怀化铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）湘8603行初221号原告湖南省中龙建材城开发有限公司，住所地湖南省中方县生态城。法定代表人洪康建，总经理。委托代理人周成华，湖南世勤律师事务所律师。被告中方县自然资源局，住所地湖南省中方县生态城迎松路**。法定代表人彭静，局长。委托代理人李明。委托代理人皮朝南，湖南清园律师事务所律师。被告中方县人民政府，，住所地湖南省中方县荷花路**法定代表人张家铣，县长。委托代理人周秀苹。委托代理人唐启余，湖南启剑律师事务所律师。原告湖南省中龙建材城开发有限公司诉被告中方县自然资源局、中方县人民政府房屋拆迁行政处罚及行政复议一案，于2020年5月13日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月19日立案后，于2020年5月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月25日公开开庭审理了本案。原告委托代理人周成华，被告中方县自然资源局委托代理人李明、皮朝南，被告中方县人民政府委托代理人唐启余到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年12月3日，被告中方县自然资源局对原告作出了中自然资罚字（2019）第03号行政处罚决定，限原告自收到处罚决定书之日起十五日内自行拆除已逾期的临时钢排架厂房63947.14㎡，拆除超过规划审批钢排架房7273㎡；十五日内向中方县非税收入管理局缴纳罚款共7966395元，逾期不缴纳罚款，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。2020年4月24日，被告中方县人民政府对原告作出了中方复字〔2020〕3号行政复议决定，维持中方县自然资源局的行政处罚决定。原告诉称，一、原告所建房屋在未鉴定前不能确定为永久性厂房还是临时建筑物，中方县自然资源局在事实不清的情况下就以案涉房屋为临时建筑为由作出行政处罚决定书是错误的，应当予以撤销。2017年7月13日，中方县规划委员会第五次会议纪要指出“应请满足鉴定资质的第三方单位对现有厂房进行鉴定，对符合永久性厂房要求的部分临时厂房调整为永久性厂房”。中方县自然资源局在规委会后并未对厂房进行鉴定，在未鉴定的情况下该案涉建筑是永久性厂房还是临时建筑尚处于不确定状态。中方县自然资源局在作出行政处罚之前应当对该厂房进行鉴定，再根据鉴定结果作出相应的决定。二、中方县自然资源局作出的行政处罚决定，程序违法，应当予以撤销。（一）中方县自然资源局没有提供行政处罚告知书和行政处罚决定书送达相关证据，以及告知原告依法享有听证权利的相关告知凭证，就视为原告自动放弃听证的权利，违反了行政处罚法第三十一条的规定。（二）中方县自然资源局对该案进行会审，作出行政处罚决定审核的人员是否具有合法资格，其没有提供相应证据证明，违反了行政处罚法第三十八条的规定。（三）本案不适用留置送达，但中方县自然资源局却将行政处罚告知书和决定书采用了留置送达方式，违反了行政处罚法第四十条、民事诉讼法第八十六条的规定。三、案涉房屋所在土地系原告以出让方式取得的土地使用权，修建案涉房屋并无社会危害性，限期拆除案涉房屋及周边设施，将违背行政法的比例和信赖保护原则。目前该房屋周边已形成了成熟的商业圈，已是怀化市最大的大理石交易市场，具有规模化、系统化，在周边五省形成了一定的影响力，中方县自然资源局将原告房屋拆除，将导致原告上千万的资源浪费，不符合比例原则。案涉房屋是原告自筹资金修建的，目前尚欠银行贷款未还，一旦被拆，原告面临的不是破产重整而是破产清算。原告开始修建房屋时，中方县自然资源局是知情的，原告在临建到期后继续经营，中方县自然资源局也是默许的。这足以证实二被告对于该房屋及其附属建筑是认可的。原告已与二被告之间形成了信赖关系，案涉拆除决定将打破这一信赖关系，不符合信赖保护原则。综上，请求法院：1.撤销中方县自然资源局作出的中自然资罚字（2019）第03号《行政处罚决定书》；2.撤销中方县人民政府作出的中方复字〔2020〕3号《行政复议决定书》。原告向本院提交了以下证据：1.中方县规划委员会会议纪要，拟证明中方县自然资源局在作出行政处罚之前应当对案涉厂房进行鉴定，再根据鉴定结果作出相应的决定；2.中方县人民法院（2019）湘1221破申1号民事裁定书，拟证明原告在2019年11月7日被法院裁定破产重整；3.中方县人民法院（2019）湘1221破1号指定管理人决定书，拟证明中方县法院指定湖南世勤律师事务所作为原告破产重整管理人。被告中方县自然资源局辩称，本案事实非常清楚，案涉房屋自始就是临时建筑，无需鉴定。2013年10月18日，中方县自然资源局给原告办理了中县城规临字第2013101801号《临时建设工程规划许可证》，该证上载明工程项目名称为临时厂房（A1A2A3A4A5B1B2区），结构钢排架，建筑总面积63947.14㎡，遵守事项中明确规定：1.本证所批临时建设工程，在城乡规划建设需要时，必须无条件自行拆除，不再另行安排；2.临时用地和临时建设工程依照法律规定，一般不超过两年，如对近期建设无影响，属特殊情况需要延期的，须经原批准机关批准；3.不得改变临时建设工程的使用性质、结构和位置，不得将临时建筑物、构筑物改建为永久性或半永久性建、构筑物。经核查，原告获得以上临时建设许可后，在A区临时修建了钢架厂房五栋（均为一层），总建筑面积40985.42㎡，在B区修建了临时钢排架房六栋（其中超过规划批准多建四栋，建筑面积22585.83㎡），另根据工程承包合同及内外业核查情况，已审批的七栋（A1-A5、B1-B2）厂房工程造价为14260000元，B区未经审批的一栋销售部（二层）及三栋钢排架房的工程造价为1672790元。综上，原告所建房屋获批的规划手续为临时建设工程规划许可证，使用性质为临时建筑物，并按规定不得改建为永久性或半永久性建、构筑物。而2017年7月13日的《中方县规划委员会第五次会议纪要》违背了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条、《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十一条、三十三条的规定，不能作为原告抗辩的依据。中方县自然资源局将原告所建厂房认定的为临时建筑物，事实清楚，定性准确。二、关于原告称中方县自然资源局程序违法。（一）中方县自然资源局在作出行政处罚告知书时电话通知了原告委托人曾照华，告知其相应的权利及义务，并按照其答复将告知书放在公司办公室，有电话记录和照片为证，送达程序合法。（二）行政处罚法第三十八条规定的审核人员的资格，是对初次从事审核人员的要求，而中方县自然资源局参加审核人员不是初次执法，且均持有国家颁发的执法证件，具有执法资格。（三）根据行政处罚法和民事诉讼法的相关规定，并没有明确禁止法人单位不可以采用留置传达的方式。三、根据行政处罚法第三条的规定，公民、法人或其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法的法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施，其体现的是违法必究、执法必严的原则。而在本案中，原告的行为严重违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条第一款、第三款的规定，侵害了公共利益和社会秩序，也严重扰乱了我国城乡规划管理工作，对于原告的违法行为，必须给予相应的行政处罚，才能体现我国法律的尊严和严肃性。综上，请求法院依法维持中方县自然资源局的行政处罚决定。被告中方县自然资源局向本院提交了以下证据：1.立案呈批表，拟证明被告发现原告违法事实后立案调查；2.询问笔录，拟证明被告对原告委托人进行调查取证；3.工商登记信息，拟证明原告的企业工商登记情况；4.委托书，拟证明原告委托人的委托事项及权限；5.技术鉴定书，拟证明原告违章建筑基本情况及鉴定情况；6.申请办理临时厂房建设工程规划许可证的报告、临时建设工程规划许可证，拟证明原告办理临时建设工程规划许可证；7.现场勘测笔录、照片，拟证明被告对违法现场进行勘测；8.国有建设用地使用权出让合同，拟证明原告取得国有建设用地使用权；9.承包合同，拟证明原告修建临时建筑物；10.法律文书呈批表、调查报告、行政处罚告知书，拟证明被告对原告存在非法占地未批先建、临时建筑超过期限未拆除的违法行为，进行行政处罚告知的呈批意见情况；11.照片、电话记录、送达回证，拟证明被告已送达告知书；12.违法案件会审记录、违法案件处理决定呈批表，拟证明被告拟对原告违法行为作出行政处罚的会审情况；13.行政处罚决定书，拟证明被告对原告违法行为作出行政处罚决定的具体内容；14.照片、电话记录、送达回证，拟证明被告向原告送达了行政处罚决定书；15.行政复议申请书、答辩通知书、行政复议决定书，拟证明原告不服被告行政处罚决定后申请行政复议；16.执法证件复印件，拟证明被告执法人员具备执法资格；17.《中华人民共和国城乡规划法》《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》，拟证明被告作出行政处罚决定的法律依据。被告中方县人民政府辩称，一、中方县人民政府作出的行政复议决定事实清楚。原告于2013年4月16日通过拍卖竞得中方县2013-挂-08块土地建设用地使用权，该地块出让面积为225309㎡，用途为工矿仓储及商服用地。2013年原告开始在该地进行开发建设。2019年9月20日，中方县自然资源局对原告土地使用情况立案调查，认定原告在该地共修建十一栋建筑，其中七栋于2013年办理了临时建设许可证（有效期至2015年10月19日止），有效期为两年，逾期未申请延期。另外四栋原告未提供规划审批手续，被中方县自然资源局认定为未批先建的建筑。已办临时审批手续的七栋建筑的建筑面积63947.14㎡，合同造价为14260000元。另外四栋原告未提供规划审批手续的建筑面积7273㎡，合同造价为1672790元。已逾期的七栋临时建筑及未批先建的四栋建筑均未拆除。关于是否应请满足鉴定资质的第三方单位对现有厂房进行鉴定，是否满足永久性建筑要求的调整问题。1.该会议纪要系政府内部讨论事项，对外无约束力；2.该会议纪要没有要求政府机关及其部门对原告的临时性厂房进行鉴定，对原告临时建筑的鉴定义务并没有转移，仍在原告方；3.是否由第三方单位对原告现有厂房性质进行鉴定，不影响临时建筑的客观事实认定。况且，原告不申请对临时厂房进行永久性鉴定，并按相关法律手续报批，因此，原告应按《中华人民共和国城乡规划法》相关规定对临时建筑自行拆除。二、中方县自然资源局对原告的行政处罚程序合法。（一）中方县自然资源局对原告行政处罚前依法立案调查。（二）中方县自然资源局对原告行政处罚前向原告告知了行政处罚的事实、理由、依据以及听证等相关权利。（三）中方县自然资源局对原告行政处罚决定的审核人员非初次从事行政处罚决定的审核人员。（四）中方县自然资源局对原告作出的行政处罚已按法定程序进行了送达。三、中方县自然资源局对原告的违法行为作出行政处罚，系法律赋予的职权和职责。原告对已逾期的七栋临时建筑及未批先建的四栋建筑均未拆除，系严重的违法行为，扰乱了土地管理秩序，造成了严重的社会危害后果，不具有按比例原则及信赖保护原则而免责的法定事由，必须承担相应的法律后果。四、中方县人民政府维持中方县自然资源局对原告作出的行政处罚程序合法。中方县人民政府严格按照法律规定的行政复议程序依法对本案作出复议决定，不存在违法之处。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告中方县人民政府向本院提交了以下证据：1.行政复议申请书、行政复议听证申请书、原告法定代表人证明及其身份信息、送达回证、送达地址确认书、中方县自然资源局等主体资格证明，拟证明中方县人民政府行政复议决定程序合法、证据确凿；2.中方县规划委员会会议纪要，拟证明会议对原告的临时建筑是否作为永久性建筑没有作出最终决议。经庭审质证，原、被告发表以下质证意见：原告对被告中方县自然资源局提交的证据1的真实性有异议；对证据2-5的真实性、关联性有异议；对证据6、7的关联性有异议，认为与案涉行政处罚决定无关；对证据8无异议；对证据9的证明目的有异议，认为被告不能以合同来确定原告建筑属于违法建筑；对证据10、11的合法性、真实性、关联性有异议，认为被告未向原告送达文书；对证据12的合法性、真实性、关联性有异议，认为被告未提供原件进行核对；对证据13不予质证；对证据14的合法性、真实性、关联性有异议，认为被告留置送达违法；对证据15的合法性有异议，认为中方县人民政府程序违法；对证据16的证明目的有异议，认为不能证明该执法人员当时在现场执法；对证据17的关联性有异议。被告中方县人民政府对被告中方县自然资源局提交的证据均无异议。原告对被告中方县人民政府提交的证据1的关联性有异议；对证据2的证明目的有异议，认为会议决定对原告的临时建筑要求做永久性鉴定，符合条件就认定为永久性建筑，不需要原告自行鉴定。被告中方县自然资源局对被告中方县人民政府提交的证据均无异议。被告中方县自然资源局、中方县人民政府对原告提交的证据1无异议；对证据2、3的关联性有异议，认为本案原告是湖南省中龙建材城开发有限公司，不是公司管理人。本院对上述证据认证如下：被告中方县自然资源局提交的证据13和证据15中的行政复议决定书，是本案被诉行政行为，是本案的审查对象，不作为证据使用。原告提交的证据2、3与本案无关，本院不予采信。原、被告提交的其他证据均具备合法性、真实性、关联性，可以作为本案审理的依据，本院均予以采纳。经审理查明，2013年4月16日，原告通过拍卖竞得中方县2013-挂-08号地块的国有建设用地使用权，原告在该地块上共修建十一栋建筑，其中七栋在原中方县城乡规划局办理了《临时建设工程规划许可证》，许可有效期至2015年10月19日，后原告未办理延期手续；另四栋原告未办理规划许可证。2019年9月20日，中方县自然资源局以原告未批先建、临时建筑物超过期限未拆除为由立案。2019年9月29日，中方县自然资源局对现场进行勘测，绘制了勘测图纸，并对原告项目经理曾照华进行了调查询问。2019年11月15日，中方县自然资源局对原告作出了中自然资罚告字（2019）第3号《行政处罚告知书》，于2019年11月18日送达给原告，告知其拟作出行政处罚决定的事实、依据以及享有陈述、申辩的权利。2019年12月3日，中方县自然资源局对原告作出了中自然资罚字（2019）第03号《行政处罚决定书》，于2019年12月6日送达给原告，限原告自收到处罚决定书之日起十五日内自行拆除已逾期的临时钢排架厂房63947.14㎡，拆除超过规划审批钢排架房7273㎡；十五日内向中方县非税收入管理局缴纳罚款共7966395元，逾期不缴纳罚款，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。原告不服该处罚决定，于2020年2月26日向中方县人民政府申请行政复议，中方县人民政府于2020年4月24日对原告作出了中方复字〔2020〕3号行政复议决定，维持中方县自然资源局的行政处罚决定。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。中方县自然资源局作为中方县城乡规划主管部门，具有管理城乡规划的法定职权。中方县人民政府作为中方县自然资源局的本级人民政府，是法定复议机关，具有行政复议的法定职权。一、关于原告称中方县自然资源局应请具有鉴定资质的第三方对房屋进行鉴定的问题。原告提出该理由的依据是中方县规划委员会〔2017〕第五次《会议纪要》，但该会议纪要只是中方县规划委员会内部形成的文件，对外并不产生效力，原告并不能以此来要求中方县自然资源局应当请具有鉴定资质的第三方对原告修建的房屋进行鉴定。原告修建的十一栋建筑中，有七栋临时建筑已逾期未拆除，另四栋一直未办理规划手续，原告的违法事实客观存在。中方县自然资源局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条第（一）项、第（三）项对原告作出行政处罚决定，证据确凿，适用法律、法规正确。二、关于原告称中方县自然资源局程序违法的问题。（一）根据中方县自然资源局提交的执法人员送达时的照片、与原告项目经理曾照华的电话、短信记录等证据，足以认定中方县自然资源局已将《行政处罚告知书》《行政处罚决定书》送达给了原告，告知其拟作出行政处罚决定的事实、依据以及享有陈述、申辩的权利，原告对此知情。（二）根据中方县自然资源局提交的监察员邱武松、杨锦云的《国土资源执法监察证》可看出，二人的发证日期分别为2016年、2013年，其不属于《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第三款规定的“初次从事行政处罚决定审核的人员”。综上，中方县自然资源局对原告作出行政处罚决定，符合法定程序。三、关于原告称中方县自然资源局违背比例原则、信赖保护原则的问题。中方县自然资源局在原告违法事实清楚、证据确凿的基础上，严格适用《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，对原告作出相应的行政处罚决定，符合比例原则。本案中，原告于2013年11月动工建设钢排架房，于2015年8月竣工，违法状态持续时间较长，但这并不意味着中方县自然资源局默认了原告的违法行为，并不存在信赖保护。综上，中方县自然资源局作出的中自然资罚字（2019）第03号行政处罚决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，依法应予维持。中方县人民政府作出的中方复字〔2020〕3号行政复议决定，维持中自然资罚字（2019）第03号行政处罚决定并无不当，一并应予维持。原告的诉讼请求无事实和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告湖南省中龙建材城开发有限公司的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告湖南省中龙建材城开发有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省怀化市中级人民法院。审判长 蒋 斌审判员 王勤柏审判员 王长云二〇二〇年十月十五日法官助理李岸枫书记员王绍华附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。