河南省郑州高新技术产业开发区人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0191行初9号原告：威海百合生物技术股份有限公司，住所地荣成市天鹅湖经济技术开发区成大路**。法定代表人：刘新力委托诉讼代理人：卓小勤、唐朝阳，系该公司员工，特别授权。被告：平顶山市市场监督管理局，住，住所地平顶山市新城区清风路**/div>法定代表人：孙国权，局长。出庭行政首长：孙国权，局长。委托诉讼代理人：赵碧波，河南天广律师事务所律师，一般代理。委托诉讼代理人：叶亚飞，北京市盈科（郑州）律师事务所律师，一般代理。被告：河南省市场监督管理局，住，住所地郑州市郑东新区熊儿河路**/div>法定代表人：马林青。委托诉讼代理人：向甄、李铁辉，该局工作人员，一般代理。第三人：河南胜夏贸易有限公司，住所，住所地郑州市惠济区英才街天地湾小区**楼******div>法定代表人：张飞。委托诉讼代理人：金莉，系该公司员工，一般代理。原告威海百合生物技术股份有限公司（以下简称百合公司）与被告平顶山市市场监督管理局（以下简称平顶山市监局）、河南省市场监督管理局（以下简称河南省市监局）、第三人河南胜夏贸易有限公司（以下简称胜夏公司）行政处罚一案，本院立案后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告百合公司的委托诉讼代理人卓小勤、唐朝阳，被告平顶山市监局的局长孙国权、委托诉讼代理人赵碧波、叶亚飞，被告河南省市监局的委托诉讼代理人向甄、李铁辉，第三人胜夏公司的委托诉讼代理人金莉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告百合公司向本院提出诉讼请求：1、撤销被告平顶山市监局于2019年8月12日作出的平市监工商检处字（2019）10号《平顶山市监局行政处罚决定书》；2、撤销被告河南省市监局于2019年12月17日作出的豫市监复字[2019]178号《河南省市监局行政复议决定书》；3、责令被告平顶山市监局向原告返还收缴的罚款5,300,000元，并支付自2019年8月30日至返还罚款之日的银行同期存款利息。事实与理由主要内容为：2011年9月30日，原告百合公司生产的“百合康牌蛋白粉”产品获得原国家食品药品监督管理局（以下称“原国家食药监局”）《国产保健食品批准证书》（又称“注册证书”），批准文号为“国食健字G20110628”，有效期至：2016年9月29日。2015年10月15日，经原告申请，原国家食药监局向原告发放《国家食品药品监督管理总局国产保健食品变更批件》(批件号：2015B1835)，批准原告将“百合康牌蛋白粉”产品名称变更为“蛋白粉”（以下称“涉案食品”）。2016年5月9日，原告向原国家食药监局提出将涉案食品规格由“400g/罐”变更为“400g/罐、200g/罐、10g/袋”的变更注册申请，原国家食药监局于当日向原告发放《国家食品药品监督管理总局保健食品受理通知书》（受理编号：国食健更G20160554号），受理了原告的变更注册申请。2018年12月18日，原国家食药监局向原告发放《国家食品药品监督管理总局国产保健食品变更批件》（批件号：2019B0002），批准了原告变更涉案食品产品规格的变更注册申请，该变更批件于2019年1月16日送达原告。由于2016年5月9日原告向原国家食药监局提出上述变更申请，至2018年12月18日才获得批准，导致原告无法在2016年12月31日前通过原国家食药监局报批网站提出涉案食品延续注册申请。2019年2月11日，原告依法向原国家食药监局提出涉案食品延续注册申请，原国家食药监局受理了原告提出的涉案食品“国产保健食品延续注册”申请，受理号为“国食健续G20190116”。目前该申请尚在技术评审中。2019年8月12日，被告平顶山市市场监督管理局作出平市监工商检处字（2019）10号《平顶山市市场监督管理局行政处罚决定书》（以下简称“《处罚决定书》”），认定“当事人生产的‘百合康牌蛋白粉’于2011年9月30日获得原国家食品药品监督管理总局国产保健食品批准证书，批准文号：国食健字G20110628，有效期至2016年9月29日……申请人应于2016年12月31日前向国家食品药品监督管理总局受理部门提出申请……当事人未按照上述规定提出延续申请，而是……继续生产……对外销售。”以原告违反《保健食品注册与备案管理办法》、《关于保健食品延续注册（再注册）受理有关问题的通告》和《中华人民共和国食品安全法》为由，对原告作出“罚款5,300,000元”的行政处罚。2019年9月27日，原告就被告平顶山市监局作出的《处罚决定书》向被告河南省市场监督管理局提出行政复议申请，被告河南省市监局于2019年10月12日受理了原告的申请，并于2019年12月17日作出豫市监复字[2019]178号《河南省市场监督管理局行政复议决定书》（以下称“《复议决定书》”），决定“维持被申请人2019年8月12日作出的平市监工商检处字（2019）10号《行政处罚决定书》”。原告认为，一、被告平顶山市监局不具有针对原告的行政执法管辖权。被告平顶山市监局作出的《处罚决定书》记载：“……现查明，2017年4月至2019年2月，当事人的‘国食健字G20110628’的400g装‘鸿洋神’牌蛋白粉，经河南胜夏贸易有限公司销往平顶山国药控股大药房河南连锁有限公司4322桶，价值349,036.80元……”原告授权胜夏公司在河南省“专属经营鸿洋神牌全系列产品”。除此以外，原告未将涉案食品销售给除胜夏公司以外的任何河南省公司以及在河南省销售涉案食品的外省市公司，更没有在被告平顶山市场监管局管辖范围内自行生产和销售涉案食品。根据《行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”即便原告生产销售涉案食品的行为违法，其“违法行为发生地”也不在被告平顶山市场监管局的管辖范围。原告涉案食品的生产地为山东省威海市（荣成市），原告涉案食品的销售行为地包括郑州市（胜夏公司住所地为河南省郑州市惠济区英才街天地湾小区4号楼1单元1层1号）。被告平顶山市场监管局在《处罚决定书》中记载的“国药控股大药房河南连锁有限公司”与原告之间没有建立涉案食品的购销关系，其所销售的涉案食品应当是从胜夏公司进的货。所谓“原告的违法行为发生地”不在被告平顶山市场监管局管辖范围内，因此本案被告平顶山市场监管局不具有针对原告生产销售涉案食品行为的行政监督执法管辖权。二、本案的法律适用问题。本案的争议焦点在于原告提出涉案食品延续注册的行为如何适用法律。（一）关于《保健食品注册管理办法（试行）》与《保健食品注册与备案管理办法》的适用被告平顶山市监局认为：涉案食品保健食品注册证的有效期届满日为2016年9月29日，按照《保健食品注册与备案管理办法》第三十二条规定：“已经生产销售的保健食品注册证有效期届满需要延续的，保健食品注册人应当在有效期届满前6个月前申请延续。”并认为“当事人未按照上述规定提出延续申请”，继续生产和销售涉案食品，属于“《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第一款第（6）项所指行为”。《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第一款第（6）项规定是指“生产经营未按规定注册的保健食品……”。被告河南省市监局认为：“申请人产品蛋白粉保健食品批准证书未依法申请延续注册（再注册）”理由包括：“1、根据《保健食品注册管理办法（试行）》（2016年7月1日废止）第八十条的规定，该保健食品批准证书有效期届满需要延长有效期的，应当在有效期届满前3个月前申请再注册。申请人未在2016年6月29日前申请延续注册（再注册），而是于2016年5月9日前申请了产品规格由“400g/罐”变更为“400g/罐、200g/罐、10g/袋”的变更注册。……”原告认为：本案涉案食品延续注册应当适用《保健食品注册管理办法（试行）》而不应当适用《保健食品注册与备案管理办法》。《保健食品注册管理办法（试行）》（国家食品药品监督管理局令第19号）于2005年4月30日公布，自2005年7月1日起施行，并于2016年7月1日废止。其中第八十条规定：“保健食品批准证书有效期届满需要延长有效期的，申请人应当在有效期届满三个月前申请再注册。”《保健食品注册与备案管理办法》（国家食品药品监督管理总局令第22号）于2016年2月26日公布，2016年7月1日起施行。其中第三十二条规定：“已经生产销售的保健食品注册证书有效期届满需要延续注册的，保健食品注册人应当在有效期届满6个月前申请延续。”由于《保健食品注册与备案管理办法》于2016年7月1日起施行，《保健食品注册管理办法（试行）》于2016年7月1日起废止，按照“法不溯及既往”的法律适用原则，在2016年7月1日前，原告涉案食品延续注册申请应当适用《保健食品注册管理办法（试行）》，而不应当适用《保健食品注册与备案管理办法》。原告涉案食品注册证有效期届满日为2016年9月29日，按照《保健食品注册管理办法（试行）》第八十条规定，原告应当在2016年6月29日前提出再注册申请。由于2016年5月9日前，原告向原国家食药监局提出了涉案食品产品规格的变更注册申请，原国家食药监局于2016年5月9日受理了该变更注册申请。上述原告的变更注册日期为2016年5月9日，至2016年6月29日还有51天。按照上述《保健食品注册管理办法（试行）》第八十条规定，原告可以在2016年5月9日至2016年6月29日之间的任何一天提出《国产保健食品批准证书》的延续注册申请。但是，根据原国家食药监总局2010年7月23日公布的《关于保健食品再注册工作有关问题的通知》（国食药监许[2010]300号）第四条规定：“已受理的产品变更申请、技术转让产品注册申请，申请人应当在获得批准后30日内提出再注册申请。”原告因为涉案食品的变更申请于2016年5月9日被原国家食药监局受理，所以应当在该变更注册“获得批准后30日内提出再注册申请”。又由于该变更注册申请于2018年12月18日才获得批准，该变更批件于2019年1月16日送达原告。因此，原告应当在2019年1月16日至2019年2月15日期间提出涉案食品再注册申请。为此，原告于2019年2月11日前向原国家食药监局提出了涉案食品的再注册申请，原国家食药监局于2019年2月11日受理了原告涉案食品的再注册申请。根据《保健食品注册与备案管理办法》第三十七条第二款规定：“……注册申请人未在规定时限内提交延续申请的，不予延续注册。”因此原国家食药监局受理原告涉案食品的再注册申请这一事实本身，就证明原告涉案食品的再注册申请没有超过有效期。本案涉案食品延续注册的法律适用的第一个特点在于：原告涉案食品注册的有效期届满日为2016年9月29日；《保健食品注册与备案管理办法》开始实施的日期与《保健食品注册管理办法（试行）》废止的日期均为2016年7月1日。如果适用《保健食品注册与备案管理办法》，也只能在2016年7月1日起才能适用，而即便原告于2016年7月1日当天向原国家食药监局提出涉案食品延续注册的申请，也已经违法了。因此，原告涉案食品再注册申请不应当适用《保健食品注册与备案管理办法》，而应当适用《保健食品注册管理办法（试行）》。本案涉案食品延续注册的法律适用的第二个特点在于：因为原国家食药监局于2016年5月9日受理了原告提出的涉案食品变更注册申请，按照《保健食品注册管理办法（试行）》应当在2016年9月29日涉案食品注册有效期届满前3个月提出的延续注册申请，然而该申请按照《关于保健食品再注册工作有关问题的通知》第四条规定被推迟了，而且被推迟到该变更注册申请获得批准的2018年12月18日（送达）后30日内。本案关于法律适用的一个重大争议在于：2016年7月1日前适用的《关于保健食品再注册工作有关问题的通知》第四条规定，在2016年7月1日之后是否仍然有效。由于我国食品行政许可实行电子计算机网络化管理，原国家食药监总局的食品行政许可网络平台设置为：行政许可申请人只能提出一个申请事项，下一个申请事项只能在前一个申请获得批准或者被驳回申请后才能提出，且所有食品的行政许可申请只能通过网络申报。为此，原国家食药监总局制定和颁布了《关于保健食品再注册工作有关问题的通知》，其中第四条规定：“已受理的产品变更申请、技术转让产品注册申请，申请人应当在获得批准后30日内提出再注册申请。”因此，按照《行政许可法》的“信赖保护原则”，本案涉案食品在2016年7月1日前，按照《保健食品注册管理办法（试行）》第八十条规定和《关于保健食品再注册工作有关问题的通知》第四条规定，允许原告在涉案食品变更登记被批准后30日内提出延续注册申请，不应当在2016年7月1日后被认定为违法。（二）关于《关于保健食品延续注册（再注册）受理有关问题的通告》的适用被告平顶山市监局认为：“2016年12月9日原国家食品药品监督管理总局发布《关于保健食品延续注册（再注册）受理有关问题的通告》（2016年第163号），要求2016年7月1日以后超过保健食品批准证书有效期提出延续注册申请的，申请人应于2016年12月31日前向国家食品药品监督管理局受理部门提出申请，同时提交相关证明材料。当事人未按照上述规定提出延续申请。”河南省市监局认为：为保障《保健食品注册与备案管理办法》（2016年7月1日起施行）平稳实施，原国家食药总局2016年12月9日下发《总局关于保健食品延续注册（再注册）受理有关问题的通告》（2016年第163号），该通告载明：“一、对未在规定时限提出延续注册（再注册）申请，属于下列情形的，申请人应于2016年12月31日前向国家食品药品监督管理总局提出申请，同时提交相关证明材料，延续注册的审评审批时限以受理时间为起始顺延6个月；……二、2016年7月1日后，因未及时提供保健食品生产销售情况相关证明文件导致逾期或超过批准证书有效期提出延续注册申请的”。按通告规定，申请人最迟可以在2016年12月31日前提出延续注册（再注册），但申请人仍未提出延续注册（再注册）申请。原告认为：上述《关于保健食品延续注册（再注册）受理有关问题的通告》是2016年12月9日由原国家食药监管总局发布的，根据之前的论述，2016年7月1日后发布实施的规范性文件不适用于原告涉案食品延续注册申请。（三）关于《保健食品注册管理办法（试行）》第四十七条的适用河南省市监局认为：根据《保健食品注册管理办法（试行）》第四十七条“《保健食品变更批件》的有效期与原保健食品批准证书的有效期相同，有效期届满，应一并申请再注册。”的规定，申请人在申请变更注册的同时，可以一并申请再注册，但至2016年9月29日有效期届满时，申请人未提出延续注册（再注册）申请。原告认为：《保健食品注册管理办法（试行）》第四十七条关于“应一并申请再注册”规定的前提条件是：“《保健食品变更批件》的有效期与原保健食品批准证书的有效期相同，有效期届满”。原告提出涉案食品规格变更注册申请的时间是2016年5月9日前，而涉案食品注册的有效期届满日期为2016年9月29日。在原告提出涉案食品规格变更注册的时候，原告涉案食品注册的有效期尚未届满，因此不适用《保健食品注册管理办法（试行）》第四十七条关于“应一并申请再注册”的规定。（四）关于《关于进一步明确保健食品再注册有关事项的通告》第二条的适用河南省市监局认为：“根据原国家食药监总局2013年第5号《关于进一步明确保健食品再注册有关事项的通告》第二条“对在批准证书有效期内，因客观原因未在规定时限提出再注册申请的，申请人应当提供书面说明，经所在地省（区、市）食品药品监督管理部门审核认可，函报国家食品药品监督管理总局同意后，省（区、市）食品药品监督管理部门方可受理该产品再注册申请”的规定，无证据证明申请人提交了书面说明，提出再注册申请。”原告认为：原告因涉案食品规格变更注册申请在先，无法在批准证书有效期内提出再注册申请，而只能按照《关于保健食品再注册工作有关问题的通知》第四条规定，在获得变更注册批准后30日内提出再注册申请。因此，原告涉案食品属于《关于进一步明确保健食品再注册有关事项的通告》第二条“对在批准证书有效期内，因客观原因未在规定时限提出再注册申请的”的情形。根据《关于进一步明确保健食品再注册有关事项的通告》第二条规定“……无客观原因逾期或超过批准证书有效期的，不予受理。”为此，原告根据《关于进一步明确保健食品再注册有关事项的通告》第二条规定，在向原国家食药监总局提出再注册申请时（2016年7月1日《保健食品注册备案管理办法》实施后，将省级食药监部门受理再注册申请改为由国家食药监总局受理再注册申请），提供了书面说明，并经所在地省（区、市）食品药品监督管理部门审核认可，且因原告提供的申请材料符合国家食药监总局的要求，国家食药监总局已经正式受理了原告涉案食品的再注册申请。以上事实证明原告向国家食药监总局提供的材料符合规定。被告河南省市监局在《复议决定书》中以“无证据证明申请人提交了书面说明，提出再注册申请”为由，认定“申请人产品蛋白质粉保健食品批准证书未依法申请延续注册（再注册）”，而原告有证据证明原国家食药监局已经正式受理了原告提出的涉案食品再注册申请，间接证明原告提交的申请材料符合规定，包括申请材料中有“书面说明”，且该“书面说明”已“经所在地省（区、市）食品药品监督管理部门审核认可”，被告河南省市监局的这一行政行为严重违反《行政处罚法》第三十条规定。三、关于被告平顶山市监局越权执法的问题。国家市场监督管理总局是依据第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的《国务院机构改革方案》设立的国务院直属机构，于2018年4月10日正式挂牌。国家市场监督管理总局成立后，原国家食品药品监督管理总局关于食品（包括保健食品）的注册审批和市场监督管理的职能划归国家市场监督管理总局。2018年4月10日国家市场监督管理总局成立后，保健食品的注册管理职能由原国家食药监总局一并交给了国家市场监督管理总局。原告关于涉案食品的延续注册的申请于2019年2月11日由原国家食药监总局正式受理，由于原国家食药监总局关于保健食品的注册审批和市场监督管理的职能已经移交给国家市场监督管理总局，因此涉案食品的延续注册批准文件将由国家市场监督管理总局颁发，即只有国家市场监督管理总局才具有认定涉案食品批准证书是否有效以及是否准予延续注册（再注册）的权力。根据《保健食品注册与备案管理办法》第五条第三款规定：“市、县级食品药品监督管理部门负责本行政区域内注册和备案保健食品的监督管理，承担上级食品药品监督管理部门委托的其他工作。”在国家食药监总局职能转变后，与“市、县级食品药品监督管理部门”相对应的是“市、县级市场监督管理部门”，即“市、县级食品药品监督管理部门”的职能仅仅是“负责本行政区域内注册和备案保健食品的监督管理，承担上级食品药品监督管理部门委托的其他工作。”即只有针对“注册和备案保健食品”的“监督管理”权力，而没有针对保健食品的“行政许可”即保健食品注册和延续注册（再注册）的权力，也不具备认定涉案食品批准证书是否有效以及申请延续注册（再注册）的行为是否有效的权力。因此，在原国家食药监总局已经受理原告涉案食品延续注册申请的情况下，被告平顶山市监局依然认定原告“未按照上述规定提出延续申请”，是超越其行政管辖权力的无效行政行为，依法应当予以撤销。为此，原告在收到被告平顶山市监局送达的《处罚决定书》后，就涉案食品注册证书是否有效的问题请示山东省市场监管局，经山东省市场监管局请示，国家市场监督管理总局特殊食品司于2019年9月6日作出《市场监管总局特殊食品司关于保健食品蛋白粉（国食健字G20110628）注册证书有效性的复函》，认定涉案食品“2019年2月11日申请延续注册，受理编号为国食续G20190116，尚在审评期间。”“在总局作出是否准予注册决定前，原注册证书继续有效。”根据《保健食品注册管理办法（试行）》第八十八条规定：“有下列情形之一的保健食品，不予再注册：（一）未在规定时限内提出再注册申请的；……。”第八十九条规定：“不予再注册的，国家食品药品监督管理局应当发布公告，注销其保健食品批准文号。”根据上述规定，在两被告不具备保健食品行政许可权的情况下，完全可以通过查询国家市场监管总局公告来判断原告涉案食品保健食品批准文号是否被注销以及原告生产和销售涉案食品是否合法，而不应当越权作出行政确认。四、关于被告平顶山市监局与河南省市监局程序违法的问题根据《行政处罚法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”依据上述法律规定，行政机关在实施行政处罚前，“行政机关必须查明事实”，“对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核”。本案原告在被告平顶山市监局组织的行政处罚听证会上提交的材料，以及向被告河南省市监局提交的行政复议申请书中，详细列举了涉案食品延续注册（再注册）没有超过法定期限以及涉案食品批准证书合法有效的“事实、理由和证据”，然而两被告没有依法对原告“提出的事实、理由和证据”进行复核，尤其是关于原国家食药监总局网站受理涉案食品延续注册（再注册）的事实、有关规章和规范性文件是否有效的问题、原告申请涉案食品延续注册提交材料的问题等，均属于本案的关键事实，被告平顶山市监局作为食品监督执法的行政机关，河南省市监局作为行政复议机关，均有义务对原告提出的“事实、理由和证据”进行调查核实。两被告没有依法对本案的关键事实进行调查核实，属于程序违法。五、关于被告平顶山市监局与河南省市监局严重违反行政法基本原则的问题1、关于行政处罚的公正原则。《行政处罚法》第四条是关于行政处罚原则的规定，其中规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。”“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”即行政处罚的“公正原则”。“公正”包括“程序公正”和“实体公正”。本案被告平顶山市监局在对原告实施行政处罚的过程中，严重违反法定程序，不尊重基本事实，对不应当受到处罚的行为处以巨额罚款，并且不符合行政惯例，严重违反了行政法的基本原则。本案原告涉案食品并不存在质量问题，也没有造成社会危害，却被无端处以巨额罚款，还被责令停止生产，严重违反行政处罚的基本原则。2、关于行政法中的“信赖保护原则”。本案涉案食品的延续注册恰逢《保健食品注册管理办法（试行）》和《保健食品注册与备案管理办法》的“新旧法交替”时期，涉案食品的延续注册按照《保健食品注册管理办法（试行）》和《关于保健食品再注册工作有关问题的通知》规定，允许在获得涉案食品规格变更注册批件后30日内提出，不能因为《保健食品注册与备案管理办法》的颁布和实施，将“新法”实施前被认定为合法合规的行为视为非法和违规。本案原告本着信赖国家食品药品行政管理部门的初衷，按照食品行政管理的惯例和国家相关规定办理涉案食品延续注册（再注册）的申请，却无端遭受被告平顶山市监局的巨额罚款，而被告河南省市监局又作出维持该错误处罚决定的复议决定。两被告的上述行政行为严重偏离食品行政管理的惯例，偏离国家和食品行政管理部门的相关规定，超越职权非法并错误地认定涉案食品批准证书超过有效期未申请延续注册，属于严重违反“信赖保护原则”的违法行政行为。六、关于原告申请涉案食品规格变更注册，注册机关逾期未作出决定前，涉案食品批准证书是否有效的问题。被告河南省市监局认为：“申请人申请产品规格变更注册，注册行政机关逾期未作出决定的，保健食品批准证书不能像延续注册一样视为有效。”原告认为：本案涉案食品的“保健食品批准证书”之有效性的认定权在国家市场监管总局，而被告河南省市监局和被告平顶山市监局均不具有认定权。在被告平顶山市监局对原告作出行政处罚后，原告向山东省市场监管局请求确认涉案食品原注册证是否有效，经山东省市场监管局请示，国家市场监管总局特食司作出《市场监管总局特殊食品司关于保健食品蛋白粉（国食健字G20110628）注册证书有效性的复函》，认定：“该产品在注册期间保健食品注册证书到期，在总局作出是否准予注册决定前，原注册证书继续有效。”根据《关于正在办理变更或技术转让的保健食品批准证书有效期问题的复函》（食药监食药监三便函[2013]99号）规定：“根据《行政许可法》、《保健食品注册管理办法（试行）》等有关规定，对于已经受理保健食品变更或技术转让申请，在审查期间保健食品批准证书超过有效期的，在国家食品药品监督管理总局未作出审批结论前，原保健食品批准证书继续有效。”根据《关于进一步明确保健食品再注册有关事项的通告》（国家食药监总局2013年第5号）第一条规定：“申请人再注册已经受理的，在产品再注册审查期间，原保健食品批准证书继续有效。”以上规定和事实表明，所谓“原注册证书继续有效”，是指自该注册证书生效之日起至“再注册已经受理”“国家食品药品监督管理总局未作出审批结论前”，原注册证书自始至终有效。根据《行政许可法》第四十九条、第五十条规定以及全国人大常委会关于《行政许可法》第四十九条、第五十条的释义，行政许可的变更实质上是对原行政许可的修改，一般须经许可主体审查通过后重新核发许可证，而延续注册是对行政许可有效期的延伸。因此，在变更行政许可申请未取得许可前，延续注册的申请是无法提起的。因此，涉案食品变更注册申请被受理期间，即便原注册证有效期届满，该注册证也应当视为有效。故被告河南省市监局关于“申请人申请产品规格变更注册，注册行政机关逾期未作出决定的，保健食品批准证书不能像延续注册一样视为有效”的认定是错误的。七、关于原告在保健食品注册证书有效期届满后继续生产和销售涉案食品的行为是否违反《食品安全法》的问题被告平顶山市监局与被告河南省市监局认为：原告在保健食品注册证书有效期届满后继续生产和销售涉案食品的行为违反《食品安全法》，属于《食品安全法》第一百二十四条第一款第六项所指行为。原告认为：《食品安全法》第一百二十四条第一款第六项所称“生产经营未按规定注册的保健食品”，其中的“注册”是指首次“注册”，而非“延续注册”。“注册”与“延续注册”（再注册）的性质完全不同。首次“注册”是“从0到1”，是质变，是由普通食品成为保健食品的质的飞跃与突变，其行政许可非常严格；“延续注册”即“再注册”则是“从1到2”，是量变，是保健食品注册有效期的延长，其审核是在原行政许可的基础上进行的。因此，“注册”与“延续注册”（再注册）的行政许可规定有很大区别。保健食品“注册”与“延续注册”（再注册）的主体也不同，保健食品“注册”的主体尚未取得拟注册食品的“保健食品批准证书”；而保健食品“延续注册”的主体依法必须是该“保健食品批准证书持有者”。此外，保健食品“注册”与“延续注册”（再注册）所规定提交的材料以及审批程序均有所不同。法律语境中保健食品的“注册”与“延续注册”是完全不同的两种法律行为。即《食品安全法》第一百二十四条第一款第六项所称“生产经营未按规定注册的保健食品”，其中的“注册”是指首次“注册”，而非“延续注册”。原告已经取得了涉案食品的保健食品“注册”，且“延续注册”即“再注册”已经行政许可机关依法受理，因此即便原注册证有效期届满仍继续生产销售，也不属于《食品安全法》第一百二十四条第一款第六项所指行为，依法不应当受到行政处罚。另补充几点：一、关于涉案“违法行为”的行为主体显然，根据本案被告平顶山市监局提供的证据河南胜夏贸易有限公司销售‘鸿洋神’蛋白粉销售清单、河南胜夏贸易有限公司销售‘鸿洋神’蛋白粉销售发票显示，在被告平顶山市监局管辖范围内，销售涉案食品的行为主体为河南胜夏贸易有限公司（销售给平顶山国药控股国大药房河南连锁有限公司），而非原告公司。即原告公司并未在被告平顶山市监局管辖范围内销售涉案食品。因此，本案被告平顶山市监局认定的所谓“违法行为”的行为主体应当是本案第三人河南胜夏贸易有限公司，而不应当是原告公司。二、关于原告实施销售涉案食品的行为发生地和被告平顶山市监局对涉案食品的管辖权根据《食品药品行政处罚程序规定》（国家食品药品监督管理总局2014年4月28日颁布，自2014年6月1日起施行）第六条规定：“行政处罚由违法行为发生地的食品药品监督管理部门管辖。”本案原告与河南胜夏贸易有限公司签订有《鸿洋神系列营养健康品经销合同书》（见原告证据11），即原告公司销售涉案食品的行为发生地为河南胜夏贸易有限公司注册地，即郑州市惠济区英才街天地湾小区4号楼1单元1层1号（见原告证据第42页）。从被告平顶山市监局出示的证据看，也仅有本案第三人河南胜夏贸易有限公司将涉案食品批发销售给案外人平顶山国药控股国大药房河南连锁有限公司的销售凭证，而没有原告直接在平顶山市范围内生产和销售涉案食品的证据。因此，本案原告公司生产和销售涉案食品的行为发生地不在被告平顶山市监局的行政管辖范围内，即本案被告平顶山市监局不具有对本案实施行政监督执法的管辖权。三、关于涉案食品的生产日期及涉案食品合法性的认定根据本案被告河南平顶山市监局提供的证据显示，涉案食品的“【生产批号及生产日期】见罐底”（被告平顶山市监局提供证据主卷第13页），且所有证据均无法显示涉案食品的生产日期。根据《关于保健食品再注册工作有关问题的通知》（国食药监许[2010]300号）第五条第二款规定：“不予再注册的产品应当自不予再注册通知书发布之日起停止生产，此前生产的产品允许销售至保质期结束。不符合安全要求的，应当立即停止生产销售。”根据这一规定的原则，在保健食品注册证有效期内生产的产品“允许销售至保质期结束”。本案被告平顶山市监局没有查明涉案食品是否是在原注册证有效期届满后生产的，也没有证据证明涉案食品是否是在原注册证有效期届满后销售的，因此不能认定涉案食品为违法产品，也不能认定原告公司在涉案食品原注册证有效期届满后“继续生产”和“对外销售”。四、没有证据证明涉案食品销售给了终端客户根据《食品安全法》第一条规定：“为了保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，制定本法。”因此，《食品安全法》的立法目的是“保障公众身体健康和生命安全”。本案涉案食品由原告公司销售给本案第三人河南胜夏贸易有限公司，又由第三人公司销售给案外人平顶山国药控股国大药房河南连锁有限公司，从被告平顶山市监局没有处罚本案第三人河南胜夏贸易有限公司，也没有处罚案外人平顶山国药控股国大药房河南连锁有限公司可以得出结论，该涉案食品并未销售给作为终端客户的“公众”。因此即便原告的销售行为违法，也属于《行政处罚法》第二十七条所规定的“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的”情形，依法应当“不予行政处罚”。综上所述，被告平顶山市监局作出的《处罚决定书》认定事实错误、适用依据错误、越权执法、程序违法、严重违反行政处罚的基本原则，依法应当予以撤销，其收缴原告的罚款依法应当予以退还并支付利息；被告河南省市监局未依法全面审查被告平顶山市监局的行政行为，且程序错误、适用依据错误，错误的维持了《处罚决定书》，其《复议决定书》依法应当予以撤销。被告平顶山市监局作出的《处罚决定书》认定事实错误、适用依据错误、越权执法、程序违法、严重违反行政处罚法的基本原则，依法应当予以撤销；被告河南省市监局未依法全面审查被告平顶山市监局的行政行为，且程序错误、适用依据错误，错误的维持了《处罚决定书》，其《复议决定书》依法应当予以撤销。为此，原告依法提起诉讼，请求人民法院在查明事实的基础上，依法支持原告的诉讼请求，以维护原告的合法权益。被告平顶山市监局辩称，一，请求法院依法驳回原告诉讼请求，维持平顶山市监局于2019年8月12日作出的平市监工商检处字（2019）10号《平顶山市市场监督管理局行政处罚决定书》与河南省市监局于2019年12月17日作出的豫市监复字[2019]178号《河南省市场监督管理局行政复议决定书》。二，本案诉讼费用由原告承担。事实与理由:一、原告诉讼到郑州高新技术产业开发区人民法院时，已经超过法定诉讼时效，法院应当依法驳回原告的起诉。据答辩人查询得知，河南省市监局于2019年12月18日向原告邮寄了豫市监复字【2019】178号复议决定书，原告收到时间为2019年12月20日。本案中，据法院送达给答辩人的原告行政起诉状显示，行政起诉状落款时间为2019年12月31日，向法院提交时间为2020年1月8日，法院登记立案时间为2020年1月8日。从原告收到复议决定书到提起行政诉讼的时间为19天（且原告在提交起诉状中也没有提出超期立案的合理理由）。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”及《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法）的解释》（2018年2月8日起施行）第六十九条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(二）超过法定期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，起诉超过法定期限的，已经受理的，应当裁定驳回起诉。”因此，原告诉讼超过法定诉讼时效，法院应当依法驳回原告的起诉。二、答辩人针对原告的行政违法行为具有执法管辖权。答辩人的平市监工商检处（2019)10号行政处罚决定书明确记载“2017年4月至2019年2月，当事人的“国食健字G20110628”的400g装“鸿洋神”牌蛋白粉，经胜夏公司销往平顶山国药控股国大药房河南连锁公司4322桶，价值349036.80元”。原告的起诉状中也自认“原告涉案食品的河南省总经销代理商为胜夏公司，根据双方签订的经销合同书，原告授权胜夏公司在河南省“专属经营鸿祥神牌系列产品”。原告的销售行为包括授权胜夏公司的专属经营行为，根据《行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”原告涉案食品生产地为山东省威海市(荣成市）,原告涉案食品的销售行为地包括授权河南省专属经营，即包括平顶山市经营行为。答辩人行政处罚决书中记载的平顶山国药控股国大药房河南连锁公司其所销售的涉案食品是从胜夏公司进的货，由原告授权委托胜夏公司在河南省专属经营。“原告的违法行为发生地”在答辩人管辖范围内，因此本案答辩人具有针对原告生产销售涉案食品行为的行政监督执法管辖权。三、本案答辩人作出行政处罚决定书认定事实清楚，法律适用正确。1、在本案中答辩人足以认定原告产品蛋白粉保健食品批准证书未依法申请延续注册（再注册）。（1)根据《保健食品注册管理办法（试行）(2016年7月1日废止）第八十条的规定，该保健食品批准证书有效期届满需要延长有效期的，应当在有效期届满3个月前申请再注册。原告未在2016年6月29日前申请延续注册（再注册）。而是于2016年5月9日前申请了产品规格由“400/罐”变更为“400g/罐、200/罐、10g/袋”的变更注册。（2)根据《保健食品注册管理办法（试行）》第四十七条“《保健食品变更批件》的有效期与原保健食品批准证书的有效期相同，有效期届满，应一并申请再注册。”的规定，原告在申请变更注册的同时，可以一并申请再注册，但至2016年9月29日有效期届满时，原告未提出延续注册（再注册）申请。（3)根据原国家食药总局2013年第5号《关于进一步明确保健食品再注册有关事项的通告》第二条“对在批准证书有效期内，因客观原因未在规定时限提出再注册申请的，申请人应提供书面说明，经所在地省(区、市）食品药品监督管理部门审核认可，函报国家食品药品监督管理总局同意后，省（区、市）食品药品监督管理部门方可受理该产品再注册申请”的规定，无证据证明原告提交了书面说明，提出再注册申请。（4)为保障《保健食品注册与备案管理办法》（2016年7月1日起实施）平稳实施，原国家食药总局2016年12月9日下发《总局关于保健食品延续注册（再注册）受理有关问题的通告》（2016年第163号）,该通告载明：“未在规定时限提出延续注册（再注册）申请，属于下列情形的，申请人应于2016年12月31日前向国家食品药品监督管理总局提出申请，同时提交相关证明材料，延续注册的审评审批时限以受理时间为起始顺延6个月：……2016年7月1日后，因未及时提供保健食品生产销售情况相关证明文件导致逾期或超过批准证书有效期提出延续注册申请的”。按通告规定，原告最迟可以在2016年12月31日前提出延续注册（再注册）。但是原告仍未提出延续注册（再注册）申请。起诉状中原告称，由于2016年5月9日原告向原国家食药监局提出变更申请，至2018年12月18日才获批准，导致原告无法在2016年12月31日前通过原国家食药监局报批网站提出涉案食品延续注册申请。原告回避了自己未按照原国家食药监总局《关于保健食品延续注册（再注册）受理有关问题的通告》（2016年第163号）规定在2016年12月31日前提出延续注册申请的违法事实。既然，原国家食药总局规定在2016年12月31日提出延续注册申请，原告未在规定的时间内依法提出延续注册申请，其本身存在过错行为。本案原告在该保健食品批准证书有限期届满后仍然继续违法生产销售该保健食品批准证书的产品，原告的违法行为一直延续，违反了《食品安全法》第一百二十四条第一款第六项之规定。2、原告在起诉状中重点阐述申请产品规格变更注册，注册行政机关逾期未作出决定的，保健食品批准证书不能像延续注册一样视为有效。《中华人民共和国行政许可法》（以下简称：《行政许可法》）规定，法律、地方性、地方性法规章可以设定行政许可，其他任何规范性文件不可以设定行政许可。规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可：对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。《行政许可法》第五十条第二款规定，行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定：逾期未作决定的，视为准予延续。《保健食品注册与备案管理办法》第三十八条规定，接到保健食品延续注册申请的食品药品监督管理部门应当在保健食品注册证书有效期届满前作出是否准予延续的决定。逾期未作出决定的，视为准予延续注册。对于延续注册行为，《行政许可法》有明确规定，《保健食品注册与备案管理办法》在上位法设定的行政许可事项范围内也进行了明确。但是，对于变更注册，主要是逾期未作出决定的，保健食品注册证书是否有效，《行政许可法》没有相关规定，《保健食品注册管理办法（试行）》和《保健食品注册与备案管理办法》对此均没有相应规定。根据行政许可的特征，行政相对人提出申请是行政主体作出行政许可的前提；行政相对人不申请行政许可，行政许可对法律行为的一般禁止，对行政相对人不解除。在本案中，该保健食品注册证书是否有效，属于行政许可实体内容范畴。在法律、法规未做规定的情况下，不能将变更注册视为延续注册（再注册）,继续视为该保健食品批准证书继续有效3、原告不否认自己未按照上述（2016)163号通告规定提出延续注册申请，但认为其延续注册应当按照《保健食品注册管理办法》（试行）(以下简称旧法）办理，且保健食品证书持续有效。原告在《保健食品注册与备案管理办法》（以下简称新法）已经实施、旧法已经作废的情形下，仍然以依据旧法制定的《关于保健食品再注册工作有关问题的通知》（国食药监许（2010)300号）、《关于正在办理变更或技术转让的保健食品批准证书有效期问题的复函》（食药监食监三便函(2013)99号）,来对抗依据《保健食品注册与备案管理办法》制定的(2016)163、172通告，认为其延续注册应当适用已经作废的旧法规定办理，于法无据，属于法律法规理解错误。4、答辩人不存在越权执法的问题。原告认为，国家市场监督管理总局有权认定保健食品证书是否有效及是否准许延续注册的权力。答辩人无权力，也无权作出处罚，明显是错误的。《食品安全法》第六条规定。“县级以上地方人民政府对本行政区域的食品安全监督管理工作负责。统一领导、组织。协调本行政区域的食品安全监督管理工作以及食品安全突发事件应对工作，建立健全食品安全全程监督管理工作规制和信息共享机制。县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”据此，答辩人依据事实证据和法律，必须对发生在辖区内的违法行为予以查处。没有文号的“复函”确认国食健字G20110628号保健食品批准证书有效的依据是上述（2013)99号通知和总局《关于保健食品延续注册审评期间注册证书有效期限问题的复函》（食药监办特食管函（2018)202号）。原食药监总局（2016)163号通告，在时效和层级上优于远在三年前的（2013)99号复函。原告的实际情况是：国食健字G20110628证书不符合“在保健食品批准证书有效期届满6个月前已申请延续注册”情形。其有效期是2016年9月29日，在2016年3月29日前原告并没有申请延续注册。《保健食品注册审评审批工作细则（2016年版）》3.12.3(13)表述的情形是：“延续注册产品的安全性、保健功能和质量可控性依据不足或者不符合现行规定，注册证书有效期内未生产销售，或未在规定期限内提交延续申请的”。国食健字G20110628号保健食品证书存在着“未在规定期限内提交延续申请的”情形。依据《保健食品注册审评审批工作细则（2016年版）》3.12.3规定，“符合下列情况的，审评建议应为'不予注册'”。因此，答辩人有权对辖区内的违法行为予以处罚。再补充一点，首先原告的补充起诉已经间接承认自己的违法行为，只是说责任主体问题。答辩人认为原告应受处罚。第一，延续注册是解决说明什么，延续注册是加强监管的重要决策，解决有效期问题。二，变更注册是变更产品规格，技术问题。三，原告的变更注册并不能解决有效期问题。综上所述，本案原告诉讼超过法定诉讼时效，应当依法驳回原告的诉讼请求。同时，答辩人作出行政处罚认定事实清楚，适用法律正确，请求法院依法维持答辩人的平市监工商检处（2019)10号行政处罚决定书及河南省市监局豫市监复字【2019】178号复议决定书。被告河南省市监局答辩称：第一，原告超过起诉期限起诉，原告收到我方复议决定书为2019年12月20日，原告提起行政诉讼为2020年1月8日。原告也未叙述超期立案的合理理由，超过法定期限的已经受理的，应当裁定驳回起诉。第二，我方复议决定书认定事实正确，证据确凿，程序合法，结论正确，应予维持。其他意见同被告平顶山市监局。(一）原告产品蛋白粉保健食品批准证书未依法申请延续注册（再注册）1、根据《保健食品注册管理办法（试行）》（以下简称《管理办法（试行）》，2016年7月1日废止）第八十条的规定，该保健食品批准证书有效期届满需要延长有效期的，应当在有效期届满3个月前申请再注册。原告保健食品批准证书于2016年9月29日有效期届满，其未在2016年6月29日前申请延续注册（再注册）。2、《管理办法（试行）》第四十七条规定，《保健食品变更批件》的有效期与原保健食品批准证书的有效期相同，有效期届满，应一并申请再注册。原告于2016年5月9日前申请产品规格变更注册，根据《管理办法（试行）》的规定，原告明确知道在2016年6月29日前该保健食品规格变更注册不能办结，其可以一并申请再注册，但至该有效期届满3个月前，甚至到该保健食品批准证书有效期届满时，原告未提出延续注册（再注册）申请。3、原国家食药总局《关于进一步明确保健食品再注册有关事项的通告》（2013年第5号）第二条规定，对在批准证书有效期内，因客观原因未在规定时限提出再注册申请的，原告应提供书面说明，经所在地省（区、市）食品药品监督管理部门审核认可，函报国家食品药品监督管理总局同意后，省（区、市）食品药品监督管理部门方可受理该产品再注册申请。原告还可以提交书面说明，提出再注册申请，但无证据证明原告提交书面说明，提出再注册申请。4.原国家食药总局2016年12月9日下发《总局关于保健食品延续注册（再注册）受理有关问题的通告》（2016年第163号）规定，对未在规定时限提出延续注册（再注册）申请，属于下列情形的，原告应于2016年12月31日前向国家食品药品监督管理总局提出申请，同时提交相关证明材料。原告符合通告规定的情形，其最迟可以在2016年12月31日前提出延续注册（再注册）,但是原告仍未提出延续注册（再注册）申请。(二）原告申请产品规格变更注册，注册行政机关逾期未作出决定的，保健食品批准证书不能像延续注册一样视为有效《中华人民共和国行政许可法》（以下简称：《行政许可法》）第五十条第二款规定：“行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。”《保健食品注册与备案管理办法》（以下简称《管理办法》）第三十八条对延续注册行为也进行了明确规定：“接到保健食品延续注册申请的食品药品监督管理部门应当在保健食品注册证书有效期届满前作出是否准予延续的决定。逾期未作出决定的，视为准予延续注册”。根据行政许可的特征，行政相对人提出申请是行政主体作出行政许可的前提；行政相对人不申请行政许可，行政许可对法律行为的一般禁止，对行政相对人不解除。原告要想使其保健食品注册证书继续有效，必须依法提出延续注册申请。原告未依法提出延续注册申请，仅提出了变更注册申请，而《行政许可法》对于变更注册，主要是逾期未作出决定的，保健食品注册证书是否有效，没有相关规定，《管理办法（试行）》和《管理办法》对此均没有相应规定，在法律、规章未作规定的情况下，不能将变更注册视为延续注册（再注册）,视该保健食品批准证书有效。《行政许可法》规定，法律、地方性、地方性法规章可以设定行政许可，其他任何规范性文件不可以设定行政许可。规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。本案中，原告仅根据原国家食药局《关于保健食品再注册工作的有关问题的通知》（国食药监许[2010]300号）第四条“已受理的产品变更申请、技术转让产品注册申请，申请人应当在获得批准后30日内提出再注册申请”的规定，而认为其产品变更注册行为等同延续注册行为，其保健食品批准证书继续有效，是错误的没有法律依据的。国食药监许[2010]300号通知为规范性文件，其法律效力低于规章《管理办法（试行）》和《管理办法》的效力，更低于《行政许可法》的效力。该通知对保健食品再注册相关程序作出的规定，应在规章《管理办法（试行）》或《管理办法》相关规定事项范围内，即“申请人应当在获得批准后30日内提出再注册申请”的申请日期，应在《管理办法（试行）》或《管理办法》规定的申请延续注册（再注册）期限之内，至迟在申请人保健食品批准证书有效期限未届满时；否则，国食药监许[2010]300号通知的相关规定超出规章《管理办法（试行）》或《管理办法》相关规定事项范围而无效，进而不能适用。原告错误的适用国食药监许[2010]300号通知，并赋予该通知可以设定行政许可的法律效力，是错误的没有法律依据的。原告保健食品注册证书是否有效，应属于行政许可设定实体内容范畴。在法律、规章未作规定的情况下，不能仅依据国食药监许[2010]300号通知，将变更注册视为保健食延续注册（再注册）,视该保健食品批准证书有效。(三）原告在该保健食品批准证书有效期届满后仍在违法生产销售该保健食品批准证书的产品，事实清楚，证据确凿。(四）答辩人依法受理原告的行政复议申请，依法审理，符合法定程序。答辩人法制机构于2019年9月27日收到原告邮寄的复议申请材料，要求撤销平顶山市市场监督管理局2019年8月12日作出的平市监工商检处字（2019)10号《行政处罚决定书》。经审查，该复议申请材料不齐全，同年9月29日，答辩人依法作出《补正行政复议申请通知书》（豫市监复字[2019]178-01号）邮寄送达原告进行补正。同年10月11日，答辩人收到原告补正复议申请材料。同年10月12日，答辩人依法受理申请人的行政复议申请，并依法向平顶山市市场监督管理局下发《行政复议答复通知书》（豫市监复字[2019]178-02号）(见附件4答辩人的行政复议案件案卷内容）。同年10月22日，平顶山市市场监督管理局依法送达行政复议答复书及相关证据和依据等材料。答辩人依法审理，并因案情复杂，于同年11月12日决定依法延长复议审理期限，向复议双方当事人邮寄送达《行政复议延期审理通知书》（豫市监复字[2019]178-03号）同年12月17日，答辩人根据案件事实，法律法规，并经机关负责人同意，决定维持平顶山市监局于2019年8月12日作出的平市监工商检处字（2019)10号《行政处罚决定书》，依法作出《行政复议决定书》（豫市监复字[2019]178号）,并依法邮寄送达复议双方当事人。再补充一点，管辖权问题，通过案卷证据，能够清楚看到原告对第三人的销售涉案蛋白粉的发票证据材料，第三人又合法销售给位于平顶山的国药控股大药房，原告产品经过第三人河南总经销，涉案商品销售到平顶山市，形成完整证据链，被告平顶山市监局对辖区内的保健食品具有管辖权。关于见罐底保质期问题，被告平顶山市监局于2019年3月立案查处涉案产品，根据涉案产品蛋白粉注册证书，保质期为24个月，即2019年3月份在平顶山市场发现的涉案产品应在保质期内即最早生产于2017年3月份，原告所述保健食品许可证2016年9月前生产的蛋白粉如果在2019年3月份出现的话，就属于过期保健食品。而被告在查处中未发现其属于过期产品，证明2019年3月份查处的涉案产品是在该涉案产品证书过期后生产的。综上，原告超过起诉期限起诉，不符合法律规定；答辩人豫市监复字[2019]178号《行政复议决定书》复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，请求法院依法驳回原告起诉。第三人胜夏公司述称无意见。经审理查明：2011年9月30日，原告百合公司产品“百合康牌蛋白粉”产品获得原国家食品药品监督管理局（《国产保健食品批准证书》，批准文号为“国食健字G20110628”，有效期至2016年9月29日。2015年10月15日，原国家食品药品监督管理总局（以下简称原国家食药总局）批准原告产品名称“百合康牌蛋白粉”变为“蛋白粉”。批准文号和有效期未变。2016年5月9日，原山东省食品药品监督管理局对原告百合公司产品蛋白粉规格由“400g/罐”变更为“400g/罐、200g/罐、10g/袋”，出具受理编号为“国食健更G20160554”《国家食品药品监督管理总局保健食品受理通知书》。2018年12月18日，原国家食药总局对原告产品蛋白粉（批准文号：国食健字G20110628,有收期至2016年9月29日）规格变更作出《国产保健食品变更批件》，批准了蛋白粉规格变更申请。2019年1月15日，原国家食药总局向原告百合公司邮寄送达该批件。2019年2月21日，原国家食药总局受理原告百合公司产品蛋白粉“国产保健食品延续注册”申请，受理号：国食健续G20190116,目前尚在审评中。2019年2月20日，被告平顶山市监局在国家市场监督管理总局“整治‘保健’市场乱象百日行动”市场检查中发现：国药控股国大药房河南连锁有限公司七十二分店销售的原告百合公司生产的“鸿洋神”牌蛋白粉保健食品批准证书有效期不明确，涉嫌违反《中华人民共和国反不正当竞争法》，并调取了相关证据。2019年3月19日，被告平顶山市监局进行案件来源登记，2019年3月26日，对原告百合公司违法线索立案调查。被告平顶山市监局经调查认为，原告百合公司未按照2016年12月9日原国家食药总局发布的《关于保健食品延续注册（再注册）受理有关问题的通告》（2016年第163号）要求，于2016年12月31日前提出延续注册申请，而是将注册商标“鸿洋神”和保健食品“蛋白粉”、国食健字G20110628批准证书号一起，标注在“鸿洋神”牌蛋白粉包装装潢的标签中，继续生产“鸿洋神”牌蛋白粉，并以“鸿洋神蛋白粉”保健食品名义对外销售；2017年4月至2019年2月，原告百合公司的“国食健字G20110628”的400g装“鸿洋神”牌蛋白粉，经胜夏公司销往平顶山国药控股国大药房河南连锁有限公司4322桶，价值349036.80元；该行为属于《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第一款第（6)项所指行为；2019年6月5日，被告平顶山市监局作出平市监工商检听告字[2019]10号《行政处罚听证告知书》，告知原告百合公司拟作出行政处罚的事实、理由和依据，同时，告知原告百合公司有权进行陈述、申辩，及要求举行听证的权利；6月10日，原告百合公司陈述申辩要求听证，6月25日，被告平顶山市监局在其办公楼举行了听证会；2019年7月16日，被告平顶山市监局经部门负责人同意，决定延长办案期限30日；2019年8月12日，被告平顶山市监局经部门负责人同意，作出平市监工商检处字（2019)10号《行政处罚决定书》，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第一款规定，参照原河南省食品药品监督管理局《中华人民共和国食品安全法行政处罚裁量标准》第3条之规定，责令原告百合公司停止违法行为，决定对百合公司处罚如下：罚款5300000元，上缴财政。2018年8月30日，原告百合公司缴纳罚款530万元。2019年9月27日，被告河南省市监局收到原告百合公司行政复议申请书，河南省市监局在通知原告百合公司补正复议申请材料后于2019年10月12日受理了原告的复议申请，2019年11月12日经依法延长复议期限，于2019年12月17日作出豫市监复字[2019]178号行政复议决定书，维持了平顶山市监局作出的处罚决定。原告百合公司于2019年12月20日收到复议决定书，于2019年12月31日向本院递交起诉材料，本院于2020年1月8日立案。以上事实，有原告百合公司提交的国食健字G20110628号号《国产保健食品批准证书》、国食健更G20160554号《保健食品受理通知书》、《国产保健食品变更批件》、平市监工商检处字（2019)10号《行政处罚决定书》、豫市监复字[2019]178号《行政复议决定书》等证据材料、被告平顶山市监局提交的立案审批表、行政处罚听证告知书、平市监工商检处字（2019)10号《行政处罚决定书》等证据材料、被告河南省市监局提交的复议申请书、被申请人答复书、豫市监复字[2019]178号《行政复议决定书》等证据材料及本案开庭笔录在案佐证。院认为，本案的争议焦点为一、原告起诉是否超过诉讼时效；二、被告平顶山市监局是否具有行政执法管辖权；三、被告程序是否违法；四、被告适用法律及实体处理是否错误，处罚和复议是否应予撤销并赔偿。一、关于原告百合公司起诉是否超过法定期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。百合公司于2019年12月20日收到被告河南省市监局的行政复议决定书，于2019年12月31日向本院递交起诉材料提起诉讼，并未超过法定期限。二被告关于原告百合公司起诉超过法定期限的辩称，理由不能成立。二、关于平顶山市监局是否具有行政执法管辖权的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款规定，县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品安全监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。本案中，原告百合公司的河南总经销代理商第三人胜夏公司依据与原告之间的经销合同书代理原告将涉案保健品销售至被告平顶山市监局辖区的国药控股大药房河南连锁有限公司，其依据双方合同的代理销售行为后果应由作为委托销售方的原告承受。因此，被告平顶山市监局具有行政执法管辖权。原告关于平顶山市监局无行政执法管辖权的主张，理由不能成立。三、关于行政处罚程序及复议程序是否合法的问题。被告平顶山市监局在作出处罚前进行了立案、调查、听证，保障了原告的陈述权、申辩权等程序性权利，被告河南省市监局依照法定程序进行了复议，二被告处罚和复议程序符合法律规定。原告诉称的程序违法情形实质是对实体处理的异议。因此，原告关于二被告程序违法的主张，理由不能成立。四，关于被告适用法律及实体处理是否错误，处罚和复议是否应予撤销并赔偿。（一）延续注册（再注册）与注册的关系问题。《中华人民共和国食品安全法》第七十六条第一款规定，使用保健食品原料目录以外原料的保健食品和首次进口的保健食品应当经国务院食品安全监督管理部门注册……《保健食品注册与备案管理办法》(国家食品药品监督管理总局令第22号)第三十二条规定第一款，已经生产销售的保健食品注册证书有效期届满需要延续的，保健食品注册人应当在有效期届满6个月前申请延续。第四十二条规定，保健食品注册证书有效期为5年。变更注册的保健食品注册证书有效期与原保健食品注册证书有效期相同。根据上述规定可知，延续注册是因注册证书有效期届满而对是否延续期限进行的审查，是注册事项有效期限的延续，《保健食品注册与备案管理办法》规定的注册和延续注册均属《中华人民共和国食品安全法》规定的注册。因此，原告关于注册仅指首次注册而不包括延续注册的主张，理由不能成立。（二）关于原告是否未按规定注册的问题。1、2005年4月30日公布的《保健食品注册管理办法（试行）》(国家食品药品监督管理局令第19号)第八十条规定，保健食品批准证书有效期届满需要延长有效期的，申请人应当在有效期届满三个月前申请再注册。2、2010年7月23日原国家食品药品监督管理局公布的《关于保健食品再注册工作有关问题的通知》(国食药监许[2010]300号)第四条规定，已受理的产品变更申请、技术转让产品注册申请，申请人应当在获得批准后30日内提出再注册申请。3、2013年9月30日原国家食药总局食品安全监管三司发布的《关于正在办理变更或技术转让的保健食品批准证书有效期问题的复函》(食药监食监三便函〔2013〕99号)内容为：根据《行政许可法》、《保健食品注册管理办法（试行）》等有关规定，对于已受理保健食品变更或技术转让申请，在审查期间保健食品批准证书超过有效期的，在国家食品药品监督管理总局未作出审批结论前，原保健食品批准证书继续有效。4、2016年2月26日公布的《保健食品注册与备案管理办法》(国家食品药品监督管理总局令第22号)第七条规定，保健食品注册申请人或者备案人应当具有相应的专业知识，熟悉保健食品注册管理的法律、法规、规章和技术要求。第三十二条第一款规定，已经生产销售的保健食品注册证书有效期届满需要延续的，保健食品注册人应当在有效期届满6个月前申请延续。第七十五条规定，本办法自2016年7月1日起施行。2005年4月30日公布的《保健食品注册管理办法（试行）》（原国家食品药品监督管理局令第19号）同时废止。5、2016年6月30日原国家食药总局发布的《关于实施有关事项的通告》（2016年第103号）内容为：为做好保健食品注册管理的衔接工作，更好地贯彻实施《保健食品注册与备案管理办法》（国家食品药品监督管理总局令第22号），通告有关事项如下：一、2016年7月1日后，国家食品药品监督管理总局行政受理机构统一受理保健食品注册申请，省级食品药品监督管理部门不再受理注册申请。二、2016年7月1日前已按照有关规定完成产品复核检验、现场核查的，申请人可以将检验报告、现场核查报告等资料提交备审。三、2016年7月1日前发放审评意见要求补充材料的，申请人应当严格按照《审评意见通知书》及有关规定，一次性提交补充材料。四、自2017年1月1日起申请延续注册的，注册人应当按照有关规定在注册证书有效期届满6个月前提出申请。6、2016年12月9日，原国家食药总局发布《关于保健食品延续注册(再注册)受理有关问题的通告》（2016年第163号）内容为：为加强和规范保健食品延续注册(再注册)管理，保障《保健食品注册与备案管理办法》平稳实施，经研究，现就保健食品延续注册(再注册)申请受理等有关事项通告如下：一、对未在规定时限提出延续注册(再注册)申请，属于下列情形的，申请人应于2016年12月31日前向国家食品药品监督管理总局受理部门提出申请，同时提交相关证明材料，延续注册的审评审批时限以受理时间为起始顺延6个月：(一)2016年7月1日前，已按期向所在地省级食品药品监督管理部门提出再注册申请，省级食品药品监督管理部门要求补正，申请人再次申请时已超过规定的再注册申请时限(逾期)的;(二)2016年7月1日后，因未及时提供保健食品生产销售情况相关证明文件导致逾期或超过批准证书有效期提出延续注册申请的。二、自2017年1月1日起申请延续注册的，申请人应当严格按照《保健食品注册与备案管理办法》有关规定提出申请。7、2016年12月19日原国家食药总局发布了《保健食品注册申请服务指南（2016年版）》，该指南第2.11项内容为：注册申请人可同时申请多个事项的变更注册申请，涉及延续注册申请的也可同时受理。因客观原因无法同时办理的，审评机构应当以书面意见告知注册申请人并说明理由，10个工作日内申请人未提出异议的，变更申请事项自动终止。8、2016年12月30日原国家食药总局发布的《关于保健食品注册审评审批工作过渡衔接有关事项的通告》（2016年第172号）内容为：2016年11月15日，国家食品药品监督管理总局印发了《保健食品注册审评审批工作细则（2016版）》（以下简称《细则》），明确了保健食品注册审评审批的工作程序和要求。为保证保健食品注册审评审批工作平稳有序开展，现就《细则》实施前已受理注册申请的审评审批事项通告如下：……三、已受理属于注册管理范围的变更注册（包括申请人自身名称地址变更）、技术转让和补发批件申请，因不涉及延长产品的原注册批准时限，暂按原变更、技术转让、补发程序和要求审评审批，并发放原格式批件。9、国家市场监督管理总局食品审评中心在其网页中的常见问题及解答板块，目前仍显示有于2018年3月8日对“保健食品延续注册申请应注意哪些问题？”所作的回答，回答内容的第三项为“3、拟提出延续注册申请的产品，如果其在2016年12月31日前已受理变更、转让等申请事项，且审评审批程序尚未结束的，申请人应当按《关于保健食品再注册工作有关问题的通知》（国食药监许【2010】300号）的规定，在前一申请事项获得批准后30个工作日内提出延续注册申请。提交相关说明，理由合理的，生产销售证明文件等延续注册申请材料允许申请人在补充资料时一并提交。”根据上述规定1-8，原告百合公司未按规定提出延续注册申请。原告百合公司2016年6月30日前的行为应受《保健食品注册管理办法（试行）》的调整,2016年7月1日后的行为应受《保健食品注册与备案管理办法》调整。原告百合公司注册证书届满之日为2016年9月29日，根据《保健食品注册管理办法（试行）》第八十条之规定，应当在有效期届满三个月前申请再注册，但因其于2016年5月9日提出了变更申请且已受理，根据《关于保健食品再注册工作有关问题的通知》(国食药监许[2010]300号)第四条的规定，原告百合公司不能也无需在有变更申请未获批准的《保健食品注册管理办法（试行）》有效期间即2016年6月30日前提出再注册申请。《保健食品注册与备案管理办法》自2016年7月1日生效后，《保健食品注册管理办法（试行）》已同时废止，基于《保健食品注册管理办法（试行）》发布的国食药监许[2010]300号通知和〔2013〕99号复函亦相应失去效力。自2016年7月1日起原告百合公司的注册证书属于按《保健食品注册与备案管理办法》规定应当申请延续注册但不具备提前6个月提出的执行条件和在有变更申请未获批准能提出延续注册申请的规定不明确的情形；根据原国家食药总局2016年6月30日发布的第103号通告第四条、2016年12月9日发布的第163号通告第一条第二款、第二条和2016年12月19日发布的《保健食品注册申请服务指南（2016年版）》第2.11项的规定，原告百合公司至少在2016年12月20日至2016年12月31日期间应当且明确知道能够提出延续注册申请，但其未在该期间提出。原告主张按原国家食药总局2016年第172号通告第三条规定，其应在变更申请获批后才可提出延续注册申请，因该条针对的是变更申请而非延续申请，因此，其该项主张理由不能成立。根据原告百合公司对实际操作层面事项的陈述，即“由于我国食品行政许可实行电子计算机网络化管理，原国家食品药品监督管理总局的食品行政许可网络平台设置为：行政许可申请人只能提出一个申请事项，下一个申请事项只能在前一个申请获得批准或者被驳回申请后才能提出，且所有食品的行政许可申请只能通过网络申报。”本案中，2016年7月1日至2016年12月31日期间在实际操作层面与新规定及《保健食品注册申请服务指南（2016年版）》第2.11项规定的同步实施情况不明。根据上述规定9，原告已按规定提出延续注册申请。2018年3月，因国务院机构改革，原国家食药总局职能并入现国家市场监督管理总局，现国家市场监督管理总局食品审评中心在其网站展示的2018年3月8日对“保健食品延续注册申请应注意哪些问题？”所作的第三项回答对原告有利，原告已按此提出延续注册申请。综上，原告百合公司申请延续注册情形存在以下几个方面的特征：一是延续注册申请在2016年6月30日前因有变更申请尚未获批准而无法也无需提出，在2016年7月1日之后不具备提前6个月提出的期限执行条件的特征；二是变更注册审批时间跨度内存在新旧规定的衔接和新旧审批机构及级别变化的特征；三是通过新规定可以明确知道在有变更申请未获批准情况下能够提出延续注册申请的时间期间较短和实际操作层面同步情况不明的特征；四是国家市场监督管理总局食品审评中心网站中的2018年3月8日对“保健食品延续注册申请应注意哪些问题？”所作的第三项解答时间在后且有利于原告的特征。结合原告在行政处罚程序中的申辩和听证环节已提供并提出国家市场监督管理总局食品审评中心网站中2018年3月8日就“保健食品延续注册申请应注意哪些问题？”的问答内容对其有利申辩意见的事实，其延续注册申请已被受理的事实，本院认为，该产生时间在后有利于原告的问答与之前相关规定的关系及如何理解、适用，和2016年7月1日至2016年12月31日期间在实际操作层面与新规定及《保健食品注册申请服务指南（2016年版）》第2.11项规定的同步实施情况，对原告的合法权益具有重大且深远的影响，被告应当对相关事实予以查明，并在此基础上对相关规定的理解、适用予以对照，必要时应寻求有权机关作出权威解释或解答意见后予以处理。故，被告平顶山市监局的行政处罚决定认定事实不清、适用法律不当，应予撤销；被告河南省市监局维持该行政处罚的复议决定亦应予以撤销；被告平顶山市监局应当重新作出调查处理。原告关于赔偿的诉讼请求，应在被告平顶山市监局重新作出调查处理后根据需要再行主张。综上一至四，原告起诉未超过法定期限，被告平顶山市监局对原告涉案行为具有行政执法管辖权，对原告作出的平市监工商检处字（2019）10号行政处罚决定，程序合法，但认定事实不清，适用法律不当，应予撤销；被告河南省市监局作出的豫市监复字[2019]178号行政复议决定亦应予以撤销；原告相应诉讼请求，理由成立，本院予以支持；被告平顶山市监局应当重新作出调查处理。原告关于赔偿的诉讼请求，理由不能成立，本院不予支持，原告应在被告平顶山市监局重新作出调查处理后根据需要再行主张。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项之规定，判决如下：一、撤销被告平顶山市市场监督管理局于2019年8月12日作出的平市监工商检处字（2019）10号行政处罚决定和被告河南省市场监督管理局于2019年12月17日作出的豫市监复字[2019]178号行政复议决定；被告平顶山市市场监督管理局在本判决生效后依照法定期限重新作出处理；二、驳回原告威海百合生物技术股份有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告平顶山市市场监督管理局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省郑州市中级人民法院，并于上诉之日起七日内向河南省郑州市中级人民法院缴纳上诉费，并将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审 判 长  李俊辉人民陪审员  唐 萌人民陪审员  朱金兰二〇二〇年十月三十日书 记 员  王天星