鹤壁市淇滨区人民法院行 政 判 决 书（2019）豫0611行初38号原告：邵秀琴，女，1956年11月19日出生，汉族，住河南省淇县。原告：何巨平，女，1961年5月18日出生，汉族，住河南省淇县。原告：王树权，男，1958年6月13日出生，汉族，住河南省淇县。原告：杜树清，女，1962年12月23日出生，汉族，住河南省淇县。原告：关东娟，女，1979年10月1日出生，汉族，住河南省淇县。五原告委托诉讼代理人：刘会波，河北冀港律师事务所律师。被告：鹤壁市自然资源和规划局，住所地河南省鹤壁市淇滨区兴鹤大街293号。法定代表人：白树民，该局局长。委托诉讼代理人：丰富海，男，1973年10月15日出生，汉族，住河南省鹤壁市淇滨区。系该局法规科科长。委托诉讼代理人：余秀青，河南明星律师事务所律师。原告邵秀琴、何巨平、王树权、杜树清、关东娟诉被告鹤壁市自然资源和规划局不履行法定职责一案，于2019年12月24日向本院提起行政诉讼。本院2019年12月24日受理后，于2020年1月15日向被告鹤壁市自然资源和规划局送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年8月17日公开开庭审理了本案。原告何巨平、王树权、杜树清及五原告委托代理人刘会波，被告鹤壁市自然资源和规划局委托代理人丰富海、余秀青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。接到五原告举报书后，被告鹤壁市自然资源和规划局于2019年10月14日作出涉案答复书，认为不存在五原告举报的违法占地行为。五原告诉称：确认被告未依法履行土地违法行为查处职责的行为违法并责令被告限期对原告提起的土地违法行为举报进行依法处理；2、诉讼费用由被告承担。事实与理由：淇县人民政府和淇县自然资源局分别在2010年、2012年和2013年分批占用原告的家庭承包地进行商品房开发，用于朝阳社区一期、鑫宇城市花园和朝阳社区二期项目建设，期间强行将原告的土地推毁，在土地被侵占过程中淇县人民政府和淇县自然资源局未曾向原告出示占用原告土地的任何合法征占地的审批文件，原告有理由认为淇县人民政府和淇县自然资源局征占原告土地的行为属于违法征占集体农用地。为维护原告合法权益，原告于2019年3月22日向被告以邮寄方式对淇县人民政府和淇县自然资源局的土地违法行为进行举报；原告于2019年10月17日收到被告作出的《答复书》，答复书称原告举报的在原告土地上的建设项目不存在违法占地行为，原告认为被告所作的《答复书》行为违法，遂向河南省自然资源厅提起行政复议，申请撤销被告作出的《答复书》并确认被告未依法履行对土地违法行为查处职责的行为违法，责令被告依法对原告举报的土地违法行为进行查处。原告于2019年12月6日收到河南省自然资源厅作出的[2019]13号《行政复议不予受理决定书》，认为：被告作出的答复并未侵犯申请人的合法权益，因此不予受理原告提起的行政复议申请，认可并维持被告所作出的答复。原告认为被告未在其法定职责范围内依法履行职责，侵犯了原告的合法权益。一、被告未就原告提出的土地违法行为进行全面审查处理。原告所举报的土地违法行为，包括朝阳社区一期、鑫宇城市花园和朝阳社区二期三个违法占地项目，而被告只是就朝阳社区二期一个违法建设项目进行了答复，对朝阳社区一期和鑫宇城市花园项目的违法占地行为未作处理，遗漏举报事项。二、被告未处理的朝阳社区一期和鑫宇城市花园用地项目没有合法用地手续，属于违法征占农用地；被告对朝阳社区二期建设项目违法问题的答复也不符合客观事实，违背相关法律规定。1、原告的家庭承包地为农用地，进行朝阳社区一期、鑫宇城市花园和朝阳社区二期商品房建设项目，应当办理农用地转用审批手续，并且严格限制农用地转为建设用地。征收原告土地在内的集体土地，必须根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。但原告的家庭承包地在被征占过程中，未见过任何征地公告、征地批文等合法征地手续，也未让原告对被征土地情况进行过签字确认。所以上述三个房地产开发项目占用原告的家庭承包地，存在严重的土地违法行为，被告应当依法予以查处。2、原告被占用的家庭承包地属于基本农田，在建设项目实施前还有基本农田的标识竖立田间，被告称朝阳社区二期建设项目用地属于建设用地，陈述不实。而且根据《土地管理法》的规定，有权批准征用基本农田的单位应为国务院，其他任何一级政府都无权批准征用基本农田，即使调整土地利用规划也应当履行相应法定程序，获得合法审批文件。省级政府也只能批准占用基本农田以外的其他农用地。而被告所述朝阳社区二期建设项目是于2011年经鹤壁市政府批准，同年备案省国土资源厅的建设项目，更加突出了该建设项目用地违法性，鹤壁市人民政府无批准征收土地权限，被告依据鹤壁市人民政府的审批认定朝阳社区二期建设项目的合法性，明显不符合相关法律法规规定。2、根据被告曾向原告提供的政府信息公开答复，朝阳社区一期建设项目是根据河南省自然资源厅批准的建设项目，审批文号为：豫国土资函[2010]674号，而河南省自然资源厅作为政府组成部门没有审批征收土地的权限，并且根据河南省人民政府作出的豫政复不受[2019]2-1229-1230号《不予受理行政复议申请决定书》进一步证实，河南省自然资源厅作出的豫国土资函[2010]674号不属于征收土地审批文件，淇县人民政府和淇县自然资源局以此文件占用原告土地进行房地产开发违反《土地管理法》的强制性规定，因此可以确定朝阳社区一期建设项目没有合法用地的审批文件，占地性质属于违法占地。综上所述，原告认为被告于2019年10月14日所作的《答复书》行为违法，遗漏违法事项、未查明违法事实且未依法适用法律法规，应当撤销其答复并责令其限期履行对土地违法行为的查处职责。因此为维护原告合法权益，惩治土地违法行为，保护耕地。原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关规定，向贵院提起行政诉讼，望依法裁判。原告向本院提交以下证据：1、原告身份证复印件；2、原告土地被占用现状照片；3、《举报书》；4、《答复书》；5、《行政复议申请书》；6、《行政复议不予受理决定书》[2019]13号；7、《政府信息公开申请答复书》（2019）752号；8、《政府信息公开申请答复书》；9、豫政复不受[2019]2-1229-1230号《不予受理行政复议申请决定书》。证据1-6证明我方起诉未超过法定期限；证据7-9证明原告土地被占用，没有合法文件。另提交：（2018）豫06行赔初4号鹤壁市中级人民法院行政赔偿判决书，（2018）豫行终3167号河南省高级人民法院行政判决书，（2018）豫06行赔初3号鹤壁市中级人民法院行政赔偿判决书，（2018）豫行终3168号河南省高级人民法院行政判决书，（2016）豫06行赔初33号鹤壁市中级人民法院行政判决书，（2017）豫行赔终88号河南省高级人民法院行政赔偿判决书，（2018）豫06行赔初2号鹤壁市中级人民法院行政赔偿判决书，（2018）豫行终3165号河南省高级人民法院行政判决书，（2018）豫行终3166号河南省高级人民法院行政判决书。被告鹤壁市自然资源和规划局辩称：本案不属于人民法院行政诉讼受案范围。事实和理由是五位被答辩人举报的是要求对淇县人民政府和淇县自然资源和规划局征占其土地的违法行为进行查处，并追究相关责任人的法律责任。2019年3月市自然资源和规划局收到了五原告的举报信，2019年10月14日将调查结果对原告进行了答复。《土地管理法》第66条规定：县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律法规的行为进行监督检查。监督就是国家行政机关在上下级行政隶属关系上产生的一种相互监督的关系和活动，答辩人对淇县自然资源和规划局的征占土地行为进行查处属内部上下级监督，答辩人的监督行为不对被答辩人的权利义务产生实际影响，产生影响的是下级行政机关的征占土地的行政行为，而不是答辩人查处下级的行为，因此，被答辩人请求确认答辩人依法履行查处下级征占土地的行为违法，不属于人民法院行政诉讼受案范围。法律依据是《最高人民法院关于适用的解释》第1条第2款第8项明确规定“上级行政机关基于内部层级监督关系，对下级行政机关作出的听取报告执法检查，督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。”其次，答辩人的内部监督行为实施与否，并不会对5位答辩人的权利义务产生影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第1条第2款第6项“对公民，法人或者其他权利义务，不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围”。基于以上事实和法律规定，请裁定驳回5位答辩人的起诉。被告鹤壁市自然资源和规划局向本院提交了以下依据、证据：一、职权依据：《土地管理法》第66条。二、程序依据：1、《信访条例》41条；2、《国土资源信访规定》第2条、第22条，第26条、第28条。三、法律依据：1、最高人民法院《关于适用中华人民共和国行政诉讼法》实施的解释第1条第2款第8项明确规定“上级行政机关基于内部层级监督关系，对下级行政机关作出的听取报告执法检查，督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。”2、最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第1条第2款第6项“对公民，法人或者其他权利义务，不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围”四、事实依据：1、举报信；2、豫自然资复[2019]46号行政复议决定书；3、答复书。经庭审质证，五原告对被告鹤壁市自然资源和规划局提交的证据异议如下：1、原告针对淇县政府和淇县自然资源局征用行为违法的举报，是因为被举报人违反土地管理法，节约利用土地办法和国土资源行政处罚办法等土地管理规范，未经依法征收，非法占用农用地的事实，原告要求被告查处违法行为人，是根据被告拥有的法定职责对土地违法行为人的查处与处罚，并非基于被告和淇县自然资源局上下级的隶属关系，被告陈述的上下级内部的监督管理仅指业务的指导和行政管理，而不是对法定职责的上下级监督。2、原告起诉被告，并非是基于原告土地被非法占用、针对违法行为人提起的诉讼，而是针对土地违法行为存在、要求被告根据土地管理法和国土资源行政处罚办法所规定的职权，对土地违法行为人进行查处的职责，其查处的一方面法律效果就是对原告财产权益的一种保护，被告的答复首先不论其答复内容是否全面，其内容所表达的实质意思是不存在原告举报的土地违法行为，对原告产生的法律后果是，其合法财产权益未受到合法保护，被告构成行政不作为，所以，本案属于行政诉讼法的受案范围，且对原告的实质权利产生影响。3、被告陈述，行政复议和行政诉讼范围一致，属于法律认识错误，在不同的具体行政行为中，行政复议和诉讼所依据的法律依据不同，调整范围不同，所以不能依据行政复议决定的内容适用本案行政诉讼的司法审理。4、被告陈述举报属于信访，属于推卸法定职责的表现。土地管理法规定，任何自然人都可以对土地违法行为进行检举、控告，土地管理部门对接受的检举、控告应及时处理并告知举报人，被告将原告举报归类为信访，是对法律明确的行政职责的推诿。5、被告陈述只对淇县自然资源局有监督职责，而对淇县政府没有查处职责，该说法没有法律依据。同样根据土地管理法等相关规范，国土资源管理部门对土地违法行为的查处对象包括自然人、法人或其他非法人组织，并未将县级人民政府作为土地违法行为人进行排除，所以，原告认为，被告的答复对原告产生实质的权利影响，未依法保护原告合法财产权益。原告诉其不作为，属于行政诉讼法受案范围。被告鹤壁市自然资源和规划局对五原告提交的证据异议如下：《国土资源行政处罚办法》规定主体就是国土资源部门，是对国土资源管理的相对人作出的，不包括人民政府，在土地征收中，主体是政府，而不是国土资源局。政府的征收行为，由国家土地监督机构实施，在全国有9大国家土地监督机构。从职能上说，国土资源部门也不能监督政府。土地征收是政府行为，不是国土资源局的行为，国土资源局只是履行政府征收土地过程中的部分职责，所以说，国土资源局在土地征收过程中从属于政府，原告引用该条文，不能说明其证明目的。土地管理法66条有明确规定。原告的证据证明目的是淇县政府和自然资源局违法征收土地，与本案无关。你认为其行为违法，直接起诉他们即可。何况其依据并不充分。原告证据不能证明淇县政府和自然资源局违法征收土地，同时，原告证据证明被告已履行法定答复义务。刚才原告所说，举报后被告必须处罚，没有法律依据，如果原告观点成立，原告即为监督机关，没有法律依据。被告的答复行为，不论是否满足原告举报愿望，但是被告都没有增设、创立对你权利义务损害的事实。因此，不对原告产生任何义务。举报行为本身属于信访行为，举报有两种，涉及或不涉及其切身利益，本案中，原告举报涉及其切身利益，应属于信访行为。本院对上述证据认证如下：原、被告提交的上述证据来源、形式合法，内容客观真实，与本案具有关联性，本院予以确认。经审理查明：接到五原告举报书后，被告鹤壁市自然资源和规划局于2019年10月14日作出涉案答复书，认为不存在五原告举报的违法占地行为。五原告不服上述答复书，向河南省自然资源厅申请复议，河南省自然资源厅于2019年12月3日作出[2019]13号行政复议不予受理决定书，决定不予受理。原告对涉案答复书不服，提起诉讼。另查明，原告何巨平诉被告淇县人民政府、被告淇县国土资源局行政赔偿一案，已经（2018）豫06行赔初4号鹤壁市中级人民法院行政赔偿判决书、（2018）豫行终3167号河南省高级人民法院行政判决书裁判；原告关东娟诉被告淇县人民政府、被告淇县国土资源局行政赔偿一案，已经（2018）豫06行赔初3号鹤壁市中级人民法院行政赔偿判决书、（2018）豫行终3168号河南省高级人民法院行政判决书裁判；原告杜树清诉被告淇县人民政府、被告淇县国土资源局行政赔偿一案，已经（2016）豫06行赔初33号鹤壁市中级人民法院行政判决书、（2017）豫行赔终88号河南省高级人民法院行政赔偿判决书裁判；原告王树权诉被告淇县人民政府、被告淇县国土资源局行政赔偿一案，已经（2018）豫06行赔初2号鹤壁市中级人民法院行政赔偿判决书、（2018）豫行终3165号河南省高级人民法院行政判决书裁判；原告邵秀琴诉被告淇县人民政府、被告淇县国土资源局行政赔偿一案，已经（2018）豫行终3166号河南省高级人民法院行政判决书裁判。本院认为：一、关于被告对原告举报行为的查处是否具有法定职责。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”，《土地违法案件查处办法》第十三条规定：“土地管理部门对上级交办、其他部门移送和群众举报的土地违法案件,应当受理”，该办法第十六条规定：“土地管理部门受理土地违法案件后,应当进行审查,凡符合立案条件的,应当及时立案查处;不符合立案条件的,应当告知交办、移送案件的单位或者举报人”,被告鹤壁市自然资源和规划局在收到五原告的查处申请书后,经审查认为不存在土地违法行为,其将审查结果向举报人予以告知具备职权依据。本案中,五原告书面向被告举报，要求查处淇县人民政府、淇县国土资源局违法征收土地行为并追究相关人员责任。根据双方提交的证据,在涉案答复书作出时,涉案土地性质属于建设用地，用于群众居住，不存在违法占地行为。被告鹤壁市自然资源和规划局在对五原告的举报申请进行审查后认为不存在土地违法行为,并作出答复书向五原告进行告知答复。且在五原告提交的已生效的法律文书中，对土地是否违法占用已作出判决。被告鹤壁市自然资源和规划局的答复书符合法律规定,已经履行了法定职责。综上,五原告要求被告履行法定职责理由不成立,本院不予支持。经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告邵秀琴、何巨平、王树权、杜树清、关东娟的诉讼请求。案件受理费50元，由原告邵秀琴、何巨平、王树权、杜树清、关东娟负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于河南省鹤壁市中级人民法院。审 判 长  张保平审 判 员  武文英人民陪审员  宁春杰二〇二〇年十月十日书 记 员  甄笑逸