安徽省淮南市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖04行终36号上诉人(一审被告)毛集社会发展综合实验区国土资源局，住所地安徽省毛集社会发展综合实验区办公楼**，统一社会信用代码113404007529605060。法定代表人朱**括，该局局长。出庭负责人石德斌，该局副局长。委托代理人杨长权，安徽八公律师事务所律师。被上诉人（一审原告）凤台县华诚融资担保有限公司，住所地安徽省凤台县农业银行大楼**。法定代表人朱彬，该公司经理。委托代理人李**程，该公司工作人员。委托代理人王新，安徽新建律师事务所律师。上诉人毛集社会发展综合实验区国土资源局（以下简称毛集国土资源局）与被上诉人凤台县华诚融资担保公司（以下简称华诚担保公司）行政登记一案，上诉人毛集国土资源局不服凤台县人民法院（2020）皖0421行初1号判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月24日立案，依法组成合议庭，并于2020年10月13日公开开庭审理了本案。上诉人毛集国土资源局的副局长石德斌及其委托代理人杨长权、被上诉人华诚担保公司的工作人员李**程及其委托代理人王新到庭参加诉讼，本案现已审理终结。一审经审理查明：华诚担保公司系凤台县政府为了缓解和解决凤台县小微企业三农等普惠领域融资难、融资贵而依法设立的不以营利为目的的政府性融资担保机构。2016年8月，淮南龙翰冷冻食品有限公司（以下简称龙翰公司）因流动资金需求，从建行蔡家岗支行贷款395万元，向华诚担保公司提出委托保证申请，以其享有的位于淮南市毛集实验区焦岗镇王郢村3827.95平方米建设用地使用权向华诚担保公司提供反担保抵押，华诚担保公司与龙翰公司签订了委托保证合同和反担保抵押合同等，并于2016年9月20日在毛集国土局处办理了抵押登记，并取得了土地他项权利证明书（毛他项2016第018号），之后华诚担保公司与建行蔡家岗支行签订了保证合同，并鉴于华诚担保公司的保证，建行蔡家岗支行与龙翰公司签订人民币流动资金贷款合同，向淮南龙翰公司发放了395万元借款，借款期限为12个月。由于淮南龙翰公司未按照借款合同约定归还借款本金利息而违约，建行蔡家岗支行于2017年6月30日向华诚担保公司发出《关于代偿龙翰冷冻食品有限公司逾期贷款的函》，要求履行担保义务，凤台华诚担保公司于当日代偿了贷款本金395万元，利息72123.84元，合计4022123.84元，之后在催要无果情形下，向凤台县人民法院提起诉讼，凤台县人民法院于2018年6月29日作出民事判决，一、淮南龙翰公司应在判决书生效后10日内偿还份额，向华诚担保公司代偿的担保债务395万元，利息72123.84元，并承担违约金79万元，合计4812123.84元。二、原告凤台县华诚担保公司有权对淮南龙翰公司名下的位于淮南市毛集实验区焦岗镇王郢村3827.95平方米建设用地使用权折价或以拍卖、变卖所得价款优先受偿。该判决书生效后，华诚担保公司于2019年1月7日向凤台县人民法院申请强制执行，2019年6月10日，华诚担保公司在凤台县人民法院执行局强制执行系统中，经查询获悉，毛集国土局于2018年8月13日已协助法院将华诚担保公司办理抵押登记的涉案土地办理了土地使用权过户变更手续，目前该宗土地已被他人使用，华诚担保公司于2019年6月25日向毛集国土局发出书面行政赔偿申请书，但毛集国土局在法定期限内未予回复，华诚担保公司提起行政诉讼，请求判决确认毛集国土局将华诚担保公司依法登记享有优先受偿权的抵押物过户变更给他人的行为违法。一审法院认为：根据《土地登记办法》第三条的规定，毛集国土局具有办理不动产抵押登记的法定职权，《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第一条第二款第七项规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：行政机关根据人民法院的生效判决协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外。《土地登记办法》第64条规定，国土资源行政主管部门在协助人民法院执行土地使用权时，不对生效法律文书和协助执行通知书进行实体审查。国土资源行政主管部门认为人民法院的查封、预查封裁定书或者其他生效法律文书错误的，可以向人民法院提出审查建议，但不得停止办理协助执行事项。本案中，毛集国土局给华诚担保公司颁发了涉案土地不动产抵押登记他项证权证，华诚担保公司对涉案建设用地使用权折价或者以拍卖变卖所得价款享有优先受偿权。后因抵押人欠他人债务，人民法院向毛集国土局发出涉案建设用地使用权过户的协助执行通知书，毛集国土局应按照《土地登记办法》第64条规定，向人民法院提出审查建议，但毛集国土局未举证证明其按照土地登记办法第64条规定，向法院提出涉案土地已办理抵押登记的事实，毛集国土局华诚担保公司办理以上土地抵押登记证后，接到人民法院就涉案土地过户协助执行通知书，未按照土地登记办法第64条规定，向人民法院提出审查建议，违反该规定设置的程序办理涉案土地过户登记，显属违法。毛集国土局称协助法院执行行为不属于行政诉讼受案范围等抗辩理由不能成立，遂判决确认毛集国土局将华诚担保公司依法登记享有优先受偿权的抵押物，过户变更给他人的行为程序违法。宣判后，毛集国土局不服一审判决，上诉称：一、协助法院执行行为不属受案范围，2018年8月13日，上诉人根据凤台县人民法院执行裁定书和协助执行通知书，为案外人办理了（毛国用2015第55号）土地使用权上房屋转移登记手续，这是依据《国务院不动产登记暂行条例》第14条第二款第三项，人民法院仲裁委员会生效的法律文书或人民政府生效的决定等设立、变更、转让、不动产权利的，有权要求登记机关办理不动产登记。根据《最高人民法院行政诉讼法司法解释》第一条第二款第七项，行政机关根据人民法院的生效裁判协助执行通知书，造成的执行行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，行政机关依照人民法院生效裁判文书作出的行为，本质上属于履行生效裁判的行为，并非行政机关自身依职权主动作出的行为。另外行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为，是行政机关必须履行的法定协助义务。二、原审法院认定事实错误，原审判决的理由是由登记机构协助执行法院生效裁定办理转移登记，影响土地使用权上存有抵押权人的债权优先受偿，但事实上抵押权未受转移登记影响，抵押权优先指的是担保债权实现，而不是抵押物本身。抵押权是指债权人对于债务人或者第三人不转移占有而供担保的财产，与债务人不履行债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形时，依法享有的就该该财产变价并优先受偿的权利，抵押权的本质是保证债权优先受偿，在拍卖变卖抵押物时所得的价款，抵押权人就抵押债权数额有优先受偿权，而不是抵押物本身，不动产上有抵押权的，不排除人民法院强制执行。根据《最高人民法院关于人民法院民事执行中拍卖变卖财产》的规定第31条，拍卖财产上原有的担保物权及其他优先受偿权，因拍卖而消灭，拍卖所得价款应当优先清偿担保物权人及其他优先受偿人的债权，但当事人另有约定的除外。显然不动产上存有抵押权，但法律并不禁止司法执行。登记机关根据法院裁定办理不动产转移登记没有过错。被上诉人抵押权优先受偿未受影响，上诉人了解到被上诉人没有在司法拍卖、变卖执行程序中实现其抵押权后，及时与原审法院执行机构及不动产受让人联系，依据法律规定强制执行的价款，因优先保证抵押权人优先受偿，三方协商按《物权法》191条规定，由不动产受让人代为偿付抵押债权，已涤出抵押权，受让人于2019年12月按抵押登记载明的抵押担保数额，至此被上诉人的抵押权已得到保证，被上诉人已取得凤台县人民法院生效的民事判决书判决第二项，被上诉人凤台县华诚融资担保有限公司有权对被告淮南龙翰冷冻食品有限公司名下的位于淮南市毛集实验区焦岗镇王郢村3827.95平方米建设用地使用权折价或者以拍卖、变卖所得价款优先受偿，被上诉人据此可以申请原审法院执行，其登记的抵押债权65.38万元已得到落实，完全可以实现，不受转移登记影响。三、原审法院适用法律错误，原审法院认定上诉人没有履行《土地登记办法》第64条审查责任，判决行为违法，属于适用法律错误。首先土地登记办法已于2018年2月1日废止，原审法院依据一个登记行为发生时已废止的规章，认定上诉人登记行为违法，属适用法律错误。其次，即使按该办法第64条，登记机构办理登记也是合法行为，该条规定的是国土资源行政主管部门认为人民法院的查封预查封裁定书或者其他生效法律文书错误的，可以向人民法院提出审查建议，但不得停止办理协助执行事项。该条规定提出审查建议的前提是法律文书存在错误，才可以提出审查意见，而原审法院裁定书和协助执行通知书并不存在错误，时至今日原审法院也没有启动执行回转程序，说明原审法院裁定执行文书并无错误，原审法院判决认定裁定文书存在错误，登记机关没有提出审查意见，该判决如生效，将造成登记机构无所适从，同一法院的两份文书存在矛盾。上诉人不理解行政判决认定执行裁定错误，依据何在？最后原审法院混淆了抵押权，优先受偿与法院强制执行的概念的关系。《物权法》第191条第二款：抵押期间，抵押人未经债权人同意不得转让财产，但受让人代为清偿债务消灭抵押权的除外。《民法典》406条关于抵押财产的处分规定进行了调整，抵押期间，抵押人可以转让抵押财产，该规定确定存有抵押权的物权可以转让，这样可以促进交易物尽其用，当然不禁止法院强制执行。被上诉人华诚担保公司辩称：上诉人认为协助法院执行行为不属于受案范围的观点是不能成立的，协助执行人民法院的生效裁判协助执行通知书，当然是所有公民法人包括各级行政机关的法律义务，但行政机关的协助法院执行行为，由于在法律上和社会实践中存在正确的协助执行行为和不正确的协助执行行为两种情形，并不能因为打着协助法院执行的旗号而一概而论。《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第二款：下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围中，在第七项作出了除外规定，华诚担保公司认为上诉人毛集国土局在协助凤台县人民法院执行其他案件中，毛集国土局是存在过错和违法行为的。其一，我们国家的行政法规设定不动产登记暂行条例，土地登记办法，其宗旨就是为了保切实保护不动产权利人和抵押权利人的合法权益，因此案涉纠纷中，自从毛集国土局办理完毕抵押登记之日起，毛集国土局就负有保护华诚担保公司抵押登记权益的法律义务；其二、《不动产登记暂行条例》第十条规定，不动产登记机构应当依法将各类通知事项准确、完整、清晰地记载于不动产登记簿，《不动产登记暂行条例》实施细则第19条第二款，人民法院持生效法律文书和协助执行通知书，要求不动产登记机构办理登记的不动产登记机构认为登记事项存在异议的，应当依法向有关机关提出审查建议。《土地登记办法》第64条也有相同的规定；其三，之所以发生本案形成纠纷，如果在凤台县人民法院正常办理执行案件中，在凤台县人民法院把案涉土地过户执行给其他人之前，原审被告毛集国土局能够把抵押登记信息如实的告知凤台县人民法院执行局，提示凤台县人民法院，其将要执行过户的土地已经设定有抵押登记的事实存在，这才是行政机关的合法行政行为。毛集国土局在明知道案涉土地已经设定抵押，却视同该事实不存在，既不提醒凤台县人民法院也不向凤台县人民法院提出审查建议，导致凤台县人民法院认为被执行的土地无任何争议情形，执行过户给了他人，可以说是上诉人毛集国土局误导了凤台县人民法院的执行工作，毛集国土局的行政行为当然存在行政过错和违法之处。上诉人认为受偿人于2009年12月按抵押登记载明的抵押担保数额向原审人民法院执行局交成了65.38万元，至此被上诉人的抵押权已得到保证，被上诉人抵押权优先受偿未受影响的观点是不能成立的，理由如下：、凤台县人民法院于2018年6月29日作出(2018)皖0421民初455号判决：淮南农行公司应在判决书生效后10日内，偿还凤台县华诚担保公司的代偿的担保债务395万元，利息72123.84万元，并承担违约金79万元，合计四百八十一万二千一百二十三点八四元，原告凤台县华诚担保公司有权对淮南农行公司名下的位于淮南市毛集实验区焦岗镇王营村3827.95平方米建设用地使用权折价或者以拍卖、变卖所得价款优先受偿。该生效判决判定案涉土地使用权抵押担保指向的债权数额是4812123.84元，并非是上诉人毛集国土局理解的65.38万元，上诉人关于受偿人于2009年12月按抵押登记载明的抵押担保数额，向原审法院执行局交付了65.38万元，至此被上诉人的抵押权已得到保证，被上诉人抵押权优先受偿未受影响的观点十分荒谬。其一，65.38万元数额仅仅是2012年办理抵押登记时的初估值，不仅不能等同于事后实现权利的真正价值，而且该也仅仅只是对土地的初估值，甚至包括抵押登记时已经存在的地上建筑物构筑物在内，毛集国土局把初估值等同于抵押人最终担保法律责任额的观点，把建设用地之外原有的建筑物、构筑物排除在抵押担保范围内的观点都是完全不符合事实和法律的；其二，毛集国土局是2018年8月13日协助法院把华诚担保公司享有抵押权的土地过户给他人，在土地使用权过户办理之前，华诚担保公司既不知情抵押权事实上灭失，也没有得到任何优先受偿权益保护。华诚担保公司在2009年6月10日申请2018皖04**民初450号案件强制执行中，人民法院查询抵押土地信息时，才获悉设定抵押权的土地已被过户处置，自2018年8月13日协助法院执行过户之前，毛集国土局的行政行为是存在过错和违法之处的；其三，根据相关法律规定，以建设用地使用权、海域使用权抵押的，该土地海域上的建筑物、构筑物一并抵押，抵押人未按照前款规定一并抵押的为抵押的财产视为一并抵押。三、上诉人认为原审法院适用法律错误的观点是不能成立的，在协助人民法院执行时，毛集国土局负有向执行法院准确提示被执行物的登记信息和向执行法院提出审查建议的行政法律义务。一审证据已随卷移送本院。二审过程中，当事人双方均未提交新的证据，亦未发表不同于一审的质证意见。本院对一审审理查明的事实予以确认。另查明：2016年8月24日，华诚担保公司与淮南龙翰公司签订反担保抵押合同，约定龙翰公司将自己拥有所有权的若干土地使用权作为抵押物，向华诚担保公司提供反担保，该抵押合同附有抵押物清单，反担保抵押物分别为淮南市龙翰冷冻食品有限公司名下房产2838.09平方米，债权价值210.35万元，占债权总额的53.25%；机械设备，债权价值119.27万元，占债权总额的30.19；土地使用权3827.59平方米，债权价值65.83万元，占债权总额的16.55%。还查明：2018年6月19日凤台县人民法院发出执行裁定书。该裁定书载明：申请人刘庆同与被申请人藏连伍、被申请人淮南龙翰冷冻食品有限公司“双方于2018年6月19日达成协议，将淮南龙翰冷冻食品有限公司所有的位于淮南市毛集实验区焦岗镇王郢村不动产权证号为毛国用（2013）第55号的土地使用权及其地上全部房产、附属物共作价370万元，厂内所有的机器设备共作价50万元，合计420万元抵偿给申请执行人刘庆同”。并裁定将淮南龙翰冷冻食品有限公司所有的位于淮南市毛集实验区焦岗镇王郢村不动产权证号为毛国用（2013）第55号的土地使用权及其地上全部房产、附属物共作价370万元，厂内所有的机器设备共作价50万元，合计420万元抵偿给申请执行人刘庆同。申请人刘庆同可持本裁定书到登记机构办理产权过户登记手续。2018年7月31日，凤台县人民法院作出《协助执行通知书》，要求毛集实验区不动产登记中心“将淮南龙翰冷冻食品有限公司所有的位于淮南市毛集实验区焦岗镇王郢村不动产权证号为毛国用（2013）第55号的土地使用权及其地上全部房产过户给申请执行人刘庆同”。毛集国土局已于2018年8月13日以协助法院执行的名义将原告办理抵押登记的涉案土地办理了土地使用权过户变更手续，目前该宗土地连同地上建筑物、机械设备等已被案外第三人占有使用。又查明：2016年10月20日毛集社会发展综合实验区实行不动产统一登记，将原房屋登记机构职能统一划入不动产登记机构并启用新的不动产登记系统，两单位各自的电子公务系统在整合和数据迁移过程发生了问题致使部分数据未能及时迁移至新的电子公务系统中。在办理案涉土地使用权的不动产登记时，系统没有显示其上设立有抵押权，当时毛集国土局未发现而不是故意隐瞒。故此毛集国土局也就没能通知要求其协助执行的凤台县人民法院。本院认为：《物权法》第一百八十二条规定，以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押，抵押人未依照前款规定一并抵押的，未抵押的财产视为一并抵押；第一百八十条规定，债务人有权处分的建筑物和其他土地附着物、建设用土使用权、生产设备等可以抵押，亦可以将前述财产一并抵押。《担保法》第四十九条规定，抵押期间，抵押人转让已办理登记的抵押物的，应当通知抵押权人并告知受让人转让物已经抵押的情况；抵押人未通知抵押权人或者未告知受让人的，转让行为无效。法律还规定，建设用地使用权抵押后该土地上新增的建筑物不属于抵押财产。该建设用地使用权实现抵押时，应当将该土地上新增的建筑物与建设用地使用权一并处分。但是，新增建筑物所得的价款，抵押权人无权优先受偿。根据庭审查明的事实，案涉土地上建筑物并非新增部分，抵押权人有权就该建筑物拍卖、变卖或折价所得价款优先受偿。本案被上诉人与案外人淮南龙翰冷冻食品有限公司签订了反担保合同，因此，无论是依照法律的规定，还是当事人的约定，案涉土地使用权、地上建筑物及建筑物内的机械设备均设置了抵押。被上诉人作为抵押权人有权就抵押物拍卖、变卖、折价等优先受偿。上诉人认为担保合同约定了三项不同的抵押物因而土地使用权上设立的抵押权可单独实现的观点是错误的。被上诉人虽仅登记了土地使用权，但依照法律的规定，该设立了抵押权的土地上的建筑物也视为一并抵押。故上诉人声称，“被上诉人据此可以申请原审法院执行，其登记的抵押债权65.38万元已得到落实，完全可以实现，不受转移登记影响”的说法不成立。上诉人称，“依照法律规定，房地产管理部门在协助人民法院执行土地使用权、房屋时，不对生效法律文书和协助执行通知书进行实体审查。登记机关认为人民法院查封、预查封或者处理的土地、房屋权属错误的，可以向人民法院提出审查建议，但不应当停止办理协助执行事项。因此其即使发现案涉土地使用权上存在抵押权也不应停止协助执行”的观点属于对法律的错误理解。该法律所规定的内容，不是土地上设立的抵押权，而指人民法院错误执行土地使用权本身，即人民法院要求协助执行的土地使用权并非被执行人所有，即土地使用权属错误。综上，一审判决正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人毛集社会发展综合实验区国土资源局承担。本判决为终审判决。审判长  唐海燕审判员  王 伟审判员  江 峰二〇二〇年十月二十八日书记员  关小宇附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。