西安铁路运输法院 行政判决书 (2020)陕7102行初1951号 原告吴萍，女，汉族，1980年2月20日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省府谷县。委托代理人郭毅新，陕西帝意律师事务所律师。被告陕西省西咸新区沣东新城管理委员会，住所地陕西省西咸新区。法定代表人柳政，主任。委托代理人赵佳艺，该管某某工作人员。委托代理人宋克坤，北京德恒（西安）律师事务所律师。被告咸阳市秦都区上林街道办事处。住所地陕西省咸阳市秦都区。负责人周国强，主任。委托代理人赵永红，该街办工作人员。委托代理人郭宁，陕西金镝律师事务所律师。委托代理人刘一飞，陕西金镝律师事务所实习律师。第三人西咸新区丝路经济带能源金融贸易区管理办公室。住所地陕西省西咸新区能源金融贸易区。负责人张建军，主任。委托代理人王海亭，该办公室工作人员。委托代理人陈晓艳，北京国枫（西安）律师事务所律师。原告吴萍因认为被告陕西省西咸新区沣东新城管理委员会（以下简称沣东新城管某某）、咸阳市秦都区上林街道办事处（以下简称上林街办）、西咸新区丝路经济带能源金融贸易区管理办公室（以下简称能源办）于2020年4月23日违法实施了拆除其位于XX街道XX村XX组房屋的行政行为，于2020年7月17日向本院提起行政诉讼，本院于2020年8月5日受理后，于2020年8月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2020年9月23日对本案进行了公开审理。本案庭审过程中，原告将能源办由本案被告变更为第三人。原告吴萍及其委托代理人郭毅新，被告沣东新城管某某的委托代理人赵佳艺、宋克坤，被告上林街办的委托代理人赵永红、郭宁，第三人能源办的委托代理人王海亭、陈晓艳到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告吴萍诉称，原告在西咸新区XX城XX街道XX村XX组拥有合法房屋一套用于居住，该房屋占地面积130㎡，室内实际面积276㎡，前后两个小花园合计20㎡。经原告向西咸新区开发建设管某某申请信息公开得知，被告沣东管某某及上林街办下设的棚户区改造办公室具体负责拆迁工作。2018年以来，原告被告知其拥有的房屋及所占土地位于政府的征地拆迁范围内，但原告从未看到过征收公告。随后，被告沣东管某某下设的沣东新城棚户区改造办公室多次找原告协商拆迁事宜，但因补偿不合理，双方一直未达成协议。2020年4月23日晚，众被告组织人员，动用挖掘机将原告的房屋强行拆除，屋内财产被掩埋、损毁，给原告造成了严重的经济损失和精神损害。原告认为，被告在未履行任何合法手续、未对原告作任何补偿的情况下，强制拆除原告的房屋，严重违法，且严重侵害了原告的财产权益，故诉至法院，请求1、确认被告沣东新城管某某及被告上林街办强制拆除原告位于XX街道XX村XX组房屋的行为违法；2、本案诉讼费用由二被告承担。原告向本院提交了以下证据：1、土地使用出让及建房协议；2、证明；3、房屋拆除前照片。以上证据证明原告是涉案房屋所有权人。4、政务信息公开告知书；5、关于吴萍申请政府信息公开相关事项的答复；6、动迁编号照片；7、拆除后照片及视频资料；8、报警记录。以上证据证明二被告实施了强制拆除原告房屋的行为。被告沣东管某某辩称，1、被告沣东管某某并未直接实施拆除原告房屋的行为，依法不应当是本案的适格被告，原告针对该被告之起诉依法应当驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》(法释〔2018〕1号)第六十九条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的……被告沣东管某某未曾组织人员，或者授权、委托、指示任何机构或主体实施拆除原告房屋的行为。该被告在收到原告的《行政起诉状》之前对该行为并不知情，故本案讼争的拆除行为与该被告无关，沣东管某某依法不是本案的适格被告；2、沣东管某某未曾实施拆除原告房屋的行为，原告之起诉缺乏事实依据，依法应当予以驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起行政诉讼应当符合下列条件：……(三)有具体的诉讼请求和事实根据。就本案而言，是指能够初步证明原告诉称的被告沣东管某某拆除原告房屋的行政行为的事实。根据《陕西省西咸新区沣东新城管某某关于XX街道XX村搬迁安置工作的通告》和《XX街道XX村搬迁安置实施方案》的规定，沣东街道黄家寨村搬迁安置实施工作由沣东街道办事处具体实施。因此，沣东管某某并未实施拆除原告房屋的行为，原告所诉称该被告拆除其被房屋的行政行为并不存在。故原告之起诉缺乏基本事实依据，不符《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的法定起诉条件，请求依法驳回原告之起诉。被告沣东管某某向本院提交了以下证据：1、《陕西省西咸新区沣东新城管某某关于XX街道XX村（沣盛庄）搬迁安置工作的通告》；2、《陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心关于印发XX街道XX村（沣盛庄）搬迁安置实施方案的通知》。以上证据证明被告沣东管某某没有实施涉案拆除行为。被告上林街办辩称，1、吴萍非本案适格原告，且起诉并不符合法定起诉条件，应当依法驳回其起诉。原告诉状中明确，其身份证登记住址系陕西省长武县XX镇XX村XX组，由此可见，原告并非案涉黄家寨村集体经济组织成员，其在案涉黄家寨村不享有任何合法权益，其无权就案涉黄家寨村组的搬迁安置提出任何异议，本次针对案涉黄家寨村组实施的搬迁与其并无行政法意义上的利害关系，其非本案适格原告。另，原告诉状中并未明确其房屋具体编号、位置，被告根据该诉状无法确定被答辩人诉请的内容究竟为何，无法确定其诉称的房屋的位置，亦无法确认是否对其所称房屋实施过拆除行为。且原告作为XX组XX村集体经济组织成员，户籍登记地址亦不在案涉村组，如何在案涉村组享有房屋及宅基，具体位置为何，其诉请不明，事实理由中亦未予以明确，其诉请并不符合提起行政诉讼的法定条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条关于起诉条件第一项及第三项之规定：“提起诉讼应当满足下列条件：“（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；”，被答辩人之诉讼请求和事实根据不清，不符合起诉条件，依法应当驳回其起诉。2、原告提起本案之诉违背行政诉讼法之立法宗旨，其诉请无据，应当予以全部驳回。原告身份证登记地址位于陕西省长武县XX镇XX村XX组，根据其登记信息，其并XX组XX村民，根据《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积，不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”之规定，原告作为长武县XX镇XX村XX组村民，其合法宅基地及住宅应当位于长武县XX镇XX村，而非案涉黄家寨村。根据《陕西省人民政府关于认真贯彻落实的通知》第四条第五款：“禁止城镇居民在农村购置宅基地，XX村XX居”等计划调节将农民集体所有土地转为国有土地，禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农建设。”、《陕西省人民政府关于认真贯彻国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知的通知》第二条：“坚决制止非法占用农民集体土地进行房地产开发，禁止征用农民集体土地建设“果园”、“庄园”等农林项目；各级政府要加强对农民集体土地转让、农林开发项目的管理，严禁非法占用农民集体土地进行房地产开发；农民集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设，农村集体经济组织不得占用集体农地建住宅向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅。”以及《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）第二条第三款：“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。”之规定，原告并XX组XX村民，其对案涉黄家寨村组本次搬迁不享有任何合法权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一条、第二条之规定可知，行政诉讼法制定的宗旨系维护行政相对人的合法权益。本案原告对案涉黄家寨村组拆迁并不享有任何合法权益，其提起本案诉讼违背行政诉讼法宗旨，其请求应当予以全部驳回。综上，原告非案涉黄家寨村集体经济组织成员，其针对本次征迁不享有任何合法权益，其非本案适格原告，且其起诉的诉讼请求及事实根据不清，不符合法定起诉条件，且其提起本案诉讼有违行政诉讼法之保护行政相对人合法权益之宗旨，故依法应当驳回其起诉。被告上林街办向本院提交了以下证据：1、《陕西省西咸新区沣东新城管某某关于XX街道XX村（沣盛庄）搬迁安置工作的通告》；2、《陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心关于印发XX街道XX村（沣盛庄）搬迁安置实施方案的通知》；3、《咸阳市人民政府同意秦都区沣东街道办事处更名为上林街道办事处的批复》、《咸阳市秦都区人民政府同意秦都区沣东街道办事处更名为上林街道办事处的批复》。以上证据证明原告在案涉村组没有合法有效宅基地及房屋，非本案适格原告，被告上林街办实施的搬迁安置系根据被告沣东新城管某某委托进行，程序符合法律规定，不存在违法行为。第三人能源办辩称，1、能源办并非可以独立承担责任的行政主体。能源办系陕西省西咸新区开发建设管某某直属管理服务机构,主要职责为统筹负责原西咸新区XX园（不含西安绕城高速以东区域）27平方公里园区和原西咸国际文化教育园14平方公里园区（以下简称园区）的开发建设和相关管理服务工作，并承办上级交办的其他事项。代表西咸新区管某某在规划范围内进行土地一级开发,负责园区土地储备计划编制、征地拆迁配合等工作。陕西省西咸新区事业单位登记管理局2018年12月27日向能源办颁发的《统一社会信用代码证书》显示,能源办机构性质为“事业机构”，且证书备注内容明确显示“事业机构不以此证书获得事业单位法人资格，不得以事业单位法人名义开展活动”；2、能源办并未参与黄家寨村土地一级开发具体工作,亦未参与原告所述的2020年4月23日晚的房屋拆除行为。虽能源办代表西咸新区管某某在规划范围内进行土地一级开发，但并未实际参与黄家寨村征地拆迁工作,亦未参与原告所述的2020年4月23日晚的房屋拆除行为。故能源办与原告所诉确认强制拆除行为违法的诉讼请求并无直接关系；3、吴萍并非本案适格原告。农村房屋买卖必然涉及宅基地使用权的转让，因此涉案房屋买卖必须符合有关宅基地使用权转让的法律规定。《中华人民共和国物权法》第一百五十三条规定，宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。根据我国《土地管理法》第九条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”。由此可见，宅基地的所有权属于农民集体所有，宅基地使用权是农村集体经济组织成员所享有的权利，与特定的身份关系紧密联系，只有本集体经济组织的成员才可申请使用宅基地，非本村村民不能购买非属于其村集体农民所有的房屋。本案原告吴萍并非黄家寨村村民，故而对黄家寨村房屋不应享有权益，与涉案房屋的拆除并无利害关系，并非本案适格原告。故请求驳回原告的起诉。第三人能源办向本院提交了以下证据：1、《统一社会信用代码证书》；2、陕西省西咸新区开发建设管理委员会官网组织机构清单截图；3、陕西咸党发【2018】24号《中共陕西省西咸新区工作委员会关于优化完善能源金融贸易园区和国际文化教育园区管理体制机制的通知》。以上证据证明第三人是陕西省西咸新区开发建设管理委员会成立的事业单位暨直属办事机构，没有独立对外承担责任的被告主体资格。经庭审质证，原告对被告沣东管某某提交的证据真实性认可，合法性及证明目的均不认可。认为原告未见到上述文件，且恰能证明该被告是征收及组织实施主体。对被告上林街办提交的证据1、2与对管某某提交的证据质证意见相同；对第三人能源办提交的证据真实性及证明目的均予认可，但认为该第三人也参与了涉案拆除行为。被告沣东管某某对原告提交的证据1的真实性认可，合法性和关联性不认可。对证据2、3的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。认为土地流转只能在集体经济组织成员内流转，村委会无权将村集体土地流转给原告；村委会证明属于证人证言，没有村委会人员出庭作证；照片的拍摄时间、地点门牌号不清，是否为原告所有或建造无法证明。对证据4、5的真实性及合法性认可。对证据6、7、8的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可，不能证明被告管某某的工作人员实施了拆除原告房屋的行为。对被告上林街办及第三人能源办提交的证据真实性、合法性、关联性及证明目的均予认可。被告上林街办对原告提交的证据1、2、3真实性、合法性、关联性均不认可，认为原告均不是涉案村组村民，不具备合法受让人身份，村委会证明没有单位负责人签字；拍摄照片没有时间、地点及拍摄人；对证据4、5、7的真实性认可，证明目的不认可，不能证明街办实施了拆除行为。对证据6的真实性不认可，认为没有拍摄时间、地点。对证据8的关联性不予认可。对被告沣东管某某及第三人能源办提交的证据真实性、合法性、关联性及证明目的均予认可。第三人能源办对原告提交的证据质证意见与二被告相同；对二被告提交的证据真实性、合法性、关联性及证明目的均予认可。本院对原被告及第三人提交的证据认证如下：对原告提交的证据1、4、5，二被告及第三人提交的所有证据因来源合法、内容真实、可以证明待证事实，故对其真实性予以确认，对原告提交的证据2、3、6、7证据因不符合证据规则对视听资料的法定形式，故对其不予采信；对原告提交的证据8因不能证明本案待证事实，故本院不予采信。经审理查明，2007年8月16日，原告吴萍（乙方）与黄家寨村两委会（甲方）签订《土地使用权出让及建房协议书》，约定“……甲方将位于黄家寨十组的土地使用权出让给乙方使用；该土地只能按甲方统一规划设计要求建设住房。甲方承建乙方承担费用；建筑结束，交付被承建方使用；配套工程，水电路三通；XX户XX村两委会规划为准；多年后，如遇国家建设用地整体搬迁，该地面附着物以及该土地使用权取得的其他收益归乙方所有。……”2018年5月29日，陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心发布西沣东土储发【2018】16号《陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心关于印发XX街道XX村（沣盛庄）搬迁安置实施方案的通知》，该《方案》第二条规定，“黄家寨村（沣盛庄）搬迁安置工作由沣东新城土地储备中心负责，沣东街道办事处具体组织实施。”；第三条规定，“搬迁对象为黄家寨村（沣盛庄）宅基地范围内建筑物、构筑物、附属物的所有权人。”2018年5月30日，被告沣东管某某发布《陕西省西咸新区沣东新城管某某关于XX街道XX村（沣盛庄）搬迁安置工作的通告》，通告“黄家寨村（沣盛庄）搬迁XX城XX小区，西至沣河，南至陇海铁路，北至沣河。黄家寨村（沣盛庄）搬迁安置工作由沣东新城土地储备中心牵头负责，由沣东街道办事处组织实施。……”后原告以被告沣东新城管某某及上林街办于2020年4月23日违法实施了拆除其位于XX街道XX村XX组房屋的行政行为为由向本院提起诉讼，诉请如上。另查明，根据2019年7月16日《咸阳市人民政府同意秦都区沣东街道办事处更名为上林街道办事处的批复》及2019年8月20日《咸阳市秦都区人民政府同意秦都区沣东街道办事处更名为上林街道办事处的批复》，“同意将‘沣东街道办事处’更名为‘上林街道办事处’，更名后原行政区域不变、人员编制不变、街道办事处驻地不变。”本院认为，本案的争议焦点被告沣东管某某及被告上林街办是否实施了原告诉称的对涉案房屋的违法拆除行为。根据本案查明的事实，原告吴萍与案涉黄家寨村两委会签订《土地使用权出让及建房协议书》，约定XX村XX组的土地使用权及地上房屋，故其具有对案涉房屋被拆除行为进行诉讼的原告主体资格。根据本案查明的事实，XX街XX村（沣盛庄）搬迁安置工作的具体组织实施部门，故原告诉称其房屋被拆除，因该被告未向本院提交存在其他行政机关及民事主体实施涉案拆除行为的相关证据，故结合该村搬迁安置实施方案，本院依法推定该被告为案涉房屋的拆除主体。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。”之规定，本案中，XX街XX组搬迁安置工作的具体组织实施部门，应当对案涉房屋权利人依法予以补偿后，在补偿协议约定或补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁，因该被告未向本院提交其履行了上述法定程序的相关证据，故其对案涉房屋予以拆除的行政强制行为构成违法。另根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”及第十七条“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。……行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。”之规定，行政强制措施应当由具有法律明确规定的行政机关及人民法院具体实施；该法第十八条亦规定“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。”故本院对该被告拆除程序的合法性依法不予认可，对原告要求确认被告上林街办拆除涉案建筑的行政行为违法的主张依法予以支持。因被告作出的涉案拆除行为不具有可撤销内容，故应当确认违法。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告咸阳市秦都区上林街道办事处拆除原告吴萍位于XX街道XX村XX组房屋的行政行为违法。案件受理费50元，由被告咸阳市秦都区上林街道办事处负担。如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长    蒋漱玉人民陪审员    强智才人民陪审员    王  建 二〇二〇年十月十三日 书  记  员    郝建号附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：  （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；  （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。  行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：  （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；  （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；  （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。  1