长沙铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）湘8601行初901号原告湖南绿心科技有限公司，住所地湖南省长沙市雨花区中意一路**。法定代表人谭雪兵。委托代理人高溧，男。委托代理人滕林佐，男。被告长沙市自然资源和规划局，住，住所地湖南省长沙市岳麓区岳麓大道**市政府第二办公楼**/div>法定代表人冯意刚，该局局长。委托代理人周方，女，该局工作人员。委托代理人晏明科，湖南中楚律师事务所律师。原告湖南绿心科技有限公司（以下简称绿心公司）诉被告长沙市自然资源和规划局（以下简称市资规局）不履行土地行政划拨、登记法定职责一案，向本院提起诉讼。本院于2020年8月3日受理后，依法组成合议庭，于2020年9月8日对本案进行了公开开庭审理。原告委托代理人高溧、滕林佐，被告市资规局的委托代理人周方、晏明科到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年5月15日，原告绿心公司向被告市资规局提交《关于请求长沙市自然资源和规划局严格履行长沙市人民政府行政复议决定书的函》，请求被告依法行政，尽快履行职责。2019年12月30日，市资规局作出《关于湖南绿心科技有限公司土地划拨问题的复函》：根据《土地管理法》《物权法》等法律法规的规定，国家通过依法征收将集体所有农用地变为国家所有农用地，国有农用地可以单位或者个人承包经营从事种植业生产，承包经营的具体操作程序按相关法律法规办理。2020年2月17日，原告绿心公司向被告市资规局提交《请求长沙市自然资源局严格履行长沙市人民政府行政复议决定书的报告》，请求被告依法履行长沙市人民政府长府复决字[2018]第143号行政复议决定书所确定的义务。2020年3月9日，被告市资规局对原告作出《关于的复函》，答复称原告申请供应的土地为国有农用地，不符合划拨供地要求，可按相关法律法规办理承包经营。原告对复函不服，诉至本院。原告绿心公司诉称：原告“碳汇草”科研基地于2012年12月经长沙县发展和改革局立项，原长沙县国土资源局、原长沙市国土资源局于同月分别办理了征地蓝线和项目用地预审手续。2013年2月，湖南省林业厅批准颁发了“使用林地审核同意书”；同年3月，湖南省两型办批准项目进入绿心保护区。与此同时，原长沙县国土资源局向原湖南省国土厅上报了科研基地征地项目预审材料。湖南省发改委立项，明确规定375亩“只征不转”，为农业科研用地。2014年底，由原告出资2728万，县、镇、村三级共同完成了征地、拆迁、安置补偿工作，2015年7月原告缴纳了用地报批税费678.531万元，2015年9月17日湖南省人民政府下达了《农用地转用、土地征收审批单》。原告的案涉宗地符合办理国有农用地划拨登记手续的条件。2018年2月，原告向被告呈送《关于请求给我司速生草本植物种植成型储碳封存技术科研与种植示范基地建设项目供地的请示》，请求被告为原告办理国有农用地划拨登记手续，但被告未履行法定职责。原告向长沙市人民政府申请行政复议。长沙市人民政府于2019年2月19日作出长府复决字[2018]第143号行政复议决定，确认被告未在法定期限内对原告的供地申请予以处理的行为违法，并责令被告在收到该决定书之日起60日内对原告的申请依法作出处理。随后，原告三次向被告相关部门领导请示汇报要求支持原告的请求，被告不予正面回应。2019年12月30日，被告作出《关于湖南绿心科技有限公司土地划拨问题的复函》，未明确作出处理决定、是否可以办理划拨登记手续。原告据此向被告呈送《关于严格履行长沙市人民政府行政复议决定书的报告》。被告于2020年3月9日作出《复函》。原告认为，被告作出的案涉《复函》既不合法也不合理，依法应予撤销并重作。因此，特起诉，请求法院：1.撤销被告2020年3月9日所作的《的复函》；2.判令被告重新作出行政决定，限期为原告办理国有农用地划拨登记手续；3.判令被告承担本案诉讼费用。原告绿心公司向本院提交的证据材料有：证据1：《关于成立零碳县发展模式试点工作领导小组的通知》（长县发组[2014]1号）；拟证明：长沙县应用原告的原创技术，提出创建全国首个“零碳县”。证据2：《关于速生草本植物种植、科研固碳加工、展示基地建设协调会会议纪要》（长县招纪[2014]2号）；拟证明：长沙县支持原告开辟科研基地、选育、改良、试验、检测等研究。证据3：《关于湖南绿心农林科技有限公司农业科研基地征用国有农用地只征不转情况经过的证明》；拟证明：田心桥当地村民不愿意流转只想征收的证明。证据4：《长沙县发展和改革局关于同意濒危植物和珍稀苗木繁育科研基地建设项目开展前期工作的批复》（长县发改预[2012]33号）；拟证明：长沙县发展和改革局开展前期工作的批复。证据5：《长沙县发展和改革局关于濒危植物和珍稀苗木繁育科研基地建设项目立项的批复》(长县投[2012]79号)；拟证明：长沙县发展和改革局立项批复。证据6：《关于濒危植物和珍稀苗木繁育科研基地建设项目用地预审意见》（长国土资预审字[2012]323号）；拟证明：县、市两级国土局分别办理了用地预审手续。证据7：《长株潭城市群生态绿心地区建设项目准入意见书》；拟证明：获省、市、县三级“两型办”准入。证据8：《使用林地审核同意书》；拟证明：省林业厅批准颁发“使用林地审核同意书”。证据9：《长沙县人民政府申请农用地转用、土地征收报批单》（2013）长县政土报字第010号、《长沙市建设用地报批备案表》；拟证明：原长沙县国土资源局上报科研基地征地项目审批材料。证据10：《勘测定界图》；拟证明：原县、市两级国土局分别办理完了征地蓝线。证据11：《关于速生草本植物种植成型储碳封存技术科研与种植示范基地建设项目备案通知》（湘发改地区[2013]1575号）；拟证明：省发改委立项通知，资金来源全部为原告自筹。证据12：《关于下达2014年度湖南省科技惠民计划项目的通知》（湘科社字[2014]93号）；拟证明：该科研项目被湖南省科技厅列为科技惠民计划项目。证据13：原长沙县国土资源局《预征收土地方案公示》（[2013]第019号）；拟证明：项目用地征地补偿安置方案公示。证据14：《关于请求加快办理科研基地建设项目征地审批的请示》；拟证明：长沙县零碳办加快办理基地征地审批手续请示。证据15：《湖南省行政事业单位往来结算收据》；拟证明：原告交纳用地报批税费。证据16：《农用地转用、征收审批单》（[2015]政国土字第1417号）；拟证明：省政府下达农用地转用、征收审批单的事实。证据17：《关于我司濒危植物和珍稀苗木繁育科研基地项目建设征地拆迁工作已完成的报告》；拟证明：县、镇、村三级已按征地手续完成拆迁、安置和补偿工作。证据18：《长沙市人民政府关于将长沙县跳马镇调入长沙市雨花区的通知》（长政函[2015]3号）；拟证明：长沙县跳马镇调入长沙市雨花区。证据19：《湖南省非税收入缴款书》4张；拟证明：20亩建设用地征用缴款955万元。证据20：原长沙县国土资源局一书四方案；拟证明：农用地征地拆迁款费用。证据21：《湖南省行政事业单位往来结算收据》12张；拟证明：原告实际支付的费用。证据22：科研基地投入费用清单；拟证明：原告已实际支出的费用。证据23：中央政策研究室《简报》2份、中央政策研究室《送阅件》、中央政策研究室《书刊摘报》《求实内参》；拟证明：项目得到中央和国务院多部门高度重视。证据24：湖南省委政研室《长沙县创建全国首个“零碳县”的跟踪调查及下一步工作建议》、中共长沙市委办公厅《内情参考》第7期、《关于支持长沙县创建“零碳县”的请示》《关于邀请参加固碳技术座谈会的通知》《关于赴湖南省长沙县开展“零碳县”和“速生固碳草”调研的通知》；拟证明：项目得到全国人大环资委、国家发改委、省委政研室、市委办公厅、市发改委、市政府领导的高度重视。证据25：国土资源部令第40号；拟证明：国土部门办结土地登记审查手续不超过30日。证据26：国土资源部关于印发《自然生态空间用途管制办法（实行）的通知》（国土资发[2017]33号）；拟证明：原告土地使用的公益性质完全符合国家政策。证据27：《中华人民共和国国土资源部令》第9号划拨用地目录；拟证明：原告项目用地的公益性质完全符合国家划拨用地目录。证据28：《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》（国土资规[2016]20号）；拟证明：国有农用地可按相关批准文件，根据权利取得方式的不同办理划拨登记手续。证据29：《国有土地使用证》2本、《国有土地使用证》《绿心公司基地与先伟实业项目宗地示意图》；拟证明：原告和先伟实业公司相隔仅200米，情况相同却不给原告划拨。证据30：《长沙市国土局网上公示划拨土地名单》480家；拟证明：划拨用地并非不能给民营企业。证据31：《行政复议决定书》长府复决字（[2018]第143号）；拟证明：市政府确认被告违法，责令限期做出处理决定。证据32：《关于请求长沙市自然资源和规划局严格履行长沙市人民政府行政复议决定书的函》；拟证明：原告请求被告依法履职。证据33：《长沙市自然资源和规划局关于湖南绿心科技有限公司划拨问题的复函》；拟证明：被告不予划拨。证据34：《关于国有农用地供应有关问题的函》；拟证明：复函并未禁止农用地划拨。证据35：《请求长沙市自然资源和规划局严格履行长沙市人民政府行政复议决定书的报告》；拟证明：原告再次请求被告依法履职。证据36：《关于的复函》；拟证明：被告未履行法定职责。证据37：《人民日报》《光明日报》《经济日报》《科技日报》《湖南日报》《长沙晚报》《潇湘晨报》；新华网《巴黎气候大会：中国“零碳县”实验受到国际关注》等；拟证明：大量媒体纷纷报道长沙“零碳县”创建和雷学军教授科研团队的成果。证据38：发表文章：《从工业文明走向生态文明》《草比树大》《山水气林田湖草城系统治理工程技术研究》《光合作用就是碳汇》等；《发表文章一览表》；拟证明：在全国各大学术刊物发表论文近30篇。证据39：《清风》2019第12期；拟证明：《生态科研基地的“办证困惑”》详细记载项目情况。证据40：《焦点访谈》2020年5月15日报道；拟证明：“山水气林田湖草城”一体治理。证据41：发明专利：《碳汇草范畴界定的方法》《发展新气候经济实现全球净零碳排放的方法》《通过速生草本植物的种植、收割和填埋实现固碳的方法》《速生植物种植与综合利用替代化石能源的装置和方法》《生物质储碳产品的制备、计量、封存与碳交易的方法》《一种生物质填埋管理方法》《捕捉大气圈中碳资源的装置及方法》等；《发明专利一览表》；拟证明：原告获得与“碳汇草”有关的发明专利50项。证据42：中国质量认证中心“速生草碳产品封存净碳汇量核算”报告；拟证明：速生草碳产品封存净碳汇量为14tCO2e/亩，碳产品的单位净碳汇量为1.76tCO2e/吨。被告市资规局辩称：一、原告申请划拨土地的地块不符合划拨的条件。案涉土地的性质为国有农用地，划拨用地仅针对国有建设用地，国有农用地可以用承包经营的方式进行承包经营。二、《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》规定的“通过承包经营以外的合法方式”一般是指按照1999年的《中华人民共和国土地管理法》已完成划拨或出让的进行使用权登记，现行的《中华人民共和国土地管理法》仅对国有建设用地可划拨，而原告申请划拨的国有农用地不属于上述范围，故原告所述理由不能成立。综上，被告作出的案涉复函不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原告申请划拨土地的地块不符合划拨的条件。请求法院驳回原告的诉讼请求。被告市资规局向本院提交的证据材料有：证据1：《行政复议决定书》（长府复决字〔2018〕第143号）；证据2：《关于湖南绿心科技有限公司土地划拨问题的复函》；证据3：《请求长沙市自然资源和规划局严格履行长沙市人民政府行政复议决定书的报告》；证据4：《关于〈严格履行长沙市人民政府行政复议决定书的报告〉的复函》；证据5：《关于国有农用地供应有关问题的复函》；证据6：《农用地转用、土地征收审批单》（[2015]政国土字第1417号）；证据1-6拟证明：被告市资规局的案涉复函不属于行政诉讼的受案范围，原告申请划拨的土地不符合划拨的条件。被告市资规局对原告提交证据的质证意见为：证据1-25的三性无异议。证据26-30的三性无异议，对证明目的有异议。原告的申请不符合划拨条件，其要求被告履行职责没有事实基础。证据31-36的三性无异议。国有农用地可以由单位或个人承包经营、从事种植业生产，不得通过划拨方式取得。证据37-42的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。原告取得的专利及成果与要求被告履行划拨职责不具有关联性。原告绿心公司对被告提交证据的质证意见为：对所有证据的三性均无异议。经庭审质证，本院对各方无异议的证据予以确认并在卷佐证，对有异议的证据，将结合庭审查明的事实予以综合认证。本院经审理查明：2012年5月，长沙县决定引进绿心公司项目，在跳马镇田心桥村建立农业科研基地。同年7月，县发改局、商务局、国土局等14个单位一致同意引进绿心公司且项目采用只征不转的用地方式，并报县招商引资领导小组，会议研究通过。2013年2月6日，湖南省林业厅出具《使用林地审核同意书》，同意濒危植物和珍稀苗木繁育科研基地建设项目。2013年2月25日，因濒危植物和珍稀苗木繁育科研基地建设项目，长沙县人民政府作出（2013）长县政土报字第010号《申请农用地转用、土地征收报批单》，征收长沙县跳马镇田心桥村26.2613公顷集体土地。2013年11月20日，湖南省发展和改革委员会对原告作出《关于速生草本植物种植成型储碳封存技术科研与种植示范基地建设项目备案通知》（湘发改地区[2013]1575号），载明“你们报来的湘绿农林63号及湖南省林业厅的湘林计函[2013]131号及有关材料已收悉。现就有关备案事项通知如下：1.项目名称为速生草本植物种植成型储碳封存技术科研与种植示范基地建设项目；2.总征用土地面积395亩，其中375亩只征不转，为农业科研用地…。3.项目总投资34040.31万元，资金来源全部为建设单位自筹。”2014年4月1日，长沙县“零碳县”发展模式试点工作领导小组办公室作出《关于速生草木植物种植、科研、固碳加工、展示基地建设协调会会议纪要》，该会议纪要载明：“一、国土局牵头负责加快办理湖南绿心公司395亩科研基地征用土地的用地手续…….参照白沙小水果基地做法利用农土资金对企业予以先建后补支持。”2015年9月2日，原告缴纳用地报批税费6785310元。2015年9月17日，湖南省人民政府作出（2015）政国土字第1417号《农用地转用、征收审批单》，征收长沙县跳马镇田心桥村22.6177公顷土地作为濒危植物和珍稀苗木繁育科研基地（只征不转部分）建设项目。其后，原告绿心公司因“碳汇草”科研基地项目，于2018年2月7日向被告市资规局邮寄《关于请求给我司速生草本植物种植成型储碳封存技术科研与种植示范基地建设项目供地的请示》及相关材料，该请示的主要内容为：“……为了使公益性质的零碳发展模式推向世界，请求贵局就有关土地手续问题给予重视和支持，以划拨方式供地，支持“零碳模式”试点项目的建设。”被告收到后，对该请示未依法进行处理。原告向长沙市人民政府申请行政复议，请求确认被告不履行法定职责违法，责令被告限期履行核发国有土地划拨决定书、办理土地登记手续之法定职责。长沙市人民政府于2019年2月19日作出长府复决字[2018]第143号《行政复议决定书》，确认被告未在法定期限内对原告《关于请求给我司速生草本植物种植成型储碳封存技术科研与种植示范基地建设项目供地的请示》予以处理的行为违法，并责令被告在收到该决定书之日起60日内对原告的申请依法作出处理。2019年5月15日，原告向被告邮寄《关于请求长沙市自然资源和规划局严格履行长沙市人民政府行政复议决定书的函》，称其于2019年2月28日、2019年3月15日向被告提交相关材料，至今被告未履行法定职责，恳请被告依法行政，尽快履行职责。2019年12月30日，被告对原告作出《关于湖南绿心科技有限公司土地划拨问题的复函》答复原告，根据《土地管理法》《物权法》等法律法规的规定，国家通过依法征收将集体所有农用地变为国家所有农用地，国有农用地可以单位或个人承包经营从事种植业生产，承包经营的具体操作程序按相关法律法规办理。2020年2月17日，原告绿心公司向被告市资规局提交《请求长沙市自然资源局严格履行长沙市人民政府行政复议决定书的报告》，请求被告依法履行长沙市人民政府长府复决字[2018]第143号行政复议决定书，对其提出的供地请求作出明确具体的答复（供与不供）并说明理由。2020年3月9日，被告市资规局再次对原告作出《关于的复函》，答复称原告申请供应的土地为国有农用地，不符合划拨供地要求，可按相关法律法规办理承包经营。原告认为其作为科研机构在完成相关报批手续后，完全符合办理国有农用地划拨登记手续的条件，被告以复函的方式予以答复，既不合理也不合法。故诉至法院。本院认为，本案争议焦点主要在于以下三个方面：一是被告市资规局是否具有划拨登记职责；二是被告市资规局履行职责的方式和程序是否合法；三是被告市资规局作出答复的内容是否合法。一、关于被告市资规局是否具有划拨登记职责的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第一款第三项规定，供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定，县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。本案中，市资规局作为长沙市人民政府确定的土地行政主管部门，具有负责核发划拨决定书、履行不动产登记工作的法定职责。二、关于被告市资规局履行职责的方式和程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第三十二条第一款规定，被申请人应当履行行政复议决定。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十九条规定，行政复议机关依照行政复议法第二十八条的规定责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人应当在法律、法规、规章规定的期限内重新作出具体行政行为；法律、法规、规章未规定期限的，重新作出具体行政行为的期限为60日。《湖南省行政程序规定》第六十五条规定，行政机关对当事人提出的申请，应当根据下列情况分别作出处理：（一）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知当事人向有关行政机关申请；（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许当事人当场更正；（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在5日内一次告知当事人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；当事人在限期内不作补充的，视为撤回申请；（四）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者当事人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理当事人的申请。行政机关受理或者不受理当事人申请的，应当出具加盖本行政机关印章和注明日期的书面凭证。本案中，原告于2018年2月向被告提出《关于请求给我司速生草本植物种植成型储碳封存技术科研与种植示范基地建设项目供地的请示》，申请履行核发划拨决定并办理土地登记的法定职责。因被告未在法定期限内履行上述职责，原告申请长沙市人民政府行政复议，长沙市人民政府于2019年2月19日作出行政复议决定，确认被告未在法定期限内予以处理的行政行为违法；责令被告在收到本决定书之日起60日内对原告的上述申请依法作出处理。该复议决定要求被告对原告的申请依法作出处理，那么，被告应当就该宗土地如何处理给出明确具体的结论并说明理由。但是，被告收到复议决定后，在法定期限内既未履行划拨及办理土地行政登记等法定职责，也未在法定期限内对原告申请作出不予受理及不予办理土地行政划拨及登记的处理决定，属于未依法履行法定职责的情形。同时，被告市资规局根据国土法和物权法的规定，以复函的方式答复原告其申请供应的土地为国有农用地不符合划拨供地要求，对原告提出的问题没有具体明确回复，该答复的内容不符合行政程序规定的行政机关依法应当履行法定职责的规定，应当予以撤销。三、关于被告市资规局作出答复的内容是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四条规定，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。第八条规定，在保护和开发土地资源、合理利用土地以及进行有关的科学研究等方面成绩显著的单位和个人，由人民政府给予奖励。第五十四条规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。《划拨用地目录》第六条（六）项规定，公益性科研机构用地为：1．科学研究、调查、观测、实验、试验(站、场、基地)设施。2．科研机构办公设施。根据上述法律规定，用于公益性科研机构用地的国有土地，可以通过划拨方式取得。政府支持、鼓励合理利用土地以及进行科研，并对取得显著成绩的单位、个人予以奖励。本案中，原告在长沙县跳马镇选址建设科研基地，作为长沙县“零碳县”创建工作的技术支撑。该项目经长沙县发改局、长沙县国土局、湖南省林业厅等相关部门办理了立项批复等相关手续。其后，湖南省人民政府于2015年7月作出（2015）政国土字第1417号《农用地转用、土地征收审批单》，征收长沙县跳马镇田心桥村22.6177公顷用于濒危植物和珍稀苗木繁育科研基地（只征不转部分）建设项目，原告据此缴纳用地报批税费。长沙县跳马镇于2015年划入长沙市雨花区后，原告多次向被告申请划拨供地，被告一直未履行划拨、登记职责。被告既没有对其他民营企业在“只征不转”的国有农用地上建设，登记机关办理划拨登记的情况作出合理解释，也没有经过法定程序撤销对原告案涉科研基地的批复或作出收回案涉国有土地使用权的决定。原告基于对行政机关的立项批复等意思表示的信赖，缴纳相关税费进行科研，原告由此产生的信赖利益应受法律保护。故被告作出案涉答复的内容不符合法律的规定，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十二条之规定，判决如下：一、撤销被告长沙市自然资源和规划局于2020年3月9日作出的《关于的复函》；二、责令被告长沙市自然资源和规划局自本判决生效之日起60日内对原告湖南绿心科技有限公司《关于请求给我司速生草本植物种植成型储碳封存技术科研与种植示范基地建设项目供地的请示》依法作出处理。本案受理费50元，由被告长沙市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内通过本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。审 判 长  陈 刚人民陪审员  向首诚人民陪审员  魏建莲二〇二〇年十月二十九日法官助理孙洁书记员龚蕾附：本判决适用法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。