贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔行终1113号上诉人（一审原告）桐梓县山茶园林绿化有限公司，住所地遵义市桐梓县茅石镇山茶村村委会办公室。法定代表人詹建永，董事长。委托代理人王卫东，北京德和衡律师事务律师，执业证号11101200010453505。委托代理人杨春雪，北京德和衡律师事务律师，执业证号11101201911081259。上诉人（一审被告）桐梓县人民政府。法定代表人龙斌，县长。上诉人桐梓县山茶园林绿化有限公司（以下简称山茶园林公司）因与上诉人桐梓县人民政府（以下简称桐梓县政府）土地行政补偿一案，不服遵义市中级人民法院（2019）黔03行初652号行政裁定，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。桐梓县政府于2019年5月20日作出桐府征决字〔2019〕8号《桐梓县人民政府征收补偿决定书》，决定：一、对被征收人山茶园林公司位于桐梓县茅石镇山茶村流转取得，已被征收的214.36亩土地上的苗木（小叶女贞、海桐、玫瑰等小苗共计1153854株，罗汉松206株）予以征收。二、对被征收人山茶园林公司被征收苗木一次性货币补偿人民币壹佰陆拾贰万贰仟壹佰玖拾叁元整（1622193.00元）。山茶园林公司一审诉称：1.关于案件基本事实。案涉土地系以租赁方式从山茶村村民处流转取得，租赁期限自2016年3月18日至2021年3月17日。2016年7月11日，山茶园林公司办理了林木种子生产经营许可证，有效期至2021年7月10日。因兰海高速公路扩容工程建设，山茶园林公司承租的部分土地被纳入到征收范围。截至2018年12月17日，山茶园林公司被非法毁坏苗木214.36亩，包括面积、种类、株数等数据得到桐梓县政府或其下属部门清点确认。2018年12月17日，山茶园林公司又有166亩的苗木被毁。2.关于诉讼请求的法律和事实依据。原告主体资格适格，山茶园林公司以租赁方式取得案涉土地使用权，对苗木有合法的所有权。桐梓县政府是征地主体、是组织实施征地行为的主体，应当承担赔偿或补偿义务。桐梓县政府移除山茶园林公司380亩林地苗木的行为严重违法：（1）未依法“先补偿、再征收”；未按法定期限给予补偿。（2）被诉征收补偿决定严重违法，所依据的评估报告程序违法；评估依据的基础材料未得到山茶园林公司确认；评估报告自述采取市场法评估，但没有提供相应市场价值依据。（3）征收补偿决定确定的补偿数额明显不当，包括补偿面积、补偿单价不当。4.关于请求桐梓县政府按照山茶园林公司主张的标准进行赔偿的理由。（1）2018年12月17日之前的苗木面积、规格均已经双方确认，单价应按照《关于兰州至海口高速公路扩容工程（桐梓段）项目建设土地房屋征收拆迁补偿安置方案》附件14确定的每株50元的价格计算，赔偿金额为63434830元。（2）2018年12月17日之后被移除的166亩苗木，可参照前述标注计算，赔偿金额为42952000元。两项赔偿金额共计108356380元。桐梓县政府作出的案涉征收补偿决定只有162万余元，明显与实际情况不符，严重侵犯了山茶园林公司的合法权益，属于明显不当的行政行为，故诉至法院，请求：一、判决确认桐梓县政府于2019年5月20日作出的《桐梓县人民政府征收补偿决定书》违法并撤销；二、判令桐梓县政府按照山茶园林公司主张的标准重新作出补偿或赔偿决定。桐梓县政府答辩称：1.案涉征收补偿决定书认定事实清楚、证据确凿充分。征收中，因对苗木价值发生争议，经多次协商不能达成一致意见，桐梓县政府遂按照相关法律规定，对现场进行了公证保全、测绘，并委托相关机构进行评估，确认其价值为1622193元。随后，桐梓县政府据此作出案涉征收补偿决定书。2.案涉征收补偿决定书程序合法、适用法律正确。3.山茶园林公司的诉讼请求及理由不成立，依法应当判决驳回。本案评估所涉苗木数量、规格已取得山茶园林公司的确认，山茶园林公司也申请了对评估报告复核，且评估机构的选择经过了双方的认可。故征收决定采纳评估结论并无不妥。山茶园林公司主张的赔偿金额108356380元，其主张的数据和单价均无依据和来源。请求驳回山茶园林公司的诉讼请求。一审经审理，确认以下事实：1.关于山茶园林公司被毁坏苗木所涉土地面积双方存在争议，即：桐梓县政府认为系214.36亩；山茶园林公司认为在双方2018年12月17日确认的214.36亩之外，桐梓县政府又陆续毁坏山茶园林公司的苗木面积共计166亩。2.关于苗木补偿或赔偿标准双方存在争议，即：桐梓县政府认为应当按照贵州中审房地产土地资产评估有限责任公司出具的贵中审房征估字（2019）003号《征收估价报告》所确定的金额计算；山茶园林公司认为应当按照《关于兰州至海口高速公路扩容工程（桐梓段）项目建设土地房屋征收拆迁补偿安置方案》附件14确定的每株50元的价格计算，对方案中没有涉及的玫瑰、罗汉松，应参照市场价15元每株及20000元每棵计算。一审法院认为，山茶园林公司因认为桐梓县政府在被诉征收补偿决定书中，少计算了其被征收（毁坏）苗木的面积，并对桐梓县政府采信的征收补偿标准有异议而不服征收补偿决定，提起本案诉讼。土地补偿争议既包括土地补偿安置标准争议，也包括土地补偿安置行为争议，山茶园林公司认为桐梓县政府少计算了其被征收（毁坏）苗木面积以及对征收补偿标准的异议均属于土地补偿争议的范围。山茶园林公司在提起本案诉讼前，未申请有关行政机关裁决。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地若干问题的规定》第十条“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决”的规定，山茶园林公司直接提起本案诉讼，不符合人民法院受理条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第十项之规定，裁定驳回山茶园林公司的起诉；案件受理费50元予以退还。上诉人桐梓县政府不服一审裁定，向本院提起上诉称：1.从山茶园林公司的一审诉请看，其系对案涉征收补偿决定不服，本案的审理对象是该行政行为的合法性。至于诉讼双方对苗木占用面积及苗木数量、规格的争议，均是征收补偿争议的范畴，不属于对被毁坏苗木所涉土地面积的争议，且山茶园林公司仅是案涉集体土地的租赁人，案涉的集体土地所有权人和承包权人并未对征收决定和被征土地面积提出异议。2.桐梓县政府委托评估并纳入补偿范围的是项目征地红线范围内需要占用山茶园林公司苗木的全部，包括施工队前期协商施工占用的土地及作出决定后施工的土地范围，相关苗木数量是经双方签字确认的，山茶园林公司主张的新增面积系其自行人为分割补偿决定下达前后时间点造成的，属自身认识错误，且补偿范围是否有误属于实体审理范畴，一审判决在未查明山茶园林公司主张数量差异是否成立，且未作出实体判决的情况下“确认”双方存在争议不当。3.正因为诉讼双方对被征收苗木的价值存在争议，无法达成补偿协议，才共同委托第三方进行评估，桐梓县政府根据评估结论作出案涉征收补偿决定，一审法院审查的重点应是补偿决定采信的评估报告是否合法，而不是双方对部分苗木的价格标准有争议。4.案涉土地承包农户已与桐梓县政府签订征收征用协议，并领取土地补偿款，案涉征收补偿决定的标的物仅为地上苗木，即本案仅是苗木价值争议，不属于因土地补偿标准问题产生的争议。此外，山茶园林公司仅是租赁人，不是土地被征收人，不具有诉讼主体资格，一审应以诉讼主体资格不符驳回其起诉。5.案涉征收补偿决定认定事实清楚，证据充分，程序正当，适用法律正确，且已经部分履行和对剩余款项进行提存公证，一审未作实体处理，并错误适用法律驳回起诉不当。请求：撤销一审裁定，并改判驳回山茶园林公司一审诉讼请求。上诉人山茶园林公司不服一审裁定，向本院提起上诉称：1.山茶园林公司对桐梓县政府作出的《关于兰州至海口高速公路扩容工程（桐梓段）项目建设土地房屋征收拆迁补偿的决定》和《关于兰州至海口高速公路扩容工程（桐梓段）项目建设土地房屋征收拆迁补偿安置方案》并无异议，实际上，山茶园林公司一审所主张的补偿数额也是根据上述决定和安置方案确定的。2.山茶园林公司有权就案涉征收补偿决定提起诉讼，本案不属于必须先行提起行政裁决的情形，如按一审的理解，所有涉及集体土地征收补偿的争议均不能直接提起行政诉讼。3.一审裁定未查清本案基本事实，在其“审理查明”部分经罗列了山茶园林公司的一审部分主张，未将当事人陈述与案件事实予以区分。4.本案的核心争议是案涉征收补偿决定的合法性，而该补偿决定无论从程序还是内容均严重违法。请求：一、撤销一审裁定，改判确认桐梓县政府案涉征收补偿决定违法并撤销，桐梓县政府按照山茶园林公司的主张标准重新作出补偿或赔偿决定。二、判令桐梓县政府承担本案诉讼费用。本院认为，依据山茶园林公司一审诉请，本案的审理对象为案涉征收补偿决定，该决定系桐梓县政府针对山茶园林公司作出的具有具体性、外部性和法效性的行政行为，直接对山茶园林公司的权益产生影响，虽然双方就补偿计算标准和应补偿的苗木面积存在争议，但该决定中已依据评估结果等对山茶园林公司主张的案涉苗木明确了补偿数额，补偿计算标准和应补偿的苗木面积的争议应属案涉行政补偿实体性事实问题，不属于《中华人民共和国土地管理法》第二十五条第三款和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地若干问题的规定》第十条规定的先行裁决情形，一审以本案需先行裁决为由，裁定驳回山茶园林公司的起诉不当。上诉人山茶园林公司和桐梓县政府的上诉理由部分成立，本院予以采纳。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定：一、撤销贵州省遵义市中级人民法院（2019）黔03行初652号行政裁定；二、本案指令贵州省遵义市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 赵 敏审判员 邱兴琼审判员 易思波二〇二〇年十月三十日法官助理王文婷书记员汪杨