上海市浦东新区人民法院行 政 判 决 书（2020）沪0115行初782号原告上海东庄五金工贸有限公司，住所地上海市宝山区。法定代表人庄旭东。委托代理人王豪，北京吴少博律师事务所律师。被告上海市宝山区罗店镇人民政府，住所地上海市宝山区。法定代表人王伟杰。出庭应诉负责人张俊峰，副镇长。委托代理人张亦平，上海市东海律师事务所律师。原告上海东庄五金工贸有限公司(以下简称东庄五金公司)不服被告上海市宝山区罗店镇人民政府(以下简称罗店镇政府)政府信息公开一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年9月9日立案受理后，依法由审判员胡鑫适用简易程序公开开庭进行了审理。原告东庄五金公司的法定代表人庄旭东、委托代理人王豪，被告罗店镇政府的出庭应诉负责人张俊峰、委托代理人张亦平到庭参加了庭审。本案现已审理终结。被告罗店镇政府于2020年3月3日作出编号为202001的《告知书》(以下简称被诉告知书)，该告知书的内容为“庄旭东：本机关于2020年1月22日收到您提出的申请，要求获取公开：1、关于农村五违四必政策文件2、减量化政策文件，3、罗东路修路批准相关材料，4、2019年7月23日五违四必拆除告示相关材料信息。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《信息公开条例》)第三十七条的规定，答复如下：经审查，您所申请公开信息中第4项属于五违四必整治事项的一份限期拆除的通知书，属于已经公开的内容，不做重复公开。对可以公开范围的其余部分政府信息，现将该政府信息当面提供给您，请查收。如对本机关的答复不服，可以在收到本答复之日起60日内向宝山区人民政府申请行政复议，或者在6个月内向宝山区人民法院提起行政诉讼。特此告知。附公开材料1：罗店镇2017年‘五违四必’生态环境综合治理工作实施方案。2：沪归土资综【2015】88号《关于本市推进实施‘198’区域减量化的指导意见》。3：关于2019年本市857个农村人居环境整治村、村主路、村支路未硬化道路清单。”原告东庄五金公司诉称，其向被告罗店镇政府申请政府信息公开，要求被告罗店镇政府公开答复以下内容：“1、请求被申请人公开关于农村五违四必治，减量化政策文件，并公开自开始执行上述政策以来的实施情况及上述政策所依据的行政法规、规章和规范性文件；2、请求公开关于征用申请人土地(位于宝山区罗店镇束里桥村东路****)及拆除地上建筑物相关批准文件、批复或公告等文件，并公开征收征用补偿标准、补偿安置费用明细及补偿费用发放情况的相关政府信息；束里桥、光明村哪些地段属征用地段(198地段)3、请求公开束里桥村、光明村关于五违四必治、减量化政策实施以来征用土地、拆除房屋、土地复耕的情况材料信息；4、请求公开2017年之后束里桥、光明村新租赁或承包乡镇集体土地所需条件政策文件；5、请求公开罗店镇土地利用总体规划及罗东路XXX弄XXX号(罗东路217弄)修路批准文件及所有材料信息；6、请求公开2018年下半年环境保护，环境监督、执法检查情况；公开2018年7月15日至7月30日束里桥村、光明村执法检查情况”共计六项信息。被告罗店镇政府仅仅作出四项答复。其中针对原告所提出的第一项申请内容，被告罗店镇政府仅提供政策性文件，并未告知实施情况及其法律、法规依据；针对原告所提出第二项申请内容，被告罗店镇政府未能按照《政府公开信息条例》第三十六条之规定，告知有关方式及路径，亦未对该项申请做出针对性答复；针对原告所提出的第三项、第四项、第六项申请事项，被告罗店镇政府未予以答复；针对原告所提出的第五项申请内容，被告罗店镇政府所公开的关于2019年本市857个农村人居环境整治村、村主路、村支路未硬化道路清单，该答复内容并非原告所申请的内容。被告罗店镇政府作出的答复事实不清，答非所问，未能保证公开信息的完整性、准确性，故请求撤销被诉告知书，重新作出答复。被告罗店镇政府辩称，根据《政府信息公开条例》第四条，其具有作出被诉告知书的法定职权。被告罗店镇政府于2020年2月25日约谈原告，告知原告其申请事项中仅有四项属于信息公开范畴，且有关于2019年7月23日的五违四必拆除告知相关材料信息在(2020)沪0115行初95号案件作为证据提供给原告，无须再行提供。故针对双方口头协商一致的内容，被告罗店镇政府作出了针对性的三项答复。针对原告所提其他事项，属于村委自治事项，并非被告罗店镇人民政府所掌管之信息，故无须提供。被告罗店镇政府所作被诉决定，事实清楚、程序正确，请求驳回原告诉讼请求。经审理查明，2020年1月22日，被告罗店镇政府收到原告政府信息公开的申请，具体内容为1、请求被申请人公开关于农村五违四必治，减量化政策文件，并公开自开始执行上述政策以来的实施情况及上述政策所依据的行政法规、规章和规范性文件；2、请求公开关于征用申请人土地(位于宝(位于宝山区罗店镇束里桥村东路****地上建筑物相关批准文件、批复或公告等文件，并公开征收征用补偿标准、补偿安置费用明细及补偿费用发放情况的相关政府信息；束里桥、光明村哪些地段属征用地段(198地段)；3、请求公开束里桥村、光明村关于五违四必治、减量化政策实施以来征用土地、拆除房屋、土地复耕的情况材料信息；4、请求公开2017年之后束里桥、光明村新租赁或承包乡镇集体土地所需条件政策文件；5、请求公开罗店镇土地利用总体规划及罗东路XXX弄XXX号(罗东路217弄)修路批准文件及所有材料信息；6、请求公开2018年下半年环境保护，环境监督、执法检查情况；公开2018年7月15日至7月30日束里桥村、光明村执法检查情况。2020年2月25日，被告罗店镇政府约谈原告。2020年3月3日，被告罗店镇政府作出被诉决定书。庭审之中，被告罗店镇政府承认收到原告在起诉状中所列六项政府信息公开事项。双方均承认原告就“减量化政策文件”事项通过另行信息公开的方式从被告罗店镇政府处获取了文号为宝罗府〔2015〕106号《罗店镇集建区外建设用地减量化工作实施办法(试行)》(以下简称106号文)一文。以上事实由双方当事人当庭陈述、被诉告知书以及政府信息申请收件回执、文号为沪宝罗府责限拆决字〔2019〕第060901号《责令限期拆除违法建筑决定书》、106号文等证据证明。本院认为，根据《信息公开条例》第四条之规定，被告罗店镇政府具有受理和处理向其提出的政府信息公开申请的法定职责，故其有权作出被诉告知。本案的争议焦点在于被诉告知的合法性问题。本院分述如下：一是从被诉告知书的内容上来看，首先，从被诉告知书答复信息数量来说，原告从形式上而言曾向被告罗店镇政府申请公开六项事项，被告罗店镇政府对此亦予以确认，该些申请公开事项部分内容即便存有重复之虞，但有些是针对特定范围内的政策及事项。然被诉告知书中所载的原告所申请公开事项为四项，与原告所申请公开事项数量大相径庭，且在原告申请公开内容的表述上亦是云泥之别。虽然被告罗店镇政府声称数量上的减少以及申请事项内容上的变更是因为被告罗店镇政府曾约谈过原告，双方对原告申请的事项予以重新确认，庭审中，原告仅承认确有约谈之事项，但是并未承认有过关于申请内容的变更。被告罗店镇政府作为人民政府，承担着管理社会、服务社会的职责，理应对其工作采取审慎的态度，凡事留心、工作留痕，对其约谈原告的经过及内容理应通过录音、录像或者笔录的方式来予以记录，特别是明确原告申请公开事项这种启动政府信息公开的重要事项，更应采取书面化、易保存的方式予以固定，而非采取口头的方式，由此产生的申请事项不明确、数量不确认的后果，应由被告罗店镇政府承担。其次，从被诉告知书的答复信息质量来说，即便如被告罗店镇政府所言，原告所申请事项予以变更，如同被诉告知书所载内容一致，被告罗店镇政府所作答复亦不当，具言之，针对第一项有关于“农村五违四必政策文件”和第二项有关于“减量化政策文件”的申请，实为原告向被告所作咨询，并非政府信息公开之范畴，被告应界定两者之间的区别，并区分所引起的法律后果之差异。被告罗店镇政府提供了文号为“沪归土资综【2015】88号”的文件，但承办人经检索后，并未发现存有该文件，应为“沪规土资综〔2015〕88号”，属于文号错误，被告应当注意在文件提供内容和标示的准确性。另外，原告从被告罗店镇政府处以其他政府信息公开的方式获取了有关于罗店镇减量化政策文件文件即106号文，被告罗店镇政府作为制定主体，有责任、有义务在该次政府信息公开申请中予以公开，但未能予以答复；针对第三项有关于“罗东路修路批准的相关材料”的答复，被告罗店镇政府提供了“关于2019年本市857个农村人居环境整治村、村主路、村支路未硬化道路清单”，结合本项申请事项的内容，原告所想获取事项为罗东路的修缮事宜的审批手续，而非被告罗店镇政府的道路是否硬化的问题，被告罗店镇政府未能准确理解原告所申请事项之内容。另外，被告罗店镇政府提供的是2019年所载事项，并未包含了其他年度。即使如被告罗店镇政府所言提供该清单是以此证明罗东路的道路已经硬化，不存在修路的情况，反言之，该道路确实存有硬化的过程，之前必定存有修建或修缮的过程，如被告罗店镇政府制有该些文件，更应提供。被告罗店镇政府所作此项答复逻辑矛盾；针对第四项有关于“2019年7月23日五违四必拆除告示相关材料信息”的答复，被告罗店镇政府认为即为原告在(2020)沪0115行初95号一案中的《限拆决定书》，然从文义上理解，原告所提为2019年7月23日该日的五违四必拆除，该日可能存有多次拆除行为，并非针对一项《限拆决定书》。被告罗店镇政府并未对此予以释明与固定。此外，即便是《限拆决定书》上所载拆除事项和拆除主体，还包含了现场调查、现场张贴等过程性材料，被告罗店镇政府并未予以提供，其所作答复的内容失当。最后，从答复内容的法定要求上来说，根据《信息公开条例》第三十六条第(五)项之规定，不属于该机关负责公开的应说明理由，能确定相关机关者，告知名称及联系方式。本案中，被告罗店镇在庭审中多次强调原告所申请之事项，其并非制定主体，亦非保管主体，不负公开之责，但其并未告知原告不公开的理由和情形，亦未能告知原告有关获取路径和机关，有悖前述条例之要求。二是从被诉告知书的程序上来看，首先，从答复主体上讲，本次政府信息公开的申请主体为原告即东庄五金公司，属于法人，而被诉告知书上所载答复主体为“庄旭东”，系自然人，即便庄旭东为原告的法定代表人，但两者仍为不同主体，庄旭东可以代表原告处理具体事宜，但是法律后果上仍归于原告，原告作为主体的地位并不能剥夺，被告罗店镇政府在答复对象上存在重大瑕疵。其次，从答复期限上而言，根据《信息公开条例》第三十三条第二款规定，政府机关答复期限为20个工作日，延长答复则应告知当事人。被告罗店镇政府自2020年1月22日收到原告的政府信息公开的申请，至2020年3月3日作出被诉告知书，超出前述条例的法定答复期限，亦无其他延期答复的正当理由，属于逾期答复。另，被告罗店镇政府在被诉告知书中所载向“宝山区人民法院”起诉，亦属不当。三是从被诉告知书的证据上来看，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，行政机关对作出的行政行为负有举证责任，应当提供有关证据及所依据的规范性文件，不提供者，视为没有证据。行政诉讼中被诉行政行为的证据应理解为行政行为在作出过程中所依据的材料以及过程性的信息，同时根据该法第三十七条之规定，即便原告举证不能或者不利，并不当然免除行政机关的举证责任。本案中，被告罗店镇政府并未向本院递交任何有关被诉告知书的证据，仅仅提供了《限拆决定书》，亦无法说明该决定书同被诉告知书的任何关联。在庭审中，被告罗店镇政府认为其对原告所递交证据予以认可，无须重复另行递交任何证据，并未对其作出的被诉告知书予以举证，其理应承担没有证据的不利法律后果。综上所述，被告罗店镇政府作出的被诉告知书事实不清、程序违法、证据不足，理应予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、第(三)项之规定，判决如下：一、撤销被告上海市宝山区罗店镇人民政府于2020年3月3日作出的编号为202001的告知书；二、责令被告上海市宝山区罗店镇人民政府于本判决生效之日起二十个工作日内重新处理。案件受理费人民币50元(原告已预缴)，减半收取计25元，由被告上海市宝山区罗店镇人民政府负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 员  胡 鑫二〇二〇年十月十九日法官助理  吴丽娜书 记 员  吴丽娜附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……（三）违反法定程序的；……