青岛铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁7102行初120号 原告高玉山，男，1971年8月15日出生，汉族，住青岛市黄岛区。 委托诉讼代理人李**飞，北京在明律师事务所律师。 委托诉讼代理人刘番，北京在明律师事务所实习律师。 被告青岛市黄岛区隐珠街道办事处东冯家滩村民委员会，住所地青岛市黄岛区东冯家滩村。 法定代表人孙明华，主任。 委托诉讼代理人薛惠丽，山东首辰律师事务所律师。 委托诉讼代理人丁超，山东首辰律师事务所律师。 原告高玉山不服被告青岛市黄岛区隐珠街道办事处东冯家滩村民委员会（以下简称东冯家滩村委会）作出的《限期交回集体土地使用权通知书》，于2020年7月20日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月23日立案后，于2020年7月24日向被告东冯家滩村委会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月28日公开开庭审理了本案。原告高玉山、委托诉讼代理人李**飞、刘番，被告出庭负责人卢敬国、委托诉讼代理人丁超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告东冯家滩村委会于2020年7月18日作出《限期交回集体土地使用权通知书》，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第六十六条、青岛市黄岛区人民政府批复（青黄政字〔2020〕26号）及《青岛市黄岛区隐珠街道办事处东冯家滩村收回集体土地使用权的决议》（以下简称《决议》），通知原告高玉山于收到该通知之日起7日内即2020年7月25日前自行拆除位于青岛市黄岛区隐珠街道办事处东冯家滩村（以下简称东冯家滩村）阳光四季小区西墙以西、东冯家滩村界以东、灵海路以北、临港路以南区域内的房屋及附着物，交回集体土地使用权，并告知其逾期将依据决议内容收回土地并拆除地上房屋及附着物。 原告高玉山诉称，其在东冯家滩村X号拥有合法房屋、院落一处。2020年5月20日，被告作出《限期交回集体土地使用权通知书》，该通知载明，原告应当在2020年5月27日前自行拆除房屋及附属物，将所占土地交给被告。原告认为，案涉《限期交回集体土地使用权通知书》在性质上等同于“收回集体土地使用权决定”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定：“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。”《土地管理法》第六十六条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”据此，村民委员会作为农村集体经济组织有收回集体土地使用权的职责。结合本案，被告作出的《限期交回集体土地使用权通知书》是依据《土地管理法》的规定履行土地管理职责，故村民委员会为本案适格被告。同样的情况也有相关判例可以佐证，比如河南省叶县人民法院作出的（2019）豫0422行初41号行政判决。但是被告作出的《限期交回集体土地使用权通知书》存在事实认定不清，程序违法，法律适用错误等诸多严重问题，侵害了原告的合法权益。原告为维护自身合法权益，诉至法院，请求判决：1.撤销被告作出的《限期交回集体土地使用权通知书》；2.本案诉讼费用由被告负担。 原告高玉山向本院提交了以下证据： 1.集体土地使用权证，拟证明原告合法拥有案涉宅基地使用权。 2.《限期交回集体土地使用权通知书》，拟证明案涉行政行为存在。 3.《山东省自然资源厅信息公开申请表》《政府信息公开申请答复告知书》《山东省人民政府建设用地批件》《城市（镇）批次建设用地方案》，拟证明案涉土地被纳入东冯家滩村搬迁项目，山东省人民政府已于2019年8月23日批复同意征收。 4.《青岛市人民政府征收土地公告》，拟证明案涉土地被纳入东冯家滩村搬迁项目，青岛市人民政府已于2019年9月3日公告征收。 5.《青岛市黄岛区发展和改革局信息公开申请表》《政府信息公开告知书》《关于印发青岛市黄岛区2019年基础设施和社会公益性项目固定资产投资调整追加计划（第二批）的通知》，拟证明东冯家滩村村庄改造项目被列入2019年基础设施和社会公益性项目固定资产投资调整计划第二批，该项目的实施为政府行为。 6.《青岛市黄岛区隐珠街道办事处信息公开申请表》《政府信息公开告知书》《青岛西海岸新区隐珠街道办事处东冯家滩、西冯家滩村庄搬迁项目社会稳定风险评估报告》，拟证明案涉土地被纳入东冯家滩村搬迁项目，该项目由青岛西海岸新区隐珠街道办事处（以下简称隐珠街道办事处）负责组织实施，该项目的实施为政府行为。 7.《关于印发黄岛区村（居）和片区改造管理实施意见的通知》，拟证明对本地区安置补偿应优先采取先建安置房后拆迁的模式。 8.《青岛市黄岛区自然资源局国有土地使用权招拍挂出让成交公示》，拟证明原告房屋所在地已经被挂牌拍卖。 9.《东冯家滩、西冯家滩城中村改造一期项目（工程总承包）》，拟证明该项目由隐珠街道办事处负责组织实施。 10.航拍图，拟证明原告房屋的位置并不阻碍安置房建设。 11.《行政复议决定书》，拟证明黄岛区人民政府作出的与本案相类似的批复已经被确认违法。 12.《致估价委托人函》，拟证明此次拆迁由隐珠街道办事处主导，属于行政征收，但未按法定程序进行。 13.《关于青岛市黄岛区隐珠街道办事处东冯家滩、西冯家滩城中村改造工程规划建筑方案进行批前公告的通告》，拟证明东、西冯家滩城中村改造工程，建设单位系隐珠街道办事处，该项目的实施为政府行为，并非村庄自主改造。 被告东冯家滩村委会辩称：一、本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围；二、被告作出的案涉《限期交回集体土地使用权通知书》认定事实清楚，适用法律正确；三、本案被诉行为发生在东冯家滩村村庄改造过程中，村庄改造符合绝大多数村民的利益，具有社会公共利益属性。原告能基于村庄改造补偿方案享受拆迁利益，故是否撤销案涉《限期交回集体土地使用权通知书》不影响其利益。如若撤销案涉通知，将会给村庄改造工作造成负面影响，造成公共利益的重大损害。 被告东冯家滩村委会向本院提交了以下证据、依据： 1.《公文通知单》、金宏办公服务系统截图，拟证明隐珠街道办事处《青西新隐办字〔2018〕32号关于东、西冯家滩村村庄搬迁改造项目的请示》及办理情况报告已经青岛市黄岛区人民政府批复同意。 2.《公告》、2018年8月23日会议记录、会议签到表及公示照片，拟证明被告按照《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）的规定，召开村民代表大会，学习并讨论通过了《隐珠街道办事处东冯家滩村村庄搬迁安置补偿方案》（以下简称《补偿方案》），并将该方案在村务公开栏公示。 3.2019年12月14日会议记录及会议签到表、2020年4月19日会议记录及签到表、《决议》，拟证明根据《补偿方案》，截止到2019年12月14日签约率达97.6%，仅有9户未签约并拆除房屋，导致安置区无法开工建设、无法保障村民按时回迁，严重损害了全体村民的合法利益，根据《土地管理法》（2004年修正）第六十五条，被告先后两次召开村民代表大会，讨论并决定收回案涉土地使用权，并于2020年4月19日形成《决议》，上述程序及《决议》均符合《村委会组织法》的规定。 4.《关于的批复》（以下简称《批复》）、公示照片，拟证明青岛市黄岛区人民政府对被告于2020年4月19日作出的《决议》批复同意后，被告将该《批复》及《决议》张贴于村务公开栏。 5.《限期交回集体土地使用权通知书》及送达视频，拟证明被告于2020年7月18日向原告作出并送达了案涉《限期交回集体土地使用权通知书》。 6.《勘测定界图》，拟证明原告的案涉集体土地未被山东省人民政府批复征收。 法律依据：《土地管理法》第六十六条，《村委会组织法》第二十四条。 经庭审质证，被告对原告提交的证据1、2无异议，但认为案涉房屋实际占地范围内有部分属于未经批准而占用。对证据3、4、5、6、7真实性、合法性无异议，对关联性和证明事项均有异议；对证据3、4，认为案涉土地并不在征收范围内，东冯家滩村村庄搬迁改造工作启动于2018年8月，早于征地批复及土地征收公告时间，该工作属于村庄自主改造并非征收；对证据5，认为从该文件名称及内容可知，东冯家滩村系在收回集体土地使用权的基础上进行的自主拆迁改造，该文件仅证明安置区的资金来源于东冯家滩村配套土地的出让，东冯家滩村收回集体土地使用权后，通过政府征收再将部分土地出让给第三方获得相应收益，政府将该配套土地的收益专项用于安置区建设；对证据6，认为该组证据中的《青岛西海岸新区隐珠街道办事处东冯家滩、西冯家滩村庄搬迁项目社会稳定风险评估报告》明确记载，与村庄搬迁改造相关的全部决策需经党员、村民代表大会或搬迁安置委员会讨论后发布公告，其中也涉及到了宅基地的处理情况，故本案被诉行为系村民自治行为，政府在村庄搬迁改造过程中仅发挥监督指导作用；对证据7，认为鉴于东冯家滩村系原址安置，可采取先拆后建模式。对证据8、9真实性、合法性、关联性均不认可，认为系复印件，原告至今未签订补偿协议拆除房屋，原告房屋所占土地不在征收范围内，也未被挂牌拍卖。对证据10，认为未显示拍摄时间，无法体现安置区建设的现状，因原告无正当理由不签约拆除房屋，导致安置区无法进一步顺利开工建设，致使村民无法按时回迁，村庄改造成本增加，损害村民的合法权益。对证据11真实性、合法性无异议，对关联性及证明事项不予认可，认为原告无证据证明该文书已生效，且该文书并未确认区政府作出的案涉《批复》违法。对证据12、13真实性、合法性、关联性均不认可，认为证据12中的函件结合原告证据7可知，基于东冯家滩村村庄自主改造，由隐珠街道办事处从区公共资源交易平台抽取了评估机构，通过该函所列对象可知，系对集体土地上东冯家滩村搬迁项目所涉的宅基地房屋、宅基地原址集体土地范围内的非住宅房屋等建筑物、附着物的评估，并不涉及土地征收，此外，区政府及隐珠街道办事处在东冯家滩村村庄改造过程中，仅是指导、监督、协助的作用，改造的主体仍为被告。 原告对被告提交的证据1真实性有异议，认为该证据不符合公文的形式要求，无发文机关代字、序号，未加盖印章，无法证明青岛市黄岛区人民政府已批复同意案涉村庄搬迁改造补偿方案；对证据2真实性、合法性及关联性均有异议，认为公示照片显示的《公告》仅加盖青岛市黄岛区隐珠街道办事处东冯家滩村搬迁安置委员会的印章，并未加盖被告印章，被告存在事后补盖印章、伪造证据之嫌，上述安置委员会主体不明，无权作出该《公告》，且《公告》所附的《补偿方案》系对房屋及附属物的补偿方案，与本案被诉行政行为无关，2018年8月23日会议记录、会议签到表及公示照片，系针对上述《补偿方案》讨论及公示的相关证据，亦与本案被诉行政行为无关；对证据3真实性、合法性及关联性均有异议，认为依照《土地管理法》第六十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，收回土地使用权应由法定机关依法定程序进行，仅通过村民代表大会决议的形式收回土地使用权缺乏合法性，且村民大会是否真实召开亦无法确认；对证据4合法性、证明目的有异议，《批复》是对隐珠街道办事处作出，而非针对被告，无法证明被告据此收回土地使用权合法；对证据5中《限期交回集体土地使用权通知书》真实性无异议，但认为其依据事实不清，适用法律错误，没有告知原告权利救济方式及期限，依法应予撤销；对证据5中送达视频真实性、合法性、关联性均有异议，认为本案所涉法律文书应直接送达，在无法直接送达的情况下，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》的规定进行送达，被告直接留置送达，且留置送达不符合法律规定的程序；对证据6真实性存疑，认为该证据系行政复议过程中，被申请人及其下属的职能部门自行收集的证据，不能作为证据使用，原告在向山东省自然资源厅申请政府信息公开时并未收到该图，可以推测当时没有制作该《勘测定界图》，故无法确认该图是当时申请征地批复的材料，根据该图，整片地区仅就提出诉讼的几户村民的案涉土地进行了排除，该图存在后来更改或伪造的嫌疑，且最后落款的有效期限为2019年2月11日，已超过合法有效的使用日期，不能达到其证明目的。 本院对上述证据认证如下： 原告提交的证据1、2，能够证明原告对案涉土地持有集体土地使用权证，被告向原告作出案涉《限期交回集体土地使用权通知书》，本院依法予以采信；证据3、4、5，能够证明山东省人民政府批复同意征收青岛市黄岛区2019年第5批次建设用地，其中青岛市黄岛区2019年第5批次第5地块、第7地块涉及东冯家滩村土地，而第7地块建设用地包括东冯家滩村土地23.3073公顷，本院依法予以采信；证据6，能够证明隐珠街道办事处对东冯家滩、西冯家滩村庄搬迁项目社会稳定风险进行了评估，本院依法予以采信；证据7，能够证明黄岛区人民政府、西海岸新区管委就其辖区村（居）和片区改造工作制作并印发《关于印发黄岛区村（居）和片区改造管理实施意见的通知》，本院依法予以采信；证据8、9、10、12、13，无法确认与本案的关联性，本院依法不予采信；证据11，与本案没有关联性，本院依法不予采信。 被告提交的证据1，落款为“西海岸新区管委办公室”，无法证明《青西新隐办字〔2018〕32号关于东、西冯家滩村村庄搬迁改造项目的请示》及办理情况报告已经青岛市黄岛区人民政府批复同意，本院依法不予采信；证据2，能够证明被告就《补偿方案》组织召开村民代表大会，经表决通过后将《补偿方案》予以公告，本院依法予以采信；证据3，能够证明被告就案涉土地召开村民代表大会并形成《决议》，本院依法予以采信；证据4，能够证明《决议》经青岛市黄岛区人民政府批复同意，被告将该《批复》及《决议》予以公告，本院依法予以采信；证据5，结合原告的当庭陈述，能够证明被告向原告作出并送达案涉《限期交回集体土地使用权通知书》，本院依法予以采信；证据6，名为青岛市黄岛区2019年第5批次第7地块用地勘测定界图，同时还显示了青岛市黄岛区2019年第5批次第5地块、第6地块，所载第7地块被征收土地面积与原告提交的《城市（镇）批次建设用地方案》及《青岛市人民政府征收土地公告》所载地块七的土地面积内容一致，能够证明案涉土地并未被征收，本院依法予以采信。 经审理查明，原告高玉山系东冯家滩村村民，是案涉集体土地使用权人，案涉宅基地地号为XXXX。 2018年8月23日，被告东冯家滩村委会召开党员、村民代表会议，审议表决通过《补偿方案》，对东冯家滩村全体村民的房屋及附属物进行改造，并于同日作出《公告》予以公示。2019年12月14日，被告召开党员、村民代表会议，决定收回东冯家滩村村庄改造及补亏用地范围内未根据《补偿方案》签订补偿协议并拆除房屋尾户的集体土地使用权。2020年4月19日，被告又召开村民代表会议，讨论并形成《决议》，依照《土地管理法》（2004年修正）及《村委会组织法》的规定，结合2019年12月14日的会议，决定：一、收回村庄改造及补亏用地范围内（阳光四季小区西墙以西，西冯家滩村界以东，灵海路以北，临港路以南）的集体土地使用权；二、按照《补偿方案》的补偿方式，对收回集体土地上的房屋及附着物进行安置补偿；三、村庄改造及补亏用地范围内（阳光四季小区西墙以西，西冯家滩村界以东，灵海路以北，临港路以南）的房屋及附着物应于收到通知后7日内自行予以拆除，如不拆除由东冯家滩村委会组织拆除。2020年5月20日，青岛市黄岛区人民政府对《决议》作出《批复》，同意由隐珠街道办事处指导被告，依据《土地管理法》(2004年修正)第六十五条之规定，收回东冯家滩村村庄阳光四季小区西墙以西，西、东冯家滩村界以东，灵海路以北，临港路以南区域内的集体土地使用权，由自然资源局办理不动产注销手续。同日，被告将该《批复》及《决议》张贴于村务公开栏。2020年7月18日，被告向原告作出并送达案涉《限期交回集体土地使用权通知书》，通知原告根据《土地管理法》第六十六条、《批复》及《决议》，其应于收到该通知之日起7日内即2020年7月25日前自行拆除位于东冯家滩村村庄阳光四季小区西墙以西、东冯家滩村界以东、灵海路以北、临港路以南区域内的房屋及附着物，交回集体土地使用权，并告知其逾期将依据决议内容收回土地并拆除地上房屋及附着物。原告对该《限期交回集体土地使用权通知书》不服，遂提起本案诉讼。 另查明，2019年8月23日，山东省人民政府批复同意征收青岛市黄岛区2019年第5批次建设用地。2019年9月3日，青岛市人民政府就青岛市黄岛区2019年第5批次建设用地发布征收土地公告。案涉土地不在上述征收范围内。 本院认为，本案的争议焦点问题有：一、本案是否属于行政诉讼受案范围；二、被告作出的案涉《限期交回集体土地使用权通知书》是否合法。 关于第一个焦点问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告，即村民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为，属于行政诉讼的受案范围。《土地管理法》第六十六条第一款规定，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。本案中，被告作为村民委员会，为完成村庄搬迁改造工作，对原告作出《限期交回集体土地使用权通知书》收回其所占集体土地，系依据《土地管理法》的授权履行行政管理职责的行为，因此，本案属于行政诉讼受案范围。 关于第二个焦点问题。本案中，被告依照《村委会组织法》举行村民代表会议，进行投票表决，制作村民代表会议记录，形成《决议》并上报区政府，区政府作出《批复》同意《决议》内容，被告依据《土地管理法》第六十六条、《批复》及《决议》，对原告作出并送达《限期交回集体土地使用权通知书》。被告在作出该《限期交回集体土地使用权通知书》前未告知原告享有陈述、申辩权，作出该通知书也未告知原告复议和诉讼的权利救济途径，违反程序正当原则，故被告作出的案涉《限期交回集体土地使用权通知书》违反法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，应予撤销。鉴于被告收回原告案涉集体土地使用权是为了村庄整体搬迁改造，是为了更好改善村庄居民的生活环境，提升区域形象，加快城市化进程，且东冯家滩村绝大部分村民已签订补偿协议并拆除房屋，撤销该《限期交回集体土地使用权通知书》将会给公共利益造成重大损害，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，应予确认违法。 综上，对原告要求撤销案涉《限期交回集体土地使用权通知书》的诉讼请求，本院依法确认被告作出案涉《限期交回集体土地使用权通知书》的行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下： 确认被告青岛市黄岛区隐珠街道办事处东冯家滩村民委员会于2020年7月18日向原告高玉山作出《限期交回集体土地使用权通知书》的行为违法。 案件受理费50元，由被告青岛市黄岛区隐珠街道办事处东冯家滩村民委员会负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  展晓文 人民陪审员  李宗林 人民陪审员  刘秀珍 二〇二〇年十月二十七日 法官 助理  李 欣 书 记 员  周 敏