安徽省六安市金安区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖1502行初51号 原告任意,男,1969年12月生,汉族，住安徽省六安市金安区。 被告六安市自然资源和规划局，住所地安徽省六安市佛子岭路与淠望路交口，统一社会信用代码11341400MB17667454。 法定代表人胡雪松，该局局长。 应诉负责人刘兴旺，该局副局长。 特别授权委托代理人刘明余、武明珠，安徽金六州律师事务所律师。 被告六安经济技术开发区管理委员会自然资源和规划局，住所地安徽省六安市经济技术开发区迎宾大道西苏埠路以北，统一社会信用代码113414007830998788。 法定代表人张玉师，该局局长。 特别授权委托代理人胡正发，安徽皖西律师事务所律师。 特别授权委托代理人李思羽，安徽皖西律师事务所实习律师。 第三人六安远大房地产开发有限公司,住所地安徽省六安市经济开发区皖西大道,统一社会信用代码91341500694108920F。 法定代表人郭昌平，该公司总经理。 特别授权委托诉讼代理人耿涛涛，公司员工。 原告任意诉被告六安市自然资源和规划局、被告六安经济技术开发区管理委员会自然资源和规划局、第三人六安远大房地产开发有限公司城建行政合同纠纷一案，于2020年8月13日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年9月23日公开开庭进行了审理。原告任意，被告六安经济技术开发区管理委员会自然资源和规划局的应诉负责人刘兴旺和及其特别委托代理人刘明余，被告六安市自然资源和规划局法定代表人张玉师及其特别授权委托代理人胡正法、李思羽，第三人六安远大房地产开发有限公司特别授权委托代理人耿涛涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告任意诉称：2018年11月29号被告六安市自然资源和规划局与被告六安经济技术开发区管理委员会自然资源和规划局在非净地出让的情况下,共同将宗地[编号六(2018)13号]拍卖给了第三人六安远大房地产开发有限公司,并与第三人在2018年12月28日签订了《国有建设用地使用权出让合同》。因该地块是棚户区改造项目。被告六安市自然资源和规划局、六安经济技术开发区管理委员会自然资源和规划局因通过招拍挂的程序将此地块以非净地出让的形式拍卖给了第三人六安远大房地产开发公司,违反了净地出让条件,且第三人用于商业开发住宅项目,不具有合法性。原告认为，被告六安市自然资源和规划局与被告六安经济技术开发区管理委员会自然资源和规划局与第三人六安远大房地产开发有限公司恶意串通约定,损害原告享有的国有土地使用权的合法权益的行使及利益;以棚户区改造项目名义实际进行国有土地使用权的出让及进行商业开发;此土地出让合同是无效合同。现具状起诉，请求法院依法判决：一、因被告侵权通过招拍挂程序拍卖的该地块宗地[编号为六开(2018)13号]所签订的《国有建设用地使用权出让合同》无效；二、本案诉讼费用由被告共同承担。 原告任意向本院提交以下证据： 证据一、原告身份证复印件、第三人企业登记信息、原告所拥有的土地使用权证书复印件，证明原、被告及第三人的诉讼主体资格。 证据二、金政征字（2017）33号《六安市金安区人民政府房屋征收决定》、金政征字（2017）34号《六安市金安区人民政府房屋征收公告》、（2017）皖15行初70号《行政判决书，证明1.六安开发区皖西大道小庙菜市场周边棚户区改造项目规划红线范围内对国有土地上房屋及附属物进行征收，即本地征收目的是棚改项目；2.此征收因违反合法程序被依法确定为违法且征收程序并未结束；而征地在没有获取国务院或省级人民政府批准的情况下，也没有棚改项目规划许可即土地利用总体规划的情况下进行违法征地。 证据三、被告与第三人通过招拍挂程序共同所签订的《国有建设用地使用权出让合同》及出让该地块宗地图和部分规划图复印件一份、六安土地拍成交海报一份，证明1.该征收地块在非净地状态下被六安市自然资源和规划局、六安市开发区管委会国土局以经营性用地有偿出让给第三人六安远大地产；2.《国有建设用地使用权出让合同》转让的土地范围包含原告所享有的合法土地使用权所在内，严重侵害原告的国有土地使用权的合法权益的行使及利益，属恶意串通侵害第三人合法权利的无效合同。 证据四、安徽省六安市金安区人民法院（2020）皖1502民初744号民事判决书、安徽省六安市中级人民法院（2020）皖15民终1520号民事判决书，证明（2020）皖15民终1520号民事判决书事实认定“六安远大房地产开发公司通过竞拍获得该地块国有建设使用权，用于开发住宅建设项目”，该征收地块实际用途与政府公开征收目的不符，存在骗取套现国家相关棚改资金的重大嫌疑，严重侵害国家、社会公共利益，也侵害了原告的国有土地所有权的合法权益的行使及利益，违背了国务院棚改项目的初衷，违反了国务院棚户区改造的有关政策，违反了国家的有关法律法规。 被告六安市自然资源和规划局辩称：一、本案案由性质不属于行政诉讼，应属于最高院民事案由规定中的“确认合同无效之诉”；二、本单位通过招拍挂程序拍卖包括案涉房屋地块在内的国有建设用地使用权并签订《国有建设用地使用权出让合同》符合法律规定；三、原告诉请合同无效无任何事实和法律依据，不符合《合同法》第52条及最高院相关司法解释规定的合同无效的情形。综上所述，原告的诉请无事实及法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。 被告六安市自然资源和规划局向本院举证如下： 证据一、六安市人民政府六政秘[2010]187号批复； 证据二、六安市金安区人民政府房屋征收决定（金政征字【2017】33号）； 证据三、六安市金安区人民政府房屋征收公告（金政征字【2017】34号）； 证据一、二、三证明案涉原告房屋地块在内的国有建设用地已经过六安市政府批复收回，并于2017年由六安市金安区人民政府作出征收决定。 证据四、六安市土地资产管理委员会会议纪要（第3号）； 证据五、关于迎宾大道以东、皖西大道以南地块（原小庙地块）规划控制性指标的函及图纸； 证据六、国有建设用地使用权出让审签单（六开出审【2018】3号）及六安市国有建设用地使用权公开出让方案； 证据四、五、六证明案涉原告房屋地块在内的国有建设用地使用权已履行了相关的规划和审批手续，按照合法程序进行土地招拍挂。 证据七、六安开发区国有建设用地使用权挂牌出让公告及公开出让文件，证明案涉原告房屋地块在内的国有建设用地使用权依法公开出让，并无任何不当之处。 证据八、第三人营业执照、资质证书、法定代表人身份证复印件； 证据九、出让地块底价确定单及银行转账凭证； 证据十、拍卖成交确认书； 证据十一、《国有建设用地使用权出让合同》； 证据八、九、十、十一证明第三人通过合法程序竞得包括原告房屋地块在内的国有建设用地使用权，并签订了《国有建设用地使用权出让合同》。 证据十二、六安市金安区人民政府房屋征收补偿决定（金征房补字【2020】07号）及送达回执，证明六安市金安区人民政府于2020年7月23日向原告送达了房屋征收补偿决定，决定对征收原告的房屋进行补偿，并提供了货币补偿和产权调换两种补偿方式供原告选择。 证据十三法律依据 《中华人民共和国城市房地产管理法》第十三条、《国土资源部招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第七条、《中华人民共和国合同法》第五十二条。 被告六安经济技术开发区管理委员会自然资源和规划局辩称：一、原告对本案《国有建设用地使用权出让合同》不具有诉讼利益，原告不具有本案适格的原告诉讼主体地位；二、本案《国有建设用地使用权出让合同》不存在任何法定无效的情形；三、本案原告的诉讼是非理性的，是对原告诉讼地位的滥用；四、本案《国有建设用地使用权出让合同》其性质依法不属于行政协议；综上，原告的诉讼无相应的事实和法律依据，原告不具有本案适格的原告诉讼主体地位，且原告的诉讼是非理性的，也是对原告诉讼地位的滥用。依法并依据本案的客观实际，请求驳回原告的起诉。 被告六安经济技术开发区管理委员会自然资源和规划局向本院提交以下证据： 证据一、房屋征收决定及房屋征收公告，证明1.依据《物权法》第28条规定，原告不再享有案涉房屋及国有土地使用权的物权；2.原告不具有本案诉讼利益，不是本案适格的原告诉讼主体资格。 证据二、行政判决书，证明1.《房屋征收决定》仍继续有效；2.原告不再享有案涉房屋及国有土地使用权的物权；3原告仅可以就房屋补偿安置主张权利；4.就本案房屋征收这一法律事实已经通过判决作为否定性评价，本案原告的另行起诉是对原告诉讼地位的滥用，既不理性，也违反诚信。 证据三、房屋征收补偿决定及送达回执，证明已经就案涉房屋对原告作出了相应的补偿（安置）决定。 证据四、出让审签、出让方案、拍卖成交确认书、出让合同、国有建设用地使用权证，证明1.经过相关法定程序，第三人依法通过公开竞买的方式取得案涉国有建设用地使用权，并依法办理了国有建设用地使用权证；2.本案《国有建设用地使用权出让合同》无任何无效的法定的情形。 证据五、《物权法》及《民法典》条文，证明1.依法原告不再享案涉不动产的物权；2.本案合同属于民事性质。 第三人六安远大房地产开发有限公司述称：第三人与两被告签订的《国有建设用地使用权出让合同》合法有效，涉案的建设用地使用权已经合法的登记在第三人名下，原告的诉讼请求没有合法依据，请求依法驳回。 第三人六安远大房地产开发有限公司未向本院提交证据。 经庭审举证、质证，各方当事人质证意见如下： 被告六安市自然资源和规划局对原告任意所举证据质证如下：第一组证据三性无异议，对土地使用权证书真实性、合法性无异议，与本案无关联性。原告也不具有主体资格；第二组证据三性无异议，对证明目的不认可，房屋征收决定虽被确认违法，但未被撤销，两被告与第三人在此基础上签订的合同是有效的；第三组证据土地出让权合同、宗地图、六安土地拍成交海报三性无异议，规划图与本案不具有关联性，对证明目的不认可，被告依据征收决定签订合同有相关的事实依据，至于案涉土地是否是净地出让有相应的部门规定，同时该组证据不能证明合同的主体双方具有恶意串通行为；第四组证据真实性、合法性无异议，对本案的没有关联性。两份判决书是第三人与原告的相邻权纠纷，与本案无关。 被告六安经济技术开发区管理委员会自然资源和规划局对原告任意所举证据质证如下：第一组证据真实性无异议，与本案无关联性，.不能因此证明原被告及第三人本案诉讼主体适格；第二组证据真实性无异议，对证明目的有异议，案涉《征收决定》虽因程序欠缺，被六安市中级法院判决违法，但仍判决不予撤销，那么，案涉《征收决定》继续有效，被告仍可以据其作出补偿决定；第三组证据真实性无异议，对证明目的有异议：（1）因案涉《征收决定》仍继续有效，依据《物权法》第二十八条的规定，因案涉《征收决定》导致原告土地使用权消灭，（2）案涉国有土地建设使用权是依法通过公开招拍挂，通过有偿方式出让给本案第三人，根本不存在，更无需所谓“恶意串通”，（3）案涉《国有建设用地使用权出让合同》无任何法定无效的情形，属于合法、有效的合同；第四组证据真实性无异议，对证明目的有异议：根据国发〔2013〕25号《国务院关于加快棚改区改造工作意见》，棚户区改造，“由政府主导，市场运作”，多渠道筹措棚改资金，“增加财政补助、加大银信贷支持、吸引民间资本参与、扩大债券融资、企业和群众自筹等办法筹集资金”，而棚改项目收入主要是国有土地使用权的收入和项目配套商业实施销售、租赁和其他的收入等，所收回的土地进行腾空后应进行开发利用。棚改项目所筹措的资金首先用于棚户征收拆迁补偿安置，本案涉棚改项目的拆迁补偿安置费用资金主要来源系由融资平台公司六安东城经济建设有限公司通过金融贷款，案涉棚改项目所腾空的土地建设使用权对外有偿出让，所得价款用于平台公司偿还融资贷款的本息，故所谓套取国家棚改资金，与客观实施严重不符，因对案涉土地上的房屋已经征收，依法原告除还享有对案涉土地上房屋的征收补偿安置的债权外，依法不再享有对案涉土地的使用权及其上房屋的所有权。 第三人六安远大房地产开发有限公司对原告任意所举证据质证意见同被告六安市自然资源和规划局及被告六安经济技术开发区管理委员会自然资源和规划局的质证意见。 原告任意对被告六安市自然资源和规划局所举证据质证如下： 对第一组证据中六安市人民政府六政秘[2010]187号批复后，于2017年7月11日由六安市金安区人民政府作出征收决定，该组证据1、无政府批复签章；2、从时间上来看早已经失效是无效批复，实际上没有征收，该地块土地事实上征收是在2017年7月11日开始；3、只有六安市政府对该块土地的收回批复，不能作为金安区政府下达房屋征收决定的法律依据，因棚户区改造项目地块征地需国务院或省级人民政府审批，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条，第八条规定，六安市金安区人民政府所下达的房屋征收决定（金政征字[2017]33号）和房屋征收公告（[2017]34号）无法律依据，系违法征地。 对第二组和第三组证据（1）从被告所举出的建设用地出让使用权审签单和土地出让底价确认单以及拍卖成交确认书的证据看出该案涉地块土地是经过招拍挂进行拍卖的，包含原告的合法的国有土地使用权在内，且未依法给予原告征收补偿；被告所举出的皖（2019）六安市不动产权第0513298号的证据，可见明知开发商六安远大地产把该案涉地块土地使用权已抵押给银行，违反了《土地管理法》第五十八条和违反了《物权法》第四十二条，侵害了原告合法的土地使用权；根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定该案涉地块土地是经营性用地，严重违反了国务院棚户区改造政策，违反了行政合法性原则，以合法形式掩盖非法目的，套取国务院关于棚户区改造的项目工程，套现棚户区改造有关项目资金，损害了国家利益，损害了百姓利益，也侵害了原告的合法权益；（2）被告举出六安市经济技术开发区发展规划局对该地块规划指标的函，没有棚户区改造专项规划的审核即没有经省国土资源厅受理并审核，属违法征地。 对第五组证据质证同原告对六安市经济技术开发区国土局所举证据质证意见一致。 被告六安经济技术开发区管理委员会自然资源和规划局对被告六安市自然资源和规划局所列证据三性无异议。 第三人六安远大房地产开发有限公司对被告六安市自然资源和规划局所列证据三性无异议。 原告任意对被告六安经济技术开发区管理委员会自然资源和规划局所举证据质证如下： 对第一组证据真实性无异议，无法达到证明目的，认为（1）被告所举出的金安区人民政府房屋征收决定（金政证字[2017]33号）来证明涉案地块是棚户区改造项目并包含原告合法的国有土地使用权在内。金安区人民政府不具有对六安市经济技术开发区管委会行使行政权。且该征收决定被六安中级法院判决违法，属违法征地，违法不撤销不等于生效；（2）根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定和《中华人民共和国物权法》第四十二条的规定，征收或收回国有土地使用权应给予补偿。原告的国有土地使用权作为拥有“房屋和其他合法财产”的基础，是原告合法的国有土地使用权人的该项财产性权利。在没有签订补偿协议时，原告所拥有合法的国有土地使用权仍然是合法有效的，仍然享有合法权益。被告的行为实属侵权。 对第二组证据.真实性，合法性没有异议，无法达到证明目的，认为（1）该案涉地块棚户区改造项目在没有国务院或省人民政府的征地批文即没有征地批准机关，批准文号，批准时间和批准用途，以及在没有该棚户区改造专项规划审核的情况下，进行征地，违反行政合法性原则，因此金安区人民政府所下达的《房屋征收决定》（金政征字[2017]33号）无法律依据；（2）违法不等于生效；单凭《房屋征收决定》就不再享有物权了吗？在六安中院行政诉讼开庭时以及到目前为止仍然没有国务院或省级人民政府征地批文，没有棚改项目专项规划审核，足以证明违法征地。被告严重侵害原告的合法权益。因此无合法性基础所签订的协议无效。 对第三组证据合法性有异议，认为《征收补偿决定》是在违反国家法律法规的情况下所下达的，且征收所依据的法律也是明文规定废止的，并对送达持有异议，该《征收补偿决定》无法律依据，系无效。（1）该案涉地块在征地时，没有经过国务院或安徽省人民政府审批，也没有经过安徽省国土资源厅的棚改项目专项规划审核，因此征地违法。所下达的《房屋征收决定》违法，从而所下达的《房屋征收补偿决定》无法律依据；（2）该案涉地块被告通过招拍挂拍卖给第三人六安远大。根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》以及被告所举出的证据《国有建设用地使用权出让审签单》（六开出审[2018]3号）和六开出[2018]13号《拍卖成交确认书》竞买号：099，足以证明该涉案地块是经营性用地，用于商业开发，从而获得经济利益为目的。因此违反了棚户区改造政策，违反了国家法律法规。该征收地块征地不是为了公共利益而征地，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条，第八条有关规定，因此所下达的《房屋征收补偿决定》无法律依据，系违法，无效；（3）从司法审查角度来看《征收补偿决定》是无法律事实依据，因此无效。 对第四组证据认为与第一组证据是相互抵制，相互矛盾，显然可以看出该案涉地块是以棚户区改造项目为征地目的，而实际把土地进行拍卖给开发商从事商业开发，开发商的土地使用权证皖（2019）六安市不动产权证第0513298号显示该案涉地块土地使用权证已抵押给银行，严重违反国家法律法规，严重违反国家棚改政策，基于无合法性基础上所签订的土地出让合同系无效。 对第五组证据认为基于无合法性基础上所签订的《国有建设用地使用权出让合同》是无效合同，被告不具有该案涉地块所享有的物权，所签订的《国有建设用地使用权出让合同》是侵权行为；《民法典》未生效，因此被告方代理人在本案中所依据的法律，是没有生效的法律。 被告六安市自然资源和规划局对被告六安经济技术开发区管理委员会自然资源和规划局所列证据无异议。 第三人六安远大房地产开发有限公司对被告六安经济技术开发区管理委员会自然资源和规划局所列证据无异议。 经庭审质证，本院对上述证据认证如下： （一）、原告任意所举证据真实性予以认可，对其证据目的不予认可；（二）、对被告六安市自然资源和规划局所举证据三性及证明目的予以认定；（三）、对被告六安经济技术开发区管理委员会自然资源和规划局所举证据三性及证明目的予以认定。 经审理查明：2010年10月14日，六安市人民政府作出六政秘（2010）187号文，同意原六安市国土资源局收回皖西大道以南、经三路以东、经四路以西地块，规划用地面积内单位及个人国有建设用地使用权。2017年7月11日，六安市金安区人民政府作出金政征字（2017）33号《六安市金安区人民政府房屋征收决定》并公告。2018年11月29日，第三人六安远大房地产开发有限公司通过竞拍取得案涉地块国有建设用地使用权，并签署拍卖成交确认书。2018年12月20日，被告六安市自然资源和规划局与被告六安经济技术开发区管理委员会自然资源和规划局与第三人六安远大房地产开发有限公司签订了六开出（2018）13号国有建设用地使用权出让合同。2020年8月13日，原告任意以该转让地块中包含其合法的国有土地使用权，案涉《国有建设用地使用权出让合同》侵害其合法权益且该征收地块实际用途与政府公开征收目的不符，侵害国家、社会公共利益为由，于2020年8月13日具状本院提起诉讼。 另查明：2017年12月7日，六安市中级人民法院（2017）皖15行初70号，认定六安市金安区人民政府作出的《六安市金安区人民政府金政征字（2017）33号房屋征收决定》证据不足，依法应当予以撤销，但撤销会给社会公共利益造成重大损害，判决确认该房屋征收决定违法。 同时查明：诉讼中，被告六安市开发区管委会国土局更名为六安经济技术开发区管理委员会自然资源和规划局。 本院认为：本案的争议焦点为原告是否具备本案的原告主体资格。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为实施城市划进行旧城区改建、需要调整使用土地的，可以由有关人民政府土地行政主管部门经原批准用地人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，案涉地块因旧城区改造经六安市人民政府批准后由六安市金安区人民政府于2017年7月11日下发的金政征字（2017）33征收决定予以征收，虽该征收决定被六安市中级人民法院确认违法，但并未被撤销，该征收决定自作出之日即发生法律效力，案涉地块因该征收决定被征收，案涉地块的国有土地使用权即被收回。依据《物权法》第二十八条“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力”之规定，案涉地块被征收之日，原告在案涉地块上的房屋所有权及国有土地使用权即消灭，其权益的补偿可以通过拆迁安置等救济措施予以实现。被告六安市自然资源和规划局与被告六安经济技术开发区管理委员会自然资源和规划局通过招拍挂形式将案涉地块国有土地使用权予以出让并同第三人六安远大房地产开发有限公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》对原告权益不产生实际影响，原告与案涉《国有建设用地使用权出让合同》之间无利害关系，原告提起的本案之诉不具有值得保护的实际权益。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定，裁定如下： 驳回原告任意的起诉。 案件受理费50元，退还原告任意。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省六安市中级人民法院。 审 判 长  赵 卉 审 判 员  韩太祥 人民陪审员  朱学语 二〇二〇年十月十日 书 记 员  马 兰 附：相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。