湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终644号上诉人（原审原告）：衡阳市源伟蔬果专业合作社。住所地，衡阳市珠晖区茶山坳镇金甲村曾家垅村民组。法定代表人：陆元伟，该合作社主任。被上诉人（原审被告）：衡阳市珠晖区人民政府。住所地，衡阳市珠晖区湘江东路**。法定代理人：刘桢干，该区区长。委托代理人：彭奕丁。委托代理人：蔡丹，湖南天戈律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：衡阳市珠晖区茶山坳镇人民政府。。住所地，衡阳市珠晖区茶山坳镇法定代表人：刘李进，该镇镇长。委托代理人：谢涛，湖南天戈律师事务所律师。上诉人衡阳市源伟蔬果专业合作社（以下简称源伟合作社）与被上诉人衡阳市珠晖区人民政府（以下简称珠晖区政府）、衡阳市珠晖区茶山坳镇人民政府（以下简称茶山坳镇政府）行政强制行为违法及行政赔偿一案，不服衡阳市中级人民法院作出的（2019）湘04行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。衡阳市中级人民法院经审理查明：2012年4月30日，陆元伟作为乙方与衡阳市珠晖区茶山坳镇金甲村曾家垅村民小组(甲方)签订份《土地流转使用合同》，约定：乙方租用甲方水田99亩用于建立以蔬菜、瓜果生产为主的立体化农业生产基地，租赁期限为20年(从2012年5月2日起至2032年5月2日止),合同还对租用土地价格、租金支付方式等事项进行了约定。合同落款处双方当事人签章，衡阳市珠晖区茶山坳镇金甲村村民委员会作为鉴证方在该份合同上签章，衡阳市珠晖区茶山坳镇经营管理站、茶山坳镇政府亦在合同上签章。同年7月10日，衡阳市源伟蔬果专业合作社成立，陆元伟为法定代表人。同年5月15日，衡阳市源伟蔬果专业合作社取得珠农地承包权(流转)第007号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》,该证载明承包期限为20年(2012年5月2日至2032年5月2止),承包方式为租赁，承包土地用途为种植蔬果，承包地块情况栏载明承包地总面积为99亩，地类为稻田，基本农田栏内未填写是或否。同年衡阳市源伟蔬果专业合作社与衡阳市珠晖区茶山坳镇金甲村曾家垅村民小组签订《设施农用地使用协议》,茶山坳镇政府未在合同上签章，同年衡阳市源伟蔬果专业合作社向相关职能部门申请办理设施农用地备案，茶山坳镇政府及农业主管部门均同意其申报，但国土资源部门未签署意见。原告租赁案涉土地后将其围起来并建了门头，取名“玉果园”，主要用于种植中秋酥脆枣。门头进去是一条水泥硬化路，路的左边建有一幢玻璃房和一个地窖，路的右边系原告利用地势低洼处建成的鱼塘，鱼塘塘干上建有钢架棚结构房屋、厨房厕所以及护栏等；另堰渠上建有一处房屋，水塔边建有一幢两层的房屋；另有亭子一座。双方对厨房(25.5平方米)、厕所(14平方米)、钢架棚结构(390平方米)面积无异议，对堰渠上房屋及水塔边房屋面积有较大争议。原告主张堰渠上房屋面积180平方米，被告主张为120平方米，原告主张水塔边房屋面积256平方米，被告主张为115.1平方米。2018年9月14日农业农村部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》的通知(农农发[2018]3号),决定对占用耕地特别是永久基本农田建设非农设施、改变土地性质和用途的违法违规建设行为依法依规进行全面清理整治。重点清理整治工商资本和城市居民到农村非法占用耕地变相开发房地产和建设住房行为，清理整治范围主要包括以下三类问题：一、在各类农业园区内占用耕地或直接在耕地上违法违规建设非农设施，特别是别墅、休闲度假设施等；二、在农业大棚内违法违规占用耕地建设商品住宅；三、建设农业大棚看护房严重超标准，甚至违法违规改变性质用途，进行住宅类经营性开发。同年9月30日湖南省农业委员会、湖南省国土资源厅印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》的通知(湘农[2018]157号),对“大棚房”问题清理整治工作进行了进一步部署；同年10月24日湖南省农业委员会办公室下发《关于进一步做好“大棚房”问题专项清理整治行动清理核查工作的紧急通知》(湘农办发[2018]210号)；2019年1月10日农业农村部、自然资源部下发《关于进一步做好“大棚房”问题清理整治工作的通知》；同年2月3日湖南省“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组办公室下发(湘农发[2019]4号)《关于湖南省“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作的指导意见》,该意见明确该次专项行动集中清理整治三类问题：第一类，在各类农业园内占用耕地或直接在耕地上以设施农业为名违法违规建设非农设施，或按设施农用地审核或备案后，改变土地性质和用途，进行非农业经营的，主要包括私家庄园、别墅、度假酒店、经营性住宅以及餐饮、住宿、娱乐、会议等设施；第二类，在农业大棚内违法违规占用耕地进行非农业建设，主要包括住宅、餐饮、娱乐、会议、交易市场、仓储等非农设施；第三类，农业大棚看护房建设严重超标准，以及违法违规改变性质和用途进行住宅类经营性开发和建设餐饮设施等，主要包括以农业大棚名义进行非农业经营性开发的，农业大棚看护房超过两层(含两层)的，农业大棚看护房占地面积超过整改标准的；同年3月1日全国、全省推进“大棚房”问题清理整治专项行动电视电话会议召开，对专项行动进行再动员、再部署；2019年3月8日衡阳市“大棚房”问题专项清理整治行动专题会议召开，对专项活动进行动员部署。2019年3月1日原衡阳市国土资源局对原告下达《责令改正违法行为通知书》,该通知书内容为：你单位未经依法批准擅自在××镇××村××组占用基本农田，违反了《基本农田保护条例》第二十条的规定，根据《基本农田保护条例》第三十五条的规定，现责令你单位自收到本通知书之日起5日内予以改正，自行拆除在基本农田上建设的建筑物、构筑物，逾期不改正的，将依法追究法律责任。同日，原衡阳市国土资源局将该份通知书送达给原告，原告法定代表人陆元伟在通知书上注明：我社认为并未违法，我社所使用土地不是基本农田。原告接到该通知后将位于进门左边的玻璃房和塘干上的钢架棚结构房屋自行拆除，其中钢架棚结构房屋只剩下钢架棚结构。同年3月22日，被告珠晖区政府向被告茶山坳镇政府下达《督办函》,要求茶山坳镇政府按照附表所列问题和要求全面落实整改责任和措施，于3月25日前按照要求整改到位。该附表载明原告占用基本农田0.7亩，整改标准为：1、拆除该公司在基本农田上建设的所有建筑物及构筑物(含钢结构架),破除的水泥地面进行复垦；2、进入该项目区内的机耕道路基宽度不能超过3米，超出部分予以拆除复垦，鱼塘之间机耕路面宽度不超过3米，超出部分予以拆除；3、在基本农田上开垦为鱼塘的范围予以复垦；4、耕地复垦标准，严格按照《大棚房占用耕地恢复生产功能技术方案》和《大棚房占用耕地恢复生产功能验收标准》执行。同年3月24日，二被告组织人员将原告位于塘干上的钢架棚结构、厨房、厕所、堰渠上的房屋、水塔旁的房屋、亭子及相应附属设施拆除，并将室内物品搬出室外，但未对资产进行清点造册。因原告拒绝接收，二被告遂将上述物品搬至其他地方保管。另二被告将两口池塘中的水放干，原告陈述池塘中的甲鱼、黄骨鱼等被二被告抢走，二被告予以否认。本案审理过程中，该院于2019年7月8日就案涉房屋等设施是否符合大棚房问题清理整治专项活动拆除政策问题向衡阳市农业农村局去函，同年7月30日，该局回函，认为案涉房屋等设施系大棚房，应于2019年3月底以前予以拆除。另在本案审理过程中，原告向该院申请对其所提供的证据6、7、8（即被破坏的电力设施、水利设施、农用设施和附属设施损失；因破坏农用设施和附属设施及电力设施、水利设施造成的中秋酥脆早、猪血桃、鱼塘绝产的损失；被抢夺的财产）财产清单中所列财产损失进行鉴定，该院依法委托湖南湘融资产评估有限公司对上述财产价值进行分项鉴定。在鉴定过程中，湖南湘融资产评估有限公司根据本院的要求组织原、被告双方对暂由二被告保管的资产进行了清点、交接，并在此基础上于2019年12月2日出具湘融评估字[2019]第1219号《资产评估报告书》,该报告载明，在本报告书载明的各种假设条件成立的前提下，被破坏的电力设施、水利设施、农业生产设施、附属设施和被抢夺的财产于评估基准日的评估值为2649289元。其中农产品价值966530元，农机价值25911元，农具价值42316元，五金工具价值4279元，劳保用品价值510元，电器价值27920元，办公生活用品价值29903元，厨房用具价值19724元，生活资料价值4940元，艺术品价值151966元，建筑材料95041元，花木价值19713元房屋建(构)筑物及附属设施价值1234493元，中秋酥脆枣猪血桃、鱼塘绝产损失无法评估。对该份《资产评估报告书》,原告对该报告书中关于被破坏的电力设施、水利设施、农业生产设施、附属设施和被抢夺的财产估值没有异议，但其认为该报告书中关于“因条件限制无法估算相关绝产损失”的结论错误，法院应当确定其绝产损失为331万元。两被告则认为鉴定机构在未见实物的情况下根据原告提供的财产损失清单出具鉴定报告等不符合《资产评估执业准则一资产评估程序》的规定。另查明：2019年2月21日，湖南省大棚办通过云平台向衡阳市下发了国家自然资源部武汉督察局提供的辖区内疑似“大棚房”问题图斑，其中711号图斑显示案涉生产基地占用了0.7亩基本农田，该范围主要集中在塘干位置。再查明：2015年11月17日湖南省国土资源厅、湖南省农业委员会下发的《关于进一步规范设施农用地管理支持设施农业健康发展的通知》规定，设施农用地实行备案管理，生产经营者需向当地乡镇人民政府提出设施农用地申请，公告期结束无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议，用地协议签订后，乡镇人民政府需按要求及时将设施农用地备案申请表、用地协议等及时报县级国土资源主管部门和农业部门备案，县级国土资源主管部门和农业部门应依据各自职能及时核实备案信息。衡阳市中级人民法院认为：本案的争议焦点为：二被告实施的案涉拆除行为是否违法，原告的赔偿请求是否有事实和法律依据。《中华人民共和国土地管理法》第四条规定，国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地……使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地；第三十条第一款规定，国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地；第七十五条规定，违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府自然资源主管部门农业农村主管部门等按照职责责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《基本农田保护条例》第十七条规定，禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建審、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼；第三十三条规定，违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《中华人民共和国行政强制法》第三十四规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。本案中，根据衡阳市农业农村局的回复，案涉房屋及设施系大棚房，应于2019年3月底以前予以拆除。故原告关于二被告拆除案涉房屋行为违法及应予赔偿的诉讼请求均不应得到支持综上，根据《中华人民共和国土地管理法》第四条、第三十条第一款、《基本农田保护条例》第十七条、第三十三条《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经本院审委会讨论决定，判决：驳回源伟合作社的诉讼请求；本案案件受理费50元，鉴定费25700元，共计25750元，由源伟合作社负担。源伟合作社不服上述判决，向本院提起上诉称：一、原审法院在查明二被上诉人在实施行政强制拆除行为时没有按照《中华人民共和国行政强制法》的规定，作出行政决定和进行公告，在严重违反法定程序的情况下，没有依照我国行政诉讼法的相关规定判决而被上诉人行政行为违法并赔偿上诉人的经济损失，属于故意违背事实和法律作出的枉法裁判。二、原审法院认定二被上诉人提供的“通知”、“会议精神”、“领导讲话”等文件作为本案而被上诉人实施行政强制行为的法律依据，违反法律规定。三、原审判决认定“根据衡阳市农业农村局的回复，涉案房屋及设施系大棚房。应于2019年3月底以前拆除。故原告关于二被告拆除涉案房屋行为违法及应于赔偿的诉讼请求均不应得到支持”，违反法律规定。四、原审法院认定被上诉人提供的证据9“711号图斑情况说明”作为本案的定案依据的行为违法。五、原审判决书认定的下列事实与实际情况不符：1.原审判决书认定“另查明：2019年2月21日，湖南省大棚办通过云平台向衡阳市下发了国家自然资源部武汉督察局提供的辖区内疑似‘大棚房’问题图斑，其中711号图斑显示案涉生产基地占用了0.7亩基本农田，该范围主要集中在塘干位置。”与实际情况不符；2。原审认定“同年3月24日，二被告组织人员将原告位于塘干上的钢架棚结构、厨房、厕所、堰渠上的房屋、水塔旁的房屋、亭子及相应附属设施拆除，并将室内物品搬出室外，但未对资产进行清点造册。因原告拒绝接收，二被告遂将上述物品搬至其他地方保管。”与实际情况不符。六、一审法院审理本案时严重超审限，程序违法。七、一审法院适用法律错误。八、二被上诉人应担赔偿上诉人经济损失5959289元。请求：一、撤销一审判决，并改判确认二被上诉人强制拆除上诉人农业生产设施、附属设施，破坏电力设施、水利设施及强夺生产、生活资料的行政行为违法；二、判令二被上诉人赔偿上诉人经济损失5959289元；三、判令二被上诉人承担本案鉴定费25700元和一、二审的全部诉讼费用。被上诉人珠晖区政府答辩称：一、2018年9月至2019年3月，按照党中央、国务院的统一部署，全国各地都开展了“大棚房”问题专项清理工作，上诉人的合作社完全符合国家专项整治的对象。二、上诉人占用基本农田的行为违反《中华人民共和国土地管理法》及《基本农田保护条例》的相关规定，且上诉人未取得乡村建设规划许可证进行违章建设，被上诉人强制拆除其违章建设符合法律规定。三、上诉人不应得到赔偿。1.上诉人未能尽到证明其损失的举证义务；2.一审法院委托的鉴定机构在未见实物的情况下，仅根据上诉人提供的损失清单作出的《资产评估报告书》违法，不应采纳；3.被上诉人对上诉人的违法建设进行拆除后，对其内部的财产进行了合理的保管，之后多次联系上诉人，上诉人置之不理导致该项财务的损失，不应由被上诉人承担。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院驳回上诉人维持原判。被上诉人茶山坳镇政府答辩意见同珠晖区政府答辩意见一致。一审法院采信的证据已随案移送至本院。经审查，可以作为本案定案依据。本院另查明，2020年9月17日，茶山坳镇政府就强制拆除行为对源伟合作社作出《补偿决定》，决定给予源伟合作社96227.00元补偿。该补偿决定后附《衡阳市源伟蔬菜专业合作社大棚房政治物品清单》，于2020年9月25日一并向源伟合作社送达，并告知对该决定不服可以提起行政复议或者诉讼。源伟合作社认为物品清单与实际清单不符及涉案房屋并非“大棚房”为由，拒绝签收。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第四条第二款、第四款规定，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实施特殊保护。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。第三十六条第二款、第三款规定，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。《基本农田保护条例》第十七条规定，禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。第三十三条规定，违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。根据本案查明的事实，2019年2月21日，湖南省大棚办通过云平台向衡阳市下发了国家自然资源部武汉督察局提供的辖区内疑似“大棚房”问题图斑，其中711号图斑显示案涉生产基地占用了0.7亩基本农田，该范围主要集中在塘干位置。原衡阳市国土资源局于2019年3月1日作出并向上诉人送达了《责令改正违法行为通知书》，对上诉人“未经依法批准擅自在××镇××村××组占用基本农田”的事实予以确认。上诉人在农业生产过程中既未办理设施农用地备案手续，又存在占用基本农田建房、挖塘养鱼、发展果树种植业的事实，应当予以整改和治理。本案中，虽然被上诉人珠晖区政府、茶山坳镇政府既未履行催告、公告等程序，又未做出行政强制执行决定，存在程序瑕疵，但是依据相关政策和衡阳市农业农村局的回复，案涉房屋及设施系大棚房，应于2019年3月底以前予以拆除。关于损失赔偿部分。本案中，上诉人源伟合作社在一审中提交了多项证据证明涉案行政强制拆除行为对其财产权造成的损害。其损害赔偿请求由三部分构成：第一部分，因强制拆除行为导致农业生产无法进行造成的酥脆枣、猪血桃、鱼塘绝产的损失赔偿；第二部分，对于强制拆除的建筑物及其附属设施的赔偿；第三部分，对于强制拆除造成的屋内财产及其他物品的损失。对于第一部分的损失，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。对于可能收获的农产品的收益不属于直接损失，不属于国家赔偿的范畴，且评估机构认定中秋脆枣、猪血桃、鱼塘损失无法评估，故本院对上诉人该部分赔偿请求不予支持。对于第二、三部分的损失，茶山坳镇政府已经建筑物内部分物品转移至仓库保存，并通知源伟合作社领取，同时鉴于被上诉人茶山坳镇政府已经对上述第二、三部分的财产中已腐坏变质的物品和建筑物残值损失做出了补偿决定。上诉人如对该补偿决定不服，可以另行主张权利。综上所述，一审法院认定事实基本清楚，结论可以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人衡阳市源伟蔬果专业合作社承担。本判决为终审判决。审判长  戴远志审判员  夏 阳审判员  李俊穎二〇二〇年十月十六日法官助理李晟雷书记员李晟雷(兼)