广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤20行终905号上诉人（原审第三人）：中山市城市建设投资集团有限公司，住所地广东省中山市石岐区*************，统一社会信用代码914***********460B。法定代表人：陶仕飞，董事长。委托代理人：付秋真，广东卓而立律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：中山市翔盈房地产有限公司，住所地广东省中山市西区****************，统一社会信用代码914***********157W。法定代表人：黄树彬，总经理。委托代理人：黄钰欣，广东孚道律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市土地储备中心，住所地广东省中山市石岐区*************，统一社会信用代码124************602。法定代表人：邓柏棠，主任。副职负责人：彭斌，该中心副主任。委托代理人：王金府，广东保信律师事务所律师。原审第三人：黄树标，男，1969年11月27日出生，汉族，住广东省中山市。原审第三人：黄树煊，男，1961年10月24日出生，澳门特别行政区永久性居民。原审第三人：黄树宏，男，1964年4月4日出生，汉族，住广东省中山市。原审第三人：罗健珅，男，1982年11月4日出生，汉族，住广东省中山市。原审第三人：李丽珍，女，1955年6月1日出生，汉族，住广东省中山市。原审第三人：王仁晏，男，1971年8月26日出生，澳门特别行政区永久性居民。原审第三人：刘志豪，男，1971年4月6日出生，汉族，住广东省中山市。原审第三人：周杰，女，1968年11月8日出生，汉族，住广东省中山市。原审第三人：熊东如，男，1967年11月20日出生，汉族，住广东省中山市。共同委托代理人：黄钰欣，广东孚道律师事务所律师。上诉人中山市城市建设投资集团有限公司（以下简称城投集团公司）因行政协议纠纷一案，不服广东省中山市第一人民法院(2018)粤2071行初1405号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，原审第三人黄树标、黄树煊、黄树宏、罗健珅、李丽珍、王仁晏、刘志豪、周杰、熊东如（以下简称黄树标等9人）位于中山市石岐区***土名“峰溪沙”的67672.4平方米土地（即地块一，八宗地，宗地图编号为D23F***005C、D23AD20035047F、D23AD2**5060C、D23AD200**59C、D23AD**55061C、D23AD**056F、D23AD2006**3C）用地规划为广珠城轨中山北站站场配套用地，为了落实该片区控规，2011年6月27日,中山市******（以下简称市土地储备中心）、黄树标等9人和城投集团公司三方自愿协商共同签订中土储调字[2011]5号土地置换协议书（以下称涉案土地置换协议书），约定如下:由市土地储备中心收回黄树标等9人的地块一，同时将位于中山市西区彩虹片区的面积为133640.4平方米用地（即地块二，宗地图编号为D20AA**19091、D20A**0119092、D20AAE20***241）置换给黄树标等9人；黄树标等9人在本协议生效之日起三个月内将地块一及相应的土地使用证移交给市土地储备中心，在本协议生效之日起一个月内支付两地块的价款差价2272628元（地块一定价为337549903元，地块二定价为339822531元）；市土地储备中心则在收讫前述地块价款差价之日起三个月内将地块二移交黄树标等9人，负责将地块二办证至黄树标等9人名下或黄树标等9人指定的第三方名下，相关办证税费由黄树标等9人承担；城投集团公司负责在2012年12月31日前将地块二范围内的高压线地埋及承担工程费用，并负责到期高压线地埋工程未完成给黄树标等9人造成的经济损失。前述协议签订后，黄树标等9人将地块一及相应的土地使用证移交市土地储备中心，并支付了地块差价价款2272628元。市土地储备中心则将地块二移交黄树标等9人使用，并将地块二的国有土地使用证办至中山市翔盈房地产有限公司（以下简称翔盈房地产公司）名下（黄树标等9人指定的第三方），翔盈房地产公司领取了13份国有土地使用证，证号分别为中府国用（2012）第20**3号、中府国用（2012）第200****号、中府国用（2012）第200**号、中府国用（2012）第2000***号、中府国用（2012）第20**号、中府国用（2012）第2000**号、中府国用（2012）第2000**号、中府国用（2012）第2**号、中府国用（2012）第2000681号、中府国用（2012）第2000***号、中府国用（2012）第20**号、中府国用（2012）第200***4号、中府国用（2012）第200***号。城投集团公司至今未按前述协议的约定将地块二范围内的高压线地埋。翔盈房地产公司不服，于2018年12月5日诉至原审法院，请求：1.确认市土地储备中心、城投集团公司不履行涉案土地置换协议书“将位于中山市西区彩虹片区土地上空的高压线迁移”的行为违法；2.判令市土地储备中心、城投集团公司将跨越翔盈房地产公司位于中山市西区彩虹片区土地上空的高压线迁移至其公司土地红线范围以外进行地埋并承担相关工程费用；3.判令市土地储备中心、城投集团公司赔偿因逾期迁移高压线所造成的损失110851387.5元（暂计至2018年11月22日）；4.判令由市土地储备中心、城投集团公司承担本案的全部诉讼费用。原审法院另查明，黄树标等9人签订协议书，一致同意由市土地储备中心将地块二办证至翔盈房地产公司名下。原审法院又查明，2013年10月8日，翔盈房地产公司向市土地储备中心、城投集团公司发函催促城投集团公司履行涉案土地置换协议书约定的高压线地埋义务。翔盈房地产公司再于2016年2月1日、2016年3月17日、2017年3月4日、2017年3月16日向城投集团公司发函督促履行高压线地埋义务。2017年6月18日，黄树标等9人向城投集团公司发出催告函，称其9人已将地块二办证至翔盈房地产公司名下，翔盈房地产公司取代其9人享有涉案土地置换协议书的权利，催促城投集团公司履行高压线地埋义务。原审法院又查明，翔盈房地产公司就城投集团公司未履行涉案土地置换协议书的高压线地埋一事，于2017年9月8日以城投集团公司为被告向原审法院提起民事诉讼，原审法院经审查后于2017年9月19日作出（2017）粤2071民初17685号民事裁定，认定涉案土地置换协议书属于行政协议，该案不属于民事诉讼受案范围，裁定驳回起诉，不予受理。翔盈房地产公司不服，向本院提起上诉。本院审查后于2017年10月31日裁定驳回上诉，维持原裁定。前述两裁定书已发生法律效力。原审法院再查明，2011年5月31日，城投集团公司向广东电网公司中山供电局（以下简称中山供电局）发工作联系函，该函载明：“我司……正在积极配合市土地储备中心协商与位于广珠城轨中山北站站场配套用地的内相关小业主的土地置换工作。由于在涉及上述用地范围内……另有一条110KV光长线N03、N04、N05塔与110KV旗光线N24、N23、N22塔线（同塔架设）跨越属于置换土地的西区彩虹规划区上，影响了土地置换工作……现恳请贵局同意将上述两地块的架空线路改为地埋电缆”。2019年5月14日，原审法院依翔盈房地产公司的申请，向中山供电局发函核实前述工作联系函的真实性以及地块二范围内的架空电线能否进行地埋（即地块二范围内的高压线地埋是否具有可行性）。2019年5月19日，中山供电局函复原审法院称，其局曾于2011年6月收到城投集团公司的工作联系函，并于同年7月已回复该公司同意将110KV旗光线、光长线等架空线路改为地埋电缆，同时明确要求该公司委托具备相应资质的设计单位编制电力线路迁改可行性研究报告进行审批，迁改工程费用由该公司自理。原审法院再查明，因涉案土地置换协议书约定的高压线地埋是否具有可行性，需具备相应资质的设计单位编制电力线路迁改可行性研究报告。因此，原审法院依翔盈房地产公司的申请，经翔盈房地产公司、市土地储备中心、城投集团公司、黄树标等9人的协商一致同意，通过抓阄方式最终确定由珠海电力建设工程有限公司为地块二的架空电线地埋编制可行性研究报告。2020年3月9日，珠海电力建设工程有限公司向原审法院提交《110KV旗光线#01-#07（光长线#10-#04）架空改电缆工程可行性研究报告》，该报告显示地块二范围内的高压线（架空电线）可以地埋。翔盈房地产公司、市土地储备中心、城投集团公司、黄树标等9人对该报告的真实性、合法性均予以确认；市土地储备中心、城投集团公司认为高压线地埋的投资估算不属于本案的委托项目，故对该报告中第六章的投资估算不予认可。原审法院再查明，中山供电局于2020年1月23日向中山市人民政府西区办事处复函称原则上同意来函提到的110KV旗光线#01-#08（110KV光长线#10-#03同塔双回路架设）塔段架空改地埋方案，建议完善线路迁改可行性研究报告报其局审查，再报广东电网公司审批。原审法院再查明，市土地储备中心是代表中山市人民政府实施土地的收购、储备、前期开发和出让前期准备工作的事业单位。原审法院庭审中，黄树标等9人、市土地储备中心、城投集团公司均明确表示是三方自愿协商达成一致意见而签订涉案土地置换协议书。原审法院认为，根据各方当事人的诉辩意见、举证质证情况以及庭审意见，本案的主要争议焦点如下：一、涉案土地置换协议书是否属于行政协议？二、翔盈房地产公司是否具备本案原告主体资格？三、翔盈房地产公司提起本案行政诉讼，是否已经超过起诉期限？四、地块二范围内的高压线地埋及工程费用由谁承担？五、市土地储备中心、城投集团公司应否赔偿翔盈房地产公司所主张的财产损失？关于焦点一，涉案土地置换协议书是否属于行政协议？行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。本案中，市土地储备中心虽非行政机关，但其代表中山市人民政府实施土地的收购、储备、前期开发和出让前期准备工作，具有行政管理职权，其为了广珠城轨中山北站站场配套用地开发建设而与黄树标等9人、城投集团公司签订了涉案土地置换协议书，即出于行政管理公益目标签订涉案土地置换协议书。且，发生法律效力的（2017）粤2071民初17685号民事裁定亦认定涉案土地置换协议书为行政协议。因此，原审法院认为涉案土地置换协议书属于行政协议，对市土地储备中心提出的该协议属于民事协议的主张不予采纳。关于焦点二，翔盈房地产公司是否具备本案原告主体资格？翔盈房地产公司虽不是涉案土地置换协议书的当事人，但其经黄树标等9人协商一致指定成为涉案土地置换协议书中地块二的国有土地使用权人，翔盈房地产公司实际亦作为是地块二的使用权利人领取了相应的国有土地使用证。因此，涉案土地置换协议书的履行情况对翔盈房地产公司的权利义务产生实际影响，即翔盈房地产公司与涉案土地置换协议书存在利害关系，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，有权提起本案行政诉讼。关于焦点三，翔盈房地产公司提起本案诉讼是否已经超过起诉期限？翔盈房地产公司自2013年10月8日始向城投集团公司或市土地储备中心不断发函要求履行涉案土地置换协议书约定的高压线地埋义务，直至2017年9月8日向原审法院提起民事诉讼，原审法院以涉案土地置换协议书为行政协议为由裁定不予受理，中山市中级人民法院对该裁定予以了维持，其在知悉涉案土地置换协议书为行政协议后于2018年12月5日向原审法院提起本案行政诉讼，未超过法定起诉期限。关于焦点四，地块二范围内的高压线地埋及工程费用由谁承担？首先，根据中山供电局出具的复函以及《110KV旗光线#01-#07（光长线#10-#04）架空改电缆工程可行性研究报告》可知，涉案土地置换协议书约定地块二范围内的高压线地埋具有履行可能。其次，涉案土地置换协议书系当事人自愿协商一致达成的真实意思表示，内容没有违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，各方当事人应恪守履行。涉案土地置换协议书已经明确约定黄树标等9人、市土地储备中心、城投集团公司的各自义务和责任。其中，黄树标等9人负责交付地块一并支付地块差价款，市土地储备中心负责交付地块二并办妥权属证书，而城投集团公司负责地块二范围内的高压线地埋及承担工程费用。黄树标等9人、市土地储备中心已按照协议约定履行了相应的义务，而城投集团公司至今仍未履行将地块二范围内高压线地埋的义务，因此，翔盈房地产公司要求城投集团公司继续履行涉案土地置换协议书约定的将地块二范围内高压线地埋并承担工程费用义务的主张，依据充分，原审法院予以支持。涉案土地置换协议书于2011年6月27日签订，约定城投集团公司于2012年12月31日前将高压线地埋，即当时约定城投集团公司履行高压线地埋义务的期限约为18个月。因高压线地埋工程复杂且涉及电力线路迁改审批手续，所需时间较长，参考涉案土地置换协议书约定的履行期，故原审法院判定城投集团公司继续履行涉案土地置换协议书完成地块二范围内高压线地埋义务的期限（含电力线路迁改审批时间）为18个月。涉案土地置换协议书明确约定地块二范围内的高压线地埋及费用是由城投集团公司负责，但没有约定市土地储备中心对此承担共同责任、连带责任或补充责任。因此，翔盈房地产公司要求市土地储备中心共同承担高压线地埋及费用责任的主张，没有依据，原审法院不予支持。另，市土地储备中心已履行涉案土地置换协议书约定的义务，不存在违约之行为，故对翔盈房地产公司要求确认市土地储备中心不履行涉案土地置换协议行为违法的诉讼请求，原审法院一并予以驳回。关于焦点五，市土地储备中心、城投集团公司应否赔偿翔盈房地产公司主张的财产损失？首先，涉案土地置换协议书明确约定因高压线地埋延误而造成的经济损失是由城投集团公司负责。其次，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。翔盈房地产公司并未提交任何证据证明因高压线地埋延误对其造成的经济损失，且该举证不能并非市土地储备中心、城投集团公司所致，故翔盈房地产公司应承担举证不能的不利后果。因此，对于翔盈房地产公司要求市土地储备中心、城投集团公司赔偿其财产损失的诉讼请求，依据不足，原审法院予以驳回。综上所述，翔盈房地产公司要求城投集团公司继续履行涉案土地置换协议书约定将地块二范围内的高压线地埋并承担工程费用的主张，理据充分，原审法院予以支持。翔盈房地产公司要求市土地储备中心共同承担高压线地埋及费用责任的主张，于法无据，原审法院不予支持。翔盈房地产公司要求市土地储备中心、城投集团公司赔偿其财产损失的主张，依据不足，原审法院亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十八条第一款和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、判令城投集团公司在本判决生效之日起18个月内（含电力线路迁改审批时间）履行完成中土储调字[2011]5号土地置换协议书约定的将位于中山市西区彩虹片区的地块（土地宗地图编号为D20AAE20119091、D20AAE20119092、D20AAE20115241）范围内的高压线地埋及承担工程费用；二、驳回翔盈房地产公司的其他诉讼请求。案件可行性研究报告费20000元（翔盈房地产公司已预交），由城投集团公司负担（城投集团公司于本判决生效之日起七日内迳付翔盈房地产公司）。案件受理费50元（翔盈房地产公司已预交），由城投集团公司负担（城投集团公司于本判决生效之日起七日内迳付翔盈房地产公司）。上诉人城投集团公司不服上述判决，向本院提起上诉称：1.原审法院未查明签订土地置换协议时各方真实意思表示，即判令上诉人承担地块二的高压线地埋工程及费用，属于认定事实不清；2.原审法院对于案涉土地置换协议书中的权利义务严重失衡未认定违反公平原则，属于适用法律错误；3.依据公平原则，涉案地块二范围内的高压线地埋工程义务应由市土地储备中心承担，或者由翔盈房地产公司承担；4.翔盈房地产公司的起诉超过了诉讼时效。因此，请求二审法院：1.撤销原审判决第一项；2.判令城投集团公司无需承担涉案协议约定的高压线地埋工程及费用；3.判决本案诉讼费用由两被上诉人承担。被上诉人翔盈房地产公司答辩称：1.原审开庭时，本案三方当事人一致确认涉案的行政协议是在自愿协商一致的基础上签订的，城投集团公司并未就高压线地埋的问题提出任何的附属条件；2.协议签订后，翔盈房地产公司一直在主张高压线地埋，2013年10月8日发出催办函后仍然同有关机关、单位协商，2014年5月28日土地闲置调查时，因市土地储备中心及城投集团公司未按涉案协议执行，原中山市国土资源局城区分局、原中山市人民政府西区办事处同意不作闲置土地处理，故本案起诉未超过诉讼时效。因此，原审判决正确，应予维持。被上诉人市土地储备中心答辩称：1.涉案协议中没有任何条款规定城投集团公司履行高压线地埋义务附有条件；2.涉案地块高压线地埋责任不应由市土地储备中心承担；3.本案协议签订于旧的行政诉讼法时期，不应作为行政案件受理，且翔盈房地产公司提起本案诉讼已过起诉期限。综上，请求二审法院驳回上诉或裁定对本案不予受理。原审第三人黄树标等9人述称：同意翔盈房地产公司答辩意见的第一点。本院经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，本案是行政协议纠纷。市土地储备中心经中山市人民政府批准，就涉案土地置换问题同黄树标等9人进行协商并签订了涉案土地置换协议书。从该协议的目的、签订的主体和过程来看，该协议不违反法律、行政法规的强制性规范，亦无其他可致无效的情形，合法有效。协议签订后，城投集团公司在其他各方履行相应义务的情况下，既未自动履行，也未依照翔盈房地产公司的不断催促履行高压线地埋义务，从而产生本案纠纷，其行为违反了诚实信用原则，不符合法律规定。原审法院判令城投集团公司限期完成涉案土地高压线地埋及承担工程费用及诉讼费用并无不当，依法应予维持。城投集团公司主张原审法院违反公平原则，适用法律错误，与其庭审中的陈述不符，本院不予采信。城投集团公司主张涉案高压线地埋工程义务应由市土地储备中心承担，或者由翔盈房地产公司承担的主张没有法律及协议依据，本院不予支持。市土地储备中心答辩所称的法院不应作为行政案件受理及翔盈房地产公司的起诉超过起诉期限的理由于法无据，原审法院对此已作充分合法的阐述，本院不再赘述，对市土地储备中心的主张本院亦不予采纳。综上所述，城投集团公司上诉理据不能成立，其上诉请求，本院依法予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人中山市城市建设投资集团有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 王 鹏审判员 高 琳审判员 王 昕二〇二〇年十月九日书记员 林泊旭