山东省济南市莱芜区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0116行初86号 原告王桂祥，男，1955年3月23日出生，汉族，住山东省济南市历城区。 委托代理人周涛，北京诚略律师事务所律师。 委托代理人杨蕾，北京诚略律师事务所律师。 被告济南市历城区全福街道小辛社区居民委员会，住所地：济南市历城区工业北路**。统一社会信用代码：55370112B48468200J。 法定代表人宋义来，主任。 委托代理人冯延冲，山东元序律师事务所律师。 原告王桂祥要求撤销被告济南市历城区全福街道小辛社区居民委员会对原告作出的（2020）第10号《收回土地使用权决定书》一案，于2020年7月24日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月24日立案后，于2020年7月31日向被告济南市历城区全福街道小辛社区居民委员会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2020年9月3日公开开庭审理了本案。原告王桂祥及其委托代理人周涛、杨蕾，被告济南市历城区全福街道小辛社区居民委员会的委托代理人冯延冲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告济南市历城区全福街道小辛社区居民委员会2020年7月17日对原告作出济历城小辛土地收字（2020）第10号《收回土地使用权决定书》：一、自本决定作出之日，收回你户的土地使用权；二、限你户自收到本决定之日起5日内到小辛社区居委会办理补偿安置手续，腾空房屋，将土地交回小辛社区居委会；三、如逾期不腾空房屋、交回土地，小辛社区居委会将依法收回你户的土地。 原告王桂祥诉称，请求撤销被告济南市历城区全福街道小辛社区居民委员会对原告作出的（2020）第10号《收回土地使用权决定书》，本案诉讼费用由被告承担。原告在济南市××××号位置合法拥有房屋。小辛社区于1993年集体农转非，村民变成城市居民，包括原告上述房屋所在土地全部划归国有土地。2000年12月28日，济南市历城区旧城（村）改造领导小组作出济历旧改字（2000）第08号《关于洪家楼镇小辛居旧村改造规划的批复》，同意小辛居旧村改造规划。原告上述房屋位于旧村改造规划范围内。因安置补偿标准不合理，原告至今未与任何单位达成安置补偿协议。2020年7月17日，被告济南市历城区全福街道小辛社区居民委员会（以下简称“小辛社区居委会”）对原告作出（2020）第10号《收回土地使用权决定书》，决定收回原告的土地使用权，并要求原告5日内腾空房屋交回土地。原告认为，被告作出涉案《收回土地使用权决定书》，缺乏事实依据和法律依据，侵犯了原告作为土地使用权人的合法权益。因此，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，向贵院提起行政诉讼，请贵院依法公平公正裁判。 原告王桂祥向本院提交了以下证据： 证据1、原告房屋所有权证（济房（501）字第××号）、房屋拆除证。 证据2、私有房产座落平面图，是附在原告房屋所有权证后面，作为附件。 证据1、2证明案涉房屋是在原告老房屋（51.16平方米）拆除建成，共计179.10平方米。房管局要求集体统一办理房屋登记，因涉案地块纳入城区规划，被告一直没给原告涉案房屋办理房屋登记，原告对涉案房屋享有合法权利，有权提起本案行政诉讼。 证据3、济历旧改字（2000）第08号《关于洪家楼小辛居旧村改造规则的批复》，证明济南市历城区旧城（村）改造领导小组作出批复同意小辛居旧村改造规划，原告合法拥有的房屋位于旧村改造范围内。 证据4、济农建改办字（2010）20号《关于历城区港沟村、有兰峪村、郭店西村、小辛居村改造建设总体策划方案的批复》，证明原告所在的小辛居村改造建设的安置房屋系违法建筑，被告实施的旧村改造严重违法，因此，被告作出的收回土地使用权决定不具有合法性基础，应依法撤销。在批复的第二页说的很清楚“小辛居现有居民……暂时搁置”，现在的安置房至今没有办理相关审批手续，属于违法建筑。 证据5、国有土地使用权证（历城国用（2004）第0500190号。） 证据6、限期签约通知书。 证据7、收回土地使用权决定书（济历城小辛土地收字（2020）第10号）。 证据5、6、7共同证明小辛社区1993年按国家政策集体农转非，村民变成城市居民，济南市人民政府于2004年9月向被告颁发了国有土地使用权证，原告房屋所在土地性质为国有土地。根据《土地管理法》第五十八条规定，为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的，地，地方人民政府的自然资源主管部门报请政府批准后才有权收回国有土地使用权被告作出涉案回收决定前未告知原告享有陈述权、申辩权，涉案收回决定没有明确法律依据，也未告知原告法定救济途径及期限，因此，被告作出的涉案收回决定缺乏职权依据和法律依据，违反法定程序，应依法予以撤销。 提交两个参考案件（2019）豫0422行初41号、（2019）豫0411行初78号作为参考依据。 被告济南市历城区全福街道小辛社区居民委员会辩称，被告作出的收回土地使用权决定书符合法律规定，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告济南市历城区全福街道小辛社区居民委员会向本院提交了以下证据： 证据1、《小辛社区居委会旧城改造拆迁安置实施办法表决汇总》及居民表决样品，证明小辛社区拆迁安置实施办法经全体居民表决，超94%的居民同意按该实施办法进行旧村改造，该实施办法也是后续旧居改造的具体工作方案，也列明了被拆迁户的安置待遇。 证据2、（2020）鲁01民终6961号民事判决书，证明济南市中级人民法院二审认定了小辛社区根据全体居民表决结果进行旧居改造的事实，并对小辛社区旧居改造所依据的相关政府批复文件进行了确认。 证据3、关于对全福街道办事处小辛居委会旧村改造基建计划的批复三份，分别为济历城计投资【2004】第84、89、110号，证明2004年济南市历城区发展规划局出具该文件，批复同意小辛居委会进行旧村改造，资金自筹解决。 证据4、《关于我居未拆迁户收回土地使用权征求意见汇总公示》及部分居民签署的征求意见书，证明2020年6月12日，小辛社区居委会召开全体居民代表大会，就收回未拆迁户的宅基地土地使用权问题进行民主表决，居民代表经表决形成决议，同意居委会收回未拆迁户的宅基地土地使用权。 证据5、《收回土地使用权决定书》，证明小辛社区按照全体居民代表大会决议及土地管理法的相关规定，作出收回原告土地使用权的决定书。 法律依据 《中华人民共和国村民委员会组织法》第十条、第二十四条、第二十七条 《中华人民共和国土地管理法》第六十六条，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：(一)为乡(镇)村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；(二)不按照批准的用途使用土地的；(三)因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。 经庭审质证，被告对原告提交的证据质证如下： 证据1、2真实性无异议，原告所有的涉案房产证内面积51.16平方米，后续未经批准自行加建的部分属于证外面积。 证据3、真实性无异议，对其证明目的也没有异议。 证据4、真实性无异议，该证据可以证明济南市农村住房建设与危房改造工作领导小组批复同意了小辛社区的村庄改造总体策划方案，该证据以及被告提交的证据3中的三份批复均可以证明上级政府已经批准了小辛社区的旧村改造，相应的批复已经包含了同意将被拆迁户土地使用权收回的意见，该证据中显示的违章建筑问题，是历史原因造成的，2004年济南市相关规划等制度均不完善，小辛社区在自行旧村改造之时只能向历城区政府申请相关批文，该证据是2010年以后的评价尺度去衡量2004年的相关建设，另外，小辛居委会对旧村改造范围内取得了国有土地使用证及建设公示规划许可证，该事实在原告提交的证据2中济南市中级人民法院认定相关事实中可以印证。 证据5、6、7真实性均无异议，小辛社区的社区性质、居民的户口性质以及土地性质均存在特殊性，1993年山东省人民政府发文批复同意小辛社区和北全福社区村民和土地同时农转非，村民户口性质转为居民，集体土地性质转为国有土地，但土地农转非与现行的国有土地征收不一样，土地农转非上级政府并未支付任何土地补偿款，直接目的是将土地性质改变后方便相关集体办理建设规划等相关手续，最终实现经济发展，因此，小辛社区此次旧村改造也和济南市现行的国有土地上房屋征收相关政策不一致，小辛社区虽然村民变为居民，但仍然拥有集体资产，运行模式仍然是农村建制的运行模式，历城区近两年实施的产权制度改革、三资清理、成立股份合作社以及近两天向原告等居民发放股权证，均证明小辛社区并非纯粹的城市社区居委会，其内部运行也是奉行集体自治，2004年小辛社区启动旧居改造，市区两级政府并未针对小辛社区设立任何城中村或棚户区等专门的拆迁指挥部，也不提供资金支持，是由居委会制定改造方案，经市级部门批准，然后自筹资金自行进行改造，因此，本案原告迟迟未能签约，被告决定收回其土地使用权的依据是市政府部门的相关批复，以及居民代表大会的决议，被告具备了该两项条件，也通过限期签约进行督促，通过作出补偿决定对被告的拆迁决议进行固化，才对原告作出了涉案决定书。 对于原告提交的两个案例不发表意见。 原告对被告提交的证据质证如下： 证据1、真实性需要与原件核对后确认，对合法性、关联性、证明目的有异议。表决汇总表只加盖了印章，是被告单方制作，没有制作人、统计人员签名，没有见证人签字，也没有统计时间，也没有提供相关证据佐证统计同意和不同意人数的具体依据。安置实施办法表决应通过召开村民会议当场投票表决，当场统计公示。居民表决样本没有提供其他不同意人员、全部参与人员的签名表。因此，证据1不符合证据形式要件也不符合法律规定，缺乏事实依据，不能作为认定本案事实的依据。实施办法的制定机关按照土地管理法或征收补偿条例规定，被告均没有资格来制定实施办法，土地管理法规定集体土地进行征收应由国土部门拟定征收办法报市级政府批准，报备之前进行张贴公示征求意见，如果多数人有异议的要组织听证，国有土地房屋征收应由征收部门拟定征收补偿安置方案，并且进行公示，不少于三十天征求意见，根据征求意见的情况决定是否组织听证和进行修改，修改之后再报市县级政府批准，本案程序是被告自己制定的办法，公示意见不是张贴，这些材料均无法认定其真实性，而且里面有代签的情况，对此不予认可，所有的签名均没有摁手印，只有签字，因此对该组证据的三性及证明目的均不认可，而且小辛社区居委会早在1993年就已经村改居，成为城市居民，土地为国有土地，不存在依照村民委员会组织法的相关规定由村民自主决定是否进行改造或实施改造办法的情形。 证据2、真实性无异议，对合法性、关联性、证明目的有异议。民事判决书是针对的在履行补偿安置协议中的民事争议，而本案是收回土地使用权的行政争议，两个案件不属于同类的法律关系，不属于同样的争议范畴，当然就不能作为类案进行参照。对其证明目的，进行旧居改造并不是全体居民的意愿，而是历城区人民政府作出的批复同意来旧居改造，不是自主进行改造，是上级政府批准，街道办事处来实施的。 证据3、真实性无异议，对合法性、关联性、证明目的有异议。首先，（2004）84号主要是针对2004年建设安置房的情况进行批复，而批复的对象是全福街道办事处，而且是由全福街道办事处根据批复办理规划土地环保等手续，并没有提及到由被告组织实施。包括旧村改造的申请和项目可行性报告均由全福街道办事处向区发改局提交的资料。89、110号两份批复也全是针对街道办事处作出，而且也均是由街道办事处负责实施。同时，他只是针对新建的安置房项目的建筑面积和相应的投资数额进行的批复，没有对我们涉案的房屋被征收和拆迁的事项作出批复。 证据4、真实性、合法性、关联性、证明目的有异议。征求意见汇总公示明为公示，但没有看到任何的公示材料，要张贴还是向有关人员进行送达还是在网站上进行公示，并且所谓的汇总没有任何的汇总的统计资料，要是通过全体党员或居民代表大会来进行投票的话，要现场唱票，现场统计现场记录，要有会议记录，要有参会人员签字确认，被告是事后进行统计，而且没有统计的具体的资料来佐证，收回土地使用权是批准机关的行政决定，我们的这块土地是经过县级以上人民政府批准使用的，不是居委会批准的，居委会也没有权利来收回土地，这块土地是国有土地，土地主管部门负责具体实施，制证单位是土地主管部门，批准单位是县级以上政府，权责一致，有权批准才有权收回，我们不认可证据4的证明目的。 证据5、真实性、关联性没有异议，对证明目的和合法性有异议。被告没有相应的职权作出该决定，该决定缺乏事实依据，严重违反法定程序。 关于法律适用问题，一、被告自1993年由村民委员会转为居民委员会，应适用中华人民共和国居民委员会组织法不能再适用村民委员会组织法；二、根据土地管理法的规定，第66条（宣读条款），首先是农村集体经济组织的集体土地，因为他是所有权人，所以具有相应权利，三、是必须经原批准用地人民政府批准，本案没有经过批准；四、我们不符合三项收回土地使用权的情形，所以适用法律是错误的。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1-5、具有真实性、客观性、与本案有关联，合法有效，能够证明涉案土地及附属房屋的所有权性质、位置及坐落，本院予以确认；证据6、原告已在本院另立案起诉，且已作出判决，本案不再作审查；证据7、系本案审查的对象，本院不作证据效力评定。 被告提供的证据1-4、具有真实性，对其真实性本院予以确认；证据5、系本案审查的对象，本院不作证据效力评定。 经审理查明，原告王桂祥系被告济南市历城区全福街道小辛社区居民委员会的居民，2004年被告实施旧居改造，原告涉案土地、房屋位于旧居改造项目范围内，原、被告一直未达成改造、搬迁补偿协议。2020年7月17日被告向原告作出了济历城小辛土地收字（2020）第10号《收回土地使用权决定书》，原告不服，向本院提起行政诉讼。 另，2020年9月18日被告向原告撤回了济历城小辛土地收字（2020）第10号《收回土地使用权决定书》。 本院认为，2020年7月17日被告济南市历城区全福街道小辛社区居民委员会向原告王桂祥作出的济历城小辛土地收字（2020）第10号《收回土地使用权决定书》之前，未告知原告享有陈述、申辩权，作出该决定书也未告知原告如果不服该决定，可以申请行政复议或提起行政诉讼等权利救济途径，故被告对原告作出《收回土地使用权决定书》违反了程序正当原则，程序违法。原告请求撤销的理由成立，本院予以支持，但本案因诉讼期间，被告已经撤销了其作出的济历城小辛土地收字（2020）第10号《收回土地使用权决定书》，现原告仍坚持原来的诉讼，要求确认原行政行为违法，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项的规定，本院应判决确认违法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条第三款的规定，判决如下： 一、确认2020年7月17日被告济南市历城区全福街道小辛社区居民委员会向原告王桂祥作出的济历城小辛土地收字（2020）第10号《收回土地使用权决定书》违法； 二、驳回原告王桂祥的其他诉讼请求。 案件诉讼费50元，由被告济南市历城区全福街道小辛社区居民委员会负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长  郝永秀 人民陪审员  陈伦振 人民陪审员  陶 玲 二〇二〇年十月二十二日 法官助理杨秀玉 书记员王燕华