河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初653号原告刘宏，男，1972年5月2日出生，汉族，住郑州市。原告刘如钦，男，1949年8月22日出生，汉族，住郑州市。原告刘如仓，男，1961年5月1日出生，汉族，住郑州市。原告刘新强，男，1972年7月25日出生，汉族，住郑州市。原告李凤霞，女，1969年6月18日出生，汉族，住郑州市。原告党小软，女，1969年10月15日出生，汉族，住郑州市。原告张马蕾，女，1977年2月11日出生，汉族，住郑州市。原告刘广玉，男，1972年10月27日出生，汉族，住郑州市。原告刘如宽，男，1967年11月29日出生，汉族，住郑州市。原告诉讼代表人：刘宏、党小软。委托代理人杨念平，北京在明律师事务所律师。委托代理人李群杰，北京在明律师事务所律师。被告郑州市二七区人民政府，住所地郑州市**政通路**。法定代表人苏建设,区长。委托代理人时旭华，二七区马寨镇人民政府工作人员。委托代理人李瑞，河南亚太人律师事务所律师。原告刘新强、刘广玉、刘宏、党小软、张马蕾、刘如钦、刘如仓、刘如宽、李凤霞因诉被告郑州市二七区人民政府（以下简称二七区政府）不履行法定监督职责一案，于2020年6月11日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月21日公开开庭审理了本案。原告刘如宽、原告诉讼代表人刘宏、原告委托代理人李群杰，被告郑州市二七区人民政府委托代理人时旭华、李瑞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告刘宏等诉称，原告均为**马寨镇张寨村村民，并在该村拥有合法耕地。2000年11月原告与郑州圆融实业有限公司签订土地出租合同，将该土地出租予郑州圆融实业有限公司使用。2013年10月，该村启动整村合村并城工作，河南省人民政府作出豫政土〔2014〕738号《河南省人民政府关于郑州市2013年度第三十批乡镇建设征收土地的批复》，原告的以上土地被划入征收范围，且郑州市自然资源和规划局（原郑州市国土资源局）为具体实施部门。后原告通过信息公开的方式得知，郑州市二七区人民政府作出二七集用（2002）字第0054号集体土地使用证，将原告的上述承包地使用权转移予承租人郑州圆融实业有限公司。原告认为二七区政府以上向圆融公司颁发土地证的行为，不符合法律强制性规定，且侵犯了原告合法权益。原告通过行政诉讼途径，经由河南省高级人民法院审理，认为圆融公司不具有获得集体土地使用权的资格，因而作出（2019）豫行终696号行政判决书，确认二七区政府向其颁发的二七集用（2002）字第0054号集体土地使用证违法，据此，涉案土地的使用权仍应由原告享有，因而，在该土地被征收时，原告应当就此获取相应补偿款项。后原告向郑州市自然资源和规划局邮寄了《征收补偿申请书》，请求对原告位于郑州市二七区马寨镇张寨村被征收的承包土地进行补偿安置，包括土地补偿费、地、地上附着物费用苗费和安置补助费。2019年10月16日，郑州市自然资源和规划局作出《关于征收补偿申请书的回复》，其中二七区自然资源局称征地补偿款已经足额拨付张寨村，建议原告去张寨村领取征地补偿款。2019年11月21日，原告向郑州市二七区马寨镇张寨村村民委员会邮寄了《征地补偿款分配申请书》，请求郑州市二七区马寨镇张寨村村民委员会向原告支付征地补偿款，包括土地补偿费、地、地上附着物费用苗费和安置补助费，但张寨村村民委员会未向原告作出任何答复。2020年3月31日，原告向被告邮寄了《补偿安置监督申请》，请求对原告所在村的安置补助费使用情况进行调查监督，并将调查结果书面告知原告。但至今被告未向原告作出任何答复，更未履行上述法定职责。原告认为，根据郑州市自然资源和规划局的答复可知，本次征收的征地补偿款已经足额拨付给张寨村，，但原告作为张寨村村民，今未收到该笔款项。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定：“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。”根据上述系列规定可知，张寨村村民委员会应当将该征地补偿款支付给原告，但原告向其邮寄《征地补偿款分配申请书》后，其仍拒绝支付，该村的征收补偿费用的发放使用情况存在严重违法问题，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定“市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。”被告作为本地区（县）一级人民政府，负责本次征收的补偿安置工作，且有对安置补助费使用情况进行监督的法定职责，应当对此情况进行调查监督。其收到原告邮寄的《补偿安置监督申请》后，未给原告任何答复，其消极不作为严重侵害了原告合法权益，请求：1.确认被告不履行补偿安置监督职责行为违法，并责令被告履行上述职责；2.本案诉讼费用由被告承担。原告在法定期限内向本院提交以下证据：第一组证据：《合同书》、河南省高级人民法院作出的（2019）豫行终696号行政判决书、豫政土〔2014〕738号征地批复、郑国土资征告字〔2013〕260号征地告知书；证明原告在张寨村有合法承包地，因该土地被征收，原告作为土地承包权人应当依法获得相关补偿款项。第二组证据：《征收补偿申请书》、《关于征收补偿申请书的回复》；《征地补偿款分配申请书》、邮寄底单、妥投单；《补偿安置监督申请》、邮寄底单、妥投单；证明原告通过向征收实施单位郑州市自然资源规划局申请进行征收补偿，答复称，补偿款项已经足额支付给村民委员会；后向村委会申请支付补偿款项未收到任何答复。此时，原告方向被告提出监督申请，要求履行监督职责。被告郑州市二七区人民政府辩称：一、二七区政府不是适格被告，原告诉请应予以驳回。原告等人反映的土地征收补偿费用涉及地块属于张寨村集体土地，该土地于2014年6月9日经河南省人民政府作出〔2014〕738号《河南省人民政府关于郑州市2013年度第三十批乡镇建设征收土地的批复》被批准征收，征收主体为郑州市人民政府，具体实施部门为郑州市自然资源和规划局。本案被告二七区政府既非涉案土地征收主体，亦未具体负责征收事宜，不是本案适格被告，因此，原告诉请应予以驳回。二、二七区政府在接到原告补偿安置监督申请后，按照相关法律规定，将该事项批转至马寨镇政府协调处理，已经履行了监督职责，行为合法。且马寨镇政府已经将二七区政府对原告九人的书面回复进行了送达，原告诉请依法不应得到支持。虽然《中国人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定“市、县和乡镇人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督”，但该项规定属于宏观意义上而非具体的监督管理职责。根据《村委会组织法》第五条：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”以及第二十四条：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（七）征地补偿费的使用、分配方案”，案涉征地补偿款已经依法足额拨付至原告所在村委会，原告等人要求对征地补偿费使用、分配，属于村民自治范围，具体监督指导应由乡级政府负责，被告已将原告等人申请批转至马寨镇政府进行协调处理，被告已经履行了宏观意义上的监督职责，行为合法。且目前马寨镇政府已经将二七区政府对原告九人的书面回复进行了送达，故原告诉请不应得到支持。三、原告诉请涉及土地补偿款已经足额放到到村委会，原告可向村委会主张合法权利，在存在更为有效便捷的救济方式下，原告起诉被告，不具有权利保护的必要性和实效性，其诉请应予以驳回。原告在得知征地补偿款已足额发放至张寨村委会后，因向张寨村委会提出分配申请遭到拒绝，遂向被告提出监督申请，此为原告实现权利救济的曲折途径，实际意在解决征地补偿款的分配争议，原告若对村委会分配方案有争议，可通过与村委会调解解决或对村委会提起民事诉讼以维护其合法权益，在存在更为有效便捷的救济方式的情况下，原告起诉被告不履行宏观意义上的监督职责，不具有权利保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决，且易于形成诉累。因此原告诉请应予以驳回。综上，原告诉讼请求无事实和法律依据，依法应予以驳回。被告二七区政府在法定期限内提交以下证据：证据一、补偿安置监督申请书面回复；证据二《马寨镇关于补偿安置监督申请书面回复的送达情况说明》。证明被告对安置补助费使用情况的监督只是宏观意义的监督，具体工作中，由乡镇政府对村委会工作进行指导、支持和帮助，被告收到原告的监督申请后，将该事项批转至马寨镇政府，交由马寨镇政府协调处理，已经履行了监督职责，行为合法。且马寨镇政府已经将二七区政府对九人的书面回复进行了送达，因此原告的诉讼请求不应得到支持。经庭前证据交换及庭审质证，被告对原告证据发表以下质证意见：对第一组证据真实性无异议，该组证据可以看出，原告已经得知涉案土地征收主体为郑州市人民政府，实施部门为郑州市自然资源和规划局，被告非征收主体，也非具体实施部门，原告起诉主体错误。对第二组证据真实性无异议，证明目的有异议。原告已经得知土地补偿款已经足额发放至原告所在村委会，原告应向村委会主张权利。被告对安置补助费使用情况的监督属于宏观意义上监督，具体监督指导应由乡级政府负责，被告已将原告等人申请事项批转至马寨镇政府进行协调处理，被告已经履行监督职责，且马寨镇政府已经将被告对原告九人的书面回复进行了送达，原告诉请不应得到支持。原告对被告证据发表以下质证意见：对被告证据合法性、证明目的均有异议。虽回复落款时间为2020年6月2日，但是原告2020年6月24日才收到该答复，被告于2020年4月1日签收原告邮寄的监督申请，因此，其答复时间已经超过两个月法定期限。被告只是在形式上将事项转交马寨镇政府，镇政府是否实际进行了协调处理，被告未监督落实，且实际上至今没有任何部门就原告申请事项进行过联系处理。被告实质未履行监督职责。证据二仅为马寨镇政府单方说明，无法从客观上证明被告于6月2日将回复送达给镇政府，未附送达回证及其他邮寄证明等。该说明6月24日方送达原告，同样超过法定期限。原、被告提交证据客观真实，本院予以确认。各方对对方证据证明目的的异议，系本案争议焦点，将在本院认为中综合评述。根据上述有效证据，，本院确认以下事实：原告刘宏等9人均系**马寨镇张寨村村民，在该村拥有耕地。2000年案外人河南省圆融实业有限公司先后租赁原告刘宏等9人的土地，后二七区政府为河南省圆融实业有限公司颁发集体土地使用证（二七集用（2002）字第0054号）。2018年原告刘宏等9人提起行政诉讼，2019年8月24日河南省高级人民法院作出（2019）豫行终696号行政判决书，确认郑州市二七区人民政府为河南圆融实业有限公司颁发二七集用（2002）字第0054号集体土地使用证的行为违法。《郑州市2013年度第三十批乡镇建设征收土地》涉及郑州市二七区马寨镇张寨村集体土地，其中包括原告刘宏等9人的上述地块。2014年6月9日河南省人民政府作出相应的征地批复，2014年7月15日郑州市人民政府作出《关于落实郑州市2013年度第三十批乡镇建设征收土地的通告》，2015年11月2日郑州市国土资源局出具《征收补偿安置方案公告》，2016年9月29日征地补偿款足额拨付张寨村。2019年11月21日，原告刘宏等9人向张寨村委会邮寄《征地补偿款分配申请书》，请求村委会向申请人支付征地补偿款，包括土地补偿款、地、地上附着物费用苗费和安置补助费。2020年3月31日，原告向被告邮寄《补偿安置监督申请》，请求被告对原告所在村的安置补助费使用情况进行调查监督，并将调查结果书面告知申请人。被告二七区政府收到原告邮寄的申请后，将此事项批转至马寨镇政府协调处理，并于2020年6月2日作出《回复》委托马寨镇政府送达各原告,《回复》内容为：“您邮寄的《补偿安置监督申请》我区已于2020年4月3日收到，并已批转至马寨镇人民政府协调处理，请您予以配合。”上述回复均已送达原告。原告刘宏等9人称，其亦向马寨镇政府及郑州市人民政府提出过同样的监督申请，但并未提起行政诉讼。本院认为，关于二七区政府是否为本案适格被告的问题。因本案系原告刘宏等9人向二七区政府提出《补偿安置监督申请》后，认为二七区政府未履行监督职责而提起的诉讼，故二七区政府是本案适格被告，其辩称不是适格被告的理由不能成立。关于二七区政府是否具有监督职责的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第三款规定“市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。”被告作为辖区内区、县级人民政府，有对辖区内安置补助费使用情况进行监督的法定职责。关于二七区政府是否已经履行了监督职责的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款、第二款规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第（七）项之规定，征地补偿费的使用、分配方案涉及村民利益，经村民会议讨论决定方可办理。按照上述规定，征地补偿费的使用、分配方案属于村民自治范围内事项，因征地需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用。本案中，包含安置补助费在内的征地补偿款已足额拨付至张寨村，原告请求张寨村委会支付征地补偿款未果，遂向镇、区、市三级人民政府提出监督申请。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第三款规定“市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。”，该条款规定的监督主体虽是两级政府，但并未明确规定两级政府的具体监督方式，相关的法律规范也未明确规定县级人民政府对安置补助费用的使用情况的监督方式。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款之规定，村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。根据上述条款，对村委会行为负有直接监督责任的主体应为镇政府。本案被告二七区政府收到监督申请后将此事项批转马寨镇政府并书面通知原告，已经履行了相应的职责，原告请求确认被告不履行补偿安置监督职责行为违法，没有事实和法律依据，本院不予支持。另，征地补偿款中土地补偿费的使用和分配属于村民自治范围内事项，地，地上附属物补偿费用属于附属物所有权人于安置补助费由集体经济组织管理和使用。如原告等9人不需要统一安置，可向有关部门提出书面申请。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告刘新强、刘广玉、刘宏、党小软、张马蕾、刘如钦、刘如仓、刘如宽、李凤霞的诉讼请求。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  吕家祥审判员  董正方审判员  郭凤彩二〇二〇年十月二十八日书记员  时颖杰