新疆维吾尔自治区昌吉市人民法院行 政 判 决 书（2020）新2301行初7号 原告：新疆宝泽房地产开发有限公司，住所地新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州昌吉市绿洲路绿园小区**7丘****W1。法定代表人：胡建玲，该公司总经理。委托诉讼代理人：白家庆，男，该公司副总经理。委托诉讼代理人：刘纯良，新疆仕诚律师事务所律师。被告：昌吉市自然资源局，住，住所地新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州昌吉石河子西路**/div>法定代表人：毛冬梅，该局局长。委托诉讼代理人：刘兆龙，男，该局工作人员。委托诉讼代理人：高超，新疆同创律师事务所律师。原告新疆宝泽房地产开发有限公司（以下简称宝泽公司）与被告昌吉市自然资源局土地行政处罚一案，于2020年5月9日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月12日立案后，于2020年5月19日向被告昌吉市自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月5日公开开庭审理了本案。原告宝泽公司的委托诉讼代理人刘纯良、白家庆，被告昌吉市自然资源局的委托诉讼代理人高超、刘兆龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告昌吉市自然资源局于2019年11月15日做出昌市自然资罚决土（2019）56号行政处罚决定书。认定本案原告未经依法审批，在昌吉市六工镇新庄村占用土地建设房屋的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，属非法占地行为。经实地勘测，你单位占用土地面积6.16亩（集体设施农用地）。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《新疆维吾尔自治区实施办法》第五十一条第四项的规定，我局决定对你单位做出如下行政处罚：1．责令退还非法占用的6.16亩土地；2．没收在非法占用土地上新建的6栋（共12套）二层建筑物及其他设施。3．对非法占用的6.16亩（4107平方米）土地处以每平方米30元的罚款，计123,210元（壹拾贰万叁仟贰佰壹拾元整）。原告宝泽公司诉称，昌市自然资罚决土（2019）56号处罚决定存在事实认定及法律适用错误，且处罚主体不当。处罚决定所指的土地及在该土地建设的房屋是以昌吉市六工镇新庄村村委会为主，和原告合作建设的。原告仅是垫资代建方，六工镇新庄村村委会是土地提供方，仅处罚房屋代建方，不处罚土地提供方，处罚主体不当。处罚决定对法律理解和适用有误，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定的处罚是两种情形必须同时存在，既未获批准，且非法占有土地。农民在自己的宅基地上盖住宅不能认为是非法占用，应当认为是合法使用，只是未获得职能机关批准，而且其原因是职能机关怠于行政造成，并且职能机关的上级政府业已批准。将这种情况适用该法第七十六条予以处罚是不符合法律精神的，也是违背以事实为根据，以法律为准绳的法治原则的。现诉至法院，请求依法判令：撤销昌市自然资罚决土（2019）56号处罚决定书。原告提交以下证据：1．合作建设新农村住宅合同书一份，证明被告处罚决定书中处罚主体错误。位于昌吉市××镇的住宅建设项目，是原告同昌吉市六工镇新庄村村委会合作建设，原告仅是垫付资金的代建方，昌吉市六工镇新庄村村委会是建设主体，也是提供建设项目各项手续的义务人。2．关于解决六工镇新庄村新农村建设有关问题的请示（六镇政发（2017）26号）、关于解决六工镇新庄村新农村建设有关问题的请示（六镇政发（2017）52号）各一份，证明原告未与六工镇新庄村村委会签订合作建设新农村住宅合同书前，六工镇政府以文件形式明确原告是和六工镇新庄村村委会共同建设被告处罚的农民住宅项目。3．关于解决我村村委会与新疆宝泽房地产开发有限公司联合开发过程中问题的申请报告、关于解决我村村委会与新疆宝泽房地产开发有限公司共同开发的问题决议各一份，证明原告和六工镇新庄村村委会签订合作建设新农村住宅合同书前，颐养苑项目由六工镇新庄村负责办理相关建设手续。4．会议纪要、证明各一份，证明昌吉市六工镇新庄村委会为处罚决定所处罚的农民住宅项目的建设主体。处罚决定所处罚的农民住宅项目用地已获得镇土地管理和规划及村镇建设服务中心的签批，并获得镇政府党委的审核批准。5．关于解决六工镇新庄村新农村建设有关问题的请示（六镇政发（2018）26号）、关于昌吉市六工镇新庄村新农村老村委会居民点升级改造项目备案的通知各一份，证明被告处罚决定书处罚的农民住宅项目具体内容，且接受项目备案通知的接受人是六工镇新庄村村委会，而非原告。6．六工镇别墅设施用地摸排调查情况说明、关于我村康居示范区建设的说明各一份，证明新庄村村委会和六工镇政府对被处罚的农民住宅项目起因予以说明，由市政府主持的协调会批准该项目实施，并明确被告应该办理乡村建设规划许可证和相关手续。7．建设工程勘测合同（一），建设工程设计合同（一）、建设工程监理合同各一份，证明新庄村村委会是颐养苑项目的建设主体，并非本案原告。8．六工镇土地利用总体规划图一份，证明原告与新庄村村委会开发的颐养苑项目占用的土地是农村集体建设用地。9．照片、鉴定报告三份、补偿协议各一份，证明颐养苑项目的用地是通过村委会与村民协商拆迁安置后腾出的用地，其中的6.16亩土地性质是住宅用地，并非被告陈述的集体设施农用地。被告昌吉市自然资源局辩称，原告作为房产开发公司在熟悉开发流程的情况下，以新庄村建设之名未经审批占用农业设施用地进行开发建设。在对新庄村村民进行拆迁安置后，用腾退出的用地和村上其他用地进行项目建设，并出租、出售，赚取收益。原告名义上是垫资代建方，实际上是利用土地进行商业开发的土地占用方。原告申请用地后，被告就其拟开发土地向上级部门完成报批之后，按常规程序要求原告前来办理土地招、拍、挂手续。但原告迟迟拖延，不进行办理。为绕开供地审批手续、避免缴纳费用，以联合开发的形式进行项目建设，属于典型的未经批准，而非其所称的被告怠于行政。原告非法占用土地事实成立。被告进行处罚的用地属于设施农用地，进行项目建设不符合昌吉市城乡规划方案。原告在未经国土资源行政主管部门批准的情况下，擅自改变土地用途，用农业设施用地进行项目建设，其行为符合《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定的违法情形。被告做出的处罚决定合法。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告提交以下证据：1．昌市自然资罚决土（2019）56号行政处罚决定书一份，证明被告做出案涉行政处罚决定。2．现场勘测笔录（附现场勘测图）、规划图各一份，证明原告占用的土地属于集体设施农用地，符合土地利用总体规划。3．询问原告公司工作人员白家庆的笔录一份，证明原告占用的土地属于集体设施农用地，并非建设用地。4．违法线索登记表、立案呈批表、公文送达回证、听证告知书、违法案件会审表各一份，证明被告行政执法程序合法。5．罚没款票据一份，证明原告缴纳罚款的事实。6．非法财务移交书、六工镇人民政府移交没收违建别墅资产移交内容清单（两份）、非法财务移交书送达回证各一份，证明被告依法对原告涉及的非法财物向昌吉市财政局办理移交的事实。7．关于昌吉市实施城市规划2013年第六批建设用地的批复（新国土资用地（2013）226号）、关于昌吉市实施城市规划2014年第二批建设用地的批复（新国土资用地（2014）57号）各一份，证明原告占用的6.16亩土地没有按照规定进行建设用地审批，原告占用的土地仍属于集体设施农业用地。经庭审质证，被告对原告提交的证据真实性均无异议，对关联性不予认可。原告对被告提交的证据1.4.5.6无异议。对证据2.3.7真实性、合法性无异议，对关联性不予认可。本院认证如下：因被告对原告提交的证据无异议，本院对证据真实性予以认定。由于上述证据不能证实原告在处罚决定中所载的6.16亩土地进行建设履行了建设用地审批手续，故本院对上述证据的关联性不予认定。因被告提交的证据可以证实原告存在土地违法行为，并予以处罚的事实，故本院对被告提交的证据予以认定。经审理查明，2019年5月5日，被告在巡查中发现原告公司存在非法占地的行为，于当日予以立案调查。同日组织执法人员对原告公司相关负责人进行调查询问、进行了现场勘测，制作了现场勘验笔录、现场勘测图，并据此认定，原告公司非法占用的土地面积为6.16亩。被告经对照土地利用现状图和土地利用总体规划图，认为原告非法占用的土地符合土地利用总体规划，但未履行用地审批手续。2019年11月11日，被告向原告公司送达行政处罚听证告知书，告知其被告查明认定的违法事实及拟作出的行政处罚，并告知其享有陈述、申辩和听证的权利及期限，原告公司在指定期限内未提出陈述、申辩，亦未提出听证申请。2019年11月15日，被告做出涉诉行政处罚决定书，认为被告公司未经批准非法占地建设的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《新疆维吾尔自治区实施办法》第五十一条第四项的规定：1．责令退还非法占用的6.16亩土地；2．没收在非法占用土地上新建的6栋（共12套）二层建筑物及其他设施；3．对非法占用的6.16亩（4107平方米）土地处以每平方米30元的罚款，计123,210元（壹拾贰万叁仟贰佰壹拾元整）。原告收到处罚决定后自动履行处罚决定书第三项内容，即缴纳罚款123,210元。2019年11月19日，被告就没收的财物向昌吉市财政局办理了移交手续。另查明，2011年，本案原告与昌吉市六工镇新庄村村委会就老村委会居民点和五片区居民点进行整体搬迁改造，达成《联合开发协议》。根据上述协议，由本案原告出资建设居民安置房及承担搬迁补偿所投入的资金。作为交换条件，新庄村村委会用集体安置村民腾出来的宅基地的终生产权来补偿原告公司搬迁补偿所投入的资金，共计腾置出来土地为158亩。协议履行过程中，原告对新庄村两个居民点进行搬迁改造，共计投入2200多万元。为全面履行协议约定的义务，新庄村村委会形成“关于解决我村村委会与新疆宝泽房地产开发有限公司共同开发的问题决议”，决议主要内容为：1．搬迁改造置换出的158亩土地，以新庄村村委会为主导与宝泽公司联合建设；2．住房租金主要用来偿还宝泽公司的搬迁改造资金；3．建房资金由宝泽公司和辰天公司投入。村委会负责办理相关建设及确权手续。后新庄村村委会向六工镇政府递交“关于解决我村村委会与新疆宝泽房地产开发有限公司联合开发过程中问题的申请报告”。主要内容如下：一、将通过拆迁改造置换出来的老村委会居民点和社区居民点原村民宅基地共计158亩土地，出租给新疆宝泽房地产开发有限公司，租赁价格以2012年土地评估价出租价格为准。二、土地租金用来抵偿该公司的投资款，并且我村给该公司办理相关合法的土地租赁手续。三、所有出租土地上的建设，公共设施及基础设施，由新疆宝泽房地产开发有限公司筹集资金进行建设。地上房。地上房屋及附着物均由租赁方投入建设委会负责办理相关建设及确权手续。四、新疆宝泽房地产开发有限公司将所租赁的土地进行分片或分户出租，我村村委会负责办理相关的土地租赁分片和分户手续。此后，六工镇政府向昌吉市人民政府递交相应的请示报告。即六镇政发〔2017〕26号、六镇政发〔2017〕52号“关于解决六工镇新庄村新农村建设有关问题的请示”，请示主要内容如下：通过新疆宝泽房地产开发有限公司对六工镇新庄村的整体改造，村容村貌得以提升。结合当前社会经济形势和国家政策号召，根据中共中央国务院《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》和国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局《关于支持旅游业发展用地政策的意见》（国土资规［2015］10号）相关规定。建议市委、市政府批准我镇新庄村村委会和新疆宝泽房地产开发有限公司共同对新庄村、整理出的集体建设用地（318亩土地），在新庄村和该公司既不改变集体土地所有权，也不改变土地用地用途的前提下，按照中央一号文件政策的精神，大力发展休闲农业、乡村旅游、乡村养老等新产业、新业态，拓展农业产业链、价值链。为了更好地体现六工镇特色旅游乡镇的地域文化特色，共同建设投资“昌吉市六工镇新庄村旅游康养示范园”。2017年6月18日，新庄村村委会就改造项目遗留问题解决方案向六工镇镇政府汇报，六工镇镇政府就上述问题形成会议纪要，内容为：一是在确保不改变土地性质和用途的前提下，双方按照互惠互利的原则，同意由村集体为建设主体，由宝泽公司和新疆辰天建筑安装有限公司承建“新庄颐养院”的旅游康养建设项目。二是村集体在该项目中的收益首先偿还宝泽公司垫付五片区和老村委会居民点改造过程中的资金。三是由镇司法所、规划站和土管所负责配合完善村委会与宝泽公司在该项目中所需要的相关手续。2017年6月20日，新庄村村委会出具该村110亩集体建设用地的证明，六工镇土管所、规划办分别在该证明盖章。后新庄村村委会将老村委会居民点升级改造方案向六工镇政府报备。2017年7月，新庄村村委会就新庄村住宅项目与相关的勘察、设计及建设监理单位签订合同。2017年8月30日，原告与新庄村村委会签订了《合作建设新农村住宅合同书》（以下简称合同），确定以新庄村村委会为建设主体，原告作为出资代建方，在腾出来闲置的宅基地上统一建设一个现代标准的新农村住宅。建筑面积设计规划为36000平方米，拟建套数为150套，单体平均建筑面积为230平方米。该项目建成后，新庄村村委会准备先以建设成本价出售给本村未获得宅基地的村民，另一部分由其对外租赁，租赁期限一期二十年，可以续租。所得收入用于偿还本案原告债务和支付代建费用，百分之五作为村委会创收收入。合同中村委会确认：一定提供合法土地，并约定以村委会的名义由原告和村委会共同办理土地使用和申请建设所需要的手续。原告是全额垫资的代建方，村委会是工程项目所有人。基于以上合同，原告于2017年8月开工建设项目。至被告调查原告公司违法占地行为时，原告公司在××村建筑物共计50幢。2019年11月2日，六工镇政府向被告出具“六工镇别墅设施用地摸排调查情况说明”。上述情况说明载明原告与新庄村村委会就履行合同事宜经市职能部门会议研究，决定由新庄村为主导委托企业投资建设，并决定将拟征收为国有土地的六十亩土地退回新庄村，由村委会把报批费用退还市政府，规划局给予办理乡村建设规划许可证。原告收到处罚决定后自动履行处罚决定书第三项内容，即缴纳罚款123,210元。2019年11月19日，被告就没收的财物向昌吉市财政局办理了移交手续。根据新国土资用地（2013）226号关于昌吉市实施城市规划2013年第六批建设用地的批复、新国土资用地（2014）57号关于昌吉市实施城市规划2014年第二批建设用地的批复，本案诉争的6.16亩土地未在上述批复范围内，属于集体设施农业用地。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》等法律、法规的规定，被告作为昌吉市人民政府的土地行政管理部门，负责本行政区域内土地的管理和监督工作，故其具有作出涉诉行政处罚决定的法定职权。本案争议的焦点是，本案原告是否系土地违法责任主体。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。根据上述法律规定并结合庭审查明的事实，原告与新庄村村委会之间签订的合同所使用的土地大部分为昌吉市城市规划建设用地，案争土地虽符合土地利用规划，但属于集体设施农业用地。根据本案原告陈述，其进行项目建设的依据是与新庄村村委会之间签订的合同，但从双方形成合同的过程及目的来看，显然是原告公司作为土地承租方进行建设从而达到收回公司投资的目的。因原告在项目建设过程中占用的6.16亩土地未履行建设用地审批手续是客观事实，被告认定原告系违法责任主体并无不当。针对原告的土地违法行为，被告在做出处罚决定时履行了立案、调查、会审、告知、决定、送达等法定程序。综上，被告做出的昌市自然资罚决土（2019）56号行政处罚决定，认定事实清楚、适用法律正确、符合法定程序。对原告要求撤销昌市自然资罚决土（2019）56号行政处罚决定的主张，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告新疆宝泽房地产开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告新疆宝泽房地产开发有限公司自行负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州中级人民法院。审  判  长   邵立忠审  判  员   徐新军人民 陪 审员   刘晓红二 〇 二 〇 年 十 月 二 十 三 日书  记  员   高 瑞