贵州省三穗县人民法院行 政 判 决 书（2020）黔2624行初58号原告凯里市利惠矿产有限公司（下文简称利惠矿产公司），所在地贵州省凯里市龙场镇虎庄村大坳。法定代表人江云忠,该公司执行董事。委托代理人郑筑奇。被告凯里市自然资源局。所在地凯里市风情园嘉瑞禾2号楼。法定代表人李福海，该局局长。委托代理人顾崇蓉，该局工作人员。委托代理人杨灵，贵州兄弟律师事务所律师。被告凯里市人民政府。所在地凯里市行政中心。法定代表人杨波，该市市长。委托代理人郭虹辛。原告利惠矿产公司不服被告凯里市自然资源局土地行政管理一案，于2020年6月23日向本院提起行政诉讼。根据贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2015）黔东行辖字第1号《指定管辖决定书》的决定，本院于2020年6月23日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月14日公开开庭审理了本案。原告的法定代表人江云忠、委托代理人郑筑奇，被告凯里市自然资源局的委托代理人顾崇蓉、杨灵，被告凯里市人民政府的委托代理人郭虹辛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。凯里市自然资源局于2020年3月3日对利惠矿产公司作出凯自然资执罚〔2020〕4号《行政处罚决定书》（下文简称《行政处罚决定书》），认定利惠矿产公司于2008年以来在凯里市龙场虎庄村大坳占地19863.54平方米（27.795亩）修建耐火加工厂已建17处建筑物建筑面积4973.92平方米，水泥硬化面积5553.798平方米，该行为违法了《中华人民共和国土地管理法》（2019修正）｛下文简称《土地管理法》｝第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”的规定，遂根据《土地管理法》第七十七条的规定，决定对利惠矿产公司处罚如下：责令你公司于2020年3月30日前，拆除在违法占用的19863.54平方米（27.795亩）土地上修建的17处建筑，建筑占地面积4593.86平方米，建筑面积4973.92平方米；清除水泥硬化面积5553.798平方米。利惠矿产公司不服，向凯里市人民政府申请复议，凯里市人民政府于2020年6月8日作出凯府行复决字［2020］4号《贵州省凯里市人民政府行政复议决定书》(下文简称《行政复议决定书》)维持凯里市自然资源局的《行政处罚决定书》。原告利惠矿产公司诉称，一、根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。原告于2008年开始建厂，并在凯里市国土资源局办理为期两年的临时用地使用证，直到2020年3月3日被告才对原告下达行政处罚决定，早已超出行政处罚的两年时效；二、根据《国土资源听证》第七条规定，举行听证应为听证机关的负责人，被告召开的听证会不是被告负责人，程序违法；三、原告使用的涉案土地是修凯施公路已征收的国有土地，凯里市人民政府已批复由龙场镇政府进行管理，原告与凯里市龙场镇人民政府民（下文简称龙场镇政府）签订的协议书明确约定同意原告使用该涉案土地。凯里市发改局也批复同意原告申请在涉案土地上建厂，凯里市招商局亦同意原告从简办理相关手续。被告适用《土地管理法》第七十七条，认定原告使用土地是未经批准或采用欺骗手段骗取批准，认定事实和适用错误。凯里市政府的行政复议没有审查被告作出的行政行为的合法性，作出错误的复议决定。综上，请求撤销两被告作出的行政行为。原告向本院提交的证据：1.⑴《行政处罚决定书》、⑵《行政复议决定书》，拟证明我们对他们的处罚不服。2.申请人营业执照及法定代表人身份证复印件，拟证明原告主体资格。3.租用土地的协议书（与龙场镇人民政府），拟证明原告租用土地是经过批准的。4.⑴《龙场镇人民政府关于同意凯里市利惠公司建陶瓷厂的批复》（龙府批（2008）5号）、⑵《市人民政府关于对凯施公路建设已征收土地进行管理的批复》（凯府函（2008）48号）、⑶《关于申请办理利惠矿产有限公司相关手续的请示》（凯招呈（2008）6号）、⑷《凯里市基本建设投资项目备案通知》（凯发改备案﹝2008﹞1）、⑸《关于凯里市利惠矿产有限公司临时使用土地的批复》（凯国土资发［2008］63号）、⑹《凯里市临时用地证》（凯土临证（2008）4号），拟证明涉案土地是国有土地。5.《协议书》（龙场镇人民政府与村民签订），拟证明涉案4.7亩土地当时已征收，但是没有付征收补偿，后面就租用的方式，按3000亩补偿给农民，原告使用的土地是国有土地。被告凯里市自然资源局辩称，我局根据中央环保督察和国家土地监察情况反映，对原告进行立案调查，发现原告未经依法批准，存在擅自在凯里市龙场镇虎庄占地建设耐火材料加工厂的情况，经集体讨论后，告知了原告依法享有的陈述、申辩和听证权利，并依原告的申请举行了听证，听取原告的陈述后，认为其理由不能成立，才作出《行政处罚决定书》；原告的违法行为呈持续状态，凯里市自然资源局对原告进行行政处罚未超过处罚时效；听证程序合法；原告使用土地进行建设，未取得土地管理职能部门用地审批文件，凯里市自然资源局适用《土地管理法》第七十七条进行处罚适用法律正确。综上，请驳回原告诉讼请求。被告凯里市自然资源局在举证期限向本院提交的证据有：1.违法线索登记表，拟证明本案来源情况。2.⑴接受调查通知书；⑵①询问笔录、②居民身份证、③营业执照；⑶协议书；⑷①现场照片、②现场勘测笔录；⑸凯里市后时相影像截图；⑹凯里市土地利用总体规划截图；⑺凯里市土地利用现状截图；⑻凯里市利惠矿产有限公司用地实测图，拟证明被告依法对原告是否存在违法用地行为进行了详细调查的事实。3.⑴《关于凯里市利惠矿产有限公司涉嫌非法使用土地的核查报告》；⑵立案呈批表；⑶延期办理呈批表；⑷《关于凯里市利惠矿产有限公司涉嫌非法使用土地的调查报告》；⑸①违法案件会审记录、②会议签到册；⑹违法案件处理决定呈批表，拟证明凯里市自然资源局于2019年7月30日立案后依法进行了调查和处理方式讨论，作出行政处罚决定的程序合法。4.⑴①凯里市自然资源局发文处理笺、②行政处罚告知书、③送达回证；⑵①凯里市自然资源局发文处理笺、②听证通知书、③送达回证；⑶①听证会程序、②听证会纪律和注意事项、③当事人在听证中的权利和义务、④听证机关、听证人员和听证书记员；⑷关于行政处罚告知书的陈述和申辩；⑸协议书；⑹《龙场镇人民政府关于同意凯里市利惠公司建陶瓷厂的批复》（龙府批（2008）5号）；⑺《关于申请办理利惠矿产有限公司相关手续的请示》（凯招呈（2008）6号）；⑻凯里市人民政府办公室公文处理笺；⑼《凯里市基本建设投资项目备案通知》（凯发改备案﹝2008﹞1号；⑽签到册；⑾自然资源违法案件行政处罚听证笔录，拟证明凯里市自然资源局已依法举行听证，听取了原告的陈述和申辩意见，并对其提交的材料进行审查，充分保障了原告的权利。5.⑴①凯里市自然资源局发文处理笺、②行政处罚决定书；⑵①送达回证、②照片，拟证明凯里市自然资源局已依法作出行政处罚决定，并送达原告的事实。被告凯里市人民政府辩称，凯里市人民政府作出的复议决定正确，经核查发现原告虽与龙场镇人民政府签订土地租赁协议，且建设立项亦经相关职能部门同意，但均要求原告按规定申请、报批相关用地手续。该项目从建设至投入生产至今，均无证据证明原告向职能部门申请办理并取得用地手续。同时，凯里市人民政府受理原告复议申请后，已向原告送达了行政复议受理通知书，并向凯里市自然资源局送达了行政复议申请书副本等行政复议文书，在凯里市自然资源局提交答辩和证据材料后，经复议，才作出行政复议决定的。所作行政行为事实清楚、程序合法，请求驳回原告诉讼请求。被告凯里市人民政府在举证期限内向本院提交的证据有：1.⑴《行政复议受理通知书》、⑵《提出行政复议答复通知书》；2.⑴行政复议答辩状、⑵证据材料清单；3.《行政复议案件延期审理通知书》；4.送达回证，拟证明原告申请行政复议后，凯里市人民政府依法受理该案，经审理后作出行政复议决定，并将《行政复议决定书》送达各方当事人的事实，其作出的行政行为程序合法。本院对原告利惠矿产公司提交的证据作如下确认：1号证据是本案被诉行政行为，本院予以确认。2号证据证明原告主体资格，本院予以确认。3号证据、4号⑴证据能相互印证，证明龙场镇政府与原告达成协议，同意原告租用其以国有土地名义管理的涉案土地作建设用地建厂的事实，但应按国家相关政策办理相关合法手续，本院予以采信。对原告拟证明已取得合法用地手续的证明目的，没有其他相应证据证明，本院不予确认。4号⑵证据证明凯里市人民政府同意对凯施公路建设已征收土地进行管理的事实，本院予以确认；4号⑶、⑷证据证明相关部门同意原告建立陶瓷耐火材料的投资建设项目，但仍需按国家相关政策办理相关合法手续。对原告拟证明已取得合法用地手续的证明目的，没有其他相应证据证明，本院不予确认；4号⑸⑹证据证明凯里市国土资源局同意原告临时使用位于龙场虎庄村××组（大岩）2330.5平方米国有土地作临时（两年）建陶瓷厂的事实，本院予以采信。因该证据来源于土地管理职能部门，在没有其他土地权属证据证明该土地系农用地的情况下，对于原告证明涉案土地部分是国有土地的证明目的，本院予以确认。5号证据证明龙场镇政府租用虎庄村部分村民大岩4.7181亩土地建厂的事实，本院予以确认。本院对被告凯里市自然资源局提交的证据作如下确认：1号证据、2号⑴～⑹、⑻证据、3号、4号证据与被告凯里市自然资源局作出的行政行为有关联，来源合法，本院予以采信；2号⑺证据证明涉案土地全部为农用地和耕地的事实，因与原告提交的4号⑸⑹号证据证明涉案部分土地为国有土地的事实有矛盾，在土地管理职能部门未对4号⑸⑹号证据的效力作出否认前，对2号⑺证据本院不予确认。5号证据系被诉行政行为，本院予以确认。本院对被告凯里市人民政府提交的证据作如下确认：1号～4号证据与被告凯里市人民政府作出的行政行为程序是否合法有关联，本院予以采信。经审理查明，2008年4月27日，原告利惠矿产公司作为凯里市人民政府引资项目的企业与龙场镇政府签订协议，龙场镇政府同意原告租用其以国有土地名义管理的龙场虎庄村大坳（又称大岩）凯施公路弃土场作建设用地开办陶瓷耐火材料厂（土地使用期为50年），同年5月10日批复同意原告选址龙场镇虎庄村湾子组（大坳）建厂，但应按国家相关政策办理相关合法手续。同年5月28日凯里市发改局同意原告备案，但明确要求原告到有关部门办理相关手续。同年8月27日凯里市国土资源局同意原告临时使用龙场虎庄村××组（大坳）凯施公路征用的弃土场2330.5平方米国有土地建陶瓷厂（耐火材料），期限两年。同年11月14日凯里市招商局同意原告按“程序从简、时间从快，一边筹建一边报批”的政策报批相关手续。同年11月26日凯里市国土资源局向原告颁发了《凯里市临时用地使用证》，用途为陶瓷厂（耐火材料）用地；土地性质为国有；面积为2330.5平方米；用地时间为2008年11月26日至2010年11月25日。后原告在该土地上建厂生产至今。期间未到土地管理行政部门重新办理临时用地续用手续，亦未办理建设用地手续。2019年中央环保督察、国家土地利用监测发现原告涉嫌存在未经依法批准，擅自在该土地上建设耐火材料厂的情况后，由上级交由被告凯里市自然资源局依法办理。经被告进行初步调查，于2019年7月30日立案查处，被告凯里市自然资源局根据收集的证据材料，认为原告存在未办理相关用地手续的情况，占用土地建厂的违法行为，经集体讨论后，应予以行政处罚。遂于2019年12月20日告知原告拟对其进行行政处罚的事实、理由和依据及陈述、申辩、听证的权利，并根据原告的申请，于2020年1月14日由被告单位法规科负责人主持听证。被告凯里市自然资源局认为原告的申辩理由不能成立，遂于2020年3月3日对原告作出《行政处罚决定书》。原告不服，向被告凯里市人民政府申请复议，被告凯里市人民政府于2020年3月23日受理后，向原告、被告凯里市自然资源局送达了《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》及《行政复议案件延期审理通知书》，告知双方的权利、义务。经审查后于2020年6月8日作出维持凯里市自然资源作出的《行政处罚决定书》的行政复议决定。原告不服，向本院提起诉讼。本院认为，本案被告凯里市自然资源局作出的《行政处罚决定书》是否合法，双方争议焦点：一、行政处罚是否超过时效；二、程序是否合法；三、认定事实是否清楚；四、适用法律是否正确。一、行政处罚是否超过时效。本院认为，经审理查明，原告占用涉案土地的建设行为发生在2008年，但其建设所占用的土地除部分在2008年11月26日至2010年11月25日取得临时用地手续外，至今未取得土地管理职能部门用地手续，其占用土地建设的行为违反了《土地管理法》（2004年修正）第四十三条、第四十四条的规定，且该行为一直处于连续或继续状态至今。根据《中华人民共和国行政处罚》第二十九条第二款“……，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”的规定，被告凯里市自然资源局作出的行政处罚未超过法律规定的处罚时效。二、程序是否合法。本院认为，被告在作出行政行为过程中，已进行了领导集体讨论，并告知原告拟对其进行行政处罚的事实、理由和依据及陈述、申辩和听证的权利，依当事人的申请举行听证，程序合法。原告提出主持听证不是被告凯里市自然资源局的负责人，违反了《国土资源听证规定》第七条规定的问题，本院认为，《国土资源听证规定》第七条第二款“听证设听证主持人，在听证员中产生；但须是听证机构或者经办机构的有关负责人。”规定的听证主持人是“听证机构”或者“经办机构”的有关负责人，而不是“行政机关”负责人。听证会由被告凯里市自然资源局经办听证事宜的法规科负责人主持，符合《国土资源听证规定》第七条第二款的规定，程序合法。三、认定事实是否清楚。原告投资兴建陶瓷厂的项目得到凯里市招商局备案、凯里市发改局审批同意是事实，且龙场人民政亦同意原告租用、选址在其管理的土地上建厂，但均不是国家土地管理职能部门作出的行政行为，且前述行政部门均要求原告按国家政策办理相关合法手续。而原告除取得凯里市国土资源局批准的临时（2008年11月26日至2010年11月25日止）使用龙场镇虎庄村湾子组（大坳）凯施公路征用的弃土场2330.5平方米国有土地建陶瓷厂的用地手续外，至今未到土地管理行政部门重新办理建设用地续用手续，故被告凯里市自然资源局认定原告未经批准非法占用土地的事实清楚。但根据原告提交的《关于凯里市利惠矿产有限公司临时使用土地的批复》（凯国土资发［2008］63号）、《凯里市临时用地证》（凯土临证（2008）4号）和其他关联证据分析，在目前没有其他有效证据否定其证明力的情况下，本院认为，原告建设行为所占用的2330.5平方米涉案土地应为国有土地。被告凯里市自然资源局作出《行政处罚决定书》认定原告所占用的土地全部涉及农用地，其行为违反了《土地管理法》（2019修正）第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”的规定，认定事实不清、证据不足。四、适用法律是否正确。原告的违法占地建设行为发生在2008年旧《土地管理法》（2004年修正）实施期间，并呈持续状况一直延续至今新《土地管理法》（2019年修正）于2020年1月1日实施之后，但因被告未能提供证据证实原告有在新法实施后继续在非法占用的土地上进行建设行为，且新《土地管理法》（2019年修正）并未对原告的违法占地行为作出有利规定，应根据《国土资源部关于查处土地违法行为如何适用﹤土地管理法﹥有关问题的通知》（国土资发[1999]87号）“二、新法实施前发生的非法占地行为。在新法实施后继续在非法占用的土地上构筑建筑物和其他设施的，依照新法处理”的规定，应适用原告违法占地建设行为发生时的《土地管理法》（2004年修正）处理。被告凯里市自然资源局适用《土地管理法》（2019修正）作为依据适用法律不当。同时，因2330.5平方米的部分涉案土地目前被证实为国有土地，被告凯里市自然资源局依据《土地管理法》（2019年修正）第七十七条的规定，按“对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的”的情形，对原告作出拆除在违法占用土地上的建筑物、恢复土地原状的行政处罚，亦属适用法律错误。被告凯里市人民政府作出的《行政复议决定书》虽程序合法，但维持了被告凯里市自然资源局认定事实不清、适用法律错误的《行政处罚决定书》，亦属于行政行为认定事实不清，依法应予以撤销。综上，被告凯里市自然资源局、凯里市人民政府作出的《行政处罚决定书》、《行政复议决定书》认定事实不清，证据不足，适用法律错误，原告请求撤销两被告作出的行政行为的诉讼请求，本院予以支持。两被告请求驳回原告诉讼请求，本院不予采纳。但鉴于原告确实存在违法占地行为，被告凯里市自然资源局作出的行政行为只存在对涉案土地性质是否全部为农用地或部分为国有土地的认定事实不清和处罚结果适用法律错误的问题，结合本案具体情况，可由被告凯里市自然资源局重新作出行政行为。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第(二)项和第七十九条之规定，判决如下：一、撤销被告凯里市自然资源局于2020年3月3日作出的凯自然资执罚〔2020〕4号《行政处罚决定书》。二、撤销被告凯里市人民政府于2020年6月8日作出的凯府行复决字［2020］4号《贵州省凯里市人民政府行政复议决定书》。三、由被告凯里市自然资源局重新作出行政行为。案件受理费人民币50元，由被告凯里市自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。审 判 长  王玉强人民陪审员  张明军人民陪审员  杨秀宁二〇二〇年十月十八日法官助理王名勇书记员肖乾勋附本判决适用的法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。