河南省登封市人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0185行初63号原告：郑州市香山牧业有限公司，住所地：登封市大冶镇周山村。法定代表人：景战盈，系该公司总经理。委托诉讼代理人：刘国杰，河南群达律师事务所律师。委托诉讼代理人：韩贝贝，河南群达律师事务所律师。被告：登封市大冶镇人民政府，住所地：大冶镇香山街**。法定代表人：卢宏斌，该镇镇长。出庭应诉行政机关负责人：顾建刚，该镇人大主席。委托诉讼代理人：杨柳，河南辰中律师事务所律师。原告郑州市香山牧业有限公司因要求确认被告登封市大冶镇人民政府强制拆除行为违法及赔偿纠纷一案，于2020年8月24日向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月24日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月24公开开庭审理了本案。原告郑州市香山牧业有限公司的法定代表人景战盈及其委托诉讼代理人刘国杰、韩贝贝，被告登封市大冶镇人民政府的委托诉讼代理人杨柳及出庭应诉行政机关负责人顾建刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告郑州市香山牧业有限公司向本院提出以下诉讼请求：1、请求依法确认被告登封市大冶镇人民政府强拆原告公司内养殖厂、办公楼、树木等建筑物及附属物的行为违法；2、请求依法判决被告登封市大冶镇人民政府赔偿原告各项损失共计5285790.01元；3、本案的诉讼费用由被告承担。事实和理由：1999年，为响应郑州市政府号召，原告法定代表人景战盈在大冶镇周山村南山通过招标以10万元拍买到周山村南山一座荒山（不含耕地。时间为70年权限），2001年原告在自己承包的荒山内成立郑州市香山牧业有限公司（以下简称香山牧业公司），并建设长毛兔育种厂、兔毛回收站、猪场、山地鸡养殖厂、办公楼、树木等附属物，并在荒山上修路、装修水电。市政府领导多次到原告公司参观指导。原告公司先后被评为郑州市十佳农村科普示范基地、郑州市农业产业化经营重点龙头企业资格、先进单位等荣誉。2019年大冶镇政府为了香山森林公园的建设，依据登封市自然和规划局作出的下发给周山村村委的登自资责停字（2019）第0031号责令停止违法行为通知书对原告公司进行违法强拆，该通知书对原告没有法律约束力。基于以上事实，原告认为被告强制拆除原告公司内长毛兔育种厂、兔毛回收站、猪场、山地鸡养殖厂、办公楼、树木等附属物的行为违法。一、登封市大冶镇人民政府没有实施本案强拆行为的法定职权。根据我国《土地管理法》第八十三条的规定，对于限期拆除的违法建筑，是需要由作出处罚决定的行政机构申请法院强制执行的。登封市大冶镇人民政府没有强制拆除的法定职权，拆除原告公司内长毛兔育种厂、兔毛回收站、猪场、山地鸡养殖厂、办公楼、树木等附属物的行为没有法律依据和事实根据，明显属于违法行为；二、登封市大冶镇人民政府强制拆除原告公司的依据是登封市自然和规划局作出的登自资责停字（2019）第0031号责令停止违法行为通知书，但是该停止违法行为通知书的相对方系大冶镇周山村村委，那么需要依法履行该通知书确定的义务的主体并非原告。被告登封市大冶镇人民政府依据对原告没有法律约束力的通知书强制拆除原告公司的行为明显不符合法律规定。登封市自然资源和规划局认为原告公司养殖场的建设违反土地管理法的规定，那么其应向原告下发责令停止违法行为通知书，如果原告限期不改正，登封市自然资源和规划局可以作出行政处罚决定，那么依据《中华人民共和国行政处罚法》规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求听证的权利，并告知违法事实、处罚依据和内容，以及依法享有的陈述、申辩和要求听证的权利。但是，本案中，登封市自然资源和规划局既没有向原告送达责令停止违法行为通知书，也没有向原告送达行政处罚决定书。在行政主管机关没有做出行政处罚决定的情况下，登封市大冶镇人民政府就将原告公司强行拆除的行为明显违法；三、原告香山牧业公司的涉案鸡舍、猪圈、房屋等属于生产设施及附属设施，根据国土资源部农业部发布的国土资法（2014）127号文件，关于进一步支持设施农业健康发展的通知第一款，将规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地划分为生产设施用地。第二款：“生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用池，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续”的规定，涉案的建筑物占用的土地不需办理审批手续；四、登封市大冶镇周山村建设规划显示，周山村经济发展战略为以现有的香山牧业公司为主体，大力发展畜牧业。生产建筑用地规划方面本着促进村庄经济发展，增加农业产业的原则，保留现状的香山牧业公司，说明香山牧业公司的建设符合周山村的建设规划和登封市大冶镇政府“十一五”规划。登封市大冶镇人民政府强制拆除香山牧业有限公司没有事实根据和法律依据，由于镇政府的违法行为，造成原告的合法权益遭受侵害，给原告造成实际损失达530万左右。在香山牧业公司被拆除后，镇政府多次与原告协商，强制将原告损失压缩至350万左右，要求原告签订养殖场拆迁赔偿协议，赔偿金额共计350余万元。协议签订后，镇政府以政府程序为由，要求原告出具收款条，承诺三天后付款，但至今被告仍未履行协议约定，拒绝向原告支付赔偿金。综上所述，被告登封市大冶镇人民政府没有实施本案强拆行为的法定职权，其拆除行为没有法律依据和事实根据，故登封市大冶镇人民政府拆除原告养殖场的行为违法，严重侵害了原告的合法权益，给原告造成了极大的经济损失。为了维护原告的合法权益，根据我国行政诉讼法的相关规定，特向贵院提起诉讼，恳请贵院依法判决。被告登封市大冶镇人民政府辩称：一、被告并未对原告的养殖厂、办公楼、树木等建筑物及附属物进行强拆，是由登封市大治镇周山村村民委员会进行了拆除。周山村委会在2019年10月12日向原告履行了通知义务；二、原告的养殖厂、办公楼是没有任何建设规划手续的违章建筑。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条的规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。获得国家赔偿的前提是“合法权益”受到侵害，而违章建筑不是原告的合法权益，故不应支持其诉请；三、原告的诉请已经超出法定起诉期限，依法应予驳回起诉。拆除行为发生在2019年10月29日，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条和《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条的规定，提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政诉讼法6个月的时效规定，原告最迟应于2020年4月28日前向法院提起诉讼，故原告的诉请已经超出法定起诉期限，依法应予驳回诉请。被告登封市大冶镇人民政府向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：证据1《责令停止违法行为通知书》登自资责停字(2019)第31号，证据2微信群截屏照片，证明：原告所建设的厂房及办公室是没有任何建设规划手续的违章建筑，登封市自然资源和规划局向登封市大冶镇周山村村委告知了违法行为，周山村村委工作人员到原告的法定代表人景战盈家中告知上述违法行为，但景战盈拒绝签署接收；第二组证据：《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》国土资发(2010)155号，证明：根据《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》国土资发(2010)155号文件的要求，设施农用地的审核需经过经营者申请、乡镇申报、县级审核三个过程，最终若通过审核，县级政府会作出批复同意，而原告未出示县级政府的批复同意材料。故原告的建筑属于违法违章，不具有合法权益。原告对被告出示证据发表质证意见，对第一组证据中的证据1是对登封市大冶镇周山村委下发的，不能证明该通知书是给原告下发的，对该组证据2不能证明什么时间、什么人给原告法定代表人送达告知，不能证明原告法人拒签的信息。原告法人不是周山村委的组织成员，该通知书对原告不具有法律的约束力；对第二组证据该通知不能作为证据，只能作为依据，另该通知农用地有关问题的相关要求，占用农用地的要求，而原告所占的土地非农用地，而是建设用地，部分是林地，该通知规定对原告所占用土地不适用，被告提供的全部证据不能证明原告的建筑物及养殖场是违法建筑，不能证明被告拆除原告的建筑物及养殖场具有合法的行为，符合拆除程序。原告郑州市香山牧业有限公司向本庭提交证据：第一部分：关于登封市大冶镇政府违法强制拆除的证据。第一组书证1、被告信访受理告知书；2、信访事项答复意见书；3、登封市自然资源和规划局于2019年10月12日作出的登自资停字（2019）第0031号责令停止违法行为通知书，证明：2019年10月12日，登封市自然资源和规划局以“在未经有批准权限的政府部门批转擅自占用周山村一组土地建设的行为”违反土地管理法的规定，向周山村村委下达了登自资停字（2019）第0031号责令停止违法行为通知书，该通知书对原告没有约束力，2019年10月29日登封市大冶镇人民政府在没有法律依据和事实根据的情况下对原告香山牧业有限公司的建筑物、树木等附属物进行了拆除的事实。原告就被告强制拆除行为向登封市大冶镇政府信访，对信访结果不满意，现提出行政诉讼的事实根据。第二部分：关于原告公司生产建设合法，积极带动全村经济发展的证据。第一组证据书证1、原告公司营业执照一份及法定代表人身份证复印件一份；2、关于拍卖集体宜林“四荒”使用权加快造林绿化的实施意见；3林业用地使用权拍卖协议书一份；4、豫登封市林证字（2009）第8510136484号林权证一份和（2019）豫01行终783号行政判决书，证明目的：原告响应郑州市政府鼓励购买“四荒”使用权的号召，为了加快绿化步伐和林业经济发展的需求，于1999年5月拍买得周山村荒山1380亩，拍买费用10万元，期限为70年。2009年登封市人民政府为原告公司法定代表人景战盈颁发了林权证。（2019）豫01行终783号行政判决书虽然撤销了该林权证，但该判决书同时标明对于大冶镇周山村第一村民组、第十村民组没有主张的380亩之外的其他无争议林地，原告法定代表人是可依法要求被告重新确权发证的。并且，对于有争议的380亩木林地上的原告法定代表人景战盈实际投入、种植的树木等权益不因该该林权证的撤销而丧失。证明原告公司的生产建设是有合法依据的，不存在违法行为。第二组证据1、国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知一份；2、登封市人民政府关于加快发展畜牧业的决定一份；3、税务登记手续一份；4、动物防疫条件合格证一份；5、建设项目环境影响登记表一份，证明目的：原告公司积极响应政府号召，大力发展绿色畜牧养殖业，并按照法律法规的要求为养殖场办理各项手续。原告公司的养殖场建设用地属于畜牧养殖用地，是农业结构调整的需要，不属于改变土地使用用途，无需办理审批手续，证明原告公司养殖场不存在违法的事实。第三组证据：1、关于命名市级农业产业化经营重点龙头企业的通知一份；2、登封市农业局证明一份；3、登封市大冶镇人民政府及周山村村委出具的证明一份；4、登封市大冶镇村镇建设发展中心出具的证明一份；5、关于命名“2001年郑州市十佳农村科普示范基地”的决定；6、荣誉证书四份；7、登封市大冶镇周山村建设规划；8、照片四张，证明目的：郑州市香山牧业有限公司积极响应号召，是首批郑州市级农业产业化经营重点龙头企业之一，符合镇政府“十一五”规划和周山村农业产业化建设、大冶镇区总体规划，多年来获得各项荣誉、登封市多位领带及周边村民到原告公司考察。带动周山村走链条式发展道路为本村村民和临近村民增加了收入。第三部分：关于被告应当赔偿原告经济损失的证据。书证1、郑州市香山牧业有限公司养殖厂被强制拆除反映资料；2、郑州市香山牧业有限公司明细表；3、香山森林公园项目建设附着物拆迁登记表两张；4、原告公司被强拆现状图片十张；5、拆迁补偿安置协议一份；6、录音笔录一份，证明目的：原告公司响应国家号召，积极开荒发展畜牧业，在企业处于良好的发展状态时，香山牧业有限公司在没有接到任何通知的情况下，镇政府将原告养殖厂及办公楼强行拆除。在原告提供了附着物拆迁登记表后，大冶镇政府与原告协商签订了拆迁补偿安置协议确定补偿款共计3501333.73元。但镇政府至今未向原告支付拆迁补偿款。原告多次找到镇政府王书记，王书记称原告养殖厂不违法，愿意补偿原告350万元左右的补偿款。另外原告经统计计算，目前原告经济损失共计530万左右。申请法院调查证据：登封市矿山技术研究服务中心出具的四份勘测定界图四份，证明目的：原告养殖厂占地性质均为建设用地和林地，不涉及耕地部分。被告对原告出示的证据发表质证意见，对第一部分第一组证据中的全部证据综合质证：对证据真实性无异议，对证明目的有异议，登封市自然资源和规划局向周山村村委下达了第0031号通知书，周山村村委便向原告告知；对第二部分的第一组证据真实性无异议，但证明目的有异议，其中（2009）8510136484号林权证已经被依法撤销，且根据周山村村委的反映，原告承包了相关林地后，没有依据拍卖协议全额支付承包款，周山村村委在2015年左右已经向原告发出了解除合同通知，而原告没有对此提出异议，解除行为发生效力，原告对该林地不再享有使用权和收益权；对第二部分第二组证据中的税务登记手续因其为复印件，真实性不予认可，其他证据真实性无异议，但证明目的有异议，其中国土资源部，农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知要求设施农用地虽未改变农用地使用性质，但仍然要进行审批手续，而原告未出示上述审批手续；对第二部分第三组证据中的证据3、4为复印件，真实性不予认可，其他证据真实性无异议，证明目的有异议，原告经营企业所获得荣誉不能证明其建筑具有合法的建设规划手续，对第三部分第一组证据反映材料和原告公司的明细表真实性有异议，其单方制作，不具有客观性，对拆迁登记表2张真实性有异议，其单方制作，不具有客观性，拆迁图片真实性无法确定，因为拆除行为不是被告进行，对拆除补偿安置协议真实性有异议，上面没有原告的签字或盖章，不能证明其证明的目的。对录音真实性待核实，对证明目的有异议，相反证明：1、原告自2019年10月29日知道其房屋拆除的事实；2、原告承认周山村村委向其告知了停止违法建设行；3、镇政府王书记表示对其进行补偿，是念及原告对村里发展做出的贡献；4、拆除工作由周山村村委协调进行，被告没有参与，如涉及补偿款问题，由村委向被告申请，被告拨付给村委，村委拨付给被补偿方。对登封市矿山技术研究服务中心出具的勘测定界图真实性无异议，但证明目的有异议，该定界图非登封市国土资源局出具，且4张表中主要涉及用地性质为建设用地和农用地，原告若在农用地建设，需要履行设施农用地审批手续，原告若要在建设用地建设，需要办理乡村建设规划许可证，不能因为涉案土地性质是建设用地或非农用地就认定原告建筑具备合法手续或不用办理相关手续。本院对上述证据认定如下：原告提交的第一部分证据，被告对其真实性无异议，且能够证明被告在信访意见答复书中认可对原告的建筑予以拆除的事实，本院对该证据予以采信；原告提交的第二部分证据，能够证明原告自1999年竞拍荒山以来，取得林权证，成立郑州市香山牧业有限公司进行牧业生产的事实，本院予以采信；原告提交的第三部分证据中的证据2，财产损失明细表，系原告单方制作，本院不予采信；该部分的其他证据，能够证明被告在拆除前，派人对原告的财产进行了拆迁登记，然后组织人员将原告的建筑拆除，后与原告就补偿问题进行协商并达成协议，本院对该证据予以采纳；对登封市矿山技术研究服务中心出具的勘测定界图，能够证明原告公司没有占用农用地，本院予以采信。被告提供的第一组证据，系登封市自然资源和规划局对登封市大冶镇周山村委下发的，不是对原告下发；第二组证据系法律法规。经审理查明，1999年5月16日，景战盈通过竞拍的方式，与登封市大冶镇周山村民委员会签订了林地用地使用权拍卖协议书，买到周山村荒山1380亩，年限70年。2009年8月31日，取得林权证。2001年8月21日成立了郑州市香山牧业有限公司，法定代表人为景战盈，2016年办理营业执照，营业期限为2006年7月24日至2040年8月5日，经营范围为科技养殖、种植。原告郑州市香山牧业有限公司成立后，响应国家号召，积极开荒发展畜牧业，建起了养猪场、养羊场、养兔场，并根据养殖生产需要，建了养殖设施及办公用房。原告在建设期间，被告出具证明，原告所建养殖场1500平方所占土地属于承包范围内的荒山、荒坡、荒沟，符合镇政府“十一五”规划和周山村农业产业化规划，也符合大冶镇区总体规划，同意建设上报。原告自成立一直经营至今，期间，被告及相关部门，多次对原告进行表彰，并作为先进予以推广，被告并没有在此期间认定原告的养殖设施及办公用房属于违法建筑予以处罚。2019年10月12日，登封市自然资源和规划局对周山村委作出登自资停字（2019）第0031号责令停止违法行为通知书，载明：“登封市大冶镇周山村村委，经查，你单位未经有批准权限的政府部门批准擅自占用周山村一组土地建设的行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，携带土地使用证及相关证明材料接收调查处理”。2019年10月21日，被告派人对原告的设施进行了拆迁登记，并制作了附着物拆迁登记表。2019年10月29日，被告登封市大冶镇政府对原告公司的养殖场、办公楼、树木等建筑物及附属物进行拆除。期间，双方多次协商补偿事宜，2020年2月25日，被告制定了一份拆迁补偿安置协议，由景战盈的儿媳李菲菲签名，补偿原告金额3501333.73元。由于周山村委与原告之间存在其他纠纷，被告要求将其中的部分款项扣除后支付，原告不同意，造成被告没有支付，原告诉至本院。本院认为，本案争议的核心问题为：一、被告是否本案强制拆除主体，被告的拆除行为是否合法；二、涉案被强制拆除的建筑是否属于违法建筑；三、原告郑州市香山牧业有限公司因违法行政行为遭受的损失是否应予赔偿，赔偿数额如何确定。一、关于第一个问题，被告否认自己派人将原告的建筑物拆除，但根据原告提交的证据，被告在信访意见答复书明确承认是镇政府拆除的，并多次与原告协商补偿事宜，在拆除前，派人对原告的财产进行丈量，签订拆迁补偿安置协议，故应认定系被告实施了拆除行为，被告系本案强拆主体，被告抗辩未对原告房屋实施强制拆除行为的理由不能成立，本院不予支持。被告在拆除过程中，仅依据登封市自然资源和规划局对周山村委下达的责令停止违法行为通知书就进行强制拆除，未履行《中华人民共和国行政强制法》所规定的程序，剥夺了原告享有的陈述、申辩的权利，程序违法。故原告诉请确认被告拆除行为违法理由成立，本院予以支持。二、关于第二个问题，涉案被强制拆除的建筑是否属于违法建筑，1999年5月16日，景战盈通过竞拍的方式，与登封市大冶镇周山村民委员会签订了林地用地使用权拍卖协议书，买到周山村荒山1380亩，年限70年。2009年8月31日，取得林权证。2001年8月21日成立了郑州市香山牧业有限公司，法定代表人为景战盈，2016年办理营业执照，营业期限为2006年7月24日至2040年8月5日，经营范围为科技养殖、种植。原告郑州市香山牧业有限公司成立后，积极开荒发展畜牧业，建起了养猪场、养羊场、养兔场，并根据养殖生产需要，建了养殖设施及办公用房。原告在建设期间，被告出具证明，原告所建养殖场1500平方所占土地属于承包范围内的荒山、荒坡、荒沟，符合镇政府“十一五”规划和周山村农业产业化规划，也符合大冶镇区总体规划，同意建设上报。原告自成立一直经营至今，期间，被告及相关部门，多次对原告进行表彰，并作为先进予以推广，被告并没有在此期间认定原告的养殖设施及办公用房属于违法建筑予以处罚。原告基于对政府的信赖，在涉案土地上兴建了一批养殖设施来满足其养殖产业发展的需要，故以此来认定其所建造的建筑属于非法建筑，不具有合理性。此外，被告认为按照《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）的规定，原告建造的建筑物要合法均需要经过审批、备案或经乡镇政府、农村集体经济组织同意后签约，即设施农用地的使用需经过相关行政机关的同意。但是，该通知出台的时间是2010年，并无溯及既往的效力，以此来认定原告建造的建筑物不合法缺乏合理性。三、郑州市香山牧业有限公司因违法行政行为遭受的损失是否应予赔偿。如前所述，原告投资兴建的养殖场建筑物按当时的规定并不违法，故涉案违法强制拆除行为造成了原告的直接物质损失，属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定的“合法权益”，依法应当予以赔偿。原告认为，其财产损失为5285790.01元，是按照自己单方制作的明细表计算得来的数据，被告不予认可，且没有进行鉴定，因此，对原告要求的赔偿数额，本院不予采纳。由于在双方协商过程中，被告对原告的财产进行了丈量造册登记，并且也与原告达成了补偿3501333.73元的协议，对该数额，双方均予认可，本院确认原告遭受的财产损失为3501333.73元。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，经合议庭合议，判决如下：一、确认被告登封市大冶镇人民政府于2019年10月29日强制拆除位于登封市大冶镇周山村原告养殖场、办公楼、等建筑物及附属物的行政行为违法；二、被告登封市大冶镇人民政府于本判决生效后十日内赔偿原告财产损失3501333.73元；三、驳回原告郑州市香山牧业有限公司其他的诉讼请求。本案诉讼费用50元，由被告登封市大冶镇政府承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十五份，上诉于河南省郑州市中级人民法院。审 判 长  李跃武审 判 员  高 玲人民陪审员  乔中土二〇二〇年十月二十八日书 记 员  王宇楠