江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏0691行初538号 原告樊某某，男，1958年1月2日生，××族，住启东市。 委托代理人朱建新，启东市久隆法律服务所法律工作者。 被告启东市民政局，住所地启东市汇龙镇公园中路849号。 法定代表人陈玲，职务局长。 应诉负责人季祖辉，职务副局长。 委托代理人季建新，江苏扬子江律师事务所律师。 原告樊某某诉被告启东市民政局社会保障行政给付一案，于2020年6月12日向本院邮寄起诉材料。本院于2020年6月22日立案受理后，于6月24日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉、举证通知书。被告于7月3日向本院提交了答辩状及相应证据材料。本院依法组成合议庭，于2020年9月4日公开开庭审理了本案,原告樊某某及委托代理人朱建新，被告启东市民政局副局长季祖辉及委托代理人季建新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告樊某某诉称，2009年12月8日原告在启东市海成化工有限公司劳动工作时受伤，后经劳动能力鉴定为壹级伤残，大部分护理依赖。2011年5月13日，南通市残疾人联合会批准原告视力残疾二级，启东市残疾人联合会于2011年3月20日颁发残疾证。原告妻子于2012年病故，女儿已出嫁。因双目失明、生活不能自理，原告自2012年开始至今一直在老年关爱之家托老，每月托老费为700元至1000元，还不包括去医院看病费用，现原告工伤赔偿款己全部用完。2020年5月26日，原告向被告提出书面申请请求享受二级待遇残疾补助。2020年6月8日，被告作出关于樊某某信访事项的答复意见，认为原告因工伤赔偿款项未用完，不符合生活补贴的申请要求。原告认为，二级残疾补贴是国家给残疾人应当享受的待遇，作为行政机关必须按照相关法律和政策依据履行给付义务。故原告诉至法院，请求判令被告给付原告二级残疾的生活补贴。 原告向本院提交了以下证据：1.2010年9月8日南通市劳动能力鉴定结论通知书，证明原告是一级伤残，大部分护理依赖；2.二级残疾人证，证明原告视力二级残疾；3.2020年5月26日申请书、《关于樊某某信访事项的答复意见》，证明被告认为原告残疾补偿金11.1万元经过测算还有剩余没有相应的测算依据，认为原告不符合生活补贴的申请要求也没有法律依据；4.启东市王鲍镇更生村老年关爱之家证明两份，证明原告在王鲍镇更生村老年关爱之家的托养费用是1000元/月，在2019年2月11日到该老年关爱之家之前已在其他托养院托养长达8年时间。 被告启东市民政局辩称，一是被告作出的答复符合相关法规、规章等规定。残疾人生活补贴与护理补贴，根据《国务院关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》、《江苏省政府关于完善困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》、《启东市困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴实施办法》等规定，对残疾人进行补助，其补贴的对象为低保家庭内的残疾人。上述意见均明确规定，领取工伤保险生活护理费或纳入特困人员供养的残疾人不享受残疾人两项补贴。本案原告不属于低保家庭成员，系工伤致残，已享受了工伤残疾保障，依法不属于残疾人两项补贴之对象。原告主张其享受残疾人生活补贴待遇，于法无据。二是案涉答复程序合法。2020年5月27日接到原告申请后被告对相关材料进行了审核，于2020年6月8日就原告申请事项予以书面答复，其程序合法。综上，案涉答复内容符合相关法规、规章之规定，其程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。 被告在法定期限内提交以下证据、依据: 一、证据：1.2020年5月26日申请书；2.启劳仲案字（2010）第451号仲裁裁决书；3.（2011）启民初字第1881号民事裁定书、民事判决书，证据2-3证明原告已经获得426305.02元工伤待遇赔偿，主要包括一次性伤残补贴、一次性伤残津贴、一次性生活护理费，其中护理费已经计算至75岁；4.《关于樊某某信访事项的答复意见》，证明原告因工伤已经获得充分赔偿，原告残疾补助申请暂时不符合享受两项补助的条件，其不属社会残疾补助的对象，答复程序及内容符合相关法律规定。 二、依据：《国务院关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》第一条、第二条；《江苏省政府关于完善困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》第一条、第二条；《启东市困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴实施办法》第五条。 经审理查明，2009年4月2日原告樊某某进入启东市海成化工有限公司（以下简称海成公司）处工作。2009年12月8日23时40分许，原告樊某某在车间操作台上看到7号釜人孔有烟冒出而前去查看，被釜内突然喷出的气体致伤。2010年7月5日，启东市人力资源和社会保障局将樊某某在本起事故所受伤害认定为工伤。2010年9月8日，南通市劳动能力鉴定会员会对原告樊某某的伤残核定为壹级，大部分护理依赖。2010年11月15日，原告樊某某向启东市劳动争议仲裁委员会申请仲裁，要求解除与海成公司的劳动关系，并要求海成公司支付工伤待遇及未签订劳动合同双倍工资等。该委于2011年3月9日作出启劳仲案字[2010]第451号仲裁裁决书，裁决：1、解除双方之间的劳动关系；2、海成公司承担樊某某住院期间的护理费1159.2元、伙食费1398.6元、一次性伤残补助金33615.12元、一次性伤残津贴110929.9元、一次性生活护理费281760（计算20年）、交通费1000元、医疗费1500元、停工留薪期工资12605.67元、出院后至伤残鉴定前的护理费2888.8元，以上合计446857.29元，扣除原告预借款41600元，余额合计405257.29元，在裁决生效后十日内支付给樊某某；3、驳回樊某某的其它请求。后樊某某不服该仲裁裁决书而起诉至启东市人民法院，该院于2012年4月23日作出（2011）启民初字第1881号民事判决书，驳回樊某某的诉讼请求。后原告樊某某已经获取了上述仲裁裁决书裁决的405257.29元。 2011年5月13日，原告樊某某被认定为视力贰级残疾，现在启东市王鲍镇更生村老年关爱之家托养。2020年5月26日，原告樊某某向被告启东市民政局提交申请书称，其系工伤，劳动能力鉴定等级为一级伤残、大部分护理依赖，系视力贰级残疾人，其妻于2012年过世，现在更生村养老院居住，要求享受二级残疾补助待遇。2020年6月8日，被告启东市民政局作出《关于樊某某信访事项的答复意见》，内容为“据你表述，你现年老体弱、孤身一人在养老院生活，目前生活困难，来信要求享受重残待遇。现答复如下：1、你在2009年出的工伤事故，赔到伤残金11.1万元，经过测算还有剩余，所以不符合生活补贴的申请要求。2、现得知你自费住院养老，建议你完善材料，提供养老院等费用清单，再次提交救助申请，我们会进行进一步审核。”后原告樊某某不服该答复诉至本院。庭审中原告樊某某明确陈述其并非低保家庭户，其申请书中要求享受的是困难残疾人生活补贴。 另查明，为解决残疾人特殊生活困难和长期照护困难，国务院决定自2016年1月1日起全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴（以下统称残疾人两项补贴）制度，于2015年9月22日出台了《国务院关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》，其中第二条第（一）项规定，困难残疾人生活补贴主要补助残疾人因残疾产生的额外生活支出，对象为低保家庭中的残疾人，有条件的地方可逐步扩大到低收入残疾人及其他困难残疾人。低收入残疾人及其他困难残疾人的认定标准由县级以上地方人民政府参照相关规定、结合实际情况制定。第二条第（四）项政策衔接规定，领取工伤保险生活护理费、纳入特困人员供养保障的残疾人不享受残疾人两项补贴。2016年2月14日江苏省人民政府出台了《江苏省政府关于完善困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》，其中第二条第（一）项规定，困难残疾人生活补贴主要补助残疾人因残疾产生的额外生活支出，对象为低保家庭内的残疾人，低保家庭外无固定收入的智力、肢体、精神、盲视力重度残疾人，家庭人均收入在当地低保标准2倍以内的一户多残、依老养残特殊困难残疾人。有条件的地区可优先考虑三、四级智力、精神残疾人，逐步扩大到低收入残疾人及其他困难残疾人。第二条第（四）项政策衔接规定，领取工伤保险生活护理费或纳入特困人员供养的残疾人不享受残疾人两项补贴。残疾人两项补贴不计入城乡最低生活保障家庭的收入。2016年6月20日南通市政府出台了《南通市人民政府关于完善困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的实施意见》，其中第二条第（一）项规定，困难残疾人生活补贴主要补助残疾人因残疾产生的额外生活支出，对象为具有本市户籍和社保关系，持本市颁发的第二代《中华人民共和国残疾人证》的低保家庭内的残疾人，低保家庭外无固定收入的一、二级智力、肢体、精神、视力重度残疾人，家庭人均收入在当地低保标准2倍以内的一户多残、依老养残特殊困难残疾人。第二条第（四）项政策衔接规定，领取工伤保险生活护理费或纳入特困人员供养保障的残疾人不享受残疾人两项补贴。2016年11月11日启东市人民政府出台了《启东市困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴实施办法》，其中规定具有本市户籍、持南通市颁发的第二代《中华人民共和国残疾人证》的低保家庭内残疾人，无固定收入的重度残疾人，低收入家庭一户多残、依老养残的残疾人可申请困难残疾人生活补贴，其中重度残疾人是指智力、肢体、精神、视力残疾一、二级。同时该办法在第五条政策衔接部分亦规定，领取工伤保险生活护理费或纳入特困人员供养保障的残疾人不享受残疾人两项补贴。第三条申领程序规定，残疾人两项补贴由残疾人向户籍（辖区）所在地镇（园区、街道）民政部门或社会救助服务窗口提交书面申请，提供第二代《中华人民共和国残疾人证》、户口簿或居住证，收入证明、家庭经济状况等证明材料，授权受理部门核查申请人家庭经济状况。2020年5月26日，启东市人民政府出台了《关于进一步完善困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的通知》（自2020年7月1日执行），其中第三条规定了关于固定收入的认定，固定收入包括工资性收入、经营性收入、财产性收入等，参照《启东市居民最低生活保障实施办法》相关规定执行。以下情况视为有固定收入：1.通过各种就业形势享有工资待遇的；……4.享受工伤保险待遇的；……7.因残疾获得经济补偿的。 以上事实，有原、被告的当庭陈述及双方提交的申请书、《关于樊某某信访事项的答复意见》、启劳仲案字[2010]第451号仲裁裁决书、（2011）启民初字第1881号民事判决书、二级残疾人证等证据在卷佐证。 本院认为，本案的争议焦点在于原告樊某某是否符合领取困难残疾人生活补贴的条件。 为解决残疾人特殊生活困难和长期照护困难，国务院、江苏省人民政府及启东市人民政府先后出台了《国务院关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》、《江苏省政府关于完善困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》、《启东市困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴实施办法》，上述文件对两项补贴的对象、政策衔接等其他事项进行了规定，均规定领取工伤保险生活护理费或纳入特困人员供养保障的残疾人不享受残疾人两项补贴。对于困难残疾人生活补贴对象问题，《国务院关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》规定困难残疾人生活补贴对象为低保家庭中的残疾人，有条件的地方可逐步扩大到低收入残疾人及其他困难残疾人，其中低收入残疾人及其他困难残疾人的认定标准由县级以上地方人民政府参照相关规定、结合实际情况制定。该意见授权县级以上地方人民政府参照相关规定、结合实际情况制定低收入残疾人及其他困难残疾人的认定标准。江苏省人民政府、南通市人民政府及启东市人民政府均在上级规范性文件的基础上结合实际情况制定了相应的意见，该意见可在其辖区内作为认定困难残疾人生活补贴对象的依据。其中启东市关于困难残疾人生活补贴对象的规范性文件较上级相应的规范性文件而言，其进一步扩大了相应补贴对象的适用范围，符合《国务院关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》规定的精神。因此，在启东市辖区范围内对困难残疾人生活补贴对象及条件的认定，可以《启东市困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴实施办法》、《关于进一步完善困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的通知》为依据。 根据《启东市困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴实施办法》规定，具有本市户籍、持南通市颁发的第二代《中华人民共和国残疾人证》的低保家庭内残疾人，无固定收入的重度残疾人，低收入家庭一户多残、依老养残的残疾人可申请困难残疾人生活补贴，其中重度残疾人是指智力、肢体、精神、视力残疾一、二级。原告樊某某户系视力二级残疾，其非低保家庭户，且其妻已过世、女儿已出嫁，故其应属于该办法中所称的重度残疾人，而不属于该办法中困难残疾人生活补贴的其他对象。故需要对原告樊某某是否具有固定收入进行审查核对。《关于进一步完善困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的通知》于2020年5月26日出台，于2020年7月1日执行。虽然该通知在原告樊某某提交申请及被告作出答复时尚未执行，但该文件已于2020年5月26日颁布，其关于“固定收入的认定”系被告结合启东市实际情况而进行的总结，在其未实施之前也可作为参考依据。该通知规定，享受了工伤保险待遇或者因残疾获得经济补偿的应视为有固定收入。本案中，从启劳仲案字[2010]第451号仲裁裁决书仲裁的内容及本案查明的情况看，原告樊某某因工伤而产生的工伤待遇已经全部获取，其因工伤导致残疾的经济补偿已经全部到位，已经享受了相应的工伤保险政策待遇。在行政程序中原告提出申请时仅提供了申请书，并未提交相应的收入证明、家庭经济状况等证明材料，也未提交证据证明其所获取的405257.29元工伤待遇赔偿款已经全部消耗殆尽。故根据原告提交的申请材料来看，原告樊某某不属于《启东市困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴实施办法》规定的无固定收入的重度残疾人，其不属于享受困难残疾人生活补贴的对象。被告启东市民政局认定原告不符合申请困难残疾人生活补贴的条件并无不当。如原告确系“无固定收入”，其应提供充分的证据材料以供被告调查核定和及时正确履行给付义务，以确实保证其合法权益得到及时保障。 另外，根据上述规范性文件关于政策衔接部分规定，领取工伤保险生活护理费的残疾人不享受残疾人两项补贴。根据《国务院关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》出台的目的来看，系为解决残疾人特殊生活困难和长期照护困难，在残疾人的生活和长期护理照料已得到基本保障时，就不再享受两项补贴。根据《工伤保险条例》第三十四条规定，工伤职工已经评定伤残等级并经劳动能力鉴定委员会确认需要生活护理的，从工伤保险基金按月支付生活护理费。从工伤保险基金中支付的工伤保险生活护理费系按月进行支付，其能够保障残疾人长期的生活护理照料。而若用人单位未缴纳工伤保险，则相应的生活护理费系用人单位支付，在此情况下不能不加区分的理解为只要申请人已经获取了工伤生活护理费即不符合申请两项补贴的条件，因为有些情况下工伤职工一次性从用人单位获取工伤待遇赔偿，而不是按月支付生活护理，如已获取的工伤待遇赔偿因病或其他原因消耗殆尽，则可能存在无法解决残疾人生活护理长期保障，从而无法实现《国务院关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》的目的。因此，上述规范性文件所规定的“工伤保险生活护理费”宜从文义进行理解，即指工伤保险基金按月支付的生活护理费。对于因工致残的残疾人从用人单位获取工伤待遇赔偿的情形，可作为其收入认定的参考因素进行考量。故本院对被告在庭审中以原告樊某某已经获取了启劳仲案字[2010]第451号仲裁裁决书裁决的405257.29元工伤待遇即不符合申请两项补贴条件的抗辩意见不予采纳。 综上，原告樊某某申请享受困难残疾人生活补贴缺乏事实根据，被告拒绝原告的申请并无不当，本院对原告的诉讼请求依法不予支持。但需要说明的是，在答复理由部分被告启东市民政局拒绝原告申请的理由不充分，其应结合各级政策进行充分解释说明，以便当事人能充分理解相应政策规定，化解其心中的疑惑，减少行政纠纷。望被告启东市民政局在今后的工作中不断加强业务学习，以满足人民群众日益增长的需求。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回原告樊某某的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告樊某某负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  陈金平 人民陪审员  周袁芳 人民陪审员  唐海兵 二〇二〇年十月十二日 书 记 员  达倩男 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。