长沙铁路运输法院行 政 裁 定 书（2020）湘8601行初939号原告黄益绍，男，1976年8月1日出生，汉族，住长沙市天心区。原告杨文正，男，1970年12月23日出生，苗族，住长沙市天心区。原告方华东，男，1968年10月26日出生，汉族，住长沙市芙蓉区。原告李志福，男，1984年6月8日出生，汉族，住广东省雷州市。三原告杨文正、方华东、李志福委托代理人黄益绍。被告长沙市天心区暮云街道办事处，住所地长沙市暮云街道芙蓉南路四段**幸福庄园裙楼。法定代表人刘哲，该街道办主任。委托代理人贺小毛。委托代理人易巧华，湖南崇民律师事务所律师。原告黄益绍、杨文正、方华东、李志福诉被告长沙市天心区暮云街道办事处（以下简称暮云街道办）行政管理行为一案，于2020年8月7日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原告黄益绍、杨文正、方华东、李志福诉称，2020年4月9日至15日，长沙理工大学教职工宿舍（青年汇小区）终于在被告指导下完成了业主大会筹备组候选人的报名工作。4月22日，被告《关于长沙理工大学教职工宿舍（青年汇小区）项目业主大会筹备组候选人资格审查结果的通知》说，候选人报名人中“有4名业主暂不符合（1名业主长期拖欠物业费，3名业主（门口鞋柜或杂物）违规占用公共区域）”，要求“相关业主及时整改后报街道、社区，重新审查后再行后续相关事宜”，后来原告等候选人报名业主陆续做了整改。为了约束候选人报名业主的被选举权，2020年4月30日被告未与小区任何业主商议，独自在小区大门口张贴发布了《关于长沙理工大学教职工宿舍（青年汇小区）业主大会筹备组成员候选人的推荐方式、条件的公告》，重新规定筹备组业主成员候选人的推选条件需要同时满足6条，包含“1.小区的常住业主”与“6.……（在筹备组工作期间缺席会议三次的视为自动退出筹备组）”。根据2019年湖南省住房和城乡建设厅关于印发的《湖南省业主大会和业主委员会指导细则》第二十六条“筹备组会议由筹备组组长召集，且应当有三分之二以上的筹备组成员参加；筹备组作出决定应当经筹备组过半数以上成员同意”等的规定可以看出，筹备组中业主成员参加筹备组会议具有一定的灵活性，即筹备组会议的合法有效性并不排斥个别业主代表因病假、事假等缺席会议，这显然是文件制定者考虑到筹备组业主代表从事的筹备工作都不是其本职工作之故，但被告却僭越规定“在筹备组工作期间缺席会议三次的视为自动退出筹备组”，给小区业主参加公益活动设计障碍，擅自制定该条款属于其主体不适格。此外，推选条件“小区的常住业主”因起算时间点（段）的不明确难以操作，而且容易让被告依据其解释权限制、剥夺个别业主的被选举权。2020年5月15日，被告临时通知原告等人，将于5月18日下午14：00在小区物业公司召开长沙××大学××宿舍（青年汇）小区业主大会筹备组推选会议。5月18日上午8点之前，原告等筹备组候选人报名业主集体申请暂缓召开当日下午14：00开始的筹备组推选会议，详细说了如下三点理由：（1）被告2020年4月30日发布的《关于长沙理工大学教职工宿舍（青年汇小区）业主大会筹备组成员候选人的推荐方式、条件的公告》（以下简称《推选条件公告》）中的一些推选条件涉嫌非法限制、剥夺了报名业主的被选举权，需要等待5月13日黄益绍、方华东向天心区政府提起的行政复议结果；（2）被告擅自确定的5月18日下午14：00开会时间安排很不妥，罔顾了候选人报名业主都有本职工作在身，请假困难；（3）被告对各筹备组候选人报名业主的资格审查迄今尚未公布，开会时才公布是突然袭击，涉嫌剥夺了被取消推选资格业主的申诉机会。最后，原告等人一致要求被告下次拟定开会时间之前与原告等人先沟通、先协商，尽量避免与各报名业主的本职工作时间相冲突。5月18日，被告无视原告以上三点正当理由，坚持开会。当天下午被告见确无人参会，转而搞起了歪曲事实的“现场资格审查”：原告黄益绍“过道堆放杂物，占用消防通道”，错把他人杂物看成原告黄益绍的；原告杨文正“已主动退出”，乃被告主观臆断：原告方华东、李志福等人“（在外经商）房屋（已）出租，非常住业主”，无事实依据，且依据的推选条件有赖于行政复议或司法复核结果。5月19日被告依据正在被行政复议的《推选条件公告》与歪曲了事实的“现场资格审查”发布了中止（实为终止）本次筹备工作的《关于中止长沙理工大学教职工宿舍（青年汇）小区项目业主大会筹备工作的通知》（简称《中止通知》），其中包含有对原告、任延杰等筹备组候选人资格审查结果为不合格的行政性行为，被告在作出资格审核结果的行政性行为时没有另行制作、发布专项法律文书。《湖南省物业管理条例》第五条只赋予被告“依法监督指导业主大会的成立、业主委员会的选举等工作，督促业主大会和业主委员会依法履行职责”，故被告擅自“中止（终止）”筹备工作主体不适格，溢用了行政权力，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条第一项“行政行为实施主体不具有行政主体资格”规定的“重大且明显违法”情形。2020年5月26日，原告以及另一候选人报名业主任延杰共5人因不服《中止通知》中对各自推选资格审查不合格，一起向长沙市天心区人民政府申请行政复议，并在工作人员“指导”下将推荐资格纠纷的行政复议请求修改为请求撤销《中止通知》。尽管原告以及任延杰共5人已占9个报名人中的过半数，符合《行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定的“申请人与具体行政行为有利害关系”，但7月23日区政府错误适用《最高人民法院关于适用的解释》第十八条规定“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼”，认定原告以及任延杰共5人“不具有以其个人名义单独提起行政复议的主体资格”，并依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”作出了天政复决字［2020］第12号行政复议决定书，驳回了原告等人的行政复议申请；如对决定不服，可以提起行政诉讼。原告如期提交了房产证与身份证复印件，办理了本届筹备组候选人报名手续，并应被告要求后期也做了整改，但作为小区产权业主依法享有的筹备组候选人资格仍被非法限制、剥夺。被告作出限制或剥夺原告等人所报本届筹备组候选人资格的行政行为时，尽管没有制作或者没有送达专门的法律文书，但该行政行为事实上是客观存在的，只不过包含在其发布的《推选条件公告》与《中止通知》里面。原告等报名业主作为《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第四项规定的“与行政行为具有利害关系”人，不服被告擅自发布文件非法限制或剥夺原告等人所报本届业主大会筹备组候选人资格的行政行为，请求法院：1.确认被告限制或者剥夺原告报名的长沙理工大学教职工宿舍（青年汇小区）项目业主大会筹备组候选人的推选资格违法，责令被告一周之内重新制作对原告的筹备组候选人资格审查结论，书面送达原告；2.审查被告实施涉诉行政行为所依据的规范性文件《关于长沙理工大学教职工宿舍（青年汇小区）业主大会筹备组成员候选人的推荐方式、条件的公告》与《关于中止长沙理工大学教职工宿舍（青年汇）小区项目业主大会筹备工作的通知》的合法性。被告暮云街道办辩称，一、部分原告就同一事项重复起诉，应当不予立案。已经立案的，应当驳回起诉。截至目前，因青年汇小区成立业主大会筹备组事项，以黄益绍为首的部分原告已经先后提起四案诉讼。被告认为，首先原告起诉的两份文件不是规范性文件，其次原告之前请求撤销诉讼请求中就包含对合法性的审查，因此，原告纯粹是属于恶意诉讼，缠诉行为，浪费司法资源。二、2020年4月30日公布《关于长沙理工大学教职工宿舍（青年汇小区）筹备组成员候选人的推荐方式、条件的公告》，5月19日通知筹备工作出于客观中止状态是行政指导行为，不具有可诉性。《关于长沙理工大学教职工宿舍（青年汇小区）筹备组成员候选人的推荐方式、条件的公告》中明确的推选方式和条件系有据可依，《湖南省业主大会和业主委员会指导细则》22条和37条就筹备组成员候选条件和业主委员会成员候选条件均作出了原则性规定，被告4月30日所发布的公告内容并没有违反上述具体规定，更没有违反任何法律法规。该指导细则本身就是政府规范性指导文件，所以被告根据上级政府部门指导性文件作出的行政行为同样是指导性行政行为。筹备工作客观中止状态非被告造成，被告只是告知广大业主工作处于中止状态及原因。依据现有物业管理及业主委员会成立相关规定，暮云街道办是辖区小区成立业主委员会的指导单位。青年汇小区9个筹备组成员自荐人在被告通知召开筹备组成员推选会，超过半数人员表示不参加会议或者以没有时间拒绝，在此客观情况下，筹备组候选人不管如何推选，均无法满足筹备组中小区业主最低人数，2020年5月18日下午的推选会没有业主参加，在此客观情况下，被告为了保障广大业主知情权才发布中止公告。综上所述，上述行为均属于行政告知或者行政指导，不具有可诉性。原告的诉求属于对不具有可诉性的事项重复起诉，请求人民法院依法查明事实，驳回原告诉讼请求。被告希望原告团结广大业主，继续协助被告推进后续工作。本院认为，《湖南省物业管理条例》第五条第一款规定，“街道办事处或乡镇人民政府依法监督指导业主大会的成立、业主委员会的选举等工作，督促业主大会和业主委员会依法履行职责，调解物业管理纠纷，协调物业管理与社区建设的关系。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（三）行政指导行为；……”。根据上述规定，被告对长沙理工大学教职工宿舍（青年汇小区）召开业主大会和成立业主委员会仅有指导和协助职责，被告虽然参与了诉争业主委员会筹备组的成立过程，但是这实际上是行政机关通过非强制性方式促使小区业主自愿作出或不作出的行为，系不具有强制力的行政指导行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。同时，该《中止通知》系被告作出的指导性行为，亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告黄益绍、杨文正、方华东、李志福的起诉。本案不收取案件受理费。如不服本判决,可在裁定书送达之日起十日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于湖南省长沙市中级人民法院。审判长  王进审判员  陈永审判员  汪琼二〇二〇年十月二十九日法官助理贺文仪书记员孙文附：本案适用的法律条文《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。