北京市第四中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京04行初630号原告吴春燕，女，1972年1月10日出生，满族，住北京市朝阳区。委托代理人马丽芬，北京在明律师事务所律师。委托代理人张伟，北京在明律师事务所律师。被告北京市朝阳区人民政府，住所地北京市朝阳区日坛北街33号。法定代表人文献，男，区长。委托代理人杨子砚，女，北京市朝阳区司法局工作人员。委托代理人孟庆亮，北京观韬中茂律师事务所律师。原告吴春燕不服被告北京市朝阳区人民政府（以下简称朝阳区政府）驳回行政复议申请一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年9月7日受理后，于法定期限内向被告朝阳区政府送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月15日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人马丽芬、张伟，被告朝阳区政府的委托代理人杨子砚、孟庆亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年6月19日，原告认为北京市朝阳区王四营乡人民政府（以下简称王四营乡政府）、北京市朝阳区王四营乡孛罗营大队村民委员会（以下简称孛罗营村委会）于2020年4月30日对其位于北京市朝阳区王四营乡双合村X号房屋及屋内财产进行毁损的行为违法，向被告朝阳区政府提出行政复议申请。2020年8月20日，被告作出朝政复字〔2020〕178号《北京市朝阳区人民政府行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），主要内容为：王四营乡政府表示其未单独实施亦未连同孛罗营村委会共同实施申请人复议请求所述之行为。申请人所提交的证据不足以证明王四营乡政府参与实施了该行为。孛罗营村委会承认其自行对申请人的涉案房屋实施了帮助腾退拆除的行为。孛罗营村委会的该行为既不是依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为，也不是受王四营乡政府或者其他行政机关的委托而作出的行为，故不属于具体行政行为。因具体行政行为的存在是复议机关受理行政复议的前提，鉴于王四营乡政府未实施过申请人在复议请求中所述之行为，而孛罗营村委会所作的行为不是具体行政行为，其不是本案行政复议适格的被申请人，故申请人的复议申请不符合行政复议的法定受理条件。综上，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第四十八条第一款第（二）项之规定，被告决定驳回申请人提出的行政复议申请。原告诉称，原告系北京市朝阳区王四营乡双合村村民，在该村拥有宅基地及房屋，原告及家人共同居住于此。因北京市朝阳区王四营乡绿化隔离地区建设，原告所有的房屋被列入了腾退拆迁范围，腾退人为王四营乡政府。迄今为止，就相关补偿事宜未达成一致意见，原告尚未签订任何形式的房屋腾退补偿协议。2020年4月30日，孛罗营村委会与王四营乡政府在未经任何法律程序，未通知原告的情况下，组织大量不明身份人员强行闯入原告房屋，暴力抢夺手机并控制原告及家人，其中包括四位年迈的老人，限制原告与家人的人身自由。待原告及家人被解除限制回到家中后，发现涉案房屋已被强制拆除，屋内物品财物毁损丢失，现场一片杂乱。后原告报警，警察出警到现场后回复原告，房屋被拆系王四营乡政府的行为和村民自治行为，遂于2020年6月19日向被告朝阳区政府邮寄书面《行政复议申请书》及相关材料，2020年8月21日，原告收到被诉复议决定，驳回了原告的行政复议申请。原告认为，村民会议或者村民代表会议可以在《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的权限范围内议决涉及村民利益的相关事项，但村民会议或者村民代表会议决定不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得侵犯村民的人身权利和财产权利，房屋作为公民个人的重大财产，孛罗营村委会在未经原告同意的情况下，即采取强制拆除原告房屋的行为，违反了《中华人民共和国物权法》等相关法律法规的规定。而王四营乡政府作为涉案项目的腾退人，在涉案项目中具有决策权，对孛罗营村委会针对未签订补偿协议的村民实施强制拆除房屋的行为应予知晓，虽强拆行为由孛罗营村委会主导，但其作为村民自治组织，系行政机关的行政助手和行政辅助者，王四营乡政府作为行政主体，其应是与孛罗营村委会基于共同意思联络、共同参与下实施的强制拆除行为，两者均是本案适格的被申请人，原告的复议申请符合法定受理条件，被诉复议决定无事实及法律依据。故诉至法院，请求撤销被告朝阳区政府于2020年8月20日作出的被诉复议决定，责令被告对原告的申请事项重新作出复议决定；本案诉讼费用由被告承担。原告在法定举证期限内向本院提交如下证据：1.朝集建（1993）字第003790号《集体土地建设用地使用证》、买卖合同契约证据，证明原告是被拆除房屋合法的使用权人，与本案具有利害关系。2.《王四营乡双合村被腾退人家庭现有实际人口公示》《孛罗营村腾退实施步骤说明》；3.《北京市朝阳区王四营乡人民政府关于实施孛罗营村住宅腾退公告》，证据2、3证明涉案房屋被列入被腾退范围，腾退人就是行政复议被申请人；4.报警录音及文字整理，证明拆除人是王四营乡政府；5.房屋拆前、拆后照片，证明房屋是被王四营乡政府和孛罗营村委会实施的联合强制拆除；6.《行政复议申请书》、被诉复议决定，证明本案具体行政行为的存在。被告朝阳区政府辩称，原告所复议毁损行为实际为孛罗营村委会实施的村民自治行为，该复议申请缺乏事实根据，实质不属于行政复议范围，请求被告履行行政复议职责的理由不成立，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告朝阳区政府在法定举证期限内向本院提交如下证据：1.《行政复议申请书》及相关证据材料、原告身份证复印件及授权委托材料、邮单及邮件查询结果，证明2020年6月20日，朝阳区政府首次收到原告邮寄提交的行政复议申请材料，原告认为王四营乡政府和孛罗营村委会2020年4月30日毁损其位于双合村X号房屋及屋内财产的行为违法申请复议，同时将王四营乡政府和孛罗营村委会列为被申请人，但未提交王四营乡政府实施了所复议毁损行为的证明材料；2.《行政复议限期补正通知书》、送达回证及邮单、邮件查询结果，证明2020年6月23日，朝阳区政府向原告作出并送达《行政复议限期补正通知书》，要求原告规范列明被申请人并补充提交王四营乡政府实施了所复议毁损行为的证明材料，原告于6月24日签收；3.《补正说明》及相关补充材料、邮单及邮件查询结果，证明2020年6月30日和7月1日，朝阳区政府两次收到原告邮寄提交的补正材料。4.《行政复议申请受理通知书》、送达回证及邮单、邮件查询结果，证明2020年7月2日，朝阳区政府作出受理通知书并邮寄送达原告，原告7月3日签收；5.《行政复议答复通知书》、送达回证，证明2020年7月2日，朝阳区政府向王四营乡政府和孛罗营村委会直接送达原告行政复议申请材料副本；6.王四营乡政府《行政复议答复书》及相关证据材料、孛罗营村委会《行政复议答复书》及相关证据材料，证明2020年7月7日和9日，朝阳区政府分别收到孛罗营村委会、王四营乡政府提交的行政复议答复及相关证据材料，原告所复议毁损行为系孛罗营村委会基于村民代表大会决议而实施的村民自治行为；7.被诉复议决定送达回证及邮单、邮件查询结果，证明2020年8月20日，朝阳区政府作出被诉复议决定并邮寄送达原告、直接送达王四营乡政府、孛罗营村委会，原告次日签收。经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：原告和被告朝阳区政府提供的证据具备真实性、合法性及与本案的关联性，本院予以采信。但原告提交的证据4、5不能实现其房屋系由王四营乡政府强制拆除的证明目的，对该项证明目的本院不予采信。经审理查明：2020年6月19日，原告以王四营乡政府、孛罗营村委会为被申请人向被告朝阳区政府邮寄《行政复议申请书》及相关材料，其复议请求为：确认被申请人于2020年4月30日对申请人位于北京市朝阳区王四营乡双合村X号房屋及屋内财产进行毁损的行为违法。同年6月23日，朝阳区政府作出《行政复议限期补正通知书》，要求原告规范列明被申请人，重新提交《行政复议申请书》，并提交王四营乡政府实施了2020年4月30日对涉案房屋及屋内财产进行毁损的行为的证明材料。同年6月30日和7月1日，朝阳区政府分别两次收到原告提交的《补正说明》及相关补充材料。2020年7月2日，朝阳区政府作出《行政复议申请受理通知书》，决定受理原告提出的行政复议申请，并邮寄送达给原告。同日，朝阳区政府向王四营乡政府和孛罗营村委会作出《行政复议答复通知书》，并于当日送达王四营乡政府和孛罗营村委会。2020年7月7日，孛罗营村委会提交了《行政复议答复书》及相关证据材料，主张其是村民自治组织，并非行政主体，不是行政复议的适格被申请人，并自认是其单方面采取的行为，并未受到王四营乡政府或者其他行政机关的委托。同年7月9日，王四营乡政府提交了《行政复议答复书》及证据材料、法律依据等，否认对涉案房屋及屋内财产实施毁损行为，并主张未委托孛罗营村委会作出该行为。2020年8月20日，朝阳区政府作出被诉复议决定，驳回了原告的行政复议申请，并依法送达给原告、王四营乡政府和孛罗营村委会。原告收到后不服，向本院提起行政诉讼。另查，原告吴春燕系王四营乡双合村村民，其持有的朝集建（1993）字第XXXXXX号《集体土地建设用地使用证》中所载地址为“北京市朝阳区王四营乡双合村XX号”，孛罗营村委会出具《情况说明》释明，北京市朝阳区王四营乡双合村属于北京市朝阳区王四营乡孛罗营村所属的一个自然村，该地址与北京市朝阳区王四营乡双合村X号为同一地址。2019年4月2日，孛罗营村委会形成《关于完成孛罗营安置房项目及村域重点工程地块范围内拆迁腾退的决议》，决议载明“村委会应对拒不接受腾退政策，拒绝拆迁腾退、严重影响广大村民整体利益实现的被腾退人，根据上级相关决策，联合相关部门，采取措施协助腾退，以确保重点村整治工作的顺利实施，确保广大村民整体利益得以实现”。2019年4月8日，孛罗营村委会作出《限期腾退公告》，告知仍未腾退的被腾退人“抓紧时间到拆迁公司商谈腾退事宜，签订《腾退补偿协议》，并于2019年4月11日前将腾空房屋交给拆迁公司。如被腾退人逾期拒绝协议腾退，将执行村民代表大会决议，采取必要措施协助被腾退人腾退，其产生的一切损失由被腾退人自行负责。”2020年4月17日，孛罗营村委会针对涉案房屋作出《限期腾退通知书》，告知原告在2020年4月24日之前不能签订腾退协议，孛罗营村委会将执行村民代表大会决议，代表广大村民的意愿对涉案房屋帮助腾退。同年5月7日，孛罗营村委会制发《工作通报》，并于7月7日出具《孛罗营村关于帮助村民腾退的情况说明》，称孛罗营村委会已于2020年4月30日对位于双合村X号院落进行了帮助腾退、拆除。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款之规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。本案中，被告作为王四营乡政府的上一级人民政府，依法具有应原告所提行政复议申请作出行政复议决定的法定职权。本案中，被告受理原告的行政复议申请后，依法向被申请人王四营乡政府、孛罗营村委会送达了《行政复议答复通知书》及相关材料，在王四营乡政府、孛罗营村委会提交答复及相关证据后，被告对复议案件事实进行了审查。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，被告朝阳区政府于2020年7月2日受理原告的行政复议申请，2020年8月20日作出被诉复议决定，审查程序符合上述法律规定。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。第十条第四款规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，原告向被告提出复议申请，请求确认王四营乡政府、孛罗营村委会对原告的房屋及屋内财产进行损毁的行为违法。但孛罗营村委会作出的《关于完成孛罗营安置房项目及村域重点工程地块范围内拆迁腾退的决议》及《限期腾退公告》明确在被腾退人拒绝腾退的情况下，将采取措施协助腾退。此外，孛罗营村委会出具的《工作通报》及《孛罗营村关于帮助村民腾退的情况说明》亦明确其于2020年4月30日组织力量对原告家进行了帮助腾退。故本案现有证据不足以证明王四营乡政府单独或委托孛罗营村委会实施了毁损原告家房屋及屋内财产的行政行为。孛罗营村委会对原告家实施的帮助腾退行为系孛罗营村村民自治行为，而非具体的行政行为，故被诉复议决定认定王四营乡政府及孛罗营村委会均非本案适格的复议被申请人并无不当。综上，原告要求撤销被诉复议决定并责令被告依法重新作出的诉讼请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告吴春燕的诉讼请求。案件受理费50元，由原告吴春燕负担（已交纳）。如不服本判决，各方当事人可于本判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，预交二审案件受理费50元，上诉于北京市高级人民法院。上诉人在上诉期满后七日内未预交上诉费，又不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。审 判 长 孙永欣审 判 员 张 岩审 判 员 吴 薇二〇二〇年十月二十七日法官助理 孙嘉琳书 记 员 王 硕书 记 员 严佳钰