山西省高级人民法院行政裁定书（2020）晋行终391号上诉人（原审原告）叶某，住所地山西省原平市。委托诉讼代理人耿某，山西天秀律师事务所律师。被上诉人（原审被告）原平市人民政府。法定代表人马某。委托诉讼代理人邢某。委托诉讼代理人武某，山西惠胜昌律师事务所律师。上诉人叶某因诉原平市人民政府不予确认其为直接购房者行政行为错误及要求原平市人民政府支付其购房款2339320元以及利息一案，不服山西省大同市中级人民法院（2019）晋02行初42号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院查明，2010年12月28日，原平市土地开发公司新原乡分公司与叶某签订了8份新华佳苑小区住宅楼认购协议，同日原平市土地开发公司新原乡分公司为叶某出具8份收据，该8份收据上均加盖有李壬午印章并备注“李壬午借款”。2012年12月20日，原平市委书记薛根生主持召开市党政联席会议，并形成（2012）第十二期“中共原平市委常委扩大会议纪要”。《会议纪要》第四项内容为“原新华佳苑违规开发案涉案金额巨大，给广大购房户造成难以挽回的重大经济损失，专案组在实施信访救助时，应按照优先救助解决原购房户的原则，制定切实可行的信访救助实施方案，要把实施信访困难救助工作做实做细，避免出现工作失误，尽最大努力维护群众合法权益。对实际购买者的问题以两种方式解决，一是以救助形式退还本金，二是按新的开发商提供一定的优惠条件继续购房。专案组要严格执行信访救助顺序，既优先救助直接购房户，间接购房户次之……”。2012年12月27日，原平市委秘书处、原平市人民政府秘书处下发“关于成立解决新华佳苑违规开发案问题专案组的通知”。2013年2月28日，原平市人民政府召开“关于原新华佳苑专案组近期有关事项专题会议”。从2013年1月15日至2014年1月28日，新华佳苑专案组陆续对新华佳苑原购房户审核结果名单进行公示，所有公示名单中均无叶某名字。2015年3月2日，原平市公安局经济犯罪侦查大队出具了“关于叶某购房款的情况说明”，该说明第三项内容为“经查阅新华佳苑账簿及记账凭证均显示借款顶房（附记账凭证）”，第四项内容为“经询问王田柱，该称2010年12月28日，李壬午让本人给叶某开收据和签订购房协议，但没有收到购房款，记账时只能以借款顶房下账”。之后原告叶某以原平市人民政府不予发放购房款为由向山西省人大、忻州市人大及忻州市信访局信访。原审法院认为，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，原平市人民政府成立的解决新华佳苑违规开发案问题专案组公示的新华佳苑原购房户审核结果名单中均没有原告叶某的名字，认为叶某的情况属于借款抵顶。原告叶某在其诉状中诉称：“2014年12月29日，原告因原平市政府不予发放购房款到原平市法院立案，原平市法院不予立案审理，遂向忻州市人大、山西省人大信访，从此走上漫长的信访维权路。”但原告叶某在庭审中陈述无证据证明其在原平市人民法院起诉的事实，且陈述从最后一批救助款发放名单没有其名字时就开始上访。原告叶某最迟也应当于2014年12月29日知道原平市人民政府对其不予发放购房款，而原告于2019年11月15日向本院提起诉讼，显然超过法定起诉期限。依照最高人民法院《关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定：驳回原告叶某的起诉。叶某上诉请求：（一）撤销大同市中级人民法院（2019）晋02行初42号行政裁定，发回重审。（二）诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：（一）购房合同签订的时间是2010年12月28日；李壬午收款时间是2010年12月31日，合同签订时间在前，付款在后，符合逻辑。而且购房合同签订之前，调查组没有找到任何叶某与李壬午存在借贷关系的任何线索。说明之前双方不存在借贷关系。关于记账凭证标注“借款”，会计已经说明是当时情况下一种记账技巧。本案，被上诉人必须举证证明上诉人与李壬午之间存在借贷关系，否则，应当认定上诉人为直接购房者并按照方案发放购房款及利息。（二）被上诉人实施的一系列行为属于具体行政行为。原平市党政联席会议确定基本原则：从大量民事法律关系中审核确定直接购房户，使用政府财政土地出让金以及地上建筑物招、拍、挂公开出让所得资金退还购房户购房款，通过扩大容积率解决购房户继续购房需求。上述一系列行为就是原平市政府具体的行政行为。上述行为中的审核认定就是一种行政确认行为。行政机构确认为直接购房户后，按照方案退还购房款。因此原平市人民政府的行为是具体行政行为。（三）原审法院以超诉讼时效为由驳回起诉错误。1.在专案组未明确告知上诉人审查结果的情况下，上诉人认为，上诉人的问题仍在审核、调查中，所以不存在知道或者应当知道具体行政行为的内容，更不存在超过诉讼时效的问题。2.既然原平市政府通过专案组进行了调查并形成《关于叶某信访事项的报告》，就应当告知当事人，就应当通知上诉人并告知调查结果，就应当明确告知上诉人建议向人民法院提起诉讼。但本案情况报告上诉人在2019年8月才看到并依法起诉，被上诉人原平市政府在一审时以超过诉讼时效抗辩，是不负责任的行为。上诉人有理由认为，上诉人的问题仍在审核、调查中，此情况不属于应当知道。上诉人因为原平市政府作出报告、得出结论不告知上诉人的原因才耽误起诉期限的，被耽误的时间不应计算在起诉期限内。原平市人民政府辩称：（一）在行政上诉状第一部分“本案基本案情”中，上诉人再次确认其于2014年12月29日因原平市政府不予发放购房款到原平市法院立案未果，证明一审法院认定叶某最迟应当于2014年12月29日知道原平市人民政府对其不予发放购房款的事实无误，但是叶某向大同市中级人民法院提起诉讼的时间是2019年11月15日，早已超过法定起诉期限。且一审中叶某没有提供其在原平法院起诉的证据，也没有提供《行政诉讼法》第48条规定的起诉期限扣除和延长的证据，所以一审法院依据司法解释第69条第2项驳回其起诉并无不当。（二）在行政上诉状第二部分，上诉人所称原平市委发文成立新华佳苑专案组，制定《信访救助实施方案》并以此对直接购房者实施救助是事实，但这些行为并不是具体行政行为，也不因此而将叶某与开发商之间的民事法律关系变更为行政法律关系。叶某等人信访的对象是开发商的民事违约行为和其法定代表人的犯罪行为，不属于《信访条例》第14条规定的信访对象。所谓的“信访救助”，没有任何法律法规规章等规范性依据。国务院的《信访条例》中并没有有关信访救助的规定，有的地方政府制定过信访救助专项资金管理方面的规范性文件，但山西省、忻州市和原平市并未制定或者出台过相关规定。（三）在行政上诉状第三部分中，上诉人所称其专案组、复查组仍在正常工作，问题仍在审核、调查中不是事实，专案组作为临时性机构早已不存在，更不存在仍然正常工作的事实。上诉人所称存在两个版本的《关于叶某信访事项的情况报告》的事实没有任何依据，一审中其提供的一份《关于叶某信访事项的情况报告》不知从何而来。与另一份《关于叶某信访事项的情况报告》相比，该份《情况报告》上没有市领导批示，其中第4页中有些数据是空白的，没有附件，也未加盖公章，结论也不一样。因此，答辩人并不认可该份《情况报告》。（四）上诉人要求撤销原审判决、发回重审，但是依据《行政诉讼法》第89条第1款第3项、第4项规定，发回重审只有在出现一审认定的基本事实不清、证据不足和遗漏当事人、违法缺席审判等情形时才适用，但是本案一审并无这些情形。综上所述，请求贵院驳回上诉，维持原判。晋中市生态环境局左权分局、左权县自然资源局均答辩称：关于行政赔偿一项，我局认为无义务承担该责任。由于一切赔偿只应该是建立在行为违法且求偿主体合法权益受损的基础上，而本案执法主体的行政行为是合法正当的，并且该公司的建筑明显违反了《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条，并且确实存在严重损害社会公众利益的事实，因此该工程属于违法建筑，故其要求给予赔偿没有充分的法律依据，各执法单位对该公司所为损失无赔偿义务，其诉讼请求应予驳回。二审查明的事实与原审查明的事实基本一致。另查明，叶某在2019年8月知晓《关于叶某信访事项的情况报告》。本院认为，《最高人民法院关于执行的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，原平市人民政府成立的解决新华佳苑违规开发案问题专案组公示的新华佳苑原购房户审核结果名单中均没有叶某的名字，认为叶某的情况属于借款抵顶。叶某在其起诉状中诉称：“2014年12月29日，原告因原平市政府不予发放购房款到原平市法院立案，原平市法院不予立案审理，遂向忻州市人大、山西省人大信访，从此走上漫长的信访维权路”。但叶某在庭审中陈述无证据证明其在原平市人民法院起诉的事实，且陈述从最后一批救助款发放名单没有其名字时就开始上访。叶某最迟也应当于2014年12月29日知道原平市人民政府对其不予发放购房款，而叶某于2019年11月15日向法院提起诉讼，显然超过法定起诉期限。关于叶某称其于2019年8月知晓《关于叶某信访事项的情况报告》，并认为不告知其报告内容才导致其耽误起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”。本案中，叶某向有关机关申诉信访的行为是作为公民认为权利被侵害后自己对救济途径的选择，行政机关针对申诉信访事项进行复查复核的期间均属于申诉信访期间。申诉信访期间不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定之情形，申诉信访而耽误的时间不计算在起诉期限内，故叶某的起诉期限不存在被耽误的情形。一审法院裁定驳回叶某的起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 程彦斌审判员 姚利屏审判员 庞永平二○二○年十月三十日（法官助理 丁勇虎书记员 王 静