河南省南阳市宛城区人民法院行 政 裁 定 书(2020)豫1302行初88号原告：南阳裕冠房地产开发有限公司。住所地：南阳市卧龙区八一路**。统一信用代码：914113006146482317。法定代表人：郭飒。委托代理人：申赟博，河南宛平律师事务所律师，代理权限：特别授权。委托代理人：宋大星，河南豫宛律师事务所律师，代理权限：一般代理。被告：南阳市自然资源和规划局。统一社会信用代码：11411300MB19848064。法定代表人:王放，任局长。地址：南阳市滨河路市体育中心西200米。出庭应诉负责人：张晓红，该局副局长。委托代理人：郭滨，该局工作人员，代理权限：一般代理。委托代理人：吴鹰，北京达略（南阳）律师事务所律师，代理权限：一般代理。第三人：南阳市中融房地产开发有限公司。统一社会信用代码：91411300MA47QFUUXH。法定代表人：王力锋。住所地：南阳市宛城区委托代理人：王志省，男，汉族，1971年2月19日出生，该单位工作人员，代理权限：特别授权。原告南阳裕冠房地产开发有限公司（以下简称裕冠公司）诉被告南阳市自然资源和规划局（以下简称南阳市自规局）、第三人南阳市中融房地产开发有限公司（以下简称中融公司）国有建设用地登记纠纷一案，原告于2020年8月17日向本院提起诉讼，本院受理后，在法定期间内向被告、第三人送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书和开庭传票等诉讼法律文书，适用简易程序，于2020年9月27日公开开庭进行了审理。原告裕冠公司及其委托代理人申赟博、宋大星，被告南阳市自规局出庭应诉行政机关负责人张晓红，委托代理人郭滨、吴鹰，第三人中融公司委托代理人王志省均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：2020年7月22日，南阳市自规局给中融公司颁发了豫（2020）南阳市不动产权第0033105号《国有建设用地使用权证》。原告诉称，根据南阳市城中村改造领导小组办公室宛城村改办（2011）35号文件、南阳市城乡规划局函（2013）292号文件、南阳市人民政府宛政纪（2015）42号《关于中心城区城中村旧区改造项目土地出让有关问题的会议纪要》、南阳市城乡规划局2015年9月23日作出的《建设项目规划建筑设计方案的批复》等文件，位于南阳市宛城区汉冶街道办事处北关社区工农路以西、汉冶路南侧玉皇庙区域城中村改造土地上的泉阳·观澜亭项目系河南泉阳置业有限公司(以下简称泉阳公司)经政府审批，获准建设的旧城区改造开发项目。该项目所占用土地是政府及规划部门批准泉阳公司享有使用权的前提下才投资开发的，现已竣工的1号楼（1-21层）主体工程产权归属泉阳公司。说明该项目所占土地使用权至迟在2015年9月23日南阳市城乡规划局作出《建设项目规划建筑设计方案的批复》已经实际归属泉阳公司，正是基于上述政府批文的公信力，原告才出借资金给泉阳公司，后因泉阳公司在借期届满后长期不还引发纠纷，宛城区人民法院于2016年6月22日作出（2016）豫1302民初1844号民事判决及保全裁定，查封了该项目1号楼在建工程及其占用土地使用权。在（2016）豫1302民初1844号民事判决书生效后的强制执行阶段，人民法院再次作出（2019）豫1302执恢140-1号执行裁定书，查封泉阳公司开发建设的泉阳观澜亭项目1号楼及其占用的所有土地，查封期限三年，自2019年8月2日至2022年8月1日；裁定在查封期间禁止任何人对上述查封财产进行处分，有关部门不得办理财产转移手续。2020年7月26日在执行案件的交涉中，发现2020年6月19日南阳市自规局无视人民法院作出的裁定，将处于查封期间的泉阳·观澜亭项目（地块**）的国有建设用地使用权以网上拍卖方式出让给第三人。在该土地出让所发布的《国有建设用地使用权网上出让须知》中明确“该宗地为南阳市中心城区房地产市场秩序专项整治项目用地；地上1号楼在建；地上**楼在建工程现被宛城区法院查封权竞得人必须竞得法院处置1号楼在建工程所有权及其他建筑物、附属物所有权”。而本案第三人仅单独竞标该项目土地使用权，说明被告和第三人均未按国有土地使用权出让规定执行；后被告向第三人颁发了豫（2020）南阳市不动产权第0033105号《国有建设用地使用权证》。被告明知泉阳公司享有土地使用权并已经投资开发建设的情况下，另行进行土地招拍挂出让及颁发国有建设用地使用权证的行为使得泉阳公司成功地将其财产转移给了第三人，逃避泉阳公司的自身债务，严重损害原告合法权益。在泉阳公司作为泉阳·观澜亭项目土地实际使用权人和1号楼的所有权人并未宣告破产、未放弃土地使用权，且被告没有合法收回建筑物及其土地使用权的情况下，将该项目土地使用权进行招拍挂违反《物权法》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权的规定》和《城市房地产管理法》等相关法律规定。综上，请求依法撤销被告南阳市自规局给中融公司颁发了豫（2020）南阳市不动产权第0033105号《国有建设用地使用权证》。被告辩称，1、泉阳公司没有取得案涉宗地的使用权。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十三条:经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的相关文件，向有批准权的县级以上人民政府自然资源主管部门提出建设用地申请，经自然资源主管部门审查，报本级人民政府批准。第五十四条:建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得。第五十五条:以出让等有偿方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。根据原告诉状所述，泉阳公司在案涉宗地投资开发了1号楼主体工程，但并未依法取得该宗地土地使用权。2、宛城区人民法院查封的土地无法处置。根据最高人民法院《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第二十三条：查封土地上建筑物的效力及于该地上建筑物使用范围内的土地使用权，查封土地使用权的效力及于地上建筑物，但土地使用权与地上建筑物的所有权分属被执行人与他人的除外。由此可见,该宗地的土地使用权与地上建筑物的所有权分属被执行人与他人，查封地上建筑物的效力不能及于该地上建筑物使用范围内的土地使用权。根据《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（法发[2004]5号）十三：被执行人全部缴纳土地使用权出让金但尚未办理土地使用权登记的，人民法院可以对该土地使用权进行预查封。十四：被执行人部分缴纳土地使用权出让金但尚未办理土地使用权登记的，对可以分割的土地使用权，按已缴付的土地使用权出让金，由国土资源管理部门确认被执行人的土地使用权，人民法院可以对确认后的土地使用权裁定预查封。泉阳公司既没有参与招标拍卖挂牌竞买取得案涉宗地的土地使用权，也没有缴纳全部或者部分出让金符合预查封规定。3、答辩人经第三人申请向其颁发的不动产权证书的行为合法。（一）第三人申请首次登记、资料完备，符合规定。根据《不动产登记暂行条例实施细则》国有建设用地使用权及房屋所有权登记第三十三条：依法取得国有建设用地使用权，可以单独申请国有建设用地使用权登记。依法利用国有建设用地建造房屋的，可以申请国有建设用地使用权及房屋所有权登记。第三十四条：申请国有建设用地使用权首次登记，应当提交以下材料：（一）土地权属来源材料；（二）权籍调查表、宗地图以及宗地界址点坐标；（三）土地出让价款、土地租金、相关税费等缴纳凭证；（四）其他必要材料。前款规定的土地权属来源材料，根据权利取得方式的不同，包括国有建设用地划拨决定书、国有建设用地使用权出让合同、国有建设用地使用权租赁合同以及国有建设用地使用权作价出资（入股）、授权经营批准文件。申请人申请进行国有土地使用权登记时提供了以上符合规定的材料，答辩人依法审核后颁发了不动产权证书，颁证行为程序正当，行为合法。（二）答辩人向第三人颁发不动产权证书有法律依据。根据《不动产登记暂行条例》第三条：不动产首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等，适用本条例。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第二十四条，不动产首次登记是指不动产权利第一次登记。根据《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》二十二条：答辩人依法对第三人进行首次登记，不在不得办理登记手续的范围之内。4、被告对案涉宗地招拍挂行为合法。根据2007年9月28日国土资源部令第39号《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，经营性用地应当以招标、拍卖、或者挂牌方式出让。被告在进行招拍挂之前2020年5月13日向宛城区法院发函，请宛城区人民法院明确是否可以办理公开出让手续，得到法院复函同意之后，进行招拍挂，并按照要求对在建工程的查封情况进行了披露，并将成交情况及时回函法院。5、原告不具有行政诉讼主体资格。原告与泉阳公司存在债权债务关系，在民事诉讼中申请法院查封了泉阳公司在案涉宗地上建造的1号楼主体工程，泉阳公司对案涉宗地不享有使用权，由此被告对案涉宗地进行招拍挂既没有损害泉阳公司利益，更没有损害原告利益。原告不属于行政诉讼法规定的利害关系人，不具有诉讼主体资格。综上，答辩人颁发不动产权证书行为合法，原告诉请无事实及法律依据，请求法庭依法查明驳回其诉讼请求。第三人陈述，原告诉请没有事实和法律依据，依法不应当支持，请求驳回其诉请。经审理查明，原告裕冠公司与泉阳公司之间存在债权债务纠纷，2016年5月10日，原告裕冠公司以泉阳公司为被告向本院提起民间借贷诉讼，经本院审理，本院于2016年8月18日作出（2016）豫1302民初1844号民事判决书：限被告河南泉阳置业有限公司于本判决生效后十日内偿还原告南阳裕冠房地产开发有限公司借款本金17251179元和截止2016年3月25日的利息2035639.12元，本息合计19286818.12元，并从2016年3月26日起，对借款本金17251179元按每月2%向原告支付利息，至借款付清之日为止。在案件审理过程中，原告裕冠公司申请财产保全，本院作出了保全裁定。判决生效后，原告裕冠公司向本院申请执行，2019年8月，本院作出（2019）豫1302执恢140-1号执行裁定：查封被执行人河南泉阳置业有限公司所有的位于南阳市工农北路（汉冶路）泉阳·观澜亭项目1号楼房产及本楼所占有土地。同时，本院作出查封公告，查封期限三年，自2019年8月2日至2022年8月1日。以上事实有本院作出（2016）豫1302民初1844号民事判决书和（2019）豫1302执恢140-1号执行裁定书在卷作证。2019年9月23日，本院向南阳市自规局征询泉阳·观澜亭项目1号楼房产及本楼所占有土地是否具备处置条件，同年11月5日，南阳市自规局函复本院，泉阳·观澜亭项目1号楼实施单位为河南泉阳置业有限公司，该宗土地尚未确定土地所有权人。2020年5月13日，南阳市自规局函请本院明确是否可以办理公开拍卖手续，本院于2020年5月24日复函如下：本院原则上同意依法公开出让该宗土地，并请严格依法保护债权人的合法权益。在依法公开出让的过程中，请将1号楼在建工程的查封情况予以披露。在出让结束后，立即将出让的结果函告本院，并做如下处理：如果河南泉阳置业有限公司竞拍成功，请继续查封该宗土地；如果河南泉阳置业有限公司未竞拍成功，请将应补偿或返还给泉阳公司的前期投入的所有款项（含保证金）提取到本院，并及时通知本院办理相关手续。以上事实有本院答复函在卷作证。2020年6月19日下午17时09分，第三人中融公司在河南省自然资源网上交易系统举办的国有建设用地使用权拍卖出让活动中以115800000元竞得南阳市中心城区G2019-103号宗地国有建设用地使用权，并于2020年6月29日与南阳市自规局签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同主要约定：本合同项下宗地编号为G2019-103，宗地总面积19348平方米，其中出让宗地面积为12464.4平方米。出让地坐落于工农路以西，汉冶路南侧。本合同项下出让宗地的用途为城镇住宅用地面积1.022081公顷，商务金融用地面积0.124644公顷，零售商业用地面积0.099715公顷。出让人同意在2020年7月29日前将出让地交付受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第（二）项规定（现状土地条件）的土地条件。本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币115800000元。受让人应在按本合同约定付清本宗地全部出让价款后，持本合同和出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权登记等。该合同由出让人南阳市自规局和受让人中融公司签字盖章。2020年7月17日，中融公司向南阳市非税收入服务中心缴纳人民币115800000元。以上事实有成交确认书、《国有建设用地使用权出让合同》及河南省土地出让划拨收入专用票据在卷作证。2020年7月22日，第三人中融公司向南阳市自规局申请国有建设用地使用权初始登记，并提交有不动产登记申请、中融公司营业执照、法人、委托代理人身份证、《国有建设用地使用权出让合同》、不动产权籍调查表、出让金、税费缴纳凭证、南阳市人民政府作出的宛政土（2019）330号《关于G2019-103号宗地拍卖出让方案的批复》等申报材料，经南阳市自规局审核后，依据《不动产登记暂行条例实施细则》第三十三条、第三十四条规定，南阳市自规局给中融公司颁发了豫（2020）南阳市不动产权第0033105号《国有建设用地使用权证》，证载内容显示：权利人南阳市中融房地产开发有限公司；共有情况为单独所有；坐落为南阳市宛城区汉冶街道办事处北关社区居委会工农路以西，汉冶路南侧；权利类型为国有建设用地使用权；权利性质出让；用途为城镇住宅用地、零售商业用地、商务金融用地；面积12464.4平方米；使用期限2020年7月29日起至2060年7月28日止，2020年7月29日起至2060年7月28日止，2020年7月29日起至2090年7月28日止。原告不服该颁证行为向本院提起行政诉讼。另查明，南阳市自规局于2019年6月4日对泉阳公司作出宛自然资行处字（2019）6号行政处罚决定书，其查明泉阳公司于2015年7月未经政府批准非法占用宛城区农村信用合作社的国有划拨土地、宛城区汉冶街道办事处北关社区25户居民国有土地及11组国有土地共计12464.4平方米建商住楼。目前已经建成1号楼21层，建筑面积11928.759平方米。该行为属于未经政府批准非法占用土地，违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定，决定：1、责令退还非法占用的12464.4平方米土地。2、没收在非法占用的12464.4平方米土地上新建的1号楼建筑物，建筑面积11928.759平方米。3、处以罚款99715.2元。宛城区北关社区玉皇庙区域城中村改造项目是南阳市中心城区房地产市场秩序专项整治项目220号。本院认为，本案审理的焦点问题是如何理解行政诉讼法规定的“利害关系”，即起诉人裕冠公司作为债权人是否具备行政诉讼原告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。上述法条规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织；所谓“利害关系”仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。同时，行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系；除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。因而，本案债务人泉阳公司地上附属物转移登记行为或者变更登记行为，虽有可能影响民事债权人（本案原告裕冠公司）或者抵押权人债权或抵押权的实现，债权人或者抵押权人因而与上述行政登记行为有了一定的利害关系，但因此种利害关系并非公法上的利害关系，也就不宜承认债权人（本案原告裕冠公司）或者抵押权人在行政诉讼中的原告主体资格。上述债权人（本案原告裕冠公司）的普通债权和抵押权人的抵押权等民事权益，首先应考虑选择民事诉讼途径解决。只有公法领域权利和利益受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系，才形成了行政法上权利义务关系，才具有原告主体资格（原告适格），才有资格提起行政诉讼。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条，最高人民法院《关于适用的解释》六十九条第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告南阳裕冠房地产开发有限公司的起诉。案件受理费50元，退还原告南阳裕冠房地产开发有限公司。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于河南省南阳市中级人民法院。审判员  陈琪二〇二〇年十月九日书记员  房娴