内蒙古自治区高级人民法院行政判决书（2020）内行终268号上诉人（原审原告）包头市美洋圣加食品有限公司。法定代表人刘喜举，经理。委托代理人王晶，北京新翰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）内蒙古自治区包头市九原区人民政府。法定代表人李少强，区长。委托代理人郑海军，1983年4月28日出生，汉族，内蒙古自治区包头市九原区人民政府工作人员，住内蒙古自治区包头市。委托代理人张斌，内蒙古金矢律师事务所律师。被上诉人（原审被告）内蒙古自治区包头市人民政府。法定代表人赵江涛，市长。委托代理人卢政，男，1988年10月27日出生，汉族，内蒙古自治区包头市司法局工作人员，住内蒙古自治区包头市。委托代理人张斌，内蒙古金矢律师事务所律师。上诉人包头市美洋圣加食品有限公司（以下简称美洋圣加公司）因诉内蒙古自治区包头市九原区人民政府（以下简称九原区政府）、内蒙古自治区包头市人民政府（以下简称包头市政府）政府信息公开及行政复议一案，不服内蒙古自治区包头市中级人民法院（2019）内02行初73号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人美洋圣加公司的法定代表人刘喜举及委托代理人王晶，被上诉人九原区政府的委托代理人郑海军、张斌，被上诉人包头市政府的委托代理人卢政、张斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。内蒙古自治区包头市中级人民法院经审理查明，原告美洋圣加公司于2019年4月10日通过邮政EMS方式向被告九原区政府申请公开包头市永茂隆棚户区项目改造国有土地上房屋征收补偿方案和征收范围红线图。同年4月11日，被告九原区政府签收了该申请，但在法定答复期限内未向原告作出答复。后原告向包头市政府申请行政复议。被告九原区政府于2019年7月29日向原告作出了政府信息公开申请答复书，该答复书告知美洋圣加公司：“经检索贵公司申请的征收范围红线图信息不存在，无法公开征收范围红线图。房屋征收补偿方案属于政府信息公开内容，予以公开”。原告于2019年8月19日收到该答复书。被告包头市政府经过相关调查后于2019年9月3日作出了行政复议决定书，并于2019年9月27日送达原告美洋圣加公司。该复议决定书认为九原区政府在复议期间已向美洋圣加公司作出了信息公开答复书并送达，责令其履行法定职责已无实际意义，遂确认九原区政府不答复申请政府信息公开行为违法。原告美洋圣加公司于2019年10月9日以包头市政府与九原区政府为共同被告向本院提起诉讼，请求撤销被告包头市政府作出的包府复决字（2019）4号《行政复议决定书》及判令被告九原区政府依法限期公开包头市永茂隆棚户区改造项目国有土地上房屋征收范围红线图等政府信息。另查明，美洋圣加公司曾因不服九原区政府作出的房屋征收决定提起行政诉讼，包头市中级人民法院作出（2015）包行初字第97号行政判决，判决驳回了美洋圣加公司的诉讼请求。美洋圣加公司不服，向内蒙古自治区高级人民法院提起上诉，内蒙古自治区高级人民法院作出（2016）内行终358号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。内蒙古自治区包头市中级人民法院认为，一、共同被告及原告的诉讼请求问题：原告美洋圣加公司向被告九原区政府申请公开包头市永茂隆棚户区项目改造国有土地上房屋征收补偿方案和征收范围红线图。九原区政府在法定期限内未作出答复，后美洋圣加公司向包头市政府提起了行政复议。九原区政府在行政复议程序中作出了相关答复。包头市政府遂作出了确认九原区政府不答复申请政府信息公开行为违法的复议决定，该复议决定属于改变原行政不作为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，“复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”。因此，原告如果选择诉包头市政府作出的复议决定，则不能以九原区政府为共同被告一并提起诉讼，本案不属于共同被告的情形。原告美洋圣加公司主张适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十四条第二款有关共同被告规定的理由不能成立。根据原告美洋圣加公司的起诉状可以得知，其将包头市政府作出的复议决定与九原区政府复议期间作出的政府信息公开答复行为混同在一起提起诉讼。实然，被告包头市政府作出的行政复议决定是针对被告九原区政府原不作为，并不是针对九原区政府在行政复议程序中新作出的答复行为。原告美洋圣加公司对包头市政府作出的行政复议决定及九原区政府新作出的答复行为一并提起诉讼，是对不同之诉的错误理解。“一案一诉”是人民法院受理行政案件的基本原则，对于原告美洋圣加公司的两项诉讼请求，本院庭审后向其释明或选择对九原区政府新作出的答复行为提起诉讼，直接要求被告九原区政府公开征地红线图，或者选择撤销被告包头市政府作出的复议决定，而不能将两个诉混同在一案中予以解决，且告知其本案不符合共同被告的法定情形，但原告美洋圣加公司坚持诉讼请求。综上，本院本着节约司法资源、避免给原告造成不必要的诉累以及解决实质争议之考虑，选择原告的第二个诉讼请求，即“请求被告九原区政府限期向原告公开包头市永茂隆棚户区项目改造国有土地上房屋征收范围红线图”进行审查。对原告美洋圣加公司提起的第一个诉讼请求，即“请求撤销被告包头市政府作出的包府复决字（2019）4号《行政复议决定书》”予以驳回起诉。如果原告美洋圣加公司坚持起诉包头市政府作出的复议决定，可以另行起诉。二、被告九原区政府是否应当公开征收范围红线图的问题：原告美洋圣加公司向被告九原区政府申请公开包头市永茂隆棚户区项目改造国有土地上房屋征收补偿方案和征收范围红线图。被告九原区政府已作出了政府信息公开申请答复书，该答复书明确，经检索征收范围红线图不存在，无法公开征收范围红线图，并将征收补偿方案予以了公开。原告美洋圣加公司提起本案诉讼的争议在于认为被告九原区政府应当公开征收范围红线图。因此，本案的争议焦点实为被告九原区政府是否应当公开征收范围红线图。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，行政机关负责公开的政府信息应当是已经存在并以一定形式记录、保存的信息。人民法院审理因政府信息不存在引发的行政案件，应当重点审查行政机关是否已经尽到合理的查找和检索义务，以及在政府信息不存在的情况下，行政机关是否履行了法定告知或者说明理由义务。本案中，被告九原区政府经检索查询，认为美洋圣加公司申请公开的征收范围红线图不存在，并作出了答复，告知了美洋圣加公司，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定，原告美洋圣加公司亦未提供该政府信息系由九原区政府制作或者保存的线索。故依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项之规定，判决：驳回原告包头市美洋圣加食品有限公司请求被告包头市九原区人民政府限期公开包头市永茂隆棚户区改造项目国有土地上房屋征收范围红线图政府信息的诉讼请求。案件受理费50元，由原告包头市美洋圣加食品有限公司负担。上诉人美洋圣加公司上诉称，1、原审法院未依法审查包头市政府行政复议行为的合法性，怠于行使审判职权。该复议决定认为违法的信息公开行为就是已经履行法定职责系事实认定错误。2、原审法院认定事实及适用法律错误。征收范围红线图属于法定的政府信息公开范围，不属于涉密文件，九原区政府不予公开征收范围红线图的行为违反相关法律规定。《国土资源部办公厅关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》对征地信息依申请公开的内容作出有关规定。九原区政府作为房屋征收的法定实施主体具有履行相应征收程序包括涉案信息公开的法定职责。请求：1.撤销内蒙古自治区包头市中级人民法院作出的（2019）内02行初73号行政判决，发回重审；或查清事实后依法改判，支持上诉人的诉讼请求。2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人九原区政府答辩称，美洋圣加公司已在一审诉状中陈述九原区政府对其信息公开申请的内容进行了答复，但其以九原区政府未真正履行法定职责为由提起诉讼。事实上九原区政府已经依据美洋圣加公司的申请进行了答复，对于不存在的政府信息，九原区政府无法进行公开。依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条的规定，应驳回美洋圣加公司的诉请。另，《国土资源部办公厅关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》的有关规定已经被废止。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，美洋圣加公司的上诉请求无事实和法律依据，依法应予驳回。被上诉人包头市政府答辩称，美洋圣加公司诉包头市政府属诉讼主体不适格，应予驳回。美洋圣加公司向包头市政府申请行政复议，请求确认九原区政府逾期不予公开行为违法并责令限期公开。在复议期间，九原区政府对美洋圣加公司的复议事项进行了答复，美洋圣加公司也已收到。包头市政府因此作出复议决定确认九原区政府未按期公开行政行为违法，该复议决定属于改变原行政行为，将包头市政府作为共同被告没有法律依据，依法应予驳回对包头市政府的起诉。故，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，美洋圣加公司的上诉请求没有事实和法律依据，依法应予驳回。本院经审理查明的基本事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，包头市政府依据美洋圣加公司的行政复议申请作出《行政复议决定书》［包府复决字（2019）4号］，确认九原区政府不答复申请政府信息公开行为违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款及《最高人民法院关于适用的解释》的第二十二条第三款的规定，不属于共同被告情形。该复议决定与九原区政府在复议过程中作出的答复行为即包九原公复[2019]1号《包头市九原区人民政府政府信息公开申请答复书》系两个行政行为。美洋圣加公司于一案中一并起诉以上两个行政行为不符合法定的起诉条件，经原审法院释明，其仍坚持一并起诉。原审法院本着节约司法资源、避免给美洋圣加公司造成不必要的诉累以及解决实质争议的考虑，选择对美洋圣加公司第二项诉讼请求进行审查，并无不当。九原区政府对美洋圣加公司请求公开包头市永茂隆棚户区项目改造国有土地上房屋征收补偿方案和征收范围红线图的申请，已作出政府信息公开申请答复书，该答复书明确，经检索征收范围红线图不存在，无法公开征收范围红线图，并将征收补偿方案予以公开。美洋圣加公司起诉请求判令九原区政府依法限期公开征收范围红线图，但未提供该政府信息系由九原区政府制作或者保存的线索。九原区政府经检索查询，认为美洋圣加公司申请公开的征收范围红线图不存在，作出答复并履行了告知义务，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由因证据不足不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人包头市美洋圣加食品有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 米继红审判员 博 赫审判员 包鸣飞二○二○年十月十九日法官助理 陈 蒙书记员 温 健附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：