内蒙古自治区高级人民法院行政判决书（2020）内行终569号上诉人(一审原告)：乌云达来，男，1979年1月20日出生，蒙古族，牧民，住内蒙古自治区。委托代理人：乌兰那日苏，内蒙古振昊律师事务所律师。委托代理人：阿其力斯，内蒙古振昊律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：赤峰市人民政府。法定代表人：王旺盛，市长。委托代理人：辛永红，赤峰市司法局工作人员。一审第三人：克什克腾旗人民政府。法定代表人：潘存国，旗长。委托代理人：陶格斯，克什克腾旗司法局工作人员。委托代理人：王玉兰，内蒙古兴合律师事务所律师。一审第三人：巴特尔，男，1966年12月23日出生，蒙古族，牧民，住内蒙古自治区克什克腾旗巴彦查干苏木乌套海嘎查。委托代理人：青格勒图，内蒙古泽铭律师事务所律师。委托代理人：萨日娜，内蒙古泽铭律师事务所律师。上诉人乌云达来因诉赤峰市人民政府（以下简称赤峰市政府）及第三人克什克腾旗人民政府（以下简称克旗政府）、巴特尔行政复议一案，不服内蒙古自治区赤峰市中级人民法院（2019）内04行初338号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人乌云达来及其委托代理人乌兰那日苏、阿其力斯，被上诉人赤峰市政府的委托代理人辛永红，一审第三人克旗政府的委托代理人陶格斯、王玉兰，巴特尔的委托代理人青格勒图、萨日娜到庭参加诉讼，本案现已审理终结。乌云达来向一审法院起诉请求:依法撤销赤峰市政府作出的赤政复决字〔2018〕189号行政复议决定。一审法院经审理查明，1997年12月30日，克什克腾旗巴彦查干苏木乌套海嘎查委员会与巴特尔签订了编号为9840220的《草牧场承包合同书》，合同约定将乌套海嘎查集体所有的1853亩草牧场承包给巴特尔承包经营户经营，承包期自1997年12月31日至2027年12月31日。后克旗政府为巴特尔颁发了《草原承包经营权证》和《草原使用证》。2017年7月15日，克旗政府为乌云达来制发编号为15042509110074号的《内蒙古自治区草原承包经营权证》，发证总面积1482亩。巴特尔认为该证与其持有的《草原承包经营权证》所载草原部分重合，向赤峰市政府提起行政复议。2018年2月9日，赤峰市政府经复议后将编号为15042509110074号的《内蒙古自治区草原承包经营权证》撤销。后克旗政府于2018年重新为乌云达来颁发编号为J15042509110262的《内蒙古自治区草原承包经营权证》，发证草牧场的地理位置、发证面积、发证日期与编号为15042509110074号《内蒙古自治区草原承包经营权证》一致。一审法院另查明，2014年９月，内蒙古自治区人民政府办公厅印发了《内蒙古自治区完善牧区草原确权承包试点工作实施方案》，将克什克腾旗确定为十个试点旗县之一。该《方案》载明：“工作任务2.对落实草原‘双权一制’承包户的档案和原承包经营权证（使用证）等进行逐一核实，对草原承包经营权证书（包括损坏、遗失或漏发的），进行重新换发或补发。”2018年7月31日，克旗政府作出《克什克腾旗人民政府关于作废〈草原承包经营权证〉的通告》，决定依法对全旗13个苏木乡镇124个嘎查村统一组织换发新证，农牧民在领取新证后，原在1996-1998年落实草原“双权一制”时及后期办理变更登记手续取得的《草原承包经营权证》全部予以注销，并声明作废。巴特尔等23人对该《通告》不服，向赤峰市中级人民法院提起诉讼，赤峰市中级人民法院于2019年7月2日作出（2019）内04行初127号行政裁定，驳回了巴特尔等23人的起诉，巴特尔等23人不服向内蒙古自治区高级人民法院提起上诉，至本案一审开庭时，内蒙古自治区高级人民法院尚未作出最终裁判结果。一审法院再查明，克什克腾旗巴彦查干苏木乌套海嘎查委员会于2017年作出了《对1996年分配的草牧场按照1996年人口重新登记分配》的决定，巴特尔等24户牧民对该决定不服提起民事诉讼，目前该案由内蒙古自治区高级人民法院提审，至本案一审开庭时，内蒙古自治区高级人民法院尚未作出最终裁判结果。一审法院认为，本案争议焦点为赤峰市政府作出的赤政复决字〔2018〕189号行政复议决定是否合法。本案中，从形式上看，克旗政府给乌云达来颁发的15042509110074号的《内蒙古自治区草原承包经营权证》所记载的时间是2017年7月15日，在该证被赤峰市政府经复议撤销后，克旗政府于2018年重新为乌云达来颁发编号为J15042509110262的《内蒙古自治区草原承包经营权证》记载的时间仍为2017年7月15日，实际颁证时间与证载时间不符，颁证错误，应予撤销。因此，赤峰市政府作出复议决定撤销克旗政府为乌云达来颁发的编号为J15042509110262的《内蒙古自治区草原承包经营权证》并无不当。从实质上，本案乌云达来与巴特尔之间争议的是重新划分后的草牧场使用权问题，克旗政府应在妥善解决好草牧场使用权问题后重新作出颁证行为，从根本上解决问题。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决：驳回乌云达来的诉讼请求。案件受理费50元，由乌云达来负担。乌云达来上诉称，一、物权法第一百二十七条第一款规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。”《草原承包经营权证》是政府机关基于《草原承包合同》所作出的确认行为，是对已经生效和设立的草原承包经营权的登记行为，并不能设立承包经营权。因此，《草原承包经营权证》的时间应当基于《草原承包合同》签订的时间记载，颁证时间与证载时间不符并不实质影响其所登记的内容和效力，不能导致“颁证错误，应予撤销”的法律后果。一审判决以克旗政府向乌云达来颁发《草原承包经营权证》的实际时间与证上记载的时间不符为由，认定赤峰市政府行政复议决定合法错误。且本案中乌云达来和巴特尔与发包方签订《草原承包合同》的时间均为2017年7月15日，也即乌云达来和巴特尔取得承包经营权的时间均为2017年7月15日。因此，克旗政府所颁发的《草原承包经营权证》记载时间为2017年7月15日并无实质不当。二、在复议过程中，巴特尔并未提交相关证据证明两份草原承包经营权证所载草原部分重合，复议机关赤峰市政府仅凭巴特尔一面之词便武断的得出两份草原承包经营权证所载草原部分重合的结论，属认定事实错误。由于巴特尔与乌套海嘎查委员会又重新签订了草原承包合同并取得内蒙古自治区草原承包经营权证，故其之前签订的草原承包合同及草原承包经营权证已失去效力。因此，并不存在双方持有的草原承包经营权证所载草原部分重合的问题。三、如果一审法院认为克旗政府作出的《克什克腾旗人民政府关于作废的通告》及克什克腾旗巴彦查干苏木乌套海嘎查委员会作出的《对1996年分配的草牧场按照1996年人口重新登记分配》存在法律效力问题，应当中止本案审理，待涉及上述纠纷的两个案件审理结束后再作出裁决，一审判决内容相互矛盾、程序违法。综上，请求撤销一审判决，支持乌云达来的诉讼请求。赤峰市政府答辩称，一、赤峰市政府受理撤证申请后向克旗政府下达《行政复议答复通知书》，克旗政府依法进行了答复并提交了相关证据材料。2019年2月15日，赤峰市政府依法作出赤政复决字〔2018〕189号行政复议决定，并送达各方当事人，赤峰市政府作出行政复议决定程序合法。二、2017年7月15日，克旗政府为乌云达来颁发的草原承包经营权证所载草原与巴特尔此前持有的草原承包经营权证所载草原部分重合，颁发之时没有证据证明克旗政府为巴特尔颁发的草原承包经营权证经法定程序被撤销、变更或作其他处理。在此情况下，克旗政府又为乌云达来颁发了草原承包经营权证，属于认定主要事实不清。赤峰市政府作出的行政复议决定事实清楚，程序正当，请求依法驳回上诉，维持原判。克旗政府述称，一、克旗政府根据《内蒙古自治区完善牧区草原确权承包试点工作实施方案》的要求，制定了《克什克腾旗草原确权承包工作实施方案》。落实过程中，于2017年7月为乌云达来和巴特尔颁发了新的草原承包经营权证，颁证的依据是乌云达来、巴特尔与发包方签署的承包合同。之所以将颁证时间写在2017年7月15日，是因为乌云达来、巴特尔在该日与发包方签署了承包合同。虽然颁证时间晚于证载时间，但并不影响克旗政府颁证的合法性。二、巴特尔在行政复议申请过程中没有提交任何证据证明其与乌云达来的草原承包经营权证存在面积重合的问题，且巴特尔所持的1997年草原承包经营权证已经被依法作废，不存在与案涉草原承包经营权证所载面积重合的问题。克旗政府依照承包合同的约定颁发承包经营权证后，承包合同之外的第三人如果认为该证中根据承包合同约定记载的内容侵犯其承包经营权的，应当根据农村土地承包法针对土地承包合同提起民事诉讼，其直接针对颁证行为提起行政复议，欠缺法律上的利害关系，不具有复议资格。综上，请求维持克旗政府开展的草原确权颁证工作成果的合法性与稳定性。巴特尔述称，一、草原承包经营权证是合法有效的物权凭证，是行政机关基于草原承包合同对草原承包经营权进行确认的行为。克旗政府向乌云达来颁发的草原承包经营权证记载了“原发证时间”和“换发新证时间”，克旗政府应当如实填写原发证时间和换发新证时间。一审法院以“实际颁发日期与记载时间不符”为由认定颁证错误应予撤销，属认定事实正确。二、本案中确实存在克旗政府为乌云达来颁发草原承包经营权证所载草原与巴特尔持有的草原承包经营权证所载草原部分重合的违法事实，巴特尔无需通过提供草场四至测量鉴定等相关证据予以佐证。巴特尔至今仍持有编号均为9840220的原草原承包合同和草原承包经营权证，该合同目前仍然有效。发包方乌套海嘎查委员会单方擅自解除与巴特尔承包经营户签订的为期30年的草牧场承包合同的违约行为，属于侵犯巴特尔承包经营户草牧场承包经营权的侵权行为。对此，巴特尔提起民事诉讼，本案现尚未审理终结。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。二审中，上诉人乌云达来提交了以下证据：1.编号为J15042509110262的《草原承包合同》和《草原承包经营权证》，证明乌云达来的承包合同得到行政确认，颁证时间与证载时间不符不实质影响所登记的内容和效力。2.克什克腾旗巴彦查干苏木乌套海嘎查《牧民代表大会和牧民大会会议记录》一份、克什克腾旗人民法院（2017）内0425民初3019号民事裁定一份、赤峰市中级人民法院（2017）内04民终4949号民事裁定一份、《牧民代表大会和牧民大会会议内容公示情况说明》一份、证明一份、编号为J15042509110051的《内蒙古自治区草原承包经营权证》一份，证明不存在行政复议决定认定的乌云达来的草原承包经营权证与巴特尔的草原承包经营权证登记的草原部分重合的问题。被上诉人赤峰市政府质证称，对证据1的真实性认可，但颁证程序不合法。对证据2的真实性认可，但赤峰市政府撤销案涉草原承包经营权证，不是否定乌云达来的承包经营权，只是对具体行政行为的合法性进行审查，发现证书的制发程序存在问题。一审第三人克旗政府质证称，对两组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均没有异议。一审第三人巴特尔质证称，对证据1的真实性认可，但对证明的问题不予认可。乌套海嘎查委员会违反法律强制性规定，重新调整已经承包并适用20多年的承包方案，与乌云达来签订上述草原承包合同，由此取得的草原承包经营权证已被赤峰市政府依法撤销。对证据2的真实性予以认可，对证明的问题不予认可。会议记录和公示情况违反法律强制性规定，克旗法院正在实体审理乌套海嘎查委员会作出的决定。两个民事裁定被内蒙古高院撤销，不予认可。2017年巴特尔没有签订草原承包合同，故对2017年克旗政府给巴特尔颁发的草原承包经营权证的真实性、合法性、关联性和证明问题都不予认可。一审第三人巴特尔提交了以下证据：内蒙古自治区高级人民法院（2020）内民再163号民事裁定一份、内蒙古自治区人民检察院内检民（行）监〔2019〕150XXXXXXXX号民事抗诉书一份、赤峰市中级人民法院（2017）内04民终4949号民事裁定一份、克什克腾旗人民法院（2017）内0425民初3019号民事裁定一份，证明包括巴特尔在内的24户牧民与乌套海嘎查委员会之间土地承包经营权纠纷一案，内蒙古自治区高级人民法院指令克什克腾旗人民法院审理，本案正在审理中，尚未审理终结。上诉人乌云达来质证称，内蒙古自治区高级人民法院裁定认为乌套海嘎查委员会的决定属于法院审理的范围，指令克什克腾旗人民法院审理此案，但不能以此认为内蒙古自治区高级人民法院裁定撤销了乌套海嘎查委员会的决定。方案经过牧民大会、牧民代表大会确认，是有效的方案。被上诉人赤峰市政府质证称，对四份证据的真实性、合法性和关联性都认可，只是目前没有进行审理，认可村委会与牧民签订的一系列合同。一审第三人克旗政府质证称，对四份证据的真实性、合法性、关联性均没有异议，但对证明目的有异议。该组证据证明巴特尔是对乌套海嘎查作出的重新分配方案决定不服，在民事争议尚未解决的情况下，巴特尔就向赤峰市政府提起行政复议，要求撤销克旗政府依据草原承包合同向乌云达来颁发的草原承包经营权证，是否存在申请复议资格的问题。本院经审理查明的事实与一审法院认定事实一致，依法予以确认。本院认为，1997年12月30日，巴特尔与乌套海嘎查委员会签订承包合同并取得草原承包经营权证和草原使用证。2017年7月15日，克旗政府为乌云达来颁发草原承包经营权证。发证之时，巴特尔所持有的草原承包经营权证尚未撤销。克旗政府在未核实两个承包经营权证是否存在重合、是否存在权属问题的情形之下，又为乌云达来颁发了草原承包经营权证认定事实不清，证据不足。且颁证时间与证载时间不符，程序存在瑕疵，故赤峰市政府作出复议决定撤销乌云达来的草原承包经营权证并无不当。乌云达来主张撤销该复议决定于法无据，一审未予支持并无不当。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人乌云达来负担。本判决为终审判决。审判长 陈立斌审判员 高满忠审判员 常 青二〇二〇年十二月二十八日法官助理 张 玥书记员 王学丰