广东省广州市白云区人民法院民 事 判 决 书（2019）粤0111民初34484号原告：广州市白云区钟落潭镇人民政府，住所地广州市白云区钟落潭镇福龙路94号。负责人：刘耀均，镇长。委托诉讼代理人：温燕萍，广东知先后律师事务所律师。被告：广州市弘洋化纤织物有限公司，住所地广州市白云区钟落潭镇良田工业园良园三横路6号（空港白云）。法定代表人：孙小平，经理。委托诉讼代理人：何雪琼，广东格林律师事务所律师。被告：广州市碧蜜思香精香料有限公司，住所地广州市白云区人和镇秀盛路三盛工业区。法定代表人：魏粦权，总经理。委托诉讼代理人：何力新，广东金桥百信律师事务所律师。委托诉讼代理人：陈小茗，广东金桥百信律师事务所律师。原告广州市白云区钟落潭镇人民政府与被告广州市碧蜜思香精香料有限公司（以下简称碧蜜思公司）、广州市弘洋化纤织物有限公司（以下简称弘洋公司）物权保护纠纷一案，本院于2019年10月22日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告的委托诉讼代理人温燕萍、被告碧蜜思公司的委托诉讼代理人陈小茗、何力新、被告弘洋公司的法定代表人孙小平及委托诉讼代理人何雪琼均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告广州市白云区钟落潭镇人民政府诉称：广州市白云区良田镇经济联合总社于2002年11月20日与广州市白云区良田镇良田经济联合社签订《土地有偿使用合同书》。原告于2004年12月8日与被告碧蜜思公司签订《广州市云竹工业集聚区土地使用权合同书》（以下简称云竹合同），合同约定：1.原告将位于良田村、良田工业园H-08号土地提供给被告碧蜜思公司作工业项目开发使用。2.被告碧蜜思公司同意按每亩88000元支付原告作为土地款及基础设施配套费。3.被告碧蜜思公司使用该土地范围内一切青苗补偿、房屋拆迁等费用由原告负责。4.被告碧蜜思公司按照约定按期如数付“土地款”。2010年7月6日，被告碧蜜思公司与被告弘洋公司签订《关于股东合作变更协议》（以下简称股东变更协议），约定被告弘洋公司对该地块拥有100%的使用权，由被告弘洋公司直接对相关部门办理土地使用手续。二被告签订协议后，由被告弘洋公司继续向原告履行合同。原告认为：1.从合同内容看，该合同约定了土地的四至范围、面积、土地使用性质及期限、价款和付款方式等，已经涵盖了土地使用权出让的主要条款。从合同履行看，原告已向被告交付了上述土地。双方明确约定被告使用期限内有权进行转让、出租、抵押。该合同实际是土地使用权出让合同。2.《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条的规定，土地使用权出让合同必须由市、县人民政府土地管理部门代表国家以国有土地所有者的身份签订出让合同并具体实施。原告系镇政府，不具备签订上述合同的法定主体资格。3.《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。上述土地属于农民集体所有，但合同中约定原告将该地块使用权出让给被告，用作工业项目开发使用，改变了土地用途，违反了土地管理法的强制性规定。综上，《云竹合同》属于无效合同。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，二被告应向原告返还涉案地块。为此提出诉讼请求:1.确认原告与被告碧蜜思公司于2004年12月8日签订的《广州市云竹工业集聚区土地使用权合同书》无效；2.二被告共同向原告返还位于良田村、良田工业园H-08号地块（面积15亩）；3.确认二被告于2010年7月6日签订的《关于股东合作变更协议》无效；4.本案受理费由二被告承担。庭审中，原告撤回第3项诉讼请求。被告碧蜜思公司辩称：一、原告的诉讼主体资格存疑。原告证实其拥有涉案土地使用权的资料仅为2002年11月30日广州市白云区良田镇经济联合总社与广州市白云区良田镇良田村经济联合社签订土地有偿使用合同书，但这一份合同不能证明其拥有物权。二、原告主张合同无效的理由也不能成立。原告主张合同无效的理由有两点，一是根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条的规定，镇级政府不具备法定主体资格。二是云竹合同违反《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定。《中华人民共和国城市房地产管理法》的适用范围是城市区域内的国有土地，而涉案土地并非国有土地，而是农民集体所有的土地，原告主张适用法律不当。而且，《中华人民共和国城市房地产管理法》已进行修订，针对农村土地流转问题应适用新的规定。其次，农村集体用地的流转在广东从上世纪九十年代已普遍存在，且对国家、集体、个人有益无害，要以更高的社会价值评判去判断其有效性和公平性。再次，在本世纪初，国家和各级政府就对农村土地的流转进行试点，与云竹合同同期，广东省人民政府于2003年6月颁布了《关于试行集体建设用地使用权流转的通知》（粤府〔2003〕51号）。2005年6月23日，广东省人民政府又颁发《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》。因此，本案农村集体土地的流转使用，是广东省农村土地流转试点的产物，符合政策，也符合法律规定，不存在违法一说。再其次，新的《中华人民共和国土地管理法》从2020年1月1日起施行。旧法第四十三条被删除，旧法第六十三条已被取代，因此，根据新法优于旧法的原则，原告依据旧法第六十三条的规定主张合同无效，属于适用法律不当。涉案土地签订至今已有十六年，为了维持合同的稳定性，应当认定合同有效。最后，据悉涉案土地的来源是当时广州市东山区（越秀区的前身）的企业要搬迁此处，便规划一块用地给东山区的企业使用，但不知何故，该计划未能最终实现，但土地规划为工业用地的性质是十分清楚的，不存在原告诉状所称的土地性质是农业用地的说法。三、原告的起诉有违政府诚信原则和信赖利益保护原则。云竹合同是2004年签订的，我司响应原告一级政府招商引资的号召，合同签订后交付了合同项下的全部款项，每年还按时交纳相关管理费，原告却于2019年以无效合同要求解除合同，这完全有违政府的诚信，有违信赖保护原则。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告弘洋公司辩称：一、原告同时引用了《中华人民共和国城市房地产管理法》有关国有土地规定以及被修改废止的原《中华人民共和国土地管理法》第六十三条关于农村集体土地的规定，主张云竹合同无效。但无论涉案地块的权属如何，无论是国有还有农村集体所有，原告主张合同无效均无依据。1、如涉案地块为国有土地，原告与被告签订云竹合同的行为属于无权处分，合同效力待定，有权就合同效力提出请求的是涉案地块的权属人，原告无权提出。事实上，从未有任何市、区级层面政府对我司占有、使用涉案地块提出任何异议，相反，我司占有使用涉案地块是得到白云区政府层面认可的。2、根据穗国土〔1994〕建用通字第1125号广州市建设用地通知书、〔1994〕建用通字第1240号广州市建设用地通知书、〔94〕穗城规北片地字121号规划许可证等文件证明，含涉案地块在内的土地至少在1994年已依法经白云区人民政府、广州市规划局、广州市国土局等批准确定为建设工业基地用地，如涉案地块为农村集体土地，而2004年12月8日云竹合同签订时，涉案地块早已批准为建设用地，土地性质至今未发生变化，因此，云竹合同自始不存在效力瑕疵，对其效力依法应予确认。3、《中华人民共和国土地管理法》已于2019年8月26日修订，原第六十三条已被修改。如涉案地块权属人确为原告所述的良田村经济联合社的话，良田村经济联合社对我司占有使用涉案地块不仅无任何异议，反而明确同意，原告主张无效没有依据。4、除上述司法解释外，在新的《中华人民共和国土地管理法》施行前，有《中共中央国务院关于做好农业和农村工作的意见》（中发〔2003〕3号）、广东省人民政府颁布的《关于试行集体建设用地使用权流转的通知》（粤府〔2003〕51号）、《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》等从国家到地方的各种政策、规章均对农村土地的流转给予肯定和鼓励，我司取得、占有、使用涉案地块属于当时政府鼓励下的农村土地流转的产物，既不违反法律规定，又符合当时的地方规章及国家政策，现又进一步得到《中华人民共和国土地管理法》的肯定及保护，合同合法有效。5、原告当时为吸引企业进驻涉案地块所在工业园，向含被告在内的企业提供了〔1994〕建用通字第1125号广州市建设用地通知书、〔1994〕建用通字第1140号广州市建设用地通知书、〔94〕穗城规北片地字121号规划许可证、穗规函〔2006〕6828号关于申请分解核发建设用地规划许可证问题的复函、穗国土建用函〔2007〕56号关于更改办理用地手续单位名称的复函、穗国土建用函〔2007〕59号关于更改办理用地手续单位名称的复函等各种与涉案地块所在工业区的用地文件，以向被告证明云竹合同的合法有效性，现又提起本案诉讼主张合同无效，毫无诚信，严重侵害了被告利益，对其主张应当驳回。二、原告主张股东变更协议无效无事实与法律依据。1、股东变更协议是两被告之间签订的协议，而原告非合同的当事人，无权对该协议效力提出任何主张。原告主张的云竹合同与股东变更协议属于两个不同的法律关系，两个合同的当事人也不一样，不应在同个案件中进行审理。无论云竹合同有效与否，都与股东变更协议无关。2、两被告所签订的股东变更协议得到原告的同意，不存在违反法律强制性规定的情形，且被告弘洋公司已履行全部合同义务，原告主张协议无效无任何依据。三、原告要求被告向其返还涉案地块无任何依据。1、前文所述，原告提出合同无效无依据，其要求被告向其返还涉案地块不应得到支持。2、退一万步讲，即便云竹合同被认定无效，而原告并非涉案地块权利人，不享有涉案地块权属，且原告所主张的权属人明确同意被告弘洋公司占有使用涉案地块，原告要求被告向其返还涉案地块无任何依据。3、原告未提交任何有关涉案地块权属证明，在涉案地块权属不明的情况下，被告弘洋公司对涉案地块已形成合法占有及使用事实，原告要求被告向其返还涉案地块当然无任何依据。综上，请求法院驳回原告的诉请。经审理查明：2004年12月8日，原告（甲方）与被告碧蜜思公司（乙方）签订《云竹合同》。合同约定，甲方将位于钟落潭镇良田村良田工业园H-08号地块（约15亩，土地面积按规划实际测量为准），给乙方用作工业项目开发使用，使用期限为五十年；乙方同意按每亩88000元付给甲方土地款及基础设施配套费，签订合同后七天内付750000元，2005年6月1日前付350000元，2005年12月31日前付清220000元；甲方负责工业园区内的公共区间的日常管理，包括道路、路灯、绿化等，以上维护保养、协调费在签订合同之日起，每亩每年乙方向甲方支付1500元，维护保养费用、协调费每隔5年递增10%，以此类推；乙方签订合同之日起，一年内仍未动工兴建，甲方有权收回地块，所收土地款不退回乙方。上述合同签订后，原告向被告碧蜜思公司交付了涉案土地。2010年7月6日，被告碧蜜思公司（甲方，下同）与被告弘洋公司（乙方，下同）签订了股东变更协议。协议约定，涉案土地实为双方共同注资共同所有，因甲方无力继续投资，甲方决定全部退出并将自己份额权属的土地使用权转让乙方。协议上由良田镇政府设立的广州市云竹工业集聚区良田管理委员盖章确认。现涉案地块由被告弘洋公司占有使用。原告与二被告均确认被告碧蜜思公司签订以上协议后，退出合同，被告碧蜜思公司原已缴纳费用，被告碧蜜思公司不申请退回，视为弘洋公司支付合同款，在被告碧蜜思公司退出合同后，由被告弘洋公司与原告履行合同，涉案土地转由被告弘洋公司占有使用。为查明涉案土地的权属、规划、性质、产权登记情况，本院根据双方确认的涉案土地位置图，向广州市规划和自然资源局去函核实涉案土地情况，该局复函【《关于协助查询的复函》（穗规划资源协查【2019】1337号）】及【《关于协助司法查询复函》（穗规划资源协查【2020】1821号）】告知涉案土地无权属登记信息、无集体土地登记信息，在《白云区功能片区土地利用总体规划（2013-2020）调整完善方案》中为建设用地（地类性质为城市用地）；未查到相关《建设工程规划许可证》相关记录及产权登记记录。在2004年土地利用总体规划中规划为建设用地；在《广州市城市总规规划（2001-2010年）》中规划为一类工业用地；在2004年控规导则中控制为一类工业用地，现行控规规划为一类工业用地。再查，广州市白云区良田镇经济联合总社（甲方，下同）与广州市白云区良田镇良田村经济联合社（乙方，下同）于2002年11月30日签订土地有偿使用合同书。合同约定，根据广州市白云区云竹工业集聚区的总体规划，位于良田村东北面土名大牛岭京珠高速路的西至东山区工业园以东、四支渠以北、天成庄三支渠以南地段土地面积约3000亩规划为云竹工业集聚区；为加快工业区建设，乙方以租地形式将位于东山工业园东面至流溪河灌渠西面，西支渠北面至天成路南面，地块号为H-05至G-17、H-03至H-18，面积938亩的土地提供给甲方工业园使用。原告表示涉案土地的权利来源于广州市白云区良田镇良田村经济联合社。以上事实，有土地有偿使用合同书、云竹合同、股东变更协议、照片、补充协议、广州市建设用地通知书、规划许可证、复函、节能登记表、备案证、申报表、确认函、报告、通知、协助司法查询复函及当事人陈述等证据证实。本院认为：本案的争议焦点为，一、本案是适用《中华人民共和国城市房地产管理法》还是适用《中华人民共和国土地管理法》。二、本案是适用行为时的法律还是适用新法。三、云竹合同的效力。四、原告要求返还土地的请求能否得到支持。针对第一个争议焦点，《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第八条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”涉案地块的产权登记信息虽然无法查到，但涉案地块位于广州市白云区钟落潭镇良田村，不属于市区，结合原告所述涉案土地的权利来源，本院认定涉案地块属于农村集体所有。从《中华人民共和国城市房地产管理法》第二条的规定来看，该法的适用范围是针对国有土地上取得的土地使用权。而本案属于农村集体土地的流转，不符合《中华人民共和国城市房地产管理法》的适用范围，应适用《中华人民共和国土地管理法》。针对第二个争议焦点，《中华人民共和国立法法》第九十三条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”根据上述规定，在法律未明确规定具有溯及力的情况下，不应适用于其施行前的法律事实，除非符合该法律规范的例外情形。云竹合同签订于2004年12月8日，签订时施行的是《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订），而故本案应当适用合同签订时的法律即1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》。针对第三个争议焦点，《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”本案原告与被告碧蜜思公司签订合同，将涉案土地转让给被告碧蜜思公司用于非农建设，且不符合上述法律规定的例外情形，合同违反了法律的效力性强制性规定，应属无效。而且，本案也不存在适用行为时法律认定为无效但适用新法却认定有效的情形。2019年修订的《中华人民共和国土地管理法》第六十三条第一款规定：“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。”从上述法律规定可知，以出让、出租方式进行流转的土地应当是依法登记的集体经营建设用地。现无证据证实涉案土地已经依法办理集体经营建设用地的登记手续。可见，本案不符合2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的适用条件，不存在新法与旧法确定合同效力的规定不同而应适用认定合同有效的法的情形。针对第四个争议焦点，《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”如上所述，云竹合同无效，因该合同取得的土地应当予以返还。原告与二被告均确认被告碧蜜思公司与被告弘洋公司签订《关于股东合同变更协议》后退出合同，原由被告碧蜜思公司对《云竹合同》享有的权利义务转由被告弘洋公司承继，原告与被告弘洋公司建立合同关系。随后由被告弘洋公司继续履行支付相应费用及使用土地的权利义务，涉案土地实际使用人为被告弘洋公司。合同无效，作为合同一方的被告弘洋公司因该合同取得涉案土地当然应当向原告返还。被告碧蜜思公司已经退出合同也未实际占用土地、已不负有返还土地义务，原告要求被告碧蜜思公司返还涉案土地依据不足，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第八条、第六十三条，《中华人民共和国土地管理法》（2019年修订）第六十三条，《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、第五十八条，《中华人民共和国立法法》第九十三条之规定，判决如下：一、确认原告广州市白云区钟落潭镇人民政府与被告广州市碧蜜思香精香料有限公司于2004年12月8日签订的《广州市云竹工业集聚区土地使用权合同书》无效；二、于本判决生效之日起十五日内，被告广州市弘洋化纤织物有限公司向原告广州市白云区钟落潭镇人民政府返还位于广州市白云区钟落潭镇良田村良田工业园H-08号地块（面积约15亩）；三、驳回原告广州市白云区钟落潭镇人民政府其他的诉讼请求。本案受理费5650元，由被告广州市弘洋化纤织物有限公司负担，并于本判决书生效之日起十日内向本院交纳。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州市中级人民法院。审 判 长  常康华人民陪审员  廖瑞仪人民陪审员  杨锐兴二〇二〇年十月二十日书 记 员  李 丹