中华人民共和国最高人民法院 行 政 判 决 书 （2020）最高法行再305号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：陈磊，男，1974年12月5日出生，汉族，住贵州省大方县。 委托诉讼代理人：刘春阳，北京市明宪律师事务所律师。 委托诉讼代理人：吴晓艳，女，1981年10月3日出生，汉族，住贵州省大方县。系陈磊之妻。 再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：贵州省大方县人民政府。住所地：贵州省大方县慈善街。 法定代表人：游劲松，该县代理县长。 委托诉讼代理人：李江，贵州省大方县拆违办主任。 委托诉讼代理人：章杨，贵州省大方县司法局副局长。 再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：贵州省大方县综合行政执法局。住所地：贵州省大方县奢香大道中段。 法定代表人：陈兴，该局局长。 委托诉讼代理人：熊星照，贵州省大方县综合行政执法局工作人员。 委托诉讼代理人：梅军，贵州大方县律师事务所律师。 再审申请人陈磊诉贵州省大方县人民政府（以下简称大方县政府）、贵州省大方县综合行政执法局（原大方县城乡规划局，以下简称综合执法局）房屋行政强制一案，贵州省毕节市中级人民法院于2017年12月27日作出（2017）黔05行初73号行政判决，驳回陈磊的诉讼请求。陈磊不服提起上诉后，贵州省高级人民法院于2019年5月15日作出（2018）黔行终1062号行政判决，判决驳回上诉，维持一审判决。陈磊仍不服，向本院申请再审。本院于2020年4月21日作出（2019）最高法行申9062号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，于2020年9月15日依法公开开庭审理了本案。再审申请人陈磊及其委托诉讼代理人刘春阳、吴晓艳，再审被申请人大方县政府的委托诉讼代理人李江、章杨，再审被申请人综合执法局的委托诉讼代理人熊星照、梅军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 贵州省毕节市中级人民法院一审查明，陈磊诉称的房屋位于大方县大方镇白石村红旗组方沙路旁，共有两处房屋，分别是两层钢架房屋（以下称房屋1）和一层钢架结构大棚（以下称房屋2）。2011年4月28日，贵州省人民政府作出黔府函〔2011〕79号《关于毕节-大方城市总体规划的批复》，大方县政府发布了规划区域内禁止建设的公告。房屋1修建于2012年，房屋2建于2014年，未取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。2012年10月25日，原大方县城乡规划局就房屋1向陈磊下达方规停字〔2012〕第1123号《责令停止违法建设行为通知书》及方规告字〔2012〕第1134号《行政处罚事先告知书》，告知陈磊相应的权利和义务。2012年11月26日，原大方县城乡规划局对陈磊进行处罚，向陈磊下达方规罚字〔2012〕第1102号《行政处罚决定书》（以下简称1102号《行政处罚决定书》），责令陈磊户自行拆除上述的违法建筑，逾期将进行强制拆除。2013年1月11日，原大方县城乡规划局向陈磊下达方规强催（行）字〔2013〕第005号《履行行政决定催告书》，责令陈磊10日内履行1102号《行政处罚决定书》的内容，逾期将进行强制拆除。2013年1月22日，原大方县城乡规划局作出方规公〔2013〕03号《关于强制拆除违法建筑的公告》，告知“自本《拆违公告》公布之日起三日内自动履行拆除违法建筑义务，逾期仍不拆除的，我局将组织人员依法施行强制拆除”。2017年6月6日，原大方县城乡规划局对陈磊下达方规强执字〔2017〕第7号《强制执行决定书》（以下简称7号《强制执行决定书》）。2017年6月15日，原大方县城乡规划局再次作出方规公告〔2017〕第5号《关于强制拆除违法建筑的公告》，告知陈磊七日内自行履行拆除违法建筑，逾期仍不拆除的，将组织人员依法施行强制拆除。 2017年4月17日，原大方县城乡规划局就房屋2向陈磊下达了责令停止违法建设行为通知书及方规告字〔2017〕第182号《行政处罚事先告知书》，告知陈磊相应的权利和义务。2017年4月24日，原大方县城乡规划局对陈磊进行处罚，向陈磊下达方规罚字〔2017〕第22号《行政处罚决定书》（以下简称22号《行政处罚决定书》），责令陈磊自行拆除上述的违法建筑。2017年4月28日，原大方县城乡规划局向陈磊下达方规强催（行）字〔2017〕第9号《履行行政决定催告书》，责令陈磊三日内履行22号《行政处罚决定书》规定的义务，逾期仍未履行义务的，将依法强制执行。2017年6月6日，在陈磊拒不自行拆除违法建筑的情况下，原大方县城乡规划局作出方规公告〔2017〕第4号《关于强制拆除违法建筑的公告》，进行了催告。2017年6月15日，原大方县城乡规划局作出《关于强制拆除违法建筑的公告》，要求陈磊七日内自行履行拆除违法建筑的义务，逾期仍不拆除的，该局将组织人员依法施行强制拆除。2017年6月24日，大方县政府作出方府复〔2017〕81号《关于同意一次性授权大方县城乡规划局对城市规划区内的违法建筑进行强制拆除的批复》，同意原大方县城乡规划局依法依规对城市规划区内的违法建筑进行强制拆除。2017年6月30日，原大方县城乡规划局组织人员依法对陈磊所诉的两处建筑物进行了强制拆除。 贵州省毕节市中级人民法院一审认为，首先，房屋1修建于2012年，房屋2建于2014年，均系在大方县政府发布了规划区域内禁止建设的公告之后在规划区域内修建，未取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等相关建设审批手续。陈磊修建房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理工程规划许可证”之规定，属违法建筑。 其次，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”之规定，原大方县城乡规划局就房屋1向陈磊下达责令停止违法建设行为通知书、行政处罚事先告知书、行政处罚决定书、履行行政决定催告书，告知陈磊相应的权利和义务，并进行了催告和公告。原大方县城乡规划局就房屋2向陈磊下达了责令停止违法建设行为通知书、行政处罚事先告知书、行政处罚决定书、履行行政决定催告书、关于强制拆除违法建筑的公告，告知陈磊相应的权利和义务，原大方县城乡规划局对陈磊进行处罚，陈磊未对处罚决定提起诉讼和申请行政复议。逾期仍不拆除的，经催告和公告后，原大方县城乡规划局有权依法强制拆除。且强制拆除行为得到了大方县政府的同意，其强制拆除陈磊房屋的行政行为事实清楚，证据确实充分，程序合法。该院遂判决驳回陈磊的诉讼请求。陈磊不服，向贵州省高级人民法院提起上诉。 贵州省高级人民法院二审查明的事实与一审一致。 贵州省高级人民法院二审认为，陈磊与大方县房屋征收与补偿局签订《房屋征收补偿协议书》，并领取了征收补偿款，该协议书涉及的房屋不是本案的案涉房屋。大方县政府发布了规划区域内禁止建设的公告之后，陈磊没有取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等相关建设审批手续，即在规划区域内修建案涉房屋，违反了法律的规定，案涉房屋属违法建筑。原大方县城乡规划局根据有关法律规定，就案涉房屋向陈磊下达了相关法律文书，告知了陈磊相应的权利和义务，并进行了催告和公告。陈磊未就该局对其作出的处罚决定提起诉讼或申请行政复议，且逾期仍未拆除案涉房屋。经大方县政府同意后，原大方县城乡规划局强制拆除陈磊修建的违法建筑，该行政行为事实清楚，证据确实充分，程序合法。一审判决驳回陈磊的诉讼请求并无不当，该院遂判决驳回上诉，维持一审判决。 陈磊申请再审称，（一）陈磊是大方县大方镇白石村村民，且在白石村只有案涉房屋一处住宅，不应将房屋1认定为违法建筑，否则违反一户一宅的基本原则。（二）综合执法局未提交陈磊房屋影响城乡规划并必须拆除的证据。（三）陈磊提交的大方县大方镇白石村村民委员会出具的《证明》能够证明房屋1修建于2006年，根据大方县政府方府发〔2017〕1号《关于印发大方县棚户区改造项目房屋征收补偿方案（试行）的通知》第四条的规定，案涉房屋应属合法建筑。（四）原大方县城乡规划局未向陈磊送达行政处罚决定书、履行行政决定催告书，陈磊对此未能诉至人民法院寻求救济。（五）原大方县城乡规划局针对房屋2作出行政处罚决定书后未满六个月即拆除房屋，违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，拆除程序违法。（六）大方县政府授权原大方县城乡规划局对城市规划区内的违法建筑进行拆除，违反了法律的授权性规定。请求撤销一、二审行政判决，确认再审被申请人拆除陈磊房屋的行政行为违法。 大方县政府答辩称，（一）陈磊提出房屋1修建时间为2006年的主张不符合客观事实，该房屋修建时间为2012年。（二）陈磊擅自在城市规划区范围内修建房屋1、房屋2，均未取得审批手续，该两处房屋被认定为违法建筑的事实清楚。（三）原大方县城乡规划局查处陈磊违法修建房屋1、房屋2的行政程序合法。（四）行政复议与行政诉讼期限是否届满，不影响行政行为的执行。原大方县城乡规划局对陈磊作出责令拆除房屋2的行政处罚决定后，无需等到6个月权利救济期限届满即可以强制执行，强制拆除程序合法。（五）大方县政府作出的方府复〔2017〕81号《关于同意一次性授权大方县城乡规划局对城市规划区内的违法建筑进行强制拆除的批复》具有法律依据，符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定。综上，一、二审认定事实清楚，适用法律正确。请求维持二审行政判决。 综合执法局答辩称，（一）陈磊违法修建的房屋1、房屋2均用于仓库、商铺出租、办理修理厂等商用功能，并非用于居住，且总面积超过两千平方米，人均“居住”面积超过400平方米，于法于理均不符。（二）房屋1、房屋2的位置处于城市规划区内，修建行为明显违反了《中华人民共和国城乡规划法》的规定，且无法通过改正措施补救，故责令限期拆除具有法律依据。（三）房屋1修建时间系2012年，2006年修建的房屋系砖瓦结构老房屋，该处老房屋已被补偿后予以拆除。即使房屋1修建时间是2006年，亦违反了当时有关城乡规划的法律规定，属违法建筑。房屋2的修建存在抢修情形，违法情节严重。（四）陈磊提交的大方县大方镇白石村村民委员会陈胜出具的《证明》中未包含案涉房屋，其中所指的是老房屋。且该《证明》只作陈磊办理工商执照用，并非其修建案涉房屋合法性的来源和依据。（五）强制拆除房屋2无需等到行政复议期限或诉讼期限届满，不违反《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，强制拆除行为亦不影响陈磊行使诉权。（六）大方县政府一次性授权原大方县城乡规划局实施强制拆除符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定。综上，一、二审认定事实清楚，适用法律正确。请求维持二审行政判决。 本案再审期间，陈磊向本院提交并举示了以下证据：1.最高人民法院（2020）最高法行申6862号行政裁定书，拟证明旧村改造实施方案的批复不具有强制拆除房屋或征收宅基地的效力，不能作为认定案涉房屋为违法建筑的依据。2.河南省高级人民法院（2017）豫行终2450号行政判决书，拟证明在未签订补偿协议的情况下，以“拆违”代“拆迁”属于滥用职权。3.最高人民法院（2019）最高法行申7904号行政裁定书，拟证明对因历史原因形成的无证房屋，不宜认定为违法建筑，应予合理补偿。4.大方县长石镇湾子区社区居委会于2020年8月17日出具的证明，拟证明陈磊一家自1999年举家外迁后，从未在原村生活居住，在原村无房屋及宅基地。5.李中琴于2020年8月17日作出的证言，拟证明房屋1系2006年左右开始筹建。6.2017年4月19日形成的视频资料，拟证明陈磊等人当日到大方县拆违办针对2017年4月17日原大方县城乡规划局作出的强制拆除通知申请了听证，但原大方县城乡规划局未举行听证，程序违法。7.征地协议书及收据各两份，拟证明陈磊通过合法方式取得了转让的案涉土地，案涉房屋所占用土地来源合法。8.大方县大方镇白石村群众于2012年出具的证明，拟证明房屋1修建时间为2006年左右，以及修建过程中存在需危房改造的情形。 综合执法局向本院提交并举示了以下证据：1.查处房屋1过程的图片11张（注明了图片属性），拟证明图片的拍摄时间，房屋1修建于2012年的事实客观存在。2.大方县公安局作出的受案登记表、不予立案通知书、询问通知书、询问笔录，拟证明陈胜于2017年3月16日出具的《证明》专指陈磊的砖瓦结构房屋。3.大方县白石社区居委会、大方县顺德街道办事处、大方县自然资源局于2020年7月31日分别出具的证明，拟证明陈磊房屋1、房屋2的修建时间分别为2012年和2014年，且均未办理相关建房手续。4.大方县市场监督管理局于2020年8月6日出具的证明，拟证明陈胜于2017年3月16日给陈磊出具的《证明》并未用于办理工商营业执照。5.综合执法局于2020年8月6日对刘泽海、李有发、李忠军、李忠灿、王春友的调查笔录，拟证明陈磊房屋1、房屋2的修建时间分别为2012年和2014年。6.大方县自然资源局作出的《关于326国道旁相应地块土地现状的情况说明》及卫星影像局部图10张，拟证明房屋1在2012年之前并未修建，房屋2修建于2014年的事实。7.综合执法局申请证人陈胜出庭作证。陈胜出庭作证称，2017年3月，陈磊向大方县大方镇白石村村民委员会要求补办工商执照，根据当时的规定，需要出示土地、房屋的合法来源及房屋建造时间。陈磊向其提供了土地流转资料和收据、房产证明和陈磊陈述的建房时间，以便办理工商营业执照。陈磊修建房屋所占用的土地是流转而来，陈磊不是本村承包户。 为了查明案涉房屋所在地纳入城市规划区的情况，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，本院要求综合执法局提交相应证据。综合执法局提交了如下证据：8.《大方县县城总体规划（修编）说明书（1997-2015年）》，拟证明案涉房屋所在地块在2008年之前属于城市规划区内，按照当时有关城市规划的法律规定，建房也需要提交相关手续。9.贵州省人民政府作出的黔府函〔2000〕396号《关于大方县城总体规划的批复》，拟证明贵州省人民政府于2000年5月29日批准了大方县的总体规划方案，其中大方镇规划为城市规划区内，陈磊修建违法建筑的地块位于城市规划区内。 经庭审质证，大方县政府、综合执法局对陈磊举示的证据1-3的真实性、合法性予以认可，对关联性不予认可；对证据4的关联性不予认可，认为该份证据可以反映出陈磊在原户籍地有房屋及宅基地，只是房屋垮塌，但并不能证明陈磊丧失了宅基地；证据5李中琴的证人证言不符合证据形式要求，对该份证据的真实性、合法性、关联性不予认可；对证据6视频资料的真实性、合法性、关联性不予认可，视频不完整，视频内容不能反映陈磊针对哪一个行政行为申请听证；对证据7的合法性和关联性有异议。陈磊作为个人不能征用土地，2005年至2006年期间，陈磊不是大方县大方镇白石村的村民，不应当在白石村享有受让土地的相应权利，两份征地协议是无效协议，且与本案没有关联性，无法证明修建案涉房屋具有合法性；对证据8的真实性、合法性和关联性不予认可，该份证据不符合常理，有先整理好后再去找其他人签字的嫌疑，真实性存疑。 陈磊对综合执法局举示的证据1的真实性、合法性及关联性不予认可；对证据2的真实性、合法性、关联性不予认可，认为笔录不符合法定证据形式要求，证据来源不合法，证明内容前后矛盾；对证据3的真实性、合法性、关联性不予认可；对证据4大方县市场监督管理局出具的证明的真实性、合法性、关联性予以认可，该份证据可以证明陈磊的房屋1于2008年已经建成并投入使用；对证据5综合执法局的调查笔录的真实性、合法性、关联性不予认可，笔录系诉讼期间收集取得，证据来源不合法；对证据6的真实性、合法性、关联性不予认可，房屋1在卫星图中无法显示；对证据7陈胜的证言内容的真实性不予认可，证人证言前后矛盾；对证据8的真实性、合法性、关联性不予认可；对证据9的真实性、合法性予以认可，对关联性不予认可。大方县政府对综合执法局举示证据的真实性、合法性、关联性均无异议。 本院对前述证据认证如下：对于陈磊提交的证据，1-4号证据与本案不具有关联性，不予采信；5号、8号证据中的证人无正当理由未出庭作证，不予采信；6号、7号证据系陈磊在一审中无正当事由未提交的证据，不予接纳。对于综合执法局提交的证据，1号证据系对其一审举示照片的拍摄时间的补强，具有真实性、合法性、关联性，予以采信；2-6号证据均系综合执法局在诉讼过程中自行收集的证据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条的规定，不予采信；7号证据与案涉房屋1、房屋2是否属于违法建筑的事实不具有关联性，不予采信；8号证据系复印件，且缺乏对应的批准文件，对其真实性无法确认，不予采信；9号证据系本院要求综合执法局补充提交的证据，具有真实性、合法性、关联性，予以采信。 本院经审理查明，除一、二审对房屋2查明的事实中关于“2017年6月15日，原大方县城乡规划局作出《关于强制拆除违法建筑的公告》，要求陈磊七日内自行履行拆除违法建筑的义务，逾期仍不拆除的，该局将组织人员依法施行强制拆除”的内容不属实外，一、二审查明的其余事实属实，本院予以确认。 本院另查明，2000年5月29日，贵州省人民政府作出黔府函〔2000〕396号《关于大方县城总体规划的批复》，该批复第二条中载明：“县城规划区范围界定为大方镇行政辖区范围，总面积96.8平方公里”。陈磊修建的房屋1、房屋2所在地位于原大方县大方镇辖区（现大方县顺德街道辖区）范围内。2017年5月19日，原大方县城乡规划局作出方规强执字〔2017〕第6号《强制执行决定书》（以下简称6号《强制执行决定》），决定强制拆除陈磊擅自修建的案涉房屋2。 本院认为，本案的争议焦点为：（一）案涉房屋是否系违法建筑。（二）拆除案涉房屋的行政程序是否合法。 （一）关于案涉房屋是否系违法建筑的问题。 根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案中，原大方县大方镇已于2000年划入城市规划区。陈磊在庭审中自述房屋1开始修建时间为2006年，2012年修建四周墙壁并翻修屋顶。据此，应认定房屋1的修建时间持续至2012年。原大方县城乡规划局认定房屋1的修建时间为2012年，认定事实清楚。陈磊在其流转使用的集体土地上分别于2012年、2014年修建房屋1、房屋2，均未办理任何规划手续，违反了前述法律规定，所建房屋属违法建筑。陈磊主张当时当地村民建房均未取得相关规划手续，故其建房不具有违法性。本院认为，案涉房屋所在地其他村民建房是否取得规划手续，与陈磊修建的房屋是否系违法建筑不具有关联性，陈磊的前述主张缺乏法律依据，本院不予支持。 （二）拆除案涉房屋的程序是否合法的问题。 根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在县级以上地方政府可以责成有关部门采取强制拆除等措施。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条、第四十四条的规定，对于行政机关具有强制执行权的事项，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务，经催告后仍不履行的，行政机关可以作出强制执行决定并强制执行，拆除违法建筑前应当进行公告。本案中，原大方县城乡规划局对案涉房屋1、房屋2分别作出责令限期拆除的行政处罚决定并经催告后，陈磊仍未自行拆除。原大方县城乡规划局对案涉房屋1、房屋2分别作出强制执行决定，大方县政府责成原大方县城乡规划局强制拆除案涉房屋后，原大方县城乡规划局进行了拆除公告并实施了强制拆除，符合前述法定程序。需要指出的是，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，原大方县城乡规划局（现综合执法局）系作出被诉强制拆除行为的行政机关，系本案适格被告，大方县政府不是本案适格被告，一、二审对此认定有误，本院予以纠正。 根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，原大方县城乡规划局就房屋1、房屋2分别对陈磊作出了行政处罚决定，原大方县城乡规划局应当等待陈磊对该处罚决定提起行政复议或行政诉讼的期限届满之后才能进行强制拆除。对于房屋1，原大方县城乡规划局于2012年11月26日作出1102号《行政处罚决定》，于2017年6月6日作出7号《强制执行决定》并于同年6月30日实施强制拆除时，陈磊对1102号《行政处罚决定》提起行政复议或行政诉讼的期限均已届满，故原大方县城乡规划局强制拆除房屋1的行为符合前述规定。对于房屋2，原大方县城乡规划局于2017年4月24日向陈磊作出22号《行政处罚决定书》，于2017年5月19日作出6号《强制执行决定》并于同年6月30日实施强制拆除。强制拆除时陈磊对22号《行政处罚决定书》的起诉期限尚未届满，该强制拆除行为违反了法定程序。鉴于房屋2已被拆除，该强制拆除行为不具有可撤销内容，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，应确认强制拆除案涉房屋2的行为违法。 综上，陈磊修建的房屋1、房屋2系违法建筑，原大方县城乡规划局于2017年6月30日强制拆除房屋2违反法定程序。一、二审认定原大方县城乡规划局强制拆除房屋2的程序合法，属适用法律错误，本院对此予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，判决如下： 一、撤销贵州省高级人民法院（2018）黔行终1062号行政判决及贵州省毕节市中级人民法院（2017）黔05行初73号行政判决； 二、确认贵州省大方县综合行政执法局于2017年6月30日强制拆除陈磊于2014年修建的位于贵州省大方县大方镇白石村红旗组方沙路旁房屋（房屋2）的行政行为违法。 三、驳回陈磊的其他诉讼请求。 一、二审案件受理费共计100元，由陈磊、贵州省大方县综合行政执法局分别负担50元。 本判决为终审判决。 审判长  王海峰 审判员  杨 军 审判员  乐 敏 二〇二〇年十月十六日 法官助理陈辉 书记员王怡云