河南省潢川县人民法院行 政 判 决 书（2019）豫1526行初66号原告新县泗店乡范店居委会新组。诉讼代表人田咏成，男，1938年3月29日出生，汉族，住新县，系原范店村（现范店居委会）新组组长。被告新县泗店乡人民政府,住所地：新县泗店乡街道。法定代表人罗雷，男，该乡政府乡长。委托代理人付大伟，男，该乡副乡长,代理权限为特别授权。委托代理人杨益术，男，新县泗店乡司法所所长，代理权限为一般代理。原告新县泗店乡范店居委会新组（以下简称范店村新组）诉被告新县泗店乡人民政府（以下简称泗店乡政府）履行行政协议一案。原告新县泗店乡范店居委会新组认为被告新县泗店乡政府的行为损害了其合法权益，向新县人民法院提起诉讼，信阳市中级人民法院将该案指定本院审理。本院于2017年9月13日作出（2016）豫1526行初30号行政判决书，驳回原告的诉讼请求，原告不服上诉至信阳市中级人民法院。市中院作出（2017）豫15行终142号行政裁定书，原告不服该裁定，向河南省高级人民法院申请再审。省高院作出（2019）豫行再64号行政裁定，撤销信阳市中级人民法院二审判决，发回信阳市中级人民法院重新审理，信阳市中级人民法院作出（2019）豫15行终100号行政裁定书，以“一审判决确认了合同效力，但未按照合同法的规定予以处理；一审对被上诉人已履行的临街房土地数额和未履行的临街房土地数额均未查清。”为由，裁定撤销潢川县人民法院（2016）豫1526行初30号行政判决书，发回潢川县人民法院重新审理。本院受理后，另行组成合议庭公开开庭进行了审理。原告新县泗店乡范店居委会新组诉讼代表人田咏成，被告新县泗店乡人民政府的委托代理人付大伟、杨益术到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告诉称：1997年泗店乡政府为泗店乡集镇建设，成立了泗店乡集镇建设指挥部，乡书记、乡长任正、副指挥长，分管土地集镇建设的副乡长兼任办公室主任，1997年春，该指挥部开始征用临街土地，分别于1997年3月18日、6月26日，1998年1月7日与范店村新组签订了三份征地协议，共计征收原告土地14亩5分。因征收范店村新组的土地，造成该组人均土地面积不到2分地。为了保障范店村新组居民的生活，作为征地条件，泗店乡政府为范店村新组14户居民安置补偿建设14套（7x14米）临街门面房土地，作为对原告的生活补偿，保障失地村民生活，并且原告已经向泗店乡政府交纳了土地出让金。后泗店乡政府又将属于范店村新组的**10间临街安置门面房的土地转卖给他人，致使范店村新组尚有5户居民迟迟得不到安置。因被告不履行原来的土地征收协议以及安置补偿协议，侵犯了范店村新组居民的合法权益，请求判令：一、被告泗店乡政府依法履行原土地征收协议及安置补偿协议，依法归还范店新组尚未安置的5户5套临街房屋的土地面积；二、被告赔偿从1997年至今侵占原告5户临街门面房的土地面积给原告造成的损失。原告在庭审中举出如下证据：一、13份收费票据，证明范店新组14户村民需要政府安置的凭据。二、1997年3月18日新县泗店乡范店居委会新组和泗店乡集镇建设办公室的征地协议复印件一份；三、1997年6月26日新县泗店乡范店居委会新组和泗店乡集镇建设办公室的征地补充协议复印件一份；四、泗店乡集镇建设征地一览表；五、熊在全的证明材料；六、杨心明的证明材料；七、汪世安、杨志泉，余义根的证明材料；八、2007年6月25日泗店乡政府关于其欠田咏成地皮一事的情况说明；九、新县国土资源局的证明一份；十、新县国土局关于田咏成信访情况的调查及处理意见；十一、信访事项处理意见书；十二、信访事项不予受理告知书；十三、信阳市信访局对田咏成信访处理意见；十四、1985年元月田永成建房申请书一份。十五、居委会的证明材料；十六、1986年2月新县泗店乡政府审批的乡村镇建房宅基地申报批准书。被告泗店乡政府辩称：一、原告诉讼主体不适格。经泗店调查组核查，田咏成提供的范店新组委托书上代表签名大部分代表姓名为一人所写并按手印，系伪造，所谓新组委托诉讼不是新组真真实委托。同时，该纠纷产生的诉讼请求，全部是田咏成家人的诉求，根本不是范店新组集体的利益诉求，因此，田咏成诉讼主体不适格，其诉求不能认可，应予以驳回。二、原告的起诉的诉讼时效已过。原告泗店乡范店居委会与泗店乡人民政府1997年签订了三份征地协议，且2009年原告向被告提起民事诉讼要求归还借用其4套（户）8间宅基地，被判驳回诉讼请求后，其应知道上述协议是否已履行的事实，其2016年才提起行政诉讼，已超过两年法定起诉期限，起诉应依法予以驳回。三、原告诉被告依法履行原土地征收协议及安置补偿协议，被告认为该协议不符合法律相关规定，不具有法律效力，属无效协议。根据《中华人民共和国土地管理法》第44条第3款规定，在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准，在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。因此泗店乡政府无权征收、征用土地，其与范店新组签订的原征地协议及安置补偿协议属违反法律强制性规定而无效。法律保护的是合法的权利和利益，原告基于无效协议主张的所谓权利因不具有合法性，故其诉讼请求依法不应予以支持。四、关于原告要求被告依法归还范店新组尚未安置的5户5套临街房屋的土地面积的诉求。泗店乡政府于2015年9月28日组成集镇调查小组对范新组进行了详细的入户调查，调查情况是范店新组现有12户，人口45人，每户均有临街门面房一套，人均门面房面积51.8㎡，并且有老房子。根据《土地管理法》一户一宅原则及调查结果，新组每户均有其所住，安置妥当，且每户居宅均超出《河南省实施办法》的相关规定，故原告请求归还尚未安置的5户5套临街房屋的土地面积违反上述法律规定，该请求应依法予以驳回。五、原告诉被告给其造成损失，被告认为，征地协议无效，现有住户均已安置且有门面房，因此其损失诉求缺乏事实依据，是根本不存在的，请法院依法予以驳回。六、被告本着以人为本的出发点，考虑原告2016年起诉以来，往返各级法院产生必要的若干误工费等，原告可以考虑在可承受的范围内给予原告一定的误工费补偿。七、被告与原告于1997年签订的征地补充协议中，约定安置原告14户14套宅基地，只针对当时在征地协议上盖章的新组的14户农户，从未约定安置新组集体一套宅基地，被告与原告应认真履，若一方有违约行为，应视为征地协议无效。八、现已查明范店新组已被安置13户，另一户应该安置而未安置的农户叫田永国，男，其公民身份证号:，单身，于征地协议签订后的第15年，即2011年6月从该村民组迁出，迁入到范店居委会磨石沟组，2019年11月死亡。田永国生前从未就其未安置的宅基地举张自己的权利，也从未委托他人为其主张此项民事权利。因此，范店新组应从安置户14户14套宅基地减为13户13套宅基地，目前13户的13户宅基地已全部安置到位，田永国的一户宅基地未安置，属于田永国个人的民事权利范畴，原告田咏成将田永国一户未安置的宅基地加入新组行政诉讼之中，根本没有得到田永国的委托授权，不具备诉讼主体资格，不能认可，应予以驳回。综上所述，原告14户宅基地已安置13户13套，另一户田永国的一套宅基地虽未安置，但田永国至今从未为此举张自己的民事权利，与本案无关，因此，原告诉求的应该为13套宅基地并已全部安置到位。恳求法庭查明事实，依法驳回原告的全部诉讼请求。被告泗店乡政府在庭审中向法庭举出如下证据：一、泗店乡集镇建设原范南村民组建房用地调查情况说明一份。二、八张照片，以证明原告诉称的四户均已得到实际安置。为更好的查明事实，本院依法调取了以下证据:一、汪德宏的询问笔录及工作日志;二、方明武的询问笔录;三、曾昭德的询问笔录;证据四、田永国的登记信息。被告对原告提交的证据质证意见如下:证据一的13份票据真实性没有异议，但不能证明达到部分人员没有得到安置的目的。证据二、三、四相关协议真实性没有异议，但因协议不合法，不具有法律效力，不能得到法律保护；证据五真实性的有异议，证人没有到庭作证，不能采信；证据六的内容不符合法律规定，不具有法律效力，当时是为排除信访压力所出具的证明，只有在征地协议合法的情况下，原告才能以此为依据主张权利；证据七、八、九没有具体的处理意见，不具有实际意义。证据十没有异议；证据十二的内容没有异议。证据十五证明材料真实性有异议，材料中证明田庆刚小儿子建的房子不到7米x14米，但经实地测量达到了7米x14米，且签字的杨明同意与杨军同意，基本可以看出是同一人所签，而证明材料中标明以上签名是新组12户各家主要人签的字，前后矛盾，对此证明材料的真实性不认可。证据十六关联性有异议，批准书的批准地点占用面积128平方米四间，和田永成临街的房子面积不对等，不能视为是同一地点。原告对被告提交的证据质证意见如下：证据一的情况说明不认可。证据二中的八张照片都是在老房子翻建的，照片跟本案没有关联性。原告对本院调取的证据质证意见如下：证据一，1978年我把8个粪坑垫平建的房子，1985年房子拆了，对于旧房子的叙述不清楚，其他认可。证据二没有异议。证据三证据不认可。证据四带有田永国名字的章可能是他母亲盖的，田永国的两个兄弟有被安置。田永国当时被招赘走了，我们内部决定安置时给他的去除了，变成集体的一套。被告对本院调取的证据没有异议。本院对原、被告双方没有异议、且与本案相关联的证据予以确认并在卷佐证。其他证据与本院经审理查明一致的予以采信。经审理查明：1997年新县泗店乡政府为泗店乡集镇建设，成立了新县泗店乡集镇建设指挥部。1997年春，该指挥部开始征用临街土地，分别于1997年3月18日、1997年6月26日、1998年1月7日与范店村新组签订了三份征地协议，征用原告村组承包的14余亩土地。新县泗店乡政府以为范店村新组14户居民提供30间临街门面房土地作为征地条件，作为对原告村民的生活补偿，保障原告村民以后的生活，协议中范店新组代表分别为田永军、杨心寿、杨心炎、王善棋、王啟林、田永太、田咏涛、曾昭德、田永明、田永国、田咏成、周琴、田海波、田庆华。其中协议规定，田永成一户为4间。协议签订后，原告依照协议提供了上述土地。1998年12月27日，原告14户村民缴纳集镇建设费用，缴纳费用人员及分配分别为：王善棋4间，田永军、扬心寿（杨心寿）、范新队（集体）、扬心焰（杨心焰），田咏太、田咏涛、曾昭德、田咏明、田波（田海波）、田庆刚、田明明、田亮亮各2间。后原告村民相继在泗店乡集镇上建设临街门面房，其中田永涛、田永军、田永明、杨心炎、杨心寿、曾昭德、田咏太、王啟林、王啟成、田明明各两间、田庆刚四间、田咏成四间，共计建设28间门面房。目前均已经建设完成，原告村民已实际居住。原告以该村民组田波（田海波）、田咏太、田庆刚、田亮亮4户村民各两间门面宅基地，以及集体户两间临街门面宅基地均未得到实际安置的为由诉至本院，引发本案。另，田庆华、田庆刚、田波（田海波）均系田咏成的三个儿子，周琴系田庆刚妻子，田明明、田亮亮系田庆华的两个儿子。王啟林、王啟成是王善棋两个儿子。本院认为，本案的争议焦点：一、原告提出的判令被告履行原土地补偿及安置协议的诉求是否应予以支持。二、原告诉求被告向其赔偿造成的经济损失的诉讼请求是否应予以支持。关于第一个争议焦点，原告要求被告泗店乡政府依法履行原土地征收协议及安置补偿协议，依法归还范店村民组尚未安置的5户5套临街房屋土地的诉讼请求。本案中，原告并未提交证据证明案涉宅基地被泗店乡政府借走或者卖出，其要求的归还未被安置的土地，本质上仍是要求被告依法继续履行土地征收协议及安置补偿协议。对此诉求，根据1997年6月26日《征地补充协议》载明：“……乙方征用后又返还给甲方所辖农户做临街门面房，……。甲方所辖14家农户：稻场田北杨心焰责任田一处盖房10户，20间；七斗田被，担……一处盖房3户6间，……；田咏成一户属已批手续而未盖房，所建四间临街门面房定于东北组建房范围内兴建，但应从乡镇办征用该组面积内减去田咏成建房面积0.294亩”。据此，在泗店乡集镇上原告村民组应有14户30间临街门面房宅基地。综合原告提供的证据，经本院勘验调查，原告村民组在案涉集镇上已实际建设14套28间门面房。关于原告辩称田咏成的4间临街门面房不属于协议安置范围之内的意见，根据本院依法调取的原泗店乡副乡长汪德宏、原泗店乡国土所工作人员方明武的证人证言，田咏成集镇上的4间临街门面房土地在协议范围内，虽是2户的安置房土地数额，但应作为行政协议中的1户4间在安置宅基地范围之内。原告的辩解意见与本院查明的事实不符，本院不予以采纳。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划，不得占用永久基本农田，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。编制乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划应当统筹并合理安排宅基地用地，改善农村村民居住环境和条件。农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准”。依据上述规定，农村村民只能拥有一户一宅；农村村民建设住宅的用地，应由乡（镇）人民政府审核批准。且根据原告的自述，原告村民田庆刚和田永太的房子已经办理了和那十四套安置房一样的手续。本案原告辖区的村民在集镇上建设的28间临街的门面住房，均已实际居住，被告在答辩中亦予以认可，可视为已经得到政府实际安置。原告诉称田永太、田庆刚在集镇上的临街门面宅基地系在废弃的池塘以及共同出路上所建，不属于政府安置的意见，与上述法条相悖，本院不予以采纳。关于剩余未被安置的2间临街门面宅基地，被告辩称未安置村民应系田永国，其于2011年6月从该村民组迁出，迁入到范店居委会磨石沟组，故范店新组应从安置户14户14套宅基地减为13户13套宅基地的辩解意见。本院认为，根据《合同法》第八条规定：“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。”本案中，原、被告双方均未提交案涉协议变更或解除的相关证据，被告的辩解意见并不是其不履行行政协议的法定事由。且根据被告的辩解意见，田永国系2011年6月从该村民组迁出，2019年11月死亡。案涉行政协议最后的签订时间系1998年1月7日，在此期间被告辩称的该户村民一直未予以安置。综上，原告与被告签订的《征地补充协议》中，约定安置原告14户30间宅基地，该村民组村民目前已在泗店乡集镇建设28间临街门面住房。关于剩余的2间临街房土地，被告未提供有力证据证明其已经实际履行了行政协议，应承担不利后果。原告提出的继续履行原协议中的合理部分，本院予以支持。但经本院了解，案涉征地补偿协议自1997年至今已23年，征地补偿协议上承诺给原告相应位置的土地安置已不可能实现，且泗店乡镇政府集镇上已无临街门面土地可以予以安置村民。若要求被告继续履行协议则因条件不足而实际安置不能，故对原告的诉讼请求宜变更为责令被告视实际情况酌情采取补救措施。关于第二项争议焦点，即原告要求被告赔偿从1997年至今侵占原告5户临街门面房的土地面积给原告造成的损失能否支持的问题。原告在庭审中要求被告赔偿原告20多年的房屋损失费一套一万；以及误工费、车旅费、经济损失费等相关费用3-4万元，但并未提供被告侵占原告临街门面房的土地造成其相关经济损失的证据，其诉求的经济损失缺乏证据支持，该诉讼请求的理由不能成立，本院不予支持。综上，原告诉被告新县泗店乡人民政府履行行政协议一案，因被告未依法履行案涉土地协议导致原告尚有2间的临街门面土地未得到妥善安置，原告提出的诉讼请求合理部分，本院予以支持。原告诉求的行政赔偿缺乏证据支撑，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条之规定，判决如下：一、责令被告新县泗店乡人民政府于本判决生效后一个月内就未依法履行原征地补偿协议中对原告新县泗店乡范店居委会新组的安置职责问题采取补救措施。二、驳回原告新县泗店乡范店居委会新组其他诉讼请求。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提出上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省信阳市中级人民法院。审 判 长  肖 燕人民陪审员  尚再勇人民陪审员  王 可二〇二〇年十月二十七日书 记 员  彭姣姣