云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）云行终503号上诉人（一审原告）杨贵光，男，苗族，1966年8月15日生，住云南省昭通市盐津县。委托代理人段佳丽、张爱慧，北京京平律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。被上诉人（一审被告）云南省人民政府。住所地：云南省昆明市五华区华山南路78号。法定代表人阮成发，省长。委托代理人李艳。代理权限：特别授权代理。委托代理人李俊华，建纬（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。一审原告张留邦等12人（名单附后）。诉讼代表人张留邦，男，汉族，1974年6月6日生，住云南省昭通市盐津县。诉讼代表人杨金斌，男，苗族，1986年5月4日生，住云南省昭通市盐津县。一审原告张留邦等12人的共同委托代理人段佳丽、张爱慧，北京京平律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。上诉人杨贵光因诉云南省人民政府（以下简称省政府）土地行政复议一案，不服云南省昆明市中级人民法院作出的（2019）云01行初169号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院认定，2016年6月1日，云南省自然资源厅（原云南省国土资源厅）作出云国土资复〔2016〕229号《云南省国土资源厅关于盐津县2016年度第一批次城镇建设农用地转用及土地征收的批复》（以下简称229号批复），拟对昭通市盐津县盐井镇水田村民委员会的集体土地进行征收，被征收土地规划用途为建设用地、居住用地，未涉及基本农田。229号批复作出后，2016年10月20日，盐津县人民政府作出盐政公〔2016〕2号《盐津县人民政府关于征收水田新区土地的公告》，明确了征收批准机关、批准文号、用途及拟征收土地的范围、面积、地类和涉及的村民小组、征地补偿费用标准、安置途径等内容。该公告于2016年10月21日在盐津网进行了发布，于2016年10月25日在涉及到此次征收土地的村小组进行了张贴。张留邦等人系云南省昭通市盐津县村民，享有合法的土地使用权，并在案涉土地上建盖有房屋。2018年10月29日，云南省自然资源厅收到李达乾等13人《政府信息公开申诉表》，于2018年11月13日给予了答复，答复的主要内容：经昭通市国土资源局核实，你们申请的位于文家湾社、团山包社、柏杨梗社、孙家坪社房屋及承包地所在地块征收批复，属盐津县2013年度第一批、盐津县2016年度第一批、盐津县2016年度第三批城镇建设用地范围内，原云南省国土资源厅以云国土资复〔2013〕907号、云国土资复〔2016〕229号、云国土资复〔2017〕197号文件批准该用地农用地转用及土地征收。2018年12月31日，张留邦等人向省政府提出行政复议，请求撤销省政府2016年6月1日作出的229号批复。省政府2019年1月25日收到张留邦等人行政复议申请后，2019年1月3日省政府行政复议办公室作出《第三人参加行政复议通知书》（云政行复第三人通字〔2019〕第3号），依法通知与本案有利害关系的盐津县盐井镇水田村民委员会作为第三人参加行政复议。2019年1月8日，省政府行政复议办公室作出《补正行政复议申请通知书》（云政行复补字〔2019〕第3号），要求补交相关证明材料。2019年1月23日，张留邦等人向省政府提交了书面的《补正说明》。2019年1月25日，省政府行政复议办公室作出《第三人参加行政复议通知书》（云政行复第三人通字〔2019〕第3号），依法通知与本案有利害关系的昭通市人民政府、盐津县人民政府作为第三人参加行政复议。2019年1月25日，省政府行政复议办公室作出《行政复议答复通知书》（云政行复通字〔2019〕第4号），要求云南省自然资源厅在规定的期限内对张留邦等13人行政复议申请提出书面答复，并提交作出该行政行为的证据及有关材料。2019年1月28日，省政府行政复议办公室作出《行政复议受理通知书》（云政行复受通字〔2019〕第4号），确定受理日期为2019年1月25日。上述文书均依法进行了送达。2019年2月3日，云南省自然资源厅提交了书面的《行政复议答复书》及证据相关材料。2019年3月14日、2019年4月15日省政府工作人员分别在盐津县、云南省司法厅对部分申请人就本案案件事实部分进行了调查核实并形成《行政复议案件调查笔录》。因案情复杂，省政府于2019年3月11日依法决定延期审理，并于2019年3月13日将延期审理通知书送达给张留邦等人。2019年4月19日，省政府依照复议阶段查明的事实认为，本案13名申请人中，除杨贵光外，其余申请人在229号批复所涉征收土地范围内，既无土地也无房屋，与该批复无法律上的利害关系，不具有针对229号批复提起行政复议的申请人主体资格。省政府作出229号批复后，盐津县人民政府于2016年10月20日发布了《盐津县人民政府关于征收水田新区土地的公告》，并于2016年10月25日张贴于水田村有关村组，公告载明了征收土地批准机关、批准文号、用途等事项，即229号批复的相关内容。229号批复所涉征收土地工作已基本完成，项目建设已完成投资3000万元，部门建设项目已完成，尚未完成的项目也处于设计、地勘等建设阶段。杨贵光承包土地0.63亩坐落于229号批复范围内，其应于2016年10月25日后知道或应当知道土地予以征收的事实，而杨贵光于2019年1月25日申请行政复议，已经超过了法定行政复议期限。故省政府根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，作出云政行复驳字〔2019〕2号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称2号驳回决定），并依法予以送达。一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十条第一款规定：“依照本法申请行政复议的公民、法人或者其他组织是申请人。”第四款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。”张留邦等人系云南省昭通市盐津县村民，因云南省自然资源厅229号批复涉及到云南省昭通市盐津县村民的房屋及承包地城镇建设农用地转用及土地征收事宜，张留邦等人即向省政府申请行政复议，要求撤销229号批复。2号驳回决定是针对张留邦等人的申请作出的。张留邦等人系案涉行政复议的相对人是本案适格的原告。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”省政府是复议机关，是本案的适格被告。张留邦等人在法定期限内向提起行政诉讼，符合起诉条件。《中华人民共和国行政复议法》第十四条规定：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”229号批复为省政府作出的，故省政府系依法履行复议职责的行政复议机关，其具有行政复议的主体资格。省政府在收到张留邦等人的行政复议申请后，即按照行政复议程序，依法通知与本案有利害关系的盐津县盐井镇水田村民委员会、昭通市人民政府、盐津县人民政府作为第三人参加行政复议，同时要求云南省自然资源厅在规定的期限内对张留邦等人行政复议申请提出书面答复，并提交作出该行政行为的证据及有关材料。省政府在取得相关证据材料的情况下，分别在盐津县、云南省司法厅对部分申请人就本案案件事实部分进行了调查核实并形成《行政复议案件调查笔录》，确认复议阶段查明的事实为：本案13名申请人中，除杨贵光外，其余申请人在229号批复所涉征收土地范围内，既无土地也无房屋，与该批复无法律上的利害关系，不具有针对229号批复提起行政复议的申请人主体资格。且在其余申请人已另行行使相关权利主张的情况下，省政府的上述认定有事实依据，应予以支持。省政府作出229号批复后，盐津县人民政府于2016年10月20日发布了《盐津县人民政府关于征收水田新区土地的公告》，并于2016年10月25日张贴于水田村有关村组，公告载明了征收土地批准机关、批准文号、用途等事项，即229号批复的相关内容。229号批复所涉征收土地工作已基本完成，项目建设已完成投资3000万元，部门建设项目已完成，尚未完成的项目也处于设计、地勘等建设阶段。杨贵光承包土地0.63亩坐落于229号批复范围内，其应于2016年10月25日后知道或应当知道土地予以征收的事实，而杨贵光于2019年1月25日申请行政复议，已经超过了法定行政复议期限。省政府上述认定亦有事实依据，应予以支持。综上，省政府根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，作出2号驳回决定，主体适格，程序合法，有事实和法律依据。张留邦等人的诉讼请求没有充分的事实及法律依据，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款之规定，判决驳回张留邦等人要求撤销云2号驳回决定及判令省政府重新作出行政复议决定的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由张留邦等人负担。上诉人杨贵光上诉称，上诉人2018年11月14日通过申请信息公开知道被上诉人2016年6月1日作出的229号批复。该批复包含了上诉人的承包地，与上诉人具有法律上的利害关系。2019年1月1日，上诉人向被上诉人提出申请复议，符合法律关于复议期限的规定。本案无证据证明229号批复已经公示公告，也无法推定上诉人已经知晓涉案征地批复的具体内容。上诉人作为普通老百姓无法知晓行政机关作出的行政行为。当地征收单位也未召开村民会议进行宣传、解释，上诉人无法及时、准确辨别与自身利益相关的征地批复。一审法院未查明本案基本事实。被上诉人提交的照片并未提供照片的原始载体，该照片不能显示张贴的时间、地点，也不能显示张贴的持续时间。即使县政府2016年10月25日发布、张贴了公告，也不能据此证明上诉人于公告张贴之时即已知晓涉案批复的存在和内容。公告不等于送达，不等于上诉人应当必然知道该征收决定的内容。上诉人的房屋、土地系不动产，不应简单的认定参照一般的行政行为救济期限，一审法院认定超过六十日的行政复议期限，属于适用法律错误。申请期限应当从2018年11月14日起计算，并参照《中华人民共和国行政诉讼法》《最高人民法院关于适用的解释》规定的期限计算。综上，请求撤销一审判决；撤销2号驳回决定并责令被上诉人重新作出行政复议决定。被上诉人省政府答辩称，根据《中华人民共和国行政复议法》第十四条规定，被上诉人系作出2号驳回决定的法定主体。被上诉人作出229号批复后，盐津县人民政府于2016年10月20日作出《盐津县人民政府关于征收水田新区土地的公告》并张贴于被征收土地所在地水田村，公告载明了征收土地批准机关、批准文号、用途等事项。上述事实，有盐津县人民政府张贴上述公告的照片予以证实。同时229号批复所涉征收土地工作已经基本完成，项目建设投资已完成投资3000万元，尚未完成的项目也处于设计、地勘等建设阶段。上诉人杨贵光承包土地0.63亩，坐落于229号所涉批复范围内，其应于2016年10月25日后便知道或应当知道土地被征收的事实。上诉人2019年1月25日提起行政复议申请，已超过了法律规定的60日申请期限。被上诉人收到复议申请后，通知昭通市人民政府、盐津县人民政府、盐津县盐井镇水田村民委员会作为第三人参加行政复议。因案情复杂，被上诉人依法延期进行审理，制作了《行政复议案件调查笔录》，作出2号驳回决定程序合法。《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》对行政复议申请期限并未作出特殊规定，亦未区分不动产或者动产的申请期限。上诉人主张不适用60日的行政复议期限，无事实及法律依据。上诉人提起本案行政复议申请已超过法律规定的申请期限，被上诉人依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，作出2号驳回决定，主体适格、程序合法，有事实和法律依据。请求驳回上诉，维持原判。一审原告张留邦等12人未提交书面意见。本案一审法院对本案各方当事人提交的证据进行了审核认定。一审法院对各方当事人提交的证据审核认定正确，本院予以确认。一审法院认定事实基本清楚，本院予以确认。另，一审法院认定“原告系云南省昭通市盐津县村民，享有合法的土地使用权，并在案涉土地上建盖房屋”不准确。本院予以纠正如下：张留邦等13名一审原告中，除杨贵光外，229号批复所涉征地范围未涉及其余一审原告（即张留邦等12人）的土地或房屋。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十四条规定，对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。本案上诉人杨贵光及一审原告张留邦等12人，不服229号批复向省政府提起复议申请符合上述法律规定。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条（二）项规定，行政复议申请符合下列条件的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系。本案因229号批复并未涉及张留邦等12人的房屋或土地，则229号批复并未影响其权益，未对其权利义务产生影响。张留邦等12人与229号批复之间不具有利害关系，其针对229号批复提起复议申请不符合上述规定。参照国法〔2014〕40号《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第二条第一款第（一）规定，行政机关能够提供下列证据之一，经查证属实的，可以作为认定依法发布了征收土地公告的证据：（一）行政机关出具的在被征收土地所在地的村、组内张贴公告的书面证明及视听资料；征收乡（镇）农民集体所有土地的，出具的在乡（镇）人民政府所在地张贴公告的书面证明及视听资料……。第二款规定，征收土地公告有确定期限的，可以认定申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定；征收土地公告没有确定期限的，可以认定申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。第六条规定，对土地征收决定没有告知申请行政复议期限的，提起行政复议的申请期限可以参照行政诉讼法司法解释规定的起诉期限。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案被上诉人提交的证据证明盐津县人民政府已于2016年10月20日发布了《盐津县人民政府关于征收水田新区土地的公告》，并于同年10月25日在被征收地范围内进行了张贴公布，同时复议过程中相关村集体经济组织对上述征收公告发布张贴的事实进行了确认。本案盐津县人民政府未确定公告期限，则应认定上诉人杨贵光自公告发布日起满10个工作日起，即2016年11月8日起知道了229号批复的内容。因盐津县人民政府公告内容中并未告知复议申请期限，则上诉人杨贵光提起行政复议的申请期限可参照上述行政诉讼法司法解释规定的1年计算，则其最迟应于2017年11月8日前提起行政复议申请。本案上诉人杨贵光2018年12月提起行政复议申请已超过法律规定的申请期限。《中华人民共和国复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。本案被上诉人经过受理、调查、送达等程序作出2号驳回决定驳回杨贵光的复议申请，适用法律准确，程序合法。上诉人杨贵光的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。一审法院驳回杨贵光诉讼请求的判决结果正确，应予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人杨贵光负担。本判决为终审判决。审判长 赵学军审判员张导审判员惠琼二〇二〇年十月二十六日书记员 包     欣     鑫附：一审原告张留邦等12人名单1.一审原告张留邦，男，汉族，1974年6月6日生，住云南省昭通市盐津县。2.一审原告李达乾，男，汉族，1976年2月2日生，住云南省昭通市盐津县.3.一审原告黄才广，男，苗族，1967年7月13日生，住云南省昭通市盐津县。4.一审原告杨金斌，男，苗族，1986年5月4日生，住云南省昭通市盐津县。5.一审原告李朝雄，男，汉族，1984年7月15日生，住云南省昭通市盐津县。6.一审原告谭正海，男，汉族，1973年10月16日生，住云南省昭通市盐津县。7.一审原告李林灯，男，汉族，1952年12月28日生，住云南省昭通市盐津县。8.一审原告陈玉宣，男，汉族，1978年10月20日生，住云南省昭通市盐津县。9.一审原告陈松宣，男，汉族，1968年5月15日生，住云南省昭通市盐津县。10.一审原告王云有，男，汉族，1968年9月12日生，住云南省昭通市盐津县。11.一审原告杨文均，男，苗族，1961年4月2日生，住云南省昭通市盐津县。12.一审原告张伦海，男，汉族，1953年1月29日生，住云南省昭通市盐津县。