四川省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）川行终330号 上诉人（原审原告）申休国，男，1974年4月8日出生，汉族，原住四川省泸州市纳溪区，现住泸州市纳溪区。 上诉人（原审原告）申道富，男，1948年1月13日出生，汉族，原住四川省泸州市纳溪区，现住泸州市纳溪区。 被上诉人（原审被告）泸州市纳溪区人民政府，住所地四川省泸州市纳溪区云溪西路1段**。 法定代表人谭荣兵，区长。 被上诉人（原审被告）泸州市人民政府，，住所地四川省泸州市江阳区江阳西路** 法定代表人杨林兴，市长。 委托代理人郑瑶。 委托代理人王俊霖。 上诉人申休国、申道富因诉被上诉人泸州市纳溪区人民政府（以下简称纳溪区政府）不履行不动产确权法定职责、被上诉人泸州市人民政府（以下简称泸州市政府）其他行政管理行政复议一案，不服四川省泸州市中级人民法院（2018）川05行初86号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审裁定认定： 申道富是申休国之父，二人系泸州市纳溪区新乐镇三江村八社村民。申道富持有第2041202026号《农村土地承包经营权证》、第0008335号《林权证》和第4289号《集体土地建设用地使用证》。申休国、申道富的房屋位于泸州市东方农化公司技改项目安全防护距离内，因技改项目建设影响申休国、申道富的房屋，2015年12月至2016年1月期间，申休国与泸州市东方农化公司签订《房屋搬迁补偿协议》《放弃房屋残值承诺书》，泸州市东方农化公司参照泸州市人民政府泸市府发〔2012〕26号文件规定的标准对申休国、申道富进行了补偿。此后，申休国、申道富未再占用宅基地建房。2017年10月30日，申休国、申道富通过邮寄方式向纳溪区政府提出对承包地、山林、宅基地进行确权的申请。2017年11月2日，纳溪区政府收到申请书后批示由泸州市国土资源局纳溪区分局对申休国、申道富进行书面答复。泸州市国土资源局纳溪区分局于2017年12月25日作出《泸州市国土资源局纳溪区分局关于新乐镇三江村八社申道富申休国申请土地、山林、宅基地确权事项的回复》（泸市国土资纳函〔2017〕307号），于2017年12月27日送达申休国、申道富。2018年2月4日，申休国、申道富认为纳溪区政府不作为、未依法按照其申请的事项进行确权，向泸州市政府申请行政复议。泸州市政府于2018年3月16日作出泸市府复驳字〔2018〕11号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称11号驳回复议申请决定），依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定，驳回了申休国、申道富的行政复议申请。申休国、申道富不服，提起行政诉讼，请求：撤销泸州市政府作出的11号驳回复议申请决定；责令纳溪区政府履行确权职责。 2015年，新乐镇人民政府组织开展土地确权工作，除申休国、申道富所在的三江村八社等10个村民小组外，其余大部分村社已基本完成前期土地确权工作。2016年，新乐镇人民政府推动三江村八社等10个村民小组开展土地确权工作。2016年6月2日，新乐镇三江村八社召开村民代表会议，会议形成《新乐镇三江村八社土地产权制度改革土地确权“一事一议”决议》，决定三江村八社的土地暂缓确权。2018年1月，新乐镇三江村八社开展土地确权工作，该社农村土地产权登记发证工作正在进行中。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条 第（三）项规定“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据”。所谓的事实根据，是指能使诉讼标的特定化或者被识别所需要的最低限度的事实，即至少能够证明所争议的行政法上的权利义务关系客观存在的事实。申休国、申道富与泸州市东方农化公司已签订《房屋搬迁补偿协议》，领取了相关补偿款项，并签署了《放弃房屋残值承诺书》，已丧失对原房屋的宅基地使用权，故申休国、申道富请求对其宅基地进行确权没有事实根据。针对申休国、申道富要求对其承包地、林地进行确权，申休国、申道富提供了土地承包证复印件，其有效期至2029年，仍然有效，也提供了《林权证》，四至分明，至今仍然具备法律效力。同时申休国、申道富所在村社的确权工作暂缓推进，当事人也已经知晓该事实。泸州市纳溪区的土地确权仍在进行中，尚未完成，并不是只对申休国、申道富一户没有确权，或是存在已经超过文件规定的土地确权期限未对申休国、申道富进行确权的情形，故申休国、申道富起诉要求判决纳溪区政府履行确权职责并撤销泸州市政府作出的11号驳回复议申请决定，不具备能够证明纳溪区政府不履行确权职责的最低限度的事实。综上，申休国、申道富的起诉不符合起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定：驳回申休国、申道富的起诉；本案不交纳案件受理费。 上诉人申休国、申道富上诉称，申休国、申道富向纳溪区政府提出确权申请符合现行法律规定和政策要求，纳溪区政府不履行职责构成了行政不作为；申休国、申道富的起诉符合行政诉讼起诉条件，人民法院应当依法审理并作出判决；一审裁定错误。请求撤销一审法院（2018）川05行初86号行政裁定，指令一审法院继续审理。 被上诉人纳溪区政府答辩称，申休国、申道富申请对林地、承包地、宅基地重新确权没有事实根据，纳溪区政府不存在不依法履行确权职责情形；一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确。请求驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人泸州市政府答辩称，申休国、申道富主张纳溪区政府未履行职责、构成行政不作为的理由不能成立；泸州市政府作出11号驳回复议申请决定，驳回申休国、申道富的行政复议申请，并无违法或者不当；申休国、申道富的起诉不符合行政诉讼起诉条件，一审法院裁定驳回申休国、申道富的起诉，认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回申休国、申道富的上诉。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，第四十九条第（三）项规定“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据”。申休国、申道富起诉请求人民法院判令纳溪区政府履行对其承包地、林地、宅基地进行确权的职责。申休国、申道富与泸州市东方农化公司签订《房屋搬迁补偿协议》、领取相关补偿款项并签署《放弃房屋残值承诺书》后，其原房屋已被拆除，申休国、申道富已丧失对原房屋宅基地的使用权，申休国、申道富未再占用宅基地建房，故申休国、申道富起诉请求人民法院判令纳溪区政府对其宅基地进行确权没有事实根据。申休国、申道富持有的《林权证》等证明文件足以证明其具有林权和土地承包经营权，且相关证明文件仍具备法律效力，申休国、申道富所在村社的土地全面确权工作仍在进行中。申休国、申道富起诉请求人民法院判令纳溪区政府对其林地、承包经营地进行确权，实际上是请求人民法院判令纳溪区政府对其林地、承包经营地重新进行确权。申休国、申道富提供的证据，不能证明纳溪区政府对其林地、承包经营地不重新进行确权对其权利产生了现实的不利影响。申休国、申道富起诉请求人民法院判令纳溪区政府对其林地、承包经营地进行确权亦缺乏事实根据。申休国、申道富对纳溪区政府的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的起诉条件。申休国、申道富起诉请求人民法院撤销泸州市政府作出的11号驳回复议申请决定。11号驳回复议申请决定依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的”的规定，驳回了申休国、申道富的行政复议申请。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外”的规定，11号驳回复议申请决定属于维持原行政行为的行政复议决定。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉”的规定，一审法院裁定一并驳回申休国、申道富对纳溪区政府和泸州市政府的起诉，处理结果并无不当。申休国、申道富的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 谭 勇 审判员 杨 军 审判员 伍平会 二〇二〇年十月十日 书记员 刘军甫