辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终1178号上诉人（一审原告）：张德利，男，1963年3月26日出生，汉族，住址大石桥市。被上诉人（一审被告）：大石桥市人民政府，所在地址大石桥市人民大街**。法定代表人：韩文志，该市人民政府市长。委托诉讼代理人：王微，该市司法局工作人员。委托诉讼代理人：张晓晶，辽宁圆明律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：营口市人民政府，所在地址营口市沿海产业基地新联大街**。法定代表人：许桂清，该市人民政府市长。委托诉讼代理人：程从明，该市司法局工作人员。委托诉讼代理人：杨松，营口市法律援助中心律师。张德利因诉大石桥市人民政府（以下简称大石桥市政府）、营口市人民政府（以下简称营口市政府）政府信息公开及行政复议一案，不服营口市中级人民法院（2019）辽08行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭并组织各方当事人进行了询问。张德利，大石桥市政府的委托诉讼代理人王微、张晓晶，营口市政府的委托诉讼代理人程从明、杨松到庭参加询问活动。本案现已审理终结。一审法院查明：2019年2月12日张德利以书面形式向大石桥政府申请公开（2010年7月12日）第二十一期《市长办公会议纪要》文件，大石桥市政府于2019年2月28日作出大政公开办[2019]3号《大石桥市政府依申请公开政府信息告知书》，并于2019年3月1日送达给张德利。后张德利就该信息公开告知书不服，于2019年3月19日向营口市政府书面申请行政复议，要求撤销该告知书并责令大石桥政府重新作出信息答复。营口市政府于当日予以立案，于2019年4月17日作出营政复决字[2019]6号行政复议决定书，并于同日送达给张德利。现张德利对大石桥市政府及营口市政府的信息公开及行政复议的上述相关具体行政行为不服，诉至法院。一审法院认为：大石桥市政府作为县级以上地方人民政府，是本行政区域的政府信息公开工作主管部门，负责推进、指导、协调、监督本行政区域的政府信息公开工作，在本案中具有作出案涉政府信息答复的职权。营口市政府作为大石桥市政府的上一级地方人民政府，具有受理对大石桥市政府具体行政行为不服的行政复议职权。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条的规定，行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。本案张德利申请信息公开的第二十一期《市长办公会议纪要》文件系大石桥市政府的内部会议记录，属于其“履行行政管理职能过程中形成的讨论记录”，故依法属于可不公开的政府信息。另外，张德利在庭审过程中称其在2010年已通过其他形式获取了该会议纪要的内容，现诉讼要求撤销大石桥市政府的政府信息告知书并责令重新作出告知，已失去诉讼利益，故张德利的该部分诉讼请求本院不予支持。如上所述，营口市政府据此作出的行政复议决定程序合法，适用法律正确。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回张德利的诉讼请求。案件受理费50元，由张德利承担。张德利上诉称：大石桥市政府与张德利签订的企业兼并补偿协议书依据的是《市长办公会议纪要》。据此，大石桥市政府征收了大石桥市德商供热有限公司的锅炉房，说明该《市长办公会议纪要》显然不属于政府内部行为，其应予主动公开。因此，一审法院认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决，改判支持张德利的诉讼请求。大石桥市政府辩称：张德利申请公开的信息属于“处于讨论、研究或者审查中的过程性信息”，依法属于可不公开的政府信息，且该会议纪要相关内容与张德利并无利害关系，也未对其产生实际影响。因此，大石桥市政府在法定期限内告知张德利其申请的信息属于不予公开的范围符合法律规定。故，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院维持一审判决。营口市政府辩称：张德利申请公开的《市长办公会议纪要》具有过程性的特点，仅在行政机关内部流转，属于记载会议纪要主要情况和议定事项的内部公文，属于不予公开的政府信息。营口市政府根据《中华人民共和国复议法》第二十八条第一款第一项规定，作出《营口市人民政府行政复议决定书》符合法律规定，且程序合法。故，一审判决认定事实清楚、适用法律正确。请求二审法院维持一审判决。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致，且各方当事人均无异议，本院予以确认。另查明：2010年8月10日，张德利与大石桥市城区集中供热工程建设指挥部签订《协议书》。《协议书》载明，为加快推进城区集中供热，确保换热站如期建设，依据相关法律规定和《大石桥市城市供热管理办法》，按照《市长办公会议纪要》（2010年7月12日）第21期的具体规定，经甲、乙双方共同协商，就市政府收购甲方锅炉房建设换热站事宜达成协议。询问中，张德利与大石桥市政府均明确该协议履行两年后又变更。本院认为：本案争议的焦点为张德利申请公开的《市长办公会议纪要》是否应予公开。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款的规定：“……行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）所指应公开的政府信息。”所谓“过程性信息”，系指行政机关在最终行政行为作出前，依照相关程序所制作或搜集的，对最终行政行为的作出产生影响的信息材料。在最终行政行为作出前，过程性信息的效力尚属于不确定状态，行政机关对此可以豁免公开；在最终行政行为作出后，行政机关对于转化为事实性材料的过程性信息应当予以公开。案涉行为当时有效的《中华人民共和国信息公开条例》（以下简称《信息公开条例》）(2019年4月3日修订前的)第十一条第一项规定，城乡建设和管理的重大事项是设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息。本案中，大石桥市政府收购锅炉房建设换热站项目是为加快推进城区集中供热的城乡建设和管理的重大事项，此类事项亦属于地方政府及其部门应当重点公开的政府信息。张德利与大石桥市城区集中供热工程建设指挥部签订的《协议书》中已经明确，系按照第二十一期《市长办公会议纪要》的具体规定，说明该《市长办公会议纪要》中形成的意见是大石桥市政府收购张德利案涉锅炉房及给予其补偿产生影响的主要依据，亦是大石桥市政府作出案涉项目决定所依据的材料，其对该《市长办公会议纪要》负有制作或保存的法定职责。即使如大石桥市政府辩称在案涉收购锅炉房建设换热站项目尚未具体实施之前，该会议纪要属于内部、过程性信息，但在其与当事人签订的《协议书》中明确载明并具体执行后，该会议纪要已转化为该收购及建设项目固定的事实性材料，已产生外化的效果，应属于信息公开的范围。因此，在大石桥市政府未能提交证据证明该《市长办公会议纪要》具有符合《信息公开条例》第十四条规定的不宜公开事由的情况下，其应当依法予以公开，其作出被诉信息告知书认定案涉会议纪要属于不予公开范围不符合法律规定。营口市政府以与大石桥市政府相同观点作出的复议决定亦不符合法律规定。一审判决认定该会议纪要属于大石桥市政府履行行政管理职能过程中形成的讨论记录，依法属于可不公开的政府信息的观点不当，应予纠正。综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律不当。张德利的上诉主张成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十九条及第七十条第二项之规定，判决如下：一、撤销营口市中级人民法院（2019）辽08行初49号行政判决；二、撤销大石桥市人民政府作出的大政公开办[2019]3号《大石桥市政府依申请公开政府信息告知书》；三、撤销营口市人民政府作出的营政复决字[2019]6号《行政复议决定书》；四、大石桥市人民政府于本判决生效后15个工作日内依法向张德利公开《市长办公会议纪要》（2010年7月12日）第21期。一、二审案件受理费各50元，共计100元，由大石桥市人民政府人民政府、营口市人民政府共同负担。本判决为终审判决。审判长  徐桂伶审判员  武 江审判员  王华迪二〇二〇年十月二十八日法官助理高书涵书记员孟慧