广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤04行终218号上诉人（原审原告）：珠海市洪浩水产有限公司，住所地：广东省珠海市斗门区******。法定代表人：罗泽洪，总经理。委托诉讼代理人：黄艳磊,广东中晟律师事务所律师。上诉人（原审被告）：珠海市自然资源局，住所地：广东省珠海市香洲区************。法定代表人：王朝晖，局长。委托诉讼代理人：于德新，该局工作人员。委托诉讼代理人：李军华,广东友邦方达律师事务所律师。上诉人珠海市洪浩水产有限公司（以下简称洪浩水产公司）因诉被上诉人珠海市自然资源局（以下简称市自然资源局）土地行政处罚一案，不服珠海市金湾区人民法院（2020）粤0404行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定的事实2012年,原珠海市国土资源局作出珠国土斗罚字〔2012〕34号《行政处罚决定书》,认定洪浩水产公司未经批准，于2010年12月擅自在斗门区斗门镇******占用基本农田进行建设,占地约2948.48平方米(约4.42亩),决定给予洪浩水产公司如下行政处罚:限自收到处罚决定之日起15日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物;恢复原种植条件;罚款人民币141,527元。洪浩水产公司未在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼，亦未履行行政处罚决定。2019年1月7日,原珠海市国土资源局作出珠国土字〔2019〕23号《撤销行政处罚决定书》,认为洪浩水产公司又存在新的违法用地行为，决定撤销珠国土斗罚字〔2012〕34号《行政处罚决定书》，重新履行执法程序。洪浩水产公司于2019年1月9日签收决定书。2019年1月11日,市自然资源局向洪浩水产公司送达《责令停止违法行为通知书》,责令洪浩水产公司停止未经批准擅自占地建设行为。2019年3月22日，市自然资源局对洪浩水产公司违法占地案立案。2019年3月25日，市自然资源局对洪浩水产公司法定代表人罗泽洪进行询问。罗泽洪称，2007年4月30日，洪浩水产公司承包小赤坎经济合作联社冲口环侧边5.26亩（实际使用面积4.83亩）；2010年底，洪浩水产公司开始在涉案土地建设水泥砖墙结构的厂房和钢筋铁皮棚顶的简易棚，2011年竣工。2013年6月，洪浩水产公司开始建设铁皮顶简易雨棚，约在2013年8月完成建设。洪浩水产公司未办理相关用地审批手续。2019年3月29日，在洪浩水产公司法定代表人罗泽洪的见证下，市自然资源局对洪浩水产公司违法占地情况进行现场检查，并制作《现场笔录》。现场状况为：现场已建成一层混凝土结构冷冻室，钢筋铁皮棚顶的简易棚以及铁皮顶简易两棚。市自然资源局拍摄了现场照片。同日，广东省珠海工程勘察院出具《珠海市洪浩水产有限公司违法建筑占地面积测量成果表》，认定洪浩水产公司2010年建设的地块占地面积2809.63平方米，合计4.214亩（以下简称“地块二”）。2013年建设的地块占地面积632.19平方米，合计0.948亩（以下简称“地块一”）。2009年土地利用现状图显示，地块二占用的地类名称为水浇地和坑塘水面。2012年土地利用现状图显示，地块一占用的地类名称为建制镇。《珠海市斗门区土地利用总体规划（2010-2020年）》显示，涉案土地为耕地。2019年5月20日，市自然资源局向洪浩水产公司送达《行政处罚告知书》和《听证告知书》，告知洪浩水产公司拟对其进行行政处罚的事实、理由、依据、内容以及洪浩水产公司的陈述、申辩和听证的权利。2019年6月5日，市自然资源局就洪浩水产公司非法占地案召开会议，并制作《违法案件会审记录》，到会人员同意处罚告知书中的处罚意见。2019年6月26日，市自然资源局作出珠自然资(斗)罚字〔2019〕3号《行政处罚决定书》（以下简称被诉行政处罚决定）,认定洪浩水产公司未经批准,在2010年底及2013年6月，擅自在珠海市斗门区*******侧边,占用共约5.162亩(3441.82平方米)土地建设水泥砖墙结构冷冻厂房、钢筋铁皮棚顶简易棚、铁皮棚顶雨棚。其中,占用耕地4.211亩(2807.33平方米),占用一般农用地0.003亩(2.3平方米),占用建设用地约0.948亩(632.19平方米)。根据《珠海市斗门区土地利用总体规划（2010-2020年）》显示,该地块不符合土地利用总体规划。洪浩水产公司的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款、第四十三条和第四十四条的规定。市自然资源局依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条和《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十六条第一款的规定，决定对洪浩水产公司给予如下行政处罚:对占用耕地部分,限自收到处罚决定之日起60日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物或构筑物,恢复土地原种植条件,并处罚款人民币78,605.24元;对占用一般农用地部分,立即退还非法占用的土地,限自收到行政处罚决定之日起60日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状;对占用建设用地部分,立即退还非法占用的土地。该处罚决定书于2019年7月5日送达洪浩水产公司。洪浩水产公司的一审诉讼请求：1.撤销被诉行政处罚决定；2.由市自然资源局承担本案诉讼费。一审法院判案理由及结果一、市自然资源局作出被诉行政处罚决定不违反一事不二罚原则。一事不二罚原则是指对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一依据，给予两次或者两次以上的处罚，其目的是防止行政机关重复处罚，保护行政相对人的合法权益。本案中，市自然资源局系作出珠国土字〔2019〕23号《撤销行政处罚决定书》撤销珠国土斗罚字〔2012〕34号《行政处罚决定书》后，经重启执法程序，作出被诉行政处罚决定。亦即，市自然资源局作出被诉行政处罚决定前，已撤销珠国土斗罚字〔2012〕34号《行政处罚决定书》，其针对洪浩水产公司的行政违法行为，再次作出被诉行政处罚决定不违反一事不二罚原则。二、市自然资源局作出被诉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确。《中华人民共和国土地管理法》（2004修正版）第三十六条第二款规定：“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。”第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第七十四条规定：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本案中，根据已查明的事实，洪浩水产公司未经批准，于2010年底至2013年6月，擅自占用耕地、一般农用地及建设用地违法进行建设，市自然资源局依据上述法律规定作出被诉行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，处罚内容适当。另，洪浩水产公司对市自然资源局作出被诉行政处罚决定的法定职权及法定程序均无异议。经审查，市自然资源局职权依据充分，执法程序合法，依法予以确认。市自然资源局作出被诉行政处罚决定，职权依据充分，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。洪浩水产公司诉请撤销，理据不足，一审法院不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回洪浩水产公司的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由洪浩水产公司负担。当事人二审诉辩主张上诉人洪浩水产公司的上诉请求：1.撤销一审判决，改判支持上诉人的全部诉讼请求；2.诉讼费用由被上诉人市自然资源局承担。其上诉理由为：一、原审法院认为被上诉人作出被诉行政处罚决定不违反一事不二罚原则，属于事实认定错误。被上诉人之所以撤销之前的行政处罚决定，目的是为了不受《行政强制法》第五十三条规定的申请执行的时间限制，该法之所以规定申请执行的时间是为了督促行政机关及时履行，但被上诉人在法定时间内怠于履行，导致超过申请执行的时间，该法律后果不应当由上诉人承担，被上诉人“先撤销，再重新作出新的行政处罚”的行为实际上是针对上诉人同一违法行为第二次处罚，违反一事不二罚原则。二、被上诉人作出被诉行政处罚决定违反《行政处罚法》第二十九条处罚时效的规定。无论是2010年底开始搭建的厂房和简易棚还是2013年搭建的简易雨棚，均已届满2年，但被上诉人于2019年对上诉人2010年以及2013年的建设行为作出行政处罚，违反处罚时效规定。三、被上诉人市自然资源局2019年3月22日立案，实际作出被诉行政处罚决定的时间是2019年6月26日，超过法律规定的90天，违反《国土资源行政处罚办法》第三十二条的规定。被上诉人市自然资源局称，前后两份行政处罚决定所依据的违法事实不同，处罚不同，不属于针对同一违法行为作出的行政处罚，被上诉人撤销之前的行政处罚决定后作出被诉行政处罚决定，不违反一事不二罚原则。被上诉人是针对违反土地管理法律法规非法占地的违法行为作出行政处罚，并未针对违法建设行为，上诉人的非法占用土地的违法行为处于持续状态，被上诉人2019年作出被诉行政处罚决定不违反《行政处罚法》第二十九条的规定。二审查明的事实原审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果本院认为，被上诉人市自然资源局作出被诉行政处罚决定并未违反一事不二罚原则。本案中，被诉行政处罚决定认定的违法事实和作出的处罚结果，与珠国土斗罚字〔2012〕34号《行政处罚决定书》存在不同，且被诉行政处罚决定在珠国土斗罚字〔2012〕34号《行政处罚决定书》被撤销之后作出，未违反一事不二罚原则。被诉行政处罚决定未超过追诉时效。对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算。上诉人洪浩水产公司非法占用土地，未恢复原状之前，视为其违法行为具有继续状态，被诉行政处罚决定未超过行政处罚法规定的追诉时效。一审法院对被诉行政处罚决定事实和适用法律方面的评述正确，本院予以认同。被诉行政处罚决定程序违法，但不应撤销。《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。”本案被上诉人2019年3月22日立案，直至2019年6月26日作出被诉行政处罚决定，超过了上述规章规定的最长办案时限。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，法院判决确认违法，但不撤销行政行为。《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条规定，处理期限轻微违法，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”。被上诉人市自然资源局超出法定最长时限作出被诉行政处罚决定，未对上诉人洪浩水产公司的重要程序性权利产生实质损害，应确认其程序违法，不予撤销而保留其法律效力。上诉人洪浩水产公司请求撤销被诉行政处罚决定，本院不予支持。一审法院经审查认为被诉行政处罚决定程序合法的结论有误，本院予以纠正。综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律有误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下:一、撤销珠海市金湾区人民法院（2020）粤0404行初18号行政判决；二、确认被上诉人珠海市自然资源局2019年6月26日作出的珠自然资(斗)罚字〔2019〕3号《行政处罚决定书》程序违法。一、二审案件受理费分别为人民币50元，均由被上诉人珠海市自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇二〇年十月二十日书记员 何凘诺