河北省高级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）冀民终570号 上诉人（原审被告）：唐山市丰润区人民政府，住所地：河北省唐山市丰润区幸福道32号。 法定代表人：侯旭，该区人民政府区长。 委托诉讼代理人：何全纯，河北腾邦律师事务所律师。 委托诉讼代理人：郑喜宁，男，汉族，1974年6月20日出生，住河北省唐山市丰润区。 被上诉人（原审原告）：唐山曹家公园旅游开发有限公司，住所地：河北省唐山市丰润区瑞明路246号。 法定代表人：李金宝，经理。 委托诉讼代理人：王景全，河北全景律师事务所律师。 委托诉讼代理人：李春旺，男，汉族，1974年2月23日出生，住河北省唐山市丰润区，公司员工。 原审第三人：大唐鼎旺实业集团有限公司，住所地：河北省唐山市路北区韩城镇后辛庄村北。 法定代表人：李民甲，总经理。 上诉人唐山市丰润区人民政府（以下简称丰润区政府）为与被上诉人唐山曹家公园旅游开发有限公司（以下简称曹家公园旅游公司）、原审第三人大唐鼎旺实业集团有限公司（以下简称鼎旺公司）建设工程合同纠纷一案，不服唐山市中级人民法院（2019）冀02民初673号民事判决，向本院提出上诉，本院于2020年7月30日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，上诉人丰润区政府的委托诉讼代理人何全纯、郑喜宁，被上诉人曹家公园旅游公司的委托诉讼代理人王景全、李春旺到庭参加诉讼。原审第三人鼎旺公司经本院合法传唤无正当理由拒不到庭。本案缺席审理，现已审理终结。 上诉人丰润区政府上诉请求：1、撤销山市中级人民法院（2019）冀02民初673号民事判决，发回重审或改判驳回全部诉讼请求。2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、唐山盛业昌公司缴纳的约5686万元是逾期付款违约金，而非滞纳金。1、2014年8月6日唐山市丰润区国土分局与唐山盛业昌公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》第三十条规定：“受让人应当按照本合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款，受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金。”2、2006年12月17日国务院办公厅发布的《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第七条二款规定：“土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库。”3、2007年1月1日实施的《国有土地使用权出让收支管理办法》第三十四条规定：“对国有土地使用权人不按土地出让合同、划拨用地批准文件等规定及时足额缴纳土地出让收入的，应当按日加收违约金额1‰的违约金。违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库。”因此无论是合同约定，还是法律规定，约5686万元款项属于逾期付款违约金，而非滞纳金。且该款项必须上缴“地方国库”。二、造成产生巨额逾期付款违约金的后果，是盛业昌公司自己，而非上诉人。1、2014年8月6日唐山市丰润区国土分局与盛业昌公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》第十条（二）项约定：按以下时间和金额分二期向出让人支付国有建设用地使用权出让价款。第一期7410万元，付款时间2014年9月5日之前，第二期7409.301万元，付款时间2015年8月1日之前。2、盛业昌公司在2014年7月21日交保证金3000万元、2014年8月13日交保证金1000万元、2015年7月14日交出让金2000万元。唐山盛业昌公司构成严重违反合同约定。3、丰润区国土分局作为土地出让合同一方，在唐山盛业昌公司违约后，于2016年6月29日对盛业昌公司在唐山市丰润区法院对其提起了民事诉讼，积极向唐山盛业昌公司主张了权利，一审法院所认定的是受国家审计署审计影响，上诉人不让盛业昌公司继续缴纳土地出让价款没有依据，因此，造成产生巨额逾期付款违约金及利息的责任是唐山盛业昌公司自己，而与上诉人无关。三、在盛业昌公司股权和土地使用权转让后，第三人、天凡公司对盛业昌公司不再享有任何权利。1、唐山盛业昌公司因受房地产市场形势和自身资金所限，2016年11月16日将股权和所取得国有建设用地使用权全部转让给了案外人王作春和张莹。从该转让发生之日起，第三人、被上诉人与唐山盛业昌公司之间不再具有任何法律关系。2、王作春和张莹作为唐山盛业昌公司股东和受让国有建设用地使用权人后，为了取得《国有建设用地使用证》，通过盛业昌公司在2016年11月18日支付土地出让金88193010元、2016年12月15日又支付违约金和利息56859795.3元。这两笔款项支付后，唐山盛业昌公司取得了《国有建设用地使用证》，并由新股东在此开发建成了丰润区“万润府小区”。故基于股权转让，从盛业昌公司股权转让之日起，盛业昌公司与第三人、天凡公司之间不再具有任何法律关系。四、逾期付款违约金及利息，不是属于文化园建设资金中的一部分。1、在上诉人与第三人及天凡公司所签署的《合作协议》第十条约定中，仅仅约定：所缴纳的出让金扣除上缴省市资金后，全部作为文化园建设资金。依据该约定文化园建设资金并没有包含逾期付款违约金及利息。2、逾期付款违约金及利息按法律规定是必须上缴地方国库。五、2019年2月1日唐山盛业昌公司等出具的《告知书》，不具有债权转让的效力，被上诉人不享有对他人支付的逾期付款违约金及利息返还请求权。1、逾期付款违约金及利息，是基于唐山盛业昌公司作为受让人，唐山市国土局丰润分局作为出让人，基于《国有建设用地使用权出让合同》责任所发生，在该合同中，唐山市国土局丰润分局是债权人，唐山盛业昌公司是付款债务人。2、从上诉人与第三人、天凡公司之间的《合作协议》看，上诉人仅负的是附条件拨付文化园建设资金责任。而不会基于土地出让合同产生任何合同义务。3、从《告知书》形式和内容看：其仅是请求函件，没有任何《债权转让》内容。而且该《告知书》从来没有向上诉人送达。被上诉人二次庭审主张：是邮寄送达，但至今没有提供证据。因此，一审法院对该约5686万元款项的认定是错误的，所做出的第一项判决更是错误的，应依法予以撤销。六、唐山旺德公司与唐山国土丰润分局签订的土地出让合同中和国家审计署及唐山市人民政府的政策规定中，均已明确唐山旺德公司必须缴纳不配建保障性住房租金补助金。1、2011年9月17日唐山市国土局丰润分局与唐山旺德公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》第十四条4款规定：“该宗土地不配建保障性住房，但受让方须向财政部门缴纳5136.5682万元租赁住房建设资金。”这是唐山旺德公司所负合同义务。2、审计署对丰润区2014年土地出让收支与耕地保护进行专项审计中，认定唐山旺德公司不缴纳上述资金违法违规，并责令整改。3、2008年5月29日唐山市人民政府发布的《唐山市商品住房开发项目配套建设保障性住房实施办法（试行）》唐政发〔2008〕13号第三条规定：商品住房开发项目应按照本办法配套建设保障性住房。第八条规定：确定为不宜配套建设保障性住房的商品住房开发项目（以下简称非配建项目），应由开发建设单位交纳保障性住房建设资金。4、2011年7月4日唐山市人民政府印发的《唐山市中心区商品住房配套建设保障性租赁住房实施办法（试行）》唐政发（2011）16号第五条再次明确：商品房开发项目必须向市财政部门一次性缴纳不配建租赁住房异地建设资金，纳入保障性住房专项资金统一管理。因此，第三人、天凡公司与上诉人所签订的《合作协议书》第十条……鉴于框架协议是2010年11月份签订的，当时尚无配建保障房的收费政策规定，且该项目属于公益性工程，乙方取得的出让土地不再配建保障性住房并不缴纳不配建资金。”的约定和2011年11月1日唐山市丰润区人民政府出具的《区长办公会议纪要》因违法、违规而无效。七、2019年2月1日唐山旺德公司出具的《声明》，不具有债权转让的法律效力，被上诉人不享有将该资金作为文化园建设资金使用的返还请求权。1、96919.58元款项是基于作为受让人旺德公司与作为出让人的唐山国土资源局丰润分局签订的《国有建设用地使用权出让合同》约定和法律政策规定产生的合同义务和法律责任，该合同中旺德公司是合同债务人，唐山国土局丰润分局为合同债权人。作为合同债务人何来债权转让权利？2、从上诉人与第三人、天凡公司签订的《合作协议书》中，并没有对唐山旺德公司缴纳的不配建保障性住房租金补助金，作为文化园建设资金使用的约定，对该资金上诉人即不负有将其作为文化园建设资金下拨的责任，也不负向被上诉人返还责任。因此，《声明》中要求上诉人将唐山旺德公司已缴纳的不配建保障性住房租金补助金返还给被上诉人，并作为文化园建设资金使用，没有任何根据。3、从《声明》内容看：其仅是付款请求权，没有任何《债权转让》内容。而且该《声明》从来没有向上诉人送达。一审二次庭审，被上诉人主张邮寄送达，但至今没有提供证据。八、被上诉人曹家公园公司不是本案《框架协议》、《合作协议》的合同签订主体，其仅仅是第三人和案外人天凡公司为履行《框架协议》、《合作协议》而设立的建设、运营公司。1、上诉人丰润区政府作为甲方；第三人大唐鼎旺实业集团有限公司和案外人北京天凡投资有限公司作为乙方，在2010年11月22日签订了《合作框架协议书》，2012年7月20日签订《合作协议书》各一份。2、后第三人和天凡公司联合成立了“河北大唐鼎旺实业集团唐山房地产开发有限公司”（后更名为唐山曹家公园公司）专门用于公园的建设公司。2012年5月14日“唐山大唐鼎旺曹家公园文化旅游有限公司成立，专门作为公园的运营公司”，2014年6月13日该公司注销。相关业务并入了唐山曹家公园公司。九、上诉人拨付的文化园建设资金早已超过了《合作协议书》约定的80%，现比例已高达88.923%，上诉人不应再拨付文化园建设资金。1、文化园投资进度分别在2014年4月1日至2019年1月25日共进行了六次审计，最终审定金额为576688718.13元。2、截止到2019年10月，上诉人共拨付文化园建设资金512849029.44元，拨付建设资金比例为88.923%，远远超过了《合作协议书》第十条约定的投资进度款80%约定。十、目前是第三人、天凡公司和建设、运营文化园公司的被上诉人没有完全履行协议约定的义务，且存在严重的违约行为。1、文化园工程存在的问题：各种建设手续至今没有办理完毕、已建成工程至今没有验收、已建成工程存在不同程度的质量问题、三期工程至今没有开工建设；按《合作协议》规定的2013年12底全部竣工的约定，现工期早已逾期。2、两块出让地块存在问题：唐山旺德地产公司取得出让地块至今没有完全竣工和入住，导致出现大范围的业主上访事件；出让给盛业昌地产公司地块，已擅自转让。3、对已拨付的512849029.44元文化园建设资金，至今尚有171700453.74元未开具正式发票问题。4、4000万元的借款至今未付：2012年4月20日被上诉人以文化园建设资金紧张为由，向丰润区住建局借用4000万元资金，该款应在2013年4月19日偿付，但被上诉人至今未偿付。因此，上诉人已按《合作协议》约定履行了自己义务，且根据现有审计结论，上诉人已无再向第三人和天凡公司拨付文化园建设资金的义务。作为被上诉人因不是《合作协议》签订主体，其不享有向上诉人提起拨付文化园建设资金的主体资格。十一、程序违法和举证责任分配违法。理由：1、2020年4月2日二次庭审，对2019年2月1日唐山盛业昌公司的《告知书》和唐山旺德公司的《声明》，上诉人明确告知没有收到过。被上诉人主张送过，并主张是邮寄的。2、一上诉人至今没有见到邮寄的文件，二一审法院也没有对邮寄凭证进行质证。3、更为主要的是：是被上诉人主张发生了“债权转让”，并主张已邮寄。一审法院却以上诉人未提供证据为由，而认定上述《告知书》、《声明》有效和发生债权转让效力。这显然违反了《民事诉讼法》第64条所规定的“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据”和第65条所规定的“当事人对自己提出的主张应当及时提供证据”及最高法院《民事诉讼法解释》第91条（一）“主张法律关系存在的当事人，应当对产生该法律关系的基本事实承担举证责任”的证据举证规则。十二、一审法院适用《合同法》第六十六条、六十七条、八十条，属于适用法律错误。《合同法》第六十六条、六十七条均规定的是“当事人互负债务”的解决规则，但本案判决中，所有事实认定上，没有一条认定上诉人与被上诉人之间互负债务和互负什么债务。《合同法》第八十条规定：的是作为债权转让，应通知债务人，不通知债权转让不发生法律效力。但本案不存在债权转让的事实，也不存在上诉人与盛业昌公司、旺德公司之间具有债权债务关系的事实。综上，作为上诉人与第三人、天凡公司所签订的文化园BOT合同至今还在履行，双方均没有提出解除、终止该BOT合同之前，上诉人仅负的合同义务是根据《合作协议》第十条约定拨付建设资金责任，但根据文化园工程目前投资进度和协议约定，上诉人不负有此义务。上诉人唐山盛业昌公司缴纳的逾期付款违约金已上缴地方国库；唐山旺德公司缴纳的不配建保障性住房租金补助金已上缴唐山市财政保障性住房专项账户。而且该两项款项不属于文化园建设资金的一部分。上诉人无任何义务返还。 被上诉人曹家公园旅游公司答辩称：一、被答辩人的论断完全是错误的。1、答辩人请求被答辩人赔偿滞纳金及利息损失的表述与被答辩人主张该款系逾期付款违约金并不矛盾，本案中滞纳金和逾期付款违约金含义相同。根据唐山市丰润区国土分局与盛业昌公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》第三十条约定：“受让人应当按照本合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款，受让人不能按时支付国有建设用地使用权价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付价款的千分之一向出让人缴纳违约金。”从双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》约定“自滞纳之日起7每日按迟延支付价款的千分之一向出让人缴纳违约金”来看，唐山市丰润区国土分局收取盛业昌公司的滞纳金就是迟延履行金。答辩人向唐山市中级人民法院主张被答辩人赔偿滞纳金及利息损失的表述并无不妥。另，根据唐山市丰润区信访工作联席会议办公室向唐山市信访工作联席办作出的《唐山市丰润区信访工作联席办关于曹雪芹文化园改造建设处置情况的汇报》记载：“(2）返还大唐鼎旺集团土地滞纳金及利息5686万元”，说明答辩人主张被答辩人赔偿滞纳金及利息5686万元与被答辩人在上诉过程中陈述该款为迟延履行金系同一概念。2、造成产生巨额滞纳金（被答辩人表述为“逾期付款违约金”）的责任是被答辩人，而非盛业昌公司，该款虽然为盛业昌公司先行垫付，但该款应由被答辩人承担。2010年11月22日和2012年7月20日，第三人与被答辩人及北京天凡投资有限公司（下称“天凡公司”）签订了《曹雪芹公园建设开发项目招商引资合作框架协议书》和《曹雪芹文化园建设开发项目合作协议书》，约定对曹雪芹文化园改造项目采用BOT方式进行，由被答辩人向第三人出让部分土地的开发用地使用权，缴纳的此部分土地出让金扣除应上缴省市财政资金后，将全部剩余款作为曹雪芹文化园的建设资金使用。被答辩人将上缴的土地出让金由唐山市丰润区财政局通过唐山市丰润区住房和城乡建设局及时拨付给答辩人用于文化园建设。2014年8月6日盛业昌公司与唐山市丰润区国土分局签订的《国有建设用地使用权出让合同》系被答辩人、第三人及北京天凡投资有限公司于2012年7月20日签订的《曹雪芹文化园建设开发项目合作协议书》的衍生合同。第三人指定盛业昌公司于2014年7月23日和2014年8月14日缴纳土地出让金4000万元，2015年7月14日，盛业昌公司再次缴纳土地出让金2000万元，被答辩人并未依约及时返还给答辩人。盛业昌公司之所以未按照《国有建设用地使用权出让合同》的约定在2014年9月5日前付清第一期7410万元土地出让金，是因2014年9月国家审计署来唐山进行土地审计，对曹雪芹文化园等项目进行重点审计，区领导要求盛业昌公司暂停缴纳《国有建设用地使用权出让合同》中新职教南侧105.85亩土地出让金，方导致盛业昌公司未能按合同约定的时间和金额缴纳土地出让金，导致盛业昌公司于2016年12月15日缴纳的5686万元土地滞纳金及利息。盛业昌公司未能按时足额缴纳土地出让金系答辩人的原因所致。唐山市丰润区国土分局理应按照《国有建设用地使用权出让合同》第二十八条的规定，免除盛业昌公司的责任。经被答辩人与第三人口头协调，要求盛业昌公司先行缴纳滞纳金及利息5686万元，该款最终由被答辩人拨付给答辩人。以上事实有唐山市丰润区住建局出具的《关于曹雪芹文化园改造建设工作汇报》、唐山市丰润区信访工作联席会议办公室向唐山市信访工作联席办作出的“唐山市丰润区信访工作联席办关于曹雪芹文化园改造建设处置情况的汇报”、银行业务回单予以证明。3、盛业昌公司缴纳的5686万元滞纳金及利息应返还给答辩人并用于曹雪芹文化园的建设。《曹雪芹文化园建设开发项目合作协议书》中明确约定，曹雪芹公园改造建设采用BOT方式，被答辩人向第三人或第三人指定的第三方（即盛业昌公司和唐山旺德房地产开发有限公司）出让200亩的开发用地使用权，被答辩人会及时将其上缴的土地出让金拨付用于文化园的建设，故盛业昌公司于2014年7月21日缴纳了3000万元保证金，被答辩人也按约定以唐山市丰润区财政第一集中支付中心的名义，于2014年7月25日向身为曹雪芹公园建设者的答辩人拨付了3000万元文化园的建设资金，但盛业昌公司再次按约定于2014年8月13日缴纳1000万元后，被答辩人迟迟未按约定将款项拨付给答辩人，直至2015年7月14日盛业昌公司再次缴纳2000万元土地出让金后，被答辩人以唐山市丰润区财政第一集中支付中心的名义于2015年7月17日向答辩人拨付了3000万元文化园的建设资金，可以证明，盛业昌公司缴纳的土地出让金后被答辩人返还、拨付至答辩人，答辩人因曹雪芹文化园建设拖欠巨额工程款，急需被答辩人将盛业昌公司缴纳的5686万元滞纳金及利息返还给答辩人用于曹雪芹文化园的建设。4、答辩人对盛业昌公司缴纳的5686万元滞纳金和利息享有请求权，盛业昌公司股权转让与本案滞纳金及利息的请求权不存在关联性。2014年8月6日盛业昌公司与唐山市丰润区国土分局签订的《国有建设用地使用权出让合同》，系被答辩人、第三人及北京天凡投资有限公司于2012年7月20日签订的《曹雪芹文化园建设开发项目合作协议书》的衍生合同。《国有建设用地使用权出让合同》的权利义务及履行与第三人、北京天凡投资有限公司密不可分。根据唐山市丰润区信访工作联席会议办公室向唐山市信访工作联席办作出的《唐山市丰润区信访工作联席办关于曹雪芹文化园改造建设处置情况的汇报》记载：“(2）返还大唐鼎旺集团土地滞纳金及利息5686万元”，充分说明被答辩人认可第三人享有土地滞纳金及利息5686万元的请求权，因答辩人建设曹雪芹文化园资金缺口巨大，第三人将5686万元滞纳金及利息的请求权转移给答辩人系第三人的权利，答辩人依法取得土地滞纳金及利息的请求权于法有据。被答辩人主张盛业昌公司股权转让后，第三人、北京天凡投资有限公司对盛业昌公司不再享有任何权利是错误的，盛业昌公司的股权转让不影响公司权利义务的行使。二、根据第三人与被答辩人的约定，唐山旺德房地产开发有限公司（以下称“旺德公司”）缴纳的3963919.58元不配建保障性住房建设租金补助资金应依约免除，被答辩人应对旺德公司缴纳的该项资金予以返还。1、旺德公司与唐山市丰润区国土分局签订的《国有建设用地使用权出让合同》亦是第三人与被答辩人履行《曹雪芹文化园建设开发项目合作协议书》所衍生出的合同。首先，根据《曹雪芹文化园建设开发项目合作协议书》第十条约定：“鉴于框架协议是2010年11月份签订的，当时尚无配建保障房的政策规定，且该项目属公益性工程，乙方取得的出让土地不再配建保障性住房并不缴纳不配建资金。”其次，唐山市丰润区住建局在会议上提交的《关于曹雪芹文化园改造建设工作汇报》可知，由于国家审计署在审计过程中，提出了免除此不配建保障性住房租金补助资金属于违规行为的意见，以及有违河北省人民政府、唐山市人民政府颁布的相关规定的情况下，故要求旺德公司补缴了此不配建保障性住房租金补助资金并无不妥，根据《曹雪芹文化园建设开发项目合作协议书》第二十四条第7款约定：“如遇法律、法规、政策发生对第三人有重大影响的变动，被答辩人根据现实情况和规定采取相应措施，以使第三人处于与其变动前所处的经济地位和与本协议书权益相当的地位”。根据现行的法律规定旺德公司补缴3963919.58元不配建保障性住房建设租金补助资金后，但依据上述协议约定，被答辩人应将此款返还。2、答辩人与第三人及旺德公司约定将应返还给旺德公司的不配建保障性住房建设租金补助资金的请求权转移至答辩人并就返还后该款的用途进行约定符合法律规定。首先，答辩人依法、依约享有请求旺德公司缴纳的不配建保障性住房建设租金补助资金3963919.58元的请求权。根据《曹雪芹文化园建设开发项目合作协议书》第二十四条第7款、唐山市丰润区信访工作联席会议办公室向唐山市信访工作联席办作出的《唐山市丰润区信访工作联席办关于曹雪芹文化园改造建设处置情况的汇报》记载：(3）返还大唐鼎旺集团缴纳鼎旺大观、鼎旺枫景住宅小区不配建保障性住房租金补助资金合计525万元；第三人已将该申请返还请求权及相关权益转让给答辩人，答辩人诉请返还不配建保障性住房租金补助资金3963919.58元符合法律规定和相关约定。其次，要求返还的不配建保障性住房租金补助资金是答辩人的第二项诉讼请求，此项诉讼请求仅仅要求被答辩人返还不配建保障性住房租金补助资金3963919.58元，而未要求返还的资金作为曹雪芹文化园建设资金进行拨付。第三人、旺德公司与答辩人约定对返还后资金的用途进行约定是各方意思自治的体现，答辩人并不认同返还的不配建保障性住房租金补助资金3963919.58元是被答辩人拨付的曹雪芹文化园建设资金。三、本案并非答辩人要求被答辩人拨付曹雪芹文化园建设资金，而是答辩人起诉请求被答辩人赔偿答辩人滞纳金和利息损失5686万元、返还不配建保障性住房租金补助资金3963919.58元。首先，答辩人起诉被答辩人，要求被答辩人赔偿答辩人滞纳金和利息损失5686万余、返还不配建保障性住房租金补助资金3963919.58元，并未要求被答辩人拨付曹雪芹文化园建设资金，只是答辩人与相关单位约定被答辩人赔偿、返还诉请的资金后，答辩人将赔偿款、返还款用于公园建设，本案与拨付曹雪芹文化园建设资金无关。其次，答辩人的请求权来源于第三人的让与，即第三人将其在被答辩人处的到期债权转让给答辩人，根据转让债权的法律规定，债权转让通知债务人时生效，同时法律并未规定转让债权通知债务人的方式。虽被答辩人主张其并未收到相关《声明》，但本案一审开庭前被答辩人明确知晓债权已被转让的事实，可视为第三人与答辩人以诉讼的形式通知到被答辩人，不存在转让行为对被答辩人无效的情形。最后，答辩人认为依据《曹雪芹公园建设开发项目招商引资合作框架协议书》和《曹雪芹文化园建设开发项目合作协议书》，第三人仍然享有要求被答辩人拨付曹雪芹文化园建设资金的请求权。同时，答辩人认为第三人对要求拨付曹雪芹文化园建设资金的请求权可依法转让。四、被答辩人在一审及上诉过程中主张依据《曹雪芹文化园建设开发项目合作协议书》拨付的曹雪芹文化园建设资金超过80%（拨付比例达88.923%)，本案诉请的钱款不应再行拨付系混淆视听，拨付比例与本案答辩人的诉请无关。1、答辩人诉请要求被答辩人赔偿答辩人的滞纳金和利息损失5686万元并非要求被答辩人拨付曹雪芹文化园建设资金，是被答辩人对答辩人诉请理解有误。造成滞纳金和利息损失5686万元是因为被答辩人违约行为，未按照《曹雪芹文化园建设开发项目合作协议书》的约定按时足额将缴纳的土地出让金以曹雪芹文化园建设资金的名义返还给答辩人，以及国家审计署对曹雪芹文化园项目审计过程中被答辩人要求第三人暂停缴纳土地出让金给第三人造成的直接经济损失，该直接损失并非被答辩人应拨付曹雪芹文化园的建设资金，而是被答辩人应承担的违约赔偿责任。2、答辩人要求被答辩人返还不配建保障性住房租金补助资金3963919.58元也非被答辩人应拨付给答辩人的曹雪芹文化园建设资金。答辩人请求返还不配建保障性住房租金补助资金3963919.58元是根据《曹雪芹文化园建设开发项目合作协议书》第十条：“鉴于框架协议是2010年11月份签订的，当时尚无配建保障房的政策规定，且该项目属公益性工程，乙方取得的出让土地不再配建保障性住房并不缴纳不配建资金。”第二十四条第7款：“如遇法律、法规、政策发生对第三人有重大影响的变动，被答辩人根据现实情况和规定采取相应措施，以使第三人处于与其变动前所处的经济地位和与本协议书权益相当的地位。”的约定以及唐山市丰润区信访工作联席会议办公室向唐山市信访工作联席办作出的《唐山市丰润区信访工作联席办关于曹雪芹文化园改造建设处置情况的汇报》中“(3）返还大唐鼎旺集团缴纳鼎旺大观、鼎旺枫景住宅小区不配建保障性住房租金补助资金合计525万元；”的记载，被答辩人应承担不配建保障性住房租金补助资金3963919.58元。五、一审法院审理本案程序合法，适用法律正确，无被答辩人上诉中所称程序违法、举证分配违法、适用法律错误的情形。答辩人提交证据证明诉求合理合法，一审法院在诉讼过程中依据双方提交的证据及查明的事实依法作出准确的裁判，并无被答辩人上诉中所主张的程序和举证责任分配违法等情况。 原告曹家公园旅游公司向一审法院起诉请求：1、依法判令被告丰润区政府赔偿滞纳金及利息5686万元；2、依法判令被告市丰润区政府返还鼎旺大观、鼎旺枫景住宅小区不配建保障性住房租金补助资金3963919.58元；3、由被告丰润区政府承担本案的诉讼费。 一审法院认定事实如下： 一、本案基础合同的形成过程及相关内容： 2010年11月22日，唐山市丰润区政府（甲方）与鼎旺公司（乙方）、天凡公司（乙方）签订《曹家公园建设开发项目招商引资合作框架协议书》，约定经唐山市丰润区政府通过公开招商的方式确定由鼎旺公司、天凡公司对唐山市丰润区曹雪芹公园建设工程项目进行开发，建设规模约为1650亩，包括陆地面积约1230亩、水面面积约420亩。其中，唐山市丰润区政府出让给鼎旺公司、天凡公司开发用地累计约200亩，包括公园西侧开发用地128亩、浭阳湖东侧用地72亩（部分别墅和带产权的古文化街）。公园总投资规模不低于55000万元，包括公园项目规划设计费、拆迁补偿及异地安置费、公园工程建设费等，不包括出让给鼎旺公司、天凡公司土地使用权的开发建设投资费用。上述协议第二条约定“曹雪芹公园改造项目采用投资建设-运营-移交方式(BOT方式)进行。即甲方向乙方出让200亩的开发用地使用权、甲方无偿授予乙方公园三十年经营权；乙方承担经营期间的管护维修安保责任及费用，经营到期后乙方无偿将公园及全部建筑物、各种设施无条件移交甲方”；第三条约定“三、土地出让条款l、甲方负责在2011年5月1日和2012年10月1日前分两批办理完成出让地块的规划调整、收储、出让等相关手续。2、甲方将乙方为取得开发地块所缴纳的出让金，在扣除土地出让应缴纳的契税等相关费用后的剩余部分，全部作为公园建发专项资金用于公园建设”；第六条第1项约定“乙方应在本协议签订之日起1个月内组建项目公司，并在甲方所在地工商行政管理局登记注册。项目公司与甲方相应的职能部门在本协议框架内签订正式协议时，项目公司取代乙方承受乙方在本办议中的权利、义务。同时，乙方作为担保方对项目公司履行协议约定义务承担连带保证责任”。 2011年10月31日，唐山市丰润区政府召开区长办公会议，并出具[2011]11号《区长办公会议纪要》，记载“会议议定：一、认真履行区政府与河北大唐鼎旺集团有限公司（以下简称鼎旺集团）签订的曹雪芹文化园建设BOT协议，由鼎旺集团负责对曹雪芹文化园的整体建设与经营（经营期30年），落实给予鼎旺集团的200亩住宅开发用地使用权。二、为解决鼎旺集团办理开发用地手续中新老政策要求不一的矛盾，本着尊重历史、面对现实的原则，原则同意鼎旺集团竞得的108亩开发建设用地不再配建租赁住房，并不再收取租赁住房建设资金…”。 2012年7月20日，唐山市丰润区政府（甲方）与鼎旺公司（乙方）、天凡公司（乙方）签订《曹雪芹文化园建设开发项目合作协议书》，约定将涉案项目的名称由“曹雪芹公园建设开发项目”变更为“曹雪芹文化园建设开发项目”，项目参照BOT方式进行建设，建设规模约为1650亩，包括陆地面积约1230亩、水域面积约420亩（含浭水湖）。按照唐山市丰润区审计局及财政局初审认定，建设总投资概算为638960200元，主要包括工程费及工程其它费用等工程类投资472166100元，规划设计（咨询）费用、拆迁补偿费及异地安置费用等非工程类投资166794100元。上述协议第六条约定“经甲方招商确定由乙方建设曹雪芹文化园项目。甲方向乙方或乙方指定的第三方出让与本项目投资总额等值的开发用地使用权，出让面积由《框架协议》约定的200亩调整到与本项目投资总额等值的相应面积；乙方先垫付资金，甲方由乙方或乙方指定的第三方上缴的土地出金中及时拨付文化园建设资金，用于文化园建设投资，文化园所有权归甲方”；第九条约定“甲方负责分批办理与本项目投资总额等值的开发用地的规划调整、收储、出让等相关手续。甲方应出让给乙方的土地面积，以乙方应缴纳的土地出让金总额加应上缴省专项金额（约占土地出让金总额的4%）除以出让土地实际中标价进行计算。参照文化园西侧108亩出让单价2306万元进行测算，甲方应出让给乙方的开发用地面积为：（63896.02万元÷0.96）÷230.6万元／亩=288.631亩。项目全部完工结算时，依据审计确定的实际投资总额除以土地实际中标价，计算出应出让给乙方的开发用地面积，据此多退少补。本协议签订前已办理完成第一批108.37亩土地出让手续。第二批土地由文化园周边存量国有建设用地中解决115.922亩，其中：原博物馆宗地约39.14亩，于2012年8月底前先办理好土地证；早市、金客隆76.782亩土地（不含沿街门市楼占地3.398亩）于2012年12月底办理完土地证发放。其余土地由浭水湖东侧开发用地和文化园东侧文化街规划用地解决，甲方负责在2013年底前将各种手续办理完毕。本条所述土地出让、土地出让金缴纳及土地使用权权属获得将由乙方或乙方指定的第三方配合甲方完成…”；第十条约定“依据有关政策规定，乙方取得上述土地使用权所缴纳的出让金扣除应上缴省市资金后，全部作为文化园建设资金。甲方依据丰润区审计局出具的文化园建设工程投资进度审计结果，由区财政局负责通过区住建局将文化园建设资金回拨到乙方账户，资金回拨进度不超过投资进度的80%。鉴于框架协议是2010年11月份签订的，当时尚无配建保障房的政策规定，且该项目属公益性工程，乙方取得的出让土地不再配建保障性住房并不缴纳不配建资金”；第十一条约定“乙方承担建设期内的建设风险和管护风险。甲方授权丰润区住建局负责监督、协调、指导乙方实施项目建设。乙方授权乙方组建的河北大唐鼎旺实业集团唐山房地产开发有限公司负责全部工程建设，乙方提交的文化园建设项目规划设计方案，必须经甲方批准后方能实施，涉及工程变更事项须经甲方审核同意”；第二十四条第7项约定“如遇法律、法规、政策发生对乙方有重大影响的变动，甲方根据实际情况和规定采取相应措施，以使乙方处于与其变动所处的经济地位和本协议权益相当的地位”；第二十七条约定“本协议为甲乙双方共同遵守的正式协议，原框架协议中凡与本协议约定条款不符的一律以本协议为准。其它未尽事项由双方协商，另行签订补充协议或书面备忘，与本协议具有同等法律效力”。 二、《曹家公园建设开发项目招商引资合作框架协议书》、《曹雪芹文化园建设开发项目合作协议书》签订后，唐山市丰润区政府按约定由唐山市丰润区国土分局与鼎旺公司指定的盛业昌公司、旺德公司分别签订了《国有建设用地使用权出让合同》，并由二公司取得了相应的国有土地使用权。签订合同及支付相关款项的情况如下： （一）2014年8月6日，唐山市丰润区国土分局与盛业昌公司签订合同编号为2014-046的《国有建设用地使用权出让合同》，约定该局于2014年8月6日前将唐山市丰润区同庆道南侧、祥和路西侧土地使用权（出让宗地编号：05-W-03-92）出让给盛业昌公司，宗地面积为70568.1平方米，出让价格为148193010元，每平方米价格为2100元。上述合同第十条第（二）项约定“（二）按以下时间和金额分二期向出让人支付国有建设用地使用权出让价款。第一期人民币柒仟肆佰壹拾万元（小写71400000元），付款时间：2014年9月5日之前。第二期人民币柒仟肆佰零玖万叁仟零壹拾元（小写74093010元），付款时间：2015年8月1日之前”；第三十条约定“受让人应当按照本合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款。受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失”。 2014年7月21日，盛业昌公司通过银行转账方式向唐山市丰润区土地储备开发中心转款支付保证金3000万元。2014年8月13日，盛业昌公司通过银行转账方式向唐山市丰润区土地储备开发中心转款支付保证金1000万元。2015年7月14日，盛业昌公司通过银行转账方式向唐山市丰润区土地储备开发中心转款支付土地出让金2000万元。 2016年6月27日，唐山市丰润区国土分局向唐山市丰润区政府提交丰国土呈[2016]73号《关于处置盛业昌房地产公司竞得土地的请示》记载：“…2014年7月23日缴纳出让金3000万元、8月13日缴纳出让金1000万元、2015年7月14日缴纳出让金2000万元，共计6000万元。截止2016年6月25日欠缴出让8819.301万元及利息及相应滞纳金3613.57240万元（其中，利息444.55806万元、滞纳金3169.01434万元）”，并建议提供协商或者诉讼的方式解决。2016年6月29日，唐山市丰润区国土分局向唐山市丰润区人民法院提起诉讼，请求解除与盛业昌公司签订的《建设用地使用权出让合同》。唐山市丰润区人民法院于2016年7月6日受理该案。 2016年11月9日，唐山市丰润区国土分局向唐山市丰润区政府提交《关于大唐鼎旺集团相关项目欠费的情况》，就与盛业昌公司继续履行合同的情况进行了汇报，并记载：“…法律未规定延期付款超过60日的必须解除《国有建设用地使用权出让合同》。经与市局和律师咨询，受让人同意支付违约金，可以继续履行《合同》。二、缴款情况2014年7月23日，保证金转出让金3000万元。2014年8月14日，交出让金1000万元。2015年7月14日，交出让金2000万元。三、滞纳金及利息计算情况出让金总额14819.301万元，目前已缴纳出让金6000万元，欠缴出让金8819.301万元。截止2016年11月9日共欠缴滞纳金及利息共5606.605821万元。具体数额以实际计算为准”。 2016年11月18日，盛业昌公司通过银行转账方式向唐山市丰润区土地储备开发中心转款支付土地出让金88193010元。2016年12月15日，盛业昌公司通过银行转账方式向唐山市丰润区土地储备开发中心转款缴纳欠缴土地出让金的滞纳金及利息合计56859795.3元。 （二）2011年9月17日，唐山市丰润区国土分局与旺德公司签订合同编号为2011-045的《国有建设用地使用权出让合同》，约定该局于2014年8月6日前将唐山市丰润区还乡河公园西侧土地使用权（出让宗地编号：13××17）出让给旺德公司，宗地面积为72244.28平方米，出让价格为249892965元，每平方米单价为3459元。上述合同第十条约定“受让人同意按照本条第一款第（一）项的规定向出让人支付国有建设用地使用权出让价款：（一）本合同签订之日起60内，一次性付清国有建设用地使用权出让价款…”。 2016年12月16日，唐山市丰润区住房管理中心（以下简称唐山市丰润区主管中心）向鼎旺公司送达了《关于鼎旺大观项目补缴不配建保障性住房租金补助资金的函》，记载“为妥善处置曹雪芹文化园建设中存在的问题，尽快将国家审计署审计发现问题整改到位，按照丰润区委常委会议纪要要求，请你单位在2016年12月20日之前，缴纳鼎旺大观项目不配建保障性住房租金补助资金209.44万元，并提交项目简介（含名称、占地面积、建筑面积、住宅建筑面积）、发改立项、土地证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证及发放通知单、施工许可证等建设手续复印件”。 2016年11月1日、2017年1月17日、2017年4月20日、2017年5月11日、2015年12月4日，旺德公司向唐山市丰润区住管中心支付了不配建保障性住房补助资金92563元、783546元、794867元、2094267元、198676.58元，合计3963919.58元。 三、合同的履行过程及发生变更的情况： 2014年3月31日，唐山市丰润区区党委及区政府就唐山市丰润区曹雪芹文化园建设项目召开调度会。2014年4月14日出具《曹雪芹文化园建设调度会议纪要》，会议议定事项如下：“…2、严格项目审计，依法依规运作。会议原则同意区审计局关于曹雪芹文化园一、二期项目的审计结果。三期工程建设要进一步加强跟踪审计，区财政部门要对每个项目审定最高限价，区住建部门负责监督工程质量，项目单位负责组织实，确保文化园三期工程依法依规有序建设…”。 2016年12月11日，唐山市丰润区召开三届区委常委会第119次会议，会议听取了唐山市丰润区住建局及唐山市丰润区住管中心等单位就曹雪芹文化园建设资金拨付情况及鼎旺大观、鼎旺枫景项目中欠缴保障性住房异地建设资金整改工作的汇报，并出具了《关于曹雪芹文化园改造建设工作汇报》，就曹雪芹文化园改造建设的基本情况、资金投入与拨付、存在的问题及改造建议等进行了汇报。上述《工作汇报》中记载：“三、曹雪芹文化园项目建设目前存在主要问题及工作建议…（二）国家审计署提出的整改意见尚未落实问题…2、工作建议…为妥善处置国家审计署发现的问题，建议废止区长办公室会议纪要［2011］11号和区领导对《唐山市丰润区住建局关于出让新金峰纸业土地相关问题的请示》的批示。依据《唐山市人民政府办公厅关于调整的通知》（唐政函［2015］72号）精神，由区住管中心与大唐鼎旺集团协商，按照对外出售商品房住宅建筑面积10%的比例和每平方米180元的标准，鼎旺大观项目交纳不配建保障性住房租金补助资金209.44万元。目前，鼎旺枫景项目在办理手续中，按照相关程序，已向区住管中心缴纳了部分项目资金补助资金291239.58元。（三）大唐鼎旺集团提出新职教中心南侧地块因欠缴土地出让金产生滞纳金及利息为政府原因，应该返还企业问题。2014年9月，国家审计署来唐进行土地审计，对曹雪芹文化园、鼎旺大观项目进行了重点审计，当时相关区领导要求企业暂停缴纳新职教南侧105.85亩土地出让金，致使盛业昌房地产开发有限公司未能按合同约定的时间和金额交纳土地出让金，产生土地滞纳金及利息共5685.97953万元。该款项应采取一定的方式返还企业。此问题不属于我局业务内容，建议会议进行研究”。上述会议听取情况汇报后，根据会议精神于2016年12月12日出具的3届第101号《会议纪要》记载：“会议听取了区住建局、区住管中心关于曹雪芹文化园建设资金拨付情况及鼎旺大观和鼎旺枫景项目欠缴保障性异地建设资金整改工作的汇报，会议原则同意区住建局、住管中心、财政局、审计等部门的汇报意见…会议认为，对国家审计署国土审计发现的曹雪芹文化园建设中存在的问题，必须按照上级要求尽快整改到位；必须严格依法依规按程序整改，均不能因整改而造成新的违规；必须在各方认可的前提下，加快推进各项整改工作，彻底解决到位；必须明确责任和时间节点，确保审计整改意见解决落实到位…由区国土部门督促大唐鼎旺集团缴纳新职教中心南侧地块土地出让金滞纳金及利息5685.97953万元。区财政局、住建局、住管中心国土分局要履行好相关手续，2016年12月20日前完成各项工作。四是区审计局、住建局、财政局要加快对曹雪芹文化园建设投入的审计工作。对于不能直接审计的费用，要依法依规拿出处置意见。区财政局根据审计结果拨付曹雪芹文化园建设资金。五是在曹雪芹文化园前期投入账目理清算准后，各相关单位妥善研究曹雪芹文化园后续建设工作”。 2017年3月24日，唐山市丰润区委召开问题房地产项目调度会，就包括涉案项目在内的问题项目进行了研究，并做出部署。2017年4月10日出具《会议纪要》，记载“二、关于曹雪芹文化园项目会议强调，曹雪芹文化园是还乡河带状公园的最大景观节点，是丰润区最大的主题公园，是彰显丰润形象的一张名片，要加快解决遗留问题，不推不拖地落实各项建设要求。要以2012年7月20日区政府与乙方签订的协议为基础，认真研究后续完善和建设工作。看乙方能否有能力履行义务，如果不能履约，要及时终止合同。乙方如果有履约能力和意愿，要按照合同约定，严格履行协议。政府层面，要抓紧办理以地抵资的手续，需要返还的钱款抓紧返还。对于尚未审计的事项，要抓紧审计，对已经审结的款项，按审计结果按照协议抓紧拨付建设费用，该由乙方缴纳的钱款，政府要先行扣除；拨付给乙方的款项，由区住建局负责严格监管，设立专户，确保专款专用一、二期项目的完善建设提升…”。 2019年1月31日，唐山市丰润区信访工作联席会议办公室曾提交《关于曹雪芹文化园改造建设处置情况的汇报》记载“市联席办：由于曹雪芹文化园项目施工及养护费用一直未能及时金额拨付，给企业带来资金周围困难的同时，也发生了农民工工资拖欠问题。近期，多批次农民工围堵大唐鼎旺集团办公楼，并来区信访局、住建局上访，强烈要求兑付拖欠的工资。特别是春节将至，各施工单位和施工人员情绪更加激烈，随时都有可能发生大规模上访事件的可能。为解决问题、消除隐患，1月30日，区委书记董立群、区长侯旭专门就此事做出指示，31日，区政府主管副区长刘景健与大唐鼎旺集团负责人进行了对接。现就后续处理情况汇报如下：1、据查阅相关资料显示，目前我区政府尚拖欠该项目施工及养护等费用约2亿余元，包括(1)2011年以来的工程建设资金、设计勘察费、工程项目管理费、公园维护养护费约1.47亿元；(2)返还大唐鼎旺集团土地滞纳金及利息5686万元；(3)返还按区政府要求大唐鼎旺集团缴纳鼎旺大观、鼎旺枫景住宅小区不配建保障性住房租金补助资金合计525万元。春节前急需支付8500万元用于应对目前的紧急状况。2、由于我区财政确有困难，为了确保春节期间稳定，在区政府积极筹措资金的基础上，恳请市政府拆借我区政府5000万元以解燃眉之急，其余由该企业自行解决。其余所欠费用，区政府将安排相关部门继续开展审计工作，力争2019年底前支付。3、由大唐鼎旺集团负责继续做好信访群众的思想疏导和稳控工作，确保不发生规模性、群体性上访事件。公安机关对挑头闹事、幕后操纵、恶意串联上访的人员依法处置到位。4、区政府和大唐鼎旺集团互相理解，互相支持，在确保稳定的前提下，共同促进问题圆满解决”。 2014年4月11日，唐山市丰润区审计局出具丰审投报[2014]第018号《审计报告》，对曹雪芹文化园建设项目一、二期工程进行了初步审计。其中，一期工程完成情况为“文化广场（地下停车场和咖啡厅）、环园水系、大观湖、灯光秀、水系工程中7座景观桥及松茨园、宝黛岛、车船闸已全部竣工”，二期工程完成情况为“辋川湿地、环园道路、生态园林绿化等全部竣工；大观楼、曹雪芹祖籍旧居、江宁织造署、青梗峰诗林等主体已完工，但水暖电等装修等部分尚未完成，本次我们对已完工工程进行了审计，未完在建工程待工程完工后进行审计”。上述报告记载“二、审计结果截止审计外勤结束日，我们针对工程管理现状，本着‘尊重历史、尊重事实’的原则，按照相关政策、规定对建设项目前期费等相关费用进行了审计，对唐山星原招标咨询有限公司工程造价结算审核结果进行了抽查，工程造价依据关于曹雪芹文化园项目唐星[2013]第2-424号《工程造价咨询报告书》，确定审计结果。此次我们重点对测绘、勘探、设计、拆迁补偿等非工程类前期费及一、二期已完工工程665580187.15元投资（非工程类103108788.5元，工程类562471398.65元）进行了审核，审定439052350.58元（非工程类100214174.5元，工程类338838176.08元），结合住建局询价，审减226527836.57元（非工程类2894614元，工程类223633222.57元）…”。 2014年4月11日、2017年6月22日、2017年12月19日、2017年12月19日、2019年1月23日，唐山市丰润区住建局就涉案项目的施工情况，委托星原河北项目管理有限公司（以下简称星原公司）分别出具了星原[2017]2-1233《已完工程结算审核书》、星原[2017]2-1331《阶段性结算审计报告书》、[2017]2-1576《竣工结算审核书》、[2017]2-1577《竣工结算审核书》、星原[2018]（审）-001-BG《阶段性结算审计报告书》，确定各阶段的施工工程量为14020856.94元、8960899.38元、4569515.25元、5245407.29元、49191878.69元。 另，2013年11月28日，河北大唐鼎旺实业集团唐山房地产开发有限公司变更名称为唐山曹家公园旅游地产开发有限公司。2015年9月21日，唐山曹家公园旅游地产开发有限公司变更名称为唐山曹家公园旅游开发有限公司。2019年2月1日，盛业昌公司、鼎旺公司出具《告知书》记载“唐山市丰润区人民政府：请政府将返还的土地滞纳金及利息5686万元，返还至唐山曹家公园旅游开发有限公司”。2019年2月1日，旺德公司出具《声明》记载“唐山市丰润区人民政府：请政府将我司缴纳的鼎旺大观、鼎旺枫景住宅小区不配建保障性住房租金补助资金，返还至唐山曹家公园旅游开发有限公司，用于曹家公园的开发和建设”。 一审法院认为，被告唐山市丰润区政府与第三人鼎旺公司及案外人天凡公司签订《曹雪芹公园建设开发项目招商引资合作框架协议书》和《曹雪芹文化园建设开发项目合作协议书》系双方当事人的真实意思表示，合法有效。上述BOT协议是形成本案各层法律关系的基础，结合双方当事人的诉辩意见，基于协议的约定及双方的履约情况，结合相关证据，认定如下： 一、本案是否属于人民法院民事案件审理范围的问题。 首先，从《曹雪芹公园建设开发项目招商引资合作框架协议书》和《曹雪芹文化园建设开发项目合作协议书》的形式看，签订合同的一方主体为唐山市丰润区政府，属于行政机关。其次，从签订协议的内容看，所涉及的项目也属于公共设施的范畴。基于上述事实，结合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条，关于“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”的规定，本案所涉BOT协议属于行政协议的范畴。但是，因上述协议的签订时间分别为2010年11月22日、2012年7月20日，同样依据上述《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条，关于“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释”的规定，本案应当适用民事法律及司法解释等规定进行审查认定，系民事案件审查范围。 二、债权受让行为的合法性问题。 由原告唐山曹家公园旅游公司提交的盛业昌公司出具的《告知书》以及旺德公司出具的《声明》均明确表达了二公司将本案争议债权分别转让给唐山曹家公司旅游公司的意思表示，唐山市丰润区政府虽然对上述证据提出异议，但并未提供相应的证据予以反驳，故对于证据的真实性予以认定。对于本案涉及债权受让行为是否进行通知的问题，虽然唐山市丰润区政府否认曾收到《告知书》及《声明》，但相关法律并未就债权受让过程中的通知方式和时间做出明确的规定，唐山曹家公司旅游公司提起本案诉讼的行为并以上述材料作为证据进行提交的行为，应当视为系对债权受让行为进行的通知。 三、合同义务的履行以及责任认定问题。 根据《曹雪芹公园建设开发项目招商引资合作框架协议书》和《曹雪芹文化园建设开发项目合作协议书》的约定，结合涉案合同的实际履行情况，即由盛业昌公司、旺德公司出资购买约定的两宗土地使用权后，再由唐山市丰润区政府将收取的土地出让金扣除税费后，支付给唐山曹家公园旅游公司用于涉案项目的建设。其中，《曹雪芹文化园建设开发项目合作协议书》第十条亦明确约定了唐山市丰润区政府进行付款的方式和比例。而盛业昌公司、旺德公司分别与唐山市丰润区国土分局签订《国有建设用地使用权出让合同》并支付相关款项等行为，亦是执行上述BOT协议的约定的内容。 在曹家公园旅游公司履行合同以及盛业昌公司支付土地出让金的过程中，唐山市丰润区政府针对涉案项目曾召开多次会议。其中，依据2016年12月11日召开会议所议定的内容，结合唐山市丰润区住建局在该次会议上提交的《关于曹雪芹文化园改造建设工作汇报》等均证实了因国家审计署曾对涉案项目进行审计导致盛业昌公司被要求暂停缴纳土地出让金，并造成逾期等情况。且从《会议纪要》的记载看，会议原则上同意了唐山市丰润区住建局的意见，并表达了通过一定方式将土地滞纳金及利息予以返还的意思表示。上述会议的召开以及汇报材料的形成均发生在双方履行合同的过程中，应当认定为合同履行过程中对部分约定内容进行了增加或变更，故唐山曹家旅游公园请求返还土地滞纳金及利息56859795.3元的主张，理据充分，符合意思自治的原则，予以支持。 关于唐山曹家公园旅游公司诉请的不配建保障性住房租金补助资金3963919.58元是否应当返还的问题。首先，涉案不配建保障性住房租金补助资金在合同签订之初未予缴纳的依据为《曹雪芹文化园建设开发项目合作协议书》第十条中关于“鉴于框架协议是2010年11月份签订的，当时尚无配建保障房的政策规定，且该项目属公益性工程，乙方取得的出让土地不再配建保障性住房并不缴纳不配建资金”的约定。其次，从前述2016年12月11日所召开会议议定的内容，以及唐山市丰润区住建局在会议上提交的《关于曹雪芹文化园改造建设工作汇报》、唐山市丰润区住管中心向唐山市丰润区住建局提交的《鼎旺大观和鼎旺枫景项目缴纳不配建保障性住房租金补助资金的说明》等证据看，系由于国家审计署在审计过程中，提出了免除本案所涉不配建保障性住房租金补助资金属于违规行为的意见，以及河北省人民政府、唐山市人民政府颁布的相关规定，才由旺德公司将本案所涉不配建保障性住房租金补助资金进行了缴纳。综合上述情况，未在签订《国有建设用地使用权出让合同》之初缴纳不配建保障性住房租金补助资金系基于合同约定所为，而事后进行缴纳则系行政机关内部自我监督以及执行相关规定所致，则唐山曹家公园旅游公司依据《曹雪芹文化园建设开发项目合作协议书》第二十四条第7项的约定提出主张，理据充分，予以支持。 另，针对唐山曹家公园旅游公司提出的两项诉讼请求，由唐山市丰润区信访工作联席会议办公室向其上一级机关提交的汇报材料（即《关于曹雪芹文化园改造建设处置情况的汇报》）中关于的“返还大唐鼎旺集团土地滞纳金即利息5686万元”，“返还按区政府要求大唐鼎旺集团缴纳鼎旺大观、鼎旺枫景住宅小区不配建保障性住房租金补助资金合计525万元”记载也进一步佐证了唐山市丰润区政府认可返还本案争议款项等事实。 综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第六十七条、第八十条、第一百零七条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、第二十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条之规定，一审法院判决如下：一、被告唐山市丰润区人民政府于本判决生效之日起3日内向原告唐山曹家公园旅游开发有限公司返还滞纳金及利息56859795.3元；二、被告唐山市丰润区人民政府于本判决生效之日起3日内向原告唐山曹家公园旅游开发有限公司返还不配建保障性住房租金补助资金3963919.58元；三、驳回原告唐山曹家公园旅游开发有限公司的其他诉讼请求。 二审中，双方均未提交新的证据。二审查明的事实与一审一致。 本院认为：关于曹家公园旅游公司的主体资格问题。2010年11月22日，唐山市丰润区政府（甲方）与鼎旺公司（乙方）、天凡公司（乙方）签订《曹家公园建设开发项目招商引资合作框架协议书》，第六条第1项约定“乙方应在本协议签订之日起1个月内组建项目公司，并在甲方所在地工商行政管理局登记注册。项目公司与甲方相应的职能部门在本协议框架内签订正式协议时，项目公司取代乙方承受乙方在本协议中的权利、义务。同时，乙方作为担保方对项目公司履行协议约定义务承担连带保证责任”。2012年7月20日，唐山市丰润区政府（甲方）与鼎旺公司（乙方）、天凡公司（乙方）签订《曹雪芹文化园建设开发项目合作协议书》，唐山市丰润区政府按约定由唐山市丰润区国土分局与鼎旺公司指定的盛业昌公司、旺德公司分别签订了《国有建设用地使用权出让合同》，并由二公司支付土地出让金，取得了相应的国有土地使用权。盛业昌公司的股权变动不影响公司主体地位。2019年2月1日，盛业昌公司、鼎旺公司出具《告知书》记载“唐山市丰润区人民政府：请政府将返还的土地滞纳金及利息5686万元，返还至唐山曹家公园旅游开发有限公司”。2019年2月1日，旺德公司出具《声明》记载“唐山市丰润区人民政府：请政府将我司缴纳的鼎旺大观、鼎旺枫景住宅小区不配建保障性住房租金补助资金，返还至唐山曹家公园旅游开发有限公司，用于曹家公园的开发和建设”。虽然丰润区政府不认可收到过上述告知书和声明，但曹家公园旅游公司通过起诉主张争议债权，一审认可其具有原告的主体资格并无不当。 关于5686万元的逾期付款违约金是否应当给付曹家公园旅游公司。2012年7月20日，唐山市丰润区政府（甲方）与鼎旺公司（乙方）、天凡公司（乙方）签订《曹雪芹文化园建设开发项目合作协议书》，约定将涉案项目的名称由“曹雪芹公园建设开发项目”变更为“曹雪芹文化园建设开发项目”，项目参照BOT方式进行建设，建设规模约为1650亩，包括陆地面积约1230亩、水域面积约420亩（含浭水湖）。按照唐山市丰润区审计局及财政局初审认定，建设总投资概算为638960200元，主要包括工程费及工程其它费用等工程类投资472166100元，规划设计（咨询）费用、拆迁补偿费及异地安置费用等非工程类投资166794100元。上述协议第六条约定“经甲方招商确定由乙方建设曹雪芹文化园项目。甲方向乙方或乙方指定的第三方出让与本项目投资总额等值的开发用地使用权，出让面积由《框架协议》约定的200亩调整到与本项目投资总额等值的相应面积；乙方先垫付资金，甲方由乙方或乙方指定的第三方上缴的土地出金中及时拨付文化园建设资金，用于文化园建设投资，文化园所有权归甲方”。第九条约定“甲方负责分批办理与本项目投资总额等值的开发用地的规划调整、收储、出让等相关手续。甲方应出让给乙方的土地面积，以乙方应缴纳的土地出让金总额加应上缴省专项金额（约占土地出让金总额的4%）除以出让土地实际中标价进行计算。参照文化园西侧108亩出让单价2306万元进行测算，甲方应出让给乙方的开发用地面积为：（63896.02万元÷0.96）÷230.6万元／亩=288.631亩。项目全部完工结算时，依据审计确定的实际投资总额除以土地实际中标价，计算出应出让给乙方的开发用地面积，据此多退少补。第二十四条第7项约定“如遇法律、法规、政策发生对乙方有重大影响的变动，甲方根据实际情况和规定采取相应措施，以使乙方处于与其变动所处的经济地位和本协议权益相当的地位”根据唐山市丰润区住建局《关于曹雪芹文化园改造建设工作汇报》，可以证实了因国家审计署曾对涉案项目进行审计导致盛业昌公司被要求暂停缴纳土地出让金，并造成逾期等情况。上诉人称盛业昌公司存在迟延付款情况且其曾为此提起诉讼，但均不足以推翻上述文件证明的事实。双方对交纳土地出让金的滞纳金数额并无异议。本案中，对该笔费用应由谁承担无法达成一致。尽管土地出让合同约定的逾期付款的责任，但应区分导致逾期的原因，因造成逾期付款的原因在于丰润区政府一方，因此属于违约造成的损失。丰润区政府以付款数额达到审定投资额的80%以上为由认为不应当承担相应责任。但在《曹雪芹文化园建设开发项目合作协议书》约定的出让土地价款以外的投资，双方没有约定，如何处理应当另行协商。按照产权归属确定规则，丰润区政府承担超出土地价款外的投资，不属于对土地出让金逾期交纳造成损失的弥补。根据上述《曹雪芹文化园建设开发项目合作协议书》第二十四条第7项约定，一审判决该笔款项属丰润区政府违约给对方造成的损失应由丰润区政府承担并无不当。 关于旺德公司已经缴纳的3963919.58元不配建保障性住房补助金是否应返还曹家公园旅游公司。因《曹雪芹文化园建设开发项目合作协议书》第十条约定“鉴于框架协议是2010年11月份签订的，当时尚无配建保障房的政策规定，且该项目属公益性工程，乙方取得的出让土地不再配建保障性住房并不缴纳不配建资金”，唐山市丰润区住建局在会议上提交的《关于曹雪芹文化园改造建设工作汇报》、唐山市丰润区住管中心向唐山市丰润区住建局提交的《鼎旺大观和鼎旺枫景项目缴纳不配建保障性住房租金补助资金的说明》均证实当时不交纳不配建保障性住房资金是丰润区政府一方的真实意思。后丰润区政府根据国家审计署在审计中提出的问题，要求旺得公司补交本案所涉不配建保障性住房租金补助资金，但依据《曹雪芹文化园建设开发项目合作协议书》第二十四条第7项的约定，由此造成的损失不应由旺德公司承担。一审法院对此损失予以支持并无不当。 综上所述，上诉人丰润区政府的上诉理由不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费345919.6元由上诉人唐山市丰润区人民政府承担。 本判决为终审判决。 审判长  赵倩 审判员  吴悦 审判员  叶密 二〇二〇年十月二十九日 书记员  张萌