广东省中山市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）粤20民终5101号上诉人（原审原告）：中山市********工作局，住所地广东省中山市********，统一社会信用代码114***********577X。法定代表人：林伟建，该局局长。委托诉讼代理人：何卉，广东凯行律师事务所律师。委托诉讼代理人：黄嘉文，广东凯行律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：海力控股集团有限公司，住所地江西省南昌市南昌县************，统一社会信用代码913***********675R。法定代表人：卜海国，该公司董事长。委托诉讼代理人：陈文珍，广东共阳律师事务所律师。委托诉讼代理人：蔡美琼，广东共阳律师事务所律师。上诉人中山市********工作局（以下简称民众镇农业局）因与被上诉人海力控股集团有限公司（以下简称海力集团）建设工程施工合同纠纷一案，不服广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071民初29266号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月28日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。民众镇农业局上诉请求：1.撤销一审判决,依法改判撤销2015年12月22日制作的《2013年民众镇高标准基本农田建设项目（新平村、沙仔村、裕安村片区结算审核）》（以下简称2015结算审核报告），确认涉案工程按照2019年3月15日制作的《2013年民众镇高标准基本农田建设项目（新平村、沙仔村、裕安村片区结算审核）》（以下简称2019年结算审核报告）中重新审定的项目结算造价6488202.85元进行结算；2.改判海力集团向民众镇农业局返还多收取的工程款447542.05元并向民众镇农业局支付利息（按中国人民银行发布的同期同类贷款利率标准向民众镇农业局支付利息自2017年12月22日起计至海力集团还清之日止）。事实和理由：一审法院认定事实不清，涉案工程属于应当审计的政府民生工程，该工程经审计后发现竣工图与实物施工不符，经复核后发现超付工程款，海力集团依法应当将多收取的工程款予以退回。一、依据《中华人民共和国审计法》第二十六条及《政府投资项目审计规定》第五条规定，涉案工程关系社会公共利益，属政府重点投资项目，涉案工程款资金来源为政府投资，依法应当进行审计。二、涉案工程经中山市审计局进行了专项审计，发现涉案存在工程量竣工图与实物施工情况不符，审计部门、上级政府单位均对民众镇农业局提出了重新复查、重新结算的要求。民众镇农业局依法依规进行了涉案工程的现场复查、委托专业机构对涉案工程进行了全面的工程量复核，并将经过重新复查、复核的工程量进行据实结算。2018年1月份，民众镇农业局收到中山市人民政府办公室下发的【中府办函（2018）1号】文件，即《关于落实中山市高标准基本农田建设资金及项目情况专项审计整改工作的通知》及中山市审计局审计报告{中审经报[2017]xx号}，要求各项目属地镇政府完成辖区内全部高标准农田项目的审查和整改工作，并由市财政局完成对审计所涉的高标准农田项目重新结算，并督促各项目属地镇政府追回多付的款项。三、2019年3月15日，广东信仕德建设项目管理有限公司（以下简称信仕德公司）经中山市********委托，重新出具了中山市民众镇2013年高标准基本农田建设项目（新平村、沙仔村、裕安村片区）结算审核报告，重新审定的项目结算造价为6488202.85元。因民众镇农业局已经按照第一次审定金额全额支付款项给海力集团，按照上级要求的重新出具的结算审核报告，民众镇农业局实际超付工程款为447542.05元。虽第一次结算审核报告审定的工程款为6935744.90元，但对比前后两份结算审核文件可见，复核后的结算金额减少的原因在于海力集团多处存在施工工程量与设计要求不相符的情况，如多个片区存在“护岸高度及黄基础松木桩长度未达到设计要求”、复核后审定的工程量减少等。经审计部门巡查发现工程量虚高、实物与设计图不符等情形后，第一次结算审核结果因被审计部门要求整改而不再具有法律效力，已被第二次结算审核报告覆盖。故原判认为第一次结算审核结果的内容无违反法律法规的相关规定与实际不符。因此，要求撤销2015结算审核报告，确认2019年结算审核报告中重新审定的项目结算造价6488202.85元进行结算的诉求应予以支持。四、涉案工程款退回的请求权基础是诚实信用原则，海力集团在涉案合同履行过程中应当据实申报用以结算的工程量，按照实际施工情况获得工程款，在民众镇农业局发现存在结算工程量存在虚高情况下，依法要求其应当退回多收取的款项的诉求应予以支持。且在法律依据上，应结合案涉工程的性质，依据前述规定作出处理，即审计机关对案涉工程应当有由重点地对其建设和管理情况实施跟踪审计，对审计发现的多计工程价款等问题，应当责令建设单位与设计、施工、监理、供货等单位据实结算。海力集团辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，证据确凿充分，程序处理得当，应予以维持。一、本案为建设工程施工合同纠纷，应适用我国合同法及相关司法解释之规定，民众镇农业局认为适用我国审计法、《政府投资项目审计规定》等规定属适用法律错误。二、一审法院已经查明2015年结算报告作出的程序及依据符合双方所签订的施工合同、补充协议的约定，民众镇农业局亦按该结算报告确定的造价金额履行付款义务完毕。该结算报告经审核单位、施工单位（海力集团）、建设单位（民众镇农业局）、中山市财政部门四方签章确认，是四方真实意思表示，合法有效，不存在显失公平与重大误解，不属于我国合同法第五十四条的情形。民众镇农业局要求撤销该结算报告缺乏事实与法律依据。故民众镇农业局应按照该报告确定的结算金额6935744.90元向海力集团支付工程款。三、同一机构就同一工程作出的不同结论的二次结算报告，缺乏事实与法律依据，不能作为认定涉案工程款的结算依据。且未经海力集团确认，不能约束海力集团。四、民众镇农业局在一审中明确回复法院，海力集团已按约定完成所有工程，不存在工程未完成的情况。然而，民众镇农业局在二审中称海力集团虚高工程量、实物与设计图不符以及第三方审核工作存在重大失误，与一审陈述自相矛盾，且民众镇农业局由始至终也未提供任何依据予以证实该主张，应承担举证不能的法律后果。事实上，海力集团已按照双方约定完成工程量，并已经验收合格交付使用，已将合同义务全部履行完毕，民众镇农业局亦支付完毕全部工程款，民众镇农业局无权要求海力集团退还任何款项。五、审计结论或审计报告不能作为本案当事人之间结算的当然依据。依照《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话回复意见》，建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据，只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或合同约定不明确、约定无效的情况下才能将审计结论作为判决的依据。原判已查明双方在施工合同、补充协议中并无约定按照审计结论或审计报告作为结算的依据，本案工程款结算属于平等民事主体间民事法律关系，应遵循双方的约定。至于财政部门或者审计部门对工程款的审核只是监管财政拨款与使用的行政措施，不能以财政部门的审核结论来确定本案双方当事人之间结算的当然依据。本案工程款早已在2015年12月22日的结算审核报告中予以确认，故应按该结算审核报告所确定的结算金额6935744.90元执行。民众镇农业局向一审法院起诉请求：海力集团立即向民众镇农业局返还多收取的工程款447542.05元及利息（利息按中国人民银行发布的同期同类贷款利率标准自2017年12月22日起计至被告还清之日止）。一审诉讼中，民众镇农业局增加一项诉讼请求：撤销2015年12月22日的结算审核报告。一审法院认定事实：1.2014年12月28日，民众镇农业局向海力集团发出中标通知书，反映海力集团中标中山市民众镇2013高标准基本农田建设项目（新平村、沙仔村、裕安村片区）。2014年12月20日，民众镇农业局（发包人）与海力集团（承包人）签订广东省建设工程标准施工合同，包括协议书、通用合同条款、专用合同条款，其中协议书约定：工程名称为中山市民众镇2013高标准基本农田建设项目（新平村、沙仔村、裕安村片区），工程内容为广东国地规划科技有限公司于2014年11月设计的中山市民众镇2013年高标准基本农田建设项目设计图册所界定范围的全部内容，工程规模为灌溉与排水工程、田间道路工程、农田防护与生态环境保持工程和其他工程等，总面积5070106.67平方米；资金来源为政府出资；合同工期暂定为40个日历天，具体开工日期以建设单位发出的开工通知为准；合同总价为6317203.16元；本工程不提供预付款，工程进度款的拨付按每月完成工程量，经监理单位核实，发包人认定的80%工程款上报拨款，工程竣工验收合格并完成工程竣工结算审定后一年内分期支付至工程结算总额的95%，质量保修金按工程价款结算总额5%预留，在质量保修期满后十四天内一次性付清给承包人；合同还约定了其他事项。合同签订后，海力集团于2014年12月20日进场施工，2015年3月30日竣工验收并交付使用。2.2015年12月22日，信仕德公司根据中山市********委托作出2015结算审核报告，包括结算定案书、结算审核说明、结算审核汇总表、结算审核计算表等。其中结算审定书反映送审造价为8525056.4元，审定造价为6935744.9元，核减造价为1589311.5元。民众镇农业局在该定案书的项目业主意见栏加盖公章，海力集团在施工单位意见栏加盖公章，市财政局意见栏加盖中山市********业务专用章。民众镇农业局向海力集团支付工程款6935744.9元。3.2018年1月3日，中山市人民政府办公室发出《中山市人民政府办公室关于落实中山市高标准基本农田建设资金及项目情况专项审计整改工作的通知》，载明：按照市政府工作部署，市审计局对本市“十二五”期间高标准基本农田建设项目进行了专项审计，形成中山市审计局审计报告（中审经报[2017]xx号），审计报告指出我市“十二五”期间高标准基本农田建设项目在工程招投标、工程规划设计、工程建设管理及后续养护、工程建设单位管理等方面的问题，并提出了相应的整改要求，市财政局负责高标准农田建设项目重新结算工作，根据各项目属地镇政府复查和整改情况，对建设项目重新结算，并督促各项目属地镇政府追回多付的款项。2019年3月15日，信仕德公司根据中山市********委托作出2019年结算审核报告，其中结算审定书反映送审造价为8525056.4元，审定造价为6488202.85元，核减造价为2036853.55元，民众镇农业局在项目业主栏加盖公章，市财政局意见栏加盖中山市********业务专用章，海力集团未盖章确认。2019年结算审核报告的审定造价比2015结算审核报告的审定造价减少447542.05元。对于该减少造价，2019年结算审核报告中审核说明反映：（1）新平村片区整修田间道Ⅲ-2、整修田间道路ⅩⅢ-1、整修生产路Ⅳ-1因路段结构发生变化，结算审核按第三方复核报告、审计整改第三方复核报告及竣工图复核工程量，并按新增项目执行合同规定重新计价并下浮，此项核减144549.62元，此项比2015结算审核报告多核减9791.85元（144549.62元-134757.77元）；（2）新平村片区新修护岸IV-3、7、11、22、23、24及新修护岸V-3、4、5、6因结构形式发生变更，审核按第三方复核报告、审计整改第三方复核报告及竣工图复核工程量，并按新增项目执行合同规定重新计价并下浮，因审计高标农田专项审计报告提出护岸高度及护岸基础松木桩长度未达到设计要求，后建设单位提交说明护岸高度情况及护岸基础松木柱工程量，未有审计答复，本次整改稿按审计意见计算松木桩工程量，按审计整改第三方复核报告实测高度计算护岸工程量，按因护岸实测长度、高度及原设计图差异及护岸基础松木桩工程量核算等共核减639646.67元，比2015结算审核报告多核减221847.76元（639646.67元-417798.91元）；（3）沙仔村片区整修田间道Ⅲ-1，因结构形式发生变更，部分路段83.41米回填石渣，结算审核按竣工图及第三方复核报告、审计整改第三方复核报告复核工程量，按新增项目执行合同规定重新计价并下浮，此项核减62885.40元，比2015结算审核报告多核减27741.11元（62885.40元-35144.29元）；（4）沙仔村片区新修护岸Ⅴ-5因结构发生变更，审核按第三方复核报告、审计整改第三方复核报告及竣工图复核工程量，并按新增项目执行合同规定重新计价并下浮，因审计高村农田专项审计报告提出护岸基础松木桩长度未达到设计要求，后建设单位补充说明护岸基础松木桩工程量未有审计答复，本次整改稿按审计意见计算松木桩工程量，因护岸长度、高度与原设计图差异及护岸基础松木桩工程量核算等共核减69452.48元，比2015结算审核报告多核减38852.55元（69452.48元-30599.93元）；（5）裕安村片区新修护岸Ⅰ-7、Ⅱ-1、Ⅱ-2、Ⅱ-3（部分护岸2）送审变更资料及竣工图均显示护岸结构形式发生变化，审核按第三方复核报告、审计整改第三方复核报告及竣工图复核工程量，发现审计整改第三方复核报告护岸高度均与原设计施工图方案基本一致，故本次审计整改稿按合同单价计算，此项核减90039.23元，比2015结算审核报告多核减48045.93元（90039.23元＋84154元-126147.3元）；（6）根据相关条款规定扣除核减金额超送审额8%部分审核费用52109.58元，比2015结算审核报告多核减17213.16元（52109.58元-34896.42元）。结算审核汇总表反映，新平村片区、沙仔村片区、裕安村片区比2015结算审核报告多核减造价447542.05元。一审庭审中，海力集团称其没有收到关于重新审核工程造价的书面材料，亦未征询其意见。民众镇农业局称曾组织双方人员到现场就上述核减原因进行查看，海力集团不予确认，且不认可2019年结算审核报告。4.海力集团具有水利水电工程施工总承包二级、建筑工程施工总承包特级、机电工程施工总承包一级的建筑业企业资质。一审法院认为，本案为建筑工程施工合同纠纷。民众镇农业局与海力集团签订的涉案施工合同系双方当事人的真实意思表示，内容没有违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，应当恪守履行。涉案工程于2015年3月30日竣工验收并交付使用，民众镇农业局、海力集团、信仕德公司、中山市********于2015年12月22日签订的2015结算审核报告一致确认涉案工程审定造价为6935744.9元，民众镇农业局根据2015结算审核报告中的结算定案书足额支付后，又根据其与信仕德公司、中山市********签订的2019年结算审核报告审定的涉案工程造价6488202.85元主张撤销2015结算审核报告，并要求海力集团返还多付的工程款。对此，一审法院认为，涉案施工合同未明确约定工程造价以财政评审机构作出的评审结论为依据，2015结算审核报告中的结算定案书由民众镇农业局、海力集团、信仕德公司、中山市********盖章予以确认，系各方当事人的真实意思表示，合法有效，民众镇农业局以重大误解为由要求撤销2015结算审核报告，理据不足，一审法院不予支持。2019年结算审核报告中的结算定案书没有加盖承包人海力集团公章，且海力集团亦不认可，故对海力集团没有法律约束力。据此，海力集团按照2015结算审核报告审定的造价收取相应工程款，符合法律规定，民众镇农业局要求海力集团返还多收取的工程款447542.05元的诉讼请求，缺乏事实及法律依据，一审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款规定，判决：驳回民众镇农业局的全部诉讼请求。一审案件受理费8013元（民众镇农业局已预交），由民众镇农业局负担。本院二审期间，各方当事人均未提交新的证据。一审判决认定事实无误，本院予以确认。本院另查明：案涉招标文件载明，工程竣工验收报告经建设单位认可后28天内，承包单位按中山市财政局有关要求向建设单位递交竣工结算报告及完整的结算资料，双方按照协议书约定的合同价款及专用条款约定的合同价款调整内容，进行工程竣工结算。本院认为，本案为建设工程施工合同纠纷，争议焦点在于民众镇农业局主张撤销2015结算审核报告并返还447542.05元工程款及利息的诉讼请求应否予以支持。本案中，双方签订的施工合同系双方真实意思表示，内容未违反法律及行政法规的强制性规定，合法有效，对双方均具有约束力。案涉工程竣工验收合格后，海力集团按照合同约定提交了结算报告及相关资料，信仕德公司受财政审核中心的委托作出结算审核结论，对于海力集团报送的8525056.40元，核减2036853.55元，审定造价为6488202.85元，发包方民众镇农业局、审核方信仕德公司以及财政审核中心均在结算定案书上签章确认案涉工程结算价为6488202.85元。该结算符合招标文件以及施工合同约定的结算方式，民众镇农业局依照结算审定造价支付工程款符合合同约定。鉴于招标文件及施工合同均未约定工程结算款以政府审计结论为准，民众镇农业局在合同履行完毕后，又依照审计报告重新核算结算造价并要求海力集团退还多支付的工程款缺乏合同依据，一审法院不予支持是适当的，本院对此予以维持。综上所述，上诉人民众镇农业局的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费8013元（中山市********工作局已预交），由中山市********工作局负担。本判决为终审判决。审判长  李少民审判员  张群立审判员  吴碧英二〇二〇年十月十九日书记员  胡银芳