吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉行终250号 上诉人（一审原告）吉林省诚毅车桥悬挂制造集团有限公司，住所地吉林省辽源市。 法定代表人王学，董事长。 委托代理人闫长毅，该公司总经理。 委托代理人钱大勇，该公司职员。 被上诉人（一审被告）东丰县人民政府。住所地吉林省东丰县东丰镇。 法定代表人曾海洋，县长。 委托代理人李春伟，东丰县商务局局长。 委托代理人宋兴军，吉林瑞邦律师事务所律师。 上诉人吉林省诚毅车桥悬挂制造集团有限公司（简称诚毅公司）诉被上诉人东丰县人民政府（简称东丰县政府）履行行政协议一案，不服吉林省辽源市中级人民法院作出的（2020）吉04行初1号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，诚毅公司的委托代理人闫长毅、钱大勇，东丰县政府的委托代理人李春伟、宋兴军到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 诚毅公司诉讼请求：1.判令东丰县政府给付诚毅公司垫付的土地出让金219.6万元；2.判令东丰县政府支付逾期付款利息（2007年11月23日至2019年11月23日利息2,063,362.00元；2019年11月24日至实际给付之日止的利息，以219.6万元为基数，按中国人民银行同期贷款利率计算）；3.由被告承担本案的诉讼费用。事实和理由为,2006年8月22日，诚毅公司与东丰县政府就工业集中区起步区投资建设重卡车桥及平衡悬挂总成项目签订招商引资协议书。诚毅公司于2007年5月在东丰县开发区注册成立，2007年12月份正式完成土地测量及土地价格确定，并缴纳了部分土地出让金219.6万元，其余部分土地出让金由县开发区承担。自诚毅公司缴税之日起计算（2008年3月至2011年3月），诚毅公司已经实际上缴税金3,505,998.28元，完全履行了双方签订的协议书约定的连续三年内年均实缴税金须达到100万元以上的要求。因此，按双方签订的协议书约定，东丰县政府应返还诚毅公司垫付的土地出让金219.6万元。 东丰县政府辩称：诚毅公司所诉与事实不符，其诉讼请求缺乏事实根据。1.东丰县政府于2008年与诚毅公司签订了协议，根据税务机关统计，诚毅公司三年内所缴税金并未达到协议所约定的数额要求，诚毅公司没有完全履行协议约定义务，违约在先。因此，东丰县政府没有义务兑现相应协议约定。2.双方签订的协议内容并没有提出直接返还所缴纳的土地出让金，而诚毅公司应缴纳土地出让金419万余元，但仅缴纳了185万余元，尚欠234万余元。已缴纳的土地出让金从法律政策角度讲无法返还，且双方协议中是指所得税地方政府留成部分由政府扶持给企业，绝不是返还土地出让金。 一审法院经审理查明，为发展经济，招商引资，2006年8月22日，东丰县政府作为甲方，与乙方诚毅公司就工业集中区起步区投资建设重卡车桥及平衡悬挂总成项目达成协议，主要内容为：“一、乙方责任……4、企业投资、生产规模及效益：项目规划总投资5600万元左右，其中固定资产投资越4000万元，流动资金约1600万元。主要生产重卡车桥及平衡悬挂总成产品。达到设计规模后，年可生产重卡车桥及平衡悬挂总成产品2万套，实现产值约10000万元、税金600万元。常年安置人员150人左右。5、项目建设地址、占地面积及建筑面积：项目拟建在甲方工业集中区起步区党校东侧。厂区占地面积约57000平方米，建筑面积约30000平方米。6、建设期限：2006年8月末开始施工，2007年9月末投入试生产。……10、企业自注册之日起，连续三年内，年均实缴税金须达到100万元以上，第四年以后达到设计规模。二、甲方责任。乙方在实现上述约定发展目标前提下，甲方提供如下优惠政策（以文件形式批复）：1、土地。甲方负责征用土地57000平方米（按此场地实际测量面积为准）无偿提供给乙方使用50年，并办理有关手续。征地费用418.3万元投资者可暂欠（出具欠款证明），自企业注册之日起用实缴税金分三年予以抵顶。到期未达到418.3万元，乙方须用现金补足。2、税收。为促进企业发展，自企业注册之日起三年内，企业年实缴税金100万元以上，其所得税地方留成部分，由县政府扶持给企业，用于企业技术改造和新产品开发。……”。该协议对双方的责任以及其他有关问题进行了明确约定。 按照协议的约定，东丰县政府于2006年12月以挂牌出让方式，将协议约定的国有土地出让给诚毅公司。对工业集中区征用涉及的前期费用2347741元，经东丰县政府研究同意暂欠，双方形成了欠据并签字盖章。2007年4月，诚毅公司获得建设用地批准。2007年5月9日，诚毅公司在东丰县工业集中区正式注册成立，营业期限为2008年6月6日至2020年12月31日。2007年4月29日，诚毅公司向东丰县国土资源局缴纳了土地出让金1851665元，并于同年以银行汇款形式，向东丰县财政局土地收益基金户汇入344899.25元。2008年5月，诚毅公司开始施工建设并于同年8月正式投产。后因经营不善等原因，诚毅公司于2018年左右停产。截止一审辩论终结前，诚毅公司实缴税金尚未达到协议约定的418.3万元。 一审法院认为，关于东丰县政府是否应当将219.6万元土地出让金返还给诚毅公司的问题，应当从以下几方面综合考量。首先，东丰县政府与诚毅公司签订的协议书，系出于发展县域经济为目的，与企业法人协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第二款、第二十七条、《中华人民共和国合同法》第八条规定，协议双方应当按照协议约定履行各自义务。虽然该协议签订的内容、形式上存在一定的瑕疵，如对协议中乙方责任第10项的约定，缴税起算点应从企业注册之日起计算还是实际营业缴税之日起计算，双方存在争议，但即便如诚毅公司所述，企业注册之日没有实际生产，不产生与营业有关的缴税行为，这亦属于双方对协议条款的误解，不影响该协议的效力。且东丰县政府已经将出让土地提供给诚毅公司，并办理了相关手续，初步完成了协议约定的义务。而诚毅公司实缴税金在一审法庭辩论终结前也尚未达到双方协议约定的418.3万元，也一直未用现金予以补足，未能全部履行协议约定的义务，这一事实诚毅公司也并不否认。其次，双方签订的协议书对相关事项作了明确的约定，并签名盖章予以确认，系双方的真实意思表示。从协议的内容看，双方并未对涉及土地出让金缴纳、返还等事项作出明确约定，后续也没有针对协议内容作出相应的补充协议。因此，诚毅公司主张返还土地出让金的请求并无事实根据。最后，根据《中华人民共和国土地管理法》、原国土资源部2003年6月11日发布并于2003年8月1日实施的《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第21号）的相关规定，国家依法实行国有土地有偿使用制度。以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。因此，诚毅公司以挂牌出让方式取得案涉国有土地使用权，应当按照相关法律法规缴纳土地出让金。虽然协议约定案涉土地由东丰县政府无偿提供给诚毅公司，从形式上看符合土地使用权划拨的特征，即经县级以上人民政府依法批准,在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将国有土地使用权无偿交付给土地使用者使用。但土地使用权划拨与其他出让方式不同，其适用的对象、期限等均存在特殊性。从协议中双方约定的内容以及相关证据材料看，案涉土地实质上并不符合土地使用权划拨基本特征，但双方约定了诚毅公司须缴纳征地费用，这也是协议存在的瑕疵之一，但双方均予以认可，且诚毅公司亦在欠据中予以了确认。 综上，诚毅公司的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，不能成立，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回诚毅公司的诉讼请求。案件受理费50元，由诚毅公司负担。 诚毅公司上诉称，1.根据协议书的约定，东丰县政府应该无偿提供土地给诚毅公司使用，即案涉土地出让金应该由东丰县政府交纳，并办理有关手续。故一审判决认定“双方约定了诚毅公司须缴纳征地费”，与事实不符。后来在办理土地证照过程中，由于政策、资金等原因，东丰县政府让诚毅公司垫付部分土地出让金219.6万元，并承诺在企业投产后予以给付。即该协议书对土地出让金缴纳、返还等事项作出了明确约定。一审判决认定“东丰县政府已经将出让土地提供给诚毅公司，并办理了相关手续，初步完成了协议约定的义务”，与实际事实不符，属于认定事实错误。2.协议书明确约定，东丰县政府负责征用土地无偿提供土地给诚毅公司使用50年，并办理有关手续。即缴纳案涉土地出让金及办理案涉土地有关手续是东丰县政府的义务。3.协议书约定的诚毅公司缴税年度的起算时间应为2008年6月，即三个缴税年度为2008年6月至2011年6月。企业注册之日起至企业实际缴税之日前，诚毅公司企业并没有缴税行为。故退一步讲，也应该以诚毅公司企业实际缴税之日作为诚毅公司缴税的起算点，即三个缴税年度应为2008年3月至2011年3月。2008年3月至2011年3月三个缴税年度，诚毅公司实缴税金为3505998.28元，即诚毅公司连续三年内，年均实缴税金已达到招商引资协议书约定的100万元以上，且满足协议约定的其他前提条件。只要诚毅公司满足了协议约定的前提条件，东丰县政府就应该无偿提供土地，就应该给付诚毅公司替东丰县政府垫付的土地出让金219.6万元。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，请二审法院撤销一审判决，改判支持诚毅公司的诉讼请求。 本院二审查明的事实与原审查明一致，本院予以确认。 本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的……”。案涉纠纷为履行行政协议过程中产生的纠纷，依据上诉法律规定，本案属于人民法院依法审理行政案件的受案范围。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）规定，土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收。国土资源管理部门和财政部门应当督促土地使用者严格履行土地出让合同，确保将应缴的土地出让收入及时足额缴入地方国库。地方国库负责办理土地出让收入的收纳、划分、留解和拨付等各项业务，确保土地出让收支数据准确无误。任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。《国务院关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》（国发〔２０００〕２号）规定，各地区、各部门不得以先征后返或其他减免税手段吸引投资，更不得以各种方式变通税法和税收政策，损害税收的权威。先征后返政策作为减免税收的一种形式，审批权限属于国务院，各级地方人民政府一律不得自行制定税收先征后返政策。对于需要国家财政扶持的领域，原则上应通过财政支出渠道安排资金。如确需通过税收先征后返政策予以扶持的，应由省（自治区、直辖市）人民政府向国务院财政部门提出申请，报国务院批准后才能实施。 按照上述法律规定，人民政府及其职能部门应当在其权限范围内合法行使行政管理职责。本案中，东丰县政府与诚毅公司签订的协议中约定，土地使用权无偿提供给诚毅公司使用，征地费用418.3万元（经本院查明，该项费用为土地出让金和安置补偿费之和）企业注册之日起用实缴税金分三年予以抵顶。自企业注册之日起三年内，企业年实缴税金100万元以上，其所得税地方留成部分，由县政府扶持给企业，用于企业技术改造和新产品开发。基于上述规定，对于协议的解读，无论是东丰县政府无偿提供土地，还是用企业缴纳的税金抵顶土地出让金，该种约定均违反了法律规定，属于东丰县政府在签订协议过程中超越职权、滥用职权的行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。故，东丰县政府作出的该种承诺为无效行政行为，诚毅公司应当按照法律规定履行法定义务，而诚毅公司依据协议约定主张返还土地出让金，于法无据，本院不予支持。 综上，诚毅公司的上诉请求无事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 审判长  许家娟 审判员  杜 鹃 审判员  吴先明 二〇二〇年十月三十日 书记员  朱洪军