广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终484号上诉人（原审原告）佛山市高明区粤港贸易有限公司，住所地佛山市高明区。法定代表人陈秋娟。委托代理人吴文胜，广东润正律师事务所律师。委托代理人袁宁西，广东润正律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市高明区城市管理和综合执法局，住所地佛山市高明区。法定代表人蔡子强，局长。委托代理人刘克江，该局工作人员。委托代理人许李产，广东佛明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市人民政府，住所地佛山市禅城区。法定代表人朱伟，市长。委托代理人黄智琴，佛山市司法局工作人员。上诉人佛山市高明区粤港贸易有限公司（以下简称粤港贸易公司）因诉被上诉人佛山市高明区城市管理和综合执法局（以下简称高明区城管局）行政命令及被上诉人佛山市人民政府（以下简称佛山市政府）行政复议一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初160号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：2019年5月24日，高明区城管局接到佛山市政府12345热线受理单市民李先生投诉，反映位于高明区荷城街道跃华路利乐街华阳市场存在私自搭建铁棚违法建设行为。2019年5月27日，高明区城管局现场调查取证并拍摄了相关照片，从照片可以看出，涉案铁棚在高明区荷城街道跃华路华阳市场内，搭建在利乐街市场8号与10号楼之间，现已投入使用。2019年6月12日，高明区城管局对涉案建筑物进行现场勘查，经勘查，涉案铁棚长约85.8米，宽约14.6米，经询问，该铁棚由粤港贸易公司搭建，因粤港贸易公司不在现场，未能提供相关审批证明材料。2019年6月17日，粤港贸易公司委托工作人员陈某1到高明区城管局处配合调查，调查中粤港贸易公司表示收到高明区城管局发出的《询问调查通知书》后，就利乐街8号与10号之间涉嫌违规搭建铁棚一事协助调查，该铁棚于2001年委托高明市新圩建筑工程公司搭建，当时建设有具体的规划平面图，但未找到，因涉案铁棚未建成混凝土结构，因此无法办理房产证，但使用权仍属粤港贸易公司。调查中粤港贸易公司提供了1998年12月8日粤港贸易公司与高明市住房制度改革领导小组办公室签订的《合作开发安居工程——“华安楼”住宅协议》、编号佛高建证（2007）xx《建设工程规划许可证》、利乐街8号首层粤（2017）佛高不动产权第xx号《不动产权证》及利乐街10号首层粤（2017）佛高不动产权第xx号《不动产权证》。2019年6月26日，高明区城管局向佛山市自然资源局高明分局发出《关于对利乐街8号与10号之间涉嫌违规搭建的相关情况进行核查的函》，查询涉案建（构）筑物的报建审批情况及涉案建（构）筑物的定性及处理意见。同年6月28日，佛山市自然资源局高明分局作出《关于对利乐街8号与10号之间涉嫌违规搭建的相关情况进行核查的复函》，表示来函所述建（构）筑物未存有报建资料，无法认定其是否已办理报建手续。建议高明区城管局要求业主提供合法报建资料或核对房产证明材料，若业主无法提供，可认定为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属于违法建（构）筑物，且无法采取改正措施消除对规划实施影响，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定进行处理。2019年7月15日，高明区城管局向粤港贸易公司作出了《行政处罚意见告知书》，告知粤港贸易公司违法的事由及拟作出处罚的事项，并告知粤港贸易公司享有陈述和申辩的权利。同日，粤港贸易公司收取《行政处罚意见告知书》并在当天提交了《陈述申辩书》，认为因高明区档案馆保管不善造成规划图纸等材料丢失，粤港贸易公司认为该处罚事项不合理。同年7月17日，粤港贸易公司向高明区城管局提交了《佛山市高明区粤港贸易有限公司关于行政处罚意见告知书明管（执）罚（2019）字第21号的情况陈述和申辩》及原佛山市高明区国土城建和水务局于2013年5月7日作出的编号20130267的《关于佛山市高明区华阳市场临时棚架项目使用临时用地的批复》，该批复部分如下：“……二、该临时用地用于高明区粤港贸易有限公司华阳市场管理处搭建临时棚架。三、临时用地试用期满后须自行拆除地上建筑物、构筑物，并恢复土地原貌……五、该临时用地使用期限至2015年5月27日。”2019年9月6日，高明区城管局再次向佛山市自然资源局高明分局发出《关于协助对利乐街8号与10号之间建（构）筑物进行定性并提出处理意见的函》。同年9月9日，佛山市自然资源局高明分局函复高明区城管局，认为粤港贸易公司在利乐街8号与10号之间建设的铁棚未办理任何报建手续，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，是违法建（构）筑物，认定涉案建筑属于无法采取改正措施消除影响的情形。2019年9月16日，高明区城管局作出明管（执）罚〔2019〕字第21号《限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》），同年9月18日，送达粤港贸易公司。粤港贸易公司不服高明区城管局作出的《限期拆除决定书》，于2019年11月14日向佛山市政府递交《行政复议申请书》，当日佛山市政府作出《行政复议受理通知书》并将该通知书送达给了粤港贸易公司。2019年11月14日，佛山市政府作出《提出行政复议答复通知书》，并一同将粤港贸易公司的《行政复议申请书》及相关材料送达给高明区城管局。高明区城管局收到申请材料后在法定期限内提交了涉案行政行为的相关证据材料。经佛山市政府审理，于2020年1月10日作出了佛府行复〔2019〕396号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》）并向粤港贸易公司及高明区城管局送达，粤港贸易公司及高明区城管局分别于同年1月13日、14日收取该决定书。再查，国法函[2001]200号《关于在广东省佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》规定，广东省人民政府可以在佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作，其中包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。广东省人民政府作出的粤府函[2003]381号《关于在佛山市三水、高明两区同时开展相对集中行政处罚权工作的批复》，同意三水、高明两区开展相对集中行政处罚权工作。广东省人民政府作出的粤府[2004]17号《关于在佛山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》，公告载明佛山市城市管理行政执法局以及禅城、三水、高明区城市管理行政执行局自2004年3月3日起实施执法工作。佛山市人民政府作出的第9号令《佛山市实施相对集中行政处罚权暂行规定》，该规定适用于佛山市行政区域内的城市管理行政执法工作，佛山市城市管理行政执法局是佛山市人民政府相对集体行使行政处罚权的工作部门。原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条、国法函[2001]200号《关于在广东省佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、粤府函[2003]381号《关于在佛山市三水、高明两区同时开展相对集中行政处罚权工作的批复》、粤府[2004]17号《关于在佛山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》、《佛山市实施相对集中行政处罚权暂行规定》的规定，高明区城管局对辖区内违法建（构）筑物有调查处理的职权。案件争议焦点为案涉《限期拆除决定书》是否合法。首先从程序上来看。因有人向高明区城管局投诉反映跃华路利乐街华阳市场存在私自搭建铁棚违法建设行为，高明区城管局收到投诉后对涉案建筑物进行了现场勘察并取证拍照，认定涉案建筑的建造人为粤港贸易公司，后高明区城管局向粤港贸易公司发出《询问调查通知书》，要求粤港贸易公司配合调查。为查明案情事实，高明区城管局向规划部门发函询问案涉建筑报建审批情况。规划部门向高明区城管局回函后，高明区城管局向粤港贸易公司发出《行政处罚意见告知书》，表示其涉案建筑物涉嫌违法建设，要求粤港贸易公司自行拆除，并告知了粤港贸易公司享有的陈述、申辩权。在收到粤港贸易公司的陈述申辩及提交的相关证据材料后，高明区城管局再次向规划部门发函询问涉案建筑报建审批情况，得到规划部门回复后，且在粤港贸易公司未提供《建设工程规划许可证》情况下，高明区城管局认定粤港贸易公司的陈述不能成立，故作出并向粤港贸易公司送达了《限期拆除决定书》，高明区城管局作出案涉决定书程序符合程序正当原则，予以确认。粤港贸易公司认为在高明区城管局在勘验笔录与询问笔录不是同一执法人员的问题，法院认为，法律并未规定在执法不同阶段，执法人员必须相同，且《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条规定，执法人员不得少于两人，该法律规定系对执法人员最低人数的限定，并未规定勘查或调查阶段必须同一执法人员，况且高明区城管局勘查及调查的事实均为客观的事实，故对粤港贸易公司的该意见不予采纳。粤港贸易公司还认为高明区城管局未告知听证的权利，故程序违法。法院认为，城乡规划相关法律规范中，未将听证程序作为限期拆除决定前必经的程序，况且高明区城管局已告知粤港贸易公司陈述申辩的权利，程序上保障了粤港贸易公司的权益，故高明区城管局未给予粤港贸易公司听证权，执法程序并无不当。关于事实认定和适用法律是否正确的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物和其他工程建设的，建设单位或者个人应当申请办理建设工程规划许可证。根据《勘验笔录》、《询问笔录》以及现场照片等证据可以证实，位于利乐街**与**地块的铁棚由粤港贸易公司进行建设，该铁棚长约85.8米、宽约14.6米。同时，根据佛山市自然资源局高明分局所作的两次复函结果来看，涉案铁棚未取得《建设工程规划许可证》系违法建设行为，且属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。据此，高明区城管局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定作出涉案的决定具有事实和法律依据。粤港贸易公司认为涉案铁棚系向原佛山市高明区国土城建和水务局申报得到批复后建设的，并非擅自搭建，因此高明区城管局认定事实有误。法院认为，虽然粤港贸易公司持有原佛山市高明区国土城建和水务局于2013年5月7日作出的编号20130267的《关于佛山市高明区华阳市场临时棚架项目使用临时用地的批复》，但该批复仅为临时用地的一个批复，并非系对铁棚建设的一个规划建设批准，即便是临时用地上的临时搭建亦应当有相关的规划许可证，粤港贸易公司在行政调查中一直辩称有规划许可，但并未提供任何证据，故高明区城管局认定粤港贸易公司建设的铁棚属于违反规划管理并无不当。粤港贸易公司将临时用地的用地许可误认为地上建筑物的规划许可系对法律错误的理解。退一步说，即便粤港贸易公司建设的铁棚原有规划许可，但从粤港贸易公司提交的批复来看，临时土地使用期限至2015年5月27日，那么粤港贸易公司建设的铁棚亦属于临时建筑物，在使用期限届满后，粤港贸易公司应拆除地上建筑物、构筑物并恢复土地原貌，但粤港贸易公司在临时土地使用期届满后未拆除铁棚，亦可认定该建筑物为违法建筑。粤港贸易公司还认为涉案铁棚应属于《佛山市违法建设查处暂行办法》第二十三条可认定不能拆除的违法建设。对此法院作如下分析：首先，涉案铁棚位于利乐街8号楼房与10号楼房之间，铁棚搭建过程中并未采用混凝土等材料与相邻的建筑物进行固定连接，铁棚的顶部也是容易拆卸的材料，因此并不存在难以分割的情况，若实际拆除的话不会影响相邻楼房的主体结构安全，亦未有证据显示现有拆除技术条件或者地理环境无法实施拆除。其次，从粤港贸易公司的诉状来看，粤港贸易公司搭建涉案铁棚是用于扩大华阳市场的售卖范围，粤港贸易公司认为若拆除将会影响无过错利害关系人合法权益、公共利益造成重大损害或者产生其他严重后果的。法院认为，根据上文论述，案涉的铁棚是违章建筑，从民事角度来看粤港贸易公司将违章建筑出租给租户经营使用，本身该租赁行为不受法律所保护。因此对租户而言，他们作为无过错利害关系人其权益完全可以通过民事途径予以解决纠纷。此外，城市的市场管理并不是依靠粤港贸易公司搭建铁棚、接纳散户提供售卖场地就能解决的，而是需要相应的职能机关在合理利用土地、科学统筹布局的条件下进行有效的管理才能使市场科学化、规范化。案件中涉案铁棚系违法建设，不仅占用了土地，还对城市交通、城市规划的正常实施以及周边市民的日常生活有直接的重要影响，从市场秩序来说，更是对市场公平、公正原则的严重破坏。因此若粤港贸易公司自行拆除反而有利于公共利益不会损害公共利益。综上，粤港贸易公司认为涉案铁棚可以认定不能拆除的违法建设的理由不成立，不予支持。最后，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定以及佛府行复委办函〔2019〕7号《佛山市人民政府行政复议委员会办公室关于进一步深化行政复议体制改革试点相关工作的通知》的相关要求，佛山市政府具有受理案件行政复议申请并作出行政复议决定书的职权。佛山市政府在受理粤港贸易公司的复议申请后，在法定期限内作出《行政复议决定书》，并分别送达粤港贸易公司、高明区城管局，程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，复议结果正确，予以支持。综上，粤港贸易公司要求撤销高明区城管局作出的《限期拆除决定书》及佛山市政府作出的《行政复议决定书》理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决:驳回粤港贸易公司的诉讼请求；案件受理费50元由粤港贸易公司负担。上诉人粤港贸易公司上诉称：一、案涉建筑物系粤港贸易公司在2013年5月27日向原佛山市高明区国土城建和水务局申报并得到批复后建设的，并非擅自搭建。二、被上诉人高明区城管局作出案涉《限期拆除决定书》前，未依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定告知粤港贸易公司有要求举行听证的权利，违反法定程序。三、高明区城管局作勘验笔录和送达《行政处罚意见告知书》的执法人员，与作询问笔录的执法人员不一致，不利于执法人员全面调查和理解相关情况，有违公平。综上，高明区城管局作出的《限期拆除决定书》，认定事实不清，程序违法，依法应予以撤销。被上诉人佛山市政府作出的《行政复议决定书》及原审判决对此未予以纠正，亦应予以撤销。请求二审法院撤销原判，改判撤销高明区城管局作出的《限期拆除决定书》及佛山市政府作出的《行政复议决定书》，本案诉讼费用由高明区城管局、佛山市政府负担。被上诉人高明区城管局辩称：一、上诉人粤港贸易公司的上诉主张不成立。1.粤港贸易公司2013年5月27日向原佛山市高明区国土城建和水务局申请的是临时用地，并非建设工程规划许可。案涉建（构）筑物的建设未经过合法的报建手续。粤港贸易公司将临时用地的许可误认为是地上建筑的规划许可，系对事实的错误认识。2.高明区城管局作出《限期拆除决定书》未违反法定程序。高明区城管局作出的限期拆除决定事项并不属于《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条所列举的法定听证事项，而且并无其他法律法规规定本案所涉限期拆除决定事项属于法定听证事项。3.法律并无规定作勘验笔录、询问笔录及送达文书必须为同一执法人员。二、粤港贸易公司意图通过诉讼程序拖延时间，达到多收租金的目的。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人佛山市政府辩称，其作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。上诉人粤港贸易公司的上诉主张理据不足。请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条、粤府函[2003]381号《关于在佛山市三水、高明两区同时开展相对集中行政处罚权工作的批复》、粤府[2004]17号《关于在佛山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》、《佛山市实施相对集中行政处罚权暂行规定》等规定，被上诉人高明区城管局对辖区内违法建（构）筑物具有调查处理的职权。本案中，上诉人粤港贸易公司因不服高明区城管局作出的《限期拆除决定书》而提起行政复议及行政诉讼，其认为案涉《限期拆除决定书》认定事实不清、程序违法。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。……”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，高明区城管局收到投诉后对涉案建筑物铁棚进行了现场勘察，对相关人员进行了调查询问，并向规划部门佛山市自然资源局高明分局发函询问案涉建筑报建审批情况。高明区城管局收到规划部门的复函后，向粤港贸易公司发出《行政处罚意见告知书》，告知其涉案建筑物涉嫌违法建设，要求粤港贸易公司自行拆除，并告知了粤港贸易公司享有的陈述、申辩权。在收到粤港贸易公司的陈述申辩及提交的相关证据材料后，高明区城管局再次向规划部门发函询问涉案建筑报建审批情况。经佛山市自然资源局高明分局作出的《关于协助对利乐街8号与10号之间的建（构）筑物进行定性并提出处理意见的复函》确认，涉案建筑物铁棚未办理任何报建手续，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，是违法建（构）筑物，且属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情形。高明区城管局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定对粤港贸易公司作出《限期拆除决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以确认。此外，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条以及佛府行复委办函〔2019〕7号《佛山市人民政府行政复议委员会办公室关于进一步深化行政复议体制改革试点相关工作的通知》的规定,被上诉人佛山市政府受理粤港贸易公司的复议申请后，在法定期限内作出《行政复议决定书》，维持高明区城管局作出的《限期拆除决定书》，主体适格，程序合法，处理结果正确，本院亦予以确认。粤港贸易公司主张涉案铁棚系取得批复后建设的，并非擅自搭建，不属于违法建筑物。经查，粤港贸易公司持有原佛山市高明区国土城建和水务局于2013年5月7日作出的编号20130267的《关于佛山市高明区华阳市场临时棚架项目使用临时用地的批复》系使用临时用地的批复，并非对案涉铁棚建设的一个规划建设批准，且该批复批准该临时用地使用期限至2015年5月27日，已超过临时用地使用期限。粤港贸易公司将临时用地的许可误认为是地上建筑物的建设工程规划许可，系对法律错误的理解，本院不予支持。粤港贸易公司又主张，高明区城管局作出案涉《限期拆除决定书》前未告知粤港贸易公司享有要求举行听证的权利，程序违法。如原审判决所述，城乡规划相关法律规范中，未将听证程序作为限期拆除决定前必经的程序，况且高明区城管局已告知粤港贸易公司陈述申辩的权利，听取了粤港贸易公司的陈述申辩意见，程序上保障了粤港贸易公司的权益。故粤港贸易公司的该项主张理据不足，本院不予支持。至于粤港贸易公司提出的高明区城管局制作勘验笔录、询问笔录及送达法律文书并不是同一执法人员的主张，本院认为，法律法规并未规定在执法不同阶段的执法人员必须相同，况且高明区城管局调查的事实均为客观的事实。故粤港贸易公司的该意见没有法律依据，本院不予采纳。综上所述，粤港贸易公司的上诉主张均理据不足，本院依法不予支持。原审法院判决驳回粤港贸易公司的诉讼请求正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人佛山市高明区粤港贸易有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  周 刚审 判 员  潘华容审 判 员  何丽容二〇二〇年十月三十日法官助理  邓明锋书 记 员  黄 妍