吉林省长春铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）吉71行终136号 上诉人（原审原告）长春市石头口门水务集团有限公司，住所地吉林省九台市西营城镇石头口门村。 法定代表人李洪江，该公司董事长。 委托代理人李建华、尹潇，上海市锦天城（长春）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）长春市市场监督管理局，住所地长春市绿园区景阳大路**。 法定代表人宋驰，该局局长。 委托代理人牛秋实、关皓午，该局工作人员。 被上诉人（原审被告）长春市人民政府，住所，住所地长春市南关区人民大街**div> 法定代表人张志军，市长。 委托代理人高士博，长春市司法局行政复议备案审核处工作人员。 上诉人长春市石头口门水务集团有限公司（以下简称水务集团）因与长春市市场监督管理局（以下简称市监局）、长春市人民政府（以下简称市政府）水利行政处罚及行政复议一案，不服长春铁路运输法院作出的（2020）吉7101行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定，长春市石头口门水库管理局（以下简称水库管理局）系1997年6月24日成立的隶属于原长春市水利局的全民所有制企业，2019年8月28日变更为长春市石头口门水库管理中心，经营范围为中餐、住宿、旅游（仅限杏花山宾馆经营）、供水（源水）、发电、养鱼（限渔业公司经营）、园林，住所为九台市西营城镇石头口门村。2015年4月15日，经长春市水利局文件批准，水务集团，水库管理局的生产经营活动划归其下属企业水务集团，经营范围为中餐、住宿、旅游（仅限杏花山宾馆经营）、供水（源水）、发电、养鱼（限渔业公司经营）、园林、环卫、清洁服务、人力资源服务，住所地为九台，住所地为九台市西营城镇石头口门村业。2018年5月3日，经水库管理局党委研究决定，任命李洪江同志为水务集团董事长兼总经理、法定代表人。华能吉林发电有限公司九台电厂（以下简称华能九台电厂）于2010年11月23日依法取得取水许可证，其取水地点为石头口门水库库区，取水方式为提水，取水用途为火力发电，有效期限至2020年11月23日，审批机关为水利部松辽水利委员会。 2012年10月31日，水库管理局与华能九台电厂签订《供水协议书》，供水水价按1.2元/立方米（含税、不含水资源费）执行。2013年10月17日，吉林省物价局和吉林省水利厅根据原长春市水利局的请示，联合发布《批复》（吉省价审批[2013]40号），该《批复》同意长春市石头口门水库供华能九台电厂的供水价格暂按0.944元/立方米（含水资源费）执行（执行日期自2013年9月1日供水之日起）。 水务集团成立后于2015年4月30日与华能九台电厂签订供水合同，水价暂按1.2元/立方米（含税，不含水资源费）执行，但实际执行水价为0.944元/立方米。2019年8月6日，市监局接到举报称水务集团存在重复收取水资源费问题，于当日立案调查。经调查，2015年5月至2019年7月间水务集团向华能九台电厂收取的水费执行的是吉林省物价局、吉林省水利厅联合发布的《批复》中0.944元/立方米（含水资源费）的相关规定，该期间收取的水资源费金额为2252487.93元。2019年8月14日，市监局向吉林省水利厅发函，核实水务集团向华能九台电厂收取水费情况。期间，吉林省水利厅于2019年8月29日组织长春市石头口门水库管理中心、华能九台电厂召开关于长春市石头口门水库向华能九台电厂重复收取水资源费解决方案的专门会议并形成会议纪要，其内容为长春市石头口门水库应向华能九台电厂返还重复征收的水资源费（按实际供水量〔乘以〕0.07元/立方米标准计算）。2019年9月2日，吉林省水利厅复函称，依据相关规定，水资源费的征收主体是吉林省水利厅，且不能再次委托，吉林省水利厅从2011年开始征收水资源费至今，长春市石头口门水库依据《批复》收取的水费时应当扣除水资源费。2019年9月3日长春市石头口门水库管理中心向市监局进行情况说明，表示将返还重复收取的水资源费。2019年11月4日、12月4日，市监局对该案进行了延期办理并履行相关审批手续。2019年11月11日，市监局形成案件调查终结报告及拟处罚建议。2019年11月15日，市监局作出责令退款通知书并送达原告。2019年11月19日，市监局作出行政处罚听证告知书并送达。2019年12月12日，市监局经集体讨论，决定对水务集团作出行政处罚。2019年12月25日，市监局对水务集团作出337万元的行政处罚决定并送达。2020年1月3日，根据上述责令退款通知书，水务集团与华能九台电厂签订了《供水退费协议》，以扣代缴方式逐步退还多收取的水资源费2252487.93元。水务集团接到处罚决定书后不服于2020年2月25日向市政府申请行政复议，市政府经审理，于2020年3月27日作出了《行政复议决定书》，维持了市监局的处罚决定。水务集团不服诉至原审法院，请求撤销《行政处罚决定书》及《行政复议决定书》。 原审法院认为，根据《中华人民共和国价格法》及《价格违法行为行政处罚规定》的相关规定，市监局对价格违法行为具有实施行政处罚的职责。 根据《中华人民共和国价格法》第十二条规定：“经营者进行价格活动，应当遵守法律、法规，执行依法制定的政府指导价、政府定价和法定的价格干预措施、紧急措施。”《水利工程供水价格管理办法》第三条规定：“本办法适用于中华人民共和国境内的水利工程供水价格管理。本办法所称水利工程供水价格，是指供水经营者通过拦、蓄、引、提等水利工程设施销售给用户的天然水价格。”本案中长春市石头口门水库系水库管理及经营者通过拦、蓄、引、提等方式向用户供水，故该办法适用本案。该办法第四条规定：“水利工程供水价格由供水生产成本、费用、利润和税金构成。供水生产成本是指正常供水生产过程中发生的直接工资、直接材料费、其他直接支出以及固定资产折旧费、修理费、水资源费等制造费用……”该办法第五条规定：“水利工程供水价格采取统一政策、分级管理方式，区分不同情况实行政府指导价或政府定价。政府鼓励发展的民办民营水利工程供水价格，实行政府指导价；其他水利工程供水价格实行政府定价。”该办法第二十一条规定：“水利工程供水应实行价格公示制度。供水经营者和用水户必须严格执行国家水价政策，不得擅自变更水价。”《取水许可和水资源费征收管理条例》第二条规定：“本条例所称取水，是指利用取水工程或者设施直接从江河、湖泊或者地下取用水资源。取用水资源的单位和个人，除本条例第四条规定的情形外，都应申请领取取水证，并缴纳水资源费。”该条例第二十八条规定：“取水单位或者个人应当缴纳水资源费。水资源费征收标准由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门会同同级财政部门、水行政主管部门制定，报本级人民政府批准，并报国务院价格主管部门、财政部门和水行政主管部门备案……”该条例第三十一条规定：“水资源费由取水审批机关负责征收……”根据上述相关规定，经营者在生产经营活动中应当遵守法律、法规及政府相关文件规定，并遵循公平、合法、诚实信用原则。本案原告作为长春市石头口门水库管理局下属的国有独资公司，根据政府文件规定其生产经营职能系从长春市石头口门水库管理局分离，故其在生产经营活动中应当遵守原有的政府机关的相关规定及批复，无需政府机关另外发文告知。且本案中，原告单位法定代表人的询问笔录中已明确原告实际收费价格执行的就是吉林省物价局、吉林省水利厅联合发布的《批复》内容，故对原告当庭关于吉林省物价局、吉林省水利厅在供水价格上没有对其做出过新的批复及原《批复》对其不发生法律效力的辩论意见无事实及法律依据，不予采纳。 根据前述规定及吉林省水利厅吉水资函[2019]68号函，具体到本案，水资源费的征收主体为吉林省水利厅，且不能进行再次委托，吉林省水利厅亦已向华能九台电厂实际收取了2015年至2019年的案涉水资源费。根据吉林省物价局、吉林省水利厅联合发布的《批复》内容，明确长春市石头口门水库向华能九台电厂收取水费的价格标准即0.944元/立方米（含水资源费），水务集团在实际收取水费过程中应按照该政府定价的标准向华能九台电厂收取，但收取时应扣除其中所包含的水资源费部分即0.07元/立方米，其多收取的0.07元/立方米属于无权、重复收取水资源费的行为，违反了《价格法》关于不执行政府定价的行为。且该案立案查处过程中，水务集团的主管单位长春市石头口门水库管理中心与吉林省水利厅、华能九台电厂专门召开关于重复收取水资源费解决方案的会议，并研究应由水务集团向华能九台电厂返还重复征收的水资源费问题，后又向市监局进行情况说明，表示将返还重复收取的水资源费。行政处罚作出后，水务集团已与华能九台电厂签订协议，以扣代缴的方式逐步向华能九台电厂退还多收取的水资源费。故市监局对水务集团作出行政处罚行为及市政府作出的行政复议行为认定事实清楚，证据充分。水务集团关于涉案水资源费应由水务集团收取再由水务集团向吉林省水利厅缴纳等相关辩论意见无事实及法律依据，不予采纳。 关于处罚裁量上，《价格违法行为行政处罚规定》第九条第（二）项规定，经营者不执行政府指导价、政府定价，有高于或者低于政府定价制定价格行为的，责令改正，没收违法所得，并处违法所得5倍以下的罚款；没有违法所得的，处5万元以上50万元以下的罚款，情节较重的处50万元以上200万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿。《吉林省物价局规范价格行政处罚裁量权办法》第七条规定“当事人有下列情形之一的，可以从轻处罚：（二）能够及时改正价格违法行为的；”该办法第十二条第一款第（一）项规定“《价格法》《价格违法行为行政处罚规定》规定处违法所得5倍以下罚款的，从轻处罚应当为违法所得的2倍或者1倍以下……”上述规定，是对价格违法行为的处罚依据和裁量标准。本案中，水务集团自2015年5月至2019年7月3日向华能九台电厂重复收取的水资源费金额为2252487.93元，依法应予行政处罚。市监局鉴于其能够及时改正违法行为，积极协商退还违法所得，市监局参照裁量标准、综合考虑相关因素对水务集团予以从轻处罚，处违法所得1.5倍罚款数额并取整数为337万元符合行政处罚的比例及均衡原则，其处罚裁量并无不当。 在被诉行政行为的程序方面，市监局在作出行政处罚过程中依法履行了立案审批、延长办案期限审批、调查终结报告、行政处罚听证告知书、集体讨论记录、行政处理审批及相应文书的送达等法定程序，行政处罚程序合法。行政复议程序中，市政府亦依法履行了案件受理、立案审批、审理及文书送达等法定程序，行政复议程序合法。综上，长春市市场监督管理局作出的长市监行处字[2019]48号《行政处罚决定书》及长春市人民政府作出的长府复[2020]309号《行政复议决定书》证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，判决驳回长春市石头口门水务集团有限公司的诉讼请求。 水务集团上诉称：（一）一审判决一方面错误地认定了“华能九台电厂在本案中的取水地为石头口门库区，取水方式为提水，取水用途为火力发电”的事实，另一方面又认定了水库管理局与华能九台电厂于2012年10月31日签订的《供水协议书》以及水务集团与华能九台电厂于2015年4月30日签订的供水合同。上述事实根本不可能同时存在，一审判决上述事实认定自相矛盾，颠倒客观事实。水务集团向华能九台电厂供水过程为：水务集团作为取水单位直接从长春市石头口门水库取水后，根据水务集团与华能九台电厂签订的供水合同的约定，而实施向华能九台电厂供水行为（销售水行为）。因此本案中，基于华能九台电厂与水务集团签订了供水合同，华能九台电厂有偿向水务集团购买用水，本案的案由和纠纷基于供水合同而发生。华能九台电厂取得水许可证的事实与本案事实毫无关系，华能九台电厂根本不是取水单位，没有在水务集团所在地实施任何取水行为。一审判决认定事实严重错误，且错误适用《水利供水价格管理办法》。 （二）根据《取水许可和水资源费征收管理条例（2017年修订版）》、《水资源费征收使用管理办法》和《吉林省水资源费征收使用管理办法》有关规定，结合本案案情，水务集团在本案中应是取水主体，华能九台电厂根本不是取水主体。水资源费应由水务集团向华能九台电厂收取后，作为资源水价计入企业成本，并由水务集团向吉林省水利厅缴纳。吉林省水利厅应该向水务集团送达水资源费缴纳通知单，但是，吉林省水利厅并没有向水务集团送达。根据《吉林省水利厅、吉林省物价局、吉林省财政厅关于明确水资源费收取对象的意见》（吉水规计联[2016]422号）规定，取水第一环节的单位或个人，应作为缴纳水资源费的主体，其他环节不得收取，避免重复收费。据此，水务集团作为从石头口门水库的直接取水单位应该先向华能九台电厂收取水资源费，之后再向吉林省水利厅缴纳水资源费，而吉林省水利厅不得向华能九台电厂直接收取水资源费。 （三）一审判决认定水务集团作为“长春市石头口门水库管理局下属的国有独资公司，根据政府文件规定其生产经营职能系从长春市石头口门水库管理局分离，故其在生产经营活动中收取水费标准应当遵照执行2013年《批复》的相关内容即政府定价，无需政府机关另外发文告知”。一审判决的该认定结论极端错误，毫无法律根据，属于一审判决主观臆断地凭空虚构的“法律根据”。水务集团尽管是从水库管理局分离出来的，但是水务集团从水库管理局分离出来且依法成立以后，即与水库管理局彼此独立，不能混淆。《吉林省物价局、吉林省水利厅关于长春市石头口门水库向华能九台电厂供水价格的批复》（吉省价审批[2013]40号）只能针对水库管理局具有法律约束力，对于水务集团没有法律效力、没有法律约束力。吉林省物价局、吉林省水利厅至今没有对水务集团向华能九台电厂供水价格问题作出过任何批复。因此，水务集团没有实施过任何违反供水价格批复的违法行为。 （四）尽管水库管理局党委于2018年5月3日任命李洪江担任水务集团的董事长兼总经理、法定代表人，但是水务集团的法定代表人的变更至今并没有办理工商变更登记，水务集团的工商档案和营业执照中至今登记的法定代表人仍然是王立波，而不是李洪江。我国《民法总则》第64条规定：“法人存续期间登记事项发生变化的，应当依法向登记机关申请变更登记”。本案中，长春市石头口门管理局党委于2018年5月3日任命李洪江担任水务集团的董事长兼总经理、法定代表人之后，至今并没有办理水务集团的法定代表人的变更手续，李洪江并不是水务集团目前的法定代表人。一审判决关于李洪江作为法定代表人身份进行询问的事实认定是错误的。 （五）一审判决认定《吉林省水利厅关于长春市石头口门水库向华能吉林发电有限公司九台电厂收取水费情况的函》的合法性以及与本案的关联性，是完全错误的。吉林省水利厅与本案处理结果具有直接的利害关系，是本案的利害关系人，省水利厅直接向华能吉林发电有限公司九台电厂收取水资源费的行为是严重的违法行为，省水利厅为了掩盖其违法行为，而向市监局出具了《吉林省水利厅关于长春市石头口门水库向华能吉林发电有限公司九台电厂收取水费情况的函》，且该《函》的内容严重不符合客观事实，内容严重违反了《取水许可和水资源费征收管理条例（2017年修订版）》、财政部、国家发展改革委、水利部于2008年11月10日联合下发的《水资源费征收使用管理办法》、《吉林省水资源费征收使用管理办法》、《吉林省水利厅、吉林省物价局、吉林省财政厅关于明确水平资源费收取对象的意见》（吉水规计联[2016]422号）的相关规定，具有明显的违法性，不应作为合法有效的证据被一审判决采信。 （六）一审判决严重违反法定程序。从本案事实看，吉林省水利厅是本案案涉的水资源费的征收主体，也是本案的利害关系人，根据我国《行政诉讼法》的规定，吉林省水利厅应该被追加为本案第三人参加诉讼，但是一审判决没有通知吉林省水利厅参加本案诉讼，是完全错误的，明显违反了法定程序。 （七）水务集团没有实施过任何违反供水价格批复的违法行为，市监局对水务集团处以罚款337万元的行政处罚，处罚明显过重，应该予以撤销，一审判决认定市监局对于水务集团作出的行政处罚裁量并无不当是错误的。故上诉请求：1.撤销长春铁路运输法院一审判决。2.支持水务集团的一审诉讼请求，撤销长春市政府作出的长府复【2020】309号《行政复议决定书》以及撤销长春市市场监督管理局作出的长市监行处字【2019】48号《行政处罚决定书》。3.本案一审、二审诉讼费用由二被上诉人承担。 市监局辩称，对水务集团作出的行政处罚决定定性及适用依据准确，程序合法，处罚幅度适当。水务集团向华能九台电厂销售天然水价格实行政府定价，水资源费不得由水务集团与华能九台电厂进行协议并收取，只能由吉林省水利厅收取，《批复》中明确了石头门水库供华能九台电厂的供水价格暂按0.944元/立方米（含水资源费）执行，水务集团未执行该《批复》定价的行为违反了《价格法》第十二条规定。考虑到水务集团调查取证期间能够积极主动配合工作，并主动要求将多收取的水资源费退还给华能九台电厂，及时改正价格违法行为，根据《吉林省物价局规范价格行政处罚裁量权办法》第七条第二项规定，已经对水务集团从轻处罚。综上，请求维持一审判决。 市政府辩称，行政复议决定事实认定正确，程序合法，请求予以维持。 经审理，本院查明事实与一审认定事实一致，本院依法予以确认。 本院认为：（一）关于案涉水利工程供水价格是否应执行政府定价。《水利工程供水价格管理办法》第三条规定，本办法适用于中华人民共和国境内的水利工程供水价格管理。本办法所称水利工程供水价格，是指供水经营者通过拦、蓄、引、提等水利工程设施销售给用户的天然水价格。第五条规定，水利工程供水价格采取统一政策、分级管理方式，区分不同情况实行政府指导价或政府定价。政府鼓励发展的民办民营水利工程供水价格，实行政府指导价；其他水利工程供水价格实行政府定价。本案中，华能九台电厂于2010年11月23日取得取水许可证，取水地点为石头口门水库库区，取水方式为提水，取水用途为火力发电，其供水价格应实行政府定价。 （二）关于水务集团是否应依据《批复》执行供水价格。《水利工程供水价格管理办法》第四条规定，水利工程供水价格由供水生产成本、费用、利润和税金构成，供水生产成本中包含水资源费。第十七条规定，地方水利工程，地方水利工程供水价格的管理权限和申报审批程序区、直辖市人民政府价格主管部门商水行政主管部门规定。第十九条规定，供水经营者申请制定和调整供水价格时，应如实向价格主管部门提供供水生产经营及成本情况，并出具有关账簿、文件以及其他相关资料。本案中，水务集团成立后，承担了水库管理局原有的生产经营职能，其作为供水经营者如想调整供水价格，应向有关部门提出申请，但水务集团未提出调整供水价格申请，应继续按照《批复》执行供水价格。 （三）关于市监局所作行政处罚决定是否合法、适当，复议决定是否正确。《取水许可和水资源费征收管理条例》第二十八条第一款规定，取水单位应当缴纳水资源费。第三十一条规定，水资源费由取水审批机关负责征收；其中，流域管理机构审批的，水资源费由取水口所在地省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门代为征收。本案中，省水利厅自2011年起向华能九台电厂征收水资源费至今，且《批复》中的供水价格明确包含了水资源费，水务集团收取供水价格时，应在批复价格中扣除水资源费，其重复收取水资源费的行为违反了《中华人民共和国价格法》第十二条关于价格经营者应执行政府定价的规定，市监局作出的行政处罚决定事实认定清楚、法律适用正确，程序合法。且市监局在办理过程中，已考虑到水务集团及时改正违法行为，积极协商退还违法所得，对其从轻处罚，处罚幅度适当。市政府受理水务集团提出的复议申请后，维持该处罚决定并无不当。 （四）关于一审诉讼程序是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。本案中，省水利厅与案涉行政处罚没有利害关系，水务集团在一审程序中亦未申请省水利厅作为第三人参加诉讼，水务集团关于一审未追加省水利厅作为第三人属于程序错误的上诉请求没有法律依据。因原水务集团法定代表人王立波涉嫌违法违纪问题，长春市石头口门水库管理局党委于2018年5月3日研究决定，任命李洪江为水务集团董事长兼总经理、法定代表人，本案有关授权委托手续均为李洪江签字，水务集团关于一审对水务集团法定代表人认定错误的上诉理由没有事实和法律依据。 综上，上诉人的上诉请求和上诉理由没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由长春市石头口门水务集团有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 包 娜 审判员 包蕴琦 审判员 侯德顺 二〇二〇年十月三十日 书记员 马天元 附：相关法律法规 《中华人民共和国价格法》 第十二条经营者进行价格活动，应当遵守法律、法规，执行依法制定的政府指导价、政府定价和法定的价格干预措施、紧急措施。 《水利工程供水价格管理办法》 第四条水利工程供水价格由供水生产成本、费用、利润和税金构成。 供水生产成本是指正常供水生产过程中发生的直接工资、直接材料费、其他直接支出以及固定资产折旧费、修理费、水资源费等制造费用。供水生产费用是指为组织和管理供水生产经营而发生的合理销售费用、管理费用和财务费用。 利润是指供水经营者从事正常供水生产经营获得的合理收益，按净资产利润率核定。 税金是指供水经营者按国家税法规定应该缴纳，并可计入水价的税金。 《价格违法行为行政处罚规定》 第九条经营者不执行政府指导价、政府定价，有下列行为之一的，责令改正，没收违法所得，并处违法所得５倍以下的罚款；没有违法所得的，处５万元以上５０万元以下的罚款，情节较重的处５０万元以上２００万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿：（一）超出政府指导价浮动幅度制定价格的；（二）高于或者低于政府定价制定价格的；（三）擅自制定属于政府指导价、政府定价范围内的商品或者服务价格的；（四）提前或者推迟执行政府指导价、政府定价的；（五）自立收费项目或者自定标准收费的；（六）采取分解收费项目、重复收费、扩大收费范围等方式变相提高收费标准的；（七）对政府明令取消的收费项目继续收费的；（八）违反规定以保证金、抵押金等形式变相收费的；（九）强制或者变相强制服务并收费的；（十）不按照规定提供服务而收取费用的；（十一）不执行政府指导价、政府定价的其他行为。