安徽省宣城市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖18行终120号 上诉人（一审原告）刘长兵，男，1974年8月1日出生，汉族，住安徽省宁国市。 委托代理人孙华，安徽地益律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）宁国市公安局交通管理大队，住所地安徽省宁国市经济技术开发区千秋南路**，统一社会信用代码11341702486343002K。 法定代表人吕松，该大队大队长。 委托代理人刘光沛，该大队法制中队队长。 委托代理人孙金明，该大队民警。 上诉人刘长兵因诉被上诉人宁国市公安局交通管理大队（以下简称“宁国市交管大队”）道路交通管理行政处罚一案，不服安徽省宁国市人民法院（2020）皖1881行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月14日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院审理查明，刘长兵系持Ａ2驾驶证的驾驶员，从事水泥运输。2019年年底，刘长兵基于将重罐车更换为较轻型号的罐车需更换新车牌，于同年12月9日和姚春秀（受刘长兵的委托代为办理新车上户和号牌申领等事务）前往宁国市交管大队车辆管理所（以下简称“宁国市车管所”）办理相关事宜。同日，宁国市车管所确定刘长兵新车的牌号为“皖Ｐ×××××”，并向其核发了临时号牌。刘长兵因考虑到若不能出省运输可能带来停运损失，遂托姚春秀为其代购假号牌，用于在收到正式号牌前使用。姚春秀通过微信与微信名备注为“江苏大车车牌”的人取得联系，对方根据姚春秀的要求制作了一副“皖Ｐ×××××”号牌，其上所载内容与交管部门核发的一致。刘长兵约在一两天后收到该号牌并悬挂于车上开始进行货物运输。正式号牌于2019年12月16日寄出，刘长兵收到后，将前述私自制作的号牌取下予以丢弃。2020年4月2日，宁国市交管大队接到举报称有车辆涉嫌伪造号牌，遂立案调查。2020年5月11日，刘长兵经电话通知到案接受了询问，陈述其曾委托姚春秀办理假号牌并上路使用的事实。2020年5月13日，宁国市交管大队作出行政处罚前告知及听证告知，刘长兵表示不听证。同日，宁国市交管大队作出宁公交决字（2020）第341881-2800242883号《公安交通管理行政处罚决定书》，认定刘长兵于2019年12月11日19时22分在宁国市旗山路与××路交叉路口实施使用伪造机动车号牌的违法行为，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十六条第一款及《安徽省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第六十八条第一款的规定，决定给予刘长兵罚款5000元、行政拘留十五日（由宁国市公安局作出）的行政处罚。刘长兵不服该处罚决定，提起本案行政诉讼，请求撤销该行政处罚决定。 一审法院认为，《中华人民共和国道路交通安全法》第五条第一款规定，县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。因此，宁国市交管大队具有作出案涉行政处罚决定的法定职责。本案的争议焦点为：1.刘长兵的行为是否构成使用伪造的机动车号牌；2.案涉处罚是否适当；3.宁国市交管大队在处罚前的告知程序中未告知刘长兵“一次性记12分”是否构成程序瑕疵。关于争议焦点1，《中华人民共和国道路交通安全法》第九条规定，公安机关交通管理部门以外的任何单位或者个人不得发放机动车号牌。本案中，双方当事人对案涉号牌并非由交管部门指定的厂家生产、发放并无争议，刘长兵认为因其案涉号牌所载信息与交管部门批准的相一致，故其将案涉号牌悬挂使用的行为不构成“使用伪造的号牌”。但从法律设定的本意来看，机动车作为具有危险性的高速运转的交通工具，其号牌系交管部门基于对机动车进行监管而使用的特殊识别标志，因此机动车号牌的生产和发放具有法定性和唯一性。前述特性不仅表现在号牌内容与交管部门批准的一致，也包括号牌必须通过法定途径获得，如在获得途径上违反了该要求的，也构成“伪造”，故刘长兵的案涉行为构成“使用伪造的车牌”，并无疑义。刘长兵主张其使用案涉号牌并非为在于逃避公安机关的监管，但限制临时号牌的行驶区域本身即为公安机关对机动车进行监管的方式之一，故刘长兵的该项主张不能成立。关于争议焦点2，《中华人民共和国道路交通安全法》第九十六条规定，使用伪造、变造的机动车号牌的，由公安机关交通管理部门处十五日以下拘留，并处二千元以上五千元以下罚款。《安徽省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第六十八条规定，使用伪造、变造的机动车号牌的，由公安机关交通管理部门处十五日以下拘留，并处五千元罚款。《安徽省公安机关行政处罚裁量权基准》第一百五十九条规定，使用伪造、变造的营运车辆机动车号牌的，处十五日拘留。根据上述规定，公安机关在对案涉使用伪造机动车号牌的行为进行处罚时，即应当处以十五日拘留、并处五千元罚款，现宁国市管大队作出的案涉处罚并未超过前述处罚幅度。因刘长兵所驾驶的系重型半挂牵引车，且为从事货运的营运车辆，本身即属于交通安全管理中的重点从严管理对象；另一方面，刘长兵使用案涉号牌直至收到正式号牌之后方停止使用，并不属于“主动纠正违法行为”的情节，故其认为自己的行为属于情节轻微的理由不能成立。关于争议焦点3，《中华人民共和国道路交通安全法》第二十四条规定，公安机关交通管理部门对机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规的行为，除依法给予行政处罚外，实行累积记分制度。《机动车驾驶证申领和使用规定》第六十六条规定，对机动车驾驶人的道路交通安全违法行为，处罚与记分同时执行。从前述规定可以看出，“一次性记12分”的处理属于对驾驶证的管理范畴，而非行政处罚，故宁国市交管大队在行政处罚前告知程序中并非一定要对此内容向刘长兵进行告知。该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回刘长兵的诉讼请求。案件受理费50元，由刘长兵负担。 上诉人刘长兵不服上述判决，向本院提起上诉称，1.一审判决关于案涉车牌系“伪造”的定性错误。（1）合肥皖安交通标牌厂（以下简称“皖安车牌厂”）只是一家车牌定点制作企业，并非鉴定机构，该厂只能针对案涉车牌是否系其厂制作出具意见，宁国市交管大队仅凭该厂出具的意见即认定案涉车牌系伪造，证据不足。（2）宁国市交管大队及皖安车牌厂均未能提举该厂为安徽省车牌定点生产厂家的相关证据。（3）案涉车牌与公安机关批准的车牌相比较，无论是外在表现还是所载信息均一致，即案涉车牌不存在“伪造”的实质内容，使用该车牌也不会导致其逃避监管，一审法院仅以获得途径违法就认定案涉车牌系“伪造”错误。2.刘长兵并非出于违法犯罪或逃避公安监管的目的而使用案涉车牌，仅是基于营运需要，在收到公安机关发放的车牌之前即使用了该车牌，但使用期间未造成不良后果，且在收到正式车牌后就及时主动更换了正式车牌。综上，刘长兵案涉违法行为属“情节较轻”，宁国市交管大队对刘长兵予以顶格处罚并附加适用最严厉的扣分管理措施，违反了行政处罚法第二十七条“对违法行为较为轻微的行为，可以减轻或者免于行政处罚”之规定，有违行政比例原则和罚过相当原则。3.本案存在选择性执法和同案不同罚现象。（1）代办车牌人姚春秀涉嫌数百起“伪造车牌”行政案件，但宁国市交管大队仅处理了包括刘长兵在内的七、八个人，对姚春秀的处理，在行政处罚力度上与其相同，但于附加管理措施而言，对其影响更大。（2）宁国市交管大队将同一种违法行为部分认定为“伪造车牌”，部分认定为“使用伪造的车牌”，进而一次性扣12分，对刘长兵明显不公平。（3）对同一种违法行为，宁国市交管大队对其直接将A2证降为B证，致其丧失了驾驶半挂车的资格，而对部分其他驾驶员先升至A1证再降为A2证，系执法不公。4.宁国市交管大队作出案涉处罚决定前，没有向其告知案涉处罚决定将会一次性记12分，进而驾驶证将降为B证，处罚程序存在瑕疵。请求：撤销一审判决，改判撤销被诉行政处罚决定或将本案发回重审。 被上诉人宁国市交管大队辩称，1.凡不是经过公安交警车管部门合法的机动车号牌均属于伪造的号牌。刘长兵通过姚春秀获得的“皖Ｐ×××××”号牌，虽然号牌编码与登记的一致，样式与正式号牌大致相同，但因取得途径不符合法律规定，故该号牌应认定为系“伪造的号牌”。2.“伪造机动车号牌”与“使用伪造的机动车号牌”是两种不同的违法行为，二者在行为主体、目的、外在表现、侵犯的客体以及法律后果方面均不相同。在姚春秀等人伪造机动车号牌案中，多人的行为既符合伪造车牌的定性，又符合使用伪造的机动车号牌的定性，即存在违法行为的牵连和竞合，对其选择一种法律责任较重的行为定性处罚，不属于选择性执法。3.行政处罚前的告知程序符合规范。在被诉行政处罚决定作出之前，办案民警对已依法向刘长兵书面告知了拟作处罚决定，至于驾驶证记分问题，Ａ类Ｂ类驾驶证降级是《机动车驾驶证申领和使用规定》设定的监督管理措施，是行政许可监督管理行为，也不属于行政处罚的内容，故而不属于行政处罚前的告知内容。4.被诉行政处罚适当。（1）对于使用伪造的机动车号牌的行为，《安徽省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第六十八条第一款作出了相应的处罚规定，即处十五日以下拘留，并处五千元罚款。此项规定是在《中华人民共和国道路交通安全法》第九十六条第一款规定的幅度内设定的，合法。《安徽省公安机关行政处罚裁量权基准》规定了对此类违法行为的拘留处罚应当上限裁决。（2）案涉车牌对应的系重型半挂牵引车，此类车系交通安全管理的重点管理车辆，相应的，也应从重处罚。（3）对刘长兵的记分处理符合《机动车驾驶证申领和使用规定》。5.公安机关关于案涉正式号牌的发放行为符合工作规定。综上，刘长兵的上诉理由不能成立，请求：驳回上诉，维持原判。 经审查，本院对一审法院认定的案件事实予以确认。 本院认为，本案二审的争议焦点为：1.宁国市交管大队认定刘长兵实施了“使用伪造的机动车号牌”之违法行为，该项定性是否正确。2.被诉行政处罚决定是否适当。3.案涉行政处罚作出前的告知程序是否合法。 关于争议焦点1，即关于刘长兵的违法行为是否系“使用伪造的机动车号牌”。《中华人民共和国道路交通安全法》第九条第三款规定，公安机关交通管理部门以外的任何单位或者个人不得发放机动车号牌。据此，公安机关交通管理部门是机动车号牌发放的法定且唯一主体，机动车所有人通过其他途径获取的机动车号牌，即使内容信息、材质、样式等与公安机关交通管理部门核发的机动车号牌一致，也不能认定其合法性，即为伪造的号牌。刘长兵作为车辆的实际所有人暨驾驶人，将伪造的机动车号牌悬挂于车辆上进行运输，宁国市交管大队认定该行为为“使用伪造的机动车号牌”，定性正确。 关于争议焦点2，即被诉行政处罚是否适当的问题。综合《中华人民共和国道路交通安全法》第九十六条、《安徽省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第六十八条、《安徽省公安机关行政处罚裁量权基准》第一百五十九条的规定，具有使用伪造的营运车辆机动车号牌之违法行为的，对违法行为人应处十五日拘留并处5000元罚款。刘长兵所受处罚为行政拘留十五日、罚款5000元，符合前述规定。基于前述规定关于“使用伪造的营运车辆机动车号牌”行为的处罚并未设定相应的处罚幅度，故刘长兵关于两号牌信息相同，其使用该号牌未造成不良后果，其在收到正式号牌后主动更换了号牌，故其违法行为情节轻微，应不予处罚或减轻处罚的意见不能成立。 关于争议焦点3，即处罚前告知程序是否合法的问题。行政处罚的种类由法律或者行政法规设定，驾驶证记分行为系行政许可的管理范畴，并非行政处罚法设定的行政处罚种类，故在道路交通行政处罚行为中，关于拟作处罚决定相应的记分规定，不属于行政处罚事先告知的内容，故宁国市交管大队在被诉处罚决定作出前未向刘长兵告知“使用伪造的机动车号牌”的相应记分内容，并不违法。 综上，刘长兵的上诉理由均不能成立，本院对其上诉请求不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘长兵负担。 本判决为终审判决。 审判长 谢 贞 审判员 王鸿梅 审判员 满先进 二〇二〇年十月三十日 法官助理王腾飞 书记员周敏 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……