河南省南阳市宛城区人民法院行 政 判 决 书(2020)豫1302行初102号原告：曹东旭，男，汉族，1969年9月15日出生，住南阳市卧龙区。委托代理人：王俊山、王梅铎（实习律师），河南大统律师事务所律师。委托权限：特别授权。被告：南阳市自然资源和规划局。统一信用代码证：11411300MB19848064。地址：南阳市滨河路市体育中心西200米。法定代表人：王放，任局长。委托代理人：高飞，南阳市体化示范区行政执法局负责人。委托权限：特别授权。委托代理人：冯杰臣，南阳市体化示范区行政执法局工作人员。委托权限：特别授权。原告曹东旭诉被告南阳市自然资源和规划局行政处罚决定一案，原告于2020年9月16日向本院提起行政诉讼，本院受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本、应诉通知、举证通知、开庭传票等法律手续，适用简易程序，于2020年10月21日公开开庭审理了本案。原告曹东旭的委托代理人王俊山、王梅铎，被告南阳市自然资源和规划局的委托代理人高飞、冯杰臣到庭参加诉讼，本案现已审理终结。被诉行政行为：2020年6月9日，南阳市自然资源和规划局作出宛示范土罚（决）字（2018）第071号之二行政处罚决定书。原告诉称，2010年12月，原告姐夫邓喜中租用南阳市城乡一体化示范区枣林街道办事处常庄村2组土地建设家具厂。建设期间，邓喜中邀请原告去帮忙照看工地。2010年至2017年间，南阳宛城区枣林街道办事处对邓喜中违法建设行为已经作出了行政处罚。邓喜中均按照行政处罚规定的日期缴纳了罚款。2017年，因邓喜中未给枣林街道办事处常庄村2组村民缴纳租赁费用，经2组村民集体研究决定收回家具厂大棚的所有权，并明确家具厂大棚此后产生的各种费用归2组群众，拆迁补偿也一并归2组群众所有。邓喜中于2017年7月31日病逝。2020年7月，原告为处理邓喜中死亡后续事宜，在经过家具厂大棚时才发现被告将宛示范土罚（决）字（2018）第071号之二行政处罚决定书张贴于家具厂大棚大门之上。综上，被告作出的行政处罚行为未尽到调查义务，认定事实错误，导致处罚对象错误，且未依法在行政处罚前告知原告，送达程序明显违法。被告作出的处罚决定主要证据不足，违反法定程序，依法应当撤销。请求依法撤销被告南阳市自然资源和规划局作出宛示范土罚（决）字（2018）第071号之二行政处罚决定书；本案诉讼费由被告承担。原告在一审期间向本院提供的证据有：第一组证据：被诉行政处罚决定书张贴照片一张，证明：原告系行政行为的相对人，具有诉讼资格，且未超法定起诉期限。第二组证据：二组五位村民出具的《凭证》一份、缴纳罚款收据一份，证明：违法主体是邓喜中而非原告曹东旭。被告辩称，答辩人作出的示范土罚（决）字（2018）第071号之二行政处罚决定书认定事实清楚、证据确凿充分、适用法律正确、处罚标准适当、处罚主体准确，不存在法律规定的撤销情形，应当驳回原告的起诉。被告在一审期间向本院提供的证据有：第一组证据：1、曹东旭的询问笔录；2、枣林二组刘中林的询问笔录；3、刘中言的询问笔录；4、刘中明的询问笔录；5、邓喜林的询问笔录；6、刘中安的询问笔录；7、杨本凤的询问笔录；8、魏甲朋的询问笔录。证明：原告曹东旭是行政处罚的主体，是实际违法占地使用人。第二组证据：现场检测勘验笔录，证明原告非法占地面积为13127.9平方米及四至方位。第三组证据：鉴定书，证明：有关部门对曹东旭非法占地地类进行了鉴定，占用13127.9平方米中耕地为5773.33平方米，其他是城中村及工矿用地7354.57平方米，不占用基本农田，符合南阳市土地利用总体规定。第四组证据：现场照片及航拍图，证明：原告违法事实及占用土地性质。第五组证据：处理程序证据有：违法线索登记表、责令改正违法行为通知书及送达回证、立案呈批表、违法案件审理记录、案件调查终结报告、行政处罚事先告知书及送达回证和公证送达文书、行政处罚听证告知书及送达回证和公证送达文书、行政处罚决定书（2008）第071号、送达回证及公正送达文书、撤销行政处罚决定书以及行政处罚事先告知书第071号之二、行政处罚听证告知书第071号之二、送达回证和公证送达文书、行政处罚决定书第071号之二、送达回证及公证送达文书。证明：被告作出具体行政处罚行为的程序合法。第六组证据：行政处罚的法律依据有：《中华人民共和国土地管理法》第77条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条、《河南省实施土地管理法办法》第66条、《河南省中华人民共和国土地管理法及配套法规行政处罚裁量标准》第5条第二款第三项。证明：被告作出具体行政处罚行为适用法律、法规正确。以上证据经当庭一一出示，原、被告发表如下质证意见：1、原告对被告提供证据的质证意见为：第一组证据8份询问笔录有异议，系伪造，关于曹东旭的询问笔录，询问时间是2017年4月11日9时-10时，询问人是姚博、李永生，记录人是董向高，而在提交的刘中言的询问笔录中所记载的时间是2017年4月11日9时30分-10时20分，询问人和记录人是一样的，时间有重叠。而这种情况在询问笔录中不是一次，关于杨本凤和魏甲朋的询问笔录时间也重合，询问人都是一样的。关于现场检查笔录的时间跟刚才的时间也有所重叠，时间明显与常理不符。询问笔录中除了被询问人的姓名不一致，其他询问内容完全一致。8份笔录均系2018年11月17日被告立案之前的调查取证行为，有违法线索登记表可以证实2018年11月17日之前肯定没有立案，违反了《国土资源行政处罚办法》第13条规定。第二、三组证据均是在立案之前调取的，调取证据违法。第四组证据真实性没有异议，客观存在。第五组证据案件调查终结报告合法性有异议，未注明日期，无案件承办人员签名，形成时间不能确定，且所述内容不实，原告并未提供任何证据，确认违法主体错误。行政处罚事先告知书、听证告知书，原告没有收到；上述两份文书的送达回证送达方式均填写公证留置，被告未提供公证书，不能证明其送达程序的合法性。（2018）第071号行政处罚决定书，违反法定程序作出，参照被告提交的行政处罚事先告知书、听证告知书送达日期注明为2018年12月28日，其（2018）第071号行政处罚决定书作出时间为2018年12月24日，先做出处罚决定书，后告知权利义务，程序违法。原告未收到撤销行政处罚决定书，送达回证载明公证送达，被告未出具公证书予以证明，应视为没有送达。撤销行政处罚决定书未经法定程序作出，所载明的内容与被告提交的送达回证记载事项、公证书公证事项相互矛盾，（2018）第071号行政处罚决定书公证书公证为2019年1月8日送达，撤销行政处罚决定书载明2018年12月24日送达。行政处罚事先告知书之二、听证告知书之二，原告没有收到；上述两份文书的送达回证送达方式均填写公证送达，被告未提供公证书，不能证明其送达程序的合法性。（2018）第071号之二行政处罚决定书，原告没有收到，2020年7月，原告经过家具厂大棚时才发现被告将宛示范土罚（决）字（2018）第071号之二行政处罚决定书张贴于家具厂大棚大门之上。送达回证送达方式填写公证送达，被告未提供公证书，不能证明其送达程序的合法性。法律依据没有异议。2、被告对原告提供证据的质证意见为：第一组证据真实性无异议；第二组证据中收据真实性无异议，证明方向有异议，这份收据与本案无关，缴纳的是绿化费，是邓喜中向常庄村组缴纳的绿化费而非土地占用罚款。《凭证》的真实性有异议，凭证上仅仅是几个人签名，权属与证明内容事实不符，且与我们调查取得的相关证据不一致；上面注明这些人是否是本人署名，也不能查证，证明不了原告的请求。本院对以上证据认证如下：被告提供的执法检查卷宗是被告在执法过程中调查收集证据形成的卷宗，该执法检查卷宗客观存在，对该执法检查卷宗的客观性予以采信。对原告提供第一组证据因是本案被诉行政行为，对其真实性双方无异议，本院对其真实性予以采信；对原告提供第二组证据，因《凭证》的签名人员均未出庭作证，其真实性本院不予采信；绿化费收条不能排除原告是否是违法占地行为人，关联性证据不足，本院不予认定。本院根据已经采信证据，结合庭审双方当事人陈述，认定以下法律事实：2017年4月11日，南阳市自然资源和规划局执法人员对常庄村2组本案涉案违法占地现场进行现场检查（勘测），并制作现场笔录、拍照。2018年11月17日决定立案查处。2018年12月21日对曹东旭作出宛示范土罚（决）字（2018）第071号《行政处罚决定事先告知书》及《听证告知书》，被告提供的送达回证上显示2018年12月28日执法人员对以上文书进行了送达，送达方式为“公证留置”，但没有提供公证书。2018年12月24日，南阳市自然资源和规划局对原告曹东旭作出宛示范土罚（决）字（2018）第071号行政处罚决定书，认定：“本机关于2018年11月18日对你非法占地一案立案调查。你未经县区级以上人民政府批准，擅自于2010年12月占用南阳市城乡一体化示范区枣林街道办事处常庄村2组13127.9平方米土地（地类为耕地、城镇及工矿用地，不占用基本农田，符合土地利用总体规划）建家具厂的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定，本机关已于2018年12月28日向你进行了告知（听证告知），你未进行陈述、申辩、听证，视为放弃以上权利。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《河南省实施土地管理法办法》第六十六条及《河南省及其配套法规行政处罚裁量标准》第五条第二款第三项规定，决定处罚如下：1、责令退还非法占用的13127.9平方米土地；2、没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施；3、并处非法占用土地：1、耕地面积为5773.33平方米，按照每平方米18元处以罚款，合计103919.94元；2、其他土地面积为7354.57平方米，按照每平方米8元处以罚款，合计58836.56元。总计罚款162756.56元”。该处罚决定于2019年1月8日由被告工作人员粘贴在违法建筑物大门上，并由南阳市宛都公证处进行了现场公证，并制作了（2019）豫宛宛证内民字第434号公证书。被告认为该处罚决定生效后申请法院强制执行超过了法定申请审查期限，故于2020年6月1日以“行政处罚程序存在错误”为由作出了（2020）宛示范土撤（决）005号《撤销行政处罚决定书》，同年6月3日，被告分别作出了宛示范土罚（决）字（2018）第071号之二《行政处罚决定事先告知书》及《听证告知书》，并于2020年6月4日将以上文书粘贴在违法建筑物大门上，并由南阳市宛都公证处进行了现场公证，并制作了（2020）豫宛宛证内民字第15987号公证书。2020年6月9日，南阳市自然资源和规划局对原告曹东旭作出宛示范土罚（决）字（2018）第071号之二行政处罚决定书，处罚内容同宛示范土罚（决）字（2018）第071号行政处罚决定书内容，并于2020年6月10日将处罚决定书粘贴在违法建筑物大门上，并由南阳市宛都公证处进行了现场公证，并制作了（2020）豫宛宛证内民字第16134号公证书。原告发现后不服该处罚决定，于2020年9月16日向本院提起诉讼。本院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第一条、第六条规定，人民法院审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织合法权益，监督行政机关依法行使职权，对行政行为是否合法进行审查。本案属于行政处罚案件，应当严格依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定进行审查。本案中，原告对被告作出行政处罚认定事实的主要证据及行政处罚的程序有异议，该问题是本案审理的焦点问题。一、关于被告作出行政处罚认定事实的主要证据是否充分问题。从被告提供的执法检查卷宗内容看，被告于2017年4月11日8时30分开始，至2017年4月11日16时10分止，由被告相同执法人员对曹东旭、刘中林、刘中言、林中明、邓喜林、刘中安、杨本凤、魏甲朋8人制作了询问笔录，在时间上确实存在相互冲突，执法人员同一时间重复询问不同被询问人问题；同一时间执法人员尤其是记录人员存在同时询问、制作笔录问题，并且笔录内容基本一致。该笔录内容中，被询问人均回答“2010年12月31日起租赁给曹东旭，具体时间以协议为准”，但被告执法人员没有调取《土地租赁协议》，没有调查土地租赁合同的相对人是否是曹东旭或者邓喜中或者曹东旭和邓喜中二人共同租赁。在该笔录中均没有问到是谁实施违建行为以及违法建筑物是砖厂还是家具厂；是由谁投资建筑的违法建筑物；也未询问是否存在审批手续。被告执法人员制作的询问笔录中仅仅对租赁土地行为及租金的收取进行了调查询问。故被告作出的行政处罚认定事实主要证据不足，认定实施占用土地、建筑行为的违法主体证据不足，事实不清。二、关于行政处罚程序问题。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。本案中，被告分别于2018年12月24日和2020年6月9日给予曹东旭罚款的行政处罚，中间期间，被告虽然撤销了2018年12月24日作出的行政处罚，但撤销行政处罚的决定书没有进行正当的告知程序而直接作出撤销决定，程序不当。在庭审中，原告诉称对被告作出的宛示范土罚（决）字（2018）第071号之二《行政处罚决定事先告知书》、《听证告知书》及《行政处罚决定书》均没有收到，经查，被告对此均为公证保全证据的方式送达。依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人”。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条、第八十六条、第八十八条规定，送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达人拒绝接收的，留置送达，并由送达人、见证人签名，也可以把文书留在受送达人的住所，并采取拍照、录像等方式记录送达过程，视为送达。直接送达文书有困难的，可以委托代为送达或者邮寄送达。本案中，被告没有采取直接送达，在当事人是否拒收不清楚的情况下，将处罚决定粘贴到建筑物大门口，采用公证证据保全的方式送达，违反以上法律规定。被告送达《行政处罚决定事先告知书》、《听证告知书》及《行政处罚决定书》的行为违反法定程序。综上，被告对原告作出的行政处罚认定事实不清、主要证据不足，违反法定程序。因本案涉及的占地行为现在仍然处于持续存在状态，故被告应当依法开展调查。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（三）项规定，判决如下：一、撤销被告南阳市自然资源和规划局于2020年6月9日作出的宛示范土罚（决）字（2018）第071号之二行政处罚决定书。二、责令被告南阳市自然资源和规划局于本判决生效后六十日内对本案涉及的建筑物和其他设施是否存在违法行为进行重新查处。案件受理费50元，由被告南阳市自然资源和规划局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于河南省南阳市中级人民法院。审判员  陈琪二〇二〇年十月二十二日书记员  房娴