山东省菏泽市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)鲁17行初608号 原告山东二十度智慧供热股份有限公司，住所地威海市科技路**-3，统一社会信用代码91371000732618551Q。 法定代表人王杰礼，董事长。 委托代理人曾旼，国浩律师（上海）事务所律师。 委托代理人徐福卫，北京市中顾律师事务所律师。 被告巨野县人民政府，住，住所地菏泽市巨野县麒麟大道北侧织机构代码00449159-9。 法定代表人王东，县长。 委托代理人姚辉毅。 委托代理人陆长安，山东陆直律师事务所律师。 原告山东二十度智慧供热股份有限公司因诉巨野县人民政府供热特许经营行政协议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月08日登记立案后，移交菏泽市行政争议审前和解中心组织和解，终未能达成一致意见，菏泽市行政争议审前和解中心于2020年7月28日将案件移送本院继续审理。本院依法组成合议庭于2020年8月24日公开开庭审理了本案。原告山东二十度智慧供热股份有限公司的法定代表人王杰礼及委托代理人曾旼、徐福卫，被告巨野县人民政府的分管负责人赵孔灵及委托代理人姚辉毅、陆长安到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被诉行政行为的主要内容及争议由来。2016年4月15日，巨野县人民政府向山东二十度节能技术服务有限公司并王杰礼董事长发出通知，通知内容为“2013年10月1日，贵公司与巨野县政府签订了巨野县供热特许经营协议，县政府将城区供热特许经营权授予乙方经营，特许经营协议对甲乙双方在经营过程中的责任和义务进行了明确约定。贵公司经营城区供热项目期间，连续出现部分区域供暖温度达不到标准和东部城区经常性停暖，造成热用户多次上访；拖欠2014年以来供热工程施工方工程款，造成施工工人多次围堵政府大门上访，至今未解决；部分小区在收取配套费后不能顺利施工；特别是财务管理不规范，配套费收取及支出账目存在虚假记账等严重问题，贵公司出现的上述问题已严重违反了特许经营协议的有关规定，为保证供热项目的正常经营，收取的配套费资金安全使用以及贵公司合法投资收益，根据特许经营权协议及相关法律规定，现通知如下：1.解除双方签订的巨野县供热特许经营权协议，县政府收回供热特许经营权，于本通知送达之日生效。2.请贵公司收到本通知后三天内派员共同委托审计机构对贵公司及项目公司在巨野县供热特许经营协议实施期间收取的配套费、乙方投资数额、财务支出、形成的固定资产等有关债权债务进行清产核资，贵公司及项目公司应当如实提供有关凭证和证据，严禁伪造、损毁、隐匿原始凭证，如有违犯，追究相关人员的法律责任。如贵公司逾期未派员参加，县政府将委托审计机构予以审计，所产生的一切法律后果由贵公司承担。3.供热项目的资产情况审计完毕后，对乙方的投资及收益本着公平、公正、实事求是的原则，予以妥善处理。按相关规定重新选聘供热经营权合格经营者。”原告不服，提起诉讼。 原告诉称，一、原告山东二十度智慧供热股份有限公司(原山东二十度节能技术服务有限公司)与被告巨野县人民政府于2013年10月1日签订《山东省巨野县供热特许经营协议》(以下简称《供热协议》)，约定自《供热协议》生效之日起计30年，即自2013年10月1日起至2043年10月1日止，原告二十度公司对在巨野县城区范围内(含开发区)的供热享有特许经营权，可对该地域供热进行投资、建设、运营和收费。《供热协议》第403条、第501条、第602条、第十三章、第十七章、第十八章、第十九章等内容对双方的权利、义务及法律责任均有明确约定，在特许经营期间，被告巨野县政府应当维护原告二十度公司特许经营权的完整、专营和独占性。二《供热协议》签订后，原告依约履行义务，向巨野县城区用户提供良好的供热服务，但自2015年起，被告巨野县政府多次违约，先后向原告全资子公司即协议履行主体二十度(巨野)智慧供热有限公司(原巨野智慧供热服务(中心)有限公司)、供热用户发布关于收取供热基础设施配套费的通知，要求相关单位直接向被告巨野县政府行政服务中心大厅供热窗口办理手续、缴纳费用，无故妨碍、剥夺原告二十度公司依约享有的收费权。其后，被告巨野县政府又于2016年4月15日违反《供热协议》的约定，向原告二十度公司发送《通知》，滥用行政职权强行解除《供热协议》，收回原告二十度公司享有的供热特许经营权，并扣押二十度(巨野)智慧供热有限公司的财务账簿等材料，派驻工作组强制清产核资，导致该子公司无法正常经营。由于被告巨野县政府的行政干预，二十度(巨野)智慧供热有限公司的派驻员工被全部遣散，原告二十度公司失去对其子公司的实际控制。2016年9月8日，被告巨野县政府违反《供热协议》的约定，将本该由原告二十度公司享有的供热特许经营权授予巨野县祥润热力有限公司，致使原告二十度公司遭受巨大经济损失。三、为了维护自身合法权益，原告二十度公司于2018年8月21日向菏泽市中级人民法院提起民事诉讼，请求判令被告巨野县政府继续履行《供热协议》，赔偿因其单方违约而造成的损失。后变更诉讼请求为：判令准许解除与被告巨野县政府签订的《供热协议》，赔偿因其单方违约而造成的损失。2019年5月17日，山东省高级人民法院就该案的管辖权争议作出(2019)鲁民辖终104号民事裁定书，认定：“二十度公司因巨野县政府未按照约定履行、违法解除政府特许经营协议，提请判令准许解除特许经营协议并赔偿损失的诉请，属于人民法院行政诉讼的受案范围。二十度公司依法另行提起行政诉讼。”该民事裁定书已经发生法律效力。四、原告二十度公司认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定和山东省高级人民法院(2019)鲁民辖终104号民事裁定书的认定，本案属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十四条规定：“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”《中华人民共和国合同法》第六十条第一款规定：“当事人应当按照约定全面履行自己的义务。”《供热协议》系被告巨野县政府对供热项目实施特许经营而与原告二十度公司签订的政府特许经营协议，属行政协议，可以适用合同法相关规定，双方均应按照《供热协议》的约定履行相应义务。原告二十度公司已依约投资建设供热项目，向巨野县城区提供良好的供热服务，不存在违反《供热协议》约定义务的违约行为。而被告巨野县政府却滥用行政职权，无正当理由强行解除《供热协议》，收回原告二十度公司的供热特许经营权，干涉原告二十度公司及其子公司的合法经营活动，严重违反了《供热协议》的约定。《市政公用事业特许经营管理办法》第十八条规定：“获得特许经营权的企业在特许经营期间有下列行为之一的，主管部门应当依法终止特许经营协议，取消其特许经营权，并可以实施临时接管：(一)擅自转让、出租特许经营权的；(二)擅自将所经营的财产进行处置或者抵押的；(三)因管理不善，发生重大质量、生产安全事故的；(四)擅自停业、歇业，严重影响到社会公共利益和安全的；(五)法律、法规禁止的其他行为。”原告二十度公司不存在任何上述规定所列举的应当终止特许经营协议，取消特许经营权的法定情形，被告巨野县政府强行解除《供热协议》，收回原告二十度公司的供热特许经营权没有任何法律依据。原告二十度公司收到《通知》后，向被告巨野县政府发送了《关于巨野县人民政府给山东二十度节能技术服务有限公司并王杰礼董事长通知的复函》进行申辩，但被告巨野县政府未予理会。在《供热协议》存续、双方争议尚在解决过程中，被告巨野县政府直接派驻工作组强行对原告子公司进行清产核资，导致原告二十度公司及其子公司无法继续履行《供热协议》。此外，根据《市政公用事业特许经营管理办法》第二十五条的规定，对获得特许经营权的企业取消特许经营权并实施临时接管的，必须按照有关法律、法规的规定进行，并召开听证会。被告巨野县政府对获得供热特许经营权的原告二十度公司取消供热特许经营权，应当召开听证会，听取原告二十度公司的陈述和申辩。但被告巨野县政府并没有按照法律、法规的要求召开听证会，而是仅凭发送一纸《通知》便强行取消和收回原告二十度公司的供热特许经营权，被告巨野县政府的行为严重违反了法定程序。综上所述，被告巨野县政府滥用行政职权，强行解除《供热协议》，收回原告二十度公司供热特许经营权的行政行为严重违反了《供热协议》的约定和有关法律法规，请求撤销被告巨野县政府于2016年4月15日以《通知》形式作出的解除供热特许经营协议，收回原告供热特许经营权的行政行为。 被告辩称，一、原告所诉已超过法定诉讼时效，依法应驳回其诉请。1.双方于2013年10月1日签订《供热特许经营协议》，原告在履行协议期间无视协议约定和法律法规的规定，部分区域供热温度达不到标准，东部城区经常性停暖，导致用户多次上访；拖欠施工方工程款和民工工资，致使农民工多次围堵政府大门上访，部分小区收取配套费后拖延施工，隐瞒、挪用配套费。其行为严重违背了《供热特许经营协议》的约定，严重侵犯了巨野广大用热居民的合法权益，也给被告造成了严重影响。为保障广大用气居民的合法权益和巨野的社会稳定，被告于2016年4月15日向原告送达了解除供热特许经营协议的通知，收回了原告的特许经营权。如原告认为被告的行政行为是错误的，在收到解除协议的通知后，就应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，在六个月内提起行政诉讼。但原告在收到被告通知三年后才提起行政诉讼，其起诉显然超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定的六个月的诉讼时效，依法应驳回其诉请。2.原告2018年8月21日向菏泽市中级人民法院提起民事诉讼并不能认定其本次提起行政诉讼不超过法定诉讼时效。原告作为一家在新三板上市的股份制企业，必然有自己的法律服务人员，对相关法律规定必然了解甚深，不可能不明白双方签订的《供热特许经营协议》属于行政许可协议，被告向其签发供热特许经营许可证的行为属于行政行为，被告做出解除《供热特许经营协议》并收回其特许经营权的行为也属于行政行为，应当按照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定行使诉权。且原告2018年8月21日向菏泽市中级人民法院提起民事诉讼完全是委托律师一手经办的，代理律师更应该明白《供热特许经营协议》的行政属性，对应当提起行政诉讼还是民事诉讼、提起行政诉讼的法定诉讼时效都是知晓的，在其民事诉讼被驳回后，以曾经提起民事诉讼为由企图规避其诉请已经超过行政诉讼法定时效的事实，该起诉理由与实不符，与法相悖，不能成立。二、假设原告的起诉不超过诉讼时效，但其诉状中所述理由与实不符，不应支持。首先，原告在诉状中称协议签订后其如约履行合同义务，被告多次违约，妨碍、剥夺其供热基础设施配套费的收费权与实不符。《供热特许经营协议》于2013年10月1日签订，菏泽市人民政府于2014年12月31日下发《菏泽市城市基础设施配套费征收使用管理办法》，该办法于2015年1月1日起施行，其中第三条、第七条、第十三条、第十六条、第二十三条对城市基础设施配套费的收取、监管和使用均作了明确规定，被告依据该规范性文件的规定行政职责，告知原告及应当缴纳配套费的相关单位到巨野县行政服务中心供热窗口缴纳并不存在违约妨碍、剥夺其供热基础设施配套费的收费权的情形。其次，原告诉称被告解除《供热特许经营协议》、收回其特许经营权的行政行为没有法律依据，属滥用行政职权的理由与实不符，不应支持。《供热特许经营协议》签订后，原告在履行协议期间无视协议约定和法律法规的规定，部分区域供热温度达不到标准，东部城区经常性停暖，导致用户多次上访；拖欠施工方工程款和民工工资，致使农民工多次围堵政府大门上访，部分小区收取配套费后拖延施工，隐瞒、挪用配套费，甚至制作虚假的工程施工承包合同序列工程款、骗取配套费、并伪造国家机关和其他单位印章骗取相关许可手续。其行为严重违背了《供热特许经营协议》的约定，严重侵犯了巨野广大用热居民的合法权益，给被告造成了严重影响，同时也违背了国家法律和法规的强制性规定，严重违背了《市政公用事业特许经营管理办法》第十八条的规定。为保障广大用气居民的合法权益和巨野的社会稳定，被告于2016年4月15日向原告送达了解除供热特许经营协议》的通知，收回了原告的特许经营权。被告依法行使行政职权，合理合法，不存在任何滥用行政职权的情形，原告的起诉理由与实不符，不应支持。第三，退一万步讲，假设本案可以适用与行政规范不相冲突的合同法规范进行处理，因原告的行为严重违背了《供热特许经营协议》的约定，被告依法向其发出解除《供热特许经营协议》的通知，依据《中华人民共和国合同法》第九十六条的规定，合同自通知到达原告时解除。原告如有异议，应当依据《最高人民法院关于适用》若干问题的解释(二)》第二十四条的规定及《供热特许经营协议》第二十二章第二条的约定在三个月内向有管辖权的人民法院提起诉讼。但原告收到解除协议的通知后，其法定代表人不但对被告解除合同的通知没有异议，甚至于2016年6月28日回复函中明确承认供热经营异常、请求被告接管。后又于收到解除协议通知两年后的2018年8月21日向菏泽市中级人民法院提起民事诉讼，其所诉既与事实不符，又超过了《最高人民法院关于适用》若干问题的解释(二)》第二十四条规定的三个月的诉讼时效，其诉请同样不应支持。综上所述，被告做出解除《供热特许经营协议》、收回特许经营权的行政行为事实清楚、证据充分、程序合法，原告所诉与实不符、于法无据，应予驳回。 经审理查明：2013年10月1日，巨野县人民政府与山东二十度节能技术服务有限公司签订《山东省巨野县供热特许经营协议》。2015年5月20日，山东二十度节能技术服务有限公司变更登记为山东二十度智慧供热股份有限公司。2016年4月15日，巨野县人民政府向山东二十度节能技术服务有限公司并王杰礼董事长作出案涉通知，并通过顺丰速运邮寄原告法定代表人王杰礼。原告收悉后，于2016年4月21日制作《关于巨野县人民政府给山东二十度节能技术服务有限公司并王杰礼董事长通知的复函》，不同意解除《山东省巨野县供热特许经营协议》，并在公证员见证下于2016年4月22日通过EMS特快专递邮寄给巨野县人民政府办公室。2016年6月28日，王杰礼以二十度（巨野）智慧供热有限公司法定代表人的名义给时任巨野县委书记发函，表示对巨野公司异常状况及经营管理力不从心，希望政府依法接管，并表示希望理顺产权关系和企地关系，给公司合理补偿。2018年9月原告对被告巨野县人民政府提起供用热力合同纠纷，案号（2018）鲁17民初309号，该案经山东省高级人民法院二审，于2019年5月17日作出（2019）鲁民辖终104号民事裁定，以案涉争议属于人民法院行政诉讼受案范围为由，裁定撤销一审裁定，驳回原告山东二十度智慧供热股份有限公司的起诉。原告遂于2019年11月8日提起本案诉讼。 以上事实，有供热特许经营协议、2016年4月15日通知、2016年4月21日复函、2016年6月28日函、（2019）鲁民辖终104号民事裁定等证据材料在卷为证。 本院认为：一、关于原告选择的救济渠道以及是否超出法定起诉期限。1.原告提起的本案之诉属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》修改后于2015年5月1日施行，修改后的行政诉讼法将特许经营协议等行政协议纠纷纳入了行政诉讼的受案范围。2020年1月1日施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第八条还规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起民事诉讼，生效法律文书以涉案协议属于行政协议为由裁定不予立案或者驳回起诉，当事人又提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。本案原告提起的民事诉讼已有生效民事裁定认定属于行政争议而驳回起诉，原告提起的本案之诉属于行政诉讼的受案范围。2.关于法定起诉期限。原告证据显示其于2016年4月20日收悉被告2016年4月15日制作的解除协议通知，根据当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条之规定，起诉期限自知道行政行为内容之日起最长不超过2年。虽原告提起民事诉讼的期限可不计入法定起诉期限，但原告提起民事诉讼的时间是2018年9月，距其收悉涉案通知已超过2年的法定起诉期限。3.需要说明的是，原告在诉讼中提交两份顺丰速运邮寄单，主张在2016年7月13日曾分别向巨野县人民法院和菏泽市中级人民法院提交民事诉状，请求依法确认解除通知无效要求继续履行合同。对此，原告未能提供妥投记录，审判人员拨打95338顺丰客服电话，并向巨野县人民法院相关工作人员以及本院立案庭和收发室查询，均未能查询到登记信息。本院经审查认为，现有证据无法证明该信函妥投。并且，原告从2016年7月13日至其于2018年9月再次提起民事诉讼超过两年的时间内，并未跟踪是否妥投、是否立案、应否缴费，这种消极的状态亦属于怠于行使诉权的表现。综上，原告起诉超过法定起诉期限。二、关于后续救济途径。案涉通知第3条载明，在审计完毕后，对投资和收益予以妥善处理。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款也明确即使在合法解除合同情况下，造成损失也应予以补偿。因此，原被告双方应尽量通过清产核资和协商的方式，妥善解决后续事宜，协商无法达成一致时，原告可以另行提起行政补偿之诉。综上，原告起诉超过法定起诉期限，依法应予驳回。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(法释[2018]1号)第六十九条第一款第（二）项及第三款之规定，裁定如下： 驳回原告山东二十度智慧供热股份有限公司的起诉。 原告预缴的案件受理费50元，于本裁定生效后予以退回。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  楚 军 审 判 员  庞 宠 人民陪审员  王方军 二〇二〇年十月十六日 书 记 员  郭 通