山东省青岛市市南区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0202行初96号 原告孙兴安，男，汉族，1958年1月18日出生，现住青岛市市南区，户籍所在地青岛市市南区，身份证号：×××5413。 委托代理人杨梓煜，山东国弘律师事务所律师。 被告青岛市公安局市南分局，住所地:青岛市市南区栖霞路1号。 法定代表人荆会平，职务：局长。 出庭负责人张淳平，职务：副局长。 委托代理人陈德洪、柳杰，青岛市公安局市南分局工作人员。 原告孙兴安不服被告青岛市公安局市南分局治安行政处罚一案，本院受理后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月20日公开开庭审理了本案。原告孙兴安委托代理人杨梓煜，被告青岛市公安局市南分局出庭负责人张淳平及该局委托代理人陈德洪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年9月7日，被告青岛市公安局市南分局对原告孙兴安作出青南公（峡）行罚决字[2019]607号《行政处罚决定书》：“孙兴安于2019年5月20日、2019年9月5日伙同他人两次到北京越级走访，均被八大峡办事处工作人员在天津劝回，扰乱单位秩序。以上事实有孙兴安的陈述和申辩，证人证言，抓获经过等事实依据。综上，孙兴安扰乱单位秩序的违法行为成立。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，决定给予孙兴安行政拘留十日的行政处罚。行政拘留送青岛市拘留所执行，执行期限为2019年9月9日至2019年9月19日。” 原告孙兴安诉称，2019年9月9日，被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定，对原告做出了青南公（峡）行罚决字（2019）607号《行政处罚决定书》，对原告进行了十日的行政拘留处罚，给原告的权利造成了重大侵害。原告认为，被告实施的该行政拘留行为没有事实依据，程序违法，法律依据不足，侵犯了原告的人身自由等合法权益。原告为维护自身合法权益，特诉至本院，请求依法判令：1、请求确认被告于2019年9月7日作出的青南公（峡）行罚决字[2019]607号《行政处罚决定书》违法；2、撤销被告于2019年9月7日作出的青南公（峡）行罚决字[2019]607号《行政处罚决定书》；3、本案诉讼费用由被告承担。 原告无证据向本院提交。 被告青岛市公安局市南分局辩称，一、孙兴安扰乱单位秩序的事实清楚、证据确凿。2019年5月20日、2019年9月5日孙兴安伙同他人两次到北京越级走访扰乱单位秩序，后被查获。以上事实有当事人的陈述、证人证言其他材料等证据证实。二、对孙兴安的行政处罚适用法律正确、程序合法、内容适当。我局八大峡派出所经依法调查后，认为孙兴安扰乱单位秩序事实清楚、证据确凿。2019年9月9日，我局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，依法对孙兴安作出行政拘留十日的处罚并履行了法定程序。综上所述，被告认为，孙兴安扰乱单位秩序的违法行为，事实清楚、证据确凿，被告对其作出的行政处罚适用法律正确，程序合法，内容适当。请求法院依法驳回原告孙兴安的诉讼请求。 被告向本院提交以下证据： 1、受案登记表，证明被告依法受理本案； 2、到案经过，证明被告查获违法行为人； 3、孙兴安询问笔录（4份）及训诫书； 4、薛连成、刘同国、王根平、孙久坤、张立华询问笔录，； 5、李国如、周明洪、彭兵、刘淑洁询问笔录； 6、情况说明；证据3-6共同证明被告依法调查。 7、行政处罚告知笔录，证明被告依法告知被处罚人陈述权、申辩权； 8、行政处罚决定书，证明被告依法对原告作出处罚。 经庭审质证，原告对被告证据质证如下： 对于证据1真实性不予认可。受案登记表中受案登记信息均为空白，而且信息来源系工作中发现，与事实严重不符，报案人“周明泓”具体身份信息不明确且与案件来源系“工作中发现”相互矛盾，不能作为证据使用，应当予以排除；证据2到案经过，真实性不予认可。到案经过中已经明确记载原告孙兴安是在天津工作做人员拦下。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定：“行政案件由违法行为地公安机关管辖。”两高一部《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》的实施意见中规定：“处理信访活动中违法犯罪行为一般由违法犯罪行为地公安机关管辖”。上述规定已经明确了原告的行为假设构成行政违法也应当由违法行为地既天津市的公安机关管辖，被告对此并无管辖权。天津市公安机关对原告的行为并未作出评判也并未立案调查，更没有作为违法行为进行处罚。被告在没有管辖权的情况下将本应由天津市公安局管辖的案件立案并作出处罚严重违法。原告在市南区八大峡街道工作人员的阻挠和拦截下连信访部门都没有到达既被强行拦截回青岛，市南区八大峡街道工作人员的行为已经构成限制公民人身自由的违法行为，市南区八大峡街道工作人员实施的拦截公民正常信访行为是否属于其工作职责范围，市南区八大峡街道工作人员的行政职责均应当依据法律的明确规定和授权，如无法律规定和授权其行为即构成越权行政和违法行政。关于证据3，1、对《传唤证》真实性不予认可，该传唤证原告因传唤证中被传唤人到达和离开的时间均无记载且涉嫌扰乱单位秩序的事实不存在，原告拒绝签字，不能作为本案认定事实的依据，依法应当予以排除。2、2019年9月6日22:23分的笔录真实性不予认可，该笔录中被告涉嫌诱供，在所问的问题中将原告正常的上访行为，在未经调查清楚也没有事实依据情况下直接定性为越级上访，而且直接在询问笔录中直接对原告采取“训诫”，原告对此不予认可拒绝签字，对其中的内容也不予认可，不能作为本案认定事实的依据，依法应当予以排除。3、2019年9月8日8:50分的笔录，真实性不予认可，在2019年9月6日的笔录中公安机关已经对孙兴安采取了训诫的处罚，9月8日再次将原告正常上访的行为定性为越级上访，原告要求更改笔录，被告拒绝，原告拒绝签字，对其中的内容也不予认可，不能作为本案认定事实的依据，依法应当予以排除。4、2019年9月8日21:25分的笔录，质证意见同上。5、对训诫书真实性不予认可，该训诫书没有原告的签字，也没有任何笔录及报案发案经过予以作证，且时间是在2019年8月12日，与本案缺乏关联性，不能作为本案认定事实的依据，依法应当予以排除。对证据4对真实性不予认可。该证据中薛连成、刘同国、王根平、孙久坤的笔录均无两名正式民警的签字，违反法定程序，应当予以排除，该四份笔录中办案民警仅在笔录首页签名，违反法律规定，笔录首页系对询问人及被询问人身份的记载，而非对笔录内容的确认。《公安机关关于办理行政案件程序规定》第五十二条规定：“公安机关进行询问、辨认、检查、勘验，实施行政强制措施等调查取证工作时，人民警察不得少于二人，并表明执法身份。”第五十五条第四款规定：“（四）制作现场笔录，由当事人和办案人民警察签名或者盖章；”由以上两款规定可以看出，公安机关进行询问时应当有两名正式人民警察进行，并且需要当场制作笔录并由两名办案民警签字确认。公安民警签字确认的是询问笔录的内容和形成过程，本案被告提供的询问笔录仅仅在笔录开头有对询问人身份的记载。该处是对询问人身份的记载而并非对笔录内容和形成过程的确认，而非是对询问内容的确认，上述四份笔录严重违反了《公安机关关于办理行政案件程序规定》。询问笔录没有两名办案民警的签字确认，其程序严重违法，四份询问笔录严重违反法定程序，不具备证据效力，依法应当予以排除。对证据5对真实性不予认可。该证据中李国如、周明洪、彭兵、刘淑洁的笔录均无两名正式民警的签字，违反法定程序，应当予以排除。该四份笔录中办案民警仅在笔录首页签名，违反法律规定，笔录首页系对询问人及被询问人身份的记载，而非对笔录内容的确认。《公安机关关于办理行政案件程序规定》第五十二条规定：“公安机关进行询问、辨认、检查、勘验，实施行政强制措施等调查取证工作时，人民警察不得少于二人，并表明执法身份。”第五十五条第四款规定：“（四）制作现场笔录，由当事人和办案人民警察签名或者盖章；”由以上两款规定可以看出，公安机关进行询问时应当有两名正式人民警察进行，并且需要当场制作笔录并由两名办案民警签字确认。公安民警签字确认的是询问笔录的内容和形成过程，本案被告提供的询问笔录仅仅在笔录开头有对询问人身份的记载。该处是对询问人身份的记载而并非对笔录内容和形成过程的确认，而非是对询问内容的确认，上述四份笔录严重违反了《公安机关关于办理行政案件程序规定》。询问笔录没有两名办案民警的签字确认，其程序严重违法，四份询问笔录严重违反法定程序，不具备证据效力，依法应当予以排除。该四份笔录仅为案外人陈述，没有任何证据加以证明，其陈述没有证据能够加以印证，其笔录内容不因予以釆信，应当予以排除。对证据6情况说明不具备法律效力，不能作为本案认定事实的依据。从该份情况说明可以看出原告在市南区八大峡街道工作人员的阻挠和拦截下连信访部门都没有到达既被强行拦截回青岛，市南区八大峡街道工作人员的行为已经构成限制公民人身自由的违法行为，市南区八大峡街道工作人员实施的拦截公民正常信访行为是否属于其工作职责范围，市南区八大峡街道工作人员的行政职责均应当依据法律的明确规定和授权。如无法律规定和授权其行为即构成越权行政和违法行政。如果市南区八大峡街道办事处的工作人员是在履行正常的该工作职责，则其所从事的劝阻原告行为是其职务行为，八大峡街道办事处工作人员履行职务行为如何能认定系原告扰乱了正常办公秩序，该份情况说明前后矛盾，无法印证本案的任何事实。对证据7质证意见同证据4的质证意见；对证据8真实性没有异议，但该处罚决定书没有事实和法律依据，其作出程序严重违法，应当予以撤销。 本院对被告证据认定如下：证据1、2客观反映了被告受案和原告到案经过，原告虽不认可，但未提交相反证据予以证明，本院对真实性予以确认；证据3询问笔录均有两名办案民警询问，原告在5月22日的询问笔录中签名，其余三份询问笔录原告虽拒绝签字，被告均在笔录中予以注明，对上述证据本院予以确认，传唤证和训诫书客观反映了被告对原告进行传唤和训诫的过程，原告虽不认可，但未提交相反证据予以证明，本院予以确认；证据4询问笔录均有两名办案民警询问，其中薛国成、刘同国、孙久坤、张立华均在询问笔录中签名，王根平虽拒绝签名，但被告在笔录中予以注明，对上述证明本院予以确认；证据5客观反映了被告对八大峡街道办事处及社区工作人员的询问过程，本院对真实性予以确认；证据6与证据4、5可以相互印证，本院对真实性予以确认；证据7、8系处罚前告知及行政处罚决定书，客观反映了被告作出行政处罚的过程，本院对真实性予以确认。 经审理查明，2019年9月6日，被告所属八大峡派出所接到报案称，2019年9月5日，孙兴安以在青岛市市北区投资被诈骗问题，串联其他5名战友违反信访条例到北京越级上访，2019年9月6日驾车至天津被拦下，后当日被带至八大峡派出所接受处理。被告经核查，2019年8月12日，被告所属八大峡派出所对原告出具训诫书，对其宣读信访条例等有关规定，告诫孙兴安不得越级上访。2019年9月9日，被告对原告作出涉案《行政处罚决定书》，原告不服，遂提起本案行政诉讼。 本院认为，就本案原告不服被告治安行政处罚一案，应从法定职权、事实认定、适用法律、程序方面对被告涉案行政行为的合法性进行审查。一、在法定职权方面，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第十条“……行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖……”之规定，因原告孙兴安居住地在青岛市市南区，被告青岛市公安局市南分局具有作出涉案行政行为的法定职权。二、在事实认定方面，八大峡办事处工作人员多次对孙兴安劝阻、告诫该不得越级上访后，原告孙兴安于2019年5月20日、2019年9月5日两次伙同他人到北京越级上访反映退伍军人“两参待遇问题”和市北区天兴房地产公司投资被骗问题，且其在2019年9月5日上访前已于8月12日被公安机关训诫不得越级上访，被告认定原告的行为构成扰乱单位秩序，认定事实清楚。三、在法律适用方面，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定：“有下列行为之一的,处警告或者二百元以下罚款;情节较重的,处五日以上十日以下拘留,可以并处五百元以下罚款:扰乱机关团体企业、事业单位秩序,致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行,尚未造成严重损失的:(二)扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”本案中,原告孙兴安在被相关街道办事处工作人员多次劝阻、训诫的情况下,仍于2019年5月20日、2019年9月5日两次伙同他人到北京越级上访，明显构成扰乱单位秩序的违法行为，且情节严重，被告对原告作出行政拘留十日的行政处罚,适用法律正确。四、在程序方面，被告依法出具传唤证对原告进行了传唤，并依法出示工作证对原告进行了询问，在作出处罚决定前依法告知原告拟作出的行政处罚及事实、理由、依据，并给予其陈述和申辩的权利，故被告作出涉案行政处罚决定符合法定程序。综上，被告作出涉案行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，原告的主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，本案经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下： 驳回原告孙兴安的诉讼请求。 案件受理费人民币五十元，由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。 审 判 长  吕 骏 人民陪审员  潘惠芝 人民陪审员  薛晶晶 二〇二〇年十月二十六日 书 记 员  费立杰