广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终2301号上诉人（原审原告）：吴围金，女，汉族，1953年11月16日出生，身份证住址广东省东莞市***************，公民身份号码：442************362。委托代理人：陈曼，北京市隆安（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州南沙开发区土地开发中心。住所地：广州市南沙区**********。法定代表人：杜永洪，主任。委托代理人：罗永聪，该中心工作人员。委托代理人：胡丹丹，国信信扬（南沙）律师事务所律师。原审第三人：广州南沙围垦开发公司。住所地：广州市南沙区**********。法定代表人：钟惠彪，董事长。原审第三人：中铁广州工程局集团有限公司。住所地：广州市南沙区*********进港大道南侧港航华庭1号办公综合楼2502房。法定代表人：唐云。上诉人吴围金因诉被上诉人广州南沙开发区土地开发中心（以下简称南沙土发中心）、原审第三人广州南沙围垦开发公司（以下简称围垦公司）、中铁广州工程局集团有限公司（以下简称中铁广州公司）土地行政处理纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初5552号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：2008年5月12日，广州南沙经济技术开发区管理委员会作出《关于明确围垦公司范围国有农用地管理的通知》（穗南开管〔2008〕1号），决定将围垦公司已取得或未办理《国有土地使用证》的国有农用土地使用权全部无偿划拨给土地开发中心，作为管委会开发建设用地储备。2008年6月2日，围垦公司根据穗南开管〔2008〕1号通知的要求，向南沙土发中心移交8宗国有农用土地权属证，证内土地总面积57173008.5平方米（其中包括孖沙垦区1-3围农用地14280070平方米）。2010年8月31日，广州南沙经济技术开发区管理委员会办公室作出《印发关于明确围垦公司范围国有农用土地管理的补充通知》（穗南开管办〔2010〕8号），决定根据《关于明确围垦公司范围国有农用土地管理的通知》（穗南开管〔2008〕1号）划拨至土地开发中心的开发建设用地储备的未开发建设部分由土地开发中心委托围垦公司继续经营管理，所得收入除按规定上缴国资收益外，其余授权围垦公司用于土地维护管理、改善基础设施建设以及湿地保护和开发支出等。上述国有农用土地转为建设用地（包括临时建设）的，由土地开发中心按国土部门的批准文件交建设方使用。2010年，原广州市国土资源和房屋管理局作出穗府国用（2010）第04100018号国有土地使用权属证明，登记座落为广州市南沙区孖沙垦区1-3围的土地使用权人为南沙土发中心，地类（用途）为农业，使用权类型为划拨。2015年11月9日，围垦公司作为甲方（出租方）与吴围金作为乙方（承租方）签订《农用土地承包经营权出租合同》，约定：甲方将位于孖沙垦区1围上间10号田内的耕地租赁给乙方使用，总面积108.92亩，租赁期限1年（2016年2月1日至2017年1月31日）。合同期满，不再续耕。如遇国家征用土地或政府部门因建设需要提前收回土地的，甲乙双方必须服从并及时做好交地工作。收地方按照南沙区的有关规定对实际征用或收回耕地面积给予乙方一次性青苗补偿。乙方退场时，按实际租用月数结算租金，甲方将征用或收回耕地面积的合同履约保证金如数免息退回给乙方，发生收地时，未经有关部门和甲方书面同意搭建的设施，收地方不做补偿。合同期满，甲方无须通知乙方，乙方须自行清地撤离。乙方逾期撤离的构成违约，甲方有权没收乙方所交履约保证金，处理乙方租赁地内剩余产品，清理构筑物、附着物，强制退场，由此产生的费用由乙方承担，乙方须按最后合同年租金标准的3倍，交纳土地占用费至甲方实际收回此地为止等内容。2016年10月10日，南沙土发中心作出《关于开展南沙港铁路项目用地清场工作的委托书》（穗南开土地委〔2016〕146号），委托广州市南沙区***土地征收办开展南沙港铁路项目用地清场收地工作，要求其在2016年10月31日前完成相关清场收地工作。2017年6月30日，广州市南沙区人民法院作出（2017）粤0115民初2069号民事判决，查明并认为该案中吴围金没有提供充分证据证明围垦公司存在向其提出提前收回土地的意思表示以及前往现场清点财物的行为，对此吴围金应承担举证不能的不利后果，吴围金一直按合同约定的期间经营使用土地直至租期届满。该案不存在围垦公司提前收回土地的补偿问题。围垦公司在合同租期届满后提起该案诉讼要求收回土地，不属于提前收回土地的情形。吴围金抗辩称其于2016年10月将土地交还围垦公司，但不能提供证据加以证明，应承担举证不能的不利后果。即使围垦公司存在提出提前收回土地的意思表示或派员到现场清点有关财物的行为，但要实现提前收回土地的目的，围垦公司需与吴围金通过协商达成包括补偿问题在内的一致意见，或依照合同法的相关规定解除合同。但涉案合同在租期届满前并未被双方协议解除或被司法、仲裁机构裁决解除。因此，吴围金的上述抗辩理由不能成立。吴围金逾期撤离构成违约，应承担违约责任。遂判决吴围金自该判决发生法律效力之日起15日内，将位于孖沙垦区1围上间10号田内总面积108.92亩的耕地（实为鱼塘，水利大堤不属于租赁范围）交还围垦公司管业，同时拆除在用地范围内的所有临时建筑物以及设施、设备并自行搬离；吴围金自该判决发生法律效力之日起15日内，向围垦公司缴纳从2017年2月1日起至交还土地之日止的土地占用费，按每月12434元计算等。2017年10月30日上午，广州市中级人民法院对南沙土发中心工作人员白亮及法律顾问胡丹丹进行了询问。胡丹丹在询问中称：地块划拨给土地开发中心，应该给了补偿，包括青苗补偿，是先由土地中心补偿围垦公司，再由围垦公司支付给“其他人”，划拨审批手续及补偿流程与农村土地征收程序上不一样，土地补偿费由管委会根据年度预算分期拨付围垦公司，具体执行由土地开发中心代表管委会，青苗清点由开发中心与围垦公司及耕户三方清点，最后是开发中心确认，这是一般的收地划拨流程。08年的收地补偿流程是否涉及“本案土地”需要调档查询后才能确定。土地开发中心只是受铁路公司委托办理土地的收储工作。这批地没有做补偿方案，如果做方案是由南沙土地开发中心来做。土地收回的计算时间是实际用地的时候。土地开发中心除了强制征收外，平时基本上不做补偿方案，一般是双方协商签订合同的方式处理，具体补偿方案是按该区2013年制定的补偿标准执行。除了补偿标准外还有补偿对象。如果租赁合同期间提前收地，则解除租赁合同，权利义务终止等等。白亮在询问中称：地块的实际使用人是围垦公司，具体土地使用单位是南沙港铁路有限公司，土地收回后也是交给该单位，青苗补偿费是由该单位以预付款的方式支付土地中心。实际的补偿款来源于南沙港铁路公司。因提前收回土地，所以“案涉地”旁边的土地会有青苗补偿费。对于其中10块地的补偿方式，是在之前补偿过一次，土地复耕后又补了一次，按第一次征收补偿的标准。“案涉”的22块土地都有部分面积在红线内，土地中心根据南沙港铁路公司的通知，有些土地快到期了，所以他们就没有使用，准备土地使用到期后再进场。具体是根据实际施工进度来决定，用到土地就补，不用到就不补。“涉案”的22户土地不是同期清点，是由围垦公司带“测绘公司”摸查，“卷宗里”两份统计表是前期的摸查清点表。当时摸查是22户统一一起做的，具体由围垦公司和“测绘公司”参加，土地中心没有参加。本次土地不存在征收问题，实际上是土地中心将土地委托给围垦公司，围垦公司将该土地承包给农户，各方之间都是合同关系。铁路公司的补偿标准是确定的，但补偿范围是不确定的，根据实际用地来处理，土地开发中心与铁路公司只有一个委托合同，同类情况的，只有“本案”12户，其他都签合同处理完毕，其他很多合同期满土地开发中心都不补偿的等等。2018年2月6日，广州南沙经济技术开发区管理委员会办公室、广州市南沙区人民政府办公室作出《关于印发广州南沙集体土地和集体土地上房屋征收补偿安置办法的通知》（穗南开管办〔2018〕2号），向该区各镇街、开发区（区）各部门、各直属单位印发《广州南沙集体土地和集体土地上房屋征收补偿安置办法》，并要求遵照执行。该办法第二条规定，“在广州市南沙区范围内征收农民集体所有土地和集体土地上房屋的，适用本办法。”2018年4月23日，广州市中级人民法院作出（2017）粤01民终16328号《民事调解书》，就吴围金与围垦公司土地租赁合同纠纷一案，因吴围金不服广州市南沙区人民法院（2017）粤0115民初2069号民事判决，组织调解。记载当事人自愿达成如下协议：一、本协议生效之日起20日内，吴围金配合围垦公司办理涉案土地的交接手续；二、本协议生效之日起20日内，围垦公司退还履约保证金21600元，窦利窦闸押金1000元给吴围金；三、青苗及地上附着物补偿问题等事宜另循法律途径解决等等。2018年11月8日，广州市南沙区人民法院作出（2018）粤0115执1947-1958号执行公告，公告称该院立案执行后，依法发出执行通知书，责令吴围金等12人按照生效民事调解书所确定的将位于广州市南沙区孖沙垦区1围上间10号等12块土地交还给围垦公司，但至今（2018年11月8日）仍未履行调解义务，该院将依法强制执行。2019年6月29日，吴围金作出《申请书》，向南沙土发中心提出如下请求：1、对提前收回承包的广州市南沙区孖沙垦1围上间10号田国有农用地，给予一次性青苗及地上附着物补偿并办理相关补偿手续。2、上述补偿标准按《广州南沙集体土地和集体土地上房屋征收补偿安置办法》（穗南开管办〔2018〕2号）执行，一次性青苗及地上附着物补偿包干补偿价3万元/亩计算，并给予积极配合完成征地奖励金，奖励金按1.5万元/亩计算。吴围金主张该《申请书》于2019年7月7日寄出，被告于2019年7月8日签收。2019年8月29日，南沙土发中心作出《关于吴围金申请书的复函》（穗南开土地函〔2019〕1263号），主要内容为：“2019年7月8日，我中心收到你委托北京市隆安（广州）律师事务所提交的《申请书》……现回复如下：1、你承包的广州市南沙区孖沙垦区4围上间10号田是登记在我中心名下的国有农用地，我中心是该土地的合法使用权人，根据南沙开发区管委会的安排，将该土地授权南沙围垦开发公司管理和经营。该土地本就属于国家所有，并不需要征收，不存在征收补偿的问题。2、根据你与南沙围垦开发公司签订的《农用土地承包经营权出租合同》，南沙围垦开发公司将上述土地出租给你，若你与南沙围垦开发公司就土地承包事宜发生纠纷的，建议你通过民事诉讼途径予以解决。对于你申请要求按穗南开管办〔2018〕2号文给予一次性青苗及地上附着物补偿及奖励金，我中心不予支持”。原被告双方均确认该复函于2019年8月29日寄给原告。原告不服该复函，认为被告应向其支付青苗、地上附着物补偿款及征地奖励金，向原审法院提起行政诉讼。诉讼中，原告提供了户主姓名为“陈钜标”的《青苗及附着物统计表》、户主姓名为“黎分田”的青苗及附着物统计表；提供了原告代理律师对陈冠洪、梁炳祥的询问笔录，笔录记载：两被询问人自称分别是广州市南沙区孖沙垦区1围某田的承包耕种人，两人自称均已经收到提前解除承包合同补偿款。原告还提供了记载围垦公司、陈冠洪分别为合同甲方、乙方的《农用土地承包经营权出租合同补充协议》的第一页；提供了受理日期为2017年7月5日，收款人为陈冠洪的《中国农业银行转账业务客户回执》；提供了补偿户为梁炳祥的《新建广州南沙港铁路线路青苗及地上附着物统计表》；提供了土地移交人署名为梁炳祥、冯锦球的《土地移交确认函》，该确认函记载孖沙垦区1围上间4号田已于2016年11月22日整体移交土地管理方，经土地开发中心确认后，土地管理方和铁路项目部协调落实补偿款的下发工作。原告还提供了光盘，拟证明围垦公司的侯经理确认确实是征收且会补偿，原告等人配合征收。但无法识别光盘记录的声音的说话人员身份。庭审中，被告确认其委托“街征地办”对需要征收的土地进行清点征收。原告称，清点的工作人员陈述明确是收地，且在清点后要求原告等人退出涉案土地，原告等人也是实际退出耕种了，原告认为有围垦公司的工作人员及原告不了解的几个部门工作人员共同清点，因此认为，清点的一方是原告，另一方是被告或者其委托的工作人员。原告认为，其于2016年10月底就已经将土地交给围垦公司，没有再使用。被告认为，至2017年1月31日，原告仍继续使用耕种土地。第三人围垦公司认为原告占用使用案涉土地到2018年11月经法院强制执行后才收回。原审法院认为：根据广州市南沙区机构编制委员会印发的《关于印发》，被告负责广州市南沙开发区（含南沙区）内征用土地方案和拆迁补偿安置方案的议定和实施，因此被告负有处理土地征用和拆迁补偿安置申请的职权。本案中，原告所租赁的土地在原告签订土地租赁合同前就已经是国有土地，土地使用权登记于被告名下。因此，对于原告而言，不存在国家对农村集体土地进行征收的补偿问题。由于《广州南沙集体土地和集体土地上房屋征收补偿安置办法》是对广州市南沙区农民集体所有土地及集体土地上房屋的征收补偿规定，且公布施行时间迟于原告与第三人围垦公司《农用土地承包经营权出租合同》约定的租赁期限届满时间，故上述办法不适用于本案。关于是否存在在原告签订的土地租赁合同租赁期内提前收回土地的情况。原告主张存在清点行为，但清点行为与提前收回土地行为并不等同。即使存在清点行为，也不代表提前收回土地的行为已经实施至影响原告继续使用土地的程度，更不代表提前收回土地的行为已经结束。清点行为本身并不阻却原告继续使用租赁的土地的权利。而且原告主张清点人员是围垦公司的工作人员以及原告“不了解的几个部门工作人员”。原告并不能确认也没有证明受南沙土发中心委托进行清场工作的“龙穴街土地征收办”工作人员实施了清点行为，原告并没有证明清点的人员是土地征收或拆迁部门的工作人员或授权人员，因此原告并未证明公权力部门或公权力部门的授权单位或人员因提前收回土地而对土地上青苗及附着物进行了清点。原告未提供证据证明土地征收部门或拆迁部门的工作人员或授权人员向原告作出提前收回土地的意思表示。原告主张公权力部门要求原告提前交出土地，是基于其猜测，其陈述的其获得此信息的来源均不是被证明的公权力部门工作人员或授权人员。根据原告所签订的土地出租合同，其承租土地的期限自2017年1月31日止，且合同明确约定：合同期满，不再续耕；合同期满，甲方无须通知乙方（原告），乙方须自行清地撤离；乙方逾期撤离的构成违约，甲方有权没收乙方所交履约保证金，处理乙方租赁地内剩余的产品，清理构筑物、附着物，强制退场，由此产生的费用由乙方承担，乙方需按最后合同年租金标准的3倍，交纳土地占用费至甲方实际收回此地为止。因此，自2017年2月1日起，原告在案涉土地上不具有合法的青苗及地上附着物权益，也不存在所谓配合完成征地的行为。根据广州市南沙区人民法院所作出的强制执行公告，原告直至2018年11月8日仍未将案涉土地交还给围垦公司，导致法院立案强制执行。因此原告主张存在提前收回土地的情况，原审法院不予采信。本案中既不存在对集体所有的土地进行征收的行为，也不存在对原告租赁土地进行提前收回的行为。因此原告主张被告支付一次性青苗及地上附着物补偿金及配合完成征地奖励金均缺乏法律与事实依据，原审法院不予支持。被告对原告的申请，在合理期限内作出《关于吴围金申请书的复函》（穗南开土地函〔2019〕1263号）予以答复并对原告给予一定指引，虽有笔误，但并无不当。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告吴围金的诉讼请求。本案受理费50元，由原告吴围金负担。上诉人吴围金不服原审判决，向本院提起上诉称：一、关于是否存在在上诉人签订的土地租赁合同租赁期限内提前收回土地的情况，原审判决认定错误。涉案土地在征收红线内，围垦公司通知上诉人“征收”，然后组织“清点”，在征收清点表上让上诉人签名确认，上诉人清理及提前打捞养殖产品并不再继续养殖，等待办理交接手续、发放补偿款。征收清点行为已经实施至影响上诉人继续使用土地的程度，已阻却上诉人继续使用租赁土地的权利，已构成上诉人签订的土地租赁合同租赁期限内提前收回土地的事实。二、南沙土发中心是行政收地的主动方和优势地位方，南沙土发中心利用优势地位控制了所有收地文件。但通过广州市中级人民法院庭审调查资料，也能充分证明土地征收部门、拆迁部门向上诉人作出提前收回土地的意思表示并实施收地行为。三、广州市中级人民法院审理涉案土地租赁合同纠纷二审出具的《调解书》，是法院在调查核实中发现涉案土地有提前收地事实，存在补偿纠纷，才进行调解并出具《调解书》。调解的基础是存在提前收地和青苗及地上附着物补偿的事实。如果南沙土发中心没有提前收地事实，不可能存在调解的基础，不但法院不会主持调解，围垦公司也不会同意调解。而且围垦公司在庭审中承认，补偿款要由南沙土发中心给围垦公司，围垦公司只是代付，需要南沙土发中心按照政府文件对上诉人进行青苗及地上附着物补偿。四、原审判决认为根据广州市南沙区人民法院作出的强制执行公告，上诉人直至2018年11月8日仍未将涉案土地交还给围垦公司，导致法院立案强制执行，属于认定事实错误。上诉人早于2016年10月24日已交还土地给围垦公司，上诉人部分留守涉案土地边上的自建棚屋内是为方便与南沙土发中心联系补偿事宜。上诉人亦向南沙法院执行局申请强制执行，请求围垦公司配合上诉人办理涉案土地的交接手续。但围垦公司一直未予履行。五、鉴于南沙土发中心已于2016年10月（租赁合同期内）提前收回涉案土地，退一步讲，即使南沙土发中心在提前收回后反悔，根据行政行为稳定性原则、诚信原则及严肃性原则，一旦南沙土发中心作出提前收地的行为，上诉人为了交还土地，已经产生青苗费损失，南沙土发中心反悔变更应属于违法无效，上诉人有权要求南沙土发中心就提前收地行为进行行政补偿。故上诉请求：1.撤销原审判决，发回重审或者查明事实后依法改判；2.判令南沙土发中心承担本案的诉讼费用。被上诉人南沙土发中心二审答辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，应当予以维持。二、上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，应当予以驳回。（一）上诉人认为涉案土地在合同期满前被提前收回，与事实不符。首先，涉案土地是登记在南沙土发中心名下的国有土地，由南沙土发中心根据管委会安排将土地交由围垦公司经营管理。涉案土地属于政府所有的储备用地，并不需要实施征收行为。其次，上诉人与围垦公司之间的农用土地承包经营权出让合同于2017年1月31日到期，涉案地块一直由上诉人在占有使用，直到2018年11月南沙区人民法院强制执行后才交还围垦公司。再次，上诉人在上诉状中提及的“宣布征收—征收清点—养殖户打捞处理—办理交接手续发放补偿款”完全不符合法律规定和常理，在征收部门与被征收人未就补偿事宜达成一致，亦未有任何征收文件的情况下，任何人都不会就先行处理青苗和交出土地。上诉人所述的已提前交地，与事实完全不符。（二）上诉人认为清点即征收，与事实和法律规定不符。首先，因涉案土地的承包经营合同即将于2017年1月31日到期，涉案地块并未开展清点工作。其次，原审法院认定清点并不等同于征收，并不影响被征收人的实际权利义务。何况本案土地并不需要征收，亦没有征收决定或公告。三、上诉人要求按穗南开管办〔2018〕2号文的规定进行青苗及地上附着物补偿没有依据，南沙土发中心作出不予支持其请求的复函，并无不当。上诉人向南沙土发中心提出申请，申请按穗南开管办〔2018〕2号《广州南沙集体土地和集体土地上房屋征收补偿安置办法》给予青苗及地上附着物一次性补偿和奖励金。穗南开管办〔2018〕2号发布于2018年2月6日，是在其承包经营权出租合同期满之后，上诉人的申请明显没有依据。且根据上诉人所述，上诉人已对鱼塘养殖的青苗进行了打捞处理，故其实际并不存在青苗费的损失问题。所以，南沙土发中心作出的复函并无不当，应予维持。综上所述，请求法院驳回上诉人的上诉请求。原审第三人围垦公司、中铁广州公司二审期间未提交陈述意见。经二审审查，原审法院查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。本院认为，本案中，上诉人向南沙土发中心提交申请，请求南沙土发中心对其承包的位于广州市南沙区孖沙垦区1围上间10号田的国有农用地按照穗南开管办〔2018〕2号文《广州南沙集体土地和集体土地上房屋征收补偿安置办法》给予一次性青苗及地上附着物补偿及奖励金。根据本案查明事实，首先，上诉人承包的涉案土地在其承包经营之前即为国有土地，土地使用权人为南沙土发中心，故不存在上诉人主张的涉案土地在其承包经营期间被依法征收的情况。其次，上诉人与围垦公司于2015年11月9日就涉案土地签订《农用土地承包经营权出租合同》，约定“租赁期限1年（2016年2月1日至2017年1月31日），合同期满，不再续耕。合同期满，甲方无须通知乙方，乙方须自行清地撤离等。”根据广州市南沙区人民法院（2017）粤0115民初2069号《民事判决书》、广东省广州市中级人民法院作出的（2017）粤01民终16328号《民事调解书》以及广州市南沙区人民法院（2018）粤0115执1947-1958号执行公告可知，上诉人直至2018年11月8日仍未将涉案土地交还围垦公司。此外，上诉人亦未提交证据证明南沙土发中心向其作出提前收回土地的意思表示或实施了提前收回土地的具体行为，故上诉人主张南沙土发中心提前收回涉案土地应给予其青苗及地上附着物补偿及奖励金，与本案查明事实不符，理据不足。综上，上诉人向南沙土地中心提出上述申请，缺乏法律和事实依据，南沙土地中心作出被诉复函，答复上诉人涉案土地不存在征收补偿问题，对其上述申请事项不予支持，并指引上诉人另循民事诉讼途径解决其与围垦公司间的土地承包权益纠纷，并无不当，本院予以支持。综上，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吴围金负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 彭铁文二〇二〇年十月三十日法官助理 张雨晴书 记 员 袁嘉琪