福建省厦门市湖里区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽0206行初4号 原告：福建厦门经贸集团有限公司，住所地福建省厦门市思明区龙山中路8号101室。 法定代表人：林杰，该公司总经理。 委托诉讼代理人：黄芬嫘、蔡夏露，福建冠德律师事务所律师。 被告：厦门市自然资源和规划局直属分局，住所地福建省厦门市湖里区江头北路71号，统一社会信用代码11350200MB1755659A。 法定代表人：王丰，该分局局长。 委托诉讼代理人：谢聪教。 委托诉讼代理人：叶剑锋，福建天衡联合律师事务所律师。 第三人：厦门市思明区城市管理局，住所地厦门市思明区湖滨四里69号之一。 负责人：曹**宏，该局局长。 委托诉讼代理人：郑作先，该局工作人员。 委托诉讼代理人：卢耿贤，福建开元大同律师事务所律师。 原告福建厦门经贸集团有限公司（以下简称经贸集团）与被告厦门市自然资源和规划局直属分局（以下简称自规局直属分局）、第三人厦门市思明区城市管理局（以下简称思明城市管理局）其他行政管理一案，本院于2019年8月28日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理，并于2020年2月1日作出（2019）闽0206行初10号行政裁定书，原告不服该裁定，向厦门市中级人民法院提起上诉。厦门市中级人民法院于2020年6月23日作出（2020）闽02行终103号民事裁定书，以原告提起本案诉讼未超过起诉期限、被告作出厦规直[2018]3号《厦门市规划委员会关于龙山66号文创园内建设行为的复函》属于可诉的行政行为、原告提起本案诉讼不属于重复起诉为由，裁定撤销本院（2019）闽0206行初10号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2020年7月13日立案后，依法适用普通程序，于2020年8月18日公开开庭进行了审理。原告经贸集团的委托诉讼代理人黄芬嫘、蔡夏露，被告自规局直属分局委托诉讼代理人谢聪教、叶剑锋，第三人思明城市管理局的委托诉讼代理人郑作先、卢耿贤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告于2018年1月11日作出厦规直［2018］3号《厦门市规划委员会关于龙山66号文创园内建设行为的复函》答复第三人：经贸集团在厦门市思明区××内进行建设，对综合楼进行增设钢架楼梯、立面改造、内部分隔等；对龙山中路8号原二层半建筑加建至五层建筑;上述建设行为，在被告审批系统中，未查到办过任何规划审批手续。 原告经贸集团诉称，位于厦门市思明区××区属于厦门市“三旧改造”项目,原告是该项目的业主单位。为建设该三旧改造项目,原告已按照《厦门市人民政府办公厅关于印发厦门市湖里老工业厂房文创园区改造建设审批意见的通知》（厦府办［2014］171号）等“三旧改造”相关文件要求,履行了相应的报批、报备手续。 1．项目立项。2013年11月15日,厦门市文化改革发展工作领导小组办公室作出《关于同意厦门龙山66文创园项目立项的复函》厦文发办[2013]11号),同意原告关于将龙山旧厂房改造升级为厦门龙山66文创园的立项申请。 2．规划审批。2015年2月26日,原厦门市规划委员会直属规划分局(即本案被告)作出《关于厦门龙山66文创园的函》(直属规划分局[2015]7号),认定案涉建设项目符合文创园区改造规划要求。 3．项目报建。2015年3月5日,原告就案涉建设项目向厦门市建设与管理局申请报建,完成了该项目的报建登记。 4．消防备案。2016年8月8日,原告就案涉项目涉及的消防设计方案向消防管理部门作出了备案,并取得了备案受理凭证在项目稳步推进过程中,因有案外人向第三人举报案涉建设项目涉嫌违法建设,第三人提请被告就相关问题进行认定。2018年1月11日,被告向第三人出具了编号为“厦规直函[2018]3号”的《厦门市规划委员会直属规划分局关于龙山66文创园内建设行为的复函》。在出具给第三人的这份复函中,被告认定原告在龙山66文创园内的部分建设行为未办理规划审批手续,违反了规划法律法规。正是依据被告出具的这份复函,第三人作出了编号为“厦思城执拆[2018]0007号”的《责令拆除违法建设决定书》,责令原告限期拆除被告所认定的“违法建筑物”。 但是,被告作出前述说的复函存在违法，第三人于2017年12月28日提请认定，被告于2018年1月11日作出复函，其复函超过法定期限。被告在通过上述复函认定原告存在违法建设行为时,并未将该认定结果告知并送达给原告，直至2018年8月29日,原告才知道被告上述复函的存在，影响原告处分案涉物的权益。 承上所述,原告认为,原告已按照厦门市“三旧改造”相关文件的规定,依法履行了项目立项、规划审批、项目报建以及消防备案等程序,建设过程合法合规。被告在该复函中关于原告的部分建设行为未取得规划审批、属于违法建设的认定结论,明显与客观事实不符,被告作出的该复函已损害了原告的合法权益。原告请求：1、请求撤销被告作出的编号为“厦规直函[2018]3号”的《厦门市规划委员会直属规划分局关于龙山66文创园内建设行为的复函》；2、本案的一切诉讼费用由被告承担。 原告经贸集团为支持其主张，提供如下证据： 1.关于同意厦门龙山66文创园项目立项的复函（厦文发办[2013]11号），证明厦门市文化改革发展工作领导小组办公室同意厦门龙山66文创园项目的立项申请。 2.关于厦门龙山66文创园的函（直属规划分局[2015]7号），证明被告作出批复认定厦门龙山66文创园项目符合文创园区改造规划要求。 3.厦门市建设工程项目报建表（报建市登字[2015]126号），证明原告已将厦门龙山66文创园项目向厦门市建设与管理局作了报建登记。 4.建设工程消防设计备案受理凭证，证明原告已将厦门龙山66文创园项目的消防设计方案向消防部门作出了备案。 5.厦门市规划委员会直属规划分局关于龙山66文创园内建设行为的复函（厦规直函[2018]3号），证明被告向第三人出具复函，并在复函中认定原告在龙山66文创园中的部分建设行为属于违反规划法律法规的行为。原告认为被告出具的复函侵犯了原告的合法权益。函件缺乏事实与法律依据。 6.福厦经贸集团关于将龙山旧厂房改造升级为“厦门龙山66文创园”的请示（福厦经贸文〔2013〕30号），证明案涉建设项目属于厦门市“三旧改造”项目，已依规报送项目立项，系“厦门龙山66文创园”的项目；案涉建设（龙山南路101-102号和龙山中路8号）“三旧改造”项目的总建筑面积及具体组成。 7.《关于厦门龙山66文创园办理备案的请示》（福厦经贸文〔2014〕28号），证明原告将案涉建设项目“三旧改造”报送被告规划备案。 8.关于龙山66文创园装修改造二期工程“综合楼”加设室外钢梯的说明，证明综合楼增加一部钢梯是为了消防安全，符合厦府办〔2014〕171号中规定为了消防安全可增设消防电梯的规定。 9.案涉综合楼外墙修复前后照片及现状照片，证明案涉综合楼外墙修复后，其颜色和修复前的颜色一致，且与周围色系协调，更具安全性。且，现在的综合楼外墙无法恢复原状，若是强行拆除，势必造成国有资产的损失。 10.龙山中路8号楼照片，证明与9户人家无关，符合“三旧改造”，若是强行拆除，势必造成国有资产的损失。 11.建设工程规划许可证，证明案涉改造项目中的龙山中路8号的《建设工程规划许可证》。 12.被告、第三人原审的证据清单，证明厦思城执思提函字[2017]29号函系2017年12月28日提请的，厦规直函[2018]3号复函系2018年1月11日作出，被告十四天才作出，明显超出法律规定10天的期限，属于程序违法。 13.厦门市人民政府办公厅关于印发厦门市湖里老工业厂房文创园区改造建设审核审批意见的通知（厦府办〔2014〕171号），证明案涉“厦门龙山66文创园”的项目（龙山南路101-102号和龙山中路8号）系符合厦府办〔2014〕171号要求的“三旧改造”项目，原告根据文件“可增加不超过原产权面积12%的建筑面积用于增设电梯、通道性连廊、消防通道、消防楼梯及景观提升等相关配套设施的改造，且新增建筑面积部分不办理规划‘一书两证’、不办理产权；”等规定，依法履行了项目立项、规划审批、项目报审及消防备案等程序进行建设，并非违法建设。 被告自规局直属分局辩称，一、被告作出的案涉《厦门市规划委员会直属规划分局关于龙山66文创园内建设行为的复函》（厦规直函[2018]3号）是行政机关内部协助行为，不属于行政诉讼案件受理范围，依法应当驳回起诉。 根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条：“……下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，符合人民法院受理行政诉讼范围的行政行为应是由行政机关做出对外产生法律效力且对原告的权利义务产生实际影响的行为。 本案中，被告作出厦规直函[2018]3号复函，系对于第三人厦思城执提函字[2017]29号函的答复，属于行政机关内部协助行为，并不对外发生法律效力，未涉及原告的权益，也不对原告的权利义务产生实际影响，而原告已经针对第三人的行政处罚提起了诉讼，无权再就本次复函提起诉讼。 二、原告就厦规直函[2018]3号复函提起行政诉讼已经超过诉讼时效。 按照行政诉讼法第四十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。本案中，原告起诉状陈述其于2018年8月29日即知晓厦规直函[2018]3号复函，然而其迟至2019年8月20日才提起本次行政诉讼，已经超过行政诉讼时效。 三、原告起诉厦门市思明区城市管理局、厦门市人民政府、厦门市自然资源和规划局直属分局城建行政处罚纠纷（一审案号（2018）闽0211行初151号，二审案号(2019)闽02行终114号）尚处于审理过程中，被告提起本次行政诉讼的结果与该案的处理结果直接相关，本案应中止审理。 四、被告作出厦规直函[2018]3号复函认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。具体如下： 1.厦门经贸公司主张被告做出的厦规直函[2018]3号复函违反了规划法律法规系对厦门市人民政府相关文件的误读，是对其自身提供审批申请的无视，也是对其城乡规划法等有关规定的无知。 被告提供的《厦门市规划委员会直属规划分局关于厦门龙山66文创园的函（直属规划分局[2015]7号）》当中，明确标注了案涉综合楼及9户住宅不在此次报批改造项目中，且原告提供的《承诺函》也明确表明其保证综合楼（1#楼）保持现状不变。本案中，原告的案涉建设行为已明显改变综合楼原有状况。 龙山中路8号楼，原告已改变建设工程规划许可证中所载明的建筑功能（兔毛加工车间），并且原告并未在相关期限内办理相应的建设工程施工许可证等，原核发的《建设工程施工许可证》已失效。 2.原告提供的关于同意厦门龙山66文创园项目立项的复函（厦文发办[2013]11号）（原审原告证据第一项）明确载明：“项目建设过程中，有关规划、消防和结构安全等方面的事项，你司及时向相关行政主管部门报批或报备，涉及前置审批的事项，应先取得相关行政主管部门的批准后实施”。 3.《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十三条、《厦门市城乡规划条例》第四十二条等对于建设规划许可条件及变更规划许可建设做出了明确的法律规定和程序要求，原告未按照相关规划要求进行申报改造文创园项目的备案及相关手续事宜，也未申请提出兔毛加工车间的建筑功能进行变更申请，其擅自改造的六处行为涉嫌违法，因此，被告给予思明城管局厦规直函[2018]3号复函中载明：上述建设行为，在我局审批系统中，未查到办理过任何规划审批手续”事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。 综上，本案不属于行政诉讼受理范围，原告起诉已经超过诉讼时效，被告做出厦规直函[2018]3号复函事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，请求贵院依法驳回原告起诉或全部诉讼请求。 被告为支持其行政行为，提供如下证据： 1.（2018）闽0211行初151号判决，二审案号(2019)闽02行终114号裁定、一审思明城管答辩状及证据（部分）、一审判决、二审传票，证明原告起诉已经超过诉讼时效；集美区人民法院判决驳回原告全部诉讼请求；该案目前处于审理过程；本案的实体程序已经在集美法院审理过了，构成重复起诉。 2.关于同意厦门市龙山66文创园项目立项的复函（厦文发办[2013]11号，该复函载明“项目建设过程中，有关规划、消防和结构安全等方面的事项，你司及时向相关行政主管部门报批或报备，涉及前置审批的事项，应先取得相关行政主管部门的批准后实施”。 3.承诺函（厦门经贸集团2015年2月6日出具）；4.厦门市规划委员会直属规划分局关于厦门龙山66文创园的函（直属规划分局【2015】7号）及文创园总平面图、立面效果图；5.厦门市规划委员会直属规划分局关于厦门龙山66文创园涉嫌纠纷的函（厦规直函【2017】64号）；6.厦门市规划委员会直属规划分局关于厦门龙山66文创园涉嫌存在违法建设的函（厦规直法函【2017】20号）及附图2页；7.厦门市规划委员会直属规划分局关于厦门龙山66文创园涉嫌存在违法建设的函（厦规直法函［2017］42号）；8.关于提请认定厦门市思明区××内建设行为的函（厦思城执提函字［2017］29号）及现场照片六张；9.《厦门市规划委员会直属规划分局关于龙山66文创园内建设行为的复函》（厦规直函［2018］3号），证明原告承诺放弃原设计方案保持原状不变；原龙山南路综合楼及9户住宅不包含在此次报批改造项目中，原告未经审批擅自对1＃楼进行外立面进行改造并在该楼北侧增加楼梯等行为，未经审批，存在违法建设行为；被告作出厦规直函［2018］3号复函事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。 10.（2020）厦湖证内字第2822号公证书，证明自规局直属分局内部系统收到厦思城执提函字［2017］29号《关于提请认定厦门市思明区××内建设行为的函》以及做出厦规直函［2018］3号复函的记载记录。 第三人思明城市管理局述称，因本案构成重复起诉，根据《最高院关于适用的解释》第六十九条的规定、第一百零六条的规定，应当裁定驳回起诉。 首先，在（2018）闽0211行初151号一案中，已经就“《厦门市规划委员会直属规划分局关于龙山66文创园内建设行为的复函》中所涉及的六处建设是否业经规划主管部门的许可或者审核同意，相关建设行为与规划部门审核的立面效果图是否一致，是否违反规划部门的相关许可或者审核意见”（本案诉讼请求涉及规划行政行为）作为争议焦点进行实质性审查和认定，原告就该案提起上诉，现已经开完庭尚未判决。 其次，原告欲以本案后诉的诉讼请求实质上否定前诉裁判结果，属于就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中再次起诉，构成重复起诉。根据《最高院关于适用的解释》第六十九条、第一百零六条的规定，本案依法应当裁定驳回起诉。 第三人为支持其主张，提供如下证据： 1.（2018）闽0211行初151号行政判决书，证明原告本案的诉讼请求实质上否定该判决书裁判结果，构成重复起诉。 2.厦思城执提函字［2017］29号《关于提请认定厦门市思明区××内建设行为的函》，证明2017年12月28日，思明区城市管理局就“原告在厦门市思明区××的六处建设是否取得规划许可及是否严重影响规划”向原市规划委直属规划分局提请专业认定。 3.厦规直函［2018］3号《厦门市规划委员会直属规划分局关于龙山66文创园内建设行为的复函》，证明2018年1月11日，厦门市规划委员会直属规划分局复函“原告在厦门市思明区××内进行的六处建设行为在我局审批系统中未查到办理过任何规划审批手续”。 4.《责令拆除违法建设决定书》，证明依据厦规直函［2018］3号《厦门市规划委员会直属规划分局关于龙山66文创园内建设行为的复函》，厦门市思明区城市管理局认定“原告在厦门市思明区××的六处建设系未经相关行政主管部门批准擅自建设”，并于2018年2月7日作出厦思城执拆［2018］0007号的《责令拆除违法建设决定书》。 5.被告签收厦思城执提函字［2017］29号《关于提请认定厦门市思明区××内建设行为的函》的签收登记，证明被告的工作人员于2018年1月2日签收《关于提请认定厦门市思明区××内建设行为的函》。 经质证，原告对被告提供的证据1.5.6.7.8.9的表面真实性无异议，对关联性、证明对象有异议，认为从判决书中可以看出被告作出的厦规直函[2018]3号复函系第三人作出行政处罚决定的主要依据，原告的建设行为被认定为违法行为对原告的权利产生直接重大影响，被告并未告知原告该复函的内容；厦规直函[2017]64号可以证明原告案涉龙山66文创园项目，已经经过被告规划审批；原告并未进行外立面改造，致使改变外立面色系的情况下进行瓷砖更换，建设消防梯系为了符合消防要求，不需要向第三人报批，符合“三旧改造”的要求；厦规直函[2018]3号复函对是否严重影响城市规划以及是否可采取改正措施消除对规划实施的影响未予答复，未提供任何案涉6处建设行为严重影响城市规划或不可采取改正措施消除规划实施影响的证据，且未在法律规定的时间内回复，违反法定程序；对证据2.3.4的真实性、合法性予以认可，对证明对象有异议，认为厦门市文化改革发展工作领导小组办公室同意龙山66号文创园项目立项申请，建设项目包括案涉的综合楼及龙山中路8号，案涉建设系已报送项目立项，并非被告及第三人所称未有任何审批。对证据10的表面真实性无异议，对证明对象及内容有异议，认为被告未在法定举证期限提交证据，应视为被诉具体行政行为没有相应的证据，被告应当承担对其不利的后果，该公证书系2020年10月12日作出并非被告作出案涉具体行政行为的证据，不能证明被告收到第三人提请专业认定函的时间，且与第三人的庭审证据提交内容“系2017年12月28日提请专业认定”相矛盾，公证书不能证明被告作出厦规直函（2018）3号复函的程序合法。 第三人提供的证据1.2.3与被告提供的证据1.8.9相同，原告对第三人提供的证据1.2.3的质证意见与对被告提供的证据1.8.9的质证意见一致。原告对第三人提供的证据4表面真实性无异议，对内容的真实性、关联性、证明对象均不予认可，认为依据厦规直函[2018]3号复函作出的《责令拆除违法建设决定书》认定事实错误，使用法律错误。对证据5的表面真实性、证明对象及内容均有异议，认为第三人逾期举证应视为没有证据，第三人应当承担逾期举证的不利后果，该证据仅能证明第三人将提请函送给被告，无法证明第三人何时收到被告出具的厦规直函[2018]3号复函，第三人发文登记中其他发文均有被告盖章，唯独2018年1月2日没有被告盖章确认，且时间顺序前后颠倒。 被告对原告提供的证据1真实性无异议，对证明对象有异议，认为相关建设行为应当经过相关行政审批；对证据2的真实性有异议，认为该函件不完整，完整的函件包括立面效果图，立面效果图中明确综合楼不在改造范围内；对证据3.4真实性无异议，关联性有异议；对证据5真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为该复函没有影响原告的合法权益；对证据6.7.8.11.12.13的真实性无异议，对关联性和证明对象有异议，认为不能证明原告所作的项目获得了行政许可；对证据9.10的表面真实性无异议，对合法性、关联性有异议，认为原告自行将外立面进行美观改变，但未取得规划申请批准，因此造成的损失应当由原告自行负责。 第三人同意被告对原告证据的质证意见，并补充认为证据9与本案无关；证据10仅证明符合“三旧改造”，但8号楼不包含在原告送给被告的规划图纸审核范围，不在变更规划中；证据11所体现建设项目于本案自行改造的项目不同，依法应当进行变更；证据13足以证明“三旧改造”应当进行规划审批。 被告对第三人提供的全部证据均无异议。第三人对被告提供的全部证据均无异议。 原告对第三人提交的签收登记真实性有异议，因被告确认签收人系被告的工作人员，本院对签收登记的真实性予以确认。被告对原告提交的直属规划分局[2015]7号函真实性有异议，虽然该函不完整，但原告提交的部分与被告提交的证据相印证，本院对真实性予以确认。各方当事人对其他证据的真实性无异议，本院对证据载体的真实性予以确认。结合在案证据及当事人陈述，本院对事实分析认定如下： 2017年2月起，原告在思明区××内搭建建（构）筑物（以下简称案涉六处建设）：1.在综合楼的北侧外墙上设置钢架结构的楼梯，楼梯高度23米，水平投影面积为21平方米；2.对综合楼的立面外墙进行改造，更换立面墙的瓷砖；3.在综合楼的西侧原有水泵房旁搭建一处钢架结构的建（构）筑物，面积为73.6平方米；4.在综合楼一楼的楼梯间内增设2堵墙体，总长7.4米，拆除1堵砖墙，拆除墙体长2.9米；5.在综合楼二楼增设了10堵砖墙，总长为34.4米；拆除19堵砖墙，总长25.7米；增设9个砖墙体结构的卫生间，每间卫生间的面积为3.75平方米；综合楼3至7层增设、拆除的墙体，增设的卫生间与二楼格局一致；6.龙山中路8号楼原是二层半的框架结构的建筑物，该公司继续建设框架结构建筑物，新建设第三层建筑物面积为600平方米，第四层建筑面积为1540平方米；第五层建筑面积为200平方米；总建筑面积为2340平方米。 2017年4月19日，被告向原告作出厦规直函[2017]64号《厦门市规划委员会直属规划分局关于厦门龙山66文创园项目涉嫌纠纷的函》，载明：“根据你司办理该项目规划意见函时提供的承诺函，你司承诺‘若因九户原因引起纠纷，我司愿承担一切责任及法律后果’。现该项目涉嫌纠纷，请你司尽快与该项目南侧宗地内的相关权属人沟通协商，以解决纠纷，并将协调处理情况及时反馈我分局。” 2017年4月24日，被告向厦门市城市管理行政执法局执法督查处作出厦规直法函[2017]20号《关于涉嫌存在违法建设的函》，载明：“位于龙山南路与龙昌路交叉口东北侧的厦门龙山66文创园未经规划审批，擅自对用地南侧1#楼（综合楼）进行立面改造，并在该楼北侧增加楼梯（详见附件），涉嫌存在违法建设行为，根据《厦门市城乡规划条例》、《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》，请贵处依法查处。并请将查处情况反馈我分局。” 2017年8月18日，被告向厦门市城市管理行政执法局执法督查处作出厦规直法函[2017]42号《厦门市规划委员会直属规划分局关于厦门龙山66文创园涉嫌存在违法建设的函》，载明：“位于龙山南路与龙昌路交叉口东北侧的厦门龙山66文创园未经规划审批，擅自对用地南侧1#综合楼进行外立面改造，并在该楼北侧增加楼梯等，涉嫌存在违法建设行为。……请贵局进一步查处，并请将查处情况及时反馈我分局。” 2017年12月28日，第三人作出厦思城执提函字〔2017〕29号《关于提请认定厦门市集美区龙山66文创园内建设行为的函》，向被告就案涉六处建设是否取得规划许可及是否属严重影响城市规划的行为提请认定。被告的工作人员于2018年1月2日签收该提请函。2018年1月11日，被告作出厦规执函〔2018〕3号《关于龙山66文创园内建设行为的复函》，认为原告在厦门市思明区××内进行建设，对综合楼进行增设钢架楼梯、立面改造、内部分隔等；对龙山中路8号原二层半建筑加建至五层建筑，上述建设行为在其审批系统中，未查到办理过任何规划审批手续。 2018年2月7日，第三人作出厦思城执拆〔2018〕0007号《责令拆除违法建设决定书》，以厦规直函[2018]3号等复函为证据，决定责令原告拆除涉六处违法建筑物。 另查明，2013年11月15日，厦门市文化改革发展工作领导小组办公室对原告作出厦文发办〔2013〕11号《厦门市文化改革发展工作领导小组办公室关于同意厦门龙山66文创园项目立项的复函》，同意原告提出的拟利用龙山库区（龙山南路101-121号和龙山中路8号）总建筑面积约41388平方米（总占地面积为14915平方米）的旧厂房，改造为“厦门龙山66文创园”的项目立项，同时载明：“项目建设过程中，有关规划、消防和结构安全等方面的事项，你司及时向相关行政主管部门报批或报备；涉及前置审批的事项，应先取得相关行政主管部门的批准后实施。”2014年10月8日，原告作出福厦经贸文【2014】28号《关于厦门龙山66文创园办理备案的请示》，向厦门市规划委员会申请对其“厦门龙山66文创园”项目给予备案。2015年2月6日，原告向厦门市规划委员会提交《承诺函》，载明：“我公司的‘龙山66文创园’项目方案设计已报送贵委审批，由于与九户无法达成外立面墙改造装修的协议，我公司同意放弃原设计方案保持原状不变，并承诺如下：一、保证1#楼整体外轮廓与立面保持现状不变，只在北面与2#楼之间因功能需要做个连廊及增设电梯，其余不变。……三、若因九户原因引起纠纷，我司愿承担一切责任及法律后果。”原告报送规划部门审核的厦门龙山66文创园设计图中的黑白总平面图中下方的“1#楼设计师俱乐部”区域在图样中标记阴影，右下方载明：“阴影部分为原龙山南路综合楼及9户住宅不包含在此次报批改造项目中”。本案各方当事人确认该总平面图中的1#楼即为案涉厦规直函[2018]3号《厦门市规划委员会直属规划分局关于龙山66文创园内建设行为的复函》中所载明的综合楼。2015年2月26日，被告对原告作出直属规划分局【2015】7号《关于厦门龙山66文创园的函》，载明：“经审查，根据厦文发办[2013]11号、厦府办[2014]171号及厦文产[2009]3号，厦门龙山66文创园项目符合文创园区改造规划要求，应按我局审核的立面效果图实施。请你司抓紧联系建设、消防等相关部门办理后续手续，待项目改造建设竣工后，再向我局报备。此函不作为审核用地及办理产权证的依据”。 再查明，1994年9月7日，厦门市城市规划管理局对福建省土畜产厦门进出口公司作出厦规建【1994】144号《关于兔毛加工车间方案设计的批复》，并于1995年4月17日作出工程许可证编号为×××32的《建设工程规划许可证》，许可福建省土蓄产厦门进出口公司在龙山工业区内建设15560平方米的兔毛加工车间，建设项目名称为兔毛加工车间，建筑层数六层，用地四至为：东至小区路，南至外贸包装厂，西至小区路，北至郊区机械厂，建筑功能划分为：一层至六层兔毛加工车间。该《建设工程规划许可证》所附“遵守事项：”中载明：“……二、凡未取得本证或不按本证规定进行建设，均属违法建设。三、未经发证机关许可，本证的各项规定均不得随意变更。……五、本证自核发证之日起，必须在六个月内，按规定进行建设，逾期本证自行失效。”因产权划转，福建省土畜产厦门进出口公司位于龙山南路等案涉建筑物的产权已划转至原告名下。 2014年11月12日，厦门市人民政府办公厅印发厦府办〔2014〕171号《厦门市湖里老工业厂房文创园区改造建设审核审批意见的通知》，载明：“经市政府同意，现将《厦门市湖里老工业厂房文创园区项目改造建设审核审批意见》印发给你们，请遵照执行。”《厦门市湖里老工业厂房文创园区项目改造建设审核审批意见》在“1、申报条件和审核、审批原则”部分规定：“……（2）在不改变规划指标和土地使用年限的前提下，利用现有建筑进行内部空间及外观改造。一般不得增加建筑占地面积、改变建筑高度，但可根据实际功能需要进行内部空间分隔；（3）可增加不超过原产权面积12%的建筑面积用于增设电梯、通道性连廊、消防通道、消防楼梯及景观提升等相关配套设施的改造，且新增建筑面积部分不办理规划‘一书两证’、不办理产权；……”，在“2、审核、审批流程”部分规定：“（1）企业申报改造的项目，需提交项目申请报告和项目改造建设设计方案，项目改造建设设计方案中需列明各使用区域的功能、业态。……（2）规划部门根据领导小组会审纪要、办公室立项批复及建筑改造设计方案图对企业申报改造项目进行审核，并出具审核意见书……”。 以上事实有业经质证的原、被告和第三人提供的证据材料、本院制作的庭审笔录、询问笔录等予以证实。 本院认为，关于原告提起本案诉讼是否超过诉讼期限、被告作出厦规直函［2018］3号《厦门市规划委员会直属规划分局关于龙山66文创园内建设行为的复函》的行为是否可诉、原告提起本案诉讼是否重复起诉的问题，厦门市中级人民法院作出的（2020）民02行终103号《行政裁定书》已经作出认定，该裁定系生效裁定，本院对此不再赘述。原告确认其在思明区××内实施六处建设行为之事实。本案的争议焦点为：被告作出的案涉厦规直函［2018］3号《厦门市规划委员会直属规划分局关于龙山66文创园内建设行为的复函》有无事实和法律依据，程序是否合法。 一、关于被告作出的案涉厦规直函[2018]3号《厦门市规划委员会直属规划分局关于龙山66文创园内建设行为的复函》有无事实和法律依据的问题。 首先，《城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《厦门市城乡规划条例》第二条规定：“本市行政区域全部为规划区。本市城乡规划的制定、实施和相关城乡建设活动，应当遵守本条例。”《湖里老工业厂房文创园改造建设审核审批意见的通知》（厦府办〔2014〕171号）中所涉及的《厦门市湖里老工业厂房文创园区项目改造建设审核审批意见》在“2、审核、审批流程”部分规定：“（1）企业申报改造的项目，需提交项目申请报告和项目改造建设设计方案，项目改造建设设计方案中需列明各使用区域的功能、业态。……（2）规划部门根据领导小组会审纪要、办公室立项批复及建筑改造设计方案图对企业申报改造项目进行审核，并出具审核意见书……”。厦门市文化改革发展工作领导小组办公室对厦门经贸公司作出的《厦门市文化改革发展工作领导小组办公室关于同意厦门龙山66文创园项目立项的函》（厦文发办〔2013〕11号）亦明确载明：“项目建设过程中，有关规划、消防和结构安全等方面的事项，你司及时向相关行政主管部门报批或报备；涉及前置审批的事项，应先取得相关行政主管部门的批准后实施。”根据前述法律法规和相关规范性文件规定，原告在龙山66文创园内实施案涉六处建设行为，应当取得相关城乡规划主管部门核发的建设工程规划许可证或出具的审核意见书。原告提出案涉六处建设行为属于厦门市“三旧改造”项目，无需相关规划部门许可、审核之主张，系对前述法律法规和规范性文件的错误理解和认识，亦与其客观上向厦门市规划委员会等相关规划主管部门报送“龙山66文创园”项目设计方案等相关申请材料之事实不符，故原告的该主张缺乏法律依据，本院不予采纳。 其次，原告向相关规划主管部门报送的“龙山66文创园”项目设计方案已明确此次报批改造项目不包含案涉的1#综合楼及9户住宅。原告在向厦门市规划委员会出具的《承诺函》中已明确载明：“由于与九户无法达成外立面墙改造装修的协议，我公司同意放弃原设计方案保持原状不变，并承诺如下：一、保证1#楼整体外轮廓与立面保持现状不变……”。原告报送相关规划主管部门审核的厦门龙山66文创园设计图中的黑白总平面图中下方的“1#楼设计师俱乐部”区域在图样中标记阴影，右下方载明：“阴影部分为原龙山南路综合楼及9户住宅不包含在此次报批改造项目中”，且各方当事人确认该总平面图中的1#楼即为厦规直函[2018]3号《厦门市规划委员会直属规划分局关于龙山66文创园内建设行为的复函》中所涉的综合楼。因此，原告向相关规划主管部门的此次报批改造项目并不包含案涉的龙山南路1#综合楼及9户住宅。原告在本案中提出其向规划主管部门报送的总平面图右下方的《建筑分栋分层新增面积表》包含1#综合楼的相关新增项目，对综合楼的案涉改造在此次报批改造项目范围内之意见，与该总平面图的前述相关文字标注及原告提交的《承诺函》的内容相矛盾，本院不予采纳。 再次，原告对“厦门龙山66文创园”项目中1#综合楼的改造建设行为未取得相关规划主管部门的许可或审核同意。被告在本案中对原告作出《关于厦门龙山66文创园的函》（直属规划分局【2015】7号），载明：“厦门龙山66文创园项目符合文创园改造规划要求，应按我局审核的立面效果图实施。”根据原告和第三人提供的龙山文创园总平面图、第三人提供的龙山文创园立面效果图、《厦门市建设景观艺术委员会办公室会议纪要》、《承诺函》等在案证据，1#综合楼在立面效果图中被虚化，应保持原状不变，即原告对案涉1#综合楼的改造建设行为并未得到被告的审核同意。原告主张其案涉建设行为已按厦门市“三旧改造”相关文件的规定，履行项目规划审批程序之意见，与客观事实不符，本院不予采纳。 最后，《城乡规划法》第四十三条第一款规定：“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。”《厦门市城乡规划条例》第四十二条第一款规定：“建设单位或者个人需要变更建设工程规划许可进行建设的，应当报经原发证机关批准后，方可实施。变更的内容涉及利害关系人合法权益的，市城乡规划主管部门应当采取听证等形式听取利害关系人意见。”根据前述规定，建设单位或者个人需要变更建设工程规划许可进行建设的，应当报经原许可机关批准后方可实施。本案中，厦门市城市规划管理局于1995年4月17日颁发《建设工程规划许可证》（工程许可证编号×××32），准许福建省土畜产厦门进出口公司在龙山工业区内建设兔毛加工车间（现为龙山中路8号楼），建筑层数为六层，建筑功能划分为一层至六层兔毛加工车间，但福建省土畜产厦门进出口公司仅在该址上建设两层半建筑物，后原告因厦门龙山66文创园项目于2017年2月起继续建设第三、四、五层建筑物。根据在案证据，案涉《建设工程规划许可证》所核准的建筑功能为兔毛加工车间，建设单位为福建省土畜产厦门进出口公司，而原告加建8号楼行为系因文创园项目，加建行为的建设单位和建筑功能与案涉《建设工程规划许可证》所载明的许可内容明显不同，应属于需变更建设工程规划许可之情形，但原告在实施加建行为之前并未报原发证机关或相关规划主管部门批准，故原告对8号楼实施的加建行为并未办理过任何规划审批手续。 因此，被告出具复函认定案涉六处建设行为未办理过任何规划审批手续，有事实和法律依据。 二、被告作出的案涉厦规直函[2018]3号《厦门市规划委员会直属规划分局关于龙山66文创园内建设行为的复函》程序是否违法的问题。原告在庭审时就事实部分进行补充，提出被告未在法定期限内出具复函，违反了《厦门经济特区城市管理相对集中形式行政处罚权规定》第十三条规定。被告、第三人因原告提出新的事实补充提交第三人向被告送达提请函后被告按时作出复函的反驳证据，且该证据形成于行政行为作出的过程中，因此，对被告、第三人提交反驳证据并证明第三人于2018年1月2日向被告送达提请函，被告于2018年1月11日出具复函未违反《厦门经济特区城市管理相对集中形式行政处罚权规定》第十三条规定，本院予以采纳。第三人作为提请被告作出专业认定的一方当事人，被告根据第三人提请认定事项出具厦规直函[2018]3号复函并将该函件送达第三人，并不违反法律、法规的规定。原告并非厦规直函[2018]3号复函的一方当事人，原告主张被告未告知及听取原告意见程序违法，没有法律依据，本院不予支持。因此，被告作出案涉厦规直函[2018]3号《厦门市规划委员会直属规划分局关于龙山66文创园内建设行为的复函》不存在程序违法问题。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告福建厦门经贸集团有限公司的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告福建厦门经贸集团有限公司负担。 如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省厦门市中级人民法院。 审 判 长  刘路英 人民陪审员  刘福伟 人民陪审员  黄雪高 二〇二〇年十月二十一日 代书 记员  郑燕真 附页： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第五十三条公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。 前款规定的规范性文件不含规章。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。