河南省南阳市宛城区人民法院行 政 判 决 书(2020)豫1302行初85号原告：刘尚伟，女，汉族，1967年2月16日出生，住南阳市宛城区。被告：南阳市公安局红泥湾分局。法定代表人：杨洋，该局局长。出庭应诉负责人：李伟，该局副局长。委托代理人：王岩，该局民警，委托权限：一般代理。被告：南阳市宛城区人民政府。统一信用代码：11411302006008089N。法定代表人：樊牛，该区区长。地址：南阳市宛城区建设路。出庭应诉负责人：高贵洲，该区副区长。委托代理人：黄小菊，河南真水律师事务所律师，委托权限：特别授权。第三人：南阳市宛城区红泥湾镇人民政府。统一信用代码：11411302006007756T。法定代表人：杜明理，该镇镇长。地址：南阳市宛城区红泥湾镇红泥湾街。出庭应诉负责人：黄群（副科），宛城区红泥湾镇人民政府副镇长。委托代理人：阴连军，河南大为律师事务所律师，委托权限：一般代理。原告刘尚伟诉被告南阳市公安局红泥湾分局、南阳市宛城区人民政府及第三人南阳市宛城区红泥湾镇人民政府治安行政处罚、行政复议决定一案，原告于2020年8月17日向本院提起诉讼，本院受理后，在法定期限内向被告、第三人送达了起诉状副本、应诉通知、举证通知、开庭传票等法律手续，适用简易程序，于2020年9月21日公开开庭审理了本案。原告刘尚伟，被告南阳市公安局红泥湾分局出庭应诉负责人李伟、委托代理人王岩，被告南阳市宛城区人民政府出庭应诉负责人高贵洲、委托代理人黄小菊，第三人南阳市宛城区红泥湾镇人民政府出庭应诉负责人黄群、委托代理人阴连军均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。被诉行政行为：2020年5月23日，南阳市公安局红泥湾分局对刘尚伟作出红公（红一）行罚决字（2020）66号行政处罚决定书。刘尚伟不服，申请行政复议，南阳市宛城区人民政府于2020年7月15日作出宛区政复决（2020）15号行政复议决定书。原告诉称，原告一家属于红泥湾村4组农村户口，该组没有给原告一家分配承包土地，原告母亲张举兰有承包土地8.8（含机井占地），张举兰去世后，红泥湾村4组作出《农村土地承包经营权调查信息公示表》，将户主变更为蒋文瑞，并将土地公示在蒋文瑞一家名下，原告不服向红泥湾镇政府反映，镇人民政府作出的“答复”中认为“登记土地权属于红泥湾村四组村民小组自治范围内的事项，不是红泥湾镇政府作出的具体行政行为”，这种说法只能说明红泥湾镇人民政府在执行政府（2015）52号文件时，除了信口开河，别无他能，不知道自己有执行党中央、国务院为农民发放农村土地承包经营权证书的工作职责。宛城区政府作出的复议决定是一个重复行政行为。两级政府遇见本职工作责任只会推给村、组，官僚主义作风严重。因原告反映问题镇、区两级政府没有解决，原告向北京上访，被告不管上访人是否有理，不予实际解决困难，工作作风简单粗暴，在原告没有扰乱社会公共秩序的情况下，对原告作出行政拘留，该处罚认定事实不清，没有北京市案发地派出所移交手续，没有证据证明原告存在寻衅滋事行为，没有召开听证会，听取原告陈述、申辩。原告请求：一、撤销南阳市公安局红泥湾分局对刘尚伟作出红公（红一）行罚决字（2020）66号行政处罚决定书。二、撤销南阳市宛城区人民政府于2020年7月15日作出宛区政复决（2020）15号行政复议决定书。三、将被告及第三人涉嫌违法犯罪行为移送有关部门依法处理。四、诉讼费用由被告承担。原告在一审期间向本院提供的证据有：1、南阳市公安局红泥湾分局作出的红公（红一）行罚决字（2020）66号行政处罚决定书。2、南阳市宛城区人民政府作出的宛区政复决（2020）15号行政复议决定书。3、原告母亲张举兰、丈夫杨恒康、女儿杨守权及原告本人刘尚伟的常住人口登记表。证明原告一家户口在红泥湾镇红泥湾村**，为农业户口。4、2013年6月20日，红泥湾村委会出具的证明，证明：原告母亲张举兰8.7亩土地承包经营权变更为户主蒋文瑞承包经营。5、信访意见书、信访意见不再受理告知书，证明原告多次反映承包土地问题未能得到解决。6、关于刘尚伟申请纠正《农村土地承包经营权调查信息公示表》答复；南阳市宛城区人民政府于2020年8月6日作出宛区政复决（2020）17号行政复议决定书。7、河南省方城县人民法院作出的（2019）豫1322行初23号行政判决书。8、《农村土地承包经营权调查信息公示表》，证明户主变更为蒋文瑞。9、照片，证明原告享有宅基地并已建成房屋。被告南阳市公安局红泥湾分局辩称，1、答辩人作出的处罚认定事实清楚。2020年5月22日，答辩人接到南阳市宛城区信访工作联席会议办公室转发的《关于对刘尚伟越级赴京上访行为进行依法处置的函》，经答辩人查明，宛城区红泥湾镇居民刘尚伟于2020年5月18日8时到北京市国家信访局越级上访，被当地公安机关查获，并安排相关人员送回至红泥湾，当时正值全国“两会”召开之际，刘尚伟越级上访造成不良社会影响。2、答辩人作出的行政处罚程序合法，决定得当。办案民警及时受理，依法展开取证工作。依照《治安管理处罚法》的有关规定，严格履行了受案、传唤、询问、调查、告知等程序，充分保障原告及其家属的各项合法权利。3、答辩人作出的行政处罚适用法律法规正确，裁量适当。依据《治安管理处罚法》第二十六条第（四）项及《河南省公安机关治安处罚法裁量标准》的有关规定，原告寻衅滋事社会影响较大，属于情节较重。综上，请求驳回原告诉讼请求。被告南阳市公安局红泥湾分局在一审期间向本院提供证据有：1、刘尚伟寻衅滋事治安处罚案卷1册27页，包含受案登记表、传唤证、被传唤人家属通知书、对刘尚伟、张文献、张喜林的询问笔录、《关于对刘尚伟越级赴京上访行为进行依法处置的函》、到案经过、刘尚伟人口信息、违法犯罪记录查询证明、行政处罚告知书、公安行政处罚审批表。2、行政复议申请书、复议答复通知书、行政复议答复书、行政复议决定书。被告南阳市宛城区人民政府辩称，区政府作为复议机关，作出的复议决定正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告区政府在一审期间向法院提供证据同南阳市公安局红泥湾分局提供证据。第三人陈述，答辩人不是本案适格第三人，请求法院查明事实依法裁判。第三人在一审期间未向本院提供证据。以上证据经当庭一一出示，原、被告、第三人质证，被告、第三人对原告证据1-8的真实性无异议；原告对被告提供证据的真实性无异议，本院对证据的真实性予以采信。本院根据已经采信证据，结合当事人庭审陈述，认定以下法律事实：原告刘尚伟母亲张举兰系红泥湾镇红泥湾村**村民，其育有子女二人：刘尚伟和刘尚涛；刘尚伟与杨恒康结婚后育有一女杨守权，原告刘尚伟一家三口人户口均在红泥湾镇红泥湾村**，为农业户口，现三人在该村4组没有承包土地耕种。在红泥湾镇政府财政所加盖公章的“2013年红泥湾镇粮食直补与综合直补分户清册”登记中，张举兰拥有承包土地8.7亩。2008年2月原告母亲张举兰去世，2013年6月20日，红泥湾村委会将户主张举兰变更为蒋文瑞，2016年10月14日至2016年10月20日，红泥湾村4组出具了《农村土地承包经营权调查信息公示表》，公示蒋文瑞（户主）、刘琦（子）、刘犖（女）、刘安崇（孙子）合计5块土地8.8亩。蒋文瑞系原告刘尚伟弟弟刘尚涛之妻，刘尚涛为非农业户口。2018年11月10日，原告刘尚伟以邮寄方式申请被告红泥湾镇政府变更土地承包经营权调查信息公示表的信息，被告红泥湾镇政府收到申请后，在法定期限内未对原告刘尚伟申请作出处理。原告刘尚伟遂于2019年2月10日向宛城区人民政府申请行政复议。请求：“责令被申请人履行法定职责，为申请人变更公示表的错误信息”。被告宛城区政府认为，“被申请人未在法定期间内履行法定职责违反了行政法的相关规定，但在复议期间，被申请人对申请人已经给予了答复，被申请人已经依法履行了其法定职责”。于2019年3月26日作出宛区政复决（2019）3号行政复议决定书，并于2019年4月9日送达原告。原告不服，向河南省方城县人民法院提起行政诉讼，请求：1、依法确认被告红泥湾镇政府不作为行政行为违法；2、撤销被告宛城区政府作出的宛区政复决（2019）3号行政复议决定书，并重新作出行政复议决定。2019年9月10日，河南省方城县人民法院作出（2019）豫1322行初23号行政判决书：一、确认被告宛城区红泥湾镇人民政府对原告刘尚伟提出变更土地承包经营权调查信息公示表信息的申请，在法定期间内未予答复的行为违法。二、撤销被告宛城区人民政府作出的行政复议决定书。三、驳回原告刘尚伟的其他诉讼请求。2020年4月2日，南阳市宛城区红泥湾镇人民政府作出关于刘尚伟申请纠正《农村土地承包经营权调查信息公示表》答复，主要内容为：“1、承包地调查信息公示是红泥湾村四组的自治行为。《中华人民共和国村民委员会组织法》第一条规定“为了保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情，发展农村基层民主，促进农村社会主义物质文明和精神文明建设，根据宪法制定本法”。登记土地属于红泥湾村4组村民小组自治范围内的事项，不是红泥湾镇政府作出的具体行政行为。2、根据法律规定，镇政府与基层群众自治组织是指导和被指导的关系。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定“乡、民族乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。镇政府已多次调查你申请的承包地事项。红泥湾村4组当年执行了“出嫁姑娘收回承包地”的村规民约，收回了你的承包地，并且对你的丈夫杨恒康和女儿杨守权一直没有分配承包地，这种做法在《农村土地承包法》未实施以前是通行的做法。现在人多地少，承包地难以分配是全国范围内当前面临的瓶颈问题。你一家三口没有承包地已成事实，镇政府对你家的情况非常理解和同情，但镇政府仍将继续努力协调你的承包地问题”。原告不服该答复，提出行政复议，2020年8月6日，南阳市宛城区人民政府作出宛区政复决（2020）17号行政复议决定书：维持宛城区红泥湾镇人民政府作出关于刘尚伟申请纠正《农村土地承包经营权调查信息公示表》答复，原告不服向本院提起行政诉讼。2020年5月18日8时许，原告刘尚伟到国家信访局越级上访，被当地公安机关查获，并安排人员送至红泥湾镇。当时正值全国“两会”召开之际，原告刘尚伟被送回红泥湾镇后，南阳市公安局红泥湾分局接到南阳市宛城区信访工作联席会议办公室转发的《关于对刘尚伟越级赴京上访行为进行依法处置的函》，对原告刘尚伟越级上访一案进行受案、传唤、询问、调查、告知、审批等程序，对刘尚伟、张文献、张喜林进行了询问并制作了询问笔录，查询了刘尚伟人口信息和违法犯罪记录，经审批，于2020年5月23日作出红公（红一）行罚决字（2020）66号行政处罚决定书，认为刘尚伟在全国“两会”召开之际越级上访，造成不良社会影响。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项之规定，对刘尚伟以寻衅滋事行政拘留十五日。刘尚伟不服，申请行政复议，南阳市宛城区人民政府于2020年7月15日作出宛区政复决（2020）15号行政复议决定书：维持南阳市公安局红泥湾分局作出的红公（红一）行罚决字（2020）66号行政处罚决定书。该拘留决定现暂缓执行，原告不服向本院提起行政诉讼。本院认为，依据《中华人民共和国农村土地承包法》第五条：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利”。第六条：“农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权”。之规定，原告刘尚伟户口在红泥湾村**，属于红泥湾村**村民，其有权享有承包本组土地的权利。依据《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式。第十六条规定“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益”。农村土地实行家庭承包，而非农民个人承包。原告家庭原户主张举兰代表全家承包该组土地8.8亩（包含机井占地），该承包土地包括刘尚伟和蒋文瑞家庭，红泥湾村四组作出的《农村土地承包经营权调查信息公示表》，公示蒋文瑞（户主）、刘琦（子）、刘犖（女）、刘安崇（孙子）合计5块土地8.8亩。该公示内容将刘尚伟一家承包土地排除在家庭承包范围之外属于公示错误，发包人红泥湾村4组与承包人张举兰户虽然没有签订书面承包合同，但双方已经形成多年事实上的承包法律关系，其承包合同合法有效。依据《中华人民共和国合同法》第八条规定：“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护”。故双方当事人均应当全面履行合同义务。依据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条“耕地的承包期为三十年”的规定，在三十年的承包期限内发包人不得收回承包地；不得调整承包地。原告母亲张举兰去世后，红泥湾村4组作出了《农村土地承包经营权调查信息公示表》，公示该户户主发生变更，但不影响土地承包合同的效力。因此，原告一家的承包土地包含在现户主蒋文瑞的8.8亩承包土地范围内。依据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定，南阳市宛城区农业农村局负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。该法第二十四条规定，国家对耕地实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证，并登记造册，确认土地承包经营权。因此，发包人红泥湾村4组应当与承包人家庭户主签订《土地承包合同》，承包合同包括发包方、承包方的名称，发包方负责人和承包方代表的姓名、住所；承包土地的名称、坐落、面积、质量等级；承包期限和起止日期；土地用途等。该合同由宛城区农业农村局负责管理，并登记造册，由南阳市宛城区人民政府颁发土地承包经营权证。因此，原告应当首先与红泥湾村4组签订土地承包合同后，再向宛城区农业农村局申请登记造册，确认土地承包经营权。原告与红泥湾村4组土地承包权纠纷应当按照法定程序依法处理，原告刘尚伟在全国“两会”召开之际越级上访，造成不良社会影响。被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项之规定，对刘尚伟作出红公（红一）行罚决字（2020）66号行政处罚决定书，该决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，裁量适当；被告南阳市宛城区人民政府作出宛区政复决（2020）15号行政复议决定书处理结果正确。原告诉请理由不成立，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、最高人民法院《关于适用的解释》第一百三十五条、第一百三十六条之规定，判决如下：驳回原告刘尚伟的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘尚伟承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于河南省南阳市中级人民法院。审判员 陈 琪二〇二〇年十月五日书记员 彭政基