怀化铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）湘8603行初334号原告申荷英，女，1964年4月25日出生，汉族，住湖南省会同县。原告杨定银，男，1958年10月16日出生，汉族，住湖南省会同县。委托代理人秦彦峰，北京中师律师事务所律师。被告会同县水利局,住所地湖南省会同县林城镇建设路。法定代表人梁耀，局长。委托代理人李长寿。委托代理人黄历明，湖南潭城律师事务所律师。被告怀化市水利局,住所地湖南省怀化市鹤城区迎丰中路221号。法定代表人胡金华，局长。委托代理人刘子龙，湖南鹤洲律师事务所律师。原告申荷英、杨定银不服被告会同县水利局、怀化市水利局政府信息公开一案，于2020年7月11日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月16日立案后,于2020年7月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月21日公开开庭审理了本案。原告申荷英、杨定银的委托代理人秦艳峰、被告会同县水利局行政机关负责人杨开、委托代理人李长寿、黄历明、被告怀化市水利局行政机关负责人蔡定辉、委托代理人刘子龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告申荷英、杨定银诉称，2020年1月10日，原告向被告会同县水利局提出政府信息公开申请，申请公开“托口水电站项目对会同县××乡××村××组集体土地及河滩地的淹没范围和具体淹没面积，包括淹没范围图”。2020年3月6日收到被告做出的答复意见，但是被告答复的事实及答复内容均有误，原告遂向被告怀化市水利局依法申请复议，于2020年6月24日收到了被告怀化市水利局做出的《复议决定书》，该决定维持了会同县水利局的信息公开答复，原告不服，现提起诉讼，理由如下:一、涉案清水河河滩地一直属于漠滨村九组集体所有，而非国家所有。首先，此次征收漠滨侗族苗族乡漠滨村九组淹没范围内的土地面积中清水河河滩地的面积共为280.74亩，而其中原本属于漠滨村九组集体所有的48.86亩土地却被错划到芷江，以河流主干流为界这48.86亩土地应当是属于漠滨村九组集体所有。其次，因竹洞溪的主流干是漠滨村九组水田灌概的原泉流水，原告前往会同县国土局查看时显示竹洞溪的80几亩也应当属于漠滨村九组所有。因此，此次征收漠滨侗族苗族乡漠滨村九组淹没范围内的土地并非被告答复的10.06亩，被告答复与事实严重不符。其次，涉案河滩地属于常年洪水位线以上的土地，是由当时的村大队组织全大队的劳力修筑堤坝、平整土地，然后将开垦的土地划分给各生产队耕作，由漠滨村九组集体小组的成员长期耕种、放牧，在1982年就已经向原漠滨公社漠滨大队细溪冲生产队颁发了《山林权证》，后在2004年进行土地确权时根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条:河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民的以外，属于国家所有，部分长期由农民集体使用的土地，农村集体经济组织仅拥有使用权，不拥有所有权等法律政策规定，对土改时已将所有权分配给农民和农村集体经济组织长期使用的，并在农村土地承包时发包给农户的承包地，应予以确权登记颁证。对农村集体经济组织仅拥有使用权的土地，应按照家庭承包以外的其他方式承包土地进行确权登记颁证的法律规定，将该河滩地确权为漠滨村九组集体所有，并颁发了《漠滨村村集体土地所有权证》。因此，涉案河滩地一直属于漠滨村九组集体所有，而非国家所有。二、被告采用的“设计洪水位”的标准未能提供有效依据。被告将涉案土地划归国家所有依据的“设计洪水位为222.29米-224.69米”这一标准，被告并未能提供有效的认定书；根据《中华人民共国河道管理条例》第三章第二十条规定“有堤岸的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地(包括耕地)、行洪区，两岸防护及护堤地。无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定”。由于原告申请信息公开的该段地域没有修建堤防工程，因此根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定，应当提供由有鉴定资格的鉴定人进行调查和测量后作出认定报告才可以作为划分依据。三、对于淹没范围图是否涉密的问题被告未能提供证据证明。首先，关于原告要求公开的淹没范围图的问题，原告曾在移民事务中心看到过一次，是由中南设计院设计的，由于原告当时不懂，便没有详细了解。现在被告以属于国家机密为由不予公开，告知原告前往县库区移民事务中心查询，原告前去查询时却并没有看到上述图纸，工作人员给原告看到的是另一张图纸。被告之前可以公开，现在却又不予公开的行为违反行政法的信赖保护原则。其次，对于申请公开的信息是否涉密，并不是被告作为信息公开单位单方就可以决定的。依据《中华人民共和国保守国家秘密法》的相关规定，国家秘密是关系国家安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围人员知悉的事项。确定国家秘密的密级，应当遵守定密权限。一般情况下，设区的市、自治州一级的机关及其授权的机关、单位可以确定机密级和秘密级国家秘密。具体的定密权限、授权范围由国家保密行政管理部门规定。除此之外，国家秘密定密管理暂行规定中也详细列举了定密程序。也就是说，某种信息是否涉密，必须经过有关机关依照法定程序加以确定，不是信息公开单位可以任意确定的。即便某项信息的确属于国家秘密，信息公开单位也要保存相关证据材料，在答复时对申请人进行说明。在本案中被告不断强调涉及国家秘密，但是却始终未能提供证据证明原告申请公开的信息属于国家秘密的行为，显然违反了法律规定，应当被确认为违法。综上，涉案被征收的清水河河滩地一直由原告所在的漠滨村九组集体经济组织所有，而被告答复的内容与实际情况严重不符，应当严格按照法律规定与各相关部门协商、确认后给与准确答复，故原告依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第五十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》特提起行政诉讼，请求：1.撤销被告会同县水利局于2020年3月6日做出的“关于申请政府信息公开的答复意见”，并责令被告对原告的申请事项重新予以答复；2.撤销被告怀化市水利局于2020年6月18日做出的《行政复议决定书》；3.本次诉讼费用由被告承担。原告向本院提交了下列证据：1.原告身份证复印件一份，拟证明原告身份信息；2.原漠滨公社漠滨大队细溪冲生产队颁发的《山林权证》复印件一份；3、《漠滨村村集体土地所有权证》复印件一份；以上两份证据拟证明涉案清水河河滩属于漠滨村九组集体所有，而非国家所有；4.原告向会同县水利局申请政府信息公开申请表及会同县水利局答复复印件一份，拟证明被告会同县水利局的答复与事实严重不服；5.怀化市水利局行政复议决定书复印件一份，拟证明被告怀化市水利局维持了被告会同县水利局的答复；6、淹没范围现场照片和涉案地图照片各一份，证明被告答复错误，与事实不符。被告会同县水利局辩称，一、原告申请信息公开事项部分属于依法不予公开内容。原告的《政府信息公开申请表》中，其所需信息内容描述为:申请公开湖南省怀化市洪江市新建托口电站项目对会同县××乡××村土地及河滩的淹没范围及具体面积，包括淹没范围图。该申请公开河滩的淹没范围内容位于蒋路坡与龙孔塘之间的地域，据国家电力公司中南勘测设计研究院2003年12月《王木泻2997.0-354.0湖南省芷江县会同县》图中22号、73号图班和《竹洞溪2996.0-354.0湖南省芷江县会同县》图中6号图班（两图均为《托口水库地类地形图（图比1:2000）》），该“96-354和97-354地形地类表”反映，6号、22号、73号图班地类都为河流，以上河滩地最高点高程为212.9米。因《托口水库地类地形图（图比1:2000）》标注为“秘密”等级，依据《中华人民共和国保守国家秘密法》第三条、第十条，国家测绘局、国家保密局《关于印发测绘管理工作国家秘密范围的规定的通知》（国测办字〔2003〕17号）中“测绘管理工作国家秘密目录”第15项“国家秘密事项名称:非军事禁区1:5千国家基本比例尺地形图;或多张连续的、覆盖范围超过6平方千米的大于1:5千的国家基本比例尺地形图及其数字化成果。密级:秘密。保密期限:长期。控制范围:经县市级以上测绘行政主管部门批准的测绘成果保管单位及用户;经大军区以上军队测绘主管部门批准的军事测绘成果保管单位及用户”精神，针对原告申请信息公开内容涉密问题，被告根据国务院《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条第二款进行审查，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条规定，作出不予公开该申请信息公开内容的意见。被告认为，被告就原告申请公开托口电站项目对会同县××乡××村土地及河滩的淹没范围及具体面积予以公开，对淹没范围图的信息公开内容作出不予公开的答复，符合法律法规和相关文件规定，原告要求撤销被告于2020年3月6日作出的《关于申请政府信息公开的答复意见》的诉求依法应予驳回。二、河滩地为河道的行洪泄洪区，是河道管理范围内的土地，属国家所有。如前所述，涉案河滩淹没土地范围位于蒋路坡与龙孔塘河道流域之间，该河滩土地至高点的高程为212.9米，根据中国水电顾问集团中南勘测设计研究院2012年7月的《湖南沅水托口水电站移民安置实施阶段会同县市库区建设征地移民安置规划设计专题报告(审定本)附件八》第9页“2.1水库淹没区托口水电站水库正常蓄水位250m方案时，相应水库淹没主要涉及沅水干流和一级支流渠水、碧涌河。……沅水干流回水在上游白市水电站坝址截止，已至贵州省境内，其中湖南省境内回水长度约32km。根据回水成果，至白市水电站坝址，20年一遇天然水位为260.25m,建库后同频率洪水回水位为260.84m,差值为0.59m;5年一遇天然水位为256.97m,建库后同频率洪水回水位为257.67m，差值为0.70m(托口水电站贵州库区耕地、园地设计洪水标准为5年一遇)。建库后5年与20年一遇洪水回水位在白市坝址断面均未尖灭，但对白市坝址以上区域无影响，因此沅水干流淹没处理范围在白市坝址截止。”据此，涉案河滩土地属于洪水淹没范围。根据《中华人民共和国宪法》第九条第一款和《中华人民共和国河道管理条例》第二十条第二款的规定，毫无疑问，涉案河滩土地属于国家所有。此外，原告对涉案河滩土地未能提供有效的证据证明其权属，诉称涉案河滩土地一直属于漠滨村九组集体所有不是法律事实。而且，所主张权利的1982年《山林权证(存根》》和《漠滨村村集体土地所有权证》记载不明确，或不是涉案河滩土地登记的内容，不能作为权属证据认定。综上所述，原告申请信息公开事项部分内容已公开内容及图纸属于国家秘密不应公开，另外所指河滩地为河道的行洪泄洪区，是河道管理范围内的土地，属国家所有。原告要求撤销被告《关于申请政府信息公开的答复意见》和行政复议机关《行政复议决定书》，没有法律事实和法律依据，请求法院驳回原告的全部诉讼请求。被告会同县水利局向本院提交了下列证据：1.申荷英《政府信息公开申请表》复印件一份，拟证明原告系个人申请信息公开；2.《湖南沅水托口水电站移民安置实施阶段会同县库区建设征地移民安置规划设计专题报告（审定本）附件八》正文第9、10、330页复印件各一份，拟证明河滩高程和洪水位高程及河滩地为河道管理范围土地；3.国家电力公司中南勘测设计研究院托口水库地类地形图（空白）复印件一份，拟证明地形图系国家“秘密”等级；4.托口水电站会同库区河滩地分村补偿表复印件一份，拟证明补偿依据；5.答复意见书复印件一份，拟证明被告会同县水利局对原告信息公开申请作出了答复。被告会同县水利局提交了作出信息公开答复意见的法律依据及规范性文件。被告怀化市水利局辩称，一、会同县水利局已经依法进行信息公开，已经依法履行了行政行为。2020年1月20日，原告向会同县水利局“申请公开湖南省怀化市洪江市新建托口水电站项目对会同县××乡××村土地及河滩的淹没范围及具体面积，包括淹没范围图。2020年3月6日，会同县水利局《关于申请政府信息公开的答复意见》已经明确对原告提出申请公开的内容进行答复，由于淹没范围图属于国家秘密不能公开，会同县水利局已经说明情况。因此会同县水利局信息公开的内容详实、程序合法，已经依法履行了信息公开的行政行为。二、被告行政复议程序合法，行政复议结论正确。2020年4月18日，原告不服会同县水利局《关于申请政府信息公开的答复意见》向被告提出行政复议，复议理由是1.认为淹没河滩面积不符;2.认为应当公开淹没范围图。被告收到《行政复议申请书》后，依法成立复议工作组，通知会同县水利局进行应诉答辩，依法进行调查取证，对原告提出的淹没河滩面积不符问题进行现场查看，查阅了原国家电力公司中南勘测设计研究院(2003年更名为中国水电顾问集团中南勘测设计研究院，2011年更名为中国电建集团中南勘测设计研究院有限公司，下简称中南勘测设计研究院)编制的《湖南沅水托口水电站移民安置实施阶段会同县库区建设征地移民安置规划设计专题报告(审定本》和其勘测设计相关图纸。原告认为属于漠滨九组河滩地，是2003年12月平板仪测图《王木泻29903540湖南省芷江县会同县地图》的22号、73号图斑和《竹洞溪2996.0-354.0湖南省芷江县会同县地图》的6号图斑(两图均为《托口水库地类地形图1:2000)。根据中南勘测设计研究院提供的96-354和97-354地形地类表，22号、73号、6号图斑地类都为321(河流)，以上河滩地最高点高程为212.9米。经调查，由中南勘测设计研究院编制，湖南省水库移民管理局审定的《湖南沅水托口水电站移民安置实施阶段会同县库区建设征地移民安置规划设计专题报告(审定本)》表2.1.1《托口水库沅水干流回水成果表(泥沙淤积20年)》(托口水电站建设前)，该争议河滩地位于回水成果表中的蒋路坡断面和龙孔塘断面之间，蒋路坡断面20年一遇洪水位为222.29米，龙孔塘断面为224.69米，均高于以上22号、73号、6号图斑河滩地高程。根据《中华人民共和国宪法》第九条“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”、《中华人民共和共国河道管理条例》第三章第二十条“有堤岸的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地(包括耕地)、行洪区，两岸防护及护堤地。无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定”。申请人申请信息公开的该段地域没有修建堤防工程，设计洪水位为222.29米～224.69米，除去三榜公示后确定的10.06亩河滩地属漠滨村之外，其余地域均在设计洪水位以下，归国家所有;该调查结论与会同县水利局《关于申请政府信息公开的答复意见》是一致的。关于公开淹没范围图问题，托口水电站项目工程淹没范围的确定，依据的是中南勘测设计研究院设计制作的《托口水库地类地形图》，其比例尺为1:2000。经查，此资料密级定为“秘密”，保密期限为“长期”。根据《中华人民共和国信息公开条例》第十四条“依法确定为国家秘密的政府信息，法律、行政法规禁止公开的政府信息，以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息，不予公开”，以及《中华人民共和国保守国家秘密法实施条例》第五条“机关、单位不得将依法应当公开的事项确定为国家秘密，不得将涉及国家秘密的信息公开”等规定，该信息不予公开。三、原告杨定银、申荷英的诉讼请求应当驳回。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条规定对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复:(一)所申请公开信息已经主动公开的，告知申请人获取该政府信息的方式、途径；(二)所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间；(三)行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由。会同县水利局已经就该机关保存的信息向原告公开并送达给当事人，已经履行行政职责；被告在行政复议阶段依法进行受理、调查取证并作出《行政复议决定书》，按照法定期限和程序送达给原告。原告起诉提出对会同县水利局信息公开的河滩地的权属和面积问题有异议，“权属争议”不属于信息公开行政争议，依法不属本案审理的范围；原告提出被告采用“设计洪水位”的标准有异议，亦属于对勘察设计单位的测绘数据的质疑，亦不属于信息公开行政争议，依法也不是本案审理的范围；原告提出对淹没范围图是否属于国家秘密有争议，会同县水利局已经按照《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条之规定告知申请人不予公开并说明理由，也已经履行了行政职责。综述，会同县水利局已经将在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息告知原告，对不能公开的信息说明理由，行政行为合法；被告依法作出行政复议决定并在法定期限内送达给原告，行政复议行为合法；请求法院驳回原告的诉讼请求。被告怀化市水利局向本院提交了下列证据：1.行政复议申请书复印件一份，拟证明原告的复议内容及请求；2.政府信息公开申请表及当事人户籍信息、委托人资料复印件各一份，拟证明原告向被告会同县水利局申请信息公开的内容和请求；3.会同县水利局《关于申请政府信息公开的答复意见》，拟证明会同县水利局信息公开的行政行为内容；4.会同县水利局行政复议答辩书电子打印版一份，拟证明会同县水利局的行政复议意见；5.会同县水利局提供的《湖南沅水托口水电站移民安置实施阶段会同县库区建设征地移民安置规划设计专题报告（审定本）》复印件一份，拟证明漠滨村淹没河滩面积情况及淹没水位情况；6.会同县水利局提供的托口水库地类地形图（空白）复印件一份，拟证明淹没图涉及国家秘密，不能信息公开；7.会同县水利局提供的《托口电站会同库区河滩地分村补偿表》复印件一份，拟证明漠滨村河滩淹没面积为10.06亩；8.行政复议决定书及邮寄凭证复印件各一份，拟证明被告怀化市水利局作出复议决定并送达给当事人。被告怀化市水利局提交了作出复议决定的法律依据。经庭审质证，原、被告提出以下质证意见：对被告会同县水利局提交的证据，原告提出的质证意见为：对1号证据无异议；对2、3、4号证据的三性和证明目的均有异议；对5号证据的合法性及证明目的有异议。被告怀化市水利局对被告会同县水利局提交的证据无异议。对被告怀化市水利局提交的证据，原告提出的质证意见为：对证据1、2无异议；对证据3、4真实性无异议，但对其合法性有异议；对证据5的质证意见与对被告会同县水利局的证据2质证意见相同；对证据6的质证意见与对被告会同县水利局的证据3的质证意见相同；证据7的质证意见与对被告会同县水利局的证据4的质证意见相同；对证据8的真实性、合法性、证明目的均有异议。被告会同县水利局对被告怀化市水利局提交的证据无异议。对原告提交的证据，被告会同县水利局提出的质证意见为：对证据1无异议；对证据2、3的关联性有异议；对证据4、5的证明目的有异议；对证据6的真实性、证明目的有异议。被告怀化市水利局对原告提交的证据质证意见与被告会同县水利局对原告证据的质证意见一致。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：被告会同县水利局所举证据。各方对1号证据均无异议，本院予以确认；2、3、4号证据的真实、合法性与本案有关联，本院予以采信；5号证据系本案被诉行政行为，不作评判；被告怀化市水利局所举证据。各方对1、2、4号证据均无异议，本院予以采信；3号证据系本案合法性审查的对象，本院不作为证据进行评判；5、6、7号证据与本案有关联，本院予以采信；8号证据中的行政复议决定书系本案合法性审查的对象，本院不作为证据进行评判，该证据中的邮寄凭证，符合证据真实性、合法性、关联性要求，且送达程序合法，本院予以采信。原告申荷英、杨定银所举证据。各方对1号证据均无异议，本院予以采信；2、3号证据与本案没有关联性，本院不予采信；4、5号证据系被诉行政行为，本院不作为证据进行评判；6号证据不能达到其证明目的，本院不予采信。经审理查明，原告申荷英、杨定银于2020年1月10日向被告会同县水利局提出政府信息公开申请，申请公开“托口水电站项目对会同县××乡××村××组集体土地及河滩地的淹没范围和具体淹没面积，包括淹没范围图”。被告会同县水利局陈述于2020年1月20日收到后，于2020年3月6日作出《关于申请政府信息公开申请的答复意见》，该答复意见对托口水电站库区建设对漠滨侗族苗族乡漠滨村土地及河滩的淹没范围及具体面积予以了公开；对原告要求公开的淹没范围图告知原告该图属国家秘密级以上资料，不予公开。原告收到该答复意见后不服，向被告怀化市水利局申请行政复议。怀化市水利局于2020年6月18日作出《行政复议决定书》，原告于2020年6月24日收到该决定书，该决定维持了会同县水利局的信息公开答复。原告不服，诉至本院。本院认为,《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定:“本条例所称政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。”第三十六条规定：“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复:(一)所申请公开信息已经主动公开的，告知申请人获取该政府信息的方式、途径；(二)所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间；(三)行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由。”《中华人民共和国政府信息公开条例》的立法目的在于保障公民法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，根据该条例及《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发［2010］5号）的有关规定，行政机关只要根据申请人的申请，按照其对申请公开的政府信息的内容描述，正确提供了其在履职过程中制作或获取并以一定形式记录、保存的现有信息，即应视为已履行政府信息公开义务；行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作信息以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。人民法院对政府信息公开行为合法性的审查，主要在于审查是否按照申请人对政府信息内容的描述依法提供了相应的政府信息；至于提供的政府信息内容本身是否合法，并不属于人民法院对信息公开行政行为合法性的审查范围。本案中,被告会同县水利局收到原告的政府信息公开申请表后，对原告所需信息的内容描述判断，根据其保存的信息作出答复，对能够予以公开的信息托口水电站库区建设对漠滨侗族苗族自治乡漠滨村土地及河滩的淹没范围及具体面积进行了公开；对不能予以公开的信息淹没范围图已告知原告该图涉密不予公开并说明理由，已经履行了政府信息公开义务；但需要指出的是被告会同县水利局于2020年1月20日收到原告的政府信息公开申请表，于2020年3月6日作出《关于申请政府信息公开的答复意见》，已明显超过了法律规定的期限，程序轻微违法，但对原告的权利没有实质影响；被告怀化市水利局在复议时，未对被告会同县水利局程序轻微违法行为予以指出亦有不当。综上，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告申荷英、杨定银的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告申荷英、杨定银负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省怀化市中级人民法院。审判长 苏  立审判员 刘 应 军审判员 欧阳伦文二〇二〇年十月二十一日法官助理杨夏媚书记员姚芸附：相关法律、司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。