江西省吉安市青原区人民法院行 政 判 决 书（2020）赣0803行初149号原告：刘振水，男。委托诉讼代理人：陈龙民，福建仁胜律师事务所律师。委托诉讼代理人：黄雪玲，福建仁胜律师事务所律师。被告：井冈山市碧溪镇人民政府。法定代表人：刘本标，镇长。出庭负责人：乐鹏宇，维稳信息督查员（分管领导）。委托诉讼代理人：陈文艺，江西西昌律师事务所律师。被告：泰和县农业农村局。法定代表人：刘仁勇，副局长。委托诉讼代理人：刘建伟，江西西昌律师事务所律师。委托诉讼代理人：汤雄，江西西昌律师事务所律师。被告：泰和县自然资源局。法定代表人：邓新华，局长。委托诉讼代理人：刘亮华，该局干部。被告：吉安市泰和生态环境局。法定代表人：刘忠山，局长。出庭负责人：王显光，副主任科员。委托诉讼代理人：吴祥锋，该局工作人员。委托诉讼代理人：罗洁，江西丰繁律师事务所律师。原告刘振水诉请确认被告井冈山市碧溪镇人民政府（以下简称碧溪镇政府）、泰和县农业农村局、泰和县自然资源局、吉安市泰和生态环境局（以下简称泰和生态环境局）行政强制执行行为违法，于2020年6月1日向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月8日受理后，向被告碧溪镇政府、泰和县农业农村局、泰和县自然资源局、泰和生态环境局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月15日公开开庭审理了本案。原告刘振水及其委托诉讼代理人陈龙民、被告碧溪镇政府分管领导乐鹏宇及委托诉讼代理人陈文艺、被告泰和县农业农村局委托诉讼代理人汤雄、泰和县自然资源局委托诉讼代理人刘亮华、被告泰和生态环境局副主任科员王显光及委托诉讼代理人吴祥锋和罗洁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。刘振水诉称，2018年4月，原告到严坑水库后面的荒地建造牛蛙养殖场用于养殖牛蛙。碧溪镇政府于2019年11月口头通知原告，表示因为环保问题禁止养殖牛蛙，要求原告在2020年3月底全部退养。2019年12月12日晚，四被告联合执法，突然组织大批人员用挖掘机强行挖毁原告的牛蛙养殖场，拆除现场的纱网、水管、板房等设施设备，并将石灰粉撒入养殖池，导致原告养殖的约15.48亩牛蛙及牛蛙蝌蚪全部死亡。根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十三条、第四十四条等相关规定：行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，行政机关才能强制执行；行政机关作出强制执行决定前，应当事先以书面形式催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定；催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人；行政强制执行决定书送达当事人后，行政机关应予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内既不申请行政复议又不提起行政诉讼，当事人又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除；行政机关除情况紧急外，不得在夜间实施行政强制执行。而本案中，被告在其口头通知原告的履行期限尚未届满的情况下，无任何合法手续且未遵守以上相关法定程序，在夜间实施了强制拆除原告牛蛙养殖场的设施设备并向原告牛蛙养殖池投撒石灰粉造成牛蛙及牛蛙蝌蚪全部死亡的行为，违反了法律规定。综上，为维护原告的合法权益不受侵害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律法规之规定，特向贵院提起行政诉讼，请求判令：1.依法确认被告于2019年12月12日实施的强制清除原告牛蛙养殖场的具体行政行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。刘振水向本院提交了以下证据：1.严坑水库后面荒地转租协议，证明原告向刘世民承包位于严坑水库后面的荒地用于养殖牛蛙，四被告违法清除的牛蛙养殖场为原告所有；2.省长热线信访录音光盘及翻译、信访情况表及受理告知书、信访事项答复意见书、信访复查申请书及物流信息、2019.12.12-2019.12.18的照片、视频光盘，证明2019年12月12日晚，四被告在无任何合法手续的情况下进行联合执法，组织大批人员及雇佣工人，违法拆除原告牛蛙养殖场的设施设备，并向原告的牛蛙养殖池投撒石灰粉，导致原告养殖的约15.48亩牛蛙及牛蛙蝌蚪全部死亡；3.牛蛙养殖场示意图、2019.5.26-2019.12.9的照片、视频光盘，证明原告的牛蛙养殖场在未被四被告违法清除前的实际情况。碧溪镇政府辩称，第一、原告的牛蛙养殖行为违法。2012年，陇背村村民刘世民承包严坑口水库（实为山塘）。2018年5月1日，刘世民在未经陇背村民委员会同意的情况下，擅自将严坑水库后面荒地转租给原告用于牛蛙养殖。但是，原告未经过环境影响评价，即将耕地用网围挡，安装进出水管道，并投放蛙苗进行高密度养殖、流水养殖。且该养殖活动，未建设污水处理设施和无害化处理设施，牛蛙养殖产生的养殖污水，原告未经有效处理，便直接将养殖污水排入山塘，牛蛙尸体也未经无害化处理，其养殖行为违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》等法律规定。第二、碧溪镇政府整改原告牛蛙养殖场的行为并未违法。2018年6月，原告进行牛蛙养殖后，群众发现牛蛙养殖对水库的水质有一定的污染，产生了意见，并向县生态环保局反映了情况。期间，碧溪镇政府会同县生态环保局和县农业农村局多次到现场查看，劝告原告及时退养，但其仍未退养到位。2019年9月2日，秦和县人民检察院下达检察建议书（泰检行公［2019］36082600021号），要求碧溪镇政府依法履行环境保护职责，整改原告的牛蛙养殖场。收到检察建议书后，碧溪镇政府责令陇背村于2019年10月30日前对养殖场进行整改。2019年10月30日，碧溪镇政府会同县生态环保局对养殖场进行实地查验，原告以牛蛙处于冬眠期不便运输为由，仍未完全退养并出具承诺书。2019年12月12日，为消除环境污染隐患，县生态环保局、县农业农村局、县自然资源局联合执法，以碧溪镇政府为责任主体，对原告牛蛙养殖场进行整改。碧溪镇政府在整改前多次通知原告退养，并保障了其陈述申辩权（原告出具承诺书），在原告一直不退养的情况下，才对其进行整改，碧溪镇政府的行为并未违法。综上，恳请法庭依法驳回原告的诉讼请求。碧溪镇政府向本院提交了以下证据：1.严坑口水库承包合同书、严坑水库后面荒地转租协议，证明2012年陇背村村民刘世民承包严坑口水库（实为山塘），2018年5月1日，刘世民在未经陇背村民委员会同意的情况下，擅自将严坑水库后面荒地转租给原告用于牛蛙养殖；2.泰和县人民检察院泰检行公［2019］36082600021号检察建议书、泰和县碧溪镇人民政府会议记录、泰和县碧溪镇人民政府责令整改通知书、泰和县碧溪镇人民政府关于陇背村村民刘世民牛蛙养殖整改情况说明、泰和县碧溪镇人民政府关于泰和县人民检察院检察建议书办理情况的回复，证明案涉牛蛙养殖场整改的过程；3.两次退养告知的现场照片、刘世民及原告出具的承诺书、牛蛙养殖场整改前中后的现场照片、泰和县病死畜禽无害化处理登记表，证明牛蛙养殖场整改进行了通知并且原告进行了陈述申辩，出具了承诺书，整改行为未违法。泰和县农业农村局辩称，一、原告不具备诉讼主体资格。依据《中华人民共和国行政诉讼法》“第二章受案范围第十二条（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”。首先，被拆除的养殖场系刘世民在未经陇背村村民大会同意的情况下，擅自转租给原告用于牛蛙养殖。其次，被拆除的养殖场未经审批违法建造，未经环境影响评估，未建设污水处理设施和无害化处理设施，存在较大环境污染隐患，故该涉案养殖场系违章建筑，属于非法利益，碧溪镇政府对原告的违法建筑予以拆除，是对原告违法行为的弥补与修正，是为了整个社会的公共利益，是执行国家的相关政策，故拆除行为没有侵犯原告任何合法权益，不应承担赔偿义务。二、泰和县农业农村局不是本案的适格被告。依据《中华人民共和国行政诉讼法》“第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。……两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告”。结合本案来看，拆除养殖设施的行为主体是碧溪镇政府，泰和县农业农村局不是这一具体行为的作出者、执行者。而且泰和县人民检察院《检察建议书》（泰检行公[2019]36082600021号）表明，原告养殖牛蛙的行为未经环境影响评估，未建设污水处理设施和无害化处理设施，致使存在较大环境污染隐患的行为，该检察建议是向碧溪镇政府提出的。按照属地管理，对牛蛙养殖场的拆除工作也是由碧溪镇政府执行，从环保角度来看，也是由泰和生态环境局下达整改措施，而泰和县农业农村局也只是因为涉及养殖问题才去现场进行实地考察，并按照上级政府的要求协助碧溪镇政府、泰和生态环境局对原告进行了劝告，并未组织人员拆除养殖场。综上，请求法庭依法驳回原告的诉讼请求。泰和县农业农村局未向本院提交证据。泰和县自然资源局辩称，牛蛙养殖审批权限都在乡镇，设施农业地管理意见，责任都在乡镇，这个事情泰和县自然资源局不太清楚，拆除之前泰和县自然资源局通知本案诉讼代理人去开会，诉讼代理人本人没有去，现场组织了协调会，整个强拆过程泰和自然资源局都不清楚，请求驳回原告起诉。泰和县自然资源局未向本院提交证据。泰和生态环境局辩称，泰和生态环境局并非本案的适格被告，请法庭依法查明后驳回原告的起诉。本案中，关于原告位于严坑水库后面的牛蛙养殖场，泰和生态环境局从未下达任何行政强制执法文书，也没有采取任何行政强制措施，也未参与对其牛蛙场的场地毁损以及设备设施等拆除，牛蛙的死亡与泰和生态环境局不存在任何因果关系。因此，原告将泰和生态环境局列为被告是没有事实依据的。综上，泰和生态环境局未针对原告的牛蛙养殖场采取任何违法的行为，不是本案适格被告，请求法院依法驳回原告的起诉。泰和生态环境局未向本院提交证据。当事人发表质证意见如下：对原告提交的证据，碧溪镇政府经质证认为，对证据1真实性无异议，原告在该处养殖牛蛙，被告及相关单位在2019年11月前均不了解，水库周边的是刘世民承包的，被告及相关单位一直认为是刘世民在该处养殖牛蛙，且在之前的执法过程中，刘世民也一直没有否认该事实；证据2第一项真实性由法庭核实，第二项照片视频光盘，大部分是之前养殖的视频，不能证明15.8亩均养殖牛蛙，也不能证明全部的牛蛙均处理，养殖面积没有这么大，原告转运了部分牛蛙；证据3不能说明被告清除前原告实际养殖牛蛙的情况，只能证明原告平时的养殖情况，与本案没有关联性。泰和县农业农村局经质证认为，证据1由法庭核实，刘世民未经大队同意擅自租给原告；证据2真实性由法庭核实，关联性不能达到证明目的，不能证明联合执法行为，信访情况表等由碧溪镇政府作出，与泰和县农业农村局无关联，质证意见同泰和生态环境局，没有要求联合执法或下达文件，物流信息三性无异议，第二项质证意见同泰和生态环境局，不能证明就是被拆除养殖场养殖的牛蛙，不能确定原告养殖范围15.8亩，及全部养殖牛蛙；证据3示意图不是所有范围都用于养殖牛蛙，光盘质证意见同泰和生态环境局。泰和县自然资源局经质证认为，其没有参与这个事情，没有证据可以证明，质证意见同其他被告。泰和生态环境局经质证认为，证据1由法庭核实；证据2第一项请法庭核实，信访情况表及受理告知书是碧溪镇政府作出，与泰和生态环境局无关联，信访答复意见书是碧溪镇政府单方作出，环保局不知情，答复书上第二点碧溪镇政府阐述“还未完全退养……”事实部分无异议，联合执法有异议，不存在联合执法的行为，仅有碧溪镇政府单方出具，照片不能达到证明目的，是否在原告养殖场拍摄无从得知，牛蛙养殖场的规模以及牛蛙的大小、重量无从确定；证据3示意图充分说明不是全部池子养殖牛蛙，还有一部分存在退养空池，养殖面积及损失没有原告所称的这么多，照片和视频不能达到原告的证明目的，无法从照片及视频核实，该三组证据不能证明泰和生态环境局与碧溪镇政府联合执法，泰和生态环境局不是本案适格被告。对碧溪镇政府提交的证据，原告经质证认为，1.证据1合同书真实性由法庭依法认定，转租协议真实性无异议，证实原告被强制清除牛蛙养殖场的事实，原告是本案适格原告；证据2检察建议书真实性无异议，关联性有异议，对案外人的检察建议，讲的是刘世民，检察建议书没有要求镇政府对牛蛙养殖场进行清除，仅是要求完善基础设施，消除环境污染隐患，会议记录没有原件，真实性无法确认，且该记录里面的内容也是进行整改，没有要求对养殖场进行清除，责令整改通知书三性有异议，整改情况说明说的也还是整改，碧溪镇政府办理情况回复是属于他们单方制作，对其内容有异议，这里面超越检察意见书的内容范围，对原告养殖场进行非法拆除，里面内容歪曲部分事实；证据3被告举证的两次告知的现场照片三性有异议，其一无原件，其二没有具体来源，用什么拍摄及拍摄时间，其三现场没有原告，承诺书真实性由法庭认定，牛蛙养殖场的业主是原告并非刘世民，原告仅是承租刘世民的场地，原告的承诺书可以证明原告在诉状中所称的事实，原告承诺在2020年6月份之前退养牛蛙，但被告采取非法手段清除牛蛙养殖场，导致原告相应损失，这里不能证明被告的行为具有合法性，看不出被告向原告通知，根据行政强制法，被告行政行为必须经过书面形式告知原告具有法律赋予的相应权利，违反相关法律违法对原告养殖场进行拆除，泰和县无害化登记表三性有异议，签名是周文斌，与本案不具有关联性，其次无害化处理登记表即使是从原告养殖场运出来的，这个牛蛙并非病死的牛蛙，处理的牛蛙并非全部的牛蛙，2019年12月16日现场还遗留大量由石灰粉毒死的牛蛙，如果这些无害化处理的牛蛙系从原告养殖场运出来的也仅仅是一小部分，测量图由法庭依法认定，测量时原告不在现场。泰和县农业农村局经质证认为，证据1无异议；证据2真实性合法性无异议，检察建议书是给碧溪镇政府的，不是下发给农业局的，情况说明、检察意见书的办理回复及整改说明无异议，联合执法是碧溪镇政府提出的，没有相关单位联合执法的文件，农业农村局应政府要求对原告进行劝养告知，无害化登记表无异议；证据3质证意见同泰和生态环境局。泰和县自然资源局经质证认为，证据1无异议；证据2检察建议书真实性无异议，该局参与这个事仅是参与协调会，没有对原告违法事实进行立案调查或处罚决定，即使去了，仅是观摩学习、调查情况，没有做出执法行动；证据3无异议。泰和生态环境局经质证认为，证据1无异议；证据2无异议，通过该组证据反映环保局在本案发生之前多次劝原告进行退养；证据3无异议，退养现场照片及承诺书可以反映本案之前多次劝原告退养，且原告同意2020年3月前退养，对碧溪镇政府的回复有异议，该回复是碧溪镇政府单独作出的，生态环保局没有参与联合执法，也没有参与相关会议的召开，检察建议书是检察院下达给碧溪镇政府的，回复也是碧溪镇政府单独作出的，与环保局无关，无任何证据证明该局参与联合执法。本院对上述证据认证如下：当事人对对方提交的证据无异议或真实性无异议的，本院经审查均予以确认并在卷佐证。原告提交的证据2中的省长热线电话录音能与其他证据相互佐证，本院予以采信。被告提交的证据2中的责令整改通知书、整改情况说明及办理情况回复系客观真实的且能相互佐证，本院予以采信，会议记录虽为复印件，但能与其他证据相互佐证，本院亦予以采信；证据3中的照片为复印件，原告不予认可，故本院不予采信，承诺书能与其他证据相互佐证，本院予以采信，无害化处理登记表上签名的畜主为周文斌，与本案无关，本院不予采信，测量宗地图系客观真实的，本院予以采信。经审理查明，2012年，案外人刘世民向委会承包了严坑水库，承包期限为30年（自2012年3月9日起至2042年4月9日）。2018年5月1日，原告刘振水与刘世民签订《严坑水库后面荒地转租协议》，约定刘世民将陇背村严坑水库后面十五亩左右的荒地转租给原告养殖牛蛙，期限为3年（自2018年5月1日起至2021年5月1日止），后原告开始在该地养殖牛蛙。2019年9月9日，泰和县人民检察院（以下简称泰和检察院）向被告碧溪镇政府发出泰检行公［2019］36082600021号检察建议书，认为原告未经过环境影响评价，将耕地用网围挡，安装进出水管道，并投放蛙苗进行高密度养殖、流水养殖，该养殖活动未建设污水处理设施和无害化处理设施，原告未经有效处理，便直接将养殖污水排入山塘，牛蛙尸体也未经无害化处理，存在土壤及水资源受到污染等环境污染隐患，碧溪镇政府作为辖区内环境保护的行政责任部门，未有效履行环境保护职责，存在土壤及水资源受到污染等环境污染隐患，致使国家和社会公共利益处于持续受损状态，故向碧溪镇政府发出依法履行行政监督管理职责，切实履行环境保护管理工作，责令原告完善环评等相关手续，完善环保设施，消除环境污染隐患的检察建议。后原告退养了部分场地，2019年11月1日，原告方向碧溪镇政府承诺在2020年3月以前完成牛蛙退养。2019年12月12日晚开始，四被告组织人员用挖掘机将原告的牛蛙养殖设施清理，用石灰消杀牛蛙。原告认为四被告清除养殖场的行为违法，故向本院提起行政诉讼。另查明，在碧溪镇政府2019年12月16日向泰和检察院关于检察建议书办理情况的回复及2020年3月10日向原告关于信访事项答复意见书中，均包含“为消除环境污染隐患，近期生态环保局、县农业农村局、县自然资源局联合执法，坚决取缔该违法违规养殖场……在养殖场内现有的牛蛙及蛙苗全部清理干净”的内容。原告在本案庭审过程中表示清除养殖场当天碧溪镇政府介绍执法人员包括另外三被告。本院认为，依照《中华人民共和国环境保护法》第三十三条第一款“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，促进农业环境保护新技术的使用，加强对农业污染源的监测预警，统筹有关部门采取措施，防治土壤污染和土地沙化、盐渍化、贫瘠化、石漠化、地面沉降以及防治植被破坏、水土流失、水体富营养化、水源枯竭、种源灭绝等生态失调现象，推广植物病虫害的综合防治。”，《中华人民共和国水污染防治法》第九条第一款、第三款“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构，在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理。”和《中华人民共和国土壤污染防治法》第七条第二款“地方人民政府生态环境主管部门对本行政区域土壤污染防治工作实施统一监督管理；地方人民政府农业农村、自然资源、住房城乡建设、林业草原等主管部门在各自职责范围内对土壤污染防治工作实施监督管理。”之规定，四被告具有在职责范围内对辖区内的土壤污染、水污染问题进行污染防治的职责。关于泰和县农业农村局、泰和县自然资源局和泰和生态环境局是否为本案适格被告的问题，前述碧溪镇政府的回复及答复中明确了2019年12月12日清除养殖场的行为系碧溪镇政府与该三被告联合执法，且原告在本案庭审过程中表示清除养殖场当天碧溪镇政府介绍执法人员包括该三被告，因此，该三被告系本案适格被告。关于原告是否具备诉讼主体资格的问题，本案当事人对系清除原告进行牛蛙养殖的养殖场没有争议，因此原告主体适格。关于被告作出的强制清除行为是否合法的问题，行政强制法第三十四条至三十八规定行政机关要进行行政强制执行，应当依法做出行政决定，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，行政机关才可依照行政强制执行程序强制执行；行政机关作出强制执行决定前，应当事先书面催告当事人履行义务，催告书除应载明履行义务的期限和方式外，还应当载明当事人依法享有的陈述权和申辩权，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，才可作出书面强制执行决定。本案中，被告在强制清除养殖场前，并未依法作出行政决定，也未书面催告当事人履行义务，未告知当事人依法享有陈述权和申辩权，也未依法作出强制执行决定；另外，依照行政强制法第四十三条的规定，除非情况紧急，行政机关不得在夜间实施行政强制执行，原告已向碧溪镇政府承诺在2020年3月前完成退养，但被告仍在2019年12月12日夜间清除养殖场，因此，被告强制清除养殖场的行为属程序严重违法，应予以撤销，但因不具有可撤销内容，故对原告要求确认被告强制清除养殖场的行政行为违法的诉请，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告井冈山市碧溪镇人民政府、泰和县农业农村局、泰和县自然资源局、吉安市泰和生态环境局强制清除原告刘振水位于严坑水库旁的牛蛙养殖场的行政行为违法。案件受理费50元，由被告井冈山市碧溪镇人民政府、泰和县农业农村局、泰和县自然资源局、吉安市泰和生态环境局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于江西省吉安市中级人民法院。审 判 长  刘小安人民陪审员  江三亮人民陪审员  贺利琳二〇二〇年十月二十七日法官助理熊苗苗书记员汤兰玉