江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）赣行终321号上诉人（原审原告）敖冬梅，女，1967年12月23日出生，汉族，住抚州市临川区。被上诉人（原审被告）崇仁县人民政府，住所地崇仁县行政服务大楼。法定代表人周国华，县长。委托代理人徐高田，江西黄洲桥律师事务所律师。敖冬梅因其诉崇仁县人民政府不履行法定职责一案，不服抚州市中级人民法院（2020）赣10行初11号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行审理。现已审理终结。原审法院认为，提起行政诉讼应当符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九第（一）项规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。该法第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（五）项规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的。投诉举报是公民主张社会公共利益或自身合法权益的一种方式。行政机关对公民的投诉举报可能具有监管职责，但这种职责并不当然具有可诉性。换言之，投诉举报人在起诉时有义务向法院证明其与被诉行政机关的不行作为存在法律上的利害关系，即只有当投诉举报人有明确证据证明投诉事项涉及自身合法权益、且法律法规等规定了行政机关对该举报行为有限期答复义务和具体行政处理程序，而行政机关存在置之不理、拖延履行等违法不履行该法定义务情形时，才有可能构成可诉的行政不作为。本案中，涉案房屋位于崇仁县，该房屋的所有权、土地使用权均登记在敖光辉名下，且涉案房屋所有权证载明“单独所有”，以上不动产登记依法具有物权公示效力，敖冬梅提供的建房协议等材料不足以证明其对涉案房屋享有所有权。而且，在敖冬梅向崇仁县人民政府投诉举报时，涉案房屋已经被征收，相关征收补偿款已支付。此外，敖冬梅的身份证、户口簿记载的住址均为抚州市临川区，敖冬梅也未提供其在涉案房屋居住的证据，故敖冬梅亦非涉案房屋的实际居住人。综上，敖冬梅与本案被诉行政不作为不具有利害关系，其提起本案行政诉讼，不符合法定起诉条件。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（五）项、第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回敖冬梅的起诉。敖冬梅不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1．依法判决撤销一审裁定，发回抚州市中级人民法院重新审理。2．本案诉讼费由被上诉人承担。其主要事实和理由是：1．上诉人自涉案房屋建成之时便享有案涉房屋所有权，此情况系非基于法律行为的物权变动。《中华人民共和国物权法》第二十八至三十条规定了非基于法律行为的物权变动方式，这种变动方式是指基于法律行为之外的事实因素而导致物权变动，不经登记或交付即可直接生效。上诉人在建房之时便与其家人签订《建房协议》，明确约定案涉房屋“所有权为袁胜乾、敖冬梅、敖红莲、敖小红、敖幼红、敖光辉、敖宝红七人共同所有”，故根据《中华人民共和国物权法》第三十条，上诉人因合法建造房屋的事实行为设立物权，自事实行为成就时发生效力。所以一审裁定混淆了基于法律行为的物权变动方式和非基于法律行为的物权变动方式之间的区别，将“登记”错误地认为非基于法律行为的物权变动方式的生效条件。2．案外第三人敖光辉无权处分案涉房屋，其与崇仁县房产管理局签订的案涉《国有土地上房屋征收补偿协议书》对上诉人不发生效力。根据《中华人民共和国物权法》第九十七条的规定，处分共有的不动产应当经全体共同共有人同意，而敖光辉未经其他共有人同意便私自签订补偿协议系无权处分。敖光辉在签订补偿协议之前便已向征收方反复说明案涉房屋并非其一人所有，而是其与家人共同所有。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定，征收方对案涉房屋的权属负有调查义务。房屋证件登记情况与实际情况不同在现实实践中非常普遍，被上诉人不能仅凭房屋证件就证明征收方已履行了调查义务进而善意取得案涉房屋的所有权。3．一审法院法庭调查的部分内容偏离案件争议焦点。一审法院混淆了国有土地上房屋征收和集体土地上房屋征收的区别。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，认定是否为“被征收人”的依据是看其是否为“所有权人”，而是否为“所有权人”与户口所在地、是否在该房屋实际居住、居住时间是否一直持续到临近被征收之前等问题毫无关系。崇仁县人民政府答辩称：1．一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，应裁定驳回上诉，维持原裁定。涉案不动产原系依法登记在敖光辉名下的个人所有房屋，2017年9月27日，征收人崇仁县房产管理局与敖光辉签订了该房屋的《国有土地上房屋征收补偿协议书》，2019年8月16日，征收补偿协议书中所约定的征收补偿安置金已一次性支付给了敖光辉，依据征收补偿协议及法律的规定，该涉案不动产及土地自该日起已归征收人所有。2019年11月1日，敖冬梅等五人向答辩人递交的有关该涉案不动产的《调查申请》，因其不是该不动产的原所有人，也不是实际居住人。一审法院依法认定上诉人与本案被诉行政不作为不具有利害关系，认定事实清楚，适用法律正确，应依法维持。2．上诉人上诉状中主张，其“自案涉房屋建成之时便享有涉案房屋所有权，此情况系基于非法律行为的物权变动”，与我国法律规定不符，且不是本案行政不作为案件审理和判断的问题。《中华人民共和国物权法》第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力”涉案房屋于2011年建造，2013年进行了登记，登记之后不存在建造行为，上诉人主张其系《中华人民共和国物权法》第三十条规定设立了其对涉案房屋的物权，不符合该法条的立法意思。3．上诉人上诉主张：“案外第三人敖光辉无权处分案涉房屋，其与崇仁县房产管理局签订的案涉《国有土地上房屋征收补偿协议书》对上诉人不发生效力”也不属本案行政不作为案件审理和判断的问题。本院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（五）项规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的。依据以上规定，敖冬梅提起行政诉讼时需证明其系因维护自身合法权益向行政机关投诉，并与行政行为有利害关系，只有主张维护自身合法权益的人才可能成为行政诉讼的原告。综观本案，敖冬梅在《调查申请》中所描述的涉案房屋系原登记在案外人敖光辉名下，并非登记在敖冬梅个人名下。根据已查明的事实，2017年9月27日案外人敖光辉与崇仁县房产管理局签订了《国有土地上房屋征收补偿协议书》，2019年8月16日崇仁县棚户区改造工作领导小组已将征收补偿款2，036，876元支付至案外人敖光辉的账户。上诉人敖冬梅主张其系涉案房屋的共有人，因建造房屋的事实行为而获得涉案房屋的产权。本案中，崇仁县房产管理局在征收行为中对征收对象进行补偿时，是以房屋产权不动产登记确定的权利人为判断依据，根据案外人敖光辉提供的房产证确定其为房屋的所有权人，且上诉人敖冬梅未提供合法有效的证据证明其有建造房屋的事实行为，因此行政机关与房产证所载的权利人签订协议并无不当。综上，原审法院以敖冬梅不具有利害关系为由驳回起诉处理正确，本院对该处理结果予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  古豪莉审判员  王丽君审判员  方石清二〇二〇年十月十九日书记员  万立强