内蒙古自治区乌拉特前旗人民法院行 政 判 决 书（2020）内0823行初16号原告康某。原告白某1。原告张某，住址同上。原告康平暨三原告委托代理人，住址同上。四原告委托代理人贾某，内蒙古子阳律师事务所律师。被告乌拉特前旗人民政府。法定代表人苏某，旗长。委托代理人刘某。委托代理人赵某，内蒙古俊逸律师事务所律师。第三人白某2。委托代理人王某，内蒙古比高律师事务所律师。委托代理人杨某，内蒙古比高律师事务所律师。原告白某1、康某、康平、张某不服被告乌拉特前旗人民政府（以下简称前旗政府）为第三人白某2颁发农村土地承包经营权证的行为，于2020年7月13日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月13日立案后，于2020年7月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月8日公开开庭审理了本案。原告康平及四原告的委托代理人贾某，被告前旗政府委托代理人刘某、赵某，第三人白某2及其委托代理人王某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告前旗政府于2018年11月11日向第三人白某2颁发了农村土地承包经营权证，证号为蒙（2018）乌拉特前旗农村土地承包经营权第049698号。原告白某1、康某、康平、张某诉称，自1994年开始，原告白某1的丈夫康牛牛响应地方政府开垦荒地及“谁开垦，谁受益”的号召,出资打井、通电改造集体荒地，并陆续取得了127亩土地承包经营权，且该土地在二轮土地承包时，也由康牛牛一家人承包经营。2012年，康牛牛见其小舅子即第三人白某2没有耕地，生活较为困难，便将其承包耕种的土地中的26亩交由白某2无偿代为耕种，以解决白某2及其家人的生活。2017年3月，康牛牛去世。2018年8月，原告所在村集体对土地承包经营权进行确权，白某2谎称上述26亩土地及原告承包耕种土地中的8亩土地的承包经营权属其所有，并进行了确权。原告康平发现后,与五千营子社社长巩板仁一同前往明安镇政府反映情况，得到答复为已取消了白某2土地确权的权利。之后，由于原告康平一直在外务工，其母亲白某1年事已高，此事再无人过问。2020年4月，白某2将原告康平、白某1诉至法院，要求二原告归还确权在其经营权证中的土地，此时上述原告才得知被告前旗政府已向白某2颁发了土地承包经营权证，白某2已私自取得了属于上述原告承包经营权的土地。综上所述，涉案土地的承包经营权属上述原告所有，请求人民法院依法撤销被告前旗政府向白某2颁发的农村土地承包经营权证。被告前旗政府辩称，一、原告提起行政诉讼的期限已经超过诉讼时效，应当予以驳回。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不超过一年。”本案原告与乌拉特前旗明安镇六份子村民委员会（以下六份子村委会）签订农村土地承包合同的时间是2018年5月17日,五千营子社给原告统一颁发土地承包经营权证的时间是2018年11月份，本案中的原告均已收到经营权证书，由此可知，原告拿到经营权证书的那一刻就知道行政行为的存在。而2020年7月份原告才提起行政诉讼，显然已经超过法律规定的诉讼时效，应当予以驳回起诉。二、被告的行政确认行为符合法律规定。依据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定:“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”。以及《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定:“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后,国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。农村土地承包经营权证只限承包方使用。因此，被告具有颁发农村土地承包经营权证的法定职责。被告给第三人白某2等人颁发农村土地承包经营权证的行为其性质属于行政确认。所谓行政确认,是指行政主体在其职权范围内,对当事人之间已经发生的事实或已经建立的权利义务关系给予确定、认可或证明的行为。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定:“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”。农民依法取得农村土地承包经营权并不以行政机关行政确认登记为前提条件，应以签订合法有效的农村土地承包合同为根本依据，第三人白某2取得争议土地的承包经营权，是在六份子村委会与第三人白某2签订农村土地承包合同之时。被告向第三人颁发农村土地承包经营权证,仅仅是以该合同为根据而进行的一种对外确认、宣告，该行为本身并未直接处分争议土地的承包经营权，也没有因此而产生新的农村土地承包经营法律关系，也不会对争议土地的承包法律关系产生权利主张障碍。因此，被告给第三人白某2颁发涉案农村土地承包经营权证的行为于法有据，颁证行为合法，原告应提起民事诉讼审查土地承包合同的效力，不得在承包合同合法有效的基础上提出撤销颁证行为的行政诉讼。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条之规定和行政确认的性质，被告在向第三人颁发农村土地承包经营权证之前，只需要对六份子村委会与第三人签订农村土地承包合同形式审查，被告在颁证前，已经对该合同的主体、合同双方是否已签字、承包的土地是否位于六份子村等形式要件进行了审查，被告给第三人颁发农村土地承包经营权证的内容和六份子村委会与第三人签订农村土地承包合同的内容一致，由此也说明被告履行了必要的审查义务。因此,被告依据合法有效的农村土地承包合同颁发农村土地承包经营权证的行为是合法的。综上,被告的颁发涉案土地承包经营权证的行为合法，原告的请求无事实及法律依据，恳请法庭依法驳回原告的各项诉讼请求。第三人白某2述称，康平主张本人未参与土地确权、未签字以及土地四界错误等问题，原告未提供相应证据予以证实，其主张不能成立，同时其在诉状中称2018年8月就白某2土地确权一事曾向明安镇政府反映过情况，原告的陈述前后矛盾。原告认为白某2存在欺诈村委会签订合同的行为，但其无证据证实。同时，根据人民政府土地确权流程，土地确权需经过承包方信息调查、土地矢量化、航拍、农户指认承包地块、指认公示、制作土地信息调查表、由相邻人员进行指界签字，最后村社制定土地承包方案，与农户签订土地承包合同。期间任何一项出现问题，都不可能给第三人确权。所以，第三人与六份子村委会签订的农村土地承包合同书是合法有效的。另外，原告的起诉已超过起诉期限，被告为第三人颁发土地承包经营权证的程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。被告前旗政府在法定期限内向本院提交了以下证据：第一组证据：康平农村土地承包确权卷。证明:1.康平、康某、白某1系六份子村五千营子社**的村民，张某系2010年4月8日迁入六份子村五千营子社44号；2.康平作为户代表，就农村土地承包经营权确权登记签署的相关文书是家庭成员自愿、真实的意思表示,家庭成员愿意承担相应的法律责任；3.康平作为户主承包13块承包地块共93.24亩，每块土地均由毗邻地块权利人指界及本地块康平指界,证实康平对所承包地块及亩数认可,并对农村土地承包经营权公示结果没有异议;4.因原承包合同丢失，发包方六份子村委会与承包方代表康平于2018年8月15日签订农村土地承包合同,康平作为户主承包位于六份子村五千营子社13块土地共计93.24亩,并载明了每块土地的四至界线,承包期限为1999.1.1至2028.12.31，该合同由双方签章确认，系双方的真实意思表示，该合同合法有效；5.前旗政府依据明安镇人民政府申请及提供的农村土地承包合同、土地承包情况登记表进行了审查，依法颁发土地承包经营权证的行为是合法的。第二组证据：白某2农村土地承包确权卷。证明：1..白某2系六份子村五千营子社**的村民；.白某2作为户代表就农村土地承包经营权确权登记签署的相关文书是家庭成员自愿、真实的意思表示并愿意承担相应的法律责任；3.白某2作为户主承包4块承包地块共34.11亩，每块土地均由毗邻地块权利人指界及本地块白某2指界，同时毗邻权利人还有康平指认签名，证实白某2对所承包地块及亩数认可，并对公示结果没有异议；4.因原承包合同丢失,发包方六份子村委会与承包方代表白某2于2018年5月17日签订农村土地承包合同,编码为150823106205120023J，白某2作为户主承包位于六份子村五千营子社4块土地共计34.11亩,承包期限为1999.1.1至2028.12.31，该合同由双方签章确认，并载明了每块土地的四至界线，系双方真实意思表示，该合同合法有效；5.前旗政府依据明安镇人民政府申请及提供的农村土地承包合同、土地承包情况登记表进行了审查，依法颁发土地承包经营权证的行为是合法的。经庭审质证，原告对被告前旗政府提供的第一组证据的质证意见：对已经确权给原告的13块土地，面积为93.24亩为原告的承包经营权地块，没有异议，但没有将原告的承包地全数确权，应以原告提供的村委会出具的承包地块总数14块及面积112.35亩确权。从该确权卷宗来看，卷宗中康平的签名不是其本人所签，所有指界人的签名均为同一人笔迹，如张存万、张虎林、翟玉花为三个不同的人，但书写的笔迹完全相同，由此可以证明被告在行使土地确权行为时，没有依法按照土地确权的政策及法律法规办理，其中存在多处四至界限错误，只能以地块代码进行确认。对第二组证据的质证意见：原告可以提供证据证明白某2在二轮土地承包时没有向村集体承包土地，其在本次确权中却声明二轮土地承包合同丢失，欺骗村集体，给其补充签订二轮土地承包合同，该行为属于欺诈行为，合同法明确规定以欺诈手段订立的合同无效，因此白某2与村集体补充签订的合同系无效合同，被告依据无效合同给第三人白某2确权，属于违法行政行为，同时该确权档案中同样存在第一组证据中的情形，即指界人的签名均为同一人的签字，其中康平的签名非本人所签，因此，被告的行政行为违法应当予以撤销。第三人白某2对被告提供的证据全部认可无异议，认为可以证实前旗政府给白某2颁发的农村土地承包经营权证的行为并未侵害到原告的合法的土地承包权利，原告不是本案的适格主体，该土地证合法有效，应受法律保护。原告向本院提交了以下证据：第一组证据：六份子村委会出具的三份证明。1.关于康平所有承包地块的证明，该证明中位于4号井（四排）的面积为8亩的土地承包经营权人应为康平农户，但该地块被告确权给白某2，地块代码是1508231062051200896，位于**井的47.35亩土地的承包经营权人应为康平农户，但该地块中19.21亩土地被告确权给第三人白某2，地块代码是1508231062051200177。证明原告的合法承包经营权被剥夺，被告的行政行为违法。2.原告享有承包经营权的47.35亩土地中19.21亩土地被白某2确权，该确权行为侵害了原告的承包经营权，确权颁证行为违法。3.被告给第三人白某2确权的三块地(地块代码尾号0177、0898、0897)自二轮土地承包以来，均是原告农户经营管理的土地，其中包括前述的19.21亩土地。第二组证据：六份子村五千营子社二轮土地承包登记档案（该社所有承包户目录、康平农户的二轮土地承包合同）。证明：二轮土地承包时，原告农户向集体承包了土地，位于正排地的面积8亩的土地为原告农户的二轮承包地，第三人白某2根本没有向村集体承包土地，其在本次土地确权中谎称二轮土地承包合同丢失并签署声明，被告在未进行全面调查的情形下给第三人颁发经营权证书，侵害了原告的合法承包经营权，属于违法行政，应予撤销。第三组证据：1.六份子村委会出具的证明，证明原告农户土地确权没有明确到位，与白某2土地权属有争议。2.11份六份子村五千营子社社员出具的证明，证明五千营子社经村社决议发展水地、打井，谁出钱，谁种地，谁经营，白某2不拿钱也不参加打井，所有参与打井的钱以及打官司索要土地的费用全部都是康牛牛承担，按照村社的决议康牛牛享有合法的经营权。经庭审质证，被告对原告提供的三组证据的真实性及举证意图均不认可。认为证人应当出庭作证，未出庭作证的证人证言不能作为认定案件事实的依据。同时，被告依据明安镇政府提供的农村土地承包合同而进行颁证的行为是符合法律规定的。第三人对原告提供的三组证据的真实性及举证意图均不认可。第三人向本院提交的证据是被告于2018年11月11日向其颁发的农村土地承包经营权证，证实第三人白某2向五千营子社承包了34.11亩土地，共计4块，承包期限从1999年1月1日到2018年12月31日。经庭审质证，原告认为这四块地真实的承包经营权人是原告农户，被告给第三人颁发经营权证的行为侵害了原告的合法经营权，应当将该经营权证予以撤销。被告对该证据的真实性及举证意图均认可，同时认为原告在2018年11月11日知道该行政行为，但在2020年7月份才提起诉讼超过起诉期限，应当予以驳回。本院对上述证据认证如下：被告提供的第一组证据是对原告承包土地的确权材料，与被诉行政行为无关，本院不予认定；被告提供的第二组证据及第三人提供的证据，是本案所诉行政行为,对其合法性的审查,将在裁判文书说理部分予以评判。原告提供的证据中，村委会和社员出具的证明，其内容与六份子村委会和第三人签订的合同内容不一致，本院不予认定；六份子村五千营子社二轮土地承包登记档案不能证明其待证事实，本院不予认定。经审理查明，第，第三人白某2系六份子村五千营子社的村民。18年5月17日，第三人白某2与六份子村委会签订了农村土地（耕地）承包合同（编码：150823106205120023J）。合同载明：东滴灌（地块编码1508231062051200177）19.21亩，5号井（地块编码1508231062051200898）2.9亩，2号井（地块编码1508231062051200897）4亩，四排（地块编码1508231062051200896）8亩，面积总计34.11亩；承包期限30年：1999年1月1日至2028年12月31日。2018年11月11日，被告前旗政府向第三人白某2颁发了农村土地承包经营权证，证号为蒙（2018）乌拉特前旗农村土地承包经营权第049698号。合同代码为150823106205120023J；承包期限从1999年1月1日至2028年12月31日止；承包土地确权总面积为34.11亩,地块代码、坐落（四至）及面积与上述农村土地承包合同内容一致,并加盖了被告前旗政府的公章。原告认为涉案土地的承包经营权属于原告所有，请求人民法院依法撤销该土地承包经营权证。本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条和二十三条，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条的规定,土地承包合同是确定承包方和发包方权利义务的唯一依据,是颁发土地承包经营权证的前提条件,土地承包经营权证仅是土地承包经营权的物质载体及法律凭证。且县级以上人民政府为承包方颁发土地承包经营权证实质是一种行政确认行为，该确认行为只是对承包方承包土地的经营权进行登记确认，对发包方与承包方的合同内容及具体事项不进行实质性审查。本案中，第三人白某2在与六份子村委会签订的农村集体土地承包合同生效后,其已经取得了土地承包经营权,被告前旗政府根据农村土地承包合同对白某2的土地承包经营权予以登记确认，并颁发土地承包经营权证,该土地承包经营权证载明的承发包方、承包土地面积、承包期限等内容与土地承包合同一致，故前旗政府颁证事实清楚,程序符合法律规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告白某1、康某、康平、张某的诉讼请求。案件受理费50元，由四原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于巴彦淖尔市中级人民法院。审 判 长 张 蓉人民陪审员 李 乐人民陪审员 米雪源二〇二〇年十月二十一日书 记 员 宋雪婷附相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。