南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）桂71行初79号 原告高原，男，1985年1月5日出生，汉族，住广西壮族自治区柳州市鱼峰区。 委托代理人郝忠平，广西桂成律师事务所律师。 委托代理人孙石，广西桂成律师事务所律师。 被告柳州市人民政府，住所地广西壮族自治区柳州市城中区文昌路**。 法定代表人：吴炜，市长。 委托代理人周媛，柳州市北部生态新区法制办工作人员。 委托代理人朱宁，广西众维律师事务所律师。 原告高原不服被告柳州市人民政府（以下简称柳州市政府）对其递交的《行政补偿请求书》不予接收且拒绝书面答复，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告柳州市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月2日公开开庭审理了本案。原告高原的委托代理人郝忠平、孙石，被告柳州市政府的委托代理人周媛、朱宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告高原诉称，原告于2002年4月5日向东洋集团（柳州）成片土地开发公司（以下简称东洋集团）购得位于柳州市阳和区地块，面 2 积为442平方米，用途为住宅用地。2002年4月26日取得广西柳州地区古亭山经济技术开发区管理委员会国土资源局颁发的《建设用地批准书》。2012年6月29日取得被告颁发的用途为住宅用地的《国有土地使用证》。自2003年起原告即向古亭山经济技术开发区管理委员会、阳和工业新区管理委员会的建规部门申请报建但均被拒绝。2012年原告按照合同约定的建房标准建起了楼房，但因未获得建房许可手续，不久便被柳州市城市管理行政执法局（以下简称市城管局）要求拆除。原告向柳州市政府提起行政复议申请撤销市城管局的拆除决定，但被柳州市政府驳回。此后，原告向柳州市城中区人民法院起诉要求撤销市城管局的拆除决定被驳回诉讼请求，再向柳州市中级人民法院上诉又被驳回上诉。后原告的房屋因“违章”最终被拆除。原告于2015年8月3日再次向被告的派出机构柳州市阳和工业新区管理委员会所属的柳州市阳和工业新区规划建设环保局（以下简称阳和规建局）递交了《建房报告》，要求阳和规建局许可原告建造房屋。2015年8月11日阳和规建局作出《答复》称：因“对辖区内城市规划需进行重新调整。由于规划调整的需要，2003年9月，古亭山开发区管委会下发了柳古管发［2003］18号文件（以下简称18号文），决定在古亭山开发区范围内暂停工程报建和工程建设，因此古亭山开发区私人建房审批停办。”原告对阳和规建局的《答复》不服，向人民法院起诉要求被告批准建房，但柳州市中级人民法院、广西壮族自治区高级人民法院及最高人民法院均认为新的规划合法有效，驳回原告的诉讼请求。根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十条规定：“在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。”《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第十七条第二款规定：“因修改修建性详 3 细规划给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。”原告认为，被告应对原告因城市规划变更导致不能建房作出行政补偿，以原告与东洋集团签订的《有偿转让国有土地使用权合同书》中约定的高17米、三层半的楼房按照现行市场价格的标准计算约合人民币1200万元，以双方共同委托或由法院依法抽选的评估部门的鉴定意见为准。具体理由如下：一、不忘初心，还利于民。前柳州地区行署向社会公众出售土地使用权，是为了取得土地出让金。原告购买土地使用权，是为了建造房屋并使房屋增值。但是，当柳州地区行署取得了土地出让金后，被告却借口“行政区划隶属改变”，“决定重新编制详细规划和专项规划”而拒绝原告的建房请求，剥夺了原告的楼房（含土地）及其增值利益。中共中央、国务院于2016年11月4日发布《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第七条指出：“完善政府守信践诺机制。大力推进法治政府和政务诚信建设，，地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺&rdquo。“不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。被告应当把18年的房屋（含土地）及其增值利益兑现给原告。二、被告所述“减少不必要的损失”，实质是与民争利。被告修改规划，本没有必要“暂停”原告的报建，法律也没有规定规划修改期间可以暂停原告的报建。被告在实施新规划时可能要对原告做出拆迁补偿。为避免拆迁补偿，只有剥夺原告的建房权利，剥夺原告建房后的增值利益，以此才能规避对原告的拆迁补偿。三、原告的房屋被强行拆除的根本原因不是“违章”，而是柳州地区行署的规划被被告修改了。原告于2002年4月26日取得涉案地块《建设用地批准书》后，自2003年起就向有关部门申请建房，但在将近10年的时间里多次申请报建均被拒绝。原告于2012年按照有偿转让国有土地使用权合同中约定面积和楼层高度自行建造了一栋未超出合同约定的房屋。居住了4年后，被市城管局强行拆除。如果柳州地区行署的规划不被改变，原告所建房屋是不存在违章的。国务院2019年10月22日发布的《优化营商环境条例》第三十一条指出：“地方各级人民政 4 府及其有关部门应当履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同，不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关责任人更替等为由违约毁约。因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的，应当依照法定权限和程序进行，并依法对市场主体因此受到的损失予以补偿。根据国家上述关于“政府应当取信于民”的规定，原告于2020年1月7日向柳州市阳和规建局递交了《行政补偿请求书》，要求政府对规划变更而给原告造成的损失给予补偿。但是阳和规建局拒绝接收《行政补偿请求书》，而且对不予接收的原因拒绝书面答复。原告于当天下午通过中国邮政向阳和规建局寄送了《行政补偿请求书》。阳和建规局已于1月8日对《行政补偿请求书》签收，至今被告一直不做答复。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十六条和《中华人民共和国城乡规划法》第五十条的规定，原告遂提起行政诉讼，请求法院判令：1．确认被告柳州市政府不履行补偿的行为违法；2．要求被告柳州市政府补偿原告高原因被告柳州市政府修改规划给原告高原造成的损失1200万元；3．要求被告柳州市政府承担本案的诉讼费用。 原告向本院提交了以下证据： 证据1、有偿转让国有土地使用权合同书，证明原告合法取得建房用地； 证据2、2002年4月26日颁发的建设用地批准书，证明鹿寨县人民政府批准了原告的个人建房用地； 证据3、2012年6月29日颁发的国有土地使用证，证明被告批准了原告的城镇住宅用地； 证据4、2015年1月22日颁发的国有土地使用证，证明被告再次批准了原告的城镇住宅用地； 证据5、建房报告，证明原告再次向被告下属的阳和规建局提出住宅报建申请； 证据6、关于原告要求建房的答复，证明阳和规建局再次拒绝了原告的报建申 5 请； 证据7、柳州市中院（2015）柳市行初字第190号一审判决书，证明原告提起行政诉讼，要求被告准予原告建房，柳州市中院驳回原告诉讼请求；《柳州市人民政府＜关于同意《柳州市阳和片控制性详细规划》的批复＞》（桂政函【2012】342号）是在柳州中院开庭之后提供的，时间是2015年底，原告在该时间才知道有该批复。至今未超过5年，原告的起诉未超过起诉期限； 证据8、广西壮族自治区高级人民法院（2016）桂行终840号二审判决书，证明维持柳州市中级人民法院的一审判决； 证据9、最高人民法院（2017）最高法行申6571号裁定书，证明驳回高原的再审申请； 证据10、强制执行决定书，证明原告的房屋被市城管局下文强制拆除； 证据11、房屋被强拆之前的照片，证明原告按照原规划、原合同的约定建房； 证据12、房屋被强拆之后的照片，证明因规划修改，房屋被强拆的事实； 证据13、行政补偿请求书，证明原告向被告提出因规划修改应给予的行政补偿； 证据14、照片，证明原告向被告下属的阳和规建局递送《行政补偿请求书》； 证据15、邮递凭证，证明被告拒绝接受《行政补偿请求书》，原告通过中国邮政向被告寄出； 证据16、手机截屏，证明中国邮政送达流程收集截屏显示，被告已签收邮件； 证据17、《关于成立柳州市阳和工业新区的通知》，证据18、《中共柳州市阳和工业新区工作委员会、柳州市阳和工业新区管理委员会职能配置、内设机构和人 6 员编制方案》，共同证明阳和规建局所隶属的柳州市阳和工业新区管理委员会是被告的派出机构，被告是本案的适格被告。 证据19、测量情况说明，证据20、平面图，共同证明被告不仅对控制性规划进行了修改，而且对修建性详细规划进行了修改。 被告柳州市政府辩称：一、被告具有批复城市控制性详细规划的行政职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十九条的规定，城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府标准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。被告是控制性详细规划的审批机关，具有批复城市控制性详细规划的法定职权。二、被告作出的《柳州市人民政府＜关于同意《柳州市阳和片控制性详细规划》的批复＞》（桂政函【2012】342号）（以下简称控规批复）合法有效，原告请求行政补偿没有事实依据和法律依据。被告对《柳州市阳和片控制性详细规划》作出同意的批复合法有效。原告主张行政补偿的法律依据是《中华人民共和国城乡规划法》第五十条：“在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。”其前提是在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，依法修改城乡规划的，才给予补偿。本案原告在报建时未获得批准，并未获得建设工程规划许可证，且法律规定依法给予补偿的是对“修建性详细规划”的修改，而本案是对控制性详细规划的修改，故原告主张行政补偿没有事实和法律依据。三、本案已经超过起诉期限。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律 7 另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。控规批复是在2012年作出，至原告提起本案的诉讼之日已经超过五年的最长期限。综上，原告请求行政补偿没有事实和法律依据，且本案已经超过诉讼期限，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了柳州市政府关于同意《柳州市阳和片控制性详细规划》的批复，证明被告于2012年6月21日作出批复，批准《柳州市阳和片控制性详细规划》的变更合法有效。 经庭审质证，原告对被告提供的证据的真实性无异议，但不认可证明目的。被告对原告提供的证据1-4、13-18的合法性、真实性、关联性无异议；对证据5-9的合法性、真实性、关联性无异议，但不认可证明目的，认为该组证据证实了原告的报建申请不符合规划要求，未获得批准，且不批准的行政行为经过生效判决认定合法；对证据10的真实性、合法性无异议，但该证据只能证明原告被拆除的房屋面积，与本案无关联。对证据11、12的真实性、合法性、关联性均不予认可。对证据19、20的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的不认可，认为该组证据证明了本案改变的是控制性详细规划，不是修建性详细规划。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据5-9可证明原告申请报建房屋未获得批准，但其提交的法院判决书、裁定书均证实被告未批准原告建房的行政行为合法。证据10为市城管局开具的强制执行决定书，是对原告在涉案地块上未获得《建设工程规划许可证》的房屋进行强制拆除的决定，证据12为房屋拆除后的现场照片，可证明原告在涉案地块上所建的房屋未获得《建设工 8 程规划许可证》，被强制拆除的事实。证据11可证实原告在涉案土地上建造了一幢房屋，但是否按原规划、原合同的约定无法证实。证据19、20可证明本案涉案地块在《柳州市阳和片控制性详细规划》内的事实，本院予以采纳。被告提供的证据《柳州市人民政府＜关于同意《柳州市阳和片控制性详细规划》的批复＞》的真实性原告无异议，该证据能证明被告批准《柳州市阳和片控制性详细规划》变更的事实，本院予以采纳。 经审理查明，2002年4月5日，原告与东洋集团签订《有偿转让国有土地使用权合同书》，以146367元购得古亭山香港新城蟠龙苑别墅用地D号地一宗。2002年4月26日取得广西柳州地区古亭山经济技术开发区管理委员会国土资源局核发的《建设用地批准书》，该批准书有效期自2002年4月至2003年3月。原告自2003年起向古亭山管委会建设部门申请房屋建设报批，未获批准。由于规划调整的需要，2003年9月，古亭山开发区管委会下发了18号文，决定在古亭山开发区范围内暂停工程报建和工程建设，因此古亭山开发区私人建房审批停办。2003年9月2日，中共柳州市委员会作出柳委会［2003］106号《中共柳州市委员会、柳州市人民政府关于成立柳州市阳和工业新区的通知》，决定成立柳州市阳和工业新区，保留柳州市阳和开发区、柳州市古亭山经济技术开发区两块牌子，设立柳州市阳和工业新区管理委员会。2012年6月29日，被告向原告核发了国有土地使用权证，确认原告对古亭山香港新城蟠龙苑别墅用地D号地享有使用权；后因该土地使用权证遭盗窃遗失，2015年1月22日，被告应原告申请重新补发了土地使用权证。2012年原告在涉案地块上未经批准自建房屋。2014年11月28日，市城管局作出柳城管柳东规划执决字【2013】第200号《柳州市城市管理行政执法强制执行决定书》，决定从2014年12月8日开始对原告的违法建筑组织强制拆除。2015年8月3日，原告向阳和规建局递交《建房报告》，阳和规建局以2002年因柳州地区搬迁来宾设市，古亭 9 山经济技术开发区划归柳州市管辖，古亭山经济技术开发区与阳和（工业）开发区整合成立阳和工业新区，对辖区内城市规划需进行重新调整，而原告所购土地属不开放建设区域为由，答复认为原告所购土地不符合办理报建的条件和要求。原告不服，诉至柳州市中级人民法院，要求批准建房，柳州市中级人民法院经审理判决驳回原告的诉讼请求，原告上诉至广西壮族自治区高级人民法院，广西壮族自治区高级人民法院维持了一审判决，后最高人民法院驳回了原告的再审申请。2020年1月7日，原告向阳和规建局递交《行政补偿请求书》，要求政府对因规划变更而给原告造成的损失给予补偿。阳和规建局未接收。原告遂通过中国邮政向阳和规建局寄送了《行政补偿请求书》，阳和规建局于2020年1月8日签收。至今，被告未对原告的补偿请求作出答复，原告遂于2020年7月7日诉至本院，提起前述诉讼请求。 本院认为，原告因向阳和规建局递交《行政补偿请求书》要求政府对因规划变更而给其造成的损失给予补偿，阳和规建局未作答复一事提起本案诉讼。由于阳和规建局系作为阳和工业新区管委会的职能部门受其委托行使的管理职权，其法律责任应由阳和工业新区管委会承担；又因阳和工业新区管委会系被告设立的派出机构，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十一条的规定，阳和工业新区管委会的行政行为应视为被告柳州市政府的委托，故柳州市政府是本案的适格被告。 关于本案原告提起诉讼是否超过起诉期限的问题。原告于2020年1月7日向阳和规建局递交《行政补偿请求书》，要求政府对因规划变更而给其造成的损失给予补偿，阳和规建局未接收。原告遂通过中国邮政向阳和规建局邮寄《行政补偿请求书》，阳和规建局于2020年1月8日签收。至今，阳和规建局未作答复。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七第一款的规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规 10 对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。再根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条的规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。原告申请被告作出行政补偿，被告就是否补偿未作答复的，原告最迟可在2020年9月7日之前提起行政诉讼。现原告于2020年7月7日提起行政诉讼，并未超过法定起诉期限。 关于被告是否需要给予原告高原行政补偿的问题。本案中，原告购买涉案土地时原为可建房用地，后因政府改变总体规划暂停了古亭山开发区范围内工程报建和工程建设。根据新的柳州市阳和工业新区规划及被告2012年审批通过的柳州市阳和片控制性详细规划，原告建房用地属不开放建设的区域。阳和规建局对原告要求在该区域建房的申请不予许可，符合法律、法规规定。原告在未获得建设工程规划许可证的情况下，自行建房，被市城管局强制拆除，原告所主张的行政补偿标准实际为其所建房屋的市场价值。原告未获得建设工程规划许可证自行建房，现房屋被强制拆除后，主张以房屋的市场价值进行补偿，无法律依据。根据本案查明的事实，截至目前，原告所购涉案地块的土地使用权未被政府收回，原告如主张丧失土地使用权的补偿亦缺乏事实和法律依据。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款、第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条的规定，判决如下： 驳回原告高原的诉讼请求。 案件受理费50元（原告已预交），由高原承担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至广西壮族自治区高级人民法院。 11 审 判 长  张 岚 审 判 员  袁宇飞 审 判 员  黄 雪 二〇二〇年十月二十六日 法官助理  徐小晴 书 记 员  符贵芳 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。 第六十九条证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条 12 公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。