福建省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽行终287号 上诉人（原审被告）龙岩市人民政府，住所地福建省龙岩市新罗区龙岩大道**。 法定代表人张国旺，市长。 委托诉讼代理人吴丹萍，福建吴子胜律师事务所律师。 上诉人（原审被告）福建省人民政府，住所地福建省福州市鼓楼区华林路**。 法定代表人王宁，省长。 被上诉人（原审原告）游某3，男，1962年11月28日出生，汉族，农民，住福建省龙岩市新罗区。 委托代理人李新华。 龙岩市人民政府（以下简称龙岩市政府）、福建省人民政府（以下简称福建省政府）因游某3诉其行政补偿及行政复议一案，不服三明市中级人民法院（2019）闽04行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。 原审查明：2012年8月15日，因莲花湖安置小区改造项目建设需要，龙岩市政府作出龙政征决〔2012〕13号《龙岩市政府关于莲花湖(安置小区)项目房屋征收决定书》(以下简称《征收决定》)，同日发布龙政征告〔2012〕13号《龙岩市政府关于莲花湖(安置小区)项目房屋征收公告》(以下简称《征收公告》)，并附《龙岩中心城市莲花湖片区莲花湖安置小区改造建设项目房屋征收实施计划和补偿安置方案》（以下简称《补偿安置方案》）。征收范围为东至龙腾路、晟龙新天地；西至厦蓉高速公路；南至金鸡路；北至体育公园范围（具体以征收范围红线图为准）。房屋征收部门为龙岩市住房和城乡建设局（以下简称龙岩市住建局），房屋征收实施单位为龙岩市房屋征收与补偿中心（以下简称龙岩市征补中心）。《征收决定》和《征收公告》确定的签约期限为2012年8月15日至2013年1月20日，《补偿安置方案》确定的征收期限为计划从2012年3月30日至2013年1月31日(以征收决定规定的期限为准)。《补偿安置方案》另确定征收实施计划为：(一)2012年3月30日至5月30日，开展前期入户测量和对被征收房屋的权属、区位、用途、建筑面积等状况进行调查登记。……；(二)2012年3月30日公告有资质的评估机构，在公告五日内由被征收人协商选定房屋征收评估机构，若无法形成多数意见的，则在上述期限届满3日内由房屋征收部门通过公开抽号的方式随机选定；……。2012年12月21日，被告龙岩市政府作出龙政征决〔2012〕34号《龙岩市政府关于莲花湖(安置小区)项目房屋征收补充决定书》(以下简称《征收补充决定》)，同日发布龙政征告〔2012〕34号《龙岩市政府关于莲花湖(安置小区)项目房屋征收补充公告》（以下简称《征收补充公告》），将《补偿安置方案》中的征收期限调整为签约期限，签约期限调整为2012年8月15日至2013年1月31日止。同时规定：房屋征收部门与被征收人在签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，依《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条处理。2015年1月4日，龙岩市政府作出龙政综〔2015〕4号《龙岩市政府关于授权新罗区政府实施中心城市房屋征收与补偿工作的通知》（以下简称《授权通知》），授权龙岩市新罗区人民政府（以下简称新罗区政府）组织实施新罗辖区范围内龙岩市政府已发布征收决定及公告项目的房屋征收与补偿工作。 龙岩市新罗区××街道××村××路××号房屋位于莲花湖（安置小区）建设项目的征收范围内。2018年6月，测绘公司对户名为游某3的被征收房屋进行测绘，作出《莲花湖安置小区房屋征收图》（以下简称《房屋征收图》）2018年11月16日，新罗区政府作出《莲花湖（安置小区）项目房屋产权认定意见表》（以下简称《产权认定意见表》），认定前述地址共有编号为Ｅ-12的房屋两处，其一（以下简称Ｅ12-②-1号房屋）：户主姓名为游廷山、游某（已故）；产权证明为龙集建（92）字第1XXXX8号、龙集建（92）字第1XXXX0号；占证面积合计78.28㎡；95年地形图为砖结构3层一处，一层面积为50㎡，砖结构2层一处，一层面积为28.51㎡；房屋现状为砖混结构3层，占地面积100.19㎡，建筑面积308.57㎡，其中Ｓ1＝100.19㎡，Ｓ2＝104.19㎡，Ｓ3＝104.19㎡；认定意见为合法面积：206.56㎡（Ｓ1＝78.28，Ｓ2＝78.28，Ｓ3＝50），违法面积102.01㎡（Ｓ1＝21.91，Ｓ2＝25.91，Ｓ3＝54.19）；备注现使用人游某3。其二（以下简称Ｅ12-②-2号房屋）：户主姓名为游德金、游某（已故）；产权证明为龙集建（92）字第1XXXX0号、龙集建（92）字第1XXXX7号；占证面积合计48.93㎡；95年地形图为空地；房屋现状为砖混结构3层，占地面积124.96㎡，建筑面积376.38㎡，其中Ｓ1＝124.96㎡，Ｓ2＝120.96㎡，Ｓ3＝120.96㎡，Ｓ4梯＝9.5㎡；违法建设情况为龙规（曹溪2011）停字第0326号：坪尾南路21号边，院内新建，现场第壹层已好，框架结构，面积约120㎡（2011.11.14）；认定意见为违法面积376.38㎡（Ｓ1＝124.96，Ｓ2＝120.96，Ｓ3＝120.96，Ｓ4＝9.5），基准地价100%：48.93㎡（Ｓ1＝48.93）；备注现使用人游某3。 2018年12月4日，龙岩恒泰土地房地产评估咨询有限公司（以下简称恒泰评估公司）作出《初步估价结果公示》并将其张贴于案涉房屋，主要内容为编号×××-2，被征收人游廷山、游某（已故），地址××街道××村××路××号，结构砖混，认定合法建筑面积206.56㎡，评估结果106.5643万元。该评估价值不含房屋二次装修、附构筑物及过渡费等其他费用，如对评估结果有异议可在收到评估报告之日内10日内向该公司以书面形式申请复核。2018年12月14日，恒泰评估公司作出岩恒泰（拆）估字［2018］第018号《房地产征收估价报告》（以下简称18号《估价报告》），对估价对象“坐落于龙岩市新罗区莲花湖（安置小区）建设项目曹溪街道坪尾村游廷山、游某（已故）（编号为×××-2）的房地产”的估价结果为：“估价对象在二○一二年八月十五日的市场价值为人民币：壹佰零陆万伍仟陆佰肆拾叁元整（ＲＭＢ：106.5643万元），房屋建筑面积评估单价为5159元／㎡，本估价结果包含房产对应的土地使用权价格，不含二次装修价值。”同日及次日，龙岩市新罗区房屋征收与补偿服务中心分别对被征收人游德金、游某4、马某、游某8、游某7、游某9、游某2、游某3、游某5、游某6作出《权利义务告知书》，告知如对评估结果有异议，应在收到评估报告之日起十日内向评估机构提出书面复核申请，逾期未申请又不能与房屋征收部门达成补偿安置协议的，征收部门将依法报请龙岩市政府作出补偿决定。18号《估价报告》和《权利义务告知书》均以留置方式送达。 2018年12月26日及27日，龙岩市住建局分别向上述游某3等10人发出《通知》，通知该户于2019年（应为2018年）12月28日下午16时30分在龙岩市新罗区房屋征收与补偿服务中心与房屋征收部门进行最后一次协商房屋征收补偿安置事宜，逾期不参加协商或经协商不能达成补偿安置协议，房屋征收部门将依法报请龙岩市政府作出补偿决定。2018年12月28日，原告游某3参加协商会议但未与房屋征收部门代表达成补偿安置协议。 2019年1月4日，龙岩市住建局报请龙岩市政府对游某3等10人位于坪尾村的被征收房屋作出房屋征收补偿决定。2019年2月22日，龙岩市政府作出龙政征补决〔2019〕7号《龙岩市政府房屋征收补偿决定书》（以下简称《补偿决定》），认定：被征收人游德金、游某4、马某、游某8、游某7、游某9、游某2、游某3、游某5、游某6所属的被征收房屋坐落于坪尾村，位于莲花湖安置小区建设项目的征收范围内。该房屋现状为两幢砖混结构三层房屋，总占地面积为225.15平方米，总建筑面积为684.95平方米。房屋所占土地使用权证分别为龙集建（1992）字第1XXXX8号，土地登记权人为游廷山（游某4），房屋占该证面积为36.37平方米；龙集建（1992）字第1XXXX0号，土地登记权人为游某（已故），房屋占该证面积为26.25平方米；龙集建（1992）字第1XXXX7号，土地登记权人为游德金，房屋占该证面积为18.72平方米；其余占众产、厅、天井、走廊面积为45.87平方米。游某2、游某3、游某4、游某5、游某6、游某1（已故）系游某（已故）继承人，马某、游某7、游某8、游某9系游某1（已故）继承人。经新罗区政府认定，被征收房屋合法建筑面积为206.56平方米，房屋所占土地面积48.93平方米按基准地价100%补偿，其余建筑面积为违法面积。房屋征收部门参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，委托恒泰评估公司对被征收房屋进行评估，被征收房屋合法建筑面积206.56㎡的房地产价值评估为1065643元。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条、《中华人民共和国土地管理法》第四十七条，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第二十四条第二款、第二十六条规定，决定：一、对被征收人所属的位于坪尾村的房屋实施征收，该被征收房屋合法建筑面积206.56平方米的房地产货币补偿金额为1065643元（不含室内二次装修）、房屋所占土地面积48.93平方米按基准地价100%补偿为60868.92元，其余违法面积不予补偿。二、被征收人选择征收补偿方式为货币补偿的，被征收房屋合法建筑面积206.56平方米的补偿为1065643元（不含室内二次装修）、房屋所占土地面积48.93平方米按基准地价100%补偿为60868.92元（48.93平方米×1244元／平方米×100%）、搬迁补助费1445.92元（206.56平方米×7元／平方米）、临时安置补助费4957.44元（206.56平方米×8元／平方米·月×3个月），其余违法面积不予补偿，上述款项已专户存储于银行账户内（户名：福建省龙岩市龙津公证处，开户行：中国工商银行莲花支行，账号：1410××××1008）。三、被征收人选择征收补偿方式为房屋产权调换的，被征收房屋合法产权面积206.56平方米的补偿金额为1065643元（不含室内二次装修），房屋所占土地面积48.93平方米按基准地价100%补偿为60868.92元（48.93平方米×1244元／平方米×100%）、搬迁补助费为2891.84元（206.56平方米×7元／平方米×2），临时安置补助费按每月每平方米8元计算，从腾房搬迁之日起逐月发放，至回迁时止（不少于6个月），其余违法面积不予补偿。被征收人按《补偿安置方案》在项目剩余安置房源中选择安置房，所选安置房的市场评估价与被征收房屋的货币补偿金额1126511.92元互结差价，在办理安置房回迁时结清。四、被征收人可选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换，但应在决定书送达之日起30日内以书面形式向房屋征收部门明确所选择的补偿方式。五、被征收人应当在决定书送达之日起15日内与龙岩市征补中心办理房屋的移交手续，并将位于坪尾村的被征收房屋腾空、搬迁。被征收人如对征收补偿决定不服，可在决定书送达之日起60日内申请行政复议或在六个月内提起行政诉讼。2019年3月11日及12日，龙岩市住建局留置送达该《补偿决定》并予张贴公示。 2019年4月15日，游某3不服龙岩市政府作出的《补偿决定》，向福建省政府申请行政复议。因游某3错将福建省政府列为被申请人，福建省政府于2019年4月19日通知游某3于30日内补正申请材料。2019年5月7日，福建省政府收到补正申请材料后受理行政复议申请。2019年6月26日，因情况复杂不能在规定期限内作出行政复议决定，福建省政府通知游某3行政复议决定延期至2019年8月5日前作出。2019年8月2日，福建省政府作出闽政行复〔2019〕88号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），认定：游某3的房屋被征收，系基于案涉集体土地已经福建省政府批准征收这一事实前提，案涉房屋属于集体土地上的房屋。相关土地管理法律、法规对集体土地上房屋征收的程序未作出具体的规定。本案中，龙岩市政府作出房屋征收补偿决定，系依法组织实施集体土地征收行为。为了做好征地补偿安置工作，龙岩市政府参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，在经征地公告、房屋征收决定和补偿安置方案公告、产权调查认定、补偿协商、房地产评估等程序，根据新罗区政府作出的《产权认定意见表》对游某3房屋合法产权和违法建筑的有效认定，以及具有房地产评估资质的评估机构作出18号《估价报告》等，依照《补偿安置方案》的规定，对游某3被征收房屋的合法产权、补偿金额、搬迁补助费、安置补助费及补偿方式选择等事项作出的补偿决定，并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定，决定维持龙岩市政府作出的《补偿决定》。福建省政府于2019年8月7日将《复议决定》邮寄送达给游某3。游某3不服，遂提起本案行政诉讼。 另查明，2019年5月6日，征收工作班组向原告游某3发放E-13房屋即经测绘的五层房屋的二次装修补偿款680476元。 还查明，龙集建（1992）字第1XXXX0号《集体土地建设用地使用证》登记的土地使用者为游某，登记的用地面积为116.47㎡，其中建筑占地90.54㎡，另共有使用权面积181.47㎡。游某已故，其继承人为游某1（已故）、游某2、游某4、游某3、游某6、游某5。游某1的继承人为马某、游某8、游某7、游某9。2019年11月18日，游某2、游某4、游某6、游某5、马某、游某8、游某7、游某9等8人向原审法院出具《自愿放弃诉讼权益声明书》，声明自愿放弃对E12-1（即E12-②-1）、E12-2（即E12-②-2）、E13范围内的房产所有权、土地使用权等一切实体权益，该房产土地的一切权益都由游某3全权负责处理，保证今后不以任何形式向游某3主张共同诉权等相关权利。 原审认为，本案中，双方当事人的争议焦点是：被告龙岩市政府作出被诉《补偿决定》是否认定事实清楚、证据充分、程序合法。结合双方诉辩意见和行政机关的举证情况，综合分析认定如下： 一、关于被诉行政行为是否认定事实清楚 原告游某3主张，被诉《补偿决定》未对原告实际占有三幢房产的情况进行全面、客观公正的调查，认定其房屋位于莲花湖（安置小区）建设项目征收范围事实不清，认定别墅、空地、装修、结构错误，属征收补偿不到位，认定无照房为众人所有权属调查不清。 第一，关于案涉房屋征收项目。被告龙岩市政府主张案涉房屋位于莲花湖（安置小区）建设项目的征收范围内，并提供了《征收决定》及《征收公告》、《征收补充决定》及《征收补充公告》、红线图、被征收房屋面积测绘图等证据。原告对其中的被征收房屋面积测绘图即《房屋征收图》的真实性不持异议，该测绘图系为莲花湖安置小区房屋征收而制作，被告所举证据互相关联，能够证明案涉房屋位于莲花湖（安置小区）建设项目征收范围的事实。原告主张其房屋位于龙岩一中分校边城市××路建设征收范围依据不足，不能成立。 第二，关于案涉被征收房屋现状。被告龙岩市政府主张案涉被征收房屋现状为两幢砖混结构三层房屋，房屋总占地面积为225.15㎡，房屋总建筑面积为684.95㎡，并提供了被征收房屋面积测绘图、《产权认定意见表》等证据。原告对被征收房屋面积测绘图的真实性不持异议，对测绘数据表示认可。该测绘图显示，被征收房屋为相邻三处建筑，分别为三层房屋一幢、五层房屋一幢及连接二处房屋的三层建筑一处，三处建筑间和周边另有水泥地、围墙等，相关建筑和水泥地的面积也已经审理查明。而新罗区政府作出的《产权认定意见表》仅对现状为砖混结构3层、占地面积100.19㎡（即E12-②-1号房屋）和现状为砖混结构3层、占地面积124.96㎡（即E12-②-2号房屋）的二处建筑作出房屋产权认定，对测绘图中的五层房屋（即E13号房屋）一幢未予认定。被告龙岩市政府举证认为测绘图可证实被征收房屋面积实际测绘的情况，是产权认定的依据和评估报告的参考，但其所举二份证据对于案涉被征收房屋的幢数、面积的事实认定并不一致。《产权认定意见表》在第二处房屋（即E12-②-2号房屋）的“房屋现状”处认定其为砖混结构，在“违法建设情况”处记载“龙规（曹溪2011）停字第0326号：坪尾南路21号边，院内新建，现场第壹层已好，框架结构，面积约120㎡（2011.11.14）”，即载明该房屋为框架结构，同一认定表内对房屋结构的认定也不一致。被告龙岩市政府依据《产权认定意见表》对案涉被征收房屋幢数、面积、结构的认定事实不清，依据不足。因此，原告关于被告所作《补偿决定》认定其被征收房屋幢数、面积、结构错误的主张成立。 第三，关于空地和装修补偿。原告主张《补偿决定》对其房屋空地和装修不予补偿错误。对于空地问题，根据《补偿安置方案》第五条“征收补偿安置方案”的“(二)征收住宅房屋补偿计价方式”第4点“持有土地使用权证或政府有权部门认定为合法使用权的用地，在中心城区规划区范围内已有合法住宅，又取得其他地块住宅《土地使用证》或经依法批准的住宅用地未建设房屋的，其补偿标准按照合法土地面积的同地类基本地价补偿，其余被征收房屋建筑占地以外无办证的天井、庭院、宅基地等空地按照合法土地面积的同类基准地价的30%予以补偿”，经批准的住宅用地未建设房屋的按合法土地面积的同地类基本地价补偿，其余被征收房屋建筑占地以外的空地也应予以补偿。被告在《补偿决定》中对于95年地形图显示为空地的三层建筑按占证面积48.93㎡确定按基准地价补偿，但对测绘图所示被征收房屋建筑占地以外的水泥地等的补偿问题没有作出认定。对于装修问题，根据《补偿安置方案》第五条“征收补偿安置方案”的“(二)征收住宅房屋补偿计价方式”第3点“被征收房屋二次装修补偿按市建设局与物价局联合发布《关于公布龙岩中心城市房屋征收二次装修补偿标准的通知》（龙政建综〔2011〕67号）文件标准执行，附构筑物补偿按龙城建〔2012〕1号文件标准执行”，被征收房屋二次装修应予补偿。本案《初步估价结果公示》、18号《估价报告》均载明评估结果不含二次装修价值，《补偿决定》据此未对被征收房屋的装修补偿作出认定。由于装修价值的评估需要被征收人配合和提供相关资料，如评估机构系因被征收人拒不配合和提供相关资料导致未能评估装修价值，该不利后果应由被征收人自行承担。但18号《估价报告》仅说明勘察时因被征收人的原因无法对被征收房屋室内情况进行登记，未说明被征收人不予配合和提供资料的情况，被告也未提供系原告原因导致无法对装修进行评估的证据。根据双方一致确定的事实，被告于2019年5月6日向原告发放二次装修补偿款680476元，但该款如何计算及其他被征收房屋的装修补偿问题均未在《补偿决定》中予以认定。被告应按照《补偿安置方案》作出补偿决定，其作出的《补偿决定》是确定被征收人全部补偿安置利益的行为和实际补偿安置的依据，应当对被征收房屋的空地、装修补偿等问题一并予以明确。因此，原告关于被告所作《补偿决定》对空地和装修不予补偿错误的主张成立。 第四，关于案涉被征收房屋的权属。被告龙岩市政府认定游德金、游某4、马某、游某8、游某7、游某9、游某2、游某3、游某5、游某6为被征收人，并提供了龙集建（1992）字第1XXXX0号《集体土地建设用地使用证》、曹溪街道坪尾村委会出具的《证明》等证据。原告对被告提交的该组证据的三性均无异议，其主张游某的法定继承人就继承房产分割相关问题达成《房产分割协议》、应认定游某3为独一无二的适格权利人缺乏证据。被告龙岩市政府在《补偿决定》中认定游某的继承人等为被征收人有相应证据为据，认定事实清楚，原告的相关主张不能成立。 综上，被诉《补偿决定》认定案涉房屋征收项目和被征收房屋权属的事实清楚，但在认定被征收房屋的幢数、面积、结构及对空地、装修的补偿方面事实不清，依据不足。 二、关于被诉行政行为是否证据充分 原告游某3主张，被告龙岩市政府作出被诉《补偿决定》所依据的《产权认定意见表》和18号《估价报告》均不合法。其中，新罗区政府越权认定原告的其他房屋为违法建筑无效；被告以《征收决定》公告之日为评估时点确定房屋价格不符合公平补偿的法律规定，18号《估价报告》未公示不合法，另被告选定评估机构早于福建省政府作出征地批复和龙岩市政府作出《征收决定》的时间，剥夺了原告对评估机构的选择权，公告也仅张贴在西洋村，未张贴在其所在的坪尾村。 第一，关于《产权认定意见表》。被告龙岩市政府于2015年1月4日作出《授权通知》，授权新罗区政府组织实施新罗辖区范围内其已发布征收决定及公告项目的房屋征收与补偿工作。案涉被征收土地系集体土地，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定并依据《补偿安置方案》第六条“被征收房屋合法产权的确认”中“依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条之规定：市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。被征收房屋的补偿面积和用途以土地、房屋权属证书登记的为准。未登记权属面积和用途的或房屋现状与产权证登记不符的，由城市规划、国土、房管部门组成土地、房屋产权认定工作小组进行调查认定，按认定的结论作为评估补偿和安置的依据”的规定，新罗区政府经龙岩市政府授权，有权组织对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。新罗区政府虽无认定违法建筑的法定职权，但其可组织有法定职权的城市规划等部门依法作出认定，原告关于新罗区政府越权认定其房屋为违法建筑无效的主张在本案中不能成立。但是，新罗区政府在组织调查、认定和处理时，对征收范围内所有未经登记的建筑，包括合法建筑和违法建筑，均应作出调查、认定和处理，以如实反映征收范围内被征收房屋的真实情况，供嗣后评估机构依法作出评估报告以及市、县级人民政府依法决定补偿作出准备、创造条件。更何况，案涉《补偿安置方案》第七条规定，对于被征收房屋手续不完整但产权人能按时腾房签约并将被征收房屋交付拆除的，可享受相应激励政策的认定与补偿安置；《补偿安置方案》第八条规定了违法建筑按期拆除的补助。可见如实调查、认定和处理征收范围内包括违法建筑在内的所有建筑，符合《补偿安置方案》的规定，可供被征收人参考并选择是否按时腾房签约以享受激励政策和违法建筑补助，有利于推动征收补偿工作。如前所述，龙岩市政府提供的被征收房屋面积测绘图显示被征收房屋为相邻三处建筑，而新罗区政府作出的《产权认定意见表》仅对其中二处建筑作出房屋产权认定，以违法建设为由对另一处建筑未予认定，不符合《补偿安置方案》的规定，与双方当事人均认可的被征收房屋面积测绘图所示被征收房屋实际情况不符，也与被告实际于2019年5月6日发放经测绘的五层房屋的二次装修补偿款的事实不符。 第二，关于18号《估价报告》。首先，关于被告以征收决定公告之日为评估时点确定房屋价格是否符合法律规定的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、、地上附着物和青苗的补偿费等费用该条第三款规定，征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益。征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。本案中，被告龙岩市政府在征地补偿工作中参照适用了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第十九条、第二十六条规定：征收房屋应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿；对被征收房屋价值的补偿不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，被征收房屋的价值由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定；房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定。基于上述法律法规规定，征收人应当对被征收人给予依法足额补偿，也即公平补偿，同时还须保障被征收人的生活居住条件。而公平补偿、保障生活居住条件的基本要求即为对被征收房屋价值的补偿不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。但近年来由于房屋价格波动幅度较大，如果征收决定公告日、签订补偿协议日或者作出补偿决定日差距较大，则难以保障被征收人得到的货币补偿金能够购买被征收房屋类似房地产，无法体现公平补偿、保障生活居住条件原则。对于本案而言，龙岩市政府于2012年8月15日作出《征收决定》并发布公告，于2012年12月21日作出《征收补充决定》并发布公告，确定的签约期限为2012年8月15日至2013年1月31日止。《征收补充决定》及公告同时规定房屋征收部门与被征收人在签约期限内达不成补偿协议的，依《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条处理。参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条有关在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议即应作出补偿决定的规定，龙岩市政府在2013年1月31日签约期限届满后，即应立即启动作出补偿决定程序，并在合理的期限内作出补偿决定。但本案征收人和征收有关单位于2018年6月才对被征收房屋进行测绘，于2018年11月16日才作出《产权认定意见表》，于2018年12月14日才作出18号《估价报告》,于2019年2月22日才作出《补偿决定》。龙岩市政府作出征收补偿决定的时间迟于作出《征收决定》6年多，对此种不合理的迟延未能作出合理说明。至2019年2月22日龙岩市政府作出《补偿决定》时，被征收房屋和产权调换房屋的价格已经发生较大变化，且被征收房屋和产权调换房屋因所处区位不同等原因其价格变化幅度一般也不相同，被征收房屋类似房地产的市场价格也已发生较大变化，而被征收人依法有选择货币补偿或产权调换的权利，此时如再坚持以2012年8月15日《征收决定》公告之日作为评估时点，将不利于被征收人作出选择，不利于实现公平补偿和保障被征收人的生活居住条件。因此，本案被征收房屋和产权调换房屋价值的评估时点，不宜再确定为《征收决定》公告时点的2012年8月15日，而应当确定为《补偿决定》作出时点的2019年2月22日。 其次，关于18号《估价报告》是否公示、是否剥夺原告对评估机构的选择权等评估程序的问题。被告提供的第9组证据《初步估价结果公示》及公示照片、18号《估价报告》、《权利义务告知书》、分户评估报告送达回证证明：恒泰评估公司作出的《初步估价结果公示》已张贴于案涉房屋，该公司作出的18号《估价报告》已被留置送达给被征收人，有关征收单位还对被征收人作出了《权利义务告知书》并留置送达。原告在庭审中亦认可收到18号《估价报告》的事实。因此，原告关于18号《估价报告》未公示的主张不能成立。被告提供的第8组证据《房屋征收告知公告》及房地产、资产价格评估机构名单公示照片、选定评估机构会议记录、签到表及公示照片，以及被告提供的《补偿安置方案》证明：被告应在2012年3月30日公告有资质的评估机构，在公告五日内由被征收人协商选定房屋征收评估机构，若无法形成多数意见的，则在上述期限届满3日内由房屋征收部门通过公开抽号的方式随机选定；被告在2012年3月30日发布龙房征告〔2012〕25号《房屋征收告知公告》，告知被征收人应在2012年4月3日之前协商选定评估机构，在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人采取公开抽签等随机方式确定；2011年9月15日，福建省龙岩市建设局和龙岩市物价局公示供全市房屋征收当事人选择的10家房屋征收评估机构；2011年9月26日，征收部门因“龙岩市新区滨河绿地一期工程项目”，采用抽号方式确定恒泰评估公司为房屋征收评估机构，并将公开选择评估机构现场会议记录及现场会签到表张贴于龙岩市新罗区曹溪镇西洋村村民委员会门前。被告所举的该组证据互相矛盾，所证明的公示和确定评估机构时间、征收项目、评估机构名称、公示地点等事实与在案其他有效证据证明的案涉征收事实均不能对应，龙岩市政府在诉讼中亦未对此作出合理说明，依法应当承担不利后果。 综上，原告游某3对被告龙岩市政府作出《补偿决定》主要依据的《产权认定意见表》和18号《估价报告》均有异议。经审查，原告的主张基本成立，足以认定被告作出《补偿决定》的主要证据不足。在行政诉讼中，行政机关对其作出的行政行为的合法性负有举证义务，其所举证据应当内容一致，能够互相印证，共同证明行政行为的合法性。但本案中，被告龙岩市政府所举证据不乏自相矛盾之处，诉讼中也未能作出合理说明，致使待证事实不明，主要证据不足，从而导致承担不利后果，应引起充分重视。 三、关于被诉行政行为是否程序合法。 原告游某3主张，被告龙岩市政府未及时依法履职、超过法定时限作出被诉《补偿决定》属程序违法。 被告龙岩市政府参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，并在《征收补充决定》和公告中规定房屋征收部门与被征收人在签约期限内达不成补偿协议的，依《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条处理。虽然法律法规并未明确规定作出征收补偿决定的期限，龙岩市政府迟延于签约期限届满6年多之后作出被诉《补偿决定》不足以认定为违反法定程序，龙岩市政府亦辩称莲花湖（安置小区）建设项目涉及征收范围广且涉及的人数众多，征收时间历时较长并非被告过错导致，但龙岩市政府作为征收主体，在征收过程中依法有权作出相应处置，当与被征收人无法协商一致达成补偿协议时，应当及时依法作出书面补偿决定，固定并提存相应补偿内容，而不能怠于履行补偿安置职责，以反复协商代替补偿决定，甚至以拖待变以致久拖不决，造成补偿安置纠纷经年得不到解决。此既损害被征收人补偿安置权益，又提高相应补偿安置成本，还损害政府依法行政的形象，应当引以为戒。 综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，原告游某3系本案被诉《补偿决定》、《复议决定》的相对人，有权提起行政诉讼。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，被告龙岩市政府具有组织实施土地征收及对被征收人进行依法补偿的法定职责。案涉房屋位于集体土地上，虽然上述土地管理法律、法规未明确规定组织实施土地征收的市、县人民政府可对集体土地征收补偿事项作出征收补偿决定，但被告龙岩市政府作出被诉《补偿决定》系为履行土地征收中的依法补偿法定职责，其行政职权合法。为依法履行征地补偿职责，龙岩市政府经作出征收决定并公告、公布补偿安置方案、组织产权调查与认定、委托评估机构评估等程序，适用《中华人民共和国物权法》第四十二条、《中华人民共和国土地管理法》第四十七条并参照适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第二十四条第二款、第二十六条规定，作出被诉《补偿决定》，程序合法，适用法律并无不当。但被告龙岩市政府对案涉被征收房屋作出《补偿决定》认定事实不清，主要证据不足，其行政行为应予撤销。被告福建省政府作为被告龙岩市政府的上一级地方人民政府，具有对被告龙岩市政府所作《补偿决定》作出行政复议决定的法定职权，其在收到原告提出的行政复议申请后，经通知补正、受理、延期审理等程序作出《复议决定》，符合法定程序。但被告福建省政府对被告龙岩市政府所作行政行为认定事实不清和主要证据不足的问题未予查明和依法处理，其作出维持龙岩市政府所作《补偿决定》的《复议决定》，亦属认定事实不清，证据不足，且适用法律错误，依法应一并撤销。原告游某3关于被告龙岩市政府征收程序违法、未进行龙岩一中分校边城市××路建设项目前置审批违法、强制拆除其房屋违法的主张，不属本案审查范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项，第七十九条的规定，判决如下：一、撤销被告龙岩市政府于2019年2月22日作出的《补偿决定》；二、撤销被告福建省政府于2019年8月2日作出的《复议决定》。案件受理费50元，由被告龙岩市政府、福建省政府共同负担。 龙岩市政府不服原审判决，提起上诉，请求撤销原审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。其主要理由为：1.原审法院认定上诉人依据《产权认定意见表》对案涉被征收房屋的幢数、面积、结构的认定事实不清、依据不足，明显存在错误。《补偿决定》已经明确了被征收房屋系两幢砖混结构的三层房屋，案涉五层房屋（即E13号房屋）不在《补偿决定》范围内，对该房屋二次装修补偿款计算及补偿问题亦不属于本案审查范围，且2019年4月14日，被上诉人与房屋征收实施单位对《补偿决定》涉及的两幢房屋已经签订过了具体的补偿协议，被征收房屋补偿应按双方签订的协议内容履行。2.征收中关于评估机构的选定具有公开协商确定性，并未损害被征收人实体权利。3.被征收人不配合导致无法入户查看是无法对案涉两幢三层房屋进行二次装修评估的原因，房屋外水泥地属于非房屋部分，该部分补偿由龙岩地产公司负责处理。4.18号《估计报告》的评估时点参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，确定为《征收决定》公告之日，并无不当。 福建省政府不服原审判决，提起上诉，请求撤销原审判决，改判驳回被上诉人诉讼请求。其主要理由为：1.《补偿决定》内涉及的被征收房屋系两幢三层房屋，被上诉人所述的五层房屋（即E13号房屋）及该房屋周边空地，不属于《补偿决定》范围，应另案处理，我国法律也未规定在征收范围内被征收人有多处被征收房屋的必须在一份补偿决定中予以体现。2.评估机构的选定系公开确定，并未损害被征收人的实体权利，18号《估价报告》的评估时点参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，确定为《征收决定》公告之日，并无不当。 游某3辩称：1.根据2017年4月11日颁发的《龙岩市新罗区全面实行征地区片综合地价及调整青苗和地上附着物补偿标准实施意见》（龙政综〔2017〕77号）“六、（二））地上附着物补偿费支付给附着物所有权人&rdquo规定，游某3确属真正的占有所有权人；2.二上诉人违反选定评估机构的法律规定和法定程序作出的相关决定明显是滥用职权违法行政行为；3.参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，龙岩市政府在2013年1月31日签约期限届满后，应立即启动作出补偿决定的程序，而龙岩市政府迟至2019年2月22日才作出《补偿决定》，房地产市场价格已经发生较大变化，如继续以2012年8月15日作为评估时点，明显不当；4.《补偿决定》是确定被征收人全部补偿安置利益的行为和实际补偿安置的依据，应当对被征收房屋的空地、装修补偿等问题一并予以明确；5.龙岩市政府二审补充提交的甲方龙岩市新罗区房屋征收与补偿服务中心（以下简称新罗区征补中心）与乙方游某3于2019年4月14日签订的《先拆除后安置过渡意向协议书》（以下简称《意向协议书》），和恒泰公司2019年3月13日出具的岩恒泰（拆）估字[2019]第017号《房地产征收估价报告》（以下简称17号《估价报告》），恰恰证明其“先裁决、后取证”，违反行政程序，不具有证明力。请求驳回上诉，维持原判。 各方当事人原审提交的证据，均已随案移送本院。经审查，所有证据均经过举证、质证。对原审查明事实，本院予以确认。 二审中，龙岩市政府补充提交了两份新证据： 新证据1为《意向协议书》，主要内容：甲方确认乙方对位于莲花湖安置小区项目征收范围内的三处房屋（编号E12-②-1、E12-②-2、E13）享有的权利。经双方协商，乙方同意将上述三处房屋先行交付拆除，双方达成协议如下：1.认定编号E12-②-1，占地面积100.19㎡、建筑面积304.27㎡的房屋按现状认定一至三层为合法面积304.27㎡并增加一个区位价梯间9.45㎡，第四层按钢架棚作价补偿；2.认定编号E12-②-2，占地面积119.96㎡、建筑面积372.38㎡的房屋一层按111.96㎡认定合法产权，二层按占证48.93㎡补区位价另加一个分户梯间为合法产权，三层补48.93㎡的区位价，其他面积按规定另作价补偿，以上认定的合法面积122.46㎡和区位价48.93㎡乙方可选择产权调换或货币补偿的安置方式；3.认定编号E13房屋，占地面积134.86㎡、建筑面积520.86㎡的房屋暂按享有整体无产权房屋及政府针对符合条件无房户保障房救济措施的前提下，一至四层共计459.5㎡按重置价70%计算，第五层61.36㎡按重置价35%计算；4.乙方依法享有保留对上述编号E13的房屋产权认定结论提起行政复议和诉讼的权利。倘若今后行政复议或诉讼的最终结果所产生的利益超出本协议认定结论、补偿价格，则双方按复议或判决结果以签订正式补偿协议为准；5.乙方同意在2019年4月15日前将上述三处房屋办理腾房手续并交付甲方拆除，甲方承诺给予乙方享受按时签约的各项奖励；6.本协议一式肆份，甲方三份，乙方一份，自双方签字盖章后生效，具有法律效力，双方共同遵守。 新证据2为17号《估价报告》，主要内容：估价对象：龙岩市新罗区曹溪街道坪尾村莲花湖安置小区（游某3）住宅二次装修及附属构筑物价值评估；价值时点：2012年8月15日；估价结果：人民币68.0476万元。 经质证，游某3、福建省政府对两份新证据的真实性均予以确认。经审查，本院对两份证据的真实性予以确认。 二审中，本院另查明如下事实：甲方新罗区征补中心与乙方游某3于2019年4月14日签订的《意向协议书》。在2019年4月15日，游某3已就E12-②-1和E12-②-2两处房屋补偿问题，单方在《龙岩市新罗区房屋征收补偿安置协议》和《龙岩市新罗区房屋征收补偿协议（货币补偿）》上签字。目前，上述二协议还在有关部门走流程，征收部门及征收实施单位尚未在协议书盖章。同时，游某3已经提前领取了《龙岩市新罗区房屋征收补偿协议（货币补偿）》中约定的各项补偿款200018.12元的一半金额。 本院认为，游某3系因不服龙岩市政府对其房屋作出的《补偿决定》申请复议，并对维持《补偿决定》的《复议决定》不服，继而提起本案诉讼。经查，龙岩市政府虽于2019年2月22日对游某3作出《补偿决定》，但随后甲方新罗区征补中心与乙方游某3于2019年4月14日又就E12-②-1、E12-②-2和E13号房屋的安置补偿问题，签订了《意向协议书》，龙岩市中心城市曹溪片区改造指挥部也在该《意向协议书》上盖章确认。该《意向协议书》目前未被认定无效、变更、撤销或解除，且龙岩市政府亦明确表示愿意继续履行该《意向协议书》，并在此基础上与游某3最终达成正式的安置补偿协议。同时，经审查，《意向协议书》在补偿范围上涵盖并超出了《补偿决定》，《意向协议书》在补偿标准上也高于《补偿决定》。因此，被诉《补偿决定》已实际被《意向协议书》所替代，游某3提起本案起诉，不具有诉的利益，不符合法定起诉条件。原审对本案进行实体审理，存在不当，应予纠正。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项及《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定如下： 一、撤销福建省三明市中级人民法院（2019）闽04行初41号行政判决； 二、驳回游某3的起诉。 本裁定为终审裁定。 审判长  史寅超 审判员  王江凌 审判员  陈锦铨 二〇二〇年十月二十六日 书记员  雷 昕 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： …… （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； …… 《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： …… （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 ……