甘肃省张掖市甘州区人民法院行政判决书（2020）甘0702行初5号原告：王某1，甘肃省山丹县人，住山丹县。委托诉讼代理人：兰某，北京市XXX律师事务所律师。委托诉讼代理人：王某2，北京市XXX律师事务所律师。被告：山丹县XXX局，统一社会信用代码：11620725MB1558559X。法定代表人：王某3。诉讼代表人：张某。委托诉讼代理人：王某4，甘肃XXX律师事务所律师。委托诉讼代理人：杨某，甘肃XXX律师事务所律师。原告王某1与被告山丹县XXX局行政处罚纠纷一案，本院于2020年4月28日立案后，向被告山丹县XXX局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告王某1委托诉讼代理人兰某、王某2，被告山丹县XXX局诉讼代表人张某、委托诉讼代理人王某4、杨某均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王某1诉称：1.请求判决撤销被告作出的（山自规罚决【2019】001号）《自然资源行政处罚决定书》；2.本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：原告在××县八社通过承包取得一处土地承包经营权，并在其上建设简易棚。2019年11月5日原告收到被告作出的（山自规罚决【2019】XXX号）《自然资源行政处罚决定书》。原告认为被告作出的（山自规罚决【2019】XXX号）《自然资源行政处罚决定书》事实认定不清、没有经过法定程序、以拆违代替拆迁执法目的不当等，实体和程序均违法，故诉至法院。原告向本院提交如下证据：1.王某1身份证复印件、集体土地租赁协议复印件、申请书复印件、集体土地流转证明复印件、收款凭证复印件、会议记录复印件，证明原告是XXX村民，通过招标方式依法取得位于南关村八社的约3100平方米集体土地使用权，并支付了费用，符合相关法律的规定，取得集体土地使用权合法，现用于养鸡，属于生产设施用地，依据相关规定，生产设施地，按照农用地管理，不需要办理审批手续。2.评估报告书复印件一份，证明原告的彩钢棚位于山丹河改造征收范围内，清泉镇人民政府委托张掖一鼎房地产评估咨询有限公司作出《评估报告书》，在征收范围内和征收过程中，被告现在作出行政处罚，执法目的不当，以拆违代替征收。3.照片打印件三份，证明原告的彩钢棚位于山丹县确定的山丹河流域综合治理与保护工程范围内，该工程东起山马公路桥，西至山丹县污水处理厂城区河段，原告的彩钢棚位于上述范围内用于建设山丹河拐弯处的城市广场，原告建设彩钢棚在前，其后有山丹河流域综合治理与保护工程建设项目需要征收原告的彩钢棚，在此征收背景下，被告现在作出行政处罚，执法目的不当，以拆违代替征收。4.网页截图打印件五份，证明2015年12月3日山丹河水利风景区暨XXX公园总体规划项目评审会在北京召开，表示山丹河城XXX河道综合治理工程项目正式启动，2016年7月，投资近亿元的山丹河城区河道综合治理工程项目建设项目范围内，被告现做出行政处罚，执法目的不当，以拆违代替征收。5.现状（养鸡）照片三张，证明现在用于养鸡，是养殖生产设施农业用地，根据（国土资发【2014】27号）《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》生产设施用地，按照农业地管理，不需要办理审批手续。6.光盘一张，证明政府数次与原告协商征收补偿事宜，被告现做出行政处罚，执法目的不当，以拆违代替征收。7.照片打印件五张，证明原告彩钢房所在的山丹河上游和下游都已经完成山丹河城区段综合治理工程，原告的彩钢棚，位于征收范围内，被告现做出行政处罚，执法目的不当，以拆违代替征收。8.原告本人情况说明及刘XXX情况说明，证明原告在2015年3月建设期间，原山丹县国土资源局、原山丹县住房和城乡建设局、山丹县水务局、原山丹县环境保护局等行政机关领导及工作人员到场检查后，未做任何行为，对原告建设彩钢棚的行为是知情和默许的，原告委托南关村八社队长到原山丹县住房和城乡建设局询问办理相关手续，被告知不需要办理手续。原告的彩钢棚建设在先，山丹河城区段河道综合治理工程在后，原告彩钢棚位于征收范围内，被告现做出行政处罚，执法目的不当，以拆违代替征收。经庭审质证，被告山丹县XXX局对原告提交的以上证据的质证意见是：1.王某1身份证复印件的三性均无异议；对集体土地租赁协议复印件的三性均有异议，协议约定是修建养殖场，现在原告修建了大棚已经改变了协议的约定，从合法性来说，土地租赁协议是在2011年7月16日签订的，但是原告在2015年3月18日才向南关村提出了申请，原告在2015年3月16日就进行了违法修建，在原告违法修建以后南关村八社才向南关村出具的申请书；对收款凭证复印件的真实性无异议，对合法性和关联性有异议，南关村委会收取原告20000元，收款收据中并未记载是谁缴纳的，且收取的费用也是不合法的，也与本案无关联性；对集体土地流转证明复印件、会议记录复印件的真实性无异议，对合法性和关联性有异议，会议记录的内容已经超越了村委会的职权范围，也改变了集体土地的使用性质、是违法的，同时与本案涉及的未办理工程规划许可证不具有关联性。2.对评估报告书复印件的三性均有异议，第一，被告从未委托张掖一鼎房地产评估咨询有限公司进行评估，对真实性不予认可；第二，清泉镇政府无权对原告未办理许可证的彩钢房进行评估；第三，评估报告与本案不具有关联性，同时也不存在以拆违代替征收的行为，被告按照城乡规划法的规定对该违法行为进行查处，因原告的违法修建在山丹县总体规划中，原告必须办理工程规划许可手续。3.对照片打印件三份的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，照片只能证明山丹县XXX政府治理山丹有成效，方便了当地的人民群众，改变了祁连山的环境，不能证明本案是以拆违代替征收。4.对网页截图打印件五份的质证意见与第三组证据质证意见一致。5.对现状（养鸡）照片三张的三性均有异议，照片无法显示拍照地点及拍照时间，与本案不具有关联性。6.对光盘一张的质证意见与第三、四组证据质证意见一致，录音当中原告认为是市政府工作人员所说无法证明，录音无法显示是原告与谁的对话。7.对照片打印件五张的质证意见与第三、四、七组的质证意见一致。8.对原告本人情况说明及刘XXX对原告情况的说明的三性均有异议，该证据是原告的陈述，不具有法律成效，行政机关没有做出任何行为要提交证据证明，而不能靠原告的陈述，刘XXX作为说明人应当由本人出庭作证。被告山丹县XXX局书面辩称：一、被告作出的《行政处罚决定书》（山自规罚决【2019】XXX号）认定事实清楚、证据确实充分。2015年3月，在原告未向被告山丹县城乡规划管理局（现为被告下属单位）申请办理建设工程规划许可证的前提下，擅自在山丹河以北、滨河路以南进行违法建设行为。2017年，在山丹县XXX政府组织实施的拆除违法违章建筑百日攻坚行动中，要求原告限期拆除违法建筑，但原告并未主动拆除。山丹县XXX局以此为违法建筑案件来源，对原告的违法建筑进行了立案调查。通过调查取证，确定了原告王某1未办理建设工程规划许可证违法建设的行为。后原告向贵院提起诉讼，贵院以程序违法为由撤销了该局的行政处罚决定，并责令重新作出行政行为。因政府机构改革，城乡规划管理职能划归被告。被告经依法调查核实后，查明的事实与山丹县XXX局查明的事实一致。二、被告作出《建设行政处罚决定书》（山自规罚决【2019】XXX号）的程序合法。被告在处罚前，依法向山丹县住房和城乡建设局调阅了山丹县住房和城乡建设局关于王某1建设行政处罚的卷宗材料（山住建罚决【2018】XXX号），并再次核实调查相关情况。2019年9月18日，被告向原告送达了《拟行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，原告提出了听证申请，被告依法组织了听证会，并根据听证会意见，经集体会审，对原告作出了《自然资源行政处罚决定书》（山自规罚决【2019】XXX号）。三、被告作出的《自然资源行政处罚决定书》（山自规罚决【2019】XXX号）适用法律正确。2017年，原告未按照山丹县XXX政府组织实施的拆除违法违章建筑百日攻坚行动的要求拆除违法建筑，导致该违法建筑违法状态一直持续至今，仍然正在违反《中华人民共和国城乡规划法》的规定，被告适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《关于规范城乡规划处罚裁量权的指导意见》（建法【2012】XXX号）第八条的规定对原告进行处罚，适用法律正确。综上，被告对原告进行处罚事实清楚，证据确实、充分，符合法定程序，适用法律正确，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求，维持被告的具体行政行为。被告山丹县XXX局向本院提交了以下证据：1.山丹县国土资源局和山丹县XXX局的甘肃省行政执法主体资格证复印件、山丹县委机构编制委员会文件复印件、执法人员陈XXX、陈某2行政执法证复印件，证明被告有作出行政行为的主体资格。2.山丹县XXX局关于调取王某1违法建设案件证据的函复印件、山丹县XXX政府常务会议纪要复印件，证明山丹县城乡规划局负责对原告违法违章建筑进行查处。3.2018年6月27日王某1调查笔录复印件，证明王某1认可向村委会租赁土地，但并未向山丹县城乡管理局申请办理建设工程规划许可证和用地许可证，也未向土地管理局办理土地使用权相关手续。4.2018年10月9日王XXX调查笔录复印件，王XXX系王某1儿子，证明后来王某1也未办理规划手续，并且租赁土地的用途是搞养殖。5.2018年10月11日刘XXX调查笔录复印件，刘XXX系XXX社长，证明刘XXX曾向王某1告知需要办理相关手续。6.关于征询XXX镇XXX村村民王某1土地相关情况的函复印件，证明原告彩钢房所占土地2739平方米，其中1206平方米属于设施农用地，其余为滩土和草地，不属于设施用地的范围。7.张掖市XXX政府关于山丹县城总体规划（2008-2025年）的批复复印件，证明原告的彩钢房所占的土地在山丹县城市规划局的范围之内。8.山丹县XXX政府关于同意修编山丹县城市总体规划（2008-2025）的批复复印件、山丹县人大常委会关于批准《山丹县城市总体规划（2016-2030）》的决议复印件、张掖市人民政府关于同意山丹县开展城市总体规划（2015年-2030）修编的批复复印件、山丹县城市总体规划（2016-2030）复印件，证明在修编后，原告的彩钢房仍然在规划范围之内。9.山丹县南关村八社王某1违章建筑现场勘查测量报告复印件，证明原告的彩钢房占用面积2782.8平方米。10.2019年9月11日刘XXX调查笔录复印件，证明刘XXX认可其向山丹县城乡规划局2018年10月11日所做笔录真实。11.自然资源行政拟处罚告知书复印件、自然资源行政处罚听证告知书复印件、向原告送达的短信截图，证明被告向原告依法告知其在法定期限内的听证权利。12.原告的听证申请书复印件、陈述申辩申请书复印件、自然资源行政处罚听证通知书复印件及送达回证，证明原告是在收到被告的告知后申请了听证。13.关于延长王某1案件办理期限的申请及山丹县XXX局关于同意延长王某1违法建设案件办理期限的复函复印件，证明被告因无法在甘州区人民法院要求的30天内办理，故申请延长办理期限的事实。14.自然资源行政执法责令改正通知书复印件、王某1涉嫌违法建设案听证会签到册复印件、自然资源行政处罚听证笔录复印件、自然资源行政处罚听证意见书复印件，证明被告按照行政处罚法和城乡规划法依法举行了听证，履行了法律手续。15.自然资源非法案件审理记录复印件，证明被告在作出行政处罚前由被告相关领导对王某1案件事实的法律适用及程序是否合法的审理，认为对王某1的处罚符合法定程序，适用法律正确。16.山自规罚决（2019）第XXX号自然资源行政处罚决定复印件及送达回证，证明被告依法向原告送达了相关法律文书。17.2019甘07**行初13号判决书，证明山丹县建设局向原告作出的行政处罚被甘州区法院依法撤销，并责令重新作出行政处罚，被告于2019年8月30日重新立案登记，9月9日向主管负责人报送调查报告表于当时审核后决定予以行政处罚，此后再进行调查，向原告送达了处罚告知书、听证告知书、原告依法申请听证并送达，于2019年10月28日进行了主要负责人集体讨论，于2019年11月5日作出行政处罚并送达，被告的处罚符合法律程序。经庭审质证，原告对被告提交的以上证据的质证意见是：1.对山丹县XXX局关于调取王某1违法建设案件证据的函复印件无异议。2.对山丹县XXX政府常务会议纪要复印件无异议。3.对2018年10月9日王XXX调查笔录复印件的真实性、合法性无异议，但认为调查人员对王XXX的询问是搞养殖，而不是用来做其他用途。4.对2018年10月11日刘XXX调查笔录复印件的真实性、合法性无异议，但对证明目的不予认可。5.关于征询清泉镇南关村村民王某1土地相关情况的函复印件的真实性、合法性无异议，原告认可该土地不属于建设用地，而属于设施农业用地，但认为对原告进行处罚应该按照土地管理法而不是城乡建设法。6.对张掖市人民政府关于山丹县城总体规划（2008-2025年）的批复复印件、山丹县XXX政府关于同意修编山丹县城市总体规划（2008-2025）的批复复印件、山丹县人大常委会关于批准《山丹县城市总体规划（2016-2030）》的决议复印件、张掖市人民政府关于同意山丹县开展城市总体规划（2015年-2030）修编的批复复印件、山丹县城市总体规划（2016-2030）复印件无异议。7.对山丹县南关村八社王某1违章建筑现场勘查测量报告复印件真实性无异议，但对证明目的有异议，认为原告的彩钢房属于设施农业，根据相关规定，建设农业用地无需进行建设审批。8.对2019年9月11日刘XXX调查笔录复印件的真实性无异议，但对证明目的有异议。9.对自然资源行政拟处罚告知书复印件、自然资源行政处罚听证告知书复印件、向原告送达的短信截图、原告的听证申请书复印件、陈述申辩申请书复印件、自然资源行政处罚听证通知书复印件及送达回证的真实性无异议，但对合法性有异议，认为违反法定程序适用法律错误。10.对关于延长王某1案件办理期限的申请及山丹县XXX局关于同意延长王某1违法建设案件办理期限的复函复印件的真实性无异议，合法性不予认可。甘州区法院判决明确要求被告在30天内重新作出行政行为，但被告没有在30天内作出，属于违法行为。11.对自然资源行政执法责令改正通知书复印件、王某1涉嫌违法建设案听证会签到册复印件、自然资源行政处罚听证笔录复印件、自然资源行政处罚听证意见书复印件的真实性无异议、合法性无异议，但是这次听证违反了法定程序，原告已经听证，现在没有必要再听证，对听证笔录的内容无异议，对真实性无异议，合法性有异议，违反了法定程序，适用法律错误。12.对自然资源非法案件审理记录复印件实际属于集体讨论笔录，对事实认定不清，程序违法，主要涉及到两次立案失误问题，适用法律错误，因适用土地管理法，而不是城乡规划法，结论错误。13.对山自规罚决（2019）第001号自然资源行政处罚决定复印件及送达回证，行政处罚决定收到，但属于不合法的决定。14.对2019甘07**行初13号判决书的三性均无异议，但是判决书已经确定在30日内重新作出行政处罚，现已超过时间作出行政处罚，对原告建设彩钢房的同一事实进行了两次立案，违法了法律程序，两次结果差别较大，需要被告阐述。本院对当事人提交的证据认证如下：对原告提交的王某1身份证复印件，被告提交的山丹县XXX局关于调取王某1违法建设案件证据的函复印件、山丹县XXX政府常务会议纪要复印件、张掖市人民政府关于山丹县城总体规划（2008-2025年）的批复复印件、山丹县XXX政府关于同意修编山丹县城市总体规划（2008-2025）的批复复印件、山丹县人大常委会关于批准《山丹县城市总体规划（2016-2030）》的决议复印件、张掖市人民政府关于同意山丹县开展城市总体规划（2015年-2030）修编的批复复印件、山丹县城市总体规划（2016-2030）复印件、2019甘07**行初13号判决书、自然资源行政执法责令改正通知书复印件、王某1涉嫌违法建设案听证会签到册复印件、自然资源行政处罚听证意见书复印件经双方质证后均无异议，本院依法予以确认。对原告提交的收款凭证复印件、集体土地流转证明复印件、会议记录复印件、光盘、照片打印件五张的合法性及关联性，评估报告书复印件、现状（养鸡）照片三张、原告本人情况说明及刘XXX对原告情况的说明的真实性、合法性、关联性，照片打印件三份、网页截图打印件五份的关联性及被告提交的2018年10月9日王XXX调查笔录复印件、2018年10月11日刘XXX调查笔录复印件、关于征询清泉镇南关村村民王某1土地相关情况的函复印件、山丹县南关村八社王某1违章建筑现场勘查测量报告复印件、2019年9月11日刘XXX调查笔录复印件的证明目的，自然资源行政拟处罚告知书复印件、自然资源行政处罚听证告知书复印件、向原告送达的短信截图、原告的听证申请书复印件、陈述申辩申请书复印件、自然资源行政处罚听证通知书复印件及送达回证、关于延长王某1案件办理期限的申请、山丹县XXX局关于同意延长王某1违法建设案件办理期限的复函复印件、自然资源行政处罚听证笔录复印件、自然资源非法案件审理记录复印件、山自规罚决（2019）第001号自然资源行政处罚决定复印件及送达回证的合法性，结合本案实际情况综合认定。经审理查明:原告王某1系山丹县清泉镇南关村八社村民。2011年7月16日，原告与山丹县清泉镇南关村八社签订《集体土地租赁协议》，承包位于南关村八社东至机井垃圾点，西至朱庭华花棚，南至山丹河，北至滨河路面积3100㎡土地，承包期限自2011年7月1日至2061年7月1日。原告向南关村八社村民委员会交纳管理费20000元。2015年3月至8月，原告在该承包土地上建设了面积为2780㎡的彩钢库房。2017年12月28日，山丹县XXX政府常务会议纪要第二十一次文件将《山丹县拆除违法违章建筑百日攻坚行动领导小组办公室关于加快拆除违法违章建筑物的通知》（山拆违建办发[2017]1号）中由山丹县水务局负责清理拆除第378号王某1彩钢库房违法违章建筑（构）物工作调整为由县城乡规划管理局负责依法查处。2018年10月30日，被告向原告作出建设行政拟处罚告知书，同日，原告申请听证。2018年11月8日，被告组织听证。2018年11月21日，被告对原告作出山住建罚决[2018]第XXX号行政处罚决定书，限其于5日内拆除在山丹县山丹河以北、滨河路以南违法修建的违法建筑（构筑）物，逾期不拆除的，强制拆除的行政处罚。2019年5月6日，原告以该行政处罚决定书事实认定不清，没有经过法定程序，以拆违代替拆迁执法目的不当等，实体和程序均违法为由向本院提起行政诉讼，请求撤销被告对原告作出的山住建罚决[2018]第XXX号行政处罚决定书。本院受理后，依法作出（2019）甘0702行初13号行政判决书，判决：“一、撤销被告山丹县住房和城乡建设局作出的山住建罚决[2018]第01号行政处罚决定书；二、责令被告于本判决生效后三十日内重新做出行政行为。”被告于2019年8月30日重新对原告涉嫌违法修建的行为进行立案调查。2019年9月18日，被告对原告作出自然资源行政处罚听证告知书。9月20日，原告申请听证。9月23日，被告因案件办理程序的时限要求和机构改革等限制性因素，对该案办理期限进行了延长。2019年10月10日，被告组织听证。10月14日，被告向原告作出了自然资源行政执法责令改正通知书，责令原告在2019年10月20日前对原告未向山丹县城乡规划管理部门申请办理建设工程规划许可证等手续，擅自进行建设的行为进行改正，逾期不改正，将依法予以处理。2019年10月28日，被告召开了主要负责人集体讨论会议，形成会审意见。2019年11月5日，被告对原告作出山自规罚决[2019]第XXX号行政处罚决定书，限其于5日内拆除在山丹县山丹河以北、滨河路以南违法修建的违法建筑（构筑）物，逾期不拆除的，强制拆除的行政处罚，行政处罚决定与会审意见一致。并于当日向原告送达。另查明:山丹县XXX局具备行政执法主体资格，执法职权包括行政处罚、行政许可、行政强制等其他具体行政行为。2019年3月20日，中共山丹县委机构编制委员会关于明确部分事业单位隶属关系的通知中确定，山丹县城乡规划管理局调整为隶属山丹县XXX局管理。本院认为，关于被告山丹县XXX局主体是否适格问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查之规定以及张掖市人民政府向被告颁发的甘肃省行政执法主体资格证，被告山丹县XXX局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，对本行政区域内的违反土地管理法律、法规的行为负有监督检查的职责，故被告在本案中具有合法的行政执法主体资格及权限。关于山丹县XXX局作出的山自然资源罚字[2019]XXX号行政处罚决定书是否合法及适用法律是否正确的问题。首先，关于涉案土地性质的争议，原告认为该土地是设施农用地，因此无需进行建设审批。本院认为，关于征询清泉镇南关村村民王某1土地相关情况的函显示，涉案土地仅部分为设施农用地，其余部分还包括滩涂及草地，原告虽认为该土地属于设施农业用地并提交养鸡的照片予以证明，但是该照片无法显示拍照时间及地点，故对该照片的关联性本院不予认可，原告无证据证明剩余部分土地属于设施农业用地。根据《土地管理法实施条例》第四条第二款规定：“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证，确认建设用地使用权。”原告作为土地的使用者，违反了我国土地管理用地审批的相关规定及所在辖区的土地利用总体规划，原告的行为具有违法性。同时，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”本案中、原告王某1向清泉镇南关村八社租赁涉案场地，并在涉案土地修建库房，但其并未申请办理建设工程规划许可证，故原告王某1在租用的集体土地上修建库房的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”原告在庭审中认可未办理建设工程规划许可证，属于未经被告审批擅自修建库房的未批先建行为，被告适用法律正确，是合法的行政行为，原告的诉讼请求不符合法律规定，本院不予支持。三、关于行政处罚的程序是否合法的问题。原告提出被告超时间作出行政处罚，且两次立案违法法定程序，对此本院认为，被告山丹县XXX局在作出行政处罚的过程中，履行了告知、调查、听证、送达等程序，符合《中华人民共和国行政处罚法》的规定，程序合法。同时，被告重新立案并且以案件办理程序的时限要求和机构改革等限制性因素为由申请延期审理，履行了申请延期的相应手续，且相关的行政处罚程序中并无禁止性规定，故原告认为被告的行为违反法定程序的理由不能成立。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下:驳回原告王某1的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王某1负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于甘肃省张掖市中级人民法院。审判长 曾俊国人民陪审员 张海斌人民陪审员 李冬梅二〇二〇年十月十四日（法官助理 张 璇书记员 赵 洋