甘肃省兰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）甘01行终178号 上诉人（原审被告）兰州市七里河区秀川街道办事处，住所地：甘肃省兰州市七里河区南滨河中路。 法定代表人郭培春，兰州市七里河区秀川街道办事处主任。 委托代理人俞树林。 委托代理人史明红，北京市盈科（兰州）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）兰州乾得利燃料有限责任公司，住所地：甘肃省兰州市七里河区滨河西路崔家崖乡马滩村段（金港城西段）。 法定代表人徐建军，该公司执行董事兼经理。 委托代理人杨军、顾众一，甘肃正天合律师事务所律师。 原审第三人兰州市七里河区房屋征收服务中心，住所地：甘肃省兰州市七里河区瓜州路**。 法定代表人杨湛，该中心主任。 出庭应诉负责人王秉章，该中心副主任。 委托代理人戴易、赵政，甘肃锦荣律师事务所律师。 原审第三人兰州市七里河区城市管理局，住，住所地：甘肃省兰州市七里河区南滨河中路**/div> 法定代表人魏江邦，该局局长。 委托代理人安铎。 委托代理人王正明，甘肃金城律师事务所律师。 上诉人兰州市七里河区秀川街道办事处（以下简称秀川街道办）因行政强制一案，不服兰州市城关区人民法院（2019）甘0102行初81号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年8月6日公开开庭审理了本案。上诉人秀川街道办的委托代理人俞树林、史明红，被上诉人兰州乾得利燃料有限责任公司（以下简称兰州乾得利公司）的委托代理人杨军、顾众一，原审第三人兰州市七里河区房屋征收服务中心的出庭应诉负责人王秉章及委托代理人赵政，原审第三人兰州市七里河区城市管理局的委托代理人安铎、王正明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2005年3月，兰州市人民政府向兰州乾得利公司颁发兰国用（2005）字第Ｇ0042号、兰国用（2005）字第Ｇ××3号《国有土地使用证》，兰州乾得利公司以租赁方式取得位于兰州市七里河区××路××号××平方米土地的使用权，终止日期为2019年12月21日，以出让方式取得位于兰州市七里河区××路××号××平方米土地的使用权，终止日期为2044年9月5日。后该公司在上述地块注册成立中国石化销售有限公司甘肃兰州石油分公司乾得利加油站及中国石化销售有限公司甘肃兰州石油分公司安秦加气站。2017年11月22日，秀川街道办作出《关于征收兰州乾得利燃料有限责任公司用地及地上附着物的通知》，载明：“为加快推进兰州高新区七里河园区马滩片区建设速度，根据七里河区三滩建设及项目用地需求，现需对兰州乾得利燃料有限责任公司用地及地上附着物进行征收，望贵公司务必积极配合，确保项目顺利开工建设。”兰州高新技术产业开发区七里河园区管理委员会作出《关于拟收回国有建设用地使用权的通知》，载明：“为加快推进兰州高新区七里河园区马滩片区建设速度，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条（二）项之规定，拟将2004年9月2日和2004年12月22日分别以出让方式供应的2.747亩，租赁方式租赁的8.448亩国用建设用地使用权收回，由政府另行使用。接此通知后，请以大局为重，积极配合属地政府、街道协商国有土地收购和地上附着物征收工作。”并于2017年11月22日在兰州晚报刊登《兰州高新区七里河园区管委会收回国有建设用地使用权的公告》。2018年12月22日，兰州乾得利公司的全部建筑物、构筑物被强行予以拆除。 一审法院认为，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款之规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”，本案中，涉案建筑物、构筑物于2018年12月22日被强制拆除，秀川街道办拆除建筑物、构筑物时并未向兰州乾得利公司告知起诉期限，兰州乾得利公司于拆除当日即知晓其公司建筑物、构筑物被强制拆除一事，依据上述法律规定，兰州乾得利公司应自知道行政行为内容之日起一年内提起行政诉讼，其于2019年9月26日提起本案诉讼，并未超过起诉期限，故对秀川街道办及兰州市七里河区城市管理局、兰州市七里河区房屋征收服务中心关于兰州乾得利公司起诉已经超过法定起诉期限的辩解，不予采信。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”在行政诉讼中，确定适格被告应当根据“谁行为，谁被告;行为者，能处分”的原则确定。本案中，秀川街道办向兰州乾得利公司发出《关于征收兰州乾得利燃料有限责任公司用地及地上附着物的通知》，明确对兰州乾得利公司用地及地上附着物进行征收，兰州高新技术产业开发区七里河园区管理委员会通知兰州乾得利公司配合属地政府、街道协商征收事宜，一审法院2020年3月19日开庭询问时，秀川街道办表示案涉建筑物在其征收范围内，强拆当日其单位的工作人员亦前往拆除现场。秀川街道办系依法享有职权并能够独立对外承担法律责任的行政主体，具有组织本行政区域内国有土地上房屋征收工作的职责，案涉建筑物被强拆后虽无任何主体主动承担强制拆除责任，但综合秀川街道办的行政职责、通知行为，秀川街道办在法律上及事实上作出被诉强拆行为的可能性较大，可以推定秀川街道办实施了强制拆除兰州乾得利公司所诉建筑物、构筑物的行为，故秀川街道办应为本案适格被告，强制拆除行为的后果及行政法律责任应由其承担，对秀川街道办关于其不是本案适格被告的辩解，不予采信。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”第二十五条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”第二十七条第一款规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。”第二十八条第一款规定:“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”依据上述法律规定，房屋征收行为有其法定的程序和步骤。本案中，秀川街道办未按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的方式、步骤及程序实施征收行为，在未与兰州乾得利公司达成补偿协议，亦未作出补偿决定、申请法院强制执行的情况下即径行强行拆除兰州乾得利公司涉案建筑物、构筑物，拆除行为明显违反法定程序，依法应当予以撤销。鉴于涉案行政行为不具有可撤销性，故应判决确认违法。关于兰州乾得利公司诉请中要求确认秀川街道办将其设备隐匿不向其移交行为违法的主张，因兰州乾得利公司未提交证据证明秀川街道办有对其设备进行隐匿，并不向其移交的行为，故对其该项诉请，不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定,判决确认秀川街道办强制拆除兰州乾得利公司建筑物、构筑物并将兰州乾得利公司设备损毁的行为违法。案件受理费50元，由秀川街道办负担。 上诉人秀川街道办上诉称，第一，一审法院认定秀川街道办具有在其行政区域内国有土地上房屋征收工作职责，属认定错误。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，被征收土地所在的市、县人民政府是组织实施土地征收工作的主体，秀川街道办属兰州市七里河区人民政府的派出机关，无权进行土地征收工作。第二，秀川街道办并未实施具体的拆除行为。虽然，秀川街道办在兰州市七里河区人民政府授权下与兰州乾得利公司进行征收前的协商工作，涉案建筑物在征收范围内，秀川街道办工作人员在拆除当日前往了拆迁现场，但是并未实施具体拆迁行为，而是受兰州市七里河区人民政府委托对拆迁行为全程录像。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条的规定，兰州乾得利公司没有证据证明秀川街道办实施了拆除行为及被诉行政行为与秀川街道办存在利害关系，一审法院以推定形式认定秀川街道办实施了拆除行为，没有事实与法律依据，请求撤销甘肃省兰州市城关区人民法院（2019）甘0102行初81号行政判决，并改判驳回被上诉人的起诉。 被上诉人兰州乾得利公司辩称，第一，秀川街道办是本案违法拆除加油站、加气站的行为主体，一审法院依法推定其为行政行为人，事实清楚，适用法律正确。涉案乾得利加油站、安秦加气站遭遇拆除的过程中，只有秀川街道办向我公司送达过《关于征收兰州乾得利燃料有限责任公司用地及地上附着物的通知》《关于拟收回国有建设用地使用权的通知》，其中《关于拟收回国有建设用地使用权的通知》也明确“积极配合属地政府、街道协商国有土地收购和地上附着物征收工作”。且在2018年12月2日强拆之时，秀川街道办人员也在拆迁现场。在（2018）甘0103民初1550号案件中，兰州鑫福源商贸有限公司、皋兰鑫源通商贸有限公司在接受法庭询问时也称在2017年5月起使用报废车辆封堵案涉加油站、加气站是受到秀川街道办的雇佣。在通知、堵站、拆除等一系列行为中，秀川街道办均积极参与，为强拆案涉加油站、加气站做了大量工作，秀川街道办是实施违法拆迁的行为主体。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定，秀川街道办如果认为是根据兰州市七里河区人民政府的委托进行或不是其实施的拆迁工作应当提供证据证明，但在本案一审中，秀川街道办未提交任何证据，一审法院依法推定其是实施拆迁行为的行政主体符合法律规定。第二，秀川街道办作为兰州市七里河区人民政府的派出机构实施强拆行为，根据法律规定应当遵循“谁行为，谁负责”的原则，一审法院判决确认秀川街道办实施被诉行政行为违法事实清楚，法律适用正确。本案中，没有任何有权部门作出过合法的征收补偿程序，秀川街道办在没有任何合法手续的情况下对我公司加油站、加气站实施强拆，在秀川街道办没有证据证明是其他机构或受兰州市七里河区人民政府委托实施的情况下，一审法院认为秀川街道办实施了违法拆迁行为符合法律规定。第三，秀川街道办的上诉请求不应得到支持。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》和一审查明事实，依法推定秀川街道办是实施违法拆迁的主体并判决确认该拆除行为违法事实清楚、法律适用正确。在本案行政行为违法明确的情况下，撤销一审判决没有法律依据，本案也不存在驳回起诉的法定条件。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，秀川街道办的上诉请求和事实与理由均不能成立，请求维持原判，驳回秀川街道办的全部上诉请求。 原审第三人兰州市七里河区房屋征收服务中心述称，我中心未实施被诉行为，本案涉及土地使用权的收回，我中心并不是土地主管部门，也不是作出收回土地使用权的行政机关，根本未参与涉案土地的收回以及土地附着物的补偿工作。据此，我中心与本案无任何关系，不是本案适格的当事人。综上，一审判决认定我中心不是本案适格当事人，对此基本事实认定清楚，进而驳回兰州乾得利公司对我中心的起诉，适用法律正确。 原审第三人兰州市七里河区城市管理局述称，第一，兰州乾得利公司诉称的涉案建筑物、构筑物位于征收范围内，我局既非征收单位，亦非房屋征收部门委托的实施单位，无权对已被纳入征收范围的建筑物或构筑物进行拆除，兰州乾得利公司起诉我局缺乏法律依据。第二，我局并未实施兰州乾得利公司诉称的拆除及损毁隐匿行为，兰州乾得利公司起诉我局没有事实基础。综上，我局既没有职权拆除兰州乾得利公司的涉案建筑物，客观上也没有实施拆除建筑物及损毁隐匿设备的行为，并非本案适格主体，兰州乾得利公司起诉我局没有事实基础和法律依据，请求查明案件事实，依法裁决。 本院二审期间，本院依法调取了下列证据：1.《公证书》（（2019）甘兰天信公内字第273号）；2.《公证书》（（2018）甘兰天信公内字第3072号），并组织当事人进行了质证。上诉人秀川街道办对上述证据无异议，认为秀川街道办并未实施具体的拆除行为。被上诉人兰州乾得利公司对上述证据的真实性无异议，对合法性有异议。原审第三人兰州市七里河区房屋征收服务中心对上述证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为与其无关。原审第三人兰州市七里河区城市管理局对上述证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为与其无关。 本院对上述证据认证如下：《公证书》（（2019）甘兰天信公内字第273号）和《公证书》（（2018）甘兰天信公内字第3072号）真实、合法，与本案具有关联性，本院予以采纳。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，但一审认定的“2018年12月22日，兰州乾得利公司的全部建筑物、构筑物被强行予以拆除”事实不当，应认定为“2018年12月2日，兰州乾得利公司的全部建筑物、构筑物被强行予以拆除”。 本院另查明，2018年12月2日，秀川街道办的工作人员对乾得利加油站及安秦加气站办公区域、便利店及生活区域内的财产、物品进行了清点、登记，并现场制作了《清点登记财产、物品清册》，清点、登记的财产物品由秀川街道办联系的兰州市富盈门搬家公司的搬运人员搬离存放到兰州市七里河区银滩花园Ａ区—101商铺。存放的财产、物品及商铺钥匙由甘肃天恒房地产保管。同日，原兰州市七里河区安全生产监督管理局以乾得利加油站处于停售状态，但罐区存有50吨柴、汽油成品，存在安全隐患为由，联系油罐车将储油罐内存放的柴、汽油品转运至中国石油兰州市生荣加油站、中国石油兰州市西果园加油站油罐内存放，并联系车辆将乾得利加油站内的储油罐进行了搬离。存放于乾得利加油站内的生活区域的化学试剂，由原兰州市七里河区安全生产监督管理局联系的甘肃恒欣达危化品公司的工作人员进行了清点登记，制作了《化学试剂清单》并将其搬离保管。安秦加气站内的压缩机、变压器、加气机、冷却塔等设备由甘肃国力石油设备安装公司的工作人员进行了切割、吊装，并搬离到兰州市七里河区××路银滩大桥下西北角保利房地产院内空地存放。甘肃国力石油设备安装公司的工作人员现场制作了《设备及附件交接清单》，《设备及附件交接清单》由其公司保管。经秀川街道办和原兰州市七里河区安全生产监督管理局的申请，甘肃省兰州市天信公证处对乾得利加油站及安秦加气站清点、搬离的行为及过程进行保全证据公证，并对乾得利加油站罐区存有的柴、汽油转运并另行存放的行为及过程进行了保全证据公证。以上事实有《公证书》（（2019）甘兰天信公内字第273号）和《公证书》（（2018）甘兰天信公内字第3072号）在卷证明。 本院认为，本案的争议焦点为上诉人秀川街道办是否为本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，上诉人秀川街道办于2017年11月22日向被上诉人兰州乾得利公司作出《关于征收兰州乾得利燃料有限责任公司用地及地上附着物的通知》，并向被上诉人兰州乾得利公司送达了该通知和《关于拟收回国有建设用地使用权的通知》。一审庭审中，上诉人秀川街道办述称涉案建筑物、构筑物在其辖区的征收范围内，且与被上诉人兰州乾得利公司就征收补偿事宜进行过协商。在涉案建筑物、构筑物被强制拆除当天，秀川街道办的工作人员对乾得利加油站及安秦加气站办公区域、便利店及生活区域内的财产、物品进行了清点、登记，并现场制作了《清点登记财产、物品清册》，清点、登记的财产物品由秀川街道办联系的人员搬离存放。在没有相关行政机关自认实施涉案强制拆除行为的情况下，综合以上事实，应当推定上诉人秀川街道办实施了涉案强制拆除行为，其为本案适格被告。关于上诉人秀川街道办提出的其受兰州市七里河区人民政府委托与被上诉人兰州乾得利公司就征收补偿事宜进行协商及对强制拆除行为进行录像，不是适格被告的主张。因上诉人秀川街道办并未提供相应的证据予以证明，上诉人秀川街道办应当对此承担举证不能的法律后果。因此，对上诉人秀川街道办的这一主张，不予支持。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”第二十七条第一款规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。”第二十八条第一款规定:“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”上诉人秀川街道办在未与被上诉人兰州乾得利公司达成补偿协议，亦无相关行政机关作出补偿决定并申请法院强制执行的情况下即径行强制拆除被上诉人兰州乾得利公司的涉案建筑物、构筑物，其实施涉案强制拆除行为超越职权、违反法定程序，应予撤销。但该强制拆除行为属于行政事实行为，不具有可撤销内容，应当确认违法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，结果正确，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人兰州市七里河区秀川街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长  王洋 审判员王海燕 审判员杜占才 二〇二〇年十月二十二日 法官助理殷铭徽 书记员杜蕊 洪镭