广西壮族自治区南宁市青秀区人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）桂0103行初55号 原告黄佑基，男，1951年9月26日出生，汉族，住南宁市兴宁区。 委托代理人黄可忠，广西国海律师事务所律师。 委托代理人黄利颖，广西桂三力律师事务所律师。 被告南宁市自然资源局，地址：南宁市锦春路**。 负责人郭维宁，该局局长。 委托代理人莫艳，南宁市不动产登记中心工作人员。 委托代理人黄伟先，广西崇泰律师事务所律师。 第三人广西壮族自治区药用植物园，住所：南宁市长岗路**。 法定代表人缪剑华。 委托代理人陈宪升，广西壮族自治区药用植物园工作人员。 委托代理人黄才，广西壮族自治区药用植物园工作人员。 原告黄佑基诉被告南宁市自然资源局、第三人广西壮族自治区药用植物园（以下简称药用植物园）土地行政登记一案，于2017年10月20日以南宁市人民政府为被告向南宁市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销南宁市人民政府颁发给第三人药用植物园的南宁国用（2003）第421466号《国有土地使用证》。因自2016年7月4日起，南宁市市区范围内实施不动产统一登记，涉案土地登记职责已调整为由南宁市国土资源局承担，经南宁市中级人民法院释明，原告同意将被告变更为南宁市国土资源局。南宁市中级人民法院遂于2017年10月23日作出（2017）桂01行初353号《行政裁定书》，裁定本案移送本院处理。本院于2018年3月1日受理后，于2018年3月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月4日公开开庭审理了本案。原告黄佑基的委托代理人黄可忠、黄利颖，被告南宁市自然资源局的委托代理人莫艳、黄伟先，第三人药用植物园的委托代理人陈宪升、黄才到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告黄佑基诉称：近期聘请律师，欲维护自己合法的房地产权益，方得知：在清朝、民国时代祖辈流传下来的房屋所占用宅基地居然变成了第三人名下的国有土地。即原告家住宅所占用宅基地居然不翼而飞。经律师进一步查证，发现：2002年3月2日南宁市人民政府给第三人颁发了南宁国用（2002）第419444号《国有土地使用证》。随后因用途变更，注销南宁国用（2002）第419444号《国有土地使用证》，并于2003年6月16日给第三人颁发了南宁国用（2003）第421466号《国有土地使用证》。以上事实，有南宁市法制办公室文件--《关于对药用植物园42户居民要求重新确认土地使用权的问题的审核意见》可证，也就是说，南宁市政府法制办公室认为原告对自建房屋所占土地享有国有土地使用权。原告认为，南宁市人民政府为第三人颁发两份《国有土地使用证》时，均没有查明事实，也违反了法定程序。尤其是在没有经过合法程序征收为国有土地的情况下，将属于原告使用的集体土地，错误登记为国有土地。故南宁国用（2003）第421466号《国有土地使用证》依法应当被撤销。经查，被告于2015年2月26日设立了南宁市不动产登记局，承接南宁市人民政府关于土地登记、发证的行政职能。根据《行政诉讼法》第二十六条第四款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”故本案被告适格。请求法院：1、撤销南宁市人民政府颁发的南宁国用（2002）第419444号《国有土地使用证》、南宁国用（2003）第421466号《国有土地使用证》；2、本案诉讼费用由被告负担。庭审中，原告申请变更其第1项诉讼请求，理由是：1、根据（2018）桂0103行初46号案的开庭情况，提起撤销之诉可能面临起诉期限的问题，2.从诉讼请求精细化的角度，我国是在2015年行政诉讼法修改后，新增75条确认无效之诉，允许当事人援引该条例寻求司法救济。被告提供的土地初始登记审批表中已经明确记载将要颁证的土地上有63户宅基地，被告未查清事实的情况下，仅征求了第三人的书面意见即对涉案地块的权属进行确认，错误地将其权属确认给第三人，其行政行为重大且明显违法，且被告颁证前未经公告，程序违法，应当确认被告的颁证行为无效。原告当庭变更其第1项诉讼请求为：请求确认南宁市人民政府颁发的南宁国用（2002）第419444号、南宁国用（2003）第421466号《国有土地使用证》无效。 被告南宁市自然资源局辩称：一、原告提起诉讼已经超过法定起诉期限。早在2008年7月3日,被告通过《南宁市国土资源局关于容可南等63户群众信访事项的答复》答复包括原告在内的原红文、立新两个生产队农转非的63户共同信访反映0423014宗地土地用途及发证日期的问题时，就已经明确提到涉案的两份《国有土地使用证》内容以及发证时间。原告依法应在2008年7月3日知道被诉具体行政行为内容后六个月内提起行政诉讼。即便被告未告知诉权或起诉期限，根据司法解释的规定，原告也应从知道或者应当知道行政行为内容之日起一年内起诉，原告直至2018年1月才提起本诉讼也已经超过了法律规定的起诉期限，人民法院应当驳回原告的起诉。二、发证机关根据第三人申请颁发被诉两份《国有土地使用证》符合法律规定。根据第三人的土地登记申请，发证机关依法办理了涉案宗地土地登记发证工作。经发证机关调查土地用途、面积，第三人提交了相关土地权属证明材料。发证机关依法组织现场地籍调查，涉案宗地使用权人以及相邻权人均已进行现场指界。经公告无异议后，发证机关给第三人颁发被诉的南宁国用（2002）第419444号《国有土地使用证》。因涉案宗地规划调整以及自治区、市政府、区卫生厅关于规划调整的部署需要，涉案宗地土地需要变更为瞻仰景观休闲土地、科研设计用地，据此，第三人2003年3月20日向发证机关提交《变更土地登记申请书》申请土地用途变更登记。发证机关经权属审核、地、地籍调查批登记等登记程序后，给第三人颁发被诉的南宁国用（2003）第421466号《国有土地使用证》。被告认为，第三人已依法取得涉案宗地土地权属，发证机关经权属审核、地、地籍调查告等法定土地登记程序后给第三人颁发被诉国有土地使用证，颁证行为符合法律规定。请求法院依法驳回原告的起诉。 针对原告变更诉讼请求，被告认为原告主张其当庭获得新的情况，因此变更诉讼请求缺乏依据，因为原告早就知道被诉具体行政行为是不可否认的事实，不应因为原告与其代理人之间的沟通不善，导致代理人不掌握案件细节，不应当作为当庭变更诉讼请求的依据，法院不应准许原告变更诉讼请求。 第三人药用植物园陈述称：一、原告的诉讼行为超过了行政诉讼法规定的诉讼时效。原告提交的证据2南宁市法制办公室《关于对药用植物园42户居民要求重新确认土地使用权的问题的审核意见》中，已明确告知原告或其亲属被诉《国有土地使用证》颁发的行政行为及时间，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定，原告的诉讼行为超过了法律规定的诉讼时效。二、第三人的土地权属来源合法。原自治区卫生厅与邕宁县三塘乡人民委员会于1958年12月18日签订的《购让土地契约》，并将征用的土地划归第三人使用。于1991年3月20日由南宁市郊区人民政府颁发《山界林权证》，明确《山界林权证》红线范围内的土地为第三人经营。于2002年3月2日由南宁市人民政府颁发《国有土地使用证》，对第三人使用的国有土地进行确权。南宁市规划管理局审批实施的《关于广西药用植物园总体规划的批复》对药用植物园使用的国有土地用途进行规划，本案涉诉国有土地没有居住用途，因此，于2003年6月16日由南宁市人民政府变更土地用途，颁发了南宁国用（2003）第421466号《国有土地使用证》。三、原告房屋使用的土地是国有土地。本案涉及的土地经原自治区卫生厅征用后已由集体土地转变成了国有土地，划拨给第三人使用成立广西壮族自治区药物试验场（即第三人的前身）。根据相关的文件精神，本案原告或其父辈的身份已经从农民转为了城镇居民，劳动力从农民转成了国家固定工人和合同制工人，第三人所属的两个生产队集体性质随之消失，其房屋使用的土地是国有土地。因此，被告将本案涉及的土地登记为国有土地完全合乎法律规定。四、本案涉及的国有土地没有居住用途，住，住宅需要搬迁宁市规划管理局审批实施的《关于广西药用植物园总体规划的批复》对第三人使用的国有土地用途进行规划，本案涉及的国有土地没有居住用途，根据南宁国用（2003）第421466号《国有土地使用证》所记载的用途为瞻仰景观休闲用地、科研设计用地。原自治区国土资源厅（桂国土资函[2003]486号）、自治区卫生厅（桂卫办函[2004]1号）及南宁市规划管理局（南规函复[2003]325号）都明确规定原告不具备申请办理私人宅基地土地使用证的条件，不适宜在园中保留居住用地，必须搬迁，建议药用植物园依据国家拆迁补偿政策，按规定给予搬迁户予以回迁、产权置换或货币补偿。五、本案涉及的国有土地使用证上房屋已经由南宁市人民政府依法实施征收，房屋所使用的国有土地使用权同时收回。自2014年5月26日南宁市人民政府发布了《关于对药用植物园改造升级项目实施房屋征收决定的公告》，对药用植物园改造升级项目建设范围内国有土地上的房屋实施征收。房屋征收方案充分考虑了房屋的地产，足以保证被征收人的受偿权益。原告所列举房屋在征收范围内，根据法律规定，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。因此，原告目前在本案涉及的国有土地上与本案不存在土地权属纠纷。请求法院驳回原告的诉讼请求。 第三人对原告当庭变更诉讼请求的意见与被告一致。 经审理查明：1958年12月18日，广西壮族自治区卫生厅（甲方）与南宁市邕宁县三塘乡人民委员会（乙方）签订《购让土地契约》，约定乙方将邕宁县三塘乡那齐、白坟、那布、降桥、大马等村的部分土地(见附图)全部让给甲方作为栽种研究药用植物使用，甲方共给予乙方9921.60元作为购地款项。1959年，南宁市郊区苏维埃友好人民公社（甲方）、广西壮族自治区药物试验场（乙方）签订一份《关于降桥等九个村坡划入广西壮族自治区药物试验场的协议》，约定将甲方管辖的降桥、大塘、陆安、白坟、那荷、那道、那齐、那甫等九个村坡所有的全部人口、土地、山林、果木、鱼塘、牲畜、工具、房屋等设备“连人带马”地;地无偿并归乙方乙方负责安排以上各村坡人口的生产和生活。 1984年12月27日，广西壮族自治区人民政府办公厅作出《关于同意广西药用植物园所属两个生产队农业户口转为非农业户口的批复》（桂政办函[1984]**），同意区药用植物园所属红文、那齐两个生产队由农业户口户口转为非农业户口。85年8月14日,广西壮族自治区卫生厅经向区劳动人事厅请示后下发了桂卫人（85）215号《区卫生厅关于区药用植物园红文、立新两生产队人员农转非转工后的工龄、工资福利待遇的规定》，明确两生产队人员农转非转工后的工龄、工资、福利待遇。 1991年3月20日，南宁市郊区人民政府为第三人药用植物园颁发了《山界林权证》。1996年12月12日,药用植物园向南宁市土地局、新城区土地管理所呈交药园字（1996）44号《关于申请办理我园所属私人住户房产土地使用证的报告》，申请办理原所属红文、立新大队63户住户私房房屋土地使用证。2000年6月6日，药用植物园提交土地登记申请书，申请办理国有土使用证，并提交了《购让土地契约》等一系列权属证明材料。2001年3月6日，南宁市土地管理局向药用植物园出具南土函字[2001]20号《关于药用植物园土地登记有关问题的函》，函称：立新、红文队办理地产证共58户居民已到新城土地管理所申报土地登记，现经审查，药用植物园所提供的土地登记申报资料中已包含了上述居民的住宅用地，造成了重复登记申请。请药用植物园核实有关情况，并书面答复是否仍需按药园字[1996]44号文办理居民土地登记，以使该局能尽快核定土地权属范围、按规定程序办理有关土地登记手续。药用植物园出具函件明确该部分用地的权属归该单位所有。2002年3月2日，经南宁市国土资源局批准、南宁市人民政府批准为第三人颁发了南宁国用（2002）字第419444号《国有土地使用证》，邕宾路1-1号，用途：机关团体、城镇混合住宅，地，地号423014，土地性质：划拨，面积1456250.31平方米。2003年3月20日，药用植物园向被告提交《变更土地登记申请书》，申请变更上述土地用途为：瞻仰景观休闲用地、科研设计用地。2003年11月23日,南宁市人民政府将南宁国用（2002）字第419444号《国有土地使用证》收回注销，并为第三人换发南宁国用（2003）第421466号国有土地使用证，地，地类（用途）仰景观休闲用地、科研设计，用地面积：1456250.31平方米。 2003年8月26日,南宁市规划管理局《关于广西药用植物园63户群众申请办理私人房屋宅基地土地使用证的复函》（南规函复[2003]325号）中答复药用植物园63户群众，主要内容为：1、63户职工已全部农转非并享受国家工资和退养工资，已购买房改房或参加集资建房，或正在享受或将享受国家住房补贴，已不具备申请补办私人宅基地土地使用证的条件；2、区药用植物园规划建设正在调整，规划上已经不适宜在园中保留居住用地，必须搬迁，新发证的居住用地已经包括63户将被拆迁、置换的宅基地。3、建议药用植物园按国家拆迁补偿政策，在征求两个生产队、63户群众意见前提下，按规定给予搬迁户回迁、产权置换或货币补偿。2003年12月3日,广西壮族自治区国土资源厅向药用植物园出具《对的复函》（桂国土资函[2003]486号），函复内容包括：一、如你园自建房屋居民能够提供合法的土地权属证明材料，可以申请办理国有土地使用证。二、你园63户自建住房用地已经进行了规划调整，并经南宁市国土资源局批准将自建房屋用地与园内其他土地进行了置换，因此不能给你园63户居民办理原住房用地的国有土地使用证。三、请你园按照有关规定对63户自建房屋群众予以安置。四、关于办理房屋所有权证的有关问题，请与房产行政主管部门联系。2004年1月2日,广西壮族自治区卫生厅向药用植物园出具《关于广西药用植物园63户居民要求办理私人房屋宅基地使用权证和房产证问题的批复》（桂卫办函[2004]1号），批复内容包括：一、1959年的协议已经对63户居民居住的土地实行了征用，并对所征土地范围内房屋的产权归属作出了明确的约定，归广西药用植物园所有。二、你园征用的63户居民所在范围内的该宗土地已经颁发了国有土地使用证，药用植物园为该宗土地使用权唯一合法的拥有者。三、南宁市规划局南规函复[2003]325号文，已经答复63户群众不具备申请补办私人宅基地土地使用权证的条件。四、区国土资源厅桂国土资函[2003]486号文已经明确答复不能办理原住房用地的国有土地使用证的问题。五、你园应加快建设，做好63户居民的思想工作，拟定合理补偿方案。2005年9月30日，南宁市法制办公室在向市政府呈交的南法制审字[2005]115号《关于对广西药用植物园42户居民要求重新确认土地使用权的问题的审核意见》中指出：“根据《确定土地所有权使用权的若干规定》第十四条的规定，上述42户居民房屋所占土地的土地使用权应属各该户居民，2002年市政府将上述42户居民房屋所占土地的《国有土地使用权证》核发给药用植物园欠妥，但因规划调整，上述42户居民需要搬迁，因此，不宜再给上述42户居民办理其原房屋用地的国有土地使用证，也不必更改已发给广西药用植物园的南宁国用（2003）第421466号国有土地使用证，但应妥善搬迁上述42户居民，给予合理的补偿、安置。”2006年6月15日,南宁市兴宁区人民政府对容可南等43户居民作出南兴府调字[2006]2号《不予受理通知书》，通知申请人于2005年11月21日书面及2005年12月30日的协调会上口头提出要求重新确定林木权属及撤销广西药用植物园持有的原南宁市郊区人民政府发给的0000013号《山界林权证》的申请不符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷处理条例》第二十条规定的条件，不予受理。2008年7月3日，南宁市国土资源局出具《关于容可南等63户群众信访事项的答复》，内容包括：“关于你们反映0423014宗地土地用途及发证日期的问题”，“一、关于土地用途改变情况。我局于2002年3月2日核发了0423014宗地的南宁国用（2002）第419444号《国有土地使用证》，土地权利人：广西壮族自治区药用植物园，……南宁市人民政府于2003年7月23日核发了南宁国用（2003）第421466号《国有土地使用证》……” 2012年9月10日，南宁市城乡建设委员会发布了南建征预[2012]36号《关于药用植物园改造升级项目国有土地上房屋征收预公告》，拟对药用植物园总体规划范围地形图内的国有土地上房屋进行征收。2014年5月5日,南宁市人民政府作出《关于对药用植物园改造升级项目实施房屋征收的决定》，征收长堽路189号、邕宾路1-1号等约141户的房屋。2014年5月26日,南宁市人民政府发出《关于对广西药用植物园改造升级项目实施房屋征收决定的公告》，并出具《广西药用植物园改造升级项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》。 原告、被告及第三人均认可原告黄佑基在本案争议土地使用证范围内有自建住房一处。黄佑基曾于2004年填报《无报建手续自建私房认定审查意见表》，报称其于1952年在药用植物园那甫村建有无报建手续私房一栋，申请办理房屋所有权证。 另查明，南宁市国土资源局机构名称在本院开庭审理后已经变更为南宁市自然资源局，负责人变更为郭维宁。 本院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。本案所诉行政行为系南宁国用（2002）第419444号《国有土地使用证》、南宁国用（2003）第421466号《国有土地使用证》的颁证行政行为，原告并非被诉行政行为的相对人，系因其住房位于上述《国有土地使用证》所载的土地范围内而主张权利的利害关系人。 原告庭审时当庭将其第1项诉讼请求由撤销颁证行为变更为确认颁证行为无效。本院认为，虽然法律赋予了当事人对违法行政行为请求撤销和确认无效的权利，但确认行政行为无效需满足法定条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”关于“重大且明显违法”的解释，《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”换言之，行政行为无效只有符合上述重大且明显违法情形才应认定无效。而本案中，原告主张其要求确认颁发被诉两份《国有土地使用证》行政行为无效的理由为：行政机关未查明权属事实、程序违法不严谨等，该事由并不属于法律规定应确认行政行为无效的情形，本案被诉行政行为亦不存在上述法律及司法解释规定的无效情形。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条的规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”为保障原告诉权的充分行使，本院在庭审时已明确将上述内容向原告释明，告知原告本案被诉行政行为不存在法定无效事由，可以变更其诉讼请求，但原告在本院行使释明权后坚持要求确认被诉行政行为无效，拒绝变更诉讼请求。本院据此仅能就原告确认行政行为无效的请求进行处理。 根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条的规定：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”第六十九条第一款第（十）项规定，其他不符合法定起诉条件的情形，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案两份《国有土地使用证》颁发时间分别为2002年3月2日、2003年11月23日，系2015年5月1日之前作出的行政行为，原告经本院释明后仍坚持请求确认被诉行政行为无效，人民法院应当依据上述规定不予立案，已经立案的，应当裁定驳回起诉。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项、第九十九条、第一百六十二条之规定，裁定如下： 驳回原告黄佑基的起诉。 本案不收取案件受理费。原告黄佑基已预交的案件受理费50元，本院予以退回。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁市中级人民法院。 审 判 长  陈玉萍 审 判 员  滕 莹 人民陪审员  赖泳燕 二〇二〇年十月三十日 书 记 员  罗 婕 附相关法律规定： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 第九十四条公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。 公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。 第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”： （一）行政行为实施主体不具有行政主体资格； （二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据； （三）行政行为的内容客观上不可能实施； （四）其他重大且明显违法的情形。 第一百六十二条公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。