吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉行终312号 上诉人（原审原告）吉林省德卡房地产开发有限公司，住所地吉林省。 法定代表人姜明阳，该公司经理。 委托代理人姜永库，该公司董事长。 委托代理人邹本生，辽宁国奥律师事务所律师。 上诉人（原审被告）扶余市人民政府，住所地吉林省扶余市春华路**。 法定代表人刘英杰，市长。 委托代理人郭东义，扶余市人民政府法制办公室主任。 委托代理人刘颖，北京大成（长春）律师事务所律师。 吉林省德卡房地产开发有限公司（以下简称德卡公司）诉扶余市人民政府（以下简称扶余市政府）行政协议一案，双方均不服吉林省长春林区中级法院（以下简称长林中院）作出的（2018）吉76行初1号行政判决，上诉至本院。本院受理后，依法组成合议庭于2019年12月19日公开开庭审理了本案。德卡公司委托代理人姜永库、邹本生，扶余市政府委托代理人郭东义、刘颖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明事实： 2006年，德卡公司通过招拍挂取得了老县医院周边区块（以下统称华夏区块）、政协宾馆区块(以下统称政协区块)土地的开发建设项目，同时又实施了振瀛大路、利民路两条道路拆迁及被拆迁户回迁安置及利民路修路工程。2006年12月20日，扶余市政府召开会议并形成扶余县财经工作领导小组会议纪要（以下简称会议纪要），因德卡公司开发项目存在退红线问题，该会议决定政协区块、华夏区块退道路红线、振瀛大路、利民路道路拆迁及回迁安置、利民路修路等费用均由德卡公司承担，同时扶余市政府给予德卡公司相关优惠政策，即会议纪要第三项中载明的：1.工程所涉及到的费用未列项目一律免收；2.三宗土地出让金全部免收；3.项目所涉及到的税金实行先征后退的方式，足额退给开发商。后因前述优惠政策违反《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发【2006】100号）的规定，会议纪要中的优惠政策不能兑现。2007年4月27日，扶余县城市规划管理委员会作出《关于志远路两侧，批发城东、通铁路北等地段开发情况需要研究相关优惠政策所涉及问题的会议纪要》，同意德卡公司案涉振瀛大路（即原志远路）道路拆迁资金由扶余市政府承担，以建设局拆迁办公室的核定数为准。2011年4月22日，扶余县监察局、规划处、拆迁办公室相关领导与德卡公司就华夏、政协两区块拆迁退红线问题进行协商，形成书面的协调会记录，及后退道路红线的情况说明。 （一）协调会记录涉及的华夏、政协两区块相关事实 协调会记录确定具体退红线涉及的被拆迁建筑物建筑面积为：华夏区块中，利民路上移动公司56平方米、县医院823.9平方米，振瀛大路上县医院1542.4平方米，太祖路上华厦商场1519.2平方米；政协区块中，繁华街上轻工大厦516平方米、肉类大厅114平方米、个人262.8平方米、门斗95.31平方米，工商路上个人91.2平方米，太祖路上轻工大厦240平方米、个人530平方米、原政协宾馆625.6平方米。以上两个区块总计6416.41平方米，其中个人部分均为商业营业用房。协调会记录同时约定：对于政协区块和华厦区块退红线拆迁价格问题，由德卡公司负责聘请有资质的评估公司进行价格评估，形成评估报告，并报审计进行审计。 1.华夏区块相关事实 案涉华夏区块，即目前的德卡城市花园（德卡小区）及华厦商场所在地。案涉振瀛大路和利民路的回迁居民安置在德卡小区内，协调会记录涉及的移动公司、县医院退道路红线也在华夏区块中。2006年12月，德卡公司以划拨方式取得德卡城市花园工程项目建设的土地。2007年1月24日，吉林省政府出台了《吉林省人民政府关于县（市）城市棚户区改造的指导意见》（吉政发【2007】5号）。2007年3月30日，扶余县十五届人大常委会第二次会议，通过了《关于批准扶余县棚户区改造规划的决定》（扶人常发【2007】5号），批准德卡小区工程实施棚户区改造。2007年6月19日，德卡公司取得德卡小区工程的拆迁许可证，2009年9月完成拆迁，2010年被拆迁户进行回迁，目前除华夏商场外，其余部分德卡公司均已完成退道路红线的拆迁工作。已回迁完毕。 在华夏区块中，利民路上移动公司、县医院退道路红线部分由德卡公司自行拆除，目前德卡公司未给移动公司补偿。根据德卡公司的委托，扶余县审计局、建设局、拆迁办、规划处组成联合工作组（以下简称工作组）对协调会记录中的移动公司、县医院退道路红线部分的拆迁款项进行核对，并上报审计。扶余县审计局分别于2012年4月11日和2012年4月16日作出包含前述退道路红线部分拆迁补偿情况的审计报告。工作组于2012年4月16日进行调查核实并制作调查核实记录，在调查核实记录中，德卡公司对协调会记录中的移动公司56平方米、县医院823.9平方米、县医院1542.4平方米，以每平方米1250元的价格进行补偿予以认可，认同的补偿金额共计3027875元，但因前述审计报告将协调会记录之外的振瀛大路、利民路道路拆迁及利民路道路建设款项一并审计，故此项数额并未在审结结论中单独体现。 华夏区块中的华厦商场原为国有资产。2007年10月30日，德卡公司与扶余市政府签订了产权调换协议书，协议约定扶余市政府将华厦商场1198.56平方米以及政协区块当中的商贸招待所283.98平方米、肉类大厅1298.90平方米、轻工大厦2455.59平方米、德卡公司于2004年租赁由扶余市政府经营管理的5000平方米，房屋总面积10237.03平方米交付德卡公司，由德卡公司在华夏商场位置建设12053.8平方米房屋进行产权调换。扶余市政府于2007年11月14日召开扶余县人民政府常务会议，形成《关于德卡集团开发区块国有资产房屋回迁的会议纪要》。扶余市政府将上述国有资产部分已交付德卡公司。因华夏商场一层尚有部分个人商户至今仍在经营，整体未完成拆迁和退红线，故德卡公司无法新建调换的房屋，该调换协议目前未全部履行。华厦商场共三层，位于太祖路上，退道路红线4.8米，退红线面积为1519.2平方米。一层楼部分包含的个人商户在协调会记录中未注明。 2.政协区块相关事实 协调会记录涉及的政协宾馆、轻工大厦、肉类大厅以及个人商户退道路红线位于政协区块，即目前德卡城市广场区域，系德卡公司开发的德卡时代金街项目。个人商户回迁安置在德卡城市广场外廊。2006年8月16日，扶余县国土资源局对2006009国有土地使用权挂牌出让；2006年9月8日，德卡公司取得扶余县发改局关于德卡时代金街项目的立项批复（扶发改发【2006】194号）；2006年9月16日，德卡公司与扶余县国土资源局签订《挂牌出让成交确认书》，并于2007年3月27日签订了《国有土地使用权出让合同》，德卡公司以出让方式取得该地块国有土地使用权。2007年4月4日，扶余县发改局向德卡公司下达工程计划通知（扶发改发【2007】53号）；2007年5月12日，德卡公司取得该项目的房屋拆迁许可，拆迁期限延期到2013年12月31日。该项目于2013年完成拆迁工作，于2015年9月13日竣工，于2015年11月13日通过验收并回迁。该项目目前全部建成并投入使用。 政协宾馆位于太祖路，退道路红线四层楼部分的长度为24.6米，五层楼部分的长度为11.6米，均退红线4米，面积为625.6平方米。德卡公司于2006年5月10日与扶余县政协宾馆有限责任公司签订《资产转让协议书》，协议约定：政协宾馆将其资产、配套设施及各项补偿款等共计730万元的价格转让给德卡公司，德卡公司享有政协宾馆的所有权。 轻工大厦共四层，位于太祖路和繁华街交会处。太祖路上，轻工大厦退道路红线4米，长度为15米，退红线面积为240平方米。繁华街上，轻工大厦退道路红线3米，长度为43米，退红线面积为516平方米； 肉类大厅共二层，位于繁华街。肉类大厅退道路红线3米，长度19米，退红线面积为114平方米。 政协区块中涉及个人商户部分退道路红线面积共计884平方米。其中，繁华街上退红线面积为262.8平方米，共二层楼，长度为43.8米，退红线3米；工商路上退红线面积为91.2平方米，共二层楼，长度为38米，退红线1.2米；太祖路上退红线面积为530平方米，三层楼部分的长度为10米，二层楼部分的长度为38米，均退红线5米。德卡公司实施拆迁补偿过程中，太祖路上的个人商户中除乔东辉、李殿芹、杨钧茹、杨大为四人选择货币补偿外，其他个人商户均选择了原位置的产权调换。2016年12月9日，松原市中级人民法院作出（2016）吉07民终1063号民事调解书，确认了德卡公司为甲方、乔东辉等四人为乙方、扶余市住房和城乡建设局为丙方（见证方）于2013年12月13日签订的协议书有效，即德卡公司通过货币方式补偿乔东辉等四人，具体标准为一层营业用房每平方米38,150元，二层营业用房每平方米8000元，三层营业用房每平方米6000元。该协议同时约定，如果德卡公司不能现金支付，德卡公司以回迁的方式在原位置原面积给乔东辉等四人安置补偿。另，德卡公司与被拆迁的个人商户达成协议，在回迁安置中以同等面积在原房屋面积基础上增加一层，扶余市政府与德卡公司在协调会记录中对上述产生的增量面积没有约定，但扶余市政府对此认可，双方均认可增量面积为417平方米。具体为，位于繁华街上第**增量131.4平方米，位于工商路上第**增量45.6平方米，位于太祖路上第**增量50平方米、第三层增量190平方米。政协区块中个人商户涉及门斗95.31平方米，双方均认可门斗按照每平方米2500元进行货币补偿。 在政协地块拆迁过程中，德卡公司委托吉林省建兴房地产评估有限公司（以下简称建兴评估公司）评估被拆迁房屋。扶余县住房和城乡建设局针对评估事宜向被拆迁户履行了法定告知义务，建兴评估公司是拆迁通告中评估被拆迁房屋的备选机构。德卡公司曾因未与部分被拆迁户达成补偿协议而依据建兴评估报告的评估价格向政府申请裁决，扶余县住房和城乡建设局亦是依据建兴评估报告作出了裁决。 （二）振瀛大路、利民路道路拆迁及利民路道路建设情况有关事实 德卡公司实施了振瀛大路、利民路道路拆迁，并将被拆迁户以房屋产权调换方式安置在德卡小区内，该部分土地性质为划拨，同时享受棚户区改造政策。振瀛大路道路拆迁面积为6601.09平方米，利民路道路拆迁面积为1828.3平方米，该部分面积与前述协调会记录并无重合。扶余市政府承诺对德卡公司拆迁及修路费用进行补偿。 根据德卡公司的委托，扶余县审计局、建设局、拆迁办、规划处组成联合工作组（以下简称工作组）对振瀛大路和利民路道路拆迁补偿、利民路道路工程款项上报审计。扶余县审计局分别于2012年4月11日和2012年4月16日作出利民路道路工程决算、振瀛大路拆迁补偿情况的审计报告，如前所述，该审计报告一并将协调会记录中的移动公司、县医院退道路红线拆迁款项予以审计。工作组于2012年4月16日进行调查核实并制作调查核实记录，在调查核实记录中，德卡公司认同利民路道路工程总成本120万元。 2015年2月9日，扶余县审计局作出《德卡公司振瀛大路和利民路审计结果说明》，具体为：振瀛大路拆迁补偿报请金额14278971元，利民路报请金额6109199元（拆迁补偿报请金额4909199元、利民路道路工程金额120万），两条路共计报请金额20388170元；振瀛大路审计核减金额888385元，利民路审计核减金额134560元，两条路审计共核减金额1022945元；振瀛大路政府应付13390586元、利民路政府应付5974639元，两条路政府应付19365225元，政府已付16916238.45元，未付2448986.55元。该份说明材料仍然将协调会记录中的移动公司、县医院退道路红线拆迁款项与振瀛大路和利民路道路拆迁补偿、利民路道路工程款项一并计算。德卡公司认可扶余市政府于2013年2月5日给付至16916238.45元。 （三）其他相关事实 协调会记录签订之后，德卡公司委托吉林省龙派房地产评估有限公司（以下简称龙派评估公司）对案涉款项进行评估，并以龙派评估报告作为补偿标准，要求扶余市政府补偿。经原审法院对龙派评估公司法定代表人鞠欣、总经理赵雅洁及后勤工作人员常春青调查认定，龙派评估公司从未接受德卡公司委托，案涉龙派评估报告系常春青利用保管库房及放置公章柜子钥匙之便，在未形成工作底稿且伪造评估师签字的情况下，个人按德卡公司经理刘艳要求违法出具的。鉴于此，原审对龙派评估报告不予采信。 2007年1月29日，吉林省人民政府出台《吉林省人民政府关于县（市）城市棚户区改造的指导意见》（吉政发【2007】5号）文件，规定回迁房和经济适用房所需建设用地可以落在棚户区改造范围内，且享受经济适用住房政策。扶余市政府根据上述文件要求于2007年3月31日出台了《扶余县人民政府关于印发扶余县城市棚户区改造实施细则的通知》（扶政发【2007】17号）及《扶余县人民政府关于扶余县城市棚户区改造住宅房屋拆迁补偿安置办法（试行）的通知》（扶政发【2007】15号），根据相关文件要求，结合《松原市人民政府关于松原市2007年房地产市场评估指导价格的批复》（松政函【2007】24号）中关于“房权调换楼房平均价格为每平方米1200元”的规定，对振瀛大路、利民路道路拆迁回迁安置房限定价格为1250元。 2013年1月，扶余撤县设市。 2014年，德卡公司将德卡城市广场内部商铺即内廊对外出售，原审中向法院提交了38份德卡城市广场内廊一层、二层及四层德卡城市广场认购协议书，单价从18580.81元至25474.07元不等。 原审过程中，因双方对补偿价格及补偿标准争议较大，德卡公司于2018年6月6日向法院申请对全部案涉退红线房屋进行评估，以2012年至2013年为时点或按现楼评估。原审法院依其申请委托长春正则房地产评估有限公司进行评估，备选机构为吉林正泰房地产估价有限责任公司。2018年7月25日，长春正则房地产评估有限公司向法院发出退件函，退件理由为：“经了解估价对象大部分已拆迁完毕无实物，价值时点为2007年拆迁公告日，现在是2018年时间跨度较大，原估价对象周边区域发生很大变化，目前市场价格不能客观、真实反映2007年拆迁公告日的市场价格，估价依据缺失”。2018年7月27日，吉林正泰房地产估价有限责任公司向法院发出退件函，退件理由为：“经了解估价对象大部分已拆迁完，无实物，无法勘查现场，价值时点为2007年拆迁公告日，距离2018年时间较长，资料较少，目前市场价格不能客观的反映2007年拆迁公告日的市场价格，估价依据缺失，无法进行评估”。2018年8月30日，原审法院终止委托评估。德卡公司再次向原审法院提交对全部案涉退红线房屋进行评估的申请，评估时点为2015年。原审法院遂委托吉林省华宇房地产土地评估咨询有限公司进行评估，备选机构为吉林宏旭房地产评估有限责任公司。2018年3月12日吉林省华宇房地产土地评估咨询有限公司申请退卷，理由为：“贵院提供的《德卡城市广场认购协议书》和销售合同等资料与本次价值时点相差一年有余且未经备案，其真实性、有效性、时效性均不可取；后经办案人到当地产权中心调档和我公司多方收集调取的资料类似交易实例不足以采用比较法和收益法，我公司暂无法承担此项工作”。备选机构吉林宏旭房地产评估有限责任公司于2019年3月18日向法院出具《评估情况说明》，内容为：“由于案件的特殊性，要求本次估价对象的价值时点距目前已有3－4年，时间跨度较大，无法收集到在价值时点与估价对象有关的市场资料，故无法作出准确客观的评估”。2019年3月21日，原审法院终止委托评估。 原审认为，本案争议焦点是：（一）关于本案是否属于行政诉讼受案范围及案由问题；（二）关于扶余市政府应当给付德卡公司退红线拆迁补偿款计算标准问题；（三）关于振瀛大路、利民路道路拆迁补偿数额及利民路道路工程建设款问题；（四）关于德卡公司主张的利息应否支持及如何支持问题。 （一）关于本案是否属于行政诉讼受案范围及案由问题 《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在行使行政职权过程中与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，德卡公司在开发建设案涉项目过程中，扶余市政府无法兑现财经领导小组会议纪要中向德卡公司承诺的优惠政策，双方就政协区块和华厦区块退道路红线拆迁补偿问题达成一致，形成书面的协调会记录，由德卡公司负责实施退道路红线拆迁工作，扶余市政府给付相应补偿。另外，双方对于振瀛大路、利民路的道路拆迁补偿及利民路道路工程建设没有形成书面协议，但德卡公司已实际完成了上述道路的拆迁补偿安置及道路工程建设工作，扶余市政府亦认可。无论扶余市政府以书面形式同德卡公司形成协调会记录，还是认可德卡公司已实际履行的道路拆迁补偿安置及道路工程建设内容，均属于扶余市政府履行行政协议的活动，双方形成了行政法上的权利义务关系，是合法有效的行政协议。德卡公司作为行政协议一方，认为扶余市政府未按约定履行协议，有权依法提起诉讼，其要求扶余市政府给付上述补偿费用及利息属于行政诉讼受案范围。关于扶余市政府认为本案应当依据民事诉讼法提起不当得利或者无因管理之诉的观点。不当得利是指没有合法依据，有损于他人而取得利益；无因管理是指未受他人委托，也无法律上的义务，为避免他人利益受损失而自愿为他人管理事务或提供服务的事实行为。故扶余市政府的主张无法律依据，不予支持。虽然案涉协调会记录退道路红线拆迁补偿与振瀛大路、利民路道路拆迁补偿及利民路道路工程建设非同一行政协议，属于不同的行政法律关系，但上述事项均在同一财经领导小组会议纪要中体现，系同根同源，扶余市政府整体不能兑现会议纪要中的优惠政策，德卡公司将上述事项在本案中请求一并审理，扶余市政府未提出异议且统一进行了答辩，为减轻双方当事人的诉累，节约诉讼成本，实质化解争议，提升司法效率，本案一并进行审理不违反法律规定。关于德卡公司主张本案案由应为不履行法定职责的问题，不履行法定职责是指行政主体负有法律、法规以及规章负担设定的职责，有义务、有能力履行而没有履行或不彻底履行的行为或事实状态。本案争议焦点是双方对扶余市政府应当给付补偿款的标准及数额问题，德卡公司的诉讼请求实质是合同履行过程中产生的纠纷，故案由应当定为行政协议纠纷。 （二）关于扶余市政府应当给付德卡公司退红线拆迁补偿款计算标准问题。 1.关于协调会记录中华夏区块移动公司56平方米部分、利民路上县医院823.9平方米、振瀛大路上县医院1542.4平方米退红线部分。该部分原属于德卡小区棚改建设项目，由德卡公司自行拆迁后未进行补偿安置，在双方同意由工作组进行调查的调查核实记录中，德卡公司于2012年4月16日认同该部分按照每平方米1250元，共计3027875元进行补偿。德卡公司在履行协议过程中自愿接受该价格，后在诉讼过程中提出扶余市政府以经济适用房为由限价每平方米1250元违法，并要求以每平方米1万元的价格进行补偿，无事实根据及法律依据，不予支持。 2.关于协调会记录中涉及太祖路上华厦商场1519.2平方米部分。在协调会记录中，扶余市政府认可该部分退道路红线1519.2平方米并补偿给德卡公司，但在诉讼过程中主张德卡公司未履行产权调换协议且德卡公司未进行拆迁退道路红线，不再认可对其进行补偿。华厦商场中既存在个人商户，也存在德卡公司与扶余市政府通过调换协议取得的国有资产。德卡公司经与个人商户协商，有部分个人商户已经迁出，但仍有部分商户因未与德卡公司达成协议，目前尚在经营，故德卡公司现无法完成拆迁工作，不能履行协调会记录中约定的华厦商场退道路红线拆迁义务，扶余市政府没有实际占有应当退道路红线的部分，诉讼过程中双方就此部分未达成一致意见。另，扶余市政府在诉讼过程中主张根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，由其本身作为拆迁主体，德卡公司对此亦未提出异议，因该部分不具备退道路红线的条件，故对该部分的拆迁工作具体如何完成及完成方式，双方可自行协商，德卡公司可以就华厦商场中德卡公司通过产权调换协议所取得的国有资产部分待退红线实际发生后与扶余市政府另行协商征收补偿事宜，此阶段尚不具备司法介入的法定条件，如果双方对该部分产生争议，可另行主张权利，本案中不予评判。故对德卡公司要求对华厦商场个人商户已迁出部分以及国有资产部分进行补偿的主张，不予支持。 3．关于协调会记录中涉及政协区块个人商户、轻工大厦、肉类大厅、政协宾馆的补偿标准问题。 由于德卡公司原基于财经领导小组会议纪要中政府给予土地出让金、税费等方面相关的优惠政策才对退道路红线部分地上建筑物进行拆迁安置，扶余市政府因优惠政策不能兑现，双方达成协议，由扶余市政府给付德卡公司退道路红线部分的拆迁补偿款。无论是《国有土地上房屋征收与补偿条例》，还是此前的《城市房屋拆迁管理条例》均规定了在房屋拆迁安置过程中，应当以被拆迁房屋的价值作为补偿依据。扶余市政府与德卡公司在2011年4月22日达成的协调会记录中约定了对案涉退道路红线拆迁价格由德卡公司聘请有资质的评估公司进行评估，同时约定了退道路红线的范围，从合同条款解释的角度来看，双方约定的内容是扶余市政府按照被拆迁房屋的价格对德卡公司进行补偿。另外，德卡公司曾于2015年依据龙派评估报告的评估价格，要求扶余市政府给付补偿，而龙派评估报告的估价对象也是案涉退道路红线上的被拆迁房屋，即德卡公司事实上认可双方协议约定扶余市政府按照被拆迁房屋给付其补偿款。德卡公司虽主张建兴评估报告只是在拆迁过程中履行的法定程序，建兴评估报告中的评估价格不具备客观真实性。但德卡公司对委托建兴评估公司评估被拆迁房屋的事实并不否认；扶余县住房和城乡建设局针对评估事宜向被拆迁户履行了法定告知义务，建兴评估公司是拆迁通告中评估被拆迁房屋的备选机构；德卡公司曾因未与被拆迁户达成补偿协议而依据建兴评估报告的评估价格向政府申请裁决；扶余县住房和城乡建设局亦是依据建兴评估报告作出了裁决。综合以上事实，在无证据证明建兴评估报告存在不合法情形，且无其他证据证明被拆迁房屋价值的情况下，建兴评估报告应当作为扶余市政府针对政协区块个人商户部分对德卡公司进行补偿的依据。德卡公司主张该部分一层退红线部分以乔东辉等四人调解书载明的一层单价作为补偿依据，二层及以上退红线部分以38份德卡城市广场认购协议书中的二层以上销售价格作为补偿依据，理由为被拆迁的个人商户均不接受建兴评估报告的评估价格，除乔东辉等四人外，其他商户均选择以原位置营业用房进行产权调换，德卡公司同意并以回迁方式对个人商户进行安置，扶余市政府知晓并认可，其实际付出的成本远高于建兴评估价格。但是，德卡公司与扶余市政府达成协议在先，与被拆迁户达成的协议在后，其与被拆迁户的协议内容并不必然导致在先协议的变更，德卡公司主张的价格不符合法律规定及双方约定，不予支持。关于个人商户部分回迁安置中存在的增量问题，本案中，虽然协调会记录中没有关于增量的约定，但德卡公司在实际安置中产生了增量面积，并以视频资料证明扶余市政府同意给付增量面积，庭审中扶余市政府亦认可增量部分的面积为417平方米，故对该部分补偿的请求予以支持。因部分增量没有可参考价格，参照适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条规定，酌情以退道路红线上建兴评估价格进行确定，即第三层增量价格参照建兴评估报告的第二层价格，以此类推。 轻工大厦、肉类大厅国有资产部分系德卡公司通过与扶余市政府签订的调换协议取得，扶余市政府主张德卡公司没有履行调换协议，不应当给付轻工大厦、肉类大厅退道路红线部分补偿款，否则将导致国有资产流失。本案中，该调换协议与案涉退道路红线系两个独立的法律关系，调换协议是否已经实际履行完毕，不影响案涉退道路红线的拆迁补偿问题，且双方均不主张一并审理该调换协议，故对扶余市政府的抗辩不予支持。另外，德卡公司于2006年取得政协宾馆的所有权，其本身作为被拆迁对象，应当获得相应补偿款，扶余市政府亦同意给付退道路红线拆迁补偿，但主张按照德卡公司在购买政协宾馆时的单价作为现补偿单价。本案中，德卡公司通过产权调换、购买方式，取得了轻工大厦、肉类大厅以及政协宾馆的财产权益，扶余市政府应当履行与德卡公司达成的协议，按照上述资产的评估价格进行补偿，因双方均未对轻工大厦、肉类大厅以及政协宾馆的价值委托评估。上述资产早已被拆除，标的物灭失导致无法评估，但上述资产与案涉被拆迁的个人商户位置相邻，且建兴评估公司对案涉同一街道的个人商户被拆迁房屋评估的价格相同，故酌定轻工大厦、肉类大厅以及政协宾馆的退道路红线补偿价格参照同街道的建兴评估报告价格。另政协宾馆四层、五层楼部分参照太祖路上三层单价予以确定；轻工大厦位于繁华街上退道路红线第三层、四层楼部分参照该条道路第二层单价予以确定，位于太祖路上退道路红线第**部分参照该条道路第**单价予以确定，理由同上。 个人商户、轻工大厦、肉类大厅、原政协宾馆各部分退道路红线具体面积为：①个人商户部分，太祖路上一层、二层面积均为240平方米、三层50平方米；繁华街上一层、二层面积均为131.4平方米；工商路上一层、二层面积均为45.6平方米。②个人增量部分，太祖路上增量面积为240平方米，按照三层单价计算；繁华街131.4平方米，按照二层单价计算；工商路45.6平方米，按照二层单价计算。③政协宾馆位于太祖路，一至四层面积均为144.8平方米，五层面积为46.4平方米。④轻工大厦位于繁华街部分一至四层面积均为129平方米；位于太祖路部分**面积均为60平方米。⑤肉类大厅位于繁华街，一至二层面积均为57平方米。参照建兴评估报告每条道路不同楼层的单价，即太祖路上一层单价为每平方米31000元，二层单价为每平方米12000元，三层单价为每平方米6000元；繁华街上一层单价为每平方米12500元，二层单价为每平方米6000元；工商路上一层单价为7500元，二层单价为4500元。共计退道路红线补偿金额32563100元。另外，双方均认可门斗95.31平方米，按照每平方米2500元进行补偿，计补偿金额238275元。 以上协调会记录中政协区块个人商户、轻工大厦、肉类大厅、政协宾馆涉及的退道路红线补偿金额共计32801375元。 （三）关于振瀛大路、利民路道路拆迁补偿及利民路道路工程款的问题。 该部分均已经过审计，德卡公司对审计报告的计算单价有异议，认为扶余市政府收取土地出让金的同时按照每平方米1250元的限价给付德卡公司上述拆迁补偿款违法，主张按照市场价格每平方米3180元进行计算。本案中，用于建设振瀛大路、利民路拆迁户回迁房屋所占用的土地均不收取土地出让金，德卡公司享受了棚户区改造建设中税费减免的税收优惠政策及相关棚户区改造建设中的各项政策，扶余市政府根据相关文件及《松原市人民政府关于松原市2007年房地产市场评估指导价格的批复》（松政函【2007】24号）中关于“房权调换楼房平均价格为每平方米1200元”的规定，按照每平方米1250元的标准计算补偿数额符合法律规定，故德卡公司主张的事由不成立，不予支持。扶余市政府应当按照审计价格给付包含移动公司、县医院退道路红线补偿款及利民路道路工程款120万元在内的剩余补偿款2448986.55元。 （四）关于德卡公司主张的利息应否支持及如何支持问题。 本案中，涉及利息的款项可分为政协区块退道路红线所形成的政府应付的拆迁补偿款及经过审计后扶余市政府尚未支付的补偿款2448986.55元。双方就利息问题虽未书面约定给付方式，但德卡公司提供的视频证据能够证明扶余市政府同意给付利息，同时能够证明其于2015年11月17日向扶余市政府主张给付退道路红线拆迁补偿款，故扶余市政府应当自德卡公司向其主张权利之日起计算政协区块退道路红线补偿款利息；对于经审计后扶余市政府尚未支付的补偿款2448986.55元，在应付19365225元补偿款中，扶余市政府已于2013年2月5日给付至16916238.45元，未付2448986.55元，故该未付款项利息起算时间为2013年2月6日。 综上所述，本案经审判委员会讨论决定，德卡公司的诉讼请求部分成立，扶余市政府应当依约履行给付义务。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项、第七十三条、第七十八条之规定，判决如下：一、被告吉林省扶余市人民政府于本判决生效之日起三十日内向原告吉林省德卡房地产开发有限公司支付政协区块涉及的退道路红线拆迁补偿款共计32801375元，并以32801375元为基数，按照中国人民银行同期贷款利率支付自2015年11月17日起至实际付清之日止的利息。二、被告吉林省扶余市人民政府于本判决生效之日起三十日内向原告吉林省德卡房地产开发有限公司支付华厦区块经审计后尚欠款2448986.55元，并以2448986.55元为基数，按照中国人民银行同期贷款利率支付自2013年2月6日起至实际付清之日止的利息。三、驳回原告吉林省德卡房地产开发有限公司的其他诉讼请求。如果未按判决所指定的期间履行给付金钱义务，应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费50元，由被告扶余市人民政府负担。 德卡公司上诉称，原审采信建兴公司评估报告是错误的，该报告针对的是被拆迁人已经拆除的房屋，而德卡公司请求是新的要求政府履行给付职责的诉讼，两者之间没有关系，德卡公司对审计依据的1250元标准是以优惠政策兑现为前提，否则这个标准就只能是拆迁工作进程中的程序而已，同时价格标准也严重背离事实。对于利息计算的起点也存在错误，与实际支出时间相距甚远。 扶余市政府上诉称，案涉轻工大厦、肉类大厅等国有资产与德卡公司的置换协议并未履行完毕，故该部分的拆迁补偿款不应由政府负担，否则容易造成国有资产流失；本案中行政机关未及时给付款项的原因在于德卡公司未能提交合法的评估报告进行审计，故利息不应当由政府承担；对于双方未约定部分原审采取酌定方式不当。 本院二审查明，政协区块中太祖路上，涉及个人商户的退道路红线总面积为530平方米，乔东辉、李殿芹、杨钧茹、杨大为四人退道路红线面积共计184.1平方米，均包含在这530平方米当中。184.1平方米的具体情况为：一层82.5平方米、二层50.8平方米、三层50.8平方米。该数据系2013年扶余市政府拆迁办公室工作人员与德卡公司共同实际测量形成。振瀛大路、利民路道路拆迁及利民路道路工程建设完成时间为2008年末。 二审查明其他事实与原审一致，本院予以确认。 本院认为，德卡公司与扶余市政府的行政争议都源自此前行政机关承诺的优惠政策无法兑现，双方后续协商均围绕扶余市政府如何负担市政道路相关费用进行。该种协商及形成的协调会议记录、包括扶余市政府新的允诺都属于典型的行政协议法律关系。在这种法律关系当中，作为一方缔约主体的扶余市政府当然有履行协议的义务，而不仅仅是履行行政职责的问题，故原审对本案的定性准确。同时，案涉协调会记录退道路红线拆迁补偿与振瀛大路、利民路道路拆迁补偿及利民路道路工程建设虽非同一行政协议，但基于司法效率原则，在双方当事人同意的情况下，原审一并审理裁判并无不当。 现结合案情，就案涉争议将本院裁判理由分述如下： （一）关于华夏区块退道路红线问题 该部分面积包括协调会记录涉及的移动公司56平方米、利民路上县医院823.9平方米、振瀛大路上县医院1542.4平方米，由德卡公司自行拆迁，在双方同意由工作组进行调查的调查核实记录中，德卡公司于2012年4月16日明确认同该部分补偿标准为每平方米1250元，共计3027875元进行补偿，该部分款项一并与振瀛大路、利民路道路拆迁补偿及利民路道路工程款纳入审计并拨付。本案中，德卡公司就华夏区块项目开发获得扶余市政府优惠政策允诺的时间是2006年，当上述优惠政策无法兑现时，双方核定面积进行补偿标准协商的时间已经是2011年，应当明确，本案所涉行政协议就是为弥补优惠政策无法兑现的后果而产生，两者属于替代关系，双方在新的行政协议关系当中就费用标准、额度产生的争议，已经无法与此前的优惠政策发生逻辑关系，故德卡公司关于其认同每平方米1250元补偿标准是以享受优惠政策为前提的主张不能成立。 关于华厦商场，因目前尚未完成拆迁工作，不具备退道路红线的条件，二审过程中双方亦明确表示不在本案中就该问题寻求解决，故华厦商场退道路红线不予审理，本院不再赘述。 （二）关于政协区块退道路红线问题 该部分面积包括协调会记录涉及的政协宾馆、轻工大厦、肉类大厅以及个人商户退道路红线面积。案涉轻工大厦、肉类大厅等国有资产与德卡公司的置换协议虽未履行完毕，但拆迁工作已经完成，故扶余市政府关于该部分的拆迁补偿款不应由政府负担、否则容易造成国有资产流失的主张不能成立。在总面积无争议的情况下，关键是补偿标准的依据问题。扶余市政府与德卡公司在2011年4月22日达成的协调会记录中约定了对案涉退道路红线拆迁价格由德卡公司聘请有资质的评估公司进行评估，但德卡公司提交的龙派评估报告因不具备基本的真实性而无法采用。因退道路红线补偿款的本质是行政机关对市政道路相关的公共支出负有承担义务，故补偿标准对应的是被拆迁房屋价值，也就是德卡公司实际支付的拆迁代价。从这个意义上讲，建兴评估报告采用的标准、德卡公司与乔东辉等四人经法院调解的标准、扶余市政府认可的417平方米增量，均应当一视同仁。在政协地块拆迁过程中，德卡公司依据建兴评估报告处理与被拆迁户的补偿争议，扶余县住房和城乡建设局亦是依据建兴评估报告作出了行政裁决，基于以上事实，建兴评估报告基本能够客观体现德卡公司在拆迁工作中支付的对价，故原审依据和参照建兴评估报告确定包括417平方米增量的政协区块退道路红线的标准较为适当。 另如前所述，因德卡公司对与乔东辉等四人是依据法院调解确定的标准进行的补偿，该笔支出实际发生，故法院调解确定的补偿标准虽然不能应用于所有个人商户，但对于乔东辉等四人的退红线面积应当适用，否则会造成德卡公司直接损失，原审对此处理不当，本院予以纠正。原审未将乔东辉等四人的退红线面积单独区分，统一采取一层单价为每平方米31000元，二层单价为每平方米12000元，三层单价为每平方米6000元的标准，比照法院调解确定的一层单价每平方米38150元，二层单价每平方米8000元，三层单价每平方米6000元，结合本院二审查明的乔东辉等四人的退红线面积情况（一层82.5平方米、二层50.8平方米、三层50.8平方米），可以计算得出扶余市政府应当增加给付德卡公司的数额为（38150-31000）×82.5-（12000-8000）×50.8+6000×（50.8-50）=391475元。故协调会记录中政协区块退道路红线补偿金额共计32801375+391475=33192850元。 （三）关于振瀛大路、利民路道路拆迁补偿及利民路道路工程款问题 德卡公司就振瀛大路拆迁补偿获得相关优惠政策的时间至迟在2007年，该部分土地性质为划拨，同时享受棚户区改造政策。扶余市政府以成立工作组进行审计的行为确定做出了其承担工程款的意思表示，并实际给付了部分款项。审计过程中及结束之后，工作组与德卡公司都进行了沟通磋商，审计报告确定的标准即应作为案涉补偿款及工程款给付的计算标准，同时因该部分款项与华夏区块当中的退道路红线款项一并审计，故原审计算得出扶余市政府仍应支付德卡公司2448986.55元的结论正确。 （四）关于利息计算标准及起算时间问题 首先，本案系行政协议案件，在不违反法律法规强行性规定、不损害公共利益的前提下，应当参照合同法律关系进行评价。扶余市政府在处理案涉争议时，的确存在长期未及时足额支付补偿款及工程款、造成企业经营困难的情况，行政行为科学性、合理性应当加强，故原审适用贷款利率作为利息计算标准较为合理。 其次，关于利息起算时间问题。对于华夏区块自拆与振瀛大路、利民路道路拆迁补偿及利民路道路工程款，虽然审计于2012年4月已经完成，但之后双方又明显经过多轮沟通磋商，扶余市政府也陆续实际给付了大部分款项，故原审从最后一次给付款项的次日即2013年2月6日起算利息并无不当。对于政协区块，因本案给付的是拆迁成本，故拆迁之后的工程开工、竣工时间与此问题没有关系。与上文所述经过审计的欠付款项不同，扶余市政府对于政协区块的欠付款项，在优惠政策无法兑现后果确定、退道路红线面积确定、给付义务确定的情况下，却长期未能有效作为，始终未能及时给付。本院考虑本案实际情况，认为政协区块欠付款项的利息自拆迁工作完成后的时间，即从2014年1月1日起算较为合理。 综上，原审认定事实基本清楚，但适用法律不当，应予部分改判。本案经本院审判委员会2020年第12（总28）次民事行政会议讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、维持长春林区中级法院（2018）吉76行初1号行政判决第二项； 二、撤销长春林区中级法院（2018）吉76行初1号行政判决第一项、第三项； 三、吉林省扶余市人民政府于本判决生效之日起三十日内向吉林省德卡房地产开发有限公司支付政协区块涉及的退道路红线拆迁补偿款共计33192850元，并以33192850元为基数，按照中国人民银行同期贷款利率支付自2014年1月1日起至实际付清之日止的利息； 四、驳回吉林省德卡房地产开发有限公司的其他诉讼请求。 一、二审案件受理费共100元，由被上诉人扶余市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  杨 迪 审 判 员  阎道清 审 判 员  孙慧源 二〇二〇年十月三十日 法官助理  关亦桥 书 记 员  王豆豆