吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉行终196号 上诉人（原审原告）松原市宁江区毛都站镇天顺养殖场，住所地吉林省松原市宁江区毛都站镇奔布来村。 经营者李忠玲，现住吉林省松原市宁江区。 委托代理人马井良，吉林良伟律师事务所律师。 委托代理人毕艳刚，吉林良伟律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）松原市人民政府，住所地松原市宁江区沿江东路339号。 法定代表人于强，该市市长。 委托代理人耿楠楠，松原市自然资源局土地监察支队大队长。 委托代理人蓝昊，吉林车宏伟律师事务所律师。 上诉人松原市宁江区毛都站镇天顺养殖场（以下简称天顺养殖场）诉被上诉人松原市人民政府（以下简称松原政府）行政强制拆除行为违法及赔偿一案，不服松原市中级人民法院（2019）吉07行初57号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原审查明，李忠玲系松原市宁江区毛都站镇天顺养殖场经营者。养殖场经营范围为生猪养殖。2007年1月1日，宁江区毛都站镇奔布来村与李忠玲签订了《养殖承包合同》，将1000㎡土地承包给原告，期限为30年，每年交承包费600元。经原审法院询问，天顺养殖场称2010年建了420平的猪舍，2012年又接盖了680平的猪舍，在2010年到2013年之间，一直从事生猪养殖，在2013年松原市垃圾填埋场开始投产之后，因垃圾填埋场环境污染问题停止了生猪养殖。期间，2011年5月24日，天顺养殖场向土地管理部门提交农村养殖项目用地备案报告。松原市宁江区毛都站国土资源所在报告中签署同意意见。奔布来村民委员会和宁江区毛都站镇人民政府在意见栏加盖公章，县（市）区国土资源管理部门意见栏空白，天顺养殖场未实际取得县（市）区国土资源管理部门对该农村养殖项目用地备案申请的审批同意。2013年12月31日，松原市国土资源局作出《松国土资执罚（2013）68号行政处罚决定》，认定李忠玲于2011年、2012年未经批准，擅自占用宁江区毛都站镇奔布来村果园用地1102.91㎡（其中建筑占地面积1042.75㎡）建库房、猪舍的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条的规定，已构成违法占地的事实，并且占用土地的用途不符合松原市宁江区毛都站镇土地利用总体规划。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：1.限期拆除在非法占用的土地上新建的1042.75㎡违法建筑物和其他设施，恢复土地原状；2.处以非法占地5.00元/㎡罚款，即：5.00元/㎡×1102.91㎡=5,514.55元。该处罚决定于同日送达，由李忠玲母亲赵亚君签收。李忠玲在法定期限内未对该处罚决定提起复议和诉讼，亦未履行处罚决定确定的义务。松原市国土资源局在同一时期对同一区块其他10余名“违法行为人”同样作出了处罚决定。2018年8月1日被告单位召开关于拆除违法建筑专项行动的会议，同日制定了《松原市人民政府关于拆除江南垃圾填埋场周边违法建筑方案》。2018年10月15日下发《松原市人民政府关于开展整治江南垃圾填埋场周边违法用地通告》，要求江南垃圾填埋场周边违法建筑物构筑物限期拆除。2019年4月10日，由松原市自然资源局向李忠玲等人分别下发了《关于限期拆除江南垃圾填埋场周边违法建筑的通知》，限违法用地户自行在2019年4月20日前自行拆除，如不拆除政府组织强制拆除。2019年4月23日，松原市政府组织相关部门对未在规定期限内自行拆除的，包括李忠玲在内的相关“违建户违法建筑物”进行了强制拆除。 原审法院认为，一、关于松原市政府行政强拆行政行为合法性问题。1.松原市自然资源局向李忠玲下发了《关于限期拆除江南垃圾填埋场周边违法建筑的通知》，限违法用地户自行在2019年4月20日前自行拆除，如不拆除政府组织强制拆除。该《通知》未载明违法事实，未引用具体法律条文，但从具体内容来看，该《通知》系土地管理机关对违法用地行为人作出的限期拆除地上物的土地行政处罚行政行为。松原市政府未提供其对该类行政行为具有强制执行权的法律依据，其强拆行政行为系超越职权的违法行政行为；2.强制拆除地上物行政行为系行政强制执行行为。《中华人民共和国行政强制法》第四章对行政机关的强制执行程序有明确的法律规定，松原市政府在未作出强制执行决定（强制拆除地上物决定）、未履行强制执行相关法定程序的情况下，于2019年4月23日组织相关部门人员对养殖设施进行了强制拆除，行政行为显属违法。二、关于应否赔偿问题。1.《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发【2007】220号）第三条第（二）项规定“本农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织申请规模化畜禽养殖的，经县级畜牧主管部门审核同意后，乡（镇）国土所要积极帮助协调用地选址，并到县级国土资源管理部门办理用地备案手续。涉及占用耕地的，要签订复耕保证书，原则上不收取保证金或押金；原址不能复耕的，要依法另行补充耕地”。《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发【2010】155号）第三条规定“农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意”。李忠玲于2010-2012年期间，在未依照上述法律规定实际取得规模化畜禽养殖设施农用地用地备案、审批的情况下，在承包土地上建设库房、猪舍的行为系私自改变土地用途的违法行为，因该违法行为取得的库房、猪舍财产权益不属于合法权益。2.松原市国土资源局于2013年12月31日对李忠玲作出《松国土资执罚（2013）68号行政处罚决定》，李忠玲在法定期限内未对该处罚决定提起复议和诉讼，该《行政处罚决定》系生效的《行政处罚决定》。该《行政处罚决定》认定李忠玲于2011年、2012年未经批准，擅自占用宁江区毛都站镇奔布来村果园用地1102.91㎡（其中建筑占地面积1042.75㎡）建库房、猪舍的行为，已构成违法占地的事实，并且占用土地的用途不符合松原市宁江区毛都站镇土地利用总体规划，并作出限期拆除的处罚决定。依据该《行政处罚决定》，天顺养殖场因违法建设取得的库房、猪舍财产权益不属于合法权益。综上所述，天顺养殖场关于强拆行政行为侵害其合法权益的赔偿理由没有事实依据，赔偿请求应不予支持。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认松原市人民政府于2019年4月23日组织各相关单位人员对松原市宁江区毛都站镇天顺养殖场地上建筑物强制拆除的行政行为违法；二、驳回松原市宁江区毛都站镇天顺养殖场的赔偿请求。 天顺养殖场上诉称，原审法院认定事实不清，案涉财产属于上诉人合法权益。天顺养殖场是松原市宁江区毛都站镇奔布来村招商引资项目，天顺养殖场同村委会签订了《养殖承包合同》并依法缴纳了承包费用，办理了营业执照。天顺养殖场建设畜禽舍，符合文件规定，属于设施农用地。养殖场用地经过备案，经过毛都站镇人民政府及宁江区国土资源所同意使用。依据《松原市突出发展民营经济实施细则的通知》，养殖场内的建筑物应认定为合法权益。请求撤销原审判决第二项并改判松原市政府赔偿损失1185200元（最终以鉴定结果为准），由松原市政府承担诉讼费。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，对于天顺养殖场占用宁江区毛都站镇奔布来村果园用地建设养殖场，国土部门在作出行政处罚决定后，天顺养殖场没有申请复议或提起诉讼，该行政处罚决定生效。相关法律与行政法规并未授予县级以上人民政府对该违法占地行为具有强制执行权，原审认定松原市政府强迁行为超越职权并无不当。且松原市政府未依照《中华人民共和国行政强制法》的法定要件及程序进行拆除，明显违法，原审对此认定正确，本院不再赘述。就案涉地块上的建筑是否属于应予保护的合法权益问题，根据《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》及《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》的相关内容，向县级国土资源管理部门办理用地备案手续以及经县级政府审核同意是农民和畜牧业合作经济组织合法进行规模化畜禽养殖以及合法利用农用地的必要条件。本案中，天顺养殖场未经县级国土资源管理部门备案，亦未经县级政府审核同意，且生效的行政处罚决定书已确认天顺养殖场构成违法占地的事实，占用土地的用途不符合松原市宁江区毛都站镇土地利用总体规划，责令拆除1042.75㎡违法建筑物和其他设施，故案涉土地上的库房、猪舍等地上物不属于天顺养殖场的合法权益，不能令行政机关产生赔偿责任。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人松原市宁江区毛都站镇天顺养殖场负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  杜 鹃 审 判 员  阎道清 审 判 员  杨 迪 二〇二〇年十月三十日 法官助理  关亦桥 书 记 员  杨双璐