湖南省桃江县人民法院行 政 判 决 书（2020）湘0922行初149号原告龚小民，男，1972年8月17日出生，汉族，住安化县。原告王爱国，男，1973年6月25日出生，汉族，住安化县。委托代理人严亮，北京德和衡（长沙）律师事务所律师，受上述两原告委托，代理权限为一般代理。被告益阳市衡龙桥镇人民政府，住所地：益阳市衡龙桥镇衡龙桥村。法定代表人徐剑森，该镇镇长。出庭负责人潘正杰。委托代理人张建群，男，代理权限为一般代理。第三人益阳市赫山区衡龙桥镇衡龙桥村村民委员会，住所地：衡龙桥镇衡龙桥村。法定代表人王上洪，该村民委员会主任。委托代理人刘江南，益阳市高新区正天法律服务所法律工作者，代理权限为特别授权代理。原告王爱国、龚小民诉被告益阳市衡龙桥镇人民政府（以下简称衡龙桥镇政府）行政协议一案，于2020年7月10日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，即向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2020年8月21日，本院依原告申请，通知益阳市赫山区衡龙桥镇衡龙桥村村民委员会（以下简称衡龙桥村委会）为本案第三人参加诉讼。本院分别于2020年8月10日和9月24日两次公开开庭审理了本案。本案原告王爱国及两原告共同委托代理人严亮，被告衡龙桥镇政府的出庭负责人潘正杰及其委托代理人张建群，第三人衡龙桥村委会的委托代理人刘江南均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告龚小民、王爱国诉称，被告为加快衡龙桥镇机械工业城发展步伐，壮大工业产业，对外招商引进机械工业企业，2010年7月9日，被告与原告签订《招商意向书》，约定：被告将位于衡龙桥村创业北路的40亩集体用地征收后交付给原告投资办厂，原告按照每亩8万元的价格打包支付给被告。被告负责土地转用审批、征收补偿、“三通一平”以及土地使用权办证、周边关系协调等事务处理。协议签订后，二原告在益阳赫山区衡龙桥镇分别注册设立了益阳明威石材有限公司、益阳国伟五金电子有限公司，向被告指定的账户汇入征地补偿款共210万元（含征地补偿定金10万元），并着手订购机械、报批等办厂前期工作。至2020年4月，二原告接到被告通知称，招商意向书中的工业项目土地需要二原告另行组织大额资金参与项目用地网上竞拍，与《招商意向书》明显不符，双方多次协商未果。原告认为，第一，《招商意向书》本质上属于行政协议，属于人民法院行政诉讼受案范围。被告作为地方一级政府机关，在辖区内具有用地规划、招商引资和经济建设的行政管理职权。为了公共利益的需要，其与原告签订的《招商意向书》就征地补偿、投资建设、合同解除等达成行政优益权内容，符合行政协议的形式、实质标准，属于行政协议。第二，被告怠于履行征地、“三通一平”和办证等职责，项目用地被他人竞得，原告关于合同主要目的已经不能实现。行政协议兼具行政性和协议性。被告既怠于履行《招商意向书》中土地转用审批、办证等协作履行义务，又未如实告知案涉项目用地进展情况，违反诚信原则，导致土地迟迟不能交付，直至10年，被告才通知原告须参加网上竞价，案涉土地被他人竞得，招商意向合同的主要目的已经不能实现。第三，本案属于行政协议违约诉讼，原告在诉讼时效内起诉。根据案涉招商意向书内容，并不能确定协议的履行期限，对于不能确定履行期限的，诉讼时效从债务人明确表示不履行义务之日起计算。被告于2020年4月发出通知，因此，原告收到通知后，提起本案诉讼，在诉讼时效期间。故请求：1．判令解除二原告与被告于2010年7月9日签订的《招商意向书》；2．判令第三人衡龙桥村委会返还原告龚小民双倍定金200,000元；3．请求被告返还两原告征收土地补偿款2,000,000元，赔偿二原告4,610,000元，赔偿损失为土地增值款。（经本院释明，原告将诉讼请求变更为：1．判决确认原、被告于2010年7月9日签订的《招商意向书》无效；2．判决被告返还原告土地补偿款2,100,000元及利息损失。）就其主张，原告向本院提供了如下证据：1．征地记录，欲证明龚小民与案涉项目用地所在地衡龙桥村委会主任张建昌就被告征地给原告投资建厂中的土地面积以及补偿等问题达成征地记录；2．定金转账凭证（存折、收条），欲证明龚小民按照征地记录向衡龙桥村委会张建昌转账100,000元作为土地征收款定金的事实；3．招商意向书，欲证明原、被告双方签订协议，并就招商项目用途、征地位置、面积、费用、双方责任等事项进行了明确约定，被告负有原告投资建厂所需项目用地转用审批和征收、土地办证、“三通一平”、协调周边关系等职责；4．营业执照、开户许可证、税务登记、申请用地报告等，欲证明二原告签订协议后，分别在招商地注册设立了公司，并积极申请用地，筹备开厂事宜；5．湖南省行政事业单位往来结算收据，欲证明二原告按照约定，共向被告支付征收土地补偿款2,000,000元。6．衡龙桥镇政府关于工业项目用地网上挂牌竞价的通知，欲证明被告怠于履行《招商意向书》内容，签约十年后未将案涉土地交付给二原告，也未将原告支付给被告及第三人的2,100,000元征地补偿款项退还二原告。被告明确表示不再履行《招商意向书》中的义务，要求二原告重新组织资金参与项目用地的竞拍；7．湖南省国土资源网上交易系统土地竞买结果，欲证明案涉项目土地已被益阳市赫山区城镇建设开发公司高价竞得，二原告利用招商项目用地投资办厂目的已经不能实现。被告衡龙桥镇政府辩称，1．被告收取原告2,000,000元土地款同意予以返还。2．关于土地增值款，根据法律规定，土地属于不动产，不动产收益以登记为准，原告没有取得土地，没有可得收益，故被告不同意赔偿增值款部分。就其主张，被告衡龙桥镇政府提交了湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单两份，欲证明被告在积极履约，涉案的征地在积极办理土地审批手续。第三人衡龙桥村委会述称，其不是行政主体，没有参与行政协议，对本案诉争事实不知情，也未收取原告定金，与第三人无关，不存在返还。经过庭审质证，对原告的证据，被告的质证意见为：对证据1真实性无异议，对合法性有异议。张建昌作为个人没有征地资格；对证据2中转账记录真实性、合法性无异议，但是转账是转给张建昌个人，与本案无关；收条真实性、合法性无异议，但与本案无关，是转账给张建昌个人；对证据3无异议；对证据4真实性、合法性无异议，但与本案无关；对证据5真实性、合法性无异议，证明原告履行了部分协议，没有完全履行协议；对证据6真实性、合法性无异议，但是对其证明目的有异议，证明被告在积极与原告履行合同；对证据7三性无异议，不能证明原告投资办厂的目的不能实现。第三人对原告提供的证据质证意见为：对证据1、2的三性均有异议，没有看到原件，无法证实其真实性，即使有原件，村委会没有盖章，系张建昌个人行为，是不合法的。村委会没有权利和职责进行征地，达不到原告的证明目的；对证据3至7均不知情。对被告提供的证据，原告的质证意见为：对真实性无异议，对合法性有异议，被告提交证据已经超过举证期限。第三人对被告提供的证据的质证意见为：均不知情。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据，被告对其真实性均无异议，第三人实质对其真实性也无异议，本院对原告提供的上述证据的真实性予以采信；被告提供的证据，虽然超过了举证期限提供，但各方当事人对涉案土地已经获得农用地转用、土地征收审批，并被案外人竞得的事实无争议，本院对该部分证据予以采信。经审理查明，2010年7月9日，被告衡龙桥镇政府（甲方）与原告龚小民、王爱国（乙方）签订《招商意向书》，为加快衡龙桥镇机械工业城发展步伐，壮大工业产业，带动劳动力就业，由乙方在衡龙桥镇机械工业小区投资创办工业企业，甲方协助乙方办理土地转用审批和征收等手续，约定：一、土地位置。1．乙方拟征收的土地位于××镇××村××路，衡龙桥机械工业小区，该土地属于集体用地、具备商业用途，面积为肆拾亩。并明确了土地四至；2．甲方承诺对本意向书约定的土地拥有完整的处置权，并保证该土地不存在任何权利瑕疵，保证没有纠纷争议等。二、费用。1．费用计算。办理土地转用审批和征收所需费用按每亩捌万元的价格乙方打包支付给甲方，其中预留用地按3.6万元每亩计算（已进入用地红线图的道路面积部分除外）总金额按征地实际面积计算。由甲方负责支付村民的包括土地补偿费、安置补偿费以及土地附着物和青苗的补偿费、村级管理费用、“三通一平”等因办理土地转用审批手续和征收引起的各项费用。2．付款方法（1）签订本意向书之日起乙方支付甲方2480000元，甲方在收到本款后60个工作日内向乙方交付本征地蓝图；（2）余款10%，在该宗地土地办理完转用审批手续和征收、完整的土地使用权办妥完成后一次性付清。三、土地交付条件。甲方负责该土地的“三通一平”，并在完成“三通一平”前修建一条临时用路，供乙方的工程车通过。七、违约责任。在办理土地转用审批和征收手续期间至土地的使用权出让手续办理完毕，如甲方违反本合同任一条，必须在违约之日起10天内，甲方双倍赔偿定金给乙方；如甲方根本性违约的，单方终止本意向书的履行的，除双倍赔偿定金和返还乙方支付的费用外，还应赔偿乙方因办理该事宜所支付的各项费用；乙方不能按约支付费用的，按银行同期存款利率计算。双方在意向书中还约定了优惠政策、双方责任、违约责任等。2010年7月29日、7月30日，原告龚小民、王爱国分别成立了益阳明威石材有限公司、益阳国伟五金电子有限公司。2010年11月4日，两原告以益阳明威石材有限公司、益阳国伟五金电子有限公司名义分别向被告衡龙桥镇政府缴纳征收土地补偿款1,000,000元，合计2,000,000元。其后，被告未将上述土地交付给原告。2014年8月27日，益阳市国土资源局从湖南省人民政府取得（2014）政国土字第1560号、第1561号农用地转用、土地征收审批单，建设项目为益阳市赫山区模具生产及机械加工生产线新建项目。双方《招商意向书》中约定的土地，在该审批单范围内。2020年4月1日，被告衡龙桥镇政府分别向益阳明威石材有限公司、益阳国伟五金电子有限公司发出《益阳市衡龙桥镇人民政府关于工业项目用地网上挂牌竞价的通知》，通知中载明：你公司申报的位于我镇创业路北侧的模具生产及机械加工生产线新建项目用地已在湖南省国土资源交易系统平台上挂牌公告（第040和第041地块）。并载明了竞买价格、保证金、竞买报名时间、挂牌时间等。后上述两宗地块被案外人益阳市赫山区城镇建设投资开发（集团）有限责任公司竞得，竞买价格合计为661万元。另查明，2010年5月20日，时任第三人衡龙桥村委会主任张建昌与龚小民之妻龚美辉签订征地记录，其中征地价格按4万元/亩；付款办法：（1）付张建昌个人定金现金人民币贰拾万元等。同日，龚美辉向张建昌支付100,000元，并由张建昌出具收条：收龚小民征地定金100,000元，在柒天有效工作日内张建昌交付征地草图、准确面积。本院认为，本案争议的焦点是：一、两原告与被告于2010年7月9日签订的《招商意向书》是否合法有效？二、被告应否承担赔偿责任以及如何承担赔偿责任；三、定金100,000元应否由被告及第三人返还？关于焦点一，原、被告双方签订的《招商意向书》是否合法有效的问题。根据《招商意向书》内容来看，衡龙桥镇政府将衡龙桥村委会40亩集体土地以“办理土地转用审批和征收所需要的费用按每亩捌万元的价格”打包的方式给两原告投资创办工业企业，其实质上是土地使用权出让合同，属于行政协议，属于行政诉讼的受案范围。人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。依据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，农村集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。依据《协议出让国有土地使用权规定》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，具有签订出让、转让的行政主体是国土资源行政主管部门。本案中，被告出让给两原告进行非农业建设的土地应当先取得农用地转用审批，然后由国土资源主管部门通过招、拍、挂或者以协议的方式，将土地进行出让，而双方签订招商意向书时，涉案土地仍属于未被征收，禁止出让的集体土地，即使后续取得了农用地转用审批，被告衡龙桥镇政府不属于辖区内的土地行政主管部门，不具有与两原告签订土地使用权出让合同的主体资格和行政职权，其行为属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法的情形”，因此，该招商意向书无效。关于焦点二，被告应否承担行政赔偿责任的问题。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿，有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条规定：行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的判决折价补偿。本案原、被告签订的招商意向书违反土地管理法规而无效，双方均存在过错。但被告作为行政机关应当更加了解土地出让领域的法律法规，在行政协议中居于优势地位，其过错责任应当大于两原告。因此，原告要求被告返还已经支付的征收土地补偿款2,000,000元的主张，本院予以支持，由此产生的利息应当由原、被告按照过错责任进行分担，以被告承担60%的利息为宜。原告的损失应当以其缴纳的土地征收补偿款2,000,000元为基数，以实际交付时间（2010年11月4日）为起始时间，至清偿日止，按照银行同期贷款利率计算。原告要求按土地增值部分4,610,000元的主张，属于有效行政协议情况下的土地升值利益，不应纳入无效行政协议的赔偿范围，本院对该主张不予支持。关于焦点三，原告要求被告或者第三人返还定金的请求是否应予支持的问题。根据双方签订的招商意向书，其合同当事人分别为两原告和被告，双方并没有约定定金条款；从定金交付情况来看，收取定金的是张建昌，无证据证明张建昌的行为系受被告委托，不能确定被告系定金合同的一方当事人，因此，原告要求被告衡龙桥镇政府返还，无事实依据和法律依据。同理，在案证据不能证明第三人衡龙桥村委会系定金合同的当事人，或委托张建昌收取定金，张建昌的行为是否属于职务行为，依据不足，故原告要求第三人返还原告龚小民定金的请求，本院亦不予支持。原告可另寻途径解决。综上所述，被告衡龙桥镇政府与原告签订的《招商意向书》属于重大且明显违法，属于无效行政协议，被告应当返还两原告征地补偿款2,000,000元，并按过错责任承担支付利息损失。原告其余诉讼请求，于法无据，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条第二款之规定，判决如下：一、确认原告龚小民、王爱国于2010年7月9日与被告益阳市衡龙桥镇人民政府签订的《招商意向书》无效；二、由被告益阳市衡龙桥镇人民政府于本判决生效之日起30日内支付原告龚小民、王爱国缴纳的征地补偿款2,000,000元及利息的60%（利息计算方法：以2,000,000元为本金，按照银行同期贷款利率，从2010年11月4日起计算至本息清偿之日止。）；三、驳回原告龚小民、王爱国的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告益阳市衡龙桥镇人民政府负担。如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖南省益阳市中级人民法院。审 判 长  殷载媛人民陪审员  曾献章人民陪审员  毛 艳二〇二〇年十月二十八日法官助理肖霞书记员胡彬附相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条第二款行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿。因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿。