云南省昭通市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云06行初161号原告卢正芬，女，汉族，1954年2月6日出生，云南省彝良县人，住彝良县。委托代理人笪风瑶，北京在明律师事务所律师。代理权限：特别授权。委托代理人李清琴，女，汉族，1984年10月20日出生，云南省彝良县人，住彝良县。系原告卢正芬之儿媳。代理权限：一般代理。被告彝良县角奎镇人民政府（以下简称角奎镇政府）。机构地址：彝良县角奎镇角奎街33号。法定代表人（出庭负责人）张成刚，镇长。委托代理人吴友贵，云南意衡（彝良）律师事务所律师。代理权限：特别授权。原告卢正芬因被告角奎镇政府房屋行政强制一案，曾于2019年6月10日以彝良县人民政府和角奎镇政府为共同被告向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月14日作出（2019）云06行初175号行政裁定书，以被告彝良县人民政府主体不适格且原告拒绝变更为由裁定驳回起诉。原告卢正芬不服，向云南省高级人民法院提起上诉，云南省高级人民法院于2020年5月8日作出（2020）云行终79号行政裁定书，撤销本院（2019）云06行初175号行政裁定，指令本院继续审理。本院依法组成合议庭，于2020年8月13日再次公开开庭审理了本案。原告卢正芬的委托代理人笪风瑶、李清琴，被告角奎镇政府的机关负责人张成刚、委托代理人吴友贵到庭参加诉讼，本案现已审理终结。2018年12月13日，原告卢正芬家位于彝良县的房屋被被告彝良县角奎镇政府强制拆除。原告卢正芬诉称：原告的两套房屋位于昭通市，占地面积211.28平方米。其中一套一楼为土石木结构，建筑面积62.1平方米，二楼为土木结构，建筑面积104.98平方米；另一套一楼为砖混结构，建筑面积为103.92平方米，二楼为砖墙石棉瓦结构，建筑面积122.83平方米；猪圈为土石木结构，面积45.26平方米。彝良县人民政府于2018年11月21日作出彝政通告［2018］41号《关于征收角奎镇新场社区发界村和石垭村部分集体土地的通告》（以下简称41号通告）、2017年6月12日作出彝政办发［2017］56号《彝良县人民政府办公室关于印发彝良县县城规划区集体土地及地上附着物征收补偿安置办法的通知》（以下简称56号通知），原告的上述房屋被纳入征收范围。因对补偿安置存在争议，原告尚未签订补偿安置协议。被告角奎镇政府于2018年12月14日书面告知原告，2018年12月13日已对原告房屋进行排危处理。2018年12月13日，在未通知原告，也未出具任何合法手续的情况下，被告强行拆除了原告的两栋房屋。被告的强拆行为没有职权依据，事实不清，证据不足，违反法定程序，侵犯了原告的合法权益，特提起行政诉讼，请求确认被告拆除原告房屋的行为违法，诉讼费判由被告承担。原告卢正芬针对其诉讼主张，向本院提交了以下证据：1-2、彝良县人民政府41号通告、56号通知，欲证明彝良县人民政府在原告的行政区内实施征收行为；3、《告知书》，欲证明角奎镇政府下发了认定为危房的告知书；4、彝良县农村宅基地使用证及发界村委会证明各一份，欲证明原告与颜永明是夫妻，颜永明去世后，原告对涉案房屋的土地享有使用权，卢正芬具有原告主体资格；5、强拆房屋现场照片及视频资料，欲证明被告角奎镇政府在未通知原告也未出具任何合法手续的情况下强行拆除了原告的房屋。被告角奎镇政府答辩称：原告的房屋位于征收范围，存在严重安全隐患。2018年12月13日，彝良县建设局、应急管理局、自然资源局向角奎镇政府下达了告知书，角奎镇政府在妥善安排原告家人到安置房、对原告房屋内的财物进行清点、公证后对原告的房屋采取排危措施，符合法律规定。请求驳回原告的诉讼请求。被告角奎镇政府向本院提交了以下证据材料：1、统一社会信用代码证、法定代表人身份证明，欲证明被告角奎镇政府的主体资格；2、《中华人民共和国突发事件应对法》和《云南省突发事件应对条例》及授权委托书，欲证明根据《中华人民共和国突发事件应对法》第七条和《云南省突发事件应对条例》第四条的规定，彝良县人民政府系本行政区域内突发事件应对工作的行政领导机关，有职权排除危险源；3、《告知书》之一，欲证明2018年12月13日，彝良县住房和城乡规划建设局（以下简称质监局）、彝良县安监局（以下简称安监局）、彝良县国土资源局（以下简称国土局）通过检查认为原告卢正芬位于彝良县的房屋存在重大安全隐患，建议角奎镇政府及时消除隐患；4、《告知书》（之二）及《送达回证》和送达视频光盘，欲证明2018年12月13日，角奎镇政府将彝良县住建局、安监局、国土局检查原告房屋存在重大安全隐患的情况告知卢正芬之子，要求及时自行消除隐患，否则角奎镇政府将公证后组织人员进行排危；5、《告知书》（之三）及《送达回证》，欲证明2018年12月14日，角奎镇政府组织人员对原告房屋进行排危，并对其屋内的物品经公证清点后搬存在发界村金营安置点3栋3号一楼室内，告知原告向村委会主任领取；6、卢正芬房屋内财产登记，欲证明角奎镇政府组织人员对卢正芬房屋内的财产进行清点登记；7、卢正芬房屋照片4张，欲证明卢正芬位于彝良县的房屋存在安全隐患；8、《公证书》及《送达回证》，欲证明彝良县公证处于2018年12月13日经彝良县异地扶贫搬迁进城安置指挥部申请，对卢正芬房屋进行现场丈量和证据保全。经质证，被告角奎镇政府对原告卢正芬提交的证据发表如下质证意见：1-3、彝良县人民政府41号通告、56号通知及《告知书》，无异议；4、彝良县农村宅基地使用证及发界村委会证明各一份，不能证明原告与宅基地户主颜永明有任何关系以及卢正芬具有原告主体资格；5、强拆房屋现场照片及视频资料，不符合法定形式，没有拍摄时间、拍摄地点、拍摄人，不能作为定案依据。对被告角奎镇政府提交的统一社会信用代码、法定代表人身份证明，原告认为不能作为证据，不予质证。对被告角奎镇提交的其他证据，原告的质证意见如下：2、《中华人民共和国突发事件应对法》和《云南省突发事件应对条例》及授权委托书，法条不能作为证据，彝良县人民政府并不存在法律规定的排危权力，更不存在授权镇政府处理排危事宜的权力，其适用突发事件排危属于适用法律严重错误，授权程序严重违法，本案实际是县政府主导并指令镇政府对原告房屋进行强拆。3、《告知书》（之一），对真实性、关联性予以认可，但合法性、证明目的不予认可，原告两套房屋，一套两层砖混房屋从2009年建造一直居住至2018年，另一套是土木结构系1983年左右建造，原告房屋整体状况良好，与告知书中所称危房严重不符，根据住建部《农村危房改造最低建设要求（试行）》《农村危险房屋鉴定技术导则（试行）》《城市危险房屋管理规定》的相关规定，农村危房改造工程应由户主提出申请，本案原告从未主动申请农村危房改造工程，被告并没有出具相关部门作出的《农村危房安全鉴定报告》，并且原告当日不在家，未收到过此《告知书》，被告留置送达不符合法律规定，故告知书不产生法律效果；4、《告知书》（之二）、送达回证及视频：真实性予以认可，合法性、证明目的不予认可，被告并未针对原告的房屋出具相应的鉴定报告，且原告并未收到过此《告知书》。光盘作为视听资料，未附有文字说明材料和注明制作时间、地点、制作人，不符合证据形式要件；5、《告知书》（之三）及送达回证，真实性予以认可，但被告并未给予原告陈述、申辩的权利即强制拆除了原告的房屋，并拿走了原告屋内财物，严重违反了法律规定；6、原告屋内财产登记，对三性均不认可，原告对房屋内财产登记一事不知情，被告未经原告许可搬离原告屋内财产，违反了法律规定，从被告提供的照片可以看出原告房屋里有木床、垫单、被子等物品被漏登；7、老房子照片，对真实性予以认可，照片反映了原告房屋整体状况良好，居住功能仍可实现；8、公证书及送达回证，真实性认可，证明原告的房屋是因为拟被征收而进行丈量，被告以排危的方式代替拆迁，严重损害了原告的合法权益。本院对各方提交证据作如下认证：原告提交的证据：1-2、彝良县人民政府41号通告及56号通知，符合证据三性，能够证明因彝良县异地扶贫搬迁进城安置点建设工程需要，原告卢正芬家所在的发界村被纳入征收范围，予以确认；3、《告知书》，符合证据三性，能够证明被告角奎镇政府于2018年12月14日向卢正芬下达《告知书》，告知卢正芬房屋存在安全隐患，镇政府将其屋内物品经公证清点后搬存于发界村金营安置点后对房屋进行了排危，要求其及时联系领取物品，予以确认；4、彝良县农村宅基地使用证及发界村委会证明各一份，能够证明原告卢正芬之夫颜永明名下有两处房屋，分别属于土木结构和砖混结构，位于角××界村，予以采信；5、强拆房屋现场照片及视频资料，符合证据三性，能够证明原告卢正芬的房屋系由被告角奎镇政府实施拆除，予以采信。被告角奎镇政府提交的统一社会信用代码、证明及身份证，能够分别证明被告的基本信息，予以采信。被告角奎镇政府提交的其他证据：1、《中华人民共和国突发事件应对法》和《云南省突发事件应对条例》及授权委托书，法条本身不属于证据，不予认证；授权委托书，能够证明彝良县人民政府于2018年12月13日授权角奎镇政府对卢正芬家房屋进行排危处理，对真实性予以确认；2、《告知书》（之一），内容是彝良县住建局、安监局、国土局于2018年12月13日告知角奎镇政府卢正芬的房屋存在安全隐患，建议及时消除隐患，对真实性予以确认；3、《告知书》（之二）及送达回证和视频，能够证明角奎镇政府于2018年12月13日向原告卢正芬之子颜昌万送达并宣读告知书，称卢正芬房屋因年久失修，经三部门联合鉴定存在安全隐患，要求卢正芬及时自行消除安全隐患，否则将公证后组织人员进行排危，对此予以确认；4、《告知书》之三与原告提交的告知书内容一致，前述已作认证，不再赘述；原告关于未收到告知书的质证意见与视频资料所证实的事实不符，不予采信。5-7、原告屋内财产登记、老房子照片，公证书及送达回证，能够相互印证，证明卢正芬被拆房屋及屋内物品情况，予以采信。经审理查明：原告卢正芬家在彝良县有两处房屋，分别是土木结构和砖混结构。因彝良县异地扶贫搬迁进城安置点建设工程需要，原告卢正芬家所在的发界村被纳入征收范围。2018年12月13日，彝良县人民政府向被告角奎镇政府出具授权委托书，载明“特授权彝良县角奎镇人民政府对其（卢正芬家房屋）进行房屋排危处理”。当日，被告角奎镇政府组织人员对原告卢正芬房屋内的物品进行清点登记并拍照，搬移到发界村金营安置点3幢3号一楼室内存放，后将卢正芬的房屋实施强制拆除。2018年12月14日，被告角奎镇政府书面告知卢正芬，其房屋已作排危处理，请及时向村主任梁祥礼领取该户物品。2019年6月10日，原告卢正芬以彝良县人民政府和被告角奎镇政府为被告向本院提起行政诉讼，要求确认二被告强制拆除其房屋的行政行为违法。本院认为，首先，《中华人民共和国突发事件应对法》第七条规定，县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责。突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作；《云南省突发事件应对条例》第四条第一款规定，县级以上人民政府是本行政区域内突发事件应对工作的行政领导机关。故县级以上人民政府系突发事件应对的法定机关。法律、法规或者规章未授权乡级政府行使突发事件应对的法定职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案中，彝良县人民政府于2018年12月13日向被告角奎镇政府出具的授权委托书载明“特授权彝良县角奎镇人民政府对其房屋进行排危处理”，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定的委托，被告角奎镇政府依据该委托作出强制拆除行为，卢正芬不服提起诉讼，彝良县人民政府是适格被告，被告角奎镇政府不是适格被告。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三项规定，“错列被告且拒绝变更的”，已经立案的，应当裁定驳回起诉。原告卢正芬坚持以角奎镇政府作为共同被告提起诉讼，根据前述规定，裁定如下：驳回原告卢正芬对彝良县角奎镇人民政府的起诉。案件受理费50元，不予收取。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。审判长  王金山审判员  吴蔚秋审判员  陆 瑜二〇二〇年十月二十日法官助理欧继萍书记员李倩倩附：本裁定引用法律条文《中华人民共和国突发事件应对法》第七条县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责；涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，并立即向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报。突发事件发生地县级人民政府不能消除或者不能有效控制突发事件引起的严重社会危害的，应当及时向上级人民政府报告。上级人民政府应当及时采取措施，统一领导应急处置工作。法律、行政法规规定由国务院有关部门对突发事件的应对工作负责的，从其规定；地方人民政府应当积极配合并提供必要的支持。《云南省突发事件应对条例》第四条窗体顶端第四条县级以上人民政府是本行政区域内突发事件应对工作的行政领导机关，应当设立突发事件应急委员会，统一领导、指挥、协调本行政区域内的突发事件应对工作；突发事件应急委员会主任由本级人民政府主要负责人担任；根据需要，设立相关类别的专项应急指挥机构，在本级人民政府应急委员会统一领导下，负责组织、协调、指挥相关类别的突发事件应急管理和应对工作。县级以上人民政府应急管理办公室，承担本级应急委员会的日常事务，主要履行值守应急、信息汇总、综合协调、指导督查等职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。