湖北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鄂行终524号 上诉人（原审原告）武汉绿维新材料有限公司，住所地武汉阳逻经济开发区金阳大道**。 法定代表人金晓霏，经理。 委托代理人陈玮麟，湖北谦牧律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）武汉市新洲区人民政府，，住所地武汉市新洲区红旗街** 被上诉人（原审被告）武汉市新洲区自然资源和规划局（原武汉市新洲区国土资源和规划局），，住所地武汉市新洲区邾城街衡洲大街** 法定代表人张达，局长。 委托代理人袁新刚，湖北精图治律师事务所律师。 上诉人武汉绿维新材料有限公司（以下简称绿维新公司）因诉武汉市新洲区人民政府（以下简称区政府）、武汉市新洲区国土资源和规划局（以下简称区国土规划局）投资开发协议及不履行法定职责一案，不服湖北省武汉市中级人民法院（2018）鄂01行初591号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 绿维新公司向原审法院起诉称：2007年12月4日，其股东世全控股有限公司与被告区政府签订《投资开发协议书》，双方约定被告区政府向原告提供阳逻工业园内约40亩建设项目用地，实际用地面积以规土部门实测为准，项目宗地的“生地”出让金按每亩8.6万元支付（含土地出让过程中的全部税费）。据此，被告区政府指定被告区国土规划局依法按程序为原告办理供地手续。2008年2月29日，被告区国土规划局根据被告区政府的指示和上述《投资开发协议书》的精神，对原告申报建设项目以《规划设计(土地使用）条件》文件作出批复，批准原告使用工业用地40002平方米（折合60亩地），其中代征路面为4488平方米，向原告核发了武汉绿维用地红线图，同意原告按照此图进行建设。2009年1月12日，经招标、拍卖、挂牌程序，被告区国土规划局与原告签订《国有建设用地使用权出让合同》，向原告出让规划用地红线图内宗地编号为P（2008）048号面积21160.38平方米（折合31.74亩）、净面积为16722.84平方米的土地，并颁发了国有土地使用权证，同时承诺尽快将已经批复的用地红线图内的余下土地18841.62平方米(折合28.26亩)，按照同样价格出让给原告，据此，原告向被告区国土规划局共计支付305万元，其中，缴纳了相应土地出让金2729640元，并缴纳了320360元作为规划用地红线图内待出让土地18841.62平方米(折合28.26亩）的保证金。2009年3月18日被告区国土规划局向原告核发了《建设用地规划许可证》。原告按照《投资开发协议书》的约定申报建设项目厂房和办公用房的工程规划许可手续。2009年12月11日，被告区国土规划局向原告正式颁发《建设工程规划许可证》及“建筑红线定位图”，原告按照规划许可要求投资建设了综合楼和一号厂房。2014年1月23日，被告区国土规划局依据《建设工程规划许可证》规划要求，完成对原告项目建设工程分期验收手续，后又于2017年1月17日给原告出具了湖北省建设工程竣工验收规划条件核实证明。由于投资建设的项目超出了规划许可范围一百多平米，原告还向被告区国土规划局缴纳了超出规划用地部分的罚款。此后，原告在申请办理上述综合楼和一号厂房的房屋产权证过程中，才得知综合楼和一号厂房没有建筑在上述已经出让给原告的宗地编号为P（2008）048号面积21160.38平方米的地块上，而是建筑在没有办理出让国有土地使用权的剩余地块18841.62平方米地块上。原告多次要求被告区政府按照《投资开发协议书》的承诺和被告区国土规划局对原告的上述批复及核发的武汉绿维用地红线图等文件办理剩余地块18841.62平方米地块国有土地使用权的出让手续，虽被告区政府、区国土规划局均承诺给予协调解决，但至今未予办理。综上所述，原告作为外商独资企业，多年以来认真履行其股东与被告区政府签订的《投资开发协议书》中约定的投资职责，在被告区国土规划局的用地规划行政审批指导下，依法出资受让土地并进行项目开发建设，并支付了剩余地块18841.62平方米土地出让保证金，但因被告区政府、被告区国土规划局没有全面履行双方协议、承诺和职责，未将上述剩余地块18841.62平方米土地出让给原告，致使原告投资建设的项目综合楼和一号厂房至今无法取得相应的国有土地使用权证、房屋所有权证或不动产证，严重损害了原告合法权益。为此，原告提起行政诉讼，请求判令两被告依据投资开发协议、《规划设计（土地使用）条件》批复文件、武汉绿维用地红线图、建筑红线定位图，向原告继续履行在确定供给原告使用的40002平方米（折合60亩）土地范围内出让剩余土地18841.62平方米（折合28.26亩）即原告综合楼和一号厂房的国有土地使用权的义务。 原审法院查明，2007年12月4日，原告股东ALLWORLDLIMITED(中文：世全控股有限公司)与被告区政府签订《投资开发协议书》，双方约定被告区政府向原告提供阳逻工业园内约40亩建设项目用地，实际用地面积以规土部门实测为准。被告区政府支持原告按工业项目用地招标拍卖挂牌的程序取得宗地使用权。根据原告对项目的纳税承诺，被告区政府同意原告项目宗地的“生地”出让金按每亩8.6万元支付（含土地出让过程中的全部税费）。同年12月18日，新洲区外商投资办公室批复同意成立武汉绿维新材料有限公司章程、可行性研究报告及董事会成员。2008年1月14日，原告绿维新公司经工商部门核准登记为有限责任公司(外国法人独资)。2008年2月29日，被告区国土规划局下属阳逻经济开发区规划土地管理分局出具《规划设计(土地使用）条件》，同意原告绿维新公司按以下条件进行规划设计和使用土地：规划用地总面积40002平方米(以实测为准)，其中净地用地面积35514平方米(以实测为准)，代征道路和绿化用地面积4488平方米(以实测为准)，规划用地性质工业用地，用地位置阳逻街花园村(详见规划用地范围线)。2009年1月12日，经招标、拍卖、挂牌程序，被告区国土规划局与原告签订《国有建设用地使用权出让合同》，向原告出让规划用地红线图内宗地编号为P（2008）048号面积21160.38平方米（折合31.74亩）、净面积为16722.84平方米的土地，出让价款305万元，每平方米182.39元。原告依出让合同和成交确认书的规定，分三次向被告区国土规划局共计支付出让金305万元。2009年3月18日被告区国土规划局向原告核发了《建设用地规划许可证》，用地面积21160.38平方米，建设规模10144.42平方米。2009年4月28日，经被告区国土规划局审核登记，由被告区政府向原告颁发了《国有土地使用权证》，地类，地类)工业用地，使用权类型出让，使用权面积16722.84平方米。2009年12月11日，被告区国土规划局向原告颁发《建设工程规划许可证》及建筑红线定位图，建设规模23206.02平方米。2010年9月7日，新洲区建设管理局向原告颁发《建筑工程施工许可证》，工程项目原告工业园综合楼、一号厂房，建设规模10120.37平方米。上述工程完工后，原告办理了工程竣工验收手续。由于投资建设的项目超出了规划许可范围一百多平米，原告还向被告区国土规划局缴纳了超出规划用地部分的罚款。 原告认为，其在申请办理上述综合楼和一号厂房的房屋产权证过程中，得知综合楼和一号厂房部分未建筑在上述已经出让给原告的宗地编号为P（2008）048号面积21160.38平方米的地块上。原告多次要求被告区政府按照《投资开发协议书》的承诺和被告区国土规划局对原告的上述批复及核发的武汉绿维用地红线图等文件办理剩余地块18841.62平方米地块国有土地使用权的出让手续，但至今未予办理。原告即诉讼法院，请求判令两被告依据投资开发协议、《规划设计（土地使用）条件》批复文件、武汉绿维用地红线图、建筑红线定位图，向原告继续履行在确定供给原告使用的40002平方米（折合60亩）土地范围内出让剩余土地18841.62平方米（折合28.26亩）即原告综合楼和一号厂房的国有土地使用权的义务。庭审中，因原告诉讼请求不明确，经原审法院释明，原告明确其诉讼请求为：1.区政府未完全履行投资开发协议；2.区国土规划局未全面履行出让涉案土地的法定职责。 原审法院认为，根据该院查明的事实，归纳各方当事人的争议焦点为，被告区政府是否全面履行了投资开发协议；被告区国土规划局是否未全面履行出让土地的法定职责。具体分述如下： 关于被告区政府是否全面履行了投资开发协议的问题。根据原告与被告区政府签订的《投资开发协议书》约定，被告区政府向原告提供阳逻工业园内约40亩建设项目用地，实际用地面积以规土部门实测为准。被告区政府支持原告按工业项目用地招标拍卖挂牌的程序取得宗地使用权。根据原告对项目的纳税承诺，被告区政府同意原告项目宗地的“生地”出让金按每亩8.6万元支付（含土地出让过程中的全部税费）。原告通过“招拍挂”程序，实际竞得编号为P（2008）048号宗地面积21160.38平方米（折合31.74亩）的国有建设用地使用权，并由被告区政府向原告颁发了《国有土地使用权证》。因此，被告区政府已全面履行了《投资开发协议书》约定的义务。原告主张被告区政府应当继续履行《投资开发协议书》约定的未出让土地18841.62平方米(折合28.26亩)的义务，因其证据不足，法院不予支持。 关于被告区国土规划局是否全面履行了出让土地的法定职责。根据本院查明的事实，被告区国土规划局通过法定的“招拍挂”程序，原告实际竞得编号为P（2008）048号宗地面积21160.38平方米（折合31.74亩）的国有建设用地使用权，并与被告国土区规划局签订《成交确认书》及《国有建设用地使用权出让合同》，原告按约定支付土地出让金305万元。因此，被告区国土规划局已依法履行了出让土地的法定职责。原告认为被告区国土规划局下属阳逻经济开发区规划土地管理分局于2008年2月29日向其出具的《规划设计(土地使用）条件》中，同意其规划用地总面积40002平方米(以实测为准)，而被告区国土规划局未全面履行总面积40002平方米(折合60亩)出让土地的义务。因阳逻经济开发区规划土地管理分局出具的《规划设计(土地使用）条件》在法定的“招拍挂”程序之前，且与被告区国土规划局在“招拍挂”程序中存档的《规划设计(土地使用）条件》不符。故原告提供的《规划设计(土地使用)条件》的证据效力明显小于被告区国土规划局提供的《规划设计(土地使用)条件》的证据效力。原告还主张，其通过“招拍挂”程序向被告区国土规划局交纳土地出让金305万元，包含未出让土地18841.62平方米(折合28.26亩)的保证金。根据“招拍挂”程序中原告与被告区国土规划局签订的《成交确认书》及《国有建设用地使用权出让合同》约定，土地出让价款305万元，每平方米182.39元，原告的付款并未超出出让合同约定的土地出让价款，故上述事实与原告的主张明显不符。因此，原告的上述主张，因证据不足，法院不予采信。 此外，原告认为，原告按被告区国土规划局颁发的《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》及“建筑红线定位图”，在工程竣工后，发现其部分建筑未建筑在上述已经出让给原告的宗地编号为P（2008）048号面积21160.38平方米的地块上。因该行为属行政规划许可的法律范畴，不是本案审理的范围。原告的上述主张，法院不予审理。 综上所述，被告区政府已依《投资开发协议书》履行了法定义务；被告区国土规划局通过“招拍挂”程序，履行了出让土地的法定职责。原告的诉讼请求，因事实和证据均不足，法院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告武汉绿维新材料有限公司的诉讼请求。 绿维新公司不服该判决，向本院提出上诉称：一、新洲区政府与世全控股有限公司签订了《投资开发协议书》后，因区国土规划局向其核发的武汉绿维用地红线图的行政行为，其据此对红线图内的“生地”开始投入资金进行“三通一平”，区国土规划局对绿维新公司产生了按该用地红线图出让土地使用权的法定职责；二、区国土规划局向绿维新公司颁发《建设工程规划许可证》的行为增加了该公司对区国土规划局依照《投资开发协议书》和土地规划红线图出让40002平方米建设用地使用权的信赖；三、绿维新公司根据建设工程规划许可证的许可条件完成了厂房和办公楼的建设任务，区国土规划局对工程进行了综合验收，出具了湖北省建设工程竣工验收规划条件核实证明，已经用行动证明了绿维新公司在未取得建设用地使用权的条件下建设厂房和办公楼行为的过错是区国土规划局的违约行为所致。请求撤销原判，改判区政府和区国土规划局依据其核发的武汉绿维用地红线图向绿维新公司履行出让土地使用权的法定职责。 各方当事人向原审法院提交的证据材料均已随案移送本院。原审法院查明的相关事实，本院予以确认。 本院认为，结合原审查明可知，涉案《投资开发协议书》约定，区政府向绿维新公司提供阳逻工业园内约40亩建设项目用地，实际用地面积以规土部门实测为准。区政府支持绿维新公司按工业项目用地招标拍卖挂牌的程序取得宗地使用权。根据绿维新公司对项目的纳税承诺，区政府同意绿维新公司项目宗地的“生地”出让金按每亩8.6万元支付（含土地出让过程中的全部税费）。绿维新公司通过“招拍挂”程序，实际竞得编号为P（2008）048号宗地面积21160.38平方米（折合31.74亩）的国有建设用地使用权，并由区政府颁发了《国有土地使用权证》。因此，区政府已全面履行了《投资开发协议书》约定的义务。绿维新公司主张区政府应当继续履行《投资开发协议书》约定的未出让土地18841.62平方米(折合28.26亩)的义务，证据不充分，本院不予支持。至于绿维新公司认为，其按区国土规划局颁发的《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》及“建筑红线定位图”，在工程竣工后，发现其部分建筑未建筑在上述已经出让给绿维新公司的宗地编号为P（2008）048号面积21160.38平方米的地块上。因该行为属行政规划许可的法律范畴，不是本案审理的范围。关于区政府已依《投资开发协议书》履行了法定义务，区国土规划局通过“招拍挂”程序，履行了出让土地的法定职责认定，原审法院已经进行了详细阐述，本院认可其意见，不再赘述。在本案审理过程中，本院多次组织各方进行协调，终因双方差距过大未成功。原审判决驳回绿维新公司诉讼请求，并无不当。上诉人绿维新公司的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人武汉绿维新材料有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  张思化 审判员  马春亮 审判员  胡锦明 二〇二〇年十月二十七日 书记员  董晓晗