贵州省大方县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔0521行初164号 原告大方县杨柳水泥砖瓦厂。住所地：贵州省毕节市金海湖新区。 法定代表人郭健，总经理。 委托代理人吴长松，贵州锐驰律师事务所律师。 委托代理人陈浩，贵州锐驰律师事务所律师。 被告毕节市国土资源局金海湖新区分局。住所地：毕节市金海湖新区。 主要负责人蒙军。 出庭负责人张林，党组成员。 委托代理人（特别授权）周玢，贵州宇科律师事务所律师。 委托代理人何朝鹏，贵州宇科律师事务所实习律师。 原告大方县杨柳水泥砖瓦厂（以下简称大方杨柳砖瓦厂）诉被告毕节市国土资源局金海湖新区分局（以下简称金海湖新区国土局）国土资源行政处罚一案，于2020年6月9日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法向双方当事人送达了相关诉讼文书及开庭传票，本院依法组成合议庭，于7月9日公开开庭审理了本案。原告大方杨柳砖瓦厂的委托代理人吴长松、陈浩，被告金海湖新区国土局党组成员张林、委托代理人周玢、何朝鹏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告原址位于大方县。2012年，因职教城路网建设需要，双山管委会与原告协商，并于同年3月7日至3月29日发函大方规划局、响水乡政府、大方县政府，将原告搬迁至响水乡吊兰社区。同年3月19日，大方规划局下发了建设项目选址意见书。同年4月9日，原告向双山新区财政局支付了747030.75元征地补偿费。2012年4月15日，原大方县县长反复安排规划局、国土局等部门办理征、用地手续并由响水乡政府负责征地。同年7月17日，毕节市召开主任办公会，再次研究落实原告搬迁问题。同年10月26日，以管委会为甲方、原告为乙方签订了《拆迁补偿协议》，约定甲方征用响水乡吊兰小瓦路西边面积为14839.45平方米土地，拟作乙方建厂用地。甲方应支付征地补偿资金747030.75元，该资金由乙方先行垫付。同年12月26日，经管委会协调，毕节市洪欣公司发函新区管委会，同意原告开挖小瓦路界桩范围内护坡及人行道，新区赵永富主任批复同意使用该土地。2013年1月31日，原告请示解决剩余土地的移交问题，管委会同意进行设备搬迁、厂房、办公房的建设，并协调完成相关手续的办理。同年2月5日，管委会批复同意。2013年4月1日，原告再次请示管委会完善用地手续，管委会批复同意并作出安排。同年4月26日起，各相关职能部门为原告办理了备案审批。2013年5月3日，双山新区发展局下发备案通知并报送相关部门。同年6月17日，管委会开会研究再次同意原告的选址方案，待控规调整和土地利用总体规划修编后办理完善手续，并由周杰主任牵头，有关部门配合，6月30日前完成搬迁。2015年2月，原告得到规划国土部门口头答复，土地已调规，但规划用地为一类工业用地。原告不属于一类工业，不能办理。待再次调规后办理，期间原告上交了耕地占用税。原告占用15744平方米集体土地系合法占用，不应受到处罚。请求撤销被告作出的金国土资执罚（2020）170号《行政处罚决定书》。 原告杨柳水泥砖瓦厂向本院提交了以下证据： 1、营业执照复印件、法定代表人身份证明书、法定代表人身份证复印件。拟证明原告是依法核准等级的个人独资企业，投资人是郭健。经庭审质证，被告对该组证据无异议。 2、行政处罚决定书［金国土资执罚（2020）170号］。拟证明被告于2020年6月2日以原告未取得相关合法用地手续的情况下占用毕节金海湖新区集体土地15744平方米修建厂房为由，对原告作出行政处罚。经庭审质证，被告认为原告建房未办理土地用地审批手续，被告根据土地管理法第七十六条对原告作出的处罚认定事实清楚，适用法律正确。 3、（1）毕双管函（2012）46号（毕节双山新区管理委员会关于大方县杨柳水泥砖瓦厂搬迁选址的函）（致大方县规划局）；（2）毕双管函（2012）49号（毕节双山新区管理委员会关于大方县杨柳水泥砖瓦厂搬迁选址的函）（致大方县响水乡人民政府）；（3）大方县城乡规划局选字第520000201112608号《建设项目选址意见书》；（4）《大方县杨柳水泥砖瓦厂建设工程土地勘测丈量登记表》；（5）毕双管函（2010）54号《毕节双山新区管委会关于大方县杨柳水泥砖瓦厂搬迁选址的函》（致大方县人民政府）；（6）2012年4月9日，原告缴纳747030.75元搬迁、征地补偿费《收据》；(7)(2012)12号《毕节双山新区管委会办公会议纪要》；(8)《拆迁补偿协议》；(9)毕节洪建函（2012）2号《毕节市洪欣城市建设有限公司关于大方县杨柳水泥砖瓦厂占用梨寨路道路用地的函》；(10)《大方县杨柳水泥砖瓦厂请求协调土地解决搬迁工作的报告》；(11)《大方县杨柳水泥砖瓦厂请求协调解决搬迁问题的申请报告》；(12)规划用地选址图；(13)《双山新区管理委员会经济发展局水泥砖项目建设登记备案审批表》；(14)毕双经法备案（2013）3号《关于大方县杨柳水泥砖瓦厂煤炭灰加气混凝土砌块、标砖项目备案的通知》；(15)(2013)18号《毕节双山新区管委会办公会议纪要》；(16)《毕节双山新区管委会办公室关于大方县杨柳水泥砖瓦厂和焦作电力集团预拌商品混泥土有限公司项目用地征收的函》；(17)毕双经发（2014）181号《毕节市双山新区经发局关于大方县杨柳水泥砖瓦厂资源综合利用认定的报告》；(18)《电子缴税凭证》、《中华人民共和国税收完税证明》；(19)金海湖新区规划图截图；(20)《贵州省排放污染物许可证》；(21)《资源综合利用认定证书》；(22)《贵州省建筑节能技术和产品备案证明》；(23)《贵州省新型墙体材料认定证书》。以上证据拟证明2012年3月14日管委会制函大方规划局，响水乡政府要求该两个部门为保证工程建设，为原告拆迁办理规划用地手续；2012年3月19日大方县规划局为原告核发项目用地选址意见书，确认原告建设项目符合城乡规划要求；2012年3月26日，管委会指示响水乡国土资源所等相关部门及人员，对原告使用的土地进行征收前的丈量并制作登记表；2012年3月29日管委会至函大方县人民政府要求为原告办理相关手续；2012年4月9日原告向管委会缴纳搬迁征地补偿费747030.75元；2012年7月17日管委会召开办公会议形成纪要，决定对原告砖厂进行拆迁但是只补偿了100万元，如不能达成协议则调查砖厂的相关手续是否齐全，手续不全按违法建筑拆除；2012年10月26日原告与管委会签订拆迁补偿协议，协议第七条约定将涉案地块作为原告建厂用地并限定原告在协议生效后90日内完成搬迁；2012年12月26日洪欣公司至函管委会同意原告使用部分土地；2013年1月31日至4月10日，原告两次向管委会作出报告，要求管委会解决土地征收、厂房搬迁、用地手续完善等事宜，新区领导批复同意办理并由新区规划局制作规划用地选址图交付原告作为使用土地的依据；2013年4月24日至5月3日，原告项目地获得包括被告在内的相关部门备案审批同意建设；2013年6月19日管委会形成（2013）18号办公会议纪要，纪要证实管委会同意规划局对原告选址的意见及用地规模，管委会指示规划局及响水乡政府负责出具红线图及土地征收，管委会指示相关部门包括被告，待控规调整和土地利用总体规划修编完成后为原告办理和完善相关用地手续；参会人员为分管国土的周杰副主任及当时被告局长周燕，管委会要求原告于2013年6月31日前完成砖厂生产线搬迁；2014年5月13日至8月18日原告分四次向地税和国税缴纳耕地占用税、印花税等税收147360.21元，原告属于小微企业，享受税收减款缴纳，剩余耕地占用税缓缴；金海湖新区规划图显示原告使用地块用途为M1（一类工业用地）。综上，可证明本案管委会进行行政征收致使原告被迫搬迁，原告是行政相对人，其对涉案地块的使用是依据拆迁安置事实和管委会的指挥实施，被告参与管委会的征收及安置补偿行为，并且准许原告对涉案地块进行使用，原告已经履行了缴纳耕地占用税等法律义务并办理相关证件，履行拆迁协议相应的义务，涉案土地不能办理合法手续，是因管委会及被告在未完成控规调整和土地利用总体规划修编的情况下为办成征收工作，滥用行政优益权，强行要求原告搬迁使用涉案土地，以致土地规划调整后不能完善相关用地手续办理。经庭审质证，被告认为原告提交的该组证据达不到其证明目的，与本案争议的焦点无关联性，该组证据所证实的是未取得相关用地手续。 4、原告邻近企业土地使用情况图。拟证明原告相邻地段同等土地规划条件下存在磐石建材厂等四家与原告土地使用情况相同、工业类型相似的企业，但均未受到如原告所受的不合理、不公平的处罚。结合第二组证据所证实的事实，原告认为被告对其作出的处罚不合理，也不合法，且考虑了非立法授权目的之外的因素。经庭审质证，被告认为该组证据与本案不具有关联性，且原告也未举证证明另外的四家建材厂与原告处罚的具体情况相似，被告已经对该四家作出相应的行政处罚。 5、《贵州省政府非税收入一般缴款书（收据）》。拟证明被告对原告作出罚款15000元的事实。经庭审质证，被告认为处罚决定已经将该15000元的罚款予以扣除。 被告金海湖新区国土局代理人口头辩称，1、涉案土地为集体土地，并未转化为国有建设用地，原告未办理将集体土地转化为国有建设用地违法；原告建房必须要办理国有土地使用证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和建筑施工许可证，但原告未办理上述手续建房是违法建房行为；2、被告作出的行政处罚认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，该行政处罚符合法律规定，应予以支持，应当驳回原告的诉讼请求。 被告金海湖新区国土局向本院提交了以下证据，依据： 1、统一社会信用代码证书、负责人身份证、负责人身份证明书。拟证明被告的主体资格。以庭审质证，原告对该组证据无异议。 2、责令停止违法行为通知书及送达回证。拟证明被告根据国家卫星航拍监测原告违法占地修建厂房后，根据违法线索立案，依法对原告下达了《责令停止违法行为通知书》，责令原告停止违法行为及纠正并消除其违法行为。但原告在收到责令停止违法行为通知书后，仍拒绝停止、消除其违法行为。经庭审质证，原告对该组证据的真实性、合法性有异议，认为原告不存在违法行为，作出相应的行政行为不具有合法性及真实性。 3、违法线索登记表、核查报告、接受调查通知书及送达回证、立案呈批表、调查报告、违法案件审理记录、原告法定代表人郭健调查笔录一份、土地勘测定界技术报告书、勘测定界图、土地利用现状图。拟证明被告通过调查取证充分证实了原告未办理建设土地审批手续，在金海湖新区的违法事实；该宗地原地类农用地（集体土地），该宗地符合土地总体利用规划。被告作出行政处罚认定事实清楚、证据确凿、程序合法。经庭审质证，原告对该组证据真实性及合法性有异议，原告没有违法行为，被告作出的行政行为及证据不具有合法性，其调查的事实不真实，与客观事实不符，达不到被告的举证目的。 4、金国土资执告（2019）170号《行政处罚告知书》及其法律文书呈报表、送达回证、听证申请书、金国土资听（2019）170号行政处罚听证通知书及送达回证、陈述意见书、听证笔录、听证签到表。拟证明被告作出行政处罚决定之前，已依法向原告送达了行政处罚告知书，告知了原告拟将作出处罚的事实及理由，并告知了原告享有陈述、申辩及听证权利；被告根据原告的听证申请，依法举行了听证会，被告的调查人员根据违法事实、证据，提出了行政处罚建议，原告进行了陈述、申辩和听证，被告制作了听证笔录。经庭审质证，原告对该组证据三性无异议，但对被告调查的事实不予认可。 5、金国土资执罚（2020）170号行政处罚决定书及其法律文书呈报表、送达回证。拟证明原告占用集体土地修建厂房，依法应办理农用地转建设用地的审批手续，但原告未办理土地审批表手续的行为，违反了《土地管理法》第四十三条、第四十四条之规定，根据土地管理法第七十六条规定，被告对原告送达了行政处罚决定书，依法对原告作出了没收非法占用土地修建的建筑物、构筑物，并处15元/平方米罚款的行政处罚，并告知了原告行政复议或行政诉讼的权利，被告作出行政处罚认定事实清楚，证据确凿、程序合法，依法应当驳回原告的诉讼请求。经庭审质证，原告对该组证据真实性及合法性持有异议，认为原告未实施违法行为，不应当受到行政处罚，其作出的处罚决定不具有合法性，被告行政处罚决定书认定的事实错误，证据不足，处罚不当，应当予以撤销，达不到被告的举证目的。 6、土地管理法第四十三条、第四十四条、第七十六条、第六十七条及土地管理法实施条例第四十二条；行政处罚法第三十一条、第三十二条、第四十二条、第四十六条、第五十一条及司法行政机关行政处罚听证程序规定；国土资源行政处罚办法第二十七条、第二十八条；最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要第三条。拟证明以上法律、法规规定集体土地转建设用地，应当办理土地审批手续，未办理土地审批手续，符合土地利用总体规划的，作出没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施及可并处罚款的行政处罚，根据土地管理法实施条例第四十二条之规定，依据土地管理法第七十六条处罚的，处30元/平方米以下罚款。根据行政处罚法等法规相关规定，执法主体作出行政处罚已依法告知行政相对人拟作出处罚的事实及理由，行政相对人享有陈述、申辩、听证权利，执法主体依法进行听证程序，及告知行政相对人提起行政复议或行政诉讼的权利。经庭审质证，原告对该组证据真实性、合法性予以认可，但认为原告无违法事实，不应适用前述法律条款对原告进行行政处罚。 本院对原、被告双方提交的证据认证如下： 原告第3组证据中的第（17）、（19）、（20）、（21）、（22）和（23）项证据与本案无关联，依法不能作为认定案件事实的依据。原告其余证据及被告全部证据符合证据“客观性、关联性和合法性”的特征要求和属性，本院结合双方各自的证明目的及质证意见，综合作为认定案件事实的依据。 经审理查明，原告大方县杨柳水泥砖瓦厂原址位于金海湖新区基范围内，因职教城路网建设工程需要，该厂急需搬迁另建。经原毕节市双山新区管委会与原告负责人协商，该厂拟搬迁至现金海湖新区。2012年3月14日、29日，原双山新区管委会分别向大方县规划局、响水乡人民政府及大方县人民政府函告原告拟搬迁新址的用地面积等情况，并请以上单位支持原告办理相关用地手续。2012年10月26日，原双山新区管委会（甲方）与原告的投资人郭健（乙方）签订《拆迁补偿协议》。该协议第七条载明：“甲方征用双山新区响水乡吊兰村小瓦路西边面积为14839.45平方米土地，拟作为乙方建厂用地。甲方应支付征地补偿资金747030.75元，该资金由乙方先行垫付。”双方还对原告搬迁的日期及其他权利义务和违约责任等进行相应约定。原告搬至新址后，在建厂及生产经营过程中，在未办理相关用地手续及规划手续的情况下，占用集体土地修建了办公用房及厂房等建筑物及附属设施。2019年10月22日，被告认为原告未经批准占用响水乡吊兰村集体土地建砖厂，违反了土地管理法第四十三条、第四十四条的规定，向原告送达金国土资执责停（2019）170号《责令停止违法行为通知书》，责令原告立即停止违法行为，听候处理。同年11月1日，被告相关经办人员对该案进行违法线索登记并建议立案查处。2019年11月26日，被告对原告的违法用地行为进行立案查处。同日，被告调查人员对该案出具了调查报告并由被告执法大队长主持进行了违法案件审理并作出了拟处理意见。2019年12月11日，被告向原告送达金国土资执告（2019）170号《行政处罚告知书》，告知原告的违法事实、理由及依据、拟处理意见等，并告知原告陈述、申辩和申请听证的权利。2020年1月2日，被告向原告送达金国土资执听（2019）170号《行政处罚听证通知书》，通知原告决定于2020年1月13日09时对该案举行听证。2020年1月14日，被告对该案举行了听证。2020年6月2日，被告作出金国土资执罚（2020）170号《行政处罚决定书》，决定对原告作出以下处罚：1、没收原告在毕节金海湖新区非法占用土地面积1395.61平方米修建的2层办公住房和非法占用土地面积8414.99平方米修建的厂房；2、对原告非法占用毕节金海湖新区15744平方米集体土地建砖瓦厂的行为处以每平方米15元的罚款，共计236160.00元，因2015年已经对其中1000平方米作出处罚15000.00元，故本次处罚土地面积14744平方米，共计221160.00元。原告不服该行政处罚决定，于2020年6月9日向本院提起行政诉讼，请求判如所诉。 综合原、被告的诉辩意见，并经双方当事人当庭确认，本案的争议焦点为：被告作出金国土资执罚（2020）170号《行政处罚决定书》的行政行为是否合法。 本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。即人民法院主要对行政机关的行政行为是否是在其职权范围之内作出，作出的行政行为证据是否确凿、适用法律法规是否正确、是否符合法定程序等进行审查。 在行政机关实施的行政行为中，行政程序具有独立的价值取向要素，同时又是行政行为不可分割的重要组成部分。众所周知，对重大违法行为给予较重的行政处罚案件，往往会涉及相对人不动产及大金额的罚没，较其他处罚会对相对人的权益产生更大影响。因此，行政机关在对此类案件进行行政处罚时，必须遵循合法和正当程序原则，更应当采取审慎的态度，严格履行相关法定程序并对其自身自由裁量权加以限制，广泛听取各负责人的意见，充分发扬民主，防止决策恣意。行政机关办理行政处罚案件必须遵循合法和正当程序原则。 《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”国土资源部关于《国土资源行政处罚办法》第十一条第一款规定：“国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》，责令予以制止。”第十二条第一款规定：“符合下列条件的，国土资源主管部门应当在10个工作日内予以立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反国土资源管理法律法规的事实；（三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；（四）属于本部门管辖；（五）违法行为没有超过追诉时效。”第十三条规定：“立案后，国土资源主管部门应当指定案件承办人，及时组织调查取证……。”第三十二条第一款规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起60日内作出行政处罚决定。” 本案中，原告的确存在违反修改前《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定而占用土地修建建筑物、构筑物及附属设施的行为。被告根据查明的事实和修改前的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定而对原告作出相应的行政处罚，具有相应的事实依据和法律依据。但是，被告对原告作出的行政处罚却存在如下程序问题：首先，按照《国土资源行政处罚办法》的以上规定，正常情况下，被告应当在发现原告的违法用地线索及违法行为后，应当在下达《责令停止违法行为通知书》后10个工作日内予以立案，最迟也应在进行违法线索登记及核查人员建议立案后10个工作日内予以立案。被告下达《责令停止违法行为通知书》和进行违法线索登记及核查人员建议立案的时间分别为2019年10月22日和11月1日，但被告于同年11月26才予以立案，已经超过了10个工作日内予以立案的规定；其次，被告应当在履行立案手续后，才能指定案件承办人并及时组织开展调查取证工作。但卷内证据显示被告在尚未立案时，就先于2019年11月7日派员进行了相关的调查取证，程序混乱；再次，被告通知原告举行听证的时间为2020年1月13日09时0分，但实际的听证时间为2020年1月14日09时30分，对此，被告并未作出合理的解释和说明；第四，被告于2019年11月26予以立案，依法应于2020年1月25日之前作出处罚决定。但被告却于2020年6月2日才作出处罚决定，且并未提交因案情复杂而经批准延长处理期限的证据，违反了应当自立案之日起60日内作出行政处罚决定的规定；最后，被告对原告作出的是没收其办公用房、厂房及对其罚款20余万元的行政处罚，明显属于较重的行政处罚。但处罚过程中，被告仅由执法大队等相关部门人员对该案调查报告进行了审理，并未依照行政处罚法第三十八条第二款的规定，由相关负责人进行集体讨论并作出决定，违反了法定的必经程序。由于被告对原告的处罚存在上述程序问题，明显违反了法定程序，依法应当予以撤销。据此，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下： 撤销被告毕节市国土资源局金海湖新区分局于2020年6月2日作出金国土资执罚（2020）170号《行政处罚决定书》的行政行为。 案件受理费50.00元，由被告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状（附加电子档光盘），并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。 审 判 长  黄家前 人民陪审员  张其华 人民陪审员  范春兰 二〇二〇年十月二十六日 书 记 员  王 丽