北京市第四中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京04行初478号原告方卫国，男，1980年8月18日出生，满族，住北京市房山区。委托代理人豆雄亮，北京盈科（天津）律师事务所律师。被告北京市房山区人民政府，住所地北京市房山区良乡政通路1号。法定代表人郭延红，区长。委托代理人张帅，北京市规划和自然资源委员会房山分局工作人员。委托代理人董芙蓉，北京元辅律师事务所律师。第三人方卫东，男，1966年8月14日出生，满族，住北京市房山区。原告方卫国（以下简称原告）不服被告北京市房山区人民政府（以下简称被告）作出的土地权属争议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月21日立案后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因案情的需要，本院依法追加方卫东作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年8月28日公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人豆雄亮，被告的委托代理人张帅、董芙蓉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2020年6月16日作出《北京市房山区人民政府土地权属争议案件决定书》（以下简称被诉决定书），主要内容为：申请人方卫国请求将北京市房山区琉璃河镇刘李店村前街X号的宅基地使用权确权给申请人。经北京市规划和自然资源委员会房山分局与房山区琉璃河镇政府、刘李店村民委员会共同现场实地调查，申请人提出的争议土地位置为琉璃河刘李店村前街X号。经对琉璃河镇刘李店村民委员会调查询问，该X号院内有刘李店村前街X号甲与X号乙。刘李店村前街X号甲的户籍人员有方卫国，刘李店村前街X号乙的户籍人员有本村村民方丽娟及王洪涛。目前实际居住使用刘李店村前街X号院的人员为被申请人方卫东一家，且为其唯一住宅。争议土地范围内有围墙、北房四间、西房三间、南房五间、东房两间。争议土地东侧为房屋拆除的废墟，西侧为琉璃河镇刘李店村南北向公共出行道路，南侧为琉璃河镇刘李店村东西向公共出行道路，北侧与村内其他住户相邻。经询问双方当事人及相关人员，申请人方卫国与被申请人方卫东均系北京市房山区琉璃河镇刘李店村村民。1975年被申请人祖父在争议土地上建北房四间、东侧棚房两间，被申请人方卫东及其祖父母、父母、妹妹、方玉松共同在此处居住。1984年方玉章（被申请人方卫东父亲）在争议土地上修建西房三间，方玉章一家在三间西房居住。四间北房由被申请人的祖父母和方玉松居住。1986年方玉松与申请人方卫国的母亲高俊芳结婚，高俊芳带着方卫国与继父方玉松、其父母共同居住在四间北房。直至1999年，方玉松与父母相继去世，四间北房由方卫国、高俊芳、方丽平居住。2001年申请人方卫国母亲（高俊芳）离开刘李店村前街X号，2002年申请人方卫国因被羁押离开刘李店村前街X号，随后方丽平也离开刘李店村前街X号与其母亲高俊芳共同居住。1990年被申请人方卫东结婚另有住房，搬离刘李店村前街X号，1995年被申请人父母搬离刘李店村前街X号，争议土地刘李店村前街X号院内的三间西房继续由被申请人妹妹方丽娟一家居住使用。2002年被申请人方卫东与方丽娟换房居住，经申请人母亲高俊芳同意争议土地刘李店村前街X号院内的四间北房由被申请人方卫东一家使用。同年7月被申请人方卫东将四间北房进行翻修。大约2006年后，被申请人方卫东拆除该院内已倒塌的东侧棚房，建东房两间和南房五间，一直在该院居住至今。另经向刘李店村民委员会查明：关于申请人提供的方玉松1987年3月5日的《刘李店村建房申批表》，刘李店村民委员会认为刘李店村前街X号院内的四间北房是19X年建的，三间西房是1984年建的，而申请人提供的方玉松的《刘李店村建房申批表》的批准日期是1987年，故与争议土地刘李店村前街X号内的房屋无关。本机关认为：刘李店村前街X号院内有两户，分别是X号甲与X号乙，X号甲的户籍人员有方卫国，X号乙的户籍人员有本村村民方丽娟及王洪涛。目前实际居住使用刘李店村前街X号院的人员为被申请人方卫东一家，且为其唯一住宅。北房四间为被申请人祖父所建，西房三间为方玉章（被申请人方卫东父亲）所建，南房五间、东房两间为被申请人方卫东所建，双方当事人无争议。目前，该院所有房屋均由被申请人方卫东实际居住使用。关于争议土地刘李店村前街X号院内四间北房是否存在买卖关系争议双方当事人存在不同意见：申请人认为其母亲高俊芳无偿让被申请人使用刘李店村前街X号院内四间北房，而被申请人则认为申请人母亲高俊芳有偿将争议土地刘李店村前街X号院内四间北房卖给自己。申请人不能证明其提供的方玉松1987年3月5日的《刘李店村建房申批表》与争议土地刘李店村前街X号内的房屋有关联。基于房屋与宅基地使用不可分割，且依附于宅基地的考虑，因争议土地刘李店村前街X号院内四间北房为被申请人祖父所建，且是否存在买卖关系双方当事人存在争议，西房三间由方玉章（被申请人方卫东父亲）所建，故本机关认为被申请人方卫东对刘李店村前街X号院拥有部分宅基地使用权；而申请人方卫国未向我机关提供充分的证据证明其在争议土地刘李店村前街X号院内拥有具有所有权的房屋，故我机关同时认为申请人请求将刘李店村前街X号的宅基地使用权归其所有缺少事实根据。另外，本案中刘李店村前街X号院房屋权属的问题，根据《中华人民共和国物权法》第三十二条、第三十三条、第三十四条的相关规定，建议争议双方当事人采取协商或者通过其他途径解决。综上，依据《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修订）第十六条第一款、第二款规定，《土地权属争议调查处理办法》第三条、第四条、第九条、第十条、第二十条、第二十一条之规定，决定：对方卫国请求确认其拥有房山区琉璃河镇刘李店村前街X号的宅基地使用权不予支持。原告诉称，原告系北京市房山区琉璃河镇刘李店村村民，为北京市房山区琉璃河镇刘李店村前街X号甲地址上的户主、户籍唯一在册人员。2019年6月11日，原告向北京市规划和自然资源委员会房山分局（以下简称规自委房山分局）递交《土地权属争议申请书》，“请求将北京市房山区琉璃河镇刘李店村前街X号的宅基地使用权确权给申请人”。2020年6月17日，原告收到被告作出的被诉决定书。原告认为被诉决定书严重侵害了原告的合法权益。故请求法院依法撤销被告作出的被诉决定书，责令被告重新作出决定。原告在法定期限内提交如下证据：1.被诉决定书，用以证明本案被告作出案涉行政行为；2.原告身份证、户口本，用以证明原告属于农业家庭户口，系房山区琉璃河刘李店村村民；3.《刘李店村建房申批表》，用以证明案涉宅基地使用权系原告父亲享有，原告父亲去世后该土地使用权应归属原告。被告辩称，被告作出的被诉决定书认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，程序合法，请求法院驳回原告起诉或者驳回原告的诉讼请求。被告在法定期限内向本院提交如下证据：1.《土地权属争议申请书》及证据材料、身份证复印件、《送达地址确认书》《土地权属争议案件收件登记单》，用以证明原告请求将北京市房山区琉璃河镇刘李店村前街X号甲地址上的宅基地使用权确权给原告并提交了证据材料；2.《土地权属争议案件受理通知书》、EMS快递单及查询单，用以证明规自委房山分局于2019年6月20日受理该土地权属争议案件并向原告进行告知；3.《答辩通知书》、EMS快递单及查询详单，用以证明2019年6月20日向第三人送达《答辩通知书》；4.第三人提交的相关证据材料（刘李店村民委员会证明）、身份证复印件，用以证明第三人提交了证据材料；5.询问笔录，用以证明承办人对原告、第三人、相关人员及琉璃河镇刘李店村民委员会工作人员作了询问笔录，对有关情况进行调查；6.方丽娟身份证及户口本复印件，用以证明方丽娟提交了身份证明材料；7.现场照片，用以证明承办人依法进行了实地调查；8.《房山区人民政府公文批办单》《北京市规划和自然资源委员会房山分局关于报送方卫国与方卫东土地权属争议案件处理意见的请示》《北京市房山区人民政府土地权属争议案件决定书（代拟稿）》，用以证明规自委房山分局就方卫国与方卫东土地权属争议案件处理意见报请区政府；9.《房山区人民政府公文批办单》《北京市规划和自然资源委员会房山分局关于报送方卫国与方卫东土地权属争议案件处理意见的请示》《北京市房山区人民政府土地权属争议案件决定书（代拟稿）》，用以证明规自委房山分局根据司法局提出意见进行修改后，2020年4月17日再次将处理意见报请区政府；10.被诉决定书，用以证明针对原告的权属争议调查申请，被告作出被诉决定书；11.EMS邮寄签收凭证，用以证明被诉决定书已邮寄送达给原告。第三人未出庭参加诉讼，亦未向法庭提交诉讼意见及证据材料。本院依职权向被告调取了以下证据：1.《关于方卫国与方卫东土地权属争议案件的法制审核意见》；2.2020年1月22日的《房山区人民政府公文批办单》；3.房司文〔2020〕5号《关于方卫国与方卫东土地权属争议案件处理情况的意见》；4.房司文〔2020〕16号《关于方卫国与方卫东土地权属争议案件处理情况的意见》。被告用以证明规自委房山分局两次提出处理意见后，向被告进行两次请示，之后被告两次批给北京市房山区司法局，让该单位提出处理意见，北京市房山区司法局两次提出意见，在第一次请示后，规自委房山分局法制科出具法制审核意见，在被诉决定书作出之前做的相关工作。经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：原告、被告提交的证据以及法院依职权调取的证据具有真实性、合法性、关联性，符合证据的法定条件，本院予以采信。但原告提交的证据3不能实现其证明目的。本院根据上述合法有效的证据以及当事人无争议之陈述，查明如下事实：2019年6月11日，原告向规自委房山分局提交与第三人的《土地权属争议申请书》及相关材料，请求将北京市房山区琉璃河镇刘李店村前街X号甲地址上的宅基地使用权确权给原告，后原告变更申请事项为请求将北京市房山区琉璃河镇刘李店村前街X号的宅基地使用权确权给原告。规自委房山分局收到后于2019年6月20日受理该土地权属争议案件并向原告送达《土地权属争议案件受理通知书》，并于同日向第三人邮寄申请书副本、《答辩通知书》及相关材料。2019年7月22日答辩期满，第三人未提交答辩书和相关证据材料。规自委房山分局指定的承办人组织争议双方当事人现场指认争议土地的四至范围，并对争议的土地现场进行实地调查，以及向双方当事人、刘李店村民委员会及其他相关人员进行了调查取证。经询问，原告表示不同意调解。规自委房山分局于2019年12月20日将该案的土地权属争议案件处理意见上报被告。2020年4月17日，规自委房山分局根据北京市房山区司法局提出的意见修改后，再次报请被告。2020年6月16日，被告作出被诉决定书，并于当日将该决定书向原告邮寄送达。另查明，涉案宅基地未发放过宅基地使用权证。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第十六条第一、二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理；单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。故被告对原告提出的申请有进行处理的法定职责。根据《土地权属争议调查处理办法》第二条、第四条第一款、第五条第一款、第十七条、第十九条、第二十三条、第二十七条、第三十条第一款的规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议；县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定；个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理；承办人在调查处理土地权属争议过程中，可以向有关单位或者个人调查取证。被调查的单位或者个人应当协助，并如实提供有关证明材料；土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料；国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则；调解未达成协议的，国土资源行政主管理部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定；国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在５个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。本案中，规自委房山分局接到原告的申请之后，履行了调查和调解的职责，在调解未达成协议的情况下，于法定期限内向被告上报土地权属争议案件调查处理意见，被告经过审查作出被诉决定书并向各方当事人送达，程序合法。本案中，原告主张其为宅基地使用权人的主要依据为村委会和乡政府于1987年批准的《刘李店村建房申批表》，意图证明涉案的四间北房和两间东房为方玉松所建。但是该申批表未写明建房的地址，而四间北房和两间东房的建造时间早于申批表的批准时间，且方玉松申请建房为五间，与业已建成房屋总数不符。原告对此也未能作出合理解释，刘李店村民委员会工作人员亦不认可申批表与争议土地内房屋的关系。所以原告提交的该份证据不能支持其主张。被告作出的被诉决定书认定第三人享有北京市房山区琉璃河镇刘李店村前街X号院部分宅基地使用权。但该事实的认定存在以下问题：1.被诉决定书并没有清晰阐明第三人享有宅基地使用权的认定标准。被告在庭审中向法庭陈述依据“房地一体”的原则，房屋的所有权人享有宅基地使用权。而房屋的所有权在没有房屋所有权证的情况下，是依据“谁建造谁所有”的标准来确定。本案中，被告认定第三人对其在2006年后自建的南房五间和东房两间享有所有权，故享有部分宅基地使用权。2.土地权属争议案件涉及的地块不仅止于房屋，还有院落，即房屋所占土地以外院落部分土地使用权如何确定，被告作出的被诉决定书对此并未涉及。3.被诉决定书认定第三人的祖父于1975年建造东侧棚房两间，第三人入住后拆除该院内已倒塌的东侧棚房后，建东房两间和南房五间。而第三人对祖父建造的房屋擅自拆除，在此基础上新建房屋，被告即直接认定第三人享有所有权的依据不足。4.就第三人自建的七间房屋是否享有所有权，被告提交的2006年5月20日刘李店村民委员会出具的证明主要内容为“我村村民方卫东家有住房七间150平方米自建砖木结构，房屋属于方卫东所有”，该证明并未明确这七间房屋是第三人自建的房屋还是之前业已存在的房屋。刘李店村民委员会委员宁华在询问笔录中表示对于村委会证明上说的七间房在什么位置不清楚。刘李店村民委员会委员方长明在询问笔录中表示村委会证明中的七间房，是现在方卫东住的这个院里的四间北房和三间西房。而第三人方卫东在询问笔录中自述“2006年村委会给我出了一份证明，证明院内的七间住房是我的，无其他建筑物，之后我又盖了东房和南房”。因此被告提交的刘李店村民委员会证明等材料不能证实第三人对南房和东房享有所有权。5.第三人于2006年后新建南房和东房的合法性问题。《村庄和集镇规划建设管理条例》（中华人民共和国国务院令第116号）第十八条第一款第（二）项规定，农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。《北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定》（1997年修正）第八条规定，村民建房，占用原有宅基地、村内空闲地或其他非耕地的，报乡人民政府批准，并报区、县土地管理机关备案；占用耕地的，经乡人民政府同意，区、县土地管理机关审核，报区、县人民政府批准。根据上述规定，村民在宅基地上建房，应当依法履行相关审批手续。而本案中被告未提交第三人自建房屋的审批手续或其他证明房屋合法性的证据，就直接认定第三人对其自建房屋享有所有权，继而认定第三人享有部分宅基地使用权证据不足。被告作出的被诉决定书是以原告未提供充分证据证实对争议土地内房屋享有所有权，故请求将宅基地使用权归其所有缺少事实根据为由，不予支持原告的宅基地使用权确权申请，因此被告并没有彻底否定原告对争议土地享有宅基地使用权，则被告认定第三人享有部分宅基地使用权可能影响到原告的合法权益。综上，被告作出的被诉决定书认定事实不清，证据不足，应予撤销。对原告的诉讼请求，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：一、撤销被告北京市房山区人民政府于二○二○年六月十六日作出的《北京市房山区人民政府土地权属争议案件决定书》；二、责令被告北京市房山区人民政府对原告方卫国提出的确认北京市房山区琉璃河镇刘李店村前街X号的宅基地使用权为方卫国的申请事项在本判决生效之日法定期限内重新作出处理。案件受理费50元，由被告北京市房山区人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。审 判 长  贾 毅审 判 员  吴 薇审 判 员  韩继先二〇二〇年十月二十八日法官助理  周孟伟书 记 员  黄昕悦