山东省菏泽市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁17行初337号 原告德州市弘强实业有限公司，统一社会信用代码01371400737217810L，地址德州市德城区湖滨北路(天衢工业园)。 法定代表人王志强，执行董事兼总经理。 委托代理人宿东风，北京京创律师事务所律师。 委托代理人蒲良翠，北京京创律师事务所律师。 被告成武县人民政府。 法定代表人黄福常，县长。 委托代理人王雷。 第三人成武县自然资源和规划局。 法定代表人赵晓丹，局长。 出庭分管负责人郝敬友，四级主任科员。 委托代理人智绪省，山东敬人律师事务所律师。 委托代理人程元洲。 第三人成武城投置业有限公司。 法定代表人徐华标，总经理。 委托代理人张庆豪，山东文亭扶正律师事务所律师。 原告德州市弘强实业有限公司诉被告成武县人民政府、第三人成武县自然资源和规划局、第三人成武城投置业有限公司行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书，向第三人送达了起诉状副本、参加诉讼通知书等材料，本院依法组成合议庭，于2020年10月15日进行了公开开庭审理。原告德州市弘强实业有限公司的委托代理人宿东风、蒲良翠，被告成武县人民政府的委托代理人王雷，第三人成武县自然资源和规划局的出庭负责人郝敬友、委托代理人智绪省、程元洲，第三人成武城投置业有限公司的委托代理人张庆豪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告成武县人民政府于2020年7月27日作出成政复决字[2020]19号复议决定，以德州市弘强实业有限公司与案涉土地登记行为不具有法律上的利害关系为由驳回复议申请。 原告德州市弘强实业有限公司诉称，2020年5月28日，原告向被告申请行政复议，理由是：第三人成武县自然资源和规划局（以下简称规划局）将035、036、037号国有土地使用权证项下的土地使用权，超范围转移登记至第三人成武城投置业有限公司（以下简称城投公司）名下，直接侵害甚至剥夺原告对查封土地及地上物的合法权益的实现。被告以“申请人与被申请人作出的……行政行为不具有法律上的利害关系，因此不具有申请行政复议的主体资格”为由驳回原告的行政复议申请，并于2020年7月29日向原告送达《行政复议决定书》。原告作为在先查封、并依法续封的权利人，当属法定的利害关系人，被告以主体不适格驳回复议申请的决定存在明显错误，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条、第二十六条规定，及《最高人民法院关于适用的解释》第十二、十三条规定，特提起诉讼。一、基本事实：2010年，山东通德锦华房地产开发有限公司（以下简称通德锦华公司）经被告审批同意，正式开发成武锦华锦绣园项目，并取得和办理不动产权证：成国用（2010）第0××5号、成国用（2010）第0××6号、成国用（2010）第0××7号。2013年因通德锦华公司未依据合作协议退款，原告在德州中院起诉，以（2013）德中立民初字第215号民事调解书结案。之后，原告申请执行并形成（2014）德中法执字第50号执行裁定书。2014年4月9日，德州中院向第三人规划局送达协助执行通知书和执行裁定书，依法查封035、036、037号土地使用权。2016年3月底，德州中院向第三人规划局送达续封土地使用权的协助执行通知书，正常续封至2019年4月9日（规划局多次拒收，德州中院委托菏泽中院送达）。二、被告以原告“与涉案土地已不具有法律上的利害关系”为由，驳回复议申请，存在法律适用错误，应予撤销。依据《行政复议法实施条例》第二十七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理。”第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系；…”，这里的利害关系，是申请人的合法权益可能受到行政行为的侵害所产生的法律关系，只要求行政行为客观上具有影响申请人权益的可能性就足够，至于是否受到侵害及侵害程度的大小，则是在实体审查中需要解决的问题。被告作为法定的行政复议机关，应当严格依照法律规定进行复议事项办理。特别是对利害关系人的认定中，根本不存在行政机关的自由裁量空间。被告直接以原告不是利害关系人为由进行驳回，已经突破行政法的强制性规定。本案中，被告直接进行程序性驳回，存在适用法律错误。综上，被告驳回原告的复议申请，明显违反法律规定，特提起行政诉讼，请求：依法撤销被告作出的成政复决字［2020］19号复议决定，责令被告重新作出复议决定。 被告成武县人民政府答辩称，一、县政府作出成政复字［2020］19号行政复议决定程序合法。原告不服成武县自然资源和规划局将成国用（2010）第0××6号转移登记为鲁（2017）成武县不动产权第0××7号不动产权证的行政行为，向县政府提起行政复议。县政府予以受理，并向各方送达了受理文书。成武县自然资源和规划局、成武城投置业有限公司依法按期提交了答复书及相关证据材料，经审理作出了《行政复议决定》，并向各方送达，行政复议决定程序合法。二、县政府作出的被诉行政复议决定认定事实清楚，法律适用正确，结论正确。2014年4月9日，德州市中级人民法院作出（2014）德中法执字第50号执行裁定书，裁定查封“被执行人山东通德锦华房地产开发有限公司、德州通德建材有限公司、德州锦华物流有限公司、德州凯德大酒店有限公司、史庆东银行存款7000万元或其他等值财产”，2016年7月7日，山东省高级人民法院、德州市中级人民法院、菏泽市中级人民法院、成武县人民法院在德州市中级人民法院召开案件协调会，并形成《案件协调纪要》，德州市中院同意将该院首查封的山东通德锦华房地产开发有限公司的财产移交成武县人民法院处理；2016年7月8日，德州市中级人民法院向成武县人民法院出具（2016）鲁14执协1号移送执行函，将德州市中院（2014）德中执字第50、154、210、211号四案查封山东通德锦华房地产开发有限公司在成武开发的“成武锦华?锦绣园”的房产和土地使用权移送成武县法院执行，对该财产的续封、解封和变价、分配等后续工作，交由成武县法院办理，德州市中院不再负责。2017年3月2日，成武县人民法院作出（2016）鲁1723执394、566、575、580、1449、1458、1459、1943-1号执行裁定书，裁定如下:“将鲁宏房估字第2××4号评估书评估的山东通德锦华房地产开发有限公司的财产作价158044900元，交付申请执行人成武城投置业有限公司抵偿债务。对剩余债务，被执行人山东通德锦华房地产开发有限公司应当继续清偿。二、申请执行人成武城投置业有限公司可持本裁定书到登记机构办理相关产权过户手续”。2017年3月6日，成武县人民法院作出（2016）鲁1723执394、566、575、580、1449、1458、1459、1943-1号协助执行通知书，通知原成武县房地产管理局（现成武县自然资源和规划局）协助“将被执行人山东通德锦华房地产开发有限公司位于山东省成武县××街××段××房××小区的部分房产、储藏室、商铺、车库过户给申请执行人成武城投置业有限公司”，通知原成武县国土资源管理局（现成武县自然资源和规划局）协助“将被执行人山东通德锦华房地产开发有限公司位于山东省成武县××街××段南侧的土地［1、成国用（2010）第0××5号，2、成国用（2010）第0××6号，3、成国用（2010）第0××7号］过户给申请执行人成武城投置业有限公司”，该协助执行通知书于2017年3月15日送达给原成武县国土资源局。自（2016）鲁1723执394、566、575、580、1449、1458、1459、1943-1号执行裁定书作出并送达之日起，德州市中级人民法院所做出的所有和涉案土地有关的执行裁定、协助执行通知书已不具法律效力，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定，原告于2017年3月15日起与涉案土地已不具有法律上的利害关系。并且，依据最高院有关司法解释，行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为，是行政机关必须履行的法定协助义务，公民、法人或者其他组织对该行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼受案范围。对此提出行政复议的也不属于行政复议的受案范围。综上，成武县人民政府作出的成政复决字［2020］19号行政复议决定，事实认定清楚，法律适用正确，程序合法，结论正确，应予维持，请人民法院依法驳回原告的起诉。 第三人成武县自然资源和规划局述称，第三人对成武县人民政府提出的行政答辩没有任何异议。成武县人民政府作出被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确，原告的诉讼请求应当依法驳回。第三人办理的不动产权转移登记符合法律规定，合法有效。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第251条规定，“在执行中需要办理有关财产权证照转移手续的，人民法院可以向有关单位发出协助执行通知书，有关单位必须办理。”该条文属于义务性条款，第三人作为办理有关财产权转移手续的单位，在收到法院协助执行通知书后，根据《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》等规定办理了产权转移登记，符合法律规定，合法有效。请求依法驳回原告诉讼请求。 第三人成武城投置业有限公司述称，一、原告提起的行政复议不属于行政复议的受案范围。行政诉讼法司法解释第一条第（七）项已经明确规定，该类行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。既然司法协助行为不属于行政诉讼受案范围，更谈不上属于行政复议受案范围。二、复议机关认定原告与涉案土地不具有法律上的利害关系事实清楚，适用法律正确。德州市中级人民法院之前作出的与涉案三幅土地使用权有关的执行裁定、协助执行通知书均被（2016）鲁1723执系列字号的协助执行通知书所取代，原告与成武县自然资源和规划局的变更登记行为不具有直接利害关系。三、成武县自然资源和规划局行政登记行为合法。四、复议机关已尽基本审查义务，程序合法。综上，原告作为债权人原则上不具有行政复议申请人的主体资格，亦不符合行政复议的受案范围。其合法权益只能通过执行异议等程序寻求法律救济。 被告成武县人民政府为证明其行政复议合法，向法庭提供了如下证据：1、行政复议申请书、行政复议受理通知书、行政复议提出答复通知书、第三人参加行政复议通知书、行政复议案件送达回证、行政复议案件办理审批表、行政复议决定书。该组证据证明行政复议程序合法。2、2014年4月9日，德州市中级人民法院作出的（2014）德中法执字第50号执行裁定书，证明原告在该裁定书的有效期限内，与行政机关作出的和成国用（2010）第0××6号土地使用权有关的行政行为有法律上的利害关系。3、2016年7月7日，山东省高级人民法院、德州市中级人民法院、菏泽市中级人民法院、成武县人民法院在德州市中级人民法院开会形成的《案件协调纪要》，德州市中级人民法院向成武县人民法院出具的（2016）鲁14执协1号移送执行函，成武县人民法院作出的（2016）鲁1723执394、566、575、580、1449、1458、1459、1943-1号执行裁定书，2017年3月6日，成武县人民法院作出（2016）鲁1723执394、566、575、580、1449、1458、1459、1943-1号协助执行通知书及送达回执。上述证据证明自（2016）鲁1723执394、566、575、580、1449、1458、1459、1943-1号执行裁定书作出并送达之日起，德州市中级人民法院所做出的所有和涉案土地有关的执行裁定、协助执行通知书已不具法律效力。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定，申请人于2017年3月15日起与涉案土地已不具有法律上的利害关系。 原告对被告证据的质证意见如下：对被告证据的真实性认可，对证据3的证明目的不认可。 第三人成武县自然资源和规划局、成武城投置业有限公司对被告的证据没有异议。 原告提交如下证据：1、山东省德州市中级人民法院（2014）德中法执字第50号执行裁定书、（2014）德中执字第50-5号协助执行通知书；EMS法院专递邮件详情单。证明：原告作为利害关系人，德州中院在第三人成武县自然资源和规划局处存在先查封登记；德州市中院已对涉案土地续封，并向第三人依法送达协助执行通知书，第三人违法多次拒收。2、山东省德州市中级人民法院（2014）德中执字第50号委托送达函；EMS法院专递邮件详情单。证明：德州中院将续封裁定委托菏泽市中级人民法院协助送达第三人。3、不动产登记申请书、不动产登记审批表。证明：自然资源和规划局给城投公司办理土地使用权转移登记的具体行政行为。4、成武县人民法院（2016）鲁1723执394、566、575、580、1449、1458、1459、1943-1号执行裁定书、协助执行通知书。证明：法院裁定对评估报告所涉财产办理权属转移；其中，土地总面积为20811.87平方米，第三人存在明显的超范围情形，转移登记的错误。5、成武县不动产登记中心出具的《关于协助成武县人民法院协助执行通知书(2016鲁1723执)的情况说明》。证明：第三人违反法律强制性规定，在明知缺少增值税单据情况下违法办理转移登记。6、当庭提交城投公司2019年12月16日判决之外房源收款情况说明。供法庭参考，属于城投公司对整个项目在执行外的财产收款情况。其债权是1.58亿，这个是执行债权之外的。 被告对原告证据的质证意见如下：对证据1，德州市中级人民法院作出的案涉执行裁定书及协助执行通知书已被2017年3月6日成武县人民法院作出的协助执行通知书所取代。对证据2，没有证据证明菏泽市中级人民法院送达了该文书。对证据4,证明目的有异议，成武县人民法院作出的协助执行通知书明确写明将被执行人山东通德锦华房地产开发有限公司位于山东省成武县××街××段南侧的土地［1、成国用（2010）第0××5号、036号、037号］过户给申请执行人成武城投置业有限公司，县自然资源和规划局是完全按照该协助执行通知书的要求，将上述三块土地过户给成武城投置业有限公司，因此没有超范围转移登记的情况，该组证据反而证明了县自然资源和规划局正确履行了人民法院的裁定。对证据5，证明目的有异议，即使成武城投置业有限公司没有缴纳增值税，县自然资源和规划局也要履行法院的裁定作出转移登记行为。 第三人对原告的质证意见与被告相同。 经庭审举证质证，本院对证据效力作如下认定：被告证据1，是作出被诉复议决定的程序性文书，真实、合法，认定为有效证据，能够证明被告作出复议决定的程序合法。证据2和证据3，均真实、合法，能够证明成武县人民法院作出执行裁定前的执行过程，但除成武县人民法院作出的执行裁定和执行通知书外，其他证据与本案被诉的变更土地登记的行政行为没有直接关联性，不认定其效力。 原告提交的证据作如下认定：证据3-4，被告对其真实性、没有提出异议，与本案有关联，认定为有效证据。证据1、2、5、6与本案没有关联，不认定为有效证据。 根据证据效力及庭审，本院确认如下事实:2014年4月9日，德州市中级人民法院作出（2014）德中法执字第50号执行裁定书，裁定查封“被执行人山东通德锦华房地产开发有限公司、德州通德建材有限公司、德州锦华物流有限公司、德州凯德大酒店有限公司、史庆东银行存款7000万元或其他等值财产”和（2014）德中执字第50号协助执行通知书，要求原成武县国土资源局协助“继续查封山东通德锦华房地产开发有限公司名下的宗地号分别为:成国用（2010）第3××5号、第36号、第37号的土地使用权（查封期限2014年4月10日至2016年4月9日）”。2016年3月28日，德州市中级人民法院作出（2014）德中法执字第50-5号协助执行通知书，请原成武县国土资源局协助执行“继续查封被执行人山东通德锦华房地产开发有限公司名下的宗地号分别为:成国用（2010）第3××5号、第36号、第37号的土地使用权（查封期限2016年4月10日至2019年4月9日）”。2016年7月7日，山东省高级人民法院、德州市中级人民法院、菏泽市中级人民法院、成武县人民法院在德州市中级人民法院召开案件协调会，并形成《案件协调纪要》，决定德州市中级人民法院将（2014）德中法执字第50、154、210、211号四案查封山东通德锦华房地产开发有限公司在成武开发的“成武锦华?锦绣园”的房产和土地使用权移送成武县人民法院执行。2016年7月8日，德州市中级人民法院向成武县人民法院出具（2016）鲁14执协1号移送执行函，载明:“现将我院（2014）德中执字第50、154、210、211号四案查封山东通德锦华房地产开发有限公司在成武开发的“成武锦华?锦绣园”的房产和土地使用权移送你院执行，对该财产的续封、解封和变价、分配等后续工作，交由你院办理，我院不再负责”。2017年3月2日，成武县人民法院作出（2016）鲁1723执394、566、575、580、1449、1458、1459、1943-1号执行裁定书，裁定如下:“一、将鲁宏房估字第2××4号评估书评估的山东通德锦华房地产开发有限公司的财产作价158044900元，交付申请执行人成武城投置业有限公司抵偿债务。对剩余债务，被执行人山东通德锦华房地产开发有限公司应当继续清偿。二、申请执行人成武城投置业有限公司可持本裁定书到登记机构办理相关产权过户手续”。2017年3月6日，成武县人民法院作出（2016）鲁1723执394、566、575、580、1449、1458、1459、1943-1号协助执行通知书，通知原成武县房地产管理局协助“将被执行人山东通德锦华房地产开发有限公司位于山东省成武县××街××段××房××小区的部分房产、储藏室、商铺、车库过户给申请执行人成武城投置业有限公司”；通知原成武县国土资源管理局协助“将被执行人山东通德锦华房地产开发有限公司位于山东省成武县××街××段南侧的土地［1、成国用（2010）第0××5号，2、成国用（2010）第0××6号，3、成国用（2010）第0××7号］过户给申请执行人成武城投置业有限公司”，该协助执行通知书于2017年3月15日送达给原成武县国土资源局。2017年4月13日，成武城投置业有限公司申请办理转移登记手续。原告于2020年6月2日就第三人成武县自然资源和规划局办理涉案036号土地使用权过户的行政行为向被告提起行政复议申请，被告受理后，于2020年7月27日作出成政复决字［2020］19号行政复议决定，驳回原告的行政复议申请，原告不服，提起本案诉讼。 另查明，涉案036号土地证与变更后的0000007号证载明的土地面积、四至等内容一致。 本院认为，《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十一条规定：“在执行中，需要办理有关财产权证照转移手续的，人民法院可以向有关单位发出协助执行通知书，有关单位必须办理”，《最高人民法院关于适用的解释》第二条第（七）项规定：下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：“……（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外”。行政机关依照人民法院生效裁判作出的行为，本质上属于履行生效裁判的行为，并非行政机关自身依职权主动作出的行为，不属于可诉的行为。根据原国务院法制办［2007］561号答复精神，行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为，是行政机关必须履行的法定协助义务，不属于行政复议受案范围。本案中，成武县人民法院作出（2016）鲁1723执394、566、575、580、1449、1458、1459、1943-1号协助执行通知书，通知原成武县国土资源管理局协助“将被执行人山东通德锦华房地产开发有限公司位于山东省成武县××街××段南侧的土地［1、成国用（2010）第0××6号］过户给申请执行人成武城投置业有限公司”。原成武县国土资源局依据该协助执行通知书将该宗土地变更为成武城投置业有限公司，没有扩大执行范围或者采取违法方式实施。至于原告称执行通知书载明的涉案三宗土地的面积超过了执行裁定书中的“土地总面积为20811.87平方米”，不是土地登记部门应当审查的事项。另外，成武县人民法院作出的案涉执行裁定、执行通知书的正确与否也不是本案审查的范围。原告与山东通德锦华房地产开发有限公司之间的债权债务纠纷可依法另行解决。 综上，原成武县国土资源局的司法协助行为不属于行政诉讼受案范围，也不属于行政复议受案范围，被告成武县人民政府作出的复议决定，适用法律正确，程序合法，驳回原告复议申请结论正确。原告诉讼请求没有法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告德州市弘强实业有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  张天正 审 判 员  岳晓艳 人民陪审员  丁亚松 二〇二〇年十月三十日 法官 助理  刘书辰 书 记 员  杨继霞