中华人民共和国最高人民法院 行 政 判 决 书 （2020）最高法行再352号 再审申请人（一、二审第三人）广西壮族自治区富川瑶族自治县葛坡镇山塘村委白芹塘第一村民小组。 负责人李友富，组长。 再审申请人（一、二审第三人）广西壮族自治区富川瑶族自治县葛坡镇山塘村委白芹塘第二村民小组。 负责人李福师，组长。 再审申请人的共同委托诉讼代理人聂春序，广西宏民律师事务所律师。 被申请人（一审原告、二审上诉人）广西壮族自治区富川瑶族自治县麦岭镇秀林村委潮水村十三村民小组。 负责人何炳生，组长。 委托诉讼代理人何赐生。 被申请人（一审原告、二审上诉人）广西壮族自治区富川瑶族自治县麦岭镇秀林村委潮水村十四村民小组。 负责人何甫生，组长。 委托诉讼代理人何平生。 被申请人的共同委托诉讼代理人朱爱枝，广东君孺律师事务所律师。 一审被告、二审被上诉人广西壮族自治区贺州市人民政府。 法定代表人林冠，市长。 委托诉讼代理人陈磊鑫，贺州市司法局工作人员。 委托诉讼代理人黄柏兰，贺州市司法局工作人员。 再审申请人广西壮族自治区富川瑶族自治县葛坡镇山塘村委白芹塘第一、第二村民小组（以下简称白芹塘一、二组）因被申请人广西壮族自治区富川瑶族自治县麦岭镇秀林村委潮水村十三、十四村民小组（以下简称潮水村十三、十四组）诉一审被告、二审被上诉人广西壮族自治区贺州市人民政府（以下简称贺州市政府）土地行政复议一案，不服广西壮族自治区高级人民法院（2018）桂行终1094号行政判决，向本院申请再审。本院于2020年4月30日作出（2019）最高法行申10772号行政裁定，对本案进行提审。提审后，本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理完毕。 2001年8月2日，广西壮族自治区富川瑶族自治县人民政府（以下简称富川县政府）对潮水村十三、十四组与白芹塘一、二组争议的樟贰山一带山场作出富政决字〔2001〕3号行政处理决定（以下简称3号处理决定）。2004年10月，白芹塘一、二组与他人签订土地承包合同，将3号处理决定确权给白芹塘一、二组的土地发包给他人种植桉树至今，潮水村十三、十四组未提出异议。2018年2月6日，潮水村十三、十四组以未收到3号处理决定，2018年1月15日才知晓该处理决定内容为由，向贺州市政府申请行政复议。2018年2月12日，贺州市政府作出贺政复决〔2018〕9号不予受理行政复议申请决定（以下简称9号不予受理决定），不予受理潮水村十三、十四组的行政复议申请。潮水村十三、十四组不服，遂提起行政诉讼，请求撤销贺州市政府的9号不予受理决定，责成贺州市政府受理复议申请并作出复议决定。 广西壮族自治区贺州市中级人民法院（2018）桂11行初19号行政判决认为，2001年8月2日，富川县政府对潮水村十三、十四组与白芹塘一、二组争议的樟贰山一带山场作出3号处理决定，对樟贰山一带山场进行了划分确权。从2004年起至今，白芹塘一、二组将确权归其所有的山场发包给他人种植桉树，白芹塘一、二组一直对3号处理决定确权属其的山场进行经营管理活动。潮水村十三、十四组提出其于2018年1月15日从白芹塘第一、第二组村民李福龙处复印3号处理决定，方才知晓处理决定内容，但李福龙对此予以否认。此外，潮水村十三、十四组村民代表何平生、何赐生、何耀生、何炳生、何甫生在询问笔录中均陈述不清楚潮水村十三、十四组提交的3号处理决定从何处复印。何平生、何耀生还陈述2017年春节前后，潮水村十三、十四组村民代表6、7人到富川县政府对3号处理决定进行了拍照。潮水村十三、十四组提出其2018年1月15日方才知晓3号处理决定，与查明事实不符。潮水村十三、十四组庭审中提出其对白芹塘一、二组在争议山场进行管理，一直提出异议的意见，未能提交相关证据予以证实，不予采纳。综上，潮水村十三、十四组在白芹塘一、二组将山场进行发包之前已知晓3号处理决定的内容。潮水村十三、十四组于2018年2月6日向贺州市政府提出行政复议申请，已超过法定的申请期限。贺州市政府作出9号不予受理决定，符合法律规定。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回潮水村十三、十四组的诉讼请求。潮水村十三、十四组不服一审判决，提起上诉。 广西壮族自治区高级人民法院（2018）桂行终1094号行政判决认为，《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第九条规定:“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外,因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的,申请期限自障碍消除之日起继续计算。”对于如何确定“知道”,《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第十五条第一款规定了不同情形的行政复议申请期限的起算时间,同时该条第二款规定:“行政机关作出具体行政行为,依法应当向有关公民、法人或者其他组织送达法律文书而未送达的,视为该公民、法人或者其他组织不知道该具体行政行为。”行政机关作出具体行政行为,向依法应当送达的当事人送达法律文书是其法定职责和义务,这也是完成该行政行为的程序要件。根据查明的事实,本案没有证据能够证实富川县政府在作出3号处理决定后依法向潮水村十三、十四组送达,贺州市政府依据相关证人证言和白芹塘**将部分山场发包给他人,而潮水村十三、十四组未提出异议即视为潮水村十三、十四组已知道3号处理决定,有悖于《行政复议法实施条例》第十五条第二款的规定,存在不当。贺州市政府认定潮水村十三、十四组申请行政复议已超过法定期限,主要证据不足。故潮水村十三、十四组请求撤销3号处理决定,具有事实和法律依据,应予支持。一审判决认定事实清楚,但适用法律错误,应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项，第八十九条第一款第二项的规定,判决:撤销广西壮族自治区贺州市中级人民法院(2018)桂11行初19号行政判决;撤销贺州市政府9号不予受理决定;责令贺州市政府于判决生效之日起六十日内重新作出行政行为。 白芹塘一、二组申请再审称：1.一审判决认为潮水村十三、十四小组在白芹塘一、二组将山场进行发包之前就已经知晓了3号处理决定的内容，其于2018年2月6日才提出复议申请已经超过了复议申请期限，认定事实清楚，适用法律正确。2.根据《行政复议法实施条例》第十五条第一款第六项“被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算”的规定，贺州市政府在一、二审中均提交了何云生、黄添转的证人证言，该证人证言证明了潮水村十三、十四小组已经知道了3号处理决定的内容并收到了该处理决定。二审判决错误适用《行政复议法实施条例》第十五条第二款的规定，认定富川县政府在作出3号处理决定后未依法向潮水村十三、十四小组送达，应当予以撤销。请求再审本案，撤销二审判决，维持一审判决。 潮水村十三、十四组辩称：潮水村十三、十四组未收到3号处理决定，故无法提出异议。黄添转、何云生所作证言是虚假的，富川县政府没有依法送达3号处理决定。请求维持二审判决。 贺州市政府述称:1.经其工作人员依法向有关单位调阅材料、询问本案争议双方人员、现场核查争议山林，核实在富川县政府作出3号处理决定后，白芹塘一、二组已于2004年10月将3号处理决定确权给其的山场发包给他人种植桉树至今，潮水村十三、十四组从未提出异议。潮水村十三、十四组应当在白芹塘一、二组将山场发包给他人种植桉树之前便已知晓3号处理决定内容。2.潮水村十三、十四组称其不知富川县政府曾作出过3号处理决定，于2018年1月15日才从李福龙处取得3号处理决定复印件，与何平生、何耀生、何云生、李福龙的证言不相符。3.潮水村十三、十四组在早已知晓3号处理决定内容的情况下，于2018年2月6日才提出行政复议申请，已超过法定的申请期限。贺州市政府作出9号不予受理决定，并无不当。请求撤销二审判决，维持一审判决。 本院经审理认为，行政复议是应当事人申请启动的行政机关内部监督纠错机制，但“法律不保护权利上的酣睡者”，为督促当事人及时申请复议，尽早解决行政纠纷，尽快稳定社会关系，所以法律设定了申请期限。复议机关对于超过法定申请期限的复议申请，依法不予受理。《行政复议法》第九条第一款规定:“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”根据行政复议法的规定，当事人应当在知道具体行政行为六十日内提出行政复议申请，申请期限起算的时点是“知道具体行政行为之日”，故本案的审查重点在于潮水村十三、十四组何时知道3号处理决定。 本案中，富川县政府虽在2018年的复议程序中无法提供将2001年3号处理决定送达潮水村十三、十四组的证据，但富川瑶族自治县调解处理土地山林水利纠纷办公室（以下简称富川县调处办）时任副主任黄添转证明其将3号处理决定发给潮水村十三组村民、秀林村原村委会主任何云生，何云生亦证明其领取3号处理决定后在村内进行宣读。此外，白芹塘一、二组于2004年将确权给其的土地承包给他人种植桉树至今，潮水村十三、十四组未提出过异议。潮水村十三、十四组村民何平生、何耀生还在贺州市政府询问时称，其二人与其他村民代表于2017年2月到富川县调处办对3号处理决定进行拍照，并签了查阅记录。综合以上事实，可以认定潮水村十三、十四组至迟于2017年2月就知道了3号处理决定的内容，知晓了该处理决定载明的复议权利、期限等事项。潮水村十三、十四组于2018年2月6日向贺州市政府提出行政复议申请，明显超过法定的申请期限。 二审判决依据《行政复议法实施条例》第十五条第二款“行政机关作出具体行政行为,依法应当向有关公民、法人或者其他组织送达法律文书而未送达的,视为该公民、法人或者其他组织不知道该具体行政行为”的规定，以富川县政府未能提供3号处理决定的送达证据为由，认定潮水村十三、十四组不知道3号处理决定。本院认为，对《行政复议法实施条例》第十五条第二款理解，应当立足于行政复议法的立法目的，以上位法《行政复议法》第九条第一款为依据，结合实施条例的其他相关条文进行体系解释。《行政复议法》第九条第一款明确规定申请期限起算的时点是“知道具体行政行为之日”，当事人实际知道具体行政行为后便能够提起行政复议，复议申请期限理应开始起算。《行政复议法实施条例》第十五条第一款第六项也规定“被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，行政复议法第一款规定的行政复议申请期限自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算。”结合以上条款规定，《行政复议法实施条例》第十五条第二款应是一种推定，如有证据能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，应当推翻该推定，以使法律事实的认定符合客观事实。本案虽无3号处理决定的送达凭证，但在案证据可以证明潮水村十三、十四组最迟于2017年2月已经知道3号处理决定，故潮水村十三、十四组的复议申请期限应自2017年2月起算，其复议申请已经超过法定期限。 综上所述，一审判决驳回潮水村十三、十四组请求撤销贺州市政府9号不予受理决定的诉讼请求，适用法律正确。二审判决撤销一审判决，系错误理解、适用法律，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款的规定，判决如下： 一、撤销广西壮族自治区高级人民法院（2018）桂行终1094号行政判决； 二、维持广西壮族自治区贺州市中级人民法院（2018）桂11行初19号行政判决。 一、二审案件受理费共计100元，由广西壮族自治区富川瑶族自治县麦岭镇秀林村委潮水村十三村民小组、十四村民小组负担。 本判决为终审判决。 审判长  寇秉辉 审判员  杨志华 审判员  田心则 二〇二〇年十月三十日 法官助理邓画文 书记员闫冰