湖北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鄂行终893号 上诉人（原审原告）宜昌市明珠电器厂。住所地湖北省宜昌市西陵经济开发区西湖二路。 法定代表人杨从培，董事长。 委托诉讼代理人程样清，该厂工作人员。 委托诉讼代理人李秀云，北京简明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宜昌市西陵区人民政府。住所地湖北宜昌市西陵区珍珠路**。 上诉人宜昌市明珠电器厂因诉宜昌市西陵区人民政府（以下简称西陵区政府）房屋征收决定一案，不服湖北省宜昌市中级人民法院（2019）鄂05行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 被诉行政行为：2018年8月21日，被告作出的西房征决字[2018]5号《房屋征收决定书》。 宜昌市明珠电器厂原审诉称，一、被告没有将《房屋征收决定书》送达原告，导致原告无法向行政复议机关提供《房屋征收决定书》行使行政复议救济权利，程序违法。二、被告在作出《房屋征收决定书》前，就己经实施违法行为，将原告的部分房屋拆除，指使黑恶势力对原告单位进行打砸，采用停水、停电、用围墙封堵等非法方式阻拦原告生产经营，企图迫使原告搬迁，程序违法。三、该区域征收用途系商业房地产开发，不属于县、市人民政府实施房屋征收的范围。四、被告在作出征收决定前，所涉建设项目未取得项目立项批复、建设用地规划许可、环评审批等前置法律文件。被告征收所依据的相关规划文件未广泛征求社会公众意见，未经科学论证。原告提出异议后，被告没有给出合理解释。根据其指示的路径查询，其所谓的规划文件在网站查询不存在。五、被告作出《房屋征收决定书》前没有进行社会稳定风险评估。六、被告实施征收行为前，没有按照规定做到征收补偿费用足额到位、专户专储、专款专用。故请求人民法院判决：撤销被告于2018年8月21日作出的西房征决字[2018]5号《房屋征收决定书》。 原审法院审理查明，2016年6月15日，宜昌市人民政府召开2016年1号议案（沙河综合整治）专题办公会，认为沙河是宜昌市中心城区为数不多的自然水系之一，宜昌市人民代表大会2016年1号议案切合了国家、省对生态环保工作的要求，会议决定在生态修复上做文章，在完善功能配套、推动产业发展上下功夫，通过几年努力力争将工程打造成海绵城市建设、黑臭水整治、棚户区改造和PPP融资的城市综合开发样板工程。2016年9月19日，宜昌市人民政府作出《加快推进沙河综合整治开发工作实施方案》，其目标任务为沙河综合整治采用PPP模式，在4.5平方公里的片区范围内，实施环境综合整治和片区开发。该方案确定被告负责拆违控违、环境卫生清理以及房屋征收工作。 2016年11月3日，宜昌市土地储备中心提交《西陵区国有土地上房屋征收申请表》，项目名称：沙河综合整治（二期）；项目性质：由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城改建的需要。征收范围：详见征收范围图。发改部门、国土部门、规划部门分别在部门审查意见栏盖章，认为符合国民经济和社会发展规划、符合土地利用总体规划、符合城乡规划。房屋征收部门（西陵区征收办）审查意见为同意并盖章。 2017年1月8日，西陵区征收办发出《关于房屋征收入户调查通知》。2018年6月14日，西陵区征收办给原告及其他被征收人作出《关于沙河综合治理项目（二期）征收范围内房屋调查结果的公示》附《调查结果汇总表》、《国有土地上房屋征收调查结果公示表》，并于同日公示。公示内容为：本征收范围内未经登记或产权不详建筑的权利人应在公示日起7日内向西陵区征收办提供所涉房屋所有权证、土地使用权证、建设用地批准文件、建设工程规划许可证和建设工程施工许可文件等房屋、土地原始资料。结合上述资料，宜昌市西陵区人民政府组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理，另行公示认定结果。逾期未提供权属证明，权利人自行承担可能的不利后果。各被征收人对本公示结果有异议的，请在公示日起7日内申请复核。 2018年7月13日，被告组织相关部门讨论、论证《沙河综合整治（二期）房屋征收安置补偿方案（征求意见稿）》。2018年7月16日，西陵区征收办申报《国有土地上房屋征收补偿方案审批表》，被告及宜昌市征收办表示同意。2018年7月19日，被告作出《沙河综合整治（二期）房屋征收安置补偿方案（征求意见稿）》，征求意见期为30日。公示期满，被征收人没有提出修改意见。经调查研究，西陵区征收办在《沙河综合整治（二期）房屋征收社会稳定风险评估报告》中认为该项目风险程度小。宜昌市西陵区财政局、宜昌市西陵区审计局和西陵区征收办共同测算，沙河综合整治（二期）预算资金2445.45万元，补偿资金已足额存储在中国农业银行三峡星光支行。2018年8月21日，被告作出西房征决字[2018]5号《房屋征收决定书》，征收范围：被征收房屋位于宜昌市××区××号（见征收范围图）；征收实施时间：本决定公告之日起；征收部门：西陵区征收办；征收补偿：按该项目房屋征收补偿方案对被征收人进行补偿；房屋征收部门、被征收人应当按照房屋征收补偿方案的规定，签订补偿协议，在规定的签约期限内达不成补偿协议，由西陵区人民政府依法作出补偿决定，依照补偿协议或补偿决定实施补偿后，被征收人应当在规定的搬迁期限内完成搬迁，被征收人对本决定不服的，可自本决定公告之日起60日内向宜昌市人民政府申请行政复议，或自本决定公告之日起6个月内向人民法院提起行政诉讼。并于同日公告征收决定、征收范围图和《沙河综合整治（二期）房屋征收安置补偿方案》。原告的房屋位于沙河综合整治（二期）房屋征收范围内。原告认为被告作出的西房征决字[2018]5号《房屋征收决定书》违法，遂于2019年1月7日向法院提起诉讼。 同时查明：2003年5月22日，原告取得位于西陵经济开发区××组的《国有土地使用权证》，用途为工业，使用权类型为出让，使用权面积为1797.40平方米。2004年原告取得位于西陵××开发区黄河路的《国有土地使用权证》，用途为工业，使用权类型为出让，使用权面积为3305平方米。2006年5月23日，原告取得位于西陵经济开发区××路的《国有土地使用权证》，用途为工业，使用权类型为划拨，使用权面积为2782.37平方米。原告位于宜昌市西××经济开发区××路的房屋均未办理房屋产权证。 2009年1月15日，杨从培取得位于西湖××路的《国有土地使用权证》，用途为城镇住宅用地，使用权类型为划拨，使用权面积为123.39平方米。2013年5月28日，杨从培取得位于西湖××路的《房屋所有权证》，房屋总层数4层（1997年自建），建筑面积451.53平方米。 另查明，2018年7月20日，原告向被告申请政府信息公开，要求公开项目立项、发改、国土、城乡规划以及征收范围内房屋调查登记等信息。2018年7月25日，被告将《沙河综合整治（二期）项目西陵区国有土地上房屋征收申请表》、《市人民政府办公室关于印发加快推进沙河综合整治开发工作实施方案的通知》、《沙河综合整治（二期）项目国有土地上房屋征收调查结果公示表》送达原告。 原审法院认为，本案系原告诉被告房屋行政征收案件，本案应审查的范围是：1.被告是否享有作出房屋征收决定的职权。2.2018年8月21日，被告作出的房屋征收决定是否合法，即是否符合征收的条件及程序。3.原告诉讼请求的事实依据和法律依据。双方当事人的争议焦点为：1.被告于2018年8月21日作出的房屋征收决定是否合法。2.原告的诉讼请求能否得到支持。 一、被告享有作出房屋征收决定的职权。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案需征收的房屋位于被告管辖的范围内，故被告享有作出房屋征收决定的职权。 二、被告作出的西房征决字[2018]5号《房屋征收决定书》合法。 国务院为规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定了《国有土地上房屋征收与补偿条例》。被告为实施沙河综合整治（二期）作出《房屋征收决定书》，其必须符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二章“征收决定”中规定的程序和要求，同时也须符合《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称《省实施办法》）第二章“征收决定”中规定的程序和要求。 1.2016年6月15日，宜昌市人民政府召开2016年1号议案（沙河综合整治）专题办公会，认为沙河是宜昌市中心城区为数不多的自然水系之一，宜昌市人民代表大会2016年1号议案切合了国家、省对生态环保工作的要求，会议决定在生态修复上做文章，在完善功能配套、推动产业发展上下功夫，通过几年努力力争将工程打造成海绵城市建设、黑臭水整治、棚户区改造和PPP融资的城市综合开发样板工程。2016年9月19日，宜昌市人民政府作出《加快推进沙河综合整治开发工作实施方案》，其目标任务为沙河综合整治采用PPP模式，在4.5平方公里的片区范围内，实施环境综合整治和片区开发。因此，被告为实施沙河综合整治（二期）作出《房屋征收决定书》，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（三）项、第（四）项、第（五）项规定的情形，属于公共利益的需要。 2.2016年11月3日，宜昌市土地储备中心提交《西陵区国有土地上房屋征收申请表》，宜昌市西陵区发展和改革局、宜昌市国土资源局、宜昌市规划局经审查认为符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划，西陵区征收办经审查予以同意并签章。2016年12月17日，宜昌市西陵区发展和改革局向西陵区第八届人民代表大会第一次会议作了《关于西陵区2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年计划草案的报告》，将沙河综合整治（二期）项目纳入2016年计划（4个省重点项目之一），并得到西陵区第八届人民代表大会批准。根据上述事实，被告开展本案房屋征收活动，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定的各项规划、计划条件。西陵区征收办在《西陵区国有土地上房屋征收申请表》中，根据规划部门出具的规划意见，确定本案的房屋征收范围（详见征收范围图），符合《省实施办法》第十二条第一款的规定。 3.依据《省实施办法》第十三条的规定，西陵区征收办对本案拟征收项目范围内的房屋进行调查后，于2018年6月14日发布《关于沙河综合治理项目（二期）征收范围内房屋调查结果的公示》，张贴《国有土地上房屋征收调查结果公示表》，对拟征收范围内的房屋区位、所有权人、房屋建成年份、面积、用途等内容进行了公示，西陵区征收办的该行为符合要求。 4.西陵区征收办拟定《沙河综合整治（二期）房屋征收安置补偿方案（征求意见稿）》并申报《国有土地上房屋征收补偿方案审批表》。2018年7月13日，被告组织有关部门讨论、论证，原则同意该房屋征收安置补偿方案，并要求公开以征求公众意见。2018年7月19日，被告发布《沙河综合整治（二期）房屋征收安置补偿方案（征求意见稿）》，并将《征收安置补偿方案（征求意见稿）》在拟征收范围内张贴，告知了被征收人提出意见的方式及联系人、联系电话等。根据上述事实，被告的行为符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条第一款的规定。 5.西陵区征收办对本案拟征收项目进行了社会稳定风险评估，作出《沙河综合整治（二期）房屋征收社会稳定风险评估报告》。因此，被告作出《房屋征收决定书》前，已进行社会稳定风险评估，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款的规定。 6.2018年8月20日，宜昌市西陵区财政局、宜昌市西陵区审计局、西陵区征收办作出《沙河综合整治（二期）房屋征收征收补偿资金预算方案》，用于沙河综合整治（二期）征收范围内的被征收人安置。沙河综合整治（二期）预算资金2445.45万元，补偿资金已足额存储在中国农业银行三峡星光支行。西陵区征收办提供的征收补偿费可保障被征收人的补偿权益，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款、《省实施办法》第十六条的规定。 7.2018年8月21日，被告作出西房征决字[2018]5号《房屋征收决定书》，在《房屋征收决定书》中，被告告知了被征收人申请行政复议、提起行政诉讼的权利和期限，并将征收范围图、《征收安置补偿方案》作为附件，被告于同日在征收范围内将《房屋征收决定书》及附件进行了公告。被告作出《房屋征收决定书》，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款的规定。 综上，被告作出的西房征决字[2018]5号《房屋征收决定书》，符合征收条件，程序合法。 三、原告的诉讼请求不能得到支持。 1.原告认为本案征收不是基于公共利益，被告的征收目的不合法。原审认为，2016年9月19日，宜昌市人民政府作出《加快推进沙河综合整治开发工作实施方案》，其目标任务为沙河综合整治采用PPP模式，在4.5平方公里的片区范围内，实施环境综合整治和片区开发。因此，被告为实施沙河综合整治（二期）作出《房屋征收决定书》，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（三）项、第（四）项、第（五）项规定的情形，属于公共利益的需要。原告的房屋位于沙河综合整治（二期）的范围内，符合西陵区国民经济和社会发展规划，原告的该主张无证据佐证。 2.原告认为被告没有将《房屋征收决定书》送达原告，导致原告无法向行政复议机关提供《房屋征收决定书》行使行政复议救济权利，程序违法。原审认为，行政复议与行政诉讼均是解决行政争议的方式，是当事人不服行政行为寻求救济的两条重要途径。当事人对这两种救济方式的使用，必须遵循法律对二者关系的规定。在我国，行政复议与行政诉讼的关系，基本是以当事人自由选择救济方式为原则，以行政复议前置为例外。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。该条例只规定了对征收决定应予公告，并未要求将征收决定送达每一个被征收人。本案中，2018年8月21日，被告作出西房征决字[2018]5号《房屋征收决定书》，并于同日公告征收决定，符合条例的规定。原告于2019年1月7日提起诉讼，并未影响原告寻求解决行政争议的救济途径。故原告认为被告没有将《房屋征收决定书》送达原告，导致原告无法行使复议救济权利的理由不能成立。 3.原告认为被告在发布《房屋征收决定书》前就己经实施违法行为，将原告的部分房屋进行了拆除，指使黑恶势力对原告单位进行打砸，采用停水、停电、用围墙封堵等非法方式阻拦被告生产经营，迫使被告搬迁的问题。原审认为，被告为保障施工现场和周边公共安全，现场修建围墙，但并未妨碍原告的正常生产与通行。关于原告主张被告将其部分房屋拆除，指使黑恶势力对原告单位进行打砸，采用停水、停电等非法方式阻拦被告生产经营，迫使被告搬迁，未提供证据佐证，且该主张与本案审理对象分属不同的法律关系，法院不予审查。 4.原告认为被告在作出房屋征收决定前，所涉建设项目未取得项目立项批复、建设用地规划许可、环评审批等前置法律文件；被告征收行为所依据的相关规划文件未广泛征收社会公众意见，未经科学论证；在原告提出异议后被告没有给出合理解释；被告作出的《房屋征收决定书》没有进行社会稳定风险评估以及没有按照规定做到征收补偿费用足额到位、专户专储、专款专用的问题，原审在对被告作出的《房屋征收决定书》合法性进行审查时已经阐述，在此不再赘述。 原告请求确认被告作出的《房屋征收决定书》违法的理由不能成立，其诉讼请求不予支持。 综上，被告作出的西房征决字[2018]5号《房屋征收决定书》合法。原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（三）项、第（四）项、第（五）项、第九条第一款、第十条、第十二条第一款、第二款、第十三条第一款，参照《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十二条第一款、第十三条、第十六条、第十七条第三款、第十九条之规定，判决：驳回原告宜昌市明珠电器厂的诉讼请求。 宜昌市明珠电器厂上诉称，原审判决认定事实和适用法律错误，偏袒政府。西陵区政府作出的涉案征收决定严重违法，侵犯了其合法权利，使经营良好的民营企业面临破产停工，应赔偿损失。请求撤销原审判决及涉案征收决定，赔偿经济损失。 上诉人宜昌市明珠电器厂及被上诉人西陵区政府向原审法院提交的证据材料，已随案移送至本院。本院二审对证据的分析、认定的案件事实与原审一致。 本院认为，本案审查的焦点问题为西陵区政府作出的涉案西房征决字[2018]5号《房屋征收决定书》是否合法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九、十、十一、十二、十三条规定，征收房屋的各项建设活动应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；旧城区改建项目应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划；市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公示，征求公众意见，征求意见期限不得少于30日，应将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布；作出房屋征收决定前，应当进行社会稳定风险评估，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用；作出房屋征收决定后应当及时公布。本案中，涉案房屋征收决定的合法性，原审法院已经进行了详细阐述，本院认可其意见，不再赘述。在本案审理过程中，本院多次组织双方进行协调，终因双方差距过大未成功。 综上，原审程序合法，判决认定的事实清楚、适用法律正确。宜昌市明珠电器厂的上诉理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人宜昌市明珠电器厂负担。 本判决为终审判决。 审判长  张思化 审判员  马春亮 审判员  胡锦明 二〇二〇年十月二十七日 书记员  董晓晗