山东省郓城县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁1725行初47号 原告高承玉，男，1952年4月11日出生，汉族，农民，住郓城县。 委托代理人佟玉华，北京首地律师事务所律师。 委托代理人王燕静，北京首地律师事务所律师。 被告郓城县张营街道办事处，住所地郓城县张营街道府前街1号。 法定代表人徐龙坡，主任。 委托代理人陈泽华，山东郓州律师事务所律师。 原告高承玉诉被告郓城县张营街道办事处行政强制一案，于2020年3月12日向郓城县人民法院提起行政诉讼，本院受理后，依法向被告郓城县张营街街道办事处送达了起诉状副本及应诉通知书。因冠状病毒肺炎疫情不可抗力因素本案于2020年3月12日中止审理，于2020年4月30日恢复审理。本院组织当事人调解，未能达成调解意见，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，原告高承玉及委托代理人佟玉华、王燕静，被告郓城县张营街道办事处负责人徐龙坡及委托代理人陈泽华到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 原告诉称，原告系张营镇张三行政村张三村的村民，在本村有承包经营的耕地，相关政府部门依法为原告分布发了《土地承包经营权证》。2019年4月初，被告口头通知原告，拟将原告家庭承包的约3亩耕地（种植小麦，位于张营街道办事处东、西侧）用于建设新农村住宅。2019年4月11日，被告带领城管、特警及其他不明身份共计300余人将上述3亩土地用铁皮围住，现场发生肢体冲突并有村民因此住院治疗。2019年4月30日，在小麦已经抽穗的情况下，被告强行将原告土地推毁，用于建设张营新型社区项目。原告认为在没有任何征地、用地批准文件，未经原告同意、未通知原告、未签订补偿协议的情况下，被告径行强制推毁原告的土地，明显侵犯了原告的土地承包经营权。故依法向贵院提起行政诉讼，诉讼请求：1、确认被告2019年4月30日强制推毁原告3亩耕地的行为违法，判令被告将该3亩土地恢复原状，交由原告耕种；2、诉讼费由被告承担。 原告向本院提交以下证据：1、土地承包经营权证；2、四邻签字的证明一份；3、打款证明，银行流水明细显示2019年4月29日和2020年4月29日由李立东、高承伦汇入原告高承玉帐户人民币12052元和6696元；4、土地推毁前照片2张；5、违法圈地照片1张；6、土地推毁后照片10张；7、视频三份，显示张营镇副书记张佩、张营管区主任李洪锁、镇政府工作人员李玉雷、张峰、李东，在现场指挥对土地进行围挡；8、领导留言板的政府答复、郓城县自然资源和规划局政府信息不存在告知书；9、互联网上新闻网页：《郓城县张营镇推动新型城镇化和新型社区建设融合发展》《涉及5400余人!菏泽这3个村即将搬进新型社区》；10、涉案土地上建设物悬挂“张营镇两新融合试点项目”的照片三张；11、张营街道两新融合建设指挥部关于张营新社区拆迁安置政策调整公告。以上证据共同证明原告在被摧毁土地上种植小麦，被告建新区占用原告承包地3亩，被告工作人员高承伦、李立东向原告发放补偿款，原告具备诉讼主体资格，被告主体适格。 被告辩称，1、答辩人没有实施强制推毁土地的行为，也没有对土地进行过围挡、圈占，答辩人不是原告所诉行政行为的实施主体，原告的起诉没有事实根据和法律依据；2、根据原告的诉讼请求及所主张的事实与理由，案件的性质属于民事争议范畴，应当按照民事案件来进行起诉和审理，不应按照行政争议来进行处理，请驳回原告的起诉；3、原告不是本案适格主体不享有起诉权，应驳回原告起诉；4、原告的起诉已经超过起诉期限，应当驳回起诉。 被告在举证期限内未提交证据。在审理中，本院责令被告提交张营土地增减挂钩建设项目的相关报批文件，被告补充提交了以下文件，1、张营镇人民政府、郓城县人民政府请示文件 （1）2018年11月15日郓城县张营镇人民政府向郓城县人民政府的请示：《张营镇政府关于申报张营镇城乡建设用地增减挂钩项目区撤并、改造的请示》《张营镇人民政府关于呈批的请示》； （2）2018年12月20日郓城县人民政府向菏泽市人民政府的请示：《郓城县2018年度张营镇张二村城乡建设用地增减挂钩试点项目区拆旧安置实施方案的请示》《郓城县2018年度张营镇张三村城乡建设用地增减挂钩试点项目区拆旧安置实施方案的请示》； 2、菏泽市国土资源局审查意见 2018年12月27日菏泽市国土资源局向菏泽市人民政府报请的审查意见：《关于对郓城县2018年度张营镇张二村城乡建设用地增减挂钩试点项目区拆旧安置实施方案的审查意见》《关于对郓城县2018年度张营镇张三村城乡建设用地增减挂钩试点项目区拆旧安置实施方案的审查意见》； 3、批复文件、依据 （1）2018年12月20日郓城县人民政府向张营镇人民政府批复：《关于张营镇土地权属调整方案的批复》《关于张营镇张三村开展城乡建设用地增减挂钩工作的批复》 （2）2018年12月28日菏泽市人民政府向郓城县人民政府批复：《关于郓城县2018年度张营镇张二村城乡建设用地增减挂钩试点项目区拆旧安置实施方案的批复》《关于郓城县2018年度张营镇张三村城乡建设用地增减挂钩试点项目区拆旧安置实施方案的批复》，显示同意郓城县张营镇张二、张三村城乡建设用地增减挂钩试点项目区拆旧安置实施方案。 （3）山东省国土资源厅2018年4月28日《山东省国土资源厅关于进一步规范推进城乡建设用地增减挂沟试点工作的意见(试行)》 4、张营张二、张三村委会出具的2019年郓城县张营镇张二、张三村占用土地和支付租金明细，证明郓城县张营镇张二、张三村委会安置区使用村民土地的面积及村民领取租金金额。 原、被告所提交的证据均经庭审质证，各方的质证意见均已记录在卷。 经庭审质证，本院对原、被告提交的证据认证如下：对原告提交的证据在形式上虽存有瑕疵，但能客观的反映原告承包地上附着物被铲除的事实，原告具备本案诉讼主体资格；能反应被告的工作人员参与圈占、围挡涉案地块，并在地上附着物铲除前、铲除后向原告账户内发放土地整治项目补偿金的事实；原告提交的证据与本案有关联性，予以采信。 对被告提交的张营镇土地增减挂钩建设项目的相关报批文件1、2、3为张营镇政府、郓城县政府、菏泽市国土资源局、菏泽市政府逐级申请立项、批准立项的相关文件，客观真实，与本案有关联，在本案中予以采信；证据4能证明本案的相关事实，予以采信。 经审理查明，2018年11月至12月份，郓城县张营镇人民政府、郓城县人民政府逐级向菏泽市人民政府申请包括张营镇张二村、张三村的城乡建设用地增减挂钩试点项目的实施，2018年12月28日菏泽市人民政府作出《郓城县2018年度张营镇张二村城乡建设用地增减挂钩试点项目区拆旧安置实施方案的批复》，同意郓城县张营镇张二村城乡建设用地增减挂钩试点项目区拆旧安置实施方案，同意将项目安置区占用农用地转为建设用地；《郓城县2018年度张营镇张三村城乡建设用地增减挂钩试点项目区拆旧安置实施方案的批复》，同意郓城县张营镇张三村城乡建设用地增减挂钩试点项目区拆旧安置实施方案，同意将项目安置区占用农用地转为建设用地。 2018年11月15日，郓城县张营镇人民政府向郓城县人民政府请示《张营镇土地权属调整方案》，拟将拆旧区张三村土地2.0275公顷土地调整给张二村用于农业发展，调整后的土地所有权归张三村；张二村村南2.0275公顷土地调换给张三村用于张三村增减挂钩项目安置区建设，调整后的土地所有权归张三村。2018年12月20日郓城县人民政府作出《关于张营镇土地权属调整方案的批复》，同意张营镇人民政府关于张营镇土地权属调整方案，要求按照方案尽快组织实施。 原告系郓城县张营镇张三行政村张三村村民，在本村享有10.27亩土地承包经营权，承包期限自1999年4月30日至2029年4月30日。原告所承包3亩土地位于安置区，在整治前种植农作物。2019年4月11日，原告案涉土地被政府相关部门用铁皮进行围挡圈占，参与圈地的在××镇××工作人员，另有其他政府部门相关工作人员。2019年4月29日，郓城张营镇工作人员向原告发放小麦补贴款的账户打款12052元，按照占用3.348亩的标准发放的补偿款。2019年4月30日，原告案涉土地上的附着物被清除，后用于增减挂钩项目安置区建设。 张营镇城乡建设用地增减挂钩试点项目区拆旧安置区规划建设楼房38栋，现已建成26栋、10栋楼房基础已浇灌完毕、2栋楼层建至4层以上。 2019年7月2日，《山东省人民政府关于同意调整郓城县部分行政区划的批复》，同意撤销张营镇，以其原行政区域设立张营街道办事处。 本院认为，本案中原、被告争议的焦点是：一、被告是否实施了违法铲除原告地上附着物的行为，二、原告诉求被告采取“土地恢复原状，交由原告耕种”的补救措施是否有依据。 2018年12月28日，菏泽市人民政府作出同意张营镇张二村、张三村城乡建设用地增减挂钩试点项目区拆旧安置实施方案的批复，该项目区实施方案中组织实施中明确本次搬迁由张营镇张二村、张三村民委员会为实施主体，张营镇人民政府牵头组织，县国土局、建设局、执法局等有关部门监督协助实施。郓城县人民政府作出关于张营镇土地权属调整方案的批复，也明确张营镇人民政府是土地权属调整的主体，并组织实施。综上，本院认为郓城县张营镇人民政府具有实施张营镇张二村、张三村土地综合整治项目的职能。该项目区规划期限为2018年11月至2021年10月（三年），至本案判决时，该项目仍未完成。 关于第一个争议焦点。原告认为是被告实施的铲除行为、且铲除行为违法，被告认为其未实施铲除行为，是由村委会实施。本院审理查明，原告承包案涉土地在综合整治项目的安置区内，案涉土地上附着物被铲除的原因和目的均是为了土地综合整治，而被告是土地综合整治的实施管理者。且原告提交的视频资料里显示被告的单位领导及其他工作人员指导涉案区块的土地围挡、圈占工作，另，地上附着物被铲除前，被告工作人员向原告账户打款土地补偿金等费用，庭审中被告辩称该土地补偿金等费用是张营张三村民委员会支付的、与被告无关，本院认为原、被告所述的土地补偿金等费用发放的原因是原告所承包的本案所涉土地因被划为安置区无法耕种、而复垦区的土地尚未复垦发包，是对原告在此阶段无法耕种土地的一种补偿，均属于土地综合整治项目资金中的一部分，被告镇政府是张营行政村土地综合整治的实施单位，故本院认为原告领取的土地补偿金等费用是被告镇政府支付的。任何民事主体无实施强制执行的权力，强制活动首先应当推定为行政强制行为，除非有证据足以推翻。虽然本案项目区实施方案明确搬迁由村民委员会为实施主体，张营镇人民政府牵头组织，但村委会不具有强制铲除地上附着物的职权，且被告也未提交证据证明强制铲除地上附着物确系村委会实施，或其他主体实施。因此，本院认为铲除行为是被告实施的。被告在实施该次铲除行为前是否与村民就地上附着物的清除进行协商、是否就铲除行为实施前对村民履行了必要的告知和催告行为，被告均未向本院提交证据予以证明，故本院认为被告未履行上述行为，被告实施的铲除原告地上附着物的行为违法。 依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”之规定，原告的起诉期限最长应从其知道铲除行为之日2019年4月30日之日起至2020年4月29日止，原告的起诉未超过法定起诉期限。 至于建设工程所占土地，在××镇××村××村村集体所有，现仍为张二村、张三村集体所有，菏泽市人民政府的批复未改变土地所有权，只是将农用地改为了农村建设用地，并非原告诉称的未经国家征用，被告强占土地的情形。 关于第二个争议焦点。土地增减挂钩综合整治，也就是通常所说的新农村建设，意在推动新型农村社区和城镇化建设，科学合理配置土地资源，通过拆旧建新和土地整理复垦等措施，优化用地结构和节约集约用地，以最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，改善农村生产生活条件，具有公益性质。菏泽市人民政府的批复生效后，涉案土地性质由农用地变成了农村建设用地，安置区内规划楼房38栋，现已建成26栋、10栋楼房基础已浇灌完毕、2栋楼层建至4层以上，原告要求退还土地恢复原状的补救措施，违反公共利益，对原告诉求的退还土地的补救措施本院不予支持。但被告的强制铲除地上附着物的行为违法，对此造成的影响，被告应采取相应的补救措施，切实做好城乡建设用地增减挂钩工作。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条、第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，判决如下： 一、确认被告郓城县张营街道办事处强行铲除原告土地上附着物的行为违法； 二、驳回原告高承玉的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告郓城县张营街道办事处承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省菏泽市中级人民法院。 审 判 长  周玉峰 审 判 员  李 敏 人民陪审员  梁衍社 二〇二〇年十月十六日 书 记 员  李昌庭