浙江省平湖市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0482行初67号 原告李贤连，女，1962年11月23日出生，汉族，住嘉兴市南湖区。 委托诉讼代理人沈佳丽，浙江金九鼎律师事务所律师。 委托诉讼代理人姜红艳，浙江金九鼎律师事务所实习律师。 被告嘉兴市秀洲区洪合镇人民政府，住所地嘉兴市秀洲区洪合镇洪运路**，统一社会信用代码113304110025529177。 法定代表人：金剑毅，镇长。 出庭负责人：冯莉，副镇长。 委托诉讼代理人：何鑫芳、时晓飞，浙江子城律师事务所律师。 原告李贤连与被告嘉兴市秀洲区洪合镇人民政府行政命令一案，本院于2019年11月26日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月17日公开开庭审理了本案。原告李贤连及其委托诉讼代理人沈佳丽、姜红艳，被告负责人冯莉及其委托诉讼代理人何鑫芳、时晓飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告于2005年在嘉兴市秀洲区××镇××，经教育局同意，一直依法开展幼儿园工作，被告却于2019年3月25日向原告作出了停止非法办园的通知，责令原告在2019年3月27日前关闭幼儿园，原告认为被告无权作出该行政处罚，被告作出的通知认定事实不清、适用法律错误、不遵守法定程序，属于严重违法的具体行政行为，侵害了原告的合法权益，故诉请判令：1.撤销被告于2019年3月25日作出的《关于停止非法办园的通知》；2.本案诉讼费用由被告负担。 被告辩称，一、被告作出的案涉通知并非行政处罚，不具有可诉性，不属于行政诉讼的受案范围。根据《行政诉讼法》第二条、第二十五条之规定，只有在行政行为侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的情况下，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织才能作为原告有权向人民法院提起诉讼，所以行政诉讼法意义上的行政行为是指具有行政职权的机关和组织作出的对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响的行为。对于行政程序中的对相对人权利义务未产生实际影响的过程性、阶段性行为，应当不属于行政诉讼的受案范围。本案中，被告作为乡镇人民政府，针对原告个人在其辖区内未经审批擅自开设“童康乐”幼儿园并招收幼儿作出的案涉通知，是被告在实施行政管理过程中的阶段性告知行为，并非行政处罚或行政强制行为。根据通知内容可知，原告如未能按照通知要求停止违法行为，将按国家有关法律法规处置，可见针对原告开设幼儿园的权利义务产生实际影响的应当是相关职能部门最终依据法律法规作出的行政处罚、行政强制等行政处理行为，而非被告发出通知的行为，被告作出的案涉通知系为了纠正违法行为，不具有制裁性，不会对原告的权利义务产生直接的实际影响。故而原告起诉不符合法定起诉条件，应当裁定驳回原告的起诉。二、被告作出被诉通知认定事实清楚，依据充分。2018年6月30日，原告之前在其他地方开设的“童康乐”幼儿园因达不到整改提升要求，不符合准办园条件，原告在自行关停后申请并领取了相关的关停补助款28000元，2019年3月21日，被告在对辖区内学前儿童教育机构进行棑查时，发现原告在未经教育行政部门审批登记，不具备民办学校设置条件的情况下，在××镇××路××号××，擅自招收幼儿约20名并收取费用进行培训及教育教学活动。原告的行为已严重违反了《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国民办教育促进法》、《浙江省幼儿园申办审批办法（试行）》的相关规定。因原告违法开设的幼儿园位于被告辖区内，且招收对象主要为辖区内常住人口子女，被告为维护本辖区内正常行政管理秩序，保护社会公共安全，故而作出案涉通知，告知原告应当停止违法行为。被告的行为认定事实清楚，依据充分，并无不当。三、原告实际已认可其无证办学的违法事实。被告发出案涉通知旨在纠正违法行为，实际上原告在收到案涉通知后，也确于2019年5月提交了筹设幼儿园的申请报告。从前述行为可知，原告已明确认识到开设幼儿园应当经教育行政部门审批登记，认可其擅自开设幼儿园的行为严重违反法律规定，并不具有合法权益。四、本案客观上是原告把一个行政审批前置案件的过程予以拆分再次起诉，依法应予以驳回。2019年6月26日，原告就其幼儿园开办设立审批向法院提起诉讼，该案已经开庭审理，现原告就该案件中已包含的一个告知通知内容再次提起行政诉讼是错误的，不符合法律规定。综上，被告的被诉行为未对原告的合法权益产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围，原告的诉请与事实不符且无法律依据，请求依法驳回原告的起诉。 原告向本院提交以下证据： 证据一、《关于停止非法办园的通知》1份，证明2019年3月25日被告向原告作出的通知所依据的事实不清、证据不足，系超越法定职权违法作出的行政处罚。 证据二、关于印发《秀洲区重点监管托幼机构管理规定（试行）》的通知1份，证明原告的办园行为得到教育局的认可，系合法办园。 证据三、嘉兴市秀洲区人民政府办公室关于印发秀洲区学前儿童看护点建设管理办法（试行）的通知1份，证明政府以批文的形式支持和引导原告办园，原告的办园行为合法。 证据四、整改问题清单1份，证明原告所办幼儿园已被教育局列为重点托幼监管机构，原告并非非法办园，非法办园的是被标明的。 证据五、公告1份，证明被告责令原告于2018年6月底前关停“童康乐”幼儿园，但是根据教育局的要求，在2018年7月底前整改完成，6月底并未到整改升级的截止日期，原告后续办园是属于第一次办园的延续，而非非法办园。 被告质证意见：对证据一的真实性、合法性没有异议，对证明目的有异议，根据通知内容可知，通知是告知行为，最终对原告产生实际影响的是相关行政部门的具体处理行为，该通知不具有可诉性；对证据二的真实性没有异议，但与本案无关，与本案原告非法办园完全不相符，本案不适用该规定；对证据三的真实性没有异议，但与本案无关，该文件已被列入废止的文件目录，原告开办的幼儿园不符合该文件的规定；对证据四、五的真实性均无法确认，原告认为证据四是原件，但被告认为该证据系复印件，且与本案无关，该组证据与2019年3月25日的通知不存在关系。 被告向本院提交如下证据和依据： 证据一、关停报告及支付凭证各1份，证明原告已于2018年6月关停“童康乐”幼儿园，并申请领取了相关补助的事实。 证据二、调查笔录1份，证明原告未经教育行政部门审批登记，开设无证幼儿园，擅自招收幼儿并收取费用进行培训及教育教学活动的事实。 证据三、现场照片、现场视频各1组，证明原告违法开设幼儿园的现场情况，具有严重安全隐患，完全不具备幼儿园设置条件的事实。 证据四、筹设幼儿园申请报告1份，证明被告发出案涉通知后，原告已明确认识到开设幼儿园应当经教育行政部门审批登记，向被告提交了筹设幼儿园申请报告的事实。 证据五、（2019）浙0482行初43号案件应诉通知书及行政起诉状，证明原告已就幼儿园开办审批事宜向法院提起行政诉讼，本案客观上是原告把行政审批前置案件的过程予以拆分再次起诉，缺乏权利保护的必要性。 证据六、法律、法规适用3页，证明被告作出行为的依据。 原告质证意见：对证据一的真实性、合法性不予认可，被告认为原告自行关停幼儿园，其实是政府强制关停的，该关停报告并非原告真实意思表示，该证据的形成有被告的胁迫、利诱因素；对证据二不予认可，证据的真实性无法确认，调查笔录的形式不符合规定，笔录中也没有体现出原告是否需要处罚或从轻处罚，该笔录仅有原告签字，所以不具有证明效力；对证据三不予认可，视频是偷拍偷录的，没有拍摄时间、地、地点备正常办学条件的方面没有拍摄；对证据四的真实性、合法性予以认可，关联性不予认可，原告确实提交了申请，原告办园无需经过被告审批，且原告本身就是合法办园；对证据五的真实性、合法性认可，关联性不予认可，原告认为被告无权做出该行政行为，也无权对原告作出行政处罚，被告在实施行政活动中对原告作出多个具体行政行为，均对原告造成不利影响，本案的诉讼不符合重复起诉的规定；对证据六的“三性”均无异议。 本院对上述证据认证如下：一、原告提供的证据，证据一、二、三的真实性予以认定；证据四的真实性无法确认，本院不予认定；证据五，结合本案其他证据，本院对该证据的真实性予以认定。二、被告提供的证据，证据一、二，原告对其签名没有异议，本院对证据的真实性予以认定；证据三，本院不予认定；证据四、五、六的真实性予以认定。 经审理查明，原告于2005年在嘉兴市秀洲区××镇××路××号××，未办理相关审批手续。后由于不符合幼儿园的整改要求，2018年5月29日起该幼儿园开始关停，不再进行招生，同年7月，原告以该幼儿园关停造成其损失为由向被告申请补助，同年9月13日，被告支付原告幼儿园关停补助款28000元。2019年2月25日原告又在××路××号××，也未办理相关审批手续，同年3月25日，被嘉兴市秀洲区教育体育局检查发现，同日，被告向原告发出“关于停止非法办园的通知”，认为原告未经被告同意，也未经区教育行政部门审批登记，在不具备幼儿园设置基本条件的情况下，擅自在××镇××路××号××招收幼儿，在没有收费许可的情况下，擅自收费，违反了《教育法》、《民办教育促进法》和《浙江省幼儿园申办审批办法（试行）》的规定，系无证非法办园，责令原告立即停止非法招生，并于2019年3月27日前关停幼儿园，否则将按国家有关法律法规处置。 2019年5月10日向被告递交筹设幼儿园申请报告，同年6月12日被告回复不同意原告筹备设立幼儿园的申请，原告不服该回复，向本院提起行政诉讼，申请撤销被告作出的回复，本院判决驳回了原告的诉讼请求，原告不服判决提起上诉，该案现在二审审理中。 本院认为,《中华人民共和国教育法》第二十八条规定“学校及其他教育机构的设立、变更和终止，应当按照国家有关规定办理审核、批准、注册或者备案手续”。《中华人民共和国民办教育促进法》第十一条规定“设立民办学校应当符合当地教育发展的需求，具备教育法和其他有关法律、法规规定的条件。”、第十二条规定“举办实施学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教育的民办学校，由县级以上人民政府教育行政部门按照国家规定的权限审批；……”。《浙江省学前教育条例》第五条规定“学前教育实行省、设区的市人民政府统筹协调，县（市、区）人民政府为主，乡（镇）人民政府、街道办事处参与的管理体制。”、第六条规定“……乡（镇）人民政府、街道办事处应当协助教育行政部门及其他有关部门依法履行学前教育管理职责。”由此可见，原告于2005年在嘉兴市秀洲区××镇××路××号××不符合上述法律法规而关停。但原告在未办理相关审批手续的情况下于2019年2月25日异地开办“童康乐”幼儿园，同样违反了上述法律法规，被告作为原告开办幼儿园所在地的乡镇人民政府负有协助当地教育行政部门依法履行学前教育管理的职责，在发现原告未经审批的情况下设立幼儿园，发出了“关于停止非法办园的通知”，责令原告停止招生并关停幼儿园，属于被告协助教育行政部门履行学前教育管理的职责，被告的行为并无不当，原告的诉讼请求缺乏依据，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告李贤连的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告李贤连负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。 审 判 长  金晓明 人民陪审员  张 军 人民陪审员  姜培生 二〇二〇年十月二十九日 书 记 员  陆佳雯