关于中信银行股份有限公司西安分行与西飞集团 陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 裁 定 书 （2020）陕行终584号 上诉人（一审原告）：程林喜，男，1954年2月6日出生，汉族，住陕西省西安市鄠邑区。委托诉讼代理人：程坤，男，1985年9月23日出生，汉族，住陕西省西安市鄠邑区，系程林喜之子。委托诉讼代理人：王乃龙，北京京师（天津）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：西安市人民政府。住所地：陕西省西安市。法定代表人：李明远，该市人民政府市长。委托诉讼代理人：杨雪松，该市人民政府工作人员。委托诉讼代理人：杨**，北京市康达（西安）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：西安市鄠邑区人民政府。住所地：陕西省西安市鄠邑区。法定代表人：李化，该区人民政府区长。委托诉讼代理人：曹文雁，该区人民政府司法局工作人员。委托诉讼代理人：杨东峰，陕西迎旭律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：西安市自然资源和规划局（西安市林业局）。住所地：陕西省西安市未央区楼。负责人：冯涛，该局局长。委托诉讼代理人：侯颖，该局工作人员。委托诉讼代理人：杨**，北京市康达（西安）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：西安市自然资源和规划局鄠邑分局。住所地：陕西省西安市鄠邑区。负责人：赵军，该分局局长。委托诉讼代理人：宋建涛，该分局工作人员。委托诉讼代理人：雍秦权，陕西宝伦律师事务所律师。一审原告：张有斌，男，1948年10月17日出生，汉族，住陕西省西安市鄠邑区。一审原告：杨保才，男，1952年5月5日出生，汉族，住陕西省西安市鄠邑区。一审原告：张省堂，男，1955年3月24日出生，汉族，住陕西省西安市鄠邑区。 上诉人程林喜因张有斌、杨保才、程林喜、张省堂（以下简称程林喜等4人）诉被上诉人西安市人民政府、西安市鄠邑区人民政府（以下简称鄠邑区政府）、西安市自然资源和规划局（西安市林业局,以下简称西安市自规局）、西安市自然资源和规划局鄠邑分局（以下简称鄠邑分局）要求确认行政行为违法一案，不服西安铁路运输中级法院（2020）陕71行初80号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院查明：2018年11月7日，鄠邑分局依据《建设用地审查报批管理办法》和《陕西省国土资源厅改进和下放建设用地审查报批有关事项的通知》（陕国土资发[2018]74号）的规定，编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（以下简称一书三方案），包含建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，其中建设用地项目呈报说明书中显示建设用地项目名称为西安市鄠邑区2018年度第六批统一征收集体建设用地，申请用地总面积为41.4838公顷。 2018年11月9日，鄠邑区政府同意审核编制机关意见。2018年11月14日，西安市自规局（原西安市国土资源局）同意审核，后西安市人民政府同意审核。程林喜等4人对案涉一书三方案不服，提起本案诉讼，请求：1.判决一书三方案内容违法。2.本案诉讼费由西安市人民政府、鄠邑区政府、西安市自规局、鄠邑分局共同承担。另查明，2019年1月22日，陕西省人民政府根据西安市自规局（原西安市国土资源局）报送的《关于西安市鄠邑区2018年度第六批统一征收集体建设用地的请示》作出审批土地件（陕政土批[2019]75号），同意将西安市鄠邑区乡级土地利用总体规划确定的XX镇XX村XX组41.4838公顷集体建设用地依法征收为国有。一审法院认为：《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。”这就要求可诉的行政行为需要具备成熟性、终结性。行政机关在作出行政行为之前，一般要为作出行政行为而进行准备、论证、研究、层报、咨询等，这些行为尚不具备最终的、对外的法律效力，一般称为“过程行为”，不属于可诉的行为。本案中，鄠邑分局根据《建设用地审查报批管理办法》《陕西省国土资源厅改进和下放建设用地审查报批有关事项的通知》（陕国土资发[2018]74号）的规定，编制一书三方案，属于过程性行为，不具有可诉性。最终对程林喜等4人权利义务产生实际影响的是陕西省人民政府作出的审批土地件（陕政土批[2019]75号）。一书三方案的效力被最终行政行为陕西省人民政府作出的审批土地件（陕政土批[2019]75号）所吸收和覆盖，程林喜等4人可以另行主张权利获得救济。因此，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，遂依据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回程林喜等4人的起诉。案件受理费50元（已预交），退还程林喜等4人。上诉人程林喜上诉称：一书三方案经过西安市人民政府审查通过，就具有了法律效力，陕西省人民政府并未对内容进行修改，一书三方案不是准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。一书三方案明确了建设用地项目的详细内容、农用地转用、补充耕地和征收土地具体方案，是进行组织实施征地安置补偿的法定依据，对包括其在内的被征收人权利义务产生了实际影响，其内容合法与否，直接影响其权利义务，与其具有利害关系，是可诉行为，属于人民法院行政诉讼受案范围。请求：1.撤销一审裁定；2.判决一书三方案内容违法。 被上诉人西安市人民政府答辩称：1.一书三方案是行政机关为陕西省人民政府作出行政征收决定而层报的材料，是过程性行政行为，不是最终的行政行为，对程林喜权利义务不产生影响，不属于人民法院受案范围；2.程林喜请求确认一书三方案违法于法无据。被上诉人鄠邑区政府答辩称：鄠邑分局编制申报材料、其审核、西安市人民政府审核的行为，均为过程行为，最终对程林喜权利义务产生实际影响的是陕西省人民政府的征地批复。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持一审裁定。被上诉人西安市自规局答辩称：1.一书三方案是行政机关为陕西省人民政府作出行政征收决定而层报的材料，是过程性行政行为，不是最终的行政行为，对程林喜权利义务不产生影响，不属于人民法院受案范围；2.程林喜请求确认一书三方案违法于法无据。 被上诉人鄠邑分局答辩称：1.一书三方案是行政机关为陕西省人民政府作出行政征收决定而层报的材料，是过程性行政行为，不是最终的行政行为，对程林喜权利义务不产生影响，不属于人民法院受案范围；2.程林喜请求确认一书三方案违法于法无据。3.其是西安市自规局的派出机构，不具备被告主体资格。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案系程林喜等4人针对一书三方案提起的确认违法诉讼，被诉一书三方案是否可诉是本案应当审查的焦点问题。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。”本案中，根据查明的事实，西安市自规局（原西安市国土资源局）向陕西省人民政府报送了《关于西安市鄠邑区2018年度第六批次统一征收集体建设用地的请示》，陕西省人民政府批准同意后，作出陕政土批[2019]75号审批土地件，被诉一书三方案是上述建设用地报批材料之一。因此，鄠邑分局编制一书三方案并层报鄠邑区政府、西安市自规局、西安市人民政府批准的行为属于上述司法解释中规定的过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。一审法院裁定驳回程林喜等4人的起诉，并无不当。综上，上诉人程林喜的上诉请求和理由没有事实和法律依据，本院不予支持。一审裁定正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。  审  判  长    王  勇审  判  员    张慧颖审  判  员    张安品   二〇二〇年十月二十六日 书  记  员    赵丽博1