安徽省合肥市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖01行终677号 上诉人（原审原告）中建电子信息技术有限公司，住所地北京市海淀区三里河路**中建大厦******，统一社会信用代码911101081000183558。 法定代表人孙庆军，董事长。 委托代理人汪珏，安徽万世律师事务所律师。 委托代理人王昭文，安徽万世律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）合肥市公共资源交易监督管理局，住所地安，住所地安徽省合肥市滨湖新区南京路**v> 法定代表人胡宏同，局长。 委托代理人鲍进，安徽元贞律师事务所律师。 委托代理人周川，安徽元贞律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）合肥市人民政府，住所地安徽省合，住所地安徽省合肥市东流路** 法定代表人凌云，市长。 委托代理人杨忠，合肥市司法局工作人员。 原审第三人讯飞智元信息科技有限公司，住所地合肥市高新区，住所地合肥市高新区望江西路**讯飞大厦**3401007430953544。 法定代表人陈涛，执行董事。 委托代理人章顺乐，公司员工。 原审第三人安徽诚信项目管理有限公司，住所地合肥市包河区烟墩街道徽，住所地合肥市包河区烟墩街道徽州大道**要素大市场****007981386221。 法定代表人何平，执行董事。 委托代理人孔甜妹，安徽元贞律师事务所律师。 上诉人中建电子信息技术有限公司（以下简称中建电子公司）与被上诉人合肥市公共资源交易监督管理局（以下简称合肥市公管局）、被上诉人合肥市人民政府、原审第三人讯飞智元信息科技有限公司（以下简称讯飞智元公司）、原审第三人安徽诚信项目管理有限公司（以下简称诚信管理公司）公共资源行政处理及行政复议一案，不服安徽省合肥市包河区人民法院（2020）皖0111行初81号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，合肥市重点工程建设管理局委托诚信管理公司对中国科学院量子信息与量子科技创新研究院1号科研楼智能化工程专业承包项目公开招标。2019年12月5日诚信管理公司发布的《招标公告》及同年12月18日发布的《中国科学院量子信息与量子科技创新研究院1号科研楼智能化工程专业承包答疑、延期及补充公告》，投标资格规定：投标人2014年1月1日以来（以合同签订时间为准）完成的公共建筑智能化工程供货及安装项目业绩：1.单项合同金额在6000万元（含6000万元）-7000万元（不含7000万元）的，每提供1个得2分。2.单项合同金额在7000万元及以上的，每提供1个得3分。…本项满分十分”。关于“业绩要求”明确规定：“1.本招标文件中要求的业绩须为已供货安装完毕并验收合格的业绩，投标文件中须同时提供以下业绩证明资料：（1）业绩合同扫描件；（2）与该业绩对应的项目已供货安装完毕并验收合格的证明资料（扫描件），如验收报告或业主（或合同甲方）证明。注：（1）验收报告、业主（或合同甲方）证明须加盖业主单位或合同甲方公章（所提供的证明材料上已有业主单位或合同甲方公章的除外），否则评标委员会不予认可；……。2.如投标人提供的上述1要求的业绩证明资料均未能明确反映出招标文件所要求的内容的[如合同总金额、项目经理（项目负责人）名称、合同签订时间]，应另附业主（或合同甲方）证明资料予以明确说明，须加盖业主单位或合同甲方公章，否则评标委员会不予认可。”等内容。2020年1月3日开标，经评标委员评审推荐中建电子公司为第一中标候选人，中标价为62472120.50元，总得分为94.06；讯飞智元公司为第二中标候选人，投标报价为69070000元，总得分为93.67。2020年1月9日，讯飞智元公司向诚信管理公司提出异议，诚信管理公司对异议内容进行了书面回复。讯飞智元公司对异议答复不服，于2020年1月21日，向合肥市公管局提出投诉，2020年3月11日合肥市公管局作出合公决（2020）48号《投诉处理决定书》（以下简称48号《决定书》），决定：责令本项目评标委员会对不按照招标文件规定的评标标准和方法评标的行为予以改正。中建电子公司不服该决定，向合肥市人民政府申请行政复议，合肥市人民政府经书面审理后，作出合复决（2020）64号《行政复议决定书》（以下简称64号《决定书》），维持48号《决定书》。 原审法院另查明，中建电子公司投标时提交的业绩材料中有2016年8月14日安徽水利开发股份有限公司（甲方）与中建电子公司（乙方）签订的《蚌埠市监管中心项目二期工程施工合同书（智能化系统工程）》，载明：工程名称为蚌埠市监管中心，分包范围为监管中心智能化系统工程，开始工作日期2016年8月15日，结束工作日期2016年11月25日，总日历工作天数103天，项目名称包括智能化安装、智能化机房、安全文明费用，工程实行固定总价承包，总价合计49390967.84元，总价包含为完成工作内容所需支付的一切费用和拟获得的利润，包含税金等。中建电子公司另提供《补充协议书》载明：双方原于2016年8月签订的《智能化系统工程》施工合同，现因设计变更及建设单位要求，在原合同外增加工程量，本协议单价暂定24862395元，实行固定单价承包等，本协议一式陆份，甲方执五份，乙方执一份，双方签字盖章后生效，甲方栏有盖章但未有签字，协议下方未有签订时间。中建电子公司提供2020年1月1日，安徽水利开发股份有限公司监管中心项目部出具的《证明》载明：我公司于2016年8月与中建电子公司签订了合同《蚌埠市公安局监管中心项目二期工程智能化系统工程》合同金额4939.096784万元，因设计变更及建设单位要求，增加部分签订补充合同协议，对原合同进行补充，补充合同协议金额2486.2395万元，总计合同金额为7425.336334万元。该项目已经竣工验收，特此证明。此证明仅作为投标使用。 原审法院另查明，合肥市公管局于2020年3月3日向中建电子公司工作人员冯浩调查询问时，冯浩称项目目前在审计，决算价现在不清楚。2018年11月，中建电子公司将蚌埠市监管中心项目二期工程智能化系统工程作为业绩参与蒙城县新档案馆室内装修和智能化系统工程项目投标，公示的金额为49390967.84元。 原审法院认为，根据《合肥市公共资源交易管理条例》第六条的规定，合肥市公管局作为涉案公共资源交易活动项目的监督管理机构，对合肥市行政区域内公共资源交易实行统一监督管理，包括受理公共资源交易投诉、依法查处公共资源交易中的违法行为、建立公共资源交易信用管理制度等。据此，合肥市公管局对涉案项目的投标是否违法有权进行调查处理。 诚信管理公司对中国科学院量子信息与量子科技创新研究院1号科研楼智能化工程专业承包项目公开招标投标资格规定：投标人2014年1月1日以来（以合同签订时间为准）完成的公共建筑智能化工程供货及安装项目业绩：1.单项合同金额在6000万元（含6000万元）-7000万元（不含7000万元）的，每提供1个得2分。2.单项合同金额在7000万元及以上的，每提供1个得3分。…本项满分十分”。关于“业绩要求”明确规定：“1.本招标文件中要求的业绩须为已供货安装完毕并验收合格的业绩，投标文件中须同时提供以下业绩证明资料：（1）业绩合同扫描件；（2）与该业绩对应的项目已供货安装完毕并验收合格的证明资料（扫描件），如验收报告或业主（或合同甲方）证明。注：（1）验收报告、业主（或合同甲方）证明须加盖业主单位或合同甲方公章（所提供的证明材料上已有业主单位或合同甲方公章的除外），否则评标委员会不予认可；……。2.如投标人提供的上述1要求的业绩证明资料均未能明确反映出招标文件所要求的内容的[如合同总金额、项目经理（项目负责人）名称、合同签订时间]，应另附业主（或合同甲方）证明资料予以明确说明，须加盖业主单位或合同甲方公章，否则评标委员会不予认可。”因补充协议约定的系暂定价，并非最终确定价，而合肥市公管局于2020年3月3日向中建电子公司工作人员冯浩调查询问时，冯浩称项目目前在审计，决算价现在不清楚。说明中建电子公司投标时工程总价款尚未确定；中建电子公司在提交的安徽水利开发股份有限公司监管中心项目部出具的作为投标使用的业绩《证明》中未由业主单位或合同甲方盖章，且该《证明》注明仅为投标使用，依上述规定评标委员会应不予认可。再者中建电子公司以同一项目申请蒙城县新档案馆室内装修和智能化系统工程项目投标公示的金额为49390967.84元，同一项工程业绩与本案为投标而使用的业绩自相矛盾，结合《证明》注明仅为投标使用，足以佐证《证明》系为本次投标而出具。且该《证明》与冯浩陈述不一致（2020年3月3日原告工作人员调查询问冯浩时，冯浩称“项目目前在审计，决算价现在不清楚”），故中建电子公司提供的安徽水利开发股份有限公司监管中心项目部出具的《证明》不能证明原告绩为7425.336334万元。因此，合肥市公管局认定评标委员会不按照招标文件规定的评标标准和方法评标，事实清楚，证据充分。合肥市公管局受理讯飞智元公司的投诉后，向中建电子公司送达了《投诉调查通知书》，听取了其陈述、并进行了调查核实，进而作出案涉处理决定书并依法送达，程序合法。综上，合肥市公管局针对讯飞智元公司投诉作出的处理决定，事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确。合肥市人民政府在行政复议程序中，根据查明的事实，作出维持原行政行为的复议决定，程序合法。中建电子公司的诉讼请求，没有事实和法律依据，该院不予支持，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决驳回中建电子公司的诉讼请求。 中建电子公司不服一审判决，向本院提出上诉。 上诉人上诉称，一、原审判决认定“被告合肥市公管局认定评标委员会不按照招标文件规定的评标标准和方法评标，事实清楚，证据充分”的几点事实和理由，存在根本性、常识性错误。原审判决没有对被上诉人合肥市公共资源交易监督管理局作出投诉处理决定这一具体行政行为时，所认定的理由及依据正确与否依法进行合法性审查认定，而是另外以新的理由及事实作为认定被上诉人合肥市公共资源交易监督管理局作出的行政决定“事实清楚，证据充分”的依据，这违背了行政诉讼的基本规则，且有悖于招投标活动的基本常识。 第一，本案被上诉人合肥市公共资源交易监督管理局作出的行政决定理由是：评标委员会对案涉“蚌埠市监管中心项目二期工程智能化系统工程”业绩给予中建电子信息技术有限公司相应得分，系未按照招标文件规定的评标标准和方法进行评审。对于这一个既专业又简单的问题，至少须从以下四个方面审查：（一）、本次招标文件规定的业绩要求；（二）、上诉人投标文件提交的业绩证明材料；（三）、评标委员会在评审时给予该项目业绩相应得分的具体理由及依据的资料，是否存在未按照招标文件规定的评标标准和方法评标的情形；（四）、被上诉人合肥市公共资源交易监督管理局认为评标委员存在未按照招标文件规定的评标标准和方法评标，不应给予业绩相应得分的理由及依据是否充分并成立。具体为：（一）、招标文件规定的业绩要求：投标人2014年1月1日以来(以合同签订时间为准)完成的公共建筑智能化工程供货及安装项目业绩：1.单项合同金额在6000万元(含6000万元)-7000万元(不含7000万元)的，每提供1个得2分。2.单项合同金额在7000万元及以上的，每提供1个得3分。还规定“投标文件须同时提供以下业绩证明资料（1）业绩合同扫描件；（2）与该业绩对应的项目已供货安装完毕并验收合格的证明资料（扫描件），如验收报告或业主（或合同甲方）证明。如投标人提供的上述1要求的业绩证明资料均未能明确反映出招标文件所要求的内容（如合同总金额、项目经理名称、合同签订时间），应另附业主（或合同甲方）证明资料予以明确说明，经加盖业主单位或合同甲方公章，否则评标委员会不予认可”。综上可以归纳业绩主要要求为：1、2014年1月1日以来已完成的项目；2、单项合同金额在6000万元或7000万元以上；3、项目已供货安装完毕并验收合格。需要提供的业绩证明资料：（1）业绩合同；（2）项目已供货安装完毕并验收合格的验收报告或证明。（二）、上诉人投标文件提供的“蚌埠市监管中心项目二期工程智能化系统工程”项目业绩证明资料为，《蚌埠市监管中心项目二期工程施工合同书(智能化系统工程)》、《补充协议》、《智能建筑分部工程质量验收记录》、《证明》。其中《蚌埠市监管中心项目二期工程施工合同书(智能化系统工程)》合同金额49390967.84元，《补充协议》合同金额24862395.5元，总计合同金额74253363.34元，满足单项合同金额7000万元以上要求；《智能建筑分部工程质量验收记录》记载项目于2018年9月验收合格，满足项目已供货安装完毕并验收合格的要求；《证明》主要内容为证明《蚌埠市监管中心项目二期工程施工合同书(智能化系统工程)》和《补充协议》总计合同金额74253363.34元并已竣工验收，《证明》盖的是项目部印章，不是单位公章。但根据上述招标文件业绩要求（2）规定看，验收报告与业主（或合同甲方）证明应为或有资料，并非必要资料，提供了验收报告，实际上就不必要再提供证明，也就是说在前述施工合同、补充协议、验收记录业绩证明资料其形式和内容上已经满足招标文件规定的业绩要求的情况下，《证明》的有、无，《证明》形式上的缺陷等，并不影响评标委员会给予该项业绩得分的评审，《证明》实际是一份多余的业绩资料。（三）、审查评标委员会在评审时给予该项目业绩相应得分究竟依据怎样的理由和哪些资料，存在哪些未按照招标文件规定的评标标准和方法评标的情形，首先就必须要搞清楚评标委员会在评标评审阶段评标过程，而真实、客观、完整反映上述评标过程的只有《评标报告》，但截至本案一审，被上诉人合肥市公共资源交易监督管理局始终拒不提供完整的《评标报告》，以至于到目前我们都不清楚评标委员会给予业绩得分依据的是哪些资料及具体理由，尤其是《证明》是否作为业绩得分的必要资料，还是或有资料，试想如果对评标委员会的评审理由及依据都不清楚，怎么去审查和判断评标委员会是否按照评标文件规定的评标标准和方法进行评标的呢？如此作出的判决只能是事实不清。对此，上诉人在一审时就以被上诉人合肥市公共资源交易监督管理局持有该证据且对上诉人有利为由，依法申请法院责令被上诉人合肥市公共资源交易监督管理局提供，但原审法院未作出任何回复。（四）被上诉人合肥市公共资源交易监督管理局在作出的《投诉处理决定书》中，认为不应给予业绩相应得分的理由及依据主要为：1.认为《补充协议》无签订日期和甲方签字，不符合招标文件要求；2.认为《智能化建筑分部工程质量验收记录》只能证明主合同工作量已经供货安装完毕并验收，不能证明补充协议规定的新增工作量已经供货安装完毕并验收；3.认为《证明》未加盖业主单位或合同甲方公章。对此，按照规定原审法院应当紧紧围绕上述理由予以审查，如果事实清楚，证据充分，依法应予维持，如果事实不清，主要证据不足，则依法应予撤销。但是一审法院在判决理由中，不但没有依法对被上诉人合肥市公共资源交易监督管理局认定的上述理由，依据的事实与证据，作出任何审查评判意见，却在判决中以不同于被上诉人合肥市公共资源交易监督管理局行政决定的其他理由及事实，作为认定被上诉人合肥市公共资源交易监督管理局作出的行政决定事实清楚、证据充分的理由及依据，这不荒唐吗！不同的理由，不同的事实依据，本身即说明至少其中一个理由不充分，甚至错误，怎么反而可以证明另外一个事实清楚、证据充分呢？何况，一审法院认定的理由和事实本身更不成立，更违背常识。 第二、一审法院认定的“关于不按照招标文件规定的评标标准和方法进行评标”的理由错误，违背常识，更不能成立。1.一审法院认为《补充协议》约定的系暂定价，并非最终确定价，项目目前在审计，决算价现在不清楚，说明投标时工程总价格尚未确定，故不能证明上诉人业绩为74253363.34元。首先，招标文件对项目业绩金额的要求是“单项合同金额”，并非“项目决算金额”。项目是否最终决算，最终决算价是多少，并非招标文件关于项目业绩的金额要求。实践中，招投标项目业绩金额要求，要么是单项合同金额，要么是单个合同金额，其金额均以“合同”金额为依据，至今未发现招投标项目业绩要求以项目决算金额为依据的案例。合同金额具有确定性，而项目决算往往周期长，争议大，很难有一个确定的金额，有时还需要通过多次审核，甚至通过司法鉴定，法院多级反复审判，最终才能予以确定，往往项目结束后数年后都不能最终确认，故招投标中就没有将决算金额作为业绩金额要求的。一审法院该项认定显然太不专业，违背常识。其次，工程建设施工合同中约定的暂定价就是合同价，实践中很多工程建设施工合同在合同价款中都将合同价约定为暂定价，并约定最终价款以结算审计为准，这种约定符合施工合同行业惯例。2.《证明》未由业主单位或合同甲方盖章，应不予认可。《证明》确实盖的是安徽水利开发股份有限公司监管中心项目部印章，不是单位章，客观上说，《证明》形式上确实不符合招标文件对“证明”的要求。如前所述，如果《证明》不是“或有材料”，如果上诉人没有提供《施工合同》、《补充协议》、《验收记录》业绩证明资料，且这些资料不能满足招标文件规定的单项合同金额7000万元以上，项目并已供货安装完毕并验收合格的业绩要求，如果评标委员会仅仅就是依据《证明》资料，才给予项目相应业绩得分的，则无疑一审法院认定的理由尚有一定道理。但是，招标文件对于《证明》规定的是就是一种“或有”材料，而不是“必有”材料，在其他业绩资料已经满足招标文件业绩要求的情况下，其提供与否，证明文件本身是否符合要求，应不影响对业绩得分的评审。从某种角度看，上诉人提供《证明》，既是出于一种“多多益善”，也是一种“画蛇添足”。3.一审法院还认为上诉人在蒙城县新档案馆项目中提供的投标业绩为49390967.84元，与本案投标业绩74253363.34元，自相矛盾。首先，依评审规则规定，评标委员会在对投标文件资料进行评审时，无须也不允许依靠投标文件之外的其他事项。其次，蒙城县新档案馆项目的业绩要求为单项合同金额为2000万元以上，故上诉人在该项目投标时，依据业绩金额要求，只需要提供一份合同金额为49390967.84元的施工合同即可满足业绩要求。而本项目业绩金额要求为单项合同金额须6000万元以上才给予相应得分，故提供了该项目签订的两个合同即主合同与补充协议，两个合同金额总计为74253363.34元，可满足本次招标文件业绩要求。这完全是上诉人依据不同项目招标对业绩的不同要求，而做出的技术性处理，相互间既不关联，也不存在自相矛盾。综上，一审法院最终以《证明》不能证明上诉人业绩为74253363.34元，以此认为“被告合肥市公管局认定评标委员会不按照招标文件规定的评标标准和方法评标，事实清楚，证据充分”，显然是认定事实错误，证据不充分，不能成立。 第三，被上诉人合肥市公共资源交易监督管理局在投诉处理决定书中认定的评标委员会不按照招标文件规定的评标标准和方法评标理由不能成立。1.被上诉人合肥市公共资源交易监督管理局认为《补充协议书》无签订日期和甲方签字，不符合招标文件要求，没有依据。首先，招标文件并没有要求业绩合同或补充协议须有甲方签字，法律上也没有类似的要求，上诉人提供的其他项目业绩证明资料，有的合同也没有甲方签字，如重庆农村商业银行大厦项目合同、长沙市国金中心项目合同、南宁市轨道交通2号线项目合同等，（见被上诉人合肥市公共资源交易监督管理局的证据4投标文件），上述合同甲方均未签字，但均被评审为有效业绩，各方也无异议。其次，《补充协议书》虽无签订日期，但依据招标文件业绩要求规定2，即“如投标人提供的上述1要求的业绩证明资料均未能明确反映出招标文件所要求的内容（如合同总金额、项目经理名称、合同签订时间），应另附业主（或合同甲方）证明资料予以明确说明，经加盖业主单位或合同甲方公章，否则评标委员会不予认可”，因《补充协议书》通常都是签订在主合同之后，根据主合同签订时间（2016.8.14）以及《补充协议书》内容，可以明确反映出《补充协议书》签订时间应在2016年8月之后，符合招标文件规定的业绩合同时间应在2014年1月1日之后的要求，能够满足招标文件要求。2、被上诉人合肥市公共资源交易监督管理局认为《智能化建筑分部工程质量验收记录》只能证明主合同工作量已经供货安装完毕并验收，不能证明补充协议规定的新增工作量已经供货安装完毕并验收，与事实不符。《智能化建筑分部工程质量验收记录》就是用以证明施工项目已经供货安装完毕并验收的常用材料，上诉人提供的其他业绩证明资料，也是类似资料，均被认定为有效业绩，不曾有异议，对此，甚至连第三人讯飞智元信息科技有限公司在异议函及投诉书中也未提出异议，因为这符合智能化专业工程特征，作为专家评委，依据资料，按照常理，只能做出整个项目均已供货安装完毕并验收的评判意见。何况调查事实已经证明，案涉“蚌埠市监管中心项目”早在2018年9月就已全面验收并交付使用。而且，虽然合肥市公共资源交易监督管理局在《投诉处理决定书》中列举了该理由，但其在《行政复议答复书》，以及在《行政诉讼答辩状》中，均没有再提出该理由，这足以说明被上诉人合肥市公共资源交易监督管理局事实上也认为其在《行政投诉处理决定书》认定的该项理由明显证据不足。3、被上诉人合肥市公共资源交易监督管理局认为《证明》形式上未加盖业主单位或合同甲方公章，不予认可，同样错误。如前所述，根据招标文件业绩证明资料规定，（2）与该业绩对应的项目已供货安装完毕并验收合格的证明资料，如“验收报告或业主（或合同甲方）证明”，“业主证明”显然为“或有”材料，并非“必有”材料，在上诉人已经提供了验收报告资料情况下，对于是否应当提交业主证明，以及提交的证明形式是否符合规定，均不影响评委对该项业绩的评审。故《投诉处理决定书》认定的以上事实和理由，主要证据不足，均不成立。 第四，被上诉人合肥市人民政府维持理由不能成立。1.复议机关合肥市人民政府认为案涉主合同和《补充协议书》是两个虽有联系但各自互相独立的合同，证据不足，与事实不符。从《补充协议书》的名称及内容来看不可能是各自独立合同，其名称为“补充协议书”，意思明显对主合同的补充；内容为“甲、乙双方原于2016年8月签订《智能化系统工程》施工合同，现因设计变更及建设单位要求，在原合同外增加了部分工程量，就新增工作内容现补充如下”，“四，除上述增补内容外，其他所有条款均参照原施工合同不变”。据上协议内容，依常理评判，《补充协议书》只能是基于同一个施工项目，对主合同的补充，与主合同系一个有机整体，不可能将主合同与《补充协议书》评判为两个各自独立的合同。2.复议机关认为《智能化建筑分部工程质量验收记录》只能证明主合同工作量已经供货安装完毕并验收，不能证明补充协议规定的新增工作量已经供货安装完毕并验收，与事实不符。（理由同上）。3.复议机关认为《证明》形式上未加盖业主单位或合同甲方公章，不予认可，同样错误。（理由同上）。故复议机关作出维持决定的以上三点事实理由，主要证据不足，均不成立。 第五，案涉项目评标委员会给予上诉人“蚌埠市监管中心项目二期工程智能化系统工程”业绩得分完全正确，符合和满足招标文件的相应规定。案涉项目评标委员会对于是否符合评标文件的业绩要求进行了两次评审，第一次是评标评审，第二次是异议评审。首先看评标评审，本次招标文件关于业绩证明资料的要求可以归纳为：1、2014年1月1日以来已完成的项目；2、单项合同金额在6000万元以上；3、验收报告或证明。上诉人提供的“蚌埠市监管中心项目二期工程智能化系统工程业绩”证明材料为：1、施工合同，2、补充协议书，3、验收记录，4、证明。根据招标文件制定的评标规则第三章投标人须知第25条规定的评标规则和否决事项，主要为：投标文件应实质上响应招标文件要求，没有重大偏离或保留（25.3），评标委员会决定投标文件的响应性及符合性是根据投标文件本身的内容，而不要求其他外部证据（25.6），评标委员会经评审，认为上诉人提供的业绩资料能够响应和满足招标文件的要求，应给予相应得分。可以看出，这次评审评标委员会是完全按照招标文件规定的评标标准和方法进行评标的，没有任何地方存在不按照评标标准和方法进行评标的情况。再看异议评审阶段。在原审第三人讯飞公司提出异议后，针对其异议事项1即业绩资料弄虚作假，业绩工程不符合公共建筑以及上诉人的澄清说明资料，经过再次评审，上诉人的业绩资料符合招标文件的要求。而事实证明，评标委员会作出的评审意见，与被上诉人合肥市公共资源交易监督管理局在处理投诉时，向合同甲方安徽水利开发有限公司、业主单位等单位协查回复的事实一致，得到印证，完全正确。即：1.投标文件业绩资料均真实；2.《补充协议》签订于2018年12月，在2014年1月1日以后；3.《施工合同》、《补充协议》为同一项目，合同金额为74253363.34元；4.项目已于2018年9月施工完毕并验收合格。因此，如果要以投诉受理后的调查事实来审查和判断评标委员会的评审是否正确的话，上述事实已经足以证明上诉人投标业绩资料符合招标文件要求，不可能得出上诉人业绩不满足招标文件要求的结论，更不可能得出《证明》内容不属实的结论。但是，被上诉人合肥市公共资源交易监督管理局却在作出行政决定时，隐瞒了上述协查及回复的所有调查材料，隐瞒了对上诉人有利的客观真实证据材料。（对此，上诉人依法申请一审法院责令被上诉人提供，一审法院却未给予任何回复）。综上，无论是评标评审阶段，还是异议评审阶段，亦或是投诉处理阶段，依据招标文件，评标委员会作出的“上诉人提交的业绩资料满足招标文件业绩要求给予相应得分”的评审结论正确，不存在未按照招标文件规定的评标标准和方法评标的情形。 二、被上诉人合肥市公管局作出的行政处理决定还存在其他违法情形，应予撤销。 第一、被上诉人合肥市公共资源交易监督管理局的决定超越职权，其受理及认定处理的事项，不在第三人讯飞智元信息科技有限公司异议事项和投诉事项范围，违反了《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》规定的“异议事项前置”规定。原审第三人讯飞智元信息科技有限公司提交的《异议函》中记载的异议事项1为：“蚌埠市监管中心项目业绩合同涉嫌弄虚作假，业绩类别不符合招标文件要求”，其中业绩合同涉嫌弄虚作假指的是合同金额应为4939万元，业绩类别不符合招标文件要求指的是蚌埠市监管中心项目不是“公共建筑”。在其异议事项中并没有关于项目整体供货未安装完毕并验收合格的事项，也没有评标委员会不按照招标文件规定的评标标准和方法进行评审的事项。异议答复后，原审第三人讯飞智元信息科技有限公司向被上诉人合肥市公共资源交易监督管理局的投诉事项（一）为：蚌埠市监管中心项目二期智能化工程业绩合同不符合招标文件要求，具体为该项目业绩系原合同和补充协议共同构成，原合同和补充协议系两份独立的合同，与招标文件要求的得分业绩不符。可见，投诉事项中也没有关于项目整体供货未安装完毕并验收合格的投诉事项，更没有评标委员会不按照招标文件规定的评标标准和方法进行评审的投诉事项。据上，根据工程建设项目招标投标活动投诉异议事项前置的规定，以及《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第十二条规定：有下列情形之一的，不予受理，（六）投诉事项应先提出异议没有提出异议的。以及第二十条第二项的规定，行政监督部门应当根据调查和取证情况，对投诉事项进行审查，按照下列规定作出处理决定：（2）投诉情况属实，招标投标活动确实存在违法行为的，依据《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国招标投标实施条例》及其他有关法规、规章作出处罚。由此可见，行政监督部门对异议事项范围之外的投诉事项不应受理并作出处理，对投诉的审查处理范围应限于“投诉事项”，对投诉事项范围之外的行为则不能在投诉行政行为中予以审查处理，即使确实存在其他违法行为依法也应另案处理，否则，即超越了对投诉事项处理的行政职权。 第二、被上诉人合肥市公共资源交易监督管理局的行政决定存在滥用职权、干预评标委员会独立评标的情形。根据本次招标文件第三章28.1条、第五章8条、9.2条、10条规定，以及其他相关法律规定，评标委员会具有独立评审的权利，并按照少数服从多数原则，确定各项评审指标的最终结论，且逐项去掉一个最高分、一个最低分，求剩余评委的平均分，各投标人的得分一经得出，并核对无误后任何人不得更改。然，按照被上诉人合肥市公共资源交易监督管理局的《行政处理决定书》，其决定则是强制要求全体评委一致核减蚌埠市监管中心项目二期智能化工程业绩得分。显然，该决定是滥用职权，对评委独立评审权利的违法干预。 第三、被上诉人合肥市公共资源交易监督管理局在受理的投诉案件中，对在投诉行政处理程序中发现的应属于行政处罚的违法行为一并直接作出处理决定，程序不合法。正如被上诉人合肥市公共资源交易监督管理局在复议答复中所述，评标委员会不按照招标文件规定的评标标准和方法进行评审的事项，系其在处理本案投诉中发现的违法行为，姑且不论被上诉人认为评标委员会行为违法是否成立，即使成立，根据其发现的违法行为性质，以及其制定的规则，也应对发现的违法行为按照行政处罚法规定的程序，另案处理，不应在投诉行政处理程序中直接认定并作出处理。 第四、被上诉人合肥市公共资源交易监督管理局在作出《行政处理决定书》时，隐瞒对上诉人中建电子信息技术有限公司有利的调查材料。在原审第三人讯飞智元信息科技有限公司投诉后，被上诉人合肥市公共资源交易监督管理局依职权向蚌埠项目的业主单位、总包单位进行了调查取证，相关单位也出具材料证实了《补充协议》的真实性，《补充协议》为原合同的补充，与原合同为同一项目，且补充协议下的工程已经供货安装完毕并验收合格的事实。但被上诉人合肥市公共资源交易监督管理局在作出决定时，却隐瞒了上述调查资料，并导致复议机关（被上诉人合肥市人民政府）对补充协议与原合同的关系、补充协议的履行等事实作出错误的认定。 第五、被上诉人合肥市公共资源交易监督管理局违反合肥市人民政府关于其内设机构的职能规定，将本案投诉直接由其执法支队受理并作出决定处理，而不是交由其督查处受理并作出处理，严重违反规定。 三、《行政处理决定书》适用法律错误 本案投诉对象为招标代理机构即第三人安徽诚信项目管理有限公司，但行政处理决定书处理的对象却为评标委员会，其适用的法律条款又是评标委员会成员的行政处罚，显然被上诉人的行政决定适用法律错误。 四，原审法院违反程序，对作为行政监督机构的合肥市公共资源交易监督管理局和作为被投诉人及被处罚的评标委员会的招标代理机构第三人安徽诚信项目管理有限公司，在本案诉讼中委托同一律师事务所律师作为诉讼代理人，在上诉人当庭提出异议后，仍然作出不构成利益冲突，而准许参加庭审活动的决定，明显错误，事实证明，原审第三人安徽诚信项目管理有限公司在诉讼中完全放弃了起码的抗辩，完全认可了两被上诉人的意见，明显不合常规。 最后，招投标领域是极其敏感的领域，本项目又是社会高度关注的项目，被上诉人合肥市公共资源交易监督管理局作为行政监督管理机构，本应公正履行职责，维护公平竞争环境，准确把握行政监督管理与专家评审委员独立评审权的界限和分寸，但从本案的事实来看，被上诉人合肥市公管局明显存在利用职权，违法干预评标活动，强行改变评标结果，损害他人及国家合法权益的行为，对此必须依法予以撤销。综上，请求撤销一审判决，撤销市公管局的处理决定和合肥市人民政府的复议决定，案件诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人合肥市公管局答辩称，一、评标委员会给予中建电子公司业绩得分不符合招标文件规定，系未按招标文件规定的评标标准和方法评审，市公管局认定事实清楚，原审判决正确：1.案涉项目《答疑、延期及补充公告》规定：“投标人2014年1月1日以来（以合同签订时间为准）完成的公共建筑智能化工程供货及安装项目业绩：1.单项合同金额在6000万元（含6000万元）-7000万元（不含7000万元）的，每提供1个得2分。2.单项合同金额在7000万元及以上的，每提供1个得3分。……本项满分十分”；《招标文件》第二章关于“业绩要求”明确规定：“1.本招标文件中要求的业绩须为已供货安装完毕并验收合格的业绩，投标文件中须同时提供以下业绩证明资料：（1）业绩合同扫描件；（2）与该业绩对应的项目已供货安装完毕并验收合格的证明资料（扫描件），如验收报告或业主（或合同甲方）证明。注：（1）验收报告、业主（或合同甲方）证明须加盖业主单位或合同甲方公章（所提供的证明材料上已有业主单位或合同甲方公章的除外），否则评标委员会不予认可；……。2.如投标人提供的上述1要求的业绩证明资料均未能明确反映出招标文件所要求的内容的（如合同总金额、项目经理（项目负责人）名称、合同签订时间），应另附业主（或合同甲方）证明资料予以明确说明，须加盖业主单位或合同甲方公章，否则评标委员会不予认可。”2.中建电子公司投标提交的打分业绩有蚌埠市监管中心项目二期工程智能化系统工程，《投标文件》附录了《蚌埠市监管中心项目二期工程施工合同书（智能化系统工程）》、《补充协议》、《智能建筑分部工程质量验收记录》、《证明》等证明资料。其中，前述《施工合同书》载明工程名称为蚌埠市监管中心，合同甲方为总包人安徽水利开发股份有限公司，分包范围为监管中心智能化系统工程，合同订立时间2016年8月14日，开始工作日期2016年8月15日，结束工作日期2016年11月25日，总日历工作天数103天，合同金额49390967.84元，工程实行固定总价承包。《补充协议书》载明该补充协议实行固定单价承包，暂定价24862395.5元，没有签订时间和甲方签字。《智能建筑分部工程质量验收记录》不能反映已验收的相关分部工程是否包括了案涉项目的全部工程，业绩《证明》加盖的印章系“安徽水利开发股份有限公司监管中心项目部”印章。经评标委员会评审，该两份合同（协议）被按照一个单项合同看待，通过两个合同金额相加认定单项合同金额超过7000万元和给予得分，并推荐中建电子信息技术有限公司为第一中标候选人。综上，中建电子公司中建电子信息技术有限公司投标提交的《补充协议书》无签订日期和甲方签字，业绩《证明》未加盖合同甲方（或项目业主单位）公章。根据项目《招标文件》关于业绩要求的规定，评标委员会应不予认可。但评标委员会却认为满足案涉项目招标文件规定的得分条件，并给予相应得分，系未按照招标文件规定的评标标准和方法评标进行评审，市公管局的认定，事实清楚，证据充分，原审判决正确。 二、中建电子公司关于“‘业主证明’显然为‘或有’材料，并非‘必有’材料，在上诉人已经提供了验收报告资料情况下，对于是否应当提交业主证明，以及提交的证明形式是否符合规定，均不影响评委对该项业绩的评审”的上诉理由，明显不能成立：1.案涉项目招标文件要求投标人提供业绩对应的项目已供货安装完毕并验收合格的证明资料（扫描件），如验收报告或业主（或合同甲方）证明，这里的业主证明针对的是项目已供货安装完毕并验收合格；招标文件后面另行规定，如投标人提供的上述1要求的业绩证明资料均未能明确反映出招标文件所要求的内容的（如合同总金额、项目经理（项目负责人）名称、合同签订时间），应另附业主（或合同甲方）证明资料予以明确说明，这里的证明是对业绩证明材料内容不明确的补充说明。也即招标文件针对两个不同内容提出了业主证明的要求。2.就中建电子公司提供的投标文件来看，其提交的《智能建筑分部工程质量验收记录》验收对象为办公办案楼、武警营房、看守所监舍楼、后勤服务楼、卫生所、监管业务技术楼、拘留所，而《补充协议书》新增的工程内容为岗楼和门房1#，《智能建筑分部工程质量验收记录》不能反映已验收的相关分部工程是否包括了案涉项目的全部工程；中建电子公司提交的《补充协议书》载明该补充协议实行固定单价承包，暂定价24862395.5元，没有签订时间和甲方签字。由此可以看出，中建电子公司提交的业绩资料不能证明项目已供货安装完毕并验收合格，也不能反映招标文件所要求的合同签订时间等内容，故此，按照招标文件要求，中建电子公司必须提交业主证明加以证明，而不是如中建电子公司所称业主证明为或有材料。3.中建电子公司知晓前述业绩资料缺陷，故而投标时同时提交了业主证明进行补充，但该业主证明系由项目部出具，不符合招标文件“须加盖业主单位或合同甲方公章”，且证明内容也不能反映补充协议签订时间，同时，中建电子公司在上诉状中也承认“《证明》确实盖的是安徽水利开发股份有限公司监管中心项目部印章，不是单位章，客观的说，《证明》形式上确实不符合招标文件对‘证明’的要求”，故此，对照招标文件，评标委员会应不予认可该证明。综上，中建电子公司的业绩材料不符合要求，按照招标文件规定应当提交业主证明，在其提交的证明不符合要求的情况下，评标委员会应不予认可，中建电子公司认为证明可提交可不提交、不影响评审，不能成立。 三、中建电子公司的其他上诉理由均不能成立：1.中建电子公司认为市公管局的处理决定内容与第三人投诉事项不符，第三人投诉不涉及对评标委员会的异议及投诉，投诉人处理决定不符合规定，该理由不能成立。市公管局作为公共资源交易监督机关，依法受理投诉人的投诉，对公共资源交易活动进行全面监督检查，对投诉处理中发现的评标委员会不按照评标办法评标的行为，依法有权进行查处，处理决定的依据如前已阐述，不再赘述。2.中建电子公司认为市公管局认定评标委员会不按照评标办法评标是主观认定、是干预评标委员会客观公正评标，不能成立。首先，招标投标法及实施条例等规定，均赋予了行政监督部门对于评标委员会“不按照招标文件规定的评标标准和方法评标”这一违法行为的监管权；其次，市公管局的监管不是评标过程中的干预，而是对评标结果是否遵循了评标办法进行监督检查并做出决定；再次，案涉项目评标委员会没有按照招标文件规定的评标办法评标，如前已述是客观事实。3.中建电子公司认为其提交的业绩符合招标文件要求、应予得分，评审正确，该理由不能成立。中建电子公司投标文件中提交的《蚌埠市监管中心项目二期工程施工合同书（智能化系统工程）》载明合同订立时间为2016年8月14日，开始工作日期为2016年8月15日，结束工作日期为2016年11月25日，总日历天数为103天，合同金额为49390967.84元，实行固定总价承包；《补充协议书》载明该工程实行固定单价承包，暂定价为24862395.5元，两份合同（协议）约定的工期、价格方式等明显不同，不能直接证明《补充协议书》是在《施工合同书（智能化系统工程）》履行过程中的补充约定，是该合同的组成部分，且该《补充协议书》上无签订日期、无合同甲方签字，业绩《证明》上加盖的也不是合同甲方公章。评标委员会在存在上述问题情况下，仍然将《补充协议书》视为《施工合同书（智能化系统工程）》的组成部分，并将该《补充协议书》约定的暂定价24862395.5元与《施工合同书（智能化系统工程）》约定的合同金额49390967.84元相加共计7425余万元作为一个单项合同总金额，给予其相应得分，有悖于《招标文件》第二章“业绩要求”之“如投标人提供的上述1要求的业绩证明资料均未能明确反映出招标文件所要求的内容的（如合同总金额、项目经理（项目负责人）名称、合同签订时间），应另附业主（或合同甲方）证明资料予以明确说明，须加盖业主单位或合同甲方公章，否则评标委员会不予认可”规定，市公管局认定评标委员会不按照招标文件规定的评标标准和方法评标，清楚确凿。4.中建电子公司认为市公管局在《行政处理决定书》中隐瞒对原告中建电子信息技术有限公司有利的调査事实，致决定主要证据不足；认为市公管局向复议机关提交的《评标报告》不完整，隐瞒了评标委员会的评标过程，导致复议机关作出错误决定。该理由不能成立。第一、中建电子公司作为招投标投诉案件的被投诉人，如何掌握市公管局的行政执法活动情况的？是通过什么渠道得知所谓“隐瞒事实”的？第二、案涉《投诉处理决定书》系认定评标委员会不按照招标文件规定的标准和方法评审，市公管局在获得充分证据基础上就此作出认定，相关证据及理由如前已述，不存在任何隐瞒；第三、《评标报告》本身是不对外公布的，市公管局向复议机关摘要提供《评标报告》只需要说明评审打分及对中标的影响，据以作出具体行政行为的材料即具备。5.本案中，安徽诚信项目管理有限公司系第三人，既不是原告也不是被告，并不是与市公管局具有利益冲突的一方当事人，其委托代理人代理诉讼不违反相关法律法规规定，中建电子公司关于原审程序违法的上诉理由没有法律依据，不能成立。 综上，中建电子公司的各项上诉理由均不能成立，市公管局作出的合公决（2020）48号《投诉处理决定书》认定事实清楚、证据充分、适用依据正确，请求人民法院依法驳回中建电子公司的全部上诉请求。 被上诉人合肥市人民政府答辩称，合肥市人民政府的复议程序合法，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 原审第三人讯飞智元公司述称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 原审第三人诚信管理公司述称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 被上诉人合肥市公管局向一审法院提供证据：1.中国科学院量子信息与量子科技创新研究院1号科研楼智能化工程专业承包项目公开招标公告（网上招投标）重新公告；2.前述项目招标文件（摘录）；3.专业承包答疑、延期及补充公告；4.中建电子信息技术有限公司投标文件（摘录）；5.评标报告（摘录）；6.中标候选人公示；7.中标结果公示；8.讯飞智元信息科技有限公司投诉书、补充材料及说明；9.投诉受理通知书；10.投诉调查通知书、诚信项目管理有限公司《关于手投诉事项情况说明》；11.投诉调查通知书、中建电子信是技术有限公司《关于投诉事项的陈述》；12.中建电子信是技术有限公司《关于执法调查通知书的回复函》；13.全国公共资源交易平合蚌埠交易中心有关蚌埠市监管中心二期工程中标及设计变更的公示资料；14.中国建筑第五工程局有限公司、中建安装集团有限公司、中建电子信息技术有限公司企业信用信息公示系统资料；15.合肥市公管局行政执法询问调查笔录；16.合肥市公管局协査函、湖南省建筑设计院有限公司回复函；17.投诉处理决定书及送达回执；18.合肥市公共资源交易监督管理局机关法人证书。 被上诉人合肥市人民政府向一审法院提供证据：1.行政复议申请书及邮寄单；2.提出答复通知书及送达回证；3.行政复议答复书及材料清单；4.64号《决定书》及送达回证。 上诉人中建电子公司向一审法院提供证据：1.64号《决定书》；2.48号《决定书》；3.中标候选人信息表；4.中标候选人公示异议函；5.异议答复；6.投诉书；7.行政复议申请书；8.行政复议答复书；9.被告合肥市公管局发出合公查（2020）22号《协查函》、安徽水利开发有限公司的《回复》、安徽水利开发有限公司的项目部照片；10.蚌埠市公安局《关于明确监管中心建设资金的请示》、二期及后期变更造价统计表、《关于合同外增加及变更项目落实资金的报告单》；11.蚌埠监管中心二期工程结算单1份、发票59张、发票明细表。 原审第三人讯飞智元公司向一审法院提供证据及证明目的：1.中国科学院量子信息与量子科技创新研究院1号科研楼智能化工程专业承包项目中标候选人公示；2.蒙城县新档案馆室内装修和智能化工程项目中标候选人变更公示及安徽水利开发股份有限公司城建分公司项目展示， 原审第三人诚信管理公司向一审法院提供证据及证明目的：1.招标代理协议，证明第三人诚信公司依法接受委托，代理案涉中国料学院量子信息与量子科技创新研究院1号科研楼智能化工程专业承包项目招标工作。2.中国科学院量子信息与量子科技创新研究院1号科研楼智能化工程专业承包项目公开招标公告（网上招投标）重新公告（同被告公管局举证）；3.前述项目招标文件（同被告公管局举证）；4.专业承包答疑、延期及补充公告（同被告公管局举证）；5.中建电子信息技术有限公司投标文件（同被告公管局举证）；6.评标报告（同被告公管局举证）；7.中标候选人公示（同被告公管局举证）；8.中标结果公示（同被告公管局举证）；9.异议；10.关于《中国科学院量子信息与量子科技创新研究院1号科研楼智能化工程专业承包异议函》中各异议事项的说明；11.2020年1月13日异议答复函；12.2020年1月16日异议答复； 上述证据均随案移送本院。二审期间，各方当事人均未提供新证据。本院二审查明的事实同一审，对一审判决认定的事实依法予以确认。 本院认为，本案争议焦点为48号《决定书》和64号《决定书》是否合法。关于争议焦点一，该争议焦点的核心在于上诉人在案涉投标中所提供的其与安徽水利开发股份有限公司于2016年8月14日签订的《蚌埠市监管中心项目二期工程施工合同书（智能化系统工程）》的业绩（以下简称争议业绩）是否符合案涉招标文件对业绩的要求。对此，案涉招标文件的“业绩要求”明确规定：“1.本招标文件中要求的业绩须为已供货安装完毕并验收合格的业绩，投标文件中须同时提供以下业绩证明资料：（1）业绩合同扫描件；（2）与该业绩对应的项目已供货安装完毕并验收合格的证明资料（扫描件），如验收报告或业主（或合同甲方）证明。注：（1）验收报告、业主（或合同甲方）证明须加盖业主单位或合同甲方公章（所提供的证明材料上已有业主单位或合同甲方公章的除外），否则评标委员会不予认可；……。2.如投标人提供的上述1要求的业绩证明资料均未能明确反映出招标文件所要求的内容的[如合同总金额、项目经理（项目负责人）名称、合同签订时间]，应另附业主（或合同甲方）证明资料予以明确说明，须加盖业主单位或合同甲方公章，否则评标委员会不予认可。”但从争议业绩来看，其所提供的补充协议并无具体签订时间，对其真实性存疑；从安徽水利开发股份有限公司提供的《证明》中“此证明仅作为投标使用”的用语来看，该份补充协议及其所新增的合同金额的真实性亦存疑，且该份《证明》并无业主单位或合同甲方签字。因此，争议业绩并不能响应招标文件对业绩的要求，市公管局据此要求案涉项目的评标委员会对不按照招标文件规定的评标标准和方法评标的行为予以改正的处理结果正确。另，合肥市人民政府在行政复议受理、审查和作出决定以及送达等方面均符合法律规定，程序合法。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件诉讼费用人民币50元，由上诉人中建电子信息技术有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  李琦 审判员  潘攀 审判员  张俊 二〇二〇年十月三十日 书记员  程文 附本裁判文书适用的法律规范： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。