湖北省襄阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂06行终37号上诉人（原审原告）老河口市楚龙汽车板簧有限公司，住所地老河口市汉口路南环段三路口。法定代表人徐峡，老河口市楚龙汽车板簧有限公司总经理。委托诉讼代理人徐明成，老河口市楚龙汽车板簧有限公司董事长，代理权限为特别授权。委托诉讼代理人刘文杰，湖北高照律师事务所律师，代理权限为一般授权。被上诉人（原审被告）老河口市人民政府，住所地老河口市老石路**。法定代表人王燮耀，老河口市人民政府市长。委托诉讼代理人冯世明，老河口市人民政府办公室工作人员。委托诉讼代理人焦彬，湖北宏义律师事务所律师，代理权限为一般授权。被上诉人（原审被告）襄阳市生态环境局老河口分局，，住所地老河口市秋丰路**法定代表人刘端，襄阳市生态环境局老河口分局局长。出庭负责人王玮，襄阳市生态环境局老河口分局副局长。委托诉讼代理人秦国峰，襄阳市生态环境局老河口分局环境监察大队工作人员，代理权限为一般授权。委托诉讼代理人蒋志杰，湖北正音律师事务所律师，代理权限为一般授权。上诉人老河口市楚龙汽车板簧有限公司（以下简称楚龙公司）因与老河口市人民政府、襄阳市生态环境局老河口分局撤销行政处罚决定一案，不服湖北省老河口市人民法院（2019）鄂0682行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审判决认定，楚龙公司系有限责任公司，公司经营范围：汽车板簧、拖拉机板簧、圆簧，汽车配件（不含汽车发动机）的制造；铸锻件、模具、刀具、各类标准件等产品的生产加工及技术咨询服务；汽车配件及汽车的销售。（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。2018年5月16日，老河口市环境保护局在对楚龙公司进行检查时发现该公司汽车板簧生产项目需要配套建设的环境保护设施未建成，便擅自投入生产，并以其行为违反了《中华人民共和国环境保护法》第四十一条和《建设项目环境保护管理条例》第十五条的规定，予以立案查处。2018年5月18日，老河口市环境保护局以汽车板簧生产项目需要配套建设的环境保护设施未建成，便擅自投入生产，其行为违反了《中华人民共和国环境保护法》第四十一条和《建设项目环境保护管理条例》第十五条的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，作出河环责改字〔2018〕4-005号责令改正违法行为决定书，责令楚龙公司限期于2018年6月1日前改正违法行为，并告知将对楚龙公司改正违法行为的情况进行监督，如拒不改正上述环境违法行为，逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼又不履行本决定的，将依法实施行政处罚。2018年6月19日，老河口市环境保护局对楚龙公司作出现场调查时，楚龙公司汽车板簧项目仍未办理环境影响评价手续，未经环保部门审批，无环评批复文号；且该项目喷漆工序有废气产生未建废气处理设施，淬火工序有废气产生，有废气收集措施，无废气处理设施。2018年10月9日，老河口市环境保护局对楚龙公司作出现场调查时，楚龙公司仍未改正违法行为。2018年10月25日，老河口市环境保护局对楚龙公司作出现场调查时，楚龙公司对于其汽车板簧生产项目需要配套建设的环境保护设施在未建成的情况下，便擅自投入使用的行为，仍未进行整改，环境保护设施也未建成。2018年11月5日，老河口市环境保护局以楚龙公司汽车板簧生产项目需要配套建设的环境保护设施在未建成的情况下，便擅自投入生产，其行为违反了《中华人民共和国环境保护法》第四十一条和《建设项目环境保护管理条例》第十五条的规定，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，作出河环罚告字〔2018〕008号行政处罚事先（听证）告知书，拟对楚龙公司罚款人民币100万元整，并告知了楚龙公司陈述、申辩和听证的权利。2018年11月5日，楚龙公司向老河口市环境保护局提出听证申请，请求对河环罚告字〔2018〕008号行政处罚事先（听证）告知书进行听证。2018年11月15日，老河口市环境保护局作出河环听字〔2018〕2号行政处罚听证通知书，通知楚龙公司将于2018年11月22日上午9时在老河口市环境保护局三楼一号会议室主持召开听证会。2018年11月22日，老河口市环境保护局主持召开听证会，认为楚龙公司违法事实清楚、证据确凿，建议依法下达行政处罚决定书拟对楚龙公司罚款人民币100万元整。2019年1月16日，老河口市环境保护局以楚龙公司汽车板簧生产项目需要配套建设的环境保护设施在未建成的情况下，便擅自投入生产，其行为违反了《中华人民共和国环境保护法》第四十一条和《建设项目环境保护管理条例》第十五条的规定，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，作出河环罚字第〔2019〕007号行政处罚决定书，决定对楚龙公司罚款人民币100万元整。并告知了楚龙公司如不服本处罚决定，可在收到决定书之日起六十日内向襄阳市人民政府行政复议委员会或者向老河口市人民政府申请行政复议，也可在六个月内直接向老河口市人民法院提起行政诉讼。2019年2月18日，楚龙公司因不服老河口市环境保护局作出的河环罚字〔2019〕007号行政处罚决定书，向老河口市人民政府提出行政复议申请，要求依法撤销河环罚字〔2019〕007号行政处罚决定书。2019年2月27日，老河口市人民政府作出河政复受字〔2019〕2号行政复议受理通知书，决定予以受理该行政复议申请。同日，老河口市人民政府向老河口市环境保护局作出河政复答字〔2019〕2号行政复议提出答复通知书，要求老河口市环境保护局自收到行政复议申请书副本之日起10日内，对楚龙公司的行政复议申请提出书面答复，并提交作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料；逾期未提交书面答复，未提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，老河口市人民政府将依法予以撤销。2019年3月14日，老河口市环境保护局作出行政复议答复意见书，认为河环罚字第〔2019〕007号行政处罚决定书认定事实清楚、证据确凿、适用法律依据正确、程序合法、理由充分，请求老河口市人民政府依法维持河环罚字第〔2019〕007号行政处罚决定。2019年4月23日，老河口市人民政府认为该行政复议案件情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，作出河政行复延字〔2019〕1号延期审理通知书，决定行政复议决定延期30日作出。2019年5月23日，老河口市人民政府作出河政复决字〔2019〕2号行政复议决定书，维持了老河口市环境保护局作出的河环罚字第〔2019〕007号行政处罚决定书。另查明，2017年12月20日，老河口市环境保护局以楚龙公司汽车板簧生产项目需要配套建设的环境保护设施未建成的情况下，便擅自投入生产，其行为违反了《中华人民共和国环境保护法》第四十一条和《建设项目环境保护管理条例》（中华人民共和国国务院令第253号）第十六条的规定为由，依据《建设项目环境保护管理条例》（中华人民共和国国务院令第253号）第二十八条的规定，作出河环罚字〔2017〕050号行政处罚决定书，责令楚龙公司汽车板簧生产项目立即停止生产，罚款人民币4万元整。2018年8月6日，老河口市环境保护局向一审法院申请强制执行河环罚字〔2017〕050号行政处罚决定。2018年8月15日，老河口市环境保护局以河环罚字〔2017〕050号行政处罚决定适用法律依据错误为由，向一审法院申请撤回强制执行申请。2018年8月15日，一审法院作出（2018）鄂0682行审61号行政裁定书，准许老河口市环境保护局撤回强制执行申请。原审法院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款的规定，老河口市环境保护局作为环境保护主管部门，对本行政区划内环境保护工作负有统一监督管理职责。关于楚龙公司诉称老河口市环境保护局对其同一违法行为给予了两次以上行政处罚的问题，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定，“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”《环境行政处罚办法》第十一条第二款规定，“责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为。”本案老河口市环境保护局于2017年12月20日以楚龙公司汽车板簧生产项目需要配套建设的环境保护设施未建成的情况下，便擅自投入生产，其行为违反了《中华人民共和国环境保护法》第四十一条和《建设项目环境保护管理条例》（中华人民共和国国务院令第253号）第十六条的规定，依据《建设项目环境保护管理条例》（中华人民共和国国务院令第253号）第二十八条的规定，作出河环罚字〔2017〕050号行政处罚决定书，责令楚龙公司汽车板簧生产项目立即停止生产，罚款人民币4万元整。由于楚龙公司汽车板簧生产项目需要配套建设的环境保护设施在仍未建成的情况下，便擅自投入生产的行为，未按照要求进行整改，其违法行为仍处于继续或者连续状态，可视为新的环境违法行为，因此老河口市环境保护局依据《建设项目环境保护管理条例》（中华人民共和国国务院令第682号）第二十三条第一款规定，作出的河环罚字第〔2019〕007号行政处罚决定，并非是对楚龙公司的同一个违法行为作出的两次以上罚款的行政处罚，楚龙公司的诉讼请求不能成立。关于楚龙公司诉称其公司投产使用是应政府要求尽快投产才未办理相关手续和建设相关设施的问题以及行政处罚超过追溯期限的问题，楚龙公司所诉是按照政府要求投产未办理相关手续。该理由并不能否认其违法行为的存在，且在老河口市环境保护局于2017年12月20日对其下达行政处罚责令停止生产后，其仍未改正违法行为，依据环政法函（2018）31号《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》规定，“建设项目违反环保设施‘三同时’验收制度投入生产或者使用期间，由于违反环保设施‘三同时’验收制度的违法行为一直处于连续或者继续状态，因此，即使‘未批先建’违法行为已经超过二年行政处罚追溯期限，环保部门仍可以对违反环保设施‘三同时’验收制度的违法行为依法作出处罚，不受‘未批先建’违法行为行政处罚追溯期限的影响。”由于楚龙公司的违法行为一直处于持续状态，老河口市环境保护局仍然可以对楚龙公司违反环保设施‘三同时’验收制度的违法行为依法作出处罚。综上所述，河环罚字第〔2019〕007号行政处罚决定，认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，依法应予支持。老河口市人民政府行政复议决定，程序合法，符合法律规定，予以支持。老河口市环境保护局于2017年12月20日作出的河环罚字（2017）050号行政处罚决定，不属于本案审查范围，本案不予审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回楚龙公司的诉讼请求。案件受理费50元，由楚龙公司负担。楚龙公司向本院提起上诉称，一是一审法院认定事实错误，上诉人基于政府要求才在未批先建，未建设配套设施的情况下就投产使用，不是擅自投产，同时上诉人已经基于环保问题主动停业停产。1.被上诉人老河口市环境保护局认定上诉人环境违法行为的事实错误、主要证据不足。上诉人认为补办环评报告是不可能的，已于2018年5月16日起正式全面停业停产。2.被上诉人老河口市环境保护局对上诉人做出的行政处罚适用法律法规明显错误。应适用《环境行政处罚办法》第十一条和《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条的规定。3.老河口市环境保护局的处罚行为明显违背了同一行为不得重复处罚的法律规定，该行政处罚严重违反法定程序。老河口市环境保护局分别于2017年12月20日和2018年5月18日以同样的环境违法行为作出行政处罚，2018年6月25日和2019年1月16日又以同样的环境违法行为进行处罚，明显违反了同一行为不得重复处罚的法律规定。二是一审法院适用法律错误，老河口市环境保护局于2019年1月16日作出的河环罚字第〔2019〕007号行政处罚决定书以及老河口市人民政府于2019年5月23日作出的河政复决字〔2019〕2号行政复议决定书均应予以撤销。因为被上诉人老河口市环境保护局认定上诉人环境违法行为事实错误，主要证据不足、适用法律法规错误，且违反了同一行为不得重复处罚的法律规定，严重违反了法定程序，该行政处罚决定和行政复议决定应该予以撤销。请求法院依法撤销（2019）鄂0682行初28号行政判决，改判撤销老河口市环境保护局于2019年1月16日作出的河环罚字第〔2019〕007号行政处罚决定书以及老河口市人民政府于2019年5月23日作出的河政复决字〔2019〕2号行政复议决定书；本案一审、二审诉讼费用由二被上诉人共同承担。被上诉人老河口市环境保护局答辩称，一是一审法院认定事实正确。被上诉人老河口市环境保护局对上诉人认定的违法行为事实清楚、证据确凿。被上诉人在开展检查执法过程中，多次要求上诉人办理环评手续，但是上诉人直到目前为止，其喷漆、淬火工序废气仍无环保污染防治设施，未进行环保设施“三同时”验收。二是一审法院适用法律正确。被上诉人对上诉人的违法行为作出的行政处罚程序合法，理由充分。三是被上诉人对上诉人的违法行为作出的行政处罚法律依据充分。依据《中华人民共和国环境保护法》、《建设项目环境保护管理条例》认定上诉人存在违法行为，依据《中华人民共和国行政处罚法》、《建设项目环境保护管理条例》对上诉人进行处罚，依据充分。被上诉人老河口市人民政府答辩称，一是其行政复议程序合法。政府的行政复议行为是严格按照法定程序作出的。二是其作出的维持市环保局处罚决定的《行政复议决定书》（河政复决字〔2019〕2号）在实体上符合法律规定。二审中，老河口市环境保护局补充提交了襄阳市生态环境局《关于明确生态环境执法工作有关事项的通知》，证明根据中办发〔2018〕64号文件和襄机编〔2019〕46号文件规定，各县（市、区）原环保部门职责划转至市生态环境局各分局。经审理查明，一审查明的事实与本院查明的事实一致，本院予以确认。另查明，楚龙公司成立于2004年10月13日，期间一直以汽车板簧生产项目为主要经营范围。其在上诉状中自认2018年5月16日停产停业，另外其在一审中提交的刘昌涛与张克军等人的证明载明其于2018年6月份正式停产。原老河口市环境保护局于2017年10月11日对楚龙公司下达了《老河口市环境保护局责令改正违法行为决定书》（河环责改字〔2017〕1-031号），要求楚龙公司对其汽车板簧生产项目未配套建设环境保护措施便擅自投入生产的违法行为进行整改。《关于印发襄阳市生态环境局派出分局机构编制方案的通知》（襄机编〔2019〕46号）于2019年8月12日明确，设立襄阳市生态环境局老河口分局，不再保留老河口市环境保护局。《关于明确生态环境执法工作有关事项的通知》于2019年8月23日明确，襄阳市生态环境局老河口分局履行“统一负责生态环境监督执法”职责。本院认为，本案为行政处罚纠纷案件，原老河口市环境保护局作为环境保护主管部门，依法负有对辖区内的环境保护工作进行统一监管的职责。本案的主要争议焦点为上诉人老河口市楚龙汽车板簧有限公司是否实施了《老河口市环境保护局行政处罚决定书》（河环罚字第〔2019〕007号）中的环境违法行为。本院认为，虽然《老河口市环境保护局行政处罚决定书》（河环罚字第〔2019〕007号）认定“我局于2018年5月16日对上诉人进行了调查，发现你公司实施了以下环境违法行为：汽车板簧生产项目需要配套建设的环境保护设施未建成的情况下，便擅自投入生产”，但是并不是说上诉人在2018年5月16日正在生产，只是说明其在检查时发现了楚龙公司一直以来存在“汽车板簧生产项目在配套建设的环境保护设施未建成的情况下，便擅自投入生产”这样一个客观事实。而上诉人于2004年10月13日成立后一直以汽车板簧生产项目为主要经营范围，上诉人自认其是于2018年5月16日停产，且其提供的刘昌涛与张克军等人的证明也确认楚龙公司于2018年6月份正式停产，楚龙公司“汽车板簧生产项目在配套建设的环境保护设施未建成的情况下，便擅自投入生产”这一客观违法事实至少在2018年5月16日调查前是一直存在的。另外，上诉人诉称“其是基于政府要求才在未批先建，未建设配套设施的情况下就投产使用，不是擅自投产”，该理由并不能否认其违法行为的存在。故上诉人关于“一审法院事实认定错误，上诉人基于政府要求才在未批先建，未建设配套设施的情况下就投产使用，不是擅自投产，同时上诉人已经基于环保问题主动停业停产”的上诉意见本院不予支持。因此，原老河口市环境保护局认定楚龙公司存在环境违法行为，事实清楚、证据充足，老河口市人民政府作出的《老河口市人民政府行政复议决定书》（河政复决字〔2019〕2号）认定事实清楚，一审法院认定事实正确。本院认为，原老河口市环境保护局作出《老河口市环境保护局行政处罚决定书》（河环罚字第〔2019〕007号）之前，其根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定的程序，对原告作出《行政处罚事先（听证）告知书》（河环罚告字〔2018〕008号），并于2018年11月22日为原告举行了听证会，并在下发行政处罚决定书后告知了原告相关的权利，行政处罚程序合法。老河口市人民政府作出的《老河口市人民政府行政复议决定书》（河政复决字〔2019〕2号）认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。另外，原老河口市环境保护局于2017年10月11日对楚龙公司下达了《老河口市环境保护局责令改正违法行为决定书》（河环责改字〔2017〕1-031号），要求楚龙公司对其汽车板簧生产项目未配套建设环境保护措施便擅自投入生产的违法行为进行整改，但楚龙公司一直未改正，根据《环境行政处罚办法》第十一条的规定，楚龙公司的该违法行为属于新的违法行为，原老河口市环境保护局对其进行处罚，不属于重复处罚行为。故上诉人关于“被上诉人老河口市环境保护局认定上诉人环境违法行为事实错误，主要证据不足、适用法律法规错误，且违反了同一行为不得重复处罚的法律规定，严重违反了法定程序，该行政处罚决定和行政复议决定应该予以撤销，一审法院适用法律错误”的上诉意见，本院不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人老河口市楚龙汽车板簧有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  王杰锋审判员  曾建彬审判员  梁慧星二〇二〇年十月九日书记员  冯海洋法律链接：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。《中华人民共和国环境保护法》第四十一条建设项目中防治污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施应当符合经批准的环境影响评价文件的要求，不得擅自拆除或者闲置。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。第二十四条对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。第二十九条违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。《环境行政处罚办法》第十一条环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为。《建设项目环境保护管理条例》第十五条建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。第二十三条违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。违反本条例规定，建设单位未依法向社会公开环境保护设施验收报告的，由县级以上环境保护行政主管部门责令公开，处5万元以上20万元以下的罚款，并予以公告。