青岛铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁7102行初161号 原告韩忠臣，男，1952年11月25日出生，汉族，住青岛市黄岛区。 原告韩瑞平，男，1981年1月6日出生，汉族，住青岛市黄岛区。 委托诉讼代理人傅增强，北京京平律师事务所律师。 委托诉讼代理人邢芳，北京京平律师事务所律师。 被告青岛市黄岛区隐珠街道办事处大荒庄村民委员会，住所地青岛市黄岛区隐珠街道办事处大荒庄村。 法定代表人冯学存，主任。 委托诉讼代理人王锡春，山东晨鸿律师事务所律师。 原告韩忠臣、韩瑞平不服被告青岛市黄岛区隐珠街道办事处大荒庄村民委员会（以下简称大荒庄村委会）作出的《限期交回集体土地使用权通知书》，于2020年7月30日向本院提起行政诉讼。经审前和解未果，本院于2020年8月24日立案后，于法定期限内向被告大荒庄村委会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月18日公开开庭审理了本案。原告委托诉讼代理人邢芳，被告出庭负责人冯学存、委托诉讼代理人王锡春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告大荒庄村委会于2020年6月28日作出《限期交回集体土地使用权通知书》，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正，以下简称《土地管理法》）第六十五条、青岛市黄岛区人民政府批复（青黄政字〔2020〕25号）及《青岛市黄岛区隐珠街道办事处大荒庄收回集体土地使用权的决议》（以下简称《决议》），通知原告韩忠臣、韩瑞平于收到该通知之日起5日内自行拆除位于青岛市黄岛区隐珠街道办事处大荒庄村（以下简称大荒庄村）水城路与镜台山路之间公共设施和公益事业用地区域内的房屋及附着物，交回集体土地使用权，并告知其逾期将依据决议内容收回土地并拆除地上房屋及附着物。 原告韩忠臣、韩瑞平诉称，其均为大荒庄村村民，分别在大荒庄XXX号、X号拥有宅基地及房屋。二原告获悉该村以村庄改造为名实施征收拆迁，并要依据《隐珠街道办事处大荒庄村村庄搬迁安置补偿方案》（以下简称《补偿方案》）对房屋及附着物进行安置补偿。因补偿标准较低，二原告暂未签订补偿协议。2020年6月28日，被告作出《限期交回集体土地使用权通知书》，责令二原告于收到通知书之日起5日内自行拆除位于大荒庄村水城路与镜台山路之间公共设施和公益事业用地区域内的房屋及附属物，交回集体土地使用权，逾期将收回土地并拆除地上房屋及附着物。二原告认为，被告作出的《限期交回集体土地使用权通知书》是依据《土地管理法》的授权履行行政管理职责的行为，属于行政诉讼的受案范围。但是被告作出的《限期交回集体土地使用权通知书》违反法律规定，侵害二原告合法权益，依法应予撤销。二原告诉至法院，请求判决：1.撤销被告于2020年6月28日作出的《限期交回集体土地使用权通知书》；2.本案诉讼费用由被告负担。 原告韩忠臣、韩瑞平向本院提交了以下证据： 1.身份证、土地使用权证，拟证明二原告在大荒庄村合法拥有宅基地使用权。 2.《限期交回集体土地使用权通知书》，拟证明案涉行政行为存在。 3．《关于〈大荒庄村村庄改造收回集体土地使用权的决议〉的批复》（以下简称《批复》）、《行政复议决定书》，拟证明案涉《限期交回集体土地使用权通知书》违反法律规定。 4.（2019）豫0411行初43号行政判决，拟证明村民委员会作出收回集体土地使用权决定是依据《土地管理法》的规定履行土地管理职责的行为，本案依法属于行政诉讼的受案范围。 被告大荒庄村委会辩称：一、被告作出案涉《限期交回集体土地使用权通知书》系基于大荒庄村改项目，目前大部分村民已签订补偿协议并拆除房屋，但仍有部分村民未签订补偿协议、未拆除房屋，为维护大荒庄村民的利益，被告召开村民代表会议作出《决议》，并依据《决议》向二原告作出上述通知书；二、被告依据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）启动和实施村庄改造是村民自治行为，不是行政行为，本案不属于行政诉讼的受案范围。综上，请求依法驳回二原告的起诉。 被告大荒庄村委会向本院提交了以下证据、依据： 1.2018年9月1日、10月23日会议记录，拟证明大荒庄村村庄改造是村民自治行为。 2.《关于召开大荒庄村民代表会议的提议》（以下简称《提议》）、2019年8月10日会议记录、《决议》，拟证明被告收回集体土地使用权系因公益事项，且经村民代表会议表决通过，是村民自治行为。 3.《批复》，拟证明被告案涉收回集体土地使用权决定报经黄岛区人民政府批复同意。 4.《大荒庄村第十二届村民委员会公告》《村民代表名单》，拟证明大荒庄村村民代表系合法选举产生，村民代表在上述会议记录上的签字真实有效。 5.青岛西海岸新区（黄岛区）隐珠自然资源所说明，拟证明被告庭后对二原告提交的土地使用权证档案材料的核实情况。 法律依据：《土地管理法》（2004年修正）第六十五条，《村委会组织法》。 经庭审质证，被告对二原告提交的证据1中身份证无异议；对证据1中原告韩忠臣的土地使用权证有异议，认为该证书不是农村宅基地合法的证件形式，未经国土资源部门盖章，但经庭后向青岛西海岸新区（黄岛区）隐珠自然资源所核实，该证书有相关档案材料，所记载内容与土地使用权证内容一致；对证据1中原告韩瑞平的土地使用权证真实性有异议，经庭后向青岛西海岸新区（黄岛区）隐珠自然资源所核实，该证书没有相关档案材料；对证据2、证据3中《批复》真实性无异议；对证据3中《行政复议决定书》有异议，认为该复议程序应对《批复》进行审查，却违法超范围对《决议》进行了审查，且该《行政复议决定书》尚在行政诉讼过程中，并未生效，另外，即使该《行政复议决定书》生效，该决定书亦对被告收回集体土地使用权予以认可；对证据4，认为与本案有本质区别。 二原告对被告提交证据1真实性、合法性、证明目的均有异议，认为村里未进行过村民代表选举，村民代表名单不真实，未提交照片或视频证明会议真实召开，亦未提交证据证明会议的召开及表决符合相关规定要求，且该两次会议分别对《补偿方案》和村庄改造启动工作进行了讨论，与本案被诉行为无关；对证据2中《提议》真实性、合法性、证明目的均有异议，认为村里未进行过村民代表选举，村民代表名单不真实，无法证明该《提议》的提出符合相关规定要求；对证据2中2019年8月10日会议记录，认为被告未在法定举证期限内提交该证据，且未提交照片或视频证明会议真实召开，亦未提交证据证明会议的召开及表决符合相关规定要求；对证据2中《决议》合法性、证明目的均有异议，认为其部分内容已被行政复议机关确认违法，村民委员会不具有强制拆除房屋及附属物的职权；对证据3合法性、证明目的有异议，认为该《批复》已被行政复议机关确认部分违法；对证据4真实性、合法性、证明目的均有异议，认为被告未在法定举证期限内提交该证据，且村里未进行过村民代表选举，村民代表名单不真实；对证据5，认为系超过法定举证期限提交，不应作为本案证据，对其中关于原告韩忠臣宅基地的说明没有异议，对其中关于原告韩瑞平宅基地的说明真实性、关联性、合法性和证明目的均有异议，认为原告韩瑞平的土地使用权证系由原胶南市人民政府颁发，并加盖有原胶南市国土资源等部门的印章，能够证明其合法拥有案涉宅基地使用权。 本院对上述证据认证如下： 二原告提交的证据1、2，能够证明二原告持有案涉土地的土地使用权证，被告向二原告作出案涉《限期交回集体土地使用权通知书》，本院依法予以采信；证据3，能够证明黄岛区人民政府对案涉《决议》作出《批复》，青岛市人民政府确认案涉《批复》部分违法，本院依法予以采信；证据4，与本案没有关联性，本院依法不予采信。 被告提交的证据,能够证明被告召开村民代表会议讨论通过《补偿方案》，并应村民代表提议，召开村民代表会议作出《决议》，黄岛区人民政府对案涉《决议》作出《批复》等事实，以及大荒庄村村民代表情况和青岛西海岸新区（黄岛区）隐珠自然资源所留存二原告宅基地档案情况，本院依法予以采信。 经审理查明，原告韩忠臣系大荒庄村村民，是大荒庄XXX号房屋所占土地的土地使用者，土地使用权证载明地号为GC-XX（XX）-XX；原告韩瑞平系大荒庄村村民，是大荒庄X号房屋所占土地的土地使用权人，土地使用权证证号为南集用（2011）第XXXX号，载明地号为GC-XX-XXX。 2018年9月1日，被告召开党员、村民代表会议，审议表决通过《补偿方案》。2018年10月23日，被告召开党员、村民代表会议，讨论村庄改造工作启动事项。应村民代表提议，被告于2019年8月10日召开党员、村民代表会议，讨论并形成《决议》，依照《土地管理法》（2004年修正）及《村委会组织法》的规定，决定：一、收回水城路与镜台山路之间公共设施和公益事业用地的集体土地使用权；二、按照《补偿方案》的补偿方式对收回集体土地上的房屋及附着物进行安置补偿；三、水城路与镜台山路之间公共设施和公益事业用地范围内的房屋及附着物于下达通知之日起5日内自行予以拆除，如不拆除由大荒庄村委会组织拆除。2020年5月20日，青岛市黄岛区人民政府对《决议》作出《批复》，同意由青岛市黄岛区隐珠街道办事处指导被告，依据《土地管理法》(2004年修正)第六十五条之规定，收回大荒庄村村庄水城路与镜台山路之间公共设施和公益事业用地区域内的集体土地使用权，由自然资源局办理不动产注销手续。2020年6月28日，被告向二原告作出并送达案涉《限期交回集体土地使用权通知书》，通知二原告根据《土地管理法》（2004年修正）第六十五条、《批复》及《决议》，其应于收到该通知之日起5日内即“2020年月日”前自行拆除位于大荒庄村村庄水城路与镜台山路之间公共设施和公益事业用地区域内的房屋及附着物，交回集体土地使用权，并告知其于2020年7月4日前执行《决议》，逾期将依据《决议》内容收回土地并拆除地上房屋及附着物。二原告对该《限期交回集体土地使用权通知书》不服，遂提起本案诉讼。 另查明，2020年8月6日，青岛市人民政府就青岛市黄岛区人民政府作出的案涉《批复》作出青政复决字〔2020〕258号《行政复议决定书》，认为“被申请人作为原批准案涉用地的县级人民政府，依法有权作出批复行为，但是对于案涉房屋的拆除不具有强制执行权，大荒庄村村民委员会对此亦不具有强制执行权……决议事项之‘大荒庄村庄改造安置区用地及补亏用地范围内的房屋及附着物应自收到通知之日起5日内自行予以拆除，如不拆除由村委会组织拆除’不符合法律规定，依法不应由被申请人批准；被申请人作出批复的其他内容并无不当。综上，被申请人的批复内容包含如不拆除由村委会组织拆除的内容超越其法定职权”，决定确认青岛市黄岛区人民政府作出的案涉《批复》部分违法。 本院认为，本案的争议焦点问题有：一、本案是否属于行政诉讼受案范围；二、被告作出的案涉《限期交回集体土地使用权通知书》是否合法。 关于第一个焦点问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告，即村民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为，属于行政诉讼的受案范围。《土地管理法》第六十六条第一款规定，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。本案中，被告作为村民委员会，为完成村庄改造工作，对二原告作出《限期交回集体土地使用权通知书》收回其所占集体土地，系依据《土地管理法》的授权履行行政管理职责的行为，因此，本案属于行政诉讼受案范围。 关于第二个焦点问题。本案中，被告依照《村委会组织法》举行村民代表会议，进行投票表决，制作村民代表会议记录，形成《决议》并上报区政府，区政府作出《批复》同意《决议》内容，被告依据《土地管理法》（2004年修正）第六十五条、《批复》及《决议》，对二原告作出并送达《限期交回集体土地使用权通知书》。首先，被告于2020年6月28日作出上述通知书，而其依据的《土地管理法》（2004年修正）于2019年8月26日被修正，且《土地管理法》（2019年修正）已于2020年1月1日施行，被告适用被修正前的《土地管理法》作出上述通知书，明显不当，在此予以指正。其次，被告在作出该《限期交回集体土地使用权通知书》前未告知二原告享有陈述、申辩权，作出该通知书也未告知二原告复议和诉讼的权利救济途径，且向二原告送达的案涉《限期交回集体土地使用权通知书》履行截止日期月、日处有空白，违反程序正当原则，亦不符合《山东省行政程序规定》第八十五条“行政执法决定应当载明下列事项：……（五）履行方式和时间；（六）救济途径和期限”的规定，因此，被告作出案涉《限期交回集体土地使用权通知书》违反法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，应予撤销。鉴于被告收回原告案涉集体土地使用权是为了村庄改造，是为了更好改善村庄居民的生活环境，且大荒庄村大部分村民已签订补偿协议并拆除房屋，撤销该《限期交回集体土地使用权通知书》将会给公共利益造成重大损害，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，应予确认违法。 综上，对二原告要求撤销案涉《限期交回集体土地使用权通知书》的诉讼请求，本院依法确认被告作出案涉《限期交回集体土地使用权通知书》的行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下： 确认被告青岛市黄岛区隐珠街道办事处大荒庄村民委员会于2020年6月28日向原告韩忠臣、韩瑞平作出《限期交回集体土地使用权通知书》的行为违法。 案件受理费50元，由被告青岛市黄岛区隐珠街道办事处大荒庄村民委员会负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  展晓文 人民陪审员  王 群 人民陪审员  李秉洁 二〇二〇年十月三十日 法官 助理  李 欣 书 记 员  周 敏