甘肃省高级人民法院行政判决书（2020）甘行终13号上诉人（原审被告）兰州新区管理委员会，住所地：甘肃省兰州市永登县中川镇。法定代表人李东新，该管理委员会主任。委托代理人魏万英，兰州新区西岔镇退役军人事务站站长。委托代理人刘玉红，甘肃合睿律师事务所律师。被上诉人（原审原告）王臣太，男，1968年1月5日出生，汉族，住址：甘肃省皋兰县兰州，公民身份号码：×××。被上诉人（原审原告）王治忠，男，1939年3月16日出生，汉族，住址：甘肃省皋兰县，公民身份号码：×××。二被上诉人的共同委托代理人陈海峰、苗沙沙，北京万典律师事务所律师。上诉人兰州新区管理委员会因王臣太、王治忠诉其不履行法定职责一案，不服甘肃省武威市中级人民法院（2019）甘06行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，原告王治忠又名王志忠、原告王臣太又名王臣泰，均系皋兰县西岔镇山字墩村村民，二原告系父子关系。1989年1月与2003年1月期间，原告王治忠分别与皋兰县西岔镇山字墩村村委会签订了两份土地承包合同。自2012年开始，二原告的部分承包土地被被告征收。2018年7月31日，原告向被告邮寄了《关于尽快履行补偿安置职责的申请书》，该申请书的内容为请求被告依法履行对原告进行补偿安置的法定职责，理由为被告征收原告的土地用于项目建设，但被告对征收原告的部分土地未给于补偿，被告作为土地征收实施主体具有对原告进行补偿安置的法定职责。被告于2018年8月3日收到原告邮寄的该申请书后，对原告申请的事项未作出处理。2019年1月30日、4月8日，原告两次向该院邮寄起诉材料。至本案法庭辩论终结前，被告对原告的申请事项仍未作出答复。一审法院经审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”该法第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”根据上述法律和司法解释规定，除法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的之外，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以在两个月的履责期限届满之日起六个月内提起诉讼。2018年7月31日，原告向被告邮寄了《关于尽快履行补偿安置职责的申请书》，被告于2018年8月3日收到原告的该申请后，未对原告申请的事项作出处理。原告于2019年1月30日、4月8日，两次向该院邮寄起诉材料，视为原告在此期间已经向人民法院提起诉讼。从原告2018年8月3日向被告提出履责申请，扣除被告两个月的履责期限，至2019年1月30日原告向该院提起诉讼，起诉期限并未超过六个月。被告主张原告超过起诉期限的理由不成立。关于原告向被告提交的履责申请内容与本案诉讼请求是否相同的问题。原告向被告提出履责申请的内容为请求被告依法履行补偿安置的法定职责。该申请的事由是因原告认为其土地被被告征收，被告没有作出相应的补偿安置事宜。而本案原告的具体诉讼请求为，请求被告支付原告征地补偿款2196316元及附着物补偿款3706171元。原告在本案中的诉讼请求亦是针对涉案承包土地被被告征收的行为，只是对征地补偿请求做了进一步的量化，实质上与其向被告提出的履责申请的内容一致。被告主张原告向其提交的履责申请内容与本案诉讼请求不同，原告亦未先向行政机关提出申请的理由与事实不符。依照依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决责令被告兰州新区管理委员会在本判决生效后60日内对原告王臣太、王治忠提出的征地补偿安置申请作出处理决定。上诉人兰州新区管理委员会上诉称，一审判决认定事实不清，适用法律错误。被上诉人于2018年8月2日递交的履责申请书中仅针对补偿安置，未提及过附着物补偿款，一审判决认为本案请求只是对补偿请求的进一步量化，属于认定事实不清，适用法律错误。本案被上诉人的诉讼请求为：判令被告限期支付征地补偿款2196316元，限期支付地上附着物款项3706171元，合计人民币5902487元。被上诉人提出的履责申请书中未表述附着物补偿款，在事实与理由中也未提及附着物款项，只说未对部分土地给予补偿。但在被上诉人的诉讼请求中，对土地补偿款和附着物补偿款一并提出给付请求。一审判决认定本案请求只是对补偿请求的进一步量化错误。被上诉人在提起本案诉讼之前，应按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第一款的规定先向上诉人提起申请。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回上诉人的起诉。被上诉人王臣太、王治忠答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人不履行征地补偿安置法定职责，本质上属于集体土地征收行为的一个环节。答辩人的承包地被征收之后补偿安置问题迟迟未予解决，遂于2018年7月31日以书面形式向上诉人提出履责申请。上诉人收到申请后至答辩人提起诉讼时仍未就履责申请作出任何形式或者实质上的答复，属于典型的行政不作为。本案的诉讼请求仅是将履责申请书的请求内容进一步量化以数字形式表现出来，未超出履责申请的具体范畴。请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点问题是：兰州新区管理委员会是否应当履行对王臣太、王治忠补偿安置的法定职责。该问题具体包括两个方面:一是上诉人是否具有补偿安置的法定职责；二是被上诉人诉请上诉人履行法定职责的理由是否成立。关于上诉人是否具有补偿安置法定职责的问题。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”根据上述法律规定可知，现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度；市县级人民政府及土地管理部门是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体。市县级人民政府代表国家组织实施征收被征收人合法房屋，也有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式取得公平合理补偿的义务。据此，兰州新区管理委员会享有市一级的行政管理权限，负责新区范围内的行政管理，其具有征地补偿安置的法定职责。关于被上诉人诉请上诉人履行法定职责的理由是否成立的问题。《中华人民共和国物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、第四款规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”据此，征收主体不能以被征收人对补偿标准有异议为由，而否定其应依法进行补偿安置的义务。即使在与被征收人达不成补偿协议的情形下，亦应在合理期限内及时作出相关决定，并依法告知救济途径，而不能怠于履行补偿安置职责，或者以反复协商的方式代替书面决定，甚至以拖延造成补偿安置问题长期无法通过法治化渠道解决，造成既损害被征收补偿安置权益，又额外增加补偿安置成本。本案中，上诉人在二审审理中提交了《王臣太土地征收及领取情况》，该表中列明11项已领取土地及附着物补偿款，有5项列明已制表未领取。上诉人在二审调查询问时陈述被上诉人的土地自2012年至2016年期间陆续征收完毕，认可被上诉人的土地及附着物还有一部分没有制作发放表，仍有部分补偿款未领取。据此，对于被上诉人已被征收土地及附着物，上诉人未全面补偿。鉴于本案被上诉人土地及附着物是由上诉人分时间、分阶段予以征收，存在已经补偿和未补偿部分，存在土地与附着物补偿交织等问题，由此而带来的补偿问题较为复杂，一审法院未直接针对被上诉人的诉讼请求予以裁判，而判决责令由上诉人对被上诉人的征地补偿安置问题作出处理决定是符合本案实际情况的，并无不当。关于上诉人提出被上诉人向其提交的履责申请书与本案诉讼请求不一致，被上诉人应在提起本案诉讼前应向上诉人提出申请的问题。本案被上诉人诉讼的目的是对其被征收土地及附着物未进行补偿不服，请求上诉人履行补偿安置的职责。据前所述，上诉人负有对被征收人进行补偿安置的法定义务，该义务属于行政机关应当主动履行的义务，并不因被上诉人曾向其提出履行职责申请书而转变为依申请履行职责的行为。在被上诉人的补偿安置问题未依法得到解决的情况下，上诉人应当主动履行法定职责，而非苛求被上诉人。上诉人提出的该上诉理由不能成立，不予支持。综上，上诉人兰州新区管理委员会的上诉理由不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律及裁判结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人兰州新区管理委员会负担。本判决为终审判决。审判长 姚振勇审判员 吕 强审判员 赵静莉二〇二〇年十月二十一日书记员 马恩亭