江苏省南通经济技术开发区人民法院行 政 判 决 书（2020）苏0691行初770号原告魏某，女，1960年2月12日生，××族，住海安市。原告颜某，男，1957年8月31日生，××族，住海安市。两原告委托代理人徐培基，海安市墩头法律服务所法律工作者。被告海安市墩头镇人民政府，住所地海安市墩头镇墩西村**。法定代表人陆从俊，职务镇长。应诉负责人顾海亮，职务副镇长。委托代理人万智华，海安市雅周法律服务所法律工作者。第三人海安市墩头镇仇湖村股份经济合作社，住所地海安市墩头镇仇湖村。法定代表人杨晓林，职务社长。委托代理人于太军，海安市墩头法律服务所法律工作者。原告魏某、颜某因认为被告海安市墩头镇人民政府(以下简称墩头镇政府)不履行法定职责，于2020年8月5日向本院邮寄起诉材料提起行政诉讼。本院于8月13日立案后，于8月14日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书，向第三人海安市墩头镇仇湖村股份经济合作社（以下简称仇湖村经济合作社）邮寄送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月9日公开开庭审理了本案。两原告及委托代理人徐培基，被告墩头镇政府的应诉负责人顾海亮及委托代理人万智华，第三人仇湖经济合作社法定代表人杨晓林及委托代理人于太军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告魏某、颜某诉称，1997年二轮土地承包时，原告就取得了2.44亩的土地承包权并种植至今，且原告一直按规定负担了相关的各项上缴义务。2018年土地承包再次确权时，被告非要将不属原告户的成员强加在原告户名下。原告不同意，被告就不予确权。2020年5月8日，原告向被告提出书面申请，要求给予土地确权，但至今被告无任何答复。请求：1.判令被告依法为原告承包种植的2.44亩土地给予确权并颁发承包证书。2.诉讼费由被告承担。被告墩头镇政府辩称，1.原告诉称1997年二轮土地承包时取得2.44亩土地承包权与事实不符。根据原告提交的农村集体土地第二轮承包分户档案卡片可以看出，原告在1997年实际分得承包地面积为1.95亩。1997年二轮土地发包时，原告颜某的母亲陆腾珠作为单独门户，也取得1.95亩土地承包权，因陆腾珠本人单独种植经营该承包地有困难，发包方仇湖村经济合作社根据农村一般习惯，将父母应分得的土地交与儿子代管，所承担相关费用也由儿子代为负担。因当时政策因素，陆腾珠承包的1.95亩土地，陆腾珠其中两个儿子颜某1、颜夕华明确表示不愿代管，故仇湖村经济合作社就将陆腾珠的1.95亩土地平均分给了陆腾珠另两儿子颜某和颜夕余，为方便种植，所分田块位置分别与颜某和颜夕余承包地连在一起。陆腾珠土地二轮承包后所应交的各项费用也由颜某和颜夕余负担。2.原告按其所种植的2.44亩土地缴纳相关费用是事实，但不能证明其在1997年就取得了2.44亩土地承包权。2005年海安县在进行农村土地承包经营权归户信息建卡时，仇湖村经济合作社根据多年来路渠沟改造占用部分土地的实际情况，根据动账不动田的原则将原先每人1.95亩调整为1.8亩，仇湖村经济合作社根据实际情况，结合1997年分田时的做法，将陆腾珠承包的1.8亩地平均调整到颜某和颜夕余户头上，再加上各户的较少的十边隙地，从而形成了原告户2.44亩的缴费依据。3.因原告家族矛盾原因，颜某1于2018年12月持陆腾珠委托书到村、镇政府要求对其母亲所承包的土地进行单独确权，并全权办理相关手续。事实上，陆腾珠所应分得的1.95亩土地从1997年土地二轮承包时就平均交给了原告和颜夕余代种代管，且于2005年归户进了原告和颜夕余的承包信息档案底册，故村、镇认为对陆腾珠1.95亩土地承包权进行确权有一定困难。根据海安县农村土地承包经营权确权登记颁证相关政策的规定，对如何确权确地一时难以形成一致意见的，暂缓确权登记。故被告暂缓为原告所承包的土地进行确权有事实和法律、政策依据。请求依法驳回原告的诉讼请求。第三人仇湖村经济合作社述称，同意被告的意见。经审理查明，根据农村集体土地第二轮承包分户档案卡片、海安县农村集体土地第二轮承包归户信息卡记载，1997年农村集体土地二轮承包时，两原告户（农业人口1人，即魏某）获得承包土地1.95亩。颜某母亲陆腾珠亦获得承包土地1.95亩。颜夕余户获得承包土地1.95亩。2005年左右，仇湖村经济合作社根据多年来路渠沟改造占用部分土地的实际情况，根据动账不动田的原则将原先每人1.95亩调整为1.8亩，将陆腾珠承包的1.8亩地平均调整到颜某和颜夕余户头上，故2005年的海安县农村集体土地第二轮承包归户信息卡记载魏某户承包经营权共有人为魏某、陆腾珠，承包总面积2.44亩。颜夕余户承包经营权共有人为颜夕余、杨玉芬、陆腾珠，承包总面积2.44亩。2020年5月8日，原告向墩头镇政府法定代表人陆从俊邮寄《申请书》，要求墩头镇政府为其种植的承包土地2.44亩给予确权。另查，颜某在上世纪九十年代由代课教师转为正式在编教师，户口转为城镇户口，已不属于仇湖村经济合作社的集体经济组织成员。以上事实有当事人提供的农村集体土地第二轮承包分户档案卡片、海安县农村集体土地第二轮承包归户信息卡、申请书等证据及当事人当庭陈述在卷佐证。本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要是被告墩头镇政府是否存在不履行法定职责之情形。所谓法定职责，是指法律、法规或规章明确规定行政机关及其工作人员在行政管理活动中负有处理某类事务的责任。不履行法定职责，顾名思义，是指行政机关不履行法律、法规或规章规定处理某类事务的职责，包括拒绝履行法定职责、拖延履行法定职责等情形。《中华人民共和国土地承包法》（以下简称《土地承包法》）第五条规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。第十二条第一款规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。第十五条规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。《江苏省农村土地承包经营权保护条例》第十条第一款规定，家庭承包经营的承包方是本集体经济组织的农户。上述规定表明，通过家庭承包方式取得土地承包经营权的权利主体是本集体经济组织的农户。但颁发承包经营权证，除承包人需具备村集体经济组织成员身份外，还需以与发包人按照相关程序签订土地承包合同为前提。颜某并非仇湖村经济合作社的集体经济组织成员，不享有承包村集体土地的资格。魏某作为仇湖村经济合作社的集体经济组织成员，享有承包土地的权利，但申请颁发土地承包经营权证应当向有权部门申请，由有权部门按照法定的程序实施。《土地承包法》第二十三条第一款规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。该规定表明，最终确认农村集体经济组织成员土地承包经营权并颁证的主体是县级以上地方人民政府。故原告要求被告墩头镇政府直接对其现耕种的土地确认土地承包经营权并颁证没有法律依据。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。第十二条规定，乡（镇）农村经营管理部门和县级以上地方人民政府农业行政主管部门在办理农村土地承包经营权证过程中应当履行下列职责：（一）查验申请人提交的有关材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时地登记有关事项；（四）需要实地查看的，应进行查验。在实地查验过程中，申请人有义务给予协助。从以上规定可以看出，乡镇人民政府在农村土地承包经营权证的发证过程中具有初审以及将初审符合规定的材料统一报送县级人民政府的职责。当然，乡镇人民政府初审职责的履行建立在发包方按照一定程序与承包方签订土地承包合同的事实基础之上，且发包方按照规定将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料上报乡镇人民政府。本案中，被告和第三人提出原告现时耕种的2.44亩土地包含其母亲陆腾珠的部分承包地，但原告不予认可，而是要求将2.44亩全部确权到两原告名下，但未能提供其与村经济合作社签订过现时耕种的2.44亩土地的承包合同。第三人亦未向被告报送过原告户2.44亩土地确权相关申请资料。故原告要求被告对现时耕种的2.44亩土地进行确权缺乏事实基础和法律依据。综上，原告要求被告对其现时耕种的2.44亩土地直接确权并颁证缺乏事实基础和法律依据，原告的主张不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告魏某、颜某的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告魏某、颜某负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。审 判 长  齐海生人民陪审员  曹 钤人民陪审员  顾春宇二〇二〇年十月二十四日书 记 员  顾梦窈附：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。