陕西省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）陕行终562号 上诉人（原审原告）：李大贤，汉族。 被上诉人（原审被告）：蓝田县人民政府。住所地：陕西省蓝田县县门街**。 法定代表人：任涛，该县县长。 委托代理人：薛亚先，该县司法局工作人员。 委托代理人：惠红林，陕西白鹿原律师事务所律师。 上诉人李大贤因诉被上诉人蓝田县人民政府（以下简称蓝田县政府）行政复议一案，不服西安铁路运输中级法院(2020)陕71行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审法院查明：蓝田县政府向李大贤一户颁发编号为61012211120104XXXXXX《农村土地承包经营权证》,颁证日期为2016年7月15日。李大贤认为九间房镇人民政府（以下简称九间房镇政府）未履行法定职责，致使其土地承包经营权受到侵犯，于2019年9月10日向蓝田县政府提出行政复议申请。2019年9月18日，蓝田县政府受理复议申请。2019年9月27向被申请人九间房镇政府送达蓝政复通字[2019]27号《行政复议答复通知书》。2019年9月30日，九间房镇政府作出《关于李大贤申请行政复议的答复书》。蓝田县政府于2019年11月14日作出蓝政复延字[2019]2号《延期审理通知书》，决定延期30日，于2019年11月15日向双方送达。2019年12月16日，蓝田县政府作出蓝政复驳字[2019]27号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称《驳回复议决定书》），认为李大贤申请的复议事项，系村组与各方当事人之间的行为，并无被申请人九间房镇政府的具体行政行为；李大贤也未提供证据证明具体行政行为的存在，其申请事项不属于行政复议的受案范围，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项、第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回李大贤的行政复议申请。李大贤不服，提起本案诉讼。 原审判决认为：本案争议的焦点是蓝田县政府作出的《驳回复议决定书》是否正确。首先，从程序上看，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”本案中，蓝田县政府于2019年9月18日收到复议申请并于当日受理，符合法律规定。根据《行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”根据上述规定，复议审理最长不超过九十日，本案因情况复杂，蓝田县政府在六十日审理期限内，于2019年11月14日作出《延期审理通知书》，作出延长三十日的决定，并告知申请人与被申请人，符合法律规定。2019年12月16日，蓝田县政府作出《驳回复议决定书》，在复议审理期限九十日内作出复议决定，符合法律规定，并不存在超期作出复议决定的情况。 其次，从实体上看，农村家庭土地承包经营权证在性质上是对农村土地承包经营法律关系的确认和公示，其操作的一般程序是：土地承包关系确立后，由发包方将相关材料报送乡（镇）人民政府审核，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出申请，报同级人民政府颁发。本案中，蓝田县政府向李大贤颁发《农村土地承包经营权证》，李大贤诉称承包地变少的情况，应以颁证机关蓝田县政府为被申请人，九间房镇政府并非适格被申请人，亦不存在具体行政行为。蓝田县政府作出《驳回复议决定书》，认为复议事项均系村组与各方当事人之间的行为，并无被申请人九间房镇政府的具体行政行为；李大贤也未提供相关证据证明具体行政行为的存在，不属于行政复议的受案范围，驳回行政复议申请并无不妥。本案争议的实质是李大贤与村集体之间对涉案土地承包发包的争议，此类争议属于民事法律关系范畴，并非行政诉讼环节可直接解决的争议事项。李大贤对此如有异议，宜通过其他法定渠道寻求救济。故李大贤之诉讼请求，于法无据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李大贤的诉讼请求。案件受理费50元，由李大贤负担。 上诉人李大贤上诉称:（一）《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的由人民政府处理。上诉人的承包地在第二次颁证时减少了1.678亩，因不知道该1.678亩土地划给谁，无法协商解决。在多次找九间房镇政府处理未果的情况下，只能向被上诉人申请复议。(二)《行政复议法》第六条规定，有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的。本案中，九间房镇政府侵犯了上诉人的土地所有权及承包经营权，故上诉人请求返还土地并赔偿损失，属于行政复议受案范围。请求：撤销原判，发回重审。 被上诉人蓝田县政府答辩称：（一）《中华人民共和国土地管理法》第十四条适用的条件是“土地所有权和使用权纠纷”，而本案涉及的是土地承包经营权，不属于政府处理的范围。（二）答辩人作出的《驳回复议决定书》事实清楚、证据充分、适用法律正确。本案中，九间房镇政府并未做出行政行为，上诉人申请事项系村组和村民之间对承包地进行调整引发的争议，是上诉人与所在村组对涉案土地发包承包的争议，属民事法律关系范畴，不属于行政复议受案范围。（三）答辩人于2019年9月18日收到复议申请并受理，2019年11月14日作出延期审理通知书，2019年12月16日作出《驳回复议决定书》，程序合法。请求：驳回上诉，维持原判。 本院二审查明：1998年11月30日，蓝田县政府向李彦文（李大贤之父）颁发土地承包经营权证，亩数合计3.878亩。2015年12月23日，李大贤与九间房镇小寨村四组签订《农村土地承包合同》，合同附件家庭承包土地情况登记表显示，该户承包地共四块，合计面积2.2亩。2016年7月15日，蓝田县政府作出编号为61012211120104XXXXXX的《农村土地承包经营权证》，承包方（户主）为上诉人李大贤，承包地总面积为2.2亩。 另查明：2019年9月10日,李大贤向蓝田县政府提出复议申请，请求：1.九间房镇政府返还其位于“洞子坡”的承包地0.504亩；2.九间房镇政府返还与1998年11月30日承包的差额地1.174亩；3.赔偿“洞子坡”承包地16年损失8000元；4.赔偿差额地1.174亩16年损失18208元。2019年12月16日，蓝田县政府作出的《驳回复议决定书》载明，李大贤所称“洞子坡”承包地被占用，系玉山酒庄与九间房镇小寨村村委会签订土地租赁合同，以租赁方式将该村位于“洞子坡”的土地租给了玉山酒庄。关于李大贤所称其承包期内承包地减少的事实，一是沪陕高速修路占用了小寨村的土地，二是2015年土地重新确权时各组方案不同，三是李大贤所在户人口数有所减少。李大贤所称2015年12月23日其与九间房镇小寨村四组签订《农村土地承包合同》一事，合同双方当事人并不涉及九间房镇政府。 本院二审查明的其他事实与原审判决查明的事实一致,予以确认。 本院认为：《行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”据此，行政复议程序启动的前提是存在行政行为且该行为侵犯了公民、法人或者其他组织的合法权益。本案中，上诉人李大贤向被上诉人蓝田县政府提出复议申请，认为九间房镇政府侵犯其合法权益，请求返还土地并赔偿损失。根据业已查明的事实，2015年12月23日，李大贤与九间房镇小寨村四组签订了《农村土地承包合同》，确认李大贤户承包地面积合计2.2亩。因承包合同系土地发包方与承包方在意思表示一致的情况下签署，故在该《农村土地承包合同》未被撤销或者确认无效的情况下，复议机关蓝田县政府认为李大贤主张的九间房镇政府侵占其承包地的行政行为并不存在，李大贤以其承包地亩数减少1.678亩为由提出复议申请，要求九间房镇政府返还土地并赔偿损失，没有事实依据。蓝田县政府认为李大贤的复议请求不属于《行政复议法》规定的复议范围，遂作出被诉《驳回复议决定书》并无不当。原审判决驳回李大贤的诉讼请求正确，应予维持。 综上，上诉人李大贤的上诉请求及理由依法不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李大贤承担。 本判决为终审判决。 审判长 徐 炯 审判员 赵 婧 审判员 杨宗信 二〇二〇年十月二十一日 书记员 王文玥