山东省菏泽市牡丹区人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁1702行初157号原告王进虎，男，1965年11月21日出生，汉族，住山东省东明县。委托代理人原乐，上海锦天城(郑州)律师事务所律师。被告东明县人民政府。住所地：东明县工业路南段。法定代表人孙迁国，县长。出庭负责人程洪涛，东明县人民政府党组成员。委托代理人黄铁军，东明县司法局副局长。委托代理人唐同同，东明县司法局工作人员。被告东明县长兴集乡人民政府。住所地：东明县长兴集乡驻地。法定代表人王方领，乡长。委托代理人聂孟军，东明县长兴集乡政府工作人员。委托代理人张洪涛，山东兴东律师事务所律师。原告王进虎与被告东明县人民政府、东明县长兴集乡人民政府（以下简称长兴集乡政府）行政强制及行政赔偿一案，原告王进虎于2019年5月15日向菏泽市中级人民法院提起诉讼。2019年5月20日菏泽市中级人民法院裁定本案由本院管辖。本院于2019年6月28日作出（2019）鲁1702行初100号行政裁定，裁定驳回王进虎的起诉。王进虎不服，提起上诉，菏泽市中级人民法院于2019年10月28日作出（2019）鲁17行终204号行政裁定，裁定驳回王进虎的上诉，维持原裁定。王进虎仍不服，向山东省高级人民法院提起再审。2020年5月18日，山东省高级人民法院作出（2020）鲁行再47号行政裁定，裁定撤销菏泽市中级人民法院（2019）鲁17行终204号行政裁定和本院（2019）鲁1702行初100号行政裁定，指令本院继续审理。2020年7月16日，本院重新立案受理，并向原、被告送达了相关法律文书。本院依法组成合议庭，于2020年9月4日公开开庭审理了本案。原告王进虎的委托代理人原乐，被告东明县人民政府党组成员程洪涛及委托代理人黄铁军、唐同同，被告长兴集乡政府法定代表人王方领及委托代理人聂孟军、张洪涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王进虎诉称，原告在东明县××岗行政村有一处院落及承包地。被告东明县人民政府成立黄河滩区脱贫迁建指挥部，县长担任指挥长；被告长兴集乡政府的主要负责人王方领为指挥部成员。二被告在推进脱贫迁建工作中未征得原告的同意，未向原告公告相应的安置补偿方案，且在原告未搬离房屋内相关设施、设备，也未作出任何补偿的情况下，就指令被告长兴集乡政府于2019年1月27日对原告的房屋以及附属物进行强制拆迁，并对原告承包地上的青苗强制铲除，给原告造成巨大经济损失。二被告强拆原告的房屋及铲除承包地上青苗的行为没有任何手续。请求确认二被告强制拆除原告房屋、附属物、树木及铲除青苗等财产的行政行为违法；赔偿原告各项损失共计344421.5元。原告向本院提交了以下证据：1-1、原告粮食补贴存折一份；1-2、菏泽日报2019年1月17日关于东明黄河滩区迁建推进工作的报告一份；2-1、原告被拆迁财产受损照片四张；2-2、光盘一张；2-3、原告财产明细表一份。被告东明县人民政府辩称，被告对原告房屋及附属物、青苗被强制拆除、清除之事并不知情。原告的起诉不符合客观实际，请依法驳回原告的起诉。被告长兴集乡政府辩称，黄河滩区迁建工程是一项国家公益性工程，不属于商业开发拆迁，不存在对原告的房屋等财产征收问题。工程投资采取国家投资、地方财政负担和群众自筹等渠道解决，政府不存在任何盈利。该工程与商业开发拆迁在资金来源、补偿标准、安置方式等方面均有不同。具体措施是在原村庄附近就近淤筑大村台，多个自然村合并，在村台上建设房屋，等新房建成搬迁后，再拆除原住房，并将老村村址进行土地复耕，采取这种土地置换的方式保证群众耕地数量不减少。淤筑的村台所占范围内的土地、房屋等财产均给予相应补偿。因此，该工程的实施，未改变集体土地所有权的性质，不属于集体土地的征收，原告依据商业开发的有关法律、程序来适用本案是错误的。被告没有实施强制拆除原告房屋的行为，不存在给原告造成财产损失的情形。2019年1月15日，东明县长兴集乡西黑岗村委会、李焕堂村委会下发了《关于限期清除七号村台淤区内建筑物的通告》，对淤区内房屋没有拆除的限三天内拆除淤区内房屋，逾期拒不拆除，村委会将采取强制措施清除。由此造成的损失由未拆迁户负责，原告的房屋拆除不是乡政府所为。根据村民委员会组织法规定，农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情。乡政府对村民委员会的工作给予指导和支持，但不干预属于村民自治范围内的事务。黄河滩区迁建工程是依据国家发改委发改农经[2017]1461号《关于印发山东省黄河滩区居民迁建规划的通知》、山东省黄河滩区居民迁建规划、山东省人民政府关于山东省黄河滩区居民迁建三期试点工程实施方案的批复(鲁政字[2017]44号)、菏泽市发改委[2017]71号文等规定实施的。目前在涉案工程中迁建居民房屋、树木青苗等附着物如何补偿，如何拆除清理等没有法律法规对此作出规定，该类行为属于政策性规定调整的行为。综上，被告不存在强制拆除行为，应驳回原告的起诉。被告长兴集乡政府向本院提供以下证据：1、国家发改委下发的发改农经[2017]1461号《关于印发山东省黄河滩区居民迁建规划的通知》、山东省黄河滩区居民迁建规划、山东省人民政府关于山东省黄河滩区居民迁建三期试点工程实施方案的批复鲁政字[2017]44号文件、菏泽市发改委[2017]71号文件。2、东明县长兴集乡西黑岗村委会、李焕堂村委会下发的《关于限期清除七号台淤区内建筑物的通告》。原、被告所提交的证据均经庭审质证，各方的质证意见均已记录在卷。经庭审质证，本院对原、被告提交的证据认证如下：原告提交的财产明细表系其单方制作，没有其他相关证据予以佐证其价值，对其效力不予认定；对原告提交其他证据的真实性予以认定。对被告长兴集乡政府所提交证据的真实性予以认定。经审理查明，黄河滩区居民迁建，是国家为保障黄河滩区群众生命财产安全，加快滩区群众脱贫致富，保护滩区生态环境的重大民生工程。2017年8月，山东省经国务院同意，制定了《山东省黄河滩区居民迁建规划》，要求“坚持省负总责，市县落实”，按“各级政府补一块、土地置换增一块、专项债券筹一块、金融机构贷一块、迁建群众拿一块”的总体思路筹措建设资金。2017年9月4日，菏泽市发展和改革委员会作出《关于山东省东明县黄河滩区居民迁建（村台工程）实施方案的批复》，同意东明县建设22个村台，其中包括长兴集乡9个需要建设的村台。2017年12月20日，菏泽市黄河滩区脱贫迁建领导小组牵头制定了《菏泽市黄河滩区居民迁建项目和资金管理暂行办法》，要求“县、乡级人民政府要结合当地实际，制定项目和资金管理办法，对实施年限、安置协议、安置方式、建新拆旧、补助标准、资金拨付、资金整合、原有生产资料处理、加强监管和社会维稳等方面作出明确规定”。原告家的院落在东明县××村台淤沙工程范围内。2019年1月15日，东明县长兴集乡李焕堂行政村村民委员会和东明县××岗行政村村民委员会联合发布《关于限期清除七号村台淤区内建筑物的通告》。因没有协商一致，原告的房屋及附属物被强行拆除。原告王进虎于2019年5月15日向菏泽市中级人民法院提起诉讼。2019年5月20日菏泽市中级人民法院裁定本案由本院管辖。本院审理后认为原告的房屋及附属物是村委会拆除的，原告起诉二被告没有事实根据，于2019年6月28日作出（2019）鲁1702行初100号行政裁定，裁定驳回原告王进虎的起诉。王进虎不服，提起上诉。菏泽市中级人民法院审理后认为，原告的起诉不符合人民法院行政案件受案范围，于2019年10月28日作出（2019）鲁17行终204号行政裁定，裁定驳回王进虎的上诉。王进虎仍不服，向山东省高级人民法院提起再审。山东省高级人民法院再审认为，县、区人民政府和乡级人民政府分别是滩区居民迁建工作的责任主体和直接主体，村委会不具有实施强制清除行为的法定职权，即使涉案房屋确系所在村委会具体实施强拆，其行为也是受县、乡政府的委托实施，法律后果和法律责任均应由县、乡人民政府承担。一、二审均认定事实不清，适用法律不当。2020年5月18日，山东省高级人民法院作出（2020）鲁行再47号行政裁定，裁定撤销菏泽市中级人民法院（2019）鲁17行终204号行政裁定和本院（2019）鲁1702行初100号行政裁定，指令本院继续审理。本院认为，菏泽市黄河滩区脱贫迁建领导小组关于《菏泽市黄河滩区居民迁建项目和资金管理暂行办法》第一章第三条第(二)项规定,各县、区人民政府是滩区居民迁建工作责任主体,将工作任务分解落实到县级人民政府相关部门及有关乡镇;第(三)项规定,各乡级人民政府是滩区居民迁建工作的直接主体,负责落实建设主体责任并实施相关工作,做好宣传发动、落实建设条件确保做好迁新拆旧、土地复垦和社会稳定等工作。根据上述规定，被告长兴集乡政府是涉案迁建滩区居民迁建工作的直接主体，相关居民迁建的具体工作和责任应由其承担。而涉案的西黑岗村委会、李焕堂村委会虽然下发了《关于限期清除七号台淤区内建筑物的通告》，但由于村委会不具有实施强制清除行为的法定职权，其作出的行为应当视为被告长兴集乡政府的授权或委托行为，相应的法律责任应由长兴集乡政府承担。被告东明县人民政府虽是涉案迁建滩区居民迁建工作的责任主体，但并非迁建实施的直接主体，原告将其列为共同被告没有依据，应予驳回。本案长兴集乡政府在未与原告签订安置协议也未履行任何程序的情况下，径行将原告的房屋及附属物予以强行拆除，程序明显违法。对于原告被拆除的房屋及附属物的损失本应予以赔偿，但原告现有证据不能证明其损失的实际价值数额，其赔偿主张不予支持，待其另有充分证据时，可再行主张。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条之规定，判决如下：一、驳回原告对被告东明县人民政府的起诉。二、确认被告长兴集乡政府2019年1月27日拆除原告房屋及附属物的行为违法。三、驳回原告要求赔偿344421.5元的诉讼请求。案件受理费50元，由被告长兴集乡政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省菏泽市中级人民法院。审 判 长  薛兆起人民陪审员  刘美生人民陪审员  李忠顺二〇二〇年十月十二日书 记 员  刘 洋