北京市第四中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京04行初551号原告济南新能股权投资基金管理中心（有限合伙），住所地山东省济南市历下区龙奥北路**山东高速大厦写字楼**。执行事务合伙人山东高速光控产业投资基金管理有限公司。委托代理人王宁，北京知止律师事务所律师。委托代理人郭峰，北京知止律师事务所律师。被告北京市海淀区人民政府，住所地，住所地北京市海淀区长春桥路**iv>法定代表人王合生，代区长。委托代理人单辉，北京市海淀区人民政府工作人员。委托代理人张童，北京市炜衡律师事务所律师。原告济南新能股权投资基金管理中心（有限合伙）（以下简称济南新能中心）不服被告北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府）作出的海政复决字【2020】150号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称被诉复议决定），向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月11日受理后，向被告海淀区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月24日公开开庭审理了本案，原告济南新能中心的委托代理人王宁，被告海淀区政府的委托代理人单辉、张童到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告海淀区政府于2020年7月9日作出被诉复议决定，查明如下事实：2019年8月5日，紫阳绿风科技（北京）有限责任公司（以下简称紫阳公司）向北京市公安局海淀分局（以下简称海淀公安分局）提出申请，将公司公章更换为新型防伪印章。2019年8月12日，紫阳公司向海淀公安分局提出申请，因2010年9月10日公司成立时刻制的财务专用章、合同专用章、发票专用章已在北京日报第9版12版中缝刊登作废，现申请补刻公司财务专用章、合同专用章、发票专用章。海淀公安分局留存上述四枚印章的《印鉴留存卡》。另，济南新能中心为紫阳公司的股东。海淀区政府认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第二条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项的规定，公民、法人或者其他组织申请行政复议应当与具体行政行为有利害关系。本案中，济南新能中心作为紫阳公司的股东，并非公安机关印章备案行为的相对人。海淀公安分局对紫阳公司的印章备案行为，并未对济南新能中心作为股东的相关权利义务产生实际影响，与其不具有行政法上的利害关系，对其复议申请依法应予驳回。综上所述，济南新能中心提出的本次行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，决定驳回济南新能中心的行政复议申请。原告济南新能中心诉称：一、被诉复议决定认定事实不清，适用法律错误。紫阳公司系由中方股东济南新能中心和外方股东智慧辉煌有限公司（以下简称智慧公司）组成的中外合资企业。紫阳公司的相关印章并未遗失，从海淀公安分局提交的资料看，明显是相关人员使用虚假材料骗取海淀公安分局办理了公章备案，对于2019年8月5日的公章备案依法应当予以撤销，相应公章应由海淀公安分局收回并销毁。二、紫阳公司系中外合资企业，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十六条等规定，无论具体行政行为损害了紫阳公司还是损害了济南新能中心的合法权益，济南新能中心作为合资方均有权申请行政复议或提起行政诉讼。海淀区政府驳回济南新能中心的行政复议申请，没有事实和法律依据。三、海淀区政府的行为属于行政不作为，严重损害了济南新能中心的合法权益。综上，济南新能中心请求人民法院判决撤销被诉复议决定，责令海淀区政府重新作出行政复议决定，本案诉讼费用由海淀区政府负担。原告济南新能中心在法定期限内向本院提供了下列证据：1.被诉复议决定，以证明海淀区政府于2020年7月9日作出被诉行政行为；2.紫阳公司章程，以证明在董事长不能履行职责时应由副董事长代表履行职责；3.《传唤证》和《立案告知书》，以证明王某于2019年7月3日被采取强制措施，不能履行董事长职责，更不可能在2019年8月5日的介绍信上签名；4.《暂管清单》，以证明紫阳公司财务人员向唐某移交了印章资料，其有权管理印章资料；5.相关印鉴，以证明合法公章字迹清楚，公章、财务专有章等都在正常使用；6.赵某于2020年5月20日出具的书面证言，以证明济南新能中心在2020年3月25日后发现公章变更登记上的印章跟紫阳公司合同上的公章不符；7.行政复议申请书，以证明济南新能中心于2020年5月22日提出行政复议申请；8.海淀公安分局向复议机关提供的材料，以证明相关人员使用虚假材料骗取海淀公安分局办理了印章备案，印章备案行为依法应予撤销；9.《代理意见》，以证明海淀公安分局受相关人员欺骗办理了印章备案，印章备案行为依法应予撤销；10.公章照片，以证明合法公章字迹清晰且仍在正常使用，非法公章是通过提交虚假材料采取欺骗手段取得的；11.赵某于2020年7月6日出具的书面证言，以证明2019年8月5日介绍信上加盖的印章是伪造的；12.照片和《谈话录音文字记录》，以证明介绍信上“霍某”和“王某”的署名以及印鉴留存卡上“霍某”的署名都是刻章公司的人签署的，所有材料霍某都没有经手；13.财务专用章照片，以证明财务专用章并未作废；14.“王某的笔迹”，以证明《情况说明》不是王某本人书写的。经济南新能中心申请，证人赵某出庭作证。被告海淀区政府辩称：海淀区政府具有作出复议决定的法定职权。济南新能中心作为紫阳公司的股东，并非公安机关印章备案行为的相对人。海淀公安分局对紫阳公司的印章备案行为，并未对济南新能中心作为股东的相关权利义务产生实际影响，与其不具有行政法上的利害关系。被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求人民法院驳回济南新能中心的诉讼请求。被告海淀区政府在法定期限内向本院提供了下列证据：1.行政复议申请书，2.行政复议申请材料邮寄查询单，3.济南新能中心提交的其他材料，以证据1-3证明济南新能中心提出了行政复议申请；4.行政复议答复书，5.法定代表人身份证明书、授权委托书，6.证据目录及证据材料，以证据4-6证明海淀公安分局在行政复议期间于法定期间内提交了答复书及证据；7.行政复议答复通知书及送达回证，8.行政复议案件处理审批表，9.被诉复议决定及送达回证、邮寄查询单，以证据7-9证明行政复议程序合法。经庭审质证，本院对当事人提供的证据作如下确认：济南新能中心提供的证据1和海淀区政府提供的证据9中的被诉复议决定系本案被诉行政行为的书面载体，其本身不能证明被诉行政行为的合法性，但可以证明海淀区政府作出被诉行政行为的事实以及被诉行政行为的具体内容，本院对该证据予以采信。济南新能中心提供的证据7为行政复议申请书，能够证明济南新能中心向海淀区政府提出行政复议申请的事实，但行政复议申请书的具体内容应以海淀区政府收到的行政复议申请书为准，且海淀区政府在诉讼中向本院提供了其收到的行政复议申请书，故本院对济南新能中心提供的证据7不予采纳。因本案中海淀区政府系以济南新能中心所提行政复议申请不符合行政复议受理条件为由决定驳回济南新能中心的行政复议申请，并未对海淀公安分局办理印章备案行为的合法性作出明确认定，而济南新能中心提供证据2-6、8-14以及证人赵某出庭作证的证言的目的均在于证明印章备案行为不合法，故这些证据与本案不具有关联性，本院不予采纳。海淀区政府提供的除被诉复议决定外的其他全部证据具备证据的真实性与合法性，与本案亦具有关联性，本院予以采信。本院根据合法有效的证据以及当事人的有关陈述，查明如下事实：海淀区政府于2020年5月23日收到济南新能中心以邮寄方式提出的行政复议申请。济南新能中心提交的行政复议申请书中所列被申请人为海淀公安分局，所列第三人为紫阳公司，所列复议请求为“依法撤销申请人提交的第三人的备案印章（合法印章）备案日期之后的刻有第三人名称的全部非法印章（包括非法公章及其他印章）的备案，并责令被申请人收缴全部非法印章”。济南新能中心向海淀区政府一并提交了营业执照复印件、执行事务合伙人身份证明书、授权委托书及证据材料等。2020年5月25日，海淀区政府向海淀公安分局作出《行政复议答复通知书》，要求海淀公安分局在收到行政复议申请书副本之日起10内提出书面答复并提交相关证据、依据及其他相关材料。海淀公安分局于2020年5月28日收到海淀区政府作出的《行政答复通知书》，于2020年6月6日作出《答复书》，并提交了法定代表人身份证明书、授权委托书和证据材料等。2020年7月9日，海淀区政府作出被诉复议决定。2020年7月10日，海淀区政府向海淀公安分局送达被诉决定，并向济南新能中心邮寄被诉复议决定。济南新能中心收到被诉决定后，向本院提起行政诉讼。另，济南新能中心和海淀公安分局在行政复议过程中均向海淀区政府提交了紫阳公司的营业执照复印件，该营业执照复印件载明紫阳公司的类型为“有限责任公司（中外合资）”。济南新能中心在行政复议过程中向海淀区政府提交了《代理意见》，称紫阳公司系其作为中方股东、智慧公司作为外方股东共同成立的中外合资企业。济南新能中心在行政复议过程中也向海淀区政府提交了《紫阳绿风科技（北京）有限责任公司章程》，该章程载明济南新能中心系紫阳公司的合资一方。本院认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，济南新能中心认为海淀公安分局的具体行政行为侵犯其合法权益，向海淀区政府申请行政复议。海淀区政府作为海淀公安分局的本级人民政府，依法具有对济南新能中心所提行政复议申请进行审查并作出相应决定的法定职责。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”同时，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项的规定，复议申请人与具体行政行为有利害关系，系行政复议机关受理行政复议申请的要件之一。本案中，济南新能中心针对海淀公安分局所作印章备案行为向海淀区政府申请行政复议，该备案行为涉及的印章系紫阳公司的公章、财务专用章、合同专用章、发票专用章。济南新能中心在行政复议过程中提出，紫阳公司系其作为中方股东、智慧公司作为外方股东共同设立的中外合资企业，海淀公安分局对紫阳公司的上述印章予以备案的行为侵害了其作为股东的经营决策权等合法权益。依据《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定，海淀区政府应当对济南新能中心所提行政复议申请是否符合法定受理条件进行审查，其中包括对济南新能中心与其申请行政复议所针对的海淀公安分局所作印章备案行为是否具有利害关系进行审查。结合济南新能中心在行政复议过程中陈述的事实、理由及提出的主张，对济南新能中心与该印章备案行为是否具有利害关系的判断，主要涉及以下两个相互关联的问题：第一，紫阳公司是否是中外合资企业，济南新能中心是否是紫阳公司的合资一方？第二，公安机关对中外合资企业的相关印章予以备案的，该中外合资企业的合资一方与该备案行为是否具有利害关系？关于上述第一个问题，济南新能中心和海淀公安分局在行政复议过程中均向海淀区政府提交了紫阳公司的营业执照复印件，该营业执照明确载明紫阳公司的类型为“有限责任公司（中外合资）”。济南新能中心又提供了紫阳公司的章程，该章程载明了有关紫阳公司类型以及出资各方的内容。济南新能中心在行政复议过程中向海淀区政府主张紫阳公司系中外合资企业，其为紫阳公司的合资一方。在行政复议过程中，海淀区政府并未取得足以推翻该项主张的相关证据，其在被诉复议决定中亦未明确认定紫阳公司不是中外合资企业或济南新能中心不是紫阳公司的合资一方。在本案诉讼中，海淀区政府提出，无论紫阳公司是否为中外合资企业、济南新能中心是否为合资一方，均不影响其对济南新能中心不具有申请行政复议的主体资格的认定。由此可见，海淀区政府之所以认定济南新能中心不具有申请行政复议的主体资格，并非由于紫阳公司不是中外合资企业或济南新能中心不是合资一方，而是认为合资一方不具有针对公安机关对中外合资企业相关印章予以备案的行为申请行政复议的主体资格。因此，本案的关键问题其实是上述第二个问题，这也是双方当事人的争议焦点问题。关于上述第二个问题，《最高人民法院关于适用的解释》第十六条第二款规定：“联营企业、中外合资或者合作企业的联营、合资、合作各方，认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受行政行为侵害的，可以自己的名义提起诉讼。”据此，在行政诉讼中，中外合资企业的合资一方认为行政行为侵害中外合资企业权益的，有权以其自己的名义提起诉讼。不过，《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》等有关行政复议的法律、法规并未就该问题作出明确具体的规定。对该问题，行政复议机关应当依据《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》等法律、法规有关行政复议申请资格的规定并结合立法宗旨、法律原则等进行审查、认定。本案中，海淀区政府在被诉复议决定中以济南新能中心作为紫阳公司的股东，并非公安机关印章备案行为的相对人，海淀公安分局对紫阳公司的印章备案行为并未对济南新能中心的相关权利义务产生实际影响为由，认定济南新能中心与该印章备案行为不具有行政法上的利害关系。本院认为，海淀区政府作出该项认定的理由和依据尚不充分。一方面，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，申请人与具体行政行为有利害关系，是行政复议机关受理行政复议申请的法定条件之一。换言之，判断公民、法人或者其他组织是否具有申请行政复议的主体资格，依法应当采取“利害关系”标准，与某一行政行为具有利害关系的公民、法人或者其他组织可能并不限于该行政行为的直接相对人。据此，海淀区政府不应仅因济南新能中心不是印章备案行为的直接相对人而否定其申请行政复议的主体资格。另一方面，公司公章、财务专用章、合同专用章、发票专用章的刻制和使用与公司的经营活动密切相关，公安机关的印章备案行为对公司的权益能够产生实际影响。对于中外合资企业而言，中外合资企业的经营活动与合资各方的权益密切相关，合资各方的权益可能会受到公安机关对中外合资企业的相关印章予以备案的行为的实际影响。海淀区政府在被诉复议决定中认定海淀公安分局对紫阳公司的印章备案行为并未对济南新能中心的相关权利义务产生实际影响，但没有就此说明具体的理由和依据。海淀区政府所作被诉复议决定存在认定事实不清、法律适用不当的情形，本院依法应予撤销，海淀区政府应当针对济南新能中心的行政复议申请依法重新作出行政复议决定。综上，济南新能中心请求撤销被诉复议决定并责令海淀区政府重新作出处理议决定的诉讼请求具有事实根据和法律依据，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项之规定，判决如下：一、撤销被告北京市海淀区人民政府于二〇二〇年七月九日作出的海政复决字【2020】150号《驳回行政复议申请决定书》；二、责令被告北京市海淀区人民政府于本判决生效之日起法定期限内针对原告济南新能股权投资基金管理中心（有限合伙）提出的行政复议申请依法重新作出行政复议决定。案件受理费人民币50元，由被告北京市海淀区人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。如不服本判决，各方当事人可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。审 判 长  程 琥审 判 员  陈良刚审 判 员  武 楠二〇二〇年十月二十八日法官助理  孙昂然法官助理  李世邦书 记 员  索 彤书 记 员  高秀丽