重庆市第二中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝02行初43号 原告赵培松，男，汉族，1968年10月28日出生，住重庆市巫山县。 委托代理人赵本新，重庆江晟律师事务所律师。 委托代理人李开鑫，重庆江晟律师事务所律师。 被告重庆市巫山县人民政府，住所地重庆市巫山县高唐街道广东中路**，统一社会信用代码11500237709411624C。 法定代表人曹邦兴，县长。 委托代理人谭贞红，巫山县应急管理行政执法支队副支队长。 委托代理人徐波，重庆宏愿律师事务所律师。 原告赵培松诉被告重庆市巫山县人民政府（简称巫山县政府）请求撤销生产安全事故调查报告批复一案，本院依法组成合议庭，于2020年8月7日在本院第四审判庭公开开庭审理了本案。原告赵培松的委托代理人赵本新、李开鑫，被告巫山县政府法定代表人曹邦兴的委托代理人谭贞红、徐波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告赵培松起诉称，巫山县当阳乡红槽村“4.24”电力安全事故调查组作出的电力安全事故调查报告认定事实不清，认定结论错误，超过法定期限，认定程序违法。被告作出的同意该调查报告的批复违背法律规定。请求人民法院判决撤销巫山县政府《关于同意巫山县当阳乡红槽村“4.24”电力安全事故调查报告的批复》（巫山府[2018]90号）。 被告巫山县政府答辩称，2018年4月24日，巫山县当阳乡红槽村4号变台区发生的电力安全事故造成1人死亡、6人受伤、1栋房屋被烧毁、41户农户和电力设施受到不同程度损毁的后果。经巫山县政府批准，由巫山县安监局等部门和专家组组成了巫山县当阳乡红槽村“4.24”电力安全事故调查组。事故调查组作出的调查报告认定事实清楚、认定事故原因正确，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告巫山县政府法定期限内提交，并在庭审中举示如下证据： 1.巫山县政府《关于同意巫山县当阳乡红槽村“4.24”电力安全事故调查报告的批复》（巫山府[2018]90号），证明巫山县政府依法作出了批复。 2.巫山县安全生产监督管理局《关于提请巫山县当阳乡红槽村“4.24”电力安全事故调查报告批复的请示》及其附件，证明巫山县安全生产监督管理局作为“4.24”事故调查的牵头单位，在调查报告形成以后依法请示县政府作出批复。 3.巫山县政府公众信息网网页截屏，证明“4.24”事故调查报告在2018年7月23日依法进行了公示； 4.《专家组现场勘验结论》； 5.调查组《勘验笔录》； 6.现场照片； 7.椿树枝刮在低压线上的树皮残渣（注：树皮残渣在（2019）渝02行初28号案件中已提交法院，故本案缺实物）； 8.专家组《关于2018年当阳乡“4.24”电力安全事故分析补充说明》及其附件； 9.对原告夫妻、相关证人等的询问笔录； 证据4-9证明原告砍落的树枝打在低压线上导致低压电杆摆动，造成与高压线路下方相邻的低压线路上下震荡，致低压线路的零线与高压线相碰产生电弧，高、低压电线烧结在一起，造成高压电串入低压线路引发“4.24”事故。 10.巫山县当阳乡2018年4月24日10时-14时气象信息说明，证明2018年4月24日10时-14时，巫山县当阳乡未出现高温、雷电、大风、短时强降水等不利天气现象。 11.调查组关于延期提交调查报告的请示，证明调查组因事故案情复杂、牵涉面广等原因，申请延期提交事故调查报告，巫山县政府同意延期。 巫山县政府当庭提交如下证据： 12.关于成立调查组的批复; 13.会议签到册; 14.事故调查报告分析会意见审签表; 15.关于县政府领导分工的通知。 原告对巫山县政府举示的证据质证认为，对证据1、2、3、4、5、6、9、10的真实性无异议，但不能达到被告的证明目的，证据7属当庭提交的证据，超过法定举证期限，证据8、11的真实性不予认可，证据12-15均属超过举证期限提交的证据。 原告赵培松庭审中举示如下证据： 1.赵培松身份证复印件; 2.巫山县政府《关于同意巫山县当阳乡红槽村“4.24”电力安全事故调查报告的批复》; 3.巫山县安全生产监督管理局《关于提请巫山县当阳乡红槽村“4.24”电力安全事故调查报告批复的请示》; 4.巫山县当阳乡红槽村“4.24”电力安全事故调查报告； 证据1-4证明原告在2019年3月19日通过在巫山县应急执法大队查询得知事故调查报告的批复、请示、内容。 5.光盘（证人马余国录像、现场视频及电子照片）; 6.关于证人马余国视频陈述内容文字说明; 7.马余国身份证复印件; 8.照片； 证据5-8证明架空电力线路和电力设备老化，事故发生前多次出现类似电力事故。 9.民事起诉状; 10.巫山县人民法院应诉通知书; 11.重庆市巫山县公安局拘留通知书； 证据9-11证明国网电力公司巫山分公司以追偿权为案由具状起诉原告要求赔偿250万元的损失。 12.重庆市第二中级人民法院开庭审理笔录; 13.询问提纲； 14.询问笔录。 证据12-14证明勘察人员和调查人员不清楚事故发生的经过。 巫山县政府对原告举示的证据质证认为，对证据1-4、9-14真实性无异议，但不认可原告的证明目的；对证据5-8的真实性不予认可。 本院对上述经质证的证据认证认为，被告举示的证据1-6,8-11真实、合法，与本案相关联，本院予以采信；对于被告举示的证据7，被告称椿树枝刮在低压线上的树皮残渣实物在（2019）渝02行初28号案件中，经查阅（2019）渝02行初28号案的质证笔录，本院已将实物当庭退还被告，故被告未向本院提交实物；证据12-15属超过举证期限提交的证据，因被告未提供逾期举证的正当理由，本院不予采信。原告举示的证据1-8,12-14真实、合法，与本案相关，本院予以采信；原告举示的证据9-11与本案无关联性，本院不予采信。 经审理查明，原告赵培松系巫山县当阳乡红槽村村民，2018年4月24日上午，赵培松在其烤烟田内砍伐椿树枝丫时，椿树枝丫在下落过程中触碰了附近的电压线。同日13时左右，巫山县当阳乡红槽村小组长严世武发现红槽村4号台变压器下方的计量表出现电火花。此后，红槽村4号台变压器附近农户的房屋出现了漏电情况，附近部分村民房屋起火，事故导致居住在4号台变压器附近的村民1人死亡、6人受伤等损失。事故发生后，巫山县公安局、巫山县监察委员会、原巫山县安全监督管理局、巫山县总工会、巫山县经信委、巫山县当阳乡人民政府的工作人员组成了巫山县当阳乡红槽村“4.24”电力安全事故调查组。 2018年4月26日，电力专家组会同巫山县安全监督管理执法大队、巫山县当阳乡人民政府、巫山县供电公司等单位和部门组成人员对巫山县当阳乡红槽村4号变台区“4.24”事故现场进行了勘验，形成勘验结论如下：一、本次“4.24”事故的直接原因是村民砍伐椿树造成，被砍伐的椿树枝倒地时打在B3号电杆至B4号电杆的220V线路上，致使B3号电杆向打击点方向倾斜，同时带动10KV忍石支线23号杆向B3号杆方向倾斜，由于电杆摆动，引起10KV线路和220V线路均上下震荡，引发10KV忍石支线23号杆至22号杆高压线路左边相与B3号杆至B3-1号杆220V线路的零线相碰触，产生电弧，将高、低压电线烧结在一起，造成高电压串入低电压线路。二、经实地勘验，位于红槽村村级公路到村民马余国家的入户公路交叉口下行约15米处，距B3号电杆约2米（公路内侧）存在高边坡。受涵洞排水、雨水冲刷及高地坡影响，B3号电杆基础受到一定程度的破坏，在椿树枝丫打击到线路时，引起B3号电杆摆动加大，导致低压B2号杆（与高压23号杆同杆）至B3号杆至B4号杆以及高压22号杆至23号杆电力导线上下震荡幅度增大，增加了导线碰触几率。 经调查询问王成林、陈延安、严世武等人，依据现场勘验结论，安全事故调查组于2018年7月6日作出《巫山县当阳乡红槽村“4.24”电力安全事故调查报告》并于同日提交至巫山县政府，调查报告附件出具了巫山县当阳乡红槽村“4.24”电力安全事故调查组成员名单打印件，调查报告及附件均未见调查组成员的签名。《巫山县当阳乡红槽村“4.24”电力安全事故调查报告》认定，巫山县当阳乡红槽村4号变台发生的事故性质为电力安全责任事故，事故导致1人死亡、6人受伤、1栋房屋被烧毁、41户农户和电力设施受到不同程度损毁，红槽村4号变台区大面积停电，直接经济损失共计191.4万元；赵培松砍掉的椿树枝丫在下落中掉在附近的220V电线上，引起线路震荡，引发附近10KV线路左边相与220V线路的零线相碰触，产生电弧，将高、低电线烧结在一起，高电压串入低电压线路，导致电力安全事故发生，是该起事故的直接责任者，建议由公安机关对赵培松进行立案侦查，按照相关法律规定追究其责任；国网重庆巫山县供电公司官阳供电所的农电工杨正印、雷长勇对“4.24”事故发生负有管理责任，建议由县供电公司将杨正印、雷长勇作调离岗位处理。 2018年7月19日，巫山县政府批复同意《巫山县当阳乡红槽村“4.24”电力安全事故调查报告》。2018年7月23日，巫山县政府公众信息网公开了《巫山县当阳乡红槽村“4.24”电力安全事故调查报告》。 另查明，2018年6月15日，巫山县当阳乡红槽村“4.24”电力安全事故调查组向巫山县政府提交《关于延期提交当阳乡红槽村“4.24”电力安全事故调查报告的请示》，申请延期提交安全事故调查报告，延期时间至2018年7月14日，请示报告上载有手书的“同意延期”字样，落款人为巫山县政府副县长刘海燕，落款日期为2018年6月15日。 赵培松不服巫山县政府作出的《关于同意巫山县当阳乡红槽村“4.24”电力安全事故调查报告的批复》（巫山府[2018]90号），诉至本院请求撤销该批复。本院于2019年4月3日立案受理后，于2019年9月26日作出的(2019)渝02行初28号行政裁定认为，生产安全事故调查报告不对当事人的权益产生直接影响，不属可诉的行政行为；巫山县政府作出的事故调查报告批复是“4.24”电力安全事故调查和处理过程中的阶段性行为，赵培松针对巫山县政府的批复提起诉讼时机不成熟，遂裁定驳回赵培松的起诉。赵培松不服该裁定，上诉至重庆市高级人民法院，该院于2020年5月6日作出的（2019）渝行终649号行政裁定认为，巫山县政府作出的《关于同意巫山县当阳乡红槽村“4.24”电力安全事故调查报告的批复》（巫山府[2018]90号）中包含对案涉事故原因、性质及责任的认定，以及相关处理意见，具有可诉性，属于人民法院行政诉讼的受案范围，故裁定撤销本院的(2019)渝02行初28号行政裁定，指令本院继续审理该案。 本院认为，本案被诉行政行为系《巫山县人民政府关于同意巫山县当阳乡红槽村“4.24”电力安全事故调查报告的批复》（巫山府[2018]90号）。重庆市高级人民法院作出的（2019）渝行终649号行政裁定已经明确事故调查报告批复具有可诉性，属于人民法院行政诉讼受案范围。赵培松对该批复不服，具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。巫山县政府作为作出该批复的行政机关，是本案适格被告。 由于本案被诉的批复系巫山县政府针对案涉事故调查报告作出，巫山县政府在作出批复以前，应当对该事故调查报告履行法定的审查义务。本院在审查巫山县政府是否具有作出本案被诉批复的法定职权以及其作出的批复是否符合法定程序的同时，亦需审查事故调查报告是否符合相关法律规定。因此，本案争议的焦点问题在于，一、如何认定“4.24”事故的性质，该事故是否属于电力安全事故；二、巫山县政府是否具有作出本案被诉批复的法定职权；三、“4.24”事故调查组提交事故调查报告的期限是否符合法律规定；四、事故调查报告是否具备法定的形式要件，即“4.24”事故调查组成员是否在事故调查报告上签名。 一、关于“4.24”事故的性质是否属于电力安全事故的问题。《电力安全事故应急处置和调查条例》第二条规定，本条例所称电力安全事故，是指电力生产或者电网运行过程中发生的影响电力系统安全稳定运行或者影响电力正常供应的事故（包括热电厂发生的影响热力正常供应的事故）。第三条规定，根据电力安全事故影响电力系统安全稳定运行或者影响电力（热力）正常供应的程度，事故分为特别重大事故、重大事故、较大事故和一般事故。依据该条例附表列示的电力安全事故等级划分标准，电力安全事故的判定标准包括以下五项：1.造成电网减供负荷的比例；2.造成城市供电用户停电的比例；3.发电厂或者变电站因安全故障造成全厂（站）对外停电的影响和持续时间；4.发电机组因安全故障停运的时间和后果；5.供热机组对外停止供热的时间。依据造成电网减供符合的比例，一般电力安全事故的判定标准为县级市减供负荷40%以上（电网负荷150兆瓦以上的，减供负荷40%以上60%以下）；依据造成城市供电用户停电的比例，一般电力安全事故的判定标准为县级市50%以上供电用户停电（电网负荷150兆瓦以上的，50%以上70%以下）。本案中，事故调查组在2018年7月6日作出的《巫山县当阳乡红槽村“4.24”电力安全事故调查报告》认定“4.24”安全事故性质为电力安全责任事故。但是，“4.24”事故仅导致巫山县当阳乡红槽村4号变台区大面积停电，巫山县共有26个镇、乡、街道，“4.24”事故的发生地为巫山县当阳乡红槽村。作为巫山县26个镇、乡、街道之一的当阳乡辖6个行政村，作为当阳乡6个行政村之一的红槽村4号变台区大面积停电，无法使巫山县的电网减供负荷达到40%以上，亦不会造成巫山县50%以上供电用户停电。故，“4.24”事故造成的电网减供负荷的比例与城市供电用户停电的比例均未达到一般电力安全事故的判定标准。《巫山县当阳乡红槽村“4.24”电力安全事故调查报告》亦未提供相关材料证明“4.24”事故导致发电厂或者变电站、发电机组、供热机组出现了运行故障的情况。因此，该事故调查报告认定“4.24”事故性质为电力安全责任事故，缺乏事实依据。 二、关于巫山县政府是否具有作出本案被诉批复的法定职权的问题。依据《电力安全事故应急处置和调查条例》第一条“为了加强电力安全事故的应急处置工作，规范电力安全事故的调查处理，控制、减轻和消除电力安全事故损害，制定本条例”之规定，电力安全事故应适用该条例。该条例第二十一条第三款规定，较大事故、一般事故由事故发生地电力监管机构组织事故调查组进行调查。国务院电力监管机构认为必要的，可以组织事故调查组对较大事故进行调查。第二十五条第一款规定，事故调查报告报经组织事故调查组的机关同意，事故调查工作即告结束；委托事故发生单位调查的一般事故，事故调查报告应当报经事故发生地电力监管机构同意。《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款则规定，重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。第三十一条规定，事故调查报告报送负责事故调查的人民政府后，事故调查工作即告结束。事故调查的有关资料应当归档保存。依据上述规定，《电力安全事故应急处置和调查条例》与《生产安全事故报告和调查处理条例》对负责事故调查的主体、作出事故调查报告批复的主体等问题均作出了不同的规定。本案中，因“4.24”事故不符合电力安全事故的判定标准，故不适用《电力安全事故应急处置和调查条例》。依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款与第三十一条的规定，“4.24”事故应由巫山县政府负责调查，巫山县政府有权对《巫山县当阳乡红槽村“4.24”电力安全事故调查报告》作出批复。 三、关于“4.24”事故调查组提交事故调查报告的期限是否符合法律规定的问题。《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条规定，事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。本案中，案涉事故发生于2018年4月24日，巫山县当阳乡红槽村“4.24”事故调查组于2018年6月15日向巫山县政府申请延期提交事故调查报告并获批准，系在法定期限内提交的延期申请。事故调查组在2018年7月6日作出《巫山县当阳乡红槽村“4.24”电力安全事故调查报告》并于同日提交至巫山县政府，系在法定延长期限内提交的调查报告，故“4.24”事故调查组提交事故调查报告的期限符合法律规定，原告主张事故调查组超期作出调查报告，缺乏事实依据，本院不予支持。 四、关于事故调查报告是否具备法定形式要件的问题，即“4.24”事故调查组成员是否在事故调查报告上签名。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条第二款规定，事故调查报告应当附具有关证据材料，事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。本案中，《巫山县当阳乡红槽村“4.24”电力安全事故调查报告》及附件中均未见调查组成员的签名。巫山县政府提交的“4.24”事故调查报告分析会意见审签表系在(2019)渝02行初28号行政案件庭审结束以后向巫山县人民法院提交的证据，未在(2019)渝02行初28号行政案件的法定举证期限内提交，亦未在本案的法定举证期限内提交，本院对该证据应不予采纳。并且，巫山县政府提交的“4.24”事故调查报告分析会意见审签表中仅有部分调查组成员的签名，缺乏调查报告分析会意见的具体内容，本院无法查证调查报告分析会的意见是否同《巫山县当阳乡红槽村“4.24”电力安全事故调查报告》中的内容一致。因此，事故调查报告分析会意见审签表上的签字不能等同于事故调查报告上的签名。 “4.24”事故造成1人死亡、6人受伤、1栋房屋被烧毁、41户农户和电力设施受到不同程度损毁，直接经济损失共计191.4万元，对巫山县当阳乡红槽村部分村民的生命、健康财产造成了严重伤害和巨大损失，事故调查组在事故调查报告中只有对事故原因作出准确认定，才能提出具有针对性的防范措施，有效防治类似事故再次发生。《巫山县当阳乡红槽村“4.24”电力安全事故调查报告》包含事故原因、责任认定等内容，是事故调查组经调查后形成的最终报告，事故调查组全体成员应当对此报告予以签字确认。事故调查组成员未在事故调查报告上签名,不能证明事故调查组成员对事故调查报告内容的认可与确认,违反了《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条第二款的规定，欠缺必要的合法形式要件，不能作为巫山县政府作出批复的依据材料。 综上，《巫山县当阳乡红槽村“4.24”电力安全事故调查报告》认定“4.24”事故性质为电力安全事故，缺乏事实依据，并且，该事故调查报告欠缺必要的合法形式要件。巫山县政府对该事故调查报告未尽到法定的审查义务,其作出的巫山府[2018]90号《巫山县人民政府关于同意巫山县当阳乡红槽村“4.24”电力安全事故调查报告的批复》，主要证据不足，依法应予以撤销，原告的诉讼请求应予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决如下： 一、撤销重庆市巫山县人民政府在2018年7月19日作出的巫山府[2018]90号《巫山县人民政府关于同意巫山县当阳乡红槽村“4.24”电力安全事故调查报告的批复》； 二、责令重庆市巫山县人民政府按照法律规定的期限对巫山县当阳乡红槽村“4.24”安全事故调查组于2018年7月6日作出的《巫山县当阳乡红槽村“4.24”电力安全事故调查报告》重新作出批复。 案件受理费50元，由被告重庆市巫山县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。 审 判 长  蒋乾巽 审 判 员  程 杨 人民陪审员  李忠明 二〇二〇年十月二十八日 法官 助理  胡绍娟 书 记 员  谭淋月