湖北省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）鄂行再26号再审申请人（一审原告、二审上诉人）武汉沐兰投资管理有限公司，住所地：湖北省武汉市青山区40街坊75门**。法定代表人徐艳，总经理。委托诉讼代理人王烨、程才，湖北今天（东湖新技术开发区）律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）武汉市洪山区重点工程建设拆迁还建办公室（现改为武汉市洪山区房屋征收事务服务中心），，住所地：湖北省武汉市珞瑜路**法定代表人田娟。委托诉讼代理人吴鹏旗，湖北谦顺律师事务所律师。再审申请人武汉沐兰投资管理有限公司（以下简称沐兰公司）因诉武汉市洪山区重点工程建设拆迁还建办公室（以下简称洪山区拆迁办）行政回复行为一案，武汉市洪山区人民法院于2018年4月27日作出（2018）鄂0111行初7号行政裁定，驳回沐兰公司的起诉。沐兰公司不服，提起上诉。湖北省武汉市中级人民法院于2018年8月22日作出（2018）鄂01行终468号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。裁定生效后，沐兰公司不服，向本院申请再审。本院于2019年4月9日作出（2018）鄂行申636号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭于2019年9月20日对本案进行了听证，沐兰公司委托代理人王烨、程才和洪山区拆迁办委托代理人吴鹏旗参加听证。本案现已审理终结。一审法院审理查明，2011年7月5日，沐兰公司与湖北省妇女干部学校签订《房屋租赁合同》，约定：沐兰公司承租湖北省妇女干部学校位于武汉市洪山区雄楚大道508号的房屋；房屋用途为办公；出租部分的面积为2600平方米左右；租赁房屋用于举办酒店（不含歌舞厅、水浴项目）；房屋租赁期限为8年，自交房之日起至2019年9月30日止。经湖北省妇女干部学校同意沐兰公司可对学校大门东边的空地和所租房屋的屋顶进行加建和改造以满足沐兰公司使用要求。合同期内，沐兰公司加建的房屋所有权归湖北省妇女干部学校，合同期满后，沐兰公司必须无条件归还给湖北省妇女干部学校，湖北省妇女干部学校不给沐兰公司任何补偿。在租赁期间，如发生不可抗力导致出租房屋毁损灭失，沐兰公司无法继续经营的，租赁合同终止，双方互不承担责任，沐兰公司应将所租房屋和加建的房屋全部归还湖北省妇女干部学校。该合同同时还对其他事项进行了约定。2013年10月22日，武汉市洪山区人民政府同时作出洪政征决字（2013）第5号、洪政征决字（2013）第6号、洪政征决字（2013）第7号《洪山区人民政府房屋征收决定书》，决定征收雄楚大街（石牌岭路-珞狮南路）、雄楚大街（珞狮南路-楚平路）、雄楚大街（石牌岭路-楚平路）快速化道路改造工程项目红线范围内国有土地房屋及附属物，沐兰公司租赁的房屋在上述征收范围内。洪山区拆迁办受武汉市洪山区人民政府委托组织实施房屋征收工作，并报洪山区人民政府同意后成立武汉市洪山区重点工程房屋征收事务中心雄楚大道（洪山段）房屋征收项目部（以下简称房屋征收项目部），该项目部不具备法人资格。2014年8月12日，湖北省妇女干部学校向洪山区拆迁办提交《关于拆迁补偿有关问题的函》，内容为“洪山区拆迁办公室：针对贵单位向我校出具的《雄楚大道（洪山段）房屋征收补偿明细单》，为便于我们和租户达成补偿协议，我校有如下疑问，请贵单位明确回复：一、整体拆迁补偿中，补偿给承租户的有哪些项目？如何计算？二、我们对改变房屋用途的补助理解是补偿我校的，与租户无关。但租户对此不认同，要求拆迁办明示。三、停产停业损失补偿部分，我校与租户如何分配？”2014年8月13日，房屋征收项目部对湖北省妇女干部学校作出《关于对湖北省妇女干部学校来函的回复》，主要内容：1、停产停业损失补偿的支付对象？因征收生产经营性用房，造成停产停业损失的补偿费用应当支付给被征收人或公房承租人。2、停产停业损失的补偿标准如何确定？……。3、涉及市场租赁的征收补偿有何特别规定？房屋征收法律法规规定，房屋征收补偿只给予被征收人或公房承租人，涉及市场租赁问题，我市《实施办法》规定，被征收房屋的生产经营单位或个人不是被征收人或公房承租人的，依照其与被征收人、公房承租人的约定分配停产停业损失补偿费、装饰装修价值补偿费（约定不明确的双方协商解决，停产停业含经营效益、人员工资和房屋租金等）。4、涉及改变房屋用途补助。改变房屋用途的补助是被征收房屋价值的体现，如住宅底商在市场交易中会体现出高于住宅低于商铺的价值，故应属被征收房屋产权人所有，与具体由谁承租无关。2014年9月9日，湖北省妇女干部学校与房屋征收项目部签订了一份《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》，约定：湖北省妇女干部学校被征收房屋经权属登记的建筑面积为3634.59㎡（办公用房）；未经权属登记房屋建筑面积为1043.68㎡（办公用房）；经被告认定，将原房屋的办公用途改变为商业用途，建筑面积为3634.59㎡；湖北省妇女干部学校选择货币补偿方式进行安置。该协议中并对被告应支付湖北省妇女干部学校的房屋补偿、改变房屋用途的补助、停产停业损失补偿、装修补偿、附属设施补偿、构筑物设施补偿、房屋搬迁补偿费、临时安置补偿费进行了分项计算，补偿金额总计68692548元。后沐兰公司与湖北省妇女干部学校为补偿费用的分配发生争执，沐兰公司遂提起民事诉讼，要求判令湖北省妇女干部学校支付沐兰公司改变房屋用途补助款、自建房屋补偿、停产停业损失、装修装饰、电话移机费、有线电视迁移费、空调移机费、房屋搬迁补偿费、应退押金等共计人民币16225679.90元2017年7月25日，武汉市中级人民法院作出（2017）鄂01民终2823号民事判决书，判决：湖北省妇女干部学校向沐兰公司支付自建房屋补偿费660420元、停产停业损失补偿费1235000元、装饰装修补偿费1439776元、电话移机费48048元、有线电视迁移费20064元、空调移机费47200元、房屋搬迁补充费35354.4元、应退押金200000元。以上合计3685862.4元，扣抵沐兰公司所欠房租及水电费1152498.2元后，湖北省妇女干部学校实际应向沐兰公司支付2533364.2元；并驳回沐兰公司的其他诉讼请求。现沐兰公司认为在民事诉讼中，人民法院就是根据房屋征收项目部作出《关于对湖北省妇女干部学校来函的回复》直接认定改变房屋用途补助款属于湖北省妇女干部学校，且该回复与沐兰公司的权利有利害关系，为此提起行政诉讼。一审法院认为，被上诉人所属房屋征收项目部作出的《关于湖北省妇女干部学校来函的回复》行为，系房屋征收项目部在履行国有土地上房屋征收管理职责时，根据被征收人湖北省妇女干部学校的申请，对被征收人提出的被征收房屋的补偿政策及相关法规所进行的解读，该回复本身不具有法律上的拘束力，对沐兰公司权利义务的增减灭失并不产生实际影响，也不会侵害到沐兰公司的合法权益，故不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，裁定：驳回原告武汉沐兰投资管理有限公司的起诉。沐兰公司不服一审裁定，上诉称，一、原审裁定认定事实错误。（一）原审裁定认定：“被告所属房屋征收项目部作出的《关于湖北省妇女干部学校来函的回复》行为，系房屋征收项目部在履行国有土地上房屋征收管理职责时，根据被征收人湖北省妇女干部学校的申请，对被征收人提出的被征收房屋的补偿政策及相关法规所进行的解读”，该认定错误。政策解读是指政策起草部门针对社会关注度高、专业性强的政策法规，在其立法原意范围内，具体阐释和详细解读。本案《回复》不是政策解读行为。首先，洪山征收项目部不具备政策解读的主体资格。其次，《回复》本身超出了政策性解读文件的范畴。（二）原审裁定认定：“该回复本身不具有法律上的约束力，对沐兰公司权利义务的增减灭失并不产生实际影响，也不会侵害到沐兰公司的合法权益”，该认定错误。结合本案，根据洪山征收项目部作出的《回复》内容，改变房屋用途的补助款直接归妇女干部学校所有，上诉人作为实施改变房屋用途行为的承租人，因此丧失获取该补助款的权利，其合法权益明显受到侵害，很明显，上述《回复》自始具有约束力。（三）原审裁定认定：“本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围”，该认定错误。结合本案，洪山征收项目部是被上诉人组建的房屋征收签约单位，受委托履行与被征收人签订房屋征收补偿协议的行政职责，其凭借行政职权对房屋征收拆迁款的分配作出认定，并通过《回复》形式为妇女干部学校设定了权利，剥夺了上诉人获取补偿的权利，具备行政行为的成立要件。二、原审裁定适用法律、法规错误。原审裁定适用《行政诉讼法》第四十九条第（四）项及《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定错误，应当依据《行政诉讼法》第二条、第三条、第十二条第（十二）项等相关法律规定，作出相应裁定。综上，原审裁定认定事实不清，适用法律法规错误，特上诉请求：一、撤销武汉市洪山区人民法院作出的（2018）鄂0111行初7号行政裁定；二、本案由武汉市洪山区人民法院继续审理；三、本案的全部诉讼费用由被上诉人承担。二审法院查明事实与原一审查明事实一致。二审法院认为，可诉性的行政行为必须是行政机关作出的发生法律效果的行为，即对行政相对人的权利义务关系产生调整作用，如果行政机关的行为并不产生法律上的效果，则不具备行政行为的特征，亦不属于行政诉讼的受案范围。本案中，上诉人沐兰公司并非被上诉人所属房屋征收项目部作出《关于对湖北省妇女干部学校来函的回复》的相对人，该《回复》也并未向其送达，亦未对上诉人设立新的权利义务关系，对其合法权益明显不产生实际影响。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回上诉，维持原裁定。后沐兰公司向本院申请再审。本院作出（2018）鄂行申636号行政裁定，提审本案。本院经再审审理查明的事实与原一、二审裁判认定的事实一致，本院予以确认。在本案再审期间，武汉市洪山区重点工程建设拆迁还建办公室因机构改革变更为武汉市洪山区房屋征收事务服务中心。本院认为，本案的核心争议是再审申请人沐兰公司与被诉行政行为是否具有利害关系，提起本案诉讼是否具有原告主体资格。关于原告主体资格的判断标准，本案二审法院认定沐兰公司并非洪山区拆迁办所属房屋征收项目部作出《关于对湖北省妇女干部学校来函的回复》的相对人，该《回复》也并未向其送达，亦未设立新的权利义务关系，对其合法权益明显不产生实际影响。据此维持了一审驳回起诉裁定。原审法院以再审申请人并非行政行为文书中载明的行政相对人为由，认定其不具有原告主体资格确有不当。一般而言，行政相对人不仅包括行政行为文书中载明的人，还包括行政行为文书中虽未载明，但其合法权益受到行政行为实际影响的人。因此，是否与该行政行为有法律上的利害关系，是判断原告主体资格的实质标准。关于再审申请人沐兰公司与被诉行为是否具有利害关系的问题。本案中，洪山区拆迁办对湖北省妇女干部学校作出《关于对湖北省妇女干部学校来函的回复》，在相关民事诉讼中，终审法院根据该回复直接认定改变房屋用途补助款属于湖北省妇女干部学校而非沐兰公司，作出了对沐兰公司不利的判决。故该回复对沐兰公司权益已产生实际影响。沐兰公司与涉案回复具有利害关系。原审法院裁定驳回沐兰公司起诉，属于认定事实不清，适用法律错误。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项规定、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第（三）项的规定，裁定如下：撤销湖北省武汉市中级人民法院（2018）鄂01行终468号行政裁定和武汉市洪山区人民法院（2018）鄂0111行初7号行政裁定；指令武汉市洪山区人民法院审理。本判决为终审判决。审判长 张 婷审判员 马春亮审判员 张思化二〇二〇年十月二十日书记员 董晓晗