湖南省张家界市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘08行初27号原告向红英，女，1977年1月27日出生，土家族，住湖南省张家界市永定区。委托代理人余正午，湖南澧滨律师事务所律师。委托代理人卓德芳，湖南澧滨律师事务所律师。被告张家界市永定区人民政府，住所地湖南省张家界市永定区永定大道区治大院。法定代表人朱法栋，区长。委托代理人龚开诚，男，1968年7月28日出生，土家族，住湖南省张家界市永定区。被告张家界市永定区政府房屋征收与补偿事务中心，住所地湖南省张家界市永定区永定大道251号（区治大院内）。法定代表人胡维斌，主任。出庭应诉负责人符田，副主任。委托代理人王婷，女，1986年5月16日出生，土家族，住湖南省慈利县。委托代理人丁渊，湖南人和人（张家界）律师事务所律师。第三人黄明申，男，1948年9月8日出生，汉族，住湖南省张家界市永定区。第三人田纪玲，女，1947年7月13日出生，土家族，住湖南省张家界市永定区。原告向红英不服被告张家界市永定区人民政府（以下简称区政府）、被告张家界市永定区政府房屋征收与补偿事务中心（以下简称区征收与补偿事务中心）房屋征收补偿，于2020年6月19日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因黄明申、田纪玲与本案处理结果有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年9月9日公开开庭进行了审理。原告向红英及其委托代理人余正午，被告区政府的委托代理人龚开诚，被告区征收与补偿事务中心委托代理人王婷、丁渊，第三人黄明申到庭参加了诉讼。区征收与补偿事务中心副主任符田作为行政机关负责人出庭应诉。本案现已审理终结。原告向红英诉称：2014年8月28日，原告与第三人黄明申签订《房屋租赁合同》，原告承租第三人黄明申位于永定区××组的房屋。原告承租后从事餐饮，依法办理营业执照，陆续投入320余万元资金对房屋进行添附（增加面积约260㎡）、装饰装修、搭建附构筑物等，独立开展经营活动，使得房屋品质整体提升，该房屋目前用作经营“食在我家”、“猪石头山珍馆”餐饮品牌。2017年10月17日，被告区政府发布《月亮湾小区西侧、万家溶周边城市棚户区改造项目房屋征收决定》，原告承租房屋位于项目红线内，属于被征收对象。被告区征收与补偿事务中心是该项目征收部门。被告未与原告签订征收补偿协议，也未对原告资产作出任何征收补偿行为，被告未将原告作为承租人的添附面积、装饰装修、附构筑物，以及原告作为实际经营者应享有的经营不损、住改非等部分评估补偿给原告，而是简单整体评估后，不加区分全部补偿给第三人。2020年6月5日，被告区征收与补偿事务中心在尚未作出补偿的情况下，对原告提起了排除妨害的民事诉讼，并申请了先予执行，意图通过人民法院排除妨害达到强制拆除房屋的目的，原被告之间的基础法律关系不是民事法律关系，区征收与补偿事务中心也不是涉案房屋的所有权人，不具有排除妨害的诉讼主体资格。综上所述，原告未获得补偿，被告征收行为违法，严重侵犯原告的合法权益，故请求：一、确认两被告对原告承租的位于永定区××组的房屋的征收行为违法；二、责令两被告履行法定职责，对被征收房屋中原告投入部分依法作出补偿。案件受理费由两被告负担。原告向本院提交了以下证据：证据一：张家界市永定区人民政府关于发布《月亮湾小区西侧、万家溶周边城市棚户区改造项目房屋征收决定》的公告（Ｐ1-4），证明：2017年10月17日，被告永定区人民政府发布房屋征收决定，启动“月亮湾西侧、万家溶周边城市棚户区改造项目”项目至今，被告永定区人民政府、永定区政府房屋征收与补偿事务中心未依法对原告征收补偿。证据二：《房屋租赁合同》（Ｐ5），证明：2014年8月28日，原告与第三人田纪玲、黄明申签订合同，租赁第三人位于永定区××街道××组的房屋。证据三：涉案房屋装修效果图、现场照片一组（Ｐ6-11；拍摄人向红英），证明：原告租赁房屋后投入巨大，历年来共进行3次施工，对房屋进行添附（扩建面积约260平方米）、装饰装修、搭建附构筑物等，大幅提升了房屋品质。证据四：涉案房屋现状照片一组（Ｐ12-17；拍摄人向红英），证明：原告租赁房屋现用于从事餐饮经营活动，两被告的征收行为造成原告正在经营的餐馆停业，损失巨大，且两被告没有对原告进行任何补偿。证据五：《企业信用信息公示报告》、营业执照复印件各一份（Ｐ18-20），证明：原告租赁第三人房屋，依法向张家界市市场监督管理局办理工商登记经营食在我家餐饮品牌（原张家界红军村餐饮管理有限公司），系合法的被征收人，两被告应履行法定职责，依法向原告作出征收补偿。证据六：《关于请求依法补偿并保留补偿份额的报告》（Ｐ21），证明：原告多次向征收部门永定区政府房屋征收与补偿事务中心及月亮湾西侧、万家溶周边城市棚户区改造项目指挥部反映，请求依法对原告给予补偿，两被告不履行法定职责，剥夺了原告征收中的程序参与权、实体补偿权。证据七：房屋装饰装修分户、分项现场勘测表，证明目的：项目评估机构先达公司和指挥部工作人员组织原告及第三人对原告装修项目以及附着物进行了现场确认。被告区政府辩称：一、被告实施的月亮湾小区西侧、万家溶周边城市棚户区改造项目的征收程序合法。涉案征收项目已列入2017年张家界市国民经济和社会发展年度计划，具有社会公益性，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，房屋征收均是按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《张家界市国有土地房屋征收与补偿实施办法》、《月亮湾小区西侧、万家溶周边城市棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》等相关规定及规范性文件的内容和要求进行的，程序合法。二、原告起诉要求确认征收行为违法，已超过起诉期限，依法应予以驳回。涉案项目的征收决定于2017年10月17日发布，在征收范围内进行了张贴，在征收决定中特别说明：“被征收人及利害关系人对本决定不服的，可在本决定公布之日起60日内依法向张家界市人民政府申请行政复议，或在6个月向人民法院提起行政诉讼。”原告现于2020年6月提起行政诉讼，要求确认征收行为违法，距被告发布征收决定公告已3年多的时间，明显超过法定起诉期限，依法应予以驳回。三、被告依法征收房屋所有权人的财产，在作出征收决定后依照法定程序与房屋所有权人签订《房屋征收补偿协议》。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”该规定明确了被征收人仅为房屋所有权人。再者，根据《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》第十三条的规定，被征收房屋的室内装饰装修价值由房屋征收部门与被征收人协商确定，协商不成的应当评估确定补偿。本案中，区征收与补偿事务中心代表被告区政府与被征收的房屋所有权人田纪玲、黄明申于2019年5月签订《房屋征收补偿协议》是符合法律法规规定的，且该补偿协议中已经包含了原告诉求的补偿部分。四、对因无法履行房屋租赁合同造成的损失，原告应向有管辖权的人民法院对出租人提起民事诉讼主张权利。综上所述，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。被告区政府向本院提交了以下证据：证据一：1．联合审批表；2．市政府收回国有土地使用权批复及通告；3．房屋征收预告；4．补偿方案征求意见稿；5．补偿房屋征求移交情况通告；6．补偿方案屁批复；7．风险评估报告；8．房屋征收决定；9．网站公示及公示照片；10．红线图；11．选定评估机构公告及公示；12．三榜公示照片。证明目的：1．第三人的房屋位于征收范围内，被告区政府的征收程序合法；2．原告起诉征收行为违法，已超过诉讼时效。证据二：13．房屋租赁合同；14．书面证明；15．房屋装饰装修分户、分项现场勘测表；16．民事判决书。证明目的：1．被告与第三人已经签订《房屋征收补偿协议》，将涉案所有的补偿款已经补给第三人；2．原告与第三人的租赁合同纠纷应当另行提起民事诉讼解决。证据三：1．原告及第三人装饰装修评估明细表；2．构附着评估物明细表。被告区征收与补偿事务中心辩称：一、月亮湾小区西侧、万家溶周边城市棚户区改造项目征收程序合法。二、原告起诉要求确认征收行为违法，已超过起诉期限，依法应予以驳回。三、区征收与补偿事务中心不是本案适格被告。四、原告请求确认征收行为违法，诉讼请求不具体、不明确，不符合起诉条件，应当予以驳回。故请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告区征收与补偿事务中心向本院提交了以下证据：证据一：1．张家界市永定区人民政府关于发布《月亮湾小区西侧、万家溶周边城市棚户区改造项目房屋征收决定》的公告；2．张家界日报。证明目的：1．涉案项目的启动程序合法；2．原告的起诉已经超过法定起诉期限。证据二：1．《租赁合同》；2．张家界市永定区人民法院（2020）湘0802民初1199号。证明目的：1．原告与第三人2014年8月28日签订涉案《租赁合同》的事实；2．原告自愿放弃涉案房屋装修装饰的补偿；3．报告申请排除妨害的事实，且已被人民法院予以认定。证据三：三榜公示。证明目的：三榜公示期间原告未就涉案房屋的相关利益提出异议。第三人黄明申、田纪玲述称按房屋租赁合同处理，且没有提交证据。经庭审质证，两被告对对方提交的证据无异议，但认为租赁合同的真实性应当由原告和第三人共同确认。原告对被告区政府提交的证据一真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，两被告违法行为持续状态，没有履行法定职责，不存在超过起诉期限问题；对证据二租赁合同的真实性提出异议，对民事判决合法性提出异议，证明目的有异议，被告并未向第三人支付赔偿款；对证据三均有异议，该组证据不是正式文本，没有加盖公章，本案房屋目前处于什么情况不清楚，被告与原告是否签订协议还是在强制执行不清楚。第三人对被告区政府提交的证据一真实性、合法性、关联性无异议；对证据二中房屋租赁合同不是真实的合同，对其他证据真实性、合法性、关联性无异议，但对该组证据的证明目的有异议，第三人并未取得补偿款。原告对被告区征收与补偿事务中心提交的证据一真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，两被告违法行为持续状态没有履行法定职责，不存在超过起诉期限问题；对证据二中租赁合同真实性提出异议，原告提交的是真实的，对判决书合法性提出异议，对被告证明目的提出异议，原告从未放弃任何权利；对证据三真实性、合法性、关联性均有异议，原告从未收到任何通知，没有渠道参与征收补偿，两被告未履行法定职责。第三人认为被告区征收与补偿事务中心提交的《租赁合同》不是真实的租赁合同。两被告认为原告提交的租赁合同不真实，应当由原告和第三人共同确认租赁合同的真实性，对其他证据无异议。第三人对原告提交的证据一、证据二无异议，对证明目的有异议；对证据三扩建面积有异议，与实际不相符；对证据四、证据五无异议；对证据六有异议。本院对上述证据认证如下：当事人提交的证据来源、形式合法，内容真实，均与本案有关联性，可以认定案件事实，只是各方对证明目的存在争议，本院均予以采信。经审理查明：2014年8月28日，原告向红英与第三人黄明申签订《房屋租赁合同》，原告承租第三人黄明申位于永定区××组的房屋。原告承租后独立从事餐饮经营，依法办理了营业执照，陆续对房屋进行添附、装饰装修、搭建附构筑物等。2017年10月17日，被告区政府发布《月亮湾小区西侧、万家溶周边城市棚户区改造项目房屋征收决定》，原告承租房屋位于项目红线内，且仍在承租期限内，属于被征收对象。2019年10月23日，被告区政府对该房屋作出了张定政补字［2019］142号《房屋补偿决定书》。2020年5月11日，张家界市永定区人民法院作出（2020）湘0802行审51号《行政裁定书》，裁定准予执行张定政补字［2019］142号《房屋补偿决定书》。在执行过程中，被告区征收与补偿事务中心和第三人黄明申、田纪玲签订了《房屋征收补偿协议》。原告向红英认为两被告在对其承租房屋征收补偿过程中，未对其作为承租人应当取得的补偿部分给予补偿，向本院提起行政诉讼。2020年6月5日，区征收与补偿事务中心以排除妨害对向红英提起民事诉讼。张家界市永定区人民法院于2020年6月22日作出（2020）湘0802民初1199号《民事判决书》，判决向红英于判决生效之日起立即自行腾让其占用的涉案被征收房屋。向红英不服，提起上诉。本院于2020年9月1日作出（2020）湘08民终548号《民事裁定书》，认为区征收与补偿事务中心与向红英因行政征收发生纠纷，双方不是平等民事主体，该案不属于人民法院民事案件受案范围，裁定撤销原审判决，驳回了区征收与补偿事务中心的起诉。经本院释明，原告向红英放弃本案诉讼请求第一项，即确认两被告对原告承租房屋的征收行为违法的诉讼请求，只保留第二项，即要求两被告履行法定职责，对被征收房屋中原告投入部分依法作出补偿。对于是否请求一并解决民事争议，原告表示待两被告作出补偿处理后，视情况再定。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。据此，国有土地房屋征收补偿中，公平补偿的对象不仅包括房屋所有权人，也应包括使用该房屋开展经营活动的承租人。使用被征收房屋开展经营活动的承租人涉及房屋征收补偿的项目通常包括搬迁、装饰装修、附属设施和停产停业等补偿费用，与该补偿费用有关的征收补偿决定或征收补偿协议，对经营性用房承租人的权利义务产生实际影响，理应赋予其参与该房屋征收补偿程序的权利。由于房屋征收补偿决定和补偿协议涉及公共利益，为了规范房屋征收补偿权力的依法行使，房屋征收补偿决定或补偿协议不仅应明确征收补偿费用的总金额，还应明确各项补偿费用的具体明细。本案中，区征收与补偿事务中心在与涉案房屋产权人黄明申、田纪玲签订《房屋征收补偿协议》时，未通知承租人向红英参与协商，剥夺了向红英的程序参与权，有违正当程序原则，且明知向红英已承租涉案被征收房屋开展经营活动，但在与该房屋的所有权人黄明申、田纪玲签订《房屋征收补偿协议》时，仅确定征收补偿费用的总金额，未明确各分项补偿费用的具体金额，承租人向红英与第三人就房屋装饰装修损失、设施设备、附构筑物损失、停产停业损失、搬迁补偿费等项目的补偿数额及分配笔录的基础事实不明确、不具体，两被告对承租人向红英的投入部分未处理，有损向红英相关合法权益的确定和实现，构成实体处理不当。综上所述，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。被告区政府作为房屋征收与补偿工作的责任政府，被告区征收与补偿事务中心作为实施部门，负有对被征收房屋所有权人和实际承租经营者均给予公平补偿的法定职责。原告向红英请求两被告履行法定职责，对被征收房屋中原告投入部分依法作出补偿的理由成立，本院予以支持。两被告应当在合理期限内就涉案房屋征收补偿中承租人向红英应当享有的部分依法作出处理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条和《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条的规定，判决如下：责令被告张家界市永定区人民政府和张家界市永定区政府房屋征收与补偿事务中心在本判决生效之日起一个月内，就涉案房屋征收补偿中原告向红英作为承租人应当享有的部分依法进行补偿。案件受理费50元，由两被告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  钟 强审 判 员  阳 勇人民陪审员  彭永珍二〇二〇年十月十五日法官助理陈建琳书记员王晶附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。