广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)粤06行终546号上诉人（原审原告）佛山市南海区狮山镇高边村高南股份合作经济社，住所地佛山市南海区。法定代表人高国财，社长。委托代理人谢志锐，广东枫丹律师事务所律师。委托代理人曾雪欢，广东枫丹律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市南海区狮山镇人民政府，住所地佛山市南海区。法定代表人黄伟明，镇长。委托代理人罗永东，该府工作人员。委托代理人郭颖诗，广东骏和律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市南海区人民政府，住所地佛山市南海区。法定代表人顾耀辉，区长。委托代理人曾晓璐，佛山市南海区司法局工作人员。委托代理人张清珍，广东至高律师事务所律师。原审第三人彭**，女，2008年4月7日出生，汉族，住佛山市南海区。法定代理人高**，女，1983年11月12日出生，汉族，住佛山市南海区，系彭**的母亲。上诉人佛山市南海区狮山镇高边村高南股份合作经济社（以下简称“高南经济社”）因诉被上诉人佛山市南海区狮山镇人民政府（以下简称“狮山镇政府”）镇政府行政确认以及佛山市南海区人民政府（以下简称“南海区政府”）行政复议一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初162号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，彭**的母亲高**是佛山市南海区狮山镇高边高南村村民，属于高南经济社的集体经济组织成员。2006年10月，高**与非本村户籍的彭*伟登记结婚，婚后于2008年4月7日在政策内生育彭**，彭**出生后于同年8月5日随母入户高南经济社处，户口至今无迁移。2009年12月16日，彭**向高南经济社缴纳出资购股款6000元，高南经济社在其开具的《大沥镇农村集体经济组织收据》中载明“收购股款，按08年个人股份分红金额两倍”。但高南经济社收款后没有确认彭**的成员身份。2016年8月11日，高南经济社向高**所在户发放了《户内股权及成员证》，证载确权时点高**户的总股数为10股，高**本人10股。2017年5月，彭**向狮山镇政府提出行政处理申请，请求狮山镇政府责令高南经济社确认其集体经济组织成员资格，享受集体经济组织成员同等待遇。2018年7月，狮山镇政府向高南经济社发出《调查取证函》，通知高南经济社就彭**的申请进行举证。经调查，狮山镇政府于2018年11月29日作出狮府行决〔大圃〕（2018）4号《行政处理决定书》（以下简称《行政处理决定书》），决定：确认彭**具有高南经济社集体经济组织成员身份，自该决定作出之日起享有成员同等待遇。2018年12月11日、12月13日，狮山镇政府分别通过邮寄送达及直接送达的方式，向高南经济社及彭**送达《行政处理决定书》。其中寄送给高南经济社的邮件于2018年12月12日妥投，投递结果查询单显示签收人为“他人收同事”。2019年10月11日，狮山镇政府通过直接送达的方式，再次向高南经济社送达《行政处理决定书》。高南经济社不服上述行政处理决定，于2019年11月20日向南海区政府申请行政复议，请求撤销狮山镇政府作出的《行政处理决定书》。南海区政府于同日受理后，先后向狮山镇政府发出《提出行政复议答复通知书》、向彭**发出《第三人参加行政复议通知书》。狮山镇政府于2019年11月21日收到上述通知书后，于同年11月28日提交了书面答复及相关证据材料。经审查，南海区政府于2020年1月10日作出维持狮山镇政府《行政处理决定书》的复议决定，同时指出，狮山镇政府在《行政处理决定书》的查明事实部分，将高南经济社收到彭**出资购股金并开具《大沥镇农村集体经济组织收据》的日期“2009年12月16日”记载为“2009年12月6日”，存在笔误；且狮山镇政府于2018年11月29日作出《行政处理决定书》，却迟至2019年10月11日才送达高南经济社，明显超出必要期限，其亦未提交相关材料证实其在上述期限内实施了其他送达方式但未送达成功，送达程序存在不当，鉴于该项不当并不影响行政处理决定内容的合法性，仅属执法瑕疵，南海区政府对此一并予以指正。2020年1月13日，南海区政府将南海府行复〔2019〕971号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》）分别邮寄送达给高南经济社、狮山镇政府及彭**。高南经济社于2020年1月14日签收。另查明，高南经济社曾适用的《高边村高南股份经济合作社章程（草案）》（2004年4月1日起实施，以下简称《2004年章程》）第八条规定：“……二〇〇四年四月一日零时后出生或结婚迁入本村的人员不再无偿配给股权。……”第九条规定：“经济社扩股：根据经济社发展需要和股东大会决议通过，可以对经济社进行扩股，让符合条件的人员进行现金买股，购股价格按当年经济社每股股值或股东大会决议通过确定。出资购股每年12月底进行一次，第二年才可享受股份分红。”从2009年7月21日零时起，高南经济社实施《南海区大沥镇高边高南股份经济社章程》（以下简称《2009年章程》），其中第十二条规定：“2004年1月1日至本章程通过之日前的期间出资购股，按原章程的条件和对象规定办理。本章程通过之日起，对符合以下条件的农业户口人员可以给予出资购股：（一）股东娶入的配偶及其所生育的子女；……（八）如出资购股，每个人按上年本村个人分红总额的两倍计算。”2015年11月6日，高南经济社经成员大会表决通过《佛山市南海区狮山镇高边村高南股份合作经济社章程》（以下简称《2015年章程》），其中第七条规定：“本社股权设置为综合股，确权时每个成员股权构成以10股为满股。”第八条规定：“本社以2015年12月15日24时为确权到户时点，核定每个在册股东的股权数，把其股权数合计确权到户，以户为单位管理股权，按户分红。户内每个在册成员的股权数核定按本章程第九条至第十三条规定处理。确权到户后的股权由户内本社集体经济组织成员（以下简称本社成员）共享。”一审法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第（六）项、《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，狮山镇政府作为镇级人民政府，应彭**的申请，就其请求事项予以处理，依法有据。狮山镇政府收到彭**的申请后，告知高南经济社有举证的权利，经调查后作出行政处理决定书并送达给各方当事人，履行了作出行政处理的正当程序。南海区政府作为狮山镇政府的上一级地方人民政府，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，对高南经济社不服狮山镇政府作出的行政行为提起的行政复议申请有权作出行政复议决定。南海区政府受理高南经济社的复议申请后，在法定期限内作出《行政复议决定书》，并分别送达给各方当事人，程序符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定，法院予以支持。本案的争议焦点是彭**是否具有高南经济社的成员资格。彭**的母亲高**属于高南经济社的集体经济组织成员，彭**作为高南经济社成员的子女，出生后于2008年随母入户高南经济社所在地，并根据高南经济社《2004年章程》及《2009年章程》的规定交纳了6000元的购股款，履行了章程规定的购股义务，根据《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条及《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款的规定，彭**应可取得高南经济社的成员资格。狮山镇政府根据彭**的户口簿、常住人口登记表、《大沥镇农村集体经济组织收据》等证据，确认彭**具有高南经济社集体经济组织成员身份，自该决定作出之日起享有成员同等待遇，处理正确。又因高南经济社在2015年股权改革时通过的《2015年章程》第七条规定，“本社股权设置为综合股，确权时每个成员股权构成以10股为满股”，彭**属于股权固化前符合原章程规定可取得成员资格的人员，故应获配高南经济社10股股权。高南经济社认为彭**入户时，其母亲已承诺彭**自愿作空挂户处理并放弃组织成员的全部福利待遇，彭**入户后没有履行参与集体会议、承包土地等成员义务，故不应享有高南经济社的成员资格。经查，高南经济社未能提供彭**曾承诺放弃成员待遇的任何依据，且彭**入户后次年，其法定代理人已主动为其交纳购股款，该行为表明彭**并没有放弃其应取得的成员身份及享有的福利待遇。至于彭**有否履行参与集体会议、承包土地等成员义务的问题，从本案查明的事实可知，彭**至今仍未满16周岁，作为未成年人，其不可能履行上述成员义务。退一步说，即使彭**已成年，但因高南经济社一直不确认其成员资格，彭**在客观上亦不可能被允许参加高南经济社集体会议，履行成员的相应义务。因此，高南经济社的主张与事实不符，法院不予采纳。高南经济社又认为，狮山镇政府无权确认公民具有集体经济组织成员身份，其作出的行政决定超越其职权。法院认为，《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定，农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。据此，各级人民政府对农村集体经济组织有监督管理的权力。狮山镇政府在查明高南经济社非法剥夺外嫁女子女合法权利的情况下，根据上述地方政府规章规定，通过行政处理的方式对高南经济社的违法行为予以纠正，并不违法。高南经济社的主张于法无据，法院不予支持。另外，对于高南经济社提出狮山镇政府作出行政处理决定程序违法的意见。法院认为，虽然目前的法律法规对行政机关处理公民与农村集体经济组织成员资格争议的程序没有作出具体的规定，但行政机关在合理的期限内作出行政处理决定并送达，也是其应有之义。狮山镇政府在2017年5月已收到彭**的行政处理申请，但至2018年11月29日才作出《行政处理决定书》，并在2019年10月11日才通过直接送达的方式向高南经济社送达《行政处理决定书》，其作出行政处理决定的时间及送达的时间明显超出了合理的期限。但考虑到狮山镇政府在2019年向高南经济社送达行政处理决定书前，曾在2018年12月11日以邮寄的方式将决定书送达给高南经济社，后因收件人不是高南经济社社长高国财本人，才再次采用直接送达的方式向高南经济社送达上述文书，迟延送达的行为没有影响高南经济社救济权利的行使，也未影响行政处理决定的合法性。且南海区府在《行政复议决定书》中对上述程序瑕疵已予以指正，故高南经济社再以此为由请求撤销《行政处理决定书》，理由不足，法院不予采纳。综上，狮山镇政府作出的《行政处理决定书》，事实基本清楚，证据充分，适用法律法规正确。南海区政府经复议后对上述处理决定予以维持正确，法院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回高南经济社的诉讼请求。案件受理费50元由高南经济社负担。上诉人高南经济社上诉称：一、狮山镇政府确认彭**的集体经济组织股东成员资格而作出行政决定的行政行为没有法律依据，超越职权。我国并没有相关法律对集体经济组织成员的身份作出认定标准，也没有明文赋予行政机关有确认某个公民具有某个农村集体经济组织成员身份的权力。二、狮山镇政府在作出《行政处理决定书》将近一年之后才将决定书送达给高南经济社，明显违反办理期限，行政程序严重违法。三、被诉《行政处理决定书》及《行政复议决定书》没有事实和法律依据，应予撤销。彭**的法定代理人高**明确表示，彭**入户高南经济社只是为了解决彭**的户口问题、自愿作为空挂户并放弃组织成员的全部福利待遇。而彭**入户高南村至今其本人及其法定代理人也没有履行任何集体经济组织章程义务，未满18周岁不是义务的免除条件，除了没有选举权和被选举权，其他义务应当履行或者由其法定代表人代为履行，故彭**不符合享有成员资格的要求。四、按高南经济社章程规定是否扩股以及是否同意某村民购股均属于股东成员大会表决的事项，属于村民股民自治的范畴，不涉及侵犯村民权益一说。在彭**向狮山镇政府申请行政确权后，高南经济社举行股东大会一致表决不同意彭**享有成员资格。五、纵观彭**没有对集体组织做出过任何贡献，群众对其集体组织股东成员资格也完全不认可，因此，依法依规依章程，彭**均不符合集体经济组织股东成员资格、不应享有股东成员待遇。请求二审法院：1.撤销（2020）粤0606行初162号行政判决，改判两被上诉人分别撤销《行政处理决定书》及《行政复议决定书》；2.改判狮山镇政府重新作出正确的行政决定，认定彭**不具有高南经济社集体经济组织成员身份，没有资格享有成员同等待遇；3.上诉费由两被上诉人承担。被上诉人狮山镇政府辩称：一、一审判决认定事实清楚、适用法律正确。二、高南经济社的上诉理由缺乏依据。1.根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项以及《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，狮山镇政府有权处理彭**的申请事项并出具《行政处理决定书》。且狮山镇政府在出具《行政处理决定书》后，通过合理的方式及时向高南经济社和彭**送达的程序正当。二、彭**取得高南经济社成员资格是其法定权利，包括高南经济社及高**在内的任何组织和个人均无权剥夺。高南经济社称高**在彭**入户时承诺仅作为“空挂户”入户，放弃享受成员待遇，以及高南经济社章程及股东大会表决均不同意彭**具有成员资格，实质剥夺了彭**的法定权利。且高南经济社对所谓的“事实”从狮山镇政府作出《行政处理决定书》前至今从未提供证据予以证明，高南经济社的主张缺乏事实依据。3.村民自治行为同样受法律约束，对于高南经济社违反法律规定的自治行为，狮山镇政府仍然有权根据前述职权进行监督、管理，并予以更正。对于高南经济社称购股款是该社财务邓少蓉私自收取的主张，邓少蓉作为高南经济社的财务，彭**作为普通村民根据普遍认识将购股款交给邓少蓉并无不妥，而且邓少蓉的犯罪事实与本案没有实质性联系。4.高南经济社的章程中，除了出资购股的义务外，其他义务从未予以明确规定，且彭**不具备成员资格也无法履行高南经济社的其他成员义务，彭**履行了出资购股的章程义务，已然符合前述取得成员资格和待遇的条件。综上，高南经济社的上诉请求缺乏事实和法律依据，请求二审法院依法驳回高南经济社的上诉请求。被上诉人南海区政府辩称：一审法院对本案认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。一审法院判决驳回高南经济社的诉讼请求合法有据，涉案行政复议决定的内容合法。南海区政府有权作出《行政复议决定书》，且程序合法。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持一审判决。原审第三人彭**在二审程序中未陈述意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，各方当事人对南海区政府作出被诉《行政复议决定书》的职权依据和程序均无异议，本院予以确认。关于狮山镇政府作出被诉《行政处理决定书》的职权依据方面，高南经济社上诉主张狮山镇政府无权确认彭**的农村集体经济组织股东成员资格。对此本院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第（六）项的规定，镇政府具有保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，保障宪法和法律赋予妇女的男女平等权利的法定职权。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，各级人民政府对农村集体经济组织的自主经营管理活动负有监督职责。结合下文论述可知，彭**作为高南经济社女性股东成员生育的子女，应当享有与高南经济社男性股东的子女同等的权益。高南经济社以其章程规定排除彭**的成员资格，违反了《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条和《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款的规定及男女平等原则，狮山镇政府以作出行政处理决定的方式予以监督和纠正，合法有据，并非超越职权。高南经济社的该主张缺乏法律依据，本院不予支持。关于狮山镇政府作出被诉《行政处理决定书》的程序方面，高南经济社上诉主张狮山镇政府违反办理期限送达《行政处理决定书》，程序违法。对此本院认为，狮山镇政府应彭**的申请，经调查核实后作出《行政处理决定书》并送达给各方当事人，告知当事人行政复议和诉讼的权利，已履行了基本的行政程序。虽然法律法规对此类镇政府就农村集体经济组织成员资格确认申请作出处理及送达的期限并无明确规定，但依据正当程序原则亦应在合理的期限内作出并及时送达。本案中，狮山镇政府于收到申请书的近一年半后才作出《行政处理决定书》，在邮寄送达但邮件被他人（同事）签收的情况下，再于将近十个月后才向高南经济社直接送达《行政处理决定书》，时间上明显超过合理的期限，程序确实存在瑕疵。基于狮山镇政府曾在合理期限内邮寄送达，因邮寄送达为他人（同事）签收，为确保当事人知悉行政处理决定，才再适用直接送达，迟延送达的情形没有影响高南经济社行政复议及诉讼权利的行使，也未影响处理结果的合法性，南海区政府亦在行政复议决定中对该程序瑕疵予以指正，故该程序瑕疵已得到一定程度的治愈，可不以程序违法为由撤销被诉《行政处理决定书》。高南经济社的该主张理据不足，本院不予采纳。《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条规定：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。符合生育规定且户口与妇女在同一农村集体经济组织所在地的子女，履行集体经济组织章程义务的，享有前款规定的各项权益。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”据此，集体经济组织女性成员符合计划生育政策、户口与该女性成员在同一农村集体经济组织所在地的子女，履行集体经济组织章程义务的，属于农村集体经济组织的成员，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。本案中，彭**母亲是高南经济社股东成员，彭**出生符合计划生育政策，且出生后随母入户在高南经济社处，至今户籍未曾迁移，根据上述规定，彭**在履行集体经济组织章程义务后，应享有与高南经济社男性股东的子女同等的权益。至于彭**应履行何种集体经济组织章程义务，依据彭**2009年出资购股时施行有效的高南经济社《2009年章程》第十二条规定，该章程通过之日起男性股东的子女可出资购股，出资购股金额按上年该村个人分红总额的两倍计算。高南经济社于一审庭审时确认2009年该社男性股东子女购股的金额为6000元。据本案查明的事实，彭**实际上已于2009年12月16日向高南经济社缴纳出资购股款6000元，高南经济社也开具了收据确认收款，只是高南经济社收款后不确认彭**的成员身份。因此，彭**已实际履行了高南经济社章程规定的出资购股义务，应当参照该社男性股东子女同等地享有高南经济社股东成员资格，按照《2015年章程》第七条规定应享有10股股权，享受股东成员同等待遇。狮山镇政府作出被诉《行政处理决定书》，确认彭**具有高南经济社成员身份，自决定作出之日起享有成员同等待遇，认定事实清楚，适用法律正确，处理得当。南海区政府作出被诉《行政复议决定书》，对《行政处理决定书》中的笔误及程序瑕疵予以指正后维持处理决定，程序合法，结果正确，本院予以确认。高南经济社上诉主张，是否同意某村民购股属于农村集体经济组织的自治范畴，高南经济社于彭**申请行政确权后举行股东大会一致表决不同意彭**享有成员资格，故彭**不应获得该社成员资格。本院认为，如前所述，彭**与高南经济社男性股东的子女同等地取得该社股东成员资格，是其法定权利。农村集体经济组织行使其自主经营权须在法律规定的范围内，不得违背法律强行性规定。高南经济社否定外嫁女子女股东成员资格的章程规定和股东代表大会决议违反了《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条和《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款的强行性规定及男女平等原则，应为无效，不能作为认定彭**是否具有高南经济社股东成员资格的依据。故高南经济社的该主张缺乏法律依据，本院不予支持。高南经济社的其他上诉主张与其起诉主张一致，一审法院对此已有详细论述，本院予以确认，在此不再赘述。综上所述，狮山镇政府作出的《行政处理决定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确，处理得当；程序虽有瑕疵但已得到一定程度的治愈，可不以程序违法为由撤销被诉《行政处理决定书》。南海区政府作出被诉《行政复议决定书》对《行政处理决定书》中的笔误及程序瑕疵予以指正后维持处理决定，程序合法，结果正确。高南经济社的主张均理据不足，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人佛山市南海区狮山镇高边村高南股份合作经济社负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇二〇年十月二十七日法官助理 温颖聪书 记 员 欧思颖