湖北省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鄂行终284号 上诉人（原审原告）神农架汇丰电业有限公司，住所地：湖北省神农架林区松柏镇神农大道。 法定代表人袁铸。 被上诉人（原审被告）神农架林区人民政府，住所地：湖北省神农架林区松柏镇常青路**。 法定代表人刘启俊，区长。 被上诉人（原审被告）神农架林区水利和湖泊局，，住所地：湖北省神农架林区松柏镇常青路** 法定代表人贺德富，局长。 上诉人神农架汇丰电业有限公司（以下简称汇丰公司）因诉神农架林区人民政府（以下简称神农架政府）、神农架林区水利和湖泊局（以下简称神农架水利和湖泊局）行政强制一案，不服湖北省宜昌市中级人民法院(2019)鄂05行初99号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 汇丰公司原审诉称，其经营的水电站位于神农架林区松柏镇××国道旁。2019年4月27日，二被告在没有履行合法手续、也未进行任何补偿的情况下，强制关停原告经营的水电站，原告的合法财产遭到巨大损失。鉴于此，为维护自身合法权益，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，向法院提起行政诉讼，请求确认二被告于2019年4月27日强制关停原告经营水电站的行为违法。 原审法院认为，汇丰公司诉请确认二被告于2019年4月27日强制关停原告经营水电站的行为违法。该院经询问，原告进一步明确，其起诉的是整个关停行为，其认为整个关停行为是由神农架政府主导，并由神农架政府组织8个相关单位到现场强制拉闸，其提交神河办函[2019]17号《关于断开两河口电站上网开关的告知书》（以下简称17号《告知书》）仅仅是为了证明关停行为的存在，并不是为了证明被告的主体资格。 1、2019年4月11日，神农架林区河湖长制办公室向原告经营的两河口电站作出17号《告知书》，载明：“根据湖北省人民政府《神农架林区影响生态环境小水电站关停方案》、神农架政府办公室《关于开展全区水电站生态环境突出问题专项整治的通知》（神政办函[2018]16号）、神农架政府专题会议纪要《关于南河流域非法采砂整治和依法关停小水电站工作的纪要》（[2018]70号）以及2018年省环保督察反馈意见要求和神农架政府有关加快推进小水电站清理整顿会议精神，决定从2019年4月16日起断开你电站上网开关，实行关停，具体补偿事宜双方依法依规协商解决。请予以支持配合，谢谢！特此告知。”并加盖了神农架林区河湖长制办公室的印章。由该《告知书》的内容可以看出，具体对原告经营的水电站实施关停行为并与之协商补偿事宜的是神农架林区河湖长制办公室。根据两被告提交的《关于设立林区河湖长制工作机构的批复》（神编办[2018]7号）、《神农架林区水利和湖泊局职能配置、内设机构和人员编制规定》（神办发[2019]46号）、《关于神农架林区机构改革的实施意见》（神发[2019]3号）可知，神农架水利和湖泊局是神农架政府的工作部门，加挂神农架林区河湖长制办公室牌子。也就是说，虽然向原告经营的水电站作出17号《告知书》及实施具体关停行为的机构是神农架林区河湖长制办公室，但由于该机构是神农架水利和湖泊局设立的工作机构，所以，其作出的行政行为应由神农架水利和湖泊局承担相应的法律责任，故神农架水利和湖泊局应是本案的适格被告。神农架水利和湖泊局亦认可该观点。 2、原告主张神农架政府应是本案的共同被告，并以强制关停现场的录像视频以及《关于开展全区水电站生态环境突出问题专项整治的通知》（神政办函[2018]16号）支持该观点。被告神农架政府认为，17号《告知书》系由神农架水利和湖泊局作出，原告将神农架政府列为被告无任何法律及政策依据。经法院释明，原告在法院规定的期限内未提交该录像视频以及其他相关证据。虽然原告自述，具体实施关停行为是由神农架政府组织8个相关单位到现场强制拉闸，其持有的强制关停现场的录像视频中可以看出现场有神农架水利和湖泊局、神发水电有限公司、国网供电公司等单位的工作人员，还有些人原告也不知道是哪个单位的。但仅依据原告的上述描述，不能径行认定神农架政府是具体实施关停行为的主体，应是本案的共同被告。至于《关于开展全区水电站生态环境突出问题专项整治的通知》（神政办函[2018]16号），经审查，该《通知》系神农架政府办公室向神农架林区各乡镇、区直各相关单位、各水电企业作出，主要内容是为了开展全区小水电生态环境问题专项整治，确保全区水电生态环境全面达标，从指导思想、基本原则、整治对象和措施、工作步骤、工作要求等方面对该项工作予以了明确。该《通知》不属于可诉的行政行为，也不能支持原告的主张。 综上，原告请求确认二被告于2019年4月27日强制关停原告经营水电站的行为违法。法院经审查认为，具体对原告经营的水电站实施关停并产生法律效力的行政行为系神农架水利和湖泊局作出，原告将神农架政府列为本案的共同被告，既没有充足的证据予以支持，也不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条所规定的共同被告的情形，故神农架政府的被告主体资格不适格。 3、如前所述，神农架水利和湖泊局应是本案的单独被告，神农架政府不是本案的共同被告。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条之规定，本案不属于应由中级人民法院审理的第一审行政案件，本案应由神农架林区人民法院管辖。经法院释明，原告坚持将神农架政府列为本案的共同被告。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，对原告本案的起诉应裁定予以驳回。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条、第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定：驳回原告神农架汇丰电业有限公司的起诉。 汇丰公司上诉称，一、原审法院对上诉人的诉讼请求理解错误，本案被诉行政行为是二被上诉人共同实施的强制关停行为，神农架政府是关停上诉人水电站的责任主体，实施了被诉行政行为，是本案适格被告。1.上诉人提交的神政办函[2018]16号《关于开展全区水电站生态环境突出问题专项整治的通知》足以证明被上诉人神农架政府的被告主体资格。2.神农架政府以成立“专项整治工作领导小组”“评估遴选委员会”的方式，直接参与了关停水电站的具体工作，其应为本案适格被告。3.《湖北省人民政府办公厅文件处理签（A类）》载明：神农架部分小水电站的关停工作，责任主体是神农架政府。其处理签内容能直接证明神农架政府是本案适格被告。二、原审法院未组织开庭审理，直接作出裁定，严重侵害了上诉人的质证权、辩论权等，更违反了公开开庭审理的法律规定，程序违法。三、原审裁定认定事实不清，导致错误适用法律。综上，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。 神农架政府和神农架水利湖泊局均未答辩。 本院认为，上诉人汇丰公司的原审诉请系确认神农架政府、神农架水利和湖泊局于2019年4月27日强制关停上诉人经营水电站的行为违法。因具体对上诉人经营水电站实施关停并产生法律效力的行政行为系神农架水利和湖泊局作出，且神农架水利和湖泊局亦自认承担相应法律责任，故该局是本案的适格被告。经原审法院释明，上诉人坚持将神农架政府列为本案的共同被告，但上诉人提交的神政办函[2018]16号文内容与被诉行政行为无直接关系，其提交的《湖北省人民政府办公厅文件处理签（A类）》亦不能证明神农架政府组织实施了被诉行政行为。上诉人坚持将神农架政府列为本案的共同被告，既没有证据证明神农架政府组织实施了被诉行政行为，也不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条所规定的共同被告的情形。神农架政府不是本案适格被告，本案不属于中级人民法院管辖的第一审行政案件，应由基层人民法院管辖。据此，原审裁定驳回起诉并无不当。汇丰公司的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张思化 审判员  马春亮 审判员  胡锦明 二〇二〇年十月二十七日 书记员  董晓晗