河南省卫辉市人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0781行初21号原告高小玲，女，1980年10月27日出生，汉族，住卫辉市。委托代理人金九江，北京市京师律师事务所律师。委托代理人沈春，北京市京师律师事务所实习律师。被告卫辉市后河镇人民政府，住所地卫辉市后河镇后河村。法定代表人张志刚，该政府镇长。出庭应诉人吴金杰，卫辉市后河镇人民政府党委副书记。委托代理人冯东方，河南恒辉律师事务所律师。第三人卫辉市后河镇朱毛庄村村民委员会，住所地卫辉市后河镇朱毛庄村。法定代表人高稳，该村民委员会主任。第三人高增广，男，1968年7月2日出生，汉族，住卫辉市。原告高小玲因要求确认被告卫辉市后河镇人民政府2019年7月11日对其位于卫辉市后河镇朱毛庄村在建的砖混结构墙体实施强制拆除的行为违法，于2020年7月10日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年7月14日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月24日公开开庭审理了本案。原告高小玲及其委托代理人金九江、沈春，被告卫辉市后河镇人民政府委托代理人冯东方，第三人卫辉市后河镇朱毛庄村村民委员会法定代表人高稳到庭参加诉讼，卫辉市后河镇人民政府党委副书记吴金杰作为行政机关负责人出庭应诉。第三人高增广经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。原告高小玲诉称，其系卫辉市后河镇朱毛庄村村民，从事服装加工行业，因服装生产需要安全防火厂房，其自2016年起多次向朱毛庄村村民委员会、后河镇人民政府提出申请，希望能够申请到合适的土地建设厂房进行服装加工生产，朱毛庄村村民委员会、后河镇人民政府表示土地需其自己寻找。2019年春节前夕，其与同村村民高增广闲聊此事时，高增广称自己有一老宅基地处于闲置状态，遂与其口头达成协议，同意其在该老宅基地上建设厂房，并表示租金多少原告做主。2019年2月，其在该片土地上动工建造房屋。2019年7月11日，案涉房屋被卫辉市后河镇人民政府强制拆除，但卫辉市后河镇人民政府未告知其依法享有陈述申辩、复议、听证以及诉讼的权利。原告认为，被告强制拆除其砖混结构墙体行为，无事实、法律依据，违反法定程序，请求确认被告2019年7月11日对其位于卫辉市后河镇朱毛庄村的在建砖混结构墙体实施强制拆除的行政行为违法。原告向本院提供如下证据：1、原告常住人口登记卡复印件一份；2、土地使用者高玉朵《集体土地建设用地使用证》一份。原告以第1项和第2项证据证明其作为朱毛庄村村民在本村修建房屋合法，对房屋有合法所有权。3、案涉砖混结构墙体被拆除后的照片5张，证明卫辉市后河镇人民政府2019年7月11日强制拆除其在建砖混结构墙体。被告卫辉市后河镇人民政府辩称，原告高小玲侵占集体土地进行违法建设，其非法利益不应受法律保护，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一条、第二条、第十二条第一款第六项和第十项的规定，行政诉讼保护公民个人合法权益，请求裁定驳回原告高小玲的起诉；原告高小玲虽系卫辉市后河镇朱毛庄村村民，但原告高小玲在未经村集体同意、土地管理部门批准情况下强占集体土地，违规在村庄内乱搭乱建，严重影响了整个村庄规划，其作为村庄规划建设的管理机关，依据《中华人民共和国城乡规划法》第九条和第六十五条的规定，依法对原告高小玲违法建设行为进行了制止，并采取了强制拆除措施，其实施的上述行为合法，请求判决驳回原告高小玲的诉讼请求。被告向本院提供了以下证据：第一组：1、《拆迁安置协议书》一份；2、卫辉市后河镇朱毛庄村现状规划对比图一份（其中用笔圈的位置就是原告建房位置）；3、2019年7月10日村两委会议记录一份；4、卫辉市人民法院（2019）豫0781民初3591号民事判决书一份；5、卫辉市人民政府卫政文（2003）37号《关于后河镇李劳庄等十一村村庄建设规划的批复》一份。被告以该组证据证明：原告所占宅基地于2003年12月28日已被朱毛庄村村民委员会收回，原告在该宅基地上进行建设的房屋位于村规划道路位置，不仅严重影响规划，而且原告将村集体财产占为己有，严重侵害村集体利益，原告非法利益不应得到保护。第二组：6、《责令停止违法行为通知书》一份；7、送达《责令停止违法行为通知书》回执单一份；8、朱毛庄村村民委员会2019年8月29日出具《证明》一份；9、照片一张。被告以该组证据证明：其作为乡村规划的执法部门，根据村委会举报对原告违法建设行为进行处理并向原告送达了《责令停止违法行为通知书》。第三组：10、《拆除违章建筑通知书》一份；11、送达《拆除违章建筑通知书》回执单一份；12、卫辉市后河镇人民政府2019年11月12日出具的、朱毛庄村村民委员会写有“情况属实”并加盖印鉴的《证明》一份。被告以该组证据证明：原告收到《责令停止违法行为通知书》后继续违法建设，其依法向原告作出并送达了《拆除违章建筑通知书》，原告拒收，其将该通知书向原告留置送达。第四组：13、《行政强制措施审批表》一份；14、现场照片一份；15、现场视频影视资料一份；16、现场询问笔录一份。被告以该组证据证明：因情况紧急被告对拒不停止违法建设的原告所建建筑物进行了强制拆除。被告2020年10月19日向本院提交《情况说明》一份，内容为镇政府对朱毛庄高小玲违规建房问题一直给予高度关注，镇村干部多次进行劝阻制止，为避免给高小玲造成更大财产损失，2019年7月11日镇政府对高小玲违规建房采取了行政强制措施，因工作人员疏忽将《行政强制措施审批表》案件简要情况栏时间写为2018年2月13日，实际时间应为2019年2月13日。第三人卫辉市后河镇朱毛庄村村民委员会述称，高增广原宅基地属于村镇规划拆迁地，村民高小玲多次向其反映想在该片宅基地上建筑厂棚，其未同意，2019年2月13日，高小玲在未告知其情况下私自在高增广原宅基地上建筑厂棚，村支部书记第一时间赶到现场进行制止，高小玲不停止建设执意建造厂棚，2月22日，其再次进行劝阻，高小玲对其村委主任进行言语辱骂，其把高小玲违规建厂棚情况上报镇规划所、土地所，遂后卫辉市后河镇人民政府对高小玲下发了《责令停止违法行为通知书》，在下发该通知书期间，镇村干部又多次找到高小玲与其谈心，向高小玲讲解村镇规划政策，高小玲暂时停工，但3月下旬高小玲又私自动工，在其劝说无果情况下，4月1日镇政府决定对高小玲违规建筑的厂棚进行强拆，高小玲用几辆车把进出路口全部堵死，铲车进不去，高小玲口头称自行拆除，但6月24日高小玲再次动工，其发现后进行制止，高小玲对其工作人员进行言语辱骂，并用砖头把村委主任砸伤，法医门诊对伤情鉴定意见为不构成轻微伤，7月9日，高小玲再次动工，其到现场制止无效，7月10日，其再次到施工现场劝阻仍无效，上报到卫辉市后河镇人民政府，卫辉市后河镇人民政府7月11日对高小玲违建厂棚进行了强制拆除。第三人高增广未到庭，本院2020年9月14日询问高增广，高增广称拆除方拆除原告高小玲所建墙体时就没有通知原告高小玲，况且其不清楚这件事，其经常外出伐树不在家，其坚持法院2019年12月20日询问其的陈述意见，在该陈述意见中高增广称：案涉土地系其老宅基，其在该片土地上原建房12间，后其所在的朱毛庄村实施规划，村民委员会为其另划宅基一处，并让其缴纳3550元押金，村民委员会向其承诺，其将新宅基上的房屋建好，再把老宅基上的房屋全部拆除完毕，村民委员会退还3000元押金，550元作为办理房屋权属证书及新宅基的丈量费用不再退还，其将老宅基上的12间房屋拆除至只剩1间房屋时，要求村民委员会退还3000元押金，村民委员会以暂没有经济能力为由拒绝退还该3000元押金，其将新宅基上的房屋建好，又要求村民委员会退还其已经缴纳的3000元押金，村民委员会仍以没有能力支付为由拒绝退还，因此，其未拆除剩下的1间房屋。后原告高小玲要使用其老宅基，其向原告高小玲讲明该片宅基系因村民委员会未向其退还3000元押金，其才未将该片土地交还村民委员会，村民委员会如果向其退还3000元押金，原告高小玲得停止使用该宅基，并把该宅基交还村民委员会，原告高小玲同意其开具的条件，在此情况下原告高小玲拆除了其之前未拆除完毕的1间房屋后开始建服装加工厂房。第三人高增广同时称，原告高小玲使用其老宅基建房，其并未收取原告高小玲租赁费，因此双方不存在租赁关系。经庭审质证，被告及第三人对原告提供的证据证明的问题均提出异议，被告认为：高增广原宅基地按照拆迁协议已收归村集体所有，原告在该片宅基上建房未经过村集体同意、未经过行政审批，属于违法建筑，原告提供的证据不能证明其修建房屋合法。第三人朱毛庄村村民委员会认为：其未接到卫辉市后河镇人民政府允许原告在案涉土地上建房的通知，原告在案涉土地上进行建筑行为对村庄规划造成坏影响，其不同意原告在案涉土地上建房。第三人朱毛庄村村民委员会对被告提供的证据证明的问题无异议，原告对被告提供的证据证明的问题提出异议，认为：针对第一组证据，1、《拆迁安置协议书》甲方签章处只有后河镇朱毛庄村村委会印鉴，缺乏时任村委会主任签字；卫辉市后河镇朱毛庄村现状规划对比图没有显示制作时间，也无盖章，对其合法性和关联性不予认可；村两委会议记录中显示村委会决定拆除原告的房屋，由于村委会并无相应的行政职权，对该项证据应不予确认；被告未把（2019）豫0781民初3591号民事判决书上传至庭审，无法质证；对卫辉市人民政府卫政文（2003）37号《关于后河镇李劳庄等十一村村庄建设规划的批复》的证明目的不予认可，该批复不能证明原告在该宅基地上建设房屋位置系村规划道路位置，进而不能证明原告建房严重影响规划，侵害村集体利益。针对第二组证据，《责令停止违法行为通知书》合法性不予认可，未依照法定程序送达；送达《责令停止违法行为通知书》回执单不具有合法性、关联性和真实性，朱毛庄村村民委员会2019年8月29日出具的证明是在强制拆除行为发生后作出的，恰恰能够证明被告实施的强制拆除行为违法。针对第三组证据，《拆除违章建筑通知书》不具有合法性，未依照法定程序送达；送达《拆除违章建筑通知书》回执单不具有合法性、关联性和真实性，卫辉市后河镇人民政府2019年11月12日出具的证明是在强制拆除行为发生后作出的，恰恰能够证明被告实施的强制拆除行为违法。针对第四组证据，《行政强制措施审批表》中“案件简要情况”一栏叙述的时间与客观事实不符，原告是在2019年2月租赁高增广房屋，对该审批表的真实性、合法性、关联性均不予认可；现场照片不具有真实性、合法性、关联性，对其证明目的不予认可；现场视频影视资料被告未依法提交，对该项证据的证明目的不予认可；《行政强制措施现场询问笔录》显示询问时间为2019年7月11日，但该笔录右下角最终签字时间为2020年7月11日，该询问笔录明显作假，且高小玲本人未签字。针对被告庭后提交的2020年10月19日作出的《情况说明》原告本人认为被告该情况说明陈述不真实，原告委托代理人认为该情况说明不具有真实性、合法性和关联性。原告同时认为，被告提供的证据超过法定举证期限，应视为没有证据，对被告提供的证据均不予认可。经审查本院认为，本案主要争议焦点为1、被告超过举证期限提供证据，是否必然产生视为被诉行政行为没有证据的法律后果；2、卫辉市后河镇人民政府认定原告高小玲建筑行为属于违章建筑进而实施拆除，是否具有事实和法律依据问题；3、被告强制拆除原告在建砖混结构墙体行为，程序是否合法问题。针对第1个争议焦点，经审查本院认为行政诉讼证据的采信，在于查明案件事实，机械使用行政诉讼证据规则，完全排除被告超过举证期限提供证据的可采信性，是完全错误的。设定被告举证期限，目的是为了督促被告及时履行举证义务，从而更加有利于查明案件的事实真相，设定被告举证期限，绝不是要掩盖事实真相，造成人民法院事实认定黑白颠倒的结果，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条第一项的规定，在涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定的情形下，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据，强制拆除案件直接涉及国家利益、集体利益的保护，行政机关在超过举证期限后主动向人民法院提交证据，证明案件事实的真实性，经审查该证据符合可定案证据的法定条件，人民法院应当予以采信。被告超过举证期限提供证据，不必然产生视为被诉行政行为没有证据的法律后果。针对第2个争议焦点，经审查本院认为，朱毛庄村施行村庄规划前，第三人高增广拥有自己的宅院一处，约2003年，朱毛庄村施行村庄规划，因第三人高增广原宅基处被规划为村内道路，朱毛庄村村民委员会为第三人高增广另划宅基一处，约2004年，第三人高增广建成现在房屋及院落，约2005年入住至今。朱毛庄村村民委员会按照划新丢旧原则收回第三人高增广原宅基土地使用权，2019年2月，原告在第三人高增广家原宅片处进行建筑，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第四款“建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续”的规定，原告在未取得合法用地手续的情况下在第三人高增广家原宅片处进行建筑，属于违法建设行为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”的规定，对未取得乡村建设规划许可证从事建设的行为，要受到责令停止建设，或限期改正，或拆除的制裁措施。原告高小玲在未取得合法用地手续的情况下实施的建设行为，依法应予拆除。因此，卫辉市后河镇人民政府认定原告高小玲实施的建筑行为属于违法建设，所建的在建墙体属于违章建筑进而实施拆除具有事实根据和法律依据。针对第3个争议焦点，原告对此认为被告强制拆除其在建砖混结构墙体行为程序违法，被告作出《责令停止违法行为通知书》、《拆除违章建筑通知书》及送达程序违法，《行政强制措施审批表》中“案件简要情况”一栏叙述的时间与客观事实不符，其是在2019年2月租赁高增广房屋，对该审批表的真实性、合法性、关联性均不予认可，《行政强制措施现场询问笔录》显示询问时间为2019年7月11日，但该笔录右下角最终签字时间为2020年7月11日，该询问笔录明显作假，被告在未通知其情况下拆除其在建砖混结构墙体程序违法，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条至第三十八条对行政强制行为作出了明确规定，被告强制拆除前未履行相关程序，剥夺了其陈述和申辩权，也未按法定程序催告，损害了其合法权益，被告强制拆除其在建砖混结构墙体行为违法。经审查本院认为，《行政强制措施现场询问笔录》显示询问时间为2019年7月11日，并载明了询问地点、询问人等基本信息，况且该询问笔录成立与否与认定被告当日对原告在建砖混结构墙体实施强制拆除行为是否合法不具有关联性，针对《行政强制措施审批表》中“案件简要情况”一栏叙述的时间与客观事实不符问题，被告提供的《情况说明》对此作出解释说明，即工作人员因疏忽将2019年2月13日写为2018年2月13日，被告该解释符合常理，可信度高。依据《中华人民共和国城乡规划法》强制拆除在建违法建筑属于行政强制措施而非行政强制执行，依照该法第六十五条的规定，对不听制止而继续建设的行为要进行及时处理，采取强制拆除等即时措施，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条至第三十八条规定的内容，是有关行政机关强制执行程序的规定，不适用行政强制措施。根据《中华人民共和国行政强制法》第十九条“情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续……”的规定，因情况紧急需当场实施行政强制措施的，行政执法人员应在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办强制措施批准手续，具体到本案，原告高小玲在未取得乡村建设规划许可证情况下进行违法建设，被告2019年2月22日对原告高小玲作出并送达了《责令停止违法行为通知书》，责令其停止违法行为，限期予以改正，但原告高小玲未予停止施工，改正其违法行为，被告卫辉市后河镇人民政府为制止正在发生的违法行为，排除紧急障碍，无法遵守一般行政强制措施的实施程序，需要当场直接对高小玲的在建砖混结构墙体实施拆除行政强制措施，以便及时阻止违法行为，被告卫辉市后河镇人民政府提供的《行政强制措施审批表》及《情况说明》能够证明其2019年7月11日拆除原告高小玲在建砖混结构墙体后于当日向行政机关负责人报告并补办了批准手续，因此，被告强制拆除原告在建砖混结构墙体行为符合上述法律规定，不违反法定程序。经审理查明，原告高小玲、第三人高增广均系卫辉市后河镇朱毛庄村村民，朱毛庄村施行村庄规划前，第三人高增广拥有自己的宅院一处，约2003年，朱毛庄村施行村庄规划，因第三人高增广原宅基处被规划为村内道路，朱毛庄村村民委员会为第三人高增广另划宅基一处，2003年12月28日，朱毛庄村村民委员会与第三人高增广签订《拆迁安置协议书》，该协议载明“甲方：朱毛庄村村民委员会，乙方：高增广，乙方原宅基地影响村镇规划，经甲乙双方协商，乙方将原宅基地北屋5间、配房5间、树木及一切建筑物于2005年12月31日以前全部拆除，甲方负责安排新宅基地一片……在建房前先垫路，后垫宅基地，不准在原宅基地上起土，乙方交押金3000元，按双方约定期限将原宅基地上的一切建筑物及附属物全部清干净，并按规划要求于2005年12月31日以前将新宅基地上新房建成，甲方退还押金……”，约2004年，第三人高增广建成现在房屋及院落，约2005年入住至今。朱毛庄村村民委员会按照划新丢旧原则收回第三人高增广原宅基土地使用权，第三人高增广称，因朱毛庄村村民委员会未履行《拆迁安置协议书》约定的向其退还押金的义务，其拒绝拆除剩下的1间房屋。2019年2月，原告在未取得合法用地手续的情况下在第三人高增广家原宅片处进行建筑，2019年2月22日，被告对原告作出并留置送达了《责令停止违法行为通知书》，该通知书认定原告违反村镇规划侵占村集体用地进行违法建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第九条和第六十五条的规定，责令其立即停止违法行为，限期内予以改正。因原告收到该通知书后未立即停止违法行为，亦未在指定期限内改正违法行为，2019年7月11日，被告强制拆除了原告在建砖混结构墙体，遂于当日向行政机关负责人报告并补办了批准手续。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”的规定，乡、镇人民政府具有对其所辖的乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的行为进行查处的职权，并有权作出责令停止建设、限期改正、拆除的制裁措施。依据《中华人民共和国城乡规划法》强制拆除在建违法建筑属于行政强制措施而非行政强制执行，被告对原告在建的砖混结构墙体实施拆除系行政强制措施，针对在建建筑的处理依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，对不听制止而继续建设的行为要进行及时处理，采取强制拆除等即时措施，不受《中华人民共和国行政强制法》规定的一般行政强制措施实施程序的限制，又根据《中华人民共和国行政强制法》第十九条“情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续……”的规定，因情况紧急需当场实施行政强制措施的，行政执法人员应在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办强制措施批准手续，具体到本案，原告高小玲在未取得合法用地手续情况下进行违法建设，被告2019年2月22日对原告高小玲作出并送达了《责令停止违法行为通知书》，责令其停止违法行为，限期予以改正，但原告高小玲未予停止施工，改正其违法行为，被告卫辉市后河镇人民政府为制止正在发生的违法行为，排除紧急障碍，无法遵守一般行政强制措施的实施程序，需要当场直接对高小玲的在建砖混结构墙体实施拆除行政强制措施，以便及时阻止违法行为，被告2019年7月11日拆除原告高小玲在建砖混结构墙体后于当日向行政机关负责人报告并补办了批准手续，因此，被告强制拆除原告在建砖混结构墙体行为符合法律规定，不违反法定程序。综上，原告诉讼请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告高小玲的诉讼请求。案件受理费50元，由原告高小玲负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新乡市中级人民法院。审 判 长  刘玮娜人民陪审员  祖建平人民陪审员  陈光远二〇二〇年十月二十九日书 记 员  赵晓晨