湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘06行终55号上诉人（一审原告）：李爱萍，女，1952年9月5日出生，汉族，居民，住岳阳市岳阳楼区。委托代理人：袁春，湖南惠风律师事务所律师。委托代理人：张蹈，湖南惠风律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：岳阳市岳阳楼区金鹗山街道办事处，住所地岳阳市岳阳楼区农工商路**。法定代表人：周智勇，主任。委托代理人：姜金洲。原审第三人：岳阳市岳阳楼区人民政府，住岳阳市巴陵中路**。法定代表人：黄建文，区长。委托代理人：宋玉保。委托代理人：陈立娟，湖南人和人（岳阳）律师事务所律师。原审第三人：岳阳楼区金鹗山街道办事处岳荣社区居委会，，住所地岳阳市岳阳楼区云梦路**负责人：涂桂桃，该居委会总支书。委托代理人：葛成，湖南金鹗律师事务所律师。委托代理人：刘妙，湖南天朋律师事务所律师。上诉人李爱萍因与被上诉人岳阳市岳阳楼区金鹗山街道办事处（以下简称金鹗山街道办）、原审第三人岳阳楼区人民政府（以下简称楼区政府）、岳阳楼区金鹗山街道办事处岳荣社区居委会（以下简称岳荣社区）要求履行行政协议纠纷一案，不服君山区人民法院（2019）湘0611行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人李爱萍及其委托代理人袁春，被上诉人金鹗山街道办的委托代理人姜金洲，原审第三人楼区政府的委托代理人宋玉保、陈立娟，原审第三人岳荣社区的委托代理人葛成、刘妙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。李爱萍上诉请求：1、撤销君山区人民法院（2019）湘0611行初27号行政判决；2、依法判令金鹗山街道办支付上诉人391200元。事实与理由：一、一审程序严重违法，使应当承担法律责任的单位没有承担应当承担的责任。《行政诉讼法》第二十六条规定:“行政机关委托的组织所作的行政行为,委托的行政机关是被告,”行政诉讼法司法解释第二十条规定:“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构,以自己的名义作出的行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案签订息访息诉协议的是原中闽电机厂生活区及朱家咀段旧城改造项目部。该项目部在协议上盖章的行为系其真实意思表示,该息访息诉协议合法有效。由于该项目部系楼区政府成立的机构,受托代表楼区政府实施该项目,故楼区政府系该案的被告。一审法院在原告将楼区政府列为被告立案后,要求将楼区政府删去,否则不予立案。一审法院在第一次开庭后,又要求原告将楼区政府列为第三人。本案楼区政府作为涉案项目部的上级部门理应承担法律责任。岳阳楼区人民政府在答辩中自认其组成涉案项目部,诉讼地位是被告,而一审法院却要求将其列为第三人,程序明显违法。二、一审判决书认为《息访息讼承诺书》未成立是错误的。《息访息讼承诺书》行政协议书虽然岳荣社区居委会未在协议书上签字,但在领条上盖有岳荣社区监督理事会的公章。根据一审查明的事实,岳荣社区所有开支,包括领取拆迁补偿都必须盖有岳荣社区监督理事会的公章,岳荣社区负责人在领款单上加盖岳荣社区监督理事会的公章,代表岳荣社区对《息访息讼承诺书》行政协议书的追认,表示岳荣社区同意支付该笔费用。本案中的《息访息讼承诺书》与领款凭证构成了本案的证据链,合法有效。《息访息讼承诺书》签订后,岳阳楼区原中闽电机厂及朱家咀旧城改造项目建设指挥部和金鹗山街道办将该笔补偿款划到了岳荣社区,后反悔将款项收回,代表该协议得到了岳阳楼区原中闽电机厂及朱家咀旧城改造项目建设指挥部和金鹗山街道办的追认,合法有效。三、一审判决认为该笔费用为大病救助属于民政事务是错误的。《息访息讼承诺书》行政协议书上是对拆迁户的补偿金,岳荣社区负责人要上诉人打领条时分别领取信访维稳,大病补助款。一审法院根据字面意思就认定大病补助属于民政事务明显错误。最后,在一审庭审中上诉人提供了上诉人领取拆迁款的《房屋拆迁补偿安置协议书》,证明岳阳楼区原中闽电机厂及朱家咀旧城改造项目建设指挥部未按《岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》的项目与标准对上诉人予以合法的补偿。即使上诉人领取《息访息讼承诺书》上的款项,也未达到《安置办法》规定的补偿数额。项目部和金鹗山办事处是一套班子，两套牌子，项目部的主任也是办事处的书记，在息访息诉上说的很清楚，金鹗山办事处的补偿款都补偿给了社区，金鹗山办事处对协议是认可的，协议是成立的。把补偿款分成大病救助是错误的。当事人上访是因为补偿标准太低了，又没有按照旧城改造的标准来补偿，也没有按照113号的文件项目批文来补偿。打官司之后，当事人到了岳阳楼区信访办，信访办说一定要给钱，认为签订了协议就应当履行承诺。综上所述,一审判决程序错误、案件事实认定错误，请求二审人民法院依法秉公判决，支持上诉人的上诉请求。被上诉人金鹗山街道办答辩称，1、答辩人不是本案适格被告，项目部有我们办事处的主任在那里，在拆迁中，国有土地或者集体土地，办事处不是拆迁主体，周智勇的身份不是代表办事处，后果由办事处承担没有法律依据，是根据上级的委托进行拆迁工作，办事处不是承担责任的主体。2、补偿协议不成立，岳荣社区作为出钱的主体没有盖章签字。由于纪委的介入，这个协议程序没有完成，余四平已经被纪委双开并判刑了。3、补偿款项由于纪委的介入已经被追回。4、大病救助不等于补偿款。5、上诉人说补偿太低不是本案的审理范围，与本案无关，应该另行起诉。6、信访办称这笔钱必须出没有依据。原审第三人楼区政府述称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。1、楼区政府不是本案的被上诉人，从承诺书的性质来看，起因虽然是房屋征收，在协议中明确表示，只是参照岳政办法【2015】21号实施方案的标准，并非是征收补偿的标准，并且方案第五条明确规定，本方案中已发布征收公告项目征收补偿按原标准执行，该项目在2014年就已经发布了征地公告，不在本方案的补偿范围之内，不是征收补偿。2、从息访息诉承担义务的主体来看，项目部作为丙方，并不承担义务，仅为见证的作用。3、从项目部的机构性质来看，其是临时机构，其实施的行为必须获得授权或予以追认，这是解决信访事件的协议，楼区政府没有授权项目部，在事后也没有追认，楼区政府不是本案适格的被上诉人，不应当承担责任。二、息访息诉承诺书并未成立，承担主要义务的甲方并未签字盖章，说明该协议并未达成一致，没有生效。社区监事会的公章不代表行政审批，不能证明该协议已经生效成立。三、答辩人不是大病救助的审批主体，也没有在领款单上签字，该诉讼请求与答辩人无关。四、征收补偿协议是否补偿到位，不在本案的审理范围之内。原审第三人岳荣社区述称，答辩人并非本案的适格第三人，盖章没有经过居委会讨论，协议上的签字不能代表居委会的意见。其他同意被上诉人与楼区政府意见。李爱萍向一审法院起诉请求：：1、确认李爱萍与受金鹗山街道办委托的岳荣社区签订的《息访息诉承诺书》、《领款凭单》合法有效；2、判令金鹗山街道办履行《息访息诉承诺书》、《领款凭单》，向李爱萍支付391200元；3、本案诉讼费由金鹗山街道办承担。一审法院查明，2015年，第三人楼区政府对朱家咀地段实施旧城改造，设立旧城改造指挥部，同年8月4日，旧城改造指挥部与李爱萍签订了《房屋拆迁补偿安置协议书》，并按协议履行完毕。2015年10月11日，岳阳市政府办公室发布了《关于进一步明确岳阳市城区集体土地征收与房屋拆迁补偿安置有关事项的通知》（岳政办发【2015】26号），规定集体土地房屋的独生子女家庭在拆迁时可以享受一次增加一人的征地补偿费分配份额和购房补助，即增加144000元。金鹗山街道办将李爱萍作为独生子家庭上报相关职能部门，但李爱萍子女属公职人员，不符合独生子女补偿政策，岳阳市国土资源局将其从增补名单中核减。同时，楼区政府在同地段以棚改名义开展征收工作，为此，李爱萍会同该项目其他拆迁户，以其属于同地段征收但旧改征收补偿标准明显低于棚改补偿标准为由，多次到市、区两级政府集体上访。为平息事态，2018年3月5日，岳荣社区作为甲方与作为乙方的李爱萍及作为丙方的旧城改造项目部签订了《息访息诉承诺书》，承诺书主要内容为：1、甲方根据处理意见，参照《岳阳市人民政府办公室关于印发的通知》（岳政办发【2015】21号）的规定，按乙方被征收正屋的合法建筑面积补偿200元/平方米的选择货币安置奖和100元/平方米的寻找房源奖；乙方被征收房屋的合法建筑面积904平方米，应补偿金额为271200元（大写：贰拾柒万壹仟贰佰元整）；2、甲方在为乙方办理好付款手续后不再负任何其他经济或法律责任，乙方同意放弃其他被征收房屋的各项诉讼请求的权利，并承诺息访息诉。承诺书中没有对丙方的权利义务进行约定。李爱萍在乙方处签字，旧城改造项目部在丙方处盖章，甲方即岳荣社区没有签字、盖章。2018年3月5日，李爱萍分别签署了一张金额为271200元的信访维稳款领款凭单和一张金额为30000元的大病救助款领款凭单，案外人刘小庆、刘小荣、刘猛分别签署了一张金额为30000元的大病救助款领款凭单，岳荣社区监督理事会代表李晓辉作为财务支付监督人在该五张领款凭证签名，并加盖岳荣社区监督理事会公章。另查明，旧城改造项目部由楼区政府组建成立。一审法院认为，1、金鹗山街道办是否是本案适格被告。虽然金鹗山街道办不是涉案《息访息诉承诺书》的签订主体，但签订该承诺书的主要目的是为了通过协议平息李爱萍的上访。根据《信访条例》第四条规定，信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理、分级负责、谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。本案李爱萍的信访事项发生在金鹗山街道办的管辖范围内，对该信访事项的处理系金鹗山街道办的法定职责，而岳荣社区系其下辖社区，其与李爱萍、旧城改造项目部签订《息访息诉承诺书》的行为应视为金鹗山街道办的委托，金鹗山街道办应对《息访息诉承诺书》中约定的权利义务承担责任，故金鹗山街道办是本案的适格被告。2、《息访息诉承诺书》是否成立。涉案《息访息诉承诺书》属于行政协议，故在其成立生效应遵循合同成立生效的一般要件。《合同法》第三十二条规定，当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。本案中，《息访息诉承诺书》的甲方是岳荣社区，乙方是李爱萍，丙方是旧城改造项目部。现该承诺书仅有乙方签字和丙方盖章，承诺书中没有对丙方的权利义务进行约定，甲方既没有签字也没有盖章。由此说明，各方当事人虽然就承诺书约定内容有过协商并初步达成协议，但受委托人岳荣社区因没有得到本案金鹗山街道办的最后认可，没有在协议上签名、盖章，且事后也没有追认，该行政协议缺乏生效所必需的形式要件，故该《息访息诉承诺书》未成立。未成立的行政协议没有法律约束力，李爱萍的诉求没有事实和法律依据，不予支持。至于李爱萍所诉岳荣社区监督理事会在领款凭单上签字、盖章，该监督理事会只是财务监督机构，只有监督权，没有决定权，无权决定该款项是否支付，该款项是否支付的决定权在金鹗山街道办和受其委托的岳荣社区。关于李爱萍主张金鹗山街道办应履行领款凭单上的大病救助款，该大病救助属于民政事务，本案被告及第三人均无权就民政救助事项作出决定，且领款凭单仅仅是当事人领取账款的凭证，不能单独作为起诉的依据。另外，《息访息诉承诺书》中也没有对大病救助款进行约定，故李爱萍的该诉求没有事实和法律依据，不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回李爱萍的诉讼请求。案件受理费50元，由李爱萍负担。二审期间，上诉人向本院提交两份证据：证据1、岳荣社区当时给当事人的承诺书，承诺房屋拆迁的时候，执行【2014】113号文件，承诺如有新的政策，社区负责协调，当事人享有其他拆迁的同等待遇。证据2、岳楼府阅【2016】11号文件，对信访内容形成了会议纪要。金鹗山街道办对上诉人提交证据的质证意见为：对证据1承诺书没有看到原件，对真实性存在质疑，项目部是2014年发布征收公告的，2015年元月8日启动之初，没有对独生子女进行规定，有独生子女政策的话，还是给他们补上去。在承诺书以后，市政府有新的规定，对113号文件进行了补充，对安置人口独生子女享受一人一户一次。上诉人不符合独生子女安置补助的政策，上诉人的申报没有获得国土局的批准。对证据1、2关联性有异议，与本案无关，对合法性、证明目的无异议。楼区政府的质证意见为：对承诺书的三性均有异议，没有看到原件，征收政策应该是统一的标准，不是谁可以单独承诺，新的政策是否能适用原来的项目也需要征收主体进行集体讨论通过的。对证据2真实性、合法性无异议，对关联性有异议，明确讲到新的政策只有独生子女补助，符合政策审核通过才能适用。岳荣社区对证据1、2的质证意见同金鹗山街道办和楼区政府的质证意见一致。经过举证、质证，本院对当事人提交的证据认定如下：证据1、证据2真实与本案有关，本院予以采信，至于能否达到上诉人的证明目的，本院将结合案件事实进行综合认定。本院二审查明的事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，首先，关于涉案《息诉息访承诺书》的性质。涉案《息访息诉承诺书》虽然名为承诺书，实质上是岳荣社区、旧城改造项目部为了解决李爱萍上访主张房屋征收补偿安置协议中补偿过低的问题，而以息诉罢访协议的形式，以选择货币安置奖、寻找房源奖和大病救助的名义对李爱萍予以补偿，该息访息诉承诺书并不是一方的单方承诺，而是包含了各方的权利义务内容，在性质上属于行政机关为了实现公共管理职能而与行政相对人签订的行政协议。其次，关于涉案《息访息诉承诺书》是否依法成立。行政协议兼具行政管理和合同的双重属性，既体现当事人意思自治又体现行政管理的特征，基于行政协议的双重特点，人民法院既要根据行政法的基本原理审查行政协议的合法性，又要根据合同的基本原理审查意思自治内容。从合同成立来讲，《合同法》第三十二条规定，当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。本案中，《息访息诉承诺书》的甲方是岳荣社区，乙方是李爱萍，丙方是旧城改造项目部，金鹗山街道办并不是协议当事人，在该承诺书上仅有乙方李爱萍签字和丙方旧城改造项目部盖章，作为履行办理付款手续义务的甲方岳荣社区既未签字也未加盖公章。虽然在2018年3月5日李爱萍签字的领款凭单上有岳荣社区监督理事会签字、盖章，但监督理事会作为财务监督机构，其在领款凭单上盖章不能代替岳荣社区在《息访息诉承诺书》的签字、盖章程序，亦不能仅以该领条反推涉案协议的成立要件已经完备。该领款凭单仅是为了办理付款而进行的准备，但因事后岳荣社区未在涉案协议上加盖公章，涉案协议至今未成立，李爱萍要求金鹗山街道办履行协议付款义务缺乏事实和法律依据，一审法院对其主张不予支持并无不当。另外，关于大病救助款。《息访息诉承诺书》中没有对大病救助款进行约定，金鹗山街道办亦没有在大病救助领条上盖章，李爱萍在没有其他证据证明情况下，仅凭签字的领款凭单主张由金鹗山街道办支付其大病救助款没有事实和法律依据，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李爱萍承担。本判决为终审判决。审判长  姚孟君审判员  周四平审判员  王延红二〇二〇年十月十四日书记员  羿 林