广东省梅州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤14行初55号原告广东浩森碳中和林业发展有限公司，住所地：大埔县湖寮镇丽小湾天御华庭33号店。法定代表人郑展威，总经理。委托代理人赵塞竣，国信信扬律师事务所律师。被告大埔县人民政府，住所地：大埔县××××××××××。法定代表人熊锋松，县长。出庭负责人徐杞文，分管领导。委托代理人李静华、江启清，大埔县司法局工作人员。被告大埔县高陂镇人民政府，住所地：大埔县×陂××××××。法定代表人张潘琪，镇长。委托代理人温国曾、赖佳庆，广东粤梅律师事务所律师。被告大埔县自然资源局，住所地：大埔县×××××××××。法定代表人刘汉华，局长。委托代理人谢洪文，广东立政律师事务所律师。委托代理人丘伟贤，大埔县自然资源局工作人员。原告广东浩森碳中和林业发展有限公司(以下简称浩森公司)诉请确认被告大埔县人民政府(以下简称县政府)、大埔县高陂镇人民政府(以下简称镇政府)、大埔县自然资源局(以下简称县自然资源局)行政行为违法并撤销一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月17日受理后，依法组成合议庭，于2020年9月30日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人赵塞竣，被告县政府的负责人徐杞文及委托代理人李静华、江启清，被告镇政府的委托代理人温国曾、赖佳庆，被告县自然资源局的委托代理人谢洪文、丘伟贤到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原告浩森公司诉称：一、关于高陂水利工程建设用地的审批情况如下：高陂水利枢纽工程是2001年中国水利部批复的关键性工程。梅州市人民政府于2012年12月12日发布梅市府〔2012〕76号文，通告：“工程占地和淹没区实物调查，由项目法人组织相关单位会同大埔县人民政府实施”。在实施高陂水利工程建设征地过程中，县政府于2015年12月31日下发埔府〔2015〕139号文《广东省高陂水利枢纽工程建设征地拆迁补偿规定》(下称139号补偿规定)，该规定第六条第二款规定：集体土地上种植的白千层按附件5《广东省高陂水利枢纽工程建设征收农村集体土地种植的花卉苗木补偿标准》(下称139号补偿规定附件5)进行补偿。2016年7月15日，广东省国土资源厅下发粤国土资(建)函〔2016〕20号文，转发《国土资源部关于韩江高陂水利枢纽工程建设用地的批复》(下称20号国土部批复)，至此，包括139号补偿规定在内的征地补偿安置方案得以批复并予执行。二、因编造虚假涉征白千层的实物调查成果致补偿款存在巨大缺口，故县政府始终拒绝依据139号补偿规定附件5的规定对原告涉征白千层进行实物调查、计付补偿款。原告涉征白千层属于高陂水利工程建设征地范围。2012年12月24日县政府发布埔府〔2012〕158号文确认：高陂水利工程淹没影响区实物调查工作已结束，并对实物调查成果予以公示。但原告从未与县政府或其他相关授权征地部门共同进行实物调查、从未签名确认涉征白千层实物调查成果，由于县政府在上报审批征地方案中伪造虚假的实物调查成果，故始终拒绝依据139号补偿规定附件5规定对原告涉征白千层开展实物调查并计付补偿款。原告于2016年8月18日应埔府〔2016〕72号征收土地公告要求办理了涉征白千层的补偿登记手续，嗣后原告曾多次致函相关征收部门，请求依据139号补偿规定附件5进行实物调查，然均无果。2018年1月在镇政府组织下，相关征收部门测定涉征白千层的种植面积共计：234.4034亩；期间，原告多次提出书面异议，请求依据139号补偿规定附件5的规定对涉征白千层的总株数、规格(胸径，离地1.2m，按胸径范围分4类：规格（cm）单价（元/株）胸径(离地1.2m)≤450胸径4-5.980胸径6-7.9120胸径8-12300依据54号补充补偿规定上提及的广东省地方标准：《互叶白千层栽培技术规程》(DB44/T1142-2013)，按平均每亩种植1333株(666-2000株)计算，可折合出54号补充补偿标准中每株单价。具体详见(表2)：种植年限单价（元/亩）折合：株/元（1333株/亩）1年以内62004.651-2年93206.992-3年130409.783-4年1676012.574-5年2048015.365-6年2420018.156年以上（含6年）2792020.95对比表1和表2可知，2020年修订的54号补充补偿标准仅为2015年制订的139号补偿规定附件5规定的补偿标准的1.5%-41.9%。(4.65/300=1.5%，20.95/50=41.9%)所以，县政府置139号补偿规定附件5于不顾，刻意针对原告制定并发布的54号补充补偿标准，旨在违法恶意大幅降低应付原告的涉征白千层补偿款。根据我国宪法第一百零八条之规定，县政府有权改变或撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当决定，而无权对其上级部门作出的决定予以改变或撤销。同时，通览我国的土地管理法、广东省实施土地管理法办法、广东省林地保护管理条件、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》《建设用地审查报批管理办法》等规定，县政府无权擅自修改经由国土资源部批复生效的征地方案，当然亦不允许擅自修改征地方案的核心内容139号补偿规定。所以，县政府违反20号国土部批复、擅自适用54号补充补偿规定计付原告涉征白千层的征收款并发出141号《通知书》，明显违法应予撤销。再次，关于限期原告清除涉征白千层并交付土地的8号《通知书》，违反土地管理等法律相关规定，违反20号国土部批复，应予撤销。根据《广东省实施办法》第三十二条第五款之规定，“征用土地补偿安置费用应当在征地补偿安置方案批准之日起3个月内全额支付给被征地的单位和个人，被征地的单位和个人应当按规定的期限交付土地；征地补偿安置费用未按规定支付的，被征地的单位和个人有权拒绝交付土地。”结合20号国土部批复第二条规定“按照批准的征收土地方案及时足额支付补偿费用，”县政府本应于2016年底前依据139号补偿规定附件5，根据涉征白千层的总株数、胸径等客观事实向原告计付涉补偿款，但其不仅始终拒绝依规开展实物调查，而且恶意拖延至2020年刻意针对原告修订并发布54号补充补偿标准，违法降低应付给原告的涉征白千层补偿款。鉴于：以上两个《通知书》都存在违反国土管理等法律规定、违反20号国土部批复规定，未按规定向原告计付涉征白千层补偿款情形，故原告有权依法拒绝交付土地，两个《通知书》依法应予立即撤销。最后，两个违法的《通知书》不仅严重损害政府诚信、撕裂社会，而且严重妨碍高陂水利工程建设用地征收工作的依法顺利推进，给国家、社会、人民群众均造成不可估量的巨大损失。139号补偿规定的附件5是现行、唯一、合法、有效的涉征白千层补偿标准，且与县政府于2014年发布的大麻镇生物制药基地建设征地拆迁补偿标准、2016年发布的大潮高速公路大埔段建设征地拆迁补偿标准完全一致；上述补偿标准自20号国土部批复于2016年7月15日发布以来已全面适用于其他被征收的白千层种植户。以上两个《通知书》违反国家法律规定、违反20号国土部批复规定，擅自适用不具法律效力的54号补充补偿标准，造成极其恶劣的社会影响，严重妨碍高陂水利工程建设用地征收工作的依法顺利推进。请求：确认141号《通知书》和8号《通知书》违法，并撤销141号《通知书》和8号《通知书》。被告县政府答辩称：一、根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第二条第三款、第四十六条的规定，本府依法具备实施征收土地的主体资格。二、我府制定的54号补充补偿标准符合法律法规政策规定。三、141号《通知书》和8号《通知书》是过程性、阶段性行为，是作出责令交出土地决定的前置程序，不具有独立的法律地位，没有对原告的合法权益造成实质性影响，不属于行政诉讼的受案范围。四、本府不是本案的适格主体，原告起诉要求撤销镇政府作出的141号《通知书》和县自然资源局作出的8号《通知书》，作出该行政行为的是镇政府和县自然资源局。综上所述，141号《通知书》和8号《通知书》不可诉，原告的诉讼请求与事实不符，于法无据，请求依法裁定驳回原告的起诉。被告镇政府答辩称：一、答辩人作出的141号《通知书》属于程序性告知行为，不具有可诉性，应当依法驳回原告的起诉。二、答辩人作出141号《通知书》，程序合法。被告县自然资源局答辩称：一、我局作出的8号《通知书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。二、县政府制定的54号补充补偿标准，符合法律法规政策规定。三、镇政府作出的141号《通知书》与我局出具的8号《通知书》是两个行政机关作出的内容不同、性质不同的行政行为，应分别起诉。四、我局出具的8号《通知书》属于不可诉的过程性行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上所述，原告把县政府列为被告不适格、县政府制定的54号补充补偿标准及上述程序上的《通知书》不可诉，请求依法驳回起诉。经审理查明：因韩江高陂水利枢纽工程建设用地的需要，被告县政府于2015年12月31日发布了埔府〔2015〕139号《关于印发广东省高陂水利枢纽工程建设征地拆迁补偿规定的通知》，并于2016年7月28日根据国土资源部国土资函〔2016〕349号《关于韩江高陂水利枢纽工程建设用地的批复》和广东省国土资源厅粤国土资(建)函〔2016〕20号《关于转发〈国土资源部关于韩江高陂水利枢纽工程建设用地的批复〉的函》，发布了埔府〔2016〕72号《征收土地公告》。原告浩森公司经营的位于高陂镇党溪村的200多亩互叶白千层在上述征收范围内。在实施征收过程中，原告要求按照埔府〔2015〕139号文附件5的规定，即按种植白千层的株数、胸径确定并计付补偿款，双方多次协商未能达成协议。2020年7月10日被告发布了埔府〔2020〕54号《关于印发广东省高陂水利枢纽工程建设征地拆迁白千层补偿标准补充规定的通知》。2020年7月21日征收实施单位被告镇政府作出陂府通字〔2020〕141号《签订补偿协议通知书》，通知原告按埔府〔2020〕54号文的规定，签订补偿协议，办理领取补偿款等手续。原告提出了异议。2020年8月5日被告镇政府作出陂府通字〔2020〕142号《领取补偿款通知书》，通知原告已将白千层补偿款6544542.9元足额提存于广东省大埔县公证处在广东大埔农村商业银行股份有限公司龙岗支行开设的账户(账号800××××××××478087)，请在接通知书之日起5日内向公证处申请领取。因原告未在规定的时间内前往公证处申请领取补偿款，被告县自然资源局于2020年8月14日作出埔自然资征地催字〔2020〕8号《催告通知书》，催告原告在接通知7日内领取补偿款6544542.9元，自行清除白千层，并交出土地。2020年8月17日原告以县政府、镇政府、县自然资源局为共同被告提起行政诉讼，请求：确认镇政府作出的《签订补偿协议通知书》和县自然资源局作出的《催告通知书》违法并撤销。另查明：2020年8月26日被告县自然资源局作出埔自然资征地字〔2020〕1号《责令交出土地决定书》，责令原告在收到决定书之日起7日内自行清除上述征收土地范围内种植的白千层并交出土地。本院认为，本案的争议焦点是本案被告是否适格，被诉行政行为是否可诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，被诉行政行为《签订补偿协议通知书》和《催告通知书》分别由镇政府和县自然资源局作出，即镇政府和县自然资源局是本案的适格被告，县政府不是本案的适格被告。原告在本案中诉请撤销《签订补偿协议通知书》和《催告通知书》，不符合行政案件“一行为一诉讼”的原则。且被诉的《签订补偿协议通知书》和《催告通知书》都是征地过程中的程序性告知行为，不具有强制执行力，也不会发生征地实施的法律后果，即该程序性告知行为不会对原告的权利义务产生实际影响，是不可诉的行政行为。本案被征收的白千层已经补偿，补偿款已经提存公证处，被告县自然资源局亦已经作出了责令交出土地决定书。而原告实质也是对白千层的补偿标准有争议，不认可根据埔府〔2020〕54号文的规定计付补偿款，从而拒绝领取补偿款、拒绝交出被征土地。可见，对原告权利义务产生实际影响的是被告的补偿行为和责令交出土地决定书，原告可以就补偿标准争议先行申请行政复议，或直接对补偿行为和责令交出土地决定书提起行政诉讼。在庭审中，已经针对被诉行政行为和原告的诉讼请求，对本案适格被告的确定和被诉行政行为的可诉性进行了充分的释明和指引。但原告仍然坚持起诉理由和请求，仍然坚持认为县政府是本案的适格被告，两个被诉行政行为均是可诉的，并且坚持不撤诉。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(一)项、第(八)项之规定，裁定如下：驳回原告广东浩森碳中和林业发展有限公司的起诉。案件受理费50元予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 伍利玲审 判 员 贺 璐审 判 员 黄巢雁二〇二〇年十月二十日法官助理 曾伟芳书 记 员 叶 薇