四川省泸县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川0521行初25号 原告：胡志华，男，1971年4月8日生，汉族，住四川省泸县。 委托诉讼代理人：沈留杰，四川九狮律师事务所律师。 被告：泸县嘉明镇人民政府，住所地泸县嘉明镇，统一社会信用代码11510421008360123C。 法定代表人：陈先彬，该镇镇长。 行政机关负责人：卢瑶，该镇政法委员。 委托诉讼代理人：董平富，四川融创律师事务所律师。 原告胡志华因认为被告泸县嘉明镇人民政府（以下简称嘉明政府）未按照行政协议约定履行付款义务，于2020年7月27日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，于2020年8月14日公开开庭进行了审理。原告胡志华及其委托诉讼代理人沈留杰、被告嘉明政府指派的行政机关负责人卢瑶及其委托诉讼代理人董平富到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告胡志华向本院提出诉讼请求：判令被告嘉明政府按照行政协议约定支付原告胡志华嘉明镇棚户区改造工程一期前期投入成本495.005万元并支付利息（利息以495.005万元为基数，按年利率6%从2018年6月1日计算至款项付清之日止，截止2020年7月1日利息为74万元）。事实与理由：为了城镇危旧房棚户区改造，原告胡志华于2013年取得嘉明政府同意后，对嘉明镇秀××社区正大街棚户区工程一期拆迁开展宣传、谈判、签订合同、建筑勘测设计等前期工作。2018年5月，原告胡志华将工作成果交付被告嘉明政府。被告委托四川锐诚工程建设咨询有限公司鉴定，结果是原告前期投入成本核算为5408569.14元。2019年10月21日，原告与被告签订《泸县嘉明镇正大花园危旧房改造项目拍地协议书》，确定前期成本调减为495.005万元。原告多次要求被告付款未果，遂诉至法院。 原告胡志华向本院提交了如下证据：泸县府办发〔2014〕164号文件、泸县国土资〔2015〕100号文件、社会风险评估报告、宗地图、财务账本移交清单及送达资料记录、胡志华中国农业银行交易明细、会议纪要、前期投入成本核算、拍地协议书、拍卖文件、拍卖结果公告、买卖合同、危旧房拆除工程协议、建设项目方案汇审及设计方案公示。 被告嘉明政府辩称：原告拆迁行为是原告个人行为，与被告无关；被告并没有和胡志华进行成果移交，拆迁资料至今还在原告手里；前期投入成本核算是为了后期的招拍挂，不代表被告认可原告的拆迁行为和拆迁成果，被告系从维稳考虑才对前期投入成本进行核算；拍地协议书系为了鼓励原告参与招拍挂，被告没有认可支付协议书上的费用，无支付义务。 被告嘉明政府向本院提交了如下证据：旧房改建协议、泸县人民政府向省委第五巡视组的报告、泸县国土资〔2015〕100号文件、委托代理合同和公证书、前期投入成本计算审核书、拍卖出让公告、拍地协议书及出让合同、成交确认书。 经庭审质证，除被告出示的泸县人民政府向省委第五巡视组的报告外，原、被告对各方出示的证据真实性均无异议，本院予以确认并在卷佐证；被告出示的泸县人民政府向省委第五巡视组的报告，系泸县人民政府单方面制作，与被告有利害关系，本院不予采信。 经审理查明，嘉明镇正大街“正大花园”棚户区位于泸县，属于嘉明镇秀××社区，房屋危旧。2013年起，原告胡志华未经被告嘉明政府同意和授权，与该处危旧房户协商改建事宜，打算以联建房的名义对该棚户区进行改造，并以个人名义先后与兰利荣等户签订了旧房改造协议。至2018年，原告陆续开展了旧房拆除、宗地规划论证、勘察设计等工作，并支付过渡费、停业损失等相应费用。因土地出让政策调整，土地需以拍卖方式出让，原告无法通过规划设计方案，造成该项目搁置。 2015年6月3日，原泸县国土资源局和泸县住房城乡规划建设局就城镇危旧房棚户区改造供地遗留问题向泸县人民政府请示，建议对已全部达成补偿协议且房屋已拆除，权属清楚无纠纷，达到净地供地条件的项目，由项目所在地镇政府核实并确认补偿成本，报县住建、国土等部门备案，按程序公开拍卖出让后实施改造；对部分达成补偿协议的项目，须达到净地供地条件后，按上述办法实施改造。泸县人民政府批复同意该建议。同年，被告嘉明政府将案涉项目申报为危旧房改造遗留问题项目。为推进改造进度，解决遗留问题，被告于2016年正式介入该项目，参与到房屋拆除和规划设计等工作。2018年，原告完成了该项目的旧房拆除等相关前期工作，于同年7月将相关财务账本移交被告。同时，被告于2018年6月起开始支付被拆迁户的过渡费用。因原告资金链断裂，无法进行后续建设工作，被告于2018年委托江阳建设集团有限公司对原告在泸县嘉明正大街棚户区危旧房拆除工程前期投入成本进行核算，江阳建设集团有限公司于2018年12月28日出具结算审核书，经审定胡志华的前期投入成本为4950050.95元。 2018年10月，“正大花园”棚户区所在土地被确认为国有空地。2019年1月25日，泸县自然资源和规划局（原泸县国土资源局）将该块地（编号JM2018-60）以起始价232.7万元/亩（含拆迁成本费用153.7万/亩）公开拍卖，因无人参与竞买流拍。2019年9月，被告对原有方案进行优化调整，泸县自然资源和规划局定于10月再次进行拍卖。2019年10月21日，嘉明政府与胡志华签订《泸县嘉明镇正大花园危旧房改造项目拍地协议书》，约定为保证顺利竞拍该项目地块，胡志华将该项目前期成本495.005万元中的50万元作为该协议竞拍地块的保证金；如乙方在该项目地块挂网后，未参与竞拍该项目地块，嘉明政府将50万元保证金从前期成本（495.005万元）中扣除，不再计入成本，即该项目前期成本变更为445.005万元；如该项目地挂网竞拍后，除胡志华及合伙人以外的开发商竞买到该地块，50万元竞地保证金将不从前期成本中（495.005万元）扣除，前期成本仍为495.005万元。该协议签订后，原告胡志华未参与竞拍，也无其他人参与竞买，该地块再次流拍。2019年12月20日，泸县自然资源和规划局再次就该地块出具拍卖文件，将该地块以75.4万元/亩的起始价进行拍卖，拍卖文件中特别说明该地块土地成本495.009万元（157.30万元/亩）由土地竞得者另行支付嘉明政府，付款时间和期限为在成交之日起6个月内付50%、12个月内完清。同时，土地竞得者另行支付土地成本事项由嘉明政府负责后期履约监管。2020年1月10日，泸县嘉明镇供销合作社以起始价竞得了上述地块。2020年1月21日，泸县自然资源和规划局与泸县嘉明镇供销合作社签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同附则沿用了拍卖文件中对该地块土地成本的约定。胡志华认为嘉明政府应支付其前期投入成本，其多次主张未果，遂诉至法院。 另查明，泸县嘉明镇供销合作社至今未向嘉明政府支付土地成本。 本院认为，原告胡志华与被告嘉明政府于2019年10月21日签订的《泸县嘉明镇正大花园危旧房改造项目拍地协议书》系嘉明政府为保障“正大花园”危旧房改造项目土地能够顺利拍出而与胡志华签订，具有一定的行政管理属性，应属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议。该协议书不违反法律、法规的强制性规定，合法有效。双方对江阳建设集团有限公司审定的胡志华在“正大花园”危旧房改造项目中的前期投入金额无异议，本案的争议焦点为：嘉明政府目前是否具有向胡志华支付前期投入成本的义务？对此，本院评议如下： 胡志华未经嘉明政府同意和授权，于2013年开始对“正大花园”危旧房开展旧房拆除、宗地规划论证、勘察设计等改造工作。在土地政策调整、胡志华无资金继续投入的情况下，嘉明政府将该项目申报为危旧房改造遗留问题项目，从保护拆迁户、胡志华的利益出发，于2016年介入该项目，协助胡志华完成了前期工作，并对胡志华的前期投入成本进行了核算。上述过程中，嘉明政府与胡志华对胡志华前期投入成本的支付并未有任何书面约定或口头约定，而2019年10月21日签订的《泸县嘉明镇正大花园危旧房改造项目拍地协议书》也仅是对胡志华前期投入成本的再次约定，双方无相应支付约定，嘉明政府对胡志华的前期投入成本无约定支付义务。 胡志华的工程因多种原因无法开展后，嘉明政府系基于公共利益需要协助胡志华完成前期工作并核算其成本。前期工作完成后，泸县自然资源和规划局将该地块挂牌出让，并在出让合同中约定竞得者泸县嘉明镇供销合作社应支付嘉明政府土地成本495.009万元，付款时间和期限为在成交之日起6个月内付50%、12个月内完清；同时，土地竞得者另行支付土地成本事项由嘉明政府负责后期履约监管。在泸县嘉明镇供销合作社竞得上述地块后，其支付的土地出让金由泸县自然资源和规划局收取。在目前泸县嘉明镇供销合作社未向嘉明政府支付土地成本的情况下，嘉明政府并未从中获利，反而因胡志华的擅自开发行为从2018年开始承担拆迁户的过渡费用，故嘉明政府对胡志华的前期投入成本尚无法定支付义务。 综上，嘉明政府对胡志华的前期投入成本既无约定支付义务，亦无法定支付义务，胡志华要求嘉明政府支付前期投入成本的诉讼请求，本院不予支持。但同时应注意，泸县嘉明镇供销合作社未按约定的时限支付第一笔土地成本，嘉明政府应积极履行监管职责，多方采取措施向泸县嘉明镇供销合作社收取土地成本，以保障前期投入人胡志华的权益。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下： 驳回原告胡志华的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告胡志华负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省泸州市中级人民法院。 审 判 长  黄泽仲 人民陪审员  曾兴贵 人民陪审员  刘孝文 二〇二〇年十月二十二日 法官 助理  刘 盼 书 记 员  胡运梅