安徽省亳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖16行终150号 上诉人（原审原告）丁朋伟，男，1993年1月10日出生，汉族，住安徽省蒙城县。 上诉人（原审原告）丁彪，男，1980年3月12日出生，汉族，住安徽省蒙城县。 上诉人（原审原告）丁言云，男，1943年8月7日出生，汉族，住安徽省蒙城县。 上诉人（原审原告）丁言敏，男，1953年7月10日出生，汉族，住安徽省蒙城县。 上诉人（原审原告）丁言学，男，1951年6月4日出生，汉族，住安徽省蒙城县。 上诉人（原审原告）丁兆伟，男，1970年4月28日出生，汉族，住安徽省蒙城县。 上诉人（原审原告）丁兆锋，男，1966年3月21日出生，汉族，住安徽省蒙城县。 被上诉人（原审被告）蒙城县乐土镇人民政府，住所地安徽省蒙城县政通路，统一社会信用代码11341622003179165F。 法定代表人李伟，镇长。 委托代理人蔡锐，该镇党委委员。 委托代理人汪全彬，该镇副镇长。 被上诉人（原审被告）蒙城县人民政府，住所地安徽省蒙城县周元西路146号。 法定代表人孔祥永，县长。 委托代理人邵国，蒙城县司法局副局长。 委托代理人李红，蒙城县司法局行政复议应诉股股长。 上诉人丁朋伟等七人因诉被上诉人蒙城县乐土镇人民政府（以下简称乐土镇政府）不履行法定职责及蒙城县人民政府（以下简称蒙城县政府）行政复议一案，不服安徽省蒙城县人民法院(2020)皖1622行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院查明，2019年6月10日，丁朋伟等七人向乐土镇政府邮寄查处申请书，申请依法查处乐土镇丁堂村村委会违法建设行为，并书面告知查处结果。乐土镇政府收到查处申请书后，就反映的问题进行调查，调查土地来源、土地使用性质、项目审批情况及乡村规划许可问题，对现场进行查处并拍照固定证据。2019年6月15日乐土镇政府向丁堂村民委员会下发乐政责停字（2019）036号责令整改通知书，认定丁堂村委会在未取得规划许可的情况下，擅自于2019年5月重新建设村部的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、《安徽省城乡规划条例》第三十二条责令丁堂村民委员会改正违法行为，补办手续，逾期不改正的，将予以处罚。2019年8月17日，丁朋伟等七人向蒙城县政府申请行政复议，蒙城县政府审查后认为，乐土镇政府收到丁朋伟等七人的查处申请后，已依法履职。2019年11月7日蒙城县政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(一)项之规定，作出了蒙政复〔2019〕14号行政复议决定，依法驳回丁朋伟等七人的行政复议申请。 另查明，乐土镇丁堂村村委会进行违法建设的涉案土地原属于乐土镇丁堂村后丁队村民丁某使用。 一审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，乐土镇政府有权查处其辖区域内的违法建设的行为。乐土镇政府接到丁朋伟等七人举报后，进行了相关的调查、取证工作，并向丁堂村民委员会下发乐政责停字（2019）036号责令整改通知，责令丁堂村民委员会限期整改，其已依法进行履职。由于丁朋伟等七人没有提供证据证明不履行查处职责侵犯了其合法权益，因此丁朋伟等七人要求乐土镇政府书面告知查处结果的诉讼请求不予支持。蒙城县政府受理丁朋伟等七人的行政复议申请后，认为乐土镇政府已依法履职，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(一)项之规定，作出驳回丁朋伟等七人行政复议申请的蒙政复〔2019〕14号行政复议决定，并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下驳回丁朋伟等七人的诉讼请求。案件受理费50元，由丁朋伟等七人负担。 丁朋伟等七人上诉称，上诉人依法申请查处，确为维护自身合法权益，具有上诉人主体资格，一审法院认定事实不清，适用法律错误。上诉人系丁堂村后丁队村民，后丁队原先分土地时289人分得土地，后有一户离村返乡，该地空置本打算全队划分，但由于该户家庭情况和本生产队丁镇情况相同，队上将该户土地分给了丁镇，故丁镇原先的土地与周边土地共5亩多地（案涉土地）均属后丁队全体村民所有和使用。上诉人作为丁堂村村民以及丁堂村后丁队村民，案涉违法建设所占用土地系上诉人所在生产队土地，上诉人因此不能使用该土地，丁堂村违法占用土地并实施违法建设的行为，严重侵犯了上诉人的合法权益，上诉人有权依据《中华人民共和国城乡规划法》第九条规定，要求被上诉人乐土镇政府依法查处违法建设行为。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（五）项规定，投诉人与行政机关作出或未作出处理的行政行为有利害关系。但本案中，具体查处情况被上诉人未提供任何证据，一审法院亦未进行审查。另，案涉违法建设所占用土地系上诉人所在生产队生产小组集体所有，在未有任何补偿的情况下被村委会强行占用，实际利益严重受损，上诉人与被上诉人未履行法定职责的行为具有利害关系，上诉人具有上诉人主体资格，一审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。二、被上诉人乐土镇政府具有查处违法建设的法定职责，但在收到上诉人查处申请未进行查处且不予答复，构成行政不作为。乐土镇政府具有查处乡村违法建设的法定职责，在不停止建设或逾期不拆除的，应当采取查封施工现场、强制拆除等措施。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉。被上诉人接到上诉人的查处申请后，既没有受理，也没有告知上诉人是否立案查处，同时也没有及时将审查结果告知上诉人。其不履行法定职责的行为已经严重损害了上诉人的合法权益。原审判决主要证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。三、一审法院案件争议焦点归纳错误，并未对被上诉人是否作为、作为是否合法展开调查，所作判决依法应予撤销。请求贵院依法撤销原判，并发回重审或依法改判支持上诉人的诉讼请求；请求判令一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。 上诉人丁朋伟等七人一审期间向法庭提交的证据：1.查处申请书、ＥＭＳ快递单及快递查询结果复印件各一份；证明七上诉人已经依法提出查处申请，被上诉人收到后未依法进行查处，属于行政不作为。2.申请证人丁某出庭作证。证明案件事实。 被上诉人乐土镇政府一审时辩称，一、被答辩人不具有行政诉讼主体资格。申请行政诉讼必须是行政相对人，所谓行政相对人是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主体的行政行为影响其权益的个人或组织。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条之规定，被答辩人显然不具有行政诉讼的主体资格，行政诉讼应予驳回。二、答辩人依法履行了查处职责。答辩人收到查处申请书后，依法履职，就反映的问题进行查处。（一）调查土地来源情况。经查：丁堂行政村建设党群服务中心及文化礼堂所占用土地为老村委会驻地,包括老村部及学校用地。学校用地系1996年7月,经镇村协调并召开群众会，占用后丁村民组3.85亩土地，达成意见以减免3.85亩公粮、公差劳役的方式将该处土地作为村公益性建设使用。（二）调查土地使用性质及项目审批情况。经向蒙城县国土资源局调查(蒙国土资[2017]110号),项目选址位于《蒙城县土地利用总体规划(2016-2020年)调整方案》确定的允许建设区内，不占用基本农田。经向蒙城县发展和改革委员会调查(蒙发改投资〔2017〕188号)，蒙城县农村文化礼堂项目同意立项,蒙城县发展和改革委员会(县物价局)2018年做出调整(蒙发改投资〔2018〕132号)。蒙城县乐土镇丁堂村党群服务中心及文化礼堂用地依法履行了审批手续。（三）乡村规划许可问题。答辩人针对此问题向蒙城县住建委进行了解和咨询，并由项目单位向该单位提出申请，因单位变更合并等原因，蒙城县住建委并未开展该项业务，规划许可问题正在办理中。针对被答辩人反映的问题，答辩人对现场进行查处并拍照固定证据。因丁堂村民委员会未取得规划许可，2019年6月15日，答辩人向丁堂村民委员会下达责令整改通知书。行政复议决定书已将查处结果书面告知被答辩人，被答辩人也已经签收行政复议决定书，其行政诉请失去存在基础。综上，被答辩人不是本案适格主体，答辩人已经履行了查处职责并向丁堂村委会下达责令整改通知书，复议决定书已经签收，被答辩人的诉讼请求应依法驳回。 被上诉人乐土镇政府向一审法院提交了以下证据、依据：1.丁堂村小学土地征收协议书一份；2.李俊岭情况说明一份；3.卢西军情况说明一份；4.何春荣情况说明一份；5.王敏情况说明一份。证据1-5证明丁堂小学及争议土地来源。6.蒙国资[2017]110号文件（蒙城县国土资源局文件，关于蒙城县农村文化礼堂（一期）建设项目用地审查意见）；7.蒙发改投资〔2017〕188号文件（蒙城县发展和改革委员会文件，关于蒙城县室外综合文体广场及农民文化礼堂项目建设书的批复）；8.蒙发改投资〔2018〕132号文件（蒙城县发展和改革委员会（县物价局）文件，关于同意调整蒙城县农村文化大礼堂建设项目立项内容的批复）。证据6-8证明丁堂行政村建设党群服务中心及文化礼堂占用土地系建设用地，项目经立项审批，履行了审批手续。9.乡（镇）村集体建设用地审批表。证明蒙城县乐土镇丁堂村党群服务中心及文化礼堂用地依法履行了审批手续。10.向住建委申请规划许可的网上申请。证明丁堂村委会按照法定程序向住建委提出申请，因单位变动等原因，业务未能办理。11.照片一组。证明乐土镇政府接到申请后，第一时间赶到现场进行查处，并拍照固定证据。12.整改通知书。证明蒙城县乐土镇人民政府对丁堂村委会的违建行为于2019年6月15日下达了责令整改通知书。13.行政复议决定书送达回证。证明行政复议决定书已经送达申请人，上诉人诉请的书面告知查处结果在行政复议决定书中均已载明，诉请事项已办结。 被上诉人蒙城县政府辩称，蒙城县政府驳回丁彪等七人行政复议申请决定，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律准确，程序合法。经复议机关审理查明：2019年6月10日，被上诉人向乐土镇邮寄了查处申请书，申请依法查处乐土镇丁堂村村委会违法建设行为，并书面告知查处结果。乐土镇政府收到查处申请书后，就反映的问题进行调查，调查土地来源、土地使用性质、项目审批情况及乡村规划许可问题，对现场进行查处并拍照固定证据，2019年6月15日乐土镇政府向丁堂村民委员会下达责令改正通知书，对丁堂村委会在未取得规划许可的情况下，擅自于2019年5月重新建设村部的行为,责令丁堂村民委员会改正违法行为，补办手续。乐土镇政府收到被上诉人的查处申请书后，已依法履职。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定，决定依法驳回申请人的行政复议申请。被上诉人收到丁彪等七人的行政复议申请后，依法进行立案、审理，并召开行政复议听证会，及时送达各类行政复议文书，依法做出行政复议决定。二、一审法院适用法律准确，判决合法。综上，被上诉人做出的行政复议决定认定事实清楚，程序合法，一审法院认定事实清楚，适用法律准确，判决合法。请求亳州市中级人民法院予以维持。 被上诉人蒙城县政府向一审法院提交了以下证据、依据：1.蒙政复〔2019〕41号行政复议决定书；2.行政复议文书(行政复议决定书)送达回证。证据1-2证明蒙城县政府复议决定书制作程序合法并依法送达。3.行政复议申请书；4.申请人提供证据清单四组。证据3-4证明上诉人向蒙城县政府提出行政复议申请及提交的材料。5.行政复议受理通知书及立案审批表；6.行政复议答复通知书(2019)蒙政复41号；7.行政复议答复书及证据清单8.延期审理审批表及送达回证；9.行政复议决定书拟稿封面。证据5-9证明蒙城县政府复议审理程序合法。 以上证据一审法院均随卷移送本院。 一审法院对证据质证意见基本正确，本院依法予以确认。 本院查明的事实与一审查明事实基本一致。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定，申请人与被申请复议的行政行为有“利害关系”，是申请复议的公民、法人或者其他组织具有申请人资格复议机关应当受理其复议申请的法定条件之一。这一标准与《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定的行政诉讼原告主体资格法定条件完全一致。（2013）行他字第14号《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问理的答复》亦明确规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有复议申请人资格。所以，“为维护自身合法权益”，是判断举报人与相关行政行为有无“利害关系”的核心标准。本案中，上诉人丁朋伟等七人向乐土镇政府举报查处乐土镇丁堂村委会重建村部的建设行为，但并未提供证据证明上诉人实际使用该涉案土地，且上诉人亦认可涉案土地属于村民丁镇（丁某）实际使用的事实，上诉人申请行政复议，并非是“维护自身合法权益”，因此，上诉人丁朋伟等七人与被诉的行政复议决定之间不具有利害关系，不符合行政复议受理条件，且乐土镇政府已履行查处职责，故被上诉人蒙城县政府作出驳回申请人行政复议申请的结果正确。上诉人请求撤销蒙政复〔2019〕14号行政复议决定以及判令乐土镇政府书面告知上诉人查处结果的诉讼请求不能成立，一审判决驳回其诉讼请求的结果并无不当。 综上，上诉人丁朋伟等七人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人丁朋伟等七人负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘秋菊 审判员  刘晓慧 审判员  张继民 二〇二〇年十月九日 法官助理卢丽娜 书记员孟蕾 附：本案适用的主要法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。