广东省广州市白云区人民法院民 事 判 决 书（2019）粤0111民初34482号原告：广州市白云区钟落潭镇人民政府，住所地广州市白云区钟落潭镇福龙路94号。负责人：刘耀均，镇长。委托诉讼代理人：温燕萍，广东知先后律师事务所律师。被告：庾镜泉，男，1969年1月19日出生，汉族，身份证住址广州市花都区，委托诉讼代理人：陈曼兴，广东华宪律师事务所律师。原告广州市白云区钟落潭镇人民政府（以下简称钟落潭镇人民政府）与被告庾镜泉物权保护纠纷一案，本院于2019年10月22日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告的委托诉讼代理人温燕萍、被告庾镜泉及委托诉讼代理人陈曼兴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告钟落潭镇人民政府诉称：广州市白云区良田镇经济联合总社于2002年11月20日与广州市白云区良田镇良田村经济联合社签订《土地有偿使用合同书》。广州市白云区良田镇人民政府（以下简称良田镇政府）于2004年6月3日与广州市花都区北兴恒宇饲料购销部（以下简称恒宇购销部）签订《云竹工业集聚区征用土地合同》（以下简称云竹合同），合同约定：1、良田镇政府将地块有偿提供给恒宇购销部用作兴建厂房，总征地补偿价112.5万元（7.5万/亩*15亩），土地使用年限为50年。2、恒宇购销部取得土地使用权后未按合同规定建设的或连续两年不投资建设的，良田镇政府有权无偿回收土地使用权。合同签订后，恒宇购销部一直没有投入建设，涉案地块目前为空地。从2004年6月8日起，九佛镇政府、竹料镇政府、良田镇政府停止运作，将其行政区域并入钟落潭镇，原九佛镇、竹料镇、良田镇行政区域范围内的一切行政管理事务，镇政府及其直属机构的全部财产、债权债务移交钟落潭镇人民政府承接。良田镇政府于2004年6月3日与恒宇购销部签订的合同由原告承继其权利义务，原告有权提起诉讼，因恒宇购销部已经注销，其义务由经营者即被告庾镜泉承继。原告认为，1.从合同内容来看，合同约定了土地的四至范围、面积、使用权性质及期限、价款和付款方式等，已经涵盖了土地使用权出让的主要条款，从合同履行来看，良田镇政府已经向恒宇购销部交付了上述土地。双方在协议中明确约定在土地的使用期限内，恒宇购销部有权对土地使用权的建设开发利用、转让、出租、抵押、依法自行处理。该合同实际是土地使用权出让合同。2.《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条规定，土地使用权出让合同必须由市、县人民政府土地管理部门代表国家以国有土地所有者的身份签订出让合同并具体实施。原告系镇政府，不具备签订出让合同的法定主体资格。3.《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设。上述土地属于农民集体所有，但合同中约定原告将该地使用权转让给被告，用作兴建厂房企业用地，改变土地用途，违反土地管理法的强制性规定。综上，《云竹合同》属于无效合同。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”因此被告应当向原告返还涉案地块。另一方面，双方在合同中约定:恒宇购销部取得土地使用权后未按合同规定建设的或连续两年不投资建设的，良田镇政府有权收回土地使用权。双方于2004年签订合同，但截至目前为止，恒宇购销部仍未按合同规定建设，根据合同约定，良田镇政府有权收回地块。为此提出诉讼请求：1.确认原广州市白云区良田镇人民政府与广州市花都区北兴恒宇饲料购销部于2004年6月3日签订的《云竹工业集聚区征用土地合同》无效；2.被告庾镜泉向原告广州市白云区钟落潭镇人民政府返还位于钟落潭良田村、良田工业园G-06号地块（面积10000平方米、合15亩）；3.本案诉讼费由被告承担。被告庾镜泉辩称：1.《云竹合同》并非土地出让合同，合法有效。从合同内容看，合同确实约定土地四至范围、面积、期限、付款方式等要素，但这些要素并非土地出让合同所特有，租赁合同或合作开发等合同都具有这些要素，至于“价款”要素，并非土地出让金，而是征收土地补偿款和原告需为被告办理土地三通一平的费用。最重要的是国有土地使用权出让合同必不可少的容积率等规划条件，在涉案合同中完全没有约定，容积率不明确，则建筑面积不确定，绝不可能构成土地出让合同。将该土地视为土地出让合同，完全是原告的主观臆断，没有依据。2007年9月28日，原国土资源部出台《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，规定工业用地应当招拍挂出让，而本合同签订于2004年，国有土地出让方式包括且大多是协议出让。政府征收集体土地时，实际是由用地单位直接补偿给被征收人，而镇政府则是作为组织方，协调征收人即区政府、被征收人即村集体和用地单位如本案被告三方，镇政府作为代代理人组织开展征收工作，在完成征收补偿后由区政府将地块协议出让给用地单位。其中，用地单位补偿给被征收人则多是通过镇政府，而用地单位与镇政府会签订相应的代征收补偿合同，由镇政府代为补偿被征收人并办理相应征收手续，而本案的《云竹合同》就是这样的合同。如果原告没怠于履行合同义务，积极完成征收工作将土地转为国有，被告能与区政府签订国有土地协议出让合同。2.从原告提供的《土地有偿使用合同》来看，原告对案涉土地享有的权利来源于向良田村经济联合社租用该地块，更可看出原告与被告签订的是租赁合同，而非土地出让合同，那么原告当然具备签订主体资格。3.2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》已将第六十三条修改为“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用”。涉案地块总体规划是建设用地，可见合同并未违反土地管理法的强制性规定。4.原告主张依据《云竹合同》第十四条规定收回土地，但原告尚未履行合同约定的转为征用后改签合同以及向有关部门办理土地手续和报建手续等义务，涉案地块至今也并没有登记在被告名下，谈何“取得土地使用权后未按合同规定建设或者连续两年不投资建设的”。双方签订的合同合法有效，被告一直积极履行合同义务，反而原告严重违约在先，给被告造成巨大损失且没有丝毫赔偿，原告要求返还土地没有依据。经审理查明：广州市白云区良田镇经济联合总社（甲方）与广州市白云区良田镇良田村经济联合社（乙方）于2002年11月30日签订《土地有偿使用合同书》及于2006年1月20日签订《的补充协议》，上述合同及补充协议约定，根据广州市白云区云竹工业集聚区的总体规划，位于良田村东北面土名大牛岭京珠高速路的西至东山区工业园以东、四支渠以北、天成庄三支渠以南地段土地面积3000亩规划为云竹工业集聚区。乙方以出租形式将位于东山工业园东面至流溪河灌渠西面，西支渠北面至天成路南面，地块号为H-05至G-17、H-03至H-18，面积1043.52亩（附甲乙双方盖章的实侧地块面积图）交甲方使用。广州市白云区良田镇人民政府（甲方）取得上述土地后于2004年6月3日与恒宇购销部（乙方）签订《云竹合同》，合同约定：甲方有偿提供经市规划局、市国土局等有关部门批准的位于良田村北面东山工业园以东至京珠路以西地段土地属良田工业园用地范围，给乙方选址征用作兴建厂房企业用地。乙方选用地块编号为G-06，面积10000平方米，合15亩，按批准的规划红线图面积为准，其位置与四至范围及现状的具体情况如本合同附图所示，附图经甲、乙双方签字确认。本合同项下的土地使用年限为50年，期满后按当时国家法规执行。本合同项下的土地，乙方向甲方支付的土地补偿费用为7.5万元/亩，包括青苗、果树、山坟搬迁、建筑物补偿、场地填土平整。通水、通电（10KV线路）、通路、通排水、排污等路管网线。需向上级有关部门缴交有关征地税费，包括征地管理费、占用耕地税、菜田建设费、垦复金、白蚁防治费、土地有偿使用费等，由乙方负责支付。总征地补偿价为7.5万元/亩×15亩=112.5万元（人民币）。甲方负责为乙方办理所用地块的有关征地手续，需交的税费由乙方支付。并协助乙方办理建筑报建手续，消防、环保报批手续，企业牌照报批手续，需交费用由乙方负责。甲方负责乙方使用地块外的市政道路、供水、供电（10KV线路）、排水、排污的路、管、线配套。地块内的上述配套由乙方自行负责。付款方式：首期在本合同经双方签字后5天内，乙方须以现金支票或现金，向甲方支付地价28万元；第二期在甲方将地块苗圃树苗迁走后5天内交28万元；第三期在甲方将土地填土平整交付乙方后5天内支付余款56.5万元。乙方向甲方支付首期款56.3万元后，90天内甲方要填好土平整场地交出地块给乙方使用，并按照有关规定向有关部门办理土地使用手续和报建手续。在土地使用期限内，乙方有权对地块使用权的建设开发利用、转让、出租、抵押、依法自行办理。乙方取得土地使用权后未按合同规定建设或连续两年不投资建设的，甲方有权无偿收回土地使用权。乙方的企业建成投产后，每年需向工业园管委会纳综合管理费，其标准另行与各入园企业商议制定执行，并共同订立管理章程。如果由于甲方的过失致使乙方不能按期使用土地，甲方应赔偿乙方付出价款按每延期一天计2‰的违约金。如果乙方不能按时向甲方支付地价款，从滞纲之日起，按每延期一天计2‰的滞纳金等等。签订上述协议后，原告方向被告交付涉案地块，被告已支付款项共计56万元。被告为此提交两张收据，收据由广州市良园经济发展有限公司开具，开具时间分别为2004年6月16日及2007年5月9日，金额均为28万元。其中2004年的收据写明为用地补偿款，2007年的收据写明为土地款及配套费款。根据原告提交的《关于我区镇级行政区划调整的通知》（云府[2004]32号）查明，广州市白云区良田镇人民政府从2004年6月8日起并入原告。另查明，广州市花都区北兴恒宇饲料购销部成立于2002年7月19日，于2016年11月16日注销，登记经营者为被告庾镜泉。再查明，本院根据双方确认的涉案土地位置图，向广州市规划和自然资源局去函核实涉案土地情况，该局复函【《关于协助查询的复函》（穗规划资源协查【2019】1410号）】告知涉案土地无权属登记信息，土地现行土地利用现状含建设用地及未利用地。该地块在《建设用地规划许可证》【穗城规北片地字【1994】第121号】的用地范围内，用地单位为东山区人民政府；未查到该位置地上建筑物相关报建手续及建设工程规划许可的信息。为进一步核实该地块属国有土地还是农村集体土地，以及涉案地块的总体规划、城乡规划情况，是否经依法登记。本院再次向该局去函调查。该局复函【《协助司法查询复函》（穗规划资源协查【2020】1738号）】告知涉案地块未查到《建设工程规划许可证》，未查到集体土地登记信息及产权登记记录，地块在2004年及现行土地利用总体规划中均规划为建设用地。《广州市城市总体规划（2001-2010年）》和《广州市城市总体规划（2011-2020年）》中均规划为一类工业用地。以上事实，有土地有偿使用合同书、补充协议、云竹工业集聚区征用土地合同、关于我区镇级行政区划调整的通知、位置图、复函、收据和当事人陈述等证据证实本院认为：《云竹合同》由良田镇人民政府签订，良田镇人民政府因行政区域规划调整并入原告，原告承继以上合同权利义务，有权就本合同提起诉讼。广州市花都区北兴恒宇饲料购销部为个体工商户，庾镜泉为登记经营者，恒宇购销部注销后，由庾镜泉承担涉案合同的权利义务，原告将其列为被告符合法律规定。在本案中，原告主张双方签订的合同为土地使用权出让合同，属于无效合同，故要求被告返还涉案土地。至此，本院主要围绕原告诉请进行审查。首先，《云竹合同》是否有效，主要审查该合同是否存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的属于无效合同的情形。原告主张该合同为土地使用权出让合同，认为根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条的规定，其不具备签订涉案合同的主体资格，同时认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（1998年施行）第六十三条规定涉案土地为农民集体土地，不能出让用于非农建设。故认为涉案合同应当认定为无效合同。被告抗辩涉案合同为代征收合同，认为签订合同当年土地出让方式包括协议出让，政府征收集体土地时，实际由用地单位直接补偿给被征收人，镇政府作为组织方负责协调征收人即区政府、被征收人即村集体及用地单位。镇政府作为代理人组织开展征收工作，完成征收后由区政府将土地协议出让给用地单位，而用地单位补偿给被征收人多是通过镇政府，因此由用地单位与镇政府签订相应的代征收补偿合同，由镇政府补偿被征收人并依法办理相应征收手续。被告认为涉案合同属于该种情形，故主张为代征收合同，自此主张涉案合同属于有效合同。本院认为，从涉案合同内容看，合同明确约定了原告有偿向被告提供土地作兴建厂房企业之用，使用年限为五十年，被告需向原告支付7.5万元/亩的土地补偿费用（包括青苗、果树、山坟搬迁、建筑物补偿、场地填土平整。通水、通电（10KV线路）、通路、通排水、排污等路管网线）及约定被告需向上级有关部门缴交有关征地税费（包括土地有偿使用费等）。此外，涉案合同还约定被告支付相应土地补偿款后，原告交付土地给被告使用，被告有权对地块使用权的建设开发利用、转让、出租、抵押、依法自行处理。综上约定可见，合同大部分内容实为约定由原告将土地交付被告使用五十年，被告向原告支付青苗补偿等土地补偿费用及由被告向上级缴交土地有偿使用费等费用。合同虽未明确被告应当缴纳土地有偿使用费的具体金额，但已包含支付土地使用费条款，从合同整体上看，以上约定内容仍然符合一般土地出让的定义，故涉案合同实质为土地使用权出让合同，至于该合同约定收取土地使用费的主体是上级部门而非镇政府，不影响该合同实际已就土地出让款进行了约定的认定。被告抗辩的代征收合同为无名合同，如确如被告所述，镇政府只是负责组织征收，与被告签订代征收补偿合同后，由镇政府补偿被征收人及办理相应征收手续。依理并不需要在合同如此明确对被告使用土地的使用年限、用途、年限、被告向上级支付使用费及对土地使用权的处置进行约定，以上内容已超出被告所主张的所谓代征收合同目的，也与镇政府职权并不相符。被告以上抗辩意见与事实不相符，本院依法不予采信。综上，综合《云竹合同》的整体内容分析，本院认定以上合同实为土地使用权出让合同。为查明涉案土地属性及权属情况，本院依法向广州市规划和自然资源局去函调查，该局函复告知涉案地块无权属登记信息、未查到集体土地登记信息及产权登记信息。但双方均确认涉案土地来源于广州市白云区良田镇良田村经济联合社，由广州市白云区良田镇经济联合总社向广州市白云区良田镇良田村经济联合社租赁所得，结合涉案地块位于广州市白云区钟落潭镇良田村的位置情况，并根据《中华人民共和国土地管理法》第九条的规定“城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”的规定。涉案土地应认定为农村集体土地。至此，原告适用《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条的规定主张原告不具备出让土地主体资格属于适用法律错误，该法条调整的是关于国有土地的出让，而调整农村集体土地出让行为，应当适用《中华人民共和国土地管理法》。《云竹合同》签订于2004年6月3日，约定涉案土地用于兴建厂房企业用地，按合同签订时施行的《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第六十三条的规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。《云竹合同》约定将农村集体土地出让用于兴建厂房企业用地使用，合同明显违反了行为时土地管理法关于农村集体土地出让的禁止性规定，依法应当认定为无效合同。其次，根据现行的《中华人民共和国土地管理法》（2019年修订）第六十三条第一款的规定“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。”该条文对关于农村集体土地出让的规定进行了修订，规定了符合土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途并经依法登记的集体经营性建设用地可以出让，但经向广州市规划和自然资源局调查，该局复函告知涉案地块在《广州市城市总体规划（2001-2010年）》和《广州市城市总体规划（2011-2020年）》中均为一类工业用地，未查到集体土地登记信息，也查无相关产权登记记录。根据以上反馈的信息，涉案地块虽规划为工业用途的建设用地，但并未进行依法登记，截至起诉时仍不属于符合出让条件。综上，《云竹合同》签订时违反了《中华人民共和国土地管理法》（1998修订）第六十三条的强制性规定，也不满足现行的《中华人民共和国土地管理法》（2019修订）第六十三条第一款关于农村集体土地出让条件的规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定，应认定为无效合同。涉案合同无效，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，被告应将已取得的位于钟落潭镇良田村、良田工业园G-06号地块（面积10000平方米）返还原告。综上所述，依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二条、第十五条，《中华人民共和国土地管理法》（1998修订）第六十三条，《中华人民共和国土地管理法》（2019修订）第九条、第六十三条，《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条之规定，判决如下：一、确认原广州市白云区良田镇人民政府与广州市花都区北兴恒宇饲料购销部于2004年6月3日签订的《云竹工业聚集区征用土地合同》无效；二、于本判决生效之日起二十日内，被告庾镜泉向原告广州市白云区钟落潭镇人民政府返还位于广州市白云区钟落潭镇良田村、良田工业园G-06号地块（面积10000平方米）。本案受理费11450元，由被告庾镜泉负担（于本判决生效之日起五日内向原告迳付）。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州市中级人民法院。审 判 长  常康华人民陪审员  刘艳嫦人民陪审员  刘秀娟二〇二〇年十月二十日书 记 员  李 丹