内蒙古自治区高级人民法院行政判决书（2020）内行终203号上诉人（原审原告）内蒙古自治区托克托县双河镇董家营村民委员会。法定代表人董有世，主任。委托诉讼代理人董龙，1985年7月13日出生，汉族，住内蒙古自治区托克托县。委托诉讼代理人关势隆，1989年10月15日出生，汉族，住内蒙古自治区托克托县。被上诉人（原审被告）内蒙古自治区托克托县人民政府。法定代表人李春燕，县长。委托诉讼代理人韩宇，1984年5月29日出生，蒙古族，该政府工作人员，住内蒙古自治区托克托县。委托诉讼代理人张智刚，北京市盈科（呼和浩特）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）内蒙古自治区托克托县自然资源局。负责人马政，局长。委托诉讼代理人刘锦源，1973年3月27日出生，汉族，该局不动产登记中心工作人员，住内蒙古自治区托克托县。委托诉讼代理人张智刚，北京市盈科（呼和浩特）律师事务所律师。原审第三人内蒙古自治区托克托县双河镇苗家梁村民委员会。法定代表人李**，主任。上诉人内蒙古自治区托克托县双河镇董家营村民委员会（以下简称董家营村委会）因诉被上诉人内蒙古自治区托克托县人民政府（以下简称托克托县政府）、内蒙古自治区托克托县自然资源局（以下简称托克托县自然资源局）土地行政登记一案，不服内蒙古自治区呼和浩特市中级人民法院（2019）内01行初121号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人董家营村委会的委托诉讼代理人董龙、关势隆，被上诉人托克托县政府的委托诉讼代理人韩宇、张智刚，被上诉人托克托县自然资源局的委托诉讼代理人刘锦源、张智刚，原审第三人内蒙古自治区托克托县双河镇苗家梁村民委员会（以下简称苗家梁村委会）的法定代表人李**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。内蒙古自治区呼和浩特市中级人民法院经审理查明，2012年呼和浩特市开展农村集体土地所有权确权登记工作。2012年3月31日，董家营村委会和苗家梁村委会分别填写《土地登记申请书》对各自集体所有的土地进行申报登记。其中，董家营村委会申报登记309.6公顷，苗家梁村委会申报登记44.01公顷。土地登记过程中，董家营村委会和苗家梁村委会分别与土地相邻的各村签订《土地权属界线协议书》，明确了各自村庄的土地界限。董家营村委会和苗家梁村委会在《土地权属界线协议书》上均加盖村民委员会公章并且由负责人签字确认。之后，托克托县自然资源局分别对董家营村集体和苗家梁村集体的土地进行地籍调查，填写了《地籍调查表》，董家营村委会和苗家梁村委会在各自的《地籍调查表》上均加盖公章对土地权属四至界限和界址点进行确认，两村时任负责人在《地籍调查表》上亦签字确认。托克托县自然资源局于2012年10月14日在董家营村和苗家梁村分别张贴土地所有权登记审核结果公告和宗地图，并向两村委会进行送达。在公告规定的异议期内两村均未提出异议。之后，托克托县自然资源局和托克托县政府根据《土地登记申请书》《土地权属界线协议书》和《地籍调查表》等资料确定的权属调查结果，在《土地登记审批表》上分别签署意见批准两村集体的土地所有权登记。核准登记董家营村委会土地所有权面积为309.6公顷，苗家梁村委会土地所有权面积为44.01公顷。内蒙古自治区呼和浩特市中级人民法院认为，在2012年申请土地初始登记时，董家营村委会并未将本案争议土地进行申报登记，而苗家梁村委会对本案争议土地进行了申报登记。董家营村委会在签订《土地权属界线协议书》和土地部门进行地籍调查时也未提出争议地属于本村所有应当进行土地登记的意见。托克托县自然资源局在董家营村张贴土地所有权登记审核结果公告和宗地图，并向村委会进行送达后，在公告规定的异议期内董家营村委会对土地登记结果未提出异议，其在2019年主张争议土地属于本村所有无事实依据。托克托县政府为苗家梁村集体颁发《集体土地所有证》（托集有[2012]第0024号）证据充分，符合《内蒙古自治区农村牧区集体土地确权登记发证工作方案》和《呼和浩特市农村集体土地所有权确权登记实施办法（试行）》的登记程序规定，依法应予维持。本案是土地行政登记案件，非土地确权争议案件，不属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定的复议前置案件范围，被告托克托县政府的此项抗辩理由不予支持。根据国务院《不动产登记暂行条例》规定，托克托县自然资源局为不动产登记部门，托克托县政府不再承担不动产登记工作，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，托克托县自然资源局是本案适格被告，托克托县政府不是本案适格被告，托克托县自然资源局认为本单位不是适格被告的抗辩理由不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告董家营村委会的诉讼请求。案件受理费50元，由原告董家营村委会负担。上诉人董家营村委会上诉称，一审法院认定事实错误。诸多证据证明争议地属于董家营村委会。托克托县政府、自然资源局、苗家梁村委会,未经董家营村委会同意,违规将董家营村集体土地给苗家梁村委会确权颁发集体土地所有证。2018年我方村民像往年一样自种自收,却被苗家梁村民左尚君以哄抢告上法庭,2019年5月7日又将我村村民董七小、董开军无辜刑事拘留。请求撤销一审判决，撤销被诉土地登记行为。二审庭审中，董家营村委会申请增加诉讼请求“判令二被告对上诉人所有的240亩土地重新办理集体土地所有权证”。被上诉人托克托县政府、托克托县自然资源局共同答辩称，对于上诉人增加的诉讼请求，不符合法律规定，不予答辩。案涉土地行政登记及颁发集体土地所有证的行为，系被诉行政机关2012年按照内蒙古自治区农村牧区集体土地确权登记发证工作方案、呼和浩特市农村集体土地所有权确权登记实施办法的规定，经苗家梁村委会申报登记，相邻各村确认权属界线以及地籍调查、审核、审批公示、公告等法定程序后作出。而董家营村委会当年既未对该争议土地进行申报登记，在后期签订土地权属界线协议书和土地部门进行地籍调查时，也未提出争议地属于本村所有，应当进行土地登记的意见。登记机关在董家营村张贴土地所有权登记审核结果公告和宗地图，并且向村委会进行送达后，在公告规定的异议期内，董家营村委会没有提出任何异议，故被诉行政登记行为证据充分，程序合法。一审判决驳回董家营村委会的诉讼请求正确，二审应予维持。原审第三人苗家梁村委会述称，村委会办土地证是正确合法的，请求维持原判。上诉人董家营村委会在二审庭审中向本院提交书证扫描件4张及照片1张作为本案的“新证据”，拟证明苗家梁村委会持有的土地证是假的。一审未提交的理由是一审判决作出后从另案刑事诉讼中获得。经本院审查，上述证据材料未提供原件及原始载体，无保管部门核对无异后加盖印章，且对方当事人不予认可，从内容来看亦不足以证明其证明目的，故本院不予采信。本院根据一审随案移送的证据及庭审笔录，确认以下事实：2012年呼和浩特市开展农村集体土地所有权确权登记工作。托克托县政府、托克托县自然资源局一审中提交的登记档案材料中，编号托申请（2012）第0024号土地登记申请书记载，申请人苗家梁村农民集体，坐落苗家梁村，面积44.01，法定代表人或负责人左尚君，申请人签章处有“左尚君”字样手写签名，落款日期2012年3月31日。编号托审批（2012）第0024号土地登记审批表载明，登记类型集体土地所有权初始登记，名称（姓名）苗家梁村农民集体，宗地面积44.01，权属性质集体土地所有权，土地权属来源证明文件名称、编号、日期包括：1.土地登记申请书托申请（2012）第0024号；2.法人代表身份证明书；3.法人身份证；4.集体土地所有权登记审核结果公告2012.10.15；5.地籍调查表；6.土地权属界线协议书；7.文书送达回证2012.10.14；8.《关于全县辖区五镇120个行政村农村集体土地所有权确权的请示》托国土资字[2012]150号2012.10.31；9.《托克托县人民政府关于全县辖区五镇120个行政村农村集体土地所有权确权的批复》托政批字[2012]28号2012.11.2。人民政府批准意见为准予注册登记颁发证书并盖有郭志刚印手章和托克托县政府土地审批专用章，批准日期2012年11月2日。土地登记卡载明的土地权利证书号为托集有（2012）第0024号。苗家梁村委会一审中提供的托集有（2012）第0024号集体土地所有证载明日期2012年11月2日，加盖托克托县政府土地证书专用章。一审查明的关于董家营村委会办理土地所有权登记的事实，与被诉行政登记行为合法性审查无关，本院不予确认。一审查明的关于被诉行政登记行为的其他事实，所依据的登记档案材料存在缺失、涂改、时间倒签等问题，且行政机关未能作出合理说明，本院不予确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。行政诉讼原告资格中的“利害关系”以“可能性”为标准，只要原告主张的合法权益存在受到被诉行政行为侵害的可能性即具有利害关系。董家营村委会一审时提交的证据材料能够初步证明其与苗家营村委会存在土地权属争议，被诉行政登记行为确权范围可能涵盖争议地进而侵害董家营村委会主张的合法权益。故董家营村委会与被诉行政登记行为具有利害关系，有权依法提起行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。《不动产登记暂行条例》实施前，以托克托县政府名义作出的不动产登记行为，施行不动产统一登记后，应当以继续行使不动产登记法定职权的不动产登记机关为被告。托克托县自然资源局作为当地行使不动产登记法定职权的不动产登记机构，是本案适格被告。被诉行政行为作出时有效的《土地登记办法》第九条规定，申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：……（三）土地权属来源证明；……托克托县政府、托克托县自然资源局一审中提交的《呼和浩特市农村集体土地所有权确权登记实施办法（试行）》规定，登记申请时，集体土地所有者将土地登记申请书连同土地权属证明材料等资料一并提交所在乡镇领导小组办公室。土地权属来源证明材料主要包括：土地改革时分给农民的证明材料（土地所有证），实施1962年《农村人民公社工作条例修正草案》（六十条）时确定为集体所有的证明材料；因历史等原因无法提交土地权属来源依据的，应当提交土地权属来源和权属演变的书面报告以及具结保证书（经乡镇政府盖章确认）。本案中，托克托县政府、托克托县自然资源局和苗家梁村委会均未提供证据证明苗家梁村委会申请土地登记时提交了土地权属来源证明材料，托克托县政府作出被诉行政登记行为事实不清，证据不足，依法应予撤销。一审判决驳回董家营村委会撤销被诉登记行为的诉讼请求不当。董家营村委会提出的第二项诉讼请求即判令二被告为其所有的120亩土地重新办理集体土地所有权证，因存在土地权属争议未经行政机关先行裁决，不符合颁证法定条件，依法应予驳回。其在二审中增加的诉讼请求，不属于本案审理范围。综上所述，一审判决认定事实不清、适用法律错误，本院予以纠正。董家营村委会部分上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销内蒙古自治区呼和浩特市中级人民法院（2019）内01行初121号行政判决；二、撤销内蒙古自治区托克托县人民政府作出的托集有（2012）第0024号集体土地所有权初始登记行为;三、责令内蒙古自治区托克托县自然资源局依法对内蒙古自治区托克托县双河镇苗家梁村民委员会的登记申请重新作出处理；四、驳回内蒙古自治区托克托县双河镇董家营村民委员会其他诉讼请求。一、二审案件受理费共100元，由被上诉人内蒙古自治区托克托县自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长 博 赫审判员 侯晓静审判员 张 艳二○二○年十月二十七日法官助理 张 硕书记员 关 荇本判决所依据的法律法规条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……