江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏0691行初657号 原告卢春富，男，1952年12月29日生，××族，住海安市。 委托代理人卢某明（系原告之子），男，1979年2月19日生，××族，住址同上。 被告海安市综合行政执法局，住所地海安市丹凤路69号。 法定代表人吴某，局长。 委托代理人申某铎，党组成员、执法大队大队长。 委托代理人韩某利，工作人员。 委托代理人周某，江苏某某某律师事务所律师。 原告卢春富不服被告海安市综合行政执法局（以下简称海安综合执法局）行政处罚，于2020年6月29日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月17日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。被告在规定期限内向本院提交了答辩状及相应的证据材料。本院依法组成合议庭于2020年9月14日公开开庭审理了本案，原告卢春富及其委托代理人卢某明，被告海安综合执法局的应诉负责人申某铎以及委托代理人韩某利、周某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年12月31日，被告海安综合执法局作出海综执罚告字[2019]489号行政处罚决定书（以下简称489号处罚决定），认为原告未取得建设工程规划许可证擅自在原××××号建设建（构）筑物18处的行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，根据《城乡规划法》第六十四条的规定，限原告在收到决定书之日起三日内自行拆除上述违法建筑，合计建筑面积808.05平方米。 原告卢春富诉称，原告部分附房是在1984年前形成，符合当时建房政策，部分是在2004年之前修建完成，《城乡规划法》自2008年1月1日才开始施行，按照“法不溯及既往”的原则，不应当认定为违建。原告依法在告知期限内提出了听证要求，但被告未组织听证。《行政处罚法》规定了处罚期限，即便原告附房中的一部分未办理合法审批手续，但从最后完成扩建的时间2007年来看，至今已有十几年，不应给予行政处罚。综上，被告作出的489号处罚决定认定事实不清、程序违法、适用法律错误，请求法院予以撤销。 原告卢春富向本院提交以下证据： 1.489号处罚决定； 2.居民身份证，证明原告身份； 3.房屋所有权证，证明房屋为原告所有； 4.集体土地建设用地使用证，证明原告建房用地为合法用地； 5.2007年凤山村村委会出具的证明，证明因紫石路建设工程，工程指挥部、凤山村同意原告进行建设； 6.村居民宅基地清查登记表，证明原告建房及其他建筑物均合法。 被告海安综合执法局辩称，第一，其作为海安市负责城市管理综合行政执法工作的行政机关，有权依据《城乡规划法》的规定对行政区域内违法行为进行查处。第二，原告在1990年3月之后在案涉土地上未取得规划审批许可建设建（构）筑物18处，按照1990年4月实施的《城市规划法》第三十二条的规定，原告上述建设行为属违法建设，被告认定违法建设的事实清楚。第三，被告对照违法行为作出时的法律认定事实，并根据现行法律作出处罚，适用法律准确。第四，案涉违章建筑对规划的影响始终存在，未改正、拆除之前，违法行为处于持续状态，被告作出行政处罚未超过追诉时效。第五，被告作出处罚前，进行了调查、告知、听取了原告的陈述申辩，并就违法建设对规划的影响程度函询了相关部门，办案期限符合省住建厅的规定，处罚决定程序合法。综上，被告作出的489号处罚决定，认定事实清楚、程序合法、适用法律准确，请求法院驳回原告的诉请。 被告海安综合执法局向本院提交以下证据及依据: 一、证据： 1.核查通知书、凤山村委会证明及证明人身份证复印件，证明2019年6月21日被告向原告送达核查通知，原告拒签，当时有该村工作人员李翰、陈庆在场见证； 2.案件受理审批表，证明本案于2019年6月21日经审批受理； 3.案件立案审批表，证明本案于2019年6月21日立案； 4.现场检查笔录，证明原告在海安市××××号有18处违法建设，合计808.05㎡（执法人员在现场手工测量），原告拒签该笔录； 5.调查询问笔录及照片，证明原告不配合调查、拒绝提供任何资料且拒签该笔录； 6.现场证物照片15张、俯视照片1张，证明原告违法建设现场状况； 7.卢春富、吉连华身份证复印件及全体家庭成员户籍登记表，证明原告全家身份信息； 8.海安县海安乡（镇）居民建房用地报批表，证明原告1990年4月2日取得建房用地审批，当时审批同意该户在原地建设楼房，批准总建筑面积80㎡，四间（两上两下），也证明原告是在《城市规划法》实施之后取得的审批报告，该用地报批表对应的是1号主房的报批情况，其他18处违章建设建成时间都是在主房建成之后，即案涉18处违章建设均在1990年4月之后建设； 9.海安县海安镇村居民宅基地清查登记表，证明1997年海安镇宅基地清查登记所反映的原告合法建设状况，包括1号楼，三个猪舍（本次核查时最上面小猪舍已不存在，下面两个猪舍经过改建扩建，与核查时现状不一致）； 10.原告房地产档案复印件，证明原告房地产登记状况，165.66㎡对应的就是两上两下的主楼1号楼，44.46㎡对应的是主楼东侧平房； 11.原海安县建设局行政处罚卷宗复印件，证明2004年原告因违法建设被行政处罚，原告确认当时的住房情况除合法建设外并无其他建筑，所以案涉违法建设均建设于2004年之后；结合调查询问笔录和现场检查笔录，从现场检查笔录描绘的现场图可以看出，当时违章建设只有主楼西侧39.6㎡的一处违章建设（对应的本次核查的13号房屋68.96㎡，该房后来扩建成现在的68.96㎡）； 12.1992年-2010年海安县城总体规划图复印件，证明案涉违法建设不符合当时城市规划，原告的违法建设地点处于当时的城区规划范围内，现在仍然处于城镇规划区； 13.钱进、赵勇调查询问笔录两份及二人身份证复印件，证明社区工作人员反映的原告违法建设的事实； 14.对海安市自然资源局的询函及该局的复函，证明被告向海安市自然资源局函询案涉违法建设是否属于影响规划无法采取改正措施的情形，该局说明原告户在1990年3月申请建房，审批同意原地翻建楼房占地80㎡，1991年11月14日产权登记发证面积是210.12㎡，同时针对市自然资源局的复函，案涉违建所在地政府海安县高新技术开发区管理委员会于2019年10月12日进行了确认； 15.凤山村民委员会、高新区北城街道宁海办事处共同出具的情况说明，证明原告1991年11月14日房屋产权登记面积210.12㎡，其余房屋未办理建房审批手续，2007年建住房两间亦未办理建房审批手续； 16.案件调查终结报告； 17.案件处理审批表，证明被告根据调查的情况，拟对原告作出行政处罚； 18.行政处罚事先告知书及送达回证，证明被告于2019年10月14日向原告履行了预先告知义务，原告拒签； 19.陈述申辩笔录，证明被告于2019年10月22日听取了原告的陈述申辩； 20.陈述申辩情况处理审批表，证明被告依内审流程，确定按处罚意见执行； 21.延期审批表，证明因案情复杂，被告办案期限延期30日； 22.集体讨论记录，证明被告经集体讨论后对原告作出处罚； 23.行政处罚决定书及送达回证，证明被告作出处罚决定后依法送达，原告拒签； 24.凤山村村委会证明及钱玉林身份证复印件，证明钱玉林系村委会工作人员； 25.行政执法证复印件，证明执法人员身份； 二、依据: 1.海办发[2019]53号文，证明被告的行政处罚职权依据； 2.《中华人民共和国城乡规划法》 经审理查明，原告卢春富于1990年3月在原××××组申请建房，同年4月2日，当地乡镇政府审批同意该户在原地翻建楼房，占地80㎡。1991年11月14日，原告卢春富领取房屋所有权证，证载其有两层楼房六间（建筑面积165.66㎡）、一层平房两间（建筑面积44.46㎡）。1997年8月5日原告卢春富户宅基地清查登记表载明，该户按规定应有宅基地140㎡、建筑面积80㎡，实际丈量宅基地374.21㎡、住房占地82.68㎡，总建筑占地140.08㎡，宅基地实际超标234.21㎡，住房占地超标2.68㎡。 2004年，因原告卢春富在上述自家住房西侧未经批准擅自建设建（构）筑物（建筑面积39.6㎡），原海安县建设局对其作出行政处罚决定，责令原告限期改正、补办手续并处罚款500元。该案现场检查笔录及询问笔录表明，原告卢春富未经办理规划审批即在自家住房西侧于2004年11月8日新建附属用房共计39.6㎡，2004年12月现场检查图中除原告卢春富所建主房外，仅建该违章建筑一处，未发现该户存在其他违章建筑，后该处违建扩建成案涉68.96㎡的建（构）筑物。此后，原告卢春富在未办理规划许可的情况下在主房附近擅自建设了案涉18处建（构）筑物，案涉被查处建筑自1992年被列入城镇规划区。 2019年6月21日，被告海安综合执法局经核查发现卢春富在海安市××街道××山村××号的建设行为涉嫌违法，遂向其发出核查通知，要求其携带材料在指定时间至指定地点接受调查处理，原告妻子拒绝签收。同日，被告经局负责人审批同意立案查处。同月25日，被告至上述地点进行现场检查，向原告卢春富进行调查询问并予以现场拍照取证。 2019年7月5日，被告就案涉建设情况向海安市北城街道中大街社区支部书记钱进进行调查询问。7月30日，被告向海安市高新区凤山村党支部书记赵勇进行调查询问。 2019年7月9日，被告就卢春富及其家庭成员1990年3月后有无办理建设工程规划许可证等建房审批手续、建设行为是否属于可采取改正措施消除对规划影响的情况函询海安自然资源局。10月9日，海安自然资源局向被告复函称，卢春富在1990年3月办理海安县海安镇居民建房审批表，同意原地翻建楼房占地80平方米，1991年11月14日产权登记发证面积210.12平方米，即现场检查笔录中1号房屋、3号房屋（底层），其余18处房屋建筑面积808.05平方米，未办理建设工程规划许可证，该行为属于影响规划无法采取改正措施的情形。同年9月28日，海安市高新区北城街道宁海办事处及北城街道凤山村委会共同出具情况说明称，卢春富在原××××号，1991年11月14日房屋产权登记面积210.12平方米，其余房屋的建设均未在街道、社区办理相关建房审批手续，2007年紫石路建设拆除猪舍及厕所两间，在主房巷道西侧建住房两间，当时凤山村出过证明，但没有办理相关建房审批手续。 2019年10月14日，被告办案人员形成案件调查终结报告并送审通过。同日，被告向原告卢春富作出行政处罚事先告知书，告知案涉违法建设的建筑面积、拟对原告处罚的事实、理由和依据，以及陈述、申辩和听证的权利，告知书于次日向原告卢春富直接送达，卢春富拒签。原告于10月22日至被告处进行陈述申辩，被告形成书面笔录，经复核，被告认为原告申辩不能成立，未予采纳。12月18日，被告经局负责人审批同意延长办案期限30日。12月27日，被告对该案进行集体讨论。12月31日，被告作出案涉489号处罚决定并向原告卢春富送达，原告拒签。 本院认为，基于人民法院对被诉行政行为全面审查原则，对本案被诉处罚决定合法性的审查应当包括以下几个方面：被告是否具有查处职权；被诉处罚决定认定事实是否清楚；适用法律法规是否正确；处罚程序是否合法；量罚是否适当、合理。 关于职权问题。《行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。根据海办发[2019]53号文件之精神，被告海安综合执法局作为海安市城市管理行政执法机关，有权行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，其在本案中所作调查及处罚决定均在相应职权范围内。 关于认定事实的问题。根据海安自然资源局的复函、海安市高新区北城街道宁海办事处及北城街道凤山村委会共同出具的情况说明、钱进、赵勇在调查中的陈述等，可以确认案涉案涉18处建（构）筑物系原告卢春富在未取得建设工程规划许可证的情况下新建而成，且建设时间均在2004年12月之后。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。本案中，即便部分建（构）筑物建成于《城乡规划法》实施之前，但《城市规划法》已于1990年4月实施，原告的建设行为未办理建设工程规划许可证，亦与当时行之有效的法律相违背。综上，原告建设案涉18处建（构）筑物均未办理规划审批手续，且自然资源局认定属于影响规划无法采取改正措施的情形，被诉489号处罚决定认定案涉建筑属违法建设且属于无法采取改正措施消除影响的情形，认定事实清楚，证据充分。 关于适用法律及量罚问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。如前所述，案涉违建无法采取改正措施消除对规划实施的影响，被告根据现行法律作出限期拆除的处罚决定于法不悖。 关于处罚程序的问题。《行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定了当事人的陈述申辩权。本案中，被告作出489号处罚决定前，向原告告知了陈述、申辩权利，并就拟作出处罚决定的事实、理由、依据向原告作出了说明，原告提出申辩后被告经复核认为不能成立，经内部集体讨论后作出案涉处罚，符合法律规定。《江苏省行政程序规定》第六十三条规定，法律、法规、规章对行政执法事项有明确期限规定的，行政机关必须在法定期限内办结。行政机关对行政执法事项的办理期限作出承诺的，应当在承诺期限内办结。第六十五条规定，行政机关作出行政执法决定，依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定、专家评审和公示的，所需时间不计算在规定的期限内。行政处罚法及城乡规划方面的法律法规并未对违法建设的处罚期限作出具体规定。江苏省住建厅发布的《江苏省城市管理执法规范化建设标准（试行）》规定，适用一般程序处罚的案件应当自立案之日起的90日内作出行政决定，案情特别复杂的，经城市管理部门主要负责人批准，可延长一次30日。本院认为，在行政实体法没有相应规定时，确定违法建设行政处罚期限可以参照上述规章规范并结合案件复杂程度等因素综合予以考量。本案中，被告于2019年6月21日对原告违法行为立案查处，期间函询资源规划部门（7月9日-10月9日），并于12月18日经负责人批准延期30日，于2019年12月31日作出被诉处罚决定在合理期限内。 综上，被告所作489号处罚决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，量罚适当。原告诉请缺乏事实和法律依据，应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告卢春富的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告卢春富负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  莫晴晴 人民陪审员  顾春宇 人民陪审员  陆惠球 二〇二〇年十月二十九日 书 记 员  张杨瑶