山西省高级人民法院行政裁定书（2020）晋行终399号上诉人（原审原告）李某1，住山西省晋城市泽州县。被上诉人（原审被告）泽州县人民政府。法定代表人张某。委托代理人陈某，北京盈科（晋城）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）泽州县自然资源局。法定代表人侯某。委托代理人孙某。委托代理人李某2，北京盈科（晋城）律师事务所律师。上诉人李某1因诉被上诉人泽州县人民政府、泽州县自然资源局土地行政补偿一案，不服山西省长治市中级人民法院（2019）晋04行初61号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李某1，被上诉人泽州县人民政府的韩某及其委托代理人陈某，被上诉人泽州县自然资源局的张某及其委托代理人孙某、李某2到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。据此，组织实施征地补偿、安置方案的法定职责由市、县人民政府土地行政主管部门行使。原告要求被告给予其耕地补偿费、青苗补偿费，并补交社会保障费，即要求被告泽州县人民政府、泽州县自然资源局履行征地补偿、安置的法定职责。但本案中进行征地补偿、安置的法定职责依法应由泽州县自然资源局行使，泽州县人民政府并不是本案的适格被告，故对泽州县人民政府的起诉，因被告不适格，依法应驳回起诉。另，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，提起诉讼应当符合“属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的条件。长治市中级人民法院对以泽州县自然资源局为被告的案件不具有管辖权。原告对泽州县自然资源局的起诉，亦应依法予以驳回起诉。原告可向具有管辖权的人民法院提起本案的诉讼。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、（十）项的规定，裁定驳回原告李某1的起诉。李某1上诉称，（1）《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第一条规定，严格执行土地管理法律法规；第十五条规定，要加强对征地实施过程监管。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。省、直辖市、自治区人民政府应当根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则，制定土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法。村委没有制定分配方案的权利。（2）根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款和第二款的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案被依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。原审法院适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，属于适用法律错误。泽州县自然资源局的上级主管部门是泽州县人民政府，所以泽州县自然资源局和泽州县人民政府作为被告的诉讼主体是适格的。故请求：撤销山西省长治市中级人民法院（2019）晋04行初61号行政裁定，责令该院重新审理；诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人泽州县人民政府辩称，（1）答辩人泽州县人民政府并未作出任何具体行政行为，上诉人也未举证证明答辩人作出了与其有利害关系的具体行政行为，泽州县人民政府并非本案适格被告主体。（2）答辩人的下属国土部门已于2020年1月9日向被征地所涉乡镇人民政府下发了《关于加快办理被征地农民社保手续的函》，督促所涉及到的被征地村委制定被征地农民参加基本养老保险补贴方案，审核补贴对象名单及金额，做好报审资料的上报工作，加快推进项目社保手续的办理，保障被征地农户的合法权益不受侵害。综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，应依法驳回上诉，维持一审裁定。被上诉人泽州县自然资源局辩称，（1）答辩人作为泽州县人民政府的职能部门，具有独立的法人地位，独立行使自己的职责。上诉人如果认为答辩人作出的行政行为损害其合法权益，依法应当向有管辖权的基层人民法院提起一审诉讼。本案中，上诉人对答辩人提起的诉讼，原审法院并不具有管辖权。因此，原审法院驳回起诉正确，应依法予以维持。（2）诉争土地涉及项目尚未报审，答辩人之前作出的勘测定界、发出听证告知书、举行听证等行为均是征地报批前的准备行为，为贯彻落实新土地管理法有关要求，答辩人正在重新履行报审程序，该项目正处于收集材料准备报审阶段。（3）答辩人正在对用地单位违法占地进行处罚。（4）答辩人已将预征地的土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费一次性支付给了上诉人所在的辘轳井村村委。（5）上诉人对征地补偿费的分配不满，应通过其他途径解决。（6）答辩人正在加紧督促相关单位对涉及被征地农户的社会保险费进行核算，以保护被征地农户的合法权益。故上诉人的诉讼请求没有事实和法律依据，请求驳回上诉请求，依法维持原审裁定。经审理查明，泽州县人民政府拟征收上诉人所在南村镇辘轳井村集体土地作为国道G342晋城市过境段改线工程（泽州段）项目用地。上诉人的承包地位于涉案国道G342晋城市过境段改线工程（泽州段）项目用地范围内。2018年5月16日，泽州县自然资源局（原泽州县国土资源局）向南村镇辘轳井村下发《征收听证告知书》（国土资听告字〔2018〕第79号）。2018年6月27日，南村镇辘轳井村村民委员会向泽州县自然资源局提出听证申请，2018年7月10日，泽州县自然资源局针对征地补偿事宜形成听证会议纪要。2018年8月20日，泽州县自然资源局第二次下发《征收听证告知书》（国土资听告字〔2018〕第122号），告知南村镇辘轳井村村民委员会拟征收该村土地范围及补偿标准，南村镇辘轳井村村民委员会放弃征地听证，同意按照该方案执行。2018年10月22日，泽州县自然资源局作出《关于征缴被征地农民社会保障费用的函》（泽国土资利函〔2018〕16号），告知泽州县人力资源和社会保障局及时清算被征地农民社会保障费用。本院认为，修订前的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款和第三款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告”“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”。根据上述规定，市、县人民政府是实施集体土地征收的法定主体，而集体土地征收是包括征收土地方案报批、征收土地公告、办理征地补偿登记、拟定和批准征收补偿安置方案、进行征地补偿安置等诸多环节在内的一系列的行政行为。其中，市、县人民政府对土地行政主管部门拟定并报送的征地补偿、安置方案予以批准，是土地行政主管部门组织实施征地补偿、安置方案的前提。因此，一般来讲，地方性法规、规章未明确规定市、县人民政府为补偿安置义务主体，市、县人民政府也未依法组建具有独立承担法律责任能力的征收管理机构并赋予该机构补偿安置行政管理职能的，人民法院可根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、当时施行的《征收土地公告办法》第十一条有关“征地补偿、安置方案经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定，确定市、县人民政府土地行政主管部门为补偿安置义务主体。但是，如果在土地征收补偿、安置方案未经市、县人民政府批准的情况下，单独确定市、县人民政府土地行政主管部门为补偿安置义务主体，将会使土地行政主管部门履行补偿安置职责不具有程序上的合法性和操作上的可行性，即在土地征收补偿、安置方案未经市、县人民政府批准的情况下，土地行政主管部门不可能依法独立完成补偿安置职责。本案中，上诉人的土地被占用，但是没有证据表明被上诉人泽州县人民政府对征地补偿、安置方案履行了批准职责，如果仅判令泽州县自然资源局履行补偿安置职责，不仅有可能使泽州县人民政府逃避应当履行的组织实施征收土地的法定职责，而且可能使泽州县自然资源局履行补偿安置职责缺乏合法根据和事实基础。因此，原审法院仅认定泽州县自然资源局为履行征收补偿安置职责的适格被告，进而以违反级别管辖为由驳回上诉人的起诉不当，应当予以纠正。综上所述，上诉人的上诉理由成立，应予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销山西省长治市中级人民法院（2019）晋04行初61号行政裁定；二、本案指令山西省长治市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 石春英审判员 魏晓俊审判员 闫成先二〇二〇年十月二十日法官助理 周小明书记员 高 天