陕西省咸阳市中级人民法院行政判决书 (2020)陕04行初66号 原告：李克锋，男，汉族，1947年8月22日出生，系陕西省咸阳市秦都区渭滨街道办事处XX村北三街77号村民，身份证号码：610XXXXXXXXXXXXXXX。委托诉讼代理人：刘英科，咸阳市148法律服务所法律工作者。委托诉讼代理人：安生，咸阳市148法律服务所法律工作者。被告：咸阳市秦都区人民政府。住所地：陕西省咸阳市秦都区。法定代表人：景雪峰，该区区长。委托诉讼代理人：冯险峰，该区政府工作人员。委托诉讼代理人：张胜利，陕西世创律师事务所律师。被告：咸阳高新技术产业开发区管理委员会。住所地：陕西省咸阳市。法定代表人：景雪峰，该管委会主任。委托诉讼代理人：郭宁，陕西金镝律师事务所律师。委托诉讼代理人：梅松毅，高新区管委会工作人员。原告李克锋诉被告咸阳市秦都区人民政府、咸阳高新技术产业开发区管理委员会（以下简称“高新管委会”）确认行政协议无效一案，本院作出（2019）陕04行初110号行政裁定，原告李克锋不服，向陕西省高级人民法院提起上诉。陕西省高级人民法院2020年4月18日作出（2020）陕行终121号行政裁定，指令本院继续审理本案。本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告李克锋委托诉讼代理人安生、刘英科，被告秦都区人民政府委托诉讼代理人冯险峰、张胜利，被告高新区管委会委托诉讼代理人郭宁、梅松毅到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2016年4月14日原告李克峰与咸阳市XX村、周某某、南寺村棚户区改造项目征迁补偿安置工作领导小组办公室签订了《咸阳市XX村周某某南寺村棚户区改造项目征迁补偿（房屋）安置协议》（编号：L01- A2-09）。原告诉称：被告高新管委会制定了有关“XX村”集体土地征迁政策中涉及XX庄XX村庄基大小为基准，取平均值”的规定，该文件违反《宪法》和《物权法》以及国家相关财产权属的法律规定，侵犯了公民的合法财产权。被告依据该违法文件，利用征迁行政权力，迫使原告2016年4月14日签订了《安置补偿协议》，对原告国家依法颁发有土地房产所有证的祖留庄基违法认定“40%的庄基合法，60%庄基违法”，被告违反国家法律规定，其违法拆迁安置补偿行政行为严重侵害了原告的合法权益。请求：依法确认2016年4月14日被告与原告签订的安置补偿行政协议无效，对被告制定的拆迁补偿政策红头文件一并司法审查并确认违法。原告向法庭出示下列证据：1、1951年咸阳市颁发的土地房产所有证，证明原告父亲李顺民拥有1.53亩庄基，并由原告李克锋一直居住。2、2020年7月11日村民小组及村民证明，证明原告一直所有并居住使用该案涉庄基及房屋。3、吕村村委会证明、村党支部证明，证明原告庄基的合法性得到村委会的确认，村上当时修路占用了原告庄基的一部分，并为原告兑换庄基面积的事实。4、XX村村民的书面证言，证明协议是强行与村民签订的。5、上访材料，证明原告签订协议后一直上访至今。6、咸阳市人民政府办公室《关于高新区XX村、周某某、南寺村区域改造项目房屋征收补偿安置实施方案的批复》（咸政办函〔2016〕22号）第六条，《咸阳市城市规划区集体土地上房屋征收与补偿安置暂行办法》（咸政办发〔2015〕11号）第十五条，高新管委会《关于上报〈咸阳高新区XX村、周某某、南寺村区域改造项目房屋征迁补偿安置实施方案〉的请示》（咸高新管字〔2015〕14号）第六条，《咸阳高新区XX村、周某某、南寺村区域改造项目房屋征迁补偿安置实施方案》第六条，证明庄基面积及有效面积如何确认。7、2016年4月14日《咸阳市XX村周某某南寺村棚户区改造项目征迁补偿（房屋）安置协议》（编号：L01- A2-09），2016年4月16日《咸阳市XX村周某某南寺村棚户区改造项目征迁补偿（货币）安置协议》（编号：L01- A2-13），证明该协议为无效协议，违反了国家法律法规和政策及相关文件规定。8、咸阳市秦都区人民政府《关于印发〈XX村、周某某、南寺村三村棚户区改造项目实施意见〉的通知》（咸秦政字〔2016〕7号），证明该文件违反规定取消了关于面积及有效面积确认的规定。9、《咸阳高新区农村集体土地上建（构）筑物拆迁补偿安置政策》（2014年8月26日），证明该政策违法。10、行政答辩状，证明高新管委会违背了省、市、区关于拆迁中庄基及有效面积的确认。被告秦都区人民政府与高新区管委会对原告提供的证据1、5的真实性予以认可，但对证明目的不认可；对证据2、3、4的真实性及证明目的均不认可；证据7中2016年4月16日货币补偿安置协议与本案无关联性；对证据8的真实性认可，对原告的证明目的不认可；证据9没有原件，且与本案无关联性；对其他证据的真实性无异议，但对证明目的不认可。本院认为，原告提供的以上证据中，证据1、2、3相互印证能够证明原告在XX村享有宅基地并一直居住使用的事实，对此事实予以认定；证据4村民的证言不能证明其所述事实，不予采信；证据7中，2016年4月16日货币补偿安置协议与本案不具有关联性，不予认定，2016年4月14日协议为本案审理的对象，不作为证据采信；证据8不能证明原告的证明目的，但能够证明秦都区人民政府和高新管委会联合成立了XX村、周某某、南寺村棚户区改造项目征迁补偿安置工作领导小组，对该证据予以采信；证据5、6、9、10与本案无关联性，不予采信。 被告秦都区人民政府答辩称：XX村周某某南寺村土地征收有法定征收审批文件，实施征收符合法律规定。咸阳市XX村周某某南寺村棚户区改造征迁补偿安置工作领导小组与被答辩人签订的《征迁补偿（房屋）安置协议》合法有效。原告的起诉与事实不符，有违诚信原则。被告秦都区人民政府提供以下证据：1、陕西省人民政府《关于咸阳市2015年度第十五批统一征收集体建设农用地（棚户区改造）的批复》（陕政土批[2015]657号）、陕西省人民政府《关于咸阳市2015年度第十六批统一征收集体建设农用地（棚户区改造）的批复》（陕政土批[2015]678号）；2、土地征收公告及张贴照片；3、咸阳市国土资源局高新分局土地征收补偿安置方案公告及张贴照片；4、《咸阳市城市规划区集体土地上房屋征收补偿安置暂行办法》；证明XX村土地征收是经过省政府批准并依法进行。5、征收原告李克锋房屋的承诺书、清查汇算表、改造项目安置面积确认单、房屋征收结算单、安置补偿协议、房屋移交单、领款单及户籍资料，证明原告移交了房屋，领取了结余安置补偿款，不存在违法情形。原告质证认为，对证据1-4的证明目的不认可，证据5签字属实，但内容不真实，不合法。被告高新管委会对被告秦都区人民政府提供的证据均予以认可。本院认为，被告秦都区人民政府提供的证据1、2、3内容真实，可证明案件相关事实，本院予以采信；证据4、5内容真实，能够证明相关案件事实，予以采信。被告高新管委会答辩称，本案诉争的安置协议系被答辩人自愿签定，协议合法有效，该协议所涉内容均已履行完毕，协议不存在任何法定的无效情形。答辩人针对被答辩人所在XX村的拆迁安置，依法制定的《咸阳高新XX村、周某某、南寺村区域改造项目房屋征迁补偿安置实施方案》合法合规，切实保障了被征迁村民的生活，维护了村民的合法权益，不存在违法情形。被告诉请审查红头文件没有法律依据，应予驳回。被告高新区管委会提供下列证据：1、原告提供的证据7中的两份安置协议。2、《集体土地房屋征收清查汇算表》。3、《集体土地附着物清查汇算表》。4、《房屋征收结算表》。5、补偿安置领款单。6、房屋移交单。以上证据证明原告与被告之间的安置补偿协议是在原告知道相关补偿标准并确认补偿额后自愿签定，不存在强迫签订协议的情形，协议合法有效并已履行完毕，不存在任何法定无效的情形。原告对高新管委会提供的证据不予认可，认为不能证明行政协议的合法性。秦都区政府对高新管委会提供的证据无异议。本院认为，高新管委会提供的证据1中，2016年4月16日货币补偿安置协议与本案不具有关联性，不予采信，2016年4月14日协议为本案审理的对象，不作为证据采信；高新管委会提供的其他证据来源合法，内容真实，能够证明相关案件事实，予以采信。经审理查明，2015年12月31日，陕西省人民政府作出陕政土批[2015]657号、678号土地审批件，同意将咸阳市秦都区乡级土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内渭滨街道办事处XX村等有关村组42.9567公顷集体建设用地及周某某、南寺村等有关村组32.6077公顷集体建设用地依法征收为国有。2016年3月9日，高新管委会作出了土地征收公告，对陕西省人民政府批准（陕政土批2015>657号），土地征收事项予以公告。同年3月14日，秦都区人民政府与高新管委会制定了《XX村、周某某、南寺三村棚户区改造项目实施意见》，根据该实施意见，秦都区政府与高新管委会联合成立了XX村、周某某、南寺村棚户区改造项目征迁补偿安置工作领导小组，下设办公室。2016年4月1日咸阳市国土资源局高新分局对征收土地补偿安置方案予以公告。原告李克锋系秦都区渭滨街道办事处XX村村民，在XX村XX街XX号宅基地一处并建有房屋。2016年4月9日，陕西华信房地产评估咨询有限公司对原告77号宅基地上房屋等地上附着物进行了丈量和清查。2016年4月13日，原告对其家庭成员及安置面积进行了确认，同年4月14日原告与咸阳市XX村、周某某、南寺村棚户区改造项目征迁补偿安置工作领导小组办公室签订了征迁补偿（房屋）安置协议（编号：L01- A2-09），后原告依据协议领取了征迁补偿安置款并对其宅基地上的房屋进行了移交。本院认为，本案的争议焦点为被诉征迁补偿安置协议是否存在法定无效情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”本案中，原告所在的村集体土地经陕西省人民政府审批征收为国有。根据《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例的规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县级人民政府组织实施，本案二被告通过其成立的征迁补偿安置工作领导小组办公室与原告签订征迁补偿安置协议符合法律规定，本案所诉协议不存在重大且明显违法情形。原告认为涉案协议中对其祖遗庄基“40%的庄基认为合法，60%的庄基认定为违法”减损其权利没有法律依据一节，经查，双方当事人2016年4月14日签订的涉案《征迁补偿（房屋）安置协议》，系就原告在XX村XX街XX号宅基地上房屋补偿安置事宜达成，该协议中并没有关于宅基地面积的认定，故原告该项理由没有事实根据，没有证据证明该协议存在重大且违法情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案被诉征地补偿协议的签订和内容也不存在以合法形式掩盖非法目的、损害国家利益社会公共利益和违反法律、行政法规的强制性规定之情形。原告称其被迫签订协议，但并未提供充分的证据证明，且其该项主张也不符合上述第五十二条（一）项之情形，其该项理由也不能成立。综上，原告李克峰请求确认被诉征迁补偿安置协议无效没有法律和事实依据，其诉讼请求不能成立。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”经本院释明后，原告李克锋拒绝变更其确认协议无效的诉讼请求，应依法驳回原告该项诉讼请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。根据该规定，提请法院审查的规范性文件应是被诉行政行为所依据的规范性文件。原告李克锋起诉请求“对被告制定的拆迁补偿政策红头文件一并司法审查并确认违法”，在第一次庭审中原告确定其诉讼请求中的“红头文件”为咸秦政字（2017）3号，但经询问双方当事人均称不存在该文件。后原告又称请求一并审查的“红头文件”为咸秦政字（2016）7号，以及2014年8月26日《咸阳高新区农村集体土地上建（构）筑物拆迁补偿安置政策》。经查，咸秦政字（2016）7号文件为秦都区人民政府和高新管委会于2016年3月14日制定的《咸阳高新技术开发区管理委员会关于印发〈XX村、周某某、南寺村三村棚户区改造项目实施意见〉的通知》，该文件内容主要为三村棚户区改造项目工作安排，其并非规范性文件，不涉及征收补偿相关事宜，咸秦政字（2016）7号、《咸阳高新区农村集体土地上建（构）筑物拆迁补偿安置政策》也不是本案《安置补偿协议》签订的依据，本案不构成对规范性文件附带审查的前提条件，故对原告请求对规范性文件附带审查的主张，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款之规定，判决如下： 驳回原告李克锋的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李克峰承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。                                          审  判  长  黄智慧                           审  判  员  周昌柱                           审  判  员  张  娟 二〇二〇年十月十九日   书  记  员  李朝伟  1