江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣行终328号上诉人（原审原告）南昌保利物业管理有限公司，住所地南昌市红谷滩新区绿茵路****，统一社会信用代码：913601007670316389。法定代表人何智韬，该公司总经理。委托诉讼代理人严朝清，江西华罡律师事务所律师。委托诉讼代理人朱钰，江西华罡律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南昌市人民政府，住所地，住所地江西省南昌市红谷滩新区新府路**iv>法定代表人黄喜忠，该府市长。委托诉讼代理人黄小兰，南昌市司法局副主任科员。委托诉讼代理人赖江波，江西豫章律师事务所律师。原审第三人红谷滩新区保利国际高尔夫花园首届业主委员会，住所地江西，住所地江西省南昌市红谷滩新区庐山南大道**>负责人郭建英，该业主委员会主任。委托诉讼代理人刘锡秋，江西刘锡秋律师事务所律师。委托诉讼代理人王虹力，江西刘锡秋律师事务所律师。南昌保利物业管理有限公司（以下简称“保利物业”）因其诉南昌市人民政府（以下简称“南昌市政府”）、第三人红谷滩新区保利国际高尔夫花园首届业主委员会（以下简称“保利业委会”）行政复议一案，不服南昌铁路运输中级法院（2020）赣71行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行审理。现已审理完毕。一审法院经审理查明，南昌保利国际高尔夫花园小区位于红谷滩新区，归属碟子湖社区、凤凰洲管理处管辖，保利物业作为该小区的前期物业服务企业为小区提供物业服务。2016年12月17日至2016年12月24日，保利国际高尔夫花园小区召开业主大会，成立首届业主委员会，并选举郭建英为主任，曾志平为副主任，罗时英、高翔、邓春梅、李萍华、王幼春为业主委员会委员，喻玲、吴庆欢为候补委员，该届业主委员会任期2016年12月24日至2019年12月23日，并在碟子湖社区、凤凰洲管理处和红谷滩新区房产管理局办公室办理了登记备案。2019年1月26日，保利业委会召开临时业主大会，针对“解除前期物业合同，选聘物业服务企业”、“业主大会议事规则（修改稿）”等议题作出《关于保利国际高尔夫花园临时业主大会会议表决结果的公告》（以下简称业委会公告）。第三人南昌市红谷滩新区住房与城市建设局（以下简称“红谷滩住建局”）在收到部分业主和保利物业投诉后，针对保利业委会临时业主大会流程是否合法，保利业委会成员是否存在违章搭建及欠缴物业费等违法情况进行调查后，于2019年5月30日作出《关于依法撤销保利国际高尔夫花园首届业委会作出的违法决定的公告表决事项的决定书》。保利业委会不服，向南昌市政府申请行政复议，请求确认红谷滩住建局决定违法并予以撤销。南昌市政府受理后，依法通知红谷滩管委会并要求提交答复书，9月16日作出《变更行政复议申请人通知书》，将被申请人变更为红谷滩住建局，并于同日作出《延期审理通知书》；9月23日作出《行政复议听证通知书》，9月30日组织保利业委会、红谷滩住建局进行了听证，10月10日向保利物业作出《第三人参加行政复议通知书》，要求提交有关复议请求的书面意见、证据及有关材料；10月14日作出《中止行政复议通知书》；11月14日作出《恢复审理通知书》，同日作出《行政复议决定书》，该《决定书》中载明：保利物业作为第三人参加行政复议并提交了11份证据材料。南昌市政府认为，红谷滩住建局认定保利业委会“从准备、召开、表决程序等整个流程”均存在违法违规之处，并罗列了相关法律法规和文件条款，但并未阐明具体的违法违规行为，红谷滩住建局作出的《决定书》显然存在认定事实不清的问题。针对红谷滩住建局指出保利业委会的三个主要违法违规行为：1．保利业委会成员存在违章搭建及欠缴物业费等违法情况；2．临时业主大会送达程序违法；3．临时业主大会召开程序违法。南昌市政府认为红谷滩住建局提供的9份证据并不能有效证明其主张。保利物业在行政复议期间提供了部分证据，但上述证据并非在红谷滩住建局作出行政行为前取得，行政复议机关也不宜在行政复议期间对行政机关未查清事实进行补充侦查以支持行政行为的合法性、正确性。综上，决定：1．撤销红谷滩住建局作出的《关于依法撤销保利国际高尔夫花园首届业委会作出的违法决定的公告表决事项的决定书》；2．责令红谷滩住建局在收到本决定书之日起60日内重新就部分业主和第三人的投诉进行调查核实并作出处理决定。保利物业不服，诉至该院，请求判如所请。一审法院认为，该案的争议焦点有三：一是保利首届业委会是否具有提起行政复议的主体资格；二是南昌市政府通知保利物业参加复议却没有重新召开听证会，是否剥夺了保利物业陈述、申辩等权利，行政复议程序是否违法。三是行政复议决定认定的事实是否清楚、适用法律是否正确。关于争议焦点一。《行政复议法实施条例》第二十八条规定：行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。第三人系依法成立并经主管行政机关备案的业主大会的执行机构，任期为2016年12月24日至2019年12月23日，在现有证据不能证明业委会成员资格被终止而影响第三人正常履行职责的情况下，第三人具有对外代表全体业主、对内具体实施与物业管理有关行为的职能，其行为的法律效果及于全体业主。红谷滩住建局决定撤销第三人作出的《关于保利高尔夫花园临时业主大会会议表决结果的公告》，第三人认为该决定侵害了其合法权益，向南昌市政府提起行政复议申请符合上述规定，南昌市政府予以受理并无不当。关于争议焦点二。《行政复议法》第二十二条规定：行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。据此，听证会并非行政复议的必经程序。同时，保利物业作为第三人参加行政复议，通过书面方式提交了答辩意见及相关证据，实质行使了行政复议的陈述、申辩等权利。综上，南昌市政府行政复议程序没有违反法律规定。关于争议焦点三。《行政复议法》第三条第一款第（三）项规定：行政复议机关审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定。红谷滩住建局决定认为：保利业委会“从准备、召开、表决程序等整个流程”均存在违法违规之处，并罗列了相关法律法规和文件条款，但并未阐明具体的违法违规行为。在复议听证会中，红谷滩住建局指出了保利业委会三项违法违规行为，但相关证据未能有效证明；保利物业作为第三人参与行政复议后提交了新的证据材料，不应成为认定红谷滩住建局行政行为是否合法的依据。因此，南昌市政府认定被诉行政行为认定主要事实不清且证据不足，并无不当。关于第三人认为保利物业超过起诉期限的意见。《行政复议决定书》于2019年11月14日作出，11月20日送达保利物业，保利物业于2019年12月2日提起本次诉讼，并未超过经过行政复议后提起行政诉讼15日的起诉期限。综上，南昌市政府作出《行政复议决定书》（洪府复字［2019］305号）认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回保利物业的诉讼请求。保利物业不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1．撤销南昌铁路运输中级法院（2020）赣71行初3号行政判决，并依法改判支持上诉人原审全部诉讼请求。2．本案一审、二审诉讼费用全部由被上诉人承担。其主要事实和理由是：一、本案关键事实认定有误。（一）第三人未获业主大会特别授权，没有行政复议主体资格。1．红谷滩住建局于2019年5月30日作出的《关于依法撤销保利高尔夫花园首届业委会作出的违法决定的公告表决事项的决定书》抬头通知的对象是“保利高尔夫花园全体业主”。在第三人南昌市红谷滩新区保利国际高尔夫花园首届业主委员会于2019年7月15日向被上诉人南昌市政府提起行政复议申请时，也是代表“保利高尔夫花园全体业主”而不是以自身名义行使权利救济。红谷滩住建局要求撤销的对象实质是保利高尔夫花园临时业主大会违规违法会议表决结果，而不仅仅是第三人作出的公告本身。所以，真正与红谷滩住建局涉案具体行政行为利害相关的是保利高尔夫小区全体业主，并不是第三人保利高尔夫业委会。2．第三人未经业主大会特别授权，没有行政复议主体资格。首先，根据《物业管理条例》第二条、第十一条、第十五条规定，业主委员会作为业主大会的执行机构，应在业主大会的授权范围内实施相关活动。本案中，因提起复议属于重大事项，应当反映广大业主的真实意志，而法律上并未规定业主委员会可以直接申请复议，如果业主大会没有授权业主委员会行使复议申请的权利，则业主委员会不具有复议申请人的主体资格。其次，根据第三人保利高尔夫业委会自行在原审法院递交的证据材料，即《红谷滩新区保利国际高尔夫花园小区业主大会议事规则》，其中第十九条确认了“业主委员会是业主大会的执行机构，业主委员会在物业管理活动中为了维护物业管理区域内业主共同权益，在业主大会的授权范围内，可以以自己的名义依法提起诉讼。”（二）被上诉人程序性限制甚至剥夺了上诉人参与行政复议的陈述、申辩、听证、举证权利的正常行使。被上诉人在本案复议过程中存在直接缩减上诉人答辩期限，追加上诉人为复议第三人后未重新举行听证，无法定事由擅自中止复议，尚未恢复审理直接作出决定等多项程序失当事实行为，直接导致复议程序参与人信息不对称，权利不平衡。（三）红谷滩住建局作出的涉案《决定书》认定事实清楚、证据确实充分应当予以维持。1．表决程序违规。业委会在采用书面征求意见形式时，未将选票递交每一位业主，未按议事规则要求发放表决票，只是选择性送票给部分业主投票，其余业主通过在小区公告形式作为无法送达选票处理，引发部分业主投诉。业委会的上述行为显然已经违反《江西省物业管理条例》的规定，《江西省物业管理条例》是地方性法规，有《物业管理条例》第十九条第二款规定作为依据，红谷滩住建局有权撤销其决定。2．举证责任分配不公。红谷滩住建局提交的证据不能充分有效证明保利高尔夫业委会违法违规行为的存在。但就保利高尔夫业委会已经按照业主大会的决定及议事规则召开会议的举证责任无论从合理性、合法性角度而言，均应当由业委会承担更为公平、恰当。3．业委会成员任职资格缺陷客观存在。保利高尔夫业委会部分成员长期存在拖欠物业费、违规搭建、扩建、改建的违法行为。南昌市政府答辩称：一、答辩人受理保利业主委员会的行政复议申请符合法律规定，上诉人主张保利业主委员会没有提起行政复议的主体资格缺乏法律依据。第三人保利业主委员会与红谷滩住建局作出的《关于依法撤销保利国际高尔夫花园首届业委会作出的违法决定的公告表决事项的决定书》有直接的利害关系，且其在规定的时间内向答辩人申请了行政复议，提交的复议申请书有明确的被申请人、复议请求和理由，其申请也属于行政复议的受案范围，故第三人保利业主委员会的复议申请符合上述规定，答辩人予以受理并无不当。同时，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条规定，无论是业主委员会，还是过半数的业主均可代表整个小区业主的利益，即可向人民法院提起诉讼。同理，业主委员会也应当可以自己的名义提起行政复议。二、举行听证会并非行政复议的必经程序，上诉人已通过提交书面答辩意见及证据的方式充分行使权利。由《行政复议法》第二十二条、《行政复议法实施条例》第三十三条等规定可知，行政复议以书面审查为原则，复议过程中并非必须采取听证方式进行审理。而且，上述规定中申请进行听证的主体是行政复议的申请人，而上诉人在行政复议过程中仅仅是作为第三人。此外，参与听证并非上诉人行使行政复议相关权利的唯一途径，上诉人已经在复议阶段通过提交行政复议答辩状和证据等书面材料的方式充分行使了其权利，并不存在行政复议程序违法及限制上诉人行政复议权利的情形。三、红谷滩住建局作出的《决定书》适用依据不准确，认定事实不清、证据不足，答辩人将该决定予以撤销是正确的。（一）红谷滩住建局作出的《关于依法撤销保利国际高尔夫花园首届业委会作出的违法决定的公告表决事项的决定书》认定第三人保利业委会准备、召开、表决不符合《业主大会和业主委员会工作指导文件》及附件，并以此为由撤销了保利业委会作出的决定，而上述《指导文件》并非法律、法规，红谷滩住建局依据该指导文件撤销业委会的决定属适用依据不准确。（二）在红谷滩住建局作出的《决定书》中，只是笼统得表述保利业委会做出的决定从准备、召开、表决程序不符合相关规定，但并未详细查明保利业委会具体存在的违反法律、法规的行为，《决定书》存在认定事实不清的问题。其次，红谷滩住建局虽然在行政复议过程中提交了9份证据，但该9份证据并不能充分、有效地证明保利业委会存在上述违反法律、法规行为的存在，比如业委会委员中具体是哪个成员存在违法搭建和欠缴物业费的情况，又有哪两位委员提出辞去委员职务等情况；部分业主联名向红谷滩住建局投诉保利业委会违规行为，红谷滩住建局也未进行调查、核实等等。而上诉人在行政复议期间提交的案件受理通知书、调解书及判决书等法律文书并非红谷滩住建局在作出行政行为前取得，不能作为红谷滩住建局具体行政行为是否合法的依据。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求，依法维持一审判决。保利业委会答辩称，一、答辩人具有提起行政复议的主体资格。（一）答辩人是案涉行政行为的“利害关系人”。根据《行政复议法》第二条、《最高人民法院关于适用的解释》第十八条规定。业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行为，可以以自己的名义提起行政诉讼，当然亦有权以自己的名义提起行政复议。本案中，业主大会决定被撤销，直接否定全体业主的共同意志，直接影响全体业主的合法权益，直接影响答辩人依法履职。此时，答辩人作为业主大会的执行机构，基于自身法定职责和出于维护、贯彻全体业主共同意志的需要，当然是案涉行政行为的“利害关系人”，当然依法有权提起行政复议。（二）答辩人提起案涉行政复议是正常、正确的履行法定职责。业委会“召集业主大会会议、执行业主大会的决定和决议”的法定职责，显然包含了会议的前期筹备、会议正式召开期间的各项组织工作、会议结束后的依法公告以及根据业主大会会议的决定开展工作等一系列内容。而本案中，答辩人依法定职责组织召开业主大会临时会议后，依法向全体业主公布了业主大会的决定，但该决定被红谷滩住建局撤销。这直接导致保利业委会并未顺利完成“召集业主大会会议”的法定职责，也因此无法履行“执行业主大会决定”的法定职责。保利业委会就业主大会决定被撤销，而致其无法继续履行法定职责的问题，提起行政复议，是业委会履职的必要过程和应有内容，是在法律授权范围内正常、正确履行职责。（三）根据保利高尔夫小区《议事规则》，保利业委会提起行政复议无须业主大会另行授权。由于诉讼与行政复议确是完全不同的救济途径，且考虑到行政复议结果的非终局性、时效的紧迫性，既不属于重大事项，亦需要得到及时处理。因此，保利高尔夫小区目前没有将提起行政复议，明确列为必须由业主大会决定的事宜。二、案涉行政复议程序符合法律规定。（一）案涉行政复议程序中，南昌市政府给予保利物业的答辩期限，符合法律规定。相关法律、法规仅对行政复议程序中“被申请人”的举证责任、举证期限进行规定，但对于行政复议申请人、第三人的举证责任、举证期限未作限制性规定。保利物业因行政复议支持了答辩人的复议请求，就以个体主观判断为标准，强行辩称行政复议程序中确定的举证时间过短，并据此认为行政复议程序违法，没有法律依据。（二）南昌市政府未在追加保利物业为案涉行政复议程序第三人后，再次召开听证会，符合法律规定，并未剥夺保利物业的合法权益。第一，行政复议依法通常采取“书面审查”方式，以听证方式审理并非行政复议的“必经程序”；第二，行政复议机关有权决定是否采取听证方式进行审理；第三，法律并未规定行政复议程序中追加第三人的时间，整个行政复议期间，行政复议机关均可依职权决定追加。也就是说，是否采取听证方式审理行政复议案件及何时追加第三人均为行政复议机关可自行决定的事项。本案中，南昌市政府在案涉行政复议程序中，通过召开听证会已经查明案件基本事实；追加保利物业作为第三人参加行政复议程序后，决定以书面审查的方式继续行政复议程序，符合法律规定。（三）南昌市政府中止行政复议程序符合法律规定，且充分保障了答辩人的合法权益。案涉行政复议于2019年7月15日受理，即使依法延长了30天审查期限，至迟也应于2019年10月14日作出行政复议决定。案涉行政复议程序于2019年9月30日召开听证会后，南昌市政府通过对听证会中各方陈述、举证的审查和研判，为确保保利物业作为利害关系人的合法权益，于2019年10月10日追加保利物业作为第三人参加诉讼。此时，距离行政复议审查截止期限仅余4天。南昌市政府认为4天时间不足以确保保利物业陈述、申辩、举证、质证的各项权利，不足以对保利物业的答辩和举证依法进行审查。因此，才依法行使职权，决定对本案中止审理。（四）南昌市政府恢复审理并作出行政复议决定的程序符合法律规定。南昌市政府出于保障保利物业合法权益的考虑，中止了行政复议程序，又在对保利物业的答辩和举证进行审查和研判后，形成了行政复议决定。根据法律规定，中止事由消失后，应当及时恢复审理。故南昌市政府于2019年11月14日，即行政复议程序依法中止一个月后，恢复了行政复议程序并同时作出行政复议决定。从基本法理和逻辑上讲，只有恢复了行政复议的审理，才可能作出行政复议决定。因此，尽管《行政复议决定书》、《恢复审理通知书》均在2019年11月14日作出，但这既不违反法律规定，也不代表行政复议程序尚未恢复作出行政复议决定。三、原行政行为是否合法不是本案审查范围。本案中，红谷滩新区住房和城市建设局的原行政行为已被案涉复议决定撤销，即复议决定已经改变原行政行为。此时，复议决定已经“覆盖”原行政行为。因此，人民法院仅需审查复议决定的合法性，而无需或不直接审查原行政行为的合法性。四、行政复议认定事实清楚、适用法律准确。案涉行政复议决定撤销红谷滩住建局行政行为的理由是“事实不清、证据不足”。根据案涉行政复议程序中，红谷滩住建局的答辩和举证情况，可以得知：红谷滩住建局既未在作出行政行为前依法进行调查取证，也未告知行政行为相对人保利业委会依法享有的权利；红谷滩住建局不能证明其举证的相关证据取得于作出行政行为之前，同时这些证据客观上也不能证明保利业委会召集的临时业主大会程序违法；红谷滩住建局作出行政行为适用法律错误。据此，请依法驳回保利物业的上诉请求，维持原判。本院认为，本案二审的争议焦点有三：一、第三人保利业委会是否具有提起行政复议的主体资格；二、行政复议程序是否违法；三、行政复议决定认定的事实是否清楚、适用法律是否正确。关于争议焦点一，保利业委会的主体资格问题。公民、法人或者其组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，有权向相关行政机关提出行政复议申请。《行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；……”本案中，南昌市政府作出的《行政复议决定书》（洪府复字［2019］305号）系因保利业委会不服红谷滩住建局作出的具体行政行为而提起的行政复议，该行政行为的相对人为保利业委会，保利业委会与本案的行政行为有利害关系。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条规定“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼”，因此，保利业委会与涉案具体行政行为有利害关系，是本案适格的当事人。关于争议焦点二，复议程序是否违法的问题。上诉人称被上诉人南昌市政府在本案复议过程中存在缩减上诉人答辩期限、追加上诉人为复议第三人后未重新举行听证、无法定事由擅自中止复议、尚未恢复审理直接作出决定等问题。上诉人保利物业系为复议审理过程中追加的第三人，根据《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，申请人、行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要的，可以启动听证程序。本案复议过程中，启动了听证程序，在申请人未提出二次听证申请的情形下，被上诉人南昌市政府未举行二次听证，并未违反《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定。此外，根据已查明的事实，复议审理过程中已充分保障了上诉人保利物业答辩的权利，《行政复议决定书》中亦有上诉人保利物业答辩情况和提交相关证据情况的记载。被上诉人南昌市政府在复议过程中因案情复杂，为充分保障各方的权利，中止复议审理、恢复审理的相关程序均未违反相关规定。因此，上诉人关于被上诉人复议程序违法的上诉理由不能成立。关于争议焦点三，行政复议的实体处理是否正确的问题。依据《中华人民共和国行政复议法》的规定，复议审理过程中复议机关应当审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当。本案中，被申请行政复议的行政行为是红谷滩住建局作出的《关于依法撤销保利国际高尔夫花园首届业委会作出的违法决定的公告表决事项的决定书》。该《决定书》中认定，保利业委会从“准备、召开、表决程序等整个流程”均存在违法违规之处，并罗列了相关法律法规和文件条款，但并未阐明具体的违法违规之处。根据一审已查明的事实，复议听证中红谷滩住建局指出了保利业委会存在三项违法违规行为，但依据红谷滩住建局在复议过程中所提交的其当初作出具体行政行为的证据，并不能有效证明上述违法违规行为存在。因此，南昌市政府作出的行政复议决定以《决定书》认定事实的主要证据不足为由，依法撤销并责令红谷滩住建局重新调查作出处理决定。该被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法。综上，上诉人南昌保利物业管理有限公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人南昌保利物业管理有限公司承担。本判决为终审判决。审判长  古豪莉审判员  王丽君审判员  方石清二〇二〇年十月二十日书记员  万立强