江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏0691行初344号 原告夏X女，女，1958年5月5日生，××族，住海安市。 委托代理人曹X萍（系原告儿媳），女，1986年10月13日生，住泰州市姜堰区。 委托代理人汤向群，江苏如一律师事务所律师（法律援助）。 被告（原行政机关）海安市交通运输局，住所地海安市江海西路1号。 法定代表人崔剑，职务局长。 应诉负责人徐海峰，职务副局长。 委托代理人王夕梅，该单位法规科工作人员。 委托代理人沈群，江苏震阳律师事务所律师。 被告（复议机关）南通市交通运输局，住所地南通市崇川区人民西路138号。 法定代表人周建飞，职务局长。 委托代理人傅宁燕，该单位法规处副处长。 第三人王X圣，男，1969年1月22日生，××族，住海安市。 原告夏X女诉被告海安市交通运输局不履行法定职责、被告南通市交通运输局行政复议一案，原告于2020年4月6日向本院提起诉讼，经补正材料，本院于4月28日立案，于5月6日向两被告邮寄送达了起诉状副本及应诉、举证通知书。因王X圣与本案存在利害关系，本院依职权通知其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年9月29日公开开庭审理了本案。原告夏X女的委托代理人曹X萍、汤向群，被告海安市交通运输局的应诉负责人徐海峰及委托代理人王夕梅、沈群，被告南通市交通运输局的委托代理人傅宁燕，第三人王X圣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告夏X女诉称，原告于2019年10月7日向被告海安市交通运输局提交《履职查处违反道路交通安全的建筑申请书》，称王X圣重建占地560多平方米的两幢别墅楼，尤其是紧靠曲雅公路5.7米的楼房底部挖空，建造三间地下室，严重威胁道路交通安全，请求依法拆除影响道路安全的违法建筑，并将执法进程信息和处罚结果书面告知原告。被告海安市交通运输局收到申请后，在法定的两个月期限内，既没有对王X圣的违法问题作出处理，也未给申请人任何回复或告知，为此原告于2019年12月23日向被告南通市交通运输局提出行政复议申请，请求确认海安市交通运输局未履行法定职责违法，并责令海安市交通运输局依法查处王X圣影响交通安全的违建行为。原告于2020年3月23日收到被告南通市交通运输局延期一个月的复议决定，该局认为交通运输主管部门没有保护公民人身权利的法定职责，且原告未向海安市交通运输局提出保护其人身权利的申请，案涉违法行为已由相关部门进行调查处理，为此驳回复议申请。南通市交通运输局歪曲了原告履职申请书和复议申请书的内涵，无论履职申请还是复议申请都是指向王X圣影响交通安全的违法建筑，要求查处。被告海安市交通运输局怠于履行监管职责，行政不作为的事实存在，被告南通市交通运输局驳回复议申请没有事实证据和法律依据。请求：1.撤销被告南通市交通运输局作出的复议决定书；2.确认被告海安市交通运输局未依法履职并告知原告的行政行为违法；3.判令被告海安市交通局限期对王X圣违反公路法的行为作出处罚。 被告海安市交通运输局辩称，1.原告不是行政诉讼的适格主体，要求确认海安市交通运输局未依法履职违法不属于行政诉讼法的受案范围。本案中海安市交通运输局未有行政行为侵犯原告的合法权益，未发生原告所称的隐患事实。虽原告家与王X圣家相邻，但物权法中相邻权与原告诉状中所称的“相邻人的生命和财产安全”不是同一概念。行政机关对王X圣侵犯公路路产路权调查处理的行为，行政行政相对人是王X圣，对原告不产生直接的、实际的影响，如王X圣在处理相邻不动产有不当行为，造成了原告损害的，原告可以根据物权法的相关规定，通过其他诉讼追究王X圣的责任。2.海安市交通运输局不负有对王X圣进行行政处罚的法定职责。原告向海安市交通运输局邮寄的申请书中，要求行政机关根据城乡规划法和道路交通安全相关规定履职，但是城乡规划法和道路交通安全法没有赋予海安市交通运输局对王X圣拆除违法建筑物的职责，海安市交通运输局无权对王X圣进行处罚，且海安市交通运输局也没有保护原告人身权、财产权等合法权益的法定职责。根据公路法等规定，南通市交通运输综合行政执法支队海安执法大队（以下简称海安执法大队）进行了相关调查处理，并于2019年11月至2020年2月期间多次电话联系原告，告知调查处理情况。3.海安市曲塘镇人民政府（以下简称曲塘镇政府）已经作出处理，不应重复处罚。曲塘镇政府于2020年2月28日对王X圣无证建设一案进行了处罚，要求其自行拆除位于曲塘镇××号违法建设合计347.11平方米的房屋和院内凉亭及周围围墙（共计长82.26米），这其中就包含了王X圣占用公路建筑控制区的违章建筑，即西临曲雅路的车库东西长8.3米，南北长10.29米，共两层，建筑面积170.81平方米。曲塘镇政府也将处罚结果告知了原告，故对同一违法行为，不应当重复处罚。4.历史原因形成了现在的建筑情况。海安执法大队对王X圣破坏绿化的行为已调查处理，在对王X圣涉嫌侵犯公路路产路权的过程中发现，王X圣与原告均住在曲塘镇××组，两家均住在曲雅线（县××）旁，根据《公路安全保护条例》规定，公路建筑控制区的范围，从公路用地外缘起向外的距离标准为县道不少于10米。因历史遗留原因，居住在曲雅线沿线10户左右的住户包括原告均有占用公路建筑控制区的情况。5.南通市交通运输局作出的复议决定事实清楚、程序合法、适用法律正确。综上，请求驳回原告的起诉。 被告南通市交通运输局辩称，1.复议程序合法。南通市交通运输局于2019年12月25日收到原告邮寄的复议申请书后，于当日受理，并依法通知海安市交通运输局答复。2020年2月18日，因案情较为复杂且受新冠××疫情影响，不能在规定期限内作出复议决定书，南通市交通运输局依法作出行政复议延期决定，并向复议申请人和被申请人依法送达行政复议决定延期通知书。2019年3月20日，南通市交通运输局依法作出复议决定并送达，复议程序合法。2.复议决定实体认定正确。（1）行政机关不作为行为侵害当事人权利的，法律不仅给予了行政审查和司法救济途径，还明确规定了行政机关在收到申请之日起60日内不履行的，当事人即可申请行政复议或提起诉讼。（2）原告提起行政复议的理由明确，意在投诉王X圣的涉嫌违法行为对道路交通安全构成重大安全隐患，该安全隐患与其自身具有关联性，即侵犯了原告的人身权、财产权。原告认为海安市交通运输局在两个月内未作出处罚决定，也未作出任何回复，就是未履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，且已超过两个月，提起行政复议的理由明确。（3）行政机关查处涉嫌违法行为与履行保护人身权利职责是两种不同的行政法律关系。本案中，王X圣在距离县道公路仅5.7米处修建建筑物，未经批准埋设管线穿过县道公路等涉嫌违法行为，属于交通运输主管部门的管理职责。海安市交通运输局与行政相对人王X圣建立了行政法律关系，在这一法律关系中，《行政处罚法》及《交通运输行政执法程序规定》等并未对完结行政处罚程序的时限作出明确规定，海安市交通运输局收到原告的申请后，组织相关执法部门进行调查取证，并安排原告、当地政府及被投诉人等进行沟通协调，案件查处及遗留问题的后续处理在平稳推进中。海安市交通运输局与原告之间不存在保护人身权利的行政法律关系。（4）交通运输主管部门没有保护公民人身权利的法律职责。3.案涉违法行为已由相关部门进行调查处理。曲塘镇政府已对王X圣无证建设一案进行了处罚，要求其自行拆除位于曲塘镇××××号违法建设，并将处罚结果告知了原告。对同一违法行为，不应当重复处罚。综上，南通市交通运输局作出的复议决定程序合法、内容适当、适用法律正确，请求驳回原告对南通交通运输局的诉讼请求。 第三人王X圣述称，同意两被告的答辩意见。关于原告提出第三人家建造三间地下室的问题，第三人所建房屋与马路落差1.9米，均在宅基地平面之上，并未建造地下室。曲雅线沿线曲塘镇范围内类似第三人家这种情况的有150多户，属历史遗留问题。 经审理查明，2019年10月7日，原告向被告海安市交通运输局提交《履职查处违反道路交通安全的建筑申请书》，称王X圣未经批准修建占地面积560平方米的别墅，楼房距离公路只有5.7米左右，偷砍公路边绿化树木，将仅剩的5.7米路边底部挖空，隐蔽施工，建造了三间地下室，内有生活设施，同时将化粪池等生活污水采用顶管方式穿过公路排入曲雅河，请求海安市交通运输局依法拆除王X圣违反规划影响道路安全的建筑物，并将执法进程信息和处罚结果书面告知原告。海安市交通运输局于次日收到申请后，交给海安执法大队勘察处理。海安执法大队人员于10月11日至现场进行了勘验，并于11月6日向第三人王X圣的母亲刘X芳进行了询问。2019年12月19日，海安执法大队函告曲塘镇政府，称经查建筑物建设前期曲塘镇相关职能部门人员现场放线确认，依据江苏省人民政府公路两侧建筑控制有关规定，针对公路两侧违法建筑物按照“谁批准、谁拆除、谁赔偿损失”原则，提请曲塘镇政府遵照执行。原告于2019年12月22日向南通市交通运输局申请行政复议，要求确认海安市交通运输局未依法履行法定职责的行政不作为违法，责令海安市交通运输局依法查处王X圣影响交通安全的违法行为。南通市交通运输局于12月25日收到复议申请后，当日立案，并于12月31日通知海安市交通运输局十日内答复。海安市交通运输局在指定期限内答复。2020年2月18日，南通市交通运输局作出行政复议决定延期通知书，延期30日。2020年3月20日，南通市交通运输局作出[2019]通交行复第6号行政复议决定书，认为原告并未向海安市交通运输局提出保护其人身权的申请，即便提出了，海安市交通运输局也不具有保护公民人身权的法定职责，决定驳回原告的行政复议申请。 另查明，2019年10月7日，原告还向曲塘镇政府邮寄了《履职查处违法建筑申请书》，要求曲塘镇政府查处王X圣以帮其母亲刘X芳修缮房屋为名实施违法建设的行为。曲塘镇政府于10月29日立案查处刘X芳的违法建设行为。12月5日，曲塘镇政府作出《关于履职查处违法建筑申请的回复》，并于次日邮寄给原告，告知原告案涉房屋正按照法定程序查处。2019年12月26日，原告向海安市人民政府申请复议，要求确认曲塘镇政府不履行法定职责违法，责令曲塘镇政府在法定期限内履行查处职责。在复议过程中，曲塘镇政府于2020年2月28日作出曲综罚字[2020]1号行政处罚决定书，限期刘X芳拆除曲塘镇××××号违法建设合计347.11平方米房屋和院内凉亭及周围围墙。该决定书未向原告进行送达。海安市人民政府认为曲塘镇政府未在法定期限履职，于2020年3月22日作出[2019]海政复第51号行政复议决定书，确认曲塘镇政府未依法履职违法，限曲塘镇政府五日内将履职结果告知原告。 还查明，2016年3月27日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于开展承担行政职能事业单位改革试点的指导意见》（中办发[2016]19号），要求整合行政执法机构和职责，统筹执法力量，推进行政执法机构综合设置，通过改革基本做到行政职能由行政机构承担，执法职能由综合行政执法机构承担。2016年12月30日，江苏省委办公厅、省政府办公厅根据中办发[2016]19号文件精神印发《关于开展承担行政职能事业单位改革试点的指导意见》（苏办发[2016]60号），南通属于试点城市。2017年11月16日，南通市委办公室、市政府办公室根据中办发[2016]19号、苏办发[2016]60号文件精神印发《南通市市级承担行政职能事业单位改革实施方案》（通办发[2017]93号），撤并南通市交通运输局所属的市公路管理处、市航道管理处、市运输管理处、市地方海事局、市交通工程质量监督处、市交通工程建设管理处、市交通信息中心、市交通会计服务中心、市交通工程建设管理处、市汽车综合性能检测中心等9家事业单位，将市公路管理处、市航道管理处、市运输管理处、市地方海事局、市交通工程质量监督处、市交通工程建设管理处承担的有关行政许可、行政裁决等职能划入市交通运输局，整合上述6家事业单位及市港口管理局承担的行政处罚、行政强制等行政执法职能，组建市交通运输综合执法支队，由市交通运输局管理。 2018年11月27日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见》（中办发[2018]63号），要求各省、自治区、直辖市党委和人民政府，中央和国家机关各部委，解放军各大单位、中央军委机关各部门，各人民团体结合实际认真贯彻落实。指导意见要求通过改革整合执法队伍，将交通运输系统内公路路政、道路路政、水路路政、航道行政、港口行政、地方海事行政、工程质量监督管理等执法门类的行政处罚以及行政处罚相关的行政检查、行政强制等执法职能进行整合，组建交通运输综合行政执法队伍，以交通运输部门名义实行统一执法。设区的市和市辖区原则是只保留一个执法层级，市级设置交通运输综合执法队伍的，区级不再承担相关执法责任。地方可根据实际情况探索具体落实形式。 2019年6月20日，中共南通市委机构编制委员会办公室印发《关于南通市交通运输综合行政执法支队职能配置、内设机构和人员编制规定》（通编办发[2019]99号），确定市交通运输综合行政执法支队为市交通运输局所属暂列公益一类事业单位，主要职责包括负责全市建管公路路政和市区道路运政的行政处罚以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制等执法工作。支队设14个执法大队，其中海安执法大队负责辖区内公路路政、航道行政执法工作。执法支队领有事业单位法人证书。 以上事实有当事人陈述、各项书证等在卷佐证，本院予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。本案中，原告向海安市交通运输局提交申请，申请海安市交通运输局依法拆除第三人所建影响道路交通安全的违法建筑，由于南通市范围内建管公路路政和市区道路运政的行政处罚权现由南通市交通运输局所属南通市交通运输综合行政执法支队行使，海安市交通运输局并不具有查处危害道路交通安全的违法建筑的职责。因此，原告的履职申请明显不属于海安市交通运输局的职权范围，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款之规定，裁定如下： 驳回原告夏X女的起诉。 案件受理费人民币50元，退还原告夏X女。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院。 审 判 长  管丽君 人民陪审员  曹 钤 人民陪审员  李世和 二〇二〇年十月二十二日 书 记 员  徐 烨 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 《最高人民法院关于适用的解释》 第九十三条第二款人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围内，可以裁定驳回起诉。