江西省九江市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)赣04行终78号上诉人（原审原告）韩阳，男，1991年1月4日出生，汉族，户籍所在地：安徽省阜阳市颍**，现居住九江市浔阳区。委托诉讼代理人蔡卫军，江西际民律师事务所律师，特别授权。委托诉讼代理人屈星，江西际民律师事务所律师，特别授权。被上诉人（原审被告）永修县水利局，住所地：永修县涂埠镇康乐路，统一社会信用代码：113604250146040400。法定代表人罗睿，局长。委托诉讼代理人刘喜扬，江西华邦律师事务所律师，一般代理。上诉人韩阳与被上诉人永修县水利局行政处罚一案,不服江西省九江市柴桑区人民法院（2020）赣0421行初3号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。原审查明，2018年4月9日，原告韩阳作为浮吊泰州港三航浮888号的使用权人，移动该船舶至永修吴城八分场水域时，被告永修县水利局巡查发现其未获得水行政主管部门许可在禁采河道滞留的行为违法并进行调查，同时以口头形式通知原告自行将涉案船舶开往指定地点庐山市南门码头的集中停靠点停靠。2018年4月10日，原告自行将涉案船舶开往庐山市南门码头进行集中停放。2018年5月25日，被告永修县水利局作出永水罚先告字（2018）000106号行政处罚事先告知书，认定韩阳于2018年4月9日至2018年4月10日，未经水行政管理部门许可，擅自移动浮吊泰州888号至吴城水域，未能出示海事部门证明其为水上吊运工具，但具有采砂功能，认定为非法移动行为，违反了《江西省河道采砂管理条例》第三十一条、第四十六条的规定，拟作出行政处罚的决定，并告知韩阳对行政处罚事先告知书中认定的违法事实、处罚依据及处罚内容有异议的，有权进行申辩。被告永修县水利局并于当日将该行政处罚告知书送达给原告韩阳。原告韩阳作出声明书，对认定事实、处罚依据及处罚内容等均无异议，自愿放弃申辩权及听证权。2018年7月11日，被告永修县水利局对原告韩阳作出罚款2万元的行政处罚决定书，后原告向被告缴纳了全部罚款。2018年7月13日，原告韩阳向庐山市南山码头集中停靠点提出涉案船舶放行申请，因未获得庐山市南山码头集中停靠点的职权管理机关九江市采砂管理局批准，案涉船舶至今在集中停靠点进行集中管理。另查明，案涉船舶无合格检验证书。原审认为，本案争议焦点为，一是涉案浮吊泰州籍888号船舶是否属于采砂机具；二是永修县水利局是否对涉案船舶实施了扣押行为。关于争议焦点之一，对原告认为案涉浮吊船不属于采砂机具，而被告以江西省河道采砂管理领导小组下发的赣采砂办字【2018】3号文件《关于开展赣江中下游及鄱阳湖采砂船舶（机具）专项清理整治行动的通知》中将吊机作为具有采砂功能的机具，是此次专项清理整治行动的重点之规定违反上位法，不应作为认定案涉船舶为采砂机具的合法依据的意见，本院认为，原告的涉案船舶是否属于采砂机具，根据被告永修县水利局对原告韩阳作出的行政处罚决定告知书中载明的内容来看，原告韩阳作为案涉船舶的使用权人，对案涉船舶具有采砂功能的事实予以认可，且无法提供由海事部门出具的水上吊运工具手续，被告永修县水利局将其认定为采砂机具进行管理，并无不妥，原告主张涉案船舶并非采砂机具，亦未提供相应合法手续予以佐证，故对原告的主张本院不予支持。关于争议焦点之二，被告永修县水利局作为水行政管理部门有权对其所管辖的河道内的采砂船舶（机具）实施管理和监督。《江西省河道采砂管理条例》第六条明确规定，县级以上人民政府有关部门在河道采砂监督管理工作中依法履行下列职责：（一）水行政主管部门具体负责河道采砂的管理和监督工作，编制河道采砂规划和年度河道采砂计划，实施采砂许可，查处非法采砂行为。被告永修县水利局对辖区河道内的涉案船舶进行监督管理，并未违反相关法律、法规的规定。永修县水利局在开展赣江中下游及鄱阳湖采砂船舶（机具）专项清理整治行动中，根据《江西省河道采砂管理条例》第三十一条第二款之规定要求原告将案涉采砂机具在指定的集中停靠点停靠，并无不当。本案中，被告永修县水利局仅以口头通知的形式要求原告将案涉采砂机具自行停靠至指定的集中停靠点，并未实施扣押原告船舶的行政强制措施，原告提出在被告作出的行政处罚决定书中可以证明实施了扣押行为，但根据行政处罚决定书中载明的“扣押采砂船舶（机具）”的内容系《江西省河道采砂管理条例》第四十六条的内容，并非被告实施了具体的扣押涉案采砂机具的行政强制措施，故对原告的主张本院不予采信，现原告要求确认被告永修县水利局扣押其船舶行为违法的主张，无事实依据，本院不予支持。关于原告要求被告赔偿因违法扣押行为导致各项损失共计186.8万元的诉请，因被告永修县水利局并未对原告涉案船舶实施扣押行政强制措施，且原告案涉船舶停放的集中停放点为庐山市南山码头，对该集中停放点的采砂船舶（机具）行使管理职权的机构为九江市采砂管理局，原告的涉案船舶能否离开集中停靠点的审批权在于九江市采砂管理局，本案被告永修县水利局对庐山市南山码头停靠点无管理职权，故原告的该项诉请，无事实依据，本院不予支持。关于原告要求审查江西省水利厅制定的《江西省河道采砂现场监督管理办法》第十七条关于集中停放船舶（机具）离开申请制度的合法性问题。经庭审查明，被告永修县水利局要求原告将案涉船舶停靠至指定集中点的行为，作出该行政行为的法律依据是《江西省河道采砂管理条例》，原告在诉状中称被告依据《江西省河道采砂现场监督管理办法》中的规定为由不予放行案涉船舶，故对该规范性文件中的第十七条规定附带审查其合法性，因案涉船舶能否放行的管理职权在九江市采砂管理局，《江西省河道采砂现场监督管理办法》并非本案被告永修县水利局作出行政行为的法律依据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条之规定，人民法院附带审查的规范性文件应当是行政行为所依据的规范性文件，非案涉行政行为所依据的规范性文件合法性不属于人民法院司法审查的范围，因此，本院无权对《江西省河道采砂现场监督管理办法》的合法性进行审查，原告的该项诉请依法应予驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告韩阳的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告韩阳负担。上诉人韩阳上诉称：一、一审法院未将九江市采砂管理局列入诉讼中来，而径行判决驳回上诉人的诉讼请求，属程序违法。《行政诉讼法》司法解释第26条规定，原告起诉的被告主体不适格的，人民法院应当告知变更被告。第30条规定，与行政案件处理结果有利害关系的第三人，可以申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加。本案中，一审法院认为被上诉人未对案涉船舶扣押行政强制措施，案涉船舶无法离开集中停放点的职权管理机构是九江市采砂管理局，根据法律规定，九江市采砂管理局作为与本案有利害关系的当事人，一审应当告知上诉人追加或变更九江市采砂管理局为被告或者法院依职权追加，一审法院却未依法告知或追加，其程序违反了法律规定。二、一审法院错误的分配举证责任，从而作出错误的判决。1、浮吊888号船舶是否具有采砂功能，能否作为采砂机具适用《江西省河道采砂管理条例》的规定，应当由作出行政行为的行政机关举证证明其作出的行政行为合法、合规。本案中，一审法院认定“韩阳作为案涉船舶的使用权人，对案涉船舶具有采砂功能的事实予以认可，且无法提供由海事部门出具的水上吊运工具手续，被告永修县水利局将其认定为采砂机具进行管理，并无不当”，根据举证规则，举证证明浮吊888号船舶为采砂机具的责任在被上诉人，而非上诉人，被上诉人并未提供有效的证据证明其认定浮吊888号为采砂机具，在未提供证据证明的情况下，应当由被上诉人承担举证不能的法律后果，一审法院却将该责任倒置给上诉人，明显的违反了法律规定，加重了上诉人的举证责任。2、一审庭审中，被上诉人提交了江西省河道采砂管理领导小组下发的[2018]3号文件《关于开展赣江中下游及鄱阳湖采砂船舶（机具）专项清理整治行动的通知》证明案涉浮吊888号船舶为具有采砂功能的吊机，上诉人对该文件的合法性提出异议并要求审查，一审法院对被上诉人以此为依据是否合法避而不谈，顾左右而言他。3、没有海事部门出具的水上吊运工具手续并不等于该吊运工具为具有采砂功能的机具，原告对行政处罚决定书的签收及缴纳罚的行为也不代表对案涉船舶具有采砂功能的事实予以认可，退一万步讲，原告对行政行为的默认也不代表该行政行为合法、合规，一审法院将不同的事实和概念混为一谈，从而作出错误的裁判。三、上诉人要求赔偿各项损失有事实与法律依据，依法应当予以支持。1.因被上诉人在没有依据的情况下将浮吊888号作为采砂机具处理并要求停放，从而导致无法进行生产经营活动并造成巨额损失，该损失与被上诉人的行政行为具有因果关联性，应当由被上诉人赔偿相应的损失。2.即使集中停放点对案涉船舶放行与否的管理权限不在被上诉人，但案涉船舶集中停放就是因为被上诉人的行政行为造成的，与被上诉人的行为具有密不可分的因果关系，因此，其应当对上诉人因此造成的损失承担赔偿责任。综上，一审法院不仅在程序上未将九江市采砂管理局列为诉讼参与人参与到诉讼中来，更是错误的分配举证责任，导致作出错误的判决，损害了上诉人的合法权益，为此提出上诉，恳请二审法院1.裁定撤销九江市柴桑区人民法院（2020）赣0421行初3号行政判决书；2.裁定将本案发回九江市柴桑区人民法院重审或依法判决支持上诉人的全部诉讼请求；3.本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人永修县水利局答辩称：一审认定事实清楚、适用法律正确。一、从2018年4月，被上诉人实施的处罚行为和采砂管理局的扣押行为，被上诉人从未对涉案船舶实施任何扣押行为，被上诉人也没有解除扣押的权力，因此被上诉人不是行政处理及行政赔偿的适格被告。二、被上诉人不是适格主体，根据江西省水利厅主导的一个文件，对采砂机严格管理，韩阳未能提供海事部门出具的海上吊运的手续。三、被上诉人是根据相关规定，要求涉案船舶开至一个定点。四、上诉人的赔偿请求均无相关的直接损失证明，且相关权属证明及合同都是复印件，至今韩阳作为本人均无法取得原件。二审期间上诉人韩阳向法庭提供五张银行流水单，证明其至2018年11月已付的租金金额。被上诉人永修县水利局对上述证据的三性均有异议。本院认为上述证据与本案没有关联性，不予认定。当事人向原审法院提交的证据均随卷移送本院，经本院核查，对原审判决定案证据的效力予以确认。本院查明的案件事实与原审法院查明的事实一致。本院认为，根据上诉人一审诉请以及其二审陈述，其主张被上诉人永修县水利局对其作出的行政处罚行为直接导致了涉案船舶在2018年7月14日之后至起诉之日仍未被放行。但是根据在案证据，从永修县水利局2018年7月13日在《集中停放采砂船舶处理意见表》出具的“已按相关法律法规行政处罚到位”的意见看，涉案船舶能否离开集中停靠点的审批权不属于被上诉人的职权范围，因此，涉案船舶无法驶离集中停靠点与被上诉人永修县水利局已无关联。上诉人韩阳主张被上诉人永修县水利局自2018年7月14日至起诉之日的扣押行为违法，没有事实依据。原审法院认定事实清楚，处理适当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费共50元，由上诉人韩阳负担。本判决为终审判决。审判长  刘波审判员  张伟审判员  商宏二〇二〇年十月七日法官助理熊书杰书记员刁佳敏