青海省西宁市中级人民法院行政裁定书（2020）青01行初37号原告杨生忠，男，汉族，1964年1月13日出生，住西宁市。公民身份号码：×××。被告西宁市城北区人民政府，住所地西宁市城北区朝阳西路27号，统一社会信用代码：11630105015016590P。法定代表人杨占仓，该区区长。出庭负责人苏雪岭，该区副区长。委托诉讼代理人耿琳，青海立詹律师事务所律师。委托诉讼代理人张蓉，青海立詹律师事务所律师。被告西宁市城北区人民政府小桥大街街道办事处，住所地西宁市城北区小桥大街1号永宁白金公寓西副楼，统一社会信用代码：1163010501501689XJ。负责人程延磊，该办事处主任。出庭负责人李涵，该办事处副主任。委托诉讼代理人葛明骏，青海捷传律师事务所律师。委托诉讼代理人杨砚涵，青海捷传律师事务所实习律师。被告西宁市城北区小桥大街街道办事处小桥村民委员会，住所地西宁市城北区海湖大道。统一社会信用代码：54630105D01246920Y。法定代表人雷富明，该村村委会主任。委托诉讼代理人白成虎，该村一社社长。委托诉讼代理人李生吉，该村二社社长。原告杨生忠诉被告西宁市城北区人民政府(以下简称城北区政府)、西宁市城北区小桥大街街道办事处（以下简称小桥办事处）、西宁市城北区小桥大街街道办事处小桥村民委员会（以下简称小桥村委会）履行农村土地承包管理职责、确认征地补偿款及支付征地补偿款利息一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告杨生忠诉称，在1982年第一轮农村土地承包时,原告被村委会安排在本村建筑队工作,村委会为了村集体经济发展和村建筑队的工作需要承诺:“在建筑队工作的村民可以不承包土地,五年后可以自愿选择继续留建筑队干活,也可以承包土地”。村建筑队没有生存到五年就解散了，原告依据村委会的承诺向村委会申请要求承包土地,村委会在2004年6月29日研究决定,将村内机动土地(秋收打碾的旱场)中的1.5亩土地分配给了原告。2008年5月原告的承包地与其他村民承包地统一被国家征用,其他村民的1.5亩土地补偿款97500元在2008年年底已经补发完毕,但原告的土地补偿款一直没有给付。原告一直主张自己的合法权益,不仅向几届村委会多次索要承包地补偿款,也向小桥办事处多次反映情况,而且根据被告城北区政府的职能部门的行政职责,多次到西宁市城北区农牧局及人民政府主张权利,要求他们履行《中华人民共和国农村土地承包法》规定的行政职责。但被告城北区政府没尽到法定职责。被告小桥村委会2008年将统一征用的承包地补偿款全部发放完毕,本应原告也可以得到1.5亩承包地补偿款97500元,但从2008年至今被告没有支付此补偿款,按照法律规定被告应当承担2009年银行同期贷款5.94%利率，至2018年底应支付原告10年利息63706.50元。请求：1.判令被告城北区政府履行农村土地承包管理的行政职责；2.判令三被告确认原告1.5亩承包地征地补偿款97500元；3.判令被告小桥村委会支付原告从2009年到2020年承包地征收补偿款利息63706.50元。被告城北区政府辩称，1.原告并非诉称土地的承包经营权利人，要求城北区政府履行行政职责没有法律依据。首先，城北区政府履行行政职责的前提条件是原告是承包土地的权利人。城北区政府未收到原告与小桥村委会签订的书面土地承包合同，也没有其他证据证实其与小桥村委会建立了土地承包关系。其次，《中华人民共和国农村土地承包法》自2003年3月1日起施行，1982年时该法律并未公布实施。根据法不溯及既往的原则，原告认为城北区政府未履行行政职责显然不能成立。2.原告要求给付1.5亩土地补偿款97500元及利息的诉求不属于行政诉讼管辖范围,其第2、3项诉讼请求不属于行政案件的受案范围。3.根据一事不再理的原则，应当驳回原告的诉讼请求。原告在2019年就该起事实已经将小桥村委会和西宁市城北区农业农村和扶贫开发局（以下简称城北农业局）起诉至西宁市城西区人民法院（以下简称城西法院），该院经审理作出（2019）青0104行初7号行政裁定书，驳回了原告的起诉。在2016年原告与小桥村委会就该起事实中1.5亩土地征收补偿费分配纠纷提起了诉讼，并经过一审、二审及再审程序，最终驳回原告的诉讼请求。请求依法驳回原告对城北区政府的各项诉求。被告小桥办事处答辩称，1.原告以要求行政机关履行行政职责、村委会给予土地补偿费及利息，将行政案件和民事案件一并向人民法院提起诉讼违反了法律规定。2.原告诉请小桥办事处确认其1.5亩征地补偿款没有事实和法律依据，超出小桥办事处行政职责范围。请求驳回原告对小桥办事处的诉讼请求。小桥村委会答辩称，我村自1982年第一轮土地承包后，承包地未再进行调整，村委会一直延续的是“增人不增地，减人不减地”的政策。在第一轮土地承包时，原告在施工队上班，自己不要承包地，到2004年原告要求时任干部给他分配土地，但当时一来上级没有分配土地的政策，二来村内根本没有空余耕地进行二轮分配，所以未给杨生忠分配承包地。由于杨生忠坚持要承包地，当时由一社社长同意杨生忠耕种旱场地，但不能作为承包地。杨生忠于2015年向村委会提出了土地承包问题，时任村两委召开了村两委会，党员大会、村民代表会进行商议，党员及村民代表形成“按小桥村现行土地政策施行，不再给任何人（包括杨生忠）等分配土地”的决议。2016年5月16日，杨生忠将小桥村委会诉至西宁市城北区人民法院（以下简称城北法院），要求给付承包土地1.5亩，经城北法院调查开庭后判决杨生忠败诉。杨生忠不服向西宁市中级人民法院（以下简称西宁中院）提起上诉，二审杨生忠仍然败诉，2016年杨生忠继续诉至青海省高级人民法院（以下简称青海高院），青海高院驳回了杨生忠的再审申请。2019年2月12日杨生忠继续起诉至城西法院，城西法院裁定驳回了杨生忠的起诉。请求驳回原告的诉讼请求。经审理查明，杨生忠系西宁市城北区小桥大街街道办事处小桥村村民。1982年第一轮土地承包时，杨生忠在村办建筑队工作，未分配承包地。2016年3月7日杨生忠诉小桥村委会承包地征收补偿费分配纠纷一案，经城北法院审理于2016年5月5日作出（2016）青0105民初767号民事判决，驳回杨生忠要求小桥村委会支付征地补偿款97500元的诉讼请求，杨生忠不服该判决提起上诉，西宁中院于2016年9月9日作出（2016）青01民终736号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。杨生忠不服向青海高院申请再审，青海高院于2016年11月23日作出（2016）青民申317号民事裁定书，裁定驳回杨生忠的再审申请。2019年2月12日杨生忠向城西法院提起行政诉讼，请求：1.判令被告小桥村委会给付原告1.5亩承包地征地补偿款97500元；2.判令被告城北农业局履行农村土地承包管理的行政职责；3.请求法院判令被告小桥村委会支付原告从2009年到2018年承包地征收补偿款利息57915元。2019年7月15日城西区法院作出（2019）青0104行初7号行政裁定书，裁定驳回杨生忠的起诉。2020年6月17日，杨生忠提起本案诉讼，请求：1.判令被告城北区政府履行农村土地承包管理的行政职责；2.判令三被告确认原告1.5亩承包地征地补偿款97500元；3.判令被告小桥村委会支付原告从2009年到2020年承包地征收补偿款利息63706.50元。在立案阶段，本院已多次向杨生忠释明根据其诉讼请求，应当分别提起诉讼，但杨生忠仍然坚持其诉讼请求。本院认为，本案的争议焦点为：原告提起的本案诉讼是否符合法定起诉条件。一、“一案一诉”是人民法院受理行政案件的基本原则，对于当事人的诉讼请求涉及多个不同行为的，人民法院应当进行充分释明及指导，如经过充分释明当事人仍坚持其诉讼请求的，则应当裁定不予受理或者驳回起诉。本案中，原告起诉的行为包括要求被告城北区政府履行农村土地承包管理的行政职责、三被告确认1.5亩承包地征地补偿款及被告小桥村委会支付承包地征收补偿款及利息。其诉讼请求包含了数个行为及针对数个主体。杨生忠在立案阶段已被告知其应分别起诉的情况下，仍坚持上述诉讼请求，故杨生忠的起诉不符合“一案一诉”的基本原则。二、根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条、第四条、第七条规定，县级以上人民政府在发包方与承包方签订承包合同，依法取得承包经营权后，依法定程序向承包方颁发农村土地承包经营权证。本案中，原告并未与小桥村委会签订承包合同，因此直接诉请政府确权于法无据。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定，因土地承包经营权发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。原告的诉求明确指向的是农村土地承包经营权，依法不属于人民政府的职责范围，亦不属于行政诉讼的受案范围。三、根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第九项规定，诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的，已经立案的，人民法院应当裁定驳回起诉。关于行政行为是否受生效裁判所羁束，不仅基于裁判理由和裁判结果的羁束，也基于案件认定事实的羁束。本案中，原告请求被告城北区政府履行行政职责、确认原告征地补偿款及利息与（2016）青0105民初767号民事判决等裁判文书的内容基本相同，其诉讼目的均是要求小桥村委会支付征地补偿款。因此，原告的诉讼请求实际上已经过人民法院的司法审查，并由生效裁判文书予以确认和羁束。四、根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条之规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含”。原告请求判令小桥村委会支付1.5亩承包地征地补偿款97500元及利息的诉讼请求与城西法院（2019）青0104行初7号案件的当事人相同、诉讼标的相同、诉讼请求基本一致，亦属重复起诉。综上，原告提起的本案诉讼不符合法定起诉条件。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一、六、九、十项的规定，裁定如下：驳回原告杨生忠的起诉。案件受理费50元退还原告杨生忠。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。审判长 金爱萍审判员 祁小芹人民陪审员 王秀芬二〇二〇年十月二十八日书记员 金 雯附：本案适用的法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条：提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条：有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。