江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏0691行初626号 原告马XX，男，1951年11月3日生，××族，住南通市通州区。 委托代理人米强，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人蔡东芳，北京市京师律师事务所实习律师。 被告南通市通州区平潮镇人民政府，住所地南通市通州区平潮镇建设路38号。 法定代表人马锋，职务镇长。 应诉负责人程金锋，职务副镇长。 委托代理人王引，江苏清心律师事务所律师。 第三人南通XX房屋征收服务有限公司，住所地南通市通州区兴仁镇兴仁社区四组。 法定代表人金X，总经理。 委托代理人袁XX，系该公司员工。 原告马XX诉被告南通市通州区平潮镇人民政府、第三人南通XX房屋征收服务有限公司要求确认协议无效一案，于2020年6月19日向本院提起行政诉讼，待其补正诉讼材料后，本院于7月10日立案，并在法定期限内向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2020年9月8日公开开庭审理了本案，原告马XX及委托代理人米强、蔡东芳，被告应诉负责人程金锋及委托代理人王引，第三人委托代理人袁XX到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，其系通州市平东镇薛家桥村村民，其合法拥有的土地和房屋位于平东镇长沟岸村7组，有建房审批表和宅基地使用权证，其长期居住于此。因被告履行南通市级重点工程建设搬迁户安置需要，遂将原告合法拥有的土地和房屋纳入搬迁范围，但在未告知原告搬迁补偿方案和未获得原告同意、授权情况下，被告于2017年11月16日与非权利人签订了《房屋搬迁补偿安置协议》，直至2020年6月14日，原告因与被告其他行政纠纷收到答辩状及材料时，才得知上述情况。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款之规定，原告是土地和房屋的合法权利人，应为征收搬迁利益的合法主体。但被告在未取得权利人同意和授权的情况下自行与非权利人签署协议，违背原告的真实意思表示，侵犯了原告的合法权益，对原告不发生法律效力。同时，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，征收主体为县级以上人民政府，而被告主体不适格，协议应属无效。现请求确认原、被告于2017年11月16日签订的《房屋搬迁补偿安置协议》无效。 被告辩称，1.答辩人具有在案涉搬迁区域内实施搬迁的职权，且搬迁程序和实体合法。根据南通市通州区人民政府办公室印发的《通州区规范房屋搬迁补偿安置指导意见》(通政办发[2016]12号)，答辩人作为乡镇人民政府，承担行政区域内房屋搬迁补偿安置的具体职责。根据南通市级重点工程建设搬迁户安置的需要，答辩人拟定了《南通市通州区平潮镇平东第二安置区地块搬迁补偿安置方案》并经区动迁办备案同意，并在搬迁区域内公告，该方案为案涉搬迁地块内的搬迁补偿安置的依据。在搬迁实施中，被搬迁户(马XX)代表马X(系马XX之子)，分别提供了《南通县村(居)民建房审批表》、《房屋所有权证》、《户口簿》、《营业执照》等。2017年11月3日，江苏先河土地评估有限公司经依法评估，作出通先评(2017)平东搬字AZD1-45号《房屋搬迁估价报告》等，确定房屋的房产、装饰装潢的补偿金额，室外附属设施进行登记，确定相应的补偿金额。2017年11月16日，被答辩人之子马X代被答辩人与答辩人签订了《房屋搬迁补偿安置协议》，确认对案涉房屋进行搬迁。该补偿安置协议，经双方协商一致订立，没有恶意串通，未减损被搬迁户的任何合法利益，应确认其合法性和合理性。2.案涉协议不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形。首先，协议是被搬迁户马XX户的代表马X代表该户签订，根据马X提供的该户《南通县村(居)民建房审批表》，其中包含了马X的宅基地使用权的面积；在整个搬迁的过程中，马X声称其父亲马XX年纪大了，其代表该户可以签订协议，以及部分无证房屋也系其搭建并用于经营，而且马XX一直居住于搬迁区域中，对搬迁不可能不明知，但其也从未提出异议。因此，答辩人与该户代表签订搬迁协议并无不当。其次，协议系以答辩人与被答辩人名义共同签订，且已实际履行，被搬迁一方的利益仍然归属于被答辩人，并未对其权益造成任何不利影响。再次，答辩人通过搬迁协议取得被拆除房屋的所有权应属于善意取得，在搬迁协议的签订过程中，被搬迁户代表提供了房屋的权属资料，认可了评估结果，双方据此签订协议，答辩人属善意；补偿价格系依据搬迁补偿方案计算，未减损对方利益，价格公平合理；被搬迁户代表已将搬迁房屋交付房屋征收服务单位拆除，其财产所有权已基于交房行为转让；同时，宅基地使用权按协议约定将作安置；因此，答辩人的行为不违反法律规定。最后，答辩人进行的是集体土地上的房屋搬迁行为，不是集体土地的征收及房屋的补偿，在法律法规并无明确规定禁止的情形下，答辩人通过协议搬迁的方式不违反法律规定。综上，案涉房屋搬迁补偿安置协议不违反法律法规的规定，不应确认无效，请求人民法院依法裁决。 第三人述称，同意被告意见。 经审理查明，1993年10月23日，原告作为户主获批在原××乡长沟岸村××（现南通市××）建房，审批表上载明家庭成员为4人，包括户主马XX、妻、子、女；审批表核准建筑占地标准为住房80平方米，三棚15平方米。1999年5月，原通州市平东镇人民政府为上述房屋核发权证，所有权人为马XX，建筑面积265平方米。因南通市级重点工程建设搬迁安置的需要，需要对包括原告上述房屋在内的建筑物及附属物进行搬迁，后被告根据通州区人民政府相关文件精神，结合当地实际情况制定了针对上述搬迁地块的补偿安置方案，并报主管部门备案。2017年11月3日，江苏先河房地产土地评估有限公司做出通先评（2017）平东搬字AZD1-45号《房屋搬迁评估报告》，对原告户房屋搬迁补偿价格进行评估，并附搬迁装饰装潢补偿分户测算表。2017年11月8日，原告儿子马X代原告在房屋搬迁调查表上签字确认房屋情况，其中载明砖混结构房屋面积221.1平方米，砖木结构房屋200.96平方米，调查表上对水泥地、挡土墙、树等附属物也进行了列明，并附搬迁房屋面积测绘分层分户图，被告工作人员、测绘公司工作人员、搬迁公司工作人员、村委会工作人员、评估公司工作人员及马X均在调查表上签字。2017年11月16日，被告作为甲方与原告作为乙方签订《房屋搬迁补偿安置协议》，协议载明：房屋合法建筑面积207.82平方米，其他建筑面积34.56平方米，无证建筑面积200.96平方米；搬迁补偿情况：1.被搬迁房屋重置成新补偿277535元，2.装饰装潢补偿141533元，3.附属设施、设备、树木等补偿59343元，4.搬迁费补偿6235元，5.过渡费补助24938元，6.搬迁奖励31173元，7.营业执照补偿5000元，8.增补3419元，合计补偿款549176元；协议还对安置方案进行了约定；原告儿子马X代原告在上述协议上签字、摁印。后马X代原告在《房屋搬迁交接单》上签字、摁印，明确原告户于2017年11月23日将房屋交给搬迁方拆除，并对房屋建筑面积再次明确。2020年5月4日，被告组织工作人员对上述房屋进行了拆除。2020年7月22日，本院与马X形成谈话笔录，其陈述上述《房屋搬迁补偿安置协议》、《房屋搬迁交接单》中原告和其本人签字、摁印均系其所为。 以上事实，有当事人在庭审中的陈述及提供的常住人口登记卡、南通县村（居）民建房审批表、房屋权属证书、房屋搬迁调查表、房屋面积测绘分层分户图、房屋搬迁估价报告、附属设施补偿明细表、房屋搬迁交接单、房屋搬迁补偿安置协议、谈话笔录等等证据在卷佐证。 原告认为涉案协议的签订未经过其同意或授权，并非其真实意思表示，且被告并无征收土地资格，故诉至本院，提出上列诉讼请求。 本院认为，根据原、被告的诉辩意见，本案的争议焦点是涉案《房屋搬迁补偿安置协议》是否合法及是否存在无效的情形。对此，本院评判如下： 首先，关于涉案协议的合法性问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。本案中，因南通市级重点工程建设搬迁安置的需要，被告作为具有能够独立承担责任的基层政府，在不违反法律、法规强制性规定的情况下，对原告户通过协议搬迁的方式进行，且就搬迁过程中的补偿等事项达成涉案房屋搬迁补偿协议，内容真实有效，补偿金额也是依据有资质的评估公司所作评估报告，无侵害原告户补偿权益的情形，应当认定为合法有效。 其次，关于涉案协议是否存在法定无效之情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条明确规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。即因行政协议的特殊性，其作为体现行政机关和行政相对人合意的产物，在不违反行政诉讼法的情况下可以适用民事法律规范关于合同效力的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。对于如何认定上述规定的重大且明显违法情形的理解，《最高人民法院关于适用的解释》规定了四种情形：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。同时，《中华人民共和国合同法》对于合同无效的情形作了规定：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。所以，在对行政协议效力审查时，要对依法行政、保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则进行利益衡量，从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护行政相对人的合法权益等角度，来认定行政协议的效力。特别是，在认定行政协议效力是否系无效的情形时，要严格按照上述规定予以认定，在尊重协议各方的意思自治的同时，保持行政行为的安定。本案中，如前所述，被告为行政管理的需要，与原告户代表马X签订了案涉搬迁补偿安置协议，其中，对案涉房屋的建筑面积、用途等进行了认定，并根据该区域对应的搬迁补偿标准，结合有资质的评估单位出具的评估意见，对原告房屋所涉及需要补偿的项目进行逐项核算补偿，其中包括被搬迁房屋重置成新补偿、装饰装潢补偿、附属设施补偿、搬迁费补偿、搬迁奖励、营业执照补偿等，协议方均在协议上签字或盖章予以确认，真实有效，不存在上述认定行政协议无效之情形。虽然原告本人未在协议上签字，但基于农村住宅“一户一宅”的特殊性、不可分割性、家庭成员共同生活的特点，在搬迁实践中，通常都是以户为单位进行补偿安置，协商时也通常是与户代表进行协商并签订协议，所以，原告儿子马X的签字行为应推定为代表该户整体的意思表示。 综上，案涉搬迁补偿安置协议系双方当事人真实意思的表示，协议内容不违反法律、法规规定,无法定无效之情形。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告马XX的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告马XX负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  李会利 人民陪审员  顾春宇 人民陪审员  陆惠球 二〇二〇年十月二十日 书 记 员  成 慧 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。