广西壮族自治区南宁市西乡塘区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂0107行初167号 原告黄启兴，男，1969年11月24日出生，汉族，住南宁市兴宁区。 委托代理人高开权，广西南港律师事务所律师。 委托代理人梁勇军，广西融荣律师事务所律师。 原告覃桂年，女，1980年2月24日出生，壮族，住南宁市兴宁区。 委托代理人梁勇军，广西融荣律师事务所律师。 委托代理人黄佐里，广西融荣律师事务所实习律师。 被告南宁市兴宁区城市管理综合行政执法局，所在地南宁市厢竹大道**。 法定代表人莫军宁，局长。 委托代理人王新安，广西桂胜律师事务所律师。 委托代理人谭佩欣，南宁市兴宁区城市管理综合行政执法局工作人员。 原告黄启兴、覃桂年不服被告南宁市兴宁区城市管理综合行政执法局（以下简称兴宁区城管局）规划行政处罚一案，于2020年7月9日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案，并在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2020年9月3日公开开庭审理了本案。原告黄启兴、覃桂年及委托代理人高开权、梁勇军、黄佐里，被告兴宁区城管局的委托代理人王新安、谭佩欣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告兴宁区城管局于2019年9月29日作出南兴执法规监罚决字〔2019〕第［058］号《行政处罚决定书》，主要内容为：18Ｈ49户建设相对人，经查明，被处罚人未经南宁市城乡规划主管部门批准，擅自在南宁市建设的房屋，属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，构成违法建设，以上事实有现场勘察笔录、现场照片等证据予以证实，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《南宁市城市管理相对集中行政处罚实施办法》第五条第五项的规定，本机关作出以下处罚决定:限被处罚人自接到本决定书之日起七日内自行拆除上述位于南宁市的房屋。 原告黄启兴、覃桂年诉称，原告是南宁市兴宁区虎邱**村民，世代居住在建设在本村集体土地上的自建房屋内。原告于2000年1月13日申报了私人住宅规划申请表，得到南宁市郊区上尧乡虎邱村民委员会、南宁市郊区上尧乡人民政府、南宁市郊区上尧乡村镇建设管理所、南宁市郊区上尧乡计划生育管理站等有关部门批准，该房屋是在原告自留宅基地上新建，后因2001年南宁市市辖区行政区划调整，南宁市郊区被撤销，房屋相关手续未能顺利办理。房屋建成后，从未有相关单位对原告建设的房屋有过异议。最近有邻居说捡到一份有原告名字的《行政强制执行决定书》，原告才知被告已对原告进行过行政处罚并作出了《行政处罚决定书》，且已经进入强制执行程序。《行政处罚决定书》中被处罚人是18Ｈ49户建设相对人，，住址是南宁市与原告现居住房屋住址是一致的。原告认为，原告使用集体土地的自有宅基地进行住宅建设，对新建房屋按规定进行申请报建，没有违反法律规定;被告作出行政处罚决定没有事实和法律根据，程序违法，其行政强制执行更没有事实和法律根据。且在所谓的征地行为发生前，从未有任何机关对原告使用集体土地进行建设的行为提出过任何异议，但在征地行为发生后，原告即受到被告行政处罚的威胁，被告以行政处罚实现征地目的行为纯属滥用职权，其所作行政处罚明显违反法律规定。为维护原告合法权益，特提起诉讼，请求：1、判决撤销被告于2019年9月29日对原告作出的南兴执法规监罚决字［2019］第058号《行政处罚决定书》；2、本案诉讼费用由被告承担。 原告黄启兴、覃桂年向本院提交如下证据：1.望州路北三里原兴宁区纸合厂工矿棚户区旧改项目（一期））住宅房屋拆迁政府指导价货币补偿协议书证明南宁市兴宁区人民政府对原告所属房屋实施拆迁行为；2.南宁市私人住宅建设工程规划申请表，证明原告家属申请建设案涉房屋获得相关部门批准；3.户口本，证明原告与申请建设案涉房屋当事人系母子关系；4.证明，证明虎邱村委确认案涉房屋权属归原告所有；5.行政处罚决定书，证明被告对原告实施行政处罚行为；6.房屋面积测绘成果报告，证明广西第一测绘院于2003年12月16日对原告涉案房屋面积测算。 被告兴宁区城管局辩称，一、被告是行政执法主体，有权对原告作出相应的具体行政行为，包括本案的行政处罚行为。依据《南宁市城市管理相对集中行政处罚实施办法》第四条、第五条的规定，被告是本辖区内行使城市管理相对集中行政处罚权的行政机关，行使城乡规划管理方面对未经规划部门许可的违法建设行为的行政处罚权。南宁市人民政府文件(南府发[2017]24号)调整后，城市管理综合行政执法机关集中行使南宁市城市规划区范围内的以下行政处罚权:行使土地管理方面的法律、法规、规章规定的，对未取得用地审批或未按照用地审批手续内容建设的行为的行政处罚权；被告作为南宁市兴宁区人民政府设立的城区城市管理行政执法局，具有管理被诉具体行政行为的主体资格和法定职权。因此被告有对原告作出相应行政处罚的权力。 被告对原告作出的行政处罚有事实和法律依据，程序合法，是依职权作出的有效的具体行政行为，合法有效。（一）原告存在行政违法行为，被告作出相应的具体行政行为有事实依据和法律依据。2018年8月21日，被告在南宁市巡查时发现，原告在该处建造了一栋框架结构的房屋，经现场勘查，该房屋已建至第六层，占地面积约120平方米，总建筑面积约720平方米。被告于2018年8月22日向原告送达《调查通知书》，要求原告在2018年8月24日前携带房屋建设用地许可、审批许可到兴宁区城市管理综合行政执法局接受检查。原告接到通知后，于2019年9月30向被告提交了虎邱村委会出具的证明、户口簿、身份证复印件。但未能提交涉案房屋的土地使用权证、建设规划审批许可手续等材料。依据《城乡规划法》第四十条的规定，原告在未取得合法有效行政审批手续的前提下建造的房屋，属于违法建筑。原告事后亦未就涉案建筑物补办相关审批手续，依据我国《城乡规划法》第六十四条的规定，对无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，涉案建筑物属于无法采取措施消除影响、且可以拆除的情形，因此，被告有权对原告作出本案行政强制拆除决定。（二）被告作出的具体行政行为程序合法。发现原告违规建房的行为后，被告的工作人员根据相关规定，在有证人见证的情况下，于2018年8月21日向原告送达了《调查通知书》（［2018］第0000456号）,2019年3月11日送达了《关于责令工程建设单位（或所有人、管理人）限期依法接受处理的公告》（［2019］第0006832号），同年8月7日送达了《行政处罚告知书》（南兴执法规监罚告字［2019］第00000474号），同年9月29日送达了《行政处罚决定书》（南兴执法规监罚决字［2019］第058号）。同年12月31日送达《行政强制执行催告申请书》（南兴执法规监强执催告字［2019］第275号），2020年1月17日送达《行政强制执行决定书》（南兴执法规监强拆决字［2019］第280号），同日送达了《强制拆除公告》（南兴执法规监强拆公告字［2019］第280号）。前述相关文书均在见证人的见证下以留置送达的方式送达给原告。 本案《行政处罚决定书》作出的时间及送达的时间距离原告起诉的时间已超过6个月的诉讼期，原告的起诉已超过期限。 综上所述，被告的具体行政行为有事实与法律依据，程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告兴宁区城管局向法庭提供如下证据：1.调查通知书，2.勘查笔录、示意图，3.责令限期依法接受处理的公告，4.调查终结报告，5.行政处罚告知书，6.行政处罚决定书，7.行政强制执行催告书，8.行政强制执行决定书，9.强制拆除公告，10.兴宁区城管局《案件协查函》，11.南宁市兴宁区自然资源局复函，以上证据1-11共同证明原告未获得规划许可证建造房屋，属于违法建筑，被告作出的具体行政行为有事实和法律依据；12.虎邱村委会出具的证明，13.身份证、户口簿复印件，以上证据12-13共同证明原告未提供涉案房屋合建造审批手续，属于违法建筑；14.立案登记表，15.案件处理审批表，16.关于强制拆除违法建设的报告，17.送达回证、现场照片，以上证据14-17共同证明被告作出的具体行政行为程序合法。 经庭审质证，原告对被告提交的对证据1-11、14-18的真实性、合法性及关联性不予认可，认为被告既没有进行具体的调查核实，也没有给原告送达具体的相应文书，被告的行为严重违法；对证据12-13无异议，认为恰好证明原告房屋是合法建设。 被告对原告提交的证据1的真实性、合法性及关联性不予认可；对证据2的真实性认可，但认为并不能证明已经获得了审批机关的批准，没有规划主管部门的批准文件；对证据3、5的真实性、合法性及关联性无异议；对证据4的真实性无异议，但认为该证明也证实了村委并不知晓涉案房产的审批情况，反映了原告没有相关土地使用证明和权属证明。对证据6的真实性不予认可，认为该报告反映的情况不真实。 本院对原、被告提交的证据认证如下：原告提交的证据1内容为补偿协议，但原告仅提供了该协议的第一页，未提供完整的协议内容，对该协议的真实性无法确认，不能作为本案的定案依据。原告提交的其他证据及被告提交的证据与本案争议焦点具有关联性，可作为本案的定案依据。 经审理查明，2018年8月21日，被告兴宁区城管局作出《立案登记表》，以位于南宁市的房屋未取得建设工程规划许可证为由进行立案。同日，被告兴宁区城管局作出南兴执法规监查通字〔2018〕第〔0000456〕号《调查通知书》，该通知书的相对人记载为“18Ｈ49户建设相对人”。2018年8月21日，被告作出《现场勘查笔录》，该笔录上未有当事人的签名，亦未记载有相关当事人对笔录的意见。同时，在庭审中，被告自认该勘查笔录记载的内容为目测和估算的内容，实际未进行勘查。2019年3月11日，被告作出南兴执法规监公告字〔2019〕第〔0006832〕号《限期接受处理的公告》。2019年8月6日，被告向南宁市兴宁区自然资源局发出《案件协查函》，要求其协助查明南宁市房屋是否符合《南宁市违法建设查处条例》第十六条、第十七条规定的情形。2019年8月7日，被告作出南兴执法规监罚告字〔2019〕第〔0000474〕号《行政处罚告知书》，该告知书的相对人记载为“18Ｈ49户建设相对人”。2019年8月9日，南宁市兴宁区自然资源局向被告作出回函，回复被告称“位于南宁市的私宅，根据《南宁市违法建设查处条例》第十七条的规定属于无法采取措施消除对规划实施的影响”。2019年9月29日，被告作出被诉《行政处罚决定书》，内容如前所述。上述文书均采用粘贴的方式贴在南宁市建筑物的外墙上，均未直接送达相关行政相对人。两原告对被告作出的行政处罚决定不服，起诉至本院，提出前述诉讼请求，被告则答辩如前。 另查明，2019年8月7日，南宁市兴宁区朝阳街道办事处虎邱村村民委员会作出一份《证明》，主要内容为南宁市兴宁区虎邱村虎邱路一巷25号楼房为南宁市兴宁区朝阳街道办事处虎邱村四组黄启兴所建，权属无争议。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、广西壮族自治区人民政府《关于同意调整南宁市城市管理综合行政执法范围的批复》（桂政函[2012]55号）、《南宁市人民政府关于调整城市管理综合行政执法机关行政处罚权范围的通知》（南府发[2017]24号）的规定，被告具有城乡规划及城乡建设领域的行政处罚权，其具备作出本案被诉行政处罚的法定职权。 关于原告起诉是否超过法定起诉期限的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，被告并未提供证据证明涉案的《行政处罚决定书》已实际送达原告，被告作出涉案行政处罚决定的时间为2019年9月29日，原告于2020年6月15日提起本案诉讼并未超过法定起诉期限。 关于被诉处罚决定认定事实是否清楚的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”因此，行政机关在作出行政处罚之前需作充分调查，收集确凿证据。本案中，被告认定涉案房屋属违法建设并作出行政处罚，但被告提交的证据并未能证明被告已经查明了案涉建筑物的所有权人及建设情况。此外，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，对未取得建设工程规划许可证进行建设的，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，应限期改正并处罚款，对无法采取改正措施消除影响的，才限期拆除。因此，限期拆除决定的作出，意味着行政机关已认定违法建设已无法采取改正措施消除对规划实施的影响，《南宁市违法建设查处条例》和《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》对认定标准和程序已有明确的规定和指引，因此行政机关在处罚决定中应载明作出认定的理由和依据。本案中，被告认定案涉建筑物属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，被告虽就此书面向规划行政主管部门征询了意见，但规划部门并未明确无法采取改正措施消除对规划实施的影响的具体理由和依据。被告既未能在行政处罚决定中说明认定案涉建筑物属于“无法采取改正措施消除影响”情形的理由和依据，又未提供相应证据予以证实，本院对被告上述认定不予认可。综上，被告所作被诉处罚决定属事实不清、证据不足。 关于被诉处罚决定程序是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第四十条、第四十一条的规定，行政机关在作出行政处罚之前，应履行告知程序并听取当事人的陈述和申辩，行政处罚决定书的送达应依照民事诉讼法有关规定进行。依照民事诉讼法规定，在直接送达时，受送达人或其同住成年家属拒绝接收文书时，可以将文书留在受送达人的住所，并由见证人签名盖章或由送达人拍照、录像等方式记录送达过程。据此，留置送达的对象和前提应当是受送达人或其同住成年家属拒绝接收文书。本案中，被告留置送达时虽有街道办工作人员见证，但全案证据既不能证明本案存在建设人难以确定的情形，也不能证明已向原告或其同住成年家属直接送达且其拒绝接收，且原告亦否认被告向其送达了该告知书。因此，在案证据不能证实被告已进行了合法送达，应视被告未履行相应的告知义务，属违反法定程序。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决如下： 撤销被告南宁市兴宁区城市管理综合行政执法局于2019年9月29日作出的南兴执法规监罚决字〔2019〕第[058]号《行政处罚决定书》。 本案案件受理费50元，由被告南宁市兴宁区城市管理综合行政执法局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁市中级人民法院，同时在上诉期届满之日起七日内预交上诉案件受理费（开户名称：南宁市中级人民法院，开户银行：中国农业银行南宁市竹溪支行，账号：20×××28。网银转账先选古城支行，再在备注栏注明竹溪支行）。逾期未预交也不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  王文珠 人民陪审员  卢嘉红 人民陪审员  莫艳林 二〇二〇年十月十三日 书 记 员  谢昌林 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。