南昌铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）赣7101行初862号原告新余市界水炭山口煤矿，住所地江西省新余市分宜县钤东街道办事处洞源村委东头村小组。法定代表人黄庆，该单位执行事务合伙人。委托代理人胡军辉，上海建纬（长沙）律师事务所律师。委托代理人王振刚，上海建纬（长沙）律师事务所律师。被告分宜县应急管理局，住所地江西省新余市分宜县天工北大道**。法定代表人叶明，该局局长。委托代理人张钊，该局工作人员。委托代理人钟力，江西钤阳律师事务所律师。原告新余市界水炭山口煤矿（以下简称炭山口煤矿）诉被告分宜县应急管理局（以下简称应急管理局））地质矿产行政管理一案向本院提起行政诉讼。本院于2020年9月8日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月27日公开开庭审理了本案。原告炭山口煤矿委托代理人王振刚，被告应急管理局出庭负责人俞泉生及委托代理人张钊、钟力到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2O19年6月25日，应急管理局作出《关于新余市界水炭山口煤矿申请恢复生产的批复》（以下简称《批复》），认为原告达到复产验收条件，同意原告恢复生产。原告诉称，2019年5月31日，新余市安全生产委员会办公室（以下简称新余安委办）作出《新余市安委办关于印发＜新余市加强年产9万吨以下煤矿安全监管工作措施＞的通知》（余安办字〔2019〕42号（以下简称新余安委办42号文),该文规定煤矿未向县（区）政府（管委会）签订承诺书的，各县（区）不得受理其复产验收申请。被告据此将向县政府签订安全生产承诺书作为了煤矿复产验收条件之一，要求原告必须向分宜县人民政府签署承诺书，否则不受理原告的复产申请。原告为及时恢复生产，避免损失进一步扩大，被迫于2019年6月12日向分宜县人民政府签署了承诺书，被告作出《批复》，同意原告恢复生产。原告认为被告作出《批复》程序违法，新余安委办42号文制定程序违法、文件内容违法，不得作为认定被告行政行为合法的依据。1.被告的复工复产审批行为违法。被告的复工复产审批行为属于行政许可，被告将签订承诺书作为复产验收条件属于增设行政许可条件，无法律法规依据。2.新余安委办42号文属于规范性文件，制定程序违法，违法设定行政处罚。同时，新余安委办系新余市安全生产委员会的内设机构，无制定规范性文件及设定行政处罚的职权，且规范性文件不得设定行政处罚，该文增加的行政许可条件违法，其增设的行政许可条件违反上位法，严重侵害了原告合法权益。请求法院1.确认被告作出《批复》的程序违法；2.对新余安委办42号文的合法性进行审查；3.诉讼费用由被告承担。原告为支持其主张，向本院提交如下证据：第一组证据：1.营业执照2.法定代表人身份证明，用以证明原告诉讼主体适格；第二组证据：3.新余安委办42号文，用以证明新余安委办42号文为煤矿申请复产验收增加了向县（区）政府（管委会）签订承诺书的行政许可条件；第三组证据：4.承诺书，用以证明原告为恢复生产，被迫向分宜县人民政府签订了承诺书。第四组证据：5.《关于新余市界水炭山口煤矿复产申请的报告》（以下简称《申请报告》）6.《炭山口煤矿复产验收主要内容表》（以下简称《复产验收主要内容表》）7.《新余市界水炭山口煤矿复工复产验收主要内容表》（以下简称《复工复产验收主要内容表》）8.《新余市界水炭山口煤矿复产验收意见》（以下简称《验收意见》）9.《批复》，用以证明原告煤矿已经达到了安全生产条件；被告将向县政府签订安全生产承诺书作为了煤矿复产验收条件之一；原告签订承诺书后被准予恢复生产。被告辩称，1.被告作出的《批复》符合相关的法律、法规规定，没有违反法定程序。2.如确认《批复》程序违法，既不符合效率原则，且会实质性拖延分宜县乃至全省去产能工作进程。请求法院驳回原告诉讼请求。被告为支持其主张，向本院提交如下证据：第一组证据：1.统一社会信用代码2.法定代表人身份证明，证明被告的诉讼主体资格。第二组证据：3.《申请报告》4.《验收意见》5.承诺书6.《复产验收主要内容表》7.《新余市炭山口煤矿复产验收审批表》，用以证明①原告复产是在2019年8月5日取得安全生产许可证后先自查并先后向分宜县分宜镇人民政府申请复产，经该镇审批通过后向被告申请复产验收；②被告对原告的复产申请依法依规进行；③安全生产是原告法定义务，签订安全生产承诺书未违反法律法规规定，未增加行政许可的内容；④原告于2019年6月12日向分宜县人民政府作出承诺书，早于其向被告申请复产验收日期，可以认定其作出承诺书与复产验收无必然因果关系；⑤被告对原告复产验收项目中的安全生产承诺书与原告向分宜县人民政府作出的承诺书有差异，但主要内容是安全生产，原告向分宜县人民政府作出超出安全生产外的部分承诺系其自愿的意思表示，不违反法律规定。第三组证据：8.《江西省复工复产验收工作实施细则》，证明对原告复产验收是被告的法定职责。第四组证据:9.新余市安全生产委员会办公室印发的《新余市加强年产9万吨以下煤矿安全监管工作措施》，证明关于复产验收程序、条件的规定与相关上级规定不相悖，未减损原告的合法权益。第五组证据：10.（2020）赣7101行初254号《行政判决书》11.（2020）赣71行终259号《行政判决书》，证明分宜县龙坡矿业有限责任公司诉被告同类行政诉讼案，已被南昌铁路运输法院和南昌铁路运输中级法院驳回原告的诉请。经庭审质证，原告对被告提交的第一、三组证据三性无异议；对第二组证据中《申请报告》三性无异议，对其余证据合法性及证明目的有异议，认为申请复工验收时强迫原告必须写承诺书，增加了行政许可条件；对第四组证据合法性有异议；对第五组证据真实性、合法性无异议，关联性有异议。被告对原告提交的证据三性无异议，但对第二、三、四组证据证明目的有异议。本院对上述证据认证如下：对无异议的证据予以采信；对被告提出的其他异议，属本案争议焦点，将在说理部分予以分析。经审理查明，炭山口煤矿因存在安全隐患，相关部门要求原告停产进行排查、整改。2019年6月12日，原告向分宜县人民政府签署承诺书，主要内容为“本矿承诺：1.认真履行安全生产主体责任，严格落实《新余市关于加强年产9万吨以下煤矿安全监管工作的措施》，确保依法依规组织生产，若因存在超能力生产、超层越界开采、未实现持续正规开采、采用淘汰工艺开采、在已查明的水患区域组织作业等严重违法违规行为以及因发生事故等情形被政府依法责令关闭时，积极予以配合，不要求政府给予补偿；2.因获取相关许可证件需要而进行的整改或改造等投入，不要求政府给予补偿；3.本矿将按照煤矿所在地县政府2018年上报的关闭时间关闭退出。”同日，原告向被告提出复产申请。6月17日，专家组出具炭山口煤矿复产验收意见，认为炭山口煤矿达到了复产验收相关要求。6月25日，被告作出《批复》，认为原告达到复产验收条件，同意原告恢复生产。另查明，2019年5月31日，新余安委办作出新余安委办42号文，载明“十七、……煤矿存在以下情形之一，各县（区）不得受理其复产验收申请：……（二）煤矿未向县（区）政府（管委会）签订承诺书的；（三）……”。原告认为被告据此把要求签订承诺书作为煤矿复产验收条件之一，属增设行政许可条件，诉至法院请求判如所请。本院认为，首先，安全是煤炭工业稳定、持续、高速发展的根本保证，是关系煤矿职工生命安全和身心健康，关系国家和集体财产不受损失的头等大事。依据《中华人民共和国安全生产法》第六十二条的规定“安全生产督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门依法开展安全生产行政执法工作，对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查，行使以下职权：…（三）对检查中发现的事故隐患，应当责令立即排除；责令暂时停产停业或者停止使用相关设施、设备；重大事故隐患排除后，经审查同意，方可恢复生产经营和使用。”以及《国务院办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》的规定，明确地方安全监管部门对于煤矿安全监管的职责。第二，《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》第五条规定“煤矿未依法取得采矿许可证、安全生产许可证、营业执照和矿长未依法取得矿长资格证、矿长安全资格证的，煤矿不得从事生产”。该规定中的行政许可事项，并不包含复工复产验收事项，故应急管理局作出的《批复》，只是行使煤矿安全生产的行政监督管理职责，并非行使行政许可职权。第三，新余安委办42号文的内容系要求安全监管部门督促相关煤矿企业落实安全生产主体责任，应急管理局为落实该文件精神，要求复工复产申请人签订承诺书，并未违反法律规定。根据《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》第十一条第二款的规定“被责令停产整顿的煤矿应当制定整改方案，落实整改措施和安全技术规定；整改结束后要求恢复生产的，应当由县级以上地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门自收到恢复生产申请之日起60日内组织验收完毕；验收合格的，经组织验收的地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门的主要负责人签字，并经有关煤矿安全监察机构审核同意，报请有关地方人民政府主要负责人签字批准…。”以及《煤矿复工复产验收管理办法》《江西省复工复产验收工作实施细则》的规定，分宜县应急管理局在收到炭山口煤矿复工复产申请后对企业落实整改安全生产情况进行验收，在法定期限内按照法定程序批复同意恢复生产，依法履行了法定职责。《中华人民共和国行政许可法》第十二条规定“下列事项可以设定行政许可：……（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；……”第十六条规定“规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定”。据此，国家煤矿安全监察局《煤矿复工复产验收管理办法》第十四条规定，各省级煤矿安全监管部门可根据本办法制定本地区煤矿复工复产验收工作实施细则。江西省应急管理厅《江西省复工复产验收工作实施细则》第十四条规定，负责复工复产验收的部门要按照本实施细则规定的条件和要求细化验收内容，制定验收内容表，对表逐项验收。本案中，新余安委办42号文关于复产验收程序、条件的规定，与上述法律、法规的精神并不相悖，且未减损原告的合法权益。因此，新余安委办42号文可以作为《批复》作出的依据。综上，原告的诉讼请求于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告新余市界水炭山口煤矿的诉讼请求。案件受理费50元，由原告新余市界水炭山口煤矿负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。审 判 长  曾勇人民陪审员  章莺人民陪审员  段萍二〇二〇年十月三十日法官 助理  邹璜书 记 员  吴堃