安徽省亳州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖16行终177号上诉人（一审原告）孙鹏，男，1987年3月19日出生，汉族，住安徽省涡阳县。上诉人（一审原告）孙小鹏，男，1989年3月4日出生，汉族，住安徽省涡阳县。共同委托代理人孙学周，男，1966年3月10日出生，汉族，住安徽省涡阳县，系两上诉人父亲。被上诉人（一审被告）涡阳县涡南镇人民政府，住所地安徽省涡阳县涡南镇，统一社会信用代码11341621575712906D。法定代表人邓昌盛，男，镇长。出庭负责人陈永锋，该镇党委副书记。委托代理人张芳春，女，安徽乐行律师事务所律师。委托代理人刘鑫赟，男，安徽乐行律师事务所律师。上诉人孙鹏、孙小鹏因与被上诉人涡阳县涡南镇人民政府（以下简称涡南镇政府）不履行法定职责一案，不服安徽省涡阳县人民法院(2020)皖1621行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年9月21日公开开庭审理了本案。上诉人孙鹏、孙小鹏及其委托代理人孙学周，被上诉人涡南镇政府党委副书记陈永锋作为出庭负责人及其委托代理人张芳春、刘鑫赟参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明，孙鹏、孙小鹏因要求安排宅基地，自2016年10月19日起多次向双庙居委会、涡南镇政府、涡阳县人民政府信访局、涡阳县国土资源局提出过申请。2019年1月9日原告孙鹏、孙小鹏向涡南镇政府提出申请要求办理宅基地用地审批手续和核发《乡村建设规划许可证》，2019年2月17日经双庙居委会村民代表大会表决，同意给两人分配宅基地，2019年4月13日涡南镇政府作出关于双庙居委会孙鹏、孙小鹏申请宅基地一事的通知，通知内容如下，针对双庙居委会东孙村居民组村民孙学周为其子孙鹏、孙小鹏申请宅基地建房一事，镇政府工作人员配合居委会两委干部，对居委会为孙鹏、孙小鹏申请拟建房址界地块现场勘察。经查阅《涡南镇土地利用总体规划图2006-2020年》，其申请地块不符合涡南镇土地利用总体规划。查阅涡阳县土地利用现状图，该地块显示为耕地，依据《涡阳县人民政府关于进一步加强农村居民住宅建设管理的通知》涡政办秘【2018】32号文件第五条第一款之规定，拟占用耕地未取得农转用审批手续的，农村居民不能申请住宅建设。请双庙居委会接此通知后，为申请人孙鹏、孙小鹏另行安排符合村镇规划的建设用地。另查明，2017年8月28日涡阳县涡南镇双庙居民委员会向涡南镇政府申请重新规划宅基地。2017年9月2日，双庙居委会向涡南镇政府建议在东孙自然村北侧长约105米，宽77米，计面积12亩的土地上进行美好乡村规划。2017年11月22日涡南镇政府作出涡南政【2017】182号文件《关于新村规划和农村宅基地农用地转用的申请》，向涡阳县人民政府提出申请。2018年7月16日，涡阳县国土资源局作出关于《新村规划和农村宅基地农用地转用的请示》的报告，报告内容如下：1、对于涡南镇政府要求进行新村规划事项，土地利用总体规划严格按照省市统一安排进行限时调整，在县政府领导下，我县土地利用总体规划（2006-2020）自2015年开始至2017年经不断调整，形成了最终的调整完善方案已经省市批复，下一轮规划调整时间以省市安排为准。2、对于农村宅基地农用地转用事项。首先，该宗土地规划为有条件建设区，不符合规划，不能办理转用手续，如确需办理，要按程序先行调整土地利用总体规划，规划调整后组卷报批。2018年9月2日，涡南镇政府作出涡南政【2018】203号孙学周信访事项处理意见书，告知孙学周：经查，2017年11月22日涡南镇政府以涡南政【2017】182号向县政府报告，申请新村规划和农村宅基地农用地转用。因双庙集属集镇建成区，受农用地转用指标限制，县政府未批准，且双庙集未有符合规划用地。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。中共涡阳县委办公室、涡阳县人民政府办公室关于印发《涡阳县贯彻落实实施细则（试行）》的通知第十三条：乡镇人民政府对村民申请宅基地审核的主要内容是：（一）申请的宅基地是否符合本乡镇土地利用总体规划、村庄规划；（二）占用农用地的是否办理了农转用审批手续；（三）申请面积是否符合我省宅基地面积规定：（四）是否符合我县宅基地管理的其他规定。孙鹏、孙小鹏要求涡南镇政府给予办理宅基地用地审批手续和核发《乡村建设规划许可证》，因申请使用地块未取得农转用审批手续，且不符合涡南镇土地利用总体规划，涡南镇政府审核后已履行了告知义务，故对孙鹏、孙小鹏主张涡南镇政府未履行法定职责的诉请不予支持，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定。判决：驳回原告孙鹏、原告孙小鹏的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。孙鹏、孙小鹏上诉称：一、一审法院认定上诉人的申请不符合土地利用总体规划要求与客观事实不符。二、一审法院认定上诉人申请使用地块未取得农转用审批手续，其申请不符合要求是错误的。上诉人是涡南镇双庙居委会居民，双方分别独立生活，根据“一户一宅”基本要求，有权获得宅基地，上诉人提出申请，且获得所在村委会批准，被上诉人却以上诉人的申请不符合村规划要求，没有办理农转用手续为由，不履行法定义务，其行为不具有合法性。一审法院未弄清上诉人的申请是否符合村规划要求，镇政府不批农转用手续有没有合法依据的情况下，作出驳回上诉人诉讼请求是错误的。请求依法撤销一审判决，直接改判支持上诉人的诉讼请求，本案全部诉讼费用由被上诉人承担。上诉人孙鹏、孙小鹏向一审法院提交了以下证据、依据：1、原告身份证及户口簿；2、2016年10月19日、2016年10月25日，原告向涡南镇人民政府、涡南镇双庙居委会提交申请书，2017年3月21日涡国土资【2017】73号信访事项告知书，告知由双庙居委会按审批程序报批；3、2017年4月1日、2017年6月12日，原告向涡南镇双庙居委会提交的孙鹏、孙小鹏的村民住宅申请；4、2017年8月1日、2017年8月4日委托代理人孙学周向涡南镇人民政府、涡南镇国土规划建设管理委员会提交的村民住宅村镇规划选址申请书，村民住宅村镇规划选址申诉书；5、2017年8月1日、2017年8月4日孙学周向镇政府邮寄村民住宅村镇规划选址申请、申诉书；6、2017年8月28日双庙居民委员会向涡南镇人民政府申请重新规划宅基地的报告；7、2017年9月2日，双庙居委会建议在东孙自然村北侧长约105米，宽77米，计面积12亩的土地上进行美好乡村规划的报告。涡南政【2017】182号文件《关于新村规划和农村宅基地农用地转为建设用地的申请》；8、2018年5月16日，中共涡阳县委、涡阳县人民政府信访局涡访交字【2018】299号文件《关于交办信访事项的函》，主要内容，根据县委常委、常务副县长刘梦汝批示：“请涡南镇另行选择符合规划用地”，现交办你单位办理；9、2018年7月16日，涡阳县国土资源局关于《新村规划和农村宅基地农用地转用的请示》的报告，报告涡阳县县政府对于农村宅基地农用地转用事项，首先，该宗土地规划为有条件建设区，不符合规划，不能办理转用手续，如确需办理，需按程序先行调整土地利用总体规划，规划调整后组卷报批；10、2018年7月27日，涡阳县人民政府信访事项复查告知书，告知书内容：经汇审，认为孙学周反映关于涡南新农村规划和农村宅基地农用地转为建设用地的申请，请涡阳县人民政府予以审核审批的问题。涡南镇人民政府处理意见答复不规范，无实质性意见，建议退回；11、2018年9月2日，涡阳县涡南镇人民政府对孙学周作出涡南政【2018】203号孙学周信访事项处理意见书，意见书内容，经查，2017年11月22日涡南镇人民政府以涡南政【2017】182号向县政府报告，申请新村规划和农村宅基地农用地转用。因双庙集属集镇建成区，受农用地转用指标限制，县政府未批准，且双庙集未有符合规划用地；12、2018年10月10日涡南镇人民政府涡南政【2018】244号依法分类告知书，告知孙学周：你于2018年9月29日到县信访局反映的信访事项，根据法定途径分类处理，交涡南镇国土所办理；13、2018年10月10日，送给孙学周的信访事项依法分类告知书的送达回证。证明已经当面答复给双庙居委会东孙村孙鹏、孙小鹏二人宅基地申请办理用地审批手续。直到2019年1月8日涡南镇国土所未予办理；14、2019年1月8日孙学周向涡南镇人民政府提交乡村建设规划许可申请书，申请书由孙亚玲镇长签批后转交给双庙居委会，并要求给予申请人回复；15、2019年2月17日公示，证明经双庙村委会村民代表大会表决，同意分配给孙鹏、孙小鹏在涡南镇双庙村委会东孙村民组宅基地一处，东西13米，南北17米，使用面积为220平方米，双庙居民委员会已向镇政府提交批准材料《安徽省农村宅基地申报表》、《乡村建设规划许可申请表》；16、2019年3月19日文件传阅处理单，证明被告接到宅基地申请人孙鹏、孙小鹏所在双庙居民委员会的批准材料后，以文件传阅处理单、来文及领导批示的形式，转李亚杰部长；17、2019年4月13日，涡南镇人民政府关于双庙居委会孙鹏、孙小鹏申请宅基地一事的通知。通知双庙居委会，请你居委会接到此通知后为申请人孙鹏、孙小鹏另行安排符合村镇规划的建设用地。证明通知内容适用法律错误，违反涡政办秘【2018】32号规定的审批程序。中农发【2019】11号通知规定：合理安排宅基地，严格控制新增宅基地占用农用地，不得占用永久基本农田；涉及占用农用地的，应当依法先行办理农用地转用手续。第六段要充分保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权。规范实施程序加强监督管理。严格落实“一户一宅”规定，人均土地少，不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居，依法保护农民合法权益。18、2019年10月16日涡南镇人民政府文件涡南政【2019】210号《关于孙学周信访事项不予受理告知书》，告知孙学周：你提出的信访事项应当通过诉讼途径解决，根据《信访条例》规定，请你向涡阳县人民法院提出；19、安徽省农业农村厅、安徽省自然资源厅文件皖农合【2020】38号文件，证明被告未履行法定职责。被上诉人涡南镇政府辩称，一、上诉人申请建造住宅使用的土地涉及耕地，该农用地未依法办理农用地转用审批手续，不符合审批规划许可的条件。且被上诉人已经履行法定职责。二、一审法院认定上诉人的申请不符合土地利用总体规划要求和未取得农转用审批手续，符合客观事实并且是正确的。被上诉人涡南镇政府未向一审法院提交证据。上述证据一审法院均随卷向本院移送。经庭审举证、质证，各方当事人对一审证据质证意见与一审基本一致。上诉人孙鹏、孙小鹏二审另行提供证据：（2020）128号文件，证明被上诉人应当按照文件执行中央政策。被上诉人的质证意见为对其真实性无异议，与本案关联性有异议，通知中的第二条已经明确职权，是省政府的权限委托县政府办理，而不是镇政府。一审法院对证据认定基本正确，本院予以确认。对上诉人孙鹏、孙小鹏二审另行提供的证据因不具有关联性，对其证据效力不予认定。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，结合孙鹏、孙小鹏的上诉请求，涡南镇政府的答辩意见，本案的争议焦点是：涡南镇政府是否已履行了法定职责。依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划，不得占用永久基本农田，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准”。安徽省国土资源厅、安徽省财政厅、安徽省住房和城乡建设厅共同下发的《关于加强农村宅基地管理工作的通知》（皖国土资【2016】4号）“规范宅基地申请审批。农村村民需要宅基地的，应向村民居委会提出申请，由村民居委会组织召开申请人所在村民小组会议或村民小组代表会议讨论。讨论通过后由村民居委会将宅基地分配方案予以公示，公示时间不少于10日，公示无异议，由村民委员会报乡级人民政府审核，乡级人民政府审核符合条件的，报县级人民政府审批”。本案中，孙鹏，孙小鹏向涡南镇双庙居委会提出用地申请，经双庙村委会村民代表大会表决，同意分配给孙鹏、孙小鹏在涡南镇双庙村委会东孙村民组宅基地一处，东西13米，南北17米，使用面积为220平方米，公示无异议后，双庙居委会报涡南镇政府审核，涡南镇政府负有法定审核职责。中共涡阳县委办公室、涡阳县人民政府办公室关于印发《涡阳县贯彻落实实施细则（试行）》的通知第十三条：乡镇人民政府对村民申请宅基地审核的主要内容是：（一）申请的宅基地是否符合本乡镇土地利用总体规划、村庄规划；（二）占用农用地的是否办理了农转用审批手续；（三）申请面积是否符合我省宅基地面积规定：（四）是否符合我县宅基地管理的其他规定。涡南镇政府经查阅《涡南镇土地利用总体规划图2006-2020年》及涡阳县土地利用现状图进行审核，并及时向双庙居委会发出通知，告知孙鹏、孙小鹏所申请地块不符合涡南镇土地利用总体规划，且申请地块为耕地，未办理农转用审批手续，要求其为孙鹏、孙小鹏另行安排符合村镇规划的建设用地。涡南镇政府已依法履行审核职责。综上，孙鹏、孙小鹏的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人孙鹏、孙小鹏负担。本判决为终审判决。审判长  刘秋菊审判员  刘晓慧审判员  张继民二〇二〇年十月二十八日法官助理卢丽娜书记员孟蕾附：本案适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。