广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1762号上诉人（原审原告）：钟月明，男，汉族，1957年8月15日出生，身份证住址广州市开发区********，公民身份号码440************336。上诉人（原审原告）：李玉冰，女，汉族，1955年8月15日出生，身份证住址广州市开发区********，公民身份号码440************366。上诉人（原审原告）：钟杏梅，女，汉族，1983年4月29日出生，身份证住址广州市海珠区**********，公民身份号码440************328。上诉人（原审原告）：钟焕冬，女，汉族，1985年7月20日出生，身份证住址广州市黄埔区********，公民身份号码440************361。上诉人（原审原告）：钟家伟，男，汉族，1988年10月15日出生，身份证住址广州市萝岗区********，公民身份号码440************379。五上诉人共同委托代理人：贾鹏程，广东南方福瑞德律师事务所律师。五上诉人同委托代理人：周月娇，广东南方福瑞德律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广东省广州市越秀区******，统一社会信用代码：11440100MB2C91103Q。负责人：彭高峰，局长。出庭负责人：杨吉龙，黄埔区分局副局长。委托代理人：候丽鹏，北京观韬中茂（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市人民政府。住所地：广州市越秀区*****。法定代表人：温国辉，市长。委托代理人：陈炜，广州市司法局工作人员。上诉人钟月明、李玉冰、钟杏梅、钟焕冬、钟家伟与被上诉人广州市规划和自然资源局（以下简称市规划资源局）、广州市人民政府（以下简称市政府）行政处理及行政复议一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初301号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2019年8月29日，原告钟明月、李玉冰、钟杏梅、钟焕冬、钟家伟向市规划资源局提交《广州市不动产登记申请表》（该表填写主要内容如下：登记原因为变更宅基地使用权房屋所有权；不动产情况：坐落于广州市黄埔区********），申请办理宅基地使用权变更登记，一并提交了：身份证明、户籍证明、授权委托书、代理人身份证明、农村（墟镇）宅基地使用证等材料，但未提交涉案房屋现状产生变更事实的文件和不动产附图。其中农村（墟镇）宅基地使用证记载：使用人姓名为刘某群，宅基地坐落萝峰乡龙田村14巷15号，宅基地四至：东至西7.74米，南至北10.40米，面积80.50平方米，建筑种类结构：砖木，建筑面积80.50平方米，发证机关为广州市郊区萝岗区公所，发证日期为1985年8月1日。2019年9月2日，广州市黄埔区房地产登记交易所作出《不予受理告知书》，主要内容如下：钟月明等五人（代理人：周月娇）：你申请办理位于的黄埔区龙田街西八巷7号（原萝峰乡龙田村14巷15号）的宅基地使用权和房屋所有权变更登记，提交了如下材料：申请书、身份证明、户籍证明、委托书、代理人身份证明、宅基地使用证。经核查：你的申请不符合法定形式，具体理由如下：你未提交证明发生变更事实的文件和不动产附图，不符合《广州市不动产登记规程》第六十七条的规定。根据《不动产登记暂行条例》第十七条，现我中心作不予受理处理。如不服本决定，可自接到本决定之日起60日内向市政府或者广东省自然资源厅申请行政复议，或者6个月内向广州铁路运输法院提起行政诉讼。原告不服上述《不予受理告知书》，于2019年9月10日向市政府申请行政复议。市政府于同日进行受理并于次日向市规划资源局作出《提出行政复议答复通知书》。市政府于2019年11月6日作出《延长行政复议审查期限通知书》，以情况复杂为由，决定延长审理期限30日。后市政府于2019年12月6日作出穗府行复〔2019〕1586号行政复议决定，维持市规划资源局作出的《不予受理告知书》，原告仍不服，向原审法院提起行政诉讼。另查明，2019年2月27日，广州市黄埔区人民法院受理五原告诉被告钟荫秋、朱玉勤宅基地使用权纠纷一案【（2019）粤0112民初1694号】，该院该案中认为诉争宅基地的原上盖房屋，系刘某群于1984年报建，刘某群去世后，钟荫秋于2005年7月19日申请危房重建，当地萝峰村龙田经济合作社及村民委员会审批同意后，由钟荫秋拆旧建新。该院认为该案为宅基地使用权纠纷，应先提交人民政府处理，不属于人民法院民事案件受理范围，遂裁定驳回五原告起诉。该案经二审，由广州市中级人民法院于2009年8月2日裁定驳回上诉，维持原裁定。原审法院认为：《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”据此，被告市规划资源局作为广州市不动产登记行政主管部门，负有对不动产登记申请进行处理的职能。《不动产登记暂行条例》第十六条规定：“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。不动产登记机构应当在办公场所和门户网站公开申请登记所需材料目录和示范文本等信息。”第十七条规定：“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当受理并书面告知申请人；（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；（四）申请登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场书面告知申请人不予受理并告知申请人向有登记权的机构申请。不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理。”第十八条规定：“不动产登记机构受理不动产登记申请的，应当按照下列要求进行查验：（一）不动产界址、空间界限、面积等材料与申请登记的不动产状况是否一致；（二）有关证明材料、文件与申请登记的内容是否一致；（三）登记申请是否违反法律、行政法规规定。”《广州市不动产登记规程》（穗国土规划规字〔2018〕4号）第六十七条第三款规定：“集体土地使用权及房屋所有权变更登记，应当提交下列资料：……3.经登记的集体土地、房屋坐落、用途、面积及房屋结构等发生变化的，申请变更登记：不动产登记申请表、申请人身份证明、不动产权证书，证明发生变更事实的文件，不动产附图。”本案中，本案五原告申请办理的业务是宅基地使用权和房屋所有权变更登记，且原宅基地证所登记的宅基地房屋已经被拆除重建，因此房屋的情况已经发生变化，五原告在申请权利变更登记时未提交证明房屋发生变更事实的文件和要求变更登记的房屋不动产附图，不符合上述规定中集体土地使用权及房屋所有权变更登记的要求。因此，市规划资源局作出《不予受理告知书》的处理结果和法律适用并无不当，但该告知书并非按规定当场作出，原审法院予以指出。但原告请求撤销市规划资源局作出的《不予受理告知书》缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。市政府作出穗府行复〔2019〕1586号《行政复议决定书》，行政复议程序、实体符合法律规定，并无不当。五原告请求撤销穗府行复〔2019〕1586号《行政复议决定书》缺乏事实和法律依据，原审法院亦不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告钟月明、李玉冰、钟杏梅、钟焕冬、钟家伟的诉讼请求。案件受理费50元，由原告钟月明、李玉冰、钟杏梅、钟焕冬、钟家伟负担。上诉人钟月明、李玉冰、钟杏梅、钟焕冬、钟家伟不服原审判决，上诉称：一、一审判决适用《广州市不动产登记规程》（穗国土规划规字（2018）4号）第六十七条第三款作为审理本案的依据，为适用法律错误。依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款、《中华人民共利国物权法》第十七条规定，农村家庭成员以户为单位所享有的宅基地使用权，亦应当落实在相应的土地登记中，方能彰显物权登记制度的价值，并对上诉人的相关权利予以确认及保护。本案中，上诉人所提交的《农村（墟镇）宅基地使用证》（穗郊字第3****1号）、档案所存的《农村（墟镇）建设用地普查登记表》、《户籍档案查询摘抄记录》(1981-1987)、广州市黄埔区萝岗萝峰社区*民委员会及广州市黄埔区萝岗萝峰社区龙田经济合作社于2019年1月20日出具的《证明》，均已确定涉案宅基地的使用权人为刘某群及同一农村家庭户的成员钟月明、李玉冰、钟杏梅、钟焕冬五人。在刘某群去世后，上诉人要求将涉案宅基地使用权变更登记于其名下，符合上述法律规定。本案系因原登记的宅基地使用权人刘某群死亡，宅基地使用权的共有人申请变更登记，适用《广州市不动产登记规程》(穗国土规划规字(2018)4号）第六十七条第1项规定的权利人因姓名、名称等身份信息发生变化，申请房屋所有权变更登记的情形，同时根据《广州市动产登记规程》(穗国土规划规字(2018)4号）第五条所规定的连续登记原则，以及郊字第3****1号《农村（墟镇）宅基地使用证》已标注附图的事实，上诉人已提交了符合上述规定所要求的资料，市规划资源局应当作出变更登记。二、一审判决认定上诉人“未提交证明房屋发生变更事实的文件”的观点，是错误的。无论是市规划资源局，市政府，还是一审法院，均没有对什么是可以“证明房屋发生变更事实的文件”作出解释、说明或确定。依照《广州市不动产登记规程》（穗国土规划规字（2018）4号）第八条的规定，刘某群的死亡证明即应认定为“证明房屋发生变更事实的文件”。案外人钟荫秋、朱玉勤等对涉案宅基地上房屋的改造重建，未经规划部门批准，为违法建筑，其本身就不可能合法取得，上诉人在客观上更无法提供市规划资源局要求的现存房屋“不动产附图”。一审法院苛求上诉人需以此作为变更登记申请受理的条件，处理错误。请求：一、撤销广州铁路运输法院(2020)粤7101行初301号行政判决书；二、撤销市规划资源局作出的《不予受理告知书》及市政府作出穗府行复(2019)1586号《行政复议决定书》，判令市规划资源局对上诉人的申请事项重新作出处理。被上诉人市规划资源局二审答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人在办理涉案房屋变更登记时未提交房屋现状产生变更事实的文件和不动产附图。根据(2019)粤0112民初1694号《民事判决书》，涉案房屋系刘某群于1984年报建，刘某群去世后，钟荫秋于2005年7月19日申请危房重建，当地萝峰村龙田经济合作社及村民委员会审批同意后，由钟荫秋拆旧建新。二、一审程序合法正当。三、上诉人意见缺乏事实和法律依据，应予驳回。（一）根据(2019)粤0112民初1694号《民事判决书》，被答辩人一家已经拥有一处宅基地（即钟月明名下登记的广州市萝岗区******1*巷10号），根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第六十二条第一款的规定，其不得再申请拥有本案诉争宅基地的上盖房屋。（二）上诉人主张将刘某群的死亡证明认定为涉案房屋发生变更事实的文件，亦没有事实和法律依据。《广州市不动产登记规程》（穗国土规划规字[2018]4号）第六十七条第3款规定可知，证明发生变更事实的文件指的是建设工程规划许可证、报建审核意见书、建设工程规划验收合格证、规划部门相关证明等。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人市政府二审答辩称：一、被诉行政复议决定维持原具体行政行为，认定事实清楚，适用依据正确。钟月明等人申请变更宅基地使用权、房屋所有权，但并未提交证明发生变更事实的文件和不动产附图，不符合集体土地使用权及房屋所有权变更登记的情形。已经生效的（2019）粤0112民初1694号裁定亦认定涉案房屋已拆旧建新且尚存有宅基地使用权纠纷。被诉《不予受理告知书》符合规定。二、被诉行政复议决定程序合法。经二审审查，原审法院查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是被上诉人不予受理上诉人的变更登记申请的依据是否充分。本案中，根据生效民事裁定，涉案宅基地上刘某群原报建房屋在2005年被拆除，案外人钟荫秋拆旧建新，已在旧有宅基地上新建成房屋，引发本案诉争的根本原因是上诉人钟月明与钟荫秋之间的宅基地使用权纠纷。（2019）粤0112民初1694号裁定认为根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第十六条的规定，相关权属争议应先提交人民政府处理，对人民政府从处理不服的，再就相关民事权益保护问题另行申请人民法院调处。上诉人未经上述程序，直接向被上诉人申请重建后的宅基地房屋的变更登记，可以认定为没有提供不动产发生变更事实的文件，被上诉人市规划资源局不予受理上诉人的变更申请，并告知需要补正的材料，并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。被诉《不予受理告知书》认定事实清楚，适用法律正确，被上诉人市政府复议维持正确。原审判决认定事实清楚，驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人钟月明、李玉冰、钟杏梅、钟焕冬、钟家伟负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 彭铁文二〇二〇年十月二十三日此件与原本核对无异法官助理 张雨晴书 记 员 袁嘉琪