安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终858号 上诉人（一审原告）吴怀付，男，1970年10月6日出生，汉族，住安徽省淮南市田家庵区。 被上诉人（一审被告）安徽省淮南市大通区人民政府，住所地安徽省淮南市大通区民主东路**，统一社会信用代码113404025815171465。 法定代表人张友贤，该区区长。 上诉人吴怀付因诉安徽省淮南市大通区人民政府（简称大通区政府）不履行法定职责一案，不服安徽省淮南市中级人民法院(2020)皖04行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 吴怀付向一审法院诉称，其是安徽省淮南市大通区孔店乡新华村孟**村民，在本村有460多平方的房屋及十几亩承包地，在承包地上建有蔬菜大棚并种植了枣树等果树。安徽省人民政府2014年1月22日作出皖政地[2014]8号《关于淮南市2013年度第14批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案的批复》（以下简称8号《批复》），同意将其房屋及承包地征收。但在安置补偿时，对其380.8平方米宅基地未按照建设用地的标准，即应当补偿761600元(按每平方米2000元计算)或安置380.8平方米房屋。房屋地板砖、瓷砖少测量了一半，乳胶漆木地板二层、水泥地坪、门窗，且拆除原告的房屋时，砸坏的家具、太阳能没有补偿。原告的大女婿程爱民的30平方米安置房、二女儿吴梦悦的两女户应得的奖励30平方米安置房未安置。原告之子吴浩、大女儿吴亚丽、二女儿吴梦悦的自然分户钱、原告一家的房租过渡费、搬家费、安置费没有补偿;成本价没有补偿;奖励费20万元也只支付了10万元，剩余10万元未支付。以上补偿自然分户钱、房租过渡费、搬家费、安置费、奖励费、房屋成本价原告要求补偿120万元。2012年，案涉项目一期征收原告的二块地3亩左右，大棚4.5亩左右，只补偿了一半，另一半未补偿。原告承包的东地(吴怀友房东边)大棚未补偿。老坝边的12棵桃树和8分多承包地和鱼苗均没有补偿。征收的南老坝桥钱、200米长4米宽的800平方米石子路、鱼塘一处均未补偿。在理工大二期征收的约0.8亩大棚附属物未补偿到位，清点的杂树和果树也未补偿。经15路上占的地号281号应该有1.5亩左右未补偿。原告家有证的承包地有9亩多，实际承包地有18亩多，征收时无证承包地都没有补偿。以上18亩土地征地补偿款、安置补助费、青苗费，原告请求补偿300万元并解决原告一家的社会保障。原告在2019年9月2日申请被告补偿，其收到后至今未履行补偿职责。综上，请求依法判决：1、确认大通区政府不履行安置补偿原告房屋及承包地法定职责的行为违法，判决被告对原告依法安置；2、本案的诉讼费由被告承担。 一审法院审理查明，吴怀付原为大通区孔店乡新华村村民，在村内有房屋并承包经营数亩土地。因城市建设需要，在当地于2013年开始对辖区内包括吴怀付户等在内的村民开展征地情况调查、被征地农民社会保障措施的请示和落实的基础上，安徽省人民政府于2014年1月22日作出8号《批复》，言明：“同意在该批次申报的你市大通区孔店乡新华村、费郢村；田家庵区三和乡姚皋村、横塘村、王圩村、土楼村用地范围内，将集体农用地42.6055公顷（其中耕地33.2724公顷）转为建设用地并征收为国有。另征收集体建设用地10.0063公顷。以上合计批准建设用地52.6118公顷，按呈报的土地开发利用规划用途，用于城市建设，不得改变用地位置”。后淮南市政府于2014年3月7日作出23号《征地公告》，就前述被征收土地的征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途、被征收土地的所有权人、位置、地类和面积、征地补偿标准和农业人员的安置途径和办理征地补偿登记的期限、地点等事项进行了公告，并对此次征地的补偿标准和农业人员的安置途径予以明确。淮南市国土局于同年3月21日作出29号《安置方案公告》，对以下事项：“一、征收土地的位置、地类和面积，二、土地补偿费、安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式，三、地上附着物和青苗的补偿标准，四、失地农民的养老保险安置措施，五、征地拆迁安置的具体办法，六、《征地补偿安置方案》的征询意见与听证，七、《征地补偿安置方案》的实施”等事项进行公告。推进案涉项目的征收工作期间，对被拆迁户吴怀付制作有《拆迁登记表》和《拆迁补偿明细表》，对该户被拆迁房屋及其附属设施，以及其他应予安置补偿的财产均予以登记，由吴怀付本人签字确认。其中有楼房、简易房、平房、铝合金门窗、内外墙瓷砖、木地板（强化）、果树、单口锅灶、水泥粪坑、井、砖石院墙、室外水泥地坪、空调机、自制防盗门、防盗网、太阳能、下水道、自来水、电、纱窗、电话等项目。在此基础上，大通区政府确定由其辖区内的孔店乡政府作为甲方，于2015年6月21日与乙方：原告吴怀付、吴亚丽（吴怀付大女儿）、吴浩（吴怀付之子）分别签订了《吴怀付安置协议》、《吴亚丽安置协议》、《吴浩安置协议》，对其应予拆迁安置补偿的财产、物品、款项和具体补偿安置方式等事宜进行了明确。 其中，《吴怀付安置协议》中明确：乙方（吴怀付）的家庭人口数为5人，除吴怀付本人外，分别为，妻：吴秀萍，子：吴浩，女：吴亚丽，外孙子：程易。《协议》中言明：因项目建设……根据淮府[2013]38号、39号等有关政策规定，甲乙双方在平等自愿的基础上，经协商一致，就房屋征收安置补偿事宜达成如下协议：一、乙方选择货币化实物安置补偿。货币化实物（房票）安置房票基本信息：乙方选择的房票（安置房）的面积90㎡，其中：政策内安置面积60㎡；成本价购买面积30㎡，乙方凭“房票”自主选购安置房。甲方向乙方支付的补偿款268042.95+182元，其中：（1）抵扣后的房屋补偿款203797.75元；（2）室内装潢及附属物补偿款47045.2+182元；（3）搬家费1200元；（4）停产停业损失补助费/元；（5）签约奖励10000元；（6）临时安置费6000元；二、其他事项：吴浩、吴亚丽从吴怀付户分出。三、甲乙双方自本协议签订之日起7日内拆除房屋，7日内签订货币化实物安置（房票）协议。……七、因履行本协议发生的争议，双方协商解决，协商不成的，提交淮南市仲裁委员会仲裁。前述《协议》签订当日，孔店乡政府并与吴亚丽、吴浩分别签订了《吴亚丽安置协议》、《吴浩安置协议》。《吴亚丽安置协议》约定：乙方（吴亚丽）选择货币化实化安置补偿……（二）货币化实物（房票）安置：1、房票基本信息：乙方选择的房票（安置房）的面积90㎡，其中，政策内安置面积90㎡；乙方凭“房票”自主选购安置房。二、其他事项：该户有独生子女光荣证，按文件规定，在原家庭人口基数上增加1人享受安置，吴亚丽从吴怀付户分出。《吴浩安置协议》约定：乙方（吴浩）选择货币化实化安置补偿……（二）货币化实物（房票）安置房票基本信息：乙方选择的房票（安置房）的面积90㎡，其中，政策内安置面积30㎡；成本价购买面积15㎡。乙方凭“房票”自主选购安置房。二、其他事项：吴浩从吴怀付户分出。吴怀付、吴亚丽、吴浩均已签字领取了《购房确认单》。后大通区审计局2015年7月14日出具的19号《审计报告》显示：经对山南新区安理大新校区东侧地块改扩建项目23户的拆迁补偿款进行审理，其房屋补偿款为3869152.13元，附属设施补偿费689302.68元，奖励及搬家费491100元，临时安置费111600元，停产停业损失补助费为175576.8元，累计应付补偿款为5336731.61元。前述款项均已进行支付。其中包括有对吴怀付户的安置补偿费用。原告认为对其安置补偿的财产、项目存在遗漏和其他违法的情形，于2019年8月通过邮寄的方式，向被告大通区政府提出《补偿申请书》，请求：1、对原告位于新华村孟东组的380.8平方米宅基地及附着物进行补偿；2、对其被征收的承包地及地上附着物进行安置补偿，后未果。原告认为被告对其拆迁安置补偿时，存在前述违法情形，遂于2020年4月起诉至人民法院，提出前述诉讼请求。 一审法院认为，一、大通区政府是否为本案的适格被告？二、原告提起本案诉讼是否已超过法定的起诉期限？三、案涉的安置补偿法定职责是否已经履行？四、原告的诉请是否有事实和法律依据，能否得到支持？ 对争议焦点一：首先，淮府[2013]39号《淮南市征收集体土地补偿安置办法》规定：各区人民政府负责组织本级政府有关部门和乡（镇）人民政府、街道办事处实施辖区内征地补偿安置工作。本案中，原告吴怀付原系本市大通区孔店乡新华村村民，系案涉项目的拆迁补偿安置对象，且本案所涉的拆迁补偿安置工作，也是由大通区政府负责的。因此，其是应当履行安置补偿法定职责的主体，是本案的适格被告。其次，本案是原告吴怀付以被告怠于履行法定职责的违法情形一直延续和存在，提起的一起确认之诉，对此，不宜认定已超过法定的起诉期限。 对争议焦点三、四：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，如原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。本案中，首先，原告吴怀付作为其家庭的户主，与其子女吴亚丽、吴浩分别与孔店乡政府签订有《征迁补偿安置协议》并实际履行，现已分别获得相应的补偿安置。且纵观三份《征迁补偿安置协议》，在对吴怀付、吴亚丽以及吴浩的住房安置面积、方式等确定的基础上，对被征收的其他附属物及装潢的安置补偿事宜，已在《吴怀付安置协议》中予以体现，且有关附属物及装潢的补偿款，原告已领取并签字确认。对于其认为有树木、渔塘、未予登记确权的承包土地及道路等未获得安置补偿的起诉理由，没有提出证据证实上述项目的存在且应予补偿，故其该项起诉事由，无事实根据，该院依法不予采信。再次，其对家庭内应予补偿安置的人口提出异议，主要在于对其大女婿程爱民的安置房面积和二女儿陈梦悦的两女户是否已获得安置面积奖励的问题，不属于本案审查范围，该院不予审查。综上，原告要求确认大通区政府不履行法定职责的行为违法，进而诉请判令对其安置的理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回吴怀付的诉讼请求。 吴怀付上诉称，1、上诉人于2015年6月21日签订的补偿协议，其中扣除房屋补偿款后的203797.75元，被上诉人至今未交付。并且上述补偿款也不能体现上诉人房屋现在的价值，应当按周边市场价值重新补偿。2、上诉人房屋所占宅基地没有安置补偿。上诉人宅基地面积380.8平方米应当按2000元/平方米计算，补偿款应当为761600元，被上诉人对该761600元没有补偿。房屋的铝合金门窗和防盗窗没有补偿；8个木门、纱门等没有补偿；房屋室内外的瓷砖，厨房、卫生间地面等瓷砖少补偿或未补偿。上诉人家门前屋后的树木没有补偿。水井、水泥地坪、太阳能、家具、内外乳胶漆等没有补偿。3、关于承包地补偿问题。理工大学新校区一期征收其承包地，未按照规定支付补偿款。2012年第一期征地，征收上诉人3亩地，约4.5亩大棚。土地及大棚、树木等没有按法定标准补偿。理工大学新校区二期，征收其承包地，未按照规定支付补偿款。二期征收的约0.8亩大棚附属物没有补偿到位，杂树、果树没有补偿。理工大学新校区三期，征收其承包地未支付补偿款。上诉人有证承包地9亩多，实际承包地18亩多，在征收时无证的承包地没有补偿，以上18亩承包地应当补偿其300万元。4、被上诉人没有向上诉人一家支付奖励款。签字奖励2万元没有支付；女儿、儿子分户奖励2万元没有支付，女婿30平方米安置房没有安置等。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的全部诉讼请求。 大通区政府未向本院提交书面答辩意见。 一审原告吴怀付向一审法院提交下列证据：一、房屋所有权人为吴怀付的淮（集体）房权证淮大字第××号《房产证》（以下简称10××41号《房产证》）、《长丰县耕地承包合同书》，证明其对被征收的案涉房屋、土地有合法的使用权及所有权；二、8号《批复》，证明其土地和房屋被征收的事实；三、淮南市城乡居民养老保险管理中心参保登记科2018年5月15日出具的《证明》，证明其未在淮南市参加被征地农民养老保险；四、淮南市自然资源和规划局大通分局2019年8月29日作出的《申请书的回复》、淮南市人民政府2014年3月7日作出的淮府征告字［2014］第23号《淮南市人民政府征收土地公告》（以下简称23号《征地公告》）、淮南市国土资源局（以下简称市国土局）2014年3月21日作出的淮国土资征迁告字［2014］第29号《淮南市国土资源局关于征地补偿安置方案公告》（以下简称29号《方案公告》），共同证明原告的土地房屋被征收的补偿过低，大通区政府是安置补偿的责任主体，是本案的适格被告；五、落款日期为2019年8月8日《补偿申请书》及其《邮件交寄单（收据）》，证明原告申请被告履行安置补偿的法定职责，但未果。 一审被告大通区政府向一审法院提举下列证据：一、大通区政府的统一社会信用代码证，证明其身份；二、8号《批复》、23号《征地公告》、29号《安置方案公告》，共同证明本案征收人为淮南市政府和淮南市国土局，大通区政府系被委托单位，具体实施征收工作；三、淮南市政府2013年5月30日印发的淮府[2013]38号《淮南市人民政府关于印发淮南市征收集体土地地上附着物和青苗补偿标准的通知》（以下简称38号《集体土地补偿标准》）和39号《征收集体土地补偿安置办法》、淮南市国土局2015年5月20日对大通区政府作出的《关于安徽理工大学新校区二期项目未征用地按新的征地补偿标准实施征收的复函》及《安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知》（皖政[2015]24号），共同证明本案补偿标准依据及淮南市集体土地征收办法的相关规定，且宅基地属集体土地，不在对个人补偿的范围内；四、《吴怀付安置协议》、《吴亚丽安置协议》、《吴浩安置协议》，对被拆迁户吴怀付制作的《拆迁登记表》、《拆迁补偿明细表》、《安理大二期附属物补偿发放表》，《山南新区安理大新校区东侧地块改扩建项目征收与补偿明细表》、《山南新区安理大新校区东侧地块改扩建项目补充协议补偿款发放表》、《安徽理工大学新校区项目地面附属物补偿款发放表（三）》、《安徽理工大学新校区项目地面附属物补偿款发放汇总表》、《2009-2015年未发存单明细表》、淮南市大通区审计局2015年7月14日出具的淮大审建[2015]19号《关于山南新区安理大新校区东侧地块改扩建项目拆迁补偿款的审计报告》，《吴怀付购房确认单》、《吴亚丽购房确认单》、《吴浩购房确认单》，《安理大二期拆迁户房票结算清单发放汇总表》，共同证明对原告的各项补偿款已发放到位，其他相应的补偿及案涉项目二期的土地补偿款均已发放到位，发放前已经审计通过。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院另查明，2015年6月21日，吴怀付签订的《征迁补偿安置协议》记载，孔店乡政府应向吴怀付支付补偿款268224.95元，其中抵扣后的房屋补偿款203797.75元；室内装潢及附属物补偿款47227.2元；搬家费1200元；签约奖励10000元；临时安置费6000元。2015年7月17日，孔店乡政府将上述268224.95元通过淮南通商银行孔店支行汇入户名为吴怀付，账户为10045995109710200000051，该268224.95元包括抵扣后的房屋补偿款203797.75元。 吴怀付认为其已经领取理工大新校区一期征地款49756.99元，理工大二期征地款10729.09元，但三期征地款75836.92元征收部门没有发放。但大通区政府提供了2016年4月29日，户名为吴怀付，账号为344973000000360573211，金额为75836.92元的银行存单证明上述款项已经支付给吴怀付。 本院认为，吴怀付认为大通区政府征收其土地没有补偿完毕，提起本案诉讼要求大通区政府继续履行补偿义务。本院针对其诉讼理由，评述如下： 一、关于房屋、附属物及宅基地补偿问题。其一、双方已经签订房屋征收补偿协议，对上诉人要求对该房屋所占宅基地另外补偿的请求不予支持。农村宅基地属于集体所有，宅基地上的房屋属于农户所有，人民政府在对集体土地进行征收时要保障被征收人居住权。从双方签订协议的内容上看，双方对通过房票（安置房）进行安置达成一致意见，因此，双方已经对涉案房屋及房屋所占用宅基地使用权的补偿达成一致意见。上诉人要求对宅基地另外补偿缺乏法律依据和事实根据，本院依法不予支持。其二、上诉人要求对涉案协议之外的附属物进行补偿，缺乏相关证据，本院不予支持。2015年6月21日，吴怀付签订的《征迁补偿安置协议》以及所附其本人签字的拆迁登记表、拆迁明细表明确室内装潢及附属物补偿款为47227.2元，上述登记中对空调、防盗门等物品的价值予以记载。吴怀付认为除上述补偿协议之外还有8个木门、纱门等没有补偿；房屋室内外的瓷砖，厨房、卫生间地面等瓷砖少补偿或未补偿。在上诉人未进一步的证据证明上述物品确实存在且属漏登记物品的情形下，其提出的相应补偿请求，一审法院不予支持并无不当。其三、上诉人提出的2015年6月21日签订的补偿协议，其中扣除房屋补偿款后的203797.75元，被上诉人至今未交付。根据现已查明的事实，上述款项包含在房屋补偿款268224.95元中，孔店乡政府已于2015年7月17日通过淮南通商银行孔店支行汇入吴怀付账户。因此，其该上诉理由缺乏事实根据，本院不予采信。 二、关于承包地、地上大棚等补偿问题。其一，经询问，吴怀付对理工大一期、二期征地不服主要是认为一期征地对其大棚的补偿标准以及二期征地对其桃树等的补偿标准过低，请求法院依法确定正确的补偿标准。对此，本院认为征收部门按补偿方案确定的标准予以补偿，吴怀付对该标准不服，应当与征收部门先协商，协商不成的另寻法定救济途径。其二，吴怀付认为征收部门没有支付第三期补偿款75836.92元，但大通区政府提供的银行存单证明上述款项已经支付。因此，其该上诉理由不能成立。 综上，一审判决适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人吴怀付的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人吴怀付负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年十月十四日 法官助理王劲 书记员陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者判决驳回上诉，维持原判决、判决； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。