安徽省阜阳市颍东区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖1203行初47号 原告李丙友，男，汉族，1946年4月10日出生，住安徽省阜南县。 委托代理人孙东允，安徽裕德律师事务所律师。 委托代理人李韦，安徽裕德律师事务所律师。 被告阜南县自然资源和规划局，住所地阜南县鹿城镇赵集路49号，统一社会信用代码11341225MB163331X2。 法定代表人刘西恒，该局局长。 委托代理人董恩伟，该局法规监察股股长。 委托代理人张辉，该局职工。 原告李丙友不服被告阜南县自然资源和规划局行政处罚一案，于2020年1月9日向阜南县人民法院提起行政诉讼，2020年6月4日该院向阜阳市中级人民法院报请指定管辖。阜阳市中级人民法院于2020年6月22日作出（2020）皖12行辖90号行政裁定书，裁定本案由阜阳市颍东区人民法院管辖。本院于2020年8月7日立案受理后，于2020年8月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月1日公开开庭审理了本案。原告李丙友及其委托代理人孙东允，被告阜南县自然资源和规划局的委托代理人董恩伟、张辉，证人李某1、李某2、王某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告阜南县自然资源和规划局于2019年8月5日作出南自然资源和规划（罚）[2019]第30号行政处罚决定书，认定2019年7月3日对李丙友非法占地一案立案调查。其于2011年3月份未经批准，在原苗集镇农机站国有土地和苗集镇祥和村集体土地上建楼房，总占地面积1175平方米，建筑面积8225平方米。对照阜南县土地利用现状图（图幅号：I50G081027）和苗集镇土地利用总体规划图（2010-2020年），占地地类为国有建设用地和沟塘，其中：国有建设用地1136平方米，沟塘39平方米，均符合苗集镇土地利用总体规划。李丙友的行为已违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，属非法占地。该事实有：《询问笔录》、《现场勘测笔录》、《地类认定》、《规划证明》等证据在卷为证。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理实施条例》第四十二条和《安徽省国土资源系统实施行政处罚自由裁量权实施办法（试行）》之规定，决定对李丙友行政处罚：1、责令其将非法占用原苗集镇农机站国有土地1136平方米退还给阜南县人民政府；占用苗集镇祥和村集体土地39平方米退还给苗集镇祥和村民委员会；2、对其非法占用建设用地1136平方米和沟塘39平方米的行为，处一次性每平方米5元罚款，计5875元。 原告李丙友诉称，涉案土地原属于苗集镇农机管理服务站，根据1992年9月30日颁布的《全国乡镇农机管理服务站管理办法（试行）》中第二条规定，农机管理服务站属于乡镇政府的职能部门。2004年改革后的农机管理服务站、面粉厂等机构使用的国有土地使用权进行出让。当时由苗集镇人民政府对外将苗集镇管理的农机管理服务站所占用的国有土地使用权进行出让，还包括苗集镇面粉厂、水利所、合作社等使用的国有土地。原告按苗集镇政府的要求交纳土地出让金、与镇政府签订土地出让合同，严格按照要求来履行自己的义务，不存在非法占用苗集镇农机站国有土地的事实。原告使用的国有土地面积1297.5平方米，其中东西长43.25米，南北宽30.00米，被告测量的土地远小于出让的土地使用证及出让合同中载明的南北长度和东西宽度。原告在涉案土地上重建时，并未超出土地使用权证上载明的面积，更不存在占用村里沟塘一事。涉案土地出让行为至今已十五年之久，早已过了2年行政处罚时效。本案中如果因为土地出让程序不合法，而需要追究责任，被追究责任的人不应当是原告，原告之所以购卖这块土地，也是基于对政府的信任。综上，被告对原告作出的行政处罚决定，事实不清，证据不足，适用法律错误。故原告起诉要求，1、依法撤销阜南县自然资源和规划局作出的南自然资源和规划（罚）[2019]第30号行政处罚决定；2、本案诉讼费用由被告承担。 原告李丙友提举的证据有：证据一、身份证，证明原告主体资格。证据二、国有土地使用权出让合同，票据，证书，产权证明复印件一份；证明原告对涉案土地具有合法的使用权；原告受让的土地面积1297.5平方，远大于被告测量的面积；原告在涉案土地上翻建房屋没有超过国有土地使用权面积更不存在侵占。证据三、涉案土地现状视频及照片两张；证明原告受让的国有土地南边的生产路至今仍存在并正常通行，原告并未越过生产路建房这一事实。证据四、村委会证明一份，证明原告在原址上翻建房屋并未占用沟塘的事实。证据五、证人李某1、李某2、王某出庭作证。 被告阜南县自然资源和规划局辩称，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条、第十五条规定，未明确规定土地使用权出让合同可以由乡镇人民政府与土地使用者签订。因此原告提出其土地是通过合法途径取得，显然不成立。苗集镇人民政府与李丙友之间相互转让土地的行为，属非法转让土地，因该行为发生在2004年3月4日，已超出2年的行政处罚追诉时效，故该局没有对非法转让土地行为作出行政处罚。原告未经批准非法占地建房，其行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条规定，属非法占地的事实。该局在案件调查中，不仅专门请具有资质的阜南县科达测绘中心对涉案土地的地类、现状及面积等予以套合认定，确认该宗土地为国有建设用地和沟塘林地，而且还按照《国土资源部违法行为查处工作规程》第9.2.2条规定。该局监察队于2019年7月10日请地籍股人员对涉案地块的地类作出《地类认定报告》，认定地类为202（建制镇用地）和114（坑塘水面），该事实有土地勘测定界技术报告书、土地现状及利用的套合图和地类认定报告等证实。该局处理的是原告的违法占地，而不是非法转让土地。根据《行政处罚法》第二十九条规定、国土资源部国土资发【2014】117号《国土资源违法行为查处工作规程》第19附则第3条第3款规定，原告未经批准，建楼房的行为，属于连续或者继续状态的违法行为，截止目前该违法用地行为仍未消除。该局作出的处罚决定根本不存在超过诉讼时效的问题。综上，请依法驳回原告诉讼请求。 被告阜南县自然资源和规划局提举的证据、依据有：证据一、阜南县自然资源和规划局统一社会信用代码证书，根据《中华人民共和国土地管理法》的第5条、《安徽省实施土地管理法办法》第四条，证明被告主体资格合法及做出行政处罚的主体资格合法。证据二、对李丙友的问话记录、现场勘测记录、土地勘测定界技术报告书、现场勘测记录及现场照片、地类认定、规划证明、土地出让合同等其他材料，证明涉案土地的位置、现状及违法的事实。证据三、立案程批表、调查报告、会审记录及处罚决定呈批表、行政处罚事先告知书及送达回证、行政处罚听证告知书及送达回执、听证举证答辩通知书、履行行政处罚决定催告书、送达回执及照片；证明被告处罚程序合法。证据四、《中华人民共和国土地管理法》第43条、44条、76条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》42条，《安徽省国土资源管理系统实施行政处罚自由裁量权实施办法（试行）》的规定；证明对本案的处罚，主体适合，证据确凿，适用法律正确，程序合法。 经庭审质证，原告李丙友对被告阜南县自然资源和规划局提举的证据提出质证意见，认为对证据一无异议。对证据二有异议土地勘测定界技术报告书系阜南县科达技术中心出具，也即第三方勘测出具，根据证据相关规定，第三方出具的响应报告应提供专业的资质证明及测绘人员具备测绘资质的证明，被告方提供的该勘测界定报告没有任何证据证明阜南县科达中心具备测绘资质及测绘人员具备测绘资格，原告对合法性不予认同，对现场照片，该照片真实性无异议，对地类认定有异议，该报告仅有调查人员签字，无调查人员具体身份信息无调查人员单位，原告认为该证据报告不具有客观公正性；对规划证明中认定涉案房屋符合规划无异议，对土地出让合同，三性均无异议，该证据系原告本人与苗集镇政府签订的土地出让合同也能证实原告方获得涉案土地的使用权来源合法。对证据三有异议对案件中的违法案件审理记录有异议，根据行政处罚法第38条规定，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，对情节复杂或者重大的行政处罚应由负责人集体讨论决定；本案中被告的讨论记录中没有机关负责人参与，也没有机关负责人签字审核，而对于违法案件决定审批表中虽有负责人签名但对处罚结果未表达意见。对证据四有异议使用法律错误，原告获得土地是镇政府转让所得，本案被告不适用土地管理法第76条，与该案情形不符，如果被告认为原告非法占用土地，应适用于土地管理法第2条，适用法律错误。土地管理法43、44条不适用于本案，该条文系建设用地及农用地转非程序，本案中原告之所有仍在使用涉案土地，先前行为系镇政府之间的出让行为，正因有了出让行为才有了这一结果，被告方不处罚原告的转让行为仅处罚转让行为结果，原告认为没有法律依据。被告针对原告的质证意见，反驳认为对地类认定报告，原告认为只有调查人的签名没有身份信息不能作为依据，根据《国土资源部查处工作规程》第九条第二项规定，执法工作机构可以提请地籍管理工作机构人员予以认定，地类认定中标明二人系地籍管理工作管理人员，符合相关规定。同样规划证明根据查处规程第九条第二款第三项规定，对于符合整体规划的认定，执法监察工作机构可以提请国土资源管理工作机构管理人员进行认定，案卷中的工作人员均为规划机构的工作人员，符合规定；出让合同，根据《城市房地产管理法》第14条规定，土地出让合同，由市县人民政府土地行政管理部门与土地使用者签订并非苗集镇政府与原告签订，所以该合同不具有合法性。根据国土资源查处工作规程第10条第3款案件的审理，一般案件由执法机构内设的审理机构或者审理人员进行实施，采取书面或者会议的方式进行审理，重大疑难案件由机构负责人组织会审，并提出意见，该案件签名系监察股股长和执法队队长，审理流程没有任何不当之处。被告下达的行政处罚是对原告非法占地进行处罚，而没有对原告与镇政府非法转让土地进行处罚，引用条文正确；因为苗集镇政府和原告之间的非法转让行为已经超过2年的实效，不能对其非法转让行为进行处罚，所以被告没有对转让行为进行处罚。被告对原告提举的证据发表质证意见，认为对证据一没有异议，对证据二真实性无异议，但对证明目的有异议，国有土地使用证使用者是苗集农机站并非原告；该土地使用证书使用者这一栏直接划掉改为原告并加盖苗集镇人民政府公章系违法行为不具有法律效力；国有土地出让合同不具有合法性，苗集镇政府没有权力处置该宗土地，不能证明土地合法来源；土地出让金收条，是县级财政部门并非乡镇财政所出具，只能证明苗集镇政府收费，不能证明土地合法来源。不能证明原告非法占用土地这一事实。对村委会证明被告认为与本案无关，苗集村委会没有资格认定该宗土地的性质及地类，不能达到被告证明目的。对证人证言异议判断占地的地类不是证人和村委会证明所能达到的，根据查处工作规程第九条第二款第二项，违法占用土地地类是对照标注的现状图来进行判定而不是对人证实和村委会证明来证实的。原告针对被告的质证意见，反驳认为被告对原告的第二组证据真实性无异议，而第二组证据中国有土地使用权证明中载明土地面积为1297.5平方米，其中四至中的南至乡村生产路，被告方对原告作出处罚认定原告占用沟塘，其中认定原告南至占用沟塘，而原告方的南至是生产路至今原告未越过生产路建设房屋，能与被告提供的地类勘测报告相互矛盾而原告提供的证据可以充分证实，不存在占用沟塘一事。原告提供的村委会证明作为集体经济组织，对于案发的涉案地周边环境非常了解，其也愿意出具涉案地不存在沟塘一事，也能看出被告对原告处罚无事实依据。 本院对上述证据认证如下，对原告提举的证据，本院认为，客观真实，依法予以认可。对被告阜南县自然资源和规划局提举的证据、依据，本院认为，具有关联、合法性，依法予以采信。 经审理查明，2004年3月4日李丙友与苗集镇政府签订土地出让合同，该合同载明：出让的地块位于苗集镇××路西侧，北至李洪文，东至苗柳路，南至生产路，西至李洪文，东西长43.25米，南北宽30米，面积为1297.5平方米；土地使用权出让年限为70年；该地块的土地使用权出让金为12万人民币等内容。李丙友于同日向阜南县苗集镇政府缴纳国有土地出让金12万元。该镇政府即将苗集农机站土地使用证上土地使用者改为卖给李丙友，并加盖该镇政府公章。李丙友于2011年3月未经批准，在争议的土地上建5间7层楼房。被告于2019年7月3日对李丙友非法占地一案立案调查，认定李丙友的行为已违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，属非法占地。于2019年8月5日作出南自然资源和规划（罚）［2019］第30号行政处罚决定书，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理实施条例》第四十二条和《安徽省国土资源系统实施行政处罚自由裁量权实施办法（试行）》之规定，决定对李丙友：1、责令其将非法占用原苗集镇农机站国有土地1136平方米退还给阜南县人民政府；占用苗集镇祥和村集体土地39平方米退还给苗集镇祥和村民委员会；2、对非法占用建设用地1136平方米和沟塘39平方米的行为，处一次性每平方米5元罚款，计5875元。由于苗集镇人民政府和原告李丙友之间转让土地行为，超出2年的行政处罚追诉时效，被告未给于处罚。原告不服上述行政处罚决定，遂提起行政诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。本案情节复杂，且对原告给予较重的行政处罚，被告未经过行政机关负责人集体讨论决定，并且该被诉行政处罚决定的作出，行政机关负责人未签发审查意见，属程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下： 撤销被告阜南县自然资源和规划局作出的南自然资源和规划（罚）字（2019）第30号行政处罚决定的行政行为。 案件受理费50元，由被告阜南县自然资源和规划局承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。 审 判 长  孙登俭 人民陪审员  孙其斌 人民陪审员  蔡长春 二〇二〇年十月二十六日 法官助理朱伟红 书记员杨桦 附相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。