广东省广州市白云区人民法院民 事 判 决 书（2019）粤0111民初34481号原告：广州市白云区钟落潭镇人民政府，住所地广州市白云区钟落潭镇福龙路94号。负责人：刘耀均，镇长。委托诉讼代理人：温燕萍，广东知先后律师事务所律师。被告：庾镜泉，男，1969年1月19日出生，汉族，身份证住址广州市花都区，委托诉讼代理人：陈曼兴，广东华宪律师事务所律师。原告广州市白云区钟落潭镇人民政府（以下简称钟落潭镇人民政府）与被告庾镜泉物权保护纠纷一案，本院于2019年10月22日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告的委托诉讼代理人温燕萍、被告庾镜泉及委托诉讼代理人陈曼兴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告钟落潭镇人民政府诉称：广州市白云区良田镇经济联合总社于2002年11月20日与广州市白云区良田镇良田村经济联合社签订《土地有偿使用合同书》。广州市白云区良田镇人民政府（简称良田镇政府）于2002年12月30日与广州市花都区北兴恒宇饲料购销部(简称恒宇购销部)签订《良田镇工业园土地使用权合同》（以下简称良田镇合同），合同约定：1.恒宇购销部向良田镇政府支付的土地使用前期费用为3万元/亩，包括青苗、果树、山坟搬迁、建筑物补偿、场地填土平整。通水、通电、通路、通排水、排污等路管网线。合计费用为3万元/亩×15亩。如恒宇购销部要求转作一次性征用付款时，已交的前期费用转作地价款。2.在土地使用年限内，良田镇政府有权对恒宇购销部地块使用权的建设开发利用、转让、出租、抵押、终止进行监督审查。3.恒宇购销部取得土地使用权后未按合同规定建设的或连续两年不投资建设的，良田镇政府有权无偿收回土地使用权。合同签订后恒宇购销部一直没有投入建设，涉案地块目前为空地。签订《良田镇合同》后，于2004月3月5日重新签订《良田镇工业园土地使用合同（租用）》（以下简称良田镇租用合同），第一份合同有履行过。所以要求一并确认无效。实际履行是第二份合同。从2004年6月8日起，九佛镇政府、竹料镇政府、良田镇政府停止运作，将其行政区域并入钟落潭镇，原九佛镇、竹料镇、良田镇行政区域范围内的一切行政管理事务，镇政府及其直属机构的全部财产、债权债务移交钟落潭镇人民政府承接。良田镇政府与恒宇购销部签订的合同由原告承继其权利义务，原告有权提起诉讼，因恒宇购销部已经注销，其义务由经营者即被告庾镜泉承继。原告认为，1.从合同内容来看，合同约定了土地的四至范围、面积、使用权性质及期限、价款和付款方式等，已经涵盖了土地使用权出让的主要条款，从合同履行来看，良田镇政府已经向恒宇购销部交付了上述土地。双方在协议中明确约定在土地的使用期限内，恒宇购销部有权对土地使用权的建设开发利用、转让、出租、抵押、依法自行处理。该合同实际是土地使用权出让合同。2.《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条的规定，土地使用权出让合同必须由市、县人民政府土地管理部门代表国家以国有土地所有者的身份签订出让合同并具体实施。原告系镇政府，不具备签订出让合同的法定主体资格。3.《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有土地使用权不得出让、转让或出租用于非农建设。上述土地属于农民集体所有，但合同中约定原告将该地使用权转让给被告，用作兴建厂房企业用地，改变土地用途，违反土地管理法的强制性规定。综上，《良田镇合同》属于无效合同。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”因此被告应当向原告返还涉案地块。另一方面，双方在合同中约定:恒宇购销部取得土地使用权后未按合同规定建设的或连续两年不投资建设的，良田镇政府有权收回土地使用权。双方于2002、2004年签订合同，但截至目前为止，恒宇购销部仍未按合同规定建设，即根据合同约定，良田镇政府有权收回地块。为此提出诉讼请求：1.确认原广州市白云区良田镇人民政府与广州市花都区北兴恒宇饲料购销部于2002年12月30日签订的《良田镇合同》无效；2.确认原广州市白云区良田镇人民政府与被告庾镜泉于2004年3月5日签订的《良田镇租用合同》无效；3.被告庾镜泉向原告广州市白云区钟落潭镇人民政府返还位于钟落潭镇良田村、良田工业园G-06号地块（面积10000平方米）；4.本案诉讼费由被告承担。在庭审过程中因双方确认实际履行的合同为《良田镇租用合同》，原告撤回第一项诉讼请求。被告庾镜泉辩称：1.双方签订的合同并非土地出让合同。双方于2002年12月30日签订的《良田镇合同》，从合同内容看，合同确实约定土地四至范围、面积、期限、付款方式等要素，但这些要素并非土地出让合同所特有，租赁合同或合作开发等合同都具有这些要素，至于“价款”要素，该合同所涉及的费用包含两种，第一种是土地使用前期费用，主要作为农民的青苗、果树补偿费用和原告需为被告办理土地三通一平的费用，第二种是租金，合同约定了租金为每年1500元每亩，每五年递增10%，可见所谓合同约定的价款并非土地出让金，该合同并非土地出让合同。另外双方于2004年3月5日签订《良田镇租用合同》明确约定乙方保留原地块，待镇政府交地后转作征用再另行改签合同。可见双方共同的意思表示该合同并非土地出让合同。更为重要的是土地使用权出让合同必不可少的容积率等规划条件，在涉案合同不明确约定容积率，则建筑面积不确定，绝不可能构成土地出让合同。2.原告提交《土地有偿使用合同》来看，可看出原告与被告签订的合同是租赁关系，并非土地出让合同，原告当然具备合同签订主体资格。3.2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》已将第六十三条修改为“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用”涉案地块总体规划是建设用地，可见合同并未违反土地管理法的强制性规定。4.原告主张依据《良田镇合同》第十四条规定收回土地，但原告尚未履行合同约定的转为征用后改签合同以及向有关部门办理土地使用手续和报建手续等义务，涉案地块至今也并没有登记在被告名下，原告谈何“取得土地使用权后未按合同规定建设或者连续两年不投资建设的”。被告合法占有涉案土地是基于合法有效的租赁关系，原告要求返还土地没有依据。经审理查明：广州市白云区良田镇经济联合总社（甲方）与广州市白云区良田镇良田村经济联合社（乙方）于2002年11月30日签订《土地有偿使用合同书》及于2006年1月20日签订《的补充协议》，上述合同及补充协议约定根据广州市白云区云竹工业集聚区的总体规划，位于良田村东北面土名大牛岭京珠高速路的西至东山区工业园以东、四支渠以北、天成庄三支渠以南地段土地面积3000亩规划为云竹工业集聚区。乙方以出租形式将位于东山工业园东面至流溪河灌渠西面，西支渠北面至天成路南面，地块号为H-05至G-17、H-03至H-18，面积1043.52亩（附甲乙双方盖章的实侧地块面积图）交甲方使用。广州市白云区良田镇人民政府（甲方）取得上述土地后，与广州市花都区北兴恒宇饲料购销部（乙方）于2002年12月30日签订《良田镇合同》，合同约定：甲方有偿提供经市规划局、市国土局等有关部门批准的位于良田村北面东山工业园以东至京珠路以西地段属良田工业园用地范围，给乙方选址作兴建厂房企业用地。乙方选用地块编号为LT-，位于东山工业园东面，面积10000平方米，合15市亩，按批准的规划红线图面积为准，其位置与四至范围及现状的具体情况如本合同附图所示，附图经甲、乙双方签字确认。本合同项下的土地使用年限为50年，期满后按当时国家法规执行。本合同项下的土地，乙方向甲方支付的土地使用前期费用为3万元/亩，包括青苗、果树、山坟搬迁、建筑物补偿、场地填土平整。通水、通电、通路、通排水、排污等路管网线。合计费用为3万元/亩×15亩=45万元（人民币）。如乙方要求转作一次性征用付款时，则按当时工业园征地方案最低标准计算地价，已交的前期费用转作地价款。本合同项下的土地需向上级有关部门缴交有关征地税费，由乙方另行按实际支付。本合同项下的土地，乙方先按租地的形式使用土地，向甲方交纳的租金基数为每年1500元/亩，并按每5年递增10%计算。甲方负责办理乙方所用地块的有关征地手续，并协助乙方办理建筑报建手续，消防、环保报批手续，企业牌照报批手续，需交费由乙方负责。甲方负责乙方使用地块外的市政道路、供水、供电、排水、排污的路、管、线配套。地块内的上述配套由乙方自行负责。付款方式：首期在本合同经双方签字后5天内，乙方须以现金支票或现金，向甲方支付前期费用总额50%，即22.5万元。第二期在甲方将地块填土平整交付乙方使用后5天内（2003年3月31日前）支付前期费用总额20%，即9万元。第三期在（2003年12月底前）乙方建好厂房投产前交30%（13.5万元）。乙方向甲方交纳的租金时间为，首年租金在甲方交地给乙方使用之日起为计租日期。并一次性支付租金，今后的年租金，在每年的12月份支付下年租金。乙方向甲方支付首期款22.5万元后，90天内甲方要填好土平整场地交出地块给乙方使用，并按照有关规定向有关部门办理土地使用手续和报建手续。在土地使用期限内，甲方有权对乙方地块使用权的建设开发利用、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。乙方取得土地使用权后未按合同规定建设的或连续两年不投资建设的，甲方有权无偿收回土地使用权。如果由于甲方的过失致使乙方不能按期使用土地，甲方应赔偿乙方已付出价款按每延期一天计2‰的违约金。如果乙方不能按时向甲方支付地价款，从滞纲之日起，按每延期一天计2‰的滞纳金等等。签订上述合同后，被告依约定于2003年1月2日支付了第一期款项225000元，但主张原告未交付土地，原告表示不清楚当年交付土地情况。双方于2004年3月5日重新签订《良田镇租用合同》，合同约定由甲方将地块编号为G-06，面积10000平方米，15市亩，其中净面积8000平方米，路网分摊面积2000平方米地交给乙方作兴建厂房企业用地。该合同约定土地使用年限、前期费用、租金标准、付款方式、管理费、使用土地监督检查条款、违约责任等条款与《良田镇合同》约定的相应条款内容基本一致，另合同第二十条约定：本合同根据原双方在2002年12月30日签订的地块G-05面积，由于甲方未能交出土地给乙方，甲方将该地块G-11先作安排，乙方保留原地块待甲方交地后转作征用，再另行签订合同。双方确认《良田镇租用合同》是对《良田镇合同》的变更，签订《良田镇租用合同》后，原《良田镇合同》终止履行，被告在履行《良田镇合同》时已缴交的第一期款项转为《良田镇租用合同》第十一条约定的首期款，双方确认双方目前实际履行的是《良田镇租用合同》。被告抗辩原告自2008年才交付土地，原告表示不清楚具体交付土地日期。双方确认交付被告使用的地块为位于广州市白云区钟落潭镇良田工业园地块编号为G-06、G-07范围内的土地（10000平方米）。根据原告提交的《关于我区镇级行政区划调整的通知》（云府[2004]32号）查明，广州市白云区良田镇人民政府从2004年6月8日起并入原告。另查明，广州市花都区北兴恒宇饲料购销部成立于2002年7月19日，于2016年11月16日注销，登记经营者为被告庾镜泉。另查明，本院根据双方确认的涉案土地位置图，向广州市规划和自然资源局去函核实涉案土地情况，该局复函【《关于协助查询的复函》（穗规划资源协查【2019】1411号）】告知涉案土地无权属登记信息，土地现行土地利用现状含建设用地及未利用地。该地块在《建设用地规划许可证》【穗城规北片地字【1994】第121号的用地范围内，用地单位为东山区人民政府；该地块位于白云区××开发中心政府储备××钟××潭镇良田工业园地块（穗空港国规业务【2019】56号）红线范围内，该项目尚未开展用地报批；未查到《建设工程规划许可证》的信息。为进一步核实该地块属国有土地还是农村集体土地，以及总体规划、城乡规划的情况，是否经依法登记。本院再次向该局去函调查。该局复函【《关于协助查询的复函》（穗规划资源协查【2020】1742号）】告知涉案地块无集体土地登记信息、无相关产权登记记录，地块在2002年及现行土地利用总体规划中均规划为建设用地，在《广州市城市总规规划（2001-2010年）》和《广州市城市总规规划（2011-2020年）》中均规划为一类工业用地。以上事实，有土地有偿使用合同书、补充协议、良田镇合同、良田镇租用合同、关于我区镇级行政区划调整的通知、位置图、复函、收据和当事人陈述等证据证实本院认为：《良田镇合同》及《良田镇租用合同》均由良田镇人民政府签订，良田镇人民政府因行政区域规划调整并入原告，原告承继以上合同权利义务，有权就本合同提起诉讼。广州市花都区北兴恒宇饲料购销部系个体工商户，庾镜泉为登记经营者，恒宇购销部注销后，由庾镜泉继续承担涉案合同的权利义务，原告将其列为被告符合法律规定。在本案中，原告主张双方签订的上述合同为土地使用权出让合同，属于无效合同，故要求被告返还涉案土地。至此，本院主要围绕原告诉请进行审查。首先，双方确认《良田镇租用合同》是《良田镇合同》的变更，双方实际履行的合同是《良田镇租用合同》。原告要求确认该合同为无效合同。本院认为《良田镇租用合同》是否有效，主要审查该合同是否存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的属于无效合同的情形。原告主张该合同为土地使用权出让合同，认为根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条的规定，其不具备签订涉案合同的主体资格，同时认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定涉案土地为农民集体土地，不能出让用于非农建设。故认为涉案合同应当认定为无效合同。《良田镇租用合同》约定良田镇政府向恒宇购销部交付土地使用五十年，由恒宇购销部向良田镇政府支付前期费用及租金，合同明确详细约定了每年的租金支付标准，本院认为以上内容符合一般关于土地出租的权利义务约定情形及定义，应认定以上合同属于土地使用权出租合同。双方签订《良田镇租用合同》后，原告并未将约定的地块交付被告使用，而实际向被告交付位于广州市白云区钟落潭镇良田工业园地块编号为G-06、G-07范围内的土地（10000平方米），被告则按合同约定向原告支付相应租金。双方在履行合同过程中实际已经改变原合同关于交付具体地块的约定。为查明交付的涉案地块属权、规划及登记情况，本院依法向广州市规划和自然资源局调查，该局函复告知涉案地块无权属登记信息、未查到集体土地登记信息及产权登记信息。根据原、被告双方确认该土地来源于广州市白云区良田镇良田村经济联合社，由广州市白云区良田镇经济联合总社向广州市白云区良田镇良田村经济联合社租赁所得，结合涉案地块位于广州市白云区钟落潭镇良田村的位置情况，另根据《中华人民共和国土地管理法》第九条的规定“城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”的规定，涉案地块应认定为农村集体土地。原告主张适用《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条的规定认定《良田镇租用合同》无效属于适用法律错误，因为该法条调整的是关于国有土地的出让，而调整农村集体土地出让行为，应当适用《中华人民共和国土地管理法》。《良田镇租用合同》签订于2004年3月5日，约定涉案土地用于兴建厂房企业用地，按合同签订时施行的《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第六十三条的规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。《良田镇租用合同》约定将集体土地出让用于兴建厂房企业用地使用，明显违反了当时法律关于农村集体土地出让的禁止性规定，依法应当认定为无效合同。其次，根据现行的《中华人民共和国土地管理法》（2019年修订）第六十三条第一款的规定“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。”该条文对关于农村集体土地出让的规定进行了修订，规定了符合土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途并经依法登记的集体经营性建设用地可以出让，但经向广州市规划和自然资源局调查，该局复函告知涉案地块在《广州市城市总规规划（2001-2010年）》和《广州市城市总规规划（2011-2020年）》中均为一类工业用地，未查到集体土地登记信息，也查无相关产权登记记录。从以上反馈的信息看，涉案地块虽在广州市总体规划中规划为工业用途的建设用地，但并未进行依法登记，截至起诉时仍不属于符合出让条件。综上，《良田镇租用合同》签订时违反了当时施行的《中华人民共和国土地管理法》（1998修订）第六十三条关于农村集体土地不能出让用于非农建设的强制性规定，也不满足现行的《中华人民共和国土地管理法》（2019修订）第六十三条第一款关于农村集体土地可以出让的规定条件，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定，该合同应认定为无效合同。涉案合同无效，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，被告因合同取得的位于广州市白云区钟落潭镇良田工业园地块编号为G-06、G-07范围内的土地（10000平方米）应当向原告返还。综上所述，依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二条、第十五条，《中华人民共和国土地管理法》（1998修订）第六十三条，《中华人民共和国土地管理法》（2019修订）第九条、第六十三条，《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条之规定，判决如下：一、确认原广州市白云区良田镇人民政府与广州市花都区北兴恒宇饲料购销部于2004年3月5日签订的《良田镇工业园土地使用合同（租用）》无效；二、于本判决生效之日起二十日内，被告庾镜泉向原告广州市白云区钟落潭镇人民政府返还位于广州市白云区钟落潭镇良田村、良田工业园G-06、G-07范围内的土地（10000平方米）。本案受理费5620元，由被告庾镜泉负担（于本判决生效之日起五日内向原告迳付）。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州市中级人民法院。审 判 长  常康华人民陪审员  刘艳嫦人民陪审员  刘秀娟二〇二〇年十月二十日书 记 员  李 丹