重庆市第五中级人民法院行 政 判 决 书(2020)渝05行初269号原告甘明权，男，汉族，1929年11月8日出生。住址：重庆市丰都县。原告杨发明，男，汉族，1973年7月30日出生。住址：重庆市丰都县。原告杨平，男，汉族，1975年3月2日出生。住址：重庆市丰都县。原告杨秀芳，女，汉族，1974年3月5日出生。住址：重庆市丰都县。四原告共同委托代理人胡宝岭、杜红梅，北京京平律师事务所律师。被告重庆市人民政府。住所地：重庆市渝中区人民路232号。法定代表人唐良智，市长。委托代理人吕朝敬，重庆市司法局工作人员。委托代理人陈团结，重庆市司法局工作人员。原告甘明权等4人不服被告重庆市人民政府土地行政复议一案，起诉来院。本院于2020年6月4日受理后，在法定期限内向各方当事人送达了权利义务须知等法律文书。本院依法组成合议庭，于2020年7月30日进行了网络远程公开开庭审理。原告杨发明、杨平，被告的委托代理人吕朝敬、陈团结，均到庭参加诉讼；原告甘明权等4人共同委托代理人胡宝岭网络在线参与庭审。本案现已审理终结。被告于2020年5月25日作出渝府复【2020】278号《不予受理行政复议申请决定书》（简称《不予受理决定》），认为原告申请行政复议请求撤销的重庆市丰都县人民政府作出的丰国建字（2017003）号《建设用地批准书》，系市、县人民政府根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第一款第（三）项的规定，向建设单位颁发。该《建设用地批准书》仅是建设单位取得国有土地使用权的一个环节，并不影响用地范围内原土地使用权人的合法权利，原土地使用权人的土地使用权益也不因颁发建设用地批准书而丧失。建设单位取得的国有土地使用权，可能是市、县人民政府通过征收取得国有土地使用权后再出让或者划拨给建设单位的，如果当事人认为政府的征收或者补偿等行为侵害了其合法权益，可以针对征收或补偿等行为寻求救济。原告已对渝府地【2017】1188号征地批复等向被告申请行政复议，被告已依法受理。因此，原告与丰国建字（2017003）号《建设用地批准书》不具有法律上的利害关系，不符合行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，决定不予受理。原告诉称,原告诉丰都县国土资源和房屋管理局、丰都县土地储备整治中心违法征收土地行为一案中，一、二审法院已查明除原告杨秀芳宅基地在渝府地【2008】394号征地批复的征地红线范围，其余原告承包地、宅基地均不在该批复征地红线范围。现原告用地范围正违法开工供水项目。原告通过政府信息公开申请，获悉丰都县人民政府作出了丰国建字2017003号《建设用地批准书》。在无任何行政机关依法告知原告的承包地已被依法征收，亦无证据证明在征地批复范围内的情况下，丰都县人民政府即作出丰国建字2017003号《建设用地批准书》，违法将包括原告承包地在内的集体土地直接以“用地批准书”的方式批准为建设用地给予案外人使用，原告与该《建设用地批准书》具有法律上的利害关系。被告收到原告对此提出的行政复议申请后，未尽到审查义务，不予受理原告的行政复议申请，适用法律错误。请求人民法院判决撤销被告作出的《不予受理决定》，责令其依法受理原告的行政复议申请。原告向本院提交并举示以下证据：1、行政复议申请及不予受理行政复议申请决定书、快递邮寄单；2、2020年4月9日《丰都县规划和自然资源局关于政府信息公开申请的回复》；3、《建设用地批准书》；4、户口信息、房产信息、承包地块地址情况说明、土地证、（2018）渝0102行初21、22、23、25号《重庆市涪陵区人民法院行政裁定书》及（2018）渝03行终122、124、125、127号《重庆市第三中级人民法院行政裁定书》。证据1-4拟证明：丰都县人民政府作出了涉案行政行为，原告不服申请行政复议，被告却作出不予受理原告行政复议申请的决定。原告与涉案的批准建设用地之间具有利害关系，除杨秀芳的宅基地外，其他原告的宅基地以及承包经营的土地均未经合法的征地手续，就被批准为建设用地，明显违反法律规定。被告辩称，被告作出《不予受理决定》程序合法，事实清楚、证据充分、法律依据正确。请求驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交并举示了以下证据、依据：1、原告提交的《行政复议申请书》及邮寄凭证，拟证明被告于2020年5月18日收到原告的行政复议申请材料。2、原告的身份证复印件，拟证明原告的主体资格。3、丰都县人民政府作出的丰国建字（2017003）号《建设用地批准书》，拟证明原告要求复议的具体行政行为。4、被告作出的《行政复议答复通知书》（渝府复【2020】252-259号）共8份。拟证明被告受理原告请求撤销其承包地涉及的《重庆市人民政府关于丰都县实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》和《关于三合街道乌龙村和双鹿镇马鞍山村部分集体土地征收补偿安置方案》的八个行政复议申请。5、被告作出的《不予受理行政复议申请决定书》（渝府复【2020】278号）及邮寄凭证，拟证明被告于2020年5月25日作出不予受理决定并通过邮政EMS邮寄送达原告。经庭审质证，原告对被告举示的证据1、2真实性、合法性、关联性予以认可；对证据3真实性、关联性认可，对合法性不认可，认为未经集体土地征收程序，直接批准第三人使用土地，成为建设用地，明显违反土地管理法及其实施条例；对证据4真实性认可，对关联性、证明目的不认可，认为与本案没有关联；对证据5真实性、关联性认可，合法性不予认可。被告对原告举示证据1真实性、合法性、关联性均无异议；对证据2真实性、合法性、关联性均无异议，但认为与本案无关联；对证据3真实性、合法性无异议，但内容应以被告提交的为准；对证据4中户口信息、裁定书的真实性、合法性予以认可，但认为裁定书刚好能够证明原告所涉的土地已经过征收，《建设用地批准书》是征地后的行为，与原告没有关系。对承包地块地址情况说明不予认可，认为这仅是原告自己做的说明。对原告此前作为当地村民在当地有承包土地的事实认可，但这与本案所争议的《建设用地批准书》是没有关联的，故原告其余证据与本案无关联且达不到原告的证明目的。经审查，本院认为被告举示的证据1-5真实、合法、与本案有关联，依法予以采信；原告举示的证据1-4，除证据1、3真实、合法、与本案有关联，予以采信外，其余证据均与本案无关联，不予采信。经审理查明：2017年11月30日，重庆市丰都县人民政府向用地单位“重庆市丰都县自来水有限公司”颁发《建设用地批准书》，证载建设项目名称为“丰都县龙河新城供水工程”，取得土地使用权方式为“划拨”。2020年5月17日，原告向被告邮寄《行政复议申请书》，请求撤销该《建设用地批准书》。被告于次日收到后，经审查认为原告与该《建设用地批准书》不具有法律上利害关系；原告如认为政府的征收或补偿侵犯其合法权益可依法救济，原告已对渝府地【2017】1188号征地批复和丰都县人民政府批准的征收补偿安置方案向被告申请行政复议，被告已受理。遂于2020年5月25日作出本案被诉《不予受理决定》，决定不予受理原告的行政复议申请。原告不服，起诉来院。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十四条规定，对直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的直辖市人民政府申请行政复议。据此，被告具有作出本案被诉不予受理决定的法定职权和相应职责。被告在收到原告行政复议申请后，在法定期限内作出不予受理决定，程序合法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理......（二）申请人与具体行政行为有利害关系;......”。即行政复议申请人与其申请复议的行政行为有利害关系，行政复议机关才应当受理其行政复议申请；否则，不予受理。本案中，原告就重庆市丰都县人民政府向重庆市丰都县自来水有限公司颁发的《建设用地批准书》，向被告申请行政复议。但建设用地批准书，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第一款第（三）项的规定，是具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地，在经过建设项目可行性论证报批、建设用地申请报批、供地方案批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发。据此，结合本案所涉《建设用地批准书》载明的内容，可认定该《建设用地批准书》是原告所在的重庆市丰都县人民政府对已属于国有建设用地的规划红线范围土地，划拨给建设单位重庆市丰都县自来水有限公司用于丰都县龙河新城供水工程。因此，原告以其为该土地原来的集体土地使用权人为由，针对已属国有土地的建设用地批准行为提起行政复议，原告与该行为不具有利害关系。至于该土地如何从集体土地征收为国有土地，不属本案审理范围，原告可依法另行救济。此外，本案所涉《建设用地批准书》作出是否合法，是对该行为进入实体审查后的问题，而本案中，被告并未受理针对该《建设用地批准书》提起的行政复议申请，因此尚未进入被告实体审查的范围，原告认为该《建设用地批准书》违法、被告未尽到审查职责的理由本院不予采纳。综上，被告重庆市人民政府于2020年5月25日作出渝府复【2020】278号《不予受理行政复议申请决定书》，认为原告与丰国建字（2017003）号《建设用地批准书》不具有法律上的利害关系，原告提出的行政复议申请不符合行政复议受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，不予受理原告的行政复议申请，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告甘明权、杨发明、杨平、杨秀芳的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告甘明权、杨发明、杨平、杨秀芳负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。审 判 长 封 莎人民陪审员 陈 均人民陪审员 罗 戎二〇二〇年十月十日法官 助理 王俞环书 记 员 赖晓玲