湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂行终782号上诉人（原审被告）武汉市武昌区人民政府。住所地：湖北省武汉市武昌区中山路**。法定代表人余松，区长。委托诉讼代理人陈剑梅，湖北立丰律师事务所律师。被上诉人（原审原告）熊静，女，汉族，1977年8月29日出生，住湖北省武汉市青山区，上诉人武汉市武昌区人民政府（以下简称武昌区政府）因熊静诉其驳回行政复议申请一案，不服湖北省武汉市中级人民法院（2019）鄂01行初667号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。熊静起诉称，2019年3月11日，武汉市武昌区城市管理执法局（以下简称武昌区城管局）针对熊静坐落于武昌区武北村272号的房屋作出了（昌）城责改字[2019]第01939号《责令限期改正通知书》（以下简称《责改通知书》）。熊静对该《责改通知书》不服，于2019年3月12日向武昌区政府申请行政复议，并于2019年5月13日收到武昌区政府作出的武昌复决字[2019]第84号《行政复议决定书》（以下简称84号《复议决定》，驳回了熊静的行政复议申请。熊静认为该复议决定认定事实不清，适用法律错误，作出程序违法，依法应当撤销，请求：1.撤销武昌区政府作出的84号《复议决定》并责令其继续审理复议案件；2.武昌区政府承担诉讼费用。武昌区政府辩称，一、武昌区政府依法具有该案行政复议的职权。二、武昌区政府已经依法履行了行政复议法定职责，复议程序合法。三、武昌区政府作出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确。综上，武昌区政府作出的复议决定程序实体均合法，已经履行了行政复议的法定职责，请求驳回熊静的诉讼请求。原审法院查明，武昌区城管局于2019年3月11日作出（昌）城责改字[2019]第01939号《责改通知书》，载明：“熊静：你（单位）2019年3月11日在湖北省武汉市武昌区武北村272号未取得建设工程规划许可证进行违法建设违反了《武汉市城乡规划条例》第四十五条的规定。请你（单位）于2019年3月13日11时前，停止建设/限期改正/限期拆除并接受复查。在期限内按要求改正的，可依法从轻、减轻或不予处罚”。熊静对该《责改通知书》不服，于2019年3月12日向武昌区政府申请行政复议，请求撤销该《责改通知书》。2019年4月4日，武昌区城管局作出（昌城管执）撤字[2019]第003号《撤销通知书》，载明“熊静：因武昌区武北村272号未取得建设工程规划许可证进行违法建设的面积、时间等事实不清，现依据有关法律的规定决定撤销2019年3月11日本机关作出的（昌）城责改字第[2019]第01939号《责改通知书》。”2019年5月9日，武昌区政府作出84号《复议决定》，认为武昌区城管局在复议期间撤销了《责改通知书》，该行政行为对熊静的权利义务没有产生实际影响，熊静的申请不符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件，决定驳回熊静的行政复议申请。熊静不服，诉至法院，请求判如所请。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，武昌区政府作为作出具体行政行为的武昌区城管局的同级人民政府，具有对本案的行政复议申请进行处理的行政职责。本案的争议焦点为：复议期间，被申请人改变原行政行为的，复议机关应当如何处理。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十九条规定：“行政复议期间被申请人改变原具体行政行为的，不影响行政复议案件的审理。但是，申请人依法撤回行政复议申请的除外。”本案中，在武昌区政府复议期间，被申请人武昌区城管局作出了撤销《责改通知书》的决定，在申请人拒绝撤回行政复议申请的情况下，依照上述法律规定，不影响行政复议案件的审理，武昌区政府仍应对原行政行为是否合法进行全面审查，并依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，依法作出相应的行政复议决定。此外，案涉《责改通知书》属于《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例规定的行政复议受案范围，且属损益性行政行为，武昌区政府以该《责改通知书》已被武昌区城管局撤销，对熊静的权利义务不产生实际影响为由驳回熊静的行政复议申请属于适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第二项的规定，判决如下：一、撤销武昌区政府作出的84号《复议决定》；二、责令武昌区政府在判决生效后对熊静的行政复议申请依法作出处理。一审案件受理费人民币50元，由武昌区政府负担。武昌区政府上诉称，1.案涉《责改通知书》被撤销后，对熊静的权利义务不再产生实际影响。按照《中华人民共和国行政复议法》第二条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（二）项规定，具体行政行为侵犯了申请人的合法权益，申请人与被申请复议的行政行为有利害关系，是行政复议机关受理复议申请的法定条件之一。本案中，在行政复议期间，武昌区城管局撤销了《责改通知书》，该具体行政行为对熊静的权利义务已经不产生实际影响。而且武昌区城管局在《责改通知书》撤销后，没有重新作出新的具体行政行为，因此熊静的复议申请不符合法定受理条件。武昌区政府驳回熊静的行政复议申请，认定事实清楚，适用法律正确。2.熊静的复议请求是撤销《责改通知书》，复议期间，该具体行政行为已经被撤销，熊静的复议请求已经全部实现。3.复议机关对已经撤销的行政行为再进行全面审查，将面临决定困难。一方面，如果发现涉案建设确属没有取得规划许可证的违法建设，武昌区政府是否应当责令武昌区城管局重新作出具体行政行为，如果责令重做，是否违反“复议不加重原则”。另一方面，根据原审法院的认定意见，如果武昌区政府经全面审查，认为《责改通知书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，如何对一个已经撤销的行政行为作出维持的决定？综上，请求：1.撤销原审判决，依法改判，驳回熊静的诉讼请求；2.本案诉讼费用由熊静负担。熊静未向本院提交书面答辩意见。原审经庭审质证的证据已随案移送本院。本院二审查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十九条规定：“行政复议期间被申请人改变原具体行政行为的，不影响行政复议案件的审理。但是，申请人依法撤回行政复议申请的除外。”本案中，武昌区政府在对熊静的复议申请进行审查期间，被申请人武昌区城管局作出撤销《责改通知书》的决定，但熊静拒绝撤回其复议申请。在此情况下，依据上述法律规定，武昌区政府仍应当依法就行政复议案件进行审理。原审判决责令武昌区政府对熊静的行政复议申请依法作出处理，具有事实和法律依据。武昌区政府上诉认为，被撤销的《责改通知书》对熊静的权利义务不产生实际影响，熊静与复议审查的《责改通知书》已经不具有利害关系，其复议申请不符合法定受理条件。本院认为，判断行政行为对相对人是否产生实际影响，不能简单地以行政行为是否存续为依据。本案中，武昌区城管局于2019年3月11日作出的《责改通知书》，不仅就熊静未取得建设工程规划许可证进行违法建设的行为性质作出了认定，而且责令其“停止建设/限期改正/限期拆除并接受复查”。虽然《责改通知书》中告知了熊静不服可以申请行政复议和提起诉讼的权利，但该《责改通知书》本身属于一旦作出立即会对熊静的建设行为产生影响的行为，至2019年4月4日武昌区城管局作出《撤销通知书》，该影响持续存在。因此，即便《责改通知书》被撤销后对熊静的权利义务不再产生新的影响，但基于《责改通知书》撤销之前可能或者业已给熊静造成的影响，熊静仍然有权申请行政复议。否则，将导致行政机关滥用执法权，亦不利于行政相对人权利的保护。因此，在熊静不同意撤回复议申请的情况下，武昌区政府应当依法就《责改通知书》的合法性进行审查处理。武昌区政府的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人武汉市武昌区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  胡锦明审判员  张思化审判员  马春亮二〇二〇年十月二十九日书记员  董晓晗