云南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云行终494号上诉人（一审原告）苟耀文，女，汉族，1966年4月7日生，住云南省昆明市五华区。被上诉人（一审被告）昆明市五华区人民政府。住所地：云南省昆明市华山西路1号。法定代表人王秀江，区长。委托代理人李红梅，云南真宇律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。苟耀文因诉昆明市五华区人民政府（以下简称区政府）房屋行政征收一案，不服云南省昆明市中级人民法院作出的（2019）云01行初235号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年7月13日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。苟耀文起诉称，其系昆明市人民西路192号附4号（原昆明市人民西路××号附4号）居民，在房屋被强拆后才知悉区政府网站于2018年11月12日发布《昆明市五华区人民政府关于将人民西路××号全部纳入五华区昆明学院人民西路地块及周边片区改造项目国有土地及房屋项目的征收补充公告》（以下简称《征收补充公告》），根据该公告，其所居住的人民西路××号院于2018年11月12日才纳入拆迁范围。其认为：1.区政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，对发布的《征收补充公告》应承担相应法律责任；2.《征收补充公告》仅在网上发布，区政府未履行依法公示的法定职责，未作出保证行政相对人知悉的具体行政行为，程序严重违法；3.《征收补充公告》以旧城改建为名进行征收，公告称有90%以上住户要求将73号院纳入项目改造范围，90%以上住户数据不符；4.房屋征收过程中与被征收人签订协议前，征收方必须要走一系列合法程序，《征收补充公告》未公开公示及征收方征收行为前置违法致使73号院被征收人利益受损，且在对《征收补充公告》有异议时，失去了行政复议和行政诉讼的权利。故为维护其合法权益提起诉讼，请求：1.依法认定《征收补充公告》程序违法并撤销；2.责令区政府作出补救措施；3.诉讼费由区政府承担。一审法院认定，苟耀文系原昆明市人民西路××单元××号房屋产权人。区政府启动“五华区昆明学院人民西路地块及周边片区改造项目”，于2017年7月12日发布《昆明市五华区人民政府关于五华区昆明学院人民西路地块及周边片区改造项目国有土地及房屋征收与补偿公告》（以下简称《征收与补偿公告》），该公告明确载明征收补偿范围为：“本项目征收改造分为四个地块，一、二号地块东临省广播电视局、南临人民西路、西临红菱路、北临省公安厅五处；三号地块东临红菱路、南临菱角塘路、西临菱角塘小区、北临七亩沟；四号地块东临大理市驻昆办事处、南临昆明大学西二院、西临春晖路、北临茭菱路，征收范围为上述范围内国有土地上的房屋和土地。具体详见征收范围图。”苟耀文的房屋在该公告确定的征收范围内。2017年8月11日，苟耀文与区政府确定的房屋征收实施单位昆明市五华区人民政府龙翔街道办事处（以下简称龙翔街道办）签订协议号为2072的《五华区昆明学院人民西路地块及周边片区改造项目国有土地上房屋及土地征收补偿安置协议（产权调换）》（以下简称2072号《征收补偿安置协议》）对案涉房屋的征收补偿事项予以约定，协议载明：“本协议在第壹时段签订......”等事项。之后，因苟耀文不履行该协议，迟迟不领取征收补偿款，龙翔街道办与云南省昆明市五华公证处签订代管协议，将案涉征收补偿款委托云南省昆明市五华公证处代管。2018年10月17日，昆明市五华区城市更新改造局呈报给区政府的《关于恳请区地块进行范围调整的请示》（以下简称《请示》）中载明：“......申请划入改造红线的范围：位于项目东北角（二号地块）边的人民西路××号院有两栋住宅楼，以七亩沟为界限，一栋住宅楼被划在项目规划红线范围内，另一栋住宅楼被划在项目规划红线范围外，范围外涉及18户产权住宅，其中4户属西山区马街办事处，14户属个人房改房。截至目前，18户中有17户签订了房屋征收协议，签约率达94.44%......特申请将位于项目××红线范围外××院另××栋住宅楼（18户）地块纳入昆明学院人民西路地块及周边片区改造项目范围。二、申请划出改造红线的范围：......特申请将项目原改造红线范围内菱角塘108号（海军驻昆办）地块划出昆明学院人民西路地块及周边片区改造项目范围......”。2018年10月23日，昆明市城市更新改造工作办公室出具给区政府的《关于将人民西路××号院住宅楼划入昆明学院项目红线范围的回复意见》（以下简称《回复意见》）中载明：“......在符合相关规划要求的前提下，我办同意你区将人民西路××号院住宅楼划入昆明学院项目红线范围内，具体改造范围的划定，请按程序向规划部门申报。”2018年11月12日，区政府发布《征收补充公告》，载明：“五华区昆明学院人民西路地块及周边片区改造项目是省、市、区重点项目......于2017年7月12日发布《昆明市五华区人民政府关于五华区昆明学院人民西路地块及周边片区改造项目国有土地及房屋征收与补偿公告》，在该项目实施过程中，因人民西路××号院90%以上住户要求将73号院全部纳入项目改造范围，为此，2018年10月23日经市城改办批复同意后，现决定将人民西路××号全部纳入五华区昆明学院人民西路地块及周边片区改造项目。并将有关事项补充公告如下：一、征收补偿补充范围：人民西路××号范围内国有土地上的全部房屋和土地。......”等事项。2019年9月30日，苟耀文以区政府为被告，向一审法院提交起诉状，请求依法认定《征收补充公告》程序违法并撤销。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”根据上述法律规定，当事人能否对行政行为提起诉讼，关键看是否系行政行为的相对人或者是否与被诉行政行为具有法律上的利害关系，这涉及到对原告主体资格的认定。经审查，区政府发布的《征收补充公告》虽载明“征收补偿补充范围为人民西路××号范围内国有土地上的全部房屋和土地”，但结合区政府提交的《征收与补偿公告》、红线范围图及《请示》《回复意见》，可以查明：《征收补充公告》系《征收与补偿公告》的补充公告，且《征收补充公告》确定的纳入补充征收范围的被征收人，系原来不在《征收与补偿公告》征收范围内的人民西路××号院的18户产权住户，其中4户属昆明市西山区人民政府马街街道办事处，14户属个人房改房。案涉房屋已在《征收与补偿公告》确定的征收范围内，并不属于补充纳入征收范围的18户，且苟耀文已与区政府确定的房屋征收实施单位龙翔街道办签订2072号《征收补偿安置协议》。故被诉的《征收补充公告》并非针对苟耀文的房屋，不会对苟耀文的权利义务产生实际影响，苟耀文与被诉《征收补充公告》不具有法律上的利害关系，其提起本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款关于“行政相对人及利害关系人”有权提起行政诉讼的规定，亦不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（一）项关于原告主体资格的规定。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”之规定，本案应当裁定驳回苟耀文的起诉。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项及第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定驳回苟耀文的起诉。案件受理费人民币50元，退还苟耀文。上诉人苟耀文上诉称：1.《征收补充公告》涉及的范围是“人民西路××号范围内国有土地上的全部房屋和土地”，明确包含了其房屋所在的中国船舶工业物资云贵有限公司及人民西路××号附1号至附12号，不能仅凭昆明市城市更新改造工作办公室的《回复意见》就偷换概念缩小《征收补充公告》涉及的范围。区政府出具的仅为用地红线图，非正式的征地红线图，不是政府规划部门及国土部门共同批复的用地边界；2.区政府出示的《昆明市城乡规划委员会2014年第5次规委会议纪要》《昆明市五华区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》显示通过审批依法纳入改造范围的是昆明学院74亩土地，人民西路××号片区未列入规划中。区政府在实际征收中擅自将征收范围扩大到147亩，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第六款、第九条的规定，区政府对人民西路××号片区未取得合法征收权；3.从2017年7月12日《征收与补偿公告》发布至2019年12月，人民西路××号片区房屋仍然能够在昆明市房产交易中心办理相关变更手续，可见区政府一直未依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序进行征收，在没有“四规划一计划”的情况下，擅自扩大征收面积将人民西路××号片区纳入征收范围，区政府不具备征收该片区的资格，故无法按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条的规定禁止相关部门办理该片区房屋的交易；4.区政府经《回复意见》批复才完整地将人民西路××号片区（附1号至附12号）划入征收项目规划红线，但未按程序向规划部门申报获得审批。区政府提前与人民西路××号片区居民签订征收补偿协议造成该片区签约率达到90%以上的假象，更利用人民西路××号附7号马街镇宿舍区的签约率代替整个73号片区的签约率，以达到在没有通过“四规划一计划”的情况下将该片区纳入旧城改造征收项目；5.《征收补充公告》作为《征收与补偿公告》的补充公告，实际是启动《征收与补偿公告》中二期范围的公告。先征收后公告，征收程序严重违法。区政府出示的分户估价结果表载明其房屋属于《征收与补偿公告》二期征收范围。龙翔街道办未取得二期征收权，区政府未取得二期征收相关的批复手续和合法征收权，未正式发布二期启动公告，未入户实勘房屋，无三方确认且未出具房屋分户评估报告的情况下行使行政优益权，以欺诈方式与其签订了2072号《征收补偿安置协议》。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条，《中华人民共和国合同法》第五十四条的规定，该协议依法应当撤销。请求撤销一审裁定，依法立案审理。被上诉人区政府未提交答辩意见。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条（一）项规定，原告是符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。本案中，《征收与补偿公告》《征收补充公告》《请示》《回复意见》《昆明学院人民西路校区及周边片区改造项目地块一、二、三范围示意图》等在案材料证实，苟耀文位于人民西路××单元××号的房屋在《征收与补偿公告》确定的征收范围内，不在《征收补充公告》补充纳入征收的范围之内。并且，针对该房屋苟耀文已与龙翔街道办签订2072号《征收补偿安置协议》。故被诉《征收补充公告》对苟耀文的权利义务不产生实际影响，苟耀文与被诉《征收补充公告》不具有法律上的利害关系，其提起本案诉讼不符合前述法律规定的起诉条件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。故一审裁定驳回苟耀文的起诉并无不当，应予维持。综上，苟耀文的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  杜瑞芳审判员  苏雪峰审判员  赵 霁二〇二〇年十月十日法官助理马锐书记员包欣鑫