河北省平泉市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀0823行初8号 原告郭洪伟，男，1960年1月28日出生，汉族，住河北省平泉市。 原告郭洪柱，男，1963年7月14日出生，汉族，住河北省平泉市。 被告平泉市卧龙镇人民政府。 法定代表人王建东，常务副镇长。 委托诉讼代理人胡广智，平泉市滨河法律服务所法律工作者。 被告平泉市林业和草原局。 法定代表人付久明，该局局长。 委托诉讼代理人常柱，平泉市林业和草。 第三人平泉市卧龙镇沙坨子村一组。 代表人孙凤平，该组组长。 原告郭洪伟、郭洪柱诉被告平泉市卧龙镇人民政府、平泉市林业和草原局不履行林业行政补偿法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告郭洪伟、郭洪柱，被告平泉市卧龙镇人民政府委托诉讼代理人胡广智，被告平泉市林业和草原局委托诉讼代理人常柱，第三人平泉市卧龙镇沙坨子村一组代表人孙凤平到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2019年，原告郭洪伟、郭洪柱提出对公益林受偿主体变更，被告平泉市林业和草原局告知其如何按程序变更。郭洪柱提出了申请，并领取了公益林受偿主体变更审批表，要求将其承包林山林应当享受公益林补偿的受偿主体变更到其名下。后被告平泉市林业和草原局以沙坨子村一组、沙坨子村村民委员会、卧龙镇人民政府未给签字盖章为由，未予以办理。 原告郭洪伟、郭洪柱诉称，1999年6月7日，我们与沙坨子乡沙坨子村村民委员会（现卧龙镇沙坨子村村民委员会）签订《沙坨子村“四荒、果园、杏林、疏林地”拍卖合同书》，使用期限30年。2002年，被告因登记失误，将公益林受偿主体登记到沙坨子村一组名下，将公益林补偿款支付给沙坨子村一组。后来，我们发现公益林补助款发放错误，通过信访至今未解决，请求人民法院责令被告将公益林受偿主体变更为我们，并请求被告支付2003年度至2018年度的公益林补助款6300.00元。 原告郭洪伟、郭洪柱向本院提交的证据有：1.拍卖合同书（附补充条款、承包范围图、群众意见、会议记录、招标公告、收据）。以此证明其承包了沙坨子村二组的山林。2.照片、林班图。以此证明2018年春天，沙坨子村一组、村、镇、林业局的人员在承包山林的现场，确认承包的山林存在，界限清楚。林班图是林业局于2018年给的，意思是原告的山林面积在沙坨子村一组的补偿面积里。3.申请、审批表、勘界表。以此证明林业局说原告的山林在一组的面积里，让原告申请变更。勘界表是2018年量的，2019年5月7日出具的表。 被告平泉市卧龙镇人民政府在《中华人民共和国行政诉讼法》规定的期限内，未按照《国务院办公厅关于加强和改进行政应诉工作的意见》的规定提交答辩状。 被告平泉市林业和草原局辩称，一、2019年，原告提出对公益林受偿主体变更，我局明确告知如何按程序变更。郭洪柱提出了申请，并领取了相关表格。受偿主体变更，需原受偿主体、村、镇签字盖章后才能变更，因原受偿主体沙坨子村一组、村、乡镇不给签字盖章，导致受偿主体没能变更，造成没能变更的原因不在我局。二、2015年，《平泉市生态效益补偿基金管理使用方案》中明确要求，集体和个人的经济补偿资金，由乡镇林业站进行检查验收后，详细填写林权所有者名称、地址、公益林补偿面积、补偿金额等内容，由乡镇政府在相关行政村进行张榜公示，公示时间不得少于7天。公示结果无异议后，向林业局提供验收报告及补偿花名册（由村委会、乡镇林业站和乡镇政府签字盖章认可）。林业局审核后，送财政局作为拨付资金依据，县财政局审核合格后，将资金拨付有关乡镇，由乡镇拨付林权所有者。林业局重点负责审核公益林补偿面积和资金补偿标准及金额，只对受偿主体变化情况进行核对，而不负责受偿主体的确定。三、受偿主体变更，是由原告提出变更申请，填写受偿主体变更表，表内由原受偿主体、村、镇签字盖章。沙坨子村及卧龙镇在上报今后的公益林报账拨款审批表和花名册时，将该公益林补偿金落实到原告名下即可，只是将以上手续报我局备案。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告平泉市林业和草原局向本院提交的证据、依据有：1.森林生态效益补助款收据、平泉县林业局林政资源股的证明。以此证明沙坨子村一共有多少亩公益林，公益林补偿款已经发放到村了。2.《中央森林效益补偿基金管理办法》。以此证明公益林的补偿权属由乡镇村确定，只是报林业部门备案。3.《平泉县2015年度森林生态效益补偿资金管理使用方案》。以此证明实行报账制，核算按乡镇报的面积确定集体和个人的补偿面积。 第三人平泉市卧龙镇沙坨子村一组在参加诉讼通知规定的期限内，未提交参加诉讼的书面意见。 第三人平泉市卧龙镇沙坨子村一组向本院提交的证据有：公示。以此证明镇政府和林业局贴了个公示，落款日期是2020年5月24日，实际是6月2日贴的。 经庭审质证，本院对上述证据认证如下： 一、原告郭洪伟、郭洪柱提交的证据：第1号证据能够证明，1999年6月7日，原告承包沙坨子村二组东山荒山、山杏林一处。第2号证据能够证明，2018年春天，包括沙坨子村一组、沙坨子村、卧龙镇政府、林业和草原局，以及原告在内的人员，曾到原告承包山林处进行现场查看。第3号证据的真实性，平泉市林业和草原局予以认可，故能够证明原告已提出申请。二、被告平泉市林业和草原局提交的证据、依据：第1号证据虽能够证明2005年确定沙坨子公益林的面积，但本案争议的焦点是原告是否应当享受公益林补偿款。第2号系规范性文件，该文件规定，林农个人经营的重点公益林，补偿性支出全部拨给林农个人。第3号系其他规范性文件，该文件虽制定于2015年，但涉及本案的争议，在确定受偿主体的程序时，应当予以参照适用。特别是高层级规范性文件，在确定受偿主体这一问题没有明确规定时，应当作为辖区范围内有关行政机关确定受偿主体时的程序性依据。三、第三人沙坨子村一组提交的证据：该证据能够证明，本案的两个被告曾就本案涉及的争议进行确定受偿主体的工作，但实际进行公示的日期与落款日期不一致。 经审理查明，郭洪伟、郭洪柱系沙坨子村**村民。1999年6月7日，沙坨子村二组与郭洪伟、郭洪柱签订拍卖合同书，将东山荒山、山杏林拍卖给郭洪伟、郭洪柱进行经营，期限为30年、面积38.7亩，四至范围为：东至山杏林边界；西至水渠管理范围关界；南至九组山杏林边界（原扬水上山沟）；北至五组、二组耕地，五组水库西沿（该范围内的林地，以下简称涉案林地）。 《森林生态效益补助资金管理办法（暂行）》于2001年11月26日发布。2002年左右，涉案林地被确认为公益林地（本案各方当事人予以认可）。2004年12月21日《中央森林效益补偿基金管理办法》发布后，将《森林生态效益补助资金管理办法（暂行）》废止，该办法规定：“林农个人所有或者经营的重点公益林，补偿性支出全部拨给林农个人……” 其后，郭洪伟、郭洪柱以平泉市林业和草原局（原平泉县林业局）错误地将涉案林地登记在沙坨子村一组名下为由主张权利（包括进行信访等，沙坨子村一组承认郭洪伟、郭洪柱已经找了17年）。 2019年，平泉市林业和草原局告知郭洪伟、郭洪柱可以按程序变更。2019年1月22日，郭洪伟、郭洪柱提出书面申请，平泉市林业和草原局提供了公益林（天然林）受偿主体变更审批表，要求需原受偿主体、村、镇签字盖章后才能变更。 2019年5月7日，平泉市林业和草原局出具了公益林受偿主体变更勘界表，勘界注明的面积为52.5亩。2020年6月2日，平泉市卧龙镇人民政府、平泉市林业和草原局共同盖章，张贴了落款日期为2020年5月24日的公示。公示中注明：“依据平泉市卧龙镇沙坨子村郭洪柱、郭洪伟林地承包合同书及现场调查核实，现将卧龙镇沙坨子村小东山一组名下公益林受补偿主体38.7亩变更到郭洪柱、郭洪伟名下，四至范围内涉及卧龙镇沙坨子村小东山134林班，79C小班，面积38.7亩，四至清楚、权属明晰。” 因郭洪伟、郭洪柱无法提供有沙坨子村一组、村、镇签字盖章审批表，致使变更没能完成。郭洪伟、郭洪柱向本院提起行政诉讼，请求责令被告将公益林受偿主体变更为郭洪伟、郭洪柱，并请求被告支付2003年度至2018年度的公益林补助款6300.00元。 另查明，2015年12月29日，平泉县财政局、平泉县林业局（现平泉市财政局、平泉市林业和草原局）制定《平泉县2015年度森林生态效益补偿资金管理使用方案》（以下简称《平泉方案》）。该方案就其效力明确规定：“以后年度如无政策变化，森林生态效益补偿资金管理使用均按本方案执行。” 《平泉方案》在“集体和个人的经济补偿资金”的部分中规定：“由乡镇（城区街道办）林业站进行检查验收合格后，详细填写涉及林权所有者名称、地址、公益林补偿面积、补偿金额等内容，由乡镇政府（城区街道办）在相关行政村进行张榜公示，公示时间不得少于7天。公示结果无异议后，乡镇政府（城区街道办）将公示相关的影像资料报县林业局保存，并向县林业局提供验收报告及补偿花名册（由村委会、乡镇林业站和乡镇政府签字盖章认可）。” 《平泉方案》在“集体和个人的经济补偿资金”的部分中还规定：“县林业局审核后送财政局作为拨付资金依据，县财政局审核合格后，将资金拨付有关乡镇（城区街道办），由乡镇（城区街道办）拨付到林权所有者。”但根据平泉市林业和草原局提供的证据，在实际执行过程中，是由财政部门拨付给林业部门，再由林业部门拨付给乡镇，再由乡镇拨付给林权所有者。 本院认为，一、关于本案的案由。原告在起诉时要求将公益林受偿主体变更为原告，并要求支付2003年度至2018年度的公益林补助款，但该请求内容是基于被告要求其按变更进行办理而提起的诉讼。原告提起诉讼的本意是其符合享受公益林补偿的主体资格，而被告不予给付公益林补偿，故原告的请求实质上属于要求被告履行法定职责，本案的案由应为“诉被告不履行林业行政补偿法定职责”。 二、关于被告要求原告按变更程序予以办理的理由是否成立的问题。变更指是原经营主体已经被确定为受偿主体，原经营主体因某种事实不再经营，而由另一经营主体进行经营时，才发生变更受偿主体的问题。而本案中，涉案林地自1999年起即由原告经营，公益林补偿政策实施后，原告不是从其他受偿主体处取得经营权，并不存在受偿主体变更的问题，故被告要求原告按变更程序予以办理的理由不能成立。也就是说，在原告自始就未取得受偿主体资格的情况，被告应当根据原告请求的本意履行其行政补偿的法定职责（原告多年来找行政机关解决问题的本意是要求获得行政补偿，只是因被告的告知而仅表述为变更。原告的请求，按其本意，根据本案争议的情况，又可细分为要求被告履行确定其为受偿主体的法定职责，以及给付行政补偿的法定职责）。关于本案中当事人所称的错误登记问题，将在以下的内容中另行予以说明。 三、关于确定原告属于受偿主体的程序问题。 就涉案林地，在审理过程中，各方当事人均认可原告享有受偿主体的资格。但因两个被告之间就应当由哪个行政机关予以确定的问题存在争议，且因需组建原告就涉案林地享有受偿主体资格的登记档案，故本院有必要在判决中就按何种程序予以确定的问题进行明确。针对公益林经营者与行政机关就是否应当认定为受偿主体的特定争议，《中央森林效益补偿基金管理办法》没有规定具体的处理程序，故《平泉方案》虽属其他规范性文件，但亦可作为本院从实质上解决纠纷时的参照。即，应当先由乡镇按该方案规定的程序予以公示等，然后报林业部门审核（当然，针对本案两个被告均认可原告就涉案林地享有受偿主体资格的情况下，不得再以沙坨子村一组、村委会不予签字盖章而不予办理。不得机械地执行《平泉方案》中花名册由村委会签字盖章的规定）。 四、关于补偿的数额及给付。 关于补偿金的数额（本案涉及原告请求的2018年度及以前年度），因需根据核定的林地亩数逐年予以核算，故该核算义务应当交由行政机关行使，本院应当责令被告履行该核算义务。由于补偿资金在实际拨付过程中，是由财政部门首先拨付给林业部门，故补偿金的数额应当由林业部门进行核定，并由林业部门先行拨付给原告（由林业部门先行拨付后，其便于协调与财政部门的资金往来关系，故未确定由镇政府先行拨付）。 五、关于当事人称错误将涉案林地登记在沙坨子村一组名下的问题。如果确实存在错误登记的情形，两被告亦应当另行按照有关规定重新核定该组的公益林地的面积，并另行按有关规定追回因错误登记而拨付的补偿款。错误登记的情形，不应影响本案争议的解决。 综上，因被告未履行有关法定职责，本院应当责令被告在一定期限内履行。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下： 一、责令被告平泉市卧龙镇人民政府于本判决生效后10日内，按照《平泉县2015年度森林生态效益补偿资金管理使用方案》中“集体和个人的经济补偿资金”部分的规定，将原告郭洪伟、郭洪柱就涉案林地享有森林生态效益补偿金受偿主体的资格等情况予以公示。公示期满后5日内，将方案中规定的材料报送被告平泉市林业和草原局进行审核； 二、责令被告平泉市林业和草原局在接到被告平泉市卧龙镇人民政府报送的材料后，于5日内审核完毕； 三、责令被告平泉市林业和草原局在审核确定被告平泉市卧龙镇人民政府报送的材料符合本判决的要求后，于5日内核定出原告郭洪伟、郭洪柱应当享受森林生态效益补偿金的数额（2018年度及以前年度）。并于核定出数额后的10日内，将核定的款项拨付给原告郭洪伟、郭洪柱。 案件受理费50.00元，由被告平泉市卧龙镇人民政府、平泉市林业和草原局各负担25.00元。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省承德市中级人民法院。 审 判 长  计玉奎 审 判 员  张赓宇 人民陪审员  赵文秀 二〇二〇年十月二十日 书 记 员  徐 野 判后提示 一、适用法律 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 二、上诉 如果不服本判决，在收到此判决书之日起15日内，有权提起上诉。上诉需要书写上诉状，并按照判决书规定的份数提出副本。 如果在规定的期限内没有递交上诉状，将失去上诉权。 如果上诉期限的最后一日是法定节假日，上诉期限将延长到此法定节假日结束后上班的第一天。 三、判决生效 如果双方都没有上诉，此判决将于上诉期限届满的次日发生法律效力。如果双方或一方上诉，承德市中级人民法院的终审判决送达之次日是法律文书生效之日。