山西省太原市中级人民法院行政裁定书（2020）晋01行终324号上诉人（原审原告）山西德丰保房地产开发有限公司。法定代表人任某。委托诉讼代理人陈某，山西景鑫律师事务所律师。委托诉讼代理人田某，山西景鑫律师事务所律师。被上诉人（原审被告）太原市规划和自然资源局。负责人李某。委托代理人赵某，山西晋泰律师事务所律师。委托代理人斐某。原审第三人郝某，住太原市。委托代理人张某，山西东奥律师事务所律师。委托代理人朱某，山西东奥律师事务所律师。上诉人山西德丰保房地产开发有限公司履行法定职责一案，不服山西省太原市杏花岭区人民法院（2020）晋0107行初67号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依法组成合议庭审理了本案。原审审理查明：本案中，由本庭释明后，原告明确起诉被告的行政行为是被告2012年所做的行政行为。原告于2012年提交案涉土地相关手续后多次要求被告履行对案涉土地的行政注销职责，且案涉土地曾分别于2015年、2017年、2018年、2020年等年份查封，应当视为原告早已知晓被告并未依法对案涉土地进行注销。原告山西德丰保房地产开发有限公司于2020年3月2日向一审法院提起行政诉讼已明显超过法定起诉期限。原审法院认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，原告于2012年提交案涉土地相关手续后多次要求被告履行对案涉土地的行政注销职责，已明知案涉土地并未依法注销，后于2020年3月2日向一审法院提起行政诉讼已明显超过法定起诉期限。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，不应立案，已经立案的，应当裁定驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：驳回原告山西德丰保房地产开发有限公司的起诉。本案诉讼费五十元，退还原告山西德丰保房地产开发有限公司。上诉人山西德丰保房地产开发有限公司不服，上诉称：一、原裁定超越审判权限变更上诉人诉讼请求,严重违法裁判。第一,原裁定“经审理查明,本案中,由本庭释明后,原告明确起诉被告的行政行为是被告2012年所做的行政行为”,关于诉讼请求,上诉人在起诉状中早已明确,在诉求如此清晰情况下,不存在对诉求行使释明权的正当性或法律根据。第二,当原审法院把诉状的诉求从要求被上诉人“履行注销登记职责”改为“起诉2012年被告的行政行为”后，存在诉求不成立及违法裁判的问题。二、原裁定将行政法律事实认定为诉讼请求,属事实认定错误。原裁定未能分清行政法律事实和行政诉讼请求的区别,曲解上诉人意思表达并在裁定中专做此表述，导致基本事实没有查清。2012年征收的行政行为是本案行政法律事实之一,由此引发被上诉人后续的法定注销登记义务及后续法定的征收补偿义务,加之被告未注销登记的行政违法事实一直存在,就构成本案行政法律事实。上诉人庭审表述“起诉的是被告2012年行政行为”的主观意图是在确认起诉依据的基础法律事实。但原裁定将法律事实的确认曲解为诉求的变更,却不对此加以明晰或释明,严重违法和不当裁判。三、原审裁定法律适用错误。第一，原裁定适用《最高人民法院关于适用的解释》第64条第1款规定的错误在于，行政行为分为行政作为和不作为,该条起诉期限的规定只适用于行政作为，本案上诉人起诉的是被上诉人从2012年至今一直持续未能依法履行法定职责的行政不作为，因此，不适用该条款。第二,关于行政不作为的问题,最高人民法院(2016)最高法行申4305号一案明确并没有起诉期限的限制,后续审理同类案件的法院也均遵照该审判思路。本案，被上诉人作为行政征收实施主体,负有法定职责变更手续及补偿，应当依职权及时有效履行，该义务是合法有效持续存在的,该作为义务并不因行政机关怠于履行而消灭,更不因上诉人多次申请而变成依申请履行的法定职责或者成为被上诉人免责事由。按照依法行政的法治原则和自身具体职责,被上诉人仍应当在一定期限内及时履行注销登记义务，甚至应积极主动履行行政补偿义务。综上所述,原判决裁定越权变更上诉人起诉状明确载明的诉讼请求,错误认定事实,在没有相关法律规定的情况下错误适用其他法律规定,请求贵院在查清事实基础上依法予以撤销原判，改判支持上诉人全部诉讼请求或将本案发回原审人民法院重新审理。被上诉人太原市规划和自然资源局的答辩意见是：一、一审认定事实清楚，适用法律法规正确。本案一审是基于原告起诉超过了诉讼期限而驳回了原告的起诉。本案在诉讼过程中，一审法院释明相关的法律和事实，由原告变更了诉讼请求，事实是本案2012年太原市国土资源局下发的国土资发2932文件，是关于收回涉案原告要求撤回的部分国有土地使用权的通知。这个通知，写的是土地置换，要求注销土地的，原告对土地置换是清楚的，通知的时间2012年10月9日，一审过程中原告明确多次向被告提出注销，而被告不予注销，对方称的多次是指哪一次申请？一审原告明确表示就是针对2012年10月9日文件通知，基于原告认定的事实，依照《行政诉讼法》第四十六条、第四十七条的规定，原告要求行政机关履行行政职能，行政机关两个月没有履行，原告就应提起诉讼，原告直至2020年才提起行政诉讼已超过了起诉期限；二、上诉人的上诉理由不成立，应依法予以驳回。上诉人基于其提的案例，与本案无关，不能比较。本案是行政注销行为，人民政府的2012年征收行为是给上诉人置换另一块土地为前提，因一直没有置换，达不成置换协议，所以征收行为没有完成，直到2015年对此地不再征收，恢复原来国有土地证的效力，从事实上讲不存在注销。所以上诉人的上述案例不适用本案。请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。原审第三人郝某的答辩意见是：一、本案已超过起诉期限,一审裁定正确。一审庭审中,上诉人中多次明确,是依据并国土资法(2012）293号文件要求被上诉人履行义务,上诉人自2012年开始就知道自己的权利已被侵害,但是庭审中并没有提交任何2012年之后向被上诉人主张权利的证据,依据《行政诉讼法》第四十六条的规定，本案已过起诉期限,一审法院裁定正确。二、太原市政府已确定取消收回案涉土地的土地使用证,原土地使用证继续有效。1、2012年10月9日,太原市国土局以并国土资法（2012)293号文件通知收回案涉土地使用权,但2015年6月,太原市政府(2015)第35期会议纪要又确定由太原市国土局负责取消收回案涉土地的决定,原土地证继续有效。该会议纪要系太原市政府办公厅针对上诉人提出的请示意见作出,因此,并国土资法(2012)293号文件已失效,(2015)第35期会议纪要才是案涉土地状况的有效文件。2、案涉土地未收储的原因是收储土地、注销土地使用权证时,须与土地使用人即上诉人先行达成补偿协议,通过（2015)第35期会议纪要可以看出,双方并未达成收储协议,故无法进行收储,2015年太原市政府办公厅召开会议也正是为解决土地滞留问题,最终确定取消收储,原土地证继续有效。二、案涉土地目前登记在上诉人名下,属于上诉人所有。太原市不动产登记中心出具的《不动产权利及其他事项登记信息》显示,案涉土地一直登记在上诉人名下,不动产登记薄是确定物权归属和内容的依据,根据土地权属登记原则,案涉土地属于上诉人所有。三、太原市中级人民法院、山西省高级人民法院生效文书均认定案涉土地属上诉人所有。第三人申请执行上诉人案涉土地一案,太原市中级人民法院正在执行,执行过程中,上诉人多次提出执行异议、复议,被太原市中级人民法院、山西省高级人民法院驳回,两级法院均认定2015年6月,案涉土地已被取消收回,原土地证继续有效,属上诉人所有。四、上诉人提起本次诉讼的目的是为了拖延太原市中级人民法院的执行,属于恶意诉讼,严重损害了第三人的利益。请求维持原裁定。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条对于行政诉讼的起诉条件作出明确规定，其中该条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指当事人对于行政行为不服提起诉讼，其诉讼请求应当指向有关行政行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第三项规定“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求”。本案中，上诉人在原审中提出的诉讼请求为“被告主动履行行政注销《国有土地使用权证》的法定职责”。该诉讼请求表达清晰、指向明确，不符合“当事人未能正确表达诉讼请求的”的情形。原审在审理查明的事实中，以“本案中，由本庭释明后，原告明确起诉被告的行政行为是被告2012年所做的行政行为”为由，将诉讼争议指向的客体从“履行注销登记职责”变更为“被告2012年所做的行政行为”，明显超出了上诉人的诉讼请求范围，导致认定事实和适用法律、法规错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，裁定如下：一、撤销太原市杏花岭区人民法院（2020）晋0107行初67号行政裁定；二、本案指令太原市杏花岭区人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判员 贾 仑审判员 郭朝艳审判员 陈 聪 二O二O年十月十三日书记员 乔潞潞