福建省三明市三元区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽0403行初49号 原告：三明市中驰房地产开发有限公司，住所地福建省沙县。 法定代表人：郭朋娟，执行董事兼总经理。 委托诉讼代理人：林丰夏、王其峰，福建通享律师事务所律师。 被告：沙县自然资源局，住所地福建省沙县。 法定代表人：陈闻高，局长。 副职负责人：郑世良，该局副局长。 委托诉讼代理人：吴观文、曹翔，福建竞成律师事务所律师。 被告：沙县财政局，住所地福建省沙县。 法定代表人：周灿松，局长。 副职负责人：洪华良，该局副局长。 委托诉讼代理人：吴观文、曹翔，福建竞成律师事务所律师。 原告三明市中驰房地产开发有限公司（以下简称中驰公司）与被告沙县自然资源局、沙县财政局其他行政管理一案，本院于2020年4月17日立案受理后，依法适用普通程序，公开开庭审理了本案。原告中驰公司委托诉讼代理人林丰夏、王其峰，被告自然资源局副职负责人郑世良及委托诉讼代理人曹翔，被告沙县财政局副职负责人洪华良及委托诉讼代理人曹翔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 中驰公司向本院提出诉讼请求：1.确认二被告扣留原告扬帆新城项目履约保证金行为违法；2.判令二被告退还原告扬帆新城项目履约保证金826.48元；3.本案诉讼费由二被告承担。事实及理由：2007年5月原告通过招投标取得沙县洋坊沙尤公路东侧地块（以下简称沙尤地块）33763平方米的国有建设用地使用权，并按公告要求交纳陶瓷建材市场履约保证金1000万元和建设保证金300万元。A区的项目包括陶瓷建材市场，该市场于2011年1月通过沙县有关部门验收，2011年1月31日沙县财政局退还项目履约保证金500万元（另500万为银行保函）和建设保证金150万元。B区项目于2014年12日通过竣工验收并备案。2016年2月1日，沙县住房和城乡规划建设局确认沙尤地块（扬帆新城）通过项目总验，符合《土地拍卖公告》要求。后因实名举报，沙县县委、县政府要求原告重新交纳保证金，并由被告沙县自然资源局执行，原告按要求将保证金1000万元和建设保证金150万元支付至沙县财政局。项目骏工验收后，经实地测量，计容建筑面积增加809.462平方米，经评估应补交土地出让金173.52万元。沙县人民政府在2015年9月25日的常务会议纪要第10次第四项议定该出让金从履约保证金扣除代付，故被告尚有826.48万元履约保证金未返还。之后，原告于2016年和2017年两次书面申请退还履约保证金和建设保证金，除建设保证金已分次退还外，项目履约保证金至今未退还。被告扣留履约保证金的行为已造成原告重大损失，原告于2019年3月28日向三明市人民政府申请行政复议，三明市人民政府做出《行政复议不予受理决定书》。综上，被告不予退还履约保证金行为，侵犯了原告的合法权益，请求法院依法判决。 沙县自然资源局辩称，1.本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第28条第2款的规定：“2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释”，本案的《国有土地使用权出让合同》签订于2008年1月，根据2005年的相关解释将该类合同定性为民事合同，故案涉土地使用权出让合同不属于人民法院行政诉讼的受案范围。2.原告要求答辩人退还履约保证金没有事实和法律依据，不能成立。原告第一次交纳的履约保证金已于2011年1月退还给原告，2013年8月19日的沙县县委会议纪要（[2013]16号）要求原告将履约保证金重新缴交沙县财政，同年10月17日沙县县委督察室向原告发出“督察通知单”（沙委督[2013]11号），要求原告在同年10月20日前交清履约保证金1000万元，原告按该要求缴交1000万元。答辩人并非通知原告缴交保证金的主体，也没有收取该保证金，故原告要求答辩人退还履约保证金，没有事实和法律依据。3.原告违反出让公告中关于陶瓷建材市场建设、招商、营业等方面的要求，其要求退还履约保证金的主张不能成立。4.原告提起本案诉讼已超过起诉期限，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的行政诉讼起诉期限为六个月，原告于2013年缴纳案涉的履约保证金1000万元，称其在2016年、2017年两次书面申请退还保证金，而在2020年才提起本案诉讼，超过六个月的起诉期限，应裁定驳回原告的起诉。综上，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围，而且原告的起诉已经超过法定的起诉期限，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，应驳回原告的起诉。 沙县财政局辩称，1.原告要求答辩人退还扬帆新城项目履约保证金，没有事实和法律依据，答辩人已于2011年1月31日将原告第一次交纳的履约保证金退还给原告，2013年8月19日的沙县县委会议纪要（[2013]16号）要求原告将履约保证金重新缴交沙县财政，同年10月17日沙县县委督察室向原告发出“督察通知单”（沙委督[2013]11号），要求原告在同年10月20日前交清履约保证金1000万元，原告按该要求向答辩人缴交了1000万元。答辩人并非通知原告缴交保证金的主体，原告的履约保证金能否退还，不是由答辩人决定。原告要求确认答辩人扣留其履约保证金并予以退还的主张，没有事实和法律依据。2.原告提起本案诉讼已超过起诉期限，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的行政诉讼起诉期限为六个月，原告于2013年缴纳案涉的履约保证金1000万元，称其在2016年、2017年两次书面申请退还保证金，而在2020年才提起本案诉讼，已超过六个月的起诉期限，应裁定驳回原告的起诉。综上，原告的诉讼请求，没有事实和法律依据且其起诉已超过法定起诉期限，应予驳回。 经审理查明，2007年4月9日，沙县国土资源局（现为沙县自然资源局，下同）挂牌出让沙县洋坊沙尤公路东侧地块33763平方米的国有土地使用权。同年5月11日，中驰公司按照挂牌出让公告的规定，交纳了履约保证金1000万元后，参加该地块土地使用权的竞买，并于同年5月17日以公开招投标方式竞得上述国有土地使用权，用于建设扬帆新城项目。2008年1月30日，沙县国土资源局与中驰公司签订了《国有土地使用权出让合同》，该合同对土地出让金的数额、履约合同的定金、出让土地使用权的取得、违约责任等事项进行了约定。2011年1月31日沙县财政局退还给中驰公司项目履约保证金500万元（另500万为银行保函）和建设保证金150万元。2013年8月19日的沙县县委会议纪要（[2013]16号）要求中驰公司将履约保证金重新缴交沙县财政，同年10月17日沙县县委督察室向中驰公司发出“督察通知单”（沙委督[2013]11号），要求中驰公司在同年10月20日前交清履约保证金1000万元，中驰公司按该要求缴交了该款。2016年2月1日，沙县住房和城乡规划建设局确认沙尤地块（扬帆新城）通过项目总验，经实地测量，计容建筑面积增加809.462平方米，经评估应补交土地出让金173.52万元。沙县人民政府在2015年9月25日的常务会议纪要第10次第四项议定该出让金从履约保证金中扣除代付，尚有826.48万元履约保证金在被告处。之后，中驰公司于2016年和2017年两次向沙县人民政府书面申请退还履约保证金和建设保证金，至今已退还建设保证金。原告于2019年3月28日向三明市人民政府申请行政复议，三明市人民政府于同年4月23日以“申请人申请的行政复议事项不属于被申请人沙县人民政府应当履行的职责范围，且被申请人既非要求申请人交纳履约保证金的合同相对方，亦非责令其交纳案涉履约保证金的督查主体”等理由，作出明政行复不[2019]2号《行政复议不予受理决定书》。之后，中驰公司向南平市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认沙县人民政府扣留其扬帆新城项目履约保证金行为违法并退还该履约保证金。2019年8月7日，南平市中级人民法院作出（2019）闽07行初6号《行政裁定书》，以沙县人民政府非国有土地使用权的出让人，不是本案适格被告等理由，裁定驳回中驰公司的起诉。中驰公司上诉后，福建省高级人民法院于2019年12月27日作出（2019）闽行终1085号《行政裁定书》，维持原裁定。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。就本案而言，中驰公司要求确认沙县自然资源局和沙县财政局扣留其扬帆新城项目履约保证金行为违法并退还项目履约保证金826.48万元，实质上是对案涉《国有土地使用权出让合同》履行中产生的争议和纠纷，该合同签订于2008年1月30日，虽然2011年1月沙县财政局已将履约保证金退还给了中驰公司，但2013年8月中驰公司按有关部门要求又将保证金重新缴交给被告，是否具备退款条件仍属于案涉合同规定的权利义务范围。案涉合同签订于《中华人民共和国行政诉讼法》修改之前，修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》规定的行政诉讼受案范围不包括行政协议，根据2020年1月1日起实施的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释”。因此，本案双方当事人在2015年5月1日之前签订的《国有土地使用权出让合同》不属于行政诉讼的受案范围。中驰公司提起的行政诉讼不符合法定条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。 据此，依照《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第六十九条第一款第一项规定，裁定如下： 驳回三明市中驰房地产开发有限公司的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省三明市中级人民法院。 审 判 长  葛建清 审 判 员  余秋琳 人民陪审员  陈玉星 二〇二〇年十月十四日 书 记 员  艾建花 附裁判依据的法律条文： 最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。