吉林省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）吉行终249号 上诉人（原审原告）罗文举，男，1968年4月1日生，满族，住吉林省东丰县拉拉河镇。 被上诉人（原审被告）东丰县人民政府。住所地吉林省辽源市东丰县东丰镇东风路**。 法定代表人曾海洋，县长。 被上诉人（原审被告）东丰县拉拉河镇人民政府。 被上诉人（原审被告）东丰县拉拉河镇兴隆村村民委员会。 上诉人罗文举因诉被上诉人东丰县人民政府、东丰县拉拉河镇人民政府（以下简称拉拉河镇政府）、东丰县拉拉河镇兴隆村村民委员会（以下简称兴隆村委会）土地确权及行政确认一案，不服吉林省辽源市中级人民法院（2020）吉04行初6号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 罗文举向原审法院起诉称，1.依法责令拉拉河镇政府重新作出具体行政行为，即依法将位于拉拉河镇兴隆村六组0.5公顷土地确权给罗文举。2.要求东丰县人民政府依法向罗文举颁发涉案0.5公顷土地的《农村集体土地承包经营权证》。理由：1.1995年农村第二轮土地承包时，兴隆村委会将兴隆村六组1.21公顷土地发包给罗文举承包经营，据此罗文举取得了位于兴隆村六组1.21公顷土地的承包经营权。1997年，拉拉河镇政府号召各村大力发展多种经营，当时拉拉河镇政府分配给兴隆村委会0.5公顷土地栽种葡萄的任务，经兴隆村委会决定，并经罗文举同意，栽种葡萄的任务落实给罗文举。因种植葡萄失败，2011年由罗文举将0.5公顷土地恢复种植玉米至今。但2003年向罗文举颁发《农村集体土地承包经营权证》时,将罗文举种植葡萄的0.5公顷土地剔除，经营权证土地面积变为0.71公顷。据此，罗文举一直向有关部门申请及申诉解决未果。2018年至2019年，重新对农村土地进行确权并颁发《农村集体土地承包经营权证》，罗文举要求对0.5公顷土地进行确权并颁证，在多次主张权利的情况下，东丰县人民政府及拉拉河镇政府仍未对罗文举耕种的0.5公顷土地进行确权并颁发经营权证。2.罗文举自2004年就向拉拉河镇政府、东丰县人民政府提出诉求，要求将0.5公顷土地颁发《农村集体土地承包经营权证》，但二被告不作为，以各种理由不履行应尽的法律义务。罗文举多次到相关部门申诉控告，并于2019年7月25日向东丰县人民法院提起行政诉讼，被驳回起诉。罗文举于2019年11月19日再次向拉拉河镇政府及东丰县政府通过邮寄的方式递交申请书要求依法解决纠纷。拉拉河镇政府于2019年12月15日向罗文举送达作出的答复意见书，对罗文举的要求不予支持。3.罗文举在第一、二轮承包时均是承包人，因响应号召发展特色农业，在失败的情况下将土地复耕。但在颁证时罗文举承包的1.21公顷土地变成了0.71公顷，而且罗文举一直耕种此土地，但是东丰县人民政府、拉拉河镇政府就是不予确权。罗文举收到拉拉河镇政府送达的答复意见书后，于2019年12月16日向东丰县政府申请行政复议，被以不符合受理条件为由不予受理，特提起诉讼，请求依法裁决。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。第二十六条第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。也就是说，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，应当以直接作出该行为的行政机关为被告提起行政诉讼，多列或者错列被告，既无助于纠纷及时解决，也浪费行政和司法资源。因此，确定行政诉讼正确、适格的被告，是原告和人民法院共同的责任和义务。结合本案，从罗文举起诉状中的诉讼请求和事实理由可知，其既要求东丰县人民政府履行颁证职责，又要求拉拉河镇政府对其主张的案涉土地予以确权，同时又将兴隆村委会列为被告。而行政确权与行政确认行为属两种不同的行政行为，不适宜一并审理，且村民委员会根据法律规定，作为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，并非行政机关，其作出的行为一般不属于行政行为，不属于行政诉讼受案范围。对此，本院已对罗文举进行了释明引导，告知其针对适格被告分别起诉，或者修改起诉状到有管辖权的基层人民法院起诉。但罗文举明确表示拒绝原审法院的释明引导，既不修改起诉状，也不变更适格被告，亦不愿意到有管辖权的基层人民法院起诉。故罗文举拒绝接受释明的，应当承担不利后果。其起诉不符法定条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三款、《诉讼费用交纳办法》第八条第一款第二项、第二十七条第二款规定，原审法院裁定：驳回罗文举的起诉。案件受理费50元，退还罗文举。 罗文举不服原审裁定，上诉请求，1.撤销原审行政裁定，对原审裁定依法改判，责令拉拉河镇政府重新作出具体行政行为，即依法将位于东丰县拉拉河镇兴隆村六组0.5公顷土地确权给罗文举。2.依法判令东丰县人民政府向罗文举颁发涉案0.5公顷土地的《农村集体土地承包经营权证》。3.被上诉人承担一审、二审诉讼费用。理由：1.罗文举取得该案争议土地承包经营权的基本事实1995年农村第二轮土地承包时，兴隆村委会将东丰县拉拉河镇兴隆村六组1.21公顷土地发包给罗文举承包经营，据此罗文举取得了位于东丰县拉拉河镇兴隆村六组1.21公顷土地的承包经营权。1997年拉拉河镇政府号召各村大力发展多种经营，当时拉拉河镇政府分配给兴隆村委会0.5公顷土地栽种葡萄的任务，经兴隆村委会决定，并经罗文举同意，栽种葡萄的任务落实给罗文举。因种植葡萄失败，2011年由罗文举将0.5公顷土地恢复种植玉米至今。但2003年向罗文举颁发《农村集体土地承包经营权证》时，将罗文举种植葡萄的0.5公顷土地剔除，罗文举的经营权证土地面积变为0.71公顷。据此罗文举一直向有关部门申请及申诉解决未果。2018年-2019年，重新对农村土地进行确权并颁发《农村集体土地承包经营权证》，罗文举多次要求拉拉河镇政府、兴隆村委会对0.5公顷土地进行确权并颁证，但拉拉河镇政府、兴隆村委会不作为、乱作为，在罗文举多次主张权利的情况下，拉拉河镇政府、兴隆村委会仍未对罗文举耕种的0.5公顷土地进行确权并颁发经营权证，导致罗文举承包的0.5公顷土地没有经营权证，应得的各种补贴不能享受。2.罗文举依法维权的经过和经历因土地确权一事，自2004年开始罗文举就向拉拉河镇政府、兴隆村委会多次提出诉求，要求将0.5公顷土地颁发《农村集体土地承包经营权证》，但拉拉河镇政府、兴隆村委会不作为，以各种理由不履行应尽的法律义务。据此罗文举多次到东丰县信访局等相关部门申诉控告，但也未对罗文举合理的诉求给予解决。无奈，罗文举于2019年7月25日就此纠纷向东丰县人民法院提起行政诉讼，行政裁定书以公民、法人或其他组织申请行政机关保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起二个月内不履行的，公民、法人或其他组织可以向人民法院提起诉讼为由（但拉拉河镇政府将数年接收的材料不予提供，导致罗文举也不能提供维权的书面依据），驳回罗文举的起诉。无奈罗文举在多方咨询的情况下终于明白了道理和法律程序，于2019年11月19日再次向拉拉河镇政府通过邮寄的方式递交申请书要求依法解决纠纷（为保存证据才通过邮寄方式递交申请书）。3.拉拉河镇政府、兴隆村委会由不作为到乱作为的基本事实。拉拉河镇政府收到罗文举再一次递交的申请书后，仍然没有依法正当行使权力，于2019年12月15日向罗文举送达答复意见书称“以农村土地承包经营权登记颁证的有关政策，这次确权登记颁证工作，是对农村土地二轮延包关系的巩固和完善，绝不是重新调整承包关系。本次土地确权原则上以二轮承包合同的承包面积为准，承包合同不健全的，要本着尊重历史、实事求是的原则，在稳定的前提下，可参照经营权证、土地台账、粮食直补面积予以登记。东丰县人民法院对你要求给予确权的0.5公顷册外地不予支持。拉拉河镇人民政府研究决定，你要求给予0.5公顷土地确权事项不予支持”。4.拉拉河镇政府曲解、歪曲法律和国家政策，不尊重罗文举承包土地的历史和事实，而且复议机关也没有履行职责，罗文举是涉案土地一、二轮承包的承包人，因响应号召发展特色农业，在种植葡萄失败的情况下将土地复耕。但在颁证时拉拉河镇政府、兴隆村委会将罗文举承包的1.21公顷土地确权时变成了0.71公顷，而且罗文举一直耕种此土地，但是拉拉河镇政府、兴隆村委会就是不予确权，罗文举也不能享受各项补贴。而且拉拉河镇政府答复意见书明确说明：这次确权尊重历史、实事求是。但向罗文举送达的答复意见书结果完全是歪曲历史、歪曲事实，已达到长期侵占应由罗文举享受各项补贴的目的。罗文举收到拉拉河镇政府送达的答复意见书后，于2019年12月16日向东丰县人民政府申请行政复议，复议机关以不符合受理条件为由决定不予受理，故罗文举将东丰县人民政府提起诉讼。5.原审裁定对案件事实不予认定，未经庭审对罗文举驳回起诉，导致罗文举有理有据的诉求得不到支持。原审法院受理罗文举起诉后，未经庭审裁定驳回上诉人起诉。所依据的理由是罗文举不应将三被上诉人同时提起诉讼，行政确权与行政确认属两种不同的行政行为，不适宜一并审理，且村委会并非行政机关，其作出的行为一般不属行政行为，不属于行政诉讼受案范围，经释明后告知罗文举针对适格被告分别起诉，故驳回罗文举起诉。罗文举认为：涉案土地发包人为兴隆村委会，确权机关为拉拉河镇政府，复议机关为东丰县人民政府。这起案件不能够缺少三被上诉人中的任何一个，否则程序违法，也不能查清案件事实。依据《行政诉讼法》及《行政诉讼法》司法解释相关规定，行政争议与民事争议都可以一并审理，况且依据法律程序三被上诉人均是适格的当事人，更不存在由罗文举分别起诉的事由。综上，这起行政争议非常简单，而且罗文举的诉求有理有据，仅要求对其耕种的土地进行确权并颁证，因原审裁定驳回了罗文举的起诉，故将本案提起上诉，请依法裁决。 东丰县人民政府辩称，原审裁定事实清楚，适用法律及裁定结果正确。请求贵院依法驳回罗文举诉求。1.罗文举是1982年第一轮土地承包时，取得1.21亩承包地，第二轮土地承包合同是15年后的1997年。二轮承包根本不是1995年。2.拉拉河镇政府号召大力发展多种经营是1993年，根本不是1997年。由于当时上级要求各村发展多种经营，号召村民栽种葡萄，村委会便与罗文举协商，将其承包的0.5公顷承包地由村里收回，变更为村机动地，免去全部相关税费，无偿供给罗文举作为葡萄园使用，完成上级安排的村葡萄种植任务，因此，在第一轮土地期间罗文举只剩余0.71公顷的承包土地，承担和缴纳各种税费。3.在1997年二轮承包时，村委会与其签订了0.71公顷土地承包合同，对其原第一轮承包期间已变更为机动地的0.5公顷土地既未收取相关税费，也未签入其承包面积。对该0.5公顷土地未签入罗文举第二轮土地承包合同，被答辩人罗文举二轮承包土地面积是0.71公顷。4.2005年东丰县人民政府在全县范围内颁发农村土地承包经营权证，村委会于2005年7月6日制作的《农村土地经营权证登记表》上，明确注明罗文举的土地承包面积为0.71公顷，罗文举在上述登记表上盖章确认，并领取了上述土地承包经营权的经营权证书。这一事实足以证明，从1993年开始直至2020年，27年来，罗文举合法承包面积是0.71公顷。综上所述，本案罗文举主张确权的0.5公顷土地，是1993年村委会收回后，以机动地方式为鼓励其发展多种经营栽种葡萄无偿给其使用的，不属于当年依法应当收取相关税费的农村承包地，虽然至今仍由其经营和耕种，但不享有粮食直补款。同时，罗文举的起诉不符合法定条件，违反《行政诉讼法》的相关规定，故请求贵院依法驳回无理诉求。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”，《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”，本案罗文举主张事项，基于土地承包经营权合同相关情况，其争议土地的承包经营权权属问题，是罗文举与兴隆村委会之间的事项，不属于行政诉讼受案范围。因此，亦不存在由东丰县人民政府依法向罗文举颁发涉案0.5公顷土地《农村集体土地承包经营权证》的前提，故原审法院裁定驳回罗文举起诉，并无不当。 综上，罗文举的上诉请求和理由，因无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 于淞合 审 判 员 杨 迪 审 判 员 阎道清 二〇二〇年十月三十日 法官助理 于 浩 书 记 员 于婷婷