山东省沂源县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0323行初204号 原告于凤星，男，1976年9月24日出生，汉族，住山东省无棣县，现住山东省无棣县。 被告沂源县市场监督管理局，统一社会信用代码11370323004223252G，住所地沂源县城历山路5号。 法定代表人崔春利，局长。 出庭负责人朱大伟，副局长。 委托代理人李闽，山东多博仕律师事务所律师。 委托代理人毕玉华。 原告于凤星因认为被告沂源县市场监督管理局不履行举报查处、举报奖励法定职责，于2020年7月6日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月29日公开开庭审理了本案。原告于凤星、被告沂源县市场监督管理局副局长朱大伟及委托代理人李闽、毕玉华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年5月28日，原告于凤星向被告沂源县市场监督管理局（以下简称市监局）投诉举报，申请依法查处沂源县源思特色炒鸡店（山岗子炒鸡店）、沂源县椒情非浅熟食销售店、沂源县历山街道办事处尚鑫娃餐馆、沂源县处留香餐馆超出许可经营项目范围经营冷食类食品的违法行为，并要求被告将案件的立案、查处结果书面回复原告，并要求被告按规定给予原告举报奖励，同时被告调解解决原告因购买不卫生凉菜所造成的损失。被告经调查于2020年6月8日针对原告的举报做出行政处理告知书，称上述被投诉食品经营单位均已停止凉菜制作，消除危害后果，且违法行为轻微，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款、《山东省市场监督管理局行使行政处罚裁量权适用规则》第十条第三项规定，对四家食品经营单位不予行政处罚。根据《食品药品违法行为举报奖励实施办法》、《淄博市食品药品安全举报奖励办法》，对原告不予奖励。 原告于凤星诉称，原告2020年5月28日向被告邮箱发送四封举报信，举报沂源县源思特色炒鸡店（山岗子炒鸡店）、沂源县椒情非浅熟食销售店、沂源县历山街道办事处尚鑫娃餐馆、沂源县处留香餐馆四家餐馆超许可经营范围经营冷食类违法行为。2020年6月8日被告经调查回复称原告举报情况属实，但认为被举报人均已停止违法行为、消除危害后果、违法行为轻微，决定不予行政处罚，同时对原告举报不予奖励。被告的回复行为程序违法，适用法律错误。被举报人超许可范围经营冷食类食品已被查证属实，被告在回复中认定被举报人的违法行为“产生过危害后果”，所以对被举报查实的违法行为应依据《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》进行五万元以上罚款处罚，且罚款数额较大，不应适用简易程序。举报事项被告已查明属实，且该事项事先未被被告掌握，符合一级奖励标准，被告应予立案查处而不立案处罚且不予奖励举报人的行为损害了原告的合法权益。因此，请求依法撤销被告2020年6月8日做出的行政处理告知书，依法责令被告正确履行法定职责，正确查处打击非法食品流通销售，并按规定奖励原告，且由被告承担本案诉讼费用。 原告于凤星向本院提交了以下证据：1.被告市监局作出的行政处理告知书；2.国家市场监督管理总局的公开回复。 被告市监局辩称，被告接到原告举报后对投诉举报事项进行了调查核实，鉴于被投诉的四家餐饮单位因新冠肺炎疫情影响，开业时间较短，经营情况惨淡，经营凉菜行为时间较短、数量较小、货值较低，且在被告调查核实期间，及时将凉菜下架、停止制作凉菜行为，其违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果。被告在综合裁量的基础上，对上述四家单位没有进行立案处理。被告处理方式适当，事实清楚、证据确凿、于法有据，对原告的答复有理有据。同时被告给予原告的答复属于信访答复，不属于法院行政案件受案范围。由于未对上述四家餐饮单位作出行政处罚，更未达到移送司法机关作出刑事判决的条件，原告据以请求举报奖励的条件未达到法定要求，请求法院对原告关于投诉举报奖励的要求予以驳回。从原告投诉举报的主观意图和客观反映分析，原告实质上属于“谋利性‘打假’和索赔行为”，违背诚实信用原则，不受法律保护，请求法院对原告的所有诉讼请求均予以驳回。 被告向本院提交如下证据、法律依据：1.投诉举报接收材料；2.行政处理告知书及电子邮件发送网址截图；3.沂源县椒情非浅熟食店现场检查笔录2次（附现场照片），责令改正通知书及送达回证，主体资格证明材料，整改报告；4.沂源县源思特色炒鸡店现场检查笔录2次（附现场照片），责令改正通知书及送达回证，主体资格证明材料，整改报告；5.沂源县历山街道办事处尚鑫娃餐馆检查笔录2次（附现场照片），责令改正通知书及送达回证，主体资格证明材料；6.沂源县处留香餐馆现场检查笔录2次（附现场照片），责令改正通知书及送达回证，主体资格证明材料，整改报告。法律依据：1.《行政处罚法》第五条、第二十七条第二款；2.《山东省行政程序规定》第五条第二款；3.《市场监管总局关于规范市场监督管理行为处罚裁量权的指导意见》第三--（七）--1--（3）；4.《山东省市场监督管理局行使行政处罚裁量权适用规则》第十条第三项；5.《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（国发【2019】18号）第（十二）、（十六）；6.原国家食药总局、财政部《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条第三项；7.原山东省食品药品监督管理局、山东省财政厅《食品药品违法行为举报奖励实施办法》第六条第三项；8.《淄博市食品药品安全举报奖励办法》第七条第三项；9.《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第九项；10.中共中央、国务院《关于深化改革加强食品安全工作的意见》（2019年5月9日）第三十七条；11.国务院办公厅《关于促进平台经济健康发展的指导意见》（国办发【2019】38号）第五、（一）；12.《中华人民共和国消费者权益保护法》第二条；13.《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第三条第一款。 经庭审质证，原告对被告提供1-6号的证据均无异议，但认为被告适用法律错误。被告在行政处理告知书中明确载明“上述被投诉食品经营单位均停止凉菜制作、消除了危害后果”，足以证明被举报的违法行为产生过危害后果。对此不应适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款中的违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的相关规定，而应适用《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》进行处罚，对违法者处以5万元以上罚款。由于应处罚数额较大不应适用《中华人民共和国行政处罚法》规定的简易程序。被告未依法对举报事项立案调查并做出相应的行政处罚属于严重的程序违法、乱作为，且基于此对举报人不予奖励属于错误行政行为，于法无据。被告对原告提供的证据1真实性无异议，但认为告知书从性质上说是信访事项回复，不属于法院的受案范围；对原告证据2有异议，认为证据2是规章，且发布时间是2020年7月3日，本案事实的发生在此之前，该规章与本案无关联性， 本院对上述证据认证如下：对原告的2份证据、被告的6份证据，上述证据能够证明原告向被告举报违法行为，被告进行调查，并作出行政处理告知书，告知原告对其举报的违法行为不予立案查处，对原告不予奖励的基本事实。双方争执的焦点问题是原告要求被告履行举报查处职责是否属于行政诉讼受案范围，要求举报奖励是否符合法定条件、被告是否负有对原告予以奖励的法定职责，这些问题属于对案件事实的定性问题，属于法律适用范畴，在本院认为部分一并阐述。 经审理查明，本案原告于凤星2020年5月28日向被告邮箱发送四封举报信，举报沂源县源思特色炒鸡店（山岗子炒鸡店）、沂源县椒情非浅熟食销售店、沂源县历山街道办事处尚鑫娃餐馆、沂源县处留香餐馆四家餐馆超许可经营范围经营冷食类违法行为。要求被告依法查处，并将案件的立案、查处结果书面回复原告，要求被告按规定给予原告举报奖励，并依职权调解解决原告因购买不卫生凉菜所造成的损失。被告接到原告举报后，执法人员及时对上述四家餐馆进行现场检查调查，未发现现场制作凉菜行为。但查明原告所举报行为属实，执法人员向四家餐馆下达了责令整改通知书。四家餐馆及时整改并向被告提交了整改报告。被告鉴于四家餐饮单位因新冠肺炎疫情影响，开业时间较短，经营情况惨淡，经营凉菜行为时间较短、数量较小、货值较低，且及时将凉菜下架、停止制作凉菜行为，其违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果，在综合裁量的基础上，未进行立案处理。2020年6月8日被告向原告做出行政处理告知书，将对举报行为的检查过程及不予立案处理的理由告知原告。同时告知原告其在2020年5月17日14:52至15:55时间段内，向上述四家餐馆重复下单购买凉菜和啤酒，其行为有悖正常消费行为，其举报是为获取奖励为目的，不属于正常生活消费，其也未提供购买凉菜的经济损失证据，其要求奖励和获得赔偿的请求均不符合法定条件。 本院认为，投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，除维护自身合法权益外，对于监督行政机关依法行使职权，弥补行政机关执法能力不足发挥着积极作用。举报分为自益性举报和公益性举报。自益性举报即通常说的投诉，投诉人促使行政机关对投诉事项启动行政权，目的在于保障投诉人自身的合法权益，行政机关对投诉事项查处与否对投诉人的权利义务产生实际影响，与投诉人具有利害关系。公益性举报即通常说的举报，举报的作用在于维护社会公共利益，行政机关对举报事项查处与否并不对举报人合法权益产生直接影响，或者仅与举报人具有间接的利害关系。本案原告在一小时时间段内，分别从四家餐馆下单购买凉菜和啤酒，然后向被告举报要求查处并给予奖励，其目的不是因为正常消费导致合法权益受损而投诉维权，而是以得到行政奖励为主观目的，客观上起到维护公共利益的作用。原告的举报性质上属于公益性举报，被告对其举报事项查处与否对原告现有合法权益没有实际影响，即使查处后原告将来能够得到行政奖励，也仅属于与原告权利义务存在间接利害关系。提起要求行政机关履行职责之诉，当事人应当证明行政机关拒绝履职侵害的是当事人的主观权利，即行政机关不履行职责与当事人权利义务具有利害关系。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，第六十九条第一款第八项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。因而，本案原告要求被告履行法定职责、对其举报事项依法查处的诉讼请求不符合提起履行职责之诉的条件，不属于行政诉讼受案范围，应当裁定驳回起诉。 投诉举报特别是公益性举报对维护社会利益发挥着积极作用，属于应当鼓励的行为。本案被告作出的不予处罚及不予奖励的行政告知书也符合行政行为构成要件。但是，并不是所有行政行为包括作为和不作为都属于行政诉讼受案范围，行政诉讼受案范围是与经济社会发展、行政诉讼制度的主要目标、法院的承受能力、以及人们的认知观念、社会常理、公序良俗相一致的，必须基于法律、法规、规章的明确规定。当前，行政机关对公益性举报事项的履职查处，因其对举报人合法权益没有实际影响，法律、法规、规章没有赋予举报人提起行政诉讼的原告资格。当然，关于行政机关对举报事项不履职、拒绝履职、履职不到位等情况，举报人不是没有监督权，只是当前不能提起行政诉讼，举报人可以通过行政的、社会的等其他合法途径实施监督权。 《食品药品违法行为举报奖励办法》（食药监稽[2017]67号）第六条规定：“举报奖励应当同时符合下列条件：……（三）举报情况经食品药品监督管理部门立案调查，查证属实作出行政处罚决定或者依法移送司法机关作出刑事判决的。”本案被告对原告的举报事项进行调查后，因违法行为轻微并及时纠正，而且没有造成危害后果，未进行立案处理。因而，本案原告的举报行为不符合给予奖励的法定条件，对其要求被告给予行政奖励的诉讼请求依法不予支持。 本案被告2020年6月8日向原告做出的行政处理告知书，主要内容是告知原告对其举报行为的检查过程、不予立案处理和理由、以及不予奖励和理由。如前所述，原告对被告不予查处行为不具有诉权，原告的举报行为不符合给予奖励的法定条件。因而，对原告关于撤销被告2020年6月8日作出的行政处理告知书的诉讼请求依法不予支持。 综上，对原告要求被告依法履职查处的诉讼请求应当裁定驳回起诉，对原告要求被告给予奖励、要求撤销被告作出的行政处理告知书的请求应当判决驳回诉讼请求。按照判决吸收裁定原则，应当在本判决书中一并予以解决。由此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第八项的规定，判决如下： 一、驳回原告于凤星关于要求被告沂源县市场监督管理局履行法定职责、对举报事项依法正确查处、打击非法食品流通销售的起诉； 二、驳回原告于凤星要求撤销被告沂源县市场监督管理局于2020年6月8日作出的行政处理告知书的诉讼请求； 三、驳回原告于凤星要求被告沂源县市场监督管理局按照一级奖励标准对四起举报事项分别奖励的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告于凤星负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省淄博市中级人民法院。 审判长 王 烨 审判员 江兆剑 审判员 张文梅 二〇二〇年十月二十九日 书记员 崔 燕