湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘06行初61号原告：岳阳市云溪区松阳湖街道东风村黄泥沟渔场一组。负责人：胡建东，组长。原告：岳阳市云溪区松阳湖街道东风村黄泥沟渔场二组。负责人：吴康军，组长。两原告共同委托诉讼代理人：陈立娟，湖南理威律师事务所律师。被告：岳阳市云溪区人民政府，住所地岳阳市云溪区云中路。法定代表人：刘正仁，区长。委托诉讼代理人：沈炜。委托诉讼代理人：湛厚福，湖南三湘律师事务所律师。被告：岳阳市人民政府，住所地岳阳市金鹗中路**。法定代表人：李爱武，市长。委托诉讼代理人：黄艳艳。委托诉讼代理人：姚华平。原告岳阳市云溪区松阳湖街道东风村黄泥沟渔场一组、二组（以下简称黄泥沟一组、黄泥沟二组）与被告岳阳市云溪区人民政府（以下简称云溪区政府）、岳阳市人民政府（以下简称市政府）土地权属纠纷一案，向本院提起诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告黄泥沟二组的组长吴康军及黄泥沟一组、二组的共同委托诉讼代理人陈立娟，被告云溪区政府的委托诉讼代理人沈炜、湛厚福，被告市政府的委托诉讼代理人黄艳艳、姚华平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，被告云溪区政府一直认可黄泥沟渔场为村集体组织财产，却为了争夺白杨湖的权属而改口。2011年云溪区东风村老虎咀组诉被告区政府不服行政行为一案中，区政府的答辩状中明确写到“黄泥沟渔场是隶属于云溪乡的一个村级建制单位，其下辖有黄泥沟渔场一组、二组两个基层组织，所具有的职能与其他村级集体经济组织并无区别，区政府也一直将黄泥沟渔场作为一个村级单位进行管理”，在此前的决定书和行政复议答复书中，区政府也从未对黄泥沟渔场的性质改变过说法。2007年11月，云溪乡政府下发《关于黄泥沟上湖管理权属有关问题的决定》（云乡政发[2007]7号）文件，明确“黄泥沟上湖现有水面的管理权暂仍归乡人民政府，……2024年后，该湖泊的管理权交由黄泥沟渔场管理。……遇国家重点工程建设和社会事业建设，所征收土地的安置费、土地费归相关权属单位集体所有。”2008年4月9日、2008年5月20日，2009年5月17日，铁桃公路建设，需征收黄泥沟渔场的土地和湖面，云溪区铁桃公路建设云溪乡段协调指挥部分别与黄泥沟渔场签订四份协议，对黄泥沟渔场进行征地补偿。2015年3月13日，云溪乡人民政府作为甲方与黄泥沟渔场签订《综保区（黄泥沟上湖）征地补偿协议》，临港产业新区综合保税区建设征收黄泥沟上湖部分土地，对黄泥沟渔场予以征地补偿。由此可见，乡政府即现在的松阳湖街道办事处确认黄泥沟湖为原告所有。到目前为止，政府也并没有重新勘查，并重新确定土地权属，因此，争议土地白杨湖（原黄泥沟湖）属于集体土地。现在两级政府的改口行为都是与民争利的行为，严重违法。从历史因素来看，白杨湖（原黄泥沟上湖）一直是黄泥沟渔场的承包地，由黄泥沟渔场所有管理，并由村集体经济组织成员承包经营，缴纳特产税，白杨湖属于原告所有。白杨湖作为黄泥沟渔场的承包地，由乡政府作为合股经营的资产与别人合股，但企业的财产权仍然属于投资者即黄泥沟渔场所有，而不是属于乡政府所有。云溪区政府作出的《决定书》中认为“黄泥沟渔场属于云溪乡人民政府乡办企业，渔场财产属于乡人民政府所有”错误。岳阳市上湖养殖有限公司成立于2014年4月，与黄泥沟渔场为两个独立存在的机构，并非如《决定书》中所说的“原黄泥沟渔场现更名为岳阳市上湖养殖有限公司”。现原告黄泥沟渔场一组、二组并入东风村，在资产没有清算之前，在原告没有获得相应的补偿之前，资产仍属于原告集体所有。综上，请求1、撤销云溪区政府作出的岳云政行决字[2020]1号《岳阳市云溪区人民政府土地权属争议处理决定书》（以下简称1号决定书）和市政府作出的《行政复议决定书》；2、依法确认争议的白杨湖（原黄泥沟湖）土地权属属原告集体所有，并由被告承担诉讼费。原告为支持自己的诉讼请求，向本院提交了下列证据1、关于印发《云溪区云溪镇云溪片区并村改革实施方案》的通知（云镇发[2016]4号）及村小组负责人身份证明；拟证明原告主体适格。2、云溪区云溪乡委员会《关于黄泥沟渔场行政隶属关系的证明及云溪区政府2011年《行政答辩状》；拟证明两级政府对黄泥沟渔场属于村集体经济组织予以认可，云溪区政府否认黄泥沟渔场的身份实际是与民争利的行为。3、1994年8月黄泥沟渔场缴纳农林特产税税票及黄泥沟渔场承包合同书；拟证明黄泥沟渔场为黄泥沟上湖的所有权与使用权人。4、云溪乡人民政府《关于黄泥沟上湖管理权属有关问题的决定》及2008年4月9日、2008年5月20日、2009年5月17日云溪区铁桃公路建设云溪乡段协调指挥部与黄泥沟渔场签订的《征收土地补偿协议》四份，拟证明1、白杨湖即黄泥沟上湖为集体土地，2、黄泥沟渔场为黄泥沟上湖的权属单位，为征收补偿对象。5、岳云集有（2003）004号《集体土地所有权证》宗地图及1989年国土详查资料；拟证明白杨湖即黄泥沟上湖在黄泥沟宗地范围内，为集体土地，属黄泥沟渔场所有。云溪区政府辩称，白杨湖（原黄泥沟上湖）是一个综合性湖泊，历史沿革清楚。白杨湖原属于天然沼泽湖泊，上世纪六十年代末，原临湘县云溪人民公社革委会经请示县革委会同意(见证据3)在县革委会支持下调配劳力、物力，沿湖三面修筑撇洪渠，围湖灭螺造田同时借此成立黄泥沟农场，确定白杨湖由黄泥沟农场经营管理。八十年代初临湘县人民政府再次下拨经费(见证据5)将黄泥沟农场改造成黄泥沟渔场，直至2015年云溪区乡镇合并、2016年村组合并、2018年云溪街道成立、黄泥沟渔场更名为岳阳市上湖养殖公司(见证据10、11、13)，白杨湖一直沿袭由农场、渔场、公司经营管理。白杨湖权属边界界线清晰。白杨湖岸线毗邻东风村和滨湖村，1989年全国第二次土地调查时，对东风村和滨湖村与黄泥沟渔场之间的界线进行了现场勘界(见证据12)，双方对土地毗邻界线均予以了确认，双方对相邻界线并无争议，因此，白杨湖土地权属界线清晰明了，白杨湖土地权属由国家法定。关于湖泊的所有权，无论是《中华人民共和国土地改革法》还是《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》等法律法规规章(见附件8)都非常明确地规定，湖泊的所有权属于国家所有。白杨湖也从来没有确权给过任何集体经济组织。因此，白杨湖的土地所有权属于国家，白杨湖从未确权给任何集体经济组织。原告混淆了土地所有权与使用权的概念，误将白杨湖交由黄泥沟渔场使用当成所有权属原告。综上，答辩人有权对土地权属作出处理决定，答辩人作出的处理决定合法有据，原告的诉讼请求没有事实与法律依据，请求依法驳回。云溪区政府向本院提交了下列证据：1、土地现状图，拟证明白杨湖属于湖泊；2、岳阳市城市规划区山体水体保护规划（2017-2030年），拟证明白杨湖属于湖泊且系岳阳市一级重点保护湖泊;3、临湘县革命委员会（70）13号文件；云溪人民公社党委革委会报告；拟证明：(1)白杨湖属于吸血虫疫区天然湖泊；(2)最初由云溪公社请示、县政府批准围垦改造形成。4、1973年黄泥沟农场革委会报告；5、81年11月28日云溪公社党委会会议纪要，证据4、5拟证明黄泥沟农场属于社办企业，人、财、物、产、供、销由县、公社负责安排管理；6、1981年岳化协助云溪公社建渔场协议，拟证明渔场成立过程及社办企业性质；7、1983年1月21日云溪公社党委会会议纪要，证明社、场、队管理体制调整变化；8、1970年云溪公社东风村滨湖村、72年云溪公社黄泥沟、86年黄泥沟沿湖基本情况，拟证明（1）渔场属于乡办企业；（2)黄泥沟沿湖村组基本情况其田地水面各自独立与黄泥沟无关；9、1984年、1986年湖南省乡镇企业统计年报，证明黄泥沟属于乡镇企业；10、2017年云溪镇党政办公会记录；11、2017年云溪镇委员会53、54号任命文件；证据10、11拟证明（1）上湖养殖公司属于镇办企业；（2）其人事由镇政府任命；12、黄泥沟权属界限认定书，拟证明白杨湖与周边相邻单位界限清楚；13、市政府、云溪区政府关于乡镇区划调整、建制村合并调整、成立松阳湖街道文件，拟证明黄泥沟渔场演变；14、2003年黄泥沟农业税纳税汇总表，拟证明黄泥沟村民享有基本责任田地；15、东风村及黄泥沟89年国土调查宗地图，拟证明东风村提供的2003年7号证宗地错误；16、白杨湖现场勘测图，拟证明争议土地四至红线。市政府辩称，黄泥沟上湖属于湖泊，其权属边界清晰。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有”及《宪法》、《民法通则》、《物权法》等法律的规定，云溪区政府将争议湖泊认定为国有，合法有据。原告混淆了土地所有权与使用权的概念，误将白杨湖交由黄泥沟渔场使用当成所有权属原告。答辩人依法对1号决定进行了审查，认定云溪区政府所作决定事实清楚，适用法律准确，程序合法，处理结果适当，答辩人作出的依法予以维持1号决定的复议决定合法有效。被答辩人的诉讼请求没有事实与法律依据，请求依法予以驳回。市政府向本院提交了下列证据：1、行政复议申请书；2、答复通知书及存根；3、行政复议答复书；4、行政复议决定书及送达回证。拟共同证明复议程序合法。经庭审质证，云溪区政府、市政府对原告证据的质证意见为：证据1无异议；证据2真实性无异议，对证明目的有异议，黄泥沟渔场不是村级集体经济组织，是乡办的集体经济组织企业，不是村委会，只是按照村级管理；证据3真实性无异议，对证明目的有异议，只能证明曾经有使用权；证据4真实性无异议，对合法性及证明目的有异议，乡政府没有确定土地权属的职权，这份文件也没有确权，不能证明土地的所有权；证据5真实性无异议，对证明目的有异议，不能证明为集体土地，也不能证明为原告所有。原告对云溪区政府提交的证据质证意见为：证据1真实性无异议，对证明目的有异议，不认可为国有湖泊；证据2不能证明是国有湖泊，确定白杨湖为湖泊程序违法，侵犯了原告的合法权益，没有征求原告的意见；证据3真实性无异议，对证明目的有异议，对70年作为围垦改造事实认可，但不能证明是国有湖泊；证据4真实性无异议，对证明目的有异议，请示不能证明当时供、销是由公社来实行的，不能达到其证明目的；证据5真实性无异议，对证明目的有异议，贷款是黄泥沟渔场分年偿还的，实际上是黄泥沟的资产，并不是财政拨款，不能达到其证明目的；证据6真实性无异议，对证明目的有异议，黄泥沟渔场是用鲜鱼来还债务的，还要上缴，不属于政府投资建设的；证据7真实性无异议，证据8真实性无异议，对证明目的有异议，不能证明是乡办企业，对田地的记载都没有黄泥沟渔场的确认；证据9真实性无异议，对证明目的有异议，在云溪乡自行上报的材料没有黄泥沟渔场的确认，不能证明黄泥沟渔场是乡镇企业。证据10、11真实性无异议，对证明目的有异议，对黄泥沟变更为上湖养殖公司不认可，两者是两个不同的单位；证据12、13三性无异议；证据14真实性无异议，对关联性有异议，黄泥沟渔场的村民一直以来都在缴纳所有税费，并不是有基本农业田才交的，义务与其他村的义务是一样的，每人0.4亩责任田不能维持生活；证据15真实性无异议，恰好证明黄泥沟上湖是在黄泥沟渔场宗地范围内，被告虽然说已撤销，但被告认可；对证据16无异议。市政府对云溪区政府提交的证据没有异议。原告对市政府提交的证据程序上没有异议。云溪区政府对市政府提交的证据没有异议。本院经审查认为，原、被告提交证据的真实性、合法性本院予以确认，至于是否与本案有关及是否能达到各自的证明目的，本院将结合案件事实进行综合认定。经审理查明，争议湖泊白杨湖（原黄泥沟上湖），是黄泥沟湖其中的一部分，属于松杨湖水系，水流经松杨湖进入长江，是集防洪、灌溉、养殖为一体的综合性湖泊。目前属于岳阳市一类保护湖泊。白杨湖四至界限为：东至木渔坝，西至黄泥沟老堤，南至远铺山边，北至云港路，湖泊与周边村分界线以湖面常水位为界（具体见红线图），总面积约835.4097亩。1969年，原云溪人民公社（即现在的云溪街道）为响应毛主席“一定要消灭血吸虫病”的号召，经请示临湘县，在临湘县的支持下，组织全公社的群众在黄泥沟上湖三面修建撇洪渠，同时在湖内围湖造田，消灭钉螺，并以此为基础成立了乡办企业“黄泥沟农场”，白杨湖由临湘县革委会同意划拨给黄泥沟农场经营管理，黄泥沟农场的人、财、物，产、供、销全部由云溪人民公社享有和行使。1973年，由于当年洪水较大，冲毁了撇洪渠，导致黄泥沟农场被淹没，黄泥沟农场革委会请示云溪人民公社革委会后，云溪人民公社开始在被淹的黄泥沟湖内养鱼。1981年，临湘县人民政府按每亩下拨300元经费的标准，由云溪公社在黄泥沟农场的基础上兴建黄泥沟渔场，1982年黄泥沟农场变更为黄泥沟渔场，黄泥沟渔场按照建制村的编制进行管理，渔场领导班子、组织、人事均由云溪乡人民政府决定和委任。1998年3月20日，黄泥沟渔场将争议湖泊以及湖场资源承包给胡金石经营，承包期限十年，自1998年起至2007年12月25日止。2001年12月30日，岳阳市云溪乡人民政府将争议湖泊作为合股经营的资产与江苏省射阳县合德镇蒯本兵签订《合股合同》，约定合作期限为2001年12月30日至2003年12月30日。2003年2月18日，云溪乡人民政府将争议湖泊承包给徐小毛经营，经营期限自2003年2月18日至2005年2月18日。2005年元月25日，云溪乡人民政府将争议湖泊公开招标给徐小毛经营，经营期限19年。2003年实行家庭联产承包责任制，黄泥沟渔场人均分配责任田地土地面积0.41亩。2007年11月26日，应黄泥沟群众要求，云溪乡人民政府作出决定：争议湖泊管理权暂仍属于乡人民政府；2024年后争议湖泊管理权交由黄泥沟渔场管理，但蓄洪、防汛工作仍由乡人民政府与区防汛抗旱指挥部统一调度和统筹安排；争议湖泊的土地权属，在上级人民政府没有重新确定前属于集体土地，土地所有权归集体所有但具体单位的权属界限以国土详查的红线图为准。2015年11月30日，湖南省民政厅作出《关于同意岳阳市云溪区划调整方案的批复》，同意云溪乡、永济乡、云溪镇成建制合并设立云溪镇。2016年3月21日，区人民政府作出《关于同意云溪镇建制村合并调整的批复》，同意将云溪镇建制村合并调整。2017年12月29日，湖南省民政厅作出《关于撤销岳阳市云溪区云溪镇设立云溪街道的批复》，同意撤销云溪镇，成建制设立云溪街道，以原云溪镇的行政区划为云溪街道的管辖范围。2018年9月17日，岳阳市人民政府办公室作出《关于设立云溪区松杨湖街道的批复》，同意设立松杨湖街道，将云溪街道东风、滨湖2个建制村划归松杨湖街道。原黄泥沟渔场现更名为岳阳市上湖养殖有限公司，属于松杨湖街道办事处乡镇企业。原黄泥沟渔场一组、二组，现分别为松杨湖街道东风村黄泥沟渔场一组、二组。2017年11月16日，东风村老虎咀组等另案原告向云溪区政府递交土地确权申请书，分别要求将争议的白杨湖（原黄泥沟上湖）土地权属确认为各自所有，云溪区政府依法予以受理并于2018年11月6日作出《土地权属争议处理决定书》（岳云政行决字〔2018〕2号），认定争议土地白杨湖（原黄泥沟上湖）的土地权属为国家所有。老虎咀组等另案原告不服，向岳阳市人民政府申请行政复议，岳阳市人民政府于2019年6月6日作出（岳政复决字〔2019〕3号）行政复议决定书，撤销了云溪区政府（岳云政行决字〔2018〕2号）土地权属争议处理决定书并要求重新对本案争议土地权属作出决定。2020年1月2日，云溪区政府作出本案岳云政行决字【2020】1号《土地权属争议处理决定书》，认定争议土地白杨湖（原黄泥沟上湖）的土地为国有土地，所有权属于国家。本案原告不服，向市政府申请复议，2020年4月27日，市政府作出岳政复决字【2020】15号《行政复议决定书》，维持了云溪区政府作出的的1号决定。另查明，2003年8月30日，云溪区政府向东风村颁发了编号为集体2003007号土地所有权证，东风村的土地范围其四至为东抵胜利村，南抵新铺村，西抵黄泥沟渔场，北抵樟树村，面积为682.15公顷。2003年11月29日，云溪区政府向黄泥沟渔场颁发了岳云集有（2003）第004号《集体土地所有权证》，核定图号为H-49-95-(36)的宗地图红线范围内104.32公顷土地归黄泥沟渔场集体所有。老虎咀组不服云溪区政府的颁证行为，于2011向临湘市人民法院提起诉讼，要求撤销云溪区政府颁发岳云集有（2003）第004号《集体土地所有权证》的行政行为，云溪区政府答辩认为黄泥沟渔场具备成为集体土地所有权主体的资格，并认为004号土地所有权合法有效。临湘市人民法院经审理，认为云溪区政府将004号土地登记在黄泥沟渔场的行政行为证据不足，未对登记的土地情况进行公告，程序违法，于2012年4月24日作出（2011）临行初字第11号行政判决书，判决撤销了云溪区政府作出的004号集体土地所有权证的行政行为。云溪区政府、黄泥沟渔场不服，向本院提起上诉。本院认为云溪区政府将老虎咀组的土地颁发给了黄泥沟渔场，认定事实错误，于2012年8月27日作出（2012）岳中行终字第10号行政判决书，判决维持了临湘市人民法院的一审判决。本院认为，《中华人民共和国物权法》第四十六条规定：矿藏、水流、海域属于国家所有。第四十七条规定：城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条规定：依据一九五0年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》（简称《六十条》）未划入农民集体土地范围内的土地属于国家所有。第十六条第二款规定：《六十条》公布时起至1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1、签订过土地转移等有关协议的；2、经县级以上人民政府批准使用的；3、进行过一定补偿或安置劳动力的；4、接受农民集体馈赠的；5、已购买原集体所有的建筑物的；6、农民集体所有制单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的。第十八条规定：土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。本案中，涉案白杨湖面积达835.4097余亩，从历史沿革看，白杨湖并未确权给原告，而是经县以上人民政府批准由黄泥沟农场（渔场）使用。原告虽然提交了004号集体土地所有权证宗地图，但该土地权证已被撤销，原告并无充分证据证实本案诉争的白杨湖（原黄泥沟上湖）归其集体所有。根据上述法律、法规规定，本案诉争的土地应当归国家所有。原告请求撤销市政府作出的岳政复决字【2020】15号《行政复议决定书》和云溪区政府作出的岳云政行决字【2020】1号《土地权属争议处理决定书》，确认黄泥沟上湖835.4097亩土地所有权为原告所有没有事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告岳阳市云溪区松阳湖街道东风村黄泥沟渔场一组、二组的诉讼请求。案件受理费50元，由原告岳阳市云溪区松阳湖街道东风村黄泥沟渔场一组、二组共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长  姚孟君审判员  王延红审判员  乔宝全二〇二〇年十月九日书记员  羿 林