安徽省亳州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖16行终169号上诉人（一审原告）安徽国亿农业科技有限公司，住所地安徽省蒙城县马集镇柴河村王庄，统一社会信用代码91341622MA2MTBW7XX。法定代表人王国义，总经理。委托代理人赵野，北京市广盛律师事务所律师。被上诉人（一审被告）蒙城县自然资源和规划局，住所地安徽省蒙城县嵇康中路**。法定代表人宋登民，局长。委托代理人王怀礼，蒙城县自然资源和规划局监察副大队长。委托代理人杨永，安徽和协律师事务所律师。被上诉人（一审被告）蒙城县人民政府，住，住所地安徽省蒙城县周元西路**/div>法定代表人孔祥永，县长。出庭负责人邵国,蒙城县司法局副局长。委托代理人李红，蒙城县司法局行政复议应诉股股长。上诉人安徽国亿农业科技有限公司（以下简称安徽国亿公司）因与被上诉人蒙城县自然资源和规划局（以下简称蒙城县资源局）、蒙城县人民政府（以下简称蒙城县政府）不服行政处罚决定及行政复议决定一案，不服安徽省蒙城县人民法院(2020)皖1622行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年9月23日公开开庭审理了本案。上诉人安徽国亿公司的委托代理人赵野，被上诉人蒙城县自然资源和规划局的委托代理人王怀礼、杨永，蒙城县人民政府出庭负责人邵国及委托代理人李红参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明，2016年5月1日、3日安徽国亿公司分别与蒙城县马集镇薛湖村村民委员会、柴河村村民委员会签订《农村土地承包经营权流转合同》，安徽国亿公司因经营需要使用薛湖村土地219.95亩，使用柴湖村土地310.08亩，约定土地用途为从事现代农业种植，使用期限为2016年6月1日至2024年10月31日。2019年11月15日，蒙城县资源局接到上级交办的安徽国亿公司非法占用土地造成耕地大量破坏线索，蒙城县资源局于2019年11月18日立案，调查询问原告、证人及马集镇薛湖村和柴河村民委员会，并通过蒙城县土地勘测规划室现场勘测测绘、现场拍照及亳自然资规函〔2019〕576号破坏耕地的鉴定意见，认定安徽国亿公司于2016年7月未办理用地审批手续的情况下占用蒙城县马集镇薛湖村、柴河村集体农用地建设休闲垂钓、水上乐园等非农化娱乐设施，占地面积为13978.35平方米(20.968亩，其中耕地16.465亩，建筑物和水泥硬化占地面积14.176亩)，共造成14.176亩耕地(基本农田)种植条件严重破坏。安徽国亿公司的行为构成非法占用土地。被告国土资源局于2020年1月15日作出蒙自然资规行罚〔2019〕31号行政处罚决定。决定处罚如下：(一)责令安徽国亿公司退还非法占用的13978.35平方米(20.968亩)土地,限期拆除在非法占用的土地上新建的11640.15平方米(17.46亩)建筑物和其他设施，恢复土地原状；(二)对安徽国亿公司非法占用的土地按每平方米30元的标准处以罚款，合计419350.5元。安徽国亿公司不服该行政处罚决定，向蒙城县政府申请行政复议，蒙城县政府于2020年4月21日作出蒙政复〔2020〕5号行政复议决定。维持了蒙城县资源局作出的蒙自然资规行罚〔2019〕31号行政处罚决定。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定可知，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。耕地的流转目的是为了改善土地经营，而不是改变耕地用途，本案原告虽然与村民签订了土地流转合同，但原告在经营土地期间，变更土地用途，擅自建设建筑物，没有依法向国土资源部门申请办理用地审批手续，属非法占地行为，依法应受到行政处罚。被告蒙城县资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定，对原告作出的蒙自然资规行罚〔2019〕31号行政处罚决定，认定违法占地的事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。被告蒙城县政府收到原告的复议申请后，依法向被申请人送达相关副本材料，并听取了申请人的复议意见，其在查清案件事实的基础上作出的复议决定符合法律规定。综上，原告的起诉理由不能成立，其要求撤销蒙城县资源局的行政处罚决定及蒙城县政府的复议决定的诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告安徽国亿公司的诉讼请求。案件受理费50元，由安徽国亿公司负担。安徽国亿公司上诉称，一、一审法院认定事实不清，不准确。1.安徽国亿公司是当地扶贫旅游项目，建设之初有政府的指导意见，非被上诉人所说未经批准私自建设。2.上诉人建设的生态园是经有关部门、领导批准建立的，不存在违法建设。3.上诉人建设国亿生态园的用地方式合理、办理手续合法，符合政策要求。4.上诉人积极配合项目所有地的拆迁工作，补偿工作正在进行中，相关部门不应作出行政处罚决定书。二、一审法院适用法律错误、程序违法，一审行政判决书依法应当予以撤销或者改判。1.执法机关行使行政处罚自由裁量权应当遵循公正、公平、公开，过罚相当。上诉人为响应扶贫号召回家乡投资，土地来源合法、项目的建设得到政府部门的肯定，创造数百个就业岗位，带动经济，增加贫困户的经济收入，产生积极社会效益，若不深入了解政策背景、实际情况，简单粗暴处罚，违背立法为民、执法为民、司法为民。2.一审庭审只进行一轮辩论，导致上诉人在庭审中未能充分表达观点，完整有效的行政辩论权利，庭审程序存在重大瑕疵。故请求撤销一审行政判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。上诉人安徽国亿公司向一审法院提交了以下证据、依据：1.全省休闲农业和乡村旅游示范点申报表；证明国亿农科公司开发的蒙城县国亿生态园，申报2017年省级休闲农业和乡村旅游示范点，蒙城县农业局盖章认可，可以申请省级旅游示范点的项目。2.蒙发改产业[2016]197号关于安徽国亿农业科技有限公司生态园建设项目备案通知；证明蒙城县发改委对国亿农科公司开发的蒙城县国亿生态园建设项目备案，认可该开发项目的内容。3.蒙城县农村土地承包经营权流转合同；证明国亿农科公司同马集镇柴河村村委会签订土地承包经营权流转合同，取得5块地土地承包经营权。4.蒙城县农村土地承包经营权流转合同；证明原告同马集镇柴河村村委会签订土地承包经营权流转合同，取得12块地土地承包经营权。5.马集镇国亿生态园鸟瞰图；证明原告开发的蒙城县国亿生态园的概况。6.省领导、市领导、县领导来生态园经济视察的照片；证明省领导、市领导、县领导曾经来生态园亲自视察，对生态园项目都是认可并支持。7.安徽关于乡村旅游扶贫工程的实施意见；文中写明“积极推动改革创新，推进旅游扶贫政策创新试点示范工作，完善用地政策，鼓励社会资本通过流转土地承包经营权的方式从事旅游相关的种植业。”证明原告开发的蒙城县国亿生态园的用地手续和经营项目符合安徽关于乡村旅游扶贫工程的规定。8.亳州市文化旅游局文件、亳州市乡村旅游扶贫工程行动方案；文中写明“开发重点村旅游产品，积极引入社会资本参与乡村旅游开发建设，积极开展旅游企业和乡村旅游扶贫重点村帮扶，扶持乡村旅游企业做大做强，统筹解决乡村旅游和旅游扶贫中规划对接，用地保障，行政审批，自己整合等问题。”证明原告开发的蒙城县国亿生态园符合旅游局认定的乡村旅游扶贫重点项目。9.蒙城县马集镇柴河村旅游扶贫规划；证明各级政府高度重视蒙城旅游发展，出台了《蒙城县旅游发展总体规划》《蒙城县谈判攻坚期产业精准扶贫实施意见》等政策，柴河村被列为乡村旅游扶贫示范村重点项目，目前柴河村旅游开发主要产品“国亿生态园”。10.安徽省302个乡村旅游扶贫重点村名单；11.全国乡村旅游扶贫重点村；证据10-11证明原告在柴河村开发的蒙城县国亿生态园是旅游扶贫的项目。12.会议纪要；证明原告开发的蒙城县国亿生态园，已经分红给扶贫户，履行了扶贫项目的义务。13.说明一份；证明2016年马集镇国土局认定安徽国亿农业科技有限公司开发的蒙城县国亿生态园的土地是旱地(013)和沟渠(117)。14.《关于马集镇扶贫开发工作有关事宜的会议纪要》71号；证明由县文体旅游局负责，马集镇政府配合，在12月10日前完成马集镇及柴河村旅游规划编制工作，国亿生态园作为扶贫重点项目的主要产品在规划上提及，该会议纪要还明确针对国亿生态园在建造中的问题，由县人大副主任牵头解决。15.《关于推进马集镇柴河村精准扶贫工作会议纪要》7号；证明国亿藤艺公司发展乡村旅游休闲项目的相关事宜，由县农委，旅游中心及马集镇牵头负责，蒙城县政府特别针对国亿生态园的问题专门召开两次会议，明确解决生态园项目的责任主体，证明县政府对国亿生态园的建设都是支持和肯定的态度。16.《关于印发乡村旅游扶贫工程行动方案》；基本原则是因地制宜，创新模式，确定各类乡村旅游建设发展类型，选择精准到户的脱贫模式，创新投资和融资的方式和途径，为贫困地区发展乡村旅游提供更有利的资金支持，各项旅游建设尽可能利用原有建设用地，不占或者少占耕地，证明国亿生态园旅游扶贫项目，占用的土地也是旱地和沟渠，完全符合这个行动方案的要求。17.取土坑面积证明；马集镇财政所修高速取土坑面积155.8亩而现在鱼塘和四周路的总面积为156.6亩，证明生态园修园区路是在修高速取土坑内修建，没有占用耕地，原告没有破坏耕地。18.蒙城县2016年现代农业发展奖补专项资金项目申报表(休闲农业和乡村旅游发展奖补)；证明原告申请休闲农业和乡村旅游发展奖补，蒙城县农委和蒙城县马集镇人民攻府盖章。19.蒙城县2016年现代农业发展奖补专项资金项目申报表(特色种植业和中药材发展奖补)；证明原告申请特色种植业和中药材发展奖补，蒙城县农委和蒙城县马集镇人民政府盖章。20.亳文旅【2016】182号关于评定达福临生态园等17家单位为安徽省星级农家乐的通知；证明毫州市文化局认可蒙城国亿生态园是省级三星农家乐。21.《关于推进马集镇柴河村精准扶贫工作会议纪要》7号；22.关于对马集镇柴河村发展乡村旅游精准扶贫的实施方案；证据21-22证明国亿藤艺公司发展乡村旅游休闲项目的相关事宜，由县农委，旅游中心及马集镇牵头负责。针对《关于推进马集镇柴河村精准扶贫工作会议纪要》对国亿生态园旅游扶贫开发项目，作出详细的实施方案。蒙城县政府特别针对国亿生态园的问题专门召开两次会议，明确解决生态园项目的责任主体，证明县政府和镇政府对国亿生态园的建设都是支持和肯定的态度。23.国土局沈波同马集土管所戚磊，为航拍验收把国亿生态园所有停车场及广场用土覆盖的证明人名单；24.2016年6月国土局让国亿生态园房屋建设停工至国土局又让恢复建设证明人名单；证据23-24证明在土地测绘完成后送审期间，国土局指导原告应对航拍审查。原告是按照国土局的要求停工和恢复建设。原告方的违法行为只是配合国土局的验收。国土局对土地测绘完成后送审期间的事情完全了解。原告是听从国土局的指示操作。25.安徽国亿农业科技有限公司地块一现状测绘图；26.安徽国亿农业科技有限公司地块二现状测绘图；证据25-26证明2016年原告的地块已经完成测绘，国土局一直在配合国亿生态园房的建设。27.合同书；证明国亿生态需要被拆迁，镇政府签订了搬迁补偿奖励合同，镇政府在合同中仅对办公楼、办公楼外硬件设施确认了补偿金额，对其他折迁部分和漏项以最新评估结果为准。28.关于拆迁国亿生态园造成项目损失明细表；证明国亿生态园因拆迁而造成的损失。29.委托书；证明马集镇人民政府委托安徽金桥房地产估价有限公司对国亿生态园未拆除部分的项目进行评估；马集镇政府认可的未拆除部分的项目也同意按照新的评估书金额给与补偿，并委托了房地产评估公司。被上诉人蒙城县资源局辩称，一审认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。请二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人蒙城县资源局向一审法院提交了以下证据：一、事实部分的证据。1.蒙城县农村土地承包经营权流转合同(薛湖村、柴河村)；2.蒙城县马集镇薛湖村、柴河村情况说明；3.安徽国亿农业科技有限公司营业执照；4.安徽国亿农业科技有限公司机构代码；5.王国义身份证复印件；6.询问笔录(一)(安徽国亿农业科技有限公司法定代表人王国义问话笔录)；7.询问笔录(二)(蒙城县马集镇柴河村村支部书记姚永飞等3人问话笔录)；8.占地现场照片；9.土地利用规划图、现状图(局部)复印件；10.土地勘测定界技术报告书；11.破坏耕地鉴定申请书；12.关于安徽国亿农业科技有限公司破坏耕地情况的鉴定意见。以上证据证明安徽国亿农业科技有限公司在未办理用地审批的情况下占用蒙城县马集镇薛湖村、柴河村(四至为：北至道路、东至耕地、南至耕地、西至耕地)土地进行建设事实清楚、证据确凿。二、程序部分的证据及法律依据。1.违法线索登记表；2.核查报告；3.立案呈批表--〔2019〕31号；4.接受调查通知书法律文书--〔2019〕31号；5.自然资源违法案件调查报告；6.违法案件审理记录-蒙自然资规案审〔2019〕31号；7.违法案件处理决定呈批表；8.行政处罚决定书--蒙自然资规行罚〔2019〕31号、行政处罚听证告知书--蒙自然资规行罚听〔2019〕31号法律文书送达回证；9.涉嫌犯罪案件移送书及法律文书送达回证；10.行政处罚听证材料；11.行政处罚告知书--蒙自然资规行罚告〔2019〕31号法律文书送达回证；12.《中华人民共和国土地管理法》(2004.8.28第二次修正)第四十三条第一款、第七十六条第一款。以上证据证明蒙城县资源局严格按照原国土资源部《国土资源违法案件查处规程》规定的程序进行查处、程序合法，适用法律正确。被上诉人蒙城县政府答辩称，蒙城县政府行政复议决定认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律准确。上诉人提出行政复议申请后，被上诉人于2020年2月26日立案受理，并按照规定下发了行政复议答复通知书，蒙城县资源局3月3日领取答复通知书，在十日内蒙城县资源局提交答复书以及做出处罚决定的证据材料。蒙城县政府经书面审查后于4月21日做出行政复议决定，并及时送达。作出行政复议决定程序合法,适用法律准确。综上，请求法院依法驳回上诉人的上诉请求。蒙城县政府向一审法院提交了以下证据、依据：1.蒙政复〔2020〕5号行政复议决定书、行政复议决定书送达回证；证明蒙城县人民政府复议决定书制作程序合法并依法送达。2.行政复议申请书、申请人提供证据清单十三组；证明当事人向蒙城县人民政府提出行政复议申请及提交的材料。3.行政复议受理通知书及立案审批表、〔2020〕蒙政复5号行政复议答复通知书、行政复议答复书、行政复议决定书拟稿封面。证明蒙城县政府复议审理程序合法。上述证据一审法院均随卷向本院移送。经庭审举证、质证，各方当事人对一审证据质证意见与一审基本一致。二审中，安徽国亿公司对蒙城县资源局和蒙城县政府补充质证意见：行政处罚决定书是2020年1月份，引用的是土地法的2004年的修改版，2020年1月1日起新的土地法生效，在新的土地法中，处罚决定依据的43条已经被废除，行政处罚要依据现行有效的法律进行，该处罚决定书作出时所依据的法条已经被废除，该处罚决定基础已经不存在，应该予以撤销。安徽国亿公司另行提供以下证据：1.关于马集镇柴河村济祁高速取土坑有关问题报告，证明：国亿生态园不存在占用耕地的情况；2.最高院（2018）最高法行再205号判决书；证明国亿生态园没有土地手续的情况是政府未能履行对国亿生态园的约定，生态园项目从立项到拆除都一直在政府的监管之下项目，所有建设都得到了政府的批准，缺乏相关手续并非原告的主观过错，政府的承诺和扶贫政策才是导致上诉人缺乏手续的根本原因；3.安徽省土地行政处罚自由裁量权实施办法，证明：行政处罚裁量过重。蒙城县资源局和蒙城县政府的质证意见为：对证据1的三性及证明目的均有异议，理由是该报告形式缺乏程序性，内容上不能反映上诉人进行建设使用土地经过合法申请审批；对证据2、3的关联性及证明目的有异议。一审法院对证据认定基本正确，本院予以确认。对安徽国亿公司另行提供的证据1，达不到证明目的，对其证据效力不予认定；证据2不具有关联性，对其证据效力不予认定；证据3系法律条文，不属于证据的种类，对其证据效力不予认定。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。另查明，2016年10月9日，蒙城县发展和改革委员会制作蒙发改产业﹝2016﹞197号关于安徽国亿农业科技有限公司生态园建设项目备案的通知，安徽国亿公司报来关于生态园建设项目符合备案条件，同意备案，请按项目建设的规定办理相关事宜。本院认为，本案争议的焦点是：1.本案行政处罚决定和行政复议决定是否违反法定程序；2.原审判决是否正确。安徽国亿公司建设的生态园虽符合国家产业政策，并予以备案，但安徽国亿公司并未按照要求办理相关建设手续，蒙城县资源局已经举证证明安徽国亿公司未办理用地审批手续在马集镇薛湖村、柴河村集体农用地建设休闲垂钓、水上乐园等非农化娱乐设施，存在非法占地行为，其认定事实清楚。在程序方面，蒙城县资源局举证证明其接到上级交办线索后，依法制作《违法线索登记表》，对涉案项目进行现场勘测、调查及案件会审，依法告知当事人陈述、申辩权、申请听证权，作出行政处罚决定书并送达，其符合《国土资源行政处罚办法》及《国土资源违法行为查处工作流程》规定，程序合法。适用法律方面，安徽国亿公司庭审诉称，蒙城县资源局作出行政处罚时认为安徽国亿公司违反《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日第二次修正）第四十三条规定，此法条已经废除，故该处罚决定应予撤销。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》释明，根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法实施以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定。但下列情况除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当使用新法的实体规定的。即关于行政相对人的行为发生在新法实施以前，具体行政行为作出在新法施行以后的法律适用问题，适用从旧兼从轻的原则。《中华人民共和国土地管理法》于2020年1月1日实施，本案中，蒙城县资源局于2020年1月15日作出行政处罚决定书，但安徽国亿公司未经批准建设休闲垂钓、水上乐园等非农化娱乐设施的行为发生在2016年，蒙城县资源局适用2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》并无不当。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款、第二款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。”本案中，被上诉人蒙城县政府提供的证据能够证明，其在受理上诉人安徽国亿公司提出的行政复议申请后，履行了相应的通知及审查义务，报请审批后作出行政复议决定，并依法送达了行政复议决定书，故其作出的行政复议决定的程序合法。综上，安徽国亿公司的上诉理由不能成立，本院不予支持，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人安徽国亿农业科技有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  刘秋菊审判员  刘晓慧审判员  张继民二〇二〇年十月二十八日法官助理卢丽娜书记员孟蕾附：本案适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。