广西壮族自治区田林县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂1029行初6号 原告：杨济糠，男，1983年1月15日出生，汉族，农民，住广西田林县。 原告：杨牡秀，女，1961年10月25日出生，壮族，农民，住广西田林县。 原告：杨叶艳，女，1980年9月3日出生，汉族，农民，住广东省阳春市。 原告：杨二英，女，1963年10月16日出生，汉族，农民，住广西田林县。 原告：杨燕侠，女，1975年3月27日出生，汉族，农民，住广西田林县。 六被告共同委托代理人梁锦达，广西桂百（田林）律师事务所律师。 被告：田林县乐里镇人民政府，地址：田林县乐里镇财富商城新车站对面。 法定代表人：付小文，该镇镇长。 委托代理人：刘文良，司法所所长。 第三人：黄再仁，男，1933年4月4日出生，汉族，农民，住广西田林县。 第三人：谢春连，女，1948年12月1日出生，汉族，住广西田林县。 第三人：万如标，男，1984年12月6日出生，汉族，农民，住广西田林县。 第三人：万春美，万长久女儿，身份信息无。 第三人:李卫，万长久妻子，身份信息无。 第三人委托代理人:陈明军，男，1974年7月12日出生，汉族，农民，住广西田林县。 原告杨济糠、杨牡秀、杨叶艳、杨二英、杨燕侠与被告田林县乐里镇人民政府（以下简称乐里镇政府）、第三人黄再仁、谢春连、万如标、万美香、李卫不服使用权****决定（行政机关行使自由裁量权类乡政府行政裁决）一案，本院于2014年9月16日作出（2014）田行初字第10号行政判决。杨再章不服，提出上诉。百色市中级人民法院于2014年12月16日作出（2014）百中行终字第84号行政判决，已经发生法律效力。杨再章不服二审判决，向百色市中级人民法院申请再审。百色市中级人民法院于2015年11月30日作出（2015）百行申字第28号裁定驳回再审申请。本案当事人杨再章于2015年11月7日因病死亡。杨济糠系杨再章之子，其对百色市中级人民法院（2014）百中行终字第84号行政判决不服，向广西壮族自治区人民检察院申请抗诉。广西壮族自治区人民检察院于2017年11月14日作出桂检民（行）监［2016］152号行政抗诉书，向广西高级人民法院提起抗诉。广西高级人民法院作出（2017）桂行抗20号行政裁定，提审本案。杨再章子女杨桂红、杨牡秀、杨叶艳、杨二英、杨燕侠、杨济糠作为继承人愿意继续参加本案诉讼。广西高级人民法院于2019年12月19日作出（2018）桂行再27号行政裁定书，裁定撤销百色市中级人民法院（2014）百中行终字第84号行政判决和田林县人民法院（2014）田行初第10号行政判决，发回本院重审。本院于2020年4月15日重新立案后，依法组成合议庭，于2020年7月2日公开开庭进行了审理。原告杨济糠及其委托代理人梁锦达、被告乐里镇政府其委托代理人刘文良、第三人委托代理人陈明军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告乐里镇政府于2014年5月5日作出乐政字（2014）2号行政处理决定（以下简称2号处理决定）。该决定以六依村民小组保存收取本小组各农户的田、地、经济林等及承包费的原始登记底册为主要依据，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条的规定，决定将“庙平”（地名，下同）争议的旱梯田，面积约3亩（共十四丘）由第三人黄再仁、谢春连、万长久三户使用，四至范围：上抵李和安户的八角林地，下抵村级公路，左抵杨再章户的土地，右抵杜守云户的茶果林地。 原告杨济糠、杨牡秀、杨叶艳、杨二英、杨燕侠诉称，1996年，原告与第三人黄再仁因位于本屯“庙平”的约3亩旱田的使用权属产生纠纷，黄再仁户砍毁了本人所种植的全部经济林。1998年第三人谢春连、万长久及谢兵也对争议地主张享有使用权。2012年被告作出乐政处（2012）1号处理决定，谢兵放弃其主张。2012年田林县人民政府撤销了乐政处（2012）1号处理决定。2014年5月被告作出乐政处（2014）2号处理决定，将纠纷地全部确权给第三人。原告不服向田林县人民政府申请复议，2014年6月30日田林县人民政府作出田政复决字（2014）2号行政复议决定书，维持了乐政处（2014）2号处理决定。原告不服提起诉讼，请求法院依法予以撤销乐政处（2014）2号处理决定。 原告为证明其主张的事实向本院提供以下证据：1.李广发与杨燕侠结婚证，证明两人结婚与这起纠纷没有关联；2.申请书，证明案外人向桂良申请到庭参加诉讼；3.村委证明，证明争议地与第三人没有关系；4.万如标出具的申请书，证明万如标放弃权利，证明谢春连与黄再仁是在下组，与争议地没有关系。 被告乐里镇政府辩称，在处理原告与第三人的土地使用权属纠纷过程中，已充分考虑历史原因、土地的来历以及使用的事实等其他与案件相关的证据材料进行全面分析和认定后再作出相应的确权。2号处理决定，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，不具有可撤销的情形，请求人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款的规定判决予以维持。 被告为其辩解向法院提供以下证据：1.原告、第三人要求确权申请书，证明双方存在纠纷申请确权；2.调查笔录（17份包含原告、第三人及证人证言等），证明原告及第三人等户在“庙平”都分得旱梯田，并存在纠纷；3.证明6份，证实争议的旱梯田是分给第三人及谢兵户；4.原告及第三人等6户承包的田、地、经济林等及交纳承包费的原始登记底册（以下简称原始登记底册），证明六依村民小组各户承包的水田、山林、土地均按该原始登记底册执行，作出决定的重要证据；5.调解笔录，证实乐里镇人民政府多次进行调解；6.调查报告，证明经集体讨论通过；7.行政处理决定书、送达回证、行政复议决定书，证明作出处理决定是依法定程序进行。 第三人诉称，乐里镇人民政府作出的处理决定：认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，据此，请求田林县人民法院依法维持乐里镇人民政府的处理决定。 第三人对其述称向法庭提供以下证据：1.六依全体生产队收取土地生产经营的收入登记表，证明争议地是属于我们生产队，证明李广华家占用杨再章（已过世）的土地；2.万如标的对话录音。 经庭审质证，本院对原、被告证据作如下分析认证：被告提供的1、5、7组证据，原告、第三人没有异议，本院予以确认；第2组证据，原告对部分证言有异议，对原告及第三人都在“庙平”分得旱梯田，并存在纠纷的证言无异议，本院从该17份调查笔录来看，除当事人陈述外，关于责任到户时争议地分配归属这一关键问题，各被询问人陈述不一，无法相互佐证，且被询问人中仅有杨昌贵在责任制到户期间任那色村村干（1975年—1992年），并未出现责任制到户时队长的证言，而其他被询问人均未直接参与“庙平”旱梯田的划分，被询问人或任职于责任制到户以后，或不属于六依生产队村民，或为参加纠纷调解的乡政府工作人员，因此，上诉被询问人有关六依生产队“庙平”旱梯田在责任制到户时分配工作的证言属于传来证据；第3组证据，原告有异议，本院认为参加过六依屯田地分配工作的杨昌贵（时任那色村村干），其在2008年12月18日出具一份《证明》中称“大平杨顺出具的事实证明完全正确，实事求是，庙平梯田切实属于黄仁、李三、杨金顺、谢春莲四户”，但在2011年10月13日调查笔录中称“在一九八〇年的时候分过，分田分地时六依屯是我去分的”，可见，杨昌贵对于“庙平”纠纷地分配这一事实作出了前后不一的表述，出现了证言反复；第4组证据原告有异议，认为原始登记底册，并非形成于体制到户时的底册，也没有经过公示，其客观性、合法性均无从考究，不应作为定案的依据。本院认为从书证的形式外观上，该6份以“生产经营支出登记表”为名的登记表既无登记日期也无出具人或出具单位签章，从书证记载内容看，其记载的内容零散、缴纳钱款的项目及标准混乱，随意性较大，其作为记载的内容零散、缴纳钱款的项目及标准混乱，随意性较大，其作为证据虽具有真实性，但与“争议地分配”这一待证事实之间不具有关联性；第6组证据，原告有异议，认为调查报告不能代替集体讨论，被告作出的具体行政行为违反程序规定。本院认为，调查报告属调查人员对纠纷核查后所作的情况说明，为内部文件对外不具有行政公示的效力，不属于本案确认权属的证据。 原告提供的1、2组证据因与本案关联不大，故不予质证；第3组证据被告及第三人对三性有异议，认为出具证明的负责人在案件发生时年纪尚小，那色村委会证明不相符，该证据存在情感和利益上的问题；第4组证据被告及第三人对三性不认可，认为该证据涉及多名公职人员威胁、胁迫。 第三人提供的证据1原告对真实性、关联性有异议，认为本案是土地的确权，不是缴纳工人的收入，缴纳公粮应每年都缴纳；证据2有异议，是万如标自愿写的。被告对第三人提供的证据均无异议。 综合全案有效证据及庭审情况，本院确认以下法律事实： 田林县乐里镇那色村六依屯历来就是一个村民小组（原归能良乡人民政府管辖，后划归乐里镇人民政府管辖）。现争议地位于“庙平”，共14丘旱梯田，面积3.28亩，四至范围：上抵李和安户八角林，下抵大路，左抵杨再章户荒山，右抵杜守云户茶果林地（详见《用地勘界图》）。百色市田林县责任制到户前，六依生产队的黄再仁、李三（万长久岳父）、杨金秀（谢兵母亲）、谢春莲四户与大同生产队的杨顺、黄友、陈现三户搬到龙怀后组××生产队，在农业学大寨期间在六依生产队“庙平”的牛棚下方开垦造田而形成的。同一时期，原六依生产队在“庙平”的牛棚上方也开垦有旱梯田。1979年，龙怀生产队解散，黄再仁、李三、杨金秀、谢春莲四户搬回六依生产队，而杨顺、黄友、陈现三户搬回大平生产队。体制到户后，“庙平”牛棚上方的旱梯田和牛棚下方的旱梯田都分配给六依生产队成员管理使用。1996年黄再仁、万长久、谢春莲三户与杨再章户就争议地权属发生争议。各方当事人都主张第一轮土地承包时集体分配给本户承包，但都没能提供第一轮土地承包证及相关材料。纠纷期间，原能良乡府对曾组织各方当事人进行调解，因分歧大而提议维持现状待第二轮延包工作时才进行处理。2008年5月30日，杨再章户向乐里镇政府提出《关于要求将“庙平”处的争议地依法确权给本户使用的申请》，乐里镇政府于2012年5月6日作出的乐政处（2012）1号《乐里镇人民政府行政处理决定书》，杨再章对该处理决定不服，向百色市田林县人民政府提出复议申请，县政府于2012年9月12日作出田政复决字（2012）第一号《行政复议决定书》，决定撤销乐里镇政府作出的《乐里镇人民政府行政处理书》（乐政处（2012）1号）。2012年11月6日、12月13日黄再仁、万长久、谢春连三户以及杨再章户再次各自就争议地的使用权属向百色市乐里镇政府提出确权申请，镇政府于2014年5月5日作出乐政处（2014）2号《乐里镇人民政府行政处理决定书》，认为第三人提供的六依生产队收取本队各农户的田、地、经济林等承包费的原始登记底册，是唯一能证明六依村民小组各农户分得何处的田、地等具体情况的凭据，逐根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条的规定，决定将争议地“庙平”的旱梯田，面积约3亩由黄再仁、谢春莲、万长久三户使用，四至范围：上抵李和安户的八角林地，下抵村级公路，左抵杨再章户的土地，右抵杜守云户的茶果林地。原告不服向本院提起行政诉讼，本院于2014年9月16日作出（2014）田行初字第10号行政判决。杨再章不服，提出上诉。百色市中级人民法院于2014年12月16日作出（2014）百中行终字第84号行政判决，已经发生法律效力。杨再章不服二审判决，向百色市中级人民法院申请再审。百色市中级人民法院于2015年11月30日作出（2015）百行申字第28号裁定驳回再审申请。本案当事人杨再章于2015年11月7日因病死亡。杨济糠系杨再章之子，其对百色市中级人民法院（2014）百中行终字第84号行政判决不服，向广西壮族自治区人民检察院申请抗诉。广西壮族自治区人民检察院于2017年11月14日作出桂检民（行）监［2016］152号行政抗诉书，向广西高级人民法院提起抗诉。广西高级人民法院作出（2017）桂行抗20号行政裁定，提审本案。杨再章子女杨桂红、杨牡秀、杨叶艳、杨二英、杨燕侠、杨济糠作为继承人愿意继续参加本案诉讼。广西高级人民法院于2019年12月19日作出（2018）桂行再27号行政裁定书，裁定撤销百色市中级人民法院（2014）百中行终字第84号行政判决和田林县人民法院（2014）田行初第10号行政判决，发回本院重审。 本案争议焦点是：田林县乐里镇人民政府作出的乐政处[2014]2号处理决定是否有事实和法律依据。 本院认为，原告和第三人都是六依屯村民，因均对争议地14丘旱梯田主张享有使用权而产生纠纷，属于同一个村民小组个人与个人之间的土地使用权纠纷。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条第一款的规定，被告有权作出行政处理决定。纠纷过程中，本案除了六依生产队收取本队各农户的田、地、经济林等承包费的原始登记底册外，杨再章户及第三人黄再仁等户均未能提供己方享有使用权的权属凭证，因此不能通过权属证据对争议地的归属作出直接认定，但从现有证据中可以认定原六依生产队及原龙怀生产队在责任制到户前对“庙平”地块都有过开垦行为。而对争议地的管理和使用，从已有的调解调查记录看，在最早发生争议的1996年是由杨再章对争议地进行耕种，其后发生纠纷，这一事实除当时参与调查调解工作的鹏辉、罗建安的证言外，还有当事人黄再仁本人在1998年4月28日的《询问笔录》中的陈述，因此可以认定杨再章对争议地曾经有过耕种管理行为。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十条第二项的规定“人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷，在查明事实的基础上，根据不同情况作如下处理：......（二）权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定。”本案中，双方均未能提供有效权属证据的情况下，政府本应该从三个“有利于”原则出发，充分考虑历史和现状的基础上作出确权，但乐里镇政府仅通过6份记载内容和明细不清、份数不完整的《生产经营支出登记表》，以土地登记数目与实际面积有出入为由来认定杨再章户分配在“庙平”的土地被李和安户占用，据以作出将争议地确认为黄再仁等户所有，乐里镇政府就争议地作出的确权决定依据不足，即违反了行政行为的合理性要求，其决定的主要依据不足。 综上所述，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条第一款、第三十条第二项的规定，判决如下： 撤销田林县乐里镇人民政府作出的乐政处[2014]2号处理决定。 案件受理费50元，由被告田林县乐里镇人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院或百色市中级人民法院递交上诉状及副本，上诉于百色市中级人民法院。 审 判 长  黄振忠 人民陪审员  韦忠成 人民陪审员  李泽波 二〇二〇年十月十五日 书 记 员  苏 周