山西省高级人民法院行政裁定书（2020）晋行终344号上诉人（原审原告）阳某。法定代表人原某，该合作社理事长。委托诉讼代理人吴某，系原某之女。被上诉人（原审被告）晋城市城区人民政府。法定代表人李某。委托诉讼代理人晋某。上诉人阳某因诉被上诉人晋城市城区人民政府行政确权一案，不服山西省长治市中级人民法院（2020）晋04行初8号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院认为，原告要求确权的土地及林地是原告与村委签订承包合同用于农业经营开发的土地，该土地未被依法征收前为农村集体所有，按照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国森林法实施条例》的规定，土地使用者和林木、林地使用单位和个人申请确权的，应当向县级人民政府土地主管部门和林业主管部门提出申请，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认土地、林地、林木所有权。本案中，原告并无证据证明其在起诉前向土地管理部门和林业部门提出过确权申请，不属于行政诉讼关于“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或不予答复的”情形，故原告起诉要求被告对原告在晋城市××区范围内的土地使用权和林木所有权进行确权不符合起诉条件，原告可通过其他合法途径维护自己的正当权益。故依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（十）项之规定，裁定：驳回原告阳某的起诉。阳某上诉请求：（一）撤销晋城市中级人民法院（2020）晋04行初8号行政裁定。（二）判决晋城市城区人民政府对上诉人晋城市金凤凰森林公园属城区范围内的土地使用权和林木所有权进行确认并确认其违法。（三）判决案涉相关费用由被上诉人承担。事实和理由：上诉人依据晋市政发〔2014〕13号文件精神：晋城市人民政府关于加快环城森林公园建设的实施意见，于2015年1月开始，规划一期在晋城市××区、东掩村；规划二期在泽州县南连氏村、二仙掌村规划开发治理面积2千余亩，计划总投资4.6亿元，建设晋城市金凤凰森林公园项目。该项目于2016年9月13日，通过晋城市发展和改革委员会企业投资项目备案证：晋市发改备案〔2016〕65号.规划一期已投资近2千万元，建设有水电路和绿化种植等基础工作，后由于种种原因致使该公园一期建设无法正常进行，上诉人通过邮件快递请求政府给予落实解决本案诉讼事项，但到目前没有结果。依法履行承包土地使用权和林木所有权确权工作是政府的法定职责；征地则属政府的行政行为。《中华人民共和国宪法》第十条规定，城市的土地属于国家所有。《中华人民共和国土地管理法》第八条规定，城市市区的土地属于国家所有。第十一条第三款规定，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。第十六条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。《中华人民共和国森林法》第十七条规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。为维护上诉人合法权益，上诉人特依法提起上诉，请二审人民法院依法支持上诉人的上诉请求。晋城市城区人民政府辩称，上诉人在上诉状中所引用的法律条款是正确的，但是上诉人对于法律条款理解是错误的，土地及林木林权由县级以上人民政府确权是法律规定，但确权行为本身是须申请法律行为（属于被动行政行为），不是依职权法律行为（主动行政行为），不存在“家中坐等”就由人民政府给予确权颁证。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。”《中华人民共和国森林法实施条例》第五条规定：“集体所有的森林、林木和林地，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。单位和个人所有的林木，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认林木所有权。使用集体所有的森林，林木和林地的单位和个人应当向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认森林。林木和林地使用权。”由此可见，个人及单位申请土地使用权及林木，林权确权均应当提出申请并按具体细则提交证明文件（证明土地取得方式、地上建设物合法、林木及林地取得方式，四至坐标及面积、数量等）。而本案中，上诉人诉讼目的在一审法庭当庭询问时已经查明，其实际是因为土地承包流转与村委发生合同争议，要求行政机关发证来确认其土地使用权或林权，来保证其土地承包经营权合同的履行。其本质是借行政诉讼，要求被上诉人直接办证来解决其与村委的土地承包经营纠纷。显然，上诉人的诉请实际是一种变相的信访措施。由于上诉人没有按法律规定申请确权，其直接诉讼要求被上诉人确权颁证行为没有法律依据，一审法院事实清楚，法律适用正确，请二审法院驳回上诉，维持原裁定。经审理查明，2015年4月14日，阳某与晋城市城区西上庄办事处夏匠村签订荒山承包合同书。阳某依据《晋城市人民政府关于加快环城森林公园建设的实施意见》（晋市政发〔2014〕13号）文件精神，向晋城市城区林业局申请在其承包的晋城市城区西上庄办事处夏匠村的荒山上建设晋城市金凤凰森林公园项目。后，国道342晋城过境段工程征收了晋城市金凤凰森林公园中涉及上诉人承包的部分土地。上诉人要求确权的晋城市××区范围内的土地使用权和林木所有权所涉及的土地是上诉人承包地被征收后剩余的土地，其性质仍为农民集体所有土地。以上事实由当事人诉辩意见、原审提交的证据和二审询问笔录在案佐证。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定，农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地，采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式承包，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第八条规定，实行招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地的，按下列程序办理农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，承包方填写农村土地承包经营权证登记申请书，报承包土地所在乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方和承包方的资格、发包程序、承包期限、承包地用途等予以初审，并在农村土地承包经营权证登记申请书上签署初审意见。（三）承包方持乡（镇）人民政府初审通过的农村土地承包经营权登记申请书，向县级以上地方人民政府申请农村土地承包经营权证登记。（四）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对登记申请予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报请同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知申请人补正。《中华人民共和国森林法实施条例》第五条规定，集体所有的森林、林木和林地，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。单位和个人所有的林木，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认林本所有权。使用集体所有的森林，林木和林地的单位和个人应当向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认森林。林木和林地使用权。据此，土地承包经营者和林木所有者申请确权的，应当分别向乡（镇）人民政府农村经营管理部门和县级人民政府林业主管部门提出申请。本案中，上诉人并无证据证明其在起诉前向相应部门提出过确权申请，所以其直接要求被上诉人对晋城市金凤凰森林公园城区范围内的土地使用权和林木所有权进行确权不具备事实基础，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的“有具体的诉讼请求和事实根据”的起诉条件。一审法院裁定驳回起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 程彦斌审判员 姚利屏审判员 庞永平二〇二〇年十月十五日（法官助理 丁勇虎书记员 王 静