贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终855号上诉人（一审第三人）锦屏县铜鼓镇乐安村大言冲组。负责人王佳福，组长。上诉人（一审第三人）王世淮，男，侗族。上诉人（一审第三人）吴育先，男，苗族。上诉人（一审第三人）王佳湘，男，侗族。上诉人（一审第三人）龙老细，女，苗族。上诉人（一审第三人）吴育铭，男，苗族。上诉人（一审第三人）吴高登，男，苗族。上诉人（一审第三人）吴高灿，男，苗族。以上上诉人共同委托代理人杨正伟，贵州杉乡律师事务所律师。被上诉人（一审原告）锦屏县铜鼓镇水冲村水冲二组。负责人龙运福，组长。被上诉人（一审原告）龙运普，男，侗族。被上诉人（一审原告）龙景财，男，侗族。被上诉人（一审被告）锦屏县人民政府。法定代表人刘明波，县长。委托代理人杨通梅。委托代理人黄再灿。被上诉人（一审被告）黔东南苗族侗族自治州人民政府。法定代表人罗强，州长。委托代理人莫我进，黔东南州司法局公职律师。一审第三人王兆成，男，侗族。一审第三人锦屏县三江镇平金村银洞一组。负责人吴才彬，组长。一审第三人锦屏县三江镇平金村银洞二组。负责人杨忠建，组长。一审第三人锦屏县三江镇平金村银洞三组。负责人杨胜先，组长。一审第三人锦屏县三江镇平金村银洞四组。负责人杨绍林，组长。一审第三人锦屏县三江镇平金村银洞五组。负责人龙正贤，组长。一审第三人锦屏县三江镇平金村银洞六组。负责人龙本锡，组长。上诉人锦屏县铜鼓镇乐安村大言冲组（以下简称大言冲组）、王佳湘、王世淮、龙老细、吴育先、吴育铭、吴高登、吴高灿因与被上诉人锦屏县铜鼓镇水冲村水冲二组（以下简称水冲二组）、龙运普、龙景财、锦屏县人民政府、黔东南苗族侗族自治州人民政府（以下简称黔东南州政府）及一审第三人王兆成、锦屏县三江镇平金村银洞一组、二组、三组、四组、五组、六组林业行政处理及行政复议案，不服贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2019）黔26行初295号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。因原锦屏县铜鼓镇铜鼓村乐安大言冲组、原锦屏县铜鼓镇铜鼓村水冲二组已分别更名为锦屏县铜鼓镇乐安村大言冲组和锦屏县铜鼓镇水冲村水冲二组，本院对此予以确认。本案现已审理终结。水冲二组、龙运普、龙景财因不服锦屏县人民政府作出的锦府处字〔2019〕4号《县人民政府关于“大言冲（大永冲屋背）”林木林地权属争议的处理决定》（以下简称4号处理决定）及黔东南州政府作出的黔东南府复议字〔2019〕84号《黔东南苗族侗族自治州人民政府行政复议决定书》（以下简称84号复议决定），向一审法院提起行政诉讼，请求撤销该4号处理决定中对1号、3号、4号、5号、6号小班林地林木的处理决定和84号复议决定，诉讼费由锦屏县人民政府和黔东南州政府承担。一审法院经审理查明，争议林地当事人称为“大言冲（大永冲屋背、大营冲）”，其四抵为（座山为向）上抵岭、下抵田冲、左抵岭、右抵岭，面积21.3亩。在行政调处的过程中，水冲二组、龙运普、龙景财以锦屏县档案馆保存锦屏县人民政府于1982年2月20日颁发锦林权字第贰号《山林所有证》所登记的“大永冲屋背”林地，以及水冲二组与吴位锦于2012年8月6日达成的《山林权属争议调解协议》，主张享有争议林地的所有权；以锦屏县人民政府于1985年1月30日向其村民龙景财、龙景明颁发《林权林地使用证》所登记的“大永冲屋背”林地，主张享有争议林地的管理使用权。大言冲组提供有锦屏县人民政府于1986年3月4日向其村民吴位锦、王佳湘颁发《林权林地使用证》所登记的“大营冲”林地，主张享有争议林地权属。锦屏县三江镇平金村银洞一组、二组、三组、四组、五组、六组并未提供人民政府颁发的土地所有权证书和村民的土地使用权证书。锦屏县人民政府在调处的过程中，将争议林地划分为1号、2号、3号、4号、5号、6号小班进行处理。锦屏县人民政府于2019年6月11日作出4号处理决定，水冲二组、龙运普、龙景财不服，向黔东南州政府申请复议，黔东南州政府于2019年8月30日作出84号复议决定，维持锦屏县人民政府作出的4号处理决定。水冲二组、龙运普、龙景财仍不服，遂向一审法院提起行政诉讼，诉请如前。一审法院认为，按照《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款的规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。国土资源部的《土地登记办法》第十六条第一款已进一步明确规定，土地权利证书是土地权利人享有土地权利的证明。对争议的林地，仅有水冲二组提供有锦屏县人民政府于1982年2月20日颁发的锦林权字第贰号《山林所有证》，该证登记有“大永冲屋背”林地，应依法作为水冲二组集体组织享有该林地所有权的依据。在调处的过程中，锦屏县人民政府并未组织争议的各方当事人，共同核实该证登记的“大永冲屋背”林地四抵范围，是否包括争议林地以及具体范围、位置的情况下，作出4号处理决定，属事实不清、证据不足。村民龙景财、龙景明、吴位锦、王佳湘持有的《林权林地使用证》，仅能作为村民个人分别享有“大永冲屋背”、“大营冲”林地使用权的依据。锦屏县人民政府作出4号处理决定中认定对3号、4号、5号小班林地水冲二组集体组织持有锦林权字第贰号《山林所有证》，但又将该三幅小班林地的所有权，处理给没有提供《山林所有证》的大言冲组集体享有，属适用法律、法规错误。按照林业部《林木林地权属争议处理办法》第六条、第七条第三项的规定，县级以上人民政府依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（简称林权证），是处理林权争议的依据；尚未取得林权证的，当事人之间依法达成的林权争议处理协议及附图，才可作为处理林权争议的依据。锦屏县人民政府在作出4号处理决定中认定对1号、2号、3号、4号、5号小班林地在当事人分别持有人民政府颁发《山林所有证》、《林权林地使用证》的情况下，又将水冲二组与吴位锦于2012年8月6日达成的《山林权属争议调解协议》，作为处理林权林地权属争议的依据，也属适用法律、法规错误。因此，应依法撤销锦屏县人民政府作出的4号处理决定，由其重新作出处理决定。黔东南州政府作出行政复议决定，维持锦屏县人民政府作出的4号处理决定不当，应依法予以撤销。水冲二组、龙运普、龙景财提出的诉讼请求，应依法予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二项的规定，判决：撤销锦屏县人民政府作出的4号处理决定和黔东南州政府作出的84号复议决定。由锦屏县人民政府在判决发生法律效力后六个月内重新作出处理决定。案件受理费50元由锦屏县人民政府、黔东南州政府共同承担。一审宣判后，大言冲组、王佳湘、王世淮、龙老细、吴育先、吴育铭、吴高登、吴高灿不服，以一审判决认定事实不清、适用法律错误为由向本院提起上诉，请求：撤销一审判决，维持锦屏县人民政府4号处理决定和黔东南州政府84号复议决定。事实和理由如下：1.3号、4号、5号小班于上世纪八十年代由上诉人植树后从耕地转变为林地，使用权分属于王佳湘、吴育先等五户，被上诉人水冲二组与龙运普、龙景财所持有的《山林所有证》应为林地，不应包括上诉人的耕地；2.上诉人持有《林权林地使用证》，被上诉人水冲二组持有《林权林地使用证》和《山林所有证》，双方权属证间存在争议，故于2012年达成《山林权属纠纷调解协议》；3.水冲二组提供的《山林所有证》四至由水冲二组指认，并由锦屏县人民政府现场勘测绘图，并无不当。无法律规定必须由双方到场共同核实四至范围；4.一审否认《山林权属纠纷调解协议》的证明效力，与《贵州省林地管理条例》规定相悖，属于适用法律错误；5.6号小班，上诉人与被上诉人水冲二组均没有权属证书，锦屏县人民政府根据就近原则，按照公平、合理、有利于生产管理和林地资源综合开发利用原则处理，将6号小班确权给上诉人，并无不当，一审判决否认6号小班的确权行为，适用法律不当。被上诉人水冲二组、龙运普、龙景财在二审法定期限内提交书面答辩意见，请求：驳回上诉，维持一审判决。主要事实和理由：1.上诉人没有耕地的承包证据证明对涉案土地享有耕地承包经营权；2.双方对涉案山场有争议，锦屏县人民政府应当通知争议双方到山场核实；3.《山林权属纠纷调解协议》证明山场属于水冲二组。被上诉人锦屏县人民政府在二审法定期限内提交书面答辩意见，请求：撤销一审判决。主要事实和理由：1.一审判决以锦屏县人民政府没有组织争议各方当事人共同核实水冲二组提供的《山林所有证》作为撤销涉案处理决定的理由不充分，无法律依据；2.3号、4号、5号小班为耕地转变为林地，水冲二组的《山林所有证》只能用于山林权属主张，不能涵盖耕地；3.山场勘验指认范围与锦屏县人民政府在裁决中认定范围不是同一含义，山场勘验四至范围是由证据持有人指认，技术人员根据持证人的指认情况用地形图予以绘制而得，并不是所有山场指认范围在处理决定中都会认可。虽然水冲二组指认的山场涵盖了1—5号小班，但仍要根据山场的经营管理现状与地形地貌来确定该《山林所有证》是否与争议山场关联，一审判决将水冲二组指认的范围均认定为《山林所有证》管理范围，属事实认定不清；4.水冲二组持有的《山林所有证》与吴育先提供的《林权林地使用证》有部分重叠，重叠部分双方已通过《山林权属纠纷调解协议》进行了划定，对双方具有约束力，应当作为确权依据；5.一审判决对6号小班的处理并无异议，应当对涉案处理决定中关于6号小班的处理予以维持。被上诉人黔东南州政府在二审法定期限内提交书面答辩意见，请求：撤销一审判决，维持锦屏县人民政府4号处理决定和黔东南州政府84号复议决定。事实和理由：1.一审判决认为锦屏县人民政府应当组织各方当事人对水冲二组提供的《山林所有证》进行共同核实于法无据，不符合调处工作实务；根据《土地权属争议调查处理办法》第二十条的规定，在争议各方对《山林所有证》、《林权林地使用权证》等林权证存在争议的情况下，锦屏县人民政府有权依法对林权证进行审查并作出认定，一审判决认定锦屏县人民政府作出处理决定适用法律法规错误不当。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，对一审查明的除“对争议的林地，仅有水冲二组提供有锦屏县人民政府于1982年2月20日颁发的锦林权字第贰号《山林所有证》”以外的事实予以确认。本院另查明，水冲二组提供有锦屏县人民政府于1982年3月20日颁发的锦林权字第贰号《山林所有证》。本院认为，《林木林地权属争议处理办法》第六条规定：“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书是处理林权争议的依据”；第七条第三项规定：“当事人之间依法达成的林权争议处理协议、赠送凭证及附图可以作为处理林权争议的依据”；第十条规定：“处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定权属”。因此，林木、林地权属凭证及其上面记载的四至是处理林权争议的关键及基础。就本案而言，在争议双方均持有权属证明文件的情况下，锦屏县人民政府应当依据程序正当原则组织争议各方当事人现场勘查，确定争议地与各方权属证书中登记林地的关系，并在全面调查双方提供的山林权属证明文件登记相关地块四至范围的基础上，综合涉案林地的管护情况作出确权决定。锦屏县人民政府未组织争议各方当事人共同核实山林权属证明文件登记相关地块四至范围，即作出4号处理决定，属于认定事实不清，证据不足。黔东南州政府作出84号复议决定，维持被诉处理决定亦不当。一审法院判决撤销被诉处理决定与复议决定，并责令锦屏县人民政府重新作出处理决定并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人锦屏县铜鼓镇乐安村大言冲组、王世淮、吴育先、王佳湘、龙老细、吴育铭、吴高登、吴高灿负担。本判决为终审判决。审判长 肖 瑶审判员 田一铭审判员 龙 雨二〇二〇年十月十日法官助理宋媛玉书记员许星月