江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏0691行初544号 原告黄XX，女，1961年12月21日生，××族，住上海市闵行区。 被告南通市海门区三厂工业园区管理委员会，住所地南通市海门区三厂街道中华东路2号。 法定代表人张凯华，职务主任。 应诉负责人孙晓钧，职务党工委副书记。 委托代理人徐辉，江苏东洲律师事务所律师。 第三人朱XX，男，1956年7月27日生，××族，住海门市。 委托代理人黄**雷，江苏联佑律师事务所律师。 原告黄XX诉被告南通市海门区三厂工业园区管理委员会（以下简称三厂园区管委会）确认房屋征收补偿安置协议无效一案，原告于2020年6月3日向本院提起行政诉讼，经补正材料，本院于6月22日立案，于6月23日向被告三厂园区管委会邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书，向第三人朱XX邮寄送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月27日公开开庭审理了本案。原告黄XX、被告三厂园区管委会的应诉负责人孙晓钧及委托代理人徐辉、第三人朱XX的委托代理人黄**雷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告黄XX诉称，1987年，原告与第三人朱XX经协商，在朱XX位于海门××××村的宅基地上合作建房，双方建成三上三下楼房，约定东面二上二下归朱XX所有，西面一上一下归原告所有，建房款共计贰万柒仟元，由原告向朱XX支付壹万元。1990年底，原告与朱XX协商一致，用原告前述的一上一下楼房置换朱XX分得的其父朱X文名下位于上述房屋西边的宅基地，原告后实际建造二上二下楼房，与上述朱XX名下1987年建造的楼房连为一体，整栋房子成为五上五下楼房。之后，原告户口迁入该新建的二上二下房屋中。1993年，原告在五上五下毛坯平顶楼房基础上改造和扩建，将平顶楼房改造为尖顶假三层，在西边扩建一上一下楼房，在楼房西南方建造三棚基辅助用房，房屋前后浇筑水泥场地，楼房周围砌起围墙。后原告将相关房间出租。2016年，涉案房屋协议征收，征收一经启动，原告就告知了被告房屋的相关情况。因安置对象不确定，一直未能签订房屋安置补偿协议，原告也明确要求签字时务必通知原告在场。然而2018年4月，在原告没有得到任何通知的情况下，被告和第三人朱XX私自签订补偿安置协议，朱XX亦私自与案外人海门市鸿业建设投资有限公司签订了安置房选房确认单。原告出资建设的房屋就此被第三人任意进行了处置。2020年2月3日，海门市人民法院审理查明朱XX在父母宅基地上的新造的该两上两下楼房归原告。综上，原告认为本案第三人并非涉案房屋的所有权人，无权进行处分，被告在明知的情况下擅自与朱XX签订的搬迁安置补偿协议应属无效协议，且被告的行为显然已经严重侵犯了原告的合法权益。请求：1.请求确认被告和第三人朱XX签订的《海门市住宅房屋补偿安置协议》（No:SC0000207）无效；2.诉讼费由被告承担。 被告三厂园区管委会辩称，1.本案原告主体不适格。黄XX既不是案涉协议的相对人，也不属于最高院《关于审理行政协议若干问题规定》第五条规定的有利害关系的公民。即使原告与第三人订立了《房子互换与买卖协议决定书》，但根据《中华人民共和国物权法》第九条、第十四条、第十五条、第十六条的规定，对案涉被拆迁房屋不发生物权效力，且《房子互换与买卖协议决定书》签订之后,房屋产权于2005年12月1日登记时仍登记在朱X文名下，故原告不是案涉协议行政法意义上的利害关系人，本案原告主体不适格。2.案涉房屋补偿安置协议不存在法定的无效情形。案涉被拆迁房屋由朱X文、蒋XX夫妇于1990年11月3日申请建造，农村宅基地使用权人及房屋产权所有权人均登记为朱X文，案涉房屋拆迁时朱X文、蒋XX均已死亡。2018年4月10日，朱X文、蒋XX的法定继承人签订《协议书》一份，约定案涉房屋补偿安置待遇归第三人朱XX享受。2018年4月12日，被告与第三人朱XX签订了《海门市住宅房屋补偿安置协议》（NO:SC0000207），完全符合法律规定，不具有法定的无效情形。3.被告对被拆迁房屋已给予了相应的补偿安置，原告如果认为其对被征收房屋具有相关权益，应与第三人通过民事途径解决。综上，请求依法驳回原告的起诉或诉讼请求。 第三人朱XX述称，原告诉称其在1987年与第三人合作建房的事实不存在，诉争房屋是在第三人父母宅基地上所建，并登记在第三人父母名下。在拆迁时，因第三人父母死亡，在第三人支付给其它法定继承人相应对价之后，获得了诉争房屋对应的拆迁补偿安置利益。第三人与被告签订的《海门市住宅房屋补偿安置协议》（NO:SC0000207）系基于各继承人之间已就遗产房的处分达成协议后签署，且第三人已实际获得拆迁安置补偿权益。因此，原告主张诉争房屋归属原告不成立，被诉协议也不存在法定合同无效的情形，恳请依法驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，原告黄XX与第三人朱XX的妻子系姐妹关系。1987年，第三人朱XX在其户籍地海门××××村建造三上三下两层楼房一栋。此时，原告黄XX尚未结婚，其户籍在海门××××组，与父母共同居住。后原告与第三人商议以朱XX家庭名义申请建造的该三上三下两层楼房中西边一上一下归原告黄XX所有。1990年12月20日，朱XX与其兄弟姐妹商量拆除父母（父亲朱X文、母亲蒋XX，当时均健在）的老房两间，拆除下来的建材归朱XX的两个哥哥所有，由朱XX出资在父母宅基地上建造二上二下两层楼房。实际建房时，仍以朱X文、蒋XX的名义进行了建房、用地审批申请，新建楼房位于上述朱XX两层楼房的西侧，另立山墙，但两幢楼房的两个山墙靠在一起，形成五上五下两层的楼房。1992年2月7日，原告与第三人夫妇订立《房子互换与买卖协议决定书》，主要内容为：原87年先建三间，其中东边二间是朱XX（即第三人朱XX）所有，其中四边第三间是黄XX（即原告黄XX）所有，后在90年底又造二间是朱XX所造，糙配建成时，黄XX向朱XX买一间，是新建二间中的一间，糙配计壹万元整，为了住房方便，把住房调在一起，建成后楼房共五间，决定东边三间归朱XX所有，西边二间为黄XX所有。该协议由原告的舅舅赵XX书写并由各方签字。后原告及第三人即按照协议约定调整居住。1992年6月30日，针对后建的两层楼房领取了宅基地，于2005年12月1日领取房屋权属证书，宅基地使用权载明户主朱X文，核准宅基地面积95.1平方米、住房建筑占地42平方米、庭院39.9平方米、三棚基13.2平方米，实际宅基地面积133.37平方米、住房建筑占地61.62平方米、庭院58.55平方米、三棚基13.3平方米，超占面积38.27平方米。房屋权属证书载明所有权人朱X文，房屋4间、砖混结构、二层、建筑面积125.38平方米。 1993年5月15日，原告的户口从厂西村十组迁到厂南村四组。其后，原告在上述五上五下两层的楼房西侧以自己的名义审批建设一上一下两侧楼房，与原房屋合用一个山墙。同年8月28日，因随军，原告的户口又从厂南村四组迁往浙江。1993年12月16日，原告就新建的楼房领取宅基地使用权证，证载核准宅基地面积93.17平方米、住房建筑占地36.1平方米、庭院38.79平方米、三棚基18.28平方米，实际宅基地面积96.4平方米、住房建筑占地39.33平方米、庭院38.79平方米、三棚基18.28平方米，超占面积3.23平方米，证载住房四至中“东至朱X文0米”。2005年12月1日，原告就其自建的房屋领取房屋产权证，证载所有权人黄XX、房屋情况为2间砖混二层，建筑面积75.35平方米。 2017年，因建设需要，经江苏省人民政府批复同意，三厂街道厂南村部分土地被征收为国有，案涉房屋及所在土地位于被征收范围之内。为房屋拆迁补偿安置事宜，针对原告自建并经合法登记的一上一下两间房屋，原告（乙方）与被告（甲方）于2017年3月25日签订《海门市住宅房屋补偿安置协议》，载明房屋合法建筑面积79.73平方米、土地合法使用面积93.17平方米，甲方共计向乙方支付补助、补偿等计156072元，乙方选择产权安置的补偿安置方式。协议签订后，原告将其宅基地使用权证及房屋所有权证交付给被告。后原告已实际选定安置房。针对以第三人名义审批建设的东侧三上三下两层房屋，被告亦与第三人达成了补偿安置协议。针对以第三人父亲朱X文名义申请建设的两上两下的四间房屋，由于朱XX的母亲蒋XX于2001年9月19日病逝，父亲朱X文于2010年3月17日病逝，朱XX及其他家庭成员共七人于2018年4月10日达成《协议书》一份，载明朱X文、蒋XX名下砖混结构二上二下楼房四间，实际由朱XX出资建造，约定朱XX分别向其余协议人各给付30000元后，上述朱X文、蒋XX（琴）名下房屋征收补偿安置待遇均归朱XX享受，钱款由朱XX于签订协议时当场履行。海门市三厂法律服务所作为鉴证单位在该协议上盖章。2018年4月12日，朱XX与三厂园区管委会签订《海门市住宅房屋补偿安置协议》，约定朱X文名下位于三厂街道厂××村××组的房屋建筑面积126.17平方米，被告支付补助、补偿款总计151461元，朱XX选择产权安置方式。同年4月13日，朱XX又取得了安置房选房确认单，确认选择的安置房屋位于三厂镇厂南新村312幢403室和707幢204室，第三人已经实际领取该两套房的钥匙，并补足差价173187元，但尚未进行产权登记。现原告认为该协议指向的房屋权属应由其享受，且其已经在协议签订之前向被告明确告知房屋情况，故被告仍与第三人签订协议，应属无效。 另查明，原告曾起诉至原海门市人民法院要求第三人履行1992年2月7日签订的《房子互换与买卖协议决定书》，并将拆迁安置房返还给原告。海门市人民法院经审理后认为该协议约定的房屋已经被征收后拆除，协议在客观上已不能履行，第三人选定的两套拆迁安置房尚未登记于第三人名下，亦不满足归还的条件，遂于2020年2月3日作出（2019）苏0684民初4569号民事判决，驳回原告黄XX的诉讼请求。 以上事实由各方当事人提供的民事判决书、房子互换与买卖协议、居民建房审批表、宅基地使用权证、房屋产权证、补偿安置协议等证据及当事人庭审陈述在卷佐证，本院予以确认。 本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要是：1.黄XX是否具备提起本案行政诉讼的原告主体资格；2.被告三厂园区管委会与第三人朱XX签订的被诉《海门市住宅房屋补偿安置协议》是否存在无效情形。 针对争议焦点1，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第五款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”上述规定要求原告与被诉行政行为具有法律上的利害关系，否则视为主体不适格。所谓“利害关系”，也就是有可能受到行政行为的不利影响，具体主要考虑以下三个要素：是否存在一项权利；该权利是否属于原告的主观权利；该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。本案中，原告曾与第三人夫妇签订《房子互换与买卖协议》，约定第三人在朱X文宅基地上建造的房屋归原告所有。海门市人民法院作出的（2019）苏0684民初4569号民事判决书，亦查明了原告与第三人签订协议、调整房屋的事实。因此，黄XX就案涉被诉协议所涉的两上两下四间房屋存在受行政行为不利影响的主观权利，具备本案原告主体资格，可以提起行政诉讼。 针对争议焦点2，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”结合到本案，本院从以下几方面综合分析被诉行政协议是否存在无效之情形： 第一，被告作为协议一方主体资格的问题。案涉地块经江苏省人民政府批准被征收为国有后，由被告作为补偿安置责任主体与被搬迁人遵循协议搬迁的程序实施搬迁补偿，并不违反法律法规的强制性规定，故被告三厂园区管委会作为协议一方主体适格。 第二，争议房屋所在宅基地使用权归属的问题。宅基地使用权是我国农村居民在依法取得的集体经济组织所有的宅基地上建造房屋及附属设施，并对宅基地进行占有、使用和有限制处分的权利，我国的宅基地使用权与权利人身份属性密切相关，故始终严格落实“一户一宅”之基本规定，每户农村村民只能拥有一处宅基地，且面积不得超过所在省、自治区、直辖市规定的标准。案涉争议房屋在拆除新建前，原老房所在宅基地使用权为朱X文、蒋XX户享有。1990年11月，朱XX针对其父母老房进行拆除重建时，相应审批资料所载的申请人为朱X文，后续领取的宅基地使用权证登记的权利人仍为朱X文，显然争议房屋所在的宅基地使用权人并未变更。原告将户籍迁至厂南村后，又基于其集体经济组织成员的身份在案涉五上五下房屋西侧已经实际审批获取新的宅基地用于建房，根据“一户一宅”的基本原则，原告也无法同时拥有两处宅基地，故争议房屋所在宅基地使用权仍应属于朱X文户所有。 第三，原告与第三人户签订的《房子互换与买卖协议》能否达到物权转移效果的问题。由于农村宅基地具有极强的福利和保障性质,且是本集体经济组织成员无偿取得的,故取得宅基地使用权的主体应当限于本集体经济组织成员,否则将会扰乱现行的集体土地管理秩序和农村经济管理体制。因此,对本集体经济组织之外的村民购买本集体经济组织成员的宅基地和房屋的,原则上应当确认为无效。本案中，虽然原告与第三人就被诉协议所涉的房屋归属作了约定，但原告的户籍于1993年5月15日才从厂西村十组迁至厂南村四组，争议房屋建设时以及原告与第三人签订协议时，原告并非厂南村集体经济组织的成员，其与第三人户签订的协议效力也未经法定程序确认合法有效。即便原告与第三人户签订的协议成立，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条规定：“农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。”第六条规定：“依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。”《中华人民共和国物权法》第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”物权公示制度是我国物权法的基本制度之一，不动产一般采用登记公示方式，集体土地所有权、使用权以及不动产所有权的设立、变更须经登记方能发生物权效力。本案中，原告与第三人签订协议后，针对诉争房屋的权属以及宅基地使用权均未经有权机关进行变更登记，事实上，争议房屋的房屋所有权证于2005年12月1日核发，登记的所有权人系朱X文。因此，虽原告与第三人签订了协议，但争议房屋及所在土地的权属并未转移由原告享有。 第四，原告与第三人因协议未能履行所致的法律后果问题。《中华人民共和国物权法》第十五条规定：“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。”此条将不动产物权变动的原因与结果进行了区分，现原告与第三人之间签订的协议尚需经法定程序确认效力，协议标的物未转移登记，致使物权未变动。不管原告后续因合同有效但物权未转移而主张相应的损失，还是合同无效，进而基于各方当事人过错主张损失，原告享有的均系债权请求权，可以通过合法途径另行主张。 第五，被诉行政协议内容的效力问题。庭审中，原告、第三人均对被诉行政协议约定的房屋情况、被告通过评估程序确定的房屋及附属设施的价值、后续安置等内容均无异议，原告对第三人根据拆迁补偿安置政策已实际选定的拆迁安置房亦无异议，故本院认定被诉行政协议的具体补偿安置内容不存在违法情形。 综上分析，争议房屋所有权及所涉宅基地使用权在被诉行政协议签订前并未转移至原告所有，被告三厂园区管委会根据物权登记公示情况确定权利人，认定争议房屋属朱X文夫妇的遗产房，与权利人的法定继承人就搬迁补偿安置事宜进行协商，在法定继承人就争议房屋的拆迁补偿安置权益归属达成书面协议后，与第三人朱XX签订内容明确、无争议的行政协议，被告在此过程中并不存在明显且重大违法的情形。经审查，被诉协议也不存在《中华人民共和国合同法》规定的无效之法定情形。因此，原告要求确认被诉行政协议无效，本院依法不予支持。原告若主张其权益受损，可以基于债权请求权通过其他合法途径主张权利。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告黄XX的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告黄XX负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 （此页无正文） 审 判 长 张 燕 人民陪审员 于 佳 人民陪审员 陆惠球 二〇二〇年十月十五日 书 记 员 陆星奕 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。