重庆市渝中区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)渝0103行初87号 原告胡红梅，女，汉族，住四川省大竹县。 被告重庆市渝中区卫生健康委员会，住所重庆市渝中区和平路管家巷9号。 负责人刘平，主任。 委托代理人母玥，重庆杏林律师事务所律师。 原告胡红梅因不服被告重庆市渝中区卫生健康委员会（以下简称渝中区卫健委）行政回复，于2020年4月9日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月15日立案后，依法向被告渝中区卫健委送达了起诉状副本、应诉通知书及行政机关负责人出庭应诉建议书。本院依法组成合议庭，于2020年6月30日公开开庭审理了本案。原告胡红梅到庭参加诉讼，被告渝中区卫健委负责人潘传波、委托代理人母玥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告渝中区卫健康委于2019年10月30日作出《关于胡红梅与重医附一院医疗纠纷调查情况的回复》（以下简称《回复》），载明：您对重庆医科大学附属第一医院（以下简称重医附一院）病历书写真实性的投诉信件收悉，我委安排专人调查办理。经查，重医附一院对吴晨曦2016年5月26日14时01分的《抢救记录》存在书写遗漏和书写错误，属于病历瑕疵。根据《医疗纠纷预防和处理条例》规定，您还可以通过双方自愿协商、申请人民调解、向人民法院提起诉讼等途径依法维护患者合法权益。 原告胡红梅诉称，原告于2019年4月10日向重庆市卫生健康委员会(以下简称市卫健委）递交《对重庆医科大学附属第一医院王晓澍医生制作书写抢救记录真实性投诉书》（以下简称《投诉书》）等投诉申请材料，投诉重医附一院医务人员作虚假抢救记录的违法行为。市卫健委在2019年10月16日作出的回复中称责成渝中区卫健委调查处理和回复，被告于2019年10月30日作出涉案《回复》。原告认为，被告的具体行政行为明显存在违法情形，侵犯了原告的合法权益，原告依法提起行政诉讼。一、《回复》没有对原告投诉事项中的违法行为是否属实作出明确判断，存在事实不清的情形，还将相关的投诉事项认为是“书写遗漏和书写错误”，认定属于“病历瑕疵”，显属主要证据不足。二、原告与重医附一院的医疗纠纷已经循司法途径，原告的投诉明确请求卫生行政部门依据自己的职责对其管辖医院的违法、违规行为进行调查和处理，属于依法行使法定权利，被告作为行政义务主体必须履行其法定职责。然而，被告不但在原告提供的《抢救记录》和《会诊意见记录》足以证明重医附一院医务人员制作的抢救记录不真实、存在作虚假抢救记录的违法行为的情形下仍然未对其进行查处，而且还将原告为维护自身合法权益的投诉申请事项当作医疗纠纷，被告的行政行为明显不当。三、原告作为逝者的母亲投诉违法医院，《投诉书》以相关的病案和规定为依据，所述内容指向明确的违法行为人，且属于被告的卫生行政处罚范围。在《医疗事故处理条例》和《中华人民共和国执业医师法》已就医疗机构和医务人员作虚假医疗记录责任作出明确规定的情况下，被告在查明相关事实后应直接应用对应的具体条款。被告却在《回复》中将相关的问题笼统的表述为医疗纠纷，并援引医疗纠纷的相关规定，属于适用法律、法规错误。四、《行政复议法实施条例》第十七条明确规定：行政机关作出的具体行政行为对公民的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。原告请求卫生行政部门依法履行法定职责，卫生行政部门的具体行政行为对原告的权利、义务将可能产生不利影响。因此，被告是否履行以及是否正确履行该法定职责与原告存在法律上的利害关系。基于此，告知原告行政复议等救济途径及时效是法定程序的要求，也是被告的法定义务。而被告作出的《回复》未告知原告行政复议和行政诉讼之救济途径及时效，明显违反法定程序。综上，涉案《回复》主要证据不足，事实不清，适用法律、法规错误，被诉行政行为明显不当，违反法定程序，侵犯了原告的合法权益。被告的行政行为明显存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)、(二)、(三)、（六）项应当撤销的情形，应当依法予以撤销。请求法院：1.依法撤销被告渝中区卫健委作出的《回复》，并判令被告渝中区卫健委就原告胡红梅涉案的投诉申请事项重新作出处理和回复；2.本案诉讼费由被告渝中区卫健委承担。 原告胡红梅向本院提交了以下证据、依据： 1.2019年10月30日被告作出的《回复》，拟证明被告适用法律法规错误，违反法定程序，明显不当；原告2019年11月3日收到的该回复挂号信。 2.（2018）渝0112行初22号案件的答辩状、（2018）渝01行终617号上诉答辩状，拟证明涉案被投诉医院重医附一院等37个事业单位是市卫健委管理的医院，被告作出的行政行为超越行政职权。 3.网站查询截图,拟证明被告以在市卫健委官网或百度网站均搜索不到的渝卫监督发[2016]136号《重庆市卫生和计划生育委员会办公室关于做好综合监督下放市级卫生计生行政权力事项承接工作的通知》和市卫健委责令被告对原告的投诉事项做出的处理和答复，并无合法依据支持，被诉行政行为超越职权。 4.户口簿，证明原告与吴晨曦是母女关系。 审理中，原告提出调取电子病历后台数据的申请，申请调取的原因是核实被诉行为是否合法。 被告渝中区卫健委答辩称，被告收到市卫健委转交的胡红梅的《投诉书》后，于2019年10月24日组织了临床医学专家、医院管理专家和重庆市渝中区卫生计生监督执法局执法人员至重医附一院对胡红梅的投诉事项进行了现场检查、调查。根据现场检查、调查情况，结合专家出具的意见，作出“重医附一院对吴晨曦2016年5月26日14时01分的《抢救记录》存在书写遗漏和书写错误，属于病历瑕疵”的认定。被告于2019年10月30日做出了《回复》，已依法履行了监督管理职责。依据相关检查、调查、结合专家意见做出的答复，该答复事实及依据充分，适用法律正确，程序正当。一、《医疗机构管理条例》第五条第二款规定：县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。《重庆市医疗机构管理条例》第六条第二款规定：区县（自治县）卫生计生主管部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。《执业医师法》第四条第二款规定：县级以上地方人民政府卫生行政部门负责管理本行政区域内的医师工作。渝卫监督发[2016]136号《重庆市卫生和计划生育委员会办公室关于做好综合监督下放市级卫生计生行政权力事项承接工作的通知》明确各区县卫计委、卫生计生执法监督局按属地管辖原则负责本行政辖区内所有医疗卫生机构等单位卫生计生监督对象的日常监督检查及行政处罚等工作。根据以上规定，被告作为渝中区卫生计生主管部门，对本行政区域内医疗机构及医务人员具有监督管理权。因此，被告有权对辖区内重医附一院及其医务人员进行日常监督检查及行政处罚等监督管理。被告于2019年10月9日收到市卫健委《关于转办重庆医科大学附属第一医院病历问题投诉书的通知》及附件材料，市卫健委要求被告针对重医附一院2016年5月26日14时01分制作的《抢救记录》调查核实，依法处置并书面回复投诉人。针对原告的投诉，被告于2019年10月24日组织了临床医学专家、医院管理专家和重庆市渝中区卫生计生监督执法局执法人员至重医附一院对胡红梅的投诉事项进行现场检查、调查，并搜集了证据材料，专家做出了《胡红梅与重医附一院医患纠纷现场评审专家意见》。根据现场检查、调查情况及收集的证据材料，结合专家意见，被告于2019年10月30日作出了《重庆市渝中区卫生健康委员会关于胡红梅与重医附一院医疗纠纷调查情况的报告》，并于同日作出《回复》，被告通过挂号信的形式向原告邮寄了该回复。由于病历瑕疵问题不符合行政处罚条件，根据《医疗机构管理条例》、《医疗机构病历管理规定》等法律法规，被告对被投诉人出具了《卫生监督意见书》，要求其按照相关法律法规等立即整改。因此，针对原告的投诉，被告履行了监督管理职责，依法进行了调查核实等，并书面回复了原告。二、被告作出答复所依据的事实清楚、适用法律正确。（一)被告所作答复依据的事实清楚。1.关于胡红梅投诉称《抢救记录》王晓澍参与抢救不真实的问题。2019年10月24日重庆市渝中区卫生计生监督执法局执法人员在对王晓澍医生的询问笔录中，该医生称2016年5月26日其确实参与了抢救，期间患者父母有在现场，也有语言交流。王晓澍参加了前半个小时左右的抢救，后上级医生到后其才离开。抢救结束后，由于其确实参与了抢救，就在《抢救记录》中医师签名处签了名字。根据专家意见，《抢救记录》里参加抢救人员无王晓澍，仅有医师签名，属于书写遗漏。2.关于胡红梅投诉称《抢救记录》中有关左右鼻孔的描述问题与5月26日耳鼻咽喉科会诊意见记录内容矛盾问题。通过执法人员现场检查，调取被投诉人医院病历系统打印的姓名为吴晨曦，住院编号为1397838的2016年5月26日抢救记录和会诊意见、转出记录、神经外科ICU转入记录，发现抢救记录之前的查房记录、抢救以后的转入和转出记录和会诊记录是一致的，都是左侧鼻孔出血为主，而且左侧鼻孔出血是客观存在的。因此《抢救记录》属于书写错误。综上，无证据表明王晓澍医生未参与抢救，也无证据表明抢救记录中关于左右鼻孔出血的记录为伪造的、篡改的。《抢救记录》中参加抢救人员记录中遗漏了王晓澍医生及将左侧鼻孔出血记录为右侧的问题，属于记录遗漏及书写错误问题，不属于伪造、篡改病历。以上事实有现场检查记录、病历资料、询问笔录等佐证，也有专家意见证明。（二）关于法律、法规适用问题。被投诉人书写的抢救记录存在书写遗漏和书写错误问题，属于病历瑕疵，不属于行政处罚的行为。根据《医疗事故处理条例》第八条、第九条、第五十六条及《中华人民共和国执业医师法》第二十三条的规定，对病历书写的行政处罚都需符合一定的条件：属于行政处罚的法定行为、达到一定的严重程度，被投诉人书写遗漏及书写错误问题不属于以上行政处罚的法定行为。被投诉书写的抢救记录存在书写遗漏和书写错误问题，属于病历瑕疵，不属于行政处罚的行为。因此原告要求被告对被投诉人实施行政处罚无事实及法律依据，被告对其病历书写不规范行为作出了《卫生监督意见书》，该处置并无不当。三、被告的答复未侵犯原告的合法权益。原告的投诉事项无行政处罚的事实及法律依据，且被投诉行为超过了行政处罚两年的时效规定。1.就原告投诉的病历问题，不存在行政处罚关于病历伪造、算改、隐匿的情形，因此原告要求进行行政处罚无事实及法律依据。2.原告要求被告对被投诉人做出行政处罚，已超出了行政处罚两年的时效。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。被投诉人的病历书写行为发生在2016年5月26日，原告的投诉发生在2019年，被投诉行为超出了法律规定两年的处罚时效。《回复》已明确告知原告按《医疗纠纷预防和处理条例》的规定，原告还可以通过双方自愿协商、申请人民调解、向人民法院起诉等途径依法维护其合法权益。因此，被告的《回复》未侵犯原告作为投诉人要求对被投诉人进行查处的合法权益，也未侵犯原告与重医附一院医疗纠纷解决的民事权益。四、原告不具备诉讼主体资格。原告因为其女儿在重医附一院诊疗中死亡，其作为接受医疗机构及其医务人员提供服务的个人，因医疗行为与医务人员发生纠纷，依法享有为维护其自身合法权益就医疗机构及其医务人员在医疗活动中违法行为向卫生行政主管部门进行投诉的权利，并由此享有对行政主管部门作出相应行政行为或拒绝履行职责行为提起诉讼的权利。但是原告诉讼权利的享有仅针对特定事项，即作为主张自身权益受损害的投诉者，行政主管部门针对其投诉作出的投诉主张成立与否的处理行为或相应不作为，且该行政处理行为或相应不作为增加或者减损了原告主张的合法权益，导致其投诉与主管部门建立的行政法律关系发生变化，而本案中被告的行为系被告基于原告的投诉事项针对被投诉人作出的答复。原告的投诉系被告作出调查及处理的案件来源，行政调查及处理本身并未改变原告因投诉与被告形成的行政法律关系。就被告的行政处理及回复而言，原告既不是被诉行政决定的相对人，同时被告对被投诉人不予行政处罚，也未改变原告依法享有的权利义务关系。故原告与被告作出的答复之间不具有行政法上的利害关系。同时，重医附一院对原告女儿的诊疗未被认定为医疗事故，原告也不是该诊疗行为的受害人，原告的起诉不符合《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第三款规定，与被诉行政行为不具有法律上的利害关系，因此原告不具有本次行政诉讼的主体资格。原告的起诉不符合法定起诉条件、对其起诉应予驳回。根据行政复议法的规定，并未设定对原告的告知义务，根据行政诉讼法的规定，要求撤销行政行为的条件为违反法定程序，而被告的行政行为未违反法定程序，被告无对原告告知行政复议的法定义务。请求法院依法驳回原告的起诉。 被告渝中区卫健委向本院提交了以下证据、依据： 1.2019年10月9日市卫健委《关于转办重庆医科大学附属第一医院病历问题投诉书的通知》及附件材料（含《投诉书》、2016年5月26日14时01分《抢救记录》、2016年5月26日15时20分《转出记录》、2016年5月26日13时27分《会诊意见记录》、原告身份证复印件）；拟证明被告于2019年10月9日收到原告的投诉。 2.2019年10月30日被告作出的《回复》； 3.挂号信邮寄照片及挂号信函收据（邮件编号XA24836999150，邮寄时间显示为2019年11月1日）； 证据2-3拟证明被告履行了监督管理职责且已经对原告投诉作出了《回复》。 4.编号为20190826的现场笔录； 5.2019年10月24日渝中区卫健委对王晓澍的询问笔录； 6.姓名为吴晨曦、住院编号为1397838的病历电子系统打印件一组（含2016年5月26日14时01分《抢救记录》、2016年5月26日13时27分《会诊意见记录》、2016年5月26日15时20分《转出记录》、2016年5月26日15时55分《转入记录》）； 7.2019年10月24日《胡红梅与重医附一院医患纠纷现场评审专家意见》； 8.《卫生监督意见书》； 证据4-8拟证明被告就原告的投诉事项到重医附一院进行现场调查、询问相关医务人员、调取相关病历资料、组织专家出具意见，履行了监督管理职责，作出的《回复》所依据的事实充分、证据确凿、程序正当。 经庭审质证，被告对原告提供的证据质证如下：对证据1、2的真实性、合法性、关联性认可，对证明目的不认可，被告有作出《回复》的法定职权，证据2恰好证明原告对同一事项重复起诉，根据行政诉讼法及司法解释的规定，原告不具备起诉的主体资格。原告对重医附一院的病历问题多次投诉、申诉和诉讼，被告的处理是重复处理行为，应当驳回原告的起诉。对证据3网络截图复印件的真实性、合法性、关联性及证明目的不认可，不具备证据的法定形式。对证据4的真实性及证明目的无异议。 原告对被告提供的证据质证如下：对证据1中的通知的真实性、合法性、关联性不认可，该通知没有加盖任何印章，没有物流追踪截图，也没有任何签收印迹，且左下角显示“抄送：投诉人胡红梅”，截止原告收到被告提供的证据副本前原告没有收到该通知。对附件《投诉书》的真实性、合法性、关联性认可，原告投诉重医附一院抢救记录不真实依法向有管辖权的市卫健委投诉，该委对此负有监管查处的法定职责。对附件病历（即2016年5月26日的《抢救记录》、《转出记录》、《会诊意见记录》）形式上的真实性无异议，对其内容的真实性不认可，该3份记录中对左右侧鼻腔堵塞膨胀海绵记录不一致，表明涉事人王晓澍作虚假医疗记录属实。对附件材料身份证复印件的真实性、合法性、关联性认可。对证据2不予认可，该《回复》适用法律法规错误，违反法定程序且明显不当。对证据3的真实性、合法性、关联性不认可，该编号查不到物流追踪，也达不到证明目的；原告是通过挂号信的方式收到的《回复》。对证据4不予认可，仅能说明被告履行了程序，但不代表其作出的《回复》事实充分、证据确凿，达不到被告的证明目的。对证据5的真实性、合法性不认可，该笔录王晓澍自述“其参加了前半个小时……抢救大约半个小时后杨刚医生赶到现场……”，被告没有对当事人杨刚询问，生死攸关之制出血点是左侧鼻腔还是右侧鼻腔都没有搞清楚，是放任患者死亡，无法达到证明目的。对证据6的真实性、合法性、关联性不予认可。证据7没有任何单位印章，也未提供专家资质证明，更未告知和通知原告在场监督和申请有利害关系专家回避情形下，就组织专家出具所谓专家意见，不具有真实性、合法性，更不能达到被告证明目的。对证据8的真实性、合法性、关联性不予认可，该证据依据不明确，原告没有看到有关的整改通知书。 本院对上述证据认证如下：原告举示的证据1、4，被告举示的证据1-8真实、合法，能够证明本案的基本事实，原告举示的证据2、3不能达到其证明目的。对原告提出的调取电子病历后台数据的申请，根据行政诉讼法的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，本案中，被告已举示了作出被诉行政行为的证据，且原告申请调取的证据也与本案事实无关，故依法不予准许。 经审理查明，2019年，胡红梅向市卫健委递交《投诉书》，要求对重医附一院医生王晓澍于2016年5月26日14时01分制作书写的《抢救记录》的真实性进行查处，并将此次投诉的受理、查处结果等在法定期限以书面函寄本人。其主要内容有：2016年5月9日胡红梅之女吴晨曦入住重医附一院，16日行神经内镜下经蝶侵袭性垂体瘤切除术，6月8日死亡。胡红梅复印了重医附一院病历，发现2016年5月26日14时01分《抢救记录》存在不实。该《抢救记录》记录“参加抢救人员为杨刚副主任医师、徐睿总住院医师、耳鼻喉科急会诊医师、值班护士”无“王晓澍”。而医师署名为“杨刚、王晓澍”，王晓澍参与抢救不真实；2.《抢救记录》记录“右侧鼻腔膨胀海绵止血”不真实。该记录“请耳鼻喉科急会诊，右侧鼻腔膨胀海绵止血后，效果不佳，取出膨胀海绵，再次予以油砂包裹膨胀海绵止血后，右侧鼻腔无明显出血，左侧鼻孔少量流血，予以油砂压迫止血处理……”。而对应《会诊意见记录》会诊意见为“患者左侧鼻腔及咽后壁可见活动性出血……予膨胀海绵一根填塞左侧鼻腔，观察5分钟后，效果欠佳，仍有较多出血经左侧前鼻孔流出。遂取出膨胀海绵，予左侧鼻腔填塞包裹油纱的膨胀海绵一根，右侧鼻腔填塞油纱一根。”显然，《抢救记录》与《会诊意见记录》对“右侧鼻腔”还是“左侧鼻腔”的描述内容矛盾。市卫健委收到《投诉书》于2019年10月9日以“按照属地管理原则”为由，交由渝中区卫健委调查处理。 2019年10月24日，渝中区卫健委组织渝中区卫生计生监督执法局、重庆市急救医疗中心ICU主任医师邱伟、陆军特色医学中心神经外科任明亮副主任医师、重庆市人民医院医务处范炜副处长到重医附一院就《投诉书》中投诉事项进行调查，形成《现场笔录》一份。同日，渝中区卫健委对王晓澍进行了询问，形成《询问笔录》一份，王晓澍在该笔录中对抢救记录参加人员里面没有其名字，医师签名处有其签名解释为“抢救记录的录入有一定的滞后性，抢救开始我参加了的，杨刚医生来接替我后，我离开。抢救持续了2个小时左右，我参加了前半个小时左右。期间患者父母在现场并有语言交流，抢救大约半小时后，杨刚医生赶到现场。作为我的上级医生，接替我继续抢救，然后我离开。抢救结束后因我确是参与了抢救，并是责任医生，所以在医师签名处签了自己的名字”。对抢救记录“右侧鼻腔膨胀海绵止血”而会诊意见记录“左侧鼻腔填塞包裹油纱的膨胀海绵”的解释为“抢救记录笔误。抢救记录之前的查房记录以及抢救以后的转入和转出记录均和会诊记录一致，并于实际事实相符，都是左侧鼻孔出血为主”。经现场调查、询问，邱伟、任明亮、范炜查阅病历资料，出具了《胡红梅与重医附一院医患纠纷现场评审专家意见》，认为王晓澍医生参与了对患者吴晨曦的抢救，但2016年5月26日14时01分《抢救记录》书写中的参加抢救人员却无“王晓澍”，仅有医师签名，属记录遗漏。该《抢救记录》中有关左右鼻孔描述与其他记录（5月26日耳鼻喉科会诊意见记录、转出记录和神经外科ICU的换入记录）不相符，结合前后相关记录及询问王晓澍医生，认为是《抢救记录》有误。综上，该《抢救记录》存在书写遗漏和书写错误，属于病历瑕疵。同日，渝中区卫健委作出《卫生监督意见书》，对重医附一院提出病历书写应当客观、真实、准确、及时、完整、规范等整改意见。2019年10月30日，渝中区卫健委作出《回复》，并于次日向胡红梅邮寄。 本院认为，根据《医疗机构管理条例》第五条第二款“县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作”及《重庆市医疗机构管理条例》第六条第二款“区县（自治县）卫生计生主管部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作”的规定，渝中区卫健委有权就胡红梅的投诉事项作出处理。本案中，根据胡红梅的投诉事项，渝中区卫健委组织专家、渝中区卫生计生监督执法局到重医附一院进行调查，履行了监督管理职责。根据对当事医务人员王晓澍的询问情况、专家意见，渝中区卫健委所作《回复》认定患者吴晨曦2016年5月26日14时01分《抢救记录》参加抢救人员无“王晓澍”，仅有医师签名系书写遗漏；该《抢救记录》对左右鼻腔的描述与同日的《会诊意见记录》不一致，认为是《抢救记录》书写错误所致，属病历瑕疵。相关法律、行政法规无对该行为需进行行政处罚的规定，故《回复》认定事实清楚，适用法律、法规正确，并无不当。关于胡红梅认为渝中区卫健委未告知其复议、诉讼的权利属程序违法的问题。《重庆市医疗机构管理条例》五十五条规定：市、区县（自治县）卫生计生主管部门应当设立举报投诉电话、信箱、电子邮箱等，接受对医疗机构管理服务活动的投诉，并及时处理和反馈。本案中，渝中区卫健委作出的《回复》未告知胡红梅复议、诉讼的权利，但根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。”之规定，行政机关作出行政行为时是否告知胡红梅起诉期限，并不必然影响其申请复议或提起诉讼的权利，只是对起诉期限的起算有所不同，故渝中区卫健委程序并无不当。渝中区卫健委2019年10月9日收到投诉书，2019年10月30日根据调查结果作出《回复》并在次日向胡红梅邮寄送达，程序合法。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告胡红梅的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告胡红梅负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于重庆市第五中级人民法院。 审 判 长  赵利利 人民陪审员  谭俊凤 人民陪审员  谭 娟 二〇二〇年十月十日 书 记 员  赵代其