安徽省郎溪县人民法院行 政 判 决 书（2020）皖1821行初18号原告：郎溪上野忠食品加工有限公司，住所地为安徽省郎溪县经济开发区白石涧路5号，统一社会信用代码：9134180061062550XD（1-1）。法定代表人：上野晃富史，该公司董事长。委托诉讼代理人：管军，宣郎律师事务所律师。被告：郎溪县梅渚镇人民政府，住所地安徽省郎溪县梅渚镇九华新城北侧，统一社会信用代码113417220032519648。法定代表人：陈爱国，该镇镇长。委托诉讼代理人：王明水，安徽宣一律师事务所律师。原告郎溪上野忠食品加工有限公司诉被告郎溪县梅渚镇人民政府行政协议纠纷一案。本院于2020年9月2日立案受理后，依法向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。并组成合议庭，于10月14日公开开庭审理了本案，原告郎溪上野忠食品加工有限公司委托代理人管军，被告郎溪县梅渚镇人民政府委托诉讼代理人王明水均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告郎溪上野忠食品加工有限公司诉称，原告原址位于郎溪县建平镇宁芜路喇叭口旁，2011年因郎溪县城城市建设需要，原告厂房场地被县人民政府依法征收。遂原告与被告进行协商，拟定在被告梅渚镇政府辖区内选址建设新厂房，被告则将原告建设项目作为该政府的招商引资项目。2011年9月7日，原、被告签订了一份郎溪县上野忠食品加工项目协议书，协议约定被告将位于郎溪县梅渚镇定路边一宗20亩农村集体土地（梅渚镇桃园村北村村民组所有的农用地），出让给原告兴办食品艾系列产品及绿色环保食品项目使用。双方在协议第四条约定，该宗地土地使用权出让金每亩5.6万元，总额为112万元。甲方在签订协议时，乙方首批应交付甲方土地出让金30万元，此后甲方应及时争取用地指标，用地指标批准后一个月内，乙方一次性付清剩余土地出让金和土地使用证办理应缴纳的契税及手续费后，甲方在一个月内办理土地使用证交付给予乙方。协议签订前的2011年8月31日，原告将首批30万元土地出让金通过中国农业银行郎溪县支行转账交付被告，被告于2011年9月1日向原告出具收取了土地款30万元资金往来结算票据。之后由于该宗20亩农用地不能办理国有土地建设用地的因素，原告只能将该项目重新选址，在郎溪经济开发区进行了投资建设。另，原告就30万元土地出让金及利息，曾向被告要求返还未果。综上，原告认为，被告超越职权与原告签订了郎溪县上野忠食品加工项目协议书，且协议书以出让农村集体土地等为主要内容，违反了法律、行政法规的强制性规定，具有重大明显违法情形，人民法院应依法确认该行政协议无效。依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条之规定，行政协议被确定无效后，给原告造成损失的，人民法院应当判决予以赔偿。为此，原告依据我国行政诉讼法及其单位法解释之规定，特向人民法院提起诉请，望判若诉请。原告郎溪上野忠食品加工有限公司提出诉请：1．依法确认原、被告于2011年9月7日签订的郎溪县上野忠食品加工加工项目协议书无效，并确认被告出让给原告的20亩农用地以及收取30万土地出让金的行政行为违法；2．判令被告返还原告支付的土地出让金30万元，并赔偿原告的利息损失（利息以30万元为基数，自2011年9月1日起至2019年8月19日止，按中国人民银行同期同类1.3倍计算；自2019年8月20日起至全部款项清偿之日止，按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率的1.3倍计算）；3．本案受理费由被告承担。为支持其诉请，原告向本院提交了如下证据：一、郎溪县上野忠食品加工协议书：1.证明2011年9月7日，原、被告签订了郎溪县上野忠食品加工项目协议书，协议第二条约定被告将位于郎溪县梅渚镇梅定路边一宗20亩农用地，出让给原告兴办食品艾系列产品及绿色环保食品项目使用；2．证明双方在协议第四条约定，该宗地土地使用权出让金每亩5.6万元，总额为112万元。甲方在签订协议时，乙方首批应交付甲方土地出让金30万元，此后甲方应及时争取用地指标，用地指标批准后一个月内，乙方一次性付清剩余土地出让金和土地使用证办理应缴纳的契税及手续费后，甲方在一个月内办理土地使用证交付给予乙方；3．证明被告超越职权签订了本协议，且以出让农村集体土地等为主要内容，违反了法律、行政法规的强制性规定，具有重大明显违法情形，应依法确认该行政协议无效。二、中国农业银行对账单：证明2011年8月31日原告将土地出让金30万元汇入被告账户。三、安徽省行政事业单位资金往来票据：证明2011年9月1日，被告向原告出具收取30万元土地款的事实。被告郎溪县梅渚镇人民政府辩称：一、郎溪县梅渚镇人民政府与原告郎溪上野忠食品加工有限公司于2011年9月7日签订的《郎溪县上野忠食品加工项目协议书》实质为政府招商引资项目投资协议，原告所付的30万元系前期征地费用，其所涉土地使用权的取得协议明确约定按合法手续办理。2011年因县城建设将郎溪上野忠食品加工有限公司原厂区征收，郎溪上野忠食品加工有限公司与答辩人联系欲在答辩人辖区选址新建厂区。郎溪上野忠食品加工有限公司考察后，决定选址在梅渚镇桃园村村北组建设新厂房，因需先办理征地手续才可以报批，报批后才能通过国土部门办理土地出让手续，故郎溪县梅渚镇人民政府作为甲方、郎溪上野忠食品加工有限作为乙方于2011年9月7日签订了《郎溪县上野忠食品项目协议书》（以下简称《项目协议书》）。《项目协议书》对项目的产业要求、土地面积四至、投资额、投资密度、投资期限、土地出让金标准、土地出让手续的办理、优惠政策等作了约定。《项目协议书》第一条关于产业要求中明确规定：项目需符合国家产业政策，无污染或经治理后达到国家排放标准。《项目协议书》第四条约定：甲方在签订协议书，乙方首批交付甲方土地出让金30万元，此后甲方应及时争取用地指标；《项目协议书》第六条规定：本协议生效后，按照国土部门的要求，甲方协助乙方完善土地出让手续，签订《国有土地使用权出让合同》，并在主体工程完工一年内使乙方取得《国有土地使用权证》。从这些内容看，双方于2011年9月7日签订了《项目协议书》实质是项目投资协议，而非土地出让协议。从《项目协议书》所涉及使用土地条款的第四条、第六条可以看出，签订协议时没有土地指标，需争取用地指标，而争取用地指标的前提就是要先从农户征地，所以首付30万元用于征地，最终按国土部门要求完善土地出让合法手续，签订《国有土地使用权出让合同》。可见，双方签订的《项目协议书》实质为政府招商引资项目投资协议，是原告与答辩人就原告新建厂区落户梅渚镇桃园村以及对项目的产业要求、土地面积四至、投资额、投资密度、投资期限、土地出让金标准、土地出让手续的办理、优惠政策等所作的约定，而不是土地出让协议，其所涉土地使用权的取得协议明确约定按合法手续办理。二、答辩人依约定已于2011年底按照原告的选址完成了从农户征地的手续，共支付征地费用781876.20元，在争取土地指标报批中原告因担心环保问题毁约，后将将项目改建县开发区，致答辩人遭受了481876.20元损失，原告无权要求返还首付的征地款30万元。2011年10月22日，答辩人按照《郎溪县上野忠食品加工项目协议书》约定，根据郎溪上野忠食品加工有限公司的选址，由梅渚镇桃园村与梅渚镇桃园村村北组征签订了《郎溪县建设征收土地协议书》，办理前期征地手续，共征地27.96亩（其中：水田26.13亩，水塘1.83亩），征地协议签订后，梅渚镇政府共支付了征地费用781876.20元（含原告首付的30万元），且已经发放至被征地的农户，农户已交付了土地。郎溪上野忠食品加工有限公司选址的该区域生产、生活污水排入梅溧河（属太湖水系），该水系水质标准为一级A标准。郎溪上野忠食品加工有限公司在答辩人已完成前期征地正在争取用地指标报批中，因怕项目建设中环评达标困难，获悉县开发区排污水系属长江水系，水质标准为一级B标准，环评达标低于太湖水系，郎溪上野忠食品加工有限公司于2012年上半年后提出不再履行《郎溪县上野忠食品加工项目协议书》，决定将项目落户县经济开发区，因前期征地完成，费用已支付，农户己交付土地并闲置未耕种，由于原告毁约，导致答辩人所中支付的征地费用遭受损失，答辩人的直接损失为781876.20元-300000=481876.20元。答辩人所实施的前期征地行为是按照《郎溪县上野忠食品加工项目协议书》约定，根据郎溪上野忠食品加工有限公司的选址进行的，且前期征地已完成，原告所支付的30万元已经作为征地款的一部分支付被征地方，原告应对自己的毁约行为自行承担责任，无权要求予以返还首付的30万元。同时，答辩人保留要求原告予以赔偿所遭受的481876.20元损失的权利。三、涉案的《郎溪县上野忠食品加工项目协议书》因原告的毁约己于2012年终止。答辩人按照《郎溪县上野忠食品加工项目协议书》约定，根据郎溪上野忠食品加工有限公司的选址，于2011年底完成了前期征地手续，并向农户发放了征地款，后在争取用地指标报批中，郎溪上野忠食品加工有限公司怕项目建设中环评达标困难，提出不再履行《郎溪县上野忠食品加工项目协议书》，决定将项目落户县经济幵发区，答辩人便终止了土地指标的争取及上报审批，《郎溪县上野忠食品加工项目协议书》事实上因郎溪上野忠食品加工有限公司毁约已于2012年终止履行。四、原告的起诉已超过诉讼时效。郎溪县梅渚镇人民政府与原告郎溪上野忠食品加工有限公司于2011年9月7日签订《郎溪县上野忠食品加工项目协议书》，郎溪上野忠食品加工有限公司于2011年8月31日支付首批土地款30万元，郎溪县梅渚镇人民政府2011年底已经完成从农户的征地手续，2012年郎溪上野忠食品加工有限公司提出不再履行与答辩人签订的《郎溪县上野忠食品加工项目协议书》，协议已经终止，且郎溪上野忠食品加工有限公司当时表示因首批土地款30万元已经支付农户，口头表示不再要求返还。现协议终止已达八年之久，原告的起诉无论从行政诉讼还是从民事诉讼看，均已经超过诉讼时效，应判决驳回其诉讼请求。被告郎溪县梅渚镇人民政府在法定期限内向本院提交的证据有：一、郎溪县上野忠食品加工协议书，证明：1．从协议第一条、三条、第五条、第七条等约定的内容看，该协议的内容就是政府招商引资协议；2．协议第二条、四条、第六条明确规定了郎溪上野忠食品加工有限公司项目土地的取得需依法取得，而不是依据《郎溪县上野忠食品加工协议书》直接取得，故该协议并不是郎溪县梅渚镇人民政府出让土地给原告的协议；3．原告在郎溪县梅渚镇人民政府完成前期征收补偿争取用地指标报批中另选他处新建项目属于违约，是协议终止履行的根本原因，应承担违约责任。二、郎溪县建设征收土地协议书、郎溪县梅渚镇桃源村委会出具的《关于郎溪县上野忠食品加工有限公司征收我村土地新建厂房情况的说明》，证明：2011年10月22日，郎溪县梅渚镇桃源村委会根据原告的选址，受委托在桃源村村北组征地27.96亩，征地行为已经完成，征地款及青苗费781876.20元已经发放，因原告怕项目建成环评难达标，于2012年上半年提出不再使用己征的土地，造成损失。三、郎溪县集体经济组织专用收据、梅渚财政所转账凭证、记账凭证、桃源村村北组土地及青苗补偿款发放表，证明：郎溪县梅渚镇政府于2011年年底支付了征地款及青苗费781876.20元，超过原告首付的土地款30万元，征地款及青苗费己发放至农户。四、2011年12月30日郎溪县梅渚镇人民政府与桃源村委会签订的郎溪县建设征收补款协议书（当庭提交新一组证据），证明第二组证据中，桃源村委会于村北组所签订的协议是受被告的委托进行的，征地的行为是代表被告进行的。原告质证意见是：对证据一的真实性没有异议，对合法性和证明对象有异议，根据协议第二条，被告提供的土地为工业用地，但被告实际出让给原告的20亩土地属于桃源村村北组农民集体土地的农用地。该集体土地未经依法征收，土地权属性质未转化为国有建设用地情况下，收取了原告30万元土地出让金，被告的该行政行为违法，项目协议书因违反法律的强制规定不合法，至少涉及农用地出让及收取土地出让金条款无效。对证据二的三性及证明对象均持有异议，理由为：1．桃源村委会与被告存在利害关系，其提供的郎溪县征用土地协议书和关于郎溪县郎溪上野忠食品加工有限公司征收的土地新建厂房的说明，内容不真实；2．桃源村委会提供的情况说明，属于单位向法院提供的证明材料，应当由单位负责人及制作证明材料的人员签名或者盖章，并加盖单位印章，但情况说明上缺少了单位负责人及制作证明材料的人员签名和盖章，不符合民事诉讼法司法解释第115条规定的单位出具的证明材料必须具备的形式要件，故该证明材料不得作为认定案件事实的依据；3．郎溪县征收建设土地协议书，桃源村委会作为征收主体不适格，农村集体的土地征收主体应当为县人民政府，该协议书的内容显示是甲方村委会作为主体，兴办工业企业而征收乙方村民组的土地，征收土地的面积为27.96亩，四至范围为：东至村北抗旱水渠，南至梅定公路，西至村北组水田，北至村北组旱地，桃源村征收的土地与被告和原告签订的项目协议书中，被告出让给原告的四至范围和坐落位置不一致，面积也不相同，故证据缺乏关联性。项目协议书也未加盖村委会章，不能证明其证明对象。对证据三的三性及证明对象均有异议，郎溪县梅渚镇人民政府不具有征收农村土地的行政行为资格，由于证据三必须建立在证据二合法有效的情形下，因证据二不能证明与案涉的土地有关，因此证据三与本案也无关联性，被告陈述土地补偿费已经支付给农户，应该支付给村民组集体组织。被告在举证期限内并未向法庭提供作出行政行为合法性的依据，对被告当庭提交的证据四，不予质证，被告方应当在答辩期内提供证据。视为作出行政行为无此证据。被告郎溪县梅渚镇人民政府的质证意见是：对第一组证据的真实性合法性和关联性均没有异议，但我们对此证明对象持有异议，我们认为该份协议是一份招商引资的行政协议，该行政协议是合法有效的。根据该协议的第四条，在订立该行政协议时，原被告双方均知道协议所约定的提供给原告的土地是尚未办理用地指标和用地批准的土地，所以原告在签订该协议时是充分知道土地尚未办理建设用地使用权的是真实手续在协议的第六条明确了。提供给本案原告的土地是要按照国土部门的要求，签订国有土地使用权出让合同的。所以该份协议并不是像原告所陈述的属于土地出让协议，这纯粹是一份政府的招商引资的行政协议。关于协议第二条所约定的建设用地使用的范围、面积被告方在提交证据已经向法庭提交了第二组证据中所签订的建设征收土地协议书，虽然原告所提供的这份项目加工协议书上的用地面积是20亩，而被告所提供的证据二中的用地面积是27.96亩。因征地范围是经原告选址的，征地范围大于项目协议书所约定的范围并不矛盾。项目协议书中约定的只是一个大约的20亩，并没有明确具体多少亩。同时项目协议书中的四至范围，就在被告所举证据的二的四至范围之内。如果被告所举建设征收土地协议书中的范围与原告持有异议，我们可以申请相关的法定的测量鉴定机构对四至范围进行鉴定，以确定项目协议书中的四至范围，是否在被告所提交的建设征收土地属于的四至范围之中，我们当庭先提出口头测量鉴定的申请，如果庭后根据需要我们可以提交书面的鉴定申请书，以确定项目协议书中的四至土地范围是否在建设征收土地协议书的范围之中。对第二组证据三性没有异议，证明对象也没有异议，对此证明对象需要说明的是，原告之所以向被告支付了30万元，是原被告所签订的项目协议书第四条所约定的，只有在交了30万元之后，被告才可以去办理相关手续，去争取用地指标，并力求用地获得批准，这是前提。这也就是本案原被告之间行政协议的特殊性，这是行政协议所约定的原告先应当履行的义务，应当先支付30万元，然后再由被告去办结在争取用地指标和用地批准手续，最后再去根据第六条，按国土部门的要求签订国有土地使用权出让合同，所以原告支付这30万元是原告依据和行政协议的约定先履行自己的义务。对证据三真实性没有异议，证明对象的说明同对原告所提供第二组证据的质证意见说明。对原告郎溪上野忠食品加工有限公司提交的证据，本院认证如下：对证据的真实性、合法性、关联性予以确认，但是，对其证明对象本院将结合其他证据，综合加以分析认定。对被告郎溪县梅渚镇人民政府提交的证据，本院认证如下：对其提交的证据真实性予以确认，经本院审查，该组证据均符合证据基本属性，证据上所载内容均作为认定本案事实的依据，至于被告所举证据能否达到其主张的证明目的，本院将结合其他采信的证据材料，作出综合认定。基于以上被采信的证据及当事人庭审中的陈述，确认本案如下事实：因郎溪县城城市建设需要，2011年9月7日，被告郎溪县梅渚镇人民政府将原告郎溪上野忠食品加工有限公司建设项目作为该政府的招商引资项目。并签订了一份郎溪县上野忠食品加工项目协议书，协议约定被告将位于郎溪县梅渚镇定路边一宗20亩农村集体土地（梅渚镇桃园村北村村民组所有的农用地），出让给原告兴办食品艾系列产品及绿色环保食品项目使用。双方在协议第四条约定，该宗地土地使用权出让金每亩5.6万元，总额为112万元。甲方在签订协议时，乙方首批应交付甲方土地出让金30万元，此后甲方应及时争取用地指标，用地指标批准后一个月内，乙方一次性付清剩余土地出让金和土地使用证办理应缴纳的契税及手续费后，甲方在一个月内办理土地使用证交付给予乙方。协议签订前的2011年8月31日，原告将首批30万元土地出让金，通过中国农业银行郎溪县支行转账交付被告，被告于2011年9月1日向原告出具收取了土地款30万元资金往来结算票据。之后，郎溪县梅渚镇人民政府依约定已于2011年底按照原告的选址完成了从农户征地的手续，共支付征地费用781876.20元，由于该宗20亩农用地不能办理国有土地建设用地以及环保要求等因素，原告郎溪上野忠食品加工有限公司于2012年上半年将该项目重新选址，在郎溪经济开发区进行了投资建设。2020年9月2日原告郎溪上野忠食品加工有限公司向本院起诉，请求支持诉请。本院认为，诉讼时效是为权利人请求人民法院及时保障其权利，而设立的一项法律制度。最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条第一款规定“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定。”而现行的诉讼时效期间为三年。本案中，郎溪上野忠食品加工有限公司知道和应当知道其权利受到侵害是郎溪县上野忠食品加工项目重新选址，在郎溪经济开发区进行投资建设起及2012年上半年。原告郎溪上野忠食品加工有限公司也没有向本院提交诉讼时效中止、中断的法定情形，故此，对被告郎溪县梅渚镇人民政府关于本案超过诉讼时效的抗辩意见予以采纳。据此，依照《中华人民共和国民法通则》第一百八十八条第一款、最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条第一款、最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释第二百一十九条之规定判决如下：驳回原告郎溪上野忠食品加工有限公司的诉讼请求。案件受理5800元，由原告郎溪上野忠食品加工有限公司负担。如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至安徽省宣城市中级人民法院。审 判 长  刘 波人民陪审员  吴有祥人民陪审员  蔡阳福二〇二〇年十月二十六日书 记 员  管明芳