山东省济宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁08行终342号 上诉人（原审原告）孔宪举，男，汉族，1971年1月29日出生，住山东省邹城市。 被上诉人（原审被告）邹城市自然资源和规划局，住所地邹城市金山大道**。 法定代表人王永文，局长。 委托诉讼代理人韩允亮，山东法至上律师事务所律师。 上诉人孔宪举因与被上诉人邹城市自然资源和规划局履行土地查处职责一案，不服邹城市人民法院（2020）鲁0883行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定，原告孔宪举在南关有建筑面积为187.6平方米的房屋。2016年9月16日，南关社区两委成员研究通过对两孟周边开发的决议，上报邹城市房管局棚改办审批通过后，于2017年3月28日成立了自主改造委员会。2017年4月29日，南关社区居委会制定了《房屋安置补偿方案》，并于4月30日制发了《房屋安置公告》。2017年12月2日，原告的涉案房屋被拆除。2019年9月6日，原告孔宪举向被告邹城市自然资源和规划局邮寄了《查处申请书》，请求被告依法对原告合法拥有的土地被非法占用的违法行为进行查处，并将查处结果书面告知。被告2019年9月12日收到原告邮寄的查处申请后，于2019年10月11日作出了《群众举报检索核查处理答复意见书》并邮寄送达原告，认为原告申请查处的地块位于庙前路××西区，经查现场未发现新建房屋，不存在违法占地行为。原告认为被告未依法履行查处职责，向法院提起行政诉讼。 原审法院认为，根据《行政诉讼法》第二十五条第一款、第二十六条第一款、第四十六条第一款之规定，原告孔宪举系被诉行政行为的相对人，有权提起本案行政诉讼；被诉《答复意见书》系邹城市自然资源和规划局作出，邹城市自然资源和规划局是本案适格被告；原告于2019年10月13日收到被告作出的《答复意见书》，于2020年3月17日向法院提起行政诉讼，其起诉未超过上述法律规定的六个月的起诉期限。参照《国土资源行政处罚办法》第五条：“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”之规定，被告作为涉案土地所在地县级国土资源主管部门，对其辖区内的土地违法行为依法具有查处的法定职责。本案争议的焦点为：被告邹城市自然资源和规划局作出的《答复意见书》是否合法？关于被告邹城市自然资源和规划局作出的《答复意见书》是否合法的问题。《国土资源行政处罚办法》第十二条第一款规定：符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反国土资源管理法律法规的事实；（三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；（四）属于本部门管辖；（五）违法行为没有超过追诉时效。在案《南关社区棚户区情况介绍》、《房屋安置补偿方案》及《房屋安置公告》证实，南关社区居委会第一期自主改造的范围虽为府前片区，即北至亚圣府街、南至顺河路、东至亚圣街、西至岗山中路范围内的所有房屋及地面附属物，但安置住宅房屋的地点为邹城东区南关新区（龙泉花园小高层），并不在原告请求查处的地块范围内。而且南关社区居委会将第一期棚户区改造项目的拆迁工作以外包的形式整体承包给了府前建筑公司，由其具体负责拆迁工作，南关社区居委会仅具体负责协议的签订和民事调解工作。因此，原告认为实施占地行为的主体为南关居委会的证据并不充分。同时，在案证据证实，原告请求查处的地块并没有进行建设，四周虽有拉起的围挡，并不意味着进行了施工建设，也不能证实有圈地占地的行为；地；地上覆盖的**防尘网是基于环保的需要非是为了占地。原告主张未经批准就实施拆迁活动实属违法占地行为，并主张对该地块进行围挡、清理、平整实际构成违法占用土地的法律依据不足，应不予支持。对于原告主张被告处理程序违法的问题。《国土资源违法行为查处工作规程》5.2第一款规定：“违法线索处置：对于有明确违法行为发生地和基本违法事实的国土资源违法线索，应当填写《违法线索登记表》，载明线索来源、联系人基本情况、线索内容等，并提出初步处置建议，报执法监察工作机构负责人签批。”，从该规定可知，被告应当填写《违法线索登记表》是有前提条件的，即对于有明确违法行为发生地和基本违法事实的国土资源违法线索，而非所有的线索；被告收到原告的查处申请后，对原告申请查处的地块，经现场核查并拍照取证后，没有发现涉嫌违法的基本事实，未填写《违法线索登记表》并不违反上述规范性文件的规定。同样，比照《国土资源违法行为查处工作规程》5.2第二款：“违法线索处置：执法监察工作机构负责人认为需要对违法线索进行核查的，应当及时安排人员进行核查。”、6.3：“核查结果处置：核查结束后，核查人员应当提交核查报告，提出立案或者不予立案的建议。”之规定，结合该规范性文件5.2第一款之规定，被告安排人员进行核查后提交核查报告，也是基于有明确违法行为发生地和基本违法事实的违法线索，且执法监察工作机构负责人认为需要对违法线索进行核查，而原告申请查处的地块，被告经现场拍照取证后未发现存在涉嫌违法的事实，故被告未提交核查报告亦未违反该规范性文件的规定。因此，原告主张被告未提供《违法线索登记表》和《核查报告》，处理程序违法的事实根据和法律依据不足，应不予支持。综上所述，被告邹城市自然资源和规划局收到原告的查处申请后，已依法进行了处理，并按照原告要求的形式作出了书面的《答复意见书》，且已邮寄送达给原告。因此，被告对原告邮寄的查处申请的处理并无不当，原告请求撤销被告作出的《答复意见书》并责令被告立案查处的理由不成立，应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告孔宪举的诉讼请求。案件受理费50元，由原告孔宪举负担。 上诉人孔宪举不服上述判决，向本院提起上诉称，一、上诉人所申请查处的违法占地行为真实存在，被上诉人应当进行查处。原审法院以上诉人请求查处的地块并没有进行建设为由认定不存在占地行为，与事实不符。违法占地行为是否存在与是否存在施工建设不具关联性，上诉人合法拥有的房屋被非法拆除，有关主体拉起围挡使得上诉人无法使用其合法拥有的土地，又没有对应的合法文件来证明其合法性，该行为已经能认定为占地行为。二、原审法院对安置住宅房屋的论述与本案不具关联性。上诉人的查处申请书的查处请求是“对申请人合法拥有的土地被非法占用的违法行为进行查处”，全文并未提及安置住宅项目，请求查处的地块也并非安置住宅项目所在地，原审法院把上诉人的查处申请理解为对安置住宅项目的占地行为申请查处，属于认定事实不清。三、占地主体不应当影响本案的认定。上诉人认为，无论是南关社区居委会违法占地，或是府前建筑公司违法占地，或是其他主体违法占地，只要上诉人能举证证明占地行为真实存在，被上诉人就应当对该行为进行查处，占地主体不应当影响本案的认定。四、案涉棚改项目不合法，不能作为占地依据。上诉人认为，根据现行法律、法规及司法实践，国有土地上棚户区改造有两种可能被认可的方式，一是通过合法合理的协商，购得居民房屋产权；二是依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，由市县级人民政府作出房屋征收决定，实施征收行为。国有土地使用权及地上房屋系城市居民私有财产，受法律保护，绝不允许诸如原审法院查明的，由社区两委成员研究，报房管局批准，成立自主改造委员会，然后对上诉人房屋进行违法强拆的行为。故案涉棚改项目并不合法，不能作为占地依据。综上，原审法院认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决并依法改判；本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人邹城市自然资源和规划局在二审期间未向本院提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随原审法院电子卷宗上传至本院全流程网上办案系统。经审理，本院同意原审法院据此确认的案件事实。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款规定，县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。被上诉人邹城市自然资源和规划局依法负有对本行政区域内违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的职责。本案中，上诉人孔宪举于2019年9月6日通过邮寄方式向被上诉人递交《查处申请书》，要求查处其合法土地被非法占用的行为。被上诉人在收到申请后，安排专人对上诉人反映的事项进行核查，一审时被上诉人提供的在案证据，能够证明上诉人要求查处的地块包含在邹城市××街道南关社区棚户区改造项目之中，该项目为异地安置，案涉地块并未进行开工建设，不存在相关单位的占地行为。被上诉人经调查后认为上诉人请求查处的违法事实并不存在,对上诉人的查处申请决定不予立案并在法定期限内答复上诉人,符合法律规定。关于上诉人主张案涉棚改项目不合法，其房屋被违法强拆的问题，系房屋征收纠纷应解决的事项，上诉人应直接针对该事项寻求法律救济途径。综上，一审法院判决并无不当，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人孔宪举负担。 本判决为终审判决。 审判长  赵贵龙 审判员  张 玲 审判员  惠 慧 二〇二〇年十月十六日 书记员  颜素音