河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终2895号上诉人（一审被告）濮阳市人民政府，住所地河南省濮阳市人民路**。法定代表人杨青玖，市长。委托代理人靳爱红，河南省濮阳市司法局工作人员。委托代理人李杰，河南省濮阳市司法局工作人员。被上诉人（一审原告）冯趁芳等31人（名单附后）。诉讼代表人冯趁芳，女，汉族，1975年2月28日出生，住河南省南乐县元村镇韩留村后街**。诉讼代表人张文照，男，汉族，1966年4月23日出生，，住河南省南乐县诉讼代表人王焕兵，男，汉族，1971年7月7日出生，，住河南省南乐县委托代理人赵彬，北京市盈科律师事务所律师。一审被告南乐县人民政府，住，住所地河南省南乐县光明路**/div>法定代表人曹拥军，县长。委托代理人袁永飞，河南省乐县人民政府工作人员。委托代理人耿超，河南长庚律师事务所律师。一审被告南乐县元村镇人民政府，住所地，住所地河南省南乐县元村镇元村街中路iv>法定代表人杨楠，镇长。一审第三人濮阳市公路管理局，住所地，住所地河南省濮阳市华龙区人民路**iv>法定代表人李世敏，局长。委托代理人孙芳芳，濮阳市公路管理局工作人员。委托代理人杨善卿，河南逐鹿律师事务所律师。上诉人濮阳市人民政府因冯趁芳等31人诉濮阳市人民政府、南乐县人民政府、南乐县元村镇人民政府、濮阳市公路管理局确认行政行为违法一案，不服鹤壁市中级人民法院（2019）豫06行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人濮阳市人民政府的委托代理人靳爱红、李杰，被上诉人冯趁芳等31人的诉讼代表人冯趁芳、张文照、王焕兵及其委托代理人赵彬，一审被告南乐县人民政府的委托代理人袁永飞、耿超，一审被告南乐县元村镇人民政府的法定代表人杨楠，一审第三人濮阳市公路管理局的委托代理人孙芳芳、杨善卿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。冯趁芳等31人一审诉称：2017年3月份，政府部门人员以南乐县G341国道工程建设为由，强行将冯趁芳等31人48.11亩长有麦苗的耕地推毁进行公路建设。2017年7月18日南乐县人民政府明确告知濮阳市人民政府法制办，项目属于国道建设，业主为濮阳市公路管理局，项目并非南乐县人民政府批准并实施。2018年10月8日濮阳市人民政府明确承认上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条规定，属于重大非法占用土地。濮阳市人民政府依据《濮阳市人民政府办公室关于明确交通公路基础建设项目责任单位和责任目标的通知》（濮政办[2012]77号），辩称自己不负责任。政府工作人员拿的是加盖南乐县元村镇人民政府公章的空白“南乐县G341国道工程租地协议书”。作为G341国道项目业主濮阳公路管理局无法明确是哪家政府提供道路建设用地。现在国道已基本完工，濮阳市人民政府、南乐县人民政府、南乐县元村镇人民政府及濮阳市公路管理局仍在相互推卸责任。请求：一、依法确认濮阳市人民政府、南乐县人民政府、南乐县元村镇人民政府、濮阳市公路管理局没有进行征地批复，非法占用冯趁芳等31人麦田进行南乐县G341国道建设的行为违法；二、请求依法向监察机关或者上一级行政机关提出追究濮阳市人民政府、南乐县人民政府、南乐县元村镇人民政府及濮阳市公路管理局主要负责人或者直接责任人员法律责任的司法建议。三、本案的诉讼费用由濮阳市人民政府、南乐县人民政府、南乐县元村镇人民政府承担。鹤壁市中级人民法院一审查明：冯趁芳等31人均承包南乐县元村镇土地，承包期限为1998年10月1日至2028年9月30日止。2014年6月30日，河南省发展和改革委员会作出豫发改基础[2014]1012号文件，该文件是濮阳市发展和改革委员会《关于G341胶海线濮阳境升级改造工程可行性研究报告的请示》的批复，批复载明：项目起于河南省与山东省交界处，项目估算总投资48598.4万元。资金来源为申请国家补助、省适当补助、其余由濮阳市筹措解决。2017年3月份，冯趁芳等31人承包的土地被推毁占用。2017年5月17日，冯趁芳等31人就其承包土地是否被征用，向原河南省国土资源厅申请信息公开。2017年5月22日，原河南省国土资源厅作出（2017）第198号政府信息公开告知书，内容为未收到南乐县G341国道项目用地申请。濮阳市人民政府、南乐县人民政府、南乐县元村镇人民政府，第三人濮阳市公路管理局均否认对冯趁芳等31人土地实施了占用行为。鹤壁市中级人民法院一审认为：行政行为作出后，该行为的主体就已确定，但在某些特殊情况下，原告难以确定行政行为的适格主体，只能通过审理并运用举证责任作出判断。在无主体对强制行为负责的情况下，人民法院应当根据职权法定原则及举证责任作出认定或推定。本案中，2017年3月，冯趁芳等31人土地被推毁占用成客观事实。河南省发展和改革委员会作出的豫发改基础[2014]1012号批复明确载明G341国道的资金由濮阳市筹措解决。该证据可以证明G341国道项目占用土地行为与冯趁芳等31人土地被推毁占用具有高度关联性，且南乐县人民政府、南乐县元村镇人民政府，濮阳市公路管理局均否认实施了占地行为，可推定濮阳市人民政府实施了强制占用土地行为。濮阳市人民政府在无合法依据情况下，对冯趁芳等31人土地强制占用行政行为违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条第一款规定，人民法院在审理行政案件中，认为行政机关的主管人员、直接责任人员违法违纪的，应当将有关材料移送监察机关，该行政机关或者其上一级行政机关，认为有犯罪行为的，应当将有关材料移送公安机关、检察机关。本条的规定是人民法院在审理案件时，依职权移送违法违纪线索，并非依当事人请求作出。综上，冯趁芳等31人请求确认濮阳市人民政府占用其土地行为违法的诉讼请求成立，依法予以支持。其请求向有关机关提出追究直接责任人司法建议的诉讼请求不能成立。案经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第六十九条的规定，判决：一、确认濮阳市人民政府占用冯趁芳等31人家庭承包土地行政行为违法；二、驳回冯趁芳等31人的其他诉讼请求。濮阳市人民政府上诉称：上诉人不是本案适格的被告。根据河南省发展和改革委员会豫发改基础【2014】1012号文件第六条的规定,项目建设资金的来源是申请国家补助,省适当补助,其余由濮阳市筹措解决。该条只是规定的建设资金问题,并且是濮阳市筹措,而不是濮阳市人民政府筹措,更不能以此认定是濮阳市人民政府具体实施道路建设。G341胶海线濮阳境段升级改造工程建设主体明确,南乐境段建设是由南乐县人民政府建设,而不是濮阳市人民政府具体建设。冯趁芳等31人未提供证据证明濮阳市人民政府占用其土地,一审推定濮阳市人民政府占用被上诉人土地错误。综上，请求撤销一审判决，裁定驳回冯趁芳等31人的起诉。冯趁芳等31人答辩称：2017年3月份，政府部门人员以南乐县G341国道工程建设为由，强行将冯趁芳等31人48.11亩长有麦苗的耕地推毁进行公路建设，此次非法占地没有依法报批。行政区域内最高行政机关对于行政区域内的资源具体管理权，且建设资金也是濮阳市人民政府提供的，应认定是濮阳市人民政府非法占用涉案土地。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。南乐县人民政府述称：根据河南省发展和改革委员会豫发改基础[2014]1012号文《关于国道G341胶海线濮阳境升级改建工程可行性研究报告的批复》规定，项目业主为濮阳市公路管理局，项目资金由濮阳市筹措解决。南乐县人民政府不是G341国道项目南乐段的投资建设主体。南乐县人民政府依法协助公路建设使用土地，不存在违法行为。南乐县元村镇人民政府述称：南乐县元村镇人民政府不是该项目的业主，也不是投资建设主体，南乐县元村镇人民政府对该项目没有实施任何违法行政行为。濮阳市公路管理局述称：濮阳市公路管理局负责G341工程项目前期立项工作，并非是项目工程的实施方，该项目的发包人是南乐县公路管理局，濮阳市公路管理局没有实施占地行为。本院认为：本案的争议焦点是涉案土地的占地主体认定问题。涉案工程项目系濮阳市发展和改革委员会请示至河南省发展和改革委员会的省道升级国道项目，应认定为濮阳市人民政府立项的项目，非南乐县人民政府立项的项目，且该项目涉及到南乐县和清丰县，南乐县人民政府也没有能力完成整个土地征收行为，故南乐县人民政府不应认定为涉案土地的占地主体。濮阳市人民政府主张依据濮阳市人民政府（2012）77号文件第二条第二项的规定，濮阳市人民政府不是涉案土地的占地主体，不是本案一审适格被告，理由不足。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人濮阳市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  李继红审判员  王盛楠审判员  原永杰二〇二〇年十月二十九日法官助理李晶晶书记员李路通