北京市第一中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）京01行初589号原告陕钢集团汉中钢铁有限责任公司，住所地陕西省汉中市勉县定军山镇。法定代表人武军强，董事长。委托代理人羿克，陕西融德律师事务所律师。委托代理人张亦奇，陕西融德律师事务所律师。被告中国银行保险监督管理委员会，住所地北京市西城区金融大街**。法定代表人郭树清，主席。委托代理人吴雷斌，中国银行保险监督管理委员会工作人员。委托代理人冼嘉浩，中国银行保险监督管理委员会工作人员。原告陕钢集团汉中钢铁有限责任公司（以下简称陕钢汉中公司）因诉被告中国银行保险监督管理委员会（以下简称银保监会）未履行法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。原告陕钢汉中公司诉称：原告在与湖北银行股份有限公司宜昌南湖支行（以下简称湖北银行南湖支行）及宜昌钟宜实业有限公司（以下简称钟宜实业公司）金融借款合同纠纷中发现，2015年1月6日至3月10日期间，湖北银行南湖支行对钟宜实业公司签发并兑付汇票过程中存在违法违规问题，由于湖北银行南湖支行的违法违规行为严重侵害原告的合法权益，经原告多次举报，被告于2019年12月核查确认，湖北银行南湖支行在对钟宜实业公司签发承兑汇票过程中，承兑汇票与增值税发票的开票时间、开票金额不能一一对应；湖北银行信贷档案中未见与9份《银行承兑协议》和27张承兑汇票相对应的交易合同，对真实贸易背景审查不到位。根据《中华人民共和国银行业监督管理法》第四十六条第五款的规定，湖北银行南湖支行未按规定审查贸易背景真实性的行为严重违反审慎经营规则，应当由国务院银行业监督管理机构责令改正，并处二十万元以上五十万元以下罚款；情节特别严重或者逾期不改正的，可以责令停业整顿或者吊销其经营许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任。为此，原告于2020年1月19日向被告邮送《监管建议函》，请求被告对湖北银行南湖支行及其关联负责人的违法违规行为进行处罚。但截至原告起诉时，被告对湖北银行南湖支行及其关联负责人未作出任何处罚决定，属行政不作为，严重违法。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定提起诉讼，请求法院确认被告不作为的行为违法，并判令被告依法对湖北银行南湖支行及其关联负责人进行处罚。被告银保监会辩称：1.原告不具有提起行政诉讼主体资格，对原告的起诉依法应予驳回；2.被告主体不适格，湖北银行南湖支行归属中国银行保险监督管理委员会宜昌监管分局（以下简称宜昌银保监分局）监管，应由宜昌银保监分局作出行政处罚，并非被告；3.被告对《监管建议函》的处理系信访交办行为，不属于行政诉讼受案范围；4.原告对中国银行保险监督管理委员会湖北监管局（以下简称湖北银保监局）信访复查不服，向被告寄送信访复核申请材料，被告已书面答复原告，已经履行了监管职责。原告寄送的《监管建议函》是向被告及其派出机构反映情况，提出意见、建议，根据监管职责，被告已将其交湖北银保监局转办。综上，请求法院依法裁定驳回起诉或判决驳回原告的诉讼请求。经查，2020年1月24日，被告收到原告邮寄提交的《监管建议函》，主要内容为：“2019年底，我公司向湖北银保监局致函，针对其是否依照有关法律法规对湖北银行南湖支行在与我公司所涉金融借款合同纠纷案中违规向钟宜实业公司开具、承兑并付款案涉银行承兑汇票的行为予以处罚的事实进行询证，并要求湖北银保监局对处罚事实予以说明、对处罚文件予以公示。上述询证函件湖北银保监局转交宜昌银保监分局予以处理。2020年1月9日，宜昌银保监分局针对我公司的上述询证给出《关于对陕钢集团汉中钢铁有限责任公司来函的答复意见，意见称：‘根据《中华人民共和国银行业监督管理法》《中国银监会非现场监管暂行办法》等文件规定，我分局对湖北银行宜昌分行采取了如下监管措施。一、下达了金融监管意见书；二、监管约谈。’该答复并未将《金融监管意见书》向我公司予以公示，且宜昌监管分局针对湖北银行南湖支行的违规行为导致我公司国有资产流失2亿元如此重大的问题，仅就湖北银行南湖支行及其关联负责人进行约谈，要求其报送监管意见落实情况报告。该处理结果，一方面没有对湖北银行南湖支行及其负责人进行有效的追责和处理，存在明显的保护偏袒行为，处理结果畸轻；另一方面，贵委《信访事项复核答复意见书》（银保监信复〔2019〕435号，以下简称435号复核意见）明确由湖北银保监局对湖北银行南湖支行的违法违规行为进行处理。但是湖北银保监局并未按照435号复核意见的要求亲自进行处理而是交由宜昌银保监分局进行处理，处理程序存在问题。针对上述处理结果我公司请求贵委予以监督审查，并针对湖北银行南湖支行及其关联负责人的违法违规行为进行从重处罚，并依法公开处理结果，将正式处理文件予以公示，以维护正常的金融管理秩序。”2020年8月5日，原告因认为被告对上述《监管建议函》未进行任何答复，亦未作出任何处罚决定，属于行政不作为，向本院提起行政诉讼。另查，2019年8月21日，湖北银保监局作出《信访事项复查意见书》（鄂银保监信复〔2019〕62号，以下简称62号复查意见），该复查意见的主要内容为：一、关于原告反映的“湖北银行南湖支行在对钟宜实业公司签发、承兑票据过程中，未按监管规定收集齐全与票据额一致的增值税发票，亦未审查具体交易合同”的问题，经核查，湖北银行信贷档案中未见与相关9份《银行承兑协议》和27张承兑汇票相对应的交易合同，对真实贸易背景审查不够到位，对上述问题湖北银保监局将依法依规进行处理；二、关于原告反映的“票据第一背书人签章出现虚假伪造的情况，是否属于票据背书不连续的情形”的问题，湖北银行南湖支行对投诉所涉票据背书连续性及提示付款人相关信息等进行审查后予以承兑付款，关于原告认为票据流转中存在的钟宜实业公司虚假背书等问题属于民事纠纷问题，建议原告通过诉讼、仲裁等司法途径解决。原告不服62号复查意见，向被告提交《关于向中国银行保险监督管理委员会申请复核的函》。2019年12月3日，被告作出435号复核意见，主要内容为：一、关于原告在上述函件中反映的“湖北银行南湖支行据以向钟宜实业公司开具并承兑涉案27张承兑汇票的基础信贷资料（基础交易合同、增值税发票）能否一一对应”的问题，经核查，湖北银行信贷档案中未见与相关9份《银行承兑协议》和27张承兑汇票相对应的交易合同，对真实贸易背景审查不够到位，对上述问题湖北银保监局将依法依规进行处理；二、关于原告反映的“我公司多次以风险告知的形式发出止付通知之后，湖北银行南湖支行是否具备风险审查义务，未进行风险审查是否违反有关法律及监管规定？该类事项是否属于重大风险，银行业监管部门内部具体流程是什么？”的问题，经核查，湖北银行南湖支行对投诉所涉票据背书连续性及提示付款人相关信息等进行了审查，经最高人民法院（2017）最高法民终523号民事判决书认定，湖北银行南湖支行对持票人付款，属于依法必须履行的义务。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，提起诉讼，应当属于人民法院受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第四项规定，驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。该解释第六十九条第一款第一项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，针对原告反映的湖北银行南湖支行及其关联负责人未按规定审查贸易背景真实性、违法违规签发并兑付汇票的问题，湖北银保监局、被告已经进行了核查，并分别作出了62号复查意见及435号复核意见，对原告进行了答复。原告再次向被告提交《监管建议函》，属于要求被告重复处理的申诉行为。原告据此诉请确认被告不作为的行为违法，要求判令被告对湖北银行南湖支行及其关联负责人进行处罚，不属于行政诉讼的受案范围，依法应予驳回。据此，本院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回原告陕钢集团汉中钢铁有限责任公司的起诉。预交的案件受理费50元，自本裁定生效后退还原告陕钢集团汉中钢铁有限责任公司。如不服本裁定，各方当事人可在本裁定书送达之日起10日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于北京市高级人民法院。审 判 长 王阳审 判 员 梁菲审 判 员 王贺二〇二〇年十月十六日法官助理 李蓓书 记 员 杨洁