四川省乐山市市中区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川1102行初112号 原告：四川鸿铭印务有限公司。住所地：四川省简阳市十里坝工业园区。 法定代表人：肖钟，该公司执行董事。 委托诉讼代理人：唐泽，四川得力律师事务所律师。 委托诉讼代理人：雷三春，四川得力律师事务所律师。 被告：犍为县财政局。住所地：四川省犍为县玉津镇滨江路**。 法定代表人：祝长平，该局局长。 出庭负责人：闵小容。 委托诉讼代理人：欧为为，该局工作人员。 委托诉讼代理人：周世林，四川英华年律师事务所律师。 第三人：犍为县公共资源交易服务中心（犍为县政府采购中心）。住。住所地：四川省犍为县文体中心/div> 法定代表人：周剑超，该中心副主任（主持工作）。 第三人：四川嘉沐宇实业有限公司。住。住所地：四川省沐川县沐溪镇生态工业园**/div> 法定代表人：罗文研，该公司董事长。 委托诉讼代理人：陈于思，该公司员工。 原告四川鸿铭印务有限公司（简称鸿铭公司）诉被告犍为县财政局行政裁决一案，于2020年6月23日向本院提起行政诉讼。本院依照法〔2013〕3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法〔2014〕198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院的批复》，于同日立案后依法向被告犍为县财政局送达了起诉状副本及应诉通知书。因犍为县公共资源交易服务中心（犍为县政府采购中心）（简称犍为资源交易中心）、四川嘉沐宇实业有限公司（简称嘉沐宇公司）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，并于2020年9月8日公开开庭审理了本案。原告鸿铭公司的委托诉讼代理人唐泽，被告犍为县财政局的负责人闵小容书记及其该局委托诉讼代理人欧为为、周世林，第三人犍为资源交易中心的法定代表人周剑超副主任，第三人嘉沐宇公司的委托诉讼代理人陈于思到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年6月3日，被告犍为县财政局就投诉人嘉沐宇公司、被投诉人犍为县政府采购中心（简称犍为采购中心）作出的犍财投处〔2020〕2号《犍为县财政局投诉处理决定书》（简称被诉行政行为）认定，犍为县2020-2021年中小学生防近视作业本采购项目（项目编号：QWZC-GZ201921，简称作业本采购项目）招标文件中第六章采购需求（三）技术要求★1.要符合QB/T1437-2014标准；学生作业本内页须具有防近视功能，投标人须提供行政部门颁发具有防近视功能纸张（含频谱反射波长）且有效的佐证材料（简称第一项技术要求）。评标委员会未严格按照招标文件评审，对投标人作出的评审结论不当，有可能影响评标结果，且招标文件有瑕疵，投诉人的投诉事项成立。据此，根据《政府采购质疑和投诉办法》（简称《质疑和投诉办法》）第三十二条第一款第二项的规定，决定：投诉人嘉沐宇公司投诉成立，本次中标结果无效，责令采购人修改招标文件后重新开展采购活动。 原告鸿铭公司诉称：被诉行政行为存在以下违法情形：1.被告对嘉沐宇公司超过投诉期限的投诉予以受理，不符合规定。2.被诉行政行为程序违法。被告在作出被诉行政行为前没有通知原告，更没有向原告发出投诉答复通知书及投诉书副本，剥夺原告作出说明、提交证据、依据的权利。被诉行政行为作出后，也未向原告送达。3.被诉行政行为证据不足、事实不清。评标专家均一致认为，嘉沐宇公司提供的社会检测机构出具的作业本原纸和各个品种作业本的社会检测报告不属于行政部门出具的证明文件，即不符合第一项技术要求。并且嘉沐宇公司未满足同时提供国家知识产权局出具的作业本防近视纸张功能纸张的专利文件，未提供专利授权证书。4.被诉行政行为适用法律错误。嘉沐宇公司以其未提交专利授权，因此受到差别待遇或者歧视待遇为由提起投诉，实际是以偏概全，对不符合技术要求的实际理由评审委员会已经作出说明。被告适用《质疑和投诉办法》第三十二条第一款第二项的规定，责令修改招标文件后重新开展采购活动，属于适用法律错误。根据相关规定，经认定成立的投诉事项不影响采购结果的，继续开展采购活动。嘉沐宇公司没有充分的事实和理由能证明其主张，不能证明投诉事项成立、影响采购结果。再则，整个采购活动重新展开，由于采购项目已经披露，将会存在更大的不公平，投标失去本来的意义。5.被诉行政行为不符合行政合理性原则。本次招投标程序和内容合法，不属于《中华人民共和国招标投标法》（简称《招标投标法》）规定的法定无效情形，评标委员会也没有违法行为。重新开展采购活动造成公共资源浪费，也造成原告为筹备该项工作作出的大量人力物力经济成本损失。据此，原告起诉到法院，请求判决撤销被告作出的被诉行政行为并由被告负担案件受理费。 被告犍为县财政局辩称：1.被告作出被诉行政行为的理由为：首先，本次采购项目评标委员会以“因防近视专利无授权证书”为由，对嘉沐宇公司作出“技术服务性审查不通过”。但第一项技术要求并没有要求投标人提供授权证书，评标委员会显然没有按照招标文件评审。并且评标委员会的该理由违反《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（简称《招标投标管理办法》）第十七条的规定，其评审结论不当。同时，嘉沐宇公司的投标总价低于中标人鸿铭公司的投标总价，如嘉沐宇公司技术服务性审查通过，将有可能改变评标结果。其次，招标文件中第一项技术要求属于《中华人民共和国政府采购法实施条例》（简称《政府采购法实施条例》）第二十条第六项规定的“以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”情形，为招标文件瑕疵，评标委员会不应将该要求作为评审技术条件。2.原告的诉讼请求及其理由不成立。首先，被告受理嘉沐宇公司投诉符合法律规定。犍为采购中心于2020年1月14日的第一次质疑答复的第二项为“暂停采购”活动。2020年4月17日犍为采购中心作出的《关于犍为县2020-2021年中小学生防近视作业本项目恢复采购活动的函告》（简称《函告》）系对嘉沐宇公司最终答复。被告受理嘉沐宇公司于同年4月23日提交的投诉书，符合投诉期限和受理的规定。其次，被告未向原告发送答复通知书、投诉书副本以及被诉行政行为并不违法。第三，从报价来看，如前所述，在嘉沐宇公司与原告所投作业本技术均为同一技术情况下，评标委员会以嘉沐宇公司“技术服务审查不通过”，从而导致原告中标，将增加采购人的成本。因此，原告提出的被诉行政行为不符合行政合理性原则不成立。为此，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。 第三人犍为资源交易中心述称：被告作出的被诉行政行为程序合法，事实清楚，请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。 第三人嘉沐宇公司述称：被告作出的被诉行政行为程序合法，事实清楚，请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。 经审理查明：2019年12月10日，犍为采购中心在四川政府采购网上发布作业本采购项目公告，就作业本采购项目进行公开招标采购。该项目的《招标文件》载明项目的采购人为犍为县教育局，采购代理机构为犍为采购中心，其中《招标文件》中第六章采购需求规定了第一项技术要求。同月12日，犍为采购中心在四川政府采购网上对《招标文件》第八章部分内容发布了更正公告。 嘉沐宇公司和原告均向犍为采购中心提交了投标文件。其中，嘉沐宇公司的投标文件中有：1.《防近视作业本佐证材料》载明：根据国家知识产权局授权的中小学生防近视作业本新型实用专利（授权公告号：CN205468028U）的授权要求书及其说明书可知，防近视功能内芯纸张的反射光波频谱为波长550-610纳米。该公司生产的作业本内芯纸张的反射光主波长为561至578纳米（报告附后），是符合防近视功能内芯纸张标准的纸张。所以该公司生产的作业本内芯纸张为防近视功能纸张。2.证书号第5457592号《实用新型专利证书》（发明人：甘红梅,专利号：ZL201620094120.7,授权公告号：CN205468028U）载明：实用新型名称为中小学生防近视作业本；实用新型内容第〔0013〕进一步地，所述黄色纸张的放射光波频谱为波长550-610纳米的色光。3.四川省造纸产品质量监督检验中心对嘉沐宇公司委托于2019年12月24日作出的作文本、作业本、数学本、英语本、图画本、大字本、小字本、习拼本、纯拼音本、写话本、习字本等的检验报告14份，报告载明：反射光主波长技术要求为550-610纳米，试验方法为GB/T24288-2009，实测结果在572至574纳米之间，单项判定为合格。 原告投标文件中有前述《实用新型专利证书》以及专利人甘红梅授权原告的《中小学生防近视作业本专利分实施许可授权证书》，授权有效期为2019年8月1日至2021年7月31日。 2019年12月31日，包括嘉沐宇公司和原告在内共计7家投标人参加了开标会。在投标总计合计中，嘉沐宇公司为1939156元，原告为2198520元。在项目技术服务、报价部分审查中，嘉沐宇公司在投标产品技术参数表是否响应项为：不通过。评标委员会专家不通过的原因为：防近视专利无授权证书。同时，另一家四川北彩印务有限公司在分项报价明细表是否符合要求项为：不通过。最后，原告综合得分90.19分排名第一被推荐。 2020年1月2日，犍为采购中心四川政府采购网上发布作业本采购项目中标公告，公告包括原告为中标供应商；嘉沐宇公司因防近视专利无授权证书，技术服务审查不通过；四川北彩印务有限公司因采购数量不符合要求，技术服务性审查不通过等事项。 2020年1月3日，犍为采购中心收到嘉沐宇公司的质疑函。嘉沐宇公司以已经提交了防近视有效的佐证材料，评标委员会还以其防近视专利无授权证书为由，作出的技术服务性审查不通过决定，违反了《招标投标管理办法》第十七条的规定，属于对投标人（供应商）实行差别待遇或者歧视待遇为由，向犍为采购中心提出质疑，要求对本项目重新进行评审程序。 2020年1月14日，犍为采购中心作出《质疑答复》，认为供应商嘉沐宇公司提供的作业本防近视功能纸张（含频谱反射波长）属于专利技术，须取得专利技术授权。嘉沐宇公司提出的《招标投标管理办法》第十七条规定，不适用该项评审内容。质疑期间该中心同时收到其他投标供应商质疑函，其质疑事项及相关资料已移送被告。根据被告《关于犍为县2020-2021年中小学生防近视作业本采购项目移送线索的回复》内容，暂停采购活动。次日，嘉沐宇公司于收到该《质疑答复》。 2020年4月17日，犍为采购中心向原告发出《中标通知书》，通知有关在该通知书发出30日内与犍为县教育局签订政府采购合同，负责项目实施的相关事宜。同日，犍为采购中心向嘉沐宇公司作出的《函告》载明：2020年1月14日，犍为采购中心就嘉沐宇公司质疑事项进行了书面回复，并根据被告意见暂停本项目后续采购活动，将本项质疑有关线索移交被告调查。现结合调查处理情况，将本项目后续采购活动有关情况函告嘉沐宇公司。受疫情的影响，2020年4月13日，被告就本项目移交线索作出调查处理决定。根据调查处理意见，决定恢复本项目采购活动，并依据评查结果于2020年4月17日向第一中标人发出中标通知书。嘉沐宇公司于2020年4月18日收到《函告》。 被告于2020年4月23日收到嘉沐宇公司提交的《投诉书》。嘉沐宇公司投诉的事实和理由与质疑一致，要求重新组织评审活动或者重新开展采购活动。同日，被告向犍为采购中心发出《作出说明通知书》。 2020年4月26日，犍为采购中心向被告作出《关于四川嘉沐宇实业有限公司质疑答复处理情况的说明》，以嘉沐宇公司提交的检测报告不属于行政部门出具的证明文件、专利技术没有授权使用为由，认为符合服务性审查不通过。 被告对本项目四位评审专家进行的调查询问中，四位专家评审均认为，虽然本次招标文件没有要求供应商提供专利授权证书，但要求提供行政部门颁发具有防近视功能纸张且有效的佐证材料。嘉沐宇公司没有通过技术服务性审查系其提供的检测报告的机构不属于行政部门，没有提供专利授权使用书。 2020年6月3日，被告犍为县财政局作出被诉行政行为，并于次日向嘉沐宇公司送达。但没有向原告送达。 犍为采购中心就本项目重新开展采购活动，包括原告和嘉沐宇公司均参与了重新的投标活动，由嘉沐宇公司中标本项目后，已经签订本项目合同，并履行完毕。 另查明，犍为采购中心与犍为资源交易中心系“两块牌子，一套人马”，合署办公，取得一份《事业单位法人证书》。 认定上述事实，有被告在举证期限内提交的《采购公告》《招标文件》《开标会投标人签到表》《犍为县政府采购项目唱标记录》《犍为县政府采购项目技术服务、报价部分审查表》《加权平均得分汇总表》《犍为县政府采购项目评标报告》《质疑函》《质疑答复》《中标通知书》《函告》《投诉书》《作出说明通知书》《关于四川嘉沐宇实业有限公司质疑答复处理情况的说明》《调查询问笔录》《送达回证》以及当事人的陈述等证据。各方当事人对上述事实也无争议。同时被告还提交了《质疑和投诉处理办法》等规范性文件依据。 本院认为，根据《中华人民共和国政府采购法》（简称《政府采购法》）第十三条第一款关于“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责”和《质疑和投诉办法》第五条第二款关于“县级以上各级人民政府财政部门（以下简称财政部门）负责依法处理供应商投诉”的规定，被告具有对在政府采购活动中，依法处理供应商投诉的职权。 综合各方当事人诉辩意见，就本案争议焦点评判如下： （一）关于嘉沐宇公司的投诉是否超过投诉期限，被告受理投诉是否合法问题。本院认为，对于该争议问题，涉及犍为采购中心分别作出《质疑答复》和《函告》的性质问题。根据《质疑和投诉办法》第十五条第一款关于“质疑答复应当包括下列内容：（一）质疑供应商的姓名或者名称；（二）收到质疑函的日期、质疑项目名称及编号；（三）质疑事项、质疑答复的具体内容、事实依据和法律依据；（四）告知质疑供应商依法投诉的权利；（五）质疑答复人名称；（六）答复质疑的日期”的规定，本案犍为采购中心作出《质疑答复》除未告知嘉沐宇公司依法投诉的权利外，其他质疑答复符合前述部门规章规定的要求，特别是能够满足该条第一款第三项质疑答复必须应当具有的关于“质疑事项、质疑答复的具体内容、事实依据和法律依据”的实质要件规定，因此，《质疑答复》应当属于《质疑和投诉办法》第十五条第一款规定的质疑答复。 相反，犍为采购中心作出的《函告》内容并不符合《质疑和投诉办法》第十五条第一款的规定，对质疑答复应当载明的内容，实际也没有对嘉沐宇公司的质疑再次作出任何答复，并且《函告》还明确载明，2020年1月14日，其就嘉沐宇公司质疑事项进行了书面回复，也就是再次告知嘉沐宇公司之前已经对于其质疑予以答复。该《函告》实质是告知嘉沐宇公司决定恢复本项目采购活动，并向原告发出中标通知书事项。因此，并不能认定《函告》才系质疑最终答复。 此外，根据《质疑和投诉办法》第二十八条关于“财政部门在处理投诉事项期间，可以视具体情况书面通知采购人和采购代理机构暂停采购活动，暂停采购活动时间最长不得超过30日。采购人和采购代理机构收到暂停采购活动通知后应当立即中止采购活动，在法定的暂停期限结束前或者财政部门发出恢复采购活动通知前，不得进行该项采购活动”的规定，只有供应商针对质疑答复提起投诉后，财政部门在处理投诉事项期间可以依法暂停最长不得超过30日采购活动。因此，在被告尚未受理嘉沐宇公司投诉之前，犍为采购中心无权决定“暂停采购活动”。因此，即便《质疑答复》载明的“暂停采购活动”也并不能因此而认为《函告》才系质疑最终答复。并且根据《质疑和投诉办法》第十六条第一款中关于“采购人、采购代理机构认为供应商质疑不成立，或者成立但未对中标、成交结果构成影响的，继续开展采购活动”的规定，犍为采购中心对于嘉沐宇公司提出的质疑不成立的，应当继续开展采购活动。结合《质疑答复》中“暂停采购活动”理由来看，系涉及其他事项，并非本案项目中嘉沐宇公司的质疑事项。故，对被告提出《函告》系对嘉沐宇公司最终答复的主张不予支持。 据此，根据《政府采购法》第五十五条关于“质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉”的规定，本案中，嘉沐宇公司于2020年1月15日收到犍为采购中心作出的《质疑答复》，于同年4月23日向被告递交《投诉书》，提起投诉，已经超过法定十五个工作日的投诉期限。根据《质疑和投诉办法》第十九条第二款第三项关于“投诉人提起投诉应当符合下列条件：（三）在投诉有效期限内提起投诉”和第二十一条第二项关于“财政部门收到投诉书后，应当在5个工作日内进行审查，审查后按照下列情况处理：（二）投诉不符合本办法第十九条规定条件的，应当在3个工作日内书面告知投诉人不予受理，并说明理由”的规定，被告对于嘉沐宇公司提起的投诉，应当作出不予受理投诉的决定。本案被告不但对于嘉沐宇公司的投诉予以受理，并作出被诉行政行为，属于违反法定程序，适用法律错误。故，对被告提出受理嘉沐宇公司投诉，符合投诉期限和受理规定的主张不予支持。 （二）关于被诉行政行为程序是否合法问题。本院认为，根据《质疑和投诉办法》第二十一条第四项关于“财政部门收到投诉书后，应当在5个工作日内进行审查，审查后按照下列情况处理：（四）投诉符合本办法第十八条、第十九条规定的，自收到投诉书之日起即为受理，并在收到投诉后8个工作日内向被投诉人和其他与投诉事项有关的当事人发出投诉答复通知书及投诉书副本”和第三十四条关于“财政部门应当将投诉处理决定书送达投诉人和与投诉事项有关的当事人，并及时将投诉处理结果在省级以上财政部门指定的政府采购信息发布媒体上公告。投诉处理决定书的送达，参照《中华人民共和国民事诉讼法》关于送达的规定执行”的规定，本案原告系在嘉沐宇公司提起投诉之前，已经收到犍为采购中心向其发出中标通知书，通知其签订政府采购合同的第一中标人，与嘉沐宇公司投诉事项成立与否有直接的利害关系，属于与投诉事项有关的当事人。被告未按照前述规定，在投诉处理程序中，向原告发出投诉答复通知书及投诉书副本，并将投诉处理决定书送达原告，属于违反法定程序。故，对原告的该主张予以支持。 （三）招标文件中第一项技术要求是否属于“以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”问题。本院认为，根据《政府采购法实施条例》第二十条第六项关于“采购人或者采购代理机构有下列情形之一的，属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇：（六）限定或者指定特定的专利、商标、品牌或者供应商”和《招标投标管理办法》第十七条关于“采购人、采购代理机构不得将投标人的注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件作为资格要求或者评审因素，也不得通过将除进口货物以外的生产厂家授权、承诺、证明、背书等作为资格要求，对投标人实行差别待遇或者歧视待遇”的规定，本案中，案涉招标文件中第一项技术要求，将作业本采购项目的学生作业本内页须具有防近视功能的要求规定为“投标人须提供行政部门颁发具有防近视功能纸张（含频谱反射波长）且有效的佐证材料”，以投标人提供行政部门颁发有效的佐证材料作为对投标人投标资格要求，实际是对投标人资格予以限制。在法律法规没有规定可以予以限制情况下，该招标文件的限制性要求，实际是对作为投标人的生产厂家实行差别待遇或者歧视待遇。 虽然嘉沐宇公司没有在投标文件中提供招标文件中第一项技术要求的相关文件，但提供了四川省造纸产品质量监督检验中心对其委托检验的学生作业本进行的具有防近视功能的检验报告。评标委员会专家再以嘉沐宇公司防近视专利无授权证书为由，对其在投标产品技术参数表响应中不通过，属于明显不当。故，被诉行政行为认定招标文件有瑕疵，评标委员会对嘉沐宇公司的评审结论不当，有可能影响评标结果的证据确凿，事实清楚。故，对原告提出被诉行政行为证据不足、事实不清的主张不予支持。 （四）关于被诉行政行为适用法律是否正确问题。本院认为，《质疑和投诉办法》第三十一条第二项关于“投诉人对采购文件提起的投诉事项，财政部门经查证属实的，应当认定投诉事项成立。经认定成立的投诉事项不影响采购结果的，继续开展采购活动；影响或者可能影响采购结果的，财政部门按照下列情况处理：（二）已确定中标或者成交供应商但尚未签订政府采购合同的，认定中标或者成交结果无效，责令重新开展采购活动”的规定，本案在嘉沐宇公司投诉事项成立，并将影响或者可能影响采购结果，且已经确定原告为中标人，但原告尚未与采购人犍为县教育局签订本采购项目合同情况下，应当依据前述规定，认定原告的中标结果无效，并责令重新开展采购活动。被告适用前述规定属于适用法律、法规正确。 对于原告提出本次招投标活动，不属于《招标投标法》规定的法定无效情形的主张，本院认为，根据《政府采购法》第四条关于“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法”和《政府采购法实施条例》第七条第一款关于“政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，适用《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例；采用其他方式采购的，适用政府采购法及本条例”的规定，本案政府采购项目并非对工程进行招标投标，应当适用《政府采购法》及其相关法规、规章规定，不应当适用《招标投标法》。故，对原告的该主张不予支持，也对原告基于该主张提出的被诉行政行为不符合行政合理性原则主张，不予支持。 基于此，被告对于嘉沐宇公司超过投诉期限的投诉予以受理，且在投诉处理程序中违反法定程序，本应当撤销被诉行政行为。但是，鉴于被诉行政行为实体处理并无不当，采购人根据被诉行政行为，在修改招标文件后，重新开展并完成了采购活动。更为重要的是，如果撤销被诉行政行为后，继续开展采购活动，将严重影响犍为县2020-2021年中小学生防近视作业本使用，导致社会公共利益造成重大损害，故应当判决确认被诉行政行为违法，保留其效力。 综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”的规定，判决如下： 确认被告犍为县财政局作出的犍财投处〔2020〕2号《犍为县财政局投诉处理决定书》违法。 案件受理费50元，由被告犍为县财政局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。 审 判 长  李 巨 审 判 员  曹银萍 人民陪审员  黄美文 二〇二〇年十月二十日 书 记 员  田 萌