福建省泉州市洛江区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽0504行初117号 原告张杰良，男，1976年2月29日出生，汉族，住福建省晋江市。 委托代理人陈瑞鑫，北京盈科（泉州）律师事务所律师。 被告晋江市自然资源局，住所地福建省晋江市迎宾路**。 法定代表人蔡清渠，该局局长。 出庭负责人蔡建明，该局副局长。 委托代理人叶明佳，男，该局工作人员。 委托代理人刘金区，福建晋贤律师事务所律师。 原告张杰良诉被告晋江市自然资源局不履行强制执行法定职责一案，于2020年8月13日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于8月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月15日公开开庭进行了审理。原告及其委托代理人陈瑞鑫、被告出庭负责人蔡建明、委托代理人叶明佳、刘金区到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告张杰良诉称，2018年3月16日，原晋江市国土资源局作出晋国土资监〔2018〕201号《关于张贻东非法占地建民房的行政处罚决定》(以下简称涉案《行政处罚决定书》)，认定张贻东于2013年8月未经批准在磁灶镇张林村非法占用土地412平方米建设民房，对张贻东处以责令自行拆除在非法占用412平方米土地上新建的建筑物及其他设施并恢复土地原状、退还非法占用的土地和罚款5820元人民币等行政处罚。涉案《行政处罚决定书》作出后，张贻东未申请复议或提起行政诉讼，亦未自行拆除违建房屋和围墙，仅缴纳罚款。被告既未对涉案《行政处罚决定书》涉及的违法建筑进行强制拆除，也未向人民法院申请强制执行。原告的房屋与张贻东所建的违法建筑相邻，该违法建筑影响原告通行（原告出行走其他道路比从张贻东家经过需要多花时间15分钟左右），原告数次要求被告履行拆除违法建筑的法定职责，但被告以种种理由拖延不办，故提起诉讼，请求判令：1.被告履行法定监管职责，对涉案《行政处罚决定书》予以强制执行，暨拆除张贻东在非法占用412平方米土地上新建的建筑物及其他设施,恢复土地原状；2.本案诉讼费用由被告承担。 被告晋江市自然资源局答辩称：1.原告不是涉案《行政处罚决定书》的相对人或利害关系人，不是本案的适格原告；2.对原告举报张贻东违法占地建民房的行为，答辩人已经按规定作出了答复，不存在不作为；原告诉求答辩人强制拆除张贻东违法占地上的建筑物及构筑物，于法无据，请求驳回原告的起诉。 经审理查明：原晋江市国土资源局于2018年2月6日立案查处张贻东非法占地建民房一案，并于2018年3月16日作出涉案《行政处罚决定书》，查明：张贻东于2013年8月未经批准，在磁灶镇张林村非法占用土地412平方米((地类为水浇地388平方米、农村道路22平方米、田坎1平方米、村庄1平方米)建民房，至查处时已建一座三层半的民房（以下简称涉案违法建筑），破坏了土地原状，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订,以下简称《土地管理法》）第七十四条及第七十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条的规定，决定处罚如下：一、责令张贻东自行拆除在非法占有412平方米土地上新建的建筑物及其他设施并恢复土地原状；二、责令张贻东退还非法占用的土地；对张贻东非法占用水浇地388平方米的行为处以每平方米15元，合计5820元人民币的罚款。张杰良系晋江市磁灶镇张林村村民，张贻东的涉案违法建筑与其所建房屋相邻，张杰良庭审自述，两者相距约10米。2018年5月9日，原晋江市国土资源局就张杰良举报“张贻东侵占贩卖公地问题”以晋国土资信〔2018〕55号文的形式作出“关于反映张贻东违法占地建房等举报线索的调查反馈”的回复，将其对张贻东违法占地建房作出行政处罚的情况向张杰良进行告知。 另查明，2018年12月底，因晋江市机构改革，新组建晋江市自然资源局，原晋江市国土资源局不再保留，其承担的职责划入晋江市自然资源局。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”可知，与被诉行政行为有利害关系的当事人才有资格提起行政诉讼。而行政诉讼乃公法性质的诉讼，最高人民法院在（2017）最高法行申169号行政裁定书中指出：所谓“利害关系”仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织；只有主观公权利，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系，才形成了行政法上权利义务关系，才具有原告主体资格（原告适格），才有资格提起行政诉讼；即以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益（以下统称权益），作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。因此，认定当事人是否有“利害关系”以及是否具有原告地位，应以当事人的主观公权利是否受到行政行为影响或存在受到损害可能性为判断标准。本案中，张杰良与晋江市自然资源局是否申请强制执行涉案《行政处罚决定书》以及申请后是否及时强制执行没有公法上的利害关系，主要理由如下： 一、对于改变土地用途的，土地使用权人具有利害关系。为此，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条、第四条均有相应规定，本案中，张杰良不是张贻东非法占用土地的使用权人。 二、公法相邻关系是由公法相邻法调整的法律关系，调整的是不平等主体，即国家和公民、单位和个人之间的相邻关系。其与民事相邻关系有所区别。民事相邻关系是指，两个或两个以上相互毗邻不动产的所有权人或者使用权人，在使用权利的过程中，因相互之间应当给予便利和接受限制而发生的权利义务关系。由于公法相邻权和民事相邻权调整的范畴不一样，因此，在涉及公法相邻权关系案件中应判断权利主体享有的是公法相邻权还是民法相邻权，以此确定原告资格：如果相关公法规范规定了保护个人相邻关系权益，即明确了个人的公法相邻权，则可直接确定相邻不动产权利人的原告主体地位，其可以依据公法规范主张公法相邻权，提起行政诉讼；反之，如果相关公法规范没有规定保护个人的相邻权，则相邻权人不具有行政诉讼原告主体资格，对相邻权受损的，其只能通过提起民事诉讼维护自身权利。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（一）项规定的“被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的”属于“行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’”中所指的“相邻权”属于公法相邻关系，当这类纠纷发生时，相邻权人可以在公法领域找到法律规范从而维护自身合法权益。《中华人民共和国物权法》第八十九条规定：“建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照。”由此可知，物权法对违反国家有关工程建设标准的建筑物所造成的通风、采光、日照等相邻权益损害给予法律保护，这也是公法上相邻权的保护范畴。例如，如果行政机关在批准甲相邻土地上的工程建设时，导致所批准建设工程与甲的建筑间距过窄，对甲的通风、采光等相邻权造成不利影响，则甲有权对相关行政许可提起行政诉讼。而对于相关批准建设行为之前的投资项目立项审批行为，因相关法律规章并不要求发改委在审批时考虑是否影响相邻权，此时，相邻权人不具有行政诉讼原告主体资格，若该工程建设确实影响其通行等相邻权的，其只能以民事原告身份主张权利。 《土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》虽然赋予了土地行政主管部门和城乡规划主管部门、乡、镇人民政府对违章建筑作出处理决定的权力，但两者对违章建筑作出认定的依据和考量因素不尽相同。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”可知，是否符合乡村建设规划以及是否给相邻权人造成不利影响是城乡规划主管部门对在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的违法行为予以查处时要考虑的因素，由此，相邻权人对于乡、镇人民政府依据《中华人民共和国城乡规划法》对违建行为作出的停止建设或限期拆除决定等具有利害关系，若行政部门不履行相关职责，可认定其具有行政诉讼原告主体资格。但土地行政主管部门根据《土地管理法》第七十六条、第七十七条对违建行为作出的限期拆除等决定的考量因素主要在于是否取得建设用地使用权，至于该违法建筑是否影响或不影响该建筑相邻权人的利益，不是其作出处理决定的考虑因素。这从《土地管理法》第七十六条规定关于“对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”的规定中可见一斑，对违法建筑并非一律要拆除，在这不用拆除的违法建筑中不排除有些建筑对民事相邻权人的通行等相邻权有不利影响。由此可见，对于土地行政主管部门对违反占地行为的查处，民事相邻权人能够享有的只是违法占地的建筑物被拆除后方便其通行、采光等的反射性利益。最高人民法院在（2019）最高法行申1237号行政裁定书中也认为，当事人向相关土地行政主管部门提出查处申请，如果认为该部门未履责或者履责不到位，并不当然成为行政诉讼意义上的法定职责。 另外，《福建省农村村民住宅建设管理办法》第三十七条对村民建房的间距和朝向规定为：“相邻房屋山墙之间（外墙至外墙）的间距不低于4米”，张杰良庭审中自述张贻东的涉案违法建筑与其住宅相距约10米。即便把是否符合规划视为土地行政主管部门对违法占地作出处理应考量的要件，张杰良本案中提供的照片、举报材料、泉州市自然资源局作出的告知书等证据也不能证明涉案违法建筑存在《中华人民共和国物权法》第八十九条规定的“不得违反国家有关工程建设标准”情形以及其与涉案《行政处罚决定书》为有利害关系的公法相邻权人，更遑论涉案《行政处罚决定书》的强制执行。如果张杰良认为涉案违法建筑影响了其通行权利（是否能够成立不论），其应通过提起民事诉讼或其他民事途径解决。 三、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”张杰良的起诉也不符合该规定。 综上，张杰良不具备提起本案诉讼的原告主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告张杰良的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于泉州市中级人民法院。 审 判 长  林前枢 人民陪审员  施晓娴 人民陪审员  唐红梅 二〇二〇年十月二十日 书 记 员  赵雪薇 附：引用主要的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条 提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条 有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； ……