江西省九江市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣04行终69号上诉人（原审被告）九江市社会保险事业管理局，住所地：九江市浔阳东路**，统一社会信用代码：12360400491421714N。法定代表人龚敏，局长。出庭负责人齐飞，副局长。委托代理人孟烽，该局工伤科科长，特别授权。委托代理人徐友祥，共青城市百信法律服务所法律工作者，特别授权。被上诉人（原审原告）李直菊，女，汉族，1962年8月17日出生，住江西省九江市湖口县。被上诉人（原审原告）王辉，男，汉族，1984年3月19日出生，住江西省九江市湖口县。被上诉人（原审原告）王伟，男，汉族，1990年7月26日出生，住江西省九江市湖口县。三被上诉人共同委托代理人陶仕马，江西国樟律师事务所律师，特别授权。上诉人九江市社会保险事业管理局（以下简称“九江市社保局”）与被上诉人李直菊、王辉、王伟工伤保险待遇先行支付职责纠纷一案，不服江西省九江市柴桑区人民法院（2020）赣0421行初18号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审查明，王木连是九江市湖口县文桥乡六甲村村民。原告李直菊是王木连配偶，原告王辉、王伟是王木连之子。2015年12月21日，九江市人力资源和社会保障局作出《工伤认定决定书》，内容为：王木连工作单位为江西宏达建筑有限公司，工种为土建施工员。2012年8月17日7时左右，王木连在上班途中发生交通事故，经送医院治疗，于2012年9月14日14点52分抢救无效死亡；王木连在这次事故中造成的伤害，认定为工亡。2016年5月16日，申请人李直菊以被申请人江西宏达建筑有限公司未依法支付其亲属王木连工亡待遇为由，向九江市劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁。2016年12月12日，该仲裁委员会作出九劳人仲[2016]第078号裁决书，查明“王木连系被申请人的职工，任职土建施工员，双方已签订了书面的劳动合同。2012年8月17日，王木连驾驶电动车前往被申请人承建的九江昌河公司青年公寓工地的上班途中发生交通事故，王木连因事故受重伤，后送中国人民解放军171医院进行抢救，于2012年9月4日经抢救无效死亡，被申请人未依法为王木连缴纳工伤保险”，并裁决被申请人在裁决生效后十日内支付申请人一次性工亡补助金491300元、丧葬补助金16950元、供养亲属抚恤金24860元共计533110元整。2017年5月8日，江西省乐平市人民法院立案受理申请执行人李直菊、王伟、王辉与被执行人江西宏达建筑有限公司劳动争议纠纷执行一案。2017年10月25日，该法院作出（2017）赣0281执380号执行裁定书，以被执行人暂无履行能力为由，裁定终结（2017）赣0281执380号案件的本次执行程序。该执行裁定书还载明，江西宏达建筑有限公司的住所地是乐平市。2018年10月6日，原告李直菊、王伟、王辉通过邮政快递向被告乐平市社保局、乐平市人社局分别邮寄了工伤保险待遇先行支付申请书。2018年10月12日，被告乐平市社保局关于王木连申请工伤保险待遇先行支付作出以下答复：根据江西省《关于印发江西省建筑业参加工伤保险实施方案的通知》的有关规定，建筑工农民工按项目、按属地政策参保的，其参保地应为王木连受伤的社会保险经办机构，即江西省九江市社会保险事业管理局，而九江昌河公司青年公寓项目未为王木连办理工伤保险，导致王木连发生工伤后不能享受工伤待遇，根据《社会保险基金先行支付暂行办法》有关规定，支付责任应由项目所在地的社会保险经办机构支付，而不是乐平市社保局。另，江西宏达建筑有限公司在乐平市没有参保工伤保险。原告李直菊、王伟、王辉不服该答复向景德镇珠山区人民法院起诉，该院作出（2019）赣0203行初35号行政判决，驳回了原告李直菊、王伟、王辉要求乐平市人社局履行先行支付义务的职责，认为原告李直菊、王伟、王辉可以持工伤认定决定和有关材料向社会保险经办机构申请先行支付工伤保险待遇。原告不服该判决向江西省景德镇市中级人民法院提起上诉，该院作出（2019）赣02行终158号行政判决书，驳回了原告李直菊、王伟、王辉的上诉请求。2019年12月22日，原告李直菊、王伟、王辉遂向被告九江市社保局邮寄《工伤保险待遇先行支付申请书》，被告九江市社保局于2020年1月2日收到该申请后，于同年1月6日作出《关于不予先行支付工伤保险待遇的回复》载明：经核查，1、王木连的用人单位为江西宏达建筑有限公司，企业登记注册地为江西省景德镇市朱海西路7号楼；2、2012年8月17日7时左右，王木连在上班途中发生非本人责任的交通事故致其受伤，2012年9月14日14时52分经九江市171医院抢救无效而死亡；用人单位江西宏达建筑有限公司没有依法为王木连办理工伤保险登记。我单位认为:1、您们提交的工伤保险待遇先行支付申请，依据《工伤保险条例》第五条第二款之规定，我局不具有受理管辖权，不具有先行支付工伤保险待遇的义务；2、从工伤保险待遇先行支付的条件来看，工伤保险待遇从工伤保险基金中先行支付使用的前提是用人单位已经为其职工办理了工伤保险参保登记，用人单位没有依法缴纳工伤保险的情形，并不包括用人单位未为其职工办理工伤保险参保登记的情形；3、从工伤保险待遇先行支付的范围来看，由于第三人的原因造成工伤，第三人不支付医疗费用或者无法确定第三人的，由工伤保险基金先行支付。2020年1月10日，原告李直菊、王伟、王辉收到该回复后，于2020年1月15日向被告九江市社保局邮寄了《异议书》，被告于2020年1月21日收到该《异议书》后一直未予回复。故原告于2020年3月4日将该纠纷起诉至本院。原审认为，本案争议的焦点有：一、被告九江市社保局是否已作出具体行政行为，原告是否具有诉权；二、若原告具有诉权，如何认定本案先行支付有关社会保险待遇的主体；三、原告是否符合申请先行支付的条件。首先，根据《中华人民共和国社会保险法》的相关规定，被告九江市社保局是本市社会保险的行政主管部门，为符合条件的申请人办理社会保险待遇支付是被告的法定职责。原告李直菊、王伟、王辉于2019年12月22日向被告九江市社保局邮寄《工伤保险待遇先行支付申请书》，被告收到该申请后，于同年1月6日作出《关于不予先行支付工伤保险待遇的回复》，原告不服该回复，于2020年1月15日向被告方提交《异议书》，被告方2020年1月21日收到该《异议书》后却一直未予回复。根据《社会保险基金先行支付暂行办法》第九条规定，个人或者其近亲属提出先行支付医疗费用、工伤医疗费用或者工伤保险待遇申请，社会保险经办机构经审核不符合先行支付条件的，应当在收到申请后5个工作日内作出不予先行支付的决定，并书面通知申请人。被告九江市社保局于2020年1月21日收到原告异议书后，理应于2020年1月26日依法作出答复，被告方答辩称受新冠××疫情影响未作出答复，但被告亦应在正当理由消除之后及时作出答复，时至庭审之日被告仍未作出相应答复的行为，违反法定程序。本案在审理过程中，被告九江市社保局关于本案应否履行先行支付义务的意见同2020年1月6日其向原告方作出的《关于不予先行支付工伤保险待遇的回复》始终一致，该回复内容实质即是作出了具体的行政行为。社保基金先行支付本就体现人文关怀，让职工及时获得救济，立法宗旨是为了更好的保护职工权益。被告九江市社保局所做的回复与社保基金支付精神亦不相符。故本院认为，原告李直菊、王伟、王辉针对被告九江市社保局作出的《关于不予先行支付工伤保险待遇的回复》具有提起诉讼的权利，对被告方认为没有作出具体行政行为，应先要求其履行法定职责的抗辩理由不予采纳。其次，本案江西宏达建筑有限公司的注册地和生产经营地点不在同一社会保险统筹地区，对于职工被认定为工伤后需要先行支付其有关社会保险待遇的主体问题。虽社会保险法未作出明确规定，但《人力资源和社会保障部关于执行若干问题的意见（二）》第七条第三款规定未参加工伤保险的职工，应当在生产经营地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照生产经营地的规定依法由用人单位支付工伤保险待遇，且《劳动和社会保障部关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》第三条规定用人单位在注册地和生产经营地均未参加工伤保险的，农民工受到事故伤害或者患职业病后，在生产经营地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按生产经营地的规定依法由用人单位支付工伤保险待遇。本案中用人单位的注册地在乐平市，生产经营地在九江市，其工伤认定及仲裁裁决工伤保险待遇的数额亦均在九江市，在用人单位在注册地和生产经营地均未参加工伤保险的情况下，结合上述文件精神，原告向九江市社保局申请先行支付工伤保险待遇较为合理和可行，且本案原告已向注册地法院提起相应诉讼未予支持，此种情形下，若九江市社保局亦不支持原告的支付请求权，则原告的支付请求权无从得到救济，与社会保险法及相应文件立意相悖。故本院认为，为保障原告权利的合法救济，由九江市社保局履行先行支付义务并无不妥。再次，关于原告向被告九江市社保局申请先行支付工伤保险待遇是否符合条件问题。根据《中华人民共和国社会保险法》第四十一条规定，职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还。用人单位不偿还的，社会保险经办机构可以依照本法第六十三条的规定追偿。《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条第二款规定，职工被认定为工伤后，依法经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，法院出具中止执行文书的，职工或者其近亲属可以持工伤认定决定书和有关材料向社会保险经办机构书面申请先行支付工伤保险待遇。本案中，原告李直菊、王伟、王辉经依法仲裁及执行程序后，乐平市人民法院因被执行人暂无履行能力终结了案件执行程序。在此种情形下，原告已符合法律规定的向社保局申请先行支付的条件，故对被告九江市社保局主张用人单位未为原告办理工伤保险参保登记，原告不符合申请条件的抗辩不予采纳。对于原告李直菊、王辉、王伟请求判决被告九江市社保局先行支付工伤保险待遇款533110元，因该具体金额的支付是九江市社保局的行政行为，应由其依法核定后支付，故对原告李直菊、王辉、王伟的该项具体诉请不予支持。综上，被告九江市社保局拒绝先行支付原告李直菊、王伟、王辉工伤保险待遇，不符合法律规定。被告应当就原告申请先行支付工伤保险待遇履行相应职责。被告承担先行支付义务后，可以向用人单位追偿。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：一、被告九江市社会保险事业管理局于本判决生效后十个工作日内向原告李直菊、王辉、王伟履行工伤保险待遇先行支付职责；二、驳回原告李直菊、王辉、王伟的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告九江市社会保险事业管理局负担。宣判后，上诉人九江市社保局不服，向本院提起上诉称：一、一审法院严重违反法定程序。《最高人民法院关于适用的解释》第七十条明确规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”。本条规定对于起诉状副本送达被告后原告提出新的诉讼请求秉持的是一种以不予准许为原则、以予以准许为例外的态度。作出这种严格限制，主要是基于保证当事人的诉讼地位平等和有利于提高办案效率的考虑。进而说明，原告的诉讼请求是什么，人民法院就应该审什么。纵观本案，被上诉人（一审原告）的一审诉讼请求是“判令被告给付先行支付工伤保险待遇款533110元”，根据上述法律规定之原则和精神，一审法院应该对被上诉人（一审原告）这一诉讼请求的合理性、合法性以及事实、法律依据进行调查审理，然后“以事实为根据，以法律为准绳”依法作出裁决。可是，一审法院在一审审理案件中，脱离、抛开被上诉人（一审原告）的诉讼请求，却对上诉人（一审被告）是否已作出具体行政行为，以及所谓的“具体行政行为”是否合法进行了审理，并作出“被告九江市社会保险事业管理局于本判决生效后十个工作日内向原告李直菊、王辉、王伟履行工伤保险待遇先行支付职责”的判决。一审法院擅自改变被上诉人（一审原告）的一审诉讼请求，作出了与被上诉人（一审原告）一审诉讼请求无关的判决，非法剥夺了上诉人（一审被告）相应的答辩权、举证权，显然，一审法院严重违反了法定程序。二、一审法院认定事实错误。（1）一审法院认为“该回复（《关于不予先行支付工伤保险待遇的回复》）内容实质即是作出了具体的行政行为”。这一事实认定是错误的。《关于不予先行支付工伤保险待遇的回复》明确载明：您们（李直菊、王辉、王伟）的申请不符合我单位先行支付的条件，故拟作出不予先行支付工伤保险待遇的决定，如有异议，请接到通知后5日内，向我局书面提出异议，并提交相应证据材料，逾期不提交视为对相关问题和事实的认可，我局将依法作出不予先行支付工伤保险待遇的决定。并且被上诉人李直菊、王辉、王伟收到告知书后，于2020年1月21日向我局提交了“关于不予先行支付工伤保险待遇异议书”。显然，《关于不予先行支付工伤保险待遇的回复》是上诉人（一审被告）为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于具体的行政行为，依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条（六）之规定，《关于不予先行支付工伤保险待遇的回复》不具有可诉性。另外，《关于不予先行支付工伤保险待遇的回复》，其内容属于上诉人（一审被告）作出的观念通知行为，属于不发生法律效果的事实行为，依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条（十）之规定，《关于不予先行支付工伤保险待遇的回复》也不具有可诉性。（2）一审法院认为“本案江西宏达建筑有限公司的注册地和生产经营地点不在同一社会保险统筹地区，对于职工被认定为工伤后需要先行支付其有关社会保险待遇的主体问题。虽社会保险法未作出明确规定，但《人力资源和社会保障部关于执行若干问题的意见(二)》第七条第三款规定未参加工伤保险的职工，应当在生产经营地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照生产经营地的规定依法由用人单位支付工伤保险待遇，且《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》第三条规定用人单位在注册地和生产经营地均未参加工伤保险的，农民工受到事故伤害或者患职业病后，在生产经营地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按生产经营地的规定依法由用人单位支付工伤保险待遇。本案中用人单位的注册地在乐平市，生产经营地在九江市，其工伤认定及仲裁裁决工伤保险待遇的数额亦均在九江市，在用人单位在注册地和生产经营地均未参加工伤保险的情况下，综合上述文件精神，原告向九江市社保局申请先行支付工伤保险待遇较为合理和可行，且本案原告已向注册地法院提起相应诉讼未予支持，此种情形下，若九江市社保局亦不支持原告的支付请求权，则原告的支付请求权无从得到救济，与社会保险法及相应文件立意相悖。故本院认为，为保障原告权利的合法救济，由九江市社保局履行先行支付义务并无不妥”，上诉人（一审被告）认为，上述认定是错误的，缺少事实和法律依据。理由如下：1.《人力资源和社会保障部关于执行若干问题的意见(二)》第七条第三款、《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》第三条，只是规定用人单位在注册地和生产经营地均未参加工伤保险的，农民工受到事故伤害或者患职业病后，在生产经营地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按生产经营地的规定依法由用人单位支付工伤保险待遇；并没有规定由生产经营地先行支付受害劳动者工伤保险待遇。一审法院片面认为，武断的推定由生产经营地先行支付受害劳动者工伤保险待遇，继而认为由九江市社保局先行支付被上诉人（一审原告）工伤保险待遇，显然是错误的。2.《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》第三条、《人力资源和社会保障部关于执行若干问题的意见(二)》第七条第一款均规定：用人单位注册地与生产经营地不在同一统筹地区的，原则上在注册地参加工伤保险。再依据《江西省实施办法》第三条“设区的市、县（市、区）社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。各级社会保险行政部门设立的社会保险经办机构（以下简称经办机构）具体承办工伤保险事务”的规定，用人单位注册地的社会保险部门负责行使当地注册的用人单位社会保险登记、参保、缴费、待遇核定、待遇支付工作。另外，《社会保险基金先行支付暂行办法》第七条规定社会保险经办机构收到职工或者其近亲属根据第六条规定提出的申请后，应当在3个工作日内向用人单位发出书面催告通知，要求其在5个工作日内予以核实并依法支付工伤保险待遇，告知其如在规定期限内不按时足额支付的，工伤保险基金在按照规定先行支付后，取得要求其偿还的权利，且《社会保险基金先行支付暂行办法》第十三条第一款、第二款规定社会保险经办机构按照本办法第五条第三项、第四项和第六条、第七条、第八条的规定先行支付工伤保险待遇后，应当责令用人单位在10日内偿还；用人单位逾期不偿还的，社会保险经办机构可以按照社会保险法第六十三条的规定，向银行和其他金融机构查询其存款账户，申请县级以上社会保险行政部门作出划拨应偿还款项的决定，并书面通知用人单位开户银行或者其他金融机构划拨其应当偿还的数额。综合上述文件精神和规定，依据行政法权责一致原则，用人单位注册地的社会保险部门才是先行支付工伤保险待遇的机构。3.一审法院认为“本案原告已向注册地法院提起相应诉讼未予支持，此种情形下，若九江市社保局亦不支持原告的支付请求权，则原告的支付请求权无从得到救济，与社会保险法及相应文件立意相悖。故本院认为，为保障原告权利的合法救济，由九江市社保局履行先行支付义务并无不妥”，这一逻辑的推定和事实的认定，完全是错误的。王木连发生事故的时间是2012年8月17日，《江西省关于印发江西省建筑业参加工伤保险实施方案的通知》出台于2015年3月24日，开始执行时间为2015年3月24日，且该文件不具有溯及力。乐平市社保局、乐平市人民法院、景德镇市中级人民法院依据《江西省关于印发江西省建筑业参加工伤保险实施方案的通知》【赣人社发〔2015〕11号】中的有关建筑业农民工按项目、按属地政策参保的规定处理王木连工伤事件显然是错误的。九江市社会保险事业管理局不是江西省景德镇市中级人民法院（2019）赣02行终158号、景德镇市珠山区人民法院（2019）赣0203行初3号行政判决书中的当事人，判决书中对九江市社会保险事业管理局认定、评论，与九江市社会保险事业管理局无关，对九江市社会保险事业管理局没有任何的法律约束力。一审法院认为“本案原告已向注册地法院提起相应诉讼未予支持，此种情形下，若九江市社保局亦不支持原告的支付请求权，则原告的支付请求权无从得到救济……”这纯属无稽之谈。因为《人力资源社会保障部、住房城乡建设部、安全监管总局、全国总工会》（人社部发〔2014〕103号）第八条明文规定未参加工伤保险的建设项目，职工发生工伤事故，依法由职工所在用人单位支付工伤保险待遇，施工总承包单位、建设单位承担连带责任。依据该文件规定精神，被上诉人（一审原告）可以走其他司法救济途径，要求施工总承包单位、建设单位承担连带责任。4.本案尚未达到先行支付工伤保险待遇的条件。《人力资源社会保障部、住房城乡建设部、安全监管总局、全国总工会》（人社部发〔2014〕103号）第八条明文规定未参加工伤保险的建设项目，职工发生工伤事故，依法由职工所在用人单位支付工伤保险待遇，施工总承包单位、建设单位承担连带责任;用人单位和承担连带责任的施工总承包单位、建设单位不支付的，由工伤保险基金先行支付，用人单位和承担连带责任的施工总承包单位、建设单位应当偿还;不偿还的，由社会保险经办机构依法追偿。上述条款中规定了工伤保险待遇先行支付的必要条件。工伤保险待遇从工伤保险基金中先行支付适用的前提条件之一是用人单位和承担连带责任的施工总承包单位、建设单位不支付工伤保险待遇的。本案中，没有施工总承包单位、建设单位不愿意支付工伤保险待遇的证据，所以不符合从工伤保险基金中为被上诉人（一审原告）先行支付工伤保险待遇的条件。三、一审法院适用法律错误。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定判决九江市社保局于本判决生效后十个工作日内向李直菊、王辉、王伟履行工伤保险待遇先行支付职责，明显的属于适用法律错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二适用的对象是行政单位存在不作为行政行为时，法院限期其履行。本案中，被上诉人的一审诉讼请求是“判令被告（二审上诉人）给付先行支付工伤保险待遇款533110元”，而不是要求上诉人作出行政行为。“判令被告（二审上诉人）给付先行支付工伤保险待遇款533110元”的诉讼请求明显属于要求审判权干涉行政权的行为。根据行政机关行使行政权，人民法院行使审判权，行政权与司法权各自独立，互不干涉，行政权不能侵犯司法权，司法权也不能侵犯行政权的原则，一审法院应当依据《中华人民共和国行政诉讼》第十二条、第十三条、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项、第（十）项规定裁定驳回被上诉人的一审诉讼请求。综上所述，一审法院严重违反法定程序，认定事实错误，适用法律错误，依法应予撤销（2020）赣0421行初18号行政判决书，发回重审或依法改判驳回被上诉人的一审诉讼请求；一、二审的诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人李直菊、王辉、王伟辩称：1、答辩人在一审的诉请要求被答辩人先行支付工伤保险待遇款533110元，该请求即包含了要求被答辩人履行给付义务及具体数额。行政诉讼法解释第九十二条：原告申请被告依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务的理由成立，被告依法负有给付义务而拒绝或者拖延履行义务的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十三条的规定，判决被告在一定期限内履行相应的给付义务。原审判决在查明事实后判决被答辩人在一定期限内履行给付义务并不违反法定程序。2、《行政诉讼法解释第九十三条》规定:原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。《行政诉讼法》七十三条：人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。本案中，答辩人已向被答辩人提出了申请，被答辩人也给予回复称不应由其支付且在庭审中答辩意见同回复内容一致。即实质作出了具体行政行为。被答辩人称没有作出具体行政行为于事实不符、于法无据。3、答辩人符合申请先行支付的条件，被答辩人具有先行支付义务。《中国人民共和国社会保险法第》四十一条规定：职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条规定：职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，用人单位应当采取措施及时救治，并按照规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。职工被认定为工伤后，有下列情形之一的，职工或者其近亲属可以持工伤认定决定书和有关材料向社会保险经办机构书面申请先行支付工伤保险待遇：（一）用人单位被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的；（二）用人单位拒绝支付全部或者部分费用的；（三）依法经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，法院出具中止执行文书的；（四）职工认为用人单位不支付的其他情形。本案中，答辩人符合申请先行支付的条件，曾向用人单位注册地乐平市社会保险事业管理局申请先行支付，该局回复称应由项目所在地社会保险经办机构支付，后答辩人向法院提出行政诉讼，一、二审法院均认为，答辩人依法享有向社会保险经办机构申请工伤保险待遇，但依据《劳动和社会保障部关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》第三条的规定，答辩人应向生产经营地即九江市社会保险经办机构申请式伤待遇先行支付。本案中，答辩人亲属王木连作为农民工，在九江市务工，在用人单位注册地乐平市和生产经营地九江市均未参加工伤保险，但在生产经营地九江市进行了工伤认定，并且确定了工伤保险待遇数额，根据行政法上权责一致原则，答辩人向被答辩人申请工伤待遇先行支付更符合法律规定的精神。4、被答辩人应当从保险基金中先行支付原告应享有的一次性工伤补助金491300元、丧葬补助金16950元、供养亲属抚恤金24860元。被答辩人的机构信息显示其职责为：为加强各类社会保险基金的收缴、支付，促进九江的社会事业发展，各类职工工伤生育保险等项目的基金收缴、支付及社保服务等工作。《社会保险法》第三十八条规定因工伤发生的下列费用，按照国家规定从工伤保险基金中支付：（八）因工死亡的，其遗属领取的丧葬补助金、供养亲属抚恤金和因工死亡补助金。综上，被答辩人依法具有从社保基金先行支付义务，答辩人向被答辩人申请先行支付有事实和法律依据且申请支付的范围符合法律规定，请求依法驳回上诉，维持原判。当事人向原审法院提交的证据均随卷移送本院，经本院核查，对原审判决定案证据的效力予以确认。本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为，本案二审争议焦点为：上诉人九江市社保局是否应当履行先行支付工伤保险待遇的职责。本案中，死者王木连系江西宏达建筑有限公司的员工，在上班途中遭遇非本人责任的交通事故致其受伤，后抢救无效死亡。宏达公司的企业登记注册地在乐平市，生产经营地（项目地）在九江市，不在同一社会保险统筹地区。《人力资源和社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见（二）》第七条第三款规定：“职工受到事故伤害或者患职业病后，在参保地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照参保地的规定依法享受工伤保险待遇；未参加工伤保险的职工，应当在生产经营地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照生产经营地的规定依法由用人单位支付工伤保险待遇。”《劳动和社会保障部关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》第三条规定：“用人单位注册地与生产经营地不在同一统筹地区的，原则上在注册地参加工伤保险。未在注册地参加工伤保险的，在生产经营地参加工伤保险。农民工受到事故伤害或患职业病后，在参保地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按参保地的规定依法享受工伤保险待遇。用人单位在注册地和生产经营地均未参加工伤保险的，农民工受到事故伤害或者患职业病后，在生产经营地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按生产经营地的规定依法由用人单位支付工伤保险待遇。”据此，上述规定明确了用人单位在注册地和生产经营地均未参加工伤保险的情形下，应当在生产经营地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并依照生产经营地的规定由用人单位支付工伤保险待遇。被上诉人李直菊等已经在宏达公司的生产经营地即江西省九江市进行了工伤认定，那么就应当由用人单位宏达公司依照生产经营地的规定支付工伤保险待遇。但江西省乐平市人民法院作出的（2017）赣0281执380号执行终结裁定显示宏达公司暂无履行能力。结合《人力资源和社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见（二）》、《劳动和社会保障部关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》、《社会保险基金先行支付暂行办法》的立法原意及文件精神，在用人单位无法支付工伤保险待遇的情形下，由生产经营地的社会保险经办机构予以先行支付更为妥当，亦能有效保护劳动者的合法权益。上诉人上诉称，《人力资源和社会保障部、住房城乡建设部、安全监管总局、全国总工会关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》第八条规定：“落实工伤保险先行支付政策。未参加工伤保险的建设项目，职工发生工伤事故，依法由职工所在用人单位支付工伤保险待遇，施工总承包单位、建设单位承担连带责任；用人单位和承担连带责任的施工总承包单位、建设单位不支付的，由工伤保险基金先行支付，用人单位和承担连带责任的施工总承包单位、建设单位应当偿还；不偿还的，由社会保险经办机构依法追偿”，根据上述规定，本案应当先由用人单位、施工总承包单位、建设单位等承担支付工伤保险待遇的责任，被上诉人在未要求施工总承包单位、建设单位承担支付责任的情况下，不应由社会保险经办机构予以先行支付。本院认为，上诉人的此种观点系对该条款的错误解读。该条款的原意是在施工总承包单位、建设单位负有相应的连带责任的情形下，用人单位、施工总承包单位、建设单位需要支付工伤保险待遇，上述单位不支付的，由工伤保险基金先行支付。申言之，由施工总承包单位、建设单位支付工伤保险待遇的前提是其本身就对工伤、工亡事故的发生负有相应的连带责任。本案上诉人并未举证证明本案的施工总承包单位、建设单位应对王木连的工亡事故承担连带责任，由施工总承包单位、建设单位支付工伤保险待遇的前提并不存在，上诉人的上诉理由依法不能成立。上诉人上诉称，被上诉人所诉的《关于不予先行支付待遇告知书》系上诉人作出的过程性告知行为，上诉人尚未作出正式的不予先行支付工伤保险待遇的回复，该过程性告知行为不具有可诉性。本院认为，《关于不予先行支付待遇告知书》的内容虽然载明上诉人系“拟”作出不予先行支付的决定，表面上看是所谓“过程性告知”行为，但该告知书送达被上诉人后，被上诉人向上诉人提交了《关于不予先行支付工伤保险异议书》，上诉人至今仍未对被上诉人提出的异议作出回复。据此应当认为，上诉人向被上诉人送达的不予先行支付告知书，已经在实质上影响了被上诉人的权利义务，该过程性告知行为已经外化，具有可诉性，上诉人的上诉理由依法不能成立。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果适当，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人九江市社会保险事业管理局负担。本判决为终审判决。审判长  刘波审判员  张伟审判员  商宏二〇二〇年十月六日法官助理熊书杰书记员刁佳敏