福建省泉州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)闽05行终389号 上诉人（原审原告）连文鸿，男，1978年5月14日出生，汉族，住福建省泉州市泉港区。 委托代理人唐细宗，福建瀛莱律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）惠安县洛阳镇人民政府，住所地福建省泉州市泉州台商投资区万安路**，统一社会信用代码：113505000038257102。 法定代表人骆文坚，镇长。 委托代理人陈国平，福建泉明律师事务所律师。 上诉人连文鸿因与被上诉人惠安县洛阳镇人民政府行政管理一案，不服福建省泉州市鲤城区人民法院（2020）闽0502行初175号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，以阅卷的方式审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院认为，对于行政诉讼而言，行政相对人针对一个行政处理行为提起诉讼的，应当在一个合理的时机提起，按照成熟原则，行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段才算成熟，才能允许进行司法审查，行政程序中间行为原则上不可诉。《城市危险房屋管理规定》第十七条规定：“房屋所有人对经鉴定的危险房屋，必须按照鉴定机构的处理建议，及时加固或修缮治理；如房屋所有人拒不按照处理建议修缮治理，或使用人有阻碍行为的，房地产行政主管部门有权指定有关部门代修，或采取其它强制措施。发生的费用由责任人承担。”本案中，从《房屋隐患整改通知书》所记载的内容上看，只是责令连文鸿于2020年5月23日前完成整改。房地产行政主管部门如认为案涉房屋为危险房屋，应予整改，应当按照《中华人民共和国行政强制法》的有关规定作出相应的行政处理决定。而《房屋隐患整改通知书》只是危险房屋治理过程中一个程序性、阶段性的行为，起到督促、告知、提示作用，不是最终的处理结果。在作出案涉通知书时，行政处理程序尚未结束，不产生独立的、最终的行政法律效力，对相对人或者利害关系人的权利义务尚未产生实质影响，故惠安县洛阳镇人民政府作出《房屋隐患整改通知书》的行为不属于人民法院行政诉讼受案范围，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(六)项、第(十)项、第六十九条第一款第(一)项、第三款之规定，一审法院裁定：驳回连文鸿的起诉。 连文鸿不服，向本院提起上诉，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续开庭审理。事实与理由：惠安县洛阳镇人民政府在与连文鸿就涉诉厂房协商征收补偿未果的情况下，假借欣佳酒店“3.7”房屋楼体坍塌，上级政府要求对全市“两违”房屋开展安全“百日大整治”之机，在没有任何法律、法规、规章授权的情况下，擅自做主做连文鸿涉诉厂房所谓危房鉴定的申请人，擅自做主委托没有危房鉴定资质的健研检测集团有限公司对连文鸿厂房中的钢结构厂房进行所谓的鉴定为Ｄ级危房，该所谓的危房鉴定书至今没有依法送达连文鸿，容不得连文鸿任何陈述、申辩，并于2020年5月20日以所谓《房屋隐患整改通知书》之名，行“责令限期拆除”决定书之实，对连文鸿的数幢厂房不加区分“责令整体拆除，限于2020年5月23日前完成整改”，以达到其既强抢连文鸿厂房财产又不给连文鸿拆迁补偿的目的。一、被诉“责令限期拆除”通知书依法当属于行政诉讼受案范围，这已经被最高人民法院（2019）最高法行申3347号《行政裁定书》作为裁判要旨，原审裁定驳回连文鸿的起诉错误。1.惠安县洛阳镇人民政府于2020年5月20日对连文鸿作出的名为《房屋隐患整改通知书》实则是“责令限期拆除”决定书。从惠安县洛阳镇人民政府对连文鸿作出该通知书的内容可见惠安县洛阳镇人民政府于2020年5月20日对连文鸿作出的名为《房屋隐患整改通知书》实则是“责令限期拆除”决定书。2.被诉行政行为不属于催告行为。所谓催告行为是2012年1月1日起施行的《中华人民共和国行政强制法》首次确立的催告制度。被诉行政行为名为通知，实为行政决定行为，不属于上述催告行为。3.被诉行政行为已对连文鸿的权利义务产生严重不利的影响。一般而言通知仅是程序性告知文件，不对当事人的实际权利义务产生直接影响，而决定是实体性的行政处置行为，会直接影响当事人的权利义务。但就本案，一是没决定而只有这么一份通知，二是该通知实际上具有决定的性质和内容，连文鸿的厂房有四幢，其中一幢为钢结构房屋被惠安县洛阳镇人民政府委托鉴定为危房，连文鸿所有××镇××村××村××村××号××号建筑物直接设定了限期自行拆除的义务，不分幢号不加区分，可见，本案名为通知实为决定。惠安县洛阳镇人民政府把连文鸿合法房产，独自做主充当委托人、独自做主委托没有鉴定资质的公司冒充鉴定人，让没有资质的公司将连文鸿合法厂房鉴定为所谓危房Ｄ级，鉴定报告至今没有送达连文鸿，根本不容许连文鸿诉说，如此行为对连文鸿的权利义务已经产生实质的严重的不利影响。4.惠安县洛阳镇人民政府所作的责令限期拆除通知，不仅仅是程序性告知，其擅自做主把涉诉厂房委托鉴定为Ｄ级危房，还给连文鸿设定责令限期于2020年5月23日前整体拆除的义务。5.“责令限期拆除”通知书属于行政诉讼受案范围。最高人民法院（2019）最高法行申3347号《行政裁定书》的裁判要旨即“行政机关所作的限期拆除通知，不仅仅是程序性告知，还给行政相对人直接设定了限期自行拆除的义务，对行政相对人的合法权益已经产生了不利影响，属于可诉的行政行为”。二、被诉行政行为应被撤销或确认无效。1.惠安县洛阳镇人民政府对连文鸿作出《房屋隐患整改通知书》实质则是“责令限期拆除”通知书，没有权限来源。惠安县洛阳镇人民政府至今无法提供依据的法律、法规或规章授予的权限来源，其对连文鸿作出的行为当属超越职权。2.即使惠安县洛阳镇人民政府能提供权属来源，其作出的被诉行政行为也是违法的。连文鸿被惠安县洛阳镇人民政府通知的是其所有××镇××村××村××村××号××号的建筑物，该通知所涉连文鸿房屋没有具体指出哪幢房屋被认定为危房，是拆除一幢还是四幢，事实不清。惠安县洛阳镇人民政府把连文鸿上述所涉的钢结构认定为危房所根据的鉴定报告不具有合法性，不能作为惠安县洛阳镇人民政府认定连文鸿房屋属于危房的根据。连文鸿的上述房屋是否属于危房，若需要做危房鉴定，应当是依据现行合法有效的由建设部颁布的《城市危险房屋管理规定》。危房鉴定应当是申请，而不是委托，无论是申请还是委托，惠安县洛阳镇人民政府都没有资格作为申请人或委托人。根据《城市危险房屋管理规定》第七条规定：房屋所有人或使用人向当地鉴定机构提供鉴定申请时，必须持有证明其具备相关民事权利的合法证件。可见惠安县洛阳镇人民政府无权代替连文鸿作为连文鸿涉诉房屋是否做危房鉴定的申请人或委托人。健研检测集团有限公司无资格作为城市危房鉴定机构。《城市危险房屋管理规定》第六条规定：“市、县人民政府房地产行政主管部门应设立房屋安全鉴定机构，负责房屋的安全鉴定，并统一启用房屋安全鉴定专用章。健研检测集团有限公司显然不是市、县人民政府房地产行政主管部门设立的房屋安全鉴定机构，无权负责房屋的安全鉴定。健研检测集团有限公司也没有依法取得房屋安全鉴定专用章。惠安县洛阳镇人民政府提供的所谓危房鉴定报告的鉴定人数不合法。《城市危险房屋管理规定》第六条规定：第十条进行安全鉴定，必须有两名以上鉴定人员参加。对特殊复杂的鉴定项目，鉴定机构可另外聘请专业人员或邀请有关部门派员参与鉴定。而惠安县洛阳镇人民政府提供的研检测集团有限公司鉴定报告，所谓鉴定人仅1人。惠安县洛阳镇人民政府提供的所谓危房鉴定程序不合法。《城市危险房屋管理规定》第八条规定：鉴定机构进行房屋安全鉴定应按下列程序进行：（一）受理申请；（二）初始调查，摸清房屋的历史和现状；（三）现场查勘、测试、记录各种损坏数据和状况；（四）检测验算，整理技术资料；（五）全面分析，论证定性，（六）签发鉴定文书”、作出综合判断，提出处理建议……；第十一条第一款规定：房屋安全鉴定应使用统一术语，填写鉴定文书，提出处理意见；第二款规定：经鉴定属危险房屋的，鉴定机构必须及时发出危险房屋通知书；属于非危险房屋的，应在鉴定文书上注明在正常使用条件下的有效时限，一般不超过一年。而案涉的所谓鉴定机构至今没有做到“鉴定机构必须及时发出危险房屋通知书”且连文鸿的厂房被委托鉴定为危房，该所谓鉴定书至今没有送达连文鸿，容不得连文鸿提出任何异议、容不得对不法鉴定寻找救济。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十五条的规定，连文鸿申请确认行政行为无效的，法院应当判决确认无效。综上，连文鸿认为本案被诉的行政行为应当被法院受理且应当被认定为无效或依法撤销。 被上诉人惠安县洛阳镇人民政府未提出书面答辩意见。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。本案，连文鸿的一审诉求是判令撤销惠安县洛阳镇人民政府对其作出的《房屋隐患整改通知书》。案涉房屋若为危险房屋，应予整改，应由房地产行政主管部门根据《城市危险房屋管理规定》、《中华人民共和国行政强制法》的有关规定作出相应的行政处理决定。被诉《房屋隐患整改通知书》，责令连文鸿于2020年5月23日前完成整改，其只是危险房屋治理过程中一个程序性、阶段性的行为，对连文鸿的权利义务尚未产生实质影响，故被诉《房屋隐患整改通知书》不属于人民法院行政诉讼受案范围，据此，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(六)项、第(十)项、第六十九条第一款第(一)项、第三款之规定，裁定驳回连文鸿的起诉并无不当。连文鸿的上诉请求无事实和法律依据，应予驳回。一审裁定正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  黄海瑞 审判员  庄丽娜 审判员  谢火生 二〇二〇年十月三十日 书记员  陈嘉怿 附：本案所适用的法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……