贵州省安顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔04行初58号原告张啟霖，男，1965年4月16日生，汉族，住贵州省安顺市西秀区。委托代理人昶广平，北京京平律师事务所律师。委托代理人叶方荣，北京京平律师事务所律师。被告安顺市西秀区人民政府。地址安顺市西秀区黄果树大道龙潭路政府综合大楼。法定代表人陈天一，区长。委托代理人袁庆勇。委托代理人刘洪元，贵州凯南律师事务所律师。被告安顺市西秀区华西办事处。地址贵州省安顺市西秀区塔山西路**。法定代表人殷红霞，主任。委托代理人付佳，贵州能盛律师事务所律师。委托代理人田静，贵州能盛律师事务所实习律师。被告安顺市住房和城乡建设局。地址贵州省安顺市西秀区市府路**。法定代表人董立军，局长。委托代理人韩建军。委托代理人郑斌，贵州蕴诚律师事务所律师。原告张啟霖因要求确认被告安顺市西秀区人民政府（以下简称西秀区政府）、安顺市西秀区华西办事处（以下简称华西办事处）、安顺市住房和城乡建设局（以下简称安顺市住建局）于2019年3月21日、2019年3月29日对原告位于安顺市西秀区房屋实施的行政强制拆除行为违法，于2020年5月18日向本院提起诉讼。本院于2020年5月25日作出（2020）黔04行初40号行政裁定：对张啟霖的起诉，本院不予立案。原告张啟霖不服，提起上诉。贵州省高级人民法院于2020年7月8日作出（2020）黔行终901号行政裁定，撤销本院（2020）黔04行初40号行政裁定，指令本院立案受理。本院依法组成合议庭，于2020年10月26日公开开庭审理了本案。原告张啟霖及其委托代理人昶广平、叶方荣，被告西秀区政府的委托代理人袁庆勇、刘洪元，被告华西办事处的委托代理人付佳、田静，被告安顺市住建局的委托代理人韩建军、郑斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告西秀区政府于2019年3月21日、2019年3月29日分别对原告张啟霖位于安顺市西秀区的房屋实施强制拆除。原告张啟霖诉称，原告位于贵州省安顺市西秀区的合法房屋在2019年3月21日、2019年3月29日被不明身份的人员强行拆除。原告未收到任何征收拆迁文件，也没有任何部门就征收补偿事宜与原告进行沟通协商。后原告经过调查获知，该房屋被拆除系被告西秀区政府决定，华西办事处参与。另外，通过原告调查核实原告房屋所在地块的房屋征收和安置补偿方案等拆迁文件信息，得知被告安顺市住建局于2010年5月26日作出拆许字（2010）第2号《房屋拆迁许可证》，该拆迁许可证经过多次违法延期，并延期至2019年12月26日。由此可见，案涉房屋在拆迁范围内，被告安顺市住建局是拆迁许可的审批部门。原告认为，案涉房屋在未达成拆迁补偿协议，未进行合法征收的情况下被被告强制拆除，该强拆行为违法。为维护原告的合法权益，提起诉讼，请求确认三被告强制拆除原告位于贵州省安顺市西秀区房屋的行政行为违法。原告张啟霖向本院提交以下证据：1.AFQJ（S）字第4588M号《房屋所有权证》、安房准字[2012]012720号《准入许可证》，证明原告对案涉房屋具有所有权；2.房屋强拆前后照片五张，证明案涉房屋已经被拆除；3.安府华西复﹝2019﹞10号《关于张啟霖信访事项的答复意见书》，证明西秀区政府组织相关部门对原告房屋进行拆除，实施主体是被告西秀区政府；3.西府办公开复函﹝2019﹞23号《政府信息公开答复书》及附件（安顺市中华西路旧城（棚户区）改造房屋拆迁宣传手册），证明原告向政府申请信息公开得知西秀区政府拆迁的相关信息；4.安市住建复答[2019]2号《行政复议答复书》及附件（拆许字（2010）2号《房屋拆迁许可证》），证明安顺市住建局颁发房屋拆迁许可证，并进行了公告，且多次延期，违反法律规定，导致涉案房屋被拆除。被告西秀区政府辩称，一、因城市建设发展规划需要，被告西秀区政府拟对中华西路旧城（东抵互助路与爱国路，南至塔山西路，西抵西水路，北至塔二路）进行征收与改造，原告的房屋在征收范围内。2010年5月26日，安顺市住建局发布安市住建房拆告（2010）号拆迁公告，该公告发布后原告未按拆迁公告限定的时间与安顺市城市建设投资有限公司（以下简称安顺城投公司）办理相关拆迁事宜，征收单位多次与原告进行协商，并将征收补偿安置方案以及标准告知原告，均因原告的过分要求协商未果。原告的行为已导致征收拆迁项目无法顺利进行，影响已签约的480户被征收户安置房建设不能按期施工并需要每月发放高额的过渡费，造成国有资产流失。被告认为，原告的行为已经严重损害公共利益，且未达成征收补偿协议是因原告的无理要求所致，故被告对原告房屋进行证据公证保全拆除的决定合理合法，且是为了保护社会公共利益，原告的诉讼请求不应得到支持；二、原告的起诉已经超过起诉期限，依法应予驳回。原告最迟应于2019年3月29日知道房屋被强制拆除，其于2020年5月18日提起诉讼已超过六个月的起诉期限。被告西秀区政府向本院提交作出被诉行政行为的以下证据：1.组织机构代码证、法定代表人身份证明、法定代表人身份证，证明被告的主体身份情况；2.安府华西复﹝2019﹞10号《关于张啟霖信访事项的答复意见书》，证明对原告房屋的强拆问题进行过信访处理；3.安顺市中华西路旧城（棚户区）改造房屋拆迁宣传手册（包含拆许字（2010）2号《房屋拆迁许可证》、安市住建房拆告[2010]2号《拆迁公告》、《安顺市中华西路旧城（棚户区）改造房屋拆迁补偿安置方案》），证明案涉项目的安置补偿、拆迁公告、拆迁许可等事实；4.征收补偿谈话记录十份及谈话照片八张，证明对原告房屋征收时与原告进行征收补偿谈话情况，并告知原告补偿标准；5.责令限期签约通知书、照片两张，证明华西办事处向原告发出限期签约通知并进行公开，以公告的形式通知原告；6.视频，证明在强拆前，公证机构对原告房屋的情况进行视频公证，记录原告房屋的情况。被告华西办事处辩称，一、被告华西办事处不是本案的适格被告。被告华西办事处只是案涉安顺市中华西路旧城（棚户区）改造项目的签约主体，不是作出本案被诉行政行为的主体，被告主体不适格；二、原告的起诉已经超过起诉期限。原告陈述其房屋是在2019年3月21日和2019年3月29日被强制拆除，之后原告于2019年4月9日提出信访，被告华西办事处于2019年4月9日作出信访意见书，此时原告就应当知道其权利受到侵害，但原告于2020年5月18日才向人民法院提起诉讼，已超过六个月的起诉期限。综上，请求驳回原告的起诉。被告华西办事处在举证期限内向本院提交以下证据：1.组织机构代码证、法定代表人身份证，证明被告的主体身份情况；2.《安顺市中华西路旧城（棚户区）改造房屋拆迁补偿安置方案》、拆许字（2010）2号《房屋拆迁许可证》、安市住建房拆告[2010]2号《拆迁公告》，证明该项目于2010年5月启动，建设单位为安顺城市建设投资有限公司，拆迁实施单位为安顺市顺馨建筑工程拆迁有限公司、安顺锦城房屋拆迁有限公司，华西办事处并非拆迁行为的实施主体；3.征收补偿谈话记录十份、谈话照片八张，证明2017年11月27日至2020年5月18日期间，华西办事处工作人员多次与原告协商房屋征收补偿安置事宜，告知原告拆迁安置补偿方案及标准，但原告一直无理要求按拆一还二的标准进行安置，拒绝提交房屋所有权证等相关材料，拒不配合工作人员办理相关事宜；4.责令限期签约通知书、照片两张，证明2019年3月11日，被告华西办事处在公证人员的公证下，在案涉房屋处向原告张贴责令限期签约通知，通知原告于2019年3月16日前到拆迁指挥部签订征收协议。被告安顺市住建局辩称，一、被告安顺市住建局不是本案适格被告，应当驳回原告对安顺市住建局的起诉。经查，原告的房屋位于中华西路205号市，属于安顺市中华西路（一期）旧城棚户区改造项目红线范围内。2010年，经安府专议﹝2010﹞2号会议确定安顺城投公司为项目的实施主体，安顺城投公司于2010年5月26日取得房屋拆迁许可证，该证载明：拆迁人为安顺城投公司，拆迁实施单位为安顺市顺馨建筑工程拆迁有限公司和安顺锦城房屋拆迁有限公司。案涉房屋并非安顺市住建局拆除，安顺市住建局不是本案适格被告；二、原告的起诉已超过起诉期限。原告于2019年4月9日就已经知晓房屋被拆除的事实，但是直到2020年5月18日才提起诉讼已超过法定起诉期限，应当裁定驳回其起诉。被告安顺市住建局在举证期限内向本院提交以下证据：1.组织机构代码证、法定代表人身份证明、法定代表人身份证，证明被告的主体身份情况；2.关于安顺市中华西路旧城（棚户区）改造项目的立项批复、安顺市中华西路旧城（棚户区）改造房屋拆迁补偿安置方案、中华西路旧城（棚户区）改造项目拆迁规划范围图（一期）、关于中华西路旧城（棚户区）改造房屋拆迁补偿安置方案征求意见的公告、公告现场视频，证明案涉安顺市中华西路（一期）旧城棚户区改造项目已经经过立项批复，并公布了房屋拆迁补偿安置方案并公开征求意见；3.房屋拆迁委托代办合同、房屋拆迁许可证、拆迁公告，证明该项目的拆迁人为安顺城投公司，拆迁实施单位为安顺市顺馨建筑工程拆迁有限公司和安顺锦城房屋拆迁有限公司，安顺市住建局不是本案适格被告；4.安府华西复﹝2019﹞10号《关于张啟霖信访事项的答复意见书》，证明原告是在2019年4月9日知道房屋被强制拆迁，其于2020年5月18日提起诉讼已超过起诉期限。经庭审质证，原告张啟霖对被告西秀区政府提交的证据1、2无异议；对证据3的真实性无异议，但认为该宣传资料是原告通过信息公开获取，并非被告宣传；对证据4的真实性、合法性、关联性均有异议，认为谈话记录没有原告的签名确认，谈话照片没有原件，不能确认其真实性及拍摄时间和地点；对证据5的真实性、合法性、关联性均有异议，认为责令限期签约通知原告并未收到，且张贴的照片没有原件，不能确认其真实性及拍摄时间和地点；对证据6的真实性、合法性、关联性均有异议，认为没有原始载体核对。被告华西办事处及安顺市住建局对被告西秀区政府提交的证据均无异议。原告张啟霖对被告华西办事处提交的证据1无异议；对证据2的真实性无异议，但认为不能达到证明目的；对证据3的真实性、合法性、关联性均有异议，认为谈话记录没有原告的签名确认，谈话照片没有原件，不能确认其真实性及拍摄时间和地点；对证据4的真实性、合法性、关联性均有异议，认为责令限期签约通知原告并未收到，且张贴的照片没有原件，不能确认其真实性及拍摄时间和地点。被告西秀区政府及安顺市住建局对被告华西办事处提交的证据均无异议。原告张啟霖对被告安顺市住建局提交的证据1无异议；对证据2的真实性及证明目的有异议；对证据3中的房屋拆迁委托代办合同的真实性、合法性、关联性均有异议，对拆迁许可证的关联性有异议，认为负责征收的应该是县级以上人民政府；对证据4的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议。被告西秀区政府及华西办事处对被告安顺市住建局提交的证据均无异议。被告西秀区政府对原告张啟霖提交的证据均无异议。被告华西办事处对原告张啟霖提交的证据1、2无异议；对证据3、4认为不能达到证明目的；对证据4的真实性、合法性、关联性均有异议，认为不能证明强制拆除主体是被告华西办事处以及从时间上能够看出原告的起诉已经超过起诉期限。被告安顺市住建局对原告张啟霖提交的证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但认为不能证明被告安顺市住建局是本案适格被告以及原告的起诉未超过起诉期限。本院对上述证据认证如下：对被告西秀区政府及华西办事处提交的十份征收补偿谈话记录，因存在无被征收人签字，谈话人、记录人未签字，信息记录不完整，有被征收人签字的记录签字字体明显不一致等问题，不符合证据形式，不予采信；对责令限期签约通知书及张贴照片，因不能证明责令限期签约通知已经按照法律规定的方式进行送达以及不能确认张贴的时间，不予采信。对原告及三被告提交的其余证据，因与本案有关联，来源合法，客观真实，予以采信。经审理查明，2010年3月17日，安顺市发展和改革委员会作出安发改投资﹝2010﹞55号《关于安顺市中华西路旧城（棚户区）改造项目的立项批复》，同意中华西路旧城（棚户区）改造项目立项建设。同年5月21日，安顺市住建局向安顺城投公司颁发拆许字（2010）第2号《房屋拆迁许可证》，拆迁期限为：2010年5月26日至2010年11月26日。同月25日，安顺城投公司作出《安顺市中华西路旧城（棚户区）改造房屋拆迁补偿安置方案》。同月26日，安顺市住建局发布安市住建房拆告［2010］2号《中华西路旧城改造（棚户区）房屋拆迁公告》，明确拆迁范围是东界互助路与爱国路，南至塔山西路，西界西水路，北至塔二路。原告位于安顺市西秀区房屋在拆迁范围内。之后，安顺城投公司先后向安顺市住建局申请延长拆迁期限十一次，安顺市住建局均批准同意延期，现拆迁期限已延长至2020年12月26日。2019年3月21日、2019年3月29日，被告西秀区政府在未与原告张啟霖达成征收安置补偿协议的情况下，组织人员将原告张啟霖位于安顺市西秀区房屋强制拆除。2019年4月9日，原告张啟霖到华西办事处信访，华西办事处于2019年6月4日作出《关于张啟霖信访事项的答复意见书》，告知经西秀区政府组织相关部门开会讨论研究，决定对原告的房屋依法进行证据公证保全拆除。后原告不服该强制拆除行为，提起本案诉讼。本院认为，本案的争议焦点是：一、原告的起诉是否超过起诉期限；二、本案被告主体是否适格；三、被诉强制拆除案涉房屋的行政行为是否合法。首先，对于原告的起诉是否超过起诉期限问题。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”该条文中规定的“知道或者应当知道行政行为的内容”应当达到一定程度，即能使起诉人确定是否会影响其合法权益以及能使起诉人可通过起诉方式维护其合法权益，这就要求所知内容可以使起诉人知道起诉的对象以及知道向哪个法院提起诉讼等相关事宜。本案中，原告在被告分别于2019年3月21日、2019年3月29日强制拆除其房屋且未告知起诉期限及相关救济途径的情况下，并未怠于行使救济权利，而是于2019年4月9日到被告华西办事处进行信访，并于2019年6月4日通过信访答复得知被诉行政行为是被告西秀区政府决定实施等事实后提起诉讼，其起诉期限应从2019年6月4日起计算，故原告于2020年5月18日向本院提起诉讼，未超过一年的起诉期限。被告辩称原告起诉已超过起诉期限的理由不能成立，本院不予支持。其次，对于本案被告主体是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，虽然《拆迁许可证》及拆迁公告均载明案涉项目的拆迁人是安顺城投公司，拆迁实施单位是安顺市顺鑫建筑工程拆迁有限公司和安顺锦城房屋拆迁有限公司，但是被告西秀区政府是西秀区辖区范围内国有土地上房屋的征收主体，且本案被诉行政行为是由其组织相关部门开会讨论研究决定实施，故西秀区政府是本案的适格被告。因安顺市住建局仅是拆迁许可证的审批机关以及没有证据证明华西办事处及安顺市住建局具体实施了本案被诉行政行为，故华西办事处及安顺市住建局不是本案的适格被告。原告认为其是本案适格被告的理由不能成立，本院不予支持。第三，关于被诉行政行为合法性的问题。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”可见，行政强制执行权应由法律设定，在法律没有规定的情况下，行政机关应申请人民法院强制执行。本案中，法律并未设定西秀区政府具有强制拆除案涉房屋的法定职权，西秀区政府在未与原告达成征收安置补偿协议，原告未自愿搬离并交付房屋的情况下，强制拆除原告的房屋，超越职权。综上所述，被告西秀区政府分别于2019年3月21日、2019年3月29日对原告张啟霖位于安顺市西秀区的房屋实施强制拆除的行政行为超越职权，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项之规定，行政行为超越职权、应予撤销，但鉴于本案被诉行政行为属于事实行为，不具有可撤销内容，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项关于“不具有可撤销内容的违法行政行为判决确认违法”的规定，应判决确认违法。因原告起诉华西办事处、安顺市住建局被告主体不适格，经本院释明，原告拒绝撤回对二被告的起诉，依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第三项的规定，应驳回原告对华西办事处及安顺市住建局的起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第三项之规定，判决如下：一、驳回原告张啟霖对被告安顺市西秀区华西办事处的起诉；二、驳回原告张啟霖对被告安顺市住房和城乡建设局的起诉；三、确认被告安顺市西秀区人民政府分别于2019年3月21日、2019年3月29日强制拆除原告张啟霖位于贵州省安顺市西秀区房屋的行政行为违法。案件受理费50元，由被告安顺市西秀区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省高级人民法院。审 判 长  朱艳楠人民陪审员  马志琼人民陪审员  杨 艳二〇二〇年十月二十六日法官助理王竣谊书记员卢晓熳