杭州市萧山区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙0109行初115号 原告孔凡荣，男，1945年2月2日出生，汉族，住浙江省海宁市。 原告孔祥榕，女，1968年4月6日出生，汉族，住浙江省杭州市西湖区。 两原告共同委托代理人章洪春，浙江泽汉律师事务所律师。 两原告共同委托代理人姜卓飞，浙江泽汉律师事务所实习律师。 被告杭州市萧山区人民政府闻堰街道办事处，住所地浙江省杭州市萧山区湘湖路**。 法定代表人柳玉华，该街道办主任。 委托代理人朱建祥。 第三人孔祖德，男，1936年10月5日出生，汉族，住浙江省杭州市萧山区。 原告孔凡荣、孔祥榕诉被告杭州市萧山区人民政府闻堰街道办事处（以下简称闻堰街道办）乡政府行政合同一案，原告孔凡荣、孔祥榕于2020年5月25日向本院提起行政诉讼，经诉前调解，本院于同年6月10日立案受理，于同年6月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因孔祖德与本案处理结果有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原告孔凡荣、孔祥榕诉称：本案案涉被征收房屋即萧山区闻堰镇宝盈路25号，房屋面积为191.25平方米，所有权人为来雅云（已于2010年亡故）。原告一为来雅云的小儿子，原告二为来雅云第三个儿子孔祖才（已故）的女儿。2001年12月，案涉房屋发生火灾，闻堰镇人民政府以此地将要拆迁不同意原址重建又没有可安置房屋，后出台困难补助。2003年8月25日，被告在房屋所有权人未在场的情况下，与无处分权人孔祖德（其为来雅云大儿子）订立了《困难补助协议书》（以下简称《协议书》），对受火灾的闻堰镇宝盈路25号权属来雅云的房屋作了处置，将来雅云在房屋管理部门合法登记的地号为“长字1713号”房产证作了核销。根据《中华人民共和国合同法》第五十一条规定：“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。”该《协议书》签订时来雅云并未到场且并无授权委托孔祖德代为签订该协议的意思表示，孔祖德为无处分权人，因此该《协议书》应当为无效合同。根据2020年2月25日闻堰街道办信访事项处理意见书表明：“宝盈路25号因火灾焚毁的老房子已由你大伯孔祖德签订困难补助协议并领取款项”，由此可知该笔补偿款由无处分权人孔祖德领取，而不是由房屋所有权人来雅云领取，该私下签订《协议书》行为明显损害了房屋所有权人利益。根据《中华人民共和国合同法》第五十六条规定：“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。”该《协议书》为闻堰镇人民政府与无处分权人订立，该合同自始无效。现原告起诉，要求：1.请求判令确认被告与来雅云签订的《困难补助协议书》无效；2.本案的诉讼费用由被告承担。 被告闻堰街道办辩称：一、原告孔凡荣、孔祥榕对来雅云签订的《困难补助协议书》，主张确认无效，其主体不适格。被告与来雅云于2003年8月25日签订《困难补助协议书》，基于来雅云是遭火灾损毁房屋的产权人，二原告既非产权人又非协议签订人，不符合行政相对人的主体资格。二、被告与来雅云签订的《困难补助协议书》合法有效。1.2001年12月15日来雅云所有的房屋遭受火灾后，被告作为一级地方政府，出于保障受灾人员基本生活之目的，决定给予相应的受灾救助。经与来雅云协商，确定采取政府货币补助受灾人自行安置的方式进行救助，并签订《困难补助协议书》，约定一次性补偿来雅云人民币每平方360元，作为货币安置处理，总价68850元。另双方还约定货币安置处理后，房屋所有权证予以核销，土地使用权归属被告，同时明确，来雅云受灾后其善后居住自行择房安置，不得在受灾区域内重建和修建原住房。2.原告诉称孔祖德无权与被告签订《困难补助协议书》，该救助协议无效。被告认为，孔祖德系房产所有人来雅云长子，其作为共同生活在一起的家庭成员代表，在来雅云已达90岁高龄的情况下，其作为长子持来雅云的身份证、房产证明与被告签订《困难补助协议书》，被告完全有理由相信孔祖德具有代理权的，孔祖德的行为应属于表见代理。协议在2003年8月25日签订，又领取救助款项，当时两原告已成年，明知《困难补助协议书》内容及该协议已经得到履行，现事隔15年后，两原告又提出协议无效的异议，实属无理。因此，来雅云长子孔祖德所签协议为有权代理，《困难补助协议书》的签订自愿、合法、有效。三、原告提起行政诉讼，根据《行政诉讼法》第四十六条规定，已经超过诉讼时效。本案中被告对来雅云的救助行为，属于行政救济行为，并非具体行政行为，原被告之间不存在行政法律关系。即便被告的行为属于具体行政行为，原告的起诉也显然超过诉讼时效。综上，被告认为，被告对来雅云的救助行为，属于行政救济行为，并非具体行政行为；被告与来雅云签订的《困难补助协议书》合法有效；二原告不是适格的诉讼主体，其提起的行政诉讼已经超过诉讼时效。因此，请求依法驳回二原告的全部诉讼请求。 第三人孔祖德述称：我是产权人来雅云的长子，长期与来雅云生活在一起，来雅云过好晚年生活需要钱。我与产权人一起到镇政府签订《困难补助协议书》。困难补助协议、补助费领取经过：我与产权人来雅云多次去镇政府领困难补助费，被经办人拒绝，在此情况下向镇政府领导提出要求，说明情况。镇政府领导认为我的要求是合情、合理、合法，就通知经办人，把困难补助费领。我与产权人去经办人处领取困难补助费，并签了协议书，产权人盖了手印。 经审查查明：来雅云房屋座落于××街道××路××号，2001年12月15日凌晨发生的火灾，致该房屋和屋内财物受损，故闻堰街道办（甲方）与来雅云（乙方）于2003年8月25日签订《困难补助协议书》，协议主要内容如下：一、乙方座落在××路××号，房屋面积为191.25平方米，该房屋火灾后其残留物由乙方自行清理。二、为体现政府对受灾户的关怀，甲方根据乙方房屋所有权证记载面积，一次性补偿乙方人民币每平方米360元作为货币安置处理，合计68850元。三、货币安置处理后，房屋所有权证予以核销，土地所有权使用权归属甲方。四、上述补助款由房屋产权人自行处理，涉及产权纠纷由房屋产权人负责，与甲方无涉。五、乙方受灾后其善后居住自行择房安置，不得在受灾区域内重建和修建原住房。六、本协议一式二份，甲、乙双方各执壹份，并经签字后生效。双方在协议书上盖章、签字，其中乙方代表处签字为：“乙方身份证号330121191409××××，代表：孔祖德代来雅云”，并按有手印。 本院认为：根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条之规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案案涉《协议书》属于行政协议。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条之规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。本案中，原告请求确认2003年8月25日闻堰街道办与来雅云签订的《困难补助协议书》无效，系对2015年5月1日之前作出的行为提起诉讼，请求该行政行为无效，应当不予立案，已经立案的，应当裁定驳回起诉。综上，原告孔凡荣、孔祥榕的起诉不符合法定起诉条件，依法应当裁定驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第十项、第三款之规定，裁定如下： 驳回原告孔凡荣、孔祥榕的起诉。 案件受理费50元，予以退回。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。 审判长  周益萍 审判员  李文华 审判员  严潇丹 二〇二〇年十月十日 书记员  冯 怡