吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉行终272号 上诉人（原审原告）刘国伟，男，1976年6月14日出生，汉族，住吉林省洮南市。 委托代理人王清灵，女，1976年7月2日出生，汉族，住吉林省洮南市，系刘国伟妻子。 被上诉人（原审被告）洮南市人民政府，住所地吉林省洮南市新发路北。 法定代表人纪纲，市长。 委托代理人王路，洮南市房屋征收经办中心法规科科长。 委托代理人赵辉，吉林赵辉律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）白城市人民政府，住所地吉林省白城市文化东路**。 法定代表人李明伟，市长。 委托代理人王嗣玉，白城市司法局副局长。 委托代理人纪强，白城市司法局科长。 上诉人刘国伟因诉被上诉人洮南市人民政府（以下简称洮南市政府）、白城市人民政府（以下简称白城市政府）房屋征收补偿决定和行政复议决定一案，不服吉林省白城市中级人民法院（2020）吉08行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，洮南市政府于2018年5月30日作出洮政房征［2018］2号洮南市政府国有土地上房屋征收决定，决定对TN-D-09-01、TN-D-09-02、TN-D-09-03号地块国有土地上房屋实施征收。刘国伟的房屋在此征收范围内。在征收补偿方案确定的签约期限内，房屋征收部门未能与刘国伟达成征收补偿安置协议。洮南市政府于2019年7月15日作出洮政房征补［2019］201号房屋征收补偿决定，内容是：（一）被征收人房屋基本情况。1.有产权证的房屋一处，结构砖瓦、用途住宅，坐落非临街，建筑面积为60.00平方米（实测62.33平方米，经鉴定组鉴定按住宅房屋补偿安置)，产权单独所有人系刘国伟。附房七处为二处砖瓦鸡舍、建筑面积分别为19.69平方米、4.52平方米（鸡舍经鉴定组鉴定按评估价格双倍补偿）。二处砖平结构，建筑面积分别为66.85平方米（鸡舍经鉴定组鉴定按评估价格双倍补偿）、1.60平方米（鸽舍经鉴定组鉴定按评估价格双倍补偿）。另三处砖石棉瓦结构，建筑面积分别为3.20平方米、2.68平方米（以上两处鸡舍经鉴定组鉴定按评估价格双倍补偿）、2.56平方米。根据该征收区域多数被征收人选择评估机构的结果，洮南市房屋征收部门依法委托洮南市团结房地产估价有限责任公司，对被征收人的房屋、附房、附属设施及装潢找差进行估价，有产权证的房屋经评估市场价值合计为人民币132012元，附房七处经评估市场价值合计为人民币61857元，其他附属设施及装潢找差经评估市场价值合计为人民币10963元。对被征收人院内种植的树木价值进行资产评估，资产评估结果为人民币1300元。2.被征收人要求原址回迁住宅楼房88平方米二套，异地回迁住宅楼房85平方米二套，不找差价。（二）征收补偿决定。1.对被征收人补偿方式实行房屋产权调换。2.（1）货币补偿：征收部门一次性支付给被征收人附房、附属设施及装潢找差征收补偿费金额人民币为72820元，对被征收人院内种植的树木价值征收补偿费金额人民币为1300元，合计征收补偿费金额人民币为74120元。（2）产权调换：产权调换房屋的地点，被征收人可自行选择原址待建小区、建设花园小区、民强花园小区、富文花园小区、湖畔花园小区、育英花园小区。对其住宅房屋进行产权调换，回迁安置住宅楼房为62.33平方米，被征收人可自行选择户型安置。预计回迁安置时间为签订协议之日起18个月后，如提前或延期回迁，以回迁公告时间为准。3.搬迁补助费：签订协议后，房屋征收部门向被征收人一次性支付搬迁费人民币1000元。4.临时安置费或者周转用房：选择产权调换的回迁安置房屋交付前，房屋征收部门按房屋征收每户（一个房屋产权证为一户）向被征收人支付临时安置费每月每户200元。被征收人不能自己解决过渡用房的，周转用房由房屋征收部门提供，但不支付临时安置费用，详见周转用房通知书。5.搬迁期限：被征收人应自补偿决定送达之日起15日内搬迁。刘国伟不服，向白城市政府申请行政复议，白城市政府于2019年12月2日作出白政复决字［2019］58号行政复议决定，维持洮政房征补［2019］201号房屋征收补偿决定。刘国伟不服，向吉林省白城市中级人民法院提起行政诉讼。 原审法院认为，(一)洮南市政府依法将涉案地块确定为棚户区改造地块，依法作出并公告了征收决定和征收补偿方案。在征收部门与刘国伟不能协商达成补偿协议的情况下，洮南市政府就房屋征收补偿事宜作出征收补偿决定，具备法定条件。(二)关于刘国伟提出被征收房屋及院落一直用于禽类养殖经营，洮南市政府未对刘国伟停产停业损失给予补偿及应按门市回迁问题。经查，刘国伟被征收的有产权证房屋证载用途为住宅，刘国伟所提交的营业执照标注住所与被征收房屋地点不一致。刘国伟主张被征收房屋地点为洮南市刘国伟养鸡专业合作社的分支机构，根据国务院《农民专业合作社登记管理条例》第三十条规定：“农民专业合作社可以设立分支机构，并比照本条例有关农民专业合作社登记的规定，向分支机构所在地登记机关申请办理登记。农民专业合作社分支机构不具有法人资格。”本案中刘国伟提供的证据不足以证实被征收房屋所在地为依法登记设立的洮南市刘国伟养鸡专业合作社的分支机构，且刘国伟未提供证据证实征收评估时被征收房屋用于养殖经营，根据《洮南市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第二十四条规定：“被征收房屋的建筑面积与房屋用途的认定，以登记机构颁发的房屋所有权证、土地使用证标注的面积和用途为准。房屋所有权证记载的使用用途应与土地使用证记载的土地用途相一致。房屋所有权证未明确用途的，按房屋登记簿标注的面积和用途或国有土地使用证记载的用途认定，原住宅房屋改作非住宅房屋用于营业的，营业面积在房屋所有权证的记载的合法建筑面积范围内，并已办理土地使用权性质变更手续，有营业执照、税务登记等有效证件的，可以按非住宅面积认定。”故刘国伟主张应该给予停产停业损失及按门市房回迁安置，没有事实及法律依据，本院依法不予支持。(三)关于刘国伟提出附房评估价值、货币补偿数额过低，附房的补偿数额与实际产生的经济效益差距较大问题。《洮南市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第二十六条第二款、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”第二十条：“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。申请复核评估的，应当向原房地产价格评估机构提出书面复核评估申请，并指出评估报告存在的问题。”第二十二条：“被征收人或者房屋征收部门对原房地产评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。被征收人对补偿仍有异议的，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定处理。”根据上述规定，案涉房屋征收补偿评估报告中明确告知刘国伟有提出书面申请复核评估的权利及期限，但刘国伟未按照法定程序对上述评估报告书面申请复核、鉴定，且未提供相应的证据证实评估价格严重低于市场价格，故洮南市政府将该评估报告作为被诉补偿决定的依据并未违反相关的法律规定。(四)关于案涉行政复议行为的合法性问题。刘国伟对洮南市政府作出的征收补偿决定不服，申请行政复议。白城市政府受理后，经审查作出行政复议决定，并向各方当事人依法进行了送达。白城市政府作出的复议决定事实清楚，程序合法。综上，刘国伟请求撤销案涉征收补偿决定及复议决定的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回刘国伟的诉讼请求。案件受理费50元，由刘国伟负担。 刘国伟不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，支持上诉人的原审诉讼请求；由被上诉人承担本案一、二审诉讼费。事实和理由：(一)被征收房屋已经实际变更为经营用房，对其评估价值过低，进而导致其房屋补偿标准过低。2016年成立养鸡专业合作社并领取营业执照，虽然涉案被征收房屋没有在合作社执照上登记为住所，但刘国伟属于家庭经营的方式，而不是集中经营。根据《中华人民共和国农民专业合作社法》相关规定，合作社住所指主要办事机构所在地，并非是指生产场所，涉案房屋属于生产场所。另外，没有产权登记的七处建筑实际为鸡舍，不能仅仅根据现场勘查时是否有饲养的小鸡存在为依据。因为养殖业有饲养周期，而且早在2014年该房屋在征收前进行摸排的时候，饲养的小鸡均有明确记载。(二)附属房屋不应按照附房进行评估补偿。该房屋系历史遗留下的房屋，并非违章建筑，定附房与房屋的使用性质不符。(三)根据《中华人民共和国农民专业合作社法》第一章第七条规定，国家保障农民专业合作社享有与其他市场主体平等的法律地位。国家保护农民专业合作社及其成员的合法权益，任何单位和个人不得侵犯。侵占、挪用、截留、私分或者以其他方式侵犯农民专业合作社及其成员的合法财产，非法干预农民专业合作社及其成员的生产经营活动，向农民专业合作社及其成员摊派，强迫农民专业合作社及其成员接受有偿服务，造成农民专业合作社经济损失的，依法追究法律责任。综上，原审法院认定事实、适用法律错误，未纠正被上诉人的违法之处，请求上级法院查明事实，依法改判。 洮南市政府答辩称，(一)刘国伟称洮南市政府合计回迁安置住宅楼62.33平方米完全没有考虑原有房屋已经实际变更为经营用房，对其评估价值过低，进而导致其房屋补偿标准过低，与事实不符。一是刘国伟所提及的被征收房屋及院落没有禽类养殖经营现状，且所提交的经营手续标注地点与被征收房屋地点不符。二是根据《洮南市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第二十四条的规定：“被征收房屋的建筑面积与房屋用途的认定，以登记机构颁发的房屋所有权证、土地使用证标注的面积和用途为准。房屋所有权证记载的使用用途应与土地使用证记载的土地用途相一致。房屋所有权证未明确用途的，按房屋登记簿标注的面积和用途或国有土地使用证记载的用途认定，原住宅房屋改作非住宅房屋用于营业的，营业面积在房屋所有权证的记载的合法建筑面积范围内，并已办理土地使用权性质变更手续，有营业执照、税务登记等有效证件的，可以按非住宅面积认定。”三是刘国伟所提及的被征收房屋位于该征收地块里侧、产权证标注用途为住宅，故按该征收地块补偿方案规定对上诉人的被征收房屋回迁住宅房屋。(二)刘国伟附属房屋不应按照附房进行评估补偿，与事实不符。一是根据《洮南市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第二十六条第二款之规定：“征收前建成未经登记无所有权证的建筑物和构筑物由征收部门会同相关部门依法进行鉴定。对于违反规划属尚可采取改正措施的建筑物构筑物，可适当给予货币补偿，确定为违法违章建筑的不予补偿。”刘国伟房屋属于违反规划，是尚可采取改正措施的建筑物、构筑物，可适当给予货币补偿。洮南市政府采纳对于违反规划属尚可采取改正措施的建筑物构筑物，可适当给予货币补偿的规定。二是根据《洮南市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第二十条之规定：“被征收人对评估报告有异议的，可在收到评估报告之日起10日内向作出评估报告的原房地产价格评估机构申请复核，房地产评估机构应在10日内出具复核结果并送达。”刘国伟在规定的时间内未书面提出不同意见。(三)根据刘国伟提供的营业执照（住所是洮南市黑水镇丰满村，成立日期是2016年12月26日）及所提及的《中华人民共和国农民专业合作社法》和《农民专业合作社登记管理条例》的有关规定，与涉征房屋没有关系。 白城市政府答辩意见与原审答辩意见一致。 二审中，刘国伟向本院提供洮南市刘国伟养殖合作社章程和会议纪要的登记留存材料，用以证明养殖合作社的住所地黑水镇刘国伟家是办公室，实际养殖场所是被征收房屋。该证据系原审庭审辩论终结前就已形成，不符合行政诉讼法关于新证据的要求，依法不予接纳。且该证据为复印件，真实性无法确定，证据本身无法证明被征收房屋是合作社经营用房。 经审理查明，2017年，洮南市政府拟对TN-D-09-01、TN-D-09-02、TN-D-09-03号地块进行棚户区改造，该项目符合洮南市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并已纳入2018年洮南市国民经济和社会发展计划，房屋征收补偿费用专款专户存储。2018年5月29日，洮南市住房和城乡建设局出具社会稳定风险评估报告，评估结论为低风险，但有发生个体矛盾冲突的可能，并出台应急处置预案。 2018年4月20日，洮南市政府发布通知对案涉被征收地块国有土地上房屋征收补偿方案征求意见，并组织召开专家论证会。经征求意见，108户被征收人中有90户同意，其余未选择是否同意。2018年5月30日，洮南市政府作出洮政房征［2018］2号《洮南市政府国有土地上房屋征收决定》和《TN-D-09-01、TN-D-09-02、TN-D-09-03地块国有土地上房屋征收补偿方案》并公告，确定征收部门为洮南市住房和城乡建设局，征收实施单位为洮南市房屋征收经办中心。 2018年5月31日，洮南市住房和城乡建设局发布洮房征告（2018）1-2号《关于选定TN-D-09-01、TN-D-09-02、TN-D-09-03号地棚户区改造项目房屋征收评估机构的公告》，组织被征收人选择评估机构。该地块50%以上的被征收人选定洮南市团结房地产估价有限责任公司担任评估机构。刘国伟在《自愿选择房屋征收评估机构确认单》上亦选择洮南市团结房地产估价有限责任公司作为评估机构并签字，但其在原审庭审中认为该签字并非是其本人签字，并当庭表示不申请鉴定。 刘国伟在征收范围内有以划拨方式取得的163.44平方米土地使用权，土地使用权证号为洮国用（2010）第88119318号；产权房屋一套面积为62.33平方米，产权证号为吉房权证号吉房权证洮字第00**3637号(产权证标注面积为60平方米）；附房七处：砖平两处66.85平方米（鸡舍）、1.6平方米（鸽舍），砖瓦两处（鸡舍）19.69平方米、4.52平方米，砖石棉瓦三处3.2平方米（鸡舍）、2.68平方（鸡舍）米、2.56平方米（厕所）；树木7棵。2018年4月10日，洮南市房屋征收经办中心到案涉被征收房屋入户调查，并填写《被征收房屋附属及装潢调查测算明细表》，刘国伟、王清灵在调查表上签字。2018年7月16日，洮南市团结房地产估价有限责任公司对刘国伟被征收房屋出具《房地产征收估价报告》，评估主房价值132012元，附房价值31560元，附属设施及装潢价值10963元，总计174535元，并送达给刘国伟。原审及本院二审过程中，刘国伟未提供证据证明其向评估公司申请复估。2018年6月29日，洮南市住房和城乡建设局组织政府各部门对被征收人刘国伟房屋进行鉴定并形成《被征收房屋鉴定书》，鉴定结果为附房按评估价格双倍补偿，主房按住宅房屋补偿安置，鸽舍按评估价格双倍补偿。洮南市房屋征收经办中心通知刘国伟于2018年9月17日签订补偿安置协议。2018年10月22日和12月3日，征收部门两次找刘国伟协商，刘国伟要求对被征收房屋按照非临非住处理，补偿营业损失，如原址回迁要求补偿88平方米两套房屋或异地安置85平方米两套房屋。2019年5月24日，洮南市政府组织刘国伟对补偿事宜进行听证。2019年7月15日，洮南市政府作出案涉征收征收补偿决定。刘国伟不服，于2019年9月11日向白城市政府提起行政复议。白城市政府于2019年12月2日作出白政复决字［2019］58号行政复议决定，维持洮南市政府作出的案涉征收补偿决定。二审中，刘国伟放弃被征收房屋是洮南市刘国伟养鸡专业合作社的分支机构的主张。 本院查明的其他事实与原审查明的一致。 本院认为，(一)案涉房屋征收补偿程序符合法律规定。案涉征收项目系棚户区改造项目，符合公共利益的需要。该征收项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并纳入洮南市2018年国民经济和社会发展年度计划，洮南市政府对该项目进行了社会稳定风险评估，补偿费用足额到位、专户存储、专款专用，并组织了对征收补偿方案进行论证和征求公众意见，依法发布征收公告和补偿方案，作出征收决定程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。案涉征收决定作出后，洮南市政府组织被征收人选定评估机构，进行入户调查，与刘国伟进行协商，组织听证会，在协商不成的情况下作出案涉征收补偿决定，征收补偿程序符合法律规定。 (二)关于被征收房屋是否应当按照经营用房进行补偿的问题。《洮南市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第二十四条规定：“被征收房屋的建筑面积与房屋用途的认定，以登记机构颁发的房屋所有权证、土地使用证标注的面积和用途为准。房屋所有权证记载的使用用途与土地使用证记载的土地用途相一致。房屋所有权证未明确用途的，按房屋登记簿标注的面积和用途或国有土地使用证记载的用途认定。原住宅房屋改作非住宅房屋用于营业的，营业面积在房屋所有权证记载的合法建筑面积范围内、并已办理土地用权性质变更手续、有营业执照、税务登记等有效证件的可按非住宅面积认定。”按照此规定，认定非住宅房屋需要三个条件：一是营业面积在房屋所有权证记载的合法建筑面积范围内；二是已办理土地使用权性质变更手续；三是有营业执照、税务登记等有效证件。本案中，刘国伟被征收房屋的房屋所有权证及土地使用权证均记载房屋性质为住宅，并非营业房屋。刘国伟认为案涉房屋是营业房屋的证据是原审中提供的两个营业执照：第一个营业执照字号名称是洮南市国伟养鸡场，经营场所吉林省洮南市广昌西路金塔集团东100米路北，执照有效期自2010年4月7日至2014年4月7日，征收时该执照已失效；第二个营业执照名称洮南市刘国伟养鸡专业合作社，住所地是吉林省白城市洮南市黑水镇丰满村刘国伟家，该地址不是刘国伟被征收房屋所在地。刘国伟主张被征收房屋与营业执照住所地的关系是住所地是合作社办公室，被征收房屋是养殖场，属于经营用房。本院认为，刘国伟被征收房屋并非营业执照登记的住地，刘国伟没有办理土地使用权变更手续，也没有提供税务登记等有效证据，不符合《洮南市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第二十四条关于营业房屋认定的条件，洮南市政府将该房屋作为住宅进行补偿安置符合法律规定。刘国伟主张应当按照营业房屋安置并给予营业损失补偿，无事实和法律依据，不予支持。 (三)关于被征收房屋及附房评估价值是否过低的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”《洮南市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第二十条之规定：“被征收人对评估报告有异议的，可在收到评估报告之日起10日内向作出评估报告的原房地产价格评估机构申请复核，房地产评估机构应在10日内出具复核结果并送达。”本案中，刘国伟于2018年7月20日收到洮南市团结房地产估价有限责任公司作出的洮团估征字[2018]第0716001-101号评估报告，该报告第二页中明确写明“征收当事人对估价结果有异议的，自收到估价报告之日起10日内，可以向原估价机构书面申请复核估价”，刘国伟在规定日期内未向洮南市团结房地产估价有限责任公司申请复核评估。本院在审理中，刘国伟陈述其向征收办公室口头申请过复估，后来到城建局又找过一次，因刘国伟未按规定向评估公司申请复核，其申请对象不符合法律规定，且未提供任何证据证明申请过复核评估，亦未提供证据证明估价报告作出的评估价值过低，故其关于被征收房屋评估价值过低的主张不成立。 (四)关于附属房屋是否应当按照附房进行评估补偿的问题。《洮南市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第二十六条第二款规定：“征收前建成未经登记无所有权证的建筑物和构筑物由征收部门会同相关部门依法进行鉴定。对于违反规划属尚可采取改正措施的建筑物构筑物，可适当给予货币补偿，确定为违法违章建筑的不予补偿。”本案中，刘国伟七处附房均是未经登记的无所有权证的建筑物，用于鸡舍、鸽舍和厕所。2018年6月29日，洮南市住房和城乡建设局组织政府各部门对被征收人刘国伟房屋进行鉴定，并形成《被征收房屋鉴定书》，鉴定结果为附房按评估价格双倍补偿，鸽舍按评估价格双倍补偿。洮南市政府在征收过程中，充分考虑到了被征收人刘国伟的利益，将其违反规划的建筑物按照附房给予货币补偿，且按照双倍补偿，符合法律规定。 (五)白城市政府作出的案涉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。 综上，上诉人刘国伟的上诉请求不能成立，原审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘国伟负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  郭 岩 审 判 员  杨 迪 审 判 员  孙慧源 二〇二〇年十月二十八日 法官助理  佀庆涛 书 记 员  于婷婷