四川省南部县人民法院 民 事 判 决 书 (2020)川1321民初5773号 原告：四川南部水务发展集团有限公司，住所地：四川省南部县南隆镇濠口村6组。 法定代表人：李建雄，董事长。 委托诉讼代理人：袁克均（系原告公司员工），男，1966年3月27日出生，汉族，四川省南部县人，住四川省南部县。 原告：四川领新建设工程有限公司，住所地：四川省南部县南隆镇瑞安路南2幢。 法定代表人：何晋平，总经理。 被告：南部县自然资源和规划局，住所地：四川省南部县政府新区桂冠路。 负责人：蒋明胜，局长。 委托诉讼代理人：敬丹，女，南部县自然资源和规划局职工。 委托诉讼代理人：杨斌，四川建春律师事务所律师。 原告四川南部水务发展集团有限公司（以下简称水务公司）、四川领新建设工程有限公司（以下简称领新公司）与被告南部县自然资源和规划局（以下简称自规局）关于确认合同有效纠纷一案，本院于2020年9月28日立案后，依法适用简易程序，公开开庭进行了审理。原告水务公司的委托诉讼代理人袁克均、原告领新公司的法定代表人何晋平、被告自规局的委托诉讼代理人敬丹、杨斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 水务公司、领新公司向本院提出诉讼请求：确认原、被告于2019年7月20日签订的《四川省南充市南部县盘龙镇、柳驿乡等20个乡镇城乡建设用地增减挂钩试点项目投资建设合同》合法有效。事实与理由：2019年3月，被告向南部县人民政府（以下简称县政府）报送了《关于公开招商引进社会资本参与实施我县城乡建设用地增减挂钩试点项目的请示》，该请示经县政府常务会议通过后，被告编制了项目招商文件，并报县政府审定后，面向社会公开发布招商公告。2019年7月，原告组成联合体参与了招投标并中标。嗣后，原、被告签订了《四川省南充市南部县盘龙镇、柳驿乡等20个乡镇城乡建设用地增减挂钩试点项目投资建设合同书》。根据该合同书的约定，原告在南部成立了项目公司，完成了项目计划和项目外业调查、包装、申报及立项批复等具体工作，向被告缴纳了2500万元履约保证金，支出了项目前期费用1500万元。项目推进过程中，被告要求原告停止该项目的实施，为此，原告认为，原、被告双方签订的合同不违反法律、行政法规的禁止性规定，合法有效，为了维护原告的合法权益，故提起诉讼。 自规局辩称，一、案涉合同系行政协议范畴,而非平等民事主体之间签订的民事协议，故本案不属于民事诉讼受案范围。二、即使案涉合同属于民事合同调整的法律关系，但案涉合同相关内容不符合省政府及省国土资源厅相关文件要求，故其效力与否由人民法院依法判决。 本院经审理认定事实如下：2019年3月1日，南部县国土资源局（现更名为县自规局）向县政府请示（南国土资[2019]55号文件），拟公开招商引进社会资本参与实施我县城乡建设用地增减挂钩项目，请示载明，一、拟招商项目范围：定升路产业环线9个乡镇以外的县城内其他旧宅基地。二、招商引资方案：（一）招商形式：由国土局作为招商人，负责编制招商文件，报县政府审定后发布招商公告，面向全社会公开招商。（二）投资人义务：由投资人全额投资负责项目前期工作（包括可研论证、勘测、设计、项目入库、立项指标争取、立项批复获得）、项目实施、拆旧地块和农民集中居住区变更、项目验收资料编制、项目验收、《验收合格证》获得、城镇建新地块变更、分成指标流转出售等环节的所有工作。（三）投资额度及回报方式：1、投资额度：节余周转指标亩均投入不低于16万元。2、回报方式：项目竣工后，经省厅验收的节余挂钩周转指标政府按不低于10%的比例进行分成，投资人分成的指标政府不进行回购，由投资人承担风险并将其分成的指标进行自主流转交易，交易所得为投资人的投资成本及回报。三、招商条件的设置：1、投资人除符合法律、法规规定的一般条件和行业规范的特殊条件外，还需具备投资并实施土地整理项目或挂钩项目业绩。2、除按规定缴纳2000万元竞标保证金外，中选人在签订招商合同前还需缴纳3000万元诚意金，诚意金直接转为项目首批投资款，项目获得立项批复并启动实施后，每个项目首批投资款不低于1000万元。3、投资人投资项目实施的内容：投资人除负责项目立项、实施、验收和指标流转的全部工作和经费外，在不突破每个项目投资额度的基础上，根据贫困村的需要，还应负责贫困村办公室、文化室、卫生室以及文化广场等基础设施的修建，所需经费纳入项目开支经费。4、实施周期：自项目取得立项批复文件之日起至获得《验收合格证书》为期三年。 2019年4月8日，县政府召开十七届县政府第68次常务会议，会议原则同意县自规局《关于公开招商引进社会资本参与实施我县城乡建设用地增减挂钩项目的请示》事项，由副县长张某某牵头，县自规局具体负责，县发改局、县行政审批局等相关部门配合。会议强调，城乡建设用地增减挂钩项目的实施要坚持依法依规、公开公平、竞争择优的原则，并且不能占用省上向我县正常下达的项目指标。 2019年5月22日，县自规局（招商人）与四川信源工程项目管理有限公司（招标代理机构，以下简称信源公司）作出《关于四川省南充市南部县盘龙镇、柳驿乡等20个乡镇城乡建设用地增减挂钩试点项目招商文件》，该文件经县政府相关领导及部门领导审批后，于2019年6月5日对社会公开发布，该招商文件包括招商公告、招商须知前附表、竞标人须知、招商合同、图件、竞标文件格式和附表等，该文件内容与县自规局向县政府的请示文件（南国土资[2019]55号文件）内容一致。招标文件发出后，领新公司和水务公司作为投标联合体在规定的时间内进行了投标，并于2019年6月27日向县自规局指定的南部县土地开发整治中心银行账户转入竞标保证金2000万元。 2019年7月7日，中共南部县委召开十三届县委常委第130次（扩大）会议，在审定《县政府党组关于公开招商引进社会资本参与实施我县城乡建设用地增减挂钩项目的请示》时，会议强调，一要严格依法依规依纪。招引过程务必坚持标准、坚持程序，严格按照相关法律法规进行操作，绝不允许搞变通、打折扣。二要绝对公开公平公正。严格按程序开展招引工作，确保招引过程绝对公正、机会绝对公平、结果绝对公正，严禁任何人采取任何手段进行暗箱操作。三要科学规划统筹结合。坚持与脱贫攻坚、乡村振兴、产业发展“三个相结合”原则，选定最多不超过5000亩土地进行规划，规划方案确定后及时上报县委、县政府审定。四要强化监督确保质量。招商工作必须从严，严禁利益输送，严禁勾肩搭背，严禁打招呼走“后门”，严禁领导干部插手其中。 2019年7月10日，招商人县自规局和招标代理机构信源公司向领新公司和水务公司发出《中标通知书》，载明，你方于2019年7月3日9时30分所递交的四川省南充市南部县盘龙镇、柳驿乡等20个乡镇城乡建设用地增减挂钩试点项目投标文件已被我方接受，被确定为中标人。投资额度：16万元/亩，政府留成比例：10%，整治期限：36个月，项目经理：何晓春，请你方在接到本通知书后的30日内到县自规局与我方签订合同书，在此之前按招商文件第二章“招商须知前附表”第22款规定领取中标通知书后10日内向我方缴纳履约能力保证金。 2019年7月20日，县自规局（甲方）与水务公司、领新公司（乙方）签订《四川省南充市南部县盘龙镇、柳驿乡等20个乡镇城乡建设用地增减挂钩试点项目投资建设合同书》，合同根据招标文件的内容进行了细化，主要包括：1、乙方投资建设标准。2、项目实施模式。3、投资建设期限。4、项目投资建设资金管理。5、乙方投资强度为节余周转指标亩均不低于16万元。乙方除负责项目立项、实施、验收和指标流转及项目有关的全部工作和经费外，在不突破每个项目投资额度的基础上，根据项目所在村的需要，还应负责农民集中居住区所在村的办公室、文化室、卫生室以及文化广场等基础设施的修建，所需经费纳入项目开支经费。项目实施过程中，甲方在乙方保证共管账户余额不低于1000万元的前提下，根据项目实施进度，由甲方根据甲乙双方确认的形象进度拨付项目建设款等相关经费。项目实施完工后新增耕地及基础设施权属不变。项目竣工后，经省自然资源厅验收的节余挂钩周转指标政府按10%的比例进行分成，政府不对乙方分成的指标进行回购，由投资人承担风险并将其分成的指标进行自主流转交易，交易所得为乙方的投资成本及回报。合同并对甲乙双方的权利义务以及合同解除、生效的条件等事项进行了约定。 合同签订后，领新公司和水务公司依照合同约定，于2019年7月29日在南部县注册成立了具有独立法人资格的项目公司，即四川南部亲水领新土地整理有限公司。领新公司并于2019年9月11日通过银行向四川南部亲水领新土地整理有限公司转入股本金500万元。 2019年8月26日，四川南部亲水领新土地整理有限公司（委托方，甲方）与南充博地勘测规划有限公司（受托方，乙方）签订《增减挂钩试点项目（南部县部分乡镇城乡建设用地）立项资料编制服务合同书》，约定甲方委托乙方对建兴镇、黄金镇等10个乡镇城乡建设用地增减挂钩试点项目立项资料编制服务，费用为650万元。 2019年9月29日，四川省自然资源厅对凉山、巴中等10个市的自然资源主管部门上报的增减挂钩试点项目区实施规划作出《关于四川省2019年第9批城乡建设用地增减挂钩试点项目区实施规划的批复》（川自然资函〔2019〕511号），其中同意南部县4个项目实施规划区，增减挂钩指标规模为68.2132公顷。 2019年10月25日，四川省自然资源厅向成都市、自贡市等16个市的自然资源主管部门发文（川自然资发〔2019〕64号）下达了2019年四川省增减挂钩计划，其中南部县增减挂钩计划规模为8000亩。 2020年3月24日，四川省人民政府对自然资源厅作出《关于废止的批复》（川府函〔2020〕56号），载明，你厅《关于公布失效的请示》收悉。经研究，决定废止《四川省人民政府关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的实施意见》（川府发〔2011〕10号），请依法依规妥善做好有关后续工作，确保全省城乡建设用地增减挂钩和农村土地整治等工作有力有序开展。 2020年4月8日，四川省自然资源厅发布《关于废止的公告》（2020年第17号），载明，按照《四川省行政规范性文件管理办法》（省政府令第327号）规定，《四川省国土资源厅关于进一步加强城乡建设用地增减挂钩试点节余指标收益管理的通知》（川国土资函〔2018〕98号）从即日起废止。 2020年5月6日，四川省自然资源厅对达州、南充等6个市的自然资源主管部门上报的增减挂钩试点项目区实施规划作出《关于四川省2020年第8批城乡建设用地增减挂钩试点项目区实施规划的批复》（川自然资函〔2020〕257号），其中同意南部县8个项目实施规划区，增减挂钩指标规模为395.6295公顷。 2020年6月22日，四川省自然资源厅对南充市自然资源主管部门上报的增减挂钩试点项目区实施规划作出《关于四川省2020年第12批城乡建设用地增减挂钩试点项目区实施规划的批复》（川自然资函〔2020〕448号），同意南部县5个项目实施规划区，增减挂钩指标规模为139.2公顷。 另查明，2011年4月7日，四川省人民政府向各市（州）、县（市、区）人民政府发文《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的实施意见》（川府发〔2011〕10号），其中载明，各地要以新增建设用地有偿使用费、土地出让收入、耕地开垦等资金为主体，积极筹措实施增减挂钩试点和农村土地整治项目的资金，统筹集中使用，切实提高各项资金的综合使用效益。积极引导和规范民间资本参与挂钩试点和农村土地整治项目的工程建设。切实加强资金监管，农村土地整治项目资金必须坚持财政专户管理、按工程进度拨付，增减挂钩试点项目建新区土地收益管理必须坚持“收支两条线”原则。民间资本不得参与建新区土地收益分配，不得参与农村新增耕地指标分成及指标收益分配，不得“以工程换土地”或“以土地换工程”。 2018年3月27日，四川省国土资源厅向各市（州）国土资源局发出《关于进一步加强城乡建设用地增减挂钩试点节余指标收益管理的通知》（川国土资函〔2018〕98号），载明，在实施增减挂钩中，市县国土资源管理部门依法供应用于城镇建设的地块（即建新地块）形成的土地出让收入，包括利用增减挂钩节余指标供应土地形成的土地出让收入，均应当按照国办发〔2006〕100号文件规定，就地全额缴入国库，实行“收支两条线”管理。 本院认为，本案争议焦点有二，分别分析认定如下： 一、案涉合同的性质问题，即本案所涉合同是属于行政协议范畴还是平等民事主体之间民事协议。 首先，虽然中华人民共和国国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发[2008]138号）第二条“本办法所称城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。”、第三条“挂钩试点工作应以落实科学发展观为统领，以保护耕地、保障农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活条件，统筹城乡发展为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点。”规定，城乡建设用地增减挂钩是保持土地平衡的政策性措施，通过城乡建设用地增减挂钩试点项目的实施,以改善农村生产生活条件，统筹城乡发展为目标,即具有行政机关为实现公共利益或者行政管理目标的性质,但根据该管理办法第十四条之规定，“挂钩试点实施过程中，项目区拆旧地块整理要严格执行土地整理复垦的有关规定，涉及工程建设的，应当执行项目法人制、招投标制、工程监理制、公告制等制度。”因此，挂钩试点实施过程中，涉及土地整理复垦等工程建设的，属于民事行为。 其次，本案属于投资建设合同，虽涉及到节余指标分成的问题，系新兴民事合同,但性质仍为民事合同。合同内容也只涉及地上的权利和义务,目的是为实现当事人双方的各自利益。 再次,领新公司和水务公司并非县自规局的行政管理相对人,从案涉合同的履行、双方的权利义务等约定来看，双方的权利和地位平等，均处于平等法律地位。 综上，案涉合同并非涉及行政单位（县自规局）对土地使用权人（行政管理相对人）的土地征收、强制拆迁或安置补偿等行为的实施，即或合同涉及上述行为，领新公司和水务公司的该部分行为也仅系代表县自规局的行为，行为后果为县自规局与土地使用权人（行政管理相对人）之间产生，县自规局与领新公司和水务公司之间的该代理行为也属于民事法律关系，双方对合同中所涉及的投资建设行为，理应为民事法律关系，故县自规局抗辩案涉合同系行政协议范畴,而非平等民事主体之间签订的民事协议，本案不属于民事诉讼受案范围的意见，本院不予支持。 二、关于案涉合同的效力问题。 首先，本案所涉投资建设合同执行了项目法人制，进行了公开招投标及公告等制度，程序合法。 其次，案涉投资建设合同属于民间资本参与，虽合同约定了民间资本参与土地收益分配以及农村新增耕地指标分成及指标收益分配，以及合同对项目组织实施者的资金管理等约定有悖政策规定，但不违反法律、行政法规的禁止性规定，且根据《合同法》第五十六条“合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。”之规定，即合同的某些条款因违反法律，行政法规的禁止性规定被认定无效，但因该部分内容与合同的其他内容相比较，是相对独立的，该部分与合同的其他部分具有可分性，合同的无效部分不影响其他部分的效力。况且本案合同内容不违反法律、行政法规的禁止性规定，仅为部分条款违反国家政策规定，故不影响合同的效力，同时，本案合同中违反国家政策规定的部分已经废止，案涉合同的切实履行已无政策障碍。 再次，案涉合同签订后，领新公司和水务公司已按合同约定履行了相关义务：交纳履约保证金、委托南充博地勘测规划有限公司对城乡建设用地增减挂钩试点项目编制立项资料、获得四川省自然资源厅城乡建设用地增减挂钩试点项目区实施规划批复及增减挂钩指标规模8000亩和实施规划指标600余公顷等等。 综上，县自规局与领新公司和水务公司之间签订的投资建设合同不违反法律、行政法规的禁止性规定，依法应认定为有效合同。 综上所述，原告领新公司和水务公司的诉讼请求，符合法律规定，依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条规定，判决如下： 确认原告四川南部水务发展集团有限公司、四川领新建设工程有限公司与被告南部县自然资源和规划局于2019年7月20日签订的《四川省南充市南部县盘龙镇、柳驿乡等20个乡镇城乡建设用地增减挂钩试点项目投资建设合同书》合法有效。 本案诉讼费100元，由原告四川南部水务发展集团有限公司、四川领新建设工程有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省南充市中级人民法院。 审判员  王琳琅 二〇二〇年十月二十四日 书记员  杜睿漪