安徽省亳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖16行终155号 上诉人（一审原告）王从侠，女，1945年10月10日出生，汉族，住安徽省利辛县。 上诉人（一审原告）张继彬，男，1944年5月4日出生，汉族，住安徽省利辛县。 两上诉人共同委托代理人张国启，男，1969年12月2日出生，住安徽省利辛县，系两上诉人之子。 两上诉人共同委托代理人孙磊，安徽臻圆律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）利辛县自然资源和规划局，住所地安徽省利辛县前进东路。 法定代表人宋际洲，局长。 委托代理人陈昊，安徽宝诚律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）利辛县人民政府，住所地安徽省利辛县世纪大道西侧，统一社会信用代码1134162300318495X8。 法定代表人怀颖，县长。 委托代理人牛国旗，利辛县司法局工作人员。 委托代理人朱振宇，利辛县司法局工作人员。 一审第三人利辛县阚疃食品厂清算组，住所地安徽省利辛县阚疃镇。 召集人谷峰，苏廷祥。 委托代理人王从轩，男，1958年2月28日出生，汉族，住安徽省利辛县，系利辛县阚疃食品厂法定代表人。 上诉人王从侠、张继彬因诉被上诉人利辛县自然资源和规划局（以下简称利辛县规划局）行政处罚决定、被上诉人利辛县人民政府（以下简称利辛县政府）行政复议一案，不服安徽省利辛县人民法院（2020）皖1623行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年9月1日公开开庭审理了本案。上诉人王从侠及其与张继彬的共同委托代理人张国启、孙磊，被上诉人利辛县规划局的出庭负责人朱**兵副局长及委托代理人陈昊，被上诉人利辛县政府的委托代理人牛国旗、朱振宇，一审第三人的委托代理人王从轩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，2019年3月18日，利辛县规划局接到县纪委移交线索，王从轩反映张国栋及其家人拆除阚疃食品厂沿街围墙近三十米进行违法建房，目前已建三层商业门面。同年3月21日，利辛县规划局对线索进行核查，经过对王从轩、王从先、王从侠、张继彬等人的调查询问，结合同年3月18日现场勘测，利辛县规划局认为王从侠、张继彬未经批准占用原阚疃食品厂的土地建房，同年3月27日向王从侠、张继彬送达《责令停止违法行为通知书》，由王从侠签收；同年4月12日对王从侠、张继彬以非法占地建房予以立案。2018年10月份，王从侠、张继彬未经批准拆除阚疃食品厂的围墙并在该厂内土地上建房，已建成9间3层楼房，经安徽衡正测绘有限公司2019年4月1日实地测量，王从侠、张继彬违法建房占地总面积为572.64平方米，符合阚疃镇土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善方案。2019年6月17日经利辛县规划局执法监察大队会审讨论、7月5日主管部门负责人审批，于同年7月5日向王从侠、张继彬送达《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，均由王从侠签收，告知拟对王从侠、张继彬作出处罚的事实、依据、内容及陈述、申辩和听证的权利。2019年7月7日，王从侠、张继彬申请听证，2019年7月16日利辛县规划局组织了听证，由张继彬及其代理人张国栋、戴侠、王从侠的代理律师刘自上等人参加了听证，听取了王从侠、张继彬的陈述与申辩。2019年7月27日，经利辛县规划局局长办公会会审讨论，对王从侠、张继彬提出的异议未予采纳，2019年8月1日，利辛县规划局对王从侠、张继彬作出利自然资规监（2019）86号处罚决定，王从侠、张继彬不服提出复议，利辛县政府于2019年11月19日作出利复字〔2019〕42号复议决定，维持了利辛县规划局的处罚决定。王从侠、张继彬不服，提起诉讼。 另查明，利辛县阚疃食品厂于1989年9月由王从轩、程勋国、王从先、王从侠、张玲五人合伙成立。1998年12月4日，利辛县政府以土补字（1998）第120号《审批建设用地通知》，将案涉3234.00平方米土地审批给阚疃食品厂用于建食品厂。从1997年起，利辛县阚疃食品厂停产。2014年6月经王从轩、程勋国、王从先的申请，2014年9月15日，利辛县人民法院以（2014）年利法强清（算）字第00001号民事裁定书裁定，由王从轩、王从侠等七人共同组成清算组，并由谷峰、苏廷祥召集。2017年3月24日，利辛县人民法院受理利辛县阚疃食品厂清算组诉王从侠、张继彬物权保护纠纷一案，作出(2018)皖1623民初139号民事判决，判决内容为：王从侠、张继彬立即停止侵权、搬离所侵占的利辛县阚疃食品厂土地及房屋，并将其归还给利辛县阚疃食品厂清算组，王从侠、张继彬不服提出上诉，亳州市中级人民法院作出(2018)皖16民终2223号民事判决，驳回王从侠、张继彬的上诉，维持原判。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004版）第七十六条规定,未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。涉案土地已经政府审批给阚疃食品厂用于建设，利辛县人民法院以（2014）年利法强清（算）字第00001号民事裁定书裁定，成立清算组，对阚疃食品厂依法进行清算，王从侠、张继彬未经批准以个人名义在该宗土地上进行建房，属非法占用阚疃食品厂的土地建房，该事实有王从侠、张继彬等人的询问笔录及生效的民事判决书等证据予以证实，王从侠、张继彬未经批准建房行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定；经利辛县规划局现场勘测及安徽衡正测绘有限公司实地测量，确定王从侠、张继彬的违法占地面积并认定符合阚疃镇土地利用总体规划，利辛县规划局经过讨论及审批，向王从侠、张继彬履行行政处罚前告知程序，并依王从侠、张继彬的申请履行了听证程序，听取了王从侠、张继彬的陈述与申辩。2019年7月27日，经利辛县规划局局长办公会讨论后，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条等规定，对王从侠、张继彬作出处罚决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一、二款规定:复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。利辛县政府提供的证据能够证明其作出的复议决定符合法定程序，适用法律正确，予以支持。故王从侠、张继彬要求撤销行政处罚决定和复议决定的诉讼请求没有事实及法律依据，不予支持。由于本案是对被诉的行政处罚决定和复议决定的合法性进行审查，关于王从侠、张继彬诉称其多次向利辛县规划局等部门提出建房申请，但相关部门不作为以及认为食品厂清算组其他成员损害企业及股东利益的意见，属另一法律关系，不是本案的审查范围；王从侠、张继彬提出处罚显失公平问题，亦未提供相关证据证明，故王从侠、张继彬要求撤销行政处罚决定及复议决定的诉讼理由不能成立，依法不予支持。案经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回王从侠、张继彬的诉讼请求。案件受理费50元，由王从侠、张继彬承担。 王从侠、张继彬上诉称，一审对被上诉人的处罚决定适用法律错误。一、一审对上诉人多次向阚疃镇土地管理所申请没有给予认定，且对被上诉人的处罚决定适用法律错误未予以纠正。被上诉人利辛县规划局所作的处罚依据是《中华人民共和国土地管理法》第七十六条：未经批准或者釆取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还占用的土地，对违反土地利用规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并可以并处罚款。该条对于没收的处罚是在“擅自将农用地改为建设用地的”基础上，而涉案建筑占用的土地是利辛县阚疃镇食品厂经过批准取得土地使用权，并非是农用地，因此适用法律错误，一审应予以撤销而没有撤销属于适用法律错误。二、该处罚决定明显不当，一审法院没有予以撤销，适用法律不当。涉案建筑物占用的土地是利辛县阚疃镇食品厂具有使用权的土地，处罚决定予以没收建筑物，依据相关的观点是房随地走，地随房走，因此该处罚决定侵犯食品厂的土地使用权利益，属于处罚明显不当。综上，处罚决定适用法律错误，明显不当，依据行政诉讼法有关规定，应予以撤销，请求依法撤销利辛县人民法院(2020)皖1623行初2号行政判决,撤销利辛县规划局作出的利自然资规监（2019）86号行政处罚决定和利辛县政府利复字〔2019〕42号复议决定。本案一审、二审诉讼费由被上诉人承担。 上诉人王从侠、张继彬向一审法院提交了以下证据：1.房屋租赁协议；2.审批建设用地通知；3.收据一份；4.拍卖公告。证明涉案土地的使用权属于上诉人，钱是上诉人交纳的。 被上诉人利辛县规划局辩称，一、一审认定事实清楚，适用法律正确。首先，各方对以下事实是没有争议的：2018年10月，张继彬、王从侠夫妇未经批准擅自拆除阚疃食品厂沿街围墙占用该厂内土地进行建房，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条规定，属于非法占地行为。其次，利辛县规划局作出的利自然规监（2019)86号行政处罚决定适用法律正确，王从侠、张继彬非法占地建房所占土地符合土地利用的总体规划，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定，对非法占用土地，并且符合土地利用总体规划的情形，处以没收非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款;最后，上诉人诉称的己经申请建房、无奈之下建房缺少事实和法律依据，没有收到上诉人的申请，也不符合办理条件。二、上诉人所述的适用法律错误系其自身对法律的错误认识，一审认定并无不当。被上诉人认为的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并可以并处罚款的规定是在“擅自将农用地改为建设用地的”基础上属于对法律的错误解读和认识。对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并可以并处罚款的规定是针对非法占地并且符合土地利用总体规划情形下可以进行选择的处罚。并且对“擅自将农用地改为建设用地的”情形的处罚是限期拆除，恢复土地原状，并不是没收建筑物和其他设施。综上，被上诉人利辛县规划局作出的利自然规监(2019)86号行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，一审判决并无不当，上诉人上诉理由不能成立，应当依法驳回上诉，维持原判。 被上诉人利辛县规划局向一审法院提交了以下证据：1.执法证复印件；2.案件来源；3.违法线索登记表；4.王从轩询问笔录及身份证复印件；5.王从先询问笔录及身份证复印件；6.王从侠询问笔录及身份证复印件；7.张继彬询问笔录及身份证复印件；8.张国栋、张国启情况说明；9.现场勘测笔录、占地平面图；10.土地利用现状图、规划图及现场照片；11.责令停止违法行为通知书及送达回证；12.线索核查报告；13.（2018）皖1623民初139号民事判决书、(2018)皖16民终2223号民事判决书；14.立案呈批表；15.利辛县规划局给纪委的回复；16.申请延期报告；17.契约、协议书、用地平面图、土补字（1998）第120号通知、营业执照等证据；18.调查报告；19.会审记录及违法案件处理决定呈批表；20.行政处罚告知书、听证告知书及送达回证；21.听证通知书、证据及委托书；22.听证现场照片、会议纪要；23.处罚决定书及送达回证；24.法院来函及回复、送达回证。以上证据证明利辛县规划局作出的处罚决定认定事实清楚、程序合法。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第2条、第43条、第76条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条以及利辛县规划局实施行政处罚自由裁量权标准的规定，证明适用法律正确。 被上诉人利辛县政府辩称，答辩人受理并作出利复字〔2019〕42号行政复议决定的程序合法。上诉人于2019年9月29日申请行政复议，答辩人予以受理。答辩人受理后，在《行政复议法》规定的时间内向被申请人利辛县规划局发送了行政复议申请书副本。利辛县规划局在规定的时间内提出了书面答复，并提交了当初作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。答辩人依法作出利复字〔2019〕42号行政复议决定，并将行政复议决定书依法送达给双方。答辩人作出的行政复议决定，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，一审法院作出的判决完全正确，请二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人利辛县政府向一审法院提交了以下证据：1.王从侠、张继彬的身份证复印件、复议申请书及处罚决定书复印件、委托书，证明王从侠、张继彬的申请符合受理条件；2.受理审批表、复议决定审批表、复议决定书及送达回证，证明依法受理申请并作出复议决定和送达；3.利辛县规划局的答辩状（原行政行为的卷宗材料由利辛县规划局提供），证明原行政机关依法提交书面答复及证据。 一审第三人利辛县阚疃食品厂清算组述称，一、阚疃镇土地管理所对被答辩人的申请未给予认定正确。二、利辛县规划局作出的行政处罚决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确。利辛县阚疃食品厂是合伙企业，被答辩人承认所侵占的土地使用权属于利辛县阚疃食品厂，该厂是经利辛县人民法院（2014)利法强清（算）字第00001号裁定书裁定的清算企业。利辛县阚疃食品厂始建于1989年9月。1995年建设了新的厂房场地，股东5人。利辛县阚疃食品厂1994年6月18日与阚疃镇民主居委会民二西居民组签订了土地补偿契约，1998年11月20日向利辛县政府递交了建设用地申请，同年12月4日得到利辛县政府审批建设用地通知《土补字（1998)第1M号》，获得3234平米土地使用权。1997年利辛县阚疃食品厂因经营管理问题，股东之间意见有分歧,无法继续生产。1999年9月利辛县阚疃食品厂组成联合清算组进行了清算，到2000年元月清算结束，将工厂的账面现金及应收款进行了分配，自此食品厂只剩下固定资产及部分生产材料未做分配，陷入停止状态，随后被张国栋、张国启指使其父母非法侵占，（2009)利民一初字第1912号、（2018)皖1623民初139号及（2018)皖16民终2223号民事判决书证明其侵占事实及期限。2005年王从侠非法在被其侵占的食品厂办起了（利辛县米尔顿家具有限责任公司）生产床垫，至2015年公司注销，将食品厂房屋向外出租时间长达20年。2014年利辛县阚疃食品厂的合伙人王从轩、程勋国、王从先向利辛县人民法院申请指定清算人，同年9月15日法院裁定清算组成立。由于该食品厂长期被王从侠、张继彬占有，清算工作无法推进。2017年5月清算组依据《合伙企业法》第八十七条第六款之规定起诉王从侠、张继彬的侵权行为，法院判决王从侠、张继彬搬离阚疃食品厂。2018年10月，为达到长期侵占的目的，张国栋便指使其父母张继彬、王从侠二人毁坏阚疃食品厂围墙50多米，工厂门卫室三间，非法在阚疃食品厂土地上建造商业门面房，清算组得知后，即时向利辛县人民法院提起民事侵权诉讼同时申请保全，在一审法院保全裁定书下达后，上诉人开始突击性的建房，直至建成九间三层的商业门面房，利辛县法院多次派员执行停止建房行为，未能阻止。房屋建成后被利辛县规划局调查，并对其作出了处罚决定书《利自然规划监（2019)86号》，王从侠、张继彬不服，提起行政复议申请，利辛县政府作出利复字（2019)42号驳回其复议申请，上诉人不服又向利辛县人民法院提起诉讼，一审法院判决驳回王从侠、张继彬的诉讼请求。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，故请二审驳回上诉，维持原判。 一审第三人利辛县阚疃食品厂清算组向一审法院提交了以下证据：1.土补字（1998）第120号审批建设用地通知；2.1994年6月18日民间契约；3.（2018）皖1623民初139号民事判决书，以上证据证明涉案土地使用权属于利辛县阚疃食品厂；4.（2018）皖1623民初7589号民事裁定书，证明王从侠、张继彬在土地上建房是违法行为。 以上证据一审法院均随卷移送本院。 各方当事人对证据的质证意见同原审一致。一审法院对证据认证基本正确，本院予以确认。 本院经审理查明的事实与一审查明的事实基本一致。 本院认为，修改前的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。上述法律规定了未经批准或者采取欺骗手段骗取批准非法占用土地、违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地、符合土地利用总体规划非法占用土地等违法情形以及处理结果。本案中，根据卷内现场勘测笔录、询问笔录、土补字（1998）第120号审批建设用地通知等证据，利辛县阚疃食品厂于1998年12月4日经利辛县政府审批，取得涉案3234平方米土地使用权用于食品厂建设。上诉人王从侠、张继彬在未经批准情况下，占用利辛县阚疃食品厂已取得土地使用权的土地建设楼房的行为，不符合法律规定，利辛县规划局认定上诉人未经批准非法占地建房，事实清楚。利辛县规划局根据当时施行的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条等规定，对上诉人作出利自然规监(2019)86号行政处罚决定，结果并无不当。 根据《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定，国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。本案中，被上诉人利辛县规划局于2019年4月12日立案，同年6月11日经审批同意延长30日期限，于同年8月1日作出涉案行政处罚决定并送达，明显超过上述规定期限，程序轻微违法。另，《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款规定了行政机关应当在听证七日前通知当事人举行听证的时间、地点等内容，被上诉人利辛县规划局于2019年7月12日向上诉人送达了听证通知，于通知送达后的第四日后即同年7月16日举行听证，亦不符合法律规定。 《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项规定，具体行政行为违反法定程序的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。本案中，被上诉人利辛县规划局在行政处罚决定程序违法的情况下，以被诉行政处罚决定程序合法为由维持了原行政行为，违反了上述法律规定。 综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第八十七条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销安徽省利辛县人民法院（2020）皖1623行初2号行政判决； 二、撤销利辛县人民政府作出的利复字（2019)42号行政复议决定； 三、确认利辛县自然资源和规划局作出的利自然资规监（2019）86号行政处罚决定违法。 一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人利辛县自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘秋菊 审判员  刘晓慧 审判员  张继民 二〇二〇年十月十二日 法官助理卢丽娜 书记员孟蕾 附：本案适用的主要法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第八十七条人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。