广西壮族自治区梧州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂04行终72号 上诉人（原审被告）蒙山县自然资源局，住所地：蒙山县蒙山镇湄江中路**。 法定代表人陈冬宁，局长。 委托代理人梁洪枫，蒙山县不动产登记中心副主任。 委托代理人黄昌富，广西利民律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）袁权，男，1991年9月11日出生，汉族，住广西蒙山县。 委托代理人龙德民，广西天际律师事务所律师。 委托代理人钟丽丹，广西万远律师事务所实习律师。 被上诉人（原审原告）何葵，女，1937年7月5日出生，汉族，住广西蒙山县。 被上诉人（原审原告）黄东，男，1971年3月4日出生，汉族，住广西蒙山县。 被上诉人（原审原告）黄炎，男，1976年6月12日出生，汉族，住广西蒙山县。 以上三被上诉人共同委托代理人梁炎清，女，1973年5月20日出生，汉族，住广西蒙山县。 被上诉人（原审原告）梁炎清，女，1973年5月20日出生，汉族，住广西蒙山县。 以上四被上诉人共同委托代理人林崇征，蒙山县蒙山镇法律服务所法律工作者。 上诉人蒙山县自然资源局、袁权因不动产登记一案，不服蒙山县人民法院（2020）桂0423行初2号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年10月22日公开开庭审理了本案。上诉人蒙山县自然资源局的委托代理人梁洪枫、黄昌富，上诉人袁权的委托代理人龙德民、钟丽丹，被上诉人梁炎清及四被上诉人的共同委托代理人林崇征到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，原告何葵与黄东、黄炎为母子关系，黄东与梁炎清为夫妻关系，第三人袁权为黄伟防妻侄。原告四人与第三人袁权为同一生产组村民，黄伟防为陈塘镇陈塘社区非农业人口。2012年8月25日，原告何葵、黄东、黄炎与案外人黄伟防订立《协议书》，约定由原告何葵、黄东、黄炎将自己位于大头垌的土地通过黄伟防申请成为建设用地，所获土地面积由三原告与黄伟防均分，各自一块，靠街道外侧一块土地为原告所有，所需费用由黄伟防负责，同时由案外人黄伟防负责为原告黄炎下地基以及圈梁作为补偿并另外一次性补偿4000元给三原告；黄伟防房前屋后3.5米以内的通道属原告土地，黄伟防以每亩45000元予以补偿。2013年4月13日，案外人黄伟防按协议约定交付了宅基地一次性补偿金4000元、房前屋后各3.5米通道补偿金3800元、三层规划费6000元，共计13800元给三原告，并将上述土地分别以原告黄炎、第三人袁权的名义申领了集体土地使用权证。因黄东家属不同意袁权在自己的责任田上建房，遂发生纠纷。因协商无果，原告于2017年8月3日诉至该院，该院于2017年10月30日作出（2017）桂0423民初441号民事判决：“原告何葵、黄东、黄炎与被告黄伟防于2012年8月25日订立的关于由被告黄伟防将三原告承包的土地申请成为建设用地的协议无效。”该判决已经生效。 2013年度的广西壮族自治区农村居民建设住宅用地申请表记载：申请建房的户主为袁权，申请用地的有关情况：用地总面积77平方米，上街组土地承包者：袁权。申请用地四至：东接通道、南接黄炎屋、西接通道、北接空地。该宗地符合陈塘镇土地利用总体规划。陈塘镇人民政府拟同意转上级审批。2014年5月16日，蒙山县国土资源局制作《土地登记审核公告》。2014年6月17日的《土地登记审批表》记载：蒙山县国土资源局同意报县人民政府批准进行土地登记，同日蒙山县人民政府“准予注册登记颁发证书”为第三人袁权颁发蒙集用（2014）第09-061号《集体土地使用权证》，颁证的土地位于陈塘镇××社区××街组的大头垌（地（地名告的责任田内。原告何葵、黄东、黄炎、梁炎清持有蒙山县人民政府于2003年10月10日颁发的《农村土地承包经营权证》（证号分别为ＭＳ06XXXXX13号、ＭＳ06xxxx4号），两本证记载原告共同承包的位于大头垌的责任田共0.8亩。原告黄东、黄炎、何葵于2017年7月25日向蒙山县人民政府申请撤销蒙集用（2014）第09-061号《集体土地使用权证》，蒙山县人民政府于2019年8月6日做出的《关于何葵、黄东、黄炎申请撤销袁权户的集体土地使用证的答复》内容为：经查，袁权户办理集体土地使用证符合土地登记流程，你们提出的撤证请求缺乏依据。如你们认为袁权户在办理集体土地使用权证过程中侵害你们的权益，可通过诉讼等途径依法解决。另查明，不动产登记职能现已变更为蒙山县自然资源局。 一审法院认为，一、起诉期限问题：自蒙山县人民政府2014年6月17日向第三人袁权颁发蒙集用（2014）第09-061号《集体土地使用权证》起到2017年7月25日止原告向蒙山县人民政府提出撤销该证的时间段，被告未举证证明原告知道或应当知道被告做出行政行为。本案现有证据能够证实原告知道或应当知道被告做出行政行为的时间应为2017年7月25日。原告提出撤证申请后，蒙山县人民政府于2019年8月6日做出《答复》，自申请日到答复日的时间段，原告具有值得保护的信赖利益，应当属于被耽误的期间，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，被耽误的时间不计算在起诉期限内。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定，由于被告未告知原告的起诉期限，答复的内容则为不同意原告的撤证请求，故原告起诉应适用最长不得超过一年的规定，本案起诉期限的起点应从2019年8月6日蒙山县人民政府做出答复之日起算，原告于2020年1月9日起诉，并未超过起诉期限。二、关于发证的效力问题：一方面，被告依据无效协议书为第三人袁权颁发蒙集用（2014）第09-061号《集体土地使用权证》，不符合法律规定。另一方面，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第二款农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。原告对第三人袁权申请建房的77平方米土地持有《农村土地承包经营权证》，原告持有的《农村土地承包经营权证》尚未被撤销，故应认定原告为申请建房的77平方米土地的实际使用者，第三人袁权对申请建房的土地并未取得使用权。再一方面，根据《中华人民共和国物权法》第十二条登记机构应当履行“查验申请人提供的权属证明及其他必要材料、就有关登记事项询问申请人”的规定，被告没有证实其在颁发蒙集用（2014）第09-061号《集体土地使用权证》审核过程中，对第三人袁权申请办证的土地曾询问申请人和查验权属证书，被告的行政行为违法。综上所述，应认定被告为第三人袁权颁发的蒙集用（2014）第09-061号《集体土地使用权证》土地来源不合法，故被告的行政行为证据不足，应予撤销。经该院审判委员会决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项规定，判决：撤销蒙山县人民政府于2014年6月17日颁发的《集体土地使用权证》（证号：蒙集用（2014）第09-061号）。案件受理费50元，由被告蒙山县自然资源局负担。 上诉人蒙山县自然资源局上诉称，一、上诉人颁发的蒙集用（2014）第09-061号《集体土地使用权证》实体和程序合法。二、根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条，原审原告的起诉已过诉讼时效。综上，上诉人上诉请求撤销一审判决，驳回原审原告的诉讼请求。 上诉人袁权上诉称，被上诉人起诉时已超过诉讼时效，上诉人与黄伟防之间是委托代理关系，对土地实体处分依然合法有效，且双方已按照协议实际履行完毕。上诉人上诉请求撤销一审判决，驳回原审原告的诉讼请求。 被上诉人何葵、黄炎、黄东、梁炎清向上诉人蒙山县自然资源局辩称，蒙山县自然资源局没有对土地来源进行审核，袁权也没有委托他人代为签订协议，且该协议已被认定为无效。本案并没有超过诉讼时效，诉讼时效也不能作为行政行为合法的理由。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉请求。 被上诉人何葵、黄炎、黄东、梁炎清向上诉人袁权辩称，本案没有超过诉讼时效，被上诉人与黄伟防签订的协议已经由一审法院民事判决认定为无效，请求驳回上诉请求。 上诉人袁权在二审期间向本院提交以下证据：1.委托书，拟证明黄伟防是上诉人办理建房相关事宜的代理人；2.协议书，拟证明被上诉人自愿把承包地给上诉人建房，上诉人给予一定青苗补偿；3.收条、收据，拟证明被上诉人、生产组同意上诉人在被上诉人承包地上建房并收取相关费用；4.生产组会议证明，拟证明生产组同意组员在承包地上建房；5.江盛全证明，拟证明建房地块已为城镇建设规划基地，被上诉人、生产组同意上诉人在被上诉人承包地建房；6.大头垌规划图，拟证明建房地块已为城镇建设规划宅基地；7.陈昌堂证明，拟证明被上诉人知道其把承包地给上诉人建房；8.黄春勇、姚桂盛、袁能坤证明；9.陈昌堂、覃东庆、姚源盛、黄位来证明，证据8-9拟证明被上诉人知道其把承包地给上诉人建房，并一起现场做工；10.覃东庆、黄振华、黄位来、袁洁凤证明，拟证明建房地块已为城镇建设规划基地，被上诉人、生产组同意上诉人在被上诉人承包地建房；11.其他证明3份，拟证明建房地块已为城镇建设规划基地，被上诉人与上诉人协商置换建房的普遍性；12.〔2019-14〕《蒙山县人民政府关于何葵、黄东、黄炎申请撤销袁权户的集体土地使用证的答复》，拟证明上诉人持有的《集体土地使用权证》是合法合规取得；13.照片7张。 上诉人蒙山县自然资源局、被上诉人何葵、黄炎、黄东、梁炎清在二审期间均未向本院提交新证据。 对上诉人袁权提交的证据，上诉人蒙山县自然资源局无异议。被上诉人质证认为：证据1，真实性有异议；证据2，真实性无异议；证据4-5，真实性、合法性不予认可；证据6，由法院认定；证据7，真实性有异议，其他人不可能知道我们是如何换地的；证据8-9，真实性不认可，其他人口中的证据，不能证明我们是否有换地；证据10-11，真实性不予认可，不能证明想要证明的事实，是没有进行土地置换的；证据12，真实性无异议，不能证明想要证明的事实，由于对人民政府答复有异议，所以才提起行政诉讼；证据13，图片真实性无异议，但是不知道想要证明什么内容。 对上诉人袁权提交的证据，本院认定如下：因被上诉人有异议且证言无证人出庭作证，本院对以上新证据不作认定。 经审理查明，本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。 另查明，2012年12月10日，蒙山县陈塘镇国土规建环保安监站同意上诉人袁权对争议土地《私人住宅建设用地》的用地审批并颁发《建设用地规划许可证》。2014年3月18日，蒙山县陈塘镇人民政府同意上报上诉人袁权的《建设用地申请》，并附有用地相邻指界人共23人的确认签字，被上诉人黄炎是签字人之一。2014年5月4日，蒙山县国土资源局作出蒙山市（县）（2014）字批字第038号《建设用地批准书》，批准上诉人袁权使用争议的土地。庭审中查明争议的土地目前现状为被上诉人与黄伟防共同捣制了地梁，其中双方相邻土地的一条地梁为双方共同使用。 本院认为，一、上诉人蒙山县自然资源局在本案中主体是否适格的问题。目前，不动产权属的发证和撤证等职能已经由蒙山县自然资源局行使，蒙山县人民政府不再行使该职能，故蒙山县自然资源局是本案适格的主体。二、是否超过起诉期限的问题。被上诉人于2017年7月25日向蒙山县人民政府申请撤销上诉人袁权的蒙集用（2014）第09-061号《集体土地使用权证》，此时被上诉人已经知道做出行政行为的时间为2017年7月25日。到被上诉人于2019年8月6日收到蒙山县人民政府作出答复前的期间，是被上诉人因寻求政府自行解决纠纷而被耽误的时间，可以作为被耽误的时间不计算在起诉期限内。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”的规定，被上诉人应当最迟于答复一年内即2020年8月6前起诉至一审法院解决本案的纠纷，因此，本案没有超过起诉期限。三、因黄伟防是本案争议土地使用协议的签订者，而根据一审法院生效的（2017）桂0423民初441号民事判决确定原告何葵、黄东、黄炎与被告黄伟防于2012年8月25日订立的关于由被告黄伟防将三原告承包的土地申请成为建设用地的协议无效。因此，上诉人袁权并不是土地的实际使用人，故上诉人蒙山县自然资源局为袁权颁发的蒙集用（2014）第09-061号《集体土地使用权证》土地来源不合法，应予撤销。另外，黄伟防已经支付给被上诉人土地补偿款的返还问题，黄伟防、被上诉人可自行解决或通过法律程序解决。 综上，一审判决认定事实及适用法律正确，本院予以支持。上诉人的上诉理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人蒙山县自然资源局、袁权各负担25元。 本判决为终审判决。 审 判 长 陈少培 审 判 员 邱 良 审 判 员 陈国飞 二〇二〇年十月二十八日 法官助理 欧嘉骏 书 记 员 姚家楷 附：适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。