江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏0691行初310号 原告陈X峰，男，1977年5月9日生，××族，住启东市。 委托代理人张春荣，上海融盈律师事务所律师。 被告启东市惠萍镇人民政府，住所地启东市惠萍镇兴惠街119号。 法定代表人张生华，职务镇长。 应诉负责人施江平，职务副镇长。 委托代理人陆炜花，上海联洋律师事务所律师。 第三人陆X芳，女，1924年1月22日生，××族，现住上海市浦东新区。 委托代理人陈X昌（陆X芳之子），男，1965年9月20日生，××族，户籍地上海市浦东新区，现住上海市浦东新区。 原告陈X峰诉被告启东市惠萍镇人民政府（以下简称惠萍镇政府）行政协议一案，原告于2020年4月10日向本院提起诉讼，经补正材料，本院于4月22日立案后，于4月24日向被告惠萍镇政府邮寄送达了起诉状副本及应诉、举证通知书。因陆X芳与本案存在利害关系，本院依职权通知其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年9月3日公开开庭审理了本案。原告陈X峰的委托代理人张春荣、被告惠萍镇政府的应诉负责人施江平及委托代理人陆炜花、第三人陆X芳的委托代理人陈X昌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告陈X峰诉称，原告系陈X康、张X平之子，原告一家三口在原启东市惠和乡云山村一组（现启东市惠萍镇惠和镇村）有一宅基地房屋。1989年，经当地政府机关宅基地勘察，启东市人民政府向原告发放编号为1501049的宅基地土地使用证，土地勘察表与使用证均清晰记载有关事项，户主为陈X康，户员有妻张X平、子陈X峰。2016年，启东市惠萍镇惠和镇村因修路遇征地拆迁，上述宅基地房在拆迁范围之内。被告明知被拆房屋系陈X康户所有，与陈X康、陈X峰进行沟通协商，原告与被告草签拆迁协议一份，被告随即将案涉房屋拆除。此后，原告未能等来拆迁补偿，原告因此于2019年起诉要求被告作出补偿安置，在该行政诉讼中，原告拿出被诉协议，原告才知晓被告与第三人签订了拆迁协议，将房屋拆迁利益给予了第三人。被告的行为明显不当，应属无效。被告作出行政行为系基于一张被刮涂更改的《启东县农村宅基地勘察登记表》，该表不能作为认定产权的依据。在权属存疑的情况下，被告直接认定房屋系第三人亡夫陈X达的遗产。事实上，陈X达、陆X芳在解放时就已生活在上海，与惠和镇村毫无关系，陆X芳的名字没有在任何材料中出现过，即便是涂改的勘察表上，填写的陈X达妻为陈X方，而非陆X芳。被告与第三人签订行政协议的行为违反了法律规定，属无效行为，该行政协议亦为无效。案涉协议的甲方只有签字，未盖章，该协议不产生法律效力。请求：1.确认被告与第三人签订的落款时间为2017年10月25日的《房屋拆除搬迁补偿安置协议》无效。2.诉讼费由被告承担。 被告惠萍镇政府辩称，1.原告不是案涉行政协议的相对人或者利害关系人，不具有起诉的主体资格。启东市人民政府颁发的编号为1501049的宅基地使用权证和与其对应的农村宅基地勘察登记表均记载该宅基地及房屋户主为陈X达（系原告父亲陈X康的叔叔），因陈X达已身故，故案涉房屋搬迁协议上的权利人为陈X达的继承人，即陈X达的妻子陆X芳。被告与陆X芳签订协议系正常合法的行政行为，原告并非该行政行为的相对人，不是被告行政辖区内的村民或城镇居民，也不居住于被告行政管辖区域内，原告在2018年4月20日的行政起诉状中陈述宅基地土地使用权证原件保管在叔叔陈X康处，原告父亲陈X康**前完全明了宅基地证的内容，从未对宅基地证上涂改后的产权人提出异议，与之对应的勘察登记表原件是由启东市土地部门制作并保管，该勘察登记表显示案涉房屋户主为陈X达。宅基地证和勘察登记表虽均有涂改，但记载的户主名称一致，而保管人不一致，完全可以确认其真实性，且原告诉称的权利人陈X康也未提出过异议，再次证实原告不属于搬迁行政行为相对人和利害关系人，不具有诉权。2.原告诉状陈诉内容不实。3.原告起诉案涉搬迁协议无效无事实依据和法律依据。请求驳回原告的起诉。 第三人陆X芳述称，同意被告的意见。 经审理查明，2017年10月25日，被告委托启东市惠和镇村经济合作社（甲方）与陆X芳（陈X达）户（乙方）签订《房屋拆除搬迁补偿安置协议》，约定拆除坐落于原××组的两间面积为49.37平方米的平房，乙方选择产权调换房作为搬迁补偿安置方式，房屋拆除搬迁补偿款合计36153元，产权调换房地点为惠萍家园。陆X芳及其子女在协议上签字。协议签订后，该房屋被拆除。 2018年4月20日，陈X峰与其母亲张X平以惠萍镇政府为被告向海门市人民法院提起诉讼，认为1970年陈X峰的祖父陈X周经批准翻建五间平房，西边两间给大儿子即陈X峰的父亲陈X康作结婚用房，中间一间自住，东边两间给小儿子陈X康。1989年启东市人民政府核发农村宅基地使用权证，因陈X康不在家，村民小组将案涉房屋即陈X康分得的两间平房的宅基地使用权证交给陈X周。2016年8月，案涉房屋遇拆迁，在陈X康的弟弟陈X康家中找到案涉房屋的宅基地使用权证。该宅基地使用权证户主姓名及房屋居住平面图上的名字均已涂改，把户主“陈X康”涂改为“陈X达”（系陈X周的兄弟）。经查，保存在启东市惠萍自然资源所的启东市农村宅基地勘察登记表户主姓名及房屋四至平面图名字也被涂改为陈X达，请求确认惠萍镇政府保存的农村宅基地勘察登记表上户主姓名及房屋四至平面图上名字涂改的行为无效。海门市人民法院于2018年8月13日作出（2018）苏0684行初131号行政裁定书，认为被诉的土地勘察登记表是土地管理部门在核发宅基地使用权证的过程中作出的过程性行为，不属于行政诉讼受案范围，裁定驳回张X平、陈X峰的起诉。 2018年8月30日，张X平以启东市国土资源局为被告诉至本院，请求撤销陈X达名下的启东市宅基地勘察登记表，恢复陈X康名下的启东市宅基地勘察登记表，并要求进行司法鉴定。本院于2019年2月26日作出（2018）苏0691行初295号行政裁定书，认为张X平的诉讼请求已受生效裁判文书羁束，裁定驳回其起诉。张X平不服，向南通市中级人民法院提起上诉，该院于2019年6月24日作出（2019）苏06行终213号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。 2019年8月19日，张X平、陈X峰向本院提起诉讼，要求确认惠萍镇政府拆除案涉房屋的行政行为违法，并要求惠萍镇政府依法向原告作出征地拆迁补偿安置。在该案审理过程中，张X平死亡，陈X峰系其唯一继承人，陈X峰于2020年4月申请撤诉，本院依法裁定准许其撤诉。陈X峰撤诉后随即提起本案诉讼。 另查明，原告持有案涉房屋的宅基地使用权证，编号为1501049，房屋建筑面积为49.37平方米，核准宅基地面积为98.56平方米。该证户主姓名被涂改为“陈X达”，宅基地四至中“东至”被涂改为“陈X方”，南至记载为“父农田”。原告另持有编号为1501048的宅基地使用权证，该证户主姓名被涂改为“陈X方”，宅基地四至中“西至”被涂改为“陈X达”，东至和南至记载为自农田。两证中户主年龄亦被涂改。启东市惠萍自然资源所留存的编号为1501048的农村宅基地勘察登记表上，户主姓名被涂改为“陈X方”，家庭成员姓名、工作地点均系涂改，出生年月日未涂改，记载陈X方出生年月日为1918年2月18日，妻子韩X凤出生年月日为1921年2月19日，四至位置图中西至被涂改为“陈X达”。编号为1501049的农村宅基地勘察登记表中户主姓名被涂改为“陈X达”，现住地址被抹去，家庭成员姓名、工作单位被涂改，第三位成员被抹去所有信息，户主妻子姓名被涂改为“陈X芳”，四至位置东至被涂改为“陈X方”。 还查明，陈X峰叔叔陈X康户编号为150144的宅基地使用权证及农村宅基地勘察登记表中建筑面积及宅基地面积均进行了涂改。陈X周及其配偶季X珍被登记在陈X康户的宅基地勘察登记表家庭成员中，记载陈X周出生年月日为1918年2月18日，妻子季X珍的出生年月日为1921年2月19日，与之前被涂改为陈X方户的宅基地登记表中家庭成员出生年月日一致。陈X康户的宅基地勘察登记表中备注栏记载“陈X周老房未拆2010.3.21（小埭老房是陈X方、陈X达，编号48、49）2010.6.22”。前述三份宅基地勘察登记表备查户主签名盖章一栏均是加盖陈X康的印章。宅基地使用权证中记载人口3人，宅基地勘察登记表中登记的成员有5人。陈X方、陈X达解放后长期生活在上海，户口亦不在启东，均非案涉房屋所在地集体经济组织成员。案涉协议签订前，陈X康户与第三人户对房屋的权属存在争议。案涉房屋所在地的村民组长、生产队会计、附近村民表示案涉房屋系陈X周所建，分给儿子陈X康。被告最终决定以启东市惠萍镇自然资源所保存的原始档案即启东市农村宅基地勘察登记表上的登记为准确定权利人，与第三人签订了案涉协议。 以上事实，有当事人陈述、各项书证等在卷佐证，本院予以确认。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：1.陈X峰是否有权提起本案诉讼；2.案涉协议是否应确认无效。 关于争议焦点1，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告主张案涉搬迁补偿安置协议针对的房屋系其父亲陈X康所有，如该事实成立，陈X峰作为陈X康的继承人，被告与第三人签订搬迁补偿安置协议显然侵犯陈X峰的财产权益，故陈X峰与案涉搬迁补偿安置协议具有利害关系，有权提起本案诉讼。 关于争议焦点2，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。由此可见，人民法院审查行政协议效力时，在适用行政法律规范的同时，可以适用民事法律规范。 案涉行政协议系房屋搬迁补偿安置协议，由当事人根据意思自治原则自愿协商确定协议内容，但行政机关在签订协议前需查清房屋的权属。本案中，案涉协议签订前，原告户与第三人户存在房屋权属争议，在此情况下被告应查清房屋的权属。被告依据涂改的宅基地勘察表认定第三人系房屋的权利人依据不足。该登记表存在明显瑕疵，不能单独作为确定产权的依据。首先，当地村民组长和周围邻居反映案涉房屋系陈X周所建，陈X达并非该组集体经济组织成员，第三人不能说明案涉房屋的来源，也不能解释登记表上涂改的原因。其次，宅基地使用权证原件保存在原告处，第三人不能解释为何不持有权证。第三，户主为“陈X达”的登记表上，配偶名字为“陈X方”，而根据陆X芳儿子陈X昌陈述，其母亲陆X芳未有过“陈X方”这一曾用名，“陈X方”的身份无法确认。如若按照勘察登记表确定权利人，应认为案涉房屋系“陈X达”与“陈X方”共同共有，“陈X方”也应享有拆迁安置的权利。第四，编号为150144、150148、150149的三份宅基地使用权证和对应宅基地勘察登记表均被涂改，结合该三份权证和登记表看，“陈X方”的宅基地勘察登记表中记载的“陈X方”夫妇与陈X周夫妇的出生年月日完全一致，明显不符常情。另，勘察登记表显示“陈X方”房屋南至“自农田”，“陈X达”房屋南至“父农田”，显然与事实不符。 综上，被告认定第三人系房屋所有权人依据不足，其在房屋权属不清的情况下签订案涉协议明显违法，应确认协议无效。依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款之规定，判决如下： 确认被告启东市惠萍镇人民政府与第三人陆X芳户签订的落款时间为2017年10月25日的《房屋拆除搬迁补偿安置协议》无效。 案件受理费人民币50元，由被告启东市惠萍镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  管丽君 人民陪审员  陆惠球 人民陪审员  于 佳 二〇二〇年十月二十一日 书 记 员  徐 烨 附：本判决适用的相关法律依据 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第十二条行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。