福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽行终242号 上诉人（原审被告）石狮市人民政府，住所地福建省石狮市公务大厦。 法定代表人黄春辉，市长。 委托代理人邱明革。 委托代理人黄文卫，福建协进律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）厦门中五矿金程贸易公司，住所地厦门市湖滨北路中信广场**29F。 法定代表人李水程，总经理。 委托代理人陈月辉，福建首嘉律师事务所律师。 委托代理人陈逸升，福建首嘉律师事务所实习律师。 原审第三人福建省石狮新联邦房地产开发有限公司管理人，住所地福建省石狮市南洋路**南方大厦**办公室。 负责人施汉杰，清算组组长。 委托代理人欧阳灶文。 上诉人石狮市人民政府（以下简称石狮市政府）因厦门中五矿金程贸易公司（以下简称金程公司）诉其安置补偿行政批复一案，不服厦门市中级人民法院（2019）闽02行初87号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，1994年10月17日，金程公司与福建省石狮新联邦房地产开发有限公司（以下简称新联邦公司）签订《购置石狮联邦国际商业城物业合同书》，约定金程公司出资2000万元向新联邦公司购买其开发建设的“石狮联邦国际商业城”项目的房产，金程公司如约支付了购房款，但新联邦公司未能如约交付房产。金程公司提起诉讼，双方在厦门市中级人民法院主持下达成和解，原审法院于1997年1月20日作出（1997）厦经调字第02号《民事调解书》，因新联邦公司未履行该《民事调解书》，原告依法向原审法院申请执行。1998年9月1日，厦门市中级人民法院作出（1997）厦经执字第263号《民事裁定书》，裁定将新联邦公司名下的尚处于建设当中的石狮联邦国际商业城项目的房产（包含在建部分57711.68㎡，待建部分59472.91㎡）进行公开拍卖，金程公司通过竞买程序合法取得了该项目的在建部分1918.65㎡及所有待建部分59742.91㎡的房屋的所有权。2005年7月26日，受石狮市灵秀镇人民政府、石狮市联邦国际商业城业主委员会筹备组委托，福建省建筑工程质量监督检测中心站对石狮市××商业城中心商业区ＢＢ—05街区1号楼进行检测，并出具检测报告，认定石狮市××商业城中心商业区ＢＢ—05街区1号鉴定单元的安全性鉴定评级为Ｄｓｕ级，即安全性不符合鉴定标准的要求，显著影响整体承载，属危险房屋，必须立即采取措施。2018年9月26日，石狮市政府作出《关于同意石狮联邦国际商业城改造重建安置补偿方案的批复》（狮综政【2018】121号）文件，同意新联邦公司提交的《石狮联邦国际商业城改造重建安置补偿方案》（以下简称《补偿方案》）。《补偿方案》第二十一条第一款载明：“本方案仅适用于石狮联邦国际商业城预售类、司法拍卖类和合作类房屋的重置补偿，不作为国际商业城其他类别房屋或其他项目的安置补偿依据。”二十一条第三款载明：“本方案的解释权归石狮市联邦国际商业城改造建设工作指挥部及福建省石狮新联邦房地产开发有限公司。”2019年6月16日，石狮市联邦国际商业城改造建设工作指挥部发布通知，对石狮联邦国际商业城14个区域实施停止供水、供电、供气服务等措施。2019年8月6日，石狮市政府发布《关于成立石狮市联邦国际商业城项目改造重组暨福建省石狮新联邦房地产开发有限公司破产重整清算组的通知》（狮政综［2019］63号），对石狮市××组，对福建省石狮新联邦房地产开发有限公司进行破产重整。 原审认为，根据《中华人民共和国民法通则》第八十四条第一款、《中华人民共和国物权法》第二条第三款、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国担保法＞若干问题的解释》第四十七条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国物权法〉若干问题的解释（一）》第七条之规定，案涉石狮联邦国际商业城项目待建部分59742.91㎡的房产的权利是物权，被告主张属于债权，不予支持。关于被告批复的《补偿方案》中未包括原告待建部分是否合法适当的问题。被告依据的是《福建省人民政府关于加快推进旧城镇旧厂房旧村庄改造的意见》（闽政[2010]27号文件）（以下简称《省政府三旧改造意见》）。该意见目前仍为现行有效的省级政府规章文件。根据《省政府三旧改造意见》规定了对国有土地上“三旧”用地，在符合城乡规划、土地利用总体规划的前提下，经市、县（区）人民政府批准，原土地使用单位可作为实施主体申请改造建设，并制定改造实施方案报批。可知，对改造实施方案进行批准正是被告的行政职权。《省政府三旧改造意见》还规定了“三旧”改造实施主体要拟订改造地块的搬迁安置方案，明确补偿标准、安置方式、过渡办法和组织实施措施等内容，搬迁安置方案应充分征询搬迁安置对象的意见，达成一致意见后才可实施改造。为此，新联邦公司在拟订改造地块的搬迁安置方案应充分征询原告的意见。新联邦公司制作并提交被告报批《补偿方案》第二十一条第一款载明：“本方案仅适用于石狮联邦国际商业城预售类、司法拍卖类和合作类房屋的重置补偿，不作为国际商业城其他类别房屋或其他项目的安置补偿依据。”被告批复的案涉《补偿方案》遗漏原告享有的石狮联邦国际商业城项目待建部分59742.91㎡的房屋安置补偿内容，原告提起诉讼，要求责令被告对其批复的石狮联邦国际商业城重建安置补偿方案遗漏的原告所有的59472.91㎡石狮联邦国际商业城项目待建部分房屋作出补偿标准或者方案的决定，于法有据。被告应采取补救措施，责令原审第三人就案涉原告所有的59472.91㎡石狮联邦国际商业城项目待建部分房屋作出补偿标准或者方案报批，以使被诉行政行为符合法定要求。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决责令被告石狮市人民政府于判决生效之日起60日内对原告厦门中五矿金程贸易公司所有的石狮联邦国际商业城项目待建部分59742.91㎡的房屋安置补偿作出处理。 上诉人石狮市政府不服原审判决，向本院上诉称：原审判决在事实的认定、适用法律及程序上均存在严重错误。其理由是：1.上诉人的批复行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。上诉人对案涉《补偿方案》的批复并非国有土地征收项目的征地补偿方案的批复，不具有单方强制执行力，因此不属于行政行为，不具有可诉性。2.上诉人的批复是依据《省政府三旧改造意见》作出的，案涉项目属该意见规定存在安全隐患的用地，属于该意见规定的改造范围，原审第三人依据该规定可作为实施主体申请改造建设，并制定改造实施方案报批，上诉人有权对原审第三人报送的改造实施方案进行批准。3.原审存在程序违法,原审归纳的两个争议焦点完全错误,原审判非所诉,判决无法执行。本案多次开庭审理，被上诉人变更诉讼请求是在最后一次庭审时在法官的释明下作出的。但依据相关法律规定，除非当事人要求确认行政行为违法，而法院审理过程中发现该行政行为无效的情形下，法官才有权进行释明。本案中不存在行政无效情形，故法官无权进行释明。首先，上诉人审批的是整个项目的实施方案，并非某一项具体的权利补偿方案,被上诉人无权要求上诉人对实施方案和补偿标准作出决定。其次，上诉人审查是根据《省政府三旧改造意见》为标准，作形式审查而不是实质审查。第三，案涉项目为第三人改造重建项目并非征迁项目。没有待建部分的补偿方案，并不侵犯被上诉人的权利，就待建部分59472.91㎡补偿而言，被上诉人与原审第三人之间是民事关系，被上诉人可与原审第三人协商解决或通过民事诉讼解决。4.原审未考虑案涉项目的实际，社会效果不好。5.原审认定案涉项目待建部分的房屋是物权是完全错误，待建部分的权利应是债权而非物权。因此，上诉人依职权作出的批复积极履行了法定义务，并未滥用职权或侵害被上诉人的权益，原审判决在事实的认定、适用法律及程序上存在严重错误，应予纠正。请求撤销原审判决，并发回重审或改判驳回被上诉人一审全部诉讼请求。 被上诉人金程公司辩称：1.上诉人关于其作出的对《补偿方案》的批复行为不属于人民法院受案范围，应驳回被上诉人起诉的说法是对自己作出的具体行政行为法律责任的逃避，也是不负责任的说法。不管是《省政府三旧改造意见》，还是《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，三旧改造的规划方案、改造方案及安置补偿方案均属于项目所在地市、县必须依法履行审批职责的行政行为。且石狮市政府在案涉改造活动中均起主导和决策作用。对其批复的《补偿方案》，遗漏了被上诉人的案涉待建部分59472.91㎡房产，侵犯了被上诉人的合法权益，被上诉人的起诉符合行政诉讼法的规定，属于人民法院的受案范围。2.上诉人对《补偿方案》的批复违法，“社会效果”不能成为其违法行为和侵权行为的合法借口，上诉人的一系列推卸责任的说法不能成立，其上诉请求应予驳回。上诉人批复的《补偿方案》不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，也不符合《省政府三旧改造意见》规定。3.原审程序合法，适用法律正确，上诉人的上诉请求应予驳回。被上诉人之所以变更诉讼请求，是考虑到原诉讼请求可能给上诉人带来相当严重的后果，出于同情上诉人而作出的让步。上诉人却解读为程序违法，其说法不能成立。请求：驳回上诉人的上诉请求。 双方当事人在法定举证期限内向原审法院提交的证据均已随案移送本院，经审查，相关证据在原审中均经过庭审举证质证。对原审认定的事实，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，被上诉人所有的案涉项目待建部分59472.91㎡房产属于《补偿方案》确定的改造范围，上诉人批复同意的《补偿方案》对被上诉人具有直接的利害关系，被上诉人有权提起行政诉讼。关于案涉项目待建部分59472.91㎡房产的性质，原审已作了充分的分析论证，应属物权无疑。《省政府三旧改造意见》第七条第（三）项，明确提出市、县（区）人民政府在报批具体项目时，严格审核把关，确保真实性以及及时发现和解决存在的问题等要求。本案上诉人在办理案涉项目“三旧”改造实施方案的批复过程中，未严格审核把关，未能发现上报的《补偿方案》中遗漏了被上诉人通过司法拍卖取得的案涉项目待建部分59472.91㎡的房产的补偿方案。因此，依据《省政府三旧改造意见》规定，及时解决案涉项目“三旧”改造管理中遗留问题应属上诉人应尽职责。原审并未判令由上诉人对上述遗漏的房产作出补偿安置决定或方案，而是认定上诉人应采取补救措施，责令原审第三人就上述遗漏部分房产作出补偿标准或者方案报批，判令上诉人对此作出处理并无不当，应予维持。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人石狮市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 王 珩 审判员 吴声鸣 审判员 陈生奇 二〇二〇年十月二十八日 书记员 翁伟强 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。