山东省邹城市人民法院行 政 裁 定 书（2020）鲁0883行初63号原告曲阜市天乐冷食厂，住所地曲阜市西关大街**。法定代表人李慧（原张民），女，厂长。委托代理人李慧，女，1972年10月21日出生，汉族，住山东省曲阜市（特别授权）。被告曲阜市人民政府，，住所地曲阜市春秋路**统一社会信用代码11370881004339597L。法定代表人彭照辉，市长。出庭负责人刘一山，男，副市长。委托代理人蒿长喜，男，该局工作人员。委托代理人孙祥雷，山东民桥律师事务所律师。被告曲阜市自然资源和规划局，，住所地曲阜市大同路**法定代表人姜玉彬，男，该局局长。出庭负责人徐刚强，男，该局副局长。委托代理人孙祥雷，山东民桥律师事务所律师。委托代理人蒿长喜，男，该局工作人员。第三人曲阜市鲁城街道通相圃社区居民委员会，，住所地曲阜市博文街中段组织机构代码00433139-2。法定代表人陈丙申，男，该居委会主任。委托代理人刘桂生，男，该居委会会计（特别授权）。委托代理人孔伟，山东众立律师事务所律师。原告曲阜市天乐冷食厂（以下简称天乐冷食厂）不服被告曲阜市人民政府（以下简称曲阜市政府）作出的土地行政登记行为，于2020年1月10日向曲阜市人民法院提起行政诉讼。济宁市中级人民法院于2020年3月24日作出（2020）鲁08行辖2号行政裁定，指定本院管辖。本院于2020年5月19日立案后，于2020年5月25日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月7日公开开庭审理了本案。原告天乐冷食厂法定代表人李慧，被告曲阜市政府出庭负责人刘一山及委托代理人蒿长喜、孙祥雷，第三人通相圃居委会委托代理人刘桂生、孔伟到庭参加诉讼。在本案审理过程中，本院发现曲阜市政府作为本案被告不适格，于2020年10月22日向原告送达《变更被告通知书》，原告天乐冷食厂于2020年10月23日作出书面答复，不同意变更被告。本院告知曲阜市自然资源和规划局（以下简称曲阜市自然资源局）后，曲阜市自然资源局同意变更本案被告，并同意不再另行组织开庭。本案现已审理终结。原告天乐冷食厂诉称，曲阜市天乐冷食厂位于西关××××号，原名曲阜冷饮公司、曲阜献泉浴池，从1963年底我厂延续至今，工厂内外所属土地是1963年购置于通相圃大队的一块面积约为1430平方的呈方形的土地。工厂因为累年举债，已经停工停产17年，但厂内一直有领导人在管理职工计划生育和退休等工作。2019年5月初企业职工偶然了解到法院正在审理一宗民事案件，原被告双方所争执的土地标的竟然是本属于我厂的，经向法院提出申请，作为第三方参与了6月4日的庭审，以及11月5日在中级人民法院的庭审。庭审过程中我们看到了其案件原告(通相圃居委)于2002年所办理的土地证，此块土地本属我厂所有，经调查我厂从未接到过任何通知，也没人签署过同意或承认字样。故此我们认为市政府对此块土地登记的审批，是不合法的，及对于此块土地原有的争议，也没有一个合理的解释。故此我们以为市政府给通相圃大队所办理的土地证明不合法，所以请求曲阜市政府对于其所出具的土地审批证件予以撤销。我厂土地自1963年以来一直流转有序，还请法院给予公平公正的调查判决。基于上述事实，我曲阜市天乐冷食厂全体职工认为：曲阜市政府在不明事实真相的情况下，于2002年出具的这份土地证明，事实违法，程序违法。我方依法向人民法院提起行政诉讼，请求确认其违法，撤销其出具审批的土地证。原告天乐冷食厂向本院提交了以下证据、依据：1、土地购买合同一份；2、何炳南签署、经办证明（1999.7.17）；3、李文义1999年7月16日证明；4、上级部门对于土地所属问题说明；5、第一次申请办理土地证宗地草图的调查表（1997年5月19日）；6、第二次申请土地证两份证据报告（1999年7月14日和2000年12月10日）；7、原法人代表于1999年7月18日出具的刘桂生土地证签字否认书；8、原厂长陈凡江出具的土地说明；9、曲阜市人民法院（2000）曲行初字第134号《行政判决书》；10、济宁市中级人民法院（2001）济行终5号《行政判决书》；11、原厂长张果实出具的冷饮厂门口土地说明及个人说明。被告曲阜市政府辩称，曲国用2002字第081906090050号土地使用证，是经通相圃居民委员会加盖公章出具证明，证明该地基为该居委会使用，并申请将该土地使用权登记在其名下，经国土局和市政府审核同意后办理了土地使用证，该土地登记合法有效。争议土地1978年前属于刘桂生的老宅基地，1998年曾确权到刘桂生名下，后2000年10月20日，曲阜市人民政府注销了刘桂生的国有土地使用权证，并于2002年将该地块登记到通相圃居委名下。该争议地块1978年前即为通相圃居民的老宅基地，并非原告占有和使用，2002年的登记行为，没有也不可能侵犯到原告的土地使用权。原告天乐冷食厂诉称拥有争议土地的使用权，既未占有、使用，也未进行土地登记，其主张明显不能成立。综上，请驳回原告的诉讼请求。被告曲阜市政府向本院提交了以下证据、依据；1、土地登记审批表，证明争议土地面积143平方米属于国有权属性质，土地使用者为鲁城街道通相圃居委，经原曲阜市国土资源局、曲阜市政府审核同意，于2002年5月31日确权登记。2、土地登记申请书，证明2002年5月22日，鲁城街道通相圃居委会就争议土地向原曲阜市国土资源局提出确权申请。3、曲阜市鲁城街道办事处通相圃居民委员会证明，证明争议土地属于居委会所有，在此基础上要求土地登记。4、、地籍调查表附宗地草图，证明登记前进行了详细的地籍调查，并经四邻签字。5、081906090240号土地确权档案一宗，证明1998年11月2日，争议土地使用权曾确权给刘桂生，争议土地的使用人曾经是刘桂生，并非原告。6、曲阜市人民法院行政判决书（[2000]曲行初字第134号），证明当时的土地使用人是刘桂生，而非由原告天乐冷食厂占用、使用。7、济宁市中级人民法院行政判决书（[2000]济行终5号），维持了一审判决，认可了一审认定的事实。被告曲阜市自然资源和规划局提交的证据同曲阜市政府提交的证据。第三人通相圃居委会述称，原告在诉状中所诉不是事实，该案涉土地系在1978年前通相圃居民刘桂生的老宅基地，1978年后由于道路拓宽搬迁，刘桂生在划得另外宅基地后，通相圃即将该案涉土地收回所有，并于2002年5月22日确权登记到通相圃名下，对该确权行为已经曲阜人民法院(（2000）曲行初字第134号)和济宁市中级人民法院(（2001）济行终5号)判决该案涉土地权属通相圃所有，为此，原告的主张没有事实和法律依据，应驳回原告的诉讼请求。第三人通相圃居委会向本院提交了以下证据、依据：1、个人独资企业吊销情况；2、曲阜镇司法所1999年8月12日出具的《关于刘桂生与曲阜市冰糕厂的宅基地争议意见的意见》。经庭审质证，对原告提交的十一组证据，被告曲阜市政府认为证据1的合法性不成立，主要是卖方没有出卖土地的权限，该合同是否履行原告无法证明，现在原告不能证明其占用该块土地；对证据2证人的真实性无法确定，关于界址从其陈述中看，不能确定界址的清晰性；对证据3同证据2的质证意见；对证据4证明人曲阜市商贸流通业促进中心，对涉案的土地的使用状况，没有证据能够证明其对该地的使用状况，熟知的事实依据，该证明人与原告有一定的利害关系，该证据的真实性不应予以确认；对证据5调查表，没有记载调查人的身份及调查人职权，目前看是原告单方制作的草图，不能作为证据使用；对证据6-1、6-2质证意见同证据4的质证意见；对证据7证人的身份及证明内容的真实性无法核实；对证据8质证意见同证据7；对证据9认定的事实与被告及第三人的主张一致，但与原告认为的本案争议的土地使用权属于原告不一致；对证据10真实性无异议，质证意见同证据9的质证意见；对证据11认为据原告所述，该地块购于1963年，证明人于1985年在原告处任职，证人难于了解前期的购地情况，证言的真实性不强，争议土地被第三人占用，而最终难以维权，说明土地使用权依据不够充分，原告的客户停放车辆使用争议空地，因此推断土地使用权属于原告逻辑上太牵强。被告曲阜市自然资源和规划局的质证意见同曲阜市政府。第三人对原告证据1、2、3质证意见同被告的观点，就证据形式而言，该证据为复印件，不符合证据的形式；证据4-11的质证意见与被告一致。对被告提交的七组证据，原告对证据1-7真实性不认可，其所说的四邻签字中，我厂领导人的签字，我厂领导人不予承认，是第三人自己所签，另外，我厂领导人均是在得知刘桂生和现第三人欲建设房屋时得知，先后两证情况，此次得知是第三人与目前所占据者之间民事诉讼的时间即2019年6月，后被告和第三人认定我方超时诉讼，不合规。第三人认可被告提供的证据及证明观点。对第三人提交的两组证据，原告对证据1无异议，对证据2认为从未接收到，对于事实不清楚。被告曲阜市政府对第三人提交的证据1真实性无异议；证据2的真实性无异议，同时被告认为涉案土地的所谓的买卖，不具有合法性，同时认为原告早已在1999年，对争议土地就已产生了纠纷，其超过了2年的起诉时效，同时超过了最长20年的起诉期限。被告曲阜市自然资源和规划局的质证意见同曲阜市政府。本院对上述证据认证如下：原告提交的十一组证据，证据1、4、6与本案待证事实相关联，被告及第三人虽有异议，但无充分证据予以推翻，本院作为认定案件事实的依据；证据9-10系法院生效裁判文书，与本案待证事实相关联，本院作为认定案件事实的依据；证据5无相关部门审批盖章，对其证明效力不予认定；证据2-3、7-8、11的来源和形式不符合相关法律规定，本院不予确认。被告提交的七组证据，证据1-5系国家机关依职权制作的土地确权过程中的程序用表及档案材料，能够反映案件真实情况、与待证事实相关联，来源和形式符合法律规定，本院作为认定案件事实的根据；证据6-7系法院生效裁判文书，与本案待证事实相关联，本院作为认定案件事实的根据。第三人提交的两组证据，证据1系行政审批部门出具的企业吊销情况表，能够反映案件真实情况，且原、被告对真实性均无异议，本院予以确认；证据2系司法所出具的意见答复，与本案待证事实相关联，本院作为认定案件事实的根据。经审理查明，原告天乐冷食厂前身为曲阜县饮食服务公司，位于曲阜市西门大街××号。1963年12月，原曲阜县饮食服务公司与原曲阜县城关人民公社通相圃生产队签订合同，合同约定通相圃生产队将位于通相圃××路南，西至县委大墙，东至王汉喜屋，南至水井，北至大街约二市亩的地段有偿转让给饮食服务公司用于浴池建设，该合同有双方盖章，并由当时的曲阜县城关人民公社进行监证。后饮食公司分立，于1992年3月28日注册成立了曲阜市冷饮公司。因企业改制，曲阜市冷饮公司改为曲阜市天乐冷食厂，并于2001年12月24日进行了登记注册，原曲阜市冷饮公司注销。2002年后，曲阜市天乐冷食厂处于停产状态，因未按照规定接受年检，于2004年12月22日被曲阜市工商行政管理部门吊销营业执照，吊销文号为：曲工商行处字（2003）第990号。2019年1月15日，本案第三人通相圃居委会作为原告向曲阜市人民法院起诉案外人孔国良排除妨碍纠纷一案，本案原告天乐冷食厂作为该案第三人参与了诉讼，该案所诉的案外人孔国良所占用的土地即为本案案涉土地，2019年8月20日，曲阜市人民法院对该案作出（2019）鲁0881民初327号《民事裁定书》，认为涉案土地仍存在权属争议，不属于民事案件审理范围，驳回了通相圃居委会的起诉。后通相圃居委会提起上诉，2019年11月7日，济宁市中级人民法院作出（2019）鲁08民终5125号《民事裁定书》，认定案涉土地仍存在使用权争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，案涉土地使用权争议应由县级以上人民政府处理，裁定驳回上诉，维持原裁定。2020年1月10日，原告天乐冷食厂以案涉土地隶属于该厂，被告曲阜市政府为第三人通相圃居委会办理的案涉土地的土地证不合法为由，向曲阜市人民法院提起行政诉讼，要求撤销被告曲阜市政府于2002年向第三人通相圃居委会颁发的曲国用（2002）字第081906090050号《国有土地使用证》。另查明，1998年6月17日，第三人通相圃居委会向原曲阜市土地管理局出具了为刘桂生补办土地使用手续的证明信；1998年9月3日，原曲阜市曲阜镇人民政府作出农土建字第98112号农房建设使用土地批复，同意刘桂生在长11米、宽13米，四至为：东王新民、西路、南陈凡江、北路的土地上建设房屋三间,建房面积46m2。1998年6月19日，刘桂生对该土地申请办理土地登记，并取得了编号为081906090240的土地使用证，用地面积为143m2。1999年10月10日，曲阜镇人民政府同意将该98112号用地批复收回；2000年10月20日，曲阜市土地矿产管理局、曲阜市人民政府作出曲土行决字〔2000〕第2号《关于注销通相圃居民刘桂生土地使用证的决定》，以刘桂生利用工作之便、在居委会不知道的情况下办理土地使用证为由，对其所办理的涉案土地的081906090240号土地使用证予以注销。刘桂生对该注销决定不服，于2000年11月23日向曲阜市人民法院提起行政诉讼，曲阜市人民法院于2000年12月27日作出了[2000]曲行初字第134号《行政判决书》，认为刘桂生未经其所在居委会明确研究同意即自开介绍信取得土地使用权，曲阜市人民政府、原曲阜市土地矿产管理局以此为由作出土地使用无效并予以注销的行政行为证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，判决维持了该案二被告作出的曲土行决字〔2000〕第2号《关于注销通相圃居民刘桂生土地使用证的决定》。刘桂生不服，提起上诉，济宁市中级人民法院于2001年3月16日作出（2001）济行终5号行政判决，驳回上诉，维持原判。2002年5月31日，通相圃居委会经被告曲阜市人民政府审批，办理了坐落于通相圃街××（××大街中××）土地的曲国用（2002）字第081906090050号《国有土地使用证》，用地面积为143m2，四至为：东邻王新民，西邻路，南邻空，北邻路。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；”之规定，本案被诉颁发土地证行为系行政机关作出的确认土地使用权的行为，依法属于行政诉讼的受案范围。根据《行政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”、第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”之规定，原告天乐冷食厂认为曲阜市政府颁发曲国用（2002）字第081906090050号《国有土地使用证》的行为侵犯了其土地权益，有权提起本案诉讼。同时，根据《公司法》第一百八十八条：“公司清算结束后，清算组应当制作清算报告，报股东会、股东大会或者人民法院确认，并报送公司登记机关，申请注销公司登记，公告公司终止。”之规定，参照《最高人民法院经济审判庭关于人民法院不宜以一方当事人公司营业执照被吊销，已丧失民事诉讼主体资格为由，裁定驳回起诉问题的复函》（法经[2000]23号函）的司法解释精神，天乐冷食厂虽已被吊销营业执照，丧失经营资格，但该公司尚未被注销，其法人资格仍然存续，仍具有提起本案诉讼的主体资格。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”之规定，原告主张其知晓被诉行政行为的时间为其作为第三人参与（2019）鲁0881民初327号民事案件审理时，该民事案件于2019年1月15日立案，原告提起本案诉讼的时间为2020年1月10日，故原告在该民事案件审理过程中知晓被诉行政行为内容，未超过上述法律规定的一年的起诉期限。被告虽主张原告在此之前应已知晓争议土地被他人占用的事实且已过起诉期限，但无充分证据证明原告已知晓被诉颁发土地证行为，被告的该主张事实根据不足，本院不予支持。本案审理的关键在于曲阜市政府作为本案被告是否适格？关于曲阜市政府作为本案被告是否适格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”之规定，在案证据证实，本案原告请求撤销的曲国用（2002）字第081906090050号《国有土地使用证》系曲阜市政府审批颁发，原告天乐冷食厂提起本案诉讼时，以曲阜市政府作为被告并无不当。但根据《不动产登记暂行条例》（2019修正）第七条第一款：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理…；”、第二十一条第二款：“不动产登记机构完成登记，应当依法向申请人核发不动产权属证书或者登记证明。”及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”之规定，本案原告所诉核发不动产权属证书的职权已由曲阜市政府变更为曲阜市自然资源局继续行使，故本案适格被告应为曲阜市自然资源局。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”之规定，本院于2020年10月22日向原告天乐冷食厂送达了《变更被告通知书》，告知原告起诉的曲阜市政府作为本案被告已不适格，应变更被告，并通知原告于三日内做出是否同意变更被告为曲阜市自然资源局的书面答复，原告天乐冷食厂于2020年10月23日作出书面答复，不同意将本案被告变更为曲阜市自然资源局。因此，本案应依法裁定驳回原告的起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款之规定，裁定如下：驳回原告曲阜市天乐冷食厂的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济宁市中级人民法院。审 判 长  孔凡静人民陪审员  高 伟人民陪审员  韩殿伟二〇二〇年十月二十八日法官助理马远芳书记员田尚奇