山东省日照市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁11行初106号原告徐西平，男，1964年4月23日出生，汉族，居民，住日照经济技术开发区。原告孙志民，男，1959年6月7日出生，汉族，居民，住日照市东港区。原告夏兆建，男，1964年12月21日出生，汉族，居民，住日照市东港区。被告日照市人民政府，住所地日照市东港区北京路198号。法定代表人李永红，市长。行政机关出庭负责人牟军善，日照市司法局副局长。委托代理人李兴民，日照市司法局工作人员。委托代理人丁志刚，山东宝元律师事务所律师。原告徐西平、孙志民、夏兆建诉被告日照市人民政府（以下简称日照市政府）行政复议一案，山东省高级人民法院发回本院重新审理，本院于2020年5月12日立案后，向被告送达了应诉通知书等手续，并依法组成合议庭，于2020年6月5日公开开庭审理了本案。原告徐西平、孙志民、夏兆建，被告日照市政府的出庭负责人牟军善及委托代理人李兴民、丁志刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告徐西平、孙志民、夏兆建诉称，涉案拍卖出让成交确认的原属于日照机械化工五矿进出口集团公司（以下简称五矿集团公司）宗地编号为2017Ｋ-33号的土地与三原告存在法律上的利害关系。2002年，孙志民、徐西平、夏兆建与五矿集团公司分别签订了涉案土地和房屋的租赁合同，租赁合同到期日分别是2020年6月20日、2032年4月24日、2032年5月10日。政府未给予三原告收回该宗土地使用权时依法应给予的经济补偿，而且该土地及房产一直存在法律纠纷，被告的出让成交确认书，侵犯了三原告的合法权益。该确认书不仅对土地使用权人和房屋的所有权人等物权人的权益产生影响，还波及到用于土地经营的实际使用人和房屋承租人的经营设施、经营利益等存在遭受灭失行为的损害，从而导致三原告实际利益受到减损。三原告与该宗土地依法存在利害关系，符合行政复议及其实施条例的受理条件，被告不予受理错误，应予撤销。请求：一、撤销被告日照市政府于2019年1月23日作出的日政复驳字[2018]265号行政复议决定；二、确认日照市国土资源局2017Ｋ－33号国有建设用地使用权拍卖出让成交确认书违法。经本院释明，三原告撤回上述第二项诉讼请求，保留第一项诉讼请求。重审中，三原告补充理由如下：1.三原告与五矿集团公司签订租赁合同涉及的土地和房屋不属于破产财产，不适用《中华人民共和国破产法》第十八条的规定，且根据该法第四条的规定，应适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。2.对不属于五矿集团公司破产的财产，五矿集团公司与三原告签订的租赁合同，应当执行《中华人民共和国合同法》第八条“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同”的规定，且根据《中华人民共和国合同法》第二百二十五条“在租赁期间因占有、使用租赁物获得的收益，归承租人所有”、第二百二十九条“租赁物在租赁期间发生所有权变动的，不影响租赁合同的效力”及《中华人民共和国物权法》第一百一十七条“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利”规定，三原告对属于自己的使用权灭失，所提起的行政复议，与该土地存在明显的利害关系。3.日照市国土资源局拍卖涉案土地，没有补偿三原告承租的土地使用权和应得的损失补偿费。因此，针对涉案土地，应补偿或赔偿三原告的损失，在本案中一并解决为宜。原告徐西平、孙志民、夏兆建除在（2019）鲁11行初7号案件中提交证据外，另向本院补充提交以下证据：证据1.徐西平、夏兆建的五矿集团公司下岗证及集资款，证明徐西平、夏兆建是五矿集团公司职工，证明关联性；证据2-1.日政公开告字[2019]第27号政府信息公开告知书，证据2-2.日价费发[2016]27号《关于日照市国有土地上房屋征收补偿、搬迁费等相关费用标准的通知》，证明补偿标准；证据3.日建信公[2019]第018号政府信息公开告知书及德瑞六栋洋房售价备案明细表，即拍卖给德瑞以后所建的房产在建委备案的售价，证明补偿标准；证据4.五矿集团公司绘制土地占有图和日照市中级人民法院委托日照市价格认证中心的涉案物品鉴定（认证）结论书，证明涉案房产位置。被告日照市政府辩称：一、行政复议程序合法。2018年12月3日，被告收到三原告的行政复议申请材料，经审查依法予以受理。2018年12月5日，向日照市自然资源和规划局送达提出行政复议答复通知书。2019年1月3日，向日照德瑞房地产有限公司送达第三人参加行政复议通知书。2018年12月10日，日照市自然资源和规划局向被告提交行政复议答复书和证据材料。2019年1月23日，被告作出驳回行政复议申请决定并送达各方当事人。二、被告作出的驳回行政复议申请决定认定事实清楚，适用法律正确。涉案宗地（2017K-33号）为国有建设用地，其国有建设用地使用权原属于五矿集团公司，三原告既不是2017K-33号宗地的国有建设用地使用权人，也不是享有抵押权等他项权利的其他利害关系人。因此，三原告与涉及该宗地的国有建设用地使用权收回、国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让以及国有建设用地使用权拍卖出让成交确认等具体行政行为，均不存在法律上的利害关系。原告所提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例所规定的受理条件。依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，依法驳回原告的行政复议申请。综上，被告作出的驳回行政复议申请决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。被告日照市政府提交的证据与其在（2019）鲁11行初7号案件中提交的证据相同。经庭审质证，被告日照市政府除保留其在（2019）鲁11行初7号案件中质证意见外，针对三原告补充提交的证据质证如下：对证据1徐西平、夏兆建下岗证真实性没有异议，对其提供的场地租赁费单据真实性没有异议，但该场地租赁费不是原告所主张的集资款，而是原告在租赁期间按照场地租赁合同应当缴纳的场地使用费，原告的下岗证只能证实原告与五矿集团公司职工的待遇有关联性，不能证实与涉案宗地的拍卖成交具有法律上的利害关系。对原告提供的证据2-1真实性没有异议，但是针对信息公开的告知书，也与本案无关联性。对原告提供的证据2-2的真实性没有异议，但对证明目的有异议，该文件是对日照市国有土地上的房屋征收补偿的相关标准，是对国有土地上的合法房屋的相关补偿标准，但是原告孙志民只是租赁了五矿集团公司的部分房屋，原告徐西平、夏兆建只是租赁了五矿集团公司的部分场地，其相关权利根据场地租赁合同第四条的约定，如果发生征用土地或拆迁，其损失由原告全部承担。如果原告在场地上擅自建设了建筑物，也必须得到规划和建设部门的批准许可，否则系违法建筑，而不能适用日价费发[2016]27号文件，无论原告是否根据租赁合同，在租赁期间享有什么权利，但是根据原告的复议材料和起诉状陈述，其相关权利在2015年11月均已灭失。而涉案宗地的拍卖成交确认，这一行政行为发生在2017年，故涉案宗地的相关行政行为，与三原告确无法律上的利害关系；对证据3真实性没有异议，对证明目的有异议，与本案无关联性；对于证据4的真实性、合法性和证明目的均有异议，三原告提供的复印件不能证实其真实性，原告孙志明系租赁五矿集团公司的部分房屋，仅仅是在租赁期间享有使用权，且所租赁房屋及其相关土地，在2015年11月已经灭失，不是所租赁土地的使用权人和抵押权人，与涉案宗地的拍卖成交没有法律上的利害关系，该证据所附的物品价格鉴定结论均有异议，且与本案无关。原告徐西平、孙志民、夏兆建对被告日照市政府提交证据的质证意见同其在（2019）鲁11行初7号案件中的质证意见。结合当事人质证情况，本院对上述证据认证如下：对于三原告提交证据的真实性，予以确认，但因三原告提交的证据均不能证明其与涉案土地国有建设使用权的拍卖出让成交确认行为存在利害关系，故对其证明效力，不予确认。被告日照市政府提交的证据符合证据的形式要件和认证规则，三原告虽对部分证据的证明效力予以否认但未提供反证予以证明，故对于被告日照市政府提交的相关证据的证明效力，予以确认。经审理查明：原告徐西平、孙志民、夏兆建诉被告日照市政府行政复议一案，本院于2019年3月26日作出（2019）鲁11行初7号行政判决，驳回三原告的诉讼请求。三原告不服，向山东省高级人民法院提起上诉，2019年8月23日，山东省高级人民法院作出（2019）鲁行终字805号行政判决，撤销本院（2019）鲁11行初7号行政判决，发回本院重审。2002年，五矿集团公司作为出租方与原告徐西平、夏兆建分别签订场地租赁合同，将公司所属土地的部分场地出租给徐西平、夏兆建使用，租赁期限30年。2002年6月，五矿集团公司与原告孙志民、案外人王凤岐签订房屋租赁合同，将公司北边大棚房出租给原告孙志民、案外人王凤岐使用，租赁期限18年。2007年7月13日，本院（2007）日民破字第6－1号民事裁定受理五矿集团公司申请破产清算一案。2015年11月，三原告在所承租土地上建设的建筑物被拆除。编号为2017K-33号的涉案宗地系国有建设用地，其国有建设用地使用权原属于五矿集团公司。2017年7月4日，原日照市国土资源局日照经济技术开发区分局发布拟收回土地公告，并告知相关权益人对拟收回上述国有建设用地使用权如有异议或申请听证，可自拟收回土地公告发布之日起7个工作日内，向原日照市国土资源局日照经济技术开发区分局提出。2017年8月1日，原日照市国土资源局日照经济技术开发区分局与五矿集团公司破产管理人签订国有建设用地使用权收回协议。2017年12月1日，日照市自然资源和规划局公开发布包含2017K-33号宗地的拍卖出让国有建设用地使用权公告。2017年12月21日，日照德瑞房地产有限公司通过拍卖方式竞得2017K-33号宗地的国有建设用地使用权，同日，日照市自然资源和规划局与日照德瑞房地产有限公司签订国有建设用地使用权拍卖出让成交确认书。2018年11月20日，原告夏兆建通过政府信息公开的方式获取涉案土地的国有建设用地使用权拍卖出让成交确认书。2018年12月3日，原告徐西平、夏兆建、孙志民向日照市政府提出行政复议申请，要求撤销日照市自然资源和规划局与日照德瑞房地产有限公司签订的2017K-33号宗地的国有建设用地使用权拍卖出让成交确认书。2019年1月23日，被告日照市政府做出日政复驳字（2018）265号驳回行政复议申请决定，认为三原告与涉及该宗地的国有建设用地使用权收回、招标拍卖挂牌出让以及拍卖出让成交确认等具体行政行为不存在法律上的利害关系。三原告不服被告日照市政府作出的行政复议决定，遂向本院提起行政诉讼。另查明，五矿集团公司破产后，三原告与五矿集团公司签订的涉案土地和房屋的租赁合同未再履行，且三原告在所承租土地上建设的建筑物亦被拆除。本院认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政复议机关申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，申请人与具体行政行为有利害关系，行政复议申请应当予以受理。对于行政复议中的利害关系如何认定，通常以“可能性”作为判断标准，即只要证明与被申请的行政行为可能具有事实上或者法律上的利害关系即可。具体而言，判断公民、法人或其他组织与行政行为是否具有“利害关系”，通常要考虑三个基本要素：是否存在一项权利、该权利是否属于正当权利以及该权利是否可能受到了行政行为的侵害。结合最高人民法院（2018）最高法行申221号、4120号两份生效行政裁定的判断标准、裁判要旨分析，对于如何判断承租人与行政行为是否存在“利害关系”，明确区分了公房承租人与普通承租人的法律定位，对公房承租人而言，基于公权力的行使，认定其与相关行政行为具有法律上的利害关系；但对于平等主体之间通过签订租赁合同而取得的房屋使用权，则认定作为普通承租人与相关行政行为不具有法律上的利害关系。本案中，涉案土地系国有建设用地，其国有建设用地使用权原属于五矿集团公司，三原告仅系通过签订租赁合同而成为涉案土地或房屋的普通承租人，并非涉案土地的所有权人或使用权人，也非涉案房屋的所有权人，且在2015年11月期间三原告所承租房屋及土地上的建筑物均已被拆除，相关租赁合同事实上已经终止，到2017年7月至12月期间涉案宗地的拍卖成交确认，时间跨度已近两年，故涉案土地的拍卖出让成交确认行为对于三原告的实体权利不产生实质影响，三原告亦未能提交充分有效的证据证明涉案土地的拍卖出让成交确认行为给其合法权益造成损害。退一步讲，即使如三原告所主张，其承租权等相关权益受到侵害，亦非涉案土地的拍卖出让成交确认行为所致，两者之间不具有因果关系，三原告可通过其他合法途径予以解决。综上，被告日照市政府认为原告徐西平、夏兆建、孙志民与涉案土地的国有建设用地使用权拍卖出让成交确认等具体行政行为不具有利害关系正确，本院亦予以确认。被告日照市政府作出的涉案行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告徐西平、夏兆建、孙志民的诉讼请求。案件受理费50元，由原告徐西平、夏兆建、孙志民负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  阳 城人民陪审员  徐延林人民陪审员  吕象民二〇二〇年十月十五日法官助理管珈琪书记员李娜