四川省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）川行终1792号 上诉人（原审原告）徐景远，男，1964年11月3日出生，汉族，住四川省犍为县。 上诉人（原审原告）赵其勇，男，1991年5月20日出生，汉族，住四川省犍为县。 委托诉讼代理人雷晓耀，女，1962年12月28日出生，汉族，住四川省成都市青羊区。 被上诉人（原审被告）犍为县人民政府。住所地：四川省犍为县玉津镇西街**。 法定代表人孙廷鹏，县长。 委托诉讼代理人蔡德益，四川英华年律师事务所律师。 上诉人徐景远、赵其勇因诉犍为县人民政府其他行政行为一案，不服四川省乐山市中级人民法院作出的（2018）川11行初81号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭审理了本案，现已审查完毕。 原审法院经审理查明：徐景远、赵其勇系原川犍客××××号船舶共有人，徐景远享有该船舶所有权25%的份额，赵其勇享有该船舶所有权50%的份额。 2017年8月9日，犍为县人民政府形成犍府议〔2017〕49号《研究嘉阳·桫椤湖旅游景区游船收购有关事宜的纪要》（以下简称犍府议〔2017〕49号纪要），该纪要载明：2017年8月1日的会议决定，由犍为县旅游景区管理委员会（以下简称景管委）牵头，川投峨旅公司配合，对拟接收的桫椤湖水面游船价值在第三方评估的基础上协商定价。2017年8月7日的会议决定，由景管委牵头，相关部门配合对桫椤湖水上运营游船的基本情况进行摸底；同意在川投集团推荐的有资质的备选评估机构中，采取比选方式确定评估单位；确定四川中财鑫达海旅游开发有公司的收益补偿费用期限等；任何企业欲承接桫椤湖景区建设并取得水上经营权，须先行依照评估结果完成收购后方能进行。 2018年4月18日，徐景远、赵其勇及原川犍客××××号船舶其他共有人共同与乐山犍为世纪旅游发展有限公司（以下简称“世纪旅游公司”）签订《船舶转让协议书》，约定船舶转让价款、付款方式、船舶的交付、奖励政策及违约责任。2018年4月23日，徐景远、赵其勇将原川犍客××××号船舶交付世纪旅游公司。 2018年7月18日，徐景远、赵其勇向原审法院提起行政诉讼。徐景远、赵其勇的诉讼请求原为“判令被告撤销停止二原告营运的错误决定，恢复二原告船舶营运”。原审法院根据徐景远、赵其勇在第一次庭前会议中对相关事实的陈述，将徐景远、赵其勇的诉求所体现的被诉行政行为归纳为:1.景管委要求徐景远、赵其勇停航的行为；2.犍为县地方海事处注销徐景远、赵其勇相关证件的行为；3.犍为县地方海事处不履行为徐景远、赵其勇办理相关证件的法定职责；4.犍为县人民政府指使世纪旅游公司收购徐景远、赵其勇船舶的行为。徐景远、赵其勇对此予以认可。原审法院要求徐景远、赵其勇明确诉讼请求并进行了法律释明。徐景远、赵其勇表示不能把上述四个行为分开进行审理，上述行为均为犍为县人民政府的行为。据此，原审法院组织第二次庭前会议，徐景远、赵其勇将诉讼请求明确为：确认犍为县人民政府于2017年8月9日作出的收购行为违法，表示该收购行为应涵盖上述四个不同行为。经原审法院再次释明后，徐景远、赵其勇仍坚持起诉犍为县人民政府的收购行为，明确表示该收购行为的载体为犍府议〔2017〕49号纪要。 上述事实有双方当事人提供的犍府议〔2017〕49号纪要、世纪旅游公司营业执照、《船舶转让协议》《桫椤湖船舶交接清单》及庭前会议笔录予以证明。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，由于徐景远、赵其勇诉讼请求涉及四个不同的行为：景管委要求徐景远、赵其勇停航的行为；犍为县地方海事处注销徐景远、赵其勇相关证件的行为；犍为县地方海事处不履行为徐景远、赵其勇办理相关证件的法定职责；犍为县人民政府指使世纪旅游公司收购徐景远、赵其勇船舶的行为。经原审法院多次释明，徐景远、赵其勇认为分别诉上述相关行为，均不能准确表达其诉请。经徐景远、赵其勇考虑后明确其诉讼请求为：确认犍为县人民政府于2017年8月9日作出的收购行为违法，且表示该收购行为应涵盖上述四个不同行为。原审法院认为，“一行为一诉讼”是人民法院受理行政案件的基本原则，当事人在一个行政案件中不能针对不同被告作出的多个行政行为一并提起诉讼。而本案徐景远、赵其勇虽然明确其诉讼请求为被告的收购行为，但又表示该收购行为涵盖多个独立、完整的被诉行为，实属诉讼请求不明确。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为。”即使徐景远、赵其勇主张该被诉收购行为的载体系犍府议〔2017〕49号纪要，该会议纪要主要内容为犍为人民县政府指导相关部门推进桫椤湖旅游景区游船收购工作，属上级机关对下级机关的内部指导行为，不产生外部法律效力，对徐景远、赵其勇的权利义务不产生直接影响，故不属于人民法院行政诉讼受案范围。 综上所述，徐景远、赵其勇的起诉不符合起诉条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三款的规定，裁定：驳回徐景远、赵其勇的起诉。案件受理费50元，在本裁定生效后退还徐景远、赵其勇。 徐景远、赵其勇不服，上诉称，犍府议〔2017〕49号纪要本质是一个行政命令，属规范性法律文件，原审法院认定事实不清、适用法律错误、程序违法。请求本院撤销原审裁定。 犍为县人民政府答辩称，被上诉人并未对上诉人作出可诉的行政行为，上诉人的起诉无法律依据；景管委的行为并无不当；案件的实质是民事争议。一审裁定驳回起诉，事实清楚、程序合法、于法有据，请二审法院维持一审裁判，驳回上诉人的上诉请求。 本院经审查查明的事实和采信的证据与一审裁定认定的事实与采信的证据一致，本院予以确认。本院另查明，景管委于2017年7月4日作出《关于停止桫椤湖游船经营活动的通知》，该通知载明“各船主：……，即日起停止一级饮用水源保护区内的游船经营活动，所有船只严禁停靠在大马旅游码头”。上述事实有被上诉人提供的《关于停止桫椤湖游船经营活动的通知》在卷佐证。 本院认为：禁止案涉船只经营活动的是景管委于2017年7月4日作出《关于停止桫椤湖游船经营活动的通知》的行为，该行为对上诉人所有的船只经营活动带来直接影响，而犍为县人民政府于2017年8月9日作出犍府议〔2017〕49号纪要是行政机关内部会议讨论记录，是下级行政机关完成相关工作的指导意见，并没对外发生法律效力。同时，上诉人与案外人世纪旅游公司于2018年4月8日签订《船舶转让协议书》属于同等民事主体之间签订的民事协议，且上诉人于2018年4月23日已将自己所有的船只移交给了案外人世纪旅游公司。上诉人的诉讼请求涉及船舶停航、证件注销、船舶收购等多个行为，经原审法院释明后，上诉人仍坚持自己的请求，其诉请不特定、不明确，致使法院在本案中难以确定审查对象，不符合行政诉讼起诉条件。原审依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项及第三款的规定，裁定驳回徐景远、赵其勇的起诉，并无不当。 另，原审法院认定徐景远、赵其勇系原川犍客××××号船舶共有人，徐景远享有该船舶所有权25%的份额，赵其勇享有该船舶所有权50%的份额。案涉船舶另外25%份额产权情况，原审并未列明，且其他船舶共同人未提起或参加本案行政诉讼，原审法院亦未通知其参加诉讼，确有不当。但考虑到本案原审系裁定驳回起诉，未对原审原告的诉讼请求进行实体审查。通知当事人参加诉讼并不能改变本案不符合起诉条件的情况，不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款：“第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。”本案上诉人及其他船舶共有人可在明确诉讼请求后，另案提起行政诉讼。 综上，徐景远、赵其勇的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 欧阳丹东 审判员 王 轶 贤 审判员 李  旭 二〇二〇年十月十九日 书记员 魏 葭 陵