江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣行终303号上诉人（原审原告）苏州璞信一号投资中心（有限合伙），主要经营场所苏州工业园区星海国际商务广场1幢1107室，统一社会信用代码91320594MA1MKQ893Y（1/1）。执行事务合伙人达孜九信资产管理有限公司（委派代表虞天滢）。委托代理人汤淑如、万婧，江西豫章律师事务所律师。被上诉人（原审被告）江西省共青城市人民政府，住所地江西省共青城市共青大道**。法定代表人卢治轩，该市市长。委托代理人杨军、邹路滔，该市司法局干部。上诉人苏州璞信一号投资中心（有限合伙）（以下简称璞信投资中心）诉江西省共青城市人民政府（以下简称共青城市政府）行政赔偿一案，不服九江市中级人民法院（2019）赣04行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。一审法院查明，2011年，共青城市政府与赛龙公司签订《补充协议书（二）》1份，约定共青城市政府出让一宗用地给赛龙公司用于建设手机交易中心项目，项目选址位于共青大道道道水务公司对面，商住用地面积260亩，挂牌基准价30万元/亩，两年后按实际价款予以收回。2012年1月18日，共青城市国土资源局与凯赛公司签订《成交确认书》2份，分别确认：竞得人以金额人民币30万元/亩的报价成交，竞得编号为2011-1220EHE2011-1220D的国有土地使用权。宗地位于共青大道以南，道道水务对面，面积为60亩和100亩。凯赛公司取得共国用（2012）第005号、共国用（2012）第050号国有土地使用权证。2017年7月12日，共青城市政府办公室发布《关于印发共青城市2017年度土地储备计划的通知》，决定有偿收回收储赛龙公司名下共国用（2012）第005号、共国用（2012）第050号（合计160亩）等土地使用权，附件《2017年度共青城市土地储备计划明显表》。江西省共青城市人民法院在执行九江市中级人民法院（2017）赣04民初39号民事判决过程中，经申请执行人璞信投资中心同意，于2018年7月8日作出（2018）赣0482执46号执行裁定，终结本次执行程序。双方当事人无争议的事实：1、九江市中级人民法院（2017）赣04民初39号民事判决书确认的事实。2、共青城市政府于2017年7月12日发布《关于印发共青城市2017年度土地储备计划的通知》，决定收储本案诉争的共国用（2012）第005号、共国用（2012）第050号等土地使用权。案涉土地上已建成“甘露公园”。一审法院认为，一、《中华人民共和国土地管理法（2004修正）》第十三条规定，土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。《中华人民共和国城市房地产管理法（2009修正）》第二十条规定，国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。本案中，凯赛公司已取得共国用（2012）第005号、共国用（2012）第050号国有土地使用权证。《土地储备管理办法》第（八）项规定，下列土地可以纳入储备范围：1．依法收回的国有土地；2．收购的土地；3．行使优先购买权取得的土地；4．已办理农用地转用、征收批准手续并完成征收的土地；5．其他依法取得的土地。入库储备土地必须是产权清晰的土地。土地储备机构应对土地取得方式及程序的合规性、经济补偿、土地权利（包括用益物权和担保物权）等情况进行审核，不得为了收储而强制征收土地。对于取得方式及程序不合规、补偿不到位、土地权属不清晰、应办理相关不动产登记手续而尚未办理的土地，不得入库储备。第（九）项规定，收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经同级国土资源主管部门和财政部门确认，或地方法规规定的其他机构确认。《国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号）第四条规定，纳入政府储备的土地必须是产权清晰的土地。相关土地纳入储备前，土地储备机构应对土地取得方式及程序的合规性、经济补偿（政府无偿收回的除外）、土地权利（包括他项权利）等情况进行认真核查，对取得方式及程序不合规、补偿不到位、土地权属不清晰、未办理土地登记手续、应注销而未注销原土地登记手续、已设立土地他项权利未依法解除的，不得纳入储备。共青城市政府决定按有偿收回方式收储凯赛公司名下共国用（2012）第005号、共国用（2012）第050号（合计160亩）土地使用权，未按上述规章规定程序办理，收储程序违法。案涉土地上已建成“甘露公园”，被诉土地收储行政行为已不具备可撤销内容，璞信投资中心请求确认被诉行政行为违法，理由成立，予以支持。二、国家赔偿就其本质而言是对公民、法人或者其他组织的一项最终救济制度，只有在穷尽民事诉讼救济途径仍不能获得全部清偿时，受害人方得以行政赔偿作补充。如受害人通过民事诉讼获得充分赔偿，则应当免除行政机关的行政赔偿责任。江西省共青城市人民法院在执行本院（2017）赣04民初39号民事判决过程中，经申请执行人璞信投资中心同意，裁定终结本次执行程序。即九江市中级人民法院（2017）赣04民初39号民事判决尚未终结执行，璞信投资中心有权要求继续履行债务，或申请人民法院恢复执行。共青城市政府收储共国用（2012）第005号、共国用（2012）第050号（合计160亩）土地使用权的行政行为是否会导致损失发生及损失多少均不能确认。综上所述，依照《中华人民共和国土地管理法（2004修正）》第十三条，《中华人民共和国城市房地产管理法（2009修正）》第二十条，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款、第七十四条、第七十六条之规定，判决确认共青城市政府于2017年7月12日决定收储共青城凯赛房地产开发有限公司名下共国用（2012）第005号、共国用（2012）第050号国有土地使用权的行政行为违法；驳回璞信投资中心的其他诉讼请求。案件受理费50元，由共青城市政府负担。璞信投资中心不服一审判决，向本院提起上诉称，1、共青城市政府的违法行政行为造成上诉人经济损失逾3000万元。共青城赛龙通信技术有限责任公司（以下简称赛龙公司）和共青城凯赛房地产开发有限公司（以下简称凯赛公司）处于停产停业状态，法院对其资产状况进行调查，未发现其他可供执行财产而终结了执行程序。共青城市政府违法收储凯赛公司名下土地使用权的行为，造成上诉人的债权难以实现。2、只要行政机关行使职权损害了受害人的合法权益，赔偿义务机关就应该及时履行赔偿义务，而非穷尽民事诉讼救济途径不能获得全部清偿作为前置程序。故请求撤销一审判决第二项，改判共青城市政府向上诉人赔偿因违法行为造成的经济损失31347822.14元，一、二审诉讼费用由共青城市政府承担。共青城市政府答辩称，1、本案纠纷不属于行政案件，答辩人没有实施侵害上诉人权利的行为。第一、共青城市政府为支持赛龙公司和工商银行，将案涉土地以协议形式附条件地给赛龙公司进行融资抵押贷款，对此债权人工商银行完全知晓。案涉土地的规划用途、各项指标、用地指标等都没有明确，完全是图上作业。答辩人没有实施具体行政行为，收回涉案土地是依据与赛龙公司和凯赛公司的民事合同完成的。第二、答辩人收回该块土地是因为与赛龙公司以及工商银行存在民事债务纠纷，上诉人的债权包括在答辩人与工商银行的倒贷协议中，答辩人在履行协议的过程中被工商银行将3077万用去清债，到现在没有说明该钱款去向，是否已经偿还需要通过民事解决。该纠纷正在九江市中级人民法院立案审理中（案号2020赣04民初47号）。2、工商银行在共青城市政府完全不知情的情况下，将涉案债权转让给东方资产。2017年1月5日，东方资产又转让给上诉人时，案涉土地上的公园已经初步建成。作为不良贷款收购方不对涉案抵押物状况进行了解是难以想象的。上诉人在了解上述情况后仍进行收购，那就是明知该债权存在严重问题。3、上诉人没有行政法意义上的损失产生。到目前为止，上诉人的主债务人是赛龙公司，也可以向凯赛公司主张抵押权不能实现的赔偿责任，而不是向答辩人主张。目前，无论是凯赛公司还是赛龙公司均没有破产，都在积极复工复产，上诉人依然握有合法有效的债权。4、若确定上诉人可以向答辩人主张损失，则必然会出现其债权全部受偿后，却依然拥有全部债权的事实，这既不符合行政诉讼的赔偿原则也不符合民事诉讼的损失弥补原则。而且，上诉人以不良贷款的全部本息计算损失也是错误的。综上，请求驳回上诉。原审证据材料随案卷移送本院，经本院审查核实，可以作为本案认定事实的依据。本院查明的事实与原审法院查明的事实一致。本院认为，关于被诉行政行为是否违法的问题。本案中，共青城市政府通知决定按有偿收回方式收储凯赛公司名下共国用（2012）第005号、共国用（2012）第050号（合计160亩）土地使用权，但未能按照《中华人民共和国土地管理法（2004年修正）》、《土地储备管理办法》、《国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会关于加强土地储备与融资管理的通知》等相关规定的要求办理，一审据此认定收储程序违法，并无不当。同时，因案涉土地上已建成“甘露公园”，被诉行政行为不具备可撤销内容，一审确认行政行为违法于法有据，本院予以维持。关于共青城市政府是否应当赔偿的问题。从本案的前后经过来看，2017年1月5日，璞信投资中心从中国东方资产管理公司受让民事债权；2017年2月24日，璞信投资中心起诉债权转让合同纠纷立案受理；2017年10月16日，璞信投资中心就生效民事判决申请执行；2018年7月8日，终结本次执行程序；2019年3月15日，璞信投资中心提起本案行政诉讼。由此可见，九江市中级人民法院（2017）赣04民初39号民事判决尚未终结执行，璞信投资中心有权要求债务人继续履行债务，或发现被执行人有可供执行的财产时申请人民法院恢复执行。也即，璞信投资中心享有的民事主债权和抵押权仍有可能获得清偿。因此，共青城市政府收储土地使用权的行政行为是否会导致损失发生及损失多少目前均不能确定。结合《最高人民法院关于适用若干问题的解释(一)》第八条和《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十九条的规定精神，国家赔偿程序是最后的救济程序。据此，一审认为，国家赔偿就其本质而言是对公民、法人或者其他组织的一项最终救济制度，只有在穷尽民事诉讼救济途径仍不能获得全部清偿时，受害人方得以行政赔偿作补充，符合上述司法解释规定内容。另外，有关民事判决终结本次执行程序至今已逾两年，目前债权尚未得到清偿。璞信投资中心虽有权要求继续履行债务，或申请人民法院恢复执行，但经一定时期实现清偿的可能性几近丧失的情况下，人民法院亦不能一律排除璞信投资中心的赔偿请求权，但其行使赔偿请求权应当依法进行。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款之规定，璞信投资中心提起行政赔偿申请，须对行政行为造成的损失提供证据。同时，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，对财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，璞信投资中心一审时仅提供（2017）赣04民初39号民事判决书，未能就其直接损失提供必要证据供法院审查认定，其未完成所承担的赔偿举证责任，因此，本案应亦作驳回赔偿请求处理。综上所述，璞信投资中心现提起的赔偿请求所涉债权仍存其他救济可能，且在本案中所提供的证据不能达到其他救济可能性已近丧失和符合赔偿条件的证明目的。故一审判决驳回璞信投资中心要求赔偿的诉讼请求，并无不当。综上，上诉人璞信投资中心的上诉理由缺乏证据支持，不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人苏州璞信一号投资中心（有限合伙）承担。本判决为终审判决。审判长  谢丽萍审判员  陈雯雯审判员  万进福二〇二〇年十月十六日书记员  胡美园