河南省郑州高新技术产业开发区人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0191行初51号原告：中国诚通金属集团有限公司，住所地北京市西城区广安门外大街******。法定代表人：张铭卫。委托诉讼代理人：潘铁铸，北京德恒（深圳）律师事务所律师。委托诉讼代理人：高辰年，北京德恒律师事务所律师。被告：漯河市自然资源和规划局，住所地漯，住所地漯河市郾城区凇江路**v>负责人：王喜成，局长。委托诉讼代理人：孟祥伟，系该单位工作人员。委托诉讼代理人：卢延祥，河南恩达律师事务所律师。被告：河南省自然资源厅，住所地河南省，住所地河南省郑州市金水东路**负责人：刘金山，党组书记、副厅长。委托诉讼代理人：蔡潇，系该单位工作人员。委托诉讼代理人：张梦梦，河南大正律师事务所律师。原告中国诚通金属集团有限公司诉被告漯河市自然资源和规划局、河南省自然资源厅行政处罚一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告中国诚通金属集团有限公司的委托诉讼代理人潘铁铸、高辰年，被告漯河市自然资源和规划局的委托诉讼代理人孟祥伟、卢延祥，被告河南省自然资源厅的委托诉讼代理人蔡潇、张梦梦均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告中国诚通金属集团有限公司诉称，一、其作为机械漯河公司的母公司，持有机械漯河公司的国有产权，而案涉土地及土地上建筑物则登记于机械漯河公司名下，属于机械漯河公司的所有法人财产权，并非原告财产。原告所转让的财产是其持有的机械漯河公司的整体产权而非机械漯河公司所有的国有土地使用权。根据当时生效的《企业国有产权转让管理暂行办法》第二条第三款规定，及《物权法》的规定，股权和土地使用权等不动产物权属于不同的民事权利，两被告将转让国有股权认定为转让国有土地使用权，认定事实错误。原告根据相关法律规定转让其原子公司机械漯河公司产权，河南开源房地产开发有限责任公司（以下简称“开源公司”）受让机械漯河公司产权，属于受让人开源公司在商事交易中对机械漯河公司的投资行为，是基于产权转让而就相应的权利义务以及履行的方法进行的约定，既不改变机械漯河公司本身亦未变动案涉土地使用权主体，不应纳入土地管理法律法规的审查范畴。原告作为机械漯河公司的产权持有人，依法履行评估备案、审批、进场交易等国有产权转让程序，产权转让符合法律规定，不存在违法行为，二被告对原告进行处罚没有事实及法律依据。二、案涉土地并未转让，仍然属于存续的机械漯河公司，原告不存在转让土地的事实。“转让”是指改变标的物权属的行为。按照物权转让的公示原则，动产以交付为完成转让的标志，不动产以办理完成变更登记为完成转让的标志。开源公司受让漯河公司产权后，机械漯河公司的名称几经变更，现名为漯河开源物流有限责任公司（以下简称开源物流公司），其主体并未消灭，而案涉三宗国有划拨土地证上记载的权利人名称仍为机械漯河公司，权属并未由机械漯河公司变更登记至其他主体，案涉土地使用权并未发生权属转移，一直由机械漯河公司所有。在案涉土地权利主体未发生变更的情况下，两被告认定原告未经批准转让土地，认定事实错误。三、根据《土地管理法》及其实施条例、《规划法》及其国务院的相关规定，改变划拨土地规划用途进行经营开发建设的，应当依法经批准并按照市场价补交土地出让金。开源物流公司未经批准，擅自改变案涉划拨土地的规划仓储物流用途进行房地产开发，是违法行为主体。原告并不知悉也不了解开源公司受让机械漯河公司产权的目的及意图，也无权利和义务监督产权转让后机械漯河公司案涉土地的用途，更未参与开源公司所进行的房地产开发，也未从中获利。二被告认定事实和适用法律错误。四、两被告对违法所得的数额认定错误。根据《产权交易合同》第二条、《产权转让补充协议书》第一条，开源公司受让机械漯河公司产权的交易价格为3485万元。根据同仁和资产评估有限责任公司出具的《资产评估结果汇总表》，上述交易价格要素包括评定的固定资产价值1394.29万元，案涉土地价值无形资产价值2091.81万元，并非全部系案涉国有土地的价值。二被告认定3483.2659万元为土地转让价格，并以此对原告进行处罚的依据和事实不符，该价格未将其中固定资产价值要素予以扣除，二被告认定事实错误。五、被告以不存在的证据《土地转让协议》证明案件事实，事实认定缺乏证据。六、原告转让机械漯河公司的产权发生在2005年，2008年各方当事人履行完毕合同义务。2019年被告漯河市自然资源和规划局立案时，原告转让机械漯河公司的产权至今超过10年，已经超《行政处罚法》第二十九条规定的时效，被告无权再进行追究。综上，原告认为，被告的行政行为认定事实及适用法律错误，侵害了原告的合法权益，应当予以撤销，故请求法院：1、撤销被告漯河市自然资源和规划局作出的漯自然监源罚[2019]053号《行政处罚决定书》及被告河南省自然资源厅作出的豫自然资复[2019]98号《行政复议决定书》；2、本案诉讼费等费用由被告承担。原告中国诚通金属集团有限公司向本院提交的证据材料有：1、漯自然监源罚[2019]053号《行政处罚决定书》；2、豫自然资复[2019]98号《行政复议决定书》；3、EMS邮单一份；4、EMS快递查询记录；5、原告公司关于中国机械工业供销漯河公司整体转让的批复；6、《资产评估报告书摘要》；7、《北京产权交易所产权交易合同》；8、《产权转让补充协议书》；9、北京产权交易所产权交易凭证。被告漯河市自然资源和规划局辩称，一、我局行政处罚认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。经调查，原告未经批准，擅自于2008年与河南开源房地产开发有限责任公司签订交易合同，将其全资子公司原中国机械工业供销漯河公司位于源汇区干河陈乡的三宗国有划拨土地总占地面积146847.4平方米（证号：漯国用[1999]字第337号、漯国用[2005]第002960号、漯国用[2005]第002959号）转让给河南开源房地产开发有限责任公司，经河南开源房地产开发有限责任公司与原告签订的补充协议及支付票据证明，交易总价款为3483.2659万元。此行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，构成了未经批准非法转让土地的违法事实。我局于2018年11月19日对该单位立案调查。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条、《河南省实施办法》第六十二条、《河南省（中华人民共和国土地管理法）及其配套法规行政处罚裁量标准》的规定，于2019年11月19日向该单位下达《行政处罚决定书》（漯自然监源罚[2019]053号）。我局对原告公司的行政处罚认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。二、原告公司的起诉理由不成立。（一）原告与河南开源房地产开发有限责任公司之间是以产权转让为名的土地使用权转让行为。《国土资源部办公厅关于股权转让涉及土地使用权变更有关问题的批复》(国土资厅函[2004]224号)的批复，原告公司是将原中国机械工业供销漯河公司的整体资产，包括土地使用权转让给了河南开源房地产开发有限责任公司，原告是违法转让土地的主体，本案已经形成违法转让土地的事实。（二）我局对“违法所得”的数额认定正确。根据原告公司与河南开源房地产开发有限责任公司签订的《产权交易合同》、《产权转让补充协议书》，河南开源房地产开发有限责任公司出具的证明和相关票据等证据，足以证明该交易金额为3483.2659万元，这就是原告公司的违法所得。（三）关于该单位提出的已过行政处罚时限问题。按照《行政处罚法》第二十九条规定，原告公司非法转让的土地至今未取得合法用地手续，违法行为存在连续状态,我局的行政处罚未超过处罚时限。综上所述，我局对原告公司的行政处罚认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，应当予以维持。被告漯河市自然资源和规划局在举证期限内向本院提交的证据材料有：第一组证据：1、杨俊丽的询问笔录各1份；2、北京产权交易所产权交易合同及移交清单各一份；3、产权转让补充协议书一份；4、河南开源房地产开发有限责任公司出具的《证明》一份；5、现场照片4张；6、漯国用[1999]字第337号、漯国用[2005]第002960号、漯国用[2005]第002959号国有土地使用权证3份；7、河南开源房地产开发有限责任公司支付转让价款的票据；8、原告公司提供的中国诚通控股公司《关于中国机械工业供销漯河公司整体转让的批复》、《资产评估结果汇总表》各一份；第二组证据；1、立案呈批表一份；2、介绍信及案件调查通知书各一份、责令停止违法行为通知书及送达回证各一份；3、河南开源房地产开发有限责任公司的《营业执照》、法定代表人卢艳芳身份证复印件及其出具的《授权委托书》、受委托人杨俊丽身份证复印件各一份；4、原告公司出具的《授权委托书》、《介绍信》，《北京德恒律师事务所函》、代理人证件复印件各一份；5、土地违法案件调查报告一份；6、违法案件会审记录一份；7、违法案件处理决定呈批表一份；8、行政处罚告知书各及EMS邮寄回单各一份；9、行政处罚听证告知书及及EMS邮寄回单各一份；10、原告公司提交的《关于对漯自然监源告〔2019〕第030号行政处罚告知书的申辩意见》一份；11、原告公司《听证申请书》一份；12、行政处罚听证通知书及EMS邮寄回单各一份；12、国土资源违法案件行政处罚听证笔录一份；13、原告公司代理人的《代理意见》一份；14、听证纪要一份；15、漯自然监源罚〔2019〕第053号行政处罚决定书及EMS邮寄回单各一份；第三组：1、《中华人民共和国土地管理法》（2004）；2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》；3、河南省实施《土地管理法》办法；4、河南省《中华人民共和国土地管理法》及其配套法规行政处罚裁量标准；5、《中华人民共和国行政处罚法》；6、《国土资源行政处罚办法》（2014年4月10日国土资源部第2次部务会议通过）；7、最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复。被告河南省自然资源厅辩称，一、我厅收到原告的行政复议申请后，在法定期限内作出并送达行政复议决定书，程序合法。我厅于2019年12月16日收到原告提交的行政复议申请并依法受理，于2019年12月20日作出《行政复议答复通知书》并送达漯河市自然资源和规划局，漯河市自然资源和规划局于2019年12月27日向我厅提交证据材料和答复书。我厅经审查后于2020年4月3日作出豫自然资复[2019]98号《行政复议决定书》并向原告送达。上述程序符合《行政复议法》的规定，程序合法。二、我厅作出的豫自然资复[2019]98号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用依据正确。经漯河局调查，原告公司未经批准，擅自与河南开源房地产开发有限责任公司签订交易合同，将其全资子公司原中国机械工业供销漯河公司位于源汇区干河陈乡的三宗国有划拨土地总占地面积146847.4平方米，转让给河南开源房地产开发有限责任公司，且未依法报批至今未取得合法用地手续，违法行为存在持续状态。此行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，构成了未经批准非法转让土地，依法应进行处罚。漯河局据此对该行为进行处罚并无不当，我厅的复议决定对该处罚决定依法予以维持，合法适当。综上，我厅作出的《行政复议决定书》适用法律、法规正确，程序合法，请求贵院依法驳回原告的诉讼请求。被告河南省自然资源厅在举证期限内向本院提交的证据材料有：1、行政复议申请书和收文处理单；2、行政复议答复通知书和邮寄单；3、行政复议答复书和证据材料；4、中止审理通知和邮寄单；5、行政复议决定书和邮寄单。经庭审质证，本院对各方提交的证据材料作如下分析与认定，原告对被告漯河市自然资源和规划局提交的第一组证据中证据1、2、3、7、8的真实性、合法性、关联性均无异议，但对其证明目的有异议，对证据4、6的真实性、合法性无异议，对证据4的关联性有异议，对证据5的真实性、合法性、关联性均有异议；对第二组证据中证据1-15的真实性、合法性、关联性均无异议；原告对被告河南省自然资源厅提交的证据的真实性、合法性、关联性均无异议。被告漯河市自然资源和规划局对原告提交的证据1-9的真实性、合法性、关联性均无异议，但对证据1、2、5、6、7、8的证明目的有异议；对被告河南省自然资源厅提交的证据的真实性、合法性及关联性均无异议。被告河南省自然资源厅对原告提交的证据真实性无异议，对其证明目的均有异议；对被告漯河市自然资源和规划局提交的证据的真实性、合法性及证明目的均无异议。经审查，原被告各方提交的《行政处罚决定书》、《行政复议决定书》均系本案被诉的行政文书，原告提交的证据5、7、8与被告漯河市自然资源和规划局提交的第一组证据中证据2、3、8相重复，对上述证据，本院不再组织质证；被告漯河市自然资源和规划局提交的第三组证据均系法律法规及相关政策性文件，本院亦不再组织质证。原、被告提交其他证据均与本案具有关联性，可以证明案件的基本事实，本院均予以采信。根据上述有效证据及庭审情况，本院确认以下事实：2018年11月19日，原漯河市国土资源局对原告中国诚通金属集团有限公司非法转让土地的行为立案调查；2019年1月10日，该局作出《案件调查通知书》；2019年5月6日，该局作出《土地违法案件调查报告》；2019年5月21日，该局召开案件会审会议并形成《违法案件会审记录》；当日，该局负责人在《违法案件处理决定呈批表》上签字。2019年5月24日，漯河市自然资源和规划局向原告作出漯自然监源告[2019]030号《行政处罚告知书》，向其告知行政处罚内容并告知其陈述和申辩的权利；2019年7月2日，原告公司收到该《行政处罚告知书》；2019年7月4日，原告公司向被告漯河市自然和规划局提交申辩意见；2019年7月15日，该局向原告公司作出漯自然监听源告［2019］046号《行政处罚听证告知书》，告知其听证的权利，并于2019年7月19日送达原告公司；2019年7月22日，原告向被告漯河市自然资源和规划局申请听证；2019年9月2日，该局作出漯自然源听[2019]010号《行政处罚听证通知书》；2019年9月19日，该局举行听证会并制作《行政处罚听证笔录》，原告公司的委托诉讼代理人吴斌、高辰年、潘铁铸均到场参与听证并在听证笔录上签字。2019年11月11日，该局向原告作出漯自然监源罚［2019］053号《行政处罚决定书》，以原告未经批准擅自于2008年与河南开源房地产开发有限责任公司签订交易合同，将其子公司原中国机械工业供销漯河公司位于漯河市源汇区干河陈乡的三宗国有划拨土地转让给河南开源房地产开发有限责任公司的行为违法为由，依法对原告公司作出如下处罚：1、没收原告公司非法转让国有划拨土地（土地证号：漯国用[1999]字第337号、漯国用[2005]第002960号、漯国用[2005]第002959号）的违法所得3483.26**万元；2、对原告公司处以违法所得50%的罚款，计1741.63295万元；2019年11月19日，原告公司收到上述行政处罚决定书。2019年12月9日，原告向被告河南省自然资源厅申请行政复议；2019年12月16日，被告河南省自然资源厅依法受理原告的复议申请。2019年12月20日，该厅向漯河市自然资源和规划局作出豫自然资复［2019］98号《行政复议答复通知书》并向漯河市自然资源和规划局邮寄。2020年2月21日，被告漯河市自然资源和规划局向被告河南省自然资源厅提交《行政复议答复书》及其他相关材料；2020年2月7日，河南省自然资源厅作出豫自然资复［2019］98号《行政复议中止审理通知书》，对该案件中止审理；2020年2月17日，原告公司收到该中止通知书。2020年4月3日，被告河南省自然资源厅作出豫自然资复［2019］98号《行政复议决定书》，对被告漯河市自然资源和规划局作出的漯自然监源罚［2019］053号《行政处罚决定书》予以维持。2019年4月10日，原告收到该复议决定书。2020年4月21日，原告诉至本院。另查明，2019年11月12日，被告漯河市自然资源和规划局向漯河市公安局作出漯自然监移[2019]002号《涉嫌犯罪案件移送书》，将该案件移送该单位；2019年12月16日，漯河市公安局签收。2019年11月20日，被告漯河市自然资源和规划局向漯河市源汇区财政局作出漯自然监财源移［2019］048号《非法财物移交书》，将其行政处罚决定没收的非法财物移交该单位；2020年1月8日，漯河市源汇区财政局签收。又查明，自2014年10月9日起，被转让的三宗涉案土地其中部分被案外人河南开源房地产开发有限责任公司进行房地产开发建设，建成成套住宅用房，并已经全部出售；仍有部分土地还在闲置，未被进行开发利用。上述涉案土地的权属未变更，土地使用权人仍为中国机械工业供销漯河公司。2019年11月29日，原告公司向被告漯河市自然资源和规划局申请延期（分期）缴纳处罚款项；2019年12月3日，该局就原告的延期缴纳罚款申请召开会议研究并制作《会议纪要》，决定将原告公司的罚款缴纳期限延期至2020年5月19日之前，并作出漯自然源延[2019]1号《延期缴纳罚款通知书》；当日，向原告公司送达。2020年4月14日，原告公司再次向被告漯河市自然资源和规划局申请延期缴纳处罚款项，2020年4月28日，该局作出回复，对原告公司提出的二次延期缴纳处罚款项的申请不同意，并要求原告公司于2020年5月19日前缴纳罚款，逾期不缴纳，将依照法定程序进行处理。再查明，2005年9月20日，北京同仁和资产评估有限责任公司就中国工业供销漯河公司整体资产作出《资产评估报告书摘要》，显示：该公司流动资产评估价值1814.68万元，固定资产评估价值1549.21万元，固定资产中建筑物评估价值1487.28万元，设备评估价值61.93万元，无形资产评估价值3485.81万元，无形资产中土地使用权价值3485.81万元，负债价值为341.18万元，该公司净资产评估价值为6508.52万元。2005年11月21日，原告公司在北京交易所挂牌，拟转让其控制的全资子公司原机械工业供销漯河公司全部产权。2006年2月，原告公司与案外人河南开源房地产开发有限公司（河南开源房地产开发有限责任公司的曾用名）签订《产权转让补充协议书》一份，主要约定：1、双方同意将原合同确定的转让价格6508.52万元相应的调整为3485万元；2、转让价款付清后，原告公司依据北京产权交易所出具的产权转让交割清单及相关法律文件，配合河南开源房地产开发有限公司办理工商登记变更手续。2008年，原告公司与案外人河南开源房地产开发有限责任公司就原机械工业供销漯河公司产权转让事宜达成一致意见，并签订《北京产权交易所产权交易合同》一份，主要约定：合同转让标的为原告公司的全资子公司机械工业供销漯河公司的全部产权，具体转让标的所对应的资产负债均以评估报告所列示的内容为准，产权转让标的的评估价格为6508.52万元，该转让价格中包括土地应缴纳的出让金1394万元，该出让金由原告公司承担。后案外人河南开源房地产开发有限责任公司向原告公司支付转让价款3483.2659万元。本院认为，根据《国土资源行政处罚办法》第五、六条的规定，被告漯河市自然资源和规划局对本案原告公司的违法行为具有处理并实施行政处罚的法定职权。关于行政处罚的时效问题。《行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案中，原告公司转让的涉案土地至今未进行合法的变更手续，违法行为处于隐蔽状态，使土地管理部门无法及时发现违法转让行为，且该违法转让行为一直持续存在，故被告漯河市自然资源和规划局对原告公司作出行政处罚并未超过上述法律规定的行政处罚时效。关于本案的事实认定问题。《土地管理法》第二条规定：“任何单位和个人不得侵占，买卖或者以其他形式非法转让土地。”依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。本案中，原告与案外人河南开源房地产开发有限责任公司签订产权交易合同，将其全资子公司中国机械工业供销漯河公司的全部产权进行转让，对该转让行为的效力，本院予以认可；但在该产权交易行为中，原告公司将其全资子公司中国机械工业供销漯河公司名下涉案三宗土地的使用权以股权的形式转让给了案外人河南开源房地产开发有限责任公司，且未向相关行政机关进行报备，也未按照规定缴纳涉案土地转让出让金，更未协助河南开源房地产开发有限责任公司办理土地变更登记手续，上述行为已构成非法转让国有土地。对原告公司当庭辩称其是进行的国有产权的转让、而非是构成划拨国有土地使用权转让的说法，本院认为，原告公司虽然名义上交易转让的是股权，实际上该股权包含了三宗涉案土地，因该三宗涉案土地价值所占比重较大，因此，不能以股权的说法一概而论。结合庭审查明的事实，客观上双方转让的内容包含三宗国有土地，鉴于涉案的三宗土地均为国有划拨用地，原告公司的全资子公司是通过划拨的方式取得了涉案土地的所有权，因国有土地性质特殊，法律对国有土地的用途及变更转让在程序上规定的更加严谨和规范，而原告公司在将涉案土地以股权的方式整体打包转让给河南开源房地产开发有限责任公司后，该公司却将涉案土地用于商业开发进行牟利，且原告并未向当地土地管理部门缴纳相对应的土地出让金，双方亦未就涉案土地的权属到土地管理部门进行变更登记，明显违反了国有土地使用权转让的禁止性规定。因此，本案双方的转让行为已经违反了《土地管理法》的相关规定；又因特别法优于普通法，故被告漯河市自然资源和规划局依法对原告公司的违法行为进行立案调查并作出行政处罚的行为，事实认定清楚、证据充分。对原告的上述观点，与庭审查明的事实不符，本院不予采纳。关于本案的处罚幅度。《土地管理法》第七十四条规定，买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门没收违法所得。河南省《中华人民共和国土地管理法》及其配套法规行政处罚裁量标准对违反《土地管理法》第七十四条规定情形也针对不同程度的违法行为作出具体规定：非法所得在50万元以上，罚款数额为违法所得的50%。本案中，原告公司在产权交易合同中约定产权交易评估价值为6508.52万元，其中包括流动资产1814.68万元、固定资产1549.21万元，无形资产3485.81万元，流动负债341.18万元。后经过调整，最终案外人河南开源房地产开发有限责任公司向原告公司支付转让价款3483.2659万元，该数额明显与无形资产的对应价值相对应。根据原告公司向本院提交的《资产评估表》显示，无形资产的其他部分对应的价值均为0，则该无形资产即可以认定为土地使用权；结合庭审查明的事实，原告公司并未按照法律规定向当地土地管理部门缴纳相对应的土地出让金，且未办理土地变更登记手续。原告作为国有公司，转让行为数额较大，该行为属较严重的违法情形；因此，被告漯河市自然资源和规划局依据上述法律规定和事实认定原告公司违法所得为3483.2659万元，并按照违法所得的50%即1741.63295万元（3483.2659万元×50%）进行处罚，该处罚幅度并无不当。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定：“具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当的，决定维持。”本案中，被告河南省自然资源厅作为复议机关，在复议程序中已就漯河市自然资源和规划局作出的被诉行政处罚行为在事实认定、处罚程序及法律适用几个方面进行审查，并在法定期限内作出维持的行政复议决定，符合上述法律规定，其复议结果并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告中国诚通金属集团有限公司的诉讼请求。案件受理费50元整，由原告中国诚通金属集团有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状及副本一式十份，上诉于河南省郑州市中级人民法院，并于上诉之日起七日内向河南省郑州市中级人民法院缴纳上诉费，并将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审 判 长  李 华人民陪审员  徐新广人民陪审员  连秀芳二〇二〇年十月二十日书 记 员  张露平