兰州铁路运输中级法院行政判决书（2020）甘71行终120号上诉人（原审被告）兰州市应急管理局，住所地甘肃省兰州市城关区天水北路**。法定代表人姜晓东，该局局长。委托代理人周军，该局政策法规科科长。委托代理人于克鹏，甘肃合睿律师事务所律师。被上诉人（原审原告）高显和。委托代理人陈锐，甘肃溥德律师事务所律师。委托代理人陈伟君，甘肃溥德律师事务所律师。原审第三人兰州市红古区应急管理局，住，住所地甘肃省兰州市红古区海石湾镇平安路**/div>负责人李红波，该局局长。委托代理人王建海，该局政策法规办公室主任。原审第三人方大炭素新材料科技股份有限公司，住所地，住所地甘肃省兰州市红古区海石湾镇炭素路**iv>法定代表人党锡江，该公司董事长。委托代理人李晓远，甘肃金城律师事务所律师。委托代理人张明兴，甘肃金城律师事务所律师。上诉人兰州市应急管理局（以下简称市应急局）因被上诉人高显和诉上诉人市应急局、原审第三人兰州市红古区应急管理局（以下简称红古区应急局）、方大炭素新材料科技股份有限公司（以下简称方大炭素公司）行政复议一案，不服兰州铁路运输法院（2020）甘7101行初76号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月18日立案后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，红古区应急局于2019年10月29日作出（红）应急罚〔2019〕第（工14）号行政处罚决定，对高显和因违反《中华人民共和国安全生产法》第十八条、第二十五条等规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第九十四条第三项、第四项的规定，决定给予罚款1万元的行政处罚。高显和不服，向市应急局申请行政复议。市应急局于2020年1月16日作出（兰）应急行复决〔2019〕04号行政复议决定，撤销红古区应急局作出的（红）应急罚〔2019〕第（工14）号行政处罚决定。2020年3月19日，红古区应急局作出《关于不再进行行政处罚的函》，该函主送甘肃赢建建筑安装有限公司（以下简称赢建公司），内容为：“按照《兰州市红古区人民政府关于方大炭素新材料科技股份公司“8.16”事故行政处罚事宜的批复》（红政函〔2020〕13号），我局决定对你公司及现场负责人高显和不再进行行政处罚，望你公司严格按法律法规规定，完善落实各项安全管理制度和安全生产责任制，加强职工教育培训，切实做好现场管理，确保安全生产。特此函告。”高显和不服该函告，于2020年4月13日向市应急局申请行政复议，复议请求为：“1.请求对于《关于不再进行行政处罚的函》认定的内容与事实重新进行核查；2.请求认定该事故责任应由方大炭素新材料科技股份有限公司承担全部责任，与甘肃赢建建筑安装有限公司无关，不存在交叉作业的情况。”市应急局于2020年4月14日作出（兰）应急行复决〔2020〕2号行政复议不予受理决定，认为红古区应急局未对高显和作出具体行政行为，因此，依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，对高显和的复议申请，决定不予受理。高显和不服该决定，提起行政诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”《安全生产行政复议规定》第八条第一款规定：“对县级以上地方人民政府安全生产监督管理部门作出的具体行政行为不服的，可以向上一级安全生产监督管理部门申请行政复议，也可以向同级人民政府申请行政复议。已向同级人民政府提出行政复议申请，且同级人民政府已经受理的，上一级安全生产监督管理部门不再受理。”红古区应急局作为红古区人民政府安全生产监督管理部门，作出《关于不再进行行政处罚的函》，决定对高显和不再进行行政处罚，高显和不服该函告，直接向市应急局申请行政复议，市应急局是适格复议机关。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第三款规定：“复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。”“复议机关不作为”，既包括受理之后逾期不作复议决定，也包括对复议申请不予受理；既包括书面决定不予受理的积极不作为，也包括对是否受理怠为处分的消极不作为。本案市应急局作出行政复议不予受理决定，是积极的不作为，高显和起诉其不作为，请求撤销其作出的行政复议不予受理决定，市应急管理局是本案适格被告。本案的争议焦点是：1.红古区应急局有无作出行政行为；2.市应急局作出行政复议不予受理决定是否合法。第一、关于红古区应急局有无作出行政行为的问题。《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十九条第二款规定：“安全监管监察部门负责人应当及时对案件调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出以下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立，不得给予行政处罚；（四）违法行为涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。”红古区应急局在市应急局撤销其作出的（红）应急罚〔2019〕第（工14）号行政处罚决定后，作出《关于不再进行行政处罚的函》，主送赢建公司，该函告的主要内容是决定对赢建公司及高显和不再进行行政处罚。红古区应急局作出的函是其不予行政处罚决定的载体，其作出了行政行为。需要指出的是，《党政机关公文处理工作条例》第八条关于公文种类的规定：“函，适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题，请求批准和答复审批事项。”高显和是行政管理的相对人，并非有关行政机关，红古区应急局对其作出不再行政处罚的决定，该决定恰当的载体应是决定书，而非函，红古区应急局用函作为不再行政处罚决定的载体不严谨、规范。第二，关于市应急局作出行政复议不予受理决定是否合法的问题。《安全生产行政复议规定》第十八条规定：“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，安全生产行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用的时间不计入行政复议审理期限。”高显和不服红古区应急局作出的《关于不再进行行政处罚的函》，向市应急局申请行政复议，请求：“1.对于《关于不再进行行政处罚的函》认定的内容与事实重新进行核查；2.认定该事故责任应由方大炭素新材料科技股份有限公司承担全部责任，与赢建公司无关，不存在交叉作业的情况。”显然，该行政复议请求并非针对红古区应急局作出《关于不再进行行政处罚的函》决定的事项提出，高显和复议请求表述不清楚，市应急局未书面通知高显和补正，不符合规定要求。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”红古区应急局作出《关于不再进行行政处罚的函》，决定对高显和不再进行行政处罚，其作出了行政行为。而市应急局作出（兰）应急行复决〔2020〕2号行政复议不予受理决定，认为红古区应急局未对高显和作出具体行政行为，依据《行政复议法》第十七条的规定，对高显和的行政复议申请不予受理。显然，市应急局认定事实不清，作出不予受理决定的理由错误。庭审中，市应急局出示的证据（兰）应急回〔2020〕2号文书送达回执显示，其于2020年4月16日向高显和送达了（兰）应急行复决〔2020〕2号《行政复议不予受理决定书》，上述决定书高显和作为证据向法庭出示，而市应急局庭审出示的其作出不予受理决定的载体文书为（兰）应急行复决〔2020〕2号《行政复议决定书》。双方分别出示的决定书，文号及内容一致，文书名称不一致，对此予以指出，市应急局在今后的工作中需要引起注意。综上，红古区应急局作出《关于不再进行行政处罚的函》，决定对高显和不再进行行政处罚，其作出了行政行为。市应急局作为安全生产行政复议机关，高显和以该函告作出的行政机关为复议被申请人提起复议申请的，对于复议请求是否属于行政复议受案范围、行政复议申请材料是否齐全、表述是否清楚等应依法进行审查，视情履行相应的书面告知义务，并依法作出相应的处理决定。而本案中，高显和行政复议申请表述不清楚，市应急局未履行相应的书面告知义务，作出（兰）应急行复决〔2020〕2号行政复议不予受理决定，对高显和的复议申请不予受理，认定事实不清，不予受理理由错误。高显和的诉讼请求成立，原审法院予以支持。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国和行政诉讼法〉的解释》第九十一条之规定，判决：一、撤销市应急局作出的（兰）应急行复决〔2020〕2号行政复议不予受理决定；二、责令市应急局于本判决生效之日起五日内，对高显和2020年4月13日提出的行政复议申请重新作出处理。案件受理费50元，由市应急局负担。上诉人市应急局上诉称，一、原审判决认定事实错误，第三人红古区应急局未对被上诉人高显和作出具体行政行为。具体行政行为，是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织、或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。判断行政机关的行为是否属于具体行政行为，以该行为是否对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响为标准。在“方大炭素新材料科技股份有限公司‘8.16’坍塌事故”案中，红古区应急局于2019年10月29日作出（红）应急罚〔2019〕第（工14）号《行政处罚决定书（个人）》。被上诉人不服上述行政处罚决定，于2019年11月19日向上诉人申请行政复议。上诉人经审查后，撤销了上述行政处罚决定。尔后，红古区应急局于2020年3月19日对赢建公司出具《关于不再进行行政处罚的函》，不再对被上诉人进行行政处罚。红古区应急局出具的《关于不再进行行政处罚的函》没有增设被上诉人义务或者减损其权利，仅仅属于一个告知性行为，对其权利义务没有产生实质性影响。因此，《关于不再进行行政处罚的函》不属于具体行政行为，红古区应急局没有对被上诉人作出任何具体行政行为，原审判决认定红古区应急局对被上诉人作出了具体行政行为，属于认定事实错误。二、上诉人对被上诉人作出的行政复议不予受理决定合法。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益,向行政机关提出行政复议申请,行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定,适用本法。”该法第六条规定了申请行政复议的范围。被上诉人向上诉人提出的行政复议申请不属于《行政复议法》第六条所列举的情形，红古区应急局亦没有对被上诉人作出任何具体行政行为。因此，被上诉人提出的行政复议申请不符合《行政复议法》的规定，上诉人根据《行政复议法》第十七条的规定不予受理被上诉人的复议申请符合规定。三、本案生产安全事故调查及事故责任的认定不属于上诉人的职权范围。《生产安全事故报告和调查处理条例》第五条第一款规定：“县级以上人民政府应当依照本条例的规定,严格履行职责,及时、准确地完成事故调查处理工作。”该条例第十九条第二款规定：“重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查,也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。”根据上述规定，生产安全事故由事故发生地县级以上人民政府负责调查。本案生产安全事故发生地为红古区，并属于一般事故，应当由兰州市红古区人民政府（以下简称红古区政府）负责调查。上诉人作为市级人民政府的职能部门，对本案生产安全事故不具有调查权限。其次，《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十五条规定：“事故调查组履行下列职责:(一)查明事故发生的经过、原因、人员伤亡情况及直接经济损失；(二)认定事故的性质和事故责任；(三)提出对事故责任者的处理建议；(四)总结事故教训,提出防范和整改措施；(五)提交事故调查报告。”据此，生产安全事故责任的认定职责由县级以上人民政府直接，或者授权、委托有关部门组织的事故调查组履行。具体到本案中，案涉生产安全事故责任应由红古区政府直接组织，或者授权、委托的部门组织的事故调查组进行认定。上诉人作为市级人民政府的职能部门，且红古区政府未授权、委托上诉人的情况下，上诉人不具有认定本案生产安全事故责任的职责。综上，本案生产安全事故调查及事故责任的认定不属于上诉人的职权范围，被上诉人在起诉状中要求上诉人对本案生产安全事故责任重新进行认定不符合《生产安全事故报告和调查处理条例》的相关规定。四、生产安全事故调查报告不属于安全生产行政复议范围。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条规定：“事故调查报告应当包括下列内容:(一)事故发生单位概况；(二)事故发生经过和事故救援情况；(三)事故造成的人员伤亡和直接经济损失；(四)事故发生的原因和事故性质；(五)事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议；(六)事故防范和整改措施。”生产安全事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议为事故调查报告的内容。被上诉人在起诉状中要求对其在本案生产安全事故中的责任进行重新认定，就会使上诉人无可避免地要对本案生产安全事故调查报告进行审查。那么，在安全生产行政复议中可否对生产安全事故调查报告进行审查已有明确规定。《安全生产行政复议规定》第七条规定：“安全监管监察部门作出的下列行政行为,不属于安全生产行政复议范围:(一)生产安全事故调查报告；(二)不具有强制力的行政指导行为和信访答复行为；(三)生产安全事故隐患认定；(四)公告信息发布；(五)法律、行政法规规定的非具体行政行为。”根据该条规定，生产安全事故调查报告不属于安全生产行政复议范围，进而生产安全事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议不属于安全生产行政复议范围。被上诉人向上诉人提出行政复议申请，要求对本案生产安全事故责任重新进行认定，实质上会导致上诉人对本案生产安全事故调查报告进行审查。因此，被上诉人的复议申请不符合《安全生产行政复议规定》的规定。综上，上诉人上诉请求：一、撤销兰州铁路运输法院（2020）甘7101行初76号行政判决；二、依法改判，驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人高显和口头辩称，上诉人应当对事故责任重新核查、认定，该事故责任与高显和无关，不存在交叉作业的情况。原审法院认定事实清楚，适用法律及判决结果正确，请求二审法院维持。原审第三人红古区应急局口头述称，其意见同在一审法院的陈述意见。原审第三人方大炭素公司口头述称，高显和提起的行政诉讼与方大炭素公司没有关系，高显和提到的对事故调查报告要求重新调查不属于本案审查范围。二审法院查明的案件事实与原审法院查明的案件事实基本一致，本院予以确认。另查明，2019年8月16日9时50分左右，原审第三人方大炭素公司发生一起坍塌事故，造成1人死亡，4人受伤，直接经济损失105万元。事故发生后，红古区生产安全事故调查组对此事故进行了调查，并向红古区政府提交了《方大炭素新材料科技股份有限公司“8.16”坍塌事故调查处理报告》。红古区政府于2019年10月16日作出红政函〔2019〕115号《兰州市红古区人民政府关于对方大炭素新材料科技股份有限公司“8.16”坍塌事故调查处理报告的批复》，主要内容为：“一、事故调查工作符合《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院第493号）有关规定，程序合法。二、原则同意你组对事故原因的分析和对事故性质的认定，该起事故是一起安全生产责任事故。三、同意你组对事故责任的认定和对责任者的处理建议。对有关责任人员和责任单位处理意见和行政处罚如下：（一）（二）（三）（四）（均略）。（五）甘肃赢建建筑安装有限公司现场负责人高显和，未严格落实公司的安全管理制度，未进行全员岗前、岗中安全教育培训，不坚持原则，未制定交叉作业施工方案，对职工的风险告知不全不细，未做到面面俱到，未如实记录职工的安全教育情况，致使职工安全意识差，风险辨识能力低，导致三名职工在事故中受伤，依据《中华人民共和国安全生产法》第九十四条第三项、第四项，给予10000元行政处罚，罚款上缴国库。（六）（七）（八）（均略）四、同意你组调查事故提出的防范措施及建议（略）。”再查明，上诉人市应急局于2020年1月16日作出（兰）应急行复决〔2019〕04号行政复议决定，决定撤销红古区应急局作出的（红）应急罚〔2019〕第（工14）号行政处罚决定，责令红古区应急局在收到该行政复议决定之日起在法定期限内重新作出具体行政行为。以上事实有红政函〔2019〕115号《兰州市红古区人民政府关于对方大炭素新材料科技股份有限公司“8.16”坍塌事故调查处理报告的批复》、（兰）应急行复决〔2019〕04号《行政复议决定书》在卷佐证。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”人民法院对被诉行政行为的合法性进行审查，即审查行政机关作出的行政行为认定事实是否清楚，证据是否确凿，适用法律是否正确，程序是否合法。《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十八条第一款规定：“案件调查终结后，负责承办案件的安全生产行政执法人员应当填写案件处理呈批表，连同有关证据材料一并报本部门负责人审批。”该条第二款规定：“安全监管监察部门负责人应当及时对案件调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出以下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立，不得给予行政处罚；（四）违法行为涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。”本案中，原审第三人红古区应急局应当及时对案件调查结果进行审查，根据不同情况分别作出决定。根据查明的事实，原审第三人红古区应急局于2019年10月29日对被上诉人高显和作出了罚款1万元的行政处罚决定后，被复议机关即上诉人市应急局复议决定撤销，并责令其在法定期限内重新作出具体行政行为。之后，原审第三人红古区应急局作出《关于不再进行行政处罚的函》。自2015年修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》通篇不再使用“具体行政行为”的概念，“具体行政行为”一律修改为“行政行为”，而2017年修订的《中华人民共和国行政复议法》仍使用“具体行政行为”这一概念。行政行为是指行政机关或者法律、法规、规章授权的组织在实施行政管理过程中的所有作为、不作为行为。由于不予行政处罚决定有其特定的文书式样，若行政相对人不服，可以申请行政复议，但是必须符合行政复议的相关法律规定。《中华人民共和国行政复议法》第三十二条第一款规定：“被申请人应当履行行政复议决定。”红古区应急局作为行政复议程序中的被申请人，应当依法履行行政复议决定，而其作出的《关于不再进行行政处罚的函》实质上是一个行政决定，属于行政行为，但文种不当。上诉人市应急局作出的（兰）应急行复决〔2020〕2号行政复议不予受理决定，认定原审第三人红古区应急局未对被上诉人高显和作出具体行政行为而决定不予受理复议申请，属于认定事实不清。关于被上诉人高显和辩称上诉人市应急局应当对事故责任重新核查、认定，该事故责任与高显和无关，不存在交叉作业的问题。《生产安全事故报告和调查处理条例》第五条第一款规定：“县级以上人民政府应当依照本条例的规定，严格履行职责，及时、准确地完成事故调查处理工作。”该条例第十九条第二款规定：“重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。”第三十一条规定：“事故调查报告报送负责事故调查的人民政府后，事故调查工作即告结束。事故调查的有关资料应当归档保存。”案涉事故为一般安全性生产事故，红古区政府具有事故调查处理的法定职权，而上诉人市应急局不具有对案涉事故责任重新核查、认定的法定权限。故被上诉人高显和的该主张于法无据，本院不予采纳。综上，上诉人市应急局作出的（兰）应急行复决〔2020〕2号行政复议不予受理决定认定事实不清，依法应予撤销。上诉人市应急局的上诉理由因事实根据和法律依据不足，对其上诉请求，本院不予支持。原审法院判决结果正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人兰州市应急管理局负担。本判决为终审判决。审 判 长 马 世 元审 判 员 李 茫 信审 判 员 成  蕾二〇二〇年十月二十九日书 记 员 侯岩玉洁附：本判决所适用的相关法律规范《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。