山东省济南市中级人民法院民 事 裁 定 书（2020）鲁01民特34号申请人:济南市城市建设投资有限公司，住所地济南市。法定代表人：聂军，董事长。委托诉讼代理人：尚洪涛，男，该公司员工。委托诉讼代理人：郭文楠，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。被申请人:山东佰邦置业有限公司，住所地济南市。法定代表人：张龙涛，执行董事兼总经理。委托诉讼代理人：李学永，山东强盛律师事务所律师。申请人济南市城市建设投资有限公司（以下简称济南城投公司）与被申请人山东佰邦置业有限公司（以下简称山东佰邦公司）申请撤销仲裁裁决一案，本院于2020年3月4日立案后进行了审查。现已审查终结。济南城投公司提出申请称，依法撤销济南仲裁委员会(2019)济仲裁字第1633号裁决。事实和理由：一、涉案竞买报名须知、报名申请书及竞买人资格确认书等形成的合同系行政合同，不属于济南仲裁委员会受案范围;且即便申请人与被申请人之间形成的上述合同非行政合同，也不应当由仲裁管辖。(一)涉案竞买报名须知、报名申请书及竞买人资格确认书等形成的合同系行政合同，不属于济南仲裁委员会受案范围。济南市国土资源局和申请人2010年7月8日联合发布的“原济南第三粮库片区项目A、B地块国有建设用地使用权竞买报名须知2010-G087、G088号”(以下简称竞买报名须知)应视为一种要约邀请，且根据竞买报名须知，申请人已委托济南市国土资源局接收报名申请、作出成交确认书，被申请人在报名竞买涉案地块时，对此是明确知晓的，且其于2010年7月21日递交了报名申请书即视为一种要约，并在该报名申请书中明确对竞买报名须知所规定的内容无异议且愿意遵守竞买报名须知的要求和规定；2010年7月28日，济南市土地储备交易中心对被申请人为涉案地块唯一竞买人资格进行了确认，即同意其参与涉案地块的竞买，并最终让其竞得涉案土地应视为一种承诺，此过程即为合同成立时各方合议、协商一致的过程，在承诺作出后，合同便成立并对各方具有法律约束力。虽然上述协议订立过程中，申请人参与其中，但申请人系土地熟化平台，接受政府委托，在协议订立过程中，实际系代行行政管理职责。因此，上述协议应当属于行政协议。也因此，双方当人之间并非平等主体，该合同并不符合《中华人民共和国仲裁法》第二条“平等主体的公民、法人或其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁”的规定，申请人认为济南仲裁委员会无权仲裁本案，其作出的裁决书应予以撤销。(二)申请人与被申请人之间以实际行为签订的协议已经对双方签订的土地熟化协议有关仲裁管辖的约定作出了变更，因此，济南仲裁委员会无权对本案进行管辖。申请人与被申请人之间建设用地使用权合同纠纷一案，虽然是以双方于2010年1月14日签订的《济南第三粮库片区改造项目土地熟化协议》(以下简称土地熟化协议)关于仲裁条款的约定进行的仲裁，但诚如前面所述，申请人和济南市国土资源局2010年7月8日联合发布了竞买报名须知，且被申请人也递交了报名申请书，后申请人与济南市国土资源局对此进行了确认，各方之间就土地熟化事宜形成了新的合同，该新的合同中对仲裁管辖的条款并无约定。因此，申请人与被申请人之间的纠纷并非仅仅土地熟化协议的纠纷，也涉及上述新的合同纠纷，济南仲裁委员会在裁决本案时，也涉及了该新合同。所以，上述足以证明，新的合同亦是本案纠纷的一部分，而新合同并无关于仲裁管辖条款的约定。也因此，本案不应当由济南仲裁委员会管辖。二、仲裁裁决中事实认定及法律适用存在严重错误，若裁决得以执行，势必造成国有资产流失，损害社会公共利益。(一)济南仲裁委员会裁决申请人承担超出测算部分成本，是对双方土地熟化协议约定事实的认定错误，也是对相关政策的歪曲理解。根据2010年1月申请人与被申请人签订的土地熟化协议约定，“该宗地的土地熟化费用最终以审计部门确认的审计结果为准，计入该宗地出让成本。若实际支出的熟化费用超出审定的熟化费用，由被申请人承担；如有节余，结余部分退回被申请人”；同时，根据竞买报名须知规定，“土地熟化成本由市城市建设投资有限公司提报的A、B地块熟化成本为12,443.62万元(248.47万元/亩)，熟化成本先返后审，最终按审计确认的结果进行清算，超出测算部分由土地竞得人自行解决，节余部分则为政府纯收益”。该项规定是“两次公告”模式的通常做法，无论实际土地熟化成本是否变化，政府锁定土地纯收益；土地竞买人(熟化投资人)支付实际发生的土地熟化费用，包括测算部分和超出测算部分，从而提前锁定土地，属于双赢，双方均理解并接受。该项目完成后，按专项审计报告显示，涉案地块实际的土地熟化费用为151,559,443.64元，超出前期测算成本27,123,243.64元，按照上述约定，超出测算部分的27,123,243.64元应由被申请人承担。在审计过程中，涉及的相关财务凭证及材料除一部分为申请人提供外，其余部分均是被申请人提供。被申请人在与申请人结算时，并未对该审计结果提出任何异议。据此，申请人在退还被申请人熟化成本时，扣留了超出测算成本的27,123,243.64元。综上，被申请人与申请人签订土地熟化协议和报名参与该项目国有建设用地使用权竞买，是对上述规定内容的完全认可，并清楚各方真实意思表示前提下开展的经营活动，超出测算部分的土地熟化费用应当由被申请人承担，其无权要求返还。仲裁结果要求申请人承担超出测算部分成本，是对双方协议和相关政策的歪曲理解和错误裁决。(二)济南仲裁委员会错误认定涉案项目存在节余土地熟化费用，且错误引用政策法规依据，要求申请人向被申请人支付节余土地熟化费用，势必造成国有资产的严重流失。如前面所述，该项目超出测算成本27,123,243.64元，因此，本案并不存在节余的土地熟化费用的情况。但济南仲裁委员会在仲裁时，参照《济南市人民政府办公厅关于进一步调整完善市级国有土地出让收支管理政策的通知》(济政办发[2015]8号)的规定，“土地熟化主体为市各投融资平台的，市级与各投融资平台按照市级国有土地出让收入的2:8比例分成，并在出让方案中予以明确”，该项目土地成交价格为201,450,000元，认定该项目熟化费用为201,450,000元的80%，即161,160,000元，并裁决申请人将节余熟化费用9,600,556.36元及收缴的被拆居民安置房回购差价款7,565,598.99元，合计17,166,155.35元支付给被申请人。2015年政府8号文相关规定是市级财政与各区政府及市级投融资平台对土地出让收入的分配方案，返还80%土地出让收入为土地出让金，国家有明确的土地出让金使用规定，8号文也有明确的使用范围，可用于征地拆迁补偿和基础设施建设等，绝不允许用于其他用途，更不允许以投资回报方式与民营企业分成。经审定的熟化费用和实际支出的熟化费用完全一致，并不存在任何节余。申请人与被申请人自始均争议的是实际支出的土地熟化费用和审定的土地熟化费用之间的节余，并非收入与实际支出的土地熟化费用之间的节余;所谓收入系在测算数额基础上的收入，均应属于政府收入，与申请人和被申请人均无关。济南仲裁委员会将该文件规定牵扯至本案中，势必造成国有资产严重流失。综上所述，申请人为维护自身合法权益，依照《中华人民共和国仲裁法》第五十八条，请求法院依法撤销济南仲裁委员会(2019)济仲裁字第1633号裁决。济南城投公司补充意见：一、济南城投公司与山东佰邦公司之间的合同关系涉及第三方济南市国土资源局，且后续三方合同文件未约定仲裁管辖，济南仲裁委员会对三方合同文件所涉事宜仲裁，属于无协议仲裁和超仲裁协议范围仲裁。本案中竞买报名须知、报名申请书、竞买报名资格确认函等，即构成相关各方的合意。上述合意所涉及的主体包括济南城投公司、济南市国土资源局和山东佰邦公司三方，不仅限于本仲裁案件的两方当事人，且三方从未约定仲裁管辖条款。虽然济南城投公司与山东佰邦公司之间签订的土地熟化协议中约定了仲裁管辖条款，但该协议签订时间为2010年1月14日，且主体仅为济南城投公司和山东佰邦公司。因此，根据仲裁法第五十八条第一款第二项之规定，济南仲裁委员会对济南城投公司、济南市国土资源局和山东佰邦公司后续通过竞买报名须知、报名申请及报名确认达成相关权利义务约定的事项进行仲裁，既属于无仲裁协议仲裁，又属于超仲裁协议范围仲裁。二、济南仲裁委员会对政府收益等行政法律关系所调整事项进行仲裁，属于无权仲裁。济南仲裁委员会作出的(2019)济仲裁字第1633号裁决，对政府与平台公司及山东佰邦公司之间的土地出让关系项下的政府收益分配进行了裁决，并将政府收益裁决给了山东佰邦公司。土地熟化及出让过程中的政府收益归属，属于政府与市场主体之间利益分配问题，不属于平等主体之间的合同纠纷和财产权益纠纷，属于典型的行政法律关系，不应通过仲裁方式解决，根据仲裁法第五十八条第一款第二项之规定，济南仲裁委员会无权仲裁，对其就无权仲裁事项作出的裁决，应当予以撤销。三、济南仲裁委员会作出的裁决扩大了协议文件之书面文义进行解释，歪曲相关政策及协议约定，强行解释当事人意思，存在重大错误。如上所述，济南仲裁委员会裁决主要援引竞买报名须知(三方合同文件)关于“土地熟化成本由市城市建设投资有限公司提报的A、B地块熟化成本为12,443.62万元(248.47万元/亩)，熟化成本先返后审，最终按审计确认的结果进行清算，超出测算部分由土地竞得人自行解决，节余部分则为政府纯收益”的规定，并扩大解释“土地竞得人自行解决”，认为“自行解决”并不是自行承担的意思，而是先行全部垫付，后面依照土地熟化协议统一清算。纵观整个土地熟化协议和竞买报名须知的规定，“自行解决”就是自行承担的意思，且根据协议和竞买报名须知(济南城投公司也为当事人)的规定，均无法得出济南城投公司和山东佰邦公司就超出部分协商解决的意思。另，济南仲裁委员会的上述扩大解释，也背离了双方当事人的真实意思表示。根据土地熟化协议第五条第一款第2项的约定，超出部分是由山东佰邦公司全部承担。因此，济南仲裁委员会裁决内容扩大了竞买报名须知“自行解决”的文义解释，显然是对政策规定和协议约定的歪曲理解，是错误的。四、仲裁裁决无视土地熟化的政策规定，致使山东佰邦公司不仅未承担任何土地熟化费用，而且通过涉案地块土地熟化获利2500余万元，严重侵害公共利益。根据现在的仲裁裁决结果，济南城投公司需再向山东佰邦公司支付人民币5000多万元，而在仲裁之前，济南城投公司已经向山东佰邦公司返还土地熟化费用5500万元。也就是说，依据当前仲裁裁决结果，济南城投公司共计需向山东佰邦公司支付人民币10,500多万元。整个涉案地块山东佰邦公司一共垫付土地熟化费用8000万元，因此，山东佰邦公司整个涉案地块不仅无需承担任何土地熟化费用，反而获利人民币2500多万元。可见，济南仲裁委员会无视相关政策规定，将涉案地块超出前期测算成本部分由济南城投公司承担，显然是错误，而且严重侵害了公共利益。综上，根据仲裁法第五十八条及民事诉讼法相关规定，本案仲裁裁决存在裁决的事项不属于仲裁协议的范围以及济南仲裁委员会无权仲裁等情形，依法应予撤销。山东佰邦公司辩称，一、双方订立了合法有效的仲裁协议，裁决的事项完全属于仲裁协议的范围，且济南仲裁委员会有权仲裁。（一）在仲裁程序中，申请人从未就仲裁协议的有无、效力以及济南仲裁委员会的管辖权提出过任何异议，只是在仲裁结果对其不利后才编织上述理由，属于滥用程序权利，违背诚信原则。（二）被申请人和申请人之间基于土地熟化协议建立的是平等主体之间的民事法律关系。在采用二次公告方式进行国有土地使用权的出让过程中，确实涉及了公法关系，最核心的是被申请人与市国土资源局之间的土地使用权出让行政合同关系（两次挂牌），除此之外，还有三种公法关系：市土地储备中心与原土地使用权人之间的土地使用权收回补偿关系；历城区住建委与房屋所有权人之间的征收补偿关系；市政府与申请人之间的土地出让金的划拨关系。显然，上述公法关系中，本案双方既不是同一方的当事人，也不是相对方的当事人，当然不能以上述公法关系来界定双方的权利义务。双方订立的土地熟化协议，是作为平等主体建立的民事法律关系，双方约定由被申请人预先垫付资金，并以申请人的名义进行土地熟化，待土地出让后，政府将收取的土地出让金中应该用于进行土地熟化的资金拨付给申请人，申请人返还被申请人垫付的资金以及返还土地熟化剩余的资金，双方权利义务的认定只能依据双方之间的约定，仲裁的事项仅限于双方土地熟化协议内容，而与上述公法关系无关。（三）被申请人、申请人和市国土资源局之间并未建立三方关系。首先，2010年7月8日第一次公告竞买报名须知，对双方没有约束力。合同法第十五条明确规定，拍卖招标公告为要约邀请，申请人在仲裁答辩状第2页也确认竞买报名须知为要约邀请，因此，该竞买报名须知没有产生形式上和实质上的约束力。其次，被申请人报名参加竞买属于发出要约,但被申请人是向市国土资源局而不是申请人提出了申请，因此，受要约人仅是市国土资源局而不是申请人，而土地储备交易中心又代表市国土资源局向被申请人作出了承诺，确认被申请人的唯一竞买人资格。总之，两次挂牌中达成的所有协议的主体皆限于被申请人和国土资源局（土地储备中心）之间，属于行政协议范畴，申请人没有参与意思表示，不是合同主体，被申请人、申请人和市国土资源局之间并未建立三方关系，仲裁事项与挂牌出让关系无关，不涉及市国土资源局，申请人强行把市国土资源局粘贴到双方的法律关系之中，没有任何依据。（四）双方的合同内容并未发生变更，双方的仲裁条款更未变更。如前所述，申请人并不是两次挂牌法律关系的主体，双方除了土地熟化协议之外，并未达成任何新的协议，更不涉及仲裁约定的变更。二、仲裁裁决没有造成国有资产流失，没有损害公共利益。申请人作为政府投资设立的熟化平台，本应自己出资把土地熟化变成净地，然后出让给被申请人，但申请人为避免风险，通过合同要求被申请人代替申请人出资进行土地熟化，同时在土地出让过程中，被申请人缴纳的土地出让金中，又包含了土地熟化费用，被申请人构成双重付费，申请人理应返还，且被申请人缴纳的土地出让金中，政府已经取得了收益，公共利益已经得到了充分的保护和实现，垫付和剩余的熟化费用，双方已经明确作了约定，也完全符合公平原则，申请人不是政府，而是独立的民事主体，其个人利益不能等于政府利益，不涉及公共利益。申请人这种凡是国有公司在仲裁和诉讼程序中败诉，都损害公共利益的主张，才是损害了法治，损害了公共利益。三、申请人关于仲裁裁决扩大解释合同文意，存在重大错误等主张，与事实和法律不符，仲裁裁决没有错误，且申请人主张的内容属于仲裁实体审查的范畴，申请人对此实体结果不服申请撤裁，不属于人民法院申请撤销仲裁裁决的审查范围。综上，申请人的主张不能成立，请求法院驳回申请人的请求。经审查查明：山东佰邦公司与济南城投公司因建设用地使用权合同发生争议，山东佰邦公司向济南仲裁委员会申请仲裁。该会于2019年9月26日受理了山东佰邦公司的申请，于2020年1月22日作出（2019）济仲裁字第1633号裁决：（一）济南城投公司将山东佰邦公司垫付的熟化资金27,123,243.64元、节余资金17,166,156元全部返还给山东佰邦公司;(二)济南城投公司向山东佰邦公司支付2015年8月8日至2019年10月22日逾期支付利息共计9,567,696元，并承担自2019年10月23日至实际支付日止，以本金27,123,243.64元为基数，按照年利率6％为标准计算的迟延利息;(三)济南城投公司向山东佰邦公司支付从2019年10月22日至实际偿还之日，以本金17,166,155.35元为基数，按照年利率6％为标准计算的迟延利息;(四)本案仲裁费用316,850元(山东佰邦公司已预交)由山东佰邦公司承担47,354元，济南城投公司承担269,496元。上述(一)(二)(三)（四)项合并计算共计人民币54,126,591.64元，由济南城投公司于裁决书生效之日起十日内一次性支付给山东佰邦公司。另查明，济南城投公司与山东佰邦公司2010年1月14日签订的土地熟化协议第五条第一款第2项约定：“该宗地的土地熟化费用最终以审计部门确认的审计结果为准，计入该宗地出让成本。若实际支出的熟化费用超出审定的熟化费用，由乙方（山东佰邦公司）全部承担；如有结余，结余部分退回乙方。”济南市国土资源局与济南城投公司2010年7月8日联合发布的竞买报名须知第八条第3项规定：“土地熟化成本由市城市建设投资有限公司提报的A、B地块熟化成本12,443.62万元（248.47万元/亩），熟化成本先返后审，最终按审计确认的结果进行清算，超出测算部分由土地竞得人自行解决，结余部分则为政府纯收益。”本院认为，《中华人民共和国仲裁法》第五十八条规定：“当事人提出证据证明裁决有下列情形之一的，可以向仲裁委员会所在地的中级人民法院申请撤销裁决:（一）没有仲裁协议的；（二）裁决的事项不属于仲裁协议的范围或者仲裁委员会无权仲裁的；（三）仲裁庭的组成或者仲裁的程序违反法定程序的；（四）裁决所根据的证据是伪造的；（五）对方当事人隐瞒了足以影响公正裁决的证据的；（六）仲裁员在仲裁该案时有索贿受贿，徇私舞弊，枉法裁决行为的。人民法院经组成合议庭审查核实裁决有前款规定情形之一的，应当裁定撤销。人民法院认定该裁决违背社会公共利益的，应当裁定撤销。”一、关于没有仲裁协议仲裁问题。济南城投公司所称的“没有仲裁协议”实际是指竞买报名须知以及后续的合同文件中没有仲裁协议，但本案山东佰邦公司提起仲裁依据的是土地熟化协议，该协议第十二条明确约定了仲裁条款，且济南城投公司在仲裁中亦未对仲裁协议的效力提出异议，故该项撤裁理由不成立，本院不予支持。二、关于裁决的事项不属于仲裁协议的范围问题。第一，土地熟化协议第十二条约定：双方当事人因履行该土地熟化协议而产生的纠纷，应由济南仲裁委员会仲裁解决。山东佰邦公司基于土地熟化协议的约定主张济南城投公司应返还其节余资金17,166,156元，济南仲裁委员会亦是根据土地熟化协议作出了裁决结果，济南仲裁委员会的裁决事项在仲裁协议的范围之内。第二，济南仲裁委员会裁决济南城投公司返还节余资金，系根据土地熟化协议对当事双方权利义务的确认，并非对政府土地出让收入的分配，并不影响济南市国土资源局等相关政府部门的利益，裁决结果并不影响案外第三方的利益。从仲裁裁决书、双方当事人提交的证据材料及陈述看，济南第三粮库片区改造项目的土地熟化主体系市投融资平台即济南城投公司。济南城投公司与山东佰邦公司签订土地熟化协议，将该项目拆迁补偿及安置房建设、交付等事项委托山东佰邦公司完成，双方约定了该片区土地的熟化费用的垫付及承担、返还事宜。土地熟化协议签订后，山东佰邦公司支付了土地熟化费用，并在土地熟化完成后，作为唯一竞买人缴纳了土地出让金201,450,000元，取得该宗土地的使用权。其后，相关政府部门基于“谁熟化、谁分成”的原则，根据《济南市人民政府办公厅关于进一步调整完善市级国有土地出让收支管理政策的通知》的规定，将涉案项目的土地出让金收入按照2：8比例分成于济南城投公司，济南城投公司即收到了涉案土地改造项目资金161,160,000元。至此，政府部门对该土地熟化、土地出让事宜的项目收益已确定，已将政府收益外的款项分成于熟化主体。济南城投公司如何分配该分成款项，并不会影响政府部门的利益。虽然山东佰邦公司在竞买土地使用权时，认可济南市国土资源局发布的竞买报名须知的内容，但涉案土地熟化费用的最终分配、负担方式，是政府部门通过分成土地出让收入、将土地熟化款项付至熟化主体市投融资平台即济南城投公司，而非直接与土地竞得人确定土地熟化费用给付。所以，该竞买报名须知对最终的土地熟化费用承担、山东佰邦公司是否应分配节余资金并无实际影响。山东佰邦公司主张返还节余资金，系基于土地熟化协议的约定及其垫付熟化费用的情况，对济南城投公司获得的该161,160,000元进行的再分配主张。济南仲裁委员会根据土地熟化协议的约定，对双方的财产权益作出裁决，并不影响仲裁协议外第三方的权益。因此，济南城投公司关于仲裁裁决超出仲裁协议范围而申请撤裁的理由不成立。三、关于本案裁决违背社会公共利益问题。本案系山东佰邦公司与济南城投公司作为平等主体，因履行土地土地熟化协议产生的个案纠纷，不具有公共性，本案的裁决不涉及根本社会公共利益问题，对申请人的此项撤裁理由本院不予支持。综上所述，济南城投公司未提交充分证据证实济南仲裁委员会(2019)济仲裁字第1633号裁决存在违反《中华人民共和国仲裁法》第五十八条规定的情形，其申请撤销仲裁裁决的理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国仲裁法》第六十条规定，裁定如下：驳回济南市城市建设投资有限公司的申请。申请费400元，由申请人济南市城市建设投资有限公司负担。审 判 长 李耀勇审 判 员 王京波审 判 员 李 婷二〇二〇年十月十日法官助理 李 瑞书 记 员 孙培培