四川省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川行终1892号 上诉人（一审原告）四川恩大教育科技有限公司。住所地：成都金牛高新技术产业园区蜀西路********。 法定代表人寇恩博，董事长。 委托代理人傅江，四川川达律师事务所律师。 委托代理人陈胜，四川川达律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）泸州市人民政府。住所地：。住所地：泸州市江阳区江阳西路**v> 法定代表人杨林兴，市长。 委托代理人周明洁。 委托代理人孙洪梅。 上诉人四川恩大教育科技有限公司（以下简称恩大科技公司）因诉泸州市人民政府履行协议一案，不服四川省泸州市中级人民法院（2019）川05行初71号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院查明，2018年5月31日，恩大科技公司与泸州市人民政府签订《四川海事交通职业学院项目投资建设协议书》，项目名称及性质：四川海事交通职业学院，民营非营利性质。恩大科技公司计划投资：30亿元人民币。学院计划分两期建设，第一期竣工时间为2019年12月；第二期计划于2021年竣工。办学规模，第一期达到学生人数6000人；第二期学生人数20000人，教职工数量、结构达到国家设置标准。教育用地选址在泸州市龙马潭区××道××段东侧（以规划红线为准），项目第一期用地800亩，并为第二期预留相应的发展空间。并对用地价格、付款方式及建设进行了相应的约定。恩大科技公司在本协议签订之后7个工作日内将1000万元人民币汇入泸州市人民政府指定银行账户，作为合同的履约保证金，泸州市人民政府支持、配合恩大科技公司向四川省人民政府、教育厅、教育部等申报、评审工作，支持土地选址及供应、立项以及相关政策扶持等。双方对违约责任进行了约定，并对争议产生的处理方式进行了约定：发生不能协商的争议，提交泸州仲裁委员会解决。由于恩大科技公司未交纳1000万元履约保证金，2019年8月7日，泸州市人民政府发出泸市府函【2019】146号《泸州市人民政府关于解除四川海事交通职业学院项目投资建设协议书的函》函告恩大科技公司，依据《中华人民共和国合同法》第九十四条之规定，解除双方签订的《四川海事交通职业学院项目投资建设协议书》，终止履行该协议。2018年10月28日，恩大科技公司向泸州仲裁委员会申请仲裁，请求撤销《泸州市人民政府关于解除四川海事交通职业学院项目投资建设协议书的函》，并要求泸州市人民政府继续履行该协议以及承担仲裁费用。泸州市仲裁委员会于2019年11月4日受理，并于同日向恩大科技公司发出受理通知书，要其交纳仲裁费19507852.00元。恩大科技公司于2019年11月6日以该案系行政争议，依照《中华人民共和国仲裁法》第三条第二款“依法应当由行政机关处理的行政争议”之规定，认为仲裁条款无效，申请撤回仲裁申请，并于2019年11月12日提起诉讼，要求确认泸州市人民政府作出的《泸州市人民政府关于解除四川海事交通职业学院项目投资建设协议书》具体行政行为违法。 一审法院认为，双方签订的《四川海事交通职业学院项目投资建设协议书》，依照《中华人民共和国合同法》第二条的规定，对平等主体的理解不应该只限于文字表面，应根据双方在合同中的权利义务进行实质性判断。泸州市人民政府在行使行政管理职能时，虽然不可与自然人、法人、其他组织视为平等主体，但在实际的市场交易投资当中，政府可以作为平等交易的主体。如果单纯的以合同一方主体为行政机关，与普通民事主体相比具有一定特殊性，即认定该合同的性质系行政合同，与法不合，本合同的签订正是基于双方平等主体关系时行签订。从本案签订合同的目的来看，泸州市人民政府为促进泸州当地职业教育发展，在合同中约定为恩大科技公司办学提供支持与配合，在合同中约定的有关事项与行政管理职能并无必然联系，并非具体行政行为，该合同的具体内容系双方充分协商后的真实意思表达，而是一种民事合同关系。在订立合同时，双方之间并不存在行政管理关系，泸州市人民政府对投资办学的优惠政策也并非行使法定的公共管理职能的行为，《四川海事交通职业学院项目投资建设协议书》主要是用来明确当事人之间的民事权利义务关系，泸州市人民政府也不享有单方面变更或者解除合同的行政优益权。从双方的救济途径来看，双方签订的《四川海事交通职业学院项目投资建设协议书》对双方的权利义务、违约责任以及产生纠纷后进行仲裁等条款作出明确约定，这是平等民事主体之间意思自治的体现，也表明了案涉合同系民事合同，并非行政合同。泸州人民政府认为恩大科技公司违约致使合同目的不能实现，据此作出的《泸州市人民政府关于解除四川海事交通职业学院项目建设投资协议书的函》系民事行为，不属于具体行政行为。双方签订的《四川海事交通职业学院项目投资建设协议书》系民事合同，因民事合同产生的纠纷，应通过民事途径进行解决。双方签订的《四川海事交通职业学院项目投资建设协议书》第五条第三款中明确约定：“甲乙双方发生不能协商解决的争议，提交泸州仲裁委员会仲裁解决”，该约定系双方的真实意思表达，且不违反法律法规的禁止性规定，为有效条款。恩大教育公司认为自己的权益受损害时，应当通过仲裁的方式解决，其权利可以得到救济。恩大科技公司的起诉不属于人民法院行政诉讼案件的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》、第六十九条第一款（一）项、第三款之规定，裁定驳回恩大科技公司的起诉。 恩大科技公司不服，上诉称，1.一审法院审理程序违法。一是一审法院未经开庭审理，仅以阅卷直接裁定驳回起诉，不向当事人作任何询问和调查，没有听取上诉人的陈述和意见，不能保证客观公正。二是一审法院没有告知上诉人审理本案的合议庭组成人员和书记员，没有保障上诉人的回避申请权。三是上诉人未向一审法院提交过申请仲裁和撤回仲裁的相关材料，其他当事人如提交了材料，未经庭审质证，不能作为证据使用。2.一审法院适用法律错误。从协议约定的内容来看，明显属于行政协议。一是约定了项目用地的性质，泸州市人民政府作为国有土地的所有权人，向使用权人划拨和公开出让土地使用权，不是平等主体间的民事权利义务关系。二是协议约定了双方当事人的权利义务，泸州市人民政府的主要权利义务就是向上诉人分别采取划拨和出让的方式供地，并协调做好项目立项、规划、建设等报批工作。这些工作均属于行政职权范围内的事务，基于行政职权泸州市人民政府还必然享有行政优益权，上诉人必然属于行政行为的相对人，故协议应属于行政协议。3.协议中虽然约定了仲裁条款，但协议属于行政协议，不属仲裁的受案范围，故约定的仲裁条款应属无效。请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。 泸州市人民政府提交答辩意见称，双方签订的《四川海事交通职业学院项目投资建设协议书》系民事合同，并非行政合同。答辩人作出的《泸州市人民政府关于解除四川海事交通职业学院项目投资建设协议书的函》系民事行为，不属于具体行政行为。本案不属于行政诉讼受案范围，双方已在合同中约定争议的解决方式，上诉人应按照合同约定通过仲裁主张自己的权利，一审法院驳回起诉并无不当，一审法院认为不需要开庭审理，可以径行裁定驳回起诉符合法律规定。上诉人的上诉理由不能成立，请求依法驳回其上诉请求。 本院认为，双方签订的《四川海事交通职业学院项目投资建设协议书》系行政机关为实现公共服务或者行政管理目标，在行使职权履行职责的过程中与公民、法人或者其他组织协商订立的协议。泸州市人民政府发出泸市府函【2019】146号《泸州市人民政府关于解除四川海事交通职业学院项目投资建设协议书》作为协议的组成部分可以作为一个单方行政行为予以审查，亦可以纳入协议的组成部分进行审查。一审法院认定恩大科技公司的起诉不属于人民法院行政诉讼案件的受案范围不当。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下： 一、撤销四川省泸州市中级人民法院（2019）川05行初71号行政裁定； 二、本案指令四川省泸州市中级人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  蒋 茜 审 判 员  李 旭 审 判 员  毛学龙 二〇二〇年十月二十六日 法官助理  何卓蔚 书 记 员  高 佩