湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘行终1097号上诉人（原审原告）：杨鹏球，女，汉族，1962年10月16日出生，住湖南省新化县。委托代理人：刘卫平，湖南迪坤律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：新化县人民政府。住所地：新化县上渡街道科苑路。法定代表人：左志锋，该县县长。委托代理人：陈怀军。委托代理人：李玉林。原审第三人：新化县孟公镇孟公村村民委员会。法定代表人：刘育珊，该村委会主任。原审第三人：陈艾兵，男，汉族，1969年9月21日出生，住湖南省新化县。上诉人杨鹏球因与被上诉人新化县人民政府（以下简称新化县政府）、原审第三人新化县孟公镇孟公村村民委员会（以下简称孟公村委会）、原审第三人陈艾兵土地行政管理一案，不服湖南省娄底市中级人民法院（2020）湘13行初20号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：杨鹏球与陈艾兵均系孟公村委会村民。1981年第一轮土地承包时，小地名八号大丘2号地（1.6亩）由陈名楚（杨鹏球之夫，已故）承包经营，八号大丘3号地（1.2亩）由陈远命（第三人陈艾兵之父）承包经营。1996年，陈名楚与陈远命就其承包经营的八号大丘3号地1.2亩与陈名楚承包经营的2号地中的1.2亩口头进行了对换并耕种。1999年1月1日，陈名楚、陈艾兵分别与孟公村委会签订了农村土地承包经营合同书，由陈名楚承包经营耕地2.0亩，其中八亩大丘1.6亩，由陈艾兵承包经营耕地1.76亩，其中八亩大丘1.06亩，由陈一兵承包经营耕地1.59亩，其中八亩大丘0.54亩，均未注明耕地四至。2008年9月10日，新化县人民政府办公室下发新政办函〔2008〕152号《关于印发新化县农村土地承包经营权证换发补发工作实施方案的通知》，对新化县农村土地承包经营权证换发补发工作作了具体安排，明确提出换发补发土地承包经营权证是对第二轮土地承包的完善和规范，不是推倒重来，不是重新调整土地，不是重新承包，除按法律法规和国家政策纠正错误的情形外，不得借机随意收回农户承包地、擅自违规调整承包地。在这次换发补发农村土地承包经营权证的工作当中，孟公村委会于2008年10月16日与该村村民均重新签订了农村土地承包经营合同书，陈名楚的承包经营合同书编号为09021400303023，承包地总面积为2.08亩，其中八亩大丘0.44亩，四至为东刘仙山田，西陈远命田，南陈瑞长田，北自己田，（八亩大丘）3号田1.2亩，四至为东水沟，西仙山田，南仙山田，北泽洪田。第三人陈艾兵的承包经营合同书编号为09021400303026，承包地总面积为0.94亩，其中八亩大丘2号地0.24亩，四至为东陈远命田，西自己屋，南陈益斌田，北陈兴旺田。2008年10月30日，新化县政府给陈艾兵颁发了新化县农地承包权（2008）第1400303026号农村土地承包经营权证。2015年8月1日，中共新化县委办公室、新化县人民政府办公室联合下发新办发〔2015〕40号《关于印发〈新化县农村土地承包经营权确权登记颂证整县推进工作方案〉的通知》，该文件对新化县开展土地承包经营权确权登记颁证工作作了部署安排。2018年12月10日，经陈艾兵申请，新化县政府根据孟公村委会与陈艾兵重新签订的农村土地承包经营合同书，给陈艾兵颁发了湘（2018）新化县农村土地承包经营权代码为431322110232000292J的农村土地承包经营权证（以下简称292J号承包经营权证）。杨鹏球认为新化县政府在承包地存在争议，没有告知并组织听证的情况下，非法将其享有承包权的八亩大丘水田的一部分登记在原审第三人陈艾兵名下，并颁发了涉案承包经营权证，严重侵犯了其承包经营权，明显违法。请求确认新化县政府颁发涉案承包经营权证的行政决定违法并撤销。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，中共新化县委办公室、新化县人民政府办公室联合下发新办发〔2015〕40号《关于印发〈新化县农村土地承包经营权确权登记颂证整县推进工作方案〉的通知》，对新化县开展土地承包经营权确权登记颁证工作作了部署安排。在此次土地承包经营权确权登记颁证工作中，孟公村委会与陈艾兵重新签订了农村土地承包经营合同书。新化县政府根据该农村土地承包经营合同书约定的事项，给陈艾兵颁发了292J号承包经营权证，杨鹏球认为该证中根据承包合同约定记载的内容侵犯其承包经营权，应当根据《中华人民共和国农村土地承包法》针对土地承包合同提起民事诉讼，其直接针对颁证行为提起行政诉讼，欠缺法律上的利害关系，不具有原告主体资格。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，裁定驳回杨鹏球的起诉。本案原审不收取案件受理费。杨鹏球不服上述裁定，向本院提起上诉称：（一）原审法院认定事实不清。1.杨鹏球户依据1999年签署的土地承包经营合同书，对“八亩大丘2号”地块享有土地经营权。2.杨鹏球户未与陈艾兵签署书面的土地流转合同，也未向孟公村委会备案、未向土地承包管理部门备案。3.杨鹏球户和孟公村委会作为合同当事人都没有2008年签订的09021400303023号承包经营合同书，该合同书明显系伪造。（二）原审法院适用法律错误。在杨鹏球享有“八亩大丘2号”土地承包经营权的情况下，新化县政府将该地块部分土地经营权确权给陈艾兵，侵犯了杨鹏球的合法权益，杨鹏球是本案的适格原告。（三）原审法院程序违法。原审法院若认为杨鹏球起诉的被告不适格，依法应当先告知杨鹏球变更被告。但原审法院未告知，程序违法。综上，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。新化县政府答辩称：1.杨鹏球之夫陈名楚与孟公村委会于2008年签订的《农村土地承包经营权合同书》合法有效。2.两户的口头互换协议合法有效。3.292J号承包经营权证遵循法定程序，是合法的行政行为。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。孟公村委会和陈艾兵未提交书面陈述意见。当事人在原审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。具体到农村土地承包经营领域，县级以上地方人民政府依照土地承包合同的约定颁发土地承包经营权证后，土地承包合同之外的第三人如果认为该证中根据承包合同约定记载的内容侵犯其承包经营权的，应当依据《中华人民共和国土地承包法》，先行针对土地承包合同提起民事诉讼，其直接针对颁证行为提起行政诉讼，因欠缺法律上的利害关系，不具有原告资格。本案中，杨鹏球针对新化县政府为陈艾兵颁发292J号承包经营权证的行为提起行政诉讼，而新化县政府系依据陈艾兵与孟公村委会签订的土地承包合同颁发的涉案权证，因此，若杨鹏球认为该承包经营权侵犯了其合法权益，应当先通过民事途径对承包合同提起诉讼，其直接提起本案行政诉讼，尚缺乏原告资格。原审法院据此裁定驳回起诉，并无不当。综上所述，杨鹏球的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  谷国艳审判员  林 芝审判员  李俊颖二〇二〇年十月二十九日法官助理薛珊珊书记员唐佳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。