吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉行终188号 上诉人（一审原告）于津洁，女，1992年6月19日出生，汉族，住吉林省四平市梨树县。 上诉人（一审原告）侯凤荣，男，1966年5月19日出生，汉族，住吉林省四平市梨树县。 二原告之委托诉讼代理人刘微，吉林辅民律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）梨树县人民政府，住所地吉林省四平市梨树县梨树镇。 法定代表人郭志勇，县长。 委托诉讼代理人陈智，梨树县自然资源局国土监察大队副大队长。 委托诉讼代理人贾翀鹏，吉林奇谋律师事务所律师。 上诉人于津洁、上诉人侯凤荣因诉被上诉人梨树县人民政府（以下简称梨树县政府）行政强制一案，不服吉林省四平市中级人民法院（2020）吉03行初1号行政判决，上诉至本院。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。 原审查明，2005年7月2日，案外人吕坤向梨树县郭家店镇化石山村民委员会缴纳土地补偿费10000元、管理费10000元后，取得化石山村九社公路东侧（南至鸿运饭店，北至乡村土路。东至东侧住户墙外、西至公路）的房基地使用权，该地块原为村集体废弃地。同年，吕坤向梨树县郭家店镇城建管理所缴纳建筑占道费1320元、基础设施配套费2400元，向梨树县郭家店镇土地管理所缴纳了土地管理费440元。之后，吕坤建成12米×30米房基础，未进行其它施工。2012年，吕坤去世。 2014年8月5日，案外人赵凤姣（吕坤妻子）与于津洁（化石山村八组村民）、侯凤荣（非本村村民）签订《房基地所有权转让协议》，于津洁、侯凤荣以160000元的价格购买了吕坤取得的房基地使用权及已建12米×30米房基础。在未经规划主管部门审批的情况下，于津洁、侯凤荣于2015年开始建设房屋。截至2019年9月，建成混合结构楼房（总面积1080平方米、主体框架竣工、封顶、未砌间墙）。 梨树县水利局举报，水利局引松入平管线工程从化石山村通过，经过案涉建筑。2019年9月20日，梨树县自然资源局经询问、勘验检查，于当日下达《责令改正通知书》，限期三日内自行拆除擅自建设的三层楼。2019年9月27日，梨树县城市规划管理处针对梨树县城市管理行政执法局的《征询意见函》，出具《情况说明》，载明：“依据《梨树县郭家店镇总体规划（2015-2030）》，于津洁和侯凤荣在郭家店镇化石山村九社建设的楼房，位于规划区范围内，经查阅我处档案，未查询到于津洁和侯凤荣上述建筑规划审批档案。”经询问、立案、调查、集体讨论，告知陈述、申辩权利，梨树县自然资源局于2019年12月2日作出梨自资责拆决字〔2019〕第001号《梨树县自然资源局限期自行拆除违法建筑决定书》，认定案涉建筑（三层楼房，地上两层，地下一层，面积1080平方米），属违法建筑，责令于津洁、侯凤荣自接到决定书之日起3日内自行拆除违法建筑，并于同日进行了送达。但是该决定书未交待复议及诉讼权利。 2019年12月6日，梨树县自然资源局作出了梨自资拆催字〔2019〕第001号《梨树县自然资源局限期拆除违法建筑催告书》，限于津洁、侯凤荣自收到催告之日起3日内自行拆除违法建筑，并告知二人依法享有陈述权和申辩权。于当日送达于津洁、侯凤荣并张贴在案涉建筑上。于津洁、侯凤荣于2019年12月9日进行了陈述、申辩。 2019年12月13日，梨树县政府作出了《梨树县人民政府强制拆除违法建筑决定书》，即本案被诉行政行为，该决定书于当日送达于津洁、侯凤荣并张贴在案涉建筑上。该决定书交代了复议权利与诉讼权利，但是告知复议及诉讼期间不停止执行。2019年12月16日，梨树县政府授权梨树县城市管理行政执法局负责案涉建筑的强制拆除工作。梨树县城市管理行政执法局于次日强制拆除案涉建筑。 于津洁、侯凤荣认为，吕坤在《城乡规划法》实施以前，已经在村镇办理了相关用地及建设手续，其二人是在原基础上继续施工，故建筑不属于违法建筑。同时案涉房屋属于2005年开始建设，2015年完成建设，行政处罚于2019年作出，超出《行政处罚法》二年期限。故提起行政诉讼，要求确认梨树县人民政府于2019年12月13日做出的《强制拆除违法建筑决定书》违法。 本案行政行为作出前，梨树县国土局与规划局已经合并为自然资源局。 原审认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条第一款、第二款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”本案中，于津洁、侯凤荣未经规划职能部门批准，在梨树县郭家店镇化石山村九社建设了三层混合结构楼房。梨树县自然资源局经询问、勘验检查、下达《责令改正通知书》、立案、调查、集体讨论，告知陈述、申辩权利等法定程序，已认定于津洁、侯凤荣未经批准建设的三层楼房为违法建筑，并作出了《梨树县自然资源局限期自行拆除违法建筑决定书》，于津洁、侯凤荣未在决定书规定的期限内对违法建筑自行拆除。梨树县自然资源局向于津洁、侯凤荣发出了催告书，于津洁、侯凤荣经催告后仍未拆除违法建筑，梨树县政府据此作出强制拆除决定并送达，证据充分，程序合法，符合法律规定。 关于于津洁、侯凤荣主张案涉楼房不属于违法建筑的问题。于津洁、侯凤荣二人认为其建筑土地是从他人转让所得，原使用人已缴纳了相关费用，符合当时的有关规定，其承接了上述权利，所以其自建房屋合法。但经审查，二原告受让的建筑按其提交的《房基地所有权转让协议》，仅为房基地使用权及已建12米×30米房基础，二原告自述案涉楼房是2015年开始在原基础上继续施工建设的。梨树县城市规划管理处出具的《情况说明》，载明案涉楼房位于梨树县郭家店镇总体规划范围内，并未取得建筑规划审批。而《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日开始实施。故梨树县自然资源局认定案涉三层楼房始建于2015年，并适用城乡规划法作为行政处罚依据并无不当，梨树县政府适用城乡规划法作为强制拆除决定的依据亦无不当。此外，梨树县自然资源局作出行政处罚决定时，案涉违法建筑处于连续违法状态，并不存在超过处罚时效问题。另，据梨树县政府陈述及村委会证明，引松入平工程经由案涉违法建筑，本案涉及到公共利益，案涉违法建筑属于未申请办理建设工程规划许可证等审批手续，且属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，虽然行政机关在强制拆除行为中存在瑕疵，但并不影响本案强拆决定的法律效力。 综上，梨树县政府作出案涉强拆决定，事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告于津洁、侯凤荣的诉讼请求。案件受理费50元，由于津洁、侯凤荣负担。 于津洁、侯凤荣上诉称，吕坤在《城乡规划法》实施以前，已经在村镇办理了相关用地及建设手续，其二人是在原基础上继续施工，故建筑不属于违法建筑。同时案涉房屋属于2005年开始建设，2015年完成建设，行政处罚于2019年作出，超出《行政处罚法》二年期限。请求二审依法改判，支持上诉请求。 本院二审查明事实与原审一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本条是关于对违法建筑物、构筑物、设施强制拆除的专门规定。行政诉讼不停止执行原则，是行政复议法和行政诉讼法规定的基本原则，在通常情况下，行政机关依法享有自行强制执行权的，并不因为当事人申请行政复议、提起行政诉讼而停止被诉具体行政行为的执行，但是依据上述规定，城乡规划部门依法作出限期拆除的决定后，当事人在法定期间内不申请行政复议或者提起行政诉讼，是行政机关可以依法强制拆除的前提，这是《行政强制法》给行政机关实施违法建筑强制拆除行为设定的特别程序。本案中，梨树县政府于2019年12月2日作出的梨自资责拆决字〔2019〕第001号《梨树县自然资源局限期自行拆除违法建筑决定书》，均未交待复议及诉讼权利，并于2019年12月13日作出了《强制拆除违法建筑决定书》，即在案涉建筑是否属于违建问题上，没有赋予当事人复议和诉讼的救济期间，明显违反上述法律规定。 关于案涉建筑是否属于违法建筑，是否具有合法利益，应属于违法建筑认定案件或者行政赔偿案件当中审查范畴，本案不予审查。 综上所述，原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销吉林省四平市中级人民法院（2020）吉03行初1号行政判决； 二、确认梨树县人民政府于2019年12月13日做出的《强制拆除违法建筑决定书》违法。 一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人梨树县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  杨 迪 审 判 员  阎道清 审 判 员  孙慧源 二〇二〇年十月三十日 法官助理  关亦桥 书 记 员  于婷婷