湖南省花垣县人民法院行 政 判 决 书（2020）湘3124行初109号原告湖南屹立房地产开发有限责任公司，住所地湖南省吉首市武陵西路**，统一社会信用代码：914331007074817761。法定代表人刘连英，女，该公司董事长。委托代理人陈永庆，男，湖南共盛律师事务所律师。被告吉首市人民防空办公室，住所地湖南省吉首市乾州新区市政大楼，统一社会信用代码：11433101006694357Y。法定代表人彭小明，男，该办公室主任。委托代理人黄赋。委托代理人吴尚伟，男，湖南生元律师事务所律师。原告湖南屹立房地产开发有限责任公司不服被告吉首市人民防空办公室防空建设行政处罚一案，于2020年8月10日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年8月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月13日公开开庭审理了本案。原告湖南屹立房地产开发有限责任公司委托代理人陈永庆，被告吉首市人民防空办公室委托代理人黄赋、吴尚伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。吉首市人民防空办公室于2020年7月7日对湖南屹立房地产开发有限责任公司作出吉防罚决字[2020]3号《行政处罚决定书》，认为该公司修建的“屹立龙城”和“书香苑”项目，总建筑面积120603.69平方米（其中地上总建筑面积114690.34平方米），应依法缴纳1835045元人防异地建设费。该项目主体已竣工，房产测量已完成，共缴纳了457400元人防异地建设费。违反了《中华人民共和国人民防空法》第二十条，《湖南省实施办法》第十四条、第十五条和中发[2001]9号文件的规定。根据《中华人民共和国人民防空法》第四十八条，《湖南省实施办法》第三十七条，《湖南省人民防空办公室关于屹立龙城和书香苑易地建设费征收问题的复函》和《关于贯彻省物价局省财政厅的通知》（吉政发[2001]68号）的规定，责令该公司依法补缴该项目防空地下室易地建设费1377645元，并处以应建未建防空地下室造价5%的罚款68882元。原告湖南屹立房地产开发有限责任公司诉称，该公司开发的屹立龙城、书香苑项目属国有企业改制安置项目，2005年报建时，该项目属吉首市重点项目，享受当时相关优惠政策，当时被告要求原告缴纳人防易地建设费40万元。截至2018年4月，原告共缴纳457400元人防易地建设费（含2012年3月22日被告要求原告缴纳的项目加层人防易地建设费57400元）。超面积部分原告已按程序于2012在被告处办理了相关手续，并于2014年1月取得规划许可证。该项目属于处非遗留问题项目，报建手续和费用是按老项目老政策经相关主管部门审核审批的，其后的竣工验收工作也是按处非项目进行的，被告确认的人防费用也是按原来的实际情况作出的行政征收决定。原告缴纳人防异地建设费后，被告迟迟不予办理人防验收，引发信访问题。被告为打击报复，又对原告启动第二次行政征收程序，作出吉防罚决字[2020]3号《行政处罚决定书》。原告认为，被告在原告缴清人防易地建设费后，就同一项目，同一主体，在作出行政征收决定后，时隔十三年之久，又作出行政征收处罚决定，不符合法律和行政法规规定，与之前的行政行为相互矛盾，造成了不稳定因素，应当撤销。特诉至人民法院，请求撤销被告作出的吉防罚决字[2020]3号《行政处罚决定书》。原告湖南屹立房地产开发有限责任公司为证明其主张，在诉讼过程中，向本院提交了以下证据、依据：1.被告当年给原告的要求文件和原告的报建表；2.省非税收入缴款书（2007年2012年）；3.欠条；4.履行缴款义务催告书；5.吉防征字[2015]01号防空地下室易地建设费征收决定书；6.吉首市法院（2016）湘3101行审第7号行政裁定书；7.省非税收入缴款书（2018年）；8.（2018）湘3101执恢251号执行案件结案通知书；证据1-8拟证明被告早已对原告作出防空地下室易地建设费征收决定，且该收费按以前的要求和优惠政策办理；2012年3月22日，原告按被告要求缴纳了项目加层人防易地统建费57400元；原告于2018年自动履行了全部交费；被告现又要求征收交费属对原告同一行为重复作出行政征收和处罚，不符合法律规定。9.关于印发《吉首市处理房产办证遗留问题实施细则》的通知；10.关于做好处理房产办证遗留问题相关工作的通知；11.州人民政府专题会议纪要[2011]17号；12.州委督查室（2011年5月26日文件）及附报告；13.州人民政府专题会议纪要[2015]2号；14.州人民政府专题会议纪要[2013]31号；15.州委督查室（2013年4月27日文件）及附报告；16.州人民政府2013年9月10日督查工作，证据9-16拟证明相关部门对原告本项目的处理意见，特别是“欠缴人防等行政性收费，由相关部门依法依规或按过来州市政府形成的纪要和要求进行收缴”。17.2012年吉首市政府第48次（5）常务会议纪要，拟证明2012年市政府的相关要求。18.2005年州重点建设简报，拟证明原告的项目属州重点工程享受相关优惠政策。19.州金属材料防腐厂请示，拟证明原告项目享受州直改制企业的各项优惠政策的原因。20.2005吉首市委吉办发[2005]39号文件，拟证明原告项目属市重点项目，享受相关优惠政策。21.吉防罚决字[2020]3号《行政处罚决定书》，拟证明该行政处罚决定违法应撤销，原告有权提起本案诉讼。被告吉首市人民防空办公室辩称，被答辩人开发的屹立龙城和书香苑两个项目于2018年7月完成房产测量，到答辩人处办理房产初始登记人防审批手续。实测报告显示：屹立龙城项目地上建筑面积为78316.81平方米，地下面积为5913.35平方米；书香苑项目地上建筑面积36373.53平方米，共超过原报建面积66403.69平方米。被答辩人此前共计缴纳人防易地建设费457400元，经请示省人防办，被答辩人作出吉防罚决字[2020]3号《行政处罚决定书》认定事实清楚。根据《中华人民共和国人民防空法》及《湖南省实施办法》等规定，任何单位、个人无权免交、减交或缓交防空地下室易地建设费，答辩人作出的行政征收处罚合法得当。经责令被答辩人补办人防审批手续，立案、调查、听证、处罚预先告知等程序，作出行政处罚程序合法。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告吉首市人民防空办公室为证明其行政行为的合法性，在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：1.《关于下达屹立龙城基建计划的通知》（吉计字[2005]84号）；2.《关于书香苑项目备案的通知》（吉发改[2006]31号）；3.《吉首市企业投资项目备案文件》（吉发改字[2006]31号）；4.《湖南省房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件》（2006-146）；5.《湖南省房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件》（2006-084）；6.《屹立书香苑施工总平面图》；7.《屹立龙城施工总平面图》；8.《施工图审查合格证明》；9.《建设工程规划许可证》（副证）（吉城规编号200610091）；10.《建设工程规划许可证》（副证）（吉城规编号200607068）；11.《人防办修建防空地下室告知书》（吉防告字[2007]02号）；证据1-11拟证明2006年原告在没有办理人防审批手续的情况下开始修建屹立龙城、书香苑项目，2007年3月，被告在人防执法检查中发现了被答辩人的违法行为，对其下发了《修建防空地下室告知书》，要求补办人防审批手续。2007年12月，被告向原告提供了项目申报相关资料，资料显示：屹立龙城项目，吉首市发改委立项文件批复面积为50000平方米，施工图和施工图审查报告体现的总建筑面积为43000平方米，吉首市规划局核发的规划许可证面积为43000平方米；书香苑项目，吉首市发改委立项文件批复面积为11200平方米，施工图和施工图审查报告体现的总建筑面积为11200平方米，吉首市规划局核发的规划许可证面积为11200平方米，总建筑面积为54200平方米（43000平方米+11200平方米）。12.《欠条》；13.《湖南省非税收入一般缴款书》（NO2622105747）；14.《湖南省非税收入一般缴款书》（NO1042409467）；15.《湖南省非税收入一般缴款书》（NO0386571041）；证据12-15拟证明2007年12月9日原告缴纳20万元人防易地建设费，同时，2007年12月24日出具了欠20万元人防易地建设费的欠条。2012年3月，因屹立龙城和书香苑项目违规加层，原告上缴人防易地建设费5.74万元。2015年，被告向吉首市人民法院申请强制执行；2018年5月原告履行生效裁定的事实。截止到2018年5月，原告仅缴纳了45.74万元易地建设费（部分）。16.《湖南省建设工程规划许可证》（建规[建]字第201401007号）；17.《湖南省建设工程规划许可证》（建规[建]字第201401008号）；18.《建设工程规划许可证》（吉城规编号200610091）；19.《建设工程规划许可证》（吉城规编号200607068）；20.《楼层面积对照表》；证据16-20拟证明原告提供的2014年的规划许可证和2018年7月20日的《楼层面积对照表》显示:屹立龙城项目地上建筑面积为78316.81平方米，地下面积为5913.35平方米；书香苑项目地上总建筑面积为36373.53平方米，超过了原报建面积66403.69平方米（120603.69平方米-43000平方米-11200平方米）涉案的实际地面总建筑面积为114690.34平方米（78316.81平方米m2+36373.53平方米）。21.《吉首市人民防空办公室立案审批表》（2019-1号）；22.《吉首市住房和城乡建设局文件》（局[办]党组会议纪要[2019]第4次[2]）；23.《人防办行政执法案件调查笔录》；24.《人防办行政执法询问调查通知书》（吉防询通字[2019]1号）；25.《人防办行政执法询问调查通知书》（吉防询通字[2019]1号）邮政寄件回执单;证据21-25拟证明2018年7月，该项目完成房产测量，原告到人防办办理房产初始登记人防审批手续，人防办发现房产实测面积远远超过原审批面积，涉嫌违法不修建或者少于规定修建防空地下室；2019年4月22日经人防办相关领导审批对屹立公司进行立案开展调查；2019年5月5日原告拒绝接受调查。在调查笔录中经见证人见证后并签名；2019年5月20日市人防办召开党组会专门集体研究了屹立龙城和书香苑项目涉嫌违法少建人防工程的相关事宜，会议同意继续对屹立公司进行立案调查的事实；2019年5月22日被告向原告下达《人防办行政执法询问调查通知书》，通过邮政快递送达的事实。26.《关于“屹立龙城和书香苑”项目人防易地建设费征收的请示》（吉防办请[2019]1号）；27.《湖南省人民防空办公室关于屹立龙城和书香苑易地建设费征收问题的复函》；28.《湖南省人民防空办公室关于转发湘发改价费[2016]405号文件切实做好易地建设费降标工作的通知》（湘防办发[2016]23号）；29.《关于降低2016年度第三批涉企行政事业性收费标准的通知》（湘发改价费[2016]405号）；30.《关于核定人防系统行政事业性收费标准的通知》（湘价费[2014]60号）；31.《关于贯彻省物价局省财政厅《关于重新发布全省人防系统行政事业性收费项目和标准的通知》的通知》（吉政发[2001]68号）；证据26-31拟证明2019年4月10日，被告就屹立龙城和书香苑易地建设费征收问题请示省人防办，省人防办作出了《湖南省人民防空办公室关于屹立龙城和书香苑易地建设费征收问题的复函》：“原则同意你办提出的按该项目2005年报建时执行的收费文件征收易地建设费”即按《关于贯彻省物价局省财政厅《关于重新发布全省人防系统行政事业性收费项目和标准的通知》的通知》（吉政发[2001]68号）的规定作为计算标准。32.《吉首市人民防空办公室行政处罚案件调查终结报告》；33.《党组会会议内容记录》(2019.11.1)；34.《吉首市人民防空办公室行政处罚审批表》（编号：2019-1号）；35.《吉首市人民防空办公室行政处罚预先告知书》（吉防罚先告字[2019]1号）；36.《行政处罚听证报告书》；37.《行政处罚听证报告党组会议记录；38.《吉首市人民防空办公室行政处罚决定书》（吉防罚决字[2020]3号）；39.《吉首市人民防空办公室行政处罚决定书》（吉防罚决字[2020]3号）邮政寄件回执单；证据32-39拟证明2019年10月31日，该案调查终结。经党组会讨论及相关领导审批，被告于2019年11月28日作出《行政处罚预先告知书》；应原告的听证申请，2020年6月10日在吉首市住房和城乡建设局（市人防办）二楼会议室举行听证会，认定该案违法违规行为事实清楚，适用法律正确，程序合法，处罚适当，建议维持行政处罚预先告知书中给予的行政处罚；2020年7月7日被告依法作出《吉首市人民防空办公室行政处罚决定书》（吉防罚决字[2020]3号），责令湖南屹立房产开发有限责任公司依法补缴防空地下室易地建设费1377645元，并处以68882元的返款，并通过邮政快递向被处罚人送达的事实。本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，针对已质证的证据作如下确认：原告湖南屹立房地产开发有限责任公司和被告吉首市人民防空办公室提交的证据均系书证，来源合法，双方对对方提交的证据的真实性均无异议，对双方均无异议的证据本院予以采信；对有异议的证据本院根据其合法性、关联性和有无证明力及证明力的大小，进行综合分析,在认定事实时予以参考采用。经审理查明，2006年，原告湖南屹立房地产开发有限责任公司开发建设位于吉首市砂子坳人民中路1号的屹立龙城项目、吉首市××路××项目。《建设工程规划许可证》显示：屹立龙城项目建设面积43000平方米；书香苑项目建设面积11200平方米。2007年3月20日，被告吉首市人民防空办公室向湖南屹立房地产开发有限责任公司作出吉防告字（2007）02号《修建防空地下室告知书》。2007年12月9日，原告向被告缴纳人防易地统建费200000元；并于同年12月24日向被告出具《欠条》，载明：“今欠到市人防办人防易地建设费人民币贰拾万元整（200000.00元），保证在2008年9月底前交清”。2014年2月，经吉首市城市规划管理局批准并颁发《规划工程规划许可证》，屹立龙城南座、书香苑Ｂ栋加层、调整建设规模；同年3月22日，原告向被告缴纳两项目加层人防易地统建费57400元。2018年5月11日，原告向被告缴纳人防易地建设费200000元。同年，二项目完成房产测量，原告向被告申请办理房产初始登记人防审批手续。房产实测报告显示：屹立龙城项目地上建筑面积为78316.81平方米，地下面积为5913.35平方米；书香苑项目地上总建筑面积为36373.53平方米，超过了原报建面积66403.69平方米。2019年4月22日，被告吉首市人民防空办公室以原告湖南屹立房地产开发有限责任公司修建的屹立龙城、书香苑项目涉嫌违法不修建或者少于规定修建防空地下室进行立案调查。因原告拒绝接受调查，被告于2019年5月22日作出吉防询通字（2019）1号《行政执法询问调查通知书》并邮寄给原告；2019年11月28日，被告作出吉防罚先告字（2019）1号《行政处罚预先告知书》，告知原告拟作出的行政处罚及陈述、申辩和听证权。2020年7月7日，被告作出吉防罚决字（2020）3号《行政处罚决定书》，责令原告依法补缴防空地下室易地建设费壹佰叁拾柒万柒仟陆佰肆拾伍元整（1377645元），并处应建未建防空地下室造价5%陆万捌仟捌佰捌拾贰元整（68882元）的罚款，告知行政复议及提起行政诉讼的权利，并通过中国邮政向原告进行送达。原告不服，向本院提起本案行政诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国人民防空法》第七条的规定，县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作，故本案被告具有管理本区域人民防空工作的职责。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或继续状态的，从行为终了之日起计算。本案中，原告于2006年动工建设案涉建设项目，2019年向被告申请办理房产初始登记人防审批手续，原告未修建防空地下室的行为虽然没有被有关行政机关发现，但违法的状态在持续之中。被告于2020年7月7日对原告的违法行为作出行政处罚，没有超过法律规定的追责时效。故原告湖南屹立房地产开发有限责任公司认为本案的违法行为已经超过法律规定的追责时效的主张本院不予支持。根据原、被告双方的诉辩观点，本案的争议焦点是案涉行政处罚决定是否合法。关于事实认定。《中华人民共和国人民防空法》第二十二条规定，城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。《湖南省实施办法》第十四条规定，城市新建民用建筑应当根据国家和省人民政府的有关规定，按照地面建筑面积的一定比例修建战时可用于防空的地下室，并与地面建筑同步设计、施工，同时投入使用。第十五条、第十六条规定，新建民用建筑因条件限制不宜修建防空地下室的，建设单位应当向人民防空主管部门提出易地建设申请；易地建设申请经人民防空主管部门批准后，建设单位应当按照国家和省人民政府的有关规定缴纳防空地下室易地建设费。第三十七条规定，违反本办法规定，新建民用建筑不修建或者少于规定面积修建防空地下室的，由人民防空主管部门给予警告，责令限期补建或者缴纳防空地下室易地建设费，可以并处应建未建防空地下室面积工程造价百分之五的罚款，但总额不得超过十万元。根据上述规定，原告湖南屹立房地产开发有限责任公司开发建设屹立龙城项目、书香苑项目人防地下室应当按照相关法律规定与主体工程同步规划、同步设计、同步建设，未设计、建设的，应当按照标准缴纳易地建设费，并由相关主管单位收缴易地建设费后就近或另选址建设。但根据原告提供的湘西土家族苗族自治州人民政府专题会议纪要（2011）17号、（2015）2号及吉首市人民政府常务会议纪要第48次（5）表明，原告开发建设的案涉二个项目享受相关优惠政策，前述行政行为依法对其下属的吉首市人民防空办公室具有拘束力，被告辩称上述会议纪要无效明显违反行政法的信赖保护原则。应根据《湖南省实施办法》第十七条第二款的规定，由上一级人民防空主管部门责令建设单位补建防空地下室或者补缴防空地下室易地建设费。《中华人民共和国行政处罚法》第八条明确规定了行政处罚的种类。人民防空易地建设费属于行政征收，应适用《中华人民共和国行政强制法》的相关规定。本案中，被告吉首市人民防空办公室将行政处罚与行政强制一并实施，明显不当。关于行政程序。首先，《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织:（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；（二）行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点；（三）除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；（四）听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；（五）当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理；（六）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；（七）听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。本案中，被告于2019年11月28日作出吉防罚先告字（2019）1号《行政处罚预先告知书》，告知原告拟作出的行政处罚及陈述、申辩和听证权；2020年7月2日作出的《行政处罚听证报告书》表明：2020年6月10日就案涉事项举行听证会。但在本案诉讼过程中，被告未提交证据证明其召开听证会的情况，根据上述规定，应承担不提供证据或举证不能的不利后果。在召开听证会22天后才出具听证结论，亦不符合《湖南省行政程序规定》第一百四十三条的规定。其次，《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。本案中，被告在无证据证明不能直接送达、留置送达的情况下，直接采用邮寄送达的方式明显不当，但因本案原告已就案涉行政处罚决定提起行政诉讼，未影响行政相对人提起行政诉讼权利，本院对此不作违法认定，希望被告在今后的工作中加以规范。综上，原告湖南屹立房地产开发有限责任公司诉请撤销被告吉首市人民防空办公室作出的吉防罚决字（2020）3号《行政处罚决定书》有事实根据和法律依据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决如下：撤销被告吉首市人民防空办公室于2020年7月7日作出的吉防罚决字[2020]3号《行政处罚决定书》。案件受理费50元，由被告吉首市人民防空办公室负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院。审 判 长  吴 辉人民陪审员  曾艳梅人民陪审员  彭 靖二〇二〇年十月二十六日法官助理龙瑜书记员姚梦附本判决书所适用的法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。