吉林省长春铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2020）吉71行终155号 上诉人（原审原告）孙宏彦，男，汉族，1972年3月4日出生，住吉林省长春市二道区。 上诉人（原审原告）黄文贵，男，汉族，1954年1月25日出生，住吉林省长春市二道区。 被上诉人（原审被告）长春市规划和自然资源局，住所地吉林省长春市南关区南环城路**。 法定代表人杨少清，局长。 委托代理人孔涛，该局二道分局工作人员。 委托代理人夏伟光，吉林衡丰律师事务所律师。 上诉人孙宏彦、黄文贵因与被上诉人长春市规划和自然资源局（以下简称市规自局）土地行政管理一案，不服长春铁路运输法院（2020）吉7101行初56号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院认定，孙宏彦、黄文贵均持有长春市二道区英俊 乡长青村韩家沟房屋所有权证书。2017年7月26日，二人向原长春市国土资源局（以下简称原市国土局）邮寄《违法用地查处申请书》，申请对百里伊通河水系生态治理工程-东新开河项目（以下简称东新开河项目）未取得批复却进行用地的行为进行查处，依法追究相关单位和人员的违法责任，并将立案及查处结果及时书面告知。原市国土局于2017年7月27日签收。2017年11月13日，二人向市政府就原市国土局不履行查处非法占地职责申请行政复议，市政府于2018年2月5日作出长府复（2017）1192号行政复议决定书，驳回二人行政复议申请。二原告不服，向南关区人民法院提起行政诉讼。南关区人民法院作出（2018）吉0102行初49号《行政判决书》，判决原市国土局于判决生效后60日内履行查处违法用地的法定职责。原市国土局不服，上诉至吉林省长春市中级人民法院。吉林省长春市中级人民法院于2018年11月14日作出的（2018）吉01行终209号《行政判决书》，以原市国土局在法定期限内没有提交证据，视为没有证据证明其行政行为合法性为由，维持一审判决。市规自局于2019年7月26日作出《答复意见》，主要内容为，经调查依据长春市房屋征收经办中心出具的《关于启动百里伊通河水系生态治理工程-东新开河项目征收工作的函》（长征收经办字（2016）27号）二道区政府在东新开河项目正式启动征地程序前，开展了地上物征收补偿洽谈工作，不存在违法建设行为，只是对河道两侧进行土地平整和绿化。同时，我局二道分局工作人员孔涛于2019年3月15日，带领申请人黄文贵到现场查验，对申请人黄文贵所指区域进行核验。经核验该现场没有实施违法建设。不存在申请人所举报的违法用地行为。 另查明，2016年3月11日，长春市房屋征收经办中心作出《关于启动百里伊通河水系生态治理工程-东新开河项目征收工作的函》，二道区政府据此启动东新开河项目征收洽谈工作。2015年10月9日至2016年3月8日，长春城投建设投资（集团）有限公司相继取得关于百里伊通河水系生态治理工程的《关于长春市百里伊通河水系生态治理工程可行性报告的批复》《关于长春市百里伊通河水系生态治理工程项目土地用地意见的函》《长春市水利局关于长春市百里伊通河水系生态治理工程水土保持方案初审意见的函》《建设项目选址意见书》等前期项目审批材料及用地函件。2017、2019年，吉林省国土资源厅先后作出《吉林省国土资源厅关于长春市人民政府2015年城市建设用地土地征收实施方案7的批复》（吉国土资耕函（2017）413号）《吉林省自然资源厅关于长春市人民政府2013年城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案53的批复》（吉自然资耕函（2019）93号）批准征收农民集体土地，其中包括东新开河项目用地。2016年12月20日，长春市二道区住房和城乡建设局与长春市二道区长青街道长青村村民委员会签订《征地补偿协议书》，就东新开河项目集体土地范围内实施土地征用达成协议；2019年5月24日，双方就东新开河项目集体土地范围内实施土地征用签订《征地补偿（补充）协议书》，并将征地补偿款打入长春市二道区长青街道长青村村民委员会账户。 再查明，按照中共长春市委长春市政府《关于印发长春市机构改革方案通知》（长发〔2019〕13号）要求，长春市于2019年组建长春市规划和自然资源局，不再保留长春市国土资源局。 原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六条“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告”，第六十六条“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”之规定，单位和个人可以对违反土地管理法律、法规的行为向县级以上人民政府土地行政主管部门提出检举和控告，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为有监督检查的职责。本案中，二人向原市国土资源局提交申请，请求对未取得用地批复却进行用地的建设项目进行查处，该请求属于上述规定的检举、控告。当行政机关已经受理并作出相应处理后，检举、控告人能否就处理结论提起行政诉讼，应综合审查行政机关的处理结论或答复意见是否对检举、控告人的合法权益产生实际影响，是否满足行政诉讼法定起诉条件。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起行政诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。二人虽持有长春市二道区英俊乡长青村韩家沟房屋所有权证书，但其与被告工作人员实地勘察时，所指地块并非其房屋所在位置。同时，东新开河项目已获得征地批复，长春市二道区住房和城乡建设局与长春市二道区长青街道长青村村民委员会就东新开河项目集体土地范围内实施土地征用已达成协议，并将征地补偿款打入长春市二道区长青街道长青村村民委员会账户。市规自局的查处行为对二人自身权益不产生实际影响。市规自局收到二人的检举、控告后，对申请查处违法占地所涉土地进行了调查核实，并作出回复，告知二人举报的土地使用情况。该回复未对二人创设新的权利义务，亦未对二人产生任何法律强制力，对其自身合法权益不产生实际影响。综上，裁定驳回原告孙宏彦、黄文贵的起诉。 孙宏彦、黄文贵不服，上诉称：（一）二人具有原告主体资格。所谓“有利害关系”是指被诉行政行为有可能对上诉人的合法权益造成区别于其他人的、特别的不利影响或者侵害。本案中，相关单位因“百里伊通河水系生态治理工程-东新开河项目”（以下简称“东新开河项目”）建设组织对上诉人房屋进行征收，在上诉人未签署协议，也未搬迁的情况下，东新开河项目就已经开始在上诉人房屋周边施工建设。但经上诉人信息公开得知，东新开河项目并未办理用地审批手续，东新开河项目用地建设为违法用地行为。为此，上诉人向被上诉人提出《违法用地查处申请书》，请求对未取得用地批复却进行用地的建设项目进行查处，依法追究相关单位和人员的违法责任，并将立案及查处结果及时书面告知上诉人。上诉人认为上诉人房屋在东新开河项目用地建设范围内，上诉人与东新开河项目建设本身就有着直接的关联。上诉人作为利害关系人，向被上诉人申请查处违法行为，与查处过程和结果当然也有着直接的关系。上诉人不服被上诉人作出的《答复意见》，当然有权利提起诉讼。庭审中，上诉人不但提交了房屋所在区域周边的施工照片和视频，还提交了《报警回执》作为证据，通过照片和视频可以清楚地看到以上诉人房屋为中心的四周施工情况，进一步证明项目施工对上诉人合法权益侵害的事实。此种情况下，被诉查处违法用地行政行为对二上诉人合法权益的影响是显而易见的。 （二）上诉人向被上诉人提出的请求是对东新开河项目未取得用地审批手续却施工建设的违法用地行为进行查处，所以本案应审查的重点应当为东新开河这一项目的施工用地行为的合法性，而不是上诉人房屋所在的位置。截至目前为止，上诉人既未签署补偿协议，也未腾退搬空房屋。东新开河项目虽然未直接在上诉人房屋所在地施工，但却在上诉人房屋周边大肆施工，将上诉人房屋纳入其施工范围圈内，甚至在施工过程中多次侵扰上诉人的房屋以及土地，严重侵害上诉人的合法权益。无论东新开河项目现是否在上诉人房屋所在位置施工，东新开河项目将上诉人房屋纳入其用地施工范围内是事实，东新开河项目违法用地施工也是事实，对上诉人的权益造成影响以及侵害更是事实。而且原审法院认为上诉人所指地块并非其房屋所在的位置，缺乏最基本的事实依据。 （三）被上诉人未依法履行法定职责，其作出的《答复意见》只是形式化答复，原审法院事实审查不清。上诉人在向被上诉人申请查处时，不但提供了国土厅的信息答复作为证据，证明案涉地块并未办理用地审批的事实，还提供了案涉地块施工的照片、视频，在照片、视频中可以看到几台大型打桩机已经进驻现场并进行施工作业，土地平整和绿化不需要如此大型的打桩机，且查验当天没有施工未必就是没有违法行为。被上诉人作出的答复意见内容与2017年8月21日作出的《责令停止违法行为通知书》明显是不相符的，应予以撤销。被上诉人至少在2017年8月就悉知东新开河项目的违法用地行为，在上诉人提出后，被上诉人拖延三、四年之久一直不履行法定职责，明显是纵容违法建设行为，构成行政不作为。 （四）原审法院事实认定不清。一方面，东新开河项目从2017年就已经开始施工建设，被上诉人提供的《责令停止违法行为通知书》足以证明这一案件事实，但被上诉人提供的批复等证据都是2019年及之后的。另一方面，本案中并没有证据证明被上诉人提供的证据为东新开河项目的审批文件。被上诉人提供的转款记录载明的为棚户区改造项目，甚至协议时间都是在审批手续时间之前，所以，无法证明被上诉人提供的证据为东新开河项目的用地手续。 （五）原审法院裁定法律适用错误。综上，上诉请求：撤销长春铁路运输法院作出的（2020）吉7101行初56号行政裁定，并判令原审法院审理本案。 市规自局辩称，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。 本院查明主要事实与一审认定事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，公民提起行政诉讼应符合《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释规定的起诉条件。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项规定，对公民权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，案涉土地已为《吉林省国土资源厅关于长春市人民政府2015年城市建设用地土地征收实施方案7的批复》（吉国土资耕函﹝2017﹞413号）、《吉林省自然资源厅关于长春市人民政府2013年城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案53的批复》（吉自然资耕函﹝2019﹞93号）所征收，因未达成征收补偿协议，二上诉人主张的房屋并未被实际占用，市规自局作出的《答复通知》对孙宏彦、黄文贵的权利义务没有实际影响，一审裁定驳回黄文贵、孙宏彦的起诉正确。 综上，孙宏彦、黄文贵的上诉请求和上诉理由没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 包 娜 审判员 包蕴琦 审判员 侯德顺 二〇二〇年十月三十日 书记员 马天元