福建省泉州市洛江区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽0504行初110号 原告晋江志闽旅游开发有限公司，住所地福建省晋江市金井镇围头村围头角。 法定代表人蔡文桂，总经理。 委托代理人韩峰，北京京师（天津）律师事务所律师。 委托代理人于婷婷，北京京师（天津）律师事务所律师。 被告晋江市自然资源局，住所地福建省晋江市迎宾路**。 法定代表人蔡清渠，局长。 委托代理人叶明佳，男，该局工作人员。 委托代理人刘金区，福建晋贤律师事务所律师。 被告晋江市人民政府，，住所地福建省晋江市罗山街道世纪大道 法定代表人张文贤，市长。 委托代理人黄文炎，男。 原告晋江志闽旅游开发有限公司（以下简称“志闽公司”）不服被告晋江市自然资源局（以下简称“晋江资源局”）作出的责令停止土地违法行为，晋江市人民政府（以下简称“晋江市政府”）作出的行政复议决定一案，于2020年7月24日通过邮寄方式向本院提起行政诉讼。本院于同年8月6日立案后，于同月18日分别向被告晋江资源局、晋江市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月28日公开开庭进行了审理。原告志闽公司的委托代理人韩峰、于婷婷、被告晋江资源局的委托代理人叶明佳、刘金区、被告晋江市政府的委托代理人黄文炎到庭参加诉讼。两被告的行政负责人未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告志闽公司诉称，申请人应晋江市金井镇人民政府、晋江市文化和旅游局招商引资之邀，于2015年3月积极参与“围头海峡第一村和围头战地文化园”的建设，并于当年修建了房车、露营地等涉案项目，一直运营至今。相关项目符合福建省晋江市深沪国家地质公园规划，且得到了晋江市发展和改革局、晋江市城乡规划局批复的认可，拥有“消防安全许可证”以及“特种行业许可证”。2020年4月17日，被告晋江资源局向原告作出了晋自然资监通0000911号《责令停止土地违法行为通知书》(以下简称“涉案《通知书》”)。原告不服，遂向晋江市政府提起行政复议。晋江市政府于2020年7月7日作出晋政行复〔2020〕13号《行政复议决定书》（以下简称“涉案《行政复议决定书》”），维持了涉案《通知书》。原告认为，两被告的行为均存在实体及程序违法的情形，依法应予撤销。故请求判令：1.撤销晋江市政府作出的涉案《行政复议决定书》；2.撤销晋江资源局作出的涉案《通知书》；3.本案诉讼费用由被告承担。 被告晋江资源局辩称：1.答辩人具有对辖区内违反土地管理的行为进行查处之职责；2.答辩人作出的涉案《通知书》是过程性行政行为，且事实清楚，依据充分，程序恰当，合法有效，请求驳回原告的起诉或诉讼请求。 被告晋江市政府辩称，答辩人具有作出复议决定的职权来源和法律依据；晋江资源局作出的涉案《通知书》认定事实清楚，适用法律正确，并无不当；答辩人作出复议决定程序合法、正当，请求驳回原告的诉讼请求。 经审理查明：2015年3月11日，晋江市金井镇围头村民委员会(以下简称“围头村委会”)作为甲方与志闽(安溪)旅游开发有限公司作为乙方签订《土地租赁经营协议书》，双方在合同中约定：乙方向甲方租赁位于围头海角金沙湾南面、“一号碉堡”周围土地（首期土地面积30亩，以最后丈量为准)用于建设露营地及开展金沙湾水上活动；总投资人民币5000万元，分两期建设：2015年投建露营地和水上运动中心，2016年投建集装箱酒店及配套设施；租赁期限30年；乙方在本协议签定之日起10日内付清当年度租金并开工建设，保证在5个月内完成工程投入经营，乙方必须在金井镇成立项目经营公司，并在当地依法缴纳税收；乙方若违约，甲方有权收回土地使用权及协议其它条款的承诺，如果因政府政策改变、重大建设项目需要(市级及市级以上项目以立项为准)或其他不可抗力，导致协议不能履行或合同目的不能实现的，双方均可解除协议，并且不承担违约责任，等内容。2015年4月29日，志闽公司登记成立。2015年9月10日，晋江市发展和改革局向围头村委会作出晋发改审〔2015〕219号《关于围头海角度假区生态环境提升项目建议书的复函》，载明以下主要内容:经研究，同意你单位实施围头海角度假区生态环境提升项目(主要建设包括生态停车场、生态露营地、集装箱服务驿站、木栈道、休憩亭及其旅游配套基础设施），涉及规划、用地、环保、水保、节能、稳评、可研、初设、消防等应按国家基建程序办理相关报批手续。2015年11月25日，晋江市城乡规划局作出晋规文〔2015〕541号《关于围头海角度假区生态环境提升项目设计方案审查意见》，亦载明：有关消防、环保、节能、林业保护、海洋保护、电力、电信、给排水、水土保持等事项应按有关规范及相关主管部门的要求进行设计配套。2020年4月16日，晋江市城市管理局向晋江资源局发出晋城管函〔2020〕27号《关于提请认定晋江志闽旅游开发有限公司晋江围头露营地建设项目性质及对规划实施影响程度的函》及附件（图斑航拍图），载明以下主要内容：收到《关于部、省下发疑似图斑和信访、舆情、举报线索清查整治有关工作的通报》，我局领导带队对晋江围头露营地建设项目进行现场调查，该项目包含三个疑似违法建设图斑，现请贵单位对该项目性质及对规划实施影响程度进行认定。次日，晋江资源局向志闽公司发出涉案《通知书》，载明：经查你(单位)于2016年在金井镇(街道)围头村(社区)建集装箱宿营地用地情况，你(单位)的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，依照《福建省土地监察条例》第二十一条(一)项的规定，现责令你(单位)立即停止土地违法行为，听候处理。 志闽公司不服，向晋江市政府申请行政复议。晋江市政府于2020年6月19日受理该申请，于同年7月7日作出涉案《行政复议决定书》，事后依法将该文书送达给志闽公司和晋江资源局。志闽公司不服，向本院提起行政诉讼。 另查明，志闽公司庭审自述涉案建筑物至2017年全部建设完毕，于2020年4月30日全部被拆除（至于被谁拆除不清楚）。 本院认为，《责令停止违法行为通知书》并非是国土资源主管部门实施行政处罚必经的前置性程序和行为，根据《国土资源行政处罚办法》第十一条规定，只有对正在实施的违法行为，国土资源主管部门才应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止。由此，《责令停止土地违法行为通知书》是否可诉，应根据是否对行政相对人的权利产生实质影响以及是否有后续行政处罚行为来认定。如果行政相对人实施的合法行为被行政主体错误地责令停止，且该责令停止行为又未被行政机关后续又作出的责令限期拆除决定及实施强制拆除行为所吸收，为保障被责令单位或者个人的合法权益，应当赋予被责令单位或者个人法律救济的途径，此时，责令停止行为应视为行政执法过程中一种独立的行政行为，具有可诉性。反之，如果责令停止行为被行政机关后续又作出的责令限期拆除决定及实施强制拆除行为所吸收，亦或是《责令停止土地违法行为通知书》的主要内容仅是起到向行政相对人告知违法占地法律后果,没有载明行政机关依职权决定的事项,则应视其属于作出行政处罚前程序性的告知和督促行为。因为，在存在违法占地情形中，行政相对人仅是应对其违法占地行为承责，并不会因为不遵守《责令停止土地违法行为通知书》而承担不利后果，行政相对人可以按照通知书的要求停止违法行为，也可以不停止违法行为，是否停止完全由行政相对人自行决定。此时，责令停止行为不是行政处罚或行政强制措施，不具有强制约束力和执行力，未对行政相对人设定新的权利义务,不会对行政相对人的权利义务产生实际影响，故不具有可诉性。 本案中，虽然原告志闽公司关于围头海角度假区生态环境提升的建设项目获得晋江市发展和改革局、晋江市城乡规划局批复的认可，但其并未按照法律和相关文件要求办理建设用地审批手续。根据原告关于“涉案建筑物至2017年建设完毕”的自述，涉案《通知书》下达时，原告在集装箱宿营地的涉案建筑已完成，此后原告未对该建筑进行加盖或扩建，且于2020年4月30日全部被拆除，显然，被告晋江资源局在原告对涉案建筑建设完成情况下于2020年4月17日作出的涉案《通知书》，作为行政处罚的环节，没有对原告形成法律上的权利义务关系，对原告的合法权益明显不产生实际影响，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故应驳回原告对原行政行为和复议决定的起诉。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）、第（十）项、第六十九条第一款（八）项的规定，裁定如下： 驳回原告晋江志闽旅游开发有限公司的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于泉州市中级人民法院。 审 判 长  林前枢 人民陪审员  庄小燕 人民陪审员  庄玉玲 二〇二〇年十月二十七日 书 记 员  赵雪薇 附：引用主要的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第一条 公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为； （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为； （三）行政指导行为； （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外； （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为； （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。