福建省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019）闽行终1284号 上诉人（原审被告）东山县人民政府，住所地福建省漳州市东山县西埔镇白石街县府路**。 法定代表人朱真，县长。 委托代理人陈平生，福建三和律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）陈来顺，男，汉族，1938年9月1日出生，住福建省东山县。 被上诉人（原审原告）沈海明，男，汉族，1973年1月27日出生，住福建省东山县。 被上诉人（原审原告）沈养义，男，汉族，1943年7月10日出生，住福建省东山县。 被上诉人（原审原告）陈明群，男，汉族，1968年6月6日出生，住福建省东山县。 被上诉人（原审原告）沈云生，男，汉族，1968年7月28日出生，住福建省东山县。 被上诉人（原审原告）陈群辉，男，汉族，1981年7月16日出生，住福建省东山县。 被上诉人（原审原告）陈细群，男，汉族，1970年11月15日出生，住福建省东山县。 被上诉人（原审原告）陈细福，男，汉族，1973年7月9日出生，住福建省东山县。 上列八被上诉人的共同委托代理人苏志松、叶冰冰，福建顺济律师事务所律师。 上诉人东山县人民政府（以下简称东山县政府）因陈来顺、沈海明、沈养义、陈明群、沈云生、陈群辉、陈细群、陈细福（以下简称陈来顺等八人）诉其行政征收一案，不服泉州市中级人民法院（2019）闽05行初59号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 原审查明，东山县政府于2012年5月31日作出〔2012〕32号《关于加快推进旗滨玻璃项目有关事宜的专题会议纪要》（以下简称〔2012〕32号会议纪要），会议要求各相关部门和康美镇、陈城镇要加快推进征地拆迁工作，确保按时间节点向旗滨公司供地。中共东山县委于2012年6月16日作出〔2012〕9号《关于加快推进旗滨玻璃项目工作的专题会议纪要》（以下简称〔2012〕9号会议纪要），会议决定，8月31日前，完成位于山口村的71亩采砂用地征用，并交付旗滨集团使用，12月30日前，完成旗滨东区砂矿新增106亩采砂用地征地，并交付旗滨集团使用。东山县政府于2012年7月23日作出〔2012〕51号《关于东山县陈城镇赤石、西湖自然村搬迁及征地工作有关事宜的专题会议纪要》（以下简称〔2012〕51号会议纪要），会议认为，两个自然村的搬迁是旗滨重大项目建设的需要，搬迁及征地工作的进度直接关系到旗滨项目的推进速度。会议要求，指挥部要协调好财政局、发改局对搬迁、征地工作所需资金进行测算，两个自然村的搬迁和矿区征地工作要同步进行、同步完成。东山县发展和改革局于2012年12月16日作出东发改投资[2012]292号《关于核准陈城镇赤石西湖自然村搬迁建设项目的批复》（以下简称〔2012〕292号批复）,批复中载明：为确保旗滨集团第二选矿厂如期投建，保证旗滨玻璃生产线原材料的供给，根据县政府〔2012〕51号、60号文等专题会议纪要，同意搬迁建设。 漳州市工程咨询中心于2012年12月出具了《东山县陈城镇赤石、西湖自然村搬迁项目可行性研究报告》（以下简称搬迁项目可行性研究报告）,该报告第3.3.1条载明：项目搬迁拟以货币方式对搬迁户进行补偿，项目货币补偿范围包括土地、房屋、地面附着构筑物、果树、农作物等。漳州市工程咨询中心于2012年12月出具了《东山县陈城镇赤石、西湖自然村搬迁项目社会稳定风险评估报告》（以下简称风险稳定评估报告）,该报告第5.2部分明确指出，该项目拟对赤石、西湖自然村的土地及居民房屋进行征用，征用过程中也将产生如抵制征地拆迁等不稳定的社会风险。 东山县陈城镇赤石、西湖自然村搬迁项目指挥部于2012年8月6日作出《东山县陈城镇山口村关于赤石和西湖自然村搬迁公告》（以下简称搬迁公告），该公告载明：根据东山县人民政府东政综〔2012〕32号文件精神，将对赤石、西湖自然村进行整体搬迁，搬迁控制范围详见东山县陈城镇赤石片区拟征收地块规划用地边界红线图。东山县政府作出的《东山县陈城镇赤石、西湖自然村异地搬迁安置补偿方案》（以下简称安置补偿方案）载有：因采矿可能影响到当地农民群众地上生产生活物品和设施，决定实施赤石、西湖自然村异地搬迁，参照征收补偿标准制定本方案，补偿补助范围为搬迁范围内的土地、地上作物和房屋及装修、构筑物、附属物等。该安置补偿方案附件六即《关于东山县陈城镇赤石、西湖自然村跨镇安置且土地和房屋被征收的农民社会养老保障实施方案》（以下简称社保实施方案）中确定保障对象为列入跨镇安置的赤石、西湖自然村村民，且第二轮土地承包时享有农村集体土地耕地承包权的在册农业人口，保障对象的确认参照《省农业厅省国土资源厅关于印发福建省被征地农民养老保障对象审核办法的通知》等文件要求进行操作。该安置补偿方案附件七即《关于东山县陈城镇赤石、西湖自然村异地搬迁被征地农民就业培训工作实施方案》（以下简称就业培训方案）第二部分明确载明：计划从2013年起在两年内分期分批对涉及征地赤石、西湖自然村约680名劳动力实施各种类型技能培训。 东山县陈城镇赤石、西湖自然村搬迁项目指挥部于2019年3月28日对沈海明、沈养义、沈云生、陈群辉、陈细福作出房屋评估通知书，于2019年6月3日对陈明群、陈细群作出房屋评估通知书。上述通知书的内容均相同，均载有：按照《东山县陈城镇赤石、西湖自然村异地安置补偿方案》，拟对你山口村赤石自然村的房屋及农田设施进行征用，请你接到本通知之日起，10日内与指挥部协商赔偿事宜，并配合做好评估工作。东山县陈城镇山口村民委员会于2019年7月11日出具的《证明》中载有：赤石、西湖是山口村的两个自然村，赤石村共有125户，西湖村共有43户，赤石村已签订搬迁协议112户，西湖村已签订搬迁协议共43户。 原审归纳本案争议焦点为：1.原告起诉是否超过起诉期限；2.被诉行政行为是否属于征地行为；3.被诉行政行为是否合法。 原审认为，陈来顺等八人提供的居民身份证、土地承包证、证明、土地使用权证、补偿清单、房屋评估通知书与东山县政府提供的搬迁入户调查表能相互印证，可以证明陈来顺等八人主张的房屋及承包地位于赤石自然村的征地范围内，陈来顺等八人系其主张的房屋及承包地的相关权利人，与被诉征地行为存在利害关系，系本案适格原告。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。经审查，东山县政府提供的证据均无法证明陈来顺等八人于2019年收到《房屋评估通知书》之前，就已知道或者应当知道被诉征地行为的实际组织实施主体、实施时间等必要内容，故依法可以陈来顺等八人收到《房屋评估通知书》的时间作为本案起诉期限的起算点，陈来顺等八人于2019年5月30日起诉并未超过法定一年的起诉期限。 根据经审理查明的东山县政府〔2012〕32号、51号会议纪要、中共东山县委〔2012〕9号会议纪要、东山县发展和改革局[2012]292号批复、搬迁项目可行性研究报告、风险稳定评估报告、搬迁公告、安置补偿方案、社保实施方案、就业培训方案、房屋评估通知书中载明的内容，结合本案其他在案证据，足以认定东山县政府为了旗滨玻璃项目采砂及建设用地需要，在上述文件及通知中的大多标题处虽采用了“搬迁”的措词，但在上述文件及通知中的有些标题及具体内容上明确使用了“征地拆迁”“征地”“征收”等体现征地性质的词汇，且系参照征收集体土地的相关标准和程序组织实施了制定安置补偿方案、社保实施方案、就业培训方案及签订补偿协议等征地行为，因此，东山县政府以异地整体搬迁的名义实际上组织实施了赤石、西湖两个自然村集体土地的征收行为，即名为“搬迁”，实为“征地”。 而对本案集体土地征收的组织实施依法应适用农村集体土地征收的相关规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条及《征收土地公告办法》第四条、第五条、第六条、第七条、第十条规定，征收土地的组织实施应以征收土地方案经依法批准后为前提，收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内应进行征收土地公告，被征地的相关权利人应当在公告规定的期限内办理征地补偿登记手续；有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟定征地补偿、安置方案并予以公告，听取被征地农村集体经济组织和农民的意见，对当事人要求听证的，应当举行听证会；征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。本案被征收土地在征收土地方案未预先依法拟订且未经依法批准之前就组织实施，存在未批先征情形，程序违法。另东山县政府提供的证据均无法证明其在组织实施本案被征收土地的过程中已履行了上述法条规定的“两公告一登记”等程序及已依法支付了本案被征收土地的各项费用，程序违法。鉴于上述违法情形属于事实行为，不具有可撤销内容，依法应确认东山县政府组织实施征收本案土地的行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条及第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认被告东山县人民政府组织实施征收原告陈来顺、沈海明、沈养义、陈明群、沈云生、陈群辉、陈细群、陈细福位于福建省东山县××村××村内的土地的行为违法。 上诉人东山县政府不服原审判决，向本院上诉称：1.原审判决认为陈来顺等八人系本案适格被告是错误的，本案诉讼不属于行政诉讼的受案范围，被上诉人的起诉应予驳回。本案中，政府部门并未对赤石自然村进行征收，而是进行整体搬迁，被上诉人的房屋和土地从未被征收，八被上诉人的案涉房屋至今全部由八被上诉人分别占有和居住使用，被上诉人的土地没被实际作为采矿临时用地使用，案涉的搬迁行为并未对被上诉人的权利义务产生实际影响。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定了对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案应裁定驳回被上诉人的起诉。2.本案所涉行政行为属“整体搬迁”而非“土地征收”，原审认为上诉人实际上组织实施了集体土地的征收行为是错误的。案涉文件及通知中虽有个别文字使用了“征地拆迁”、“征地”、“征收”等词汇，但更多使用的是体现行为实际性质的“搬迁”用词，不能认定案涉行为系“征收行为”。八被上诉人的住宅未列入旗滨公司的采矿范围，其土地并未被实际作为采矿临时用地使用，原审认定上诉人以旗滨玻璃项目采矿及建设用地需要为目的实施了征收行为与客观情况不符，缺乏事实和法律依据。案涉赤石、西湖自然村的集体土地性质并未发生改变，不符合土地征收的行为要件，原审认定案涉行政行为属征收行为，应适用农村集体土地征收的相关规定于法无据。对于两村的土地，政府部门至今未实施土地征收，旗滨公司也仅向国土部门申请临时采矿用地，国土部门批复旗滨公司临时用地期满，应负责清理、整治、恢复土地原貌，经验收合格后，交还原土地使用权单位使用。3.被上诉人的起诉已超过起诉期限。本案中东山县陈城镇赤石、西湖自然村搬迁项目指挥部于2012年8月6日即已作出《东山县陈城镇山口村关于赤石和西湖自然村搬迁公告》，明确将对赤石、西湖自然村进行整体搬迁的具体内容，从该公告之日起，被上诉人即应知道或应当知道本案行政行为的必要内容，应当开始计算本案的起诉期限。被上诉人在一审提供的证据6证明对象中明确“本案与危房改造项目毫无关联，而被告早在危房改造项目发文前就启动征收行为”，被上诉人所称的危房改造项目系在2014年发文实施。被上诉人至2019年5月30日才提起本案诉讼，已超过法定起诉期限。4.被诉行政行为合法有据。首先，上诉人对赤石、西湖自然村实施整体异地搬迁具有法定职权。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（五）项的规定，案涉整体异地搬迁属于县级政府关于城乡建设事业、民政等的行政工作，属上诉人的法定职权范围。其次，西湖、赤石两自然村属于东山县比较偏远的村庄，文化、教育、医疗、卫生等方面的基础设施比较落后，案涉整体搬迁能改善两个自然村人居环境、提升村民的幸福指数，也可以加快东山县城乡一体化的发展步伐，有效提高东山城镇化水平。该项目已获得了发改部门的审核批准，在实施前也进行了可行性研究及社会稳定、环境影响评估，是必要的、可行的建设项目。最后，案涉异地搬迁项目属于社会公共利益项目，属于对两村村民的造福工程，获得了绝大多数村民的同意和支持，绝大多数村民已就搬迁的相关事宜于陈城镇人民政府达成一致合意并签订了书面协议。为此，原审认定上诉人的案涉行为属征收行为并确认该行为违法没有事实和法律依据。请求：撤销原审判决，依法改判驳回被上诉人的起诉。 被上诉人陈来顺、沈海明、沈养义、陈明群、沈云生、陈群辉、陈细群、陈细福辩称：原审认定事实清楚、适用法律正确，判决公正正确，上诉人的上诉请求无事实基础和法律依据，应驳回上诉人的上诉请求。其理由是：1.上诉人组织实施征收答辩人房屋及承包地的行为属于人民法院行政诉讼受案范围，且八答辩人系本案适格原告。八答辩人的房屋及承包地位于上诉人组织实施征收的征地范围内，与本案的行政行为存在利害关系，系本案适格原告。上诉人主张涉案的组织实施征收行为对答辩人的权利义务不产生实际影响，主张本案不属于行政诉讼的受理范围，该主张与事实相悖，也依法无据，不能采信。上诉人实际上已启动了对涉案房屋及承包地的组织实施征收行为，对答辩人的权利义务产生影响。如作出房屋评估通知书、制作补偿清单并送达等均可以证明上诉人实际上已经启动了对涉案房屋及承包地的组织实施征收行为。2.上诉人名为“搬迁”，实际上实施的是组织实施征收的行为，从上诉人及答辩人在原审中提供的证据均可以印证，上诉人主张涉案行政行为系“整体搬迁”不能成立。3.答辩人的起诉未超过起诉期限。答辩人于2019年收到房屋评估通知书，才知道本案的征收行为，答辩人于2019年5月30日提起行政诉讼未超过法定起诉期限。本案答辩人提供的证据6-证据9，系原审时收到上诉人的答辩状及证据后，答辩人针对上诉人的答辩状及证据材料补充提交的证据。答辩人看到上诉人提供的2012年的公告，但上诉人却又主张该征收与2014年发文的危房改造项目有关。答辩人认为该主张明显不合理，才在证据6的证明对象中对于征收行为与危房改造项目目前的情况予以说明，不能因此认定本案超过起诉期限。4.上诉人的行政行为违法。本案原审适用法律正确。本案征收土地在征收方案尚未预先依法拟定且未经依法批准之前就组织实施，存在未批先征的情况，且上诉人提供的证据无法证明其在组织实施征收过程中已经履行“两公告一登记”等程序，程序违法。请求：依法驳回上诉人的请求，维持原判。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。也就是说，当事人提起行政诉讼，其诉讼请求应当是明确和具体的，要指向具体的行政行为。就征收土地行为而言，根据我国土地管理法及相关法律法规的规定，征收土地行为包括审批、公告、补偿、安置、实施等一系列行为，涉及到不同级别的行政机关及多个部门。人民法院受理请求确认征地违法的案件，应当要求原告明确对征收土地过程中的哪一个行为提起行政诉讼，笼统以征地行为违法作为诉讼请求提起诉讼的，属于没有明确的诉讼请求的情形。本案中，原审对被上诉人的诉讼请求不明确已作了释明，被上诉人亦将其诉讼请求变更为：“确认被告组织实施征收原告位于福建省东山县××村××村内原告的房屋及承包地的行为违法。”但该诉讼请求仍未能明确针对征收土地过程中哪一个行政机关的哪一个行政行为，诉讼请求仍不明确，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一款第（一）项之规定，应当裁定驳回起诉，原审将本案的案由确定为土地行政征收，进而以东山县人民政府组织实施征收原告陈来顺、沈海明、沈养义、陈明群、沈云生、陈群辉、陈细群、陈细福位于福建省东山县××村××村内的土地的行为是否符合法定程序等作为被诉行政行为进行审理，并作出相应判决不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 一、撤销泉州市中级人民法院（2019）闽05行初59号行政判决； 二、驳回陈来顺、沈海明、沈养义、陈明群、沈云生、陈群辉、陈细群、陈细福的起诉。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  林爱钦 审 判 员  陈生奇 代理审判员  黄吉明 二〇二〇年十月十三日 书 记 员  陈美明 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。