安徽省亳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖16行终152号 上诉人(一审被告)利辛县自然资源和规划局，住所地安徽省利辛县前进东路。 法定代表人宋际洲，局长。 委托代理人王文光，安徽宝诚律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）牛镜，男，1980年6月11日出生，汉族，住安徽省利辛县。 委托代理人董效毛，安徽文州律师事务所律师。 一审被告利辛县人民政府，住所地安徽省利辛县世纪大道西侧。 法定代表人怀颖，县长。 委托代理人牛国旗，利辛县司法局工作人员。 委托代理人朱振宇，利辛县司法局工作人员。 一审第三人韩光义，男，汉族，1972年1月7日出生，住安徽省利辛县。 一审第三人韩永贺，男，汉族，1955年2月15日出生，住安徽省利辛县。 一审第三人韩永久，男，汉族，1965年11月23日出生，住安徽省利辛县。 一审第三人韩永财，男，汉族，1963年10月28日出生，住安徽省利辛县。 一审第三人韩永标，男，汉族，1952年10月20日出生，住安徽省利辛县。 一审第三人李华允，男，汉族，1951年2月10日出生，住安徽省利辛县。 一审第三人李清亮，男，汉族，1988年11月1日出生，住安徽省利辛县。 上述七位第三人的诉讼代表人李清亮，男，汉族，1988年11月1日出生，住安徽省利辛县。 上述七位第三人的诉讼代表人韩永久，男，汉族，1965年11月23日出生，住安徽省利辛县。 一审第三人胡集镇新矿社区居民委员会韩庄村民组。 负责人韩永久，组长。 上诉人利辛县自然资源和规划局因与被上诉人牛镜、一审第三人韩光义等七人、胡集镇新矿社区居民委员会韩庄村民组行政处罚一案，不服安徽省利辛县人民法院（2020）皖1623行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年9月2日公开开庭审理了本案。上诉人利辛县自然资源和规划局的出庭负责人朱**兵及委托代理人王文光，被上诉人牛镜及其委托代理人董效毛、一审被告利辛县人民政府的委托代理人牛国旗、朱振宇，韩广义等七名一审第三人的诉讼代表人李清亮、韩永久（并作为胡集镇新矿社区居民委员会韩庄村民组负责人）参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，2019年4月19日，被告县资源和规划局接到利辛县扫黑办移交线索反映，原告牛镜未经批准非法占地建房20套对外出售，县资源和规划局对线索进行调查、询问及现场测量后，于2019年6月11日立案，经调查查明，2014年利辛县胡集镇板集电厂输煤管带从赵庄经过，需要搬迁赵庄8户村民的房屋，并且征用韩庄村民组的土地给赵庄搬迁户建安置房，经胡集镇政府会议研究并经当时胡集镇副镇长张彦全、新矿社区第一书记陈勇等人协调，2015年10月份胡集镇政府按每亩补偿38700元及青苗补偿费每亩1000元的价格与韩庄韩永久、韩永贺等9户村民签订拆迁安置征地协议，征地用于安置赵庄8户搬迁户建安置房，补偿费由镇政府直接支付给被征地户，原告另外按每亩7300元补偿给韩庄9户被征地村民，2015年11月份，由李清亮代原告与韩永贺等韩庄被征地村民签订征地补偿合同协议，按每亩47000元标准补偿（胡集镇政府每亩补偿39700元，原告每亩补偿7300元），因当时韩庄被征地村民提出在该被征土地上建房，2015年11月，原告以安徽万润建筑工程有限公司的名义与韩永久、韩永贺等韩庄被征地村民签订房屋代建协议，2016年，原告及牛西文分别在该被征的韩庄土地上建房，其中原告所建的18套房屋，分别为韩永久的2套、韩光义2套、韩永贺3套、韩永财2套、韩永标3套、李华允3套、李清亮3套，房屋建成后均已交付，经安徽衡正测绘有限公司实地测量，占地总面积3902.9平方米，房屋占地面积2009.66平方米，符合胡集镇土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善方案，规划为允许建设区。经县资源和规划局执法监察大队会审、局长办公会讨论及主管部门负责人批准，于2019年8月1日向原告送达《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，告知拟对原告作出处罚的事实、依据、内容及陈述、申辩和听证的权利。原告进行了陈述及申辩，并依原告的申请，于2019年8月8日组织了听证，2019年8月23日，县资源和规划局对原告作出利自然资规监（2019）99号处罚决定，原告不服申请复议，县政府于2019年11月19日作出利复字（2019）44号复议决定，维持了县资源和规划局处罚决定。原告不服，诉至本院。 一审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，即“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”胡集镇政府征收韩庄9户村民土地给赵庄8户拆迁户建安置房时，韩庄被征地的部分村民要求在被征地上建房，原告及第三人均认为当时是经镇政府同意的，是否经镇政府同意，被告县资源和规划局对此没有查清，故县资源和规划局作出的处罚决定主要证据不足；行政行为应当遵守程序正当原则，作出对当事人不利行政行为的，应当听取其意见。原告所建的18套房屋已交付给韩永久等7户第三人，被诉行政处罚决定的第二项内容“没收在非法占用的土地上新建的楼房和其他设施”，该项处罚决定涉及第三人韩永久等7户建房户的重大权利义务，县资源和规划局在查处案件时应就作为处罚依据的案件事实向其进行调查核实，没有保障利害关系人的该项权利，程序违法。故县资源和规划局作出的行政处罚事实不清，主要证据不足，程序违法，原告要求撤销行政处罚决定的诉讼请求，予以支持；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款规定，“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。”复议决定对行政处罚决定违法部分未予纠正，作出的行政复议决定亦一并撤销。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项，第七十九条之规定，判决撤销被告利辛县自然资源和规划局作出的利自然资规监（2019）99号行政处罚决定及利辛县人民政府作出的利复字（2019）44号行政复议决定。案件受理费50元，由被告利辛县自然资源和规划局承担。 利辛县自然资源和规划局上诉称，一、上诉人作出行政处罚时认定事实清楚，证据充分。2014年胡集镇板集电厂建输煤管道带从赵庄经过，需要搬迁赵庄8户村民的房屋，并且征用韩庄村民组的土地给赵庄搬迁户建安置房，在协商用地的过程中，牛镜为承揽工程并获取非法利益，擅自提高补偿标准，购买韩庄村民组土地以代建房屋的名义私自占地建房18套，以每套21万元的几个卖给韩庄不属于安置对象、不符合“一户一宅”政策规定的村民，共占用耕地3902.9平方米。被上诉人为承建赵庄村民拆迁安置工程，在韩庄土地上违法建房，且该土地性质是耕地，被上诉人是违法行为的实施者，是适格的被处罚主体，上诉人认定事实清楚，证据确凿充分。而被上诉人诉称其不是违法建房的使用者，只是建造者，且建房系经过镇政府同意的说法显然是错误的，与客观事实不符，通过卷宗材料能够证明，被上诉人不但收取购房者的购房款，还收取所谓的宅基费，充分说明被上诉人违法占地建房的行为系其个人行为，并未经过有关部门的批准，被上诉人在陈述答辩及听证的过程中也没有提供证据来证明其观点，因此被上诉人的观点只是其为逃避行政处罚借口，不影响上诉人对其的行政处罚，一审法院有关行政处罚认定事实不清，主要证据不足的观点是错误的。二、上诉人作出的行政处罚程序合法，适用法律正确。接到有关单位的线索后，上诉人立即进行核查，符合立案条件后进行立案调查，依法对被上诉人进行了告知，根据被上诉人的申请并组织进行了听证，集体讨论了该案的事实情况，经详细研究决定给予行政处罚，并告知送达了当事人。且该处罚内容是依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《利辛县国土资源管理局实施行政处罚自由裁量权标准》的规定作出，有法律依据，且程序合法，应予以维持。一审法院认为行政处罚的第二项内容涉及到购房户的权利义务，应通知购房户参与行政处罚程序的观点是错误的，因为被诉行政行为是以被上诉人牛镜违法占地建房进行处罚的，涉案房屋系违章建筑，购房者对于违章建筑是不享有任何权利义务的，本案无须通知购房者参与行政处罚的过程。上诉人作出行政处罚时认定案件事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，应予以维持，故请求撤销一审判决，维持被诉行政行为。由被上诉人承担本案的一、二审诉讼费用。 上诉人利辛县自然资源和规划局向一审法院提交了以下证据、依据：1.违法线索登记表；2.线索核查报告；3.立案审批表；4.处罚告知书及送达回证；5.听证告知书及送达回证；6.听证申请书；7.陈述及答辩书；8.听证通知书、送达回证、委托书、公函、听证笔录；9.韩永久的情况说明及身份证复印件；10.牛镜的询问笔录及身份证复印件；11.牛西文、李清亮、韩永久、陈凯凯、李华允、韩永贺、韩永江、韩永标、姜山、陈勇、张彦全等人的询问笔录和身份证复印件；12.现场勘测笔录及平面图；13.拆迁安置征地协议；14.征地补偿合同协议书；15.房屋代建协议；16.胡集镇政府的情况说明；17.新矿社区居委会的证明；18.姜山和张彦全的情况说明；19.牛镜建房用地平面图；20.航拍规划图；21.房屋承建合同；22.收据；23.照片；24.农用地转用的批复及平面图；25.涉嫌犯罪案件移送书及送达回证、行政处罚建议书及送达回证；26.案件调查报告、会审记录、处理决定呈批表；27.处罚决定书及送达回证；28.照片。以上证据证明作出的处罚事实清楚、程序合法。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条以及利辛县国土资源局实施行政处罚自由裁量权标准的规定。证明适用法律正确。 被上诉人牛镜辩称，一、上诉人上诉称其作出的行政处罚认定事实清楚、证据充分，称牛镜购买韩庄村民组的土地以代建房屋的名义私自占地建房18套，以每套21万元的价格卖给韩庄不属于安置对象，不符合“一户一宅”政策规定的村民共占用耕地3902.9平方米，被上诉人为承建赵庄村民拆迁安置工程，在韩庄土地上违法建房，该土地性质是耕地，被上诉人是违法行为的实施者，是适格的被处罚主体。被上诉人认为该诉称错误且自相矛盾。1.购买韩庄的土地是错误的，土地是胡集镇政府征用的有政府的征地协议予以证明。2.在2015年板集煤矿与板集电厂之间需要建一条输送煤炭管道，途径赵庄时需占用8户村民住宅，当时由胡集镇政府下派领导张彦全副镇长、陈勇书记、新矿第一书记程宇鹏及村干部姜山、牛长科等人负责对8户拆迁安置进行协调，在协调工作中，8户拆迁户需办理原住宅区，因8户村民不愿意离村庄太远，便由胡集镇政府出面与邻庄村民协商土地由政府统一征收，给予韩庄被征地村民18套安置房宅基地。一审法院经调查查清，土地使用者不是牛镜，牛镜不是本处罚的适格主体。3.上诉人承认被上诉人为承建赵庄村民拆迁安置工程进行建设，拆迁工程是政府行为，拆迁问题，牛镜无权、无资格对赵庄村民进行，牛镜只是安置房屋的代建者，不是土地使用人。4.涉案土地3902.9平方米认定错误，包括胡集镇人民政府兴建的公共基础设施道路、绿化、围墙建设、回旋土、下水道及变压器安装等全部由政府完成的。且此地块还包括牛西文进行建设的楼房，但上诉人没有对所建赵庄安置房屋进行定性。所建房屋也是一比三的还原，胡集镇人民政府同意征用土地由牛镜代建安置房的事实，符合胡集镇土地利用规划（2006-2020年）规划允许建设区。二、上诉人诉称其作出行政处罚程序合法、适用法律正确，其诉称错误。因为牛镜代建房屋从2015年11月开始建房到建成没有收到任何单位的停建通知且已经建成的楼房全部交给韩庄韩永久等7户第三人，涉案**村民作为房屋所有人，与上诉人的处罚有直接重大的利害关系，没有调查及告知陈述申辩权，剥夺了利害关系人的权利，实属程序错误，违法。一审开庭时第三人已经明确参与诉讼，如实陈述代建房屋共21万元（包括所谓宅基费15000元在内，事实上是房屋代建费）。上诉人没有查清事实作出处罚，且违反法定程序作出错误的处罚决定依法应撤销。三、利辛县人民政府不顾以上事实及法律规定作出复议决定错误应予撤销。 被上诉人牛镜向一审法院提交了以下证据：1.原告的身份证，证明原告的主体适格；2.板集电厂输煤管道拆迁安置征地协议，证明胡集镇政府征用韩庄的土地用于板集电厂输煤管道建设的拆迁安置，原告代建房屋的土地是政府征用的，土地使用者不是原告；3.韩庄村民组的证明，证明因板集电厂输煤管道建设，需要拆迁赵庄8户村民的房屋另行安置宅基地建房，由镇副镇长张彦全、书记陈勇等人负责，经镇政府与韩庄被征地9户村民协商，同意给韩庄被征地9户村民18套宅基地，由韩庄村民自建，韩庄村民找原告代建房屋18套，已建成交付使用的事实；4.韩永久的证明。韩永久是韩庄村民组的组长，镇政府出资征用韩庄的土地，用于拆迁安置并支付征地费和青苗费39700元，签订征地协议，由副镇长张彦全、书记陈勇等人落实，后经协商政府同意给韩庄被征地9户村民18套房屋宅基地，经村民和原告协商由原告代建每平方米750元，房屋面积280平方米左右，代建费21万元，并签订代建协议；5.情况说明。证明镇政府副镇长张彦全及书记陈勇和江山签字，关于拆迁安置和原告代建房屋的事实过程，原告只是代建房屋不是土地使用者；6.支条一份。证明镇政府同意支付原告建拆迁安置围墙工程款，并由当时的王峰镇长签字支付。 一审被告利辛县人民政府陈述称，利辛县人民政府作出的行政复议决定程序合法。牛镜于2019年10月16日申请行政复议，其受理后，在法律规定的时间内向被申请人利辛县自然资源和规划局发送行政复议申请书副本，利辛县自然资源和规划局在规定的时间内提出了书面答复，并提交了当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。利辛县人民政府依法作出利复字﹝2019﹞44号行政复议决定，并依法送达给双方。利辛县人民政府作出的行政复议决定，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。 一审被告利辛县人民政府向一审法院提交了以下证据、依据：1、原告的身份证复印件、复议申请书及处罚决定书复印件、委托书，证明原告的申请符合受理条件；2、受理审批表、复议决定审批表、复议决定书及送达回证，证明依法受理申请并作出复议决定和送达；3、县资源和规划局的答辩状（原行政行为的卷宗材料由县资源和规划局提供），证明原行政机关依法提交书面答复及证据。 一审第三人韩光义等七人及胡集镇新矿社区居民委员会韩庄村民组陈述称，不同意处罚决定的内容，不是违法占用土地，是经过胡集镇政府协调的，同意给韩庄被征地户安置。 上述证据一审法院均随卷向本院移送。 经庭审举证、质证，各方当事人对一审证据质证意见与一审基本一致。 一审法院对证据认定基本正确，本院予以确认。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，本案争议的焦点是：利辛县自然资源和规划局作出的行政处罚决定及利辛县人民政府的行政复议决定是否正确；原审判决是否正确。 从形式上看，利辛县自然资源和规划局根据相关法律规定履行了相应的听证告知、作出行政处罚决定等程序，但这一系列的程序都是针对牛镜作出的，而案涉“在非法占用的土地上新建的楼房”的实际居住人是一审第三人韩光义等七人，而不是牛镜，因没收房屋受到实际影响的也是一审第三人韩光义等七人。对于已经建成多年的涉案房屋且该房屋实际居住使用人已经不是牛镜本人的情况下，利辛县自然资源和规划局所作出的针对案涉房屋的告知和处罚决定行为的相对人不能再仅仅局限于涉案房屋的原建设者，而忽略了行政行为作出的直接相对人或利益明显受影响的利害关系人。因此，行政机关对于案涉房屋采取行政处罚实际上也对购买该案涉房屋并居住使用的利害关系人产生影响，在此情况下，行政机关作出行政处罚时，必须考虑到直接受到该行政处罚行为实际影响的利害关系人的正当权益。在本案中涉及到对房屋的处理上，一审第三人韩光义等七人其作为房屋的实际居住使用人，应当享有对涉及该房屋相关处理决定的知情权、陈述权和申辩权，这是行政法赋予利害关系人的正当程序权利，且本案中利辛县自然资源和规划局曾对案涉房屋相关情况进行过调查，知道案涉房屋的建设者和实际居住人并非同一人，在此情况下，利辛县自然资源和规划局作出处罚决定，并未将与案涉房屋的行政处罚决定告知一审第三人，未能保障其主张合法权益的权利和机会，构成程序违法。 综上，利辛县自然资源和规划局的上诉理由不能成立，本院不予支持，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人利辛县自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘秋菊 审判员  刘晓慧 审判员  张继民 二〇二〇年十月十三日 法官助理卢丽娜 书记员孟蕾 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。