江苏省徐州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）苏03行初86号原告万荣生，男，1958年1月7日生，汉族，住徐州市铜山区。委托代理人刘勇进，北京在明律师事务所律师。委托代理人夏丽丽，北京在明律师事务所律师。被告徐州市铜山区人民政府，住所地徐州市铜山区府前路1号。法定代表人高建民，该区区长。出庭应诉负责人张洪，该区副区长。委托代理人杨伟，该区司法局工作人员。委托代理人韩颖，江苏众联成律师事务所律师。原告万荣生诉被告徐州市铜山区人民政府（以下简称铜山区政府）撤销征地房屋征收补偿决定一案，本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了公开开庭审理，原告万荣生及其委托代理人刘勇进、夏丽丽，被告铜山区政府的出庭应诉负责人张洪及委托代理人杨伟、韩颖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。铜山区政府于2019年9月12日作出铜政征〔2019〕6号-19《徐州市铜山区人民政府征地房屋征收补偿决定》（以下简称《19号征收补偿决定》），主要内容为：根据《徐州市2019年度征迁计划的通知》文件精神，铜山区政府决定实施张集镇孟庄村房屋征收项目，并对该项目范围内的房屋征收，2019年7月22日发布《徐州市铜山区人民政府征地房屋补偿方案公告》（铜政公【2019】32号），房屋征收补偿执行《铜山区张集镇孟庄村房屋征收补偿方案的通知》（铜政发【2019】31号）。房屋征收实施单位为徐州市铜山区张集镇人民政府。房地产价格评估机构为被征收人协商选定的江苏新鑫房地产土地资产评估有限公司。征收期限为2019年7月23日至2019年9月5日，签约期限2019年8月12日至2019年9月5日。登记在被征收人万荣生名下的房屋位于本次征收范围内，征收编号为2-54，房屋用途为住宅，丈量建筑面积431.27平方米。经本项目房屋征收现场指挥部监审认定组认定，该户房屋合法建筑面积为280平方米。评估机构根据《国有土地上房屋征收评估办法》于2019年8月8日出具了《房屋征收估价分户报告单》，由房屋征收实施单位向被征收人送达，并告知了被征收人救济途径，被征收人在规定期限内未提出复核评估申请。经多次动员和协商，被征收人与房屋征收实施单位未在规定的签约期限内达成补偿协议。为确保项目顺利实施，维护社会公共利益，保障被征收人合法权益，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条、《铜山区张集镇孟庄村房屋征收补偿方案的通知》（铜政发【2019】31号）之规定，作出补偿决定如下：1、被征收人万荣生位于该项目征收范围内编号为2-54的房屋实施征收，实行货币补偿或产权调换安置，由被征收人自由选择。2、被征收人选择货币补偿，房屋征收补偿款合计687367元，包括按照《房屋征收估价分户报告单》确定的被征收房屋补偿款666400元，附属物补偿费13467元，搬迁补助费2800元（280平方米*10元/平方米*1次），临时安置过渡费4200元（280平方米*5元/平方米·月*3个月），误工费500元。3、被征收人选择产权调换，该户可安置房屋面积280平方米住房，房源位于孟庄安置小区。因被征收人目前尚无签约和选房意愿，暂指定安置房号为该小区6号楼1801室和1804室（建筑面积均为132.24平方米），建筑面积合计264.48平方米。安置房建设面积小于被征收房屋合法建筑面积15.52平方米，按照被征收房屋评估价补偿给被征收人36937.6元（15.52平方米*2380元/平方米），附属物补偿款13467元，搬迁补助费5600元（280平方米*10元/平方米*2次），临时安置过渡费50400元（280平方米*5元/平方米·月*36个月），误工费500元。合计实际应支付被征收人106904.6元。4、被征收人应在本决定书送达之日起10日内与铜山区张集镇人民政府办理被征收土地上房屋的征收与补偿手续，并将该房屋腾空交本项目房屋征收指挥部。行政复议及行政诉讼的权利等一并告知。原告万荣生向本院提起诉讼称：1、《19号征收补偿决定》对房屋面积、评估价格的确定侵害了原告合法权益。2、征收主体不合法，征收补偿方案没有听取被征收人意见，违反了徐州市人民政府第146号令的规定。3、被告未对原告房屋进行分户评估报告及公示，《房屋征收估价分户报告单》未告知原告申请复核评估的权利，《19号征收补偿决定》明显缺乏依据。4、《19号征收补偿决定》不能在保障公共利益的同时，对被征收人进行公平合理的补偿，无法保障原告的合法权益。因此，该补偿决定在实体和程序上均违法，请求人民法院撤销《19号征收补偿决定》。为支持其诉讼请求，原告提交如下证据：证据1、征收估价分户报告单照片打印件；证据2、村镇房屋所有权证；证据1、2证明，原告对案涉房屋享有合法的所有权，被告对案涉房屋作出评估实际已经认可其合法性，故征收案涉房屋应当依法予以补偿。证据3、《19号征收补偿决定》照片打印件，证明被告对原告作出案涉补偿决定。证据4、铜政征〔2019〕6号-22《徐州市铜山区人民政府征地房屋征收补偿决定》复印件，被征收人为杨国庆；证据5、徐州市人民政府（2019）徐行复第193号行政复议决定书复印件，撤销了证据4的补偿决定；证据6、铜政征〔2019〕6号-24《徐州市铜山区人民政府征地房屋征收补偿决定》复印件，被征收人为杨永常；证据7、徐州市人民政府（2019）徐行复第192号行政复议决定书复印件，撤销了证据6的补偿决定；证据4至7证明，被告在作出补偿决定过程中程序违法，已经被徐州市人民政府通过行政复议确认违法。证据8、房屋征收补偿意见会议签到表复印件；证据9、陈凤林（推选维权代表人书）、张家成（听证会中张家成的签字）、李杰（不弃李杰微信记录中拍照的签字）的签字。证据10、陈凤林、张家成、李杰三人签字的视频光盘一张；证据8至10证明2019年5月30日房屋征收补偿意见开会签到表中陈凤林、张家成、李杰三人的名字并非其本人签字，签到表伪造了村民签字的事实，该签到表属于伪证。证据11、原告房屋被拆除前的照片1张以及本村房屋样板照片4张，证明原告的房屋在做评估时并未按其实际的价值进行公正合理的评估，参照本村样板房屋进行评估严重不合理。被告铜山区政府辩称：1、涉案项目土地征收方案依照法律程序经江苏省人民政府批准后，由被告予以公告并组织实施，符合《土地管理法》第四十六条、《土地管理法实施条例》第二十五条第一款之规定，被告作为征收主体适格。2、征收土地方案经江苏省人民政府批准后，被告依法对征地方案及补偿安置方案进行公告，广泛征求村民意见，并针对房屋征收补偿方案在村会议室召开会议，召集村民代表讨论房屋征收补偿方案，听取村民代表的意见。2019年6月6日，针对《徐州市铜山区人民政府征地补偿安置方案公告》召开了听证会，充分保障了被征地村民的各项权利。上述行为符合《土地管理法》第四十八条、《土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定。3、被告作出涉案补偿决定符合法律规定，充分保障了被征收人的合法利益。被告依照规定将涉案项目征地方案及补偿安置方案进行公告，针对被征收人提出的意见进行了研究并举行听证会，对被征收人提出的意见进行汇总并予以反馈，将补偿依据由《市政府关于调整征地补偿标准的通知》（徐政发【2011】60号）修改为《市政府关于调整征地补偿标准的通知》（徐政发【2019】1号），提高了补偿的标准，充分保障了被征收人的合法权益。征收过程中，被征收人协商选定了江苏新鑫房地产土地资产评估有限公司，评估机构根据《国有土地上房屋征收评估办法》出具《房屋征收估价分户报告单》，并由房屋征收实施单位向被征收人送达，同时告知被征收人救济途径，被征收人未在规定期限内提出复核评估申请。综上，涉案征收补偿决定充分保障了被征收人的合法权益，符合法律规定，请求人民法院依法驳回原告诉讼请求。为支持其抗辩意见，铜山区政府提交如下证据：证据一：1、《江苏省人民政府关于铜山区2019年度第2批次村镇建设用地的批复》（苏政地（2019）222号）；2、征收土地方案公告、征地补偿安置方案公告、张贴照片。证明江苏省政府批准对张集孟庄村集体建设用地征收为国有；征收人已经按照法律规定的程序进行了公告。证据二：1、房屋征收补偿方案征求意见公告（铜政公（2019）20号）、铜山区张集镇孟庄村房屋征收补偿方案（征求意见稿）；2、房屋征收补偿意见开会签到单、征求意见公告、政策解读现场照片；3、听证申请、听证通知书、签到簿、听证笔录；4、房屋土地征收意见资料；5、徐州市铜山区人民政府关于房屋征收补偿方案征求意见情况的公告（铜政公【2019】31号）、铜山区人民政府关于印发《铜山区张集镇孟庄村房屋征收补偿方案》公告的通知（铜政发【2019】31号）、公告照片；6、《徐州市铜山区人民政府征地房屋补偿方案公告》（铜政公【2019】32号）；7、公告张贴图片。证明征收房屋补偿方案依法征求了村民的意见，并召开了听证会，根据反馈意见调整了补偿标准根据征求意见情况对补偿标准进行调整后又重新进行了公告。证据三：1、徐州市铜山区房屋征收评估信息及评估机构报名公告；2、关于协商选定房屋征收评估机构的公告；3、协商选定评估机构结果公告；4、协商选定评估机构结果公告的公示照片。证明被告对于被征收房屋的价格评估程序附合法律规定。证据四：1、房屋征收丈量登记表；2、徐州市铜山区房屋征收综合认定单；3、房屋征收估价分户报告单。证明被告已对原告房屋进行了测量，评估机构对征收的补偿金额作出了估价。经质证，对于被告提交的证据，原告认为：第一组证据，证据1和证据2中征收方案公告真实性没有异议，对合法性、关联性有异议，张贴照片的三性均有异议。征地公告载明征地补偿标准以及被征地农民的安置办法按照徐政发（2011）60号执行，但此次征地发生在2019年，被告用2011年的补偿标准不符合国土资源部征地补偿标准每两到三年进行调整的相关政策，并逐步提高征地补偿水平的规定。地上附着物补偿标准适用徐政发（2011）60号文件，明显降低包括原告在内的所有被征收人的原有生活水平，无法保障其长远生计。征地公告、补偿安置方案不具有合法性，不能证明涉案征收补偿决定的合法性。张贴照片没有张贴的时间和地点，且照片内容模糊不清，无法辨认其真实内容，不能保证广大被征收人了解公告的内容，并享受相应的救济权利。第二组证据的三性不认可，征求意见的照片没有张贴的具体时间和地点、内容不清楚，无法确定图片中的具体内容，不能保障被征收人知晓公告内容并就公告行使救济权利。5月30日房屋征收补偿意见开会签到单与原告提交的一致，其中李杰、陈凤林、张家成三人签字系伪造，说明此次征收村民意见没有依法进行，相关证据系伪造。征求意见过程严重违法，不符合《土地管理法》关于听取被征收土地农村集体经济组织和农民意见的规定。政策解读现场照片，因相关时间、地点模糊不清，无法确定照片中现场真实存在，无法证明就房屋补偿方案向被征收人征求意见。关于听证笔录，两位听证代表韩立华是该村村委会成员，郭猛是六组组长，而本次房屋征收项目中涉及人数最多的五组却没有成员参与听证会。听证只通知其他人旁听听证会，无法保障原告听证的权利，且参加听证会的两名代表因其身份并不能真实的反映普通村民对于征地补偿安置方案中补偿标准的意见。对于房屋征收意见资料，被告并未采纳被征收村民的真实意见。涉案项目并非出于法定公共利益的需要，而是为商业开发。证据5、6是由被告作出并加盖公章，但根据《徐州市征收集体土地房屋补偿办法》第三条、第二十六条的规定，市国土资源管理部门主管本市征地房屋补偿管理工作，被征收人在征地房屋补偿方案确定的搬迁期限内未搬迁的，由征收机构报请市国土资源管理部门依法责令被征收人交出土地，被征收人拒不交出土地的依法申请人民法院强制执行。因此，涉案征收项目只有市国土资源管理部门才是集体土地上房屋征收主体，被告无权以作出房屋征收补偿决定的形式要求被征收人进行搬迁。证据7的照片三性不认可，无法体现拍摄时间、地点，内容不清晰，无法证明被告对征收补偿方案进行公告。第三组证据的三性不认可，被告未提供证据证明评估机构的选定经过了半数以上被征收人协商选定，至少应提供当时选定评估机构的选票、选定过程的照片或者视频，以及选定过程经公证机构现场公证的公证书等，仅依据评估机构结果公告无法证明评估机构选定程序的合法性。公告最早是在2019年7月26日通过网站发布，评估结果公告是2019年8月2日，间隔短短一周左右的时间，显然无法组织如此大规模人数选择评估机构。包括原告在内的所有被征收人，不知道选择评估机构的事情。评估机构的选定是被告通过非法程序确定，没有公开协商选定评估机构的程序，违反了法律的相关规定。第四组丈量登记表是否为原告本人签字需要核实，分户评估单没有提示原告可以在10日内申请复核，被告未提交证据证明已向原告送达，原告没有收到该评估报告。估价报告单与原告提交的不一致，其中对安置外房屋补偿价格没有进行实际的估价，不符合房屋估价规程相关规定。该分户报告单不能作为补偿决定作出的依据。对于原告提交的证据，被告质证认为，证据1与被告提交的分户评估报告不一致，应当以被告提交的分户评估报告为准。证据2需要核实。证据3真实性没有异议。证据4至7真实性无异议，但与本案没有关联性。证据8房屋征收补偿意见会议签到表真实性没有异议。证据9、10光盘中的人员未到庭接受质询，不符合证人证言的规定，该证言不能予以采信；另，根据原告刚才陈述，证明即便是真实的，也仅能证明上述五人没有签字，而不能够证明上述五人没有参加该会议。故该证据不能证明原告的证明目的。证据11三性均有异议，从照片上无法辨认是否系原告所属的房屋，另外4张照片与本案没有任何关联性。结合双方提交证据及质证意见，本院认为，原告提交的证据1中的估价报告单未提供原件，无法核实真实性；证据9、10即使真实，也不能证明相关会议未召开，其他证据可作为认定本案事实的依据，能够证明原告在征收区域有合法住宅、被告作出补偿、其他被征收人申请行政复议等事实。被告提交的证据，或有相关部门盖章、相关人员签字，或在网站公示等，可作为认定本案事实的依据。结合本案有效证据，本院经审理查明：2019年4月19日，江苏省人民政府向徐州市人民政府作出《关于铜山区2019年度第2批次村镇建设用地的批复》，同意将张集镇孟庄村34.5756公顷集体建设用地征收为国有。依据上述批复，被告于2019年5月8日分别作出铜政公（2019）16号《征收土地方案公告》、铜政公（2019）17号《征地补偿安置方案公告》并张贴公告。因认为补偿价格偏低，孟庄村委会要求听证。2019年6月6日，徐州市自然资源和规划局铜山分局工作人员主持召开听证会，孟庄村委会的委托代理人韩立华、郭猛参加听证。2019年5月30日，被告作出铜政公（2019）20号《房屋征收补偿方案征求意见公告》，将《铜山区张集镇孟庄村房屋征收补偿方案》（征求意见稿）予以公告征求意见。相关工作人员在孟庄村委会会议室就上述征求意见稿进行解读，孟庄村党员、村民代表等二十余人参加。后韩立杰等村民以书面方式对《补偿方案》（征求意见稿）中的相关规定提出了异议。2019年7月17日，被告作出铜政公（2019）31号公告，将征求意见情况及对征求意见反馈情况进行公告告知。2019年7月19日，被告向张集镇政府等作出关于印发《铜山区张集镇孟庄村房屋征收补偿方案》的通知（铜政发【2019】31号），内容主要包括：房屋征收与补偿政策依据、征收范围、征收实施单位、征收期限、国有土地上房屋征收与补偿、集体土地上房屋征收与补偿（其中包括补偿方式、被征收房屋合法建筑面积认定、货币补偿、实物补偿等）、地面附属物及其他费用、奖惩办法、依法强制执行、工作制度和法律责任。附件内容为搬迁补助费、临时安置补助费、误工费、其他设施补助费标准。2019年7月22日，被告作出铜政公（2019）32号《征地房屋补偿方案公告》，其中记载房屋补偿执行《铜山区张集镇孟庄村房屋征收补偿方案》。2019年7月24日，徐州市铜山区房屋征收办公室因铜山区张集镇孟庄村房屋征收项目发布《徐州市铜山区房屋征收评估信息及评估机构报名公告》。2019年7月26日，徐州市铜山区房屋征收办公室发布公告，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等，拟在徐州鑫达房地产土地评估有限公司等20家单位中，以协商方式选定1家单位作为该项目评估机构。协商期间，由被征收人填写《房屋征收评估机构选定协商意见单》并签字确认。半数以上被征收人选择同一家评估机构的，视为协商成功。2019年8月2日，徐州市铜山区房屋征收办公室公告了协商选定评估机构结果，公告记载：在规定时间内，征收范围内半数以上被征收人协商选择了江苏新鑫房地产土地资产评估有限公司作为本项目房地产价格评估机构。经审核，评估机构选定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关文件规定。经确认，江苏新鑫房地产土地资产评估有限公司为本项目房地产价格评估机构。原告房屋位于征收范围内，征收编号为2-54。经丈量，房屋实际建筑面积431.27平方米。经认定，被征收房屋的合法面积为280平方米。经江苏新鑫房地产土地资产评估有限公司评估，涉案房屋及地上附着物在2019年7月22日的补偿价格分别为666400元、13467元。对于该份估价报告单，被告称未向原告送达。原、被告双方庭审中提交的书面《房屋征收估价分户报告单》未记载，对评估结果有异议时相应的权利救济途径。因未在规定期限内达成补偿协议，被告作出《19号征收补偿决定》并送达。原告不服，向本院提起行政诉讼，诉讼请求如前所述。另查明，征收范围内其他被征收人杨国庆、杨永常不服被告分别对其作出的铜政征〔2019〕6号-22、6号-24《徐州市铜山区人民政府征地房屋征收补偿决定》，向徐州市人民政府申请行政复议。经复议，徐州市人民政府认为，被申请人（铜山区政府）未提供已进行分户初步评估结果公示相关证据，涉案《房屋征收估价分户报告单》未告知申请人可在10日内向房地产价格评估机构申请复核评估，被申请人按照《房屋征收估价分户报告单》作出补偿决定，依据错误。徐州市人民政府遂作出行政复议决定，撤销铜政征〔2019〕6号-22、6号-24《徐州市铜山区人民政府征地房屋征收补偿决定》。本院认为，一、原告起诉符合法定条件。原告为被征收房屋的所有权人，且为涉案补偿决定的行政相对人，与被诉补偿决定具有利害关系。铜山区政府作出涉案补偿决定，为适格被告。被诉行政行为属于行政诉讼受案范围，原告诉讼请求明确，且起诉时未超过法定起诉期限。因此，原告提起本案诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》的规定。二、被告参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定作出涉案房屋征收补偿决定，但相关程序不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国有土地上房屋征收评估办法》等的相应规定。首先，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条、《国有土地上房屋征收评估办法》第四条均规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定。徐州市铜山区房屋征收办公室于2019年7月26日发布的公告中也记载，评估机构由被征收人协商选定，协商方式为被征收人填写协商意见单并签字确认。但是，被告并未在法定期限内提交协商选定评估机构过程的相关证据。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，应视为没有相关证据。因此，现有证据不能证明评估机构系由被征收人协商选定。其次，依据《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条、第十七条的规定，在作出房屋征收补偿决定前，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供分户的初步评估结果并公示，分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。本案中，被告未提供证据证明已经公示分户初步评估结果。作为涉案补偿决定依据的估价报告单，被告未向原告送达。并且，估价报告单未告知被征收人不服评估结果时的救济途径，被告也未提供证据证明已通过其他方式告知被征收人权利救济途径。综上，被告作出被诉补偿决定违反法定程序，依法应予撤销。三、被告负有履行征收补偿的法定职责。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第三项规定，农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。依照上述规定，集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度；市、县人民政府是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体。有征收必有补偿，无补偿则无征收。本案中，基于职权法定原则，被告代表国家组织实施征收被征收人合法房屋，也有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式取得公平合理补偿的法定职责。在无法就被征收房屋补偿安置达成协议时，为维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，被告应以自己名义依法作出补偿决定。鉴于本案实际情况，被告应在本判决生效后六十个工作日内重新作出补偿决定。综上，被诉征收补偿决定违反法定程序，应予撤销。被告仍负有对被征收房屋进行征收补偿的法定职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：一、撤销被告徐州市铜山区人民政府作出的铜政征〔2019〕6号-19《徐州市铜山区人民政府征地房屋征收补偿决定》；二、被告徐州市铜山区人民政府于本判决生效后六十个工作日内重新作出补偿决定。案件受理费50元，由被告徐州市铜山区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。审 判 长  黄传宝审 判 员  徐 冉人民陪审员  宋 珂二〇二〇年十月九日书 记 员  张文娟