湖北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂行终143号 上诉人（原审原告）高峰，女，汉族，1970年12月26日出生，户籍地武汉市江岸区，住武汉市江汉区。 被上诉人（原审被告）武汉市人民政府，住所地武汉市沿江大道**。 法定代表人周先旺，市长。 上诉人高峰因诉武汉市人民政府（以下简称市政府）不予受理行政复议申请决定一案，不服武汉铁路运输中级法院（2019）鄂71行初146号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 市政府于2019年4月2日以高峰为申请人、武汉市自然资源和规划局为被申请人，作出武政复不字［2019］第15号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称15号《决定书》），对高峰要求撤销被申请人与武汉万科鲩子湖房地产有限公司（以下简称万科公司）于2017年3月24日签订的《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》）中的第十三条及附件３的行政复议申请，以行政协议争议不属于行政复议范围，高峰与涉案土地使用权出让行为并无利害关系，复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》）第二十八条的规定为由，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十七条之规定决定不予受理。 高峰向原审法院起诉称：一、“国有建设用地使用权协议出让审批”是一项行政许可事项，是具体行政行为，国有土地使用权出让合同，是一份行政协议，它是“国有建设用地使用权协议出让审批”这项行政许可的结果；二、该地块使用权出让审批行为违法，2017年3月24日签订的《出让合同》，其中第十三条及附件3的建筑设计要求遵照的《武汉市城市建筑规划管理技术规定》已自2014年4月1日起废止，故行政协议违法，该国有建设用地使用权协议出让审批行为是违法行政许可行为；三、违法的国有建设用地使用权协议出让审批行为，侵害了原告相邻权，违法近距离使用建设用地，导致原告香港××××栋与该宗地相邻房产的相邻权等受损；四、被告所作的“行政协议争议不属于行政复议范围”的推论没有法律依据；五、政府引用国法秘复函[2017]866号《国务院法制办公室对的复函》（以下简称《复函》）不当。高峰不服市政府作出的不予受理行政复议申请决定，向法院提起行政诉讼，请求1.撤销市政府15号《决定书》；2.责令市政府对行政复议申请重新作出处理；3.法院对《复函》的合法性进行审查，同时对该文件对“国有建设用地使用权协议出让审批”这种以行政协议为结果的行政许可的约束力进行审查。在开庭审理时，原告当庭表示变更第三项诉讼请求，不再请求法院对《复函》的合法性进行审查。而是请求法院审查武汉市政府引用《复函》作出不予受理决定是否合法。 原审法院查明，2017年3月24日武汉市国土资源和规划局（以下简称规划局）与万科公司签订了《出让合同》。2019年3月27日高峰以规划局为被申请人，向市政府提出行政复议申请，请求1.撤销规划局与万科公司签订的《出让合同》的第十三条及附件3；2.停止执行该合同第十三条及附件；3.责令规划局对依据原《出让合同》第十三条及附件3使用土地而导致其位于香港××××栋与该宗地相邻房产的通风、日照、采光、房屋间距、房屋结构、房基、地、地下自来水管网受损以恢复原状，消除因此新增的地震灾害应急避难、消防隐患。2019年3月28日市政府收到申请，2019年4月2日作出15号《决定书》，不予受理高峰的行政复议申请。2019年4月3日通过邮寄方式送达高峰。高峰对决定不服，提起本案行政诉讼，请求法院撤销市政府15号《决定书》，责令其重新作出处理。 原审法院认为，本案审查的对象是市政府作出的不予受理行政复议申请决定的合法性。根据《实施条例》第二十八条第一款规定“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法律申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……”市政府以行政协议争议不属于行政复议范围，高峰与涉案土地使用权出让行为无利害关系为由作出不予受理行政复议申请决定，此两项理由能否成立是本案的争议焦点问题，原审法院对其评述如下： （一）关于高峰提出的复议申请是否属于行政复议范围问题。 本案中，涉案的是规划局与万科公司签订国有建设用地使用权出让合同，其性质属于行政协议。按照《行政诉讼法》的有关规定，行政协议属于行政诉讼受案范围，但根据《行政复议法》第六条规定“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议”所列举的情形，行政复议受理范围中并未规定有协议纠纷。同时，国务院法制办公室在2017年9月13日作出的《复函》中明确：政府特许经营协议等协议争议不属于《行政复议法》第六条规定的行政复议受案范围。此系原国务院法制办对《行政复议法》第六条规定所作的解释，地，地方人民政府及相关行政机关在行政复议工作中予以执行无明显不当。故市政府认为高峰就案涉《出让合同》提起的复议申请不属于行政复议受案范围的意见原审法院予以支持。 关于高峰是否具有申请行政复议的主体资格的问题。 根据《行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”之规定，有权申请行政复议的公民、法人或者其他组织应是具体行政行为侵犯其合法权益的主体，申请人应和申请复议的行政行为之间存在法律上的利害关系，才具有申请行政复议的主体资格。从本案查明的事实来看，高峰申请行政复议的对象是规划局与万科公司签订的《出让合同》，主要内容是江汉区鲩子湖村（K1地块)土地出让情况，高峰在该地块上并无土地或者房产权益，其与该地块的出让行为没有利害关系。武汉市政府以高峰与出让合同这一具体行政行为没有利害关系，不符合《实施条例》第二十八条的规定的理由成立，原审法院予以支持。 对原告高峰称其房屋相邻权等受损，与案涉《出让合同》有利害关系的意见，原审法院认为，当事人民法上的权益或者习惯法上的权益，只有在有关行政法律规范对其加以保护的情形下，才能成为行政法上保护的权益，才能形成行政法上的利害关系，才能取得原告主体资格，才能请求司法保护该权益。否则，上述相关权益，只宜通过民事诉讼或者针对直接对其设定权利义务的行政行为提起行政诉讼方式来保护。本案行政机关即使对合同有依法审查审批的职责，其批准的合同条款及附件也只是对万科公司设定权利义务，合同中的规划条件是对建设用地以及建设工程提出的规定性和指导性意见，并不直接决定地上建设项目的实施，不必然导致本案原告的合法权益受损，原告主张的相邻权等权益保护问题应当通过其他法定途径解决。原告对《出让合同》申请行政复议或诉讼对其所称权益的维护没有任何实际意义，还浪费了司法资源，增加了各方当事人的诉累。故原告的诉请没有法律依据，应予以驳回。 综上，原审法院认为，市政府在法定期限内作出武政复不字[2019]第15号《不予受理行政复议申请决定书》适用法律正确，符合法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告高峰的诉讼请求。 高峰不服该判决，向本院提出上诉称：一、涉诉“国有建设用地使用权协议出让审批”属于行政许可，是行政复议法及实施条例规定的应当予以受理行政复议的情形。二、涉诉“国有建设用地使用权协议出让审批”直接侵害了上诉人高峰住房的相邻权。三、对该地块违法“建设工程规划许可”的诉讼追究，并不能覆盖对该地块违法“国有土地使用权协议出让”的诉讼追究。请求撤销原判及涉案复议决定，责令其重作。 各方当事人向原审法院提交的证据材料均已随案移送本院。原审法院查明的相关事实，本院予以确认。 本院认为，结合原审查明可知，高峰申请行政复议的对象是规划局与万科公司签订的《出让合同》，主要内容是江汉区鲩子湖村（K1地块)土地出让情况，高峰在该地块上并无土地或者房产权益，其与该地块的出让行为没有行政法上利害关系。至于高峰称其房屋相邻权等受损，与案涉《出让合同》有利害关系的意见，当事人民法上的权益或者习惯法上的权益，只有在有关行政法律规范对其加以保护的情形下，才能成为行政法上保护的权益，才能形成行政法上的利害关系，才能取得原告主体资格，才能请求司法保护该权益。否则，上述相关权益，只宜通过民事诉讼或者针对直接对其设定权利义务的行政行为提起行政诉讼方式来保护。本案行政机关即使对合同有依法审查审批的职责，其批准的合同条款及附件也只是对万科公司设定权利义务，合同中的规划条件是对建设用地以及建设工程提出的规定性和指导性意见，并不直接决定地上建设项目的实施，不必然导致本案原告的合法权益受损，高峰主张的相邻权等权益保护问题应当通过其他法定途径解决。原审法院据此驳回高峰的诉讼请求并无不当。上诉人高峰的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人高峰负担。 本判决为终审判决。 审判长  张思化 审判员  马春亮 审判员  胡锦明 二〇二〇年十月二十七日 书记员  董晓晗