广西壮族自治区柳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂02行初73号 原告覃玉祥，男，壮族，住柳州市柳江区。 原告覃荣芳，女，壮族，住柳州市柳江区。 原告覃小翁，女，壮族，住柳州市柳江区。 原告覃小凤，女，壮族，住柳州市柳江区。 原告覃小如，女，壮族，住柳州市柳江区。 原告覃海对，男，壮族，住柳州市柳江区。 六原告共同委托代理人陈新壮，广西超仁律师事务所律师。代理权限为特别授权。 被告柳州市柳江区人民政府，住所地柳州市柳江区柳北路**。 法定代表人玉秋静，区长。 委托代理人梁继叶，广西广正大律师事务所律师。代理权限为特别授权。 委托代理人张时骥，柳州市柳江区农业农村局干部。代理权限为特别授权。 第三人覃玉荣，女，壮族，住柳州市柳江区。 原告覃玉祥、覃荣芳、覃小翁、覃小凤、覃小如、覃海对（以下简称六原告）不服被告柳州市柳江区人民政府（以下简称柳江区政府）给第三人覃玉荣核发的桂（2017）柳江区农村土地承包经营权第XX号《农村土地承包经营权证》（以下简称第XX号《农村土地承包经营权证》）的行政行为，于2020年3月5日向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月9日受理后，于2020年4月17日向被告柳江区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月7日公开开庭审理了本案。原告覃海对及六原告共同委托代理人陈新壮，被告柳江区政府委托代理人梁继叶、张时骥到庭参加诉讼，第三人覃玉荣经本院传票传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告柳江区政府给第三人覃玉荣颁发第XX号《农村土地承包经营权证》，对该户位于“张家地”;地块的土地承包经营权进行了确认 六原告诉称，一、被告把第XX号(以下简称第XX号)承包地块的土地承包经营权确权颁证给第三人覃玉荣没有承包合同依据。1995年7月1日，原告覃玉祥作为承包方代表与发包方柳江区进德镇琼林村XX屯第五村民小组（以下简称XX屯五组）签订了《土地承包合同书》，合同书的承包地块登记表(一)明确记载了承包地块为4块水田及4块耕地，其中一块耕地的地名为张老太(新证地名为张家地)，其四至东西南北依次为爱抓地、大路、大路、朝文地。根据《柳江县延长土地承包登记表》(填表日期：1995年7月1日)的记载，覃玉荣除了承包XX屯五组的3块水田外，还承包了3块耕地，它们分别位于大岭下畲、水库下畲和烟山脚下，在地名为张老太处没有承包地。因此，被告把第XX号承包地块的土地承包经营权确权给覃玉荣并颁发《农村土地承包经营权证》是没有承包合同依据的。二、第XX号承包地块属于原告的原承包合同(1995年)中地名为张老太的承包地的一部分。2018年10月10日，被告对原告承包的土地进行确权颁证，其中第YY号(以下简称第YY号)承包地块(1995年承包合同地名为张老太，新证地名为张家地)的坐落四至依次为东至田埂、南至韦东串、西至覃加理、北至覃玉荣，对比原告原承包合同(1995年))地名为张老太的承包地块的界址线发现原来北边界址线应该是北至韦朝文，在第YY号承包地块被确定为北至覃玉荣，因此，第YY号承包地块并不是原告原承包合同(1995年))地名为张老太的承包地块的全部仅仅是其中的一部分，而且覃玉荣的第XX号承包地块坐落于张家地四至依次为东至田埂、南至覃海对、西至熊庆华、北至韦朝文，该承包地块完全包含在原告原承包合同(1995年))地名为张老太的承包地块的范围内即原告的原承包合同(1995年))地名为张老太的承包地被第三人覃玉荣非法侵占了三、被告把第XX号承包地块的土地承包经营权确权颁证给覃玉荣严重损害了原告的合法权益。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《中华人民共和国物权法》第一百二十七条也规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。据此，土地承包合同是土地承包经营权的基础，而且土地承包经营权属于物权，受《中华人民共和国物权法》的保护，原告依法于1995年7月1日取得地名为张老太的承包地的土地承包经营权，该土地承包经营权的期限为30年。根据《农村土地承包经营权证管理办法》第二条“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”和第九条“农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致”的规定可知，承包方和发包方签订的农村土地承包合同是承包方取得农村土地承包经营权的依据，且农村土地承包经营证与农村土地承包合同记载的事项应一致。没有承包合同为依据，被告把第XX号承包地块的土地承包经营权为覃玉荣确权颁发《农村土地承包经营权证》严重违反了法律的规定；没有承包合同为依据，被告把属于原告地名为张老太的承包地块(1.55亩)确权颁证给覃玉荣，致使原告承包地的面积严重减少，损害了原告的土地承包经营权及其他合法权益。四、被告把第XX号承包地块的土地承包经营权确权给覃玉荣严重违反了法定程序。经过调查，在承包方为覃玉荣的《承包地块调查表》的指界签章一栏，并非是覃海七、覃海对、韦红利、覃忠元、韦东范、韦明胜、韦超佩、黄廷福、刘庆明、韦金叶、肖尚托的亲笔签名及其真实手印，该《承包地块调查表》存在弄虚作假行为，违反了法定程序。而且韦东范作为发包方代表，没有经过其审核签名，《承包地块调查表》是无效的。另一个引起颁证错误的原因是被告没有尽到保障知情权的义务，对外出的农户，要及时通知到户到人。承包地块面积，四至等材料要经农户代表签字认可。当时，原告覃海对正在外打工，在原告的《承包地块调查表》的本地块指界人是由村民覃海七(与覃海对并非同一承包户家庭成员)代签。因此，原告的知情权没有得到充分的保障。五、应当依法对原告承包经营的土地进行确权。被告为原告颁发的桂(2018)柳江区土地承包经营权第TT号《农村土地承包经营权证》中的第YY号承包地块的坐落(四至)以及面积(亩)是错误的，应予以更正。农业部六部门《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》(农经发〔2015〕2号)明确规定，农村土地承包经营权确权登记颁证是集中开展的土地承包经营权登记。要以现有承包台账、合同、证书为依据确认承包地归属。属于原承包地块四至范围内的，原则上应确权给原承包农户。要通过确权登记颁证，解决好承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题。因此，第YY号承包地块应按原告1995年承包合同的地名为张老太的承包地块的坐落四至确定界址线及其现在具有的实际面积，进行确权登记颁证。农业部2014年2月19日发布的《农村土地承包经营权调查规程》NY／T2537-20146.3.2.2，规定了界址点设置的原则：(a)界址点的设置能准确表示界址线的走向；(b)相邻承包地块的界址线交叉处应设置界址点；(c)承包地块依附于沟渠、道路、田坎等线状物的交叉点应设置界址点。根据原告的原承包合同(1995年))地名为张老太的承包地的四至范围及承包地现状第YY号承包地块的坐落四至应更正为：东至田埂、南至大路、西至大路、北至韦朝文。为了准确查明原告位于张老太原承包地的面积，经原告申请，柳州市柳江区国土勘察测绘所于2019年10月30日派出工作人员进行了实地测量(当日到现场见证有队长韦东范、琼林村委干部韦明权、韦东育、村民覃加理、韦朝文、覃海七等人)并制作了《进德镇琼林村XX屯覃海对与覃玉荣争议地勘测定界图》，据此可准确知道，原告张老太的原承包地的面积为9.42亩，因此，原告的第YY号承包地块的面积应更正为9.42亩，相应地承包地确权总面积(亩)应更正为：26.01亩。根据农业部六部门《关于认真做好土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》(农经发〔2015〕2号)的规定，土地承包合同记载期限应当以当地统一组织二轮延包的时点起算，承包期为30年。因此，原告的第RR号承包合同的承包期限应更正为：1995年7月1日至2025年6月30日。综上所述，原告认为，被告的上述确权颁证行为认定事实不清、证据不足、程序违法，严重地损害了原告的合法权益。原告特依《中华人民共和国行政诉讼法》及相关法律之规定，提起行政诉讼，请求依法撤销被告给覃玉荣颁发的第XX号《农村土地承包经营权证》。 六原告向本院提交证据如下： 证据1、居民身份证，证明原告具有承包户成员资格； 证据2、户口本，证明原告为直系亲属关系，均为承包户家庭成员； 证据3、户籍证明，证明覃玉荣的身份及户籍信息； 证据4、土地承包合同书，证明原告的承包合同签订的日期、承包地块的坐落、四至； 证据5、承包地块调查表（覃玉荣），证明第XX号承包地块的名称、面积、四至，毗邻地块权利人指界签章及手印不具有真实性； 证据6、承包地块调查表（覃海对），证明第YY号承包地块的名称、面积、四至，本地块指界人覃海对是覃海七代签； 证据7、争议地勘测定界图，证明第XX号和第YY号承包地块的实际面积； 证据8、第TT号《农村土地承包经营权证》，证明第YY号承包地块的四至、面积； 证据9、情况证明及身份证复印件，证明覃玉荣的承包地块调查表的毗邻的指界人签名不具有真实性； 证据10、承包地现场勘界证明，证明2019年10月30日，勘测现场见证人有：覃加理、韦超佩等人。 证据11、证明，证明承包地块调查表“覃海对”由覃海七代签的事实。 证据12、柳江县延长土地承包登记表，证明原告、第三人于1995年7月1日的承包地块的坐落、四至。 证据13、农村土地承包经营权登记簿，证明覃玉荣的《土地承包经营权》的证号。 被告柳江区政府答辩称，被告作出的行政确认行为依据的证据确凿充分，程序合法，适用法律正确。1、2016年8月，被告依照《自治区农村工作领导小组办公室关于印发自治区2016年农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》(桂农办发〔2016〕2号)文件要求，正式启动进德镇农村土地承包经营权确权登记颁证(以下简称“土地确权”)工作。土地确权工作目的是以二轮延包后现有土地承包合同、经营权证书和集体土地所有权确权登记成果为依据，查清承包地块的面积和空间位置，建立健全土地承包经营权登记簿，妥善解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，把承包地块、面积、合同、经营权证书全面落实到户，依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。按照《广西农村土地承包经营权确权调查技术细则》(以下简称《技术细则》)规定，土地确权调查工作流程包括：发包方调查确认、承包方调查确认、组建确权工作小组、制作调查工作底图、现场指界测量、制作勘测结果示意图并公示、对勘测结果进行纠正后重新制作勘测结果示意图并公示、群众无异议后制成地块分布图并公示，填制公示结果归户表、签订承包合同书。当调查工作完成后，由承包户代表填写《农村土地承包经营权证登记申请书》，经发包方、所在村民委员会、镇级人民政府、县区级农业主管部门、县级人民政府逐级审核审批，县区级农业主管部门依照五级审核审批结果及调查工作成果制作《农村土地承包经营权证》，由镇级人民政府组织证书发放。在具体实施过程中，柳江区农业农村局(原柳江县农业局)组织土地确权工作调查人员，在镇级人民政府监督下完成发包方调查及承包方调查工作，并由镇级人民政府及所在村委组织各发包方召开村民代表会议，制定发包方土地确权工作方案并成立确权工作小组，经全体村民成员(或者各承包户主代表)会议三分之二以上同意后予以公示，由发包方确权工作小组全程参与并监督土地确权调查工作流程执行情况。按照《关于印发等文本的通知》(桂农业发(2016)52号)等文件要求，调查人员依照土地确权调查工作流程开展调查工作，负责依照各环节工作成果制成相应表单及图纸，由发包方负责组织村民对各阶段成果进行审核，经承包方代表、发包方代表审核签字后调查工作方可进行下一流程。调查工作中所形成的勘测结果示意图(又称一轮公示图)、纠正后勘测结果示意图即二轮公示图(又称二轮公示图)、、地块分布图又称公示确认图)均需发包方审核后方可公示，每次公示期不少于7天。进德镇土地确权工作于2016年8月启动，至2018年9月调查工作基本结束，全面转入颁证阶段工作，全程历时两年。调查工作中所形成的各类表单及图纸均已经过发包方代表及相应承包方签字认可。被告作出的行政确认程序符合相关法律及广西壮族自治区颁布的相关规定。2、本案涉案承包地为柳江县进德镇琼林村XX屯座落地点为“张家地”的土地，，地块编码为第**原告提出：因覃海对在外打工，《承包地块调查表》指界人一栏未经本人签字，被告把第XX号承包地块的土地承包经营权确权给覃玉荣违反法定程序。依照《农村土地承包经营权确权登记颁证工作手册》(2015年6月广西壮族自治区农业厅编印)第二十六条“不得以农民外出务工经商为由而影响确权。对于常年外出未归、未委托代理人又无法联系的外出人员，可先查清二轮土地承包以来的土地承包状况，按现有承包合同登记的四至和面积预留出相应的土地，待联系到当事农户后再按本次登记的相关规定进行确权。对预留期间当事农户无法自行管理而又未委托他人管理的，其土地暂由集体代为管理。”被告对原告所提供证据中《情况说明》的真实性、合法性、证据关联性不予认可，原告认为被告的颁证行为违反法定程序没有依据。3、根据《中华人民共和国农村土地承包法》(2018修正)第二十三条“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”第十二条“国务院农业农村、林业和草原主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包经营及承包经营合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业农村、林业和草原等主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。乡(镇)人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。《中华人民共和国土地管理法》(2004年修正)第十一条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”第十二条“土地的所有权和使用权的登记，依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”第十四条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：(一)土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡(镇)人民政府农村经营管理部门。(二)乡(镇)人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡(镇)人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在5个工作日内补正。(三)县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡(镇)人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡(镇)人民政府补正。”等相关法律的规定，被告依法对涉案土地的发包、承包材料审核后，认为进德镇琼林村XX屯土地确权调查程序合法有效、调查成果真实准确，据此，向覃玉荣颁发了《农村土地承包经营权证》。综上所述，被告的行政登记行为证据充分，程序合法，适用法律正确，依法应予以维持。原告的诉请没有证据证实和法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。 被告柳江区政府向本院提交证据如下： 证据1、发包方调查表； 证据2、农村土地承包经营权确权方案表决会议签到表； 证据3、农村土地承包经营权确权方案； 证据4、农村土地承包经营权确权方案表决确认书； 证据5、农村土地承包经营权确权方案公示； 证据6、农村土地承包经营权承包地块勘测结果公示（一轮公示）； 证据7、农村土地承包经营权摸底调查信息公示表（一轮公示覃海对户、覃玉荣户）； 证据8、农村土地承包经营权承包地块勘测结果公示（二轮公示）； 证据9、农村土地承包经营权摸底调查信息公示表，（二轮公示覃海对户、覃玉荣户）； 证据1-9，证明进德镇琼林村民委员会XX屯发包方档案部分涉案内容，发包方发包的前期工作流程。 证据10、农村土地承包经营权证登记申请书； 证据11、承包方调查表； 证据12、承包地块调查表； 证据13、农村土地承包经营权公示结果归户表； 证据14、承包地块示意图； 证据15、农村土地（耕地）承包合同； 证据10-15，证明进德镇琼林村民委员会XX屯覃海对户承包方档案涉案内容。 证据16、农村土地承包经营权证登记申请书； 证据17、户主声明书； 证据18、承包方调查表； 证据19、承包地块调查表； 证据20、农村土地承包经营权公示结果归户表； 证据21、农村土地承包经营权地块勘测结果公示确认书； 证据22、承包地块示意图； 证据23、农村土地（耕地）承包合同； 证据10-23，证明进德镇琼林村民委员会XX屯覃玉荣户承包方档案涉案内容，覃玉荣户向被告提交申请土地承包经营权证登记的相关资料，被告对覃玉荣户提交的申请资料进行审核后，认为其该资料合法有效，给予登记颁证。 证据24、农村土地承包经营权确权登记颁证工作手册（广西壮族自治区农业厅编印）节选，证明广西农业厅给予广西区范围内进行土地承包经营权确权土地的工作流程。 证据25、《至广大农民的一封信》（宣传资料），证明被告向广大农民宣传对土地承包经营权进行确权登记的意义。 第三人覃玉荣未向本院陈述意见和提交证据。 经庭审质证，本院对上述证据确认如下： 六原告提交的证据1-8、12-13，各方当事人对该证据的真实性、合法性和关联性均无异议，本院予以确认；证据9-11的证明为证人证言，上述人员在土地承包调查登记时已进行了签名确认，现在又予以否认，但又无其它充分有效的证据相印证，故对上述证据的真实性、合法性、关联性本院不予确认。 被告柳江区政府提交的证据1-9、16-25，真实、合法，与本案有关联，能证明被告依据土地承包合同对第三人覃玉荣的承包地按法定程序进行了行政确认，故本院对上述证据的真实性、合法性、关联性予以确认。被告柳江区政府提交的证据10-15，与本案争议无关，本院不予确认。 经审理查明，2016年，被告柳江区政府启动进德镇农村土地承包经营权确权登记颁证工作。在经过承包地块调查、农村土地承包经营权公示、农村土地承包经营权登记调查确认等工作后，柳州市柳江区进德镇琼林村民委员会XX屯作为集体土地发包方与第三人覃玉荣于2017年7月22日签订合同书编号为GG的农村土地承包合同，将其集体所有的5块地块，面积共8.76亩土地发包给覃玉荣耕种经营，其中包括地名为“张家地”的土地1.55亩，承包期限从1996年1月1日起至2025年12月31日止。该农村土地承包合同有发包方集体负责人和承包方署名，由柳州市柳江区进德镇琼林村民委员会盖印确认。其后，柳江区政府依据农村土地承包合同等材料为覃玉荣颁发了第XX号《农村土地承包经营权证》。六原告与覃玉荣对上述地名为“张家地”的1.55亩土地使用权发生争议，六原告认为该土地原属于其1995年承包合同“张老太”地;地块的一部分为其承包地。柳江区政府将属于其“张老太”承包地块中的一部分登记于覃玉荣的《农村土地承包经营权证》上错误，遂提起本案诉讼，请求撤销柳江区政府颁发给覃玉荣的第XX号《农村土地承包经营权证》。 本院认为，根据2009年修正的《中华人民共和国土地承包法》第二十三条第一款“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”的规定，被告柳江区政府具有对土地承包经营权进行确认发证的法定职权依据。 本案的争议焦点是：柳江区政府颁发《农村土地承包经营权证》给第三人覃玉荣的行政行为是否合法。根据2003年3月1日施行的《中华人民共和国土地承包法》第十二条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包”以及第二十二条“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”的规定，土地承包经营者自土地承包经营合同生效时取得土地承包经营权，县级以上人民政府为土地承包经营者发放相应的承包经营权证是对既有土地承包经营权的确认和对外宣告，属于行政确认行为，确认的基础是集体经济组织或者村民委员会与其成员签订的土地承包经营合同，因此，土地承包经营者是依据有效的土地承包合同而不是依据土地承包经营的行政确认取得土地承包经营权。本案中，覃玉荣所在集体经济组织XX屯五组将包括涉案争议地在内的集体土地发包给覃玉荣承包经营，双方签订了农村土地承包合同。根据上述法律规定该土地承包合同自成立之日起生效，覃玉荣已取得土地承包经营权。柳江区政府即负有依法向其颁发土地承包经营权证的法定职责。故在柳州市柳江区和柳州市柳江区农业局依次完成报送材料、初审、审核、编制登记簿、报请颁证等程序后，柳江区政府向覃玉荣颁发《农村土地承包经营权证书》，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确。此外，需要说明的是，六原告所称的涉案争议地系其1995年承包地张老太中的一部分、其承包经营权受侵害的起诉理由，其实质属于六原告与覃玉荣间的土地使用权权属争议以及农村土地承包经营权纠纷，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，应先通过土地权属纠纷调处确权程序以及民事诉讼的途径寻求救济。故，六原告在未解决基础法律关系前提下提起本案诉讼，要求撤销柳江区政府颁发给覃玉荣的《农村土地承包经营权证书》，缺乏事实根据，理由不成立，证据不充分，其诉讼请求本院难以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告覃玉祥、覃荣芳、覃小翁、覃小凤、覃小如、覃海对的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告覃玉祥、覃荣芳、覃小翁、覃小凤、覃小如、覃海对负担（已缴纳）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长 郭 涛 人民陪审员 凌 林 人民陪审员 廖文英 二〇二〇年十月九日 法官 助理 陆美华 书 记 员 唐妤婧