浙江省温州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙03行终432号 上诉人（原审原告）陈权明，男，1957年7月6日出生，公 汉族，住温州市龙湾区 道埭头村埭东北路17号（原门牌号为梅头镇埭头村滨江巷15号）。 委托代理人李霞，北京京平律师事务所律师。 委托代理人黄群雁，北京太古律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）温州市自然资源和规划局，住所地温 州市惠民路856号光明桥边。 法定代表人冯金考，局长。 委托代理人夏启。 委托代理人余心海，浙江玉海律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地温州市鹿城 区绣山路321号。 法定代表人姚高员，市长。 委托代理人陈秋晨。 委托代理人陈芳芳，北京德恒（温州）律师事务所律师。 上诉人陈权明因诉被上诉人温州市自然资源和规划局（以下 简称市资规局）、温州市人民政府（以下简称市人民政府）责令 交地决定及行政复议一案，不服温州市龙湾区人民法院（2020） 浙03**行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年7 月28日受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。 原审法院经审理查明：陈权明所有的房屋位于温州市龙湾区 海城街道埭头村埭东北路17号（原门牌号为梅头镇埭头村滨江巷 15号），于1999年10月18日取得瑞安市房权证梅头镇字第 0000937号房屋所有权证，于2004年6月18日取得温集用（2004） 第2-9099号集体土地使用证。该房屋所在区域已被列入征收范围 但尚未签订征收补偿协议。2018年10月16日，原温州市国土资 源局作出温土资责开〔2018〕6号责令交出土地决定书，陈权明提 起行政复议，在行政复议过程中，原温州市国土资源局以相关程 序存在瑕疵为由撤销了该决定书。2018年11月18日，涉案房屋 被温州市经济技术开发区管理委员会强制拆除。2019年4月3日， 市资规局作出温土资房开书〔2019〕6号责令交出土地决定方案告 知书，告知陈权明在该告知书送达之日起15日内就货币补偿或产 权调换两种方案之一作出书面选择，告知书送达后，陈权明未作 出选择，故市资规局于2019年5月8日作出温土资责开〔2019〕 6号《责令交出土地决定书》（以下简称被诉责令交地决定），具 体内容如下：“陈权明户：你户坐落在龙湾区××街道××村埭 东北路17号房屋，属温州市洞头至鹿城公路龙湾永中至海城段工 程二期（经开区段）征地范围，该范围内集体土地于2015年12 月17日经国务院（国土资函﹝2015﹞862号）批准征收为国有土 地……现本局作出如下决定：一、责令你户在本决定书送达之日 3- 起15日内将坐落在龙湾区××街道××村××路××号房屋搬 迁腾空交温州市龙湾区人民政府海城街道办事处验收、交出已被 征收的土地。二、你户坐落在龙湾区××街道××村××路×× 号按照货币补偿方式给予补偿，具体货币补偿方案如下：1、房屋 补偿金额：根据温州方正房地产土地评估有限公司评估，合法产 权（含视同合法）建筑面积76.96平方米，房屋评估价值为512554 元；室内装修等评估价值为3531元，共计516085元。2、临时安 置费：合法产权（含视同合法）建筑面积76.96平方米，临时安 置费标准为每月15元/平方米，一次性计算6个月，计6926元。 3、搬迁费：1154元。4、违法建筑面积0平方米，不予补偿。” 陈权明收到上述责令交出土地决定后，在期限内向市人民政府提 出行政复议申请，市人民政府于2019年9月16日作出温政行复 〔2019〕116号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定）， 维持了被诉责令交地决定。陈权明不服，提起本案诉讼，请求撤 销被诉责令交地决定及被诉复议决定。另查明，因机构改革，原 温州市国土资源局的职责由市资规局履行。 原审法院认为：1、《中华人民共和国土地管理法实施条例》 第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设 征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土 地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。被告作为土地行 政主管部门，具有作出被诉《责令交出土地决定书》的职权，符 合法律规定。2、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政 4- 案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第十四条第一款规 定，县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第 四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定 的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法 批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理 法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征 收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由 拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正 常进行；……以上规定是合法的责令交出土地决定的最低限度。 本案中，2016年3月22日，市人民政府发布了2016年第501号 《征收土地公告》，就征地拟开发项目的用途、征地范围、征地 补偿标准等予以公告。涉案房屋的所在集体土地已经被征收为国 有，但陈权明拒绝对房屋补偿方式作出选择且一直未履行腾空搬 迁的义务，该行为已阻挠了国家建设征收土地，违反《中华人民 共和国土地管理法》关于征地拆迁的规定，原温州市国土资源局 依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定作出被诉责 令交出土地决定符合法律规定。但因原责令交出土地决定相关程 序存在瑕疵，被告自规局市资规局秉承自查自纠的原则，作出新 的责令交出土地决定并无不妥。同时，因各被征收人未能在规定 时间内协商选定房地产评估机构，海城街道办事处从已报名的13 家房地产评估机构中摇号确定并经公证处现场公证，程序合法。 市资规局根据集体土地使用证认定征收陈权明土地面积36.50平 5- 方米，并根据房屋征收评估报告确定房屋货币补偿金额516085元 （含室内装修等价值3531元），认定事实清楚。综上，市资规局 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定作 出被诉责令交地决定，事实清楚、适用法律正确、程序合法，市 人民政府维持的复议结果正确。据此，陈权明诉请要求撤销两被 告作出的行政行为的意见，不予支持。依照《中华人民共和国行 政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回陈权明的 诉讼请求；案件受理费50元，由陈权明负担。 陈权明上诉称：一、被诉责令交地决定严重减损上诉人的补 偿利益。《温州市区城市建设房屋征收城中村改造农房集聚建设 补偿实施办法》、《温州市洞头至鹿城公路龙湾永中至海城段工 程二期（经开区段）征收集体土地涉及房屋补偿方案》规定的“一 三落地”“三五底顶”政策是被征收拆迁人应当享有的补偿安置 利益。被诉责令交地决定仅按照上诉人房屋实际面积计算补偿金 额，明显不符合上述规定。二、案涉房屋价值评估报告严重缺乏 客观真实性，违反法律规定。1.上诉人与被上诉人在原审中分别 提交的评估报告内容不一致，说明该评估报告被擅自修改，不能 作为行政行为的依据。2.评估报告上所附《不动产登记信息查询 记录》的制作时间迟于评估报告的制作时间。3.评估报告选取的 房屋交易案例与案涉房屋完全没有可比性，且评估报告缺乏可比 实例位置图和外观照片。4.评估机构没有依法进行实地查勘，即 使进行过现场查勘，其查勘也不符合法律规定，没有通知上诉人 6- 参与，也没有无利害关系第三方见证。三、被诉责令交地决定程 序违法。被上诉人对于应当公告或公示的事项采取网上公示的方 式不符合征收拆迁相关规定，无法保障被征收人的知情权、异议 权、听证权。四、被诉责令交地决定缺乏事实依据。被诉责令交 地决定作出前，征收拆迁部门已经强行拆除了涉案房屋，责令对 象不存在。五、被诉责令交地决定变相得以行政补偿代替行政赔 偿。根据最高院司法判例精神，违法强拆给被征收人造成损失的， 被征收人有权要求征收部门承担行政赔偿责任，且行政赔偿的标 准不得低于征收补偿标准。涉案房屋被强拆的行为已经确认违法， 上诉人有权选择诉请行政赔偿，无需通过责令交地决定予以补偿。 综上，请求撤销原判，支持上诉人原审诉讼请求。 市资规局答辩称：一、“一三落地”和“三五底顶”补偿模 式仅适用于被征收人在补偿方案规定的期限内经协商一致后签订 补偿协议的情形，需通过协商方式才能确定。因上诉人未在规定 期限内签订补偿协议，在责令交地程序中也没有选择具体的补偿 模式，故被上诉人依照补偿方案规定按合法建筑面积予以货币补 偿，符合法律规定。二、涉案房屋价值评估报告合法有效。1.评 估报告已经依法送达，上诉人对评估结果有异议，应按规定程序 进行救济。2.被上诉人提交的评估报告与送达给个别上诉人的评 估报告文本存在个别文字差异和附件材料差异，并不影响评估结 果的客观性和合法性。由于被征收人对评估报告提出复核申请， 评估机构经复核认为重大事项方面均没有违背征收补偿评估的基 7- 本原则、整体上符合《房地产估价规范》，故维持原评估结果。 但评估机构对原报告中个别专业术语的表述进行了规范修正并补 充附件材料后重新装订，将重新装订的报告提供给被上诉人，因 而造成文本个别差异。三、征收程序中的公告和公示采取网上公 告方式并未违反法律规定，且补偿方案的公示方式是否合法不属 本案审查范围。四、案涉房屋拆除前被上诉人已作出责令交地决 定，因上诉人提起行政复议，被上诉人撤销了责令交地决定并重 新作出被诉责令交地决定。虽然作出被诉责令交地决定时案涉房 屋已被拆除，但因房屋权利人对房屋占用的土地控制和权证注销 等未处理，仍需土地管理部门作出责令交地决定。综上，请求驳 回上诉，维持原判。 市人民政府答辩称：一、被诉责令交地决定事实依据充分， 法律适用正确。1.案涉房屋所在集体土地已经被征收为国有，但 上诉人未与实施单位签订补偿协议且一直未履行腾空搬迁义务， 阻挠了国家建设征收土地，市资规局作出被诉责令交地决定，事 实依据充分。2.“一三落地”“三五底顶”属于补偿奖励政策， 只有符合相关政策的农户在签约期限截止日前签订协议并腾空房 屋才依法享有选择的权利。上诉人既未在签约期限截止日前签约， 也未腾空房屋，不享有该奖励；根据《补偿方案》第五条第（五） 款规定，上诉人的房屋价值补偿按照不低于补偿方案公告之日的 市场评估价值来确定。3.房屋价值评估报告事实清楚，程序合法， 应依法予以采信。（1）因被征收人未能在规定时间内协商选定房 8- 地产评估机构，海城街道办事处从报名的评估机构中摇号确定并 经公证处现场公证，程序合法。（2）评估报告系具有资质的评估 机构作出，其估算方法不违反规定，评估公司也已派人到现场勘 察核实，内容真实可信。（3）上诉人对评估报告提出复核申请后， 经评估公司复核维持原评估结果，但上诉人未在10日内向温州市 房地产价格评估专家委员会申请鉴定，现上诉人主张评估报告违 法，无法律依据。4.被诉责令交地决定程序合法。市资规局对房 屋补偿方案公告、协商选定评估机构等均予以现场张贴方式公告， 符合法律规定。5.上诉人因房屋被强拆提起国家赔偿与行政机关 依法行政的履职行为并不冲突，被诉责令交地决定并非替代行政 赔偿。二、市人民政府作出被诉复议决定程序合法、正当。综上， 请求驳回上诉，维持原判。 二审诉讼中，双方当事人没有向本院提供新的证据。本院经 审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为：结合各方诉辩，本院就本案争议焦点评析如下。 一、被诉责令交地决定事实依据是否充分。 其一，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十 五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土 地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地。本 案中，涉案房屋所占土地已被依法征收为国有，涉案征地补偿费 也已经支付到村民委员会。涉案房屋在被诉责令交地决定作出前 已经拆除，市资规局继续责令上诉人限期交付、腾空涉案土地， 9- 不具有可履行内容，但考虑因上诉人与征收部门在征收补偿方案 确定的签约期限内达不成补偿协议，责令交地决定同时确定了涉 案房屋的补偿内容等，利于及时确定上诉人的补偿权益，现作出 责令交地决定也未加重上诉人的负担，故本院予以指正。 其二，本案系征收集体土地涉及房屋补偿，而《中华人民共 和国土地管理法》及实施条例对土地被征收后地上房屋如何补偿 并无具体规定。依据涉案《温州市洞头至鹿城公路龙湾永中至海 城段工程二期（经开区段）征收集体土地涉及房屋补偿方案》第 五条第（五）款规定“在征地房屋补偿方案规定签约期限日之后 签订协议的，不能享受本区制定的征地房屋补偿奖励政策，严格 按照以下规定执行：1.征地房屋价值的补偿，不低于征地房屋补 偿方案公告之日类似房屋的市场价格，由房地产价格评估机构参 照《国有土地上房屋征收评估办法》确定……”，据此，市资规 局按照涉案房屋实际面积进行评估并以此作为被诉责令交地决定 的补偿依据，不违反法律规定。根据上述补偿方案规定，“一三 落地”“三五底顶”属于征地房屋补偿奖励政策，上诉人并未按 照补偿方案的要求，在规定期限内签约、腾空，现其主张仍应享 有相应奖励，缺乏事实和法律依据。 其三，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款 规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价 格评估机构申请复核评估；对复核结果有异议的，可以向房地产 价格评估专家委员会申请鉴定。涉案房屋价值评估报告已向上诉 10- 人依法送达，报告中载明对评估结果有异议的救济途径，上诉人 亦在规定的救济时间内申请复核，评估机构经复核作出维持结果 后上诉人未提出鉴定申请。现上诉人主张评估报告违法，本院不 予支持。 二、被诉责令交地决定程序是否合法。根据本案现有证据， 市资规局在作出被诉责令交地决定前已经履行权属调查、双方协 商、方案告知以及实际送达告知书、被诉责令交地决定等程序， 符合法律规定。涉案征收补偿方案在网站上公告是否合法，属于 征收补偿方案的合法性审查内容，上诉人以此主张被诉责令交地 决定程序违法，理由不能成立。 三、被诉责令交地决定适用法律是否正确。根据《中华人民 共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，在征收拆迁程序 中，县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地取决于被 征收人是否拒不交出土地，虽责令交地的同时应依据涉案地块征 收补偿方案等对房屋价值作出补偿，但在相应房屋同时涉及被违 法强制拆除的，责令交地决定确定的行政补偿并不当然替代行政 赔偿。如上诉人认为因拆除行为导致其产生除补偿权益外的其他 损失的，仍可依法另行救济。因此，上诉人主张市资规局以被诉 责令交地决定替代行政赔偿，理据不足，本院不予支持。 综上，被诉责令交地决定认定事实清楚，适用法律正确，程 序符合法律规定。市人民政府作出被诉复议决定正确，程序亦合 法。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，适用法律正确，应予维持。 11- 上诉人的上诉理由均不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第 （一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审受理费50元，由上诉人陈权明负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 诸智影 审 判 员 戴华斌 审 判 员 杨贤斌 二〇二〇年十月二十七日 代书记员 金雄风