怀化铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）湘8603行初176号原告蒋启发，男，1963年8月26日出生，汉族，住湖南省洪江市。委托代理人邓超，湖南鹤冠律师事务所律师。委托代理人马仁斌，湖南鹤冠律师事务所律师。被告怀化市水利局，住所地湖南省怀化市鹤城区迎丰中路**。法定代表人胡金华，局长。委托代理人孙昕。原告蒋启发诉被告怀化市水利局水利管理行政许可及行政赔偿一案，于2020年4月22日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年4月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月29日组织各方当事人进行了证据交换，并于同日公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人邓超、马仁斌，被告负责人蒋波、委托代理人孙昕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2015年6月26日，被告为原告颁发了怀洪市采砂2015007号《湖南省河道采砂许可证》（以下简称《采砂许可证》），载明采砂河段（标段）为“岔头14标，怀邵衡铁路下300米至废弃码头上200米处”。原告诉称，2013年12月11日，被告发布《洪江市沅水、舞水河道砂石开采权拍卖公司》，对怀化洪江市沅水、舞水河道砂石开采权进行公开拍卖出让，其中“岔头14标”的可采区河段为“上起高坡宫、下止废弃码头上200米，采区长度1.04千米，年度控制采砂量29.28万m3，采砂船控制数量4艘，控采深度3.5米，出让年度5年，参考起拍价600万元，竞买保证金200万元”。2014年1月10日，因怀邵衡铁路大桥穿越，为确保国家重点工程的安全施工，被告又发布《怀化洪江市沅水、舞水河道砂石开采权拍卖变更公告》，将“岔头14标”拍卖的相关经济技术指标调整为“上起于怀邵衡铁路桥下300米、下止废弃码头上200米，采区长度0.56千米，年度控制采砂量29.28万m3，出让年度3年，参考起拍价300万元，竞买保证金100万元”。2014年1月10日、2014年1月13日，原告分两次共缴纳保证金200万元。2014年1月14日，原告通过公开竞拍取得“岔头14标”河道采砂权，成交价510万元。同日，原、被告签订《河道砂石开采权出让合同》。2014年1月24日，原告依约补足缴纳了出让金价款及相关费用335.5万元，加上之前缴纳的保证金200万元共计缴纳535.5万元（含拍卖成交价510万元、拍卖佣金25.5万元）。2015年6月26日，被告为原告颁发了怀洪市采砂2015007号《采砂许可证》，载明“开采河段：沅水干流洪江市岔头14标段，怀邵衡铁路下300米至废弃码头上200米处，有效日期：2014年05月26日至2019年05月25日”。上述拍卖变更公告、出让合同、采砂许可证均明确原告取得的采区河段为“沅水干流洪江市贫头14标段，怀邵衡铁路下300米至废弃码头上200米处”。但在实际开采中，因怀邵衡铁路的建设，中铁建大桥工程局集团第三工程有限公司怀邵衡铁路项目经理部（以下简称怀邵衡铁路项目经理部）、湖南省洪江市地方海事处（以下简称洪江市海事处）对怀邵衡铁路桥下500米水域进行管控，禁止采砂、淘金。原告只能在怀邵衡铁路桥下500米至废弃码头上200米处作业，实际作业河段只有360米，较竞拍出让及行政许可的560米河段，实际缩短了200米，从而导致采砂量减少，致使原告经济利益严重受损。被告行政许可的560米采砂河段中有200米因怀邵衡铁路建设被禁止采砂，导致原告在客观上对该200米河段的采砂权无法实现，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条的规定，属于无效行政行为。被告应对200米河段出让金及拍卖佣金进行退还和补偿，并承担利息损失的赔偿责任。综上，诉请法院：1、依法确认被告于2015年6月26日为原告颁发的《采砂许可证》中，将“沅水干流洪江市怀邵衡铁路下300米至废弃码头上200米”中200米的河道采砂权实施行政许可的行政行为无效；2、依法判决被告返还无效行政许可200米河道采砂权的出让金182.14万元，并承担利息损失（自收取出让金之日起按同期银行贷款利率计算至实际返还之日止）；3、依法判决被告补偿拍卖佣金9.1万元（25.5万元/0.56千米×200米＝9.1万元），并承担利息损失（自缴纳佣金之日起按同期银行贷款利率计算至实际补偿之日止）；4、本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交了以下证据：1.原告身份证、洪江市金洲砂场营业执照、被告统一社会信用代码证书，拟证明原、被告的主体资格；2.洪江市沅水、舞水河道砂石开采权拍卖公告，拟证明被告于2013年12月11日发布该公告，公开拍卖洪江市沅水、舞水河道砂石开采权，其载明“岔头14标”的可采区河段为“上起高坡宫、下止废弃码头上200米，采区长度1.04千米，年度控制采砂量29.28万m3，采砂船控制数量4艘，控采深度3.5米，出让年度5年，参考起拍价600万元，竞买保证金200万元”；3.怀化洪江市沅水、舞水河道砂石开采权拍卖变更公告，拟证明被告于2014年1月10日发布该公告，将“岔头14标”的拍卖指标调整为“上起于怀邵衡铁路桥下300米、下止废弃码头上200米，采区长度0.56千米，年度控制采砂量29.28万㎡，出让年度3年，参考起拍价300万元，竞买保证金100万元”；4.洪江市沅水、舞水河道砂石开采权拍卖成交确认书、银行汇款凭证，拟证明原告于2014年1月14日通过公开竞拍取得“岔头14标”河道采砂权，后原告缴纳535.5万元，其中拍卖成交价510万元，拍卖佣金25.5万元；5.河道砂石开采权出让合同，拟证明原、被告于2014年4月14日签订了该合同及其约定的内容；6.怀洪市采砂2015007号《采砂许可证》，拟证明被告于2015年6月26日为原告颁发该许可证，载明“开采河段：沅水干流洪江市岔头14标段，怀邵衡铁路下300米至废弃码头上200米处，有效日期：2014年05月26日至2019年05月25日”；7.怀邵衡办（2014）1号文件、怀邵衡办（2017）2号文件，拟证明怀邵衡铁路项目经理部于2014年10月15日通知原告“停止在怀邵衡铁路沅江特大桥河道上游500米，下游500米采砂、淘金”。且于2017年10月30日出示说明，自2014年10月10日起将采砂作业移至桥位下游500米以外；8.洪政办发（2015）49号文件、关于怀邵衡安江铁路大桥修建期间水上安全管控情况的说明，拟证明2014年10月10日至2017年6月15日，洪江市海事处对怀邵衡安江铁路大桥施工水域的上游1000米、下游500米实行了水上交通安全管控；9.（2018）湘1202行初141号《行政裁定书》、（2019）湘12行终4号《行政裁定书》、（2019）湘1202行初29号《行政裁定书》、（2019）湘12行终131号《行政裁定书》，拟证明：（1）原告提出的前诉是请求确认行政行为违法并要求退赔损失，本案系请求确认行政行为无效，诉讼请求不同，不构成重复起诉。（2）《行政裁定书》[（2019）湘12行终4号]生效裁定已明确“怀洪市采砂2015007号《采砂许可证》许可采砂范围明显与怀邵衡铁路确定的沅江特大桥河道下游500米禁止采砂范围相重叠，事实上相重叠的区域属于法定禁止采砂的区域，不得实施采砂许可。怀化市水利局将相重叠区域许可蒋启发采砂违反了法律法规的禁止性规定，势必导致行政许可的目的无法实现。”被告作出的行政许可违反了法律法规的禁止性规定，许可的内容在客观上无法实现，该许可无效。被告辩称，一、原告滥用“行政行为无效不受起诉期限的限制”重复起诉。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（八）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百四十七条的规定，后诉与前诉的当事人相同、诉讼标的相同、诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求实质上否定前诉裁判结果的构成重复起诉，法院应裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。（一）本案与前诉当事人相同。本案与（2019）湘1202行初29号生效裁定、（2019）湘12行终131号生效裁定的当事人相同，原、被告均为蒋启发、怀化市水利局。（二）本案与前诉的诉讼标的相同，均为“2015年6月26日为蒋启发颁发的《采砂许可证》及对沅水干流洪江市××路××废弃码头上200米处的河道采砂权进行拍卖出让的行政行为”。（三）本案的诉讼请求实质上否定前诉裁判结果。前诉的诉讼请求为“1、依法确认被告将位于沅水干流洪江市××路××废弃码头上200米处的河道采砂权进行拍卖出让及实施行政许可的行政行为违法；2、依法判决被告返还违法拍卖出让及实施行政许可200米河道采砂权的出让金182.14万元，并承担利息损失（自收取出让金之日起按同期银行贷款利率计算至实际返还之日止）；3、依法判决被告补偿拍卖佣金9.1万元（25.5万元／0.56千米×200米＝9.1万元），并承担利息损失（自缴纳佣金之日起按同期银行贷款利率计算至实际补偿之日止）；4、本案诉讼费由被告承担。”本案与前诉的诉讼请求唯一的区别是，前诉的诉讼请求第一点为“确认行政行为违法”，本案的诉讼请求第一点为“确认行政行为无效”。（2019）湘12行终131号生效裁定以蒋启发超过六个月起诉期限为由，驳回其上诉，维持原审裁定，进而间接排除了被告“行政行为无效”的情形，因为“行政行为无效”是不受法定起诉期限限制的，即认定被告的行政行为只存在合法或违法两种情况。本案原告的诉讼请求主张“行政行为无效”将否定前诉生效裁定已经排除的“行政行为无效”的结论。综上，原告本次起诉为重复起诉。二、原告主张被告的行政行为无效不成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，无效行政行为应有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形。（一）被告是怀化市人民政府授权的水行政主管机关，依据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国河道管理条例》、《湖南省河道采砂管理试行办法》的规定，被告是有资格的行政主体。（二）被告根据《湖南省河道采砂管理试行办法》的规定，经湖南省水利厅《关于对〈怀化洪江市沅水、舞水河道砂石开采权有偿出让方案〉的批复》，通过公开拍卖程序将本案的岔头第14标段河道砂石开采权出让给原告，并与其签订了《河道砂石开采权有偿出让合同》，为其颁发了怀洪市采砂2015007号《采砂许可证》，该行政许可行为合法，无重大且明显违法情形。三、原告称行政许可采砂范围减少的事实不存在。被告行政许可给原告的采砂标段区域与铁路桥梁禁止采砂保护区没有时间与空间的交集，不存在范围减少。（一）被告设立禁采区是在行政许可到期之后。被告作为水行政机关，考虑到怀邵衡铁路安江特大桥即将竣工，于2017年5月25日（采砂行政许可到期日）责令下级水行政机关依法设立铁路大桥禁采区。洪江市人民政府于2018年5月29日以《关于划定怀邵衡铁路洪江市行政区内铁路线路安全保护区的通告》划定了怀邵衡铁路安江特大桥的禁止采砂保护区。原告称在行政许可中有200米实际不能开采与事实不符。（二）原告称因施工安全导致200米河段不能开采无事实和法律依据。怀邵衡铁路邵阳建设指挥部于2018年11月23日向洪江市水利局发送了《关于设立怀邵衡铁路沅江特大桥河道禁采标识的函》，函中载明“新建怀邵衡铁路开通运营在即，为确保怀邵衡铁路顺利开通及运营安全，根据《铁路安全管理条例》相关规定，现需贵单位在怀邵衡铁路沅江特大桥上游500米、下游3000米河道两侧设置河道采砂禁采标识。”故铁路桥梁安全禁采保护区是为已建成的铁路桥梁而设立，并非在建过程中，且此时原告的采砂标段早已到期。怀邵衡铁路大桥依湖南省水利厅批准的《湖南省占用河道位置界限许可证》占用河道位置界限为顺水流方向20米，怀邵衡铁路公司《关于沅江特大桥水中桥梁桥区红线范围清障及设置助航标志研讨会议纪要》中的《清障工程航标布设示意图》载明“桥墩区域严禁疏挖，建桥时桥位上下各54米附近河床的回填、建桥遗留的围堰和其他遗留物及施工道路有桥梁施工单位清除至建桥前原河床”，即建桥时的安全控制区为桥位上下游54米内，而被告许可给原告的采砂标段起点为“怀邵衡铁路大桥下300米处”，未在河道位置界限及安全控制范围内。根据《铁路安全管理条例》第三条的规定，怀邵衡铁路项目经理部仅是建设施工单位，不具备铁路桥梁管理的法定资格，其发布的《关于沅江特大桥桥位上下游禁止采砂的通知》《关于沅江特大桥桥位上下游禁止采砂情况的说明》对原告不产生退让200米可采区的法律义务，也无法证明其实际退让了200米可采区。（三）原洪江市海事处对怀邵衡安江铁路大桥修建期间的水域管控未影响原告采砂。2020年5月13日，洪江市水运事务中心（原洪江市海事处）出具了《关于〈关于怀邵衡安江铁路大桥修建期间水上安全管控情况的说明〉的解释》，说明原洪江市海事处对怀邵衡安江铁路大桥修建期间上游1000米、下游500米的主航道水域实施管控主要是对过往船舶“限时航行、单航临时性疏导交通”，未管控主航道以外的水域。综上，请求法院驳回原告起诉或诉讼请求。被告向本院提交了以下证据、规范性文件：1.组织机构代码证、三定方案，拟证明被告主体适格；2.怀洪市采砂2015007号《采砂许可证》《洪江市沅水、舞水河道砂石开采权拍卖公告》《怀化洪江市沅水、舞水河道砂石开采权拍卖变更公告》《拍卖成交确认书》《河道砂石开采权出让合同》《关于洪江市沅水岔头段（第14标）河道砂石资源开采许可证更正的通知》及其送达回执、到期公告，拟证明：（1）被告拍卖出让案涉河道三年砂石开采权，原告竞拍取得该权利，拍卖成交确认书注明标段位置为起于怀邵衡铁路下300米，止于废弃码头上200米，成交价格为510万元；（2）原、被告签订《河道砂石开采权出让合同》及颁发采砂许可证的过程中因笔误将出让年限填写为五年；（3）2017年5月，被告发现笔误后于2017年11月29日向原告发出更正通知；3.（2018）湘1202行初80号《行政裁定书》，拟证明原告就行政许可期限笔误所产生的行政纠纷起诉至怀化市鹤城区人民法院，后原告撤诉；4.《怀化市水利局关于沅水洪江市岔头标段砂石开采权到期处理的意见》，拟证明被告作为水行政机关，考虑到怀邵衡铁路安江特大桥即将竣工，于2017年5月25日（采砂行政许可到期日）责令下级水行政机关依法设立铁路大桥禁采区，原告称行政许可中有200米不能开采与事实不符；5.《洪江市人民政府关于划定怀邵衡铁路洪江市行政区内铁路线路安全保护区的通告》，拟证明怀邵衡铁路沅江特大桥安全保护区于2018年5月29日设立，此时原告的开采期限已到期；6.《怀邵衡铁路邵阳指挥部关于设立怀邵衡铁路沅江特大桥河道禁采标识的函》，拟证明怀邵衡铁路沅江特大桥的管理单位系怀邵衡铁路邵阳建设指挥部，其于2018年11月23日提出设立安全保护区，是为了保障已建成的铁路桥梁而非建设施工中的铁路桥梁；7.《湖南省建设项目占用河道位置界限许可证》，拟证明怀邵衡铁路沅江特大桥受湖南省水利厅许可，占用河道范围内用地红线顺水流方向长度为20米，于2014年6月开工、2017年12月完工，其界限与竣工时间与原告无冲突；8.《怀邵衡铁路公司关于沅江特大桥水中桥区红线范围清障及设置助航标志研讨会会议纪要》，拟证明怀邵衡铁路沅江特大桥的施工安全管理范围为桥位上下游54米以内，该范围与原告开采区域无重叠；9.（2018）湘1202行初29号《行政裁定书》、（2019）湘12行终131号《行政裁定书》，拟证明本案属重复起诉；10.《洪江市水运事务中心关于〈关于怀邵衡安江铁路大桥修建期间水上安全管控情况的说明〉的解释》，拟证明原洪江市海事处对怀邵衡安江铁路大桥修建期间上游1000米、下游500米的主航道水域实施管控主要是对过往船舶“限时航行、单航临时性疏导交通”，未影响原告采砂；11.规范性文件：《中华人民共和国水法》第十二条、《中华人民共和国行政许可法》第十二条、第五十三条、《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条、第四十条、《铁路安全管理条例》第三条、《湖南省实施〈中华人民共和国水法〉办法》第二十一条、《湖南省河道采砂管理试行办法》第四条、《湖南省河道采砂管理办法》第四条。经庭前证据交换和庭审质证，原、被告发表以下质证意见：原告对被告提交的证据1无异议；对证据2的合法性有异议，认为拍卖公告、出让合同及采砂许可证确定的开采范围有部分位于禁采区，被告拍卖出让并实施行政许可的行为无效；对证据3的关联性有异议，认为该裁定的被诉行政行为与本案无关；对证据4、5、6的关联性有异议，认为根据《铁路安全管理条例》第三十八条的规定，无论在施工阶段还是建成后，铁路桥梁上游500米、下游3000米都为禁采区，与被告何时设立禁采区无关；对证据7、8的合法性、关联性有异议，认为：（1）根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第（一）项的规定，该两份证据不能作为认定本案被诉具体行政行为合法的依据。（2）该两份证据只能证明桥梁桥墩占用河道的范围、清障及设置助航标志的范围，与水上交通安全管控范围无关；对证据9的关联性有异议，认为本案的诉讼请求与前诉不同，不是重复起诉；对证据10的合法性、真实性、关联性有异议，认为：（1）该证据系被告在作出具体行政行为后，在本案诉讼程序中自行收集的证据，不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据。（2）洪江市海事处事实上采取了禁止采砂的管控措施。（3）被告称禁采区应在铁路桥梁建成后，并由地方政府依职权划定，错误理解了《铁路安全管理条例》第三十八条的规定；对规范性文件无异议。被告对原告提交的证据1-6的关联性有异议，认为与证明本案行政许可行为无效无关；对证据7的真实性、合法性、关联性有异议，认为该证据系不具有合法资格的主体发出的无效文件，不具有任何法律或行政效力；对证据8的合法性、关联性有异议，认为该证据不具有行政约束力，且水上安全管控未对本案采砂标段范围产生影响；对证据9的证明目的有异议，认为其无法达到原告的证明目的。本院对上述证据认证如下：原、被告提交的怀洪市采砂2015007号《采砂许可证》，系本案审查的行政行为，不作为证据使用。原、被告提交的其他证据具备合法性、真实性、关联性，可以作为本案审理的依据，本院均予以采纳。经审理查明，2013年12月11日，被告发布《洪江市沅水、舞水河道砂石开采权拍卖公告》，载明：“岔头14标”的可采区河段上起高坡宫、下止废弃码头上200米。2014年1月10日，被告发布《怀化洪江市沅水、舞水河道砂石开采权拍卖变更公告》，载明：“岔头14标”的可采区河段“上起”调整为怀邵衡铁路桥下300米。2014年1月14日，原告与湖南联合拍卖有限公司签订《洪江市沅水、舞水河道砂石开采权拍卖成交确认书》，载明：标段位置起于怀邵衡铁路桥下300米，止于废弃码头上200米。2014年4月14日，原、被告签订《河道砂石开采权出让合同》，载明：砂石开采权名称为“岔头14标”，出让年限为2014年4月14日至2019年4月13日。2014年10月15日，怀邵衡铁路项目经理部作出《关于沅江特大桥桥位上下游禁止采砂的通知》，通知洪江市金洲砂石场停止在怀邵衡铁路沅江特大桥河道上游500米，下游500米采砂、淘金。2015年6月26日，被告为原告颁发了怀洪市采砂2015007号《采砂许可证》，载明：采砂河段（标段）为“岔头14标，怀邵衡铁路下300米至废弃码头上200米处”，有效期为2014年05月26日至2019年05月25日。2017年6月21日，被告发布《关于洪江市沅水岔头段（第14标）河道砂石资源开采权及采砂许可证到期的公告》。2017年10月30日，怀邵衡铁路项目经理部作出《关于沅江特大桥桥位上下游禁止采砂情况的说明》，载明：将采砂作业移至桥位下游500米以外。2017年11月6日，洪江市海事处作出《关于怀邵衡安江铁路大桥修建期间水上安全管控情况的说明》，载明：上游1000米、下游500米为管控水域。2017年11月29日，被告作出《关于洪江市沅水岔头段（第14标）河道砂石资源开采许可证更正的通知》，通知原告更正采砂有效期为2014年5月26日至2017年5月25日。2018年5月29日，洪江市人民政府发布《关于划定怀邵衡铁路洪江市行政区内铁路线路安全保护区的通告》，载明：在怀邵衡铁路沅江特大桥上游500米、下游3000米设立禁采区。2020年5月13日，洪江市水运事务中心作出《关于〈关于怀邵衡安江铁路大桥修建期间水上安全管控情况的说明〉的解释》，载明：怀邵衡安江铁路大桥修建期间上游1000米、下游500米的主航道水域对过往船舶实行“限时航行、单航临时性疏导交通”的水上安全管控措施。本院认为，本案争议焦点为：1.是否构成重复起诉；2.《采砂许可证》是否部分无效。一、关于原告是否构成重复起诉的问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百四十七条第一款的规定，同时符合下列条件的，构成重复起诉：后诉与前诉的当事人相同；后诉与前诉的诉讼标的相同；后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求实质上否定前诉裁判结果。由此可见，构成重复起诉的要件之一是后诉与前诉的诉讼标的相同，该要件对应的是既判力。所谓既判力是指，判决确定后，无论是否违法，当事人及法院均受其拘束，不得就该判决之内容再为争执。如果法院对是否违法以及违法的程度作出全面的审查和评价，在对前诉实体上判决驳回之后，后诉即因前诉已经进行了全面的合法性审查而构成重复起诉。本案中，2018年10月19日，原告向怀化市鹤城区人民法院起诉，诉请被告补偿原告经济损失，怀化市鹤城区人民法院裁定驳回原告起诉。原告不服上诉，怀化市中级人民法院裁定继续审理。后原告提出新的诉讼请求，诉请确认被告行政许可违法，怀化市鹤城区人民法院以超过起诉期限以及新的诉讼请求不宜处理为由，裁定驳回原告起诉。原告不服上诉，怀化市中级人民法院维持原裁定。2020年4月22日，原告向本院起诉，诉请确认被告行政许可无效。因原告的诉讼请求一直未经过人民法院的实体审理，故不构成重复起诉。二、关于《采砂许可证》的效力问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条的规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本案中，原告主张被告行政许可的560米采砂河段中有200米因怀邵衡铁路桥梁建设被禁止采砂，导致原告在客观上对该200米河段的采砂权无法实现，故诉请确认被诉行政许可部分无效。本案的核心争议为怀洪市采砂2015007号《采砂许可证》的效力问题，即是否存在部分采砂权客观上不能实现，应从以下三个方面进行考察、分析、判断。（一）关于怀邵衡铁路项目经理部禁止采砂的通知问题。《中华人民共和国水法》第三十九条规定，国家实行河道采砂许可制度，在河道范围内采砂，影响河势稳定或者危及堤防安全的，有关县级以上人民政府水行政主管部门应当划定禁采区和规定禁采期，并予以公告。《湖南省实施〈中华人民共和国水法〉办法》第二十一条规定，在河道管理范围内采砂，必须经县级以上人民政府水行政主管部门批准，未经批准采砂或者未按采砂许可规定采砂，情节严重的，县级以上人民政府水行政主管部门可以扣押采砂船舶和设备，并依法及时作出处理。《铁路安全管理条例》第二十七条第五款规定，新建、改建铁路的铁路线路安全保护区范围，应当自铁路建设工程初步设计批准之日起30日内，由县级以上地方人民政府依照本条例的规定划定并公告。铁路建设单位或者铁路运输企业应当根据工程竣工资料进行勘界，绘制铁路线路安全保护区平面图，并根据平面图设立标桩。根据上述规定，县级以上人民政府水行政主管部门对河道采砂行使许可、监督、查处等行政职权，铁路建设单位可以配合县级以上人民政府水行政管理部门划定铁路安全保护区进行勘界、绘图、立标。本案中，怀邵衡铁路项目经理部于2014年10月15日以怀邵衡办[2014]1号文件通知原告“停止在怀邵衡铁路沅江特大桥河道上游500米，下游500米采砂、淘金”；又于2017年10月30日以怀邵衡办[2017]2号文件出示说明，自2014年10月10日起将采砂作业移至桥位下游500米以外。因怀邵衡铁路项目经理部系铁路建设单位，不具备对河道采砂的行政管理职权，其向洪江市金洲砂石场发出的禁止采砂通知不产生行政法律效力，不具备约束力和强制力。原告据此主张部分采砂权客观上不能实施，理由不能成立，本院不予支持。（二）关于洪江市海事处对怀邵衡安江铁路大桥施工水域实行水上交通安全管控的问题。《湖南省河道采砂管理试行办法》第十一条第一款（五）项规定，从事河道采砂的单位和个人，必须服从水利、国土资源、交通运输、公安等行政管理部门的监督管理；第十五条规定，在航道非法采砂影响通航安全的，由交通运输行政主管部门依照《中华人民共和国内河交通安全管理条例》和《中华人民共和国航道管理条例》等规定给予处罚。任何从事河道采砂的单位和个人，必须服从水利、国土资源、交通运输、公安等行政管理部门的监督管理。本案中，洪江市海事处对怀邵衡安江铁路大桥修建期间上游1000米、下游500米的主航道水域实施管控主要是对过往船舶“限时航行、单航临时性疏导交通”，没有给予原告行政处罚，并未影响原告采砂。原告以此为由主张采砂权客观上不可能实施，理由不能成立，本院不予支持。（三）关于《铁路安全管理条例》第三十八条禁止性规定问题。《铁路安全管理条例》第三十八条第一款规定，禁止在铁路桥梁跨越处河道上下游的下列范围内采砂、淘金：（一）跨河桥长500米以上的铁路桥梁，河道上游500米，下游3000米；（二）跨河桥长100米以上不足500米的铁路桥梁，河道上游500米，下游2000米；（三）跨河桥长不足100米的铁路桥梁，河道上游500米，下游1000米。本案中，原告受让的河道砂石开采河段为沅水干流洪江市岔头14标段，即怀邵衡铁路桥下300米至废弃码头上200米处，其河道采砂范围在怀邵衡铁路沅江特大桥下游3000米之内，有偿出让年限三年（2014年5月26日至2017年5月25日）在怀邵衡铁路沅江特大桥竣工投入运营之前（2014年6月开工，2017年12月完工），即当时铁路桥梁在建设中。《铁路安全管理条例》关于禁止在铁路桥梁跨越处河道上下游一定范围内采砂、淘金的禁止性规定是否包括建设中的铁路桥梁，该条例并未明确，故案涉行政许可是否违反了该条例的禁止性规定，不能直接、简单定论。《铁路安全管理条例》第一条规定，为了加强铁路安全管理，保障铁路运输安全和畅通，保护人身安全和财产安全，制定本条例；第二十七条第五款规定，新建、改建铁路的铁路线路安全保护区范围，应当自铁路建设工程初步设计批准之日起30日内，由县级以上地方人民政府依照本条例的规定划定并公告。根据“加强铁路安全管理，保障铁路运输安全和畅通，保护人身安全和财产安全”立法意图，参照有关新建、改建铁路的铁路线路安全保护区范围的划定的相关规定，怀邵衡铁路沅江特大桥应当自铁路建设工程初步批准后最迟30日，县级以上人民政府应当按《铁路安全管理条例》第三十八条划定安全保护区范围并公告。本案中，被告在2014年1月出让岔头河道砂石开采权时，已知道该处有怀邵衡铁路跨越，也预留了300米的安全距离，但不符合《铁路安全管理条例》第三十八条禁止性规定的标准。被告2015年6月颁发《河道采砂许可证》时，怀邵衡铁路沅江特大桥已经开始施工，其许可原告的采砂范围在《铁路安全管理条例》第三十八条规定的禁采区之内，确有不当。但直至2017年5月23日《河道采砂许可证》有效期届满之日止，被告未以准许行政许可所依据的客观情况发生重大变化而变更或撤回已生效的行政许可，也未有其他行政主管部门以非法采砂为由对原告进行监督管理或者行政处罚。原告在被许可的范围内采砂，未受行政执法影响，不存在客观上不能实施的情况。综上，被告根据《湖南省河道采砂管理试行办法》的规定，经湖南省水利厅审批，通过公开拍卖程序将本案的岔头第14标段河道砂石开采权出让给原告，并与其签订了《河道砂石开采权有偿出让合同》，为其颁发了怀洪市采砂2015007号《采砂许可证》，该行政许可行为合法，无重大且明显违法情形，不属于法律规定确认无效的情形。原告认为该行政许可客观上不可能实施，没有事实基础和法律依据，其理由不能成立，经向原告释明，原告坚持要求确认《采砂许可证》无效，故应驳回原告的诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款之规定，判决如下：驳回原告蒋启发的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告蒋启发负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省怀化市中级人民法院。审判长 颜 葵审判员 钟小汉审判员 钟奇峰二〇二〇年十月十三日法官助理李岸枫书记员粟霞附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。