湖北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鄂行终1016号 上诉人（原审原告）湖北昌宁房地产开发有限公司，住所地：鄂州市东塔路裕丰园。 法定代表人李祥坤，该公司经理。 委托代理人刘丽燕、郭慧，湖北瀛博律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）鄂州市人民政府，住所地：鄂州市滨湖西路。 法定代表人刘海军，市长。 被上诉人（原审第三人）鄂州市城市建设投资有限公司，住所地：鄂州市滨湖南路市住房公积金大楼**。 法定代表人邵卫星，该公司董事长。 上诉人湖北昌宁房地产开发有限公司（以下简称昌宁公司）因诉鄂州市人民政府（以下简称鄂州市政府），原审第三人鄂州市城市建设投资有限公司（以下简称鄂州市城投公司）行政补偿协议一案，不服湖北省鄂州市中级人民法院（2019）鄂07行初7号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 昌宁公司向原审法院起诉称：其于2008年11月19日通过竞拍依法取得鄂州P（2008）009号地块的国有建设用地使用权，该地块分两期建设，一期工程已于2012年10月竣工，原告于2013年4月24日向鄂州市规划局申请办理二期续建行政许可迟迟未果。2016年2月1日，鄂州市文化体育新闻出版广电局向原告下达了（鄂州）文停字[2016]第001号责令停工通知书，认定原告在全国重点文物保护单位吴王城遗址保护范围内进行十字街棚户区改造项目的行为违反了《文物保护法》，责令原告立即停工。后鄂州市政府将涉案地块二期列入征收范围，并将该项目清算委托给鄂州市城投公司执行。鄂州市城投公司于2016年12月20日开始进行清算审计，在清算报告征求意见期间，原告明确向被告提出清算估值明显过低，但原告的合理诉求并未被采纳。鄂州市政府专题会议纪要2017[57]号文件确定了以会计师事务所清算报告及市政府投资审计局意见作为清算依据，原告在沉重的债务压力下，不得以选择与被告签订《十字街项目清算补偿协议书》（以下简称《协议书》）及《十字街项目清算补偿协议书》（补充协议一）（以下简称《补充协议一》）。上述行政协议从方案的形成到最终签订，无不体现出被告及第三人借被告的身份对原告的压制。被告和第三人单方拟定并要求原告签订《协议书》的行为侵害了原告的合法权利，具有明显的违法性。原告迫于无奈签署上述协议系为减少损失，部分尚能接受，但对于协议项下的部分估值明显错误且与项目清算依据不符的应予撤销与补偿。故请求：一、依法撤销《协议书》第五条中的不当限制原告合法、合规完整取得征收补偿价款及异议权利的违法条款；二、依法判决被告对协议中未纳入补偿和补偿价值界定错误及过低的三项重新作出项目估值。1.土地增值溢价：原告于2008年11月19日以188万元通过竞拍取得涉案地块商业和商住开发用益权，2017年12月18日的清算协议只按项目实际发生的收入和支出清算而未将土地溢价纳入补偿范围属于严重不合理，显失公平；2.项目资本金占用成本核算方式错误：应当以2016年2月1日鄂州市文化体育新闻出版广电局下达《责令停工通知书》之日作为项目终止日，重新按民间借贷利率标准核算至协议签订之日期间的占用利息；3.开发利润率：被告以旧城开发6%的利润率适用标准计算项目预期收益补偿价款错误，应当以15%计算项目利润率；三、依法判令被告及第三人迟延履行行政协议行为违法，并赔偿因此造成原告的经济损失5951.76元；四、依法判令被告、第三人承担原告因本案而产生的全部诉讼费用、律师代理费。诉讼过程中，因被告已于诉讼前实际支付了原告诉请的经济损失5951.76元，原告放弃了第三项诉讼请求。 原审法院查明，2008年11月19日原告与鄂州市国土资源局签订拍卖成交确认书，拍得鄂州P（2008）009号地块的国有建设用地使用权，2013年1月18日取得鄂州国用（2013）第1-17号土地使用权证书，面积1841.2㎡。原告在该地块上进行了部分商品房开发建设。2016年2月1日，鄂州市文化体育新闻出版广电局以原告在全国重点文物保护单位吴王城遗址保护范围内进行十字街棚户区改造项目的行为违反了《中华人民共和国文物保护法》为由，向原告下达了（鄂州）文停字[2016]第001号《责令停工通知书》，责令原告立即停工。原告不断采取申请行政复议、信访等方式维护自身权益。2017年1月24日鄂州市政府办公室印发《房地产领域历史遗留包案化解工作实施方案》，将原告十字街建设项目作为历史遗留问题由鄂州市一名市级领导包案负责化解，建议对涉案地块尚未开发建设部分进行征收清算，并将清算工作委托给第三人鄂州市城投公司牵头实施。鄂州市城投公司委托湖北德瑞恒会计师事务有限公司对该项目进行财务清算审计，并就清算事宜多次与原告磋商。2017年10月31日湖北德瑞恒会计师事务有限公司作出审计报告。2017年12月18日，第三人鄂州市城投公司（甲方）受鄂州市政府委托以自己的名义与原告（乙方）签订《十字街项目清算补偿协议书》，约定：甲乙双方同意，十字街项目清算审计截止日为2016年2月1日，清算补偿范围包括乙方开发期间投资开发成本、收入和合理投资报酬；清算期间审计截止日为2017年10月26日，清算期间的补偿范围包括清算期间的资金占用成本和应付借款的利息、必要的人员工资和其他费用；以审计报告为基准，经市投资审计局审核补偿总价款合计人民币16368006.87元。协议对付款方式、双方权利义务等均进行了约定，协议第五条约定“自本协议签订后，乙方对清算审计报告结果中投资报酬有异议部分，可通过法律途径提起诉讼，除此之外的其他补偿事项为最终清算，乙方不得再提出异议”。2018年1月5日原告将（2013）第1-17号土地使用权证书等资料移交给第三人鄂州市城投公司，第三人已向原告支付了协议约定的全部补偿价款。2018年1月30日，原告昌宁公司申请鄂州市国土资源局收回其享有的（2013）第1-17号土地使用权，并注销剩余1425㎡的土地使用权证。 原审法院认为，昌宁公司认为其系在沉重的债务压力下迫于无奈与被告鄂州市政府签订补偿协议、第五条限制了其合法权利、协议漏算错算了部分补偿内容，请求撤销协议第五条和判决被告对部分补偿内容重新估值实际是对行政机关签订行政协议的行为提起诉讼。行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征，判断是否撤销，既适用行政诉讼法关于撤销行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于撤销民事行为的规定。被告鄂州市政府为妥善化解鄂州市文化体育新闻出版广电局因文物保护需要责令原告停止项目建设而产生的行政争议，实现社会和谐稳定，将原告的国有土地使用权按照收回处理，委托第三人依据审计结果与原告签订行政补偿协议，不违反行政法律规范的强制性规定。虽然协议系第三人以自己的名义签订而存在瑕疵，但委托主体鄂州市政府予以认可，原告对被告与第三人之间的委托关系亦明知和认可，故该瑕疵不影响行政协议的效力。原告诉称其为减少损失，迫于无奈签订协议，非真实意思表示，诚然原告对协议约定的补偿价款中资金占用成本核算方式、开发利润率标准及土地增值溢价未纳入等问题不满意，但其可以选择诉讼等合法途径维权，并非必须签订违背真实意志的协议。原告完全理解其行为的内容并预见行为的后果，在权衡利弊后选择自愿签订协议，并领取了补偿款，交付了相关资料，主动申请土地行政主管部门注销其国有土地使用权，甚至提起诉讼主张被告赔偿迟延履行协议造成的损失，这一系列行为表明原告系出于真实意思表示处分自己的权利。协议第五条约定原告对审计报告结果中投资报酬之外的补偿事项不得再提出异议的内容恰恰表明双方对投资报酬之外的补偿事项已完全达成一致，诉讼中原告对该部分补偿事项仍然不持异议，该条款并未限制原告的权利，原告诉请撤销该条款，既不属于行政诉讼法第七十条关于可撤销行政行为的情形，亦不符合合同法第五十四条规定的可撤销合同情形，不予支持。协议已对补偿范围、补偿标准和数额作了明确约定，双方应遵循诚实信用原则，依约履行。原告请求法院判决被告对涉及补偿范围、标准的土地溢价、资金占用成本、开发利润重新估值，无事实和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告湖北昌宁房地产开发有限公司的诉讼请求。 昌宁公司不服该判决，向本院提出上诉称：一、原审判决未对上诉人诉讼中的补偿范围、标准的土地溢价、资金占用成本、开发利润重新估值等诉求的合理性、合法性进行评价，仅以民事关系中的诚实信用原则来对上诉人予以约束，是对行政协议属性的错误解读；二、原审对上诉人签订《补偿协议》自愿性的认定与其自身判决中的证据和事实认定严重不符；三、上诉人的诉请合法合理，应当支持其本次项目征收清算过程中享有的权利。请求撤销原判，依法改判，并由被上诉人承担本案诉讼费、律师费。 各方当事人向原审法院提交的证据材料均已随案移送本院。原审法院查明的相关事实，本院予以确认。 本院认为，结合原审查明可知，昌宁公司以其迫于无奈才与鄂州市政府签订补偿协议、该协议第五条限制了其合法权利、协议漏算错算了部分补偿内容，请求撤销协议第五条和对部分补偿内容重新估值。对于行政协议案件，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定的可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。本案中，鄂州市政府为妥善化解鄂州市文化体育新闻出版广电局因文物保护需要责令昌宁公司停止项目建设而产生的行政争议，实现社会和谐稳定，将其国有土地使用权按照收回处理，委托第三人依据审计结果签订行政补偿协议，不违反行政法律规范的强制性规定。虽然协议系第三人以自己的名义签订而存在瑕疵，但委托主体鄂州市政府予以认可，昌宁公司对该委托关系亦明知和认可，故该瑕疵不影响行政协议的效力。昌宁公司完全理解其行为的内容并预见行为的后果，在权衡利弊后选择自愿签订协议，并领取了补偿款，交付了相关资料，主动申请土地行政主管部门注销其国有土地使用权，甚至提起诉讼主张政府赔偿迟延履行协议造成的损失，这一系列行为表明昌宁公司系出于真实意思表示处分自己的权利。涉案协议第五条约定昌宁公司对审计报告结果中投资报酬之外的补偿事项不得再提出异议的内容恰恰表明双方对投资报酬之外的补偿事项已完全达成一致。原审判决驳回昌宁公司诉讼请求，并无不当。上诉人昌宁公司的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人湖北昌宁房地产开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  张思化 审判员  马春亮 审判员  胡锦明 二〇二〇年十月二十七日 书记员  董晓晗