河南省南阳市宛城区人民法院行 政 判 决 书(2020)豫1302行初97号原告：南阳市易昌物资有限责任公司。统一信用代码证：91411300614652062E。地址：南阳市白河镇伏牛路1幢2单元601室。法定代表人：李铁成，任总经理。委托代理人：秦后强，该公司副经理，委托权限：一般代理。委托代理人：周长贵，河南德高律师事务所律师，委托权限：特别授权。原告：南阳市友鑫商贸有限公司。统一信用代码证：91411300798245284A。地址：南阳市高新区人民路太平庄组综合楼五层2-3号。法定代表人：李吉春，任总经理。委托代理人：周长贵，河南德高律师事务所律师，委托权限：特别授权。被告：南阳市城市综合执法局。统一信用代码证：1141130553161744W。地址：南阳市中州西路619号。法定代表人：高峰，任局长。出庭应诉行政机关负责人：强学喜，任副局长。委托代理人：张源，河南梅溪律师事务所律师，委托权限：一般代理。委托代理人：关振明，该局工作人员，委托权限：一般代理。被告：南阳市宛城区城市综合执法局。统一社会信用代码：11411302565125804P。地址：南阳市独山大道699号6楼。法定代表人：赵志昊，任局长。出庭应诉行政机关负责人：段庆华，副局长。委托代理人：潘玉存，该单位工作人员，委托权限：一般代理。委托代理人：樊江陵，河南智宛律师事务所律师，委托权限：一般代理。原告南阳市易昌物资有限责任公司（以下简称易昌公司）、南阳市友鑫商贸有限公司（以下简称友鑫公司）诉被告南阳市城市综合执法局（以下简称市执法局）、南阳市宛城区城市综合执法局（以下简称宛城执法局）不履行法定职责一案，原告于2020年9月10日向本院提起行政诉讼，本院受理后，在法定期间内向二被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书和开庭传票等诉讼法律文书，适用简易程序，于2020年10月10日公开开庭进行了审理。原告易昌公司、友鑫公司及其委托代理人周长贵、秦后强，被告市执法局出庭应诉行政机关负责人强学喜，委托代理人张源、关振明，被告宛城执法局出庭应诉行政机关负责人段庆华，委托代理人潘玉存、樊江陵均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，2008年至2012年之间，违法建筑人在未经任何土地审批、规划、建筑许可审批情况下，违法强行在位于南阳市孔明路非机动车区域内搭建八间违章临时建筑房屋，用于对外出租经营餐饮等商业出租，获取非法利益至今。该违章建筑严重违反城市规划法，占压红线、损害市容、市貌，影响交通、消防安全和严重妨碍二原告商务楼层的商业经营。且宛城区孔明路“滨河家园”小区众多业主多年来数次向有关单位进行投诉、信访要求拆除均未果。建筑保留至今未予拆除。基于以上事实，二原告于2019年10月24日、2020年5月两次向南阳市城市综合执法局和宛城区城市综合执法局分别提出确认违法建筑、限期拆除申请。要求被告依法严格履行工作职责，并通过南阳市政府网站领导留言板提出要求拆除违建，并经认领交办。但二被告明显的行政不作为、严重渎职、失职，对违法行为明显的违法建筑物没有依法依规按照程序及时行政处罚和确认其违法建筑物，更没有依法采取措施对其拆除，负面影响巨大，给二原告造成严重利益损失。故依法向法院提起行政诉讼，请求：依法责令二被告积极履行行政职责，依法确认位于南阳市孔明路西段路南非机动车区域内建筑三层八间高层房屋系违法建筑，并要求依法拆除。本案诉讼费用由被告承担。原告在一审期间向本院提供证据有：1、二原告公司营业执照、统一社会信用代码、法人证明，证明原告真实诉讼主体。2、二原告的土地使用证、规划许可证、准建证、购买合同，证明原告的建筑购房经营所在地与案涉违章建筑存在法律上的利害关系，也用以证明该违法建筑房屋严重阻碍原告的经营使用坏境，也与原告同一经营地段西边商场经营环境效益形成巨大反差影响。3、违法建筑的历史和现时的照片，证明案涉违法建筑时采用暴力抗法、强行违法施工建房，并用于对外出租的历史经过和现状。也用以证明该违法建筑与原告方的房产经营侵权状况。4、多个利害关系人要求该违法建房向多个行政机构和监督机构提出要求确认违法建筑、予以拆除的各种历史信访、反映材料。南阳市宛城区公安消防大队火灾事故认定书一份，2020年7月22日南阳市市委书记张文深就该违法建房向南阳市城市管理局的批复。以上证据证明该违法建房存在已久、危害颇多、严重影响市容市貌，经多个单位个人反映和批复，被告一直未履行职责、予以处理的事实。5、二原告于2019年10月24日和2020年6月19日两次向二被告提出要求履行行政职责、对该违法建筑进行调查处理的申请书两份，快递单两份。证明原告依法向二被告提出行政申请，被告在法定接受处理期间内一直未给予任何回复和行政处理，存在渎职失能的事实。被告市执法局辩称，1、原告诉二被告明显行政不作为、严重渎职、失责不符合实际。2020年6月22日，答辩人接到原告投诉后，速转宛城执法局，根据举报事实，迅速对投诉的八间建筑进行核实，成立专班，依法依规查处，安排答辩人执法支队一大队和宛城执法局进行调查处理。2020年7月9日答辩人听取了投诉案件调查进展汇报；7月15日执法人员再次到投诉违建现场走访、了解情况（有照片）；9月13日答辩人向南阳市自然资源和规划局发函，要求认定易昌公司“滨河家园”项目在征地时该四户房屋是否在征地范围之内；9月29日，市自然资源和规划局回函：不属于我局职能范围，房屋征收属于区县政府职责，应当到宛城区政府征收办进行查询；9月27日，答辩人向宛城区人民政府发转办函，由宛城区人民政府调查处理。综上，二被告不存在明显行政不作为，严重渎职、失责等行为。2、诉争建筑位于孔明路与明山路交叉口路东南临街四户住宅属易昌公司“滨河家园”规划范围内，易昌公司作为开发商，征收补偿工作不到位致使该四户拆迁问题遗留至今。易昌公司“滨河家园”项目于2005年启动征地建设程序，2005年3月9日取得建设工程规划许可证后开工建设，2007年竣工验收。孔明路南侧四处临街房屋，属宛城区仲景街道办事处牛王庙社区，四处房屋用地为1996年牛王庙社区八组划分的宅基地，该临街房屋在易昌公司“滨河家园”规划范围内，属于该公司建设用地范围和代征道路范围，应当统一改造建设，但目前小区已建成，规划范围内应拆迁的房屋却迟迟未进行。3、2013年10月11日南阳市人民政府房屋征收办公室针对此情况的报告中明确指出：对照孔明路规划红线图，该四处临街房屋不在道路拆迁红线范围，不影响道路通行。4、答辩人认为该四户建筑的拆除工作，应当由属地政府组织实施。根据市政府、南阳市自然资源局、城乡规划局、南阳市人民政府房屋征收办公室均对其作出了具体研究、答复。不属于答辩人调查处理范围。根据城乡规划局文件，认定原告所反映的临街房屋在建设时，仲景街道办事处在明知该区域属于易昌公司“滨河家园”项目规划范围的情况下，却同意开工建设，并签字盖章，使其违法行为得逞，应按照“谁审批谁负责”的原则，由项目所在区调查处理。综上，答辩人认为，原告诉请无事实和法律依据，应予驳回。被告市执法局在一审期间向本院提供证据有：1、现场执法照片5张、协助认定函一份、复函一份、转办函一份，证明我局在接到原告投诉后成立专班到现场调查核实，向南阳市自然资源和规划局发函查明情况，并致函宛城区人民政府将相关问题转至责任区调查处理。2、宛政（2013）19号文、（2014）41号文件，证明根据19号文件第7、8条和41号第5、8条之规定，即便涉案建筑属于违法建设也应当按照属地管理制度由相应区政府、管委会来予以制止拆除。被告宛城执法局辩称，1、原告诉请事项不属答辩人的法定职责范围，在该案中不存在不履行法定职责的不作为行为，答辩人是城市管理行政处罚权的综合执法机构，行使的是城市管理事项中的行政处罚权，对行政管理相对人行为违法性的认定仍有原行政部门作出，答辩人无权作出。2、根据《行政诉讼法》的规定，对不作为行为的裁判只能作出限期履行的判决，而原告直接诉请法院判决答辩人认定第三人的建筑违法，不符合法律规定。3、原告诉称第三人建筑为违法建筑不属实，原告也未提供任何证据来证明该建筑为违法建筑。4、原告诉称第三人的建筑侵害影响了自己的商业经营，该法律关系属民法调整的范畴。5、原告和本案没有行政法意义上的利害关系，原告不适格。6、原告诉称第三人建筑占压红线影响交通不属实。经答辩人多方了解，2012年孔明路征迁时，该建筑不在道路拆迁红线内，未纳入改造范围，此处道路已修建完成，不影响道路通行。该建筑所占土地仍为宛城区牛王庙8组集体所有，该建筑所占土地不属国家所有，也不属于滨河家园所占土地原为宛城区石油公司油库所有。因此，原告的诉请不符合法律规定，诉请当中所陈述的事实不属实，理由不能成立。因此，应依法驳回原告诉请。被告宛城执法局在一审期间向本院提供证据有：1、宛区办（2019）43号《南阳市城市管理局职能配置配置、内设机构和人员编制规定》，证明被告宛城区城市执法局仅有行政处罚权。2、（2020）豫13行初7号行政裁定书，证明应当驳回原告起诉。3、《关于孔明路临街房屋有关情况的汇报》，由社区、小组及街道办事处出具的报告，证明该建筑为村民的合法财产。经审理查明，原告易昌公司于2001年6月26日取得了南阳市土地管理局颁发的宛市土国用（2001）字第00669号和第00671号《国有土地使用证》，该证载显示土地使用者易昌公司；坐落位置校场路6号；使用权面积分别为877.8平方米和4027.5平方米；终止日期2048年5月。2002年8月2日南阳市规划局为易昌公司颁发了宛市规证字（2002）第056号《建设用地规划许可证》，该证载显示总征地面积12.85亩；使用面积8.93亩；使用性质居住；其中代征道路3.92亩。2005年3月9日南阳市规划局为易昌公司颁发了宛市规管字（2005）第44号《建设工程规划许可证》，该证载显示商住综合楼一幢。2006年10月26日南阳市建设委员会为易昌公司颁发了证号为2006-63号《建设工程施工许可证》，该证载显示工程名称为商住楼，21层，底商二层；建设地址校场路；合同竣工日期2007年12月19日。原告友鑫公司购买了易昌公司开发建设的“滨河家园”项目商铺，并于2013年9月12日、9月26日取得了南阳市房产管理局颁发的宛房权证字第1301024653、13××54、1301025784、13××85《房屋所有权证》。该商铺与原告投诉反映的建筑南北相邻。2020年6月19日，原告易昌公司、友鑫公司分别向被告市执法局、宛城执法局邮寄了“要求履行职能，对违法建筑进行调查处理”书面申请书，二原告申请主要内容为：2012年，违法建筑人在未经任何土地审批、规划、建筑许可审批情况下，违法强行在位于南阳市孔明路非机动车区域内搭建八间违章临时建筑房屋，用于对外出租经营餐饮等商业出租，获取非法利益至今。该违章建筑严重违反城市规划法，占压红线、损害市容、市貌，影响交通、消防安全和严重妨碍二原告商务楼层的商业经营。且宛城区孔明路“滨河家园”小区众多业主多年来数次向有关单位进行投诉、信访要求拆除均未果。建筑保留至今未予拆除。请求二被告确认南阳市孔明路与明山路交叉口东路南面北的八间建筑物系违法建筑，并要求限期拆除。被告市执法局于2020年6月22日收到二原告的书面申请后，被告市执法局执法人员到投诉现场走访、调查情况并对现场丈量、拍照；2020年9月13日向南阳市自然资源和规划局发函，要求认定易昌公司“滨河家园”项目在征地时该四户房屋是否在征地范围之内；同年9月29日，市自然资源和规划局回函：不属于我局职能范围，房屋征收属于区县政府职责，应当到宛城区政府征收办进行查询；同年9月27日，市执法局又向宛城区人民政府发转办函，将原告投诉问题转由宛城区人民政府调查处理。被告市执法局没有向原告答复。被告宛城执法局于2020年6月20日收到原告书面申请后，没有证据证明对原告反映问题开展核查、处理。本院认为，本案的焦点问题是：1、二原告诉讼主体资格问题；2、二被告对原告投诉申请是否具有法定处理职权问题。一、原告诉讼主体资格问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第十二条规定“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”第（五）项：为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；”本案起诉人具备原告诉讼主体资格，属于适格原告。二、二被告对原告投诉申请是否具有法定处理职权问题。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”为了推进中央对行政体制改革的要求,河南省人民政府根据《中共中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发[2015]37号）的规定，作出《中共河南省委河南省人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》（豫发[2016]36号），南阳市人民政府根据豫发[2016]36号意见和《中共南阳市委、南阳市人民政府关于印发的通知》（宛发[2017]25号），作出《中共南阳市委办公室南阳市人民政府办公室关于印发的通知》（宛办文[2019]67号），以及中共南阳市市委机构编制委员会办公室《关于对进一步推进城市执法改革由区级政府全部承担执法职能的建议》和宛区办（2019）43号《南阳市宛城区城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》，规定城市管理执法在市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等领域根据国家法律法规规定具备履行行政执法的权力。依据《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款规定“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门，或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为，城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查和处理”。南阳市宛城区城市综合执法局具有“承担住房城乡建设领域法律、法规、规章的全部行政处罚权”。综上，南阳市宛城区城市综合执法局承担城市综合执法职责，具有对原告投诉问题进行及时受理并组织核查、处理的法定职权。南阳市城市综合执法局负责执法工作的业务指导、巡查、监督；负责跨区域重大复杂违法、违规案件的查处，具有对全市执法工作巡查、监督的法定职责。原告于2020年6月19日向被告市执法局、宛城执法局邮寄了“要求履行职能，对违法建筑进行调查处理”书面申请书，二被告于2020年6月20日、22日收到原告的书面申请后，至原告于2020年9月10日向本院起诉之日止，对原告的投诉没有及时履行法定职责进行书面答复或者作出处理，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定”。具有处理投诉职责的被告在收到原告投诉申请后六十日内没有作为，属于行为不作为。原告诉请确认位于南阳市孔明路西段路南非机动车区域内建筑三层八间高层房屋系违法建筑并要求依法拆除，该诉请不是本案司法审查的审理范围，确认建筑物是否属于违法建筑并拆除是行政机关的法定职责。故对原告该诉讼请求本院予以驳回。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十七条、第六十九条、第七十二条；《中华人民共和国行政处罚法》第十六条；以及最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第十二条第（五）项规定，判决如下：一、限被告南阳市宛城区城市综合执法局在本判决生效后六十日内对原告南阳市易昌物资有限责任公司、南阳市友鑫商贸有限公司投诉申请内容进行答复或者依法作出处理。二、限被告南阳市城市综合执法局在本判决生效后六十日内对原告南阳市易昌物资有限责任公司、南阳市友鑫商贸有限公司投诉申请内容指导、监督南阳市宛城区城市综合执法局进行答复或者依法作出处理。三、驳回原告南阳市易昌物资有限责任公司、南阳市友鑫商贸有限公司的其他诉讼请求。案件受理费25元，由被告南阳市宛城区城市综合执法局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于河南省南阳市中级人民法院。审判员  陈琪二〇二〇年十月十二日书记员  房娴