河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)豫01行初1008号原告：罗斌，男，汉族，1976年1月12日出生，住郑州市。委托代理人：李健，河南正方圆律师事务所律师。委托代理人：石灿，河南正方圆律师事务所实习律师。被告：郑州市二七区人民政府，住所地郑州市**政通路**。法定代表人：苏建设，区长。委托代理人：王铎，区政府工作人员。委托代理人：朱红群，河南千业律师事务所律师。原告罗斌不服郑州市二七区侯寨滨河花园社区合村并城项目指挥部（以下简称指挥部）于2019年8月7日作出的《撤销通知》，于2020年8月31日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月14日公开开庭审理了本案。原告罗斌及其委托代理人李健、石灿，被告郑州市二七区人民政府（以下简称二七区政府）的委托代理人王铎、朱红群到庭参加诉讼。本案现已审理终结。郑州市二七区侯寨滨河花园社区合村并城项目指挥部于2019年8月7日作出并向原告罗斌送达了《撤销通知》，内容为：致：罗斌：2013年12月25日，因郑州市二七区侯寨乡罗沟村整体拆迁改造，您与郑州市二七区侯寨滨河花园社区合村并城项目指挥部（以下简称我单位）签订了《拆迁住宅房产权调换补偿安置协议》(协议编号：479)。合同签订后，我单位按照合同的约定向您支付过渡费：108864元、搬家费及奖励费35000元、附属物补偿款124713.2元。后我单位在排查过程中发现上述协议的签订不符合郑州市二七区侯寨乡罗沟村拆迁改造政策，根据《二七区侯寨乡罗沟村拆迁补偿安置实施方案》第四条：“补偿安置权属的认定：村民的房产权属登记依照‘一宅一户一证’的原则（一）以合法有效宅基地使用证或乡、村、组三级认定为依据；（二）合法有效宅院内，以经乡、村、组认定的户籍人员为准”，您本人及父亲未持有合法有效宅基地使用证或未经乡村组三级认定，此外，根据《关于罗沟村拆迁补偿安置实施方案的补充说明》一、有效人口的认定：“只有享有本村村民福利待遇的，方能认定为本村有效人口。3、本村村民户口迁出又迁回的，为无效人口．．．．．．5、投亲靠友及外挂户，不认定为有效人口；6、本村的国家公职人员，不认定为有效人口．．．．．．”您本人及父亲罗南方不符合有效人口认定政策，未被认定为有效人口。综上所述，该协议签订违反《二七区侯寨乡罗沟村拆迁安置补偿实施方案》第四条、《关于罗沟村拆迁补偿安置实施方案的补充说明》第一条等相关规定，不符合有效院、有效人口认定等相关规定，上述协议无法继续履行，双方需重新签订新协议。因此，我单位正式书面函告如下：一、我单位决定，自本通知作出之日起，撤销与您于2013年12月25日签订的《拆迁住宅房屋产权置换补偿安置协议》（协议编号：479），该协议不再履行，过渡费不再发放。二、请您自收到本通知之日起15日内，到郑州市二七区侯寨滨河花园社区合村并城项目指挥部（地址：**劳动就业训练中心后院**）退还已向您支付的过渡费、搬家奖励费、附属物补偿费三项费用，共计人民币268577.2元。三、请您自收到本通知之日起15日内，到郑州市二七区侯寨滨河花园社区合村并城项目指挥部（（地址：**劳动就业训练中心后院**）重新签订《附属物补偿协议》，期不来，视为放弃权利，由此产生的一切不利后果均由您本人自行承担。如您对上述撤销协议决定不服，请自本撤销通知送达之日起60日内向郑州市人民政府申请复议，或自本撤销通知送达之日起六个月内直接向人民法院起诉。本《撤销通知》自送达你之日起即时生效。特此通知！通知人：郑州市二七区侯寨滨河花园社区合村并城项目指挥部。原告罗斌诉讼请求：1．请求判决撤销被告2020年8月7日向原告作出的《撤销通知》；2．本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：原告父亲罗南方（已去世）系郑州市**侯寨乡罗沟村村民，在村内有宅基地一处，并在该宅基地上建设有两层（带地下室）房屋。2013年被告组织实施罗沟村的合村并城拆迁安置工作，原告完全支持配合被告的各项工作。原告于2013年12月25日与被告签订编号为479的《拆迁住宅房产权调换补偿安置协议》（以下简称安置协议），协议第一条第3项约定，将原告宅基地上的房屋1:1置换成504平方米安置房。因原告原宅基地上房屋面积小于人均110平方米，根据安置协议一条第4项约定，原告向被告缴纳92607元（按每平方米300元标准，增购308.69平方米）已换取504平方米安置房。该92607元增购款，被告已在双方结算时直接扣除，且原告已将房屋交被告拆除完毕，原告已按安置协议约定，履行了自己的全部义务。但被告在将原告房屋拆除后，仅履行了自己部分行政合同义务，突然于2020年8月7日作出本案被诉的《撤销通知》，单方解除了原被告签订的《拆迁住宅房产权调换补偿安置协议》。被告作为人民政府本应信守合同，依合同约定履行职责，但却在骗取原告合法住房后，无故违约并违法解除行政合同，侵害原告合法权益。为此，提起本案诉讼。被告二七区政府辩称：一、原告与指挥部签订的编号479号《拆迁住宅房产权调换补偿安置协议》违反拆迁安置政策，应当予以撤销，原告要求继续履行协议并支付过渡费无事实与法律依据。2013年，原告罗斌持郑州市二七区侯寨乡罗沟村村民委员会主任罗中明、村党支部书记罗如喜开具的证明，误导指挥部与其就涉案宅院签订了编号479号安置协议。根据《二七区侯寨乡罗沟村拆迁安置补偿实施方案》第四条：“补偿安置权属的认定：村民的房产权属登记依照‘一宅一户一证’宅基地使用证或乡、村、组三级认定为依据；（二）合法有效宅院内，以经乡、村、组认定的户籍人员为准”之规定，安置补偿的依据是村民持有合法有效宅基地证或者经三级认定，并结合有效人口来进行综合认定。而原告罗斌既非该村有效人口，也无合法有效宅基地使证，因此涉案宅院不符合按照有效宅院进行安置补偿的条件。退一步讲，即使其父亲罗南方名下登记有宅基地证，但罗南方在拆迁安置前已去世，宅基地不能继承，罗斌仅能继承房屋，而本次拆迁安置补偿是对享受福利待遇的村民的安置补偿。根据土地管理法和物权法关于宅基地所包含权益和归属主体的规定，涉案宅院只能按照附属物进行补偿，不能按照有效宅院的标准安置。综上，原涉案宅院不符合按照有效宅院进行安置补偿的条件。但是，原告凭借罗沟村委会出具的相应证明，误导指挥部与其签订了编号479号《拆迁住宅房产权调换补偿安置协议》，后经对照相关法律及政策，发现上述证明、协议不符合法律及拆迁政策的规定，也就是说涉案宅院并非有效院。因此，上述协议的签订及履行对国家和集体的利益造成了巨大的信赖利益损失。同时需要说明的是，2015年10月，在罗沟村进行拆迁改造期间，前罗沟村党支部书记以及主任兼支部副书记因拆迁改造过程中，将本不该获得安置补偿的宅院认定为有效宅院，进行安置补偿，后被中共二七区纪律检查委员会给予开除党籍的处分。在此基础上，答辩人对罗沟村拆迁档案进行排查，查出涉案协议存在问题，2015年即停发原告过渡费，并就停发事宜多次与原告沟通，要求与原告重新签订涉案协议，但均被原告拒绝。二、涉案协议已经被依法撤销，并且指挥部作出《撤销通知》行为合法有效，并无不当。首先，2020年8月7日，二七区侯寨滨河花园社区合村并城项目指挥部作出《撤销通知》，当日向原告进行当面现场送达，并进行了相应的权利告知。所以，《撤销通知》行为合法有效。其次，原告与指挥部签订的编号479号《拆迁住宅房产权调换补偿安置协议》属于行政协议，行政协议兼具行政性和合同性的双重属性，是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目的而签订的协议，因此在性质上不同于一般的民事合同。在行政协议的履行过程中，行政机关享有行政优益权，可以基于行政管理和公共利益的需要变更或解除协议，不必征得合同相对人的同意。原告的协议违反了当时规定，如继续履行将损害社会公共利益，经审查后应当予以撤销，答辩人作为行政机关，出于行政管理和维护社会公共利益的需要有权行使行政优益权，依法撤销该协议。并且指挥部已当面向原告送达了书面的《撤销通知》，告知了相应的救济途径，以及相应的补救措施：仍然按照当时拆迁安置补偿方案及其他法律法规，签订新的协议。所以，《撤销通知》是基于行政管理和维护集体利益、社会公共利益和国家利益的需要，行使行政优益权，程序内容符合规定，是依法行政的体现。综上所述，涉案协议违反法律及安置政策，应当予以撤销，原告要求继续履行协议并支付过渡费无事实与法律依据。请求法院在查明本案事实的前提下，依法判决驳回原告的诉讼请求。原告提交如下证据、依据：第一组证据：1、《拆迁住宅房产权调换补偿安置协议》（编号：479）；2、拆迁安置补偿费用清单；3、二七区侯寨乡罗沟村村民委员会出具的证明一份（空房验收证明）。证明目的：2013年12月25日，罗斌与二七区侯寨滨河花园社区合村并城项目指挥部签订住宅房产权调换补偿安置行政协议，该协议自双方签字盖章后生效。协议中对补偿安置方式、补偿安置项目、金额等作出明确约定。协议签章生效后，原告已将房屋交给被告拆除，且原告已用补偿费冲抵了应缴纳的产权调换差额，至此原告已履行全部协议约定的义务。第二组证据：4、郑州银行的存折。证明目的：协议签订后，被告二七区政府按照协议约定，履行了协议约定的支付过渡费的义务行为，被告二七区政府确认协议的签订和履行合法有效，是其真实意思的表示。第三组证据：5、（2020）豫01行初863号行政裁定书；6、《撤销通知》。证明目的：被告在原告提起继续履行行政协议之诉后，在诉讼期间才作出本案被诉的撤销通知。被告此举不仅给原被告之间的实质行政争议增设了行政障碍，而且有违行政诉讼法关于行政诉讼期间被告不得自行向原告取证的规定，试图将不具合法性的行政行为进行法律关系的镶套，阻碍人民法院对被告行政行为合法性的审查。不仅完全不尊重司法审查权，且作出本案被诉撤销通知的行政动机违法，属于滥用行政职权的违法行为行为。同时，本案被诉撤销通知认定事实证据不足，未履行法定程序，应于判决撤销。被告二七区政府对原告提交的证据发表如下质证意见：对于第一组证据的真实性无异议，但是对其证明目的有异议。因为该协议是在村里面提供不真实的证明的基础上进行的签订，因此涉案协议应当予以撤销。对于第二组证据的真实性没有异议。因为该过渡费的发放是根据涉案协议的履行行为，目前涉案协议在后期发现存在问题以后已经停止履行，并多次告知原告涉案的协议应当予以撤销，应当重新签订其他附属物补偿协议，因此该过渡费的发放并非证明涉案协议是合法有效的协议。对于第三组证据真实性没有异议，但是对其证明目的有异议。因为在书面的撤销通知发出之前，原被告多次就涉案协议应当撤销应当重新签订的行为进行了多次的沟通，并因此被告停发了涉案协议的过渡费。但是因为原告拒绝到指挥部领取书面的撤销通知，导致书面撤销通知一直没有留取送达证据，在其诉讼要求继续履行协议之时，被告不得已向原告送达了书面的撤销通知，而且需要说明的该撤销通知是一个新的具体行政行为，而并非在诉讼中的取证行为。被告二七区政府提交如下证据、依据：第一组证据：1、《关于成立二七区侯寨滨河花园社区合村并城项目指挥部的通知》二七政文(2012)82号；2、《二七区侯寨乡罗沟村拆迁补偿安置实施方案》及补充说明；3、郑州市二七区侯寨乡罗沟村拆迁改造公告[一号]及宣传资料。证明目的：证明罗斌明知罗沟村拆迁补偿安置方案规定“有效宅院”认定标准为：“一宅一户一证”的标准。第二组证据：4、罗沟村村民村委会的村委会主任罗中明、村党支部书记罗如喜2013年11月29日、2013年12月25日出具的证明3份；5、罗斌与指挥部签订的编号479号《拆迁住宅房产权调换补偿安置协议》；6、编号03-057号空房验收单；7、原告户口簿；8、《中共郑州二七区纪委（决定）》2份。证明目的：证明罗斌持有经村委会主任罗中明、村党支部书记罗如喜签字证明，误导指挥部签订了涉案协议，存在重大误解及瑕疵，违背了相关法律及拆迁安置政策，依法应当予以撤销。第三组证据：10、《撤销通知》及送达视频。证明目的：证明涉案协议已经被依法撤销，并且指挥部作出《撤销通知》行为合法有效，并无不当。原告罗斌对被告提交的证据发表如下质证意见：1、对第一组证据的真实性无异议，关联性无异议。但对其中证据2和证据3的合法性有异议，同时也不认可被告的证明目的。证据2实施方案和补充说明，在该村庄粘贴时间不长，村民不很了解，原告亦没见到该文件。证据2文件中均显示该文件的解释权归罗沟村村委会所有，并非归被告二七区人民政府。因此被告作出的撤销通知缺乏法律依据，也缺乏政策依据。对证据3宣传资料在征迁中，罗斌本人也没见过，被告也没有提供证据来证明这个宣传资料上的内容是否都已落实。2、对第二组证据的真实性无异议，对证据4、5、6、7关联性、合法性无异议，但不认可被告的证明目的。对证据8的关联性、合法性有异议，也不认可被告的证明目的。该两份纪委的决定产生的时间均是在本案协议签订之后，其内容并未显示原告为行贿人，不能证明罗斌是通过相应国家工作人员谋取了非法利益。3、对第三组证据的真实性无异议，但对其关联性、合法性、证明目的均有异议。当天给罗斌送达的时候代理律师和原告罗斌均在场，我们没有签收。因为该撤销通知是本案被诉请求撤销的行政文书，它应不属于行政诉讼的证据。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。因双方当事人对对方提交的证据的真实性均无异议，本院予以确认并在卷佐证。经审理认定如下事实：被告二七区政府与2012年6月29日作出了《关于成立二七区侯寨滨河花园社区合村并城项目指挥部的通知》二七政文(2012)82号。为统筹实施二七区侯寨滨河花园社区合村并城项目，协调做好相关村庄改造和地块开发工作，经研究决定成立二七区侯寨滨河花园社区合村并城项目指挥部。指挥部于2013年11月份发布了《郑州市二七区侯寨乡罗沟村拆迁改造公告[一号]》、《二七区侯寨乡罗沟村拆迁补偿安置实施方案》，《关于罗沟村拆迁补偿安置实施方案的补充说明》及宣传资料。时任罗沟村村民村委会的村委会主任罗中明、村党支部书记罗如喜于2013年11月29日、2013年12月25日以郑州市二七区侯寨乡罗沟村村民村委会的名义出具证明3份，指挥部据此与罗斌签订了涉案协议。经对案涉房屋和地上附属物的测量和清点，罗斌与指挥部于2013年11月28日签署了《空房验收单》，并于2013年12月25日签订了编号479号的《拆迁住宅房屋产权置换补偿安置协议》，其中对罗斌宅基地面积为168平方米，应安置人口0人，安置住宅面积为504平方米。按504平方米，每月每平方米12元支付过渡费，2014年12月29日前的过渡费已足额支付给罗斌。签订协议后，原告房屋被拆除。后该村的党支部书记罗如喜、村主任兼党支部副书记罗中明因违反拆迁安置政策将不符合认定有效院的给予了认定，受到了中共郑州市二七区纪委给予的开除党籍的处分。据此，指挥部启动了对该村所有协议进行全面排查，随后排查到了涉案协议不符合有效院、有效人口认定等相关规定。郑州市二七区侯寨滨河花园社区合村并城项目指挥部于2020年8月7日作出并及时向原告罗斌送达了案涉《撤销通知》。撤销双方于2013年12月25日签订的《拆迁住宅房屋产权置换补偿安置协议》（协议编号：479），并需重新签订《附属物补偿协议》。本院认为，依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条：行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。第十六条：在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求。本案中，因该村村委主任及村支部书记在拆迁安置过程中存在严重问题，在排查过程中发现，该协议签订违反《二七区侯寨乡罗沟村拆迁安置补偿实施方案》第四条、《关于罗沟村拆迁补偿安置实施方案的补充说明》第一条等相关规定，不符合有效院、有效人口认定等相关规定，上述协议无法继续履行，双方需重新签订新协议。指挥部于2020年8月7日作出涉案《撤销通知》，理由为：该协议签订违反《二七区侯寨乡罗沟村拆迁安置补偿实施方案》第四条、《关于罗沟村拆迁补偿安置实施方案的补充说明》第一条等相关规定，不符合有效院、有效人口认定等相关规定，上述协议无法继续履行，双方需重新签订新协议。对此本院认为，《郑州市二七区侯寨乡罗沟村拆迁改造公告[一号]》、《二七区侯寨乡罗沟村拆迁补偿安置实施方案》、《关于罗沟村拆迁补偿安置实施方案的补充说明》系此次罗沟村拆迁安置补偿的基本准则，相关问题的处理应当以此为准，否则有损拆迁安置补偿的公平性，也会损害集体利益和社会公共利益。在排查过程中发现案涉协议的签订不符合郑州市二七区侯寨乡罗沟村拆迁改造政策，存在违反《二七区侯寨乡罗沟村拆迁安置补偿实施方案》第四条、《关于罗沟村拆迁补偿安置实施方案的补充说明》第一条等相关规定，不符合有效院、有效人口认定等相关规定，上述协议无法继续履行，双方需重新签订新协议。指挥部在与原告协商无果的情况下，被告行使行政协议解除权，作出本案被诉《撤销通知》，撤销原告案涉协议并让原告到指挥部重新签订协议，并无明显不当。原告向本院起诉要求撤销案涉《撤销通知》，但原告对指挥部排查出的案涉协议签订违反《二七区侯寨乡罗沟村拆迁安置补偿实施方案》第四条、《关于罗沟村拆迁补偿安置实施方案的补充说明》第一条等相关规定，不符合有效院、有效人口认定等相关规定，未能提交充分证据证明其案涉协议符合有效院、有效人口认定的证据。综上，原告的本案诉讼请求因证据不足而不能成立，本院不予支持。综上，原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告罗斌的诉讼请求。案件受理费50元，由原告罗斌负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  崔航微审判员  王 冰审判员  姚付良二〇二〇年十月二十七日书记员  王玉霞