海南省琼中黎族苗族自治县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）琼9030行初27号 原告琼中县湾岭镇水央村民委员会水央经济合作社（以下简称水央合作社），住所地：海南省琼中黎族苗族自治县（以下简称琼中县）湾岭镇水央村。 负责人许某，该合作社组长。 委托代理人韦某，海南国岛律师事务所律师。 被告琼中黎族苗族自治县自然资源和规划局（以下简称琼中县自规局）。住所地：海南省琼中县县城海榆路134公里处与环城路交界处。统一社会信用代码：11468846MB1633168W。 法定代表人王某1，该局局长。 委托代理人赵某，海南椰城律师事务所律师。 委托代理人冯某，该局法规督察和执法股负责人。 第三人琼中县湾岭镇水央村委会丰里经济合作社（以下简称丰里合作社），住所地：海南省琼中县湾岭镇丰里村。组织机构代码：58927XXXX。 负责人王某2，该合作社组长。 委托代理人王某3，海南吾佳律师事务所律师。 委托代理人王某4，海南吾佳律师事务所律师。 原告水央合作社不服被告琼中县自规局向第三人丰里合作社颁发的琼中集有（2004）第044号《中华人民共和国集体土地所有证》（以下简称集体土地所有证），于2020年7月29日向本院提起行政诉讼，于2020年8月3日补齐诉讼材料。本院于2020年8月3日立案后，于2020年8月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月17日公开开庭审理了本案。原告水央合作社的负责人许某及其委托代理人韦某，被告琼中县自规局的委托代理人赵某、冯某以及第三人丰里合作社的负责人王某2及其委托代理人王某3、王某4到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 琼中县人民政府于2004年8月20日向第三人丰里合作社颁发了琼中集有（2004）第044号《集体土地所有证》，坐落于××镇，地号为4690360200008，土地总面积为112.942公顷（即1694.13亩）。 原告水央合作社诉称，其诉讼请求：1.判令撤销琼中集有（2004）第044号的《集体土地所有证》；2.诉讼费用由被告负担。事实与理由：2004年8月20日，琼中县人民政府为第三人颁发琼中集有（2004）第xx号的《集体土地所有证》，证书登记的土地面积有112.942公顷（1694.13亩），该证书的土地面积中包含属于原告的二块土地。其中一块地名为“大吊顶山”的地块，原告管理使用235.44亩。另一块地名为“高牙山”的地块，原告管理使用7.64亩。琼中县人民政府将上述的二块属于原告的土地错误颁证给了第三人，也就是说，该证书的登记面积中有原告管理使用的土地一共243.08亩（235.44亩＋7.64亩）被错误颁证给了第三人。原告是在2020年7月才知道上述的243.08亩土地已经颁发土地证书给了第三人，原告一直管理使用上述的243.08亩土地。以上数据来自海南东来测绘信息技术有限公司的《司法技术鉴定》。一、琼中县人民政府颁发琼中集有（2004）第xx号的《集体土地所有证》的认定事实错误，将第三人从未管理使用的属于原告一直管理使用的上述243.08亩（235.44亩＋7.64亩）土地颁证给第三人。（一）1987年，原告将地名为“大吊顶山”的地块241.79亩发包给了案外人周灵，双方签订了《承包土地合同书》，承包合同约定的面积为181亩，实际为241.79亩。原告对承包合同的签订进行了公证，制作有《公证书》。当时，琼中县水央乡人民政府、琼中县乌石镇人民政府和琼中县国土局在该公证书上盖章认可该承包合同。原告提供编号为（87）琼证内字第088号公证书证明以上事实。案外人周灵在2018年3月5日将该地块的合同权益转让给了案外人陈精军，并签订了《转让协议书》。次日，原告与案外人陈精军签订《海南省农村土地对外承包合同书》，明确了双方的权利义务。案外人陈精军现在该地块种植琼中绿橙等果树。以上的事实说明，原告不仅有明确证据证明至少在1987年就管理使用上述土地的历史，现在也对上述土地管理使用的现实。第三人从未管理使用过该土地，在该地也没有任何地上附属物和种植任何树木。（二）1998年，原告将包含地名为“高牙山”的地块7.64亩的土地承包给案外人陈天利，双方签订了《承包合同书》，合同约定的承包土地面积为138亩，该合同也进行了公证。2001年，案外人将该合同的138亩土地转让给案外人莫绪有、莫同文等3人。该地块包含在琼中集有（2004）第044号的《集体土地所有证》的有7.64亩，该地现为案外人莫浩（原告与莫浩签订承包合同，原告收取承包金）管理使用，种植槟榔树。自1987年起，第三人从未对原告管理使用上述243.08亩土地提出过任何异议，直到2011年，第三人才对原告的管理使用提出异议。原告已经管理使用上述243.08亩土地25年后，第三人才提出异议。《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条的规定：“一个农村集体经济组织连续使用其他农村集体经济组织的集体土地至确权时或者争议发生时已满20年的，应当确定土地所有权归现使用者所有”。假设上述土地原为第三人所有，依照上述的海南省地方性法规也应当确权给原告。何况，第三人事实上从未管理使用过上述243.08亩土地，其也没有任何证据证明在1987年以前为其管理使用的土地。《海南省土地权属确定与争议处理条例》第六条第三款的规定：“村农民集体所有的土地，除有证据证明属于国家或者其他农民集体所有的以外，按目前该村农民集体实际使用的土地确定所有权。”本案中，管理使用上述243.08亩土地的为原告，依照上述的规定，243.08亩土地为原告所有。二、琼中县人民政府为第三人颁发的琼中集有（2004）第044号的《集体土地所有证》程序错误，在土地登记时没有依法进行土地权属界线的核定，程序严重违法。在《湾岭镇水央村与湾岭镇丰里村土地权属界线核定书》上，原告没有盖原告的公章确认，签名的王强也非经济合作社的负责人，其签名不能代表原告。所以，琼中县人民政府没有进行土地权属界线核定就进行土地登记，明显违反法律法规的规定。另外，该核定书中，载明“原双方插花地保持现状不变”，也就是说，如上述243.08亩土地在第三人的界线内也应当作为原告的插花地，属于原告所有。琼中县人民政府对插花地的情况不理不问，错误的将原告所有的土地颁证给了第三人。另，琼中县人民政府关于土地登记的职权变更为琼中县自规局为土地登记机构。综上，琼中县人民政府颁发给第三人的琼中集有（2004）第xx号的《集体土地所有证》存在认定事实错误，程序违法的情形，依法应当撤销。恳请法院依法查明案件事实，正确适用法律，依法撤销琼中集有（2004）第xx号的《集体土地所有证》。 原告向本院提交了以下证据、依据：1.琼中集有（2004）第xx号的《集体土地所有证》，证明被告向第三人颁发了琼中集有（2004）第xx号的《集体土地所有证》，损害了原告的合法权益。 2.申请依法收归土地、琼中县国土环境资源局关于举行听证会的通知，证明第三人在2011年5月17日才向琼中县国土环境资源局递交争议处理材料，在此之前对原告管理使用涉案的243.08亩土地没有争议。 3.《土地权属界线核定书》，证明在《湾岭镇水央村与湾岭镇丰里村土地权属界线核定书》上，原告没有盖原告的公章确认，签名的“王强”也非经济合作社的负责人，其签名不能代表原告，所以，被告没有进行土地权属界线核定就进行土地登记，明显违反法律法规的规定。另外，该核定书中，载明“原双方插花地保持现状不变”，也就是说，如上述243.08亩土地在第三人的界限内也应当作为原告的插花地，属于原告所有，被告对插花地的情况不理不问，错误的将所有的土地颁证给了第三人。 4.《（87）琼证内字第088号公证书》，证明1987年6月5日，原告将地名为“大吊顶山”的地块241.79亩发包给案外人周灵，双方签订了《承包土地合同书》，承包合同约定的面积为181亩，实际为241.79亩。原告对承包合同的签订进行了公证，制作有《公证书》。当时，琼中县水央人民政府、琼中县乌石镇人民政府和琼中县国土局在该公证书上盖章认可该承包合同。 5.补充协议书，证明原告与案外人周灵就1987年的承包合同签订补充协议，约定案外人周灵按180亩向原告缴纳承包金，每年应缴纳3600元。 6.转让协议书、海南省农村土地对外承包合同书（原告与陈精军），证明案外人周灵在2018年3月5日将该地块的合同权益转让给案外人陈精军并签订了《转让协议书》。次日，原告与案外人陈精军签订了《海南省农村土地对外承包合同书》，明确了双方的权力义务。 7.《（98）琼中证内经字第12号公证书》、转让土地移交合同凭证依据、海南省农村土地对外承包合同书（原告与莫宏泰、原告与莫绪保），证明1998年，原告将包含地名为“高牙山”的地块7.64亩的土地承包给案外人陈天利，双方签订《承包合同书》，合同约定的承包土地面积为138亩，该合同进行了公证。2001年，案外人陈天利将该合同的138亩土地转让给案外人莫绪有、莫同文等3人。该地块包含在琼中集有（2004）第xx号《集体土地所有证》的7.64亩，该地现为案外人莫浩管理使用，种植槟榔树。 8.司法技术鉴定报告，证明琼中集有（2004）第044号《集体土地所有证》，证书登记的土地面积为112.942公顷（即1694.13亩），该证书的土地面积中包含属于原告的二块土地，其中一块地名为“大吊顶山”的地块，原告管理使用235.44亩，另一块地名为“高牙山”的地块，原告管理使用7.64亩。被告将上述的二块属于原告的土地错误颁证给了第三人。也即该证书的登记面积中有原告管理使用的土地，一共是243.08亩（235.44亩＋7.64亩）被错误颁证给了第三人。原告是在2020年7月才知道上述的243.08亩土地已经颁发土地证书给了第三人。 9.《证明》，证明涉案的土地在1998年曾经承包给了莫鸿泰，进一步证明原告所举证据里面的两份农村土地对外承包合同书是有关湾岭镇人民政府公章、签章的。 被告琼中县自规局辩称，一、被告的颁证行为事实清楚，适用法律正确，程序合法。2004年，被告根据第三人的申请，对其提交的土地权属来源证明等资料进行审核后，对涉案土地进行了地籍测绘和权属调查，并组织第三人及包括原告在内的涉案地相邻宗地单位对涉案地进行了指界确认。之后，被告根据地籍调查及审查的结果，于2004年8月3日进行了涉案地登记公告，在公告期限内无人提异议后，依法对涉案地所有权进行了登记，证号为琼中集有（2004）第xx号《集体土地所有证》。因此，被告整个颁证行为事实清楚，适用法律正确，程序合法。二、原告诉求没有事实和法律依据。1.被告依法组织涉案地相邻宗地单位对涉案地进行指界确认时，当时任原告组长的王江山、王强有到现场参与指界，并代表原告在涉案土地权属界线协议书上签字盖章，故被告的颁证程序并不存在违法行为。2.《海南省土地权属确定和争议处理条例》于2008年11月施行，适用于确定土地权属，处理土地权属争议。而涉案地已经原告及第三人的指界确认，且在土地登记公告期限内并无人对该地权属提异议的情况下，在2004年就已经登记给了第三人，故原告现在适用该条例主张该地归其所有是没有事实和法律依据的。三、原告起诉已超法定期限，应驳回其起诉。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”被告于2004年8月3日就涉案土地已进行了土地登记公告，且原告在2011年就涉案地权属与第三人发生争议时已知道涉案颁证行为，但原告直至2020年才提起本案诉讼，故其起诉已超一年的法定期限，依法应驳回其起诉。综上所述，原告诉求没有事实和法律依据，且原告起诉也已超过法定期限，故请求法院依法查明案件事实，驳回原告的起诉或诉求。 被告琼中县自规局向本院提交了以下证据、依据：1.《国营乌石农场、国营乌石农场场属农村大队土地划拨文件》，证明第三人取得土地权属来源合法。 2.《指界通知书回执单》、《指界委托书》及《法定代表人身份证明书》、《土地权属界线核定书》、《核定书签章通知书》及送达回证、《农村地籍调查表》及《丰里经济合作社宗地图》、《宗地地类及界址点成果表》，共同证明被告依法对涉案土地进行地籍测绘和权属调查，并组织第三人及涉案土地进行地籍测绘和权属调查，并组织第三人及涉案土地相邻宗地单位（包括原告）对涉案土地进行指界、签章。 3.《公告》，证明被告依法进行了土地登记公告。 4.《土地登记申请审批表》、《土地登记卡》、琼中集有（2004）第xx号《集体土地所有证》，共同证明被告在第三人对涉案土地使用权的权属来源合法、四周界址清楚、土地面积准确、无权属争议的情况下，进行了相关审批，依法对涉案土地所有权进行了登记。 第三人丰里合作社陈述，一、原告诉求撤销琼中集有（2004）第xx号的《集体土地所有证》没有法律依据。（一）被告颁证行为事实清楚，程序合法。2002年，第三人向被告提出土地登记申请，被告接受申请后，依法对涉案地块的相邻四至进行地籍测绘和权属。在调查过程中，被告工作人员组织四至相邻宗地权利人对四至现场指界签字，四至相邻宗地权利人依通知到现场确认了土地界限，被告确认涉案土地无权属争议后，于2004年8月进行了涉案土地的登记公告，公告期限内无人提出异议。公告期满后，被告才准予第三人注册登记颁发证书，第三人通过正常申请程序取得《集体土地所有证》，被告颁证行为事实清楚，程序合法。（二）原告起诉已超过法定期限，应驳回原告起诉。首先，根据被告及第三人提交的《指界通知书回执单》、《土地权属界限核定书》显示，原告早在2002年已参与涉案土地的现场指界。从原告提交加盖公章的《法定代表人身份证明书》可知，王江山为原告村民小组的法人代表，王江山是代表原告在现场指界，原告明显在2002年已知晓第三人申请土地登记以及申请登记的土地界限。被告依法对涉案地块的相邻四至进行地籍测绘和权属调查后，于2004年8月进行公告，公告上列明了土地登记的审核结果，原告在公告期内并未提出任何异议。再者，第三人自2004年8月20日取得琼中集有（2004）第xx号的《集体土地所有证》后，与原告因对涉案土地的使用多次发生纠纷。2011年，经有关部门多次调解未果。原告自2011年起，已实际知道了被告对第三人作出颁发《集体土地所有证》的被诉行政行为。退一步而言，即使原告否认参与指界、否认于2011年知晓被告对第三人颁发了《集体土地所有证》，第三人认为，第三人曾于2018年起诉原告，提交琼中集有（2004）第xx号《集体土地所有证》作为证据，琼中县人民法院于2018年11月2日立案，案号为（2018）琼9030民初745号。立案后，法院向原告送达了起诉书和相关证据，原告已实际接收，由此可知，原告完全知晓被告对第三人作出颁发《集体土地所有证》的被诉行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。即使按最后第三人起诉原告的时间起算，原告也应当自2018年11月29日起六个月内起诉，原告至2020年8月3日提出起诉，早已超过六个月的起诉期限规定。二、原告诉求撤销琼中集有（2004）第xx号《集体土地所有证》没有事实依据，原告侵占涉案土地不能等同于管理使用涉案土地。原告所称的“管理土地”实为侵占第三人土地，并擅自出租给案外人使用，第三人多次要求原告返还侵占土地。原告一直不予理睬，原告的行为严重侵害了第三人的利益。原告与案外人周灵签订《承包土地合同书》、与陈精军签订《海南省农村土地对外承包合同书》、与陈天利签订《承包合同书》、《公证书》是擅自出租第三人土地的行为，并不是合法拥有土地进行出租，第三人认为合法化的土地使用权出租必须设定在法律允许的地块上，原告并未取得土地使用权却擅自出租属于第三人土地的行为实际是无权处分，原告用于出租的地块不符合有关法律规定的条件。原告将第三人的村集体土地发包给案外人，将多年租金据为己有，第三人保留追回村集体土地的损失的权利。原告不是土地所有权人，对外签订的承包合同只是约束合同相对方，第三人不是合同相对方，不知晓约定的内容。承包合同不能对第三人的权益进行处分，也不能以土地租赁合同来推断第三人知道原告对外签订合同的内容及办理公证的事实，但原告对外签订合同，处分了属于第三人的权益，造成了第三人的利益损害，《承包土地合同书》、《承包合同书》应认定为无效合同。另外，《公证书》只是对合同的内容进行形式审查，制作《公证书》并不能用于确认土地权属情况。侵占第三人土地的《承包土地合同书》及制作的《公证书》，均应认定为无效，不能以此作为认定土地权属的依据。退一步而言，即使原告主张1987年开始使用涉案土地，但是第三人从未放弃占有，并经申请于2004年取得了《集体土地所有证》，申请土地确权是第三人确认土地权属的最直接的证明，并非原告所称2011年才提出异议，即使自1987年起算至2004年也未满20年。在2004年8月份，被告为第三人集体土地确权登记时，原告应当知道涉案土地归第三人所有的事实，原告清楚涉案土地不属于其所有和使用。首先，原告连续占用明显不满20年。再者，原告侵占涉案土地期间，第三人从未放弃占有，并且第三人作为所有者以书面形式向现占用者、有关部门均提出归还要求，土地所有权仍应归属于所有者。涉案土地是第三人已经通过依法确权发证的土地，原告虽为现占用者，但是没有合法使用依据，应当将涉案土地退还给第三人。涉案土地为第三人所有，第三人从未放弃过占有，也未怠于主张权利。第三人提供的1963年《国营乌石农场、国营乌石农场场属农村大队土地划拨文件》、第三人与相关单位签订的《土地权属界线核定书》足以证明涉案土地属于第三人所有，土地权属是清晰明确的，不存在原告所称应以实际使用的土地确定所有权的情况。实践中，以实际使用的土地确定所有权的前提是土地权属存在争议，本案涉案土地的权属并不存在争议，不能适用该认定规则。原告作为侵占第三人土地的侵权人，不能以侵占使用第三人土地作为确认依据，国家应保护集体土地所有者的合法权益，任何组织和个人不得侵犯。综上，原告的诉求既没有事实支持，也没有法律依据，不能成立，应依法予以驳回。 第三人丰里合作社向本院提交以下证据、依据：1.《国营乌石农场、国营乌石农场场属农村大队土地划拨文件》、琼中集有（2004）第xx号《集体土地所有证》，证明第三人取得土地权属来源合法，第三人按正常申请程序向被告提出土地登记申请，已取得《中华人民共和国集体土地所有证》。 2.《指界通知书回执单》、《法定代表人身份证明书》、《指界委托书》、身份证复印件、《土地权属界限核定书》、《丰里经济合作社与水央经济合作社土地权属界线图》、公告、《土地登记申请审批表》、《土地登记卡》，以上证据共同证明被告依法对该地块相邻四至进行地籍调查，其四至邻宗地权利人对四至现场指界签字确认土地界限，被告依据调查结果进行了公告，原告认可第三人土地权属的四至范围，涉案土地无权属争议。 3.《受理案件通知书》、《琼中县人民法院传票》、（2018）琼9030民初745号案件原告提交的证据材料清单、庭审笔录，证明第三人曾于2018年起诉原告，提交琼中集有（2004）第xx号《集体土地所有证》作为证据，原告已实际接收并于2018年11月29日上午参与庭审，原告完全知晓被告对第三人作出颁发集体土地所有证的被诉行政行为。 经庭审质证，原、被告以及第三人对各方提供的证据，发表质证意见如下： 原告对被告提交的证据1的三性有异议，对证明内容也有异议，该文件不能证明第三人丰里合作社取得涉案的土地权属来源合法，如该文件真实，该文件仅证明在1963年，乌石农场将3570亩土地划给原告与第三人使用，并无证明涉案土地为第三人单独使用。另，乌石农场是否是涉案土地的所有人，是否有权划拨土地，都没有证据证明。对证据2中的《指界通知书回执单》、《指界委托书》及《法定代表人身份证明书》的三性有异议，对其证明内容也有异议。理由为：①据被告的答辩，被告是根据2004年第三人的申请进行土地确权，但是指界通知却是2002年通知，明显不是因2004年的土地确权进行指界通知。即可得出，被告的土地确权程序缺少指界的程序，明显属于重大的程序错误。②在编号为06的《指界通知书回执单》上“王江山”的签名，明显不是原告原法定代表人的签名，该签名为虚假签名，是王江山以外的人签名。从其签名的字迹就可以判断出该签名非王江山书写，我们对比王江山在界线临时L2、L4、L6《土地权属界线核定书》上的签名，明显与该回执单的签名不一样，二者的书写风格、书写笔画完全不一样。③指界通知在2002年11月通知，第三人的《法定代表人身份证明书》却是2004年5月30日出具，怎么可能指界差不多两年才出具材料，明显属于重大的程序错误。另外，原告的《法定代表人身份证明书》在2003年4月出具，该证明书没有原告的签章，属于无效的证明书。对证据2中的界线临时编号L1与界线临时编号L5《土地权属界线核定书》，对其证据的三性有异议。理由为：①该二份核定书是区分原告与第三人土地权属界线的唯一依据，该核定书上原告的指界人“王强”不是原告的法定代表人，也不是原告委托的代理人，其签名对原告没有任何效力，其不能代表原告指界。②界线临时编号L1的核定书无原告的公章，界线临时编号L5的核定书中原告的公章系虚假的公章，原告在该核定书上的公章于2005年刻制，不可能在2004年盖章，该盖章属于事后补盖或者属于虚假公章。第三人的公章还是“琼中县乌石镇丰里经济合作社”，而原告的公章是“琼中县湾岭镇水央经济合作社”，在同一村委会的情形下，不可能原告的行政管辖与第三人的行政管辖不一致。③如核定书真实，该核定书上的备注写明“原双方插花地保持现状不变”，而被告的颁证行为中，无任何证据证明原告与第三人的插花地的任何情况，明显属于遗漏重大的事实，也属于认定事实错误。对其他的《土地权属界线核定书》的三性有异议，对其证明内容也有异议，其证明不了被告的颁证行为认定事实清楚，程序合法。相反，界线临时编号L2、L4、L6的核定书都是在2002年制作，证明不是第三人在2004年申请土地确权的证据材料，2004年的土地确权属于无调查、无证据，显然不能作为确权的证据。对证据2中的《核定书签章通知书》及送达回证的三性有异议，对其证明内容也有异议。该通知及回证为2002年制作，且是处理第三人与乌石农场的土地界线，并不是2004年土地确权，更不是第三人与原告的土地确权证据。对证据2中的《农村地籍调查表》及《丰里经济合作社宗地图》的三性有异议，对其证明内容也有异议，该调查表系被告单方制作，无其他证据证明其调查结果，关于《土地权属界线核定书》的质证意见已经说明被告的颁证行为不合法，其不能证明其履行了地籍调查的规定。对证据2中的《宗地地类及界址点成果表》的三性有异议，对其证明内容也有异议，该表系被告单方制作，无其他证据证明其调查结果，关于《土地权属界线核定书》的质证意见已经说明被告的颁证行为不合法，其不能证明其履行了地籍调查的规定。对证据3的三性有异议，对其证明内容也有异议，该公告系被告于2004年8月3日单方制作，其不能证明被告进行了公告，并且其公告的内容也无相关数据及图纸，根本无法提出异议。其公告期为15天，按制作当日进行公告，其公告期应是截止至2004年8月18日。对证据4中的《土地登记申请审批表》的三性有异议，对其证明内容也有异议，其不能证明涉案土地所有权的权属来源合法，四至界址清楚、土地面积准确，无权属争议的情况下，进行了相关审批，该审批表不能证明系第三人提出确权申请，被告审批。另，该审批表的初审意见（2004年8月10日）、审核意见（2004年8月15日）都是在公告期未满的情况下作出，明显存在重大错误。对证据4中的《土地登记卡》的三性有异议，对其证明内容也有异议，依照1996年国家土地管理局的《土地登记规则》第十八条第一项的规定：根据对土地登记申请的调查审核结果，以宗地为单位逐项填写土地登记卡，并由登记人员和土地管理部门主管领导在土地登记卡的经办人、审核人栏签字。显然，该登记卡没有经办人和审核人的签名，属于无效的登记卡。对证据4中的琼中集有（2004）第xx号《集体土地所有证》的三性无异议，但对其证明内容有异议，该证仅证明被告为第三人颁发了证书，不能证明其颁证行为合法。 第三人对被告提交的证据1至证据4的三性及证明内容均无异议，第三人认为以上证据共同证明了其向被告提出土地登记申请后，被告依法对涉案地块的相邻四至进行地籍测绘和权属调查，原告参与了现场指界，确认了第三人与原告之间对案涉土地不存在争议，第三人通过正常申请程序取得《集体土地所有证》，被告颁证行为事实清楚，程序合法。 被告对原告提交的证据1的真实性无异议，对证明内容有异议，因为该颁证行为事实清楚，适用法律正确。对证据2，虽然原告没有原件，但是我们也认可它的真实性，但是对其证明内容有意见，因为从该申请书内容来看，第三人与原告在此之前就已经多次发生争议，并不是在2011年才提出异议，该份证据也说明在2011年发生争议时，原告就应该知道涉案的颁证行为。对证据3的真实性、关联性没有意见，但对其证明内容有意见，因为从我们提交的《土地权属界线核定书》L5中也可以证明原告是有盖章的，王强当时是任原告的组长，因为在同时期的土地，也就是原告的其他土地核定书中也都是他签名的，该核定书上指的插花地并不能证明指的就是涉案地。对证据4的真实性没有意见，但对其关联性和证明内容都有意见。首先，该承包合同约定的面积只是181亩，所以原告说的214.79亩是没有依据的。其次，公证书只是认证原告与案外人签订承包合同的真实性，不能作为土地确权的依据。最后，单位之间的土地权属争议应由县级政府作出，故该三家单位在该公证书上盖章行为，并不能认定为确定该土地权属的行为。对证据5的真实性无法确认，因为这是原告跟案外人签订的补充协议，对其关联性和证明内容均有意见，涉案土地证在2004年就已经颁发了，这个补充协议是在2007年签订的，所以原告是没有权利将该证范围内的土地承包给他人。对证据6的三性跟证明的内容均有异议。对证据7的真实性没有意见，但对其证明内容有意见，因为公证书也只是认证原告跟他人签订这个合同的签订的行为的真实性，而不能作为土地确权的依据。对证据7中的转让土地移交合同凭证依据、海南省农村土地对外承包合同书的三性以及证明的内容均有意见。对证据8的真实性没有意见，但对其证明内容有意见，因为原告在2011年就已经知道涉案的颁证行为。退一步来说，即使是说2011年不知道，但是在从司法鉴定报告时间来看，在该次的民事诉讼中，也即2018年就已经知道，所以，原告的起诉已经超过法定期限。对证据9的真实性无意见，对关联性和证明内容有意见，因为湾岭镇人民政府并不是争议土地的确权单位，该《证明》不能证明涉案土地已经确权给原告的事实。 第三人对原告提交的证据1的三性没有异议，对证明内容有异议，案涉土地属于第三人集体所有，被告向第三人颁证的行为并未损害原告权益。对证据2的三性没有异议，对证明内容有异议，其认为案涉土地一直属于第三人集体所有，第三人已于2004年取得了《集体土地所有证》，涉案土地权属清晰，不存在争议，只是被告拒不返还。对证据3的三性及证明内容均有异议，该证据为复印件，并且与被告提交的《土地权属界线核定书》，即被告证据的第21页，内容相同，但是被告提交的证据有“王强”签字并加盖原告的公章，应视为原告认可现场指界的界限范围。对于原告所称载明了原双方插花地保持现状不变，第三人认为插花地并未列明四至，并不能证明位于涉案土地内，并且在被告提交的证据第23页，也就是证据宗地内部争议地界限以及第26页证据农村地籍调查表中，内容都是空白的，表明宗地内部没有争议地，也没有插花地，被告颁证行为并无不当。对证据4的三性及证明内容均有异议，因为第三人不是合同相对方，无法核实真实性，原告与案外人周灵签订承包土地合同书是擅自出租第三人土地的行为，第三人不认可原告的出租行为，应将承包土地合同书认定为无效，不能以此作为认定土地权属的依据。退一步而言，即使当时有水央乡人民政府、乌石镇人民政府，还有国土局盖章确认，但在2002年第三人申请土地登记后，湾岭镇人民政府、被告以及原告均在《土地权属界线核定书》上盖章确认了土地界限，应以《土地权属界线核定书》确认的界限为准。对证据5到证据7，对证据的形式真实性没有异议，但对合法性、关联性以及证明内容均有异议，原告不是土地的所有权人，对外签订承包合同只是约束合同的相对方，第三人不是合同相对方，也不清楚合同约定的内容，承包合同不能对第三人的土地进行处分，也不能以土地租赁合同来推断第三人知晓原告对外签订合同的内容，及办理公证的事实。原告对外签订合同处分了第三人的权益，造成了第三人利益的损害，未经第三人同意擅自出租涉案土地的合同，应认定为无效。以上证据只能证明原告侵占了第三人的土地，未经第三人同意擅自出租案涉土地的事实。对证据8的真实性、合法性没有异议，对关联性及证明内容有异议，根据第三人所有的集体土地所有证登记内容显示1694.13亩土地，均为第三人集体所有，不存在原告所称的登记错误，原告所称2002年7月才知道243.08亩土地颁发土地证给第三人，也不属实。原告2002年已经到现场参与指界，明显在2002年就已经知晓第三人申请土地登记以及申请登记的土地界限。对证据9的真实性无异议，对关联性和证明内容有异议，我方认为该《证明》无法用于证明涉案土地由原告管理使用，该《证明》也没有列明地块的四至范围，第三人也不是合同相对方。该《证明》不能对本案的土地权属进行确认。 原告对第三人提交的证据1至2是被告提交过的证据，故与对被告证据的质证意见一致。对证据3，并不能证明原告已经知晓了涉案的土地已经颁发的土地证书，因为单从一个土地证书无法得知原告管理使用的土地是否颁证。原告在2020年的7月份才得知涉案的土地已经颁证给了第三人，因为是测绘公司去了实地进行测绘套点，才知道为第三人颁发的土地证书上有两百多亩土地是原告管理使用的，被告错误颁证给了第三人，对这一组证据的真实性没有异议，但对其证明内容有异议。另，第三人在2018年起诉原告，系因为其证据不足，提出了撤诉。 被告对第三人提交的证据1至证据3的三性及证明内容均无异议。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据1至证据4的真实性，本院予以采信；对证据5、证据6，因该证据系原告与案外人签订，故本院对其真实性无法认定。对证据7中的公证书的真实性予以认可，但对证据7中的转让土地移交合同凭证依据、海南省农村土地对外承包合同书，因系原告与案外人以及案外人之间签订的，故本院对其真实性无法认定。对证据8、证据9的真实性，本院予以认可。 对被告提交的证据1至证据4，其来源合法，能够客观真实地反映颁证的过程，且与待证事实具有关联性，本院予以采信。 对第三人提交的证据1至证据3的真实性本院予以认可。 经审理查明，1963年11月，国营乌石农场、国营乌石农场场属农村大队，根据乌石农场总体规划及场属农村生产的需要，在过去土地界线的基础上进行了补充划界定界工作，将面积为3570亩土地划给原告和第三人两个生产队使用。 2002年10月，国营乌石农场被通知于2002年10月26日至2003年4月30日进行指界；2002年10月29日，国营乌石农场向琼中县建设与国土环境资源局出具指界委托书，委托庞开书、梁永山等同志代表其到现场指界。2002年11月，原告和第三人被通知于2002年11月6日进行指界，该指界通知书分别为王江山和王守良签收。原告、第三人分别于2003年4月22日、2004年5月30日出具法定代表人身份证明书，王江山、王守良分别为原告及第三人的小组组长。 2002年11月6日，琼中县建设与国土环境资源局作出国营乌石农场与原告、第三人《土地权属界线核定书》（界线临时编号：L2），核定书中双方指界人签章处，原告方的指界人签名为王江山等，并盖有“琼中县湾岭镇水央村民委员会水央经济合作社”字样的公章。 2002年11月6日，琼中县建设与国土环境资源局作出国营乌石农场与原告、第三人《土地权属界线核定书》（界线临时编号：L2、L4、L6），核定书中双方指界人签章处，原告方的指界人签名为王江山等，但没有盖合作社的公章。 2004年5月30日，琼中县建设与国土环境资源局作出原告与第三人《土地权属界线核定书》（界线临时编号：L1），该核定书中双方指界人签章处，原告方的指界人签名为“王强”，但没有盖有原告的公章。 2004年5月30日，琼中县建设与国土环境资源局作出原告与第三人《土地权属界线核定书》（界线临时编号：L5），该核定书中双方指界人签章处，原告方的指界人签名为“王强”，并盖有“琼中县湾岭镇水央村民委员会水央经济合作社”字样的公章。琼中县国土环境资源局根据地籍测绘和权属调查以及指界结果，遂制作了《农村地籍调查表》，并于2004年8月3日对土地登记审核结果予以公告。在公告期内，也即2004年8月10日，琼中县国土环境资源局提出建议为涉案宗地办理集体土地所有权登记的初审意见。2004年8月15日，琼中县建设与国土环境资源局作出同意报请批准土地登记的审核意见。2004年8月20日，琼中县人民政府准予注册登记向第三人颁发证书。原告认为琼中县人民政府给第三人的颁证行为属于错误的行政行为，侵犯了其合法权益为由，向本院提起了行政诉讼。 另查明，2016年8月31日起，已将琼中县涉及不动产权利登记的职责进行整合并统一划转给原琼中县国土环境资源局负责行使。之后进行机构改革，原琼中县国土环境资源局已更名为被告琼中县自然资源和规划局。 本院认为，本案的争议焦点是：一、原告的起诉是否超过起诉期限的问题；二、被告对第三人颁发的琼中集有（2004）第xx号《中华人民共和国集体土地所有证》是否合法，是否应予撤销的问题。 一、关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题。被告和第三人辩称原告的起诉已超过法律规定的起诉期限。本院认为，本案系因土地权属引起的诉讼，属于因不动产提起诉讼的案件，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条：“法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”以及《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”的规定，本案中，行政机关向涉案土地作出颁证行为的最早时间为2004年8月20日，而原告向本院提起行政诉讼的时间为2020年7月29日。因此，其起诉并未超过二十年的法定期限，故对被告和第三人的辩称不予支持。 二、关于被告对第三人颁发的琼中集有（2004）第xx号《中华人民共和国集体土地所有证》是否合法，是否应予撤销的问题。本案中，被告依据《指界通知书回执单》、《指界委托书》及《法定代表人身份证明书》、《土地权属界线核定书》、《核定书签章通知书》及送达回证、《农村地籍调查表》及《丰里经济合作社宗地图》、《宗地地类及界址点成果表》等证据，证实被告组织第三人及涉案土地相邻宗地单位（包括原告）对涉案土地进行四至指界，进行地籍初步调查、审查，制作了《土地权属界线核定书》、《农村地籍调查表》，确定了涉案土地权属的来源合法。本院认为，被告依据凭据确定涉案土地权属之一的琼中县建设与国土环境资源局于2004年5月30日作出的《土地权属界线核定书》（界线临时编号：L1），该核定书中双方指界人签章处，原告方的指界人签名为“王强”，但没有盖有原告的公章。本案中，从被告提交的证据可知，原告并未出具任何的授权委托书给“王强”到现场进行指界，且该核定书的指界结果也没有盖有原告的公章予以确认，本案中被告辩称“王强”为当时的原告小组组长，也没有提交任何证据予以证实，但从被告提交的证据中仅有原告于2003年4月22日出具法定代表人身份证明书，证明王江山为原告的小组组长的事实，故对被告作出的该核定书的效力不予认可，其亦不能作为认定涉案土地为第三人所有的权属来源的有效凭证。因此，被告对第三人颁发的琼中集有（2004）第044号《中华人民共和国集体土地所有证》的事实不清。 另，根据本案查明的事实，被告于2004年8月3日对土地登记审核结果予以公告。公告期为15日，在公告期内，也即2004年8月10日，琼中县国土环境资源局提出建议为涉案宗地办理集体土地所有权登记的初审意见。2004年8月15日，琼中县建设与国土环境资源局作出同意报请批准土地登记的审核意见。2004年8月20日，琼中县人民政府准予注册登记向第三人颁发证书。根据《土地登记规则》第二十一条第一款：“公告期满，土地使用者、土地所有者、他项权利拥有者及其他土地权益有关者，对土地申请登记审核结果未提出异议的，报经人民政府批准后，进行注册登记。”的规定可知，公告期满后，他人对土地申请登记审核结果未提出异议的，报经人民政府批准后，才进行注册登记，而本案中的初审意见和审核意见均在公告期未满的情况下作出，属于程序违法。 窗体底端 综上，被告向第三人颁发的琼中集有（2004）第xx号《中华人民共和国集体土地所有证》，认定事实不清，程序违法，应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下： 撤销琼中黎族苗族自治县人民政府于2004年8月20日向第三人琼中县湾岭镇水央村委会丰里经济合作社颁发的琼中集有（2004）第044号《中华人民共和国集体土地所有证》。 案件受理费50元（原告已预交），由被告琼中黎族苗族自治县自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。 审 判 长  谭丽丹 人民陪审员  黎海玉 人民陪审员  洪海花 二〇二〇年十月十日 法官 助理  谭晓芳 书 记 员  王珊珊 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。