西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）陕71行初381号 原告陕西益丰置业发展有限公司，住所地西安市莲湖区。 法定代表人高月明，执行董事。 委托代理人王琛，该公司员工。 被告西安市人民政府，住所地西安市未央区。 法定代表人李明远，市长。 委托代理人文义华，该政府工作人员。 第三人西安市未央区人民政府，住所地西安市未央区。 法定代表人刘国荣，区长。 委托代理人任劲松，该政府工作人员。 委托代理人雍秦权，陕西宝伦律师事务所律师。 第三人陕西虹瑰实业有限责任公司，住所地西安市未央区。 法定代表人毛新庄，执行董事兼总经理。 委托代理人李丹，陕西权诚律师事务所律师。 委托代理人杨翌，陕西权诚律师事务所实习律师。 原告陕西益丰置业发展有限公司（以下简称益丰公司）诉被告西安市人民政府（以下简称西安市政府）、第三人西安市未央区人民政府（以下简称未央区政府）、第三人陕西虹瑰实业有限责任公司（以下简称虹瑰公司）行政复议一案，于2020年7月8日向本院提起诉讼。本院于当日立案后，在法定期限内向被告西安市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。2020年9月10日，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告益丰公司委托代理人王琛、被告西安市政府委托代理人文义华、第三人未央区政府委托代理人任劲松，雍秦权、第三人委托代理人李丹，杨翌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年6月9日，西安市政府作出市政复决字[2019]743号《行政复议决定书》，确认被申请人未央区政府所属西安大兴新区未央综合改造管理管委会4月21日作出的《会议纪要》违法。 原告益丰公司诉称，被告西安市政府作出的《行政复议决定书》回避原告是XX城中村改造项目投资主体的基本事实，存在事实不清、证据不足，定性不准，适用法律不当。虽未“2012年2月经大白杨西村村委会申请，未央宫街道办事处和未央区城改办同意陕西虹瑰实业有限责任公司作为该村城中村改造主体”是虚假的事实，不能作为被告作出行政复议决定的依据。西安市未央区未央宫街道办事处、西安市未央区城中村改造办公室2012年2月20日出具的两份《证明》，均已被生效的行政裁定书认定为“对外不发生法律效力的，上下级之间内部行文的汇报材料”。受生效判决所羁束，不能作为被告制作行政复议决定的依据。未央区陈改版、未央宫街道办事处、大兴新区未央办、陕西虹瑰实业有限责任公司、大白杨西村村委会2013年7月17日签订的《未央区XX城中村改造项目监管协议》亦不能作为被告制作行政复议决定的依据。综上，未央区政府所属大兴新区未央综合改造管委会为自己经营的商品住宅项目所制作的《会议纪要》，属于滥用行政职权，违法越权的行政确认行为，是授权虹瑰公司强迫交易的行政行为，应当依法撤销。请求：1、依法确认西安市未央区政府大兴新区未央综合改造管理委员会2014年4月21日制作的关于原XX城XX户购房合同相关事宜的《会议纪要》程序及内容均严重违法，应当依法撤销；2、依法撤销西安市人民政府2020年6月9日作出的市政复决字[2019]743号《行政复议决定书》。 原告益丰公司向本院提交如下证据： 第一组:1、西安市人民政府2020年06月09日市政复决字（2019）743号《行政复议决定书》。2、西安大兴新区未央综合改造管理委员会2014年04月21日关于原XX城XX户购房合同相关事宜《会议纪要》。证明：被诉行政行为。 第二组:3、西安市未央区城中村改造办公室、陕西益丰置业发展有限公司、大白杨西村村民委员会、西安市未央区农村工作局2010年03月22日签订的《未央区XX城中村改造项目合同书》。4、陕西益丰置业发展有限公司、西安市未央区城中村改造办公室、大兴路地区未央区XX小组XX室XX村村民张建玲签订的《西安市未央区XX城中村改造拆迁补偿安置协议书》九份[部分样本]。证明：原告益丰公司是XX城改主体，XX城改项目合同得到实施。 第三组:5、西安市未央区人民政府2016年07月20日向西安市中级人民法院出具的《关于原XX城XX户购房合同相关事宜协调会形成的《会议纪要》的效力说明》。原件在（2017）陕01行初8号卷宗中，案件已经生效。6、西安市未央区城中村改造办公室2016年10月17日未城改办函(2016)26号向“融城国际02印章购房户问题工作领导小组办公室”出具的《关于撤销大白杨西村相关情况说明的函》。7、《政府信息公开告知书》共计二十一份。证明:被告所述的公共利益不存在,项目是违法的，没有任何批文。 第四组:8、陕西益丰置业发展有限公司2015年12月28日对陕西虹瑰实业有限公司暨毛荣利《解除委托通知书》；邮政单据及流程单。9、陕西益丰置业发展有限公司2015年12月31日向西安市未央区人民政府、西安市未央区未央宫街道办事处、西安大兴新区未央综合改造管理委员会、西安市未央区农村工作局邮寄的《陕西益丰置业发展有限公司工作函》及邮政单据和流程单。证明:2015年12月之前虹瑰公司是受益丰委托，以益丰公司的名义参与涉案的棚改项目，益丰公司和虹瑰公司解除委托的事实。解除委托之后，虹瑰公司就没有权利继续进行棚改项目。 第五组:10、华能陕西能源有限公司工会委员会、陕西虹瑰实业有限责任公司、大兴路地区未央区域城市综合改造工作协调领导小组办公室（即西安大兴新区未央综合改造管理委员会）、毛荣利、杨兵2013年07月12日签订的《华电陕能职工团购商品住宅项目协议书》等资料共计二十五页。证明：大兴管委会是实际经营者，没有权利变更改造主体。 被告西安市政府辩称，答辩人作出的《行政复议决定书》事实清楚、程序合法、适用法律正确。答辩人认为，一、被答辩人召开的协调会和作出的《会议纪要》属于同一个行政行为，协调会是作出行政行为的过程和具体方式，《会议纪要》是对外发生法律效力的行政行为。行政复议案件以《会议纪要》为被复议行政行为，协调会不属于独立可复议行政行为，且《会议纪要》属于行政复议受案范围。被答辩人作为XX城改项目前期的建设开发主体，完成了部分开发工作，后由第三人实施后续开发建设，但被答辩人与第三人未进行项目清算。二、《会议纪要》程序违法，但不应撤销。根据《西安市棚户区改造管理办法》第四十七条规定，本案中，因被XX城XX城改项目，大白杨西村两委会及村民代表会议决定变更该城中村改造项目主体。被答辩人作为大白杨西村项目前期开发建设主体，未央区政府在解决前期项目遗留问题时未经被答辩人参与，作出的《会议纪要》未向被答辩人送达，显属程序违法。但因大白杨西村向该项目实施中涉及回迁安置村民、商业开发房屋业主等多方群众利益，撤销《会议纪要》将对重大公共利益造成影响，被答辩人主张其项目投资和相关权益损失属于民商事经营活动范畴，应依法通过民事诉讼程序予以解决。综上，请求驳回被答辩人的诉讼请求。 被告西安市政府举证期限内向本院提交如下证据： 第一组：1、行政复议案件登记表。2、行政复议申请书。 第二组：XX、XX号行政复议答复书。2、行政复议答复书。 第三组：1、市村改办发[2004]6号批复。2、市村改办发[2004]12号批复。3、项目合同书。4、会议纪要。 第四组：1、市政复中字[2019]743号中止行政复议通知书。2、邮政快递单。3、市政复恢字[2019]743号回复审理通知书。4、送达回证。 第五组：1、第三人参加复议通知书。2、第三人复议答辩状。 第六组：1、市政复决字[2019]743号复议决定书。2、送达回证。 以上证据证明：被告西安市政府作出的《行政复议决定书》事实清楚，适用法律正确，程序合法。 第三人未央区政府述称，一、《会议纪要》事实认定清楚，不应予以撤销。2014年前后，因购房合同约定的交房期届满，益丰公司无法履行合同，XX城XX房业主到省、市、区党委和政府部门集体上访，反映开发商不按照合同交房，群众住房无着落，上访群众群情激奋，反映强烈，封门堵路现象频频发生，社会影响恶劣。为解决购房户上访问题，维护地区稳定，2014年4月11日，时任大兴新区未央管委会副主任马小练主持召开了协调会，并形成了涉案《会议纪要》。二、被告西安市政府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，内容适当，程序合法，应予维持。虽然，《会议纪要》存在程序违法情形，如撤销将再次激化群众矛盾，对重大公共利益造成损害，不利于地区稳定，不具有可撤销性。目前，该《会议纪要》已经被实际履行，虹瑰公司在2016年12月30日也完成了大白杨西村村民的回迁任务。如撤销该《会议纪要》，不仅影响回迁安置村民、目前已经入住的商业开发屋业主的重大利益，还会重新引发《会议纪要》解决的260多家购房户的社会问题。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 第三人未央区政府向本院提交如下证据： 第一组：1、2010年3月22日《项目合同书》。2、2012年2月8日大白杨西村《会议纪要》。3、2019年5月14日西安市中院（2016）陕01刑初131号刑事判决书。 第二组：1、2012年2月20日未央区城改办向市城改办出具的《证明》。2、2012年2月20日未央宫街办向未央区城改办出具的《证明》。3、2012年11月7日原告出具的报告。4、2013年7月17日《项目监管协议》。5、2014年4月11日《会议纪要》。 以上证据证明：《项目合同书》未经行政管理机关确认，没有法律约束力，原告益丰公司没有依法取得改造主体资格。《会议纪要》和《行政复议决定书》认定事实清楚。 第三人虹瑰公司述称，原告益丰公司在行政起诉状中所陈述多处内容与事实不符，为虚假陈述。2014年4月21日《会议纪要》的作出有其存在的历史必要性，且虹瑰公司已经对村民和受害购房群众进行了妥善安置。被答辩人的诉求将严重侵犯公共利益，引起巨大的社会不安和动荡。《会议纪要》已经作出多年，依据该纪要已经形成了众多法律关系，产生了众多的法律事实。原告益丰公司的诉求完全规避了《会议纪要》作出的历史背景和客观事实。《会议纪要》的作出，是历史条件下的维稳之措，也是因为原告益丰公司的欺诈行为引发了巨大的社会动荡下的无奈之举。《会议纪要》的作出使购房群众、大白杨西村村民的权益得以维护，起到了维护辖区稳定、挽回群众损失的良好社会效益，是无奈下的趋利避害之举！综上，请求驳回原告益丰公司的诉讼请求。 第三人虹瑰公司在法定期限内未向本院提交证据。 经庭审质证，各方当事人对对方提交证据发表了如下质证意见： 原告对被告提交的证据的真实性认可，证明目的不认可。因为复议的事实不清楚。 原告对第三人未央区政府提交的证据：第一组1、真实性、合法性以及关联性均无异议；证明对象及证明目的不予认可。2、对该项证据的真实性、合法性以及关联性均有异议，证明目的不予认可。3、真实性、合法性以及关联性均无异议；证明对象及证明目的不予认可。 第二组1、真实性无异议；合法性、关联性和证明目的有异议。2、真实性无异议；合法性、关联性和证明目的有异议。3、真实性、合法性无异议；关联性、证明目的有异议。4、真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议。5、形式要件的真实性以及关联性均无异议，该《会议记要》是益丰公司申请行政复议的对象，应当成为审理本案的依据。 被告对原告提交的证据发表了如下质证意见：第一组1-2、真实性认可、关联性认可，证明目的不予认可。第二组3、真实性、关联性认可。4、真实性不发表意见、关联性、证明目的均不予认可。第三组5、真实性不发表意见，与本案无关。6、真实性认可，证明目的不予认可。7、关联性、证明目的不予认可。第四组8-9、真实性不发表意见，证明目的不予认可。第五组、真实性不发表意见，关联性不予认可。 第三人未央区政府对原告提交的证据发表了如下质证意见：第一组1-2、真实性、合法性、关联性认可，证明目的认可。第二组3、形式的真实性认可，证明目的不予认可。未央区城改办就合同并未签字盖章，所述的内容是不真实的。4、形式的真实性认可，所表述的拆迁人为益丰公司与现行法律规定不符，益丰公司没有资格作为拆迁主体。且仅凭合同不能表示益丰公司履行了合同内容。证明目的不予认可。第三组5、真实性认可，证明目的不予认可。该组证据明确表示《会议纪要》不具有对外法律效力，而不是否认该会议纪要的合法性。6、真实性认可，该证据仅是未央区XX小组请示相关问题的函件，并不能对涉案行政行为效力产生影响。7、真实性认可，证明目的不予认可。该份证据仅能反映涉案项目就城改主体问题，市政府及相关部门予以确认。第四组8-9、内容的真实性无法确认，且原涉案的益丰公司向大白杨西村村委会及城改办出具的报告名为委托，实际内容反映的是益丰公司将涉案项目的权利义务全部转移给第三人虹瑰公司。且其所提交的邮寄单的签收单据属于电子证据，没有原始载体，形式的合法性不予认可。第五组10、没有原始载体，形式的合法性、证明目的不予认可。真实性无法确认。 第三人虹瑰公司对原告提交的证据发表了如下质证意见：第一组1-2、真实性、合法性、关联性及证明目的均认可。第二组3、真实性不发表意见，证明目的不予认可。因为已经生效文书认定为民事法律关系。4、真实性不予认可，证明目的不予认可。原告公司对拆迁事实是虚假陈述。第三组5-7、与第三人无关联性，真实性无法核实。第四组8、真实性、证明目的不予认可。虹瑰公司及毛荣利与益丰公司之间没有达成委托及受托关系，益丰公司没有发出委托的意思表示，虹瑰公司也没有接受委托的意思表示，没有委托事实，也没有委托法律关系。9、真实性、合法性、关联性及证明目的不予认可。第五组10、真实性无法核对，所以对真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。 第三人未央区政府、虹瑰公司与被告西安市政府对对方提交的证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：对于原告提交的XX组XX组的真实性认可，第四组、第五组证据的关联性不予认可。 对于被告西安市政府、第三人未央区政府提交的证据，能够证明案件基本事实，对其真实性予以认可。 经审理查明，2004年6月9日，西安市城中村改造工作领导小组办公室作出市村改办发[2004]6号《关于2004年第二批城中村改造村的批复》，确定未央区XX村XX城XX村XX村。2004年8月25日，西安市城中村改造工作领导小组办公室作出市村改办发[2004]12号《关于XX城中村改造工作方案的批复》XX组XX城中村改造建设发展有限责任公司，作为大白杨城中村改造的实施主体。2010年3月22日，西安市未央区城市改造办公室、益丰公司、大白杨西村村民委员会以及西安市未央区农村工作局作为甲、乙、丙、丁四方共同签订《项目合同书》，该合同书落款处未加盖“未央区城市改造办公室”及“未央区农村工作局”印章及法定代表人签字。 2012年2月8日，大白杨西村两委会及村民代表召开会议讨论确定村城改工程事项，决定本村的城改工作交虹瑰公司进行，并形成《会议记录》上报未央区城市改造办公室、大兴新区管委会办公室、未央宫街道办事处。2012年2月20日，未央宫街道办事处给未央区城改办出具《证明》，证明虹瑰公司为XX城改项目主体，目前城改手续正在办理之中。 2012年2月21日，未央区城改办向西安市城改办出具《证明》，证明：“虹瑰公司未大白杨西村的城改主体。由于该村是重点改造二环内的村，XX村XX村拆除，安置房建设进展顺利，正在办理相关建审手续”。 2012年2月，虹瑰公司开始实施XX城改项目。2014年前后，因益丰公司无法履行融城国际项目的房屋买卖合同，购房业主开始集体上访。 2013年7月17日，未央区城中村改造办公室、大兴新区未央办（未央区未央宫街道办事处）、虹瑰公司、大白杨西村村民委员会共同签订了《XX城中村改造项目监管协议》。 2014年4月11日，大兴新区管委会主持召开了由虹瑰公司和原融城国际项目购住宅5名业主代表参加的协调会，并形成了《会议纪要》。《会议纪要》载明：一、大兴管委会确认第三人目前为XX城改主体。二、XX城XX户和第三人经友好协商，双方同意更换经第三人验证认可的原购房合同。更换后的合同房屋出卖人为第三人。三、购住宅户自购房合同更换签字之日起，原合同五年付清的将补齐前期所欠房款，收房时付清合同约定购房款的90％，剩余10％房款收房后一年内付清;原合同分三期、两期付款的，按原付款方式执行。合同变更后，第三人确认业主前期预付房款有效。四、第三人承诺于2014年8月底前交房。五、变更合同于2014年4月23日开始，2014年4月30日结東。六、购住宅业主在更换合同和交付房款时，大兴管委会将派专人进行全程监督。《会议纪要》作出后未向益丰公司进行送达。 益丰公司对协调会及《会议纪要》不服，以大兴管委会为被申请人向未央区人民政府提起行政复议，后又对未央区政府作出的行政复议决定不服提起行政诉讼。在诉讼过程中，因未央区政府撤销了其作出的《行政复议决定书》，且大兴新区管委会不具备《最高人民法院关于适用的解释》所规定的行政主体资格，益丰公司撤回起诉于2019年12月24日向西安市政府重新提出行政复议申请。 2019年12月27日，因疫情原因西安市政府中止了复议审理，并于2020年5月20日恢复审理。2020年6月9日，西安市政府作出市政复决字[2019]743号《行政复议决定书》，并于6月15日向益丰公司进行了邮寄送达。益丰公司不服，诉至本院，请求判如前述。 另查明，经庭审释明，益丰公司撤回了原诉讼请求中的第一项，仅主张第二项。 本院认为，本案的争议焦点为被告西安市政府作出的市政复决字[2019]743号《行政复议决定书》是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:1、主要事实不清、证据不足的；2、适用依据错误的；3、违反法定程序的；4、超越或者滥用职权的；5、具体行政行为明显不当的。本案中，为解决XX城改遗留问题，第三人未央区政府所属的大兴新区未央管委会主持召开协调会并制作了《会议纪要》，原告益丰公司作为涉案城改项目前期建设开发主体，完成了部分开发工作，大兴新区未央管委会在召开协调会时未通知其参加亦未将《会议纪要》向其送达，程序违法。鉴于，《会议纪要》作出后，第三人虹瑰公司及相关购房业主等主体均已按照《会议纪要》内容实施了交款购房、安置回迁、开发建设等众多行为，产生了众多新的权利义务关系。被告西安市政府经复议审理后认为《会议纪要》程序违法，但不应被撤销，认定事实清楚，适用法律正确。2019年12月24日，被告西安市政府受理原告复议申请后，因疫情原因于2019年12月27日中止审理，并于2020年5月20日恢复审理。经过审理，被告西安市政府于2020年6月9日作出《行政复议决定书》并于6月12日、15日向各方当事人进行了送达，程序合法。 综上，被告西安市政府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，并无不当。原告益丰公司的诉讼请求，依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告陕西益丰置业发展有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告陕西益丰置业发展有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审 判 长  左 昆 审 判 员  刘 爽 人民陪审员  寇艳艳 二〇二〇年十月十二日 书 记 员  李冬航 1