陕西省泾阳县人民法院行 政 判 决 书（2020）陕0423行初2号原告咸阳天钰混凝土工程有限公司。法定代表人黄某某，系该公司总经理。委托诉讼代理人蒙某某，陕西聿久律师事务所律师。委托诉讼代理人郭某某，男，系该公司员工。被告泾阳县自然资源局。法定代表人曲某某，系该局局长。委托诉讼代理人王某某，男，系该局工作人员。委托诉讼代理人冯某某，男，系该局法律顾问。原告咸阳天钰混凝土工程有限公司不服被告泾阳县自然资源局土地行政处罚一案，于2020年4月27日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月6日立案后，于2020年5月9日向被告泾阳县自然资源局送达了起诉状副本、应诉及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月11日公开开庭审理了本案。原告咸阳天钰混凝土工程有限公司法定代表人黄某某及委托诉讼代理人蒙某某、郭某某、被告泾阳县自然资源局委托诉讼代理人王某某、冯某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告泾阳县自然资源局于2019年10月31日作出201950泾自然资罚字（2019）50号《土地行政处罚决定书》，认定咸阳天钰混凝土工程有限公司未经批准，占用安吴镇高村寨东组土地9455平方米建设混凝土搅拌站项目，遂根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，决定对该公司处罚如下：责令该公司退还非法占用的9455平方米土地，并处每平方米5元罚款，共计47275元。原告咸阳天钰混凝土工程有限公司诉称：1、判令撤销被告作出的201950泾自然资罚字（2019）50号《土地行政处罚决定书》；2、诉讼费由被告承担。事实及理由：一、被告的行政处罚行为违反了“一事不二罚”的基本准则。原告企业作为一家有社会责任感的本地企业，在企业选址建厂时本着带动本地经济发展的朴素理念便优先考虑选择本县，后落址于安吴镇高村。当地村委会与原告企业就土地流转使用的具体问题签订了协议，也通过了村民代表的认可，后在企业生产线建设过程中原告企业逐渐完成了立项审批、环评等在内的全部手续，合法进行生产经营。2016年8月，泾阳县国土资源局在查实原告企业混凝土搅拌站项目选址为独立工矿用地、符合安吴镇土地利用总体规划且已经获得村民同意原告承包建设的前提下仍对原告以“未经批准占用安吴镇高村土地”为由对原告进行处罚，虽原告对处罚有异议，但本着解决问题、取得共赢的态度接收了处罚并缴纳了相应罚款。后原告企业以此为鉴，及时向泾阳县国土资源局递交用地申请，该局给予审核批准，后安吴镇政府也为原告企业该项目用地向泾阳县国土资源局递交申请报告。2019年9月，被告（整合了原泾阳县国土资源局的职能新成立单位，泾阳县国土资源局已不存在）就原告“未经批准占地”这同一事由对原告企业进行行政处罚，原告企业实在不能认同被告的处罚决定，沟通无效的情况下无奈起诉。原告认为，其与安吴镇高村村委会签订了用地协议，其与安吴镇政府也向泾阳县国土资源局递交使用该幅独立工矿用地的申请，用地符合安吴镇整体规划，没有任何违法事实。被告这一主管职能部门就此一再对原告进行处罚，于法不合，也严重影响了原告的生产经营，对于原告带动安吴镇高村经济发展也一定程度上形成了阻碍，应予对其处罚决定进行撤销。二、原告的用地符合国家土地政策及地区土地规划，没有违法事实。如前所述，原告企业自用地之初起便全面了解了该幅土地的性质归属，第一时间便获得村民代表同意、签订用地协议，积极向村民支付对价，从未发生纠纷。后随着经营生产的扩张，原告企业逐级申请用地审批、完善所有手续，也获得了政府部门的支持，实际上也带动了企业周边用人、用工、机械等整体的经济收益，现今更是与当时高村形成了更深度的合作，带资入股向村民分红，真正实现了与民同富。泾阳县国土资源局也是下发正式批复，批准原告企业的用地申请，原告企业用地符合国家土地政策及地区土地规划，带动当地经济发展，没有任何违法事实存在，被告的处罚行为完全没有事实依据。另外，被告的处罚行为将可能引起一系列的社会问题，大量当地人员的就业收入问题、村民的收益等均可能形成新的社会矛盾点。综上所述，原告认为被告对原告作出的“责令退还非法占用的9455平方米土地，并处以每平方米5元罚款，共计47275元”的处罚决定，在认定事实、适用法律上均存在十分严重的错误或缺失，同时还存在滥用职权问题。因此，恳请贵院依法予以撤销，以维护司法的公正和权威，还原告以公平。原告咸阳天钰混凝土工程有限公司向本院提供以下证据：证据一：1、会议记录（2011年6月20日）；2、协议及收款收据2二份；3、会议记录（2020年3月29日）、补充协议及收款收据各一份。证据二：1、泾国土资函（2016）202号文件一份；2、泾发改（2016）225号通知一份；3、泾行审函（2018）8号回复函一份；4、泾环函（2018）86号回复函一份；5、用地申请及安政发（2018）204号用地申请各一份。证据三：1、泾国土资罚字（2016）32号处罚决定书及缴款凭证各一份；2、泾自然资发（2019）308号撤销决定书1一份；3、泾自然资罚字（2019）50号处罚决定书一份。证据四：1、原告公司花名册一份；2、税收完税证明一组。被告泾阳县自然资源局辩称：被告泾阳县自然资源局辩称，一、其局作出的泾自然字罚字（2019）50号《土地行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。二、原告违反《土地管理法》第二条、第四十三条、第五十三条的规定，属未批先建的违法用地行为，其局根据《土地管理法》相关规定，依法对原告作出行政处罚；原告虽然两次向其局递交用地申请，但截止目前，原告仍未取得土地审批手续；“独立工矿用地”只是原告所违法使用的土地符合安吴镇土地利用总体规划，并不能代表原告可以未经批准而进行占地建设；2016年8月，其局对原告“未经依法批准，占用安吴镇高村土地7166.7平方米（10.75亩）建设混凝土搅拌站项目”的行为立案查处，下发《土地行政处罚决定书》（泾国土资罚字[2016]32号），2019年9月3日，其局因“该处罚决定书调查事实认定有误”，作出《关于撤销（泾国土资罚字[2016]32号）的决定》文件，同时向原告进行了送达，告知原告所交罚款累计转入重新处罚的罚款数额，原告当时并未提出异议，2019年10月，其局对原告的违法用地行为重新立案查处；故不存在其局的行政处罚行为违反一事不二罚的原则问题。三、依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等相关土地政策，原告想要占地建设混凝土搅拌站项目，该拟用地块首先要经过省政府批准同意，征收为国有土地，再按照土地规划条件，经过招、拍、挂程序竞得土地使用权，然后缴纳土地出让金、签订土地出让合同，完成其他税费，最后办理土地登记、领取不动产权证书（土地证）后，原告才能占地建设，而原告却私下与村组签订集体土地租赁协议，擅自占用集体土地建设混凝土搅拌站项目的行为明显违法。四、原告诉状中关于“泾阳县国土资源局下发正式批复”的问题。其实是其局针对原告前期提出的用地申请，就拟用地块而作出的预审文件，也是办理其他行业部门就该项目审核的前置文件，并不是土地审批文件。所以原告也不能以获得该预审文件而进行占地建设。综上，原告的诉讼请求不能成立，请法院依法驳回。被告泾阳县自然资源局向本院提供以下证据:1、违法线索登记表；2、证明；3、责令停止土地违法行为通知书及送达回证；4、立案呈批表；5、土地违法案件调查报告；6、违法案件审理记录；7、违法案件处理决定呈批表；8、土地行政处罚告知书及送达回证；9、土地行政处罚听证告知书及送达回证；10、土地行政处罚决定书及送达回证；11、询问笔录；12、身份证复印件；13、现场勘测笔录；14、相关文件；15、现场照片；16、缴款书；17、营业执照；18、土地案件审理记录；19、关于撤销泾自然资罚字（2016）32号《土地行政处罚决定书》的决定及送达回证；20、勘测定界技术报告。经庭审质证，原告对被告证据的质证意见如下：对3、8、9、10、12、15、16、17、19的真实性均无异议；对1、2、4、5、6、7真实性及证明目的均不认可，系被告单方制作；对11真实性无异议，证明目的不认可，笔录中记载黄某某和郑某某均说了涉案项目土地是13亩，而不是被告说的9455平方米（14.18亩）；对13真实性认可，但对面积有异议，当事人未看笔录直接签了字；对14真实性认可，证明目的不认可；对18真实性及证明目的均不认可，系被告单方制作；对20真实性认可，但提及的面积亩数不认可，仅有鉴定机构的鉴定资质，但是没有勘测人员个人的鉴定资质。被告对原告证据的质证意见如下：对四组证据真实性及客观性均无异议；证据一不能证明土地使用的合法性；证据二不能代表取得了土地的使用审批；证据三不能证明存在一事两罚；证据四关联性不认可，与本案无关。本院对上述证据认定如下：对原告提供的证据四，与本案无关联性，本院不予确认；原告提供的其他证据，被告对其真实性认可，本院对其真实性予以确认。原告对被告证据3、8、9、10、12、15、16、17、19的真实性均无异议，本院对其真实性予以确认；对被告证据1、4、5、6、7、18，系被告在作出行政处罚前制作的程序方面的证据，且有相应工作人员的签字，本院对其予以确认；对被告证据2，系被告单方制作，不符合证据形式要件，本院对其不予确认；对被告证据11、13、14，原告对其真实性认可，本院对其真实性予以确认；对被告证据20，系被告委托第三方咸阳大诚测绘设计有限公司进行的测绘，该公司也具有测绘资质，且在2019年10月9日勘测时告知原告详见测量报告，勘测现场均有被告工作人员、原告法定代表人、村组干部在场签字确认，故本院对该证据予以确认。经审理查明：2011年6月20日，泾阳县安吴镇高村寨东组通过会议将该组白灰炉废弃地约10亩承包给咸阳天钰混凝土工程有限公司建设混凝土搅拌站项目，2011年8月，原告开始动工建设，2012年3、4月份建成使用。2018年11月17日，泾阳县安吴镇高村村委会与咸阳天钰混凝土工程有限公司签订协议，将该块土地入股原告公司，实行固定分红。2020年3月30日，泾阳县安吴镇高村村委会与咸阳天钰混凝土工程有限公司又签订补充协议，对原协议相应条款作出补充。从2016年8月26日至2018年7月30日，泾阳县自然资源局（原泾阳县国土资源局）、泾阳县发展和改革局、泾阳县行政审批服务局、泾阳县环境保护局对原告的申请均作出了相应的批复或者备案。2018年8月13日，泾阳县安吴镇人民政府向泾阳县国土资源局就该项目提出用地申请。至今，原告的用地手续未经相应人民政府予以审批。2019年10月，被告根据上级交办的案件线索，对原告用地情况进行立案调查，2019年10月15日，被告负责人及其相应工作人员经过会议审查后决定，责令该公司退还非法占用的9455平方米土地，并处每平方米5元罚款，共计47275元。嗣后，被告分别于2019年10月21日、10月25日向原告送达了土地行政处罚告知书、土地行政处罚听证告知书，原告在告知书指定的期限内未向被告提出陈述、申辩和听证。2019年10月31日，被告对原告作出201950泾自然资罚字（2019）50号《土地行政处罚决定书》书，其内容为：该公司未经依法批准，占用安吴镇高村寨东组土地9455平方米建设混凝土搅拌站项目，其中建筑面积：原料库2849平方米，仓库97平方米，钢棚203平方米，设备区476平方米，地磅67平方米，磅房28平方米，砖混房屋1215平方米，硬化地面4883平方米，洗澡间13平方米，厕所13平方米，水池12平方米，车棚62平方米；该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、四十三条、五十三条的规定。依据《国土资源违法行为查处工作规程》附录A违法占地查处注意事项第二条之规定，该公司需对非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，与合法的土地所有权人进行协商处置。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，决定处罚如下：责令该公司退还非法占用的9455平方米土地，并处每平方米5元罚款，共计47275元。原告对上述处罚决定不服，提起行政诉讼。另查明，2016年8月26日，被告以原告未经批准，占用安吴镇高村土地7166.7平方米建设混凝土搅拌站项目，对原告作出泾国土资罚字（2016）32号行政处罚决定，没收该公司在非法占用的7166.7平方米工矿用地上新建的建筑物和其他设施，并处每平方米2元罚款，共计14333元。之后，原告向被告缴纳了上述罚款，其余处罚内容没有履行。2019年9月3日，被告以上述处罚决定调查事实认定有误，作出泾自然资发（2019）308号决定，撤销了泾国土资罚字（2016）32号行政处罚决定。上述罚款，未退还原告。该案原告占地面积为9455平方米，符合安吴镇土地利用总体规划，属采矿用地。本院认为，围绕本案争议的焦点，一、被告对原告是否属于重复处罚。行政处罚实行“一事不再罚”原则。“一事不再罚”原则是指对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一依据，给予两次以上的同种类处罚。本案中，被告于2016年8月26日对原告作出泾国土资罚字（2016）32号行政处罚决定，但其在本次处罚之前已经对上次处罚予以撤销，原告的违法行为至今还持续着，所以被告对原告的处罚不违反“一事不再罚”原则，不属重复处罚。但对原告已经缴纳的罚款应在此次处罚执行中予以扣除。二、被告对原告作出的行政处罚程序是否合法。首先，2004年8月289日第二次修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；第五十三条规定，经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。本案原告建设的混凝土搅拌站项目在未取得建设用地审批手续的情况下进行建设，违反了上述法律规定。2004年8月289日第二次修正的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。本案被告对原告作出每平方米5元罚款共计47275元，符合法律规定。故被告对原告作出的行政处罚事实清楚，适用法律、法规正确。其次，被告对原告的违法行为进行了立案、调查取证，并根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款之规定，被告相应负责人进行了集体讨论决定；根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条规定，行政机关在作出行政处罚前告知当事人有权进行陈述和申辩。根据第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。对此，被告分别于2019年10月21日、10月25日向原告送达了土地行政处罚告知书、土地行政处罚听证告知书，原告在告知书指定的期限内未向被告提出陈述、申辩和听证。故被告对原告作出的行政处罚，符合法定程序。综上，被告对原告作出的201950泾自然资罚字（2019）50号《土地行政处罚决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告咸阳天钰混凝土工程有限公司的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告咸阳天钰混凝土工程有限公司承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省咸阳市中级人民法院。审 判 长  佘战军人民陪审员  王喜玲人民陪审员  王引娥二〇二〇年九月二十八日书 记 员  孙 珍1