宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）宁03行初35号 原告郭学芹，住宁夏回族自治区青铜峡市。 委托代理人李某，宁夏嘉睿律师事务所律师，特别授权代理。 被告青铜峡市人民政府。 法定代表人金某，市长。 委托代理人方某，宁夏古峡律师事务所律师，特别授权代理。 委托代理人潘某，女，一般授权代理。 第三人青铜峡市邵岗镇人民政府。 法定代表人梁某，镇长。 委托代理人杨某，宁夏青禾律师事务所律师，特别授权代理。 第三人宁夏农垦连湖农场有限公司。 法定代表人何某，董事长。 委托代理人王某，北京市盈科（银川）律师事务所律师，特别授权代理。 委托代理人滕某，北京市盈科（银川）律师事务所律师，特别授权代理。 原告郭学芹因确认行政行为违法和行政赔偿一案向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月11日立案后，于8月13日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2020年9月23日公开开庭审理了本案。原告郭学芹及其委托代理人李某，被告青铜峡市人民政府的委托代理人方某、潘某，第三人青铜峡市邵岗镇人民政府（以下简称邵岗镇政府）的行政机关出庭应诉负责人梁某及其委托代理人杨某，第三人宁夏农垦连湖农场有限公司（以下简称连湖农场公司）的委托代理人王某、滕某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告郭学芹诉称，诉讼请求:1.确认被告拆除行为违法；2.被告赔偿郭学芹各项经济损失共计673835元(开庭变更为613518.75元）。事实及理由:2019年6月19日，原告位于青铜峡市连湖农场六队的房屋及附属物被强拆，在被强拆前，原告曾在其门上发现由连湖农场公司和邵岗镇政府共同签发的《拆迁通知》，原告在房屋被强拆后将第三人诉至青铜峡市人民法院，被裁定驳回，原告上诉至吴忠市中级人民法院后，2020年7月经该院释明被告主体不适格原告撤诉。现原告认为被告在此次强拆中，未依法履行应由其负责本行政区域房屋征收与补偿工作的职责及相关规定，此强拆没有合法有效依据，且在强拆前就补偿、安置等问题没有与原告达成协议，在没有依法履行相关程序的情况下实施了行政强制行为，应确认被告对原告房屋强拆的行政强制行为违法。由于被告的违法强拆行为，导致原告房屋、院内和屋内设施全部被毁，原告只能在外租房居住，给原告造成直接损失，被告应当承担相应的赔偿责任。 被告青铜峡市人民政府答辩称，1.2017年3月8日，连湖农场公司根据上级党委关于加快农场小城镇建设，逐步改善职工群众居住环境的精神，经农场党委研究并报宁夏农垦集团公司党委批复同意印发《连湖农场农六队房屋拆迁安置方案》（宁连农发[2017]14号）文件，决定对农场六队居民点实施拆除，已完成了102户的拆迁工作。2019年6月份张贴的《拆迁通知》也是依据《连湖农场农六队房屋拆迁安置方案》文件精神执行的。该方案上报批准且决定实施的单位系宁夏农垦集团党委并非被告，被告对该房屋拆迁安置方案的实施并无法定的职权职责，不负任何行政责任。2.被告没有实施具体的拆除行为。2019年因原告不接受安置方案，也没有在限期内自行拆除，2019年6月19日第三人连湖农场公司组织人员并雇佣挖掘机等设备对连湖农场六队遗留的几户房屋进行拆除，该拆除行为是对2017年拆除决定工作的延续，是企业内部的管理行为。3.本案不属于行政案件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，本案中原告诉称被拆除的连湖农场住房，原系农场分配给其职工的，非经连湖农场同意不得进行转让。原告不是连湖农场公司职工，又无合法的所有权证。连湖农场公司是依照其上级党委批复决定进行的庄点整治拆除，其并不是行政机关，本案不属于行政案件。4.青铜峡市人民政府不是本案适格的主体。青铜峡市人民政府既没有作出拆除房屋的决定，也没有具体组织实施拆除房屋，更没有侵犯原告的合法权益。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 第三人邵岗镇政府述称，1.原、被告的诉讼主体不适格。原告不是连湖农场公司的职工，连湖农场公司也未给原告分配过房屋，案涉房屋所有权人无权处分案涉房屋，签订的房屋转让协议违反法律规定无效，转让行为也没有得到连湖农场公司的同意，原告不是案涉房屋的产权人，不具备诉讼主体资格。原告认为被告青铜峡市人民政府实施了拆迁行为，没有证据证实。2.原告诉讼已过时效。2017年3月8日，连湖农场公司发布宁连农发[2017]14号文件，确定包括案涉房屋在内所有房屋完成拆迁。2019年6月13日下发的《拆迁通知》是对上述文件决定拆迁工作的延续。2017年3月8日原告已经知道了案涉房屋拆迁的决定，时至2019年提起诉讼，已过期限。3.本案不属于行政案件。本案发布拆迁文件、送达张贴《拆迁通知》和具体安排实施拆迁工作的均是连湖农场公司，故拆迁主体是连湖农场公司。连湖农场公司不是行政机关，其拆迁行为属于民事案件，本案拆迁主体不是被告或邵岗镇政府。2017年3月至案涉房屋拆除前，连湖农场公司多次和原告协商拆迁补偿事宜，原告拒绝，导致连湖农场公司因拆迁点环境杂乱差被批评，故被告责成邵岗镇政府和连湖农场公司进行环境整治工作，邵岗镇政府才在连湖农场公司下发的《拆迁通知》上盖章，但邵岗镇政府的盖章行为不等同于拆迁行为，不能导致房屋被拆。连湖农场公司的拆迁行为合法。4.原告诉求的经济损失没有任何证据支持，不予认可。综上，请求驳回原告起诉。 第三人连湖农场公司述称，1.2018年4月28日，连湖农场公司与青铜峡市人民政府签订了《宁夏回族自治区国营连湖农场办社会职能移交协议书》，协议中将案涉农场的社会综合治理、公共环境卫生与管理、居民住房管理等18项社会管理职能移交给青铜峡市人民政府。2019年6月19日案涉拆迁行为发生时，连湖农场公司已不再是该场地居民住房问题的管理人，其无管理权和决定权，参与案涉拆除行为仅仅是为了配合政府行为所实施，具体的拆迁行为与连湖农场公司无关，其不具有拆迁行政主体资格。2.案涉拆迁行为是根据2018年吴忠市农村环境治理行动指挥部办公室向青铜峡市人民政府发布吴农环治督[2018]49号督办单指示所为。连湖农场公司在接到督办通知后曾及时与邵岗镇政府汇报沟通了整改和拆迁问题。2019年6月19日，在邵岗镇政府的主持下，连湖农场公司会同镇司法、公安、城管等相关工作人员对案涉房屋组织拆除。虽然连湖农场公司参与实施了拆迁，但是该行为本质上仍然是配合政府拆迁的行为。3.案涉被拆迁房屋所占土地的使用权于2019年9月11日由青铜峡市自然资源局出让给了宁夏农垦贺兰山种业有限公司，由此进一步明确案涉房屋的拆迁主体为青铜峡市人民政府。4.2017年3月，根据青铜峡市庄点拆除实施集中安全居住的整体要求，连湖农场公司针对散居于农场内部的住户发布了宁连农发[2017]14号《连湖农场农六队房屋拆迁安置方案》，该文件对于农场六队居民点实施拆除做了详细计划，但该文件仅仅是针对辖区居民所作的提议性方案，并不具有强制性。连湖农场公司作为国营农场，也不是行政单位，即使其针对辖区居民的居住问题做了详细规划也仅属于企业内部管理性文件，并不是案涉拆迁行为的依据。 被告向本院提交的证据：《连湖农场农六队房屋拆迁安置方案》（宁连农发[2017]14号），证明为了加快农场小城镇建设，改善职工居住环境，连湖农场公司党委经研究，报宁夏农垦集团公司党委批复同意，2017年3月8日印发《连湖农场农六队拆迁安置方案》，决定对连湖农场农六队居民点进行拆除。 原告的质证意见：对该证据的真实性认可，对合法性、关联性及证明目的不认可。第三人邵岗镇政府的质证意见：对该证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均认可。第三人连湖农场公司的质证意见：对该证据的真实性、合法性认可，关联性、证明目的不认可。连湖农场公司发布该文件时对农场内居民住房具有管理职能，符合相关规定。案涉房屋拆除行为发生在2018年4月28日连湖农场公司移交了18项社会管理职能之后，案涉房屋土地及管理职能均移交给了被告，该文件与本次拆迁行为无关。 原告向本院提交以下证据：证据一、《拆迁通知》，证明连湖农场公司、邵岗镇政府要求原告于2019年6月19日前拆除房屋。证据二、宁夏农垦贺兰山种业有限公司种子加工中心用地资质（①建设工程规划许可证②建设用地规划许可证③中华人民共和国不动产权证书），证明案涉房屋所关联土地已被被告职能部门出让。证据三、房产权所有证（郭兴太06021、06031）、常住人口登记表、死亡医学证明书，证明涉案房屋系郭兴太合法取得，原告系郭兴太长女，原告在其父亲去世后继承了案涉房屋的事实。 被告的质证意见：对证据一的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议，均为复印件。对证据二的真实性无异议，与本案拆迁行为没有必然联系。对证据三的真实性无异议，对证明目的不认可，郭兴太有无其他子女，原告没有提供证据证实，原告对于其合法继承缺乏证据。第三人邵岗镇政府的质证意见：对证据一的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议。根据《拆迁通知》，邵岗镇政府仅是协助连湖农场公司督促农户拆迁，邵岗镇政府没有具体参与拆迁行为。对证据二的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的不认可，与本案拆迁行为无关。对证据三的真实性、合法性认可，郭兴泰与郭兴太是否为同一人无法核实，原告也没有提供其他继承人放弃继承的证据，不能证实郭学芹具有对涉案房屋全部继承权，主体资格不适格。第三人连湖农场公司的质证意见：对证据一的真实性、合法性、关联性认可，对证明目的部分不认可。《拆迁通知》中明确了是邵岗镇政府盖章下发，其是《拆迁通知》的下发主体，连湖农场公司只是配合，拆迁的承担责任主体是本案被告。对证据二无异议，说明案涉房屋拆迁主体是被告。对证据三的真实性、合法性认可，关联性、证明目的不认可，原告是否系郭兴泰的唯一继承人无法判断，其不是该房产的当然合法所有权人。 第三人邵岗镇政府向本院提交以下证据：证据一、宁连农发[2017]14号文件，证明2017年3月8日，连湖农场公司发文将该农场六队房屋拆迁处置方案向全场职工及住户公布，确定包括案涉房屋在内的116户房屋的拆迁主体是连湖农场公司。证据二、宁夏回族自治区国营连湖农场办社会职能移交协议书、宁夏回族自治区国营连湖农场社会职能移交清单，证明2018年4月28日，连湖农场公司的社会职能管理权归青铜峡市人民政府，从地域划分上连湖农场公司在邵岗镇的地域管辖范围内。证据三、青铜峡市人民政府文件处理单、文件批阅单，宁夏回族自治区××区办公室宁党农办发[2018]10号文件、吴忠市农村环境治理行动指挥部办公室吴农环治办发[2018]12号文件、吴忠市农村环境治理工作督办单，证明自2017年3月以来，因原告的拒拆行为，连湖农场公司农场六队的卫生环境杂乱差，青铜峡市人民政府安排邵岗镇政府加大对连湖农场周边环境治理的督办工作。证据四、《拆迁通知》、照片打印件，证明2019年6月13日，连湖农场公司给原告下发拆迁通知，邵岗镇政府监督连湖农场公司的环境治理工作；原告居住的房屋为砖混结构。 原告的质证意见：对证据一的真实性无异议，合法性、关联性有异议，对证明目的不认可。对证据二的真实性、合法性、关联性认可，对证明目的不认可。对证据三的合法性、关联性不发表质证意见，对真实性和证明目的不认可。对证据四中的《拆迁通知》的真实性、关联性认可，对合法性和证明目的不认可；对照片的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。被告青铜峡市人民政府对邵岗镇政府提交的证据均无异议。第三人连湖农场公司的质证意见：对证据一的真实性、合法性认可，对关联性和证明目的不认可。案涉房屋拆除行为发生在连湖农场公司移交了社会管理职能之后，因此该文件与本次被诉拆迁行为无关。对证据二的真实性、合法性、关联性和证明目的认可，该证据进一步证实了连湖农场公司的社会管理职能交给了青铜峡市人民政府，邵岗镇政府下发了《拆迁通知》，并决定案涉房屋的拆除，相应责任由被告承担。对证据三的真实性、合法性和关联性无异议，对证明目的部分有异议，案涉拆迁行为实际是连湖农场公司配合政府进行统一卫生整治管理，其不是拆迁行为的责任单位。对证据四中《拆迁通知》的质证意见同对原告提交的《拆迁通知》的质证意见一致；对照片的真实性认可，但仅能反映出案涉拆迁房屋拆迁前的状态。 第三人连湖农场公司向本院提交以下证据：2019年6月14日《宁夏农垦连湖农场有限公司专题会议纪要》，证明2019年6月13日，邵岗镇政府、连湖农场公司以及拆迁户代表共同参与了案涉农六队拆迁专题会议。该会议上决定由邵岗镇政府牵头，连湖农场公司配合，按照拆迁安置相关程序对农六队庄点未拆除房屋进行拆除。 原告的质证意见：对该证据真实性、关联性、证明目的无异议，对合法性不认可。被告青铜峡市人民政府的质证意见：对该证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议，该纪要是连湖农场公司党政办公室印发，对于青铜峡市政府和邵岗镇政府没有约束力，该纪要印发时间为2019年6月14日，而《拆迁通知》作出时间为2019年6月13日，拆迁行为开始后，印发了该会议纪要。第三人邵岗镇政府的质证意见：对该证据来源的真实性无异议，对内容的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。该纪要没有权利决定邵岗镇政府、青铜峡市政府来负责拆迁，该内容也未经邵岗镇政府签字确认。 庭后，本院对郭志强、郭丽珍做询问笔录，询问了相关情况，郭志强、郭丽珍系郭兴泰（太）子女，郭志强、郭丽珍陈述自愿放弃案涉房屋的继承权，由郭学芹主张权利。 被告及第三人对询问笔录的真实性、关联性无异议，但认为郭学芹对案涉房屋无合法权利，主体不适格。 本院对各方提交的证据认证如下：对被告青铜峡市人民政府提交的证据的真实性予以确认。对原告提交的证据一、证据二、证据三的真实性予以确认；对第三人邵岗镇政府提交的证据一、证据二、证据三、证据四的真实性予以确认。对第三人连湖农场公司提交的证据的真实性予以确认。 本院经审理查明：2018年4月28日，宁夏回族自治区国营连湖农场（甲方）与被告青铜峡市人民政府（乙方）签订《宁夏回族自治区国营连湖农场办社会职能移交协议书》，主要内容为：移交内容：（一）职能移交，甲方将18项社会管理职能、3项公共服务职能全部移交乙方管理。（二）人员移交，甲方将涉及社会管理和公共服务职能的8人全部移交乙方。（三）资产移交:1.社会管理和公共服务职能涉及的办公用房及服务设施、农场场部建成区公共基础设施及建筑、“三供一业”设备、设施及用房、场域内交通基础设施等总资产原值14125068.87元，净值1363456.92元。2.公益性用地25.71亩。3.农场场部区域、居民庄点占用的土地2144.88亩。4.道路14条，占地面积264.51亩。5.林地226.09亩。二、双方的责任和义务：1.…2.…3.…4.…5.…6.…7.本协议签订且社会管理和公共服务职能、资产、人员移交工作完成后，甲方不再承担管理、服务责任及运行维护费用。8.移交后，乙方在推进农场环境卫生治理、生态建设、社会公共事务管理、居民区改造等方面，甲方必须全力配合，协调联动，切实承担社会责任。宁夏回族自治区国营连湖农场移交居民自建房及职工居住平房建设用地清单中有农六队平房区8.82亩。 2018年6月8日，宁夏回族自治区××区办公室发布宁党农办发[2018]10号《关于推进农垦农场环境卫生大整治的通知》，要求各市、县（区）党委、宁夏农垦集团根据全国改善农村人居环境工作会议精神和《宁夏农村人居环境整治三年行动实施方案》对移交给各县（市、区）的14个农垦农场区域及周边与县（市、区）接壤结合部区域环境卫生进行综合整治。 2018年6月25日，吴忠市农村环境治理行动指挥部办公室发布吴农环治办发[2018]12号《关于抓好农场环境卫生整治工作的通知》，要求利通区人民政府、青铜峡市人民政府、国营巴浪湖农场、青铜峡市连湖农场对利通区国营巴浪湖农场、青铜峡市连湖农场区域及周边与利通区和青铜峡接壤的结合部区域进行环境卫生整治。 2018年10月25日，吴忠市农村环境治理行动指挥部办公室发布吴农环治督[2018]49号督办事项，指出：邵岗镇连湖农场拆迁空置地大量建筑垃圾未及时清理，限期予以整改。 2019年6月13日，连湖农场公司和邵岗镇政府下发《拆迁通知》，主要内容为：根据宁夏农垦连湖农场有限公司文件（宁连农发[2017]14号），为了加快农场小城镇建设，逐步改善职工群众的居住环境，消除农场零散性居民点和危房改造的要求，你在宁夏农垦连湖农场有限公司六队的房屋及附着物，属于消除的零散性居民点，根据文件要求不符合规划和零散居民点的房屋必须全部限期拆迁。你家平房属拆迁房屋，请接到通知后于2019年6月19日前将房屋自行拆除，过期不拆除的，将组织人员强行拆除，造成后果由你本人承担。连湖农场公司和邵岗镇政府在上述拆迁通知上盖章。2019年6月19日，因原告未自行拆除，第三人连湖农场公司组织人员并雇用挖掘机等设备在邵岗镇政府部分工作人员的配合下将原告位于连湖农场公司六队的房屋拆除。 2017年3月8日，第三人连湖农场公司发布宁连农发[2017]14号《连湖农场农六队房屋拆迁安置方案》，主要内容为:为加快农场小城镇建设，逐步改善职工群众的居住环境，消除农场零散性居民点，根据青铜峡市庄点拆除实施集中安全居住的整体要求，经农场党委研究，上报宁夏农垦集团公司党委批复同意，决定对农六队居民点实施拆除（沟南居住区除外）。农六队居民点现有住户114户，其中本场职工家属住户47户，外来住户67户。被拆迁住户将在连湖农场有限公司连心小区安置，采取实物性置换补偿，标准为砖混结构一等1:0.85置换，二等1:0.65置换；砖木结构一等1:0.6置换，二等1:0.55置换，三等1:0.4置换；砖土木结构1:0.4置换；土木结构1:0.3置换。置换楼房不足部分以现金形式补齐。房屋拆迁每户给予2000元安家补偿；拆迁公告发布之日起30日内完成拆迁的住户，每户奖励5000元。拆迁工作自2017年3月10日起100天内基本完成。后第三人连湖农场公司与102户达成拆迁协议，拆除了其房屋。原告未与第三人连湖农场公司达成拆迁补偿协议。 另查明，编号为06021、06031房产权所有证载明的房屋系郭兴太（泰）所有。郭学芹、郭志强、郭丽珍系郭兴太（泰）子女，郭兴太（泰）于2014年4月8日去世。原告系郭兴太（泰）的女儿，原告现持有编号为06021、06031房产权所有证，郭志强、郭丽珍表明放弃就案涉房屋的继承权，由原告主张权利。 再查明，宁夏回族自治区国营连湖农场改制后更名为宁夏农垦连湖农场有限公司。 本院认为，郭兴太（泰）对06021、06031号房屋享有权利，郭兴太（泰）去世后，原告作为继承人就案涉房屋享有权利。现案涉房屋被拆除，原告是案涉行政行为有利害关系的公民，有权提起本案诉讼。 原告提交的《拆迁通知》中记载，依据宁夏农垦连湖农场有限公司（宁连农发[2017]14号）文件，对不符合规划和零散居民点的房屋必须全部限期拆迁。案涉拆除行为是对宁连农发[2017]14号文件内容的延续执行。2018年4月28日，宁夏回族自治区国营连湖农场与被告青铜峡市人民政府签订《宁夏回族自治区国营连湖农场办社会职能移交协议书》，宁夏回族自治区国营连湖农场将18项社会管理职能、3项公共服务职能全部移交青铜峡市人民政府管理，移交的资产中农场场部区域、居民庄点占用的土地2144.88亩。庭审中，被告及第三人均认可在案涉房屋被拆除时，上述协议中约定的居民庄点占用的土地已经全部移交给青铜峡市人民政府。协议书中约定的职能和资产移交后，第三人连湖农场公司对包括原告在内的居民庄点占用土地及其地上附属物已经不具有管理和处分的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”本案中，青铜峡市人民政府依据协议书享有行使管理居民庄点占用的土地等职能。依据上述事实和法律规定，青铜峡市人民政府虽未在《拆迁通知》上盖章，亦未具体实施拆除案涉房屋的行为，但青铜峡市人民政府作为继续行使连湖农场公司管理职能的政府，应对连湖农场公司和邵岗镇政府实施的行为承担责任，是本案适格被告。 《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”本案中，被告青铜峡市人民政府对国有土地上房屋无行政强制执行权，其拆除原告位于连湖农场公司六队的房屋，违反职权法定原则，属超越法定职权。原告请求依法确认被告青铜峡市人民政府拆除原告房屋行为违法的主张，本院予以支持。《中华人民共和国行政强制法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。”原告提出赔偿各项经济损失613518.75元，仅提交了原告自行计算的清单，未提交其他证据佐证，对原告的赔偿请求尚需被告进行调查、裁量，以确定赔偿的范围、标准和数额。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 一、确认被告青铜峡市人民政府2019年6月19日拆除原告郭学芹位于宁夏农垦连湖农场有限公司六队房屋的行为违法； 二、被告青铜峡市人民政府于本判决生效之日起60日内对原告郭学芹的赔偿请求作出处理。 案件受理费50元，由被告青铜峡市人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。 审判长  马建萍 审判员  贾玉宁 审判员  马春燕 二〇二〇年十月二十九日 书记员  王 静 附：本案法律适用条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。