吉林省长春市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉01行初67号 原告长春凤来仪经贸有限公司，住所地吉林省长春市朝阳区富峰镇育民路**。 法定代表人顾饶胜，总经理。 委托代理人闫会东，北京在明律师事务所律师。 被告长春市朝阳区人民政府，住所，住所地长春市前进大街**div> 法定代表人林松，区长。 委托代理人陈符，该单位工作人员。 委托代理人王氐明，北京大成（长春）律师事务所律师。 原告长春凤来仪经贸有限公司（以下简称凤来仪公司）因与被告长春市朝阳区人民政府（以下简称朝阳区政府）房屋行政征收一案，于2020年5月7日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月8日公开开庭审理了本案。原告凤来仪公司的委托代理人闫会东，被告朝阳区政府的委托代理人陈符、王氐明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告凤来仪公司诉称，原告系长春市朝阳区富锋镇双山村万山路一处房屋的所有权人及土地使用权人。2019年10月23日，被告作出朝房征字﹝2019﹞5号《长春市朝阳区人民政府关于富锋双山村棚户区改造项目征收决定公告》，将原告所有的房屋纳入房屋征收范围。原告认为涉案征收决定公告存在认定事实不清、证据不足、程序违法的情形。请求法院撤销被告于2019年10月23日作出的朝房征字﹝2019﹞5号《长春市朝阳区人民政府关于富锋双山村棚户区改造项目征收决定公告》。 被告朝阳区政府辩称，2018年8月8日，被告发布了《长春市朝阳区人民政府关于富锋双山村棚户区改造项目确定征收范围的公告》。2019年7月22日，吉林省自然资源厅做出了吉自然资耕函﹝2019﹞345号《关于长春市人民政府2014年城市建设用地土地征收实施方案29的批复》《关于长春市人民政府2017年城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案33的批复》。2019年10月10日，被告发布了《长春市朝阳区人民政府关于富锋双山村棚户区改造项目征收补偿安置方案》。2019年10月23日，被告作出了涉案征收决定公告。该征收决定公告认定事实清楚、程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 原告凤来仪公司向本院递交了以下证据：1、房屋所有权证；2、国有土地使用证，证明原告在被告征收决定征收范围之内，原告有提起本诉的主体资格。 被告朝阳区政府向本院递交了以下证据：1、长安组棚﹝2013﹞1号长春市保障性安居工程领导小组文件；2、长安组棚﹝2017﹞1号长春市保障性安居工程领导小组文件；3、朝阳区2020年国民经济和社会发展计划；4、长春市土地利用总体规划图、土地利用现状图及确认地类的函的复函；5、关于富峰双山村棚户区改造项目确定征收范围公告及附图；6、中标通知书；7、暂停办理通知书送达回证；8、关于富峰双山村棚户区改造项目征收补偿安置方案及公式照片；9、关于富峰双山村棚户区改造项目征收决定公告；10、银行进账单及收据；11、非住宅调查表；12、吉林省自然资源厅关于长春市人民政府2017年城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案33的批复、吉林省自然资源厅关于长春市人民政府2014年城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案29的批复，以上证据证明涉案征收决定合法。 经庭审质证，被告对原告递交的证据无异议，原告确实位于征收范围内。原告对被告递交的证据的意见为：对证据1真实性、关联性、合法性、证明目的不认可，该文件属于会议纪要，不属于征收项目中的征收计划，未涉及原告的房屋，故涉案征收决定公告未纳入长春市2019年度房屋征收计划，也未经市人民政府批准，该证据不能作为征收决定公告合法的依据。对证据2真实性、关联性、合法性、证明目的不认可，该文件属于会议纪要，并不属于征收项目中的征收计划，故涉案征收决定公告没有纳入2019年长春市年度房屋征收计划，未经市人民政府批准，不能作为征收决定合法的依据。证据1-2，对于涉案征收决定拆除的建筑面积是一致的，但是占地面积差距是60万平方米，因此对于本项目的占地面积被告存在认定不清的情形。对证据3真实性认可，关联性、合法性、证明目的不认可，涉案征收决定公告发布于2019年，该组证据显示富锋双山棚户区改造地块列入的是2020年的征收计划，故涉案征收决定公告的获批时间早于涉案地块列入征收计划的时间，违反了《长春市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第九条规定和《国有土地上房屋征收补偿条例》第九条规定。该征收决定公告作出程序违法。对证据4真实性认可，关联性、合法性、证明目的不认可，该证据无法显示涉案项目符合土地利用总体规划，涉案征收决定公告发布于2019年10月23日，确认地类的函的复函的出具时间是2020年2月19日，涉案征收决定公告的获批时间早于涉案地块确认土地地类的时间，违反了《长春市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第九条规定和《国有土地上房屋征收补偿条例》第九条规定。该征收决定公告作出程序违法。该规划图显示规划面积为61万平方米，但是证据2中占地面积显示为120万平方米，因此该规划图不能作为征收决定合法的依据。对证据5真实性认可，关联性、合法性、证明目的不认可。该公告的时间早于富锋双山棚户区改造地块列入征收计划的时间。该公告的时间是2018年8月8日，富锋双山棚户区改造地块列入的是2020年的征收计划，故涉案征收公告违反了《长春市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第十条第一款的规定房屋征收部门依据房屋征收计划确定房屋征收范围，并予以公告。该征收范围公告的征收范围与涉案征收决定公告不一致，该公告的征收范围是东起规划丙七路、西至卓越大街，南起育民路，北至双山路占地面积约60万平方米，而征收决定公告的范围还包括双山村345社，证据2显示的占地面积为120万平方米，故该证据不能作为涉案征收决定公告作出前对征收范围进行了公告的依据。对证据6真实性、关联性、合法性、证明目的均不认可。包括原告在内的被征收人对于在招投标行为不知情也不认可，该证据与本案无关，不能证明征收决定公告的合法性。对证据7真实性、关联性、合法性、证明目的均不认可。基于前述原因，该证据不能证明征收决定公告的合法性。对证据8真实性、关联性、合法性、证明目的均不认可。补偿方案制定程序违法，没有经过市征收部门同意、报本级政府、相关部门论证并公布、征求公众意见、跟进公众意见进行修改的程序。方案中的补偿安置内容不合法，没有听取被征收人意见。征收补偿方案第二页中将室内装修补偿直接确定为由房地产评估机构评估确定、第七页中将机器设备、物资补偿标准安置评估确定，将停产停业损失费按照《长春市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第三十一条执行违法，违反了《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条第二项规定被征收房屋室内装饰装修价值，机器设备、物资等搬迁费用，以及停产停业损失等补偿，由征收当事人协商确定，协商不成的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定。照片不符合证据形式的规定，没有写明制作人、制作时间、证明目的，未提供原始载体。对证据9真实性认可，合法性、证明目的不认可。该征收决定公告存在违法审批的情形，实体、程序均违法，应予撤销。对证据10真实性、关联性、合法性、证明目的均不认可。该证据显示资金入账时间分别为2020年6月16日和6月18日，晚于征收决定公告的日期。该证据显示入账金额为2亿，根据被告提交的中标通知书显示，宏拓公司和双瑞公司的通知估算额分别为十六亿四千九百九十三万元和十八亿两千七百六十九万八千零贰拾元，故截至到2020年6月18日，涉案项目的补偿资金都没有足额到账。该证据显示长春宏拓房地产开发有限公司向长春朝阳经济开发区管理委员会转账一亿元，交易附言为征收资金，长春市双瑞房地产开发有限责任公司向长春朝阳经济开发区管理委员会转账一亿元，交易附言为征收保证金，故该两笔款项无法确定为本项目的征收补偿金。涉案征收决定作出前，征收补偿资金没有足额到账、专户存储，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款的规定。对证据11真实性、关联性、合法性、证明目的均不认可。非宅调查表的出具时间是2020年5月5日，晚于征收决定公告的时间。该调查表系原告出具，并非被告按照法律规定对征收范围内的房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记的信息。对证据12的真实性、关联性、合法性和证明目的均不认可，批复没有明确征地的具体范围，因此该征地批复确定的征地是否在征收决定的范围之内不能确定，批复分两个时间段作出，在征地批复完成之后是否按照法定程序进行了安置无法确定，无法证明涉案的征收行为的合法性。涉案征收决定公告作出前没有进行征收范围内的房屋的调查登记过程，以及对调查结果公示的程序。违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条和《长春市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第十条第三项的规定。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据本院予以采纳；被告提供的证据能够证明其作出涉案征收决定履行的程序，本院予以采纳，但上述证据无法证明其作出涉案征收决定程序合法。 经审理查明，2013年11月28日，富锋双山村改造项目列入棚改计划。2017年4月20日，长春市保障性安居工程领导小组对富锋双山村地块改造范围进行了调整。长春市朝阳区2020年国民经济和社会发展计划将富锋双山村棚户区改造地块列入2020年旧城（棚户区）征收计划。长春市国土测绘院2018年出具长春市土地利用总体规划图，载明项目名称：朝阳经济开发区棚改项目；位置：双山村、高新区国有土地；面积：614314平方米；符合土地利用总体规划。2018年8月8日，朝阳区政府作出《长春市朝阳区人民政府关于富锋双山村棚户区改造项目确定征收范围的公告》，原告凤来仪公司使用的国有土地位于征收范围内。2019年10月10日，朝阳区政府作出《长春市朝阳区人民政府关于富锋双山村棚户区改造项目征收补偿安置方案》并进行公告，该补偿方案第八项载明：“非住宅房屋只限于货币补偿，房屋补偿金额由房地产价格评估机构确定。”2019年10月23日，朝阳区政府作出朝房征字﹝2019﹞5号《长春市朝阳区人民政府关于富锋双山村棚户区改造项目征收决定公告》并进行公告。2020年6月16日、2020年6月18日，长春市宏拓房地产开发有限公司、长春市双瑞房地产开发有限责任公司分别向长春朝阳经济开发区管理委员会账户汇入人民币一亿元。原告凤来仪公司不服被告朝阳区政府作出的朝房征字﹝2019﹞5号《长春市朝阳区人民政府关于富锋双山村棚户区改造项目征收决定公告》，向本院提起诉讼。 本院另查明，被告朝阳区政府自述涉案棚户区改造项目涉及集体土地征收和国有土地征收。 本院认为：一、关于本案被诉行政行为如何确定的问题。本案中，朝阳区政府自认并未单独作出征收决定，而是以作出朝房征字﹝2019﹞5号《长春市朝阳区人民政府关于富锋双山村棚户区改造项目征收决定公告》的形式明确了征收决定的具体内容。该公告确定了被征收人及利害关系人的权利义务关系，故朝房征字﹝2019﹞5号《长春市朝阳区人民政府关于富锋双山村棚户区改造项目征收决定公告》对外发生征收决定的效力，属于行政诉讼受案范围。 二、关于绿园区政府作出的征收决定是否合法问题。1.朝阳区政府作出的征收决定符合因公共利益需要而征收的法定条件。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，富锋双山村棚户区改造项目为长春市棚户区改造项目，是为了实现改善棚户区居民居住条件、改进城区落后面貌、提升和完善城市功用等目的，充分体现了公共利益的需要。据此，朝阳区政府作出的征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定的公共利益。2.被告提供的证据无法证明其在作出被诉征收决定前履行了法定程序。涉案项目虽已纳入朝阳区2020年国民经济和社会发展计划、符合土地利用总体规划，但是，被告并未在举证期限内依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定向本院递交涉案项目符合国民经济和社会发展规划、城乡规划和专项规划以及进行了社会稳定风险评估的证据。因本案涉及社会公共利益，本院责令被告补充提交上述证据，但直至本判决作出前被告仍未向本院递交上述证据，应视为没有上述证据，故被告作出被诉征收决定违反了相应的程序。3.《长春市朝阳区人民政府关于富锋双山村棚户区改造项目征收补偿安置方案》未保障原告对补偿安置方式的选择权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第二款规定被征收人可自主选择房屋产权调换的补偿方式，立法目的在于保障被征收人可以依自己的意愿而保持生产、生活的连贯性和便利性，不因征收而受到过度影响。征收人在作出征收补偿安置方案时，在补偿安置方式上应尽可能满足被征收人的合理要求，兼顾社会公共利益与私人利益。本案中，《长春市朝阳区人民政府关于富锋双山村棚户区改造项目征收补偿安置方案》对非住宅房屋仅给予货币补偿，对被征收人补偿方式选择权未予保障，违反了上述规定。后续，被告应当对补偿安置方案进行修正或与被征收人协商达成 一致，以保障被征收人对补偿方式的选择权。综上，被告朝阳区政府作出的征收决定虽然违反了相应的程序，存在不当之处，但综合衡量公共利益，且鉴于涉案棚户区改造项目范围内大多数被征收人已与被告达成了补偿协议，撤销征收决定会给社会公共利益造成重大损害，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下： 被告长春市朝阳区人民政府于2019年10月23日作出朝房征字﹝2019﹞5号《长春市朝阳区人民政府关于富锋双山村棚户区改造项目征收决定公告》的行为违法。 案件受理费50元，由被告长春市朝阳区人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。 审判长  亓晓鹏 审判员  厉 丽 审判员  姜 楠 二〇二〇年十月十二日 书记员  杜科伟