四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川行终2188号 上诉人（原审被告）成都市成华区人民政府。住所地：四川省成都市成华区一环路东三段**。 法定代表人蒲发友，区长。 委托代理人代应涛，四川新开元律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）徐必生，男，1942年2月7日出生，汉族，住四川省成都市成华区。 被上诉人（原审原告）舒远碧，女，1943年10月12日出生，汉族，住四川省成都市成华区。 第三人成都市成华区危房改造开发办公室。住。住所地：四川省成都市成华区万年场上街东景丽苑****/div> 法定代表人赵新，主任。 委托代理人吴天一，四川合泰律师事务所律师。 委托代理人刘珂辛，四川合泰律师事务所律师。 上诉人徐必生、舒远碧因诉成都市成华区人民政府（以下简称成华区政府）行政强制一案，不服四川省成都市中级人民法院（2019）川01行初1228号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 2015年1月，第三人成都市成华区危房改造开发办公室（以下简称成华区危改办）委托拆迁公司即四川鑫城房屋拆迁工程有限公司（以下简称鑫城拆迁公司）将徐必生、舒远碧位于四川省成都市昭觉寺南路139号成都××宿舍××栋××单元××号的房屋予以拆除。徐必生、舒远碧请求确认成华区政府强拆其房屋的行为违法。 一审法院经审理查明:第三人成华区危改办是由成华区政府设立的全民所有制企业法人，也为事业法人。2013年11月16日，第三人成华区危改办发布《房屋模拟搬迁公告》，拟对位于四川省成都市昭觉寺南路139号成都××宿舍进行模拟搬迁。2014年1月7日，成都市成华区发展和改革局作出成华发改〔2014〕11号《成都市成华区发展和改革局关于昭觉寺南路139号棚户区改造工程项目立项批复》（以下简称11号立项批复），同意四川省成都市昭觉寺南路139号棚户区改造工程项目（一期）工程立项，该批复中载明成华区危改办为项目业主。2015年1月，第三人成华区危改办委托拆迁公司即鑫城拆迁公司将徐必生、舒远碧位于成都市昭觉寺南路139号成都××宿舍××栋××单元××号的房屋予以拆除。四川省成都市中级人民法院经审理作出（2016）川01行初815号行政裁定，以徐必生、舒远碧提起的本案诉讼不符合起诉条件为由驳回起诉。徐必生、舒远碧提起上诉后，四川省高级人民法院作出（2017）川行终777号行政裁定，指令四川省成都市中级人民法院继续审理。 一审法院认为，本案的争议焦点是：1.本案被告是否适格；2.本案强制拆除行为是否违法。 关于第一个焦点问题，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。由此可见，房屋征收工作属于市、县级人民政府的法定职责。《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称四川省征补条例）第二十一条规定，实施旧城区改建的，房屋征收部门应当组织被征收人根据补偿方案，签订附生效条件的补偿协议。在签约期限内，签订附生效条件的补偿协议的户数达到规定比例的，由市、县人民政府作出征收决定；未达到规定比例的，终止征收程序。签订附生效条件的补偿协议的户数比例由市、县级人民政府确定，但不得低于百分之九十。本案中，第三人成华区危改办在2013年11月16日发布的《房屋模拟搬迁公告》中第七项载明：“公布模拟搬迁补偿方案及由评估机构出具的市场价值评估结果后，房屋所有权人与我单位签订模拟搬迁协议。签订模拟搬迁协议户数达总户数95％，模拟搬迁协议生效，按照约定履行协议，办理结算工作。”后在2014年3月10日发布的《通知》上载明：“按照《房屋模拟搬迁公告》，我办对成华区昭觉寺南路139号成都内燃机总厂宿舍实施模拟搬迁，截止2017年3月7日，该项目签订模拟搬迁合同户数比例为总户数的98％，已达到启动条件。”以上事实表明，第三人成华区危改办与被征收人所签订的模拟搬迁协议实质为四川省征补条例第二十一条规定中所指附生效条件的补偿协议，模拟搬迁应认定为依照征补条例和四川省征补条例等行政法规所作出的房屋征收行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第五款的规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告，成华区政府系本案适格被告。 关于第二个焦点问题，根据征补条例第二十七条第一款的规定，房屋征收应当先补偿、后搬迁。本案中，原告的诉讼请求为：依法确认被告强拆二原告的房屋行为违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案诉讼中，被告成华区政府未能举证证明其对徐必生、舒远碧的房屋实施拆除的行政行为的合法性，故被告成华区政府实施的该行政强制行为没有事实依据和法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的……”。因此，被告成华区政府对案涉房屋实施的行政强制行为依法应当确认违法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决：确认被告成都市成华区人民政府于2015年1月对徐必生、舒远碧位于四川省成都市昭觉寺南路139号成都××宿舍××栋××单元××号的房屋予以拆除的行政行为违法。一审案件受理费人民币50元，由被告成都市成华区人民政府负担。 成华区政府不服，上诉称：第一,2013年11月16日，成华区危改办发布《房屋模拟搬迁公告》，拟对位于四川省成都市昭觉寺南路139号成都××宿舍进行模拟搬迁。2014年1月7日，成华区发展和改革局作出立项批复，同意该片区棚户区改造工程项目（一期）工程立项，该批复中载明成华区危改办为该项目业主，资金来源为自筹。2015年1月，成华区危改办委托拆迁公司将徐必生、舒远碧位于四川省成都市昭觉寺南路139号成都××宿舍××栋××单元××号的房屋予以拆除。第二，徐必生、舒远碧的房屋被拆除与成华区政府无关，一审法院将成华区危改办的模拟搬迁行为定性为成华区政府委托其所作的行政行为没有依据。1.本案不能适用四川省征补条例。2.成华区政府没有委托成华区危改办实施模拟搬迁，更没有委托成华区危改办拆除徐必生、舒远碧的房屋。3.关于强制拆除行为的被告如何确定的问题。《最高人民法院行政法官专业会议纪要》（五）第四点规定“无征地批复、征地公告、征地补偿安置方案公告等，乡（镇）人民政府、街道办事处等主体未经市、县人民政府、土地行政主管部门或者征收管理机构委托、部署等，擅自以自己的名义实施强制拆除的，以具体实施的单位为被告”。本案中，成华区危改办当庭确认，徐必生、舒远碧的房屋是其在实施模拟搬迁过程中委托搬迁公司拆除的。而在拆除房屋之前，成华区政府以及房屋征收部门均没有发布征收公告。因此，徐必生、舒远碧的房屋是成华区危改办以自己的名义拆除的，故成华区危改办应当是强制拆除行为的被告。第四，即使成华区危改办实施的模拟搬迁是房屋征收，本案的被告仍然不应该是成华区政府，而应该是房屋征收部门（房管部门）才是本案的被告。请求二审法院撤销一审判决，裁定驳回徐必生、舒远碧的起诉。 一审庭审笔录记载了当事人对证据材料的质证意见。一审判决依据双方当事人提交的证据和庭审笔录认定了一审查明的事实。根据一审庭审笔录及各方当事人无争议的证据材料，本院查明的事实与一审一致。 本院认为，本案的争议焦点为，成华区政府是否是本案的适格被告。根据征补条例和四川省征补条例的规定，对于国有土地上房屋的征收和补偿由市、县级人民政府负责。房屋征收工作属于市、县级人民政府的职责，模拟搬迁实际上就是房屋征收行为。本案中，成华区危改办于2013年11月16日发布《房屋模拟搬迁公告》，后委托拆迁公司拆除案涉房屋，应视为受成华区政府委托实施的房屋征收行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”的规定，成华区政府系本案适格被告。综上，成华区政府认为其不是本案的适格主体的理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人成都市成华区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  李 旭 审 判 员  蒋 茜 审 判 员  郭 毅 二〇二〇年十月二十七日 法官助理  杨函丞 书 记 员  魏葭陵