福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽行终558号 上诉人（原审原告）郑伟萍，女，1972年8月1日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 委托代理人卓辉，男，1969年2月24日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区，系上诉人之配偶。 被上诉人（原审被告）福州市鼓楼区人民政府，住所地福建省福州市鼓楼区津泰路**。 法定代表人黄建新，区长。 委托代理人郑文。 委托代理人许攀，福建闽天律师事务所律师。 上诉人郑伟萍因诉福州市鼓楼区人民政府（以下简称鼓楼区政府）房屋征收决定一案，不服福建省莆田市中级人民法院（2020）闽03行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，因火巷及一附小周边旧屋区改造建设需要，被告鼓楼区政府决定征收该项目建设范围内国有土地上的所有房屋。为此，被告于2018年3月23日作出了《福州市鼓楼区人民政府房屋征收告知书》（鼓房征[2018]16号），告知案涉房屋征收项目拟确定的征收范围、征收部门、征收实施单位、被征收人的权利和义务、选定区位价格评估机构等，并在征收范围内进行了张贴公示。同月30日，鼓楼区房管局组织公开抽号选定了福建兴闽资产评估土地房地产估价有限责任公司等五家评估机构，作为该项目的区位价格评估机构。同年6月21日，被告组织有关部门对案涉项目房屋征收补偿安置方案进行论证。同年8月20日，被告作出了《关于火巷及一附小周边旧屋区改造项目（（地块一国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》在征收范围内张贴公示，公开征求意见。在收到征求意见后，被告根据公众意见修改了案涉项目房屋征收补偿方案，并作出《关于火巷及一附小周边旧屋区改造项目（（地块一国有土地上房屋征收补偿方案的告知书》（鼓房征[2018]54号），将案涉片区房屋征收补偿方案的征求意见在征收范围内张贴公示。同年9月，被告组织了有关部门对案涉项目征收房屋的社会稳定风险进行预测和评估。2018年9月29日，被告依法作出了《福州市鼓楼区人民政府关于火巷及一附小周边旧屋区改造项目（（地块一房屋征收决定》（鼓房征[2018]58号，以下简称鼓房征[2018]58号房屋征收决定）并附《火巷及一附小周边旧屋区改造项目（（地块一国有土地上房屋征收补偿方案》、《关于火巷及一附小周边旧屋区改造项目（（地块一选择分户评估机构的告知书》（鼓房征[2018]59号）。原告郑伟萍系案涉片区征收范围内的居民，对被告的上述房屋征收决定不服，致诉。 原审认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项明确：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：…（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为…”。本案中，被告鼓楼区政府为案涉的火巷及一附小周边旧屋区改造建设需要而作出征收公告，该公告行为属于为作出征收决定的过程性行为。该公告行为目的是推动征收决定程序，促使最终作出征收决定。该征收公告未确定原告的实体权利义务，也未对原告的权利义务产生实际影响。且从案中被告鼓楼区政府提供的一系列证据可确认，被告为火巷及一附小周边旧屋区改造项目建设需要，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序在拟征收范围张贴了房屋征收告知书、公告摇号产生了评估机构，并组织有关部门对征收补偿安置方案进行充分论证后公布征求意见。同时对被征收范围内拟征收房屋按户进行摸底公示，此外被告还对案涉片区征迁工作进行了社会稳定风险评估。最后于2018年9月19日作出鼓房征[2018]58号房屋征收决定，故被告鼓楼区政府作出上述《房屋征收决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告对该征收决定中对房屋的征收没有异议，但认为未将原告所有的院落、空地进行评估，并纳入征迁补偿范围有异议，认为应该按照《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》（[2012]行他字第16号）获得补偿的理由，因该答复针对的是土地公有制之前通过购买房屋方式使用私有土地且连续使用至今的如何处理，而本案显然不属于该答复适用的情形，故原告的该项诉讼理由不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告郑伟萍的诉讼请求。本案受理费人民币50元，由原告郑伟萍承担。 郑伟萍不服原审判决，提起上诉，请求撤销原审判决，改判支持其原审诉讼请求。其主要理由为：1.原审法院认定事实不清。鼓楼区政府应当按照《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》（[2012]行他字第16号），在征收国有土地上房屋时，将当事人合法享有的国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围，按照征收时的房地产市场价格，一并予以征收补偿。一审法院对此没有进行查明。2.原审法院适用法律错误。[2012]行他字第16号答复共有三款，而原审判决仅适用第二款，把该答复简单的理解为只针对土地公有制之前通过购买房屋方式使用私有土地且连续使用至今该如何处理，是对法律的歪曲理解。上诉人所拥有的空地和院落是有国有土地证的，证载分摊面积15平方米，属于[2012]行他字第16号答复第三款中的情形，应该在征收过程中给予补偿。3.鼓楼区政府的征收决定违法。该决定以及征收补偿方案中未将被征收人未经登记的空地和院落纳入补偿范围，违反了[2012]行他字第16号答复，应予撤销。 鼓楼区政府答辩称：1.案涉征收决定已由人民法院生效判决所羁束。本案上诉人郑伟萍因不服鼓房征[2018]58号房屋征收决定向原审法院提起诉讼，但是案外人周力、肖德森、胡光荣、张锁骋、李永明、肖如笛、柯邵阳、王文飞亦对上述鼓房征[2018]58号房屋征收决定不服提起过诉讼。原审法院已经作出（2019）闽03行初5号行政判决，认定案涉房屋征收决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，判决驳回了周力等八人的诉讼请求，该判决已经发生法律效力。因此，案涉房屋征收决定已被人民法院生效判决所羁束。上诉人针对案涉征收决定提起诉讼，明显不符合受理条件，应当予以驳回。2.上诉人针对案涉房屋征收决定提起诉讼，缺乏诉的利益。本案中，上诉人已经与房屋征收部门及房屋征收实施单位签订了《房屋征收补偿协议书》，上诉人事实上已经认可了案涉房屋征收决定及其所附房屋征收补偿方案中的各项补偿安置标准。上诉人再因不服案涉房屋征收决定及所附补偿方案提起本案诉讼，不具有诉的利益，该房屋征收决定对上诉人的权利义务已不产生实际影响。上诉人如认为在征收过程中存在遗漏补偿事项的情形，应就对其权利义务产生实际影响的房屋征收补偿协议书提起诉讼。3.案涉房屋征收决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，鼓楼区政府作出案涉房屋征收决定，具有合法的权力来源。另根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定，鼓楼区政府为组织实施火巷及一附小周边旧屋改造项目，依法作出房屋征收决定符合公共利益需要。鼓楼区政府依照相关法律程序，进行房屋征收预告知，随机抽取区位价格评估机构等，对于征收补偿安置费用，落实了足额到位、专户储存、专款专用。以上事实可知，鼓楼区政府在作出鼓房征[2018]58号房屋征收决定之前依法履行了各项前置程序，故案涉房屋征收决定认定事实清楚、适用法律、法规正确，符合法定程序。 双方当事人在法定期限内向原审法院提交的证据均已随案移送本院，经审查，相关证据在原审中均经过举证质证。对原审认定的事实，本院予以确认。 本院认为，本案系房屋征收决定纠纷，主要涉及鼓楼区政府作出的房屋征收决定是否合法的问题。审查被诉房屋征收决定合法性，要根据物权法的精神，结合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的具体规定来进行，主要审查案涉征收决定是否基于公共利益，是否符合法定程序等问题。 一、关于是否符合公共利益需要的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。”鼓楼区政府基于旧城区改建而组织实施征收，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的公共利益需要。对此，上诉人并未提出异议。 二、关于是否符合法定程序的问题。鼓楼区政府依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序，在作出案涉房屋征收决定前，进行了征收项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、程序规划和专项规划的审查程序，在拟征收范围张贴了房屋征收告知书、公告摇号产生了评估机构，并组织有关部门对征收补偿安置方案进行充分论证后公布征求意见。同时对被征收范围内拟征收房屋按户进行摸底公示，并对案涉片区征迁工作进行了社会稳定风险评估，最终于2018年9月19日作出案涉征收决定，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定，程序合法正当。对此，上诉人亦无异议。 三、关于上诉人主张鼓楼区政府应当按照《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》（[2012]行他字第16号），将当事人合法享有的国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围，按照征收时的房地产市场价格，一并予以征收补偿。因该答复系针对国有土地上房屋具体征收补偿环节，不能以此否定房屋征收决定的合法性。且上诉人已经与房屋征收部门及房屋征收实施单位签订了《房屋征收补偿协议书》，上诉人如认为补偿协议存在遗漏补偿事项的情形，属另一层法律关系，应依法另行主张。 综上，郑伟萍的上诉请求缺乏事实及法律依据，对其上诉请求本院不予支持。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人郑伟萍负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  许秀珍 审 判 员  聂文佳 代理审判员  覃 丹 二〇二〇年十月三十日 书 记 员  林 珊 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或变更； ……