上海市闵行区人民法院行 政 判 决 书（2020）沪0112行初262号原告朱林根，男，1953年8月15日出生，汉族，住上海市青浦区。委托代理人姚磊，江苏新高的律师事务所律师。委托代理人王领刚，江苏新高的律师事务所律师。被告上海市青浦区朱家角镇人民政府，住所地上海市青浦区。法定代表人乔惠锋。委托代理人姜建平，男。委托代理人高雪林，上海市珠玑律师事务所律师。被告上海市青浦区人民政府，住所地上海市青浦区。法定代表人余旭峰。委托代理人朱雯博，女。原告朱林根不服被告上海市青浦区朱家角镇人民政府(以下简称朱家角镇政府)作出的责令限期拆除违法建筑决定书以及被告上海市青浦区人民政府(以下简称青浦区政府)作出的行政复议决定案，向本院提起诉讼。本院经审查于2020年4月3日立案受理后，于同月10日向二被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2020年5月26日、8月19日公开开庭审理了本案。原告朱林根及其委托代理人姚磊、王领刚，被告朱家角镇政府的委托代理人丁砚涛(参加第一次庭审)、姜建平(参加第二次庭审)、高雪林，被告青浦区政府的委托代理人朱雯博到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告朱家角镇政府于2019年12月13日作出青(朱)城管责拆决字〔2019〕第09015号《责令限期拆除违法建筑决定书》(以下简称被诉限拆决定)，载明：原告未经审批，在上海市青浦区朱家角镇山湾村沪青平公路XXX号擅自搭建建筑物、构筑物(以下简称案涉房屋)。该行为违反了《上海市城乡规划条例》(以下简称《城乡规划条例》)第三十六条第二款的规定，依据《城乡规划条例》第五十五条、《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)第六十五条、《上海市拆除违法建筑若干规定》(以下简称《拆违若干规定》)第八条和《上海市城市管理行政执法条例实施办法》(以下简称《实施办法》)第六条的规定，责令原告在收到本决定书之日起十五日内自行拆除上述违法建筑。逾期不拆除的，被告朱家角镇政府将依法强制拆除。原告不服，提起行政复议。被告青浦区政府于2020年2月17日作出青府复决字(2019)第185号《行政复议决定书》(以下简称被诉复议决定)，维持前述被诉限拆决定。原告诉称，被告朱家角镇政府作出的被诉限拆决定事实不清、证据不足，违法法定程序，应予撤销；被告青浦区政府作出的被诉复议决定未予纠正，亦应予以撤销。主要理由如下：一、被告朱家角镇政府依据《实施办法》第六条实施行政处罚而作出的被诉限拆决定，不符合《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第三十一条和第三十二条以及《上海市城市管理行政执法条例》第二十四条第一款中所规定的行政机关应履行告知义务以及当事人有陈述、申辩的权利。因此，被告朱家角镇政府违反法定程序，作出的被诉限拆决定应按照《行政处罚法》第四十一条的规定予以撤销。此外，被诉复议决定中称“违法建筑责令限期拆除的事先告知程序在《拆违若干规定》2017年的修订版本中进行了取消”,原告不认可。因为行政处罚的事前告知程序是由《行政处罚法》规定的，该法系上位法，《拆违若干规定》无权取消；另，原告未在《拆违若干规定》中找到所谓的取消事先告知程序的规定。因此，被诉限拆决定及被诉复议决定均应予以撤销。二、被诉限拆决定及被诉复议决定事实认定错误。1.不应将四间看护房列入拆除范围。被诉限拆决定中所指向的案涉房屋地址为为朱家角镇山湾村沪青平公路XXX号，然6977号上建有多栋房屋，包括该处四间看护房。该看护房符合国土资源部、农业部发布的国土资发〔2014〕127号文-《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(以下简称“127号文”)中关于设施农业用地附属设施的规定。看护房的建设行为无须办理建设规划手续，不受《城乡规划法》的调整。2.案涉房屋中至少有149平方米的房屋为合法建筑，行政信赖利益应予保护。2016年2月，青浦区朱家角镇山湾村村民委员会、上海任翔农业技术有限公司(以下简称任翔公司)、上海市青浦区朱家角镇安全管理事务中心、青浦区朱家角镇拆除违法建筑指挥部、青浦区朱家角镇景区管理办公室、上海市青浦区朱家角镇经济发展办公室等机构就案涉房屋中的149平方米房屋出具了一份《经营场所证明》，确认该149平方米的房屋有合法建房批复、房屋产权证，无违法用地现象，没有违章建筑，房屋符合产业导向及环保要求。因此案涉房屋中的149平方米房屋有相关部门盖章，应被认定为合法建筑。3.在复议程序中，被告朱家角镇政府将案涉土地区分为“213”建设用地和“155”农用地。原告现要求被告朱家角镇政府明确哪些建筑物建在“213”建设用地，哪些建筑物建在“155”农用地，且建在农用地和建设用地上的建筑物所适用法律的区别。4.案涉房屋中的所有建筑物系属设施农业用地的附属设施(生产管理用房)，是按照农用地管理的，无须取得建设规划许可审批手续。根据2014年9月29日“127号文”中的相关规定，案涉房屋所在山湾村沪青平公路XXX号属于一般农田,而非基本农田。且该一般农田系水产养殖的鱼塘,鱼塘总面积51亩(约合34,000平米)。2016年，该鱼塘上搭建了水产养殖的附属设施(生产管理用房)面积未超过用地规模7%，即未超过2,380平米。据此，原告认为：(1)“127号文”的有效期为五年。2016年逐步搭建的设施农业用地的附属设施的行为发生在该通知文件的有效期内；(2)设施农业用地上建设附属设施占用的是国家允许的一般农田；(3)案涉附属设施(生产管理用房)的面积未超过该通知规定的标准；(4)因设施农业用地属于农业内部结构调整，设施农业用地的附属设施建设无须办理建设规划手续。(5)即使原告将部分建筑物用于经营农家乐，对于用于农家乐的部分建筑物，行政机关也应该予以制止整改而非责令拆除。根据“127号文”第四条第(三)项的规定，原告即使存在擅自改变农业生产设施性质用于其他经营的，也应该是制止和纠正，而非拆除。本案中，原告与被告朱家角镇政府实质上存在用地协议，详见2015年11月29日被告朱家角镇政府的会议记录;镇政府是同意将案涉鱼塘租赁给原告的。因此，案涉房屋应该依据“127号文”按照设施农业用地的附属设施进行处理。三、被告朱家角镇政府责令原告限期拆除案涉房屋的行政行为缺乏合理性。根据行政法的合理行政原则，即便原告存在违规行为，被告朱家角镇政府也应当采用对当事人权益损害最小的方式，如可以责令原告改变建筑物的使用用途等，而非直接责令限期拆除。四、原告艰苦创业，响应党和国家“大众创业，万众创新”的号召，应予以支持和鼓励。故原告诉至法院，要求撤销被告朱家角镇政府作出的被诉限拆决定及被告青浦区政府作出的被诉复议决定。原告向本院提供如下证据：1.被诉限拆决定，证明原告将案涉房屋予以拆除。2.被诉复议决定，证明原告申请行政复议，被告青浦区政府未对朱家角镇政府的违法行为予以纠正，复议决定亦应予撤销。3.关于“山湾渔家乐”非法占用基本农田专项整治会议会议记录，证明被告朱家角镇政府于2015年11月29日开会,同意任翔公司将鱼塘租赁给原告，租赁期为2016年1月1日至2025年12月31日。因此，原告与被告朱家角镇政府是有相关用地协议的。案涉建筑物应该依据“127号文”按照设施农业用地的附属设施进行处理。4.2009年12月朱家角镇政府办公室出具的《关于房屋使用范围的证明》、2012年12月东方绿舟派出所出具的整编门牌号码的《证明》、2013年2月朱家角镇综合管理办公室出具的《房屋证明》、2016年2月六家单位共同出具的《经营场所证明》，证明原告经营农家乐以及搭建案涉房屋都是经过被告朱家角镇政府同意的。沪青平公路XXX号房屋有合法建房批复，不属于违章建筑，其中149平米为经营面积，经营内容是小型饭店。5.《营业执照》《食品经营许可证》《中华人民共和国水域滩涂养殖证》《上海市特种养殖业行业协会会员证书》，证明原告从事水产养殖有合法手续，建设相关设施农业用地的附属设施是合法的，也是有必要的。6.新闻报道两份，证明《东方城乡报》和《中国道路》分别刊发文章，宣传赞扬原告艰苦创业的故事。原告响应党和国家“大众创业,万众创新”的号召，应予以支持和鼓励。7.《上海农业要素交易所产权交易证》，证明原告已经将所有的建筑物转让给了兄弟朱某某。案外人朱某某与本案有利害关系，他是实际的权利人。发证时间是2017年8月25日。被告朱家角镇政府辩称，镇政府具有作出被诉限拆决定的法定职权。2017年4月，朱家角镇政府在开展本镇区域内生态环境综合整治中，发现原告在经营场所内自行搭建房屋，涉嫌违法用地；故委托第三方对现场进行测绘，但事后原告未能自行拆除。为此，被告朱家角镇政府于2019年10月17日提请有关部门复查；2019年10月29日，镇政府收到上海市青浦区规划和自然资源局(以下简称青浦区规资局)的《执法协助书面意见》，认定“该建筑物、构筑物未核发有关规划审批文件”；并对所涉及的土地权属进行了核查，经查土地为村集体土地。2019年11月20日，镇政府委派工作人员对现场再次实地检查，并在当日向原告发出书面《谈话通知书》及《责令改正通知书》。同月25日，被告朱家角镇政府向原告再次调查相关事实；《询问笔录》中，原告认可涉及的房屋系其于2006年3月搭建，未经审批。同年12月12日，镇政府工作人员向所在村村主任和书记进行事实调查；次日，经现场检查原告仍未按要求实施整改。因原告未经审批，擅自搭建建筑物、构筑物，违反了《城乡规划条例》第三十六条第二款的规定，故镇政府根据《城乡规划法》第四十条、第六十五条及《拆违若干规定》第八条、第九条、第十条之规定及相关事实，于2019年12月13日分别作出被诉限拆决定、《违法搭建法律后果告知书》《责令限期拆除违法建筑公告》，并通过相关程序送达和公告。同年12月19日，向原告送达了《补正通知》《违法搭建法律后果告知单》。综上，被告朱家角镇政府作出的被诉限拆决定认定事实清楚，适用法律正确、符合法定程序，合法有效。要求驳回原告的诉讼请求。被告朱家角镇政府向本院提交了以下证据、依据：一、职权依据及证据。1.《城乡规划法》第六十五条、《上海市城市管理行政执法条例》第十一条第一款第(八)项、《实施办法》第六条的规定2.《青浦区朱家角镇总体规划暨土地利用总体规划(含近期重点公共基础设施专项规划)(2017-2035)山湾村(ZJJC10013)单元规划》(以下简称《山湾村(ZJJC10013)单元规划》)、《上海市青浦区朱家角镇郊野单元(村庄)规划庆丰乡村单元(QPZJJJY18)图则》(以下简称《庆丰乡村单元(QPZJJJY18)图则》)及附图两份、情况说明，证明案涉房屋有多处，但均在同一地块区域内，搭建的建筑物均属于乡村庄规划区，不属于镇区规划建设范围。二、适用的法律依据为《城乡规划法》第四十条第一款、第六十五条、《拆违若干规定》第八条的规定。三、认定事实及执法程序方面的证据。1.《鱼塘租赁合同》，证明原告的经营场所。2.《拆除非法占用基本农田建筑物承诺书》，证明原告经营场所为违法建筑，原告自愿拆除。3.《山湾渔家乐房屋面积测绘成果报告书》，证明原告经营场所建筑物基本情况。4.《协助通知书》《执法协助书面意见》《情况说明》及宗地图，证明原告经营场所建筑物属于违法建筑。5.《现场检查笔录》《现场草图》、案涉房屋照片，证明被告朱家角镇政府对本案事实进行现场调查。6.《谈话通知书》《送达回证》，证明被告朱家角镇政府通知原告谈话的事实。7.《责令改正通知书》《送达回证》，证明被告朱家角镇政府通知原告要求改正的事实。8.《询问笔录》、身份证复印件，证明被告朱家角镇政府向原告询问涉案的相关事实。9.《询问笔录》、身份证复印件，证明被告朱家角镇政府向所在村民委员会询问涉案的相关事实。10.《现场检查笔录》、现场复查照片，证明原告未按整改要求改正。11.被诉限拆决定、《违法搭建法律后果告知单》《责令限期拆除违法建筑公告》、送达回证、公告送达，证明被告朱家角镇政府依法作出行政行为的事实。12.《补正通知》《违法搭建法律后果告知单》、送达回证、公告送达，证明被告朱家角镇政府依法补正的事实。四、程序依据为《拆违若干规定》第九条、第十条的规定。被告青浦区政府辩称，其具有作出被诉复议决定的行政职权。在收到原告的行政复议申请后予以受理，被告青浦区政府经全案审查后作出被诉复议决定，复议程序合法。经复议查明，根据青浦区规资局认定，涉案建筑物未核发相关规划审批文件。申请人在该处经营的是以农业为依托的农家乐，且原告与被告朱家角镇政府或山湾村之间未签订过相关用地协议，因此不适用“127号文”中设施农业用地的相关规定。被告朱家角镇政府作出的被诉限拆决定认定事实清楚，适用法律正确，故作出维持的复议决定。请求法院驳回原告的诉讼请求。被告青浦区政府向本院提供证据、依据如下：一、作出被诉复议决定的职权依据为《行政复议法》第十三条之规定。二、作出被诉复议决定复议程序和适用法律方面的依据为《行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条以及该法第二十八条第一款第(一)项之规定。三、作出被诉复议决定的证据：《行政复议申请书》《行政复议申请受理通知书》《行政复议答复通知书》《行政复议答复书》及送达证明、《案件审结报批表》、被诉复议决定及送达回证，上述证据证明青浦区政府在收到原告的复议申请后予以受理，并要求被申请人作出答复；后经全面审查作出复议决定书并送达原告，复议程序合法、复议结论正确。经庭审质证，原告对被告朱家角镇政府的职权依据、法律依据以及执法程序的依据中适用有关《城乡规划法》以及《拆违若干规定》的规定对原告进行查处不认可，《城乡规划法》是2017年颁布的，原告的搭建行为在城乡规划法颁布之前，因此《城乡规划法》不具有溯及力。根据《上海市城市管理行政执法条例》第十一条第一款第(八)项及《实施办法》第六条的规定，镇政府只能实施行政处罚权；现原告的房屋在农用地上，查处职权应属于县级政府的土地管理部门，镇政府无权查处。《拆违若干规定》是适用于建设用地上房屋违法建筑的拆除，但原告的房屋大部分在农用地上，故程序上亦不适用上述规定。此外，对于被告朱家角镇政府在第二次庭审时提交的《山湾村(ZJJC10013)单元规划》《庆丰乡村单元(QPZJJJY18)图则》等不予认可，系逾期举证，不应被采纳。《山湾村(ZJJC10013)单元规划》标注的是2017-2035年的规划图，该规划图是在原告搭建之后形成，无法证明该地块在原告搭建之前就属于乡村庄规划区。原告对被告朱家角镇政府提供的认定事实方面的证据质证意见如下：证据1无异议；证据2认为与本案无关；证据3真实性无异议，合法性不认可，该测绘报告的委托人是青浦区朱家角镇生态综合治理中心，非本案原告或者被告，整个测绘过程原告并不知情。此外，该报告出具于2017年，系在本次执法程序之前，不能作为执法程序的依据，且从测绘报告分布图可见，案涉建筑物分布于建设用地和农用地，然被告朱家角镇政府未加区分均适用《城乡规划法》处理，适用法律错误；证据4真实性无异议，关联性不认可，青浦区规资局出具的意见并未明确说明原告的建筑物违反规划，仅称没有核发规划审批手续，规资局无法对农用地上的建筑物核发规划审批手续；证据5不认可，镇政府未告知；证据6无异议；证据7不认可，原告实际收到了两份编号分别为XXXXXXX、XXXXXXX的责令改正通知书，上述两份通知书适用的法条依据也不同，因此被告适用法律混乱。此外，责令改正通知书的日期在证据6谈话通知书之前，程序违法；证据8-9无异议，镇政府自述其系依据行政处罚法在调查；证据10真实性无异议，合法性不认可，该检查笔录原告未参与，镇政府也未告知检查笔录的内；证据11-12的合法性不认可，镇政府对农用地上的建筑物适用《城乡规划法》予以处罚系错误。原告对被告青浦区政府的职权依据及复议程序方面的依据和证据均无异议，但认为复议机关不应适用《行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定对被诉限拆决定予以维持，且原告在复议程序时提出过要求查阅朱家角镇政府提交的答复意见及证据材料，但复议机关最终未通知原告查阅。经庭审质证，二被告对原告提供的证据1-6的真实性均无异议，但不认可原告的证明目的；对证据7不认可，案涉房屋不可以合法交易，不属于正常的房屋交易。本院对上述证据认证如下：被告朱家角镇政府提供的证据能够反映其受案、调查取证、作出决定的过程，相关证据客观真实、来源和形式合法、与本案待证事实相关，符合定案证据的要件，本院予以确认。被告青浦区政府提供的证据亦能证明复议程序的合法性，本院亦予确认。原告方提供的证据1-5与本案待证事实相关，且二被告对上述证据的真实性不持异议，本院予以确认；证据6仅是媒体观点，与本案争议焦点无涉，故不予采纳；证据7来自于案外人，合法性予以确认，因其内容涉及案涉房屋，本院对关联性亦予以确认。针对原、被告提供的证据、依据及各方质证意见、陈述，本院认定如下事实：2005年11月30日，原告向任翔公司(现企业名称为上海朱家角角里农业发展有限公司)租赁位于上海市青浦区朱家角镇山湾村沪青平公路XXX号范围内的51亩鱼塘并签订为期十年的鱼塘租赁合同。嗣后，原告陆续搭建了房屋、凉台、长廊等，并开设了“青浦朱家角山湾渔家乐饭店”经营“渔家乐”。2018年4月23日，上海市人民政府向被告青浦区政府、上海市规划国土资源局出具沪府〔2018〕33号文件《上海市人民政府关于同意〈青浦区朱家角镇总体规划暨土地利用总体规划(2017-2035)〉的批复》，原则同意《青浦区朱家角镇总体规划暨土地利用总体规划(2017-2035)》。2019年10月17日，被告朱家角镇政府向青浦区规资局发出青(朱)城管协通字[2019]第043号协助通知书。同月29日，青浦区规资局向被告朱家角镇政府回复青规划资源执字〔2019〕189号执法协助书面意见，认定朱家角镇山湾村沪青平公路XXX号内涉嫌擅自搭建的建(构)筑物总面积为1,799.30平方米。该建(构)筑物未核发有关规划、审批文件。2019年11月20日，青浦区规资局下属朱家角所出具一份“情况说明”：根据上海市规划和自然资源理局大机系统数据查询，山湾村渔家乐涉及地块权属为山湾村2组集体土地。同日，被告朱家角镇政府工作人员至朱家角镇沪青平公路XXX号制作了《现场检查笔录》，同时向原告(青浦朱家角山湾渔家乐饭店)出具《谈话通知书》，通知其于次日接受调查询问，并出具《责令改正通知书》，要求其在2019年12月3日12时前将涉嫌擅自搭建的建(构)筑物自行拆除。因现场原告之兄朱某某拒绝签名，故《谈话通知书》《责令改正通知书》留置送达。2019年11月25日，被告朱家角镇政府对原告进行了询问并制作了询问笔录，原告陈述其向任翔公司租赁位于朱家角镇沪青平公路XXX号的鱼塘，自2006年3月始在朱家角镇沪青平公路XXX号搭建房屋，并改建了鱼塘看护房。但原告拒绝在该笔录上签名。2019年12月9日，被告朱家角镇政府向朱家角镇山湾村村委会主任制作了询问笔录。同年12月12日，被告朱家角镇政府向朱家角镇山湾村村支书制作了询问笔录。翌日，被告朱家角镇政府至朱家角镇沪青平公路XXX号进行现场复查(制作了现场检查笔录)，发现“当事人未按要求整改”。2019年12月13日，被告朱家角镇政府向原告作出被诉限拆决定以及《违法搭建法律后果告知单》《责令限期拆除违法建筑公告》。嗣后，原告不服向被告青浦区政府申请行政复议。2020年2月17日，被告青浦区政府作出被诉复议决定，维持了被告朱家角政府作出的被诉限拆决定。原告仍然不服，遂诉至本院。另查明，2016年2月，青浦区朱家角镇山湾村村民委员会、任翔公司、上海市青浦区朱家角镇安全管理事务中心、青浦区朱家角镇拆除违法建筑指挥部、青浦区朱家角镇景区管理办公室、上海市青浦区朱家角镇经济发展办公室六家单位共同出具《经营场所证明》，证明沪青平公路XXX号房屋有合法建房批复，不属于违章建筑。其中149平米为经营面积，经营内容是小型饭店；该《经营场所证明》同时载明：“本证明仅限于沈巷社区个体工商户办理变更、换照之用”。此外，“青浦朱家角山湾渔家乐饭店”注册成立于2006年5月30日，登记的经营者为原告。本院认为，根据《城乡规划法》及《拆违若干规定》的相关规定，被告朱家角镇政府依法具有对本行政辖区的乡、村庄规划区内的违法建筑进行查处的法定职权。《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案中，朱家角镇沪青平公路XXX号的土地属于山湾村2组集体土地，上述地址范围内的建(构)筑物确有一部分建在建设用地上，一部分建在农用地上。但就此，被告朱家角镇政府提交了“青浦区朱家角镇总体规划暨土地利用总体规划(含近期重点公共基础设施专项规划)(2017-2035)”，用于证明朱家角镇沪青平公路XXX号范围内的土地均在青浦区朱家角镇乡村规划区内。根据上述规定，被告朱家角镇政府具有对在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的房屋进行拆违的职权。原告现对朱家角镇政府的职权提出异议，对此，本院认为《山湾村(ZJJC10013)单元规划》《庆丰乡村单元(QPZJJJY18)图则》等证据虽系被告朱家角镇政府在第二次庭审前提供，但上述证据不是对事实的举证，而是就职权依据的举证，故原告提出被告已过举证期限的抗辩理由不能成立。至于案涉房屋何时搭建，不影响对房屋性质的认定。目前行政机关处理的是案涉房屋，不是原告当时的搭建行为。即使案涉房屋搭建于规划之前，但房屋的违法状态一直持续至今。《城乡规划法》具有对现存违法状态房屋的法律约束力。因此，被告朱家角镇政府具有对本案案涉房屋进行拆违的职权。有关原告所述被诉限拆决定事实认定错误的观点，本院认为，朱家角镇山湾村沪青平公路XXX号范围内所搭建的房屋现系用于“青浦朱家角山湾渔家乐饭店”的商业经营，所搭建的建(构)筑物不属于农业生产用房。因此，原告认为的涉案建(构)筑物属于农业用地附属设施建设无须办理建设规划手续这一理由不能成立。关于四间看护房，原告在“青浦朱家角山湾渔家乐饭店”的经营中，与之后搭建的建(构)筑物，均用于“渔家乐”的商业经营，已经改变用途，且原告在笔录中也认可进行了改建。至于沪青平公路XXX号的建筑中149平方米的房屋合法性争议，案涉《经营场所证明》的出具单位均没有法律赋予的认定该房屋为合法建筑的法定职权。《城乡规划条例》第三十六条第二款规定：“在集体土地上进行前款规定外建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报区规划行政管理部门核发乡村建设规划许可证”。现本案案涉房屋的搭建没有取得乡村建设规划许可证，显属违法建筑。由此，被诉限拆决定的事实认定无误。执法程序方面，根据《拆违若干规定》第二十三条“乡、村庄规划区的违法建筑拆除，由乡、镇人民政府参照本规定执行”，被告朱家角镇政府适用《拆违若干规定》的程序并无不妥；再根据上述规定第八条、第九条规定“对经查证确属违法建筑需要拆除的，拆违实施部门应当作出责令限期拆除的书面决定。拆违实施部门应当依法将责令限期拆除决定送达当事人，并予以公告。当事人难以确定或者难以送达的，可以采用通告形式，告示期限自通告发布之日起不少于十日。”，上述规定并未规定被告朱家角镇政府在作出被诉限拆决定前必须给予当事人陈述、申辩及听证的权利。因此，原告所述被告朱家角镇政府作出被诉限拆决定前未告知其享有陈述、申辩及听证权利的主张，本院不予采纳。此外，对于原告所述的被诉限拆决定应属行政处罚，适用《行政处罚法》程序的观点，本院认为，根据《行政处罚法》第二十三条规定“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”。因此，对于行政管理人实施的违法行为，行政机关应当追究其相应的法律责任，给予行政处罚，但不能简单一罚了事，而应当要求当事人改正其违法行为，不允许违法状态存续。所以，“责令改正”不属于行政处罚。“限期拆除”是违法建设无法采取改正措施消除对规划实施的影响，由主管部门通知有关当事人，在规定的期限内无条件拆除违法建筑物。它是一种强制措施，是指行政主体为了维护和实施行政管理秩序预防和制止社会危害事件与违法行为的发生依法对特定的行政管理相对人或特定的物作出的，以限制权利和科以义务为内容的、临时性的强制行为。因此，被告朱家角镇政府作出限拆决定书系行政强制措施，不是行政处罚。由此，原告的相应异议不能成立。关于被诉复议决定，被告青浦区政府在收到原告的行政复议申请后即予受理，并通知被告朱家角镇政府进行答复，后在法定期限内作出被诉复议决定并予送达。被告青浦区政府的行政复议程序合法，复议决定正确。最后需要说明的是，案外人朱某某要求作为本案第三人参加诉讼，依据为原告提交的《上海农业要素交易所产权交易证》记载的权利人为朱某某。经本院查实，上海农业要素交易所系注册登记于上海市奉贤区市场监督管理局的一家注册资本人民币1,000万元、履行鉴证的全民所有制企业，不是设定物权效力的机构。并且，原告在涉案询问笔录及庭审中自认涉案地址范围内的建(构)筑物均为其搭建，其与朱某某至今一起经营“渔家乐”。故原告系被诉限拆决定的限拆对象的搭建人及使用人，作为本案原告，主体适格。案外人朱某某无须作为本案第三人。若案外人朱某某需权利救济，可以与原告另行通过其他途径(包括民事诉讼)解决。综上，原告朱林根要求撤销被诉限拆决定及被诉复议决定的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告朱林根的全部诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告朱林根负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  杨亦兵审 判 员  李德仁人民陪审员  殷 胤二〇二〇年十月九日法官 助理  沈春燕书 记 员  沈春燕附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。