湖北省浠水县人民法院行 政 裁 定 书（2020）鄂1125行初67号原告王振林，男，汉族，1973年11月24日出生，住黄冈市黄州区。委托代理人宋友元，湖北中鑫律师事务所律师，执业证号14211200910540832。代理权限：代为承认、变更、放弃诉讼请求；代收法律文书。被告黄冈市城市管理执法委员会，住所地：黄冈市黄州区新港一路8号综合办公大楼7楼。统一社会信用代码11421100MB1A0319X4。法定代表人朱冬明，主任。委托代理人段学锋，该单位法规科科长。代理权限：代为承认诉请、应诉；申请执行；代收法律文书等。委托代理人邓建和，湖北齐安律师事务所律师，执业证号14211200910225008。代理权限为一般代理。原告王振林不服被告黄冈市城市管理执法委员会行政处罚决定一案，向本院提起诉讼，本院立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告王振林及其委托代理人宋友元，被告黄冈市城市管理执法委员会行政负责人方焱平及其委托代理人段学锋、邓建和到庭参加诉讼。审理中，因本案未经过行政复议程序，原告向本院申请撤回对被告黄冈市人民政府的起诉，本院当庭依法裁定准许。本案现已审理终结。黄冈市城市管理执法委员会于2019年11月29日作出黄城管罚字〔2019〕第4010145号行政处罚决定，认定王振林建设房屋未取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，限15日内拆除面积369.6平方米的违建房屋。原告王振林诉称，被告黄冈市城市管理执法委员会的黄城管罚字〔2019〕第4010145号行政处罚决定是错误的，认定事实错误，适用法律不当，因此应予撤销。理由如下：一、被告认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定原告所建房屋未取得建设工程规划许可证是违法的。原告认为，原告于1998年在承包鱼池旁边建设的85.8平方米和2005年建设的98.4平方米房屋系在宅基地上建设的房屋是合法建筑。1、原告建房的背景：原告于1998年1月与原告所在三台河村委会四组签订方家冲鱼池承包合同，承包合同延续至今。当时的方家冲一片荒凉，黄州明珠小区尚未建设。由于原告系退伍复员军人，家中没有宅基地做房，就在鱼池边空地新建住房85.8平方米。原告每年按约定缴纳了承包费。为了方便鱼池的经营，于2005年在鱼池边配套新建98.4平方米房屋用于农家乐，2012年被黄冈市农家乐星级评审委员会评为1星湖北农家乐。2、原告在依法享有的集体土地使用权上建设住宅属于农村宅基地性质，建设私有住宅在当时无需办理建设工程规划许可证（因当时整个三台河村没有纳入城市规划，是纯粹的农村范围）。3、处罚决定按照黄冈市自然资源和规划局的复函依据黄冈市城东片区控规，该房屋所处用地性质为公园绿地，而认定原告建设的房屋地块属公园绿地范围应属无法采取改正措施消除对规划实施影响是错误的。原告房屋建设在前，黄冈市城乡规划局新修编的黄冈市城东片区控制性详细规划和土地使用规划在后，并未侵犯公园绿地。即便之后规划为绿地，应按照《中华人民共和国物权法》第四十二条的规定依法征收，而不是强制自行拆除。二、被告作出的行政处罚决定适用法律错误。该行政处罚决定适用2008年1月1日颁布实施的《中华人民共和国城乡规划法》错误。依据《中华人民共和国立法法》第九十三条规定的“从旧兼从轻”原则以及最高人民法院印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第三条规定，原告于2005年4月前建设的房屋是否违法应当适用1989颁布的《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定，而不应当适用新法。尽管占用绿地属于旧法中规定的“严重影响城市规划”的情况，但原告房屋建设在前，黄冈市城乡规划局新修编的黄冈市城东片区控制性详细规划和土地使用规划在后，案涉房屋建设投入使用时，仍不属于公园绿地范围，因此，被告所主张的原告建设的房屋地块属于公园绿地范围而采取的限15日内拆除的行政处罚依据不足。三、按照被告行政处罚决定认定的事实，超过了处罚时效，不应给予行政处罚。该处罚决定认定原告违法建设房屋的行为发生在1998年至2013年期间，而被告是在2019年7月发现原告的违法建设行为。同时，认定原告建设的房屋因没有办理建设工程规划许可证进而认定违法行为一直处于违法状态是错误的。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定超过处罚时效，不再给予行政处罚。四、原告建设的房屋因在宅基地上建设，且原告再无宅基地，应当认定为合法建筑。被告黄冈市城市管理执法委员会无视上述事实，作出的黄城管罚字〔2019〕第4010145号行政处罚决定的行政行为是违法的。综上，被告作出的行政处罚决定认定事实错误，适用法律错误，该行政处罚决定严重侵害了原告的合法权益，为依法维护自身合法权益，请求法院撤销黄冈市城市管理执法委员会作出的黄城管罚字〔2019〕第4010145号行政处罚决定；确认被告黄冈市城市管理执法委员会对原告实施的行政处罚行为违法；本案的诉讼费用由被告承担。被告黄冈市城市管理执法委员会辩称，一、被告作出黄城管罚字〔2019〕第4010145号行政处罚决定事实清楚，证据充分。原告王振林于1998年至2013年间，在三台河村四组承包的鱼塘周围新建四处平房，第一处位于鱼池西侧，建筑面积85.8平方米，第二处位于鱼池西南侧，建筑面积98.4平方米，第三处位于鱼池南侧，建筑面积147.6平方米，第四处位于鱼池东侧，建筑面积37.8平方米。第一至三处为砖瓦结构平房，第四处为板房结构平房，分别于1998年、2005年、2010年、2013年建造。该四处平房合计369.6平方米，经调查核实，均未取得建设工程规划许可证。以上事实被告制作了现场勘查记录、调查笔录、照片及其他书证资料。原告的行为违法了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，属违法行为。二、被告作出黄城管罚字〔2019〕第4010145号行政处罚决定适用法律正确、程序合法、处罚适当。原告未取得建设工程规划许可证建设房屋的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，属违法建设行为。被告在调查核实后下发黄城管责改字〔2019〕第4010750号《责令改正通知书》，责令其申请行政许可，但原告并未申请。为确认案涉违法建设的性质，2019年7月31日，被函××黄冈市市自然资源和规划局该建筑是否属于可采取改正措施消除对规划影响的情形。黄冈市自然资源和规划局于2019年10月9日复函：“经核实，该户建设未经我局审批，属未批先建。依据黄冈市城东片区控规，该处用地性质为公园绿地，该项目违法行为属无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情形。”依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，被告经集体讨论，拟对原告作出限期15日内拆除的行政处罚。2019年11月20日，被告向原告送达了黄城管告字〔2019〕第4010145号《行政处罚事先告知书》，告知拟处罚的事实、理由、依据及原告享有的权利。原告在规定时间内未进行陈述、申辩，自行放弃陈述、申辩权利，被告决定对原告作出限期15日内拆除的行政处罚。因此，本案适用法律正确、程序合法、处罚适当。三、需要说明的几个问题。（一）本案已超过起诉期限。被告于2019年12月4日向原告送达了黄城管罚字〔2019〕第4010145号《行政处罚决定书》，告知了原告所作出的行政处罚决定以及原告享有的复议、诉讼权利。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”的规定，原告于2020年6月23日提起行政诉讼，已经超过了6个月起诉期限，丧失胜诉权利。（二）本案被告不适格。本案未进行行政复议程序，原告将黄冈市人民政府作为被告之一不适格。（三）关于被告在行政起诉状中提出的几个问题。1、关于建房在前，规划调整在后的问题。案涉建筑于1998年至2013年期间建设，无论是依据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，还是《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施都应该办理建设工程规划许可证。原告未取得建设工程规划许可证即动工建设房屋，属违法行为，且时至今日，原告未取得任何批准手续，该建房行为自始即为违法行为且一直持续至今，该建筑属于违法建筑，对于违法建筑不存在行政征收。因此，原告的观点不成立。2、关于适用法律错误的问题。原告提出该案应适用1989年颁布的《中华人民共和国城市规划法》的规定，该观点不成立。该违法建设状态持续至今，违法行为一直处于继续状态，适用《中华人民共和国城乡规划法》，适用法律正确。3、关于该处罚决定已超过处罚时效的问题。原告提出案涉违法建设房屋的行为发生在1998年至2013年期间，被告最早查处时间是2019年，超过了《中华人民共和国行政处罚法》规定的二年追诉时效。依据我国住建部〔2012〕43号《关于转发全国人大常委会法工委办公室＜对关于违法规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见＞的通知》，原告上述违反规划许可的行为始终未能采取改正措施消除对规划实施的影响，其违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算。因此，本案并未超过《中华人民共和国行政处罚法》规定的处罚时效。、关于宅基地的问题。原告提出该房屋系在宅基地上建设，应当认定为合法建筑，该观点无事实依据。根据被告于2019年7月14日对原告现场制作的调查笔录，原告陈述：“。1998年队里为了发展养殖业，我承包了位于明珠大道东侧的鱼塘，为了安全有效养鱼，我在鱼池建了一排砖瓦平房。”。原告与村委会签订鱼池承包合同，只是按约定缴纳了鱼池承包费用，该地块属于社区集体所有土地，并非原告所说的宅基地。综上所述，被告作出黄城管罚字〔2019〕第4010145号行政处罚决定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法、处罚适当。请求法院判决驳回原告诉讼请求。经审理查明，原告王振林于1998年、2005年、2010年、2013年分别在其承包本村鱼塘周围新建四处平房，合计建筑面积369.6平方米，均未取得建设工程规划许可证。2019年7月14日，被告决定对该案立案查处，通过对房屋建设现场勘查、现场证物拍照、调查询问原告等程序核实相关情况后，向原告发出《责令改正通知书》，责令其限期申请规划许可。原告未按通知要求申请规划许可。被告函××黄冈市市自然资源和规划局该项目违法行为属无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情形后，经集体研究讨论，于2019年11月19日向原告送达《行政处罚事先告知书》。原告在规定时间内未进行陈述、申辩，被告于2019年11月29日作出黄城管罚字〔2019〕第4010145号行政处罚决定，限期15日内拆除上述新建房屋，并于2019年12月4日将《行政处罚决定书》直接送达原告签收。原告不服，遂于2020年6月23日向本院提起行政诉讼。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款第（二）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；……”根据上述规定，原告王振林于2019年12月4日直接签收被告作出的黄城管罚字〔2019〕第4010145号《行政处罚决定书》，就已经知道被告作出的行政行为，最迟应当于2020年6月4日前提起行政诉讼，而其提起诉讼的时间为2020年6月23日，已超过了法定的起诉期限。原告王振林辩解耽误起诉期限是因为其担任村副主任职务履行新冠疫情防控职责所致，属不可抗力。经庭审核查，原告居住地已于2020年3月中旬解除封禁和交通管制等疫情防控措施，其阻却起诉的障碍已经消除。原告在起诉障碍消除后的较长法定起诉期限内，能够采取而怠于采取有效方式提起行政诉讼，不属于不可抗力。因此，原告的辩解理由不成立，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：驳回原告王振林的起诉。本案受理费50元，由原告王振林负担。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人数提出副本，上诉于湖北省黄冈市中级人民法院。审 判 长  王金和审 判 员  李 新人民陪审员  章春花二〇二〇年十月十二日书 记 员  孙 稳