安徽省淮北市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖06行终76号 上诉人（一审原告）刘海，男，1969年12月23日出生，汉族，户籍地安徽省淮北市相山区,现住淮北市相山区。 委托代理人郝朝礼，安徽徽都律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）淮北市杜集区城市管理行政执法局，住所地安徽省淮北市杜集区。 法定代表人王凯，该局局长。 委托代理人葛建民，该局工作人员。 委托代理人张亚琳，安徽日月律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）淮北市城市管理行政执法局，住所地安徽省淮北市。 法定代表人段传彬，该局局长。 行政机关出庭负责人许纪江，该局副局长。 委托代理人朱伟，该局工作人员。 委托代理人翟培敏，安徽锦相邑律师事务所律师。 上诉人刘海诉被上诉人淮北市杜集区城市管理行政执法局（以下简称杜集区城管局）、淮北市城市管理行政执法局（以下简称淮北市城管局）行政强制及行政复议一案，不服安徽省濉溪县人民法院（2020）皖0621行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年9月3日公开开庭审理了本案。上诉人刘海及其委托代理人郝朝礼，被上诉人杜集区城管局的委托代理人葛建民、张亚琳，被上诉人淮北市城管局副职负责人许纪江及委托代理人朱伟、翟培敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 刘海向一审法院起诉请求，依法撤销杜集区城管局作出的淮杜城执限拆字（2019）第0702号限期拆除违法建设决定书（以下简称0702号限拆决定）；依法撤销淮北市城管局作出的淮城执复决字（2019）第002号行政复议决定书（以下简称002号复议决定）；本案诉讼费由被告承担。 一审法院查明，刘海自2004年始，陆续在位于杜集区西侧，学院路与高岳路交叉口以北，垃圾中转站路口以南，原针织三厂东围墙以东陆续建设20余间房屋，用于自用或出租给他人使用。2019年5月23日，高岳街道办事处将举报刘海违法建设案件转给杜集区城管局，2019年6月4日，杜集区城管局予以立案，杜集区城管局执法人员进行了现场勘验、拍照、制作现场图等。2019年6月11日，杜集区人民政府关于认定违法建设的联系函中载明：“通过调阅地籍原始档案、个别谈话、第三方现场测绘等方式确认该房屋的土地权属为高压线下市政用地，刘海在该块土地上先后建设办公用房和简易住房且无任何审批手续”，遂向淮北市自然资源和规划局询问该处建筑是否办理规划许可手续。2019年7月10日，淮北市自然资源和规划局作出淮自然资规函［2019］120号复函，认定涉案房屋属于违法建设。刘海本人亦认可涉案房屋没有办理相关手续。2019年7月16日，杜集区城管局作出淮杜城执限拆字［2019］第0702号限期拆除通知书并送达刘海。2019年7月24日，杜集区城管局将该案件作为重大案件进行讨论。2019年7月28日，杜集区城管局作出淮杜城执听告字［2019］第0705号听证告知书，告知刘海有申请听证的权利及申请听证的期间。2019年8月20日，杜集区城管局作出0702号限拆决定，认定涉案20余间房屋（构筑物或其他设施）未经规划许可，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，现责令刘海在收到本决定书之起7日内自行拆除。逾期不拆除的，将依法强制拆除，拆除费用由刘海承担。并交待了相关的复议、诉讼权利及期限。因不能直接送达刘海，杜集区城管局进行公告送达，2019年8月30日，在公告送达期间，刘海自行领取了该决定书。2019年10月17日，刘海不服0702号限拆决定，向淮北市城管局申请复议，要求撤销0702号限拆决定。2019年10月22日，淮北市城管局作出受理通知书并送达刘海，杜集区城管局作出书面答复，淮北市城管局对刘海进行询问时，刘海认可涉案房屋至今未办理建设工程规划手续。2019年12月3日，淮北市城管局作出002号复议决定并送达刘海，认定杜集区城管局作出的0702号限拆决定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，内容适当，予以维持。 一审法院认为，本案争议焦点是杜集区城管局作出的0702号限期拆除决定及淮北市城管局作出的002号复议决定，认定事实是否清楚，适用法律、法规是否正确，程序是否合法。 刘海诉称涉案建筑始建于2004年，所占用土地是租用的，建房时政府是同意的，《中华人民共和国城乡规划法》是2008年实施，法不溯及既往。对此，根据当时有效的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，建设房屋应当向城乡规划主管部门报请批准之后方可进行建设，刘海自认至今未取得建设工程规划手续。其主张建房时是政府同意的，而其未提交涉案建筑占有范围内的土地使用权及有关报请批准建设的证据，不能证明涉案房屋属合法建设，且该建筑明显违反《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定。杜集区城管局针对涉案建筑物，进行了调查、勘验并取证拍照，且在经自然资源和规划局认定涉案房屋属于违法建设后，认定刘海违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，遂作出0702号限拆决定，事实清楚。 2019年7月28日，杜集区城管局作出淮杜城执听告字【2019】第0705号听证告知书，告知刘海有申请听证的权利及申请听证的期间，在送达过程中，刘海拒绝签收，杜集区城管局的两名执法人员边照良、孔峰签字，并邀请在场人博洋作为见证人签字，杜集区城管局的两名执法人员署名时在签收人栏签字，虽存在瑕疵，但对刘海的权利义务不产生实际影响，故不属于违反法定程序。 刘海认为其房屋建于2004年，《中华人民共和国城乡规划法》实施于2008年，法不溯及既往，不能适用《中华人民共和国城乡规划法》问题。本案中，直至杜集区城管局对涉案建筑进行查处时，刘海仍未能办理或补办相关规划许可手续，故其违法建设行为虽始于《中华人民共和国城乡规划法》实施之前，但其违法状态持续至《中华人民共和国城乡规划法》实施之后，且依然不符合《中华人民共和国城乡规划法》的上述规定，故杜集区城管局作出的0702号限拆决定适用《中华人民共和国城乡规划法》并无不当。 刘海不服0702号限拆决定，向淮北市城管局申请复议，淮北市城管局经过书面审查及对刘海询问，作出002号复议决定，维持了0702号限拆决定，事实清楚，程序合法。 综上，杜集区城管局作出0702号限拆决定、淮北市城管局作出002号复议决定的行政行为，事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回刘海的诉讼请求。案件受理费50元，由刘海承担。 刘海上诉称，上诉人的房屋是为创建文明城市而建，且建造于城乡规划法实施之前。0702号限拆决定没有依法向上诉人履行行政处罚相关告知程序，把历史形成的建筑认定为非法建筑没有依据。一审判决以案涉建筑违法状态持续到城乡规划法颁布实施之后，认定0702号限拆决定适用城乡规划法并无不当，属适用法律错误。综上，请求撤销一审判决，支持刘海一审诉讼请求；上诉费由被上诉人承担。 杜集区城管局辩称，上诉人的房屋虽然建造于城乡规划法实施之前，但其违法状态持续到城乡规划法实施之后，且不符合城乡规划法的规定，杜集区城管局作出0702号限拆决定适用法律正确、程序合法，应驳回上诉，维持原判。 淮北市城管局辩称，上诉人的房屋未办理建设工程规划许可证，城乡规划法实施之前的城市规划法及土地管理法对未经规划建设一直有明文规定，鉴于上诉人的房屋的违法状态一直持续到城乡规划法实施之后，行政机关根据城乡规划法对之前未受到行政处罚的违法建设作出行政处罚，符合城乡规划法、城市规划法、土地管理法的规定。上诉人以其房屋建造于城乡规划法实施之前推定其房屋建设的合法性，于法无据。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应依法驳回上诉，维持原判。 刘海向一审法院提交以下证据： 1、0702号限拆决定书、002号复议决定书，证明被诉的具体行政行为存在。 2、2019年6月11日的情况说明，证明案涉的房屋于2004年建造，原告所建的房屋符合当时的历史条件，建房经过了村镇两级部门的认可，案涉房屋所占用土地是博庄村委会出租给刘海的。 3、武兴农的自书证明，证明原告建房的时间是2004年，因文明卫生城市创建需要而建，是经过相关部门认可的，不应当认定违法建筑。 4、企业基本信息，证明杨恒自2006年开始租用涉案房屋用于经营生活废旧物品回收，工商行政管理局对杨恒的租用行为认可，可以间接说明案涉房屋不是违法建筑。 杜集区城管局向一审法院提交了以下证据、依据： 1、组织机构代码证、法定代表人身份证明，证明主体资格。 2、转办函，证明2019年5月31日由高岳街道办事处转来关于举报刘海违法建设案件的转办函，请求被告依法办理。 3、立案审批表，证明刘海认可涉案建筑物未办理相手续，经初步审查于2019年6月3日立案。 4、现场勘验、检查笔录、示意图及图片资料，证明2019年6月5日对涉案房屋进行现场勘验，确定房屋的位置、面积、房屋间数等。 5、杜集区人民政府联系函，证明2019年6月11日杜集区人民政府致函淮北市自然资源和规划局，对涉案建设是否办理规划许可进行核实。 6、复函，证明2019年7月19日淮北市自然资源和规划局复函，认定刘海涉案的20余间房屋未办理规划手续，属于违法建设。 7、对刘海询问笔录，证明涉案房屋建设的位置、时间、面积等相关情况。 8、限期拆除通知书，证明2019年7月16日刘海收到淮杜执限拆字（2019）第0702号通知书。 9、重大案件讨论记录，证明2019年7月24日杜集区城管局对刘海的涉案建设，根据调查等事实，依据法律规定集体讨论，讨论的处理意见为刘海的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，对刘海上述违法建设依照程序实施拆除。 10、听证告知书，证明依据法律规定告知刘海有申请听证的权利。 11、案件处理审批表，证明杜集区城管局同意承办人提出的责令刘海收到“限期拆除违法建设决定书之日起七日内拆除其违法建设的意见”。 12、0702号限期拆拆决定书、公告及送达回证，证明2019年8月20日，杜集区城管局作出并送达0702号限期拆除决定书，告知刘海违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令其在收到本决定书之日起7日内自行拆除，逾期不拆除的，将依法强制拆除并告知其权利、义务。 13、国有土地使用权证及出让合同，证明该土地系国有土地，并非是集体所有土地。 淮北市城管局向一审法院提交了以下证据、依据： 1、行政复议申请书。 2、受理通知书。 3、送达回证。 4、书面答复书。 5、行政复议决定书。 6、送达回证。 证据1-6证明淮北市城管局复议程序合法。 7、询问笔录。 8、原告违章照片。 证据7、8证明淮北市城管局作为复议机关对行政部门行政行为及原告违法行为进行核查的事实。 上述证据材料均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，…；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，…。本案中，刘海认为案涉建筑建设于城乡规划法实施之前，且经政府同意进行的建设，不应适用2008年实施的城乡规划法的规定认定其系违法建筑。经查，根据当时有效的《中华人民共和国城市规划法》第四十条的规定，在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设的，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。即城市规划法和城乡规划法对未取得规划许可的建筑，规划行政主管部门均可采取责令限期拆除等措施。刘海建设的案涉房屋未取得任何批准手续，亦不能证明建设时取得相关政府同意。案涉房屋的违法状态一直持续至城乡规划法实施之后，刘海所建房屋既不符合建设时的城市规划法的规定，亦不符合现行实施的城乡规划法的规定。杜集区城管局作出的被诉行政行为适用《中华人民共和国城乡规划法》并无不当。 杜集区城管局接到举报后进行了立案、调查、勘验取证、询问、作出限期拆除通知、听证告知、重大案件讨论等相关程序。淮北市城管局作出行政复议行政为程序合法。 综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，刘海的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘海负担。 本判决为终审判决。 审判长  黄永广 审判员  郑 慧 审判员  侯 丽 二〇二〇年十月二十七日 书记员  马嵘璟 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;