广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2020）粤71行终2154号上诉人（原审原告）：李贵强，男，1963年4月10日出生，汉族，身份证住址广东省广州市天河区**********，公民身份号码440************012。委托代理人：张家齐、莫舒淇，广东法制盛邦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市天河区城市管理和综合执法局（原广州市城市管理综合执法局天河分局）。住所地：广东省广州市天河区********。法定代表人：黄美金，局长。原审第三人：马成长，男，1971年2月14日出生，汉族，身份证住址广东省汕头市潮阳区******************，公民身份号码440************852。委托代理人：张家齐、莫舒淇，广东法制盛邦律师事务所律师。上诉人李贵强因诉被上诉人广州市天河区城市管理和综合执法局（以下简称“天河区城管执法局”）责令限期改正通知一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初804号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审查。原审法院经审理查明：涉案建筑位于广州市天河区*****（金马服装交易城北侧）。2018年10月18日，天河区城管执法局沙河街执法队对涉案建筑现场进行检查，现场情况如下：涉案建筑为钢结构盖顶，于2009年1月期间所建，已投入使用，当事人未能提供房产证及有关报建资料，违法面积为18.3平方米。被告天河区城管执法局当日向广东地灵贸易有限公司（濂泉路7号档、7号加1档、7号加2档）出具《询问通知书》（穗综天询字〔2018〕18175号），签收人为陈柳萍。2018年12月6日，被告工作人员到房地产档案馆调取濂泉路7号资料，经查，该地址无任何资料。2019年1月，原告李贵强向广州市天河区人大常委会信访，反映广州市天河区***城管部门要求原告拆除其位于广州市*******的自建房屋是错误决定。广州市天河区人大常委会办公室于2019年1月23日将原告的信访材料转给原广州市城市管理综合执法局天河分局处理。2019年2月22日，原广州市城市管理综合执法局天河分局向原告作出《关于沙河濂泉路7号涉嫌违建问题的答复意见》，答复意见为：“经调查，为加强濂泉路市容环境综合整治，沙河街执法队检查发现濂泉路7号有破旧的板房结构的商铺（面积约18平方米），涉嫌违章搭建，沙河街执法队向当事人发出《询问通知书》，进行调查。经与当事人多次沟通了解，该物业产权人为李某新，因其原有房屋在2008年被相邻建设施工影响（广州市大利投资有限公司）失误导致原有建筑物倒塌，经沙河街调解，双方达成补偿协议，形成现有板房结构的商铺。其后，沙河街执法队派员到广州房产档案馆进行调查，查实该址名下没有房产登记信息。下一步，执法队将继续跟进调查，依法依规进行查处。”2019年7月31日，被告向第三人马成长作出涉案责令改正通知，内容为“你于2019年7月31日在濂泉路1号北侧临街商铺进行建筑物未取得规划许可，违反了《广州市城乡规划条例》第三十三条的规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条第一款第（一）项之规定，责令你立即停止违法行为，请你在2019年8月10日14时前自行拆除，恢复原状。”第三人马成长当日签收。原告提供一份广州市大利投资有限公司与李亮新于2008年8月8日签订的《补偿协议书》，因广州市大利投资有限公司施工导致涉案房屋倒塌（总面积约37平方米，倒塌面积29平方米），广州市大利投资有限公司同意给予李亮新档口使用权补偿。原告称该协议实际并未履行，且协议内容有误，房屋部分倒塌后尚存15平方米，原告将倒塌的22平方米进行了重建，使用至今。原告提供一份李贵强（甲方）、马成长（乙方）于2017年6月22日签订的《档口租赁合同》，李贵强将濂泉路7号加1档出租给马成长经营，租赁期从2018年4月1日起至2023年3月31日止。原告另提供一份《郊区私有房屋产权登记申报表》，申报人是李亮新，房屋座落地址为沙河濂泉村7号之一，一层砖木平房，建筑基地面积36.89平方米，建筑时期72年，申报人单位、居委会及街道办均签字或盖章证明。原告李贵强为李亮新的次子，李亮新于2012年12月5日死亡。庭审中，原告称涉案房屋的门牌号是濂泉路7号之一，濂泉路7号是广州皮鞋厂，涉案房屋分成三个档口。被告称涉案房屋的门牌号是原告自己所编，并无正式登记的门牌号，涉案房屋分成四个档口。在本案审理过程中，被告以原告李贵强作为当事人，于2020年4月14日作出《告知书》（穗综天告字〔2020〕180004号），查实涉案房屋建筑面积28.55平方米，构成违法建设，将视涉案建设是否属于可采取改正措施消除影响的情形作出行政处罚，原告享有陈述、申辩权。2020年5月28日，被告以原告作为当事人，就涉案房屋作出《违法建设行政处理决定书》（穗综天违建处字〔2020〕第180004号），根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《广州市违法建设查处条例》第二条的规定，责令原告在接到处理决定书之日起10日内，自行拆除上述违法建设（28.55m2），逾期不履行的，将依法强制拆除。原告就该处理决定向原审法院提起诉讼，原审法院于2020年6月4日以（2020）粤7101行初2733号受理立案。原审法院认为：《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，被告就原告的涉案房屋作出了涉案责令改正通知，并在之后作出了《违法建设行政处理决定书》，涉案责令改正通知应为被告在查处涉案房屋涉嫌违建的过程性行政行为，对原告的合法权益不产生实际影响，且原告已就《违法建设行政处理决定书》提起了行政诉讼，原告的诉权能够得到保障，原告就涉案责令改正通知提起诉讼，不符合行政诉讼受理条件。原审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，裁定驳回原告李贵强的起诉。上诉人李贵强上诉称：一、被上诉人出具被诉责令限期改正通知书的行为不是过程性行政行为，而是对上诉人自身权利产生实际性影响的具体行政行为。行政责令改正通知书具有可诉性，法院应当受理并进行司法审查。根据《中华人民共和国行政处罚法》第23条的规定，“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”，故行政责令整改行为是实施行政处罚程序中的行政行为，一经作出就给相对人设定了义务，对行政相对人的实际权利造成影响。若本案上诉人未依照责令限期改正通知书的要求进行拆除，则被上诉人就会进入下一步程序强制拆除上诉人的房屋，从某种意义上说，被上诉人的行为给上诉人设置了强制性的要求，并对上诉人的权利产生强制性的实际影响，因此被上诉人的行政行为并非为过程性行政行为，法院应当受理并进行司法审查。二、违法建设行政处理决定书与责令限期改正通知书为两个分别独立的具体行政行为，不能因为上诉人对违法建设行政处理决定书提起了行政诉讼就剥夺上诉人起诉责令限期改正通知书的权利。且本案涉案房屋的历史遗留问题尚未得到裁判或相关部门的认可或认定，若涉案房屋为历史遗留问题能及时得到证实、得到相关部门的认可或认定，确认上诉人对涉案房屋享有合法权利，也不会产生责令限期改正通知书或相关后续程序，责令限期改正通知书、违法建设行政处理决定书也就是错误的行政行为，上诉人有权维护自身权益就责令限期改正通知书提起诉讼，纠正错误。请求撤销一审裁定，撤销被诉责令限期改正通知书，本案所有诉讼费用由被上诉人负担。被上诉人天河区城管执法局对原审裁定无异议。原审第三人马成长二审期间未提交书面陈述意见。经审查，本院对原审裁定查明的事实予以确认。本院认为：被诉责令限期改正通知为上诉人设定了义务，如被上诉人后续未依法对涉案房屋作出违法建设行政处理决定，或者直接以该责令限期改正通知作为执行依据而对涉案房屋实施强制拆除，则该责令限期改正通知具有可诉性。根据审理查明的事实，上诉人未在被诉责令限期改正通知的期限内自行改正，但被上诉人仍然继续对涉案房屋涉嫌违法建设进行调查，于2020年4月14日向上诉人作出告知书，告知上诉人享有陈述、申辩权，并于2020年5月28日作出违法建设行政处理决定。可见，本案中的被诉责令限期改正通知仅属违法建设查处程序中的过程性行为，而非《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定的行政机关据以启动强制执行程序的“行政决定”，该通知不能独立地对上诉人权益产生实际影响，亦不具有单独对该通知进行司法审查的价值。上诉人主张涉案房屋属于历史遗留问题、不应拆除，应通过对违法建设行政处理决定申请行政复议或者提起行政诉讼的途径解决，且上诉人已经针对违法建设行政处理决定提起行政诉讼，其主张的合法权益可通过该案诉讼获得救济。综上所述，原审裁定驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  张 戈审 判 员  丁 玮审 判 员  易鸣娟二〇二〇年十月十四日法官助理  张丽敏书 记 员  毕志焜