青岛铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁7102行初99号 原告高玉良，男，1978年7月4日出生，汉族，住青岛市黄岛区。 委托诉讼代理人夏丽丽，北京在明律师事务所律师。 委托诉讼代理人刘番，北京在明律师事务所实习律师。 被告青岛市黄岛区隐珠街道办事处东冯家滩村民委员会，住所地青岛市黄岛区东冯家滩村。 法定代表人孙明华，主任。 委托诉讼代理人薛惠丽，山东首辰律师事务所律师。 委托诉讼代理人丁超，山东首辰律师事务所律师。 原告高玉良不服被告青岛市黄岛区隐珠街道办事处东冯家滩村民委员会（以下简称东冯家滩村委会）作出的《限期交回集体土地使用权通知书》，于2020年5月26日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月26日立案后，于2020年5月27日向被告东冯家滩村委会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月19日公开开庭审理了本案。原告高玉良、委托诉讼代理人夏丽丽、刘番，被告出庭负责人孙明华、委托诉讼代理人薛惠丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告东冯家滩村委会于2020年5月20日作出《限期交回集体土地使用权通知书》，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正，以下简称《土地管理法》）第六十五条、青岛市黄岛区人民政府批复（青黄政字〔2020〕26号）及《青岛市黄岛区隐珠街道办事处东冯家滩村收回集体土地使用权的决议》（以下简称《决议》），通知原告高玉良于收到该通知之日起7日内自行拆除位于青岛市黄岛区隐珠街道办事处东冯家滩村（以下简称东冯家滩村）阳光四季小区西墙以西、东冯家滩村界以东、灵海路以北、临港路以南区域内的房屋及附着物，交回集体土地使用权，并告知其逾期将依据决议内容收回土地并拆除地上房屋及附着物。 原告高玉良诉称，其在东冯家滩村XXX号拥有合法房屋、院落一处。2020年5月20日，被告作出《限期交回集体土地使用权通知书》，该通知载明，原告应当在2020年5月27日前自行拆除房屋及附属物，将所占土地交给被告。原告认为，案涉《限期交回集体土地使用权通知书》在性质上等同于“收回集体土地使用权决定”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定：“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。”《土地管理法》第六十六条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”据此，村民委员会作为农村集体经济组织有收回集体土地使用权的职责。结合本案，被告作出的《限期交回集体土地使用权通知书》是依据《土地管理法》的规定履行土地管理职责，故村民委员会为本案适格被告。同样的情况也有相关判例可以佐证，比如河南省叶县人民法院作出的（2019）豫0422行初41号行政判决。但是被告作出的《限期交回集体土地使用权通知书》存在事实认定不清，程序违法，法律适用错误等诸多严重问题，侵害了原告的合法权益。原告为维护自身合法权益，诉至法院，请求判决：1.撤销被告作出的《限期交回集体土地使用权通知书》；2.本案诉讼费用由被告负担。 原告高玉良向本院提交了以下证据： 1.集体土地使用权证，拟证明原告合法拥有案涉宅基地使用权。 2.《限期交回集体土地使用权通知书》，拟证明案涉行政行为存在。 3.（2019）豫0422行初41号行政判决，拟证明被告是行政诉讼的适格被告，案涉行政行为违反程序正当性原则。 4.《山东省自然资源厅信息公开申请表》《政府信息公开申请答复告知书》《山东省人民政府建设用地批件》，拟证明案涉土地被纳入东冯家滩村搬迁项目，山东省人民政府已于2019年8月23日批复同意征收。 5.《山东省青岛市自然资源和规划局信息公开申请表》《政府信息公开告知书》《城市（镇）批次建设用地方案》《青岛市人民政府征收土地公告》，拟证明案涉土地被纳入东冯家滩村搬迁项目，青岛市人民政府已于2019年9月3日公告征收。 6.《青岛市黄岛区隐珠街道办事处信息公开申请表》《政府信息公开告知书》《青岛西海岸新区隐珠街道办事处东冯家滩、西冯家滩村庄搬迁项目社会稳定风险评估报告》，拟证明案涉土地被纳入东冯家滩村搬迁项目，该项目由青岛西海岸新区隐珠街道办事处（以下简称隐珠街道办事处）负责组织实施，该项目的实施为政府行为。 被告东冯家滩村委会辩称：一、本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围；二、被告作出的案涉《限期交回集体土地使用权通知书》认定事实清楚，适用法律正确；三、本案被诉行为发生在东冯家滩村村庄改造过程中，村庄改造符合绝大多数村民的利益，具有社会公共利益属性。对于原告而言，案涉房屋已被拆除，其合法权益并未受到损害，其仍能基于村庄改造补偿方案享受拆迁利益，故是否撤销案涉《限期交回集体土地使用权通知书》不影响其利益。如若撤销案涉通知，将会给村庄改造工作造成负面影响，造成公共利益的重大损害。 被告东冯家滩村委会向本院提交了以下证据、依据： 1.《公文通知单》、金宏办公服务系统截图，拟证明隐珠街道办事处《青西新隐办字〔2018〕32号关于东、西冯家滩村村庄搬迁改造项目的请示》及办理情况报告已经青岛市黄岛区人民政府批复同意。 2.《公告》、2018年8月23日会议记录、会议签到表及公示照片，拟证明被告按照《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）的规定，召开村民代表大会，学习并讨论通过了《隐珠街道办事处东冯家滩村村庄搬迁安置补偿方案》（以下简称《补偿方案》），并将该方案在村务公开栏公示。 3.2019年12月14日会议记录及会议签到表、2020年4月19日会议记录及签到表、《决议》，拟证明根据《补偿方案》，截止到2019年12月14日签约率达97.6%，仅有9户未签约并拆除房屋，导致安置区无法开工建设、无法保障村民按时回迁，严重损害了全体村民的合法利益，根据《土地管理法》（2004年修正）第六十五条，被告先后两次召开村民代表大会，讨论并决定收回案涉土地使用权，并于2020年4月19日形成《决议》，上述程序及《决议》均符合《村委会组织法》的规定。 4.《关于的批复》（以下简称《批复》）、公示照片，拟证明青岛市黄岛区人民政府对被告于2020年4月19日作出的《决议》批复同意后，被告将该《批复》及《决议》张贴于村务公开栏。 5.《限期交回集体土地使用权通知书》《办理安置房手续、领取补偿款告知书》及送达视频，拟证明被告于2020年5月20日向原告作出并送达了案涉《限期交回集体土地使用权通知书》及《办理安置房手续、领取补偿款告知书》。 6.《勘测定界图》，拟证明原告的案涉集体土地未被山东省人民政府批复征收。 法律依据：《土地管理法》（2004年修正）第六十五条，《村委会组织法》。 经庭审质证，被告对原告提交的证据1、2无异议，但认为原告经批准的占地面积为170平方米，房屋实际占地范围内有部分属于未经批准而占用。被告对证据3、4、5、6真实性、合法性无异议，对关联性均有异议；对证据3，认为我国并非判例法国家，该个案与本案没有关联性；对证据4、5，认为东冯家滩村村庄搬迁改造工作启动于2018年8月，早于征地批复及土地征收公告时间，该工作属于村庄自主改造并非征收，且案涉土地亦不在征收范围内；对证据6，认为该组证据无法证明被诉行为系政府行为，该组证据中的《青岛西海岸新区隐珠街道办事处东冯家滩、西冯家滩村庄搬迁项目社会稳定风险评估报告》明确记载，与村庄搬迁改造相关的全部决策需经党员、村民代表大会或搬迁安置委员会讨论后发布公告，其中也涉及到了宅基地的处理情况，故本案被诉行为系村民自治行为，政府在村庄搬迁改造过程中仅发挥监督指导作用。 原告对被告提交的证据1真实性有异议，认为该证据不符合公文的形式要求，无发文机关代字、序号，未加盖印章，无法证明青岛市黄岛区人民政府已批复同意案涉村庄搬迁改造补偿方案；对证据2真实性、合法性及关联性均有异议，认为公示照片显示的《公告》仅加盖青岛市黄岛区隐珠街道办事处东冯家滩村搬迁安置委员会的印章，并未加盖被告印章，被告存在事后补盖印章、伪造证据之嫌，上述安置委员会主体不明，无权作出该《公告》，且《公告》所附的《补偿方案》系对房屋及附属物的补偿方案，与本案被诉行政行为无关，2018年8月23日会议记录、会议签到表及公示照片，系针对上述《补偿方案》讨论及公示的相关证据，亦与本案被诉行政行为无关；对证据3真实性、合法性及关联性均有异议，认为依照《土地管理法》第六十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，收回土地使用权应由法定机关依法定程序进行，仅通过村民代表大会决议的形式收回土地使用权缺乏合法性，且村民大会是否真实召开亦无法确认；对证据4合法性、证明目的有异议，《批复》是对隐珠街道办事处作出，而非针对被告，无法证明被告据此收回土地使用权合法；对证据5中《限期交回集体土地使用权通知书》真实性无异议，但认为其依据事实不清，适用法律错误，没有告知原告权利救济方式及期限，依法应予撤销；对证据5中《办理安置房手续、领取补偿款告知书》真实性无异议，合法性有异议，认为不符合法律规定的公平、合理的补偿；对证据5中送达视频真实性、合法性、关联性均有异议，认为该视频不完整，于法定举证期限之后提交，不能作为定案依据，且被告曾反复多次向原告送达通知书等各类文件，该视频没有显示时间和地点，无法证明被告向原告送达的就是案涉通知书；对证据6真实性、合法性和关联性均有异议，认为该《勘测定界图》没有制作时间，没有加盖土地审批专用章，无法体现该图是山东省人民政府征地批复所附图纸，根据征收集体土地的法定流程，征地批复所附的应该是征地红线图，具体征收范围必须是由征地红线图来确定，而非勘测定界图，且该图纸注明的有效期早于征地批复时间届满，标注的面积与批复征收的面积不一致，可以证明该图肯定不是山东省人民政府征地批复所附的图纸，无法证明原告案涉集体土地不在征地批复确定的征收范围内，另外，案涉征地是成片征收，应当是对全村土地进行的征收，原告的案涉集体土地肯定在征地批复确定的征收范围内，此外，该证据系被告于法定举证期限届满后提交，不能作为本案的定案依据。 本院对上述证据认证如下： 原告提交的证据1、2，能够证明原告对案涉土地持有集体土地使用权证，被告向原告作出案涉《限期交回集体土地使用权通知书》，本院依法予以采信；证据3，与本案没有关联性，本院依法不予采信；证据4、5，能够证明山东省人民政府批复同意征收青岛市黄岛区2019年第5批次建设用地，其中青岛市黄岛区2019年第5批次第5地块、第7地块涉及东冯家滩村土地，而第7地块建设用地包括东冯家滩村土地23.3073公顷，本院依法予以采信；证据6，能够证明隐珠街道办事处对东冯家滩、西冯家滩村庄搬迁项目社会稳定风险进行了评估，本院依法予以采信。 被告提交的证据1，落款为“西海岸新区管委办公室”，无法证明《青西新隐办字〔2018〕32号关于东、西冯家滩村村庄搬迁改造项目的请示》及办理情况报告已经青岛市黄岛区人民政府批复同意，本院依法不予采信；证据2，能够证明被告就《补偿方案》组织召开村民代表大会，经表决通过后将《补偿方案》予以公告，本院依法予以采信；证据3，能够证明被告就案涉土地召开村民代表大会并形成《决议》，本院依法予以采信；证据4，能够证明《决议》经青岛市黄岛区人民政府批复同意，被告将该《批复》及《决议》予以公告，本院依法予以采信；证据5，结合原告的当庭陈述，能够证明被告向原告作出并送达案涉《限期交回集体土地使用权通知书》及《办理安置房手续、领取补偿款告知书》，本院依法予以采信；证据6，名为青岛市黄岛区2019年第5批次第7地块用地勘测定界图，同时还显示了青岛市黄岛区2019年第5批次第5地块、第6地块，所载第7地块被征收土地面积与原告提交的《城市（镇）批次建设用地方案》及《青岛市人民政府征收土地公告》所载地块七的土地面积内容一致，能够证明案涉土地并未被征收，本院依法予以采信。 经审理查明，原告高玉良系东冯家滩村村民，是案涉集体土地使用权人，集体土地使用权证证号为南集用（2013）第XXXX号。 2018年8月23日，被告东冯家滩村委会召开党员、村民代表会议，审议表决通过《补偿方案》，对东冯家滩村全体村民的房屋及附属物进行改造，并于同日作出《公告》予以公示。2019年12月14日，被告召开党员、村民代表会议，决定收回东冯家滩村村庄改造及补亏用地范围内未根据《补偿方案》签订补偿协议并拆除房屋尾户的集体土地使用权。2020年4月19日，被告又召开村民代表会议，讨论并形成《决议》，依照《土地管理法》（2004年修正）及《村委会组织法》的规定，结合2019年12月14日的会议，决定：一、收回村庄改造及补亏用地范围内（阳光四季小区西墙以西，西冯家滩村界以东，灵海路以北，临港路以南）的集体土地使用权；二、按照《补偿方案》的补偿方式，对收回集体土地上的房屋及附着物进行安置补偿；三、村庄改造及补亏用地范围内（阳光四季小区西墙以西，西冯家滩村界以东，灵海路以北，临港路以南）的房屋及附着物应于收到通知后7日内自行予以拆除，如不拆除由东冯家滩村委会组织拆除。2020年5月20日，青岛市黄岛区人民政府对《决议》作出《批复》，同意由隐珠街道办事处指导被告，依据《土地管理法》(2004年修正)第六十五条之规定，收回东冯家滩村村庄阳光四季小区西墙以西，西、东冯家滩村界以东，灵海路以北，临港路以南区域内的集体土地使用权，由自然资源局办理不动产注销手续。同日，被告将该《批复》及《决议》张贴于村务公开栏，向原告作出并送达案涉《限期交回集体土地使用权通知书》，通知原告根据《土地管理法》（2004年修正）第六十五条、《批复》及《决议》，其应于收到该通知之日起7日内即2020年5月27日前自行拆除位于东冯家滩村村庄阳光四季小区西墙以西、东冯家滩村界以东、灵海路以北、临港路以南区域内的房屋及附着物，交回集体土地使用权，并告知其逾期将依据决议内容收回土地并拆除地上房屋及附着物。原告对该《限期交回集体土地使用权通知书》不服，遂提起本案诉讼。 另查明，2019年8月23日，山东省人民政府批复同意征收青岛市黄岛区2019年第5批次建设用地。2019年9月3日，青岛市人民政府就青岛市黄岛区2019年第5批次建设用地发布征收土地公告。案涉土地不在上述征收范围内。 再查明，2020年1月8日，被告就案涉土地向原告作出《限期交回土地通知》，通知其自收到通知之日起3日内自行搬离东冯家滩185号房屋内自有物品并将房屋及附属物予以拆除，将所占集体土地交给被告。该《限期交回土地通知》已被本院（2020）鲁7102行初20号生效行政判决予以撤销。 本院认为，本案的争议焦点问题有：一、本案是否属于行政诉讼受案范围；二、被告作出的案涉《限期交回集体土地使用权通知书》是否合法。 关于第一个焦点问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告，即村民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为，属于行政诉讼的受案范围。《土地管理法》第六十六条第一款规定，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。本案中，被告作为村民委员会，为完成村庄搬迁改造工作，对原告作出《限期交回集体土地使用权通知书》收回其所占集体土地，系依据《土地管理法》的授权履行行政管理职责的行为，因此，本案属于行政诉讼受案范围。 关于第二个焦点问题。本案中，被告依照《村委会组织法》举行村民代表会议，进行投票表决，制作村民代表会议记录，形成《决议》并上报区政府，区政府作出《批复》同意《决议》内容，被告依据《土地管理法》（2004年修正）第六十五条、《批复》及《决议》，对原告作出并送达《限期交回集体土地使用权通知书》。首先，被告于2020年5月20日作出上述通知书，而其依据的《土地管理法》（2004年修正）于2019年8月26日被修正，且《土地管理法》（2019年修正）已于2020年1月1日施行，被告适用被修正前的《土地管理法》作出上述通知书，明显不当，在此予以指正。其次，被告在作出该《限期交回集体土地使用权通知书》前未告知原告享有陈述、申辩权，作出该通知书也未告知原告复议和诉讼的权利救济途径，违反程序正当原则，故被告作出该《限期交回集体土地使用权通知书》程序违法。此外，被告就原告高玉良的案涉土地，于2020年1月8日作出《限期交回土地通知》，在该通知尚有效存在的情况下，又于2020年5月20日作出本案被诉《限期交回集体土地使用权通知书》，显然不当，鉴于被告于2020年1月8日作出的《限期交回土地通知》已被判决撤销，在此予以指正。据此，被告作出的《限期交回集体土地使用权通知书》违反法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，应予撤销。鉴于被告收回原告案涉集体土地使用权是为了村庄整体搬迁改造，是为了更好改善村庄居民的生活环境，提升区域形象，加快城市化进程，且东冯家滩村绝大部分村民已签订补偿协议并拆除房屋，撤销该《限期交回集体土地使用权通知书》将会给公共利益造成重大损害，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，应予确认违法。 综上，对原告要求撤销案涉《限期交回集体土地使用权通知书》的诉讼请求，本院依法确认被告作出案涉《限期交回集体土地使用权通知书》的行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下： 确认被告青岛市黄岛区隐珠街道办事处东冯家滩村民委员会于2020年5月20日向原告高玉良作出《限期交回集体土地使用权通知书》的行为违法。 案件受理费50元，由被告青岛市黄岛区隐珠街道办事处东冯家滩村民委员会负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  展晓文 人民陪审员  蒋 岭 人民陪审员  韩 伟 二〇二〇年十月二十三日 法官 助理  李 欣 书 记 员  周 敏