广东省深圳市盐田区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）粤0308行初1178号 原告张晓苏，男，汉族，1959年12月31日出生，住址广东省深圳市宝安区。 委托代理人张林，广东诚公律师事务所律师。 委托代理人黄桂敏，广东诚公律师事务所实习律师。 被告深圳市社会保险基金管理局，住所地广东省深圳市福田区沙头街道深南大道**深圳人才园**，统一社会信用代码11440300455766715H。 法定代表人吴登记，该局局长。 委托代理人王广宇。 委托代理人罗嘉森，广东中全律师事务所律师。 被告深圳市人民政府，住所，住所地广东省深圳市福田区福中三路市民中心**机构代码00754382—5。 法定代表人陈如桂，市长。 委托代理人罗友敏，深圳市司法局工作人员。 原告张晓苏（以下简称原告）因认为被告深圳市社会保险基金管理局（以下简称市社保局）对其补缴养老保险的申请未履行法定职责以及被告深圳市人民政府（以下简称市政府）行政复议行为违法，于2020年4月27日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，于2020年6月23日、8月6日公开开庭审理了本案。原告委托代理人张林、黄桂敏，被告市社保局委托代理人王广宇、罗嘉森，被告市政府委托代理人罗友敏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告不服被告市社保局于2020年1月15日以深社保职养金核决字〔2020〕080000593号《深圳市企业职工养老保险养老金核准决定书》作出的具体行政行为，及被告市政府于2020年4月13日作出的深府行复〔2020〕119号《行政复议决定书》，现提起行政诉讼。 一、基本事实。1991年8月3日，原告以干部身份调入当时的宝安县新华书店。1993年1月深圳市撤销宝安县建立宝安区和龙岗区，原告经组织分配到龙岗区筹建龙岗区新华书店（现为深圳市龙岗区新华书店有限公司，以下称为龙岗区新华书店），于当年4月3日经深圳市龙岗区人事局批准任命为该书店的负责人，干部身份。当时龙岗区新华书店为龙岗区委宣传部辖属的事业单位，相当于行政正科级，实行企业化管理，人员编制自主决定，报区机构编制委员会办公室备案。1992年8月，深圳市实行养老保险个人缴交制，龙岗区新华书店按规定为本单位合同制工人缴交社保，1994年起给本单位正式工人职工缴交社保。1996年6月，原告才收到龙岗区委宣传部办公室的电话通知，要求本单位干部职工缴交社保。龙岗区新华书店当时曾向区委宣传部办公室人员电话咨询，本单位干部职工比合同制工人和正式工人少缴交了几年社保怎么办，办公室答复是干部身份的职工由财政统一补交。2020年1月21日，原告在龙岗区社保局养老科查询本人的《深圳市职工养老保险核定单》，发现原告养老保险缴费年限核定仅为37年8月。而原告自1976年10月参加工作，在河南省尹川县平等村当知青，1981年9月由伊川县劳动局招工，1991年8月经宝安县组织部调干至当年的宝安县新华书店，自1992年10月至2006年9月30日担任龙岗区新华书店筹建负责人、法定代表人和总经理，2006年10月1日至2019年12月31日为龙岗区新华书店内部退养员工，实际连续工作年限总计应为43年2月。经被告市社保局核定，原告视同缴费年限14年2月，1992年8月至1996年6月因无参保记录不予计算，并向原告展示了一份1996年市政府文件，所述由财政局及用人单位对机关事业单位的工作人员统一补缴社保不适用于龙岗区新华书店及其工作人员。但当时龙岗区新华书店及原告并没有收到主管单位龙岗区宣传部的有关文件，导致龙岗区新华书店的干部职工总缴交社保年限缺失4年有余，直接影响相关干部职工的退休养老金发放金额。原告向龙岗区社保局征缴科要求补缴，得到的答复是现在无法办理。同日（2020年1月21日），原告前往被告市社保局处申请补缴空缺年份的社保，该局工作人员以其仅受理职工实际缴交年限内核算养老金额问题，而原告提出的补缴问题超出其工作范围为由，拒绝受理原告的请求。龙岗区新华书店曾在2019年初前往被告市社保局处整理和查询原告的社保缴交相关事宜，但只能查询到原告的工作年限，无法查询到原告的实际缴交年限。故，被告市社保局处社保缴交年限查询功能的不公开透明也是造成本案漏缴问题的原因之一。原告向被告市政府提出行政复议，要求被告市社保局为原告办理补缴手续，补交原告自1992年8月至1996年6月期间的社会保险缴交空缺年限社保，并重新核算养老金的发放数额。2020年4月13日，被告市政府作出深府行复〔2020〕119号《行政复议决定书》，维持被告市社保局作出的具体行政行为。 二、被告市政府适用法律错误，导致作出错误决定。《深圳市人民政府关于宣布失效一批市政府规范性文件的决定》（深府规〔2017〕5号）中列明：经清理，市政府决定将《关于下达一九七九年主要农副产品派购收购任务的通知》等1050件市政府规范性文件宣布失效。凡宣布失效的市政府规范性文件，自本决定发布之日起一律停止执行，不再作为行政管理的依据。其中第855项载明《关于批转深圳市机关事业单位工作人员补缴基本养老保险费实施办法的通知》（深府〔1999〕164号）在列。即被告市社保局依据失效的市政府规范性文件作为行政管理的依据，拒绝为原告办理补缴养老保险的请求，属于适用法律错误，依法应予撤销。该文件明确系为保障全市机关事业单位工作人员的基本养老待遇，适应人员流动的需要而制定的。该文件第六条规定，本办法只适用于我市机关事业单位工作人员从1992年8月1日起至1996年6月30日止补缴基本养老保险费的具体业务操作。本案中，被告市社保局在行政复议过程中答复“经核查，申请人所在的龙岗区新华书店属于企业化管理的事业单位……凡不符合上述条件的，不纳入机关事业单位缴费范围，也不列入机关事业单位补充养老保险的实施范围。”因《深圳市人民政府关于批转深圳市机关事业单位工作人员补缴基本养老保险费实施办法的通知》己失效，被告市社保局不应以该文件为由，拒绝为原告办理补缴手续，原告仍可按《深圳经济特区社会养老保险条例》及其实施细则的相关规定维护自身权益。根据《〈深圳经济特区社会养老保险条例〉实施细则》第十三条的规定，在1997年12月31日前，参保人取得本市户籍并已参加本市养老保险的，其在原国有或者县以上集体所有制单位作为固定职工的工作年限，按本细则第十二条规定不能计算为视同缴费年限的，可一次性补缴养老保险费。本案中，原告于1991年8月入户深圳，1996年7月由单位统一购买社保，符合上述“在1997年12月31日前，参保人取得本市户籍并已参加本市养老保险的”相关规定，对于原告自1992年8月至1996年6月间未能计算为视同缴费年限的，可一次性补缴养老保险费。根据《深圳经济特区社会养老保险条例》第五十一条规定，本条例施行前，用人单位及其职工未按照规定缴纳养老保险费，超过法定强制追缴时效的，可以申请补缴养老保险费。《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》第五十条规定，员工对所在企业迟交、少交和不交养老保险的情况，可以在知道或应当知道权利被侵害之日起两年内向市劳动保障部门或者有关部门投诉、举报。原告于2020年1月21日才知道自己漏缴养老保险的情况，为此，认定知道或者应当知道权利被侵害之日，即2020年1月21日起两年内均可向市劳动保障部门或者有关部门投诉。被告市社保局作为我市劳动保障部门，不应剥夺原告作为普通劳动者享有的补缴权利，不得拒绝为原告办理相关手续。 三、被告市政府认定事实错误。被告市政府作出的行政复议决定认为，“关于申请人提出的补缴问题，并非涉案行政行为解决的事项，故不属于本案的审查范围，申请人应依法按政策另循补缴程序解决。”原告未能补缴空缺年份的社保，直接影响到其养老保险待遇的核定金额，显然属于《深圳市企业职工养老保险养老金核准决定书》解决的事项，被告市政府认定事实错误。原告认为，原告于1976年10月正式参加工作，直到2019年12月退休，工作年限共计43年2月。自1991年8月调到深圳工作至退休，原告均在同一单位兢兢业业地工作，之所以产生漏缴社保的空缺，实属市政府文件未能传达、下发到龙岗区新华书店所造成的历史遗留问题，原告没有任何过错。本案中，被告市社保局法律适用错误，被告市政府认定事实错误，对严格遵守劳动法相关规定的无辜原告来说，两被告不予以支持补交社保申请，于情、于理、于法都难以成立。两被告的行为实属不作为，未能依法履行监督、督促龙岗区新华书店缴纳原告的养老保险的法定职责。综上所述，两被告做出的上述具体行政行为不符合法律规定，侵害了原告的合法权益。原告特提起行政诉讼，请求：1.撤销被告市社保局于2020年1月15日以深社保职养金核决字〔2020〕080000593号《深圳市企业职工养老保险养老金核准决定书》作出的具体行政行为；2.撤销被告市政府于2020年4月13日作出的深府行复〔2020〕119号《行政复议决定书》；3.依法判决被告市社保局重新作出具体行政行为，准予龙岗区新华书店为原告办理补缴1992年8月至1996年6月间的养老保险手续；4.判令由两被告承担本案全部诉讼费用。因原告的第三项诉讼请求与前两项诉讼请求所涉的行为系相互独立的不同行政行为，本院向原告释明要求其就第三项诉讼请求另诉，原告坚持其诉讼请求保留为第三项、第四项，并称被告市政府在行政复议过程中存在错误判断并错误审理复议请求事项的违法行为，故不撤销对市政府的行政诉讼。本院依据上述释明情况，要求两被告重新答辩，并进行审理。 被告市社保局辩称，经2020年6月23日庭审确认，原告张晓苏放弃第一项撤销《深圳市企业职工养老保险养老金核准决定书》、第二项撤销《行政复议决定书》的有关养老待遇核定的诉讼主张，确认保留其诉讼请求第三项即要求被告准予龙岗区新华书店为原告办理补缴1992年8月至1996年6月的养老保险，同时追诉被告不履行法定职责、行政不作为。被告认为原告的诉讼主张不成立。首先，需要明确一点是业务咨询行为不等于申请办理业务的行为。根据原告的起诉状和复议申请书可以看出，原告曾前往被告处询问有关养老保险待遇、补缴养老保险的行为，应认定为咨询行为，被告的工作人员亦做了相关的口头说明、政策说明并告知其如果对养老保险待遇有异议可依法提起行政复议或诉讼亦无不妥当之处。其次，关于申请补缴养老保险有关业务问题，经被告内部核查，原告并未向被告书面提出申请补缴养老保险有关业务，其也未向法庭提供其已向被告提出补缴养老保险的有关证据材料，应当承担举证不利的后果。然后，对于被告在第一次答辩状提及“关于事业机关单位补缴的问题”答辩内容，不视为作出新的行政行为。如果原告认为其条件符合办理补缴有关养老保险年限手续，可向被告业务窗口提出书面申请并可提供相关证据材料予以作证。届时，被告将根据原告提出的书面申请材料，依法审查并作出相应的行政行为，如原告对此有异议，亦可依法申请行政复议或提起行政诉讼。综上，被告不存在行政不作为、不履行法定职责的情形。原告的主张缺乏依据，请求法院驳回原告诉讼请求。 被告市政府辩称，经2020年6月23日庭审原告代理人当庭确认，其诉讼请求是第三项即补缴养老保险费，而非第一第二项撤销本案养老保险金核准决定书所做具体行政行为和复议决定，被告认为：一、原告在行政复议申请书中确定其复议请求为“撤销上面的决定”，即撤销深社职养金核决字〔2020〕080000593号《深圳市企业职工养老保险养老金核准决定书》。被告依法对该具体行政行为进行审查后作出深府行复〔2020〕119号《行政复议决定书》，行政复议决定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。二、如若原告坚持认为其不服的是养老保险费的补缴问题，则根据一事一议原则，原告应就该问题单独提起行政复议或提起诉讼。而本案中，原告并未就此问题向被告提起过行政复议申请，则被告非适格被告。 经审理查明，2019年12月25日，原告向被告市社保局申请办理领取企业职工养老保险待遇手续，申请的类别为“正常退休”。被告市社保局经审核原告提交的《深圳市企业职工养老保险养老金申请表》、身份证、户口簿、职工个人原始档案等材料，并查核原告的养老保险缴费记录后，于2020年1月15日作出深社保职养金核决字〔2020〕080000593号《深圳市企业职工养老保险养老金核准决定书》，依据《深圳经济特区社会养老保险条例》第十九至二十二条、第二十五条、第四十九条和《〈深圳经济特区社会养老保险条例〉实施细则》第十二条、第十五条至十七条、第二十四条至二十七条的规定，核定自2020年1月起由社保基金向原告按月支付如下养老保险养老金10408元。被告市社保局在核定原告的养老保险待遇时，认定原告参加工作的时间为1976年10月，总缴费年限为37年零8个月、深圳实际缴费年限为23年零6个月。该养老金核准决定书已于2020年1月21日直接送达原告。 原告主张其于2020年1月21日向被告市社保局下属的龙岗分局申请补缴其1992年8月至1996年6月期间的养老保险，但是未获受理。对于原告是以个人名义申请还是与其原单位共同申请，原告称系以其个人名义，而关于原告是否提交申请材料，原告称当时持有被告市社保局作出的养老金核定单。被告市社保局对原告的主张并不认可，称其并未受到原告关于补缴其上述时段养老保险的申请，原告所主张的申请实为业务咨询行为。为证明其主张，原告提交了其2020年7月23日到被告市社保局位于人才园的服务大厅提交补缴申请材料的《补缴社保申请书》、现场录音证明其2020年1月21日未获受理的情况。 再查，2020年1月22日，原告向被告市政府提出行政复议申请，其复议请求列明为撤销深社保职养金核决字〔2020〕080000593号《深圳市企业职工养老保险养老金核准决定书》，但是在事实与理由部分又是围绕遗漏缴交社保、龙岗社保部门答复无法补缴等进行陈述，并作请求准予补缴的相关表述。被告市政府围绕养老金核准决定进行审理，于2020年4月13日作出深府行复〔2020〕119号《行政复议决定书》，维持了被告市社保局上述养老金核准决定。 另查，原告及其用人单位于2020年8月27日向被告市社保局申请补缴，被告市社保局于2020年9月7日作出《深圳市超过法定追缴时效养老保险费补缴不予受理决定书》，对其申请不予受理。 以上事实，有《深圳市企业职工养老保险养老金核定单》《深圳市企业职工养老保险养老金核准决定书》《行政复议申请书》《行政复议决定书》《补缴社保申请书》、2020年7月23日现场录音及文字整理材料、《深圳市超过法定追缴时效养老保险费补缴不予受理决定书》等证据及庭审笔录予以证明。 本院认为，原告因认为被告市社保局未履行对其2020年1月21日补缴养老保险的申请予以处理的职责而提起本诉，且原告认为被告市政府在行政复议过程中存在错误判断复议请求事项并错误审理的违法行为，故一并诉讼。本案的争议焦点有：一是市政府是否为本案所诉行为的共同被告；二是原告对被告市社保局提起的本案诉讼是否符合法定的起诉条件。 关于市政府是否为本案所诉行为的共同被告的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关作为共同被告的前提是复议机关对某一行政行为进行了实质的审理与判断并维持，未经其审理的，则不能作为共同被告。本案中，不论原告关于市政府在行政复议过程中错误判断复议请求事项并错误审理的主张能否成立，深府行复〔2020〕119号《行政复议决定书》系市政府对深社保职养金核决字〔2020〕080000593号《深圳市企业职工养老保险养老金核准决定书》进行审理而作出。本案系关于原告2020年1月21日养老保险补缴申请的不履行法定职责之诉，市政府不能作为共同被告。原告坚持认为市政府存在复议违法行为的，应该另行起诉。 关于原告对被告市社保局提起的本案诉讼是否符合法定的起诉条件的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实依据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第二项规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；”。依据上述规定，原告提起行政诉讼，必须提交被诉不作为存在的证明材料。本案中，原告就其所诉被告市社保局不作为的存在并未提交具有证明力的证据予以证实，且据原告在庭审中所述，其在2020年1月21日并未与其用人单位一起提交书面申请材料。原告提交的其后续2020年7月23日提出补缴申请未获受理的证据材料并不能证明存在其2020年1月21日提出申请的事实。加之被告市社保局否认原告曾经向其提出补缴申请，故原告提起本案诉讼的事实依据不足，其起诉应予驳回。 综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第十项之规定，裁定如下： 驳回原告张晓苏的起诉。 本案不收取案件受理费，原告张晓苏已预交的案件受理费人民币50元，本院依法予以退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省深圳市中级人民法院。 审 判 长 张  庆  平 人民陪审员 邱  泽  辉 人民陪审员 蒋  建  华 二〇二〇年十月二十六日 本件与原本核对无异 书 记 员 林思敏（兼） 附：本裁定适用的相关法律依据 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。