湖南省桃江县人民法院行 政 判 决 书（2020）湘0922行初181号原告沅江市沅益烟花爆竹销售有限公司，住所地湖南省益阳市沅江市胭脂湖街道海上社区。法定代表人沈永伏，该公司总经理。委托代理人李介华，男，1965年7月14日出生，汉族，住湖南省沅江市，该公司董事长，代理权限为特别授权代理。被告益阳市应急管理局，住所地益阳市赫山区康复南路18号。法定代表人祁辉，该局局长。出庭负责人李超，总工程师。委托代理人郭浩，女。代理权限为一般代理。委托代理人姚渊，湖南大民律师事务所律师，代理权限为一般代理。被告沅江市应急管理局，住所地沅江市高新区企业服务综合楼3楼。法定代表人袁军明，该局局长。出庭负责人龚志良，该局副局长。委托代理人何琼，湖南天见律师事务所律师，代理权限为一般代理。委托代理人梁兆艳，湖南天见律师事务律师，代理权限为一般代理。原告沅江市沅益烟花爆竹销售有限公司诉被告益阳市应急管理局、沅江市应急管理局应急管理行政许可及行政赔偿一案，于2020年8月31日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2020年9月1日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月30日公开开庭审理了本案。原告沅江市沅益烟花爆竹销售有限公司的法定代表人沈永伏、委托代理人李介华，被告益阳市应急管理局的出庭负责人李超、委托代理人郭浩、姚渊，被告沅江市应急管理局的出庭负责人龚志良、委托代理人何琼、梁兆艳到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告益阳市应急管理局于2019年12月17日受理沅江市沅益烟花爆竹有限公司关于新建烟花爆竹建设项目的申请，该局于2020年1月2日对沅江市沅益烟花爆竹销售有限公司作出《关于停止实施烟花爆竹项目事项的通知》，告知该公司他局将停止新建烟花爆竹项目的相关审批，未经他局审批同意，该公司不得实施烟花爆竹项目相关事项，否则造成的损失由其自行承担，当时即向原告留置送达该通知。同日，被告益阳市应急管理局对沅江市沅益烟花爆竹销售有限公司作出益应急（烟花）建停决字［2020］第1号《关于对新建烟花爆竹项目停止审批决定》，决定对该公司提出的新建项目只能停止审批。原告于2020年1月6日从政务中心领取了退回的申请资料，于2020年7月21日签收了上述决定。原告沅江市沅益烟花爆竹销售有限公司诉称，1、判令被告撤销2020年1月2日对他公司所作的《关于对新建烟花爆竹项目停止审批决定》的行政文书，按2019年10月24日对沅江市应急管理局的行政许可进行办理，让原告依法依规续建。2、判令因二被告的错误行为对原告所造成的经济损失进行赔偿，共计人民币贰佰肆拾万元（￥2,400,000.00元）。3、本案诉讼费由被告承担。事实与理由：2014年5月5日湖南省安监局依照国务院和国家安监总局的文件精神和要求，行文在全省烟花爆竹经营市场内，为反对和杜绝垄断经营，要求增加烟花爆竹经营（批发）企业数量，如何规范经营等。2015年6月4日益阳市安全生产委员会依照上级精神发布红头文件，明确了各县（市）区所增加公司的数量，以及具体实施办法，此文上明确规定沅江需新增三家。原告从2014年省安监局文件发布后，开始申报筹建沅江新增烟花爆竹经营公司的工作，经请示沅江市安监局，益阳市安监局并取得二级主管部门认可，在派人员现场查验认可之后，益阳市安监局还发给了原告新增公司的审批表，叫原告逐级申报，沅江市安监局组织召开了由各相关乡镇相关部门主要领导、市人大代表、社会人士参加的听证会，对原告的仓库选址进行了现场查看，并出具了意见，沅江市人民政府于2017年2月行文批复同意沅江市在2020年底之前新增三家烟花爆竹经营公司。在上述条件成熟之后，经过各级主管部门的同意和指导，原告进行了征地、地面上建筑和青苗的补偿，土地平整前期预评估报告书和规划布局等工作。因沅江市应急局领导更换等原因，使这项工作拖延了近三年，2019年10月，沅江市应急局行文请示益阳市应急局，就沅江市新增公司是否同意继续申报，益阳市应急局于2019年10月24日行文回复沅江市应急局按益阳市安委发布的2015年21号文件执行，即沅江市还是新增三家，沅江市应急局便告知原告可以进行了，2019年11月5日原告拿着所有资料去益阳市应急局找分管领导李超同志，李超看了后做了两点要求：第一申报表是2014年开始批的，已经超时，必须重新申报审批，又给了原告一张申请审批表叫原告一级一级去重新审批；第二根据现在的要求，必须把土地的一切手续办好，于是原告又去重新申报审批，并把胭脂湖街道海上社区的一块十多亩的建设用地租赁过来，光地面上的一切补偿已达40多万，直接花费60多万元，原告把一切手续办齐之后，又去找李超，可他竟说“2016年省政府有个会议纪要，不能通过审批，应急局会以文书的形式告知你们的”，原告这么多年往返于应急局几十次之多，在申请审批过程中却从来未告知原告这个情况，这是违反法定程序明显不当的行为。沅江市应急管理局从2017年4月份开始一直将原告的申报材料置之不理，首先是推说政府有领导打招呼，推一推再办，后又说这个原因或那个原因，叫原告别急，再后原告将此情况向沅江市人民政府纪检部门作了汇报，在纪委的直接干预下，才按益阳市应急局的要求在2014年的新增项目申请表上重新签字盖章表示同意。在2016年至2017年期间益阳应急局就新增烟花爆竹批发公司项目就新批了五家：其中南县三家、桃江二家。益阳应急局反复说了这是因为耽误了申报时间所致，因此，沅江市应急局在这方面应负完全责任。也可以说，一切损失的造成，沅江市应急局有不可推卸的责任。原告认为，原告这个项目于2014年4月份已启动申报申请程序，并得到益阳市、沅江市两级安监主管部门的同意和批示，属于十二五期间的新增项目，被告所作的决定不符合原告的这个项目。原告所做的一切都是依法依规办的，而被告则是滥用政府行政许可，朝令夕改，在办理时故意拖延，寻找借口，严重违反了《中华人民共和国行政许可法》第七十条的第（一）、（二）、（三）、（五）、（六）款。给原告经济上造成很大的经济损失，精神上带来了很大的创伤，特向桃江县人民法院提起行政诉讼，请求人民法院依法裁决，以维护原告的合法权益和利益。原告为支持自己的主张，提供了以下证据：1．电子录音U盘，欲证明被告领导口头同意原告新增项目修建。2．沅江市烟花爆竹布点规划资料汇编，欲证明2014年开始，从省政府直到沅江市政府的法律支持依据。3．烟花爆竹新增申请审批表；4．烟花爆竹新增申请审批表，证据3-4欲证明对烟花爆竹新增项目的申请。5．沅江市发改委立项备案证明，欲证明原告的项目已经立项备案。6．沅江市人民政府批复，欲证明批准在沅江市家烟花爆竹企业。7．被告行政许可批复，欲证明被告同意批准在沅江市家烟花爆竹企业。8．南嘴镇政府同意布点的函。9．沅江市三眼塘镇人民政府函，欲证明沅江市三眼塘镇人民政府同意原告新增烟花爆竹仓库选址。10．南嘴镇人民政府同意建仓库的批复，欲证明新增烟花爆竹仓库选址。11．用地租赁协议一份，欲证明用地租赁合同。12．收款收据（吴铁波）；13．收款收据（周佑才），欲证明为新建项目支付的款项即损失。14．胭脂湖办事处证明，欲证明选址是建设用地，符合建立烟花爆竹仓库的条件。15．营业执照副本一份。16．费用清单，欲证明原告的经济损失。17．桃江吉利烟花鞭炮贸易有限公司网上查询资料，桃江金福烟花鞭炮销售有限公司网上查询资料，南县珍祥烟花鞭炮销售有限责任公司网上查询资料，欲证明这些公司于十三五期间益阳市应急管理局批准其经营，为什么他们能批，而原告不能批。18．被告关于新建烟花爆竹项目停止审批决定［2020］第1号。19．土地承包协议书一份，欲证明承包土地可以建厂的情况。被告益阳市应急管理局辩称，原告在诉状中所提的两个案由是两个独立的具体行政行为，且这两个具体行政行为是由两个不同层级的行政机关作出的，每个独立的行政行为都单独的产生法律效力，因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》及有关规定，这两个案由不能并列在一个行政诉讼案件中，原告将益阳市应急管理局和沅江市应急管理局并列为一个行政诉讼案件的被告是不合法的，请人民法院予以审查，让原告变更被告，或者驳回原告的起诉。一、行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，依法向人民法院提起的诉讼。二、原告将他局与第三人“沅江市应急管理局”一起列为本案的被告不符合相关法律规定。他局认为：本案中，原告对其申办“沅益烟花爆竹批发经营有限公司”的行政许可申请被他局“暂时停止审批”的具体行政行为不服，原告可以提起行政诉讼，他局是原告所提行政许可案的最终许可决定人，且是唯一的许可决定人，故他局成为原告的被告没有异议；但第三人“沅江市应急管理局”（以下简称“第三人”）不是原告所提行政许可案的最终许可决定人，他局也没有邀请其共同对原告作出具体行政行为，原告不能将第三人列为本案的第二被告，也就是说，本案中，他局和第三人不能是共同被告，原告如果要起诉他局和第三人，原告必须分别起诉，而不能在一个行政诉讼案件中进行。故他局认为：原告将第三人与他局一起列为本案的被告是错误的，也是不合法的。三、第三人共同被告身份明显不适格。本案中，“暂时停止审批”决定是他局作出的，他局与第三人没有做出同一行政行为，他局的行政行为与第三人的行政行为是两个不同层级的行政行为；另外，他局认为，第三人的共同被告身份明显不适格，他局和第三人不可能是共同被告，他局不同意合并审理。综上所述，请人民法院通知原告对被告进行变更，或者裁定驳回原告的起诉。被告益阳市应急管理局另对原告针对他局的起诉辩称，1．根据《烟花爆竹经营许可实施办法》第五条第四款，新批烟花爆竹经营（批发）企业许可证的批准权限在他局；2．根据湖南省人民政府办公厅《关于加强整顿治理促进烟花爆竹产业发展的意见》第三条、益阳市人民政府办公室（2019）1号文件的规定，他局作出“停止审批决定”的文字答复符合省市人民政府的政策要求；3．原告对他局不予审批新增烟花爆竹经营（批发）企业的态度是清楚的，原告多次咨询新增烟花爆竹经营企业的审批问题，他局均明确答复不同意办理；4．原告提交的申报材料不符合相关法律政策规定，原告的起诉主体不适格；5．原告等人在未获得他局同意批复新增烟花爆竹经营（批发）企业的前提下，如果盲目启动烟花爆竹项目的实施，造成了损失，其损失只能由自身承担。综上所述，请求驳回原告对该局的诉讼请求。被告益阳市应急管理局在法定举证期限内提交了以下证据：1、行政许可申请受理通知书，欲证明被告于2019年12月17日正式受理了原告公司的行政许可申报材料。2、关于对新建烟花爆竹项目停止审批决定（益应急烟花建停决字［2020］第1号），欲证明被告于2020年1月2日向原告公司作出的是“停止审批”而不是“不予批准”的正式文字答复，并且告知了原告享有的救济途径。3、2020年1月6日益阳市政务服务网上平台显示的“不能审批”的办结页面，欲证明原告在2020年1月6日才去政务中心领取了回退资料及被告的决定。4、关于申报事宜的情况说明，欲证明原告为拟设立的公司提交的资料不全（缺土地资料），被告已通知原告补充材料，该申报事项被中止。5、土地承包协议书，欲证明原告于2020年1月1日才提交土地租赁承包的协议，且该土地不得建房办工厂，只准做耕地。6、2020年1月2日被告“关于停止实施烟花爆竹项目事项的通知”及送达回证，欲证明被告于2020年1月2日以文字形式通知原告公司不得实施烟花爆竹项目的相关事项，否则由此造成的损失将自行承担。7、2019年10月24日对沅江市应急管理局的批复，也就是关于新增烟花爆竹经营（批发）企业进行行政许可的批复。欲证明在2019年10月24日以前原告没有向被告递交过申报的文字材料。李超同志分管烟花科后，要求原告方递交申报材料，沅江局不清楚操作程序，向市局请示，市应急局给沅江局的答复申报程序按益安办发（2015）21号文件办理。该文件没有对（2015）21号文进行任何的修订，也没有表示同意批准原告申报。8、沅江市胭脂湖办事处海上社区出具的情况说明，欲证明在2020年1月2日，被告到当地检查时该土地尚未开展建设项目，且该土地的性质原为耕种土地。9、沅江市企业投资项目备案登记表及附图，欲证明原告是以沅江市胭脂湖办事处海上社区的租赁土地而不是其他的土地为基础向被告申报烟花爆竹批发公司的，且该地块在政府规划部门的用途为农村宅基地。10、益阳市银鑫公证处《公证书》，欲证明2020年1月2日16点36分前，沅江市沅益烟花爆竹销售有限公司未在租赁土地上面实施烟花爆竹项目建设相关事宜。11、当事人在红网的发帖（至少三次），欲证明原告没有采取正确的途径来解决问题，而是想利用舆论来裹挟被告，并且早在原告租赁沅江市胭脂湖办事处海上社区地块之前就明明知道被告目前政策下不可能批准该项目。12、调查笔录。欲证明李介华、沈永伏等人退出烟花爆竹市场时，由当时沅江的三家经营公司出资20万作为其退出市场的经济补偿。相关政策法律：1、湘政办发（2016〕16号，湖南省人民政府办公厅《关于加强整顿治理促进烟花爆竹产业安全发展的意见》第三点（一）；2、国发（2004）28号，也就是国务院关于深化改革严格土地管理的决定第一点（九），3、《中华人民共和国合同法》第九十四条、第九十七条、第一百一十七条，4、烟花爆竹管理条例（国务院令第455号）第十六条，5、建设项目安全设施“三同时”监督管理暂行办法（国家安监总局令36号）第二条、第四条、第七条、第十二条，6、《烟花爆竹经营许可实施办法》（总局令第65号）第五条第四款，7、最高法院的判例中华人民共和国最高人民法院行政裁定书（2018）最高法行申8174号，8、益阳市安全生产委员会办公室文件：益安办发（2015）21号，9、市人民政府办公室“关于明确赫山区、资阳区、益阳高新区烟花爆竹禁放限售有关事项的通知”：益政办发（2019）1号，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款、第二十七条。被告沅江市应急管理局辩称，一、本案已超过起诉期限，依法应驳回原告起诉。根据《行政诉讼法》第46条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。超过这一法定期限，公民、法人或者其他组织就丧失了对该具体行政行为提起诉讼的权利。益阳市应急管理局于2020年1月2日作出《关于对新建烟花爆竹项目停止审批决定》，原告2020年8月31日才向法院提起诉讼，已超过六个月的起诉期限，依法应驳回原告的起诉。二、他单位不是适格被告。《行政诉讼法》第二十六条、最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第四条规定，当事人不服行政许可决定提起诉讼的，以作出行政许可决定的机关为被告。《关于对新建烟花爆竹项目停止审批决定》并非他单位作出，他单位不是作出停止审批决定的机关，根据上述相关规定，他单位不是适格被告。三、原告行政赔偿的诉求不应得到支持。第一，原告主张的损失，均系为达到申请条件所必须具备的要件而应当支出的费用，不属于损失。原告提交的成立公司的前期费用、土地平整费用、测量费用、租金等均系为达到申请条件所必须具备的要件而应当支出的费用，不属于损失。现原告既主张取得行政许可，又要求对相关费用予以赔偿，于法无据，其赔偿请求不应得到支持。第二，原告主张的损失与他单位初步审查行为之间不存在因果关系。他单位的初审仅为原告申请行政许可中一个环节，并非一个具体的行政行为，对原告的实体权利不产生任何影响，其损失与他单位的行政行为之间不存在因果关系。而且在2019年12月份之前，原告尚未成立，根本不具备申请条件，不存在延期问题，他单位不承担赔偿责任。第三，行政赔偿的范围仅限于直接损失，间接损失不属于行政赔偿范围。综上，本案已超过起诉期限，他单位并非适格被告，原告提出行政赔偿于法无据，恳请法院依法驳回原告的起诉。被告沅江市应急管理局在法定举证期限内向本院提交了以下证据：1．烟花爆竹企业新建申请审批表；2．沅政函［2016］159号批复文件；3．沅发改备［2019］112号备案证明；4．益阳市应急管理局行政许可的批复；5．公开征求布点规划意见资料（三政函［2015］4号文件、关于同意在南嘴镇布点的函、沅江市沅江市烟花爆竹经营（批发）企业布点规划编制说明、沅江市安全生产监督管理局关于《沅江市烟花爆竹经营（批发）企业布点规划草案》征求意见的回复、签到表、沅江市发展和改革局关于烟花爆竹经营项目备案的回复、沅江市城乡规划局的回复涵、沅江市安监局的征求意见函、沅江市国土资源局回复函、沅江市公安局征求意见函、沅江市工商行政管理局意见函）；6．布点规划听证、论证资料（详见案卷卷宗）；以上1－6欲证明被告沅江市应急管理局的审批程序合法。7．关于停止实施烟花爆竹项目的通知，欲证明停止审批为益阳市应急管理局。8．布点规划草案，欲证明沅江市应急管理局审批依据、法律法规；9．益安办发［2015］21号文件；以上8－9欲证明被告沅江市应急管理局审批的依据。法律依据：《烟花爆竹安全管理条例》（2016年）第十七条、第十九条，《烟花爆竹经营许可实施办法》（2013年）第六条、第八条。经庭审质证，原告对被告益阳市应急管理局提交证据的质证意见为：对证据1有异议，2014年已提供正式的申请表，2019年12月17日受理，且注明原告的提供材料符合条件；对证据2真实性没有异议，当时没有收到这个决定，收到这个决定是在2020年7月20日；对证据3有异议，只收到了通知，没有收到决定书；对证据4没有异议，土地资料原告后面补充提供了；对证据5真实性没有异议，证明目的有异议；对证据6没有异议，对证据7真实性没有异议，证明目的有异议，原告提供了申报材料，对证据8真实性没有异议，证明目的有异议，是建设用地，并不是耕地，对证据9真实性没有异议，证明目的有异议，对证据10真实性没有异议，与本案没有关联，对证据11没有异议，是原告正当地维权，对证据12没有异议，反而能证明原告是生产企业。对法律及规范性文件真实性没有异议，但对证明目的及关联性有异议，其中十三五期间的规范性文件不适用原告，因为原告是在十二五期间就提请，《中华人民共和国合同法》与本案没有关联，判例与原告没有关系，市人民政府办公室“关于明确赫山区、资阳区、益阳高新区烟花爆竹禁放限售有关事项的通知”也与原告没有关系。被告沅江市应急管理局对被告益阳市应急管理局提交的证据均不持异议。原告对被告沅江市应急管理局提交的证据均不持异议。被告益阳市应急管理局对被告沅江市应急管理局提交证据的质证意见为：对证据1第一份审批表的审批时间2019年补签的，也没有送到被告益阳市应急管理局处，第二份审批表没有异议，证据5中关于同意在南嘴镇布点的函、沅江市回复函，同意布点并不等于就在此点就可以实施项目，沅江市烟花爆竹经营（批发）企业布点规划编制说明没有时间，什么时候出台的不清楚，其余证据均是被告沅江市应急管理局在2015年审批时的材料，不再适用2019年的审批程序。被告益阳市应急管理局对原告提交的证据的质证意见为：对证据1合法性有异议，私自录音不合法。对证据2有异议，是2016年出来的，存在时效问题，当时原告没有申报给被告，已经不适用2016年以后申报给被告的事项。对证据3-4，2014年的申请表三性均有异议，是因为原告的材料没有报到市安监局来，对该申请表前期工作不清楚，2019年申请表真实性没有异议，合法性有异议，申请表没有提交完整。对证据5的真实性没有异议，但对关联性及证明目的有异议，备案登记表不属于立项批复的范围。对证据6是2016年批复的，并不是批复了就能延续至2018或2019年，这个具有时效性，与省政府的文件相冲突。对证据7三性没有异议，对证明目的有异议，是内部文件，并非对原告等人的行文，并不是同意原告新增烟花爆竹企业。对证据9真实性没有异议，合法性、关联性及证明目的有异议，并不是针对原告，与原告公司无关联性。对证据10真实性有异议，合法性、关联性及证明目的有异议，不能达到原告的证明目的。对证据11与本案没有关联性。对证据12-13三性均有异议，无银行汇款凭证，不能证明其真实性，与本案没有关联性，是项目批复前的行为，不具备合法性与关联性。对证据14原告在立项批复前选址，不符合操作程序，并不等于就办理了土地用地与规划手续，不具备合法性、关联性。对证据15真实性没有异议。对证据16是2015年的，存在时效问题。对证据17都是由生产企业转型过来的，由原来的生产企业转为经营企业，日期是2016年4月份，达不到原告的证明目的，与本案没有关联性。对证据18没有异议。对证据19真实性没有异议，证明目的有异议。补充：对证据1证明目的有异议，原告对通话内容的理解存在断章取义的情形，并不是答应了原告，且未经同意录音，不能作证据使用。对证据5有异议，原告提供不全。对证据16有异议，被告没有给原告造成经济损失，其所有费用与被告没有关联性。对证据19真实性有异议，与提供给被告的土地承包协议书不一致。被告沅江市应急管理局对原告提交证据的质证意见为：对证据11、12、13、16、17与本案无关联。对证据15没有异议，但登记是在2019年，主体资格是在2019年，反而能证明被告沅江市应急管理局并没有拖延时间。对证据19有异议，与被告益阳市应急管理局提供的不相同，内容不一致，原告承包土地使用是不合法的，承包土地并不能进行开发。本院对上述证据认证如下：对原、被告双方无异议的证据，本院予以确认。原告提交的证据，证据11的土地承包协议与向被告提交的协议部分内容不一致，应以向被告提交的协议为准，收据非原告公司费用，与本案无关，其自行制作的创办公司费用清单真实性存疑，本院不予认可。相关的文件及批复，其真实性本院予以认可。二被告提交的证据，原告对其真实性均不持异议，本院予以确认。合法性与关联性在判决时一并予以认定。经审理查明，2014年6月18日，原告以“沅江市沅益烟花爆竹有限公司”的名义申请新建储存、销售烟花爆竹批发项目，该申请获得了当地村委、乡镇及沅江市安全生产监督管理局（以下简称沅江市安监局）的审批，但未获得益阳市安全生产监督管理局（以下简称益阳市安监局）的审批。2015年6月4日，益阳市安全生产委员会办公室印发关于进一步规范烟花爆竹经营（批发）许可工作的通知（益安办发［2015］21号），确定十三五期间沅江市新增烟花爆竹经营批发企业布点3家。2016年3月21日，沅江市安监局发布沅江市烟花爆竹经营（批发）企业布点规划草案，规划2015年至2020年全市新增设3家烟花爆竹批发企业，该局就草案进行座谈，并向有关部门发出征求意见函，召开了听证会，沈永伏（现为原告法定代表人）参加了该听证会。2017年2月3日，沅江市人民政府发布《关于批准公布实施的批复》，通过了上述方案。2019年10月24日，被告益阳市应急管理局向被告沅江市应急管理局发文《关于对新增烟花爆竹经营（批发）企业进行行政许可的批复》，要求该局在新增烟花爆竹企业布点规划数量和烟花爆竹经营（批发）行政许可证的办理上，按照益阳市安全生产委员会办公室印发［2015］21号文件精神实施。2019年12月17日，原告重新提交审批表，申请新建经营烟花爆竹批发项目，获得了村委会、乡镇人民政府的同意，经被告沅江市应急管理局初审同意，原告将相关申请表及材料提交至被告益阳市应急管理局，该局于同日受理了原告的申请，并出具有受理通知书。2020年1月2日，被告益阳市应急管理局对沅江市沅益烟花爆竹销售有限公司发出《关于停止实施烟花爆竹项目事项的通知》，告知该公司：他局将停止新建烟花爆竹项目的相关审批；未经他局同意，该公司不得实施烟花爆竹项目相关事项；该公司如不执行上述通知精神，由此造成的损失，由该公司自行承担。当时即向原告留置送达该通知。同日，被告益阳市应急管理局对沅江市沅益烟花爆竹销售有限公司作出了益应急（烟花）建停决字［2020］第1号《关于对新建烟花爆竹项目停止审批决定》，决定对该公司提出的新建项目只能停止审批。原告于2020年1月6日在政务中心领走被退回的申请材料。2020年6月16日，李介华、沈永伏、许清明、雷跃奇、王军五人以益阳市应急管理局为被告向本院提起行政诉讼，要求撤销该局作出的《关于停止实施烟花爆竹项目事项的通知》，并赔偿其因此造成的损失。后该五人以起诉错误为由撤回起诉。2020年7月21日，原告董事长李介华签收了被告应急管理局作出的益应急（烟花）建停决字［2020］第1号《关于对新建烟花爆竹项目停止审批决定》。同日，李介华等五人以益阳市应急管理局为被告向本院提起行政诉讼，要求撤销该局作出的上述停止审批决定，并赔偿其因此遭受的损失。后该五人以主体不符为由撤回起诉。另查明，2016年3月18日，湖南省人民政府办公厅发布《关于加强整顿治理促进烟花爆竹产业安全发展的意见》规定，“十三五”期间，除省级批准的重大技术和装备革新试点、示范及重大兼并重组项目外，新建、搬迁、整体改建烟花爆竹项目一律停止审批。再查明，沅江市沅益烟花爆竹销售有限公司是由许伟、李介华、雷跃奇、沈永伏、王军共同出资，经沅江市市场监督管理局依法登记，于2019年12月9日成立的有限责任公司，法定代表人为沈永伏，经营范围为烟花爆竹仓储的筹建（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。该公司公章雕刻的名称为“沅江市沅益烟花爆竹有限公司”，但营业执照上的名称为沅江市沅益烟花爆竹销售有限公司，且原告当庭将其名称变更为营业执照上的名称，在本案中，虽然有部分材料中名称不一致，但上述两个公司实为同一家公司，即本案原告。因机构改革，沅江市安全生产监督管理局更名为沅江市应急管理局，益阳市安全生产监督管理局更名为益阳市应急管理局。本院认为，根据《中华人民共和国民法总则》第七十七条之规定，营利法人经依法登记成立。故原告将名称由“沅江市沅益烟花爆竹有限公司”变更为其登记的名称“沅江市沅益烟花爆竹销售有限公司”并无不当。本案的争议焦点为：1．原告的起诉是否超过起诉期限？2．被告沅江市应急管理局是否属于适格被告？3．被告益阳市应急管理局于2020年1月2日作出的益应急（烟花）建停决字［2020］第1号《关于对新建烟花爆竹项目停止审批决定》是否合法，及是否给原告造成经济损失，是否应给予赔偿？针对上述争议焦点分述如下：第一，关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”本案中，被告益阳市应急管理局于2020年1月2日作出的益应急（烟花）建停决字［2020］第1号《关于对新建烟花爆竹项目停止审批决定》，但无证据证明已送达给原告，直至2020年7月21日原告董事长李介华才签收该决定书，即原告于2020年7月21日才知道涉案行政行为，之前向原告送达的通知系过程性行为，不能代替之后做出的行政决定，故原告于2020年8月31日向本院提起行政诉讼，并未超过行政诉讼法规定的起诉期限。第二，关于被告沅江市应急管理局是否属于适格被告的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，原告所诉益应急（烟花）建停决字［2020］第1号《关于对新建烟花爆竹项目停止审批决定》，是由益阳市应急管理局作出的行政许可决定，作出涉案行政行为的主体并非沅江市应急管理局，被告沅江市应急管理局作出的初审行为并未对原告权利义务产生实质性影响，不属于决定性的行政行为，故被告沅江市应急管理局非本案适格主体，依法应驳回原告对该局的起诉。第三，关于被告益阳市应急管理局于2020年1月2日作出的益应急（烟花）建停决字［2020］第1号《关于对新建烟花爆竹项目停止审批决定》是否合法，及是否给原告造成经济损失，是否应给予赔偿的问题。根据《烟花爆竹安全管理条例》第十九条之规定，被告益阳市应急管理局具有对本案行政许可行为作出行政决定的职权，那么被告益阳市应急管理局作出《关于对新建烟花爆竹项目停止审批决定》是否合法？首先，从实体上来看，被告益阳市应急管理局于2019年12月17日受理沅江市沅益烟花爆竹销售有限公司名义提起的申请，根据湖南省人民政府办公厅《关于加强整顿治理促进烟花爆竹产业发展的意见》第三条之规定，“十三五”期间，除省级批准的重大技术和装备革新试点、示范及重大兼并重组项目外，新建、搬迁、整体改建烟花爆竹项目一律停止审批。该规范性文件与沅江市人民政府2017年2月3日《关于批准公布实施的批复》内容相冲突，沅江市人民政府的规范性文件效力低于湖南省政府的规范性文件，且对被告益阳市应急管理局不具有约束力，故被告益阳市应急管理局应适用湖南省人民政府的规范性文件并无不当，因此被告于2020年1月2日向沅江市沅益烟花爆竹销售有限公司作出益应急（烟花）建停决字［2020］第1号《关于对新建烟花爆竹项目停止审批决定》，符合相关规范性文件和政策精神，且该停止审批决定根据省政府文件精神仅针对“十三五”期间暂停审批，原告完全可以在后续条件许可的情况下继续开展烟花爆竹批发企业新建申请工作，该停止审批决定并未影响原告的实体权利。其次，从程序上来看，被告益阳市应急管理局于2019年12月17日受理原告申请后，于2020年1月2日作出涉案行政许可决定，系在二十日内作出行政许可决定，符合《中华人民共和国行政许可法》第四十二条关于行政许可期限的相关规定，但被告益阳市应急管理局作出该行政许可决定后，原告在2020年7月21日才签收该决定书，被告益阳市应急管理局送达迟延系轻微程序违法。由于该轻微程序违法对原告的权利未产生实际影响，应维持该行政许可决定的效力。故原告要求撤销该行政许可决定的诉讼请求依法不能成立。对于原告要求赔偿的诉讼请求，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条之规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，存在违法侵犯财产权的行政行为，当事人有权申请行政赔偿。本案中，被告益阳市应急管理局对原告的申请停止审批，符合法律和政策规定，虽送达程序上存在轻微违法，但并未侵犯原告的实体权利，也未给原告造成经济损失。原告于2019年12月9日才登记成立，在未获得审批的情况下，原告股东所进行的前期准备工作，属于市场主体的风险投入，与原告无关，原告请求行政赔偿，没有法律和事实依据，故原告要求赔偿经济损失的诉讼请求亦不能成立。综上所述，被告沅江市应急管理局非本案适格被告，依法应驳回原告对该局的起诉；被告益阳市应急管理局作出的行政许可决定认定事实清楚，适用法律正确，虽然送达程序轻微违法，但对原告权利未产生实际影响，依法应确认该行政许可决定程序违法但不撤销；原告要求被告赔偿其损失没有事实和法律依据，依法应驳回其诉讼请求。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第三项，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第二项之规定，判决如下：一、驳回原告沅江市沅益烟花爆竹销售有限公司对被告沅江市应急管理局的起诉；二、确认被告益阳市应急管理局于2020年1月2日作出的益应急（烟花）建停决字［2020］第1号《关于对新建烟花爆竹项目停止审批决定》程序违法；三、驳回原告沅江市沅益烟花爆竹销售有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告益阳市应急管理局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，湖南省益阳市中级人民法院。审 判 长  杨 勇人民陪审员  汤迪连人民陪审员  高 卫二〇二〇年十月二十日法官助理杨怀远书记员欧阳小玲附1．《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十六条原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。2．《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。