山西省高平市人民法院行政判决书（2020）晋0581行初33号原告：阳城县凤城盛道商务城，住所地阳城县。经营者：郭道。委托诉讼代理人：王倩，山西唐韵律师事务所律师。委托诉讼代理人：张富强，山西唐韵律师事务所律师。被告：阳城县城市管理综合行政执法局，住所地阳城县新阳东街**。负责人：李敏杰，任局长。出庭负责人：张军亮，阳城县城市管理综合行政执法局执法队副大队长。委托诉讼代理人：魏文锋，男，阳城县城市管理综合行政执法局工作人员。委托诉讼代理人：李雪，山西获泽律师事务所律师。被告：阳城县人民政府，，住所地阳城县新阳东街**法定代表人：史小林，任县长。出庭负责人：酒红亮，阳城县司法局分管行政复议与应诉副局长。委托诉讼代理人：上官慧娟，女，阳城县司法局工作人员。委托诉讼代理人：王赵荣，山西析成律师事务所律师。原告阳城县凤城盛道商务城诉被告阳城县城市管理综合行政执法局（以下简称县执法局）、阳城县人民政府（以下简称县政府）拆迁行政强制一案，原告于2020年7月1日向本院提起行政诉讼。立案后，本院向两被告邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等应诉手续。本院依法组成合议庭，于2020年9月8日公开开庭审理了本案。原告阳城县凤城盛道商务城经营者郭道及委托诉讼代理人王倩、张富强、被告县执法局出庭负责人张军亮及委托诉讼代理人魏文锋、李雪、被告县政府出庭负责人酒红亮及委托诉讼代理人上官慧娟、王赵荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告县执法局于2020年4月13日作出阳城综执限拆字[2020]3004号《限期拆除决定书》，载明“阳城县凤城盛道商务城（郭道）：经查，你单位未经规划主管部门批准在析城大道中李丘段凤城镇经济联合社华阳陶瓷厂厂区内擅自建设临时建筑物、构筑物的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条之规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，现责令你单位于2020年4月22日24时前自行拆除该构筑物。如不服本决定，可自收到本决定书之日起六十日内向阳城县人民政府申请行政复议，也可在收到本决定书之日起六个月内直接向高平市人民法院提起行政诉讼”。被告县政府于2020年6月24日作出阳政行复决字[2020]8号《行政复议决定书》，载明“申请人阳城县凤城盛道商务城……被申请人阳城县城市管理综合行政执法局……经审理查明：阳城县华阳陶瓷有限公司于2015年11月3日向凤城镇党委、政府请示，请求将现有公司厂房对外整体承租经营，经凤城镇村级重大项目议事审批流程，同意阳城县华阳陶瓷有限公司对外整体承租。申请人法定代表人郭道(租赁合同乙方)于2016年7月22日与阳城县华阳陶瓷有限公司(租赁合同甲方)签订为期一年的租赁合同，合同约定乙方有权根据经营需要对工房、办公室进行必要的投资、建设。后乙方因有意增加承租面积，新建临时建筑物作为库房使用，甲乙双方于2017年9月18日签订了《租赁合同补充条款》。2016年10月8日，乙方郭道在原阳城县工商和质量监督管理局注册成立个体工商户--阳城县凤城盛道商务城，自己任总经理，主要经营场地租赁等项目。2017年2月15日甲乙双方再次签订《租赁合同补充协议》，约定增加承租面积2012平方米等事宜。后申请人陆续投资近500万元，通过新建、对破旧厂改建等占地约8000平方米建成临时建筑物、彩钢板房，2016年至2018年期间开始招商近30家商户从事经营活动。2020年3月12日被申请人工作人员在巡查中发现，在阳城县析城大道中李丘段凤城镇经济联合社华阳陶瓷厂区内存在修建临时建筑物、构筑物的行为，涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，被申请人于2020年3月17日向申请人送达阳城综执查字(2020)3004号《行政执法调查通知书》，要求申请人限期提供相关材料，但申请人负责人拒绝在送达回证上签字。被申请人随即对申请人的违法建筑行为展开立案调查，并于3月20日对申请人负责人郭道进行调查询问，询问中郭道承认并无办理任何书面规划手续。同日被申请人执法人员向阳城县行政审批服务管理局送达了函件，行政审批服务管理局规划管理和建设工程事项管理股回复称申请人未办理相关规划手续。在充分了解事实的基础上，被申请人于2020年4月13日向申请人送达阳城综执限拆字[2020]3004号《限期拆除决定书》，要求申请人于2020年4月22日前自行拆除其违法建筑，但申请人负责人拒绝在送达回证上签字。本机关认为：根据《中共阳城县委办公室、阳城县人民政府办公室关于印发〈阳城县住房和城乡建设管理局职能配置、内设机构和人员编制规定>的通知》(阳办发[2019]38号)第二条、第三条第十六款之规定，县住房和城乡建设管理局加挂县城市管理综合行政执法局的牌子，行使建设管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权，因此被申请人阳城县城市管理综合行政执法局作出该《限期拆除决定书》主体资格适格；根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、四十四条之规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物等工程建设的，建设单位或个人应申办建设工程规划许可证。在城市、镇规划区进行临时建设的，必须经县级以上人民政府城乡规划主管部门批准。本案中申请人在未取得建设工程规划许可证的情况下，在原阳城县华阳陶瓷厂院内擅自建设临时建筑物、构筑物，申请人违法事实清楚；被申请人根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，对申请人未取得建设工程规划许可证的违法建筑行为责令限期拆除，适用法律准确；在作出该《限期拆除决定书》之前，被申请人经立案审批、发送《行政执法调查通知书》、调查询问等程序，并告知申请人可以就该《限期拆除决定书》提起行政复议和行政诉讼，充分保障了申请人的合法权益，故被申请人查处程序合法。综上，被申请人阳城县城市管理综合行政执法局作出的阳城综执限拆字(2020)3004号《限期拆除决定书》事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条之规定，本机关决定如下：维持被申请人阳城县城市管理综合行政执法局作出的阳城综执限拆字[2020]3004号《限期拆除决定书》。……”原告提出诉讼请求：1、请求撤销被告县执法局作出的阳城综执限拆字[2020]3004号《限期拆除决定书》；2、请求撤销被告县政府作出的阳政行复决字[2020]8号《行政复议决定书》。事实与理由：阳城县华阳陶瓷有限公司系凤城镇集体资产管理中心控股设立的镇办企业，原告在凤城镇招商引资政策下于2016年7月26日与阳城县华阳陶瓷有限公司签订租赁合同，租赁了阳城县华阳陶瓷有限公司原有工房和厂房用于经营，双方签订的所有租赁协议均是在凤城镇政府同意后签订。其中，2016年9月18日签订的《租赁合同补充条款》中，双方对新建的建筑面积进行测量，并且有凤城镇政府相关工作人员签字确认；新建过程中，凤城镇政府相关工作人员亦全程监督，故原告在镇政府同意的情形下新建的建筑应为合法建筑。2020年4月13日，被告县执法局作出阳城综执限拆字[2020]3004号《限期拆除决定书》，责令原告于2020年4月22日24时前自行拆除该构筑物。2020年5月28日，原告依法向被告县政府提起行政复议，2020年6月24日，被告县政府作出阳政行复决字[2020]8号《行政复议决定书》，维持了被告县执法局作出的阳城综执限拆字[2020]3004号《限期拆除决定书》。原告认为，被告县执法局无城乡规划管理方面的执法资格，无权对原告的建筑是否违法进行查处，且作出《限期拆除决定书》责令原告拆除房屋事实认定错误，适用法律错误，侵犯了原告的合法权益，应依法予以撤销。被告县政府在行政复议过程中存在事实认定错误、适用法律错误，其作出的《行政复议决定书》依法应当予以撤销。原告提交以下证据：1、阳城综执限拆字[2020]3004号《限期拆除决定书》；2、阳政行复决字[2020]8号行政复议决定书；3、阳城县凤城盛道商务城营业执照、法定代表人身份证明、法定代表人郭道身份证复印件各一份；4、阳城县凤城镇集体资产管理中心《证明》一份；5、阳城县华阳陶瓷有限公司营业执照、组织机构代码证、法定代表人延敏军身份证复印件各一份；6、阳集用（2005）第220130002号《土地使用权证》一份；7、2016年7月22日、2016年9月18日、2017年2月25日原告与阳城县华阳陶瓷有限公司签订的《租赁合同》、《租赁合同补充条款》、《租赁合同补充条款》各一份；8、阳城县华阳陶瓷有限公司《关于厂房、场地对外整体承租经营的请示》一份；9、第316号《凤城镇村级重大事项流程化管理批复》、凤审（2015）字316号《凤城镇村级重大事项申报审批表》各一份；10、阳城县华阳陶瓷有限公司《解除合同通知书》、《解除租赁合同通知书、限期搬离通知书》、《公告》各一份；11、阳政办函[2019]54号阳城县人民政府办公室关于对县内公路沿线违章建筑进行集中清理整治的通知；12、凤城镇中李丘村村民委员会2019年10月8日的通知；13、凤城镇人民政府关于对阳城县凤城盛道商务城违章建筑进行集中清理整治的通知；14、城西商贸城建设项目公告；15、郭道与阳城县华阳陶瓷有限公司于2020年7月21日签订的《协议书》一份。经庭审质证，被告县执法局对1-10号证据无异议，11-14号证据超期提供，不予质证，对15号证据无异议。被告县政府对15号证据无异议，认为原告提供的其他证据与本案没有关联性，且7号证据中2016年9月18日、2017年2月25日两份《租赁合同补充条款》中都提到新增建筑系临时建筑。经审核，1-10号证据，两被告对其真实性无异议，但被告县政府认为与本案无关，上述1-10号证据真实、合法，与本案具有关联性，依法予以采信；15号证据系《限期拆除决定书》作出后产生，与《限期拆除决定书》合法性无关，依法不予采信；11-14号证据原告无正当理由逾期提供，依法不予采信。被告县执法局辩称，1、被告县执法局执法主体资格适格。原告修建违章建筑属于城乡建设管理范围内的事项，根据《中共阳城县委办公室、阳城县人民政府办公室关于印发的通知》（阳办发[2019]38号）等文件精神，县住房和城乡建设管理局加挂县城市管理综合行政执法局牌子，行使建设管理方面的法律、法规、规章所设定的行政执法权，因此被告县执法局有权作出限期拆除行政决定。2、原告所称事实错误。虽然原告与阳城县华阳陶瓷有限公司签订有租赁合同，但阳城县华阳陶瓷有限公司已于2020年2月24日向原告发出《解除合同通知书》，原告也未在限定时间内提出异议。即便签订有合同，新建建筑物也必须办理《建设工程规划许可证》等相关手续，原告擅自修建属于违法建筑，因此原告以与第三人签订的合同来认定建筑的合法性缺乏依据。3、被告县执法局行政行为程序合法。根据《中华人民共和国城乡规划法》及《中华人民共和国行政强制法》等相关规定，拆除违建的程序为调查认定-责令限期拆除-催告-行政处罚（强制拆除决定）-公告-强制执行，责令限期拆除决定只是其中一个过程性、程序性行为，并非最后的强制拆除决定，不属于行政处罚决定，不适用行政处罚的相关程序。4、被告县执法局适用法律准确。原告建设临时建筑物、构筑物未办理《建设工程规划许可证》，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条规定，被告县执法局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，对原告未取得建设工程许可证而违法修建建筑物的行为作出限期拆除的行政决定，适用法律准确。被告县执法局提供以下证据：1、巡查登记表；2、现场勘验笔录；3、现场照片（图片）证据；4、行政执法调查通知书；5、送达回证；6、立案审批表；7、调查笔录；8、现场照片（图片）证据；9、结案报告；10、行政决定审批表；11、限期拆除决定书；12、送达回证；13、送达现场照片（图片）证据；14、催告书送达回证；15、催告书；16、中国移动通话记录；17、情况说明（通话内容）；18、被告县执法局关于调取原告办理建设工程规划许可手续的函；19、身份证复印件；20、营业执照；21、关于厂房场地对外整体承租经营的请示；22、凤城镇村级重大项目申报审批表；23、凤城镇村级重大事项流程化管理批复、登记表；24、租赁合同三份、陈述材料；25、行政复议提出答复通知书；26、行政复议申请书；27、行政复议答复意见书；28、行政复议决定书。经庭审质证，原告对14-17号证据不认可，认为14-17号证据出现在限期拆除决定书作出之后，不能用来证明被告县执法局保障了原告的陈述申辩权利；对其他证据真实性无异议，对所有证据的合法性有异议，认为发现违法行为之后应当先报批立案再调查，但是被告县执法局是先调查再立案，16号证据系单方称述，且未告知原告陈述、申辩权，程序违法。被告县政府对上述证据无异议。经审核，14-17号证据产生于限期拆除决定书作出之后，与限期拆除决定的合法性无关，依法不予采用；其他证据原告及被告县政府均认可真实性，本院依法采信1-13号、18-24号证据，25-28号证据与被告县政府提供的部分证据重合，在对被告县政府提供的证据认证时一并认证。被告县政府辩称，1、被告县政府作出的阳政行复决字[2020]8号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。原告于2016年7月以后，在未取得规划许可的情况下，通过新建、对破旧厂改建等占地约8000平方米建成临时建筑物、彩钢板房，2016年至2018年期间开始招商近30家商户从事经营活动。2020年3月12日，被告县执法局工作人员在巡查中发现，在阳城县析城大道中李丘段凤城镇经济联合社华阳陶瓷厂区内存在修建临时建筑物、构筑物的行为，遂于2020年3月17日向原告送达阳城综执查字[2020]3004号《行政执法调查通知书》，要求原告限期提供相关材料，但原告负责人拒绝在送达回证上签字。被告县执法局对原告的违法建筑行为立案调查，并于3月20日对原告负责人郭道进行调查询问，询问中郭道承认并无办理任何书面规划手续。同日，被告县执法局向阳城县行政审批服务管理局送达了函件，行政审批服务管理局规划管理和建设工程事项管理股回复称原告未办理相关规划手续。2020年4月13日，被告县执法局向原告送达阳城综执限拆字[2020]3004号《限期拆除决定书》，要求原告于2020年4月22日前自行拆除其违法建筑，但原告负责人拒绝在送达回证上签字，并提起行政复议。被告县政府受理后，经审查，认为被告县执法局作出的阳城综执限拆字[2020]3004号《限期拆除决定书》事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条之规定决定维持。2、本案复议程序合法。原告向被告县政府提交了复议申请、证据材料，被告县政府及时受理，及时向被告县执法局送达复议申请副本，进行审查并作出决定，保障了原告的程序权利，同时也保证了复议结果的合法、公正。3、限期拆除决定书是过程性、程序性行为，不是最终的行政行为，不具有强制性及可诉性，原告的诉讼请求应予驳回。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条中对限期行为的规定，是行政机关作出程序性、过程性行为的依据，会间接影响相对人权利义务，但它的法律效果是依附并被最终的行政决定所吸收的，除非过程性行为具有独立的价值且对当事人权利义务产生重大影响。过程性、程序性行为存在违法情形的，可能会导致最终的行政决定被认定为违法，对过程性行为合法性的评价，应当在对最终的行政决定合法性评价中一并进行。故本案涉诉行政行为是在作出处罚前的程序性行为，不是最终的行政行为，不具有强制性及可诉性，原告的诉请应予驳回。综上，被告县政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。被告县政府提供以下证据：1、行政复议立案审批表（2020）6号；2、行政复议申请书；3、原告提供的证据材料；4、行政复议受理通知书；5、行政复议提出答复通知书；6、被告县执法局行政复议答复书；7、被告县执法局提供的证据材料；8、行政复议决定审批表；9、阳政行复决字[2020]8号行政复议决定书；10、送达回证（原告）；11、送达回证（被告县执法局）。经庭审质证，原告认可1-6号、8-11号证据的真实性，7号证据系复议过程中被告县执法局提供给被告县政府的证据，与被告县执法局提供给法庭的部分证据相同，质证意见同对被告县执法局证据的质证意见。被告县执法局对以上证据无异议。经审核，7号证据包含被告县执法局提供的4-8、10-18号证据，对此部分证据认证意见同上；7号证据中的中共阳城县委办公室阳城县人民政府办公室阳办发[2019]38号关于印发《阳城县住房和城乡建设管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知、中共阳城县委机构编制委员会阳编字[2019]35号《关于阳城县城市管理综合行政执法队有关机构编制事项的通知》，真实、合法、与本案具有关联性，依法予以采信；被告县执法局和原告均认可1-6号、8-11号证据的真实性，依法予以采信。经审理查明，2020年3月12日，被告县执法局对原告单位进行巡查，发现原告涉嫌未经规划许可修建建筑物、构筑物，同日，被告县执法局进行了现场勘查并制作笔录，收集了现场照片等材料。2020年3月17日，被告县执法局对3月12日发现的原告行为进行立案，并向原告经营者郭道送达《行政执法调查通知书》，郭道提供了本人身份证、单位营业执照复印件等材料。2020年3月20日，被告县执法局对郭道进行调查并制作调查笔录，郭道提供与阳城县华阳陶瓷有限公司的租赁合同等材料，并提交了陈述申辩材料3页。同日，被告县执法局向阳城县行政审批服务管理局规划管理和建设工程股发函，阳城县行政审批服务管理局规划管理和建设工程股于3月23日回复。2020年3月24日，被告作出《案件调查终结报告》。2020年4月9日，被告县执法局法制大队、分管领导等对行政决定进行审批。2020年4月13日，被告县执法局作出阳城综执限拆字[2020]3004号《限期拆除决定书》并送达原告。2020年5月28日，原告向被告县政府提起行政复议，被告县政府于次日立案。2020年6月24日，被告县政府作出阳政行复决字[2020]8号《行政复议决定书》并送达原告。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，应当责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入。也就是说，针对未取得建设工程规划许可证进行建设的行为，分为“责令停止建设”-“限期改正”-“限期拆除”-“没收实物或者违法收入”四步走。本案中，被告县执法局针对原告未取得建设工程规划许可证建设的建筑物、构筑物，应当查清楚是否可以采取改正措施（包括但不限于补办相应的建设工程规划许可证），如果尚能采取改正措施，应当先限期改正，不能改正的，才应限期拆除。被告县执法局直接作出限期拆除决定，既没有查清案件事实，又违反了法定程序，依法应予撤销。被告县政府的《行政复议决定书》维持了被告县执法局的《限期拆除决定书》，相应也应当予以撤销。两被告辩称被诉的《限期拆除决定书》系过程性、程序性行为，不具有可诉性。本案被诉的《限期拆除决定书》，超过法定复议和起诉期限后，将成为《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定中公告和强制拆除决定的前提，是可以发生强制执行效力的终局性基础行政行为，影响当事人的重大权益，具有可诉性。故对两被告该主张，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《中华人民共和国行政强制法》第四十四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：撤销被告阳城县城市管理综合行政执法局作出的阳城综执限拆字[2020]3004号《限期拆除决定书》；二、撤销被告阳城县人民政府作出的阳政行复决字[2020]8号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告阳城县城市管理综合行政执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省晋城市中级人民法院。审 判 长 秦露露人民陪审员 毕新中人民陪审员 靳庄荣 二○二○年十月十六日法官 助理 范兰兰书 记 员 赵 静