山西省高级人民法院行政判决书（2019）晋行终755号上诉人（原审原告）梁某1，住山西省平遥县。委托诉讼代理人王某，山西晋悦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）平遥县人民政府。法定代表人石某，县长。委托诉讼代理人张某。委托诉讼代理人梁某2，山西卓轩律师事务所律师。上诉人梁某1因诉被上诉人平遥县人民政府行政补偿一案，不服山西省吕梁市中级人民法院（2018）晋11行初140号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人梁某1的委托诉讼代理人王某，被上诉人平遥县人民政府委托诉讼代理人张某、梁某2到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，2009年11月14日，原告设立平遥县小胡村晓嘉新型墙体材料厂，从事粘土砖的生产及销售。2011年1月20日，晋中市人民政府办公厅下发市政办函[2011]10号《关于下达关闭实心粘土砖企业名单的通知》，决定对不符合生产条件的实心砖企业进行关闭，该名单中有平遥县小胡村晓嘉新型墙体材料厂。2011年11月4日，平遥县人民政府作出平政发[2011]67号《关于取缔非法实心粘土砖企业的决定》，决定取缔包括平遥县小胡村晓嘉新型墙体材料厂，2011年9月被取缔拆除。2015年4月12日，平遥县国土资源局出具《关于采矿证注销证明有关情况的说明》，并未为平遥县小胡村晓嘉新型墙体材料厂颁发过采矿许可证，更未撤回生效的行政许可。2016年3月30日，原告向平遥县人民政府邮寄行政补偿申请书，以平遥县人民政府出于完成节能减排的目的，关闭申请人经营的企业，属于为了社会公共利益的需要，由此给企业造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。2016年3月31日，平遥县人民政府在收到原告的行政补偿申请后，未予答复。2018年6月15日，被告作出《行政补偿申请答复意见书》以不符合补偿条件为由驳回申请。原审法院认为，《中华人民共和国循环经济促进法》第五十四条规定：“违反本法规定，在国务院或者省、自治区、直辖市人民政府规定禁止生产、销售、使用黏土砖的期限或者区域内生产、销售或者使用黏土砖的，由县级以上人民政府指定的部门责令限期改正；有违法所得的，没收违法所得；逾期继续生产、销售的，由地方人民政府工商行政管理部门依法吊销营业执照。”《中华人民共和国节约能源法》第七十一条规定：“使用国家明令淘汰的用能设备或者生产工艺的，由管理节能工作的部门责令停止使用，没收国家明令淘汰的用能设备；情节严重的，可以由管理节能工作的部门提出意见，报请本级人民政府按照国务院规定的权限责令停业整顿或者关闭。”《国务院办公厅关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》（国办发[2005]33号）要求“逐步禁止生产和使用实心粘土砖”，“各省、自治区、直辖市人民政府要结合当地具体情况，制定并完善相关法规的实施细则，依法推进墙体材料革新和建筑节能”。山西省人民政府据此制定了《关于清理规范实心粘土砖企业的实施意见》（晋政发[2007]19号），明确了清理规范实心粘土砖企业的基本要求、政策界限等。晋中市人民政府亦下发《关于对烧结类墙体材料企业实施分类处置的通知》（市政办函[2012]130号），明确了具体事项，要对落后生产工艺轮窑实施全面取缔，取缔工作务于2013年1月底前完成。《关于印发晋中市金属非金属矿山整顿工作方案的通知》（市政办发[2013]18号）规定，到2013年底，最小生产建设规模、最低服务年限不符合国家或省规定的矿山、相邻开采范围之间最小距离小于300米的小型露天采石场、未采用新型墙体材料和隧道窑工艺的砖瓦企业彻底整合或关闭。本案中，原告的企业未采用新型墙体材料和隧道窑技术，亦未办理相关证照。被告依据《关于对烧结类墙体材料企业实施分类处置的通知》（市政办函[2012]130号）和《关于印发晋中市金属非金属矿山整顿工作方案的通知》（市政办发[2013]18号）的规定，取缔原告企业的行政行为合法。原告主张被告应当按照撤回相关许可并给予其相应补偿，但《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定的撤回行政许可并补偿财产损失，限于行政许可尚在生效。而原告的企业未经行政许可亦没有办理任何证照，属于非法生产。因此，本案不具备撤回行政许可并补偿的法定条件。综上，原告梁某1要求被告平遥县人民政府给予其行政补偿227.2万，于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告梁某1的诉讼请求。梁某1上诉称，一、一审事实认定错误，没有实事求是的对待上诉人企业的变化原因。一审在本院认为部分和调查查明部分均以上诉人企业相关证件到期，依然进行违法生产为由，认定被上诉人不应给予取缔补偿。事实上，在整顿期间，政府向有关部门发函不给合法企业办理相关证件的续期，才使上诉人的企业成为“非法生产企业”。二、一审认定政府取缔合法，但合法不是不予补偿的理由，恰好是补偿的原因。被上诉人在多次的说明和辩解中不是说不予补偿而是说给予了一年的补偿性生产，所以不能再给予补偿，否则是重复补偿。但上诉人认为没有给予上诉人一年的补偿性生产。三、行政机关应当依法给予补偿。1、被上诉人2018年6月21日所作的行政补偿申请答复意见书与其2016年6月所作的结论一致，违反行政诉讼法相关规定，依法应予撤销。2、根据《关于做好2014年度中央关闭小企业补助资金申报工作的通知》（晋财办企[2014]9号）第一条、第二条规定，上诉人的砖厂系2014年3月31日前关闭，没有获得中央财政关闭小企业补助资金，且关闭上诉人砖厂造成的损失包括钢铁、建材、机械等，被上诉人应对上诉人的损失给予补偿。3、上诉人根据实际损失计算出具体补偿数额，被上诉人也应对上诉人的损失及拆除项目进行登记造册。请求：一、撤销山西省吕梁市中级人民法院（2018）晋11行初140号行政判决书；二、请求被上诉人给予上诉人行政补偿227.2万元；三、本案一审、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人平遥县人民政府答辩称，取缔上诉人企业的原因是案涉企业没有依法办理开办砖厂应有的合法手续，系非法企业，不属于补偿对象。本院二审对一审法院认定的事实予以确认。另查明，上诉人在被上诉人作出取缔其企业的决定后，未提起行政诉讼。在本案中的诉讼请求为被上诉人应予进行取缔其企业的损失补偿。本院认为，本案系取缔上诉人砖厂引发的行政补偿诉讼，争议焦点为平遥县人民政府作出的《行政补偿申请答复意见书》是否应予撤销，平遥县人民政府是否应对上诉人进行补偿。关于上诉人请求撤销平遥县人民政府《行政补偿申请答复意见书》的诉讼请求，并无证据证明该《行政补偿申请答复意见书》存在违法之处。上诉人虽提出了《关于做好2014年度中央关闭小企业补助资金申报工作的通知》（晋财办企〔2014〕9号）等证据，但该证据与其撤销《行政补偿申请答复意见书》的诉讼请求没有法律上的直接关联，并不能证明《行政补偿申请答复意见书》存在程序违法或者实体违法。故上诉人请求撤销平遥县人民政府《行政补偿申请答复意见书》的诉讼请求，本院无法支持。关于上诉人请求判令平遥县人民政府对其给予补偿的诉讼请求，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条关于“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，行政诉讼所保护的是合法权益，行政相对人需在合法权益受到行政行为不利影响时才具有请求行政补偿的权利。本案中，上诉人砖厂未经行政许可亦没有办理任何证照，属于非法生产，现要求补偿取缔砖厂给其造成的损失，没有法律依据，故上诉人在法律层面上不具有行政诉讼应当保护的合法利益。《中华人民共和国循环经济促进法》第五十四条规定：“违反本法规定，在国务院或者省、自治区、直辖市人民政府规定禁止生产、销售、使用粘土砖的期限或者区域内生产、销售或者使用粘土砖的，由县级以上人民政府指定的部门责令限期改正；有违法所得的，没收违法所得；逾期继续生产、销售的，由地方人民政府工商行政管理部门依法吊销营业执照。”《中华人民共和国节约能源法》第七十一条规定：“使用国家明令淘汰的用能设备或者生产工艺的，由管理节能工作的部门责令停止使用，没收国家明令淘汰的用能设备；情节严重的，可以由管理节能工作的部门提出意见，报请本级人民政府按照国务院规定的权限责令停业整顿或者关闭”。本案中，案涉砖厂从事粘土砖的生产经营，明显违反国家的产业政策，属于国家明令淘汰的用能设备或者生产工艺，行政机关对其进行取缔符合政策和法律规定。因上诉人砖厂的生产经营与社会公益相悖，故其在社会价值层面上不享有行政诉讼应当保护的合法利益。上诉人砖厂占用的土地并非企业生产经营用地，且被取缔前已持续较长时间，故案涉砖厂被取缔时属于违法占地经营，亦不排除上诉人在违法状态下存在获得不当利益的情况，故上诉人在权利基础层面上不具有行政诉讼应当保护的合法利益。综上，上诉人的诉讼请求并无合法权益，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人梁某1负担。本判决为终审判决。审判长 程彦斌审判员 姚利屏审判员 庞永平二○二○年十月十四日（法官助理 丁勇虎书记员 王 静