内蒙古自治区牙克石市人民法院行政判决书（2020）内0782行初19号原告呼格吉乐，男，现住内蒙古自治区。原告拉布格扎布，男，现住内蒙古自治区。二原告共同委托诉讼代理人特木其勒，内蒙古乌恩律师事务所律师。被告呼伦贝尔市自然资源局。负责人贾晓华。委托诉讼代理人臧义。委托诉讼代理人孔志伟，内蒙古博园律师事务所律师。原告呼格吉乐、拉布格扎布不服被告呼伦贝尔市自然资源局政府信息公开行政复议决定一案，于2020年5月28日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月29日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月19日公开开庭审理了本案。原告呼格吉乐、拉布格扎布，委托诉讼代理人特木其勒；被告委托诉讼代理人臧义、孔志伟到庭参加诉讼，本案现已审理终结。被告呼伦贝尔市自然资源局于2019年11月7日作出呼自然资复字[2019]4号行政复议决定书。该行政复议决定书认为被申请人（新巴尔虎左旗自然资源局）向申请人（呼格吉乐、拉布格扎布）送达的《依申请公开政府信息审查表》中没有向申请人明示其要求公开的政府信息不存在的内容，也没有制作政府信息公开不存在告知书。该行为违反了《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条的规定。申请人提出的行政赔偿与政府信息公开行政复议无直接关联。在行政复议过程中被申请人向申请人送达了《政府信息不予公开告知书》及《政府信息不存在告知书》。并根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，决定撤销被申请人于2019年7月5日作出的《依申请公开政府信息审查意见》。原告呼格吉乐、拉布格扎布诉称，一、复议机关不能替代原告依职权变更原告的复议请求。被告作出的复议决定书认为部分写明，根据《信息公开条例》规定，被申请人新左旗自然资源局对原告提出的公开“国土部批准文件”及“不予给付征地补偿的法律依据”应当予以答复，但被申请人对原告的信息公开申请未明确作出答复，因此予以撤销。2019年6月4日原告虽向新左旗自然资源局提起政府信息公开申请，但得到的不是信息公开答复，而是得到赔偿义务机关的先行处理意见。在该答复第一条中称申请人确认需不需要公开有关信息？确认需要一定时间，在这个阶段申请人的信息公开申请已进入中止或中断。该答复第二条被申请人对土地权属进行了确认，属于确认赔偿行为，而不是政府信息公开行为。原告针对被申请人的第二条答复向被告提起行政赔偿的行政复议申请。而被告认为不管申请人需不需要公开信息，也不管被申请人有没有作出信息公开答复，均与行政赔偿无关。新左旗自然资源局在答复中所称的“不能给付被申请人的征地补偿金”就是不予行政赔偿的意思，但被告不审理不予补偿的先行处理意见却去审理早已被终止的信息公开案件，显然被告随意变更原告的复议请求，人民法院应予撤销该复议决定。二、被告认定事实不清。被告作出的复议决定回避了本案的行政争议土地的权属。被告认为新左旗自然资源局是否应当给予原告征地补偿款及利息，取决于涉案土地征收行为是否存在及征收行为是否合法性问题。原告认为，涉案土地征收行为是否存在及征收行为是否合法的问题，取决于先确认该土地的权属问题，因为征收土地只有一个途径，就是征收集体土地的行为。如果该地是国有土地的话，就不会存在征收土地的行为。1999年8月10日新左旗政府决定（新左政发[1999]第77号文件）将新左旗南部宜农耕地由集体土地变更为国有土地。该文件无可置疑地证明在1999年之前新左旗南部宜农耕地属于集体土地。而二原告承包该土地的日期为1997年12月30日。2004年新左旗自然资源局向该地发放国有土地证时，唯一途径是先征用二原告的承包地。且新左旗自然资源局先行处理意见已明确告知该地系国有土地。即不存在被告所怀疑的“是否存在征地行为”。被申请人自己承认集体土地征收应当给集体土地所有人和承包人相应的补偿金，却没有兑现补偿金，征收行为不合法。对被申请人违法征收行为，原告有取得赔偿的权利。三、被告应当作出行政赔偿复议决定书而不是信息公开行政复议决定。原告认为新左旗自然资源局的“不能给付申请人的征收土地补偿金”这句话本身就是与行政赔偿存在直接关联。新左旗自然资源局的第二条答复证明二原告不是信息公开的申请人而是征收土地补偿金的申请人，被告随意以信息公开的名义扔掉行政赔偿是行不通的。根据《国家赔偿法》第四条第（三）项规定，因新左旗自然资源局违法征收了二原告的承包地，二原告有取得赔偿的权利。因此，二原告请求：1.判决撤销呼自然资复[2019]4号行政复议决定。2.判决被告重新作出行政赔偿复议决定。原告呼格吉乐、拉布格扎布向本院提交的证据有：第一组证据：2004年经国土资源部批准，新左旗人民政府核发的阳光农场129000亩国有土地使用证的记录（复印件）。证明1.被告适用法律错误；2.被告作出的复议决定主要证据不足。第二组证据：新左旗罕达盖苏木白音布日德嘎查2户牧民耕地补偿款的明细表（复印件）。证明新左旗自然资源局违法征地及新左旗自然资源局的审查意见所称该地系国有土地的答复与补偿款的发放相矛盾。第三组证据：依申请公开政府信息审查意见（复印件）。证明被告作出的行政复议决定程序违法，被告认定事实不清。第四组证据：新左旗人民政府新左政发(1999)第77号文件（复印件）。证明在1999年之前新左旗南部宜农耕地属于集体土地。同时证明新左旗自然资源局违法征用了二原告的承包地。第五组证据：《国有土地使用证》（复印件）。证明2004年内以后二原告承包的土地已变为国有土地。二原告承包的是集体土地，集体土地变为国有土地的法定途径是依法征收，但二原告没有得到补偿款。新左旗自然资源局发放国有土地使用证属于滥用职权。第六组证据：二原告承包草原的草原承包经营权证（复印件）。证明二原告自1997年12月30日开始承包集体土地。该证据足以否定新左旗自然资源局审查意见中的“该地系国有土地”的说法。被告应根据行政越权无效的规定，撤销新左旗自然资源局的审查意见，而不是依据《信息公开条例》第三十六条的规定撤销该审查意见，被告适用法律错误。第七组证据：新左旗国土资源局发放七仙湖加油站征地补偿明细表（复印件）。证明新左旗罕达盖苏木白音布日德嘎查的承包草原的征地补偿标准为5013元/亩。第八组证据：新左旗人民政府向内蒙古自治区国土厅出具的《检讨书》（复印件）。该证据虽然是另一个案件的违法行为，但间接证明新左旗自然资源局违法征用牧民的承包地。被告呼伦贝尔市自然资源局辩称，一、我局作出的呼自然复字[2019]4号行政复议决定程序合法。1.二原告于2019年8月5日向被告递交申请行政复议，被告于2019年8月9日予以受理。2.因本案所涉案情较为复杂，被告依法延长了行政复议审理期限。3.被告采用书面审理方式及在法定期限内做出行政复议决定符合《行政复议法》的相关规定。二、我局作出的呼自然复字[2019]4号行政复议决定实体合法。原告向我局申请行政复议的理由为：1.原告要求新左旗自然资源局公开的第一个政府信息为“国土部批准文件（2014年）”而新左旗自然资源局提供的却是呼伦贝尔盟公署于1991年12月30日颁发的编号为101102的《内蒙古自治区林权证》，不符合原告在申请中要求公开的内容。2.新左旗自然资源局应主动公开征用原告承包土地补偿、发放、使用情况。3.在本次政府信息公开工作中，新左旗自然资源局的其他具体行政行为侵犯了申请人的合法权益，所以依据相关规定，新左旗自然资源局应当向原告支付征地补偿费用，并在本次复议中一并提出行政赔偿。由于本案是因申请政府信息公开而引发的行政复议案件，作为复议机关的被告显然应针对原行政机关作出的行政行为的合法性进行复议审查，如果行政机关信息公开行为合法，即应维持，反之即应撤销、变更、确认违法等。被告作为行政复议机关，针对原告提出的复议申请请求及理由，作出的行政复议决定，依法有据，实体合法。三、原告的诉讼请求及诉讼理由不能成立。1.原告主张的由于原行政机关将涉案土地性质在审查意见中定性为国有土地，不予赔偿。所以原告诉求已转化为不服行政赔偿决定，因此被告的行政复议决定错误，此主张不能成立。首先本案是基于原告向新左旗自然资源局申请信息公开，新左旗自然资源局作出具体行政行为后，原告对新左旗自然资源局的行政行为不服并要求撤销该行政行为，而引发的行政复议案件。根据被告作出的行政复议决定的内容，足以证明被告已针对复议申请人的申请，复议被申请人的行政行为，作出了具体的分析、认定及处理。因此原告的上述诉讼主张于法无据。2.在本次诉讼中原告称其复议时不服的是“该土地系国有土地”的审查意见，不是信息公开行为，原告诉讼主张显然与其复议过程中的复议主张相互矛盾。3.原告提出的“被告应当作出行政赔偿复议决定，而不是信息公开行政复议决定”的主张，依法不能成立。本案是基于政府信息公开而引发的行政复议案件，而原告主张的是如何补偿或赔偿事宜，该主张与本案所涉的信息公开无关。征收集体土地的行为必须由县级以上地方人民政府进行，本案被告只是呼伦贝尔市人民政府下设的职能部门，其对县级以上地方人民政府方能决定的征收补偿问题，无权通过复议的方式作出决定。因此原告要求被告在重新作出复议决定时，一并给出是否应当给付经济补偿及如何补偿的处理意见，于法无据。综上，请求人民法院在查明事实的基础上，依法驳回原告的全部诉讼请求。被告向本院提交的证据有：第一组证据：1.二原告提交的行政复议申请书各一份；2.二原告出具的授权委托书各一份；3.原告扎布格扎布在复议时提供的相关材料；4.原告呼格吉乐在复议时提供的相关材料；5.被告单位出具的[2019]1号和[2019]2号行政复议受理通知书及送达回证。上述证据证明二原告委托代理人于2019年8月5日对新左旗自然资源局作出的《依申请公开政府信息审查表》向被告申请行政复议，被告于2019年8月9日受理二原告的行政复议申请并向二原告送达了受理通知书。被告受理行政复议申请程序合法。二原告申请请求为撤销新左旗自然资源局作出的依申请公开政府信息审查意见。复议申请的理由为：1.新左旗自然资源局提供的信息与申请人的申请内容不符。2.新左旗自然资源局应公开征用申请人土地的补偿、发放、使用情况。3.要求支付补偿款。第二组证据：1.二原告于2019年8月13日提交的变更后的行政复议申请书各一份；2.新左旗自然资源局提交的《关于呼格吉乐、拉布格扎布行政复议的报告》一份；3.二原告委托代理人提交的补充意见一份。上述证据证明二原告在行政复议过程中变更了部分申请内容。新左旗自然资源局针对二原告的行政复议申请出具了答辩意见，新左旗自然资源局重新向原告出具了《政府信息不予公开告知书》和《政府信息不存在告知书》。第三组证据：被告作出的呼自然资复字[2019]03号行政复议期限延长的通知及向二原告送达的送达回证各一份。证明由于案件复杂，被告依法决定延长复议审理期限，并告知二原告。第四组证据：1.被告向新左旗自然资源局发出的《关于行政复议案件（拉布格扎布、呼格吉乐）调查材料的通知》一份；2.新左旗自然资源局向被告提交的《关于行政复议案件（拉布格扎布、呼格吉乐）调查材料的答复》一份。证明被告向新左旗自然资源局调查及新左旗自然资源局答复原告要求公开“国土部批准（2004）文件”不存在。第五组证据：被告作出的呼自然资复[2019]4号行政复议决定书及向二原告送达的送达回证。证明2019年11月7日被告通过书面审查的方式，依法作出了行政复议决定并于2019年11月8日向二原告送达。被告向本院提交作出被诉行政行为的法律依据有《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第三十六条及《中华人民共和国行政复议法》第二十八条。经庭审质证，二原告对被告提交的第一组证据的真实性及证明目的予以认可。二原告对被告提交的第二组证据的真实性予以认可，但对被告所主张的新左旗自然资源局作出的《政府信息不存在告知书》的答复不予认可。二原告对被告提交的第三组证据的真实性及证明目的予以认可。二原告对被告提交的第四组证据的真实性予以认可，但认为原告要求公开的“国土部批准（2004）文件”的信息是存在的，但这个信息是违法的虚假信息。二原告对被告提交的第五组证据的真实性及证明目的予以认可。被告对二原告提交的第一组证据的真实性不予认可，并认为该组证据的证明目的也与本案无关联性。被告对二原告提交的第二组证据的真实性不予认可，该组证据没有新左旗财政局加盖的公章，其来源不能确定为新左旗财政局。本案是政府信息公开行政复议案件而不是土地权属确认案件，新左旗自然资源局所作的审查意见被告已在行政复议决定中予以撤销。被告对二原告提交的第三组证据的真实性无异议，但对二原告的证明目的不予认可。被告认为本案是政府信息公开案件，政府信息公开的对与不对是案件审理的内容，而不是审理其他内容。被告对原告提交的第四组证据的真实性不作确认，因为二原告未提交该文件的原件。该文件是确定土地性质文件，该文件与本案不具有关联性，文件中涉及的土地是否应该补偿不是本次政府信息公开行政行为的关联事件。被告对原告提交的第五组证据的真实性不作确认，因为二原告未能提交证据原件。该国有土地使用证的效力，不是被告所能确认的，该国有土地使用证与本案无关。被告对二原告提交的第六组证据的质证意见同对第五组证据的质证意见相同。被告对二原告提交的第七组证据的真实性不予认可，二原告提供的是案外人的补偿明细表，该表与二原告没有因果关系或者是利害关系，本案是政府信息公开合法性审查的案件，而不是对二原告进行土地补偿的案件，该证据与本案无关。被告认为二原告提交的第八组证据与本案无关，且二原告也承认该检讨书与本案不具有关联性，该检讨书不能作为本案的证据。本院对上述证据认证如下：二原告提交的第一组、第二组、第四组、第五组、第六组、第七组证据与本案政府信息公开行政复议案件无关联，二原告所主张的土地权属争议及对土地征收补偿的处理不属于被告在案涉政府信息公开行政复议的职责范围之内，故本院对二原告提交的上述六组证据不予采信。二原告提交的第三组证据，证明了被告的下一级行政机关新左旗自然资源局于2019年7月15日向二原告作出了《依申请公开政府信息审查表》的行政行为，二原告对该行政行为不服，并以此向被告申请行政复议的事实。本院对该证据予以采信。二原告提交的第八组证据与本案无关联，该检讨书不能作为本案的证据使用，本院对该检讨书不予采信。被告提交的第一组证据，证明了二原告针对新左旗自然资源局作出的《依申请公开政府信息审查表》依法向被告申请行政复议及被告受理该行政复议申请的过程，本院对该组证据予以采信。被告提交的第二组及第四组证据，证明了被告受理二原告的行政复议申请后，履行相关职责进行调查取证及新左旗自然资源局在行政复议期间重新向二原告出具了《政府信息不予公开告知书》和《政府信息不存在告知书》的过程，本院对该二组证据予以采信。被告提交的第三组证据，证明了被告依法履行行政程序延长行政复议审理期限并向二原告进行告知的情况，本院对该组证据予以采信。被告提交的第五组证据，证明了原告所诉的由被告作出的呼自然资复字[2019]4号行政复议决定书客观存在，该行政复议决定书已向二原告送达。本院对该组证据予以采信。经审理查明，2019年6月3日原告呼格吉乐、拉布格扎布向新巴尔虎左旗政务公开领导小组办公室提交了申请公开政府信息的申请，具体请求内容为：1.请求公开在申请人的承包地上核发国有土地证的国土部批准文件（2004年）。2.请公开申请人的承包地上核发国有土地使用证时，不予给付征地补偿的法律依据。2019年6月5日新巴尔虎左旗自然资源局收到新左旗政务公开领导小组办公室的《政府信息公开申请转送单》，针对转送单的要求制作了《依申请公开政府信息审查表》。在该审查表的主办单位意见栏内，新巴尔虎左旗自然资源局的审查意见为：“第一、申请人所主张的土地系国有土地。根据呼伦贝尔盟行政公署于1991年12月30日颁发的编号为101102的《内蒙古自治区林权证》，申请人所主张的土地为本证所列的国有土地，使用国有土地，其补偿标准与申请人无关，如确需公开，我局可以协调相关单位将林权证予以公开。第二，集体土地征收，法律确实明文规定，给集体土地所有权人和承包经营权人相应的补偿金，但是该法不能适用此次申请，因为该土地系国有土地，所以当然不能给付申请人相关的征收补偿金。”此后，新左旗自然资源局将加盖了本单位公章的《依申请公开政府信息审查表》向二原告的委托代理人送达。二原告接到《依申请公开政府信息审查表》后，对该《依申请公开政府信息审查表》中的审查意见不服，并在法定期限内向被告呼伦贝尔市自然资源局申请行政复议。被告接到二原告的行政复议申请后，经审查于2019年8月9日受理了二原告的行政复议申请。在受理了二原告的行政复议申请后，被告针对二原告的行政复议申请事项进行了调查取证和审查。因该行政复议案件情况复杂，被告于2019年9月30日决定延长行政复议期限30日，并将呼自然资复字[2019]3号行政复议期限延长的通知向二原告送达。2019年11月7日被告作出呼自然资复字[2019]4号行政复议决定书，决定撤销被申请人（新巴尔虎左旗自然资源局）于2019年7月15日作出的《依申请公开政府信息审查意见》。被告于2019年11月8日向二原告送达了呼自然资复字[2019]4号行政复议决定书。二原告对该行政复议决定不服，向本院提起行政诉讼。另查明，在二原告向被告申请行政复议后，在行政复议案件审查期间，新巴尔虎左旗自然资源局针对二原告的政府信息公开申请事项又作出了新左自然不告[2019]01号《政府信息不予公开告知书》和新左自然不存在告[2019]01号《政府信息不存在告知书》并向二原告送达。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定,被告呼伦贝尔市自然资源局做为新巴尔虎左旗自然资源局的上一级主管部门，其具有对新巴尔虎左旗自然资源局作出的行政行为依法进行行政复议的法定职责。本案属于政府信息公开引发的行政争议。行政复议被申请人新巴尔虎左旗自然资源局作出的《依申请公开政府信息审查表》中的审查意见属于行政机关内部的审查行为。在新巴尔虎左旗自然资源局将该《依申请公开政府信息审查表》加盖本单位公章并向二原告送达后，使该审查表中的审查意见外化，形成了一个可诉的具体行政行为。但是新巴尔虎左旗自然资源局作出的《依申请公开政府信息审查表》中的审查意见并没有针对二原告申请公开的政府信息的具体内容予以明确答复。被告呼伦贝尔市自然资源局在行政复议审查中对新巴尔虎左旗自然资源局作出的《依申请公开政府信息审查表》中的审查意见违反了《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第四项、第五项规定的认定，本院予以支持。二原告在行政复议申请中虽然一并提出了行政赔偿请求，但根据查明的案件事实，新巴尔虎左旗自然资源局作出的《依申请公开政府信息审查表》中的审查意见并没有给二原告的权益造成损害。且在行政复议期间，新巴尔虎左旗自然资源局针对二原告的政府信息公开申请又作出了新左自然不告[2019]01号《政府信息不予公开告知书》和新左自然不存在告[2019]01号《政府信息不存在告知书》并向二原告送达。二原告对案涉土地的权属确认及征收补偿争议，仍可通过正当途径予以救济。综上，被告呼伦贝尔市自然资源局作出的撤销被申请人（新巴尔虎左旗自然资源局）于2019年7月15日作出的《依申请公开政府信息审查意见》的呼自然资复字[2019]4号行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告呼格吉乐、拉布格扎布的诉讼请求。案件受理费50元由二原告负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于呼伦贝尔市中级人民法院。审  判  长   赵志 新人 民 陪 审员   邱 文 华人 民 陪 审员   白 楷 姝二 〇二 〇 年十 月 十 九 日书  记  员   槐芸 迪   附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条   对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条   对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）所申请公开信息已经主动公开的，告知申请人获取该政府信息的方式、途径；（二）所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间；（三）行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由；（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在；（五）所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（六）行政机关已就申请人提出的政府信息公开申请作出答复、申请人重复申请公开相同政府信息的，告知申请人不予重复处理；（七）所申请公开信息属于工商、不动产登记资料等信息，有关法律、行政法规对信息的获取有特别规定的，告知申请人依照有关法律、行政法规的规定办理《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条   行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。