内蒙古自治区高级人民法院行政判决书（2020）内行终364号上诉人(一审原告)：赤峰市喀喇沁旗十家满族乡长皋村第八村民组。负责人：张继树,组长。委托诉讼代理人：董义，村民。委托诉讼代理人：韩英曼,北京景淳亦弛律师事务所律师。被上诉人(一审被告)：喀喇沁旗人民政府。法定代表人：张国华，旗长。委托诉讼代理人：范文晖，喀喇沁旗司法局工作人员。委托诉讼代理人：张伟东，喀喇沁旗自然资源局工作人员。被上诉人(一审被告)：赤峰市人民政府。法定代表人：王旺盛，市长。委托诉讼代理人：辛永红，赤峰市司法局工作人员。一审第三人：喀喇沁旗十家满族乡长皋村民委员会。法定代表人：马国辉，主任。委托诉讼代理人：汪卫国，1968年12月16日出生，蒙古族，农民，住内蒙古自治区。一审第三人：姜强，男，1964年12月26日出生，蒙古族，农民，住内蒙古自治区。一审第三人：姜礼，男，1953年8月8日出生，蒙古族，农民，住内蒙古自治区。委托诉讼代理人：姜强，1964年12月26日出生，蒙古族，农民，住内蒙古自治区。上诉人赤峰市喀喇沁旗十家满族乡长皋村第八村民组（以下简称长皋村八组）因与被上诉人喀喇沁旗人民政府（以下简称喀旗政府）、赤峰市人民政府（以下简称赤峰市政府）、一审第三人喀喇沁旗十家满族乡长皋村民委员会（以下简称长皋村委会）、姜强、姜礼土地确权一案，不服内蒙古自治区赤峰市中级人民法院（2019）内04行初144号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人长皋村八组的负责人张继树及其委托诉讼代理人董义、韩英曼，被上诉人喀旗政府的委托诉讼代理人范文晖、张伟东，被上诉人赤峰市政府的委托诉讼代理人辛永红，一审第三人长皋村委会的委托诉讼代理人汪卫国，一审第三人姜强，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明：2007年3月20日，长皋村委会分别与姜强、姜礼签订了《拍卖“四荒”使用权合同》，将争议地承包给姜强、姜礼使用。2015年，涉案土地被喀旗政府纳入征地范围，因补偿款的分配问题长皋村八组与长皋村委会发生争议。长皋村八组认为本案争议地的所有权应归其所有，于2016年向喀旗政府提出口头申请，请求确认长皋村委会与姜强、姜礼于2007年3月20日签订的《拍卖“四荒”使用权合同》中所涉及的荒滩荒山土地所有权归长皋村八组所有。2018年5月3日，喀旗政府作出喀政字［2018］108号处理决定，决定长皋村委会与姜强、姜礼所签订的《拍卖“四荒”使用权合同》中所涉及的荒滩荒山土地所有权归长皋村委会所有。长皋村八组不服，向赤峰市政府申请复议，赤峰市政府于2018年8月3日作出赤政复决字［2018］90号复议决定，以喀旗政府在作出处理决定前未进行调解，程序违法为由撤销了喀旗政府作出的喀政字［2018］108号处理决定，并责令喀旗政府重新作出行政行为。2018年11月26日，喀旗政府作出喀政字［2018］262号处理决定，决定长皋村委会与姜强、姜礼签订的《拍卖“四荒”使用权合同》中所涉及的荒滩荒山土地所有权归长皋村委会所有。长皋村八组不服此处理决定，向赤峰市政府申请复议。赤峰市政府于2019年6月6日作出赤政复决字［2019］8号复议决定，维持了喀旗政府作出的喀政字［2018］262号处理决定。另查明，2016年4月21日，姜强、姜礼向喀喇沁旗人民法院提起诉讼，请求确认二人与长皋村委会签订的《拍卖“四荒”使用权合同》有效,该院于2016年5月25日作出（2016）内0428民初1806号、1807号民事判决，确认《拍卖“四荒”使用权合同》有效。后长皋村八组作为案外人向一审法院申请再审，一审法院于2017年6月9日作出（2017）内04民申147号、148号民事裁定，驳回了长皋村八组的再审申请。2016年8月2日，本案长皋村八组向喀喇沁旗人民法院提起案外人执行异议之诉，请求确认《拍卖“四荒”使用权合同》无效，喀喇沁旗人民法院于2016年10月19日作出（2016）内0428民初3102号民事裁定，驳回了长皋村八组的起诉。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案中，长皋村八组认为争议地的所有权应归其所有向喀旗政府申请确权，依据《土地权属争议调查处理办法》的规定，喀旗政府具有作出处理决定的法定职权。长皋村八组认为争议地的所有权归其所有，但并未提供有效证据予以证明。且长皋村委会与姜强、姜礼签订的《拍卖“四荒”使用权合同》已被生效判决确认为有效。喀旗政府在收到申请后，经过调查核实，作出涉案处理决定，认定事实清楚，程序合法。赤峰市政府作出的赤政复决字［2019］8号复议决定亦无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，一审判决：驳回喀喇沁旗十家满族乡长皋村第八村民组的诉讼请求。案件受理费50元，由喀喇沁旗十家满族乡长皋村第八村民组负担。长皋村八组不服上述行政判决，向本院提出上诉，请求：撤销一审判决，改判支持长皋村八组的诉讼请求。主要理由：（一）一审判决遗漏关键证据,认定事实错误。一审中,长皋村八组依法定程序申请赵某、董某出庭作证,二位证人均系长皋村村民,二人均证实涉争土地自20世纪50年代起就是八组所有,一直由八组管理控制,且涉争土地曾包括一部分长皋村八组的队长田,后河流涨水将涉争土地冲刷成了河滩地,队长田大部分被淹没,退洪后成为荒滩,但其余队长田紧邻涉争土地,仍由长皋村八组历任队长种植。一审法院遗漏了上述证人证言,违反证据规则。（二）喀旗政府作出的土地确权行为证据不足,应予撤销。喀旗政府认定涉争土地归长皋村委会所有,依据是长皋村委会与姜强、姜礼签订的《拍卖“四荒”使用权合同》已被生效判决确认有效，但该四荒拍卖合同有效,并不意味着长皋村委会对涉争土地有权处分。涉争土地确系长皋村八组所有。（三）喀旗政府[2018]喀政字262号土地确权决定程序违法,应予撤销。《土地确权争议调查处理办法》第二十三条规定，对土地确权争议案件,应当在查明事实的前提下,先行调解。喀喇沁旗国土局没有进行调查,组织听证也由于长皋村委会没有参加,未能进行调解。喀旗政府辩称，长皋村委会与长皋村八组代表于2016年4月12日达成《协议书》，关于0306国道占用长皋村八组林地及河滩的补偿款因存在争议，在没有迖成协议前，补偿款暂存十家满族乡农经审计站账户内，若经调解未果，以法院判决为准。2016年5月25日，喀喇沁旗人民法院（2016）内0428民初1806号、1807号民事判决书对《拍卖“四荒”使用权合同》确认合法有效。2016年10月19日，喀喇沁旗人民法院以（2016）内0428民初3102号民事裁定书对长皋村八组诉长皋村委会要求确认《拍卖“四荒”使用权合同》无效一案驳回了起诉。2017年6月9日，赤峰市中级人民法院以（2017）内04民申147号、148号民事裁定书对长皋村八组的再审申请予以驳回。人民法院已经对《拍卖“四荒”使用权合同》的合法性予以确认，同时确认了长皋村委会作为拍卖主体的民事权利，确定了长皋村委会的所有权主体资格。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权”的规定，确定《拍卖“四荒”使用权合同》中所涉及的荒滩荒山土地所有权归长皋村委会所有。喀旗政府[2018]喀政字262号土地确权决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。赤峰市政府辩称，喀旗政府作出的[2018]喀政字262号土地确权决定依据正确，事实清楚，程序合法。赤峰市政府依法作出的行政复议决定程序合法，应予维持。长皋村委会述称，《拍卖“四荒”使用权合同》的依据是国家和地方政府的相关政策，程序及实施过程没有违法行为。涉案林地的河段一直以来就属河套地区，属于政策治理范围之内。长皋村委会自1997年荒山拍卖合同的签订、2001年开始实施的风沙源治理项目，直到土地承包合同的签定以及延包，都是以村委会作为发包主体进行，具体组织监管村民实施，落实好国家及地方政府的政策是履职行为。长皋村八组村民从2001年至2016年被确定征占期间，从未向长皋村委会提任何异议和要求。姜礼、姜强述称，涉案林地一直是河滩地，姜礼、姜强治理涉案林地是响应政府号召，治理的河滩属于政策治理范围内。姜礼、姜强在2001年开始治理栽植，一直到2016年部分林地被确定征占期间，长皋村八组村民没有任何人制止和提出异议。当时为了鼓励群众造林的积极性，国家的政策是“谁治理、谁受益、谁栽谁有，五十年不变”。村委会依据国家政策与姜礼、姜强签订合同，符合法律规定。二审期间，长皋村八组提交十家满族乡G306国道拆迁办主任安宇辉说明一份，证明长皋村委会提交的协议书是虚假的，十家满族乡人民政府并未组织长皋村八组与姜强、姜礼调解。喀旗政府、赤峰市政府质证对真实性、合法性均不认可，该复印件上有拆迁办印章，拆迁办是临时机构，且证人不能出庭作证，安宇辉称本人记不清楚，该证据与本案无关联性。姜强提交涉案林地的航拍图一张，证明涉案林地与队长田不是一块地。长皋村八组质证认为其并没有主张涉案林地与队长田是同一地块，其主张涉案地块紧邻八组田。喀旗政府、赤峰市政府质证认为该证据合法有效，因长皋村八组在一审时主张涉案林地包括队长田。本院经审查认为，长皋村八组提交拆迁办主任安宇辉说明是复印件，证人未出庭作证，不符合证据规则的规定，喀旗政府、赤峰市政府对其真实性、合法性、关联性均不认可，故本院不予采信。姜强提交涉案林地的航拍图一张，证明涉案林地与队长田不是一块地，因长皋村八组认为其主张涉案地块紧邻八组田，故对涉案林地与队长田不是一块地的主张应予采信。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点为：喀旗政府作出的[2018]喀政字262号土地确权决定以及赤峰市政府作出的（2019）8号复议决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。2018年11月26日，喀旗政府作出喀政字［2018］262号土地确权决定，确定案涉荒滩荒山土地所有权归长皋村委会所有。喀旗政府作出该确权决定的依据是各方当事人提交的证据材料，以及人民法院对《拍卖“四荒”使用权合同》合法性的确认。2007年3月20日，长皋村委会分别与姜强、姜礼签订了《拍卖“四荒”使用权合同》，将争议地承包给姜强、姜礼，在长皋村八组对合同效力提出异议后，经过多年诉讼，该合同已被人民法院生效民事裁判文书确认有效。长皋村八组上诉主张喀旗政府作出的土地确权行为证据不足,涉争土地属于长皋村八组所有，并未提供有效证据证明，故其上诉理由不能成立，本院不予支持。长皋村八组上诉主张一审判决遗漏关键证据的理由不能成立，因证人赵某、董某的证言相互矛盾，一审法院未予采信证人证言符合法律规定。长皋村八组上诉认为喀旗政府在作出喀政字[2018]262号土地确权决定前未先行进行调解，程序违法。经核实，喀旗政府在作出土地确权决定前组织了听证会，长皋村委会明确表示不参加听证会，会后经征求长皋村委会意见，长皋村委会又明确表示不同意调解，以法院判决为准。故长皋村八组认为喀旗政府在作出土地确权前未进行调解的理由缺乏证据支持，对其程序违法的主张，本院不予采信。赤峰市政府作出赤政复决字［2018］90号复议决定，依法维持喀政字［2018］262号处理决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，一审判决驳回长皋村八组的诉讼请求并无不当，长皋村八组的上诉理由无事实及法律依据，本院依法予以驳回。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，长皋村八组的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由赤峰市喀喇沁旗十家满族乡长皋村第八村民组负担。本判决为终审判决。审判长 孙晓磊审判员 高满忠审判员 常 青二○二○年十月十六日法官助理 张 玥书记员 武军正