浙江省桐庐县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0122行初7号 原告赵全妹，女，1951年11月2日出生，汉族，住桐庐县。 原告奚晓东，男，1982年1月28日出生，汉族，户籍所在地绍兴市，现住绍兴市越城区。 被告桐庐县江南镇人民政府，住所地桐庐县江南镇三联东路**。 法定代表人朱杰，镇长。 委托诉讼代理人徐东、方杭锋，浙江合强律师事务所律师。 原告赵全妹、奚晓东不服被告桐庐县江南镇人民政府（以下简称江南镇政府）乡政府其他行政行为及行政赔偿一案，于2020年5月7日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2020年5月10日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月27日公开开庭审理了本案。原告赵全妹、奚晓东，被告江南镇政府的党委委员、副镇长姚伟国及委托诉讼代理人徐东、方杭锋到庭参加诉讼。经本院审判委员会讨论，本案现已审理终结。 原告赵全妹、奚晓东诉称，被告江南镇政府于2019年7月25日违法发布《迁坟公告》，对坐落于江南镇珠山村奚家的上千亩土地进行征迁(具体范围：东至山岗；南至九亩山岗；西至大源溪；北至原农药厂)，要求该区块范围内的坟主于2019年8月31日前到所属行政村下辖的奚家、俞家、乳泉、王家、吴家等自然村进行坟墓确认登记，并迁移至各自然村公墓点，逾期不登记、迁移的将依照《杭州市殡葬管理条例》第二十四条“逾期无人办理迁坟事宜的，按无主坟处理”之规定处理。嗣后，原告曾多次与被告工作人员进行电话沟通，说明被告发布的《迁坟公告》违法，要求被告放弃违法行为，但被告依然我行我素，置国家法律法规于不顾，于2019年11月23日违法将原告亲属奚石狂之墓直接予以平毁，并导致骨灰下落不明。原告认为，因浙江星耀花炮有限公司技改扩建项目，被告向江南镇珠山村、彰坞村等村征用土地、林地的行为本身系严重违反《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的不合法行为。被告要求原告将亲人坟墓进行迁移或直接予以平毁，无合法依据。奚石狂系原告赵全妹之丈夫、原告奚晓东之父亲，被告于2019年11月23日违法将奚石狂坟墓直接予以平毁，还导致骨灰下落不明，严重侵犯了原告的合法权益，给原告造成了巨大的直接损失和精神痛苦。故原告提起诉讼，请求：1.请求确认被告平毁奚石狂坟墓的行政行为违法，并赔偿原告直接损失2万元、精神损害赔偿金5万元；2.本案诉讼费用由被告承担。 原告赵全妹、奚晓东提供的证据有： 1.迁坟公告（照片），用以证明被告于2019年7月25日发布迁坟公告； 2.通告、3.照片，用以证明被告于2019年11月23日将原告家属奚石狂坟墓予以平毁，并导致骨灰下落不明； 4.答辩状、5.证据清单、6.《土地补偿协议》两份，用以证明被告征用珠山村、彰坞村等村土地、林地等集体土地的行为严重违法，被告将原告家属奚石狂坟墓平毁无合法依据； 7.信访事项处理意见书（江信复字【2019】15号）、8.信访事项处理意见书（江访复字【2018】18号）、9.信访事项处理意见书（江信复字【2018】17号），用以证明：被告违法征用珠山村等村农用地146.39亩，其中2018年6月15日违法征用珠山村耕地34.87亩、林地96.86亩，同一日违法征用彰坞村耕地0.44亩、林地0.83亩，另违法征用农用地13.39亩；原桐庐县国土资源局征收珠山村70.1175亩集体土地存在程序违法问题，未按照《征用土地公告办法》（国土资源部2001第10号令）、《征收土地的程序》（浙江省国土资源厅网站公布的文件）等文件规定在村组书面告知被征地集体经济组织和农户，征地方案、征地补偿安置方案也未在被征地村组依法进行过公告； 10.告珠山村奚家自然村村民的一封信，用以证明被告违法超范围征用珠山村奚家自然村的集体土地不少于99.6025亩； 11.桐庐县花炮厂（浙江星耀花炮有限公司）技改扩建项目环评备案公告、备案通知书、环境影响报告书报（报批稿），用以证明被告发布的《迁坟公告》违法，被告在近千亩的农用地范围内进行征迁，无合法依据； 12.法律依据：《征收土地的审批权限》《征收土地的程序》《中华人民共和国土地管理法》第4、43、44、46条、《杭州市殡葬管理条例》第24条、《征用土地公告办法》复印件，用以证明被告直接征用珠山村等村的土地、林地的行为严重违法，且征地未在原告所在村组告知公告，程序不合法； 13.关于成立“星耀花炮”项目工作推进领导小组的通知（桐庐县人民政府网站截图打印件），用以证明珠山村相关村干部在原告诉被告行政强制行为中的工作系村干部执行镇政府工作的行为，属于江南镇政府的行政行为。 被告江南镇政府辩称，一、被告于2019年7月25日发布《迁坟公告》系职权所在，并不违法。因浙江省重大产业项目-浙江星耀花炮有限公司烟花生产基地项目建设需要，被告根据浙发改【2017】652号文件的通知以及2016年12月28日桐庐县江南镇珠山村奚家自然村村民代表会议纪要表决内容等，被告、桐庐县征地事务所与江南镇珠山村股份经济合作社(以下简称珠山村）于2017年12月17日签订了一份《征地补偿安置协议》。上述协议签订后，桐庐县征地事务所于2018年7月19日按约向珠山村支付了征地、青苗和地上附着物补偿款271.1001万元。根据该协议第六条约定，珠山村应当在收到征地补偿款后三十日内将协议约定的征收70.1175亩集体土地交付桐庐县征地事务所，但珠山村收款后却提出征收土地范围内涉及大量坟墓须迁移，村原有公墓无法全部下葬安放，要求延后交地。为此，在被告的支持下，珠山村于2019年7月开始建造奚家雷雨坪生态公墓。同时，经珠山村要求以及为了及时向浙江星耀花炮有限公司烟花生产基地项目供地和推行节约用地生态安葬之需要，被告于2019年7月25日作出并发布了《迁坟公告》。二、原告未按《迁坟公告》内容到所在村进行坟墓登记，也未按期办理迁坟事宜。本案原告亲属“奚石狂”坟墓坐落在被告、桐庐县征地事务所与珠山村签订的《征地补偿安置协议》征收的70.1175亩集体土地范围内，但该土地被征收作为建设用地后以及原告在被告发布《迁坟公告》后，作为“奚石狂”坟墓的坟主始终未到所在珠山村奚家自然村进行坟墓登记，也未按期办理迁坟事宜。根据《杭州市殡葬管理条例》第24条规定，在国家建设征用土地范围内的坟墓，应当办理迁坟事宜。三、被告未将原告亲属“奚石狂”坟墓予以平毁或致“奚石狂”骨灰下落不明，不存在赔偿原告相关费用。因珠山村须根据《征地补偿安置协议》第六条约定交付征收70.1175亩土地，故在上述征收的70.1175亩集体土地范围内的坟墓登记及办理迁坟、补偿事宜均由珠山村具体实施。经核查，原告亲属“奚石狂”的坟墓，珠山村并没有直接予以平毁，而是在珠山村多次要求原告户办理迁坟事宜未遂的情况下以及该征用范围内在其它200余座坟墓完成迁移至雷雨坪生态公墓后，于2019年11月23日将原告亲属“奚石狂”坟墓中的骨灰盒迁移至雷雨坪生态公墓下葬安放，并在坟墓前立有“奚石狂”之墓的石碑。因此，原告诉称“奚石狂”的坟墓被直接予以平毁，骨灰下落不明，严重不实。珠山村将“奚石狂”的坟墓迁移至雷雨坪生态公墓，合法、合理，也无须对原告承担赔偿责任。综上，被告请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告江南镇政府于举证期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据： 一、职权依据：桐殡领【2018】1号文件、《杭州市殡葬管理条例》第2条、第4条、第23条、第24条，用以证明案涉行政行为作出的职权依据。 二、事实、程序证据： 1.浙发改投资【2017】652号文件，用以证明浙江星耀花炮有限公司烟花生产基地项目为浙江省重大产业项目，省发展改革委、省国土资源厅给与保障用地； 2.珠山村奚家自然村村民代表会议纪要，用以证明奚家村村民代表会议同意浙江星耀花炮有限公司项目向珠山村征用及租用土地、林地等； 3.征地补偿安置协议一份，用以证明项目建设需要向珠山村征收土地、林地等70.1175亩； 4.建设用地批准结果，用以证明向珠山村征收土地、林地等70.1175亩亦经批准； 5.入账通知书，用以证明桐庐县征地事务所于2018年7月19日已按约支付补偿款271.1001万元； 6.杭林地许长【2017】256号使用林地审核同意书、协议书各一份，用以证明珠山村为了迁移坟墓、交付土地而建造奚家雷雨坪生态公墓； 7.迁坟公告，用以证明要求“迁坟公告内容四至范围内”的坟主，在规定时间进行坟墓登记确认、办理迁移； 8.宗地图，用以证明原告亲属“奚石狂”之坟墓在出让土地红线范围内（即征收的70.1175亩）； 9.照片，用以证明“奚石狂”之坟墓已迁移至雷雨坪生态公墓并立有“奚石狂”之墓的石碑。 被告未提供法律依据。 经庭审质证，原告提供的证据，被告对证据1迁坟公告的真实性、合法性无异议，对关联性、证明对象有异议，被告系基于星耀花炮公司建设用地需要和新建公墓需要发布该公告，并不违法。对证据2、3真实性无异议，对证明对象有异议，认为证据2系珠山村委会作出的，故迁墓的实施单位是通告中的珠山村委。对证据4、5、6真实性、合法性无异议，对证明对象有异议。对证据7-11真实性、合法性无异议，对关联性、证明对象有异议，认为被告及相关部门征收土地程序是否合法与本案无关，原告需另行诉讼。对证据12证明目的有异议。对证据13真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为案涉坟墓是由珠山村负责迁移的。 被告提供职权依据，原告有异议，认为桐殡领【2018】1号文件不是法律法规和规章制度，不能作为法院判决的依据；杭州市殡葬管理条例第4条可以证明被告没有执法依据，第5条明确写了民政部门是殡葬管理的行政部门，第23条明确原告亲属的坟墓不在耕地和林地里面，是在未用地里面，第24条用地单位是星耀公司，当地管理部门是桐庐县民政局。被告提供的事实、程序证据，原告对证据1真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为星耀公司的用地范围与本案坟墓迁移没有直接关联。对证据2真实性无异议，对合法性、关联性有异议，认为在2017年3月之前没有按照村民法的规定推选人员。对证据3真实性无异议，对合法性、关联性有异议，认为被告没有履行告知所在村组的法定义务，原告亲属坟墓不在这个土地范围之内。对证据4、5真实性无异议，合法性、关联性有异议。对证据6真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，被告缺少征地审批手续。对证据7真实性、关联性无异议，合法性有异议，原告亲属的坟墓不在迁坟公告四至范围内。对证据8真实性、合法性、关联性均有异议，无法证明原告亲属坟墓在迁坟公告四至范围内，反而可以证明原告亲属坟墓在这70多亩土地以外。对证据9真实性、合法性、关联性均有异议，因为原告亲属骨灰在何处、挖的过程及转移过程均没有视频记录，无法证明这块碑石下是原告亲属的骨灰。经审查，本院对原、被告证据真实性均予以认定。 经审理查明，2019年7月25日，被告江南镇政府发布迁坟公告，载明因浙江省重大产业项目浙江星耀花炮项目建设需要，经县规划和自然资源局批准，对星耀花炮项目实施征地范围内坟墓（东至山岗；南至九亩山岗；西至大源溪；北至原农药厂）进行征迁，并请该区块范围内的坟主于2019年8月31日前到所属行政村下辖的奚家、俞家、乳泉、吴家等自然村进行坟墓确认登记，并迁移至各自然村公墓点，逾期不登记、迁移的将依照《杭州市殡葬条例》第二十四条“逾期无人办理迁坟事宜的，按无主坟处理”之规定进行处置。原告家属奚石狂之坟墓亦在上述公告载明的范围内。 2019年11月18日，江南镇珠山村村民委员会发布通告，称原告赵全妹户有祖坟在星耀花炮项目征地范围内，虽然前期镇村工作组经过多次做工作，但至今仍有几户未确认签字。按照项目推进的要求，由镇村工作组统一安排，于2019年11月23日将原告户祖坟迁移至奚家雷雨坪生态公墓。 2019年11月23日，原告家属奚石狂之坟墓被迁移至珠山村奚家雷雨坪生态公墓安放，并立碑纪念。现原告对被告强制迁移坟墓的行为不服诉至本院，以致纠纷成讼。 审理中，桐庐县江南镇珠山村股份经济合作社于2020年10月14日按双穴水泥坟的补偿标准将迁坟费用4200元转入原告赵全妹账户。 本院认为，本案争议焦点为：一、被告江南镇政府是否是本案适格被告？二、被告江南镇政府强制迁移原告家属奚石狂坟墓的行政行为是否违法？三、原告主张的损失赔偿有无事实和法律依据？关于争议焦点一，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第二款：“当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告”的规定，本案中，最初对外发布迁坟公告的是被告江南镇政府，且公告明确规定坟墓之主应于2019年8月31日前到所属行政村下辖的自然村进行坟墓确认登记，由此可见，被告江南镇政府系本案适格被告。 关于争议焦点二，本案被告实施的强制迁移坟墓行为，属于行政强制执行，应遵守相关的正当程序规定。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”第三十七条规定，“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限……。”本案中，被告在实施强制迁移原告家人奚石狂的坟墓前，未作出书面的强制执行决定，亦未告知当事人强制执行的理由、依据、方式、时间及权利救济途径。故被告的强制迁移行为违反了上述法律规定，程序违法，应当予以撤销，但因案涉的坟墓已被强制迁移至珠山村奚家雷雨坪生态公墓安放，其行政行为已不具有可撤销的内容。 关于争议焦点三，《中华人民共和国国家赔偿法》第三条规定，“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利……。”第三十五条规定，“有本法第三条……规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。”即行政赔偿的范围中，适用精神损害赔偿条款的，应当以公民的人身权益遭受侵犯为前提条件，但本案中的强制迁坟行为并未侵犯原告方的人身权益，且原告家属奚石狂骨灰并未下落不明。故原告主张精神损害赔偿金5万元的请求不符合法律规定，本院不予支持。关于原告提出的经济损失赔偿问题。强制迁移坟墓后，被告已将原告家属奚石狂之坟墓迁移至雷雨坪生态公墓，并立碑纪念，且桐庐县江南镇珠山村股份经济合作社已按照当地统一的标准将迁坟费转入原告赵全妹的账户中。另，原告在明知坟墓搬迁要求的情形下，未对相应财产进行合理处置，且原告对被告实施案涉强制行为造成的损失，亦未提供证据予以证实，故其主张的直接损失2万元，缺乏事实依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条、第七十四条之规定，判决如下： 一、确认被告桐庐县江南镇人民政府对原告赵全妹、奚晓东家人奚石狂坟墓实施强制迁移的行为违法； 二、驳回原告赵全妹、奚晓东的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告桐庐县江南镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。并向浙江省杭州市中级人民法院指定账号预交上诉案件受理费。对财产案件提起上诉的，案件受理费按照不服一审判决部分的上诉请求预交。在收到《上诉费用交纳通知书》次日起七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。浙江省杭州市中级人民法院户名、开户行、指定账号详见《上诉费用交纳通知书》。 审 判 长 杨 萍 人民陪审员 石 甦 人民陪审员 石虹岗 二〇二〇年十月二十八日 法官 助理 徐尔迅 书 记 员 吴琴雅 ? 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。