云南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云行终506号上诉人（一审原告）廖绍芝，女，汉族，1952年10月4日生，住云南省威信县。委托代理人吴天星、李代艺，云南元度律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人(一审被告)威信县人民政府。住所地：威信县扎西镇爱民路16号。法定代表人李沅勇，县长。委托代理人高波，云南言广律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。第三人张绍兰，女，汉族，1964年9月20日生，住云南省威信县。上诉人廖绍芝因诉威信县人民政府土地行政登记一案，不服云南省昭通市中级人民法院作出的(2020)云06行初2号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理其上诉后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院认定，1990年12月27日第三人张绍兰申请在扎西镇巷子办事处河坝村集体土地上修建住宅，经村委会盖章同意，原威信县土地管理局向张绍兰下发了威土批字（90）331号土地使用批准书，批准张绍兰利用河坝社80㎡的承包地修建住房，威信县城乡建设环境保护局向张绍兰下发了威土通字（90）20号建设证，四至界限为：东至郭元洪承包地，南至按划拨，西至朱现松承包地，北至山脚马路。1991年10月1日，张绍兰又申请在扎西镇巷子村河坝社60㎡的集体土地上修猪圈和厕所，经河坝村委会、扎西镇政府签字盖章后，城建部门审批了40㎡给第三人修猪圈及厕所。1992年1月25日，威信县土地管理局向张绍兰下发了威土通字（92）31号土地使用批准书，批准张绍兰在巷子办事处河坝社使用承包地40㎡用于修建厕所，威信县城乡建设环境保护局向张绍兰下发了威城住建字（92002）31号准建证。1995年5月26日，因张绍兰实际建房面积超过批准面积81.64㎡，威信县土地管理局向其作出威土监字[1995]125号《土地违法案件行政处罚决定书》，决定对其超出批准范围的部分按每平方米6元的价格处罚后补办用地手续。1995年12月29日，第三人张绍兰缴纳了罚款489.84元和相关规费，同日，威信县土地管理局针对超批建设的81.64㎡土地向其下发了威土批字（95补）251号土地使用批准书。1996年4月17日，第三人张绍兰申请对其建房的203.6㎡土地进行登记，经威信县土地管理局登记，威信县人民政府于1996年11月20日向第三人颁发了威集建（96）字第00092号《集体土地建设用地使用证》（以下简称92号《集体土地建设用地使用证》），土地登记面积为207.27㎡。后因土地证书改版，该证被注销，威信县人民政府和威信县土地管理局重新向第三人张绍兰颁发了相同字号的《集体土地使用证》，土地登记面积为203.6㎡。第三人张绍兰的户口农转非后，于2004年10月9日向威信县国土资源局申请将《集体土地使用证》变更办理为《国有土地使用证》，同月威信县人民政府向其颁发了威国用（2004）字第346号《国有土地使用证》（以下简称346号《国有土地使用证》）。2006年10月14日，威信县国土资源局再次对张绍兰的房屋用地进行地籍调查，查明该宗地使用面积为203.6㎡，东至郭元洪住房齐本宗地墙壁外，南至李朝文住房齐本宗地围墙外，西至朱现松住房齐本宗地围墙外，J17-J18两户墙中线，北至附二路齐本宗地墙壁外。廖绍兰之子朱向阳在领宗地指界人栏签名捺印。2018年11月，第三人张绍兰申请对其房屋进行拆除重建，并取得了相应准建手续，2019年8月21日动工建房后遭到廖绍芝等人的阻拦，张绍兰向威信县人民法院提起民事诉讼，威信县人民法院于2019年9月29日作出（2019）云0629民初1543号民事判决书，判决廖绍芝等人在判决生效后立即停止对第三人张绍兰建房行为的侵害。廖绍芝等人不服，向昭通市中级人民法院提出上诉，该案尚在二审过程中。另查明：廖绍芝及其夫朱现松曾于1991年2月25日与第三人张绍兰签订协议书，约定：“甲乙双方持经有关部门所批准的建房手续，在甲方承包海子头的一块责任地上修建住房，两户之间的墙体属乙方承担修建……双方使用的土地界限由土管部门、城建部门、甲乙双方及有关人员现场划拨使用，北面临马路所划拨使用的宽度相等，各按其批准面积修建房屋……在建房过程中，对外有关临时占用的土地及其界限等争议由甲方找有关人员协商解决……”；1993年12月31日，廖绍芝向第三人之夫郑绍荣出具收条，载明收到郑绍荣围墙基础、排水沟费用500元，共三丈墙体归属郑绍荣使用。1995年3月8日，廖绍芝之夫朱现松向第三人之夫郑绍荣出具收据，载明收到郑绍荣住房南侧（东至郭元洪承包地、南至施宗娥承包地、西至两家共用排水沟至房界、北至住房）土地补偿安置费用共计1200元，土地由郑绍荣使用，任何人不得干预、反悔。1999年1月1日，威信县河坝合作社与廖绍芝签订土地承包合同，廖绍芝户取得海子头0.32亩田地的承包经营权，四至界限为东至施宗娥，南至吴维平，西至廖宗玉，北至施宗娥。一审法院认为，提起行政诉讼必须符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条（一）项明确规定了具有提起行政诉讼的原告主体资格必须是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织；第四十九条（三）项规定了起诉必须具有事实依据；第四十六条第二款规定了因不动产提起的行政诉讼最长保护期限为二十年。具体到本案，首先，虽然廖绍芝1991年与第三人张绍兰签订过协议，约定“甲乙双方持经有关部门所批准的建房手续，在甲方承包海子头的一块责任地上修建住房”，但第三人之夫郑绍荣于1993年12月31日和1995年3月8日分别向廖绍芝及其丈夫支付了“围墙基础、排水沟费用”500元和“住房南侧土地补偿安置费”1200元，廖绍芝已明确表示“三丈墙体归郑绍荣使用”，“东至郭元洪承包地、南至施宗娥承包地，西至两家共用排水沟至房界，北至住房土地由郑绍荣使用，任何人不得干涉”。在第三人张绍兰通过土地管理部门以及城建规划部门审批取得土地使用权和房屋准建手续的情况下，双方的土地流转协议已履行完毕，廖绍芝即丧失对第三人的建房用地提起诉讼的原告主体资格。其次，廖绍芝诉称威信县人民政府颁发给第三人的346号《国有土地使用证》侵犯其承包的海子头“东至施宗娥、南至吴维平、西至廖宗玉、北至施宗娥”0.32亩田地，但第三人张绍兰的346号《国有土地使用证》载明的面积为203.6㎡，四至界限为“东至郭元洪住房齐本宗地墙壁外，南至李朝文住房齐本宗地围墙外，西至朱现松住房齐本宗地围墙外，北至附二路齐本宗地墙壁外”，与廖绍芝的承包地四至界限和面积均不一致，且廖绍芝之子朱向阳在2006年的地籍调查中签字捺印认可第三人的宗地界限。廖绍芝认为第三人的346号《国有土地使用证》侵犯其承包经营权，无事实依据。再次，第三人张绍兰在1996年11月20日就取得了案涉土地的权属证书威集建（96）字第00092号《集体土地建设用地使用证》（以下简称92号《集体土地建设用地使用证》），2004年10月取得的346号《国有土地使用证》，系由1996年的《集体土地建设用地使用证》变更而来。廖绍芝主张第三人的土地使用证侵犯其土地承包经营权，起诉期限应从第三人取得92号《集体土地建设用地使用证》时起算，已经超过二十年的最长保护期限。综上，廖绍芝的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条（一）（三）项、第四十六条第二款之规定，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（一）（二）项之规定，裁定驳回廖绍芝的起诉。案件受理费50元，予以退还。廖绍芝上诉称：1.其知道张绍兰持有的346号《国有土地使用证》以及92号《集体土地建设使用证》的时间是一致的，均是2019年9月27日张绍兰诉其物权保护纠纷一案开庭时才知道的。因此，其提起诉讼并未超过起诉期限；2.无论案涉权属证书是什么时间颁发的，都已经侵害其合法权益；3.县政府为提交证据证明自己的行政行为合法，亦未出示颁发346号《国有土地使用证》适用法律正确的证据，应承担举证不能的法律后果，县政府的颁证行为违法。请求：1.撤销（2020）云06行初2号行政裁定；2.撤销县政府颁发给张绍兰的346号《国有土地使用证》或将本案发回重审；3.本案一、二审诉讼费由县政府承担。县政府提交书面意见称：1.因张绍兰户口农转非以后向威信县国土资源局申请将《集体土地使用证》变更为《国有土地使用证》，县政府于2004年10月向张绍兰颁发346号《国有土地使用证》，因此，该证来源于1996年的92号《集体土地建设用地使用证》，权属来源依据清楚；2.廖绍芝的丈夫朱现松曾于1991年2月25日与张绍兰签订协议书，张绍兰的丈夫郑绍荣。1993年12月31日和1995年3月8日分别向廖绍芝和朱现松支付了“围墙基础、排水沟费用”500元和“住房南侧土地补偿安置费”1200元，明确表示郑绍荣住房南侧土地由郑绍荣使用，任何人不得干涉、反悔。张绍兰通过土地管理部门，城建规划部批准取得土地使用权和房屋准建手续的情况下，双方土地流转协议已履行完毕，廖绍芝丧失对张绍兰建房用地提起诉讼原告主体资格；3.县政府颁发给张绍兰的346号《国有土地使用证》的四至界限与廖绍芝的承包地四至界限并不一致。并且，在2006年的地籍调查表中，廖绍芝之子朱向阳签字捺印认可了张绍兰的宗地界限。因此，廖绍芝主张颁证行为侵害其承包经营权，无事实依据；4.本案346号《国有土地使用证》系来源于96年的92号《集体土地建设用地使用证》，廖绍芝提起诉讼请求撤销346号《国有土地使用证》应从张绍兰取得92号《集体土地建设用地使用证》的时间起算，已超过二十年的最长保护期限。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。第三人张绍兰提交书面意见称：1.张绍兰所建房屋的土地与廖绍芝承包合同上登记的土地不是同一地块；2.张绍兰所建房屋的土地系张绍兰与廖绍芝及其丈夫双方协商一致后合法有效流转的，廖绍芝家25年来一直未提出过异议。综上，廖绍芝现要求撤销其346号《国有土地使用证》无事实及法律依据。一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（二）、(四)项之规定，提起诉讼应当有明确的被告、属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案廖绍芝诉请撤销的346号《国有土地使用证》颁证机关虽为威信县人民政府，但根据威办通［2019］15号《中共威信县委办公室威信县人民政府办公室关于印发的通知》及威办通［2019］54号《中共威信县委办公室威信县人民政府办公室关于印发的通知》，自然资源局履行各类自然资源资产所有者职责，统一调查和确权登记。因此，涉及国有土地使用权的调查登记职责由自然资源局履行。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案因相关职权变更为威信县自然资源局行使，应以威信县自然资源局为被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条之规定，基层人民法院管辖第一审行政案件。中级人民法院管辖对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件。因此，本案应由基层人民法院管辖。综上，廖绍芝提起本案诉讼不符合法律规定的起诉条件。一审裁定驳回廖绍芝的起诉理由不当，但结果正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下:驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 赵学军审判员易文审判员惠琼二〇二〇年十月二十七日书记员 张           瑞