湖北省襄阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂06行终172号 上诉人（原审原告）：许惠平，男，1963年2月12日出生，汉族，住襄阳市襄城区。 委托诉讼代理人金鑫，湖北忠三（襄阳）律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)：襄阳市人力资源和社会保障局，住所地：襄阳市襄城区檀溪路**。 法定代表人杨克万，该局局长。 委托诉讼代理人胡松洁，该局工作人员。 委托诉讼代理人罗艳，湖北元领律师事务所律师。 上诉人许惠平诉被上诉人襄阳市人社局工伤不予受理决定一案，不服襄阳市襄城区人民法院〔2020〕鄂06**行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，经阅卷决定不开庭进行审理。本案现已审理终结。 原审判决认定，2017年2月底，许惠平经人介绍在中国化学工程第六建设公司下属山东分公司承建的位于江苏省高邮市的江苏康博新材料科技有限公司化工厂工地工作。2017年3月8日上午，原告许惠平在江苏康博新材料科技有限公司化工厂门口上班打考勤时被骑电动自行车的同事撞伤。后经诊断为：左髌骨粉碎性骨折。2017年12月1日，许惠平向襄阳市劳动争议仲裁委员会申请仲裁，请求确认其与中国化学工程第六建设公司存在事实劳动关系。仲裁委员会经审查于2018年1月18日作出襄劳人仲裁字（2018）第12号仲裁裁决书，裁决许惠平与中国化学工程第六建设公司自2017年2月起事实劳动关系成立。中国化学工程第六建设公司不服该裁决，向本院提起诉讼。本院经审理于2018年9月18日作出（2018）鄂0602民初408号民事判决，判决中国化学工程第六建设公司与许惠平自2017年2月起存在事实劳动关系。中国化学工程第六建设公司不服，提起上诉。襄阳市中级人民法院经审理于2018年12月13日作出（2018）鄂06民终4101号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。原告许惠平未在我市参加工伤保险。原告称其于2019年1月向被告襄阳市人社局申请工伤认定，被口头告知应当前往受伤所在地申请工伤认定。2019年3月7日，原告向被告襄阳市人社局邮寄申请工伤认定材料，被拒收。后原告于2019年3月18日向本院提交立案登记材料，请求确认被告不受理原告的工伤认定申请行为违法并责令被告受理原告的工伤认定申请。本院受理后经审理于2019年11月11日作出（2019）鄂0602行初57号行政裁定：驳回原告许惠平的起诉。2019年12月2日，原告许惠平向襄阳市人社局提出工伤认定申请。同日，襄阳市人社局向原告发出补充材料告知书。2019年12月10日，原告许惠平出具情况说明，称按补充材料告知书要求向襄阳市人社局补充提交了相关材料。2019年12月16日，襄阳市人社局作出襄人社工伤不受字[2019]7号工伤认定申请不予受理决定书，载明：“申请人于2019年12月2日向我局提交受伤人许惠平的工伤认定申请，在补齐材料后收悉。经审查：用人单位虽在我市登记注册，但该事故的生产经营地在江苏省高邮市，受伤人的伤害事故发生在生产经营地并且未在我市参加工伤保险，根据《关于执行若干问题的意见（二）》（人社部发[2016]29号）第七条的规定，现决定不予受理。请申请人在事故发生之日起一年内向生产经营地的社会保险行政部门提出工伤认定申请。”原告许惠平不服，提起诉讼，请求撤销被告作出的襄人社工伤不受字[2019]7号工伤认定申请不受理决定，并责令被告依法受理。 原审法院认为，被告襄阳市人社局作为本行政区域内社会保险事务的主管部门，根据《工伤保险条例》、《工伤认定办法》及《湖北省工伤保险实施办法》的规定，具有作出受理或者不予受理工伤认定申请的执法主体资格。根据《工伤保险条例》第十七条第二款的规定，工伤认定申请人应向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。《人力资源和社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见（二）》是为更好地贯彻执行《工伤保险条例》，妥善解决实际工作中的问题，是在工伤保险基金统筹地区范围内，进一步明确辖区内各社会保险行政部门的管辖权限。该意见第七条规定了未参加工伤保险的职工在生产经营地进行工伤认定的情形，目的在于方便职工及时进行工伤认定，并督促用人单位履行相应义务。《人力资源社会保障部关于执行工伤保险条例若干问题的意见（二）》第七条第三款的规定，未参加工伤保险的职工，应当在生产经营地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照生产经营地的规定依法由用人单位支付工伤保险待遇。本案原告许惠平于2017年2月底经人介绍在中国化学工程第六建设公司下属山东分公司承建的位于江苏省高邮市的江苏康博新材料科技有限公司化工厂工地工作，后于2017年3月8日在江苏康博新材料科技有限公司化工厂工地上班打考勤时被骑电动自行车的同事撞伤。江苏省高邮市应视为中国化学工程第六建设公司的生产经营地。经依法确认许慧平与中国化学工程第六建设公司自2017年2月起即存在事实劳动关系。中国化学工程第六建设公司登记注册地虽在我市，但该公司未给许惠平缴纳工伤劳动保险，故应当在中国化学工程第六建设公司的生产经营地即江苏省高邮市进行工伤认定。综上，被告襄阳市人社局作出的襄人社工伤不受字[2019]7号工伤认定申请不受理决定，认定事实清楚，适用法律正确。原告认为被告作出的工伤认定申请不受理决定无事实和法律依据，并请求撤销该决定与法不符，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告许惠平的诉讼请求。案件受理费50元，由原告许惠平负担。 宣判后，原告许惠平不服上诉称，原审认为原告受伤事故发生在江苏省高邮市，根据人社部发[2016]29号《关于执行若干问题的意见（二）》第七条的规定，未参加工伤保险的职工，应在生产经营地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按生产经营地的规定由用人单位支付工伤保险待遇。但国务院《工伤保险条例》第17条第二款、《湖北省工伤保险实施办法》第13条第二款规定，用人单位未按照第一款提出工伤认定申请的，工伤职工或其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。生产经营地应为主要办事机构所在地，襄阳市人社局直接将受伤所在地认定为生产经营地（或主要办事机构所在地)没有法律和事实依据。上诉人所在单位中国化学工程第六建设公司所属统筹地区的社会保险行政部门为襄阳市人力资源和社会保障局。请求撤销一审判决，判决被上诉人襄阳市人社局受理上诉人许惠平的工伤认定申请。 被上诉人襄阳市人社局未提交上诉答辩状，但在原审时辩称，答辩人作出的不予受理决定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律法规正确，依法应予以维持。 上诉人许惠平向原审提交有工伤认定申请不予受理决定书。 被上诉人襄阳市人社局向原审提交有以下证据、依据： 1.《工伤认定申请书》、《工伤认定申请表》、江苏如皋市高明医院的《门诊病历》、《入院记录》、《出院记录》、证人柯某及邹耀华的《证人证言》、高邮市劳动人事争议仲裁委员的《仲裁裁决书》、襄阳市劳动人事争议仲裁委员会的《仲裁裁决书》、襄阳市襄城区人民法院的《民事判决书》、襄阳市中级人民法院的《民事判决书》、国家企业信用信息公示。2.《工伤认定申请补充材料告知书》（襄人社工伤补字[2019]1202号）。3.社保系统查询许惠平参保情况、国家企业信用信息公示系统查询单位信息。4.《工伤认定申请不予受理决定书》（襄人社工伤认[2019]7号）及签收。5.政策依据：《工伤保险条例》、《工伤认定办法》、《湖北省工伤保险实施办法》。 上述证据均材料已随案移送本院。原审庭审质证时，当事人双方均发表了质证意见。对当事人双方提供的具有客观性、关联性并符合行政诉讼法规定的证据，本院予以确认。对双方持有异议的证据，本院结合其他相关证据材料综合审查认定。 根据本案有效证据，结合当事人于庭审中陈述，本院二审查明的案件事实，与原审判决认定的案件事实一致。 本院认为，本案争议的焦点，是涉案伤害事故工伤认定的行政管辖问题。对此，当事人双方存在争议。国务院《工伤保险条例》第十七条规定：“职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。遇有特殊情况，经报社会保险行政部门同意，申请时限可以适当延长。用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。按照本条第一款规定应当由省级社会保险行政部门进行工伤认定的事项，根据属地原则由用人单位所在地的设区的市级社会保险行政部门办理。用人单位未在本条第一款规定的时限内提交工伤认定申请，在此期间发生符合本条例规定的工伤待遇等有关费用由该用人单位负担。”第十八条规定，提出工伤认定申请应当提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。工伤认定申请表应当包括事故发生的时间、地、地点因以及职工伤害程度等基本情况。工伤认定申请人提供材料不完整的，社会保险行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。申请人按照书面告知要求补正材料后，社会保险行政部门应当受理。湖北省人民政府令（第257号）《湖北省工伤保险实施办法》第十五条规定，“职工工伤发生地与用人单位注册地、生产经营地不在同一统筹地区的，用人单位、工伤职工或者其近亲属、工会组织应当向参保所在地社会保险行政部门提出工伤认定申请；用人单位未参加工伤保险的，应当向单位注册地社会保险行政部门提出工伤认定申请。”人力资源社会保障部《关于执行若干问题的意见(二)》第七条规定：“用人单位注册地与生产经营地不在同一统筹地区的，原则上应在注册地为职工参加工伤保险；未在注册地参加工伤保险的职工，可由用人单位在生产经营地为其参加工伤保险。劳务派遣单位跨地区派遣劳动者，应根据《劳务派遣暂行规定》参加工伤保险。建筑施工企业按项目参保的，应在施工项目所在地参加工伤保险。职工受到事故伤害或者患职业病后，在参保地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照参保地的规定依法享受工伤保险待遇；未参加工伤保险的职工，应当在生产经营地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照生产经营地的规定依法由用人单位支付工伤保险待遇。”综合上述规定可以看出，关于受理工伤认定申请的行政主体，国务院《工伤保险条例》规定的，是“用人单位所在地”统筹地区社会保险行政部门；人力资源社会保障部《关于执行若干问题的意见(二)》规定，职工可以在“注;注册地&rdquo“生产经营地”参加工伤保险，未参加工伤保险的职工，应当在“生产经营地”进行工伤认定。人社部在意见中对“注;注册地&rdquo“生产经营地”文字上分别作了区分表述，内涵上明显应不相互包含或交叉；且与上位法《工伤保险条例》的规定并不冲突。本案中，上诉人许惠平的用人单位系建筑企业，按前述规定可在“注;注册地&rdquo“生产经营地”参保，按项目参保的也可在施工项目所在地参加工伤保险，但上诉人未参保，故应在“生产经营地”进行工伤认定。且本案所涉施工项目工伤发生地与用人单位注册地、生产经营地不在同一统筹地区，介于江苏、湖北两省，被上诉人依照前述行政法规和行政规章的规定，决定不予受理许惠平的工伤认定申请，适用法规、规章并无不当。综上，上诉人许惠平的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人许惠平负担。 本判决为终审判决。 审判长  付士平 审判员  曾建彬 审判员  梁慧星 二〇二〇年十月十六日 书记员  袁 昭