重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝行终658号 上诉人（一审原告）黄伟，男，1979年4月15日出生，汉族，住重庆市城口县。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路**。 法定代表人唐良智，市长。 委托代理人曾静，重庆市司法局工作人员。 委托代理人陈一凡，重庆市司法局工作人员。 黄伟因诉重庆市人民政府（简称重庆市政府）行政复议一案，不服重庆市第五中级人民法院（2020）渝05行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2016年4月18日,国家发展和改革委员会作出《国家发展改革委关于重庆市城口(陕渝界)至开县公路可行性研究报告的批复》（发改基础〔2016〕850号）。2016年11月11日，中华人民共和国交通运输部作出《交通运输部关于重庆市城口(陕渝界)至开县公路初步设计的批复》（交公路函〔2016〕729号）。2016年11月18日，重庆市交通委员会作出《重庆市交通委员会关于重庆城口(陕渝界)至开州高速公路一期工程施工图设计的批复》（渝交委路〔2016〕76号）。2016年12月9日，原国土资源部作出《国土资源部办公厅关于重庆市城口（陕渝界）至开县公路控制性工程先行用地的复函》（国土资厅函〔2016〕1995号）。2016年12月19日，原重庆市国土资源和房屋管理局作出《重庆市国土房管局关于重庆市城口（陕渝界）至开县公路控制性工程先行用地的通知》（渝国土房管〔2016〕1013号）。2017年2月19日，城口县人民政府发布《关于征收咸宜镇、高燕镇、蓼子乡部分集体土地的公告》（城府告〔2017〕2号），对城开高速公路建设项目的征地范围、地、地类积、用途，以及征地补偿标准及农业人口安置途径等征地有关事宜予以公告。城开隧道进口端涉及的咸宜乡（镇）青龙村，红线范围内拆除房屋25户面积4913.92平方米、征收土地面积215.5亩（含施工场地临时用地30亩），于2017年4月30日移交施工单位使用；城开隧道红线范围内土地征收于2017年5月上旬全部完成，并移交施工单位使用。 2017年6月20日，城开高速公路建设项目建设单位重庆高速工程顾问有限公司向重庆市交通委员会提交了《重庆城口（陕渝界）至开州高速公路一期工程施工许可申请资料》包括一期工程施工图设计批复文件、建设用地或者控制性工程用地批复文件等内容。2017年6月27日，重庆市交通委员会对重庆高速工程顾问有限公司作出《施工许可决定书的通知》：你司关于重庆城口(陕渝界)至开州高速公路一期工程《公路建设项目施工许可申请书》收悉。经审查，提交的申请资料符合交通运输部的有关规定，具备了开工条件，我委同意该项目开工。批准开工日期:2017年6月28日，批准工期:72个月。《公路建设项目施工许可决定书》（编号：高速公路2017062601）作为《施工许可决定书的通知》的附件一并作出，包含有申请人、项目名称、项目概况、建设依据、批准开工日期、批准工期、审批单位等内容。 2019年10月29日，重庆市政府收到黄伟等人的行政复议申请书，请求撤销《公路建设项目施工许可决定书》（编号：高速公路2017062601）。重庆市政府于2019年11月7日受理后，于2019年12月19日作出渝府复〔2019〕1029-1039号《重庆市人民政府驳回行政复议申请决定书》（简称《复议决定书》），认为重庆市交通局于2017年6月27日根据《中华人民共和国公路法》《公路建设市场管理办法》（交通运输部令2015年第11号）等规定对该建设项目一期工程施工颁发《施工许可决定书》，系针对国有土地上的施工项目发放施工许可证的行为，该具体行政行为与申请人并无利害关系。因此，申请人所提行政复议申请不符合受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，决定驳回黄伟的行政复议申请。黄伟对该《决定书》不服，起诉至一审法院。 一审法院另查明：《中共重庆市委重庆市人民政府办公厅关于调整重庆市交通局职能配置、内设机构和人员编制的通知》(渝委办发〔2019〕44号)，明确“重庆市交通委员会更名为重庆市交通局”。 以上事实，有《国家发展改革委关于重庆市城口(陕渝界)至开县公路可行性研究报告的批复》（发改基础〔2016〕850号）、《交通运输部关于重庆市城口(陕渝界)至开县公路初步设计的批复》（交公路函〔2016〕729号）、《重庆市交通委员会关于重庆城口(陕渝界)至开州高速公路一期工程施工图设计的批复》（渝交委路〔2016〕76号）、《国土资源部办公厅关于重庆市城口（陕渝界）至开县公路控制性工程先行用地的复函》（国土资厅函〔2016〕1995号）、《重庆市国土房管局关于重庆市城口（陕渝界）至开县公路控制性工程先行用地的通知》（渝国土房管〔2016〕1013号）、《关于征收咸宜镇、高燕镇、蓼子乡部分集体土地的公告》（城府告〔2017〕2号）以及行政复议申请书、行政复议答复通知书等证据在卷为凭。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”之规定，重庆市政府具有作出本案被诉《复议决定书》的法定职权和相应职责。重庆市政府在受理黄伟的行政复议申请后，在法定期限内作出决定并依法送达，程序合法。 本案中，黄伟申请行政复议请求撤销《公路建设项目施工许可决定书》（编号：高速公路2017062601）。重庆城口(陕渝界)至开州高速公路一期工程项目经过《国家发展改革委关于重庆市城口(陕渝界)至开县公路可行性研究报告的批复》（发改基础〔2016〕850号）、《交通运输部关于重庆市城口(陕渝界)至开县公路初步设计的批复》（交公路函〔2016〕729号）、《重庆市交通委员会关于重庆城口(陕渝界)至开州高速公路一期工程施工图设计的批复》（渝交委路〔2016〕76号）、原国土资源部作出《国土资源部办公厅关于重庆市城口（陕渝界）至开县公路控制性工程先行用地的复函》（国土资厅函〔2016〕1995号）等有权行政机关批准。重庆市交通局经审查符合高速公路建设的开工条件，向城开高速公路建设项目建设单位重庆高速工程顾问有限公司颁发施工许可证，该行政行为与黄伟并无行政法律上的利害关系，黄伟提到因高速公路建设征地补偿安置等问题不是重庆市交通局颁发施工许可这一行政管理行为所需要涉及、调整的范围，黄伟以征地安置补偿问题为由请求撤销施工许可行为的利益也不属于黄伟所有。综上，重庆市政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定作出复议决定驳回黄伟的行政复议申请认定事实清楚，适用法律正确。一审法院遂判决驳回黄伟的诉讼请求。案件受理费50元，由黄伟负担。 黄伟上诉称，黄伟对承包地及地上附着物具有合法土地承包经营权和所有权，涉案地块的征收补偿至今未足额落实到位，故黄伟仍享有涉案土地使用权，故与涉案公路的施工许可决定具有利害关系。涉案行政许可未取得合法征地批复，不符合交通运输部《公路建设市场管理办法》第二十五条和第二十六条规定的许可条件，《公路建设项目施工许可决定书》依法应予撤销。一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求撤销一审判决和《复议决定书》。 重庆市政府答辩称，重庆市政府是作出《复议决定书》的适格主体，所作的《复议决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求依法驳回上诉人的上诉。 一审证据已随案移送本院。本院二审认定的事实与一审法院无异。 本院认为，重庆市政府作出的《复议决定书》合法性是本案的审查对象。《中华人民共和国公路法》第二十五条规定：“公路建设项目的施工，须按国务院交通主管部门的规定报请县级以上地方人民政府交通主管部门批准。”交通运输部《公路建设市场管理办法》第二十四条规定：“公路建设项目依法实行施工许可制度。国家和国务院交通运输主管部门确定的重点公路建设项目的施工许可由省级人民政府交通运输主管部门实施，其他公路建设项目的施工许可按照项目管理权限由县级以上地方人民政府交通运输主管部门实施。”第二十五条规定：“项目施工应当具备以下条件：（一）项目已列入公路建设年度计划；（二）施工图设计文件已经完成并经审批同意；（三）建设资金已经落实，并经交通运输主管部门审计；（四）征地手续已办理，拆迁基本完成；（五）施工、监理单位已依法确定；（六）已办理质量监督手续，已落实保证质量和安全的措施。”第二十六条规定：“项目法人在申请施工许可时应当向相关的交通运输主管部门提交以下材料：（一）施工图设计文件批复；（二）交通运输主管部门对建设资金落实情况的审计意见；（三）国土资源部门关于征地的批复或者控制性用地的批复；（四）建设项目各合同段的施工单位和监理单位名单、合同价情况；（五）应当报备的资格预审报告、招标文件和评标报告；（六）已办理的质量监督手续材料；（七）保证工程质量和安全措施的材料。”本案中，重庆城口(陕渝界)至开州高速公路一期工程项目建设单位向重庆市交通局提交施工许可申请，重庆市交通局经过审查后，认为重庆城口(陕渝界)至开州高速公路一期工程项目经过《国家发展改革委关于重庆市城口(陕渝界)至开县公路可行性研究报告的批复》（发改基础〔2016〕850号）、《交通运输部关于重庆市城口(陕渝界)至开县公路初步设计的批复》（交公路函〔2016〕729号）、《重庆市交通委员会关于重庆城口(陕渝界)至开州高速公路一期工程施工图设计的批复》（渝交委路〔2016〕76号）、原国土资源部作出《国土资源部办公厅关于重庆市城口（陕渝界）至开县公路控制性工程先行用地的复函》（国土资厅函〔2016〕1995号）等有权行政机关批准，城口县人民政府根据征地批复发布涉案土地征收公告（城府告〔2017〕2号），故符合高速公路建设的开工条件，应当向建设单位颁发施工许可决定书。该工程所涉的黄伟所在村社土地已于建设单位提交施工许可申请前征收完成，并移交施工单位使用。虽然黄伟诉讼中提出承包地征收补偿未足额到位，但征收补偿与行政许可系不同的行政法律关系，而《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。同时，根据交通运输部《公路建设市场管理办法》对施工许可相关规定，对黄伟承包地的征收补偿是否足额到位，并非交通主管部门在审查施工许可时所应当予以考虑的法定要件之一，即征收补偿是否足额到位并不构成行政许可颁发的阻却条件。故黄伟与该施工许可颁发与否并不具有行政法上的利害关系，其针对施工许可提出的行政复议申请请求并不涉及其个人合法权益的救济保护。因此，重庆市政府认为黄伟的行政复议申请不属于行政复议受理范围并无不当。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审理程序合法。黄伟的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉,维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人黄伟负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 邬继荣 审 判 员 龙贤仲 审 判 员 张 莉 二〇二〇年十月二十二日 法官助理 邹文立 书 记 员 付桂月