北京市延庆区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0119行初27号原告北京花友饰商贸有限公司，住所北京市延庆区旧县镇白草洼村西500米。法定代表人苏秀敏，总经理。委托代理人文自进，男，1969年12月18日出生，住北京市丰台区。委托代理人鲁明睿，陕西乐友律师事务所律师。被告北京市延庆区旧县镇人民政府，住所地北京市延庆区旧县镇旧县村。法定代表人刘宇，镇长。参加诉讼行政机关负责人闫立民，副镇长。委托代理人赵建宇，北京赵建宇律师事务所律师。第三人刘利明，男，1955年5月1日出生，住北京市丰台区。原告北京花友饰商贸有限公司（以下简称花友饰公司）不服被告北京市延庆区旧县镇人民政府（以下简称旧县镇政府）作出的限期拆除决定，于2020年5月11日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，在法定期限内向被告旧县镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因刘利明与本案具有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年9月2日、2020年10月13日依法公开开庭审理了本案。原告花友饰公司的委托代理人文自进、鲁明睿，被告旧县镇政府的行政机关负责人闫立民及委托代理人赵建宇，第三人刘利明到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。旧县镇政府于2020年4月27日作出京延旧政拆字〔2020〕第1号《限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》），当事人为刘利明，载明：2019年9月1日，北京市延庆区旧县镇人民政府执法人员在检查中发现，你（单位）有违法建设行为，遂予以立案调查。经查：你（单位）于2000年8月在白草洼村西500米建设的砖混结构、四处、占地面积3300平方米的房屋，经规划自然资源部门协查复函证明，该建筑物未取得建设工程规划许可证、临时建设规划许可证以及选址意见书、规划条件或者建设工程设计方案审查同意意见等规划文件，属违法建设，以上事实有现场检查笔录、证据照片、规划复函、询问笔录等材料为证。你（单位）搭建违法建设的行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款规定，影响了本市城市规划管理秩序，依据《北京市城乡规划条例》第七十五条第一款规定，本行政机关决定：限你（单位）收到本决定3日内拆除上述违法建设，并接受复查。逾期拆除的，本行政机关将报请延庆区人民政府责成有关部门依法强制拆除。依据《北京市城乡规划条例》第八十条第一款规定，强制拆除或者回填违法建设及其安全鉴定的费用、建筑垃圾清运处置费用，以及相关物品保管费用由违法建设当事人承担。当事人逾期不缴纳的，执法机关可依法加处滞纳金。如不服本决定，可自接到本决定书之日起六十日内，向北京市延庆区人民政府申请行政复议，也可自接到本决定书之日起六个月内直接向北京市延庆区人民法院提起行政诉讼。原告花友饰公司诉称，2002年1月18日，原告与延庆县旧县镇白草洼村村委会签订《土地租赁合同》，合同约定：该村委会将位于本村旧县镇白草洼村西南面积为66667.02平方米集体土地租赁给原告使用，原告经营花卉市场及建房，租赁时间为2002年1月1日至2052年1月1日止，租金每年每亩为400元，租金每年支付一次，直至合同期满。合同签订后，原告按照合同约定已履行自己的义务，且原告按照原延庆县人民发展计划委员会延计投字（2002）第8号批复，已办理了集体土地使用证等建房合法手续后才临建房屋的，同时原告也向原延庆县地税局、国税局已办理纳税手续，原告在该集体土地上建房，依据《土地管理法》之规定，原告临建房屋程序及手续完全合法，不存在违建的事实。因此，被告作出的限期拆除决定书及催告通知书明显错误，该错误行为严重损害了原告的合法权益，原告投资金额巨大，如果被告强制拆除，将会给原告造成重大经济损失，现诉至法院，要求撤销旧县镇政府作出的《限期拆除决定书》。原告花友饰公司向本院提交了以下证据：第一组证据：1、限期拆除决定书；2、催告通知书；3、强制拆除决定书；该组证据证明：限期拆除决定书送达主体是刘利明，作出限期拆除决定书的主体是镇政府，主体不适格，根据《中华人民共和国城乡规划法》规定有关行政部门采取强制措施必须以规划主管部门作出限期拆除决定和县级以上人民政府的责成为前提条件，以上几份行政文书的作出主体均不符合法律规定，违反了行政合法性原则；根据法律规定，限时拆迁只能由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门进行，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆除。本案镇政府超越法定职权作出限期拆除决定属于违法行政行为，应予以撤销，同时证明原告主体适格；旧县镇政府作出的上述行政文书时并未向房屋实际建造使用人花友饰公司送达《行政强制预先告知书》，未给行政相对人提供合理的陈述、申辩的权利期限，不能充分保证行政相对人行使其陈述、申辩权，其作出的涉案行政决定的程序违法。第二组证据：1、集体土地使用证；2、旧县镇关于白草洼兰花基地建设项目的申报请示；3、旧县镇白草洼村委会向延庆县国税局、地税局出具的证明；4、北京花友饰公司交纳的城镇土地使用税、房产税缴税付款凭证，该组证据证明：花友饰公司占用使用白草洼基地上的建设项目合法，且国家税务部门收取相应的税费，视为国家对其合法性予以认可。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，限期拆除针对的是未经合法手续而进行建设的建筑，也就是说是“违章建筑”，而本案中花友饰公司拥有合法的集体土地使用证书，且经基地建设项目申报批复属于合法项目建设。花友饰公司在2003年取得土地使用权证时就已经向政府机关备案了将来房屋建设的合法性。第三组证据：1、土地租赁合同及土地租赁合同补充条款；2、花友饰公司关于建设花卉繁殖基地的立项批复；3、延庆县旧县镇白草洼村委会的情况说明；4、花友饰公司缴付土地租金的凭据，该组证据证明：花友饰公司是合法的建设单位，花友饰公司占用使用白草洼基地上的建设项目合法，国家各个行政部门单位予以承认认可其合法性。本案中的原告既不属于违法建筑，又不属于“严重影响城市规划”的程度，因此，被告的行政行为应予以撤销。第四组证据：北京市规自委延庆分局向旧县镇政府出具的函告，证明本案中被告将行政处罚相对人未准确界定就予以采取强制措施，程序、行为均违法。规自委未经调查核实原告建房的原因及2002年原告拥有土地使用权后是否要求办理建设工程规划许可证的规定，也未结合当时建房的位置是否为规划控制区有关，而被告据此认定原告建房违法属于调查事实不清，程序违法、内容错误、显失公正。且在执法过程中，存在界定行政实施主体错误，所作出的行政决定书不仅违法，也有违公正、合法性原则和适当性原则，应予以撤销。第五组证据：社员代表名单和党员代表名单，证明原告在该花卉市场经营建房等一切行为是合法的，这个项目立项的时候需要上会讨论的，以上人员名单是决策时的人员，是经过村里领导和全村村民同意的，是集体农村用地。第六组证据：照片及视频优盘，被告违法强拆原告房屋，证明房屋价款、修房价值及经营损失方面产生的损失；保留要求被告赔偿原告损失的权利；同时证明是在农用地上建设，房屋位置不属于规划控制区；房屋属于生活用房不是永久性建设。被告旧县镇政府辩称，旧县镇政府具备作出该行政行为的主体资格，而且查明事实清楚，适用法律正确，程序合法，请法院驳回原告诉讼请求。根据《城乡规划法》第六十五条、《北京市城乡规划条例》第六十二条之规定，我政府具有作出《限期拆除决定书》的主体资格。我政府作出被诉限期拆除决定书，查明原告的违法事实清楚，程序合法。2020年3月2日，我政府对原告违法建设行为进行立案，基于2019年4月28日9时25分，在检查中发现刘利明在白草洼村西500米处建设砖混结构平房，未能出示《规划许可证》或者《临时建设工程规划许可》。我政府立案后，工作人员闫立民、解玲于2020年3月31日13时50分对刘利明进行了询问，制作了询问笔录，询问建房是否有规划许可，刘利明称有规划许可。闫立民、解玲制作了现场检查笔录、现场勘验笔录，刘利明均签字确认。后我政府向北京市规划和自然资源委员会延庆分局发函查询涉案房屋是否经过规划许可，北京市规划和自然资源委员会延庆分局于2020年4月15日复函答复，涉案房屋至今未经过规划行政许可。因此2020年4月23日，我政府根据《行政处罚法》32条的规定，向刘利明送达了权利义务告知书，告知拟对于刘利明违法建设作出限期拆除决定书，其享有陈述、申辩权利，但是刘利明拒绝签收，我政府在送达回证中记录“拒收”。2020年4月27日，我政府向刘利明邮寄送达了限期拆除决定书，建议刘利明3日内自行拆除违法建设，但是其没有自行拆除。2020年4月30日，我政府又向刘利明邮寄了催告通知书，催告刘利明3日内自行拆除，其仍未自行拆除违法建设。2020年5月8日，我政府制作了《强制拆除决定书》。我政府完全按照《行政处罚法》及《北京市城乡规划条例》、《北京市禁止违法建设若干规定》的要求制作的限期拆除决定书，查明事实清楚，程序合法，请法院查明事实，驳回原告的诉讼请求。被告旧县镇政府在法定期限内向本院提交了以下证据：1、2020年3月2日立案审批表，证明被告依法对于违法建设进行立案调查；2、2020年3月31日对刘利明制作的询问笔录、现场检查笔录、现场勘验笔录以及现场照片，证明被告依法对违法行为进行调查、收集有关证据，在询问笔录中刘利明并没有提出房屋是原告公司的财产，刘利明是原告公司的实际控制人；3、调查人员执法证复印件，证明调查执法人员具有相应的资格；4、京规自延函〔2020〕188号《北京市规自委延庆分局关于刘利明在旧县镇白草洼村西所建房屋规划审批情况的函》，证明本案所涉房屋没有经过规划行政许可，属于违法建设，建设人为刘利明；5、2020年4月23日的询问笔录以及权利义务告知书、告知书的送达回证，证明被告按照行政处罚法的规定，告知拟处罚的事实、依据、内容以及刘利明的陈述、申辩的权利；6、2020年4月25日案件处理呈批表，证明处理决定经过领导审核；7、2020年4月27日的限期拆除决定书、送达回证、邮件交寄单，证明被告依法作出《限期拆除决定书》，并且通过邮寄送达。旧县镇政府提交《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》、《北京市禁止违法建设若干规定》作为其行政行为的法律依据。第三人刘利明陈述称，旧县镇政府作出的《限期拆除决定书》不符合法律规定和行政执法程序，应予撤销，理由是：1、旧县镇政府在未明确行政强制措施行政相对人的情况下，错误的将本人定性为涉案房屋的实际建造使用者，未能保障本人的合法权益，严重阻却了原告的权利行使。2、旧县镇政府未能听取本人的陈述、申辩，对本人采取行政强制措施严重违法。从一开始，我就明确告知被告，我的身份仅仅是花友饰公司的员工，并非法定代表人，也非实际责任人，然而被告却视而不见。被告还让我签收材料，我本身就不是适格的行政主体，拒绝签收应属合理。被告的行政强制措施严重违法。3、被告未按照法律规定送达行政强制、行政处罚事先告知书与决定书，且送达主体错误，导致真正的行政相对人陈述申辩权利被剥夺，行政行为违法。4、被告未能查清案件事实且充分保障我陈述申辩权利的情况下，对我所做的行政行为，应属无效。被告在未查明涉案房屋的实际建设使用者的情况下，就错误的将行政法律文书向我送达，并且对我做了询问笔录，我当时的个人意见并不能代表公司的意见。送达的行政文书上写的时间是6个月之内向法院提起行政诉讼，然而作出文书前后几天的时间，被告就强行将涉案房屋予以拆除。其次，涉案房屋不是违法建设。2000年建设房屋之际，旧县镇政府完全知情，并且在后期就涉案房屋的规划图也备案上报有关部门登记在册。这些年，政府部门也从来没有督促我们公司需要申办建设工程许可证。在建房初期，生活用房60间，都是经过旧县镇政府完全认可并同意的。不仅如此，在2008年12月22日，旧县镇政府还就公司的具体建设项目（日光温室5栋，组培室2个，生活用房60间等）向延庆县农委予以申报。第三人刘利明未向本院提交证据。经庭审质证，各方发表质证意见如下：对于原告花友饰公司提交的证据，被告旧县镇政府表示：第一组证据真实性认可，证明目的不认可，在我方工作人员询问刘利明的时候，其没有告知我们房屋属于原告公司，土地管理都是刘利明在从事，认定主体没有错误。根据《城乡规划法》和《北京市禁止违法建设若干规定》，乡村违法建设的查处权利就是乡镇政府，根据《北京市城乡规划条例》第二条，北京市全部的行政区域都是规划区没有例外。第一组的证据2、3与本案没有关系。第二组证据真实性认可，证明目的不认可，集体土地使用证载明不得搞永久建筑，虽然原告有证并不代表房子就是合法建设；关于请示，只是对方的请示并未得到相应的批复；关于缴税证明，建设是否合法是以规划许可为前提，缴税证明不能反推该建设就是合法建设；对于原告认为具备主体资格，证明目的不认可，原告公司是刘利明妻子作为法人，实际控制就是刘利明，虽然土地以公司名义租赁但是在租赁范围内建房如果有房产证，应以登记为准，如果没有就以出资为准，如果作为个人出资可以划转到公司，但原告没有提供划转的手续。第三组证据真实性认可，原告公司和第三人没有取得房屋建设规划许可，情况说明真实性、证明目的认可，不能证明设施是合法建设。第四组证据真实性认可，证明目的不认可，行政行为相对人是刘利明没有错误，即使原告具备资格，但是刘利明就是公司的实控人，如果土地财产属于公司，我方会审慎考虑行政相对人，在询问时刘利明并未阐述，刘利明拒绝签收权利义务告知书，责任不在我方，而在于刘利明。第五组证据，根据规定要将农业用地变更建设用地，必须取得规划许可。第六组证据真实性认可，证明目的不认可。根据现场勘查笔录和现场照片建设的就是永久性建设。第三人刘利明对原告花友饰公司提交的证据全部认可。对于被告旧县镇政府提交的证据，原告花友饰公司表示证据1-3真实性认可，与本案没有关联性，证明目的不认可。证据1-4被告送达以及调查的主体是错误的，并非本案权利所有人，程序错误，被告在原告公司尚未授权的情况下，对第三人进行询问，阻却了原告公司的权利行使。证据4载明的建设人为第三人，调查核实的结果与事实不符，证明目的不认可，拆除违章建筑应当严格依照法定程序进行，充分保障相对人陈述申辩权利，被告提交的证据相对人错误，程序违法。对于被告提交的证据5-7，证明目的不认可，程序违法，被告送达主体错误，没有直接送达原告。第三人刘利明表示与原告质证意见一致。上述证据经过庭审质证，本院在听取了各方当事人的质辩意见并经评议后认证如下：原告花友饰公司提交的证据，第一组证据中的证据1属于被诉行政行为，不能作为证据提交，证据2、3系限期拆除决定书之后制作，不属于本案审查范围；第二组证据、第三组证据真实性予以认可，但证明目的不认可，花友饰公司租赁土地取得集体土地使用证、缴纳税费等材料不能作为涉案建设取得规划许可的证明；第四组证据具有真实性，本院予以采信；第五组证据与本案不具有关联性；第六组证据具有真实性，能够反映现场情况，对于损失情况的证明目的不属于本案审查范围，对于房屋不属于永久性建设的证明目的不予采信。被告旧县镇政府提交的证据7限期拆除决定书系被诉行政行为，不能作为证据；其他证据具有真实性，能够证明被告立案调查、询问、现场勘验及作出被诉限拆决定书并送达的过程，对此本院予以采纳，但不能证明被告所作限拆决定书合法。本院根据以上有效证据及当事人当庭陈述认定以下事实：2002年1月18日，花友饰公司与延庆区旧县镇白草洼村村民委员会签订了《土地租赁合同》，合同约定租赁土地项目为开发建设花卉暖棚、饲养圈舍及文化旅游设施等。租赁土地地址为旧县镇白草洼村西南。租赁期限：50年整，自2002年1月1日至2052年1月1日。租赁面积：100市亩整。租赁用途：种植、养植高档花卉，饲养家畜供应市场兼搞文化旅游开发。2002年1月28日，延庆县发展计划委员会作出《北京花友饰商贸有限公司关于建设花卉繁殖基地的立项批复》。2003年6月，原延庆县人民政府为花友饰公司颁发京延集用（2003）字第007号集体土地使用证，载明土地使用者为花友饰公司，土地所有者为延庆县旧县镇白草洼村村民委员会；座落：延庆县旧县镇白草洼村西；使用权类型：集体土地租赁使用权；地号A-08-02-0030；用途：种植、养殖；终止日期：2052年1月1日；使用权面积：66667.02平方米。2020年3月2日，旧县镇政府经检查发现对本案涉案建设予以立案。2020年3月31日，旧县镇政府对刘利明制作询问笔录，刘利明陈述，涉案房屋建于2000年8月，在白草洼村西500米处，砖混结构。同日，旧县镇政府对涉案建设进行了现场勘验和检查，制作了现场检查笔录及现场勘验笔录。2020年4月15日，北京市规划和自然资源委员会延庆分局出具《关于刘利明在旧县镇白草洼村西所建房屋规划审批情况的函》，载明：“你镇提出的旧县镇白草洼村西建设的砖混结构房屋，建筑面积为1037平方米，建设人为刘利明。经我分局调查核实，该建筑至今为止未经规划行政许可。”2020年4月23日，旧县镇政府向刘利明作出权利义务告知书，告知其建设的房屋属于违法建设，将对其作出限期拆除决定，并告知其享有陈述申辩的权利。当日，旧县镇政府向刘利明制作询问笔录，刘利明出示了集体土地使用证、营业执照、延庆县发展计划委员会“北京花友饰商贸有限公司关于建设花卉繁殖基地的立项批复”，以及土地租赁合同。询问笔录中旧县镇政府问：您不是法人，我们可以对您进行询问吗？您能出具授权委托书吗？刘利明答：不是法人，可以询问，不需要委托书，我就全权代理了。2020年4月27日，旧县镇政府作出本案被诉《限期拆除决定书》，向刘利明邮寄送达。2020年5月，涉案建筑被实施拆除。2020年5月11日，花友饰公司向本院提起诉讼，要求撤销旧县镇政府作出的被诉《限期拆除决定书》。另查，花友饰公司住所为北京市延庆区旧县镇白草洼村西500米，刘利明系花友饰公司经理。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《北京市禁止违法建设若干规定》第四条第一款规定，乡镇人民政府负责本行政区域内禁止违法建设工作，制止和查处乡村违法建设。本案中，涉案建设位于北京市延庆区旧县镇区域范围内，被告旧县镇政府对辖区内的违法建设具有查处的法定职权。本案的争议焦点在于被诉《限期拆除决定书》所认定的涉案建筑的建设主体是否准确。行政机关作出处理决定，应当建立在充分收集证据、准确认定事实的基础上。本案被诉限期拆除决定书认定涉案建筑的建设人为刘利明，而庭审中，花友饰公司及刘利明均表示涉案建筑的建设人并非刘利明应为花友饰公司。旧县镇政府在行政执法程序中，在对刘利明进行调查询问时，刘利明提供了集体土地使用证、营业执照、延庆县发展计划委员会立项批复、土地租赁合同等证明文件，均指向涉案建筑与花友饰公司的关系。旧县镇政府在未进一步就涉案建筑的建设主体等相关基础信息向花友饰公司进行调查核实的情况下，即认定刘利明为涉案建筑的建设人，确属对涉案建筑的建设主体认定认定事实不清、证据不足。综上，被诉《限期拆除决定书》认定事实不清、证据不足，因涉案建筑已被拆除，被诉限拆决定书已经不具有可撤销内容。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告北京市延庆区旧县镇人民政府于2020年4月27日作出的京延旧政拆字〔2020〕第1号《限期拆除决定书》违法。案件受理费五十元，由被告北京市延庆区旧县镇人民政府负担，于本判决生效后七日内交纳。如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第一中级人民法院。审 判 长 张 晶人民陪审员 谭 冰人民陪审员 宋红红二〇二〇年十月二十八日书 记 员 杨 光