山西省高级人民法院   行政判决书   （2020）晋行终354号   上诉人（原审被告）临汾市人民政府。   法定代表人李某1。   委托诉讼代理人张某1。   委托诉讼代理人席某，山西尧龙律师事务所律师。   上诉人（原审第三人）杨某，住侯马市。   上诉人（原审第三人）高某，住侯马市，系杨某妻子。   被上诉人（原审原告）山西徐虎商贸有限公司。   法定代表人徐某，职务董事长。   委托诉讼代理人李某2，山西启正律师事务所律师。   委托诉讼代理人李某3，山西启正律师事务所律师。   原审被告山西省人民政府。   法定代表人林某。   委托诉讼代理人张某2。   委托诉讼代理人闫某。   山西徐虎商贸有限公司诉山西省人民政府（以下简称省政府）、临汾市人民政府（以下简称临汾市政府）行政撤销及行政复议一案，临汾市政府、高某、杨某不服山西省运城市中级人民法院（2020）晋08行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。   原审法院查明，侯马市鼎天劳务服务有限公司（以下简称鼎天公司）于2016年3月25日注册成立，法定代表人杨某，股东杨某、高某，经营范围为劳务服务、清理垃圾卫生。2017年8月18日，申请增加经营范围有土木工程施工、房屋装修、室内外装饰装璜、钢结构制作、安装等，营业执照注明要在相关部门办理相关资质后方可开展经营活动，但该公司没有取得相关资质。该公司于2018年5月17日被原侯马市工商和质量监督局准予注销。2017年9月3日，山西徐虎商贸有限公司（以下简称徐虎公司）与鼎天公司签订了钢结构厂房地基工程施工合同，内容为鼎天公司承建徐虎公司11号厂房钢结构及屋顶工程。后因徐虎公司9号厂房需铺设阳光板，2017年9月7日上午，经商谈由杨某在合同中手写增加了“铺阳光板，每平米3元”的施工内容。杨某通过朋友于双龙找到卫胜利（农民），由卫胜利组织人员铺设阳光板。9月10日，卫胜利组织其表弟卫建利、女婿常斌斌、儿子卫姜林（死者）、工友陈磊、范锦华等人在9号厂房顶棚铺设阳光板时，卫姜林不慎踩上刚切割的彩钢板坠落。杨某听到事故发生后立即到达现场，对卫姜林进行人工心肺施救。15时55分，120救护车到达事故现场，经现场初步诊断卫姜林已经死亡，后将卫姜林送往侯马市中心医院太平间。事故发生后，鼎天公司杨某认为事故发生在徐虎公司，徐虎公司应该向有关部门上报情况，自己没有上报。9月12日9时许，徐虎公司以书面材料将事故上报侯马经济开发区管委会办公室。当日，临汾市政府通知相关部门人员组成侯马经济开发区“9.10”事故调查组。2017年11月14日事故调查组向市政府提交了《山西徐虎商贸有限公司“9.10”高空坠落事故调查报告》，该事故调查报告无事故调查组成员签名。2017年12月8日临汾市政府作出事故批复，原则同意事故调查组对事故原因的分析和事故性质的认定，属一起生产安全责任事故且迟报；同意事故调查组对有关责任人员及责任单位的处理意见。事故调查报告中认定：“四、事故原因及性质：（一）直接原因：高空作业人员安全防范意识不强，作业时自身行为不当，是造成此起事故的直接原因。（二）间接原因：1．高空作业人员没有进行专门安全教育和培训，是造成此起事故发生的主要原因。2.施工现场未配备现场安全管理人员，安全管理、监督不到位，也是造成此起事故发生的主要原因。3.铺设阳光板施工作业，没有制定安全措施方案，安全防范措施不到位，徐虎公司未按规定向当地安监部门或主管部门上报事故发生情况，是造成此起事故发生的重要原因。4．侯马开发区包联单位，落实安全生产监管职责不到位，也是造成此起事故发生的原因。（三）事故性质：经调查认定，该起事故是一起生产安全责任事故且迟报。五、事故责任者认定及其处理意见：（一）有关责任人员处理建议：1．卫姜林，鼎天公司雇佣的包工队人员。安全防范意识不强，高空作业时自身行为不当，对此起事故负直接责任。鉴于其在事故中死亡不予追究。2．卫胜利（死者父亲），鼎天公司承包的徐虎公司9号厂房顶棚铺设阳光板包工头。没有高空作业管理能力，对作业人员安全教育不够，现场安全管理不严，对此起事故负主要责任。鉴于其子在事故中死亡，免于追究。3．杨某，鼎天公司法人代表。施工作业时没有制定安全措施方案，没有对作业人员进行专门安全教育和培训，对此起事故负主要责任。依据《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第一项之规定，建议临汾市安全生产监督管理局对其处以上一年年收入30%的罚款，计2.5万元。4．明建刚，徐虎公司总经理，负责9号厂房顶棚铺设阳光板合同签订和施工管理。没有对施工现场进行有效的安全管理，“9.10”事故发生后未按规定向当地安监部门或主管部门上报，迟报41小时，对此起事故发生和事故迟报负主要责任。依据《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第十一条第二项之规定，建议临汾市安全生产监督管理局对其处以上一年年收入80％的罚款，计4.1万元。5．梁红跃，徐虎公司安全副经理。“9.10”事故发生后未按规定向当地安监部门或主管部门上报，迟报41小时，对此起事故发生和事故迟报负主要责任。依据《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第十一条第二项之规定，建议：临汾市安全生产监督管理局对其处以上一年年收入80％的罚款，计4万元。6．丁建伟，侯马开发区管委会地税分局副局长，负责徐虎公司安全生产等协调工作，对徐虎公司安全工作协调不够，对此起事故发生负有责任。建议侯马经济开发区管委会对丁建伟进行约谈。（二）有关责任单位处理建议：1．徐虎公司，未按照安全生产法有关职责，认真履行企业主体责任，事故发生后拖延不报，迟报41小时。依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项之规定，建议临汾市安全生产监督管理局对其处以48万元罚款。2．鼎天公司，无施工资质，管理人员无证上岗，现场施工、伤亡人员无证上岗。建议侯马市工商质监局吊销其营业执照。3．侯马市经济开发区管委会向临汾市人民政府作出深刻书面检查。4．山西徐虎商贸有限公司“9.10”事故，是一起建筑行业领域事故，该事故是9号厂房顶棚铺设阳光板时造成的，维修劳务费6000余元，工期一天半，维修房顶国家相关部门并未要求有相关资质，根据住建部《建筑工程施工许可办法》（18号令）第二条规定“工程投资额在30万元以下的建筑工程，可以不申请办理施工许可证”，该工程不需要向住建部门报批办理施工许可手续。建议对行业监管部门不予追究。”2018年12月27日，侯马经济开发区管委会作出侯开管函〔2018〕17号《关于划分徐虎公司“9.10”高空坠落事故应急救援、调查处理和伤亡赔偿费用承担份额的通知》（以下简称17号通知）：“侯马经济开发区管委会受临汾市政府委托，根据《山西省安全生产条例》第七十一条的规定和事故调查报告中的责任认定，经综合考虑研究决定，徐虎公司和鼎天公司两个事故主体责任企业在本次事故中过错程度和所承担的事故责任大小基本相当，应各承担50%的事故主体责任。”徐虎公司不服申请复议，省政府2019年7月22日作出晋政行复决字〔2019〕59号行政复议决定书，认为侯马经济开发区管委会以自己名义作出的通知超越职权，认定事实不清、证据不足，决定撤销侯马经济开发区管委会17号通知。随后，临汾市政府再次委托侯马经济开发区对9·10事故应急救援、调查处理和伤亡赔偿费用的承担重新进行认定划分。侯马经济开发区管委会于2019年8月23日召开会议，会议议定：徐虎公司与鼎天公司两个主体责任企业不履行其安全职责行政，共同导致事故发生，对事故的发生起了共同的作用，应承担同等责任，伤亡赔偿费用70万元，应由双方各自承担一半。次日，侯马经济开发区管委会将会议议定内容上报临汾市政府，临汾市政府征求相关部门意见后，于2019年10月1日作出被诉临政函[2019]82号《临汾市人民政府关于划分山西徐虎商贸有限公司“9.10”高空坠落事故应急救援、调查处理和伤亡赔偿费用承担份额的通知》（以下简称《82号通知》）。徐虎公司不服申请复议，省政府2020年1月9日作出晋政行复决字〔2019〕145号《行政复议决定书》（以下简称145号《行政复议决定书》），维持临汾市政府作出的《82号通知》。   原审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。”据此，本案着重审查被告临汾市政府作出涉案通知的合法性，对省政府复议决定的合法性审查包含在对原行政行为合法性的审查之中。一、关于行政行为主体是否适格。《山西省安全生产条例》第七十一条规定：“事故应急救援、调查处理和伤亡赔偿的费用，由发生生产安全事故的生产经营单位承担，当地人民政府负责统筹协调，并督促及时支付所需费用。事故涉及两个以上生产经营单位的，由当地人民政府根据事故调查认定的责任划分各自承担的份额。”据此，本院认为临汾市政府作为发生事故的当地人民政府具有划分徐虎公司和鼎天公司承担事故相关费用的职权，故临汾市政府作出《82号通知》，主体适格。依据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，省政府作为临汾市政府上一级人民政府，依法负有相应的行政复议职责，省政府作出145号《行政复议决定书》，主体适格。二、关于临汾市政府作出涉案通知，事实是否清楚、证据是否充分。（一）临汾市政府作出《82号通知》的主要证据即9·10事故调查报告，本院不予采信。1.从形式上看，该事故调查报告无调查组成员签名，违反《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条第二款“事故调查组成员应当在事故调查报告上签名”的规定，不具备事故调查报告的形式要件。2.该事故调查报告对于“谁在生产经营中发生责任事故”即事故发生单位这个基本事实，缺乏明确判断；但从其认定徐虎公司而不是鼎天公司负有及时报告事故的责任来看，表明其事实上认定徐虎公司为事故发生单位，这是错误的。本次事故是一起建设工程安全事故，事故虽然发生在徐虎公司内，但并不是徐虎公司在生产经营中发生的事故，徐虎公司的经营范围不包括建筑安装。从调查报告认定的事故相关事实看，涉案事故显然是施工方鼎天公司在生产经营中发生的事故，事故发生单位是鼎天公司，及时上报事故的义务亦在鼎天公司。3.该调查报告认定事故的直接原因是高空作业人员防范意识不强，作业时自身行为不当；认定事故的间接原因有四：（1）高空作业人员没有进行安全教育和培训；（2）施工现场未配备现场安全管理人员，安全管理、监督不到位；（3）施工作业没有制定安全措施方案，安全防范措施不到位；徐虎商贸公司未按规定向当地安监部门或主管部门上报事故发生情况；（4）侯马开发区包联单位落实安全生产监管不到位。依据《建设工程安全生产管理条例》第二十五条、第三十七条，间接原因（1）中的安全教育和培训应是施工单位即鼎天公司的责任。依据《建设工程安全生产管理条例》第二十三条，间接原因（2）中的施工现场配备专职安全生产管理人员应是施工单位即鼎天公司的责任。依据《建设工程安全生产管理条例》第二十六条，间接原因（3）中的施工作业制定安全措施方案应是施工单位即鼎天公司的责任；依据《建设工程安全生产管理条例》第五十条，及时、如实向安检部门、主管部门报告亦应是施工单位即鼎天公司的责任。由此可见，涉案事故发生的直接原因在于作业人员，而间接原因在于施工单位鼎天公司。但是，“9.10”事故调查报告中认定徐虎公司未按规定向当地安监部门或主管部门上报事故发生情况是造成事故发生的重要原因，认定徐虎公司总经理明建刚、副经理梁红跃对事故发生和事故迟报负主要责任，以上认定缺乏相关的事实和法律依据。基于以上分析，本院对“9.10”事故调查报告的证据效力不予认可，对该证据不予采信。（二）临汾市政府作出《82号通知》缺乏法规规定的责任认定根据。依据《山西省安全生产条例》第七十一条规定，当地人民政府只能根据“事故调查认定的责任”来划分事故费用的承担，其本身无权对事故责任进行认定。本案中，“9.10”事故调查报告中只是认定了徐虎公司与鼎天公司相关个人的责任，并没有明确认定徐虎公司与鼎天公司对事故发生承担何种责任，更没有明确认定徐虎公司与鼎天公司对事故承担同等责任。临汾市政府在缺乏明确的事故责任认定的情况下，委托侯马经济开发区划分费用承担份额，而侯马经济开发区通过会议议定徐虎公司与鼎天公司对事故发生承担同等责任，最终临汾市政府以侯马经济开发区管委会会议议定的同等责任来划分费用份额。因此，本院认为临汾市政府作出《82号通知》缺乏法定的责任认定根据。综上，临汾市政府作出《82号通知》缺乏法定的责任认定根据，其认定责任的主要根据即“9.10”事故调查报告的效力本院不予认可，由此，被诉《82号通知》主要证据不足，应予撤销。省政府145号《行政复议决定书》维持临汾市政府《82号通知》，确有不当，其复议决定应一并撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项及第七十九条之规定，判决撤销临汾市人民政府临政函〔2019〕82号《关于划分山西徐虎商贸有限公司“9.10”高空坠落事故应急救援、调查处理和伤亡赔偿费用承担份额的通知》；撤销山西省人民政府晋政行复决〔2019〕145号《行政复议决定书》。   临汾市政府上诉称，一、上诉人作出《82号通知》是履职行为，是事故调查处理中的重要环节，符合法律规定，该行政行为主体适格。上诉人依法依规对安全生产责任事故进行调查处理是履行法定职责行为。依据《山西省安全生产条例》第七十一条相关规定，上诉人作出《82号通知》的行政行为是生产安全责任事故调查处理过程中依法履职的一个重要环节。上诉人作出《82号通知》是对事故伤亡赔偿费用和其他费用承担份额的划分，不是对事故责任重新分配比例的划分。二、上诉人依法作出《82号通知》事实清楚、证据充分。（一）上诉人作出《82号通知》所依据的主要证据，即事故调查报告，一审法院对该证据效力不予认可是错误认定。1.一审法院认为事故调查报告无调查组成员签名不具备法定的形式要件，是完全错误的。该事故调查报告上调查组成员的签名是附在事故调查报告附件有关证据材料中的，报送政府的事故调查报告附件中包含调查组成员签名。2.事故调查报告已依法经临汾市政府批复，属发生法律效力的行政行为且已履行完毕。事故各当事人已完全认可并依法履行，并无任何异议。而一审法院却否定事故调查报告中对事故发生单位、事故责任人和迟报责任的认定，推翻已履行并产生法律效力的行政行为，这完全是不负责任的越权和滥用司法审判权行为。3.一审法院否定事故调查报告对事故发生单位和迟报责任的认定是片面、主观和错误的。本次事故是徐虎公司和鼎天公司在共同的生产经营活动中铺设阳光板发生的高空坠亡事故，所以事故发生单位应为徐虎公司和鼎天公司，事故发生地为徐虎公司9号厂房。4.一审法院依据《建设工程安全生产管理条例》认定涉案事故发生间接原因的责任在于鼎天公司，是适用法律错误。其一，该房顶维修铺设阳光板活动是由徐虎公司负责购买阳光板并吊上房顶，鼎天公司负责找人铺设。徐虎公司不符合《建设工程安全生产管理条例》规定的建设单位的基本条件。其二，切割屋顶彩钢板开采光口是施工中徐虎公司临时要求死者增加的，不在合同约定中。其三，鼎天公司并未具备国家规定的从事建设工程应当具备的专业技术人员、技术装备和安全生产等条件及相应的资质证书。（二）上诉人作出《82号通知》主体适格，适用法律正确，划分依据明确，事实清楚，符合法律规定。1.一审法院判决中认为临汾市政府缺乏明确的法定的事故责任认定是完全错误的认识，实际上事故责任认定是非常清楚的。2.上诉人委托临汾市侯马开发区管委会依据临汾市政府批复的事故调查报告中认定的事故责任，牵头组织划分事故费用承担份额的行政行为并无不妥，是划分费用不是划分事故责任。综上所述，上诉人依据《中华人民共和国安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》以及《山西省安全生产条例》第七十一条的规定，对“9.10”事故涉及的两个生产经营单位根据事故调查报告中调查认定的责任划分各方承担的事故费用份额而作出的《82号通知》，程序合法，事实认定清楚，证据扎实确凿，适用法律正确，请依法予以维持，支持上诉人的上诉请求。   杨某、高某上诉称，一、临汾市政府作出的《82号通知》，该行政行为主体适格，是依法履行职权，不是浪费行政资源，也不是滥用行政权力，更不存在被上诉人所称行政行为干预司法审判行为。二、临汾市政府作出《82号通知》的程序合法，被上诉人称剥夺了其陈述权和申辩权，这是没有任何法律法规依据的。三、临汾市政府作出《82号通知》是依法履职，是必须要做的行政行为。四、（2019）晋10民终2795号终审判决并不能阻碍本案临汾市政府《82号通知》的认定，该民事判决是在行政划分赔偿份额的具体行政行为未生效的情况下按照普通民事纠纷所作出的，并且以“如今后有行政机关作出新的行政行为确认徐虎公司对涉案事故应当承担赔偿责任，被告亦可通过行政程序另行主张权利”赋予了上诉人执行回转的权利。五、临汾市政府经事故调查认定该起事故性质为生产安全责任事故且迟报。生产安全责任事故不是一般的人身损害侵权责任事故，因此应适用特别法处理，即按照相关法律法规赋予政府的行政权力来划分赔偿费用份额，而不能以一般的民事损害赔偿事故按照普通法处理。临汾市政府所作出的赔偿份额划分于法有据，徐虎公司所谓三个方面的赔偿责任都由鼎天公司负担的理由不能成立。综上所述，临汾市政府作出的《82号通知》和省政府作出的145号《行政复议决定书》中关于“9.10”事故应急救援、调查处理和伤亡赔偿费用承担份额的划分，事实充分，于法有据，无违反程序的行为，徐虎公司诉称与事实不符，应依法驳回。   徐虎公司答辩称，一、上诉人临汾市政府作出的行政行为主要证据不足。1.临汾市政府作出《82号通知》，缺乏基本证据。经过原审已经查明，临汾市政府作出《82号通知》所依据的主要证据是事故调查报告，但根据临汾市政府的举证情况来看，该报告缺乏必要的形式要件，不符合《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，不能作为认定依据。并且该调查报告中并没有对徐虎公司和鼎天公司的责任进行明确划分，上诉人陈述依据该调查报告作出《82号通知》，因果关系上是不能成立的。2.临汾市政府作出《82号通知》，认定的民事责任没有法律依据。本案中死者的身份以及与其他主体的法律关系，根据临汾市政府依据的调查报告来看，卫姜林的工作单位是鼎天公司，卫姜林系鼎天公司自行雇佣人员。关于死者赔偿责任的承担，可以从以下三个方面来考虑。一是从侵权责任的角度，根据《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十一条规定，雇员在从事雇佣活动中遭受人身损害，雇主应当承担赔偿责任，本案应由鼎天公司承担责任。二是从合同约定的角度，鼎天公司与徐虎公司签订的《钢结构厂房地基工程施工合同》明确约定，鼎天公司对施工期间发生的安全意外事故承担全部责任。三是从实际履行的角度，事故后是由鼎天公司的杨某与死者家人签订的赔偿协议，也是由杨某实际履行的赔偿义务。3.临汾市政府作出《82号通知》认定的民事责任没有事实依据。关于“9.10”高空坠落事故的责任主体，调查报告并未认定徐虎公司属于生产经营责任主体。相反，从一审查明的事实来看，调查报告中认定事故的四个间接原因，根据相应法律规定责任主体都是鼎天公司而非徐虎公司。《82号通知》中，将徐虎公司和鼎天公司均认定为生产经营单位，并以此为前提依据《山西省安全生产条例》第七十一条规定，认为其有权对事故费用的划分，没有任何事实基础。二、上诉人临汾市政府作出行政行为违反了法定程序，剥夺了徐虎公司陈述、申辩的权利。根据行政程序中的民主参与原则，行政机关在作出影响当事人权益的行政行为时，应当事先告知、说明根据和理由、听取相对人的陈述和申辩。临汾市政府作出的《82号通知》明显侵犯了徐虎公司的合法权益，但其在作出该行为时并未告知徐虎公司进行调查，未听取陈述和申辩。该行为剥夺了当事人的知情权、陈述权和申辩权，程序违法。三、行政机关利用社会公共资源所作出的行政行为，应当具有意义和公益性，而不是为了彰显权利。《82号通知》对于费用承担份额认定之前，关于事故赔偿费用的划分和承担问题，已经生效的临汾市中级人民法院（2019）晋10民终2795号民事判决书确认。上诉人临汾市政府就己经司法处理过的赔偿责任，再次以行政行为予以划分，明显违背已生效的法院判决。综上，原审判决充分查明了案件情况，认定该行政行为和复议决定主要证据不足并予以撤销的认定正确，依法应予维持。   省政府答辩称，一、一审判决认定事实不清。省政府作出的晋政行复决字[2019]145号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。   二审经审理查明的事实与原审查明的事实相同，本院予以确认。   本院认为，人民法院生效判决对行政机关的后续行政行为具有拘束力。在该判决未经法定程序撤销或者变更之前，行政机关不得作出与其内容相反的行政行为。行政机关作出否定生效判决的处理决定属于超越职权。本案中关于事故赔偿费用的划分和承担问题，已经生效的临汾市中级人民法院(2019)晋10民终2795号民事判决书确认。本案中，徐虎公司与鼎天公司签订《钢结构厂房地基工程施工合同》，合同内容为鼎天公司为徐虎公司铺设阳关板。根据杨某与死者家属签订的《意外伤亡赔偿协议书》显示，鼎天公司与死者卫姜林系雇佣关系，事故的发生系其为徐虎公司铺设阳光板过程中不慎坠落。《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十一条规定：“雇员在从事雇佣活动中遭受人身损害，雇主应当承担赔偿责任。”据此，鼎天公司应承担赔偿责任。临汾市政府在涉案《82号通知》中认定徐虎公司承担50%事故死亡赔偿费用缺乏法律依据，并且临汾市政府对民事赔偿责任作出的划分与人民法院的生效判决相抵触，缺乏法律依据，属于超越职权。另外，临汾市政府关于事故责任主体的认定，缺乏事实依据。   按照正当程序的基本要求，行政机关在作出对行政相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知并给予其陈述和申辩的机会。否则，由此可能损害行政相对人、利害关系人的合法权益，不符合正当程序原则，构成违反程序。本案中，临汾市政府作出对徐虎公司不利的涉案《82号通知》前，未告知徐虎公司，也未听取其陈述和申辩，剥夺了当事人的知情权、陈述权和申辩权，属于程序违法。   综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由均不能成立。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人杨某、高某、临汾市人民政府负担。   本判决为终审判决。   审判长 刘 群   审判员 彭志祥   审判员 李克恭     二○二○年十月二十七日   法官助理 郭 伟   书记员 田显军