湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘行终1113号上诉人（原审原告）：瞿玲迪，女，1944年5月11日出生，汉族，住湖南省衡阳市石鼓区。委托代理人：陈知生，湖南溥天律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：衡阳市人民政府。住所地：衡阳市解放大道**。法定代表人：朱健，该市市长。委托代理人:黄璟。被上诉人（原审被告）：衡阳市住房和城乡建设局。。住所地：石鼓区环城北路**法定代表人：李向阳,该局局长。委托代理人:邓厚勇,该局工作人员。二被上诉人共同委托代理人：彭琦，湖南居安律师事务所律师。原审第三人：衡阳华侨城投资有限公司。住所。住所地：衡阳市石鼓区合江路**div>法定代表人:李晓光,该公司总经理。委托代理人：蔡汶，湖南居安律师事务所律师。瞿玲迪因与衡阳市人民政府（以下简称衡阳市政府）、衡阳市住房和城乡建设局（以下简称衡阳市住建局）及原审第三人衡阳华侨城投资有限公司（以下简称华侨城投公司）行政违法及行政赔偿一案，瞿玲迪不服衡阳市中级人民法院（2020）湘04行初66号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。原审原告瞿玲迪起诉称：一、撤销衡阳市住房和城乡建设局《关于瞿玲迪申请行政赔偿的答复书》；二、请求法院判决被告补偿瞿玲迪房产部分、构筑及附属物部分、土地部分计3749792元，提前搬迁奖励109748元，共计3859540元，产权置换511.95平方米，并按年利率6%支付从2014年12月20日起至补偿、置换到位时止占用4285581元资金的利息。三、本案的案件受理费由两被告承担。事实和理由：2014年12月20日被告违法拆除瞿玲迪已逝配偶所有的衡阳市××北宇星制革综合加工厂（以下称宇星厂），经依法评估后，一直未依据赔偿标准和数额对瞿玲迪进行补偿，瞿玲迪向本案二被告提出补偿申请，衡阳市政府未予以答复，衡阳市住房和城乡建设局答复不予赔偿，瞿玲迪遂提起本案诉讼。衡阳市中级人民法院经审理查明：1992年9月9日原衡阳市××北福利化工原料厂成立，属衡阳市工商行政管理局石鼓分局登记的集体所有制企业，因经营不善，1993年1月8日经原衡阳市××北区计划经济委员会同意，并向原城北区人民法院申请破产。1993年7月30日，原城北区人民法院裁定破产程序终结。宇星厂以破产并购方式购买原城北福利化工厂破产后的厂房和设备，企业性质仍为集体所有制。1996年11月25日宇星厂被注销。原城北福利化工厂被宇星厂并购后，其职工安置等一直未得到妥善解决。1998年11月12日，房产管理部门在宇星厂原有房产证的基础上为宇星厂核发新证，登记的房产面积共为731.65平方米，房屋类别仍为“集体所有房产”。2014年6月19日衡阳市政府作出《房屋征收决定公告》征收范围为湘江以西、蒸阳北路以东、蒸水河以北、北三环以南范围内的所有房屋。宇星厂在此征收范围之内。宇星厂的房产于2014年12月20日被拆除。2017年1月5日原城北福利化工原料厂厂方代表和原宇星厂代表在衡阳市石鼓区民政局就来雁新城赔偿问题进行协商，并达成了共识，由原城北福利化工原料厂厂方代表与来雁公司协商如何安置厂方职工问题，原宇星厂代表不得要求分配此款项；原宇星厂代表与来雁公司就厂房及设备补偿等问题进行协商，原城北福利化工原料厂厂方代表不得要求分配此款项。2019年7月29日，瞿玲迪向衡阳市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认衡阳市石鼓区人民政府拆除原衡阳市××北宇星制革综合加工厂的行政行为违法，并赔偿瞿玲迪的损失，后该院作出（2019）湘04行初110号行政裁定，驳回了瞿玲迪的起诉，瞿玲迪不服，提起上诉。本院作出裁定维持了该院（2019）湘04行初110号行政裁定，上述裁定生效后，瞿玲迪向本案二被告提出补偿申请，衡阳市政府未予以答复，衡阳市住建局答复不予赔偿（补偿），瞿玲迪遂提起本案诉讼。衡阳市中级人民法院认为：起诉必须符合法定条件，“一行为一诉讼”是人民法院受理行政案件的基本原则。在一个行政案件中，当事人可以针对同一被告作出的行政行为提出相关联的诉讼请求，但不能针对不同被告作出的多个行政行为一并提起诉讼。也就是说，在同一行政案件中，针对不同行政机关作出的不同行政行为提起诉讼，不符合行政诉讼的起诉条件。本案中，瞿玲迪的诉讼请求不仅包括判令撤销衡阳市住建局作出的《关于瞿玲迪申请行政赔偿的答复书》，还包括不服衡阳市政府的征收行为，要求补偿瞿玲迪房产部分、构筑及附属物部分、土地部分计3749792元，提前搬迁奖励109748元，共计3859540元，产权置换511.95平方米，并按年利率6%支付从2014年12月20日起至补偿、置换到位时止占用4285581元资金的利息，上述诉请涉及不同行政机关不同时间内作出的不同行政行为。经人民法院释明，瞿玲迪仍坚持在一个行政诉讼中提出以上全部诉讼请求，其起诉不符合“一行为一诉讼”的起诉条件。行政诉讼中，“有明确的诉讼请求”是指有明确的被诉行政行为。行政机关在实施征收行为的过程中会涉及一系列的行政行为，主要表现为征收决定、征收补偿决定、补偿安置方案、征收补偿协议、强制拆除等。本案中，瞿玲迪对征收行为不服，要求两被告对其补偿货币及实施产权置换，却不能明确被诉的行政行为。经人民法院释明，瞿玲迪仍坚持不予明确被诉的行政行为，属于诉请不明确之情形，其起诉不符合“有明确的诉讼请求”的起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”2019年7月29日，瞿玲迪就本案中的被征收房产对衡阳市石鼓区人民政府提起确认强拆行为违法及行政赔偿之诉，该院作出（2019）湘04行初110号行政裁定书，认定衡阳市石鼓区人民政府为适格被告，要求衡阳市石鼓区人民政府作为征收主体应当按照“会议纪要”（原告参与并签字同意）各方达成的共识，督促来雁公司、石鼓区民政局将征收补偿款分配到位，但以瞿玲迪超过法定起诉期限为由驳回其起诉，瞿玲迪不服，提起上诉，湖南省高级人民法院于2019年12月19日作出（2019）湘行终2199号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。综上，在生效裁判文书已确认瞿玲迪涉本案房产的征收主体后，瞿玲迪又以衡阳市政府和衡阳市住建局为被告，提起撤销及支付补偿费之诉，明显不当。经一审法院释明，瞿玲迪不同意变更被告，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第一款（一）项、第六十九条第一款（三）项之规定，裁定如下：驳回原告瞿玲迪的起诉。原告瞿玲迪预交的案件受理费50元，予以退还。当事人在一审法院诉讼中提供的证据均随卷移送本院。一审法院采信的证据可作为认定本案事实的依据。本院查明的其他事实与一审法院查明的事实一致。本院二审另查明，2019年12月30日，瞿玲迪向衡阳市住房和城乡建设局提交了《赔偿申请书》，请求衡阳市政府、衡阳市石鼓区政府、衡阳市国有土地上房屋征收管理办公室请求赔偿其房产部分、构筑及附属物部分、土地部分计4175833元，提前搬迁奖励109748元，共计4285581元，并按年利率6%支付从2014年12月20日起至补偿、置换到位时止占用元资金的利息1315967元，共计5601548元。衡阳市住房和城乡建设局于2020年2月26日作出《关于瞿玲迪申请行政赔偿的答复书》，认为瞿玲迪申请赔偿请求不成立，决定不予以赔偿。理由如下：（一）宇星厂的拆除行为合法，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》规定的申请行政赔偿权利的范围。（二）宇星厂权益归属存在争议，补偿款无法分配。（三）瞿玲迪不是宇星厂拆除的适格赔偿申请人。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定:“人民法院审理行政案件,对行政行为是否合法进行审查。”第四十九条第三项规定:“提起诉讼应当符合下列条件:(三)有具体的诉讼请求和事实根据;……”根据上述法律规定,人民法院通过审理被诉行政行为的合法性来监督行政机关依法行使职权,而被诉行政行为作为合法性的审查对象,亦决定了人民法院审理和裁判的范围。在行政诉讼之中,“有具体的诉讼请求”是法定起诉条件之一,通常认为“有具体的诉讼请求”主要是指要有确切具体的被诉行政行为。在一个行政案件中,被诉行政行为一般是指行政机关作出的一个行政行为,或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为。若公民、法人或其他组织对被诉行政行为不服提起行政诉讼的,应以作出被诉行政行为或者共同作出被诉行政行为的行政机关为被告。尽管公民、法人或其他组织在起诉时可以提出多项具有事实关联或内在逻辑牵连的诉讼请求,但作为诉讼请求基础的被诉行政行为却须只有一个。在无法律规定的情况下,除非存在关联事实等特殊情况及出于诉讼经济的便宜考虑,一般不得在一个行政案件中将两个或两个以上的行政行为列为被诉行政行为。“一行为一诉”是人民法院行政诉讼立案的基本原则。但是,在司法实践之中,当事人及其委托诉讼代理人对行政诉讼法相关规定欠缺足够的了解和认识,同时起诉数个存在事实关联及内在逻辑牵连的行政行为,违背了“一行为一诉”原则。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第三款规定,人民法院应当进行必要的指导和释明,以便协助诉讼能力不足的公民、法人或其他组织在一个行政案件中恰当确定一个被诉行政行为。人民法院应当予以释明,当事人拒绝按照释明内容修改起诉状的,法院不宜以起诉多个行政行为违背“一行为一诉”原则为由不予受理或驳回起诉;可根据案情分别对被诉行政行为是否符合起诉条件逐一进行审查,对于符合立案受理条件的被诉行政行为应当予以受理。以促公正、及时和实质化解行政争议,减少当事人诉累,避免程序空转。本案中，瞿玲迪的起诉要求有1.判令撤销衡阳市住房和城乡建设局作出的《关于瞿玲迪申请行政赔偿的答复书》。2.不服衡阳市政府的征收行为，要求补偿瞿玲迪房产部分、构筑及附属物部分、土地部分等至补偿、置换到位时止占用4285581元资金及利息。上述诉请涉及不同行政机关不同时间内作出的不同行政行为。经一审人民法院庭审中多次释明，瞿玲迪仍坚持在一个行政诉讼中提出以上全部诉讼请求，其诉讼请求系针对不同行政机关作出的多项不同行政行为提起的起诉,对此,法院可以审查被诉各项行政行为是否符合法定起诉条件,符合条件的应予以受理。2019年7月29日，瞿玲迪就本案中的被征收房产对衡阳市石鼓区人民政府提起确认强拆行为违法及行政赔偿之诉，衡阳市中级人民法院作出（2019）湘04行初110号行政裁定书，认定衡阳市石鼓区人民政府为适格被告，要求衡阳市石鼓区人民政府作为征收主体应当按照“会议纪要”（原告参与并签字同意）各方达成的共识，督促来雁公司、石鼓区民政局将征收补偿款分配到位，但以瞿玲迪超过法定起诉期限为由驳回其起诉，瞿玲迪不服，提起上诉，本院于2019年12月19日作出（2019）湘行终2199号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。综上，在生效裁判文书已确认瞿玲迪涉本案房产的征收主体后，瞿玲迪又以衡阳市政府和衡阳市住建局为被告，提起支付补偿费之诉，属于重复起诉，应驳回起诉。在本案二审期间，在法庭的释明下，瞿玲迪表示变更其诉讼请求为判令撤销衡阳市住房和城乡建设局作出的《关于瞿玲迪申请行政赔偿的答复书》。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在违法行使行政职权侵犯财产权的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，瞿玲迪申请赔偿的衡阳市住房和城乡建设局没有对瞿玲迪作出任何被确认违法的行政行为，不是适格的赔偿义务机关，瞿玲迪也不是适格的赔偿请求人。故，衡阳市住房和城乡建设局对瞿玲迪作出不予赔偿的决定结论并无不当。瞿玲迪要求撤销《关于瞿玲迪申请行政赔偿的答复书》的理由没有事实和法律依据，本院不予支持。本案可以明确瞿玲迪的诉讼请求后判决驳回瞿玲迪诉讼请求。但考虑两种裁判结论对当事人没有实际意义，为节约司法成本，减少当事人诉累，原审裁定可予以维持。综上，一审裁定认定事实基本清楚，审判程序合法。上诉人瞿玲迪上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  戴远志审判员  夏 阳审判员  余旭东二〇二〇年十月三十日书记员  朱佳钰