广西壮族自治区武宣县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂1323行初16号 原告：武宣县武宣镇桥巩村民委银村第一村民小组。 诉讼代表人：覃泽作，该村民小组长。 委托诉讼代理人：覃保军，男，1963年8月8日出生，壮族，住广西武宣县，该村民小组成员。 原告：武宣县武宣镇桥巩村民委银村第二村民小组。 诉讼代表人：覃泽耐，男，该村民小组长。 委托诉讼代理人：覃济赞，男，1957年12月15日出生，壮族，住广西武宣县，该村民小组成员。 以上两原告的委托诉讼代理人：黎国文，广西旺宇律师事务所律师。 被告：武宣县水利局，住所地：武宣县武宣镇水电路23号。 法定代表人：郭旺，该局局长。 行政机关负责人：黄培鹏，该局副局长。 委托诉讼代理人：余新春，广西仙城律师事务所律师。 第三人：武宣县禄新镇大荣村民委王村第四村民小组。 诉讼代表人：梁建任，该村民小组长。 委托诉讼代理人：覃国力，男，1949年6月29日出生，壮族，住广西武宣县，该村民小组成员。 第三人：武宣县禄新镇大荣村民委王村第五村民小组。 2 诉讼代表人：覃杏梅，该村民小组长。 委托诉讼代理人：覃国贡，男，1949年11月4日出生，壮族，住广西武宣县，该村民小组成员。 原告武宣县武宣镇桥巩村民委银村第一、第二村民小组（以下统称银村）向本院提起行政诉讼，要求确认被告武宣县水利局降低水坝高程、设置溢流口的行为违法，并要求恢复山塘水坝原有高程。本院于2019年10月15日作出的(2019)桂1323行初6号行政判决，银村不服，上诉于来宾市中级人民法院，来宾市中级人民法院作出(2020)桂13行终25号行政裁定书，撤销本院(2019)桂1323行初6号行政判决，发回重审，本院依法另行组成合议庭，于2020年9月24日公开开庭审理了本案。原告银村诉讼代表人覃泽作、覃泽耐及银村第一村民小组的委托诉讼代理人覃保军，第一村民小组的委托诉讼代理人覃济赞及其共同委托诉讼代理人黎国文，被告武宣县水利局行政机关负责人黄培鹏、委托诉讼代理人余新春，第三人王村第四村民小组的诉讼代表人梁建任、委托诉讼代理人覃国力，第五村民小组的委托诉讼代理人覃国贡到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 武宣县水利局根据银村的申请，按照武宣县人民政府武政阅﹝2018﹞24号《会议纪要》的要求，对银村山塘水坝进行了维修加固，并在王村水坝一侧设置有一溢流口。 原告银村诉称，因原告的水坝严重渗漏，向武宣县人民政府申请补渗救助。2018年3月22日，武宣县人民政府以武政阅﹝2018﹞24号文件确定给予防渗补漏，并由被告组织实施该工程。在实施过程中，被告实行全封闭施工。完工后，原告发现被告擅自降低原水坝高程开设了一个底部高程与原告灌溉出水口底部高程相同的溢流口，致使绝大部分水源白白流入河道，原告水田绝大部分不能得到自流灌溉。经多方要求复原无果，原告曾以民事纠纷起诉到武宣县人民法院。武宣县人民法院审理认为，被告的行 3 为与原告的损害事实不是平等主体间的法律关系，裁定驳回原告的起诉。原告上诉后，二审法院以同样的理由驳回上诉。根据被告提交的《银村山塘项目设计方案》和武政阅﹝2018﹞24号文件等证据，明显表现出被告在实施涉案工程的违法性。依据《中华人民共和国行政复议法》的规定，原告向来宾市水利局提出复议申请。来宾市水利局以不是行政复议的受理范围为由，对原告的申请不予以受理。为此，原告向人民法院提起行政诉讼。 被告在实施水坝防渗补漏过程中没有监理单位进行监理，程序违法。虽然根据武水阅﹝2017﹞12号文件确认了监理单位，但是在实际施工中，并没有监理单位进行监理，其提供的《工程项目概算表》中也没有监理费项下的支出。被告没有依照武政阅﹝2018﹞24号文件和《银村山塘项目设计方案》确定的设计方案进行施工，属于行政违法。武政阅﹝2018﹞24号会议纪要的原则是，在银村水坝“按原有排洪滚水坝高程，在王村一侧拦水坝上设置一个高程相同的泄洪坝”。被告在实际施工过程中，违背会议纪要的要求，降低原水坝高程而设置了一个底部与原告灌溉用水出水口底部高程相同的溢流口，造成原告无法用水。因此，被告的行政行为明显违法，为无效行为。根据《银村山塘项目设计方案》，要求总施工水坝长度为245米，但实际实施不足200米；要求在原水坝高程上压顶10厘米C25混凝土，实际施工没有实施压顶；要求在原水坝高程上设置一与原水坝同等高程的溢流口，但实际施工时被告降低原水坝25厘米高程留置溢流口；要求完工水坝高程为82.45米至82.80米，但现实完工高程最高处仅为82.20米。可见，被告没有严格组织施工，致使工程长度和高程短缺，压顶弃置，溢流口底部高程降低。由于被告降低溢流口底部，严重侵害了原告村民的利益，致使原告280多亩水田无法自然灌溉，原告村民不得不投入巨大的财力和人力进行抗旱，导致原告村民绝大部分返贫。同时，银村也为此经常与王村发生冲突，造成社会不稳定。 综上所述，被告的行为存在程序违法、行政违法、滥用职权等情形，为此请求：1 4 .确认被告擅自降低原水坝高程设置溢流口的行政行为无效；2.责令被告恢复山塘水坝原有高程；3.由被告承担本案诉讼费。 被告武宣县水利局辩称，一、涉案山塘水坝因年长日久，严重渗漏，经原告提出申请，结合该水坝的实际情况，被告同意对该水坝进行护岸整治，并做了方案设计及组织实施；二、原告申请行政复议与被告无关，行政复议结果是“水坝防渗漏工程施工”不属于行政复议范围，不予受理，可向来宾市兴宾区人民法院提起行政诉讼。故原告应当在规定时间内向来宾市兴宾区人民法院提起行政诉讼。根据《行政诉讼法》第四十九条的规定，应裁定驳回原告的起诉；三、原告申请修复山塘加固项目得到同意后，被告立即开展相关工作，一是委托有资质的设计单位作出《武宣县武宣镇桥巩银村屯山塘护岸整治工程初步设计报告》，二是明确该工程由广西铭都建设集团有限公司承建，由广西柳州明园工程建设监理有限责任公司负责监理，有武宣县武宣镇桥巩银村屯山塘护岸整治工程《施工承包合同》和《水利工程施工监理合同》为证。武宣县人民政府依法有权决定水资源的使用，被告根据武宣县人民政府的决定和授权，在实施山塘护岸整治过程中设置泄洪口并无不当。根据来宾市水利局的行政复议结果，原告应当向来宾市兴宾区人民法院提起行政诉讼。原告起诉请求“宣布被告擅自降低原告水坝高程设置溢流口的行为无效”也不符合《行政诉讼法》第十二条规定的受案范围。综上，请求法院驳回原告的起诉。 第三人王村第四、第五村民小组(以下简称王村)述称，被告武宣县水利局的行政行为没有错，设置的水口没有错，该水口没有妨碍原告及第三人正常用水。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。原告提供证据如下：1.武宣县人民法院(2018)桂1323民初1434号《民事裁定书》，拟证明本案不是民事案件；2.来宾市中级人民法院(2019)桂13民终48号《民事裁定书》，拟证明本案不是民事案件；3.《来宾市水利局关于不予受理告知书》，拟证明其 5 已经申请复议；4.照片，拟证明被告没有实施压顶、降低原水坝高程开溢流口致使水资源流失的状况；5.《证据目录》，拟证明原告取得该证据合法；6．武水阅﹝2017﹞3号、12号会议纪要，拟证明仅拟定监理单位的事实；7.武宣县武宣镇桥巩村银村山塘护岸整治工程《初步设计》，拟证明设计方案为护岸长度245米、完工高程82.45米至82.80米，没有要求降低原水坝高程溢流口；8.武政阅﹝2018﹞24号《会议纪要》，拟证明武宣县人民政府要求按原有排洪滚水坝高程设置相同高程的泄洪坝；9.《关于武宣县武宣镇桥巩村银村山塘护岸整治工程测量复核的结果》，拟证明被告不按照设计方案的要求进行施工；10.武政发（1988）第40号处理决定和“调解协议书”，拟证明王村、银村各有自己的水坝，王村要使用银村的水需经银村同意。 经质证，被告对原告提供的证据1、2的真实性没有异议，但认为与本案无关；对证据3的真实性、关联性无异议，对证明事项有异议，认为根据通知要求原告应当向兴宾区人民法院起诉；对证据4、5的真实性、关联性没有异议，对证明事项有异议；对证据6、7、8、9的真实性、合法性、关联性无异议，对证明事项有异议；对证据10中“处理决定”的真实性没有异议，但是认为该处理决定是否通过诉讼程序确认有效不得而知，对其关联性和证明目的有异议，对“调解协议书”的真实性、关联性没有异议。 第三人王村对原告提供的证据的质证意见与被告武宣县水利局一致。 被告武宣县水利局向本院提交以下证据和依据：1.武水阅[2017]3号、12号《会议纪要》，拟证明银村山塘加固完成了设计编制、工程量清单及单价预算，并明确了项目监理单位；2.初步设计(报批稿），拟证明银村山塘项目设计方案；3.施工合同，拟证明该项目施工单位的合规性；4.监理合同，拟证明该项目监理单位的合规性。5.武政阅﹝2018﹞24号《会议纪要》，拟证明设置泄洪坝是由武宣县人民政府决定，武宣县水利局是该决定的执行单位；6.关于武宣镇银村水坝分水问题工作汇报的答复，对水坝高程的测量结果，表明高程一样，符合武宣县人民政府会议纪要。 6 经质证，原告对被告的证据1、2、3、5、6的三性无异议；对证据4的三性有异议，认为没有骑缝章，签收日期比发文日期提前。第三人王村对被告武宣县水利局提交的证据均无异议。 第三人王村在本案中未提交有证据。 根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》，对被告武宣县水利局、原告银村提交的证据，本院确认如下：对武宣县水利局的证据1、2、3、4、5、6均予以认定。对原告的证据1、2、3、5与本案没有关联性，本院不予认定；对原告证据4、6、7、8、9、10的真实性予以认定，对主张的证明事项不予认定。 根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2016年5月，因银村山塘水坝严重渗漏，原告向武宣县水利局提出书面申请，要求予以补渗救助。武宣县水利局将银村山塘加固工程列为2016年第六批水利建设资金项目（防汛抗旱）。之后，武宣县水利局委托广西瀚能工程设计有限公司对涉案山塘的护岸整治工程作出方案设计，并于2017年5月决定拨付资金对银村山塘护岸进行整治（维修加固）。同时还确定，由广西铭都建设集团有限公司对涉案山塘的护岸工程负责承建施工，由广西柳州明园工程设计监理有限公司负责监理。 在施工过程中，因第三人王村出面干涉阻止，致使涉案山塘护岸工程无法按照原设计方案进行施工，为此银村和王村之间再次引发纠纷。为了调处双方的纠纷，武宣县人民政府会同武宣县政法委于2018年3月21日组织县公安局、县调处办、县水利局、武宣镇人民政府、禄新镇人民政府等部门召开工作协调会，并达成武政阅﹝2018﹞24号《关于武宣镇银村与禄新镇王村水事纠纷调处工作协调会议纪要》。会议议定：一、原则同意县水利局经过多方征求意见和论证后提出的拦水坝设计方案，即在按照原有排洪滚水坝高程，在王村一侧拦水坝上设置一个高程相同的泄洪坝，其余按需求设计并实施防渗补漏工程建设，确保充分利用水资源；二、县水利局从即日起至2018年3月28 7 日止，要按照上述方案，组织实施并完成泄洪坝和拦水坝工程建设；三、武宣镇和禄新镇党委政府要统一思想，切实做好群众思想工作，防止阻挠施工等过激行为发生；四、县公安局要做好治安维稳预案，及时处置扰乱公共秩序的行为，从重从快打击阻挠建设和破坏水利设施的行为。 另查明，涉案山塘维修加固后已经投入使用，在王村一侧的水坝有一溢流口，该溢流口的高程与银村自流灌溉水田的水口高程相同。本案在审理过程中，本院向原告释明是否变更原来要求确认行政行为无效的请求，原告明确表示不予变更诉讼请求。王村没有向法庭提交相关证据。庭审中，被告武宣县水利局认为其是本案适格的主体。 本院认为，武宣县水利局作为国家水利资源的县级行政主管部门，依职权对原告申请的涉案山塘护岸工程进行维修加固，依法享有本案行政主体资格。来宾市水利局的复议决定告知，如不服复议决定应该向来宾市兴宾区人民法院提起行政诉讼。本案原告既不是针对来宾市水利局的答复，也不是针对武宣县人民政府的决定提起行政诉讼，本院针对本案依法具有管辖权。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定,行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为，但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。因此，武宣县水利局作为县级以上地方人民政府水行政主管部门，具有本案行政主体资格，在无法按照原来的设计方案继续施工的情况下，其根据武政阅﹝2018﹞24号文件议定的方案和原则，组织实施相关的泄洪坝、拦水坝等农田水利工程建设的行为符合相关规定，在维修加固涉案山塘过 8 程中开设溢流口的行为也不存在重大明显违法的情形。同时，在本案审理期间，也没有证据证实，因被告的行政行为致使银村的水田无水灌溉，进而导致银村大部分村民返贫。因此，原告要求确认被告设置溢流口的行政行为无效，要求恢复山塘水坝原有高程均于法无据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十五条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款的规定，判决如下： 驳回原告武宣县武宣镇桥巩村民委银村第一、第二村民小组的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告武宣县武宣镇桥巩村民委银村第一、第二村民小组负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区来宾市中级人民法院。 审 判 长 潘金芳审判员卓义林人民陪审员廖必专 二〇二〇年十月十六日 法官助理 陆       霄       云 书 记 员 陈               露 9