四川省眉山市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川14行初255号 原告眉山央扩企业发展有限公司。住所地，四川省眉山市东坡区启贤北路苏祠翰林售楼部。 法定代表人罗琼芳，董事长。 委托代理人陈兆荣，四川法典律师事务所律师。 被告眉山市人民政府。住所地，四川省眉山市东坡区眉州大道西一段2号。 法定代表人胡元坤，市长。 委托代理人靳利珍，女，眉山市住建局政策法规科科长。 委托代理人刘科，四川达宽律师事务所律师。 原告眉山央扩企业发展有限公司（以下简称央扩公司）因认为被告眉山市人民政府（以下简称眉山市政府）不履行国有土地上房屋征收补偿法定职责一案，于2020年6月9日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于6月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月23日公开开庭审理了本案，原告的委托代理人陈兆荣、被告的委托代理人靳利珍、刘科到庭参加诉讼。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。 原告央扩公司诉称：2009年11月25日原告与原眉山市国土资源局（以下简称眉山市国土局）订立国有建设用地使用权出让合同（合同编号5112-2009-372），约定由眉山市国土局向原告出让宗地坐落于眉山市东坡区文体巷、用途为商业住宅，面积为32619.93㎡的国有土地使用权，出让价款为30835500元。该合同履行过程中，原告按约定支付了土地出让价款，眉山市国土局于2009年12月1日向原告颁发国有土地使用权证（眉市国用【2009】第18341号）载明：土地使用权人央扩公司，使用权面积32619.93㎡，使用权类型出让，土地用途为商服用地、城镇住宅用地。2014年4月10日被告眉山市政府作出眉府通【2014】2号《关于育才东街市政道路改造工程国有土地上房屋征收的决定》（以下简称2号征收决定）。根据该征收决定，征收部门为眉山市住房和城乡建设局（以下简称市眉山市住建局），征收实施单位为眉山市国有土地上房屋征收与补偿中心（以下简称眉山市征补中心）。被告对原告的国有土地使用权3170.075㎡予以征收，用于育才东街市政道路改造工程建设。但是，被告未按照2号征收决定和《育才东街市政道路改造工程国有土地上房屋征收补偿方案》（以下简称征收补偿方案）的规定与原告签订补偿协议，也没有作出补偿决定，原告未依法得到补偿。请求判决被告对原告已被征收的国有土地使用权3170.075㎡按照征收补偿方案依法作出补偿决定。 原告央扩公司为证明其诉讼主张，提供了以下证据：1.国有建设用地使用权出让合同（编号5112-2009-372），拟证明原告于2009年与眉山市国土局订立土地使用权出让合同，被告向原告出让商业、住宅用地32619.93㎡；2.眉市国用【2009】第18341号国有土地使用证及附件，拟证明原告依法取得眉山市东坡区文体巷城镇住宅用地、商业用地32619.93㎡；3.2号征收决定及征收补偿方案，拟证明原告部分国有土地使用权被被告征收用于育才东街市政道路改造工程建设；4.关于扣减土地证使用权面积重新办证申请，拟证明因原告的国有土地使用权3170.075㎡被被告征收用于育才东街市政道路改造工程建设，所以原告申请重新办证；5.眉市国用【2014】第13269号、第13270号国有土地使用证，拟证明原告的原国有土地使用证18341号载明的国有土地使用权中的3170.075㎡被被告征收，被告重新颁发两本国有土地使用权证；6.生效判决证明、7.眉山市东坡区人民法院（2019）川1402民初3077号民事判决书，拟证明被告征收原告国有土地使用权后没有作出补偿决定；8.眉山市国有土地上房屋征收与补偿协议书，拟证明同等区域土地补偿的价值大概是1800万左右。 被告眉山市政府辩称：原告于2013年11月28日出具无偿捐建《承诺书》，承诺在“苏祠翰林”商住小区项目按32619.93㎡的用地面积享受相应容积率指标的前提下，将位于城市规划市政道路内的4140.28㎡用地无偿捐献给政府用于修建道路，并且不要求政府进行补偿。原告开发的“苏祠翰林”居住小区系按眉市国用（2009）第18341号国有土地使用证所载明的土地面积32619.93㎡作为项目容积率计算基数，原告合法权益并未因市政道路占用其宗地受到任何侵害。2014年4月10日，眉山市政府作出2号征收决定并附具征收补偿方案，同时进行了公告。之后，原告与征收实施单位签订了《育才东街市政道路改造国有土地及房屋征收补偿安置协议书》，对原告在征收范围内的地上构筑物围墙补偿66250元。原告开发的“苏祠翰林”商住小区建成后，原告于2014年10月14日向原眉山市国土局提交《关于扣减土地证使用权面积重新办证申请》，申请扣减育才东街占地面积3170.075㎡。综上，原告在被告作出征收决定前已出具无偿捐建承诺书，该承诺书系原告真实意思表示，原告在已享受容积率指标的情况下，承诺内容对其具有法律效力。原告诉请没有实体法上的请求权基础，应依法驳回其起诉；同时，原告合法权益并未因市政道路占用其宗地受到任何侵害，实体审查也应依法驳回其诉讼请求。 被告眉山市政府为证明其抗辩主张，提供了以下证据、依据： 第一组证据，1.2号征收决定及征收补偿方案、2.现场公示照片2张，拟证明1.被告于2014年4月10日作出征收决定，并由征收实施单位于同年4月11日在征收范围内公告；2.眉山市住建局为征收部门，眉山市征补中心为征收实施单位。 第二组证据，3.眉建函【2013】241号文件、4.眉建函【2013】236号文件、5.眉规函【2013】473号文并附央扩公司出具的《承诺书》、6.《育才东街用地红线图》、7.“苏祠翰林”居住小区总平面图、8.《苏祠翰林居住小区现状界线平面图》、9.《关于扣减土地证使用权面积重新办证申请》、10.《眉山市国有土地上房屋征收补偿协议书》，拟证明：1.原告在2013年11月28日出具《承诺书》，承诺在“苏祠翰林”商住小区项目按32619.93㎡的用地面积享受相应容积率指标的前提下，将位于城市规划市政道路内的4140.28㎡用地无偿捐献给政府用于修建道路，并且不要政府进行补偿；2.规划部门在出具项目地块红线图时，将育才东街和启贤北路用地在“苏祠翰林”商住小区用地红线图中进行了预留，并明确是以土地证面积32619.93㎡作为容积率指标计算基数，建成后，实际也以此作为项目容积率计算基数；3.原告于2014年10月14日申请扣减育才东街占地面积3170.075㎡，并办理了土地登记；4.原告不再具有实体法上的请求权基础，且合法权益未受到任何损害。 第三组法律法规依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条和第十三条，拟证明：1.原告的起诉不符合起诉条件；2.被告作出征收决定合法有效。 经庭审质证，对原告央扩公司所举证据，被告眉山市政府的质证意见为：对证据1的关联性、合法性、真实性（以下简称三性）无异议，对证明内容有异议，原告取得的土地使用权是77159部队出让，不是被告向其出让。对证据2三性无异议。对证据3、4、5三性无异议，对证明内容有异议，被告没有与原告发生征收关系，使用土地是基于原告的承诺和扣减行为，并非之后征地决定。对证据6无异议。对证据7三性无异议，对证明内容有异议，该判决是处理原告与原眉山市国土局的法律关系，与本案无关。对证据8关联性和证明内容有异议，该协议与本案无关，不能证实与原告情况一致，不能达到原告证明目的。对被告眉山市政府所举证据，原告央扩公司的质证意见为：对证据1、2三性无异议，证据3在被告的征收决定出台之前的2013年6月17日已经在进行征收工作，在原告出具承诺之前，被告已清楚载明原告要求补偿。对证据4、5，工作部门之间的文件可以证明是征收行为，眉山市城乡规划局（以下简称眉山市规划局）针对承诺书回函是因为综合竣工验收权在眉山市规划局。对证据6证明案涉土地在红线范围内。对证据7、8，被告的意图是容积率达够了就不用补偿，没有相关法律规定，不能证明被告主张。对证据9，公告发出后，原告开发的小区为了分户，只有申请换发新证，不能证明被告主张。对证据10，补偿协议补偿的是围墙，针对围墙签的协议与本案无关，不能证明被告主张。 本院对上述证据认证如下：对原告所举证据8与本案不具关联性，不能作为本案证据采纳；原、被告所举其余证据，与本案具有关联性，来源及形式合法，具有证据的真实性，可以作为本案证据采纳。 经审理查明：2009年11月25日，原告央扩公司与原眉山市国土局签订国有建设用地使用权出让合同（合同编号5112-2009-372），约定由眉山市国土局向原告出让宗地坐落于眉山市东坡区文体巷、用途为商业住宅的面积为32619.93㎡的土地使用权，容积率≤1.8，出让价款为30835500元。该合同在履行过程中，原告按约定支付了全部土地出让价款，眉山市国土局于2009年12月1日向原告登记并颁发国有土地使用权证（眉市国用【2009】第18341号）载明：土地使用权人央扩公司，使用权面积32619.93㎡，使用权类型出让，土地用途为商服用地、城镇住宅用地。2010年10月12日，眉山市规划局批准原告开发的“苏祠翰林”居住小区项目规划设计方案系按32619.93㎡的用地面积和出让合同中约定的容积率≤1.8的约定，计算的容积率建筑面积58686.25㎡。 2013年6月17日，因启动东坡区育才东街市政道路建设，拟对育才东街市政道路建设规划红线范围内国有土地上房屋征收，该规划红线范围内涉及征收原告央扩公司开发的“苏祠翰林”项目内土地2858.33㎡，原告要求补偿。但同年11月28日，原告向眉山市规划局出具《承诺书》，承诺在“苏祠翰林”商住小区项目按32619.93㎡的用地面积享受相应容积率指标的前提下，将位于城市规划市政道路内的4140.28㎡用地无偿捐献给政府用于修建道路，并且不要求政府补偿。11月29日，眉山市规划局向眉山市住建局去函告知了原告捐赠4140.28㎡土地使用权用作市政道路建设的意思表示，并附原告出具的《承诺书》。2014年4月10日，被告眉山市政府作出2号征收决定并附征收补偿方案，同时进行了公告。之后，原告与眉山市征补中心签订了《育才东街市政道路改造国有土地及房屋征收补偿安置协议书》，对原告在征收范围内的围墙补偿66250元。2014年10月14日，原告向眉山市国土局提交《关于扣减土地证使用权面积重新办证申请》载明，申请扣减育才东街占地面积3170.075㎡后，换发新证，为此出现的一切法律、经济责任慨由该公司承担。经眉山市国土局登记，被告于11月5日向原告颁发了眉市国用（2014）第××号国有土地使用证（面积745.85㎡）和眉市国用（2014）第13270号国有土地使用证（面积28704㎡），其性质和用途未作改变。原眉市国用【2009】第18341号国有土地使用权证被眉山市国土局收回注销。2019年7月3日，原告向眉山市东坡区人民法院提起民事诉讼，要求眉山市自然资源局交付育才东街市政道路改造占用的国有商业用地3170.08㎡，若不能交付则赔偿18830275元。12月16日，该院作出（2019）川1402民初3077号民事判决，驳回原告的诉讼请求。该判决已发生法律效力。因被告未对原告作出补偿决定，原告遂提起诉讼。 本院认为，本案争议焦点为：本案中原告央扩公司是否具有行政诉讼的请求权基础，其提起本案诉讼是否符合法定受理条件。 原告央扩公司于2009年12月1日取得眉市国用【2009】第18341号国有土地使用权证项下32619.93㎡国有土地使用权。因眉山市东坡区育才东街市政道路建设，涉及原告上述土地中部分土地上的建筑物及土地使用权，在被告眉山市政府于2014年4月10日作出2号征收决定之前，原告于2013年11月28日出具承诺书，承诺在“苏祠翰林”商住小区项目占地面积减少但仍按原32619.93㎡的用地面积享受相应容积率指标的前提下，将位于城市规划市政道路内的用地无偿捐献给政府用于修建道路，并且不要求政府进行补偿。被告作出2号征收决定后，育才东街市政道路改造实际占用原告土地使用权3170.075㎡。经原告申请，被告于2014年11月5日向原告颁发了眉市国用（2014）第××号、第13270号国有土地使用证，并将眉市国用【2009】第18341号国有土地使用权证收回注销，原告原眉市国用【2009】第18341号国有土地使用权证载明的面积减少了3170.075㎡。本案中，因原告承诺将其部分国有土地使用权交由被告用作城市道路建设使用，不要求补偿，且承诺所附条件已经满足，因此原告已将其曾经享有的3170.075㎡国有土地使用权让与被告用于修建市政道路建设且明确表示放弃补偿的情况下，其对该3170.075㎡国有土地使用权不再享有因征收产生的补偿利益，故原告的诉讼请求不再具有实体法上的请求权基础，其提起本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一、三项规定的起诉条件，应驳回其起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回原告眉山央扩企业发展有限公司的起诉。 预交案件受理费50元，退还原告眉山央扩企业发展有限公司。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院， 审 判 长  陈继兵 审 判 员  胡海东 人民陪审员  李 意 二〇二〇年十月十二日 书 记 员  沈 兰