安徽省安庆市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖08行初88号 原告程平，女，1977年1月11日出生，汉族，住安徽省潜山市。 委托代理人单佳佳，安徽大森（安庆）律师事务所律师。 委托代理人徐礼星，安徽大森（安庆）律师事务所律师。 被告潜山市人民政府，住所地安徽省潜山市潜阳路**,社会统一信用代码11340824003128229A。 法定代表人梅耐雪,该市市长。 出庭负责人徐郑生，该市副市长。 委托代理人叶励行，安徽安潜律师事务所律师。 被告潜山市土地房屋征收补偿安置服务中心，住，住所地安徽省潜山市梅城镇南岳路一社会信用代码123408245942636328。 法定代表人暨出庭负责人王国新，该中心副主任。 委托代理人石军，安徽安潜律师事务所律师。 原告程平诉被告潜山市人民政府、潜山市土地房屋征收补偿安置服务中心（以下简称潜山市补偿安置中心）不履行土地征收补偿安置职责一案，于2020年5月7日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月13日立案后，依法组成合议庭，于2020年8月6日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人单佳佳、徐礼星，被告潜山市人民政府出庭负责人徐郑生、委托代理人叶励行，潜山市补偿安置中心出庭负责人王国新、委托代理人石军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 程平诉称：2010年9月7日,潜山县土地征收办公室与梅城镇太平村市场组签订《统征土地协议书》,协议第六条确认:“劳动力安置人口按签订协议时和劳动力安置商场交付前增加的合法人口计算”。2013年,因承包地征收补偿款分配纠纷,原告曾向法院起诉,后法院判决确认了原告在本村民组集体经济组织的成员资格,政府在2018年下达的潜政[2018]100号政府文件第十二条、第二十五条也确认了原告属于应安置人口,但在2020年3月31日潜山市补偿安置中心公示的人员名单中却并没有原告名字,原告也在异议期内提出异议,潜山市补偿安置中心答复原告，根据潜山市自然规划和城市规划建设管理联席会议的决定，原告不属于安置人口。原告认为,被告所作回复严重侵犯了原告的合法权益,被告应按照统征土地协议及相关政府文件规定给予原告劳动力人口安置。现原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律的规定,诉讼请求:1.撤销潜山市补偿安置中心作出的潜征字[2020]19号《关于劳动力安置人口公示异议书的回复》;2.判决被告履行对原告的劳动力人口安置的法定职责;3.由被告承担本案的诉讼费和其他费用。 原告在举证期限内向本院提交了以下证据： 证据一：全国组织机构统一社会信用代码公示查询单、户口簿、身份证，证明原被告主体资格； 证据二：《统征土地协议书》、(2013）潜民一初字第02031号民事判决书、潜政[2018]100号《潜山县人民政府关于印发潜山县县城规划区内集体土地征收补偿安置办法的通知》、公示名单、关于劳动力安置人口《公示异议书》的回复，证明原告符合劳动力人口安置的条件，被告对原告不予安置的行为违法。 证据三：梅城镇太平村市场村民组及源潭镇叶典村民委员会的证明，证明原告一直稳定生活在本集体经济组织内，在嫁入地未享受集体经济组织成员权益。 潜山市人民政府辩称：一、潜山市人民政府不是本案适格被告。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条以及《潜山县县城规划区内集体土地征收补偿安置暂行办法》（潜政[2013]39号）第六条、《潜山县县城规划区内集体土地征收补偿安置办法》（潜政[2018]100号）第五条规定，潜山市人民政府对县城规划区内集体土地征收工作负组织和领导之责，具体征收和补偿安置工作由市国土资源局、潜山市土地征收办公室（现更名为“潜山市补偿安置中心”）以及被征收土地所在乡镇人民政府按照各自职责分工负责实施，原告在前述有关部门实施集体土地征收和补偿工作过程中，发现潜山市补偿安置中心公示的安置人员名单中没有自己名字，遂提出异议，因为对潜山市补偿安置中心作出的答复不服，继而提起行政诉讼，请求潜山市人民政府和潜山市补偿安置中心履行土地和房屋征收补偿安置职责。《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定：“市、县人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告”。原告提及的联席会议决定，实为“潜山市自然规划和城市规划建设管理联席会议纪要”，此类会议纪要是行政机关或行政系统内部通过举行会议的方式形成共识，进而根据会议形成的共识对有关工作进行安排和部署所形成的记录，属于行政机关内部指示，不向社会公开发布，依法不属于规范性文件，不直接作用于社会公民和组织，即不直接作用于行政相对人。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）、（六）项规定，此类会议纪要不具有可诉性。二、原告并未向潜山市人民政府提出过落实有关补偿安置政策的请求，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条规定，其诉求应予驳回。综上所述，原告要求法院判令潜山市人民政府履行土地和房屋征收补偿安置职责的诉求无法律依据，与本案客观事实不符。请法院依法驳回原告的诉求。 潜山市人民政府在举证期限内向本院提交了以下依据： 《潜山县城规划区内集体土地征收补偿安置暂行办法》（潜政[2013]39号）、《潜山县人民政府关于印发潜山县县城规划区内集体土地征收补偿安置办法的通知》（潜政[2018]100号），证明本案原告不符合劳动力安置的条件。潜政[2018]100号文件在实际执行中的理解和适用应以市政府及其授权的工作部门的认定和解释为准，第二十五条不是针对本案劳动力安置情况，对本案不适用。 潜山市补偿安置中心辩称：一、潜山市补偿安置中心不具有劳动力人口安置的职责。案涉劳动力安置人口是由所在乡镇政府初步核定，由联席会议最终认定的。潜山市补偿安置中心是对认定的结果进行了公示，并对异议予以回复，其行为显然不是具体行政行为，是不可诉的。故潜山市补偿安置中心不是本案的被诉主体。二、本案原告不应认定为劳动力安置人口。1.依据本案应适用的潜山市人民政府政策规定，原告不应认定劳动力安置人口。2013年6月3日，潜山县人民政府发布《潜山县城规划区内集体土地征收补偿安置暂行办法》（潜政[2013]39号），该办法明确了劳动力安置条件、安置房性质和位置、应安置人口的认定及享受的待遇等事项。该《办法》第十七条规定“具有本地合法户籍，但因婚嫁离开集体经济组织的人员，不计入安置人口”，故原告不应计入安置人口。为保证政策的稳定性和延续性，联席会议根据该办法的规定确定了安置原则，核定了应安置人口。2.潜政[2018]100号文件不适用案涉劳动力安置人口的认定。2018年8月27日，潜山县人民政府发布《潜山县县城规划区内集体土地征收补偿安置办法》（潜政[2018]100号），该办法自2018年8月27日实施。因此从实施时间上看，本案中涉及的劳动力安置人口不适用本办法。3.原告提供的法院判决不能证明原告符合劳动力人口安置条件。本案中涉及的劳动力安置人口及应享有的待遇，与集体经济组织成员资格及应享有的土地补偿费分配权有区别。原告具有本组集体经济组织成员资格，并应当享有本组其他成员同等的土地征收补偿款分配权，已被生效的法律文书所确认，无可争议。但关于劳动力安置的政策，《中华人民共和国土地管理法》并没有具体规定，而是本地政府充分考虑土地被全部征收的农村集体经济组织成员，在失去土地之后生活出路、就业困难等实际情况而制定的政策。该政策中关于劳动力安置对象的确定等有关规定并不违反相关法律法规，合法有效。而原告提供的法院判决并未涉及劳动力人口安置的问题，不能作为认定本案事实的依据。综上，按潜山县人民政府政策，原告不应认定为劳动力安置人口，联席会议的决定正确，请求法院驳回原告诉求。 潜山市补偿安置中心在举证期限内向本院提交了以下证据、依据： 证据一：事业单位法人证书、情况说明、潜山市委、市政府文件、负责人身份证明书，证明潜山市补偿安置中心单位信息； 证据二：《劳动力安置人口认定名单公示》及张贴公告记录，证明潜山市补偿安置中心对市场组劳动力安置人口认定的名单公示情况； 证据三：公示异议书，证明原告对公示名单提出异议； 证据四：关于劳动力安置人口《公示异议书》的回复，证明潜山市补偿安置中心针对原告异议的答复情况； 证据五：梅城镇人民政府梅政[2020]17号文件，证明梅城镇人民政府初审将原告列为劳动力安置人口争议名单； 证据六：2020年3月12日潜山市自然规划和城市规划建设管理联席会议会议纪要，证明会议确定劳动力安置人口安置原则，即“在签订协议时，虽户籍未迁出，但已出嫁到规划区外集体经济组织的人员，不享受劳动力安置”，会议核定了劳动力安置人口； 证据七：安置房交付公告及张贴公告记录，证明安置房交付时间； 证据八：《潜山县318国道改线工程项目建设征地和房屋拆迁补偿安置实施细则》，证明征收土地补偿安置依据； 证据九：《潜山县城规划区内集体土地征收补偿安置暂行办法》（潜政[2013]39号），证明劳动力安置人口的认定依据。 经庭审质证，原告对被告潜山市人民政府提交的证据认为：对潜政[2013]39号文，该文件已经被潜政[2018]100号文废止，第十七条但书部分表述为因婚嫁离开，但是原告只是婚嫁并未离开。对潜政[2018]100号文件，真实性、合法性无异议，该文件可以作为劳动力人口安置的参考文件，原因在于本文件在废止了潜政[2013]39号文的基础上，没有对劳动力人口安置进行详细规定，却又在第三十一条中规定了劳动力安置房的参考执行办法。 原告对被告潜山市补偿安置中心提交的证据质证认为：对证据一、二、三、四三性无异议.对证据五真实性无异议，但达不到证明目的，该文件是由梅城镇政府将初审名单上报至潜山市补偿安置中心，潜山市补偿安置中心在此过程中并非只是进行公示，还拥有最终的审核认定职权。对证据六真实性予以认可，达不到证明目的，潜山市补偿安置中心也参与了该会议的讨论，对于会议纪要的形成具有影响力。同时该会议纪要形成的劳动力安置人口的安置原则没有任何法律或者政策依据，完全是被告单方面作出的，会议纪要明确的虽户籍未迁出，但已出嫁到规划区外的集体经济组织成员不享受劳动力安置的原则是指既要和集体经济组织外的人结婚并且还需出嫁到外地两个条件，并非但凡与集体经济组织外的人结婚就不符合条件。对证据七、八真实性无异议，但与本案无关。对证据九同对潜山市人民政府证据质证意见。 被告潜山市人民政府对原告提交的证据质证认为：对证据一无异议。对证据二协议是2010年9月7日签订，协议中合法人口实际指的是符合潜山市人民政府制定相关政策所规定的相关人口。本案中原告诉求的劳动力安置的依据来源于协议，征收协议属于行政协议，该权利属于原告所在的村民组，个人并不享有征收协议约定的权益，包括劳动力安置，征收补偿安置的流程是，先由当地村民组申报，村镇审核，再上报至潜山市补偿安置中心处进行审核公布。对判决书真实性无异议，但该判决书与本案处理没有实际关联。当时原告起诉要求确认其享有与其他成员同等的土地补偿的资格，主张的内容是征收补偿费，与本案中原告主张的劳动力安置不同。该判决书不能成为原告主张事实和理由的依据，也不能作为法庭裁判的依据。对潜政[2018]100号文，达不到原告的证明目的，根据对该文件的解读，原告不符合安置规定。对名单公示无异议，对回复的真实性无异议，达不到证明目的。对证据三：原告当庭提交，使被告无法确认该证据的真实性，特别是无法甄别该书证记载的内容与客观事实是否相符，该举证方式不符合行政诉讼法及其解释的规定，建议法庭不予采信。同时，证据在形式上不符合法律规定，没有负责人签名，也没有起草人签名，也未留下相应的号码以备法庭核查，内容不真实，不能作为定案依据。 被告潜山市补偿安置中心对原告提交的证据质证认为：对证据一的三性无异议。对证据二，真实性无异议，证明目的有异议，从协议书中可以看出劳动力安置房是统一安置，所有权属于村民组。该协议上的合法人口应理解为符合政府政策规定的人口，对判决书的真实性无异议，但与本案无关联性，该判决书仅承认了原告作为集体经济组织成员的问题，并未涉及劳动力人口安置的问题。本案不适用潜政[2018]100号文。对公示名单和公示异议书回复均无异议。对证据三的真实性有异议，实际生活情况应由公安机关作出证明，而不是由村委会或生产组证明，该证据与本案无关联性，不认可原告属于应安置人口，根据潜政[2013]39号文，以传统习俗，婚嫁女视为离开本集体经济组织。 两被告对对方提交的证据无异议。 本院对原告提交的证据认证如下：对证据一予以采信；对证据二的真实性予以认定，但不能达到原告的证明目的；证据三不能证明原告符合劳动力安置条件。 本院对两被告提交的证据认证如下：两被告提供的证据，能反映劳动力安置人口认定的处理经过及相关程序，故对两被告提供的证据均予以认定。 经审理查明：原告程平1977年1月11日出生，户籍登记地潜山市××××市场村民组，1998年2月程平与潜山市源潭镇叶典村方四顺登记结婚，婚后程平的户口一直没有迁出市场村民组，依然登记在其父亲程岳林家庭户口本上。 2010年9月7日，因318国道（县城南外环）改线工程及县城规划需要，潜山县征收办代表潜山县人民政府作为征地方与被征收方梅城镇太平村市场村民组签订《统征土地协议书》，协议第六条约定：“如该组为全征地村民组，可享受劳动力安置房政策。（1）建商场集中统一安置；……(4）劳动力安置人口按协议时和劳动力安置商场交付前增加的合法人口计算……”其后，上述协议中约定的劳动力商场于2014年开始建设。 2018年8月，潜山撤县设市，即撤销潜山县，设立县级潜山市。2019年3月30日，潜山市土地征收与补偿办公室（原潜山县征收办）更名为“潜山市土地房屋征收补偿安置服务中心”。2019年12月26日，潜山市补偿安置中心作出《关于市场村民组劳动力安置房交付的公告》（潜征告[2019]02号）。2019年12月31日，潜山市梅城镇人民政府向潜山市补偿安置中心报告梅城镇太平村市场村民组应享受劳动力安置人口初步核定人口和争议人口，请求审核公示。原告程平被列在争议人口名单中。2020年3月12日，潜山市自然规划和城市规划建设管理联席会议召开，会议对太平村河湾、市场两村民组劳动力安置争议人口核定问题进行讨论，并明确安置原则，其中一条确定“在签订征地协议时，虽户籍未迁出但已出嫁到规划区外集体经济组织的人员不享受劳动力安置”。2020年3月31日，潜山市补偿安置中心将太平村河湾组、市场组劳动力安置人口认定名单进行公示。2020年4月8日，原告提交《公示异议书》，要求予以答复；2020年4月14日，潜山市补偿安置中心作出《关于劳动力安置人口〈公示异议书〉的回复》（潜征字[2020]19号），答复原告不享受劳动力安置。原告不服，成讼。 又查明，2013年6月3日，潜山县人民政府作出《关于印发潜山县县城规划区内集体土地征收补偿安置暂行办法的通知》（潜政[2013]39号），该办法明确了劳动力安置的条件、安置房性质、面积、劳动力安置对象的认定等事项。2018年8月27日，潜山县人民政府作出《潜山县人民政府关于印发潜山县县城规划区内集体土地征收补偿安置办法的通知》（潜政[2018]100号），该办法第三十一条规定，本办法自发布之日起施行。原县城规划区内集体土地征地补偿安置等方面的政策规定自发布之日废止。本办法施行前征收工作已启动，《征地补偿安置协议》已签订，但劳动力安置房未选址、设计、建设的；《房屋拆迁补偿安置协议》已签订，但回迁安置房未选址、设计、建设的，可参照本办法执行。 另查明，2013年原告因承包地征收补偿费分配纠纷起诉潜山县梅城镇太平村市场村民组，经法院生效判决认定，原告具有市场村民组集体经济组织的成员资格，应当享有本组其他成员同等的收益分配权，原告有权获得相应的土地征收补偿款及青苗补偿费。 本案争议焦点是：一、被告潜山市补偿安置中心对原告作出的公示异议回复是否可诉；二、本案两被告的主体是否适格；三、原告是否属于劳动力安置对象。 本院认为：关于焦点一，2019年12月26日，潜山市补偿安置中心发布的《关于市场村民组劳动力安置房交付的公告》第四条载明：“市场村民组与潜山市城市建设项目管理有限公司按照已核定的应安置人口，按照统征协议的有关条款，在2020年1月1日前办理好交接手续”。由此可见，劳动力安置房的交付以“已核定人口”确定。2020年4月14日，潜山市补偿安置中心作出的公示异议回复，答复原告不享受劳动力安置，该答复直接关系到原告能否获得劳动力安置房。该答复行为对原告的权利义务产生了实际影响，原告不服提起诉讼，属于行政诉讼受案范围。 关于焦点二，《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。根据2018年8月《潜山县县城规划区内集体土地征收补偿安置办法》第五条的规定，潜山县人民政府统一组织、领导县城规划区内集体土地征收工作，潜山县征收办负责做好县城规划区内集体土地征收管理、协调、监督、指导等工作。本案中潜山县征收办代表潜山县人民政府与原告所在的市场村民组签订了《统征土地协议书》，并约定该村民组可享受劳动力安置房政策。其后潜山市补偿安置中心对原告是否享受劳动力安置作出认定。据此，被告潜山市人民政府作为潜山市集体土地征收的组织实施者，被告潜山市补偿安置中心作为具体负责劳动力安置人口的认定部门，均具有原告主张的劳动力安置补偿的职责。原告要求潜山市人民政府、潜山市补偿安置中心履行劳动力人口安置职责，被告主体适格。 关于焦点三，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十七条的规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。潜山县征收办与梅城镇太平村市场村民组签订的《统征土地协议书》第二条，对上述法定的征收土地补偿项目含土地补偿费、安置补助费、宅基地及地上物补偿等约定了补偿标准。而第六条则另行约定了如村民组为全征地村民组，可享受劳动力安置房政策。由此可见，劳动力安置并非法律、法规规定的征收土地补偿项目,而是潜山市人民政府考虑到县城规划区内土地被全部征收的农村集体经济组织人员的生活出路、就业等问题而自行制定的土地补偿政策。为失地农民提供劳动力安置房补偿，目前没有法律、行政法规的统一规定，据此，潜山市人民政府作出的关于劳动力安置的相关规范性文件，是原告能否享受劳动力安置的依据。原告提供的民事判决书，虽可证明其与本村民组其他成员同样享受征地补偿款及青苗补偿费，但不能证明其当然属于劳动力安置对象。 根据2018年8月发布《潜山县县城规划区内集体土地征收补偿安置办法》第三十一条的规定，该办法施行前征收工作已启动，《征地补偿安置协议》已签订，但劳动力安置房未选址、设计、建设的，可参照该办法执行。本案案涉劳动力安置房于2014年开始建设，即在上述办法施行前已经开始建设，故对于原告是否属于劳动力安置对象，不应当参照该办法作出认定。原告主张适用该文件规定，没有依据。2013年6月发布的《潜山县城规划区内集体土地征收补偿安置暂行办法》第四十四条规定，本办法自发布之日起施行，原由县政府制定的涉及县城规划区内集体土地征地拆迁补偿安置等方面的政策规定自行废止，县开发区、度假区及重点工程项目已实施征收尚未结束的，自2013年7月4日起按本办法执行。故对于原告是否属于劳动力安置对象，应当适用该办法的规定。该办法第十七条第四款第3项规定，具有本地合法户籍，但因婚嫁离开集体经济组织的人员，不计入劳动力安置人口。本案中，2010年9月《统征土地协议书》签订时，两原告的户籍虽登记在太平村市场村民组，但在此之前1998年2月程平与潜山市源潭镇叶典村方四顺登记结婚，属于上述规定中因婚嫁离开集体经济组织的人员，据此，程平不应计入劳动力安置人口，不属于劳动力安置对象。潜山市补偿安置中心回复认定程平不享受劳动力安置，并不违反法律、法规的规定，原告要求予以撤销的诉讼请求不能成立。原告要求两被告履行对原告劳动力人口安置的法定职责没有事实和法律依据，不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告程平的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告程平负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长  徐珂可 审判员  刘 鑫 审判员  汪雨情 二〇二〇年十月十三日 法官助理刘振华 书记员朱亦然 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。