湖北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂行终64号 上诉人（原审被告）武汉市武昌区人民政府，住所地湖北省武汉市武昌区中山路**。 法定代表人余松，区长。 委托诉讼代理人马小玉，政府工作人员。 委托诉讼代理人陈剑梅，湖北立丰律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）蔡炯岚，女，汉族，1974年10月6日出生，住湖北省武汉市武昌区。 上诉人武汉市武昌区人民政府（以下简称武昌区政府）因蔡炯岚诉其政府信息公开一案，不服武汉铁路运输中级法院（2019）鄂71行初110号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 2018年11月13日，武昌区政府对蔡炯岚作出编号为昌信复181106的《政府信息公开申请答复书》（以下简称181106号答复书），主要内容为“2018年10月26日收到你要求获取‘武昌区晒湖鹦鹉洲片棚改二期旧城区改建项目社会稳定风险评估报告’的政府信息公开申请，经审查，以答复书附件形式向你提供武昌区晒湖鹦鹉洲片棚改二期旧城区改建项目社会稳定风险评估报告（以下简称晒湖风险评估报告）批复的复印件”，并告知对答复不服可向武汉市人民政府申请行政复议或在6个月内向人民法院提起行政诉讼”。附件是2017年11月10日武昌区人民政府对区房屋征收管理办公室作出的《武昌区人民政府关于武昌区晒湖鹦鹉洲片棚改二期（中铁七局、洪山农贸、神力电器）旧城区改建项目房屋征收社会稳定风险评估报告的批复》（以下简称《批复》），主要内容为“你办报送的《晒湖风险评估报告》从项目建设的合法性、合理性、可行性、房屋征收、生态环境保护、交通影响以及对周边居民生产生活的其他影响等方面全方位进行风险识别，分析风险发生的可能性及影响程度，提出防范和化解风险的方案措施，本项目的社会稳定风险由初始分析得出的中风险降低为低风险。经审查《晒湖风险评估报告》符合重大项目社会稳定风险评估的程序，对项目基本情况进行了全面把握，组织机构健全，维稳责任明确，维稳措施切实可行，本项目可以实施”。 蔡炯岚向原审法院起诉称：其系武昌区武南二村客运********的合法产权人，2017年被告实施武昌区晒湖鹦鹉洲片区棚改二期旧城区改建项目，其上述房屋被纳入征收范围。为了解涉案项目的基本信息，原告于2018年10月24日通过EMS向被告书面申请公开《晒湖风险评估报告》，被告于11月13日作出答复，只是公开了关于晒湖风险评估报告的批复，并未公开原告申请的内容。原告认为被告答非所问的答复，构成了行政不作为，故诉至法院请求：1.撤销被告作出的昌信复181106号《政府信息公开申请答复书》，责令被告重新答复；2.本案诉讼费由被告承担。 原审法院查明，2017年10月24日，原告蔡炯岚通过特快专递向被告武昌区政府邮寄了《政府信息公开申请表》及其房屋权属证明复印件，请求被告以纸质文本公开《晒湖风险评估报告》。被告受理了原告的信息公开申请后，于2018年11月13日作出被诉的181106号答复书。原告收到答复后不服，于2018年12月25日向法院提起行政诉讼。 原审法院认为，依据2008年实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第十七条“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获得的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开，法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定”之规定，被告武昌区政府依法具有应申请人的信息公开申请作出答复的法定职责。 根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点有二项，一是原告申请公开的信息是否属于不予公开范围，二是被告武昌区政府是否履行了法定职责，答复是否合法。 关于原告申请公开的信息是否属于不予公开范围的问题。被告在诉讼中以申请公开的晒湖风险评估报告属过程性信息和可能危及社会稳定为由认为该信息不属于政府信息公开范围。 原审法院认为过程性信息，属于信息公开义务主体可以根据情况决定是否公开的信息，不是绝对不予公开的信息。另从《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条有关政府信息范畴的“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”表述可以看出，对过程性信息应有严格限制，即过程性信息是指行政机关在作出决定之前的准备过程中形成的，处于讨论、研究或者审查过程中的信息。本案中的风险评估报告在被申请公开时是已经获得批复的信息，并不是在履行行政管理职能过程中形成的记录、函稿等过程性信息，故被告所称其系过程性信息的理由不成立。 对于可能危及社会稳定而不应公开涉案信息的答辩意见，原审法院认为政府信息以公开为常态，以不公开为例外，该原则是政府信息公开立法与实践应当坚持的基本精神。行政机关所制作或保存的政府信息应当尽可能地主动公开或者依申请公开，以最大程度地保障社会公众的知情权，以此监督行政权力在阳关下运行。但毋庸置疑，必然会有一部分政府信息不能公开。《条例》第八条规定了行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。判断公开政府信息是否有可能危及“社会稳定”，这属于行政裁量权的范围。法院应当充分尊重行政机关在具体案件中对“社会稳定”的解释，以及认定公开政府信息会危及社会稳定的理由，故司法审查的着重点是行政机关是否就其认定的危及社会稳定作出了合理的解释，以及其所持的理由是否充分。本案被告武昌区政府在答复中没有作出如当庭所称的“申请公开的信息不属于政府信息公开范围”的明确表态，也没有作出晒湖风险评估报告是过程性信息及属于如公开可能危及社会稳定的信息的认定，更没有说明理由，而是以公开另一非申请内容的批复作为替代，让收到答复的原告费解和不满，以致引起诉讼。 关于被告是否履行了法定职责，答复是否合法的问题。《条例》第二十一条规定“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；……”本案被告在答复书中既没有向原告公开其申请的晒湖风险评估报告或告知获取信息的方式和途径，也没有明确答复申请事项不属于公开范围，更没有说明理由，而是公开了另一非申请人要求公开的信息，其行为缺乏法律逻辑，明显不当，依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项条的规定，判决：一、撤销被告武昌区人民政府作出的昌信复181106号《政府信息公开申请答复书》；二、责令被告武昌区人民政府自本判决生效之日起在法定期限内对原告蔡炯岚的政府信息公开申请重新作出答复。 武昌区政府不服该判决，向本院提出上诉称：一、申请公开的信息不属于政府信息公开范围；二、被上诉人申请信息公开的目的已经达到；三、再次作出信息公开答复没有实际价值。请求撤销原判，改判驳回被上诉人诉请，并由其承担诉讼费用。 各方当事人向原审法院提交的证据材料均已随案移送本院。原审法院查明的相关事实，本院予以确认。 本院认为，结合原审查明可知，武昌区政府在信息公开申请答复中没有说明理由，而是以公开另一非申请内容的批复作为替代，让收到答复的申请人蔡炯岚费解和不满，以致引起诉讼。依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；……”武昌区政府在答复书中既没有向申请人公开其申请的晒湖风险评估报告或告知获取信息的方式和途径，也没有明确答复申请事项不属于公开范围，更没有说明理由，而是公开了另一非申请人要求公开的信息，明显不当，原审判决正确。上诉人武昌区政府的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人武汉市武昌区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  张思化 审判员  马春亮 审判员  胡锦明 二〇二〇年十月二十七日 书记员  董晓晗