山东省济南市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）鲁01行赔初21号 原告刘兆银，男，1958年1月20日出生，汉族，住济南市。 委托代理人刘玲玲（系原告刘兆银之女），女，1992年4月11日出生，汉族，住济南市。 被告济南市长清区人民政府，住所地济南市。 法定代表人赵居安，区长。 委托代理人井峰，济南市长清区司法局工作人员。 委托代理人李友杰，山东从德律师事务所律师。 被告济南市人民政府，住所地济南市。 法定代表人孙述涛，市长。 委托代理人王宣东，济南市司法局工作人员。 委托代理人张华林，济南市司法局工作人员。 原告刘兆银诉被告济南市长清区区人民政府（以下简称长清区政府）、被告济南市人民政府（以下简称市政府）行政赔偿一案，本院于2020年7月3日立案。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月12日公开开庭进行了审理，本案现已审理终结。 原告诉称，原告是济南市村民，在村内有二处宅基地，一处宅基地面积169.62平方米，另一处宅基地面积230.29平方米。2018年11月14日，被告长清区政府发出通告，因建设山东金港国际汽车文化公园的需要，冻结原告所在的大河东村村庄闭合圈范围以及全村土地权属范围。2019年5月13日，被告长清区政府组织安排人员将原告的房屋强制拆除，并将原告使用的宅基地一并征收。原告刘兆银作为户主对此提起行政诉讼，经济南市中级人民法院审理判决，确认被告长清区政府拆除原告所诉案涉房屋的行政行为违法。被告长清区政府提起上诉，山东省高级法院审理后，驳回上诉维持一审判决。 被告长清区政府除违法强制拆除原告房屋外，被告长清区政府按照与刘兆祥签订的拆迁安置补偿协议，以200元每平方米的价格将230.29平方米的空闲宅基地征收，并对原告家庭成员中的刘兆银、刘玲玲、刘国旭、蒋玮玮、刘鹤轩五口人不予安置，在诉讼期间原告家庭户因出生增加一人刘靖瑄，也未得到安置。 《土地管理法》第四十八条规定，征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定。对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。 《山东省土地征收管理办法》第十八条：市、县人民政府应当依法进行土地征收补偿，并采取多种方式妥善安置被征收土地农民的生产生活，确保被征收土地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。《济南市土地征收管理办法》第二十八条：在中心城区规划建设用地范围外因土地征收需要搬迁农民住房的，其搬迁的住房按照省有关部门批准的补偿标准以货币方式补偿。补偿后由区人民政府按照规定的标准为被搬迁人重新安排宅基地，并依法办理土地使用手续。第二十九条：因土地征收需要搬迁农民住房的，其搬家费、过渡安置费按照省有关部门批准的补偿标准执行。 《济南市人民政府关于进一步规范集体土地上住宅征收拆迁安置补偿工作的通知》（济政发〔2017〕33号）一、（三）鼓励集体土地上住宅征收拆迁采取货币化安置方式。选择货币安置的，按应安置面积给予货币补偿，补偿价格参照同地段安置房屋市场评估价格确定。 《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》(八)住房拆迁要进行合理补偿安置。征地中拆迁农民住房应给予合理补偿，并因地制宜采取多元化安置方式，妥善解决好被拆迁农户居住问题。在城市远郊和农村地区，主要采取迁建安置方式，重新安排宅基地建房。拆迁补偿既要考虑被拆迁的房屋，还要考虑被征收的宅基地。房屋拆迁按建筑重置成本补偿，宅基地征收按当地规定的征地标准补偿。在城乡结合部和城中村，原则上不再单独安排宅基地建房，主要采取货币或实物补偿的方式，由被拆迁农户自行选购房屋或政府提供的安置房。被拆迁农户所得的拆迁补偿以及政府补贴等补偿总和，应能保障其选购合理居住水平的房屋。 综合以上法律规定以及原告无法重新分配到新宅基地的事实，被告长清区政府应在征收原告房屋及宅基地时对原告家庭六口人应按照每人47平方米安置房屋面积282平方米实行货币化补偿。货币化补偿价格应按照不低于长清区的商品房市场价格15000元/平方米计算。同时按照济南市相关规定制定的标准，发放过渡安置费、搬家费，以及在拆迁中被告长清区政府给予其他拆迁户的奖励费、无违建奖励费等各项费用。 山东金港国际汽车文化公园是被告济南市政府2019年大力推进的重点建设项目，从项目的引进、立项以及推进实施均是济南市政府主导的。虽然违法拆迁的实施主体、责任主体是被告长清区人民政府，但是被告济南市人民政府对长清区政府的违法行为负有领导责任，应共同承担对原告的赔偿责任。 诉讼请求：判决被告赔偿原告应安置房屋货币补偿款423万元，无违建奖励费7万元，签约奖励3万元，过渡安置费、搬家费以及其他奖励20万元，合计金额453万元. 原告提交了（2019）鲁01行初628号行政判决书以及（2020）鲁行终435号行政判决书，证明被告实施的拆除行为违法。 被告长清区政府辩称，一、同意就涉案房屋对被答辩人进行补偿。原告系马山镇大河东村村民，其家庭户经大河东村村两委认定村内拥有住房一处、空闲宅基地一处。根据“马山镇全域保护拆迁安置工作实施方案”的相关补偿标准，对其家庭户应获补偿如下： (一)住房，原有房屋面积100.03m?(其中砖混结构房屋85.44m?、简易结构房屋14.59m?)，按照全家9口人予以安置，安置标准为40m?/人并与原有房屋面积予以抵顶，9口人、40m?/人该户应得安置房360m?，其原有房屋面积不够抵顶，与360m?相差259.97m?，相差部分按照900元/m?购买，需向指挥部上缴233973元。 该户其他应获补偿如下：剩余空闲宅基地65.59m?，补偿200元/m?，计13918元；装修评估款3560元、院外猪圈折款3000元、院内附属物款5000元，过渡安置费9口人*500元/人/月*6个月=27000元、搬家费1000元、房屋腾空奖励10000元，合计63478元。 综上：如该户选择360m?的安置房(户型可自由选择)，需向指挥部缴纳170495元； (二)空闲宅基地。宅基地面积230.29m?、补偿200元/m?，计46058元，院内附属物款5000元，合计补偿51058元。 二、本案中涉案房屋及宅基地此前所获的相关补偿应予返还。 本案案外人刘兆祥与原告系兄弟关系，不在一起居住，但并未分户。马山镇全域拆迁安置指挥部已于2019年5月4日与刘兆祥就上述住房及空闲宅基地分别签订了《马山镇全域保护拆迁安置指挥部拆迁安置补偿协议》，合同编号分别为：MSDHD-307、MSDHD-308，补偿共计240563元，该补偿款已由刘兆祥领取。被告认为如指挥部与原告重新签订补偿协议，该补偿款应予返还。 被告长清区政府提交了如下证据： 1．马山镇全域保护拆迁安置工作实施方案，该方案对人员安置补偿标准及相关奖励作出明确规定。 2．马山镇全域保护拆迁安置指挥部拆迁安置补偿协议（MSDHD-307）、济南市长清区马山镇大河东村房屋及附属物补偿清算表、安置人员界定表、济南市长清区马山镇大河东村村民委员会出具的证明一份、大河东村刘兆祥（住宅）房屋测绘平面示意图、大河东村刘兆祥（住宅）房屋面积一览表、装修补偿测算、常住人口登记卡索引、马山镇全域保护拆迁安置补偿费报领单。 3．补偿协议（MSDHD-308）、空闲宅基地证明、宅基地平面测绘图、补偿费报领单。 4．山东阳光正大建设项目管理有限公司从事涉案项目的审计工作，该公司为涉案房屋、空闲宅基地拆迁补偿情况出具的情况说明。 证据2-4证明涉案房屋共有权人刘兆祥已就涉案房屋及空闲宅基地与马山镇全域拆迁安置指挥部于2019年5月4日签订两份安置补偿协议，并领取全部补偿款项。 被告市政府辩称，我机关并未作出原告所述房屋强制拆除的具体行政行为，作为被告不适格。另，原告从未向我机关提交赔偿申请，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二章第十二、十三、十四条之规定，原告提起行政赔偿的程序违法。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 经庭审质证，被告长清区政府对原告证据真实性无异议；市政府因认为不是适格被告不予质证。原告对被告证据1.《马山镇全域保护拆迁安置工作实施方案》（马全指〔2019〕1号）文件的真实性、关联性、证明目的均不予认可。该文件没有公章，系复印件，且落款处马山镇全域保护拆迁安置指挥部无权出具拆迁保护文件。根据《土地管理法》相关规定，应由县级以上政府组织实施。对证据4.阳光正大公司情况说明的真实性、关联性、证明目的均不予认可。该份证据系复印件，无法核实真伪。出具该证明的山东阳光正大建设项目管理有限公司不是两份合同的任一方主体，无权对两份合同进行说明，且该公司与金港项目也没有任何关系。对证据2中MSDHD-307合同的真实性认可，关联性及证明目的不认可。该份合同系案外人刘兆祥与指挥部签订，在原告刘兆银未获安置补偿的情况下将房屋进行拆除，恰恰证明了被告长清区政府的违法行为。附属物清算表的真实性有异议，系复印件，无法核实真伪。对刘兆祥的户主身份不予认可，户口薄显示户主为本案原告刘兆银，对内容里的购买面积不予认可，根据合同及相关法律、文件规定，应当以被安置人口数量为安置依据。对安置人员界定表的“三性”均无异议，但诉讼期间因出生新增加人口1人，按照相关规定也应一并进行补偿安置。对证据3中的空闲宅基地证明、宅基地平面测绘图、房屋面积、房屋测绘图、装修补偿测算、户口簿的“三性”均无异议。对补偿报领单的真实性无异议，证明内容有异议。被拆迁人（户主）及其且未加建奖励处未写明。同类村民均获得未加建奖励7万元，原告在没有加建的情况下也应获得该项奖励7万元。对MSDHD-308合同真实性无异议，关联性及证明目的有异议。该宅基地上有一个约5㎡的砖混小屋用于储藏农具，并非空白宅基地，补偿内容不认可。且该宅基地使用权缴费人为本案原告，并非案外人刘兆祥，这也能证明被告长清区政府的违法行为。 本院对原被告证据的真实性，关联性予以认可。 经审理查明，原告刘兆银、案外人刘兆祥系兄弟关系，均为济南市长清区马山镇大河东村村民，在村内共有合法宅基地。房屋拆除时刘兆银、第三人刘兆祥等家庭成员9人共一个户口本，未分户，户口登记刘兆银为户主。涉案房屋被拆除前由刘兆祥夫妇及其母亲张桂英实际居住，刘兆银及其子女在本村并无其它住宅。刘兆银虽不在本村居住，但户口仍在本村。2019年2月10日，长清区马山镇政府作出《马山镇全域保护拆迁安置工作实施方案》，和村并点，陆续与有关村庄村民签订拆迁安置补偿协议。第三人刘兆祥向马山镇全域保护拆迁安置工作指挥部出具了一份没有日期的“申请书”，该申请书载明：“申请人刘兆祥一家9口人，分别是刘兆祥、田少平、刘兆银、张桂英、刘国旭……,均符合安置条件，现经全家协商决定安置160平方米的住宅，放弃5口人的安置。”马山镇全域保护拆迁安置工作指挥部分别与刘兆祥签订了合同编号为MSSDHD-307、MSSDHD-308的两份《马山镇全域保护拆迁安置拆迁安置补偿协议》，刘兆祥选择80平方米低层住房两套，共计160平方米，用宅基地上房屋面积抵顶折算，刘兆祥领取了各类补偿共计240563元。协议签订后，被告对原告的房屋进行了拆除。 原告刘兆银不服该拆除行为，向本院提起诉讼，请求判决确认长清区政府强制拆除房屋的行为违法。案经审理，本院作出（2019）鲁01行初628号行政判决，山东省高级人民法院作出(2020)鲁行终435号终审判决，认为案涉宅基地上房屋为原告刘兆银与案外人刘兆祥等家庭成员共有。刘兆银与刘兆祥现虽不在一起居住，但并未分户，也没有对房屋份额作出约定。马山镇政府按照4口人与刘兆祥签订了拆迁安置补偿协议。刘兆祥填写格式的《放弃安置申请书》，放弃对其他5口人的安置，系无权处分。刘兆银在对安置补偿方案及安置补偿协议均有异议且未得到安置补偿的情况下房屋被拆除，判决确认长清区政府的清拆行为违法。原告据此向本院提起诉讼，请求被告长清区政府、市政府依法赔偿其损失。 另查明，2019年2月10日，长清区马山镇政府作出《马山镇全域保护拆迁安置工作实施方案》。其中“四、奖励与补偿”第3条【房屋及地上物补偿政策】:以为单位户，原有房屋与安置房屋面积施行抵顶的原则，抵顶顺序：砖混结构、砖木结构、简易结构；以原房屋面积与应安置面积抵顶后的剩余面积计算补偿。补偿标准：一类房屋(主要指砖混楼房、砖混平房)900元/ｍ2，二类房屋（主要指砖木结构）600元/m2,三类房屋（主要指简易结构）300元/m2,空余宅基地面积200元/m2。安置房为低层及小高层，抵顶标准均为40m2/人，抵顶不足部分按砖混结构补偿标准交款。对宅院内除房屋外所有附属物按5000元/户标准予以一次性包干补偿。“五、安置标准及原则”第1条【安置标准】：安置房户型原则上分为四种：分别为43m2、86m2、129m2、172m2的小高层，40m2、80m2、120m2、160m2的低层住宅楼，……超出应安置面积部分按购置价购买（购置价2400元/m2）。第2条【放弃安置】：安置人员选择的安置房面积小于应安置面积或放弃安置的，除奖励费用外，根据减少或放弃安置房面积，按成本价1800m2予以补偿……。第3条【过渡安置费】:拆迁安置过程中如需过渡安置，过渡安置费为500元/月*人的标准执行，单人户按600元/月的标准执行，先期发放6个月，以后按季度执行。过渡安置费暂定36个月……,若逾期不能回迁，过渡安置费双倍发放（按月计算）。第4条【搬家费（含二次搬家费）】：搬家费按照1000元/户的标准。第5条【安置人口确认】：安置人口确定以协议生效时其至安置房分配日的前三天24:00止，符合政策的人员（期间死亡人口按协议继续享有安置面积、其他安置待遇自死亡之日起下月停止享受）。其中第（6）项规定：“在安置过渡期，依法结婚、生育，符合政策规定的新增户籍人口”，为安置人员。“六、其他事项界定标准”，其中1、【宅基地面积的确定】每户宅基地的具体面积以土地使用证载面积为准，无土地使用证的，由所在村两委和指挥部清点测量工作组统一组织测量认定……。2、【建筑物面积的确定】建筑物具体面积以该建筑所有权证上载明的面积为准。无房屋所有权证的，由所在村两委和指挥部清点测量工作组统一组织测量认定，超出260m2的，不予认定。根据该方案第5条第（6）项，在安置过渡期，依法结婚、生育，符合政策规定的新增户籍人口”，属于安置人员。在安置过渡期内原告新生人口1人（刘婧瑄），原告刘兆银、刘兆祥家庭应安置人口为10人。 本院认为，被告市政府未实施原告所诉的针对原告房屋的拆除行为，市政府不是本案适格的被告，对市政府的起诉依法应当驳回。 原告所在的村庄土地性质为集体土地，被告长清区政府强制拆除原告房屋的行为已为人民法院生效判决确认违法，依法应当承担赔偿责任。原告的主张，部分成立。赔偿原则应参照不低于集体土地征收的补偿标准的原则予以确定。《马山镇全域保护拆迁安置工作实施方案》确定的拆迁范围，涉及原告所在村等多个村庄，《马山镇全域保护拆迁安置工作实施方案》系安置补偿工作的依据。本案原告刘兆银既然主张其与案外人刘兆祥未分户，其与刘兆祥等家庭成员应当作为一个整体参与安置补偿。 一、原告家庭若选择房屋安置。被告应按人均40平方米为其安置400平方米住房。考虑到刘兆祥等4人已经选择安置房160平方米，被告应为原告另安置6人共计240平方米住房。购房款及各类补偿按照《马山镇全域保护拆迁安置工作实施方案》确定的标准多退少补。 二、本案原告刘兆银明确表示放弃240平方米的安置房，要求货币补偿。鉴于《马山镇全域保护拆迁安置工作实施方案》之“五、安置标准及原则”规定的超出安置部分面积购买与不足部分面积与放弃安置的补偿价格不同（超出部分按2400/m2购买，不足或放弃的按1800元/m2补偿），出现了矛盾，本着有利于行政相对人的原则，应按照购置价2400元/m2予以补偿。原告家庭除已经获得安置的160平方米住房外，可另获得房屋货币安置补偿款576000元（240×2400）。 刘兆祥选择安置160平方米住房。原告家庭原有房屋证载面积100.03平方米，抵顶后尚差59.97平方米。根据方案，不足抵顶的部分按按砖混结构补偿标准900元/m2交款购买，原告家庭（含刘兆祥等家庭成员）应补缴购房款53973元（59.97×900）。 三、无论原告家庭选择房屋安置或货币安置，原告家庭（含刘兆祥等）都有权获得下列补偿： 1.空闲宅基地补偿款13118元（65.59m2×200元/m2）。 2.装修评估款3560元，院外猪圈折款3000元，院内附属补偿款5000元，搬家费1000元，房屋腾空奖励费10000元。小计：35678元。 3.关于原告主张的70000元“未加建奖励”的问题。根据被告庭后提交的情况说明，被告认可存在加建奖励费7万元的事实，加建奖励费拨付到村委会，由村委会经审查后发放到村民手中。本院对此予以确认。前述，刘兆祥应补交购房款53973元，被告应另向原告家庭支付16027（70000-53973）元的未加建奖励费。 以上共计：51705元。 四、关于原告主张签约奖励费3万元。《马山镇全域保护拆迁安置工作实施方案》并未对此作出规定，原告亦及时未签约。本案系因原告对其弟刘兆祥的签约不认可才引发的诉讼，对原告该项主张，不予支持。 五、关于过渡安置费的问题。《马山镇全域保护拆迁安置工作实施方案》规定:拆迁安置过程中如需过渡安置，过渡安置费为500元/月*人的标准执行，单人户按600元/月的标准执行，先期发放6个月，以后按季度执行。过渡安置费暂定36个月……,若逾期不能回迁，过渡安置费双倍发放（按月计算）。鉴于刘兆银等6名家庭成员选择货币补偿，而刘兆祥等4名家庭成员选择房屋安置，本院分开论述： 1．一次性货币补偿具有安置终局的特征，理论上不存在过渡安置费的问题。但实践中，往往原告房屋从被拆除到获得货币补偿，还有一定的期限。在这段期限内，原告可能处于居无定所的状态，其合法权益受损，应当参照相同的标准获得相应的过渡安置补偿。本案中，原告家庭房屋在2019年5月14日为被告强制拆除，刘兆银主张对其中6人实行货币补偿，被告应对另外6人按照每人每月500元的标准，支付2019年5月14日起到实际支付之日止的过渡安置费。 2.由于被告已经实际按4口人为刘兆祥等家庭成员协议安置了160平方米的住房，关于刘兆祥等已经选择房屋安置的家庭成员住房过渡安置费的问题，应按照《马山镇全域保护拆迁安置工作实施方案》之“过渡安置费”规定，在36个月的过渡安置期限内，按500元/月*人的标准据实予以补偿，超过36个月安置的，超过的期限按2倍的标准执行。 六、无论原告家庭(含刘兆祥等)选择何种补偿方式，都应当返还刘兆祥已经领取的各类补偿款240563元。 综上，被告在为原告刘兆祥等家庭成员安置160平方米住房后，应另支付原告家庭安置房屋货币补偿款576000元；各项补偿费51705元；扣除刘兆祥已经领取的各类补偿款240563元，被告应向原告家庭支付387142元。过渡安置费按本判决确定的方式据实结算。原告具有配合的义务。 依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第三十二条第一款、第三十六条第（三）、（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 一、被告济南市长清区人民政府于本判决生效之日起六十日内另支付原告家庭货币补偿款387142元； 二、过渡安置费按本判决确定的方式据实结算； 三、驳回原告其他诉讼请求。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至山东省高级人民法院。 审 判 长 张    启    胜 人民陪审员 宋妍人民陪审员冯学英 二〇二〇年十月二十日 书 记 员 韩    琳    琳