贵州省铜仁市碧江区人民法院行 政 判 决 书(2020)黔0602行初20号原告代必章，男，1935年10月4日出生，土家族，务农，住贵州省铜仁市。委托代理人彭春新，男，1956年1月18日出生，汉族，住贵州省铜仁市，系代必章女婿，特别授权。被告万山区大坪侗族土家族苗族乡人民政府，住所地：贵州省万山区大坪侗族土家族苗族乡街上。法定代表人邵明锐，系该乡乡长。出庭负责人钟丽。委托代理人徐娅，一般授权。委托代理人袁松，贵州永飞律师事务所律师，特别授权。被告铜仁市万山区人民政府，住所地：贵州省铜仁市万山区斜桥街道楚溪路**。法定代表人张吉刚，系该区区长。委托代理人林晨霞，特别授权。委托代理人祝永飞，贵州永飞律师事务所律师，一般授权。第三人代胜国，男，土家族，1958年3月2日出生，住。第三人万山区大坪乡大坪村街上村民组。负责人陈昌富，男，1987年11月11日出生，土家族，系该组组长，住万山区。原告代必章不服被告万山区大坪侗族土家族苗族乡人民政府（以下简称大坪乡政府）于2019年12月26日作出的大府发（2019）225号大坪乡政府关于大坪村街××、××与××因本组庵门口土地权属争议的处理决定（以下简称225号处理决定）以及万山区人民政府（以下简称万山区政府）作出的万府行复决字（2020）1号行政复议决定书（以下简称1号复议决定），于2020年5月9日向本院提起行政诉讼要求撤销225号处理决定及1号复议决定。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月16日公开开庭审理了本案。原告代必章的委托代理人彭春新，被告大坪乡政府出庭负责人钟丽、委托代理人徐娅、袁松，被告万山区政府委托代理人林晨霞、祝永飞，第三人代胜国，万山区大坪乡大坪村街上村民组（以下简称街上村民组）负责人陈昌富到庭参加诉讼，本案现已审理终结。2019年12月26日，大坪乡政府作出225号处理决定认为：争议地既叫“庵门口”，又叫“庵边”，争议地现状四至抵界为：东抵水沟，南抵潘顺堂砖房，西抵公路，北抵一条直上公路的小路。因代必章在争议地上建房，而代胜国提出异议，向大坪乡政府申请调解，经大坪乡综治办组织进行多次调解未果。代必章申请确权后，大坪乡政府多次进行调查核实，并开展多方取证，查实土地承包下户时，争议地并未发包给任何村民，此地原先是公路路沿带（斜坡），中间还有一条从原潘顺堂家田角斜下通街上的路，另一头通羊寨片区，是群众上街赶场必经之路。认为代必章对于自己的权属主张，没有提供与本案有关的真实有效的证据，不予支持；而代胜国出具的1998年第二轮土地承包证，只能证明自己所管辖的责任田，不能包括本案争议地。根据《中华人民共和国土地管理法》第二章第十条、第十六条之规定，认定本案争议地为代胜国、代必章、吴春英（已故）在集体荒地中的私自开挖地。因此，本案争议地的使用权归大坪村街上村民组集体所有。原告代必章不服，向万山区政府申请复议，万山区政府于2020年4月26日作出1号复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定：1、维持被申请人大坪乡政府于2019年12月26日作出的225号处理决定。2、驳回申请人的第2项复议请求。原告代必章诉称：原告代必章在2013年书面申请建房，是经本组原组长、本村原支书、村长、副村长、原土管所所长、村建所所长等人同意。原告在庵门口坡梯土地上建住房同意原因：一是基于原告属于独立户主无房户，急需建住宅房；二是基于原告自1982年在此开垦刺棚荒地耕作至2013年共31年，期间无权属争议；三是原告申请批准宅基地建房，符合《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》、《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》、《中华人民共和国城乡规划法》之规定。当时被告大坪乡政府受理批准村民获取宅基地、建房等制度不健全，完全是以口头形式批准村民占用土地或粮田建房的。当年大坪乡所有建房的村民均没有书面批准手续。原告建一年多房共花了近20万元，建成一层楼五间建筑，2014年10月21日，正准备现浇二楼地面梁板混凝土时，代胜国突然无端挑事并经大坪乡政府调解，调解要求原告拆除24公分房檐未果。大坪乡政府11月3日送达责令停止违法（章）行为通知书，侵犯原告的建房权利。原告追问处理结果，大坪乡政府要原告申请土地确权。原告12月18日递交宅基地（建设用地）使用权确权申请书，大坪乡政府24日受理。大坪乡政府历经6年持续侵犯原告的合法建房权利，重复作出6件不正确行政行为，被告万山区政府违背事实和法律法规，程序违法，适用法律不当，主要理由有：原告提供的有关物证相互印证原告争议地的四至抵界中含三角地，中间没有小路，大坪乡政府所称四至完全是在弄虚作假。根据原告提供的有关物证和有关证人证言、证据材料相互印证证明原告据有开荒事实，大坪乡政府认定为代胜国私自开挖地和无端追加上街组为第三人的行为违法。被告拒绝承认原告的证据行为违法。作出225号处理决定、1号复议决定的行为违法。原告依法申请确权、被告错误适用法律法规作出225号处理决定违法。原告申请复议，万山区政府故意违背事实和法律作出1号复议决定违法。故提起诉讼，请求1、撤销被告万山区政府1号复议决定；2、撤销大坪乡政府225号处理决定。原告代必章向本院提供如下证据、依据：1、代必章身份证复印件，拟证明代必章为上街组农民。2、大坪村委会出具的证明，拟证明大坪街上有两个村民组，名称分别为上街村民组和下街村民组。3**口，代必章为大坪村上街组独立户主。4、上街村民组出具的无房证明，拟证明原告代必章作为无房户申请建住宅，经本组、本村和本乡土管所、村建所等各级负责人准许原告占用自己的开荒地合理合法。5、责令停止违法（章）行为通知书、土地确权申请书，拟证明大坪乡政府侵害原告的合法建房权利之后，要原告申请土地确权，原告不得已提出确权申请是事实。6、土地确权受理通知，拟证明大坪乡政府受理原告提出的宅基地（建设用地）使用权确权申请之后，不知为何要反复变换该受理内容和该通知书。7、潘顺堂的证人证言，拟证明潘顺堂于2005年因在此扩建房，并用下面三角地于原告上面的2个尖角土地互换；第三人代胜国虚构事实并勾结一些人说假话，大坪乡政府违法调查。8、照片四张，拟证明原告拥有此原土地、草堆、竹子围栏和现宅基地（建设用地），建筑物所有权合法财产权利的事实，大坪乡政府故意隐瞒证据、极端违背基本事实和证据规则。9、实地物证草图，拟证明原告据有此宅基地和建筑物合法财产，大坪乡政府故意违背事实。10、万山区政府万府行复决字（2016）4号行政复议决定书（以下简称4号复议决定），拟证明大坪乡政府违背事实和证据规则，错列上街村民组为第三人和违法作出225号处理决定。11、万山区政府万府行复决字（2019）3号行政复议决定书（以下简称3号复议决定），拟证明大坪乡政府故意不尊重事实和法律违法作出1号复议决定。12、证人周某、代某1、杨某、代某2、黄某、代某3、戴某、陈某证言，拟证明代胜国存在捏造事实，勾结姚银凤、谢应黔说假话，大坪乡政府始终违法调查伪证。13、行政复议听证笔录、调查笔录，拟证明代胜国在听证笔录中、杨秀田在调查笔录中均称争议地原是刺棚荒地、陈金素在调查笔录中称争议地1982年是耕地等事实证明，该地是原告在1982年砍刺棚开荒地及种的土地。14、调查笔录，拟证明代必章夫妇在1982年砍刺棚开荒地至91年外出务工，代必章之妻吴春英93年从铜仁卫校食堂回家，经凡水平将其母姚银凤到该地内边上栽的一点葱收回后将该地退还原告。15、土地确权答辩书、谢应黔证言，拟证明代胜国收到答辩通知书、次日提交此答辩书和第三日指使谢应黔出伪证。16、户口注销证明，拟证明因代胜国故意捏造事实，致吴春英精神损害、且造成吴春英病亡。被告大坪乡政府辩称：一、代必章申请确权过后大坪乡政府作出数次确权决定，均被撤销。最终于2019年12月26日作出225号处理决定，送达给代必章及第三人，告知了救济途径。故本次行政行为程序合法。二、大坪乡政府作出的行政行为认定事实清楚、证据充分。在重新调查期间，大坪乡政府询问数名证人，并重新查看现场，明确了四至界限。对此大坪乡政府专门制作现场示意图，代必章及第三人均签字予以认可。由于代必章、代胜国均未提交能够证明权属的直接证据且相关证人也表示争议地并未由集体承包给个人，在此基础上最终认定权属的事实清楚、证据充分。三、大坪乡政府作出的行政行为适用法律正确，根据《土地管理法》第十条的规定，并结合本案争议土地并未由代必章和代胜国实际取得的事实，将争议地权属确定为街上村民组集体所有，属适用法律正确。故恳请法院驳回原告诉讼请求。被告大坪乡向本院提交如下证据、依据：1、统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明，拟证明被告诉讼主体资格。2、原告提交的确权申请书、授权委托书，拟证明原告向被告申请确权的事实。3、行政确权受理审批表、受理通知书、答辩通知书、追加第三人通知书及送达回证，拟证明被告依法受理原告的确权申请，并向本案第三人送达答辩和举证通知书。4、3号复议决定、举证通知书、送达回证，拟证明大坪乡镇政府此前的确权决定被万山区政府撤销，后重新向原告与第三人下达举证通知书。5、现场照片4张、《土地承包登记清册》，拟证明该组证据没有争议地的记载，不能证实原告享有争议地权属。6、《农村承包土地基本情况登记表》、《土地承包合同书》、《土地承包登记清册》，拟证明该组证据同样没有争议地的记载，不能证实代胜国享有争议地权属。7、调查笔录，拟证明了解争议地的具体情况、该争议并未由集体分给村民，被告依职权收集证据，此前的处理决定被撤销后，被告依法重新收集了证据。8、争议地现场示意图，拟证明此前的处理决定被撤销后，被告依法重新收集了证据，明确争议地位置及四至界限，各方当事人签字予以认可。9、225号处理决定及送达回证，拟证明大坪乡政府于2019年12月26日作出确权决定，告知其申请复议的权利，送达给了双方当事人。10、万山区政府辩称，一、万山区政府的行政复议程序合法，因代必章不服大坪乡政府225号处理决定，向万山区政府申请复议，万山区政府在收到申请材料后，于当日制作了行政复议审批表，同意立案。2020年2月3日向彭春新送达了受理通知书，由于受疫情影响，于2月6日送达了复议中止通知书。3月17日送达了恢复审理通知书，同时发现受理通知书上有失误，便于3月18日送达更正通知书，3月19日重新送达了更正后的受理通知书和中止通知书。并依法向大坪乡政府以及第三人送达了相关材料，万山区政府在依法审查后，作出了1号复议决定。二、关于复议审查，万山区政府进行了认真细致的审查，认为：对于本案争议地的权属，代必章并未提供真实有效的证据来支持其主张。代胜国出具的第二轮承包证只能证明其责任田，并未包含争议地，经相关村干部及部分村民证明，土地承包下户时，该案争议地并未发包给任何村民，因此225号处理决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确。三、关于代必章要求大坪乡政府赔偿30万元，请求万山区政府依法全面如实查清本案事实，并伸张正义，以上请求不构成行政复议的复议请求，要求赔偿并不在行政复议范围之内。综上，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，依法应当予以驳回。被告万山区政府向本院提交如下证据、依据：1、统一社会信用代码证、法定代表人身份证明，拟证明万山区政府诉讼主体资格。2、行政复议申请书、证据目录及具体的证据材料、收条、收条的送达回证，拟证明代必章于2020年1月20日向万山区政府复议机构提交了行政复议申请书及证据材料，复议机构予以签收。3、行政复议受理审批表，拟证明本案2020年1月20日区政府行政复议机构承办人员建议受理、1月21日区司法局领导同意、2月23日区政府分管领导同意。4、行政复议受理通知书及送达回证，拟证明复议机构于2月3日向代必章代理人彭春新送达受理通知书。5、万山区政府停止行政复议的通告、行政复议中止通知书及送达回证、短信记录，拟证明受疫情影响，需对本案暂时中止，2月6日复议机构工作人员以短信方式向彭春新送达了中止通知书。6、万山区司法局恢复行政复议工作的通告、恢复行政复议审理通知书、更正通知书、重新送达的受理通知书、中止通知书及其送达回证，拟证明万山区的行政复议工作自3月17日开始恢复，3月19日向彭春新送达了恢复行政复议审理通知书、更正通知书、重新送达的受理通知书、中止通知书。7、提出行政复议答复通知书、委托送达函、第三人参加行政复议通知书、送达回证，拟证明3月18日向大坪乡政府送达了提出行政复议答复通知书；并委托乡政府代为送达给第三人的参加行政复议通知书，第三人于3月19日签收通知书。8、大坪乡政府提交的答辩材料，拟证明大坪乡政府依法答辩，程序合法。9、行政复议决定书及委托送达函、送达回证，拟证明万山区政府于4月26日作出复议决定维持了大坪乡政府的处理决定，并在法定期限内送达了各方。第三人代胜国述称，83年土地下户时，庵边秧田就是现在的庵门口，田是代胜国的，抵着公路沿埂，93年争议地还是荒埂，之后才开挖种植辣椒，96年至99年都是代胜国家人在耕管，99年吴春英强行耕管至2014年。第三人代胜国向本院提供如下证据、依据：1、土地承包证，拟证明代胜国的土地是抵公路。2、杨碧章出具的证明、大坪村委会出具的证明、谢应黔出具的证明，拟证明本案争议地权属属于代胜国。第三人街上村民组无陈述意见，请求法院依法判决。第三人街上村民组未向本院提供证据、依据。证据的分析与认定，以上证据经庭审质证，原告代必章对被告大坪乡政府提供的1号、2号、4号、5号、6号证据的真实性无异议，但对证明目的有异议，认为上述证据证明了被告应当调查的证据不调查、弄虚作假、混淆视听，代胜国称拥有争议地违反客观事实；对3号证据真实性有异议，认为被告不断变更受理通知书内容；对7号证据认为被告没有收集完整的证据；对8号证据中谢应黔等证人的调查笔录和自述证言认为不真实，并提出其中代必章的后两份笔录不真实，因代必章已患脑血栓，神志不清，现已全权交由彭春新代理；对9号证据真实性无异议，对证明目的有异议。万山区政府、第三人代胜国、第三人街上村民组均表示对大坪乡政府提供的证据无异议。原告代必章对万山区政府提供的1-9号证据真实性、合法性无异议；对2号证据证明目的有异议，认为能够证实万山区政府违背基本事实；大坪乡政府、第三人代胜国、第三人街上村民组均表示对万山区政府提供的证据无异议。被告大坪乡政府对原告提供的1号、2号证据无异议；对3-5号、10号、11号、16号证据认为没有关联性；对6号、7号认为是在确权过程中产生的部分证明，不能反映事实，达不到原告的证明目的；对8号、9号证据认为达不到原告证明目的，对12-15号证据认为达不到原告证明目的。万山区政府对原告提供的1-3号证据无异议；4-6号、10-11号证据认为达不到原告证明目的；对7-9号证据认为是在确权过程中产生的部分证明，不能反映事实，达不到原告证明目的；对12号证据认为形式不合法，认为应出庭作证；对13-15号证据认为达不到原告证明目的；对16号证据认为真实性无异议，达不到原告证明目的。第三人代胜国、第三人街上村民组均表示对原告提供的证据与大坪乡政府质证意见一致。原告对第三人代胜国提供的证据土地承包证真实性有异议，认为土地承包证是代胜国自己填的，且地类为田，不能用来主张土的权利；对村委会出具的证明认为不真实；对杨碧章的证明认为是受原村长的威胁，真实性无异议，但证明目的有异议；对上街村民组的证明提出证明目的有异议；对谢应黔的证明认为不真实，不合法。大坪乡镇府、万山区政府、第三人街上村民组对代胜国的土地承包证认为与本案无关；对书面证言以个人名义出具的证明认为不能作为证据；其余以组织名义出具的证明，主要是对本案事实进行说明，但以乡政府调查的事实为准。对各方当事人提供的证据，本院对部分证人提供的自述证言与被告所作的调查笔录不一致的内容不予确认，以被告所作调查笔录为准，其余证据真实性本院予以确认，作为本案认定事实的依据。经审理查明：原告代必章系万山区村民。本案争议地“庵门口”又叫“庵边”位于大坪乡××村街××东抵水沟，南抵潘顺堂砖房，西抵公路，北抵一条直上公路的小路，此地在被开挖之前，系一条路坎下的斜坡，坡上长满刺棚。后被人开挖成耕地，谢应黔、代胜国父母、代必章夫妻均在开挖地上耕种过。2013年代必章一户在位于大坪乡××山区××乡××村街××为××土地××建房，因第三人代胜国对该土地的权属提出异议，代必章、吴春英于2014年12月18日向大坪乡政府提交《土地确权申请书》，大坪乡政府于同年12月24日决定予以受理。2015年5月19日，大坪乡政府作出万大府发（2015）49号处理决定，认为争议地使用权和管理权归代胜国所有。同年7月24日，大坪乡政府作出万大府发（2015）66号通知，决定撤销其作出的49号处理决定。2016年1月23日，大坪乡政府作出万大府发（2016）10号处理决定，决定使用权和管理权归代胜国所有。代必章、吴春英不服申请行政复议，万山区政府于2016年5月3日作出万府行复决字（2016）4号复议决定，撤销万大府发（2016）10号处理决定。2017年12月6日，大坪乡政府作出万大府发（2017）161号处理决定，争议地归大坪村上街村民组代必章和吴春英夫妇仅用于继续管理和耕种。代胜国、代必章、吴春英均不服申请行政复议，2018年1月25日，万山区政府作出万府行复决字（2018）1号复议决定，撤销了161号处理决定。2018年12月21日，大坪乡政府作出万大府发（2018）154号处理决定，争议地的使用权归大坪村上街村民组集体管理。2019年8月20日，万山区政府作出万府行复决字（2019）3号复议决定，撤销154号决定。2019年12月26日，大坪乡政府作出本案被诉的225号处理决定：本案争议地为代胜国、代必章在集体荒地中的私自开挖地。因此，本案争议地的使用权归大坪村街上村民组集体所有。代必章不服，申请复议，要求撤销225号处理决定，并要求大坪乡政府赔偿各项财产损失30万元。万山区政府于2020年4月26日作出1号复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，维持225号处理决定，驳回其要求赔偿30万元的复议请求。原告代必章不服诉至本院。另查明，代必章之妻吴春英于2018年11月3日逝世。第三人代胜国土地承包证记载其承包土地包括坝上秧田，地，地类田至为东抵杨秀田田、南抵郭阳恩田、西抵谢祥兰田、北抵公路。本院认为，根据《土地权属争议调查处理办法》第二十条的规定：“国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：（一）人民政府颁发的确定土地权属的凭证；（二）人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；（三）争议双方当事人依法达成的书面协议；（四）人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；（五）其他有关证明文件。”在本案中，原告诉称该地为开挖地，未进行承包，即原告并不具有人民政府颁发的确定土地权属的凭证或其他权属性文件，第三人代胜国所提供的承包证上记载的承包地“坝上秧田”地类为田，也未包括争议地，即原告与第三人均未提供确定土地权属的凭证或其他权属性文件。而大坪乡政府调查的陈金素、杨秀田等证人证实谢应黔、代胜国父母、代必章夫妻都在争议地上耕管过，即争议地自开挖以来并非代必章一户单独长期进行耕管。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”第十条：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理”，现原告及第三人代胜国均未提供有效证据证明对争议地的权属，大坪乡政府根据《中华人民共和国土地管理法》的规定作出225号处理决定，属认定事实清楚，适用法律准确。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款规定:“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”本案系自然人之间的争议，故被告大坪乡政府受理一方的确权申请后，经组织双方举证及自行调查取证，在多次作出处理决定，被撤销要求重作后，作出225号处理决定，是其法定职责且程序合法。原告不服该处理决定，向被告万山区政府提起行政复议，万山区政府作为法律法规授权的行政复议机关，有权依法受理原告的复议申请、作出复议决定并进行送达，其行政复议程序合法。综上所述，被告大坪乡政府作出225号处理决定，万山区政府作出的1号复议决定合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告代必章的诉讼请求。案件受理费50元，由原告代必章承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省铜仁市中级人民法院。审 判 长  杨晓英审 判 员  石 丽人民陪审员  彭 斌二〇二〇年十月二十日法官助理罗晶晶书记员聂健倩