湖北省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鄂行终428号 上诉人（原审原告）向著全，男，汉族，1970年2月10日出生，住湖北省丹江口市均县。 被上诉人（原审被告）丹江口市人民政府，住所地：湖北省丹江口市人民路**。 法定代理人李某，该市市长。 上诉人向著全因诉丹江口市人民政府渔业行政补偿一案，不服湖北省十堰市中级人民法院（2019）鄂03行初6号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 向著全向原审法院提起诉讼，请求：1.请求依法对“鄂丹江口市府（淡）养证[2012]第00019号”、“鄂丹江口市府（淡）养证[2012]第00033号”等二个《中华人民共和国水域滩涂养殖使用证》的水域面积和原告从事养殖实际投资、养殖增值预收入等费用进行确认，并按照《中华人民共和国土地管理法》及其相关规定给予合理补偿；2.请求判令被告对登记的原告水域面积补偿3240016.2元；3.请求判令被告补偿水域面积与原告从事养殖实际投资之间的差价404096.3元；4.请求判令被告合理补偿原告养殖增值预收入2649420元（计算依据按成鱼与鱼苗投入总值500万元计算）；5.本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：1、原告获得长期行政许可及投资、预产出事实。原告经申请，被告向原告颁发了鄂丹江口市府（淡）养证[2012]第00019号和第00033号两个水域滩涂养殖使用权证，该使用证没有规定许可使用期限，依据行政许可法的规定应当视为长期许可。两个水域滩涂养殖使用证共有三个水域滩涂养殖基地，共占水域面积324亩。取得行政许可后，原告立即进行养殖基地建设并先后向三个基地投入草鱼、鲢鱼、白鱼、青鱼等各类鱼苗1000余万尾，共投入建设费、鱼苗费等十项费用共计3644112.5元，另有成鱼最少增值价值2649420元，合计投入及预计产出价值6293532.5元。2、被告未依法予以全面行政征收补偿事实。2017年2月16日，丹江口市均县镇洪家沟村村委会要求原告填写《丹江口水库（丹江口段）库汊养殖调查登记表》，加盖了村委会公章并有均县镇武装部部长何高林的签名，该表分别统计了枯水期原告养殖的水域面积267亩和网片面积，但何高林仅当场口头同意补偿标准为15元/㎡，但没有说是按水域面积还是网片面积。2017年5月20日，丹江口市均县镇人民政府公示了《丹江口水库（丹江口段）库汊养殖调查公示表》，未经协商同意仅以网片14407.5㎡×15元/㎡的标准予以补偿，但该补偿面积仍然没有按照原告实际取得养殖使用权证登记的水域面积共324亩进行补偿，被告于2019年2月2日提起行政诉讼后单方面向原告银行账号存入其单方确定的补偿款216112.5元，由于仅赔偿网片损失，与原告实际损失金额相差巨大，原告坚决要求被告增加补偿与原告实际损失金额之间差额。3、被告先征收后补偿的行为违反了法律规定的程序，补偿明显不合理。被告应当按照《中华人民共和国土地管理法》和《湖北省土地管理实施办法》的规定的补偿标准对原告进行年产值最高达30倍征收补偿。综上所述，根据我国《行政诉讼法》第四十四条之规定，提起如上诉讼请求，请人民法院予以支持。 原审法院经审理查明，被告丹江口市人民政府为有效防治丹江口水库污染，保护和改善水域生态环境，确保一江清水送北方，被告丹江口市人民政府于2014年7月17日制定了《丹江口市取缔丹江口库区（丹江口市段）网箱养殖工作方案》，方案规定丹江口市成立丹江口市取缔丹江口库区网箱养殖工作指挥部（以下简称丹江口市指挥部），方案要求按照属地管辖的原则，各乡镇要成立以党委书记为组长的取缔网箱工作领导小组，对沿库网箱养殖情况及水面实物逐区域、逐户调查登记并公示，并制定了不同规格网箱的奖补标准和方式，并要求按照时间节点和奖补标准及时兑付养殖户。丹江口市指挥部于2017年3月31日印发《丹江口市规范整治湖库养殖工作方案的通知》，要求依法收回库汊拦网（土、石筑坝）养殖及筏钓房（钓鱼平台）设施，依法收回库汊拦网（土、石筑坝）养殖经营使用权，已办理《中华人民共和国水域滩涂养殖使用证》的养殖单位及个人，其持有的养殖证件按照有关规定程序予以注销。该通知还制定了库汊拦网（土、石筑坝）养殖设施拆除补偿标准，规定库汊拦网（土、石筑坝）养殖设施按拦网（土、石筑坝）关于截面面积计算补偿（计算公式：梯形面积=（上底＋下底）×高÷2），对证件齐全且完全依规缴费的，按15元/㎡进行补偿，对证件齐全有缴费记载但没有完全依规缴费的，或者虽未办理养殖证件但缴费依据得到市渔政部门确认的，按照13元/㎡进行补偿，对无证且没有缴费私建库汊拦网（土、石筑坝）养殖设施的不予补偿。确有看管库汊拦网（土、石筑坝）养殖设施，待网箱实物清理拆除结束后，由各镇（办、区）组织认定，参照网箱附属物补偿范围和标准认真核查后，报市取缔网箱养殖工作指挥部审核后依规补偿。 原告向著全于2012年元月，经申请和渔业行政主管部门调查审定，丹江口市人民政府审核批准，原告向著全取得了被告丹江口市人民政府颁发的鄂丹江口市府（淡）养证[2012]第00019号和第00033号两个水域滩涂养殖使用权证。2017年2月16，丹江口市均县镇取缔网箱养殖工作指挥部对向著全的库汉养殖水域进行了实物调查，并制作了实物调查表三份，调查表显示向著全的第00019号养殖使用权证养殖水域面积为195亩，网片（单片网）面积为9589平方米，向著全的第00033号养殖使用权证养殖水域面积为72亩，网片（单片网）面积为4818.5平方米，实物调查表由向著全本人、村委会负责人和分管领导签名确认。2017年5月20日，均县镇指挥部在向著全所在村对包括向著全在内的库汊养殖户实物调查登记情况进行公示。2017年11月11日，被告组织均县镇人民政府及渔政、公安、环保、水务等政府职能部门对均县镇所辖湖库范围内开展“库区综合执法”斩尾行为，对原告向著全的三个养殖基地网片进行拆除。2018年10月18日，均县镇人民政府向原告向著全出具《拆除网箱实物构件回收确认表》，确定原告向著全两个养殖使用证项下的网片面积为14407.5平方米，按照15元/㎡的标准共计216112.5元进行补偿，被告于2019年2月2日，将216112.5元补偿款打入原告向著全的银行账号。原告向著全对补偿款有异议，认为网片面积补偿的只是库汊拦网（土、石筑坝）养殖设施，其收回养殖使用权证导致其不能养殖，应当按照征收其水域面积参照土地管理法的补偿标准进行补偿。 另查明，向著全于2018年3月以丹江口市均县镇人民政府为被告向十堰市丹江口市人民法院提起行政诉讼，请求确定被告对原告所拥有的二个《中华人民共和国水域滩涂养殖使用证》涉及三个养殖基地的行政征收违法并判令丹江口市均县镇人民政府支付各类补偿款5993532.5元。丹江口市人民法院作出驳回起诉的裁定，原审法院对该案作出了（2018）鄂03行终68号驳回上诉，维持原裁定的行政裁定，认定丹江口市均县镇人民政府是为了落实丹江口市人民政府关于规范整治湖库养殖工作，确保丹江口水库无网箱、库汊拦网（土、石筑坝）养殖、无筏钓房（钓鱼平台）设施，全面完成网箱养殖设施拆除，是落实湖北省长江经济带生态保护和绿色发展座谈会精神，确保南水北调水源区水质安全，确保一江清水永续北送的具体举措，均县镇实施的对辖区内丹江口水库网箱养殖设备拆除行为是落实国家南水北调政策作出的行为，是国家政策调整的范畴，不属于行政诉讼调整的范畴。该裁定现已生效。 原审法院认为，丹江口水库作为南水北调核心水源区，必须确保核心水源区水质安全，以确保一江清水永续北送。丹江口水库网箱和库汊拦网（土、石筑坝）养殖影响了丹江口水库水质安全。丹江口市政府为落实湖北省长江经济带生态保护和绿色发展座谈会精神，确保一江清水永续北送，对丹江口水库内的网箱和库汊拦网（土、石筑坝）养殖进行清理，并制定了相应的补偿政策，也是丹江口市人民政府落实国家南水北调政策所作出的具体举措。因该案与原审法院生效的（2018）鄂03行终68号行政裁定虽然原告起诉的被告和诉讼请求不一样，但基本事实相同，原告最终目的是要求国家对其进行赔偿或者补偿。故丹江口市人民政府为落实国家南水北调政策实施的清网行动属于国家政策调整的范畴，丹江口市人民政府为实施清网行动而制定补偿政策是否合法，不属于行政诉讼可以审查的范围，原告提起本案诉讼也不属于行政诉讼调整范围。故依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定：驳回原告向著全的起诉。 向著全上诉称，一、原审法院适用实体法律、法规、规章错误，更曲解了“湖北省长江经济带生态保护和绿色发展座谈会精神”。二、原审裁定适用程序法律（司法解释）不符合依法治国要求。请求撤销原审裁定，改判或变更，本案诉讼费用由被上诉人承担。 本院认为，结合原审查明可知，丹江口市人民政府为落实湖北省长江经济带生态保护和绿色发展座谈会精神，确保一江清水永续北送，对丹江口水库内的网箱和库汊拦网（土、石筑坝）养殖进行清理，并制定了相应的补偿政策，是丹江口市人民政府落实国家南水北调政策所作出的具体举措。向著全的诉请实际是对政府的补偿政策不服，要求提高补偿标准。丹江口市人民政府为实施清网行动而制定补偿政策是否合法属于政策调整范围，不属于人民法院行政诉讼受案范围，一审裁定驳回起诉并无不当。向著全的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张思化 审判员  马春亮 审判员  胡锦明 二〇二〇年十月二十七日 书记员  董晓晗