广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)粤06行终543号上诉人（原审原告）广东省佛山市顺德区容桂街华口股份合作经济社，住所地佛山市顺德区。法定代表人梁冠辉。委托代理人黄逸，广东明盛律师事务所律师。委托代理人谢燕莹，广东明盛律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人张银安，该局工作人员。委托代理人周利，该局工作人员。原审第三人杨智勋,男，1965年2月28日出生,汉族，住佛山市顺德区。上诉人广东省佛山市顺德区容桂街华口股份合作经济社（以下简称“华口经济社”）因诉被上诉人佛山市自然资源局（以下简称“市资源局”）土地行政登记一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初108号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，案涉土地位于佛山市顺德区容桂街道华口社区*********，使用权面积4842.33平方米，原土地性质为集体，权属人为华口经济社。1999年，杨智勋未经批准占用案涉土地进行建设。2000年7月22日，华口村委会与杨智勋签订《用地补偿协议》，约定华口村委会华口东角工业区5453平方米土地给杨智勋使用，期限50年，杨智勋支付土地补偿费285950元，每年支付土地资源费等13087.2元（每3年递增10%至每平方米每月1元封顶），杨智勋负责土地三通一平等，华口村委会协助办理土地证。2001年12月11日，原顺德市民政局作出顺民复〔2001〕164号文，同意撤销华口村委会，设置华口居民委员会。根据该文的有关规定，华口村辖区集体土地自该文发布之日起全部转为国有，原土地的使用权、收益权及土地用途维持不变。2003年6月13日，为妥善处理容桂街道华口居委会辖区内的历史遗留违法用地问题，佛山市顺德区规划国土局根据顺府发〔2003〕9号文作出顺规土补〔2003〕67号文、顺规土复〔2004〕38号文，同意为杨智勋的上述案涉用地完善建设用地手续。2005年1月28日，顺德国土资源局作出顺国土罚（补）字〔2005〕2948号《行政处罚决定书》，对杨智勋的案涉违法用地行为作出处罚。后杨智勋申请完善案涉土地出让手续，佛山市国土资源局经2007年8月13日审核后，于同年12月29日报佛山市人民政府批准，同意为案涉土地办理补办出让手续，并于同日与杨智勋签订了《佛山市国有土地使用权补办出让合同书》，在案涉土地的宗地图上，华口居委会、华口经济社加具“同意办理用地4842.33平方米”的意见并盖章。其后，杨智勋持补办出让合同书、宗地图、行政处罚决定书、身份证明、税费缴款凭证等有关材料向佛山市国土资源局申请办理案涉土地登记。2008年9月3日佛山市国土资源局经审查报佛山市人民政府核准后为杨智勋颁发了《国有土地使用权证》（以下简称《国有土地使用权证》）。另查，因佛山市政府机构改革，组建佛山市自然资源局，原佛山市国土资源局不再保留，该局不动产管理等职能由市资源局承接。一审法院认为，《土地登记办法》第三条第一款、第二款规定：“土地登记实行属地登记原则。申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。但土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书。”根据上述规定，佛山市国土资源局收到杨智勋的案涉土地登记申请，经审查报佛山市人民政府核准后有权颁发《国有土地使用权证》，因该局的不动产管理职能已由市资源局承接，市资源局在本案中主体适格。佛山市国土资源局收到杨智勋提交的申请及相关材料后，经审核，报佛山市人民政府核准后颁发《国有土地使用权证》，程序合法。关于华口经济社的起诉是否超过提起行政诉讼起诉期限的问题。华口经济社认为其通过村民吴鉴坤向佛山市顺德区国土城建和水利局（以下简称“顺德国土局”）申请案涉土地的出让信息，顺德国土局作出《政府信息公开答复书》才获悉案涉土地使用权登记至杨智勋名下的行为。根据该《政府信息公开答复书》落款日期为2019年1月15日，故华口经济社应当知道被诉行政行为内容的时间距其提起行政诉讼的时间并未超过一年的法定期限，故本案华口经济社的起诉尚未超过法定的起诉期限，市资源局提出《佛山市国有土地使用权补办出让合同书》中华口经济社在宗地图上签署“同意办理用地4842.33平方米”意见并盖章认为华口经济社当时对被诉的行政行为知情的主张与事实不符，法院不予采纳。《土地登记办法》第九条第一款规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”第二十七条规定：“依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。”从市资源局提供的证据材料反映，案涉土地原土地性质为集体，权属人为华口经济社，杨智勋曾未经批准占用案涉土地进行建设，华口村委会与杨智勋签订《用地补偿协议》，约定华口村委会将包括上述案涉土地在内的土地给杨智勋使用50年，杨智勋支付土地补偿费及每年支付土地资源费，华口村委会协助办理土地证，又根据顺民复〔2001〕164号文的规定，华口村辖区集体土地已于2001年12月11日起全部转为国有，原土地的使用权、收益权及土地用途维持不变，佛山市顺德区人民政府为妥善处理容桂街道华口居委会辖区内的历史遗留违法用地问题作出了顺府发〔2003〕9号文，佛山市顺德区规划国土局根据该文的规定作出顺规土补〔2003〕67号文、顺规土复〔2004〕38号文，同意为杨智勋的案涉用地完善建设用地手续，在国土部门对杨智勋的违法建设作出行政处罚后，杨智勋与佛山市国土资源局签订了国有土地使用权补办出让合同，补办了案涉土地的用地出让手续。杨智勋持补办出让合同书、宗地图、行政处罚决定书、身份证明、税费缴款凭证等有关材料向佛山市国土资源局申请办理案涉土地登记，佛山市国土资源局经审查报佛山市人民政府核准后为杨智勋颁发了《国有土地使用权证》，该颁证行为事实清楚、证据确凿，符合上述规章规定，程序合法，法院予以支持。华口经济社认为佛山市国土资源局无视华口经济社的合法权益，未经华口经济社同意，擅自把案涉土地的使用权人登记为杨智勋，其登记行为违法，应属无效，应予以撤销。经查，在办理案涉土地出让手续时，华口经济社与华口居委会在案涉土地宗地图上，加具“同意办理用地4842.33平方米”的意见并盖章，故华口经济社的上述主张与事实不符，其要求确认将容桂华口社区居委会眉滘北路3号土地使用权登记至杨智勋名下的行政行为违法并要求撤销《国有土地使用权证》，及将容桂华口社区居委会眉滘北路3号土地使用权登记至华口经济社名下的诉求，理由不成立，法院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回华口经济社的诉讼请求。案件受理费50元由华口经济社负担。上诉人华口经济社上诉称：一审判决认定事实不清，适用法律法规错误，依法应予改判。根据华口经济社与杨智勋签订的《用地补偿协议》显示，双方定在2000年1月1日交地；顺府发〔2003〕9号文第一条规定，对2000年1月1日前建设完工的建设工程可以按该通知规定补办手续。由此可知，案涉土地在2000年1月1日前尚未进行建设，明显不属于〔2003〕9号文调整的范围。市资源局未对杨智勋提交材料进行实质性审查，而仅进行了形式性审查，即未审核杨智勋是否属于〔2003〕9号文规定的范围，市资源局不应当为杨智勋颁发《国有土地使用权证》。综上，请求二审法院：1.撤销佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初108号行政判决；2.确认市资源局将案涉土地使用权登记至杨智勋名下的行政行为违法；3.撤销《国有土地使用权证》，并将案涉土地使用权登记至华口经济社名下；4.一、二审诉讼费用由市资源局承担。被上诉人市资源局辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。案涉登记发证行为合法有效。华口经济社的主张理据不足。一、《用地补偿协议》签订时间晚于交地时间，显然是事后补签，不能证明杨智勋在2000年1月1日前没有非法占用案涉土地进行建设。华口经济社没有提交其他证据证明1999年案涉土地上没有建筑物。二、华口经济社主张案涉土地不符合〔2003〕9号文规定的补办用地时间范围，实际上是对顺规土补〔2003〕67号《关于历史遗留违规建设工程用地问题的批复》和顺规土复〔2004〕38号《关于历史遗留违规建设工程更正用地人的批复》等补办用地批文有异议，该两份批文属于独立行政行为，华口经济社如有异议可另案起诉。三、土地登记只需要审查案涉土地使用权有合法的权属来源《补办出让合同》即可，对补办用地批文和补办出让合同只作形式审查，目前，批文和合同均合法有效。综上，华口经济社的主张没有事实和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉。原审第三人杨智勋述称，一审法院查明事实基本属实，其与村委会签订的合同与经济社无关。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，诉讼各方当事人对市资源局作出被诉国有土地使用权登记行为的职权依据和程序均无异议，本院予以确认。各方当事人争议焦点在于市资源局对于土地登记申请的审查应到何种程度，其核发被诉《国有土地使用权证》是否合法。市资源局核发被诉《国有土地使用权证》时施行有效的《土地登记办法》第九条第一款规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”第二十七条规定：“依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。”第十八条第一款规定：“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；（二）土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的；（三）未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的；（四）申请登记的土地权利超过规定期限的；（五）其他依法不予登记的。”据此，申请人申请土地登记能够提供上述法定的的申请材料，行政机关经审查认为已达到权属合法、界址清楚、面积准确的要求，亦不存在不予登记的法定事由，就可予以登记发证。本案中，案涉土地原为集体土地，杨智勋曾未经批准占用案涉土地进行建设。根据顺府办发〔2001〕85号及顺民复〔2001〕164号文的规定，华口村于2001年12月11日撤销村委会、设置居委会，同时辖区内集体土地全部转为国有，即案涉土地亦转为国有。2003年，佛山市顺德区人民政府为妥善处理其辖区内的历史遗留违法用地问题作出了顺府发〔2003〕9号文，佛山市顺德区规划国土局根据该文的规定作出顺规土补〔2003〕67号文、顺规土复〔2004〕38号文，同意为杨智勋使用案涉土地完善建设用地手续。在接受行政处罚后，杨智勋与佛山市国土资源局签订了国有土地使用权补办出让合同，补办了案涉土地的用地出让手续。在杨智勋提交的用于补办用地出让手续的宗地图上，华口居委会、华口经济社签署“同意办理用地4842.33平方米”意见并盖章，华口经济社于二审法庭调查时亦承认该公章的真实性，可见当时杨智勋补办用地出让手续已征得华口经济社、华口居委会同意。杨智勋持补办出让合同书、宗地图、行政处罚决定书、身份证明、税费缴款凭证等有关材料向佛山市国土资源局申请办理案涉土地登记，足以证明其具有合法的权属来源，其提交的材料亦符合前述《土地登记办法》规定的申请国有土地使用权初始登记所应提交的材料，也不存在不予登记的法定事由。佛山市国土资源局经审查并报佛山市人民政府核准后为杨智勋颁发了被诉《国有土地使用权证》，符合相关规章规定，本院予以确认。华口经济社上诉主张，市资源局未对杨智勋提交材料进行实质性审查，即未审核杨智勋是否属于〔2003〕9号文规定的范围就予以颁证错误。本院认为，如前所述，佛山市顺德区规划国土局已根据顺府发〔2003〕9号的规定作出批文同意为杨智勋使用案涉土地完善建设用地手续，杨智勋亦提交了补办出让合同书、行政处罚决定书、税费缴款凭证等材料，上述材料形式、来源合法，亦无明显重大违法，足以证明杨智勋使用案涉土地具有合法的权属来源。至于杨智勋是否符合〔2003〕9号文规定的实质要件，并非行政机关土地登记发证的法定强制性审查材料。华口经济社若认为杨智勋使用案涉土地不属于〔2003〕9号文规定的范围，实质上是对佛山市顺德区规划国土局根据〔2003〕9号文的规定作出顺规土补〔2003〕67号文、顺规土复〔2004〕38号文同意为杨智勋使用案涉土地完善建设用地手续的行政行为不服，华口经济社可另循合法途径解决。因此，华口经济社的上诉理由缺乏法律依据，本院不予支持。综上所述，市资源局颁发被诉《国有土地使用权证》合法有据。华口经济社的主张理据不足，一审判决驳回其诉讼请求正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广东省佛山市顺德区容桂街华口股份合作经济社负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇二〇年十月二十六日法官助理 温颖聪书 记 员 欧思颖