四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终592号 上诉人（原审原告）邱福胜，男，1979年6月14日出生，汉族，住四川省米易县。 上诉人（原审原告）邱福军，男，1985年10月5日出生，汉族，住四川省米易县。 被上诉人（原审被告）米易县人民政府。住所地：四川省米易县攀莲镇同和路。 法定代表人：班宏，该县县长。 委托诉讼代理人曹德兵，男。 委托诉讼代理人邓朝银，四川安宁律师事务所律师。 第三人米易县自然资源规划和林业局。住所地：四川省米易县攀莲镇同和路**米易县政务服务中心**。 法定代表人：黄智，局长。 第三人米易县攀莲镇人民政府。。住所地：四川省米易县攀莲镇茶园巷** 法定代表人陈希华，镇长。 第三人米易县攀莲镇水塘村六组。住所。住所地：四川省米易县攀莲镇水塘村div> 负责人：赵春平，组长。 上诉人邱福胜、邱福军因诉被上诉人米易县人民政府（以下简称米易县政府）土地征收一案，不服四川省攀枝花市中级人民法院(2018）川04行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明：2010年5月18日，米易县政府作出《关于印发的通知》（米府〔2010〕30号），决定开展米易县城南新区开发建设的征地拆迁安置工作。为做好城南新区开发建设的征地拆迁安置工作，加快推进城南新区建设，印发了《米易县城南新区建设征收集体土地补偿安置办法》，要求各乡（镇）人民政府、米易县属各部门、各企事业单位遵照执行。2010年6月20日，米易县国土局制作建设用地项目呈报材料“一书三方案”中载明：申请用地单位为米易县人民政府，建设用地项目名称为：米易县2010年第一批城市建设用地，申请用地总面积59.2193公顷，其中农用地46.4834公顷，建设用地10.2636公顷，未利用地2.4723公顷。拟开发区、块名称或编号为：攀莲镇水塘村二组（用地面积18.5779）、攀莲镇水塘村三组（用地面积40.6414），合计59.2193。经米易县人民政府同意上报至攀枝花市国土资源局以及攀枝花市人民政府，攀枝花市国土资源局、攀枝花市人民政府均同意并上报至四川省人民政府。四川省人民政府于2011年2月22日作出《四川省人民政府关于米易县2010年第一批城市建设用地的批复》（川府土〔2011〕22号），该批复第二条载明：“同意将米易县水塘村2、3社（二、三组）46.4834公顷农用地转为建设用地，同时将农用地转用土地及上述集体的建设用地10.2636公顷，利用地2.4723公顷，合计59.2193公顷土地征收为国家所有，作为米易县2010年第一批城市建设用地”。第六条载明：“本批文自批准之日起满两年未实施征地的自动失效”。在取得四川省人民政府的征地批复后，米易县人民政府2011年4月发布《米易县人民政府土地征收公告》、米易县国土局发布《米易县国土资源局关于征地补偿安置方案的公告》，公告中均明确征收土地位置主要位于攀莲镇水塘村二、三组，共计征收59.2193公顷集体土地为国家所有，其中：征收集体农用地46.4834公顷（含非基本农田耕地31.6565公顷、园地2.9221公顷、其他农用地11.9048公顷）；集体建设用地10.2636公顷；集体未利用地2.4723公顷。 2010年6月15日，米易县国土局对拟征地进行了现状及土地权属调查，制作了《征收土地情况调查表》、《征收土地情况调查汇总表》、《对拟征土地现状调查结果的确认意见》、调查表中均只载明拟征收的攀莲镇水塘村二组、三组的土地面积、人口情况。当天，米易县国土局向攀莲镇水塘村二组、三组村民发出《征地告知书》及《听证告知书》，并于2010年6月25日作出《建设拟征（占）用土地权属情况汇总表》。米易县攀莲镇水塘村二组、三组社长分别在《对拟征土地现状调查结果的确认意见》、《建设拟征（占）用土地权属情况汇总表》签字确认。2010年8月3日，米易县城南新区建设征收集体土地补偿安置领导小组作出《关于成立城南新区建设征收集体土地补偿安置工作组的通知》及《米易县城南新区建设征收集体土地补偿安置实施细则》。2011年4月11日，米易县政府发布《土地征收公告》，对征收土地位置明确主要位于攀莲镇水塘村二、三组，共计征收59.2193公顷集体土地为国家所有。2011年4月25日，米易县国土局发布《米易县国土资源局关于征地补偿安置方案的公告》，明确本次征收土地的范围主要为攀莲镇水塘村二、三组，共计征收59.2193公顷集体土地为国家所有。2011年10月发布了《米易县城南新区建设征收集体土地补偿安置实施细则补充规定二》，2012年11月发布了《米易县城南新区建设征收集体土地补偿安置实施细则补充规定》，2013年2月，攀莲镇政府与水塘村二组的部分农户签订了《拆迁补偿安置协议》，2013年3月米易县国土局与水塘村二组和村委会签订了《米易县城南新区建设征用土地补偿协议》。2017年11月6日，水塘村村委会召开水塘三、六组征地动员会，2018年5月4日开始，米易县征地工作组采取入户通知、电话通知等形式开展了动员停止耕作农作物思想工作，对水塘村六组集体土地进行征收。2017年11月14日、2018年4月11日、2018年5月7日三次对被征收的水塘村六组集体土地进行了公示，其中包括了原告邱福胜、邱福军承包经营的土地。2017年11月攀莲镇政府启动对水塘村六组被征收土地的补偿安置工作，并按照2014年12月四川省人民政府批准2018年5月还在××镇××年产值标准2700元／亩的25倍即67500元／亩的标准支付土地补偿费和安置补助费，共计向水塘村村委会支付水塘村六组被征收耕地50.67亩的土地补偿费和安置补助费324.729万元。水塘村村委会收到攀莲镇政府支付的土地补偿费和安置补助费后，于同期根据征地时实物核实的各户承包土地面积，将土地补偿费和安置补助费支付到各农户。其中支付邱福军49950元（0.74亩×67500元／亩），另邱福胜、邱福军两户共同的承包土地3.39亩的补偿费228825元（3.39亩×67500元／亩）因两户有争议，该补偿费提存在村委会。攀莲镇政府按攀枝花市人民政府2013年7月批准2018年5月还在执行的附着物和青苗补偿标准向原告支付附着物和青苗的补偿费。因邱福胜、邱福军两户拒绝收取，攀莲镇政府已将邱福胜、邱福军两户的补偿费62158.5元支付到村委会。攀莲镇政府在支付安置补助费后，依据米易县人民政府制定的《米易县城南新区建设征收集体土地补偿安置实施细则》及《补充规定》进行了人口安置，2017年11月21日，米易县攀莲镇政府向原告邱福胜、邱福军发送《关于被征地农民基本养老保险办理告知书》，二原告拒绝在该告知书上。 一审法院认为，依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”的规定，原告具有提起本案诉讼的主体资格。关于被告米易县政府对原告邱福胜、邱福军家庭承包水塘村六组土地的征收是否合法的问题。2011年2月22日，四川省人民政府作出的《四川省人民政府关于米易县2010年第一批城市建设用地的批复》中只批准征收米易县攀莲镇水塘村二、三组59.2193公顷农田、园地、其他农用地，该批复中未对水塘村六组的土地征收作出批复。被告认可在拟征地核实调查工作中存在失误，将水塘村六组包括原告承包经营的土地在内的部分土地误划入水塘村二、三组土地中，导致上报省政府审批征收土地中遗漏了水塘村六组，使四川省政府作出的批复中未包括水塘村六组。即使被告所征收的六组土地在红线图范围内，批复载明的征收范围上不包括水塘村六组的土地，被告也不能对水塘村六组土地进行征收。未经批准，被告征收属于水塘村六组原告承包经营土地的行为属违法。四川省人民政府批复于2011年2月作出，该批复载明自批准之日起两年内未实施征地的自动失效，批复作出后被告只针对水塘村二、三组土地进行了公示、征收等行为，被告征收水塘村六组土地时间是2017年11月。本案中被告征收水塘村六组的集体土地没有经过合法审批程序，没有取得合法征收土地的批准文件，属于违法征收，故被告对原告承包经营的水塘村六组土地的征收行为应属违法。 关于被告米易县政府对案涉土地的征收行为是否应予撤销，原告土地是否能够恢复的问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”被告米易县政府主张该征地行为不能撤销，其认为实施的征地行为已经取得了四川省人民政府批复同意，被征收的土地已由集体所有成为国家所有，土地性质也由农用地转为米易县城市建设用地，土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费己全额支付，被征收集体土地的应安置人口已经在逐步安置之中，建设用地已经出让给米易龙信房地产开发有限公司的国有土地范围内，该公司已修建围墙、进行基础设施建设，施工单位已经进场，正在进行施工，现土地已无法恢复。因原告承包经营的水塘村六组土地现已经由米易县政府出让给第三方，并已进行施工修建，土地已无法恢复，撤销征地行为会对公共利益造成重大损害，故征地行为不予撤销。 综上，对被告征收原告承包经营的攀莲镇水塘村六组土地的行政行为应确认违法，但不予撤销。依照《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款、第四十四条、第四十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条、第二十五条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定，判决如下：一、确认被告米易县人民政府对米易县攀莲镇水塘村六组原告承包经营的土地征收行政行为违法；二、驳回原告邱福军、邱福胜的其他诉讼请求。案件受理费50元，由米易县人民政府负担。 邱福军、邱福胜上诉称，1.一审判决未区分基本农田和非基本农田，其承包土地为基本农田。对米易县政府的违法征收行为，其一开始就明确拒绝并多次进行举报投诉，但米易县政府不仅置之不理，而且还非法将土地出让给龙信公司，一审未查明米易县政府违法征收其基本保护农田及确定的基本编号和移交时间，损害完全是因米易县政府的过错。2.一审法院未查明其被非法征收的土地真实情况，该宗土地上没有真实建筑，不存在不能返还的情形。3.一审判决既未查清基本保护农田的性质及征用批准程序，也未查明米易县政府肆意扩大损害的事实，其判决结果适用法律错误。故上诉请求撤销（2018）川04行初27号行政判决，改判支持其撤销米易县政府非法征收行为，恢复土地原状的诉讼请求。 米易县政府二审答辩称，1.批准征收的土地范围包括水塘村6组的集体土地，因此，不属于未批先征。2.征收行为未造成上诉人补偿安置权利损失。3.其在用地批准效力期内实施了主要征收行为。4.超出批文期限但未造成土地闲置。5.被征收的土地经批准的2006年至2020年基本农田保护规划，已不是基本农田。因此，一审法院关于不撤销米易县政府征收土地的判决是正确的。请求驳回上诉人的上诉，维持一审判决。 二审查明的事实与证据与一审基本一致，本院予以确认。但一审法院关于省政府22号征地批复未涉及水塘村6组土地的认定不当。攀枝花市人民政府向省政府提交的攀府[2010]47号《关于米易县2O10年第一批城市建设用地的请示》，《米易县2010年第一批城市建设用地勘测定界图》作为附件一并向省政府提交，其中载明水塘村6组土地部分土地在米易县2O10年第一批城市建设用地拟征收范围内。省政府作出2号征地批复，明确同意攀枝花市人民政府以攀府[2010]47号《关于米易县2O10年第一批城市建设用地的请示》呈报的建设用地顼目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案和征收土地方案。本院进一步确认，在本案二审期间，邱福军、邱福胜就补偿款达成分配协议后，已于2020年1月领取了全部土地补偿款。另查明，因机构改革的原因，米易县国土局被撤销，其行政管理职能由米易县自然资源规划和林业局承担。 本院认为，一审法院就米易县政府的土地征收行为违法，但未予撤销的判决结果，进行了说理阐释，本院对此予以认可。 必须基于公共利益的需要才能依法将集体土地征收为国家所有。但是在实施城市规划过程中，人民政府将集体土地征收为国家所有并用于城市建设项目，如果确有部分土地利用项目被以出让方式用于商业开发，这也仅仅是人民政府实施城市规划手段的不同，但其目的仍是为了改善城市的服务功能，提升城市形象，具有公共目的性质，且邱福军、邱福胜在二审期间领取了征地补偿等费用后，也可以认为邱福军、邱福胜认可了土地征收行为。因此，一审法院以撤销案涉征地行为会对公共利益造成重大损害，对征地行为不予撤销并无不当。 综上，邱福军、邱福胜的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人邱福军、邱福胜负担。 本判决为终审判决。 审判长 谭 勇 审判员 伍平会 审判员 杨 军 二〇二〇年十月三十日 书记员 赵玮崙