河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫01行终551号上诉人（原审原告）赵金然，男，1944年3月1日出生，汉族，住河南省开封市鼓楼区。上诉人（原审原告）赵丽君，女，1995年3月10日出生，汉族，住河南省开封市鼓楼区。委托代理人赵金然，男，1944年3月1日出生，汉族，住河南省开封市鼓楼区，系赵丽君父亲。被上诉人（原审被告）河南省住房和城乡建设厅，住所地郑州市郑东新区。法定代表人赵庚辰，厅长。委托代理人黄坤，该单位工作人员。委托代理人赵秀红，河南闻禹律师事务所律师。上诉人赵金然、赵丽君因与被上诉人河南省住房和城乡建设厅确认行政行为违法一案，不服河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2020）豫0191行初167号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审认为：《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第九项规定：“行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于人民法院的受案范围”。首先，本案中，根据原告递交的起诉状的内容可以看出，二原告是因开封市鼓楼区前后保定巷周边棚户区改造项目的土地征收问题，自2018年以来多次以书面和电话的形式向国家住房和城乡建设部及被告河南省住房和城乡建设厅反映，并要求相关部门调查核实和处理；被告分别于2018年9月和2019年5月就其反映的信访问题分别向国家住房城乡建设部房地产市场监管局及建筑节能与科技司发函进行汇报。同时被告又于2019年10月向开封市住房和城乡建设局作出信访事项转送单，要求该局按照有关规定处理。结合上述事实，二原告所诉的事项均系国家住房和城乡建设部对其作出的信访事项的答复，该信访事项对原告的实体权利义务并不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。其次，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第八项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履行等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案二原告的诉讼请求是确认被告河南省住房和城乡建设厅行政不作为、未履行法定职责的行为违法并判令被告督促开封市住房和城乡建设局积极做好改正工作对原告的房屋经督促赔偿，该诉求实质上要求被告履行内部层级监督职责，根据上述规定，行政机关上下级之间基于内部层级监督的行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第一项和第八项、第三款的规定，裁定：驳回原告赵金然、赵丽君的起诉。赵金然、赵丽君上诉称：自2018年5月14日鼓楼区政府进行关于水系二期即监狱周边棚户区改造项目二期（前后保定巷周边棚户区改造项目）实施房屋征收以来，上诉人等被征收人向国家住房和城乡建设部反映情况，要求管理职能部门为民做主，纠正或停止在征收过程中的违法违规行为。这是宪法赋予每个公民的权利。宪法第四十一条规定，公民对任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利。对任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者举报的权利。自2018年以来，上诉人等多次通过邮政局寄信函投诉或当面上访的形式向被上诉人和国家住建部反映开封市鼓楼区前后保定巷周边棚户区改造项目在房屋征收中违法违规有关问题，并递交材料证据。在2019年10月12日之前，上诉人等就已经请求被上诉人履行法定职责，这一点是被上诉人也承认的事实。建信复字〔2019〕X4932号文件作出后，住建部信访办并未将该文件直接批复被上诉人办理，被上诉人是在上诉人带着建信复字〔2019〕X4932号文件到被上诉人处上访时才知晓的，这充分说明该建信复字〔2019〕X4932号文件不符合行政诉讼法的司法解释规定要求，也不符合行政机关上下级之间基于内部层级监督的管理行为，应属于人民法院受案范围。同时被上诉人违反信访条例第四十条规定，侵害了信访人合法权益。在该厅信访过程中不履行职责，信访事项拖延，不落实国家住建部的要求，才导致今日的行政诉讼发生。把历史文化街区毁掉就是该厅失职渎职、不作为造成的。关于被上诉人提到“行政机关层级监督关系对下级行政机关。等”，原告认为一个是内部监督关系，一个是外部公民监督行为，两者不存在关联性，且上诉人监督被上诉人对工作尽职尽责，是公民应该做的事，是宪法赋予公民的权利，行政诉讼法和司法解释也不能有与宪法相悖之处。综上，一审认定事实不清，适用法律不当，请求二审法院：依法裁定原审河南省郑州高新技术产业开发区人民法院2020年8月28日作出的（2020）豫0191行初167号行政裁定书，予以撤销并指令其继续审理本案。上诉人另补充以下上诉意见：1.一审法院连简易程序都没有启用，就直接驳回了起诉。2.上诉人家在开封市鼓楼区大厅门街19号，房屋面积是二百多平方，于2020年3月27日全部被非法强拆毁掉，这种情况对上诉人实体权利和义务产生了实际的影响。3.本案虽只有我一家起诉行政不作为，但涉及国务院批准的历史文化风貌区，国家住建部2016年10月12日回复要求立即停止破坏性的大拆大建，昔日明朝布政司现在被夷为平地，和被上诉人法定监督职责不作为有一定关系。4.上诉人不是因信访事项而起诉被上诉人，也不是对信访事件的处理有意见，或者是行政机关不履行信访职责提起的诉讼。综上，被上诉人未按国家住建部建信复字〔2019〕X4932号文件的要求去落实，去办理，有令不行，有禁不止，现已将历史文化街区前后保定巷拆为平地，此系被上诉人渎职不作为造成的，应追究其法定职责，望二审法院能受理、审理此案。河南省住房和城乡建设厅答辩称：上诉人的诉讼请求系要求人民法院确认被上诉人行政不作为、不履行法定职责、不督促开封市积极做好改正工作，要求被上诉人履行的是内部层级监督职责。且按照住房和城乡建设部“建信复字〔2019〕X4932号”文件的要求，住建部信访办是要求被上诉人“督促开封市积极做好整改工作”，对被上诉人而言也是基于内部层级监督关系对开封市住房城乡建设主管部门的督促履责的行为，故无论是上诉人自已的诉讼请求，还是住建部建信复字〔2019〕X4932号文件的要求，被上诉人履行的均是内部层级监督职责，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。建信复字〔2019〕X4932号文件系住建部信访办公室对信访人赵金然作出的信访事项答复，信访事项的办理对信访人的实体权利、义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。针对被上诉人履职情况作如下说明，2018年以来，上诉人等多次通过电话、当面上访的形式向被上诉人及住建部反应开封市鼓楼区前后保定巷周边棚户区改造项目征收的有关问题，被上诉人根据职责及住建部要求，按照“属地管理分级负责，谁主管、谁负责”的原则，多次向开封市住房和城乡建设局去电去函，要求该局依法依规进行处理。同时分两次向住建部有关司局函告了有关情况。建信复字〔2019〕X4932号文件作出后，住建部信访办并未将该文件直接批复被上诉人办理。被上诉人是在上诉人带着建信复字〔2019〕X4932号文件来我厅上访时才知晓该文件，随即向开封市住房和城乡建设局作出《河南省住房和城乡建设厅信访事项转送单》，要求该局按照信访条例有关规定办理。针对建信复字〔2019〕X4932号文件中关于督促开封市做好历史文化名城保护的有关要求，被上诉人也通过召开座谈、制定专项行动计划等形式开展了相关工作。下一步，被上诉人信访办将继续督促有关业务处室、开封市住房和城乡建设局积极回应群众诉求，切实做好有关工作。被上诉人补充答辩称：1.上诉人作为公民，根据宪法赋予的权利，当然可以监督被上诉人，被上诉人是欢迎的。但是根据上诉人起诉状的诉求以及住建部建信复字〔2019〕X4932号文件的要求，均是要求我厅督促开封市有关主管部门做好相关的整改工作。我厅之所以能够去做督促工作，很显然是基于上下级之间的内部层级监督关系，是作为上级机关对下级机关作出的督促履责行为。这种行为根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第八项的规定，不属于行政诉讼的受案范围。2.关于上诉人提到其房屋已被强拆，确实对上诉人的实体权利义务产生了影响，但是应该弄清楚这些房屋是谁拆的，是谁的行为直接对其实体权利、义务造成了影响。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）第四条、第六条的规定，市、县级人民政府是房屋征收补偿工作的责任主体，包括国务院的住房城乡建设主管部门，包括省级的住房城乡建设主管部门对房屋征收补偿工作只是指导的职责。请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为……。本案中，上诉人认为被上诉人未依法履行并要求被上诉人履行的为“督促开封市积极做好改正工作”法定职责，其据以提出上述诉讼请求的依据是住房城乡建设部信访办公室作出的建信复字〔2019〕X4932号文件。一审裁定根据上述规定认定上诉人本案起诉不属于行政诉讼受案范围，并裁定驳回上诉人起诉正确，相关理由一审裁定已进行具体论述，本院不再赘述。对于上诉人提出的一审法院未开庭审理，程序违法问题，本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。一审法院根据本案案情，迳行裁定驳回上诉人起诉并未违反上述规定。综上，一审裁定正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审案件受理费50元，予以退还。本裁定为终审裁定。审判长 胡 涛审判员 付保东审判员 耿 立二〇二〇年十月二十九日书记员 景慧洁