湖北省咸宁市咸安区人民法院行 政 裁 定 书（2018）鄂1202行初75号原告：钟忠，男，汉族，1972年3月4日出生，住址：湖北省咸宁市咸安区。委托代理人：张超，湖北宁华律师事务所律师，一般代理。被告：咸宁市自然资源和规划局（以下简称市资源规划局），住址：湖北省咸宁市双鹤路**。（因机构改革，被告咸宁市城乡规划局的职权已合并入咸宁市自然资源和规划局的职权范围内，原机构已撤销）法定代表人：李光，市资源规划局局长。首长出庭：江振辉，市资源规划局党组成员。委托代理人：杨青，系市资源规划局咸安分局局长，权限为一般代理。委托代理人：陈新贵，湖北海舟律师事务所律师，权限为一般代理。被告：咸宁市人民政府（以下简称市政府），地址：湖北省咸宁市双鹤路**。法定代表人：王远鹤，市长。委托代理人：王超、庞奔，咸宁市司法局工作人员，一般代理。第三人：咸宁至和房地产开发有限公司（以下简称至和公司），，地址：湖北省咸宁市咸安大道**法定代表人：李宇霖。委托代理人：饶振东，该公司副总经理，一般代理。原告钟忠诉被告市资源规划局、被告市政府、第三人至和公司行政撤销一案，于2018年10月22日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，依法组成合议庭，分别向原、被告、第三人送达了受理案件通知书、应诉通知书、举证通知书、行政诉状副本、公开开庭传票等诉讼文书。于2019年3月19日公开开庭审理了本案，原告钟忠及其委托代理人张超；被告市资源规划局党组成员江振辉、市资源规划局咸安分局局长杨青、委托代理人陈新贵；被告市政府委托代理人王超、庞奔；第三人至和公司委托代理人饶振东均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原告诉称：一、第二被告市政府认为第一被告市资源规划局于2010年3月29日核发《建设工程规划许可代理证》（咸规工2010391号），原告于2018年7月3日才提出复议申请，已超出5年的最长复议期限，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项的规定，原告的复议申请不符合受理条件，并据此驳回原告的复议申请，第二被告的行政复议决定及理由均是错误的。第一被告核发的《建设工程规划许可代理证》（咸规工2010391号）中小区进出口道路、停车位、绿化规划超出用地红线范围，且地下车库的规划与原告钟忠房屋的四至界限北侧重合，开工建设会对房屋造成影响，为此原告多次提出异议，第一被告市资源规划局于2016年4月19日作出《对钟忠同志“要求公开咸宁市至和房地产项目批建信息申请”的回复》，该回复是对核发的《建设工程规划许可代理证》变更，是新的具体行政行为，同时该回复提到“为达到景观和环境改善要求，当时该三栋十八层住宅规划方案是与其南侧低层私宅进行统一规划的，即拆除南侧低层住宅，我局将大力配合相关部门做好该处私房的拆迁安置服务性工作，如该处私房无法拆除，则咸宁市至和房地产开发有限公司须在其用地范围内按程序进行规划调整及报批（含现场公示）”。原告的诉请在回复中已得到答复和满足，如果按回复执行，则原告无需另行申请行政复议。因第三人至和公司未按回复要求调整及报批且擅自施工，原告向第一被告市资源规划局申请公开建设用地规划许可证等资料后，2018年1月29日又作出了一个变更2016年4月19日回复的文件，不论从2016年4月19日第一被告做出回复之日开始计算，还是从2018年原告申请第一被告公开规划资料开始计算，原告向第二被告申请复议均未超过法律规定的复议期限。另外，第二被告对《行政诉讼法》的解释第九条规定适用错误。《行政诉讼法》的解释第九条“行政诉讼法第二十条规定的“因不动产提起的行政诉讼”是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。”第一被告核发的《建设工程规划许可代理证》（咸规工2010391号）中小区进出口道路、16个停车位均规划在原告的房屋用地上，地，地下车库的规划与原告钟忠房屋的四至界限北侧重合用地规划图上已没有原告的房屋存在。第一被告的行政行为从主观上就是要变动原告的房屋产权，因为按《城乡规划法》第四十三条“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。”的规定，原告的房屋必定拆除，导致产权变动。原告起诉第一被告，就是因侵犯了原告的房屋产权，故本案的诉讼时效应为二十年。二、第一被告市资源规划局核发的《建设工程规划许可代理证》（咸规工2010391号）依法应予以撤销。1、第二被告所作行政复议决定书中，第二被告也认为第一被告市资源规划局核发的《建设工程规划许可代理证》（咸规工2010391号）地）地下停车场规划轮廓线没有退让用地红线，地上停车位部分超出用地红线予整改。2、在第一被告市资源规划局《回复》条件未满足，第三人至和公司未按回复调整规划并报批的情况下，其三栋十八层建设施工违法。3、2009年12月，第三人至和公司通过招拍挂方式取得咸安区鱼种场地块土地使用权。2010年3月25日，第三人至和公司向市资源规划局提交行政许可申请表申请办理《建设工程规划许可证》。市资源规划局审核相关材料之后准予许可，于2010年3月29日向第三人核发《建设工程规划许可代理证》，许可证附图显示阳光家园A区东南侧部分停车位超出用地红线，规划在原告的房屋位置上，东南侧和东北侧地下停车场轮廓线与用地红线重合。原告自2016年起多次因侵权纠纷向咸宁市城乡规划局以信访方式反映问题，2016年4月19日，咸宁市城乡规划局在对原告的信息公开申请回复中提到“为达到景观和环境改善要求，当时该三栋十八层住宅规划方案是与其南侧低层私宅进行统一规划的，即拆除南侧低层住宅，我局将大力配合相关部门做好该处私房的拆迁安置服务性工作，如该处私房无法拆除，则咸宁市至和房地产开发有限公司须在其用地范围内按程序进行规划调整及报批”。4、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定，“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证”。《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第六条第一款规定，“规划设计条件应当包括：地：地块面积地使用性质，容积率，建筑密度，建筑高度，停车泊位，主要出入口，绿地比例，须配置的公共设施、工程设施，建筑界线，开发期限以及其他要求”。根据上述规定，市资源规划局在行使规划许可职权过程中应当依法对规划许可申请人提交的设计方案进行审查，对符合规划条件和控制性详细规划的，才能核发建设工程规划许可证。停泊车位和公共设施亦是核发建设工程规划许可证的审核范围，市资源规划局在行政复议审理过程中主张的建设工程规划许可证许可范围不包含停泊车位等的观点不成立。5、《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条规定，“城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外做出规划许可”，由此，用地红线是制定和实施城乡规划的法定范围界限，规划许可不得超出建设用地范围。本案中，阳光家园建设项目A区设计方案东南侧部分停车位超出用地红线范围。《咸宁市城市规划管理技术规定》（2008年版）第八十五条第一款规定，“建筑物的地下部分退让道路红线或用地红线距离不小于其地下建筑物深度（自室外地面至地下建筑物底板底部的高度）的0.7倍，且最小退距不得小于4米，有特定要求的地区除外，但不得影响道路结构与管道。”地下停车场作为建筑物的地下部分，应当退让用地红线，至少不得少于4米。本案中阳光家园（A区）东北侧和东南侧地下停车场轮廓线与用地红线重合，并未退让用地红线，虽然地下停车场未开工建设，第三人也未按照法律程序调整设计方案。综上，市资源规划局核发《建设工程规划许可代理证》（咸规工2010391号）违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十二条和《咸宁市城市规划管理技术规定》(2008年版)第八十五条的相关规定。三、第一被告市资源规划局的违法规划许可行为和第三人至和公司违法建设行为造成了原告房屋墙体多处开裂、墙面脱落等严重损害，严重危害原告的财产和人身安全，初步估算造成直接损失达90万元。综上所述，第一被告市资源规划局核发的《建设工程规划许可代理证》（咸规工2010391号）地）地下停车场规划轮廓线没有退让用地红线，地上停车位部分超出用地红线予撤销。第二被告咸宁市人民政府驳回申请人的行政复议申请既无事实依据又无法律依据。原告于2018年9月29日收到咸宁市人民政府成政复[2018]61号《行政复议决定书》，因不服该决定书，特向人民法院提起行政诉讼，请求法院：一、依法判决撤销咸宁市人民政府咸政复[2018]61号《行政复议决定书》；二、依法判决撤销市资源规划局《建设工程规划许可代理证》（咸规工2010391号）；三、请求法院依法判决第三人至和公司立即停止违法施工；四、请求法院依法判决第一被告市资源规划局、第三人至和公司共同赔偿因违法规划和施工行为给原告造成的经济损失；五、请法院依法判决本案诉讼费由被告承担。原告为支持其主张，向本院提供了下列证据：证据一、原告身份证复印件，拟证明原告主体资格。证据二、行政复议决定书，拟证明市政府在决定书中第五页第五行，已经对规划局的代理证做了否定，规划局的答辩状也是认为市政府的决定书是合法有效的，决定书中第五页倒数第二行，超出了红线应予以整改。证据三、规划局信息公开回复，拟证明我们申请行政复议是没有超过行政规定的时效5年，更没有超过20年。我们对具体的行政行为作出之后才发现代理证是违法的，应该是知道公民财产受到损害后进行计算。被告市资源规划局辩称：一、该项目用地位于咸安区鱼种场，用地面积34341.58平方米。被告于2009年对该宗用地下达了规划条件，该宗出让用地由至和公司通过招拍挂取得土地使用权。经至和公司申请，被告依法于2010年3月29日为至和公司办理了《建设工程规划许可代理证》，原告申请撤销行政许可申请行政复议被咸宁市人民政府依法驳回。二、原告起诉的事实与理由不能成立。被告作出行政许可事实清楚，证据充分，程序合法。咸宁市人民政府的复议决定正确。1、咸宁市至和房地产开发有限公司2010年3月16日向我局申请办理工程规划施工许可，我局严格按照程序规划法第四十条的规定，审查查清至和公司已取得项目用地土地使用权，已领取国有土地使用权证书，通过规划设计条件及办理建设用地规划许可证，交纳城市基础设施配套费、我局在办理建设工程许可证时是按国土部门核对的宗地范围内进行规划行政许可，所批建筑及地下停车场没有超过国土宗地范围线，事实清楚、证据充分、程序合法；2、原告钟忠诉称的将南侧低层私宅划入该公司建设用地范围内的事实不存在。许可至和公司建设工程规划工程红线均在国土宗地范围线内，没有将原告私宅划入；3、原告钟忠所居住的一排私宅区政府已将其纳入棚改拆除范围；4、原告诉称项目施工侵权可能造成其房屋开裂等损失属侵权损害赔偿民事纠纷，应依法向至和公司另行主张权利；5、被告的许可行为不存在违法性，原告所谓房屋开裂等侵权损失与被告的许可行为之间无直接因果关系，原告要求被告行政赔偿无事实与法律依据。三、原告行政许可起诉超过最长五年的诉讼期效。1、2010年3月29日，被告市资源规划局为第三人至和公司办理了《建设工程规划许可代理证》至今已逾五年，上述期限为除斥期间，不存在中断、延长。行政诉讼法规定：因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理；2、本案不存在不动产纠纷适用二十年诉讼时效，本案系撤销行政行为纠纷案件，而不是不动产确权或侵权纠纷。综上所述，咸宁市人民政府行政复议决定及我局行政许可认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、处理适当，请求驳回原告的起诉或诉讼请求。被告市资源规划局为支持其主张，向本院提供了下列证据：证据一、统一社会信用代码证；拟证明被告的主体资格。证据二、申请书、行政许可申请表、营业执照；拟证明证实至和公司于2010年3月16日申请办理建设工程规划许可。证据三、国有土地使用权证、至和公司宗地红线图、阳光家园建设项目核准的通知、规划设计条件通知书、建设用地规划许可证、建设用地红线图、建设用地规划许可审批单、城市基础设施配套费收据、建设工程规划许可代理证、建设工程红线图、建设工程规划许可审批单；拟证明证实被告在宗地红线图范围内于2010年3月29日向至和公司办理建设工程规划许可代理证的事实，及被告行政许可证据充分、事实清楚、程序合法。证据四、综合改造项目补偿请示、区政府公文处理笺；拟证明阳光家园旁私宅纳入旧城棚户处改造项目的事实。被告市政府辩称：一、原告所述不符合起诉条件，请人民法院依法裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，做出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外”。复议机关以复议申请不符合受理条件为由驳回复议申请会产生与不予受理决定相同的法律后果，意味着即将或已经进入复议程序的案件审查终结，否定了当事人通过行政复议途径获得救济的权利，其实质都属于复议不作为，依据上述规定，不适用复议维持共同被告规则，当事人只能在原行政行为和复议行为中择一寻求司法救济，而不能选择同时起诉。本案中，若原告对《建设工程规划许可证》不服应当以市资源规划局为单独被告，对驳回复议申请决定不服应当以市政府为单独被告，原告同时对原行政行为和复议不作为提起诉讼，不符合上述规定。二、被告所作《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确。（一）关于事实认定：2009年12月，第三人通过招拍挂方式取得咸安区鱼种场地块使用权。2010年3月25日，第三人向被告市资源规划局提交行政许可申请表申请办理《建设工程规划许可证》。被告市资源规划局审核相关材料之后准予认可，于2010年3月29日向第三人核发《建设工程规划许可代理证》，许可证附图显示阳光家园A区东南侧部分停车位超出用地红线，东南侧和东北侧地下停车场轮廓线与用地红线重合。原告钟忠自2016年起多次因相邻权纠纷向被告市资源规划局以信访方式反映问题。2016年4月19日，被告市资源规划局在对原告钟忠的信息公开申请回复中提到“为达到景观和环境改善要求，当时该三栋十八层住宅规划方案是与其南侧低层私宅进行统一规划的，即拆除南侧低层住宅，我局将大力配合相关部门做好该处私房的拆迁安置服务性工作，如该处私房无法拆除，则咸宁市至和房地产开发有限公司须在其用地范围内按程序进行规划调整及报批（含现场公示）”。2018年6月6日，被告市资源规划局向原告钟忠公开建设用地规划许可证等资料。以上事实有：《国有土地使用权证》、《建设用地规划许可证》、行政许可申请表、《建设工程规划许可代理证》、《咸宁市至和房地产开发有限公司（阳光家园商住小区）建筑红线图》、信息公开申请回复等证据证明。（二）关于法律适用：1、市规划局2016年4月19日作出的《对钟忠同志“要求公开咸宁市至和房地产项目批建信息申请”的回复》和2018年1月29日作出的《信息公开答复书》都属于对信息公开申请的回复，属于独立的行政行为，不会对《建设工程规划许可证》产生变更，更不会延长对《建设工程规划许可证》申请复议的最长复议期限。原告若认为信息公开申请答复内容违背诚实信用原则，应单独对信息公开回复申请复议或提起诉讼。2、根据《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第六条第一款规定，“规划设计条件应当包括：地：地块面积地使用性质，容积率，建筑密度，建筑高度，停车泊位，主要出入口，绿地比例，须配置的公共设施、工程设施，建筑界线，开发期限以及其他要求”。由此可知，《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条中的“规划条件”是指国土规划主管部门对于土地开发强度控制所出具的设计条件，包含容积率、建筑密度、绿地率、停泊车位个数等多项规划控制指标，并非指《建设工程规划许可证》所附“总平面图”，本案中，规划设计条件要求的主要指标建筑密度、容积率、绿化率分别为≤25%、≤2.7、≥30%。市规划局做出的《建设工程规划许可证》所规划的建筑密度、容积率、绿化率分别为23.4%、2.69%、30%，完全符合规划条件。3、根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条第一款：“行政诉讼法第二十条规定的‘因不动产提起的行政诉讼’是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼”的规定和最高院相关判例，“因行政行为导致不动产物权变动”，是指因行政行为之间导致不动产物权设立、变更、转让、消灭等法律效果。《建设工程规划许可代理证》是确认有关建设工程符合城市规划要求的法律凭证，虽然具有不动产内容，但并不之间导致原告不动产物权的变动，根据上述规定，只能适用5年的最长复议期限。三、被告所作《行政复议决定书》程序合法。2018年7月3日，被告收到原告的行政复议申请书，经形式审查予以受理。2018年7月4日，被告向复议被申请人市资源规划局送达《提出答复通知书》，向复议第三人至和公司送达《第三人参加行政复议通知书》。2018年7月11日，复议被申请人、复议第三人均向被告提交行政复议答复书。2018年7月27日，被告向复议申请人、复议被申请人、复议第三人送达《听证通知书》。2018年8月3日，申请人、被申请人、第三人及其委托代理人分别参加听证。因案情复杂，无法在规定时间内做出复议决定，2018年8月30日，被告做出《行政复议决定延期通知书》，并于2018年8月31日向申请人、被申请人、第三人送达。2018年9月29日，被告做出《行政复议决定书》并送达申请人、被申请人、第三人。被告的行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》第二十二条、二十三条、三十一条的规定，程序合法。综上所述，被告所作复议决定事实清楚、证据充分，适用依据正确，程序合法，但原告所诉不符合起诉条件，请人民法院依法裁定驳回起诉。被告市政府为支持其主张，向本院提供了下列证据：证据一、行政复议申请书；拟证明2018年7月3日，市政府收到原告的行政复议申请书。证据二、提出答复通知书、送达回证、行政复议答复书、第三人参加行政复议通知书；拟证明被告在法定期限内将行政复议申请书副本董大市规划局、咸宁市至和房地产开发有限公司并通知其提出答复，及市规划局咸宁市至和房地产开发有限公司在法定期限内提出答复。证据三、听证通知书、送达回证；拟证明2018年8月3日，被告组织听证向原告及市规划局、咸宁市至和房地产开发有限公司了解情况。证据四、行政复议决定延期通知书、行政复议决定书、送达回证。拟证明被告在法定期限内作出复议决定并送达各方当事人。第三人至和公司述称：1、我公司是依法向规划局递交资料办理规划许可代理证，规划局出具《建设工程规划学科代理证》合法合规，市政府复议决定正确，程序合法；2、公司开发建设程序合法，方案合理，未对对方造成损害。第三人至和公司未向本院提交证据。经庭审质证，本院对双方无异议的证据予以采信，对有争议的证据，本院经审查后予以确认。经审理查明，2009年12月，第三人至和公司通过招拍挂方式取得咸安区鱼种场地块的土地使用权。2010年3月25日，第三人至和公司向被告市资源规划局提交行政许可申请表，申请办理《建设工程规划许可证》。被告市资源规划局审核相关材料之后准予认可，于2010年3月29日核发《建设工程规划许可代理证》（咸规工2010391号），许可证附图显示阳光家园A区东南侧部分停车位超出用地红线，东南侧和东北侧地下停车场轮廓线与用地红线重合。原告钟忠自2016年起多次因相邻权纠纷向被告市资源规划局以信访方式反映问题。2016年4月19日，被告市资源规划局在对原告钟忠的信息公开申请回复中提到“为达到景观和环境改善要求，当时该三栋十八层住宅规划方案是与其南侧低层私宅进行统一规划的，即拆除南侧低层住宅，我局将大力配合相关部门做好该处私房的拆迁安置服务性工作，如该处私房无法拆除，则咸宁市至和房地产开发有限公司须在其用地范围内按程序进行规划调整及报批（含现场公示）”。2018年7月3日，原告因不服被告市资源规划局做出咸规工2010391号《建设工程规划许可代理证》，向被告市政府申请行政复议，市政府于2018年8月3日组织听证，得知用地红线仅对国有土地使用权证宗地范围内建筑物进行规划许可，红线外的地下停车场部分为意向性设计，并未批准实施，已将地下车库改为地上停车位，未超出规划用地红线。因被告市资源规划局于2010年3月29日核发《建设工程规划许可代理证》（咸规工2010391号），而原告于2018年7月3日提出复议申请，故被告市政府于2018年8月21日以已超过五年最长复议期限不符合受理条件为由，作出咸政复[2018]61号行政复议决定书驳回原告钟忠的行政复议申请。原告钟忠不服，于2018年10月22日诉至本院，请求：一、依法判决撤销市政府咸政复[2018]61号《行政复议决定书》；二、依法判决撤销市资源规划局《建设工程规划许可代理证》（咸规工2010391号）；三、请求法院依法判决第三人至和公司立即停止违法施工；四、请求法院依法判决第一被告市资源规划局、第三人至和公司共同赔偿因违法规划和施工行为给原告造成的经济损失；五、请法院依法判决本案诉讼费由被告承担。本院认为，一、关于要求依法判决撤销市政府咸政复[2018]61号《行政复议决定书》的诉讼请求，本院不予受理。理由如下：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条之规定，被告市资源规划局与被告市政府不能作为共同被告，原告提起的两个诉讼请求属于独立的诉。原告于2018年7月3日提出行政复议申请，被告市政府以超过最长复议期限为由，于2018年8月21日作出咸政复[2018]61号《行政复议决定书》，该复议决定并非维持被告市资源规划局的原行政行为，故被告市政府不应列为共同被告。对市政府的复议决定不服，原告应向咸宁市中级人民法院另行提起诉讼。二、关于原告要求依法判决撤销市资源规划局《建设工程规划许可代理证》（咸规工2010391号）的诉讼请求，本院不予受理。理由如下：根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条规定，行政诉讼法第二十条“因不动产提起的行政诉讼”是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼，该条关于“因不动产提起的行政诉讼”的解释应同样适用于行政诉讼法第四十六条，本案中被告核发的建设用地规划许可证系针对第三人申请建设用地的前提条件，并不会对原告的不动产直接发生设立、变更、转让或消灭不动产物权的效力，故该作出《建设工程规划许可代理证》的行政行为不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的“因不动产提起的诉讼”，因此，该行政许可行为的最长法定起诉期限为五年，本案中，被告作出的《建设工程规划许可代理证》是2010年3月29日核发的，而原告向本院提起诉讼是在2018年10月22日，原告针对被告市资源规划局的诉讼请求已超过最长的五年时效，故原告已超过法定起诉期限，本院不予受理。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百零一条之规定，裁定如下：驳回原告钟忠的起诉。本案不收取诉讼费。如不服本裁定可在本裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省咸宁市中级人民法院。审 判 长  严 平人民陪审员  田学共人民陪审员  李卫生二〇二〇年十月二十六日书 记 员  魏竹君