安徽省马鞍山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖05行初29号 原告马鞍山九和化工科技有限公司,住所地安徽省马鞍山市花山区花山工业集中区，统一社会信用代码91340500MA2N62G36P。 法定代表人王昕，该单位执行董事。 委托代理人丁召群，安徽长城律师事务所律师。 委托代理人王斯坦，安徽长城律师事务所实习律师。 被告马鞍山慈湖高新技术产业开发区管理委员会,机构地址安徽省马鞍山市天门大道1688号，统一社会信用代码11340500743066676A。 法定代表人张亚莉，该管理委员会主任。 出庭负责人胡俊锋，该管理委员会副主任。 委托代理人江涛，安徽华冶律师事务所律师。 委托代理人王雷雷，安徽华冶律师事务所律师。 原告马鞍山九和化工科技有限公司（以下简称九和化工公司）诉被告马鞍山慈湖高新技术产业开发区管理委员会（以下简称慈湖高新区管委会）行政协议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月16日受理后，依法组成合议庭，于2020年8月26日公开开庭审理了本案。原告九和化工公司的委托代理人丁召群、王斯坦，被告慈湖高新区管委会的副主任胡俊峰及委托代理人江涛、王雷雷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 九和化工公司起诉称，2006年9月1日，其与原花山工业集中区管理办公室签订了《花山工业集中区入区合同书》一份，合同约定出让集中区内工业用地20余亩（出让金1421775元），用于原告精细化工生产项目，出让期限为50年；同时约定原告在开工建设和投产运营期间，应服从被告的日常管理，原花山工业集中区管理办公室有义务为原告开工建设和投产运营提供必要的协调和帮助；并且约定了违约责任。合同签订后，原告依约支付了土地出让金并办理了项目立项、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等全部建设用地手续，并经马鞍山市安监局、环保局同意进行了工商登记注册，投资建设年产3000吨高性能化学助剂工程，并配套建设了办公楼、仓库、配电房等附属设施。项目建成后，经相关部门环保、消防、建筑质量等检测验收合格。原告自投产以来从未发生过安全生产事故，还先后取得多项荣誉称号。2012年，原花山工业区集中区管理办公室被撤销，其相关职能划归被告承继。 2019年4月，被告下属安全生产监督局向原告下达了《关于责令限期整改安全隐患的通知》，原告接到通知后立即进行整改。但其中第一项整改内容系被告依据2017年原国家安监总局印发的《化工和危险化学品生产经营单位重大生产安全事故隐患判定标准（试行）的通知》所提出的要求，而原告是2006年建设的老厂，需在原地重建危化品仓库才能满足该项整改要求。2019年9月20日，被告下属安全生产委员会办公室又下发《关于责令停产整改的通知》，称因原告整改未完成，责令原告限期整改。原告向被告提交报告，说明问题的历史成因及整改办法，但被告下属安全生产监督管理局和经贸发展部回复称，化工企业必须进化工集中区，原告项目用地性质为一类工业用地，故不允许在原址进行新建扩建和新增产能。被告于2019年11月8日对原告进行了断电。2019年12月11日原告向被告递交《关于请求给予我厂整体搬迁的报告》，申请整体搬迁至化工集中区，但被告答复无闲置土地，不予搬迁。据此，原告于2020年1月12日向被告提交《关于请求依法依规给予我厂经济补偿的报告》要求被告对原告予以征收补偿，但被告至今未予答复。 综上，原告系原花山工业集中区管理办公室的招商引资项目，原告的精细化工生产项目及生产设施设备完全符合当时的环保政策和国家规范要求，为地方经济发展做出一定贡献。2016年以来，国家对安全环保的管理力度加大，按国家、省、市相关规定，原告不能进行改扩建，致使生产装置不能升级，改造产品无法更新，造成原告巨大损失。如今被告不允许原告进行技术改造，也不同意原告整体搬迁，并采用停电等方式迫使原告停产停业，给原告造成巨大经济损失。被告违背党中央、国务院《关于营造更好的发展环境，支持民营企业改革发展的意见》和《安徽省实施办法》的规定，其行为已严重违反《花山工业集中区入区合同书》的约定，致合同目的无法实现，并严重损害原告合法财产权，故诉请：1.判决解除《花山工业集中区入区合同书》；2、判令被告补偿原告各项经济损失人民币10066634.61元（其中停产停业损失部分暂计算至2020年5月，以实际判决为准）；3.由被告承担本案的全部诉讼费用。 原告九和化工公司向本院提供的证据有（均为复印件）： 1.原告营业执照，证明原告诉讼主体资格。 2.《花山工业集中区入区合同书》，该协议系招商引资协议，证明原花山工业集中区管理办公室向原告出让工业用地20余亩，期限50年，供原告从事精细化工生产项目；协议约定双方的权利和义务，原花山工业集中区管理办公室有义务为原告提供必要的协调和帮助；协议约定违约责任；合同仍在履行。 3.马国用（2007）第80001号《国有土地使用权证》、马房字第××号《房地产权证》叁份。证明原告依据《花山工业集中区入区合同书》取得案涉土地使用权及房屋所有权。 4.《关于同意马鞍山九和化工科技有限公司入驻花山工业集中区的批复》《关于马鞍山九和化工科技有限公司项目备案的批复》《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》《建设工程施工许可证》《建设工程竣工规划验收证》《建设工程消防验收意见书》《安全性鉴定检测报告》叁份、《建设项目竣工环境保护验收申请表》《清洁生产审核报告》。证明2006年原告投资建设的高性能化学助剂项目，依法取得入园批复、项目立项审批、用地许可审批等，并且项目建成后已经相关部门环保、消防、建筑质量等均检测验收合格。 5.2008年《马鞍山市“专、精、特、新”企业》牌匾、2008年度《花山区经济发展突出贡献企业》牌匾、2014年《安全生产标准化省三级企业（化工）》牌匾、2017年安徽省科技厅、财政厅、安徽省国家税务局、地方税务局联合颁发的《高新技术企业证书》，证明原告相关的设施设备符合国家标准，经营过程中对地方经济发展做出了一定贡献，且在技术上也进行了大量投入。 6.《关于责令限期整改安全隐患的通知》《关于马鞍山九和化工科技有限公司安全隐患整改情况的报告》《关于责令停产整改的通知》《报告》《关于设计诊断的回复》《关于请求给予我厂整体搬迁的报告》（附说明函）《回复》《关于请求依法依规给予我厂经济补偿的报告》。证明被告依据新的国家化工企业隐患判定标准要求原告整改，原告咨询化工设计单位需要对危险品仓库进行改建；被告既不同意原告在原址进行改建，又不同意原告搬迁至化工集中区；被告于2019年责令原告停产并于2019年11月8日实施了停电；被告对于原告的补偿要求不予答复。 7.《房地产估价报告》，证明截至2020年5月9日，原告的土地及建筑物（含装修）附属物及树木、设备的市场评估价为9305773元。 8.2019年9月至2020年5月《资产负债表》和《利润及分配表、损益表》，证明原告因停产造成的经济损失合计343055.21元。 9.《解除劳工合同补偿金》《解除劳动合同补偿协议书》《劳动合同书》《城镇职工企业养老保险应缴实缴明细表》六组。证明原告支付的人员遣散费用217749.90元。 10.《产成品、半成品损失一览表》《原料损失一览表》，证明原告原材料、产成品及半成品损失共计175056.5元。 11.《评估委托协议书》、银行汇款凭证，证明原告支付的评估费。 慈湖高新区管委会答辩称：1.案涉协议签订于2006年，应适用当时的法律、法规及司法解释规定，作为民事争议处理，不属于行政案件。2.案涉合同已履行完毕。原马鞍山市花山工业集中区管理办公室已按照约定协助九和化工公司办理了提供工业用地和土地登记手续，该公司也依法取得国有建设用地使用权，办理了国有土地使用权证。同时原马鞍山市花山工业集中区管理办公室为该公司合法办理了项目备案批复手续，助其合法取得建设用地规划、工程规划、工程竣工验收以及安全生产与环保验收等手续，该公司已顺利生产运营。原马鞍山市花山工业集中区管理办公室合同义务已履行完毕。3.九和化工公司诉请补偿其各项经济损失无事实根据和法律依据。根据《中华人民共和国安全生产法》相关规定及《化工和危险化学品生产经营单位重大生产安全事故隐患判定标准（试行）》，因九和化工公司在役化工装置存在重大安全隐患，本机关有权责令其限期整改。该公司未能及时整改，本机关的下属机构安环局依法予以通知有关单位停止供电。因此本机关系依法履职。综上，原告的诉请不应支持，请求依法驳回其诉请。 慈湖高新区管委会向本院提交的证据有（均为复印件）： 1.统一社会信用代码及法定代表人身份证明书，证明被告主体身份信息。 2.《花山工业集中区入区协议书》、马国用（2007）第80001号《国有土地使用权证》，协议书中第一条约定，被告依据合同向原告供地，原告按照国家法律、法规和本合同有关规定取得土地使用权；协议第十四条约定，被告为原告代为办理土地登记手续；协议第十八条约定，原告在投产运营期间，应服从被告日常管理，原告日常生产应符合国家、省、市安全生产和环保要求的法律法规规定。证明被告在协议书中的义务是协调原告办理土地登记手续，并提供必要协调帮助义务，但原告生产应符合安全生产与环保要求，现原告已经办理土地证，被告按约履行完成了自身义务，不存在违约行为，合同权利义务已经履行完毕，应当终止。 3.《关于同意马鞍山九和化工科技有限公司入驻花山工业集中区的批复》《关于马鞍山九和化工科技有限公司项目备案的批复》，证明被告已经按照《花山工业集中区入区协议书》提供必要的协调和帮助义务。 经庭审质证，慈湖高新区管委会对九和化工公司提供的证据质证意见为： 对证据1、2三性无异议，需要强调案涉协议书有招商引资性质，合同第18条中原马鞍山市花山工业集中区管理办公室的义务是协助原告取得土地指标，并帮助其顺利进入园区，但该义务明确界定为开工建设和投产运营时期。原告入工业园需签订国有土地出让合同，合同第9条规定如改变规定的土地用途，应当取得规划部门的批准，以上均不是被告的合同义务或行政职责。合同第11条系原告的义务，对被告无约束力。合同第12条系被告的权利而非义务，故上述条款不能作为判断被告违约的依据。原、被告双方对于原告取得土地以及原告顺利地办理全部开工手续均无异议，被告合同义务已履行完毕。另，原告的开工建设和日常生产还应符合国家、省、市、安全生产和环保要求的法律规定。原告未及时跟进最新要求和标准，且被告下属安全生产监督管理局系独立机关，其行为后果不应由被告承担。合同第20条约定的是违约责任，即便原告认为合同权利义务没有终止，被告不存在违约行为，原告要求解除合同无事实根据和法律依据。案涉合同书于2006年9月1日签订，本案应属民事纠纷。原告系日常生产中出现安全生产的重大隐患，被告在该阶段无合同法意义上的协调和帮助义务。对证据3的三性及证明目的无异议。对证据4请求核对原件，对三性无异议，但是达不到原告的证明目的。原告的证据仅证明原马鞍山市花山工业集中区管理办公室在投产运营以及开工建设阶段履行了合同的义务，原告当时按照建设工程完成了安全性检测，但未按石油化工的标准完成安全性检测。国家有权及时制定相关国家标准或者行业标准，并根据科技进步和经济发展提升安全生产要求，原告未达到最新的化工行业标准。对证据5三性均无异议。对证据6真实性、合法性无异议，对关联性有异议，并且达不到原告的证明目的。判定原告是否存在重大安全隐患系高新区安监局职责，不能证明被告要求原告进行整改。铜陵化工集团化工研究设计院答复说要满足两个条件，首要条件为需提供产品不属于危险化学品的相关鉴定资料，其次方为需要政府有关部门同意在原地改建。即便按原告请求，也应先满足首要条件，不能把原因仅归咎于被告不同意其原地改建。原告改扩建或者是搬迁到新的园区，需要分别满足安全生产法、安全生产政策规定，并参加土地招、拍、挂程序。另外，被告提供皖政办[2012]57号文《安徽省人民政府办公厅关于促进我省化工产业健康发展的意见》、皖发[2018]21号《中共安徽省委、安徽省人民政府关于全面打造水清、岸绿产业又美丽长江安徽经济带的实施意见》及马发[2018]17号《中共马鞍山市委、马鞍山市人民政府关于印发全面打造水清、岸、绿、产业优美丽长江马鞍山经济带实施方案的通知》。其中皖政办[2012]57号第二条明确规定新建化工项目，原则上应在省政府确定的基地和专业化工业区布局，严格控制非园区化工产业扩大产能，坚决关闭不符合安全和环保要求的化工企业，坚决淘汰落后工艺装备和产品。皖发[2018]21号规定开展“禁新建”行动。所以原告要求原地新改扩，违背法律和政策规定。皖政[2013]58号文《安徽省人民政府关于进一步强化土地节约集约利用工作的意见》第二条第四款规定了国家级开发区投资强度不低于300万每亩。原告如希望搬到新化工园区，应当通过招、投标活动依法取得土地。原告的地块没有列入征迁范围，其要求被告按照征迁国有土地房屋的征收和补偿标准收购其企业无法律依据。对原告断电并非被告所为，其损失与被告无关。对证据7三性有异议，估价系单方委托，不具客观真实性且并非是最终估价结论，原告的企业资产价值与本案无关联性，原告不属于拆迁范围，不能达到证明目的。对于证据8三性及证明目的不予认可，系原告单方制作，达不到证明目的，不能证明是被告采取断电措施并致其直接损失。对证据9、10的三性有异议，劳动合同补偿协议书无原告盖章，是否真实无法核实，无发放经济补偿金的证据，不能证明已实际支付遣散费用，且不能证明是因被告违约导致原告解除劳动合同。证据11与本案无关联性。 九和化工公司对慈湖高新区管委会提供的证据质证意见为：对证据1三性无异议。对证据2、3的三性无异议，但达不到被告的证明目的。被告应举证证明行政行为的合法性，被告所举的证据不能证明其行政行为的合法性。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1-6及被告提交的全部证据具有真实性，合法性，对其证明效力综合予以认定；原告提交的证据7-11不具有真实性，不予采信。 经审理查明，九和化工公司成立于2006年8月29日，经营范围为化工科技研发；生产销售丙烯酸酯系列乳液、造纸用阳离子分散乳液（不含油性乳液）；系列化工助剂（不含危险品、易制毒品）；化工产品（不含危险品、易制毒品）；技术咨询。 2006年9月1日，原马鞍山市花山工业集中区管理办公室作为甲方，九和化工公司作为乙方，签订《花山工业集中区入区合同书》，合同约定：甲方出让给乙方地块位于霍里镇××村花山工业集中区内，面积为20.025亩。乙方按合同约定向甲方支付土地使用权出让金1421775元。合同出让地块是工业用地，乙方主要建设精细化工生产项目，在出让期限内如需改变合同规定的土地用途，应当取得甲方和城市规划行政主管部门批准后，按国家和省市有关法律法规执行。合同第11条约定：“乙方同意政府为公用事业需要敷设的各种管道与管线通过、穿越受让宗地，在土地使用期限内，乙方有义务对该地段内的公用设施妥善保护，否则应承担修复工程的一切费用。”第12条约定：“乙方取得土地使用权并在使用年限内完成承诺的固定资产投资额后，经甲方同意后，可以依法转让、出租、抵押或用于其他经济活动。”第13条约定：“本合同自签署之日起3个月内，乙方应对所投资项目进行工商注册登记；本合同签署6个月内开工建设，一年内完成所承诺的固定资产投资额。”第18条约定：“乙方在开工建设和投产运营期间，应服从甲方日常管理。甲方有义务为乙方的开工建设和投产运营提供必要的协调和帮助。乙方开工建设和日常生产应符合国家、省、市安全生产和环保要求的法律法规规定，废水、废气、废渣应达标排放。”第20条约定：“违约责任：一方违约，另一方有权终止本合同，并有权要求另一方赔偿由此而造成的经济损失。”合同签订后至2010年间，九和化工公司先后取得建设用地规划许可证、国有土地使用权证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证、建设工程竣工规划验收证、房屋所有权证。2009年九和化工公司通过建设项目竣工环境保护验收，2012年通过清洁生产审核评估验收。九和化工公司处于正常经营状态。 2019年4月9日，慈湖高新区管委会安全生产监督管理局作出《责令限期整改安全隐患的通知》，要求九和化工公司在化工行业安全生产隐患集中排查治理行动中发现的问题和隐患进行整改。同年9月20日，慈湖高新区安全生产委员会下发《关于责令停产整改的通知》，因九和化工公司在役化工装置未经正规设计且未经安全设计诊断等隐患未按期完成整改，责令其立即停产组织整改，限期1个月，逾期未整改将依法采取断电措施。同年11月8日，九和化工公司被停止供电。 随后，九和化工公司向慈湖高新区管委会申请批准其在工厂现址改扩建，进行安全隐患整改。2019年12月4日，慈湖高新区管委会安全生产监督管理局和经贸发展部回复该公司：化工企业必须进化工集中区，不支持该项目在原址上进行改扩建。九和化工公司遂向慈湖高新区管委会申请整体搬迁至该区化工集中区。2020年1月3日，慈湖高新区经贸发展部回复为：九和化工公司未同意新慈集团提出的收购方案，无法征迁与回购；化工区域内目前无闲置土地，无法置换。九和化工公司向慈湖高新区管委会提出经济补偿申请，要求按照《马鞍山市国有土地房屋征收与补偿实施方案》对该公司进行征收，慈湖高新区管委会未作回复。 九和化工公司认为慈湖高新区管委会违反《花山工业集中区入区协议书》约定，未对其开工建设和投产运营提供必要的协调和帮助，故提起本案诉讼。 另查明，原马鞍山市花山工业集中区管理办公室于2012年被撤销，其相关管理职能由慈湖高新区管委会承继。 本院认为，本案的争议焦点为：1.本案是否属行政诉讼范围；2.案涉《花山工业集中区入区协议书》是否履行完毕，是否存在解除情形；3.原告九和化工公司诉请被告慈湖高新区补偿经济损失是否有事实根据和法律依据。 一、关于本案是否属行政诉讼受案范围。 《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，公民法人或者其他组织认为行政机关不依法履行未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于行政诉讼受案范围。而修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款第（八）项在列举行政诉讼受案范围时作了兜底规定。本案中，《花山工业集中区入区协议书》系行政机关为实现公共利益和行政管理目标，为保障进入工业集中区的企业建设和投产，与原告签订的协议，属于行政协议。因行政协议兼具公法性和私法性双重属性，实践中存在将其作为行政案件或民事案件受理的两种做法。在原告已经选择行政诉讼途径的情形下，本案应作为行政案件予以受理。对被告提出本案不属于行政诉讼受案范围的抗辩理由，本院不予支持。 二、关于《花山工业集中区入区协议书》是否履行完毕，是否存在解除情形。 《中华人民共和国合同法》规定，当事人应当按照合同约定全面履行自己的义务。本案中，《花山工业集中区入区协议书》系为原告落户工业园区，保障其开工建设和投产运营而订立的协议，协议主要约定了原告取得土地的面积和出让金、投资金额、生产项目以及合同双方在开工建设和投产运营阶段的权利义务。其中该协议第13条约定，原告应在合同签署后6个月内开工建设，一年内完成所承诺的固定资产投资额。第18条约定原告在开工建设和投产运营期间，应服从被告日常管理。被告有义务为乙方的开工建设和投产运营提供必要的协调和帮助。案涉协议于2006年签订后，被告协助原告先后取得国有建设用地使用权、项目备案批复、建设工程规划许可和竣工验收，以及安全生产与环保验收等手续，原告正式运营后，案涉协议即已履行完毕，合同目的已实现，双方之间合同关系已终止，无合同解除之基础。对原告提出解除合同的主张，本院不予支持。 对原告提出被告未尽到投产运营阶段协调和帮助义务，致合同目的无法实现的主张，本院认为，基于促进产业升级、维护公众安全以及保护生态环境的要求，国家提升了化工和危化品行业的相关标准。原告作为化工企业，因其在役化工装置、厂区不符合最新行业标准，致其无法生产经营，不能归咎于行政机关不履行2006年企业落户工业园区的协议。实际上，入区协议书至原告正式运营时即已履行完毕，原告将协议条款理解为被告应履行对其全部经营阶段的协调和帮助义务，系无限期延长被告义务，该理解不具备合理性。故对原告该项主张，依法不予支持。 三、关于原告诉请被告补偿经济损失是否有事实根据和法律依据。 如前所述，《花山工业集中区入区协议书》已履行完毕，无合同解除之基础。故原告基于合同解除诉请被告补偿其经济损失无事实根据和法律依据，依法不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告马鞍山九和化工科技有限公司的诉讼请求。 案件受理费82200元，由原告马鞍山九和化工科技有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长 花 卉 审判员 齐 萍 审判员 焦明君 二〇二〇年十月三十一日 书记员 夏 丽 附：相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。