吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉行终179号 上诉人（原审原告）集安市宝发矿业有限公司，住所地长春市南关区亚泰大街5211号五环国际大厦2502室。 法定代表人朱万春，董事长。 委托代理人高俊杰，吉林阳光博舟律师事务所律师。 委托代理人王颖，吉林阳光博舟律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）通化市人民政府，住所地通化市东昌区玉泉路89号。 法定代表人李平，市长。 委托代理人田占秀，吉林阳光博舟（通化）律师事务所律师。 委托代理人刘治荣，通化市高速公路建设管理办公室科员。 被上诉人（原审被告）集安市人民政府，住所地集安市鸭江路3001号。 法定代表人杨慧文，市长。 委托代理人关兴华，集安市交通运输局副局长。 委托代理人张光勋，吉林祥程律师事务所律师。 上诉人集安市宝发矿业有限公司（以下简称宝发矿业）因诉通化市人民政府、集安市人民政府地矿行政征收一案，不服吉林省通化市中级人民法院（2019）吉05行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。 原审查明：2006年9月6日，宝发矿业通过通化市霖穿物资经销有限公司向吉林省国土资源厅缴纳了5万元的资源挂牌款，2006年10月10日，吉林省国土资源厅颁发勘查许可证，证号为：T22420080502007575，有效期至2015年10月10日，面积1.94平方公里，探矿权人：集安市宝发矿业有限公司。2014年7月24日，宝发矿业与吉林省高等级公路建设局（以下简称“高建局”）签订《协议书》，因集安至双辽高速公路集安至通化段压覆宝发矿业所持有的“吉林省集安市太王一带铜钼矿详查”探矿权，宝发矿业允许高建局建设的高速公路通过权属为宝发矿业的探矿权，压覆部分勘查区，压覆区域以《集安至双辽高速公路集安至通化段工程建设项目压覆调查报告》为准。按照国土资发【2010】137号《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》中“四、规范报批要求（三）建设项目压覆已设置矿业权矿产资源的，新的土地使用权人还应同时与矿业权人签订协议，协议应包括矿业权人同意放弃被压覆矿区范围及相关补偿内容，补偿的范围原则上应包括：1、矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下应缴的价款（无偿取得的除外）；2、所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等实际损失”等条款依法补偿。2014年11月28日，通化市人民政府与集安市人民政府签署《集安至通化高速公路征地拆迁责任书》，集安市人民政府负责因征地拆迁工作而引起的法律案件的诉讼主体，处理因征地拆迁工作引起的法律案件的诉讼工作。2016年3月5日，高建局与通化市人民政府签订《集安至双辽高速公路集安至通化段建设项目通化市境内征地拆迁承包补充协议书》，补充协议明确吉林省人民政府决定集安至双辽高速公路集安至通化段的征地拆迁工作由沿线各市（县）人民政府负责。总承包费用为972171979元，高建局将根据工作进度拨付征地拆迁费用给通化市人民政府。 吉林长城资产评估有限责任公司以2016年9月30日为评估基准日，对吉林省集安市太王一带铜钼多金属矿勘探探矿权以重置成本进行了评估，并出具评估草稿，评估确定该探矿权重置成本为1050.78万元（该成本不包含宝发矿业购买探矿权缴纳的价款）。2017年9月，宝发矿业以高建局为被告提起民事诉讼。2018年9月7日，长春市中级人民法院作出（2017）吉01民初1465号《民事裁定书》，以案件不属于人民法院受理民事诉讼的范围，驳回了宝发矿业的起诉。2019年1月22日及2019年7月31日，吉林省高级人民法院与最高人民法院分别以（2019）吉民终11号及（2019）最高法民申2700号《民事裁定书》，维持了原裁定。 原审认为，根据《中华人民共和国物权法》第四十二条、第一百一十七条、第一百二十一条、第一百二十三条、《中华人民共和国矿产资源法》第四条第一款的规定，依法取得的探矿权、采矿权等用益物权受法律保护。但为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，对不动产进行征收，致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人可以依法获得相应补偿。本案中，宝发矿业通过挂牌出让的方式竞得的采矿权应受法律保护。关于补偿主体的认定。征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度；市、县人民政府是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体。本案中集安市人民政府所作出的拟征收土地通知书，正是基于《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及《征收土地公告办法》等法律、法规所确定履行法定职责的行为，其为当然补偿主体。关于补偿范围及数额认定。2010年9月8日国土资源部国土资发（2010）137号文件中规定：补偿的范围原则上应包括：“1、矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款；2、所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。”本案中，宝发矿业提供的长城资产评估公司的书证，记载了宝发矿业前期投入资金数量，但该书证不是正规评估报告，本院无法采信。关于探矿权价款和其他300余万元的投入，因宝发矿业不能提供正规票据，故本院对其主张不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》三十八条第二款之规定，判决：驳回宝发矿业的诉讼请求。 宝发矿业上诉称：上诉人在原审已提出鉴定申请并提交实际投入的相关证据，但原审法院既不启动鉴定，又不审查上诉人提交的票据及凭证，程序严重违法。长城资产评估公司的的评估报告虽为初稿，但该评估报告确定的数值真实准确，且没有出具正式报告系因委托人集安市集双高速公路集安至通化段工程指挥办公室没有缴纳鉴定费导致。上诉人已将取得探矿权时缴纳的5万元财产凭证提交到法院，原审对此予以认定，但未予保护，原审判决违反国土资源部国土资发（2010）137号文件的规定。综上，请求撤销原判，发回重审或改判支付上诉人的诉讼请求，诉讼费由被上诉人承担。 本院二审另查明：2015年1月26日，集安市人民政府作出拟征收土地通知书，拟征收集双高速公路集安至通化段途经的集体土地，用于高速公路建设。2017年3月24日，集安市人民政府作出征收土地方案公告。2017年4月5日，通化市人民政府组织召开集通高速公路征地拆协调会，会议纪要明确：项目中涉及的矿业企业，探矿权一律不予补偿。 本院经审理查明其他事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，（一）关于补偿主体的问题。根据案涉探矿权2015年征收行为时《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”本案因集安至双辽高速公路集安至通化段建设进行征地拆迁，集安市人民政府作出拟征收土地公告，集安市人民政府为本案实施征收补偿工作的法定主体。吉林省高等级公路建设局与宝发矿业虽签订补偿协议书，但宝发矿业依照该协议向吉林省高等级公路建设局提起民事诉讼，请求确认合同有效，由吉林省高等级公路建设局按照协议约定履行，民事生效裁定确认宝发矿业因拆迁补偿引发的纠纷，应属于行政诉讼受案范围，遂驳回宝发矿业的起诉。宝发矿业通过民事诉讼已无法行使权利，其向集安市人民政府和通化市人民政府提起行政诉讼，请求确认不予补偿行为违法，向其支付补偿费，实质上是请求负有征收补偿义务的行政机关履行法定职责，而吉林省高等级公路建设局为事业单位，不是法律、法规或规章授权实施征收补偿工作的行政主体，故集安市人民政府提出在行政诉讼中追加吉林省高等级公路建设局为被告，由其承担补偿责任的请求，本院不予支持。 （二）关于集安人民市政府应否对宝发矿业的探矿权进行补偿的问题。根据《中华人民共和国物权法》第一百二十一条规定：“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。”第一百二十三条规定：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”宝发矿业已经取得探矿权并办理登记（野外地质勘查的截止日期为2015年10月10日），集安市人民政府的土地征收是在宝发矿业探矿权的有效期限内，因修建高速公路而压覆宝发矿业的部分勘查区，致使其无法继续勘查矿产资源，宝发矿业的探矿权益受到损害，集安市人民政府应对其损失予以补偿。通化市人民政府组织召开集通高速公路征地拆协调会，会议纪要虽写明探矿权一律不予补偿，但会议纪要不属于法律法规等规范性文件，且该项内容违反上述法律规定，故集安市人民政府主张依据该会议纪要对宝发矿业探矿权不予补偿，本院不予支持。 （三）关于集安市人民政府应当如何补偿的问题。宝发矿业在原审提供了取得探矿权所缴纳的5万元资源挂牌款票据，并申请对探矿投入进行司法鉴定，但因集安市人民政府与宝发矿业一直未就征收补偿事宜协商处理，司法机关不宜过早介入，应尊重行政机关的首次判断权。故集安市人民政府应对宝发矿业的实际损失予以适当补偿，必要时亦可委托鉴定机构确定合理的补偿数额，及时做出补偿决定。 综上，原审认定宝发矿业没有提供实际投入的证据，判决驳回宝发矿业的诉讼请求证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 撤销吉林省通化市中级人民法院（2019）吉05行初14号行政判决； 限集安市人民政府于本判决生效之日起90日内对集安市宝发矿业有限公司作出补偿决定； 驳回集安市宝发矿业有限公司的其他诉讼请求。 一、二审案件受理费100元，由集安市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 杜 鹃 审判员 吴先明 审判员 许家娟 二〇二〇年十月三十日 书记员 杨双璐