辽宁省庄河市人民法院行 政 判 决 书（2020）辽0283行初28号原告滕仁家，男，1960年9月26日出生，住大连市金普新区。委托代理人刘政斌，系辽宁恒义律师事务所律师。被告庄河市塔岭镇人民政府。住所地庄河市塔岭镇隈子村。统一社会信用代码11210283001653054J。法定代表人韩吉大，系该镇党委书记。委托代理人张振华，系该镇工作人员。委托代理人臧卫，系辽宁双辉律师事务所律师。原告滕仁家不服被告庄河市塔岭镇人民政府（以下简称塔岭政府）城乡规划行政处罚，于2020年5月21日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月28日立案后，于2020年6月4日向塔岭政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月1日公开开庭审理了本案。原告滕仁家及其委托代理人刘政斌，被告塔岭政府委托代理人张振华、臧卫到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。塔岭政府于2019年11月29日作出庄塔政罚决字［2019］第（003）号行政处罚决定，认定滕仁家未经城乡规划主管部门批准，在未取得乡村建设规划许可证的情况下，擅自在塔岭镇××尹堡屯修建28个单体建筑，用于个人使用。该建筑位于转角楼水库水源地二级保护区，于2010年开始建设，至2014年建设完工。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、第三十五条，《辽宁省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十四条的规定，对滕仁家作出限5日内将上述建筑，即石岭村大连生龙潭观光园内建筑自行拆除，逾期不拆，将依法对其采取强制拆除措施的行政处罚。原告滕仁家诉称，1．请求撤销塔岭政府作出的庄塔政罚决字［2019］第（003）号行政处罚书；2．请求塔岭政府赔偿因其强行拆除给予滕仁家造成的经济损失：人工费627.4万元，断桥铝228万元，消防器材及工程900万，钢材250万元，水泥390万元，细木板、油漆等50万元，共计2400万元；3．请求塔岭政府承担本案诉讼费用及一切合理费用。事实与理由：原告2010年4月3日，通过庄河市招商引资的生龙潭生态观光园项目，并且按照政府的要求建立生态园区项目，进行项目必需的建设投资，达4000万元，所有建设工程内容己申报庄河市农村经济发展局，并于2014年9月16日通过市农发局审核认定核发物权证（确认为：承包流转土地面积200亩、框架砖混结构建筑设施13座，共计20000平方米）。原告在项目建成后，遵守国家的政策、法规，合理的正常经营。2019年11月29日被告在执行行政处罚决定书后，对原告通过被告招商引资取得建成项目的设施约为15000平方米进行了的强制拆除，由于被告的行为，给原告造成了直接经济损失和人体身心损失2400万元。按照招商引资时政策和方针，建设项目的相关手续允许先建后办，原告在此期间向属地各级政府的委办局提交相关文件，均无下文；原告的做法是合情合法的，责任不在于原告方。原告滕仁家向本院提交如下证据：证据1．农业设施物权登记证，拟证明：原告建筑合法。证据2．工资发放明细表10张、施工合同，拟证明：被拆除8栋建筑花费人工费6274750元。证据3．断桥铝送货单四张，拟证明：断桥铝花费2285072元。证据4．盛鑫水暖存根联三张，拟证明：消防器材、消防工程花费9087113元。证据5．收款收据二张、华鑫物资票据七张，拟证明：钢材花费2507700元。证据6．收款收据一张附销货清单四张，拟证明：水泥花费3910000元。证据7．专用收款收据三张附销货清单三张，拟证明：细木板、地砖、油漆花费501648元。证据8．营业执照、工商设立登记核准通知书，证据9．征地选址申请，证据10.2014年7月20日申请书，拟证明：拆除建筑物存在合法性，建设之初一直办理相关手续。证据11.2012年10月、2015年照片2张，拟证明：企业存在的合法性。证据12．五荒承包合同、鉴证书、民主议定书、勘测定界表、声明，拟证明：地的性质、面积、用途。证据13．光盘一张，拟证明：拆除当时的现场。证据14．视频资料，拟证明：拆除8栋建筑中，其中有5栋有断桥铝。被告塔岭政府辩称，请求驳回滕仁家的诉讼请求。一、被告作出庄塔政罚决字［2019］第（003）号行政处罚决定的事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，符合《行政处罚法》要求，不应被撤销。（一）被告有权作出处罚决定。根据《城乡规划法》第六十五条规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”法律授权乡镇一级政府对违章建筑物进行处罚及拆除，因此被告有权依照《城乡规划法》对原告违法行为进行处罚及实施拆除。（二）原告违法事实清楚，案涉建筑物具有“违建”性质。《关于大连市水源保护区区划方案的批复》中显示转角楼水库水源地保护区的四至范围为一级保护区接线外水平距离3000米范围内水域。北侧至东经123°07′48″、北纬40°01′14″，南侧至东经123°08′02″、北纬39°55′04″。《关于大连生龙潭生态观光园位于饮用水水源保护区范围内的复函》显示案涉建筑物的坐标位置为东经123.0987，北纬40.0202。案涉建筑物位于转角楼水库水源地保护区内。从庄河市城市总体规划（2009-2030）、庄河市塔岭镇总体规划（2011-2030）可知，转角楼水库水源地保护区已作出规划，属于规划区。根据《城乡规划法》第六十五条规定，规划区内建设房屋应当先履行审批手续，原告所建设房屋位于规划区内但并无相应手续，因此属于“违建”。（三）被告依据《城乡规划法》对原告违法行为进行处罚，适用法律正确。原告无证据证明其建设建筑物前已经获得相关审批手续，且在2019年11月25日被告对原告的询问笔录中，原告也已承认其建筑物并未获得任何审批手续。同时，原告建筑物位于转角楼水库水源地二级保护区内，根据规定未经批准不得改变水源保护区用途，原告也未获得可以在水源保护区内从事商业活动、建设建筑物的许可。因此，被告认为原告行为属于未批先建的违法行为，并且将建筑物建设在保护区内，改变了水源保护区的用途。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十五条及第六十五条、《辽宁省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十四条规定应对原告的违法行为进行处罚及拆除。（四）被告作出行政处罚决定的程序符合法定程序。1．在中央环保督察组发现原告未经批准在二级水源地违法建设建筑物的情况后，被告于2019年11月22日依据《城乡规划法》第四十一条规定立案调查。2．被告在调查过程中依法询问原告相关情况，并于2019年11月25日书面告知原告有陈述和申辩的权利。3.2019年11月26日案件调查终结，并于同日将案件进行集体讨论，得出根据《城乡规划法》及《辽宁省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》限5日内将违章建筑自行拆除，逾期不拆的，将对其实施强制拆除措施的结果。4.2019年11月26日被告向原告送达《行政处罚先行（听证）告知书》庄塔政罚先（听）字第［2019］第（003）号，原告于同日签收。《告知书》中向原告说明案件事实、处罚依据，并告知原告有权进行陈述、申辩，有权申请听证。原告未陈述、申辩，未申请听证。5．被告于2019年11月29日作出庄塔政罚决字［2019］第（003）号行政处罚决定，并于当日送达原告。处罚决定中告知案件事实、处罚依据以及处罚决定，要求原告“限5日内将上述建筑，即石岭村大连生龙潭观光园内建筑物自行拆除，逾期不拆，依法对其采取强制拆除措施。”如上所述，被告在作出上述行政处罚决定过程中依法保障了原告的权利，履行了《行政处罚法》的程序要求。因此被告作出案涉行政处罚的程序符合法定程序。综上所述，被告作出庄塔政罚决字［2019］第（003）号行政处罚决定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，不应被撤销。二、被告强制拆除原告建筑物是贯彻和履行党中央、国务院《全国集中式饮用水水源地环境保护专项行动方案》和生态环境部《关于通报全国集中式饮用水水源地环境保护专项行动进展情况的函》环办环监函〔2018〕798号的决策和部署。党中央、国务院《全国集中式饮用水水源地环境保护专项行动方案》第一条第（三）点要求“重点检查饮用水源一、二级保护区内是否存在排污口、违法建设项目、违法网箱养殖等问题，保护区内环境违法问题全部限期清理整治到位。”第二条进度安排要求“2019年年底前，所有县级及县级以上城市完成水源地环境保护专项整治。”生态环境部《关于通报全国集中式饮用水水源地环境保护专项行动进展情况的函》环办环监函〔2018〕798号再次明确要求“2019年年底前，所有县级以上城市水源地要完成清理整治任务。”经排查，转角楼水库二级水源地保护区内存在原告违法建设的行为。根据国务院《行动方案》及生态环境部《函》可知本次水源地违法行为整治活动属于专项行动，并且明确必须在2019年年底前完成整治。原告应在2019年12月6日前自行拆除建筑物而未拆除。被告为完成国务院《行动方案》及生态环境部《函》的决策和部署，于2019年12月24日向原告送达强制拆除通知书，并于2019年12月27日拆除完毕。三、被告建筑物属于违章建筑，不存在合法利益，且原告未提供证据证明其存在其他损失，同时该主张赔偿事项不在行政诉讼范围内，因此被告不应赔偿原告2400万元。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”被告拆除的建筑物未办理任何审批规划手续，性质上应属于违章建筑。原告对于该建筑物无合法权益，不应予以保护，因此被告不应赔偿原告房屋损失。另一方面，原告并未提供其他证据证明其存在其他损失，因此原告要求赔偿损失无事实依据，无法律依据。因此被告也不应赔偿原告其他损失。综上所述，被告所作处罚决定合法，不应赔偿原告损失。被告塔岭政府向本院提交如下证据：第一组证据：1．庄河市塔岭镇总体规划（2011-2030），证据内容：塔岭镇全镇为规划区，转角楼水库保护区位于规划区内。2．庄河市城市总体规划（2009-2030），证据内容：转角楼水库保护区为规划区。3．关于大连市饮用水水源保护区区划方案的批复，证据内容：转角楼水库四至为一级保护区接线外水平距离3000米范围内水域。北侧至东经123°07′48″，北纬40°01′14″。南侧至东经123°08′02″，北纬39°55′04″。4．关于大连生龙潭生态观光园位于饮用水水源保护区范围内的复函，证据内容：案涉建筑物位置为东经123.0987，北纬40.0202。该组证据拟证明：案涉建筑物位于塔岭镇规划区内，位于转角楼水库二级水源地保护区内。第二组证据：2019年11月25日询问笔录、现场勘查笔录，证据内容：滕仁家承认案涉建筑物未获得审批规划许可。该组证据拟证明：案涉建筑物没有规划审批手续，属于违章建筑。第三组证据：1．行政处罚案件立案审批表，证据内容：塔岭政府决定依据《城乡规划法》对滕仁家违章建筑情况立案调查。2．询问笔录，证据内容：依法书面告知滕仁家有陈述、申辩权利。3．案件集体讨论笔录，证据内容：塔岭镇政府经集体讨论，作出要求滕仁家自行拆除违章建筑的行政处罚决定。4．案件调查终结报告，证据内容：认定案涉建筑具有违建性质，依法应当予以拆除。5．行政处罚案件处理审批表，证据内容：塔岭镇政府同意作出要求滕仁家自行拆除违建的行政处罚的决定。6．行政处罚先行（听证）告知书，证据内容：作出正式处罚决定前，将拟处罚决定内容告知滕仁家，并告知其有陈述、申辩，申请听证会的权利。7．告知书送达回证，证据内容：滕仁家签收告知书。8．行政处罚决定书，证据内容：塔岭镇政府正式作出庄塔政罚决字［2019］第（003）号行政处罚决定，要求滕仁家5日内自行拆除违建。9．决定书送达回证，证据内容：滕仁家签收行政处罚决定书。该组证据拟证明：塔岭镇政府作出行政处罚决定适用法律正确、处罚过程符合法律规定，充分保障滕仁家各项权利。第四组证据：1．光盘二张（时间2019年12月24日），证据内容：现场拆除原告违章建筑8处楼房、面积4262.5平方米，2019年12月27日强制拆除完毕。2．违章建筑拆除前照片八张，证据内容：需要拆除的违章建筑。3．违章建筑拆除后照片八张，证据内容：违章建筑已拆除。4．物品清单1张、室内物品照片54张。5．塔岭镇大连生龙潭生态观光园违建执行强制拆除工作方案。6．强制拆除通知书。该组证据拟证明：按照政府拆除方案，履行法定程序，拆除建筑物过程中未对滕仁家造成财产损失。第五组证据：1．党中央、国务院《全国集中式饮用水水源地环境保护专项行动方案》、2．《关于通报全国集中式饮用水水源地环境保护专项行动进展情况的函》环办环监函〔2018〕798号，证据内容：要求全国县级及县级以上政府于2019年年底前完成整治工作。3．关于塔岭镇水源地保护区违规建筑拆除情况说明，证据内容：经排查，案涉建筑物位于水源地保护区内，属于专项整治活动中提出的问题，应当按规定及时拆除。该组证据拟证明：党中央、国务院专项整治行动要求塔岭镇政府于2019年底前组织拆除工作，属于履行党中央、国务院的决策部署。第六组证据：1．关于大连生龙潭生态观光园有限公司投诉问题的调查报告、2．关于大连生龙潭生态观光园投诉问题的调查报告的补充说明、3．“物权证”登记相关材料。该组证据拟证明：原告投诉不符合相关法律规定。第七组证据：行政处罚案件结案审批表、行政处罚案件结案报告。该组证据拟证明：违章建筑已拆除。经庭审质证，对原告滕仁家提交的证据1，被告对真实性没有异议，但对证明内容和关联性提出异议，认为该证是在案涉建筑物建设过程中申请取得的，而非建成后取得的，且从该证的建筑物类别上看是“保护地大棚、畜禽舍、仓储设施”，而不是案涉建筑物，故该证与本案拆除的建筑物没有任何关联性，不能以大棚合法存在来代替案涉建筑物合法。对原告滕仁家提交的证据2，被告认为原告既已承认该工资表是其投资设立的大连生龙潭生态观光园有限公司（以下简称生龙潭公司）内部职工的工资表，则不能证明是建设案涉建筑物的人工费；被告对施工合同的真实性有异议，认为原告提交的施工合同签订时间早于生龙潭公司营业执照记载公司成立时间，故无法确认合同的真实性及是否实际履行。对原告滕仁家提交的证据3，被告认为原告没有提交企业注册信息，仅从送货单无法印证其记载的内容是否实际存在，票据上没有记载原告收到该断桥铝的信息，也没有记载实际承运人的信息。对原告滕仁家提交的证据4，被告对真实性有异议，认为三张单据没有注明实际发生的时间，没有出票人企业注册信息，该票据记载数额是否与实际付款数额一致无法甄别，不能证明消防器材900余万元用在案涉建筑物上。对原告滕仁家提交的证据5，被告认为无法识别钢材的材质是国家标准还是行业标准，也不知道这些钢材是否用到案涉建筑物中，拆除的8栋地上建筑是否需要用钢材250万元均有异议，且原告出具的不是正规的销售发票，真实性有异议。对原告滕仁家提交的证据6，被告认为不是正规发票，出票时间与标注时间不一致，该记载不符合出票行业规定，且不能证明原告实际支付了391万元全部用于拆除的8栋建筑物。对原告滕仁家提交的证据7，被告认为不是正规发票，且通过现场视频，可以看出案涉建筑物的里面是清水的，原告提供的细木板、油漆是装修用的，被告不认可其实际发生并用在拆除的8栋建筑物中。对原告滕仁家提交的证据8，被告对真实性没有异议，但认为企业合法存在不能证明建筑物是合法存在的，该证据与本案无关联性。对原告滕仁家提交的证据9，被告对真实性有异议，认为该证据只是向庄河市国土资源局提出征地选址申请，与本案被告拆除的8栋建筑物没有关系，该证据与本案无关。对原告滕仁家提交的证据10，被告认为与本案无关联性。对原告滕仁家提交的证据11，被告认为与本案无关，且照片本身不能证明原告建筑物具有合法性。对原告滕仁家提交的证据12，被告对五荒承包合同、民主议定书、鉴证书真实性没有异议，但对证明目的、证明内容有异议，认为即使原告承包土地合法也不能在承包土地上违法建筑，该证据以及声明与被告拆除建筑物无关；被告对勘测定界表真实性没有异议，但是认为该承包地的位置位于转角楼水库二级水源地保护范围内。对原告滕仁家提交的证据13，被告认可是拆除现场的部分片段，认为从该视频中清晰可见其拆除的建筑物并没有安装断桥铝门窗，内部没有铺设地砖、细木板、油漆，故对原告主张的这些实际发生的损失不认可。对原告滕仁家提交的证据14，因滕仁家未在本院指定期间内提交原始载体及光盘，未予质证。对被告塔岭政府提交的第一组证据，原告对该组证据本身没有异议，但认为原告是在2007年按照当时政府的要求开始筹建生态园公司，在这期间，原告向庄河市各级政府同时提交各种申请来办理合法手续，由于政府领导人更换导致各种证件和手续迟迟没办妥，直至2019年始终没有证的情况下，塔岭政府对原告进行了行政处罚。对被告塔岭政府提交的第二组、第七组证据，原告没有异议。对被告塔岭政府提交的第三组证据，原告对真实性没有异议，但原告于2019年11月26日收到听证告知书后，正好休息，被告没有给原告听证的时间，于2019年11月29日作出案涉行政处罚决定书明显违反法定程序。对被告塔岭政府提交的第四组证据，原告认为该光盘资料不能完整的反映拆除案涉建筑的全部过程；被告提交的拆除照片中拆除的是哪个建筑，建筑物内是什么情况记载不清；被告没有依据《中华人民共和国行政强制法》的规定向原告送达催告通知书，亦未听取原告意见，侵害了原告进行陈述、申辩等权利，而是宣读完强制拆除通知书后直接把原告所有的财产强行拆除了，这是严重违法；原告没有收到被告提交的物品清单及强制拆除通知书，拆除案涉建筑时原告不在现场，也没有工作人员，只有打更的在；政府将拆除后的建筑材料（钢材、物资）卖掉后，截至目前原告没有收到相关的款项。对被告塔岭政府提交的第五组证据，原告认为按照最高人民法院的解释来看，它属于取缔性规范，是一个操作性规则，那么采取强制措施必须是法律效力性规范。对被告塔岭政府提交的第六组证据，原告对真实性没有异议，但认为被告提交的“关于大连生龙潭生态观光园有限公司投诉问题的调查报告”和“关于大连生龙潭生态观光园投诉问题的调查报告的补充说明”与本案无关；对被告提交的“物权证”登记相关材料，案涉建筑确系原告2007年建设的，被告在2019年认定违法。本院认为，滕仁家提交的证据1、8-12不能证明案涉建设已取得主管机关的建设、规划许可，不能证明案涉建筑的合法性。滕仁家提交的证据2-7系关于损失的证据，本院暂不予认定。滕仁家提交的证据13-14未在本院指定期限内提交原始载体，对该两份证据本院不予采信。塔岭政府提交的证据，来源合法、与本案具有关联性，滕仁家对真实性亦没有异议，可以作为本案被诉行政行为的证据使用。经审理查明，2010年7月7日，辽宁省环境保护厅作出《关于大连市饮用水水源保护区区划方案的批复》（辽环发〔2010〕34号），原则同意大连市人民政府修改后上报的《大连市饮用水水源保护区区划方案》……停止保护区内各种违法活动；清除一切违法设施及建设项目。《大连市饮用水水源保护区区划方案》第三条第（二）规定，二级保护区内为严格限制建设区，禁止新建、扩建、改建排放污染物的建设项目，已建成的项目由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。转角楼水库位于该保护区区划方案内。生态环境部办公厅于2018年8月1日发布《关于通报全国集中式饮用水水源地环境保护专项行动进展情况的函》，要求2019年年底前，所有县级及以上城市水源地要完成清理整治任务。2019年11月10日，塔岭政府请求大连市庄河（北黄海经济区）生态环境分局确认大连生龙潭生态观光园（位于塔岭镇××尹堡屯，坐标：东经123.0987，北纬40.0202）是否位于转角楼水库饮用水水源二级保护区内。2019年11月13日，大连市庄河（北黄海经济区）生态环境分局向塔岭政府回函，经核实大连生龙潭生态观光园（位于塔岭镇××尹堡屯，坐标为：东经123.0987，北纬40.0202），位于转角楼水库饮用水水源二级保护区内。2019年11月22日，塔岭政府对滕仁家未取得乡村建设规划许可证在转角楼水库水源地二级保护区擅自建设一案立案调查。塔岭政府于2019年11月25日对滕仁家进行了询问，滕仁家承认其建设案涉建筑尚未申请办理规划审批手续，未取得乡村建设规划许可证。塔岭政府于2019年11月26日针对滕仁家案涉违法行为形成调查终结报告，进行了集体讨论。同日，塔岭政府作出庄塔政罚先（听）字［2019］第（003）号行政处罚先行（听证）告知书，并于当日向滕仁家进行了送达，告知其有权在收到告知书后三日内提出听证。2019年11月29日，塔岭政府作出庄塔政罚决字［2019］第（003）号行政处罚决定，认定事实如下：滕仁家未经城乡规划主管部门批准，在未取得乡村建设规划许可证的情况下，擅自在塔岭镇××尹堡屯修建建筑物，分别为：4栋框架多层结构建筑（楼房），其中楼I的建筑面积为1050㎡（21m×12.5m×4层）、楼Ⅱ的建筑面积为2150㎡（43m×12.5m×4层）、楼Ⅲ（山上）的建筑面积为288㎡（12m×8m×3层）、楼Ⅳ的建筑面积为165㎡（11m×7.5m×2层）；6座寺庙类建筑，建筑面积合计为712.5㎡，均为砖混结构；4处看护（库房）类房屋，建筑面积分别为70㎡（10m×7m）、147㎡（21m×7m）、82.5㎡（11m×7.5m）、300㎡（25m×12m），均为砖混结构；1处警卫房，建筑面积为134.4㎡（21m×6.4m），为砖混结构；2座钟鼓楼，建设规模4m×4m×2座，为砖混结构；8个塔陵，建设规模为长32m、宽3m，为砖混结构；1个大棚，建设规模为长174m、宽50m、高14m；1尊佛像，建设规模为高5.9m、长29m、宽8m，为砼结构；园外围围墙的建设规模为长1700m、宽2.2m，为砖石结构。用于个人使用。该建筑位于转角楼水库水源地二级保护区，于2010年开始建设，至2014年建设完工。该建筑为框架及砖混结构建筑，共28个单体建筑，建筑面积为17899.4平方米，具有违建性质，工程造价4000万元左右。滕仁家在未取得乡村建设规划许可证的情况下，擅自进行建设的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定；滕仁家擅自改变自然保护区、风景名胜区及其他需要依法保护的用地用途，并在禁止建设区域进行建设活动的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第三十五条、《辽宁省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十四条的规定，属违法行为。依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十五条、《辽宁省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十四条的规定，决定对滕仁家作出限五日内将上述建筑，即石岭村大连生龙潭观光园内建筑自行拆除，逾期不拆，将依法对其采取强制拆除措施的行政处罚。于次日向滕仁家送达。2019年12月24日，塔岭政府对案涉建筑物中的4栋框架多层结构建筑（楼房）和4处看护（库房）类房屋进行了拆除。其他建筑未予拆除。另查，《2009-2030庄河市城市总体规划》中记载，转角楼水源保护区在庄河市城市规划区内。《2011-2030庄河市塔岭镇总体规划》中记载转角楼水库在塔岭镇规划区内。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第三十五条规定，城乡规划确定的铁路、公路、港口、机场、道路、绿地、输配电设施及输电线路走廊、通信设施、广播电视设施、管道设施、河道、水库、水源地、自然保护区、防汛通道、消防通道、核电站、垃圾填埋场及焚烧厂、污水处理厂和公共服务设施的用地以及其他需要依法保护的用地，禁止擅自改变用途。第四十一条规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证……建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。《辽宁省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十四条规定，建筑工程严重影响规划实施且无法采取改正措施消除对规划实施影响，有下列情形之一的，任何组织、单位和个人不得进行建设活动，城乡规划主管部门不得核发规划许可证：（一）擅自改变城乡规划已经确定的道路、广场、公共绿地、文物保护区、风景名胜区及体育场、学校等重要公共设施用地的；（二）压占堤岸、堤岸保护地、河滩地、防洪沟渠、地下管线、地下文物古迹的；（三）在高压供电走廊规定禁建范围、水源保护区域的……《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案中，案涉建筑位于塔岭镇规划区及转角楼水库饮用水水源二级保护区内，滕仁家认可案涉建筑未取得乡村建设规划许可证，故塔岭政府适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定作出案涉行政处罚决定职权依据合法、适用法律正确。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出……《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定，人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十二条第二款规定，期间以时、日、月、年计算。期间开始的时和日，不计算在期间内。本案中，塔岭政府于2019年11月26日向滕仁家送达行政处罚先行（听证）告知书，告知其如要求听证，应当在收到告知书后三日内提出。则滕仁家提出听证申请的期限应自2019年11月27日至2019年11月29日。现塔岭政府于2019年11月29日即作出案涉行政处罚决定，未能保证滕仁家申请听证的权利，属对当事人依法享有的重要程序性权利产生实质损害，其作出案涉行政处罚决定的行政行为严重违反法定程序。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项规定，行政行为违反法定程序的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。第七十四条第二款第一项规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法。本案中，案涉行政处罚决定中认定的28个单体建筑中，塔岭政府拆除4栋框架多层结构建筑（楼房）和4处看护（库房）类房屋，其余建筑未予拆除。考虑被诉行政行为的整体性，应对案涉行政处罚决定予以撤销。故对滕仁家要求撤销案涉行政处罚决定的诉讼请求本院予以支持。塔岭政府可根据查明的事实，依法重新作出行政行为。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。根据上述规定，当事人取得国家赔偿的前提条件是国家机关和国家机关工作人员在行使职权的过程中侵犯公民、法人或者其他组织合法权益。本案中，虽案涉行政处罚决定因违反法定程序被撤销，但滕仁家直接要求塔岭政府予以赔偿的基础尚不确定，是否应予赔偿应待塔岭政府重新作出行政行为后再行认定。故对滕仁家该项请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项的规定，判决如下：一、撤销被告庄河市塔岭镇人民政府于2019年11月29日作出庄塔政罚决字［2019］第（003）号行政处罚决定的行政行为；二、责令被告庄河市塔岭镇人民政府于本判决发生法律效力之日起六十日内重新作出行政行为；三、驳回原告滕仁家的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告庄河市塔岭镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省大连市中级人民法院。审判长  隋晓丽审判员  张维唯审判员  江世德二〇二〇年十月十日书记员  王晓杰