广东省深圳市盐田区人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤0308行初1104号原告靳滢，女，汉族，1974年1月13日出生，住址广东省深圳市福田区。原告吴革胜，男，汉族，1967年10月11日出生，住址湖北省武汉市新洲区。原告易月梅，女，汉族，1975年1月19日出生，住址广东省深圳市福田区。原告席群林，男，汉族，1941年11月18日出生，住址广东省深圳市福田区。原告张海燕，女，汉族，1983年11月18日出生，住址广东省深圳市福田区。五名原告共同委托代理人陆龙波，广东法制盛邦律师事务所律师。被告深圳市规划和自然资源局，住所地广东省深圳市福田区香蜜湖街道红荔西路**规划大厦，统一社会信用代码11440300MB2C94128A。法定代表人王幼鹏，该局局长。委托代理人牛冬青。委托代理人黄灿金，广东国晖律师事务所律师。被告深圳市人民政府，住所，住所地广东省深圳市福田区福中三路市民中心**机构代码007543825。法定代表人陈如桂，深圳市市长。委托代理人李黎。第三人深圳市文学艺术界联合会，住所，住所地广东省深圳市罗湖区桂园街道红岭中路**社会信用代码13440300502681555B。负责人李瑞琦，该单位党组书记。委托代理人谢锶。委托代理人张世仓，广东融方律师事务所律师。原告靳滢、吴革胜、易月梅、席群林、张海燕不服被告深圳市规划和自然资源局（以下简称被告市规划和自然资源局）作出的行政许可决定及被告深圳市人民政府（以下简称被告市政府）作出行政复议决定，于2020年4月17日向本院提起行政诉讼。本案现已审理终结。五名原告诉称，2019年6月27日，被告市规划和自然资源局依据行政许可决定向深圳文学艺术中心项目颁发《深圳市临时用地合同书》[深地临合字（2019)F040号]及《建设工程规划许可证》（深规土建许字FT-2019-0039号)，被告市规划和自然资源局的行政许可行为违反法律规定，且严重侵害五名原告的合法权益，应当予以撤销，理由如下：一、被告市规划和自然资源局作出行政许可决定所依据的合同已失效，该行政许可决定无事实及法律依据。根据信息公开渠道查询，本项目2008年底签订的《深圳市土地使用权出让合同书》中《土地使用规则》第七条规定：“土地使用者自签订《土地使用权出让合同》之日起一年内应按批准的施工设计图纸动土施工，超过两年未动工开发的，市国土资源和房产管理局可无偿收回土地使用权。”第八条也规定：“土地使用者应在2011年12月8日之前竣工……逾期二年后仍未完成地上建筑物的，市国土资源和房产管理局无偿收回土地使用权，没收地上建筑物、附着物。”该土地的出让合同按照规定已失效，深圳文学艺术中心项目所在地块应被收回。土地使用权出让合同失效后用地的手续不全，根据《广东省城乡规划条例》第三十七条第三款之规定，“建设单位或者个人取得建设用地规划许可证后，应当在一年内……申请用地……一年内申请用地的或者经申请未获得用地的或申请延期未获批准的，建设用地规划许可证自行失效”，由此可见，本项目建设用地规划许可证己经失效。二、被告市规划和自然资源局作出行政许可颁发深圳文学艺术中心项目《建设工程规划许可证》（深规土建许字FT-2019-0039号)的具体行政行为，依据的事实不清、证据不足。1.深圳文学艺术中心项目不符合控制性详细规划和规划条件，且存在显著的技术缺陷。根据相关法律规定，建设工程规划许可证所需的材料有①取得选址意见书；②用地预审意见；③取得用地规划许可证；④完成规划报建文件编制；⑤位于地铁保护范围内的，取得地铁运营单位意见。本项目《建设工程规划许可证》批前公示，五名原告申请听证时部门陈述人虽然勉强提供了上述五项材料，但是全部材料均不符合法定要求。（1）本项目选址意见书内容严重违法，是无效文件。通过信息公开渠道深圳市发展和改革委员会回复所知，本项目立项批复的建设规模是28000平米，结果到了选址意见书，就变成了43000平米，超过立项规模的意见书是违法且根本无效的。（2）本项目用地预审意见作出依据严重违法，是无效文件。通过信息公开渠道，深圳市规划和国土资源委员会回复可知本项目的用地预审意见文号为深国（2008）98号，该文强调的基础文件是：关于深圳市文学艺术中心项目建议书的批复，深发改2006-1300号，控制建设规模要遵守28000平米的规模，但是在选址意见书中无端多出15000平方建筑面积的情况下，深圳市国土资源和房产管理局直属分局居然也作出了用地预审意见书，当然是因为违法而自始无效的文件。（3）本项目的建设用地规划许可证违规作出，同时早己失效。首先，用地规划许可证是根据上述两项基础文件而来的，上述两份文件是无效文件，用地规划许可证当然无效。尤其在选址意见书中无端多出15000平方建筑面积在用地规划许可证设计要点中明文规定为“宣传部系统办公业务用房”，涉及贪腐变相兴建楼堂馆所。其次，2019年1月29日通过申请信息公开查询，被告市规划和自然资源局作出的深规土福函（2019）92号复函中明确表示：“对于来文申请第5、6项‘建筑方案及审批结果、施工图及审批结果’。经查档，本项目申报过建筑方案，己失效。目前，建设单位正在对建筑方案进行深化，尚未正式申报。因此，我局无建筑方案及施工图的相关信息”。即据以作出行政许可决定的基础材料己失效。最后，项目规划报建材料中关于地铁运营单位出具的意见涉嫌违法出具，应为无效。地铁运营单。地铁运营单位意见的审批需要完成图纸的设计，部门陈述人提交的地铁的审查意见书：深地铁安保2018-福田-10-设计**2018年11月28日。根据被告市规划和自然资源局的复函，到目前深圳文学艺术中心正处于建筑方案进行深化，地铁运营单位，地铁运营单位哪来的图纸进行的审查呢？地铁运营意见是在缺少图纸的基础上意见书，应当是无效的。三、该行政许可行为侵犯五名原告的合法权益，影响五名原告的正常生活。从被告市规划和自然资源局公布的总图中可以看出，该行政许可的规划不但侵入五名原告居住的小区，侵占了中银花园小区原封闭管理的社区大舞台，篮球场和绿化带。而且已进入到地铁三号线轨道安全保护区，影响周边建筑物的地基，存在较大的安全隐患。被告市规划和自然资源局在没有回复五名原告所有问题也没有通知五名原告的情况下，强行通过了上述行政许可。该行政许可严重影响五名原告的权益，并造成在行政复议和疫情防控期间，第三人于3月25日率领数百名外地保安和民工强行冲入封闭管理的小区，在没有任何开工证明和施工许可的情况下，强行拆除社区主席台、篮球场和花园绿化带，设立百米围栏，与闻讯下楼保护封闭管理小区的几十名业主发生冲突，造成五名业主在小区红线内以扰乱单位秩序罪名被无辜抓捕和行政拘留（其中两名），严重影响了五名原告的正常生活和基本权益，同时也违反了相关法律规定（疫情期间没有施工许可打开封闭管理的小区野蛮开工）。四、被告市政府在没有详细查明事实的情况下，作出复议维持决定证据不足，与事实不符。被告市政府以第三人己按《深圳市临时用地管理办法》规定提交全部材料符合条件为由对被告市规划和自然资源局的行为予以维持己严重违背现实情况。该申请是否符合条件不能只看是否符合相关管理办法，还应当结合该地的现实情况。根据被告市规划和自然资源局的总平面图，若该地兴建建筑物将影响现有周边小区的正常生活，影响周边小区的绿化用地及构筑物的地基，潜在的安全隐患将会被扩大。被告市政府仅以第三人提供所谓“齐全的资料”而维持被告市规划和自然资源局的行政复议决定，己严重违反《中华人民共和国行政许可法》的相关规定，违背了以事实为依据，以法律为准绳的原则。五名原告遂诉至法院，请求判决：1.撤销被告市规划和自然资源局作出的行政许可决定；2.撤销被告市政府作出的行政复议决定；3.两被告承担本案诉讼费用。被告市规划和自然资源局辩称，一、第三人提交的办理深圳文学艺术中心临时用地审批的申请文件符合《深圳市临时用地管理办法》的规定，不存在五名原告所述第三人提交申请文件已失效的情形。首先，根据《深圳市临时用地管理办法》第三条、第五条及第六条的规定，第三人因建设深圳文学艺术中心项目需要申请临时用地，符合《深圳市临时用地管理办法》规定的临时用地范围，且第三人已按照《深圳市临时用地管理办法》第六条的规定提交了全部申请材料。其次，第三人因建设项目需要申请临时用地，其所提交的项目证明文件，包括《深圳市建设工程规划许可证》（深规土建许字FT-2019-0039号）、《深圳市土地使用权出让合同书》[深地合字（2008)0131号]、深地合字（2008）0131号《深圳市土地使用权出让合同书》第一补充协议书（2019年6月4日）（以下简称补充协议）均在有效期内。其中：1.《深圳市建设工程规划许可证》（深规土建许字FT-2019-0039号）系于2019年6月27日颁发，有效期至2020年6月27日止；2.《深圳市土地使用权出让合同书》约定的土地使用期限为50年，自2008年12月9日至2058年12月8日止。虽然《深圳市土地使用权出让合同书》的附件《土地使用规则》第八条约定土地使用者应在2011年12月8月以前竣工，逾期二年后仍未完成地上建筑物的，市国土资源和房产管理局无偿收回土地使用权，没收地上建筑物、附着物，但是深圳市规划和自然资源局福田管理局己按照《闲置土地处置办法》的规定，于2019年6月4日与第三人签署补充协议，约定第三人应于补充协议签订之日起一年内开工、三年内竣工。由此可知，在被告市规划和自然资源局审批涉案临时用地时，深圳文学艺术中心项目建设工程规划许可证尚在有效期内，同时也在补充协议约定的开工、竣工期限内，根本不存在五名原告所述合同已失效的情形。第三，深圳文学艺术中心项目建设用地规划许可证的规划条件已在《深圳市土地使用权出让合同书》中予以明确，且土地使用权出让合同在有效期内。在签订《深圳市土地使用权出让合同书》后，建设用地规划许可证己不存在有效期过期或失效的问题。综上，五名原告诉称被告市规划和自然资源局作出行政许可决定所依据的合同、建设用地规划许可证已失效，无事实依据。二、被告市规划和自然资源局作出准予行政许可并颁发《深圳市建设工程规划许可证》(深规土建许字FT-2019-0039号）的具体行政行为所依据的事实清楚、依据充分，且程序合法、合规。首先，被告市规划和自然资源局在颁发《深圳市建设工程规划许可证》（深规土建许字FT-2019-0039号）前发出了《关于深圳文学艺术中心建设工程规划许可证批前公示的通告》，并于2019年3月15日举行了听证会，五名原告及其他中银花园业主的授权代理人参与了听证会。听证会上，被告市规划和自然资源局向五名原告出示了拟作出颁发《建设工程规划许可证》行政行为所依据的材料（此事实五名原告在起诉状中也予以确认），包括建设项目选址意见书等。关于五名原告所述“项目立项批复的建设规模是28000平米，结果到了选址意见书，就变成了43000平米，超过立项规模的意见书是违法且根本无效的”是没有事实依据的。实际上，原深圳市发展和改革局在2007年9月17日出具《关于深圳文学艺术中心项目选址地剩余容量统筹安排的反馈意见》，明确同意项目总建筑面积控制在43000平方米以内。因此，建设项目选址意见书中建设规模“43000平方米”系经依法审批、合法有效，不存在五名原告所述“无端多出15000平米”的情形。其次，关于五名原告所述的“建设项目选址意见书、项目用地预审意见、建筑方案、地铁运营单位、地铁运营单位出具的意见”等不属于被告市规划和自然资源局作出准予行政许可决定的依据材料规划和自然资源局作出行政许可颁发《深圳市建设工程规划许可证》（深规土建许字FT-2019-0039号）属于另一具体行政行为，五名原告及其他中银花园业主并未在法定期限内提起行政复议或行政诉讼。综上，五名原告所述被告市规划和自然资源局作出行政许可颁发《建设工程规划许可证》所依据的事实不清、证据不足没有事实和法律依据。被告市规划和自然资源局颁发的《深圳市建设工程规划许可证》（深规土建许字FT-2019-0039号）的依据充分，程序符合法律、法规等规定。三、被告市规划和自然资源局许可涉案临时用地的行政行为并未侵犯五名原告的合法权益。首先，涉案临时用地属于国有未出让土地，符合临时用地范围及条件，并不涉及其他权属用地及己批临时用地，并未侵占周边小区红线用地。而且，涉案临时用地不涉及近期规划建设项目，涉案临时用地位于不易发区、不在地质灾害（隐患）威胁范围，未纳入储备用地管理。关于涉案临时用地现状为绿地的问题，被告市规划和自然资源局已征求深圳市福田区城市管理和综合执法局意见，并经回复“原则支持此项工作”。同时，被告市规划和自然资源局就涉案临时用地占用绿地等问题在《深圳市土地使用权出让合同书》第七条中要求第三人报主管部门审批。其次，涉案临时用地用途为临时施工用地，第三人主要用于搭设施工板房及临时堆放材料，并不是在涉案临时用地上修建主体工程。涉案临时用地现状为公共绿地，并无其他建筑物、构筑物，不存在五名原告所述“侵占了中银花园小区原封闭管理的社区大舞台，篮球场和绿化带”的事实。而且，被告市规划和自然资源局已要求第三人出具承诺书，承诺临时用地到期后无条件拆除地面建筑并恢复原有地貌。四、被告市规划和自然资源局作出准予行政许可决定依据充分，程序合法、合规。首先，根据《深圳市人民政府关于深化规划国土体制机制改革的决定》（深圳市人民政府令第298号）第二条的规定，涉案临时用地的审批由被告市规划和自然资源局授权福田区政府、福田区城市更新和土地整备局行使。其次，涉案临时用地的审核、审批主要依据是《深圳市临时用地管理办法》第五条至第九条、第十一条至第十三条的规定，根据上述规定，被告市规划和自然资源局作出准予行政许可行为的工作流程如下：1.第三人向福田区城市更新和土地整备局提出临时用地申请，并按《深圳市临时用地管理办法》第六条的规定提交材料；2.福田区城市更新和土地整备局对第三人提交的申请材料进行审核并征求相关单位意见；对申请要件齐全并符合要求的，由福田区城市更新和土地整备局审核通过并报福田区政府审批；3.福田区政府审批同意临时用地后，向福田区城市更新和土地整备局核发批复;4.被告市规划和自然资源局向第三人核发准予行政许可决定书并与第三人签订临时用地合同。从被告市规划和自然资源局上述工作流程并结合被告市规划和自然资源局提供的证据可知，第三人作为临时用地申请单位于2019年8月13日向福田区城市更新和土地整备局提出涉案临时用地申请，并提交了临时用地申请函、承诺书、临时用地范围图、临时用地区域平面图、项目证明文件（建设工程规划许可证、用地规划许可证、土地出让合同及补充协议）、身份证明材料等《深圳市临时用地管理办法》第六条规定的全部材料。福田区城市更新和土地整备局在收到第三人的申请材料后进行审核并依法征求相关主管部门的意见，福田区城市更新和土地整备局技术委员会于2019年9月24日召开福田区城市更新和土地整备局2019年第24次技术委员会会议，会议审核通过涉案临时用地申请。同日，深圳市福田区城市更新和土地整备局报福田区政府审批。福田区政府审批通过后向福田区城市更新和土地整备局核发批复，被告市规划和自然资源局依法向第三人核发准予行政许可决定并与第三人签订《深圳市临时用地使用合同书》[深地临合字(2019)F040号]。五、被告市政府在已查清被告市规划和自然资源局作出的准予行政许可行为依据充分、程序合法、合规的情况下，作出的行政复议决定符合法律的规定。综上，被告市规划和自然资源局请求法院驳回五名原告的诉讼请求。被告市政府辩称，一、被告市政府作出的行政复议决定程序合法。2019年12月2日至23日，被告市政府先后收到五名原告的行政复议申请并依法受理。2019年12月9月至30日，被告市政府在法定期限内先后向被告市规划和自然资源局发送《行政复议答复通知书》和行政复议申请书副本。2019年12月25日、30日，被告市规划和自然资源局在法定期限内向被告市政府提交《行政复议答复书》以及相关证据材料。2020年1月22日，被告市政府对深府行复[2019]1619号案件作出《行政复议延期通知书》并依法送达五名原告及被告市规划和自然资源局。被告市政府发布《深圳市人民政府行政复议办公室关于中止部分行政复议案件审理的通知》，依法决定对2020年1月23日前已受理并仍在审理的行政复议案件，自2020年1月24日起中止审理。被告市政府发布《深圳市人民政府行政复议办公室关于恢复行政复议案件审理的通知》，决定自2020年4月1日起恢复该部分行政复议案件的审理。2020年4月2日，被告市政府作出行政复议决定，并依法送达五名原告及被告市规划和自然资源局。被告市政府作出行政复议决定的程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（八）项、第二款、第三款等相关规定，行政复议程序合法。二、行政复议决定事实清楚，适用依据正确。第三人申请临时使用土地，按要求提交了《深圳市临时用地管理办法》第六条规定的全部材料。深圳市福田区城市更新和土地整备局经审核后认为要件齐全，且符合临时用地使用条件，遂报福田区政府审批同意，据此被告市规划和自然资源局作出行政许可决定,事实清楚，符合规定，依法应予维持。第三人申请临时使用涉案土地，用于临时堆放材料，并不是在涉案土地上修建主体工程，该土地现状为公共绿地，并无其他构筑物，故不存在五名原告提出的侵犯小区内公共设施、消防通道直接进入小区红线以及建设后影响小区通风采光安全以及绿化用地等问题。另外，五名原告提出被告市规划和自然资源局作出行政许可决定所依据的2008年的土地出让合同和用地规划许可已经失效。涉案临时用地属于国有未出让土地，符合临时用地范围及条件，并不涉及其他权属用地及已批临时用地，并未占用周边小区红线用地。对于五名原告提出的复议理由，被告市政府不予支持。综上，被告市政府请求依法驳回五名原告的诉讼请求。第三人述称，相关行政许可行为的依据充分合法，相关的程序也是合法合规，符合法律规定，请求法院驳回五名原告的诉讼请求。经审理查明，五名原告为中银花园小区业主。2019年8月13日,第三人因建设“深圳文学艺术中心”工程项目向深圳市福田区城市更新和土地整备局申请临时用地，申请用地位于莲花街道红荔西路与彩田路交汇处西南侧，用地面积193.16平方米，申请使用期限为2年，提交了包括《深圳市建设工程规划许可证》《深圳市土地使用权出让合同书》《深圳市土地使用权出让合同书》第一补充协议书在内的相关材料。其中，《深圳市土地使用权出让合同书》约定的土地使用期限为50年，自2008年12月9日至2058年12月8日止。2019年6月4日第三人与深圳市规划和自然资源局福田管理局签订的《深圳市土地使用权出让合同书》第一补充协议书，记载，经第三人申请，深圳市规划和自然资源局福田管理局同意本宗地自签订本补充协议书之日起一年内开工、自签订本补充协议书之日起三年内竣工。深圳市福田区城市更新和土地整备局就该项目临时占地情况征求深圳市土地储备中心、深圳市福田区城市管理和综合执法局、深圳市福田区莲花街道办事处的意见。深圳市福田区城市管理和综合执法局回复称，支持此项工作，涉及占用绿地，请申请单位按规定备齐材料审批。深圳市土地储备中心回复称，涉案地块未纳入储备用地管理，对拟申请范围无意见。2019年9月24日，深圳市福田区城市更新和土地整备局召开2019年第24次技术委员会会议，会议审查通过涉案临时用地的报审方案。2019年9月25日，福田区人民政府作出《关于福田区莲花街道市文学艺术中心项目施工临时用地（地块2)的批（地块2意市文学艺术中心项目临时用地申请。据此，被告市规划和自然资源局于2019年10月23日作出行政许可决定，认定，第三人提出的临时用地审批符合法定条件、标准，决定准予行政许可。核发《深圳市临时用地使用合同书》[深地临合字（2019）F040号]。包括本案五名原告在内的部分中银花园小区业主向被告市政府申请行政复议，被告市政府经审查，于2010年4月2日作出行政复议决定，维持被告市规划和自然资源局作出的行政许可决定。以上事实有《深圳市土地使用权出让合同书》《深圳市土地使用权出让合同书》第一补充协议书、行政许可决定、行政复议决定等证据及庭审笔录予以证实。本院认为，首先，原告具有提起行政诉讼的主体资格是提起行政诉讼必须满足的法定起诉条件之一。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，五名原告不是被告市规划和自然资源局作出行政许可行为的相对人，涉案行政许可的相对人为第三人。其次，涉案临时用地属于国有未出让土地，并不涉及其他权属用地及己批临时用地，并未侵占五名原告居住小区用地红线范围。第三人临时用地主要用于搭设施工板房及临时堆放材料，并无在涉案临时用地上修建主体工程，五名原告主张涉案行政许可行为影响小区通风采光、造成噪音、粉尘污染，没有证据证明，故五名原告与被告市规划和自然资源局作出的行政许可行为不具有法律上的利害关系，其不具备提起本案行政诉讼的原告主体资格。退一步讲，即便如五名原告所诉涉案项目临时用地侵犯了小区的公共设施，则该行政许可行为侵犯的也是全体业主的共有利益。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十八条的规定，行政机关作出的行政行为涉及业主共有利益的，应由业主委员会或专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主提起诉讼。五名原告以自己名义提起本案诉讼不符合前述法律规定，依法亦应裁定驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第十八条、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告靳滢、吴革胜、易月梅、席群林、张海燕的起诉。本案不收取案件受理费，原告靳滢、吴革胜、易月梅、席群林、张海燕预交的案件受理费人民币50元，本院予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省深圳市中级人民法院。审 判 长 孙   静审 判 员 曾   姝人民陪审员 曹   伟二〇二〇年十月十六日书 记 员 邹盼（兼）附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。第六十九条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；