江苏省扬州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏10行初41号 原告扬州蓝海电气有限公司，住所地在扬州市广陵区汤汪乡汤汪路**。 法定代表人李根林，董事长。 委托代理人朱志恒，扬州市新宇法律服务所法律工作者。 委托代理人梁雅丽，北京京都律师事务所律师。 被告扬州市广陵区人民政府，，住所地在扬州市文昌东路** 法定代表人徐长金，区长。 委托代理人夏晗，扬州市广陵区司法局副局长。 委托代理人滕梅森，江苏理华律师事务所律师。 第三人扬州市广陵区汤汪乡人民政府，住所，住所地在扬州市广陵区汤汪路**div> 法定代表人姜志，乡长。 委托代理人张一军，江苏擎天柱律师事务所律师。 委托代理人李慧琳，江苏擎天柱律师事务所律师。 第三人扬州大仕房屋征收服务有限公司，住所地，住所地在扬州市开发东路庄）。 法定代表人陈鸣放，董事长。 委托代理人姚时龙，扬州大仕房屋征收服务有限公司副总经理。 第三人扬州市广陵区汤汪乡连运村村民委员会，住所地，住所地在扬州市广陵区汤汪乡联运路iv> 法定代表人吕章军，主任。 委托代理人马丽，江苏擎天柱律师事务所律师。 原告扬州蓝海电气有限公司（以下简称蓝海公司）因认为被告扬州市广陵区人民政府（以下简称广陵区政府）强制拆除其厂房行为违法并要求广陵区政府赔偿一案，于2018年6月12日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。被告在法定期限内提交了答辩状及相关证据、依据。因扬州市广陵区汤汪乡人民政府（以下简称汤汪乡政府）、扬州大仕房屋征收服务有限公司（以下简称大仕公司）、扬州市广陵区汤汪乡连运村村民委员会（以下简称连运村委会）与本案审理具有法律上的利害关系，本院依职权通知其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭审理本案，于2018年10月30日组织各方当事人进行了证据交换，随后分别于2018年11月26日、2019年4月15日、2020年6月4日、2020年6月30日公开开庭进行了审理。第一次开庭审理，原告法定代表人李根林、委托代理人朱志恒、梁雅丽，被告委托代理人史宏三、佘静，第三人汤汪乡政府的委托代理人张一军，第三人大仕公司的委托代理人姚时龙，第三人连运村委会的法定代表人吕章军均到庭参加了诉讼。第二次开庭审理，原告法定代表人李根林、委托代理人梁雅丽，被告委托代理人夏晗、滕梅森，第三人汤汪乡政府的委托代理人张一军，第三人大仕公司的委托代理人姚时龙，第三人连运村委会的法定代表人吕章军均到庭参加了诉讼。第三次开庭审理，原告法定代表人李根林，被告委托代理人夏晗、滕梅森，第三人汤汪乡政府的委托代理人张一军，第三人大仕公司的委托代理人姚时龙，第三人连运村委会的法定代表人吕章军、委托代理人马丽均到庭参加了诉讼。第四次开庭审理，原告法定代表人李根林、委托代理人朱志恒，被告委托代理人夏晗、滕梅森，第三人汤汪乡政府的委托代理人张一军，第三人大仕公司的委托代理人姚时龙，第三人连运村委会的法定代表人吕章军、委托代理人马丽均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告蓝海公司起诉称：原告系成立于2000年4月的民营企业，注册资本5100万元，座落于扬州市广陵区汤汪乡汤汪路**，主要经营范围为电气工程施工、安装、维修，高低压开关柜，动力、照明配电柜，母线槽，电缆桥架，电气自动化等。原告公司分为东厂区和西厂区，东厂区土地面积为6672.5平方米，房屋面积为8830.29平方米，西厂区土地面积为2399.2平方米，房屋面积为1373.37平方米。2016年2月29日，被告广陵区政府发布《扬州市城市南部快速通道建设工程（文峰、汤汪、曲江段）房屋征收决定》（扬广府发[2016]第17号，以下简称17号征收决定），需要征收拆迁原告拥有产权的土地及厂房设施。被告指派其下属的汤汪乡政府与拆迁公司人员与原告商谈拆迁事宜，后进入评估程序。因汤汪乡单方委托评估公司对原告东、西厂区的土地及房屋、设施进行评估，采用十多年前的评估标准，原告对此不能接受，要求依据现有市场价格进行评估，故双方虽然进行多次洽谈，但均无结果。2016年9月13日，汤汪乡政府组织几十名社会闲杂人员，出动多台车辆，将原告大门堵塞，不允许车辆进出，不允许原告人员外出，造成原告工人无法上班，生产无法进行。经原告多次报警，在公安机关干预下，社会闲杂人员方才离开现场。在双方没有达成补偿安置协议的情况下，2017年3月29日深夜，汤汪乡政府组织多名人员，将原告西厂区拆除，相关房屋内的物品、设施全部下落不明。2017年3月30日，原告以破坏公私财产罪向扬州市公安局广陵分局（以下简称广陵公安分局）报案。公安机关在立案一个月后，书面告知原告已经破案，系汤汪乡政府误拆。后为支持城市建设，在被告承诺一定依法拆迁的情况下，原告同意先将城市南部快速通道建设急需的地方先行挪出，交施工单位施工。但在原告同意施工后，被告再也无人问津原告有关损失赔偿事宜，导致原告生产和办公区域内因拆迁而杂乱无章，严重影响了生产经营。原告曾针对被告的违法行为，邀请多位专家进行法律论证，结论为被告征收及拆迁行为违法，应当依照现行市场价格赔偿原告损失，形成了专家意见书。原告还聘请了具有司法评估资格的江苏德衡资产评估房地产估价有限公司（以下简称德衡公司）对原告土地及房屋、设施价格进行了评估，确认原告拥有产权的土地、房屋、设施总价值为96285462.03元。综上，请求人民法院依法判决：1、确认被告于2017年3月29日强制拆除原告位于扬州市××汤××连××村××陈组西厂区，面积合计为1373.37平方米的房屋以及于2017年6月以后拆除原告位于扬州市广陵区汤汪乡汤汪路99号东厂区，面积1500平方左右房屋的行政行为违法；2、判决被告赔偿原告损失96285462.03元；3、本案诉讼费用由被告承担。 原告蓝海公司在本案中提交了下列证据： 1、扬房权证广字第××号《房屋所有权证》一份； 2、扬国用（2004）第0076号《国有土地使用证》一份； 3、扬国用（2008）第0690号《国有土地使用证》一份； 4、落款时间为2016年11月3日，蓝海公司致连运村委会《公函》一份； 5、落款时间为2017年3月31日，广陵公安分局《立案告知单》（广公（汤）立告字[2017]1318号）一份； 6、广陵公安分局《调解协议书》一份； 7、落款时间为2016年2月29日，广陵区政府17号征收决定一份； 8、照片一组共8张； 9、载明评估编号为243-5147243201600201，房产坐落为“连运村”，产权人为“连运村小陈组公房”，《扬州市房屋搬迁补偿表（一）》、《房屋价格评估表（二）》、《定附着物价格评估表（三）》一组共1页、委托房屋平面示意图一份； 10、《蓝海电器（连运村小陈组公房）国有租赁土地（表二）非住宅房拆迁补偿测算表》一份、委托房屋平面示意图一份； 11、照片一组共11张； 12、《扬州蓝海电气有限公司房屋征收补偿案专家论证意见书》一份； 13、德衡公司《资产评估咨询报告书》（苏德衡评报咨字（2018）071号）一份； 14、德衡公司《资产评估咨询报告书》（苏德衡评报咨字（2018）072号）一份； 15、德衡公司《资产评估报告书》（苏德衡评报字（2018）068号）一份； 16、载明评估编号为243-5147243201600186，房产坐落为“连运村”，产权人为“蓝海电器（表一）”，《扬州市房屋搬迁补偿表（一）》、《房屋价格评估表（二）》、《定附着物价格评估表（三）》、《装修价格评估表（四）》一组共6页、《委估房屋平面示意图》（蓝海电器（表一））一份； 17、载明评估编号为243-5147243201600198，房产坐落为“连运村”，产权人为“蓝海电器（表二）”，《扬州市房屋搬迁补偿表（一）》、《房屋价格评估表（二）》、《定附着物价格评估表（三）》、《装修价格评估表（四）》一组共4页、《委估房屋平面示意图》（蓝海电器（表二）、连运村小陈组公房）一份； 18、手机短信记录一组共6页； 19、《固定资产清查评估汇总表》一份共53页； 20、《利润表》一组共5张，时间分别为2014年12月、2016年12月、2017年12月、2018年12月、2019年12月。 原告蓝海公司提交上述证据用以证明，原告对案涉房屋及设施享有产权，被告广陵区政府在未与原告达成补偿安置协议的情况下，强制拆除原告案涉房屋违法，应当赔偿原告全部损失以及损失的具体金额。 被告广陵区政府辩称：首先，原告蓝海公司提起本案诉讼没有相应的事实和法律依据。我单位于2016年2月29日作出17号征收决定，明确房屋征收部门为原扬州市广陵住房保障和房产管理局，房屋征收实施部门为汤汪乡政府等。从原告提交的《行政起诉状》、《调解协议书》以及人民法院调查笔录等材料可以清楚的看出，案涉房屋被拆除并非由我单位实施，而另据了解，案涉房屋系原告与汤汪乡政府协议拆除。其次，原告提起本案诉讼不符合行政诉讼的起诉期限规定。原告在2017年4月左右就已经得知案涉房屋被拆除，于2018年6月12日提起本案诉讼，早已超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定的起诉期限。综上，请求人民法院依法裁定驳回原告对我单位的起诉。 被告广陵区政府在本案中提交了下列证据： 1、广陵区政府17号征收决定一份； 2、收据一份。 被告广陵区政府提交的上述两份证据，用以证明广陵区政府并非本案适格被告，案涉房屋被拆除系原告蓝海公司与汤汪乡政府的协议拆除。 第三人汤汪乡政府述称：自2016年3月以来，我单位严格按照扬州市人民政府及广陵区政府要求，对涉及城市南部快速通道建设汤汪段范围内的11处房屋进行了拆迁，截至目前（注：汤汪乡政府相应书面陈述落款时间为2018年7月27日）仅有原告蓝海公司未签约。第一，关于原告基本情况。原告位于扬州市××××境内开发东路北侧，以汤汪路为界分东、西两个厂区，总占地面积为9071.7平方米，全部为国有租赁用地。其中，东厂区房屋总面积8844.36平方米，其中有证面积为2216.89平方米，其余均为无手续房屋，评估总金额为12280015元；西厂区房屋总面积为754.27平方米，均为无手续房屋，评估总金额为1396537元，另租用扬州市广陵汤汪乡连运村小陈村民小组（以下简称连运村小陈组）集体公房654.93平方米，目前均已到期。第二，关于西厂区拆迁情况。连运村小陈组于2004年4月与原告签订了厂房租用协议，租期从2004年5月1日至2009年12月31日止，年租金为贰万元整。期间，原告与连运村小陈组于2004年4月28日签订了1.2亩土地补偿了断协议，原告补偿连运村小陈组村民安置费、青苗费等计叁万元整。相关部门于2002年12月31日下发的有关原告补办用地手续批文中剩余的2.402亩土地，原告未与连运村小陈组了断（未结算安置费、青苗费等补偿费用，属于征而未供土地）。连运村小陈组公房就在上述征而未供土地范围内。2011年1月1日，原告与连运村小陈组续签了租房用地协议，租期从2011年1月1日至2012年12月，租金为贰万伍仟元整。该协议中明确了土地产权及公房属连运村小陈组所有，如遇国家征用规划使用，原告无条件服从。上述协议到期后，双方再未签订续租协议，但至2016年，原告仍按照2011年续租协议标准向连运村小陈组支付相应租金。自2013年连运村小陈组城中村改造拆迁项目进场后，原告就声称补办土地用地手续后相关房屋就当然属其所有，但连运村小陈组并不认可，村民代表集体要求原告承租的公房仍应评估在连运村小陈组名下，面积为654.93平方米。2017年3月29日下午，为支持城市南部快速通道汤汪段建设，连运村委会在已经向连运村小陈组支付了相应补偿的情况下，对西厂区房屋进行了拆除。但拆除人员将南北向房屋误拆为东西向房屋，将原告自建的无手续房屋约332平方米拆除，并非原告所述深夜拆除。第三，关于东厂区拆除情况。原告东厂区于2004年1月办理用地手续，用地面积约10亩，于2002年6月20日与扬州市汤汪乡连运村村民委员会三元村民小组（以下简称连运村三元组）进行了部分土地了断。2015年5月4日，原告为2002年建设的厂区厂房办理了房产登记手续，有证面积为2216.89平方米。因2016年城市南部快速通道汤汪段建设需要，需拆除原告东厂区部分房屋。经过多次商谈，因原告法定代表人不认可扬州市相关拆迁补偿政策，故始终未能签约。后在广陵区政府主要领导亲自协调下，原告同意将红线范围内东厂区部分房屋922.61平方米先行交由我单位拆除。后我单位于2017年9月10日通知大仕公司对上述房屋予以了拆除，并不存在强制拆除。原告主要负责人负责协调拆除及围墙恢复事宜。2018年4月，经广陵区政府协调，我单位于4月8日将东西厂区已拆除部分房屋拆迁补偿款250万元付给原告。综上，请求人民法院判决我单位不承担任何法律责任。 第三人汤汪乡政府提交了下列证据： 1、落款时间为2004年4月28日，连运村小陈组与蓝海公司《厂房租用协议》一份； 2、落款时间为2004年4月28日，连运村小陈组与蓝海公司《土地补偿协议》一份； 3、落款时间为2011年1月1日，连运村小陈组与蓝海公司《协议书》一份； 4、农村合作经济组织结算凭证（编号为1049197、1048658、1047683）各一份； 5、《公共服务中心地块厂房统计》一份； 6、落款时间为2002年6月20日，连运村三元组与蓝海公司《土地出让协议》一份； 7、落款时间为2002年4月9日，连运村三元组与蓝海公司《土地租用协议》一份； 8、落款时间为2002年4月9日，连运村三元组与蓝海公司《厂房土地租用协议》一份； 9、《兰海电器结算清单》一份； 10、《江苏省行政事业单位结算凭证》（编号为5771243）一份、《农村合作经济组织结算凭证》（编号为8054401、5233398）各一份； 11、扬房权证广字第××号《房屋所有权证》一份； 12、落款时间为2002年12月31日，原扬州市国土资源局《关于扬州市蓝海电气有限公司建厂房申请补办用地手续的批复》（扬国土资[2002]地郊补]地郊补字** 13、扬国用（2008）第0690号《国有土地使用证》一份； 14、《村民（代表）会议记录》一份； 15、落款时间为2016年6月8日，汤汪乡政府与连运村委会《连运村小陈组公房拆迁打包协议》一份； 16、《农村合作经济组织结算凭证》（编号为1049164）一份； 17、平面图一组共2张； 18、收据一份； 19、载明产权人为“连运村小陈组公房”，《扬州市房屋搬迁评估表（一）》、《房屋价格评估表（二）》、《定附着物价格评估表（三）》一组； 20、《扬州市房屋现场勘丈记录》一组共4页； 21、视听资料一份。 第三人汤汪乡政府提交上述证据，用以证明原告蓝海公司东、西两厂区的土地及房屋情况，其中原告西厂区房屋系拆迁人员在拆除连运村小陈组公房时误拆，而原告东厂区房屋是经协商后由原告同意汤汪乡政府拆除，并非强制拆除，汤汪乡政府已经向原告支付了250万元的补偿款项。 第三人连运村委会述称：原告蓝海公司西厂区大部分为租用连运村小陈组公房，面积有654.93平方米。原告自2004年起即租用连运村小陈组公房，双方签订有多份租房用地协议，特别是在2011年1月1日签订的《协议书》中，双方再次明确土地房屋的产权属于连运村小陈组所有。2014年3月，连运村小陈组召开了组委扩大会，后又于2014年4月召开了村民代表会议，经集体讨论确定了公房面积及补偿总额。2016年6月，我单位与汤汪乡政府签订了《连运村小陈组公房拆迁打包协议》，后于2016年7月20日将公房补偿款支付给了连运村小陈组。因此，我单位在支付相应补偿款项后拆除连运村小陈组公房没有违反法律规定。至于原告东厂区房屋被拆除，我单位并未参与。综上，请求人民法院判决我单位不承担任何法律责任。 第三人连运村委会提交了下列证据： 1、落款时间为2011年1月1日，连运村小陈组与蓝海公司《协议书》一份。 第三人连运村委会提交上述证据，用以证明原告蓝海公司西厂区系租用连运村小陈组公房。 第三人大仕公司述称：我公司参与了原告蓝海公司东厂区的房屋拆除。当时是在达成协议后，我公司接汤汪乡政府通知，与汤汪乡政府、原告共同到场确认拆除哪些房屋。此外，我公司还根据连运村委会的要求安排部分人员协助其拆除位于原告西厂区的连运村小陈组公房。综上，请求人民法院判决我公司不承担任何法律责任。 第三人大仕公司未举证。 本院依职权调取了下列证据： 1、落款时间为2016年3月15日，汤汪乡政府与大仕公司《拆迁工作合作协议书》一份； 2、扬州市公安局广陵分局汤汪派出所（以下简称汤汪派出所）《受案登记表》（广公（汤）受案字[2017]1280号）一份； 3、载明时间为2017年3月30日，高某《询问笔录》一份及高某《常住人口基本信息》一份； 4、载明时间为2017年4月2日，吕章军《询问笔录》一份； 5、广陵公安分局《调解协议书》一份； 6、落款时间为2018年9月4日，汤汪乡政府与蓝海公司《拆迁补偿协议》一份； 7、落款时间为2017年3月23日，连运村委会与叶宏卫《协议》一份； 8、票据一份； 9、付款明细一份； 10、叶宏卫居民身份证复印件一份。 本院于2020年7月9日对原告蓝海公司东厂区及西厂区进行了现场勘查，并拍摄了照片一组共25张。 经质证，各方当事人对于本案全部证据包括本院依职权调取的证据和现场勘查所拍摄的照片均充分发表了质证意见，相关意见均已记载于相应笔录。本院认为，第一，原告蓝海公司提交的证据1-11、证据13-18具有真实性、合法性，且与本案审理具有关联；材料12不属于《中华人民共和国行政诉讼法》所规定的证据范畴，证据19除人员安置补偿费用1页外均无评估人员签名和有关机构盖章，亦无具体照片、录像、清点记录等佐证，证据20系原告单方制作，无纳税凭证、票据等佐证。因此，本院在本案中对证据1-11、证据13-18予以确认，对证据19-20不予确认，对材料12不作为证据使用。第二，被告广陵区政府的全部举证、第三人汤汪乡政府除证据20外的全部举证、第三人连运村委会的全部举证具有真实性、合法性，且与本案审理具有关联；汤汪乡政府提交的证据20并无原告法定代表人或经授权人员的签字。因此，本院在本案中对广陵区政府的全部举证、汤汪乡政府除证据20外的全部举证、连运村委会的全部举证均予以确认，对汤汪乡政府提交的证据20不予确认。第三，本院依职权调取的证据以及现场勘查所拍摄的照片旨在查明全案事实，不违反有关人民法院调取证据的禁止性规定，均应作为本案定案依据。 根据上述定案证据，查明以下事实： 1.有关蓝海公司东、西厂区房地产情况 1.1蓝海公司西厂区房地产情况 2002年12月31日，原扬州市国土资源局作出《关于扬州市蓝海电气有限公司建厂房申请补办用地手续的批复》（扬国土资[2002]地郊补字1]地郊补字**quo;你单位于1975年未经批准占用广陵汤汪乡连运村小陈组3.602亩未利用土地建厂房，我局已依法进行了处理。根据苏国土资发（2002）224号《关于遗留建设用地处理意见的通知》精神，经审核并报市政府批准，同意将上述土地补证为国有，并将征后的国有土地使用权租赁给你单位，用途为工业，租金暂按最低保护价1.20元/平方米·年，如今后调整从新的标准，租赁年期50年”、“缴纳有关征地费用21739.3元，土地补偿费5403元，附着物补偿费13507.5元，用途变更费2402.5元，管理费426.3元。其中土地补偿费，附着物补偿费由你单位直接与村、组结算。其余按规定交市、区国土局”等等。2004年4月28日，连运村小陈组作为甲方与乙方蓝海公司签订《厂房租用协议》，约定“甲方将公房和北面的厂房租赁给乙方使用，年租金为二万元整”、“租用期从二ΟΟ四年五月一日至二ΟΟ九年十二月三十一日”等。同日，连运村小陈组作为甲方与乙方蓝海公司签订《土地补偿协议》，约定“乙方对现在使用的1.2亩土地作出补偿”、“地址为公房以西;地址为公房以西外一米”、“乙方一次性付给甲方土地补偿费人民币三万元，劳力安置费六万七千元，青苗费三千元”等。2008年11月28日，蓝海公司取得扬国用（2008）第0690号《国有土地使用证》，载明土地座落为“扬州市汤汪乡连运村”，地类（用途）为，地类使用权类型为租赁，使用权面积为2399.2平方米。2011年1月1日，连运村小陈组作为甲方与乙方蓝海公司签订《协议书》，约定“甲方将公房和北面的厂房土地出租给乙方从事生产经营使用”、“租用范围：南面黑瓦房两大间和电房一间到中间黑瓦房加上东面一条边黑瓦房和北面的（原刀老板租的厂房）厂房”、“租用期限：2011年元月至2012年底”等。据《公共服务中心地块厂房统计》记载，“2014年3月21日下午3：00，经小陈组组委扩大会议商定：小陈组集体公房（含15号房）面积为654.93平米”，何开霞等13人在上述表中签字。2014年12月12日，蓝海公司向连运村小陈组支付2014年租金25000元。2015年12月25日，蓝海公司向连运村小陈组支付2015年租金25000元。2016年11月25日，蓝海公司向连运村小陈组支付2016年租金25000元。2016年3月28日，江苏世联房地产土地评估有限公司（以下简称世联公司）作出载明评估编号为243-5147243201600201，房产坐落为连运村，产权人为“连运村小陈组公房”的《扬州市房屋搬迁补偿表（一）》、《房屋价格评估表（二）》、《定附着物价格评估表（三）》、《装修价格评估表（四）》一组，载明房号为2-4、6、10、15、18，合计建筑面积为624.23平方米。2016年3月28日，世联公司作出载明评估编号为243-5147243201600198，房产坐落为“连运村”，产权人为“蓝海电器（表二）”的《扬州市房屋搬迁补偿表（一）》、《房屋价格评估表（二）》、《定附着物价格评估表（三）》、《装修价格评估表（四）》一组，载明房号为1、3、5、7-9、11-14、16-17、19-21，合计建筑面积为749.14平方米。又据《蓝海电器（连运村小陈组公房）国有租赁土地（表二）非住宅房拆迁补偿测算表》及相应委托房屋平面示意图，名称为“蓝海电器（表二）、连运村小陈组公房”，房号1-21，共计建筑面积为1373.37平方米。 1.2蓝海公司东厂区房地产情况 2002年4月9日，连运村三元组作为甲方与乙方蓝海公司签订《土地租用协议》，约定“三元组将原振华制衣厂东3.2亩土地租用给蓝海电气有限公司”、“租用时间暂定伍年，从2002年4月1日至2007年3月31日”等。同日，连运村三元组作为甲方与乙方蓝海公司签订《厂房土地租用协议》，约定“三元组将原振华制衣厂租赁给扬州蓝海电气有限公司，年租金为肆万捌仟元整”、“租用时间暂定五年，从2002年4月1日至2007年3月31日”等。2002年6月20日，连运村三元组作为甲方与乙方蓝海公司签订《土地出让协议》，约定“甲方经组委会议研究决定将乙方现在使用的玖亩半土地出让给乙方”、“四址为东南北围墙外壹米，西至路边”、“乙方一次性付给甲方土地出让补偿费每亩伍万元正，合计人民币肆拾柒万伍仟元正”等。2002年10月23日，蓝海公司向连运村三元组支付土地补偿费475000元。2012年1月4日，蓝海公司向连运村三元组支付17847元。2017年12月27日，蓝海公司向连运村三元组支付4205元。2004年1月19日，蓝海公司取得扬国用（2004）第0076号《国有土地使用证》，载明土地座落为“扬州市广陵区××组（汤汪路东侧）”，地类（用途）为，地类使用权类型为租赁，使用权面积为6672.5平方米。2015年5月4日，蓝海公司取得扬房权证广字第××号《房屋所有权证》，载明房屋座落为“广陵汤汪路东侧等5户”，房屋明细附页载明房号1-7，建筑面积合计2216.89平方米。2016年3月7日，世联公司作出编号为243-5147243201600186，产权人为“蓝海电器（表一）”，《扬州市房屋搬迁补偿表（一）》、《房屋价格评估表（二）》、《定附着物价格评估表（三）》、《装修价格评估表（四）》一组共6页，载明房号为1-12，合计建筑面积为8830.29平方米。 2.案涉房屋被拆除经过 2016年2月29日，广陵区政府发布17号征收决定，决定对扬州市城市南部快速通道建设工程（文峰、汤汪、曲江段）范围内国有土地上的部分房屋实施征收，明确征收范围为江阳路、渡江南路、开发路、运河南路道路红线范围内国有土地上部分房屋和附属物（具体范围以道路红线图为准），并明确房屋征收部门为原扬州市广陵住房保障和房产管理局，房屋征收实施部门为扬州市广陵区人民政府文峰街道办事处、汤汪乡政府、扬州市广陵区人民政府曲江街道办事处。蓝海公司部分厂房及土地在上述征收决定确定的征收范围内。2016年3月15日，汤汪乡政府作为甲方与乙方大仕公司签订《拆迁工作合作协议书》，约定“乙方工作：……3、组织有资质的拆房队伍及时安全地拆除房屋并清理场地……”等。2016年6月8日，汤汪乡政府作为甲方与乙方连运村委会签订《连运村小陈组公房拆迁打包协议》，约定“甲方负责根据乙方公房评估及现场查勘情况核定补偿标准”、“本次拆迁整治范围内需拆除的房屋共有1处面积654.93㎡，按照2000元/㎡打包，共1309860元，同时为推动拆迁交地进度，设定拆迁交地进度奖，在2016年7月31日前完成拆迁交地的，按照100元/㎡计算，共65493元，总计：1375353元由甲方在公房全部拆除后支付乙方，若未能按时拆除，扣除拆迁交地进度奖”等等。2016年7月20日，连运村委会向连运村小陈组支付“公房拆迁补偿款”1080000元。2016年11月3日，蓝海公司向连运村委会发送《公函》，称该村委会无权拆除属于该公司土地上的任何建筑物，无权与该公司进行拆迁谈判，该公司已经于2016年9月13日与汤汪乡政府达成初步协议等等。2017年3月23日，连运村委会作为甲方与乙方叶宏卫签订《协议》，约定“甲方因南部快速通道建设施工，需拆除小陈组公房约700平方，经双方协商达成如下协议”、“甲方一次性付给乙方拆除费壹万叁仟元（拆除后一次性给付）”等等。上述《协议》约定的款项后于2017年4月17日由连运村委会向叶宏卫支付。2017年3月30日，蓝海公司工作人员高某向汤汪派出所报案称“我在江苏省扬州市广陵汤汪乡开的蓝海电器现在面临拆迁，2017年3月27日上午10时许，我单位员工盛尔弟到我单位位于汤汪乡××组的老厂房查看的时候，当时我单位的老厂房还是完好的，今天13时许，我到老厂房里去查看，发现我单位的老厂房被人拆除了一半，放在里面的东西也没有了”、“我单位在汤汪小陈组厂房南面一共有十多间隔间，以前是给员工当宿舍用的，现在有的房间里堆放了一些杂物，北面有两间大车间还有几间小隔间，3月27日我单位员工盛尔弟去查看的时候当时厂房还是好好的，今天我去查看的时候，发现南面的宿舍房间全被拆除了，放在里面的东西也没有了”、“大约80根左右的木梁被盗了，是我们蓝海电器厂房拆除的木梁，用了有十几年了，具体价格我也说不清楚，一组配电柜被盗走，十大几年前购买，时价：20万左右，李根林使用了十几年的一套家具（普通木料的家具），价格我不清楚，放在老厂房院内的二十几吨钢材没有了，2013年购买的，时价：10万元左右，另外就是一些杂物，这些杂物不值什么钱”、“木梁长8米左右，直径20公分左右，用了十几年了，价格我不清楚。配电柜就是普通电放地下的柜子，里面就是开关电线等物，购买了将近二十年了，当时价格在20万元左右，李根林使用的家具是普通木料的，价格我不清楚，钢材当时我们购买准备建违章建筑用的，有铬铁、槽钢等，一共有二十多吨，2013年购买，时价在10万元左右”、“没有发票”、“大约有五百个平方左右的房屋被拆除了”、“没有人看守”等等。2017年3月31日，汤汪派出所作出广公（汤）受案字[2017]1280号《受案登记表》，载明“2017年3月27日10时至2017年3月30日13时之间，犯罪嫌疑人窜至江苏省扬州市广陵汤汪乡连运村小陈组蓝海电器废弃厂房（待拆迁，无厂房大门），盗得被害人高某（身份证号：）放在厂房内的钢材23吨，2013年购买，时价：10万元，配电柜一组，1995年购买，时价：20万元及十多间厂房被拆除，价格无法估计”等。2017年3月31日，广陵公安分局作出广公（汤）立告字[2017]1318号《立案告知单》，告知蓝海公司称该公司于2017年3月30日报案的该公司厂房被拆、物品被盗一案，该局根据《中华人民共和国刑事诉讼法》规定决定立案。2017年4月2日，吕章军在接受汤汪派出所询问时称“在开发路北边连运村小陈组有一块我们生产队的集体公房，有将近700平方的房子，还有一部分是蓝海电器的厂房，有700多平方。在2014年四月份与小陈组村民达成集体公房拆迁补偿，在此工作组多次商谈蓝海电器厂房，李根林要求生产队集体公房与蓝海电器厂房一并谈，否则不同意进行洽谈，经工作组多次商谈无果，小陈组组民多次到村要求公房补偿款，要求村里尽快兑现公房拆迁补偿款，我们于2015年由村里先垫付公房拆迁补偿款给小陈组，由于南部快速通道着急施工加之连运村着急想收回公房拆迁补偿款，工作组又多次约李根林商谈并下发通知及手机短信告知拆迁事宜，由于李根林要价过高，无法达成拆迁协议，后连运村于2017年3月份与拆迁公司签订小陈组集体公房拆迁补偿协议，为尽快拿到拆迁补偿款，连运村自行联系拆除队，将小陈组公房拆除，直至李根林报案，派出所与连运村核对情况后，才知拆错李根林部分厂房，在拆除公房前，我们村里也对整块房屋进行了摄像照片留存，对于这次大意拆错部分李根林蓝海电器房屋，我们村里依然积极主动与李根林商谈”、“是我们村里安排拆的，应该拆朝南朝北的，现在工作队拆的朝东朝西的拆了一半，方向弄反了”、“我们之前有录像，里面没有什么东西”等等。2017年4月11日，广陵公安分局《调解协议书》载明“2017年3月30日，高某来所报称蓝海电气厂厂房被拆，厂房内物品被盗，汤汪派出所于2017年3月31日报立刑事案件。后经调查，连运村组干部称系误拆”等等。在上述《调解协议书》中，连运村支部书记仇阳对误拆厂房一事表示歉意，愿意按照拆迁补偿价赔偿，如蓝海公司需要可以先使用旁边的公房，但李根林表示不接受仇阳所谓误拆的说法，并表示将通过法院诉讼解决。 3.有关补偿协商经过 2018年4月8日，蓝海公司收到汤汪乡政府支付的“已拆部分预付款”250万元。2018年9月4日，汤汪乡政府作为甲方与乙方蓝海公司签订《拆迁补偿协议》，约定“房屋坐落：扬州市广陵汤汪路两侧”、“房屋土地权属所有：扬州蓝海电气有限公司”、“房屋面积1832.64㎡（其中有证面积1832.64㎡，产权证号扬房权证广字第××号，详见评估表），占用土地面积6672.5㎡（地号：扬国用（（地号4）第76号）”、“乙方自愿选择货币补偿的补偿安置方式。经测算，甲方同意乙方认可货币补偿金额为8480421.8元，包括但不限于土地补偿、附属物补偿、停产停业补偿、搬迁及临时安置补偿等在内的全部应付拆迁补偿”、“甲乙双方办妥不动产买卖备案手续或者乙方将不动产交付给甲方后3个工作日内，甲方向乙方支付拆迁补偿款5000000元；余款3480421.8元在甲方拆除不动产后7个工作日内一次性付清”、“自本协议签订之日，视同乙方将全部拆迁不动产交付给甲方。经甲方同意，乙方可以向甲方临时借用不动产1年，即自2018年9月4日起至2019年9月3日止，期间，乙方需保证不动产已评估的设施及附属物没有被移除和人为损害。借用期满，相关财产即自动归甲方，双方不再另行办理交接手续。甲方有权自借用期满之日起随时拆除，乙方完全无条件认可”、“乙方应在甲方实际拆除前自行搬离全部物品，未搬离的物品视为乙方放弃所有权，由甲方任意处置”、“协议签订后，乙方需将西厂区房屋一并交付甲方拆除，补偿款项待法院判决生效后一并补偿”、“如乙方在本协议生效后1年内书面向甲方提出要求解除本协议且乙方已经提前将甲方支付给乙方的本协议项下的全部拆迁款一次性返还给甲方，本协议解除。乙方未在本协议生效后1年内书面向甲方提出要求解除本协议或虽按时提出但未提前退清款项的，本协议继续有效，甲方可以随时直接拆除本协议第一条第三款中房屋产权证号扬房权证广字第××号，建设土地证扬国用（2004）第76号。拆除后，如对补偿款金额有争议，可向法院起诉，一切以法院生效判决结果为准”、“本协议仅针对现行拆迁的需要，最后补偿金额服从法院判决的最终结果，不对最后的补偿协议产生影响，协议项下的款项在最终补偿款中扣除”等等。 4.本院现场勘查情况 据本院2020年7月9日现场勘查，呈南北走向的连运路与呈东西走向的扬州市城市南部快速通道交汇。蓝海公司东厂区与西厂区均紧邻扬州市城市南部快速通道北沿，隔连运路东西相望。其中，蓝海公司西厂区位于连运路西侧，已被全部拆除；东厂区位于连运路东侧，尚留存部分建筑物、构筑物。留存建筑物内有办公用品、机器设备、生产成品、半成品及生产原料等等。 本案的争议焦点在于：1、原告蓝海公司提起本案诉讼是否符合行政诉讼的起诉与受理条件；2、相关主体拆除原告案涉房屋的行为是否于法有据；3、原告提出的行政赔偿请求是否应予以支持。 本院认为：首先，原告蓝海公司将广陵区政府列为被告存在不当，而被诉拆除行为应认定为第三人汤汪乡政府实施。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……；（三）错列被告且拒绝变更的；……。起诉被告是否适格，是判断原告起诉是否符合行政诉讼起诉与受理条件的情形之一。通常情况下，作出被诉行政行为主体即为适格被告，或确实承担原告起诉要求履行之职责的主体即为适格被告。然而，对于发生在国有土地征收与补偿、集体土地征收过程中的强制拆除行为，通常没有行政机关主动承担相应法律责任，权利人也往往无法证明拆除行为的真正实施主体。此时，若权利人将与征收拆迁有关的行政主体单独或一并列为被告提起诉讼，人民法院应当先行登记立案，然后通过追加相关主体参加诉讼、依职权调查取证等途径，根据职权法定原则对适格被告作出认定，再向原告予以相应释明，而不宜径行以错列被告为由驳回原告的起诉。当然，若原告出于恶意提高级别管辖的目的而将与拆除行为明显毫无关联的行政主体列为被告，人民法院也可以从规范当事人诉权行使的角度予以规制。若有非行政机关主动承担强制拆除行为的相应法律责任，特别是村民委员会、居民委员会等基层群众自治组织、其他民事主体等，人民法院仍应依据《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规，首先将被诉强制拆除行为推定为行政行为，然后根据该非行政机关的举证以及全案证据，判断其自认能否推翻此前推论。本案中，原告起诉要求确认强制拆除该公司东厂区及西厂区房屋的行为违法，而广陵区政府否认上述拆除行为由其实施，汤汪乡政府自认实施了拆除原告东厂区房屋的行为，第三人连运村委会自认实施了拆除原告西厂区房屋的行为。对此，一方面，广陵区政府虽然发布了17号征收决定，但并无证据足以证明其直接组织或参与了拆除原告案涉房屋。另一方面，汤汪乡政府系17号征收决定确定的房屋征收实施部门，而原告案涉房屋均位于汤汪乡政府辖区。同时，汤汪乡政府虽辩称原告西厂区房屋系连运村委会误拆，并有连运村委会与叶宏卫签订的协议及付款票据等予以佐证，但叶宏卫本人未能到庭作证，且有关协议的内容仅针对连运村小陈组公房，并不涉及原告西厂区房屋。加之，虽然公安机关对于原告的刑事报案予以立案，并对高某、吕章军等人进行了调查询问，但并未作出最终结论性意见。此外，汤汪乡政府还曾于2018年4月8日向原告支付“已拆部分预付款”250万元，又于2018年9月4日与原告签订《拆迁补偿协议》，亦可反映其实际参与了有关原告动迁工作。因此，综合全案证据，应当认定被诉拆除行为由汤汪乡政府实施，广陵区政府并非本案适格被告，应裁定驳回原告对广陵区政府的起诉。 被告广陵区政府认为，原告蓝海公司诉称的拆除行为发生于2017年4月前后，其于2018年6月12日提起本案诉讼，已经超过法定起诉期限。对此，结合广公（汤）受案字[2017]1280号《受案登记表》、公安机关对高某、吕章军的调查询问以及各方当事人诉辩意见，原告西厂区房屋于2017年3月被拆除，而东厂区部分房屋的被拆除时间为2017年9月。依照原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《执行解释》）第四十一条第一款规定，对于强制拆除等事实行为通常适用2年的最长起诉期限，而《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《适用解释》）将上述2年的最长起诉期限修改为1年。考虑到《适用解释》自2018年2月8日起施行，从有利于原告的角度出发，应适用原《执行解释》有关2年的最长起诉期限，原告于2018年6月12日提起本案诉讼并未逾期。因此，本院对广陵区政府的上述主张不予采纳。 其次，汤汪乡政府拆除原告蓝海公司案涉房屋的行为，违反法定程序，应予以确认违法。无论国有土地上房屋征收或集体土地上房屋拆迁，均应遵循“先补偿后搬迁”、“先补偿后拆除”的基本原则。有关主体应当首先就补偿安置事项与被征收人或被拆迁人签订协议，由被征收人或被拆迁人自愿腾空房屋并交付拆除。或在无法达成协议的情况下，由有权机关依法作出补偿决定，在被征收人或被拆迁人未就补偿决定提起行政复议或行政诉讼，或经过行政复议、行政诉讼均被驳回的情况下，依法申请人民法院强制执行。有关主体跳过补偿环节，径行拆除被征收、被拆迁房屋的行为，不仅严重违反了法定程序，更对被征收人或被拆迁人的合法权益造成了严重侵害。本案中，汤汪乡政府作为征收实施单位，在实施被诉拆除行为前，未能就补偿安置问题与原告蓝海公司签订补偿安置协议，而是在未达成补偿安置协议的情况下径行强制拆除原告案涉房屋，明显违反了征收补偿的法定程序。因该拆除行为属事实行为，无可撤销内容，应依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定确认违法。 第三人汤汪乡政府认为，其拆除原告蓝海公司的案涉房屋并非强制拆除，而是在与原告就补偿事项达成一致的情况下的协议拆除。对此，一方面，汤汪乡政府虽举证证明曾于2018年4月8日向原告蓝海公司支付“已拆部分预付款”250万元，但汤汪乡政府主张的该付款行为所对应的协议内容并无书面载体予以证实，既无法判断原告在收到上述款项后是否即许可汤汪乡政府拆除其房屋，亦无法判断原告在收到上述款项后是否即放弃相应诉讼权利；另一方面，汤汪乡政府与原告在2018年9月4日签订的《拆迁补偿协议》，虽然就拆除原告案涉房屋的补偿金额以及原告交房让拆等事项予以了约定，但在该协议订立时原告部分案涉房屋已被实际拆除，若以该协议进而认为被诉拆除行为系协议拆除，不符合逻辑，且该协议明确约定了原告仍然保留相应诉讼权利。因此，本院对汤汪乡政府的上述主张不予采纳。 最后，原告蓝海公司因案涉房屋被拆除而依法享有获得赔偿的权利，但由本院直接作出赔偿决定的条件尚不成就，应当先行由汤汪乡政府依法作出行政赔偿决定。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……；（三）违法征收、征用财产的；……。一般而言，在赔偿义务机关已经明确、被侵犯的财产权益内容和范围已经相对固定、赔偿项目和标准已经有相应认定依据或参照的情况下，针对因房屋在征收、拆迁过程中被违法拆除而引发的行政赔偿诉讼，直接作出行政赔偿判决的条件已经基本具备，人民法院一般应当依法作出赔偿判决。这样的处理方式不仅可以尽快促成赔偿争议尘埃落定，避免因市场价格波动、法律政策变化而带来的最终赔偿结果的不确定性，更可以避免走进赔偿义务机关反复作出赔偿决定，人民法院反复撤销并责令重做的怪圈，节约司法资源，减轻当事人诉累。本案中，虽然原告蓝海公司在起诉时一并提出了行政赔偿请求，但由本院直接作出赔偿判决的条件尚不具备。原因在于，围绕原告西厂区房屋的面积、权属以及相应补偿利益归属等问题，各方当事人之间存在争议，且原告东厂区实际被拆除房屋面积亦缺乏作出判定的条件。因此，应当由第三人汤汪乡政府作为征收实施单位，以及作为连运村委会、连运村小陈组的上级人民政府，对上述两方面问题作出认定，并据此先行作出赔偿决定。 需要说明的是，在本案诉讼过程中，原告蓝海公司与第三人汤汪乡政府就原告拆迁补偿事宜签订了《拆迁补偿协议》，该协议约定了拆除原告案涉房屋的补偿金额以及原告交房让拆等事项。对于上述协议项下款项的履行，应当由汤汪乡政府在作出赔偿决定时一并予以处理，本院在本案中对此不予评价。 综上所述，第三人汤汪乡政府强制拆除原告蓝海公司案涉房屋的行为于法无据，应予以确认违法，并依法承担相应赔偿责任。广陵区政府并非本案适格被告，原告对其起诉应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，判决如下： 一、裁定驳回原告蓝海公司对被告广陵区政府的起诉； 二、确认第三人汤汪乡政府强制拆除原告蓝海公司位于扬州市广陵区汤汪乡连运村小陈组西厂区以及位于扬州市广陵区汤汪乡汤汪路99号东厂区相关房屋的行政行为违法； 三、责令第三人汤汪乡政府在本判决生效之日起六十日内依法对原告蓝海公司作出行政赔偿决定； 四、驳回原告蓝海公司的其他诉讼请求。 一审案件受理费人民币50元，由第三人汤汪乡政府负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长  徐沐阳 审判员  王岚林 审判员  吕 露 二〇二〇年十月二十日 书记员  王**婷 文书附页： （2018）苏10行初41号案件适用法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十六条第一款公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……。 第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。 3、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……；（三）错列被告且拒绝变更的；……。