广东省广州市白云区人民法院民 事 判 决 书（2019）粤0111民初34478号原告：广州市白云区钟落潭镇人民政府，住所地广州市白云区钟落潭镇福龙路94号。负责人：刘耀均，镇长。委托诉讼代理人：温燕萍，广东知先后律师事务所律师。被告：广东粤港轮胎连锁有限公司，住所地广州市天河区沙太路268号721房。法定代表人：潘美莲，董事长。委托诉讼代理人：王晓元，广东腾程律师事务所律师。原告广州市白云区钟落潭镇人民政府（以下简称钟落潭镇政府）与被告广东粤港轮胎连锁有限公司（以下简称粤港轮胎公司）物权保护纠纷一案，本院于2019年10月22日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告的委托诉讼代理人温燕萍、被告粤港轮胎公司的委托诉讼代理人王晓元均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告钟落潭镇政府诉称：广州市白云区良田镇经济联合总社于2002年11月20日与广州市白云区良田镇良田经济联合社签订《土地有偿使用合同书》。原告于2005年12月19日与被告签订《广州市云竹工业集聚区土地使用权合同书》（以下简称云竹合同）。约定：1.原告提供位于良田村、良田工业园H-17/18、面积约12.66亩的地块给被告用作综合商住项目开发使用。2.被告同意按每亩单价98000元付给原告土地款及设施配套费，并按照合同约定按期如数缴付“土地款”。3.被告需在签订使用地块之日起，开始计划项目基建工程，并保证在原告正式交地之日起三个月内开始规划和建设，两年半内根据广州市规划局批复的云竹工业集聚区良田工业园总体规划要求将其土地开发建设完毕。4.被告在本合同获得的土地使用权，在使用期限内进行转让、出让、抵押，必须按照中国人民共和国土地管理部门的有关规定办理。原告认为，1.从合同内容看，合同约定了土地四至范围，面积、土地使用权性质及期限、价款和付款方式等，已经涵盖了土地使用权出让的主要条款。从合同履行来看，原告已经向被告交付了上述土地。双方明确约定被告在使用期内有权进行转让、出租、抵押。该合同实际是土地使用权出让合同。2.《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条的规定，土地使用权出让合同必须有市、县人民政府土地管理部门代表国家以国有土地所有者的身份签订出让合同并具体实施，原告系镇政府，不具备签订上述合同的法定主体资格。3.《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。上述土地属于农民集体所有，但合同中约定原告将该土地使用权转让给被告，用作综合商住项目开发改变了土地用途，违反了土地管理法的强制性规定。综上，《云竹合同》属于无效合同。根据合同法第五十八条的规定,被告应向原告返还案涉地块。为此提出诉讼请求:1.确认原、被告于2005年12月19日签订的《广州市云竹工业集聚区土地使用权合同书》无效；2.被告向原告返还位于钟落潭镇良田村、良田工业园H17/18号地块（面积约12.66亩）；3.本案受理费由被告承担。被告粤港轮胎公司辩称：一、云竹合同不存在无效的事由，原告根据《中华人民共和国土地管理法》(2004年修订)第六十三条主张合同无效，但该条款在《中华人民共和国土地管理法》（2019年修订）中已被修改。新法废除了农民集体所有土地使用权不得出让、转让、出租用于非农建设的规定。原告主张合同因违反法律强制性规定而无效缺乏法律依据，根据新土地管理法第六十三条，允许集体经营性建设用地通过出让、出租等多种形式转移，根据最高院公报2009年第九期、最高法（2008）民提字第61号民事判决书，根据从宽例外，持续性行为例外的基本法理，本案应适用2020年1月1日生效的土地管理法认定《云竹合同》的效力。二、《云竹合同》的合同性质为一种土地使用权转移的无名合同，从内容看，合同第九条第6点约定了按照每年1500元/亩，每五年递增10%支付保养费、协调费，土地出让合同并不会出现每5年递增10%的费用，可见该价款要素与土地出让合同不相符。从合同主体看，原告并非涉案土地的所有人，不符合土地出让合同的主体资格，但符合土地出租、转让、互换等合同主体资格，因此，该合同虽然具有土地使用权出让的特征，但不能与土地出让合同等同，被告认为涉案合同属于土地使用权转移的无名合同。三、原告具有签订合同的法定主体资格，涉案土地性质为集体土地，法律没有要求集体用地的使用权转移需要与县政府签订合同，也没有禁止镇政府签订集体土地使用权转移的合同。国有土地出让要求与县级以上政府签订合同是因为土地性质为国有，县级以上政府作为国家行政机关代表国家行使土地所有权。而集体土地的所有权人为农村集体经济组织，不能简单适用国有建设用地的规范。四、被告对涉案土地未能建设利用没有过错，也没有违法合同约定，原告不能收回土地。根据《云竹合同》约定，乙方在土地合法之日起，两年内仍未动工兴建，甲方有权收回土地，可见土地合法是动工兴建的前置条件，而事实上，2005年白云区政府招商引资，被告通过考察与原告签订合同，之后被告积极推动项目的建设，但原告未能按约定履行办理用地使用手续的相关义务。被告多次要求原告办理手续，但一直拖延没有进展。涉案土地建设因此停滞，并且从2005年至今，被告一直按照合同约定以及政府要求缴纳各项管理费、税费，积极履行义务。因此被告一直无法对涉案地块进行利用过错在于原告，因原告的过错导致土地合法这前置条件无法成就，被告没有过错也没违法合同约定。五、原告存在恶意诉讼的可能，被告得知土地在2020年纳入被征收范围，此时要求被告返还土地存在为了征收提出恶意诉讼，取得被告在涉案土地上权益的可能。经审理查明：原告与被告于2005年12月19日签订《广州市云竹工业集聚区土地使用权合同书》（以下简称云竹合同），约定原告将位于钟落潭镇良田村、良田工业园H-17/18号地块（面积约12.66亩，面积按规划实际测量为准）给被告用作综合商住项目开发使用，使用年限为五十年，年限届满后，被告需继续使用土地的，应当在届满前一年申请续期，原告应予以办理有关手续，未申请续期或者虽申请续期但未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。被告同意每亩单价98000元付给原告土地款及基础设施配套费，总地款为1240680元。付款方式为首期在双方签订合同之日起七日内付总地款50%，余下50%在动工前一次性付清。如两年内“东山区规划红线”不能理顺到白云区的，在从不能理顺之日起三个月内原告将已收的款项退回给被告，并在交款之日起计算银行同期的活期利息给被告。被告的经营范围为综合用地项目，被告在良田工业园办综合商住项目，镇级以下项目收费全免，区级以上有关部门收费项目由被告负责。原告负责被告使用该土地内一切青苗补偿、房屋拆迁、农民的土地补偿（未包括征地税费）等费用；负责工业集聚区内按整体规划的土地三通一平，园区内的道路建设（确保被告在施工期和生产过程不受道路而影响）、供水供电建设、排水排污管网建设、通信线网建设、绿化建设等以及配套设备；保证满足被告综合商住项目所需的供水管径DN、供电负荷KVA以及临时施工用水电等；由被告提供资料，原告协助办理有关用地和经营过程的有关手续，向国家缴纳的一切税费由被告负责；原告负责工业园区内的日常管理，包括道路、路灯、绿化、养护、环境整洁、消防、治安协调服务等，以上保养、协调费在签订合同两年半后，每亩每年被告向原告支付1500元维护保养费用、协调费，每隔五年递增10%，以后类推。被告必须在签订合同使用该地块之日起，开始计划项目基建工程，并保证在原告交地之日起三个月内开始规划和建设，两年半内根据广州市规划局批复的云竹工业集聚区良田工业园总体规划要求将其土地开发建设完毕。被告获得土地使用权，在使用期限内进行转让、出租、抵押，必须按照中华人民共和国土地管理部门的有关规定办理。被告在土地合法之日起两年内仍未动工兴建，原告有权收回土地，收取的土地款不应退回被告，如被告不按时支付土地款，原告有权终止合同。任何一方如不能按第六、九条规定履约，则要向对方缴纳违约金，违约金按实际拖延天数计算缴纳，如原告违约，每天的违约金为总地款总额的千分之一。如被告违约，每天违约金为应付未付地款金额的千分之一计算。由于自然灾害等不可抗力的因素致使合同不能执行的除外等等。合同后附有H17/18地块的红线图。为查明涉案土地权属、总体规划、性质、产权登记情况，本院要求双方提交涉案地块位置图以供查询地块上述情况，原告提交了卫星位置图截图，被告不确认原告提交的地块位置图，但未提交其方所确认位置图。本院根据原告提交的卫星位置图截图与涉案合同附件地块红线图进行对比，认定涉案地块即位于原告所提交的卫星位置图截图显示范围内，对原告主张的地块位置依法予以采信。本院根据原告提交的涉案地块位置图，向广州市规划和自然资源局去函核实涉案土地情况，该局复函【《关于协助查询的复函》（穗规划资源协查【2019】1413号）】及【《关于协助查询的复函》（穗规划资源协查【2020】1783号）】告知涉案土地无土地登记信息，利用现状为农用地，具体为水浇地，无规划许可手续、无用地审批手续，未查到相关建筑规划审批记录。地块在2005年及现行土地利用总体规划中均规划为建设用地。在《广州市城市总规规划（2011-2020）》中规划为绿地、一类工业用地。2004年控规规划为二类居住用地，生产防护绿地。未查到《建设工程规划许可证》信息，查无相关产权登记记录。另查明，广州市白云区良田镇经济联合总社（甲方）与广州市白云区良田镇良田村经济联合社（乙方）于2002年11月30日签订《土地有偿使用合同书》及广州市白云区钟落潭镇经济联合总社（甲方）与广州市白云区钟落潭镇良田村经济联合社（乙方）签订《的补偿协议》。约定广州市白云区良田镇良田村经济联合社以租地形式将位于东山工业园东面至流溪河灌渠西面，西支渠北面至天成路南面，地块号为H-05至G-17、H-03至H-18，面积1043.52亩的土地提供给甲方方工业园使用。原告表示涉案土地的权利来源于广州市白云区良田镇良田村经济联合社。以上事实，有土地有偿使用合同书、云竹合同、照片、补充协议、位置图、协助司法查询复函及当事人陈述等证据证实。本院认为：本案的争议焦点为，一、本案是适用《中华人民共和国城市房地产管理法》还是适用《中华人民共和国土地管理法》。二、本案是适用行为时的法律还是适用新法。三、云竹合同的效力。四、原告要求返还土地的请求能否得到支持。针对第一个争议焦点，《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第八条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”涉案地块的产权登记信息虽然无法查到，但涉案地块位于广州市白云区钟落潭镇良田村，不属于市区，结合原告所述涉案土地的权利来源，本院认定涉案地块属于农村集体所有。从《中华人民共和国城市房地产管理法》第二条的规定来看，该法的适用范围是针对国有土地上取得的土地使用权。而本案属于农村集体土地的流转，不符合《中华人民共和国城市房地产管理法》的适用范围，应适用《中华人民共和国土地管理法》。针对第二个争议焦点，《中华人民共和国立法法》第九十三条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”根据上述规定，在法律未明确规定具有溯及力的情况下，不应适用于其施行前的法律事实，除非符合该法律规范的例外情形。云竹合同签订于2005年12月19日，签订时施行的是《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订），而故本案应当适用合同签订时的法律即2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》。针对第三个争议焦点，《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”原、被告签订《云竹合同》，从内容看，双方约定由原告将土地交付被告使用五十年，被告向原告支付相应土地款。该约定内容符合一般土地出让的定义及特征，本院认为该合同应定性为土地使用权出让合同。由此可见，双方实际是约定将涉案土地出让给被告用于非农建设，且不符合上述法律规定的例外情形，合同违反了法律的效力性强制性规定，应属无效。而且，本案也不存在适用行为时法律认定为无效但适用新法却认定有效的情形。2019年修订的《中华人民共和国土地管理法》第六十三条第一款规定：“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。”从上述法律规定可知，以出让、出租方式进行流转的土地应当是依法登记的集体经营建设用地。现无证据证实涉案土地已经依法办理集体经营建设用地的登记手续。可见，本案不符合2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的适用条件，不存在新法与旧法确定合同效力的规定不同而应适用认定合同有效的法律的情形。针对第四个争议焦点，《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”如上所述，云竹合同无效，被告因该合同取得的土地应当予以返还。综上所述，依照《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第八条、第六十三条，《中华人民共和国土地管理法》（2019年修订）第六十三条，《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、第五十八条，《中华人民共和国立法法》第九十三条之规定，判决如下：一、确认原告广州市白云区钟落潭镇人民政府与被告广东粤港轮胎连锁有限公司于2005年12月19日签订的《广州市云竹工业集聚区土地使用权合同书》无效；二、于本判决生效之日起十五日内，被告广东粤港轮胎连锁有限公司向原告广州市白云区钟落潭镇人民政府返还位于广州市白云区钟落潭镇良田村、良田工业园H-17/18号地块（面积约12.66亩）。本案受理费12484.76元，由被告广东粤港轮胎连锁有限公司负担，并于本判决书生效之日起十日内向本院交纳。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州市中级人民法院。审 判 长  常康华人民陪审员  董肖英人民陪审员  杨锐兴二〇二〇年十月二十日书 记 员  李 丹