四川省眉山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川14行终52号 上诉人（原审原告）眉山鹭湖众城置业有限公司。住所地：四川省眉山市东坡区彭寿街533号。 法定代表人刘洪俊，董事长。 委托代理人田青，泰和泰律师事务所律师。 委托代理人韩芝康，泰和泰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）眉山市自然资源局。住所地：四川省眉山市东坡区眉州大道东二段5号。 法定代表人王泽文，局长。 委托代理人曾泽君，男。 委托代理人刘科，四川达宽律师事务所律师。 上诉人眉山鹭湖众城置业有限公司（以下称鹭湖众城公司）因与被上诉人眉山市自然资源局国有建设用地使用权出让违约金行政征收一案，不服四川省眉山市东坡区人民法院（2020）川1402行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。 原审查明，2017年11月22日，眉山市自然资源局（原山市国土资源局）及眉山市公共交易中心向社会公告拍卖地块编号为2017（Ｓ）-2号的土地，该土地位于眉山市东坡区××街××西南角，东临文定街，南临阜成路，西临规划道路，北临齐通路，土地面积81986.572㎡（122.98亩）。眉山市自然资源局在眉山市公共资源交易网等网站发布了拍卖出让公告及相应的拍卖文件。拍卖文件中的《拍卖出让须知》第六条第五项载明：“拍卖宗地即日起在宗地现场展示，竞买人在拍卖宗地展示期间到眉山市公共资源交易网下载文件并自行踏勘，详细了解宗地的有关情况。地面设施以及地下水、电、气、给排水等地下设施、埋藏物等情况由竞买人自行到相关部门了解核实。一经报名申请参与竞买，则表示对拍卖宗地的所有现状予以认可。若规划红线范围内涉及地下文物，由宗地竞得人按现行文物管理有关规定进行办理，所需费用由竞得人承担”，第十二条载明：“（一）该宗地土地范围内无建、构筑物和地面附着物；（二）该宗土地基础设施达到道路、水、电“三通”，具备动工开发条件；（三）土地权属清晰，无权属遗留问题”。 2017年12月8日，刘兴义、张成德、张新明、刘洪俊 傅伟、蔡森、蒋勇、詹辉、徐光忠等九人（以下称刘兴义等九人）向眉山市公共资源交易中心递交竞买申请书、鹭湖众城公司名称预核情况说明及承诺书，刘兴义等九人称已认真审阅2017（Ｓ）-2号地块的拍卖出让文件，愿意遵守该文件的要求和规定，对所有文件均无异议，申请参加2017（Ｓ）-2号宗地竞买，并愿意交纳保证金人民币4000万元。2017年12月20日，刘兴义等九人以5.2亿元竞得上述宗地的国有建设用地使用权，并与眉山市公共资源交易中心签订《拍卖成交确认书》。2017年12月22日，刘兴义、张成德、张新明、刘洪俊、傅伟、蔡森、蒋勇、詹辉、徐光忠九人缴纳土地出让金4000万元（竞买保证金转出让金）。 2017年12月28日，原眉山市工商行政管理局作出《企业名称预先核准通知书》，预先核准刘兴义等九人为股东（发起人）的企业名称为鹭湖众城公司。2018年1月2日，眉山市自然资源局（土地出让人）与鹭湖众城公司（土地受让人）签订《国有建设用地使用权出让合同》（以下称《土地出让合同》），该合同载明：“出让宗地编号为2017（Ｓ）-２号，出让宗地面积81986.57平方米；出让人同意在2018年1月2日之前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到合同第六条第一项规定的土地条件：场地平整达到该宗地范围内无建筑物、构筑物、青苗等附着物和地下管网全部拆除，为“净地”，场地平整，周围基础设施达到道路、水、电“三通”，具备开工条件，土地权属清晰，无任何遗留问题；出让价款为人民币大写伍亿贰仟万元，定金人民币壹亿零肆佰万元，定金抵作土地出让价款；受让人在2018年1月20日之前和2018年3月20日之前分别支付贰亿陆仟万元；受让人应当按照本合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款。受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失”。 2018年1月2日，眉山市自然资源局与鹭湖众城公司签订《交地确认书》，该确认书载明：“2017（Ｓ）-２号宗地于2018年1月2日交付给鹭湖众城公司；双方确认，交地方交付土地的时间、面积、四至范围、交地条件等符合双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》的约定，出让宗地已具备动工开发利用的条件。 2018年2月26日，眉山市东坡区文物保护管理所向鹭湖众城公司发出《关于文物调查、勘探、发掘的通知》，该通知载明：“请你公司在施工建设前委托专业考古机构，对该项目建设范围内的地上、地下文物分布情况予以调查、勘探，并配合保护文物，在调查、勘探、发掘完工后，方可使用该地块”。2018年7月1日，眉山市东坡区文物保护管理所向鹭湖公司发出《关于文物调查、勘探、发掘工作结束的通知》，该通知载明：“你公司委托四川省文物考古研究院对位于××街××小区所在地块进行的文物调查、勘探、发掘工作已于2018年6月30日结束，自2018年7月1日起，你公司可使用该地块”。 2018年3月21日，眉山市自然资源局向鹭湖众城公司发出《催缴通知单》，要求鹭湖众城公司按《土地出让合同》约定缴纳土地出让款。鹭湖众城公司于2018年3月23日向眉山市自然资源局复函，复函载明：“由于竞买土地未到达《土地出让合同》规定的“三通”条件，鹭湖众城公司无法实际占有使用，希望尽快完善周围基础设施，届时公司方将及时缴纳欠付的出让金”。2018年3月27日，眉山市自然资源局复函鹭湖众城公司，复函载明：“案涉宗地交地条件符合《土地出让合同》约定且双方已签订《交地确认书》，出让宗地已具备动工开发条件，鹭湖众城公司应当按3月21日《催缴通知单》要求缴纳土地出让金和违约金”。2018年6月28日，眉山市自然资源局对鹭湖众城公司作出《关于延迟支付土地出让价款的违约责任的函》，告知鹭湖众城公司违约应承担缴纳违约金的责任。在此过程中，鹭湖众城公司于2018年4月4日、2018年5月11日、2018年7月17日、2018年9月3日、2019年5月23日多次以复函、说明、汇报的方式向眉山市自然资源局陈述，主要内容为：“鹭湖众城公司所竞买的案涉土地不符合《土地出让合同》所约定的“三通”条件，文物考古工作亦延迟了公司方占有使用土地的时间，公司方不应当承担任何违约责任”。 2019年5月29日，眉山市自然资源局对鹭湖众城公司作出《关于缴纳延迟支付土地出让价款违约金的通知》，告知其于2019年6月28日前向眉山市自然资源局支付违约金2179.90万元。2019年8月14日，眉山市自然资源局向鹭湖众城公司送达《追缴延迟支付土地出让价款违约金行政处理决定告知书》，告知了鹭湖众城公司拟作出行政处理决定的内容及陈述、申辩、听证权。2019年8月18日，鹭湖众城公司向眉山市自然资源局提出陈述申辩。2019年8月23日，眉山市自然资源局听取了鹭湖众城公司的陈述申辩。2019年9月11日，眉山市自然资源局作出眉市自然资追处（2019）1号《追缴迟延支付土地出让价款违约金行政处理决定书》（以下称第1号追缴处理决定），该决定载明：“……根据《中华人民共和国合同法》第一百零七条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条和《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第七条第二款之规定，及出让合同第三十条约定，对你公司延迟缴纳土地出让价款的行为，我局作出如下行政决定：由你公司在收到本行政处理决定之日起三十日内向我局缴纳逾期支付土地出让价款违约金共计2179.90万元（户名：眉山市财政非税收专户；账号：1198××××0001；开户行：中国银行股份有限公司眉山分行新区支行）。”该决定还告知了鹭湖众城公司相关复议权和诉权。鹭湖众城公司不服，提起诉讼，请求：撤销眉山市自然资源局作出的第1号追缴处理决定并确认鹭湖众城公司无须缴纳逾期支付土地出让价款违约金，诉讼费由眉山市自然资源局负担。 原审另查明，鹭湖众城公司分别于2017年12月22日缴纳案涉土地出让金4000万元（竞买保证金转出让金），于2018年1月19日缴纳案涉土地出让金18210万元，于2018年1月22日缴纳案涉土地出让金1990万元，于2018年1月26日缴纳土地出让金1000万元，于2018年1月30日缴纳案涉土地出让金360万元，于2018年2月2日缴纳案涉土地出让金440万元，于2018年4月20日缴纳案涉土地出让金4800万元，于2018年4月23日缴纳案涉土地出让金200万元，于2018年5月10日缴纳案涉土地出让金4500万元，于2018年5月15日缴纳案涉土地出让金500万元，于2018年6月8日缴纳案涉土地出让金5000万元，于2018年7月9日缴纳案涉土地出让金5000万元，于2018年7月30日缴纳案涉土地出让金5500万元，于2018年7月31日缴纳案涉土地出让金500万元。 原审还查明，鹭湖众城公司签署《交地确认书》及《土地出让合同》前已经实地踏勘宗地状况，签署确认书时只有阜成路道路畅通，齐通路、文定街、规划道路均未通路。 原审认为，本案的焦点为：一、鹭湖众城公司是否应支付延迟交付土地出让金的违约金；二、《土地出让合同》约定每日1‰的违约金是否符合法律规定；三、眉山市自然资源局作出的第1号追缴处理决定是否合法。 关于焦点“一”，首先，根据双方签订的《土地出让合同》第六条之约定，眉山市自然资源局同意在2018年1月2日之前将出让宗地交付给鹭湖众城公司，眉山市自然资源局同意在交付土地时该宗地应达到以下条件：场地平整达到该宗地范围内无建筑物、构筑物、青苗等附着物和地下管网全部拆除，为“净地”，场地平整，周围基础设施达到道路、水、电“三通”，具备开工条件，土地权属清晰，无任何遗留问题。庭审中，鹭湖众城公司称其在接受土地时，涉案宗地周围道路只有一条道路畅通，宗地周围的其余三条道路均未开通，眉山市自然资源局在交付土地时违反《土地出让合同》第六条规定，鹭湖众城公司不应承担违约责任。本案中，虽然眉山市自然资源局与鹭湖众城公司签订的《出让合同》未对路通作出明确规定，但按照对路通的通常理解，应理解为道路通畅，达到开工条件即可，并不是鹭湖众城公司所理解的宗地四周道路全部竣工畅通无阻。事实上，鹭湖众城公司于2018年1月2日签订《交地确认书》确认接收土地后开工建设，鹭湖众城公司已经实际占有使用案涉宗地。其次，对于鹭湖众城公司提出的不可抗力问题，双方签署《土地出让合同》及《交地确认书》时，鹭湖众城公司对宗地情况予以认可，并在此之前已实际踏勘，虽其提出其签署一系列协议后才发现地下文物，但这并不属于宗地交付条件。拍卖文件第六条（五）项的规定“若规划红线范围内涉及地下文物，由宗地竞得人按现行文物管理有关规定办理，所需费用由竞买人承担”。本案中，眉山市自然资源局已按约交付土地，合同义务已履行完毕，鹭湖众城公司应按约缴纳土地出让金，不存在影响合同履行的不可抗力，鹭湖众城公司所述的不可抗力是其在开发过程中发生的情况，不是付款过程中不可预见，不可克服的情况。因此地下文物勘探工作是鹭湖众城公司在竞买宗地时应当预见的情况和应承担的相应义务，鹭湖众城公司应将其考虑在合理的商业风险范围内。故本案中文物勘探工作并不属于不可抗力，而是合理的商业风险，鹭湖众城公司不能因此对抗缴纳违约金的责任。 关于焦点“二”，首先，由于国有建设用地使用权出让价款及其违约金属于国有财产，双方签订的《土地出让合同》属行政协议，根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发（2006）100号）第七条第二款规定：“土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库。”眉山市自然资源局根据该通知制定按日加收1‰的违约金并不违反上述规定。其次，《土地出让合同》系上诉双方的真实意思表示，双方对于违约金的约定不违反法律、行政法规的强制性规定，合同合法、有效，应受到法律保护。再次，庭审查明的迟延缴纳土地出让金的事实与第1号追缴处理决定查明的事实一致，鹭湖众城公司对此无异议。眉山市自然资源局按照迟延缴纳土地出让金的天数及金额，按照《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发（2006）100号）第七条第二款规定及《出让合同》第三十条约定，计算出鹭湖众城公司应缴纳的违约金为2179.90万元是合法的，对鹭湖众城公司主张应按中国人民银行同期贷款基准利率调整计算违约金，不予支持。 关于焦点“三”，因鹭湖众城公司存在迟延缴纳土地出让金的情况，在鹭湖众城公司付清宗地出让款后，眉山市自然资源局多次通知鹭湖众城公司缴纳违约金。2019年5月眉山市自然资源局再次通知鹭湖众城公司缴纳违约金，由于鹭湖众城公司仍未缴纳，2019年8月眉山市自然资源局作出《追缴延迟支付土地出让价款违约金行政处理决定告知书》，告知了鹭湖众城公司拟作出行政处理决定的内容及陈述、申辩、听证权。鹭湖众城公司随后也进行了陈述申辩。2019年9月眉山市自然资源局作出第1号追缴处理决定。眉山市自然资源局在作出追缴决定前，履行了告知义务，听取了鹭湖众城公司陈述、申辩、并进行了听证，其程序合法。 综上，眉山市自然资源局作出的第1号追缴处理决定事实清楚，程序合法、证据确凿、适用法律法规正确。鹭湖众城公司的诉讼请求不能成立。原审遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告眉山鹭湖众城置业有限公司的诉讼请求。 上诉人鹭湖众城公司上诉称，一、鹭湖众城公司未在《土地出让合同》约定期限，即2018年3月20日前缴纳完毕土地出让款，系因文物保护的原因所致，鹭湖众城公司2018年7月1日后方能使用该地块。文物保护所受影响的期间（2018年2月26日至2018年6月30日）不应当认定违约期间，不应计算违约金。《土地出让合同》约定的“若规划红线范围内涉及地下文物，由宗地竞得人按现行文物管理有关规定办理，所需费用由竞买人承担”并非约定若土地出现文物导致的全部风险由鹭湖众城公司承担。对于出让土地出现文物导致企业不能按照合同约定缴纳土地出让价款的，国内部分城市如成都、广州等地出台文件明确允许企业延期缴纳。原审认定“文物勘探工作并不属于不可抗力，而是合理的商业风险，鹭湖众城公司不能因此对抗缴纳违约金的责任”属认定事实错误；二、案涉《土地出让合同》属于行政协议范畴，具有行政行为及民事合同行为双重属性，亦应当适用民事法律规定。案涉追缴处理决定亦基本上适用的是民事合同规定。依照《中华人民共和国合同法》及相关司法解释，案涉《土地出让合同》约定的每日1‰的违约金折算为年利率为36.5%，远超民间借贷利率的最高上限24%，故应当予以调减，具体应以人民银行同期贷款基准利率为宜。故原审按照《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发（2006）100号）第七条第二款规定及《土地出让合同》第三十条约定，计算出鹭湖众城公司应缴纳的违约金为2179.90万元属认定事实及适用法律错误；三、案涉土地在“三通一平”之“路通”方面存在重在缺陷，其四周道路仅阜成路可通行，给公司方造成巨大经济损失；四、对于案涉地块因文物保护导致的土地款缴纳迟延，应充分考虑文物保护、违约金标准等因素，从优化营商环境、保护民营企业、为受疫情影响企业纾困等角度予以处理。综上，眉山市自然资源局作出的第1号追缴处理决定认定事实错误、处理不当，原审认定事实错误、适用法律错误、判处不当，请求撤销原判并撤销眉山市自然资源局作出的第1号追缴处理决定。 被上诉人眉山市自然资源局辩称，案涉《土地出让合同》合法有效，被上诉人已按该合同约定交付土地，交地条件符合合同约定，且上诉人鹭湖众城公司已接收该宗地进行开发建设。鹭湖众城公司逾期支付土地出让价款的事实清楚，其上诉理由不能成立。原审判决正确，请求驳回上诉人的上诉并维持原判。 本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案系因国有建设用地出让引发的行政诉讼。上诉人鹭湖众城公司的诉讼请求为“撤销眉山市自然资源局作出的第1号追缴处理决定并确认鹭湖众城公司无须缴纳逾期支付土地出让价款违约金”，作出该处理决定的基础是被上诉人眉山市自然资源局与上诉人鹭湖众城公司签订的《土地出让合同》，上诉双方争议主要围绕《土地出让合同》履行过程中是否存在违约行为、是否应当按该合同约定承担违约责任而展开。依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”之规定，案涉《土地出让合同》属于行政协议范畴。故，本案一方面在审查被上诉人眉山市自然资源局作出的第1号追缴处理决定是否合法、是否应当被撤销的同时，另一方面亦应当从行政协议的角度审查上诉双方是否按约定履行了案涉《土地出让合同》。经审理查明，上诉人鹭湖众城公司逾期支付土地出让金的事实成立，双方当事人对该事实亦无争议，双方争议的焦点在于：一、被上诉人眉山市自然资源局是否已按《土地出让合同》履行了交地义务；二、2018年2月26日至2018年6月30日期间的案涉土地文物考古时间，是否应当从上诉人鹭湖众城公司支付土地出让金的逾期时间内予以扣减；三、案涉《土地出让合同》中约定的每日1‰的违约金标准是否过高且应当适当调减。对此，阐述意见如下： 关于焦点“一”，首先，案涉土地在出让过程中，经过了公告、现场展示、拍卖、签订出让合同、签订交地确认书等众多环节和程序，案涉土地面积、四至范围、地面情况及周边道路情况从最初公告至最后交地期间并无任何改变。上诉人鹭湖众城公司所取得土地与公告拍卖及《土地出让合同》所约定的土地现状一致；其次，上诉人鹭湖众城公司在申请竞买案涉土地前，自行对案涉土地进行了现场踏勘，之后向眉山市公共资源交易中心递交竞拍文件并认可案涉土地现状；再次，2018年1月2日，上诉双方在签订《土地出让合同》及《交地确认书》后，上诉人鹭湖众城公司已实际占有土地并进行相应的开工建设。因此，上诉人鹭湖众城公司辩称被上诉人眉山市自然资源局交地不符合“三通”约定的理由不能成立，被上诉人眉山市自然资源局已按《土地出让合同》履行了交地义务。 关于焦点“二”，首先，案涉土地的交付时间为2018年1月2日，案涉土地发现文物的时间为2018年2月26日，发现文物的时间节点在被上诉人眉山市自然资源局已履行土地交付义务之后，在上诉人鹭湖众城公司实际占有土地并开工建设期间发现文物的交易风险不当应由被上诉人眉山市自然资源局负担；其次，双方签订的《土地出让合同》虽然并未对案涉土地可能发现文物的情况进行约定，但在案涉土地的拍卖文件中已明确“若规划红线范围内涉及地下文物，由宗地竞得人按现行文物管理有关规定办理，所需费用由竞买人承担”。上诉人鹭湖众城公司在竞买土地前已阅读并同意该文件，拍卖文件的该约定应当视为《土地出让合同》的组成部分。该约定对案涉土地可能涉及的地下文物的处理方式及费用负担进行了明确，从该约定来看，上诉双方对案涉土地不排除存在地下文物这一事件存在共同的预见性，案涉土地发现文物这一事件并非《中华人民共和国合同法》第一百一十七条所规定的不能预见、不能避免并不能克服的不可抗力，故不能作为上诉人鹭湖众城公司抗辩免除缴纳违约金的法定事由。案涉土地因发现地下文物导致的延迟建设商业风险，应当由上诉人鹭湖众城公司承担。另，上诉人鹭湖众城公司在上诉中称，对国有建设用地出让时新发现文物的情况，有某些地方政府作出准予延期缴纳的规定，故本案亦应当认定其延期缴款不属于违约。对此，本院认为，一方面，相关地方政府的规范性文件并非本案行政诉讼的参照依据，另一方面，本地政府亦对国有建设用地出让时新发现文物如何处理并无明确规定，故上诉人的该辩称理由不能成立。综上，2018年2月26日至2018年6月30日期间的案涉土地文物考古时间不应当从上诉人鹭湖众城公司支付土地出让金的逾期时间内予以扣减。 关于焦点“三”，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发（2006）100号）第七条第二款规定：“土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库”，该规定是国务院对国有建设用地出让过程中，对未按时足额缴纳土地出让款情形的专项规定，在具体实践中，各级、各地土地管理部门均在执行该规定。本案中，被上诉人眉山市自然资源局与上诉人鹭湖众城公司签订的《土地出让合同》亦是按照该规定在合同第三十条约定“每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金”，该约定是上诉各方在签订合同的真实意思表示，亦符合国办发（2006）100号文件的规定，是合法有效的。关于上诉人鹭湖众城公司提出延迟缴纳土地出让金给被上诉人眉山市自然资源局造成的损失仅是资金利息损失，按每日1‰缴纳违约金明显高于民间借贷司法保护上限（年息24%）规定的意见，因按每日1‰缴纳违约金不仅是上诉双方在《土地出让合同》中的约定，亦是国务院对延迟缴纳土地出让金的专项规定，《土地出让合同》的该约定不仅具有双方意思自治的民事行为性质，同时亦具有行政行为的强制性。《土地出让合同》中约定的违约金标准，受行政文件及部门规章的约束，上诉人鹭湖众城公司逾期支付土地出让金给被上诉人眉山市自然资源局造成的资金损失，不能简单地以银行同期贷款利率或民间借贷规定的利息标准进行评判，应当考虑违约金条款内容的法定性、行政管理的强制性等因素，在无特殊情形下原则上应不予调减。 综上，被上诉人眉山市自然资源局作出的第1号追缴处理决定证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序。上诉人鹭湖众城公司的上诉理由及上诉请求不能成立，本院不予支持。原审认定事实清楚、适用法律正确、程序合法、判处恰当，应予以维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人眉山鹭湖众城置业有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  姚俊辉 审判员  高 莉 审判员  胡海东 二〇二〇年十月二十三日 书记员  张梦蝶