四川省成都市青羊区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)川0105行初148号 原告四川新力葆房地产集团有限公司，住所地：四川省德阳市鞍山路**，统一社会信用代码：915106007091809695。 法定代表人尹贵基，董事长。 委托代理人刘汝忠，泰和泰（北京）律师事务所律师，一般授权。 委托代理人韩芝康，泰和泰律师事务所律师，一般授权。 被告德阳市自然资源和规划局，住所地：德阳市旌阳区凯江路二段**，统一社会信用代码：11510500MB1861945P。 法定代表人谢斌，局长。 委托代理人袁绵旭，一般授权。 委托代理人熊建伟，四川仁泰律师事务所律师，一般授权。 被告四川省自然资源厅，住，住所地：成都市青羊区百卉路**/div> 法定代表人孙建军，厅长。 委托代理人郭云意，该局工作人员，一般授权。 委托代理人姜璟俊，北京德恒（成都）律师事务所律师，一般授权。 原告四川新力葆房地产集团有限公司（以下简称新力葆公司）不服被告德阳市自然资源和规划局（以下简称德阳市自然资源局）作出的征收土地价款决定及被告四川省自然资源厅（以下简称省自然资源厅）作出的复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月7日受理后，向被告德阳市自然资源局、省自然资源厅送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月19日公开开庭审理了本案，原告新力葆公司的委托代理人刘汝忠、韩芝康，被告德阳市自然资源局委托代理人袁绵旭、熊建伟，被告省自然资源厅的委托代理人郭云意、姜璟俊到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2019年10月21日，被告德阳市自然资源局向新力葆公司作出一份《关于征收土地价款的决定》（德自然资函[2019]250号），主要内容是：新力葆公司开发建设的“枕水小镇”二、三期项目所涉国有建设用地使用权（土地使用权面积共计65258㎡,证号情况附后），因提高容积率（容积率由≦1.65调整为≦3.5），依照《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）“二、严格实行国有土地有偿使用制度。……对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价”之规定，应补缴土地价款。根据《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》（国土资厅发[2018]4号）及《自然资源部办公厅关于建设用地使用权出让合同纠纷有关问题意见的函》，结合新力葆公司向规划部门申请调整容积率后未向德阳市自然资源局申请办理缴纳容积率调整的土地价款手续，经德阳市自然资源局2018年2月27日约谈后新力葆公司仍未办理的情况，确定以2018年2月27日作为估价期日。经评估，新力葆公司应补缴土地价款计算为：楼面地价=5374元/㎡÷3.5=1535.43元/㎡；新增建筑面积=（3.5-1.65）×65258.00㎡=120727.30㎡；应补缴土地价款=1535.43元/㎡×120727.30㎡÷10000=18536.8318万元。综上，德阳市自然资源局决定征收新力葆公司“枕水小镇”二、三期项目因提供容积率应补缴的土地价款18536.8318万元，新力葆公司应自收到决定之日起20日内，到德阳市自然资源局补缴土地价款。同时告知申请行政复议和提起行政诉讼的权利，及逾期不缴的后果。 新力葆公司不服德阳市自然资源局向新力葆公司作出的《关于征收土地价款的决定》（德自然资函[2019]250号），向被告省自然资源厅申请行政复议。省自然资源厅于2020年4月7日作出《行政复议决定书》（川自然资复[2019]154号），决定维持德阳市自然资源局作出的《关于征收土地价款的决定》（德自然资函[2019]250号）。 原告诉称：一、不存在原告申请调整容积率而应补缴土地价款的事实。首先，“枕水小镇”项目用地共计143亩，分三期开发，土地价款共计1590.8564万元，该价款系按土地面积计价，一次性买断价格，与容积率无关；其次，《国有土地使用权出让合同》《国有土地使用权转让合同》中均无明确的容积率指标要求，《国有土地使用权出让合同》第十一条约定：“受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物应符合下列要求：……建筑容积率按建设行政主管部门有关规定。”规划部门因城市发展而调整容积率，原告按规划（建设）部门规定的容积率实施项目开发，系履行《国有土地使用权出让合同》的行为，原告系被动接受调整，并未主动申请调整容积率，不属于《国有土地使用权出让合同》中关于“受让人必须按照本合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地登记”的情形，且无任何部门要求原告签订补充协议或变更协议，及补缴土地出让金。二、被告德阳市自然资源局认定的补缴金额缺乏事实依据。首先，被告德阳市自然资源局确定的估价期日无依据，“枕水小镇”二、三期项目容积率于2007年6月4日已被规划部门规定为不大于3.5，容积率改变发生时间为2007年6月，被告德阳市自然资源局于2007年9月5日通过参加规委会已明确知悉这一改变，且2007年后案涉项目进行了多次土地登记、延续有效期换证，被告德阳市自然资源局均未向原告提出或告知需补缴土地价款，被告德阳市自然资源局以2018年2月27日约谈时间作为估价期日，无任何依据；其次，被告德阳市自然资源局认定的容积率错误，“枕水小镇”二、三期项目实际容积率为3.49，未达到3.5；其三，被告德阳市自然资源局认定的应补缴出让金的土地面积错误，原告于2003年12月18日与德阳市土地收购储备中心签订的《国有土地使用权转让合同》所对应的6亩土地，首次规划的容积率即为不大于3.5，该6亩土地不存在容积率从不大于1.65调整到不大于3.5的情形，不应补缴土地出让金。三、被告德阳市自然资源局以《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》（国土资厅发[2018]4号）以及《自然资源部办公厅关于建设用地使用权出让合同纠纷有关问题意见的函》作为土地价款补缴及评估依据，适用法律错误。首先，容积率于2007年6月已发生改变，而被告德阳市自然资源局适用的《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》（国土资厅发[2018]4号）系2018年3月9日印发，不具有溯及力；其次，《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》（国土资厅发[2018]4号）第6.4条第（1）项所规定的“估价期日应以国土资源主管部门依法受理补缴地价申请时点为准”，是按正常办理流程设定，而本案中，原告未提出过补缴申请，不存在国土部门受理补缴申请的情况，因此不应适用；其三，即便原告需补缴土地价款，也应适用《关于协议出让土地改变用途补交出让金问题的复函》（国土资厅函[2004]271号）关于“经批准改变协议出让土地用途的，应按变更时的土地市场价格，分别计算变更后的土地用途的土地使用权出让金数额和原用途的土地使用权出让金数额，以差额部分计算应当补交的土地使用权出让金”的规定，及《关于发布示范文本（试行）的通知》（国土资发[2006]83号）第十五条的规定，计算补缴金额。四、被告德阳市自然资源局认定的补缴金额明显不当。被告德阳市自然资源局所依据的《评估报告书》评估的案涉项目楼面地价为1535.43元/平方米，上述楼面地价加项目建安成本、税费、销售成本、企业管理费等，最终成本远超房屋实际销售价格，而房屋已销售，原告无法将此成本转移给购房者，也无法将此成本在纳税前扣除，严重侵害了原告的合法权益。五、被告德阳市自然资源局违反法定程序和正当程序。被告德阳市自然资源局于2019年10月21日根据原告申请召开听证会，但于当日就向原告送达了被诉《关于征收土地价款的决定》（德自然资函[2019]250号），并未认真听取原告的陈述、申辩意见并认真复核。六、被告省自然资源厅未尽全面复议审查职责，维持被告德阳市自然资源局作出的《关于征收土地价款的决定》（德自然资函[2019]250号），复议行为违法。综上，请求法院判决：1.撤销被告德阳市自然资源局作出的《关于征收土地价款的决定》（德自然资函[2019]250号）；2.撤销被告省自然资源厅作出的《行政复议决定书》（川自然资复[2019]154号）；3.二被告承担诉讼费用。 原告向本院提交了以下证据、依据： 1.德阳市自然资源局于2019年10月21日向新力葆公司作出的《关于征收土地价款的决定》（德自然资函[2019]250号）； 2.省自然资源厅于2020年4月7日作出的《行政复议决定书》（川自然资复[2019]154号）； 3.省自然资源厅向新力葆公司送达《行政复议决定书》（川自然资复[2019]154号）的邮寄凭证； 4.原德阳市国土资源局与新力葆公司于2003年12月24日签订的《国有土地使用权出让合同》（合同编号：2003-001697）； 5.德阳市土地收购储备中心与新力葆公司于2003年12月18日签订的《国有土地使用权转让合同》（德储[2003]（转）字第1号）； 6.新力葆公司缴纳土地价款的凭证； 7.原德阳市建设局于2004年7月15日向新力葆公司作出的《规划设计条件通知书》（德市开规条[2004]021号）； 8.原德阳市规划和建设局于2007年6月4日向新力葆公司作出的《规划设计条件通知书》（德市开规条[2007]10号）； 9.德阳市城乡规划委员会于2007年9月19日作出的《2007年德阳市城乡规划委员会第一次会议会议纪要》； 10.原德阳市规划和建设局于2007年9月14日审批同意的《总平面图》； 11.《国土资源部办公厅关于协议出让土地改变用途补交出让金问题的复函》（国土资厅函[2004]271号）； 12.《国土资源部、国家工商行政管理总局关于发布示范文本（试行）的通知》（国土资发[2006]83号）； 13.新力葆公司制作的“枕水小镇”二、三期项目明细表； 14.原德阳市地方税务局第三直属税务分局于2013年1月18日作出的《“枕水小镇二期”项目税收清算表》； 15.“枕水小镇”项目国有土地使用权证：2003年12月24日颁发的德府国用（2003）第B9658-21149-1号、2003年12月24日颁发的德府国用（2003）第B9658-21149-2号、2004年1月14日颁发的德府国用（2004）第B9658-21149-3号、2004年1月14日颁发的德府国用（2004）第B9658-21149-4号、2004年3月19日颁发的德府国用（2004）第B9658-21149-5号、2004年12月31日颁发的德府国用（2004）第B9658-21149-6号、2007年4月18日颁发的德府国用（2007）第B39365-72969号、2009年5月4日颁发的德府国用（2009）第006052号、2010年1月28日颁发的德府国用（2010）第020431号、2009年8月26日颁发的德府国用（2009）第000251号、2009年8月26日颁发的德府国用（2009）第011824号、2006年3月3日颁发的德府国用（2006）第B9658-21149-5-（1）号、2006年3月3日颁发的德府国用（2006）第B9658-21149-5-（2）号、2007年11月19日颁发的德府国用（2007）第120199号、2010年1月29日颁发的德府国用（2010）第020497号； 16.“枕水小镇”项目取得的《建设工程规划许可证》（德市开建规证[2006]工程字第043号、德市开建规证[2007]工程字第036号、德市开建字第510600200900025号、德市开建字第51060020110019号、德市开建字第510600201500009号）及《建设项目规划核实意见通知书》（德建规核字[2010]第45号、德建开规核字[2011]第016号、德建开规核字[2012]第024号）； 17.案例材料一组； 18.《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》（国办发[2006]37号）； 19.《国土资源部关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》（国土资电发[2006]17号）； 20.原德阳市规划和建设局于2007年2月12日向德阳市汇益房地产开发有限责任公司作出的《规划设计条件通知书》（德市开规条[2007]06号）； 21.《国家土地管理局关于土地使用权抵押登记有关问题的通知》（[1997]国土[籍]字第2号）； 22.新力葆公司制作的案涉土地抵押信息统计表； 23.《土地估价报告》共计11份（编号分别为：金地（2008）（估）字第55号、金地（2009）（估）字第12号、金地（2009）（估）字第588号、金地（2010）（估）字第369号、金地（2010）（估）字第8××5号、金地（2010）（估）字第1138号、金地（2012）（估）字第74号、金地（2012）（估）字第629号、金地（2013）（估）字第Ｄ2-302号、金地（2013）（估）字第Ｄ2-346号、金地（2014）（估）字第Ｄ-66号）； 24.《土地估价报告备案表》2份（报告编号：金地（2012）（估）字第74号、金地（2010）（估）字第8××5号）； 25.新力葆公司与中江县农村信用合作联社于2015年7月22日签订的《最高额抵押合同》、与四川信托有限公司于2014年1月27日签订的《抵押合同》、与德阳市旌阳区农村信用合作联社于2013年6月25日签订的《最高额抵押合同》； 26.税务机关向新力葆公司出具的《税收通用缴款书》共计6份，金额共计554576.30元。 被告德阳市自然资源局辩称：一、根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第五款“国家依法实行国有土地有偿使用制度”的规定，及《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）“二、严格实行国有土地有偿使用制度。……对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价”的规定等，原告应补缴“枕水小镇”二、三期项目因提高容积率的土地价款。二、被告德阳市自然资源局认定事实清楚。首先，被告德阳市自然资源局确定的估价期日具有事实依据，原告向规划部门申请调整容积率后一直没按规定和出让合同约定向国土部门申报完善相应的用地手续及补缴土地价款，被告德阳市自然资源局一直未收到规划部门及原告的相关告知，直至2017年11月1日，被告德阳市自然资源局根据原告来函情况了解到相关情况，经向规划部门核实确认，于2018年2月27日对原告进行了约谈，约谈后原告拒绝补缴，故以2018年2月27日为估价日具有事实依据；其次，被告德阳市自然资源局根据《规划设计条件通知书》（德市开规条（2004）021号）及《规划设计条件通知书》（德市开规条（2007）10号），认定案涉土地容积率由原≦1.65调整至≦3.5，事实清楚；其三，原告从德阳市土地收购储备中心取得的6.4亩土地亦调整了容积率，2003年6月25日《用地红线图》确定项目总用地面积112687平方米，原告于2003年12月24日与原德阳市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，取得其中91056平方米，于2003年12月18日与德阳市土地收购储备中心签订《国有土地使用权转让合同》，取得其中4272平方米（即6.4亩），2004年7月15日德市开规条（2004）021号《规划设计条件通知书》设定的容积率不大于1.65是针对项目总用地面积112687平方米，2007年6月4日德市开规条（2007）10号《规划设计条件通知书》设定的容积率不大于3.5也是包括原告从德阳市土地收购储备中心取得的6.4亩土地。三、被告德阳市自然资源局适用法律正确。首先，《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》（国土资厅发[2018]4号）于2018年4月9日施行，其规定2018年4月9日前受理，至4月9日仍未出具土地估价报告的，可按该规范执行，故不存在溯及既往适用规范的问题；其次，原告容积率规划调整后不申请补缴，参照《自然资源部办公厅关于建设用地使用权出让合同纠纷有关问题意见的函》，应当以国土部门通知办理用地手续时间为估价期日；其三，《关于协议出让土地改变用途补交出让金问题的复函》（国土资厅函[2004]271号）规定的“经批准改变协议出让土地用途的”以及《关于发布示范文本（试行）的通知》（国土资发[2006]83号）（已失效）规定的“按照批准变更时”均包括了规划部门批准和出让方的同意，并非仅指规划部门批准，国土资源部土地利用司《关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的函》也进一步阐明“征收应补缴的土地价款，……以原出让方同意调整容积率的日期为评估期日”，原告申请规划部门调整规划容积率后，未向国土部门申请补缴土地价款，未取得原出让方的同意，应当适用《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》（国土资厅发[2018]4号），及参照《自然资源部办公厅关于建设用地使用权出让合同纠纷有关问题意见的函》的规定。四、被告德阳市自然资源局履行了征收土地价款的相关程序。五、不能以房屋已销售为由规避土地价款的补缴。综上，被告德阳市自然资源局作出的《关于征收土地价款的决定》（德自然资函[2019]250号），认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。 被告省自然资源厅辩称：一、被告德阳市自然资源局作出的《关于征收土地价款的决定》（德自然资函[2019]250号），认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。其理由与被告德阳市自然资源局基本一致，并就“以3.5计算容积率”的问题补充答辩称，根据《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》（国土资厅发[2018]4号）第6.4条第（2）项的规定：“……楼面地价按新容积率规划条件下估价期日的楼面地价确定……核定新增建筑面积，可以相关部门批准变更规划条件所新增的建筑面积为准，或竣工验收时实测的新增建筑面积为准。”新容积率是指规划部门出具的《规划设计条件通知书》所载条件，而非原告根据《规划设计条件通知书》的要求，在方案及总平图中自行确定并审批通过的具体容积率。二、被告省自然资源厅作出的《行政复议决定书》（川自然资复[2019]154号）认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。故请求驳回原告的诉讼请求。 二被告为证明原行政行为合法，向本院提交了以下证据、依据： 1.原德阳市工商行政管理局于2008年11月11日作出的《准予变更登记通知书》； 2.原德阳市规划局于2014年11月21日作出的《关于四川新力葆房地产集团有限公司“枕水小镇”项目规划审批相关情况说明》； 3.原德阳市国土资源局于2018年7月11日向原德阳市城乡规划管理局作出的《关于协请核对相关材料的函》（德市国土资函[2018]162号）； 4.原德阳市城乡规划管理局于2018年7月24日向原德阳市国土资源局作出的《对的回复》（德规函[2018]143号）； 5.新力葆公司于2007年5月30日向原德阳市规划和建设局开发区分局作出的《关于枕水小镇二期总体规划调整的申请》； 6.德阳市人民政府于1998年12月31日向新力葆公司作出的《关于出让国有土地使用权给德阳新力葆房地产有限公司的批复》（德府地[1998]168号）； 7.德阳市人民政府于2003年12月4日向原德阳市国土资源局作出的《关于德阳新力葆房地产有限公司与德阳市国土资源局国有土地使用权置换的批复》（德府地[2003]294号）； 8.原德阳市建设局开发区分局于2003年6月25日作出的《用地红线图》； 9.原德阳市国土资源局与新力葆公司于2003年12月24日签订的《国有土地使用权出让合同》（合同编号：2003-001697）； 10.原德阳市国土资源局与德阳市土地收购储备中心于2002年12月31日签订的《国有土地使用权出让合同》（合同编号：2002-00883）； 11.德阳市人民政府于2003年1月7日向德阳市土地收购储备中心颁发的《国有土地使用证》（德府国用[2003]字第B8725-20981号）; 12.德阳市土地收购储备中心于2003年12月9日制作的《德阳市国有土地使用权收购（供应）集体会审单》； 13.德阳市土地收购储备中心与新力葆公司于2003年12月18日签订的《国有土地使用权转让合同》（德储[2003]（转）字第1号）； 14.原德阳市国土资源局于2004年1月1日作出的《德阳市规划区出让国有土地使用权变更通知》（德市国土让更[2004]字第11号）； 15.德阳市自然资源局制作的《“枕水小镇”项目宗地登记沿革情况一览表》； 16.《土地登记卡》（宗地1：德府国用[2010]第020431号）； 17.《土地登记卡》（宗地2：德府国用[2009]第000254号）； 18.《土地登记卡》（宗地3：德府国用[2009]第011824号）； 19.《土地登记卡》（宗地4：德府国用[2006]第B9658-21149-5（1）号）； 20.《土地登记卡》（宗地5：德府国用[2006]第B9658-21149-5（2）号）； 21.《土地登记卡》（宗地6：德府国用[2007]第120199号）； 22.《土地登记卡》（宗地7：德府国用[2010]第020497号）； 23.《土地登记卡》（宗地8：德府国用[2008]第011362号）； 24.《德阳市房屋不动产权属登记信息查询结果证明》《土地登记卡》（宗地9：川[2017]德阳市不动产权第0007829号）； 25.《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）； 26.《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）； 27.《财政部、国土资源部、中国人民银行关于印发的通知》（财综[2006]68号）； 28.《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发[2010]204号）； 29.原国土资源部土地利用管理司于2011年10月26日作出的《关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的函》； 30.《国土资源部办公厅关于印发的通知》（国土资厅发[2018]4号）； 31.原国土资源部土地利用司负责人于2018年3月22日解读《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》的书面整理资料； 32.自然资源部办公厅于2019年2月14日作出的《关于建设用地使用权出让合同纠纷有关问题意见的函》； 33.新力葆公司于2017年11月1日向原德阳市国土资源局作出的《关于“枕水小镇”二、三期项目办理不动产登记证事宜的请示报告》； 34.《不动产登记及不动产登记证明现场踏勘意见表》； 35.四川省德阳市诚信公证处于2018年3月12日作出的（2018）德证民字第1683号《公证书》及其附件，即德阳市不动产登记中心于2018年3月5日作出的《关于贯彻落实德阳市政府八届二十五次常务会议议定事项约谈新力葆公司的有关情况的会议纪要》； 36.新力葆公司委托泰和泰律师事务所律师于2018年3月28日向原德阳市国土资源局发送的《律师函》； 37.原德阳市国土资源局于2018年4月20日作出的《关于对泰和泰律师事务所的复函》（德市国土资函[2018]92号）； 38.新力葆公司于2018年5月24日向原德阳市国土资源局作出的《关于“枕水小镇”爆发集体诉讼的紧急联系函》； 39.原德阳市国土资源局于2018年5月31日向新力葆公司作出的《的回复》； 40.新力葆公司于2018年6月29日向原德阳市国土资源局作出的《关于“枕水小镇”项目土地合宗事宜的紧急报告》； 41.原德阳市国土资源局于2018年6月26日向德阳市政府作出的《关于拟征收德阳新力葆房地产集团有限公司“枕水小镇”二、三期增加容积率的土地出让金的请示》（德市国土资[2018]129号）； 42.《德阳市人民政府公文处理笺》（编号：2018-0725）； 43.原德阳市国土资源局于2018年7月27日印发的《局长办公会议议定事项通知》； 44.四川诚信良友土地估价有限公司于2018年7月27日作出的四川诚信（2018）（估）字第042号《土地估价报告》； 45.四川省德阳市诚信公证处于2018年8月8日作出的（2018）川德证民字第8610号《公证书》及其附件，即原德阳市国土资源局于2018年7月27日作出的《关于征收土地出让价款的决定》（德市国土资函[2018]187号）及送达回执； 46.四川省德阳市诚信公证处于2018年8月8日作出的（2018）川德证民字第8611号《公证书》及其附件，即原德阳市国土资源局于2018年7月31日作出的《补正通知》（德市国土资函[2018]187号）； 47.省自然资源厅于2019年1月4日作出的《行政复议决定书》（川国土资复[2018]91号）； 48.四川省德阳市诚信公证处于2019年2月18日作出的（2019）川德证民字第914号《公证书》及其附件，即德阳市自然资源局于2019年2月15日作出的《关于征收土地出让价款的决定》（德自然资规函[2019]1号）及送达回执； 49.省自然资源厅于2019年8月15日作出的《行政复议决定书》（川自然资复[2019]64号）； 50.德阳市自然资源局于2019年8月29日向新力葆公司作出的《关于选取土地估价机构的通知》（[2019]-15）及送达回执； 51.四川立信房地产土地评估有限公司于2019年9月28日作出的川立土评（2019）（估）字第190号《土地估价报告》； 52.德阳市自然资源局于2019年9月29日作出的《关于征收土地价款告知书》（德自然资函[2019]236号）； 53.新力葆公司于2019年10月9日向德阳市自然资源局作出的《异议函》； 54.德阳市自然资源局于2019年10月15日向新力葆公司作出的《关于对的答复》； 55.新力葆公司于2019年10月10日制作的《听证申请书》； 56.德阳市自然资源局于2019年10月11日向新力葆公司作出的《听证通知书》（德自然资听字[2019]6号）及送达回证； 57.新力葆公司向德阳市自然资源局提交的授权委托书、所函； 58.德阳市自然资源局于2019年10月21日制作的听证笔录； 59.德阳市自然资源局于2019年10月21日作出的《党组会议纪要》； 60.德阳市自然资源局于2019年10月21日向新力葆公司作出的《关于征收土地价款的决定》（德自然资函[2019]250号），及送达《公证书》。 被告省自然资源厅为证明复议行为合法，向本院提交了以下证据、依据： 1.新力葆公司于2019年11月14日制作的《行政复议申请书》及相关复议申请材料、邮寄凭证； 2.省自然资源厅于2019年11月22日向德阳市自然资源局作出的《行政复议答复通知书》及邮寄凭证； 3.德阳市自然资源局于2019年12月6日向省自然资源厅作出的《行政复议答复书》及邮寄凭证； 4.省自然资源厅于2019年12月18日作出的《行政复议中止审理通知书》及邮寄凭证； 5.省自然资源厅于2020年3月25日作出的《行政复议恢复审理通知书》及邮寄凭证； 6.电话答复记录及自然资源部办公厅于2019年2月14日作出的《关于建设用地使用权出让合同纠纷有关问题意见的函》； 7.“三重一大”事项登记表； 8.省自然资源厅于2020年4月7日作出的《行政复议决定书》（川自然资复[2019]154号）及邮寄凭证； 9.省自然资源厅于2019年8月15日作出的《行政复议决定书》（川自然资复[2019]64号）及成都市青羊区人民法院于2020年1月17日作出的（2019）川0105行初274号行政判决书。 经庭审质证，原告对二被告提交的第1、6、7、11-14、36项证据无异议；对二被告提交的第2、5项证据的三性无异议，证明目的不予认可，认为可以证明系规划部门要求原告调高容积率；对二被告提交的第3、4项证据的真实性无异议，但对函件内容不予认可，认为原德阳市国土资源局早已知晓容积率调整的事实；对二被告提交的第8、42项证据的真实性无异议，证明目的不予认可；对二被告提交的第9、10项证据真实性无异议，但认为出让合同没有原始容积率的规定；对二被告提交的第15-24项证据，认为土地登记过程中，原德阳市国土资源局进行了现场查看，知晓容积率调整的事实；对二被告提交的第25-32项依据，认为2007年以后制定的不具有溯及力，不应适用，国土资源部办公厅作出的文件与上位文件相矛盾，不应适用，规范性文件在理解适用上应从有利于行政相对人的角度理解适用；对二被告提交的第33、38-40项证据的真实性、合法性无异议，证明目的不予认可，认为原告未申请调整规划；对二被告提交的第34项证据的真实性不予认可，认为案涉土地于2007年9月已完成了现场勘测；对二被告提交的第35、37项证据的真实性无异议，但认为内容不合法，未告知原告补缴金额和计算方式；对二被告提交的第41项证据真实性无异议，但认为系原德阳市国土资源局的单方称述，不能达到证明目的；对二被告提交的第43项证据真实性无异议，合法性和证明目的不予认可；对二被告提交的第44项证据的真实性无异议，但认为内容不合法；对二被告提交的第45-49项证据的真实性无异议，关联性有异议；对二被告提交的第50-60项证据的真实性无异议。原告对被告省自然资源厅提交的第1、2、4、5项证据无异议；对被告省自然资源厅提交的第3项证据，认为系德阳市自然资源局单方作出的，不能证明行政行为合法；对被告省自然资源厅提交的第6项证据三性不予认可，认为答复人及答复部门不明确，且《关于建设用地使用权出让合同纠纷有关问题意见的函》也未对外公布；对被告省自然资源厅提交的第7项证据三性不予认可，认为德阳市自然资源局在复议过程中未提交，复议机关无权自行调取，且不知道该证据是否是事后补充；对被告省自然资源厅提交的第8、9项证据真实性无异议。被告德阳市自然资源局对被告省自然资源厅提交的证据无异议。二被告对原告提交的第1-3项证据的真实性、合法性无异议；对原告提交的第4、5项证据的真实性无异议，关联性及证明目的有异议；对原告提交的第6项证据无异议；对原告提交的第7、8项证据的真实性无异议；对原告提交的第9项证据，认为真实性需核实，证明目的不予认可；对原告提交的第10项证据，认为真实性需核实；对原告提交的第11、12、18、19项依据，证明目的不予认可；对原告提交的第13、14项证据关联性不予认可；对原告提交的第15、16项证据，证明目的不予认可；对原告提交的第17项证据，不予认可，认为并非公报案例及指导性案例，不具有参考性；对原告提交的第20项证据的真实性、关联性不予认可；对原告提交的第21项依据的关联性不予认可，认为根据相关法律法规，土地评估报告不是土地登记的必备资料；对原告提交的第22-25项证据的证明目的不予认可，认为评估报告不能反映出原容积率情况，且国土部门抵押登记的职责不包括对容积率的审核；对原告提交的第26项证据的证明目的不予认可。 本院对上述证据认证如下：二被告提交的第1、2、5-7、11-14、36项证据，原告对其三性无异议，本院予以确认；二被告提交的第3、4、41、42项证据，本院对其真实性予以确认；二被告提交的第8-10、15-24、33、35、37、38-40、43-60项证据，原告对其真实性无异议，也未对其来源、形式等提出异议，能够证明与本案相关事实，本院予以确认；二被告提交的第25-32项依据，本院对其真实性予以确认，是否能适用于本案，将在实体评判中一并评述；二被告提交的第34项证据，原告对其真实性不予认可，且与认定被诉行政行为是否合法的相关事实不具有关联性，本院不予确认。被告省自然资源厅提交的第1、2、4、5项证据，各方无异议，符合证据三性，本院予以确认；被告省自然资源厅提交的第3项证据，系德阳市自然资源局在复议过程中作出的答复，可以证明复议过程，本院予以确认；被告省自然资源厅提交的第6项证据，本院对电话答复记录的三性不予确认，对《关于建设用地使用权出让合同纠纷有关问题意见的函》的真实性予以确认；被告省自然资源厅提交的第7项证据，系其在复议过程中自行调取的证据，并不违反行政复议法及其实施条例的规定，本院予以确认；被告省自然资源厅提交的第8、9项证据，各方对其真实性无异议，也未对其来源、形式等提出异议，能够证明与本案相关事实，本院予以确认。原告提交的1-8项证据，各方对其真实性无异议，也未对其来源、形式等提出异议，能够证明与本案相关事实，本院予以确认；原告提交的第9、10项证据，系复印件，本院不予确认；原告提交的第11、12、18、19项依据，本院对其真实性予以确认；原告提交的第13、14、17、20-26项证据，与本案事实无关联，本院不予确认；原告提交的第15、16项证据，本院对其真实性予以确认。 经审理，查明如下事实： 一、新力葆公司取得土地使用权情况 2002年12月31日，原德阳市国土资源局与德阳市土地收购储备中心签订《国有土地使用权出让合同》（合同编号：2002-00883），约定：出让人（原德阳市国土资源局）出让给受让人（德阳市土地收购储备中心）的宗地位于××乡××村××组（天山路西侧），宗地总面积4272平方米土地，出让土地面积4272平方米，合同项下宗地的土地使用权出让金为每平方米23元，总额为98256元。2003年1月7日，德阳市人民政府就上述4272平方米土地向德阳市土地收购储备中心颁发了《国有土地使用证》（德府国用［2003］字第Ｂ8725-20981号）。2003年12月18日，因城市建设规划调整的需要，德阳市土地收购储备中心与新力葆公司签订《国有土地使用权转让合同》（德储［2003］（转）字第1号），约定：甲方（德阳市土地收购储备中心）将《国有土地使用证》（德府国用［2003］字第Ｂ8725-20981号）项下天山路西侧4272平方米国有土地使用权转让给乙方（新力葆公司），转让价款每平方米166.88元，总金额712911元。原德阳市国土资源局于2004年1月1日批准同意上述国有土地使用权变更。 2003年12月24日，原德阳市国土资源局与新力葆公司签订《国有土地使用权出让合同》（合同编号：2003-001697），约定：出让人（原德阳市国土资源局）出让给受让人（新力葆公司）的宗地位于天山路以西，太湖路两侧，宗地总面积112687平方米土地，出让土地面积91056平方米，合同项下宗地的土地使用权出让金为每平方米166.88元，总额为1519.5653万元。根据原德阳市建设局开发区分局于2003年6月25日作出的《用地红线图》，上述总面积112687平方米宗地包括道路占地17359.312平方米、新力葆公司从德阳市土地收购储备中心受让4272平方米、新力葆公司此次从原德阳市国土资源局受让91056平方米。 原德阳市国土资源局与德阳市土地收购储备中心及新力葆公司分别签订的上述《国有土地使用权出让合同》均约定：“受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物的，应符合下列要求：……建筑容积率按建设行政主管部门规定；……。”“在出让期限内，受让人必须按照本合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。” 后新力葆公司就上述土地取得国有土地使用权证、建设工程规划许可证等，并用于开发建设“枕水小镇”项目。 二、案涉土地规划利用情况 2004年7月15日，原德阳市建设局向新力葆公司作出《规划设计条件通知书》（德市开规条［2004］021号），同意新力葆公司在德阳经济技术开发区××路西侧按下列规划设计条件进行设计：“……1.1规划建设用地面积：112687.13平方米；1.2代征城市公共用地面积约94781.381平方米；……3.1容积率：不大于1.65；……”。同年9月，该局依据上述规划条件，批准“水韵菁华（枕水小镇曾用名）”项目整体方案容积率为1.268。2005年6月，该局在上述方案基础上批准“水韵菁华（枕水小镇曾用名）”项目一期容积率为1.159。 2007年6月4日，原德阳市规划和建设局根据新力葆公司的申请，按照当时提倡节约集约用地、鼓励建设高层建筑的政策趋势，向新力葆公司作出《规划设计条件通知书》（德市开规条［2007］10号），为新力葆公司位于峨眉山××路××路××东南角地块提供下列规划设计条件：“……1.1规划建设用地面积：65015平方米；……3.1容积率：不大于3.5；……”。同年9月，该局依据上述规划条件，批准“枕水小镇”项目二期方案容积率为3.49。2014年4月，原德阳市规划局同意《规划设计条件通知书》（德市开规条［2007］10号）继续有效。 三、行政行为作出过程 2017年新力葆公司在办理“枕水小镇”二、三期项目不动产登记证过程中，因容积率改变等问题与原德阳市国土资源局发生分歧，遂于2017年11月1日向原德阳市国土资源局作出《关于“枕水小镇”二、三期项目办理不动产登记证事宜的请示报告》。2018年2月27日，原德阳市国土资源局会同市住建局、市城管执法局、市城乡规划局等，约谈了新力葆公司，要求新力葆公司及时到国土资源局土地利用部门就容积率变更补办完善用地手续。新力葆公司委托泰和泰律师事务所律师于2018年3月28日向原德阳市国土资源局发送律师函，对补缴土地出让金等提出异议。原德阳市国土资源局于2018年4月20日作出《关于对泰和泰律师事务所的复函》（德市国土资函［2018］92号），告知“土地使用者改变出让土地用途、容积率等土地使用条件，须经市、县人民政府批准，并补交土地出让金。土地使用者拒不补交土地出让金的，国土资源部门将依法依规处理。”2018年6月26日，原德阳市国土资源局向德阳市政府作出《关于拟征收德阳新力葆房地产集团有限公司“枕水小镇”二、三期增加容积率的土地出让金的请示》，市政府于2018年7月17日批示依法合规尽快处理。2018年7月27日，原德阳市国土资源局召开局长办公会议，议定向新力葆公司发出《关于征收土地出让价款的决定》，依法依规追缴土地出让金。四川诚信良友土地估价有限公司于2018年6月6日受原德阳市国土资源局委托，于2018年7月27日作出四川诚信（2018）（估）字第042号《土地估价报告》，以现场勘查日2018年6月6日为估价期日，认定位于德阳市区峨眉山××路××路××东南角的七宗国有土地使用权，因容积率由≦1.65调整为≦3.5，应补缴土地出让价款26018.66万元。 2018年7月27日，原德阳市国土资源局作出《关于征收土地出让价款的决定》（德市国土资函[2018]187号），决定新力葆公司于收到决定之日起二十日内就“枕水小镇”二、三期项目所涉国有建设用地使用权补缴土地价款26018.66万元，并附相关七宗土地国有土地使用证证号，同时告知逾期不缴纳的法律后果及申请行政复议和提起行政诉讼的权利。新力葆公司于当日收到上述《关于征收土地出让价款的决定》（德市国土资函[2018]187号）后，于2018年9月21日申请行政复议。省自然资源厅于2019年1月4日作出《行政复议决定书》（川国土资复[2018]91号），以原德阳市国土资源局未告知新力葆公司陈述、申辩及听证的权利，程序不当为由，撤销《关于征收土地出让价款的决定》（德市国土资函[2018]187号），并责令原德阳市国土资源局重新作出行政行为。 2019年2月15日，德阳市自然资源局根据《行政复议决定书》（川国土资复[2018]91号）的要求，听取新力葆公司陈述、申辩，并举行听证后，作出《关于征收土地出让价款的决定》（德自然资规函[2019]1号），决定新力葆公司于收到决定之日起二十日内就“枕水小镇”二、三期项目所涉国有建设用地使用权补缴土地价款26018.66万元，并附相关七宗土地国有土地使用证证号，同时告知逾期不缴纳的法律后果及申请行政复议和提起行政诉讼的权利。新力葆公司于当日收到上述《关于征收土地出让价款的决定》（德自然资规函[2019]1号）后，于2019年4月15日申请行政复议。省自然资源厅于2019年8月15日作出《行政复议决定书》（川自然资复[2019]64号），认为德阳市自然资源局以评估机构现场查看日为估价期日无相关法律依据，其认定事实不清，适用法律错误，决定撤销《关于征收土地出让价款的决定》（德自然资规函[2019]1号），并责令德阳市自然资源局重新作出行政行为。新力葆公司不服《行政复议决定书》（川自然资复[2019]64号），于2019年9月12日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月17日作出（2019）川0105行初274号行政判决书，判决驳回新力葆公司的诉讼请求。 2019年8月29日，德阳市自然资源局向新力葆公司作出并送达《关于选取土地估价机构的通知》（［2019］-15），通知新力葆公司到该局协商选定评估机构，并告知逾期不协商的法律后果。四川立信房地产土地评估有限公司于2019年9月9日受德阳市自然资源局委托，于2019年9月28日作出川立土评（2019）（估）字第190号《土地估价报告》，以2018年2月27日为估价期日，认定位于德阳市峨眉山××路××路××东南角的七宗国有土地使用权，因容积率由≦1.65调整为≦3.5，应补缴土地出让价款18536.8318万元。2019年9月29日，德阳市自然资源局向新力葆公司作出《关于征收土地价款告知书》（德自然资函［2019］236号），告知其拟决定征收“枕水小镇”二、三期项目因提高容积率应补缴的土地价款18536.8318万元，并告知其所依据的事实和法律，及新力葆公司享有陈述、申辩及要求听证的权利。新力葆公司收到上述告知后，于2019年10月9日向德阳市自然资源局提出书面异议，认为其已就《行政复议决定书》（川自然资复［2019］64号）提起行政诉讼，德阳市自然资源局应停止执行《行政复议决定书》（川自然资复［2019］64号），并认为以2018年2月27日为估价期日不符合相关规定，后于2019年10月10日向德阳市自然资源局申请听证。德阳市自然资源局于2019年10月15日就新力葆公司提出的异议作出书面答复，认为不应暂停征收程序，并认为以2018年2月27日为估价期日符合相关规定。2019年10月21日，德阳市自然资源局组织了听证会，听证会后召开了党组会议，专题研究了拟对新力葆公司重新作出《征收土地价款的决定》相关事宜，并于当日根据党组会决议，向新力葆公司作出并送达了本案被诉《关于征收土地价款的决定》（德自然资函［2019］250号）。 新力葆公司不服《关于征收土地价款的决定》（德自然资函[2019]250号），于2019年11月18日向省自然资源厅申请行政复议。省自然资源厅受理新力葆公司复议申请后，向德阳市自然资源局作出并送达了《行政复议答复通知书》。德阳市自然资源局向省自然资源厅提交了书面答复意见，并提交了相关证据。因新力葆公司就《行政复议决定书》（川自然资复[2019]64号）向法院提起行政诉讼，省自然资源厅于2019年12月18日根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（七）项之规定，决定中止行政复议，于2020年3月25日决定恢复行政复议。2020年4月7日，省自然资源厅作出本案被诉《行政复议决定书》（川自然资复[2019]154号），并于次日送达新力葆公司。 四、相关法律规范及政策 国务院于2001年4月30日作出的《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）规定：“二、严格实行国有土地有偿使用制度。……土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。……对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。” 国务院办公厅于2006年12月17日作出的《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）规定：“一、……土地价款的具体范围包括：……改变出让国有土地使用权的土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款……土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收。” 财政部、原国土资源部、中国人民银行于2006年12月31日印发的《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综[2006]68号）第二条规定“本办法所称国有土地使用权出让收入（以下简称土地出让收入）是指……改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款，……”；第五条规定：“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责具体征收。” 原国土资源部于2010年12月19日作出的《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发[2010]204号）规定：“四、……经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。” 原国土资源部土地利用管理司于2011年10月26日向山西省国土资源厅作出的《关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的函》载明：“征收应补缴的土地出让价款，应严格遵循地价评估、集体决策程序，以原出让方同意调整容积率的日期为评估期日，参照市场价格水平，……评估测算新旧容积率规划条件下的土地市场楼面地价，并择高作为补缴土地出让价款的标准。” 原国土资源部办公厅于2018年3月9日印发的《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》（国土资厅发[2018]4号）规定：“6.4已出让土地补缴地价款（1）估价期日的确定。土地出让后经原出让方批准改变用途或容积率等土地使用条件的，在评估需补缴地价款时，估价期日应以国土资源主管部门依法受理补缴地价申请时点为准。（2）调整容积率补缴地价。调整容积率的，需补缴地价款等于楼面地价乘以新增建筑面积，楼面地价按新容积率规划条件下估价期日的楼面地价确定。核定新增建筑面积，可以相关部门批准变更规划条件所新增的建筑面积为准，或竣工验收时实测的新增建筑面积为准。……” 自然资源部办公厅于2019年2月14日作出的《关于建设用地使用权出让合同纠纷有关问题意见的函》载明：“在J公司未办理备案手续且接到国土局通知后仍未提出申请的情况下，应当以国土局通知J公司办理相关手续的时间为评估期日。” 五、原、被告主体变更情况 2008年11月11日，德阳新力葆房地产有限公司经工商登记机关核准，变更企业名称为四川新力葆房地产集团有限公司。 2019年2月13日，原德阳市国土资源局的职责与其他机构整合后，组建德阳市自然资源和规划局。 本院认为，根据被诉征收土地价款决定作出时合法有效的《中华人民共和国土地管理法》第五条的规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”及《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条的规定：“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”并参照国务院办公厅于2006年12月17日作出的《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）的规定：“一、……土地价款的具体范围包括：……改变出让国有土地使用权的土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款……土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收。”及财政部、原国土资源部、中国人民银行于2006年12月31日印发的《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综[2006]68号）第五条的规定：“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责具体征收。”被告德阳市自然资源局作为继续行使原德阳市国土资源局行政职权的国土资源管理部门，有权具体负责土地出让收入的征收，有权就因土地使用条件变化后应补缴土地价款的情形作出征收土地价款的决定。 根据《中华人民共和国土地管理法》第二条的规定，国家依法实行国有土地有偿使用制度。同时，参照国务院于2001年4月30日作出的《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）规定：“二、严格实行国有土地有偿使用制度。……土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。……对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。”本案中，原告于2003年与德阳市土地收购储备中心签订《土地使用权转让合同》，取得案涉4272平方米土地使用权，与原德阳市国土资源局签订《土地使用权出让合同》，取得案涉91056平方米土地使用权。原德阳市建设局于2004年7月15日作出《规划设计条件通知书》（德市开规条[2004]021号），确定上述案涉土地容积率规划设计条件为不大于1.65。原告根据该规划设计条件进行开发建设后，原德阳市规划和建设局于2007年6月4日作出《规划设计条件通知书》（德市开规条[2007]10号），为后期项目确定容积率规划设计条件为不大于3.5。案涉土地容积率规划设计条件发生变化，其土地使用条件发生变化，原告应当补缴不同容积率规划设计条件下的土地差价。被告德阳市自然资源局认定原告应当补缴土地价款，其认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。 本案的争议焦点在于被告德阳市自然资源局确定的原告应补缴土地价款的金额是否合法。对此，存在以下争议问题：一是被告德阳市自然资源局以2018年2月27日约谈时间作为估价期日是否合法；二是被告德阳市自然资源局以3.5计算变更后的容积率是否合法；三是被告德阳市自然资源局将原告从德阳市土地收购储备中心处取得的土地面积纳入应补缴出让金的土地面积是否合法。 关于估价期日问题，被告德阳市自然资源局认为，原告没按规定和出让合同约定向国土部门申报完善相应的用地手续及补缴土地价款，遂根据原国土资源部办公厅于2018年3月9日印发的《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》（国土资厅发[2018]4号）的规定，并参照自然资源部办公厅于2019年2月14日作出的《关于建设用地使用权出让合同纠纷有关问题意见的函》，原国土资源部土地利用管理司于2011年10月26日作出的《关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的函》等相关规范，以德阳市自然资源局于2018年2月27日对原告进行约谈的时间作为估价期日。对此，本院认为，被告德阳市自然资源局认定事实不清，适用法律错误，且不合理。首先，被告德阳市自然资源局认定原告未按规定和出让合同约定申报完善用地手续及补缴土地价款，无事实和法律依据。本案中，案涉土地容积率规划设计条件于2007年6月发生变更，但二被告并未提交证据，证明当时合法、有效的法律、法规明确规定了土地使用权人应就容积率规划条件变更情况向土地管理部门进行申报，以及具体规定了申报程序。当时合法有效的《中华人民共和国城市房地产管理法》第十七条仅规定，土地使用者需改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，须取得出让方和规划部门同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，而并未对容积率规划设计条件变更的情况作出相关规定。当时合法有效的《中华人民共和国土地管理法》第五十六条及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条，也仅对改变土地用途的相关手续作出规定，亦未对容积率规划设计条件变更的相关手续作出规定。而从原德阳市国土资源局与原告签订的土地使用权出让合同看，双方约定“受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物的，应符合下列要求：……建筑容积率按建设行政主管部门规定；……。”“在出让期限内，受让人必须按照本合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。”该合同并未对建筑容积率作具体约定，变更前后原告均系按照建设部门确定的容积率规划设计条件进行建设，符合合同约定，并不存在违反合同约定的情形，也不存在需改变合同规定的土地使用条件的情形。因此，被告德阳市自然资源局认定原告未按规定和出让合同约定申报完善用地手续的主张，并无事实和法律依据。事实上，在当时法律、法规并未就容积率规划设计条件变更后，土地使用权人应完善的用地手续作出明确规定，且出让合同也未对容积率作出具体约定的情况下，应当由土地管理部门通过完善自身的相关管理制度，适时掌握其出让土地的开发利用情况，并及时就容积率规划条件变更的情况作出处理，确保《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）的相关要求贯彻实施。其次，被告德阳市自然资源局适用原国土资源部办公厅于2018年3月9日印发的《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》（国土资厅发[2018]4号）的相关规定，自然资源部办公厅于2019年2月14日作出的《关于建设用地使用权出让合同纠纷有关问题意见的函》，及原国土资源部土地利用管理司于2011年10月26日作出的《关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的函》，作为估价期日的认定依据，适用法律错误。被告适用的上述规范性文件均系在《中华人民共和国城乡规划法》等法律规范颁布实施后制定，《中华人民共和国城乡规划法》对规划条件应纳入国有土地使用权出让合同、规划条件变更应及时向土地主管部门通报及备案等问题作出了明确规定，但案涉土地出让及案涉容积率规划条件变更发生在《中华人民共和国城乡规划法》颁布实施前，被告并未提供证据证明，当时的法律规范有关于土地使用权人应就容积率规划条件变更向土地管理部门进行申报以及申报程序的明确规定，故在法律政策条件发生变化后，在后的规范性文件不能溯及既往地适用于之前的事实情形。事实上，原国土资源部于2010年12月19日作出的《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发[2010]204号）规定：“四、……经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。”该通知明确规定以“批准调整时”的楼面地价核定补缴土地价款，因此评估期日也应以“批准调整时”予以确定。而本案中，因并无证据证明容积率规划条件发生变更时，法律、法规明确规定了土地使用权人应就容积率规划条件变更情况向土地管理部门进行申报，以及具体规定了申报程序，故以当时建设部门批准调整容积率规划条件的时间作为“批准调整时间”，符合行政管理实际。其三，被告德阳市自然资源局以约谈时间作为估价期日不合理。本案中，案涉土地容积率规划条件于2007年6月调整后，土地管理部门并未通过完善自身管理制度，适时掌握其出让土地的开发利用情况，并及时作出处理，原告依法办理了国有土地使用权证、建设工程规划许可证等证照后，正常进行开发建设并将房屋对外销售，被告德阳市自然资源局以约谈时间作为估价期日，可能导致项目最终成本远超房屋实际销售价格，损害原告的信赖利益。综上，被告德阳市自然资源局以2018年2月27日对原告进行约谈的时间作为估价期日，认定事实不清，适用法律错误，且不合理。 关于变更后容积率的问题，被告德阳市自然资源局根据《规划设计条件通知书》（德市开规条（2004）021号）及《规划设计条件通知书》（德市开规条（2007）10号），认定案涉土地容积率规划设计条件由原≦1.65调整至≦3.5，其认定事实清楚，证据充分。同时，被告德阳市自然资源局参照原国土资源部土地利用管理司于2011年10月26日作出的《关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的函》中关于“参照市场价格水平，……评估测算新旧容积率规划条件下的土地市场楼面地价，并择高作为补缴土地出让价款的标准”的规定及原国土资源部办公厅于2018年3月9日印发的《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》（国土资厅发[2018]4号）中关于“调整容积率的，需补缴地价款等于楼面地价乘以新增建筑面积，楼面地价按新容积率规划条件下估价期日的楼面地价确定”的规定，以变更前后容积率规划设计条件为标准计算补缴土地价款金额，能够反映土地使用条件变化导致土地价值变化的情况，并无不当。原告对变更前以容积率规划设计条件不大于1.65为标准进行计算并无异议，但主张变更后应以实际容积率3.49为标准进行计算，其主张并无法律和政策依据，亦不符合土地使用条件前后变化的实际情况，本院不予支持。 关于补缴价款的土地面积问题，原德阳市建设局于2004年7月15日作出的《规划设计条件通知书》（德市开规条[2004]021号），系为用地总面积112687平方米确定了容积率规划设计条件，即不大于1.65，而根据原德阳市建设局开发区分局作出的《用地红线图》，该112687平方米用地总面积包括道路占地17359.312平方米、新力葆公司从德阳市土地收购储备中心受让4272平方米、新力葆公司从原德阳市国土资源局受让91056平方米，故原告关于其从德阳市土地收购储备中心取得的土地使用权，首次规划容积率即为不大于3.5，不应补缴土地出让金的主张，与事实不符，本院不予支持。 在程序方面，被告德阳市自然资源局根据复议决定，重新启动行政程序；通知原告协商选定评估机构进行评估；评估完成后，将拟作出的行政决定及其依据的事实和法律向原告进行了告知，并告知原告享有陈述、申辩及听证的权利；后根据原告的申请举行了听证；听证结束后，通过集体讨论，最终作出本案被诉的《关于征收土地价款的决定》（德自然资函[2019]250号），并送达原告；并不存在程序违法。原告认为，被告德阳市自然资源局在听证会结束当日就向原告送达了被诉征收土地价款决定，违反法定程序和正当程序。对此，本院认为，并无相关法律规定行政机关不能在听证会结束当日作出行政决定并送达行政相对人，故被告德阳市自然资源局并不存在违反法定程序；同时，被告德阳市自然资源局提供了证据，证明听证会结束后，其经集体讨论后才作出被诉征收土地价款决定，且本案被诉征收土地价款决定作出前，原告及被告德阳市自然资源局已多次经历了行政程序、复议程序，各方对案件事实、法律依据及相关争议都较为熟悉，被告德阳市自然资源局具有在听证会结束后及时作出相关行政决定的条件和基础，因而亦不存在违反正当程序的问题。 根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，原告不服被告德阳市自然资源局作出的《关于征收土地价款的决定》，向被告省自然资源厅申请行政复议，被告省自然资源厅具有受理原告复议申请并作出复议决定的行政职权。 被告省自然资源厅收到原告的复议申请后，在法定期限内予以受理。德阳市自然资源局提交书面答复及相关证据、依据后，省自然资源厅经书面审查，在法定期限内作出《行政复议决定书》，维持了德阳市自然资源局作出的《关于征收土地价款的决定》（德自然资函[2019]250号），并送达申请人。其复议决定亦存在认定事实不清，适用法律错误。 综上，原告要求撤销被告德阳市自然资源局作出的《关于征收土地价款的决定》（德自然资函[2019]250号）及被告省自然资源厅作出的《行政复议决定书》（川自然资复[2019]154号）的诉讼请求，于法有据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）（六）项、第七十九条的规定之规定，判决如下： 一、撤销被告德阳市自然资源和规划局作出的《关于征收土地价款的决定》（德自然资函[2019]250号）； 二、撤销被告四川省自然资源厅作出的《行政复议决定书》（川自然资复[2019]154号）； 三、被告德阳市自然资源和规划局在本判决发生法律效力后，相关法律规范规定的期限内，重新对原告四川新力葆房地产集团有限公司作出征收土地价款的决定。 案件受理费50元，由被告德阳市自然资源和规划局、被告四川省自然资源厅负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提出上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长  霍 颖 人民陪审员  林建中 人民陪审员  杨艳华 二〇二〇年十月二十九日 书 记 员  徐 燕