福建省福州市鼓楼区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）闽0102行初452号 原告张丽英，女，汉族，1977年8月29日出生，住福建省厦门市湖里区。 委托代理人康静，北京万典律师事务所律师。 委托代理人潘雪，北京万典律师事务所实习律师。 被告福建省自然资源厅，住所地福州市鼓楼区金泉路38号。 法定代表人叶敏，厅长。 委托代理人郑裕璋，该厅工作人员。 委托代理人黄新文，福建融成律师事务所律师。 原告张丽英诉被告福建省自然资源厅驳回行政复议申请决定一案，于2019年10月16日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月4日公开开庭审理了本案。原告张丽英委托代理人康静、潘雪，被告福建省自然资源厅委托代理人郑裕璋、黄新文到庭参加诉讼。本案经福建省高级人民法院批准延长审理期限6个月，现已审理终结。 原告张丽英诉称，原告系厦门市湖里区五通村下边社702号房屋的合法产权人，因房屋被纳入厦门市湖里区美仑花园一期项目范围且于2017年12月2日被征收人员拆除，故依法申请信息公开以了解相关征收信息，后于2019年5月15日通过厦门市自然资源和规划局作出的厦资源规划信告20190031号政府信息公开告知书得知，原厦门市国土资源与房产管理局（现根据《厦门市市级机构改革实施方案》，该机构职能由厦门市自然资源和规划局承接）于2018年7月10日作出厦国土预审湖里区（2018）第015号《建设项目用地预审意见书》（以下简称“用地预审意见书”），通过美仑花园安置房项目的用地预审。原告认为，用地预审意见书的作出严重违法、错误，应予撤销，故于2019年7月4日向被告申请行政复议，请求依法撤销厦门市自然资源和规划局作出的用地预审意见书，并于2019年9月5日收到被告作出的驳回行政复议申请决定书（闽自然资复决[2019]23号）。原告坚持认为厦门市自然资源和规划局作出的用地预审意见书严重违法、错误，应予以撤销。具体理由如下：一、涉案项目未依法进行项目建议书批复程序，也未依法编制可行性研究报告或者提交建设项目列入相关规划或者产业政策的文件，故用地预审意见书的作出缺乏必备前提条件。《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发〔2007〕64号）二、建立新开工项目管理联动机制……实行审批制的政府投资项目，项目单位应首先向发展改革等项目审批部门报送项目建议书，依据项目建议书批复文件分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续。完成相关手续后，项目单位根据项目论证情况向发展改革等项目审批部门报送可行性研究报告，并附规划选址、用地预审和环评审批文件。项目单位依据可行性研究报告批复文件向城乡规划部门申请办理规划许可手续，向国土资源部门申请办理正式用地手续。《建设项目用地预审管理办法》第七条申请用地预审的项目建设单位，应当提交下列材料：（一）建设项目用地预审申请表；（二）建设项目用地预审申请报告，内容包括拟建项目的基本情况、拟选址占地情况、拟用地是否符合土地利用总体规划、拟用地面积是否符合土地使用标准、拟用地是否符合供地政策等；（三）审批项目建议书的建设项目提供项目建议书批复文件，直接审批可行性研究报告或者需核准的建设项目提供建设项目列入相关规划或者产业政策的文件。依据上述规定，涉案项目系政府投资项目，建设单位为湖里区建设局，因此，应当依法提供项目建议书、可行性研究报告或者建设项目列入相关规划或者产业政策的文件，但涉案项目并未依法办理前述文件，因此，用地预审意见书的作出缺乏法定前提条件。二、涉案项目不符合供地政策和土地利用总体规划，厦门市自然资源和规划局未依法进行审查。《建设项目用地预审管理办法》第三条预审应当遵循下列原则：（一）符合土地利用总体规划；（二）保护耕地，特别是基本农田；（三）合理和集约节约利用土地；（四）符合国家供地政策。第十一条预审应当审查以下内容:（一）建设项目用地是否符合国家供地政策和土地管理法律、法规规定的条件；（二）建设项目选址是否符合土地利用总体规划，属《土地管理法》第二十六条规定情形，建设项目用地需修改土地利用总体规划的，规划修改方案是否符合法律、法规的规定；（三）建设项目用地规模是否符合有关土地使用标准的规定;对国家和地方尚未颁布土地使用标准和建设标准的建设项目，以及确需突破土地使用标准确定的规模和功能分区的建设项目，是否已组织建设项目节地评价并出具评审论证意见。占用基本农田或者其他耕地规模较大的建设项目，还应当审查是否已经组织踏勘论证。案涉土地虽然已经被批准征收为国有土地，但原告作为被征收人尚未获得补偿安置，故而原告认为，土地性质尚未变更，使用权仍属于原告，用地预审意见书的作出违反《土地管理法》及其实施条例关于“建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定；另外，涉案项目不符合国家供地政策、土地利用总体规划和土地使用标准，厦门市自然资源和规划局作出用地预审意见书严重违法。三、厦门市自然资源和规划局作出的用地预审意见书不符合法律规定的要求。《建设项目用地预审管理办法》第十三条预审意见应当包括对本办法第十一条规定内容的结论性意见和对建设用地单位的具体要求。本案中，用地预审意见书中对于涉案项目是否符合土地管理法律、法规规定的条件、是否符合有关土地使用标准的规定等内容均未出具结论性意见，也未对建设用地单位提出具体要求，不符合上述规定。四、用地预审意见书作出时间与其前置的选址意见书的作出时间相差仅一天，明显不实。 用地预审意见书作出时间为2018年7月10日，其中明确称，“该项目经规划部门（选字第350206201808019号）建设项目选址意见书同意选址于厦门市湖里区，经审查，现提出以下预审意见……”，但是，前置的选址意见书作出时间为2018年7月9日，二者作出时间不一，且其中涉及以选址意见书作为用地预审意见书的依据材料提交、厦门市自然资源和规划局受理、审查等环节，明显并非一天内可以办结，因此，明显不实。五、被告以原告与涉案用地预审意见书无法律上的利害关系为由驳回原告的复议申请严重错误，应予以撤销。首先，原告是厦门市湖里区五通村下边社702号房屋的合法产权人，且在复议中已经提供了居委会证明证实该情况。其次，原告房屋所在土地虽已被列入集体土地征收范围，但征地批复已经自动失效，且相关补偿安置问题至今未能落实，因先安置后搬迁是集体土地上房屋拆迁的基本原则，且相关法律法规均明确“补偿安置未落实前，不得强行使用被征土地”，故原告对涉案土地的使用权并未丧失，而厦门市自然资源和规划局颁发的用地预审意见书中包含了原告房屋所在土地，其为他人在原告拥有使用权的土地上颁发预审意见书，明显侵害原告合法权益，故原告与涉案行政行为有明显的利害关系；另外，被告认定“可以在征收或者补偿环节寻求救济，而非颁发《建设项目预审意见书》环节”严重错误，涉案用地预审意见书属于行政复议的受案范围，被告在收到原告提起的行政复议后在法定期限内已予以受理，且原告有权选择自身维权的方式和程序，故被告的该种认定明显是对原告合法权利的剥夺。综上，被告驳回原告的行政复议申请明显错误，应予以撤销。综上所述，涉案《建设项目用地预审意见书》的作出严重违法、错误，应当依法予以撤销，被告驳回原告的行政复议申请于法无据，应予以撤销。为维护原告自身合法权益，特诉请：1、依法判决撤销被告福建省自然资源厅作出的驳回行政复议申请决定书（闽自然资复决[2019]23号）；2、判决被告继续审理本案。 被告福建省自然资源厅辩称，一、被告的行政复议决定程序合法。申请人张丽英对被申请人厦门市自然资源和规划局作出的《建设项目用地预审意见书》（厦国土预审湖里区[2018]第015号）不服，于2019年7月9日向被告提出行政复议申请，被告于7月15日依法受理，经审理，被告于2019年8月19日作出《驳回行政复议申请决定书》（闽自然资复决[2019]23号），被告的行政复议决定程序合法。二、被告的行政复议决定事情清楚。经审理查明：申请人张丽英为厦门市湖里区五通村下边社村民。2018年7月10日，原厦门市规划委员会根据厦门市湖里区建设局的申请，经审查符合相关规定及城乡规划后，向用地单位为厦门市湖里区建设局颁发了《建设项目用地预审意见书》（厦国土预审湖里区[2018]第015号），用地项目名称为“美仑花园安置房”。2019年5月15日，申请人张丽英通过申请政府信息公开获悉该《建设项目用地预审意见书》有关情况。2019年7月9日，原告向被告提出行政复议申请，被告于7月15日依法受理，经审理，被告于2019年8月19日作出《驳回行政复议申请决定书》（闽自然资复决[2019]23号）。三、被告的行政复议决定法律依据正确。根据《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部令第42号）第一条、第二条、第十一条的规定，建设项目用地预审是指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查，旨在保证土地利用总体规划的实施，充分发挥土地供应的宏观调控作用，控制建设用地总量。预审意见是建设项目审批、核准、备案前的准备性、预备性、过程性行为，不是最终决定，并不对项目所涉地块范围内的房屋所有权、地上物所有权等民事权益产生直接影响，其不会直接产生设立、变更、转让或消灭不动产物权的效力，如果申请人认为自身的合法权益受到了侵害，可以在征收或者补偿环节寻求救济，而非颁发《建设项目用地预审意见书》环节。本案申请人与涉案行政许可行为无法律上的利害关系。据此，依照《中华人民共和国复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，被告驳回张丽英的行政复议申请。被告的行政复议决定适用法律正确。四、原告不具备复议和诉讼主体资格。原告主张其系厦门市湖里区五通村下边社702号房屋的合法产权人，但原告并没有提供产权证等能够证明其系房屋合法产权人及该房屋系合法建造的证明材料，也没有提供原告的合法权益受到涉案具体行政行为侵害的证据，根据《行政复议法实施条例》第二十八条等有关规定，原告不具备行政复议和行政诉讼主体资格。综上所述，被告的行政复议决定正确，原告不具备诉讼主体资格，且本案不属于行政诉讼的受案范围，建议人民法院驳回原告的起诉。 本院认为，公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合起诉条件。起诉不符合法定条件，已经立案的，法院应当裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定:“行政复议申请符合下列规定的,应当予以受理:……(二)申请人与具体行政行为有利害关系;……”也即,行政复议申请人应当是与具体行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织。此处“利害关系”是指只有自身的合法权益受到行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯的,才能申请行政复议。本案中,建设项目用地预审是指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查，预审行为属于过程性行为。建设项目用地预审意见书的颁发不会直接产生设立、变更、转让或消灭不动产物权的效力，亦不会对原告的安置补偿权利产生实际影响，故原告与被诉的《建设项目用地预审意见书》并无法律上的利害关系,依法不具备行政复议申请资格。被告根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项规定,驳回其复议申请,并无不当。综上,本案原告不具备申请行政复议主体资格,其对被告作出的案涉驳回行政复议决定再行提起行政诉讼,亦不符合起诉条件,依法应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告张丽英的起诉。 案件受理费50元，不予收取。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。 审 判 长  张黎明 人民陪审员  董爱珠 人民陪审员  黄 希 二〇二〇年十月十日 书 记 员  林丽芳 附录： 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。