黑龙江省大庆市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黑06行终11号上诉人（原审原告）刘雁，女，回族，1969年10月17日出生，无业，住大庆市萨尔图区。被上诉人（原审被告）大庆市让胡路区人民政府住房和城乡建设局，住所地大庆市让胡路区中央大街南段。法定代表人梁国志，该局局长。上诉人刘雁因与被上诉人大庆市让胡路区人民政府住房和城乡建设局（以下简称让区住建局）住建行政登记一案，不服大庆市龙凤区人民法院（2019）黑0603行初186号行政裁定，向本院提起上诉。刘雁上诉称，请求撤销大庆市龙凤区人民法院作出的（2019）黑0603行初186号行政裁定，指令大庆市龙凤区人民法院立案受理。事实和理由：本案的建设工程竣工验收备案行为可诉，普通购房者具备起诉竣工验收备案行为的原告主体资格。一审法院认为竣工验收备案的行为对刘雁的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，该认定明显与基本事实不符。理由如下：第一，刘雁作为购房者，有权对让区住建局对阳光乘风休闲购物广场6#号楼（含商业及地下车库）作出的建设工程竣工验收备案行为提起行政诉讼。法律设立建设工程竣工验收备案制度的目的，即是加强建筑质量的监管。如果建设行政机关不依法进行建设工程竣工验收备案，无疑会对建筑质量监管留下隐患，进而侵害购房者的权利。因此，建设工程竣工验收备案对房地产开发商、购房者均产生行政法上的拘束力，对二者的权利义务均产生实际影响。第二，让区住建局对阳光乘风休闲购物广场6#号楼（含商业及地下车库）进行建设工程竣工验收备案的时间，影响了刘雁和大庆市佞金房地产开发有限公司（以下简称佞金公司）民事纠纷中违约金的计算，因此刘雁作为购房者，有权对竣工验收备案行为提起行政诉讼。首先，取得建设工程竣工验收备案证书[备案号:庆让备字2016年047号]，既是商品房验收合格的标准，也是交付商品房的前提条件。建设行政主管部门对建设工程是否验收合格有审查权和监督权，其颁发的商品房竣工验收备案表，是证明商品房验收合格的依据。其次，让区住建局对涉案建设工程竣工验收备案的时间，直接影响刘雁所购买的商品房具备交付条件的时间认定，对刘雁和佞金公司民事纠纷中违约金的计算产生重要影响，因此刘雁作为购房者，有权对让区住建局对阳光乘风休闲购物广场6#号楼（含商业及地下车库）作出的建设工程竣工验收备案行为提起行政诉讼。《商品房买卖合同示范文本（GF-2000-0171）》第八条约定：交付期限。出卖人应当在_____年_____月_____日前，依照国家和地方人民政府的有关规定，将具备下列第_____种条件，并符合本合同约定的商品房交付买受人使用：1．该商品房经验收合格。2．该商品房经综合验收合格。3．该商品房经分期综合验收合格。4．该商品房取得商品住宅交付使用批准文件。如果双方约定的交房条件是1，那么建设工程竣工验收备案证书就是开发商交房的前提条件。建设工程竣工验收备案证书是商品房经验收合格唯一有效的法定证明文件。法律对商品房交付条件的规定是强制性的，任何违反法律法规强制性规定的约定应属无效。即使购房者接收了房屋，也不影响开发商在不具备交付条件时交房应承担的违约责任。本案中，刘雁和佞金公司签订了商品房买卖合同，合同约定的商品房交付条件是商品房经竣工验收合格。佞金公司逾期交房，即使刘雁同意收房，佞金公司也应当承担逾期交房的违约责任。让区住建局对阳光乘风休闲购物广场6#号楼（含商业及地下车库）作出的建设工程竣工验收备案的时间，直接影响刘雁所购买的商品房交付期限的时间认定，并对刘雁和佞金公司民事纠纷中违约金的计算产生重要影响，刘雁作为购房者，有权对让区住建局对阳光乘风休闲购物广场6#号楼（含商业及地下车库）作出的建设工程竣工验收备案的行为提起行政诉讼。第三，其他人民法院生效裁判，对此类案件均予以受理。安徽省岳西县人民法院（2011）岳行初字第4号行政判决书、安徽省安庆市中级人民法院（2011）宜行终字第54号行政判决书，对此类案件均予以受理并判决。第四，刘雁作为购房者对购买房屋享有知情权，普通购房者的知情权，是通过商品房的建设工程竣工验收备案证书来实现。建设工程竣工验收备案证书是建设行政主管部门在对建设工程进行严格审查的基础上核发的，具有可信赖性。刘雁对建设行政主管部门颁发的商品房竣工验收备案证书享有信赖利益。让区住建局的建设工程竣工备案行为的合法性，对刘雁的权利义务必然会产生实际影响。综上所述，刘雁作为购房者，有权对让区住建局对阳光乘风休闲购物广场6#号楼（含商业及地下车库）作出的建设工程竣工验收备案行为提起行政诉讼。二审查明，让区住建局于2016年5月6日通过大庆市让胡路区人民政府网站对《建设工程竣工验收备案证书》[备案号:庆让备字2016年047号]）进行了政府信息公开。另查明，大庆市龙凤区人民法院以邮寄送达的方式向同为阳光乘风休闲购物广场6#号楼(含商业及地下车库)的购房者柴大军送达了（2016）黑0603行初110号行政判决书，柴大军的签收时间为2017年1月18日。本院认为，本案的核心问题是：1.刘雁作为购房者，是否有权对让区住建局对阳光乘风休闲购物广场6#号楼（含商业及地下车库）作出的建设工程竣工验收备案行为，提起行政诉讼；2.刘雁的起诉是否超出行政起诉期限，一审法院不予立案有无不当。一、刘雁未提供初步证据，证明其自身的合法权利由于容积率的违法变更而受到了侵害，故就目前的证据不能认定其与被诉的建设工程竣工验收备案行为之间因容积率具有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”在行政诉讼中，原告资格是指行政诉讼的公民、法人或者其他组织应当具备的主体性条件，即起诉人与被诉的行政行为存在法律上的利害关系。上述法条规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，既不能过分扩大理解，认为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织，都有利害关系，也不能过分限制理解，将“可能性”扩展到必须要有充分证据证实被诉行政行为影响其实体权利。刘雁提交（2016）黑0603行初109号行政判决书、（2018）黑06行终72号行政判决书，旨在证明大庆市城乡规划局因违反《建设该用地容积率管理办法》第五条、第七条的规定，违法变更容积率，其对阳光乘风休闲购物广场6#号楼（含商业及地下车库）作出的建设工程规划竣工验收行为已经被人民法院确认违法，从而本案的被诉的让区住建局对阳光乘风休闲购物广场6#号楼（含商业及地下车库）作出的建设工程竣工验收备案行为也当然违法。本案中，作为原告刘雁应当提供初步证据证明本案被诉的建设工程竣工验收备案行为侵害其合法权利，也就是说，原告要证明其具有可保护的法益。但是刘雁并未提供初步证据证明，其自身的合法权利由于容积率的违法变更而受到了侵害。所以，刘雁以容积率的违法变更为由，提出其与本案被诉的建设工程竣工验收备案行为有利害关系的主张，本院不予支持。二、刘雁提供了初步证据，证明了建设工程竣工验收备案的时间影响了民事纠纷中违约金的计算，故其与被诉的建设工程竣工验收备案行为之间具有利害关系。当起诉人对第三人存在民事上的债权请求权，而被诉行政行为实际产生了第三人权利义务状态的变化时，被诉行政行为如果对起诉人所主张的合法权益实现造成影响且达到相当影响程度时，可以认定有利害关系。刘雁对佞金公司存在民事上的债权请求权，而被诉的建设工程竣工验收备案行为对刘雁所主张的违约金债权的实现程度，造成了影响且达到相当影响程度时，即可认定刘雁与被诉的建设工程竣工验收备案行为之间有利害关系。具体到行政行为的领域，相当性可以概括为：如果没有行政行为，起诉人主张的损害一定不会发生，但是有了这个行政行为，一般都会产生这种损害，即为有因果关系。如果没有该行政行为，起诉人主张的损害一定不会发生，并且即使该行政行为存在，通常也不会发生这种损害，为无因果关系。本案中，刘雁提交了《商品房购房合同》复印件作为证明其与被诉行政行为具有法律上利害关系的初步证据。刘雁和佞金公司于2013年10月20日签订了《商品房买卖合同》，刘雁购买了阳光乘风休闲购物广场合同6#楼的商品房。《商品房买卖合同》第八条约定：“交付期限。出卖人应当在2013年12月31日前，依照国家和地方人民政府的有关规定，将具备下列第1种条件，并符合本合同约定的商品房交付买受人使用：1．该商品房经验收合格……”合同第九条约定：“出卖人逾期交房的违约责任。除本合同第八条规定的特殊情况外，出卖人如未按本合同规定的期限将该商品房交付买受人使用，按下列第2种方式处理：……2.按延期天数支付已付房款日万分之0.5的违约金……”由此可知，在本案中，商品房经验收合格是房屋的交付买受人使用的条件。出卖人如未按合同规定的期限，将具备商品房验收合格条件的商品房交付买受人使用，负有按延期天数支付已付房款日万分之0.5的违约金的责任。因此，让区住建局对阳光乘风休闲购物广场6#号楼（含商业及地下车库）作出的建设工程竣工验收备案行为的时间，将影响刘雁所购买的房屋交付期限的认定，进而影响刘雁和佞金公司民事纠纷中违约金的计算。因此，我们可以认定刘雁主张影响的发生与被诉行政行为之间存在相当性。因此，作为购房者，以让区住建局对阳光乘风休闲购物广场6#号楼（含商业及地下车库）作出的建设工程竣工验收备案行为的时间将影响刘雁所购买的房屋交付期限的认定，进而影响刘雁和佞金公司民事纠纷中违约金的计算为由，提出刘雁与对让区住建局对阳光乘风休闲购物广场6#号楼（含商业及地下车库）作出的建设工程竣工验收备案行为之间有法律上的利害关系，刘雁具有行政诉讼的原告资格，有权提起行政诉讼的主张，本院予以支持。三、刘雁的起诉超过了二年的行政起诉期限，一审法院不予立案并无不当。2000年3月10日实施的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年”。2018年2月8日实施的《最高人民法院关于适用的解释》中第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案的建设工程竣工备案行为发生的时间是2016年5月6日，是在《最高人民法院关于适用的解释》实施时间2018年2月8日之前。刘雁行使诉权的时间是2019年11月18日。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会议纪要》（法[2004]96号）第三部分规定了“实体从旧、程序从新”并有利于行政相对人的原则，对于发生在新法施行之前的行政行为应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度选择法律及司法解释的适用。故虽然起诉期限属于程序性规定还是实体性规定尚有争议，但在《最高人民法院关于执行若干问题的解释》规定起诉期限较长的情形下，本案也应从有利于保护行政相对人行使诉权的角度，适用该司法解释有关2年起诉期限的规定。涉案的建设工程竣工验收备案证书载明的备案的时间为2016年5月6日。2016年5月6日，让区住建局通过大庆市让胡路区人民政府网站对建设工程竣工验收备案证书进行了政府信息公开。刘雁作为购房人于2016年5月6日，即能查询涉案的建设工程竣工验收备案证书。二审期间的调查笔录第二页倒数第五行载明：“刘雁：提交黑龙江省大庆市龙凤区法院行政判决书（2016）黑0603行初110号复印件一份；黑龙江省大庆市龙凤区人民法院行政裁定书（2017）黑0603行初93号之一复印件一份；证明我们（刘雁、柴大军）没有超过起诉期限，因为我们（刘雁、柴大军）是集体诉讼，虽然是集体诉讼但我们（刘雁、柴大军）是一步一步跟政府的各个部门进行诉讼……”二审期间刘雁提交的（2016）黑0603行初110号行政判决书第七页第十三行至十九行载明：“经审理查明，……被告（让区住建局）于2016年5月6日根据佞金公司提供的相关资料，对阳光乘风休闲广场6#楼（含商业及地下车库）进行工程竣工验收备案。”大庆市龙凤区人民法院以邮寄送达的方式向柴大军送达了（2016）黑0603行初110号行政判决书，柴大军的签收时间为2017年1月18日。由此可知，刘雁、柴大军两位购房者于2017年1月18日就应当知道让区住建局对阳光乘风休闲购物广场6#号楼（含商业及地下车库）进行了建设工程竣工验收备案。因此，本案的起诉期限应于2017年1月18日之日起算，同时适用《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的规定的二年的起诉期限，即本案的起诉期限实际至2019年1月18日届满。刘雁行使诉权的时间是2019年11月18日。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”经本院释明后，刘雁并未提交证据证明其存在因不可抗力或者不属于其自身的原因耽误起诉期限的情形，也不存在可以申请延长起诉期限的情形。综上所述，一审裁定不予立案，结果正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 王 慧审判员 刘清贤审判员 王彩云二〇二〇年十月一日法官助理刘亚旋书记员赵畅附：相关法律、司法解释条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第八十七条人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。二、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。