云南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云行终510号上诉人(一审原告)文山市马塘镇黑末村委会螺丝蚱第一村民小组。住所地：云南省文山市马塘镇黑末村委会螺丝蚱村。负责人罗会兵，小组长。上诉人(一审原告)文山市马塘镇黑末村委会螺丝蚱第二村民小组。住所地：云南省文山市马塘镇黑末村委会螺丝蚱村。负责人侯文祥，小组长。被上诉人(一审被告)文山市人民政府。住所地：云南省文山市凤凰路政务中心8楼。法定代表人杜跃辉，代理市长。委托代理人王丽，云南七乡律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人文山市马塘镇黑末村委会螺丝蚱第一村民小组、文山市马塘镇黑末村委会螺丝蚱第二村民小组(以下简称螺丝蚱村一、二组)因诉文山市人民政府(以下简称市政府)土地征收行政补偿一案，因不服云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院作出的(2020)云26行初52号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理其上诉后，依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。一审法院认定，文山德厚水库属于国家大型水利工程建设项目，2014年11月7日，水利部、云南省人民政府(以下简称省政府)以水规计[2014]366号文件批复同意文山州德厚水库工程建设征地移民安置规划大纲；经云南省移民开发技术服务中心进行初审、审查后，2016年1月14日，云南省移民开发局以云移发[2016]7号审核同意了文山州德厚水库工程初步设计阶段建设征地移民安置规划报告。为从源头上防止发生新建项目征用土地拖欠、挪用、截留征地补偿费，按照云南省国土资源厅关于“新建项目建设用地报件中，必须加附征地协议和征地补偿款单据复印件”的要求，文山市国土资源局于2016年11月21日即与螺丝蚱村一、二组签订了《德厚水库土地征收协议》和《德厚水库土地征收地面附作物补偿协议书》，原螺丝蚱村一、二组与市政府签订的土地征收协议明确，共征收螺丝蚱村一、二组水田、旱地共计678.261亩，补偿标准为24752元/亩，合计征地款为16788316元。2016年4月22日，文山市国土资源局对螺丝蚱村一、二组下发了《德厚水库征收土地告知书》和《征收土地听证告知书》。同日，螺丝蚱村一、二组认为该征地补偿标准合法，作出《征收土地不需要听证说明》。2016年12月22日，文山市国土资源局将征收螺丝蚱村一、二组的征地补偿费、青苗补偿费、土地整治费、树木补偿和砍工费共计21016492元兑现给螺丝蚱村一、二组。2016年12月30日，国土资源部以国土资函[2016]866号文件向省政府批复同意文山州德厚水库建设用地，并逐级转发至市政府。在该项目的组织实施中，文山州人民政府确定市政府负责组织实施该项目征地补偿工作。2017年2月26日，市政府以文市政公告[2017]9号作出了《关于文山州德厚水库工程项目用地土地征收的公告》并进行粘板公布，该公告明确了征地用途、征地位置、面积、范围、征收补偿标准、征收安置途径。在实施征地补偿中，市政府执行的标准是《云南省十五州（市）征地补偿标准（修订）》中文山市征地统一年产值补偿标准，即三类地区为1271元/亩的16倍，二类地区为1547元/亩的16倍，螺丝蚱村一、二组被征收土地属于文山市三类地区，为保障被征收人的利益，市政府提高了一个征收档次，对螺丝蚱村一、二组的土地按照二类地区标准进行征收，即将征收标准测算为1547元/亩×16=24752元/亩，加上市政府确定的水田、旱地的地上附作物补偿费、土地整治费，实际市政府的征地标准已超过上述标准。2018年10月22日，螺丝蚱村一组组长罗会兵、二组组长侯文祥，村民何朝华向法院起诉要求市政府公开关于德厚水库建设征收土地的相关信息，2018年11月7日，文山市马塘镇黑末村民委黑末大寨一组田克华等5村民同样向法院起诉要求市政府公开关于德厚水库建设征收土地的相关信息，后经文山市人民法院判决后，市政府作出答复，认为2016年7月28日文山市国土资源局呈报云南省国土资源厅批准的德厚水库《建设用地项目呈报材料“一书四方案”》属涉密文件不予公开。2018年8月21日，螺丝蚱村一、二组自行到文山州国土资源局查阅了文山市国土资源局呈报云南省国土资源厅的德厚水库《建设用地项目呈报材料“一书四方案”》并作为本案证据提交。螺丝蚱村一、二组认为征地补偿标准应按照文山市国土资源局上报征地的“一书四方案”，根据1986年1月1日至2020年1月1日实施的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定进行测算，按照29233元/亩的标准进行补偿，并于2019年9月5日向市政府提出申请，要求市政府再补偿给螺丝蚱村一、二组3039288元，在未得到市政府的回复后，向一审法院提起诉讼。一审法院认为，螺丝蚱村一、二组的诉讼请求是判令市政府支付征地补偿款3039288元并对市政府制定的《文山市德厚水库建设征地和移民安置实施方案》（文办发[2016]43号）进行合法性审查。在本案审理过程中，经一审法院释明后，螺丝蚱村一、二组已放弃要求对《文山市德厚水库建设征地和移民安置实施方案》进行合法性审查的诉讼请求。本案中，螺丝蚱村一、二组对市政府在文山德厚水库建设征地中所确定的征地补偿标准（24752元/亩）有异议，认为应当按照市政府上报批准征地的“一书四方案”，根据1986年1月1日至2020年1月1日实施的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款的规定进行测算，从而得出文山德厚水库项目建设征地补偿标准为29233元/亩，按照[（29233元/亩-24752元/亩）×678.261亩=3039287.5元计算，四舍五入，市政府还应再支付给螺丝蚱村一、二组征地补偿款3039288元。而市政府认为其在实施文山德厚水库项目建设中，已经按照水利部、云南省人民政府水规计[2014]366号《关于云南省文山州德厚水库工程建设征地移民安置规划大纲的批复》和国土资源部国土资函[2016]866号《关于文山州德厚水库工程建设用地的批复》与螺丝蚱村一、二组签订了《德厚水库土地征收协议》，共征收螺丝蚱村一、二组集体土地678.261亩。按照云南省国土资源厅下发的《云南省十五个州（市）征地补偿标准（修订）》，螺丝蚱村一、二组集体土地属于文山市的三类地区，其征收标准为年产值标准（1271元/亩）的16倍，为实现被征收人利益最大化，市政府还将征收标准提高一个档次进行征收，即按照文山市二类地区的标准（1547元/亩）的16倍，将征收螺丝蚱村一、二组的集体土地的征收标准确定为24752元/亩进行征收，已支付给征收螺丝蚱村一、二组土地678.261亩的征地补偿款共计16788316元，加上其他的征收费用，共向螺丝蚱村一、二组支付了21016492元征收补偿费，市政府针对文山德厚水库项目建设，已经按规定完成了该建设项目征收安置规划上报审批、项目用地审批、征收土地公告、被征收农户实物调查公示公告、签订土地征收协议、下发征收土地听证告知、征地款的兑现补偿一系列征收工作，全面履行完毕对螺丝蚱村一、二组集体土地的征收补偿兑现工作，螺丝蚱村一、二组提出的29233元/亩的征收补偿标准是其自行测算的结果，与云南省人民政府确定的文山市的征地补偿标准不符。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”国土资源部《征用土地公告办法》第十五条第一款规定：“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”结合本案双方的诉辩主张，螺丝蚱村一、二组的诉讼请求虽是要求判令市政府履行支付征地补偿款3039288元，而实质是对征地测算补偿标准有异议，根据上述法律规定，螺丝蚱村一、二组对市政府征收其集体土地的征收补偿标准有异议，应当先申请县（市）人民政府协调，协调不成的，由上一级人民政府裁决，未经裁决程序直接起诉的，不属于人民法院行政案件受案范围，人民法院将不予立案受理，已经受理的，根据《中华人民共国行政诉讼法》第四十九条第（四）项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，应当驳回起诉。《中华人民共国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，市政府于2016年12月22日就已经向螺丝蚱村一、二组支付了征收补偿款21016492元，螺丝蚱村一、二组于2018年8月21日到文山州国土资源局查阅了2016年7月28日文山市国土资源局上报的《建设用地项目呈报材料“一书四方案”》，就获悉该“一书四方案”中文山市政府的征地补偿费用标准与其自己测算的标准不符，即从2018年8月21日螺丝蚱村一、二组就知道或者应当知道其权利受到侵害，而直至2019年10月28日才向人民法院提起诉讼，已经超过了上述法律规定的一年的起诉期限，且无证据证明螺丝蚱村一、二组有《中华人民共和行政诉讼法》第四十八条规定的“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身原因耽误起诉期限”的情形，因此螺丝蚱村一、二组的起诉已超过法定起诉期限，应当予以驳回。综上所述，螺丝蚱村一、二组不认可被市政府对文山德厚水库项目建设用地的征收补偿标准，按照法律规定应当先向县级人民政府申请协调，协调不成的再向上一级地方人民政府申请裁决，直接向人民法院起诉的，人民法院不予受理，一审法院已依法向螺丝蚱村一、二组进行了释明。螺丝蚱村一、二组的起诉已经超过法定起诉期限。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、（二）项之规定，裁定驳回螺丝蚱村一、二组的起诉。螺丝蚱村一、二组上诉称：1.2016年7月28日，文山市国土资源局上报的《建设用地项目呈报材料“一书四方案”》中的征地补偿标准是本案征收土地专项适用的唯一补偿标准。上诉人对省政府批准的该征地补偿标准没有异议，只是对被上诉人没有按照省政府批准的征地补偿标准兑现征地补偿待遇有异议。一审法院脱离案件客观事实错误的把被上诉人提交的《云南省国土资源厅关于修订云南省15个州（市）征地补偿标准的通知》（云国土资〔2014〕27号）中文山市征地统一年产值补偿标准，强行认定为本案的征地补偿标准。该27号文件的征地补偿标准根本就不是本案的征地补偿标准，不能代替“一书四方案”中对本案专项适用的征地补偿标准，一审法院把上诉人要求被上诉人按照省政府批准的征地补偿标准支付应付而未付的征地补偿款，当做上诉人对征地补偿标准有异议，属于认定事实错误；2.本案上诉人曾经要求被上诉人公开省政府德厚水库建设征地补偿标准，但被上诉人一直未公开，通过诉讼也没有获得省政府批准的征地补偿标准，直到2019年的9月，上诉人委托律师再次到文山州国土资源局（现已变更名称为文山州自然资源和规划局）询问省政府批准的德厚水库征地补偿标准，该局工作人员才告知文山市国土资源局呈报的征地补偿标准就是省政府批准的征地补偿标准。直到此时上诉人才知道自己的权利受到侵害。上诉人于2019年11月28日向人民法院起诉，并没有超过法定的起诉期限。综上，上诉人不是对德厚水库的征地补偿标准有异议，而是对被上诉人未按照省政府批准的征地补偿标准向上诉人足额支付征地补偿款有异议，本案应属于人民法院行政诉讼受案范围，且上诉人并未超过法定起诉期限，一审认定事实及适用法律错误，请求撤销一审裁定,指令一审法院继续审理。市政府提交书面意见称，1.市政府在实施德厚水库项目建设中已经按照水利部、云南省人民政府和国土资源局的相关批复与上诉人签订了《德厚水库土地征收协议》。按照云南省国土资源厅下发的《云南省十五个州（市）征地补偿标准（修订）》，上诉人村集体土地属于文山市的三类地区，上诉人为实现被上诉人的利益最大化，将征收标准提高一个档次进行征收，按照文山市三类地区的标准（1547元/亩）的16倍，将被上诉人村集体的土地征收标准确定为24752元/亩进行征收，已支付上诉人集体678.261亩的征地补偿款及其他征收费用共计21016492元，被上诉人已按法律规定完成了土地征收的一系列工作，已履行完毕对上诉人集体土地的征收补偿兑现工作；2.根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、国土资源部《征用土地公告办法》第十五条第一款的规定，本案中上诉人提出应按29233元/亩作为补偿标准计算补偿款，应先申请协调，协调不成再向上一级地方人民政府申请裁决。但本案上诉人没有按照法定程序申请，而直接向法院提起诉讼，不符合法律规定；3.2018年8月21日上诉人到文山州国土资源局查阅了2016年7月8日文山市国土资源局上报的《建设用地项目呈报材料“一书四方案”》后，认为本案征地标准与上诉人自己测算的不符，即上诉人于2018年8月21日就知道或者应当知道其权利受到侵害，但上诉人2019年10月28日才向法院提起诉讼，明显超过了一年的起诉期限。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。本院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。本案螺丝蚱村一、二组的诉讼请求虽是要求判令市政府履行支付征地补偿款3039288元，但其理由是市政府征收土地应当按照文山市国土资源局上报的，省政府批准的《建设用地项目呈报材料“一书四方案”》中的征地补偿标准来计算补偿金额，而不是按照《云南省国土资源厅关于修订云南省15个州（市）征地补偿标准的通知》（云国土资〔2014〕27号）中文山市征地统一年产值补偿标准。因此，本案螺丝蚱村一、二组实质是对征地测算补偿标准有异议，根据上述规定，螺丝蚱村一、二组未经行政机关裁决直接提起诉讼依法不属于人民法院行政案件受案范围，本案螺丝蚱村一、二组应先申请行政机关裁决。因此，一审裁定驳回螺丝蚱村一、二组的起诉符合法律规定。螺丝蚱村一、二组的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 赵学军审判员易文审判员惠琼二〇二〇年十月二十七日书记员 张           瑞