安徽省无为市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖0225行初85号 原告安徽鸿运实业发展有限公司，住所地安徽省芜湖市无为市，统一社会信用代码91340225779097036D. 法定代表人吴运动，该公司董事长。 委托代理人彭鹏，安徽朱兴旺律师事务所律师。 被告无为市人民防空办公室，住所地无为市，统一社会信用代码113402170032739874. 法定代表人钱玉满，该办主任。 委托代理人马辉能，安徽有为律师事务所律师。 委托代理人刘娟娟，安徽有为律师事务所实习律师。 原告安徽鸿运实业发展有限公司不服被告无为市人民防空办公室2020年5月12日作出的无人防罚书字［2020］第1号人防行政处罚决定，于2020年9月3日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，于2020年9月6日向无为市人民防空办公室送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月13日公开开庭审理了本案。原告委托代理人彭鹏，被告无为市人民防空办公室委托代理人马辉能、刘娟娟及无为市人民防空办公室负责人周世文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告安徽鸿运实业发展有限公司诉称，2020年5月12日，被告作出的无人防罚书字［2020］第1号行政处罚决定，原告认为被告作出行政处罚决定认定事实不清，适用法律错误，欠缺作出行政行为的证据和依据，依法应予撤销。一、原告已缴纳人防易地建设费，被告认定事实不清，适用法律错误。本案所涉工程项目于2007年10月依法获得国有土地使用权，2008年批准开发建设两栋小高层，2010年10月开工建设，2012年8月份竣工验收。在开工之前办理了一系列行政许可手续。其中，原告在2010年3月6日依法向被告打报告，被告针对该项目分别于2010年3月10日下达《结合新建民用建筑修建防空地下室告知书》、2010年4月11日下达《关于鸿运*亲水嘉园小区项目人防工程建设初步审查意见的函》、2010年4月18日下达《防空地下室设计要求通知书》等文件，确定该项目须修建620平方米的防空地下室，据此原告与被告2010年4月20日签订《关于鸿运*亲水嘉园小区项目人防工程建设的协议》，根据协议约定，原告承诺建设抗力等级常六级面积约620平方米的防空地下室，如果不能按照协议约定修建防空地下室，须在规定的期限内按每平方米1800元缴纳人防易地建设费。工程竣工验收竣工后，因该项目地下室不能满足设计要求，原告依照协议约定缴纳了一百一十六万元的人防易地建设费，并取得《防空地下室建设意见书》。原告认为，其既没有违反协议约定，也没有违反法律、法规的规定，因此不应再另行缴纳人防易地建设费。二、退一步说，即使认定原告存在违法行为，那么根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在两年内没有被发现，不再给予行政处罚。本案中无论是原告办理鸿运*亲水嘉园项目相关行政许可的时间,还是缴纳人防易地建设费、取得《防空地下室建设意见书》的时间均发生于2013年5月份以前,也就是说假设原告的行为存在违法性,那么该违法行为终止的时间应当在2013年5月以前,距被告拟行政处罚申请人已经五年之久,被告一直没有认定原告存在违法行为也没有对其进行行政处罚,故依照法律规定的处罚追究时效原则,不应当给予行政处罚。三、在防空地下室面积变更的情况下,被告处罚原告补缴人防工程易地建设费不合理。此前原告缴纳1116000元人防易地建设费是基于被告与原告的协议,在建设620平方米防空地下室的基础上,约定按1800元每平方米的标准。现被告变更防空地下室面积,却仍适用此前约定中的标准,显然不合理。并且按照无为县人民政府办公室文件政办[2008]59号中人防工程易地建设费的标准,原告新建的九层以下民用建筑,适用地面总建筑面积计价,为36元/平方米,根据被告2010年4月11日出具的《关于鸿运*亲水嘉园小区项目人防工程建设初步审查意见的函》,原告地上总建筑面积18875平方米,按前述标准原告仅需缴纳人防工程易地建设费679500元,而被告现在又拟给予申请人补缴163.02万元、行政处罚明欠缺作出行政行为的证据和依据。 综上所述,原告没有违反《中华人民共和国人民防空法》以及《安徽省实施(中华人民共和国人民防空法)办法》等相关法律法规,不存在“违法行为”,拟作出的行政处罚认定事实错误,缺乏公平性、公正性和合理性,且适用法律错误。为此,原告特依据《行政诉讼法》相关法律规定向贵院提起诉讼,请求撤销被告于2020年5月12日作出的无人防罚书字［2020］第1号行政处罚决定。 被告无为市人民防空办公室辩称，答辩人于2020年5月12日作出的无人防罚字第［2020］第1号行政处罚决定符合法律规定，程序合法，应予维持。（一）关于安徽鸿运实业发展有限公司应建亲水嘉园小区防空地下室建筑面积问题。被告认为2010年4月20日签订的《关于鸿运*亲水嘉园小区项目人防工程建设的协议》，虽然确定原告开发的鸿运*亲水嘉园小区应建防空地下室面积620平方米，但由于原告没有履行2010年12月20日签订的协议，2011年12月20日，原告安徽鸿运实业发展有限公司在《关于鸿运*亲水嘉园项目人防地下室要求易地建设的承诺》（鸿运［2011］第24号）中承诺：我公司承诺在以后的开发项目中按标准补足应建的人防地下室面积，…。承诺在一年时间内，在新开发小区补建该人防工程。如不兑现，将按每平方米1800元补缴易地建设费。据此可以认为，2010年4月20日签订的协议，因原告没有履行，已被2011年12月20日《承诺》所改变，原告该项申辩理由不能成立。（二）原告认为涉案行政违法行为已超过法定时效期间，依法不应当处罚。原告提出根据行政处罚法第二十九条规定，违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。原告于2013年4月17日已按协议确定的面积足额缴纳人防易地建设费，事过六年多的时间。被告通知原告按照1525.5平方米补缴人防易地建设费。并告知若不按通知补缴，将其予以行政处罚，违反法律规定。被告认为原告公司没有依法缴纳人防工程易地建设费，违法行为持继续状态，根据行政处罚法第二十九条第二款规定，“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。原告认为自2013年4月17日缴费时间开始计算时效，并认为已超过法定追诉时效的观点。不能成立。（三）关于原告认为应该按照36元/平方米收取人防易地建设费，没有任何依据。根据原无为县人民政府政办［2018］第59号关于《人防工程易地建设费征收中有关规定的通知》中的收费标准，新建十层以上或者基础深埋三米以上民用建筑（抗力等级六级以上），按照1800元/平方米收费，面积按照地面首层建筑面积计算。原告建设的鸿运*亲水嘉园小区，有两栋11层住宅，应当是按照1800元/平方米标准缴费，而非36元/平方米缴费。故被告要求原告按照1800元/平方米缴费，完全符合规定。综上，被告认为原告的诉讼没有任何事实和法律依据，请求法庭依法予以驳回。 被告和向本院提交了以下证据、依据： 一、被告的组织机构代码证，证明被告的基本信息； 二、《关于鸿运*亲水嘉园小区项目人防工程建设的协议》《关于鸿运*亲水嘉园项目人防地下室要求易地建设的承诺》（鸿运［2011］第24号），证明：①原告与被告2011年4月10日签订的《关于鸿运*亲水嘉园小区项目人防工程建设的协议》明确约定被告应该在2010年5月份之前完成该项目防空地下室施工图，2010年10月底前需开工建设。原告并未能在2010年10月底动工，已经违约。②2011年12月20日原告在违约的前提下，承诺一年时间内在新开发的小区补建该人防工程，如不兑现将按照1800元/平方米标准补缴易地建设费。2010年4月20日原、被告签订的《协议》，因原告公司没有履行，已被2011年12月20日原告作出的《承诺》改变，原告应当按照标准补缴易地建设费； 三、无为县人民政府办公室《关于人防工程易地建设费征收中有关规定的通知》（政办［2008］59号）、鸿运*亲水嘉园平面图、一般缴款书，证明原告公司建设的鸿运*亲水嘉园是两栋11层住宅，两栋住宅楼首层建筑面积分别为736平方米、766平方米，商业面积为1182平方米，故应当按照新建10层以上或者基础深埋3米以上民用建筑（抗力等级6级以上）缴费标准，1800元/平方米缴费。面积按照地面首层建筑面积计算。原告应当缴纳的人防易地建设费为274.62万元，原告在2013年4月17日只缴纳111.6万元易地建设费，还应该补缴163.02万元。 本院对被告提交的证据认证认为，被告提交的证据一、二及证据三中的一般缴款书的真实性、合法性及与本案的关联性本院予以确认。被告提交的证据三的真实性和合性本院予以确认，证据三（不含一般缴款书）与本案无关联性，该证据在本案中不作为认定案件事实的根据。 经庭审质证，原告对被告提交的证据一的“三性”无异议。以对被告提交的证据二中的协议及承诺书真实性、合法性、关联性无异议，对其证明目的有异议。认为这份协议是2010年4月20日原、被告签订的，从合同的履行情况来看，原告并不存在违约行为。2011年12月20日作出的承诺并不是对原协议的改变，从内容看也不能反映否认了原协议的效力。对被告提交的证据三的真实性没有异议，合法性有异议。认为该组证据不能作为证明原告需要继续缴纳163.02万元人防工程易地费的依据。被告的上述证据不能证明原告有违法行为。 原告向本院提交了以下证据： 1、原告向被告申请的《关于合理安排鸿运*亲水嘉园人防工程的报告》，证明原告在开发鸿运*亲水嘉园项目时依法向被告履行了有关人防工程建设项目； 2、《结合新建民用建筑修建防空地下室告知书》（无人防告知字［2010］第7号）； 3、被告作出的《关于鸿运*亲水嘉园小区项目人防工程建设初步审查意见的函》； 4、《防空地下室设计要求通知书》（无人防设通字［2010］3号）； 上列证据2、3、4证明经被告审查后，明确告知原告开发的鸿运*亲水嘉园项目应建防空地下室620平方米。 5、《关于鸿运*亲水嘉园小区项目人防工程建设的协议》，证明原告与被告就鸿运*亲水嘉园项目人防工程建设达成行政协议，协议的第1条和第2条约定“原告开发的亲水嘉园项目需建防空地下室620平方米，抗力等级常6级”，第7条约定“若原告所建防空地下室小于应建面积，原告须在甲方规定期限内按每平方米1800元标准缴纳人防易地建设费”； 6、原告出具于民防工程设计审查中心的《委托书》； 7、《安徽省人防工程施工图审查报告》； 上列证据6、7证明：（1）被告委托安徽省民防工程设计审查中心对鸿运*亲水嘉园项目人防工程设计进行审查；（2）经安徽省民防工程设计审查中心审查，鸿运*亲水嘉园项目人防工程设计方案合格。 8、《关于鸿运*亲水嘉园项目人防地下室要求易地建设的承诺》（鸿运［2011］第24号），证明原告开发的鸿运*亲水嘉园项目因地形、结构、施工等原因无法按照要求修建防空地下室，向被告承诺补建防空地下室，如不兑现按照协议约定的每平方米1800元补缴易地建设费； 9、安徽省政府非税收入一般缴款书（2013年4月17日）； 10、防空地下室建设意见书； 证据8、9、10证明：（1）原告因无法兑现补建防空地下室的承诺，依照双方协议约定补缴人防工程易地建设费1116000元；（2）被告同意原告补缴易地建设费的行为，于2013年4月26日依法出具行政许可文书《防空地下室建设意见书》，认可原告已履行法律规定的义务。 11、无为县城镇规划局《方案审查意见表》； 12、建设用地规划许可证； 13、建设工程规划许可证； 14、建筑工程施工许可证； 15、竣工验收备案表； 16、工程竣工验收报告。 上列证据11、12、13、14、15、16，证明原告在开发鸿运*亲水嘉园项目时依法向各主管机关提出申请并取得相关行政许可，如果没有被告同意，鸿运*亲水嘉园项目是无法开工建设，更别提竣工验收交付使用了。 经庭审质证，被告对原告提交的证据的“三性”均无异议。认为虽对证据5的“三性”无异议，但由于原告违约没有履行，已被证据8承诺书所替代。 本院对原告提交的证据认证认为，原告提交的证据能够反映案件的真实情况、与待证事实相关联、证据间相互印证，来源和形式符合法律规定，在本案中作为认定案件事实的根据。 经审理查明：原告在依法获得国有土地使用权后，进行无为市无城镇鸿运*亲水嘉园小区项目规划建设。该项目中的涉人防工程建设，原、被告于2010年4月20日达成了《关于鸿运*亲水嘉园小区项目人防工程建设的协议》。协议（本案被告为协议中的甲方，原告为乙方）载明，根据人防法律法规和省政府第155号令相关规定，城市规划区内新建民用建筑应按标准修建防空地下室或缴纳易地建设费，审查鸿运*亲水嘉园小区项目需建人防工程约620平方米。协议约定：根据省政府第155号令以及《人防工程战术技术要求》和《防空地下室设计规范》有关规定，该项目应建防空地下室约620平方米，抗力等级常6级；为支持乙方项目开发，甲方同意乙方在该项目商业楼集中修建防空地下室约620平方米，抗力等级常6级；乙方应委托有人防设计资质的设计单位完成该项目防空地下室的施工图设计（包括平战转换设计），应在2010年5月底前完成该项目防空地下室施工设计，2010年10月底前须开工建设。如果乙方不能按协议约定修建防空地下室，须在甲方规定的期限内按标准补缴该项目的人防易地建设费；乙方在整体或分批取得该项目建设工程规划许可证后，须提供复印件交甲方备存，甲方将依据建设工程规划许可证校正该项目的地面部建筑面积。若所建防空地下室小于按规定应建防空地下室面积，乙方需在甲方规定期限内按每平方米1800元标准补缴差额部分人防易地建设费。2011年12月20日，原告向原无为县人防办发函承诺，因无法利用现有地下室改人防，承诺一年内在以后开发的项目中，按标准补足应建的人防地下面积，如不兑现，将按每平方米1800元补缴易地建设费。2013年4月17日原告向被告缴纳1116000元易地建设费。2013年4月26日，被告核发《防空地下室建设意见书》准予组织开工，批准同步建设防空地下室建筑面积620平方米改缴费。2020年5月12日，被告向原告作出无人防罚书字［2020］第1号行政处罚决定，该处罚决定认定：原告经批准建设两幢小高层，2010年办理人防规范要求，改为缴纳人防工程易地建设费111.6万元。2019年巡察发现该项目应建人防地下室1525.67平方米，应补缴人防工程易地建设费163.02万元，被告向该公司发出催缴通知书，经催缴该公司仍未补缴，现依据关规定，对安徽鸿运实业发展有限公司的违法行为做出处罚决定。根据《中华人民共和国防空法》第二十二条、第四十八条，《安徽省实施（中华人民共和国防空法）办法》第十二条第一款、第十三条第一款、第三十三条，无为县人民政府政办（政办［2008］59号）《关于人防工程易地建设费征收中有关规定的通知》的规定，决定给予原告行政处罚。处罚为：⑴补缴人防工程易地建设费163.02万元；⑵处以罚款人民币54340元。原告不服该处罚，向本院提起诉讼，请求撤销被告于2020年5月12日作出的无人防罚书字［2020］第1号行政处罚决定。 本院认为：2010年4月20日，原告安徽鸿运实业发展有限公司与被告无为市人民防空办公室达成的《关于鸿运*亲水嘉园小区项目人防工程建设的协议》系行政协议。原、被告因该协议的履行发生争议，应当适用当时的法律、行政法规及司法解释。行政法没有规定的，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。依据该协议的约定及被告收取原告缴纳的人防工程易地建设费后，被告给予其核发准予组织开工的《防空地下室建设意见书》，可以确认被告同意原告不再建人防工程，而是改缴费由被告依法统一规划、就近易地修建。被告无为市人民防空办公室适用《中华人民共和国防空法》第二十二条（新建民用建筑应修建防空地下室）、第四十八条（不修建防空地下室，可以处以警告、责令其修建并可处十万元以下罚款）及《安徽省实施（中华人民共和国防空法）办法》第十二条第一款（新建民用建筑应修建防空地下室）、第十三条第一款（不宜修建防空地下室的改缴费，由人民防空主管部门依法统一规划、就近易地修建）、第三十三条（不修建防空地下室，可以处以警告、责令其修建并可处十万元以下罚款）对原告作出行政处罚法律依据不足、适用法律错误。同时，被告在作出行政处罚中也没依据《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序进行，行政处罚程序明显违法。 综上所述，原告请求撤销被告于2020年5月12日作出的无人防罚书字［2020］第1号行政处罚决定依法予以支持。为保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（三）项之规定判决如下： 撤销无为市人防办公室于2020年5月12日作出的无人防罚书字［2020］第1号行政处罚决定。 案件受理费50元由被告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省芜湖市中级人民法院。 审 判 长  洪云霖 人民陪审员  钱海波 人民陪审员  汤桂林 二〇二〇年十月二十一日 书 记 员  司静文 附件： 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： (一)主要证据不足的； (二)适用法律、法规错误的； (三)违反法定程序的； (四)超越职权的； (五)滥用职权的； (六)明显不当的。