福建省福州市鼓楼区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）闽0102行初453号 原告张丽英，女，汉族，1977年8月29日出生，住福建省厦门市湖里区。 委托代理人康静，北京万典律师事务所律师。 委托代理人潘雪，北京万典律师事务所实习律师。 被告福建省自然资源厅，住所地福州市鼓楼区金泉路38号。 法定代表人叶敏，厅长。 委托代理人郑裕璋，该厅工作人员。 委托代理人黄新文，福建融成律师事务所律师。 原告张丽英诉被告福建省自然资源厅驳回行政复议申请决定一案，于2019年10月16日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月4日公开开庭审理了本案。原告张丽英委托代理人康静、潘雪，被告福建省自然资源厅委托代理人郑裕璋、黄新文到庭参加诉讼。本案经福建省高级人民法院批准延长审理期限6个月，现已审理终结。 原告张丽英诉称，原告系厦门市湖里区五通村下边社702号房屋的合法产权人，因房屋被纳入厦门市湖里区美仑花园一期项目范围且于2017年12月2日被征收人员拆除，故依法申请信息公开以了解相关征收信息，后于2019年5月5日通过厦门市建设局作出的厦建公开【2019】-024-8号政府信息公开告知书得知，原厦门市规划委员会（现根据《厦门市市级机构改革实施方案》，该机构职能由厦门市自然资源和规划局承接）于2018年8月29日作出建字第350206201808108号《建设工程规划许可证》（以下简称“涉案行政许可”）。原告认为，涉案行政许可的作出严重违法、错误，应予撤销，遂于2019年7月4日向被告福建省自然资源厅申请行政复议，请求依法撤销厦门市自然资源和规划局作出的涉案行政许可，并于2019年9月5日收到被告作出的驳回行政复议申请决定书（闽自然资复决[2019]20号）。原告坚持认为涉案行政许可行为严重违法、错误，应予以撤销。具体理由如下：一、涉案征地批复已经失效，故土地性质未发生变更，厦门市自然资源和规划局直接作出涉案行政许可严重违法。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款第二款规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。 申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。案涉土地虽然已经在2006年被批准征收（文号为闽政文【2006】328号），但在批准征收后的两年内未实施征收土地方案，也未完成对相关被征收人的补偿安置，因此，该征地批准文件已经失效，土地性质未发生变更，依据上述规定及《土地管理法》及其实施条例关于“建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定，厦门市自然资源和规划局不应为涉案项目核发建设工程规划许可证。二、涉案项目未依法进行可行性研究报告批复程序，也不具备合法有效的选址意见书、用地预审意见、建设用地规划许可证，故涉案行政许可行为的作出严重违法。《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发〔2007〕64号）二、建立新开工项目管理联动机制……实行审批制的政府投资项目，项目单位应首先向发展改革等项目审批部门报送项目建议书，依据项目建议书批复文件分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续。完成相关手续后，项目单位根据项目论证情况向发展改革等项目审批部门报送可行性研究报告，并附规划选址、用地预审和环评审批文件。项目单位依据可行性研究报告批复文件向城乡规划部门申请办理规划许可手续，向国土资源部门申请办理正式用地手续。依据上述规定，涉案项目系政府投资项目，建设单位为湖里区建设局，因此，应当依法提供可行性研究报告批复、合法有效的选址意见书、用地预审意见、建设用地规划许可证等材料，但涉案项目并未依法办理可行性研究报告的批复，也不具备合法有效的选址意见书和用地预审意见、建设用地规划许可证（原告已经在另案中对三份文件提起行政诉讼），因此，涉案行政许可行为的作出不具备法定前提条件。另外，案涉选址意见书作出时间为2018年7月9日，用地预审意见作出时间为2018年7月10日，建设用地规划许可证作出时间为2018年7月11日，涉案行政许可行为作出时间为2018年8月29日，从办事程序等来看，时间衔接如此紧密，明显存在不实。三、涉案项目建设不符合厦门市和湖里区城乡规划和控制性详细规划，也不具备合法有效的供地批复、划拨决定和建设用地批准文件，涉案行政许可的作出严重违法。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款第二款规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。 申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。《福建省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十六条在城市、镇规划区内进行下列工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证： (一)建筑物、构筑物、道路、管线工程；(二)广场、停车场；(三)地下空间开发和利用工程；(四)城市雕塑；(五)占用城市用地和空间的户外广告设施；(六)法律、法规规定的其他工程建设项目。建设工程规划许可证的内容，应当符合建设用地规划许可证规定的规划条件，包括建设项目位置、建设规模和使用功能，并附经审定的建设工程设计方案、修建性详细规划。依法变更建设工程规划许可证内容的，建设单位或者个人应当向原发证机关办理变更手续。建设单位或者个人应当在施工现场对外公示建设工程规划许可证及建设工程设计方案总平面图，接受社会监督。第三十七条建设工程规划许可证按照下列程序办理：(一)建设单位或者个人持书面申请、使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料向项目所在地城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证，需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划；(二)城乡规划主管部门组织有关部门对建设工程设计方案、修建性详细规划进行审查。经审查符合条件的，城乡规划主管部门应当自受理申请之日起三十日内核发建设工程规划许可证。建设单位修改建设工程设计方案、修建性详细规划所需时间不计算在许可期限内。建设单位或者个人取得建设工程规划许可证后，方可办理施工许可证、商品房销(预)售许可证。《厦门市城乡规划实施规定》第十四条：办理建设工程的规划许可应当遵循下列程序：（一）建设单位或者个人持使用土地的有关证明文件（国有土地出让合同及地价缴清证明、国有土地房屋权属证明、用地批准书或划拨决定书等任何一项文件）以及具有相应资质的单位编制的建设工程设计方案等材料向市城乡规划主管部门书面申请办理建设工程规划许可证。（二）市城乡规划主管部门作出决定。按规定应报请市建筑景观艺术委员会审议的项目设计方案，市城乡规划主管部门在作出决定前应按程序报请审议。《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发{2007}64号2007.11.17）规定项目选址和布局应符合城乡规划。依照上述规定，厦门市自然资源和规划局如要对涉案建设项目作出建设工程规划许可，涉案项目就必须要符合土地利用总体规划、城乡规划和控制性详细规划，具备有效的用地手续（即供地批复、建设用地批准书、划拨决定书）。本案中，涉案项目建设并不符合前述规划，且也不具备合法有效的供地批复、划拨决定和建设用地批准文件（另案均已经提起行政诉讼），厦门市自然资源和规划局却核发了涉案行政许可行为，其行为明显违法；四、厦门市自然资源和规划局作出的涉案行政许可行为属于行政许可行为，其在作出该行政许可时并未履行告知义务，未听取包括原告在内的利害关系人的陈述和申辩，剥夺原告合法权益，明显违法。《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定：行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。第七十二条：行政机关及其工作人员违反本法的规定，有下列情形之一的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：“……（三）在受理、审查、决定行政许可过程中，未向申请人、利害关系人履行法定告知义务的；……”涉案行政许可行为属于厦门市自然资源和规划局作出的行政许可行为，作出之前，行政机关应当依法进行审查，并告知利害关系人，听取其意见。本案中行政许可行为所涉及的土地包含原告合法使用并建有房屋的土地，原告属于该行政许可行为当然的利害关系人，但厦门市自然资源和规划局却并未将相关事项告知原告，也未听取原告的意见，其行为明显违反上述规定，侵犯原告的知情权，致使原告的权益遭受重大损害，涉案行政许可行为应予撤销。五、厦门市自然资源和规划局作出涉案行政许可行为时未保障原告的听证权，违反法定程序。《中华人民共和国行政许可法》第四十七条规定了，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用。第六十九条规定了，有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。原告合法使用并建有房屋的土地在涉案行政许可行为所涉范围内，其与涉案行政行为有直接的利害关系，而涉案行政许可行为属于涉及原告重大利益的行政许可，依照上述规定，厦门市自然资源和规划局在作出该许可前应当告知原告享有申请听证的权利，但厦门市自然资源和规划局未履行上述程序即作出该许可，属于《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第三项规定的“违反法定程序作出准予行政许可决定”的情形，应当予以撤销。六、被告以原告与涉案行政许可行为无法律上的利害关系为由驳回原告的复议申请严重错误，应予以撤销。首先，原告是厦门市湖里区五通村下边社702号房屋的合法产权人，且在复议中已经提供了居委会证明证实该情况，故被诉复议决定认定“其未能提供任何产权依据证明”严重错误；其次，原告房屋所在土地虽已被列入集体土地征收范围，但征地批复已经自动失效，且相关补偿安置问题至今未能落实，因先安置后搬迁是集体土地上房屋拆迁的基本原则，且相关法律法规均明确“补偿安置未落实前，不得强行使用被征土地”，故原告对涉案土地的使用权并未丧失，而涉案行政许可行为包含了原告房屋所在土地，其为他人在原告拥有使用权的土地上颁发建设工程规划许可证，明显侵害原告合法权益，故原告与涉案行政许可行为有明显的利害关系；最后，被告认定“可以在征收或者补偿环节寻求救济，而非颁发建设工程规划许可证环节”严重错误，涉案建设工程规划许可证属于行政许可行为，但从未有任何机关告知原告房屋不符合建设工程规划，而作为行政许可行为，该行为也属于行政复议的受案范围，且原告有权选择自身维权的方式和程序，故被告的该种认定明显是对原告合法权利的剥夺。综上，被告驳回原告的行政复议申请明显错误，应予以撤销。综上所述，涉案《建设工程规划许可证》的作出严重违法、错误，应当依法予以撤销，被告驳回原告的行政复议申请于法无据，应予以撤销，为维护原告自身合法权益，特诉请：1、依法判决撤销被告福建省自然资源厅作出的驳回行政复议申请决定书（闽自然资复决[2019]20号）；2、判决被告继续审理本案。 被告福建省自然资源厅辩称，一、被告的行政复议决定程序合法。申请人张丽英对被申请人厦门市自然资源和规划局作出的《建设工程规划许可证》（建字第350206201808108号）不服，于2019年7月9日向被告提出行政复议申请，被告于7月15日依法受理，经审理，被告于2019年8月19日作出《驳回行政复议申请决定书》（闽自然资复决[2019]20号），被告的行政复议决定程序合法。二、被告的行政复议决定事情清楚。经审理查明：申请人张丽英为厦门市湖里区五通村下边社村民。2018年8月29日，原厦门市规划委员会根据厦门市湖里区建设局的申请，经审查符合相关规定及城乡规划后，向用地单位为厦门市湖里区建设局颁发了《建设工程规划许可证》（建字第350206201808108号），用地项目名称为“美仑花园安置房（一期）”。2019年5月5日，申请人张丽英通过申请政府信息公开获悉该《建设工程规划许可证》有关情况。2019年7月9日，原告向被告提出行政复议申请，被告于7月15日依法受理，经审理，被告于2019年8月19日作出《驳回行政复议申请决定书》（闽自然资复决[2019]20号）。三、被告的行政复议决定法律依据正确。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”建设工程规划许可证是城市规划主管部门确认建设工程符合城市规划的法律凭证，建设工程规划许可证的颁发并不会直接产生设立、变更、转让或消灭不动产物权的效力，如果申请人认为自身的合法权益受到了侵害，可以在征收或者补偿环节寻求救济，而非颁发《建设工程规划许可证》环节。而且建设工程规划许可证的颁发环节是在土地或者房屋被依法批准征收之后，原告与涉案行政许可行为无法律上的利害关系。据此，依照《中华人民共和国复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，被告驳回张丽英的行政复议申请。被告的行政复议决定适用法律正确。四、原告不具备复议和诉讼主体资格。原告主张其系厦门市湖里区五通村下边社702号房屋的合法产权人，但原告并没有提供产权证等能够证明其系房屋合法产权人及该房屋系合法建造的证明材料，也没有提供原告的合法权益受到涉案具体行政行为侵害的证据，根据《行政复议法实施条例》第二十八条等有关规定，原告不具备行政复议和行政诉讼主体资格。综上所述，被告的行政复议决定正确，原告不具备诉讼主体资格，且本案不属于行政诉讼的受案范围，建议人民法院驳回原告的起诉。 本院认为，公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合起诉条件。起诉不符合法定条件，已经立案的，法院应当裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定:“行政复议申请符合下列规定的,应当予以受理:……(二)申请人与具体行政行为有利害关系;……”也即,行政复议申请人应当是与具体行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织。此处“利害关系”是指只有自身的合法权益受到行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯的,才能申请行政复议。本案中,建设工程规划许可证是城市规划主管部门确认建设工程符合城市规划的法律凭证，建设工程规划许可证的颁发并不会直接产生设立、变更、转让或消灭不动产物权的效力，亦不会对原告的安置补偿权利产生实际影响，故原告与被诉的《建设工程规划许可证》并无法律上的利害关系,依法不具备行政复议申请资格。被告根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项规定,驳回其复议申请,并无不当。综上,本案原告不具备申请行政复议主体资格,其对被告作出的案涉驳回行政复议决定再行提起行政诉讼,亦不符合起诉条件,依法应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告张丽英的起诉。 案件受理费50元，不予收取。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。 审 判 长  张黎明 人民陪审员  董爱珠 人民陪审员  程 云 二〇二〇年十月十日 书 记 员  林丽芳 附录： 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。