广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终517号上诉人（原审原告）曾小静，女，1975年1月31日出生，汉族，住广东省阳西县织篢镇西湖居委会向阳路****，公民身份号码4417211975********。委托代理人曾燎原，广东天环律师事务所律师。委托代理人莫陈波，广东天环律师事务所律师。被上诉人（原审被告）阳西县人民政府，住所地广东省阳西县广场路**。法定代表人谭忠健，县长。委托代理人关开托，阳西县司法局工作人员。委托代理人冯映梅，阳西县司法局工作人员。原审第三人阳西县上洋镇人民政府，住所地广东省阳西县上洋镇建设北路。法定代表人林志远，镇长。委托代理人陈志斌，阳西县上洋镇人民政府工作人员。委托代理人何燕韵，广东拓进律师事务所律师。上诉人曾小静诉被上诉人阳西县人民政府(以下简称阳西县政府)、原审第三人阳西县上洋镇人民政府（以下简称上洋镇政府）土地行政处理及行政复议纠纷一案，不服广东省阳江市中级人民法院（2019）粤17行初57号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2019年3月5日，曾小静以其从陈盛志转租得来的南山海村委会的1807平方米的土地权属与许天生、许洁存在争议为由，向上洋镇政府递交《土地权属争议申请书》，请求：一、依法调查处理曾小静与许天生、许洁对位于上洋镇南山海村的东接“旭日星海”度假村（西边地之间留路五米），西接陈盛志“名洋度假村”（西地之间留路五米），南接海滨南路，北到现有围墙，总面积1807平方米的土地权属争议；二、依法确认曾小静对位于上洋镇南山海村的东接“旭日星海”度假村（西边地之间留路五米），西接陈盛志“名洋度假村”（西地之间留路五米），南接海滨南路，北到现有围墙，总面积1807平方米集体土地具有合法使用权。2019年3月13日，上洋镇政府作出《不予受理决定书》，认定：1、南山海村委会已就同一事项向上洋镇政府提出《土地权属争议处理申请书》；2、曾小静与南山海村委会的争议应属土地承包合同纠纷，不属政府土地确权范围，曾小静可就该纠纷向镇综治信访维稳中心提出调解申请。上洋镇政府对曾小静提出的《土地权属争议处理申请书》决定不予受理。曾小静不服，于2019年4月18日向阳西县政府申请行政复议。请求撤销上洋镇政府2019年3月13作出的《不予受理决定书》，并责令上洋镇政府依法受理或查清事实后依法调查处理。阳西县政府2019年4月24日向曾小静送达《行政复议受理通知书》，向上洋镇政府送达《提出行政复议答复通知书》及行政复议申请书副本。2019年4月28日，上洋镇政府向阳西县政府提交了《行政复议答复书》及作出原具体行政行为的相关证据材料。阳西县政府经审查，于2019年6月6日作出阳西府行复[2019]2号《行政复议决定书》，查明：2019年3月5日，曾小静向上洋镇政府提交《土地权属争议处理申请书》，请求：“1、依法调查处理曾小静与许天生、许洁对位于上洋镇南山海村的东接“旭日星海”度假村（西边地之间留路五米)，西接陈盛志“名洋度假村”(西地之间留路五米)，南接海滨南路，北到现有围墙，总面积1807平方米集体土地使用权争议。2、依法确认曾小静对位于上洋镇南山海村的东接“旭日星海”度假村（西边地之间留路五米），西接陈盛志“名洋度假村”（西地之间留路五米)，南接海滨南路，北到现有围墙，总面积1807平方米集体土地具有合法使用权”。上洋镇政府在收到曾小静的申请后,于2019年3月13日作出《不予受理决定书》,事实与理由为：“1、南山海村委会已就同一事项向本机关提出《土地权属争议处理申请书》；2、你与南山海村委会的争议应属土地承包合同纠纷，不属政府土地确权范围。你可就该纠纷向镇综治信访维稳中心提出调解申请”；认定：上洋镇政府2019年3月13日作出的《不予受理决定书》认定事实不清，定性错误，且没有适用法律。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，决定：撤销上洋镇政府于2019年3月13日作出的《不予受理决定书》的具体行政行为。曾小静不服，向原审法院提起本案诉讼，请求：1.依法撤销上洋镇政府于2019年3月13日作出的《不予受理决定书》以及阳西县政府作出的阳西府行复[2019]2号行政复议决定；2.依法指令上洋镇政府依法受理曾小静的土地权属争议申请并依法进行调查处理；3.本案所有诉讼费用由阳西县政府承担。原审法院认为，《土地权属争议调查处理办法》第五条规定：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。第九条规定：“当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。”第十条规定：“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：(一)申请人与争议的土地有直接利害关系；(二)有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。”第十三条规定：“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。……”曾小静认为其与许天生、许洁存在土地权属争议向上洋镇政府申请调处。上洋镇政府认定是曾小静与南山海村委会的纠纷，该事实认定不清，证据不足。另外，上洋镇政府以南山海村委会已就同一事项提出《土地权属争议处理申请书》作为不予受理的理由没有法律根据。上洋镇政府2019年3月13日作出的《不予受理决定书》认定事实不清，证据不足，不符合法律规定，且没有适用法律，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定：“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:1主要事实不清、证据不足的；2适用依据错误的；……”的规定，依法应予撤销，复议机关根据该条规定还可以裁量是否责令被申请人上洋镇政府在一定期限内重新作出行政行为。阳西县政府阳西府行复〔2019〕2号行政复议决定撤销上洋镇政府2019年3月13日作出的《不予受理决定书》，认定事实清楚，证据确凿，符合法律规定。没有责令上洋镇政府在一定期限内重新作出行政行为，是阳西县政府在法律规定范围内的裁量行为，不违反法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”的规定，阳西县政府没有责令上洋镇政府在一定期限内重新作出行政行为是否适当合理，不在本案的审查范围内。《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”第二十三条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”阳西县政府收到曾小静的《土地权属争议申请书》后5日内作出受理通知并将行政复议申请书副本发送被申请人，自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定，符合法定程序。综上，曾小静主张**西县政府未责令上洋镇政府依法受理并进行调查处理不当，请求阳西县政府作出的阳西府行复[2019]2号行政复议决定的理由不成立，原审法院不予支持。上洋镇政府并非本案被告，本案不直接审查上洋镇政府的行政行为，曾小静请求责令上洋镇政府依法受理曾小静的土地权属争议申请并依法进行调查处理不符合法律规定，本案不作处理。上洋镇政府收到曾小静的《土地权属争议处理申请书》后，虽于2019年3月13日作出《不予受理决定书》，但该《不予受理决定书》已被依法撤销为，上洋镇政府仍有责任对曾小静的《土地权属争议处理申请书》进行审查，并依法作出是否受理的决定。综上所述，阳西县政府2019年6月6日作出阳西府行复[2019]2号行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，原告曾小静请求撤销的理由不成立。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告曾小静的诉讼请求。一审案件受理费50元，由曾小静负担。上诉人曾小静不服一审判决，向本院提起上诉称:一审判决认定事实基本清楚，适用法律错误。涉案争议属于《土地权属争议调查处理办法》第二条所述的争议，根据《土地权属争议调查处理办法》第五条的规定，上洋镇政府作出《不予受理决定书》错误，应予纠正。阳西县政府虽然撤销被诉《不予受理决定书》但未指令上洋镇政府受理并进行调查处理，明显不妥。上洋镇政府拒绝处理涉案争议，于法无据。请求撤销上洋镇政府作出的被诉《不予受理决定书》，依法指令上洋镇政府受理上诉人的土地权属争议申请并依法进行调查处理。被上诉人阳西县政府二审答辩称：涉案行政复议程序合法，认定事实清楚，适用法律法规正确。上诉人的土地使用权依合同取得，上诉人取得土地使用权后在涉案土地建围墙时遭到他人毁坏，属于民事侵权纠纷，不涉及与南山海村委会、陈盛志之间的合同纠纷。上洋镇政府认定涉案纠纷属于土地承包合同纠纷，属于定性错误，且上洋镇政府作出被诉《不予受理决定书》时没有适用法律依据，应予撤销。但涉案纠纷有可能属于民法调整，不属于行政处理范畴，所以阳西县政府不责令上洋镇政府重作，符合法律依据和本案实际。请求驳回一审判决，驳回上诉人的上诉请求。原审第三人上洋镇政府二审答辩称：被诉行政复议程序合法、认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。是否责令上洋镇政府重作，属于阳西县政府自由裁量范畴。阳西县政府认定涉案纠纷属于民事侵权纠纷，虽然撤销被诉《不予受理决定书》，但未责令上洋镇政府重作，并无不当。上诉人对法律用语理解错误，一审法院维持涉案行政复议决定，于法有据，应当予以维持。本院二审经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案系土地行政处理及行政复议纠纷，二审争议的焦点问题是上洋镇政府于2019年3月3日作出的《不予受理决定书》及阳西县政府作出的阳西府行复[2019]2号行政复议决定是否合法。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议”；第五条规定：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理”；第九条规定：“当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请”；第十条规定：“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：(一)申请人与争议的土地有直接利害关系；(二)有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。”上诉人以其从陈盛志转租取得的南山海村委会的1807平方米的土地使用权与许天生、许洁就涉案土地主张的宅基地使用权存在权属争议为由，向上洋镇政府递交《土地权属争议申请书》，请求：一、依法调查处理曾小静与许天生、许洁对位于上洋镇南山海村的东接“旭日星海”度假村（西边地之间留路五米），西接陈盛志“名洋度假村”（西地之间留路五米），南接海滨南路，北到现有围墙，总面积1807平方米的土地权属争议；二、依法确认曾小静对位于上洋镇南山海村的东接“旭日星海”度假村（西边地之间留路五米），西接陈盛志“名洋度假村”（西地之间留路五米），南接海滨南路，北到现有围墙，总面积1807平方米集体土地具有合法使用权。根据上述规定，上诉人的申请属于土地使用权的确权申请，虽然上诉人因《土地转租合同》从陈盛志处取得涉案土地承包经营权，但现有证据并未显示许天生、许洁同为土地承包经营权人，故涉案纠纷不属于土地承包合同纠纷，上洋镇政府认定涉案纠纷属于土地承包合同纠纷，不属于土地确权范畴，于法无据。虽然上洋镇政府曾就南山海村委会与许洁、许天生针对涉案1807平方米土地的土地权属争议，作出《关于南山海下村海边土地权属的处理意见》，但曾小静并非上述处理的行政相对人，无证据证明上洋镇政府已就曾小静取得的土地承包经营权予以确认，上洋镇政府以曾就涉案土地作出相关处理为由，拒绝曾小静提出的土地确权申请，理据不足，阳西县政府撤销被诉《不予受理决定书》，处理结果正确，并无不当。另外，虽然上诉人取得土地承包经营权后在涉案土地修建围墙遭到他人毁坏，但上诉人并非针对围墙毁坏的行为向上洋镇政府申请协调处理，上诉人阳西县政府认定涉案纠纷属于民事侵权纠纷，认定事实有误，应予指出。至于阳西县政府作出的被诉《行政复议决定》是否应责令上洋镇政府限期重作的问题，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条关于“具体行政行为有行政复议法第二十八条第一款第（三）项规定情形之一的，行政复议机关应当决定撤销、变更该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法；决定撤销该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为”的规定，阳西县政府是否责令上洋镇政府限期重作，属于阳西县政府自由裁量范围，阳西县政府仅作撤销被诉《不予受理决定书》的处理，于法有据。而事实上，在上诉人已向上洋镇政府提出涉案土地确权申请的情况下，阳西县政府撤销被诉《不予受理决定书》后，上洋镇政府仍具有依申请作出处理的法定职责。阳西县政府作出的涉案行政复议决定处理结果正确，本院予以支持。综上，曾小静的上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人曾小静承担。本判决为终审判决。审判长  纪红玲审判员  罗 燕审判员  黄伟明二〇二〇年十月二十七日法官助理严崇哲书记员钟能英