上海市浦东新区人民法院行 政 判 决 书（2020）沪0115行初293号原告施建平，男，1963年12月27日生，汉族，住上海市。委托代理人刘妙勤，北京梵清律师事务所律师。被告上海市崇明区规划和自然资源局，住所地上海市。法定代表人龚霞。委托代理人庞佳骏。委托代理人薛常宝，上海市申江律师事务所律师。被告上海市规划和自然资源局，住所地上海市。法定代表人徐毅松。委托代理人徐海红。委托代理人闻旭东。原告施建平诉被告上海市崇明区规划和自然资源局(原崇明县规划和土地管理局，以下不再区分，均称崇明规资局)、上海市规划和自然资源局(下称市规资局)规划行政征收、行政复议一案，向本院提起行政诉讼，本院于2020年4月20日立案后，在法定期限内向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月8日公开开庭审理了本案。原告施建平及其委托代理人刘妙勤，被告崇明规资局的委托代理人庞佳骏、薛常宝，被告市规资局的委托代理人徐海红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年11月13日，崇明规资局对施建平(户)作出沪崇征地责令〔2019〕17号《责令交出土地决定书》(下称《责令交地决定》)，主要内容为：施建平(户)坐落于上海市崇明区长兴镇新建村**农村宅基地房屋(下称案涉房屋)，被纳入征地范围。施建平(户)房屋权证批准建筑面积为147平方米。原崇明县长兴镇人民政府(现已变更为上海市崇明区长兴镇人民政府，以下均称长兴镇政府)根据征地公告时农村村民住房建设标准认定施建平(户)可建建筑面积为147平方米，核定合法有效建筑面积为188.16平方米。该区域土地使用权基价为人民币(以下币种均为人民币)900元/平方米，价格补贴为400元/平方米。经上海城市房地产估价有限公司(下称房产估价公司)实地评估，案涉房屋建安重置结合成新单价为852元/平方米。该项目签约期为2012年11月12日至12月11日，施建平(户)未能在签约期内与崇明征地事务机构达成补偿安置协议。崇明征地事务机构根据征地房屋补偿方案制定的沪崇征地房具补(2019)3018号《施建平(户)征地房屋具体补偿方案》(下称《具体补偿方案》)，已于2019年10月22日送达施建平(户)，其主要内容为：一、房屋补偿及评估情况。该户房屋合法有效建筑面积为188.16平方米，其土地使用权基价和价格补贴为244,608元。该户房屋的评估方式为实地评估，根据房产估价公司评估〔房屋估价分户报告单编号：沪城估(2012)(估)字第2756-0610号〕，其合法有效建筑面积的房屋建安重置结合成新价为159,384.96元，棚舍和其它附属物及装修货币补偿金额为319,530.64元，安置房装潢补贴为26,342.40元，家用设施移装费2,380元，以上补偿总额为752,246元；二、补偿方式和安置房源。崇明征地事务机构对该户实行产权房屋调换现房安置。根据2013年12月3日、2015年5月5日“新增房源公告”，产权房屋调换地点为本市崇明区陈家镇裕安社区多层配套商品房。安置房明细如下：1.陈家镇安通路XXX弄XXX号XXX室，建筑面积113.66平方米；2.陈家镇安寓路XXX弄XXX号XXX室，建筑面积82.70平方米。上述二套房屋作为施建平(户)的安置用房，经房产估价公司评估，其市场价格分别为722,100元、525,600元。上述安置房产权清晰，无权利负担，具备居住条件。以本地块安置房规定价格计算，二套安置房总价值为409,266.14元。计算方式：113.66×2,150+(188.16×70%-133.66)×2,150×(1-22%)+188.16×15%×2,450×(1-22%)+188.16×15%×2,750×(1-22%)+[113.66(系笔误，应为133.66)+82.70-188.16]×3,150×(1-22%)=409,266.14元；三、搬迁期限和差价支付。具体补偿方案要求施建平(户)在方案送达之日起20日内完成搬迁。根据沪府发〔2011〕75号文《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》(下称《暂行规定》)第十三条的规定：产权房屋调换应当结清货币补偿金额与产权调换房屋价格的差价，施建平(户)的房屋等补偿总额752,246元与安置房价值409,266.14元的差价为342,979.86元，交付安置房时崇明征地事务机构向施建平(户)一次性支付。若履行本补偿方案，崇明征地事务机构向该户按规定一次性支付搬家补助费。对属于补偿、补助范围的其他相关项目，因该户未提供或拒绝提供有效证据，而未能在具体补偿方案中处理的，经查实、确认后，在双方达成协议时一并补偿。崇明规资局认为崇明征地事务机构为施建平(户)制定的具体补偿方案符合征地房屋补偿方案，且已对施建平(户)实施了补偿，施建平(户)无正当理由拒绝接受补偿，其根据《暂行规定》第二十六的规定决定：责令施建平(户)自收到责令交出土地决定书之日起15日内，搬离长兴镇新建村XXX号，交出土地，搬至上述二套安置房内。2020年3月31日，市规资局根据《中华人民共和国行政复议法》(下称《行政复议法》)第二十八条第一款第(一)项的规定，作出维持《责令交地决定》的沪规划资源复决字(2020)第1号《行政复议决定书》(下称《复议决定》)。原告施建平诉称，被诉《责令交地决定》《复议决定》实体及程序均违法，严重侵犯了原告的合法权益，理由如下：首先，《责令交地决定》认定事实不清。原告户符合大三口政策，可建建筑面积为198平方米，核定有效建筑面积应为253.44平方米(198平方米×1.28)，被告面积核定错误。具体补偿方案中的补偿依据是2012年作出的房屋估价分户报告单，该报告单早已过有效期，且七年间房价等上涨，如若按照2012年的报告单在2019年进行补偿，明显不合理。案涉土地系国有土地，应当参照国有土地的补偿标准进行补偿。征收补偿安置方案公告的安置房源在长兴镇，《责令交地决定》的安置房源在陈家镇，两者不一致。其次，《责令交地决定》程序违法。崇明规资局于2012年10月7日作出征地房屋补偿方案公告，原崇明县人民政府(现为上海市崇明区人民政府，以下不再区分，均称崇明区政府)于2012年11月8日审核批准上述征地房屋补偿方案，被告作出的签约告知书明确签约期限为2012年11月12日至2012年12月11日，然被告于2019年10月22日对施建平(户)作出具体补偿方案，时间跨度长达7年，显然违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条关于征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付的规定。原告的分户报告单上仅有估价师的盖章没有签字，违反《上海市征收集体土地房屋补偿评估管理暂行规定》(下称《评估管理暂行规定》)第十八条关于估价师不得以印章代替签字的规定。原告已针对具体补偿方案提起诉讼，法院未开庭裁定驳回其起诉，其已上诉至高院，被告在具体补偿方案效力未确定的情形下作出《责令交地决定》，程序违法。最后，《责令交地决定》适用法律错误。原告拒绝接受补偿具有正当理由，不应当适用《暂行规定》第二十六条的规定。《复议决定》维持了《责令交地决定》，认定事实、适用法律和复议结果错误。另外，《暂行规定》、《上海市征地房屋补偿协调和处理试行办法》、《上海市人民政府关于延长有效期的通知》(沪府发〔2015〕52号文)、《上海市人民政府关于延长有效期的通知》(沪府发〔2017〕72号文)、《上海市人民政府关于延长有效期的通知》(沪府规〔2019〕38号文)(下称《暂行规定》等五文件)违反规定，变相剥夺被征收人对征收补偿方案不服提起行政复议、行政诉讼的权利。为此，原告请求法院依法撤销上述《责令交地决定》《复议决定》，并对《暂行规定》等五文件的合法性进行附带审查。被告崇明规资局辩称，其具有作出《责令交地决定》的法定职权。长兴镇政府根据施建平(户)农村居民建房用地申请表中记载的批准建筑面积，核定该户建筑面积为147平方米，加上阳台面积及误差面积等，确认该户合法有效建筑面积为188.16平方米，事实清楚。崇明征地事务机构于2012年10月12日将实地评估报告送达施建平(户)，施建平(户)不同意签订征收补偿协议，且对是否接受具体补偿方案逾期未答复，被告在答复期间内两次召集双方进行协调，施建平(户)均未出席，答复期限届满后，崇明征地事务机构将实施具体补偿方案的通知送达该户，但该户出席后明确拒绝接受补偿。崇明规资局根据崇明征地事务机构的申请于2019年11月13日作出《责令交地决定》，并于次日送达施建平(户)，该决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。关于补偿标准问题，2012年的评估报告单合法有效，案涉征收项目中95%的农村居民户均是在2012年签订补偿协议，因与原告不能达成补偿协议才拖至2019年，如原告对评估报告单有异议，其应当在其2012年10月12日签收该报告之日起十日内，向估价机构咨询或者申请复估，其在法定期限内未提出异议亦未申请复估，应视为其无异议。关于国有土地问题，案涉土地在2012年征收时仍是集体土地，签约亦应在2012年进行，因原告不签约拖延至今，如果按照国有土地征收补偿则对已拆迁补偿的农村居民户不公平。关于土地征收期限问题，原告称2012年开始土地征收至今未实施具体征地行为，超过两年时限，没有事实和法律依据。关于安置房源问题，实施具体补偿需要现房，因被诉《责令交地决定》作出时长兴镇无现房，经崇明区政府批准后新增陈家镇房源，该安置并无不当。关于“大三口”政策问题，崇明规资局认为在协议动迁阶段，确实存在用地方可为自愿达成补偿协议的被补偿人增加相应面积的政策，但因原告在协议动迁阶段未签订协议，本案已转入征收程序，在现阶段适用该政策缺乏法律依据。关于原告对具体补偿方案提起诉讼的问题，被诉《责令交地决定》系2019年11月3日作出，原告针对具体补偿方案提起诉讼是2020年4月，在被诉决定作出时原告未诉讼。关于分户报告单中估价师签名问题，一般评估报告有盖章即可。关于规范性文件附带审查问题，规范性文件的审查范围限于与行政行为相关的条款，而非整体内容，且《暂行规定》等五文件未侵害原告合法权益，其无权要求合法性审查。综上，被诉《责令交地决定》合法，原告的诉讼请求缺乏依据，请求法院依法应予驳回。被告市规资局辩称，其具有作出被诉《复议决定》的法定职权。其收到原告的复议申请后，依照《行政复议法》的相关规定进行审查，并在法定期限内作出被诉《复议决定》并送达当事人，程序合法。经审查，尽管《责令交地决定》存在笔误，但其依法予以了纠正，现该决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，其据此作出的《复议决定》亦合法。《暂行规定》等五文件系现行有效的文件，其按照该些文件操作执行并无不当，且该些文件未对原告合法权益产生影响，不属于案件审理范围。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。经审理查明，2010年12月24日，崇明规资局发布沪(崇)拟征告[2010]第192号《拟征地告知书》，拟征收长兴镇新建村的部分集体土地用于中船长兴造船基地二期工程。2011年8月22日，上海市人民政府作出沪府土〔2011〕552号《关于批转国土资源部关于中船长兴造船基地二期工程建设用地的批复的通知》(下称《批转批复通知》)，称国土资源部批准上述工程位于长兴镇的部分农用地转为建设用地，请崇明区政府凭该通知依法实施征地。2012年2月3日，崇明区政府发布沪崇征地告[2012]第27号《征收土地方案公告》，要求相关人员在该公告发布之日起15日内持土地权属证书等到长兴镇土地管理所办理补偿登记，登记期限至2012年2月17日。2012年10月7日，崇明规资局发布沪崇征地房补告(2012)第16号《征地房屋补偿方案公告》，明确征地范围内房屋补偿为货币补偿、产权调换，用于产权调换的房屋位于圆沙社区A1、A2、A3土地收储项目地块，产权调换的房屋为小高层，价格为每平方米2,670元，对该公告有不同意见的，请于公告之日起30日内即2012年11月5日前提出书面意见，逾期视为无意见。对公告内容要求听证的，请于2012年10月12日前提出申请，逾期视为放弃听证。2012年11月8日，崇明区政府批准征地房屋补偿方案。案涉房屋位于上述征地范围内。长兴镇土地使用权基价为900元/平方米，价格补贴为400元/平方米，签约期限为2012年11月12日至12月11日。根据施建平(户)的建房用地申请表，上述房屋土地使用者为施建平户(申请人：施建平、陆菊兰、施文雯)。长兴镇新建村村民委员会与长兴镇人民政府共同核定新建村XXX号原面积187平方米，施建平前妻陆菊兰分割40平方米，施建平(户)(施建平、施文雯)的应安置面积为147平方米。房产估价公司以2012年10月7日为价值时点进行了实地评估。该分户报告特别告知部分第7条明确告知，若对报告有异议的，可在收到报告之日起10日内向估价机构咨询或书面申请复估。该分户报告于2012年10月12日送达施建平(户)。因施建平(户)在征地房屋补偿方案公告规定的签约期届满时，未与崇明征地事务机构达成补偿安置协议，崇明征地事务机构于2019年10月22日向施建平(户)送达了《具体补偿方案》。该方案要求施建平(户)自具体补偿方案送达之日起15日内书面答复是否接受补偿方案。施建平(户)不接受具体补偿方案。崇明规资局于2019年10月23日、10月24日两次组织召开协调会，施建平(户)均未出席。崇明征地事务机构于2019年11月7日在新建村村民委员会对施建平(户)实施具体补偿，该户到场，但拒不接受补偿。2019年11月11日，崇明征地事务机构向崇明规资局提出申请，要求对施建平(户)作出责令交出土地的决定。崇明规资局于2019年11月13日作出了被诉《责令交地决定》，并于次日送达施建平(户)。市规资局于2020年1月2日收到施建平(户)的行政复议申请，于2020年2月24日决定延长复议审理期限30日。市规资局经审查，认定《责令交地决定》的计算公式中将一处113.66平方米误写为133.66平方米，但补偿金额经计算与《责令交地决定》正文一致。此笔误不影响申请人的实质权益。市规资局于2020年3月31日作出维持被诉《责令交地决定》的《复议决定》，并于次日交邮。原告仍不服，遂成讼。上述事实由《拟征地告知书》《批转批复通知》《征收土地方案公告》《征地房屋补偿方案公告》、建房用地申请表、房屋估价分户报告单、《具体补偿方案》、协调会笔录、《责令交地决定》《复议决定》、送达回证等证据佐证。本院认为，根据《暂行规定》第五条、第二十六条的规定，被告崇明规资局具有作出被诉《责令交地决定》的法定职权。根据《行政复议法》第十二条第一款的规定，被告市规资局作为崇明规资局的上一级主管部门，其具有作出被诉《复议决定》的法定职权。因施建平(户)未能在规定的签约期限内与崇明征地事务机构达成补偿安置协议，崇明征地事务机构遂根据批准的征地房屋补偿方案制定了施建平(户)的具体补偿方案并进行了送达，在答复期限内，崇明规资局两次组织协调会，答复期限届满，未能达成一致意见，崇明征地事务机构决定按照具体补偿方案实施具体补偿，并将实施具体补偿方案通知送达施建平(户)，施建平(户)拒绝接受具体补偿，崇明规资局在接到崇明征地事务机构的申请后，依法作出《责令交地决定》并送达，上述程序符合法律规定，本院予以确认。被诉《责令交地决定》对施建平(户)土地使用权基价及价格补贴的金额、房屋补偿款金额的认定及对于安置房屋价款的计算等，均有相应的证据佐证，本院予以确认。被诉《责令交地决定》对施建平(户)应安置面积的认定，由宅基地堪丈记录表、建房用地申请报批表及长兴镇政府、长兴镇村镇规划建设事务所出具的情况说明等证据佐证，本院予以确认。崇明规资局依据《暂行规定》第二十六条的规定作出被诉《责令交地决定》，适用法律正确。关于安置房源问题，崇明规资局认为，施建平(户)案涉房屋动拆迁程序已经进入征收阶段，对其必须提供现房予以补偿安置，因《责令交地决定》作出时长兴镇无相应安置房源，故其经崇明区政府同意，对新增房源进行公告后，根据当时的实际情况将施建平(户)安置在陈家镇，并无不当。本院认为，被告崇明规资局的抗辩理由成立，本院予以采纳，但希望在具备条件的情况下，双方进行协商，妥善解决安置房源问题。关于原告主张的“大三口”政策问题，崇明规资局认为，在协议动迁阶段，确实存在用地方可为自愿达成补偿协议的被补偿人增加相应面积的政策，但因原告在协议动迁阶段未签订协议，本案已转入征收程序，在现阶段适用该政策缺乏法律依据。对此，本院认为，被告崇明规资局意见成立，本院予以采纳。关于分户报告单中估价师签名问题，两被告认为，评估报告中有估价师签名或者盖章二者选一即可，且原告在收到评估报告后未在法定期限内提出异议。本院认为，根据《评估管理暂行规定》第十八条第二款的规定，整体评估报告和分户评估报告应由负责征地房屋补偿评估项目的两名以上估价师签字，不得以印章代替签字。评估报告应当加盖估价机构公章。本案中，施建平(户)分户报告单中有两名估价师的盖章，缺乏其签名，与上述规定不符，在形式上存在瑕疵，鉴于原告收到该评估报告后未提出异议，且两名估价师事后进行了补签名，该报告的形式瑕疵不影响原告的实体权利。关于具体补偿方案诉讼问题，崇明规资局认为，原告于2020年4月针对具体补偿方案提起行政诉讼时，被诉《责令交地决定》已于2019年11月3日作出，该诉讼结果对其之前作出的被诉决定不产生影响。本院认为，被告崇明规资局的抗辩理由成立，本院予以采纳。关于原告主张应按照2019年的标准进行征收补偿、按照国有土地进行补偿、土地征收超过两年期限违法等主张，缺乏依据，本院不予支持。关于《暂行规定》等五文件的合法性审查问题，本院认为，《暂行规定》等五文件合法，可以作为被诉行政行为的依据。市规资局收到原告的复议申请后，在法定期限内作出《复议决定》并依法送达，该决定合法。至于被诉《责令交地决定》中存在的笔误问题，复议机关在《复议决定》中已进行了论述，本院不再赘述。在案件审理过程中，本院征得双方当事人同意后多次组织调解，但分歧较大，未果。综上，原告的诉讼请求，缺乏依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告施建平的全部诉讼请求。案件受理费人民币50元(已预缴)，由原告施建平负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  宋永强人民陪审员  施侠腾人民陪审员  钱文新二〇二〇年十月十五日书 记 员  施 芸附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。