贵州省凯里市人民法院行 政 判 决 书(2020)黔2601行初94号公益诉讼起诉人麻江县人民检察院，地址贵州省麻江县杏山街道办事处光明路**。法定代表人石庆松，检察长。委托诉讼代理人（一般代理）王世华。被告麻江县自然资源局，地址贵州省麻江县金竹街道环城东路**。法定代表人张清洪，局长。主要负责人甘期伟，副局长。委托代理人（一般代理）朱乾双。第三人麻江县卓远房地产开发有限公司，，住所地贵州省麻江县军民路农贸市场统一社会信用代码：9152263506992931XK（以下简称：卓远房地产公司）。法定代表人贾忠全，总经理。公益诉讼起诉人麻江县人民检察院认为被告麻江县自然资源局不履行土地行政管理法定职责,于2020年8月28日向本院提起行政公益诉讼。本院于同日立案后,向被告送达了公益诉讼起诉书副本、应诉通知书及相关诉讼材料。在本案审理期间，被告向本院提出追加卓远房地产公司为本案第三人的申请，经本院审查同意追加，后向第三人送达了公益诉讼起诉书副本、参加诉讼通知书及相关诉讼材料。本院依法组成合议庭,于2020年10月20日在麻江县人民法院公开开庭审理了本案。麻江县人民检察院指派检察长石庆松、检察员王世华出庭履行职务,被告麻江县自然资源局的主要负责人甘期伟、委托诉讼代理人朱乾双，第三人卓远房地产公司的法定代表人贾忠全到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人麻江县人民检察院诉称：本院在履行公益诉讼职责中发现,麻江县自然资源局对卓远房地产开发有限公司拖欠国有土地出让价款130万元的行为未依法履行职责,致使国家利益和社会公共利益受到侵害。本院于2020年2月19日立案,2020年2月20日履行检察建议程序。经依法审查查明:2018年10月12日,卓远房地产公司(法定代表人:贾忠权)通过公开竞标,竞得麻江县城农贸市场226352018GB00008号宗地的国有建设用地使用权,宗地总面积为2743.7平方米。2018年11月20日受让人卓远房地产公司与出让人原麻江县国土资源局(因机构改革,现名称为“麻江县自然资源局”)签订电子监管号为5226352018B00112号《国有建设用地使用权出让合同》,约定该宗地的国有建设用地使用权出让价款为420万元,受让人分三期向出让人支付国有建设用地使用权出让价款。第一期210万元的付款时间为2018年12月20日之前，第二期105万元的付款时间为2019年1月20日前,第三期05万元的付款时间为2019年2月20日之前，2019年2月14日,麻江县国土资源局发出麻国土资通（2019)2号催款通知,限卓远房地产公司于2019年3月15日前将所欠土地出让价款315万元缴纳。2019年9月27日至29日,卓远房地产公司缴纳第一期扣除竞买保证金90万元外的余下土地出让价款120万元和第二期土地出让价款80万元,共计缴纳290万元。2020年1月10日,麻江县自然资源局以麻自然资通(2020)5号通知,限卓远房地产公司于2020年1月31日前,将所欠的第二期应缴纳的土地出让价款25万元和第三期应缴纳的土地出让价款105万元,共计130万元以及违约金进行核算缴纳。2020年2月19日,麻江县自然资源局未采取有效措施督促卓远房地产公司将拖欠的土地出让价款130万元收缴到位,也未依照法律规定解除《国有建设用地使用权出让合同》，为支持和督促麻江县自然资源局依法履行职责,促进行政机关依法行政,有效维护国家利益和社会公共利益,本院依法向麻江县自然资源局发出麻检行公建[2020]00000002号检察建议,建议其对卓远房地产公司拖欠国有土地使用权出让价款的行为依法履行监管职责。2020年4月30日,麻江县自然资源局以《县自然资源局关于追缴卓远房地产公司缴纳国有土地建设用地出让价款的工作情况报告》(麻自然资呈(2020)87号)复函本院,称已于2020年3月17日再次向卓远房地产公司下发限期缴纳国有建设用地出让价款通知,该公司于2020年4月13日提交交款承诺书,麻江县自然资源局召开局党组会议研究,拟同意卓远房地产公司提出的分期缴纳土地出让价款及违约金的申请。2020年4月30日以麻自然资呈(2020)86号文件向县人民政府请示,提出处理建议：（一）建议同意该公司分期交款承诺,即2020年5月30日前缴纳50万元,2020年6月30日前全部缴清余下80万元及应缴的违约金。在上述规定期内未缴纳的,将依法依规解除该土地出让合同,收回该宗国有建设用地使用权。（二）该公司如承诺期限缴纳土地出让价款,建议违约金计算时间截止为2020年4月28日,产生违约金67.5977万元。截至2020年8月27日,麻江县自然资源局仍未依法采取有效措施追缴到卓远房地产公司拖欠的国有建设用地使用权出让价款,国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。本院认为,根据《国有土地使用权出让收支管理办法》第三条第四款“市、县财政部门具体负责土地出让收支管理和征收管理工作,市、县国土资源管理部门具体负责土地出让收入征收工作。”第九条“市、县国土资源管理部门和财政部门应当督促国有土地使用权受让人严格履行国有土地出让合同,确保将应缴国库的土地出让收入及时足额缴入地方国库。”的规定,麻江县自然资源局作为职能监管部门,对卓远房地产公司拖欠国有建设用地使用权出让价款的行为,未依法采取有效措施进行追缴,致使国家利益和社会公共利益受到侵害。检察机关发现后,于2020年2月20日向麻江县自然资源局发出书面检察建议,但其仍未依法履行职责。截至2020年8月27日,卓远房地产公司欠缴的130万元国有建设用地使用权出让价款仍未收缴入库,致使国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定提起诉讼,请依法判决：1.判令确认麻江县自然资源局对卓远房地产公司拖欠国有土地出让价款怠于履行监管职责的行为违法。2.判令麻江县自然资源局对卓远房地产公司拖欠土地出让价款的行为依法继续履行职责。公益诉讼人起诉时向本院提交了以下证据材料:第一组证据：1.麻江县自然资源局的统一社会信用代码证书;2.中共麻江县委机构编制委员会办公室出具有《麻江县自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》;3.《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》;4.卓远房地产公司的营业执照》及企业基本信息；5.国有建设用地使用权出让合同；6.原麻江县国土资源局于2019年2月14日作出的麻国土资通［2019］2号《县国土资源局关于限期缴纳国有建设用地出让价款的通知》及公文签收登记簿；7.麻江县自然资源局于2020年1月10日作出的麻自然资通［2020］5号《县自然资源局关于限期缴纳国有建设用地出让价款的通知》及送达回证;8.一般缴款书。该组证据旨证原麻江县国土资源局于2018年11月20日将坐落于麻江县县城农贸市场的编号为52××08宗地2743.74平方米国有建设用地使用权出让给卓远房地产公司,总价款420万元,约定卓远房地产公司分三期缴纳土地出让金。因卓远房地产公司未按期缴纳第一、二期的土地出让金，原麻江县国土资源局于2019年2月14日向该公司作出催交通知，后该公司分别于2019年9月27日、2019年9月27日分别缴纳土地出让金200万元；后因该公司未按期缴纳第二期余下的出让价款25万元和第三期应缴纳的土地出让价款105万元，被告于2020年1月10日向该公司作出催交通知。第二组证据:1.麻江县人民检察院的立案决定书、麻检行公建［2020］00000002号《检察建议书》及送达回证;2.麻江县自然资源局于2020年3月17日作出的麻自然资通［2020］28号《县自然资源局关于限期国有建设用地出让价款的通知》及送达回证；3.卓远房地产公司的交款承诺书；4.麻江县自然资源局党组会议纪要；5.麻自然资呈［2020］86号《县自然资源局关于卓远房地产公司申请分期缴纳国有土地建设用地出让价款有关问题的请示》；6.麻自然资呈［2020］87号《县自然资源局关于追缴卓远房地产公司缴纳国有土地建设用地出让价款的工作情况报告》；7.询问笔录；8.麻江县人民检察院麻检请［2020］6号《关于麻江县自然资源局怠于追缴卓远房地产公司拖欠国有土地出让价款监管职责案的请示》；9.贵州省检察院黔检批复［2020］163号《关于麻江县自然资源局怠于对卓远房地产公司拖欠国有土地出让价款监管职责案一案的批复》。旨证麻江县人民检察院于2020年2月19日立案后，向被告发出《检察建议书》,建议被告对卓远房地产公司拖欠国有土地出让价款的行为履行监管职责，并在收到检察建议书后两个月内将办理情况书面回复该院；被告在收到检查建议后，于2020年3月17日作出催缴通知送达卓远房地产公司，卓远房地产公司于2020年4月13日向被告出具交款承诺书，承诺在2020年5月30日缴纳50万元、2020年6月30日缴纳余款80万元及应缴违约金，后被告于2020年4月28日召开党组会议讨论同意了卓远房地产公司的交款承诺，并明确如该公司逾期未缴纳，被告将依法依规解除该土地出让合同，收回国有土地。后被告于2020年4月30日向麻江县人民政府呈报了该局的处理意见，并于同日将催交情况、整改情况及处理建议形成书面工作报告呈报了麻江县人民检察院。因卓远房地产公司在其承诺的期限内仍未缴纳，鉴于此情况,麻江县人民检察院经向上级请示依法提起行政公益诉讼，后经上级批复同意公益诉讼起诉人就该案向人民法院提起行政公益诉讼。被告麻江县自然资源局辩称：（一）我局作为土地出让人,已经履行职责,多次向受让人催款。在麻江县人民检察院的《行政公益诉讼起诉书》中证实:2019年2月14日,我局向卓远房地产公司发出催款通知;2020年1月10日,我局又向卓远房地产公司发出催款通知;2020年3月17日,我局第三次向卓远房地产公司发出催款通知;同时呈报麻江县人民政府,建议同意卓远房地产公司的交款承诺。2020年9月28日,我局第四次向卓远房地产公司发出催款通知。我局已多次向受让方催交土地出让价款,但因受让方经济困难,最主要的是受疫情的影响,致使未能按时交款。（二）考虑到《国有建设用地使用权出让合同》的特殊性以及土地出让的复杂性,之前没有起诉追缴土地出让金的先例(不知该提起民事诉讼还是行政诉讼),又不能轻易地解除出让合同,因此,除了向受让方卓远房地产公司催款之外,我局没有找到更可行的方法。经过此案后,我局将利用法律的武器,向人民法院提起诉讼,依法履责,将土地出让金及时足额收缴入国库,确保国家利益和社会公共利益不受损。因为《国有建设用地使用权出让合同》具有特殊性即该合同的性质到底属于民事合同还是行政合同,在我国法律实务界和理论界尚有争论。虽然该合同约定有延迟交付土地出让价款的,应承担违约金,延迟付款达60日的出让人有权单方解除合同,也约定了发生争议的,向人民法院提起诉讼等。但是考虑到土地出让的复杂性,不能轻易地解除合同。因此,在没有找到更好的解决办法之前，我局只有不停地向受让方催款。经过此案后,我局决定,大胆使用法律武器,向人民法院提起诉讼,请求人民法院依法判令受让方及时缴纳土地出让金和承担因延迟付款导致的违约金,以确保国家和社会的公共利益不受损害。当然,如若受让人确实无力缴纳土地出让金的,我局只有依法依约解除合同,收回国有土地,以确保国家和社会的公共利益不受损害。（三）本案应追加土地受让人卓远房地产公司为第三人。本案皆因第三人即土地受让人卓远房地产公司未及时缴清土地出让金而引起的,该公司负有直接的法律义务,为了更好地维护国家和社会的公共利益，依法应追加土地受让人卓远房地产公司为本案第三人,并直接判令第三人按合同约定承担付款义务和违约责任。被告镇远县自然资源局向法庭出示了如下证据材料：1.一般缴款书。旨证2020年8月17日，卓远房地产公司缴纳了20万元土地出让金。2.麻自然资能[2020]61号《县自然资源局关于限期缴纳国有建设用地出让价款的通知》及公文签收登记簿。旨证该局于2020年9月28日再次向卓远房地产公司进行催交，要求该公司在2020年9月30日缴清余下的土地出让金110万元和违约金。第三人卓远房地产公司的法定代表人述称：2019年2月之前，我公司一直在履行交款义务，2月之后因我公司资金出现问题，后来到2019年9月才交200万，连同之前交的90万定金一共就交了290万，还欠130万。2019年9月后我公司一直在催讨欠款来交土地出让金。被告一个月有2-3次的催收电话，被告也是履行义务的。我公司也不是恶意的拖欠土地出让金，2020年1月后，本来我公司资金到位了一部分，但是疫情来了。最后在2020年8月17日交了20万元，现在还欠110万土地出让金未交。现我公司准备把一些资产变卖后把欠缴的土地出让金补齐。当时检察院叫我去做了一个笔录，我也承诺在2020年10月底前付清，我公司有信心在承诺的期限内交完欠缴的土地出让金。第三人未向法庭提交证据材料。经庭审质证，各方诉讼参与人对各方提供的证据均无异议，本院予以确认。经审理查明,卓远房地产公司于2018年10月12通过竞买取得编号为52××08宗地的国有建设用地使用权,宗地面积2743.74平方米,坐落于麻江县城农贸市场,出让金为420万元,土地用途为其他普通商品住房用地。2018年11月20日,卓远房地产公司与原麻江县国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》,约定：合同项下宗地的定金90万元，抵作土地出让价款；出让金分三期缴清:第一期于2018年12月20日之前支付210万元,第二期于2019年1月20日之前支付105万元，第三期于2019年2月20日之前支付105万元，并约定受让人不能按时支付出让金的,自滞纳之日起,每日按迟延支付款项的0.55%向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付出让价款的，出让人有权解除合同，受让无权要求返还定金。因卓远房地产公司未按期缴纳土地出让价款，原麻江县国土资源局于2019年2月14日向该公司作出限期缴纳通知，要求该公司于2019年3月15日前将欠交的第一期、第二期土地出让价款315万元缴纳。后卓远房地产公司于2019年9月27日、2019年9月29日分别缴纳土地出让金200万元。2020年1月10日，被告麻江县自然资源局向卓远房地产公司作出限期缴纳通知，要求该公司缴纳第二期余下的25万元土地出让价款和第二期欠缴的105万元土地出让价款（共计130万元）。公益诉讼起诉人麻江县人民检察院于2020年2月19日立案,2020年2月20日履行检察建议诉前程序,向被告发出《检察建议书》,建议被告对卓远房地产公司拖欠国有土地出让价款的行为履行监管职责，并在收到检察建议书后两个月内将办理情况书面回复该院；被告在收到检查建议后，于2020年3月17日作出催缴通知送达卓远房地产公司，卓远房地产公司于2020年4月13日向被告出具交款承诺书，承诺在2020年5月30日缴纳50万元、2020年6月30日缴纳余款80万元及应缴违约金，后被告于2020年4月28日召开党组会议讨论同意了卓远房地产公司的交款承诺，并明确如该公司逾期未缴纳，被告将依法依规解除该土地出让合同，收回国有土地。后被告于2020年4月30日向麻江县人民政府呈报了该局的处理意见，并于同日将催交情况、整改情况及处理建议形成书面工作报告呈报了麻江县人民检察院。卓远房地产公司在其承诺的期限内未缴纳，后于2020年8月17日缴纳了20万元的土地出让价款。现公益诉讼起诉人以被告仍未依法履行职责为由,经层报贵州省人民检察院批准,向本院提起行政公益诉讼，请求如判所请。本院认为：公益诉讼起诉人麻江县人民检察院作为国家法律监督机关,在履行检察监督职责中发现国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家和社会公共利益受到侵害,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定,在经过诉前程序发出检察建议后,相关行政机关仍未全面正确履行法定职责,国家和社会公共利益仍处于受侵害状态,依法对麻江县自然资源局提起行政公益诉讼,是适格的主体。根据《土地管理法》第六十七条第一款规定“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”《城镇土地出让转让暂行条例》第六条规定“县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。”及第十四条规定“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内,支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的,出让方有权解除合同,并可请求违约赔偿。”《国有土地使用权出让收支管理办法》第五条规定“土地出让收入由财政部门负责征收管理,可由市、县国土资源管理部门负责具体征收。”及第九条规定“市、县国有土地资源管理部门和财政部门应当督促国有土地使用权受让人严格履行国有土地出让合同,确保将应缴国库的土地出让收入及时足额缴入地方国库。”以及《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定土地出让收入由国土资源管理部门负责具体征收的要求,麻江县自然资源局是麻江县人民政府土地行政主管部门,对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查和对土地使用权出让金负责具体征收是其法定职责,是本案适格被告。被告在出让宗地编号为52××08,宗地面积2743.74平方米地块的过程中,受让人卓远房地产公司未按出让合同约定支付土地出让价款。被告分别于2019年2月、2020年1月两次向卓远房地产公司发出催缴欠缴出让金的通知，虽然履行了一定的监管职责,但卓远房地产公司直至麻江县人民检察院立案时仍未全额缴纳剩余的出让金,对因拖欠出让金而产生的违约金至今未支付，被告未采取有效措施督促受让人严格履行出让合同约定义务。公益诉讼起诉人麻江县人民检察院发出《检察建议书》后,被告仍未在合理期限内采取积极有效措施依法全面履行监督管理职责,致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态,故被告拖延履行监管职责事实清楚,证据充分,本院对被告的该行政行为确认违法。因卓远房地产公司尚未支付剩余的110万元土地出让金及违约金,被告仍应继续履行相应的法定职责。综上,对公益诉讼起诉人的诉讼请求予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、第二款,第七十二条,第七十四条第二款第（一）项规定,判决如下:一、确认被告麻江县自然资源局对卓远房地产公司欠缴宗地编号为52××08地块的国有建设用地使用权出让金及违约金拖延履行监督管理职责的行为违法。二、责令被告麻江县自然资源局对卓远房地产公司拖欠土地出让价款的行为依法继续履行法定职责如不服本判决，应在判决书送达双方当事人之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。逾期不上诉，本判决书即发生法律效力。审 判 长  宋红燕审 判 员  刘 江审 判 员  黄原慧人民陪审员  张 鹏人民陪审员  杨茗杰人民陪审员  罗绍敏人民陪审员  曾祥信二〇二〇年十月二十日书 记 员  温佳俊