湖南省邵阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘05行初184号原告邵阳县泰和采石场，住所地邵阳县郦家坪镇罗汉村。经营者唐旭文，男，1979年4月24日出生，汉族，住邵阳县。委托代理人郦爱文，男。委托代理人肖卫，湖南望华律师事务所律师。被告邵阳县人民政府，住所地邵阳县塘渡口镇凤凰街。法定代表人袁玉华，该县县长。委托代理人赵亚敏，女。委托代理人刘宇，湖南人和人（邵阳）律师事务所律师。被告邵阳市人民政府，住所地邵阳市大祥区城北路6号。法定代表人刘事青，该市市长。委托代理人肖媛媛，女。委托代理人危慧妮，湖南方廉律师事务所律师。原告邵阳县泰和采石场（以下简称泰和采石场）诉被告邵阳县人民政府、邵阳市人民政府行政关闭决定及行政复议决定一案，于2020年5月20日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月25日受理后，5月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2020年7月14日公开开庭审理了本案。原告邵阳县泰和采石场的委托代理人郦爱文、肖卫，被告邵阳县人民政府的委托代理人赵亚敏、刘宇，被告邵阳市人民政府的委托代理人肖媛媛、危慧妮到庭参加诉讼。现已审理终结。原告泰和采石场诉称，被告邵阳县人民政府作出的关闭决定认定该采石场未办理林业用地手续、安全生产不完全达标、存在安全隐患、破坏环境等事实错误；该府作出关闭决定前未经先行整顿程序，未履行告知义务，提前处罚不当，且作出的关闭决定适用法律错误。被告邵阳市人民政府作出维持该关闭决定的复议决定，亦属事实不清、适用法律错误。综上，请求撤销邵阳县人民政府作出的《关于依法关闭邵阳县泰和采石场的决定》（以下简称关闭决定）及邵阳市人民政府作出的邵复决字（2019）35号《行政复议决定书》。原告泰和采石场向本院提交了如下证据：1、《关于依法关闭邵阳县泰和采石场的决定》(以下简称关闭决定)及邵阳市人民政府作出的《行政复议决定书》，拟证明被诉的行政行为内容，原被告主体资格适格，复议决定认定关闭决定程序违法及邵阳市主要负责人同意该场在2019年6月30日完成环保整改等事实；2、《采矿许可证》、《安全生产许可证》、《使用林地审核同意书》，拟证明该场生产依法取得了相关许可；3、《申请办理采矿许可证延续登记的报告》、《申请办理采矿许可证延续和变更登记的报告》、《关于严格采矿权登记审批的补充通知》，拟证明该场于2018年9月申请采矿证许可延期，主管部门于2019年5月才启动审批程序，邵阳县安监部门同意该场办理采矿许可顺延；4、《责令改正违法行为决定书》、《关于申请批准环境保护整改方案的报告》，拟证明泰和采石场自2018年11月1日被责令停产，邵阳县环保部门同意该场于2019年6月30日前完成污染防治设施验收；5、《挡灰钢结构墙制作合同书》、《钢结构承包合同书》，拟证明该场依照环保部门对生产场地封闭围挡的要求，委托第三方在采石场制作挡灰钢结构墙及全封闭钢结构生产场地；6、《邵阳县泰和采石场用电量清单》、《邵阳县宝泰爆破公司工地库存明细表》、《证明》，拟证明该场收到自2018年11月1日起停产的通知后停止了生产；7、《泰和采石场现场勘查记录》、《说明》，拟证明该场在安全生产许可证有效期满后，即启动延期工作；8、《不起诉决定书》，拟证明该场投资人郦爱文不存在破坏林木问题，只是非法占用林地且行为显著轻微，并已补正用地手续。被告邵阳县人民政府辩称，原告泰和采石场曾就同一事实、同一法律关系、同一诉请向法院起诉，邵阳市中级人民法院以（2020）湘05行初4号《行政裁定书》驳回其起诉，本案属重复起诉；该府依法关闭泰和采石场，认定事实清楚、适用法律正确；泰和采石场对当地生态环境破坏严重，该府作出的关闭决定不可撤销，否则将给国家和社会公共利益造成重大损害。综上，请求法院驳回泰和采石场的起诉或诉讼请求。被告邵阳县人民政府向本院提交了如下证据：1、《邵阳县环境保护局污染源现场监察记录》、现场检查笔录、现场照片和录像记录、调查询问笔录、《责令改正违法行为决定书》及《送达回证》、《行政处罚事先告知书》及《送达回证》、《行政处罚决定书》及《送达回证》，拟证明泰和采石场存在环境违法行为，邵阳县环境保护局对泰和采石场作出的整改和处罚决定正确，泰和采石场应当于2018年12月30日前对环境问题整改到位；2、《立案决定书》、《拘留证》、《起诉意见书》，拟证明泰和采石场对林地的毁坏已构成了犯罪，破坏环境严重；3、关闭决定及《送达回证》，拟证明该府作出的关闭决定正确；4、相关法律依据，拟证明该府作出的行政行为具有充分的法律依据。被告邵阳市人民政府辩称，该府作出的行政复议决定事实清楚、证据充分、适用法律正确，请求法院驳回泰和采石场的诉请。被告邵阳市人民政府向本院提交了如下证据：1、《邵阳市人民政府组织机构代码证》、《法定代表人证明书》，拟证明该府的被告主体资格；2、《行政复议申请书》；3、《受理通知书》、《答复通知书》及《送达回证》；4、《行政复议答复书》；5、《督办令》；6、《行政复议决定书》及《送达回证》；证据2-6拟证明该府作出的行政复议决定符合法律规定。被告邵阳县人民政府对泰和采石场的证据质证提出，证据1的真实性、合法性无异议，但不能达到其证明目的，《督办令》是行政指导行为，不能作为认定行政程序是否合法的依据；证据2的真实性无异议，但安全许可证已过期；证据3的真实性无异议，有采矿许可而无安全许可、排污许可，环保监测不合格，不能继续生产；证据4，对真实性无异议，但应当以2018年12月30日为整改的期限；证据5，对《挡灰钢结构墙制作合同书》的三性不予认可，合同在限期整改决定作出前签订，可能是伪造，且合同不能证明已经整改到位，《钢结构承包合同书》三性不予认可，不能达到其证明目的；证据6中的用电量清单，三性不予认可，库存明细表和证明与本案不具有关联性；证据7，不具有关联性且不能达到其证明目的；证据8，真实性予以认可，但不能达到其证明目的。被告邵阳市人民政府对泰和采石场的证据质证提出，证据1的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议；同意邵阳县人民政府对证据2、3、4的质证意见；证据5中的《挡灰钢结构墙制作合同书》三性有异议，《钢结构承包合同书》不能证明整改已到位；证据6中的用电量清单三性有异议，且2019年6月用电量猛增，说明在整改期间有生产，库存表和证明的真实性、合法性均有异议，该组证据不能达到其证明目的；证据7恰好证明泰和采石场的安全许可证到期后未办理延期手续；证据8未发表质证意见。原告泰和采石场对被告邵阳县人民政府的证据质证提出，证据1的合法性、关联性有异议，不能支持关闭决定，不能达到其证明目的；证据2的合法性、关联性有异议，证据取得方式不合法、检察机关未认定造成林地毁坏，关闭决定未将占用林地作为处罚的事实和理由，不能达到其证明目的；证据3的合法性、关联性有异议；证据4不属于证据范围，不能作为证据使用。邵阳市人民政府对邵阳县人民政府的证据质证提出，证据1、2无异议，证据3证明关闭程序有瑕疵，关闭决定作出前未告知泰和采石场。原告泰和采石场对被告邵阳市人民政府的证据质证提出，证据1、2、3无异议；证据4的合法性、关联性有异议，不能达到该场的证明目的；证据5的真实性、关联性有异议，任务清单中对该场的举报不实，邵阳县人民政府在市委督办令规定的整改期限内作出关闭决定不妥；证据6的合法性和关联性有异议，不能证明其正当性。邵阳县人民政府对邵阳市人民政府的证据三性均无异议，督办令中相关污染控制应在2018年底完成整改，督办是要求县领导立即将问题汇报，而不是称泰和采石场整改期限在6月底。本院对证据认定如下：原告泰和采石场提交的证据1、2、3、4，当事人对其真实性均无异议，且与被诉行为存在关联性，予以认定；证据5中的合同不能证明该场制作了符合环保部门规定的封闭围挡，不予认定；证据6中的《邵阳县泰和采石场用电量清单》无证明机关盖章，《邵阳县宝泰爆破公司工地库存明细表》中记载的时间不明确，《证明》只是证明爆破作业的最后时间，不能证明该场停止全部生产的时间，故对该三份证据不予认可；证据7与被诉行政行为的合法与否无关联性；证据8是国家机关作出的法律文书，予以认定。被告邵阳县人民政府提交的证据1，是该府作出关闭决定的依据，予以认定；证据2只能证明泰和采石场的唐旭文、郦爱文涉嫌犯罪，故对该证据不予认定；证据3是被诉的关闭决定及文书送达回证，予以认定；证据4系法律条文，不属于证据。被告邵阳市人民政府提交的证据1、2、3，当事人均无异议，予以认定；证据4是邵阳县人民政府在复议期间作出的答辩，对该答辩行为予以认定；证据5系中国共产党邵阳市委员会发布的文件，予以认定；证据6是被诉行政行为及文书送达回证，予以认定。经审理查明，2011年9月23日，原告泰和采石场成立。泰和采石场经营期间，办理的《采矿许可证》最初有效期限为2016年1月20日至2019年1月20日，后经申请，延期至2020年1月20日，开采矿种为制灰用石灰岩，生产规模10万吨/年，矿区面积0.018平方公里。办理的《安全生产许可证》有效期自2016年5月3日至2019年5月2日。2018年10月30日，邵阳县环境保护局在检查中发现，泰和采石场生产过程中污染周边环境。同年11月1日，该局对泰和采石场作出《责令改正违法行为决定书》，责令其立即停止环境违法行为，停产整改；2018年12月30日前严格按照环保要求完善大气防治设施，在未完成整改前不能恢复生产。同年11月2日，邵阳县环境保护局将《责令改正违法行为决定书》送达泰和采石场，并告知其相关诉权。同年11月9日，邵阳县环境保护局向泰和采石场作出并送达《行政处罚事先（听证）告知书》，告知拟责令该场立即停止环境违法行为，停产整改；2018年12月30日前严格按照环保要求完善大气防治设施，未完成整改前不能恢复生产，并将改正情况书面报告该局；罚款人民币五万元整。并告知其陈述、申辩及要求听证的权利。泰和采石场未行使上述权利。同年11月19日，邵阳县环境保护局向泰和采石场作出《行政处罚决定书》，对其作出罚款人民币五万元的决定，并告知其复议和诉讼的权利。同年11月21日，邵阳县环境保护局将《行政处罚决定书》送达泰和采石场。泰和采石场收到《行政处罚决定书》后，缴纳了罚款。同年11月27日，泰和采石场股东郦爱文因涉嫌非法占用农地犯罪，被邵阳县森林公安局刑事拘留，同年12月10日被取保候审。2019年5月30日，邵阳县林业局向泰和采石场颁发《使用林地审核同意书》，批准该场临时占用郦家坪镇罗汉村集体林地3.3845公顷2年。同日，泰和采石场向邵阳市生态环境局邵阳县分局提出整改申请，该分局同意了整改申请。同年6月4日，邵阳市委书记龚文密、邵阳市市长刘事青向邵阳县委书记蒋伟、邵阳县县长袁玉华下发《督办令》，称省第二环境保护督察组向邵阳市反馈的59个问题中，涉及砖瓦行业污染控制有待加强问题应在2018年年底完成整改任务，现已超过整改时限，被省突出环境问题整改工作领导小组办公室通报，要求包含罗汉村泰和采石场违法采石在内的生态环境整改重点工作尽快完成整改任务，及时上报销号资料。同年6月18日，邵阳县人民政府作出关闭决定，称泰和采石场未按照开发利用方案开采，未办理国土用地手续，采矿权人在开采过程中安全生产不完全达标，存在安全隐患，未及时办理林业用地手续，环境破坏严重，至今未治理到位，违反相关法律规定，根据《湖南省安全生产管理条例》第五十四条之规定，对该场予以关闭。同年6月24日，邵阳县人民检察院对郦爱文作出《不起诉决定书》，认定泰和采石场占用林地面积64.7亩，股东郦爱文有非法占用农用地的行为，但犯罪情节轻微，具有自首情节，且其积极进行生态修复，并取得临时占用土地许可证，依法可以免除处罚，遂决定对郦爱文不予起诉。同年7月15日，邵阳县人民政府向泰和采石场送达了关闭决定。同年8月15日，泰和采石场就关闭决定向邵阳市人民政府申请复议，同年8月20日，邵阳市人民政府予以受理，同年8月30日，邵阳县人民政府就复议申请作了书面答复，2020年5月5日，邵阳市人民政府作出邵复决字（2019）35号《行政复议决定书》，确认邵阳县人民政府作出的关闭决定程序违法，但不予撤销。泰和采石场对关闭决定、复议决定不服，向本院提起诉讼。本院认为，本案被诉的关闭决定属行政处罚，根据《中华人民共和国行政处罚法》三十条、三十一条、三十二条的规定，行政机关处罚前必须查明事实，告知作出行政处罚决定的事实、理由、依据及当事人依法享有的权利，当事人有权进行陈述和申辩，该法四十二条还规定行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应告知当事人有要求举行听证的权利。本案被诉的关闭决定作出违反了上述法律规定，程序存在违法。另关闭决定认定的原告泰和采石场未按照开发利用方案开采等部分事实，被告邵阳县人民政府未提供证据证实，故关闭决定认定的部分事实缺乏依据，存在不当。虽然被诉关闭决定作出的程序违法，认定的部分事实不当，依法应予撤销，但泰和采石场违法生产行为属中央生态环保督查“回头看”重点信访交办件，关闭前严重污染环境且证照不全，撤销关闭决定将给国家利益、社会公共利益造成重大损失，只宜依法确认其违法，但不予撤销。邵阳市人民政府作出维持关闭决定的行政复议决定，还存在复议时间超过《中华人民共和国行政复议法》第三十一条“行政复议机关应当在受理申请后六十日内作出复议决定，情况复杂的，最长可以延期三十日”规定期限的情况，依法亦应确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款一、二项之规定，判决如下：一、确认邵阳县人民政府作出的《关于关闭邵阳县泰和采石场的决定》违法；二、确认邵阳市人民政府作出的邵复决字［2019］35号《行政复议决定书》违法。本案诉讼费50元，由被告邵阳县人民政府负担25元，被告邵阳市人民政府负担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  黄 毅审 判 员  杨皞陟人民陪审员  陆易梅二〇二〇年十月二十六日法官助理李萍代理书记员  肖裕玲附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。……