江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏08行初115号 原告张宝付，男，1954年9月24日出生，汉族，住淮安市淮安区。 委托代理人孙卫东，江苏大业天平律师事务所律师。 委托代理人郎思聪，江苏大业天平律师事务所实习律师。 被告淮安市淮安区人民政府，住所地淮安市淮安区西长街。 法定代表人颜复，该区区长。 出庭应诉负责人王成伟，该区副区长。 委托代理人刘长建，该区政府办党组成员。 被告淮安市淮安区山阳街道办事处，住所地淮安市淮安区原季桥镇农中居委会同心路。 法定代表人张卓，该街道办主任。 出庭应诉负责人严锋，该街道办副主任。 委托代理人孔庆卫，江苏山阳律师事务所律师。 第三人淮安市淮安区山阳街道谢荡村村民委员会，住所地淮安市淮安区山阳街道办事处谢荡村。 法定代表人吉皓，该村委会支部书记。 委托代理人陈绍宁，该村委会副主任。 委托代理人牛峰，淮安市淮安区季桥法律服务所法律工作者。 第三人张一新，男，1973年1月14日出生，汉族，住淮安市淮安区。 原告张宝付诉被告淮安市淮安区人民政府（以下简称淮安区政府）、淮安市淮安区山阳街道办事处（以下简称山阳街道办）、第三人淮安市淮安区山阳街道谢荡村村民委员会（以下简称谢荡村委会）、张一新履行法定职责一案，于2019年11月25日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告淮安区政府、山阳街道办、第三人谢荡村委会送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等材料。根据被告山阳街道办申请，本院追加张一新作为第三人参加诉讼，并依法组成合议庭，于2020年7月20日公开开庭审理了本案。原告张宝付委托代理人孙卫东，被告淮安区政府出庭应诉负责人王成伟及委托代理人刘长建，被告山阳街道办出庭应诉负责人严锋及委托代理人孔庆卫、第三人谢荡村委会委托代理人陈绍宁、牛峰，第三人张一新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告张宝付诉称：原告张宝付于2004年4月20日和第三人谢荡村委会签订《农村土地家庭承包合同书》（合同编号：32080521090040015），2005年10月30日，原淮安市楚州区人民政府向原告张宝付颁发农村土地承包经营权证。由于第三人张一新想强占原告的部分承包地，不断提起诉讼，导致被告以原告的承包地存在争议为由，一直未能为原告换发新的2015年农村土地承包经营权证。2017年12月25日，淮安市中级人民法院对张一新诉请撤销农村土地承包经营权证书一案作出（2017）苏08行初128号行政判决，判决驳回张一新的诉讼请求。至此，原告张宝付和第三人张一新领取的2005年农村土地承包经营权证均属有效。原告张宝付多次向第三人谢荡村委会及被告山阳街道办申请换发新的农村土地承包经营权证，但山阳街道办要求原告提供土地承包经营权属于原告的生效判决，否则不予办理。原告张宝付遂先后向被告山阳街道办和被告淮安区政府提出办证申请，但二被告向原告了解情况后，同意协调办理新证事宜，但至诉××××街道办仍然让原告提供法院生效判决才能办证。请求法院：1.判令被告立即共同为原告张宝付换发新的2015年农村土地承包经营权证；2.确认被告未履行确权颁证职责的不作为违法；3.案件受理费由被告承担。 原告张宝付向本院提供以下证据： 证据1.《农村土地家庭承包合同书》，证明原告张宝付于2004年4月20日经经管站鉴证，第三人谢荡村委会将7.5亩耕地承包给原告用于农业生产经营，该合同合法有效。 证据2.农村土地承包经营权证，证明原告依据《农村土地家庭承包合同书》取得淮安区政府于2005年10月30日换发的农村土地承包经营权证，原告承包经营的7.5亩耕地是合法的。 证据3.《区政府关于做好农村土地承包经营权证补发换发工作的通知》（楚政发[2005]148号），证明淮安区政府要求乡镇机关于2005年9月底前完成农村土地承包经营权证的换发补发工作，原告取得的经营权证合法有据。 证据4.农业部等六部委《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，证明原告主张颁发新的土地承包经营权证有明确的政策依据。 证据5.《江苏省人民政府办公厅转发省农委等部门关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施意见的通知》，证明该通知规定县乡两级承担组织实施责任，是开展土地承包经营权证颁证的关键主体。原告向被告山阳街道办主张颁发新的农村土地承包经营权证有事实及政策依据，被告山阳街道办有职权为原告办理新证。 证据6.农户承包地登记基本信息表，证明第三人谢荡村委会于2015年在调查后对原告二轮承包时的户主、共有人、现家庭成员、承包地类型、地块名称、面积、四至范围等全部清查核实后，原告签名捺印，但被告山阳街道办仍不为原告办理新证。 证据7.原席桥镇人民政府人民调解委员会2015年11月16日的情况调查和2016年5月11日、12日的登记调查材料，证明从2001年原告大哥即张一新父亲张宝云去世后，原告母亲的承包地即在原告户耕种，承包田也是张一新交给原告耕种。 证据8.江苏省高级人民法院（2018）苏民申62号民事裁定书，证明第三人张一新提起农村土地承包纠纷案的诉讼被省法院驳回。 证据9.淮安市中级人民法院（2017）苏08行初128号行政判决书，证明张一新主张确认其户农村土地承包经营权证无效并予以撤销的诉讼主张被法院驳回，原告耕种的1.5亩均与他人无争议。被告淮安区政府、山阳街道办应当据此生效行政判决并依据规定向原告颁发新的农村土地承包经营权证。 证据10.原告向被告山阳街道办提交的申请书、邮寄存根两份，证明原告向被告山阳街道办提出颁证申请，但被告既未办理也未回复，原告遂向清江浦区人民法院提起行政诉讼。 证据11.原告向淮安区政府提交申请书、快递存根、快递查询单，证明原告在向清江浦法院提起诉讼后，因未起诉淮安区人民政府被清江浦法院退回。原告申请淮安区政府颁证，淮安区政府收到申请书后，虽派人过问，但依然未办理，原告遂再次提起诉讼。 被告淮安区政府答辩称：1.淮安区政府未收到原告的书面申请，通过查询原告所提交的EMS邮寄单底根，未找到该邮件的签收及申请资料。2.原告直接向淮安区政府申请发证不符合法定程序。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，承包经营权证的颁发前提是承包经营合同，在合同未签订、未变更的情况下，被告亦无权颁发或者变更，同时该办法第七条、第十六条、第十七条规定，按照颁发农村土地承包经营权证程序以及变更、补发、换发的程序要求，乡镇人民政府农村经营管理部门均为受理申请的第一位责任人，需要先向乡镇人民政府农村经管理部门申请，经其核查后报请淮安区政府发证。因此，即使被告收到原告的颁证申请，在合同未签订或者变更的前提下，被告也不能直接为原告颁发农村土地承包经营权证书，原告直接向被告区政府申请颁证不符合法定发证程序。请求驳回原告对淮安区人民政府的诉讼请求。 被告淮安区政府未向本院提供书面证据。 被告山阳街道办答辩称：1.山阳街道办不具有为原告换发新证的法定职责，其无权为原告发证。2.案涉土地承包经营权权属存在争议，依照规定争议未解决不能换发新证。根据农业部等六部委《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发[2015]2号）第三条规定，对确权登记颁证中的争议，有法律政策的，依法依政策进行调处……，权属争议未解决的，不进行土地承包经营权确权登记颁证，因此被告职能部门不为原告换发新农村土地承包经营权证是依法依规操作，不存在违法不作为。请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告山阳街道办向本院提供以下证据： 证据1.山阳街道办机关法人证书、张宝付户（2005）第148号农村土地承包经营权证、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（农业部令第33号），证明被告不是颁证主体，没有换发新证的法定职责。 证据2.淮安市中级人民法院（2017）苏08行初128号行政判决书、江苏省高级人民法院（2018）苏民申625号民事裁定书、国家六部委《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发[2015]2号），证明因案涉土地承包经营权的权属存在争议，在权属不明的情况下不能颁发新证。 第三人谢荡村委会述称：1.谢荡村委会没有为原告换发农村土地承包经营权证的职权。2.2015年进行的农村土地承包经营权颁证工作，是指根据农业部等六部委《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发[2015]2号）颁发农村土地承包经营权证，并非换证。3.原告要求确认的承包地面积、地块与第三人张一新存在权属争议，原告又拒绝更正承包合同面积，致村委会无法按照权证管理办法第七条，向山阳街道办农村经营管理部门上报原告户的土地承包合同，导致有权部门不能向其颁证。原告张宝付与张宝云系兄弟，1998年二轮土地承包时，谢荡村委会将原告父母的承包地分别发包给原告张宝付及张宝云。2001年张宝云去世后，其母亲与原告张宝付共同生活，张宝云之子张一新将自家部分承包地交于原告张宝付代耕。2004年4月，村民组长谢某在未征得张宝云户家庭成员同意情况下，按原告张宝付的要求将原告母亲的1.85亩土地从张宝云户划给原告张宝付承包，并在未经原告签字的情况下制作了《农村土地家庭承包合同书》，2005年有权机关据此合同向原告换发了农村土地承包经营权证。2014年，张宝云之子张一新得知该1.85亩承包地被划给原告张宝付承包后，双方因此对该1.85亩土地承包经营权属发生争议，导致无法确权。故原告未能办证的原因在其自身，请求驳回原告的诉讼请求。 第三人谢荡村委会向本院提供：关于印发《淮安农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》的通知(淮办发[2015]31号），证明2015年开展土地确权颁证是依据该文件进行的，而不是根据原告提供的2005年楚政发[148]号文件。 第三人张一新述称：本案争议土地是第三人张一新交给原告张宝付代为耕种的，现在其已经收回了案涉承包地，案涉土地的承包经营权证不应发给原告。 第三人张一新向本院提供：证据1.情况说明，证明案涉土地的承包经营权证已经颁发给张一新，现由农经站保管。证据2.第三人户1998年土地承包经营权证书，证明第三人在二轮承包时取得案涉土地的承包经营权。 经庭审质证，对于原告张宝付所举证据，被告淮安区政府质证意见为：对证据1－5、8不表异议，但是与本案无关联；证据6、7均是复印件也无印章，真实性无法确认；证据9与淮安区政府无关；证据10邮寄单没有签收人，申请书没有收到。山阳街道办的质证意见为：对证据1-5、8、9不表异议，但是与本案无关联；证据6、7均是复印件也无印章，真实性无法确认；证据10、11与山阳街道办无关。谢荡村委会的质证意见为：证据1、2是2005年谢荡村村组组长谢某擅自为张宝付调地，颁发经营权证未经张一新同意；证据3、4、5不表异议；证据7之前没见过，不发表意见；证据8、9能证明涉案土地存在争议，第三人无法申报颁发土地权属证书；证据10、11与第三人无关。张一新对原告举证的证明目的均不予认可。 对于被告山阳街道办所举证据，张宝付的质证意见为：证据1真实性合法性无异议，但不能证明被告的证明目的，也不是其不履职的理由；证据2明确张一新签订的承包合同和2005年颁发的土地承包经营权证合法，双方已没有纠纷，被告应及时为原告颁发新的土地承包经营权证。淮安区政府、张一新对山阳街道办所举证据均不表异议。 对于第三人谢荡村委会所举证据，张宝付、淮安区政府、山阳街道办、张一新均不表异议。对于第三人张一新所举证据，谢荡村委会不持异议；张宝付对证据1不予认可，证据2认可；淮安区政府、山阳街道办对证据1的真实性无法确认，证据2认可。 经审查，本院对双方证据认证如下：对原告、被告、第三人谢荡村委会所举证据的真实性、来源的合法性予以确认，第三人张一新所提供情况说明无相关单位印章，其真实性、合法性无法确认，本院不予采信。 经审理查明：原告张宝付与第三人张一新的父亲张宝云（已故）系兄弟关系，张宝付与张一新系叔侄关系。1998年9月，被告淮安区政府向张宝云户颁发《农村集体土地承包经营权证书》，该证书第二页的土地承包登记表中“耕地”栏载明张宝云户共有：耕地7.85亩（长条田2亩、长条秧池0.55亩、大拐田3.5亩、大拐秧池0.6亩、门口田1.2亩）。1998年9月，被告淮安区政府向原告张宝付户颁发《农村集体土地承包经营权证书》，该证书第二页的土地承包登记表中“耕地”栏载明张宝付户共有：耕地6.28亩（长条田3.5亩、长条秧池0.5亩、西大田1.28亩、门口田1亩）。 2004年4月20日，第三人谢荡村委会（甲方）与张宝付（富）（乙方）签订农村土地家庭承包合同书一份，约定的主要内容为：甲方将耕地7.5亩发包给乙方，承包期限自1998年10月30日至2028年10月30日。该承包合同乙方落款处为“张宝付”字样的印章，无张宝付签名。2005年10月30日，被告淮安区政府向原告张宝付户颁发《农村土地承包经营权证》，该证书承包地块情况载明张宝付户共有：耕地7.5亩（旱田1.24亩：东至二队界、南至长留、西至排水、北至子恩；旱田1亩：东至二队界、南至宝银、西至排水、北至大成；水田2.94亩：东至宝林、南至排水、西至美成、北至堆；水田0.85亩：东至主渠、南至国飞、西至新河斗、北至益新；水田1.1亩：东至益新、南至排水、西至国华、北至堆；旱田0.37亩）。2005年10月30日，被告淮安区政府向第三人张一新户颁发《农村土地承包经营权证》，该证书承包地块情况载明张一新户共有：耕地6亩（水田2.94亩：东至宝祥、南至排水、西至毛渠、北至堆；水田0.5亩：东至毛渠、南至宝祥、西至中心堆、北至红明；水田1.2亩：东至长新、南至排水、西至宝付、北至堆；水田0.17亩：东至毛渠、南至沟、西至宝付、北至自留地；旱田0.49亩：东至沟、南至沟、西至宝付、北至自留地；旱田0.7亩：东至沟、南至阳、西至明荣、北至沟）。 在淮安区人民法院（2016）苏0803第463号案件中，张一新与张宝付一致确认：北至支渠路、西至谢国华地、南靠排水渠、东边的1.05亩土地；北至周大成地、东至二组地、南至张宝强地、西至排水渠的0.8亩土地，该两块土地于1998年登记在张宝云户下，2005年登记在张宝付户下。从2015年秋天开始至今，该两块土地由张一新耕种。 2015年2月1日，中共中央、国务院印发《关于加大改革创新力度加快农业现代化的若干意见》，提出推进农村集体产权制度改革，重点是土地承包经营权确权登记颁证工作。农业部、中央农村工作领导小组办公室等六部委印发《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发[2015]2号），要求“以现有承包台账、合同、证书为依据确认承包权归属，不能借机调整或收回农户承包地，对确权登记颁证中的争议，有法律政策规定的，依法依规进行调处。对于一些疑难问题，在不违背法律政策精神的前提下，通过民主协商妥善处理。权属争议未解决的，不进行土地承包经营权确权登记颁证。”江苏省农委等七部门制定《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施意见》，要求依照前期准备、入户调查、测量制图、公示审核、登记颁证、建档入库“六步走”办法实施。原告张宝付未根据上述文件要求与第三人谢荡村委会补签、完善土地承包合同。原告张宝付向被告山阳街道办和被告淮安区政府申请颁发2015年新制的土地承包经营权证，经调查了解，被告认为案涉土地存在权属争议，无法按照原告要求的面积办理土地承包经营权证。原告张宝付认为二被告未依法履行确权颁证法定职责，提起本案行政诉讼。 本院认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。第四条规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。故被告淮安区政府具有向本行政辖区内农村土地承包方颁发农村土地承包经营权证的法定职权，被告山阳街道办作为淮安区政府的派出机关，具有初审和向淮安区政府报请颁发土地承包经营权证书的法定职责。 关于原告申请被告履行法定职责是否成立以及被告未向原告颁发2015年新式农村土地承包经营权证是否构成违法，本院认为，江苏省2015年集中开展农村土地承包经营权确权颁证工作是根据《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》等文件规定开展的，此次颁证并非简单以旧证换新证，而是“按照农业部制发的相关规范和标准，开展土地承包经营权调查，完善承包合同，建立登记簿，颁发权属证书，确保登记成果完整、真实、准确。对确权登记颁证中的争议，有法律政策规定的，依法依政策进行调处。对于一些疑难问题，在不违背法律政策精神的前提下，通过民主协商妥善处理。权属争议未解决的，不进行土地承包经营权确权登记颁证。”“根据完善后的土地承包合同和建立健全的土地承包经营权登记簿，在确保信息准确无误、责任权利明确的基础上，按规定程序和修订后的土地承包经营权证书样本，向承包方颁发土地承包经营权证书，原已发的土地承包经营权权属证书收回销毁。”故按规定程序签订完善后的土地承包合同和建立健全的土地承包经营权登记簿，是被告向原告颁发土地承包经营权证书的前提和依据。而原告陈述其户并未与其所属村集体经济组织或村民委员会签订完善农村土地承包合同，案涉争议土地既登记在第三人张一新户的1998年土地承包经营权证上，亦载于原告张宝付户的2005年土地承包经营权证书中，现双方均主张对案涉土地享有承包经营权，权属争议尚未解决，原告尚不符合颁发2015年开始的农村土地承包经营权证书的条件，故其诉讼请求无事实和法律依据，本院不予采纳。 综上，原告张宝付的诉讼理由不成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告张宝付的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张宝付负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的规定向江苏省高级人民法院预交上诉案件受理费（收款单位：江苏省高级人民法院；开户行：中国农业银行南京山西路支行；账号：62×××64）。 审 判 长  马玉宝 审 判 员  梁新星 人民陪审员  杨井江 二〇二〇年十月三十日 书 记 员  胡薇薇 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。