广东省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）粤行赔终29号上诉人（原审被告）：阳山县人民政府。住所地：广东省清远市阳山县阳城镇行政中心三路。法定代表人：廖敬华，县长。委托代理人：冯光坚，阳山县法制局工作人员。委托代理人：朱延红，广东平正信诚律师事务所律师。上诉人（原审被告）：阳山县发展和改革局。住所地：广东省清远市阳山县行政中心四路。法定代表人：杨春晓，局长。委托代理人：黄志辉，阳山县法制局工作人员。委托代理人：雷雪梅，广东平正信诚律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：阳山县南阳供水有限公司。住所地：广东省清远市阳山县阳城镇商业大道。法定代表人：杨晨辉，董事长。委托代理人：杨建文，北京市盈科（广州）律师事务所律师。原审原告阳山县南阳供水有限公司（以下简称南阳供水公司）诉阳山县人民政府、阳山县发展和改革局（以下简称阳山县发改局）行政赔偿纠纷一案，广东省清远市中级人民法院于2018年12月13日作出（2018）粤18行初115号行政赔偿判决。阳山县人民政府、阳山县发改局不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：原告南阳供水公司于2005年5月接管经营原阳山县自来水公司。自2007年4月11日调整供水价格后，原告南阳供水公司分别于2007年、2010年、2014年多次向被告阳山县发改局提交申请，要求调整供水价格。被告阳山县发改局对2007年、2010年的申请均复函表示暂不调整，对2014年的申请表示待工作组研究提出方案报县政府后再进行下一步工作，但阳山县发改局随后一直没有答复原告。原告南阳供水公司遂于2016年3月24日向原审法院提起行政诉讼，要求确认两被告对其申请调整供水价格的行政不作为行为违法并赔偿经济损失。原审法院经审查于2016年7月20日作出（2016）粤18行初40号行政判决，判决：一、确认被告阳山县人民政府、被告阳山县发改局对原告南阳供水公司申请调整供水价格不及时履行法定职责的行为违法；二、限被告阳山县人民政府、被告阳山县发改局自本判决发生法律效力之日起三个月内对原告南阳供水公司申请调整供水价格作出行政行为；三、驳回原告南阳供水公司要求被告阳山县人民政府和阳山县发改局赔偿经济损失的诉讼请求。上述第三项判决的理由为：“因阳山县人民政府、阳山县发改局的行政行为只是未及时履行法定职责，并没有作出违法行政行为侵犯原告的财产权，原告也没有提交财产权受到侵害损失的证据，两被告在行使行政职权时不存在《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定的侵犯原告财产权应当承担赔偿责任的情形。因此，原告请求两被告赔偿原告经济损失的行政赔偿诉求不符合国家赔偿法的赔偿范畴”。（2016）粤18行初40号行政判决送达后，双方当事人均未提出上诉，已经发生法律效力。其中，两被告签收该40号行政判决书的时间为2016年7月28日。阳山县发改局收到（2016）粤18行初40号行政判决书后，于2016年8月5日向阳山县人民政府提交《关于调整县城供水价格有关问题的请示》，在政府批示后，经过成本监审、公开征求意见、价格听证、社会风险评估等程序，阳山县发改局通过集体讨论确定最后调整方案，于2017年6月23日向阳山县人民政府发出要求审议《阳山县城供水价格调整方案》的请示，阳山县人民政府于2017年9月15日召开常务会议明确县城供水价格调整方案从2017年11月1日起执行。阳山县发改局于2017年10月31日作出《关于调整县城供水价格和实施居民阶梯水价有关问题的通知》（阳发改价格[2017]26号）。原告南阳供水公司认为被告阳山县人民政府、阳山县发改局没有按（2016）粤18行初40号行政判决规定的期限作出行政行为，继续拖延履行法定职责，并以调整后的水价与调整前的价差为依据计算其经济损失，向原审法院提起行政诉讼，要求确认两被告拖延履行调整供水价格的法定职责的行为违法，并要求赔偿损失共计15688641.54元。原审法院经审理于2018年6月10日作出（2018）粤18行初65号行政裁定书，认为：1、行政机关不履行生效判决的行为不可诉；2、原告南阳供水公司的部分诉讼请求构成重复起诉；3、原告南阳供水公司单独提出的行政赔偿请求应当按照《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款的规定，走行政先行处理程序，先向赔偿义务机关提出赔偿申请。据此，驳回了原告南阳供水公司的起诉。另查明，原告南阳供水公司又于2018年5月14日向阳山县人民政府、阳山县发改局提交了《国家赔偿申请书》，请求赔偿其2009年至2017年间因违法行政行为所遭受的经济损失共计16794643.25元。阳山县人民政府与阳山县发改局均作出了不予国家赔偿的决定。原告南阳供水公司遂于2018年9月26日向原审法院提起本案诉讼，请求：一、依法判令两被告赔偿向原告承担因拖延履行调整供水价格法定职责所造成的损失，包括：1、2016年11月15日至30日期间的损失92617元；2、2016年12月期间的损失186，438.92元；3、2017年1月至2017年10月31日期间的损失2，029，003.98元，以上共计人民币2308059.9元。二、诉讼费用由被告承担。又查明，两被告签收（2016）粤18行初40号行政判决书的时间为2016年7月28日，扣减15天上诉期，该40号行政判决书的发生法律效力的时间为2016年8月13日，该40号行政判决书确定被告三个月的履行期限截止时间为2016年11月13日。原告本案变更后的赔偿时段为2016年11月15日起至2017年10月31日止，损失的计算依据为每个月调整后的水价与调整前的水价的价差乘以销售总量。原审法院认为，本案是行政赔偿纠纷。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。”第四条第（四）项规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：......（四）造成财产损害的其他违法行为。”第六条第一款规定：“受害的公民、法人和其他组织有权要求赔偿。”第七条规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。”第九条第一款规定：“赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿。”第十五条规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。”第三十六条第（八）项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：......（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”《最高人民法院关于适用的解释》第九十八条规定：“因行政机关不履行、拖延履行法定职责，致使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害的，人民法院应当判决行政机关承担行政赔偿责任。在确定赔偿数额时，应当考虑该不履行、拖延履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。”原告南阳供水公司于2014年向两被告阳山县发改局、阳山县政府申请调整供水价格，两被告历时两年一直没有答复原告，经原告起诉后，原审法院于2016年7月20日作出（2016）粤18行初40号行政判决，确认被告阳山县人民政府、被告阳山县发改局对原告南阳供水公司申请调整供水价格不及时履行法定职责的行为违法；限被告阳山县人民政府、被告阳山县发改局自该判决发生法律效力之日起三个月内对原告南阳供水公司申请调整供水价格作出行政行为。两被告在（2016）粤18行初40号行政判决确定的履行期限内没有及时作出行政行为，应视为原违法行为的延续，对该行政行为的违法性不再需要重新确认。由于两被告拖延作为、慢作为的行为，事实上导致了原告从2016年11月15日起至2017年10月31日止每个月均有水价差的损失，客观上侵犯了原告的财产合法权益，根据上述法律和司法解释的规定，原告作为受害人有权取得国家赔偿的权利，两被告共同实施了拖延作为、慢作为的行为，应作为共同赔偿义务机关对原告作出共同赔偿。该赔偿应以赔偿金的方式支付，但赔偿金额应以原告的直接损失为宜。原告为证明其损失已经向原审法院提供了相应的证据，故对原告主张的经济损失合计2308059.9元，予以确认。两被告在判决书确定的履行期限内没有及时作出行政行为，既没有主动向原告作出解释取得其必要的谅解，也没有向法院作出说明，但考虑到调整水价涉及广大人民群众的切身利益，且该行政行为的实施涉及的政策性较强，程序相对复杂，且被告阳山县发改局在判决书确定的履行期限内已经开展了调整水价工作，部分履行了行政职责，两被告的行为不属于重大、明显的违法，故原告的经济损失应酌情由两被告给予赔偿为宜。基于上述情况，原告的经济损失2308059.9元，由两被告赔偿70%，即1615641.93元。原告主张的其他赔偿金额不予支持。两被告主张不予赔偿的理由与法律规定不符，不予采纳。据此，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、第六条、第七条、第九条、第十五条、第三十二条、第三十六条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十八条之规定，判决：一、被告阳山县人民政府、阳山县发展和改革局应共同赔偿人民币1615641.93元给原告阳山县南阳供水有限公司，此款限于本判决发生法律效力之日起30天内付清。二、驳回原告阳山县南阳供水有限公司的其他诉讼请求。上诉人阳山县人民政府、阳山县发改局不服,上诉请求撤销一审判决。主要理由是：1、原审法院认定被上诉人的损失数额未经上诉人质证，程序违法，不能作为认定事实的依据。2、原审法院未对诉讼费用如何承担作出认定，遗漏诉讼请求。3、上诉人未能在（2016）粤18行初40号《行政判决书》规定的期限内作出具体行政行为，是原未及时履行调价职责行为的继续，不是新的违法行为。若被上诉人认为上诉人拖延履行生效判决，应当申请法院强制执行，而非提起本案诉讼。事实上，被上诉人在上诉人按照法定程序调整水价的整个过程中都没有向法院申请强制执行，其在配合上诉人履行调价行为的过程中也没有对上诉人的调价过程提出过任何异议。原审法院要求上诉人承担被上诉人所谓损失的70%，不符合《国家赔偿法》规定的应当承担赔偿责任的情形。4、被上诉人的损失不是实际发生的直接经济损失，不属于《国家赔偿法》规定的赔偿范畴。5、被上诉人主张的损失与上诉人迟延履行法定职责的行为不存在必然的因果关系，原审法院以上诉人事后于2017年10月31日作出的调价标准来认定一年前被上诉人造成的损失，忽略了两者发生的先后顺序，适用法律错误。综上，请求撤销原判，发回重审。被上诉人南阳供水公司答辩称：（2016）粤18行初40号《行政判决书》生效后，上诉人怠于履行法定职责，恶意拖延不调整水价，该违法行为至2017年10月31日作出水价调整之前一直处于延续的状态，直接导致被上诉人售水价格继续低于成本价出售。被上诉人每月的售水量有《纳税申报表》《缴税凭证》相互印证，被上诉人的损失是客观存在的，而非可期待利益，上诉人依法应当承担赔偿责任。一审判决查明事实清楚，适用法律正确。综上，请求驳回上诉,维持原判。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，本案是行政赔偿纠纷，争议焦点是行政机关未及时履行职责的行为与行政相对人的损失是否具有因果关系。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：......（四）造成财产损害的其他违法行为。”《最高人民法院关于适用的解释》第九十八条规定：“因行政机关不履行、拖延履行法定职责，致使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害的，人民法院应当判决行政机关承担行政赔偿责任。在确定赔偿数额时，应当考虑该不履行、拖延履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。”本案中，阳山县人民政府、阳山县发改局未在（2016）粤18行初40号行政判决规定的期限内对南阳供水公司申请调整供水价格作出行政行为，该未及时履行调价职责的行为导致南阳供水公司从2016年11月15日起至2017年10月31日止每个月均有水价差的损失，损害了南阳供水公司的合法权益。南阳供水公司起诉请求阳山县人民政府、阳山县发改局赔偿2016年11月15日起至2017年10月31日止的损失并提供了相应的证据证明其损失共计2308059.9元。一审法院经审理认定，根据上述法律和司法解释的规定，南阳供水公司有依法取得国家赔偿的权利，阳山县人民政府、阳山县发改局依法应共同赔偿南阳供水公司的经济损失。考虑到调整水价涉及广大人民群众的切身利益，该行政行为的实施涉及的政策性较强，程序相对复杂，且阳山县发改局在判决书确定的履行期限内已经开展了调整水价工作，部分履行了行政职责，阳山县人民政府、阳山县发改局的行为不属于重大、明显的违法，故阳山县人民政府、阳山县发改局对南阳供水公司的经济损失2308059.9元按70%的比例酌情赔偿。一审法院据此判决阳山县人民政府、阳山县发改局共同赔偿1615641.93元给南阳供水公司，并无不当，本院依法予以维持。阳山县人民政府、阳山县发改局上诉主张，被上诉人的损失数额未经上诉人质证，不能作为认定事实的依据，上诉人未能在（2016）粤18行初40号《行政判决书》规定的期限内作出具体行政行为，是原未及时履行调价职责行为的继续，不是新的违法行为，被上诉人主张的损失与上诉人迟延履行法定职责的行为不存在必然的因果关系，一审法院适用法律错误等，请求撤销原判，发回重审，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案免收案件受理费。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇二〇年十月二十六日法官助理李穗珍书记员赖心仪饶晔