广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1720号上诉人（原审原告）：樊钜钊，男，1968年7月7日出生，汉族，身份证住址：广州市南沙区**********，公民身份号码：************。委托代理人：吴展奇、梁泳婷，广东明和理律师事务所律师。上诉人（原审被告）：广州南沙开发区土地开发中心，住所地：广州市南沙区**********。法定代表人：杜永洪，主任。委托代理人：陈方炜，该单位工作人员。委托代理人：周磊，广东国智律师事务所律师。原审被告：广州市南沙区东涌镇人民政府，住所地：广州市南沙区*********，统一社会信用代码：************。法定代表人：姚镇海，镇长。出庭负责人：陈永明，该镇党委副书记。委托代理人：梁东文，广东广信君达律师事务所律师。第三人：广州市南沙区东涌镇三沙股份合作经济联合社，住所地：广州市南沙区******。法定代表人：梁锡洪，三沙村民委员会书记。委托代理人：霍炳泉，该村副主任。委托代理人：连晓鹏，北京大成（广州）律师事务所律师。上诉人樊钜钊、广州南沙开发区土地开发中心（下称南沙土发中心）因与原审被告广州市南沙区东涌镇人民政府（下称东涌镇政府）、原审第三人广州市南沙区东涌镇三沙股份合作经济联合社（下称三沙合作社）行政强制拆除及行政赔偿纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初6019号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后依法组成合议庭，于2020年8月26日组织庭询，上诉人樊钜钊的委托代理人吴展奇、梁泳婷，上诉人南沙土发中心的委托代理人周磊、陈方炜，原审被告东涌镇政府的出庭负责人陈永明及委托代理人梁东文，原审第三人三沙合作社的委托代理人霍炳泉、连晓鹏到庭参加庭询。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2008年6月1日，甲方三沙合作社与乙方原告签订《土地承包协议》，约定：第一条：甲方将自有使用的座落于东涌镇环保综合处理厂北5000平方米海边地租赁给乙方作堆放砂石水泥搅拌站仓用地，该土地租赁费为每月每平方米1.5万元，每五年递增3%，由乙方支付给甲方。（该土地面积填土/海边砌石由乙方负责）第二条：该土地不准兴建永久性建筑物。第三条：租赁年限为十七年半，即从2008年7月1日起至2025年12月31日止。……第十三条：国家或镇级人民政府部门征用该部分土地，甲乙双方无条件服从，土地补偿费属甲方。地上附着物属乙方。属乙方补偿部分，全部属乙方所有，甲方不得干涉。……后原告使用上述承包地块，原告陈述其还建设了两栋临时建筑。2008年11月11日，广州市番禺区东涌镇三沙村农民集体取得穗集有（2004）第701621号集体土地证，地址为东涌镇三沙村，土地总面积为2.8897公顷。原告认为其承包地块即位于该集体土地证的土地范围内。2019年3月13日，广州市规划和自然资源局作出穗规划资源预征字〔2019〕30号《广州市规划和自然资源局征收土地预公告》，拟征收广州市南沙区东涌镇官坦村、三沙村段，并附征地红线图。2019年5月7日，南沙土发中心作出穗南开土地委〔2019〕105号《关于开展庆盛枢纽区块主干道路网及其施工配套用地征收补偿安置工作的委托书》，委托东涌镇政府开展庆盛枢纽区块主干道路网及其施工配套用地征收补偿安置工作，要求完成时间为2019年5-9月底前分批交地，工作内容包括组织测绘单位开展清点测绘等工作、计算补偿金额、与被拆迁人协商补偿事宜、检查工作进度、签订补偿合同并支付款项、完成落实具体交地工作。2019年7月29日，甲方南沙土发中心、乙方三沙合作社、丙方东涌征补办签订《庆盛枢纽主干道路网工程项目（工程配套用地）用地补偿合同[三沙村用地：19.565亩]》，约定：……一、甲方征收乙方土地19.565亩，被征收土地位于三沙村……本次征收土地经广州南沙开发区国土资源和规划局确定为乙方所有的集体土地，未被征收，见附件。二、甲乙丙三方同意按照《广州南沙集体土地和集体土地上房屋征收补偿安置办法》的规定计算各项补偿费，具体如下：1.土地补偿费和安置补助费为26.3万元/亩，本合同土地补偿费和安置补助费共计5145595元。2.农村集体基础配套设施补偿费为1.5万元/亩，本合同农村集体基础配套设施补偿费共计293475元。上述2项合计为人民币5439070元，本合同签订后30天内由丙方一次性支付给乙方。三、乙方收到本合同第二条补偿款后7天内将本合同所涉土地全部移交甲方管理和使用，乙方不再享有土地所有权和使用权。四、乙方按本合同第三条约定期限移交本合同全部土地的，甲方按本条约定给予奖励金：甲方按2.63万元/亩的标准给予乙方奖励金，合计为514559.5元，乙方移交土地后30天内由丙方一次性支付给乙方。……五、本合同补偿金额总计为5953629元，由丙方按本合同约定分期支付给乙方，费用从庆盛枢纽区块项目预付款中列支。六、乙方应保证土地各项补偿费和奖励金的合法使用和发放，并确保不因补偿费的使用和发放影响乙方按合同规定的时间和条件向甲方交付土地。由于乙方未按规定发放各项补偿费和奖励金的，相关责任由乙方自行承担。……2019年8月6日，三沙合作社收到东涌镇政府转入的5439070元。2019年8月7日，广州南沙经济技术开发区规划和自然资源局向南沙土发中心作出穗南开规划资源〔2019〕270号《广州南沙开发区规划和自然资源局关于尽快出具庆盛枢纽主路网项目工程配套用地红线范围权属证明的复函》，内容为根据庆盛枢纽主干道路网线工程项目（工程配套用地）权属调查图，经核查函复：该项目共涉及1个地块，土地权属性质为国有，用地面积13043.12平方米。2019年8月15日，三沙合作社向原告作出《关于限期搬迁的通知》，记载：因香港科技大学项目建设需要，广州市规划和自然资源局已于2019年3月13日发布《广州市规划和自然资源局征收土地预公告》（穗规划资源预征字〔2019〕30号），拟征收广州市南沙区官坦村、三沙村段1602.9亩集体土地；原告承包位于东涌镇环保综合处理厂北5000平方米的海边地在此次的征收范围内，根据双方2008年6月1日签订的《土地承包协议》第五章第十三条的约定，现该合同因国家征收已无法继续履行，通知如下：1.双方2008年6月1日签订的《土地承包协议》因国家征收无法继续履行，该合同于本通知书发出之日即行终止，双方互不承担违约责任。2.原告应于2019年8月18日前自行清理好场地杂物，向三沙合作社移交该地块，办理有关移交手续，并交回土地他项权证，办理租赁土地使用权注销登记手续。2019年8月19日，三沙合作社、东涌征补办及南沙土发中心签订《土地移交确认书》，确认三沙合作社将19.565亩位于南沙区东涌镇三沙村的土地现状移交给南沙土发中心，东涌征补办协助移交。2019年8月28日，东涌征补办向原告作出《关于限期清理青苗及地上附着物的通知》，记载：因庆盛枢纽区块项目建设需要，南沙土发中心已于2019年5月7日委托东涌镇政府开展用地征收补偿安置工作，你方承包三沙合作社位于东涌镇环保综合处理厂北5000平方米海边的土地在此次征收范围内。三沙合作社已于2019年7月29日签订用地补偿合同并将土地移交南沙土发中心。我办已对上述土地上青苗及地上附着物补偿款发放到三沙合作社。为确保项目建设顺利进行，现通知如下：一、限期清理青苗和搬迁地上附着物时间：2019年8月1日前；二、逾期未清理的青苗和地上附着物，将视作你方放弃处理，我办将依法对上述已征收土地范围内的青苗及地上附着物进行全面清理，由此造成的一切损失及后果由你方自行负责。2019年9月2日，原告承租地块被东涌镇政府强制清场收地，原告主张其建设的两栋临时建筑被拆除，物品下落不明。关于建筑损失，原告主张根据两被告陈述涉案地块是采取大包干补偿，并不清点具体的附着物，因此原告无需对建筑的具体情况举证，而应当获得附着物的补偿。关于涉案承包地块附着物补偿款，经本院电话询问两被告，两被告表示原先已同意按照3万元/亩的补偿价加上1.5万元/亩的奖励金予以补偿，款项已存放至三沙合作社处。三沙合作社也确认已收到涉案原告承包地块附着物补偿款。关于物品情况，东涌镇政府主张其已公证清点并妥善存放，原告可随时取回。2019年9月9日，中铁二局集团有限公司庆盛枢纽区块综合开发项目（庆盛科创教育核心区工程）项目经理部作出《告示》，记载：受政府委托，本场地由我部暂行管理。自2019年9月2日东涌镇政府组织拆违行动至今，场内的两台挖掘机一直无主认领。为妥善保管，东涌征补办已将上述两台挖掘机转运至专用停车场保管，位置为南沙区金沙路1号，并附联系人电话，请物主尽快办理取车手续。诉讼中，原告确认已取回1台挖掘机。2019年9月24日，东涌征补办（甲方）与三沙合作社（乙方）签订《香港科技大学（广州）配套路网（庆盛大道、东涌大道）工程（三沙村）征地拆迁工作预付款支付协议》，约定：一、甲方要求乙方协助实施香港科技大学（广州）配套路网（庆盛大道、东涌大道）工程项目范围内的土地征收及房屋拆迁补偿工作，补偿工作按照有关法律法规执行。二、甲方同意预付人民币17000000元给乙方作为香港科技大学（广州）配套路网（庆盛大道、东涌大道）工程项目青苗及地上附着物补偿的预付款。……五、合同签订七天内，甲方支付17000000元至乙方账户。……2019年10月21日，因原告的代理人申请公开广州市南沙区东涌镇环保综合处理厂北5000平方米位于穗集有（2004）第701621号土地证内地块被征收与否的信息，广州市南沙区国有土地上房屋征收与补偿办公室作出穗南征土地〔2019〕114号《政府信息公开申请答复书》，答复如下：该单位并未制作或保存土地证号为穗集有（2004）第7016**所涉土地的征收合同及征地红线图，该信息不存在。2019年12月3日，广州市南沙公证处出具（2019）粤广南沙第52228、52229号《公证书》，内容为：申请人为南沙征补办，公证事项为保全证据，公证人员2019年9月2日来到广州市南沙区********挂有标识有“码头业务联电话*****梁生”木板的场地处，现场拍摄照片二百六十四张，并打印成一百三十三页照片；对上述场地的部分物品记载在《清点清单》上（该场地内存放的具体物品现状详见照片及录像），且在上述过程中，对现场进行摄像，并保存成视频文件。根据照片显示，现场存在混凝土结构建筑、铁门、铁皮房建筑、铁皮围墙、相关物品等。2019年12月6日，广州市南沙区人民法院作出（2019）粤0115民初6738号《民事判决书》，该案为原告起诉三沙合作社土地租赁合同纠纷案，第三人为中铁二局集团有限公司，原告请求确认其与三沙合作社签订的《土地承包协议》有效，三沙合作社继续履行双方签订的《土地承包协议》，中铁二局集团有限公司停止对涉案地块进行管理、围蔽、施工。法院判决：一、确认原告与三沙合作社于2008年6月1日签订的《土地承包协议》有效；二、驳回原告的其他诉讼请求。原告陈述其已提起上诉。诉讼中，原告主张其承包地块并未被征收，有广州市南沙区国有土地上房屋征收与补偿办公室作出的穗南征土地〔2019〕114号《政府信息公开申请答复书》为证，且承包地块性质是集体土地还是国有土地始终存在疑义。南沙土发中心及东涌镇政府主张涉案地块为国有土地，有广州南沙经济技术开发区规划和自然资源局作出的穗南开规划资源〔2019〕270号《广州南沙开发区规划和自然资源局关于尽快出具庆盛枢纽主路网项目工程配套用地红线范围权属证明的复函》为证；但主张南沙区有政策对因历史原因认定为国有，但未发生过征收，且实际由村使用的土地参照集体土地的标准予以征收补偿。另查，根据广州市南沙区机构编制委员会印发的《关于印发通知》（穗南编〔2011〕24号），南沙土发中心负责广州市南沙开发区（含南沙区）内征用土地方案和拆迁补偿安置方案的议定和实施等。根据广州市南沙开发区管委会办公室、广州市南沙区人民政府办公室于2018年2月6日印发的穗南开管办〔2018〕2号《广州市南沙区集体土地和集体土地上房屋征收补偿安置办法》第八条规定：“征收农民集体所有土地的补偿包括土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物补偿费、农村集体基础配套设施补偿费。土地补偿费和安置补助费的补偿对象为土地所有权人。青苗及地上附着物补偿费，依据‘谁投资谁所有’的基本原则，归青苗及地上附着物的所有权人所有。当事人之间对青苗及地上附着物补偿费的分配有约定的，按其约定进行处理。农村集体基础配套设施是指为满足农村集体及村民长期生产、生活需要，由农村集体经济组织投资建设的基础配套设施，包括绿化、道路、桥梁、堤坝、水利灌溉设施、给排水设施、电力设施等。农村集体基础配套设施补偿费归农村集体经济组织所有。”第十条规定：“青苗及地上附着物实行包干补偿方式，包干补偿价为3万元/亩。对于征地预公告发布前已经存在的青苗及地上附着物，经镇、街征收办调查核实价值确高于本条青苗及地上附着物包干补偿价的，由镇政府、街道办事处制定补偿方案，对具体补偿标准、补偿依据、事实和理由进行详细说明，并上报区土地房屋征收部门。经区土地和房屋征收部门认定确属价值较高的，可依程序报上级部门批准后另行补偿。但抢搭、抢建、抢种的青苗及地上附着物不予补偿；与农业生产无关的地上附着物及配套设施不予补偿，具体由镇（街）进行认定。”第十二条规定：“被征地农村集体经济组织和青苗及地上附着物所有权人在规定期限内将土地交付给区土地和房屋征收部门，积极配合完成征地相关手续的，给予农村集体经济组织和青苗及地上附着物所有人奖励，给予农村集体经济组织的奖励金为2．63万元/亩，给予青苗及地上附着物所有权人的奖励金为1．5万元/亩。对于按本办法第十条第二款规定另行制定补偿方案给予青苗及地上附着物补偿的青苗及地上附着物所有权人，不给予本条第一款规定的奖励金。土地征收交地期限，由区土地和房屋征收部门确定。”原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，原告向三沙合作社承包使用座落于东涌镇环保综合处理厂北5000平方米海边地，承包期自2008年7月1日起至2025年12月31日止，并约定国家或镇级人民政府部门征用该部分土地，土地补偿费属三沙合作社，地上附着物补偿属原告。后三沙合作社于2019年7月29日与南沙土发中心、东涌征补办签订《庆盛枢纽主干道路网工程项目（工程配套用地）用地补偿合同[三沙村用地：19.565亩]》，又于2019年8月19日签订《土地移交确认书》，将19.565亩（包括原告承包地块）位于南沙区东涌镇三沙村的土地现状移交给南沙土发中心。但原告并未获得相关补偿，原告的承包地块于2019年9月2日被东涌镇政府强制清场收地，原告主张其建设的两栋临时建筑被拆除，物品下落不明。因此，原告作为土地承包人，东涌镇政府的强制清场收地、拆除行为对原告的权益产生影响，原告有权提起本案诉讼。《中华人民共和国物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”因此，在征收补偿工作完成前，仍应保障被征收人对被征收房屋或者土地的合法占有权益，被征收人未获得安置补偿前，不能予以强制执行。被征收人获得补偿后拒不交地的，也应申请人民法院强制执行。本案中，原告并未领取征收补偿款，也未签订补偿协议，三沙合作社于2019年8月19日签订《土地移交确认书》并交地的行为并不能代表原告的意愿，东涌镇政府强制清场收地缺乏法律依据，原告请求确认该强制收地、拆除建筑行为违法，本院予以支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十五条规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”南沙土发中心负责广州市南沙开发区（含南沙区）内征用土地方案和拆迁补偿安置方案的议定和实施，是该区域的征收补偿部门。南沙土发中心于2019年5月7日作出穗南开土地委〔2019〕105号《关于开展庆盛枢纽区块主干道路网及其施工配套用地征收补偿安置工作的委托书》，委托东涌镇政府开展庆盛枢纽区块主干道路网及其施工配套用地征收补偿安置工作，要求完成时间为2019年5-9月底前分批交地。东涌镇政府根据委托实施了涉案的清场收地行为，应由南沙土发中心承担相应的法律责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”原告因两被告的强制清场收地并拆除原告两栋临时建筑的行为造成的损失包括两栋建筑被拆除的损失、物品损失，以及无法继续使用承包地块的损失。原告主张的金钱赔偿请求及请求两被告将原告承包地块交还给原告，终止违法行为等的诉讼请求均属于国家赔偿范畴下不同的赔偿方式。关于交还地块请求，原告得以使用承包地块，是基于签订《土地承包协议》，现三沙合作社已通知原告不再履行协议，原告对租赁合同纠纷也已经提起民事诉讼，因此原告与三沙合作社之间的合同纠纷可在民事诉讼中解决；而原告请求两被告交还承包地块，客观上亦难以实现。本案系征收补偿过程中强制收地导致的赔偿纠纷，原告的交还地块的请求客观上无法得到支持的情况下，原告应获得相应的对价，即获得承包协议约定的附着物补偿款，该补偿款应不少于正常签订补偿协议所能获得补偿款项。关于原告建设的建筑损失，该损失已包含在附着物补偿款中，不再重复计算。关于物品损失，因东涌镇政府已委托公证清点并予以保存，原告可向东涌镇政府主张返还物品，对于返还的物品有争议的可另行处理。关于征收补偿标准。原告认为其承包地块位于穗集有（2004）第701621号集体土地证范围内，但目前并无证据证明该主张。而根据广州南沙经济技术开发区规划和自然资源局作出的穗南开规划资源〔2019〕270号《广州南沙开发区规划和自然资源局关于尽快出具庆盛枢纽主路网项目工程配套用地红线范围权属证明的复函》显示涉案地块权属性质为国有。因此，涉案地块属于国土土地，但根据南沙土发中心及东涌镇政府的主张及本案的证据显示，涉案地块系参照《广州南沙集体土地和集体土地上房屋征收补偿安置办法》的规定计算各项征收补偿费用。《广州市南沙区集体土地和集体土地上房屋征收补偿安置办法》第十条规定：“青苗及地上附着物实行包干补偿方式，包干补偿价为3万元/亩。对于征地预公告发布前已经存在的青苗及地上附着物，经镇、街征收办调查核实价值确高于本条青苗及地上附着物包干补偿价的，由镇政府、街道办事处制定补偿方案，对具体补偿标准、补偿依据、事实和理由进行详细说明，并上报区土地房屋征收部门。经区土地和房屋征收部门认定确属价值较高的，可依程序报上级部门批准后另行补偿。但抢搭、抢建、抢种的青苗及地上附着物不予补偿；与农业生产无关的地上附着物及配套设施不予补偿，具体由镇（街）进行认定。”第十二条规定：“被征地农村集体经济组织和青苗及地上附着物所有权人在规定期限内将土地交付给区土地和房屋征收部门，积极配合完成征地相关手续的，给予农村集体经济组织和青苗及地上附着物所有人奖励，给予农村集体经济组织的奖励金为2.63万元/亩，给予青苗及地上附着物所有权人的奖励金为1.5万元/亩。对于按本办法第十条第二款规定另行制定补偿方案给予青苗及地上附着物补偿的青苗及地上附着物所有权人，不给予本条第一款规定的奖励金。土地征收交地期限，由区土地和房屋征收部门确定。”关于涉案原告承包地块附着物补偿款，两被告表示原先已同意按照3万元/亩的补偿价加上1.5万元/亩的奖励金予以补偿，款项已存放至三沙合作社处。三沙合作社也确认已收到涉案原告承包地块附着物补偿款。现原告的涉案承包地块被强制清场收地，其应获得赔偿款应按正常征收补偿的标准计算。涉案5000平方米海边地折合7.5亩，应获赔偿为7.5亩×4.5万元/亩＝33.75万元。关于该款项的支付主体，南沙土发中心是涉案地块征收补偿部门，亦是强制清场收地的委托方，应承担支付责任，至于南沙土发中心具体指派谁支付，可自行确定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、确认被告广州南沙开发区土地开发中心于2019年9月2日实施的对原告樊钜钊承包的位于广州市南沙区东涌镇环保综合处理厂北5000平方米海边地强制清场收地及拆除地上建筑的行为违法；二、被告广州南沙开发区土地开发中心于本判决生效之日起30日内赔偿原告樊钜钊337500元；三、驳回原告樊钜钊的其他请求。上诉人樊钜钊不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院未查明涉案土地未被依法征收。上诉人在原审提交的南沙土发中心于2019年10月21日作出的《政府信息公开申请答复书》中明确并未制作或保存涉案土地的征收合同及征地红线图，两被上诉人也没有证据证明其征收涉案土地合法，因此可以确定涉案土地未被依法征收的事实。二、原审法院未查明涉案土地不在广州市规划和自然资源局作出穗规划资源预征字〔2019〕30号《征收土地预公告》的征地红线图范围内，南沙土发中心无权在无征收公告的情况下征收涉案土地，三沙合作社依据该征地预公告交地的行为无法律依据。三沙合作社以涉案土地在该预公告征地范围为由将涉案土地交付给两被上诉人，但实际上涉案土地并不在该征地红线图范围内。因此南沙土发中心、东涌镇政府向三沙合作社征收涉案士地的行为违法。该违法行为损害了上诉人的合法承包经营权。三、原审判决未查明南沙土发中心对涉案土地的征收行为违法。南沙土发中心答辩称因庆盛枢纽主干道路网项目工程的建设需要，需要对涉案地土地进行征收。三沙合作社当庭确认涉案土地是基于征地而发生收地。根据《广州市农民集体所有土地征收补偿试行办法》第十八条的规定，征地公告应当在被征地所在地的镇（街道）、村（联社）、村民小组（社）内张贴公示。南沙土发中心也未举证证明依法征收涉案土地存在征地公告，征地公告内容包括批准征地机关、批准文号、征地用途、范围、面积、地类、补偿标准、安置方式、办理征地补偿登记的起止时间等。因此，南沙土发中心对涉案土地的征收行为违法。而上诉人的诉讼请求是确认本案征地行为违法、强行收地、强行拆除房屋及强行围蔽土地的行为违法。因对涉案土地的征地行为违法，上诉人的该项诉讼请求应得到支持。四、南沙土发中心未在举证期限内提交证据《关于印发通知》（穗南编〔2011〕24号）作为其行政行为合法性的依据，该证据也未经上诉人质证，原审法院直接查明认定该行政机关内部文件有误。五、原审法院认定涉案地块权属性质为国有有误。《广州南沙开发区规划和自然资源局关于尽快出具庆盛枢纽主路网项目工程配套用地红线范围权属证明的复函》不能作为认定案件事实的依据。第一，南沙土发中心、东涌镇政府分别提交的广东省地址物勘察院出具的《权属调查图》作为证据，其记载首次出图时间不一致，相互矛盾。第二，该《权属调查图》于2019年6月18日认定涉案土地为国有土地。与原审法院查明的事实相矛盾，因此《权属调查图》不能作为认定案件事实的依据。第三，广东省地址物勘察院没有确认土地权属的职能，且该调查图仅有单位盖章而没有负责人的签名，不能作为证据。第四，广州南沙开发区规划和自然资源局依据《权属调查图》来确定涉案土地为国有土地是没有法律依据的。六、涉案土地是由被上诉人交付给中铁二局集团有限公司经营使用，中铁二局的使用行为属于商业行为。被上诉人交付给企业运营不属于“为了公共利益的需要”的情形。因此，原审判决适用《中华人民共和国物权法》第四十二条错误。七、涉案土地没有合法的征收依据，原审法院适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条错误。八、原审法院以“上诉人并未领取征地补偿款，也未签订补偿协议，三沙合作社于2019年8月19日签订《土地移交确认书》并交地的行为并不能代表原告的意愿”为由确认被上诉人行政行为违法，是适用法律错误。被上诉人强制收回涉案土地等行政行为违法的根本原因在于其没有合法依据作出“征收土地”的行政行为。九、原审法院适用《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条错误。上诉人得以使用承包地块，是基于与三沙合作社存在合法有效的承包合同关系。三沙合作社以承包地块在被上诉人的征收范围内为由不再履行协议。被上诉人与三沙合作社之间是违法征收关系。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第一款的规定，被上诉人违法征收财产，应当返还财产。而被上诉人交还承包土地，客观上有实现的条件。涉案土地原状和用途没有发生实质性变化。被上诉人只足将土地委托中铁二局集团有限公司管理、使用，被上诉人撤销该中铁二局的委托便能返还上地。至于中铁二局对项目的运营问题，可以使用南沙区内的其他码头。十、南沙土发中心违法征收土地，原审法院按合法征收的情形适用《广州南沙集体土地和集体土地上房屋征收补偿安置办法》作为涉案土地的补偿标准有误。十一、东涌镇政府未与上诉人协商补偿事宜、未签订补偿合同即强行收回土地的行政行为、明知无征收公告收回涉案土地的行政行为违法。第一，原审法院查明，南沙土发中心委托东涌镇政府开展庆盛枢纽区块主干道路网及其施工配套用地征收补偿安置工作，工作内容包括与被拆迁人协商补偿事宜，签订补偿合同并支付款项。因此，东涌镇政府未与上诉人协商补偿事宜、未签订补偿合同即强行收回土地的行政行为。第二，原审法院查明东涌镇政府于2019年8月28日向上诉人发出通知，通知记载涉案土地在征收范围。但实际上涉案土地不在任何征收公告的红线范围内。因此，东涌镇政府即便取得委托也无权强行收回涉案土地。东涌镇政府明知无征收公告而收回涉案七地的行政行为违法。为维护上诉人的合法权益，请求法院依法判令：1.请求改判(2019)粤7101行初6019号行政判决第一项为确认南沙土发中心、东涌镇政府于2019年9月2日实施的对上诉人樊钜钊承包的位于广州市南沙区东涌镇环保综合处理厂北5000平方米海边地强制收地、拆除地上建筑及强行围蔽的行政行为违法，确认本案征地行为违法；2.请求撤销(2019)粤7101行初6019号行政判决第三项，改判两被上诉人终止违法行政行为，交还涉案土地给上诉人使用；3.上诉案件受理费由被上诉人承担。上诉人南沙土发中心不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决错误认定被上诉人有权提起本案诉讼。涉案清场行为发生在收地行为后，樊钜钊已经丧失土地使用权，上述行为与原土地权利人不具有法律上的利害关系，无权提起本案诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，原审判决已经认定2019年8月19日，三沙合作社、东涌征补办及上诉人签订《土地移交确认书》，确认第三人将19.565亩位于南沙区东涌镇三沙村的土地现状移交给上诉人，东涌征补办协助移交。而涉案清场行为发生于9月2日，涉案清场行为发生在收地行为后，樊钜钊已经丧失土地使用权，上述行为与原土地权利人不具有法律上的利害关系，无权提起本案诉讼。二、原审判决认定事实错误，上诉人并未实施亦未委托任何单位或个人“强制清场收地、拆除”的行为。负责对涉案土地进行清表的单位并非上诉人，施工方并非接受上诉人的委托而对涉案土地进行清理，由此造成的侵权责任不应当由上诉人承担。因樊钜钊未能提供足以证明“清表行为是上诉人组织实施”的相关证据，故其主张涉案的清场行为系上诉人组织实施，证据不足。原审判决的表述“原告因两被告的强制清场收地并拆除原告两栋临时建筑的行为造成的损失包括两栋建筑被拆除的损失、物品损失，以及无法继续使用承包地块的损失。原告主张的金钱赔偿请求及请求两被告将原告承包地块交给原告”，该内容仅是引用了樊钜钊的主张，而并未查明涉案的清场行为系上诉人所实施，但在理由部分却又直接认定上诉人实施的清场行为违法并以此为由作出判决。综上所述，原审法院认定清场行为系上诉人组织实施的证据不足，其确认上诉人行政行为违法，缺乏事实依据，适用法律错误。三、原审判决认定“现原告的涉案承包地块被强制清场收地，其应获得赔偿款应按正常征收补偿的标准计算。涉案5000平方米海边地折合7.5亩，应获赔偿为7.51亩X4.5万元／亩=33.75万元”错误。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条第一款规定，本案中上诉人已将涉案收地红线范围内的所有青苗的补偿款按方案发放至三沙合作社的账户，各青苗所有权人直接到村签字领取即可，樊钜钊由于自身原因坚决不到村委领取补偿款，而该项目其他青苗所有权人均已签字领取了青苗补偿款。樊钜钊提出赔偿主张，上诉人已经按照补偿方案将土地补偿、安置补助费及青苗补偿向村集体全部履行完毕，樊钜钊应向村集体主张权利。即使上诉人需要进行青苗及地上附着物补偿，也不应当按4.5万／亩计算补偿款。根据《广州市南沙区集体土地和集体土地上房屋征收补偿安置办法》第十二条第一款规定，被征地农村集体经济组织和青苗及地上附着物所有权人在规定期限内将土地交付给区土地和房屋征收部门，积极配合完成征地相关手续的，给予农村集体经济组织和青苗及地上附着物所有人奖励，给予农村集体经济组织的奖励金为2.63万元／亩，给予青苗及地上附着物所有权人的奖励金为1.5万元／亩。根据上述规定，只有积极配合完成征地相关手续的青苗及地上附着物所有权人，才能取得1.5万元／亩的奖励金。但樊钜钊一直拒绝配合办理相关补偿登记手续，拒绝交出土地，其无权获得1.5万元／亩的奖励金获。综上所述，樊钜钊已经丧失土地使用权，上述行为与原土地权利人不具有法律上的利害关系，上诉人并未实施亦未委托任何单位或个人“强制清场收地、拆除”的行为。原审判决部分事实认定不清，适用法律错误，故上诉人依法向法院提起上诉，判令：1.请求撤销广州铁路运输法院作出的(2019)粤7101行初6019号行政判决；2.驳回樊钜钊的全部诉讼请求；3.本案一审、二审案件受理费均由樊钜钊承担。原审被告东涌镇政府二审答辩称：一、根据《广州南沙集体土地和集体土地上房屋征收补偿安置办法》(穗南开管办〔2018〕2号）第三条第三款、第十九条的规定以及南沙土发中心发给我府的《关于庆盛枢纽区块主干道路网及其施工配套用地征收补偿安置工作的委托书》(穗南开土地委〔2019〕105号）的相关内容，我府有权配合实施收回涉案地块的行为。二、我府围蔽涉案地块并协助交地的事实清楚、依据充分、程序正当2019年5月7日，我府收到南沙土发中心发来的《关于庆盛枢纽区块主干道路网及其施工配套用地征收补偿安置工作的委托书》(穗南开土地委〔2019〕105号），该委托书要求我府开展庆盛枢纽主路网及其施工配套用地的相关补偿安置工作。涉案地块在本次用地的范围内。2019年8月7日，广州南沙经济技术开发区规划和自然资源局（下称“区规资局”）向南沙土发中心发出《广州南沙经济技术开发区规划和自然资源局关于尽快出具庆盛枢纽主路网项目工程配套用地红线范围权属证明的复函》(穗南开规划资源〔2019〕270号），该复函显示涉案地块土地权属性质为国有，面积13043.12平方米，折合19.565亩。2019年7月29日，南沙土发中心、我府的土地征收补偿工作部门与三沙合作社签订《庆盛枢纽主干道路网工程项目（工程配套用地）用地补偿合同》，合同约定本次土地补偿费和安置补助费、农村集体基础配套设施补偿费以及奖励金共计5953629.50元（大写：伍佰玖拾伍万叁仟陆佰贰拾玖元伍角整）。我府于2019年8月6日向三沙合作社支付土地补偿费和安置补助费、农村集体基础配套设施补偿费共5439070元；10月15日，我府将庆盛枢纽区块主干道路网及其施工配套用地（含涉案地块）的青苗及地上附着物补助费发放至三沙合作社。2019年8月19日，南沙土发中心、我府的土地征收补偿工作部门与三沙合作社签订涉案地块的《土地移交确认书》，由三沙合作社将涉案地块移交给南沙土发中心，我府的土地征收补偿工作部门负责相关协助工作。2019年8月29日，我府的土地征收补偿工作部门向上诉人发出《关于限期清理青苗及地上附着物的通知》，告知上诉人于2019年8月31日前限期清理青苗和搬离地上附着物。2019年9月2日，我府与南沙土发中心依法对涉案地块进行围蔽，并聘请广州市南沙公证处对我府存放在现场的物品进行公证。我府在收到南沙土发中心的委托书后，负责开展实施相关用地补偿工作。由于涉案地块的土地性质为国有土地，使用权属于三沙合作社，南沙土发中心、我府的土地征收补偿工作部门在与三沙合作社签订用地补偿合同并支付相应补偿款后，依法对涉案地块进行围蔽符合规定。上诉人与三沙合作社签订了《土地承包协议》，由上诉人租用三沙合作社的涉案地块，该承包协议第十三条明确，国家征用涉案地块，上诉人与三沙合作社应无条件服从。由于上诉人只是涉案地块的承租方，我府具体实施相关补偿工作的时候，在与三沙合作社谈妥补偿后并签订土地移交确认书后，即可对涉案地块进行围蔽。综上所述，我府与南沙土发中心围蔽涉案地块的行为合法有效，并无不妥，请法院依法改判。原审第三人三沙合作社二审陈述称：一、我社配合政府土地征收工作，涉案地块已被依法收回，南沙土发中心对涉案地块的管理行为合法合理。因庆盛枢纽区块主干道路网及其施工配套用地公共建设需要，南沙土发中心委托东涌镇政府开展项目土地征收补偿安置工作，案涉地块在此次征收范围内。2019年7月29日，我社与南沙土发中心、东涌镇政府三方签订了《庆盛枢纽主干道路工程项目（工程配套用地）用地补偿合同》（三沙村用地：19.565亩），南沙土发中心及东涌镇政府已依合同约定将补偿款支付到我社账户。2019年8月15日，因涉案地块被征收，我社依据《土地承包协议》约定，向樊钜钊发出解除的通知，并要求樊钜钊应于2019年8月18日前自行清理并交出涉案地块，樊钜钊已于2019年8月15日收悉。2019年8月19日，我社按照合同约定将涉案地块移交被南沙土发中心管理，涉案地块已被依法收回，并由南沙土发中心管理使用，其对涉案地块的管理行为合法合理。二、《土地承包协议》已于2019年8月15日依法解除，樊钜钊对涉案土地已无合法的使用权，其要求交还涉案土地无事实和法律依据。因涉案地块被政府征收，《土地承包协议》赖以订立的客观情势已发生了变化，合同目的已无法实现。在此情况下，我社依据《土地承包协议》第五章第十三条的约定，于2019年8月15日向樊钜钊发出解除《土地承包协议》的通知，其已收悉，该通知已发生解除合同的效力，《土地承包协议》已于2019年8月15日解除。同时，樊钜钊已就涉案地块使用问题另案提起诉讼，根据已生效的广州市南沙区人民法院(2019)粤0115民初6738号《民事判决书》及广州市中级人民法院(2020)粤01民终4957号《民事判决书》查明的事实，《土地承包协议》已依法解除，广州市中级人民法院判决认为，涉案地块已由中铁二局集团有限公司基于香港科技大学项目的建设需要而占有、使用，故对于土地交付使用，我社已存在事实上履行不能，樊钜钊请求我社继续履行合同缺乏法律依据，故此，樊钜钊对涉案土地已无合法的使用权，其要求交还涉案土地无事实和法律依据。综上所述，南沙土发中心收回并管理使用涉案地块的行为合法合理，《土地承包协议》已于2019年8月15日依法解除，樊钜钊对涉案地块已无合法的使用权，其的上诉请求无事实和法律依据，请求法院依法撤销广州铁路运输法院作出的一审判决，改判驳回樊钜钊的诉讼请求。经审查，原审法院查明事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。本院认为，原审法院已就本案中所涉樊钜钊诉讼主体资格、清收场地的合法性、承担责任主体、行政赔偿以及征收标准确定等问题展开充分论述，本院予以认可，并不再赘述。本案司法审查的对象系南沙土发中心及东涌镇政府对案涉地块强制清场收地及拆除地上建筑物的行为的合法性，并在此基础上明确行政赔偿责任，上述诉讼标的系根据樊钜钊的原审诉讼请求确定，而该请求中并无要求确认征地行为违法的事项，原审判决主文对此未予表述并无不当，且对原告的合法权益并未造成损害。樊钜钊上诉请求中声明要求返还案涉土地，但该宗地块确已用于庆盛枢纽区块项目建设，且另案民事判决已确认樊钜钊与三沙合作社的《土地承包协议》不能够继续履行，原审判决通过支持樊钜钊的赔偿请求保障了其替代性权益，因此该上诉主张本院不予支持。南沙土发中心上诉主张樊钜钊已经丧失土地使用权，案涉清场、拆除行为与原土地权利人不具有法律上的利害关系，并否认委托任何单位或个人“强制清场收地、拆除”的行为。经查，樊钜钊在案涉行为实施过程中尚属于土地承包权人，其对于土地上的附着物享有相应的财产权，在得到合理补偿前其财产权益不受侵犯，其提起本案诉讼属于适格原告。南沙土发中心与实际行为人东涌镇政府签订了委托书，东涌镇政府实施的案涉行为应视为南沙土发中心作出，由南沙土发中心作为被告并承担相应法律后果具有法律和事实依据。因此，南沙土发中心的上诉主张本院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人樊钜钊、广州南沙开发区土地开发中心各负担25元。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 余树林审 判 员 金 霞二〇二〇年十月十二日法官助理 邵 艳书 记 员 林润华