云南省昭通市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云06行终178号上诉人（原审原告）杨金斌，男，苗族，1986年5月4日出生，云南省盐津县人，住盐津县。委托代理人张爱慧、段佳丽，北京京平律师事务所律师。代理权限：一般授权。上诉人（原审被告）盐津县城市管理综合执法大队（原盐津县城市管理综合执法局），住所地：盐津县盐井镇康源路。法定代表人左太法，队长。委托代理人罗丽，云南欣晨光律师事务所律师。代理权限：一般授权。上诉人杨金斌诉上诉人盐津县城市管理综合执法大队（以下简称盐津县综合执法大队）行政强制一案，盐津县人民法院于2018年11月6日作出（2018）云0623行初124号行政裁定，裁定不予立案，杨金斌不服，向本院提起上诉。本院于2018年11月28日作出（2018）云06行终180号行政裁定，维持原裁定。杨金斌仍不服，向云南省高级人民法院申请再审，云南省高级人民法院于2019年12月11日作出（2019）云行申283号行政裁定，指令本院再审本案。本院于2020年3月3日作出（2020）云06行再1号行政裁定，撤销原一、二审裁定，指令盐津县人民法院立案受理。盐津县人民法院于2020年5月8日作出（2020）云0623行初15号行政判决，杨金斌及盐津县综合执法大队均不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，上诉人杨金斌的委托代理人张爱慧、段佳丽及上诉人盐津县综合执法大队的委托代理人罗丽向本院提交了书面代理意见。本案现已审理终结。原审法院确认的法律事实是：本案所涉及房屋建筑位于盐津县社，属盐津县水田新区规划区。2014年9月，原告杨金斌在盐井镇水田村文湾家社修建房屋。2014年9月4日，原盐津县住房和城乡规划建设局（以下简称原盐津县住建局）以原告未取得建设工程规划许可证进行建设为由，作出盐住拆字〔2014〕第15号限期拆除通知书，限杨金斌立即拆除在建的建筑物。2018年5月18日，因原告在未办理准建手续的情况下修建住房且已建成，其未在盐住拆字〔2014〕第15号限期拆除通知书规定的期限内自行拆除建筑，原盐津县城市管理综合执法局（以下简称原盐津县综合执法局）向原告作出限期拆除告知笔录，并于同日下达了盐综执限拆决字〔2018〕第（06002）号限期拆除决定书（以下简称第（06002号）限期拆除决定书），限原告在3日内自行拆除建筑物。原告不服而提起行政诉讼，请求撤销该限期拆除决定。另查明，原告修建房屋至今未取得相关建房手续。2019年6月14日，盐津县综合执法大队成立，承担原盐津县综合执法局的职能职责。原审法院认为，原、被告均符合法定主体资格。2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第二款规定“在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定”；2013年1月1日起施行的《云南省城乡规划条例》第三十条第二款规定“在乡、其他镇和村庄规划区内进行农村住房建设，申请人办理乡村建设规划许可证应当向乡、镇人民政府提出书面申请。申请书应当附具村民委员会签署的意见和申请人居民身份证、户口簿复印件。乡、镇人民政府应当在受理申请后20日内作出决定。符合条件和标准的，由乡、镇人民政府核发乡村建设规划许可证；不符合条件和标准的，书面告知申请人并说明不予许可的理由”。原告并未举证证明其2014年9月的建房行为经过了《云南省城乡规划条例》第三十条第二款规定的程序并取得建设规划许可证，且盐津县人民政府2009年10月21日发布了《盐津县人民政府关于禁止在水田坝规划区进行违章建设的通告》，禁止在规划区范围内从事违章建设活动，而原告在原盐津县住建局责令停工的情况下仍然将案涉房屋修建完成，原盐津县综合执法局作出的《限期拆除决定书》将原告所修建的房屋认定为违法建筑并无不当。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。本案原告修建的涉案房屋影响到水田棚户区改造的规划实施，依法属于不可改正消除影响的情形，在原盐津县住建局责令停止建设的基础上，被告作为县级人民政府城市管理综合行政执法部门，依法对原告作出限期拆除决定，符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定。但被告作出的限期拆除告知笔录与限期拆除决定书同时送达，未保障原告合理的陈述、申辩时间。据此，被告作出的限期拆除决定书存在程序违法，但被告的上述违法行为未造成原告实体权利的减损，即便判决撤销重作，也不能改变原告的房屋作为违章建筑应当依法拆除的结果，故判决撤销无实际意义。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（二）项之规定，判决：确认被告盐津县城市管理综合执法大队（原盐津县城市管理综合执法局）2018年5月18日对原告杨金斌作出的盐综执限拆决字〔2018〕第（06002）号限期拆除决定书违法。案件受理费50元，由被告盐津县城市管理综合执法大队负担。上诉人杨金斌上诉称：一审法院虽判决确认原盐津县综合执法局作出的限期拆除决定书违法，但在一审判决书中将上诉人的房屋认定为应当拆除的违法建筑，明显属于认定事实错误，损害了上诉人的合法权益。1.上诉人的房屋不属于违法建筑，一审法院审查事实不清。涉案房屋是上诉人的唯一住宅房屋，即使上诉人未办理建设工程规划许可证，也不必然导致涉案房屋系违法建筑，更不必然导致需强制拆除的法律后果。盐津县综合执法大队亦未提交任何证据证明涉案房屋属于无法采取改正措施消除影响的情形，故其应当承担举证不能的法律后果。而且，上诉人建房未办理相关规划许可手续或准建手续，并非上诉人单方原因所造成，相关行政机关同样存在不作为情形，因此所造成的后果亦不能仅仅由上诉人一方承担。此外，上诉人所在的水田村因棚户区改造实施征收，涉案房屋所在地块即在征收范围内。在此之际，上诉人的房屋被冠以违法建筑之名，责令要求拆除，执法目的不具有正当性。2.一审法院直接以判决的形式认定上诉人的房屋属于应当拆除的违法建筑，属于越权行为。根据《城乡规划法》《村庄和集镇规划建设管理条例》之规定，在村庄规划区内，认定违法建筑的行政机关为乡镇人民政府；在城市规划区之内，认定违法建筑的行政机关为城乡规划部门。由此可见，关于房屋性质是否属于违法建筑，是否达到必须拆除的情形，均应由法律明确授权有权力的行政机关作出认定，而非司法审判机关。退一步讲，即便法院认为判决撤销重作无实际意义，亦不能以司法权代替行政权的行使。3.一审法院适用法律错误，判决形式不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定了法院适用确认违法判决的前提，一审法院适用该条第一款第二项规定明显错误。本案中涉诉行政行为因未保障上诉人的陈述、申辩权利而程序违法，已然构成违反重要的法定程序，而非可以补正的程序轻微违法。故，一审法院应当适用该条第三款的规定，判决撤销限期拆除决定书。综上，请求撤销一审判决中“原告的房屋作为违章建筑应当依法拆除”的事实认定部分；本案诉讼费用由盐津县综合执法大队承担。上诉人盐津县综合执法大队上诉称：本案在2014年9月4日，原盐津县住建局就因杨金斌未取得建设工程规划许可证进行建设活动，作出盐住拆字〔2014〕第15号限期拆除通知书，限杨金斌立即拆除在建的建筑物。该通知合法有效并已送达给杨金斌，其知晓该通知的内容及法律后果。截至2018年，杨金斌未履行自行拆除义务，亦未向主管部门进行陈述、申辩。而上诉人作出限期拆除决定书，内容与上述限期拆除通知书一致，且作出的主体均是履行城市管理的职能部门，该案早已赋予了杨金斌足够的时间进行合理的陈述申辩。因此，上诉人作出的限期拆除决定书程序合法。请求依法撤销一审判决，改判驳回杨金斌的诉讼请求。针对上诉人杨金斌的上诉，上诉人盐津县综合执法大队辩称：1.被答辩人上诉称涉案房屋不属于违法建筑的上诉主张和理由无法成立。涉案建筑位于水田新区规划区内，被答辩人客观上并未按照《中华人民共和国城乡规划法》的规定办理建设工程规划许可证而从事建设活动，其建设行为违法，所建建筑当然系违法建筑，原审法院认定事实完全正确。2.被答辩人上诉主张原审法院认定涉案房屋为违法建筑属于越权行为的上诉理由不成立。人民法院对当事人的起诉，经审查只要符合人民法院受理范围的，必须受理并依法进行审理，在审理过程中依法查明案件事实系其基本职责。本案中，被答辩人提起的行政诉讼符合人民法院行政诉讼受案范围，原审法院经审理查明后认定基本事实完全正确，被答辩人的上诉理由无法成立。3.被答辩人上诉称原审适用法律错误的上诉理由不成立。杨金斌未办证建房违法在先，所建成房屋系违法建筑，无论其如何申辩亦无法改变其违法事实。其所建成的构筑物对规划持续影响，答辩人依据法律规定及职责所在必须对其违法行为进行依法查处，即使没有赋予杨金斌足够时间进行合理的陈述申辩，杨金斌随后依然可以对该决定不服而行使救济权利。因此是否赋予其足够时间陈述申辩，对案件的事实本身及处理并无实质影响，更不会损害被答辩人救济权利，显然该程序对整个案件的影响轻微，对被答辩人权利不产生实际影响，被答辩人的该上诉理由不成立。综上，恳请二审法院依法驳回被答辩人的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。综合诉辩双方主张，本案的争议焦点是：原判认定事实是否清楚，判决确认第（06002号）限期拆除决定书违法，但不予以撤销是否恰当？本院认为：首先，根据《昭通市城市管理条例》第五条第二款“县级人民政府城市管理综合行政执法部门主要负责市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等方面的全部工作，公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理等方面的部分工作，相对集中行使上述范围内法律法规规定的行政处罚权及相应的行政强制权”的规定，原盐津县综合执法局对上诉人杨金斌的违法建设行为具有相应的行政执法权。其次，本案中，杨金斌明知2009年盐津县人民政府就已公告过停止在盐井××××一切建设，且未办理准建手续，就在盐津县水田新区规划范围内进行建房活动，2014年9月4日，原盐津县住建局以其正在修建的建筑物属违法违章建筑，违反《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，而对其作出限期拆除通知书，限其立即拆除在建的建筑物，但杨金斌未予拆除，仍然将案涉房屋修建完成，2018年5月18日原盐津县综合执法局作出的第（06002号）限期拆除决定书仍将杨金斌所修建的房屋认定为违法建筑。可见，一审判决仅是对此事实予以确认，并非代替城乡规划部门行使认定违法建筑的行政权，因此，上诉人杨金斌认为一审法院越权认定违法建筑以及认定事实不清的上诉理由不成立，应不予采纳。再次，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。本案上诉人杨金斌修建的涉案房屋影响到盐津县水田新区规划实施，依法属于不可改正消除影响的情形，在原盐津县住建局责令停止建设的基础上，原盐津县综合执法局作为县级人民政府城市管理综合行政执法部门，依法对杨金斌作出限期拆除决定，符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定。上诉人盐津综合执法大队认为针对杨金斌修建的违法建筑，从2014年原盐津县住建局作出限期拆除通知书起至原盐津县综合执法局作出限期拆除决定书，早已赋予杨金斌足够的合理陈述和申辩时间，原判认为未保障上诉人杨金斌的陈述申辩时间不当。但原盐津县综合执法局作出的限期拆除告知笔录与限期拆除决定书同时送达，未保障上诉人杨金斌合理的陈述、申辩时间，因此，原盐津县综合执法局作出的限期拆除决定书存在程序违法，上诉人盐津县综合执法大队认为该限期拆除决定书程序合法的上诉理由不成立，应不予采纳。虽然原盐津县综合执法局作出的限期拆除决定书存在程序违法，但上述违法行为并未造成杨金斌实体权利的减损，即便判决撤销重作，也不能改变杨金斌的房屋作为违法建筑应当依法拆除的结果，故判决撤销无实际意义。因此，原审判决确认原盐津县综合执法局对杨金斌所作限期拆除决定书违法，并不予撤销并无不当。综上，原判认定事实清楚，适用法律法规正确，应依法予以维持。上诉人杨金斌、盐津县综合执法大队的上诉理由均不成立，对各自的上诉主张均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人杨金斌承担25元，上诉人盐津县城市管理综合执法大队承担25元。本判决为终审判决。审判长 陆 瑜审判员 王 碧审判员 周应彪二〇二〇年十月二十日法官助理欧继萍书记员张贵林附相关法律条文：《中华人民共和国城乡规划法（2019）》第四十一条在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《中华人民共和国行政诉讼法（2017）》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。