上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）沪7101行初392号原告刘红娣，女，1952年3月15日出生，汉族，住上海市普陀区。委托代理人崔恩娜，上海秦兵律师事务所律师。委托代理人王玲，上海秦兵律师事务所律师。被告上海市普陀区规划和自然资源局，住所地上海市普陀区。法定代表人彭波。出庭应诉行政机关负责人郑荣全，该局副局长。委托代理人陈涯翱。委托代理人高兴发，上海市信本律师事务所律师。第三人上海市普陀区建设用地事务所，住所地上海市普陀区。法定代表人笪顺林。委托代理人凤元鑫。原告刘红娣不服上海市普陀区规划和自然资源局(以下简称普陀规划资源局)作出的责令交出土地决定，向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月12日立案后，于法定期限内向被告普陀规划资源局送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等。因上海市普陀区建设用地事务所(以下简称区建设用地事务所)与本案有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年9月10日公开开庭审理了本案。原告刘红娣及其委托代理人崔恩娜律师、王玲律师，被告普陀规划资源局的副局长郑荣全及委托代理人陈涯翱、高兴发律师，第三人区建设用地事务所的法定代表人笪顺林及委托代理人凤元鑫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告普陀规划资源局于2019年12月3日对刘红娣(户)作出沪(普)征地责令[2019]011号责令交出土地决定(以下简称交地决定)，责令刘红娣(户)于收到交地决定之日起十五日内搬离上海市普陀区真北路费家宅XXX号房屋(以下简称涉案房屋)，交出土地，搬至真北路XXX弄XXX号XXX室、菊泉街XXX弄XXX号XXX室，并支付第三人区建设用地事务所各项补偿、补贴款与产权调换房屋供应价格抵扣后的差价款33,264.69元。原告诉称，涉案房屋位于上海市人民政府2010年发布的沪府土[2010]649号征收批文的征收土地范围内，征收工作开始后，双方未能达成协议。被告在作出交地决定过程中存在诸多违法之处，也未尽协商义务，房屋被征收将导致原告无经济来源，基本生活得不到保障。因此，请求判令撤销被告作出的交地决定。就其诉请，原告提交《农村宅基地使用证》、户口簿、沪(普)征地责令[2019]011号《责令交出土地决定书》(以下简称交地决定书)、照片复印件、真北村地块(二期)征地房屋补偿谈话记录等材料作为证据。被告辩称，其所作的交地决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当，系合法的行政行为。责令交地决定对刘红娣(户)符合原当地农村村民建房申请条件的人数、建筑面积等认定均符合相关规定，安置刘红娣(户)的两套房屋，保障了刘红娣(户)的居住生活，不存在原告所述的基本生活得不到保障等情况。因此，请求判决驳回原告的诉讼请求。被告于法定期限内向本院提交了下列证据及依据：第一组：交地决定书及送达回证。证明被告于2019年12月3日作出交地决定书，当日送达刘红娣(户)。第二组：1.关于刘红娣(户)具体补偿方案审查报告核验事宜的签报；2.《协调会会议通知》及送达回证、会议签到单、征地房屋补偿争议协调记录。证明被告于2019年8月30日召开协调会，第三人及原告参加会议，双方未能达成房屋补偿安置协议，刘红娣(户)在协调会上表示不接受《刘红娣(户)具体补偿方案》(沪普真北村地块(二期)征地房具补(2019)第062号，以下简称《具体补偿方案》)。第三组：《实施具体补偿通知》(沪普真北村(二期)征地房具补(2019)第062号，以下简称《实施具体补偿通知》)及送达回证、实际补偿情况记录及入户通知单各2份。证明第三人分别于2019年10月22日、2019年11月14日两次将《实施具体补偿通知》送达刘红娣(户)，通知刘红娣(户)到老真北路费家宅XXX号领取《具体补偿方案》、安置房屋的入户通知，但刘红娣(户)未接受补偿。第四组：1.《关于批准普陀区人民政府2010年第一批次建设项目征收土地的通知》(沪府土[2010]649号)；2.沪(普)征告[2010]第2号《征收土地方案公告》；3.《征地补偿安置方案公告》26份(沪普征补[2010]第008号至沪普征补[2010]第033号)；4.《征地补偿安置方案》。证明上海市人民政府于2010年9月16日批准征收真北村地块集体土地，上海市普陀区人民政府(以下简称普陀区政府)与被告依法办理了征地手续。第五组：1.《征地房屋补偿方案公告》(沪普征地房补告[2012]第1号，以下简称《征地房屋补偿方案公告》)及公示照片；2.《普陀区人民政府关于真北村地块(二期)征地房屋补偿的批复》(普府[2012]102号)；3.《征地房屋补偿方案》(沪普征地房补方[2012]第1号，以下简称《征地房屋补偿方案》)；4.《真北村地块(二期)征收集体土地居住房屋补偿实施办法》(以下简称《补偿实施办法》)；5.公告照片；6.关于签约期限的《通知》及公示照片；7.《普陀区动迁安置房源调拨审批表》及房源清单；8.第三人的事业单位法人证书及上海市普陀第一房屋征收服务事务所有限公司的营业执照；9.真北村地块(二期)征收集体土地居住房屋补偿工作宣传手册。证明普陀区政府于2012年11月9日批准了《征地房屋补偿方案》和《补偿实施办法》，由第三人负责整个征地房屋补偿工作，第三人委托上海市普陀第一房屋征收事务所有限公司实施补偿，涉案房屋位于征收范围内。第六组：1.《农村宅基地使用证》；2.《征收集体土地居住房屋补偿登记表》；3.《征收集体土地居住房屋阳台建筑面积测算表》；4.《真北村地块(二期)原农民户可建未建证明》及公示照片；5.刘红娣(户)户口簿、真北村(二期)调查户籍摘录、邵文豪独生子女证。证明刘红娣(户)《农村宅基地使用证》登记的权利人为刘红娣，建筑面积合计121.46平方米，刘红娣(户)符合原当地农村村民建房申请条件的人数为4人，即刘红娣、邵伟国、邵文豪(独生子女计2人)，可建未建建筑面积为0平方米，应安置建筑面积为121.46平方米。第七组：1.《普陀区人民政府关于长征地区新建多层商品住房土地使用权基价及价格补贴标准事项的通知》(普府[2012]71号)；2.刘红娣(户)《上海市征收集体土地居住房屋补偿分户评估报告》(以下简称《分户评估报告》)及送达回证；3.《长征镇人民政府关于真北村地块(二期)征地房屋补偿估价机构选举结果的报告》、公证书、《确定估价机构公告》、公告照片及选票统计表照片、上海市征收集体土地居住房屋评估委托书；4.《家用设备移装清单》。证明长征地区新建多层商品住房土地使用权基价为3,450.00元/平方米，价格补贴系数为30%，经上海涌力土地房地产估价有限公司评估，涉案房屋建安重置结合成新单价为：楼房722.00元/平方米，房屋装修补偿款为15,751.00元，房屋附属物补偿款为4,829.00元。第八组：1.真北村地块(二期)征地房屋补偿谈话记录数份；2.工作人员身份证明书；3.《上海市普陀区人民政府关于同意取消真北村地块(二期)征地房屋补偿生效比例条款的批复》(普府[2013]107号以下简称《取消生效比例条款的批复》)；4.2018年7月2日《告知书》及回执、《分户评估报告》及送达回证；5.《具体补偿方案》及送达回证。证明真北村地块(二期)规定的签约期限为2012年11月17日至2013年1月21日，刘红娣(户)未能在上述签约期限内与第三人签订房屋补偿安置协议，第三人根据相关规定，制定《具体补偿方案》于2019年8月28日送达刘红娣(户)。第九组：上海市不动产登记簿(真北路XXX弄XXX号等房屋)，证明《具体补偿方案》安置刘红娣(户)的产权调换房屋产权清晰、无权利负担。被告作出交地决定的职权依据为：《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第二款，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条，《上海市实施办法》第三条、第三十一条，《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》(以下简称《暂行规定》)第五条、第二十六条；法律依据为《暂行规定》第二十六条；程序依据为《暂行规定》第二十五条第二款、第二十六条、沪规土资规[2017]1号《上海市征地房屋补偿争议协调和处理试行办法》(以下简称《试行办法》)第五条、第六条、第八条、第九条、第十条、第十一条、第十二条第一款。第三人述称，其同意被告意见，请求判决驳回原告的诉讼请求。经庭审质证，原告认为，原告记不清2019年10月24日是否到场，但其第二次前往征收基地，现场无工作人员接待，多次拨打电话无人接听；2019年8月30日协调会记录内容并非原告当场陈述内容，原告陈述的是要求原拆原还，按照周边房价评估，对其母亲支内情况予以安置等内容；原告于2018年7月2日收到《告知书》后，次日将回执送至费家宅XXX号并提出异议，但对方没有启动专家鉴定程序，后又在协调会中就此提出异议，但被告没有记录也没有核实；沪(普)征告[2010]第2号《征收土地方案公告》缺乏法定的征地补偿标准和农业人口安置途径等内容，不合法；《征地补偿安置方案公告》26份(沪普征补[2010]第008号至沪普征补[2010]第033号)及《征地补偿安置方案》未依法包含需要安置的农业人口数量及具体安置途径，不合法；被告提供的公告照片没有原件，不能证明公开公示的时间和内容；《征地房屋补偿方案》没有公开公示也没有制作日期，在征询时，当地居民不知道具体补偿口径，被告却将该方案及《补偿实施办法》一同上报；延长签约期限不合法，非经法定程序不可以延长签约期限；《普陀区动迁安置房源调拨审批表》及房源清单的照片不符合证据三性，安置房源价格来源不明，价格不合法；《征收集体土地居住房屋补偿登记表》对于违建的面积与现实不符，刘红娣(户)违建面积应当是54.00平方米；2012年未收到《分户评估报告》，该报告未经法定初评程序，无估价师签字，不合法，且在交地决定作出之时已经长达6年，超出评估报告1年的有效期，被告使用该评估报告评估房屋价格违反公平原则；评估机构的选择应当先协商后投票，故评估机构的选举不合法，对非法产生的主体作出的结果不认可；《家用设备移装清单》仅评估一个空调，实际上有两个；前3份谈话记录无见证人，后29份谈话记录不真实，且有两位见证人与其他户的见证时间重合，涉嫌伪造，无法证明刘红娣(户)与第三人进行了协商，不能上报作出交地决定，实际上第三人找过原告但从未谈过拆迁的政策，没有听取原告意见，没有说过补偿，也没有与原告达成一致意见；两名工作人员见证谈话的时间均在身份证明书时间之后，无法确定其身份，见证各被征收户的时间之间有所重合，质疑两人作为见证人的合法性；不认可《取消生效比例条款的批复》的合法性；不动产登记簿无法证明在作出补偿方案前安置房屋的产权情况是否清晰。针对原告的质证意见，被告认为，其所提交的所有证据材料均真实、合法。原告2019年10月24日到场但未接受补偿，同年11月18日未到场；协调会记录系按照实际情况如实记录，不认可原告就此当庭陈述的意见，原告父母及相关人员的安置不符合安置政策；《分户评估报告》已送达刘红娣(户)，但未收到刘红娣(户)关于《分户评估报告》的异议，刘红娣(户)没有提出异议；农业人员安置途径已在公告的相关补偿政策中载明；所有公告照片均是在公告之时拍摄的，《补偿实施办法》公开过，居民拿到的真北村地块(二期)征收集体土地居住房屋补偿工作宣传手册中也有该《补偿实施办法》；签约期限按照《征地房屋补偿方案》规定为60日；公证书可证明评估机构的选定程序合法；《家用设备移装清单》是工作人员查看现场后根据实际情况作出的记录；单位出具工作人员身份证明书证明见证人身份是有效的；《取消生效比例条款的批复》经法院生效判决确认是合法的；《分户评估报告》系依法选定的评估机构查勘现场后出具的，合法有效，评估结果适用于整个征收过程，原告所述的《分户评估报告》有效期等内容是房地产抵押评估规定，不适用于房屋征收，且原告未对其提出的异议提供有效证据予以证明；被告按照土地使用证认定建筑面积，刘红娣(户)违章建筑为31.35平方米，原告在《征收集体土地居住房屋补偿登记表》予以签名确认，现无证据证明违章建筑面积为54.00平方米，即使如原告所述违章建筑面积为54.00平方米，按照政策给予每平方150.00元的补偿，该项补偿也不会超过4万元，但本案中已经给予刘红娣(户)4万元的补偿；谈话记录真实，是第三人在请求协调时提交的，有见证人签名也有原件，记录了原告与第三人协商的过程，现原告虽当庭否认协商，但其也承认第三人工作人员曾找过她，这一事实与谈话记录内容相印证，原告与第三人并没有就房屋补偿安置协议达成一致。对于原告提交的证据，被告认可《农村宅基地使用证》、户口簿、交地决定书等材料真实，认为原告提交的其他证据与本案无关；至于谈话记录，因谈话地点都是在费家宅，相距很近，见证人在同一上午见证两家人谈话很正常，谈话内容也与本案并无关联，被告提交的谈话记录旨在证明在作出交地决定前原告与第三人并未就征地房屋补偿达成一致，被告所作的交地决定合法，至于协商的次数和地点并无法律规定。第三人同意被告的意见，另认为，协调会记录如实记录了原告当时陈述的内容，该宅基地使用人为原告，户口簿中没有原告父母，其不清楚原告父母的情况，无法对应相关政策对原告父母进行补偿安置；在征收过程中，其不止一次与原告协商，但没有达成一致，原告陈述第三人没有与其协商，不符合客观实际。庭审中，原告表示对《分户评估报告》有异议，但是否启动专家鉴定是被告的事，其不明确提出申请鉴定，这应该是在交地决定作出前启动的。对此，被告陈述，其没有收到原告就《分户评估报告》提出的异议，现原告当庭表示异议却要被告来决定是否启动专家鉴定，没有法律依据；如原告在诉讼中对《分户评估报告》提出异议，应当由原告向法院申请重新鉴定，但原告在2012年收到《分户评估报告》时没有提出复估，在第三人提出《具体补偿方案》前再次征询意见时也未提出异议，现即使原告提出重新鉴定申请，也不应同意原告该申请。第三人同意被告上述意见。本院对上述证据认证如下，原告提交的《农村宅基地使用证》、交地决定书、户口簿及被告提交的除真北村地块(**)征地房屋补偿谈话记录之外的其他证据，符合证据的关联性、合法性、真实性，本院确认具有证据效力。原告对被告上述谈话记录所提出的异议，因该组证据证明目的为原告与第三人在交地决定作出之前未就征地房屋补偿达成一致并签订房屋补偿安置协议，该节事实经庭审调查可予确认。原告提交的其他证据与本案无关，本院不予采信。经审理查明，2010年9月16日，上海市人民政府颁发沪府土[2010]649号文，批准征收原属普陀区长征镇有关村队农村集体土地236,298.60平方米。涉案房屋位于征收范围内，《农村宅基地使用证》户主为原告。2012年11月9日，普陀区政府作出普府[2012]102号文批准了《征地房屋补偿方案》和《补偿实施办法》，由原上海市普陀区规划和土地管理局组织实施征地房屋补偿工作，第三人负责具体实施工作。后，上海市普陀区长征镇人民政府(以下简称长征镇政府)就涉案房屋出具《真北村地块(二期)原农民户可建未建证明》，认定刘红娣(户)房屋建筑面积121.46平方米，户籍人口3人，独生证1人，大龄0人，核定可建未建人员4人，分别为刘红娣、邵伟国、邵文豪(独)，可建未建0平方米，并公示。2012年8月27日，普陀区政府颁发普府[2012]71号文规定长征镇(集体土地)地区土地使用权基价为3,450.00元/平方米，价格补贴系数为30%。经上海涌力土地房地产估价有限公司评估，涉案房屋建安重置结合成新单价楼房722.00元/平方米，有证房屋装修评估总价合计15,411.00元，房屋附属设施评估总价4,829.00元，评估时点为2012年11月2日，有证房屋装修评估补充合计340.00元，评估时点为2012年11月6日。涉案房屋所在征收地块签约开始时间为2012年11月17日，签约期限为60日。2013年1月16日，真北村地块(二期)办公室通知，“……，在规定60天签约期内，因假期等原因，本基地放假五天(……)。为了保证满足60天的签约期，从2013年元月17日至元月21日基地连续上班五天，继续接待被补偿人(户)选房、签约等事宜。……”2013年9月18日，普陀区政府作出《取消生效比例条款的批复》，同意取消《征地房屋补偿方案》《补偿实施办法》中关于房屋补偿安置协议生效条件的规定。刘红娣(户)未在签约期限内与第三人签订房屋补偿安置协议。2018年7月2日，第三人向刘红娣(户)征询对《分户评估报告》的意见，后未收到该户的反馈意见。2019年8月28日，第三人制定了《具体补偿方案》于同日送达刘红娣(户)。《具体补偿方案》内容为，补偿方式为产权调换；涉案房屋建筑面积121.46平方米，符合原当地农村村民建房申请条件的人数为4人，即刘红娣、邵国伟、邵文豪(独)，应安置面积共计121.46平方米；刘红娣(户)应得的货币补偿款项合计为723,160.46元，包括房屋补偿款658,750.46元、装潢及附属物杂项补偿款20,580.00元、无证建筑面积补贴材料费40,000.00元、副业棚补偿款2,000.00元、家用设备移装费用补贴1,830.00元；第三人提供产权调换房屋2套，分别为真北路XXX弄XXX号XXX室[一房一厅、房屋建筑面积(实测)63.31平方米，供应单价为14,503.20元/平方米，该套房屋供应价918,197.59元]、菊泉街XXX弄XXX号XXX室[二房一厅、房屋建筑面积(实测)74.84平方米、供应单价为8,935.00元/平方米，该套房屋供应价668,695.40元]；安置刘红娣(户)的产权调换房屋的补贴金额合计830，467.84元，与上述各项货币补偿款共计为1,553,628.30元；与上述2套产权调换房屋的供应总价折抵后，刘红娣(户)应当支付给第三人33,264.69元。第三人告知刘红娣(户)应在收到《具体补偿方案》之日起15日内作出答复。2019年8月30日，被告召开协调会，原告出席，不接受《具体补偿方案》。2019年10月22日、11月14日，第三人2次将《实施具体补偿通知》送达刘红娣(户)，通知刘红娣(户)到老真北路费家宅XXX号领取《具体补偿方案》、安置房屋的入户通知，刘红娣(户)均未领取。2019年12月3日，被告作出交地决定，同日送达刘红娣(户)。原告不服，向本院提起诉讼。本院认为，根据《暂行规定》，被告作为本行政区域的征地房屋补偿组织实施部门，对征地事务机构与宅基地使用人在《征地房屋补偿方案》规定的签约期限内达不成房屋补偿安置协议，宅基地使用人无正当理由拒绝接受补偿，且拒不交出土地的，有权作出责令交出土地决定。本案中，涉案房屋所在征收地块签约开始时间为2012年11月17日，签约期限为60日，扣除节假日5天后至2013年1月21日止。因刘红娣(户)未能在签约期内与第三人签订房屋补偿安置协议，经征询刘红娣(户)对《分户评估报告》意见，送达《具体补偿方案》，召开协调会，鉴于刘红娣(户)仍未能与第三人签订房屋补偿安置协议也不接受《具体补偿方案》，后经第三人2次书面通知，刘红娣(户)均未接受补偿，也未在《具体补偿方案》中明确的搬迁期限内搬迁和交出土地，被告遂作出交地决定，执法程序符合《暂行规定》及《试行办法》。就原告对《分户评估报告》提出的异议，因原告并未提交证据证明其在收到《分户评估报告》后依法反馈了其意见，且在本案审理中也未申请鉴定，故本院对原告该意见不予采纳。本案中，被告以原告持有的《农村宅基地使用证》计户对刘红娣(户)进行补偿符合《暂行规定》及《征地房屋补偿方案》；以产权调换方式安置刘红娣(户)，根据《真北村地块(二期)原农民户可建未建证明》及《分户评估报告》，按涉案房屋建筑面积121.46平方米、楼房722.00元/平方米计算房屋补偿款，按符合原当地农村村民建房申请条件人数4人计应安置建筑面积121.46平方米计算产权调换房屋的补贴金额，按照《征地房屋补偿方案》计算各项奖励、补贴、补助，根据《暂行规定》等相关规定作出交地决定，并无不当。对于原告提出的涉案房屋违章建筑面积认定有误以及原告父母未予补偿安置等意见，本院认为，交地决定中对上述内容的认定有《农村宅基地使用证》《征收集体土地居住房屋补偿登记表》《真北村地块(二期)原农民户可建未建证明》等证据证明，且相关材料已经公示或原告签字确认，刘红娣(户)并未对此提出异议，现原告所提交的证据亦无法证明上述内容认定有误，故本院不予采纳。综上，原告诉请主张，缺乏事实证据及法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告刘红娣的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告刘红娣负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  童娅琼人民陪审员  范丽蓉人民陪审员  解济民二〇二〇年十月三十日法官 助理  田洋洋书 记 员  翟树静附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。