江苏省江阴市人民法院行 政 判 决 书（2020）苏0281行初26号原告林美娟，女，1969年2月18日生，汉族，住江阴市。被告江阴市人力资源和社会保障局，住所地江阴市长江路141号。法定代表人王光华，该局局长。委托诉讼代理人罗卫国。委托诉讼代理人吴广海。原告林美娟与被告江阴市人力资源和社会保障局（下称江阴人社局）要求履行社会保障法定职责一案，于2020年1月20日向本院起诉，本院于同日立案受理，同年1月23日向被告江阴人社局送达了起诉状副本及应诉通知书，后组成合议庭于2020年9月22日公开开庭进行了审理。原告林美娟，被告江阴人社局出庭负责人陈军、委托诉讼代理人罗卫国、吴广海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年12月9日，被告向原告送达了澄人社察告字〔2019〕第2号社会保险监察告知书，载明：我局于2019年5月31日接到你关于江阴市云亭中心幼儿园未按规定为其参加社会保险的投诉。根据国务院《劳动保障监察条例》、《关于实施若干规定》（原劳动和社会保障部令第25号）的有关规定，现对以下第4项内容予以告知：4.因违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生超过2年，已作出撤销立案决定。原告林美娟诉称:2019年5月27日，其通过邮政挂号信向被告邮寄了一份请求履行法定职责申请书，被告5月30日收到该申请后，于6月4日以云亭中心幼儿园违反社会保险登记管理规定为由正式立案，于12月6日作出了澄人社察告字〔2019〕第2号社会保险监察告知书。原告认为，根据《中华人民共和国社会保险法》《社会保险费征缴暂行条例》《社会保险稽核办法》等法律法规规定，用人单位负有为劳动者参加社会保险，缴纳社会保险费的法定义务，非因不可抗力等法定事由不得缓缴、减免。对于用人单位未按时足额缴纳社会保险费和没有依法办理保险登记的，社会保险经办机构责令其限期缴纳或者补足和改正，并无2年期限的规定。据此原告向被告申请履职查处云亭中心幼儿园违反社会保险法律、法规或者规章的行为，并请求被告责令用人单位为原告补缴社会保险费并无不当，被告以违法行为发生超过2年作出撤销立案的决定，该告知书存在推卸、推诿职责，不作为、乱作为，程序违法，适用法律错误。综上，被告未依法履行查处纠正违法行为的职责，侵犯了原告合法权益，请求法院依法撤销被告作出的澄人社察告字〔2019〕第2号社会保险监察告知书，责令被告限期对原告申请履职情况重新作出实体书面答复，并承担本案诉讼费用。被告江阴人社局辩称：一、其收到请求履行法定职责申请书后，于2019年6月4日立案，并组织相关人员对原告反映的问题进行调查核实。2019年9月4日，被告向原告进行调查并且在笔录中向其释明，其投诉的违反劳动保障法律行为已经超过2年，被告不再查处。被告于同年9月5日撤销了社会保险监察立案，并于同年12月9日向原告出具了社会保险监察告知书，书面告知了撤销立案原因。二、关于原告诉请的法律适用问题。1991年国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，在全国实行养老保险社会统筹制度，适用范围是全民所有制企业，集体企业参照执行，并不包括乡镇企业及其职工。1997年江苏省出台了《江苏省农村社会养老保险办法》（现称“老农保”），江阴市政府、教育局据此明确代课教师参加“老农保”。原告自1998年9月至2005年6月参加“老农保”符合当时的政策规定。2007年9月，江苏省明确行政区域内用人单位和劳动者均应参加城镇企业职工养老保险，原告则在2005年1月起按江阴市当时的政策规定参加了城镇企业职工养老保险。以上说明原告已在政策允许范围内参加和享受了社会保障待遇。现原告投诉主张的是2004年之前社会保险缴纳问题，《中华人民共和国社会保险法》自2011年7月1日起实施，不具有溯及力。《社会保险费征缴暂行条例》《社会保险稽核办法》针对的是“实行企业化管理的事业单位及其职工”，亦不适用于原告。三、关于劳动保障监察时效问题。《劳动保障监察条例》第二十条规定，违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。该条款规定的2年时效符合行政处罚法立法本意。原告于2005年1月开始参加城镇职工养老保险，2006年2月辞职，至原告2019年5月投诉早已超过了2年的监察时效。原告根据人社建字（2017）105号文件主张社会保险缴纳没有时限，是对该文件的片面理解，对此应区分两个方面的内容：一是劳动保障监察机构和经办机构。劳动保障监察机构是经劳动保障行政部门授权专门负责劳动违法案件查处工作，其开展工作的主要依据就是《劳动保障监察条例》。经办机构是劳动保障行政部门下设的具有独立法人资格的事业单位，主要负责社会保险征缴、核算及支付等。二是社会保险欠费和应缴未缴。欠费是指用人单位已经在经办机构进行社会保险登记，由于种种原因用人单位未及时上缴或未足额上缴社保费，是用人单位的拖欠行为。应缴未缴是指用人单位录用职工后，未按规定为职工进行社保登记，更谈不上为职工缴纳社保费，是一种违法行为。该文件强调的是经办机构对欠费行为的追缴不设定期限，而不是针对应缴未缴的违法行为，且原告也不属于应缴未缴对象。综上，原告起诉被告不作为不成立，被告已按相关规定立案调查并作出处理，符合法定程序，请求法院驳回原告的诉请。经审理查明：1985年3月至2003年8月，原告在云亭镇××小学（幼儿园）任代课教师，后因村小（幼儿园）撤并，于2003年9月至2006年1月在云亭中心幼儿园任代课教师，2006年2月辞职。2016年云亭中心小学更名为云亭实验小学。2019年5月27日，原告向被告邮寄请求履行法定职责申请书，称其于1985年3月至2006年2月分别在云亭街道××小学、××中心幼儿园任教（代课教师），但相关单位未与其签订劳动合同，2004年之前也未缴纳养老保险和医疗保险，将其隶属关系长期挂靠在江阴百益建材集团公司（下称百益公司）名下，致使其21年教龄未得到相应补偿，请求被告依法调查处理云亭中心幼儿园、云亭实验小学未按法律规定为在岗或离岗的代课教师签订劳动合同，缴纳养老保险和医疗保险，并将代课教师的隶属关系长期挂靠私营企业，逃避相关法律责任的违法行为，并责令云亭中心幼儿园、云亭实验小学对其21年教龄进行合理补偿，补缴与实际教龄相适应的养老保险和医疗保险。被告于2019年5月31日收到该申请后，于同年6月4日以云亭中心幼儿园涉嫌违反社会保险登记管理规定为由予以社会保险监察立案，其立案审批表中基本事实及法律依据表述为“该单位的行为涉嫌违反《中华人民共和国劳动法》第七十二条、《中华人民共和国社会保险法》第五十八条第一款、《江苏省社会保险费征缴条例》第三条、第四条的规定”。被告先后对云亭中心幼儿园、云亭实验小学、云亭街道政务服务中心进行调查并制作了笔录。调查中，云亭中心幼儿园确认：原告原为云亭镇徐家村村办幼儿园代课教师，后因村小（幼儿园）撤并，到云亭中心幼儿园任代课教师，2006年因个人原因离职；当时人事关系都是云亭中心小学管理，之前为原告交过“老农保”，2004年1月份起云亭中心小学通知为所有编外人员、代课教师通过百益公司缴纳社保，具体原因不清楚，2004年1月至2006年8月原告的社保均在这个公司缴纳的；对原告反映的学校未与其签订劳动合同的事，具体也不清楚。云亭实验小学确认：原告于1985年至2006年先后在徐家村幼儿园、××中心幼儿园任代课教师，因当时没有文件规定，所以编制内或代课教师均未签订劳动合同；最初为代课教师缴纳了“老农保”，此后云亭镇统一规定为代课教师以百益公司名义缴纳社保，2006年初为代课教师集体办理了“老农保”退保手续，因为已缴纳了社保，不能重复享受。云亭街道政务服务中心确认：通过社保系统查到，原告1998年9月至2005年6月参加了“老农保”，共缴纳本金6922元（其中个人缴纳441元），于2006年1月23日退保，退回本息合计7488.2元，原告的“老农保”和社保没有合并，目前原告已到退休年龄，享受“老农保”工龄工资待遇224元／月；2004年初云亭镇统一把事业单位编外人员录用参保在百益公司。因案情复杂，且学校处于暑假期间，被告根据《关于实施若干规定》第三十条之规定，经内部审批，于2019年8月20日对案件审限延长了30个工作日。因原告认为被告超期未答复，于2019年8月5日向本院提起诉讼。2019年9月4日，被告对原告进行询问并制作笔录，询问中就原告反映的问题向其进行了答复，称：1、2008年1月1日起，国家颁布施行《中华人民共和国劳动合同法》，明确所有企事业单位自用工之日起一个月内订立书面劳动合同，你在学校代课期间（1985年3月至2006年2月），当时关于机关事业单位的编外人员劳动关系一直未予明确；2、通过社保系统查到，你在1998年9月至2005年6月参加了“老农保”，于2006年1月23日退保，2004年1月开始缴纳社保，直至2006年8月，正因机关事业单位编外人员劳动关系一直未予明确，学校也未收到文件帮代课教师缴纳社保，这也是后来镇里变通，通过企业帮助编外人员代缴社保的原因；3、云亭街道人社科答复当时镇里统一将事业单位编外人员录用参保在百益公司；4、根据《劳动保障监察条例》第二十条第一款，你投诉内容所涉及的违反劳动保障法律行为已经超过2年，我局不再查处。原告对上述答复有异议。次日，被告以原告投诉所涉违反劳动保障法律行为已超过2年为由，对该社会保险监察案件撤销立案。同年12月6日，被告作出了澄人社察告字〔2019〕第2号社会保险监察告知书，于12月9日送达原告。原告对该告知不服，向本院提起本次诉讼。又查明：1997年6月9日，江阴市人民政府办公室转发市教委《关于教育系统合同民办（代课）教师参加农村社会养老保险的意见》的通知（澄政办〔1997〕26号），规定：为解决中小学合同民办（代课）教师的后顾之忧，根据江阴市政府澄政发（1996）62号关于印发《江阴市教师队伍现代化工程实施方案》的通知中第二十条精神，研究决定，从1997年起，对符合条件的中小学合同民办教职工和长期顶编代课教师全面实施农村社会养老保险。2005年1月18日，江阴市人民政府发布《关于合同民办教师若干问题的意见》（澄政发〔2005〕4号），规定：三、为合同民办教师办理城镇企业职工社会养老保险、基本医疗保险、失业保险。原参加的农村社会养老保险折算后转换为城镇企业职工养老保险。七、本意见自2005年1月1日起执行。2005年7月20日，江阴市人民政府发布《关于全面推进社会保险扩面工作的意见》（澄政发〔2005〕76号），提出：凡本市行政区域内的各类企业、……国家机关、事业单位、社会团体中的编制外聘用人员，个体工商户及其雇工，均应按规定参加城镇企业职工社会保险。二、实施办法：（一）2005年7月1日至2007年12月31日为社会保险扩面过渡期，过渡期内参加社会保险的，可以根据本意见规定执行。（四）过渡期内，已经参加社会保险和新参加社会保险的人员，均可以按下列规定补缴基本养老保险费：1、补缴对象：尚未达到法定退休年龄（男性60周岁，女性50周岁，其中管理、专业技术岗位的女性55周岁）的人员。2、补缴时限：最早不得超过1992年1月1日。1992年1月1日之前的工作时间不视作缴费年限，国家另有规定的除外。（五）2005年6月30日以前的基本养老保险补缴年限视作基本医疗保险缴费年限，2005年7月1日以后，未缴纳基本医疗保险费的年限不再视作基本医疗保险费缴费年限。（六）国家机关、事业单位、社会团体中的编制外聘用人员……仍按原规定参加社会保险。三、其他规定：（一）已参加农村社会养老保险的人员，参加社会保险时，终止农村社会养老保险关系，其个人账户储存额……可抵算基本养老保险补缴额，抵算后的余额退给本人。五、本意见从2005年7月1日起实施，原有关规定与本意见不一致的，按本意见规定执行。上述事实，有原告提供任教证明，被告提供的请求履行法定职责申请书，社会保险监察举报登记表，立案审批表，处理报批表，云亭中心幼儿园法人证书，授权委托书及身份证复印件，询问笔录，农村社会养老保险金退保申请单，社保缴费记录，澄政办〔1997〕26号、澄政发〔2005〕4号、澄政发〔2005〕76号文件等证据及当事人的陈述等在卷予以佐证。本院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款规定：“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。”《社会保险费征缴暂行条例》第五条规定：“县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的社会保险费征缴管理和监督检查工作。”《江苏省社会保险费征缴条例》第六条规定：“县级以上地方人民政府人力资源和社会保障行政部门负责本行政区域内社会保险费征缴管理和监督检查工作。人力资源社会保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构具体承办社会保险事务。”本案中，原告认为其合法权益受损向被告提起投诉，被告作为江阴市人民政府社会保险行政部门及劳动保障行政部门，以自己的名义对原告投诉予以处理，故原、被告双方诉讼主体资格均适格。本案争议焦点为：被告以原告投诉内容所涉及的违反劳动保障法律行为发生超过2年为由撤销立案，从而对原告投诉不予受理的处理，适用法律是否正确，程序是否合法。关于适用法律问题，原告投诉反映云亭中心幼儿园、云亭中心小学未依法与其签订劳动合同、未依法为其缴纳养老和医疗保险、违法将代课教师挂靠私营企业缴纳社保等多个投诉内容，并要求补缴与其实际教龄相适应的养老保险和医疗保险，被告以云亭中心幼儿园涉嫌违反社会保险登记管理规定为由予以社会保险监察立案，其应对原告有无缴纳社会保险、云亭中心幼儿园有无为原告缴纳社会保险费的法定义务，若有义务云亭中心幼儿园有无欠缴等多项投诉内容分别进行调查，并根据调查结论依法给予相应的处理。即便如被告所称应由其下属经办机构负责社会保险费征缴，其也应根据《中华人民共和国社会保险法》第八十二条第二款：“社会保险行政部门、卫生行政部门、社会保险经办机构、社会保险费征收机构和财政部门、审计机关对属于本部门、本机构职责范围的举报、投诉，应当依法处理；对不属于本部门、本机构职责范围的，应当书面通知并移交有权处理的部门、机构处理。……”的规定，将原告投诉移交经办机构处理，而被告以自己名义立案调查的行为，已说明其直接承担了经办机构的查处职能。而无论是《中华人民共和国社会保险法》《社会保险费征缴暂行条例》或《社会保险稽核办法》，均未对清缴企业欠费问题设置追诉时效，而清缴企业欠费的前提是查处未依法缴纳社会保险费的违法行为。虽《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”但该规定仅针对不再给予行政处罚，并不能据此免除用人单位依法缴纳社会保险费的法定义务。人力资源社会保障部对十二届全国人大五次会议第5063号建议的答复[人社建字（2017）105号]中明确：“关于追缴时限问题。《劳动保障监察条例》第二十条规定为劳动保障行政执法时效规定，系依据行政处罚法第二十九条规定制定。……但《社会保险费征缴暂行条例》和《社会保险稽核办法》（劳动保障部令第16号）均未对清缴企业欠费问题设置追诉期。因此，地方劳动保障监察执法实践中，对用人单位未及时、足额为劳动者办理社会保险，缴纳社会保险费的违法行为，一般按照《劳动保障监察条例》第二十条规定进行追缴和处罚，而地方经办机构追缴历史欠费并未限定追诉期。我们认为，企业欠缴社会保险费侵害参保人员权益，直接削弱基金支撑能力，加重了中央和地方财政负担，影响社会稳定。为此，我们高度重视欠缴清理工作，采取多种措施指导地方做好相关工作，促进基金应收尽收。为维护参保人员社会保险权益，强化征缴清欠工作，经办机构接到超过《劳动保障监察条例》第二十条第一款2年的追诉期投诉后，一般也按程序进行受理。对能够提供佐证材料的，尽量满足参保者诉求，予以解决，以减少企业职工临近退休时要求企业足额补缴欠费的问题发生。”故根据相关法律规定及人社部的答复，被告在对用人单位是否依法缴纳社会保险费履行监督检查职责、追缴历史欠费时，并无追诉期限的法律规定。即便如被告所称法律法规仅对追缴欠费行为未设定期限，其亦应调查云亭中心幼儿园在为原告缴纳社会保险费过程中有无欠费行为存在。《关于实施若干规定》第三十五条第二款规定：“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律的行为，根据调查、检查的结果，作出以下处理：（一）对依法应当受到行政处罚的，依法作出行政处罚决定；（二）对应当改正未改正的，依法责令改正或者作出相应的行政处理决定；（三）对情节轻微，且已改正的，撤销立案。经调查、检查，劳动保障行政部门认定违法事实不能成立的，也应当撤销立案。发现违法案件不属于劳动保障监察事项的，应当及时移送有关部门处理；涉嫌犯罪的，应当依法移送司法机关。”若被告调查后发现欠缴社保费情形客观存在，其应依法责令用人单位限期缴纳并给予相应处理，若欠缴社会保险费问题不存在，其也应以“违法事实不能成立”为由对该部分投诉内容予以撤销立案。若发现原告反映的其他违反劳动法律法规的行为超过2年、已不能给予行政处罚的，可针对该部分违法行为予以撤销立案，而不能对全部投诉均以违法行为超过2年为由予以撤销立案。被告在2019年9月4日向原告调查过程中，虽针对原告投诉的问题分别给予了口头答复，但最终对投诉反映的问题未作区分，其适用《劳动保障监察条例》《关于实施＜劳动保障监察条例＞若干规定》有关规定以违法行为超过2年为由对全部投诉予以撤销立案的处理决定，既未明确适用的具体法律条款，也混淆了社会保险行政执法与其他劳动保障监察执法的职能范围与法律规定，应属适用法律错误。关于程序问题，《劳动保障监察条例》第十四条第二款规定：“劳动保障行政部门认为用人单位有违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，需要进行调查处理的，应当及时立案。”第十七条规定：“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的调查，应当自立案之日起60个工作日内完成；对情况复杂的，经劳动保障行政部门负责人批准，可以延长30个工作日。”《关于实施＜劳动保障监察条例＞若干规定》第十八条第二款规定：“对符合下列条件的投诉，劳动保障行政部门应当在接到投诉之日起5个工作日内依法受理，并于受理之日立案查处：（一）违反劳动保障法律的行为发生在2年内的；（二）有明确的被投诉用人单位，且投诉人的合法权益受到侵害是被投诉用人单位违反劳动保障法律的行为所造成的；（三）属于劳动保障监察职权范围并由受理投诉的劳动保障行政部门管辖。对不符合第一款第（一）项规定的投诉，劳动保障行政部门应当在接到投诉之日起5个工作日内决定不予受理，并书面通知投诉人。”《江苏省行政程序规定》第六十条第一款规定：“行政执法决定应当以书面形式作出。但是法律、法规、规章另有规定的除外。”根据上述规定及行政程序正当性原则，被告接到投诉后若审查认为不符合受理条件决定不予受理的，应书面通知投诉人，若立案后经调查认为不符合立案条件而决定撤销立案的，亦应当书面通知投诉人，说明理由，并告知其相关权利义务等。本案中，被告对原告的投诉于2019年6月4日立案受理并进行了调查，因案情复杂又经审批延长了30个工作日，至其2019年9月5日撤销立案时未超过法定期限，但被告最初仅以调查笔录的形式向原告告知了撤销立案的原因及结论，随即撤销了立案，直至2019年12月6日才作出社会保险监察告知书，已超过90个工作日的办理期限，告知书中亦未告知相关权利义务，应认定为程序违法。综上，原告请求撤销澄人社察告字〔2019〕第2号社会保险监察告知书的诉讼请求，合法有据，应予支持。被告应对原告的投诉重新进行立案调查，并根据调查结果依法作出处理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项之规定，判决如下：一、撤销被告江阴市人力资源和社会保障局对原告林美娟投诉作出的撤销立案决定。二、被告江阴市人力资源和社会保障局应于本判决生效之日起十日内对原告林美娟的履职申请重新受理，并依法作出处理。案件受理费50元，由被告江阴市人力资源和社会保障局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，同时预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省无锡市中级人民法院。审 判 长  黄剑审 判 员  孙妍人民陪审员  吕莉二〇二〇年十月十六日书 记 员  薛娇附：相关法律、司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》：第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。