广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终928号上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局，住所地：广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：郑旻炜，该局工作人员。委托代理人：吴业辉，广东广信君达律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：许顺尤，女，1951年5月21日出生，汉族，住广州市海珠区****************,公民身份号码440************929。被上诉人（原审原告）：许爟尤，男，1944年10月2日出生，汉族，住广东省深圳市南山区***********，公民身份号码440************979。上诉人广州市规划和自然资源局（原广州市国土资源和规划委员，以下简称原市国规委）因与被上诉人许顺尤、许爟尤房屋登记一案，不服广州铁路运输法院(2019)粤7101行初4612号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审查明：2018年6月26日，原告许顺尤、许爟尤向原市国规委提交信访登记表，反映其收到原市国规委[2018]215号告知后前往荔湾登记处要求办理登记，但荔湾登记处未能予以办理等情况，要求由市交易中心统一办理。2018年6月27日，许顺尤、许爟尤向广州市纪委、监察委提交群众来访登记表，反映上述情况。2018年8月30日，原市国规委向许顺尤、许爟尤作出穗国土规划业务函[2018]5441号《关于申请办理五眼桥西约21、24号产权登记事项的告知书》，告知如下：“一、荔湾区五眼桥西约21号房屋。鉴于该房屋于1953年核发的《土地房产所有证》已明确载明“依据中国人民政治协商会议共同纲领第二十七条‘保护农民已得土地所有权’……特发此证”，且于1984年上址房屋又领取了《农村(墟镇)宅基地使用证》的事实，该房屋土地认定为“集体土地”。你们可按规定到荔湾区不动产登记中心申办集体土地房屋继承换证登记。二、荔湾区五眼桥西约24号房屋。由于你们本次信访未提供该房屋的相关资料，现按照房屋地址进行查询，该房屋座落于广州市荔湾区*****眼桥股份合作经济联合社的集体土地所有权范围内。因此，你们反映办理该房屋国有土地房屋登记的问题，应先持相关材料向五眼桥股份合作经济联合社反映，与其就该房屋土地性质取得一致意见后，再持有效的土地房屋权属来源文件申办不动产首次登记。”原市国规委于2018年9月11日向原告送达该告知书。原告不服该告知书，遂诉至原审法院。另查明，原告等人诉原市国规委、广州市人民政府土地登记纠纷一案，第三人为广州市荔湾区*****眼桥股份合作经济联合社（以下简称五眼桥经济联合社），原审法院经审理后，认为：原告持有的涉案《土地房产所有证》，证明1953年3月23日时原告的父亲许均系涉案房屋的产权人。1984年8月15日，许均的妻子李桂珍、吴艮（吴银）取得涉案《农村（墟镇）宅基地使用证》。但被告市国规委于2009年、2011年作出的函件称，许均在1953年间属城市居民，涉案房屋所占用的土地未入社，该房产应属国有土地上的房屋，可办理国有土地房地产登记，被告市国规委建议收回涉案《农村（墟镇）宅基地使用证》。2013年，第三人五眼桥经济联合社申请土地登记时，两被告明知涉案房屋所在土地性质、权属可能存在登记错误，但在未征求利害关系人的意见、未经调查核实的情况下向第三人五眼桥经济联合社核发诉争集体土地所有证，确有不妥，应予撤销。至于涉案房屋所在土地属于国家所有，还是农村集体所有，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，涉案房屋所在土地的权属及性质应当由政府进行明确。原审法院于2017年4月20日作出（2017）粤7101行初487号《行政判决书》，撤销广州市人民政府于2013年3月16日向第三人五眼桥经济联合社核发的穗集有（2012）第06******7号《集体土地所有证》。原市国规委、五眼桥经济联合社不服该判决，向广州铁路运输中级法院提起上诉。广州铁路运输中级法院经审查后认为：原广州市国土资源和房屋管理局对涉案房屋所在土地的性质亦存在不同的认定，涉案房屋所在土地权属确实存在争议。原市国规委、市政府在明知许顺尤等人对涉案房屋所在土地存在权属主张、原市国土资源和房屋管局对涉案房屋所在土地性质存在不同认定的情况下，未经调查核实、未征求利害关系人意见、未明确土地性质即向五眼桥经济联合社核发了包括涉案争议土地在内的集体土地所有证，确有不当。广州铁路运输中级法院于2018年3月27日作出（2017）粤71行终1553号《行政判决书》，驳回上诉，维持一审判决。2018年6月15日，原市国规委向许顺尤作出穗国土规划信[2018]215号《广州市国土资源规划委员会关于申请办理五眼桥西约21号产权登记事项的告知书》，记载：“……三、我为履行法院判决情况按照广州铁路运输第一法院(2017)粤7101行初487号《行政判决书》及广州铁路运输中级法院(2017)粤71行终1553号终审判决，2018年4月24日，五眼桥经济联合社向我委申请办理穗集有（2012）第06******7号《集体土地所有权证》注销登记，我委已于4月25日办结案件。四、处理意见建议该业继承人到我委派出单位荔湾区国土资源和规划局办理土地使用权及房屋所有权继承登记。若该业因土地所有权性质存在争议导致不能办理登记的。可申请土地权属争议调处。……”再查明，因机构改革，原市国规委职责由被告市规自局承担。原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，讼争告知书对案涉房屋土地认定为集体土地，对原告的合法权益造成实质影响，原告不服该告知书向原审法院提起诉讼，属于行政诉讼受案范围。被告相关意见，原审法院不予采纳。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”讼争告知书并未告知诉权或起诉期限，故原告向原审法院提起诉讼时并未超过法定的起诉期限。被告的相关意见，原审法院不予采纳。本案的争议焦点在于讼争告知书对案涉房屋土地认定为集体土地，依据是否充分。讼争告知书中提及的《土地房产所有证》《农村（墟镇）宅基地使用证》均作为（2017）粤7101行初487案及（2017）粤71行终1553号案证据，经原审法院及二审法院质证认证，予以采纳，原审法院及二审法院亦认定涉案房屋所在土地的权属及性质存在争议，故本案被告在未提交其他证据证明案涉房屋土地性质的情况下，讼争告知书仅以该两份证据作为认定案涉房屋土地属于集体土地的依据，证据不足，事实不清。原告关于撤销讼争告知书的诉请，理由成立，原审法院予以支持。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决：一、撤销被告广州市规划和自然资源局于2018年8月30日作出的穗国土规划业务函[2018]5441号《关于申请办理五眼桥西约21、24号产权登记事项的告知书》；二、被告广州市规划和自然资源局于本判决生效之日起60日内对原告于2018年6月26日提出的信访事项重新作出处理。上诉人广州市规划和自然资源局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被诉告知书属于信访事项的答复，明显属于上诉人针对信访事项作出的登记、受理的行为，不是行政法所规定的的行政行为，依法不属于人民法院受案范围；原审法院在确认被上诉人提出的是信访事项的情况下，通过行政判决要求上诉人重新作出处理，明显与法律规定相悖。1.《信访条例》第二条规定，信访是指“公民、法人或者其他组织采取书信、电子邮件、传真、走访等形式，向各级人民政府、县级以上政府反映情况，提出建议或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”。就其本质而言，信访是有关主体行使宪法和法律赋予的权利的方式，是实现法定权利的途径，国家加强信访工作，其目的是为了使现有各种纠错，救济机制更加畅通，有效运转，而不是另起炉灶创设一套新的纠错、救济机制。2.被上诉人反映要求办理确权登记事项，但尚未正式提出不动产登记申请，被诉告知书系对被上诉人提出的请求作出处理的路径指引，并非对不动产登记事项作出受理或不予受理的行政行为。根据被上诉人向上诉人提出的信访登记表显示，其信访反映的主要问题和诉求为“希望有关部门尽快处理给我们早日办理确权登记继承。”上诉人在被诉告知书中，已明确告知被上诉人办理不动产登记的路径指引。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第九条第一款、《不动产登记操作规范(试行)》(国土资规(2016)6号)第2.1.1条规定，当事人申请不动产登记依法应当到不动产登记机构现场向不动产登记机构提交登记申请材料，故被上诉人提出信访诉求的行为不能视为其已经向上诉人申请办理不动产登记，进一步说明了被诉告知书并非对被上诉人的不动产登记事项作出受理或者不予受理的行政行为。3.被诉告知书没有创设或剥夺被上诉人的权利义务，未对被上诉人产生拘束力。《信访条例》第三十四条、第三十五条规定了三级终结机制，如被上诉人对被诉告知书不服的，依法应当通过复查、复核程序予以救济。被诉告知书也没有拒绝其依法向上诉人申请不动产登记，而是作出了正确办理不动产登记的处理路径。被诉告知书的内容对其权利义务不产生实际影响。综上，根据《最高人民法院关于适用：的解释》第一条第二款以及(2005)行立他字第4号《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》“信访人对信访工作机构不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”的规定，被诉告知书明显不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、本案之前已有文件对于21号房屋土地认定为集体土地。被诉告知书并非首次认定土地性质的法定文件，其中对21号房屋土地认定为集体土地的表述属于上诉人对于查明事实的告知，且该事实有相应证据支撑，同时被诉告知书也不影响被上诉人申请办理不动产登记等合法权益。1.虽然，历史上上诉人对21号房屋土地性质曾经存在不同的认定，但在(2017)粤71行终1553号行政判决作出之后，上诉人在履行上述判决过程中，已经对上述土地的性质进行了确认。同时进行了纠错程序，撤销此前对土地性质认定不一致的相关文件。2018年7月24日，上诉人向被上诉人许顺尤作出《广州市国土资源和规划委员会关于撤销穗房交登群字[2011]293号及穗国房办函[2011]4号问题的意见>的函》(穗国土规划业务函[2018]4614号)，撤销了此前对土地性质认定不一致的相关文件，明确土地性质以《关于许顺尤信访事项的复函》(穗国房群字[2009]1832-1号)意见为准。根据穗国房群字[2009]1832-1号文件，“涉案房屋土地性质为集体所有，应申请办理集体土地房地产登记。”上诉人在原审庭审时已就此情况向法庭说明。关于21号房屋土地为集体土地，具有充分的证据予以支撑。广州市荔湾区*****眼桥股份合作经济联合社在1553号判决中上诉意见说明“涉案房屋虽以许均名义领取《土地房产所有证》，但属于许均、李桂珍、吴艮（吴银）夫妻三人共同所有，其中吴艮（吴银）是上五眼桥村世居农民，其一直在上诉人属下第二生产队务农，是上诉人在册社员，上诉人实行股份制后又是上诉人原始股东，至今仍享有上诉人原始股份及股份分红。”1553号判决也查明“吴银曾是上诉人五眼桥经济联合社的在册村民，享有相应股份分红，去世后相应分红由相应继承人领取。”由此可见无论是原权属人吴银或是其继承人，均是享有股份分红的集体经济社社员，结合原审法院已依法认定并采纳的在被诉告知书中提及的《土地房产所有证》、《农村宅(墟镇)基地使用证》，且上诉人作出上述穗国土规划业务函[2018]4614号文件认定土地性质为集体后，被上诉人并未对该文件提起复议或诉讼，足以认定21号房屋土地为集体土地。2.被诉告知书已明确指引被上诉人可以向不动产登记中心申请办理继承登记。虽未能明确满足其“希望能由市交易中心统一办理”的诉求，但对其依法申请继承登记的权利没有实质性的影响。三、原审判决适用法律错误、程序存在瑕疵，依法应予纠正。1.上诉人在原审答辩期间，因案件的处理结果与广州市荔湾区*****眼桥股份合作经济联合社有利害关系，上诉人已向原审法院提交《通知第三人参加诉讼申请书》，要求通知广州市荔湾区*****眼桥股份合作经济联合社作为第三人参加诉讼。但原审法院未予以追加该经济社作为第三人进行调查，又没有在庭审时对于不予追加第三人的理由作出释明，更无依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十七条规定作出驳回追加第三人申请的裁定，诉讼程序存在瑕疵且不利于查明案件的事实。2.原审判决适用已经废止的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的规定处理本案的诉讼时效问题，明显属于适用法律错误。3.本案中，原审庭审时合议庭归纳的争议焦点为被诉告知书的作出是否合法，但原审判决却在第12页载明争议焦点为“讼争告知书对案涉房屋土地认定为集体土地，依据是否充分”，在原审庭审过程中，合议庭并未将判决书上所谓的争议焦点作为庭审的争议焦点进行法庭调查，也未针对该焦点要求当事人发表意见，存在偷换概念之嫌，程序明显存在瑕疵。导致上诉人未能依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十六条第二款、第三十九条规定补充证据，产生了原审判决认定“被告未提交其他证据证明案涉房屋土地性质”的不利后果，原审法院处理本案的方式对上诉人明显不公平。综上，请求：1.撤销(2019)粤7101行初4612号行政判决；2.驳回被上诉人许顺尤、许爟尤的起诉；3.案件受理费由被上诉人许顺尤、许爟尤承担。被上诉人许顺尤、许爟尤二审未提交书面答辩意见。经审查，原审查明基本事实清楚,本院予以确认。二审另查明，根据（2017）粤71行终1553号《行政判决书》查明的事实，原广州市国土资源和房屋管理局于2008年7月16日答复（穗国房群字[2008]1420号）认为，涉案房屋应办理集体土地房产变更、继承登记；2009年12月18日答复（穗国房群字[2009]1832号）认定：“1953年，南海县政府给许均（即许业厚）核发了……《土地房产所有证》（南秀水字地第0750号）。经核实，许均当时属城市居民，其房产所占用的土地未入社，因此，该房产应属国有土地上的房屋，可办理国有土地房地产继承登记。……”；2010年1月26日答复（穗国房群字[2009]1832-1号）认定涉案房屋土地性质为集体所有，应申请办理集体土地房地产登记，并收回1832号复函；2011年1月21日穗国房办函[2011]4号《关于撤销〈农村（墟镇）宅基地使用证〉问题的意见》称：“……根据《土地房产所有证》（穗郊字第246833号）及《关于许顺尤信访事项的复函》（穗国房群字[2009]1832号），许均在1953年间属城市居民，荔湾区五眼桥西约21号房屋所占用的土地未入社，其房产应属国有土地上的房屋，可办理国有土地房地产继续登记……”。2018年7月24日，原广州市国土资源和规划委员会《关于撤销穗房交登群字[2011]293号及穗国房办函[2011]4号的函》（穗国土规划业务函[2018]4614号）载明：“原市国土房管局依据1832号复函作出的《关于撤销问题的意见》（穗国房办函[2011]4号）及市房地产交易登记中心依据穗国房办函[2011]4号意见作出的《信访复函》（穗房交登群字[2011]293号）不符合《关于许顺尤信访事项的复函》（穗国房群字[2009]1832-1号），现予以撤销。”本院认为，确定涉案土地属于集体土地或是国有土地是后续房屋登记的前提。《中华人民共和国土地管理法》(2004年修正)第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件(以下简称争议案件)的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”本案中，原市国规委在穗国土规划信[2018]215号《广州市国土资源规划委员会关于申请办理五眼桥西约21号产权登记事项的告知书》中建议被上诉人到原荔湾区国土资源和规划局办理土地使用权及房屋所有权继承登记，并称因土地所有权性质存在争议导致不能办理登记的，可申请土地权属争议调处。但在未经调处程序的情形下，上诉人又作出穗国土规划业务函[2018]4614号复函，撤销穗国房办函[2011]4号《意见》及穗房交登群字[2011]293号《信访复函》，并依此作出被诉告知书，明显不符合上述法律规定的土地权属争议解决程序及穗国土规划信[2018]215号告知书的相关内容。原审法院撤销被诉告知书的处理结果正确，但理由不准确，本院予以指出。关于被诉告知书对于荔湾区五眼桥西约24号房屋的告知内容。鉴于24号房屋与21号房屋同坐落于广州市荔湾区石围塘五眼桥股份合作经济联社集体土地所有权范围内，且该房屋属于初始登记，现有资料无法明确该房屋的土地权属性质，24号房屋同样存在类似权属争议问题，对于被诉告知书对涉及24号房屋的相关答复一并撤销，依法定程序一并解决权属争议，有利于协调统一处理，减少诉累。关于本案起诉期限的问题。《最高人民法院关于适用的解释》（2018年2月8日起施行）第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”被诉告知书在2018年8月30日作出，且没有告知被上诉人起诉期限，故被上诉人在2019年8月23日提起本案一审诉讼，没有超过法定期限。原审法院适用《最高人民法院关于执行若干问题的解释》(法释(2000)8号)第四十一条第一款规定错误，但不影响案件的最终处理，故本院予以指出并纠正。关于是否应当追加第三人的问题。本案审查的主要内容是上诉人是否依照法定程序对涉案土地性质进行确认，尚未涉及土地权属及土地性质的实体审查，广州市荔湾区*****眼桥股份合作经济联合社并非本案应当依法追加的第三人，上诉人的该项上诉意见不能成立。综上，上诉人的上诉理由不能成立，原审判决处理结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市规划和自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 彭铁文审 判 员 石晓利二〇二〇年十月二十一日法官助理 张雨晴书 记 员 袁嘉琪