山东省潍坊市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁07行终296号 上诉人（原审被告）高密市人民政府密水街道办事处，住所地高密市密水大街**。 法定代表人赵相，主任。 委托代理人远彬，山东升信律师事务所律师。 委托代理人张佳，女，住高密市。 被上诉人（原审原告）董凤合。 上诉人高密市人民政府密水街道办事处（以下简称密水街办）因与被上诉人董凤合行政协议一案，不服潍坊市坊子区人民法院(2020)鲁0704行初57号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 董凤合向一审法院起诉请求确认《南湖西片区企业搬迁货币补偿协议书》无效。 原审法院认定事实：董凤合的房屋位于潍坊市高密市××街××北门西侧，属于高密市密水街道南湖西片区棚户区改造范围内。密水街道南湖西片区棚户区改造指挥部于2018年6月28日制定《密水街道南湖西片区（解家屯）搬迁补偿办法》，2018年7月17日董凤合与密水街办签订《南湖西片区企业搬迁货币补偿协议书》。本案涉案地块至今未完成征收。 另查明(一)，董凤合分别向山东省人民政府办公厅及高密市国土资源局申请政府信息公开，山东省人民政府办公厅作出的(2018)第807号政府信息公开告知书，告知董凤合申请地块尚未征收，山东省潍坊市国土资源局作出的(2018)第125号政府信息公开告知书，告知董凤合申请获取信息地块尚未征收，仍为村集体土地。 另查明(二)，董凤合于2019年3月19日向潍坊市坊子区人民法院提起行政诉讼，请求撤销《密水街道南湖西片区(解家屯)搬迁补偿办法》，潍坊市坊子区人民法院作出(2019)鲁0704行初32号行政判决书，为了国家和社会公共利益不造成损失，确认密水街办作出的《密水街道南湖西片区(解家屯)搬迁补偿办法》违法。密水街办提起上诉后又申请撤回上诉，山东省潍坊市中级人民法院作出了(2019)鲁07行终428号行政裁定书。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”董凤合房屋所在地仍为集体土地，对该房屋所在地进行棚户区改造，必须将集体土地征收为国有，且应由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，密水街办没有制订补偿办法的职权，密水街办作出《密水街道南湖西片区(解家屯)搬迁补偿办法》的行为超越法定职权，已被潍坊市坊子区人民法院作出(2019)鲁0704行初32号行政判决书、山东省潍坊市中级人民法院作出的(2019)鲁07行终428号行政裁定书确认违法，该补偿办法系密水街办与董凤合签订的《南湖西片区企业搬迁货币补偿协议书》的依据，因此双方诉争的《南湖西片区企业搬迁货币补偿协议书》已经失去签订依据，且该协议书是董凤合通过信息公开申请才获得复印件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”涉案双方签订的《南湖西片区企业搬迁货币补偿协议书》系没有依据等重大且明显违法情形，应确认无效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”案涉《南湖西片区企业搬迁货币补偿协议书》确认无效后，密水街办应当采取补救措施。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第七十六条之规定，判决：一、确认董凤合与高密市人民政府密水街道办事处于2018年7月17日签订的《南湖西片区企业搬迁货币补偿协议书》无效；二、高密市人民政府密水街道办事处应当采取相应补救措施。案件受理费50元，由高密市人民政府密水街道办事处负担。 上诉人密水街办上诉称，一审判决确认案涉《南湖西片区企业搬迁货币补偿协议书》无效，实属认定事实不清，适用法律错误，依法应予以撤销。根据《行政诉讼法》第七十五条之规定，确认行政行为无效应当符合实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法的标准。但案涉补偿协议明显不符合前述标准。一审判决援引《中华人民共和国土地管理法》第四十六条（实际应为第四十七条第一款）关于“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，认定双方诉争的《密水街道南湖西片区（解家屯）搬迁补偿办法》已经失去其签订依据。上诉人认为一审判决上述认定是完全错误的，理由如下：1、一审判决认定“对原告房屋所在地进行棚户区改造，必须将集体土地征为国有”，明显属于适用法律错误。首先，一审判决将“上诉人与被上诉人签订案涉补偿协议”等同于“棚户区改造”，且必须取得征地批文后才可实施，存在逻辑错误。棚户区改造包括改造项目立项、集体土地征收或国有土地上房屋征收、用地规划、建设工程规划等一系列的行为，签订补偿协议仅是棚户区改造中土地征收报批前的一个环节，二者间并非等同关系，且根据法律规定必须先与土地所有权人或使用权人签订补偿协议，方可组卷上报有批准权限的人民政府，经批准后才能取得土地征收批准文件。其次，与土地所有权人或土地使用权人签订补偿协议是土地征收报批前的必要材料，而非必须获得土地征收批准文件后才能签订补偿协议。一审判决认定必须先将土地征收为国有，才能与被征收人签订补偿协议，顺序颠倒，认定事实及适用法律明显错误。《土地管理法》第四十七条第三款规定：拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。《山东省土地征收管理办法》第十四条规定：土地征收补偿安置协议签订或者补偿标准裁决后，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照国家和省有关规定，组织编制土地征收方案，连同有关材料，报有批准权的人民政府批准。第三，一审判决认定必须先行将土地征收为国有，属适用法律错误。《土地管理法》第六十三条第一款规定：“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。”即集体经营性建设用地也可用于工业、商业等建设用途，并非必须将集体土地征为国有后方可作为建设用地。前述规定虽然于案涉补偿协议签订后生效，但根据合同（协议）效力认定的从宽原则，合同履行跨越旧法新法生效期间，根据新法可认定合同有效的，应当适用新法。2、一审判决认定“必须由县级以上地方人民政府组织实施，被告没有制定补偿办法的职权”，明显属于认定事实和适用法律错误。2017年2月22日，高密市人民政府办公室发布《关于印发的通知》，将南湖西片区（东至南湖植物园、西至顺河路西侧、南至杏坛西街、北至密水大街）列入2017年城市建设计划，拟征收住宅120户、企业单位22家，征收建筑面积43000平方米，土地310亩，并明确责任主体为上诉人。2018年4月3日，高密市人民政府印发《高密市2018年棚户区改造工作实施方案》，进一步明确包括但不限于签订搬迁补偿协议等工作责任主体，均为棚改片区所在镇街，案涉棚改片区责任主体为上诉人。上诉人作为高密市人民政府的派出机关，办理上级政府交办的各项工作，属于上诉人的法定工作职责。上诉人虽无制定搬迁补偿方案、签订搬迁补偿协议的法定职责，但有权机关（高密市人民政府）发文交办，依法应视为行政委托。上诉人基于上级政府的行政委托，依法自然获得相应职权，行政主体并不存在瑕疵。3、《密水街道南湖西片区（解家屯）搬迁补偿办法》虽被确认违法，但不属于重大且明显违法情形，一审判决据此确认案涉补偿协议无效，明显认定事实错误。首先，土地征收补偿安置方案由县级人民政府或其国土资源主管部门制定是毋庸置疑的。上诉人根据高密市人民政府的委托，针对案涉棚户区改造片区制定补偿办法，自然不存在职权瑕疵。发布搬迁补偿办法、签订补偿协议，虽然依法应当使用上级人民政府的名义，上诉人使用自己的名义发布办法、签订协议存在违法现象，但并不能否定上诉人基于上级政府的委托取得相应职权的事实，且仅属于程序性瑕疵，并非重大且明显违法的情形，依法更不能作为认定行政行为无效的依据。其次，《密水街道南湖西片区（解家屯）搬迁补偿办法》虽被确认违法，但并未被撤销或确认无效，因此并不存在一审判决认定的“失去”签订依据之说。该办法发布时的轻微程序性瑕疵，也不足以导致该办法失去作为签订补偿协议依据的能力。同时，补偿办法所依据的高密市人民政府制定、发布的，适用于棚户区改造和企业搬迁补偿的统一标准，属于有权机关制定发布，更未被撤销或确认违法、无效，而一审法院以补偿办法被确认违法为由，径行确认案涉补偿协议无效，明显失当。第三，案涉补偿办法系根据高密市人民政府制定、发布的统一补偿标准制定，补偿办法及补偿协议不存在减损相对人权利和增加相对人义务的违法情形，更不存在重大且明显违法情形。2017年11月28日，高密市棚户区改造指挥部办公室发布《关于印发（中心城区企业征收搬迁补偿标准）的通知》（高棚改办发【2017】11号），规定地上附着物由评估公司据实评估补偿，土地使用权补偿由评估机构根据基准地价参考市场价格确定，搬迁费和停产停业补助费由评估公司据实评估。2018年5月8日，高密市人民政府办公室发布《关于城区工业用地土地使用权补偿价格的通知》，规定集体存量工业用地参照国有工业划拨用地标准补偿，即47.52万元/亩。上诉人制定的补偿办法，完全符合上述规定。上诉人与被上诉人签订的案涉补偿协议时，土地使用权按照前述47.5万元/亩的标准，地上，地上附着物由被搬迁人共同推选的山东立德信房地产土地评估有限公司依法进行评估确定价值诉人房产评估价值6,683,936元、地上、地上附属物价值2522元、土地使用权补偿1,684,584元、停产停业补助费231,375元、搬迁费69,000元、奖励212,676元，搬迁补偿费共计9,230,933元。以上土地使用权补偿标准，远远高于同期山东省征地区片综合地价6万元/亩的标准，地上，地上附着物由有资质的评估公司确定补偿价值全符合法定标准。因此不存在减损被上诉人权利和增加被上诉人义务的情形，更不存在重大且明显违法的情形。第四，基于诚信原则和公共利益考虑，也不应确认双方签订的补偿协议无效。案涉南湖西片区棚户区改造项目，经省住建厅等批准实施，属于典型的公共利益项目。基于协议双方自愿性原则和诚实信用原则，补偿办法和补偿协议所存在的程序瑕疵也不足以否定双方签订的搬迁补偿协议的效力。根据《民法总则》第一百四十三条的规定，合同当事人具有相应民事行为能力、意思表示真实、不违反法律行政法规强制性规定和公序良俗的，即为有效。《合同法》第五十二条规定：有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。案涉搬迁补偿协议书系因地方政府基于公共利益需要，积极推进项目实施所形成，协议并不具备上述规定中任意一条合同无效的情形。截至目前，该片区142户被搬迁人仅被上诉人一户尚未搬迁，其余被搬迁人均已签订协议并拆除房屋，从维护法律关系稳定和大多数被搬迁人合法的安置补偿权益角度出发，以“轻微程序性瑕疵”为由从根本上否定所有已签订的补偿协议的效力，不仅不合理，而且在法律上也不能成立。综上，请求二审人民法院：1、撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人要求确认《南湖西片区企业搬迁货币补偿协议书》无效的诉讼请求，或将本案发回重审；2、判令上诉费由被上诉人承担。 被上诉人董凤合未提交书面答辩意见。 当事人在一审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院，上述证据和依据在一审庭审中已经质证。二审中，当事人填写了二审行政案件诉讼要素表，均无新证据提交。经审理，本院同意一审法院对当事人提交证据和依据的分析认定，对一审法院查明的事实予以确认。 本院认为，本案双方争议的焦点问题是双方签订的《南湖西片区企业搬迁货币补偿协议书》是否无效。双方签订的《南湖西片区企业搬迁货币补偿协议书》是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议，是双方当事人合意的结果，体现了当事人对自身权利的处分。对行政协议效力的审查，既要以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础，同时也要适用《中华人民共和国合同法》第五十二条关于认定合同无效的规定，只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时才能认定无效，否则应当认可行政协议的效力。关于本案被诉协议，首先，被诉协议系双方自愿订立，其内容并不存在合同法规定的无效情形，关于补偿数额均系评估确定，且《密水街道南湖西片区（解家屯）搬迁补偿办法》虽被确认违法，但并未被撤销，仍具有法律效力，即使双方签订协议以该办法为依据，亦不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“没有依据”的情形。其次，根据2004年修正并在被诉协议订立时有效的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，高密市人民政府是涉案房屋所在集体土地的征收主体，密水街办作为高密市人民政府的派出机关，依据2017年2月22日高密市人民政府办公室发布的《关于印发的通知》的授权，作为棚户区改造的责任主体，具有签订搬迁补偿协议的职权，因此，本案亦不具备《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“实施主体不具有行政主体资格”的情形。被上诉人主张被诉协议因签订前相关征地程序不合法而无效，理据尚不充分，不予支持。 综上，被上诉人董凤合要求确认双方签订的《南湖西片区企业搬迁货币补偿协议书》无效，依据不足，不予支持；一审认定事实清楚，适用法律错误，导致结果错误，予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，判决如下： 一、撤销潍坊市坊子区人民法院作出的(2020)鲁0704行初57号行政判决； 二、驳回董凤合的诉讼请求。 案件受理费50元，由董凤合负担。 本判决为终审判决。 审判长  李正良 审判员  李长明 审判员  郭明明 二〇二〇年十月十六日 书记员  徐 铭