湖南省桃江县人民法院行 政 判 决 书（2020）湘0922行初169号原告金德才，男，1953年8月27日出生，汉族，住安化县。委托代理人刘俊，湖南大民律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。委托代理人贾晖，湖南大民律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。被告安化县梅城镇人民政府，住所地：安化县梅城镇城西社区。法定代表人莫志祥，该镇镇长。出庭负责人丁翔，该镇副镇长。委托代理人罗斌，湖南资声律师事务所律师，代理权限特别授权代理。原告金德才诉被告安化县梅城镇人民政府行政强制拆除行为违法及行政赔偿一案，于2020年8月5日向本院提起行政诉讼，本院当日立案后，于8月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月2日公开开庭审理了本案。原告金德才及其委托代理人贾晖、刘俊，被告安化县梅城镇人民政府出庭负责人丁翔、委托代理人罗斌均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年12月28日，安化县梅城镇人民政府将金德才修建在××村××组的房屋予以强制拆除。原告金德才诉称，2020年3月8日，他从被告的答复意见书中得知被告于2019年12月28日对他在建房屋实施了强制停工措施。被告实施强制停工措施应当使用对行政相对人损害最小的方式，而不是简单粗暴用挖机捣毁一切，被告用挖机捣毁在建建筑的强制拆除行为，无论是强制停工还是强制拆除，都应当经过送达、公告以及当事人在法定期限内申请行政复议或行政诉讼等程序，因此被告的行政行为明显程序违法。故请求：1．确认被告实施强制停工措施的具体行政行为违法。2．判令被告赔偿原告损失153,566元。3．由被告承担本案诉讼费用。就其主张，原告向本院提交了如下证据予以证实：第一组证据建设房屋的实际费用：1．砖：30,150元；2．混凝土：7,920元；3．钢筋：19,734元；4．施工方施工工资、材料、工具：44,740元；5．砂石：5,450元；6．水泥4,225元；7．监督现场施工人员工资9,000元；8．零碎材料12,347元；合计133,566元。第二组证据：住宿、交通费用以及生活用品的费用20,000元（包括因房屋被拆后向相关部门主张权利的住宿、交通费）。被告安化县梅城镇人民政府辩称，一、原告金德才的起诉已经超过了诉讼时效，依法应当驳回其起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案中金德才在案涉行政行为作出的当天就知道了被诉行政行为，根据其提交的《信访答复意见书》，其也至迟于2020年1月10日之前知道了被诉行政行为，其于2020年8月5日才向人民法院提起行政诉讼，已经超过了法定的起诉期限。其通过信访途径向有关部门反映情况的行为，并不引起法定起诉期限的中断、中止，亦不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条的情形。因此，其起诉超过法定诉讼时效，应驳回其起诉。二、被告阻止金德才违法建房的措施合法。1．金德才修建案涉房屋系违法建房。其建房占用的为基本农田，且未办理农用地转用审批手续，违反了《土地管理法》第三十六条、第四十四条的规定。其建房不符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，没有取得乡村建房规划许可证，违反了《土地管理法》第五十九条、六十二条和《城乡规划法》第四十一条的规定。2．被告多次要求金德才停止违法建房行为，后因其仍拒不停止违法行为，故采取强制停止违法行为的措施并无不当，符合《城乡规划法》第六十五条和《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条之规定。3．被告及相关职能部门的行政行为程序上无大的瑕疵，没有侵犯金德才的合法权益，金德才要求确认行政行为违法无法律依据。三、原告金德才主张赔偿其153,566元损失没有事实依据和法律依据。1．其损失不具有客观性。一是金德才提供的证据三性均不能证实损失的客观存在和关联。二是无证据证明金德才有生活用品及其他财物被损坏，其主张在在建一层房屋中搭建了窝棚，不符合客观事实也不符合常理（房屋一层还没修完）。2．金德才被拆除的在建房屋是违法建筑，其对该房屋不享有合法财产权益，要求赔偿没有法律依据。故请求人民法院依法驳回原告的起诉。就其主张，被告向本院提供了如下证据：1．统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明书及身份证，欲证明被告的基本情况；2．现场照片，欲证明原告违法建房的事实及被告工作人员多次到现场制止违法行为；3．现场示意图，欲证明原告所修违章建筑的位置；4．地类性质查询单，欲证明金德才修建房屋所占用的土地性质为基本农田，非法占有面积为0.5亩；5．证明，欲证明金德才在建的房屋不符合土地利用总体规划，也未取得乡村建设规划许可证，其在建房屋属于违章建筑；6．责令停止违法行为通知书、法律文书送达回证，欲证明责令金德才停止违法建设行为的事实；7．《关于梅城镇龙安村金德才信访事项的回复》，欲证明金德才收到责令停止违法行为通知后，没有主动纠正违法行为，而是继续违法建房，同时证明1月10日前原告已经知道房屋被拆除；8．《关于公布乡镇政府行政权力清单的通知》，欲证明被告具有实施本案被诉行为的法定职权。所依据的规范性文件：《土地管理法》（2004修正版）第三十六条、第四十四条、第五十九条、第六十二条、《城乡规划法》（2019修正版）第四十一条、第六十五条、《湖南省行政程序规定》第一百五十九至第一百六十五条、《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十一条、第三十七条。经庭审质证，对被告方的证据，原告的质证意见为：证据1、3、8、9没有异议；证据2三性无异议，但对其证明目的有异议，单凭一张照片不能证明是违法建房，被告无权利认定是否属于违法建筑，也无法证明被告工作人员多次到现场，只是证明他们到过现场；证据4占用面积0.5亩有异议；证据5三性无异议，对证明目的有异议，不能证实此建筑为违法建筑，只是涉嫌违法；证据6的作出单位是安化县自然资源局，不能认定为被告的行政行为；证据7三性无异议，证明目的有异议，无证据证明原告没有纠正违法行为，也无证据证明原告在继续建房。被告提供的规范性文件，不适用于本案。对原告方的证据，被告的质证意见为：对第一组证据的三性均有异议，上述材料和工资是否都用于建筑，是否已经全部使用完、是否还有剩余价值，应继续提供证据；对第二组证据的真实性有异议，票据不规范，涉及赔偿也只对原告的合法财产进行赔偿。本院对上述证据认证如下：被告提供的证据1、2、3、5、7、8、9、原告对三性均无异议，本院确认为有效证据，予以采信。证据4来源合法，客观真实，认定为有效证据予以采信。证据6，原告对其真实性无异议，本院对其真实性予以采信，但不能作为被告强制拆除的依据。对原告提供的证据，第一组证据有关红砖、钢材、水泥收款收据、送货单、彩条布、线管的销货信誉卡等建筑材料损失的证据，结合现场照片及交易习惯，本院对该部分证据的真实性予以采信，其余证据因不符合证据的形式要件，本院不予采信；第二组证据中的住宿费、交通费并非强制拆除房屋所造成的直接损失，本院不予采信。经审理查明，原告金德才系安化县梅城镇龙安村村民。2019年12月6日，原告在××村××组××房，占用农田面积0.5亩。12月8日，安化县自然资源局对其建房的行为，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条之规定，作出《责令停止违法行为通知书》，责令其立即停止违法行为，听候处理。之后，原告仍继续进行建设。2019年12月28日，被告安化县梅城镇人民政府对原告已经建设的房屋予以强制拆除。2020年1月10日，原告金德才就房屋被拆除及损失赔偿进行信访，2020年3月8日，被告安化县梅城镇人民政府对其作出《关于金德才反映信访事项答复意见书》，答复称，经党委政府集体研究，对金德才的违法在建建筑依法采取了强制停工措施。另查明，原告金德才在龙安村石城九组的在建房屋，未取得乡村建设规划许可证。本院认为，本案争议的焦点有：一、原告金德才的起诉是否已经超过起诉期限；二、被告安化县梅城镇人民政府对原告金德才在建房屋实施强制拆除的行为是否合法；三、原告提出的行政赔偿请求应否予以支持？针对上述焦点，分析如下：第一，原告的起诉未超过起诉期限。被告未能提供证据证明在对原告金德才房屋实施强制拆除时，已经告知其诉权及起诉期限。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”之规定，其起诉期限为一年。即使从2019年12月28日被告实施强制拆除行为时原告已经知道房屋被拆除，从该日起计算，其于2020年8月5日向本院提起诉讼，并未超过一年的法定起诉期限。第二，被告强制拆除原告房屋的行为违法。虽然原、被告双方对于原告非法占用基本农田建房的事实无争议，但无论是违法占用基本农田建房还是原告未取得乡村建设规划许可证，被告所实施强制拆除房屋的行为均违法。其一，被告不具有对违法占用基本农田建设行为的行政处罚权和强制执行权。依据《中华人民共和国土地管理法》（2004年）的规定，对未经批准，非法占用土地以及违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地等行为行政处罚权由县级以上人民政府土地行政主管部门行使。对责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出行政处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人在法定期限期满不起诉又不自行拆除的，由作出行政处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。因此，本案被告对原告违法占用土地建房既无行政处罚权又无强制执行权。其二，即使如被告答辩所称，对原告的违法建设，乡镇人民政府有权采取责令停止建设、限期改正、强制拆除等行政措施，其对原告房屋实施强制拆除的行为亦违法。行政机关作出任何行政行为，均应当遵循法定程序，即使行政相对人违法在先，行政机关纠正、制止违法行为也应当履行法定程序。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止违法建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。该条赋予了被告对违反乡村建设规划许可的行政强制执行权。被告实施强制拆除行为时，无论是行政强制措施，还是行政强制执行，均应当按照《中华人民共和国行政强制法》的程序规定予以实施。依据该法第四十四条的规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。而本案中，被告未经过前述任何程序，即直接实施了强制拆除行为，属于程序严重违法。因此，被告安化县梅城镇人民政府强制拆除原告金德才房屋的行为违法，鉴于该强制拆除行为已经实施完毕，不具有可撤销内容，应当确认违法。第三，原告提出的部分赔偿请求应予支持。原告既未取得土地主管部门同意，又未取得乡村建设规划许可证，占用基本农田建房，其建设行为违法，被告有权予以纠正、制止。但被告实施强制拆除时应当合法与适当。本案中被告强制拆除金德才房屋的行政行为，本院已经确认其违法。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害者有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为”的规定，原告因此有取得赔偿的权利。虽然，原告的建设行为违法，但组成建筑物的建筑材料及建筑内的物品，属于原告的合法财产，受法律保护。被告在强制拆除时，未采取合理适当的方式妥善处理该部分建筑材料及屋内物品，导致原告合法财产受损，被告应当承担赔偿责任。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致无法举证的，由被告承担举证责任。因本案在强制拆除房屋前并未履行法定程序，导致建筑材料及屋内物品的损失，被告负有举证责任。本案中，原告就建筑材料如：红砖、钢筋、彩条布等提供了销售卡、送货单、收款收据等初步证据，符合交易习惯，结合现场照片，红砖、钢筋等物确实存在，具有一定的可信度，综合其提供的损失清单及建筑物的形成时间，酌情由被告安化县梅城镇人民政府赔偿原告金德才红砖、钢筋、彩布条等建筑材料45,000元，生活用品酌情考虑由被告赔偿200元。原告提出的其余主张，均不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的赔偿范围，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第三十二条第一款、第三十六条第八项以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告安化县梅城镇人民政府对原告金德才所建房屋的强制拆除行为违法；二、由被告安化县梅城镇人民政府赔偿原告金德才经济损失45,200元，限于本判决生效之日起三十日内付清；三、驳回原告金德才的其余诉讼请求。案件受理费50元，由被告安化县梅城镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省益阳市中级人民法院。审 判 长  殷载媛人民陪审员  曾献章人民陪审员  胡慧锋二〇二〇年十月二十二日法官助理肖霞书记员胡彬附相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为第三十二条国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。第三十六条第八项侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。