湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)湘行终946号上诉人（原审原告）：邬艺萍，女，1956年2月14日出生，汉族，住湖南省常德市武陵区。委托代理人：田建初，湖南和讯律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：临澧县人民政府。住所地：湖南省临澧县安福街道人民街**。法定代表人：蒋颖群，该县县长。委托代理人：杨成华。被上诉人（原审被告）：临澧县人民政府望城街道办事处。住。住所地：湖南省临澧县望城街道迎宾南路**/div>法定代表人：汤征，该街道办事处主任。委托代理人：黄其国。委托代理人：王明，湖南中锋律师事务所律师。原审第三人：临澧县望城街道水利管理站。住所地。住所地：湖南省临澧县望城街道iv>法定代表人：陈章，该站站长。委托代理人：王明，湖南中锋律师事务所律师。上诉人邬艺萍因与被上诉人临澧县人民政府(以下简称临澧县政府)、临澧县人民政府望城街道办事处(以下简称望城街道办)及原审第三人临澧县望城街道水利管理站(以下简称望城水利站)不履行行政补偿法定职责案，不服常德市中级人民法院（2020）湘07行初43号、（2020）湘07行初43号之一行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。原审查明：同欢水库位于望城街道辖区内，1998年12月25日，甲方原临澧县望城乡水利水电管理站与乙方邬艺萍签订《同欢水库养殖水面承包经营合同》，该合同约定将同欢水库养殖水面租赁给邬艺萍进行承包经营，经营时间为15年(1999年1月1日至2013年12月31日)，乙方必须保证合法经营。该合同在履行过程中，双方多次协商并签订书面协议对该合同部分内容进行变更。2011年8月15日，原临澧县望城乡水利站与邬艺萍再次签订《同欢水库水面人放天养养殖合同》，该合同约定将同欢水库水面弥补损失交给邬艺萍进行人放天养养殖经营。邬艺萍必须保证合法经营，禁止水库投肥及饵料养殖，坚决实行人放天养，如发现投肥一次，合同终止，并无条件收回水面养殖权，不给予乙方任何补偿。人放天养经营时间为2011年1月1日至2020年12月31日，提前2-3年开始捕捞，到2020年12月31日前捕完。同日，双方还签订了《同欢水库人放天养补充协议》，该协议约定2011年至2020年，望城乡水利站不收取任何费用的同时，邬艺萍每年年终向望城乡水利站上交鲜鱼1000斤。2019年9月26日，中共临澧县委办公室、临澧县人民政府关于印发《临澧县解除水库（饮用水源）承包养殖合同专项行动方案》（以下简称《专项行动方案》）的通知，要求在2019年11月底前彻底解除包括同欢水库在内的饮用水源地水库、库岔、围堰及水库保护区内精养鱼塘的承包养殖合同，确保饮用水源地水库水质达到Ⅲ类以上标准，保障饮水安全。乡镇(街道)负责限期完成辖区内水库承包合同的解除、库岔围堰的拆除、水库管理权收回、长效监管机制建立等工作任务。2019年11月13日，望城水利站向邬艺萍发出《解除合同通知书》，告知其解除2011年8月15日与原临澧县望城乡水利站签订的《同欢水库水面人放天养养殖合同》，并要求邬艺萍于2019年11月30日交租赁水面及相关设施，水库存鱼于2019年11月30日前自行采取合法捕捞措施捕捞完毕。原审另查明，2018年1月8日，常德市人民政府在收到临澧县政府《关于撤销安福镇设立安福、望城两个街道的请示》(临政[2017]113号)后，经研究，并经省人民政府批准，同意撤销安福镇，设立安福、望城2个街道。2019年7月31日，中共临澧县委机构编制委员会《关于印发的通知》第三条规定，街道办事处是县政府的派出机关，依法行使政府管理和服务职能。2020年4月15日，邬艺萍提起本案诉讼，请求：1.审查并确认《专项行动方案》不合法，并对该《方案》的撤销、修改、补充提出司法建议。2.责令临澧县政府、望城街道办对解除邬艺萍水库承包合同作出补偿决定并给予相应补偿（补偿金额按照市场规则以司法鉴定评估为准）。原审认为：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定，市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。《常德市饮用水水源环境保护条例》第四条第二款规定，乡镇人民政府、街道办事处负责本辖区内饮用水水源保护工作。本案中，邬艺萍与望城水利站签订的《人放天养合同》属于行政协议，故根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第一款的规定，邬艺萍对望城水利站终止行政协议的行为不服提起的诉讼，属于行政诉讼的受案范围。因实施解除合同行为的是望城水利站，而望城水利站并非法律、法规或规章赋予职权的行政主体，故根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定，其实施的行为应视为受望城街道办的委托，且《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第二款的规定，因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。因此，邬艺萍对解除合同未予补偿的行为不服提起诉讼，应以望城街道办为被告。临澧县政府既不是签订行政协议的主体，亦不是终止该协议的主体，邬艺萍请求临澧县政府履行环保补偿法定职责无事实及法律依据，经释明后，邬艺萍拒不变更被告，故应裁定驳回邬艺萍对临澧县政府的起诉。至于邬艺萍诉请对《专项行动方案》进行司法审查的问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款的规定，当事人认为地方人民政府制定的规范性文件不合法，应在对行政行为提起诉讼时一并请求审查。因邬艺萍对临澧县政府的起诉不能成立，故就望城街道办是否需要履行环保补偿法定职责行为向中级人民法院提起行政诉讼，不符合级别管辖的规定。又因望城街道办属于县级人民政府的派出机关，具有相应的行政主体资格以及独立承担法律责任的能力，故本案不宜全案驳回邬艺萍的起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十八条第二款的规定，关于望城街道办是否需要履行环保补偿法定职责的行为应由集中管辖地的基层人民法院湖南省澧县人民法院审理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项、第三款的规定，裁定驳回邬艺萍对临澧县政府的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条、第二十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第（六）项的规定，裁定本案由湖南省澧县人民法院管辖。邬艺萍不服上述裁定，向本院提起上诉称：原审裁定适用法律错误，本案的《同欢水库水面人放天养养殖合同》签订于2011年，不适用《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，原审法院适用《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》也属适用法律错误；原审认定上诉人与第三人的渔业承包合同属于行政协议属事实认定错误；临澧县政府与望城街道办，是本案的当然被告。请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。被上诉人临澧县政府答辩称：上诉人提出审查的《专项行动方案》属于党委下发的文件，不属于人民法院的受案范围；上诉人在原审中单独提出对规范性文件进行审查没有法律依据；被上诉人不具有对上诉人作出行政补偿决定及补偿的法定职责。请求维持原审裁定，驳回上诉。被上诉人望城街道办答辩称：案涉合同《同欢水库水面人放天养养殖合同》属于民事合同，应由民事法律关系调整，不属于行政诉讼受案范围；望城街道办不属于《环境保护法》第31条所规定的具有行政补偿职责的一级人民政府，因此望城街道办不应成为本案的被告。原审第三人望城水利站的答辩意见与望城街道办的答辩意见一致。当事人原审提交的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审认定的事实予以确认。另查明：2019年12月6日，望城街道办组织人员，使用机械设备，对邬艺萍的鱼塘看守用房及鱼塘工作平台予以拆除。2019年12月27日，望城街道办对邬艺萍承包水域与同欢水库主水域之间的堤坝予以拆除。就该两次行政强制拆除行为，邬艺萍以望城街道办为被告，分别向湖南省澧县人民法院提起了行政诉讼，要求确认望城街道办实施的强制拆除行为违法。湖南省澧县人民法院经审理对两案均作出确认违法的判决。望城街道办不服，均提起上诉。二审经湖南省常德市中级人民法院审理，分别作出（2020）湘07行终140号、（2020）湘07行终139号行政判决，驳回上诉，维持原判。本院认为：本案争议的焦点是望城街道办是否具备行政主体资格及临澧县政府是否为本案的适格被告。望城街道办由常德市人民政府、湖南省人民政府批准设立，是临澧县政府的派出机关，在法律的授权下对辖区内的综合性事务行使政府管理和服务职能，具有独立的行政主体地位，能够独立承担法律责任。本案是因邬艺萍与望城水利站签订的《同欢水库水面人放天养养殖合同》被强制解除而引发的争议，望城水利站是由望城街道办举办管理的事业单位，其并非法律、法规或规章赋予职权的行政主体。对望城水利站的行为提起行政诉讼的，应当以其设立机构即望城街道办为被告。故本案的适格被告为望城街道办。根据查明的事实，临澧县政府既不是签订涉案合同的主体，亦不是终止该合同或者实施拆除行为的主体。涉案《专项行动方案》的通知，系中共临澧县委办公室与临澧县政府印发，目的是为保障饮水安全，对临澧县辖区内的“水库承包养殖合同”开展集中解除行动提供指导方案，该方案并不对上诉人邬艺萍的权利义务产生直接影响。邬艺萍由于水库养殖承包合同解除所引起的行政补偿纠纷，应当由作出合同解除行为并负有补偿职责的行政主体作为被告。邬艺萍要求临澧县政府履行行政补偿职责，没有事实和法律依据。综上，邬艺萍的上诉理由及请求，本院不予支持。原审认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  向黎丽审判员  曾昊锋审判员  黄山宁二〇二〇年十月二十九日法官助理谷盼书记员李雅雯附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……