江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏0691行初708号 原告谢某某，女，1969年11月11日生，××族，住如皋市。 委托代理人徐某某，男，1960年10月29日生，××族，住如皋市，系原告谢某某的姐夫。 被告如皋市社会医疗保险管理处，住所地如皋市市民服务中心C410。 法定代表人许映彬，职务主任。 应诉负责人陈富强，职务副主任。 委托代理人周欣欣、顾阳（实习），江苏瀛联律师事务所律师。 原告谢某某不服被告如皋市医疗保障局行政给付，于2020年6月15日向本院邮寄起诉状，后于2020年7月22日补齐材料，本院于2020年7月30日立案受理后，在法定期限内向被告如皋市医疗保障局送达了起诉状副本及应诉通知书。2020年8月23日原告向本院递交变更被告为如皋市社会医疗保险管理处（以下简称如皋医保管理处）的申请，本院在法定期限内向被告如皋医保管理处送达了起诉状副本及应诉通知书，被告如皋医保管理处在法定期限内向本院提交了答辩状及相应的证据、依据。本院依法组成合议庭，于2020年10月9日公开开庭进行了审理。原告谢某某的委托代理人徐某某，被告如皋医保管理处的应诉负责人陈富强及委托代理人周欣欣到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 原告谢某某诉称，原告于2019年11月19日在被告医保窗口办理退休手续时，要求工作人员依据《关于贯彻落实〈社会保险法〉医疗生育保险有关问题的暂行处理意见》（苏人社发[2011]296号）执行，对原告征收医疗保险费。但被告仍执行《南通市职工医疗保险办法》（通政规[2015]4号）文件。该两规范性文件出现就同一事项规定不一致的情况，被告应适用对行政相对人有利的规范性文件。而《南通市职工医疗保险办法》（通政规[2015]4号）与《中华人民共和国社会保险法》第二十七条规定明显相抵触，并没有按照《江苏省规范性文件制定和备案规定》（江苏省人民政府54号令）第三十三条规定进行清理修改，也没有按照第三十条规定提请有权机关处理，所以该规范性文件不能作为医疗保险费征收的依据。被告行为侵害了原告合法权益，请求依据《最高人民法院关于印发〈关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要〉的通知》（法[2004]96号），请求法院判令：一、被告在办理原告退休手续时应当依法优先适用《关于贯彻落实〈社会保险法〉医疗生育保险有关问题的暂行处理意见》（苏人社发[2011]296号）；二、请求依法审查被告依据的《通政规（2015)4号》规范性文件；三、被告退回违法征收的医疗保险基金25539.04元给原告；四、本案诉讼费用由被告承担。 原告谢某某向本院提交了如下证据：江苏省社会保险费统一票据、《关于贯彻落实〈社会保险法〉医疗生育保险有关问题的暂行处理意见》（苏人社发[2011]296号） 被告如皋医保管理处辩称，原告在退休时系自愿一次性补缴医保费满15年。《南通市职工医疗保险办法》（通政规（2015）4号）文件有法律、规章的明确授权，与上位法并不抵触。关于原告所述的苏人社发[2011]296号文件中规定“实际缴费年为10年以上”本身含义就是指10年以上。江苏省人社厅后又发了苏人社发[2015]460文，通政规（2015）4号文件明确10年以上的具体按各设区的市规定执行。故通政规（2015）4号文件中关于退休人员享受基本医疗保险待遇的实际缴费年限不少于15年的内容并不违反上述规定。另苏人社发[2011]296号也系规范性文件，不能视为上位法。因此，原告诉讼请求无事实和法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了如下证据：1.如皋市企业退休人员参加基本医疗保险申请表；2.企业职工退休呈报表；3.江苏省社会保险费统一票据。 法律法规依据：《中华人民共和国社会保险法》、国务院《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》、人力资源和社会保障部的《实施若干规定》、《南通市职工医疗保险办法》、《关于调整市社会医疗保险管理处、市社会保险基金管理中心主要职责和人员编制的批复》（皋编[2017]12号）。 经审理查明，2019年11月19日，原告办理退休手续时至被告处缴纳医疗保险费用，被告查明原告实际缴费76个月，未达15年，原告遂向被告补缴了104个月的医疗保险费，补缴标准411.92元/月，共计42839.68元，被告出具相应缴费票据。原告认为，被告应按《关于贯彻落实〈社会保险法〉医疗生育保险有关问题的暂行处理意见》（苏人社发[2011]296号，以下简称296号文）来征缴医疗保险费用，而非按《南通市职工医疗保险办法》）（通政规（2015）4号，以下简称4号文）来征缴费用，遂诉至法院提出如前诉求。 另查明，江苏省人力资源和社会保障厅于2015年12月31日作出《转发人力资源社会保障部、国家发展和改革委员会、财政部、国家卫和计划生育委员会关于印发的通知》（苏人社发[2015]460号，以下简称460号通知），其中第三款规定，参保人员到达法定退休年龄，退休前处于参保状态，且参加职工医保的累计缴费年限男满25年，女满20年，实际缴费年限累计达10年以上的（具体按各设区的市规定执行），退休后不再缴纳职工医保费，享受医疗保险待遇。 本院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》第八条规定，社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。如皋市机构编制委员会文件作出《关于调整市社会医疗保险管理处、市社会保险基金管理中心主要职责和人员编制的批复》（皋编[2017]12号），被告具有负责城镇职工医疗保险、工伤保险、生育保险和城乡居民基本医疗待遇的审核、结算工作。故本案被告系适格的主体，具有对原告退休医疗保险待遇进行审核的法定职责。根据双方的诉辩意见，本案争议焦点为：一、原告退休所应补缴的医保费用是适用296号文，还是适用4号文；二、4号文是否违反上位法地规定。 关于争议焦点一，原告退休所应补缴的医保费用应适用4号文，即《南通市职工医疗保险办法》。《中华人民共和国社会保险法》第二十七条规定，达到法定退休年龄时累计缴费达到国家规定年限的，退休后可按规定享受基本医疗保险待遇。未达到国家规定年限的，可以缴费至国家规定年限。人社部《实施若干规定》第七条规定，社会保险法第二十七条规定的退休人员享受基本医疗保险待遇的缴费年限按照各地规定执行。上述法律、规章关于退休人员享受基本医疗保险待遇的最低缴费年限，并未作出明确规定，规章授权各地可自行规定。 而国务院44号决定即《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》第二条规定，基本医疗保险原则上以地级以上行政区为统筹单位，也可以县（市）为统筹单位。北京、天津、上海3个直辖市原则上在全市范围内实行统筹。所有用人单位及其职工都要按照属地管理原则参加所在统筹地区的基本医疗保险，执行统一政策，施行基本医疗保险基金的统一筹集、使用和管理。铁路等跨地区、生产流动性较大的企业及其职工，可以相对集中的方式异地参加统筹地区的基本医疗保险。目前，江苏省职工医疗保险以地市级行政区为统筹单位，并未设立以省级行政区为统筹单位的职工基本医疗保险制度。设区的市人民政府，有权根据宪法、法律的规定，为执行法律、法规、规章的规定，就本行政区域的具体行政管理事项制定和发布规范性文件。南通市人民政府作为设区的地市级人民政府，有权就辖区内医疗保险事项制定规范性文件。所以4号文件系南通市人民政府制定的适用于本地区职工医疗保险办理的规范性文件。故原告退休补缴医疗保险的应当适用该4号文件。 关于争议焦点二，4号文件并未违反上位法规定。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条的规定，人民法院对规范性文件进行一并审查时，主要审查规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、是否与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触，是否违法增加公民、法人或其他组织的义务或减损其合法权益。《中华人民共和国社会保险法》并未就最低缴费年限作出规定，且相关部委规章已明确授权各地自行规定。南通市人民政府结合统筹地区的医疗保险基金实际收支、经济发展水平、人口高龄化程度、参保人数等的实际情况，制定的适合本辖区内实际情况的基本医疗保险制度，人民法院应当予以确认。南通市人民政府制发的《南通市职工医疗保险办法》第二十九条第一款，将本辖区内退休人员享受基本医疗保险待遇的实际缴费年限规定为不少于15年，并不存在与上位法规定相抵触及违法增加当事人义务或减损其合法权益的情形。 至于原告提及296号文有“实际缴费年限达10年以上（含10年）”的问题。一方面，296号文的效力位阶属于省级主管部门的规范性意见，对南通市人民政府的4号文件而言，并不具有上位法的位阶。另一方面，296号文件本身为暂行处理意见，在实际施行过程中，参保人员的范围已经由企业职工拓展为进城落户农民及流动就业人员。江苏省人社厅在2015年又颁发的460号通知中，对“10年以上”也作了特别备注，即明确“10年以上”具体按各设区的市规定执行。故应当认为4号文件与296号文件及460号通知本质上并不冲突。根据《江苏省规范性文件制定和备案规定》第三十条规定，下级政府规范性文件与上一级部门规范性文件之间有矛盾或者同级部门规范性文件之间有矛盾的，由备案监督机关的法制机构进行协调，提出处理意见，并提请有权机关处理。显然4号文件与296文及苏人社发[2015]460文并不存在冲突，由此无需适用该条规定。 需要特别指出的是，职工基本医疗保险是国家为分散劳动者的医疗风险而建立的一项基本社会保险制度。目前江苏省并未实行职工医疗保险的省级统筹，各地级统筹区根据各地的实际情况设立了不同的统筹制度。原告有权自愿选择是否参保，如选择参加所在统筹地区的医疗保险的，则应当遵循所在统筹地区的现行规定。南通市人民政府制定的《南通市职工医疗保险办法》合法有效，可以作为被告行政行为的依据。 综上，被告作出的行政行为符合相关法律法规，并无不当。原告的主张不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告谢某某的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告谢某某负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院。同时向该院预交上诉案件受理费50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  王锦辉 人民陪审员  曹 钤 人民陪审员  周袁芳 二〇二〇年十月十九日 书 记 员  顾梦窈