人民法院起诉，向山东省高级人民法院上诉，再向最高人民法院申请再审，上述法院认为原告提起的行政诉讼，针对的是三个行为，应另行起诉。在原告对《迁坟通知》的违法行为诉讼期间，被告不停止违法行为，继续施工，却未见其公示过任何审批文件。特起诉，请求：1.依法确认单县人民政府和单县全民健身中心项目指挥部在建设过程中发放的迁坟通知行为违法并予以撤销。2.由被告承担本案诉讼费用和其他费用。 原审法院经审理查明：2015年3月，单县人民政府为建设单县全民健身中心项目，设立单县全民健身中心项目指挥部，具体负责项目建设工作。单县全民健身中心项目，又称单县全民健身中心暨单县青少年业余体校建设项目。该项目位于单县城区××路××路××号路××嘉单路以东。单县有关部门对项目选址意见书进行了批前公示，公示日期：2015年7月1日-7月7日，后又依据单发改审批（2015）34号文进行了建设项目选址后公告。因贾千及其他居民在项目用地范围内有家族坟墓，为推进项目建设，单县全民健身中心项目指挥部下发了迁坟通知。2015年7月8日，单县全民健身中心项目指挥部工作人员向贾千送达了一份迁坟《通知》：“----：位于北园路以南、君子路以西、嘉单河以东、13号路地块，单县全民健身中心项目正在进行土地征收，该地块上的坟墓请务于2015年7月15号前迁移完毕，否则按无主坟处理”。2017年2月7日，山东省人民政府鲁政土字（2017）213号文批复同意单县人民政府将《单县2016年第9批次建设用地呈报申请书》中所列农用地转为建设用地并征收，同时征收所列建设用地，总计土地15.211公顷。该15.211公顷土地，部分以划拨方式用于单县全民健身中心项目建设用地。2017年2月27日，单县人民政府发布了征收土地公告及征收土地补偿安置方案。2017年，单县人民政府及相关部门完成单县全民健身中心项目土地征收及补偿工作。目前，单县全民健身中心项目已经建成，投入使用。 原审法院另查明，2016年1月27日，凡冬梅、贾千向原审法院提起行政诉讼，原审法院经审理认为：凡冬梅、贾千提起的行政诉讼，针对的是三个行为，一是单县人民政府为建设单县全民健身中心项目而实施的征收土地行为；二是单县全民健身中心项目指挥部实施项目的用地行为；三是单县全民健身中心项目指挥部在建设过程中发放的迁坟通知行为。这三个行为，受不同的法律规范调整，是三个不同的法律关系。凡冬梅、贾千在一案中同时对三个行为提起诉讼，不符合行政诉讼的受理条件，凡冬梅、贾千可依法另行起诉。本案审理的期间，不计入另案分别起诉的法定起诉期限内。据此，于2016年7月25日作出（2016）鲁17行初64号行政裁定，裁定驳回原告凡冬梅、贾千的起诉。凡冬梅、贾千不服（2016）鲁17行初64号行政裁定，向山东省高级人民法院提起上诉。山东省高级人民法院审理后于2016年12月20日作出（2016）鲁行终1552号行政裁定，驳回了凡冬梅、贾千的上诉，维持原裁定。（2016）鲁行终1552号行政裁定书于2016年12月25日邮寄送达凡冬梅、贾千。贾千不服山东省高级人民法院（2016）鲁行终1552号行政裁定，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2017年8月21日作出（2017）最高法行申2651号行政裁定，驳回再审申请人凡冬梅、贾千的再审申请。贾千主张其于2019年9月29日才收到（2017）最高法行申2651号行政裁定书，并提供了一份号码为103××××4092的专递邮件详情单。 原审法院还查明，2020年5月7日，单县人民政府出具《情况说明》：单县全民健身中心项目指挥部已经解散，后续的相应工作、法律权利和义务由单县人民政府承担。贾千因此表示撤回对单县全民健身中心项目指挥部的起诉，仅起诉单县人民政府。 原审法院认为：贾千的家族坟墓在单县全民健身中心项目用地范围内，因项目建设需要通知其迁坟。因此，贾千具有对迁坟通知提起行政诉讼的主体资格。 2016年1月27日贾千曾以单县人民政府为被告、单县全民健身中心项目指挥部为第三人就征用土地行为违法、第三人占用征用土地违法及撤销迁坟通知一案，向原审法院提起诉讼。原审法院以应分开起诉为由驳回起诉。贾千上诉后又申诉。可见，贾千一直在主张权利过程中。扣除贾千2016年1月起起诉、上诉、申诉的期间，贾千的本次起诉，不超过法定的起诉期限。 关于单县人民政府设立的单县全民健身中心项目指挥部出具的迁坟通知是否合法问题。单县人民政府为了建设具有公用事业性质的健身中心，在有关部门已就项目选址进行了批前公示的基础上，为了做好土地征收及项目建设的相关准备工作，发放迁坟通知，并不违反现有法律规定。综上，贾千要求撤销迁坟通知的理由不足，对其诉讼请求，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告贾千的诉讼请求。案件受理费50元，由原告贾千负担。 上诉人贾千不服原审法院判决，请求撤销原审法院判决；依法改判或发回重审；诉讼费用由被上诉人承担。理由：1.原审法院判决中已经确认上诉人在案涉征收土地范围内有坟墓。被上诉人没有提供2015年7月8日《迁坟通知》作出之前，案涉土地征收批准文件和执行依据，因此不能证明被上诉人出具《迁坟通知》合法，反而能够证明被上诉人存在先征收后报请的违法用地行为，同时更进一步证明被上诉人作出的《迁坟通知》违法。2.原审法院判决认定被上诉人为了建设具有公用事业性质的健身中心，在有关部门已就项目选址进行了批前公示的基础上，为了做好土地征收及项目建设的相关准备工作，发放《迁坟通知》，认定事实是错误的。3.《迁坟通知》不仅在实质性侵害了上诉人的合法权利，在程序上也存在明显的违法性，原审法院系故意包庇被上诉人。综上，原审判决认定事实错误，适用法律错误，请求依法支持上诉人的上诉请求。 被上诉人单县人民政府未向本院提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。上述证据已经原审法院庭审质证。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为：本案审理的主要争议焦点在于单县人民政府作出迁坟通知行为的合法性问题。《殡葬管理条例》第九条规定，“任何单位和个人未经批准，不得擅自兴建殡葬设施。禁止建立或者恢复宗族墓地。条例第十条又规定：禁止在下列地区建造坟墓：（一）耕地、林地；（二）城市公园、风景名胜区和文物保护区；（三）水库及河流堤坝附近和水源保护区；（四）铁路、公路主干线两侧。前款规定区域内现有的坟墓，除受国家保护的具有历史、艺术、科学价值的墓地予以保留外，应当限期迁移或者深埋，不留坟头。”《山东省殡葬管理规定》第十四条第（五）项规定，“禁止在下列区域建造坟墓：城市总体规划确定的规划建成区及村镇规划区范围内。”本案中，全民健身中心项目系单县县委、县政府确定的城区基础设施重点工程之一，是一项促进当地社会经济发展、提高人民生活质量、优化城市生态环境的民生福祉工程。2017年2月7日，山东省人民政府以鲁政土字（2017）213号文批复同意单县人民政府将《单县2016年第9批次建设用地呈报申请书》中所列农用地转为建设用地并征收。单县人民政府于2017年2月27日发布了征收土地公告及征收土地补偿安置方案，部分土地征收后被划拨用于单县全民健身中心项目。鉴于涉案项目符合当地国民经济和社会发展的要求，完全出于社会公益目的，且得到了广大被迁移群众的拥护和支持，为推进项目建设，单县人民政府及相关部门下发涉案通知，要求上诉人限期迁移家族坟墓，积极配合全民健身中心项目建设，符合上述规定精神。上诉人称其家族坟墓在此次征地红线范围内，依照相关法律规定及政府部门的通知要求，上诉人负有自觉维护公序良俗，配合项目建设迁移其家族坟墓的义务，以使家族坟墓得到妥善搬迁安置。诚然，实行殡葬改革是一项综合性工程。在新时代中国特色社会主义社会，祖坟为大、隆丧厚葬等传统丧葬观念应予以摈弃，推进移风易俗，革除陈规陋习，倡导公序良俗，是提高乡村社会文明程度、建设社会主义新农村的应有之义。虽然现行立法未对迁移家族坟墓工作及程序作出十分具体、明确的规定，但实践中仍应遵循正当程序与法治秩序的基本原则。《山东省殡葬管理规定》第十八条规定，“公墓和公益性墓地的土地所有权归国家或集体所有。因建设需占用时，除依法办理用地手续外，建设单位应给予当事人补偿；需搬迁的，建设单位应承担搬迁费用。”该政府规章对搬迁坟墓的条件、程序和步骤作出了原则性规定，可以作为审查被诉行政行为合法性的参考。本案中，根据原审法院查明的事实，涉案项目用地范围内存在上诉人家族坟墓。经审理，被上诉人单县人民政府在原审中提交的证据不能证明其已支付坟墓迁移补偿费，且另行安置了迁葬墓地。该通知亦未载明被通知人姓名、迁移方式、合法性依据及权利救济途径。单县人民政府在组织实施该全民健身中心工程项目过程中，应当符合依法行政的立法精神和普遍原则，应当遵守相关的正当程序规定，参照《山东省殡葬管理规定》相关规定，单县人民政府作出的涉案迁坟通知依据不足，但因案涉的坟墓已不存在，原址上也已建成全民健身中心并投入使用多年，不具有可撤销内容，因此应当判决确认违法。原审法院判决不当，应当予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销菏泽市中级人民法院（2020）鲁17行初2号行政判决； 二、确认单县人民政府于2015年7月8日对贾千作出的迁坟通知行为违法。 一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人单县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  王云阁 审判员  曹林灿 审判员  许 琳 二〇二〇年十月二十日 书记员  王超群