广东省韶关市武江区人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤0203行初225号原告吴汉明，男，1959年2月14日出生，汉族，现住广东省韶关市浈江区乐园镇沙梨园管理区********。委托代理人沈红红，广东中佑律师事务所律师。委托代理人李一文，广东中佑律师事务所律师。被告韶关市武江区城市管理和综合执法局。住所地广东省韶关市武江区***19号。法定代表人洪维陶，该局局长。出庭负责人丁少锋，该局副局长。委托代理人刘畅，该局法制股科员。委托代理人夏辉，该局执法三大队队员。原告吴汉明诉被告韶关市武江区城市管理和综合执法局（以下简称武江区城管局）其他行政管理行政处罚一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，本案现已审理终结。原告吴汉明诉称,2015年3月19日，原告从何景旺处租赁了一块东至韶关大道西侧排水渠，南至芙蓉山北侧，西至坑冲竹林部分，北至杨梅园山庄边界的空地，面积为13亩。双方签订的《租地协议》经韶关市武江区******委会确认认可。原告承租上述土地后，在土地上搭建了4609.26平方米的铁皮棚做仓库使用。2020年8月7日，被告向原告发出韶城告字（2020）第0065号《行政处罚意见告知书》，告知原告其搭建的铁皮棚未取得《建设工程规划许可证》，限原告三日内予以拆除。原告认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，法律并未授权被告武江区城管局认定、处理违法建筑的职权，因此，被告无权向原告发出涉案《行政处罚意见告知书》。请求人民法院依法确认被告武江区城管局于2020年8月7日作出的韶城告字（2020）第0065号《行政处罚意见告知书》违法。被告武江区城管局辩称，一、被告作出的《行政处罚意见告知书》认定原告的违法行为事实清楚，依据充分。2019年4月，根据《关于研究狮公岩及杨梅园山庄地块清表交地工作的会议纪要》的相关要求，被告武江区城管局执法人员对韶关市武江区*****面入口侧杨梅园地块涉嫌违建建筑物进行调查。通过现场勘验、检查、现场相片、现场检查笔录等可以证实，原告吴汉明未经依法批准，擅自在韶关市武江区*****面入口侧杨梅园地块建设一处钢架铁皮棚结构建筑物。经委托鉴定，原告吴汉明建设的韶关市武江区*****面入口侧杨梅园地块涉嫌违建建筑物面积4609.26㎡,其违法行为事实清楚，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条作出行政处罚依据充分。二、被告武江区城管局作出《行政处罚意见告知书》程序合法。被告于2020年8月7日向原告吴汉明作出《行政处罚意见告知书》并于2020年8月11日直接送达给原告吴汉明。该《行政处罚意见告知书》中告知当事人有权进行陈述和申辩的权利。2020年8月18日，被告武江区城管局作出《行政处罚决定书》并直接送达给吴汉明。三、被告具有本案行政执法主体资格。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。2019年，韶关市武江区进行机构改革，武江区城管局负责查处城区范围内违反城市规划、未取得工程规划许可的建筑物、构筑物、城市河道违法建筑物等行为。本案中，原告未取得《建设工程规划许可证》擅自建设的行为，被告有权依法进行处罚。综上所述，被告作出的《行政处罚意见告知书》事实清楚、依据充分、程序合法，原告的诉讼主张没有事实和法律依据，请求人民法院依法驳回其诉讼请求。经审理查明，2020年5月7日，经韶关市武江区市容市貌整治提升工作领导小组办公室协调申请，韶关市自然资源局作出《关于对的回复意见》，确定原告吴汉明属于未取得《建设工程规划许可证》擅自进行建设，无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。2020年7月23日，被告武江区城管局对被告吴汉明在韶关市武江区*****面入口侧涉嫌违建情况进行现场检查。经现场勘查，原告吴汉明韶关市武江区*****面入口侧建设一处不规则的钢架铁皮棚结构，东至韶关大道西侧排水渠，南至芙蓉山北侧，西至坑冲竹林部分，北至杨梅园山庄边界，其基地及建筑面积为4609.26平方米。2020年8月4日，被告武江区城管局对原告吴汉明未经城乡规划行政部门审批许可，擅自违法建设建筑物一案进行集体讨论，经讨论认定原告吴汉明的建设行为属于擅自建设，且该违法建设行为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，应予以拆除。2020年8月5日，被告武江区城管局以原告吴汉明未经规划主管部门审批擅自建设为由，予以行政处罚立案。2020年8月7日，被告武江城管局作出《行政处罚意见告知书》，限原告三日内拆除在韶关市武江区*****面入口侧杨梅园地块建设的一处钢架铁皮棚结构建筑物，并依法告知其陈述和申辩的权利。原告吴汉明对该《行政处罚意见告知书》不服，于2020年8月13日提起本案行政诉讼。2020年8月18日，被告武江区城管局作出韶武城决字（2020）第0066号《行政处罚决定书》，限原告吴汉明三日内拆除涉案建筑物，依法予以送达，并告知其申请复议或提起诉讼的权利。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。一般而言，可以提起行政诉讼的行政行为，应当是行政主体直接设定行政相对人权利义务或者对相对人权利义务直接产生影响、对外发生法律效果的行为，也即行政管理活动的最终行政决定。一般不包括行政主体在作出最终行政决定过程中针对程序性事项所作的决定和处理。此类针对程序性事项所作的行为以及过程性行为虽具有一定法律意义，也会间接影响相对人权利义务，但它的法律效果是依附并被最终的行政决定所吸收，除非过程性行为具有独立的价值且对当事人权利义务产生重大影响。对过程性行为合法性的评价，可以在对最终的行政决定合法性评价中一并进行，过程性、程序性行为存在违法情形的，可能会导致最终的行政决定被认定为违法。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条、第七十四条的规定，行政行为是否符合法定程序是人民法院审查行政行为合法性的重要方面，行政行为违反法定程序的，人民法院有权予以撤销并可责令重作；行政行为程序轻微违法，但对当事人权利不产生实际影响的，人民法院可以判决确认违法而不撤销行政行为。因此，行政主体在行政程序中所作的程序性行为以及过程性行为的合法性问题，可以在对最终的行政决定的合法性审查中予以解决。对于在最终行政决定作出后，当事人再对过程性行为、程序性行为单独提起行政诉讼，显然已不再具有诉的利益，不再具备诉讼的必要性和实效性。因此，行政主体程序性行为、过程性行为，通常不能单独提起诉讼，除非该程序性行为具有事实上的最终性，并影响公民、法人或者其他组织的合法权益。本案中，武江区城管局已于2020年8月18日作出《行政处罚决定书》这一最终行政决定，但原告吴汉明仍对武江区城管局于2020年8月7日作出的《行政处罚意见告知书》这一过程性行为提起行政诉讼，明显属于《最高人民法院关于适用解释》第一条第二款第六项，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。因此，原告吴汉明对被告武江区城管局作出的《行政处罚意见告知书》提起行政诉讼不属于行政诉讼的受案范围。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项、第六十九条第一款第一项、第一百零一条第一款第二项之规定，裁定如下：驳回原告吴汉明的起诉。本案免交案件受理费。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者诉讼代表人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。审 判 长  刘三瑞审 判 员  赵 娜人民陪审员  王长林二〇二〇年十月十九日书 记 员  李舒韵