广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终2156号上诉人（原审原告）：广州市亿丰物流有限公司，住所地广州市白云区**********。法定代表人：杨义超，职务：董事长。委托代理人：康一丰，广东法盛律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市黄埔区城市管理和综合执法局，住所地广州市黄埔区**********。法定代表人：李林华，职务：负责人。委托代理人：黄发根，该局副调研员。委托代理人：林勋华，广州金鹏律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市城市管理和综合执法局，住所地广州市越秀区*********。法定代表人：陶镇广，职务：局长。上诉人广州市亿丰物流有限公司（以下简称亿丰物流公司）与被上诉人广州市黄埔区城市管理和综合执法局（以下简称黄埔执法局）、广州市城市管理和综合执法局（以下简称市执法局）城管行政处罚及行政复议纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初5152号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明，2019年5月1日21时，黄埔执法局龙湖街执法队在黄埔区龙湖街何棠下村军区苗圃基地现场检查，现场情况如下：属于亿丰物流公司的四台泥头车粤A*****、粤A*****、粤A*****、粤A*****正在向黄埔区龙湖街何棠下村军区苗圃基地旁地块倾倒建筑废弃物；该四台泥头车是由知识城广场项目工地拉土运至黄埔区龙湖街何棠下村军区苗圃基地旁地块进行倾倒；三、现场车队负责人未能提供合法的相关手续或相关文件。黄埔执法局执法人员现场制作《检查笔录》，发出《询问通知书》要求亿丰物流公司于2019年5月5日携带资料接受执法机关的进一步的询问调查。同时，执法人员现场发出《责令限期改正通知书》责令亿丰物流公司立即停止违法行为。2019年5月14日，亿丰物流公司的委托代理人杨翰文接受黄埔执法局询问调查。询问调查过程中，亿丰物流公司确认事实如下：倾倒废弃物是原告公司行为，上述四台车辆是原告公司雇请，按规定平斗装载，装载量每车为12立方米，四车共倾倒建筑废弃物48立方米；路线从知识城广场项目工地，倾倒在龙湖街何棠下村军区苗圃基地旁地块，途经九龙大道；原告公司是施工方，在此倾倒未办理受纳证。2019年5月16日，黄埔执法局向亿丰物流公司作出《广州市城市管理综合执法告知书》，告知亿丰物流公司拟对其作出责令限期清理，并处罚款10万-16万元的行政处罚，亿丰物流公司有陈述、申辩、听证的权利。亿丰物流公司收到告知书后无陈述、申辩，也未要求听证。2019年6月13日，黄埔执法局作出《行政处罚决定书》（穗综埔处字[2019]第29-004号）即涉案处罚决定，查明亿丰物流公司在黄埔区龙湖街何棠下村军区苗圃基地旁向非指定区域倾倒建筑废弃物，共倾倒建筑废弃物48立方米，违反了《广州市建筑废弃物管理条例》第四十六条的规定；根据《广州市建筑废弃物管理条例》（2012年广州市第十四届人大常委会公告第7号，2015年修订）第六十三条的规定，对亿丰物流公司作出责令限期清理，并处罚款十六万元的行政处罚。黄埔执法局于同日向亿丰物流公司送达涉案处罚决定。亿丰物流公司于2019年6月27日向市执法局申请行政复议，申请停止执行涉案处罚决定并将16万元罚款变更为1万元罚款。市执法局于2019年8月8日作出延期审理通知，于2019年9月23日作出《行政复议决定书》（穗城管行复[2019]27号）即涉案复议决定，维持黄埔执法局作出的涉案处罚决定，并于2019年9月24日送达原告。原告不服，诉至该院。原审法院认为，《广州市城市管理综合执法条例》第五条第一款规定：“根据国务院或者本省人民政府依照国务院的授权所作出的决定，城市管理综合执法机关行使市容环境卫生、城市绿化、城乡规划、市政、环境保护等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。”被告黄埔执法局具有对辖区内违反市容环境卫生规定的行为进行行政处罚的权利。《广州市建筑废弃物管理条例》第四十六条规定：“禁止在道路、桥梁、公共场地、公共绿地、供排水设施、水域、农田水利设施以及其他非指定场地倾倒建筑废弃物。”被告黄埔执法局查明原告向非指定区域倾倒建筑废弃物共48立方米，原告对该事实无异议。原告向非指定区域倾倒建筑废弃物的行为违反了上述规定。《广州市建筑废弃物管理条例》为地方性法规，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定可以进行审查的范围，原告的第二项诉讼请求，本院不予支持。关于《广州市建筑废弃物管理条例》第六十三条是否与《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第七十四条关于罚款金额的规定相冲突的问题。《广州市建筑废弃物管理条例》第六十三条规范是“向非指定区域倾倒建筑废弃物”的行为。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2016年修正）第七十四条第一款第（四）项规定的是“工程施工单位不按照环境卫生行政主管部门的规定对施工过程中产生的固体废物进行利用或者处置的”，根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2016年修正）第八十八条对“处置”含义的解释，“处置”是“将固体废物焚烧和用其他改变固体废物的物理、化学、生物特性的方法，达到减少已产生的固体废物数量、缩小固体废物体积、减少或者消除其危险成份的活动，或者将固体废物最终置于符合环境保护规定要求的填埋场的活动。”从上述规定可以看出，《广州市建筑废弃物管理条例》第六十三条规范建筑废弃物的倾倒地点是否合法，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2016年修正）第七十四条第一款第（四）项规范当事人对固体废物实施科学处理方式和手段是否合法，并不涉及固体废物的最终倾倒地点。因此，上述两个规定的规范对象并不相同，对违法行为的处罚也不存在冲突的问题。《广州市建筑废弃物管理条例》第六十三条规定：“排放人、运输人违反本条例第四十六条规定，向道路、桥梁、公共场地、公共绿地、供排水设施、水域、农田水利设施以及其他非指定的区域倾倒建筑废弃物的，由城市管理综合执法机关责令限期清理，并处以十万元以上三十万元以下罚款。在供排水设施、水域倾倒建筑废弃物的，从重处罚；情节严重的，由城乡建设、水务等相关行政管理部门责令排放人停止施工，由城市管理综合执法机关责令运输人停止运输。”原告向非指定区域倾倒建筑废弃物共48立方米，黄埔执法局作出责令限期清理，并罚款十六万元的行政处罚，符合上述规定。原告主张涉案处罚决定中“责令限期清理”根据现实情况不可能实施，属于执行方法的问题。至于原告是否被何棠下村人误导才实施上述违法行为，对该违法行为的定性不产生影响。原告的上述主张，该院不予支持。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”因此，原告不服黄埔执法局作出的涉案处罚决定，向市执法局提起行政复议申请，市执法局有权予以受理。市执法局受理原告的复议申请后，在法定期限内作出维持原行政行为的行政复议决定并依法送达，程序合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告广州市亿丰物流有限公司的诉讼请求。上诉人亿丰物流公司不服原审判决，向本院提起上诉称，黄埔执法局作出的穗综埔处字[2019]第29-004号《广州市城市管理综合执法行政处罚决定书》适用依据错误且具体行政行为明显不当。一、根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第七十四条规定，工程施工单位不按照环境卫生行政主管部门的规定对施工过程中产生的固体废弃物进行利用或处置的，只能处以一万元以上十万元以下罚款，而被上诉人适用《广州市建筑废弃物管理条例》第六十三条对我方处以十六万元罚款属于适用法律错误，应当被撤销。《广州市建筑废弃物管理条例》第六十三条处以十万元以上三十万元以下罚款的规定超过了上位法《中华人民共和国固体废弃污染物环境防治法》规定的行政处罚幅度，不能作为本案行政处罚的依据。因此本案行政处罚适用法律错误，应当被撤销。二、原审判决第十二页认为《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第七十四条中“处置”的含义不包括《广州市建筑废弃物管理条例》第六十三条规定的“倾倒建筑废弃物”，明显适用法律错误。《广州市建筑废弃物管理条例》第六十三条规定的违法行为是排放人、运输人违反该条例第四十六条的规定，向道路、桥梁、公共场地、公共绿地、供排水设施、水域、农田水利设施以及其他非特定的区域倾倒建筑废弃物。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第八十八条规定的“处置”是指将固体废物焚烧和用其他改变固体废物的物理、化学、生物特性的方法，达到减少已产生的固体废物数量、缩小固体废物体积、减少或者消除其危险成份的活动，或者将固体废物最终置于符合环境保护规定要求的填埋场的活动，这与《广州市建筑废弃物管理条例》第六十三条规定的违法行为是同一行为。黄埔执法局处罚我方就是认为我方未将固体废弃物置于符合环境保护规定要求的填埋场，应当适用《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第七十四条和第八十八条的规定，原审判决适用法律错误，应予撤销。三、我方倾倒土方的地方本来是何棠下村新兴建的垃圾场，该垃圾场经营多年已有大量垃圾，垃圾上又用土方填埋，黄埔执法局未进行查处或禁止填埋。我方经何棠下村人引导在此倾倒土方，预付了8375元卸土费，是被人误导产生的违法行为，并非故意违法，应当减轻处罚。现在亦无法清理所倒土方，若按黄埔执法局要求清理土方将导致整体垃圾场崩塌，造成更严重的污染事故。由于政府规划问题，黄埔区至今未设立合法的土方填埋场。何棠下村村道旁存在数个私人设立的垃圾场，垃圾上又有人用土方填埋，黄埔执法局未采取任何措施制止，让人误以为这是村里设立的合法填埋场地。我方经人引导在此倾倒48立方米土方，而现场土方已达数千立方米，根本不能由我方自行清理48立方米土方，否则会导致被填埋的垃圾露出，土方松垮，并且我方倾倒的土方填埋了原来堆积的白色垃圾，根本没有造成任何危害。我方并非故意违法，黄埔执法局也未采取整体清理措施，仅要求我方自行清理48立方米土方有害无益，且根据《广州市建筑废弃物管理条例》第六十三条和《广州市城市管理综合执法行政处罚自由裁量权量化细化基准表》规定，黄埔执法局对我方的罚款属于从重处罚，该行政处罚措施不当。三、本案发生的根本原因是黄埔区政府对垃圾填埋、土方填埋场地规划不足，多年未对非法垃圾厂采取查处、清理等综合治理措施。本案发生后，黄埔执法局仍未采取措施，也未给我方提供具体情理方案。我方向市执法局申请行政复议，但市执法局未查看现场也未研究《广州市建筑废弃物管理条例》和《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的冲突问题，即决定维持原行政处罚，明显不当。我方请求法院查看现场，审查法律冲突问题并支持我方诉讼请求。四、黄埔执法局对何棠下村长期存在的违法填埋场不采取查封措施，却在填埋场附近查处运送、倾倒土方的车辆，是违法的，其所取得的证据不能作为行政处罚的依据。《广州市城市管理综合执法工作规范》第五十五条规定，以利诱等不正当手段获取的证据材料不能作为定案证据，而黄埔执法局仍在不查封违法填埋场的情况下查处运送、倾倒土方的车辆，是钓鱼执法的行为，其作出的行政处罚决定应当被撤销。综上，请求二审法院：一、撤销广州铁路运输法院作出的（2019）粤7101行初5152号《行政判决书》；二、撤销穗综埔处字[2019]第29-004号《行政处罚决定书》和穗城管行复[2019]27号《行政复议决定书》，并责令黄埔执法局重新作出行政处罚决定；三、对《广州市建筑废弃物管理条例》是否报国务院备案及其与《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的冲突问题进行审查。被上诉人黄埔执法局未向本院提交答辩意见。被上诉人市执法局未向本院提交答辩意见。经审查，原审查明事实有相应的证据证实，本院予以确认。本院认为，本案二审的争议焦点在于被诉行政处罚决定的法律适用是否正确以及作出程序是否正当。关于被诉行政处罚决定的法律适用问题。上诉人在广州市黄埔区龙湖街何棠下村军区苗圃基地旁向非特定区域倾倒建筑废弃物，黄埔执法局发现后根据《广州市建筑废弃物管理条例》第六十三条的规定对上诉人作出责令限期清理并处十六万元罚款的处罚决定。上诉人主张《广州市建筑废弃物管理条例》第六十三条规定的罚款数额与《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第七十四条的规定冲突，黄埔执法局适用法律错误。对此，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第七十四条系针对工程施工单位违反城市生活垃圾污染环境防治规定的行为设定的法律责任；而《广州市建筑废弃物管理条例》第六十三条是对排放人、运输人违反建筑废弃物消纳管理规定，倾倒建筑废弃物的行为设定的法律责任，二者规范的行为主体及废弃物种类均不相同，并无规定冲突的问题。上诉人在接受黄埔执法局询问时确认其倾倒建筑废弃物48立方米，且据上诉人营业执照记载，其经营范围为道路运输业，属于《广州市建筑废弃物管理条例》第六十三条规定的运输人，故黄埔执法局根据《广州市建筑废弃物管理条例》第六十三条规定对其作出处罚，并无不当。上述人的该项主张于法无据，本院不予支持。关于被诉行政处罚决定的作出程序是否正当。黄埔执法局于2019年5月1日21时发现上诉人向非指定区域倾倒建筑废弃物，现场拍照取证，并发出《责令限期改正通知书》，要求上诉人立即停止违法行为；后经调查询问、告知上诉人拟作出的行政处罚决定及其享有的陈述、申辩、申请听证的权利等程序；最终于2019年6月13日对上诉人作出责令限期清理并处罚款十六万元的行政处罚决定，事实清楚，适用法律正确，程序合法，并无不当。上诉人主张黄埔执法局存在“钓鱼执法”问题。对此，上诉人承认其选择向黄埔区龙湖街何棠下村军区苗圃基地旁非特定区域倾倒建筑废弃物系经何棠下村人指引，而非被黄埔执法局工作人员引诱，且上诉人未提交其他证据证明黄埔执法局存在“钓鱼执法”情形，故对上诉人的该项主张本院不予支持。市执法局受理上诉人的行政复议申请后,因案情复杂，于2019年8月8日作出《行政复议延期审理通知书》，将本案行政复议审查期限延期至2019年9月24日；2019年9月23日，市执法局作出穗城管行复[2019]27号《行政复议决定书》，决定维持黄埔执法局作出的行政处理决定。上述程序符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项规定,程序合法,处理得当。综上所述，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，应予维持。上诉人的诉讼请求不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元,由上诉人广州市亿丰物流有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  张 戈审 判 员  丁 玮审 判 员  易鸣娟二〇二〇年十月十九日法官助理  刘 静书 记 员  黄英华