吉林省四平市中级人民法院行政判决书（2019）吉03行初30号原告王洪梅，女，1974年2月27日出生，汉族，住吉林省四平市。委托诉讼代理人历涛，吉林杨信律师事务所律师。被告四平市人民政府，住所地吉林省四平市铁**市府路**。法定代表人胡斌，市长。行政机关出庭负责人王有利，副市长。委托诉讼代理人吴海，四平市生态环境局工作人员。委托诉讼代理人齐作山，四平市司法局工作人员。原告王洪梅因不服四平市人民政府（以下简称市政府）行政强制及行政赔偿一案，于2018年1月25日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年11月21日作出（2018）吉03行初16号行政裁定，以市政府不是本案适格被告为由，裁定驳回原告起诉。原告不服，上诉至吉林省高级人民法院，吉林省高级人民法院于2019年3月25日作出（2019）吉行终29号行政裁定，裁定撤销原裁定，指令本院继续审理本案。本院于2019年5月5日立案后，于当日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。在审理过程中，被告市政府以在诉讼过程中有关职能部门对原告非法取得的房屋产权予以更正注销为由，于2019年9月5日向本院申请中止审理本案。本院于次日作出（2019）吉03行初30号行政裁定，裁定本案中止诉讼。中止事由消失后，本案恢复审理，本院另行组成合议庭，于2019年9月15日公开开庭审理了本案。原告王洪梅及其委托诉讼代理人历涛、被告市政府的行政机关负责人王有利、委托诉讼代理人吴海、齐作山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王洪梅诉称：2017年7月18日，市政府发布公告，责令原告等业主于2017年7月20日前自行拆除山门水库违章建筑（原告的房屋并下是违章建筑），逾期不拆除，市政府将依法予以强制拆除。2017年7月24日，被告组织人力强行拆除了原告的房产，给原告造成了难以承受的巨额经济损失。按照《行政强制法》规定，行政机关强制执行应当先作出行政决定，执行前应当事先催告，三日前催告并送达催告文书，听取当事人陈述和申辩，进行公告，当事人在六个月内不提起行政诉讼的，又不拆除的，行政机关才可以代履行强制拆除，代履行前须送达决定书。可是，本案被告除了发布公告外，没有向原告送达任何法律文书，显然其行政行为和执法程序严重违法。原告的房产土地使用证和房屋所有权证齐全，还有营业执照正在运营中，均有合法批准手续，并不是违章建筑，原告家属于2002年退伍，买的田宝军位于（山门风景区大坝下游）的房子，与山门水库管理处有合同，每年交1500元管理费。在2014年找不到田宝军时，通过法院起诉更的名，往地税交了5.1万元，是商品房。另外，山门水库原本不是饮水水源二级保护区，现被告以此为由强行拆除原告房产，与法相悖。原告被拆除的房产的证件如下：一、国有土地证（铁东分局国用（2000）字第13-5-2150号）；二、房权证（四山字第**XXX号）建筑面积172.63平方米。具体赔偿项目和数额如下：172.63平方米×3300元/平方米=569679元；水井48米，1万元；果树40棵，4000元；鱼池，1万元；灶台，1万元。以上共计603679元（不包含经营损失）。综上，请求人民法院：1.确认被告行政行为违法，承担赔偿责任；2.被告承担原告为主张权利支出的费用。原告王洪梅为支持其诉请，向本院提交了以下证据：第一组证据：原告身份证复印件，用以证明原告的诉讼身份。第二组证据：市政府发布的《公告》，用以证明2017年7月18日被告下达公告，责令原告等业主于2017年7月20日自行拆除房屋，该公告认定原告房屋为违章建筑无法律依据，该公告未向原告告知相关陈述申辩权利义务，未告知行政复议及诉讼权利。第三组证据：1.原告的房屋产权证**XXX号，用以证明原告房屋非违章建筑；2.国有土地使用证第13-5-2150号及宗地图，用以证明2000年10月23日该房屋取得土地使用权。第四组证据：四平市铁东区人民法院（2014）东北民初字第46号民事判决书，用以证明原告通过诉讼，人民法院判决四平铁东区山门风景区建筑面积172.63平方米的房屋归原告所有，2015年9月14日原告取得该房屋产权证。第五组证据：1.原告房屋交易手续票据；2.二手房买卖完税证明；3.房屋所有权登记费票据；4.原告营业执照；5.田宝军（原房主）房屋转让所得税完税证明；6.田宝军土地增值税、营业税等税种的完税证明。上述证据用以证明原告与原房主田宝军交付房屋因交易的各种税费及原告具有法定的营业经营权。第六组证据：吉林省高级人民法院（2019）吉行终29号行政裁定书，用以证明王洪梅拥有172.63平方米房产一处，2017年3月15日王洪梅成立老朱太太活鱼酒店，2017年7月22日，市政府未履行《行政强制法》规定的法定程序，将原告房屋进行拆除，该裁定证明市政府是本案适格被告。第七组证据：1.拆除房屋光盘；2.房屋经营场所照片。用以证明因被告的行为侵犯而造成原告房屋及附属设施损失的事实。被告市政府辩称：一、涉案建筑位于山门水库一级水源地保护区，违反了法律规定。1.《吉林省人民政府关于调整四平市山门水库生活饮用水水源保护区划的批复》（吉政函〔2011〕183号）确定，山门水库饮用水水源一级保护区面积约3平方公里，包括水域和陆域两部分。水域以取水口为起点，包括高程为正常蓄水位226.37米内的整个水面淹没区面积，水面面积为2.122平方公里；陆域以水面淹没区为界，两岸向外延伸200米范围，大坝处向下游延伸100米范围，陆域面积为0.878平方公里。经实地测量，王洪梅房屋，座落于水库大坝下方距坝肩53.479米处，在大坝处向下游延伸100米范围内，位于水源地一级保护区之内。2.原告涉案房屋与供水设施和保护水源无关，违反了《中华人民共和国水污染防治法》（2008年修订）第五十八条之规定。二、原告的经营行为，对水源地造成污染。1.从现场检查（勘查）笔录、调查询问笔录、光盘及原告起诉状等证据足以证明，原告利用涉案建筑物从事经营活动（山门风景区活鱼酒店，牌匾为老朱太太活鱼酒店），经营活动中产生的洗涤、屠宰、冲便、洗菜废水等污染物对我市水源地水质造成了严重污染。其行为直接违反了《中华人民共和国水污染防治法》（2008修订）第五十八条二款之规定。2.本案属于2017年中央环保督察前环境保护部东北督察中心锁定的重点督察案件。市政府为严格严肃中央环保督察要求，为市民饮水安全和人民群众身体健康，拆除原告的违章建筑符合法律规定，且得到中央环保督察组的充分肯定。三、原告对其主张赔偿的建筑物等，不具有合法权益。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定，赔偿义务机关赔偿的是给受害人“合法权益”造成的损失。本案中，涉案建筑物未经有关职能部门批准，属于违章建筑，且违反水源地保护强制性规定。其诉请也不符合《中华人民共和国物权法》第七条及第六十六条规定的情形。且原告所持有的涉案房屋产权证照因实体违法已被注销，并利用涉案建筑损害公共利益。故原告对涉案建筑物等均不具有合法权益。被告组织有关部门强制拆除其违法建筑，系纠正原告违法行为，维护公共利益的需要。原告主张的“损失”，是原告自己的违法行为造成的，不应由被告承担，也更无法律依据。被告对不可移动设施的拆除行为，采取的措施是必要的、合理的，并未给原告造成非必要的损失，原告主张不应得到支持。退一步讲，即使市政府的行政行为在程序上存在瑕疵，但根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。综上，原告陈述的事实和理由不成立，涉案建筑物等具有违法性，其诉请无事实和法律依据，请求人民法院驳回原告诉讼请求。被告市政府为支持其抗辩，向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：1.四平市生态环境局、四平市水利局2019年9月5日出具的《王洪梅房屋位置说明》；2.四平市生态环境局2019年9月2日《现场检查（勘察）笔录》。以上证据用以证明涉案违章建筑位于山门水库一级水源地保护区内。第二组证据：四平市环境保护局2016年6月28日《现场检查（勘察）笔录》《调查询问笔录》。以上证据用以证明涉案建筑与供水设施和保护水源无关；原告利用违法建筑从事经营活动（山门风景区活鱼酒店，牌匾为老朱太太活鱼酒店），违法排放污染物，污染水源地。第三组证据：四平市环境保护局2016年6月28日《告知书》及送达回证。用以证明被告业务部门已责令原告限期改正违法行为。第四组证据：四平市英城公证处四英证字[2020]1号文件（2020年7月16日）及光盘。用以证明拆除时房屋内状况及原告利用涉案建筑从事餐饮经营活动。第五组证据：国家生态环境部主办的《中国环境报》2017年8月30日、2017年9月18日报纸内容摘要。用以证明被告对四平市水源地违章建筑的拆除，得到环保部的充分肯定，拆除有效保障了四平市市区60万人的饮水安全。第六组证据：1.四平市自然资源局刊登在2019年9月3日《四平日报》上的（2019）更006号《不动产更正登记通知书》；2.四平市自然资源局刊登在2020年7月6日《四平日报》上的《不动产更正登记公告》（编号：2020005）；3.四平市自然资源局《房屋所有权更正（注销）登记表》（编号：2020-10）。以上证据用以证明原告的房屋产权登记因实体违法，已被注销登记。第七组适用依据：1.吉林省人民政府2011年8月8日吉政函〔2011〕183号《吉林省人民政府关于调整四平市山门水库生活饮用水水源保护区划的批复》；2.《中华人民共和国水污染防治法》（2008年）。以上依据用以证明原告经营饭店，排放污染物，违反了上述规定，涉案房屋应予以拆除。经庭审质证，原告王洪梅对被告市政府提交的证据、依据发表质证意见如下：第一组、第二组证据，不能对抗原告的诉请，原告王洪梅案涉房屋是否处于水源地一级保护区内与王洪梅的房屋是否为违章建筑、是否按照相关法律规定对有证照房屋应予以补偿无关，如王洪梅房屋处于水源地保护区内房屋权利登记部门对该房屋的建造、房屋产权的设立应予以把关，如出现违规建造也与王洪梅无关，且王洪梅房屋系通过四平铁东区人民法院（2014）东北民初字第46号生效判决确定的内容取得该房屋产权。第三组证据，王洪梅从未收到及签收该告知书。第四组证据，公证文件不是公证书，法律效力不能同公证书相同；对光盘内容无异议，拆除的确实是王洪梅的房子。第五组证据，不是证据，不能代表拆除原告房屋合法性。第六组证据，双方就部分公告通知进行诉讼，对2020年8月28日四平自然局对原告王洪梅异议答复书刚刚下发，原告在法定期限内有提出复议及行政诉讼的权利，且该诉讼与本案具有关联性，因此就原告将来诉讼的结果合议庭应予以考虑。第七组依据，吉政函〔2011〕183号批复不能作为被告拆除原告房屋的证据，按照法律规定及行政强制法规定，在拆除前应书面认定建筑系违章建筑，履行告知原告具有陈述、申辩权，被告未按上述权利范围内进行告知义务。被告市政府对原告提交的证据发表质证意见如下：对第一组证据无异议。对第二组证据真实性无异议，但对证明事项有异议，该公告不属于具体行政行为，在公告中已向原告告知在7月20日自行拆除违章建筑。第三组证据，土地使用证与房照不匹配，土地使用证明确标注房屋性质为住宅，房照标注的是商业用途，房照取得时间为2015年8月28日，在水源地批复之后，违反了水污染防治法。第四组证据，判决时间为2014年，在水源地批复之后，不能证明涉案建筑合法性问题，涉案建筑未经规划部门审批。第五组证据，相关票据只能证明原告缴纳税款不能证明涉案房屋合法性问题。营业执照证明了原告从事餐饮经营活动，违法向水源地排放污水。第六组证据，证明了原告利用涉案建筑从事餐饮经营活动，老朱太太活鱼酒店于2017年3月15日在水源地批复之后。第七组证据，证明原告利用涉案建筑从事餐饮经营活动。本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据、依据,与本案待证事实相关联，来源和形式符合法律规定，能够反映案件真实情况，可以作为认定本案事实的依据。至于能否达到原、被告各自的证明目的，本院将结合查明的事实综合认定。经审理查明：2000年8月17日，案外人田宝军和案外人张俊青签订房屋买卖协议书，田宝军将位于四平市山门风景区，建筑面积为172.63平方米房屋以90000元的价格卖给张俊青。2003年4月18日，王洪梅和张俊青签订买卖房屋契约书，张俊青将该房屋以70000元的价格卖给王洪梅。2011年8月8日，吉林省人民政府做出吉政函〔2011〕183号《吉林省人民政府关于调整四平市山门水库生活饮用水水源保护区划的批复》，该批复确定山门水库饮用水水源一级保护区面积约3平方公里，包括水域和陆域两部分。水域以取水口为起点，包括高程为正常蓄水位226.37米内的整个水面淹没区面积，水面面积为2.122平方公里；陆域以水面淹没区为界，两岸向外延伸200米范围，大坝处向下游延伸100米范围，陆域面积为0.878平方公里。2016年5月5日，市政府发布《四平市人民政府关于水库水源地保护综合整治工作的通告》称，市政府决定对二龙山水库等水库水源地保护进行综合整治，整治内容包括违法建筑，整治方式是由市政府统一组织领导、各相关部门联合执法、集中开展。2016年6月28日，四平市环境保护局工作人员前往“山门风景区活鱼酒店”进行现场勘查、询问，并形成《现场检查（勘察）笔录》《调查询问笔录》各一份，同时送达《告知书》一份，称“建议依法自行拆除，否则将承担法律责任”。2017年3月15日王洪梅成立四平市铁东区老朱太太活鱼酒店，经营场所为上述房屋。庭审中，王洪梅自述2000年水库招商引资，开办的老朱太太活鱼酒店，经营至被拆除前三天。2017年7月18日，市政府发布公告称：“市政府决定，责令各相关单位、各相关业主于2017年7月20日前自行拆除二龙山、山门、下三台饮用水水源地一、二级保护区内违章建筑，逾期不拆除，市政府将依法予以强制拆除。”王洪梅经营的案涉“老朱太太饭店”被该公告明确列入拆除名单。2017年7月22日，市政府组织多部门联合执法将王洪梅经营案涉“老朱太太饭店”房屋拆除。2019年9月2日，四平市生态环境局工作人员对王洪梅房屋原址进行了现场测量，并形成《现场检查（勘察）笔录》，笔录载明：“王洪梅房屋距坝肩53.479米处，在大坝处向下游延伸100米范围内，位于水源地一级保护区之内。”2019年9月5日，四平市生态环境局、四平市水利局出具《王洪梅房屋位置说明》，载明：“依据《吉林省人民政府关于调整四平市山门水库生活饮用水水源保护区划的批复》（吉政函〔2011〕183号）…王洪梅房屋，坐落于水库大坝下方距坝肩53.479米处，在大坝处向下游延伸100米范围内，位于水源地一级保护区之内。”2020年7月16日，四平市英城公证处出具四英证字[2020]2号文件，载明：“2017年7月20日，市政府主持召开水源地违建拆除会议，并指定铁**人民政府为现场保全公证申请人，我处指派多名公证员于7月22日、23日、24日对二龙湖水库、下三台水库、山门水库水源地违建拆除情况进行保全。由于公证申请人原因致使该公证无法出具公证书，只能将相关影像资料提供，影像资料内容真实，相对人王洪梅房屋内无物品。”本院另查明：2019年9月3日，四平市自然资源局在《四平日报》上刊登（2019）更006号《不动产更正登记通知书》，要求王洪梅接到该通知书之日起30个工作日内持相关权属证书等材料申请办理更正登记，逾期未申请办理的，四平市自然资源局将根据《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条的规定，将王洪梅名下的坐落于铁东区山门风景区，证号：**，面积：172.63㎡，商业房屋予以更正注销。2020年3月17日，王洪梅以四平市自然资源局为被告，向四平市铁东区人民法院提起行政诉讼，请求撤销（2019）更006号《不动产更正登记通知书》。四平市铁东区人民法院于2020年3月25日作出（2020）吉0303行初6号行政裁定，以案涉行政行为系过程性行政行为为由，驳回王洪梅的起诉。王洪梅不服，提起上诉，本院于2020年7月31日作出（2020）吉03行终58号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。2020年7月6日，四平市自然资源局在《四平日报》上刊登《不动产更正登记公告》（编号：2020005），根据《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条的规定，拟对王洪梅名下的证号：0XX：**172.63平方米的房屋登记予以更正（注销），该公告中告知了提出异议的期限及途径。2020年8月31日，四平市自然资源局以2001年6月4日，田宝军申请办理坐落于铁东区山门风景区一处房屋初始登记时，未按照《城市房屋权属登记管理办法》第十六条规定，提交《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》《施工许可证》《房屋竣工验收资料》等相关登记材料为由（2015年8月28日，山门房管所依据法院判决将该户房屋办理转移登记，产权人王洪梅），根据《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条规定，对王洪梅名下的证号为0XXXX号房屋登记予以更正（注销）。本院认为，《中华人民共和国水污染防治法》(2008年修订）第五十七条规定：“在饮用水水源保护区内，禁止设置排污口。”第五十八条规定：“禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目;已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。禁止在饮用水水源一级保护区内从事网箱养殖、旅游、游泳、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动。”据此，被告市政府具有对饮用水水源保护区内违法建筑行政强制执法的职责和权力。本案中，根据吉林省人民政府2011年8月8日做出的吉政函〔2011〕183号《吉林省人民政府关于调整四平市山门水库生活饮用水水源保护区划的批复》，原告王洪梅房屋坐落于山门水库大坝下方距坝肩53.479米处，在大坝处向下游延伸100米范围内，位于水源地一级保护区之内，案涉房屋与供水设施和保护水源无关，且原告利用案涉房屋从事的餐饮经营活动，系水污染防治法明令禁止的可能污染饮用水水体的活动，按照法律规定应当对案涉房屋予以拆除。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出行政强制决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项:(一)履行义务的期限；(二)履行义务的方式；(三)涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；(四)当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条第一款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”本案中，被告市政府强制拆除原告王洪梅案涉房屋和附属物前，虽履行了调查程序并对将予以拆除的建筑物进行了公告，但未履行相应的催告程序，剥夺陈述、申辩权利，且并没有依据法律规定作出相应的强制执行决定并送达。据此，市政府的强制拆除行为违反法定程序，应予确认违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项规定:“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法:（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”被告市政府为了保护和改善生态环境，保障市民饮水安全，依照中央、省政府“环保督察”的相关要求，将案涉建筑强制拆除，虽违反法定程序，但系亟于保护市民饮水健康，维护公共利益之需要，且已实施完毕不具备可撤销内容，同时案涉房屋产权登记已被四平市自然资源局予以更正（注销），原告主张应予以赔偿的诉请，没有事实根据或法律依据，本院不予支持。综上，本案经本院2020年第十九次审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第一项的规定，判决如下：一、确认被告四平市人民政府强制拆除原告王洪梅案涉房屋行为违法。二、驳回原告王洪梅的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告四平市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。审判长 李本直审判员 于 涛审判员 张英男 二〇二〇年十月十五日书记员 陈 坤