湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘07行初63号 原告刘清友，男，1952年1月11日出生，汉族，住湖南省澧县。 委托代理人胡国军，代理权限为特别授权代理。 被告澧县人民政府，住所地湖南省澧县澧阳街道古城路**。 法定代表人王兆铭，县长。 行政出庭负责人罗先春，副县长。 委托代理人胡敏，男，1977年1月26日出生，汉族，代理权限为特别授权代理。 委托代理人胡波，湖南中锋律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 第三人湖南省常德市澧县小渡口镇雁鹅湖村村民委员会。 法定代表人胡佑平，主任。 委托代理人周琼，女，1969年6月11日出生，汉族，代理权限为特别授权代理。 原告刘清友诉被告澧县人民政府（以下简称澧县政府）及第三人湖南省常德市澧县小渡口镇雁鹅湖村村民委员会（以下简称雁鹅湖村）土地行政登记一案，向本院提起诉讼。本院于2020年6月24日受理后，依法组成合议庭，于2020年8月26日公开开庭审理了本案。原告刘清友及其委托代理人胡国军，被告澧县政府的出庭负责人罗先春及委托代理人胡敏、胡波，第三人雁鹅湖村的委托代理人周琼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年10月7日，澧县政府为刘清友家庭颁发湘（2018）澧县农村土地承包经营权第077059号《农村土地承包经营权证》（以下简称第077059号土地承包证），该证载明：发包方全称小渡口镇雁鹅湖村，承包方代表刘清友，承包方式家庭承包，合同代码430723102220000185J，承包期限1995年1月1日至2024年12月31日止30年，承包方家庭成员情况刘清友户主、杨炳菊配偶、刘莲东子、刘辰乐孙女，承包地确权总面积1.12亩，承包地块总数1块，地，地块代码4307231022200000345至水沟、南至水沟、西至刘成益、北至赵贵生，是基本农田，并附有承包地块示意图。 原告刘清友诉称，刘清友的家庭于1990年承包了13.27亩承包地（其中水田8.13亩，旱地5.14亩）。1994年刘清友因患病，1997年其妻杨炳菊因被雷击，双方劳动能力严重受损，将部分田地暂交杨述芝、左光生、陈玉华、刘成益等耕种。刘清友仍按照当时政策缴纳提留至2004年。澧县政府颁发第077059号土地承包证仅1.12亩，刘清友向常德市人民政府申请行政复议，复议机关以超过复议期限为由不予理睬。遂诉至法院，请求：1、确认澧县政府颁发第077059号土地承包证行为违法；2、判令被告给原告重新颁发实际土地面积为13亩的土地承包经营权证；3、被告承担全部诉讼费用。 原告刘清友为证明其主张，提交了如下证据材料： 证据1，2018年10月7日，第077059号土地承包证复印件，拟证明澧县政府颁发的证将13亩土地变更登记为1.12亩。 证据2，新建村四组的明细表复印件，拟证明于1990年原告迁移到新建村就承包了13.27亩土地，其中水田8.13亩，旱地5.14亩。 证据3，村委会证明复印件，拟证明原告缴纳费用至2007年。 证据4，刘清友90年分配生产面积明细表复印件，拟证明原告承包有水田面积8.13亩，旱地三块的事实。 证据5，情况说明，拟证明原告承包的田地被他人耕种的情况，其中杨述芝耕种旱地1亩，水田2.07亩，左光生耕种水田2.15亩。 证据6，左泽民出具的证人证言，拟证明原告妻子受伤，本人患病，13亩多的土地一直是自己承包，没有闲置，证实本地村民占地他的水田2.15亩开挖鱼池。 证据7，2007年缴纳承包费用的收据，拟证明原告一直从1990年到2007年均缴纳，2008年才出示收据，村里2007年将原告承包的土地转承包给别人，没有事实根据。 证据8，村委会出具的证明，拟证明刘清友收到第077059号土地承包证的时间实际是2019年12月30日。 被告澧县政府答辩称，一、第077059号土地承包证的颁发符合法律规定。颁证主体适格、颁证程序正当、颁证实体准确。二、刘清友诉请要求澧县政府给其重新颁发13余亩土地承包经营权证没有事实和法律依据。三、刘清友的起诉已超过起诉期限。请求依法驳回原告全部诉讼请求。 被告澧县政府为证明其主张，向本院提交了如下证据材料： 一、程序证据 1、2018年4月6日，刘清友与雁鹅湖村签订的编号为430723102220000185J《农村土地（耕地）承包合同》复印件； 2、《农村土地承包经营权公示结果归户表》复印件； 3、《承包方调查表》复印件； 4、《承包地块调查表》复印件； 5、《湖南省澧县农村土地承包经营权登记信息摸底表》复印件； 6、《承包方代表声明及授权委托书》复印件； 7、刘清友身份证及家庭成员户口簿复印件； 8、《农村土地承包经营权确权登记颁证申请书》复印件； 9、《农村土地承包经营权登记簿》复印件； 以上证据1-9拟证明澧县政府颁发第077059号土地承包证的相关程序合法。 二、实体证据 10、2007年建新村农村土地承包分户花名册复印件； 11、《农村土地承包经营情况登记表》复印件； 12、村会计人口及土地登记册复印件； 以上证据10-12拟证明2007年村里登记的刘清友承包地面积为3.45亩（其中耕地1.06亩）； 13、《关于刘清友“90年分配生产面积名细块”盖章情况说明》复印件，拟证明刘清友提供的村里认可其13亩承包地的说法与事实不符； 14、李文凤身份证明复印件，拟证明李文凤系刘清友的妹妹； 15、《关于原建新村土地发包情况及刘清友土地承包状况的说明》复印件，拟证明村里从未认可和刘清友签订过13余亩土地的书面承包合同； 16、《关于刘清友土地承包经营权证送达时间的声明》及其身份复印件，拟证明刘清友收到土地承包经营权证的时间为2019年8月份； 17、2018年12月22日，刘成益签订的《农村土地承包合同书》复印件； 18、2018年12月22日，左光生签订的《农村土地承包合同书》复印件； 19、2018年12月22日，杨述芝签订的《农村土地承包合同书》复印件； 以上证据17-19拟证明刘清友说争议的地块已经于2008年承包给了第三人。 第三人雁鹅湖村陈述称，2004年会计移交的册子上面原告耕地一直都是1.03亩，颁证都是按程序颁的。经过调查走访村里的老干部老党员，根据人均1.5亩的方案进行了确权颁证。刘清友虽然1990年耕种过13亩土地，并没有颁证，刘清友在1994年至1997年因为某种原因没有耕种，村里将其耕种的地分配给了另外几个人耕种。原告行政起诉状上将第三人的村名搞错了。雁鹅湖村当时是按1.5亩的面积确权，上面写的13亩是不正确的。原告交的费用是按1.03亩来交的，缴费明细都是可以查到的。 第三人雁鹅湖村向本院提交了如下证据： 1、《建新村2004年四组税费明细表》； 2、《村2005年农民负担与补贴到户明细表》； 以上证据1-2拟证明刘清友2004年、2005年土地面积都没有13亩。 经庭审质证，被告澧县政府、第三人雁鹅湖村对刘清友提交的证据材料的质证意见如下：对证据1的三性无异议。对证据2的三性均有异议，该证据是复印件，只有一些数据，没有看到对应数据衬托的主体，看不出原告90年享有13亩多土地。对证据3的三性均有异议，言词证据中的人员应该出庭接受询问。证据4的盖章中没有任何证明人，对真实性、合法性有异议，用现在的章证实以前的状态不予认可。证据5没有当事人的任何信息，对三性均有异议。对证据6的三性均有异议，与本案诉求十三亩没有关联。对证据7的关联性有异议，本次是行政诉讼，原告提供的材料无法证明13亩多耕地的事实。证据8中言词证据的人员没有出庭作证，对其三性均不认可，不是客观描述。 原告刘清友对澧县政府提交的证据发表质证意见如下：对证据1当事人一直不知情，对真实性不认可，承包土地应该是长期稳定的，要重新承包应该取得三分之二的村民同意，所以合法性不认可，不符合农村土地承包经营法的规定。证据2-6都不具有真实性，原告不知情。对证据7予以认可。对证据8的真实性不认可，原告不知情。对证据9的真实性不认可，实际面积应该是13亩。对证据10的关联性不认可。对证据11的真实性不认可。证据12不完整，登记的只有8户26人，不具有完整性和真实性。对证据13的合法性不认可，违背了真实的客观事实，原告确实耕种过13亩多的土地。对证据14无异议，但原告妹妹是否有权利代替原告在合同上面签字有异议，因为没有原告授权，原告的妹妹无权代替原告签字。对证据15予以认可，2008年将土地承包给他人的行为不认可。对证据16的合法性、真实性不认可。证据17-19，三份合同合法性不予认可，签订该份合同时，村委会没有告知原告，原告也不知情，没有同意将其承包的十三亩土地给别人，2008年签合同的时候村里没有讲这个问题，原告认为将十三亩土地承包给另外三个人不具有法律效力。 第三人雁鹅湖村对澧县政府提交的证据无异议。 原告刘清友对第三人雁鹅湖村提交的证据发表质证意见如下：1997年原告患病后有一大部分土地就给他人耕种，这是符合农村土地承包经营法规定的，表上登记的1.72亩和1.03亩是根据原告本人的耕种能力定的，不能证明十三亩多土地不属于原告承包。 本院对原告刘清友提交的证据材料认证如下：证据1为被诉行政行为；证据2内容模糊，不予认可；证据3、4、5、6不符合法定形式，不予认可；对证据7的真实性予以认可；对证据8予以认可。 本院对被告澧县政府提交的证据，证据1至9为被告颁证程序中所收集的材料，对其真实性予以认可；对证据10、11的真实性予以认可；证据12不符合法定形式，不予认可；证据16与原告提交的证据8互相矛盾，因证据16未能明确具体时间，不予认可；对证据17、18、19的关联性不予认可。本院对第三人雁鹅湖村提交的证据的真实性予以认可。 经审理查明，刘清友为雁鹅湖村村民，家庭人口有妻子杨炳菊、儿子刘莲东、孙女刘辰乐四人。刘清友一家于1990年迁至原建新村（现雁鹅湖村），当时刘清友一家承包了土地，但未颁发土地承包经营权证。1994年至1997年间，刘清友夫妻因身体原因将部分土地交由别人耕种。2004年4月10日，刘清友共对1.72亩土地缴纳提留款137元，2005年农民负担与补贴到户明细中显示刘清友承包土地面积1.72亩。2008年农村土地第二轮承包经营发证时，因刘清友一家外出而未与原建新村签订土地承包经营合同，未替其颁发土地承包经营权证。 2018年10月7日，澧县政府为刘清友颁发第077059号土地承包证。澧县政府颁证前收集了以下材料：《承包方代表声明及授权委托书》、刘清友的身份证复印件、刘清友、杨炳菊、刘辰乐、刘莲东四人的《常住人口登记卡》、《承包方调查表》、《承包地块调查表》、《农村土地承包经营权公示结果归户表》、《农村土地（耕地）承包合同》（刘清友认为合同上的签字不是本人和家庭成员所签）、《农村土地承包经营权确权登记颁证申请书》。澧县政府据此为刘清友颁发第077059号土地承包证，并记载于《农村土地承包经营权登记簿》。2020年4月19日，雁鹅湖村出具《证明》，证明077059号土地承包证于2019年12月30日通过雷忠好送达给刘清友家。2020年7月8日，雷忠好出具《关于刘清友土地承包经营权证送达时间的声明》，声明：“刘清友向本院提交的关于土地承包经营权证是2019年12月30日我送达的表达不准确，当时他要求我给他出示是我给他送达经营权证的证明，我没有认真回忆和核对送达时间，此证明与事实不符。经我认真回忆与核对，我是在全组送达的大致时间一并送给刘清友家人的，是2019年夏天，差不多是2019年8月份”。 本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款的规定，澧县政府具有向刘清友颁发土地承包经营权证的法定职责。本案的争议焦点是：一、刘清友的起诉是否超过起诉期限。二、澧县政府为刘清友颁发第077059号土地承包证是否合法。 刘清友的起诉未超过法定起诉期限。 《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，刘清友提交的雁鹅湖村出具的《证明》，证明其于2019年12月30日收到第077059号土地承包证。雷忠好后又出具《关于刘清友土地承包经营权证送达时间的声明》，声明其大约于2019年8月向刘清友向送达第077059号土地承包证，与雁鹅湖村出具的《证明》相矛盾，但又未能提交其他证据予以佐证，因此应认定刘清友于2019年12月30日收到第077059号土地承包证。澧县政府颁发第077059号土地承包证未告知刘清友起诉期限，刘清友于2020年6月24日提起本案诉讼，未超过一年的法定起诉期限。 澧县政府颁发第077059号土地承包证符合法律规定。 根据《中华人民共和国物权法》第一百二十七条、《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条之规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证，并登记造册，确认土地承包经营权。据此，县级以上地方人民政府颁发土地承包经营权证的行为在性质上属于对承包人根据承包合同取得的土地承包经营权的确认和公示，土地承包合同等登记材料构成了行政机关确认土地承包经营权的事实基础。一般而言，如果行政机关对土地承包合同等申请登记材料的形式真实有效性已尽到审慎审查义务，那么，在申请登记材料的真实有效性未经法定途径予以否定前，人民法院对行政机关作出的登记在实体合法性上应予认可。本案中，涉案承包经营合同在形式上符合法律规定，澧县政府在其职责范围对合同的真实有效性已尽到了审慎审查义务，并收集了《农村土地（耕地）承包合同》、承包方代表声明及授权委托书》、《常住人口登记卡》、《承包方调查表》、《承包地块调查表》、《农村土地承包经营权公示结果归户表》和《农村土地承包经营权确权登记颁证申请书》等材料，其颁发第077059号土地承包证的行为并无不当。至于相关签字的真伪主要涉及民事法律争议，在行政诉讼证据的可采性以及判断行政机关是否尽到审慎审查义务方面，如果没有明显的相反证据足以推翻行政机关办理登记时所认定的事实和相关证据，一般不宜在行政诉讼审查阶段进行过度审查，相关利害关系人对此持有异议，可通过民事途径予以解决。因此，澧县政府颁发第077059号土地承包证符合法律规定。刘清友如认为《农村土地（耕地）承包合同》并非其本人签字，刘清友可以通过民事诉讼另行主张权利。刘清友如认为其家庭承包1.12亩土地过少，可另行以其他途径主张权利。 综上所述，澧县政府为刘清友颁发第077059号土地承包证符合法律规定。原告刘清友的诉讼请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告刘清友的诉讼请求。 一审案件受理费50元，由原告刘清友负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审判长 杨 晋 审判员 覃宏庆 审判员 杨名夏 二〇二〇年十月二十日 法官助理邹敏 书记员粟钟亚 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。