青海省海东市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）青02行终29号 上诉人（再审原告）青海大通河水电开发有限责任公司，住所地青海省海东市互助县。 法定代表人张昱峰，该公司总经理。 委托代理人文斓枫，青海树人律师事务所律师。 被上诉人（再审被告）互助土族自治县应急管理局，住所地互助土族自治县。 法定代表人郎永宏，该局局长。 行政机关出庭负责人孙建业，该局副局长。 委托代理人李庆福，青海河湟律师事务所律师。 被上诉人（再审被告）海东市应急管理局，住所地青海省海东市平安区。 法定代表人王雯，该局局长。 委托代理人邹文元，该局安监科干部。 委托代理人许正金，青海知安律师事务所律师。 上诉人青海大通河水电开发有限责任公司（以下简称大通河公司）与被上诉人互助土族自治县应急管理局（以下简称互助县应急管理局）、海东市应急管理局安全管理行政处一案，已由民和回族土族自治县人民法院于2020年6月3日作出（2019）青0222行再3号行政判决。上诉人青海大通河水电开发有限责任公司不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2020年10月14日公开开庭审理了本案。上诉人青海大通河水电开发有限责任公司委托代理人文斓枫，被上诉人互助县应急管理局副局长孙建业、委托代理人李庆福，海东市应急管理局委托代理人邹文元、许正金到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审审理查明：2015年10月27日20时40分左右，卡索峡水电站接到上游仙女水电站要在28日上午九时左右放水的通知。值班人员将此信息用大通河项目部QQ群通知了所属水电站，但未通知下游的筏子湾水电站及相关部门。28日15时43分卡索峡水电站又接到上游寺沟口电站泄水的通知后，值班人员通知了下游学科、青岗、加定、金沙峡电站，没有通知筏子湾水电站及相关部门。16时23分卡索峡水电站开闸泄水，总流量达500立方米/秒。筏子湾水电站施工人员赶来要求将水关小，但卡索峡水电站值班人员不予理睬。17时筏子湾水电站施工人员、车辆、围堰被冲毁。17时30分卡索峡水电站所有闸门回落，总下泄流量为140立方米/秒。事故发生后，经互助县人民政府授权批准成立了事故调查组。2015年12月1日，事故调查组召集卡索峡水电站、筏子湾水电站、施工方、车主协商赔偿问题，均同意委托评估机构对冲毁的围堰、物资进行评估，造成的损失由大通河公司和筏子湾水电站协商解决。对此双方达成协议，约定由大通河公司垫付现金20万，施工方垫付现金10万，共计30万元用于评估、车辆起吊等费用。后原互助县安监局委托天健评估公司对冲毁的围堰等物资进行评估。2015年12月29日该公司出具青天健价评（2015）第093号价格评估报告书，认定筏子湾电站水毁实物资产损失为8348115.6元。事故调查组对该起事故发生原因、经过、性质及处理建议均进行了调查分析，并于2016年1月12日作出《互助县巴扎乡卡峡水电站“10·28”泄水事故调查报告》报告认定，卡索峡水电站泄水时未通知筏子湾水电站是导致事故发生的直接原因。管理不到位、未与下游签订安全生产协议、未制定事故安全防范措施，是本次事故的间接原因，本次事故属一般生产安全事故，事故性质为责任事故。另查明，大通河公司系青海黄河中型水电开发有限公司的全资子公司，青海黄河中型水电开发有限公司由国家电投集团黄河上游水电开发有限责任公司持股81.4%，黄河上游水电开发有限责任公司由国家电力投资集团公司持股94.1712%，国家电力投资集团公司属于中央企业。根据气象部门资料，事发当日天气睛朗，没有降雨。上游电站放水纯属人为可控泄水，不属于不可抗力因素。卡索峡水电站隶属于大通河公司，与下游筏子湾水电站均位于青海省互助县巴扎乡。两者距离2.2公里。原互助县安监局依据上述事实，于2016年10月9日向大通河公司送达了拟处罚告知书。10月21日原互助县安监局组织召开听证会。11月11日原互助县安监局作出（互）安监管罚【2016】1号《行政处罚决定书》，决定对大通河公司罚款20万元。2016年11月30日大通河公司向互助县财政局交纳了罚金20万元。该处罚决定书送达后大通河公司不服，向原海东市安监局申请复议，并书面申请要求对本案重新调查、组织听证。原海东市安监局认为，该案事实清楚，证据充分。遂书面审查后于2017年3月16日作出东安监复【2017】1号《行政复议决定书》，维持了该《行政处罚决定书》。另，2017年2月20日青海省互助县人民检察院委托大正会计鉴定所对筏子湾水电站被冲毁的材料、机械、误工费等进行司法鉴定，3月7日该所出具青大正鉴（2017）年第002号鉴定意见书，认定损失为5651719.3元。2019年2月11日，因海东市机构改革方案实施，海东市政府和互助县政府各自原有安全生产监督管理局被撤销，其职责归入各自新组建的应急管理局，故本案适格二再审被告为互助县应急局和海东市应急管理局。 一审法院认为：本案系安全管理行政处罚一案，本案主要争议焦点是：1.再审被告互助县应急局是否具有作出行政处罚的法定职权；2.再审原告乔吉庆所在大通河公司是否属央企所属企业及乔吉庆是否为央企所属企业有关人员。首先，再审被告互助县应急局是否具有作出行政处罚的法定职权问题。根据国家安全生产监督管理总局颁布的《安全生产违法行为行政处罚办法》第四十四条规定：“生产经营单位的主要负责人未依法履行安全生产管理职责，导致生产安全事故发生的，依照《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》的规定给予处罚。”而《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第一条规定：“为防止和减少生产安全事故，严格追究生产安全事故发生单位及其有关责任人员的法律责任，正确适用事故罚款的行政处罚，依照《安全生产法》《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，制定本规定”第二条规定：“安全生产监督管理部门和煤矿安全监察机构对生产安全事故发生单位及其主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员等有关责任人员依照《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》实施罚款的行政处罚，适用本规定。”第六条规定：“对事故发生单位及其有关责任人员处以罚款的行政处罚，依照下列规定决定：（四）对发生一般事故的单位及其有关责任人员罚款的行政处罚，由县级人民政府安全生产监督管理部门决定”本案中，根据查明的事实，大通河公司未依法严格履行安全生产管理职责，确已导致了本次一般生产安全事故的发生，并且本案仅涉及事故单位及其责任人员的罚款处罚。在此情况下，根据上述《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第六条第（四）项的规定，再审被告互助县应急局对本辖区内一般生产安全事故单位及有关责任人员具有罚款行政处罚的法定职权。其次，再审原告关于本案应适用《安全生产违法行为行政处罚办法》第六条第二款“安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的县级以上安全监管监察部门管辖。中央企业及其所属企业、有关人员的安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的设区的市级以上安全监管监察部门管辖”的规定，大通河公司属央企所属企业，故互助县应急局对本案无管辖权的理由。本院认为，《安全生产违法行为行政处罚办法》第六条第二款规定针对“安全生产违法行为”的处罚，而本案安全生产违法行为已经导致了“安全生产事故”的发生，且本案仅涉及罚款的行政处罚，故应适用《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第六条第（四）项的规定。据此，不论再审原告是否属央企所属企业，县级安全生产监督管理部门均具有处罚的法定职权。至于再审原告是否属央企所属企业的问题，实际上是再审原告对其身份的证明问题，再审原告应负有举证责任。本案中，再审原告举证期限内虽然提交了证据，但其间接证据仅能证明大通河公司为中央控股企业，而不足以证明其为央企所属企业的事实。故原告的上述理由不能成立，本院不予采纳。综上所述，再审被告互助县应急局应具有对本辖区内一般生产安全事故单位及有关责任人员作出罚款行政处罚的法定职权。其提交的由互助县人民政府依法授权批准成立的“10·28”事故调查组作出的“10·28”泄水事故调查报告、泄水事故原因分析报告、证人证言及受损物资评估报告等证据相互印证，足以证明隶属于大通河公司管理的卡索峡水电站泄水时未通知下游的筏子湾水电站，也未与下游在建的筏子湾水电站签订安全生产协议、管理不到位致使筏子湾电站水泄事故发生。再审原告作为事故单位，理应对此次事故的发生负责。原互助安监局作出行政处罚前，向其送达了拟处罚告知书，参加听证通知书，在听取原告陈述、申辩后，作出（互）安监管罚【2016】1号《行政处罚决定书》并无不当。原海东市安监局受理复议案件后，采用书面方式审查并作出东安监复【2017】1号《行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。故再审原告的诉讼请求不能成立，应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决驳回再审原告青海大通河水电开发有限责任公司的诉讼请求。 上诉人大通河公司上诉称：一、原审判决适用法律错误。（一）原审判决根据《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》，认定无论上诉人是否属于央企所属企业，县级安全生产监督管理部门均具有处罚权，认定错误。《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》（以下简称“《罚款处罚规定》”）第六条第一款第（四）项规定：“对事故发生单位及其有关责任人员处以罚款的行政处罚，依照下列规定决定：（四）对发生一般事故的单位及其有关责任人员罚款的行政处罚，由县级人民政府安全生产监督管理部门决定。”《罚款处罚规定》第九条规定：“安全生产监督管理部门和煤矿安全监察机构对事故发生单位及其有关责任人员实施罚款的行政处罚，依照《安全生产违法行为行政处罚办法》规定的程序执行。”《安全生产违法行为行政处罚办法》（以下简称“《办法》”）第六条第二款规定：“安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的县级以上安全监管监察部门管辖。中央企业及其所属企业、有关人员的安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的设区的市级以上安全监管监察部门管辖。”根据上述法律规定，《罚款处罚规定》第六条根据事故等级的不同，规定了各个级别安全生产监督管理部门的职责。其中规定，对于一般事故的行政处罚由县级安全生产监督管理部门进行。但《罚款处罚规定》第九条同时明确，各安全生产监督管理部门进行行政处罚时，应当按照《办法》规定的程序进行。而《办法》第六条第二款即明确，安全生产违法行为的行政处罚，原则上由违法行为发生地的县级以上安全生产监督管理部门管辖，但对于中央企业及其所属企业、相关人员的行政处罚，则由设区的市级以上安全生产监督管理部门管辖。据此，对于中央所属企业及相关人员的行政处罚，县级安全生产监督管理部门无处罚权。（二）本案应当适用《办法》认定互助县安监局对上诉人不具有处罚权，其对上诉人所做行政处罚应予撤销。如前所述，根据《处罚办法》第六条第二款之规定，对于中央企业及其所属企业、有关人员的安全生产违法行为进行行政处罚，应当由违法行为地的设区的市级以上安全生产监督管理部门管辖。本案中，原审法院认可上诉人为央企控股企业，而控股关系以为这上诉人的资产所有权、经营收入等均由央企所有，上诉人工作人员工资、养老保险等费用均由央企支付或缴纳，控股即为所属，故安监局对上诉人不具有处罚权，行政处罚因予以撤销。二、原审判决遗漏争议焦点，事实认定不清。原审过程中，上诉人坚持本案事故是否由上诉人导致，也应当作为本案争议焦点进行审查，但是原审判决并未对此进行调查认定。而针对本案事故发生原因、损失金额等问题目前尚未形成定论。（一）互助县安监局做出行政处罚认定事实不清。1、互助县安监局认定泄水主体错误。互助县安监局认定，卡索峡水电站泄水导致下游筏子湾水电站部分围堰冲毁，该认定明显错误。本案的起因是门源大庄变变电所停电检修，上游仙米水电站因无法发点决定于2015年10月28日泄水清栅。同时，根据相关证据反映，除仙米电站外，江源、九龙、雪龙滩等水电站也存在泄水清栅行为。因此，本次事故的泄水主体是仙米等水电站，卡索峡水电站仅是让上游来水经过，本身并未泄水。互助县安监局认定卡索峡水电站为泄水主体，认定严重错误。2、互助县安监局认定卡索峡水电站未提前做预防工作，认定有误。卡索峡水电站为一座径流式水电站，没有蓄水调节功能。而根据卡索峡水电站2015年10月28日报表记录，卡索峡水电站于27日接到通知后，自27日20点起至28日15点，主动降低了库区水位，库区水位从2400.42m降低至2399.09m，水位共计降低了1.33米，降低后水库水位与最低运行水位2397.5m相差仅1.59m，再降低水位则会危及电站安全，卡索峡水电站已在力所能及的范围内腾出了库容，做了最大限度的预防工作。因此，互助县安监局认定卡索峡水电站未提前做预防工作，与事实严重不符。3、卡索峡水电站的操作符合规范，不存在违反法律法规的行为。卡索峡水电站坝前正常蓄水位2401.2米，校核洪水位2402.20米。按照设计文件要求，引水枢纽在正常工况下应尽量保持在正常蓄水位运行，以保证水电站正常运行。当上游来水量不断增大时，应当开启泄洪闸泄水，确保枢纽水位不得超过校核洪水位2402.2m，以保证大坝的安全。事发当时，卡索峡水电站的水位已超过正常蓄水位74厘米，距校核洪水位仅差26厘米，根据卡索峡水电站的运行方式，该种情况属于必须立即泄水的情况，不立即泄水反而违反操作规程。因此，卡索峡水电站不存在违反法律法规的行为。4、互助县安监局认定卡索峡水电站对救援不予理睬，认定错误。事发当天，筏子湾电站相关人员要求卡索峡水电站减少下泄流量时，卡索峡水电站库水位已达2402.14米，已超过正常蓄水位94厘米，且水库水位仍在上涨，如果同意筏子湾电站的要求，则意味着卡索峡水电站需要违反设计要求，同时强行关闭闸门减少下泻流量，将会导致漫坝、垮坝等灾难性后果。在当时的情况下，卡索峡水电站工作人员只能依据电站设计文件中对电站枢纽水位控制要求，以及大坝安全管理和水库调度相关规范进行操作，保证大坝安全。因此，卡索峡水电站拒绝筏子湾水电站减少下泻流量的要求，完全正当、合法、合规。而当卡索峡电站工作人员在得知下泄流量减小，落闸后库区水位没有持续升高的情况下，逐步落闸，减少下泄流量。因此，互助县安监局及海东市安监局在未调查卡索峡电站性质及运行方式的情况下，直接认定卡索峡对救援不予理睬，认定完全错误。5、互助县安监局对泄水持续时间及流量认定不准确。根据卡索峡电站值长记录得知，从16时26分第一次提闸开始至17时33分3孔泄冲闸全落为止，卡索峡水电站的整个泄水过程持续了一个小时零七分钟，而非互助县安监局所认定的“卡索峡电站突然泄水”“卡索峡水电站泄水历时很短，只有25分17秒”。同时，互助县安监局认定卡索峡水电站最大泄水流量为500立方米／秒，并且认定500立方米／秒下泄量持续了29分37秒。互助县安监局认定的泄水整体历时只有25分17秒，而最大泄水流量却持续了29分37秒，显见其认定自相矛盾，不客观、不真实，明显缺乏科学性。6、互助县安监局认定卡索峡水电站未通知筏子湾水电站是事故直接原因，认定错误。首先，上游其他水电站未经通知泄水是导致本次事故事的原因之一。事发当天9时左右，卡索峡水电站接到仙米水电站通知其下泄流量为70mP／s，而16时37分，来水到达卡索峡水电站时却高达537m3／s，是仙米水电站通知流量的7倍之多，原因何在。根据各电站记录，事发当并非只有仙米一家水电站进行了泄水清栅，上游还有江源水电站、九龙水电站以及雪龙滩水电站均进行了泄水清栅，雪龙滩水电站的最大下泄流量更是达到了301mf／s。而正是因为上述几家水电站相继泄水造成了洪峰叠加，至卡索峡水电站上一级寺沟口水电站流量达到了537m／s，而该流量进入卡索峡水电站时，水位已逼近电站校核洪水位，卡索峡水电站不得不开闸过流，但过流流量为469mf／s，低于入库流量。因此，仙米水电站泄水及其他水电站未经通知大流量泄水是导致本次事故发生的原因之一。其次，筏子湾水电站围堰不符合设计及施工标准是造成本次事故的主要原因。事发当时，筏子湾电站施工处于Ⅱ-1导流时段。根据《筏子湾水电站可行性研究报告》（以下简称“《可行性研究报告》”），其该时段施工导流流量应为Q=471mf／s，围堰设计高程应为2379.8m。而根据西北勘测设计研究院有限公司（以下简称“西勘院”）出具的《卡索峡水电站下泄流量计算及相关技术分析报告》（以下简称“《技术分析报告》”），事发当时卡索峡水电站的最大过流流量为469.52m3／s，小于筏子湾水电站在事发时的设计施工导流流量471mP／s。也就是说，按照筏子湾水电站的设计文件，其在事发当时的围堰标准，应当足以承受卡索峡水电站的下泄流量。那么，为何筏子湾水电站的围堰仍被冲毁。根据西勘院出具的《技术分析报告》，2015年10月28日上游电站泄水时，筏子湾水电站围护基坑的上游围堰顶实际高程为2376m，与其《可行性研究报告》设计的上游围堰顶高程2379.8m还差3.8m，达不到拦挡洪水471mf／s的要求，当上游围堰高程2376m时，最多只能拦挡222mf／s的下泄流量。因此，筏子湾水电站围堰被冲毁的根本原因，完全在于筏子湾水电站围堰设计、施工不符合标准，在此情况下，当卡索峡水电站仅过流469.31m／s时，其围堰被冲毁也是必然发生的，与被告人是否通知没有任何因果关系。（二）互助县安监局据以做出行政处罚的依据已被推翻。1、青海省水利厅《关于对某水利事故补充技术分析的报告》已否定了互助县安监局对事故原因的认定。本案中，互助县安监局委托青海省水利水电勘测设计研究院与青海众安安全技术咨询有限公司专家做出《互助县巴扎乡卡索峡水电站“10·28”泄水事故原因分析报告》（以下简称“《原因分析报告》”），事故调查组依据该《原因分析报告》做出《互助县巴扎乡卡索峡水电站“10·28”泄水事故调查报告》（以下简称“《事故调查报告》”），认定：“卡索峡水电站本次泄水未上报当地政府防汛部门；未通知下游的筏子湾水电站；突然开闸大流量泄水，是导致此次事故发生的直接原因。卡索峡水电站安全管理不到位；未与下游筏子湾水电站签订安全生产协议；未建立健全会同联动机制；未制定本次泄水可能造成事故的安全防范措施；尤其是对下游施工人员两次求援不予理睬，任其事故损失扩大，是本次事故的间接原因。”互助县安监局据此认定卡索峡水电站是此次事故的唯一责任主体，进而对上诉人做出了行政处罚。而此次事故发生后，互助土族自治县检察院（以下简称“互助检察院”）对大通河公司三位工作人员以涉嫌重大责任事故罪提起公诉。在案件审查过程中，青海省人民检察院（以下简称“省检察院”）委托青海省水利厅对此次事故发生原因重新进行调查，青海省水利厅出具《关于某水利事故补充技术分析的报告》（以下简称“《补充分析报告》”）认定造成本次事故的原因是：“各梯级电站属正常范围内泄水；筏子湾水电站施工导流围堰设防标准低，无法保障在建工程行洪安全”。据此，青海省水利厅认定本次事故的直接责任主体为筏子湾电站，该认定与《原因分析报告》认定的责任主体截然不同。而做出《原因分析报告》的五位专家中有四位来自青海省水利水电勘测设计研究院，青海省水利水电勘测设计研究院系青海省水利厅下属单位，也就是说，青海省水利厅做出的《补充分析报告》已经完全否定了其下属单位对本次事故责任及原因做出的认定，也即《补充分析报告》对事故原因的认定已从实质上推翻了互助县安监局对事故原因的认定。需说明的是，因互助县安监局依据的《事故原因分析》对事故原因认定不准确，上诉人在听证、复议、一审、二审、再审阶段，均申请了对事故原因及责任进行鉴定，但均未受理。而该《补充分析报告》做出时，本案已进入二审程序，上诉人在二审过程中将该《补充分析报告》作为新证据向法庭提交，但二审法院一方面拒绝上诉人的鉴定申请不对事故原因进行调查，另一方面又无视该《补充分析报告》对事故责任及原因的认定，直接认定互助县安监局认定事实清楚，进而做出错误判决。2、青海天健评估有限公司评估报告已被青海大正司法会计所鉴定意见否定互助县安监局委托青海天健资产价格评估有限公司（以下简称“天健公司”）作出《关于互助土族自治县安全生产监督管理局委托的对青海筏子湾发电有限公司水毁实物资产的损失价格评估报告书》（以下简称“《评估报告书》”），认定10.28泄水事故造成筏子湾水电站损失8348115.6元，并据此认定事故规模对上诉人做出了行政处罚。本次事故发生后，互助检察院引用天健公司的评估报告作为证据材料，对大通河公司的三位员工以涉嫌重大责任事故罪立案侦查。侦查过程中，三位犯罪嫌疑人因天健公司评估报告存在的诸多问题向互助检察院申请对此次事故造成的损失重新进行司法鉴定。互助检察院因此委托青海大正司法会计鉴定所（以下简称“大正鉴定所”）对此次事故损失进行了重新鉴定，其鉴定结论为此次事故造成损失5，651，719.3元。其中，直接损失3，964，011.5元，间接损失1，687，707.8元。虽然互助检察院委托大正鉴定所作出的评估报告仍存在诸多严重错误，但互助检察院对本次事故实际损失进行重新鉴定本身就足以否定天健公司的作出的评估报告。此外，天健评估公司所作报告认定的八百余万元损失中，并不包括车辆损失，而大正鉴定所所作报告包含车辆损失后为五百余万元，减去一百余万元的车辆损失，大正鉴定所认定的损失为四百余万元。同一损失结果，天健评估公司与大正鉴定所相差将近一倍，可见天健评估公司所作报告不真实、不客观、不科学，不能作为本案依据。因此，为确定本次事故造成的真实损失数额，上诉人在听证、复议、一审、二审程序中，多次向办案机关申请重新鉴定，但未被受理，以致本案的实际损失数额至今不确定。综上所述，互助县安监局越权进行行政处罚，程序严重违法。同时，行政处罚决定所依据的主要证据已被推翻，原审判决认定事实不清，适用法律错误。请贵院查明事实，依法请求：1、撤销原审判决；2、请求撤销互助安监局做出的（互）安监管罚【2016】1号《行政处罚决定书》及海东安监局做出的东安监复【2017】1号《行政复议决定书》；3、本案全部诉讼费由二被上诉人承担。 被上诉人互助县应急管理局辩称，一、互助土族自治县安监局有权对被答辩人做出行政处罚。根据《安全生产法》第八十三条规定：“事故调查处理应当按照科学严谨、依法依规、实事求是、注重实效的原则，及时、准确地查清事故原因，查明事故性质和责任，总结事故教训，提出整改措施，并对事故责任者提出处理意见。事故调查报告应当依法及时向社会公布。事故调查和处理的具体办法由国务院制定。”《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条规定：“生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例；”第三条规定：“根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级；（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。”经互助土族自治县安监局与青海大通河水电开发有限责任公司协商后（由该公司垫付评估费用）并委托青海天健资产价格评估有限公司鉴定，此次事故造成经济损失为8348115.60元，损失成因为青海大通河水电开发有限责任公司放水行为导致，此次事故为一般事故。被答辩人一审提交的第二组证据中青海省水利厅《关于对水利事故补充技术分析的报告》并不能否定互助县安监局委托专家组作出的《事故调查报告》，二者适用的法律关系不同，前者是为了被答辩人的刑事责任承担作出的报告，后者是为了行政责任承担作出的鉴定，为此并不能适用于本案。被答辩人提交的海东市中级人民法院（2018）青02刑终54号《刑事裁定书》并不能否定被答辩人承担行政责任。此次安全事故是由于青海大通河水电开发有限责任公司负责人乔吉庆、直接责任人铁文生未履行安全生产管理职责而引起的。根据《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第一条规定：“为防止和减少生产安全事故，严格追究生产安全事故发生单位及其有关责任人员的法律责任，正确适用事故罚款的行政处罚，依照《安全生产法》《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《条例》）的规定，制定本规定。”第二条规定：“安全生产监督管理部门和煤矿安全监察机构对生产安全事故发生单位（以下简称事故发生单位）及其主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员等有关责任人员依照《安全生产法》和《条例》实施罚款的行政处罚,适用本规定。”第六条规定：“对事故发生单位及其有关责任人员处以罚款的行政处罚，依照下列规定（四）对发生一般事故的单位及其有关责任人员罚款的行政处罚，由县级人民政府安全生产监督管理部门决定。”《安全生产违法行为行政处罚办法》第一条规定；“为了制裁安全生产违法行为，规范安全生产行政处罚工作，依照行政处罚法、安全生产法及其他有关法律、行政法规的规定，制定本办法。”第二条规定：“县级以上人民政府安全生产监督管理部门对生产经营单位及其有关人员在生产经营活动中违反有关安全生产的法律、行政法规、部门规章、国家标准、行业标准和规程的违法行为（以下统称安全生产违法行为）实施行政处罚，适用本办法。”第六条规定：“县级以上安全监管监察部门应当按照本章的规定，在各自的职责范围内对安全生产违法行为行政处罚行使管辖权。安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的县级以上安全监管监察部门管辖。中央企业及其所属企业、有关人员的安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的设区的市级以上安全监管监察部门管辖。”第四十四条规定：“生产经营单位的主要负责人未依法履行安全生产管理职责，导致生产安全事故发生的，依照《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》的规定给予处罚。”此次事故定性为一般安全事故，未定性为安全生产违法行为。因此，应当适用《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第二条规定：“安全生产监督管理部门和煤矿安全监察机构对生产安全事故发生单位（以下简称事故发生单位）及其主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员等有关责任人员依照《安全生产法》和《条例》实施罚款的行政处罚，适用本规定。”第六条规定：“对事故发生单位及其有关责任人员处以罚款的行政处罚，依照下列规定决定：（四）对发生一般事故的单位及其有关责任人员罚款的行政处罚，由县级人民政府安全生产监督管理部门决定。”并且《国家安全监管总局印发关于生产安全事故调查处理中有关问题规定的通知》第七条规定：“对于中央企业发生的事故，事故发生地的上级安全生产监督管理部门认为必要时，可以提请本级人民政府决定提级调查。”被答辩人向法庭提交的第一组证据及互助土族自治县安监局提交的补充证据一均证明青海大通河水电开发有限责任公司的出资人为青海黄河中型水电开发有限责任公司（该公司只是央企参股的企业黄河上游水电开发有限责任公司和中国水利水电第四工程局有限公司出资设立），青海黄河中型水电开发有限责任公司不具有央企所属企业的性质，如果该公司是央企所属企业，被答辩人应当向法庭提交该公司与所属央企合并核算的会计报表。同理青海大通河水电开发有限责任公司如果属于央企所属企业，也应当向法庭提交该公司与所属央企合并核算的会计报表。因此，青海省大通河水电开发有限责任公司并非央企所属企业。本案法律事实引起了一般安全事故，不论青海大通河水电开发有限责任公司是否属于央企或央企所属企业，依据《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第一、二条的规定,《安全生产违法行为行政处罚办法》第四十四条规定，《国家安全监管总局印发关于生产安全事故调查处理中有关问题规定的通知》第七条规定，互助土族自治县安监局均有权对被答辩人做出行政处罚，更何况青海大通河水电开发有限责任公司不属于央企或央企所属企业。二、互助土族自治县安监局对被答辩人作出的行政处罚决定程序合法。事故发生后，互助土族自治县安监局根据《行政处罚法》《安全生产法》《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，依法组织专家组对事故的损失进行的鉴定，且2015年12月1日，事故调查组协商赔偿问题时，青海大通河水电开发有限责任公司同意委托评估机构对冲毁的围堰、物资进行评估，主动垫付评估费用20万，由此可见青海大通河水电开发有限责任公司对评估结果及损失数额已知悉。依法组织的专家组对造成事故的原因专家经过实地考察、集体讨论、进行全面、科学的分析后得出《事故调查报告》。据《行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第一、二款规定：“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长但延长的时间最长不超过30日。有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。”本案中，互助县政府对互助土族自治县安监局《关于卡索峡水电站“10·28”泄洪事故调查处理结案的请示》作出批复，其中：“第一条：同意事故调查组对事故原因、责任、性质的分析和认定，同意结案。第二条：同意事故调查组对事故责任单位和有关责任人员的处理意见。”互助土族自治县安监局按照批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序对被答辩人作出行政处罚决定并依法进行了送达，且在作出行政处罚决定前依法对被答辩人履行了告知义务及听证程序，被答辩人也已主动履行了该处罚决定，故互助土族自治县安监局作出（互）安监管罚【2016】1号《行政处罚决定书》，该行政处罚决定认定事实清楚，程序合法。三、互助土族自治县安监局对被答辩人作出的行政处罚决定适用法律正确。依据《安全生产法》规定事故调查处理的具体办法由国务院制定，互助土族自治县安监局依据国务院制定的《生产安全事故报告和调查处理条例》确定此次事故为一般事故，对事故的处罚依据《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》规定由互助土族自治县安监局对被答辩人进行处罚。被答辩人系青海大通河水电开发有限责任公司项目经理，依据《安全生产法》第五条的规定：“生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责。”第十八条的规定：“生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：（一）建立、健全本单位安全生产责任制；（二）组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程；（三）组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划；（四）保证本单位安全生产投入的有效实施；（五）督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；（六）组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案；（七）及时、如实报告生产安全事故。”第九十二条规定：“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处上一年年收入百分之三十的罚款；”互助土族自治县安监局适用法律正确，对被答辩人作出的行政处罚合理、合法。综上所述，一审判决事实认定清楚、适用法律正确、审判程序合法，请求依法驳回被答辩人的上诉请求，维持一审判决。 被上诉人海东市应急管理局辩称，一、一审法院的事实清楚，民和县法院从行政处罚法等相关法律规定，均证实了一般事故由互助县安监局处罚有法律依据的，有处罚权能。二、海东市应急局对互助县应急局的复议决定事实清楚，请求法庭予以维持。 二审期间双方当事人除一审提交的证据外，均未提交新的证据。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，关于互助县应急管理局是否具有行政处罚权，是否有权作出【2016】1号行政处罚决定的问题。该争议焦点实际上是行政处罚的级别管辖问题，即对案涉事故的调查处理是应由互助县应急管理局予以管辖还是由海东市应急管理局予以管辖。本案中，大通河公司提供的证据相互关联且能够证明青海大通河水电开发有限责任公司系中央企业所属企业。对此，国务院颁发的行政法规《生产安全事故报告和调查处理条例》第四十三条规定：“本条例规定的罚款的行政处罚，由安全生产监督管理部门决定。法律、行政法规对行政处罚的种类、幅度和决定机关另有规定的，依照其规定。”而国家安监总局颁布的《安全生产违法行为行政处罚办法》第一条规定：“为了制裁安全生产违法行为，规范安全生产行政处罚工作，依照行政处罚法、安全生产法及其他有关法律、行政法规的规定，制定本办法。”第六条第一款规定：“县级以上安全监管监察部门应当按照本章的规定，在各自的职责范围内对安全生产违法行为行政处罚行使管辖权。”第二款规定：“安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的县级以上安全监管监察部门管辖。中央企业及其所属企业、有关人员的安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的设区的市级以上安全监管监察部门管辖。”从上述规定也可以看出，《生产安全事故报告和调查处理条例》这一行政法规授权部门规章对安全生产违法行为的行政处罚作出实施性规定。在法律或者行政法规授权部门规章作出实施性规定的情况下，其规定应优先适用。故被上诉人互助县应急管理局对本案无管辖权，即互助县应急管理局不具有行政处罚权，无权作出【2016】1号行政处罚决定。且本案系按再审程序启动的案件，青海省高级人民法院（2018）青行申16号行政裁定也认为，大通河公司关于互助县应急管理局对其无行政处罚的法定职权的再审理由成立，该院予以支持。 综上所述，互助县应急管理局作出的（互）安监管罚【2016】1号《行政处罚决定书》属越权处罚。原海东市安监局作出的东安监复【2017】1号《行政复议决定书》，维持了该行政处罚决定书，故应予一并撤销。一审判决虽认定事实清楚，但适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第八十九条第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销民和回族土族自治县人民法院（2019）青0222行再3号行政判决； 二、撤销被上诉人互助土族自治县应急管理局作出的（互）安监管罚【2016】1号《行政处罚决定书》； 三、撤销被上诉人海东市应急管理局作出的东安监复【2017】1号《行政复议决定书》。 四、责令被上诉人海东市应急管理局60日内作出行政处罚决定。 本判决为终审判决。 审 判 长 祝玉芝 审 判 员 兰海江 审 判 员 李 强 二〇二〇年十月二十六日 法官助理 马慧春 书 记 员 陈豆蓉