昆明铁路运输法院行 政 判 决 书（2019）云7101行初39号原告：禄劝镇安经贸有限公司。住所地：禄劝屏山镇南街社区居委会大松树组。法定代表人：方镇，总经理。委托诉讼代理人：张大伟，北京吴少博律师事务所律师。被告：禄劝彝族苗族自治县人民政府屏山街道办事处。住所地：禄劝县屏山街道办五星路秀屏巷**。法定代表人：史军，主任。出庭行政机关负责人：李文灿，副主任。委托诉讼代理人：崔如华，云南展耀律师事务所律师。原告禄劝镇安经贸有限公司（以下简称镇安公司）诉被告禄劝彝族苗族自治县人民政府屏山街道办事处（以下简称屏山街道办）拆迁行政强制一案，本院于2019年4月26日立案后，依法组成合议庭，于2019年5月22日、2020年3月20日公开开庭审理本案。原告镇安公司的法定代表人方镇及委托诉讼代理人张大伟、被告屏山街道办行政机关负责人李文灿及委托诉讼代理人崔如华到庭参加诉讼。本案经云南省高级人民法院批准延长审理期限六个月，并扣除更换审判长和中止审理期间，现已审理终结。原告镇安公司起诉称：原告系禄劝彝族苗族自治县（以下简称禄劝县）屏山街道××社区××松树组建筑物（构筑物）的权益人。原告法定代表人方镇于2012年2月27日与被告签订《屏山街道通用4Ｓ店建设项目招商引资服务协议书》，双方约定由原告投资建设通用4Ｓ店推进当地汽车销售、汽车美容市场，被告配合办理土地、规划等相关手续。原告又于同年11月13日与被告签订《招商土地租赁合同》，约定由原告承租大松树村民小组集体土地20.7亩，租期至2031年9月30日。原告因此投资并修建了涉案房屋，并在此经营汽车销售、维修业务。2019年3月25日，被告向原告送达（2019）屏拆决定第3号《禄劝彝族苗族自治县人民政府屏山街道办事处强制拆除违法建筑决定书》（以下简称《强制拆除决定书》），决定于3月27日强制拆除前述14.3亩地上附着物及地上硬化面积。同年3月27日，被告组织强制拆除了案涉建筑物，原告不服被告实施的强制拆除行为，理由如下：1.被告组织实施了行政强制行为，是适格被告。案涉建筑物被强制拆除前，原告收到了被告作出的书面强制拆除决定书，原告依据该决定，且案涉建筑物被拆除的受益主体是被告，再结合被告屏山街道办主任在案涉房屋强拆现场进行指挥的证据，确定被告组织实施了案涉行政行为，是本案适格被告。2.被告实施强制拆除的职权依据。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）（以下简称《土地管理法》）的相关规定，被告不具有查处土地违法行为的职权，也没有实施强制拆除的职权。而根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）的相关规定，被告不具有对城市、镇规划区内涉嫌违法建筑查处和强制执行权。3.被告实施的强制行为程序违法。被告实施的行政行为属于行政强制行为，根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第四十四条的规定，行政机关不应在行政相对人尚可申请行政复议或提起行政诉讼的法定救济期限内实施强制拆除。原告已经于2019年3月26日向人民法院提起行政诉讼，请求撤销（2019）屏拆决字第3号《强制拆除决定书》，案件尚在审理之中，被告就组织强制拆除案涉建筑物的行为违法。此外，根据《云南省违法建筑处置规定》，被告在实施案涉行政行为时，对案涉建筑物内的合法财产具有妥善保管义务，然而对于案涉建筑物内存放的大量货物、汽修设备及种类办公设施，被告在实施强制拆除时既没有予以公正、登记造册，也没有妥善保存，事后也没有通知原告领取，导致原告屋内财产大量丢失，被告未履行妥善保管义务的行为违法。综上，原告为维护自身权益，请求判令：1.确认被告于2019年3月27日对原告位于屏山街道××社区××松树组的建筑物（构筑物）实施的强制拆除行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。被告屏山街道办答辩称：1.屏山街道办是街道辖区内乡村规划行政主管部门，享有本案作出行政强制决定的职权职责。根据《城乡规划法》第四条，《云南省违法建筑处置规定》第五条、第七条、第九条的规定，屏山街道办是辖区内规划行政主管部门，对违法建筑享有行政强制决定权。2.屏山街道办享有本案行政强制执行权。《城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未取得规划许可进行建设的，乡镇人民政府可以拆除。《云南省违法建筑处置规定》第五条规定：乡镇人民政府负责处置乡村违法建筑。第九条第二款规定：乡村违法建筑可以由乡镇人民政府拆除。因此，根据前述法律法规的规定，屏山街道办对违法建筑享有法定的行政强制执行权。3.屏山街道办实施本案强制拆除行为适用法律正确，程序合法。自然资源部在2014年土地卫片执法工作中，就发现原告使用土地建盖建筑物未经审批，并将其列入2019年自然资源督查成都局“大棚房”问题用地整治范围，以禄劝县人民政府排查研究后，列入清理整治对象。2019年3月1日，禄劝县住建局、县国土资源局、县交通运输局、县综合执法局、屏山街道办向原告送达了《违法建筑限期拆除通知》，以通知形式作出决定，责令原告于2019年3月19日前自行拆除违法建筑。原告在期限内未自行拆除，屏山街道办于2019年3月22日向原告发出催告书，催告原告在2019年3月24日前自行拆除，到期原告仍未拆除，屏山街道办于3月25日向原告送达《强制拆除决定书》，决定于3月27日强制拆除。3月27日拆除前，屏山街道办向原告送达了强制拆除违法建筑通告，随后予以强制拆除。屏山街道办履行了行政决定、催告、强制执行决定、公告等程序，符合《行政强制法》第四章的规定。在拆除当天，原告就在现场，屏山街道办工作人员组织的拆除队伍到达现场时，原告并未提及待拆房屋内存有货物，工作人员向其宣读拆除公告时，原告也未提出屋内有货物或设备，因此，原告提出的屋内有货物及设备属无中生有。综上，屏山街道办实施的强制拆除行为事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。被告屏山街道办在举证期限内提交下列证据材料：第一组：《禄劝彝族苗族自治县行政执法主体公告》（禄劝县人民政府法制办公室公告第6号），欲证明屏山街道办是辖区内违法建筑处置行政机关，享有本案行政主体资格；第二组：《自然资源督查成都局下发“大棚房”问题用地整改任务分解表》《禄劝彝族苗族自治县“大棚房”清理整治违法违规用地整改工作方案的通知》（禄政办发〔2019〕12号文件），欲证明原告建盖的建筑物未经依法批准，属于违法建筑；第三组：《违法建筑限期拆除通知》，欲证明2019年3月1日，禄劝县住建局、县国土资源局、县交通运输局、县综合执法局、屏山街道办五家单位以通知形式作出决定，责令原告于2019年3月19日前自行拆除违法建筑；第四组：《催告书》《强制拆除违法建筑通告》《屏山街道办事处关于给予××街道大棚房整治强制拆除违法建筑的请示》《强制拆除决定书》《南街社区“大棚房”整治拆除违法建筑工作实施方案》，欲证明原告逾期未自行拆除违法建筑，屏山街道办依法进行了催告，催告后原告仍未拆除，屏山街道办作出强制拆除决定，并发布了通告，随后予以强制拆除，本案强制拆除符合法定程序；第五组：照片两张，欲证明屏山街道办将强制拆除通告张贴在拆除现场，并当场向原告的法定代表人进行了宣读。被告提交行政行为的依据：《城乡规划法》第二条、第四十条、第四十一条、第四十四条、第六十四条、第六十五条、第六十六条、第六十七条、第六十八条、第六十九条、第七十条，《行政强制法》第一条、第二条、第四条及第四章第一节关于行政机关强制执行程序的一般规定、第七十一条，《云南省违法建筑处置规定》第一条、第二条、第五条至第十条、第十五条至第二十三条、第三十二条。经法庭质证，原告对第一组证据的证明目的即被告的行政执法主体资格不予认可，根据《土地管理法》第六十六条、第六十七条、第七十六条的规定，土地违法方面的执法主体是县级以上人民政府的土地行政主管部门，不是街道办，被告没有本案的行政执法权；对第二组证据真实性、关联性无异议，对其合法性和证明目的不予认可，两份文件对原告土地的整改意见都是完善用地手续，而不是强制拆除；对第三组证据的合法性不予认可，五单位都没有拆除违法建筑的决定权，且通知所提到的《土地管理法》第三十六条规定的是节约用地方面的内容，与本案并没有关联性；对第四组证据中《屏山街道办事处关于给予××街道大棚房整治强制拆除违法建筑的请示》的真实性、合法性予以认可，但对其关联性以及证明目的不予认可，这是被告的内部文件，无法证明其合法性；对第四组其余证据的真实性、关联性予以认可，对其合法性及证明目的不予认可，《催告书》称“经立案调查”，但是被告并未举证证明立案调查的相关材料，且该地块现在并不属于耕地，而是属于城镇建设用地；《强制拆除违法建筑通告》中“行政复议和行政诉讼期间，本通告不停止执行”违反了《行政强制法》第四十四条的规定；《南街社区“大棚房”整治拆除违法建筑工作实施方案》中强制拆除工作程序明显违反《行政强制法》的程序规定，也未对搬运屋内物品作出规定；对第五组证据的真实性、合法性、关联性予以认可，但不认可其证明目的。对于被告提交的行政行为依据，原告认为根据《城乡规划法》第六十五条的规定，乡村建设中违反规划进行建设的，由乡、镇人民政府行使执法权，但是被告屏山街道办不属于乡、镇人民政府，且原告所在区域也不属于乡村规划区，而是属于城镇规划区，故被告没有执法依据；《云南省违法建筑处置规定》第五条规定是乡（镇）人民政府负责处置乡村违法建筑，第十条规定的是应当拆除的城镇违法建筑的情形，原告虽然没有取得建设工程规划许可证，但是符合城镇规划，属于应当补办手续的处置情形；根据第二十二条的规定，被告在拆除房屋时应当履行妥善保管屋内物品的义务，如未履行则属于程序违法；另外，根据《行政强制法》第四十四条规定，行政机关应给当事人相应的权利救济途径，不应在诉讼期内强制拆除。原告为证明其主张，提交下列证据材料：第一组：《营业执照》《道路运输经营许可证》《屏山街道通用4S店建设项目招商引资服务协议书》《招商土地租赁合同》，欲证明原告住所地位于案涉地块，原告开展经营是经被告招商引资而来，租赁案涉土地20.7亩，对案涉建筑物享有所有权，具有诉讼主体资格；第二组：《强制拆除决定书》、快递底单及妥投记录、照片、录像，欲证明被告于2019年3月25日作出强制决定，决定于3月27日强制拆除原告建筑物，3月27日，原告针对行政强制决定向法院提起诉讼，法院于3月29日签收，被告在法院诉讼期间内实施了行政强制行为；第三组：《城镇土地使用税纳税申报表》，欲证明原告向国税局缴纳案涉土地的土地使用税，案涉土地是城镇土地，原告缴纳的税种叫城镇土地使用税，而不属于农用地。经法庭质证，被告对第一组证据中的营业执照无异议，对其余证据的真实性、合法性无异议，但认为与本案没有关联性，被告认为协议书与租赁合同属于民事法律关系，只能约定民事上的权利义务，另外，协议书和租赁合同明确土地是集体土地，由屏山街道办把村小组的土地流转后租赁给原告，树苗、青苗等地上附着物补偿费5万元由原告支付给屏山街道办，由屏山街道办补偿给农户，在招商引资合同中，被告提供的服务只是咨询和协助配合，不构成被告的根本义务，更不是被告的行政义务，所以该证据不能证明被告从行政法的角度同意原告建盖房屋或作为商业用途使用这块土地；对第二组证据的真实性、合法性、关联性无异议，但不认可其证明目的；对第三组证据的真实性、合法性无异议，但不认可其证明目的，缴纳城镇土地使用税不能说明此用地就是建设用地的性质，要证明其是建设用地，需要有相关部门的批文。本院对上述证据认证如下：原告、被告双方提交的证据与本案相关联，具备真实性、合法性，本院予以采纳并对其证明内容进行综合评判。经审理查明：2012年2月27，被告屏山街道办与方镇签订《屏山街道通用4Ｓ店建设项目招商引资服务协议书》，双方约定由方镇投资建设屏山街道通用4Ｓ店。同年11月7日，原告镇安公司成立，法定代表人为方镇。同年11月13日，原告镇安公司与被告屏山街道办签订《招商土地租赁合同》，约定由原告承租大松树村民小组集体土地20.7亩，租期至2031年9月30日。原告因此投资修建了涉案建（构）筑物。2019年3月1日，禄劝县住建局、县国土资源局、县交通运输局、县综合执法局、屏山街道办作出《违法建筑限期拆除通知》，认为原告建盖的建（构）筑物未经批准，违反了《土地管理法》第三十六条，《城乡规划法》第四十条、第四十四条，《公路安全保护条例》第十三条第一款的规定，限原告于2019年3月19日前自行拆除。同年3月22日，屏山街道办作出《催告书》，催告原告于3月24日前自行拆除违法建（构）筑物。同年3月25日，被告屏山街道办作出《强制拆除决定书》，认定原告在规定期限内未履行自行拆除义务，决定于3月27日强制拆除案涉建（构）筑物。因原告未自行拆除，2019年3月27日，被告组织人员和挖机强制拆除原告位于禄劝县的建（构）筑物。随后，被告对硬化土地进行清理，恢复成可耕种状态。原告对被告实施的强制拆除行为不服，于2019年4月26日向本院提起本案诉讼。本院认为，被告屏山街道办拆除原告镇安公司建（构）筑物的行为属于行政强制执行行为，该行为的实施应符合《行政强制法》的相关规定。《行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”根据上述规定，实施行政强制执行的行政机关应当具有行政强制执法权，遵循职权法定原则。《土地管理法》第八十三条规定：“……建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”《城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”按照《土地管理法》和《城乡规划法》的规定，对于违反《土地管理法》需限期拆除的，由作出行政决定的行政机关申请人民法院强制执行；对于违反《城乡规划法》需要限期拆除的，由县级以上人民政府责成有关部门强制执行。本案中，被告屏山街道办直接实施强制拆除行为不符合上述法律规定。原告提出的被告实施强制拆除违反法定程序的主张，符合本案查明的事实，本院予以采纳。被告屏山街道办提出其是辖区内规划行政主管部门，对违法建筑享有行政强制权，且基于《禄劝彝族苗族自治县行政执法主体公告》的授权享有实施强制拆除职权的主张，本院不予采纳。行政强制执行应遵循程序正当原则。根据《行政强制法》第四章第一节的规定，行政机关作出行政决定后，当事人在期限内不履行义务的，应催告当事人履行义务，经催告仍不履行的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，被告未提交证据证明有权机关对原告作出了生效的行政决定，故被告实施的强制执行缺乏前提基础。另外，《云南省违法建筑处置规定》第二十二条规定：“当事人未在强制拆除公告期限内搬离违法建筑内财物的，违法建筑处置部门或者乡（镇）人民政府应当在公证机构公证或者无利害关系的第三人方见证下，将财物登记造册，运送他处存放、妥善保管，并通知当事人领取。”第二十三条规定：“违法建筑处置部门或者乡（镇）人民政府对违法建筑实施强制拆除的，应当书面告知当事人到场；当事人不到场的，应当在公证或者无利害关系的第三人见证下，实施强制拆除。强制拆除违法建筑，应当制作笔录，并拍照和录音、录像。”本案中，被告屏山街道办未提交证据证明其强制拆除原告建筑物时严格履行了上述法规规定的程序，本院对原告提出的被告强制拆除行为违反法定程序的主张予以采纳；对被告提出其行为符合法定程序的主张不予采纳。综上，被告实施的行政强制行为不符合上述法律法规的规定，本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决如下：确认被告禄劝彝族苗族自治县人民政府屏山街道办事处于2019年3月27日强制拆除原告禄劝镇安经贸有限公司位于屏山街道××社区××松树组的建（构）筑物的行为违法。本案诉讼费五十元，由被告禄劝彝族苗族自治县人民政府屏山街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于昆明铁路运输中级法院。审判长  陈昱荃审判员  邱 林审判员  龚 袭二〇二〇年十月二十八日书记员  洪小淇