贵州省大方县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔0521行初127号 原告黎娇艳，女，2001年2月17日出生，汉族，住贵州省毕节市七星关区。 委托代理人黎安相，男，1979年7月7日出生，汉族，住贵州省毕节市七星关区。系原告黎娇艳叔父。 委托代理人薛朝国，男，1947年12月6日出生，汉族，住贵州省毕节市。系原告黎娇艳外祖父。 被告毕节市七星关区清水铺镇人民政府，住所地：贵州省毕节市七星关区清水铺镇清川路**。 法定代表人刘睿，该镇镇长。 出庭负责人罗询，该镇副镇长。 委托代理人龙杰，贵州众正律师事务所律师。 被告毕节市七星关区人民政府，住所地：毕节市七星关区开行路。 法定代表人胡敬斌，该区区长。 出庭负责人陈翔宇，该区副区长。 委托代理人侯克勤。 委托代理人王俊妮。 第三人毕节市七星关区清水铺镇后山村石门堡组。 诉讼代表人孟天富。 委托代理人孟天明，贵州威迪律师事务所律师。 原告黎娇艳诉被告毕节市七星关区清水铺镇人民政府（以下简称：清水铺镇政府）、毕节市七星关区人民政府（以下简称：七星关区政府）、第三人毕节市七星关区清水铺镇后山村石门堡组（以下简称：后山村石门堡组）土地行政管理（土地）一案，于2020年5月14日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案受理后，依法向原告、二被告及第三人送达了起诉状副本、开庭传票等诉讼文书。本院依法组成合议庭于2020年7月8日公开开庭进行了审理。原告黎娇艳的委托代理人黎安相、薛朝国，被告七星关政府的负责人陈翔宇、委托代理人侯克勤、王俊妮，被告清水铺镇政府的负责人罗询、委托代理人龙杰，第三人后山村石门堡组的诉讼代表人孟天富、委托代理人孟天明，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告黎娇艳诉称，原告的爷爷黎字凤承包有五个人的土地，涉案争议的“小园子”这块土地属中等土。从1980年土地承包到现在，都是原告的爷爷奶奶耕种，1999年原告的父母结婚后，与原告的爷爷奶奶分开居住，同时也将承包耕种的土地留下爷爷奶奶的养老地后，平均分给原告之父黎安贵和原告之叔黎安相承包耕种。三年后，原告的父母去世，承包耕种的土地由叔叔黎安相耕种代管。2014年，黎安相为了不让泥巴流失堵塞公路边沟，便请挖机挖地内的石头砌公路边的地埂。以孟某1为首石门堡组村民阻挡挖机作业，同时将钉桩用铁丝网围了该块土地的一半作为争议地。原告叔叔黎安相以监护人身份向七星关区农村土地承包纠纷仲裁委员会申请仲裁，仲裁委员会依法裁决该争议地不属于荒地，其承包经营权属黎安相。孟某1不服，向七星关区人民法院提起诉讼，七星关区人民法院以土地纠纷案件应由政府受理处理为由，驳回孟某1的诉讼请求。两年之后，孟某1又向清水铺镇政府申请确权。清水铺镇政府于2018年3月9日以清府行确决字（2018）1号处理决定书将该地确权给后山村集体所有，黎安相不服，向七星关区政府申请复议，七星关区政府以该地四至面积不清而撤销清水铺镇政府土地确权决定书。之后，黎安相依法申请土地承包经营权登记，七星关区政府准予登记并颁发了农村土地承包经营权证书。后山村支书孟庆寿知道后，以证书内容需要更正为由将证书骗去，同时指使孟某1申请镇政府废止。黎安相的经营权证书重新进行确权。孟庆寿以村委会名义开具假证明给孟某1拿到清水铺镇农业服务中心，在原告及监护人黎安相未到场的情况下，按照孟某1的要求对该地进行定界丈量绘图，并作出清府行确决字（2019）1号《关于清水铺镇后山村石门堡组与黎安相土地确权处理决定书》。黎安相不服，又向七星关区人民政府申请复议，七星关区人民政府在没有撤销颁发给黎安相的《农村土地承包经营权证》的情况下，错误的维持了清水铺镇政府的处理决定。综上，清水铺镇政府对涉案地块作出的处理决定的违法表现在：后山村委会出具了多个证明，先期证明未被采用，2019年12月5日孟庆寿支书以个人意见出具的证明，原告不知其内容，该证明被采用，未经原告方质证；清水铺镇政府对涉案土地进行定界丈量绘图未通知原告及监护人到场。清水铺镇政府作出处理决定时未让原告及监护人到场并听取意见。涉案争议土地已耕种几十年，是熟地并非是荒山。故请求人民法院依法撤销七星关区清水铺镇人民政府作出的清府行确决字（2019）1号《关于清水铺镇后山村石门堡组与黎安相土地确权处理决定书》和毕节市七星关区人民政府作出的毕市七星府行复决字（2020）第8号《行政复议决定书》。 原告向本院提交如下证据并经庭审质证： 1、原告的身份证复印件，证明原告的诉讼主体适格。被告清水铺镇政府、七星关区政府，第三人石门堡组对该组证据无异议。 2、案涉争议土地照片、清府行确决字（2019）1号《关于清水铺镇后山村石门堡组与黎安相土地确权处理决定书》及送达回证、毕市七星府行复决字（2020）第8号《行政复议决定书》及送达回证。拟证明争议之地是耕地不是荒山，争议之地已通过确权并申请复议。被告清水铺政府、七星关区政府对该组证据无异议；第三人对争议土地照片的真实性有异议，对其他二份证据的真实性无异议，争议之地是荒山，是因为原告在荒山上擅自堆放泥巴后形成耕地的假象。 3、2015年4月27日清水铺镇后山村村民委员会出具的证明复印件一份。拟证明争议地是原告家耕种。被告清水铺镇政府认为证明上无经手人签字，不具有证明效力，从证明内容看，只是证明黎安相一家耕种该土地，没有发生土地权属纠纷，但不能证明土地权属就属于原告家，因此达不到原告的证明目的，这与之前庭审中第三人申请出庭的证人出庭证言、清水铺镇政府调查的情况高度一致，在土地下放，到2010年以前，争议地一直是公共使用，未承包给任何一户人使用。被告七星关区政府认为该份证据只能证明原告耕种该土地，不能证明村委会将该土地发包给原告。第三人对该组证据的三性及证明目的均有异议，该证明没有相关经手人签名，如何得来不清楚，不具备合法性；争议地是因为原告家在荒山上堆放泥巴后才形成耕种的事实，而并非原告家一直耕种该土地;在证明中“在2010年至2014年年底这几年中，未发现任何人与黎安相家发生过土地权属纠纷”的说法不属实，根据之前第三人在庭审中提供的证据，原告家与第三人多年来一直因涉案土地发生纠纷；即便原告家在荒山上堆放泥巴形成耕地的假象，也不代表其依法取得土地的使用权属原告的行为只能视为侵权行为，而不能视为其已依法取得土地使用权的依据。 4、土地承包土地基本情况登记、毕节市延长农村土地情况土地登记表、土地承包合同、分家划分土地协议。拟证明原告分得案涉争议地的耕种使用权。被告清水铺镇政府对该组证据中的登记表的真实性无异议，户主是原告祖父，我方认可，但登记的地块并非今天所审理的争议地，刚好证明了涉案地块没有承包给原告祖父，原告不享有争议地的使用权。对承包合同的真实性无异议，但合同上没有任何地块名字与今天的争议地有相同，达不到原告的证明目的。分家协议上没有任何人签字。被告七星关区政府对该组证据的证明目的不予认可，其余质证意见与清水铺镇政府的质证意见一致。第三人对该组证据的前三份证据的质证意见与二被告的质证意见一致。对分家协议的三性均有异议，该协议即便真实，也只能说原告违法将集体所有的土地占为己有在家庭内部进行分配，其本身就是违法侵权行为，不能成为其已合法取得使用权的依据。 5、七星农仲案（2015）第008号仲裁裁决书，拟证明七星关区农村土地仲裁委员会裁决原告拥有争议地的承包权。被告清水铺镇政府对该份证据的真实性无异议，认为土地权属问题是由人民政府依法确认，仲裁裁决书作出后已经向人民法院提起诉讼，故不能作为认定原告享有土地承包经营权的有效文件。被告七星关区政府认为在仲裁裁决后向法院提起诉讼的，仲裁裁决不予生效，没有法律效力。第三人认可二被告的质证意见，认为该裁决书对双方的纠纷是超越其本身职权作出的裁决，因为双方的争议本来不属于仲裁委员会的仲裁范围，因此在作出裁决后第三人向法院提起诉讼，法院驳回了原告的起诉，以本纠纷不属于法院受理范围为由，故该裁决书不生效，原告与第三人的纠纷回归原来的状态，政府才重新作出了确权。 6、证人赵某1、赵某2、黄某、马某的证言，拟证明争议地从80年代起到2000年一直是原告的爷爷奶奶耕种，从2000年之后是原告父母耕种。被告清水铺镇政府认为，上述证人只有一个是石门堡组村民，其余不是该组村民，且与原告系亲属关系，其证人证言不够客观真实，虽然都证明涉案地块是原告祖父母或其父母在耕种，但都没有证明涉案地块的使用权归被告所有，耕种涉案地块的行为有合法耕种或非法耕种，证人虽然看见或参与原告方的耕种，但不能证明原告合法享有涉案地块的承包经营权。被告七星关区政府的质证意见与被告清水铺镇政府的质证意见一致。第三人石门堡组认为，证人因与原告有亲戚关系，其证言的证明力极低，涉案争议地原来是荒山，村民在上面开山采石，根本不具备耕种条件，显然证人所述是假话，耕种行为不能证明原告合法享有涉案地块的使用权属。 被告清水铺镇政府辩称，被告清水铺镇政府受理了清水铺镇后山村石门堡组对涉案土地“小园子”申请行政确权后，依法对涉案地块相关情况进行调查取证，根据确权申请人与被申请人提交的证据材料，结合清水铺镇后山村村民委员会2019年12月5日出具的《证明》，依法作出清府行确决字（2019）1号确权决定书，明确涉案地块“小园子”荒山使用权属清水铺镇后山村石门堡组所有。该确权决定书认定涉案土地相关事实清楚，适用法律正确。原告对被告作出的清府行确决字（2019）1号确权决定书不服，向七星关区政府提起行政复议，七星关区政府经审查，作出毕市七星府行复决字（2020）第8号行政复议决定书，维持了清府行确决字（2019）1号确权决定。被告清水铺镇政府认为，七星关区政府作出的毕市七星府行复决字（2020）第8号行政复议决定事实清楚，适用法律正确。原告黎娇艳的诉讼理由不成立，人民法院应依法驳回其诉讼请求，理由如下：1、原告黎娇艳主张的其爷爷黎字凤对涉案土地享有承包权，但始终未能提供关于对涉案地块“小园子”享有承包经营权的相关证明材料。2、黎娇艳主张其爷爷、父母和叔叔对涉案地块“小园子”一直耕种管理，但被告清水铺镇政府的调查资料证明，涉案地块从1992年至1996年期间，曾经由清水铺镇后山村石门堡组村民胡良军、赵某3、孟某1、孟某2、赵连陆、王德军、王德成等人使用过，且后山村石门堡组村民建房时一直在该地块采石打砂。原告一家对涉案地块“一直耕种管理”的主张没有任何证据予以支持。3、原告主张对涉案地块享有承包经营权，但作为涉案地块的所有权人清水铺镇后山村在2019年12月出具的《证明》，明确表示涉案地块“小园子”属于后山村石门堡组村民共有，村集体未将此荒山承包给黎字凤。该《证明》充分证明了原告主张对涉案地块的承包权根本不存在。综上，被告清水铺镇政府作出的清府行确决字（2019）1号确权决定书认定事实清楚，适用法律正确；七星关区政府作出的毕市七星府行决字（2020）第8号行政复议决定书对清府行确决字（2019）1号确权决定书内容予以维持的决定符合法律规定。 被告清水铺镇政府向本院提交如下证据并经庭审质证： 1、清水铺镇后山村村民委员会于2019年12月5日出具的《证明》；胡良军、赵某3等7人签名的关于《黎安相与孟某1争议土地的证明》；孟某1、任朝银等人签名的《证明》；现场指界调查照片4张。拟证明经实地调查，被告清水铺镇政府重新确定了争议土地四至及面积，据以作出的行政行为认定事实清楚、程序合法。原告对该组证据中的清水铺镇后山村村民委员会于2019年12月5日出具的《证明》不予认可，因清水铺镇后山村村委会对涉案土地出具了很多证明，证明上的签名是孟庆寿；对胡良军、赵某3等7人签名的关于《黎安相与孟某1争议土地的证明》不予认可，他们是在争议地的旁边打砂，是我家做好事，不能证明涉案争议土地的权属；孟某1、任朝银等人签名的《证明》和现场指界调查照片4张均不能证明涉案争议地块的权属。被告七星关区政府及第三人后山村石门堡组对该组证据的三性和证明目的无异议。 2、清府确决字（2018）第1号确权决定书，毕市七星府行复决字（2018）第23号行政复议决定书。拟证明被告清水铺镇政府曾于2018年对原告户与清水铺镇后山村石门堡组之间的土地权属争议进行过处理，后该决定被七星关区政府撤销。原告黎娇艳、被告七星关区政府及第三人后山村石门堡组对该组证据均无异议。 3、《土地确权申请书》，《举证通知书》，清府行确决字 （2019）1号《七星关区清水铺镇人民政府关于清水铺镇后山村石门堡组与黎安相土地确权处理决定书》及送达回证。拟证明被告清水铺镇政府作出的处理决定程序合法。原告认为该组证据达不到被告的证明目的，处理土地确权纠纷应由土地管理部门调查后报经政府确权决定，且在确权过程中均没有通知原告方参加。被告七星关区政府、第三人后山村石门堡组均对该组证据无异议。 被告七星关区政府辩称，一、原行政行为认定事实清楚、适用法律正确。1、原告虽主张其对涉案争议“小园子”土地享有承包经营权，但未能提供与集体签订的《农村土地承包经营合同》或者其他能够证明争议地块由其承包的证据。根据《农村土地承包法》第二十三条的规定“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”生效的农村土地承包合同书是承包方取得土地承包经营权的依据。此外，涉案争议地原为荒山，非权属承包地。七星关区人民法院作出的生效裁判（2015）黔七民初字第3253号《民事裁定书》已查明该争议地块并不属于承包地的事实。依据我国的《物权法》第一百三十三条及《农村土地承包法》第四十八条“对不宜采用家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩四荒地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包”之规定，原告也未取得相应的中标文件或者依协议取得该争议土地的相应材料。2、根据《农村土地承包法》第十三条：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体的土地的所有权”之规定，涉案土地的所有权属于第三人，第三人有权根据实际情况发包给集体组织成员，原告未取得承包涉案土地的相应证据材料，第三人也不认可该地块发包给原告，第三人作为土地的所有权人，完全有权收回争议土地的使用权另行发包或者分配。二、七星关区政府的行政复议程序合法。原告于2020年3月13日向七星关区政府提起行政复议申请，我机关依法受理后，向原告、第三人及清水铺镇政府依法送达了《受理通知书》。复议期间，依法对原告及清水铺镇政府提交的材料进行了全面审查，并调取原告之叔父黎安相第一次提起复议申请时的卷宗材料，同时向第三人了解涉案争议土地相关情况，综合各方提交的证据材料，于2020年5月9日依法作出毕市七星府行复决字（2020）第8号《行政复议决定书》并送达给各方当事人。因此，七星关区政府作出行政复议决定的程序合法。综上，七星关区政府作出的毕市七星府行复决字（2020）第8号《毕节市七星关区人民政府行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序正当，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告七星关区政府向本院提交如下证据并经庭审质证： 1、毕节市七星关区清水铺镇后山村石门堡组村民指明争议地“小园子”的记录及照片，毕节市七星关区清水铺镇人民政府对争议地“小园子”的卫星测绘图、测绘参与人名单及照片。拟证明争议地的面积以及边界。原告认为该组证据不能说明争议地块的边界，达不到被告的证明目的。被告清水铺镇政府、第三人石门堡组对该组证据无异议。 2、清水铺镇后山村村民委员会出具的证明二份，关于黎安相与孟某1争议地的证明。拟证明七星关区清水铺镇后山村并没有将争议地“小园子”的荒山发包给黎安相之父黎字凤。原告对二份证明的质证意见与之前清水铺镇政府所举该证据的质证意见一致，认为关于黎安相与孟某1争议地的证明系假证。被告清水铺镇政府、第三人石门堡组对该组证据的三性及证明目的无异议。 3、关于黎安相与孟某1争议地，胡良军、赵某3、孟某1、孟某2、赵连陆、王德军、王德成七人在争议地1992年至1996年对争议地的使用情况。拟证明在1992年至1996年期间，“小园子”有多人使用过。原告对该组证据的质证意见与之前清水铺镇政府所举的该份证据的质证意见一致。被告清水铺镇政府、第三人石门堡组对该组证据三性及证明目的无异议。 4、清水铺镇后山村石门堡组37名群众对公山（争议地“小园子”）被黎字凤强占意识的签字证明。拟证明争议地是黎安相之父黎字凤强行占为己用的。原告认为该证据是伪造，不能起到证实作用。被告清水铺镇政府认为该证据客观真实反映了涉案土地的真实情况，符合证据的三性，也能达到证明目的。第三人对该组证据的三性及证明目的无异议。 5、七星关区清水铺人民政府所作的调查笔录三份（刘国元、周才政、刘礼奎），（2015）黔七民初字第3253号民事裁定书。拟证明争议地“小园子”是集体荒山。原告认为该三份调查笔录系伪证，法院的裁定书也没有作出事实认定，只是驳回了原告的起诉，不能证明涉案争议地块是集体荒山。被告清水铺镇政府对该组证据的三性无异议，裁定书第二页“本院认为”不服的第三行内容中有明确的表示该地块不属于承包地，能够达到证明目的。第三人对该组证据的三性及证明目的无异议。 6、土地确权申请书，举证通知书，土地权属争议处理决定书及送达回证。拟证明原行政行为程序合法。原告认为该组证据达不到被告的证明目的，处理确权纠纷应由土管部门调查后报经政府确权决定，且在程序的过程中均没有通知原告方参与。被告清水铺镇政府、第三人石门堡组对该组证据的三性及证明目的均无异议。 7、复议申请书，受理案件通知书，答复通知书，送达地址确认书，送达回证。拟证明七星关区政府受理及作出行政复议决定的程序合法。原告、被告清水铺镇政府、第三人对该组证据无异议。 第三人石门堡组述称，本案被告清水铺镇政府作出的确权决定书事实清楚，证据确实充分，程序合法，依法应予维持。原告与第三人因涉案土地发生权属纠纷后，被告镇政府依法作了调查，调查后查实涉案土地的所有权及使用权属于第三人，为此而作出了确权决定，该决定是正确的，原告不服该确权决定,申请复议，被告区政府作出了复议决定，该复议决定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。原告的诉讼请求无事实依据和法律依据，依法应予以驳回，本案中原告虽主张其对涉案土地享有使用权，却不能举证证实其通过何种方式取得了争议土地的使用权，其所称的曾经耕种使用过涉案土地，该理由即便属实，也不代表其就依法取得了涉案土地的使用权，即使其将涉案土地耕种过，将荒山改变为耕地耕种过，但该行为也改变不了涉案土地的使用权属，依照法律规定，原告要取得涉案土地的使用权，需要与村民组签订承包合同，然后又由政府下发土地承包经营权证书，其无承包合同，也无证书。故原告的诉求于法无据，依法应予驳回。 第三人石门堡组向本院提供如下证据并经庭审质证： 出庭作证的证人孟某1、赵某3、孟某2、唐某、向某的证言，拟证明争议土地在土地承包到户时至今均没有发包给任何一户，而是由第三人全组共同所有，共同使用，原告为占有该土地，擅自在其他地方挖运泥巴倒在荒山上堆放并进行耕种，形成了争议土地是其耕种的假象，原告的主张不能成立，二被告所作的行政确权决定书及复议决定书事实清楚，证据确实充分。原告对向某的证言不予认可，认为系律师诱导，其余证据均是虚假证言，不应采信，争议地不是山，与小园子是相连的一块土地，打砂的地方是别的地方，原告不予认可。被告清水铺镇政府认为出庭作证的证人证言客观真实，能够达到第三人的证明目的。被告七星关区政府对证人证言没有异议。 本院对原告黎娇艳、被告清水铺镇政府、被告七星关区政府、第三人石门堡组提交的证据作如下认证： 一、原告黎娇艳提交的第1组证据，各方当事人无异议，对其证明效力本院予以认定；第2组证据能够证实涉案争议土地经过确权及复议程序，但不能达到原告主张的涉案争议地不是荒山的证明目的；第3、4、5、6组证据能够证明原告的爷爷、奶奶、父母及叔父耕种过涉案争议地的事实，但不能够证实涉案争议地的承包经营权属于原告。 二、被告清水铺镇政府提交的第1、2、3组证据与本案相关联，能够证明本案争议的事实，对该三组证据的证明效力本院予以确认。 三、被告七星关区政府提交的第1、2、3、4、5、6、7组证据能够证明其作出的复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，对该七组证据的证明效力本院予以确认。 四、第三人石门堡组申请出庭作证的证人证言能够证明涉案争议地未以任何方式承包或转包的事实，与被告清水铺镇政府，被告七星关区政府提交的关于该事实的证据形成证据链。故对该组证人证言关于涉案争议地未发包给本组的任何一位村民的事实予以认定。 经审理查明，本案原告与第三人因涉案土地“小园子”的土地使用权发生争议。原告叔父黎安相以申请人身份，孟某1为被申请人身份向七星关区农村土地承包纠纷仲裁委员会申请土地权属仲裁，该仲裁委员会通过审理后，于2015年7月28日作出七星农仲案（2015）008号《仲裁裁决书》，确定涉案争议地“小园子”承包时为荒地，承包后挖成了熟地。承包经营权属于申请人。孟某1不服，向七星关区人民法院提起民事诉讼，七星关区人民法院经现场勘察，涉案土地紧邻703县道一旁仍有石头，并非权属承包地，黎安相所提供的土地承包经营权证书上并无“小园子”处承包土地的四至界限及面积，无法查明涉案土地是在“小园子”承包的土地，故涉案争议土地权属不明确，应由有管辖权的相关行政机关确权。该院于2015年10月10日作出（2015）黔七民初字第3253号《民事裁定书》，裁定驳回原告孟某1的起诉。清水铺镇后山村石门堡组遂于2018年1月20日以黎安相为被申请人向清水铺镇政府提起确权申请，2018年3月9日，清水铺镇政府作出清府行确决字（2018）1号《七星关区清水铺镇人民政府关于清水铺镇后山村石门堡组与黎安相确权处理决定书》，决定争议地“小园子”荒山所有权、使用权归后山村（或后山村民委员会）。不影响石门堡组村民为该片土地的共有权人依法享有的相关合法权益。黎安相不服该确权决定，向七星关区政府申请行政复议。2018年7月9日，七星关区政府作出毕市七星府行复决字（2018）23号《毕节市七星关区人民政府行政复议书》，撤销清水铺镇政府作出清府行确决字（2018）1号《七星关区清水铺镇人民政府关于清水铺镇后山村石门堡组与黎安相确权处理决定书》。2019年12月12日，清水铺镇政府重新作出清府行确决字（2019）1号《七星关区清水铺镇人民政府关于清水铺镇后山村石门堡组与黎安相确权处理决定书》，决定：争议土地“小园子”荒山，面积0.689亩，前抵703公路，后抵黎安相承包地的地界，右黎安相住宅，左抵黎安相承包地的地界。争议土地“小园子”荒山使用权属于清水铺镇后山村石门堡组所有。该决定书于2019年12月16日向石门堡组和黎安相送达，黎安相拒绝在送达回执上签字。2020年2月29日，本案原告黎娇艳为申请人，黎安相为监护人向七星关区政府申请行政复议，要求撤销清府行确决字（2019）1号《七星关区清水铺镇人民政府关于清水铺镇后山村石门堡组与黎安相确权处理决定书》，同时注明了因疫情封闭，才逾期提交复议申请。七星关区政府受理原告的复议申请后，于2020年3月13人作出七星府行复受字（2020）第8号《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》并予以送达。经审查后，2020年5月9日，七星关区政府作出毕市七星府行复决字（2020）第8号《行政复议决定书》，决定：依法维持被申请人七星关区清水铺镇人民政府作出清府确决字（2019）1号《七星关区清水铺镇人民政府关于清水铺镇后山村石门堡组与黎安相确权处理决定书》。该决定书于2020年5月12日送达黎娇艳，同时通过邮寄送达方式送达了清水铺镇政府和石门堡组。2020年5月14日，原告黎娇艳向本院提起行政诉讼，以清水铺镇政府作出的案涉处理决定不合法为由，请求撤销被告清水铺镇政府作出的清府行确决字（2019）1号《七星关区清水铺镇人民政府关于清水铺镇后山村石门堡组与黎安相确权处理决定书》及被告七星关区政府作出的毕市七星府行复决字（2020）第8号《行政复议决定书》。案件受理费由被告承担。 本案的争议焦点：清水铺镇政府作出的清府行确决字（2019）1号确权决定及七星关区政府作出的毕市七星府行决字第8号行政复议决定是否合法，是否应予撤销。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。即主要对行政机关的行政行为是否是在其职权范围之内作出，作出的行政行为证据是否确凿充分、适用法律法规是否正确、是否符合法定程序等进行审查。首先，清水铺镇政府作出的清府行确决字（2019）1号《七星关区清水铺镇人民政府关于清水铺镇后山村石门堡组与黎安相确权处理决定书》根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款“土地使用权和所有权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”及《中华人民共和国行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益。向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请，适用本法。”和第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请复议”的规定，被告清水铺镇政府作为案涉土地所在地的乡级人民政府，有权对涉案争议地“小园子”进行确权并作出处理决定。原告黎娇艳有权就清水铺镇政府作出的土地确权的行政行为提出行政复议申请。七星关区政府作为清水铺镇政府的上级人民政府，依法有权履行行政复议职责。清水铺镇政府在涉案争议地进行确权时，在清府行确决字（2018）1号《七星关区清水铺镇人民政府关于清水铺镇后山村石门堡组与黎安相确权处理决定书》经行政复议被撤销后，对涉案土地的权属依法进行了重新调查走访，并询问了争议双方当事人，对现场进行了勘测，对涉案地块进行了指界。确定了七星关区清水铺镇后山村村民委员会并未将涉案争议地块“小园子”发包给原告的爷爷黎字凤户耕种的事实。原告所称涉案争议地是熟地，但在七星关区农村土地承包纠纷仲裁委员会作出的七星农仲案（2015）008号《仲裁裁决书》中，确定涉案争议地“小园子”承包时为荒地，承包后挖成了熟地。原告方在确权过程中所提供的黎字凤户的承包经营权证无争议地块的记载，亦未提供其他相关农村土地承包经营合同证明涉案争议地块属于原告户承包经营，依法享有合法的承包经营权和使用权。毕节市七星关区人民法院在（2015）黔七民初字第3253号《民事裁定书》也确认涉案争议地块属非权属承包地的事实。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条和第二十三条规定了土地承包时，发包方应当与承包方签订书面承包合同。承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。由此可见，土地承包合同是农民取得承包经营权和土地使用权的重要法律依据。涉案争议地块应属于非权属承包地。原告黎娇艳主张涉案争议地块是其爷爷黎字凤户的承包地，无事实和法律依据，即使原告的爷爷、奶奶、父母及其叔父耕种管理过涉案争议地块，也不能证明涉案争议地块的承包经营权和所有权依法属于原告所有。被告清水铺镇政府经查明认定涉案争议地块“并未分配到任何一户使用”符合法律规定，故对原告的该项主张本院不予支持。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十三条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。”的规定，清水铺政府将涉案争议地块的使用权确认由第三人石门堡组所有并无不当。七星关区政府依法受理本案原告的复议申请后，在复议过程中，向申请人黎娇艳、被申请人清水铺镇政府、第三人石门堡组送达了相关法律文书，并对原行政行为认定的事实所依据的证据材料进行了审查，同时了解了涉案争议地块的相关情况，综合各方提交的证据材料，在法定时限内作出了行政复议决定。其所作的行政复议决定认定事实清楚，符合法定程序，适用法律正确，本院依法予以支持。综上，清水铺镇政府作出的涉案争议地块的确权决定和七星关区政府作出的行政复议决定证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”及第七十九条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”的规定，判决如下： 驳回原告黎娇艳的撤销七星关区清水铺镇人民政府作出的清府行确决字（2019）1号《关于清水铺镇后山村石门堡组与黎安相土地确权处理决定书》和毕节市七星关区人民政府作出的毕市七星府行复决字（2020）第8号《行政复议决定书》的诉讼请求。 案件受理费50.00元，由原告黎娇艳负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状（附光盘），并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。 审 判 长  彭 彬 人民陪审员  张其华 人民陪审员  韦绍艳 二〇二〇年十月十九日 法官 助理  胡元丽 书 记 员  龙韦江