海南省高级人民法院   行政裁定书   (2020)琼行申23号   再审申请人（一审原告、二审上诉人）符水根，男，1954年1月6日出生，汉族，住海南省儋州市。   委托诉讼代理人符秋焕，女，1961年3月21日出生，汉族，住海南省海口市美兰区南联路**，系符水根胞妹。   再审申请人（一审原告、二审上诉人）叶炳培，女，1955年11月8日出生，汉族，，住海南省儋州市   再审申请人（一审原告、二审上诉人）符振才，男，1981年11月3日出生，汉族，，住海南省儋州市   再审申请人（一审原告、二审上诉人）符振秀，男，1985年4月24日出生，汉族，，住海南省儋州市   再审申请人（一审原告、二审上诉人）符秀玲，女，1983年12月25日出生，汉族，，住海南省儋州市   再审申请人（一审原告、二审上诉人）符秀云，女，1987年11月2日出生，汉族，，住海南省儋州市   以上六位再审申请人的共同委托诉讼代理人王正郭，海南大华园律师事务所律师。   被申请人（一审被告、二审被上诉人）儋州市自然资源和规划局。住所地海南省儋州市那大镇中兴大街**。   法定代表人王俊刚，该局局长。   委托诉讼代理人吴俊杰，该局工作人员。   委托诉讼代理人符家华，海南为先律师事务所律师。   一审第三人儋州丰福水产品供销有限公司。。住所地海南省儋州市那大镇先锋路二街**   法定代表人麦堂福，该公司经理。   委托诉讼代理人杜永康，男，1966年4月13日出生，黎族，住海南省儋州市那大镇西干居委会中心大道金融小区。   一审第三人儋州市那大镇清平村委会东风村民小组。。住所地海南省儋州市那大镇清平村委会东风村民小组   法定代表人吴兆光，该村民小组组长。   再审申请人符水根、符振才、叶炳培、符振秀、符秀玲、符秀云（以下简称符水根家庭）因其诉被申请人儋州市自然资源和规划局（以下简称儋州市资规局）及一审第三人儋州丰富水产品供销有限公司（以下简称丰福公司）、儋州市那大镇清平村委会东风村民小组（以下简称东风村民小组）土地行政登记纠纷一案，不服海南省第二中级人民法院作出的（2019）琼97行终264号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行审查。本案现已审查终结。   被诉行政行为：儋州市土地管理局与正艺公司签订《国有土地使用权协议出让合同书》，将那大镇清平管理区文化路东侧20亩土地出让给正艺公司，使用期限70年，出让价款为每亩60000元，总额为人民币1200000元。儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）于1994年11月1日给海南三立综合经济开发有限公司（以下简称三立公司）颁发儋国用（那大）2549号《国有土地使用证》（以下简称2549号国土证）记载：土地使用权人为三立公司，座落于儋州市那大镇文化路东侧坡萝园，，地类用途）为商住，土地使用权面积为13333.2平方米。儋州市政府于2006年8月7日向三立公司补发儋国用（那大）第016993号《国有土地使用证》（以下简称016993号国土证），记载：土地使用人为三立公司，座落于儋州市那大镇鸿达路东侧，，地类用途）为商住，使用权类型为出让，使用权面积为12577平方米，该国土证附有用地调整勘测定界图。儋州市政府于2006年12月29日向丰福公司颁发儋国用（那大）第017766号《国有土地使用证》（以下简称第017766号国土证），记载：土地使用权人为丰福公司，座落于儋州市那大镇鸿达路东侧，使用权类型为出让，使用权面积为12577平方米。   符水根家庭申请再审，请求：1.确认儋州市资规局与正艺公司签订的《国有土地使用权出让合同书》以及该合同“用地图”违法；2.确认儋州市政府给三立公司颁发的第2549号国土证和补发的第016993号国土证及用地图违法；3.撤销儋州市政府给丰福公司颁发的第017766号国土证。主要事实和理由：一、争议地为申请人的家庭联产承包责任制用地，自1984年7月起开始承包经营、管理至今。二审裁定认定申请人于1996年11月1日才开始承包争议地没有事实根据，并以超过起诉期限为由驳回符水根家庭的起诉错误。争议地座落于东风村民小组名叫“大龙”的坡地，属于东风村民小组集体所有的土地，根据本案证据可以证明申请人从1984年开始承包经营争议地。依照法律规定，如果争议地被政府征收，那么应当由政府与东风村民小组签订征地协议并支付征地补偿款及安置费，向符水根家庭支付地上附着物和青苗补偿款。但本案中儋州市资规局并未提交争议地被征收的相关证据，二审裁定认定争议地于1993年被儋州市政府批准征收为国有土地并由儋州市资规局出让给正艺公司的事实依据不足。一审中，儋州市资规局提交的34份证据材料中，除了《土地使用权转（受）让红线图》和儋土交字（1994）14号《儋州市土地管理局关于转让国有土地使用权的批复》两份证据为原件外，剩余的32份证据材料均为复印件，且未提供原件核实。申请人对上述证据复印件的真实性、关联性、合法性及证明内容均有异议，不能作为定案依据。二、二审裁定程序严重违法，影响了本案的公正审判。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定，人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。但是申请人不服一审判决上诉后，二审法院既不开庭，又没有给符水根家庭送达二审案件受理通知书、举证通知书、权利义务告知书、合议庭成员通知书等诉讼文书材料，径自裁定驳回申请人起诉，然后在向符水根家庭送达二审裁定书的同时，再将《合议庭成员告知书》一并送达，显然剥夺了符水根家庭的陈述权、申请回避权及举证权等诉讼权利，程序严重违法，影响了本案的公正判决。三、《中华人民共和国农村土地承包法》第八条规定，国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。二审裁定认定东风村民小组对争议地没有所有权，符水根家庭对争议地没有承包权与事实不符。四、符水根家庭在2018年10月与丰福公司的民事纠纷过程中才知道儋州市政府给丰福公司颁发了第017766号国土证的事实及内容，于2019年5月7日提起本案行政诉讼，没有超过一年的起诉期限。   儋州市资规局答辩称：一、符水根家庭认为儋州市政府将本案争议地未经征用及补偿就将其承包的“大龙”地块部分土地（649.68平方米）登记在丰福公司的土地证范围内的主张不符合事实。丰福公司持有的第017766号国土证项下的土地，系儋州市政府于1993年5月20日作出儋府函〔1993〕229号《关于海南正艺置业有限公司兴建商业住宅小区用地的批复》，同意原儋州市土地管理局征收东风村民小组位于文化路东侧地段坡萝园20亩集体土地后，有偿出让给正艺公司，作为兴建商业住宅小区的用地范围。1994年10月8日，儋州市资规局批复同意正艺公司将该20亩国有土地使用权转让给三立公司。1994年11月1日，儋州市政府给三立公司颁发第2549号国土证。因三立公司受让的20亩项目用地与市政道路建设占用道路重叠的情形，三立公司受让的实际用地面积为18.866亩。鉴于该宗土地已经闲置超过一年以上，经儋州市政府批复同意，三立公司以被占用的1.134亩土地使用权折抵应缴纳的土地闲置费后，与儋州市资规局签订补充合同，明确该宗土地使用权面积为12577平方米（合18.88亩）。因三立公司原持有的土地证丢失，儋州市政府向其重新颁发了第016993号国土证。之后，三立公司将上述12577号平方米项目用地转让给丰福公司，儋州市政府于2006年12月29日给丰福公司颁发了第017766号国土证。2007年8月8日，儋州市建设局给丰福公司颁发了《建设用地规划许可证》。以上事实充分证明，给丰福公司颁发第017766号国土证的土地权属来源明确，不存在将申请人承包的“大龙”地块部分土地登记在丰福公司土地证范围内的事实。二、申请人起诉要求撤销第017766号国土证没有依据。如前所述，案涉土地系儋州市政府批复同意对东风村民小组的集体土地进行征收后，有偿出让给正艺公司。经儋州市资规局同意，正艺公司将该宗土地使用权转让给三立公司，在取得国有土地使用权证登记之后，三立公司将上述12577平方米的国有土地使用权转让给丰福公司。在三立公司原持有的第016993号国土证没有被确认违法的前提下，申请人起诉要求撤销第017766号国土证完全没有依据。综上，请求驳回申请人的诉讼请求。   丰福公司陈述意见称：二审裁定认为符水根家庭不具备诉权并且超过了起诉期限，驳回了符水根家庭的起诉有事实根据。本案中，符水根家庭是与东风村民小组签订的土地承包合同，丰福公司的土地使用权如果侵犯了符水根家庭的权益，其应当与合同相对人即东风村民小组交涉，然后再由东风村民小组向儋州市政府或者是丰福公司主张。另，符水根家庭主张其自1984年开始使用争议地没有事实根据。综上，请求驳回符水根家庭的再审申请。   东风村民小组陈述意见称：案涉地块一直未被政府征收，符水根家庭从1984年承包案涉争议地至今，也换了好几次承包经营权证。儋州市资规局主张儋州市政府同意征收的坡萝园与本案争议地并非同一块地，不属于东风村民小组的土地。儋州市资规局的档案是可以查案涉地块的相应红线图，但其未依法向法院提供。另，政府未提供征地过程中东风村民小组法定代表人签字的有关证据材料。   在询问中，各方当事人均认可案涉争议地名为“大龙旱田”，原为东风村民小组集体所有的土地。争议地一直以来为符水根家庭使用。经本院现场勘查，在各方当事人指界确定的争议地上有丰福公司发生争议后所砌围墙，有符水根家庭建的四间砖瓦房、另有两间砖瓦房的部分面积、猪栏四间、一口老水井、一株苦炼树、一株小叶榕、四株黄皮树，八株芒果树以及房前屋后还有菜地和空地。   本院认为：本案被诉的行政行为是儋州市资规局与正艺公司签订的《国有土地使用权协议出让合同书》及儋州市政府给三立公司颁发的第2549号国土证及换发的第016993号国土证和儋州市政府给丰福公司颁发的第017766号国土证的行政行为。已查明，案涉争议地于1993年就已经被儋州市政府批准征收为国有土地，本案的关键问题是再审申请人符水根家庭是否有诉权的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或其他组织；”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用权人对行政机关作出的涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”符水根等四人虽然起诉的是土地出让及土地行政登记行为，但其所主张的理由包括儋州市政府征地行为违法，东风村民小组迄今仍享有争议地的集体土地所有权，其对争议地享有农村土地承包经营权。本院认为，其如对征地行为不服，应当由案涉争议地原权利人依法对征地行为进行诉讼，在征地行为未被依法否认其效力前，符水根家庭无权对本案被诉的土地出让行为及土地登记颁证行为直接提起诉讼。因此，符水根家庭不具有本案原告主体资格。   即使符水根家庭符合前文分析的起诉条件可以对案涉土地登记颁证行为提起诉讼。由于案涉争议地现登记在被诉的第017766号国土证项下，该证是由儋州市政府给三立公司颁发的第016993号国土证变更过来的，第016993号国土证是因三立公司在丢失了儋州市政府于1994年11月1日为其颁发第2549号国土证后重新补发的。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第二条第二款规定：“房屋登记机构作出为改变登记内容的换发、补发权属证书、登记证明或者更新登记簿的行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”第五条第三款规定：“原房屋权利人、原利害关系人未就首次转移登记行为提起行政诉讼的，对后续转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”换发土地证的行为，仅仅是土地证项下相关权利载体的更换，土地权利人实体上的权利义务并未发生改变，对土地权利人和相关利害关系人的权利义务均不产生实际影响，对土地权利人及其他利害关系人权利义务能够产生实际影响的是土地相关初次登记或变更登记行为。参照该规定，利害关系人在对相关初次登记或变更登记行为起诉的同时，一并对换证行为提起诉讼，且对前次初始登记或变更登记的起诉符合法定起诉条件，才能予以立案。本案中被诉的土地出让行为及初次登记行为均发生在1993年及1994年间，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”即使符水根等四人作为土地实际使用权人与被诉行政行为存在利害关系，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；”的规定，符水根家庭对上述行政行为的起诉已超出了涉不动产的法定最长二十年起诉期限。   最后，关于二审法院同时将合议庭成员告知书与（2019）琼97行终264号行政裁定书向当事人送达，未提前告知当事人合议庭成员的做法程序不当，在此，本院对二审法院存在的程序问题予以指正。但经本院审查，二审裁定驳回符水根家庭起诉的结果并无不当，该程序问题并未影响本案的公正审判，本案中不宜简单地以该程序问题提起再审。   综上，二审法院裁定驳回符水根家庭的起诉，认定事实基本清楚，结果并无不当。符水根家庭的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条的规定，裁定如下：   驳回符水根、符振才、叶炳培、符振秀、符秀玲、符秀云的再审申请。   审判长 罗金洁   审判员 贺 莺   审判员 唐 进      二〇二〇年十月二十七日   法官助理 齐 皇   书记员 邢晓萌   附相关法律条文:   《中华人民共和国行政诉讼法》   第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：   （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；   （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；   （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；   （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；   （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；   （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；   （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；   （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。   《最高人民法院关于适用   〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》   第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。   当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。