青岛铁路运输法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）鲁7102行赔初6号 原告于元刚，男，1982年3月30日出生，汉族，住青岛市即墨区。 委托诉讼代理人李胜欣，北京创为律师事务所律师。 被告青岛市即墨区温泉街道办事处，住所地青岛市即墨区温泉街道办事处府泉路**。 负责人吴晓磊，主任。 委托诉讼代理人林礼善，山东文鼎律师事务所律师。 委托诉讼代理人栾亚红，山东文鼎律师事务所律师。 原告于元刚诉被告青岛市即墨区温泉街道办事处（以下简称温泉街道办）行政赔偿一案，于2020年7月2日向本院提起行政赔偿诉讼。经审前和解未果，本院于2020年8月7日立案后，于2020年8月11日向被告温泉街道办送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月3日公开开庭审理了本案。原告于元刚、委托诉讼代理人李胜欣，被告温泉街道办的出庭负责人修运刚、委托诉讼代理人林礼善到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告于元刚诉称，其于2000年承包山东省即墨市温泉街道办事处掖杖村（以下简称掖杖村）村民委员会位于掖杖村X号的土地，经过掖杖村村民委员会的同意在案涉地块上开展畜禽类养殖。2017年，原告为配合政府环境治理，在被告的引导下进行禁养转产。2018年9月14日，农业农村部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》的通知（以下简称农农发〔2018〕3号文），要求各基层政府全面进行大棚房整改。2019年4月4日，被告以原告建筑物涉嫌大棚房为由组织相关人员，雇佣挖掘机，强制拆除了原告案涉地块内约800平方米的养殖用建筑物。被告的该强制拆除行为已被生效行政判决确认违法。案涉违法强制拆除行为给原告的合法财产造成了重大损失，具体为：房屋及其附属物损失839639.85元、停产停业损失30000元、林木及屋内物品损失20000元，共计889639.85元。原告诉至法院，请求判决：被告赔偿因其违法强制拆除原告房屋给原告造成的损失889639.85元。 原告于元刚向本院提交如下证据、依据： 1.《养猪场使用土地租赁合同》，拟证明原告在案涉土地合法开展养殖经营，土地来源合法。 2.营业执照、动物防疫条件合格证，拟证明原告系经政府相关部门准许开展的养殖经营。 3.《畜禽养殖禁养协议书》《温泉街道畜禽养殖场（户）关闭清点备案表》《温泉街道畜禽养殖场（户）关闭评估结果明细表（补助）》，拟证明原告配合政府进行禁养、转产，原告的养殖场及养殖设施获得政府有关部门的准许和认可。 4.《房屋租赁合同》，拟证明原告遵守与政府签订的协议，在不改变养殖场现状的情况下，对养殖场进行了后续利用，该利用行为没有改变土地用途。 5.照片、视频，拟证明被告强制拆除案涉养殖场时，未将有关物品搬出，造成了屋内物品损坏。 6.（2020）鲁7102行初13号行政判决，拟证明被告的案涉强制拆除行为已被生效行政判决确认违法。 7.《房地产评估报告书》、林木及屋内物品损失清单，拟证明原告因被告违法强制拆除行为产生的房屋及其附属物损失为839639.85元，刚发芽树苗300棵、十年冬青2棵、十年果树6棵、屋内电视遥控器、日常用品、安装在墙上的橱子、饭店食堂水泥锅灶、3米×1米玻璃鱼缸、监控等的损失为20000元。 8.行政赔偿申请书的邮寄单和签收凭证，拟证明原告的起诉符合法律规定。 依据：《自然资源部、农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）。 被告温泉街道办辩称，原告申请行政赔偿缺乏事实及法律依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条，国家赔偿（含行政）的前提是赔偿申请人的合法权益受到侵犯，而本案中，案涉房屋未依法办理用地审批手续，未取得建设工程规划许可证，按照相关规定，系违法建筑，不属于原告的合法财产，更不属于国家赔偿的范围。 被告温泉街道办向本院提交如下证据、依据： 1.青岛市即墨区自然资源局温泉自然资源所证明，拟证明案涉房屋未依法办理用地审批手续，未取得建设工程规划许可证，系违法建筑，不属于合法财产，对其进行拆除不属于国家赔偿的范围。 2.照片、视频，拟证明被告强制拆除案涉房屋过程中，将原告搁置于室内的物品进行清点并搬离，拆除行为未对原告室内物品造成任何损坏。 依据：《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条，农农发〔2018〕3号文，《关于认真学习落实省领导批示要求进一步做好“大棚房”问题清理整治工作的通知》，《山东省“大棚房”问题整治整改指导意见》，《关于严格落实签字背书制度开展“回头看”的紧急通知》。 经庭审质证，被告对原告提交的证据1真实性有异议，认为即使该合同是真实的，合同中明确约定建场时必须服从掖杖村村民委员会规划，而案涉房屋系砖混建筑，原告并未按照合同约定使用土地；对证据2真实性无异议，但认为与本案没有关联性，不能证明原告所称养殖场的位置及其合法手续；对证据3真实性、关联性有异议，认为《畜禽养殖禁养协议书》乙方处无签字捺印，《温泉街道畜禽养殖场（户）关闭清点备案表》和《温泉街道畜禽养殖场（户）关闭评估结果明细表（补助）》系复印件，无法证明案涉房屋系合法建筑，亦无法证明原告有权申请行政赔偿；对证据4真实性无法确认，但认为该证据能够证明案涉房屋系砖混结构，属于违法建筑，而非原告所称的养殖场；对证据5中照片的真实性、关联性、合法性均有异议，但认为该组照片能够证明案涉房屋系砖混结构，应办理规划准建等合法手续；对证据5中涉及拆迁现场的3段视频真实性无异议，对其他6段视频真实性无法确认，认为该6段视频无法核实所拍摄内容是否与案涉房屋有关，但视频内容足以证明所拍摄房屋为砖混结构，且已改建作为饭店和旅馆经营使用，而非原告所称的养殖场，原告已改变了案涉土地的使用性质；对证据6真实性无异议，关联性有异议，认为该判决并未确认案涉建筑物系合法建筑，与原告的案涉行政赔偿主张没有直接关联性；对证据7有异议，认为《房地产评估报告书》系原告单方委托形成，评估数额与事实不符，且林木及屋内物品损失清单系原告单方制作，所载内容与事实不符；对证据8有异议，认为系复印件，且与原告的案涉行政赔偿主张没有关联性。 原告对被告提交的证据1真实性、合法性、关联性均有异议，认为该证明出具的时间是2020年7月22日、8月18日，系被告实施案涉强制拆除行为之后补充的证据，依法不能作为证据使用；根据该证明的内容，2019年初自然资源部下发疑似图斑，并没有认定原告案涉房屋属于违法用地，且是否属于违法用地，应当由土地行政部门依法调查并进行查处，而案涉房屋是否是违法建筑，自然资源所无权认定；该证明载明案涉房屋用地地类为耕地和设施农用地，原告建设养殖场并没有改变土地性质和土地用途，无需办理相关手续，根据相关规定，养殖设施甚至都允许建多层建筑。对证据2真实性无异议，合法性、关联性、证明目的有异议，认为虽然视频显示被告搬出了部分屋内物品，但门窗及附属设施等不动产均被直接拆毁，且被搬出的物品亦被人直接开车拉走，原告事后没有接到领取物品通知，故不能当然免除被告的赔偿责任，被告作为行政机关，应当依照法定程序对屋内物品进行登记造册或者清点公证后再实施强制拆除行为。 本院对上述证据认证如下： 原告提交的证据7中的《房地产评估报告书》，系其于案涉建筑物被强制拆除后单方委托形成，被告不予认可，无法证明被拆除建筑物的价值，本院依法不予采信；证据7中的林木及屋内物品损失清单，系其单方制作，是对其诉讼中请求赔偿的数额进行的明细说明，本院对其不作为证据审查。原告提交的其他证据，能够证明其曾租赁掖杖村村民委员会的土地修建养殖场，与掖杖村签订协议关闭养殖场，并将养殖场内部分房屋改建出租，及被告强制拆除原告养殖场内部分房屋行为被生效判决确认违法等事实，本院依法予以采信。 被告提交的证据能够证明原告的案涉房屋建设于掖杖村集体土地上，地，地类为耕地和设施农用地告将案涉房屋内物品搬出后实施了强制拆除行为等事实，本院依法予以采信。 经审理查明，2009年1月1日，原告与掖杖村村民委员会签订了《养猪场使用土地租赁合同》，约定：由掖杖村村民委员会提供养猪建场用地东西60米，南北60米，折合建筑面积5.4亩；原告建场时须服从掖杖村村民委员会规划；土地租赁期限为30年，自2009年1月1日起至2029年12月31日止。2000年至2012年，原告使用掖杖村集体土地，在掖杖村西北建成养殖场开展生猪养殖，并在该养殖场中陆续建设砖混结构房屋约1000平方米。2016年，原告与掖杖村达成协议停止生猪养殖，根据原告委托其父于广华与掖杖村于2017年补签的《畜禽养殖禁养协议书》约定，掖杖村给付3年禁养补助费42444元，原告保证在领取补助费后10日内关闭养殖场、拆除养殖专用设备设施、处理或转移畜禽、清除养殖饲料和废弃物，交回畜禽养殖场（户）营业执照及其他所有相关证件。其后，原告对案涉养殖场内房屋进行了装修，并于2016年8月29日委托于广华与案外人签订《房屋租赁合同》，将案涉养殖场南第一排房屋出租给案外人。 农业农村部、自然资源部于2018年9月14日发布农农发〔2018〕3号文，“为切实加强耕地保护，坚决遏制农地非农化现象，从今年9月至12月在全国范围内集中开展‘大棚房’问题专项清理整治行动，坚决遏制农地非农化。”“清理整治范围主要包括以下三类问题：（一）在各类农业园区内占用耕地或直接在耕地上违法违规建设非农设施，特别是别墅、休闲度假设施等。（二）在农业大棚内违法违规占用耕地建设商品住宅。（三）建设农业大棚看护房严重超标准，甚至违法违规改变性质用途，进行住宅类经营性开发。”山东省“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组办公室于2019年3月5日发布《山东省“大棚房”问题整治整改指导意见》，“一、设施农用地要按照《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）相关规定，进行审批备案。目前尚未进行审批备案的，必须于3月底前完成审批备案。否则其附属设施用地、配套设施用地不得按设施农用地管理。二、在各类农业园区占用耕地或在耕地上以设施农业为名，违法违规建设的“私家庄园”、别墅、度假酒店、经营性住宅等非农设施，以及以职工宿舍和食堂为名，对外经营的住宿、餐饮等设施，坚决拆除，复垦复耕到位。”“七、对农业大棚看护房超标问题，本着农棚农用、从紧够用，区分情况、分类处置的原则进行整改。（一）改变农业大棚看护房的性质用途，用于住宅、餐饮等经营性开发的，必须依法依规坚决拆除，复垦复耕到位，恢复农业生产用途。”被告根据农农发〔2018〕3号文及《山东省“大棚房”问题整治整改指导意见》，认定原告在案涉养殖场建设的房屋属上述文件规定的“大棚房”，违反了《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规的规定，于2019年4月4日将屋内物品搬出后，强制拆除了案涉养殖场南第一排部分房屋、第二排全部房屋。 另查明，被拆除的案涉房屋占地地类为耕地和设施农用地，建设时未办理任何规划审批手续，第一排房屋，用于开设饭店；第二排房屋，用于原告居住。原告提交的视频显示，案涉房屋被拆除前，院内有约10棵1米左右高的树苗、3棵1米左右高的冬青及1个0.5米左右高的塑料薄膜覆盖而成的约2平方米的简易棚；案涉房屋被拆除后，拆除房屋所形成的建筑垃圾掩埋了院内场地。 再查明，本院于2020年3月25日作出的（2020）鲁7102行初13号行政判决，确认被告2019年4月4日强制拆除原告案涉养殖场的行为违法。 本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，被告的案涉强制拆除行为已被生效判决确认违法，原告因此产生的合法财产损失应由被告承担赔偿责任。 关于原告主张的房屋及其附属物损失。《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第二款规定，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等；第七十八条第一款规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。本案中，案涉被拆除房屋系原告于2000年至2012年期间占用耕地和设施农用地建设，于2016年禁养畜禽后装修，分别用于开设饭店和自行居住，属于上述规定的农村村民未经批准占用耕地建房，属于农农发〔2018〕3号文及《山东省“大棚房”问题整治整改指导意见》确定的需要专项清理整治的“大棚房”，系违法建筑。因违法建筑不属于当事人的合法财产权益，故对违法建筑的拆除行为不产生国家赔偿，因此，本院对原告主张的房屋及其附属物损失依法不予支持。原告主张，案涉房屋系作为养殖场所建，养殖场使用耕地和设施农用地符合《自然资源部、农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》的规定，甚至允许建设多层建筑，且无须办理规划审批手续，养殖场禁养之后原告对案涉房屋进行装修并未改变房屋位置及性质，故案涉房屋系合法建筑。被告辩称，案涉房屋属直接在耕地上违法违规建设的非农设施，既超过农业大棚看护房的面积标准，又因原告将其用于餐饮和住宅，明显不是农业用途，且原告未提交证据证明其设施农用地按照相关规定进行审批备案，故案涉房屋系违法建筑。本院认为，原告的案涉房屋建设于2000年至2012年期间。当时有效的《国土资源部、农业部关于搞好农用地管理促进农业生产结构调整工作的通知》（国土资发〔1999〕511号）规定，建造温室大棚和临时性畜牧场、饲养场及塘底未经固化的简易水产养殖场，发展高效农业，确需占用耕地的，须到县级土地行政主管部门进行备案，并签订复耕保证书，届时按要求恢复成耕地。但建造永久性农业生产设施和配套设施，如畜禽饲养场、塘底已经固化的水产养殖场、农副产品仓库、加工厂、集贸市场等，占用耕地的，要依法办理农用地转用审批手续，并做到耕地“占一补一”。《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）规定，设施农用地是指：直接用于经营性养殖的畜禽舍……具体分为生产设施用地和附属设施用地。生产设施用地包括规模化养殖中畜禽舍（含场内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地；附属设施用地包括管理和生活用房用地等。农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。经营者要坚持农地农用的原则，按照协议约定使用土地，设施用地不得改变土地用途，禁止擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设。根据上述规定，设施农用地项目建设亦需办理相关审批手续。本案中，案涉房屋虽建于养殖场中，但系砖混结构，属永久性建筑，原告既未提交证据证明其已根据《国土资源部、农业部关于搞好农用地管理促进农业生产结构调整工作的通知》依法办理农用地转用审批手续，又未提交证据证明其已根据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》依法办理申请申报审核手续，还在领取禁养补助费、承诺关闭案涉养殖场的情况下改变案涉房屋的农用用途，明显属于农农发〔2018〕3号文及《山东省“大棚房”问题整治整改指导意见》规定的“大棚房”范围，故对原告关于案涉房屋系合法建筑的主张本院不予支持。 关于原告主张的停产停业损失30000元，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。因原告的该主张并非被诉拆除行为所造成的直接损失，不属于上述法律规定的赔偿范围，故本院依法不予支持。 关于原告主张的林木及屋内物品损失20000元。案涉房屋虽系违法建筑，但建筑内设施、林木及物品仍属于当事人合法财产，实施强制拆除不应对这些合法财产造成损失。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。原告在损失清单中列明，其主张的上述损失具体为刚发芽树苗300棵、十年冬青2棵、十年果树6棵、屋内电视遥控器、日常用品、安装在墙上的橱子、饭店食堂水泥锅灶、3米×1米玻璃鱼缸、监控等的损失。根据本案证据，首先，被告在实施强制拆除前已将案涉房屋内物品搬出，并未造成屋内物品损失，原告称被告并未搬出屋内全部物品，但提交的证据不足以证明其主张，故对原告主张的屋内物品损失，本院依法不予支持；其次，案涉房屋被拆除前院内有约10棵树苗、3棵冬青及1个简易棚，被拆除后，院内场地被建筑垃圾覆盖，可确认上述青苗及简易棚因案涉拆除行为损坏。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款规定，当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。鉴于上述青苗及简易棚已无法评估，结合原告主张，本院酌定该损失为2000元。 综上，对原告主张的损失，本院支持青苗及简易棚损失2000元，对原告主张的其他损失，没有事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第十五条第一款、第三十六条第（八）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款的规定，判决如下： 一、被告青岛市即墨区温泉街道办事处于本判决生效之日起十日内赔偿原告于元刚青苗及简易棚损失共计2000元； 二、驳回原告于元刚的其他诉讼请求。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  展晓文 人民陪审员  王 群 人民陪审员  张如意 二〇二〇年十月二十三日 法官助理李欣 书记员周敏