河南省登封市人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0185行初52号原告：牛洪欣，男，1972年10月31日出生，住登封市。委托诉讼代理人：刘燕磊，河南国银律师事务所律师。委托诉讼代理人：肖鹏，河南国银律师事务所律师。被告：登封市嵩阳街道办事处，住所地河南省登封市嵩阳路。法定代表人：韩迎旭，党工委书记职务。出庭应诉行政机关负责人：张晓晖，该办事处人大主席。委托诉讼代理人：孙金鹏，该办事处工作人员。委托诉讼代理人：乔顺道，河南知德律师事务所律师。原告牛洪欣诉被告登封市嵩阳街道办事处不履行行政协议纠纷一案，本院于2020年7月6日立案立案后，依法组成合议庭，于2020年9月24日公开开庭进行了审理。原告牛洪欣及其委托诉讼代理人肖鹏、刘燕磊，被告登封市嵩阳街道办事处出庭应诉行政机关负责人张晓晖及委托诉讼代理人孙金鹏、乔顺道到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告牛洪欣诉向本院提出以下诉讼请求：1、请求判令被告配合原告按照《独院搬迁补偿安置协议书》序号选房并继续履行协议其他内容；2、请求判令被告支付违约金41040元；3、请求判令被告支付过渡安置费3600元；4、本案的诉讼费用由被告承担。开庭前原告变更诉讼请求为：1、请求确认《独院搬迁补偿安置协议书》有效；2、请求判令被告向原告支付1368000元货币安置，并支付违约金41040元，安置补助费19800元。事实和理由：2012年6月9日，被告登封市嵩阳街道办事处与原告签订《登封市滨河新苑旧城改造区域（二期）独院搬迁补偿安置协议书》，约定了具体安置办法，包括甲方就地建设安置小区，安置乙方居住、安置选房确定以签订协议序号为准依次选房等内容，同时约定任何一方违约，均应按照安置房总价值的3％作为违约金支付给对方。后登封市嵩阳街道办事处未按照协议约定内容履行，现原告特向贵院提起诉讼，望予以支持。被告登封市嵩阳街道办事处辩称，一、被告与原告签订的搬迁补偿安置协议书，系双方真实意思表示，双方均应全面妥善履行，现在的实际情况是原告不按回迁方案选房结算。2012年，为实施登封市滨河新苑旧城改造区域(二期)项目，被告与原告签订了《独院搬迁补偿安置协议书》，协议书对房屋面积、安置办法、付款办法等权利义务进行了相应约定。原告同被告签订协议之前，被告同其他安置户就《住宅楼套房搬迁补偿安置协议书》已经签订到位，原告房屋类型属独家小院，故协议签订时间相对靠后，为了统一所有搬迁户将来的选房顺序，被告与原告签订协议之初便告知包含原告在内的所有搬迁群众，待回迁安置时均按照《住宅楼套房搬迁补偿安置协议书》顺序排号依次选房，并在包含原告在内的所有搬迁群众个人拆迁档案中均放置一份统一编号的《住宅楼套房搬迁补偿安置协议书》，以此协议书序号作为选房顺序。2019年11月，被告制订《滨河新苑旧城改造项目住宅回迁安置方案》，随后，被告通过在安置现场张贴回迁安置方案、电话通知等方式，将回迁安置办法、时间、安置房信息等告知包含原告在内的所有搬迁群众。公示期间包含原告在内的搬迁群众均未对方案提出异议，回迁安置工作如期进行。选房开始后，原告才表示出对顺序不满并拒绝选房。而其他同类型独家小院在内的搬迁群众均已按照回迁安置方案和协议顺序如期选房结算。二、被告在履行与原告签订的搬迁补偿安置协议书过程中，无违约情形不应承担违约责任。在与原告签订搬迁补偿安置协议后，被告均已按照约定履行自己的义务，相反是原告拒绝选房结算，被告在履行双方签订的协议过程中，并未出现违约情形，不应承担原告所诉的违约责任。三、其他需要向法庭说明的情况：登封市滨河新苑旧城改造项目应回迁安置群众231户，其中商品房214户，独家小院17户。目前，除原告外的他搬迁群众均已按照回迁安置方案依次选房、结算到位。综上，被告认为，在双方履行协议过程中并出现违约情形，不应承担违约责任，相反造成目前现状的原因是原告不履行协议进行选房结算回迁安置。故原告本案所与事实不符，请求人民法院依法驳回原告诉讼请求。被告向本庭提交证据：第一组：1、《登封市滨河新苑项目拆迁补偿安置方案》；2、《登封市嵩阳街道办事处拆迁档案》。证明目的：2012年为实施滨河新苑项目，被告与原告协商后，签订了搬迁补偿安置协议书。被告与原告交接房屋后，按照协议约定支付了搬迁补助费、其他附属物补偿费、过渡安置补助费等费用，不存在违约情形。第二组：1、《登封市嵩阳办事处滨河新苑旧城改造项目住宅回迁安置方案》；2、滨河新苑旧城改造二期工程独家小院户拆迁统计表；3、《登封市嵩阳街道办事处拆迁档案》（范李军）；4、《登封市嵩阳街道办事处拆迁档案》（李红欣）；5、鸿祥芙蓉苑房屋安置钥匙领取通知书（范李军）；6、鸿祥芙蓉苑房屋安置钥匙领取通知书（李红欣）。证明目的：被告通过张贴回迁安置方案、电话通知等方式，将回迁安置办法、时间、安置房信息等告知包含原告在内的所有回迁群众。同时，被告实际按照《住宅楼套房搬迁补偿安置协议书》按顺序安置包括原告在内的所有搬迁群众。包括其他独家小院搬迁安置户在内的所有搬迁群众均按照《住宅楼套房搬迁补偿安置协议书》进行搬迁安置，结算完毕并在《鸿祥芙蓉苑房屋安置钥匙领取通知书》上签字。原告向本庭提交4组证据：证据1、《独院搬迁补偿安置协议书》一份，目的：该协议第四条第二款第六项约定按照签订协议序号选房，原告的选房序号为003号；证据2、《滨河新苑旧城改造项目住宅回迁安置方案》图片一份，目的：该图片截取与光盘视频，证明该方案已经在滨河新苑张贴公布，被告于2019年11月15日公布的安置方案，载明了选房方式及独家小院的结算办法，被告第二组证据第二项与该证据相同，且被告的证明目的也印证了原告上述的内容；证据3、选房序号名单图片两张，录音一份，目的：被告在未经原告同意的情况下，更改选房序号，且先后发生两次不同变动，且无故拒绝原告按照协议顺序选房。证据4、商品房发票复印件一份，目的：同地段商品房单价已达6000余元。原告对被告出示证据进行发表质证意见，对第一组证据1、拆迁补偿安置方案，证据三性均有异议，该方案没有原、被告双方的签字盖章，没有任何证明作用；2、原告的拆迁档案第一小项系空白安置协议书，证据三性均有异议，该协议书所有空格处均为空白，且无乙方签字，不符合协议基本构成要件，同时，该协议书是住宅楼套房搬迁补偿安置协议书，而原告系独家小院户，且被告提交的第二组第二份证据（独家小院户拆迁统计表）中，也证明原告系独家小院户，双方不应该也不可能按照住宅楼套房搬迁标准达成任何协议，综上，该空白安置协议书证据不能证明被告的证明目的，该协议完全空白且没有任何一处表明用该协议的序号代替双方签字盖章的协议序号，同时，也没有内容可以证明明确告知以该协议序号选房的内容。第二小项原告签字的协议书，真实性无异议，恰证明双方明确约定应按照该协议所载明的序号依次选房，同时约定了安置房总价值的3%作为违约金。对地上附属物拆迁登记表、补偿结算表、补偿搬迁付款办理凭证存根，空房交接单，真实性无异议，但被告支付的过渡安置补助费是仅指28个月内的过渡安置补助费，不包含后续的过渡安置补助费。第二组证据1、旧城改造项目住宅回迁安置方案，真实性无异议，该证据也是原告提供的证据，该方案明确要按照协议顺序选房，且载明了独家小院结算办法，实际面积小于应安置面积的，按市场价5700/㎡补差价给安置户。该组证据2统计表，证据三性均有异议，该统计表所载明的独家小院户名无误，但选房序号有异议，系被告单方出具，且无任何人签字认可，不能证明被告的证明目的。第二组证据3、5，范李军拆迁档案，证据三性均有异议，原告并非拆迁档案主体，对该档案真实性无法核对，且范李军的房屋面积仅有225㎡，而安置房屋面积却有240㎡，范李军明显是该协议的获利方，与原告情况完全不同，不能予以类比。第二组证据4、6、李红欣拆迁档案，证据三性均有异议，原告并非拆迁档案主体，对该档案真实性无法核对，此外，李红欣的弟弟李同坤是被告的工作人员，李红欣与被告系利益相关方，而且李红欣签订的协议第四条第二款第四项中，约定的补偿价格由600元/㎡更改为900元/㎡，明显高出其他人的600元/㎡，李红欣也是该协议的获利方，与原告情况完全不同，不能予以类比。对空白套房拆迁安置协议，原告之前均没有见到，今天才看到。签订协议时一式五份，现在出现一式协议是空白，名字是原告的名字，但字不是原告本人所签。被告对原告出示的证据发表质证意见，对证据1、2真实性无异议，对证明目的有异议，根据原告拆迁档案，均存放有标注确定拆迁顺序的套房住宅搬迁协议，事实上对该片区拆迁群众的选房顺序，均是按照该协议号进行；对证据3的照片真实性无异议，对证明目的有异议，被告不存在二次变动原告选房序号的情况，该照片选房名单不同在于：其中一张仅有序号和姓名栏，另一张照片有序号、协议号、姓名，对应两张选房名单，原告的序号均相符，该栏中的序号，即为原告档案中用于确定选房顺序的住宅楼搬迁协议序号，对证据3的录音不符合法定证据形式，与原告的证明目的不一致；对证据4真实性、关联性均有异议，原告提供的房产位置及价格与本案涉案安置房并无参照意义。本院双方无异议的证据予以认定并在卷佐证，对被告提供的第一组证据中的《住宅楼套房搬迁补偿安置协议书》系空白协议书，只有被告盖章，没有原告签名，内容空白，不能起到被告的证明作用；提供的范李军、李红欣的拆迁档案，系被告对范李军、李红欣的拆迁安置，不能作为本案认定事实的证据。经审理查明，2012年3月15日，被告为了加快登封市中心城区功能提升，经登封市人民政府同意，决定在中岳大街以南、东商埠街以东、滨河路以西、东关街以北实施滨河新苑老城改造项目，出台了《登封市滨河新苑项目拆迁补偿安置方案》，该方案详细制定了拆迁补偿安置办法及拆迁奖励补助和选房事宜。原告牛洪欣的房子属于独家小院，建筑面积432.5㎡，在此次拆迁改造项目范围内，2012年6月9日原告牛洪欣与被告登封市嵩阳街道办事处签订了登封市滨河新苑旧城改造区域(二期）独院搬迁补偿安置协议书，协议签订序号为003号。协议书约定：原告现有房屋432.5㎡，附着物补偿款165194元，搬迁补助费1000元，协议签订后5日内原告将自认为有价值的财产搬离，向被告移交空房并上交土地证、规划许可证、房产证等相关证件。安置办法为：（一）过渡安置，被告支付过渡安置补助费，由原告自行安置，过渡安置时间暂定为28个月，每月900元，一次性支付28个月25200元，若28个月未达到交付条件，顺延支付过渡安置费。（二）房屋安置，被告就地建设安置小区，安置原告居住。搬迁原告房屋面积432.5㎡，按《登封市人民政府关于登封市城市拆迁安置补偿若干规定的通知》，原告可安置房屋面积240㎡。搬迁房屋面积多出安置房屋面积92.5㎡，按600元/㎡补偿，即55500元。安置房分配待安置房建起时，按拆迁方案进行。安置选房确定以签订协议序号为准依次选房。协议签订后，原告依约交付了空房，领取了附着物补偿款、多出安置房屋面积补偿款及2019年10月之前的过渡安置费。该拆迁项目共231户，涉及商品房214户，独家小院17户，原告属于独家小院搬迁，被告在与原告签订登封市滨河新苑旧城改造区域(二期）独院搬迁补偿安置协议书后，在原告的拆迁档案中，又放置了一份空白的登封市滨河新苑旧城改造区域(二期）《住宅楼套房搬迁补偿安置协议书》，该空白协议书显示签订协议序号为094号，只有被告在落款处盖章，没有原告的签名。庭审中，被告也认可该空白协议封面上原告的名字不是原告所签。所涉及的17户独家小院拆迁档案中均放置有一份空白的《住宅楼套房搬迁补偿安置协议书》，序号与独院搬迁补偿安置协议上的序号均不一致。2019年11月15日，被告制订了《滨河新苑旧城改造项目住宅回迁安置方案》，并进行公示，公示及看房时间为（11月15日-17日），选房时间为（11月18日-20日），结算时间为（11月21日-29日），交房时间为（11月21日-30日）。原告在选房时，被告要求原告按照空白的《住宅楼套房搬迁补偿安置协议书》签订协议序号094号顺序选房，原告认为应当按照双方签订的《独院搬迁补偿安置协议》上签订的协议序号003号作为选房顺序，被告予以拒绝，双方发生纠纷，原告向本院提起行政诉讼。另查明，涉案区域目前房产价格为6000元/㎡左右，被告在回迁安置方案中，对独家小院的结算，实际安置面积多出应安置面积10㎡，按市场价为5700元/㎡补差价。过渡安置费发放到2019年10月份。本院认为，被告登封市嵩阳街道办事处作为房屋拆迁实施单位，具有签订房屋拆迁补偿协议的法定职责。经审理，原、被告签订的登封市滨河新苑旧城改造区域(二期）独院搬迁补偿安置协议书属于行政协议，应为行政诉讼的受案范围，该协议是双方真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，属于合法有效的行政协议，原、被告双方应依约全面履行协议，现原告要求确认协议有效，本院予以支持。本案争议焦点为：1、在安置房选房时，是按照独院搬迁协议签订的协议序号003号为选房顺序选房，还是按照空白的住宅楼套房搬迁补偿安置协议书签订协议序号094号为选房顺序选房？2、原告要求按5700/㎡进行货币补偿1368000元，理由是否成立？3、被告是否存在违约行为，是否应当支付违约金41040元，支付安置补助费19800元？关于第一个问题，《中华人民共和国合同法》第三十二条规定，当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。第四十四条第一款规定，依法成立的合同，自成立时生效。第六十条规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。本案中，双方签订独院搬迁补偿安置协议书，是在协商一致的基础上所签订的有效协议，对双方都具有约束力，均应依约履行。该协议明确约定，安置选房确定以签订协议序号为准依次选房，该协议的签订序号为003号。在协议当中，双方也没有特别约定安置房建成后，不是按照该协议序号选房。至于被告又在原告的拆迁档案中加入了一份空白的住宅楼安置补偿协议，协议序号为094。由于原告没有签名，内容空白，该协议并不具有合同构成的基本要素，因此，该协议对原告不具有约束力。而且从信赖保护原则来看，行政主体在作出某种行为承诺等具有一定可预见性的活动后，不得随意改变。在审理过程中，被告没有提供该改造项目所有拆迁户拆迁时间顺序的台账，也没有提供以拆迁时间顺序确定住宅套房选房顺序的证据，应承担举证不能的法律后果。因此，原告要求按该协议序号选房的理由成立，本院予以支持。至于被告辩称，所有独家小院搬迁户档案中均有一份拆迁协议序号，一份空白套房搬迁协议序号，其他都是按空白协议上的序号选房并安置完毕，原告对档案中的空白协议是知道的，故应当按照空白协议上的序号选房。根据合同相对性原则，合同的权利及义务只在合同当事人之间发生法律约束力，被告提供的空白协议书，对原告不产生约束力，故被告的抗辩理由不能成立，本院不予支持。关于第二个问题，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款规定，被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。该条第二款规定，原告要求按照约定的违约金条款或者定金予以赔偿的，人民法院应予支持。本案中，因案涉安置小区已经绝大部分安置完毕，只剩余7套房子，按照双方签订的协议序号选房已经无法履行，被告应采取补救措施，对原告进行货币补偿，根据案涉区域房价，结合被告在回迁安置方案中的安置价格，本院酌定按每5000元/㎡计算，数额为240㎡×5000元/㎡=1200000元。被告作为行政机关，未能按照协议履行安置，已经构成违约，应按安置房总价值的3%支付违约金，数额为1200000元×3%=36000元。同时支付2019年11月至判决之日2020年10月的过渡安置费，计12个月×900元=10900元，以上共计1246900元。综上，依照《中华人民共和国合同法》第三十二条、第四十四条、第六十条、第一百零七条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条的规定，经合议庭评议，判决如下：一、确认原告牛洪欣与被告登封市嵩阳街道办事处2012年6月9日签订的登封市滨河新苑旧城改造区域(二期）《独院搬迁补偿安置协议书》有效；二、被告登封市嵩阳街道办事处于判决生效后十日内补偿原告房屋安置款1200000元，违约金36000元，过渡安置补助费10900元，共计1246900元。本案诉讼费17660元，原告负担2660元，被告负担15000元。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十五份，上诉于河南省郑州市中级人民法院。审 判 长  李跃武审 判 员  高 玲人民陪审员  韩彦周二〇二〇年十月二十八日书 记 员  王宇楠