福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)闽行终197号 上诉人（原审被告）中华人民共和国泉州海事局，住所地福建省晋江市泉安南路文景路口海事大厦。 法定代表人李志强，该局局长。 委托代理人朱明德，男，该局工作人员。 委托代理人刘爱军，福建扬和翰律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）黄庆平，男，1965年3月24日出生，汉族，住福建省泉州市丰泽区。 委托代理人黄亚玮，福建正成功律师事务所律师。 委托代理人洪杰隆，福建正成功律师事务所律师。 上诉人中华人民共和国泉州海事局（以下简称泉州海事局）因黄庆平诉其海事行政处罚一案，不服厦门海事法院(2017)闽72行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2016年5月6日13时，“仁建泉州”轮自天津港驶抵泉州湾引航检疫锚地抛锚候泊。 2016年5月7日07时45分，原告登上“仁建泉州”轮为其引航进港。在进港过程中，“仁建泉州”轮于泉州湾深水航道6A号灯浮附近水域触碰港心礁。 事故发生后，被告成立事故调查组开展事故调查，于2016年8月26日公开其作出的《泉州“5.7”“仁建泉州”轮触礁事故调查报告》。该调查报告认定事故原因为：（一）“仁建泉州”轮在能见度不良时未使用安全航速行驶,航行操纵不当，是事故发生的直接原因。（二）“仁建泉州”轮由引航员引航时船长未有效履行管理和驾驶船舶的职责是事故发生的间接原因。该调查报告的“责任认定”部分认为：本起触礁事故是一起水上交通责任事故，“仁建泉州”轮负全部责任，船长郑云清和引航员黄庆平是事故主要责任人，船长与引航员责任相当。 2016年10月14日，被告对原告在案涉事故中的涉嫌违法行为立案调查。2016年11月9日，被告作出《海事违法行为通知书》。该通知书告知：拟给予原告罚款5000元并扣留船舶适任证书9个月的处罚，并载明被告查明的违法事实，以及证据、依据。该通知书还告知原告可在3日内进行陈述、申辩。被告于2016年11月10日向原告送达该通知书，原告则书面提出陈述申辩、听证的要求。2016年11月14日，被告举行案涉行政处罚的陈述申辩会，原告参加。原告向被告提交《行政处罚听证陈述申辩书》一份。2016年11月15日，被告制作《陈述申辩、听证情况处理审批表》，决定维持原来的处罚意见不变。2016年11月16日，被告作出案涉处罚决定书，并于2016年11月21日向原告送达。 原审另查明，引航员登轮后与船长之间没有依法交流引航方案、航行方法等相关信息。进港过程中船舶偏离船方原定计划航线。事故调查报告对左转向速率过快的认定，有充分依据。本案案涉事故构成一般等级事故。 原审认为，本案是一起海事行政处罚案，被告具有作出案涉处罚决定书的法定职权。综合在案证据、事实，案涉处罚决定书应撤销，分析如下： 一、被告将一部分不属于违章范畴的操作行为，作为行政处罚的基础事实，构成法律适用错误、事实不清。《中华人民共和国海上交通安全法》第九条及《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》第二十四条、第二十五条规定均将船员、引航员应受处罚的行为，限制在不遵守有关海上交通安全的“规章制度和操作规程”的范围内。也即，船员、引航员的明确的违反“规章制度和操作规程”的行为，才是行政处罚对象。航海实践中，有可能最终导致事故发生的船员、引航员过失行为，不胜枚举。但如果行政机关查明船员、引航员的某一过失行为是导致事故发生的原因之一，却无法界定该行为违反了哪一明确、具体的“规章制度和操作规程”规定，则行政机关无权对该行为给予行政处罚，这类过失行为最多仅能归入未发挥优良船艺的范畴。 被告的事故调查报告将所查明的、与引航员相关的事故原因分为三项，其中第二项的最后一句、第三项分别为：原告引航时船舶在泉州湾6号灯浮附近转向过程中，左转的转向时机把握有误；转向时大舵角左转，左转过快；发现左转过快后，采取右满舵加车措施不当。对于这些操作行为，被告的事故调查报告中不能指出违反了何种具体、明确的“规章制度和操作规程”规定，被告的案涉处罚决定书中也未能指出。鉴此，应视为上述操作行为并未违反具体、明确的“规章制度和操作规程”规定，不应作为行政处罚的基础事实。将“非违章行为”从基础事实中剔除之后，行政相对人违法事实构成、责任占比的重新评定，属于被告的“行政机关首次判断权”范畴，不应由法院直接给出评定、直接行驶裁量权。所以案涉处罚决定不仅法律适用错误，也属于事实不清。 案涉事故调查报告，针对不属于违章范畴的操作行为进行调查、认定的做法，并非错误；但是，后续行政处罚过程中，被告未对事故调查报告查明认定的各种性质不同的原因进行分辨、甄别，完全套用报告的所有结论，则是错误的。 二、被告未正确把握船长、值班驾驶员、引航员之间的航行安全主体责任关系，致行政处罚的相应基础事实不清。 引航员属于“船舶、设施上的人员”之列，因此是对航行安全负有保障责任的人员之一。除了引航员，船长、值班驾驶员亦是航行安全负责人，而且这三者之间的主体责任性质、定位明显有差异。船长在任何情况下都是航行安全的第一位的负责人，即便引航员在船也不例外。仅次于船长的航行安全负责人，并非引航员，而系值班驾驶员。值班驾驶员是航行安全的直接负责人,案涉事故中在驾驶台的值班驾驶员是三副。虽然，引航员登轮后貌似接管了船舶驾驶，但依《船舶引航管理规定》第十二条第三项，引航员、引航机构实际仅是提供“引航服务”。引航员虽发出驾驶指令，但船长、值班驾驶员有提示错误的义务，有纠正权，船长有驾驶行为的最终决定权，船长还依法享有要求更换引航员的权力。此外，上文已述的船长、值班驾驶员的航行安全责任，法律、法规、规章并未规定若有引航员在船时，可适当减轻或免除。综上，船长、值班驾驶员、引航员的航行安全主体责任性质、定位有明显差异。被告行政处罚的事实调查存在如下欠缺：（一）对于值班驾驶员在船长、引航员、值班驾驶员三方的责任关系中处于什么地位，是否也属责任方，是否由此导致引航员的过错、责任占比、具体违法情节相应减轻等问题，未调查清楚，未纳入行驶行政裁量权时的考量范围；（二）被告所认定的案涉船舶进港过程中“未使用安全航速航行”这项错误，即便假设确实存在，也并非发生在某一个稍纵即逝时间点的瞬间行为，而是进港过程中持续发生的行为。在其持续发生的过程中，对航行安全负第一位责任且对航行行为具有最终决定权的人（船长）、对航行安全负直接责任的人（值班驾驶员）均明知却未予纠正。虽然船长在询问笔录中称在船舶刚进入航道时曾经提醒引航员船位偏在航道左侧，但在后续整个进港过程中船舶毕竟仍持续偏离，船长没有行驶纠正权、没有采取进一步的实际纠正措施。而且，若船长持续明知船舶偏离原定计划航线却不予纠正。即使被告经调查，认定引航员的上述操作均不能视为船长、值班驾驶员认可、默许、或者行驶船长变更权，也仍应结合全案情况进一步妥善考量：将引航员置于与船长完全等量齐观的责任地位施以处罚，是否有充分的事实、法律依据，是否过罚相当。 三、原告在陈述、申辩过程中，提出了若干有初步证据支持的、有一定合理性的质疑，被告未进行相应调查取证，致事实不清、证据不足。 本案中，原告在行政处罚阶段提出了如下有初步证据支持的，或者有一定合理性且被告无法以在卷证据、材料排除的质疑： （一）关于助航仪器误差。被告的解释无法有信服力地排除原告所提电罗经西差的主张。行政相对人可以基于可能性的事实提质疑，但行政机关不宜用可能性的事实支撑其认定结论。被告在处罚阶段未予以实际补充调查。 （二）关于前进三指令是否得到及时有效执行的问题，被告在行政处罚阶段本应调查清楚，被告未予调查、认定。关于船舶左转过程中的操作行为是否造成主机负荷过大，从而导致主机提速缓慢的问题。在操作行为具体经过有待进一步查清的情况下，不宜断言主机负荷是否过大。主机负荷过大导致提速缓慢这一主张，系被告在本案诉讼阶段提出，应由被告证明而非原告，但被告并未提交针对该项主张的证据或理论依据。 （三）关于安全航速。《1972年国际海上避碰规则》第六条第二款列举了确定安全航速时应当酌情考虑的12种因素，航海实践的个案中需要考虑的特殊因素可能更多。所以，安全航速主要是一个定性标准、主观标准，需要根据当时、当地的诸多航行因素，由驾驶人员结合航海经验审慎确定。行政机关如拟以违反“安全航速”规则处罚驾驶人员时，不宜完全站在行政机关的视角，唯结果论，用发生事故这一结果反推船舶的航速不安全。而应调查、询问驾驶人员其在当时、当地系考虑哪些因素确定航速，再结合个案具体情况，公正评价驾驶人员从自身视角出发所考虑的各项因素，是否合理、是否明显不当。原告在陈述、申辩阶段阐述了其确定航速的考虑因素可归纳为：能见度突然降低情况下的应对方案、通航密度、当时具体情况下的船舶操纵性能发挥、风浪流状况及航海危险物情况的关系。但被告并未对此予以复核，未给出不予采信的理由、依据。行政处罚阶段，在引航员对被告所作未按安全航速航行的认定提出质疑并列举其理由的情况下，被告理应对值班驾驶员、船长进行补充调查，询问他们当时对确定航速的考虑因素以及是否认可引航员所用航速，并将他们的答复纳入行政裁量的考量范围，如有必要则进一步开展有针对性的补充调查。综上，被告对案涉船舶未按安全航速行驶的认定，调查不全面，事实不清。 被告所作事故调查报告得出船舶航速不安全的结论。该推算、论证方法是存在欠缺的，本案是在左转过程中避免触碰航海危险物、而非避碰船舶。若仍然要求驾驶人员采用避碰船舶时的考虑方法，提前考虑采用一个能把船在一定距离内停住的航速，否则就认定成是未按安全航速行驶，显然在逻辑上是有一定瑕疵的。 （四）关于水文的调查。被告所收集并提交的全部水文资料，仅是航海日志、询问笔录中的少许水文信息，也未对水文与事故发生的关联性进行调查认定。被告针对案涉海域水文情况及其对事故成因的影响调查不全面，事实不清。 四、被告未查明船舶是否超载 原告主张案涉船舶超载，且超载是事故原因之一。原告虽未在行政处罚阶段提出该主张，在诉讼中方提出，但本案证据表明案涉船舶超载具有一定可能性，被告未进行相应调查，致事实不清。 五、案涉行政处罚之程序违法 （一）未按法定要求开展复核，实质损害了当事人的陈述、申辩权。 （二）送达原告的案涉处罚决定书没有加盖被告公章。被告一方面承认原告现持有的没有加盖公章的处罚决定书系出自被告处，另一方面又解释称这份处罚决定书系原告私自取走，但被告无法对此进行举证，应承受举证不能的法律后果，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条第二款“行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章”之规定，案涉行政行为程序违法。综上所述，被告作出的案涉处罚决定书，法律适用错误，事实不清，证据不足，程序违法，应当撤销。考虑到案涉的触礁事故客观存在，理应查清事实后确定是否处罚，故应责令被告重新作出行政行为。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二、三项之规定，判决：撤销被告中华人民共和国泉州海事局作出的泉海事罚字【2016】135023-1号《海事行政处罚决定书》，责令被告重新作出行政行为。一审案件受理费100元，由被告中华人民共和国泉州海事局负担。 上诉人泉州海事局提起上诉称，原审判决认定事实错误，适用法律法规错误，具体理由如下： 一、原审判决认为“被告将一部分不属于违章范畴的操作行为，作为行政处罚的基础事实，构成法律适用错误、事实不清”，该认定没有任何依据。 违法违章行为，分别是：1.“引航员登轮后未按规定向船长介绍引航方案、交换航行方法等信息，航行操作不当”。该行为违反《船舶引航管理规定》第二十九条的规定；2.“引航员未采取安全航速航行。”该行为违反《1972年国际海上避碰规则》以及《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》第二十四条的规定；3.“引航员未保证船舶沿计划航线航行”。该行为违反《中华人民共和国海船船员值班规则》以及《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》第二十四条的规定。上述行为是法律法规明定的违反海上交通安全规章制度的行为，不是什么“最多仅能归入未发挥优良船艺的范畴的过失行为”。 二、上诉人作出的行政处罚决定适用法律正确。 鉴于被上诉人违章操作事实清楚，按照《中华人民共和国海上交通安全法》第九条的规定，被上诉人的违章操作行为违法。另，该起事故在事故调查报告中认定构成一般等级事故，船长与引航员责任相当，上诉人据《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》第二十四条第一款、第二款第（五）项和第二十五条规定给予被上诉人罚款人民币伍仟元，扣留船员适任证书9个月的行政处罚决定，法律适用准确。 三、行政处罚的依据来源于事故责任认定，也必须依据正确的事故调查报告，法律法规对此已有明确规定，上诉人可以依据事故调查报告的结论对当事人作出行政处罚。 根据《中华人民共和国海上交通事故调查处理条例》第十五条、第十七条规定，事故调查报告可作为行政处罚的来源和依据，上诉人有权依据《海上交通事故调查报告书》查明的事故发生原因及判明的当事人责任，对事故调查报告内容确认无误的情况下引用事故调查报告进行行政处罚。原审却认定上诉人行政处罚建立在事故调查报告基础之上属法律适用错误，明显是不了解法律规定所致。 四、原审判决对以下问题的认定有错误 1.原审判决认为“被告未正确把握船长、值班驾驶员、引航员之间的航行安全责任主体关系，致行政处罚的相应基础事实不清”。事实却是原审未按照法律规定，正确理解船长、值班驾驶员、引航员之间的航行安全责任主体关系，试图为引航员开脱责任。被上诉人登轮后不是“貌似接管了船舶驾驶”，而是实际上接管了船舶驾驶，这种情况下引航员作为船舶、设施上的人员之一，实际行使的是值班驾驶员的职责，是航行安全的直接负责人。在本案中，不管是偏离航线、还是未使用安全航速，都是被上诉人的指令造成。 2.原审判决认为“原告在陈述、申辩过程中，提出了若干有初步证据支持的、有一定合理性的质疑，被告未进行相应调查取证，致事实不清、证据不足”。上诉人不但有依程序进行调查取证，也一直都对事故证据和被上诉人的证据进行详细论证，原审判决未尊重客观事实。（1）关于助航仪器。被上诉人一直将操舵罗经（电罗经）和标准罗经（磁罗经）混为一谈。上诉人对被上诉人的罗经误差“证据”不予认同，认定事发前“仁建泉州”轮电罗经设备正常。（2）关于引航员下达前进三指令后主机提速缓慢。事故调查组认定，引航员使用左舵20、左舵10，“仁建泉州”轮形成船首向左快速偏转后，已经不能避免事故发生。之后引航员下达的右满舵、前进三等指令，已无关事故的发生，所以虽进行了相关调查论证，因没有实际意义没有在报告中进行论述。引航站技术分析报告也佐证被上诉人当时这种操作已来不及停车，不可避免触礁事故的发生。（3）关于安全航速。事故调查组认为被上诉人事发当时未使用安全航速行驶，除被上诉人事实上造成了船舶触礁事故这一定性指标外，为了事故调查报告更客观、准确、全面，还对被上诉人使用当时的航速即便在最理想的状态下（全速倒车或全速右满舵）也已无法避免事故的发生做了科学的量化计算。可见，未使用安全航速是事故发生的主要原因。然而，原审却对此视而不见。（4）关于水文的调查。查询、了解的泉州港特殊水文情况，结合实际情况，熟练驾驶船舶安全进出港，这是被上诉人的职责和本职工作。上诉人也提交了相关证据证明上诉人有展开调查，原审却视而不见。 3.原审认为“被告未查明船舶是否超载”。上诉人不但有通过各种途径查明，而且也进行了专业的论证，原审所作的认定是相当武断的。 4.原审认为“案涉行政处罚之程序违法”。上诉人根据《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》《海事执法业务工作流程》开展行政处罚陈述申辩复核工作，在程序上是合法合规的，在实质上保证了被上诉人的陈述申辩权。原审认定“被告的复核程序虚置化，当事人的陈述、申辩权实质受损”是没有事实根据的错误认定。 原审认定“送达原告的案涉处罚决定书没有加盖被告公章”。该认定没有任何事实依据。上诉人在出具行政处罚决定书前经过严格的用印程序，填写了《用印审批单》，并由部门长及单位负责人审核审批。被上诉人亦在《送达回证》上签字确认，并按行政处罚决定书的要求缴纳了罚款。原审认定与事实不相符，同时将举证责任倒置给上诉人，明显偏袒被上诉人。 基于以上上诉理由，上诉人在实体上和程序上依法行政，原审判决认定事实错误，适用法律法规错误，请求二审法院依法撤销原审判决，支持上诉人作出的行政处罚决定。 被上诉人黄庆平答辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确，上诉人上诉理由不能成立。 经审查，双方当事人向原审法院提交的证据和法律依据均已随案移送本院，并经原审庭审举证质证。对于原审查明的事实，本院予以确认。 本院认为，本案被诉的行政行为为上诉人作出的海事行政处罚决定，故须从上诉人行使处罚权力的权力来源、处罚认定的事实、处罚的法律依据、处罚的行政程序以及处罚的合理性等方面进行全面分析，进而判断上诉人所作行政处罚决定的合法性。 一、关于处罚的权力来源 依据《中华人民共和国海上交通安全法》第三条“中华人民共和国港务监督机构，是对沿海水域的交通安全实施统一监督管理的主管机关”、第四十四条“对违反本法的，主管机关可视情节，给予下列一种或几种处罚：一、警告；二、扣留或吊销职务证书；三、罚款”、《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》第二条第二款“中国籍船员在中国管辖沿海水域及相关陆域外违反海事行政管理秩序，并且按照中国有关法律、行政法规应当处以行政处罚的行为实施海事行政处罚，适用本规定”、第四条“海事行政处罚，由海事管理机构依法实施”、第一百一十二条第七款“本规定所称船员，包括……引航员和水上飞机、潜水器的相应人员以及其他船员”之规定，上诉人作为事发水域的海事管理机构，具有实施案涉行政处罚的法定职权。 二、关于处罚认定的事实 被诉行政处罚决定认定，本案被上诉人黄庆平不遵守海上交通安全的规章制度和操作规程，违反了《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》第二十四条第二款第（五）项，即“不采用安全速度航行”造成一般等级事故，对其处以罚款伍仟元；并扣留船员适任证书9个月的行政处罚。对于该项处罚决定，涉及到三个基本事实的认定，一是事故发生时，“仁建泉州”轮是否采用了安全速度；二是不采用安全速度航行是否是导致触礁事故发生的原因；三是黄庆平是否存在“不采用安全速度航行”的违章操作行为。 所谓安全航速，应指“能采取适当而有效的避让行动,并能在适合当时环境和情况下的距离以内,把船停住的速度”。上诉人泉州海事局出具的事故调查报告认定“仁建泉州”轮在能见度不良情况下以9-10节速度进港航行在遭遇紧迫危险时是无法在适合当时环境和情况的距离内把船停住的。该认定亦被作为原审判决双方无争议的事实予以载明。根据上诉人提供的黄庆平询问笔录，黄庆平曾下达船舶减速至微速的命令，但仍无法避免船舶触礁这个结果，黄庆平在二审中对为何做出了减速至微速的措施仍无法让速度明显下降，亦表示是由于“距离过短，时间不够”，因此可以认定，该船进港后至事故发生前，船舶航行的速度未保持在“安全”的范围内，即该速度无法应对可能出现的紧迫情况，如果遭遇紧迫危险，以当时船舶行驶的速度，无法在允许的距离内把船停住。 关于船舶未采用安全航速行驶是否是造成船舶触礁的原因，上诉人泉州海事局对该事实的认定，主要是基于其做出的事故调查报告，根据事故调查报告分析，本次触礁事故发生的直接原因是在能见度不良时未使用安全航速行驶，航行操作不当，属于人为原因。间接原因是引航员引航时船长未有效履行管理和驾驶船舶的职责。被上诉人黄庆平对事故原因提出异议，认为事故原因是由于机械（主机、罗经）、天气原因。就黄庆平提出的机械问题，上诉人表示船舶已经维修，对事故当时的主机及机械是否存在问题难以调查，也只能通过现有的船舶适航证书来判断。经过上诉人的调查，“仁建泉州”轮适航证书至2017年9月23日，表明该轮适航。此外，三副舒小明的询问笔录中，也表明包括罗经在内的助航仪器工作正常。黄庆平未提供相应证据证明其主张，亦无法提供其他证据推翻海事局的调查结论。根据各方提交的证据可以确定，本次触礁事故是多方面原因造成的：1.天气的原因，事故当天能见度不良（能见度不足100米），对引航员的判断产生一定影响。2.航向的原因，根据船舶AIS轨迹回放，该轮进港航行期间，船位一直偏离在计划航线（航道中轴线）左侧，引航员虽采取措施加以修正，但从航行轨迹上未能观察到任何效果。3.航速原因。该轮自被上诉人登船引航进港航行时起，速度由微速3节提升至10节左右，在能见度不良的情况下，即便黄庆平采取了下令降速至微速的措施，但由于距离所限，速度不可能迅速下降到微速，也未能避免触礁事故的发生。因此，上诉人认定船舶未采用安全航速行驶是造成船舶触礁的原因，并无不当。 根据泉州海事局提交的事故调查报告、船长、水手、三副以及黄庆平的询问笔录等证据，可以认定船舶是在船长和黄庆平的共同指挥下航行的。由于当时在驾驶台对船舶进行实际操控的是引航员黄庆平和船长，故据此认定船长与引航员黄庆平系船舶未采用安全航速行驶的直接责任人，亦无不当。 关于原审认为本案被诉行政行为存在调查不足，认定事实不清的问题，本院对此分析如下： 1.原审认为上诉人行政处罚未明确界定被上诉人违反了哪一项明确具体的“规章制度和操作规程”，上诉人“将一部分不属于违章范畴的操作行为，作为行政处罚的基础实施”。因此该行政处罚是对未发挥优良船艺范畴的过失行为的处罚，属于事实不清，适用法律错误。对该问题，本院认为，上诉人在行政处罚书中已载明，被上诉人存在“不采用安全速度航行”的行为，而“不采用安全速度航行”的情形属于《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》第二十四条第二款列举的不遵守有关海上交通安全的规章制度的情形之一，因此上诉人所作处罚决定明确界定了被上诉人的违法行为，不存在原审认定的上诉人未明确界定被上诉人违反了哪一明确具体的“规章制度和操作规程”的情形。 同时，根据《船舶引航管理规定》第二十九条的规定，引航员登船后，应当向被引船舶的船长介绍引航方案。引航员与船长之间在引航过程中的信息交流是至关重要的,它是达到安全引航的必要手段之一，也是引航员登船之后应遵守的基本操作规则。现有证据可以证明，被上诉人登船后未向船长介绍引航方案，未与船长交流航行信息。因此，不论是被上诉人黄庆平在能见度不良的情况下不采用安全航速进港，还是登船后不与船长介绍引航方案，交流引航信息，这两个行为都属于违反海上交通安全的基本规章制度和操作规则的行为，并非是“未发挥优良船艺的过失行为”。 2.原审认为上诉人泉州海事局未对可能对事故产生影响的诸多因素进行调查、核实（如水文、船舶超载），未对被上诉人提出的“合理”性质疑进行全面调查、核实（如助航器误差，引航员确定航速的相关因素，航行时驾驶台的现场操作情况等），故泉州海事局作出的处罚决定是事实不清，证据不足的。对此本院认为，被上诉人对上诉人的事故调查提出的诸多质疑和主张，一部分是与被上诉人受处罚的违法行为无直接关系，但与事故发生的原因有关系，并有初步证据支持，如助航仪器、主机动能、船舶超载问题。这些质疑和主张与被上诉人黄庆平是否存在未交流航行信息，未采用安全航速等违法行为并无直接关系，但与船舶触礁事故的发生有一定关系。根据上诉人泉州海事局根据事故调查时取得的证据（船舶适航证，在船人员的询问笔录，航海日志、船舶航行轨迹图等）可以证明事故当天船舶主机正常、仪器正常，驾驶台人员按照引航员指令操作船舶，进而可以排除被上诉人的质疑和主张，因此上诉人基于已有证据对事实的认定是清楚的，不需要重新启动调查程序。而船舶是否超载的问题是被上诉人在诉讼期间提出，该问题涉及到对船舶载重理解的专业判断，上诉人作为专业机关，在事故调查时，根据专业判断该船舶未超载，因此未继续就已经确认的事项展开调查具有合理性。在被上诉人提出船舶超载质疑后，上诉人进行了核查，并调取了相关证据，依然得出该船舶未超载的结论，被上诉人就上诉人的结论也未再提出证据予以质疑，因此，上诉人对船舶超载的认定，事实清楚，证据充分。 另一部分被上诉人的质疑和主张与其被认定的违法行为有一定关系，但无证据支持。本案中，被上诉人提出了通航密度、风浪流等因素对其判断安全航速时的影响，但并未提出具体证据证明。行政机关在做调查时收集到的证据显示，事故当日的水文并未出现会影响船舶安全航行的特别情形，附近亦无船舶航行，因此，上诉人根据现有的证据来判断不需要对水文等情况进行进一步调查并无不妥，也未影响上诉人对违法事实的认定。 原审对本案被诉行政行为的认定事实部分的审查，实际上采用了排除一切合理怀疑的证明标准，已超出了行政执法的一般证明标准。在上诉人对导致事故发生的各主要因素已进行充分考量并形成事故调查报告，同时在行政处罚程序中对行政相对人所提出的与行政处罚相关的、且有一定证据支持的申辩主张进行调查核实后，再要求行政机关对事故的所有细节查实清楚，无疑会将行政机关推入无止境的调查取证之中，且可能存在因个别微小细节的证据已灭失而无法查清的情形。这种对行政执法认定事实的要求，不仅徒耗行政资源，降低行政执法效率，无助于查明事实、确定责任，更有可能纵容行政相对人的违法行为。因此，本院认为，在现有证据能够证明相关事实的前提下，上诉人对被上诉人的申辩所做的复核，具有正当性和合理性，未见存在疏漏和认定事实不清的问题。 三、关于处罚的法律适用 《中华人民共和国海上交通安全法》第九条规定，船舶、设施上的人员必须遵守有关海上交通安全的规章制度和操作规程，保障船舶、设施航行、停泊和作业的安全。《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》第二十四条第二款对不遵守有关海上交通安全的规章制度的情形进行了列举，其中第（五）项为“不采用安全速度航行”。本案中，被上诉人黄庆平作为事故船舶的引航员，属于“船舶、设施上的人员”，其存在未采用安全航速的行为，该行为是导致事故发生的原因，根据事故调查报告的认定，被上诉人黄庆平是事故主要责任人。因此上诉人泉州海事局依据《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》第二十四条第一款、第二款第（五）项和第二十五条第（四）项的规定对被上诉人黄庆平作出处罚，适用法律正确。 四、关于处罚的行政程序 在案的《立案呈批表》《海事违法行为通知书》《5·7“仁建泉州”轮搁浅事故行政处罚申述申辩会议签到表》《陈述申辩、听证情况处理审批表》等证据表明，本案上诉人泉州海事局在事故发生后，依法进行了立案、事故调查并出具事故调查报告，其作出并送达的《海事违法行为通知书》，载明调查事故报告的结论性内容，并告知拟对黄庆平处以的行政处罚，以及其享有的陈述申辩权利。上诉人于2016年11月14日组织了包括泉州海事局通航管理处、船舶处、执法督察处、泉州港引航站等部门参与的“仁建泉州”轮搁浅事故行政处罚陈述申辩会，听取黄庆平的陈述和申辩，对被上诉人的申辩理由进行复核，符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条关于当事人陈述申辩和行政机关复核的规定。11月16日上诉人作出《海事行政处罚决定书》，于11月21日送达黄庆平。原审以行政机关负责人未参与复核程序为由，认定复核程序被“虚置”，于法无据，本院予以指正。 但本案现有证据显示被上诉人手中持有的《海事行政处罚决定书》未加盖上诉人泉州海事局公章，不符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条第二款“行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章”的规定。上诉人系该份《海事行政处罚决定书》制作机关，有义务确保其作出的《海事行政处罚决定书》加盖有上诉人的公章。其虽主张该份未加盖公章的行政处罚决定书系被上诉人从上诉人办公室擅自多拿的，却无法提供相应证据予以证明，应承担举证不利的法律后果。因被上诉人已在送达回证上签字确认其已收到行政处罚决定，并缴交了罚款，还在法定期限内就该行政处罚决定提起了行政诉讼，故该行政处罚决定的形式要件虽存在瑕疵，但未对行政相对人行使权利产生实际影响，亦不影响行政处罚决定的效力，属于行政程序轻微违法。 五、处罚是否过罚相当 本案上诉人作出事故调查报告认定，本起触礁事故是一起水上交通责任事故，“仁建泉州”轮负全部责任，船长郑云清和引航员黄庆平是事故主要责任人，船长与引航员责任相当。上诉人据此对被上诉人处以相应的处罚。原审认为，上诉人作出的事故调查报告对船长、值班驾驶员、引航员的航行安全主体责任性质、定位存在明显差异，行政机关在作出行政处罚时未对船长、值班驾驶员、引航员三方的过错、责任占比、具体违法情节相应减轻等问题进行调查，未补充查明在航速、航向问题上，船长、值班驾驶员未采取进一步纠正措施的原因，就将引航员置于船长完全等量齐观的责任地位施以处罚，“是否有充分的事实、法律依据，是否过罚相当”。虽然原审未明确给出否定性结论，但已表明原审法院对本案行政处罚裁量的事实、法律依据以及合理性存疑。对此，本院认为，虽然《中华人民共和国海上交通安全法》《中华人民共和国海船船员值班规则》中都涉及了引航员、船长、值班驾驶员对船舶安全驾驶的责任，且《中华人民共和国海船船员值班规则》对值班驾驶员的责任进行了详细的规定，但并不能必然推导出在具体的船舶安全事故中船长是第一位的责任人，值班驾驶员是仅次于船长责任的第二责任人，或直接责任人，而引航员的责任应次于前两者的结论。行政机关对每一起海上安全事故具体责任的认定和分配，应视案件的具体情况而定，即应根据调查后查明的事实来认定。本案中，根据相关证据，可以认定引航员黄庆平登船后未按规定向船长介绍引航方案、交换航行方法等相关信息，存在违章行为；船舶进港之后一直按照黄庆平的指令航行，船长在发现引航员的指令有问题的情况下虽有提醒但未能采取进一步有效措施纠正错误；黄庆平在能见度不良时下达了降速至微速的指令，在船长提醒后承认航向有偏差，表示会慢慢修正。由于没有证据表明当时被上诉人黄庆平对船舶的操作是明显的危险行为，因此水手和三副出于对被上诉人引航专业的尊重，严格按照被上诉人的指令来操作船舶恰恰是对船舶安全航行负责的表现，其并不存在导致事故发生的过失。上诉人根据相关证据和事故调查报告中的事故责任认定，适用《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》作为处罚依据，且根据交通运输部海事局发布的《海事违法行为行政处罚裁量基准》，所处罚款5000元以及扣留船员适航证书9个月的处罚，不存在过罚不当的情形。 综上，上诉人认定被上诉人未采用安全航速行驶，造成2016年5月7日“仁建泉州”轮触礁事故，并对被上诉人作出行政处罚，事实清楚，证据充分，适用法律正确，上诉人的上诉理由部分成立。原审判决撤销被诉行政处罚决定，认定事实及适用法律均有错误，依法应予纠正。但上诉人的行政处罚程序确实存在轻微违法情形，依法仍应确认违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款，以及第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销厦门海事法院(2017)闽72行初1号行政判决； 二、确认上诉人中华人民共和国泉州海事局作出的泉海事罚字【2016】135023-1号《海事行政处罚决定书》违法。 本案二审案件受理费100元，由上诉人中华人民共和国泉州海事局负担。 本判决为终审判决。 审判长  王江凌 审判员  朱志闽 审判员  史寅超 二〇二〇年十月二十九日 书记员  吴燕玲 附：本案适用的相关法律依据 一、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： …… （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 …… 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： …… （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； …… 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 二、《中华人民共和国海上交通安全法》 第九条船舶、设施上的人员必须遵守有关海上交通安全的规章制度和操作规程，保障船舶、设施航行、停泊和作业的安全。 三、《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》 第二十四条违反《海上交通安全法》第九条的规定，船舶、设施上的人员不遵守有关海上交通安全的规章制度和操作规程，依照《海上交通安全法》第四十四条和《船员条例》第五十六条的规定，处以1000元以上1万元以下罚款；情节严重的，并给予扣留船员适任证书6个月至24个月直至吊销船员适任证书的处罚。发生事故的，按照第二十五条的规定给予扣留或者吊销船员适任证书的处罚。 本条前款所称不遵守有关海上交通安全的规章制度，包括下列情形： （一）在船上履行船员职务，未按照船员值班规则实施值班； （二）未获得必要的休息上岗操作； （三）在船上值班期间，体内酒精含量超过规定标准； （四）在船上履行船员职务，服食影响安全值班的违禁药物； （五）不采用安全速度航行； …… 第二十五条违反《海上交通安全法》第九条的规定，船舶、设施上的人员不遵守有关海上交通安全的规章制度和操作规程，造成海上交通事故的，还应当按照下列规定给予处罚： …… （四）造成一般事故的，对负有全部责任、主要责任的船员扣留船员适任证书9个月至12个月，对负有次要责任的船员扣留船员适任证书6个月至9个月；责任相当的，对责任船员扣留船员适任证书9个月。