辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终1092号上诉人（一审原告）大连市甘井子区圣水山庄，住所地辽宁省大连市甘井子区革镇堡镇棋盘子村。经营者段希斌，该山庄经理。委托诉讼代理人吕杰，该单位工作人员。委托诉讼代理人陈旸，辽宁冠雄律师事务所律师。被上诉人（一审被告）大连市甘井子区人民政府，住所地辽宁省大连市甘井子区明珠广场**。法定代表人郭云峰，该政府区长。委托诉讼代理人肖德彩，大连市甘井子区农业农村局工作人员。委托诉讼代理人唐漪，辽宁唐大律师事务所律师。被上诉人（一审被告）大连市甘井子区农业农村局，住所地辽宁省大连市甘井子区山东路**。法定代表人李伟，该局局长。委托诉讼代理人肖德彩，该单位工作人员。委托诉讼代理人唐漪，辽宁唐大律师事务所律师。被上诉人（一审被告）大连市甘井子区革镇堡街道办事处，住，住所地辽宁省大连市甘井子区革镇堡镇中街**/div>法定代表人刘俊甲，该办事处主任。委托诉讼代理人曹同燕，辽宁宏展律师事务所律师。上诉人大连市甘井子区圣水山庄（以下简称圣水山庄）因与被上诉人大连市甘井子区人民政府（以下简称甘区政府）、被上诉人大连市甘井子区农业农村局（以下简称农村局）、被上诉人大连市甘井子区革镇堡街道办事处（以下简称革镇堡街道）收回海域使用权行政补偿一案，不服大连海事法院（2020）辽72行初7号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本院于2020年9月3日组织双方进行询问。上诉人圣水山庄的委托诉讼代理人陈旸，被上诉人甘区政府、农村局委托诉讼代理人肖德彩、唐漪，革镇堡街道委托诉讼代理人曹同燕出庭参加询问。圣水山庄提出诉讼请求：1.支付海域补偿款29,147,900元；2.利息13,295,876.7元（计算期限：2011年12月10日—2019年12月10日，以中国人民银行贷款基准利率计算）。事实与理由：圣水山庄于2000年取得了国海证022101188号和国海证022101187号两本海域使用权证书，2005年换证至2010年动迁止。在取得了海域使用权证书后，圣水山庄对该海域进行了人工岛礁、拦海大坝等多项投资建设及海域区域养殖。2010年4月，大连市甘井子区农林和渔业海洋局（以下简称甘区农海局，现更名为农村局）发布了临空产业园征海公告，由革镇堡街道共同负责圣水山庄所使用的海域动迁事宜。圣水山庄接到征海公告后，将海域使用权证书、养殖船只上缴，并及时清理了海底养殖品，履行了征海所需的一切义务。在此期间，甘区农海局、革镇堡街道又雇佣了多家评估公司，对圣水山庄所属海域进行了测绘评估。但从2011年动迁至今，征海补偿款仍未落实到位。圣水山庄认为其所持有的海域使用权证书，是合法有效证书，其合法权益，应受法律保护，现甘区政府、农村局和革镇堡街道不顾事实，不遵守法律规定，以圣水山庄海域使用权属公益性用海的性质为由，对补偿标准提出异议，既没提供法律依据，又无政策法规规定，其行为已严重侵犯了圣水山庄的合法权益，故提起诉讼，请求法院依法判决。农村局一审答辩称，1.案涉国海证022101187号、022101188号海域使用权证书均为公益性用海，自获批至收回，均免缴海域使用金，且由渔业部门向其拨付补助资金，圣水山庄对公益性用海的性质是知悉的。2.目前无论法律法规，还是政策文件，均没有任何征收公益性用海对使用者予以补偿的先例。3.对于公益性用海，是否应予补偿、如何补偿等问题，上级文件并无明确规定，甘区政府曾向有关部门作过多次反映，希望大连临空产业园工程指挥部协调有关部门共同研究，出具明确意见。甘区政府答辩意见同甘区农业局。革镇堡街道一审答辩称，1.根据甘区政府会议纪要及甘区农村局发函，国海证022101187号及国海证022101188号海域使用权均属于公益性用海，因补偿标准无法确认，故无法与圣水山庄确定补偿金额、签订补偿协议；2.在未达成补偿协议的前提下，圣水山庄向革镇堡街道主张海域补偿款及利息没有事实根据。一审法院经审理查明，2005年3月11日，圣水山庄向甘井子海洋与渔业局（以下简称渔业局）提交了两份海水增养殖用海申请书及相关申请材料，2005年4月15日，渔业局在大甘海渔审（2005）0011号海域使用审批表出具的处理意见为：圣水山庄用于魁蚶等品种的公益性增养殖试验，用海符合功能区划，同意报批，且属科研试验项目，依据法律规定免缴海域使用金。同日，甘区政府颁发了国海证022101187号海域使用权证书，海域使用权人为圣水山庄，用海类型为海水养殖（海水增养殖），面积为92.9474公顷，批准使用终止日期为2010年4月15日。2005年4月27日，渔业局在大甘海渔审（2005）0012号海域使用审批表上出具的处理意见为：圣水山庄在已审批的海域进行增养殖试验投苗，由于大量苗种向未审批海域转移，为保证公益性试验项目成功，经局研究决定扩大该项目试验范围，将相邻适养海域审批为公益性魁蚶试验增养殖区，同样免缴海域使用金。甘区政府于2005年4月29日，颁发022101188号海域使用权证书，海域使用权人为圣水山庄，用海类型为海水养殖（海水增养殖），面积为84.9874公顷，批准使用终止日期为2010年4月28日。渔业局于2005年4月8日、5月18日，两次向圣水山庄发放苗种补偿费共计5万元。因大连临空产业园项目建设，2010年3月16日，大连市人民政府印发关于《大连临空产业园建设工程动迁补偿实施方案》（大政办发[2010]62号），该方案规定凡获得海域养殖补偿或补助的单位和个人均需向当地海洋渔业行政主管部门缴清海域使用金，未缴清的必须补缴或在补偿金中抵扣。2010年3月31日，渔业局根据前述方案，为推进临空产业园建设，做好收回海域使用权补偿工作，发布“征海公告”，将收回海域使用权的范围、对象、补偿标准等予以公告，前述圣水山庄取得使用权的两块海域均位于收回海域使用权范围内，该公告中载明欠缴海域使用金和渔业规费的业户，必须在上交证件前补齐所欠款项，否则，不予办理征海登记手续。为解决临空产业园动迁补偿中存在的问题，2011年7月26日，甘区政府召开专题会议，其中对公益性试验用海的补偿，确定由大连市工程指挥部协调市审计局、市检察院等有关部门共同研究，给出明确意见。2012年7月26日，甘区政府再次就临空产业园动迁补偿问题召开会议，确定圣水山庄的2宗公益性用海项目补偿标准现无法确认，待确认后再实施补偿。另查，2009年渔业局与其他机构合并成立甘区农海局，不再保留渔业局，2019年甘区农海局更名为农村局。一审法院认为，根据《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称海域使用管理法）第三十条：“因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。依照前款规定在海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿。”案涉海域使用权审批机关为甘区政府，因此甘区政府为收回案涉海域使用权的实施主体，本案圣水山庄诉求为收回海域使用权的补偿，故甘区政府为本案适格被告。关于圣水山庄提出的甘区海渔局租用案涉两块海域使用，以免缴海域使用金的形式抵缴租金的主张，根据海域使用管理法第三条：“海域属于国家所有”，根据该法第十七条，“县级以上人民政府海洋主管部门对海域使用申请进行审核，报有批准权的人民政府批准。”因此，若海洋主管部门需要使用海域，可依法履行审批程序，取得海域使用权，即使必须使用圣水山庄拟申请的两块海域，也可以对其申请不予审批，而无需在审批给圣水山庄后再行租赁；根据海域使用管理法第五章“海域使用金”的规定，国家实行海域有偿使用制度，海域使用金应当按照国务院的规定上缴财政，海域使用金经审查批准可以依法减缴或免缴，并无以其它形式款项抵缴海域使用金的情形，圣水山庄的前述主张既与常理不符，又无任何法律法规为依据，也未提供任何证据予以佐证，因此，对圣水山庄的前述主张，不予采信。农村局提供了圣水山庄2005年3月申请海域使用时的海域使用审批表，该证据系甘区海渔局依其行政职权制作的审批资料，且形成于2005年4月，故对海域使用审批表的真实性，予以采信，对案涉两块海域为公益性用海的性质，一审法院予以认定。在五年的用海中，圣水山庄均无需缴纳海域使用金，且甘区海渔局两次向其拨付苗种补助资金，因此，对甘区政府及农村局提出的圣水山庄对案涉两块海域为公益性用海的性质是明确知悉的主张，一审法院予以认定。根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条：“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额”。根据《中华人民共和国行政许可法》第十二条：“下列事项可以设定行政许可，…（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”。根据前述规定，海域使用权系属使用有限自然资源而需赋予的特定权利，行政机关颁发海域使用证书的行为，其性质为根据申请人的申请，经依法审查，准予申请人从事海域使用的行政许可行为。因此，收回海域使用权其实质为撤回已经生效的行政许可。收回海域使用权一般应按照实际投入的损失确定补偿数额。根据圣水山庄的主张，其实际投入为购买苗种14万左右，并修建拦海大坝和进行海底造礁，但圣水山庄取得海域使用的用途为海水增养殖，主要为进行魁蚶的增养试验，对于魁蚶的养殖无需进行海底造礁也无需修建拦海大坝，圣水山庄对此予以认可；且从实际看，案涉两块海域也不具备修建拦海大坝的客观条件；从法律规定看，修建拦海大坝和海底造礁均涉及填海，即改变海域自然属性的行为，圣水山庄的海域使用用途为海水养殖，若实施填海行为，根据海域使用管理法第二十八条：“海域使用权人不得擅自改变经批准的海域用途；确需改变的应当在符合海洋功能区域的前提下，报原批准用海的人民政府批准。”案涉两块海域的用海类型不含填海行为，因此，圣水山庄即使实施了拦海大坝和海底造礁，该行为未经有权机关批准，系属违法用海行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”据此，提起行政诉讼的前提为合法权益受到侵害，圣水山庄主张的拦海大坝及海底造礁并非基于合法审批修建，故对其不享有合法权益；对于圣水山庄主张的苗种投入14万左右，并未提供有效证据证明，即便属实，行政机关也已向其拨付5万元的试验补助资金，且5年海域使用期内，均免缴海域使用金，免缴海域使用金本身也是对公益性用海的补贴措施，其免缴的数额远超其苗种投入的数额，因此，圣水山庄在案涉两块海域的实际合法投入，均已通过各种形式的补助、补贴得到弥补，不存在收回海域使用权后有合法权益受到侵害的情形，因此，圣水山庄提起本案诉讼，不符合行政诉讼的起诉条件。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项、第三款的规定，裁定：驳回圣水山庄的起诉。本案诉讼费100元，退还圣水山庄。圣水山庄不服一审裁定向本院提出上诉称：1.一审法院在追加甘区政府为被告后，在未对其提交的证据进行质证情况下就以此作为定案的依据，违反行政诉讼法的相关规定。2.圣水山庄是依法取得案涉海域的《海域使用权证书》，其依法使用海域并获得收益的权利受法律保护。3.圣水山庄并不知悉案涉海域为公益性用海，且认定案涉海域为公益性用海并无法律依据。甘区政府及农村局答辩称，1.圣水山庄获批的海域使用性质为用于养殖试验的公益性用海。2.种种证据表明圣水山庄对案涉海域的公益性性质始终是明知。圣水山庄在申请海域使用权前后分两次接受了政府拨付的试验补助资金。3.对公益性用海的征收，目前并无法律或政策补偿规定。在上级作出明确补偿规定前，被上诉人不可善做主张。革镇堡街道答辩称，一审法院判决认定事实清楚，圣水山庄对案涉海域没有投入修建费用，无权要求对该海域进行补偿，其上诉请求不能成立。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。二审中，甘区政府及农村局提交甘区海渔局与圣水山庄于2005年4月29日签署的《协议书》一份，证明双方一致同意在案涉海域进行公益性的科研试养海洋生物—魁蚶。该试养项目所需海域由圣水山庄负责申请，协议书中对于试养海域的看护、试养的技术支持等内容均有明确的约定。并且该协议中也明确约定试养海域为公益性用海。经当庭质证，该证据真实、合法、与本案相关，本院予以采信。本院另查明，圣水山庄在取得案涉海域的的使用权后，除了养殖魁蚶外，并没有养殖其他海产品或海洋生物。在庭审中，圣水山庄亦自认并没有在案涉海域修筑人工岛礁、拦海大坝等设施。还查明，一审中甘区政府提交的证据和答辩意见与农村局完全一致，圣水山庄对此并无异议。本院认为，根据《海域使用管理法》第三十五条规定：“下列用海，免缴海域使用金：（四）教学、科研、防灾减灾、海难搜救打捞等非经营性公益事业用海。”甘区海渔局与圣水山庄签订的《协议书》约定，案涉海域为公益性用海，由双方在该海域共同进行魁蚶增养殖的试养，由圣水山庄负责试养海域使用权的申请、海域的看管及60%以上的魁蚶种苗款的承担等事宜。甘区海渔局则负责办理试养海域的公益性用海使用权证书、承担魁蚶种苗的部分购入款项。圣水山庄与甘区海渔局签订有《协议书》，多年以来未交纳过海域使用金，圣水山庄对所使用海域的性质为公益性用海是明知的，但圣水山庄仍上诉提出不知案涉海域为公益性用海，明显与事实不符，本院不予支持。根据《海域使用管理法》第三十条规定：“因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。依照前款规定在海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿。”已批准的海域使用权，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权，但应给予海域所有权人相应的补偿。案涉海域为公益性用海，圣水山庄无偿使用案涉海域，对该种用海情形在征收时如何补偿，没有法律规定，圣水山庄关于海域使用权的补偿请求缺乏法律依据。行政补偿应以行政相对人的实际损失为标准。圣水山庄认可其在使用该海域过程中并没有进行任何施工建设。根据农村局及圣水山庄的陈述，此次魁蚶增养殖试验并未成功，在魁蚶增养殖试验结束后圣水山庄在案涉海域既未再进行其他的养殖项目也没有再进行任何投入。结合圣水山庄在用海期间并未交纳海域使用金的事实，一审法院认定圣水山庄不存在收回海域使用权后有合法权益受到侵害的情形，并无不当。上诉人圣水山庄的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，一审裁定认定事实清楚，裁定结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  杜刚审判员  李明审判员  李侃二〇二〇年十月二十九日法官助理浦欣书记员赵晓迪（代）