宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）宁03行初7号 原告代云,男,汉族，1949年4月23日出生,住宁夏回族自治区灵武市。 委托代理人吕君，北京市智舟律师事务所律师。特别授权代理。 被告吴忠市利通区人民政府，住所地:宁夏回族自治区吴忠市利通区朝阳东街**。 法定代表人李玉山,系该区区长。 出庭应诉负责人邵锋，吴忠市利通区人民政府副区长。 委托代理人蒋春梅、杨伏华，宁夏昊德律师事务所律师。特别授权代理。 原告代云不服被告吴忠市利通区人民政府《吴忠市利通区人民政府关于收回国有土地使用权的补偿决定书》，原告代云于2019年2月26日向本院提起诉讼,本院作出（2019）宁03行初2号行政判决书之后，吴忠市利通区人民政府不服该判决上诉至宁夏回族自治区高级人民法院，该院以（2019）宁行终178号行政裁定书将本案发回重审。本院另行依法组成合议庭，于2020年8月6日公开开庭进行了审理，原告代云及其委托代理人吕君、被告吴忠市利通区人民政府的副区长邵锋及委托代理人蒋春梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告吴忠市利通区人民政府于2019年1月8日作出《吴忠市利通区人民政府关于收回国有土地使用权的补偿决定书》，决定按照《吴忠市利通区孙家滩地区征地补偿标准》规定的旱耕地的补偿标准对原告补偿23200元。 原告代云诉称，1.请求法院依法撤销被告2019年1月18日作出的《吴忠市利通区人民政府关于收回国有土地使用权的补偿决定书》；2.请求法院依法判决被告按照吴忠市人民政府关于印发《吴忠市统一征地管理办法》的通知(吴政发〔2010〕57号)的相关规定按每亩15000元的征收国有土地标准补偿原告被多占用的29亩土地共计435000元；3.请求法院依法判决被告赔偿原告7年间因土地被违法征收造成的财产损失20.3万元(按照每亩土地种植玉米1500斤,每斤玉米7角钱,每亩土地收入约为1000元,29亩土地七年间收入共计20.3万元)；4.请求法院依法对吴政发〔2012〕46号《吴忠市利通区人民政府孙家地区征地补偿标准》的合法性进行审查并确认违法；5.判决被告承担本案全部诉讼费用。事实与理由:原告积极配合吴忠市利通区人民政府组织的生态移民征地工作于2012年9月6日向被告交付了收回的国有土地。2013年4月16日,原告与扁担沟镇政府签订了《利通区扁担沟镇人民政府收回国有土地补偿协议》。然而被告实际收回的国有土地超出了协议约定的范围。被告多征收原告29亩国有土地,被告对于超收的29亩国有土地未做补偿。2017年1月10日,被告作出《吴忠市利通区人民政府收回国有土地使用权的补偿决定书》。被告承认征收土地时占用原告29亩国有土地未做补偿。补偿标准按照《昊忠市利通区人民政府通告》(吴利通字〔2011〕10号)旱耕地开垦费每亩补偿700元的标准执行,被告违法征收的29亩国有土地系配有水系、水渠并且能够灌溉的土地,应当按照吴忠市人民政府印发的《吴忠市统一征地管理办法》的通知(吴政发〔2010〕57号)的相关规定,每亩按照15000元的标准进行补偿。原告认为被告出具的《吴忠市利通区人民政府收回国有土地使用权的补偿决定书》内容违法,补偿标准错误,应当依法予以撤销。故诉至法院,2018年8月20日,宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院作出了(2018)宁03行初18号行政判决书,判决一、撤销《吴忠市利通区人民政府收回国有土地使用权的补偿决定书》;判决二、责令吴忠市利通区人民政府在60日内重新作出补偿决定。2019年1月8日,吴忠市利通区人民政府超出判决的法定期限作出了《吴忠市利通区人民政府关于收回国有土地使用权的补偿决定书》;该决定与法院撤销的决定在事实和理由上基本相同。同时,该决定主要证据、依据不足。因此,原告诉至法院。关于发回重审后增加的第四项诉讼请求事实及理由如下：一、《吴忠市利通区孙家滩地区征地补偿标准》内容不合法。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条，“征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定”，《宁夏回族自治区县（市、区）征地补偿标准的通知》（宁政发【2010】3号）明确确定吴忠市利通区扁担沟镇辖区内的土地按照原土地用途，征地补偿标准为15000元／亩，被告发布的《吴忠市利通区孙家滩地区征地补偿标准》确定的800元／亩远远低于自治区规定的标准，故该标准不合法。二、《吴忠市利通区孙家滩地区征地补偿标准》制定程序不合法。依据《吴忠市统一征地管理办法》第十四条，“土地补偿费和安置补助费标准的调整，由县（市、区）人民政府根据社会经济发展水平，结合不同区域和区位因素，测算统一产值和片区综合地价，报自治区人民政府批准。”《吴忠市利通区孙家滩地区征地补偿标准》作为调整土地补偿费和安置补助费标准的文件，在制定前应当由县（市、区）人民政府结合不同区域和区位因素，测算统一产值和片区综合地价，再报自治区人民政府批准，被告未按照以上程序就制定的《吴忠市利通区孙家滩地区征地补偿标准》不合法。三、《吴忠市利通区孙家滩地区征地补偿标准》不能作为认定被告做出《吴忠市利通区人民政府收回国有土地使用权的补偿决定书》合法的依据。结合上述一、二的论证，可知《吴忠市利通区孙家滩地区征地补偿标准》制定程序违法，内容中确定的补偿标准远远低于宁夏回族自治区县（市、区）征地补偿标准，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章”及第六十四条“人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议”，原告请求法院对《吴忠市利通区孙家滩地区征地补偿标准》进行合法性审查并认定违法。综上所述，请求法院认定被告依据《吴忠市利通区孙家滩地区征地补偿标准》作出的《吴忠市利通区人民政府收回国有土地使用权的补偿决定书》应予撤销。另，吴政发〔2012〕46号《吴忠市利通区人民政府孙家地区征地补偿标准》文件不应该适用于原告的征地事项，因为征地时间是2011年，但文件下发时间是2012年，按照国家征地补偿办法，在征地之前要先公告、签协议、再公示、在兑付补偿款之后才能用地，但原告的地是被征用一年多之后政府才发布的这个文件；吴政发〔2012〕46号《吴忠市利通区人民政府孙家地区征地补偿标准》上对于征地指的是孙家滩和扁担沟的山地，原告的地是农用地是水浇地，有沟渠路是种玉米的水地。 原告代云向法院提交如下证据：1.吴忠市利通区人民政府2019年1月8日做出的关于收回国有土地使用权的补偿决定书，证明被告按原有的补偿决定又做出了一份相似的补偿决定。2.宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院(2018)宁03行初18号行政判决书，证明前次诉讼中，人民法院已经撤销了被告原来做出的补偿决定，并且确认其依据的文件不具有合法性，责令被告做出新的补偿决定，另补充，这份判决在本院认为中已经很清楚的表达了土地法及57号文件的规定，正因为这些法律规定，人民法院撤销了被告原补偿决定，被告重新做出的补偿决定与上次补偿决定基本一致，与法院判决相违背。3.宁国用(1998)字第028号国有土地使用证，证实被征用的土地29亩，是代云的水浇地。代云因此享有被补偿的权利。4.吴忠市人民政府文件,吴政发〔2010〕57号，证实按文件规定，应当按照15000元每亩标准补偿。5.2016年3月14日吴忠市利通区人民政府关于代云同志请求支付国有土地补偿款的答复，证实代云始终主张按照15000元每亩的补偿标准进行补偿。6.缴纳灌溉水费发票，证明代云被多收回的29亩土地为水浇地。7.《宁夏日报》1995年9月15日头版头条；8.荣誉证书复印件；9.灵武市金林农牧场明星私营企业奖牌照片；10.电视台报道原告治沙先进事迹光盘，内容是：1997年灵武电视台、宁夏日报对我种的玉米和防沙治沙进行了报道的报道内容，当时收到了银南行署和自治区的表彰，在1997年诉争土地就是水浇地。证据7至证据10证实代云开荒受到表扬，种植玉米。11.宁政发（2010）79号文件，《自治区人民政府关于调整灵武市和吴忠市利通区部分行政区划的决定》，证明目的：2010年5月7日，原告代云的涉案土地行政区划已经划到利通区政府。 被告吴忠市利通区人民政府辩称，一、被告作出的涉案补偿决定书事实清楚,且符合相关法律规定,应当予以维持。2008年5月30日,自治区第十届人民大代表大会常务委员会召开第三次会议,审议通过了宁夏中部干旱带县内生态移民涉及土地有关问题的决定。为顺利实施生态移民工作,被告吴忠市利通区人民政府于2011年3月8日向原自治区移民局提交了《关于吴忠市利通区五里坡生态移民项目区土地需求情况的报告》,获准通过后被告于2011年8月1日发布吴利政通字〔2011〕10号通告,通告收回东至扬水干渠,西至苦水河,南至小沙沟,北至白黄公路南侧110高压线以南的国有土地,同时公告了补偿标准。2012年9月6日和2013年4月16日,吴忠市利通区扁担沟镇人民政府先后与原告签订了两份补偿协议,共收回原告承包经营的国有土地1253.34亩,其中人工甘草地957.23亩、原生态草原214.11亩,人工机械平整地82亩,并对收回土地上的地面附着物即沟渠等进行了补偿。被告收回的上述土地,虽配有沟渠等水利设施,但有90%左右的土地不能种植粮食作物。2015年8月,原告向被告邮寄了《请求利通区人民政府支付国有土地补偿款申请书》,要求被告就多占用其承包经营的60亩国有土地进行补偿。后经被告组织吴忠市利通区扁担沟镇人民政府、利通区国土局、农牧局等相关单位现场调查并进行测量,证实在修路时多占用原告土地29亩,且未做补偿,原告对测量结果也表示认可。2017年1月1日,被告依据上述事实和前述《自治区人大常委会关于中部干旱带县内生态移民涉及有关问题的决定》及《吴忠市统一征地管理办法》、吴利政通字〔2011〕10号公告的规定,作出了补偿决定,决定按照前述《通告》中第二类地即旱耕地的标准给予原告每亩700元的补偿,共计20300元。原告对该补偿决定不服,提起了行政诉讼。经审理,吴忠市中级人民法院撤销了该补偿决定,理由是被告依据前述《通告》的规定,按照每亩700元对原告予以补偿的主要证据和依据不足。2019年1月18日,被告依据《吴忠市利通区孙家滩地区征地补偿标准》(吴政发〔2012〕46号)规定的旱耕地补偿标准即每亩800元,决定对多收回的前述29亩土地予以补偿。因此,被告重新作出的补偿决定事实清楚,符合法律规定,应当予以维持。二、涉案土地的地类为旱耕地,土地性质为国有,原告诉请按照征收集体土地的补偿标准予以补偿缺乏事实依据和法律依据。首先,被告修路时多占用的原告的29亩土地虽然也配有沟渠等水利设施,但土地性质及地类仍然为旱耕地,并不能正常耕种小麦等粮食作物,更不能种植水稻等水生农作物,明显不属于水浇地。原告却诉请按照水浇地并按照征收集体土地的补偿标准对涉案土地予以补偿明显缺乏事实依据。其次,《中华人民共和国物权法》第一百一十三条规定国家所有的农用地实行承包经营的,参照本法的有关规定”,第一百四十八条规定:“建设用地使用权期间届满前,因公共利益需要提前收回该土地的,应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿,并退还相应的出让金”。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款规定有下列情形之一的,由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权:(一)为公共利益需要使用土地的;(二)为实施城市规划进行旧城区改建,需要调整使用土地的……。”,第二款规定:“依照前款第(一)项、第(二)项的规定收回国有土地使用权的,对土地使用权人应当给予适当补偿”。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条规定:“国家对土地使用者依法取得的土地使用权……在特殊情况下,根据社会公共利益的需要,可以依照法律程序提前收回,并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给子相应的补偿”。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款规定:“房屋被征收的,国有土地使用权同时收回。”,第十七条第一款规定:“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括:(一)被征收房屋价值的补偿;(二)因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;(三)因征收房屋造成的停产停业损失的补偿”。综合上述法律规定可见,收回国有土地并不需要支付土地补偿费,仅需支付地上附着物及青苗补偿费。本案案涉土地的性质为国有土地,被告无须向原告支付征地补偿。并且《宁夏回族自治区人民政府关于发布实施的通知》(吴政发〔2010〕57号)规定的征地补偿标准是“征收集体农用地(含水灌地和旱耕地)的征地补偿标准,由土地补偿费和安置补助费两部分构成,不包含地上附着物补偿费、青苗补偿费等费用”(详见宁政发〔2010〕3号第二条)。因此,原告诉请按照征收集体土地的补偿标准即每亩补偿15000元明显缺乏法律依据。针对原告增加的第四项诉讼请求的答辩意见，一、原告请求一并审理规范性文件的诉请已过提出审查时间。2015年4月20日发布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《适用解释》）明确了相对人提出附带审查请求的时间做了细化，《适用解释》第二十条规定了原告请求一并审查规范性文件的提出时间应当在第一审开庭审理前；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。被告在2019年1月18日就向原告送达涉案补偿决定书，决定书中列明补偿依据，在原告起诉后，被告又依法提交了相关的证据，但原告在一审开庭前没有增加诉请，现经一二审后，增加诉讼请求一并审查规范性文件不符合法律规定。二、原告请求对《吴忠市利通区孙家滩地区征地补偿标准》全面审查确认违法的请求不符合法律规定。《行政诉讼法》以及《适用解释》就人民法院对于不合法的规范性文件的处理方式有明确规定，法院仅能对规范性文件的相关条款在本案中是否作为认定行政行为合法的依据作出评判，而不能就规范性文件全面审查确认违法。三、被告依据《吴忠市利通区孙家滩地区征地补偿标准》中关于收回国有土地补偿的标准作出涉案补偿决定书具有合法性和合理性。《土地管理法》第48条规定的土地补偿费、安置补偿费补助标准经自治区制定公布是针对集体土地的征收而言。代云被多收回的29亩土地属于国有土地，代云在取得土地使用权时并未支付对价，系无偿取得。且《土地管理法》、《物权法》等也没有规定对收回国有土地如何进行补偿。因此在考虑到代云土地被收回的实际时间为2012年，以及吴忠市人民政府制定有吴政发[2012]46号《吴忠市人民政府关于印发的通知》并附有收回利通区扁担沟镇山区范围内收回国有土地补偿标准的情形下，按照该补偿标准对代云的涉案土地予以补偿，具有合理性，也没有违反相关法律规定。原告请求一并审理规范性文件的诉请从程序和实体都不符合法律规定，法庭不应支持原告的请求。 被告吴忠市利通区人民政府向本院提交了以下证据：证据一:《宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会第四十九号公告》(复印件,加盖吴忠市中级人民法院档案专用章)、吴利政发〔2011〕18号《关于吴忠市利通区五里坡生态移民项目区土地需求情况的报告》(复印件)、吴利政通字〔2011〕10号通告各一份(复印件,加盖吴忠市中级人民法院档案专用章)。证明目的:1.证实为实施生态移民工程,自治区政府决定以政府投入为主进行开发整理,并将置换出的土地变旱地为水浇地,用于安置生态移民;2.证实包含涉案土地在内的扁担沟镇西沟沿村、南梁村、五里坡村及青林农场的土地性质为退耕还林地、甘草地、原生态荒漠草原及开发撂荒地,即旱地的事实;3证实为安置生态移民,被告于2011年8月1日发布公告,决定收回东至扬水干渠,西至苦水河,南至小沙沟,北至白黄公路南侧110高压线以南的国有土地,并同时公告了补偿标准,即原生态草原管护每亩补偿300元、旱耕地开垦费每亩补偿700元、人工种植甘草每亩补偿1600元。证据二、签订时间为2012年9月6日《利通区扁担沟镇人民政府收回国有土地补偿协议》(复印件,加盖吴忠市利通区扁担沟镇人民政府印章)和2013年4月16日《利通区扁担沟镇人民政府收回国有土地补偿协议》各一份(复印件,加盖吴忠市利通区扁担沟财政局印章)。证明目的:1.证实吴忠市利通区扁担沟镇人民政府于2012年9月6日和2013年4月16日,共收回原告承包经营的国有土地1253.34亩,收回的土地中包含957.23亩人工甘草地、214.11亩原生态草原和82亩人工机械平整地,并对收回土地上的地面附着物即沟渠等进行了补偿;2.证实收回的上述土地配有沟渠等水利设施,但土地地类均为旱地,且有90%左右的被收回土地不能种植粮食作物的事实。证据三:吴忠市国土资源局利通区分局《关于对五里坡地区国有土地收回代云土地情况的说明》(原件)一份;证据来源:吴忠市国土资源局利通区分局提供;证明目的:证实涉案的29亩土地在2011年的土地现状地类为未利用地(沙地、其他草地)。证据四:吴政发〔2010〕57号《吴忠市统一征地管理办法》(复印件)和(吴政发〔2012〕46号)《吴忠市利通区孙家滩地区征地补偿标准》各一份(复印件),《吴忠市利通区人民政府关于收回国有土地使用权的补偿决定书》(复印件)一份。证明目的:1.证实《吴忠市统一征地管理办法》只适用于征收集体土地和征用单位、个人使用的国有土地,不适用被告收回原告承包经营的国有土地;2.结合前述三组证据,证实被告重新作出的补偿决定符合法律规定的补偿标准,符合法律规定。 经庭审质证，被告对原告提交的证据1、2、3的真实性没有异议，对其证明目的不予认可，被告重新做出的涉案补偿决定是依据吴忠市人民政府发布的吴政发〔2012〕46号关于征收孙家滩地区的征地补偿标准做出的，并不是依据原通告决定做出，在内容上及依据上与原补偿决定不同，同时原告的土地使用权证书只能证实涉案土地为农用地并不能证实为水浇地，《土地管理法》第四十七条规定的是征收其他集体土地的由省级人民政府制定征地补偿标准，并未规定收回国有土地的补偿标准由省级人民政府制定，涉案土地的性质为国有，只存在收回和征用，不存在征收的问题，本案中被告发布的也是收回国有土地的通告，因此原告诉请按照集体土地予以补偿，缺乏法律依据；被告对证据4、5的真实性无异议，对其证明目的不予认可；对证据6、7、8、9、10的证据真实性及关联性不予认可，且上述证据与诉争土地无关，不能证实诉争土地的地类为水浇地。对证据11的真实性无异议，对其证明目的有异议，并不能证实涉案土地在2010年5月7日属于利通区管辖，恰恰相反，在2010年5月7日涉案土地应由灵武市白土岗乡管辖。 原告对被告提交的证据一质证意见：1.真实性认可，证明目的不认可。不能证明原告的土地是否为水浇地;2.吴利政发〔2011〕18号报告的真实性不认可，没有实地调查诉争土地为水浇地，因此证明目的不予认可；3.上述文件〔2011〕10号，已经在上次的行政诉讼当中提出，法院认为未规定有关县级人民政府有权制定征地补偿标准，因此，其制定土地补偿标准不具有合法性。对证据二真实性认可，证明目的不认可。两份协议不能说明诉争土地的性质，诉争土地不在其范围内，该诉争土地为水浇地。对证据三真实性不认可，是被告下属单位，说明不真实，证明目的不认可，该地为水浇地。对证据四吴政发〔2010〕57号《吴忠市统一征地管理办法》真实性认可，证明目的不认可。办法第三条规定“或将单位、个人使用的国有土地予以征用的行政管理行为”说明该规定适用于诉争的代云个人使用国有土地。吴政发〔2012〕46号《吴忠市孙家滩地区征地补偿标准》的真实性认可，对合法性不认可，证明目的不认可，该土地补偿标准是孙家滩地区，不是扁担沟地区征地标准。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第三款规定：“征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。《吴忠市利通区人民政府关于收回国有土地使用权的补偿决定书》的真实性不认可，证明目的不认可。该补偿决定书是按孙家滩地区征地补偿标准，并不是扁担沟地区征地标准，而且，诉争土地为水浇地，被告提供的证据均不能证明诉争得土地为旱地。被告应当按照吴政发〔2010〕57号《吴忠市统一征地管理办法》规定，来进行补偿并按水浇地15000元予以补偿。 本院对上述证据认证意见如下：被告提交的证据系相关部门出具，对其真实性予以确认。对原告提交的证据，被告对证据1、2、3、4、5、11的真实性没有异议，本院对该部分证据的真实性予以确认，证据2系本院作出的已经生效的判决，对其合法性、关联性予以确认；证据3系人民政府颁发的合法证书，包含涉案土地，对其合法性、关联性予以确认；证据4系吴忠市人民政府根据宁夏回族自治区有关文件精神制定的对本辖区具有规范意义的文件，其内容包含涉案土地所在区域，对其合法性、关联性予以确认；证据6、7、8、9、10系有关单位制作，内容客观真实，对其真实性本院予以确认，证人周志民、王洪的证言与本案诉争的事实具有关联性，被告对其真实性亦无异议，本院对证人证言的真实性、合法性、关联性予以确认。 经审理查明，根据当事人提交的证据及各自的陈述，本院综合认定本案法律事实如下：2012年9月6日，原告与吴忠市利通区扁担沟镇人民政府签订《利通区扁担沟镇人民政府收回国有土地补偿协议》，协议约定，甲方（扁担沟镇人民政府）收回乙方（代云）国有土地693.74亩，其中：原生态草原214.11亩、甘草地397.63亩、水利配套设施平整地82亩，（原代云名下298.8亩土地，因与刘良福纠纷，经双方协商同意调整为代云所有149.4亩）。双方还就其他事项作了约定。2013年4月16日，原告与扁担沟镇人民政府签订《利通区扁担沟镇人民政府收回国有土地补偿协议》，协议约定，甲方（扁担沟镇人民政府）收回乙方（代云）国有土地559.6亩，其中：甘草地559.6亩,双方还就其他事项作了约定。协议实际履行过程中，原告认为被告多占用了其60亩土地，于2015年8月27日向被告递交《请求利通区人民政府支付国有土地补偿款申请书》，请求：1.依法确认扁担沟镇人民政府多占了申请人60亩耕地违法；2.按照市场价赔偿申请人土地款900000元（60亩x15000元=900000元）。被告在法定期限内未予答复，原告向吴忠市人民政府申请行政复议。2016年1月18日，吴忠市人民政府作出吴政复决字[2015]第14号《行政复议决定书》认为，被告收到代云《请求利通区人民政府支付国有土地补偿款申请书》后，应当予以答复，并决定由被告在60日内向代云作出答复。2016年3月14日，被告作出《关于代云同志请求支付国有土地补偿款的答复》，内容为：“你反应的问题是2011年利通区政府在生态移民收地时遗漏的问题。2015年12月，扁担沟镇政府与利通区国土局、农牧局、水务局等相关单位到实地进行调查，在对照相关资料、走访部分知情人的基础上，通过GPS丈量确有29亩在修路时占用，未做补偿。你本人对此面积也表示认可。面积确定后，扁担沟镇政府先后几次以不同方式与你约谈补偿费问题。依据《吴忠市利通区人民政府关于收回扁担沟五里坡红柳坑区域国有土地使用权的通告》（吴利政通字[2014]1号）,按照地貌只能按《通告》中第二类地：旱耕地开垦费补偿，每亩补偿700元。至于你主张的要按耕地给予补偿（每亩15000元）无政策依据”。原告不服提起诉讼，本院于2016年11月10日作出（2016）宁03行初19号行政判决，以被告作的《关于代云同志请求支付国有土地补偿款的答复》对原告申请补偿事项未作完整答复，属明显不当为由，撤销被告作出的该答复，责令被告在60日内重新对原告请求支付国有土地补偿款的申请作出补偿决定。2017年1月10日，被告作出《吴忠市利通区人民政府收回国有土地使用权的补偿决定书》，主要内容为：“…（一）面积确认。2015年12月，扁担沟镇政府与利通区国土局、农牧局、水务局等相关单位，到实地进行调查，在对照相关资料、走访部分知情人的基础上，通过GPS丈量确有29亩在修路时被占用，未做补偿。被征收人本人对此面积也表示认可。（二）补偿标准。根据《自治区人大常委会关于中部干旱带县内生态移民涉及土地有关问题的决定》、《吴忠市统一征地管理办法》及《吴忠市利通区人民政府通告》（吴利政通字〔2011〕10号）的规定，被征收的土地按照地类只能按《通告》中第二类地：旱耕地开垦费每亩补偿700元的标准执行，应补偿款为：29亩×700元=20300元…”。 原告和被告均认可涉案被收回原告享有使用权的29亩国有土地未予补偿。原告于2017年4月20日向本院提起诉讼，请求判决被告按照吴忠市人民政府吴政发[2010]57号文件的规定以每亩耕地15000元的标准补偿原告被多占用的29亩土地435000元。本院于2017年6月20日作出（2017）宁03行初12号行政裁定，驳回原告的起诉，原告不服，提起上诉。宁夏回族自治区高级人民法院于2017年8月29日作出（2017）宁行终174号行政裁定，撤销本院（2017）宁03行初12号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2018年3月5日作出（2017）宁03行初33号行政裁定，以原告直接请求判令被告针对原告被收回使用权的国有土地作出补偿的诉讼请求不明确为由，驳回原告起诉。原告于2018年3月9日向本院提起诉讼，请求撤销被告作出的《吴忠市利通区人民政府收回国有土地使用权的补偿决定书》，按每亩15000元的标准补偿被多占用的29亩土地435000元并赔偿因土地被违法征收造成的财产损失203000元。本院经审理于2018年8月20日依法作出（2018）宁03行初18号行政判决，判决：一、撤销被告作出的《吴忠市利通区人民政府收回国有土地使用权的补偿决定书》；二、责令被告在60日内重新作出补偿决定；三、驳回原告的其他诉讼请求。判决作出后于当日送达双方当事人，双方均未上诉，该判决已经生效。 2019年1月18日,被告作出《关于收回国有土地使用权的补偿决定书》，载明“…因《吴忠市统一征地管理办法》适用范围为征收集体土地和征用集体及个人使用的国有土地，不适用于收回国有土地的补偿。同时鉴于与吴忠市利通区扁担沟镇人民政府签订收回国有土地补偿协议的时间为2012年9月6日，被收回的土地也实际发生在2012年左右。且涉案土地的现状已发生严重变化，无法对地籍和地类进行实地调查。经现场查看和走访群众，并结合利通区人民政府在实施生态移民过程中形成的相关文件、资料和代云与扁担沟镇人民政府签订的相关补偿协议。本着尊重历史，兼顾现实的原则，决定按照《吴忠市利通区孙家滩地区征地补偿标准》规定的旱耕地的补偿标准即每亩800元对代云被收回的国有土地予以补偿，补偿金额为23200元（29亩*800元）。”原告不服，提起本案诉讼。本院于2019年7月17日作出（2019）宁03行初2号行政判决书，判决：一、撤销被告吴忠市利通区人民政府2019年1月18日作出的《吴忠市利通区人民政府关于收回国有土地使用权的补偿决定书》；二、判决被告吴忠市利通区人民政府于本判决生效之日起十五日内支付原告代云29亩国有土地补偿费435000元及利息，利息以435000元为基数按照2012年9月同期中国人民银行存款利率自2012年9月6日计算至补偿款实际支付之日；三、驳回原告代云的其他诉讼请求。吴忠市利通区人民政府不服该判决上诉至宁夏回族自治区高级人民法院，该院以（2019）宁行终178号行政裁定书将本案发回重审。 另查明，2010年5月10日，宁夏回族自治区人民政府印发宁政发（2010）79号《自治区人民政府关于调整灵武市和吴忠市利通区部分行政区划的决定》涉案争议土地划归利通区管辖。 2010年6月29日，吴忠市人民政府印发吴政发（2010）57号《吴忠市人民政府关于印发的通知》，该通知附件为《吴忠市统一征地管理办法》，第二条：“吴忠市范围内的统一征地管理适用于本办法”，第三条：“统一征地是指市、县（市、区）人民政府为了保障本地区国民经济和社会发展需要，依法将集团所有的土地征收或将单位、个人使用的国有土地予以征用的行政管理行为”。附表为宁夏回族自治区县（市、区）征地补偿标准，该补偿标准中吴忠市利通区位于扁担沟镇辖区的征地补偿标准为15000元/亩。 2012年4月28日,吴忠市人民政府发布吴政发[2012]46号《吴忠市人民政府关于印发的通知》，该通知附件为《吴忠市利通区孙家滩地区征地补偿标准》：“为了不断完善我市征地补偿政策，保护农民群众的合法权益，根据《自治区人民政府关于发布实施宁夏回族自治区县、（市、区）征地补偿标准的通知》（宁政发（2010）3号）和《吴忠市统一征地管理办法》（吴政发（2010）57号）的有关规定，参照周边地区征地补偿标准，结合孙家滩地区的实际，制定了《吴忠市利通区孙家滩地区的征地补偿标准》，作为对《吴忠市统一征地管理办法》（吴政发（2010）57号）的补充”。后附孙家滩地区征地补偿标准一栏表：“旱耕地已整理国有土地800-1200元/亩，未整理国有土地600-800元/亩”。 2011年3月8日吴忠市利通区人民政府印发吴利政发（2011）18号《关于吴忠市利通区五里坡生态移民项目区土地需求情况的报告》：“项目区选址于利通区扁担沟镇西沟沿、南梁、五里坡3个行政村…项目区土地利用现状为：退耕还林地7722亩，干草地1500亩，原生态荒漠草原4712亩，开发撂荒地1346亩…”。 2011年8月1日,被告发布吴利政通字[2011]10号《吴忠市利通区人民政府通告》，内容为：“为了贯彻落实《宁夏“十二五”中南部地区生态移民规划》（宁政发[2011]34号）精神，加快利通区生态移民工程建设进程，依据《中华人民共和国土地管理法》、《自治区人大常委会关于中部干旱带县内生态移民涉及土地有关问题的决定》及《吴忠市人民政府关于印发的通知》有关规定，区人民政府决定收回生态移民规划区扁担沟镇西沟沿村、南梁村、农场的部分国有土地，用于安置生态移民群众。现将有关事项通告如下：一、收回土地范围：东至扬水干渠，西至苦水河，南至小沙沟，北至白黄公路南侧110高压线以南。二、补偿标准:1.原生态草原管护每亩补偿300元；2.旱耕地开垦费每亩补偿700元；3.人工种植甘草每亩补偿1600元。三、被收回土地使用权的集体、单位和个人在本《通告》下发后7日内，持有关证明材料，到扁担沟镇办理登记手续。四、自本《通告》发布之日起，被收回土地使用权的集体、单位和个人不得在收回土地上新建建筑物、开垦土地和栽植树木；不得影响、阻挠土地调查和生态移民工程建设，违者将依法严肃处理。” 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；…。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿”，原告代云尚有被多收回的29亩国有农用土地被告利通区人民政府未予实际补偿，本案当事人双方对此事实均无争议，故原告代云就其被收回的29亩国有土地有权获得适当补偿。本案争议的焦点问题是：1.原告代云被收回的29亩土地应适用何种标准予以补偿，原告的诉讼请求是否应予以支持；2.被告吴忠市利通区人民政府于2019年1月18日作出的《吴忠市利通区人民政府关于收回国有土地使用权的补偿决定书》是否应予撤销；3.吴政发（2012）46号《吴忠市利通区人民政府孙家滩地区征地补偿标准》是否合法。 一、原告代云被收回的29亩土地应适用何种标准予以补偿，原告的诉讼请求是否应予以支持。2011年3月8日吴忠市利通区人民政府印发吴利政发（2011）18号《关于吴忠市利通区五里坡生态移民项目区土地需求情况的报告》直接反映项目区土地利通区扁担沟镇西沟沿、南梁、五里坡3个行政村土地利用现状为退耕还林地、干草地、原生态荒漠草原、开发撂荒地。原告代云在本案诉讼中提交的证据不能直接证实其关于争议29亩土地系水浇地的主张，原告提交的国有土地使用证中仅反映土地用途为农业，不能直接反映水浇地性质，即便原告提交水费发票、报纸等其他证据欲证实该争议土地配有沟渠等水利设施，也不能直接改变争议土地类别为水浇地。根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，国有土地使用权收回时，对土地使用权人给予适当补偿。原告主张依据吴忠市人民政府印发吴政发（2010）57号《吴忠市人民政府关于印发的通知》中附件《吴忠市统一征地管理办法》以征地补偿标准15000元/亩计算补偿标准。经核，该文件第二条：“吴忠市范围内的统一征地管理适用于本办法”，第三条：“统一征地是指市、县（市、区）人民政府为了保障本地区国民经济和社会发展需要，依法将集体所有的土地征收或将单位、个人使用的国有土地予以征用的行政管理行为”，从上述内容反映，该文件针对适用的情形系国有土地征收或征用而非国有土地收回的情形，故原告代云的该项请求不能予以支持。 二、被告利通区人民政府于2019年1月18日作出的《吴忠市利通区人民政府关于收回国有土地使用权的补偿决定书》是否应予撤销。原告代云认为该补偿决定书未按照水浇地标准补偿故而依据不足，请求予以撤销。《中华人民共和国土地管理法》五十八条规定国有土地使用权收回时对土地使用权人给予适当补偿，法律关于收回国有土地情形下的补偿标准未做明确规定。前述第一部分已经论及，原告主张争议土地地类为水浇地的证据不足，2011年3月8日吴忠市利通区人民政府印发吴利政发（2011）18号《关于吴忠市利通区五里坡生态移民项目区土地需求情况的报告》直接反映项目区利用现状为退耕还林地、干草地、原生态荒漠草原、开发撂荒地。《吴忠市利通区人民政府关于收回国有土地使用权的补偿决定书》中也述及：“…因《吴忠市统一征地管理办法》适用范围为征收集体土地和征用集体及个人使用的国有土地，不适用于收回国有土地的补偿。同时鉴于与吴忠市利通区扁担沟镇人民政府签订收回国有土地补偿协议的时间为2012年9月6日，被收回的土地也实际发生在2012年左右。且涉案土地的现状已发生严重变化，无法对地籍和地类进行实地调查。经现场查看和走访群众，并结合利通区人民政府在实施生态移民过程中形成的相关文件、资料和代云与扁担沟镇人民政府签订的相关补偿协议。本着尊重历史，兼顾现实的原则，决定按照《吴忠市利通区孙家滩地区征地补偿标准》规定的旱耕地的补偿标准…”，故而该补偿决定书符合法律规定的国有土地使用权收回时对土地使用权人给予适当补偿的原则。原告的该项诉讼请求不予支持。 三、吴政发（2012）46号《吴忠市利通区人民政府孙家滩地区征地补偿标准》是否合法。2012年4月28日吴忠市人民政府发布吴政发（2012）号46号文件，其中附件内容为《吴忠市利通区人民政府孙家滩地区征地补偿标准》。该文件系规范性文件，是行政机关针对不特定对象发布的能够反复适用的行政文件，在行政诉讼中可以对其合法性进行附带审查，即审查规范性文件有没有违反法律法规、有没有与法律规定相抵触，至于规范性文件是否合理不属于法院审查的范围。吴忠市人民政府发布的吴政发[2012]46号《吴忠市人民政府关于印发的通知》的附件《吴忠市利通区孙家滩地区征地补偿标准》，是根据《自治区人民政府关于发布实施宁夏回族自治区县、（市、区）征地补偿标准的通知》（宁政发（2010）3号）和《吴忠市统一征地管理办法》（吴政发（2010）57号）的有关规定，参照周边地区征地补偿标准所制定，不存在违反法律法规或与法律规定相抵触的情形，故原告的该项诉讼请求不能成立。 综上所述，原告代云的各项诉讼请求均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告代云的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告代云负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。 审判长 韩 芬 审判员 艾进春 审判员 侯士俊 二〇二〇年十月十五日 书记员 张金迪 附：本案适用法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请变更履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。