山东省菏泽市牡丹区人民法院行 政 判 决 书(2020)鲁1702行初108号原告张翠芹，女，1975年9月2日出生，汉族，住山东省东明县。委托代理人翟根才，北京市盛廷律师事务所律师。委托代理人苗露宁，北京市盛廷律师事务所律师。被告菏泽市牡丹区住房和城乡建设局。住所地：菏泽市东方红西街二所嘉苑。统一社会信用代码：11371702MB2792849F。法定代表人屠博宇，局长出庭负责人任明敏，该单位党组成员。委托代理人邱孟，该单位法制科工作人员。委托代理人张玉镇，山东信法律师事务所律师。被告菏泽市牡丹区北城街道办事处。住所地：菏泽市牡丹区黄河路**。法定代表人张强，主任出庭负责人陈常建，该单位副主任。委托代理人乔广松，山东曹州律师事务所律师。原告张翠芹与被告菏泽市牡丹区住房和城乡建设局（以下简称牡丹区住建局）、被告菏泽市牡丹区北城街道办事处（以下简称北城办事处）行政强制、行政赔偿一案，于2020年6月3日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年8月28日公开开庭审理了本案。原告委托代理人翟根才、苗露宁，被告牡丹区住建局的出庭负责人任明敏及委托代理人张玉镇、邱孟，被告北城办事处出庭负责人陈常建、委托代理人乔广松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张翠芹向本院提出诉讼请求：1、请求依法确认被告强拆原告位于北城办事处田××社区××村房屋的行为违法；2、责令被告赔偿强拆原告房屋、附属物及其他被毁物品损失(包括因征收应得的相关利益)共计931256.11元或比照原房屋面积就近进行安置。事实和理由：原告在菏泽市牡丹区××街道××村拥有房屋一处用于居住。2018年11月29日牡丹区人民政府作出了牡丹区2016-19号地块(二期)房屋征收决定，从该征收决定的内容中得知，原告的房屋位于征收范围之内。因原告与被告就征收补偿问题没有达成协议，2019年5月18日被告对原告的房屋进行了强拆。牡丹区人民政府作出了房屋征收决定对原告的房屋进行征收，原告在起诉期限内已经向菏泽市中级人民法院提起了撤销牡丹区2016-19号地块(二期)房屋征收决定的诉讼，并且在未与原告达成安置补偿协议，未依法制作征收补偿决定书(或责令交出土地决定书)并申请法院强制执行的情况下，即组织人员强拆原告房屋，违反了《行政强制法》的相关内容，既没有法律依据，也无相应的职权，涉嫌滥用职权。原告起诉确认牡丹区人民政府强拆行为违法，被菏泽市中级人民法院、山东省高级人民法院裁定驳回起诉。两级法院认为在没有确凿证据证明征收主体实施强拆的情况下，应当适用《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第一款的规定，以房屋征收部门为被告，牡丹区住建局在牡丹区2016-19号地块(二期)房屋征收中是房屋征收部门。因此，牡丹区住建局是本案适格的被告。北城办事处作为辖区内的管理者参与了强拆，依据《最高人民法院行政法官专业会议纪要(五)(集体土地补偿领域)》关于强拆主体认定的规定，其也应是本案的适格被告。原告向本院提交了以下证据：1、（2019）鲁17行初287号行政判决书；2、牡丹区2016-19号地块（二期）房屋征收决定书一份；3、牡丹区2016-19号地块（二期）房屋征收补偿方案一份；4、致田苑社区居民的一封信；5、房屋征收估价报告；6、财产损失清单；7、视频光盘；8、山东省高级人民法院（2020）鲁行终146号行政裁定书一份。被告牡丹区住建局辩称，一、被告未参与实施原告诉称的拆除行为。虽然被告是该区域的房屋征收部门，但根据《牡丹区住建局职能配置》第三条第九项“拟定全区国有土地上房屋征收补偿中长期规划、年度计划并组织实施。贯彻落实国家、省、市有关房屋征收与补偿的法律、法规及政策，研究制定我区房屋征收与补偿的相关实施意见并组织实施”的规定，被告的职权范围不包括具体的房屋拆除工作。在开展房屋征收与补偿工作中，对于签订协议的房屋拆除工作尚且是由国资部门委托拆旧公司进行，对于这种未签订协议也未作出补偿决定的房屋拆除工作，被告更不会也没有实施和参与该类房屋的拆除行为。所以，被告房屋征收部门的身份与原告诉称的强拆行为没有关联性。二、牡丹区住建局不是本案适格被告。虽然《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告”。但本案被诉拆除行为不属于房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出的行政行为，被告即没有接到过区政府关于强制拆除的书面行政命令，也没有作出过该强制拆除行为的书面行政决定，也没有作出事实行为。所以不能将牡丹区住建局作为被告并承担责任。应当驳回原告对牡丹区住建局的起诉。三、如原告认为被告强拆原告房屋，应负初步证明责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓有事实根据，是指诉讼标的能够固定，且能够被特定化或者被识别所需的最低限度的事实。一般情况下，起诉人要明确指出行政机关作出的行政行为，如果是针对行政机关作出的书面行政决定等行政行为，应当提供该书面决定，如果是针对行政机关的事实行为，则需要提供初步的证据证明行政机关实施了该事实行为。原告认为被告实施了强拆行为，应当提供初步的证据证明被告实施了该事实行为。原告认为对其合法财产造成的损失，也应由原告承担相应的举证责任。综上，被告没有实施原告诉称的强拆行为，牡丹区住建局不是本案的适格主体。原告对牡丹区住建局的起诉是没有事实根据及法律依据，应依法驳回原告起诉。被告牡丹区住建局没有向本院提交证据。被告北城办事处辩称，原告诉称的房屋地块位于政府征收范围内，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。该规定明确了市、县级人民政府才有权负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作，被告不是征收拆迁单位，被告没有拆迁原告的房屋，原告起诉被告没有事实依据及法律依据，请法院应依法驳回原告的起诉。被告北城办事处没有向本院提交证据。原告所举证据均经庭审质证，当庭质证意见已载入庭审笔录。经审查，本院对原告提交的证据作如下认定，原告提交的6号证据是财产损失清单，该清单没有其他证据予以佐证，对该证据的效力不予认定；对原告提交的其他证据，形式来源合法，与本案具有关联性，应认定为有效证据。经审理查明，2018年11月29日，菏泽市牡丹区人民政府作出《关于牡丹区2016-19号地块（二期）房屋征收决定书》，并进行了公告。该项目征收范围为句阳路以东、规划泰山路以南、解放北街以西、牡丹区2016-19号地块（一期）以北，征收部门为牡丹区住建局。原告在北城办事处田××社区××村的房屋被列入征收范围内。在征收过程中，被告牡丹区住建局委托菏泽市首佳房地产评估咨询有限公司对原告的房屋进行了价值评估，其补偿价值为148049元。2019年5月18日，原告的房屋被拆除。为此，原告向菏泽市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认菏泽市牡丹区人民政府强制拆除行为违法并进行赔偿。菏泽市中级人民法院审理认为，原告起诉被告主体不适格，于2019年11月7日作出（2019）鲁17行初401号裁定书，裁定驳回原告起诉。原告不服，向山东省高级人民法院提起上诉。山东省高级人民法院审理后，于2020年4月14日作出（2020）鲁行终146号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。本院认为，因涉案拆除及赔偿问题，原告曾以菏泽市牡丹区人民政府为被告向菏泽市中级人民法院提起行政诉讼，菏泽市中级人民法院以原告所诉主体不适格为由驳回原告起诉。原告上诉至山东省高级人民法院，山东省高级人民法院审理认为本案的强制拆除行为属于行政事实行为，对行政事实行为提起诉讼，应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定，按照职权法定原则，地方，地方人民政府和所属工作部门都会被法律授予对特定事项的管辖权，并在权限范围内行使权力。究竟是地方政府的组织实施行为可诉，还是所属工作部门或下级人民政府的具体实施行为可诉，要看哪一个行为是“产生外部法律效果的行为”。当存在直接对外发生法律效果的具体实施行为的情况下，坚持起诉上级政府的组织行为，不符合起诉条件。本案中，虽然菏泽市牡丹区人民政府作出了《牡丹区2016-19号地块(二期)房屋征收决定书》，但是该房屋征收决定及《牡丹区2016-19号地块(二期)房屋征收补偿方案》均明确涉案地块的房屋征收部门系牡丹区住建局，负责具体实施涉案房屋的征收、补偿及拆迁等工作，且其对相关工作的后果能够独立承担法律责任。原告主张拆除行为是牡丹区人民政府实施，但所举证据不能证明，其提交的《房屋征收估价报告》的委托方是牡丹区住建局。因此，在无行政主体对涉案房屋实施强拆予以自认的情况下，应当推定牡丹区住建局实施了被诉强拆行为。原告请求确认菏泽市牡丹区人民政府拆除其房屋的行为违法并要求赔偿缺乏事实根据，不符合起诉条件，原审法院驳回原告起诉并无不当。若原告另行起诉，应以牡丹区住建局为被告向有管辖权的人民法院提起诉讼。因此，根据山东省高级人民法院生效裁判文书的上述意见，本案应推定牡丹区住建局实施了拆除行为，牡丹区住建局是本案适格被告。涉案拆除行为没有履行相关程序，其拆除行为违法，对原告造成的财产损失，被告应予赔偿，但原告要求赔偿931256.11元损失的证据不足，对其赔偿数额应以被告委托评估机构出具的评估价值148049元为宜，对其过高部分的赔偿请求应予驳回。原告所诉被告北城办事处虽然是被征收区域的行政部门，但原告没有证据证明北城办事处参与了房屋的强制拆除，北城办事处也否认参与了强制拆除房屋的行为。因此，原告要求确认被告北城办事处强制拆除房屋的行为违法并赔偿的诉讼请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告牡丹区住建局拆除原告房屋的行为违法；二、被告牡丹区住建局赔偿原告财产损失148049元；三、驳回原告过高部分的赔偿请求；四、驳回原告对北城办事处的起诉。案件受理费50元，由被告牡丹区住建局负担。如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省菏泽市中级人民法院。审 判 长  薛兆起人民陪审员  刘建华人民陪审员  刘美生二〇二〇年十月二十日书 记 员  马 慧书 记 员  程晓青