广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤行终1136号上诉人（原审被告）：深圳市人民政府，住所地：广东省深圳市福田区市民中心**。法定代表人:陈如桂，市长。委托代理人:刘红霞，深圳市人民政府行政复议办公室工作人员。被上诉人（原审原告）：单君，男，汉族，1983年5月19日出生。上诉人深圳市人民政府因与被上诉人单君行政复议决定纠纷一案，不服深圳市中级人民法院（2017）粤03行初150号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年10月29日，原告以深圳市市场和质量监督管理委员会南山市场监督管理局（简称南山市场监管局）为被申请人，通过挂号信方式向被告提出行政复议申请，认为其在交易过程中被经营者违法行为侵害，要求市场监管部门查处。但被申请人南山市场监管局作出的处理答复，并未对申请人的交易行为是否被经营者违法行为侵害作出认定结论，答复内容也未列明其作出相关行政处罚的法律依据，请求撤销南山市场监管局作出的《处理结果告知书》，并责令南山市场监管局向原告重新作出处理答复。2017年11月2日，被告收到原告的《行政复议申请书》。2017年11月7日，被告作出深府复不〔2017〕98号不予受理决定，认为原告提出的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定对原告提出的行政复议申请不予受理。原告于2017年11月10日收到被告邮寄的前述不予受理决定书。原告不服该行政复议申请不予受理决定，遂诉至原审法院，请求：1.撤销深府复不〔2017〕98号行政复议申请不予受理决定；2.责令被告限期对原告提出的行政复议申请重新作出复议决定。另查，南山市场监管局于2017年10月13日向原告作出深市质南市监处告字【2017】YH03319号《行政处理结果告知书》，载明：“单君：我局于2014年9月29日收到你关于深圳市大麦数码有限公司涉嫌价格欺诈的举报材料（12315工单号：201409293994），并立案调查。现将处理结果告知如下：我局对本案当事人深圳市大麦数码有限公司做出如下处罚决定：责令当事人改正，罚款5000元。经审查，该举报不符合奖励条件，我局决定不给予奖励。你不服我局上述决定的，可自收到告知书之日起六十日内向深圳市市场和质量监督管理委员会或深圳市人民政府申请行政复议，或自收到告知书之日起六个月内直接向人民法院提起行政诉讼。”原审法院认为，根据《中华人民共和国价格法》第三十八条的规定，政府价格主管部门应当建立对价格违法行为的举报制度。任何单位和个人均有权对价格违法行为进行举报。另，《价格违法行为举报处理规定》第十一条规定：“价格主管部门应当在举报办结后15个工作日内告知举报人对被举报的价格违法行为的处理结果。”根据前述规定，对于消费者为维护自身合法权益提出的举报，市场监管部门对相关举报事项进行查处后，依法应将相关处理结果告知举报人。一般情况下，这种告知性行为，不会对举报人设定权利义务，且对举报人权益亦不会产生实际影响，因此举报人无权对市场监管部门的告知性行为申请行政复议。但是，如果市场监管部门未依法全面履行告知义务，且由此对举报人权益产生实际影响时，举报人有权对相关告知行为申请行政复议。本案中，南山市场监管局就原告提出的有关价格欺诈的举报进行调查处理后，仅告知原告其已对被举报人作出“责令整改，并处以罚款”的处理结果，并未明确告知原告其最终认定的违法事实和违法行为定性。仅凭南山市场监管局的告知内容，原告完全无从得知南山市场监管局对原告关于价格欺诈违法举报事项的认定结论，无法判断其举报事项是否已经过南山市场监管局予以调查确认，亦无法据此就其作为消费者的权利受到侵害的事实另循权利救济。另，南山市场监管局在书面告知函中称：原告如对告知函中述及的处理决定不服，可以申请行政复议或行政诉讼，但原告对告知函所述的行政处罚决定，仅知道处罚结果，而对行政处罚决定认定的违法事实一无所知。在此情况下，原告亦无从判断相关行政处罚决定有无影响到其自身权益、有无必要申请行政复议或提起行政诉讼。综上，南山市场监管局虽然作出了涉案告知函，但告知的举报事项处理结果信息不完整，且南山市场监管局不全面告知原告举报事项处理结果的行为，对原告的权益具有实际影响。故原告针对南山市场监管局的告知行为申请行政复议，属于行政复议的受理范围。被告作出涉案行政复议不予受理决定，适用法律、法规错误，依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）的规定，判决：一、撤销被告深圳市人民政府作出的深府复不〔2017〕98号行政复议申请不予受理决定；二、责令被告深圳市人民政府重新作出行政行为。深圳市人民政府不服一审判决向本院提起上诉称：一、《行政处理结果告知书》属于告知性行为，未对被上诉人设定新的权利义务关系，不属于行政复议范围。涉案《行政处理结果告知书》载明南山市场监管局作出的2项具体行政行为，分别是“责令当事人改正，罚款5000元”和“不予奖励”，如果单君不服上述2项具体行政行为向深圳市政府申请复议，市政府均会依法受理，但单君的复议请求是“撤销《行政处理结果告知书》及重新作出新的答复”。该《行政处理结果告知书》是单纯的告知行为，并未对单君设定新的权利义务，明显不属于行政复议范围，故上诉人深圳市政府作出不予受理的决定并无违法或者不当。二、单君是投诉举报人，不是行政处罚相对人，南山市场监管局仅告知处理结果即为合法。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十八条规定，工商机关应当将处理结果告知投诉举报人，《价格违法行为举报处理规定》第十一条亦规定，价格主管部门应当告知举报人处理结果。本案，南山市场监管局已告知单君“责令当事人改正，罚款5000元”和“不予奖励”的处理结果，已尽到告知的义务。需要特别说明的是，单君不是行政处罚相对人，仅是投诉举报人，南山市场监管局没有告知单君“作出行政处罚决定的事实、理由及依据”的法定义务。三、一审法院认定事实错误、判决无法律依据。一审法院认定南山市场监管局“不全面”告知单君举报事项处理结果。我府认为，通常一项行政处罚的信息包括以下几处层次：1．行政处罚结果；2．事实、理由及依据；3．相关证据材料；4．行政机关审批材料。何为“全面”告知？是告知上述四个方面信息，还是告知其中二至三个方面的信息？一审法院对此问题既没有予以明确，也没有说明其所指“全面”告知所依据的具体法律、法规或者规章。具体到本案，南山市场监管局已告知单君“责令当事人改正，罚款5000元”和“不予奖励”的处理结果，符合《工商行政管理机关行政处罚程序规定》《价格违法行为举报处理规定》的相关规定。单君如果不服行政处罚决定和不予奖励决定，可以提出行政复议申请，并在复议过程中通过阅卷知悉全部案件材料，而不是仅针对告知书提出行政复议。综上，我府作出的行政复议决定书事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院予以改判。被上诉人单君二审未提交书面答辩意见。本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为：本案为行政复议决定纠纷，二审争议焦点为上诉人作出的深府复不〔2017〕98号行政复议申请不予受理决定是否合法。《价格违法行为举报处理规定》第二条规定：“公民、法人或者其他组织（以下简称举报人）对违反价格和收费法律、法规、规章和其他规范性文件规定的行为向价格主管部门举报（以下简称价格举报），价格主管部门处理价格举报，适用本规定。”第十一条规定：“价格主管部门应当在举报办结后15个工作日内告知举报人对被举报的价格违法行为的处理结果。”第十二条第一款规定：“因生活消费需要购买商品或者接受服务的消费者，可以单独或者在进行价格举报时一并对涉及自身价格权益的民事争议提出投诉（以下简称价格投诉）。价格投诉应当在争议发生之日起一年内提出，并提供本人的身份证明、民事请求事项及相关证据。”第十三条第三款规定：“价格投诉应当自受理之日起60日内办结，并告知消费者。当事人一方拒绝调解、未能达成调解协议或者不执行调解协议的，消费者可以通过民事诉讼、仲裁等方式维护自身合法权益。”从上述规定可以看出，对违反价格和收费法律、法规、规章和其他规范性文件规定的行为，公民、法人或其他组织向价格主管部门反映时，可以分为两种情形：举报和投诉。在行政管理实践中，“举报”存在两种情况，第一种情况是举报人所反映的价格违法行为并未对举报人的个人权益造成损害，换言之，举报人只是想制止客观上存在的、可能对不特定多数人造成损害的违法行为；第二种情况是举报人通过购买商品或者接受服务，已经成为消费者，其所反映的价格违法行为，可能对举报人的个人权益已经造成了损害，举报人不仅要维护客观上的公共权益，同时也保护自己的主观上的个人权益。实际上，《价格违法行为举报处理规定》把第二种情形中举报人要求维护自己个人权益的主张作为“投诉”进行了另外的规定。但不论是对举报还是投诉，价格主管部门作出处理后作出的答复，是否与举报人或投诉人具有利害关系，举报人或投诉人能否对答复行为申请行政复议或提起行政诉讼，首先需要判断答复行为对举报人或投诉人自身的权利义务是否造成了实际影响。在第一种情况下，因举报人所反映的价格违法行为并未对其个人权益造成损害，因此价格主管部门的答复自然也不会对其个人的权利义务产生实际影响，所以举报人或投诉人与答复没有利害关系，其不能对答复行为申请行政复议和提起行政诉讼。第二种情况则不同，因举报人本身是消费者，如果其主张被举报的价格违法行为已经损害了其个人的合法权益，且能够就其主张提供相关证据，那么价格主管部门的答复就决定了其个人的合法权益能否得到保护，显然这种情况下价格主管部门的答复对举报人或是投诉人个人的权利义务产生了实际影响，举报人或投诉人与答复行为就具有利害关系，其就具有对答复行为申请行政复议和提起行政诉讼的主体资格。最高人民法院在给辽宁省高级人民法院作出的《关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》（[2013]行他字第14号）中已经明确：“根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。”本案中，单君主张其在深圳市大麦数码有限公司的网店购物中被价格欺诈，向南山市场监管局举报，请求查处价格违法行为，并提供了支付宝交易电子回单证明其作为消费者的身份，应当属于前述第二种情形。上诉人深圳市人民政府上诉主张《行政处理结果告知书》是单纯的告知行为，并未对单君设定新的权利义务。如果单君不服南山市场监管局作出的“责令当事人改正，罚款5000元”和“不予奖励”而申请复议，市政府会依法受理。对此，本院认为，南山市场监管局作为价格主管部门，其在《行政处理结果告知书》中实际上已经作出了对被举报人的处理意见，以及对举报人不给予奖励的结论性意见，在此情况下，应当认定《行政处理结果告知书》的处理意见已经对单君的权利义务产生了实际影响。上诉人还主张，单君不是行政处罚相对人，南山市场监管局没有告知单君“作出行政处罚决定的事实、理由及依据”的法定义务。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》《价格违法行为举报处理规定》都只规定价格主管部门应当告知举报人处理结果，一审法院认定南山市场监管局“不全面”告知单君举报事项处理结果，没有法律依据。对此，本院认为，上诉人对《工商行政管理机关行政处罚程序规定》《价格违法行为举报处理规定》中有关“告知举报人处理结果”涵义的理解，失之过窄。无论《工商行政管理机关行政处罚程序规定》，还是《价格违法行为举报处理规定》，从查处价格违法的行政立法宗旨考量，行政主管部门向举报人告知举报事项的“处理结果”，不仅包括告知对被举报人是否给予行政处罚或其他处理的结论，还应包括作出上述结论的理由（包括法律依据）。这样的理解，更有利于实现“保障公民、法人或者其他组织依法举报价格违法行为的权利”的立法目的。最后，诚如原审判决的意见，单君通过《行政处理结果告知书》，只能知道处罚结果，不知道被举报人的违法事实，因此其无从判断相关行政处罚决定有无影响到其自身权益、有无必要申请行政复议或提起行政诉讼。南山市场监管局不全面告知单君举报事项处理结果的行为，对单君的权益具有实际影响。对原审判决的该意见本院亦予以认同。基于上述理由，上诉人作出的涉案行政复议不予受理决定确属不当，原审判决予以撤销，并责令上诉人重新作出行政行为，并无不妥，本院依法予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人深圳市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二〇年十月二十七日书记员  陈玲茹