文书内容重庆市荣昌区人民法院行 政 判 决 书(2020)渝0153行初57号原告薛永贵，男，汉族,1980年10月3日出生，汉族，住重庆市荣昌区。被告重庆市荣昌区规划和自然资源局，住所地重庆市荣昌区昌元街道海棠社区迎宾大道**5-1，统一社会信用代码11500000MB17722135。法定代表人袁家荣，局长。出庭应诉负责人赵耀，副局长。委托代理人陈刚，男，该局工作人员。委托代理人粟峥嵘，重庆川伟律师事务所律师。原告薛永贵不服被告重庆市荣昌区规划和自然资源局(以下简称荣昌规资局)作出的行政处罚决定，于2020年7月6日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年7月10日向被告荣昌规资局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月5日公开开庭审理了本案。原告薛永贵，被告荣昌规资局的出庭应诉负责人赵耀及委托代理人陈刚、粟峥嵘到庭参加诉讼。本案现已审理终结。荣昌规资局于2019年11月7日作出荣规资(处罚决定)〔2019〕22号行政处罚决定书，限期薛永贵15日内拆除非法占用荣昌区直升镇道观村七社集体土地上新建的建筑物773.84平方米和其他设施，恢复土地原状。原告薛永贵诉称，原告于2020年7月1日收到被告作出的荣规资(处罚决定)〔2019〕22号《行政处罚决定书》，被告所作处罚决定事实不清，并已超过了处罚时效。原告的重庆市荣昌区久丰长养猪场自2008年开始修建，原址为部分耕地和荒地，于2014年前便修建完成，2017年并无修建行为，只是存在内部翻修行为。原告修建养猪场时得到了村社及直升镇人民政府的签字盖章，符合城镇规划，并取得了营业执照，且当时并不需要国土部门审批。原告的养猪场从2008年起至今仍在经营，经营期间，原告白天几乎都在养猪场，但从未看到被告张贴的任何法律文书，被告也无证据证明其张贴过相关法律文书，原告是收到被告送达的《履行行政处罚决定催告书》后再到被告处领取到案涉行政处罚决定书。《中华人民共和国畜牧法》第三十七条规定，国家支持农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织建立畜禽养殖场、养殖小区，发展规模化、标准化养殖。乡（镇）土地利用总体规划应当根据本地实际情况安排畜禽养殖用地。农村集体经济组织、农民、畜牧业合作经济组织按照乡（镇）土地利用总体规划建立的畜禽养殖场、养殖小区用地按农业用地管理。另据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十一条及《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条之规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算，被告作出的行政处罚决定明显已经超出时效。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。此外，被告还滥用职权，在作出案涉行政处罚前就发函要求对原告的养猪场停水停电，供电部门于2019年12月11日对原告的养猪场停电。原告的养猪场所在地块已被征收，被告为了达到降低补偿标准的目的而对原告实施行政处罚。综上，被告作出的行政处罚决定违法，侵害了原告合法权益，请求法院判决被告作出荣规资（处罚决定）〔2019〕22号行政处罚决定书行政行为违法。原告薛永贵向本院提交了以下证据：1.营业执照；2.原告身份证复印件；3.荣规资(处罚决定)〔2019〕22号行政处罚决定书；4.履行行政处罚决定催告书；5.养殖场《动物防疫合格证》审批表；6.荣昌区环境保护局信访回复；7.重庆市江津区人民法院（2016）渝0116行初218号判决书；8.直升镇人民政府信访回复；9.农林牧渔业类微型企业初审实地检查表；10.重庆市荣昌区人民政府关于实施昌州街道等4个镇街城镇规划建设工程征地的公告（荣昌府公〔2018〕6号）、重庆市人民政府关于荣昌区实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复（渝府地〔2017〕2027号）；11.重庆市荣昌区人民法院（2020）渝0153民初1540号判决书、庭审笔录；12.重庆市荣昌区人民政府关于实施昌州街道等4个镇街城镇规划建设征地补偿安置方案的批复（荣昌府〔2018〕45号）；13.重庆市荣昌区国土房管局关于实施昌州街道等4个镇街城镇规划建设征地补偿安置方案的公告（荣国土房管公〔2018〕34号）；14.重庆市荣昌区规划和自然资源局关于对重庆市荣昌区久丰长养猪场和荣昌区直升镇昌辉养殖场停止供电、供水服务的函（荣规资函〔2019〕206号）。被告荣昌规资局辩称，被告具有对相关土地违法行为作出行政处罚的法定职权。2019年6月27日，被告发现原告涉嫌违法占地建养猪场后作出立案调查的决定。2019年7月1日，被告对原告进行调查询问，制作了询问笔录。根据调查查明的事实，被告作出了行政处罚告知书及行政处罚听证书。在向原告送达相应文书时，原告称无时间前往被告处领取相应文书，因此被告工作人员前往原告家或养猪场送达，在送达前被告工作人员均电话联系了原告，但被告工作人员每次在原告处等候原告半个小时以上原告仍未出现，故在当地镇村社干部的见证下，被告工作人员采取留置送达的方式将行政处罚告知书及行政处罚听证书张贴在原告处。被告于2019年11月7日作出荣规资(处罚决定)〔2019〕22号行政处罚决定书，决定限期原告15日内拆除非法占用荣昌区直升镇道观村七社集体土地上新建的建筑物773.84平方米和其他设施，恢复土地原状，并再次留置送达给原告。该决定书认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用依据正确、内容适当。原告非法占地处于持续状态，被告对其处罚并未超出法定时效。综上，原告的诉讼请求不成立，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告荣昌规资局向本院提交了以下证据：1.违法线索登记表；2关于薛永贵占地建养猪场情况核查报告；3.违法案件立案呈批表；4.案件询问笔录、现场勘验笔录；5.养殖场《动物防疫合格证》审批表、重庆市建设项目环境保护申报表、养殖场生产区、办公区、生活区平面布置图、环境保护承诺书、畜禽养殖、孵化场承诺书、个体工商户字号名称预先核准申请书；6.薛永贵身份证复印件；7.营业执照；8.直升镇土地利用总体规划(2006-2020年)；9.养猪场土地利用总体规划示意图；10.养猪场土地利用现状示意图；11.养猪场概貌及位置图、图片；12.违法案件调查报告；13.违法案件审理记录；14.违法案件处理决定呈批表；15.行政处罚告知书及送达回证；16.行政处罚听证告知书及送达回证；17.行政处罚决定书及送达回证；18.履行行政处罚决定催告书及送达回证；19.强制执行申请书。经庭审质证，原告对被告提交的1-3号证据的真实性无异议，但认为不能达到被告的证明目的；对4号证据的真实性、合法性均不认可；对5-7号证据真实性、合法性无异议，但认为不能达到被告的证明目的；对8-11号证据真实性、合法性无异议，但认为不能达到被告的证明目的；对12、13号证据的真实性、合法性和关联性均有异议，认为不能达到被告的证明目的，反而证明被告所作的行政处罚事实不清；对14号证据的合法性有异议，认为被告尚未查清违法事实；对15-17号证据的真实性无异议，认为不能达到被告的证明目的，被告并未将相关法律文书依法送达给原告；对18号证据的真实性无异议，但认为不能达到被告的证明目的；对19号证据的合法性有异议。被告对原告提交的1-14号证据的真实性无异议，但认为其中1号证据、5号证据、6号证据、8号证据、9号证据与本案无关联性，其余证据均不能达到原告的证明目的。本院对上述证据认证如下：被告提交的18、19号证据形成于被告作出案涉行政处罚决定之后，本院对其不予采信。原告提交的4、6、7、8、9、10、11、12、13、14号证据与本案不具关联性，本院不予采信。双方提交的其他证据客观、真实，与本案具有关联性，本院予以采信。经审理查明，重庆市荣昌区久丰长养猪场位于重庆市荣昌区直升镇道观村七组，成立于2014年10月15日，系个人独资企业，投资人为薛永贵。养猪场建筑结构部分为砖瓦结构，部分为砖墙结构，养猪场于2017年4月整体完工，养猪场部分占地原为耕地，该养猪场未办理相关用地行政审批手续。2019年6月27日，荣昌规资局发现薛永贵涉嫌违法占地建养猪场，遂进行了核查，并于2019年7月1日决定立案调查。同日，荣昌规资局对薛永贵进行询问，并对案涉养猪场进行勘查，制作了询问笔录、勘查图。经勘测，确定养猪场占地面积802.57平方米、建筑面积773.84平方米，依据土地利用总体规划养猪场所占地块在2006年至2017年12月期间土地性质为一般农用地，2017年12月调整为公路用地。2019年8月13日，荣昌规资局作出行政处罚告知书，告知薛永贵享有陈述、申辩权利，并可以在三日内提出陈述申辩意见，同日作出行政处罚听证告知书，告知薛永贵享有听证权利，其可以在三日内提出申请。2019年8月23日，荣昌规资局工作人员在当地村社干部见证下，将行政处罚告知书张贴于薛永贵的养猪场。2019年8月26日，荣昌规资局工作人员在当地村社干部见证下，将行政处罚听证告知书张贴于薛永贵家。后薛永贵未提出陈述申辩意见，也未提出听证申请。2019年11月7日，荣昌规资局作出荣规资(处罚决定)〔2019〕22号行政处罚决定书，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，限期薛永贵15日内拆除非法占用荣昌区直升镇道观村七社集体土地上新建的建筑物773.84平方米和其他设施，恢复土地原状。2019年11月8日，荣昌规资局工作人员在当地村社干部见证下，将行政处罚决定书张贴在薛永贵的养猪场。2020年7月1日，荣昌规资局再次将该行政处罚决定书送达给薛永贵。本院认为，行政机关作出案涉行政处罚行为的时间为2019年，故本案适用当时有效的《中华人民共和国土地管理法》，即2004修正的《中华人民共和国土地管理法》。根据前述法律第五条之规定，被告作为土地行政主管部门，对其辖区内的违法占地行为，具有按照有关法律法规进行处罚的职权。《中华人民共和国畜牧法》第三十七条规定，“国家支持农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织建立畜禽养殖场、养殖小区，发展规模化、标准化养殖。乡(镇)土地利用总体规划应当根据本地实际情况安排畜禽养殖用地。农村集体经济组织、农民、畜牧业合作经济组织按照乡（镇）土地利用总体规划建立的畜禽养殖场、养殖小区用地按农业用地管理。畜禽养殖场、养殖小区用地使用权期限届满，需要恢复为原用途的，由畜禽养殖场、养殖小区土地使用权人负责恢复。在畜禽养殖场、养殖小区用地范围内需要兴建永久性建（构）筑物，涉及农用地转用的，依照《中华人民共和国土地管理法》的规定办理。”2004修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”；第七十六条规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。”根据上述法律规定，建立畜禽养殖场、养殖小区，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，在畜禽养殖场内的土地上兴建永久性建（构）筑物，涉及农用地转用的，应当办理农用地转用审批手续。本案原告的养猪场办理营业执照、申请《动物防疫合格证》等，均与土地管理不是同一法律关系，也不能据此认定原告的养猪场符合乡（镇）土地利用总体规划。原告的养猪场修建有砖瓦、砖墙结构的养殖、管理用房等永久性建（构）筑物，但没有办理农用地转为建设用地审批手续，且该养猪场修建时与乡（镇）土地利用总体规划亦不相符，其非法占用土地行为处于持续状态，故被告根据2004修正的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定对其作出的行政处罚并无不当。《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定，受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。本案被告向原告送达行政处罚告知书、行政处罚听证告知书及行政处罚决定书时，将相关法律文书醒目地张贴于原告的养猪场或家，整个送达过程有当地村社干部的见证，但被告无证据证明原告或者他的同住成年家属有拒收相关法律文书的行为，故被告的相关送达不符合留置送达的法律规定。但是，原告当庭陈述该养猪场从2008年起至今仍在经营，在此期间原告白天几乎都在养猪场，故原告应当知道被告向其送达了相关法律文书，并知晓上述法律文书所载内容。因此，被告送达相关法律文书的程序不规范，但对原告享有的陈述、申辩等重要程序性权利未产生实际损害，故属于程序轻微违法。另就该案办案期限而言，《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定，国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。被告于2019年7月1日决定立案调查，于2019年11月7日作出行政处罚决定书，已经超过规定时间且无正当理由，属于程序轻微违法，但该行为对原告的权利亦不产生实际影响。被告有关调查、决定等其余程序符合《国土资源行政处罚办法》相关规定。鉴于本案被告于2020年7月1日再次向原告送达了案涉行政处罚决定书，且案涉行政处罚决定此前的送达程序并不完全符合相关法律规定，为充分保护当事人的诉权，实现解决行政争议的目的，本院对该案予以实体审查。综上，本院依法确认被告作出的荣规资(处罚决定)〔2019〕22号行政处罚决定违法，但对该行政处罚决定不予撤销，其效力依法保留。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，判决如下：确认重庆市荣昌区规划和自然资源局作出的荣规资(处罚决定)〔2019〕22号行政处罚决定违法。案件受理费50元，由被告重庆市荣昌区规划和自然资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第五中级人民法院。审 判 长  卞立跃审 判 员  谢 彬人民陪审员  周时远二〇二〇年十月三十日书 记 员  谢 静