甘肃省高级人民法院行政判决书（2019）甘行终524号上诉人（原审被告）兰州市城关区人民政府。法定代表人杨某1，该区政府区长。委托代理人王某1，该区政府工作人员。委托代理人邹某，甘肃金城律师事务所律师。被上诉人（原审原告）吴某，男，汉族,1992年10月5日出生，住山东省临沂市，公民身份号码×××。委托代理人王某2，甘肃吉庆律师事务所律师。原审第三人兰某。法定代表人杨某2，该站副站长。委托代理人高某、蓝某，该站工作人员。上诉人兰州市城关区人民政府（以下简称城关区政府）因吴某诉其和第三人兰某（以下简称皋兰山造林站）不履行法定职责一案，不服兰州铁路运输中级法院（2019）甘71行初70号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人城关区政府的委托代理人王某1、邹某，被上诉人吴某的委托代理人王某2，以及皋兰山造林站的委托代理人高某、蓝某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2012年9月22日，原告与兰某签订了《房屋拆迁安置协议》，双方约定，原告被拆房屋位于和平新村137号，建筑面积90平方米，拆迁户就地安置，按照拆一还一方式，就地安置原告建筑面积88-90平方米住房一套，双方就过渡费等问题进行了约定。在履行协议过程中，拆除后的空地被兰州市四版规划为绿地，无法原址进行棚户区改造。2018年10月28日被告作出城征决字（2015）6号《兰州市城关区人民政府国有土地上房屋征收决定》，对兰州市皋兰山造林站棚户区改造项目涉及已拆除房屋的54户予以征收，兰州市城关区房屋征收管理办公室系征收部门，兰某为征收实施单位，承担具体征收补偿工作。同日，被告发布了征收公告和房屋征收补偿方案。吴某包含在被征收的54户内。在征收决定确定的签约期限内，征收部门未与原告达成安置补偿协议。一审法院审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，原告于2012年与第三人签订了《房屋拆迁安置协议》，双方约定了房屋安置的方式和过渡费的支付等内容，后因房屋拆除后的空地被兰州市规划为绿地，无法原址进行棚户区改造，遂由被告作出《国有土地上房屋征收决定》对兰州市皋兰山造林站棚户区改造项目涉及已拆除房屋的54户予以征收。此次征收行为范围明确为兰州市皋兰山造林站棚户区改造项目涉及已拆除房屋的54户，吴某包含在被征收的54户中。被告发布的安置补偿方案中，对拥有房屋产权证的房屋、国有直管公房和因各种原因未办理产权手续的自建房屋的征收方式和标准也分别作出了明确规定。因此，原告对其与第三人签订的房屋拆迁安置协议中的被拆除房屋享有合法权益。在该房屋被纳入征收范围，且无法与征收部门达成安置补偿协议的情况下，原告有权提起行政诉讼。故被告认为原告不具有提起本案原告主体资格的意见不能成立。关于第三人提出其签订协议时，原告未提供相应的产权证明，不能证明原告对被拆除房屋拥有合法产权，第三人签订安置协议时的法定代表人已经被判刑的问题。从原、被告和第三人提供的证据看，第三人作为房屋征收行为的实施单位，将原告作为被征收人进行了摸底调查，并编制了《拆迁安置差价表》《过渡费发放明细》，且经当庭询问，吴某包含在征收决定的54户之内。第三人作为独立法人，应当对本单位法定代表人或者委托代理人的行为承担相应的责任。第三人与原告签订的《房屋拆迁安置协议》在未经法定程序被撤销或者确认无效的情况下，不能因第三人法定代表人的变更和被追究刑事责任而直接否定该协议的效力。故第三人认为原告不具有本案原告主体资格的理由不能成立，不予采纳。关于被告是否构成不履行法定职责的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”据此，房屋征收决定发布以后，房屋征收部门应当就被征收房屋的补偿问题与被征收人进行协商，协商达成一致的，签订补偿协议。房屋征收部门与被征收人在征收决定确定的签约期限内未达成补偿协议，作出征收决定的市、县人民政府具有按照征收补偿方案作出补偿决定的法定职责。本案中，被告于2015年10月28日作出征收决定，征收决定确定的签约期限为一个月。征收部门与原告在征收决定确定的期限内未达成安置补偿协议，被告应当对原告涉案房屋属于何种情形，是否属于征收补偿的范围，补偿标准和方式等作出判定，并依法作出决定。故被告的行为，属于不履行法定职责。关于被告称房屋征收部门未报请被告作出征收补偿决定，被告无权直接作出决定的理由。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，在房屋征收决定确定的签约期限届满后，房屋征收部门与被征收人未达成协议的，由房屋征收部门报请作出征收决定的人民政府作出征收补偿决定。据此，在被征收人与房屋征收部门不能达成补偿协议的情况下，作出征收决定的市、县级人民政府具有作出征收补偿决定的法定职责。该条例虽然规定了房屋征收部门的报请程序，但该程序系市、县级人民政府作出征收补偿决定的一个内部性、程序性事项，属被告履行房屋征收与补偿工作职责的内容之一。被告不能因其确定的房屋征收部门未履行报请程序而拒绝履行或者拖延履行其作出征收补偿决定的法定职责。关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条对依申请情形下行政不作为的起诉期限作了规定，但对于行政机关依职权履行法定职责情形下的起诉期限问题，现行法律、司法解释尚无明确规定。一般情况下，只要行政机关依职权履行的法定职责仍然合法有效存在，行政机关即持续负担作为义务，该作为义务不因行政机关怠于履行而消灭。本案中，原告在未能与征收部门达成安置补偿协议的情况下，被告始终未作出相应的安置补偿行为。因此，被告对原告作出安置补偿行为的义务仍然存在。故被告认为原告的起诉已经超过起诉期限的理由不能成立，不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：被告兰州市城关区人民政府于本判决生效之日起60日内对原告吴某依法作出征收补偿决定。上诉人城关区政府上诉称：1.吴某不是涉案房屋的所有权人，其对涉案房屋不享有合法权益，从涉案房屋来源看，吴某与涉案房屋没有任何关系，吴某不具备诉讼主体资格。一审法院根据《房屋拆迁安置协议》认定吴某对涉案房屋享有合法权益，没有事实和法律依据。是否对涉案房屋享有合法权益需要根据房屋所有权证或者房屋的来源情况进行综合认定，况且《房屋拆迁安置协议》所载明的内容与客观事实不符，协议载明的被拆迁人为吴某，而在该协议签订时，吴某在征收范围内根本没有任何房屋，其并非拆迁范围内真实的被拆迁人，该协议载明的和平新村137号并非吴某诉称的涉案房屋，和平新村137号与吴某没有任何关联。2.根据行政诉讼法第四十七条和司法解释第六十六条的规定，因行政机关不履行法定职权提起诉讼的，应当自履行期限届满之日起六个月内提出。吴某的起诉已经超过了法定的起诉期限，一审法院适用法律错误。3.本案不具备由上诉人作出房屋征收补偿决定的条件。吴某并非涉案房屋的所有权人，无权获得国家征收补偿，更无权要求上诉人作出房屋征收补偿决定。即使需要作出房屋征收补偿决定，也应由房屋征收部门先提出申请。上诉人本着尊重历史、解决问题的态度，作出房屋征收决定，尝试将被拆迁人纳入到政府征收项目中予以解决，但该方案无法解决已经存在的问题，后只能通过会议研究的方式逐户予以落实安置。在落实过程中，上诉人发现吴某在拆迁范围内并没有任何房产，无法解决其请求的安置问题，因此始终未进行解决。综上，请求二审法院依法改判驳回吴某的诉讼请求或发回重审。被上诉人吴某答辩称：1.一审判决认定事实清楚、适用法律正确，答辩人对被拆除房屋享有合法权益。2007年答辩人之父吴鹏辉经单位同意购买涉案房屋，2012年9月22日答辩人与第三人造林站签订了房屋拆迁安置协议。城关区政府作出的城征决字（2015）6号房屋征收决定，对包含答辩人在内的54户依法征收，城关区政府发布的安置补偿方案中对于因历史原因未办理产权手续的自建房的征收方式和标准作出相应规定，征收范围经城关区政府核实后明确为包括吴某在内的54户住户。甚至吴某已在2017年9月7日依照抽号顺序选了安置房。城关区政府既已实施征收工作，核实吴某情况符合征收补偿方案，继而作出征收决定，将吴某作为被征收人，基于信赖利益保护原则，城关区政府应当履行职责。2.城关区政府依法负责本行政区域的房屋征收补偿工作，在征收部门与被征收人未达成补偿协议的情况下，具有按照补偿方案作出征收补偿决定的法定职责。3.行政诉讼法第四十七条对依申请情形下行政不作为的起诉期限作了规定，本案并不适用该条所规定的起诉期限，未超过起诉期限。综上，请求驳回上诉，维持原判。原审第三人皋兰山造林站庭审述称：吴某与吴鹏辉是父子关系，房屋拆迁安置协议上的门牌号不存在，棚户区改造是以造林站的名义开发的，吴鹏辉在单位已经享有两次福利分房，吴某不具有申请住房的条件，与皋兰山造林站没有任何关系。二审经审理查明的事实，除了房屋征收决定作出的时间应为2015年10月28日外，其余事实与一审判决认定的事实一致，予以确认。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”该条例第十七条关于“市、县级人民政府对被征收人给予补偿”的规定，进一步明确了政府在征收补偿中的主体地位。本案中，上诉人城关区政府于2015年10月28日作出城征决字（2015）6号《兰州市城关区人民政府国有土地上房屋征收决定》，对兰州市皋兰山造林站棚户区改造项目涉及已拆除房屋的54户予以征收。同日，上诉人城关区政府还作出了房屋征收公告和房屋征收补偿方案。根据上述规定，上诉人城关区政府属于县级人民政府，系涉案征收补偿主体。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”本案中，各方当事人对征收范围涉及已拆除房屋的54户住户中包含吴某，不持异议。在征收补偿方案确定的签约期限内，征收部门未与吴某达成补偿协议，根据上述规定，应由房屋征收部门报请上诉人城关区政府作出补偿决定。但房屋征收部门的报请程序，属于行政机关上下级之间的内部性、程序性事项，作为涉案征收补偿主体的上诉人城关区政府，不能因其确定的房屋征收部门未履行内部报请程序，而拒绝履行或者拖延履行其作出补偿决定的法定职责。故上诉人城关区政府具有作出补偿决定的法定职责。关于上诉人认为吴某对涉案房屋不享有合法权益，不具备诉讼主体资格的问题。2012年，吴某与第三人皋兰山造林站签订了《房屋拆迁安置协议》，该协议中明确写明“用地范围内有吴某平房一层90平方米”。上诉人城关区政府虽然认为《房屋拆迁安置协议》所载明的内容与客观事实不符，协议签订时吴某在征收范围内根本没有任何房屋，但并未提交有效证据予以证明，也不能否定吴某与第三人皋兰山造林站签订《房屋拆迁安置协议》的效力。从上诉人城关区政府作出的房屋征收补偿方案来看，上诉人城关区政府鉴于皋兰山造林站2012年与54户居民签订产权调换协议并将房屋拆除，但无法原址进行棚户区改造，为妥善解决54户住户安置事宜，特制定了征收补偿方案，其中对征收补偿事项和奖励与补助标准进行了明确规定。另外，2017年6月城关区信访工作联席会议办公室对于皋兰山造林站拆迁安置补偿事宜，向上诉人城关区政府进行了报告，且城关区政府常务会议和城关区委常委会议均对皋兰山造林站棚户区改造项目拆迁安置事宜进行了研究和安排。故对于上诉人的该上诉理由，本院不予支持。关于上诉人认为吴某的起诉已经超过了法定起诉期限的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”而《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款是关于依申请情形下行政不作为起诉期限的规定，本案属于行政机关依职权履行法定职责的情形，不属于依申请履行法定职责的情形，不适用上述起诉期限的规定。由于吴某的补偿事宜一直没有解决，上诉人城关区政府作出补偿决定的法定职责仍然合法有效存在，上诉人的该作为义务也持续存在，故吴某的起诉没有超过起诉期限，上诉人的该上诉理由不能成立。综上，一审法院判决城关区政府依法作出补偿决定正确，上诉人城关区政府的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人城关区人民政府负担。本判决为终审判决。窗体顶端窗体底端审判长 陈金瑞审判员 朵利民审判员 薛 扬二〇二〇年十月三十日书记员 张 婷