广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终447号上诉人（原审原告）李权来，男，1971年9月29日出生，汉族，住佛山市三水区***********，公民身份号码440************419。委托代理人邓毅，广东盈隆（佛山）律师事务所律师。委托代理人张欣，广东盈隆（佛山）律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）佛山市三水区白坭镇人民政府，住所地佛山市三水区白坭镇府前路23号。法定代表人何海虹，镇长。委托代理人黄晓明，该府工作人员。委托代理人李金荣，广东华法（三水）律师事务所律师。原审第三人佛山市三水区白坭镇塘夏股份合作经济社，住所地佛山市三水区白坭镇富景居委会塘夏村。负责人李志伟，社长。原审第三人谢有增，男，1963年3月5日出生，汉族，住佛山市南海区*************，公民身份号码440************838。上诉人李权来因诉被上诉人佛山市三水区白坭镇人民政府（以下简称白坭镇政府）行政补偿一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初83号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：2011年8月18日，谢有增与佛山市三水区白坭镇塘夏股份合作经济社（以下简称塘夏经济社）签订《土地承包合同》（合同编号为塘夏001，以下简称1号《土地承包合同》），约定塘夏经济社将该社位于“大头岗、狗肚岗”（土名）面积为60.9亩的农用地发包给谢有增作种植花草树木使用，期限从2011年11月1日起至2026年12月31日止。2012年1月11日，李权来与何*东、谢有增签订《土地承包协议》，明确谢有增以其名义向塘夏经济社承包的60.9亩农用地中，其中“狗肚岗”面积为15.9亩的土地分给李权来种植花草树木，“大头岗”南的8亩土地由何*东使用。2015年8月15日，为加快白坭水都饮料基地对接区项目建设，佛山市三水区白坭镇国土城建和水务局（以下简称白坭国土局）作为甲方与作为乙方的塘夏经济社签订《征收土地协议书》，约定白坭国土局征收塘夏经济社面积为611.5亩的土地，其中协议书第3.4条约定：“甲方负责从签订征地合同之日起三年内为村小组解决宅基地用地指标35亩，位置位于原蜜糖厂处（扣除白金大道及高压线的路控范围）；甲方负责支付报批税费及该宅基地的通水……；甲方在乙方的协助下，负责苗圃场内青苗的搬迁、补偿（木材厂除外），及修筑该新村樵北涌的石墙。”因1号《土地承包合同》所涉部分土地位于上述《征收土地协议书》第3.4条所涉35亩宅基地用地范围内，塘夏经济社决定收回自行使用。2016年12月1日，塘夏经济社与谢有增签订《解除合同协议书》，解除了双方于2011年8月18日签订的1号《土地承包合同》，同时约定谢有增同意在收到退回的租金及按金后于2017年5月1日前完成苗木及地上物搬迁。协议签订后，谢有增及何*东均与白坭国土局达成补偿协议，收取了相关补偿款。但李权来以未与政府部门就补偿达成一致意见为由一直占用案涉的15.9亩土地。2018年1月，塘夏经济社以李权来为被告，向佛山市三水区人民法院（以下简称三水法院）提起民事诉讼，诉讼请求为：1.被告李权来于判决生效之日起3日内清理位于“大头岗、狗肚岗”（土名）的15.8亩土地上种植物及附着物，并将该土地交还原告塘夏经济社；2.被告李权来向原告塘夏经济社按117元/天的标准支付2017年5月1日至实际交还土地之日的占用费（暂计至2018年1月18日为30,771元）；3.案件诉讼费由被告李权来承担。诉讼中，塘夏经济社确认案涉土地面为15.9亩，但占用费按15.8亩计算。三水法院经审理，于2018年5月29日作出（2018）粤0607民初685号民事判决，判决：“一、被告李权来应于本判决生效之日起十日内清空案涉土地【“大头岗、狗肚岗”（土名）的15.9亩土地】并返还给原告塘夏经济社；二、被告李权来应于本判决生效之日起十日内向原告塘夏经济社支付从2017年5月1日起以117元/天的标准计至实际返还日止的占用费；三、驳回原告塘夏经济社的其他诉讼请求。该案案件诉讼费（已减半收取）285元，由李权来承担。”李权来不服，向佛山市中级人民法院（以下简称佛山中院）提起上诉。佛山中院于2018年11月8日作出（2018）粤06民终7901号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。因李权来未履行上述生效判决确定的返还土地等义务，塘夏经济社于2019年2月21日向三水法院申请强制执行。三水法院于当日立案受理[案号为（2019）粤0607执1019号]。其后,因李权来自行清理场地，并交还塘夏经济社。该案已终结执行。2019年1月23日，李权来向白坭镇政府提交《行政处理申请书》，请求白坭国土局向其支付因土地征收而依法享有的补偿款合计1888125元。经审查，白坭镇政府于2019年3月13日作出《行政处理申请回复》（以下简称《回复》），并于同年4月16日送达给李权来。另查，李权来与塘夏经济社曾签订落款日期为2011年8月18日的2号《土地承包合同》，约定塘夏经济社将“大头岗”面积为15.9亩的农用地发包给李权来经营种植花草树木，期限从2011年11月1日起至2026年12月31日止。合同的其他内容与1号《土地承包合同》基本一致。李权来在庭审中确认该合同是其为向银行申请贷款而与塘夏经济社签订。又查，李权来因不服佛山中院作出的（2018）粤06民终7901号民事判决，向广东省高级人民法院（以下简称广东省高院）申请再审。广东省高院于2019年8月15日作出（2019）粤民申8897号《民事申请再审案件受理通知书》，决定对李权来的申请立案审查。原审法院认为：行政补偿是指行政机关合法行使职权的行为造成行政相对人合法权益受损，应当由行政机关给予行政相对人补偿。行政补偿须以行政机关对当事人合法行使职权，及当事人的合法权益由此受到损失为前提。案件的争议焦点是白坭镇政府对李权来案涉15.9亩土地上的青苗、地上附着物以及搬迁费用有否补偿的义务。李权来认为，根据《征收土地协议书》第3.4条的约定，白坭镇政府对35亩宅基地用地范围内的青苗有搬迁、补偿的合同义务，李权来实际承租经营的案涉15.9亩土地在宅基地用地范围内，故白坭镇政府应对李权来在案涉土地上的青苗、地上附着物以及搬迁费用进行补偿。经查，从《征收土地协议书》第3.4条反映，虽然白坭国土局曾与塘夏经济社约定，该局负责从签订征地合同之日起三年内为塘夏经济社解决宅基地用地指标35亩，并在塘夏经济社的协助下，负责苗圃场内青苗的搬迁、补偿（木材厂除外）。但因塘夏经济社收回35亩土地作宅基地用地使用的决定并非根据白坭镇政府的征地要求而作出，只是该社自行决定的事务，故对因塘夏经济社使用35亩宅基地而受影响的承租人，白坭镇政府并无《中华人民共和国土地管理法》等法律法规规定的补偿义务。白坭镇政府根据《征收土地协议书》第3.4条约定对受影响的承租人进行补偿，只是履行其与塘夏经济社之间达成的协议，补偿须以塘夏经济社对该部分人员有补偿义务为前提。但从查明的事实可知，李权来就补偿的问题并未与塘夏经济社达成过任何协议，白坭镇政府亦从未承诺同意补偿李权来的损失，故李权来要求白坭镇政府支付补偿款缺乏有效的依据。且事实上，因与白坭镇政府就补偿问题没有达成一致意见，李权来一直占用案涉的15.9亩土地。直至塘夏经济社提起民事诉讼，要求其交还，并根据法院生效判决申请强制执行后，李权来才向塘夏经济社返还案涉土地。由此可知，即使李权来存在青苗、地上附着物以及搬迁费用的损失，也是因履行法院生效判决而导致，并非因白坭镇政府合法行使职权的行为造成，李权来要求白坭镇政府进行补偿的主张也不符合行政补偿中行政机关合法行使职权的前提。白坭镇政府根据查明的事实，对李权来要求白坭国土局支付1888125元土地征收补偿款的申请不予支持，并无不当。综上，李权来要求撤销白坭镇政府作出的《回复》等诉请没有事实根据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决:驳回李权来的诉讼请求；案件受理费50元由李权来负担。上诉人李权来上诉称：一、被上诉人白坭镇政府作出的《回复》程序违法，足以影响李权来及时救济权利和陈述申辩权利。李权来2019年1月23日向白坭镇政府递交了《行政处理申请书》及相关材料，但白坭镇政府2019年3月13日才作出《回复》，李权来于2019年4月16日才收到《回复》。白坭镇政府作出的《回复》已超过60日的法定期限，属于程序违法。原审判决对此未予以认定。此外，案涉《回复》直接关涉到李权来是否享有土地征收补偿款的问题，应依法享受陈述申辩权。白坭镇政府作出《回复》前并没有听取李权来的陈述申辩，未提前告知行政处理结果的事实、理由和依据，程序违法。二、原审判决认定事实不清，适用法律错误。原审法院采纳的5份《收据》及照片等证据足以认定，在评估机构于2015年11月25日对李权来经营土地上的青苗、树木等附着物进行评估清点后，李权来就已开始对青苗、树木等附着物进行搬迁、清场工作，并产生了搬迁清场费用。而原审第三人塘夏经济社诉李权来物权纠纷，要求交还土地及支付土地占用费是李权来因土地回收自行清理场地之后的事情，且佛山中院于2018年11月8日才作出生效判决，而此时李权来早已自费将土地清理完毕。故原审判决认定“即使李权来存在青苗、地上附着物以及搬迁费用的损失，也是因履行法院生效判决而导致，并非因白坭镇政府合法行使职权的行为造成”“因李权来未履行上述生效判决确定的返还土地等义务，塘夏经济社于2019年2月21日向三水法院申请强制执行。”“根据法院生效判决申请强制执行后，李权来才向塘夏经济社返还案涉土地”，明显与事实不符。三、《征收土地协议书》的相对人虽然不是李权来，但该协议明确由白坭镇政府对涉案收回的土地进行补偿。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条、第五条的规定及案涉《征收土地协议书》第3.4条的约定，白坭镇政府除因实施土地征收具有补偿义务外，还对案涉苗圃厂内的青苗具有搬迁补偿的合同义务，而李权来实际承租经营的土地位于其中。无论最终是否由塘夏经济社收回案涉土地用作宅基地，李权来作为与该政府合同具有直接利害关系的行政相关人，有权依据该协议要求白坭镇政府依法对李权来在案涉土地上的青苗等附着物及搬迁费用进行补偿。此外，白坭镇政府及谢有增都承认涉案土地各项费用的补偿主体均为白坭镇政府的内设部门，与原审第三人谢有增、案外人何*东签订《补偿协议书》的一方也是白坭镇政府，故案涉征地行为下产生的补偿义务主体应为白坭镇政府，而受偿的直接主体则应为被征收土地的实际承包人李权来，而非塘夏经济社。虽然白坭镇政府主张相关征收协议的相对人为塘夏经济社，其向谢有增、何*东支付补偿款的依据是塘夏经济社的要求。但实际上与谢有增等人签订《补偿协议书》及实际支付补偿款的主体均是白坭镇政府，受偿主体也是土地承包人。白坭镇政府的履行补偿义务并非来自于《补偿协议书》，根本来源是涉案土地征收行为下产生的其他行政协议补偿行为，即白坭镇政府的土地征收行为才产生了解决宅基地指标问题并进行补偿的义务。再者，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条及《中华人民共和国农村土地承包法(2009修正)》第十六条的规定，白坭镇政府补偿的直接对象应为被征收土地的承包方或青苗等地上附着物的所有权人，而非土地的发包方。李权来作为案涉土地的实际承包经营人，当然是青苗等地上附着物的所有权人，白坭镇政府应按《征收土地协议书》约定及法律规定向李权来支付补偿款。四、即使认定白坭镇政府根据涉案《征收土地协议书》的约定对受影响的承租人进行补偿须以塘夏经济社对该部分人员有补偿义务为前提，李权来提交的证据足以证明其对案涉土地有权占有使用，塘夏经济社对李权来具有补偿义务。李权来据此申请再审且在再审程序中，故本案应依法中止审理。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销原判，改判支持李权来原审诉讼请求,本案一、二审诉讼费由白坭镇政府负担。被上诉人白坭镇政府辩称：一、白坭镇政府从未与上诉人李权来达成补偿协议，李权来请求白坭镇政府支付补偿没有事实和法律依据。案涉15.9亩土地未被征收，塘夏经济社收回土地做宅基地适用的决定并非根据白坭镇政府的征地要求而作出，只是该社自行决定的事务。对受影响的承租人，白坭镇政府并无补偿义务。二、白坭镇政府与塘夏经济社的协议与李权来无关，不能作为补偿的依据。根据白坭镇政府与塘夏经济社之间的协议，白坭镇政府进行补偿的前提是塘夏经济社对李权来具有补偿义务，但李权来与塘夏经济社之间未达成任何协议。白坭镇政府亦未承诺补偿李权来的损失。根据法院查明的事实，李权来交还土地是因履行法院生效判决内容，并非白坭镇政府的行政行为所导致。白坭镇政府要求李权来补偿缺乏依据。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人塘夏经济社、谢有增在二审期间均未向本院提交书面意见。二审期间，上诉人李权来向本院提交以下证据材料：1.（2019）粤民申8897号《传票》，拟证明广东省高院已受理李权来对（2018）粤0607民终7901号《民事判决书》的再审申请，并举行听证。2.《申请执行书》《撤回执行申请书》《关于（2019）粤0607执1019号一案的声明和请求》、照片5张，拟证明在被上诉人白坭镇政府对李权来经营土地上的青苗、树木等地上附着物进行清点评估后，李权来就开始清理青苗、树木地上附着物，并产生青苗损失及搬迁清场费用等。在2018年11月8日佛山中院作出民事判决及塘夏经济社申请执行前，李权来早已自费将土地清理完毕。故李权来是因白坭镇政府的土地征收行为产生青苗、树木等地上附着物损失及搬迁清场等费用，而非塘夏经济社要求返还土地的民事诉讼行为所致。经查，李权来提交的证据1（2019）粤民申8897号《传票》仅能证明广东省高院对李权来与原审第三人塘夏经济社、谢有增的相关民事争议进行传唤听证，并不能否定（2018）粤0607民初685号《民事判决书》及（2018）粤06民终7901号《民事判决书》的法律效力，故本院对该证据不予采纳。至于李权来提交的证据2系（2018）粤0607民终7901号案的相关执行情况材料，并不能证明白坭镇政府对李权来负有补偿之义务，且该组证据并未在第一审程序提交，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”之规定，本院不予接纳。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人李权来因认为被上诉人白坭镇政府未履行补偿青苗、树木等地上附着物损失及清场、搬迁等费用之义务而提起本案行政诉讼，其主张根据《征收土地协议书》第3.4条的约定，白坭镇政府对35亩宅基地用地范围内的青苗有搬迁、补偿的合同义务，李权来实际承租经营的15.9亩土地在该宅基地用地范围内，故白坭镇政府应对李权来在案涉土地上的青苗、树木等地上附着物以及搬迁清场等费用进行补偿。经查，案涉15.9亩土地未被征收，故不存在因土地征收而需要对土地所有人和实际使用人进行补偿的事实基础。另外，从《征收土地协议书》第3.4条反映，虽然白坭国土局曾与原审第三人塘夏经济社约定，该局负责从签订征地合同之日起三年内为塘夏经济社解决宅基地用地指标35亩，并在塘夏经济社的协助下，负责苗圃场内青苗的搬迁、补偿（木材厂除外）。但因塘夏经济社收回35亩土地作宅基地用地使用的决定并非根据白坭镇政府的征地要求而作出，只是该社自行决定的事务，故对因塘夏经济社使用35亩宅基地而受影响的承租人，白坭镇政府并无法定的补偿义务。其次，白坭镇政府根据《征收土地协议书》第3.4条约定对受影响的承租人进行补偿，只是履行其与塘夏经济社之间达成的协议，根据合同相对性原则，承租人不能基于该约定而直接要求白坭镇政府对其补偿，且补偿须以塘夏经济社对该部分人员有补偿义务为前提。但从本案查明的事实可知，李权来就补偿的问题并未与塘夏经济社达成过任何协议，白坭镇政府亦从未承诺同意补偿李权来的损失，故李权来要求白坭镇政府支付补偿款缺乏有效的依据。李权来主张其在评估机构对经营土地上的青苗、树木等地上附着物进行清点评估后，（2018）粤06民终7901号《民事判决书》作出前，李权来早已自行将案涉地上附着物清理完毕，并产生搬迁、清场等费用。李权来相关的青苗等地上附着物及搬迁、清场等损失是白坭镇政府的征地行为及附随的合同义务所致，而并非生效裁判所致。如前所述，白坭镇政府根据《征收土地协议书》第3.4条约定对受影响的承租人进行补偿，只是履行其与塘夏经济社之间达成的协议，补偿须以塘夏经济社对该部分人员有补偿义务为前提。李权来并未提供有效证据证明塘夏经济社对其负有补偿义务，且已经发生法律效力的（2018）粤0607民初685号《民事判决书》、（2018）粤06民终7901号《民事判决书》认定李权来占有案涉土地缺乏依据，判决李权来应当清空涉案土地并返还给塘夏经济社。故李权来要求白坭镇政府补偿其青苗、树木等地上附着物损失及清场搬迁等费用没有事实和法律依据，本院不予支持。至于李权来提出的白坭镇政府对补偿申请作出《回复》前，未听取李权来的陈述、申辩，未提前告知行政处理的事实、理由和依据等主张，本院认为，本案所涉行政行为是白坭镇政府针对李权来的补偿申请而作出的答复处理，其上述程序主张均是对行政处罚行为的法定要求，并不适用于本案情形。综上，李权来的上诉主张均理据不足，本院依法不予支持。原审法院判决驳回李权来的诉讼请求正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李权来负担。本判决为终审判决。审 判 长  周 刚审 判 员  潘华容审 判 员  何丽容二〇二〇年十月十日法官助理  邓明锋书 记 员  何斯棋