河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫03行初119号原告：樊西明，男，汉族，1963年9月10日出生，住河南省宜阳县。委托诉讼代理人：樊文龙，男，1989年12月6日，住址。特别授权。委托诉讼代理人：韩国卫，河南洛源律师事务所律师，特别授权。被告：宜阳县人民政府，住所地：河南省宜阳县城关镇红旗中路中段。法定代表人：张汉智，县长。委托诉讼代理人：李丕锦，县司法局工作人员，特别授权。委托诉讼代理人：聂号召，河南仕起律师事务所律师，一般代理。原告樊西明诉被告宜阳县人民政府（以下简称宜阳县政府）确认行政行为违法一案，本院2020年6月2日受理后，依法组成合议庭于2020年8月12日公开开庭审理了本案。原告樊西明及其委托诉讼代理人韩国卫，被告宜阳县政府的委托诉讼代理人李丕锦、聂号召到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：宜阳县政府于2017年6月27日向原告出具了编号为NO.D4103270071742号《农村土地承包经营权证》，明确包括位于樊村西地块编号为4103271112000300205号责任田的五块土地在内的土地为原告家庭承包经营的责任田，承包期限为1998年9月至2028年9月24日。2020年3月底，原告回家后发现该地块小麦苗被损毁，土地被圈占。经向宜阳县樊村镇樊村村民委员会、樊村镇政府反映，至今没有任何单位或者个人向原告提供土地征用手续，根据《土地管理法》第47条:国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级人民政府予以公告并组织实施的规定，原告有理由认为原告涉案土地征收人为宜阳县人民政府。原告诉讼请求：1、确认被告宜阳县人民政府征收原告家庭承包责任田编号为4103271112000300205号责任田行为违法。2、判令被告承担本案全部诉讼费用。后经本院释明，原告明确第一项诉求为被告没有依法公告征收原告编号为4103271112000300205号责任田的征地补偿安置方案（包括征地范围、补偿标准、安置方式和社会保障等）的行为违法。被告宜阳县政府答辩：一、原告樊西明不具有作为原告的诉讼主体资格。1、原告樊西明诉称享有承包经营权的责任土地，实际在2015年以前已经因故与本村村民樊东洋互换，该宗土地由樊海峰（樊东洋之子）经营耕种至今。2、原告樊西明现所持有的2017年6月27日颁发，编号为NO:D4103270071742号《农村土地经营权证》所载明的土地经营权属和承包期限均与本案事实不符。原告诉称的土地，实际情况为已经由原告通过内部集体成员之间的土地互换行为，原告已经丧失了对该地块的土地承包经营权利。3、据此，原告既非本案被征地行为涉及的行政相对人或失地村民，也非本案确认违法行为的利害关系人。因此，原告樊西明不具有提起本案行政诉讼的主体资格。二、原告主张确认没有进行公布征地补偿安置方案行为违法的诉讼请求不应支持。《征地补偿安置方案》是抽象行政行为不具有可诉性，因为其针对的是不特定主体实施，具有普遍性和广泛性。依据《征收土地公告办法》第十五条规定可知，因本案《征地补偿安置方案》引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。答辩人又依据《土地管理法》第四十六条和《土地管理法实施条例》第二十五条规定进一步可知，本案争议由批准征收土地的人民政府裁决，且争议不影响征收土地方案的实施。因征地对《征地补偿安置方案》争议的解决依法适用行政裁决，不具有可诉性。因此原告因《征地补偿安置方案》没有公告提起诉讼要求确认违法同样没有可诉性。三、本案原告起诉确认宜阳县政府征地补偿安置方案违法，未区别具体行政行为和抽象行政行为的属性和特征。如前所述，答辩人作出的征地补偿安置方案行为系抽象行政行为中的羁束行为。答辩人依据《行政诉讼法》第十二条受案范围的规定和第十三条受案范围排除的规定第（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第二款第十项:对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。据此，本案原告樊西明起诉内容，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围，请求依法裁定驳回原告起诉。庭审中，原告为支持其诉讼请求，提交以下证据：第一组，编号为NO:D4103270071742号《农村土地承包经营权证》，证明方向：2017年6月27日宜阳县政府向原告颁发了编号为4103271112000300205号涉案土地的土地确权证书，证明该地块至今仍然是原告的家庭承包责任田的事实。该土地经营权证书没有被有关部门撤销或者确认无效，原告主体适格。第二组，照片六张，证明2020年3月底至今，原告位于樊村西地块编号尾号为205号的责任田麦苗被毁，土地现在已经被被告组织文物勘探，该地块事实上也不能耕种了。第三组，宜阳县樊村镇樊村人民调解委员会2020年4月10日《调解建议书》一份，拟证明在原告发现该地块被征收铲平后，多次找村委会、镇政府要求调解，要求支付土地补偿费未果的事实。被告宜阳县政府质证意见为：对第一组《土地承包经营权证书》真实性没有异议，但对证明方向有异议。原告的经营权证书载明的责任田已经与樊东洋互换，原告已经不享有土地证承包经营权。对第二组六张照片真实性没有异议，但对证明方向有异议，照片上载明的土地已经属于樊东洋承包经营权，土地上附属物已经属于樊东洋家。第三组调解建议真实性无异议，合法性提出异议，没有出具证明的负责人签字。另外，这个协议里边反映的是樊文龙（原告樊西明）和樊海峰还有同力水泥厂纠纷的事。本院认为，第一组《土地承包经营权证书》以及第二组照片均客观、合法，且与本案争执事实具有关联性，予以采信；第**建议书内容所涉及人员均系案外人，且与本案争执事实不具有关联性，不予采信。被告宜阳县政府提交以下证据；一、宜阳县樊村镇樊村村委会2020年8月11日出具的《关于樊村镇樊村村民樊西明410327111200300205号责任田的情况说明》；二、加盖宜阳县樊村镇樊村村委会公章的该村民三组组长樊照红于2020年8月11日出具的证人证言一份；三、加盖宜阳县樊村镇樊村村委会公章的2020年樊村1-3月组长工资表一份。以上拟共同证明原告涉及本案的责任田已经与樊东洋的责任田互换，互换后涉及本案的责任田一直由樊海峰耕种。原告质证意见为：第一份真实性没有异议，但是证明方向、关联性有异议。涉案的土地确实之前原告与樊海峰进行过互换，但是该互换行为没有经过村民委员会备案，更没有经过农村土地管理部门的登记和变更登记证书，因此该行为不产生相应的法律效力，不改变土地的所有权性质和该土地的使用权、用益权性质；关于该情况说明中描述樊村村委会已经向宜阳县农村农业局提出申请要求更正，该说法更是没有法律依据，该土地的使用人既不是樊村村民委员会，也不是农村农业局，而是确权证书登记的樊西明，因此只有樊西明申请更正才产生法律效力。第二份真实性有异议，樊照红个人没有出庭接受质证，没有法定效力。另外该证明显示的是2015年以前该地块已经互换，该事实与实际情况不符。退一步讲，即使该地块在2015年左右互换，但也不能因为个人之间的互换改变法律规定的农村土地确权部门的权利和职责。第三份证据的真实性和证明方向均有异议。首先根据现行的规定现行村民委员会成员的工资是由村镇就财政所所出，并非村民委员会出具，该工资表也没有樊村镇财政所的印章，该工资表与樊西明是否拥有涉案土地的确认的权利没有任何关系。本院认为，第一份证据，原告客观性无异议，其内容与本案争执事实具有关联性，本院予以认可；第二、三份证据客观性无法确定，不予采信。本院经审理查明：原告樊西明系宜阳县樊村镇樊村村民，其本人持有宜阳县政府颁发的编号为NO:D4103270071742号《农村土地承包经营权证》，承包方式为家庭承包，承包期限为1998年09月15日至2028年09月14日止，承包地确权总面积为7.61亩，承包地块总数为5块，其中一块地块代码为103271112000300205。樊西明认可该410327112000300205号土地承包责任田在2016年左右与同村村民樊东洋（已故）互换土地。樊东洋病故后，该土地由其儿子樊海峰耕种。庭审中，宜阳县政府认可为了完成（宜阳县）同力水泥厂的拆迁项目，由宜阳县樊村镇政府与樊村集体与涉案地块的农户逐家进行协商，最后完成征地的，因为征地是逐户谈的，没有发公告。本院认为：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。本案樊西明作为被征收土地承包经营权人，依法有权作为原告提起确认行政行为违法之诉。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。而本案中，被告宜阳县政府在征收涉案土地中，以“与涉案地块的农户逐家进行协商”的形式完成征地，没有进行任何公告行为，程序违法。故原告樊西明诉求确认被告宜阳县政府没有依法公告征收原告编号为4103271112000300205号责任田的征地补偿安置方案（包括征地范围、补偿标准、安置方式和社会保障等）的行为违法，于法有据，本院予以支持，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项之规定，判决如下：确认被告宜阳县人民政府征收涉及原告家庭承包责任田编号为4103271112000300205号责任田时未予公告行为违法。案件受理费50元，由被告宜阳县人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  吴爱国审判员  索如意审判员  邢玉玲二〇二〇年十月二十二日书记员  吕国卿