河北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀行终728号 上诉人（原审原告）：涿州中科国益水务有限公司，住所地：河北省保定市涿州市甲秀路339号。 法定代表人：李红林，该公司执行董事。 委托代理人：张斌，建纬（昆明）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：涿州市人民政府，住所地：河北省保定市涿州市范阳西路115号。 法定代表人：姚运涛，市长。 委托代理人：史永超。 被上诉人（原审被告）：涿州市住房和城乡建设局，住所地：涿州市范阳西路70号。 法定代表人：郝伯水，局长。 委托代理人：李宝峰，该局工作人员。 委托代理人：黄**珍，北京德恒律师事务所律师。 上诉人涿州中科国益水务有限公司因政府特许经营行政协议一案，不服河北省保定市中级人民法院（2020）冀06行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2006年7月4日，涿州市人民政府（以下简称涿州市政府）、涿州中科国益水务有限公司（以下简称中科公司）签订《关于涿州市城市污水处理厂项目特许经营权合同》。2012年11月13日，双方又签订《关于涿州市城市污水处理厂东厂扩建项目特许经营权合同》。该两份合同中涿州市政府为甲方，中科公司为乙方。两份合同第三条均约定，除本合同另有规定外，甲方指定涿州市建设局作为其执行方，负责本合同的各项权利和义务的具体实施。第七条第三款均约定，涿州市建设局作为甲方指定机构，负责具体履行甲方在本合同项下的权利和义务，并仍由甲方承担本合同项下的责任。 2018年7月25日至8月15日，省环保厅组织开展了白洋淀上游及其周边生态环境大排查、大整治专项检查，发现中科公司存在超标排放违法问题。2018年9月8日，河北省人民政府印发《白洋淀流域治理实施方案》，该实施方案治理范围为白洋淀流域，包括所属保定区域的涿州市，该市主要项目为涿州市污水处理厂提标改造工程项目。 2019年4月2日，中科公司作出《关于涿州中科国益水务有限公司污水处理厂提标改造工艺选型意见》。2019年4月8日，昆明碧浩投资合伙企业作出《关于涿州中科国益水务有限公司受让方的背景介绍及承诺》，承诺其作为中科公司的股东，从多个方面积极配合政府进行提标改造工作。2019年4月25日，中科公司的投资人、股东变更为昆明碧浩投资合伙企业。 2019年5月7日，涿州市住建局作出《关于污水处理厂提标改造任务的函》，告知中科公司必须于2019年年底前完成本市辖区内污水处理厂的提标改造工作，出水水质由一级A升级至大清河排放标准。2019年5月28日，涿州市环境保护局查明中科公司超标排放污染物（总磷超标0.1倍），对其作出涿环罚[2019]Z1-06号行政处罚决定书。2019年5月31日，涿州市住建局对中科公司作出《关于责成涿州中科国益水务有限公司及股东加快推进提标改造项目告知函》，告知其变更股东并完成股权转让后，至今未有实质性工作进展，且存在各类严重影响提标改造工程进度的问题。 2019年6月3日，中科公司请示涿州市住建局，表示愿意配合政府部门开展提标改造项目工作，以保证其按时完成，但目前本公司面临诸多实际困难及风险。2019年6月11日，涿州市住建局向中科公司作出《关于责成涿州中科国益水务有限公司全力配合政府加快推进提标项目进度的函》，要求该公司就项目启动资金的筹措方式及到账时间给出明确回复，同时立即进场开展提标改造相关工作。2019年6月18日，中科公司针对该函作出回复，其中第七项载明：我司将于近期完成该项目的专项启动资金筹措。投资人将为该项目投入专项资金，首期到账不低于1000万，于6月30日之前存入，同时向贵局出具书面资金证明。2019年6月30日，涿州市住建局向昆明碧浩投资合伙企业作出《关于拟终止并收回涿州中科国益水务有限公司特许经营权的函》。 2019年7月1日，涿州市住建局作出《关于将提标改造项目主体转移至涿州中科国益水务有限公司的函》，告知该公司，涿州市住建局已完成污水处理厂提标改造项目前期及设计招标，现本次涿州市污水处理厂提标改造项目主体转移至该公司，由该公司负责项目后期设备采购、安装，建设工程及运营服务等工作。同时，请该公司有序推进项目进展，并就是否接受此任务，能否按时完成提标改造，及项目资金的筹措方式及到账时间给出明确回复，以确保年底完工。2019年7月9日，中科公司对该函作出回复，向其提出项目资金到位的刚性条件，请涿州市政府及住建局予以支持。2019年7月18日上午9:00，涿州市政府召开市长办公会议，会议议定鉴于涿州中科国益水务有限公司在未经涿州市政府知晓的情况下私自转让股权，且在污水处理厂提标改造过程中，消极推托，严重影响工作进度，市建局要做最坏打算，积极应对，探讨依法依规收回特许经营权及市政府直接投资，进行提标改造工程。2019年7月23日，涿州市住建局向黑龙江国中水务股份有限公司作出《关于拟终止涿州市城市污水处理厂特许经营合同收回特许经营权并实施临时接管的告知书》，告知该公司变更股东的行为违反了《河北省市政公用事业特许经营管理办法》第十二条及第二十七条的规定，经政府同意，将终止污水处理厂特许经营合同、收回特许经营权；并载明对该行为不服进行救济的途径、时间。 2019年8月8日，涿州市住建局作出《关于举行拟解除涿州中科国益水务有限公司特许经营合同、收回特许经营权并实施临时接管听证会的公告》。2019年8月12日，涿州市住建局作出《关于召开拟解除涿州中科国益水务有限公司特许经营合同、收回特许经营权并实施临时接管听证会的通知》，通知中科公司听证的时间及地点。2019年8月19日下午14:30分，涿州市住建局组织召开了该听证会，后于2019年8月22日作出该听证会报告。 2019年11月11日，涿州市政府作出授权委托书，委托涿州市住建局代表涿州市政府，全面负责涿州市污水处理厂提标改造项目的推进工作。2019年11月20日，涿州市住建局向中科公司作出《关于终止并收回涿州中科国益水务有限公司特许经营权的决定》。 2019年12月6日，涿州市住建局作出《关于终止并收回涿州中科国益水务有限公司特许经营权相关事宜的函》，对中科公司关于涿州市住建局终止并收回特许经营权相关问题的函作出回复，其中第一项载明：关于收回特许经营权并解除原特许经营协议的法律依据为《河北省市政公用事业特许经营管理办法》第二十七条、《合同法》第九十四条第（五）项和《行政许可法》第八条第二款。2019年12月24日，中科公司向涿州市政府、涿州市住建局提出移交方案。 2020年2月6日，中科公司的委托代理律所向涿州市政府发送律师函，要求政府督促涿州市住建局落实接管涿州市污水处理厂事宜。 以上事实有关于涿州市城市污水处理厂项目特许经营权合同、关于涿州市城市放和所涉及的第三方运营单位情况的通报、《关于印发白洋淀流域治理实施方案（2018-2020年）的通知》、关于中科公司污水处理厂提标改造工艺选型意见、昆明碧浩投资合伙企业关于中科公司受让方的背景介绍及承诺、中科公司企业信用信息公示报告、关于污水处理厂提标改造任务的函、行政处罚决定书、《关于责成涿州中科国益水务有限公司及股东加快推进提标改造项目告知函》、《关于污水处理厂提标改造面临急需解决问题的请示》、《关于责成涿州中科国益水务有限公司全力配合政府加快推进提标项目进度的函》及回复函、《关于拟终止并收回涿州中科国益水务有限公司特许经营权的函》、《关于将提标改造项目主体转移至涿州中科国益水务有限公司的函》、《关于住建局移交提标改造项目主体相关问题的回函》、涿州市政府市长办公会议纪要、《关于拟终止涿州市污水处理厂特许经营合同收回特许经营许可权并实施临时接管的告知书》、《关于举行拟解除涿州中科国益水务有限公司特许经营合同、收回特许经营权并实施临时接管听证会的公告》、《关于召开拟解除涿州中科国益水务有限公司特许经营合同、收回特许经营权并实施临时接管听证会的通知》、听证笔录、《关于拟终止涿州市城市污水处理厂特许经营合同书收回特许经营权并实施临时接管听证会报告》、授权委托书、涿州市住建局关于终止并收回涿州中科国益水务有限公司特许经营权的决定、关于终止并收回涿州中科国益水务有限公司特许经营权相关事宜的函、《临时项目接管移交方案》、律师函及回执等证据予以证实。 原审法院认为，关于涿州市住建局终止协议的法律适用问题。2015年6月1日起施行的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三条规定：本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。《市政公用事业特许经营管理办法》第二条规定：本办法所称市政公用事业特许经营，是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，依法实施特许经营的，适用本办法。《河北省市政公用事业特许经营管理办法》第二条规定：本办法所称市政公用事业特许经营，是指城市政府通过特定的程序和方式，授权符合条件的企业，在一定时间和范围内对某项市政公用事业产品或服务进行经营的权利。第三条规定：市政公用行业实行特许经营的范围包括：城市供水、供气、集中供热、污水处理、垃圾处理、公共客运交通等直接关系社会公共利益及涉及有限公共资源配置的行业。根据上述规定，以上办法均为调整市政公用事业特许经营的现行有效规定。本案中，涉案《特许经营合同》系涿州市政府通过协议方式授权中科公司在一定时间和范围内经营涿州市城市污水处理事项的约定，适用上述办法调整。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定：人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。《中华人民共和国合同法》作为调整合同关系的民事法律规范，可以参照适用行政协议。本案中，涉案《特许经营合同》系涿州市政府就涿州市城市污水处理特许经营事项与中科公司进行的约定，具有行政法上的权利义务内容，属行政协议，该协议的订立、变更、终止、解除均可以参照适用《中华人民共和国合同法》。关于涿州市住建局是否具有终止协议的职权问题。《市政公用事业特许经营管理办法》第四条第三款规定：直辖市、市、县人民政府市政公用事业主管部门依据人民政府的授权，负责本行政区域内的市政公用事业特许经营的具体实施。第十八条规定，获得特许经营权的企业在特许经营期间存在有关行为时，主管部门应当依法终止特许经营协议，取消其特许经营权，并可以实施临时接管。《河北省市政公用事业特许经营管理办法》第二十七条规定：特许经营者有相关情形时，主管部门报当地人民政府同意后可收回其特许经营权。根据上述规定，经政府授权负责本行政区域内市政公用事业特许经营的主管部门经政府同意后享有“终止特许经营协议，取消其特许经营权”的权利。2015年6月1日起施行的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第五十八条规定：法律、行政法规对基础设施和公用事业特许经营另有规定的，从其规定。本办法实施之前依法已经订立特许经营协议的，按照协议约定执行。本案中，涿州市政府、中科公司先后签订的两份特许经营权合同第三条均约定：除本合同另有规定外，甲方指定涿州市建设局作为其执行方，负责本合同的各项权利和义务的具体实施。在涿州市城市污水处理厂项目实际开展过程中，系涿州市住建局具体负责，中科公司亦未提出任何异议。在作出《关于终止并收回涿州中科国益水务有限公司特许经营权的决定》前，涿州市政府又再次授权涿州市住建局全面负责涿州市污水处理厂提标改造项目推进工作。故涿州市住建局作为涿州市行政区域内市政公用事业主管部门，已实际获得市政府授权，且符合特许经营合同约定，有权作出《关于终止并收回涿州中科国益水务有限公司特许经营权的决定》，终止特许经营协议。关于本案是否存在协议终止的法定事由问题。《中华人民共和国合同法》第九十四条第（五）项规定：有下列情形之一的，当事人可以解除合同：……（五）法律规定的其他情形。根据该规定，行政协议履行过程中，出现上述情形时，解除行政协议的法定条件即成立，行政机关可以单方解除行政协议。《河北省市政公用事业特许经营管理办法》第十二条规定：申请特许经营权的投标者应具备以下基本条件：……（二）企业经营管理、技术管理负责人具备相应的从业经历和业绩，其他关键岗位人员具备相应的从业资格，应具有的资金和设备、设施能力……。第二十七条规定：特许经营者有下列情形之一的，主管部门报当地人民政府同意后可收回其特许经营权：……（二）因转让企业股权而出现不符合授权资格条件的；（三）达不到公用事业产品、服务的标准和要求，严重影响公众利益的……。本案中，2018年9月8日，河北省人民政府印发《白洋淀流域治理实施方案（2018-2020年）》，该实施方案中要求白洋淀流域范围内所有城市污水集中处理设施全部达到大清河流域排放限值。涿州市住建局于2019年5月7日作出《关于污水处理厂提标改造任务的函》，明确告知中科公司必须于2019年年底完成本辖区内污水处理厂的提标改造工作，后又于5月至7月多次催促中科公司按时完成该项目。中科公司也实际作出响应表示愿意配合完工并多次作出承诺，但未开展实质性工作。省环保厅2018年7月25日至8月15日组织开展的白洋淀上游及其周边生态环境大排查、大整治专项检查中，中科公司被检查出存在超标排放问题。后又于2019年5月28日被涿州市环境保护局查出超标排放污染物（总磷超标0.1倍），并对其做出行政处罚。综合考虑中科公司现有能力及超标排放情形，其经营行为已不能达到市政公用事业产品、服务标准和要求，已经严重影响公共利益。同时，在涿州市住建局与中科公司协调推进提标改造项目过程中，中科公司所作技术、人员、运营、资金、工期等承诺均未兑现，证明其作为特许经营权的持有者，实际不具备《河北省市政公用事业特许经营管理办法》第十二条第二项“应具有的资金和设备、设施能力”规定的条件，不符合特许经营者的授权资格。根据上述情况，本案确已出现影响行政协议目的实现，损害社会公共利益的法定解除行政协议的情形，涿州市住建局适用《河北省市政公用事业特许经营管理办法》第二十七条第（二）项、第（三）项、《中华人民共和国合同法》第九十四条第（五）项规定作出《关于终止并收回涿州中科国益水务有限公司特许经营权的决定》，收回特许经营权，认定事实清楚，适用法律、法规正确。涿州市住建局作出《关于终止并收回涿州中科国益水务有限公司特许经营权的决定》时未明确适用《河北省市政公用事业特许经营管理办法》第二十七条的具体款项虽有瑕疵，但其在答辩中已予以明确，且不影响该行为结果。关于涿州市住建局终止协议的程序是否违法的问题。《河北省市政公用事业特许经营管理办法》第二十八条第一款规定：收回特许经营权的决定由主管部门书面通知特许经营者。特许经营者可以在收到书面通知后30个工作日内提出书面申辩或要求举行听证会。特许经营者要求举行听证的，主管部门应当组织听证。本案中，涿州市住建局在作出终止协议的决定前做出了《关于拟终止涿州市城市污水处理厂特许经营合同收回特许经营权并实施临时接管的告知书》，告知中科公司终止的事实、理由及其享有的听证权利，保障了中科公司知情和陈述申辩的权利。涿州市住建局依据该公司申请组织召开了听证会，终止程序合法。综上，涿州市住建局作出《关于终止并收回涿州中科国益水务有限公司特许经营权的决定》，终止特许经营协议，主体适格，认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。中科公司提出的诉讼请求，理据不足，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告涿州中科国益水务有限公司的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告涿州中科国益水务有限公司负担。 中科公司不服，上诉称，一、一审遗漏重要案件事实。（一）特许经营合同排放标准为“一级A类标准”。2006年6月23日中科公司与涿州市政府签订的《涿州市城市污水处理厂项目特许经营权合同》第40.3条款载明“根据甲方要求，污水处理水质的排放标准执行《城镇污水处理厂污水排放标准》GB18918-2002一级B类标准”。2011年5月13日签订的《关于涿州市城市污水处理厂项目特许经营权合同的修改补充协议》约定中科公司运营的涿州市城市污水处理厂东、西厂原设计出水水质为一级B标准，提高至一级A标准。因中科公司追加投资提高出水，故涿州市政府同意通过处理服务费的方式补偿中科公司为技改工程追加的投资，其中东厂提高暂定0.16元/吨。2012年11月13日签订的《涿州市城市污水处理厂东厂扩建项目特许经营权合同》第40.3条款约定：“根据甲方要求，污水处理水质的排放标准执行《城镇污水处理厂污水物排放标准》GB18918-2002一级A类标准。”同时，上述两份特许经营权合同中的第40.3条款，均载明：“如甲方或国家有关部门要求乙方按照其他排放标准执行，并且乙方通过正常调整工艺参数不能解决出水达标，则乙方应提出更改工艺、设备、系统升级、增加药剂等方案与甲方商议确定，若由此导致乙方投入增加或费用增加或乙方损失，甲方应予以补偿，具体由双方另议”。（二）中科公司排放超标系一般违法行为且已被处罚。一审认定事实“2018年7月25至8月15日，省环保厅组织开展了白洋淀上游及其周边生态环境大排查、大整治专项检查，发现中科公司存在超标排放违法问题。”与“2019年5月28日，涿州市环境保护局查明中科公司超标排放污染物（总磷超标0.1倍），对其作出涿环罚【2019】Z1-06号行政处罚决定书。”系同一事件，涿州市环境保护局行政处罚决定书涿环罚【2019】Z1-06号，记载2018年8月14日河北省环境监测中心出具的监测报告冀中心测字【2018】第060号认定总磷超标0.1倍，依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条规定，认定中科公司违法行为情节一般，决定处罚款10万元的行政处罚决定。（三）中科公司要求对提标改造项目签订补充协议。一审认定的事实，2019年6月3日中科公司向涿州市住建局作出《关于污水处理厂提标改造面临急需解决问题的请示》，提标改造项目存在可研、初设、图审、环评、规划及开工许可等手续均未完成的问题，而上述手续需行政机关协助办理，同时中科公司提出涿州市政府部门需明确的具体事项：1、政府授权中科公司开展提标改造项目土建、设备、涉及优化的招标工作；2、政府部门推进并明确发改局项立项批复；3、政府部门安排设计单位和中科公司组成设计小组尽快完成初步设计工作；4、请政府部门确定施工图审查时间；5、明确环评工做主体；6、明确工程监理的招标主体；7、在满足上述条件后，请政府部门协助中科公司办理并取得环评、工程规划许可、开工许可等工程合规手续；8、明确签订BOT补充协议的时间节点。2019年7月9日中科公司作出《关于住建局移交提标改造项目主体相关问题的回函》，载明：1、7月1日起项目的后期设备采购、安装，建设工程及运营服务等公司正式主体移交给中科公司，中科公司将全力以赴开展此项工作，恳请市政府尽快完成立项批复、可行性研究报告批复、设计等前期手续并及时移交给中科公司后，中科公司将以政府委托授权合法身份立即启动融资流程，招标代理工作等，尽早实现通水试车。2、尽快签署BOT补充协议；3、恳请市政府按时支付中科公司污水处理费约2400万元；4、请市政府配合出示说明，同意将项目BOT项下资产，划拨登记至中科公司，协助中科公司办理项目融资相关手续。以上均为项目资金匹配到位的刚性条件，还望市政府及住建局给予支持为感。该事实证实，提标改造项目实施主体自2019年7月1日通过涿州市住建局作出的《关于将提标改造项目主体转移至涿州中科国益水务有限公司的函》才移交给中科公司实施，而中科公司对实施提标改造提出政府需提供完备的手续和许可，并且应当签订BOT补充协议对双方之间权利义务变更事宜进行约定的刚性条件。而涿州市政府及住建局无视自身提供必要手续的必要性，拒不签订BOT补充协议，拖欠2400万元污水处理费不予支付，是导致提标改造项目不能顺利进行的主要原因。（四）中科公司依照特许经营合同履行义务无违约行为。对于上述事实一审法院未载明，导致忽视中科公司出水标准是一级A类标准，中科公司有权对超出一级A类标准的“大清河排放标准”进行协商谈判并签订BOT补充协议的权利。在双方未就提标改造项目达成协议前，中科公司仍然按照一级A类标准符合合同约定，符合市政公用事业产品、服务标准和要求，没有任何损害公共利益的情形。其次，一审认定2019年5月28日涿州市环境保护局作出的行政处罚事项，以载明总磷超标0.1倍属于一般违法，涿州市政府以同一事实和理由主张解除并收回特许经营权，属于一事二罚违反行政处罚基本原则，且中科公司超标排放也未达到法定情节严重，责令停业、关闭的标准。一审法院以该事实为基础认定中科公司超标排放情形，其经营行为已不能达到市政公用事业产品、服务标准和要求，已经严重影响公共利益的缺乏事实和法律依据。最后，双方往来函件中中科公司多次要求政府相关部门解决提标改造的立项、环评、招标、设计、施工等刚性条件，并且要求对提标改造专门签订BOT补充协议针对资金投入予以明确，但涿州市政府及住建局避而不谈，客观上对推进提标改造项目实施形成障碍。同时，涿州市住建局于2019年8月12日又作出《关于召开拟解除涿州中科国益水务有限公司特许经营权合同，收回特许经营权并实施临时接管听证会的通知》，违反行政法诚信原则。二、适用法律错误。一审法院适用《中华人民共和国合同法》第九十四条第五项规定：“法律规定的其他情形”，而本案涿州市住建局作出终止并收回特许经营权决定所依据的是地方性法规《河北省市政公用事业特许经营管理办法》，不属于法律或者法规范畴，存在明显的使用法律错误问题。其次，《河北省市政公用事业特许经营管理办法》第十二条第二项：“其企业经营管理、技术管理负责人具备相应的从业经历和业绩，其他关键岗位人员具有相应的从业资格，应具有的资金和设备、设施能力。”所适用的范围是特许经营权招投标环节中，投标人应当具备的条件，中科公司已通过招投标取得特许经营权，并且所指的针对《特许经营权协议》中所约定的一级A类的出水标准，中科公司也一直能够达标，无能力、资金、设备不符合的情形。而提标改造项目“大清河流域排放标准”当事双方仍然在协商过程中，尚未形成合同约定，不具有约束力。《河北省市政公用事业特许经营管理办法》第二十七条第二项：“因转让企业股权而出现不符合授权资格条件的”第三项：“达不到公用事业产品、服务的标准和要求，严重影响公共利益的”的适用范围应当结合《特许经营权合同》内容，中科公司股权变更经过涿州市住建局同意，并且股权变更后没有发生出水水质与合同约定不符的情形。其次，提标改造涿州市政府及住建局不予提供必要刚性手续，也不愿签订BOT补充协议，客观阻碍提标改造项目推进，故不能以此解除并收回特许经营权。综上所述，一审法院遗漏案件重要事实，超出合同约定要求中科公司提供服务，且不予提供相关手续和明确双方权利义务，导致提标改造不能推进。而所谓中科公司经营行为已不能达到市政公用事业产品、服务标准和要求，已经严重影响公共利益的认定，缺乏事实支撑，由此作出的行政决定属于违法行为，应当予以撤销。故中科公司特向河北省高级人民法院提起上诉，请求：一、撤销保定市中级人民法院作出的（2020）冀06行初52号《行政判决书》；二、改判支持上诉人的诉讼请求，即撤销被上诉人作出的《关于终止并收回涿州中科国益水务有限公司特许经营权的决定》；三、判令被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。 被上诉人涿州市住建局当庭答辩称：1、上诉人中科公司没有达到合同规定的排放标准，有2019年5月28日涿州市环保局作出的行政处罚为事实依据。2、上诉人没有完成提标改造的原因并非未签订特许经营补充协议，而是其股东昆明碧浩投资合伙企业在未经政府同意的情况下受让股权，而作为一个有限合伙企业，昆明碧浩投资合伙企业并不具备履行本项目的资金人员技术等条件，导致其多次违反向政府的承诺，包括在拟受让股权之初（2019年4月8日）所承诺的具备履约条件及期间多次承诺的注入资金（2019年6月18日）、按时完成提标改造任务。昆明碧浩投资合伙企业在与政府的沟通过程中从未提及“不签约不改造”，所谓未签合同导致未完成提标改造只是庭审中的说辞。原审法院已在判决中认定上诉人已实质作出响应表示愿意配合完工并多次作出承诺但未开展实质性工作。被上诉人涿州市住建局一直在积极推进提标改造事项，以便于完成河北省人民政府38号文《白洋淀流域治理实施方案》所规定的提标改造任务。3、上诉人不仅存在无法提供合格公共产品的违约行为，而且存在未经政府同意转让股权超标排放等违法行为，依法依约政府有权解除政府特许经营合同，行政处罚并不排斥政府解除合同的行为，并不属于一事二罚。4、原审法院适用法律正确，河北省406号文《河北省市政公共事业特许经营管理办法》第12条第12项以及第27条第2项所规定的股权受让人符合资质条件并非仅针对招投标环节，受让环节同样适用。5、原审法院认定事实清楚适用法律准确，请求二审法院维持原判。 被上诉人涿州市政府当庭辩称：与涿州市住建局答辩意见一致，此外再补充两点。1、上诉人超标排污的行为是经抽查被发现的，表明其超标排污是持续性行为，反映出上诉人在特许经营过程中存在管理不善，所提供的服务不能达到公用事业产品服务的标准，严重影响公共利益。2、关于法律适用，行政特许经营合同也可适用《行政许可法》，《行政许可法》第八条第二款规定行政许可所依据的法律法规规章修改或者废止或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。本案中，省政府发文要求将排污标准提高至大清河排污标准，属于客观情况发生重大变化。此外，上诉人也存在着诸多违法违约行为，涿州市政府授权住建局终止特许经营合同并收回特许经营权合法，请求法院驳回上诉维持原判。 本院二审查明事实与一审查明的事实一致，予以确认。 本院认为，被上诉人涿州市政府与上诉人中科公司之间自2006年起，双方就先后签有两份特许经营权合同，分别是《关于涿州市城市污水处理厂项目特许经营权合同》、《关于涿州市城市污水处理厂东厂扩建项目特许经营权合同》，双方权利义务约定明确。2018年9月8日，河北省人民政府印发《白洋淀流域治理实施方案》，该实施方案治理范围为白洋淀流域，包括所属保定区域的涿州市，该市主要项目为涿州市污水处理厂提标改造工程项目，且必须于2019年年底前完成本市辖区内污水处理厂的提标改造工作。为此被上诉人涿州市政府与上诉人中科公司多次协商，虽然期间上诉人中科公司发生股权变更，然往来的公函显示双方合作意愿明确。但从5月至7月间，上诉人中科公司所作技术、人员、运营、资金、工期等承诺均未兑现，提标改造工程项目未有实质进展，且上诉人中科公司被涿州市环境保护局查出超标排放污染物（总磷超标0.1倍），并对其做出行政处罚。基于上述情况，被上诉人涿州市政府认为上诉人中科公司作为特许经营权的持有者，其经营行为已不能达到市政公用事业产品、服务标准和要求，已经严重影响行政协议目的实现，符合损害社会公共利益的法定解除行政协议的情形，遂根据《河北省市政公用事业特许经营管理办法》第二十七条第（二）项、第（三）项、《中华人民共和国合同法》第九十四条第（五）项的规定，作出《关于终止并收回涿州中科国益水务有限公司特许经营权的决定》，终止并收回了上诉人中科公司的特许经营权。且在做出行政行为前依照程序做出了《关于拟终止涿州市城市污水处理厂特许经营合同收回特许经营权并实施临时接管的告知书》，告知上诉人中科公司终止的事实、理由及其享有的听证权利。上诉人中科公司提出听证申请后，被上诉人涿州市住建局依据程序组织召开了听证会，保障了上诉人中科公司知情和陈述申辩的权利。上诉人中科公司主张被上诉人适用法律错误，但《河北省市政公用事业特许经营管理办法》为调整市政公用事业特许经营的现行有效规定，案涉《特许经营合同》系涿州市政府通过协议方式授权中科公司在一定时间和范围内经营涿州市城市污水处理事项的约定，适用上述办法调整。故被上诉人涿州市住建局做出的《关于终止并收回涿州中科国益水务有限公司特许经营权的决定》认定事实清楚，程序符合法律规定，适用法律、法规正确。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不妥。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.00元，由上诉人涿州中科国益水务有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  李学境 审判员  赵向鸿 审判员  刘云鹏 二〇二〇年十月二十九日 书记员  张 晗