北京市通州区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0112行初377号原告刘大卫，男，1970年11月6日出生，汉族，无职业，住北京市海淀区。委托代理人李奎，北京邦远律师事务所律师。委托代理人金涛，北京邦远律师事务所律师。被告北京市通州区宋庄镇人民政府，住所地北京市通州区宋庄镇政府路**。负责人裴剑峰，副镇长。委托代理人吴井志，北京市通州区宋庄镇人民政府工作人员。委托代理人李**，北京嘉润律师事务所律师。原告刘大卫因不服被告北京市通州区宋庄镇人民政府（以下简称宋庄镇政府）实施的强制拆除行为，向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月23日依法受理后，于2020年7月24日向宋庄镇政府送达起诉状副本及诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月3日公开开庭审理了本案。原告刘大卫的委托代理人李奎、金涛，被告宋庄镇政府的委托代理人吴井志、李**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年4月20日至2020年4月25日，宋庄镇政府对刘大卫位于北京市通州区宋庄镇翟里村（以下简称翟里村）西南徐尹路北侧的一层及二层建筑物（以下简称涉案建筑）实施了强制拆除行为。原告刘大卫诉称：宋庄镇政府于2020年4月8日向刘大卫下发了京通宋限拆字[2020]第013号《限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》），责令刘大卫拆除涉案建筑。宋庄镇政府在事先未与刘大卫协商补偿的情况下，已于2020年04月20日派人将刘大卫的涉案建筑强行拆除。根据《北京城市副中心住房项目（潞城棚改D03新增区域）集体土地非住宅地上物搬迁补偿方案》第十六条“因历史原因形成的无相关批建手续房屋的建筑面积认定及拆除配合费”的规定，2008年1月1日（不含）之前已建成的房屋建筑面积，此类房屋在奖励期内签约，并按时腾房的，可给予相应的拆除配合费。但在拆迁之前从未有任何部门与刘大卫接触洽谈补偿事宜。刘大卫涉案建筑被违法强拆后，个别自称是政府主管部门的人员才要求讨论按240元／㎡补偿。这种先拆后谈的行为，涉嫌严重违法。宋庄镇政府作出《限期拆除决定书》的事实理由是刘大卫的涉案建筑未取得建设工程规划许可证，法律依据是《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条之规定。刘大卫认为宋庄镇政府的《限期拆除决定书》内容与事实不完全相符，其决定于法无据。具体为：一、宋庄镇政府的《限期拆除决定书》内容与事实不完全相符。经北京市通州区宋庄镇翟里村民委员会（以下简称翟里村委会）招商引资，刘大卫与翟里村委员会达成接替原承租人刘静杰，继续成为《工业园土地使用合同》（该合同于2005年4月18日成立并生效）所涉地块及地上建筑（建筑面积约8158平方米）的实际承租人，租赁该村工业园区土地的合作共识。随后，双方共同拟定了《变更协议的补充协议法人变更的协议》，拟以刘大卫接替原承租人刘静杰，继续成为该合同所涉地块的实际承租人。该协议经翟里村领导班子集体研究一致同意，又经该村全村村公示无异议，并报宋庄镇经管站、规划科、司法所及包括镇长在内的相关领导走完当时已有的全部审批程序审核，上述部门及领导均同意刘大卫的租赁土地事宜。在上述协议完成“宋庄镇村级经济事项审批单”全流程手续并报上级有关部门备案后，刘大卫于2016年6月28日与翟里村委员会正式签订《变更协议的补充协议法人变更的协议》。该协议除变更实际承租人外，其他权利、义务条款均完全与《工业园土地使用合同》一致。二、宋庄镇政府的《限期拆除决定书》内容于法无据。《限期拆除决定书》的法律依据是《城乡规划法》第六十五条之规定，但该法是2007年10月28日通过，并于自2008年1月1日起才施行的。而刘大卫与翟里村委会签订的上述协议是原《工业园土地使用合同》的自然延续，该合同于2005年4月18日成立并生效，该合同所涉建筑也本就存在。根据法不溯及既往原则，2008年生效的法律并不能对2005年生效的合同有法律效力。因此，宋庄镇政府作出的《限期拆除决定书》并无法律依据，该具体行政行为违法。由上，刘大卫的承租行为是经宋庄镇政府同意行为，是以当时备受欢迎的招商引资投资商身份接手他人原有合同。刘大卫的承租行为经包括宋庄镇政府镇长及翟里村全体村民一致同意。同时，原合同生效时相关法律并未制订，更无效力可言。法律规定，违法建筑包括未经规划、土地主管部门批准，未领取建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证、建设用地规划许可证等擅自建筑的建筑物和构筑物。实务中，如果取得相关证件，仅属形式有瑕疵，而不能认定无效，更不能一拆了之。需要综合考虑建筑物或构筑物取得的时间，判断是否存在历史原因，如若是历史遗留原因所造成的没有证件，可以依法补办相关手续。因此，刘大卫认为如因证件不全，可以依法补办相关手续，但无端认定刘大卫的相关构筑物为违章建筑，刘大卫无法接受，因为这必将严重损害刘大卫合法权益，也必将挫伤与刘大卫类似投资人的投资积极性。综上，刘大卫诉至法院，请求依法确认宋庄镇政府对涉案建筑的强拆行为违法，本案诉讼费由宋庄镇政府承担。原告刘大卫依法向本院提交了以下证据材料：1.刘大卫身份证，证明刘大卫的身份信息；2.宋庄镇政府组织机构代码，证明宋庄镇政府的身份信息；3.《工业园土地使用合同》及附件，证明《工业园土地使用合同》签署的事实；4.《变更协议书》及《关于白晓华变更协议书的补充说明》；5.《补充协议》及附件；6.《关于张春辉变更协议书的补充说明》及附件、《转让协议书》及收条；以上证据证明《工业园土地使用合同》依法变更承租人的事实；7.《变更协议的补充协议法人变更的协议》，证明刘大卫依法成为《工业园土地使用合同》实际承租人的事实；8.《宋庄镇经济事项审批单》，证明宋庄镇政府镇长及翟里村委员会同意刘大卫作为《工业园土地使用合同》实际承租人的事实；9.公示，证明翟里村委员会拟将刘大卫作为《工业园土地使用合同》实际承租人并接受监督；10.京通宋强拆字[2020]第013号《强制拆除决定书》（以下简称《强制拆除决定书》），证明宋庄镇政府强拆的事实。被告宋庄镇政府辩称：一、在本市行政区域内，未依法办理相关建设规划许可手续的乡村建设，属于乡村违法建设。根据1990年4月1日起施行的《中华人民共和国城市规划法》（2008年1月1日废止，以下简称《城市规划法》）第三十一条、第三十二条以及1991年3月10日起施行的《北京市人民政府关于郊区城镇和农村建设规划管理的若干规定》第一条、第二条及第五条规定，北京市全部行政区域均为城市规划区，但在北京城市规划区内所进行的建设，分为城市建设工程和乡村建设工程。对于城市规划区内进行的所有建设，均须办理规划两证，否则即为违法建设。如果乡村建设工程未办理规划两证，则该工程即应属于乡村违法建设。而且，根据2008年1月1日起实施的《城乡规划法》第三十八条第二款、第四十条第一款、第四十一条第一款及2018年2月12日修改的《北京市人民政府关于郊区城镇和农村建设规划管理的若干规定》第二条规定，自城乡规划法实施后，对于城镇建设与乡村建设的规划手续办理要求，发生重大变化，即城镇建设应办理规划两证，乡村建设应办理《乡村建设规划许可证》。由此，在乡村地区进行建设，如未申请办理相关规划许可手续，属于乡村违法建设。二、宋庄镇政府经调查，认定涉案建筑属于乡村违法建设。接到群众举报后，宋庄镇政府对涉案建筑面积进行测绘、张贴谈话通知书、公告，要求该建筑物所有权人接受调查，此后并无相关人员至宋庄镇政府接受调查。规划部门亦复函称，涉案建筑并未取得建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证。就该建筑所在地点、利用土地而言，涉案建筑属于乡村违法建设。三、宋庄镇政府就涉案建筑作出《限期拆除决定书》及所实施的拆除行为，系依法履行职责行为，并无不当。根据《城乡规划法》第六十五条、《北京市禁止违法建设若干规定》第四条、第十五条的规定，宋庄镇政府具有要求违法建设当事人限期拆除违法建设及强制拆除违法建设的行政职责。针对涉案建筑，宋庄镇政府经过调查、核实程序，作出《限期拆除决定书》及《催告书》，要求建筑所有人限期自行拆除违法建设，并告知其享有的复议、诉讼权利，该行政行为符合法律法规及北京市政府规章要求。之后，涉案建筑当事人未自行拆除，宋庄镇政府作出《强制拆除决定书》，于2020年4月20日将案涉建筑物内物品清空后，对涉案建筑实施了拆除，拆除过程进行了全程录像。综上，宋庄镇政府请求法院驳回刘大卫的诉讼请求。被告宋庄镇政府向本院提交以下证据、依据：其中事实证据为：1.测绘成果图，证明宋庄镇政府就涉案建筑进行了测绘；2.谈话通知书；3.公告；以上证据证明宋庄镇政府就涉案违法建设，告知当事人接受调查；4.《宋庄镇政府关于翟里村西南徐尹路北侧无批示建设的认定申请函》，证明宋庄镇政府向规自委发函核实涉案违法建设情况；5.《关于翟里村西南徐尹路北侧的建筑规划审批情况的函》，证明涉案建筑未取得建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证；6.《限期拆除决定书》；7.催告书；以上证据证明宋庄镇政府要求及催告当事人自行拆除违法建设；8.《强制拆除决定书》，证明宋庄镇政府告知当事人强制拆除时间及救济权利；9.拆除影像，证明宋庄镇政府对拆除行为进行了全程录像。其中法律依据为：1.《城市规划法》第三十一条、第三十二条；2.《城乡规划法》第四十条第一款、第四十一条第一款、第六十五条；3.《北京市人民政府关于郊区城镇和农村建设规划管理的若干规定》（1991年3月10日施行）第二条、第五条；4.《北京市人民政府关于郊区城镇和农村建设规划管理的若干规定》（2018年2月12日修改）第二条；5.《北京市禁止违法建设若干规定》第四条、第十五条。经过庭审质证，各方当事人发表质辩意见如下：对刘大卫提交的证据，宋庄镇政府对证据6中的《转让协议书》和收条的真实性无法核实，对其他证据的真实性和证明目的均认可。对于宋庄镇政府提交的证据，刘大卫对证据1认可；对证据2、3、4、5、6、7、8的真实性认可，证明目的不认可；对证据9的真实性认可，证明目的不认可，拆除影像只是一部分拆除过程，不能证明拆除全过程是合法的。刘大卫认可宋庄镇政府提交的法律依据1、2、3、4，宋庄镇政府没有按照法律规定进行拆除。本院在听取了各方当事人的质辩意见并经评议后，对证据认证如下：关于刘大卫提交的证据客观真实，能够证明涉案土地租赁及涉案房屋情况，本院予以采信。关于宋庄镇政府提交的证据客观真实，能够反映宋庄镇政府拆除涉案房屋的过程，本院予以采信。关于宋庄镇政府提交的法律依据，本院予以采信。通过以上经过认证的证据及庭审查明的情况，本院确认如下事实：2005年4月18日，翟里村委会（甲方）与白晓华（乙方）签订《工业园土地使用合同》，约定甲方将翟里村工业园区土地11亩的土地使用权出租给乙方，坐落位置：村西南工业园区，东邻蔬菜大棚，西邻园区通道，南邻亮宋路，北邻华孚建筑材料厂，该地用于工业生产，租期为2005年4月18日至2055年4月18日。因国家征用土地，固定资产补偿费归乙方所有，土地补偿费归甲方所有，并由甲方退还租金；经甲乙双方充分协商，可以解除合同或变更合同条款。如遇国家占地，其地上物补偿归乙方所有。2011年11月24日，翟里村委会（甲方）、白晓华（乙方）及张春辉（丙方）签订《变更协议书》，约定乙方与甲方签订《承租土地协议书》，乙方承租甲方土地一宗，乙方现因经营需要，将上述地块的承租人变更为丙方，甲乙双方签订的《承租土地协议书》除承租方变更为丙方外，其他协议内容不发生变化，丙方继续履行该协议相应义务，享有相应权利，甲方对此予以认可。承租主体变更后，甲丙双方继续履行期间，如发生国家征用、征收上述承租地块的，土地补偿款归甲方所有，地上物及经营补偿归丙方所有。同日，翟里村委会出具《关于白晓华变更协议书的补充说明》，载明协议中涉及的该宗土地，因徐尹路建设工程已被征占了一部分，并承租人已得到相关补偿款，经三方实际丈量，故现丙方租用实际面积约为8.83亩。承租费用丙方仍按照原白晓华《工业园土地使用合同》中约束的缴纳时间、缴费标准和缴费额度交纳，不按照现实际面积作重新作费。2013年12月5日，翟里村委会（甲方）与刘静杰（乙方）签订《补充协议》，主要内容为鉴于2011年11月24日甲方与白晓华、张春辉签订的《变更协议书》及《关于白晓华变更协议书的补充说明》中的丙方张春辉，因病不幸去世，致使该合同承租人需变更。经原丙方授权代表申请并于甲方协商，就该协议丙方承租人变更事宜达成以下协议：一、甲方同意将《变更协议书》丙方承租人张春辉，变更为本补充协议中的乙方刘静杰。二、乙方继续履行《变更协议书》中丙方张春辉的权利义务约束，至《变更协议书》期满。三、本补充协议自2013年12月1日起，双方与《变更协议书》一并执行。凡因承租人变更，所产生的纠纷，由乙方承担。其上有甲方翟里村委会的盖章、乙方刘静杰的签字及北京睿鸿基机器人技术有限公司（以下简称睿鸿基公司）的盖章，乙方处标注睿鸿基公司授权人。该协议后附有睿鸿基公司的营业执照及授权委托书，载明睿鸿基公司的注册住所地为北京市通州区宋庄镇翟里村委会西南1800米（即涉案建筑所在位置），法定代表人为张春辉，睿鸿基公司自2013年12月1日起所有业务均授权刘静杰全权办理。2015年10月15日，刘静杰（甲方）与刘大卫（乙方）签订《转让协议书》，约定甲方自愿将位于翟里村的一宗土地使用权及地上物所有权有偿出售给乙方，其中占地面积8.83亩，地上物建筑面积6711.65平方米。乙方对甲方所出售的上述标的物做了充分了解，愿意购买该宗土地使用权及地上物所有权。甲方将有关上述转让标的物的手续原件或复印件，交由乙方所有、保留。执行原始合同条款，每年由乙方向翟里村委会交纳本地块租金。乙方如需进行地上物建设，甲方协助办理，费用由乙方自理。2016年4月9日，翟里村委会出具《关于张春辉变更协议书的补充说明》，载明协议中涉及的该宗土地，因徐尹路建设工程已被征占了一部分，并承租人已得到相关补偿费，经三方实际测量，故现丙方租用实际面积约为8.83亩。承租费用丙方仍按照原张春辉《工业园土地使用合同》中约束的缴纳时间、缴费标准和缴费额度交纳，不按照现实际面积做重新计算。2016年6月27日，翟里村委会出具公示，内容为因原承租人张春辉去世，于2013年12月5日将张春辉变更为刘静杰，合同其他条款不变。现因企业经营需要，现将承租人变更为刘大卫，合同其他条款不变。2016年6月28日，翟里村委会（甲方）、刘静杰（乙方）与刘大卫（丙方）签订《变更协议的补充协议法人变更的协议》，主要内容为自协议签订生效之日起，甲乙双方于2013年12月5日签订的补充协议中的乙方刘静杰变更为现丙方刘大卫。甲乙双方于2013年12月5日签订的《补充协议》中的其他条款不变，由丙方履行。该协议后附宋庄镇村级经济事项审批单，经批准予以合同备案。刘大卫承租后，在该土地上新建有房屋。因涉案建筑涉嫌违法建设，宋庄镇政府作出《谈话通知书》，并张贴在院门上，要求该院内建筑物所有权人于2020年3月2日9时30分前往宋庄镇城管分队312室谈话。2020年3月19日，宋庄镇政府作出《公告》，并张贴在院门上，主要内容为该院内建筑物所有权人，经查，你（单位）在翟里村西南徐尹路北侧所建设的房屋，结构为砖混结构，涉嫌违法建设。现宋庄镇政府通知你（单位）自本公告日期起3日内，请该建筑所有权人携带身份证明、用地证明及相关部门审批的有关材料，到宋庄镇政府拆违办公室接受调查，提出陈述、申辩理由。逾期不接受调查的，视为放弃陈述、申辩权利，宋庄镇政府将依据《城乡规划法》第四十一条、第六十五条的规定，对上述建设进行依法拆除。2020年3月23日，宋庄镇政府作出《宋庄镇政府关于翟里村西南徐尹路北侧无批示建设的认定申请函》，向北京市规划和自然资源委员会通州分局请求协助核实翟里村西南徐尹路北侧一层及局部二层建筑涉嫌违法建设，建筑面积约为8158平方米，建筑结构为砖混及彩钢结构，是否有合法有效的占地、建设批示。2020年3月27日，北京市规划和自然资源委员会作出《关于翟里村西南徐尹路北侧的建筑规划审批情况的函》，主要内容为位于宋庄镇翟里村西南徐尹路北侧的砖混及彩钢结构建筑未依法取得建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证。2020年4月8日，宋庄镇政府作出《限期拆除决定书》，载明该建筑物所有权人在翟里村西南徐尹路北侧所建设的一层及部分二层构筑物（建筑面积约8158平方米）未取得建设工程规划许可证，宋庄镇政府依据《城乡规划法》第六十五条之规定，限你（单位）务必于2020年4月11日前自行拆除上述违法建设和清理屋内物品，逾期仍不自行拆除和清理屋内物品所造成一切后果自负，届时宋庄镇政府将组织实施强制拆除，并告知其救济途径。2020年4月12日，宋庄镇政府作出《催告书》，载明该建筑物所有权人，宋庄镇政府于2020年4月8日向你（单位）送达《限期拆除决定书》。你（单位）在规定期限内未履行行政决定规定的义务。根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第三十五条之规定，现依法向你（单位）催告，请你（单位）自收到本催告书起3日内自觉履行《限期拆除决定书》规定的内容，逾期仍未履行义务的，将依法强制执行。根据《行政强制法》第三十六条之规定，你（单位）收到催告书后有权进行陈述和申辩。请你（单位）在收到本催告书日起15日内提出陈述和申辩，逾期不陈述、申辩的视为放弃陈述和申辩的权利。2020年4月15日，宋庄镇政府作出《强制拆除决定书》，主要内容为该建筑物所有权人，你单位（个人）未经批准擅自在翟里村西南徐尹路北侧所建设的一层及部分二层构筑物约8158平方米，未在宋庄镇政府2020年4月8日发布的《限期拆除决定书》限期内自行拆除，依据《城乡规划法》第六十五条的规定，现宋庄镇政府决定于2020年4月18日8时后，对你单位（个人）的上述违法建设依法实施强制拆除，你单位（个人）应在强制拆除违法建筑物前自行清理被拆除建筑物内的物品。宋庄镇政府表示其将上述限期拆除决定书、催告书及强制拆除决定书张贴于院门上，但刘大卫称其没有看到上述张贴的文书，镇政府没有电话联系过他。2020年4月20日，宋庄镇政府将涉案建筑强制拆除。刘大卫对此不服，提起本案诉讼。另查，涉案建筑在北京市通州区潮白河森林景观带建设工程（三期）项目集体土地非住宅地上物腾退补偿范围内。2019年6月2日，宋庄镇政府对涉案建筑进行入户测量，形成《测绘成果表》，载明权属为刘大卫，显示占地总面积6525.76平方米，建筑总面积为8185.78平方米。之后，宋庄镇政府未与刘大卫就涉案建筑补偿问题签订协议。经法庭询问，宋庄镇政府认可涉案建筑归刘大卫所有和管理，涉案建筑现已拆除完毕。本院认为：根据《城乡规划法》第六十五条的规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。故宋庄镇政府具有对本行政区域内未依法取得乡村建设规划许可证或未按照乡村建设规划许可证进行建设的，具有查处、拆除的法定职责。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第四十四条及《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，催告应当以书面形式作出，当事人有权进行陈述和申辩。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。强制拆除违法建设，应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。通知当事人本人或者其成年家属到场，实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像。本案中，宋庄镇政府虽就涉案建筑作出《谈话通知书》《公告》《限期拆除决定书》及《强制拆除决定书》，但是上述材料并未依法送达刘大卫，刘大卫对此表示不知情，现有证据不能证明宋庄镇政府在实施强制拆除行为前已依法履行了充分保障相对人陈述、申辩权利及告知其权利救济途径等义务。此外，宋庄镇政府在《限期拆除决定书》所载的复议期限、诉讼期限未届满时即作出《强拆决定书》并实施了强制拆除行为，在强制拆除过程中只是进行摄制录像，违反了上述规定，属于程序违法，依法应予撤销。鉴于宋庄镇政府已对涉案建筑强制拆除完毕，本案被诉强制拆除行为不具有可撤销内容，故本院依法确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告北京市通州区宋庄镇人民政府于二〇二〇年四月二十日至二〇二〇年四月二十五日强制拆除原告刘大卫位于北京市通州区宋庄镇翟里村西南徐尹路北侧的一层及二层建筑物的行为违法。案件受理费五十元，由被告北京市通州区宋庄镇人民政府负担，于本判决生效之日起七日内交纳。如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费人民币五十元，上诉于北京市第三中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  徐 晶人民陪审员  王国栋人民陪审员  向长松二〇二〇年十月二十九日法官 助理  陈幽燕书 记 员  杨雅静