贵州省习水县人民法院行 政 判 决 书（2020）黔0330行初144号原告杨远德，男，汉族，生于1973年3月6日，贵州省仁怀市人，住仁怀市。特别授权委托代理人戴学萍，贵州仁致律师事务所律师。被告仁怀市综合行政执法局（以下简称仁怀综合执法局）。住所地：仁怀市中枢街道办事处国酒新城农贸市场三楼。统一社会信用代码：1152038273662143Y。法定代表人孙正彪，该局局长。行政机关出庭负责人许振，该局副局长。一般授权委托代理人简王峰。一般授权委托代理人王旭，贵州仁致律师事务所律师。原告杨远德不服仁怀综合执法局土地行政处罚一案，于2020年4月20日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并组成合议庭于2020年9月30日公开开庭，与原告杨远忠等11原告诉仁怀综合执法局土地行政处罚11案进行了合并审理。原告杨远德的委托诉讼代理人戴学萍，被告仁怀综合执法局行政机关出庭负责人许振及委托代理人简王峰、王旭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告仁怀综合执法局于2019年11月8日对原告作出仁综执（土）罚字〔2019〕第14-033号《行政处罚决定书》，认为原告未经土地行政主管部门批准，于2017年3月在长岗镇蔺田村尖××组违法占用自己承包地（01、02号地块小地名打田湾土；03号地块小地名窝坑田；04号地块打田湾顶土）上修建住宅（01、02、04等3各地块均为一栋二层木质结构；03号地块为一栋五层砖混结构），占地面积2950.56平方米，建筑占地总面积1037.99平方米，建筑物总面积为3154.54平方米（其中，01号地块占地面积355.96平方米，建筑物占地面积171.54平方米，建筑物面积251.16平方米；02号地块占地面积758.71平方米，建筑物占地面积339.37平方米，建筑物面积630.64平方米；03号地块占地面积581平方米，建筑物占地389.38平方米，建筑物面积2054.7平方米；04号地块占地面积1254.89平方米，建筑物占地面积137.7平方米，建筑物面积227.04平方米）。经仁怀市自然资源局比对仁怀市土地利用总体规划图确认，该四个地块均为限制建设区（其中基本农田1032.58平方米），不符合土地利用总体规划。目前，住宅主体已完工，01号地块除建筑占地面积171.54平方米外的土地184.42平方米均铺了石板，还修建了围栏杆；02号地块除建筑占地面积339.37平方米外的土地419.34平方米均没有硬化，也没有修建其他设施；03号地块除建筑占地面积389.38平方米外的土地191.62平方米均水泥硬化，且修建了围栏杆；04号地块除建筑占地面积137.7平方米外的土地1117.19平方米均水泥硬化，且修建了围栏杆。原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十三条第一款、第四十四条第一款、《基本农田保护条例》第十七条第一款的规定，根据《土地管理法》第七十六条第一款、《基本农田保护条例》第三十三条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对原告作出如下处罚：1、对违法占用2950.56平方米基本农田上修建的建筑物（3154.54平方米）及其他设施（1480.35平方米石板铺的院坝、水泥硬化的地面和围栏杆）处以限期拆除，恢复土地原状。其中，1032.58平方米基本农田恢复原种植条件。2、对违法占用的1254.89平方米土地（裸地、村庄用地）按照每平方米5元处以罚款，共计人民币6274.45元；对违法占用的663.09平方米土地（不含裸地、村庄用地、基本农田）按照每平方米10元处以罚款，共计人民币6630.9元；对违法占用的1032.58平方米基本农田按照每平方米20元处以罚款，共计人民币20651.6元。三项罚款共计33556.95元。上述行政处罚决定的履行方式和期限：原告应当自收到本决定书之日起十五日内履行本处罚决定。原告杨远德向本院提出诉讼请求：一、撤销仁综执（土）罚字〔2019〕第14-033号《行政处罚决定书》；二、本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：2017年仁怀市长岗镇人民政府向仁怀市发展和改革局请示对仁怀市进行现代农业庄园基础设施建设，充分利用夏天凉爽的气候条件，并主要以独特奇石的生长形态搭建木屋民宿发展旅游产业，帮助当地老百姓摆脱贫困生活。2017年3月29日，仁怀市发展和改革局作出仁发改函（2017）169号批复，准予长岗镇人民政府立项建设。2017年3月原告为了响应政府政策，积极贷款投资在自家多年不长庄稼的荒地上搭建木屋民宿主持乡村旅游发展，脱贫致富，该木屋并非永久性建筑，仅解决游客住宿问题。原告不存在占用好田好土的情况，全部是石旮旯。原告利用当地奇形怪石的形态来吸引游客解决温饱问题。被告却作出被诉的行政处罚决定，对原告所建建筑物予以限期拆除，恢复土地原状，并处罚款，原告已经缴纳了罚款，但对搭建的木屋未拆除。被告作出的行政处罚决定事实不清，证据不足，程序显然违法，适用法律、法规错误，处罚明显不当。请求法院支持原告的诉讼请求。原告杨远德为证明其诉讼主张，向本院提交了下列证据（复印件）：1．身份证，证明原告的诉讼主体资格；2．仁发改函［2017］169号文件，证明2017年3月29日仁怀市发展和改革局批复了仁怀市长岗镇蔺田村现代化农业庄园基础设施建设项目立项；3．仁怀市长岗镇蔺田村现代化农庄奇石公园项目建设施工承包合同、照片，证明原告利用修建的木屋宅基地均为石旮旯，非农田，根本无法耕种农作物，该项目是长岗镇人民政府发包修建的事实；4．仁怀市长岗镇蔺田村村民委员会证明，证明原告修建的房屋属于集体旅游发展需要而建设，并非个人行为；5．长岗镇村镇建设服务中心证明，证明杨远德在年房屋确权登记中登记房屋建筑总面积只有279.19平方米、占地总面积136.41平方米。被告仁怀综合执法局辩称，一、按照国发［2002］17号文件及黔府函［2016］35号文件的规定，将原本由土地主管部门行使的土地管理方面法律、法规、规章规定的，对违反土地管理规定的行为实施行政处罚的职权集中由被告行使，故被告有权对原告的违法行为进行处罚。二、原告于2017年3月在长岗镇蔺田村尖××组违法占用自己承包地（01、02号地块小地名打田湾土；03号地块小地名窝坑田；04号地块打田湾顶土）上修建住宅（01、02、04等3各地块均为一栋二层木质结构；03号地块为一栋五层砖混结构），占地面积2950.56平方米，建筑占地总面积1037.99平方米，建筑物总面积为3154.54平方米（其中，01号地块占地面积355.96平方米，建筑物占地面积171.54平方米，建筑物面积251.16平方米；02号地块占地面积758.71平方米，建筑物占地面积339.37平方米，建筑物面积630.64平方米；03号地块占地面积581平方米，建筑物占地389.38平方米，建筑物面积2054.7平方米；04号地块占地面积1254.89平方米，建筑物占地面积137.7平方米，建筑物面积227.04平方米）。经仁怀市自然资源局比对仁怀市土地利用总体规划图确认，该四个地块均为限制建设区（其中基本农田1032.58平方米），不符合土地利用总体规划。目前，住宅主体已完工，01号地块除建筑占地面积171.54平方米外的土地184.42平方米均铺了石板，还修建了围栏杆；02号地块除建筑占地面积339.37平方米外的土地419.34平方米均没有硬化，也没有修建其他设施；03号地块除建筑占地面积389.38平方米外的土地191.62平方米均水泥硬化，且修建了围栏杆；04号地块除建筑占地面积137.7平方米外的土地1117.19平方米均水泥硬化，且修建了围栏杆。以上事实清楚，证据充分。原告的行为已经违反土地管理法及基本农田保护条例的相关规定，应予处罚。三、农用地保护制度是国家依据我国人口多耕地少，为维护国家粮食安全，保持社会稳定做出的制度设计。为此，土地管理法虽经多次修改，但一直贯彻农用地保护的基本原则，为农业生产乃至国民经济的持续稳定发展起到保障作用，被告作出的行政处罚具有合理性。四、被告在案件查处过程中，依法向原告送达了行政处罚事先告知书，告知原告有权陈述、申辩和听证，保障了原告的陈述、申辩权及听证权，程序合法。综上，杨远德诉请的理由不能成立，请求人民法院依法判决驳回其诉讼请求。被告仁怀综合执法局在举证期限内，向本院提交了以下做出行政行为的证据及依据（复印件）：1．黔府函（2016）35号文件、仁府办发（2016）17号文件、执法人元执法证，证明被告执法主体适格；2．对原告的调查询问笔录，证明原告认可未经土地行政部门许可实施违法占地建设的事实；3．勘验记录及现场图，证明原告违法建设的事实；4．违法用地统计表及土地承包经营权证，证明原告违法建设的土地来源；5．涉案土地总规图、现状图，证明原告建设用地不符合土地规划；6．本案内部审批及文书送达资料。经审理查明，2017年3月29日，仁怀市发展和改革局批复同意长岗镇人民政府仁怀市长岗镇蔺田村现代农业园庄基础设施项目。原告杨远德未经仁怀市土地行政主管部门批准，于2017年3月动工，在仁怀市占用本人承包地（01、02号地块小地名打田湾土；03号地块小地名窝坑田；04号地块打田湾顶土）上修建住宅（01、02、04等3各地块均为一栋二层木质结构；03号地块为一栋五层砖混结构），占地面积2950.56平方米，建筑占地总面积1037.99平方米，建筑物总面积为3154.54平方米（其中，01号地块占地面积355.96平方米，建筑物占地面积171.54平方米，建筑物面积251.16平方米；02号地块占地面积758.71平方米，建筑物占地面积339.37平方米，建筑物面积630.64平方米；03号地块占地面积581平方米，建筑物占地389.38平方米，建筑物面积2045.7平方米；04号地块占地面积1254.89平方米，建筑物占地面积137.7平方米，建筑物面积227.04平方米）修建4栋建筑物。经被告委托贵州海平线勘测有限责任公司于2019年7月4日勘测及比对仁怀市资源局提供的土地现状图及土地规划图，该四个地块均为限制建设区（其中01号地块现状旱地158.47平方米为基本农田，灌木林地181.99平方米，村庄用地15.50平方米；02号地块758.71平方米现状旱地为基本农田；03号地块现状旱地115.40平方米为基本农田，灌木林地465.60平方米；04号地块1254.89平方米为裸地），不符合土地利用总体规划。目前，住宅主体已完工，01号地块除建筑占地面积171.54平方米外的土地184.42平方米均铺了石板，还修建了围栏杆；02号地块除建筑占地面积339.37平方米外的土地419.34平方米均没有硬化，也没有修建其他设施；03号地块除建筑占地面积389.38平方米外的土地191.62平方米均水泥硬化，且修建了围栏杆；04号地块除建筑占地面积137.7平方米外的土地1117.19平方米均水泥硬化，且修建了围栏杆。2019年7月1日，被告执法检查中发现原告违法建房的线索后，予以立案调查，于同年8月22日对原告进行了询问调查，原告对未经批准进行建设的事实予以认可。同年10月30日被告做出《行政处罚事先告知书》，载明拟对原告处罚的事实、理由、依据，以及告知原告可以在3日内陈述、申辩以及申请听证，并于10月30日送达与原告，原告期满后没有进行陈述、申辩及申请听证。被告仁怀综合执法局于2019年11月8日对原告作出仁综执（土）罚字〔2019〕第14-033号《行政处罚决定书》，认为原告违反了《土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款、《基本农田保护条例》第十七条第一款的规定，根据《土地管理法》第七十六条第一款、《基本农田保护条例》第三十三条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对原告作出如下处罚：1、对违法占用2950.56平方米土地上修建的建筑物（3154.54平方米）及其他设施（1480.35平方米石板铺的院坝、水泥硬化的地面和围栏杆）处以限期拆除，恢复土地原状。其中，1032.58平方米基本农田恢复原种植条件。2、对违法占用的1254.89平方米土地（裸地、村庄用地）按照每平方米5元处以罚款，共计人民币6,274.45元；对违法占用的663.09平方米土地（不含裸地、村庄用地、基本农田）按照每平方米10元处以罚款，共计人民币6,630.9元；对违法占用的1032.58平方米基本农田按照每平方米20元处以罚款，共计人民币20,651.6元。三项罚款共计33,556.95元。上述行政处罚决定的履行方式和期限：原告应当自收到本决定书之日起十五日内履行本处罚决定。并于同日送达与原告，原告不服，持诉讼理由诉至本院。以上事实，有经庭审质证的原、被告所举证据在案佐证，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。按照国发［2002］17号文件及黔府函［2016］35号文件的规定，将仁怀市范围内，原本由土地主管部门行使的土地管理方面法律、法规、规章规定的，对违反土地管理规定的行为实施行政处罚的职权集中由被告行使，故被告有权对原告的违法行为进行处罚。被告在行政程序中，对原告进行调查询问并告知原告相应的程序权利，作出处罚决定后送达原告，以上程序合法。原告没有依法办理土地使用审批手续，于2017年3月在仁怀市违法占用本人承包地（01、02号地块小地名打田湾土；03号地块小地名窝坑田；04号地块打田湾顶土）修建房屋，所占地为基本农田、裸地、灌木林地、村庄用地，均属于限制建设区，不符合土地利用总体规划的事实，有被告收集的在卷证据佐证，被告认定原告违法事实清楚，证据充分。原告杨远德的建设行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十三条第一款“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”、《基本农田保护条例》第十七条“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”的规定，按照《土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人元和其他直接责任人元，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”、《基本农田保护条例》“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”的规定，应当处限期拆除，恢复土地原状，对于基本农田应当恢复原种植条件，且可以并处罚款。同时，原告占用的土地有一部分为灌木林地，改变了林地的用途，原告的行为也违反了《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。临时占用林地，逾期不归还的，依照前款规定处罚。”的规定，也应当责令恢复原状和并处罚款。故，被告作出的处罚决定，限期原告拆除涉案违法建筑，并要求恢复土地原状，对于基本农田，要求恢复原种植条件，并无不当。对于罚款金额，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”被告对原告违法占用的1254.89平方米土地（裸地、村庄用地）按照每平方米5元处以罚款，共计人民币6,274.45元；对违法占用的663.09平方米土地（不含裸地、村庄用地、基本农田，实际为灌木林地）按照每平方米10元处以罚款，共计人民币6,630.9元；对违法占用的1032.58平方米基本农田按照每平方米20元处以罚款，共计人民币20,651.6元。三项罚款共计33,556.95元。该处罚结果在被告行政裁量权范围内，并无不当。综上，被告所作行政处罚证据充分，程序合法，虽然被告没有全面引用法律依据，和没有在行政处罚决定书中具体载明原告所占地块的性质，但处罚的结果并无不当，原告的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告杨远德的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。审 判 长  丁旺轩人民陪审员  李小兰人民陪审员  袁昌容二〇二〇年十月二十日书 记 员  万 林