海南省保亭黎族苗族自治县人民法院   行政判决书   （2020）琼9029行初20号   海南省保亭黎族苗族自治县人民法院   行政判决书   （2020）琼9029行初20号   原告：海南保亭南繁种业高技术产业基地有限公司，住所地海南省保亭黎族苗族自治县（以下简称保亭县）七仙岭登山路南侧（君澜酒店对面）。统一社会信用代码：91469035687294905P。   法定代表人：曹某，职务：董事长。   委托诉讼代理人：陈某，北京德和衡（海口）律师事务所律师。   委托诉讼代理人：黄某，北京德和衡（海口）律师事务所实习律师。   被告：保亭黎族苗族自治县自然资源和规划局，住所地海南省保亭县保城镇保兴中路园林巷。统一社会信用代码：11468845MB1605861P。   负责人：李某，职务：局长。   委托诉讼代理人：贾某，海南天皓律师事务所律师。   委托诉讼代理人：徐某，男，1983年3月26日出生，汉族，系该局自然资源权益和开发利用室负责人。住海南省保亭县。   原告海南保亭南繁种业高技术产业基地有限公司（以下简称“南繁公司”）不服被告保亭黎族苗族自治县自然资源和规划局（以下简称“保亭县自规局”）土地行政管理纠纷一案，于2019年7月23日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月25日重新立案后，于2020年6月24日向被告保亭县自规局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月14日公开开庭审理了本案。原告南繁公司的委托诉讼代理人陈某、被告保亭县自规局的委托诉讼代理人徐某及贾某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被告保亭县自规局于2019年6月13日作出保自然资〔2019〕32号《关于催缴BT-2012-13号地块（神农大丰项目）土地出让金违约金的通知》（以下简称“催缴通知”），被告认为与原告于2013年1月28日签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定土地出让金共计12375万元（其中竞买保证金2500万元已抵作土地出让金）。合同签订后，原告没有在合同约定的时间内缴清土地出让金，其中拖欠缴纳4500万元土地出让金时间20天，由此产生的土地出让金违约金为90万元；拖欠缴纳2350万元土地出让金时间62天，由此产生的土地出让金违约金为145.7万元；拖欠缴纳3025万元土地出让金时间64天，由此产生的土地出让金违约金为193.6万元；按照《国有建设用地使用权出让合同》第三十条约定：“受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金”，被告应向原告追缴滞纳金合计为429.3万元。   原告南繁公司诉称，2013年1月10日，原告通过招标出让的方式取得保亭县BT-2012-13号地块（以下简称“涉案宗地”）的土地使用权，面积为275亩，土地用途为商服用地。2013年1月28日，原告与保亭县国土环境资源局（现已机构改革更名为“保亭县自规局”，即本案被告）就涉案宗地出让事宜签订《国有建设用地使用权出让合同》。合同约定：（1）原告在2013年1月31日前支付第一笔土地出让金4500万元；（2）被告在2013年2月28日前将涉案宗地交付给原告，并同意在交付涉案宗地时该宗地周围的基础设施应达到通路、通电、通讯、供水、排水及场地平整条件；（3）被告按约定交付涉案宗地后，原告在2013年4月30日前支付第二期土地出让金5375万元。由于双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》约定原告支付第一笔土地出让金的时间临近春节，原告遂向被告提出将第一笔土地出让金支付的时间延长至春节后，并得到被告有关领导的同意。春节假期结束后，原告立即于2013年2月21日向被告足额支付了第一期土地出让金，共计4500万元。但原告支付第一笔土地出让金后，被告却未按照合同约定履行交付宗地的义务。在合同约定的交付涉案宗地的时间届满时，被告并未使涉案宗地达到合同约定的通路、通电、通讯、供水、排水及场地平整的条件，而是至少有124座坟墓和若干店铺尚未搬迁。直到2014年3月，其他政府部门才代替被告推动搬迁工作，所有搬迁工作直至2015年才全部结束，比合同约定的交地时间延迟两年多。即便如此，在被告完成涉案宗地的搬迁工作前，原告也于2013年7月4日向被告足额支付了第二期土地出让金，共计5375万元。2018年11月20日，原保亭县国土资源局向原告作出《关于再次催缴BT-2012-13号地块（神农大丰项目）土地出让金违约金的通知》（保土资字[2018]151号），以原告迟延履行缴纳土地出让金为由，要求原告支付迟延履行违约金。原告于2018年11月26日对此申请听证，被告于2018年12月6日举行听证会。听证会上，原告提出被告认定原告缴纳土地出让金的时间与事实不符，以及原告依法不应缴纳违约金等具体申辩意见。2019年6月13日，被告作出催缴通知。催缴通知采纳原告提出的缴纳土地出让金的时间与事实不符的意见，但仍认定原告具有迟延缴纳土地出让金的行为，并要求原告在接到催缴通知之日起七日内，向被告缴纳土地出让金违约金共计429.3万元。被告要求原告缴纳违约金的方式属于滥用职权。原被告之间签订的《国有建设用地使用权出让合同》属于民事合同，被告无权通过作出具体行政行为的方式要求原告缴纳违约金。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条的规定，土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。国有土地使用权是特殊的商品，其交易固然受国家监管，被告虽然是受委托对国家土地进行管理的行政主管机关，但同时也是依法具有民事权利能力和行为能力的民事主体。本案中，被告与原告进行国有土地使用权交易的行为，应属于民事法律行为，而非行使行政职权的具体行政行为。被告通过公开招标的方式与原告缔结法律关系，双方的法律地位平等。在此过程中，被告虽然行使了相应的行政管理职权，但其与原告签订《国有建设用地使用权出让合同》的行为，符合自愿平等、等价有偿的民事法律行为的特点。从《国有建设用地使用权出让合同》的内容来看，该合同有明确的标的物，且约定了双方的权利、义务、违约责任等内容，符合一般民事合同的构成要件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（四）超越职权；（五）滥用职权的……”的规定，催缴通知应依法被撤销。而且，原告并无违约行为，不应缴纳违约金。原被告已就变更第一期土地出让金的支付时间达成合议，根据《中华人民共和国合同法》第七十七条“当事人协商一致，可以变更合同”的规定，原告于2013年2月21日向被告支付第一期土地出让金的行为不构成迟延履行，不应向被告缴纳违约金。原告迟延支付第二期土地出让金属依法行使先履行抗辩权，不构成违约。根据合同约定，被告的交地义务在先，原告支付第二笔土地出让金的义务在后。但被告却未按照合同约定履行交付宗地的义务。在合同约定的交付涉案宗地的时间届满时，被告并未使涉案宗地达到合同约定的通路、通电、通讯、供水、排水及场地平整的条件，所有搬迁工作直至2015年才完毕。且被告交付的涉案宗地并未被纳入保亭县城城市总体规划（2002-2020），仅属于防护绿地，无具体规划指标，不符合双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》第五条“本合同项下出让宗地的用途为商服用地”的约定。原告也因此在接收涉案宗地后，无法办理报建手续，无法按照商服用地用途进行开发，导致原定于2015年底竣工的项目一直搁置至今。根据《中华人民共和国合同法》第六十七条“当事人互负债务，有先后履行顺序，先履行一方未履行的，后履行一方有权拒绝其履行要求。先履行一方履行债务不符合约定的，后履行一方有权拒绝其相应的履行要求”的规定，在被告按约定履行交地义务前，原告有权拒绝支付第二笔土地出让金。况且，原告在被告完全履行交地义务前，就已于2013年7月4日向被告足额支付第二期土地出让金。基于以上事实，原告认为被告作出的催缴通知，没有事实和法律依据。为维护自身合法权益，特向贵院起诉，请求判令：1.撤销被告作出的《保亭县自规局关于催缴BT-2012-13号地块（神农大丰项目）土地出让金违约金的通知》（保自然资〔2019〕32号）；2.本案诉讼费由被告承担。原告南繁公司向本院提交了以下证据：1.《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号GF-2008-2601），2.《国有土地使用权证》（保国用〔2013〕第67号），证明原、被告签订合同的事实；3.海南省代管款押金保证金专用票据、海南省非税收入一般缴款书，4.电子银行交易回单、业务委托书回执，证明原告已足额缴纳合同约定的全部土地出让金；5.《保亭县国土资源局关于再次催缴BT-2012-13号地块（神农大丰项目）土地出让金违约金的通知》（保土资字〔2018〕151号），证明被告要求原告缴纳土地出让金违约金共计510.375万元；6.行政强制听证申请书，7.《保亭县国土资源局听证通知书》（保土资字〔2018〕173号），8.南繁公司行政听证申辩意见，证明原告在听证会上提出缴纳土地出让金的时间与事实不符，以及原告依法不应缴纳违约金等具体申辩意见；9.催缴通知（保自然资【2019】32号），证明被告要求原告缴纳土地出让金违约金510.375万元更改为429.3万元；10.保亭县人民政府县长办公会议纪要（第34期）、保亭县人民政府县长办公会议纪要（第60期），证明截止至2014年11月25日，被告未能将符合合同约定的土地按时交付给原告。   被告保亭县自规局辩称，1.被告具有收取土地出让金、追缴违约金等依法管理土地出让工作的职权，通过行政手段追缴土地出让金违约金并无不当。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条规定:“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金;未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。”《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发﹝2006﹞100号）第一点中规定“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收。”、《海南经济特区土地管理条例》第四条规定:“省和市、县、自治县人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内土地统一管理和监督工作。”在双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》第三十条亦明确约定:“受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金……”被告作为保亭县的土地行政主管部门，具有向原告追缴土地出让金违约金的职权。2.双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》属于行政合同。原告与被告于2013年1月28日签订的《国有建设用地使用权出让合同》，是被告为实现行政管理目标，依据《中华人民共和国土地管理法》等土地行政管理法律、行政法规的规定，在法定职责范围内与原告订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》所规定的行政协议。3.被告作出的催缴通知具有充分的合同依据和事实依据。2013年1月10日，原告通过招标出让方式取得保亭县BT-2012-13号地块的土地使用权，后于2013年1月28日与原县国土资源局签订了该地块的《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定土地出让金12375万元（其中竞买保证金2500万元已抵作土地出让金），其余的分两期支付，其中第一期土地出让金为4500万元，付款时间为2013年1月31日之前;第二期土地出让金为5375万元，付款时间为2013年4月30日之前;并约定了受让人如果不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金。合同签订后，原告实际于2013年2月21日才支付第一期土地出让金，于2013年7月4日支付第二期土地出让金。被告依据双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》的约定，向原告作出催缴通知，具有充分的事实依据和行政合同依据。4.被告作出的催缴通知具有充分的法律依据。5.原告主张迟延支付两期土地出让金均不构成违约没有任何事实依据。原告声称迟延支付第一期土地出让金系因时间临近春节，遂向被告提出将第一期土地出让金支付时间延长至春节后，并得到被告相关领导的同意。但从其提交的证据来看，并未提供任何证据予以证明，应当承担举证不能的法律后果。原告主张迟延支付第二期土地出让金是由于被告未按合同约定履行交付土地的义务，而依法行使的先履行抗辩权。事实上，合同签订后，被告便依约向被答辩人交付了土地，随后原告也办理了该宗地的土地使用证，不存在交付不合规的问题。原告如认为被告在履行《国有建设用地使用权出让合同》过程中亦存在违约行为，可另行主张权利，但并不能以此作为其迟延缴纳土地出让金的抗辩理由。据此，原告请求撤销被告作出的催缴通知没有任何事实和法律依据，依法应予驳回。   被告保亭县自规局向本院提交了以下证据：1.《保亭县国土资源局关于催缴BT-2012-13号地块（神农大丰项目）土地出让金违约金的通知》（保土资字〔2018〕151号），证明原国土部门向原告催缴支付土地出让金违约金；2.催缴通知（保自然资【2019】32号），证明根据听证会的结果，被告重新核查后，认为违约事实存在；3.《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号GF-2008-2601），证明双方签订合同事实；4.《国有土地使用权证》（保国用〔2013〕第67号），证明原告取得土地使用权的事实；5.支付BT-2012-13号地块土地出让金凭证，证明原告支付土地出让金共计12375元。   经庭审质证，原告南繁公司对被告保亭县自规局提交的证据质证意见如下：对证据1、2的真实性、关联性没有异议，对其合法性及证明内容有异议。对证据3、4、5的真实性、合法性、关联性没有异议，对证据5的证明内容不予认可。   被告保亭县自规局对原告南繁公司提交的证据没有异议，对其证明内容不予认可。   本院对上述证据认证如下：被告提供证据是证明其作出行政行为的依据，可以作为查明本案事实的部分依据，予以采纳；原告提供的证据与被告提供的证据一致，不再赘述。   经审理查明，2013年1月28日，原告与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定被告出让编号为BT-2012-13、位于保亭县七仙岭的土地给原告，出让价款合计123750000万元；原告应分两期向被告支付国有建设用地使用权出让价款，第一期于2013年1月31日之前支付45000000元，第二期于2013年4月30日之前支付53750000元；原告不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金。合同签订前，被告预交的竞买保证金2500万元转为土地出让金。合同签订后，被告于2013年2月21日缴纳土地出让金4500万元,2013年7月2日缴纳土地出让金2350万元，2013年7月4日缴纳土地出让金3025万元。2013年10月15日，原告取得被告颁发的保国用（2013）第67号土地使用权证。   2018年10月8日，原保亭县国土资源局作出保土资字[2018]151号《关于再次催缴BT-2012-13号地块（神农大丰项目）土地出让金违约金的通知》，认为原告从2013年2月1日至2013年3月3日拖欠缴纳4500万元土地出让金时间为31天、从2013年5月1日至2013年7月8日拖欠缴纳5375万元土地出让金时间为69天，因此原告应当依照合同约定缴纳因缓缴部分土地出让金所产生的违约金510.375万元。2018年11月26日，原告向被告提出听证申请。2018年12月3日，原保亭县国土资源局向原告发出保土资字[2018]173号听证通知书，通知将于2018年12月6日举行听证。2019年6月13日，被告依据听证结果，作出保自然资[2019]32号《关于催缴BT-2012-13号地块（神农大丰项目）土地出让金违约金的通知》，认为原告从2013年2月1日至2013年2月20日拖欠缴纳4500万元土地出让金时间为20天，产生违约金为4500万元×1‰×20天＝90万元；从2013年5月1日至2013年7月1日拖欠缴纳2350万元土地出让金时间为62天，产生违约金为2350万元×1‰×62天＝145.7万元；从2013年5月1日至2013年7月3日拖欠缴纳3025万元土地出让金时间为64天，产生违约金为3025万元×1‰×64天＝193.6万元，因此原告应当依照合同约定缴纳因缓缴部分土地出让金所产生的违约金合计429.3万元。2019年7月23日，原告向本院提起行政诉讼，请求撤销保自然资〔2019〕32号《关于再次催缴BT-2012-13号地块（神农大丰项目）土地出让金违约金的通知》。本院受理后，经审理于2019年8月21日作出（2019）琼9029行初16号行政裁定书，以原告的起诉不属于行政诉讼受案范围为由，驳回了原告的起诉。原告不服上诉至海南省第一中级人民法院，该院审理后，于2020年2月6日作出（2019）琼96行终161号行政裁定书，认为原告的起诉符合行政诉讼的受案范围，应当受理，遂撤销一审裁定，指令本院继续审理。2020年5月25日，本院重新受理了本案。   本院认为，本案争议焦点是：被告保亭县自规局作出保自然资【2019】32号《保亭县自规局关于催缴BT-2012-13号地块（神农大丰项目）土地出让金违约金的通知》是否属于行政处罚。   本案中，原告与原保亭县国土资源局于2013年1月28日签订的《国有建设用地使用权出让合同》，是原保亭县国土资源局为实现行政管理目标，在其法定职责范围内与原告订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。其中，《国有建设用地使用权出让合同》已明确约定，原告应当在约定的时间内向被告支付土地出让金。原告未能在合同约定的时间内向被告支付土地出让金的，应当依照合同约定缴纳违约金。合同签订后，被告根据原告支付款项的时间，认定原告存在延期支付款项的情形，依约应当支付违约金。因此，被告向原告作出催缴土地出让金违约金的通知，要求原告依照合同约定，缴纳延期支付款项的违约金。从本案案情来看，虽然原、被告双方签订的合同属于行政诉讼法上的行政协议，但并不意味着被告在本案中依据行政协议作出的通知，就属于行政处罚的决定。被告依据合同通知原告依约支付违约金，只是要求原告履行合同义务而已，并未额外增加原告的义务，也未减损原告的合法权益。原告辩称被告也未依照合同约定，向原告交付符合约定的土地。本案审理的是原告请求撤销被告作出的缴纳违约金的通知，被告是否违约不是本案要审查的事项；而且即使最后认定被告也具有违约情形，是否可以相互抵扣违约金，也是另案处理的事项。因此，原告如认定被告在履行合同过程中，也存在违约行为，可另行主张权利。原告请求撤销被告作出的保自然资【2019】32号《保亭县自规局关于催缴BT-2012-13号地块（神农大丰项目）土地出让金违约金的通知》，并不是行政处罚的行为，不予支持。   综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决如下：   驳回原告海南保亭南繁种业高技术产业基地有限公司的诉讼请求。   本案受理费人民币50元，由原告海南保亭南繁种业高技术产业基地有限公司承担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。   审判长 李传智   人民陪审员 黄 飞   人民陪审员 王俏静      二〇二〇年十月二十日   书记员 黄慧颖   附：本案适用的法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第六十九行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。