山西省高级人民法院行政判决书（2019）晋行终747号上诉人（原审原告）曹某，住山西省平遥县。被上诉人（原审被告）平遥县人民政府。法定代表人石某。委托代理人张某1。委托代理人梁某，山西卓轩律师事务所律师。上诉人曹某因诉被上诉人平遥县人民政府（以下简称平遥县政府）行政补偿一案，不服山西省吕梁市中级人民法院（2018）晋11行初132号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院查明：2009年，原告曹某投资设立平遥县段村镇堡和村继龙砖厂，从事粘土砖的生产、销售，并取得营业执照、采矿许可证。采矿许可证的有效期限为2008年11月15日至2009年11月15日。2011年11月4日，平遥县政府作出《关于取缔非法实心粘土砖企业的决定》（平政发〔2011〕67号），根据晋中市人民政府办公厅《关于下达关闭实心粘土砖企业名单的通知》（市政办函〔2011〕10号）和平遥县安全生产委员会平安发〔2010〕12号文件的要求，平遥县政府决定对非法实心粘土砖企业予以取缔。平遥县段村镇堡和村继龙砖厂属于取缔对象，2011年11月被取缔拆除。2016年6月8日，曹某向平遥县政府邮寄行政补偿申请，认为平遥县政府出于完成节能减排的目的，关闭申请人经营的企业，属于为社会公共利益的需要，行政机关撤回已经生效的行政许可，由此给公民造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。同年6月11日，平遥县政府收到曹某的行政补偿申请书，未予答复。2018年6月15日，平遥县政府作出《行政补偿申请答复意见书》以不符合补偿条件为由驳回申请。原审法院认为：《中华人民共和国循环经济促进法》第五十四条规定：“违反本法规定，在国务院或者省、自治区、直辖市人民政府规定禁止生产、销售、使用黏土砖的期限或者区域内生产、销售或者使用黏土砖的，由县级以上人民政府指定的部门责令限期改正；有违法所得的，没收违法所得；逾期继续生产、销售的，由地方人民政府工商行政管理部门依法吊销营业执照。”《中华人民共和国节约能源法》第七十一条规定：“使用国家明令淘汰的用能设备或者生产工艺的，由管理节能工作的部门责令停止使用，没收国家明令淘汰的用能设备；情节严重的，可以由管理节能工作的部门提出意见，报请本级人民政府按照国务院规定的权限责令停业整顿或者关闭。”《国务院办公厅关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》（国办发〔2005〕33号）要求“逐步禁止生产和使用实心粘土砖”，“各省、自治区、直辖市人民政府要结合当地具体情况，制定并完善相关法规的实施细则，依法推进墙体材料革新和建筑节能”。山西省人民政府据此制定了《关于清理规范实心粘土砖企业的实施意见》（晋政发〔2007〕19号），明确了清理规范实心粘土砖企业的基本要求、政策界限等。晋中市人民政府亦下发《关于对烧结类墙体材料企业实施分类处置的通知》（市政办函〔2012〕130号），明确了具体事项，要对落后生产工艺轮窑实施全面取缔，取缔工作务于2013年1月底前完成。《关于印发晋中市金属非金属矿山整顿工作方案的通知》（市政办发〔2013〕18号）规定，到2013年底，最小生产建设规模、最低服务年限不符合国家或省规定的矿山、相邻开采范围之间最小距离小于300米的小型露天采石场、未采用新型墙体材料和隧道窑工艺的砖瓦企业彻底整合或关闭。本案中，曹某的企业未采用新型墙体材料和隧道窑技术，采矿许可证有效期限为2008年11月15日至2009年11月15日。平遥县政府依据《关于对烧结类墙体材料企业实施分类处置的通知》（市政办函〔2012〕130号）和《关于印发晋中市金属非金属矿山整顿工作方案的通知》（市政办发〔2013〕18号）的规定，取缔曹某企业的行政行为合法。曹某主张某2遥县政府应当按照撤回相关许可并给予其相应补偿，但《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定的撤回行政许可并补偿财产损失，限于尚在生效的行政许可。而曹某的企业没有安全生产许可证，属于非法生产。且采矿许可证在2009年11月15日到期，直至2011年11月才被取缔。因此，本案不具备撤回行政许可并补偿的法定条件。综上，曹某要求平遥县政府给予其行政补偿342.28万于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回曹某的诉讼请求。曹某上诉称：一、原审判决认定事实错误，没有实事求是地对待上诉人企业变化的原因。上诉人企业是因不符合产业政策被人为关停的，政府在整顿期间向有关部门发函要求不办理证件续期，才使上诉人企业成了“非法生产企业”，故上诉人企业证件过期是政府取缔行为造成，不能归咎于上诉人不积极审批而违法生产。上诉人证件“到期”本身就是政府取缔行为的结果，就是政府撤回许可的一种形式，是以不给续期完成了撤回的目的。二、原审判决认定政府取缔行为合法，但合法不是不予补偿的理由，反而正好是给予补偿的原因。正因为被上诉人取缔行为是合法的，所以上诉人才请求给予必要的补偿。三、行政机关应当依法给予上诉人补偿。（一）被上诉人2018年6月21日作出《行政补偿申请答复意见书》违反法律规定。因对被上诉人2016年6月份作出的《行政补偿申请答复意见书》不服，起诉至吕梁市中级人民法院后，该院已经判决责令被上诉人重新作出行政处理。但被上诉人2018年6月21日作出的《行政补偿申请答复意见书》却与2016年的结论一致，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定。（二）根据山西省财政厅办公室、山西省经济和信息化委员会办公室、山西省安全生产监督管理局办公室联合作出的《关于做好2014年度中央关闭小企业补助资金申报工作的通知》（晋财办企〔2014〕9号）第一条、第二条的规定，被上诉人应当对上诉人损失给予补偿。（三）上诉人主张的具体补偿数额根据实际产生的损失进行计算，被上诉人如有异议可以进行评估。请求：一、撤销山西省吕梁市中级人民法院（2018）晋11行初132号行政判决；二、请求被上诉人给予上诉人行政补偿342.28万元；三、本案诉讼费由被上诉人承担。平遥县政府辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。本院二审查明的事实与原审认定的一致，予以确认。另查明，上诉人在企业相关行政许可手续到期后，未对行政机关不予续期的行政行为提起行政诉讼；在平遥县政府作出取缔企业决定后，上诉人亦未提起行政诉讼。以上事实由当事人诉辩意见、原审时提交证据、二审庭审笔录等在案佐证。本院认为：本案系取缔上诉人砖厂引发的行政补偿诉讼，争议焦点为平遥县政府作出的《行政补偿申请答复意见书》是否应予撤销，平遥县政府是否应对上诉人进行补偿。关于上诉人请求撤销平遥县政府《行政补偿申请答复意见书》的诉讼请求，并无证据证明该《行政补偿申请答复意见书》存在违法之处。上诉人虽提出了《关于做好2014年度中央关闭小企业补助资金申报工作的通知》（晋财办企〔2014〕9号）等证据，但该证据与其撤销《行政补偿申请答复意见书》的诉讼请求没有法律上的直接关联，并不能证明《行政补偿申请答复意见书》存在程序违法或者实体违法。故上诉人请求撤销平遥县政府《行政补偿申请答复意见书》的诉讼请求，本院无法支持。关于上诉人请求判令平遥县政府对其给予补偿的诉讼请求，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条关于“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，行政诉讼所保护的是合法权益，行政相对人需在合法权益行政行为不利影响时才具有请求行政补偿的权利。本案中，上诉人砖厂的有关行政许可手续，在被取缔拆除之前已全部到期，上诉人亦未通过相关程序申请延期，其砖厂被取缔时已无相关资质，现要求补偿取缔砖厂给其造成的损失，没有法律依据，故上诉人在法律层面上不具有行政诉讼应当保护的合法利益。《中华人民共和国循环经济促进法》第五十四条规定：“违反本法规定，在国务院或者省、自治区、直辖市人民政府规定禁止生产、销售、使用粘土砖的期限或者区域内生产、销售或者使用粘土砖的，由县级以上人民政府指定的部门责令限期改正；有违法所得的，没收违法所得；逾期继续生产、销售的，由地方人民政府工商行政管理部门依法吊销营业执照。”《中华人民共和国节约能源法》第七十一条规定：“使用国家明令淘汰的用能设备或者生产工艺的，由管理节能工作的部门责令停止使用，没收国家明令淘汰的用能设备；情节严重的，可以由管理节能工作的部门提出意见，报请本级人民政府按照国务院规定的权限责令停业整顿或者关闭”。本案中，案涉砖厂从事粘土砖的生产经营，明显违反国家的产业政策，属于国家明令淘汰的用能设备或者生产工艺，行政机关对其进行取缔符合政策和法律规定。因上诉人砖厂的生产经营与社会公益相悖，故其在社会价值层面上不享有行政诉讼应当保护的合法利益。上诉人砖厂占用的土地并非企业生产经营用地，且被取缔前已持续较长时间，故案涉砖厂被取缔时属于违法占地经营，亦不排除上诉人在违法状态下存在获得不当利益的情况，故上诉人在权利基础层面上不具有行政诉讼应当保护的合法利益。综上，上诉人的诉讼请求并无合法权益，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人曹某负担。本判决为终审判决。审判长 程彦斌审判员 庞永平审判员 姚利屏二○二○年十月十四日（法官助理 卜勇涛书记员 武 蕾