海南省高级人民法院   行政赔偿判决书   （2020）琼行赔终62号   上诉人（一审被告）三亚市天涯区人民政府。住所地海南省三亚市解放路**。   法定代表人黄兴武，该区代区长。   委托诉讼代理人盛冠福，天涯区人民政府工作人员。   委托诉讼代理人吴鲲，海南同玺律师事务所律师。   被上诉人（一审原告）黄开雄，男，1983年3月17日出生，黎族，住海南省三亚市天涯区。   委托诉讼代理人黄开新，男，1984年2月10日出生，黎族，住海南省三亚市天涯区槟榔村委会黄猄三小组**，系黄开雄的胞弟。   委托诉讼代理人孙臣，广东财富东方律师事务所律师。   上诉人三亚市天涯区人民政府（以下简称天涯区政府）因被上诉人黄开雄诉其集体土地征收行政赔偿纠纷一案，不服海南省三亚市中级人民法院（以下简称三亚中院）于2020年6月19日作出（2020）琼02行赔初3号行政赔偿判决（以下简称一审判决），于2020年7月2日向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，并根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，经询问双方当事人后，对本案进行了书面审理。本案现已审理终结。本案现已审理终结。   本案案涉行政行为:2018年5月，天涯区政府未经与三亚市天涯区槟榔村民委员会黄猄三村民小组（以下简称黄猄三组）及其村民黄开雄共同清点、确认，即对黄开雄所承包的，位于三亚槟榔河国际乡村文化旅游区项目（以下简称槟榔河旅游区项目）B-3-3地块范围内的13.6709亩鱼塘（以下简称案涉鱼塘）制作了《国家建设征地拆迁补偿表》和《国家建设征地拆迁补偿统计表》。2018年7月，天涯区政府在三亚市天涯区槟榔村民委员会（以下简称槟榔村委会）盖章确认前述补偿表后，将该13.6709亩鱼塘的土地补偿费、安置补助费及青苗补偿费拨付至槟榔村委会账户内，并在2018年12月对案涉鱼塘强制实施了填埋。   一审查明：2012年6月15日，三亚市人民政府批准《三亚槟榔河国际乡村文化旅游区项目征地搬迁补偿安置方案》。同年12月13日海南省国土环境资源厅函复同意征收案涉地块，并将所涉农用地转为建设用地。后三亚市人民政府作出《关于三亚槟榔河国际乡村文化旅游区控规B-3-3及B-3-7地块项目用地土地调查有关问题的通知》（三府办〔2012〕181号），由原凤凰镇负责组织实施该项目用地上的清点青苗、丈量地上附着物、丈量土地面积等土地补偿审核及土地补偿工作。2014年三亚市撤镇设区后，由天涯区政府继续负责相关工作。案涉鱼塘为黄猄三组所有，于2015年8月1日发包给其村民黄开雄经营，承包期从2015年8月1日至2020年8月1日止。该鱼塘在案涉槟榔河旅游区项目征地范围内，位于B-3-3地块。2018年5月，天涯区政府未经与黄猄三组及其村民黄开雄共同清点、确认，即对黄开雄所承包的位于槟榔河旅游区项目B-3-3地块范围内的13.6709亩鱼塘就土地补偿费、安置补偿费及青苗补偿费分别制作了《国家建设征地拆迁补偿表》《国家建设征地拆迁补偿统计表》，确认：案涉鱼塘的被征地拆迁单位为黄猄三组，土地面积为13.6709亩，位于B-3-3地块；土地补偿费为765570.4元（按每亩56000元计），安置补助费为1224912.64元（按每亩89600元计），合计1990483.04元。但关于青苗包干费的前述补偿表中，将槟榔村委会列为被征地拆迁单位，确认青苗包干费为683545元（每亩50000元计）。2018年7月，天涯区政府在槟榔村委会盖章确认前述补偿表后，将该13.6709亩鱼塘的土地补偿费、安置补偿费及青苗补偿费拨付至槟榔村委会账户内，并在2018年12月对黄开雄部分案涉鱼塘强制实施了填埋。2019年1月18日，黄开雄向三亚中院提起（2019）琼02行初20号行政诉讼，请求：判决确认天涯区政府未经与其签订土地征收补偿安置协议即单方面将其承包的约13亩案涉鱼塘的土地补偿款、青苗补偿款及其他地上附着物补偿款支付至槟榔村委会并要求其配合清表拆除的行政征收行为违法；判决天涯区政府停止对其承包的约13亩案涉鱼塘进行填埋的违法行为。三亚中院判决确认天涯区政府对黄开雄所承包的位于黄猄三组的13.6709亩鱼塘作出的征收补偿行为及强制填埋行为违法。案经二审，海南省高级人民法院于2019年11月作出（2019）琼行终632号行政判决，维持了原审判决。2020年5月14日，黄开雄提起本案一审赔偿诉讼，请求判决天涯区政府赔偿黄开雄承包的位于黄猄三组的13.6709亩鱼塘2017年至2020年共计四年的（按每年经营产值1252750元计算）养鱼、养鸭子、鸭蛋、养鹅的经营损失人民币5011000元。   另查，根据槟榔河旅游区项目征地搬迁补偿安置方案及三府〔2013〕43号《三亚市集体土地征收补偿安置管理规定》的规定，对常见淡水养殖塘的补偿标准均不超过50000元/亩。2018年7月，天涯区政府已按50000元/亩的标准，将683545元补偿款拨付给槟榔村委会。   一审认为，因天涯区政府对黄开雄所承包的位于黄猄三组的13.6709亩鱼塘作出的征收补偿行为及强制填埋行为已被人民法院生效判决确定违法，故对其违法行为给黄开雄造成的损失应予赔偿，赔偿的范围及标准、数额应不得低于受害人因合法征收所获得的补偿权益。根据三亚槟榔河项目征地搬迁补偿安置方案及三府〔2013〕43号《三亚市集体土地征收补偿安置管理规定》的规定，天涯区政府对常见淡水养殖塘的补偿标准均不超过50000元/亩，故在合法征收的情形下，黄开雄获得的补偿数额应不得高于此数。2018年7月，天涯区政府虽已按50000元/亩的标准，将683545元补偿款拨付给槟榔村委会，因该拨付行为已被确认违法，故天涯区政府应按50000元/亩的标准，赔偿黄开雄683545元。至于已拨付给槟榔村委会的青苗补偿款683545元，可另循合法途径予以解决。   综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十三条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项、第三十二条第一款、第三十六条第（八）项之规定，判决：1.天涯区政府应在本判决发生法律之日起三十日内，给付黄开雄683545元及利息（利息自2018年12月30日起，按中国人民银行一年期同期存款利率计至补偿款给付完毕之日止）；2.驳回黄开雄的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。   天涯区政府不服一审判决，上诉称：一、因黄开雄不配合征收工作，不应按照50000元/亩的标准给予补偿。本案中，案涉鱼塘的征收补偿标准应参照《槟榔河项目征地搬迁补偿安置方案》和《三亚市集体土地征收补偿安置管理规定》等规定。《三亚市集体土地征收补偿安置管理规定》规定了各类淡水养殖塘的补偿标准为700-10000元/亩，鱼类为“红罗非鱼”的补偿标准4082元/亩等标准。一审法院不认可天涯区政府将征收补偿款支付给槟榔村委会的行为系履行对案涉鱼塘的征收补偿义务，却又参照天涯区政府向槟榔村委会支付的50000元/亩的补偿款作为鱼塘的征收补偿标准，相互矛盾。只有在被征收人配合征收的前提下，天涯区政府才能参照青苗补偿的最高补偿标准，即50000元/亩予以补偿。由于黄开雄不认可该补偿标准，不配合征收工作，不符合适用50000元/亩给予补偿的情形。一审法院将50000元/亩的补偿标准视为鱼塘的补偿标准，属于认定事实错误。二、天涯区政府已经依法履行了征收补偿职责，征收补偿行为充分保障了被征收人的合法权益，并未造成黄开雄的财产损失。根据有关法律规定，被征地农村集体承包经济组织、农民和其他权利人在公告规定期限内，持土地权属证书等材料到当地土地行政主管部门办理征地补偿登记。然而，黄开雄并未在规定期限内办理补偿登记。天涯区政府在相关权利人配合征收的前提下，对案涉鱼塘不按清点的方式进行补偿，而是参照青苗包干这一最高标准进行补偿，充分保障了被征收人的合法权益。在征收工作中，征收人应依据有关法律法规和《槟榔河项目征地搬迁补偿安置方案》等规定履行征收补偿义务。天涯区政府认为，在参照青苗包干价的最高标准进行补偿并将征收补偿款支付至黄开雄所在的槟榔村委会账户，已经履行完成征收补偿义务。天涯区政府的这一征收补偿行为并未损害土地承包经营权人的合法权益。2017年9月29日，黄猄三组还召开会议，表决通过征地补偿款分配事宜。2011年已就《槟榔河项目征地搬迁补偿安置方案》征求包括黄猄三组在内的村民意见，黄开雄对此是知情的。黄开雄在征收单位发布征地通告后，仍签订协议承包鱼塘。如果造成任何损失，应由黄开雄自行承担。行政机关承担行政赔偿的标准应当以征收行为所造成的损失为限。天涯区政府在对案涉鱼塘进行征收补偿时，并未造成黄开雄50000元/亩的财产损失。三、一审法院判决天涯区政府赔偿利息损失属于认定事实不清，适用法律错误。本案中，因黄开雄对补偿标准过高期望，又缺乏合法依据，其不配合征收，未及时向槟榔村委会领取征收补偿款，系其自身原因所致。且天涯区政府仅在被征收人配合征收的前提下，才参照50000元/亩的包干价对案涉鱼塘予以补偿，已经充分保障了被征收土地权利人的合法权益。天涯区政府并未造成黄开雄的财产损失，一审法院判决天涯区政府支付利息属于认定事实不清，适用法律错误，也有违公平的原则。综上，请求二审法院在查明本案事实的基础上，依法撤销（2020）琼02行赔初3号行政赔偿判决，发回重审或依法改判驳回黄开雄全部诉讼请求。   黄开雄答辩称：1.黄开雄并不是不配合征收工作，而是天涯区政府的征收行为违法，该违法行为已被生效判决确认。在征收行为违法的前提下，一审法院按照合法征收的标准判决每亩5万元予以赔偿是合法的。2.天涯区政府并没有依法履行补偿职责，且征收行为也没有充分保障黄开雄的合法权益，其强制填埋行为已经被认定为违法，给黄开雄的财产造成损失，且法院也认定天涯区政府单方面在土地征收行为违法的情况下，将赔偿款打入槟榔村委会账户违法。3.关于利息问题，一审法院判决正确。   二审查明，本院作出的已生效的（2019）琼行终632号行政判决认定：天涯区政府于2019年3月5日作出《三亚市天涯区人民政府关于征收三亚槟榔河国际乡村文化旅游区控规B-3-3及B-3-7地块项目用地的通告》，告知：……地上附着物补偿标准和青苗补偿标准按三府〔2013〕43号《三亚市集体土地征收补偿安置管理规定》及三府〔2011〕208号《三亚市人民政府关于印发〈三亚市征收集体土地青苗补偿费和征地经费包干管理暂行办法〉的通知》规定的补偿标准执行。   本案中，各方当事人对一审判决认定的事实均无异议，其在一审期间提交的证据均已随卷移送至本院。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。   本院认为：一、根据已查明的事实，天涯区政府对黄开雄承包的位于黄猄三组的13.6709亩鱼塘作出的征收补偿行为及强制填埋行为已被生效判决确认违法，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，黄开雄有依法取得国家赔偿的权利。二、本案争议焦点为天涯区政府对黄开雄所承包的案涉鱼塘作出的征收补偿行为及强制填埋行为被确认违法后如何对黄开雄造成的损失进行行政赔偿。本案中，案涉鱼塘的所有权人黄猄三组于2015年8月1日将该鱼塘发包给黄开雄承包经营。在合法征收的情形下，黄开雄作为承包经营权人，获得的补偿应为鱼塘所涉地上附着物及青苗补偿款。根据《三亚市天涯区人民政府关于征收三亚槟榔河国际乡村文化旅游区控规B-3-3及B-3-7地块项目用地的通告》可知，地，地上附着物补偿标准和青苗补偿标准按三府〔2013〕**《三亚市集体土地征收补偿安置管理规定》及三府〔2011〕**《三亚市人民政府关于印发〈三亚市征收集体土地青苗补偿费和征地经费包干管理暂行办法〉的通知》规定的补偿标准执行中，对常见淡水鱼塘的补偿标准均不超过50000元/亩。2018年7月，天涯区政府按50000元/亩的标准将黄开雄承包案涉鱼塘的683545元青苗包干补偿款拨付给槟榔村委会账户，表明天涯区政府对在合法征收的情形下黄开雄承包鱼塘的地上附着物和青苗补偿款应按50000元/亩的包干标准进行补偿是认可的。人民法院在审理因征收所引发的行政赔偿案件中，依照现行法律规定确定行政赔偿项目和数额时应当秉持的基本原则是赔偿数额至少不低于赔偿请求人依照安置补偿方案可以获得的全部征收补偿权益，不能让赔偿请求人获得的赔偿数额低于依法征收可能获得的补偿数额，以体现对行政机关违法行为的惩戒，确保赔偿请求人的合法权益得到充分保障。因此，一审法院判决天涯区政府应按50000元/亩的标准，赔偿黄开雄地上附着物和青苗损失683545元并无不当，应予支持。天涯区政府主张一审法院不应按照50000元/亩的标准对黄开雄进行赔偿没有事实根据和法律依据，不予支持。另，天涯区政府违法征收黄开雄承包的鱼塘，应当以683545元赔偿金为基数，以2018年12月30日为起始时间计算银行利息，利息以作出生效赔偿判决时中国人民银行公布的一年期人民币同期存款基准利率计算至给付完毕之日止。除去上述683545元及利息，黄开雄作为承包经营权人，因案涉鱼塘在征收过程中被违法强制填埋主张的其他损失于法无据，应当不予支持。三、根据三府〔2013〕43号《三亚市集体土地征收补偿安置管理规定》第十二条“被征收土地范围内的附着物补偿费和青苗补偿费支付给产权人”的规定，天涯区政府应将683545元的附着物补偿费和青苗补偿费直接支付给产权人即案涉鱼塘的承包人黄开雄，其将上述补偿款拨付给槟榔村委会账户不符合上述规定，天涯区政府对已拨付给槟榔村委会的683545元青苗包干补偿款可另循法律途径予以救济。   综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，判决结果并无不当，应予维持。天涯区政府的上诉请求和理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   本判决为终审判决。   审判长 罗金洁   审判员 唐 进   审判员 贺 莺      二〇二〇年十月十二日   法官助理 齐 皇   书记员 邢晓萌   附相关法律条文:   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。   《中华人民共和国国家赔偿法》   第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。   本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。   第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：   （一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；   （二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；   （三）违法征收、征用财产的；   （四）造成财产损害的其他违法行为。