广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤06行初134号原告周伯平，男，汉族，1959年12月19日出生，住广东省佛山市南海区******************，公民身份号码：440************。原告周远佳，男，汉族，1964年7月28日出生，住广东省佛山市南海区***************，公民身份号码：440************。原告周瀚英，男，汉族，1966年3月20日出生，住广东省佛山市南海区*****************，公民身份号码：440************。原告周湛棠，男，汉族，1980年10月21日出生，住广东省佛山市南海区*******************，公民身份号码：440************。原告陈燕霞，女，汉族，1957年8月13日出生，住广东省佛山市南海区**************，公民身份号码：440************。被告佛山市人民政府，住所地广东省佛山市禅城区********。法定代表人朱伟，市长。委托代理人黄智琴，佛山市司法局工作人员。原告周伯平、周远佳、周瀚英、周湛棠、陈燕霞诉被告佛山市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原告周伯平、周远佳、周瀚英、周湛棠、陈燕霞诉称：一、周伯平、周远佳、周瀚英、周湛棠、陈燕霞系佛山市南海区大沥镇太平冲表村民。2004年大沥土地资源开发公司与大沥太平冲表东村村民小组签订了协议，预征收了村小组内的位于太平冲表东经济合作社十六亩、北祠北、老鼠勒一带共118.118亩集体土地。当时并没有任何关于土地的征收批准文件、征收公告、补偿安置方案等材料。后其中的约40亩土地被用于体育文娱建设，建成了大沥足球场，供村民体育锻炼和休闲放松。2020年1月15日，佛山市自然资源局张贴《建设工程规划许可批前公示》，内容为佛山市南海区大沥镇教育局向佛山市自然资源局申请在大沥镇体育中心地段（大沥足球场地段）拟建设大沥镇沥雄小学，申请办理建设工程规划许可证。为维护自身合法权益，周伯平等五人于2020年1月20日前往佛山市自然资源局下辖的佛山市自然资源局南海分局规划办公区的联系地址（大沥镇人民政府西楼116室）递交书面的异议，提出了反馈意见。佛山市自然资源局下辖的南海分局于当日在接收了周伯平等五人提交的书面异议后，至今未予以任何回复。周伯平等五人于2020年6月10日以佛山市自然资源局南海分局为被申请人向佛山市南海区人民政府邮寄行政复议申请书，请求确认佛山市自然资源局南海分局对于周伯平等五人的书面异议未回复行为违法。2020年6月17日，周伯平等五人收到佛山市南海区人民政府作出的南海府行复〔2020〕251号《行政复议告知书》，告知佛山市自然资源局南海分局不具有独立的行政执法主体资格，要求周伯平等五人以佛山市自然资源局为被申请人提起行政复议。周伯平等五人次日以佛山市自然资源局为被申请人向市政府邮寄行政复议申请书。2020年6月25日，周伯平等五人收到市政府作出的佛府行复告〔2020〕14号《行政复议告知书》（以下简称14号《行政复议告知书》），认为佛山市自然资源局在涉案建设工程规划许可审批过程中，尚未作出具体的行政行为，要求周伯平等五人待取到结果性文书后，另行选择救济途径。周伯平等五人认为14号《行政复议告知书》实体与程序均违法，理由如下：一、事实认定不清。周伯平等五人提起的行政复议申请针对的具体行政行为为佛山市自然资源局对于周伯平等五人提交的异议反馈未回复行为，并不是规划许可审批行为，且在收到14号《行政复议告知书》后，经查询得知佛山市自然资源局已经对于涉案建设项目作出了建设工程规划许可证。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在具体建设项目建设工程规划许可审批阶段，市县城乡规划主管部门应将相关项目规划等材料予以公布，征求利害关系人的意见。本案中，佛山市自然资源局张贴了《建设工程规划许可批前公示》也明确了征求意见的途径和期限。周伯平等五人在规定的期限内向指定地点提交了书面异议反馈意见。但该局在签收后的合理期限内未作任何回复，实质上侵害了周伯平等五人的参与权等合法权益，属于违法的行政不作为。更为重要的是，周伯平等五人在收到市政府作出的复议告知书后，通过查询得知，佛山市自然资源局于2020年2月1日对于涉案小学建设项目作出了建设工程规划许可证，分别为440********0149大沥镇沥雄小学建设工程（综合楼）、440********0150大沥镇沥雄小学建设工程（综合楼）、440********0151大沥镇沥雄小学建设工程（综合楼）、440********0153大沥镇沥雄小学建设工程（综合楼），并不是市政府所称的佛山市自然资源局在涉案建设工程规划许可审批过程中，尚未作出具体行政行为。二、根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，市政府对周伯平等五人提出的行政复议申请应作出不予受理、驳回复议或支持复议申请等行政复议决定。市政府以复议告知书代替复议决定书，程序严重违法。综上，请求撤销市政府作出的14号《行政复议告知书》；本案诉讼费由被告承担。被告市政府辩称：一、市政府作出的14号《行政复议告知书》合法。14号《行政复议告知书》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确。二、周伯平等五人起诉的理由没有事实依据和法律依据，应予驳回。周伯平等五人提出行政复议的请求为确认佛山市自然资源局对于周伯平等五人提出的大沥镇沥雄小学建设地段建设工程规划许可批前公示的书面异议至今未作回复行为违法，并责令其依法进行书面回复。佛山市自然资源局建设工程规划许可批前公示是为建设工程规划许可而实施的过程性行为，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第（六）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，其并不属于行政复议和行政诉讼的受理范围。市政府在法定期限内作出14号《行政复议告知书》，引导周伯平等五人“建议你依法取得涉案建设工程规划许可证的结果性文书后，再另行选择救济途径”正确行使权利，并无不当。同时，作为告知性行为，本身并不引起权利义务关系的变化，亦无告知诉讼权利的必要。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定，请求法院依法驳回原告起诉。经审理查明，2020年6月18日，原告周伯平通过EMS向被告市政府邮寄了行政复议申请书，以佛山市自然资源局为被申请人，认为佛山市自然资源局南海分局在接收了周伯平、周远佳、周瀚英、周湛棠、陈燕霞五人提出的大沥镇沥雄小学建设地段建设工程规划许可批前公示的书面异议，未作回复明显违法，属行政不作为，请求该府确认未回复行为违法并责令依法进行书面回复。市政府于2020年6月23日作出14号《行政复议告知书》，认为佛山市自然资源局在涉案建设工程规划许可审批过程中，尚未作出具体的行政行为。建议周伯平等五人依法取得涉案建设工程规划许可证的结果性文书后，再另行选择救济途径。周伯平等五人不服该14号《行政复议告知书》，于2020年9月1日向本院提起行政诉讼。另查明，佛山市自然资源局发布了《建设工程规划许可证批前公示》，载明“佛山市南海区大沥镇教育局拟申请位于大沥镇体育中心地段的大沥镇沥雄小学建设工程核发《建设工程规划许可证》，我局依法将该项目的建设信息向社会进行批前公示并征询意见。”公示期间为2020年1月15日至1月25日。2020年2月1日，大沥镇沥雄小学建设工程取得建设工程规划许可证，证书编号分别为440********0149、440********0150、440********0151、440********0153。本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……”原告周伯平等五人提请就佛山市自然资源局对其提出的大沥镇沥雄小学建设地段建设工程规划许可批前公示的书面异议未作回复进行复议，要求确认未回复行为违法并责令其依法进行书面回复。一般来说，行政行为不是一个静态的、片段式的行为结果，而是一个动态的、全面的行为过程。任何一个特定的行政行为都是包含若干发展阶段的动态过程，具体来说就是为履行行政管理职能而实施的一系列行政行为形成一个前后承接的动态过程。根据行政成熟原则，未成熟的过程性行政行为因其行为内容还未最终确认，对行政相对人的权益未产生实质影响，因而不宜司法介入并进行审查，除非该过程性行政行为最终导致行政程序不再继续。本案中，涉案《建设工程规划许可证批前公示》是在沥雄小学建设工程规划许可证核发前，佛山市自然资源局将拟发证建设工程的项目信息、规划设计示意图等向社会公众进行告知，以征求社会公众意见。《广东省城乡规划条例》第二十九条规定：“规划许可或者审批机关作出许可或者审批决定前，应当将许可或者审批内容、申请人和利害关系人享有的权利等事项在政府网站、建设项目现场进行公示，公示时间不得少于十日。申请人、利害关系人对许可或者审批事项提出异议的，许可或者审批机关应当及时处理，并回复处理结果。必要时可以采取听证会或者论证会等方式听取各方意见。”由此可知，规划许可的批前公示是规划部门核发规划许可的前置环节，目的是在正式核发规划许可前充分听取申请人、利害关系人的意见，再视公示情况决定是否许可或做相应调整。故规划许可的批前公示只是一个未成熟、未完成形态的行为。周伯平等五人主张的佛山市自然资源局在收到其对规划许可批前公示异议后未及时处理违法，属于之后核发《建设工程规划许可证》的程序环节，不具有单独的可复议性或可诉性，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受案范围。另,虽然本案被诉行政行为是市政府作出的14号《复议决定告知书》，但结合周伯平等五人的复议申请及诉请，其本质上是对拟核发的建设工程规划许可证有异议，由于佛山市自然资源局已于2020年2月1日核发了涉案建设工程规划许可证，周伯平等五人若对此不服，可另循法律途径解决。由于周伯平等五人提起的本案之复议，既不符合履行职责之复议的法定复议条件，也不属于行政诉讼的受案范围，周伯平等五人就市政府作出的14号《行政复议告知书》提起行政诉讼，亦不具有诉的正当利益，本院依法予以驳回。至于周伯平等五人主张的必须以行政复议决定书的方式告知，缺乏依据，本院不予支持。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项、第（十）项以及第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告周伯平、周远佳、周瀚英、周湛棠、陈燕霞的起诉。本案诉讼费不予收取。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  郭 赟审 判 员  潘华容审 判 员  王 慧二〇二〇年十月二十二日法官助理  张 靖书 记 员  王俏婷