辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终269号上诉人（一审原告）抚顺市琛圣铸钢铁有限公司，住所地辽宁省沈抚新城拉古4工业区松岗村。法定代表人金振敏，该公司经理。委托诉讼代理人刘志金，辽宁锁阳律师事务所律师。委托诉讼代理人李成，辽宁树正律师事务所律师。被上诉人（一审被告）抚顺沈抚新城管理委员会（抚顺经济开发区管理委员会），住所地辽宁省抚顺经济开发区滨河路**。法定代表人李颖，抚顺经济开发区管理委员会主任。委托诉讼代理人鞠志毅，抚顺经济开发区管理委员会产业发展局副局长。委托诉讼代理人刘明，辽宁文博律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）抚顺市工业和信息化局，住所地抚顺市顺城区新城东路抚顺市政府振兴大厦。法定代表人张丹，该局局长。上诉人抚顺市琛圣铸钢铁有限公司（以下简称琛圣公司）与被上诉人抚顺沈抚新城管理委员会（抚顺经济开发区管理委员会）（以下简称沈抚新城管委会）、抚顺市工业和信息化局（以下简称工信局）行政决定一案，不服辽宁省抚顺市中级人民法院（2019）辽04行初95号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本院于2020年9月15日组织双方进行了询问，上诉人琛圣公司的法定代表人金振敏、委托诉讼代理人刘志金、李成，被上诉人沈抚新城管委会的委托诉讼代理人鞠志毅、刘明到庭参加询问。本案现已审理终结。琛圣公司一审起诉称：2017年5月22日，沈抚新城管委会以抚新城管发［2017］9号文件，对琛圣公司作出了《关于责令抚顺市琛圣铸钢铁有限公司拆除淘汰类生产设备的决定》（以下简称《决定》），并对琛圣公司高炉车间断电，导致琛圣公司生产被迫停止。琛圣公司认为沈抚新城管委会的行政行为证据不足，适用法律错误。沈抚新城管委会作出行政行为的主要证据是：1、2017年5月3日专家韩作宽出具的《专家意见》，该意见的主要结论是：琛圣公司公司的生产工艺为短流程铸造生产线，高炉容积128立方米，高炉达到《铸造用生铁企业认定规范条件》设定的100立方米容积下限。2、2017年5月11日第三人《关于对沈抚新城排查钢铁行业落后产能有关情况的批复》，该批复的主要内容为：琛圣公司公司“生产工艺为铸造生铁短流程工艺”；琛圣公司公司“生产工艺和设备认定工作，适用《产业结构调整指导目录（2011年本）（修正）》文件要求”。根据以上专家意见和批复，琛圣公司公司现有的铸造工艺和装备已经符合国家工信部《铸造用生铁企业认定规范条件》规定，工艺和装备属于《产业结构调整指导目录（2011年本）（修正）》第一类第24条纳入的国家鼓励类项目，沈抚新城管委会据此却作出责令拆除琛圣公司生产设备的决定令琛圣公司无法理解。沈抚新城管委会作出《决定》后，琛圣公司多次向沈抚新城管委会和省、市有关部门申诉，要求对琛圣公司公司的工艺和装备性质以及沈抚新城管委会《决定》的法律适用依据进行审核和认定。在省、市有关部门以及各位领导的高度重视和关心下，沈抚新城管委会和第三人于2018年6月11日组织了专家组对琛圣公司公司再次进行了现场考察、资料审查和质询讨论，形成了七人专家组评审意见。该评审意见认为，琛圣公司公司铸造工艺和装备符合国家工信部《铸造用生铁企业认定规范条件》规定，无任何配套炼钢设施，属于“短流程”铸造工艺；琛圣公司公司实施的“高纯”（优质）生铁生产工艺技改项目，属于国家《产业结构调整指导目录（2011年本）（修正）》鼓励项目。由此可见，琛圣公司公司的街道项目为铸铁企业，无任何配套炼钢设施，铸造工艺和装备符合规范条件，并属于国家鼓励项目，该新的专家组评审意见形成后，沈抚新城管委会以《决定》已上报到省里备案为由，不能自行撤销决定，琛圣公司无奈向法院起诉。沈抚新城管委会作出的具体行政行为适用法律、法规错误。2011年3月23日，国家工信部发布《铸造用生铁企业认定规范条件》，并开展铸造用生铁企业认定工作。期间，为了配合国家钢铁行业治理整顿，特别是清理“地条钢”，曾经一度停止认定工作，2018年开始陆续恢复。同时，对已经认定的铸造用生铁企业实行动态管理。在淘汰钢铁行业落后产能和装备工作中，国家有关部门始终坚持对达到《规范条件》规定标准的铸造用生铁企业的高炉，不属于淘汰生产装备。琛圣公司认为，对铸造用生铁企业生产装备的认定标准是达到《规范条件》规定的标准，而不是必须是“国家铸造用生铁准入公告内的企业”。沈抚新城管委会以琛圣公司公司未列入公告名录之内为由不适用《规范条件》，请沈抚新城管委会出具相应的法律和政策依据。另外，沈抚新城管委会作出的行政行为所适用的法律依据和文件是针对生产“地条钢”企业，淘汰政策也主要是针对落后的“地条钢”生产设备，琛圣公司公司的产品和生产工艺、装备均是铸铁企业。综上，沈抚新城管委会作出的行政行为证据不足，法律适用错误，请法院维护琛圣公司的合法权益，判决沈抚新城管委会违法并撤销沈抚新城管委会作出的《决定》。诉讼费用由沈抚新城管委会承担。沈抚新城管委会一审答辩称，一、化解钢铁行业过剩产能和淘汰落后产能是党中央、国务院于2016年2月作出的重大决策和部署，是推进供给侧结构性改革的重大任务，国务院各门和地方各级政府都把化解钢铁过剩产能等工作放到重要地位，沈抚新城管委会针对琛圣公司所作出的《决定》即是贯彻党中央、国务院决定的具体实施。二、2016年2月1日，国务院以国发［2016］6号文下发《国务院关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》；国家发改委等五部门以发改运行［2016］2457号文作出《关于坚决遏制钢铁煤炭违规新增产能打“地条钢”规范建设生产经营秩序的通知》；工信部等16部门《关于利用综合标准依法依规推动落后产能退出的指导意见》（工信部联产业［2017］30号）；辽宁省工业化信息化委员会下发辽工信明电［2017］71号《关于排查钢铁行业落后生产设备的紧急通知》都把淘汰落后产能纳入各级政府的重要工作。三、根据抚政办明电［2017］6号文，沈抚新城管委会制定了《关于作出钢铁行业淘汰落后产能排查工作的紧急通知》（抚新城管办发［2017］18号文），期间接到中央环境保护督察组举报受理信访事项交办函，经排查发现琛圣公司不是国家铸造用生铁准入公告内企业，不具备《铸造用生铁企业认定规范条件》规定的四项基本条件，其高炉为《产业调整指导目录》（2011年本）（修正）第三灯淘汰灯中一、落后工艺装备（五）钢铁6.规定的设备，并且没有安全生产许可证，没有环评安评、立项审批手续，没有生产铸造用生铁的经营范围。就此，沈抚新城管委会下发了抚新城管发［2017］8号《关于对抚顺市琛圣铸钢铁有限公司拆除淘汰类生产设备的通知》协调抚顺市工业化信息化委员会采取了停止供电的措施（琛圣公司已于2017年4月23日自行向供电局停止供电），督促其拆除烧结机、完成整改。期限届满，琛圣公司未按通知要求拆除设备进行整改，沈抚新城管委会依规作出《关于责令抚顺市琛圣铸钢铁有限公司拆除淘汰类生产设备的决定》该《决定》是沈抚新城管委会根据琛圣公司违规、其设备属于国家《产业调整指导目录》明令淘汰类齐备，按照党中央、国务院统一部署，依据国家、省、市相关规定作出的，符合社会公共利益，人民法院应当予以支持。四、沈抚新城管委会的《决定》是2017年5月22日作出的，琛圣公司于2019年5月17日起诉，超过了行政诉讼法第四十六条规定的6个月起诉期限，依法应当驳回起诉。五、该《决定》作出后，2017年10月15日琛圣公司在省《2017年度淘汰落后产能企业验收意见表》中自认“我公司已向市政府递交了不进行生产的承诺书，从4月27日开始停产至今，并完成动力设备拆除移位，同时与有关专家探讨、学习，计划将企业向符合国家产业政策方向转型升级改造。”说明琛圣公司明知其设备是国家明令淘汰设备，其起诉没有事实依据，人民法院应当驳回琛圣公司的诉讼请求。第三人工信局一审述称，一、琛圣公司提起的诉讼是建立在自身违规建设项目的基础上。琛圣公司2009年按“铸造、机械加工”进行的项目审批并注册的营业执照，但琛圣公司实际使用了项目审批之外的小高炉进行铸造生铁的生产。琛圣公司没有铸造生铁的工商注册证明和高炉项目核准文件。二、无项目核准手续的小高炉是国家重点淘汰对象。钢铁冶炼行业是2010年以来国家重点开展淘汰落后产能工作的对象，要求400立方米及以下高炉淘汰并拆除（铸造生铁企业除外，但需要提供工商注册证明、三年销售合同和项目核准手续；或符合《铸造用生铁企业认定规范条件》的铸造高炉除外）。琛圣公司因属违规建设项目，所以在2017年5月无法提供铸造生铁的工商注册证明和128立方米高炉的项目核准手续，按照国家产业政策应该予以淘汰并拆除。三、国家淘汰落后产能方面的多项文件具有关联性。2010年至2017年间，国家多项淘汰落后产能的政策文件是具有连续性、延续性、关联性的，标准也由轻到重、从单一到综合。第三人全方位解读政策文件，对抚顺经济开发区管委会的产业政策指导即《抚顺市工业和信息化委员会关于对沈抚新城排查钢铁行业落后产能有关情况的批复》（抚工信发［2017］73号）是符合国家产业政策的。琛圣公司在多项具有关联性的政策文件中找出一个文件中的一句话来解释自身设备的合理合规性是严重的断章取义行为，是不全面的，更是不负责任的。四、抚顺经济开发区管委会对企业落后设备的处置工作是有政策依据的。2017年2月工信部等16个部门《关于利用综合标准依法依规推动落后产能退出的指导意见》（工信部联产业［2017］30号）中明确：“按照有关产业政策规定，淘汰相关工艺技术装备，须拆除相应主体设备。具备拆除条件的应立即拆除；暂不具备拆除条件的，应立即断水、断电，拆除动力装置，封存主体设备（生产线），企业向社会公开承诺不再恢复生产，同时在省级人民政府或省级主管部门网站公告，接受社会监督，并限时拆除。”五、2017年淘汰落后产能工作通过省检查组验收。2017年10月16日，省淘汰落后产能第三检查验验收组来抚开展淘汰落后产能验收工作，并对抚顺市琛圣铸钢铁有限公司的设备进行了现场确认，要求抚顺尽快拆除落后设备，并出具含检验组所有人员签字及省淘汰落后产能工作协调小组公章的验收单。综上所述，琛圣公司的128立方米高炉为淘汰类设备，应该予以淘汰并限时拆除。一审法院经审理查明，沈抚新城管委会根据《国务院关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发［2016］6号）、国家发改委等五部门《关于坚决遏制钢铁煤炭违规新增产能打“地条钢”规范建设生产经营秩序的通知》（发改运行［2016］2457号）及工信部等16部门《关于利用综合标准依法依规推动落后产能退出的指导意见》（工信部联产业［2017］30号）、辽宁省工业化信息化委员会（辽工信明电［2017］71号）《辽宁省工业和信息化委关于排查钢铁行业落后生产设备的紧急通知》，《抚顺市人民政府办公厅关于印发全市钢铁行业淘汰落后产能排查工作方案的通知》等文件要求，于2017年4月17日以抚顺沈抚新城管理委员会办公室文件的形式，作出《关于做好钢铁行为淘汰落后商务通排查工作的紧急通知》（抚新城管办发［2017］18号）。排查内容括：1、对钢铁冶炼企业的400立方米及以下炼铁高炉、30吨及以下炼钢电炉、30吨及以下炼钢转炉等设备拆除情况及违法生产“地条钢”情况进行排查；2、铸造企业违法生产“地条钢”情况进行排查。琛圣公司企业在排查之列。琛圣公司针对沈抚新城管委会的高炉及烧结机是否属于应淘汰类设备问题，开展了一系列的核查工作，于2017年5月22日作出《关于责令抚顺市琛圣铸钢铁有限公司拆除淘汰类生产设备的决定》（抚新城管发［2017］9号）。该决定认定琛圣公司抚顺市琛圣铸钢铁有限公司不是国家铸造用生铁准入公告内的企业，不适用《铸造用生铁企业认定规范条件》衡量生产工艺和设备，应按期淘汰落后的炼铁设备。琛圣公司企业的高炉容积小于400立方米，烧结机小于90平方米，属于《产业结构调整指导目录（2011年本）（修正）》的淘汰类生产设备。因此，依据《国务院关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》等政策性文件规定，作出责令琛圣公司企业于2017年6月20日前拆除高炉和烧结机，如按未按期拆除，管委会将依法关闭琛圣公司企业的决定。一审法院庭审调查，沈抚新城管委会作出的《关于责令抚顺市琛圣铸钢铁有限公司拆除淘汰类生产设备的决定》于2017年5月23日向琛圣公司送达。另查明，抚顺沈抚新城管理委员会与抚顺经济开发区管理委员会属于同一机构两个名称，2018年7月，沈抚新区成立后，停止以沈抚新城管理委员会名义处理行政事务。一审法院经审理认为，琛圣公司的起诉是否超过法定的起诉期限和沈抚新城管委会作出的《关于责令抚顺市琛圣铸钢铁有限公司拆除淘汰类生产设备的决定》是否符合法律、法规及政策的规定，是本案审查的焦点。关于起诉期限问题：琛圣公司于2017年5月23日收到沈抚新城管委会作出的《决定》，2018年5月17日向本院提起行政诉讼。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。根据上述规定，琛圣公司的起诉没有超过法定起诉期限。关于沈抚新城管委会作出的决定是否符合法律、法规及政策的规定问题：第一、沈抚新城管委会根据《国务院关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发［2016］6号）、国家发改委等五部门《关于坚决遏制钢铁煤炭违规新增产能打“地条钢”规范建设生产经营秩序的通知》（发改运行［2016］2457号）及工信部等16部门《关于利用综合标准依法依规推动落后产能退出的指导意见》（工信部联产业［2017］30号）、辽宁省工业化信息化委员会（辽工信明电［2017］71号）《辽宁省工业和信息化委关于排查钢铁行业落后生产设备的紧急通知》，《抚顺市人民政府办公厅关于印发全市钢铁行业淘汰落后产能排查工作方案的通知》等文件要求，对包括琛圣公司在内的钢铁企业进行排查，有据可依，属于正当的行政管理行为。第二、工信部《铸造用生铁企业认定规范条件》规定，认证铸造用生铁企业的基本条件有四项：其中第（四）项规定，“工艺和装备。高炉容积须大于200立方米，但对于配套“短流程”铸造工艺的高炉容积可放宽到大于100立方米。企业须配置高炉煤气回收利用、高炉喷煤等节能减排技术措施。”未达到以上条件的企业应按期淘汰落后的炼铁设备。国家发改委《产业结构调整指导目录（2011年本）（修正）》第一类鼓励类24、直接利用高炉铁液生产铸铁件的短流程熔化工艺与装备；第三类淘汰类（五）钢铁6、400立方米及以下炼铁高炉（铸造铁企业除外，但需提供企业工商局注册证明、三年销售凭证和项目核准手续等）。另外，工信部印发的《铸造用生铁企业认定规范条件》通知时，要求对铸造用生铁企业进行认定申报，同时附有《铸造用生铁企业认定申报表》，该表标注企业需提供的相关资料包括：1、营业执照、企业代码证、税务登记证；2、纳税凭证、销售发票；3、高炉立项批复及环评批复，经改造变更情况等；4、产品年检证明、炼铁现场操作记录；5、《排放污染物许可证、环保监测报告；6、管理体系论证书。上述材料是申报认定铸造用生铁企业的必要条件，也是进入国家铸造用生铁准入公告内企业的必经程序。由于琛圣公司不能提供“铸造生铁”的工商局注册证明及相关的项目核准手续，因此无法完成铸造用生铁企业的认定工作，也就不能进入国家铸造用生铁准入企业公告目录。由此可见，沈抚新城管委会以琛圣公司不是国家铸造用生铁准入公告内企业，不适用《铸造用生铁企业认定规范条件》中降标条件为由，认定琛圣公司的高炉属于淘汰类生产设备并无不当，对于淘汰类的生产设备，沈抚新城管委会作出责令琛圣公司拆除的决定属于正当的行政行为。并无违法之处。琛圣公司的诉讼理由不成立。不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回琛圣公司的诉讼请求。案件受理费50元由琛圣公司负担。上诉人琛圣公司不服一审判决向本院提出上诉称，1.琛圣公司的性质是高纯度铸铁生产企业，而不是炼钢企业。2.琛圣公司的设备和工艺属于国家鼓励类项目，不应被淘汰。3.一审法院认定琛圣公司不是国家铸造用生铁准入公告内企业，企业生产设备就应该淘汰没有法律依据。4.被上诉人并没有对琛圣公司进行补偿，亦没有对下岗员工进行善后处理。被上诉人沈抚新城管委会的答辩意见与一审答辩意见一致。并补充，琛圣公司的高炉设备被关停并不涉及到经济补偿，关停仅针对128立高炉，对公司的其他经营并不产生影响。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，沈抚新城管委会作出的《决定》的合法性是本案审理的焦点。《行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”沈抚新城管委会根据《国务院关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发［2016］6号）、国家发改委等五部门《关于坚决遏制钢铁煤炭违规新增产能打“地条钢”规范建设生产经营秩序的通知》（发改运行［2016］2457号）及工信部等16部门《关于利用综合标准依法依规推动落后产能退出的指导意见》（工信部联产业［2017］30号）、辽宁省工业化信息化委员会《辽宁省工业和信息化委关于排查钢铁行业落后生产设备的紧急通知》（辽工信明电［2017］71号），《抚顺市人民政府办公厅关于印发全市钢铁行业淘汰落后产能排查工作方案的通知》等文件要求，对其辖区范围内的钢铁企业的生产情况进行排查符合法律的规定。被上诉人对钢铁企业排查的主要标准是：第一，国家发改委等五部门《关于坚决遏制钢铁煤炭违规新增产能打“地条钢”规范建设生产经营秩序的通知》（发改运行［2016］2457号）的规定：“四、加快淘汰落后产能。各地要持续深入开展淘汰落后产能专项行动。钢铁方面，对不符合《产业结构调整目录（2011年本）（修正）》等有关规定的落后产能，要立即关停并拆除相关生产设备。严厉打击“地条钢”非法生产行为，对“地条钢”生产企业，坚决实施断电措施；坚决拆除并销毁工频炉、中频炉设备。全面关停并拆除400立方米及以下炼铁高炉（符合《铸造生铁用企业认定规范条件》的铸造高炉除外），30吨及以下炼钢转炉、30吨及以下电炉（高合金电炉除外）等落后生产设备。”第二，工业和信息化部《铸造用生铁企业认定规范条件》规定，认证铸造用生铁企业的基本条件有四项：其中第（四）项规定，“工艺和装备。高炉容积须大于200立方米，但对于配套“短流程”铸造工艺的高炉容积可放宽到大于100立方米。企业须配置高炉煤气回收利用、高炉喷煤等节能减排技术措施。未达到以上条件的企业，应按期淘汰落后的炼铁设备”，关于铸造用生铁企业的认定与管理规定为，“各地工业行业主管部门负责本地区企业的认定申请及初审工作，同时可结合本地区实际，适度提高规范条件。工业和信息化部组织有关行业协会、中介机构及专家对申报企业进行审查，对符合条件的企业予以公布。”根据前述文件可知，为完成淘汰落后产能的目标，国家要求全面关停并拆除400立方米及以下炼铁高炉，但符合《铸造生铁用企业认定规范条件》的铸造高炉除外，并且对于配套“短流程”铸造工艺的高炉容积可放宽到大于100立方米。琛圣公司的高炉容积为128立方米，故能否被认定为“铸造生铁用企业”成为该公司高炉是否应被拆除的关键。根据《铸造生铁用企业认定规范条件》规定，认定“铸造用生铁企业”应由企业进行申报、由各地工业行业主管部门完成本地区企业的认定申请及初审工作、再由工业和信息化部组织有关行业协会、中介机构及专家对申报企业进行审查，对符合条件的企业予以公布。只有经工业和信息化部公布的企业才可认定为“铸造用生铁企业”，从而不受400立方米及以下炼铁高炉的限制。琛圣公司虽提供专家评审意见等材料证明其为铸造用生铁企业，但未经工业和信息化部的认定，不在国家铸造用生铁准入公告内。故沈抚新城管委会依据相关规定作出《决定》并无不当。琛圣公司的上诉缺乏事实和法律依据，本院不予支持。关于琛圣公司提出的经济补偿和善后处理等问题，本案审理的是确认沈抚新城管委会作出的《决定》是否违法是否应予撤销的争议，被上诉人是否应作出补偿和善后处理，与本案不是同一法律关系，上诉人可另行主张权利。综上所述，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，依法可予以维持。上诉人抚顺市琛圣铸钢铁有限公司的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由抚顺市琛圣铸钢铁有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  杜刚审判员  李明审判员  李侃二〇二〇年十月二十九日法官助理浦欣书记员赵晓迪（代）