江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏0691行初349号 原告秦某，男，1948年7月10日生，××族，住南通市崇川区。 委托代理人秦某（系原告女儿），女，1970年5月22日生，××族，住南通市崇川区。 委托代理人胡某（系原告儿媳），女，1977年5月18日生，××族，住南通市崇川区。 被告南通市崇川区综合行政执法局，住所地南通市青年中路128号。 负责人赵印红，职务副局长（筹备组组长）。 应诉负责人孙建，职务副局长。 委托代理人赵春红，江苏美德律师事务所律师。 原告秦某不服被告南通市崇川区综合行政执法局（以下简称崇川综合执法局）行政处罚一案，于2020年4月7日向本院邮寄起诉材料，后于4月24日补正相关材料。本院于2020年4月29日立案后，于5月6日向被告崇川综合执法局送达起诉状副本及应诉通知书等。被告崇川综合执法局于2020年5月18日向本院提交了答辩状及相应证据材料。本院依法组成合议庭，于2020年8月7日公开开庭审理了本案。原告秦某的委托代理人秦某、胡某，被告崇川综合执法局副局长孙建及委托代理人赵春红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原南通市港闸区综合行政执法局（以下简称原港闸综合执法局）于2019年10月9日作出通港执法罚字第〔2019〕2243号行政处罚决定书（以下简称2243号处罚决定书），认定秦某户位于新园村××号“L”型主宅向西1米的一排东西朝向的砖混结构房屋（长约14.5米、宽约5.3米、高约3米，面积约76.85平方米）、位于新园村××号“L”型两层主宅向北1米河边紧邻秦桂新户厕所西侧的一间南北朝向的砖混结构房屋（长约4米、宽约4米、高约2.5米，面积约16平方米）及位于新园村××号“L”型两层主宅向北6米河边紧邻秦某户厕所西侧的一间南北朝向的砖混结构房屋（长约4米、宽约4米、高约2.5米，面积约16平方米）没有办理相关的合法手续，也未经任何部门许可。其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款及《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《江苏省城乡规划条例》第六十二条第一款的规定，决定责令秦某在接到该行政处罚决定书之日起十五日内自行拆除上述房屋。 原告秦某诉称，原告世居农村，2243号处罚决定书所涉三处房屋均处自己宅基地上的生活用房，系原告修缮过的祖屋，且该房屋形成年代久远，房屋建成多年都未有任何单位提出异议。现被告作出2243号处罚决定书只是配合原港闸区政府违法逼迁。2243号处罚决定书认定事实不清，证据不足，适用法律错误，程序违法，且被告不具有查处案涉建筑的职权。故原告诉至法院，请求撤销原港闸综合执法局于2019年10月9日作出的2243号处罚决定书。 原告秦某向本院提供了以下证据：1.通自然资依复（2019）119号政府信息公开申请答复书；2.关于“唐闸镇新园村新兴西河”河道整治有关问题的答复，证据1-2证明案涉房屋所在地块属于集体土地，国家及省市规范性文件并没有授权被告在乡村郊区集体土地上实施集中行政处罚，被告不具有对集体土地行使行政处罚权的职权，案涉房屋不在被告查处的职权范围内；3.港闸政复决〔2016〕1号行政复议决定书，证明被告并无在港闸区所有范围内实施行政执法的职权；4.最高人民法院指导案例41号，证明案涉行政处罚决定适用法律错误；5.港闸政（92）第80号通知、港闸镇〔2005〕32号通知，证明案涉行政处罚认定事实不清，原告户是三农二非，按照港闸区政策，宅基地应为133平米，批建房屋不超过190平米，但原告户拆除老房面积是6间计154.9平方米，批建登记面积是159.6平方米，因原告户还有一部分老宅，建房审批时原告要求按政策批建190平米，但未获得审批，当时达成共识即保留包括厕所在内的老房；6.电话号码为188××××2048的移动公司缴费凭证，证明被告作出案涉行政处罚决定书的程序违法，现场检查笔录和行政处罚审批表中所指的188××××2048不是原告秦某的手机号码，被告在现场勘验时没有与原告联系，更谈不上原告拒绝到场接受调查；7.南通市城市管理执法局执法人员信息查询单两张，证明在南通市城市管理执法局执法人员查询系统无法查询执法人员王**、顾博及其执法编号，制作现场检查笔录程序违法；8.原告身份证复印件、2243号处罚决定书，证明行政处罚决定书对原告的权利义务产生影响。 被告崇川综合执法局辩称，一是被告对未取得合法手续擅自搭建房屋的行为具有查处权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《国务院法制办公室关于在江苏省南通市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函〔2000〕157号），《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）、《省政府办公厅关于在南通市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》（苏政办发〔2001〕14号）、《南通市相对集中行政处罚权试行办法》（通政发〔2001〕84号）、《市政府关于进一步完善市区城市综合管理长效机制的意见》（通政发〔2013〕17号）规定，被告是相对集中行政处罚权的行使机关，对辖区内任何未取得合法手续擅自搭建房屋的行为具有查处权。二是案涉行政处罚事实清楚。秦某在1998年主楼建设完工后紧邻旁边自己及秦桂新户厕所西侧新建两处南北朝向的砖混结构房屋。另外，“L”型主宅向西1米的一排东西朝向的砖混结构房屋在秦某建新房时应拆除该老房屋，但在1998年建新房时未进行拆除，后主楼建设完工后由秦某对该处老房屋进行了翻建。被告通过调档得知该三处建筑在建设时未取得任何审批手续，建成后也未能补办合法手续，应属于违法建设，其违法行为持续至今。三是案涉行政处罚适用法律正确。《行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。原告未经审批擅自搭建房屋的违法行为是一个持续状态，被告根据《城乡规划法》第四十条、《江苏省城乡规划条例》第三十八条认定原告未取得合法手续擅自搭建的前述三处砖混结构房屋为违法建筑。根据《城乡规划法》第六十四条及《江苏省城乡规划条例》第六十二条的规定，被告对原告违法行为作出案涉行政处罚决定，限期自行拆除违法建筑，适用法律正确。四是案涉行政处罚程序合法。被告履行了立案审批，调查取证(包括现场勘察、调查询问、调取相关审批手续)，处罚审批、作出行政处罚陈述、申辩权告知书及送达，作出行政处罚决定书及送达等程序，符合《行政处罚法》的相关规定，程序合法。综上，被告对案涉违法建筑具有查处权，作出案涉行政处罚认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。 被告崇川综合执法局向本院提供了以下证据、依据： 一、证据：1.《中华人民共和国行政处罚法》、《国务院法制办公室关于在江苏省南通市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《省政府办公厅关于在南通市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》、《南通市相对集中行政处罚权试行办法》、《市政府关于进一步完善市区城市综合管理长效机制的意见》，证明被告是相对集中行政处罚权行使机关，具有对案涉违法建筑查处的法定职权；2.现场检查笔录、现场(证物)照片、李莉及陈连珍的调查询问笔录两份及身份证复印件、秦鸭珍户村民建房用地申请表及建房用地审批表、秦鸭珍户村镇私有房产所有权登记申请书、村镇房屋所有权证存根及产权审核记录、新园社区居委会及唐闸镇街道办事处建设办的证明各一份，证明原告户合法建筑面积是159.4平方米，所有权人为秦鸭珍，原告秦某搭建的三处砖混结构的房屋没有审批手续，也没有产权证明书，系违法建筑；3.行政处罚事先告知书及送达回证、依法行政告知函、通港执法告字[2019]第2243号陈述、申辩书、[2019]港闸依复第11号政府信息公开申请答复书，证明被告充分保障了原告陈述申辩权利，符合行政处罚法的规定，程序合法；4.立案调查审批表、上述证据2-3、行政处罚审批表、2243号处罚决定书及送达回证，证明被告履行了立案审批、调查取证、陈述、申辩权告知书的送达、处罚审批、作出行政处罚决定书并送达等程序，对原告违法建设行为进行处罚程序合法；5.常住人口信息，证明原告是被处罚的对象；6.港闸办[2018]16号文件、港闸区水环境治理三年行动任务清单及进度计划、港闸区2018年黑臭河道整治工程施工图，证明案涉房屋处于河道整治的施工范围内，该范围内所有房屋都需拆除，案涉房屋也需要拆除；7.南通市城市总体规划及南通市港闸区规划建设用地梳理整合总图，证明案涉房屋处于城市规划区域范围内，被告有权对区域内的违建房屋进行查处。 二、法律依据：《城乡规划法》第四十条、第六十四条，《江苏省城乡规划条例》第三十八条、第六十二条。 诉讼中本院依职权调取了秦鸭珍户83底册及现有房屋及宅基地平面图，并至实地进行了查勘。 经庭审质证，对被告提供的证据，原告质证后认为，对证据1的真实性无异议，但对关联性有异议，该规范性文件只授权被告在城市管理领域即限在城区开展相对集中行政处罚，并未有授权被告在乡村郊区集体土地上实施集中行政处罚，被告也未提供案涉房屋属于城区的相应证据；对证据2中现场检查笔录、现场(证物)照片、李莉及陈连珍的调查询问笔录两份及身份证复印件的三性均有异议，其与事实不符，对秦鸭珍户村民建房用地申请表及建房用地审批表、秦鸭珍户村镇私有房产所有权登记申请书、村镇房屋所有权证存根及产权审核记录的真实性无异议，但不能达到被告的证明目的，对新园社区居委会及唐闸镇街道办事处建设办的证明的合法性及关联性不认可，不能证明案涉房屋系违法建筑；对证据3的三性均不认可；对证据4的合法性不认可；对证据5的真实性无异议，但不能达到被告的证明目的；对证据6的合法性、关联性有异议；证据7系被告当庭提供，系逾期举证，应视为没有提供证据。 对原告提供的证据，被告质证后认为，对证据1、2的真实性、合法性没有异议，但对关联性有异议；对证据3的真实性没有异议，但对关联性和证明目的不认可；证据4与本案无关联性；证据5不能达到原告的证明目的，159.6平米以外其他房屋没有获得审批手续，属于违建；证据6需要核实，但不能达到原告证明目的；对证据7的证明目的不认可，王**、顾博是城管中队执法人员；对证据8无异议。 对本院调取的秦鸭珍户83底册及现有房屋及宅基地平面图，原告对其真实性、合法性有异议，认为其存在遗漏登记的情况；被告认为该证据能反映1983年秦鸭珍户房屋的情况。 本院认为，除原告提供的证据3、4外，原、被告提供的其他证据与本案待证事实相关，可以作为证据使用，但原告提供的证据不能达到其证明目的，被告提供的证据可以证明案涉建筑情况及被告进行调查、作出相应决定及送达等事实。本院调取的秦鸭珍户83底册及现有房屋及宅基地平面图具有真实性，能反映1983年秦鸭珍户房屋的情况。 经审理查明，原告秦某户（原为秦鸭珍户）房屋位于原港闸区××街道××号。秦鸭珍系秦某母亲。秦鸭珍户83底册及现有房屋及宅基地平面图载明：该户常住农村农业人口为秦鸭珍、儿媳刘秀芬、孙子秦志坚、孙女秦某，常住农村非农业人口为其儿子秦建（实际为秦某），其父秦生；现有房屋为正房三间58.85平方米、附房三间86.8平方米；另在现有房屋及宅基地平面图中正房北侧有厕所，具体面积未记载。1998年，秦鸭珍户申请拆除原房后建占地面积为79.8㎡的两层楼房，在其村民建房用地申请表中载明该户常住人口为秦鸭珍（户口在新村××）、××（××）、××（户口在××）秦某（非农）、秦飞（孙儿，户口在新村二组）。在该户村民建房用地审批表中“村委会意见”栏载明“该户现有人口五人，其中农业人口3人，非农人口2人，原住房6间计154.9㎡，经集体商讨同意该户先拆除原房屋全部，清理与南邻界间的大小树木，在原地原后垟、东垟与前邻东垟一线直，翻建楼房两底两楼加楼梯间计79.8㎡，建后不得栽任何大小树木，不得堵塞西边的通道，建筑占地面积为79.8㎡，规划范围为201㎡，其中宅基地为133㎡，领取执照后由村放样”；在“新建房屋平面示意图”栏载明“建面：12.84*5+4.2*3.7=79.8㎡，宅：12.84*14.4=185㎡，厕所：16㎡，计201㎡”，同时在该栏处绘制了房屋及厕所平面图，厕所（16㎡）位于秦桂新厕所北侧，绘制人为陈连珍；“宅基地占地面积”栏载明“东西用地总长12.84米，南北用地总长10.36米”；“乡建设管理部门意见”栏载明“同意该户拆除原住房六间计154.9㎡，清理好附着物，后原地按规划改建两底两楼加楼梯间计79.8㎡……由村负责按规划图示实施放样，方可施工”；“乡土地管理部门意见”栏载明“同意该户拆除危房全部，清理好一切附着物后，在原宅基地内按规划改建，改建后总占地范围包括厕所在内为201㎡，宅基地为133㎡，抵自留地68㎡，请村委会负责按规划用地、图示实施放样，方可施工，宅基地位置不得变动。”后原告户新建了“L”型两层楼房，但对于建房用地审批表中载明应拆除的西侧三间房屋，原告户在拆除该房部分后又重新进行了建设，形成案涉的“L”型主宅向西1米一排东西朝向的砖混结构房屋（面积约76.85㎡）。 2019年7月15日，原港闸综合执法局接到唐闸镇街道办事处通知，秦某所有的位于原港闸区××街道××号“L”型主宅向西1米、向北1米及向北6米处存在三处建筑物涉嫌违法建设。当日被告至现场检查后发现：(1)秦某户“L”型主宅向西1米存在一排东西朝向的砖混结构房屋，长约14.5米、宽约5.3米、高约3米，面积约76.85平方米；(2)秦某户“L”型两层主宅向北1米河边紧邻秦桂新户厕所西侧存在一间南北朝向的砖混结构房屋，长约4米、宽约4米、高约2.5米，面积约16平方米；(3)秦某户“L”型两层主宅向北6米河边紧邻秦某户厕所西侧存在一间南北朝向的砖混结构房屋，长约4米、宽约4米、高约2.5米，面积约16平方米。2019年7月23日，原港闸综合执法局正式立案调查。2019年7月24日，原港闸综合执法局对新园村委会工作人员李莉及秦某户村民建房用地审批表中的新建房屋平面示意图绘制人陈连珍进行了调查并制作了调查笔录。其中李莉主要陈述，秦某户宅基地上原有两排房屋，每排三间，北边有一间厕所，1998年该户申请翻建宅基地上房屋，按照建房用地审批表的意见，其拆除了上述两排老房屋，仅保留北面的一间厕所，秦某户“L”型主宅向西1米一排东西朝向的砖混结构房屋、“L”型两层主宅向北1米河边紧邻秦桂新户厕所西侧一间南北朝向的砖混结构房屋及“L”型两层主宅向北6米河边紧邻秦某户厕所西侧一间南北朝向的砖混结构房屋均系秦某户在1998年主宅重建后建设的，该三处房屋未有审批记录。陈连珍主要陈述，其系秦某户1998年村民建房用地审批的具体经办人，秦某户宅基地上原有两排房屋，每排三间，北边有一间厕所，在翻建前秦某户宅基地上原有房屋除北边一间厕所外其他全部拆除了，经审批重建房屋仅为一栋二层主宅，占地面积为79.8平方米，此外主宅北面还保留一间面积约16平方米的厕所，秦某户“L”型主宅向西1米一排东西朝向的砖混结构房屋、“L”型两层主宅向北1米河边紧邻秦桂新户厕所西侧一间南北朝向的砖混结构房屋及“L”型两层主宅向北6米河边紧邻秦某户厕所西侧一间南北朝向的砖混结构房屋均系秦某户在1998年主宅重建后建设的，该三处房屋未有审批记录。后原港闸综合执法局调取了秦鸭珍户建房用地申请表、审批表、私有房屋所有权登记申请书及村镇房屋所有权证存根，其中村镇房屋所有权证存根载明秦鸭珍户两层楼房建筑面积为159.4平方米。2019年7月29日，唐闸镇街道办事处建设办出具证明，主要载明查询到秦某户（原为秦鸭珍户）1998年8月4日的建房用地审批表，未能查询到该户在1998年8月4日后的房屋建设审批记录。2019年8月16日，唐闸镇街道新园社区居委会出具证明，主要载明上述三处房屋所处位置均在当时审批现场勘查范围内，且无相关审批记录。2019年7月30日，原港闸综合执法局向原告邮寄送达了行政处罚事先告知书，告知原告拟作出行政处罚的事实、理由、依据及享有的陈述申辩权利。2019年8月2日原告向原港闸综合执法局提交了“依法行政告知函”及“陈述、申辩书”。后原港闸综合执法局于2019年10月9日作出2243号处罚决定书并于当日邮寄送达原告。 另查明，1.经实地勘察，原告秦某户现有房屋为：“L”型两层建筑面积为159.4平方米楼房，“L”型主宅向西1米一排东西朝向的面积约76.85平方米砖混结构房屋（案涉房屋），“L”型两层主宅向北1米河边紧邻秦桂新户厕所西侧一间南北朝向的面积约16平方米砖混结构房屋（案涉房屋），“L”型两层主宅向北6米、秦桂新户厕所北侧一间南北朝向的面积约16平方米的厕所，“L”型两层主宅向北6米河边紧邻秦某户厕所西侧一间南北朝向的面积约16平方米砖混结构房屋（案涉房屋）。该房屋位于原港闸区××街道××村，处于南通市中心城区范围内，属于城市规划区范围。2.《南通市港闸区村民建房用地管理暂行办法》〔港闸政（92）第80号〕第十条第（二）项规定，一至二人农业户宅基地面积不得超过八十平方米；三人以上农业户宅基地面积不得超过一百三十三平方米；……有农有非户中有两个以上农业户口，可享受三人以上农业户宅基地标准；……。第十二条规定，住房和附属建筑物的占地面积不得超过宅基地面积的百分之七十，其中住房（包括厨房）的占地面积不得超过宅基地面积的百分之六十。3.根据《国务院法制办公室关于在江苏省南通市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《省政府办公厅关于在南通市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》、《南通市相对集中行政处罚权试行办法》、《市政府关于进一步完善市区城市综合管理长效机制的意见》规定，原港闸综合执法局是原港闸区政府相对集中行使行政处罚权的行政机关，具有行使原港闸区范围内城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。4.2020年，南通市港闸区与崇川区合并为南通市崇川区。 本院认为，本案的争议焦点为：1.原港闸综合执法局有无查处案涉违章建筑的权限；2.2243号处罚决定书认定事实是否清楚，适用法律是否准确，程序是否合法。 关于争议焦点1，原港闸综合执法局具有依法认定并查处案涉违章建筑的权限。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，在城市、镇规划区内未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门进行查处。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《国务院关于在江苏省南通市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、《江苏省人民政府关于在南通市开展相对集中行政处罚权试点工作通知》、《南通市相对集中行政处罚权试点办法》、《市政府关于进一步完善市区城市综合管理长效机制的意见》规定，原港闸综合执法局是原港闸区政府相对集中行使行政处罚权的行政机关，除经规划、绿化主管部门批准的在建项目外，在原港闸区范围内规划管理、绿化管理法律、法规、规章规定的行政处罚权均由原港闸综合执法局行使；除重大违法建设由规划部门进行认定外，一般违法建设均由原港闸综合执法局进行认定。本案中，案涉三处房屋位于原港闸区，在南通市城市规划区域范围内，原港闸综合执法局具有依法予以认定并进行查处的职责。 关于争议焦点2，2243号处罚决定书认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。 首先，2243号处罚决定书认定事实清楚。本案中，从秦某户（原为秦鸭珍户）83底册及现有房屋及宅基地平面图来看，当时该户在1983年时仅拥有两处房屋，一处为正房三间58.85平方米及附房三间86.8平方米，另一处为正房以北秦桂新厕所北侧的厕所。从1998年该户村民建房用地申请表及审批表来看，当时该户有五人（其中农业人口3人，非农人口2人），原住房6间计154.9㎡，先拆除原房屋全部后翻建两底两楼加楼梯间计79.8㎡楼房，改建后总占地范围包括厕所在内为201㎡，其中宅基地为133㎡，抵自留地68㎡。另外，根据该户建房用地审批表中“新建房屋平面示意图”来看，该户翻建后的全部房屋为两底两楼加楼梯间计79.8㎡的楼房及该楼房以北、秦桂新户厕所北侧的16㎡的厕所。而原告秦某户现有房屋为：“L”型两层楼房，“L”型主宅向西1米一排东西朝向的面积约76.85平方米砖混结构房屋（案涉房屋），“L”型两层主宅向北1米河边紧邻秦桂新户厕所西侧一间南北朝向的面积约16平方米砖混结构房屋（案涉房屋），“L”型两层主宅向北6米、秦桂新户厕所北侧一间南北朝向面积约16平方米的厕所，“L”型两层主宅向北6米河边紧邻秦某户厕所西侧一间南北朝向的面积约16平方米砖混结构房屋（案涉房屋）。在本案庭审中原告表示，“L”型主宅向西1米一排东西朝向的面积约76.85平方米砖混结构房屋系1998年后原告秦某户在拆除原来三间房屋部分后又重新建好，“L”型主宅北侧案涉的两处房屋早已存在。而从83底册及现有房屋及宅基地平面图、该户村民建房用地申请表及审批表载明的内容及图示来看，均未有“L”型两层主宅向北1米河边紧邻秦桂新户厕所西侧一间南北朝向的面积约16平方米砖混结构房屋的记录。同时根据陈连珍及该村工作人员李莉在行政程序中的陈述，1998年经审批重建房屋仅为占地面积为79.8平方米的一栋二层主宅，此外主宅北面还保留一间面积约16平方米的厕所，案涉的三处房屋均系秦某户在1998年主宅重建后建设的。陈连珍系1998年秦某户建房用地审批表中“新建房屋平面示意图”绘制人，其陈述意见具有较高的证明力。该两人陈述意见能相互印证，且与83底册及现有房屋及宅基地平面图、1998年该户村民建房用地申请表及审批表相吻合，该两人陈述意见可作为认定案涉房屋形成时间的依据。故可以认定案涉三处房屋系1998年主宅建设时及以后所建。 即便如原告所言，即“L”型主宅北侧案涉的两处房屋在1998年建房时早已存。但根据《南通市港闸区村民建房用地管理暂行办法》〔港闸政（92）第80号〕第十条第（二）项及第十二条的规定，1998年时秦某户（原为秦鸭珍户）有农业人口3人、非农人口2人，该户享有宅基地应为133平方米，该户住房和附属建筑物的占地面积不得超过93.1平方米，其中住房（包括厨房）的占地面积不得超过79.8平方米，附属建筑物占地不得超过13.3平方米。同时根据秦某户1998年建房用地审批表内容及新建房屋平面示意图内容来看，1998年批建时核定两底两楼加楼梯间楼房计79.8㎡、厕所16平方米。而目前该户在秦桂新户厕所北侧已经有一间厕所面积约16平方米、“L”型两层主楼占地约为79.8平方米。因此，根据当时的建房政策，除“L”型两层主楼及秦桂新户厕所北侧一间南北朝向的面积约16平方米厕所外，其他房屋也属于应拆未拆的部分，其不具有合法性基础。 《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日起施行，2008年1月1日废止）第三十二条、《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日起施行）第四十条、《江苏省城乡规划条例》（2010年7月1日起施行）第三十八条对在城市、镇规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施需履行的审批程序进行了规定；《村庄和集镇规划建设管理条例》（自1993年11月1日起施行）第十八条对农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的审批程序进行规定；《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日起施行）第四十一条第二款、《江苏省城乡规划条例》（2010年7月1日起施行）第四十二条对农村村民在乡、村庄规划区内农村集体土地上自建住房的相关审批程序也进行了规定。从上述规定来看，不管是在城市、镇规划区内还是在乡、村庄规划区内进行建（构）筑物的建设，都需要履行相应的审批手续，否则将对其建设行为的合法性作出否定性的评价。根据唐闸镇街道办事处建设办及新园社区居委会出具的证明来看，在1998年8月4日后秦某户（原为秦鸭珍户）未有房屋建设审批记录，故原港闸综合执法局认定案涉三处房屋为违法建筑并无不当。 其次，2243号处罚决定书适用法律准确。案涉三处房屋建设没有合法建设手续、未经有权部门许可，且一直持续存在，其违法行为属于持续状态并未予以消除，应认定其行为有继续状态。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，行政处罚追溯时效应该从行为终了之日起算。案涉三处房屋所在地块现属于南通市城市规划区域范围内，故原港闸综合执法局认定其违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款及《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款的规定并无不当。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《江苏省城乡规划条例》第六十二条第一款规定，在城市、镇规划区内，未取得建设工程规划许可证进行建设，或者未按照建设工程规划许可证确定的内容进行建设，或者利用失效的建设工程规划许可证进行建设的，由城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处以建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。《住房和城乡建设部关于印发﹤关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见﹥的通知》第四条规定，违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。第七条规定，第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。本案中，原告秦某户的上述三处建设行为属于未取得相关部门建设工程规划许可即开工建设，且至今为止其违法状态并未消除。根据上述法律及规范性文件的规定，该违法建设行为属于上述规定无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。因此，原港闸综合执法局依据上述规定作出2243号处罚决定书，适用法律正确。 最后，2243号处罚决定书程序合法。行政处罚类行政行为通常应当经立案、调查、告知、作出处理决定等若干基本程序。根据江苏省住建厅发布的《江苏省城市管理执法规范化建设标准（试行）》规定，适用一般程序处罚的案件应当自立案之日起90日内作出行政决定，案情特别复杂的，经城市管理部门主要负责人批准，可延长一次30日。本案中，原港闸综合执法局在现场检查后于2019年7月23日正式立案，之后进行了调查、并向有关部门进行了调查核实，在作出处罚决定前履行了告知程序，后于2019年10月9日作出2243号处罚决定书并送达。案涉行政处罚的方式、步骤、顺序及办案期限均合法，并无不当。 综上，案涉2243号处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告秦某的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告秦某负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  陈金平 人民陪审员  陆修兵 人民陪审员  李世和 二〇二〇年十月二十日 书 记 员  达倩男 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。