河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初921号原告徐瑾，女，汉族，1949年1月18日出生，住郑州市高新技术开发区。委托代理人宋澔，女，汉族，1967年10月23日出生，住郑州市中原区。被告郑州市高新技术产业开发区管理委员会，住所地郑州市高新技术产业开发区国槐街**。法定代表人王新亭，主任。委托代理人杜安郑，郑州高新技术产业开发区石佛办事处工作人员。委托代理人秦芳芳，北京观韬中茂（郑州）律师事务所律师。被告郑州市人民政府，住所地郑州市中原西路**。法定代表人王新伟，市长。委托代理人霍嵘岩，郑州市行政复议中心工作人员。委托代理人郜堃，郑州市行政复议中心工作人员。原告徐瑾诉被告郑州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）、郑州市人民政府信息公开及行政复议一案，于2020年8月14日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2020年8月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月9日公开开庭审理了本案。原告徐瑾及其委托代理人宋澔，被告高新区管委会的委托代理人杜安郑、秦芳芳、被告郑州市人民政府的委托代理人霍嵘岩、郜堃到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告高新区管委会于2020年6月30日作出郑高开【2020】第23号《依申请政府信息公开答复告知书》，对原告申请的政府信息公开申请进行答复。被告郑州市人民政府于2020年8月3日作出郑政(行复决)〔2020〕457号行政复议决定书，维持被告高新区管委会作出的郑高开【2020】第23号依申请政府信息公开答复告知书。原告徐瑾诉称：高新区管委会于2020年6月30日作出的郑高开【2020】第23号依申请政府信息公开答复告知书错误。关于第一项申请，高新区管委会认为：“你申请的信息并非由本单位制作，不属于本单位负责公开的范围，建议与百炉屯村委会进行联系沟通，查询相关信息。”但2014年8月28日，百炉屯村两委发布《百炉屯村改造拆迁补偿安置方案的通告》（第3号）称“《郑州高新区百炉屯村改造拆迁补偿安置方案》已经村民代表会议讨论通过，并已报郑州高新区管委会备案”。村民会议通过的讨论笔录应当是安置方案的附件，属于备案材料，且高新区管委会也未否认原告所申请的第一项政府信息系备案材料，故该信息高新区管委会应当公开。关于第二项申请，即“《百炉屯村改造拆迁补偿安置方案》的批准文件”。高新区管委会以“行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开”为由，决定不予公开。高新区管委会适用法律不当：首先，《百炉屯村改造拆迁补偿安置方案》的批准文件属于对外管理服务事项的依据。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第二十条第五项规定，属于行政机关主动公开的政府信息，即高新区管委会应当主动公开的政府信息。其次，《百炉屯村改造拆迁补偿安置方案》的批准文件属于对涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓的政府信息。按照上述《条例》第十九条规定，高新区管委会应当主动公开。再次，《百炉屯村改造拆迁补偿安置方案》的批准文件不属于内部事务信息，因为该信息已经外化，高新区管委会依据《条例》第十六条规定，决定不予公开，属于适用法律不当。关于第三项申请，即“百炉屯村改造拆迁的批准文件”。高新区管委会不予公开的理由同上。同样道理，百炉屯村改造拆迁的批准文件不属于内部事务信息。高新区管委会依据《条例》第十六条规定，决定不予公开，属于适用法律不当。关于第四项申请：即“有关百炉屯村改造拆迁的规划许可文件”。高新区管委会以“经查找，我单位不存在你申请的政府信息”为由，便得出无法公开此项信息的结论。原告认为，高新区管委会在没有尽到合理的查找和检索义务或者信息不存在的合理理由，便得出无法公开此项信息的结论，实属草率。依据《条例》第三十六条第四项规定，对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：“（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在”。由此可见，高新区管委会须提供其进行检索的证据，才可以告知“政府信息不存在”，而不是告知“无法公开此项信息”。“政府信息不存在”与“无法公开此项信息”不是同一概念。换言之，“无法公开此项信息”并不等于政府信息不存在。关于第五项申请：百炉屯村提交的备案材料。高新区管委会仅以附件形式予以公开。原告认为，有备案附件必有备案的正式文件。且备案文件应当包括一系列的有关文件，但高新区管委会只提供附件，有悖于《条例》有关“遵循公正、公平、合法、便民”的原则。综上所述，高新区管委会作出的《依申请政府信息公开答复告知书》的内容不合理，既然有会议讨论通过的文件备案，应当有会议讨论的笔录，否则在逻辑上说不通。高新区管委会的答复内容适用法律不当，依法应当撤销，并重新作出行政行为。原告不服，向郑州市人民政府提起行政复议申请。郑州市人民政府忽视了上述关键问题，贸然作出了郑政(行复决)〔2020〕457号行政复议决定，也应当依法予以撤销。综上，请求：1.依法撤销被告高新区管委会作出的郑高开【2020】第23号依申请政府信息公开答复告知书，并责令其重新作出行政行为；2.依法撤销被告郑州市人民政府作出的郑政(行复决)〔2020〕457号行政复议决定。原告在法定举证期限内向本院提交以下证据：1.郑政(行复决)〔2020〕457号行政复议决定。证明目的：郑州市人民政府作出了行政复议决定，被行政行为存在，故郑州市政府是适格的被告。2.郑高开【2020】第23号依申请政府信息公开答复告知书。证明目的：被诉行政行为存在，高新区管委会是适格的被告。3.政府信息公开申请书。证明目的：原告享有知情权，故向高新区管委会申请政府信息。4.行政复议申请书。证明目的：原告因不服高新区管委会作出的告知书而向郑州市人民政府申请行政复议申请。被告高新区管委会辩称：一、关于原告申请的第一项内容“百炉屯村村民代表会议讨论的笔录”。根据《百炉屯村改造拆迁补偿安置方案》规定，百炉屯村改造工作是百炉屯村委会根据《中华人民共和国村民委员会组织法》相关规定，通过“四议两公开”的形式具体实施的。百炉屯村村民代表会议由百炉屯村委会组织召开，会议讨论笔录作为当时参与会议的村民代表发言讨论的主要情况以及议定事项结果的书面记载，不仅是由百炉屯村委会制作的，也是由百炉屯村委会予以保存的。被答辩人徐瑾仅凭推测论断此项信息由答辩人保存，没有事实及法律依据。答辩人作为高新区的行政管理机关，并未直接参与百炉屯村委会组织的村民代表会议，也不是此项信息的制作或保存机关。在信息公开告知书中，答辩人不仅作出了解释说明，而且建议向百炉屯村委会申请村务信息公开，向被答辩人指明了解以及获取上述信息的途径，答辩人已充分履行了法定义务，行为并无不当。二、关于原告申请的第二项内容“《百炉屯村改造拆迁补偿安置方案》的批准文件”、第三项内容“百炉屯村改造拆迁的批准文件”，应属于行政机关在履行行政管理职能过程中形成的内部信息，依法可以不予公开，答辩人在说明理由的基础上，决定不予公开，并无不当。三、关于原告申请的第四项内容“有关百炉屯村改造拆迁的规划许可文件”，答辩人经查找、检索及内部函询程序，已确认被答辩人徐瑾申请的信息不存在，并作出了解释说明，应视为答辩人已尽到了勤勉义务，充分履行了信息公开答复义务，并无不当。四、关于信息公开申请的第五项内容“百炉屯村提交的备案材料”，答辩人已以附件的形式作出公开，被答辩人徐瑾主观臆断“凡备案的附件必有备案的正式文件”，实属无法律及事实依据的无端揣测，不应予以支持。综上，请求依法驳回原告诉讼请求。被告高新区管委会在法定举证期限内向本院提交以下证据：1.高新区管委会《依申请政府信息公开答复告知书》（郑高开【2020】第23号）及邮寄EMS回单；2.郑州高新技术产业开发区石佛办事处关于对徐瑾申请信息公开事项进行调查核实的函（高新区国土局）；3.郑州高新技术产业开发区石佛办事处关于对徐瑾申请信息公开事项进行调查核实的函（高新区农业农村局）；4.郑州高新技术产业开发区国土规划住建局关于对徐瑾申请信息公开事项进行调查核实的回函；5.郑州高新技术产业开发区农业农村局关于对徐瑾申请信息公开事项进行调查核实的回函。证明目的：被告高新区管委会已经充分履行了信息公开答复的法定职责，依法依规答复了原告的信息公开申请事项。被告郑州市人民政府辩称：一、被告郑州市人民政府所作457号复议决定程序合法。二、被告郑州市人民政府所作457号复议决定事实清楚，适用法律正确。1.本案中，原告申请公开的事项一依法不属于高新区管委会制作的政府信息，也没有证据证明其由高新区管委会保存，高新区管委会告知其向百炉屯村委会查询，所作答复合法适当。2.依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条“行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开”的规定，原告所申请公开的事项二和事项三为行政机关内部的审批信息，高新区管委会告知不予公开并说明理由，答复内容符合上述规定。3.针对原告的所提的事项四，高新区管委会并无该政府信息，且主动向所辖区的国土规划住建局、农业农村局发调查核实函，经查询并不存在所申请公开的政府信息，遂依据告知申请人该政府信息不存在，已按照《条例》规定履行法定职责，并无不当。4.百炉屯村改造拆迁补偿安置方案中显示:该方案已经村民代表会议讨论通过，并已报高新区管委会备案。故高新区管委会针对原告请求公开的事项五：“百炉屯村向你机关提交的备案材料”向原告公开的《百炉村改造拆迁补偿安置方案》，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条等规定。综上，被告郑州市人民政府作出的457号复议决定，维持高新区管委会信息公开答复，事实清楚，程序合法，请求依法驳回原告诉讼请求。被告郑州市人民政府在法定举证期限内向本院提交以下证据：1.申请人行政复议申请书及证据目录；2.行政复议受理通知书和答复通知书；3.被申请人行政复议答复书及证据目录；4.申请人、被申请人身份证明及授权委托书；5.457号行政复议决定书；6.送达回证。以上证据证明被告对原告行政复议申请作出的行政复议决定，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。经庭审质证，原告对被告高新区管委会的证据发表以下质证意见：对证据1郑州高新区管委会《依申请政府信息公开告知书》的合法性有异议。原告在行政起诉状中对其违法之处一一指出，不再赘述。对邮寄EMS回单，无异议。对证据2郑州市高新技术开发区石佛办事处关于对徐瑾申请信息公开事项进行调查核实的函（高新区国土局）合法性有异议，该调查核实函何时发的公文，没有发文字号，违反了《党政机关公文处理工作条例》第九条的规定，属于形式不合法。对证据3郑州高新技术产业开发区石佛办事处关于对徐瑾申请信息公开事项进行调查核实的函（高新区农业农村局）的质证意见同证据2。对证据4郑州市高新技术产业开发区国土规划住建局关于对徐瑾申请信息公开事项进行调查核实的回函的合法性有异议。该回函系公文，但没有发文字号，违反了《党政机关公文处理工作条例》第九条规定，属于形式不合法。对证据5郑州高新技术产业开发区农业农村局关于徐瑾申请信息公开事项进行调查核实的回函的合法性有异议。该回函系公文，也没有规范稿，属于形式不合法。原告对被告郑州市人民政府的证据发表以下质证意见：对证据1和证据2的真实性、合法性、关联性无异议。证据3答复书和证据目录，合法性有异议。管委会认为方案的批文属于内部文件，与事实不符。原告起诉状的补充内容已经论及了该问题。证据4是申请人、被申请人的身份证明以及授权委托书，真实性、合法性、关联性无异议。证据5复议决定书，郑州市人民政府在作出复议决定书时，忽略了原告在起诉状中提及的合法性问题，该复议规定不合法，应予撤销。被告高新区管委会对原告的证据发表以下质证意见：对原告提供的证据1-4的真实性、合法性、关联性均无异议，但需要说明的是被告高新区管委会已根据原告的政府信息公开申请依法作出答复，并未侵犯原告的知情权。被告郑州市人民政府对原告的证据发表以下质证意见：对原告提供的证据真实性无意义，证明目的有异议，被告复议决定程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。被告高新区管委会对被告郑州市人民政府的证据无异议。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据被告均对其真实性、合法性、关联性无异议，本院予以采信，被告对证明目的提出的异议，本院认为部分综合评述。被告提交的证据，原告对其真实性均无异议，本院予以确定，原告对其合法性及证明目的提出的异议，在本案认为部分综合评述。经审理查明，2020年6月8日，原告通过邮寄向被告高新区管委会申请公开如下政府信息：1.百炉屯村村民代表会议讨论的笔录；2.《百炉屯村改造拆迁补偿安置方案》的批准文件；3.百炉屯村改造拆迁的批准文件；4.有关百炉屯村改造拆迁的规划许可文件。5.百炉屯村向你机关提交的备案材料。高新区管委会于2020年6月30日作出了郑高开【2020】第23号《依申请政府信息公开答复告知书》，并向原告公开了《百炉村改造拆迁补偿安置方案》。原告不服该答复，向郑州市人民政府申请行政复议。郑州市人民政府于2020年8月3日作出郑政(行复决)〔2020〕457号《郑州市人民政府行政复议决定书》，维持被告高新区管委会作出的郑高开【2020】第23号《依申请政府信息公开答复告知书》。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。本院认为：一、关于被告高新区管委会作出的信息公开答复的合法性问题。（一）关于原告申请公开的第一项信息“百炉屯村村民代表会议讨论的笔录”，被告高新区管委会答复称“你申请的信息并非由本单位制作，不属于本单位负责公开的范围，建议与百炉屯村委会进行联系沟通，查询相关信息。”该信息非被告高新区管委会制作，该事实可以确认，但仅以本单位不是制作主体为由不予公开，理由并不能成立，因为根据政府信息公开条例的规定，行政机关在履行行政管理职能过程中，从其他公民、法人或者其他组织获取的信息，同样属于应当公开的范围。因此被告的该项答复理由不当。但鉴于信息公开是以信息的确实存在为前提，本案被告在庭审中已经明确村委会向其提交的备案材料只有安置方案，没有其他材料，因此，即使因为答复理由不当而撤销该答复，也并不能改变不能向原告公开该项信息的目的，故对原告请求撤销该项答复的诉讼请求，本院不予支持。（二）针对原告申请公开的第二项信息“《百炉屯村改造拆迁补偿安置方案》的批准文件”、第三项信息“百炉屯村改造拆迁的批准文件”，被告高新区管委会答复称属于行政机关的内部事务信息，故不予公开。对此本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条的规定，行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。行政机关在履行行政管理过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法卷宗信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。本案原告申请公开的《百炉屯村改造拆迁补偿安置方案》的批准文件、百炉屯村改造拆迁的批准文件，被告高新区管委会主张该方案是该村通过“四议两公开”的方式制定的，那么被告对该补偿安置方案的批准行为，以及对百炉屯村改造拆迁的批准文件，属于被告在履行对外的行政管理过程中形成的信息，首先可以判断其不属于行政机关内部事务信息；其次，原告申请的批准文件等信息，是对相关事项作出的结论性信息，也不属于讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息。故被告以原告申请的信息属于行政机关内部事务信息为由答复不予公开，属于适用法律错误。关于被告主张该信息与原告的自身合法权益无关的主张，因原告属于涉案拆迁项目中的被拆迁人之一，该方案是否经过批准程序，与原告的合法权益相关，故被告称该信息与原告无关的理由不能成立。鉴于被告的批准文件是否确实存在，是否以一定载体或者形式体现仍需被告调查，故被告高新区管委会应在调查后重新作出答复。（三）针对原告申请公开的第四项信息“有关百炉屯村改造拆迁的规划许可文件”，被告高新区管委会答复称“经查找，我单位不存在你申请的政府信息”。根据郑州市人民政府印发的《郑州市城中村改造规定（试行）》第四条第三款的规定：“规划、国土资源、建设、农业、市政、房地产、民政、公安、发展计划、财政、审计、劳动保障、教育、城市管理行政执法等有关部门应在各自的职责范围内，做好城中村的改造管理工作”，由此可见，原告申请公开的规划许可文件并非被告履行行政管理职责所应当制作的信息，被告在向本辖区内的国土规划住建局、农业农村局、国土局等部门发函核查，均称不存在原告申请的信息，被告已经尽到了检索的义务，原告主张没有提交检索的证据，与事实不符，本院不予支持。原告还提出被告提交的调查核实函，没有发文字号，违反了《党政机关公文处理工作条例》第九条的规定，属于形式不合法，故不能作为有效证据。本院认为，调查核实的回函虽形式上不规范，但主要要素具备，不影响其作为证据的效力，原告因此要求撤销被告该项答复，本院不予支持。原告提出没有规划文件，被告批准的涉案拆迁项目改造不具有合法性的意见，与本案原告要求信息公开不属于同一法律关系，不应当在本案中审查。（四）针对原告申请公开的第五项信息“百炉屯村向你机关提交的备案材料”，被告高新区管委会已经将其备案的《百炉屯村改造拆迁补偿安置方案》向原告公开，履行了信息公开义务。原告认为，有备案附件必有备案的正式文件，且备案文件应当包括一系列的有关文件，因此被告并未完全履行信息公开义务。对此，本院认为，按照政府信息公开的应有之意，所谓政府信息公开是指在客观上已经制作或者获取的信息的公开，被告应当制作而未制作不能作为判令被告公开的理由。本案原告仅是推测被告应当有其他备案材料，但没有证据或者证据线索显示被告确实已经制作或者保存了除了已经公开的安置补偿方案之外的其他备案资料，故原告主张被告未尽信息公开义务的主张，本院不予支持。二、关于复议决定的合法性问题。本案被告郑州市人民政府作出复议决定维持被告高新区管委会作出的信息公开答复，因被告高新区管委会针对原告第二项、第三项政府信息公开申请的答复，没有法律依据，故复议决定维持被告高新区管委会信息公开答复的第二项和第三项，属于适用法律错误，应予撤销。对于复议决定维持被告高新区管委会答复第一、四、五项的决定，事实清楚，适用法律正确，应予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第二项的规定，判决如下：一、撤销被告郑州高新技术产业开发区管理委员会于2020年6月30日作出的郑高开【2020】第23号《依申请政府信息公开答复告知书》对原告第二项、第三项政府信息公开申请的答复；二、撤销被告郑州市人民政府于2020年8月3日作出的郑政(行复决)〔2020〕457号行政复议决定中维持被告郑州高新技术产业开发区管理委员会作出的郑高开【2020】第23号《依申请政府信息公开答复告知书》对原告第二项、第三项政府信息公开申请答复的复议决定。三、责令被告郑州高新技术产业开发区管理委员会于本判决生效之日起20个工作日内针对原告第二项、第三项信息公开申请重新作出答复；四、驳回原告徐瑾的其他诉讼请求。诉讼费50元，由被告郑州市高新技术产业开发区管理委员会、被告郑州市人民政府各承担25元。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并提交上诉状一式捌份，上诉于河南省高级人民法院。审判长 何信丽审判员刘紫娟审判员侯贇二〇二〇年十月二十七日书记员 韩      亚      蕊