山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终1487号 上诉人（原审原告）薛克良，男，1970年2月25日出生，汉族，住莱西市。 上诉人（原审原告）张美兰，女，1962年9月23日出生，汉族，住莱西市。 上诉人（原审原告）赵锡山，男，1935年9月29日出生，汉族，住莱西市。 上诉人（原审原告）赵洪述，男，1962年10月22日出生，汉族，住莱西市。 上诉人（原审原告）薛竹平，男，1962年8月29日出生，汉族，住莱西市。 上诉人（原审原告）代振芳，男，1960年8月11日出生，汉族，住莱西市。 上诉人（原审原告）吕美元，男，1957年7月12日出生，汉族，住莱西市 上诉人（原审原告）吕俊亭，男，1971年10月28日出生，汉族，住莱西市。 被上诉人（原审被告）山东省人民政府，住所地济南市历下区省府前街**。 法定代表人李干杰，省长。 薛克良、张美兰、赵锡山、赵洪述、薛竹平、代振芳、吕美元、吕俊亭（以下简称薛克良等八人）因诉山东省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，不服济南市中级人民法院于2020年7月23日作出的（2020）鲁01行初317号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 本案行政争议形成过程如下：2019年11月6日，省政府作出鲁政土字（2019）1111号《关于莱西市2019年第14批次建设用地的批复》（以下简称1111号《批复》）。薛克良等八人对上述批复不服，向省政府申请行政复议，请求撤销1111号《批复》。2020年5月11日，省政府作出鲁政复驳字[2020]42号驳回行政复议申请决定（以下简称42号驳回复议申请决定）,以超出法定的行政复议申请期限为由，驳回了申请人的行政复议申请。薛克良等八人不服，提起本案诉讼，请求撤销42号驳回复议申请决定，判令省政府依法重新作出复议决定。 原审法院经审理查明:2020年2月，薛克良等人向省政府提出行政复议申请，邮件查询单显示，2020年2月13日16时51分收发室签收。2020年2月18日，省政府作出鲁政复办受字[2020]42号行政复议受理通知，受理了薛克良等八人的行政复议申请。同日，省政府向山东省自然资源厅作出鲁政复办答字[2020]42号提出行政复议答复通知。2020年4月8日，省政府作出鲁政复延字[2020]42号行政复议决定延期通知，告知薛克良等人将涉案复议决定延期至2020年5月13日前作出。2020年5月11日，省政府作出42号驳回复议申请决定。 另查明，2019年11月13日，莱西市人民政府作出2019年第17号《莱西市人民政府征收土地公告》，载明了1111号《批复》的征收土地位置等内容，并于涉案公告上载明：“张贴人：自然资源所人员左杰签字并按手印、镇（办）人员（注：工作人员签字并按手印）；张贴时间：2019.11.13；张贴地点：官道村委会门口；证明人：王宁等三人签字并按手印；村法人：吕小龙签字并按手印；镇办负责人：耿建。”同时，被告省政府提供的张贴照片拍摄有张贴人员、官道村委会门牌及涉案公告，照片右下角显示时间为2019年11月13日。2020年4月6日，龙水街道办事处官道村村委会出具证明，载明：“我村村委于2019年11月13日上午将莱西市人民政府征收土地公告（2019年第17号）在村委门口张贴公示，从11月13日至11月17日公示5天。”同时，该村村民赵海滨、赵锡洪、吕国连在村委会出具的证明下签字并捺手印，同时载明：“村委2019年11月13日公示至17日张贴的土地征收公告，征我们村村前的地，公告我看见了”。 原审法院认为:《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定,“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；……除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”第三十一条规定,“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，省政府于2020年2月13日收到原告薛克良等人提出的行政复议申请，依法向原告作出行政复议受理通知，同时向山东省自然资源厅作出提出行政复议答复通知。期间，还向原告薛克良等八人作出延期通知并送达。经复议审查于2020年5月11日作出42号驳回复议申请决定并送达。省政府作出42号驳回复议申请决定的程序符合上述法律规定，并无不当。 本案争议焦点在于认定涉案公告已经张贴并据此推定原告薛克良等人应当知情的证据是否充分。本案中，原告薛克良等人因要求撤销1111号《批复》而提起行政复议申请，对被告省政府作出的驳回其行政复议申请的决定不服而诉至法院。综合全案证据材料，2019年11月13日，莱西市自然资源局所属土地管理所工作人员到官道村委会张贴了2019年第17号《莱西市人民政府征收土地公告》，并将张贴人员、张贴时间、证明人见证等张贴事项记录在上述公告中，同时以照片的形式记录了张贴的过程。结合2020年4月莱西市自然资源局、官道村民委员会出具的证明，可以认定载有1111号《批复》主要内容的2019年第17号《莱西市人民政府征收土地公告》已经于2019年11月13日张贴至官道村村委会公开栏的事实。庭审过程中，原告方提供官道村三位村民的证人证言，称其没有在村委会公告栏看到过涉案公告。对此，法院认为，原告提供的证人证言，可以证明部分村民没有看到过涉案公告的事实，但不能据此推定其他村民都未看到过涉案公告张贴，更不能得出涉案公告从未张贴至官道村委会公告栏的结论。且官道村村民赵海洪等三位村民也出具证言称其看到过涉案公告张贴，该证言亦可对涉案公告已经于2019年11月13日张贴至官道村委会公告栏的事实予以佐证。 参照国法（2014）40号《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》中“二、行政机关能够提供下列证据之一，经查证属实的，可以作为认定依法发布了征收土地公告的证据：……（二）被征地农民出具的证实其被征收土地已张贴公告的证言等证据。征收土地公告有确定期限的，可以认定申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定；征收土地公告没有确定期限的，可以认定申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定”的规定，结合官道村的赵海洪等三位村民的证言，可以认定原告薛克良等人应当知道涉案征收土地公告已经张贴的事实，同时应当知道1111号《批复》及其具体内容。因此，被告省政府依据相关规定认定原告薛克良等人提起行政复议申请超过法律规定的复议期限，进而驳回其行政复议申请，并无不当。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回薛克良等八人的诉讼请求。案件受理费50元，由薛克良等八人共同负担。 薛克良等八人不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决，撤销被上诉人作出的42号驳回复议申请决定。主要理由如下：1.原审法院判决涉案征地批复公告已经在上诉人所在村委会张贴以及上诉人对此知情的事实认定不清，主要证据不足。被上诉人提供的证明涉案征地批复公告张贴过的签名和照片，真实性不能确定，不能达到证明目的。2.42号驳回复议申请决定违反《中华人民共和国行政复议法》第二十四条在复议中收集证据的规定，被上诉人在原审中提供的证据7，即证明2019年第17号《莱西市人民政府征收土地公告》在上诉人所在村委会张贴公示的书面证明及证言材料是在复议过程中收集的非法证据，不能作为裁判依据。3.被上诉人违反《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十一条的规定，将并非作出案涉征地批复的山东省自然资源厅作为行政复议被申请人，而不是将作出案涉征地批复的省政府作为被申请人，程序严重违法。原审法院对上述违法情形不做任何审查，判决驳回上诉人的诉讼请求违法。 被上诉人省政府未向本院提交书面答辩意见。 本院认为:结合原审法院判决及薛克良等八人的上诉意见，本案的争议焦点主要是以下几个方面：一是省政府以超过行政复议申请期限为由驳回上诉人的复议申请是否成立；二是省政府作为被申请人在复议过程中收集的书面证明及证言材料能否采信；三是省政府作出42号驳回复议申请决定复议程序是否合法。 （一）省政府以超过行政复议申请期限为由驳回上诉人的复议申请是否成立。 通过原审中当事人提供的证据材料可以证实，2019年11月13日，莱西市自然资源局所属土地管理所工作人员到上诉人所属的官道村委会张贴了2019年第17号《莱西市人民政府征收土地公告》，上述公告中载明了省政府作出的1111号《批复》的主要内容，并明确告知被征收人“对山东省人民政府《关于莱西市2019年第14批次建设用地的批复》（鲁政土字[2019]1111号）有异议的，可以于本公告发布之日起60日内向省政府申请行政复议。”莱西市自然资源局将张贴人员、张贴时间、张贴地点、证明人见证等张贴事项记录在上述公告上，通过拍照记录了张贴的过程。同时，省政府在原审中还提供了自然资源部门及张贴人、上诉人所在村的村委会和部分村民出具的书面证明及证言材料证明上述公告已经张贴公示的事实。上诉人虽然对上述事实不予认可，但不能提供有效证据予以推翻，故其主张不能支持。 《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定,“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款规定,“行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：......（四）具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算。”结合国法（2014）40号《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》规定：“征收土地公告有确定期限的，可以认定申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定；征收土地公告没有确定期限的，可以认定申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。”具体到本案，应当认定上诉人知道1111号《批复》的时间为莱西市政府于2019年11月13日张贴发布2019年第17号《莱西市人民政府征收土地公告》之日起满10个工作日，该时间即为上诉人申请行政复议期限的起算时点。本案中，上诉人于2020年2月13日提出行政复议申请，确已超出了法定的行政复议申请期限，被上诉人省政府以超过复议申请期限为由驳回其复议申请，并无不当。 （二）省政府作为被申请人在复议过程中收集的书面证明及证言材料能否采信。 上诉人对省政府在一审中提供的证据7持有异议，主张上述证据系省政府在复议过程中收集的非法证据，不能作为裁判依据。通过审查被上诉人提供的该宗证据，自然资源部门及张贴人、上诉人所在村的村委会和部分村民出具的书面证明及证言材料确系复议过程中形成，但本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释规定，人民法院在审查行政行为合法性时，排除被告在行政行为作出后自行收集的证据作为认定行政行为合法性的根据，但并未排除不涉及行政行为合法性事项的证据采信。本案争议的事实是上诉人薛克良等八人对省政府的征地批复申请复议是否法定的申请期限，与征地批复的合法性无关。省政府提供上述证据的目的是为了证明上诉人申请复议超过了法定的行政复议申请期限，而非为证明该批复的合法性或成为人民法院驳回上诉人诉讼请求的根据。该取证行为不在法律和司法解释禁止的范围内。且上诉人已经通过现场拍照记录了张贴的过程，足以能够确认莱西市国土部门在上诉人所在村委会张贴征收公告的事实，省政府提供的证明或证言材料只是对这一事实的客观描述。原审法院对上述书面证明及证言材料予以采信，并无不当。 （三）省政府作出42号驳回复议申请决定复议程序是否合法。 省政府依法履行了受理、告知、延期、决定及送达等相关复议程序，原审法院认为省政府作出的42号驳回复议申请决定程序符合法律规定，并无不当，本院对此不再阐述。关于复议程序的合法性，上诉人主要认为省政府将山东省自然资源厅作为行政复议被申请人，而不是将作出涉案征地批复的省政府作为被申请人，不符合行政法规的规定。本院需要指出的是，上诉人对行政复议法律法规规定的“被申请人”概念理解有误，本案中省政府作为被申请人的法律地位并没有发生改变，42号驳回复议申请决定中明确载明被申请人为省政府。省政府作为复议机关通知山东省国土资源厅提出行政复议答复亦符合法律规定。《中华人民共和国行政复议法》第十四条规定：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十六条规定,“依照行政复议法第十四条的规定申请原级行政复议的案件，由原承办具体行政行为有关事项的部门或者机构提出书面答复，并提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”根据上述规定，上诉人对省政府作出的1111号《批复》不服，向省政府申请行政复议，依法应当由省政府承办该事项的部门即山东省自然资源厅提出书面答复，并提交作出涉案批复合法性的证据、依据和其他有关材料。故此，上诉人关于42号驳回复议申请决定复议程序不合法的主张不能成立，依法不予支持。 综上，原审法院判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人薛克良、张美兰、赵锡山、赵洪述、薛竹平、代振芳、吕美元、吕俊亭共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  侯 勇 审 判 员  孙晓峰 审 判 员  李莉军 二〇二〇年十月二十三日 法官助理  姚美科 书 记 员  徐颖格