广西壮族自治区河池市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂12行终154号 上诉人（一审第三人）欧绍雄，男，壮族，1957年8月6日生，住环江毛南族自治县。 上诉人（一审第三人）欧绍多，男，壮族，1960年10月2日生，住环江毛南族自治县。 共同委托代理人覃孟山，广西河城律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）莫继康，男，壮族，住环江毛南族自治县。 法定代理人覃花电，女，壮族，1964年3月20日生，住环江毛南族自治县，系莫继康之妻。 委托代理人韦良革，广西天任律师事务所律师。 一审被告环江毛南族自治县明伦镇人民政府，住所地环江毛南族自治县明伦镇明伦街**。 法定代表人卢启伍，镇长。 委托代理人覃善岁，环江毛南族自治县明伦镇人大主席。 委托代理人卢继鲁，环江毛南族自治县明伦镇司法所工作人员。 一审被告环江毛南族自治县人民政府，，住所地环江毛南族自治县思恩镇江滨路** 法定代表人黄炳峰，县长。 委托代理人欧柏成，环江毛南族自治县司法局工作人员。 委托代理人谭俊儒，广西永泉律师事务所律师。 上诉人欧绍雄、欧绍多因土地行政裁决、行政复议一案，不服环江毛南族自治县人民法院（以下简称环江县法院）（2020）桂1226行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人欧绍雄、欧绍多及其共同委托代理人覃孟山，被上诉人莫继康的法定代理人覃花电、委托代理人韦良革，一审被告环江毛南族自治县明伦镇人民政府（以下简称明伦镇政府）的委托代理人覃善岁、卢继鲁，一审被告环江毛南族自治县人民政府（以下简称环江县政府）的委托代理人欧柏成、谭俊儒到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审判决审理查明，1983年吉祥村博洞屯分山林到户，欧绍雄、欧绍多（分山时共户）、莫继康在叶齐山各分得一块林地，但均未明确四至范围，亦无明显界限标记。2009年莫继康将自己在叶齐山的自留山出租给蒙爱房经营。2011年欧绍雄、欧绍多因与莫继康在叶齐山的自留山林地权属发生争议向明伦镇政府提出调处申请，2011年5月5日，明伦镇政府到实地勘查绘图，并组织双方当事人进行调解，双方当事人经协商一致，自愿达成了协议，并用红油漆作了分界线，形成《协议书》一份，内容载明“以莫继康开荒地红油漆为界限至山半腰小山崖止，界限南面为欧绍雄、欧绍多，北面界限为莫继康山（详见宗地图）”。2013年10月23日，明伦镇政府调查核实，莫继康违反了《协议书》约定的内容，已越界经营。欧绍雄、欧绍多又向明伦镇政府申请调处，2016年11月24日，明伦镇政府再次组织双方现场勘查，形成《土地权属争议确界图》，再次明确双方土地争议范围具体界址：争议地名为“叶齐山”，争议地范围为：东至祖洞山路，图纸A坐标，南至“叶齐山”山槽倒水为界，西以半山腰图纸坐标B点，英豪村上豪屯集体生态公益林为界，北至油漆标注的石头凸起至“叶齐山”半山石崖凸起上的小树直线连线为界。2018年3月5日，欧绍雄、欧绍多又因其与莫继康在“叶齐山”的林地权属纠纷向明伦镇政府提出权属纠纷调处申请，2018年12月17日，明伦镇政府作出《不予受理决定书》，欧绍雄、欧绍多不服，提起行政诉讼，后经环江县法院判决撤销该《不予受理决定书》，并责令明伦镇政府重新作出处理。2019年7月2日，明伦镇政府重新作出明政处〔2019〕1号处理决定。莫继康不服，向环江县政府申请行政复议，环江县政府于2019年10月20日作出环政复决字〔2019〕11号行政复议决定，维持明伦镇政府的处理决定。莫继康不服，提起行政诉讼。 原审判决认为，行政程序中，为解决纠纷，当事人双方经协商妥协达成的调解协议，并非当事人双方对争议事实的认可。在履行过程中反悔的，则该调解协议不发生法律效力，不能作为行政机关作出行政决定的根据。在本案中，明伦镇政府作出的明政处〔2019〕1号处理决定，以莫继康与欧绍雄、欧绍多于2011年5月5日签订的《协议书》作为确定双方林地权属范围的唯一依据，但事实上，该协议签订后，莫继康已违反该《协议书》而越界经营，欧绍雄、欧绍多亦重新向明伦镇政府提出确权申请，说明双方当事人对该协议均已不予认可。在此情况下，明伦镇政府没有重新调处，而是以当事人在曾经的行政程序中达成但现已反悔的调解协议作为处理决定的依据，属于行政行为主要证据不足，依法应予撤销。环江县政府作出环政复决字〔2019〕11号行政复议决定，维持明伦镇政府的处理决定，处理结果亦属不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项之规定，判决：一、撤销明伦镇政府于2019年7月2日作出的明政处〔2019〕1号处理决定。二、撤销环江县政府于2019年10月20日作出的环政复决字〔2019〕11号行政复议决定。三、责令明伦镇政府重新作出处理。 上诉人欧绍雄、欧绍多上诉称，一、原审判决第13页“本院认为，在行政程序中，为解决纠纷，当事人双方经协商妥协达成的调解协议，并非当事人双方对争议事实的认可。履行过程中反悔的，则该调解协议不发生法律效力，不能作为行政机关作出行政决定的根据。”阐述的这一观点没有相关法律法规作为依据，判决书后面“附本判决适用的相关法律条文”亦没有明确引用的法律法规相佐证。二、根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条规定：“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料：......（七）当事人达成的协议。”明确规定当事人达成的协议可以作为权属纠纷处理的依据，该协议是明伦镇政府组织双方达成并盖有明伦镇政府的公章，原审判决认为当事人反悔则该协议就不能作为处理依据，该观点与法律规定相悖，颠覆了行政机关和普通民众心中对调解协议权威的信赖和内心确信，综上，上诉人请求二审法院依法判决撤销原审判决；改判驳回被上诉人莫继康的诉讼请求；诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人莫继康答辩称，一、上诉人的上诉请求没有事实依据。争议地本来就是被上诉人的自留山，与全屯人均无任何争议。2009年被上诉人将争议地出租给蒙美房开设采石场时，上诉人三兄弟以自己的父亲曾经抚养被上诉人为由，强行要分割被上诉人的该宗土地，被上诉人不同意，三兄弟就直接去敲诈勒索蒙爱房，从三万元逐步增加至十五万元，否则不让生产，蒙爱房为了顺利生产就答应给其兄弟三人十五万元。但上诉人为了达到能长期收取土地租金的目的，就先不接收蒙爱房答应支付的十五万元，而是要强行分割被上诉人的土地。无果后就不停地制造纠纷，威胁被上诉人，不断地到明伦镇政府无理纠缠。明伦镇政府为了息事宁人、案结事了，在行政处理过程中单方面要求被上诉人作出妥协和重大让步。2011年5月5日，在明伦镇政府的要求下，被上诉人被迫与上诉人签订《协议书》,分割自己的部分土地给上诉人。但被上诉人是未经自己监护人同意的情况下签订，意思表示不真实，过后被上诉人的监护人已明确拒绝追认，因此该《协议书》自始无效。现在蒙爱房因承受不起上诉人不断加码的敲诈勒索，已解除了与被上诉人签订的土地租赁协议，注销了采石场。上诉人为了追究蒙爱房侵占土地的责任，索取巨额赔偿，还继续想把已没有利用价值的石山确认到自己名下，明知无理还不停地缠诉和滥诉。二、上诉人的上诉请求没有法律依据。本案系处理平等主体之间的权利义务关系。《民事诉讼证据规则》第六十七条规定：“在诉讼中，当事人为达成调解协议或者和解的目的作出妥协所涉及的对案件事实的认可，不得在其后的诉讼中作为对其不利的证据。”在本案中，被上诉人为了与上诉人三兄弟和好，就在行政处理程序中，对涉及案件的部分事实作了不实的认可，对自己的土地权益作出重大让步。但上诉人则认为被上诉人是惧怕他们才低头让步，因此更加歧视嘲讽被上诉人。被上诉人为了维护自己的尊严和合法权益，就拒绝履行该和解协议。现明伦镇政府和环江县政府却以该明显对被上诉人不利的协议作为证据，作出行政行为，应属适用法律错误。明伦镇政府如果要维护双方的合法权益，当时应当制作调解书或作出处理决定，而不能在调解不成后再依调解协议制作处理决定。因该协议不是在行政处理启动之前达成的，而是行政程序中在行政机关的主持下达成。直接采用该协议作为证据，既违反行政常识，也违反《广西壮族自治区土地山林水利权属调解处理条例》第三十四条的规定。因为该条第(七)项所指的“当事人达成的协议”并不明确规定包括行政处理过程中达成的协议。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院判决予以维持，驳回上诉人的上诉。 一审被告环江县政府述称，一、环政复决字〔2019〕11号行政复议决定程序合法。被上诉人莫继康不服明伦镇政府作出明政处〔2019〕1号处理决定，于2019年8月26日向环江县政府提出行政复议申请。环江县政府依法受理后，分别向明伦镇政府送达行政复议通知书、向上诉人(复议期间第三人)欧绍雄、欧绍多送达行政复议告知书，明伦镇政府在法定期间内向复议机关提出书面答复，同时，提交作出具体行政行为的相关材料。复议机关采取书面审查方式，对案件事实和适用法律全面审查，经评议后作出环政复决字〔2019〕11号行政复议决定并送达相关当事人。二、环政复决字〔2019〕11号行政复议决定认定事实清楚、证据充分。复议机关在复议过程中，严格依法对明伦镇政府作出明政处〔2019〕1号处理决定及证据材料进行了全面审查。上诉人与被上诉人莫继康争议林地位于吉豪采石场旁边地名叫“叶齐山”林地界线纠纷，于2009年被上诉人莫继康位于吉豪采石场的自留山租给蒙爱房作采石场开采石料，被上诉人莫继康与上诉人因蒙爱房采石界限问题产生纠纷，于2011年3月26日经吉祥村委调解未果。于2011年5月5日明伦镇政府工作人员现场组织调解，双方自愿达成调解《协议书》,且用油漆划界线(详见宗地图)。在2013年8月吉豪采石场多次越界开采，双方再次产生纠纷。明伦镇政府工作人员于2013年10月23日再次深入现场调查，认定被上诉人莫继康违反上述协议。2014年11月25日上诉人申请确权，明伦镇政府于2015年3月18日作出明政处〔2015〕1号处理决定，被上诉人莫继康不服提出行政复议申请，环江县政府依法维持明政处〔2015〕1号处理决定，被上诉人莫继康不服复议决定，于2016年2月27日提起行政诉讼。在诉讼期间明伦镇政府自行撤销明政处〔2015〕1号处理决定，同时，环江县政府撤销复议决定。于2016年10月18日上诉人又提出申请确权，明伦镇政府于2017年1月23日作出明政处〔2017〕2号处理决定，被上诉人莫继康不服复议决定，又提出行政复议申请，因明伦镇政府在法定期限内未交答复书及证据相关材料，复议机关视为无证据材料作出的具体行政行为，决定撤销明政处〔2017〕2号处理决定。于2018年3月5日上诉人又申请确权，明伦镇政府作出明政处〔2018〕1号《不予受理决定》,上诉人不服提起行政诉讼，环江县法院于2019年3月25日作出(2019)桂1226行初4号行政判决书，撤销明政处〔2018〕1号《不予受理决定》,并责令明伦镇政府重新作出处理。明伦镇政府于2019年7月2日重新作出明政处〔2019〕1号处理决定，被上诉人莫继康不服提出行政复议申请，复议机关维持明政处〔2019〕1号处理决定，被上诉人莫继康不服提起行政诉讼，环江县法院于2020年6月25日作出(2020)桂1226行初4号行政判决，撤销明政处〔2019〕1号处理决定和环政复决字〔2019〕11号行政复议决定。综上，请求二审法院依法撤销原审判决，维持环政复决字〔2019〕11号行政复议决定，支持上诉人诉讼请求。 一审被告明伦镇政府的答辩意见与环江县政府的答辩意见一致。 经审查，本院确认原审判决确认的证据合法有效，可作为本案的定案依据。据此，本院查明的事实与原审判决查明的事实一致。 另查明，2014年11月25日上诉人申请确权，明伦镇政府于2015年3月18日作出明政处〔2015〕1号处理决定。被上诉人莫继康不服申请行政复议，环江县政府复议维持了明政处〔2015〕1号处理决定。被上诉人莫继康不服提起行政诉讼，在诉讼期间明伦镇政府自行撤销了明政处〔2015〕1号处理决定，同时环江县政府自行撤销了复议决定。2016年10月18日上诉人又申请确权，明伦镇政府于2017年1月23日作出明政处〔2017〕2号处理决定。被上诉人莫继康不服申请行政复议，复议阶段明伦镇政府在法定期限内未交答复书及证据相关材料，环江县政府视为其无证据材料作出具体行政行为，复议撤销了明政处〔2017〕2号处理决定。上诉人于2018年3月5日再次申请确权，明伦镇政府作出明政处〔2018〕1号《不予受理决定》。上诉人不服提起行政诉讼，环江县法院于2019年3月25日作出(2019)桂1226行初4号行政判决书，判决撤销明政处〔2018〕1号《不予受理决定》,并责令明伦镇政府重新作出处理。明伦镇政府于2019年7月2日重新作出明政处〔2019〕1号处理决定。 本院认为，《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定，个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。本案中，明伦镇政府作为乡级人民政府，对上诉人与被上诉人之间的林地使用权纠纷有权作出处理。环江县政府作为明伦镇政府的上一级人民政府，具有履行行政复议的法定职责，是本案的适格被告。 《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十四条第二款规定，土地山林水利权属纠纷经人民调解、行政调解达成调解协议的，应当制作调解协议书。调解协议书自各方当事人签名、盖章或者按指印，调解员签名并加盖调解组织印章之日起生效。第三十四条第（七）项规定，当事人达成的协议可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料。本案中，一审被告明伦镇政府在调处阶段组织双方当事人调解，双方当事人于2011年5月5日签订《协议书》，明确了争议的叶齐山界线，被上诉人莫继康的妻子覃花电亦到场参与调解，争议双方在协议书上签字、捺手印，明伦镇政府签署意见并加盖了公章。根据上述规定，该协议书已经生效，且已经生效的协议书未经法定程序撤销前，可以作为划定本案界线纠纷的证据材料。被上诉人莫继康于2013年6月3日到河池市人民医院进行残疾评定并领取了残疾人证，该证记载莫继康为精神分裂症三级，曾于1995年6月至9月、2013年5月在河池市人民医院住院治疗的事实，并不能证实2011年5月5日签订《协议书》时，莫继康处于发病期间，其法定代理人覃花电提出莫继康患病签订协议书的主张，本院不予采信。上诉人欧绍雄、欧绍多和被上诉人莫继康分别提供的《自留山山权证》虽然记载有叶齐山林地的四至范围，但无附图，从文字内容无法明确双方林地之间的界线，因此不能作为确认双方当事人林地之间界线的证据。 本案中，上诉人欧绍雄、欧绍多作为申请人申请明伦镇政府确权，欧绍联并未提出权属主张。上诉人欧绍雄提供的《自留山山权证》原始记载的权利人是欧绍雄、被上诉人莫继康提供的《自留山山权证》记载的权利人是其本人（又名莫继刚），因此本案不存在遗漏当事人的问题。一审被告明伦镇政府受理确权申请后依法调查取证，组织双方当事人、基层组织工作人员到现场勘验并制作了勘验笔录，经调解未果后作出处理决定，程序合法。综上所述，一审被告明伦镇政府作出的处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法。一审被告环江县政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。原审判决认定事实清楚，适用法律错误。上诉人的上诉请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销环江毛南族自治县人民法院（2020）桂1226行初4号行政判决； 二、驳回被上诉人莫继康的诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人莫继康负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 谭凌云 审 判 员 梁海亮 审 判 员 韦荷嫩 二〇二〇年十月二十六日 法官助理 谢春程 书 记 员 罗海浪 附：本判决所适用的法律、法规依据 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》 第十四条土地山林水利权属纠纷当事人达成和解协议的，应当制作和解协议书，和解协议书自各方当事人签名、盖章或者按指印后生效。 土地山林水利权属纠纷经人民调解、行政调解达成调解协议的，应当制作调解协议书。调解协议书自各方当事人签名、盖章或者按指印，调解员签名并加盖调解组织印章之日起生效。 经人民调解委员会调解达成调解协议后，权属纠纷当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认。 第三十四条下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料： （一）土地改革时期依法取得的土地房产所有权证或者登记发证的档案清册或者林木、林地等权属登记的档案清册； （二）农业合作化时期或者实行劳力、土地、耕畜、农具四固定时期，确定土地、林地权属归农民集体所有或者归农民个人使用的决议、决定和其他文件材料； （三）国有农、林场设立或者国有水利工程建设时经依法批准的确定经营管理范围的总体设计书、规划书、说明书及其附图； （四）1966年前划定的国家建设用地，按照自治区人民政府规定不再办理征用手续，用地单位取得土地使用权的文件、资料； （五）依法属于农民集体所有的土地，人民政府已经明确属于农村集体经济组织或者村民委员会一级经营管理的文件； （六）县级以上人民政府依法核发的土地、山林权属证书，县级以上人民政府水行政主管部门依法核发的取水许可证； （七）当事人达成的协议； （八）依法没收、征收、征购、征用土地和依法批准使用、划拨土地（含林地）的文件、规划书及其附图，依法出让、转让土地使用权的出让、转让合同； （九）各级人民政府在职权范围内作出的处理决定、调解协议； （十）发生法律效力的行政复议决定书、判决书、调解书、裁定书； （十一）法律、法规规定的其他可以作为证据的书面材料。