福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽行终248号 上诉人（原审被告）莆田市荔城区人民政府，住所地福建省莆田市荔城区县巷**。 法定代表人柯金国，区长。 委托代理人黄志伟、黄宗镇，福建倍拓律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）福建天通泰房地产开发有限公司，，住所地福建省莆田市荔城区延寿北街** 法定代表人李文新，董事长。 委托代理人谢金煌，福建众益律师事务所律师。 委托代理人范敏，福建众益律师事务所实习律师。 上诉人莆田市荔城区人民政府（以下简称荔城区政府）因福建天通泰房地产开发有限公司（以下简称天通泰公司）诉其履行行政补偿职责一案，不服宁德市中级人民法院（2019）闽09行初148号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 原审查明，原告天通泰公司于2007年1月通过参加拍卖取得莆田市荔城区南郊3＃地块的土地使用权，并于2007年1月9日与莆田市国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》，缴纳了相应的土地出让金，并办理了《国有土地使用权证》。该地块位于莆田市中心市区××路××路××路××北侧，面积36173.66平方米，用途为商业、住宅及配套设施用地，出让年限为商业40年、住宅70年，自2007年1月9日起算。后为方便荔园小区（三期）的拆迁安置户出行进行规划调整，原告天通泰公司受让的上述国有土地被政府收回1658.294平方米，作为两条公共通道。2017年4月，原告以被政府收回的1658.294平方米国有土地使用权，荔城区政府未给予补偿为由，向原审法院提起行政诉讼。原审法院于2017年11月27日作出（2017）闽09行初130号行政判决，判令被告荔城区政府在法定期限内对原告的行政补偿申请作出行政决定。被告荔城区政府不服，向福建省高级人民法院提起上诉。福建省高级人民法院于2018年9月29日作出（2018）闽行终292号行政判决，驳回上诉，维持原判。判决生效后，被告荔城区政府于2019年2月14日作出荔不补〔2019〕1号《不予行政补偿决定书》（以下称被诉决定书），决定对天通泰公司不予行政补偿。原告不服，遂提起本案行政诉讼。 原审认为，福建省高级人民法院（2018）闽行终292号行政判决认定：“在案证据表明，案涉地块的土地使用权原系被上诉人（天通泰公司）以公开拍卖方式竞得，并支付了土地出让金。但该地块并未被用于被上诉人所开发小区的小区建设，而是被建设为两条公共道路，供周边居民共同使用，即实际用途为社会公共道路，而非被上诉人所开发小区的小区内道路……由此可见，对于原由被上诉人天通泰公司拍卖取得南郊3#地块确有两块土地改为公共道路用地的事实，上诉人（荔城区政府）不仅知情，且亦曾为此报请莆田市人民政府积极解决补偿事宜，莆田市人民政府亦批准同意上诉人提出的解决方案，由上诉人具体实施。因此，尽管未被行政机关以行政决定的方式收回，但案涉两块土地已被政府实际收回使用权并用于公共道路建设的事实是客观存在的，只是因相关政府及职能部门工作滞后，未及时依法履行收回土地使用权及变更登记等行政程序，才导致当前土地利用现状同法律状态不一致以及相关行政补偿未到位的情况出现。鉴于案涉地块已经用于荔城区道路建设，上诉人作为当地政府，曾主动报请并经上级人民政府同意，承担了对受损失的利害关系人进行补偿的补偿主体义务，所以上诉人也就负有对主张受损失的利害关系人的行政补偿申请进行处理的职责与义务。”即生效判决已经明确荔城区政府应当对天通泰公司的损失作出补偿。但被告荔城区政府在生效判决作出后，并未对生效判决通过法定途径申请再审，亦无新的证据足以推翻生效判决的认定，仍以基本相同的理由作出被诉决定书，明显不合法。 综上所述，为了公共利益需要，政府依法可以收回国有土地，但应当给予适当补偿。本案原告所举证据可以证明其竞拍所得的1658.294平方米国有土地被政府收回用于公共道路建设，被告荔城区政府系涉案土地收回的补偿主体。原告要求被告对其被收回的土地作出补偿决定有事实和法律依据，依法应予支持。被告荔城区政府作出不予行政补偿决定，明显与生效判决相悖，应当予以撤销。原告主张判令被告补偿经济损失55,601,380元，具体包括土地使用损失、物业管理费的损失、车位减少的损失。但原告现阶段所提供的证据不足以证明具体的损失数额，而被告作出不予补偿决定，亦未对本案收回土地行为造成原告的损失项目进行首次判断，故本案补偿金额尚需要被告在后续履行职责过程中进一步予以调查认定，对该项诉讼请求作出裁判时机尚不成熟。被告在后续履行职责过程中应当本着实事求是，切实解决遗留问题的态度，根据荔政〔2011〕97号《莆田市荔城区人民政府关于莆政督字〔2011〕423号批示件的情况反馈报告》（以下简称荔政〔2011〕97号报告）文件中所涉及的损失项目，进行调查认定，并作出补偿决定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，判决：一、撤销被告荔城区政府于2019年2月14日作出的《不予行政补偿决定书》（荔不补〔2019〕1号）；二、被告荔城区政府应在本判决生效之日起两个月内对收回原告天通泰公司1658.294平方米国有土地使用权作出行政补偿决定。 上诉人荔城区政府不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，改判驳回被上诉人的起诉或诉讼请求。主要理由：一、原审判决以1658.294平方米国有土地使用权被收回为由，判决上诉人作出行政补偿决定，没有事实与法律依据。被上诉人主张国有土地使用权被收回，则必然体现在物权登记中，但没有证据证明被上诉人取得的国有土地使用权登记面积发生减少的事实，即被上诉人的土地使用权被“收回”没有事实依据。二、既是必要消防通道又是开放式消防设施的公共通道所占用的土地面积，已区分权利并内化为小区所有业主不动产登记簿上的面积，被上诉人诉讼主体不适格。三、讼争土地上的两条通道，依消防法规规划、建设，且被上诉人通过规划验收的总平图选择了建设开放式消防通道，谈何补偿。四、上诉人依据之前的生效判决，作出被诉决定书并无不当。（2018）闽行终292号行政判决明确上诉人应在法定期限内对被上诉人的行政补偿申请作出行政决定，上诉人根据生效判决主文的内容，对被上诉人的申请经研究作出行政决定，只是这个决定不给予补偿，符合生效判决的要求，并无不当。 被上诉人天通泰公司答辩称：一、上诉人收回被上诉人1658.294平方米的地块作为两条社会公共道路供周边小区住户出入系不争的事实。上诉人制发的荔政〔2011〕97号报告记载：“……福建天通泰房地产公司若按出让红线建设，会导致荔园小区（三期）的拆迁安置户平时无法出入，由于出让前对周边地块的交通组织综合考虑不太周全，为方便拆迁安置户的出行考虑，在拍卖地块留两条通道方便群众出行……”现上诉人以国有土地使用权被收回必然要体现在物权登记中，来否认收回涉案土地的事实，有失政府公信力。二、涉案被收回土地位于被上诉人依法取得国有土地使用权的宗地内，被上诉人作为本案的直接利害关系人，诉讼主体适格。三、上诉人应当依法履行法定职责，及时给予被上诉人公平合理补偿。上诉人为了公共利益需要收回国有土地，依法应当及时给予被上诉人合理、适当补偿。而且，（2018）闽行终292号行政判决亦认定上诉人为补偿主体。四、上诉人作出被诉决定书实际违背了生效判决的真实意思。（2017）闽09行初130号行政判决和（2018）闽行终292号行政判决皆认定了上诉人应当对被上诉人所受损失作出补偿决定，并及时给予适当补偿。综上，请求驳回上诉，维持原判。 双方当事人向原审法院提交的证据，均经原审庭审举证、质证，并已随案移送本院。经审理，本院认同原审对本案证据的分析认定，原审认定的案件事实，有相关证据在案证明，本院予以确认。 本院认为，本院已生效的（2018）闽行终292号行政判决认定“案涉两块土地已被政府实际收回使用权并用于公共道路建设的事实是客观存在的”，并认为“上诉人（荔城区政府）负有对主张损失的利害关系人的行政补偿申请进行处理的职责与义务”，由此可见，生效判决实际上已经确认了案涉土地使用权因公共利益需要被政府收回的事实，上诉人具有对被上诉人进行行政补偿的职责。而且，上诉人在本案诉讼中提交了可以证明其因土地使用权被收回造成损失的证据，特别是其中的荔政〔2011〕97号报告表明上诉人亦认可被上诉人存在损失，该报告认为上诉人的整个楼盘被划分为二，客观上给其带来了一定的经济损失，包括道路占地导致其开发建筑面积减少、地下、地下室增加造价楼盘分为二部分品位降低等，并请求莆田市人民政府协调有关部门对被上诉人的损失予以评估，综合考虑土地置换等问题。因此，上诉人对被上诉人作出被诉决定书，以被上诉人主体不适格、收回和补偿主体是土地行政主管部门、被上诉人没有利益损失等为由，决定不予行政补偿，明显不合法，原审依法判决予以撤销合法正确。由于具体的损失数额和补偿数额的确定尚须由上诉人进行调查、审核、认定，原审对被上诉人关于上诉人向其支付被收回土地补偿款55,601,380元的诉讼请求暂未裁判，而是判决限期上诉人对此作出行政补偿决定，并无不当。原审认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，所作判决并无不当，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人莆田市荔城区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  林爱钦 审 判 员  余鸿鹏 代理审判员  黄吉明 二〇二〇年十月二十三日 书 记 员  陈美明 附：相关法律法规条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……