吉林省四平市中级人民法院行政判决书（2019）吉03行初46号原告乔兴生，男，1971年8月2日出生，住吉林省四平市。委托诉讼代理人封玉霞（系乔兴生妻子），汉族，住吉林省四平市铁**地直街**委**。被告四平市人民政府，住所地吉林省四平市铁**市府路**。法定代表人胡斌，市长。委托诉讼代理人吴海。委托诉讼代理人齐作山。原告乔兴生因不服四平市人民政府（以下简称市政府）行政强制及行政赔偿一案，于2018年1月25日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年11月21日作出（2018）吉03行初20号行政裁定，以市政府不是本案适格被告为由，裁定驳回原告起诉。原告不服，上诉至吉林省高级人民法院，吉林省高级人民法院于2019年3月25日作出（2019）吉行终22号行政裁定，裁定撤销原裁定，指令本院继续审理本案。本院于2019年6月18日立案后，于2019年6月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。在审理过程中，被告市政府以在诉讼过程中有关职能部门对原告非法取得的房屋产权予以更正注销为由，于2019年9月5日向本院申请中止审理本案。本院于次日作出（2019）吉03行初46号行政裁定，裁定本案中止诉讼。中止事由消失后，本案恢复审理，本院另行组成合议庭，于2019年9月15日公开开庭审理了本案。原告乔兴生的委托诉讼代理人封玉霞、被告市政府的委托诉讼代理人吴海、齐作山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告乔兴生诉称：一、被告强制拆除行为违法。2017年7月18日，市政府发布公告，责令原告等业主于2017年7月20日前自行拆除山门水库违章建筑（原告的房屋并不是违章建筑，持有房屋所有权证），逾期不拆除，市政府将依法予以强制拆除。2017年7月25日，被告组织人力强行拆除了原告的房产，给原告造成了难以承受的巨额经济损失。按照《行政强制法》规定，行政机关强制执行应当先作出行政决定，执行前应当事先催告，三日前催告并送达催告文书，听取当事人陈述和申辩，进行公告，当事人在六个月内不提起行政诉讼的，又不拆除的，行政机关才可以代履行强制拆除，代履行前须送达决定书。可是，本案被告除了发布公告外，没有向原告送达任何法律文书，显然其行政行为和执法程序严重违法。原告的房产有房屋所有权证，持有合法批准手续，非违章建筑。被告以此为由强行拆除原告房产没有事实依据和法律依据。二、被告应赔偿的具体项目和数额。1.房屋产权证（证号：四平市**）记载：1-2层，建筑面积：544.66平方米。价值：4000元／平方米，计：2178640元；2.果树198棵，300元／棵，计59400元；3.深井一口50米，计10000元；4.地面方砖1200平方米，80元／平方米，计96000元；5.草坪1500平方米，20元／平方米，计30000元；6.葡萄树20株，300元／株，计6000元；7.大景观树30棵，600元／棵，计18000元；8.下水井1口，10000元；9.化粪池1个，15000元；10.变压器1台，80000元；11.庭院灯12个，12000元；12.自动门一扇，10000元；13.围栏300米，80元／米，计24000元。以上共计2549040元。请求人民法院：1.确认被告强制拆除原告房屋的具体行政行为违法，并赔偿因此给原告造成的损失2549040元；2.被告承担原告为主张权利支出的费用。原告乔兴生为支持其诉请，向本院提交了以下证据：证据1.四平市房权证四字第XX**《房屋所有权证》。证据2.2015年10月22日《税收完税证明》5张。证据3.《房地产交易申报审核表》。证据4.2012年6月27日签订的《房屋买卖合同》、四平热力有限公司股东会决议、四平热力有限公司出具的《收据》。证据5.《房屋分层分户平面图》。证据6.四平热力有限公司组织机构代码证及企业法人营业执照。证据7.2013年6月7日签订的《土地租赁合同》、四平市人民政府（淡）养证[2010]第S004号土地使用权证复印件、山门水库管理处宗地图复印件。证据8.市政府2018年7月18日发布的《公告》。证据9.照片14张。证据1-8用以证明原告房产是合法取得，是与四平热力有限公司进行交易的，房屋缴纳税款是税务机关认可的。证据9用以证明案涉房屋屋内屋外的情况。被告市政府辩称：一、涉案建筑位于山门水库生活饮用水水源一级保护区，违反了法律规定。1.《吉林省人民政府关于印发吉林省城镇生活饮用水水源保护区划（第一批）的通知》（吉政发〔2004〕27号）确定，四平市山门水库生活饮用水水源一级保护区是库区范围及库区两侧向外延伸至房屋退赔线，高程为228.07米范围。陆域定界为山门水库库区高程228.07米以上1000米范围内。经实地测量，乔兴生房屋坐落在库区左侧高程228.07米以上34米处，位于水源地一级保护区之内。2.《吉林省人民政府关于调整四平市山门水库生活饮用水水源保护区划的批复》（吉政函〔2011〕183号）确定，山门水库饮用水水源一级保护区面积约3平方公里，包括水域和陆域两部分。水域以取水口为起点，包括高程为正常蓄水位226.37米内的整个水面淹没区面积，水面面积为2.122平方公里；陆域以水面淹没区为界，两岸向外延伸200米范围，大坝处向下游延伸100米范围，陆域面积为0.878平方公里。经实地测量，乔兴生房屋坐落在大坝左岸淹没区（226.37米）以上48.066米处，位于水源地一级保护区之内。3.原告涉案房屋紧邻山门水库水体，与供水设施和保护水源无关，违反了《中华人民共和国水污染防治法》（2008年修订）第五十八条之规定。4.本案属于2017年中央环保督察前环境保护部东北督察中心锁定的重点督察案件。市政府为严格严肃中央环保督察要求，为市民饮水安全和人民群众身体健康，拆除原告的违章建筑符合法律规定，且得到中央环保督察组的充分肯定。二、原告对其主张赔偿的建筑物等，不具有合法权益。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定，赔偿义务机关赔偿的是给受害人“合法权益”造成的损失。本案中，原告建设的建筑物未经有关职能部门批准，属于违章建筑，且违反水源地保护强制性规定。其诉请也不符合《中华人民共和国物权法》第七条及第六十六条规定的情形。原告于2012年6月27日购买涉案建筑，此买卖行为发生山门水库生活饮用水水源保护区划的批复（2004年确定，2011年调整）之后，该交易不应受到保护。且原告所持有的涉案房屋产权证照因实体违法已被注销，故原告对涉案建筑物等均不具有合法权益。被告组织有关部门强制拆除其违法建筑，系纠正原告违法行为，维护公共利益的需要。原告主张的“损失”，是原告自己的违法行为造成的，不应由被告承担，也更无法律依据。被告对不可移动设施的拆除行为，采取的措施是必要的、合理的，并未给原告造成非必要的损失，原告主张不应得到支持。退一步讲，即使市政府的行政行为在程序上存在瑕疵，但根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。综上，原告陈述的事实和理由不成立，涉案建筑物等具有违法性，其诉请无事实和法律依据，请求人民法院驳回原告诉讼请求。被告市政府为支持其抗辩，向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：1.四平市生态环境局、四平市水利局2019年9月20日出具的《乔兴生房屋位置说明》；2.四平市生态环境局2019年9月16日《现场检查（勘察）笔录》。以上证据用以证明涉案违章建筑位于山门水库一级水源地保护区内。第二组证据：四平市环境保护局2016年6月28日《告知书》及送达回证。用以证明被告业务部门已责令原告限期改正违法行为，但原告拒绝改正违法行为。第三组证据：四平市英城公证处四英证字[2020]1号文件（2020年7月16日）及光盘。用以证明涉案建筑紧邻水体，与供水设施和保护水源无关及拆除时房屋内状况。第四组证据：国家生态环境部主办的《中国环境报》2017年8月30日、2017年9月18日报纸内容摘要。用以证明被告对生活饮用水水源地内违章建筑的拆除，得到环保部的充分肯定，拆除有效保障了四平市市区60万人的饮水安全。第五组证据：1.四平市国土资源局2018年12月26日做出的（2018）更003号《不动产更正登记通知书》及送达回证；2.四平市自然资源局2019年2月28日刊登在《四平日报》上的《不动产更正登记公告》（编号：2019002）；3.四平市自然资源局《房屋所有权更正（注销）登记表》（编号：2019-01）。以上证据用以证明涉案房屋因实体违法，登记已被注销。第六组适用依据：1.吉林省人民政府2004年7月29日印发的吉政发〔2004〕27号《吉林省人民政府关于印发吉林省城镇生活饮用水水源保护区划（第一批）的通知》；2.吉林省人民政府2011年8月8日吉政函〔2011〕183号《吉林省人民政府关于调整四平市山门水库生活饮用水水源保护区划的批复》；3.《中华人民共和国水污染防治法》（2008年）。以上依据用以证明原告涉案房屋与供水设施和保护水源无关，违反了上述规定，应予以拆除。经庭审质证，原告乔兴生对被告市政府提交的证据、依据发表质证意见如下：对第一组证据无异议，原告房子坐落在水源地附近，但原告是在拍卖网上买的，有协议，是合法取得，有合法产权证照，购买时对水源保护区不清楚。第二组证据，虽然已经对原告进行了告知，但被告没有送达相关拆除的文件，第三天就强行拆除了。第三组证据，原告购买房子时不知道涉及水源地。无异议。对第四组证据无异议，原告支持水源保护工作，但原告合法权益受到了损失，受到违法强拆，原告有权得到相应的补偿。第五组证据，原告不知道房照被注销，被告强行拆除还注销了房照是不合理的，违反了个人合法权益。对第六组依据没有异议，对政府的行为公民予以支持但私人财产应当给予合理的保护，强制拆除应当给予赔偿。被告市政府对原告提交的证据发表质证意见如下：证据1、2，原告购买房屋时水源地性质已经确定，原告不具有善意，税票与本案无关不能否认涉案房屋的违法性。证据4中的《房屋买卖合同》，房屋价款是20万，而原告实际主张的是210余万元，足以证明原告知道涉案房屋位于水源保护区。证据7不能证明涉案房屋的合法性，与本案无关。证据9证明了涉案房屋紧邻水源区，原告利用涉案房屋从事经营活动污染水源地，该照片不是拆除当日拍摄，拆除当日房屋内相关物品和设施已由原告自行全部拆除。原告提供的其他证据均与本案无关。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1-6、证据8、证据9，被告提供的第一组至第六组证据、依据,与本案待证事实相关联，来源和形式符合法律规定，能够反映案件真实情况，可以作为认定本案事实的依据。至于能否达到原、被告各自的证明目的，本院将结合查明的事实综合认定。原告提交的证据7与本案待证事实无关联，本院不予认定。经审理查明：2004年7月29日，吉林省人民政府印发吉政发〔2004〕27号《吉林省人民政府关于印发吉林省城镇生活饮用水水源保护区划（第一批）的通知》，该通知确定四平市山门水库生活饮用水水源一级保护区是库区范围及库区两侧向外延伸至房屋退赔线，高程为228.07米范围。陆域定界为山门水库库区高程228.07米以上1000米范围内。吉林省人民政府于2011年8月8日做出吉政函〔2011〕183号《吉林省人民政府关于调整四平市山门水库生活饮用水水源保护区划的批复》，该批复确定山门水库饮用水水源一级保护区面积约3平方公里，包括水域和陆域两部分。水域以取水口为起点，包括高程为正常蓄水位226.37米内的整个水面淹没区面积，水面面积为2.122平方公里；陆域以水面淹没区为界，两岸向外延伸200米范围，大坝处向下游延伸100米范围，陆域面积为0.878平方公里。2012年6月27日，四平热力有限公司与乔兴生签定《房屋买卖合同》，乔兴生购买四平热力有限公司所有的坐落于吉林省四平市××区山门招待所、房权证号为四字第XXXX号、面积为544.65平方米的两层砖混房屋。乔兴生支付了购房款，并于2015年10月22日向四平市铁东区地方税务局山门税务所缴纳了购房税费。2016年5月5日，市政府发布《四平市人民政府关于水库水源地保护综合整治工作的通告》，决定对二龙山水库等水库水源地保护进行综合整治，整治内容包括违法建筑，整治方式是由市政府统一组织领导、各相关部门联合执法、集中开展。2016年6月28日，四平市环境保护局工作人员前往乔兴生所有的房屋进行现场勘查、询问，并形成以乔兴生朋友王旭影为被询问人和现场负责人的《现场检查（勘察）笔录》《调查询问笔录》各一份，同时送达《告知书》一份，“建议依法自行拆除，否则将承担法律责任”，王旭影在上述材料中签字。2017年6月12日，四平市环境保护局工作人员再次前往乔兴生所有的房屋进行现场勘查、询问，并形成以乔兴生为被询问人和现场负责人的《现场检查（勘察）笔录》《调查询问笔录》各一份。乔兴生在询问中承认房屋是2009年建设，并且知道房屋位于山门水库饮用水源一级保护区，对查封没有异议。2017年6月16日，四平市环境保护局向乔兴生送达《查封(扣押)决定书》，乔兴生的更夫在送达回证上签字。2017年7月18日，市政府发布公告称：“市政府决定，责令各相关单位、各相关业主于2017年7月20日前自行拆除二龙山、山门、下三台饮用水水源地一、二级保护区内违章建筑，逾期不拆除，市政府将依法予以强制拆除。”乔兴生的“供热白楼(水库北侧)”被该公告明确列入拆除名单。2017年7月25日，市政府组织多部门联合执法将乔兴生的房屋拆除。2019年9月16日，四平市环境监察支队工作人员和山门水库工作人员一起对乔兴生房屋原址进行了现场勘察和测量，并形成《现场检查（勘察）笔录》，笔录载明：“乔兴生房屋坐落在大坝左岸淹没区（226.37米）以上48.066米处，位于水源地一级保护区。”2019年9月20日，四平市生态环境局、四平市水利局出具《乔兴生房屋位置说明》，载明：“依据《吉林省人民政府关于印发吉林省城镇生活饮用水水源保护区划（第一批）的通知》（吉政发〔2004〕27号）…乔兴生房屋，坐落在库区左侧高程228.07米以上34米处，位于水源地一级保护区之内。依据《吉林省人民政府关于调整四平市山门水库生活饮用水水源保护区划的批复》（吉政函〔2011〕183号）…乔兴生房屋，坐落在大坝左岸淹没区（226.37米）以上48.066米处，位于水源地一级保护区之内。”2020年7月16日，四平市英城公证处出具四英证字[2020]1号文件，载明：“2017年7月20日，市政府主持召开水源地违建拆除会议，并指定铁**人民政府为现场保全公证申请人，我处指派多名公证员于7月22日、23日、24日对二龙湖水库、下三台水库、山门水库水源地违建拆除情况进行保全。由于公证申请人原因致使该公证无法出具公证书，只能将相关影像资料提供，影像资料内容真实，相对人乔兴生房屋内无物品。”本院另查明：2018年12月26日，四平市国土资源局做出（2018）更003号《不动产更正登记通知书》，要求四平热力有限公司接到该通知书之日起30个工作日内持相关权属证书等材料申请办理更正登记，逾期未申请办理的，四平市国土资源局将根据《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条的规定，将四平热力有限公司名下的090849号、544.65平方米房屋予以更正注销。该通知书于2018年12月29日向四平热力有限公司员工送达，四平热力有限公司员工在备注中标明“此房于2012年出售，现与我公司无任何关系。”2019年2月28日，四平市自然资源局在《四平日报》上刊登《不动产更正登记公告》（编号：2019002），拟依据《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条的规定，对四平热力有限公司名下的“四平市房权证四字第XXXX号”，面积：544.65平方米，用途为招待所，房屋所有权证予以更正（注销），该公告中告知了提出异议的期限及途径。2019年4月22日，四平市自然资源局以四平市热力总公司未按照《城市房屋权属登记管理办法》第十六条规定，提交《用地证明文件或者土地使用权证》《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》《施工许可证》《房屋竣工验收资料》等相关登记材料办理初始登记，2006年四平热力有限公司申请办理坐落于铁东区山门镇一处房屋转移登记，未按照《城市房屋权属登记管理办法》第十七条规定，提交《房屋权属证书》为由，根据《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条规定，对四平热力有限公司名下的证号为090849号房屋登记予以更正（注销）。本院认为，《中华人民共和国水污染防治法》(2008年修订）第五十八条第一款规定:“禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目;已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”据此，被告市政府具有对饮用水水源一级保护区内违法建筑行政强制执法的职责和权力。本案中，根据吉林省人民政府2004年7月29日印发的吉政发〔2004〕27号《吉林省人民政府关于印发吉林省城镇生活饮用水水源保护区划（第一批）的通知》，及吉林省人民政府2011年8月8日做出的吉政函〔2011〕183号《吉林省人民政府关于调整四平市山门水库生活饮用水水源保护区划的批复》，原告乔兴生房屋坐落在库区左侧高程228.07米以上34米处，大坝左岸淹没区（226.37米）以上48.066米处，位于水源地一级保护区之内，原告对案涉建筑位于水源地一级保护区内亦没有异议，案涉建筑与供水设施和保护水源无关，按照法律规定应当予以拆除。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出行政强制决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项:(一)履行义务的期限；(二)履行义务的方式；(三)涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；(四)当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条第一款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”本案中，被告市政府强制拆除原告乔兴生案涉房屋和附属物前，虽履行了调查程序并对将予以拆除的建筑物进行了公告，但未履行相应的催告程序，剥夺陈述、申辩权利，且并没有依据法律规定作出相应的强制执行决定并送达。据此，市政府的强制拆除行为违反法定程序，应予确认违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项规定:“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法:（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”被告市政府为了保护和改善生态环境，保障市民饮水安全，依照中央、省政府“环保督察”的相关要求，将案涉建筑强制拆除，虽违反法定程序，但系亟于保护市民饮水健康，维护公共利益之需要，且已实施完毕不具备可撤销内容，同时案涉房屋产权登记已被四平市自然资源局予以更正（注销），原告主张应予以赔偿的诉请，没有事实根据或法律依据，本院不予支持。综上，本案经本院2020年第十九次审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第一项的规定，判决如下：一、确认被告四平市人民政府强制拆除原告乔兴生案涉房屋行为违法。二、驳回原告乔兴生的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告四平市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。审判长 李本直审判员 于 涛审判员 张英男 二〇二〇年十月十五日书记员 陈 坤