江西省赣州市章贡区人民法院行 政 判 决 书（2020）赣0702行初339号原告刘小明，男，汉族，1973年5月8日生，住赣州市南康区。委托代理人李长东，北京市京师律师事务所律师，代理权限为一般代理。委托代理人宋国印，北京市京师律师事务所实习律师，代理权限为一般代理。被告赣州市自然资源局南康分局，住所地：赣州市南康区泰康中路**。法定代表人赖新林，系该分局局长。出庭应诉行政机关负责人郭世珠。委托代理人刘明斌、赖艳，江西公仁律师事务所律师，代理权限为一般代理。原告刘小明诉被告赣州市自然资源局南康分局不服土地管理行政决定一案，于2020年9月1日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月20日公开开庭审理了本案。原告刘小明及其委托代理人李长东、宋国印、被告赣州市自然资源局南康分局的行政机关出庭应诉负责人郭世珠及其委托代理人刘明斌、赖艳到庭参加诉讼，本案现已审理终结。2020年8月3日，被告赣州市自然资源局南康分局向原告刘小明作出《责令限期交出土地决定书》。原告诉称，因大广高速复线项目的实施，原告的宅地基及房屋被纳入征收范围，因补偿标准过低，原告未签订补偿协议。2020年8月3日，被告赣州市自然资源局南康分局向原告作出《责令限期交出土地决定书》，责令原告7日内腾房交地。原告诉至法院，请求：1.依法撤销被告赣州市自然资源局南康分局于2020年8月3日作出的《责令限期交出土地决定书》；2.本案诉讼费由被告承担。原告在开庭审理前向本院提交了以下证据：证据1.0701809号南康市农民个人使用集体土地建房用地审批表复印件，证明原告对案涉土地拥有合法使用权。证据2.康征地公（2020）12号征地公告复印件，证明案涉房屋及土地被征收。证据3.责令限期交出土地决定书复印件，证明被告作出案涉行政行为。证据4.赣州市城市总体规划正在公示征求意见。证据5.《赣州市城市总体规划（2017-2035年）》通过专家论证。证据6.《赣州市城市总体规划（2017-2035年）》通过市人大常委会审议。证据7.赣州都市区总体规划（2012-2030年）公开稿。证据8.江西省政府审议通过《赣州都市区总体规划》。证据9.关于《赣州都市区总体规划（2012-2030）》。证据4-9证明南康区全域范围在赣州市城市规划范围内。被告赣州市自然资源局南康分局对原告的证据质证意见如下：对证据1、2、3无异议。对证据4、5、6的真实性、合法性、关联性、证明目的均有异议，原告提供的均是网络下载打印件，没有相关规划部门的盖章确认，并且原告所提供的也只是征求意见并没有经过省政府批准，因此，本案项目所涉征地范围是否属于规划区范围不能够依据未批准生效的文件予以确认，原告的证据反而能够证实，案涉被征收土地范围并不在城市规划范围内。对证据7、8、9的真实性无异议，但需要说明赣州都市区总体规划，批示的是赣州市人民政府，而不是原告所说的江西省政府审议通过，因此，不能够反映案涉被征收土地范围属于城市规划区内。被告赣州市自然资源局南康分局辩称，1.大广高速公路南康至龙南段扩容工程符合公共利益情形，且依法取得了项目建设相关审批手续；2.南康区人民政府依法启动了大庆至广州高速公路南康至龙南段扩容工程征地拆迁工作；3.被告作出《责令限期交出土地决定书》具有事实和法律依据。综上，大广高速南康至龙南段扩容工程属于公共利益，项目用地取得了征地批复，发布了征地公告和补偿安置方案，方案补偿安置标准符合法律政策规定，对被征收房屋附属设施等进行了测绘清点，在原告阻扰国家建设征收土地的情况下，被告作出责令交出土地决定具有事实和法律依据，请求法院依法予以维持。被告赣州市自然资源局南康分局在法定期限内向本院提交以下证据：证据1.建设项目选址意见书、关于大庆至广州高速公路南康至龙南段扩容工程规划选址意见的批复（赣建规〔2018〕80号），证明大广高速公路南康至龙南段扩容工程项目依法取得了建设项目选址意见书。证据2.关于大庆至广州高速公路南康至龙南段扩容工程建设用地预审意见的复函（自然资预审字〔2018〕149号），证明大广高速公路南康至龙南段扩容工程项目依法取得了建设项目用地预审手续。证据3.关于大庆至广州国家高速公路南康至龙南段扩容工程可行性研究报告的审查意见（交规划函〔2018〕428号），证明大广高速公路南康至龙南段扩容工程项目可行性研究报告经交通运输部审查获得通过。证据4.关于大庆至广州高速公路南康至龙南段扩容工程可行性研究报告的批复（赣发改交通〔2019〕48号），证明大广高速公路南康至龙南段扩容工程项目依法取得了省发改委的立项批复。证据5.关于大庆至广州高速公路南康至龙南段扩容工程控制性工程先行用地的复函（自然资办函〔2019〕1815号，证明大广高速公路南康至龙南段扩容工程控制性工程项目依法取得了先行用地审批手续。证据6.征收土地告知书（康征地告〔2019〕16号），证明南康区人民政府依法发布了大广高速公路南康至龙南段扩容工程项目（南康段）征地告知书。证据7.征地告知书张贴照片，证明征地告知书在被征地村组内进行了张贴公示。证据8.关于大庆至广州高速公路南康至龙南段扩容工程建设用地的批复(自然资函〔2020〕462号），证明大广高速公路南康至龙南段扩容工程项目依法取得了用地批复。证据9.征地公告（康征地公〔2020〕12号），证明南康区人民政府依法发布了大广高速公路南康至龙南段（南康区段）征收土地公告。证据10.征地公告张贴照片，证明征地公告在被征地村组内进行了张贴公示。证据11.关于大庆至广州高速公路南康至龙南段扩容工程德州至上饶高速公路赣皖界至新建工程项目征地和房屋征收补偿及规费缴交标准的通知（赣府厅明〔2019〕84号），证明省政府办公厅明确大广高速公路南康至龙南段扩容工程项目永久性征地按照赣府字〔2015〕81号文件执行，集体土地上房屋、构筑物按照当地现行交通基础设施项目征收补偿标准执行。证据12.关于大庆至广州高速公路南康至龙南段扩容工程项目集体土地上的房屋构筑物征收及安置补偿标准的函（赣重点字〔2019〕17号），证明江西省重点项目建设推进领导小组办公室同意了赣州市人民政府制定的集体土地上房屋构筑物征收安置补偿标准。证据13.赣州市人民政府办公室关于印发《大庆至广州高速公路南康至龙南段扩容工程项目集体土地上的房屋构筑物征收及安置补偿标准》的通知（赣市府办字〔2019〕55号），证明赣州市人民政府制定了大广高速公路南康至龙南段扩容工程项目集体土地上房屋征收补偿标准，同时明确各县（区）可以依据本地交通基础设施项目现行征迁工作做法调整细化。证据14.大庆至广州高速公路南康至龙南段扩容工程（南康区段）征收土地补偿安置方案听证笔录，证明赣州市自然资源局南康区分局于2019年11月28日组织召开项目征地补偿安置方案听证会，听取被征地农民意见、建议。证据15.大庆至广州高速公路南康至（规划区范围外）征地拆迁工作推进方案（〔2019〕81号），证明南康区人民政府根据省、市文件精神制定了大广高速公路南康至（规划区范围外）集体土地上房屋构筑物补偿安置标准。证据16.方案公示张贴照片,证明项目征地拆迁方案在被征地村组内进行了张贴公示。证据17.社会稳定风险评估报告、关于同意大庆至广州高速公路南康至龙南段扩容过程社会稳定风险评估报告备案的函,证明大广高速公路南康至龙南段扩容工程项目依法开展了社会稳定风险评估，评估结论为低风险。证据18.刘小明常住人口信息,证明原告及家庭成员基本身份信息。证据19.建房用地审批表,证明原告被征收房屋的建设用地审批情况。证据20.（2020）赣虔康证内字第353号《公证书》,证明经公证测绘，原告被征收房屋为一栋占地面积122.68平方米，建筑面积为368.04平方米的三层砖混结构房屋。证据21.附属设施清点登记表,证明依法对原告被征收房屋附属设施进行了清点登记。证据22.零星果树清点登记表,证明依法对原告被征收房屋零星果树进行了清点登记。证据23.商谈照片,证明工作组多次上户和原告商谈征迁补偿事宜。证据24.村委会证明,证明由于原告拒绝签订补偿协议，严重影响了项目施工进度和质量。证据25.责令限期交出土地决定书、送达回证及送达照片,证明赣州市自然资源局南康分局依法向原告作出并送达了责令限期交出土地决定书。证据26.支付凭证,证明畲族乡政府依法向原告支付了相应的拆迁补偿款。原告对被告赣州市自然资源局南康分局证据质证意见如下：对证据1、2、3、4、8、18、19、20、21、22的真实性、合法性、关联性不持异议。对证据5的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，先行用地再审批，是没有经过有权机关征收土地的批准程序，即允许施工单位先行施工，这是典型的未批先占的违法行为，是被法律明确禁止的。对证据6的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，该告知书中征地补偿标准按《江西省人民政府关于调整全省征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》（赣府字【2015】81号）等文件规定的标准执行。首先，该文件名称违法。发布该文件时有权进行征地批复机关尚未进行批复，因此不能发征收土地公告，只能发布预征收土地公告，从公告内容来看，该公告也是一份预征收土地公告，但该文件名称却是征收土地告知书，名字与事实及内容不符，名字违法。其次，补偿标准时点违法。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定，征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，并至少每三年调整或者重新公布一次。而本告知书中的补偿标准还是2015年的标准，明显是违反法律规定的，也违反《江西省自然资源厅关于新＜土地管理法＞实施过渡期涉及征地补偿标准的通知》。再次，公告时间违法。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡(镇)和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。而告知书中，告知期限自2019年11月27日至2019年12月10日，只有十三天时间，明显违反公告至少三十日法律规定。对证据7、10、16的三性均有异议，政府未在征收范围内张贴过该告知书，被告提供证据也不能反映张贴时间，因此极有可能当时的告知书并未进行张贴，被告提供的证据是涉诉后补充的。对证据9中征收土地公告的真实性、关联性无异议，对合法性有异议。首先，其征地补偿标准还是沿用2015年标准，过时的标准，是违反法律规定的。其次，此征收土地批准文件是2020年以后批准的，补偿当中应当体现更加有利于被征收人的政策，这项要求在自然资源部发给江西省人民政府的批复文件中第二条指出，要求江西省人民政府“督促当地人民政府按有关规定做好与新修改的《土地管理法》的衔接，严格履行征地批后实施程序，及时足额支付补偿费用，安排被征地农民的社会保障费用，落实安置措施，妥善解决好被征地农民的生产和生活，保证原有生活水平不降低，长远生计有保障。”但从南康区政府的征收公告当中丝毫看不出与新修改的《土地管理法》衔接的影子，甚至补偿标准都用的是2015年的，可见补偿标准不能保证被征收人的补偿利益。对证据11、12、13的真实性、关联性没有异议，对合法性有异议。首先，本案的征地批复及征收公告都是在2020年通过的，而以上三个文件都是2019年制作的，都是在征地批准文件之前形成的。正常的征收工作应当是先有征地批复文件，再进行补偿安置的方案的制定，而上述三个文件都是在征地批复及征地公告前形成，违反征地程序。其次，这三个文件的形成时间都是在新修改后的《土地管理法》公布之后实施之前，政府征收部门制定文件没有考虑到新旧法律的衔接，没有考虑新法实施后征地补偿规定大幅修改后赋予被征收人更多权益的情形，这既违反法律规定，也不符合广大被征收人利益。再次，这三个文件也与自然资源部的要求及江西省自然资源厅文件相抵触，在自然资源部向江西省政府发出文件中要求考虑新修改后《土地管理法》的衔接，上述文件当中并未考虑到新旧法律衔接问题。另外，《赣州市人民政府办公室关于印发＜大庆至广州高速公路南唐至龙南段扩容工程项目集体土地上的房屋构筑物征收及安置补偿标准＞的通知》（赣市府办字【2019】55号）文件，明显属于涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓的政府信息，按照《政府信息公开条例》第十九条规定，应当归入主动公开信息，而该份文件政府却归入依申请公开，分类明显错误。对证据14的三性均有异议。从形式上看，该笔录没有参加听证工作人员签名确认，只有记录员一人签名，而且笔录前几页都没有人签名，形式不合法；从字迹来看，该笔录字迹工整，不应当是即时形成的笔录，而是后来补写的，因为如果不是用速记的话，正常的书写速度无法跟上正常人讲话速度，何况还要写得如此清楚工整，因此原告大胆猜测，这些笔录不是真实的，是被告为了补齐征地程序资料而后补的，不是听证过程的真实记录。对证据15的质证意见同11、12、13，而且在该推进方案中第四条要求在2019年12月30日前完成征地拆迁工作的规定是明显违法的，是未批先征行为，在有权单位未进行征收批复前完成征收工作，政府没有这种权利，从依法治国角度考虑，政府也不应当这样做。对证据17中社会稳定风险评估的真实性、关联性不持异议，对合法性有异议，首先，该报告作出主体不当。按照《中央办公厅、国务院办公厅关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见》规定，，地方党委和政府作出决策的由党委和政府指定的部门作为评估主体，而该风险评估的主体是赣州高速公路有限责任公司，不是政府工作部门，无权作为风险评估主体；其次，该报告作出程序不当。按照《中央办公厅、国务院办公厅关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见》规定，评估程序应当分为充分听取意见、全面分析论证、确定风险等级、提出评估报告等四个步骤，而该份报告并未经上述四个步骤尤其没有充分听取意见就作出了，程序明显违法；再次，该报告作出未经充分论证即草率作出。从报告内容《评估事项风险点》看出，评估风险并未按照要求进行全面分析论证，都是简单一句话了事，可以看出该报告作出如此草率，不能为决策提供有效依据；第四，该报告的作出主体与征收工作，与建设项目具有利益上关联，因此其作出的评估也缺乏客观性，不具有参考价值。因此，该社会稳定风险评估行为违法。对证据23、24真实性不持异议。对证据25的真实性、关联性不持异议，对合法性有异议，《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定，征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。县级以上地方人民政府应当将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系。而本案中被告作出的《责令交出土地决定书》存在四个严重问题：一是补偿标准过低，没有作到“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。”本案中征收标准860一平米，严重低于房屋的重置成本价，违反公平补偿原则；二是没有赋予原告安置方式的选择权。按照新修改《土地管理法》规定，征收农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，而本案中被告没有提供上述安置方式供原告进行选择，侵害原告安置方式选择权；三是原告居住条件不但没有改善，而且因征收而受损。按照修改后《土地管理法》，应当保障被征收户居住条件有改善，但从本案征收情况来看，原告被征收宅基地是113平方米；另外，原告房屋位于城市规划区内，被告应当按照城市规划区内房屋给予补偿安置。对证据26的真实性、关联性没有异议，对合法性有异议，责交令行为违法，按照责交令发放款项行为当然违法。对原、被告提供的证据，本院认定如下：原告刘小明提交的证据1、2、3，符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信。对证据4、5、6、7、8、9，不符合证据的真实性、合法性、关联性，本院不予采信。被告赣州市自然资源局南康分局提交的证据1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、11、12、13、14、15、16、17、18、19、20、21、22、23、24、25、26，符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信。经审理查明：在进行了拟征收土地社会稳定风险评估后，2018年7月25日江西省住房和城乡建设厅作出赣建规[2018]80号《关于大庆至广州高速公路南康至龙南段扩容工程规划选址意见的批复》，同意大庆至广州高速公路南康至龙南段扩容工程规划选址，并向建设单位赣州高速公路有限责任公司核发了《建设项目选址意见书》。2018年8月6日中华人民共和国交通运输部作出交规划函[2018]428号《交通运输部关于大庆至广州高速公路南康至龙南段扩容工程可行性研究报告的审查意见》，认为该项目符合交通运输部《关于进一步做好政府投资交通项目前期工作的通知》的有关要求，同意实施大庆至广州国家高速公路南康至龙南段扩容工程。2018年12月24日中华人民共和国自然资源部作出自然资源审字[2018]149号《自然资源部关于大庆至广州高速公路南康至龙南段扩容工程建设用地预审意见的复函》，认为该项目用地符合供地政策，同意通过用地预审。2019年1月18日，江西省发展和改革委员会作出赣发改交通[2019]48号《江西省发展改革委关于大庆至广州高速公路南康至龙南段扩容工程可行性研究报告的批复》,取得了立项批复。2019年10月22日，自然资源部办公厅作出自然资办函[2019]1815号《关于大庆至广州高速公路南康至龙南段扩容工程控制性工程先行用地的复函》，同意先行用地。2019年11月27日赣州市南康区人民政府发布康征地告（2019）16号《关于大庆至广州高速公路南康至龙南新修复线项目（南康段）征收土地告知书》，并进行了公告。2020年4月1日，中华人民共和国自然资源部作出自然资函[2020]462号《自然资源部关于大庆至广州高速公路南康至龙南段扩容工程建设用地的批复》，同意赣州市南康区、信丰县、全南县、龙南县将农民集体所有农用地1133.8076公顷(其中耕地265.5817公顷，含永久基本农田180.8314公顷)、未利用地31.232公顷转为建设用地并办理征地手续，另征收农民集体所有建设用地35.3476公顷;同意将国有农用地5.0156公顷、未利用地4.955公顷转为建设用地。2020年5月29日，赣州市南康区人民政府作出康征地公（2020）12号《关于大庆至广州高速公路南康至龙南段（南康区段）征收土地公告》，并在被征收土地的村、组内进行了张贴公示。2019年9月20日，江西省人民政府办公厅作出赣府厅明(2019)84号《关于印发大庆至广州高速公路南康至龙南段扩容工程德州至上饶高速公路赣皖界至姿源段新建工程项目征地和房屋征收补偿及规费缴交标准的通知》，明确永久性征地按照《江西省人民政府关于调整全省征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》(赣府字[2015]81号)的有关规定执行，青苗补偿费用按当地统一年产值标准测算；集体土地上房屋、构筑物和征收及安置补偿，由县(区)政府会同项目建设单位参照当地现行交通基础设施项目征收补偿标准合理确定，经设区市政府审核，报省重点项目建设推进领导小组办公室确认同意后执行，同时明确城市规划区内的集体土地上的房屋征收，才实行还房安置。2019年10月16日，江西省重点项目建设推进领导小组办公室作出赣重点字[2019]17号《关于大庆至广州高速公路南康至龙南段扩容工程项目集体土地上的房屋构筑物征收及安置补偿标准的函》，同意大庆至广州高速公路南康至龙南段扩容工程项目集体土地上的房屋构筑物征收及安置补偿标准。2019年10月26日赣州市人民政府作出赣市府办字[2019]55号《关于印发的通知》，对集体土地上的房屋、构筑物征收补偿标准等进行了明确。2019年11月28日，被告就大庆至广州高速公路南康至龙南段扩容工程（南康区段）征收土地补偿安置方案举行了听证会。2020年3月17日，在赣州市南康公证处派员公证下，江西省水星勘测工程有限公司南康分公司对原告刘小明的建筑、附属设施及零星果树清点进行了测绘，出具了测绘评估报告。后被告多次与原告协商拆迁补偿事宜均未果，双方未签订拆迁补偿协议。2020年8月3日，被告向原告作出并送达了《责令限期交出土地决定书》，作出了补偿决定，并责令原告在收到决定书之日起7日内腾空被征收房屋并交出土地。后被告分别于2020年8月6日、2020年8月13日向原告支付补偿款共计463140.49元。本院认为，根据2004年8月28日修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条至第四十八条对行政机关征收土地的程序进行了明确规定，在收到国务院或省级人民政府征地批复后，由县级以上地方人民政府对征收土地予以公告并组织实施，被征收土地的所有权人、使用权人在公告规定期限内办理征地补偿登记，征地补偿安置方案确定后予以公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”。本案中，赣州市南康区人民政府取得了征地批复，发布征收土地公告后，进行了补偿安置方案公告，召开了听证会，听取被征地农民的意见，并对原告补偿安置到位，被告赣州市自然资源局南康分局根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定，向原告刘小明作出责令交出土地决定的行政行为合法。原告要求撤销被告赣州市自然资源局南康分局于2020年8月3日作出的《责令限期交出土地决定书》，于法无据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告刘小明的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘小明承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省赣州市中级人民法院。审 判 长  赖国海人民陪审员  刘志雄人民陪审员  周传燕二〇二〇年十月二十一日法官助理刘燕书记员李婧