吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉行终233号 上诉人（原审原告）谷红霞，女，汉族，住吉林省松原市。 委托代理人杨强，北京中复律师事务所律师。 委托代理人刘伟，北京中复律师事务所（实习）律师。 被上诉人（原审被告）松原市人民政府，住所地吉林省松原市宁江区沿江东路339号。 法定代表人于强，松原市市长。 委托代理人陈鹏宇，松原市房屋征收经办中心科员。 委托代理人刘彦伟，松原市房屋征收经办中心法律顾问。 被上诉人（原审被告）吉林省人民政府，住所地吉林省长春市新发路329号。 法定代表人景俊海，吉林省省长。 委托代理人张朝会，吉林省司法厅行政复议应诉一处主任科员。 委托代理人王佳伟，吉林省司法厅行政复议应诉一处主任科员。 上诉人谷红霞诉被上诉人松原市人民政府（以下简称松原市政府）、吉林省人民政府（以下简称吉林省政府）房屋行政征收一案，不服吉林省松原市中级人民法院（2020）吉07行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 原审经审理查明，为了公共利益的需要，松原市政府于2019年3月25日，作出松政房征[2019]001号《松原市人民政府国有土地上房屋征收决定》，并发布了公告，对松原市二桥东侧（三期）棚户区改造项目国有土地上房屋进行征收，同日对《松原市二桥东侧（三期）棚户区改造地块项目国有土地上房屋征收与补偿方案》（以下简称《房屋征收补偿方案》）进行了公示；指定由松原市住房与城乡建设局具体实施房屋征收工作。原告谷红霞的房屋在征收范围内。2019年3月30日，由松原市房屋征收经办中心组织被征收人对资质符合规定的七家评估公司采取少数服从多数原则的选择方式，被征收人选择了吉林明信房地产评估有限公司（以下简称明信公司）承担该改造地块项目的评估工作，并对评估机关选定结果予以公告。2019年4月8日，明信公司对该区块项目进行了初步评估，并将初步评估结果在征收区域内公示；2019年4月19日，评估公司以2019年3月25日为评估时点，对原告房屋出具了吉林明信房征评字（2019）第0725号《房屋征收估价分户评估报告单》，并向原告送达了评估报告，原告没有在规定时限内对评估报告提出复核要求。经征收部门与原告协商，未能在签约期限内达成补偿协议，松原市政府按照《房屋征收补偿方案》对原告作出了松政房征补[2019]007号房屋征收补偿决定。庭审中，被告松原市政府对该补偿决定内容，详细说明如下：一、被征收人房屋的基本情况。1.被征收人房屋共2处，系砖瓦结构，面积共计129.25㎡。房屋面积分别为，房屋1面积为69.75㎡、房屋2面积为59.50㎡。2.房屋1面积为69.75㎡是2002年航拍图有标注房屋。根据《松原市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第四十二条第一款规定：“经市规划部门确认，2002年航拍图有标注并符合居住标准的房屋，可参照有合法产权房屋给予货币补偿或产权调换，但房屋性质应认定为住宅，按住宅房屋进行补偿安置；”3.房屋2面积为59.50㎡，经调查属于未登记房屋，经市自然资源局认定，其中47.50㎡2002年航拍图和2006年出版的数字化地形图均不在图；剩余12.00㎡的房屋2002年航拍图有标注。根据《松原市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第四十二条规定：“未登记建筑物认定和补偿，按照下列标准执行：（一）经市规划部门确认，2002年航拍图有标注并符合居住标准的房屋，可参照有合法产权房屋给予货币补偿或产权调换，但房屋性质应认定为住宅，按住宅房屋进行补偿安置。（二）略（三）经市规划部门确认，2002年航拍图、2006年出版的数字化地形图无标注的且无合法审核手续的建筑物，原则上不予补偿...”根据上述规定，其中47.50㎡房屋不予补偿；剩余12.00㎡的房屋，参照有合法产权房屋给予货币补偿或产权调换，但房屋性质应认定为住宅，按住宅房屋进行补偿安置。二、货币补偿：1.按照被征收人的房屋分户评估报告单中的256，743.00元进行补偿。即：房屋1面积为69.75㎡，评估单价为3，198.00元/㎡；补偿金额为223，061.00元；房屋2面积为12.00㎡，评估单价为2，426.00元/㎡；补偿金额为29，112.00元；水井1眼，评估单价为2，500.00元/眼，补偿金额为2，500.00元；渗井1眼，评估单价为1，350.00元/眼，补偿金额为1，350.00元；菜窖1口，评估单价为720.00元/眼，补偿金额为720.00元。(以上信息均来自谷红霞的房屋征收估价分户评估报告单)2.签订协议后，房屋征收部门一次性支付被征收人搬家补助费2，000.00元。3.以上两项合计金额为258，743.00元。三、产权调换：1.按照《松原市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第三十六条规定被征收人选择产权调换的，按照被征收房屋的用途拆一还一予以产权调换。2.产权调换的位置：原地回迁(二桥东三期棚户区改造项目范围内)。3.产权调换的楼源为已达成协议的征收户选择后剩余楼源，现有65.93㎡、77.91㎡、80.82㎡、88.37㎡、92.85㎡、107.48㎡、118.78㎡面积的房屋可供选择，被征收人的合法产权房屋为81.75㎡，与80.82㎡最为接近，所以将该面积房屋作为被征收人的产权调换房屋。4.被征收人的房屋与产权调换房屋差价结算问题：产权调换安置房屋为80.82㎡，还需支付给被征收人补偿款为2，256.18元。即2，426.00元(评估单价)×(81.75㎡-80.82㎡)=2，256.18元。5.临时安置费用：根据《松原市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第三十五条第二款、第三款规定：“（二）实行产权调换的，临时安置费(含越冬采暖补助费)过渡期限内按照被征收房屋建筑面积(奖励部分除外)每月每平米10元标准发放。被征收房屋建筑面积不足60平方米的按照60平方米计算。超过过渡期的，每月每平方米14元(含奖励部分)。（三）过渡期按月计算，自被征收人签订征收补偿协议并完成搬迁之月起至通知被征收人接收产权调换房屋之月止。设计层数6层以下的房屋回迁过渡期限为18个月；7层以上18层以下的回迁过渡期限为24个月；19层以上的回迁过渡期为30个月(均含本数)。”被征收人的房屋合法产权面积为81.75㎡，选择调换的被征收人房屋交付前，房屋征收部门按房屋征收面积向被征收人支付临时安置费每月每平方米10元，该项目回迁楼期限为24个月，合计金额：81.75㎡×10元×24个月=19，620.00元。6.其它附属物补偿费用：水井1眼，补偿金额为2，500.00元；渗井1眼，补偿金额为1，350.00元；菜窖1口，补偿金额为720.00元；搬家补助费2，000.00元，合计金额：6，570.00元。7.综上所诉被征收人选择产权调换的，可置换面积为80.82㎡的房屋，还需支付被征收人补偿款28，446.18元。即2，256.18元+19，620.00元+6，570.00元=28，446.18元。原告对上述征收补偿决定中记载的房屋补偿面积及附属物项目均无异议，但认为没有按照原告实际房屋面积和土地使用面积进行安置，故向原审法院提起诉讼。另查明，本案房屋征收决定合法性，已经本院生效判决予以确认，即在本院（2020）吉行终95、96号案件中，上诉人李淑琴、李淑杰（为同一区块的被征收人）要求撤销松原市政府作出的案涉征收决定，本院判决确认征收决定合法，驳回李淑琴、李淑杰上诉，上述行政判决已生效。 原审法院认为，（一）关于征收决定的合法性问题。案涉征收决定对应的松原市二桥东侧（三期）棚户区改造地块项目符合公共利益要求，获得了发展与改革、土地规划等部门的批复，纳入了松原市国民经济和社会发展规划，征收补偿方案征求了公众意见，在作出征收决定前，进行了社会稳定风险评估，征收补偿费用足额到位；征收决定公告告知了征收范围、征收主体、征收部门、征收实施单位、征收实施时间、奖励期限，并告知被征收人的权利救济途径，无明显违反法律规定的情形，可以作为案涉征收补偿决定的依据。另因本案被诉征收行为涉及众多被征收人，其中被征收人李淑琴、李淑杰另案起诉请求撤销房屋征收决定时，省法院已作出（2020）吉行终95、96号生效行政判决，亦确认了该征收决定的合法性。原审法院不再赘述。 （二）关于征收补偿决定的合法性问题。 1.关于评估程序和评估结果问题。2019年3月30日，由松原市房屋征收经办中心组织被征收人对资质符合规定的七家评估公司采取少数服从多数原则的选择方式，被征收人选择了明信公司承担该改造地块项目的评估工作，并对评估机关选定结果予以公告。2019年4月8日，明信公司对该区块项目进行了初步评估，并将初步评估结果在征收区域内公示；2019年4月19日，评估公司以2019年3月25日为评估时点，对原告房屋出具了吉林明信房征评字（2019）第0725号《房屋征收估价分户评估报告单》，并向原告送达了评估报告，原告没有在规定时限内对评估报告提出复核要求，评估结果合法有效。 2.是否对原告房屋按实际面积和土地使用面积进行补偿问题。原告房屋总面积为129.25㎡，均为无合法产权证照房屋。其中，2002年航拍图有标注的房屋面积共为81.75㎡，可参照有合法产权住宅房屋给予货币补偿或产权调换，余下47.50㎡，2002年航拍图和2006年数字化地形图均不在图，依据《松原市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第四十二条的规定不予补偿。依据《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条第一款，被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积、以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。本案中对原告土地使用权未单独评估补偿，符合上述法律规定。 3.补偿是否公平问题。松原市政府作出的被诉补偿决定中，包含有被征收房屋价值补偿、搬迁补助、临时安置补助、产权调换房屋等内容，为原告提供了货币补偿和房屋产权调换补偿两种可选择的补偿方式。其中，被征收房屋价值是依照经合法程序确定的具有相应资质的房地产价格评估机构出具的评估报告确定。被诉补偿决定的上述内容，符合《房屋征收与补偿方案》和征收相关法律规定。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起1０日内，向房地产价格评估机构书面申请复核评估，并指出评估报告存在的问题。吉林明信房征评字（2019）第0725号《房屋征收估价分户评估报告单》中亦对复估权利事项进行了明确告知。本案中，原告收到房屋征收补偿分户估价报告后，未向评估机构书面申请复核评估，该评估报告可以作为补偿依据。松原市政府依据该评估结果确定征收补偿数额，事实清楚，证据充分。 4.征收补偿决定是否依法作出。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，房屋征收部门与原告谷红霞未能在签约期限内达成补偿协议，为保障工程建设的需要，松原市政府作出被诉征收补偿决定，对原告的房屋进行征收补偿并予以公告，符合上述法律规定。 综上，松原市政府作出的房屋征收补偿决定证据确实充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，吉林省政府作出的行政复议决定亦合法，原告的诉讼理由不成立，其诉讼请求不予支持。原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告谷红霞的诉讼请求。案件受理费50元，由原告谷红霞负担。 谷红霞上诉称：请求撤销原审判决，改判支持其原审诉讼请求，诉讼费用由被上诉人承担。主要理由是：1.补偿决定对象错误，原审法院遗漏重要事实。吕奎因扶余市人民法院1987年12月16日的《民事调解书》取得拆迁房屋，谷红霞与其1988年2月办理结婚登记手续，拆迁房屋是吕奎婚前个人财产。同时，吕奎是拆迁房屋占用土地的国有土地使用权证登记人，根据房地一体原则，其对拆迁房屋享有所有权，该登记具有对外公示效力，应为补偿决定的对象。2.原审法院未将院内空地面积、室内装饰装修列入补偿范围，遗漏重要补偿事项。根据《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以以补偿的答复》，吕奎的《国有土地使用证》明确登记土地使用面积为154.8平米，补偿决定中认定的房屋价值仅包括81.75平米房屋所占土地使用权的价值，合法证载面积之内的土地使用权价值应予足额补偿。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条规定，室内装饰装修应列入补偿范围，而松原市政府提交的《房屋征收估价分户评估报告单》，估价结果不包括室内装修补偿金额。3.房屋2的实际面积为59.5平米，被上诉人未提交证据证明该房屋系违法建筑并经过行政机关处罚、认定，故该房应按照实际面积进行认定并予以补偿。《松原市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》以2002年的航拍图及2006年的数字化地形图作为认定房屋补偿面积的依据，于法无据。即使按该规定执行，也无证据证明该房屋的面积为12平米。4.未对评估报告提请复核评估，并不导致评估结果合法有效，一审法院未经司法审查，直接认定评估结果合法有效是错误的。本案评估程序违法，在评估机构选定上，仅凭一份结果公示，不能证明评估机构选定程序合法，在评估程序上，被上诉人未提交勘验记录等证明经过实地查勘，未提交公示照片等以证明将分户评估报告时行公示，评估报告单缺少必要内容，不应作为安置补偿的依据。 松原市政府及吉林省政府答辩称，吕奎对房屋征收补偿款归谷红霞所有并没有异议，且吕奎也一直作为谷红霞的委托代理人与房屋征收工作人员进行协商，吉林省政府代理人提交了相关证据。因此补偿决定以谷红霞为补偿对象并无不当。依据《松原市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》，对于谷红霞的房屋按02在图和06在图的面积进行补偿是正确的。对房屋进行评估作价时已经考虑到室内装修装饰的情况，依据上述规定空地已经一并考虑到房屋作价里面去了。土地使用权及房屋装饰装修部分不能各自单独评估作价。谷红霞没有在法定的期限内要求复核评估，说明其对评估结果的认可，现对评估结果的效力提出异议没有任何意义。评估机构选定程序合法，分户评估结果也进行了公告及送送，评估结果客观公正，合法有效。 松原市政府提供以下证据，证据一，谷红霞房地产估价报告一份，拟证实评估程序合法，评估结果正确。证据二、2020年9月7日松原市自然资源局出具的说明一份，内容为：松原市二桥东侧三期棚户区改造项目内，被征收房屋及其占用土地，非住宅性质土地使用权通过出让方式取得外，住宅性质用地通过划拨方式取得（包括王太林、谷红霞、曲秀英、刘雪峰等被征收人）。谷红霞质证称，该评估报告原审未予提交，不能作为证据提交。从封面看，该评估报告作出日期为2020年4月19日，原审评估报告单的日期是2019年4月19日，与本案没有关联性。且评估报告第二页被评估人写的是王太林。松原市政府又提供明信出具的《评估情况说明》及《关于被征收人王太林、谷红霞房屋及房屋占用范围内土地使用权评估说明》一份，主要内容为说明因公司工作人员装订失误，导致评估报告装订页错误。2019年4月19日，松原市住建局未向其索要整体评估报告，公司也未提交，2020年4月份，征收项目接近结束，公司向松原市住建局提交谷红霞等人的整体报告。房屋价值评估结果中已经包含了房屋所占的土地和院落的价值。谷红霞质证称，松原市政府提交的证据超过举证期限，不应作为裁判的依据。明信公司的说明理解法律错误，正确理解是房屋项下土地使用权不需要单独评估，而非院落和空地不需要单独评估。关于装订的问题，说明松原市政府提交的评估报告系为证明评估合法而事后提交。松原市自然资源局提交的说明没有相关证据佐证，根据土地管理法的规定，土地使用权划拨以县级以上人民政府批准为前提，因此上述说明无法证明案涉土地使用权为划拨取得。谷红霞提交松原市土地管理局1997年1月7日出具的收费票据一份，证明1997年其交纳土地管理费、临时占地费及申报管理费共123.20元，后办理了国有土地使用权证。 本院对上述证据审查认为，该评估报告的前两页内容非针对谷红霞的房屋所作出，系装订错误所致，不影响该评估报告的整体内容。松原市政府原审未提交该评估报告，且该报告作出时间为2020年4月19日，该报告不能单独作为证据使用。但鉴于该评估报告相应内容与2019年4月19日为谷红霞作出的《房屋征收估价分户评估报告单》相一致，该报告可以佐证上述评估报告单的估价方法、估价财产范围、评估结果等内容。对于明信公司出具的说明，系其对评估报告所出具的意见，不能作为证据使用。关于谷红霞提供的票据，鉴于松原市政府未提出相反证据予以反驳，本院对其真实性予以确认。 本院认为：（一）关于补偿对象的问题。虽然案涉房屋的国有土地使用证名称为吕奎，但吕奎与谷红霞系夫妻关系，二人在夫妻关系存续期间均不能对获得的共同财产提出进行分割，两人在房屋征收过程中以及行政复议过程中均未对补偿对象提出异议，以谷红霞为补偿对象并不损害吕奎、谷红霞二人的财产权益，且如果二人此后对征收补偿分配问题有异议，亦可通过民事诉讼途径予以解决。故对于上诉人认为本案补偿对象错误的上诉理由，本院不予支持。 （二）关于超出被征收房屋面积的案涉国有土地使用权的补偿问题。最高人民法院(2012)行他字第16号《关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》中明确:“对土地公有制之前，通过购买房屋方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，未经确权登记，亦应确定现使用者的国有土地使用权。国有土地上房屋征收补偿中，应将当事人合法享有国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围，按照征收时的房地产市场价格，一并予以征收补偿。”该批复作出的背景是“对土地公有制之前，通过购买房屋方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的”情形。并未明确包含非以出让方式获取土地的情形。本案中,谷红霞虽然提交了收费票据，证实其向土地管理部门交纳了土地管理费等123.2元，但相关费用不是土地出让金，不能证实其土地使用权经过土地出让程序，以出让方式取得，松原市政府根据《松原市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第四十六条的规定，对相应国有土地使用权未予单独评估并补偿，并无不当。 （三）关于应补偿房屋的面积问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”《松原市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第四十二条规定：“未登记建筑物认定和补偿，按照下列标准执行：（一）经市规划部门确认，2002年航拍图有标注并符合居住标准的房屋，可参照有合法产权房屋给予货币补偿或产权调换，但房屋性质应认定为住宅，按住宅房屋进行补偿安置。（二）经市规划部门确认，2006年出版的数字化地形图标注的房屋，由选定的房地产评估机构按建筑成本确定的价值进行补偿。（三）经市规划部门确认，2002年航拍图、2006年出版的数字化地形图无标注的且无合法审核手续的建筑物，原则上不予补偿。针对情况特殊的被征收房屋，经松原市规划局认定后，报市政府批准。”上述规定不违反国家法律、法规的强制性规定，应属合法有效。松原市政府根据上述规定，对2002年航拍图有标注的69.75㎡房屋及另一59.5平米房屋中的12平米予以认定和补偿，对其他部分房屋不予认定和补偿，并无不当。 （四）关于房屋装修装饰价值补偿问题，案涉房屋《房地产估价报告》中已列明“装修装饰：简单装修，影响房地产的价值”，并且在评估房屋价值时予以考虑，也即房屋评估价值中已经包含了装修装饰价值，上诉人谷红霞要求单独予以评估补偿的上诉理由，不应予以支持。 （五）关于评估程序问题，松原市房屋征收经办中心邀请了多家评估机构，予以公示，并通知被征收人协商选定评估机构，在无法协商选定的情况下，由多数被征收人选择了明信公司作为评估机构并签字确认，并于2019年3月30日对评估机构选定结果予以公告；在评估过程中，测绘公司对王太林的房屋进行了测绘和勘察，并出具了《被测绘房屋现状表》；2019年4月8日，明信公司对该区块项目进行了初步评估，并将初步评估结果在征收区域内公示；2019年4月19日，评估公司以2019年3月25日为评估时点，对原告房屋出具了吉林明信房征评字（2019）第0725号《房屋征收估价分户评估报告单》，并向谷红霞送达了评估报告，谷红霞在收到评估报告单之后，并未向评估机构书面申请复核评估，本案评估程序并无不当且评估报告可以作为补偿依据。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人提出的上诉请求缺乏相应的事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人谷红霞负担。 本判决为终审判决。 审判长  卢增鹏 审判员  王翼博 审判员  孔德岩 二〇二〇年十月三十日 书记员  焉秀晨