山东省临沂市河东区人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁1312行初69号原告邵长波，男，1973年4月2日出生，汉族，住临沂市河东区。委托代理人刘伟，北京市盈科（临沂）律师事务所律师。被告临沂市河东区八湖镇人民政府。住所地：临沂市河东区八湖镇驻地。法定代表人孙新，镇长。行政机关负责人宋金雷，副镇长。委托代理人张奎良，山东铭星律师事务所律师。原告邵长波诉被告临沂市河东区八湖镇人民政府行政强制、行政赔偿一案向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月29日立案后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月20日公开开庭审理了本案。原告邵长波及委托代理人刘伟、被告临沂市河东区八湖镇人民政府行政机关负责人宋金雷、委托代理人张奎良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告认为被告临沂市河东区八湖镇人民政府于2019年12月17日组织人员将涉案养殖用房强制拆除的行为违法并提出行政赔偿请求。原告邵长波诉称，2018年原告因养殖规模的扩大，需要建造养殖用房。原告向被告申请办理建设审批手续，被告于2018年10月23日收取原告复垦保证金10000元，原告于次月建成投入使用。2019年12月17日，被告组织众多人员强行将涉案养殖用房拆除，给原告造成重大经济损失。被告未给原告任何经济补偿，未向原告出示相关的法律文书，未告知其强制拆除的法律依据及权利救济等申辩权，也未依法定程序实施强制拆除，行政强制程序违法。综上，为维护原告的合法权益，请人民法院查明事实，确认被告强制拆除原告养殖用房的行为违法;赔偿原告财产损失80万元。原告提交了以下证据：1、身份证复印件，证明原告邵长波身份；2、复垦保证金单据，证明2018年10月原告向被告申请建设临时性养殖设施，被告同意并收取1万元复垦保证金，缴纳复垦保证金是办理建设养殖设施的最后一道手续，证明涉案拆除的养殖设施并不是违法建筑，是经被告同意依法建设的，被告既然收了涉案养殖设施的土地复垦保证金，即能证明被告批准了该养殖设施的建设，原告2018年10月开始建设至2018年11月建成投入使用，直至2019年12月12日通知拆除，在此之前，被告并未对原告的建设提出任何异议、也未告知原告办理备案手续，被告应当为涉案养殖设施办理但未能备案手续。认定涉案养殖设施为非法建筑明显违背行政法的诚信原则；3、停工、停业、拆除、取缔通知，证明被告向原告送达的拆除通知违法，严重侵害了原告的合法权益。被告没有告知原告的申辩权、没有按照法定程序行使行政权管理权力，也未告知拆除的方式，拆除通知违法导致其强制拆除行为违法，应当承担法律责任；4、现场拆除照片，证明原告的养殖设施被被告强行破坏性拆除，成为一堆废物，没有恢复利用的价值。养殖设施内部附属物，灯具、电器、电线、电缆、以及其他存储物均被破坏、丢失。被告违法强拆，没有采用适当的拆除方式，给原告造成巨大损失，应当予以赔偿；5、录音，证明涉案养殖设施备案手续办理过程中，三方协议（村委、镇政府、国土所三方用地协议）、规模化养殖及土地备案备案手续都交给八湖镇国土所，用于办理备案手续，但被告未给办理；6、行政复议决定书，证明临沂市河东区人民政府2019年3月9日作出作出行政复议决定书，确认被告拆除通知违法。被告辩称，一、原告在林地上未办理设施农用地审核手续，擅自进行建设，属于非法占地。原告建设养殖用房应办理设施农用地手续。根据山东省国土资源厅等四部门《关于完善设施农用地管理的实施意见》（鲁国土资发【2012】3号）规定，对设施农用地实行审核管理，即经营者办理立项手续，经乡镇政府审查同意，报县区农业主管部门审查批准立项，然后到国土资源部门申请用地审核，审核通过后出具选址建议书。原告没有履行上述手续即建设养殖大棚，属于非法占地，其建设的大棚是非法建筑。二、原告要求赔偿损失的诉求没有事实和法律依据，依法应予驳回。根据《国家赔偿法》第二条的规定，公民、法人和其他组织的合法权益受到损害是取得国家赔偿的基本前提，本案中被告拆除的是原告的违法建筑，违法建筑不属于原告的合法财产权益，对违法建筑的拆除不应予以国家赔偿。原告的证据不足以证明被告的行为给原告的合法财产造成了损害，也不能证明其合法损失为80万元，其主张赔偿损失的诉求没有事实依据。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告提交了以下证据：1、山东省国土资源厅、农业厅、海洋与渔业厅、畜牧兽医局鲁国土资发[2012]3号文件，证明设施农用地应该办理审核手续；2、郑旺国土所，土地利用现状图、卫片、说明，证明原告的大棚是违法建筑；3、山东省自然资源厅鲁自然资字【2019】8号文件，证明被告是根据上级要求拆除原告大棚的。在审理过程中，本院依法对涉案行政行为的合法性进行了审查，对原、被告提交的证据进行了质证。原告对被告的证据质证意见：对于证据一、关于“鲁国土资发[2012]3号文”的质证意见，该文件是依据2010年09月30日国土资源部资发〔2010〕155号文制定的规范性文件，该文件早已失效，因此被告提交的该份证据并不能作为认定涉案养殖设施为非法建筑的依据。国土资发〔2010〕155号文也并未规定由经营者办理备案手续。该文件第三条第（三）款第二项规定：设施农用地审核同意后，乡镇政府具体监督设施建设和用地协议的实施，县级国土资源部门做好土地变更调查、登记和台账管理等相关工作，县级农业部门做好土地承包合同变更和流转合同备案、登记等工作。可见，农用地上建筑养殖设施只要批准即合法生效，备案并非生效的必要程序。备案也并非经营者所应负担的义务，应当由行政主管部门办理本案手续。国土资源部2014年09月29日国土资发〔2014〕127号文已经替代了国土资发（2012）3号文，国土资发〔2014〕127号文规定第三条规定：农用养殖设施应当由镇政府办理备案手续，本案中被告收取原告的土地复垦保证金1万元，应当视为被告已认可或批准原告建设养殖设施，并非由原告办理备案手续，被告以涉案养殖设施未办理备案手续为由认定违法建设显然是错误的。国土资发〔2014〕127号文明确规定：（二）用地协议备案。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。县级国土资源部门和农业部门应依据职能及时核实备案信息。发现存在选址不合理、附属设施用地和配套设施用地超过规定面积、缺少土地复垦协议内容，以及将非农建设用地以设施农用地名义备案等问题的；项目设立不符合当地农业发展规划布局、建设内容不符合设施农业经营和规模化粮食生产要求、附属设施和配套设施建设不符合有关技术标准，以及土地承包经营权流转不符合有关规定的，分别由国土资源部门和农业部门在15个工作日内，告知乡镇政府、农村集体经济组织及经营者，由乡镇政府督促纠正。本案建筑设施于2018年10月开始建设至本案被告于2019年12月12日通知原告拆除，被告在此期间并没有对原告的建筑提出任何异议，因此再结合本案原告已缴纳土地复垦金的情况下，据此应当推定被告对原告养殖设施的建设是认可的；对于证据二、关于“土地利用现状图、卫片、说明”的质证意见，该证据与证明的问题显然是没有关联性，卫片只能证明涉案养殖设施的位置，并不能证明原告的养殖设施是违法建筑；对证据三，关于“鲁自然资字（2019）8号文”的质证意见，行政强制法第十六条规定行政机关履行行政管理职责，依照法律、法规的规定，实施行政强制措施。该证据是山东省自然资源厅以通知的形式下发的行政机关内部管理性、非立法性文件，并不是行政强制法意义上的法律、法规。该文件并不能作为行政强制执法的依据。另，被告在2019年12月2日发给原告的拆除通知也没有告知原告以此文件作为强制拆除的法律依据。被告该份证据，不能做为行政强制的依据，因此被告强制拆除原告的养殖设施是违法的。被告对原告的证据质证意见：对证据1，无异议；对证据2，可以看出原告占用的土地为农用地，应当办理设施农用地手续，否则不会让原告缴纳复垦保证金，同时缴纳复垦保证金是办理审核手续的必要条件，并非原告主张的是办理备案的最后一道手续，只有原告缴纳了复垦保证金及其他一些必备的材料后，由被告审查同意报上级农业部门土地部门才能完成审核手续，原告才能进行建设；对证据3，证明被告在强制拆除过程中履了一定的程序；对证据4，可以看出对一些可以重复利用的钢材等在拆除过程中并没有被损坏，被告履行了合理注意的义务，并非原告主张的破坏性拆除，对证据5，通过录音可以看出原告是在被告正在办理手续的过程中，未经上级部门审核同意之前即开始了建设，系非法占地；对证据6，河东区人民政府已对拆除行为确认违法，原告不应在本次诉讼再次要求法院确认违法。经审理查明，原告在临沂市河东区八湖镇有一处养殖场，2018年原告为扩大养殖规模建造了养殖用房。该养殖场在2018年10月23日交过复垦保证金10000元，但是没有办理设施农用地手续。2019年12月17日被告临沂市河东区八湖镇人民政府组织人员将涉案养殖用房强制拆除。原告诉至法院请求确认被告强制拆除原告养殖用房的行为违法;责令被告赔偿原告财产损失80万元。本院认为，本案双方当事人争议的焦点为：一、被告的强制拆除行为是否违法；二、原告因强制拆除行为而造成的损失是否应予赔偿。关于焦点一，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条、第四十四条之规定，行政机关实施强制拆除行为前，应当依法履行作出限期拆除决定、催告、作出强制拆除决定、公告等程序，当事人在法定期限内不复议、不诉讼，又不拆除的，具有强制执行权的行政机关可以强制拆除。本案中，涉诉强制拆除行为实施时，没有证据证明被告在实施强制拆除前对原告履行强制执行决定、公告等程序，故该强制拆除行为程序违法;关于焦点二，《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）规定，从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。经拟定设施建设方案、土地使用条件、向社会公告并无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。根据上述规定，设施农用地的使用虽然无需办理建设用地转用手续，但仍应当办理设施农用地建设的用地手续，并报县级国土资源部门和农业部门备案。当事人未经相关法定程序，擅自建设养殖场，不属于合法权益范畴。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，公民、法人和其他组织的合法权益受到损害是取得国家赔偿的基本前提，本案中涉案原告养殖用地没有取得设施农用地手续，属于违法建设，原告的证据不足以证明被告的行为给原告的合法财产造成了损害，其主张赔偿损失的诉讼请求没有法律依据,本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项、第六十九条之规定，判决如下：一、确认被告临沂市河东区八湖镇人民政府处强制拆除原告邵长波养殖用房的行为违法。二、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告临沂市河东区八湖镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。审 判 长  李爱松人民陪审员  刘广争人民陪审员  李俊杰二〇二〇年十月二十四日法官 助理  李 妍书 记 员  姜晓敏