福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽行终245号 上诉人（原审被告）莆田市荔城区人民政府，住所地福建省莆田市荔城区县巷**。 法定代表人柯金国，区长。 委托代理人吴从斌，男。 委托代理人吴林鹰，福建众益律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）司君蕊，女，1987年3月5日出生，汉族，现住福建省莆田市荔城区。 委托代理人武秀珍、庄玲，福建众益律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）黄秀英，女，1943年6月10日出生，汉族，住福建省莆田市荔城区。 被上诉人（原审原告）黄碧容，女，1972年7月22日出生，汉族，住福建省莆田市荔城区。 被上诉人（原审原告）黄碧芬，女，1974年4月28日出生，汉族，住福建省莆田市荔城区。 全体被上诉人共同委托代理人蔡莉莉、林丽萍，福建律海律师事务所律师。 原审第三人黄海峰，男，1977年4月22日出生，汉族，现住福建省莆田市荔城区。系上诉人司君蕊丈夫。 委托代理人武秀珍、庄玲，福建众益律师事务所律师。 上诉人莆田市荔城区人民政府（以下简称荔城区政府）、司君蕊因黄秀英、黄碧容、黄碧芬诉荔城区政府行政协议一案，不服宁德市中级人民法院（2019）闽09行初130号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 原审查明，原告黄秀英与黄元和系夫妻关系，黄元和已于2005年12月2日去世。黄秀英与黄元和共育有两女一男，即原告黄碧容、黄碧芬及第三人黄海峰。第三人黄海峰与第三人司君蕊之间系夫妻关系。位于莆田市荔城区××镇××村××号房屋未取得相关房屋所有权证书，但涉案房屋的土地均登记在黄元和名下，其于1993年分别取得荔集建（1993）字第064062号、第064066号《集体土地建设用地使用证》。该土地上的房屋被纳入荔城区2015年度第三批次建设用地项目征地范围。针对涉案房屋，2019年3月19日，莆田市院校扩建项目荔城区征地拆迁安置工作指挥部（以下称涉案项目指挥部）与第三人司君蕊签订《房屋征迁补偿安置协议书》（以下称被诉协议书）。三原告认为，该协议书侵犯其合法权益，向原审法院提起行政诉讼。另查明，涉案项目指挥部是荔城区政府成立的临时机构。 原审认为，行政机关作出行政行为应当认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法。本案行政协议所涉及的房产虽未取得房屋所有权证书，但土地均登记在黄元和名下。原告黄秀英系黄元和之妻，原告黄碧容、黄碧芬系黄元和之女，第三人黄海峰系黄元和之子。在黄元和已经去世的情况下，法定继承人均有继承的权利。且现有证据不足以证明，原告作为法定继承人已放弃继承权利。而涉案项目指挥部与第三人司君蕊签订协议确定涉案房产属于第三人司君蕊所有，主要证据不足，属认定事实不清，原告诉请撤销有理，依法予以支持。被诉协议书系由第三人司君蕊与涉案项目指挥部所签，该指挥部作为被告荔城区政府成立的临时机构，其法律后果应由被告荔城区政府承担。该协议中确定涉案房产系第三人司君蕊所有，侵犯了原告的合法权益，原告主张予以撤销有理，依法应予支持。被告及第三人认为行政协议没有侵犯原告合法权益，没有事实和法律依据，所提请求不予支持。因本案被诉行政协议系基于地上房产的征收补偿引发的，行政协议被撤销后，被告依法应当重新就涉案地上房产的征收履行补偿安置职责，重新作出行政处理。且政府如何作出行政处理，视征收人与被征收人双方的意见而定，双方达成协议的可签订行政协议，无法达成协议的，政府亦可依法作出行政决定。故原告要求原审法院判决被告就涉案房屋重新与三原告及第三人黄海峰签订房屋拆迁补偿安置协议，系行政机关具体行政事项，不属人民法院行政审判确定范围。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销第三人司君蕊与被告于2019年3月19日签订的《房屋征迁补偿安置协议书》。二、责令被告在法定期限内依法对被征收土地上房产作出补偿行政行为。 上诉人荔城区政府不服原审判决，向本院提起上诉，请求依法撤销原审判决，发回重审或改判驳回被上诉人的起诉或诉讼请求。主要理由是：本案行政争议以民事争议为基础，应当先行解决被上诉人与司君蕊、黄海峰之间的民事争议，原审程序违法，未告知当事人依法申请一并解决民事争议。上诉人已经对被征收房屋及土地作出安置，被上诉人与司君蕊、黄海峰之间的纠纷完全可以通过民事诉讼予以解决，不应提起行政诉讼，浪费社会公共资源。 上诉人司君蕊上诉称，原审判决撤销被诉协议书不当。主要理由是：政府在处理房屋征迁补偿安置等事宜时，按莆田市的惯例只与每户指派的一个代表签订协议，黄海峰作为涉案房屋共有人之一具有处置权，黄秀英因年迈不识字委托黄海峰处理，黄海峰自建房屋也包含在本次征迁范围内，其有权处置征迁补偿事宜，司君蕊作为黄海峰妻子，受黄海峰委托签订的被诉协议书合法有效，没有侵犯其他人合法权益。被上诉人之所以会起诉要求撤销被诉协议书，是因为家庭成员间财产分配无法达成一致意见，而对政府补偿方案并无异议，被上诉人可以另行提起分家析产或是共有物分割之诉，而被上诉人提起本案诉讼，并不能解决当事人之间的财产分配问题。综上，请求撤销原审判决。 被上诉人黄秀英、黄碧容、黄碧芬共同答辩称：被上诉人与司君蕊、黄海峰之间的家庭矛盾与荔城区政府作出的行政行为合法性无任何关系，并不能作为行政协议是否有效的基础，所以一审法院审理程序合法。按照民间习俗，没有几个家庭会将所有安置房全部安置在儿媳名下，司君蕊不同意七十岁的黄秀英及黄海峰与前妻所生女儿与其共同居住，要求另租房居住，因安置过渡费被司君蕊领走，租金都付不了，这样的家庭情况，黄秀英不可能同意黄海峰和司君蕊去签订补偿安置协议书；荔城区政府作出行政行为应当以法律为依据，而不是依据民间习俗，根据集体土地建设用地使用证，产权人为黄元和，黄元和为安置对象，黄元和过世后，黄海峰只是其中一个继承人，被上诉人并未授权黄海峰签订协议，更没授权司君蕊签订协议，黄海峰和司君蕊无权代表其他继承人选房或签订补偿安置协议。综上，请求驳回上诉，维持原判。 双方当事人向原审法院提交的证据，均经原审庭审举证、质证，并已随案移送本院。经审理，本院认同原审对本案证据的分析认定，原审认定的案件事实，有相关证据在案证明，本院予以确认。 本院另查明，经原审法院于庭审前释明后，被上诉人变更其诉讼请求为：判决撤销司君蕊与荔城区政府签订的被诉协议书，并责令荔城区政府与各被上诉人及黄海峰签订房屋征迁补偿安置协议书。原审庭审后，被上诉人只请求撤销司君蕊与荔城区政府签订的被诉协议书，书面撤回其他诉讼请求。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，行政行为主要证据不足的，人民法院判决予以撤销。本案中，根据被上诉人提供的集体土地建设用地使用证，涉案房屋的土地均登记于黄元和名下，黄元和去世后，各被上诉人和黄海峰均有继承权利，且没有相关证据证明各继承人放弃继承权，故荔城区政府成立的涉案项目指挥部签订被诉协议书时将司君蕊列为“乙方（被征迁人）”，并在没有授权委托证据的情况下同意由司君蕊单独在协议书上签字，被诉协议书认定事实不清、主要证据不足，依法应当判决予以撤销。由于本案是因土地征收引起的房屋补偿，荔城区政府依法具有补偿安置职责，其对涉案房屋的补偿安置应重新作出行政处理。原审认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，所作判决并无不当，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由均不能成立，本院对其上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人莆田市荔城区人民政府和上诉人司君蕊各负担25元。 本判决为终审判决。 审 判 长  林爱钦 审 判 员  余鸿鹏 代理审判员  黄吉明 二〇二〇年十月二十二日 书 记 员  陈美明 附：相关法律法规条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……