江苏省宿迁市宿城区人民法院行 政 判 决 书（2020）苏1302行初15号原告丁国梅,女,1953年7月13日生，××族,住沭阳县。委托代理人陆兴明，江苏华脉律师事务所律师。被告沭阳县住房和城乡建设局，住所地沭阳县康平路**。法定代表人郝建华，该局局长。应诉负责人刘东，该局党委委员、总工程师。委托代理人房玉琛、丁伟，江苏序阳律师事务所律师。第三人沭阳县南湖街道办事处中心居民委员会,住所地沭阳县广州路**。法定代表人丁国建，该居民委员会主任。委托代理人张施勇，该居民委员会工作人员。委托代理人程飞，江苏序阳律师事务所律师。第三人章杰新，男,1951年10月6日生，××族,住沭阳县。原告丁国梅诉沭阳县南湖街道办事处中心居民委员会（以下简称中心居委会）行政协议纠纷一案，经江苏省宿迁市中级人民法院指定集中管辖，本院于2020年1月13日立案受理，后向中心居委会送达起诉状副本及应诉通知书等材料。依法组成合议庭，于2020年4月14日公开开庭审理了本案。经审理查明，中心居委会不是本案适格被告。经释明，原告丁国梅申请将本案被告变更为沭阳县住房和城乡建设局（以下简称沭阳住建局），本院向沭阳住建局送达起诉状副本及应诉通知书等材料。因中心居委会、章杰新与案件有利害关系，本院通知作为第三人参加诉讼。2020年8月6日，本院再次公开开庭审理了本案。原告丁国梅的委托代理人陆兴明，被告沭阳住建局的应诉负责人刘东及委托代理人丁伟，第三人中心居委会的委托代理人张施勇、程飞及第三人章杰新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告丁国梅诉称，其系中心居委会居民。2019年5月，沭阳县人民政府开展沭阳县西南片区棚户区六期改造工程，被告是该工程的征收安置单位。2019年5月24日，在未经原告同意的情况下，被告与章杰新签订空白协议，私自填写了被拆迁房屋面积和安置价款等内容，并将原告房屋拆除。被告未履行法定程序，在未经原告同意的情况下签订涉案协议，委托沭阳县振顺房屋征收服务中心（以下简称振顺征收中心）拆除原告房屋，明显是违法的。现请求：撤销原、被告签订的《沭阳县西南片区棚户区（城中村）改造项目六期工程房屋拆迁补偿安置协议》，确认被告拆除原告房屋的行为违法。原告丁国梅为证明其主张向本院提交了以下证据：1.《沭阳县西南片区棚户区（城中村）改造项目六期工程房屋拆迁补偿安置协议》，该协议载明被拆迁房屋所有权人为丁国梅，证明丁国梅有权提起本案诉讼。2.苏政办发〔2015〕119号《省政府办公厅关于加快推进棚户区（危旧房）改造货币化安置的意见》，证明棚户区改造有规定流程，拆的不仅是房屋，拆除之后土地收回，涉及征收行为。被告沭阳住建局辩称：一、涉案协议系平等主体所签订，本案属于民事纠纷，不属于行政诉讼受案范围。中心居委会棚户区改造范围内的房屋建设年限较早，基础设施落后，且与邻近城区形成巨大反差，属于典型的城边村。经居民代表会议决议进行改造，属于居民自治行为，并非具体行政行为。二、丁国梅不是本案适格原告。涉案房屋的营业执照载明的经营者是章杰新，能证明其对涉案房屋具有处分的权利。且原告未提供证据证明其是涉案房屋的所有权人，涉案协议由章杰新签订并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，丁国梅不是涉案行政行为的相对人和利害关系人，无权提起本案诉讼。三、涉案协议有效，且双方已按协议履行了相应义务。涉案区域房屋的拆迁均是以户为单位进行补偿，章杰新作为户主与被告签订涉案协议是符合常理的，且被告有理由相信其有代表权。涉案协议签订后，原告并未提出异议。涉案房屋拆除时，原告家庭也是予以积极配合的。协议约定的补偿款、搬迁奖励、搬家费等费用，原告均认可并领取。原告作为该户成员，是知晓章杰新签订涉案协议的。四、原告笼统请求确认拆除行为违法属诉讼请求不明确，且经合议庭释明，原告仍坚持其请求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款的规定，应裁定驳回原告的起诉。被告沭阳住建局为证明其主张向本院提交了以下证据：1.委托合同。2.请求协调我居委会范围内居民房屋实施拆迁的请求报告。3.中心居委会居民会议决议书及会议记录。4.沭阳县西南片区棚户区（城中村）改造项目六期工程房屋拆迁补偿协议。5.西南片区拆迁住宅用地面积确认单（回执）。6.承诺书。7.沭阳县苏州路好运旅社营业执照、卫生许可证及工商登记信息查询。8.沭阳县西南片区棚户区改造项目六期选房凭证及签约、搬迁奖励凭证及临时过渡费、搬家费凭证。9.房地产估价报告。10.房屋拆迁委托评估协议书。11.个人定期存单及原告身份证复印件。12.房屋拆迁货币安置支付凭证。13.货币安置结算清单。14.委托书。15.房屋收讫告知单。第三人中心居委会述称，棚户区改造项目是经过居民代表大会讨论通过，委托振顺征收中心进行改造。涉案协议是中心居委会、振顺征收中心与原告丈夫章杰新在协商一致基础上签订，符合法律规定。该案属于民事纠纷，不属于行政诉讼受案范围。原告诉讼请求不明确，且主体不适格。由于原告将被告变更为沭阳住建局，中心居委会不应承担责任。第三人中心居委会未向本院提交证据。第三人章杰新对原告丁国梅的起诉没有异议，亦未向本院提交证据。原告丁国梅对被告沭阳住建局提供证据的质证意见为：对证据1-3的真实性无异议。证据4无异议，但章杰新陈述除了签名是他写的，其他内容均未告知原告和章杰新。对证据5载明的土地面积没有异议。证据6中原告的名字不是其本人所签，如是章杰新代签，对原告不产生法律效力。对证据7的真实性无异议，能证明涉案房屋在拆迁时是营业用房，补偿标准低了，但无法达到被告的证明目的。证据8-10的真实性无异议，能证明涉案协议是行政行为，需要履行法定评估、公告等程序，评估结果也未公布。对证据11-15的真实性无异议。第三人中心居委会对被告沭阳住建局提供的证据均无异议。第三人章杰新对被告沭阳住建局提供证据的质证意见为:仅认可涉案协议上原告的名字为其所签。被告沭阳住建局对原告丁国梅提供证据的质证意见为：证据1是由原告丈夫章杰新代签的原告名字，实际是因补偿金额较低才产生此次诉讼。对于证据2，被告已向法庭作出说明，并不能因为省政府文件就确定本案属行政诉讼受案范围。第三人中心居委会对原告丁国梅提供证据的质证意见为：证据1为民事协议，不需要公告、评估，只需双方协商一致。第三人章杰新对原告丁国梅提供证据的质证意见为：证据1应撤销，重新签订。对证据2没有异议。经庭审质证，本院对原、被告提供证据作如下认定：原告提供的证据1具有真实性，能证明中心居委会、振顺征收中心与章杰新于2019年5月24日签订涉案协议。证据2与本案不具有关联性，本院不予采信。被告提供的证据1-3具有真实性，能证明中心居委会经居民代表会议决议对居民房屋进行拆迁，后与振顺征收中心签订委托合同。原告对证据4-5、8-13、15的真实性无异议，能证明涉案房屋经评估后，中心居委会、振顺征收中心与章杰新签订了涉案协议，并领取了相关补偿款项。证据7具有真实性，能证明章杰新曾将涉案房屋用于经营旅社。证据6、14真实性无法确认，本院不予采信。根据上述有效证据及当庭查明的情况，本院对本案事实认定如下：丁国梅与章杰新系夫妻关系,涉案房屋属于二人共同共有，除用于自行居住外，章杰新还曾将涉案房屋用于经营旅社。涉案房屋未办理产权登记，占用土地性质为集体土地。2019年1月24日沭阳县人民政府印发《沭阳县棚户区改造实物安置实施办法》，后沭阳县房屋征收办公室会同街道共同制定了《西南片区棚户区（城中村）改造项目房屋拆迁补偿安置方案》。该方案约定拆迁范围为：1.深圳路以南，淮沭新河大堤以东，新规划326省道以北，老沭河以西；2.宿迁大道以南，老205国道两侧，新规划326省道以北，同时约定属地街道村居委会负责棚户区（城中村）改造项目拆迁补偿工作，街道为监督责任主体。涉案房屋位于上述拆迁范围内。2019年1月22日，中心居委会作为委托方与振顺征收中心签订委托合同，将中心居委会的拆迁事宜委托给振顺征收中心具体实施。2019年5月24日,章杰新与中心居委会、振顺征收中心签订《沭阳县西南片区棚户区（城中村）改造项目六期工程房屋拆迁补偿安置协议》，载明“甲方（委托拆迁方）：南湖街道中心居委会；乙方（被拆迁房屋所有权人）：丁国梅……丙方（受委托方）：沭阳县振顺房屋征收服务中心……为改善棚户区居住环境，经居民代表会议决议，通过甲乙双方共同协商，现就所涉房屋拆迁补偿安置有关事项订立如下协议并共同遵守……被拆迁房屋合法建筑面积163.78平方米。其中：住宅房163.78平方米……3.违法建筑339.74平方米。4.宅基地面积199.87平方米（以自然资源局出具的相关证明为准），宅基地大于房屋面积36.09平方米……二、补偿、补助金额……合计：人民币……（小写）￥1000087元整……乙方（被拆迁房屋所有权人）签章：丁国梅章杰新代签……”。现丁国梅主张涉案协议的签订未经其同意，故诉至法院，提出上述请求。另查明，2020年6月23日，沭阳住建局向本院出具《情况说明》，载明沭阳西南片区棚改工作由其负责，法律责任也由其承担。本案的争议焦点为：一、涉案协议是否属于行政协议；二、丁国梅是否具备本案原告主体资格；三、丁国梅要求撤销涉案协议是否有事实和法律依据。本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”第二条规定：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；（六）其他行政协议。”本案中，涉案协议签订目的是为了改善居民居住环境，是沭阳住建局依据沭阳县人民政府制定的《沭阳县棚户区改造实物安置实施办法》，在其职责权限内为履行行政管理职责而实施的行为。涉案协议条款中包含了房屋及附属设施补偿、签约及搬迁奖励、临时过渡费、搬家费等具体内容，体现的均为行政法律上的权利义务关系，具备行政协议的主体要素、目的要素、内容要素、意思要素等构成要件，而非平等主体间的民事权利义务关系。因此，涉案协议属于行政协议的范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”根据上述规定，提起行政诉讼的原告要么为行政行为的相对人，要么与行政行为之间存在法律上利害关系。本案中，涉案房屋属于丁国梅和章杰新夫妻共同财产，且涉案协议系章杰新代丁国梅签订，故丁国梅有权提起本案诉讼。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款规定：“原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。”第二十七条第二款规定：“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。”第二款规定：“一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”所谓可撤销合同，就是因意思表示不真实，通过有撤销权的当事人行使撤销权，使已经生效的意思表示归于无效的合同。本案中，丁国梅诉请撤销涉案协议，但其所举的证据不能证明涉案协议存在上述所规定的可撤销情形。就丁国梅关于涉案协议的签订未经其同意的主张，涉案协议虽是以丁国梅的名义签订，但涉案房屋属于丁国梅与章杰新夫妻共同共有。根据庭审查明情况，就涉案房屋的补偿安置事宜是由章杰新与中心居委会、振顺征收中心进行协商，经专业房地产估价机构评估后，双方签订了涉案协议。后章杰新将涉案房屋交付拆除，并持丁国梅的身份证原件领取了补偿款。庭审中，章杰新还主张其与中心居委会等人员协商时,相关人员承诺给予其更高补偿而没有兑现，但其未提供证据加以证实。因此，中心居委会和振顺征收中心有理由相信章杰新有权签订涉案协议。现行法律对于城中村（棚户区）改造的程序没有明确的规定，需要更多关注的是是否给予了相对人公平合理的补偿。本案中，涉案项目安置补偿方案参照了国有土地上房屋征收补偿标准，涉案房屋的补偿亦未侵害丁国梅的合法权益。另，关于丁国梅要求确认被告拆除其房屋行为违法的请求，涉案房屋系由章杰新根据涉案协议约定自愿交付拆除，故该请求没有法律依据。综上，原告丁国梅的诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款、《中华人民共和国合同法》第五十四条及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告丁国梅的诉讼请求。案件受理费50元，由原告丁国梅负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省宿迁市中级人民法院。审 判 长  施 华人民陪审员  蔡则武人民陪审员  胡晓庭二〇二〇年十月九日法官 助理  宋艳艳书 记 员  卢 珊