河南省焦作市山阳区人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0811行初46号原告靳克荣，女，1956年2月10日生，汉族，住焦作市解放区。委托代理人丁小金，河南华凌律师事务所律师。委托代理人郭慧，河南华凌律师事务所律师。被告焦作市山阳区艺新街道办事处，住所地：焦作市山阳路1735号。法定代表人任红伟，主任。委托代理人焦红宙，焦作市山阳区艺新街道办事处工作人员。委托代理人何红乔，河南好谦律师事务所律师。原告靳克荣为与焦作市山阳区艺新街道办事处（以下简称：艺新街道办）拆迁安置协议纠纷，于2020年6月17日向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月24日受理后，于同日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月27日公开开庭审理了本案。原告靳克荣及其委托代理人丁小金和郭慧、被告艺新街道办法定代表人任红伟及其委托代理人何红乔到庭参加诉讼。艺新街道办委托代理人焦红宙经本院依法通知未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告靳克荣诉称，2010年12月2日，焦作市山阳区焦东北路三号院棚户区改造领导小组（以下简称“领导小组”）向原告所在的焦东北路三号院全体居民发布了一封《致焦东北路三号院居民的一封信》，告知了全体居民，将按照焦作市区棚户区领导小组文件焦棚改【2010】1号《焦作市棚户区改造项目房屋拆迁补偿安置规定》的规定，对焦东北路三号院进行安置补偿。焦东北路三号院系经领导小组办公室根据其（2010）5号文批准的棚户区重点改造项目。2010年12月3日，领导小组办公室就拆迁安置补偿方式及标准等制定了具体方案。2011年元月15日，原告积极响应政府号召，向领导小组办公室交付了旧房及其房产证、土地证，并领取了拆迁序号卡。2011年3月2日，作为被拆迁人的原告与作为拆迁人的被告根据城市规划要求，经焦棚改办（2010）5号文批准，根据焦棚改【2010】1号《焦作市棚户区改造项目房屋拆迁补偿安置规定》，经协商签订了《拆迁安置协议书》及补充协议。协议约定，原被告双方认可的回迁安置面积为221.82㎡，回迁安置地点为原地安置，过渡方式及过渡期限为自行过渡，期限从搬迁之日起24个月。原告在2011年3月15日前领顺序号并按期签订协议且在规定期限内搬迁完毕将房屋钥匙交给改造领导小组的奖励6,000元，回迁房屋公摊面积奖励50%。临时安置过渡费每㎡每月5元，回迁安置楼工程在搬迁之日起24个月竣工，逾期不能回迁的，甲方（即被告）自逾期之日起双倍支付乙方（即原告）临时安置过渡费。2011年3月15日，双方又签订了《协议补充条款》，约定回迁房屋公摊面积原则上不超过20%。协议签订后，原告于2013年12月25日选定了四套安置房屋，分别为：博大世纪华庭小区5号楼七层19、20、21号房屋和九层31号房屋，面积共计255.8㎡。按照协议约定及安置方案和奖励政策，回迁房屋总面积应为244.002㎡，又根据《焦东北路三号院搬迁户安置费用结算表》中列明的又补奖公摊面积16.42㎡来看，实际公摊面积比例达到了34.8%，回迁房屋总面积也应当为260.422㎡，故原告原选定的回迁房屋面积255.8㎡比最终实际应得面积260.422㎡少了4.622㎡。对于原告少得的房屋面积，被告应当按照市场价向原告作出补偿。另经原告到安置房屋查看后，发现原告选定的房屋已经在物业登记为他人的名字，且其中一处房屋正在装修。直至现在，被告并未按照协议约定向原告交付安置房屋，导致原告至今无法回迁。要求：1、依法判令被告立即按《安置选房认定单》向原告交付选定的安置房屋，若不能交付，按市场价（约8,000元/㎡）向原告支付相应对价；2、依法判令被告立即按市场价向原告支付安置房屋4.622㎡的补偿款（按8,000元/㎡计算，共计36,960元）；3、依法判令被告立即向原告支付自2015年4月起的过渡费至被告向原告实际交付安置房屋之日止（其中计算至2020年4月共计156,252元）；4、本案诉讼费用由被告承担。原告在举证期限内向本院提供了下列证据：1、原告靳克荣身份证复印件，证明原告主体资格。2、焦东北路三号院棚户区改造领导小组办公室《焦东北路三号院棚户区改造拆迁补偿安置方案》一份，证明原告所在的焦东北路三号院系根据（2010）5号文批准的改造项目，按照拆迁方案规定，拆迁安置过渡费标准为5元/月/平方米，共计24个月。3、《拆迁安置协议书》一份，证明原被告双方就原告位于焦东北路三号院的房产拆迁达成一致意见，双方认可回迁安置面积221.82㎡，2011年3月15日前领顺序号并签订协议交钥匙的，回迁房屋公摊面积奖励50%，回迁安置工程在搬迁之日起24个月竣工，逾期不能回迁的，甲方（被告）自逾期之日起双倍支付乙方（原告）临时安置过渡费。4、《安置选房认定单》一份，证明经原被告一致同意，原告选定了4套安置房屋，分别为博大世纪华庭小区5#楼七层19、20、21号房屋和九层31号房屋。5焦东北路三号院棚户区改造领导小组办公室向原告出具的收到条及拆迁序号卡各一份，证明原告已按拆迁协议书的约定将旧房的钥匙、房产证、土地证一并交到领导小组办公室。被告艺新街道办辩称，焦东北路三号院位于焦东北路东侧，原棉织二厂北侧，占地面积27.81亩，共有居民154户。三号院原为东焦作村于上世纪八十年代为村里老闺女所划的宅基地上建起的老旧安置房，另外还有一部分是自建的楼房。老旧的安置房是砖混结构的二层连体房，伙墙伙山，不通风，不透光，基础设施不完善，居住环境较差。2010年初，博大豪世置业公司在棉织二厂老厂区内，实施博大世纪华庭房地产项目。项目动工后，三号院居民以该项目影响三号院采光、影响居民房屋安全、造成下水道堵塞、以及噪声扰民等四个问题，多次强行阻止施工，并多次赴市赴区集体上访，要求解决反映的问题。艺新街道办事处对三号院居民反映的问题进行了调查。调查中发现：居民反映的问题不难解决，他们提出这些问题的真实意图是要求政府趁棉织二厂房地产项目开发之机，对三号院旧房一并进行改造。根据90%以上居民的愿望，艺新街道办事处决定对三号院进行改造。2010年6月，市政府出台了《焦作市人民政府关于棚户区改造的意见》。三号院符合棚户区的条件，适用棚户区改造的政策，按棚户区政策去改造，居民受益最多。于是山阳区把三号院作为棚户区改造项目向市政府提出来了申请，经认真审核，市政府于2010年8月将焦东北路三号院列入全市第一批棚户区改造项目。2010年9月，艺新街道办事处组织工作组，进驻三号院开展工作。工作组依照棚户区改造的相关政策及工作程序，制订了拆迁补偿方案，逐门逐户地进行了讲解、宣传和动员工作。到2011年3月15日前，共有27户居民与政府签订了拆迁补偿协议，并实施了搬迁。原告靳克荣为上述27户居民之一。入户调查登记工作和现房安置工作一直持续到2013年的10月份，没有实质进展。2011年先期搬出的27户的安置工作又十分紧迫地提到了议事日程。因为艺新街道办事处与27户签订的拆迁安置协议规定：拆迁安置的期限是24个月，逾期过渡费翻倍，逾期一年，必须在就近地段安置，到2014年3月15日，对27户进行安置的期限就到了，必须给27户一个说法。工作组与博大豪世置业公司就27户的安置问题进行了多次磋商，达成了共识：生效的法律文书必须执行，在三号院改造整体没有推进的情况下，妥善安置27户，体现了政府的诚信和建筑企业的社会责任。博大公司同意在5号楼按拆迁协议所载明的拆迁面积，对27户予以安置，艺新街道办事处承诺尽快做好居民工作，确保博大世纪华庭小区2号楼、3号楼、4号楼尽快顺利开工。双方于2013年12月份签订了《焦东北路三号院棚户区改造合作补充协议书》。工作组多次召开27户居民的代表会议，2次召开27户居民会议，研究确定了一个公平的大家都能接受的选房规则，并与博大公司协商，回应了居民围绕分房提出的各种问题，在此基础上，27户居民在2014年12月31日前，全部选定了新房，并领取了分房单。27户居民对预分房是满意的，他们自发地聘请军乐队、腰鼓队进行表演，并燃放鞭炮，散发喜糖，张贴巨幅标语，表达对政府对开发企业的谢意。2015年3月15日，给27户正式分房的期限已到，5号楼也已完全竣工，具备了正式分房条件，工作组具体组织了为27户正式分房的工作。以艺新街道办事处与27户搬迁户2011年3月15日签订的《拆迁安置协议书》和《协议补充条款》为依据，工作组起草了《焦东北路三号院搬迁户正式分房协议书》，27户中的26户签署了《焦东北路三号院搬迁户正式分房协议书》，唯独原告靳克荣提出相当苛刻的条件，开发商无法满足。致使后续改造工作停滞。原告的行为造成了开发商巨大的经济损失有导致整个三号院拆迁改造工作终止。综上，由于原告行为造成双方拆迁补偿协议未能实际履行，且该协议已经履行不能，原告的房屋仍在。答辩人的征收行为未实际进行。故原告的诉求没有事实和法律依据。被告在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、焦东北路三号院棚户区改造合作协议书及焦东北路三号院棚户区改造合作补充协议书（证明三号院的拆迁工作进行的依据）；2、山阳区人民政府关于焦东北路三号院拆迁改造有关情况的回复（证明三号院拆迁工作进行的经过及未能进行的事实，即实施过程中困难重重已经终止）；3、一组照片共五张（证明三号院的现状及原告房屋未被征收仍在的情况）。经庭审质证，本院对证据作如下确认：原告提供的证据，具证据的基本属性，可以作为定案的依据，予以采纳；被告提供的证据，具证据的基本属性，可以作为定案的依据，予以采纳。经审理查明，2010年12月3日，焦作市山阳区焦东北路三号院棚户区改造领导小组办公室制定《焦东北路三号院棚户区改造拆迁补偿安置方案》，其中载明，根据《焦作市城市房屋拆迁管理办法》和《焦作市区棚户区改造项目房屋拆迁补偿安置规定》制定本方案。方案涉及拆迁范围、拆迁安置补偿方式和标准、补偿及补助费的发放、其他四个方面。2010年12月17日，艺新街道办与焦作市博大豪世置业有限公司签订《焦东北路三号院棚户区改造合作协议书》，就该棚户区拆迁补偿安置办法、本合作协议双方就该棚户区拆迁安置工作的共同约定达成协议，并约定未尽事宜，另行研究决定。2011年1月15日，焦作市山阳区焦东北路三号院棚户区改造领导小组办公室收到靳克荣土地证和房产证各1本。2011年3月2日，艺新街道办作为拆迁人与靳克荣作为被拆迁人，签订《拆迁安置协议书》，其中载明，根据城市规划要求，经焦棚改办2010第5号文批准，焦东北路三号院为棚户区改造项目，靳克荣的房屋在拆迁范围内，根据焦棚改办2010第1号文《焦作市区棚户改造项目房屋拆迁补偿安置规定》，经协商双方就有关事项达成协议。2011年3月15日前，靳克荣领到《焦东北路三号院拆迁序号卡》。2013年12月3日，艺新街道办与焦作市博大豪世置业有限公司签订《焦东北路三号院棚户区改造合作补充协议书》，双方就该棚户区拆迁安置的相关政策，拆迁进度达成补充协议。2013年12月25日，艺新街道办与靳克荣签订《安置选房认定单》。2020年1月9日，焦作市山阳区人民政府对市棚改办作出《关于焦东北路三号院拆迁改造有关情况的回复》，其中载明，2010年6月，市政府出台了《焦作市人民政府关于棚户区改造的意见》。该三号院符合棚户区的条件，适用棚户区改造的政策。山阳区向市政府提出了申请，市政府于2010年8月将该三号院列入全市第一批棚户区改造项目。2010年9月，山阳区组织工作组，进驻三号院开展工作。工作组依照棚户区改造的相关政策及工作程序，制定了拆迁补偿方案，逐门逐户讲解、宣传、动员。2011年3月15日前，共有27户居民与政府签订了拆迁补偿协议，并实施了搬迁。其余127户居民，则强烈反对三号院进行改造，不满情绪愈演愈烈。三号院改造被迫暂停。山阳区决定在2013年元月重启该项目。严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等有关法律法规开展工作。由于居民期望值过高，对政策不理解、不配合，截止2015年11月30日，居民签订协议领号率没有达到50%，远远没有达到90%的原定标准。针对这一情况，艺新街道办于2015年12月1日以公告形式向全体居民宣布三号院改造项目终止。2014年三号院改造批复的控规是4.40的容积率，但现在我市规划指标要求不能超过2.0，前期介入的开发企业无法平衡，制约改造工作。目前，区政府正在研究解决办法，寻找解决路径，争取尽快拿出解决方案。本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释【2019】17号）第十条第一款、第二十八条第二款规定，被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。根据《中华人民共和国土地管理法》第九条第一款规定，城市市区的土地属于国家所有。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）第四条、第八条第五项规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对基础设施落后地段进行旧城区改建的需求，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。根据《焦作市城市房屋拆迁管理办法》第四条规定，拆迁人应当依照本办法的规定，对被拆迁人给予补偿、安置；被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。本办法所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。本办法所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定，市辖区、不设区的市人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干个街道，管理机构为街道办事处，作为市辖区、不设区的市人民政府的派出机关。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十五条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十五条、第九十九条第四项规定，人民法院经审理认为被诉行政行为违法或者无效，可能给原告造成损失，可以告知其就赔偿事项另行提起诉讼。有其他重大且明显违法的情形，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”。如果行政机关面临的事务是处于法律保留范围之外的，即无需法律的专门规定或授权，行政机关即可自主行事的，此时，行政机关的自主创新活动无所谓违反法律。但，这种自主决不意味着恣意，因为，在合法性之外，行政机关的活动还要受到合理性原则的拘束。如果行政机关面临的事务是处于法律保留范围之内的，那么，如果没有法律的明确授权，行政机关不得自行处理。否则，所作出的行为将构成缺乏缺乏法律依据的行为。违反了法律保留原则的行政行为，应视为无效行政行为，因为“缺乏法律依据”已经构成“重大且明显违法”。本案中，被告艺新街道办面临的案涉事务是处于法律保留范围之内的；不提供其取得的房屋拆迁许可证，视为没有；亦未提供其具有法定职责、履行法定程序而与原告靳克荣签订《拆迁安置协议书》的行为的证据、依据，其行为违反了法律保留原则，构成“其他重大且明显违法”。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，应当确认行政协议无效。综上所述，被告艺新街道办与原告靳克荣签订的《拆迁安置协议书》，构成其他重大且明显违法的情形，应当判决确认无效。如果因无效可能给原告造成损失，原告可就赔偿事项另行提起诉讼。依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款之规定，判决如下：确认原告靳克荣与被告焦作市山阳区艺新街道办事处签订的《拆迁安置协议书》无效。诉讼费用50元，由被告艺新街道办负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省焦作市中级人民法院。审 判 长  刘征安人民陪审员  周春艳人民陪审员  王友敏二〇二〇年十月十九日书 记 员  段园园附相关法条：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。