江苏省泰州市海陵区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏1202行初81号 原告姚田华，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人王X（特别授权），南京XX律师事务所律师。 被告兴化市自然资源和规划局，住所地兴化市长安中路**。 法定代表人包振琪，局长。 出庭负责人徐X，副局长。 委托代理人夏XX（特别授权），该单位工作人员。 委托代理人杨XX（特别授权），江苏XX人律师事务所律师。 被告兴化市人民政府，，住所地兴化市拥绿园路** 法定代表人方捷，市长。 委托代理人唐XX(特别授权)，兴化市。 委托代理人徐XX(特别授权),江苏XX人律师事务所律师。 原告姚田华诉被告兴化市自然资源和规划局、兴化市人民政府土地行政处罚及行政复议一案，于2020年3月20日向法院提起行政诉讼。本院于2020年4月13日立案后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月11日公开开庭审理了本案。原告诉讼代理人王X，被告兴化市自然资源和规划局的出庭负责人徐X及诉讼代理人夏XX、杨XX、被告兴化市人民政府诉讼代理人唐XX、徐XX到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告兴化市自然资源和规划局于2019年9月26日作出兴自然资罚字[2019]26号行政处罚决定书，认定2009年8月，姚田华未经依法批准，擅自占用新北郊村集体土地超批准面积798.2平方米建设住宅，其行为违法《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，责令姚田华归还非法占用的798.2平方米集体土地，并对非法占用土地建设的行为作出如下行政处罚：限期拆除在非法占用的798.2平方米土地上新建的房屋。 原告姚田华诉称，原告住房在建造前，向村委会、镇政府、市政府履行了相应的申请手续。原告在2006年开始向XX镇新北郊村村委会申请宅基地，并于2010年2月10日、2011年1月28日向村委会分别缴纳了15000元、20000元。随后村委会将所涉土地交给原告使用，原告在建造房屋前也办理了集体土地使用权证和村镇房屋所有权证。这些土地原本是坑塘水面荒地，原告自费填土打桩，充分利用，未占用耕地良田。按照规定，部分证照不全可以补办手续的建筑，不应直接认定为违章建筑。原告房屋中居住人口较多，有多户家庭。原告家有从军历史，希望这个政府加以体恤。原告所占大部分并非住房用地，所占南侧地块为办公用地，，地块南侧的**附属住房作为XX建筑劳务有限公司办公区域，公司法定代表人是原告，该公司有大批退役军人，作为退役军人创业基地，相当于给政府减负，减少了退役军人就业难题。按照《城乡规划法》第四十一条，希望政府保留建筑，补办相应手续。请求判令兴化市自然资源和规划局撤回或改变兴自然资罚[2019]26号行政处罚决定书；判令被告兴化市人民政府撤回或改变[2019]兴行复第68号行政复议决定书；请求被告兴化市自然资源和规划局协助补办相关手续。 原告姚田华为支持己方主张，向本院提供如下证据：证据1：兴自然资罚字[2019]26号行政处罚决定书，证明被告兴化市自然资源和规划局行政决定侵害原告利益。证据2：[2019]兴行复第68号行政复议决定书，证明被告兴化市人民政府行政复议决定侵害原告利益。证据3：女儿女婿退伍证、结婚证，证明女儿女婿从军经历，希望政府给予体恤。证据4：江苏XX建筑劳务有限公司营业执照副本，证明地块南侧为办公用地，原告带领了一百多名农民工进行创业，希望政府予以支持。证据5：江苏XX建筑劳务有限公司为抗击疫情捐款照片，证明XX公司热心公益，期望得到政府支持。证据6：江苏XX建筑劳务有限公司员工退伍证，证明公司有大量退役军人，希望政府予以支持。 被告兴化市自然资源和规划局辩称，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、第七十七条和《江苏省土地管理条例》第四十九的规定，被告兴化市自然资源和规划局作为兴化市人民政府的土地行政主管部门，具有对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，受理对土地违法行为的检举、控告，依法查处土地违法案件的法定职权。被告作出的行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，且程序合法，依法应予维持。从2009年8月，原告未经依法批准，在未取得合法用地手续的情况下，擅自占用XX镇XX郊村集土地超批准面积建设住宅，经实地测量：所占地块总面积为948.2平方米，，地块北侧的住宅主体房屋占地面积为1778平方米；住宅主体房屋东西两侧附属用房占地面积为85.3平方米；；地块南侧的附属用房占地面积为737平方米；其余院落（含景观池）占地面积为611.4平方米。在上述地块和所建住宅房屋中，原告于2009年7月20日取得住宅主体房屋部分的《兴化市农村（城镇）居民住宅建设批准书》，批准用地面积为150平方米，2011年3月11日领取该150平方米居民住宅建设用地的《集体土地使用权证》；2013年1月16日领取住宅主体房屋《村镇房屋所有权证》，房屋登记面积为240.8平方米。截止到案涉处罚决定作出前，原告所占地块总面积为948.2平方米，除住宅主体房屋部门有150平方米取得用地批准外，其余占用的798.2平方米土地未取得用地批准手续，已形成违法用地事实并处于持续违法状态。经核对XX镇土地利用总体规划图，该地块中的大部分面积不符合土地利用总体规划。原告的上述行为违法了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，属于非法占用土地。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，被告对原告作出了处罚决定。原告诉讼理由没有事实依据，也不符合法律规定，不能成立，请求驳回原告的诉讼请求。 被告兴化市自然资源和规划局为支持己方的意见，向本院提交了如下证据：证据1：行政处罚决定书，证明具体行政行为。证据2：身份证复印件，证明被处罚人主体资格。证据3：谈话笔录5份、被谈话人身份证明，证明原告违法占用集体土地建设房屋的事实。证据4：现场照片6张、勘查笔录及平面图，证明原告违法占用集体土地建设房屋的事实。证据5：测绘成果报告，证明原告违法占用集体土地建设房屋的事实，798平方米。证据6：XX镇土地利用总体规划局部图，证明所涉土地性质等情况。证据7：用地申请材料、土地证、房产证，证明原告收到批准用地的150平方米登记房屋登记240.8平方米。证据8：XX公司营业执照，证明申辩证据。证据9：陈述书，证明申辩材料。证据10：行政复议决定书，证明原告申请行政复议，复议维持处罚决定。证据11：违法线索登记表及信访批办单、信访件，证明案件来源。证据12：土地违法案件立案呈批表，证明程序合法。证据13：行政处罚及听证告知书，证明程序合法。证据14：案件调查报告，证明程序合法。证据15：案件讨论记录，证明程序合法。证据16：案件呈批表、延期表，证明程序合法。证据17：土地管理公文送达回证1份、送达邮戳及查询凭证，证明程序合法。证据18：行政执法证，证明程序合法。 被告兴化市人民政府辩称，依据《行政复议法》第三条、第十二条第一款的规定，兴化市人民政府具有审理该行政复议案件的法定职责。兴化市政府受理该复议案件后，依法通知兴化市自然资源和规划局限期答复，并且在法定期限内作出行政复议决定，复议程序符合《行政复议法》、《行政复议法实施条例》的有关规定。根据《土地管理法》第六十二条第一款和第七十七条的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建设住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。本案中，姚田华超过规定的标准非法占用集体土地建房，兴化市自然资源和规划局对其依法作出的《行政处罚决定书》并无不当，请求依法驳回原告全部诉讼请求。 被告兴化市人民政府为支持己方的意见，向本院提交了如下证据：证据1：行政复议决定书，证明行政行为。证据2：行政处罚决定书，证明行政行为。证据3：行政处罚程序、事实材料，证明原行政行为合法。证据4：行政复议申请书；证据5：王X军官证；证据6：EMS信封；证据7：补正行政复议申请通知书及送达回证；证据8：授权委托书；证据9：王X身份证；证据10：姚田华身份证件；证据11：证明；证据12：姚X退役证；证据13：姚X、王X结婚证；证据14：EMS信封；证据15：受理通知书及送达回证；4-15证明行政复议受理程序合法。证据16：答复通知书及送达回证；证据17：行政复议答复状及送达回证；证据16-17证明限期答复程序合法。证据18：延期审理通知书及送达回证，证明延期程序合法。证据19：中止审理通知书及送达回证，证明中止程序合法。证据20：恢复审理通知书及送达回证，证明恢复程序合法。证据21：行政复议决定书及送达回证，证明法定期限内作出复议决定并送达当事人。 庭审中，双方当事人对对方当事人向本院提交的证据均发表了质证意见。原告提交的证据，被告兴化市自然资源和规划局及兴化市人民政府对证据1-2无异议；对证据3-6的关联性有异议。被告兴化市自然资源和规划局提交的所有证据，原告及被告兴化市人民政府均无异议。被告兴化市人民政府提交的所有证据，原告及被告兴化市自然资源和规划局均无异议。 本院对双方当事人向本院提交的证据作如下认证：原告提交的证据，被告对1、2无异议，本院依法予以认定；证据3-6与本案不具有关联性，依法不予采纳。被告兴化市自然资源和规划局提交的所有证据，原告及被告兴化市人民政府均无异议，本院依法予以认定；被告兴化市人民政府提交的所有证据，原告及被告兴化市自然资源和规划局均无异议，本院依法予以认定。 经审理查明，2006年，姚田华向XX镇新北郊村村委会申请住房，2010年2月10日向村委会缴纳了15000元的房基安排费，村、镇批准安排的主房是南北15米、东西10米，共150平方米。在姚田华地块南侧还有一宗同长度的地基安排给了村民张X强，由于采光问题，张X强放弃该地块，由村另行安排，姚田华与村委会协商并于2011年1月28日缴纳了20000元，村委会将该地块交其使用。后姚田华以个人的名义先后与四户村民协调了土地，于2011年开始扩建，并框入围墙，形成了大面积的自住房。经实地测量，该地块占地总面积为948.2平方米；；地块南侧为**附属用房作为江苏XX建筑劳务有限公司办公区域，法定代表人姚田华，占地面积73.7平方米；其余为院落（含景观池)，占地面积611.4平方米。姚田华主体房屋部分于2009年7月20日取得了兴化市农村（城镇）居民住宅建设用地批准书，2011年3月11日办理了集体土地使用权证，批准使用权类型为批准拨用宅基地，批准面积为150平方米。2013年1月16日办理了村镇房屋所有权证，登记建筑面积为240.8平方米。截止2019年9月26日，姚田华建设的住宅总面积为948.2平方米，扣除已办理主体建房150平方米的用地手续外，其佘798.2平方米未取得用地手续。 2019年5月29日，被告兴化市自然资源和规划局对原告非法占用土地的案件进行立案调查。2019年9月18日，被告兴化市自然资源和规划局作出土地违法行为行政处罚及听证告知书。2019年9月26日，被告兴化市自然资源和规划局作出兴自然资罚字[2019]26号行政处罚决定书。原告不服向被告兴化市人民政府提起行政复议，被告兴化市人民政府于2019年12月19日依法受理，并通知被告兴化市自然资源和规划局进行答复。2020年2月10日，被告兴化市人民政府出具作出中止审理通知书，2020年2月28日，被告兴化市人民政府作出恢复审理通知书。2020年3月4日，被告兴化市人民政府作出[2019]兴行复第68号行政复议决定书，维持被告兴化市自然资源和规划局作出的兴自然资罚字[2019]26号行政处罚决定书。 庭审中，原告陈述对于案涉的行政处罚决定书以及行政复议决定书相关程序方面、法律适用以及事实都没有异议，但是由于拆除造成损失较大，应通过其他变通的行政手段来解决事情。 现原告诉至本院，要求撤销或变更处罚决定和复议决定，补办相关手续。 本院认为，本案的争议焦点为：被告兴化市自然资源和规划局对姚田华作出的行政处罚决定以及被告兴化市人民政府作出的行政复议决定书是否合法。 人民法院对行政机关行政行为合法性的审查，应从行政职权、事实认定、程序依据以及适用法律等四个方面进行。 根据《中华人民共和国行政处罚法》第十五条、原《中华人民共和国土地管理法》第五条以及《国土资源行政处罚办法》第二条的规定，被告作为县级国土资源管理部门，对辖区内的自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为具有行政处罚的职能。 原《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。该法第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。该法第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，原告未能提供证据证明其在进行建设前办理了前述手续，违反了法律规定，应当依法承担相应法律责任。被告根据谈话笔录、农村（城镇）居民住宅建设用地呈报表、城镇规划选址意见书、集体土地使用权证、村镇房屋所有权镇、现场勘察平面图、测绘成果报告、总体规划图等认定行政处罚所涉事实，且原告对被告兴化市自然资源和规划局提供的所有证据及处罚决定书认定的事实均无异议。故被告兴化市自然资源和规划局认定原告非法占用土地，并无不当。 《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。该法第七十七条规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。被告兴化市自然资源和规划局作出的处罚，符合上述规定。 关于行政行为的程序，被告兴化市自然资源和规划局对姚田华作出行政处罚前履行了立案、调查询问、现场勘测、告知、送达等程序,并在查明上述事实后,作出被诉处罚决定,符合《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，且原告无异议，故案涉行政处罚决定，程序合法。 根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十二条第一款的规定，依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关，申请人对县级以上地方各级人民政府工作部门的行政行为不服的，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议。据此，被告兴化市政府是依法履行行政复议职责的行政复议机关，具有作出行政复议决定的法定职责，其在受理原告的行政复议申请后，依法进行书面审查，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项作出行政复议决定，并无不当。 综上，对原告要求撤销或变更兴自然资罚[2019]26号行政处罚决定书和[2019]兴行复第68号行政复议决定书的诉讼请求，依法不予支持。关于原告要求兴化市自然资源和规划局协助补办相关手续，无事实和法律依据，亦一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告姚田华的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告姚田华负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院。 审 判 长  张 超 人民陪审员  王凤林 人民陪审员  梁文有 二〇二〇年十月十二日 书 记 员  王 璐