云南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云行终500号上诉人（一审原告）张勇，男，汉族，1950年4月23日生，住云南省昆明市西山区。上诉人（一审原告）李琼仙，女，汉族，1953年12月22日生，住云南省昆明市西山区。上诉人（一审原告）李坤林，男，汉族，1979年1月20日生，住云南省昆明市西山区。上诉人（一审原告）李翠云，女，汉族，1977年12月18日生，住云南省昆明市西山区。张勇、李琼仙、李坤林的共同委托代理人李翠云，身份信息同上。系张勇、李琼仙之女，李坤林之姐。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）昆明市西山区人民政府。住所地：云南省昆明市西山区秀苑路188号。法定代表人陈瑞斌，区长。张勇、李琼仙、李翠云、李坤林因诉昆明市西山区人民政府（以下简称西山区政府）土地征收补偿一案，不服云南省昆明市中级人民法院2020年1月8日作出的（2019）云01行初162号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年7月14日受理其上诉后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院认定，李洪兴系李琼仙的父亲，张勇与李琼仙系夫妻关系，其婚生子女李翠云、李坤林。1992年8月16日，张勇取得了官集建〔92〕字第04-03-5-80号《集体土地建设用地使用证》，1996年4月2日取得了昆政房〔官〕字第9600827号《房屋所有权证》，昆明市西山区西坝新村609号房屋系张勇、李洪兴、李琼仙、李翠云、李坤林共同共有的房屋，李洪兴已于2002年10月2日去世。因城中村改造需要，西山区政府拟对西山区7号片区二、三期城市更新改造地块所涉及的集体土地进行征收。西山区第7号片区城中村改造项目分期建设，西山区政府于2010年6月18日取得《云南省国土资源厅关于西山区第7号片区城中村改造项目土地征收的批复》后，开展项目一期征迁工作，现项目一期已实际完成供地，并已进行开发建设，回迁安置房已交付使用。2014年12月1日，二、三期项目取得了云发改投资〔2014〕1596号《云南省发展和改革委员会关于云南省2013—2017年城市棚户区改造省级统贷项目（七期）可行性研究报告的批复》及其他依法建设项目所需的批准文件，2018年9月5日昆规延续〔2018〕0017号《昆明市规划局准予延续行政许可决定书》对规划条件进行了延续，并对项目二、三期土地权属及房屋情况进行调查。西山区政府根据昆政办〔2015〕103号《昆明市人民政府办公厅关于印发昆明市集体土地上房屋拆迁补偿安置指导意见的通知》的相关规定拟定征收补偿方案后，西山区政府所属的河南社区居委会先后两次提出了关于征收补偿方案的反馈意见，西山区政府下属金碧街道办事处7号片区城中村二、三期拆迁改造指挥部根据西山区政府授权及工作安排，完成西山区7号片区二、三期城市更新改造项目集体土地征收前期工作。2018年11月9日西山区政府金碧街道办事处作出金处请〔2018〕164号《西山区政府金碧街道办事处关于批准执行（集体部分）的请示》。2018年11月26日，西山区政府经过常务会通过、批准《西山区7号片区二、三期城市更新改造项目集体土地征收补偿实施方案》，由西山区政府办公室负责印发，并进行张贴公示。案涉房屋在此次征收范围，张勇、李琼仙、李翠云、李坤林在《春城晚报》上看到《西山区7号片区二、三期城市更新改造项目集体土地征收补偿实施方案》后即提起本案行政诉讼，请求：1.撤销西山区政府办公室于2019年1月25日作出的《西山区7号片区二、三期城市更新改造项目集体土地征收补偿实施方案》；2.本案诉讼费用由西山区政府承担。一审法院认为，土地征用、征收批准后，县级人民政府和土地管理部门成为征地实施的主体，本案西山区政府是此次征地的征收主体，其办公室印发文书的法律责任由西山区政府承担，其是本案适格的被告。昆明市西山区西坝新村609号房屋系张勇、李洪兴、李琼仙、李翠云、李坤林共同共有的房屋，此次征地行为与张勇、李琼仙、李翠云、李坤林有利害关系，因此，张勇、李琼仙、李翠云、李坤林是本案适格的原告。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”征地实施行为主要表现为征地公告、征地补偿安置公告、补偿安置方案批准、实施补偿安置协议等多个行政行为。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，市、县级人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。以上补偿方案的公告、批准以及实施是补偿安置行为的总和，其内容都是关于征收补偿安置内容、标准、措施等问题。如果土地权利人和征地部门就征地补偿事宜达不成协议的，不能直接向人民法院提起诉讼，应依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决”，即由行政机关做出裁决，对行政机关做出的裁决不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。本案中，在没有相关政府做出裁决的情况下，张勇、李琼仙、李翠云、李坤林要求撤销《西山区7号片区二、三期城市更新改造项目集体土地征收补偿实施方案》不符合起诉条件，依法应裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定驳回张勇、李琼仙、李翠云、李坤林的起诉。张勇、李琼仙、李翠云、李坤林上诉称，1.一审裁定适用法律错误。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，针对的是土地行政主管部门会同有关部门拟定的征收补偿、安置方案。而本案系西山区政府办公室作出的征收补偿实施方案，法律并未规定该情形应当由人民政府作出裁决。西山区政府办公室超越职权作出《西山区7号片区二、三期城市更新改造项目集体土地征收补偿实施方案》，侵犯了其合法权益。2.集体土地的征收补偿安置方案并不仅限于补偿标准，还包括其他内容，其起诉状明确针对的是《西山区7号片区二、三期城市更新改造项目集体土地征收补偿实施方案》，并陈述西山区政府办公室作出该补偿实施方案的作出主体、内容及程序均违法，一审裁定错误将其诉求理解为对征收补偿标准不服，遗漏其诉讼请求。请求：1.撤销一审裁定，判决撤销西山区政府办公室于2019年1月25日作出的《西山区7号片区二、三期城市更新改造项目集体土地征收补偿实施方案》；2.本案诉讼费用由西山区政府承担。被上诉人西山区政府未提交答辩意见。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）亦规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。故对征地补偿标准、征地补偿安置方案不服，应由行政机关先行处理。本案张勇、李琼仙、李翠云、李坤林不服《征收补偿实施方案》，应依法由行政机关先行处理，其直接向法院提起行政诉讼，不符合法律规定的起诉条件。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（十）其他不符合法定起诉条件情形。”故本案一审裁定驳回张勇、李琼仙、李翠云、李坤林的起诉，并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 赵 霁审判员 杨志刚审判员 苏雪峰二〇二〇年十月十二日法官助理胡卿书记员包欣鑫