海南省保亭黎族苗族自治县人民法院   行政判决书   （2020）琼9029行初21号   海南省保亭黎族苗族自治县人民法院   行政判决书   （2020）琼9029行初21号   原告陵某，住所地陵水黎族自治县。   经营者郑琼荣。   委托代理人黄某，北京盈科（海口）律师事务所律师。   委托代理人江某，北京盈科（海口）律师事务所律师。   被告陵水黎族自治县自然资源和规划局，住所地陵水黎族自治县椰林南干道**原国土局综合楼。   法定代表人王某，局长。   委托代理人郑某，男，1987年9月14日出生，黎族，该局工作人员，住陵水黎族自治县。   委托代理人专某，国浩律师（海南）事务所律师。   第三人万某，女，1969年12月25日出生，汉族，住陵水黎族自治县。   委托代理人吴某，海南三和元律师事务所律师。   委托代理人高某，海南三和元律师事务所律师。   原告陵某（以下简称“桃万货栈”）不服被告陵水黎族自治县自然资源和规划局（以下简称“陵水县自规局”）作出的陵国用（椰）字第9612号《国有土地使用证》，于2020年5月27日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月27日立案后，于2020年6月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。万某与本案被诉行政行为有利害关系，经原告申请，本院依法准许其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年7月15日公开开庭审理了本案。原告桃万货栈的委托代理人黄某及江某、被告陵水县自规局的委托代理人郑某及专某、第三人万某的委托代理人吴某及高某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被告陵水县自规局于2000年12月25日作出的陵国用（椰）字第9612号《国有土地使用证登记卡》，将位于椰林镇桃万村委会后头埇坡地996.9平方米土地使用权出让给第三人万某，用以经营加油站。   原告桃万货栈诉称，原告系陵国用（椰）字第0013号《国有土地使用证》项下3700㎡土地的使用权人，位于陵水椰林镇桃万三角路。2020年5月，原告因建设需要在办理上述土地的建设工程规划许可证时，才收到县行政审批服务局通知，第三人向审批局窗口反映：原告所有土地中约计383.33㎡土地已被“转让”给了第三人，且被告已为第三人核发了陵国用（椰）字第9612号《国有土地使用证》。但原告对此却毫不知情，原告所持有的陵国用（椰）字第0013号《国有土地使用证》也未做任何变更登记，致使原告与第三人各自持有的土地证中存在383.33㎡的重叠土地。为此，经原告多方了解，第三人系于2000年12月申请土地使用权登记，并经陵水黎族自治县人民政府审核发证。根据1996年生效的《土地登记规则》第十条第三款“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（三）土地权属来源证明”，对于第三人申请383.5㎡部分土地登记的权属材料，第三人仅提供了《协议书》以及《关于转让土地使用权的申请》。原告认为被告依据该两份材料为第三人核发土地使用证存在认定事实不清、程序违法、适用法律错误的情形，依法应予撤销。首先，第三人提供的《协议书》及《关于转让土地使用权的申请》并非原告真实意思表示，原告也从未知晓该两份材料，其未加盖原告公章且也非由原告经营者本人签字，协议书里也没有转让金额、转让土地的界线等重要条款，明显与市场交易逻辑不符，故该两份材料并未成立生效。但被告在收到该两份材料后并未依法审查其是否真实、合法、有效，就认定其为涉争的383.33㎡”的权属证明材料，明显未尽到合理审查义务。其次，该《协议书》显示原告将其所有的383.33㎡坡地转让给乙方使用，也即原告需将陵国用（椰）字第0013号《国有土地使用证》中项下383.33㎡的土地分割转让给第三人。而根据《土地登记规则》第三十七条第一款“有下列情形之一的，土地使用权转让双方当事人应当在转让合同或者协议签订后三十日内，涉及房产变更的，在房产变更登记发证后十五日内，持转让合同或者协议、土地税费缴纳证明文件和原土地证书等申请变更登记：（一）依法转让土地使用权的”之规定，转让土地使用权的，双方当事人应持转让合同、土地税费缴纳证明文件和原土地证书等文件申请变更登记，而本案原告从未与第三人前往被告处办理土地使用权变更登记手续，原告自始至终仍持有面积为3700㎡的土地使用证。再次，根据《土地登记规则》第十四条“土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属、面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表”、第十五条“经土地管理部门审核，要求的宗地予以公告。公告的主要内容包括：（一）土地使用者、所有者和土地他项权利者的名称、地址；（二）准予登记的土地权属性质、面积、座落；（三）土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者提出异议的期限、方式和受理机关；（四）其他事项”以及《城镇地籍调查规程》第3.2.6.1“界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界”、第3.2.6.3“经双方认定的界址，必须由双方指界人在地籍调查表上签字盖章”等规定，被告在收到第三人登记申请后应当进行地籍调查，本案被告核发土地使用证前从未通知原告等相邻权人进行现场指界、也未依法在现场公告，在权属材料存在明显效力瑕疵的情况下，仍未正当履行土地登记程序，导致涉案土地使用权被错误的登记在第三人名下。据此，被告给第三人颁发陵国用（椰）字第9612号《国有土地使用证》的行政行为，明显存在事实证据不足，程序违法的情形，严重损害原告的合法权益。根据行政诉讼法第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的”之规定，特向人民法院起诉请求：1.撤销被告给第三人万某颁发陵国用（椰）字第9612号《国有土地使用证》的行政行为；2.本案的诉讼费由被告承担。原告向本院提交了以下证据：1.陵国用（椰）字第0013号《国有土地使用证》，证明原告是陵水县椰林镇桃万三角路面积3700㎡土地的使用权人；2.陵国用（椰）字第9612号《国有土地使用证》，证明其中有383.33㎡土地与原告享有的土地使用权存在重叠；3.情况反映，证明原告在2020年5月6日才知悉涉案的383.33㎡土地被“转移”登记至第三人名下；4.《协议书》、《关于转让土地使用权的申请》，证明被告依据该两份材料为第三人万某核发土地使用权证认定事实不清；5.《关于桃万粮油货栈建设用地规划许可办理情况的函复》（〔2011〕101号）、《陵水县规划委员会关于陵某商住楼（金汇广场）项目变更的函》（陵规函[2018]173号）、《建设工程规划许可证》（建字第4690342014111407号）、（2019）琼9028民初1280号《民事调解书》，证明原告具有本案诉讼主体资格。   被告陵水县自规局辩称，1.原告不具有提起本案诉讼的主体资格。经查阅涉案土地登记档案，陵国用（椰）字第0013号《国有土地使用证》，使用权人是桃万粮油货栈，负责人是郑琼荣，第三人万某从桃万粮油货栈持有的陵国用（椰）字第0013号《国有土地使用证》土地中转让取得涉案383.33㎡土地使用权，但桃万粮油货栈早在2005年之前就已被注销，而桃万粮油货栈名下的陵国用（椰）字第0013号《国有土地使用证》的土地一直被郑琼荣非法占用至今。2010年1月7日，董丽香注册成立字号为陵某的个体工商户，经营者为董丽香。同年12月，经营者又变更为郑琼荣。从上述个体工商户登记信息可以判定，桃万粮油货栈与陵某并非同一主体，两者之间并无直接关系，原告不是陵国用（椰）字第0013号《国有土地使用证》土地的合法使用权人，且涉嫌非法占用该土地，原告无权就被告在二十年前颁发给第三人万某的陵国用（椰林）字第9612号《国有土地使用证》提起撤销之诉，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，原告不具有提起本案诉讼的主体资格。2.根据《陵水县人民政府关于同意建设加油站的批复》、《关于转让土地使用权的申请》、《协议书》等证明材料可知，第三人万某对涉案土地享有合法的权属来源。2000年4月20日，陵水县人民政府作出《关于同意建设加油站的批复》，同意万某在桃万村委会后头埇坡地上建设小型加油站。同年10月28日，桃万粮油货栈和第三人万某签订土地转让协议书，桃万粮油货栈将自己持有的陵国用（椰）字第0013号《国有土地使用证》中的383.33㎡土地使用权转让给第三人建设加油站使用，由负责人郑琼荣在协议上签字确认。同日，郑琼荣和第三人共同向被告申请办理涉案土地登记手续，第三人还持有原椰林乡人民政府批准使用的565.25㎡土地使用权。原椰林乡政府也向被告提交了《关于办理土地证件的申请》，将位于椰林乡桃万村委会后头埇两小块共242.77坡地划给第三人万某，请求为第三人办理有关国土证件。因此第三人申请办证时，上述土地共计1191.35㎡，位于××县委会后头埇，主要用途是建设加油站。上述材料足以认证明第三人对涉案土地享有合法的权属来源，被告依法受理了第三人的土地登记申请符合法律规定。3.被告办理涉案的陵国用（椰）字第9612号《国有土地使用证》的行政行为，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。2000年10月28日，第三人和桃万粮油货栈的负责人郑琼荣共同持有相关不动产权属来源证明材料，向被告申请办理涉案土地登记。被告对第三人申请材料初步进行审核后，按规定流程开展地籍调查，经对涉案土地进行现场测量，涉案地块共有四块土地组成，分别是第三人持有的565.25㎡坡地，第三人从桃万粮油货栈转让取得的383.33㎡，原椰林乡人民政府划拨给第三人两小块共计242.77㎡，上述土地面积共计1191.35㎡，但因南至部分土地已被海榆东线公路所征用，扣除征用部分土地面积，总共确权的土地面积为996.9㎡，确认的土地四至为：东至桃万粮油货栈，西至董秋义、黄家，南至海榆东线路，北至空地。在确认涉案宗地权属来源合法，界址清楚无争议，面积无误后，被告依法填写土地登记审批表，报请陵水县政府进行审批同意，于2000年12月25日为第三人颁发了涉案的国有土地使用证。另外，在对涉案土地进行地籍调查时，被告对桃万粮油货栈持有的第0013号土地界线同步进行了测量，并从桃万粮油货栈宗地红线图中划扣掉已经转让给第三人的383.33㎡。在整个地籍调查过程中，桃万粮油货栈和第三人均是全程参与，各方也确认了涉案宗地权属来源合法、界址清楚无争议、面积无误。二十年前的颁证行为并不像现在如此规范，现场指界只要经相邻权人认可，在没有异议的情况下，各相邻权人也就没有在地籍调查表中签字确认。同样被告为桃万粮油货栈颁发第0013号土地证时也未进行现场指界，也仅是依据桃万粮油货栈提供的用地合同书就为其办理了国有土地证，且涉案土地证从颁证到现在已经二十年，没有任何人提出异议，现在因为郑琼荣要在涉案土地上建设房屋，并申请办理相关报建手续，其为了获得不当利益，故意对二十年前的颁证行为提起诉讼，依法不应支持。4.郑琼荣作为原桃万粮油货栈的法定代表人，涉案转让土地使用权申请书、协议书是由郑琼荣亲自书写并签字确认的，郑琼荣失口否认全部事实，明显有违诚实守信原则。在办理本案土地证登记时是由第三人万某和桃万粮油负责人郑琼荣共同向被告提出的申请。在进行地籍调查过程中，郑琼荣作为桃万粮油货栈的负责人也是全程参与在其中，故郑琼荣不可能不知道涉案土地已经登记颁证的事实。另根据第三人所述，第三人从桃万粮油货栈转让取得涉案383.33㎡土地时，已向郑琼荣支付了5000元的土地转让费。5.本案已经超过法律规定起诉期限，依法应当驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，因不动产提起诉讼的案件，自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，即便认定原告具有提起诉讼主体资格，但涉案土地证早在2000年就已经颁发给了第三人，郑琼荣对该事实是明知的。况且第三人在涉案地块已经实际使用多年，郑琼荣对此未提出过任何异议。郑琼荣为在陵国用（椰）字第0013号《国有土地使用证》项下建设房屋，需要办理相关报建手续，才提起本案诉讼，明显超过了法律规定的保护期限。因此，被告为第三人办理土地登记认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告起诉已超过法定起诉期限，应当驳回原告起诉。   被告陵水县自规局向本院提交了以下证据、依据：1.陵国用（椰）字第0013号《国有土地使用证》及营业执照，2.原告个体工商户营业执照、变更经营者姓名申请书，证明第0013号土地证权属人是桃万粮油货栈，且已经被注销；而原告系2010年才成立的个体工商户，经营者变更为郑琼荣。被告为第三人万某颁证的行为与原告不具有任何利害关系，其不具有提起本案诉讼主体资格；3.陵水县人民政府关于同意建设加油站的批复，4.关于转让土地使用权的申请，5.协议书，6.关于办理国土证件的申请，7.宅基地使用证，8.关于办理国土证件的申请，证明第三人万某对涉案土地证项下土地拥有合法的权属来源；9.地籍调查表，10.宗地草图，11.土地登记审批表，证明涉案土地面积共计996.9平方米，确认涉案宗地权属来源合法，四至界址清楚无争议，面积准确，申报材料符合办证条件；12.国有土地使用权登记卡，13.陵国用（椰）字第0013号《国有土地使用证》地籍调查表及红线图，证明桃万粮油货栈已将自己土地证中的383.33平方米土地转让给第三人万某。   第三人万某述称，1.原告不具有提起本案诉讼的主体资格。原桃万粮油货栈与原告陵某不是同一主体，桃万粮油货栈2005年已被注销；2.桃万粮油货栈负责人郑琼荣与其丈夫董儒理知情且自愿转让涉案383.33m2土地给第三人建设加油站，第三人对涉案土地享有合法权属来源。2000年4月20日，陵水县政府批准第三人建设加油站，为了建设加油站，第三人万某与原告进行磋商，董儒理、郑琼荣同意以5000元价格将涉案383.33m2的土地使用权转让给第三人，2000年10月28日第三人万某支付郑琼荣转让款5000元，郑琼荣以桃万粮油货栈的名义与第三人万某签订了《协议书》，约定将位于椰林乡桃万村委会后头埇坡383.33m2坡地转让给第三人使用，郑琼荣在协议书以及关于转让土地使用权的申请上签字、捺手印。郑琼荣与第三人万某到陵水县国土局，共同向陵水县国土局提交《协议书》和《关于转让土地使用权的申请》，申请办理涉案土地登记手续。经陵水县国土局审核申请材料、进行地籍调查、丈量绘图、确定地界等法定程序后，国土局工作人员将四块土地合在一起，一共1191.35m2，扣除南至部分海榆东线征用土地面积，实际土地面积996.9m2。陵水县国土局给第三人万某颁发陵国用（椰林）字第9612号《国有土地使用证》。2001年第三人万某对涉案土地进行施工，进行挖加油站围墙地基和挖埋油罐坑时，董儒理、郑琼荣阻止工人施工，要求合作或加收10万元，双方僵持不下，第三人万某无法进行施工。3.原告提起诉讼已超过诉讼时效，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，现董儒理、郑琼荣要在陵国用（椰）字第0013号《国有土地使用证》的土地上建设楼房，为此提起诉讼已超过诉讼时效。4.经双方签署《协议书》，桃万粮油货栈向陵水县国土局出具《关于转让土地使用权的申请》，转让是桃万粮油货栈的真实意思表示，未侵犯桃万粮油货栈的合法权益。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”董儒理、郑琼荣为了获得不当利益，涉嫌滥用诉权，恶意诉讼。5.桃万粮油货栈不享有涉案土地的使用权。桃万粮油货栈将涉案土地使用权转让给第三人后，陵水县国土局已在陵国用（椰）字第0013号《国有土地使用证》的土地登记簿中，登记将该证中的长50米、宽7.67米的土地划给第三人万某使用。土地权利证书记载的事项不一致的，除有证据证明土地登记簿确有错误外，以土地登记簿为准。桃万粮油货栈的权利以土地登记簿的记载为限，桃万粮油货栈不再享有涉案土地的使用权。陵水县国土局和第三人要求董儒理、郑琼荣到陵水县国土局办理变更登记，但其未配合。6.陵水县国土局办理陵国用（椰林）字第9612号《国有土地使用证》是依法的，认定的事实清楚、程序合法，审查材料真实、合法、有效，尽到了合理审查材料的义务。7.陵国用（椰林）字第9612号《国有土地使用证》与陵国用（椰）字第0013号《国有土地使用证》有很大差别，但并不影响证件的合法性。8.粮油货栈是桃万粮油货栈的，还是陵某的，或者是陵水县粮食局提蒙粮食管理所的，还是董儒理及郑琼荣夫妻的，并不清楚。据此，原告并非本案适格当事人，根本不具有提起本案诉讼的主体资格，第三人万某对涉案土地享有合法权属，原陵水县国土局颁证认定事实清楚，程序合法，适用法律正确；而且原告是在超过起诉时效提起行政诉讼的，应当驳回其起诉。   第三人万某向本院提交了以下证据：1.陵水县椰林乡人民政府《关于办理国土证件的申请》（一），2.《陵水县人民政府关于同意建设加油站的批复》，3.宗地图，4.万某《关于办理国土证件的申请》，5.万某《宅基地使用证》，6.陵水县椰林乡人民政府《关于办理国土证件的申请》（二），7.桃万粮油货栈与万某签订的《协议书》，8.《关于转让土地使用权的申请》，9.陵国用（椰林）字第9612号《国有土地使用证》，10.《桃万粮油货栈用地合同书》，11.收款收据，12.申请书，13.《土地使用权转让核准表》（一）、（二）、（三），14.地籍调查表（桃万粮油货栈），15.国有土地使用权登记卡（桃万粮油货栈），16.桃万粮油货栈用地红线图，17.行政事业性收费专用收款收据，18.陵国用（椰）字第0013号《国有土地使用证》，19.桃万粮油货栈《营业执照》，20.《建设工程施工合同》，21.地籍调查表（万某），22.国有土地使用权登记卡（万某），23.《关于兴建小型加油站的请示》，24.《建筑消防设计防火审核申报表》，25.《关于同意椰林加油站选址的防火审核意见》，26.《关于同意椰林加油站消防设计的审核意见》，27.《海南省三亚市市政水泥制品厂产品调拨单（收据）》，28.桃万粮油货栈侵占万某土地图，29.现场照片，30.《强烈要求将郑琼荣侵占土地归还》签名表，31.情况反映，32.陵水县市场监督管理局《证明》，33.企业机读档案登记资料、个体工商户申请开业登记表、变更登记表，34.公司名称预先核准申请表，35.海南海岛绿城商业管理有限公司及其股东赵娥和周**提供的《说明》，证明原告不具有诉讼主体资格，原陵水县国土局颁证认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。   经庭审质证，原告桃万货栈对被告陵水县自规局提交的证据作出如下质证意见：对证据1、2的三性没有异议，对其证明内容不予认可；对证据3的三性不予认可；对证据4、5的三性及其证明内容不予认可；对证据6、7、8的关联性不予认可；对证据9的真实性、合法性及证明内容不予认可；对证据10的三性及其证明内容不予认可；对证据11、12的真实性及关联性予以认可；对证据13的三性不予认可；被告提交的证据不能证明其通过了法定程序变更登记手续，侵害了原告的合法权益。原告对第三人万某提交的证据作出如下质证意见：对与被告陵水县自规局提交的证据一致的，质证意见与上述一致，对此外证据的证明内容不予认可，也恰好证明原告所享有的土地使用权被非法转移登记。   被告陵水县自规局对原告桃万货栈提交的证据作出如下质证意见：对证据1、2的真实性没有异议；对证据3的真实性不予认可；对证据4的真实性没有异议；对证据5的真实性不予认可。原告提供的证据并不能证明其具有诉讼主体资格。被告陵水县自规局对第三人万某提供的证据1-10的真实性没有异议，对其他证据与本案无关的，不予质证。   第三人万某对原告桃万货栈提供的证据1-4与被告陵水县自规局发表的质证意见一致；对证据5可证实原告隐瞒了转让部分土地的事实。第三人万某对被告陵水县自规局提交的证据没有异议。   本院对上述证据认证意见：原告、被告及第三人万某提供的证据，具有真实性、合法性及关联性，可以相应证明本案部分事实，予以采纳。对其中有争议的证据，本院在认定时，如有必要指出，本院会在本院认为里逐一认定，在此不再赘述。   经审理查明，1993年8月，陵水县人民政府颁发陵国用（椰）字第0013号《国有土地使用证》，将3700㎡、东至新改道的海榆公路、西至坡地、南至董亚义家、北至陵保公路的土地使用权登记在桃万粮油货栈名下，土地使用期限70年。   2000年12月25日，被告备案的陵国用（椰）字第9612号《国有土地使用证登记卡》，将位于椰林镇桃万村委会后头埇坡地996.9㎡土地使用权登记在第三人万某名下，四至为东至桃万粮油货栈，西至董秋义、黄家，南至海榆东线路，北至空地，其中包括原登记在上述《国有土地使用证》中的383.33㎡的土地使用权，用以经营加油站。   桃万粮油货栈在享有上述土地使用权期间，并无工商登记信息。2001年2月5日，桃万粮油货栈才在陵水工商行政管理局登记成立，经营者姓名为郑琼荣（2人），组成形式为个体，执照有效期自成立之日至2005年2月5日。   2010年1月7日，原告在陵水县市场监督管理局椰林市监所登记成立，经营者为董丽香。同年12月16日，原告的经营者董丽香变更为郑琼荣。   2020年5月27日，原告不服被告对涉案土地使用权的登记行为，请求撤销被告颁发的陵国用（椰）字第9612号《国有土地使用证》。   本院认为，本案争议焦点是：被告备案的陵国用（椰）字第9612号《国有土地使用证登记卡》是否具有合法性。   本案中，原告认为被告将桃万粮油货栈享有的陵国用（椰）字第0013号《国有土地使用证》下383.33㎡的土地使用权变更登记在第三人万某名下，存在认定事实不清、程序违法及适用法律错误的情形。   首先，原告是否具有起诉资格。本案中，被告及第三人万某均提出对原告是否具有起诉资格进行审查的主张。从本案查明的事实来看，桃万粮油货栈自1993年8月取得陵水县人民政府颁发的陵国用（椰）字第0013号《国有土地使用证》的前后，并未存在其在相关工商部门登记的主体信息。直到2001年2月5日，才有以同一个名称“桃万粮油货栈”为字号登记成立的个体工商户。但是该成立的个体工商户与前述的桃万粮油货栈是否属于同一个主体，依据本案证据，仍然无法确定。可是，前述主体的同一性与土地使用权继受者并不一致。虽然无法确定上述享有陵国用（椰）字第0013号《国有土地使用证》权利的桃万粮油货栈是否属于原告的前身，但是如果桃万粮油货栈本身已不存在，那么其享有的土地权利由其成员继受，其成员则可以依此主张土地权利。并且，被告将陵国用（椰）字第0013号《国有土地使用证》中的383.33㎡土地使用权变更登记在第三人万某名下，也是依据原告的经营者郑琼荣签名确认的《协议书》及《关于转让土地使用权的申请》来做权利变更的。即使原告的字号与桃万粮油货栈不是同一主体，但如果其中的土地使用权的继受者是郑琼荣，则郑琼荣以其登记成立的个体工商户可以依此主张土地权利。而郑琼荣如果作为桃万粮油货栈的成员继受土地权利，却不是唯一的权利继受者，其他认为可以继受桃万粮油货栈享有土地权利的，也可以提出诉讼主张。至此，被告及第三人万某认为原告在本案中不具有起诉资格的理由不成立，不予采纳。   其次，原告提起诉讼是否超过起诉期限。被告认为其颁发的陵国用（椰）字第9612号《国有土地使用证登记卡》，依据的是原告的经营者郑琼荣签名确认的《协议书》及《关于转让土地使用权的申请》，原告其实是知晓被告作出的权利变更的行政行为。如果被告依据的上述两份材料属实，也不能确定原告何时知道被告作出的土地权利变更。因为被告作出的国有土地使用证仅作为备案和颁发给权利所有人，原告无从知道被告作出土地权利变更的具体时间。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”被告于2000年12月25日颁发陵国用（椰）字第9612号《国有土地使用证登记卡》，自行政行为作出之日起超过二十年的，不予受理；原告起诉的最后期限截止至2020年12月24日。因此，原告的起诉没有超过法定期限。   再次，被告的颁证行为是否存在认定事实不清、程序违法及适用法律错误的情形。被告于2000年12月25日颁发陵国用（椰）字第9612号《国有土地使用证登记卡》，依据的材料是原告的经营者郑琼荣签名确认的《协议书》及《关于转让土地使用权的申请》。原告依此诉称被告所依据的权利变更材料缺乏真实性，并且缺乏《土地登记规则》规定的应当提交符合申请变更登记的材料，更未依照《土地登记规则》的规定予以审查和公告（原告引用的《土地登记规则》已经过修改，相应条款已有所变动，但内容并未有较大的出入，对下面的内容没有影响，因此本院在这里没有摘抄其在诉状上引用的条款）。本案中，原告同意将桃万粮油货栈享有的陵国用（椰）字第0013号《国有土地使用证》下383.33㎡的土地使用权转让给第三人万某的事实，只有被告提交的上述两份证据，原告虽然否认该事实的存在，却只有口头陈述，并未提交直接证据证明该事实不存在。而针对原告诉称被告在土地变更登记的过程中，没有遵守相应土地变更程序，从被告提供的证据中可知，被告确实存在这一违反法定程序的情节。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为:……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”从被告提供的证据来看，被告在作出土地权利变更之前，是作了地籍调查的。但在作出土地权利变更之前，是否对土地变更进行了公告，被告没有提供证据证明。可是，既然原告提供的证据还不足于否认转让土地给第三人万某的事实，那么是否对土地权利变更进行公告，实际上对原告的权利并不产生实际影响。因为自愿转让土地的事实存在，被告未对土地权利变更进行公告，其程序违法轻微，应当确认其违法。故此，原告请求撤销被告作出的陵国用（椰）字第9612号《国有土地使用证》，不予支持。   依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条、第七十四条第一款第（二）项的规定，判决如下：   一、确认被告陵水黎族自治县自然资源和规划局颁发的陵国用（椰）字第9612号《国有土地使用证》违法；   二、驳回原告陵某的其他诉讼请求。   本案受理费人民币50元，由被告陵水黎族自治县自然资源和规划局承担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。   审判长 李传智   人民陪审员 佟婉琳   人民陪审员 苏运智      二〇二〇年十月二十二日   书记员 黄慧颖   附：本案适用的法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第三十七条原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。   第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：   （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；   （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。   行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：   （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；   （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；   （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。