长春市九台区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉0113行初15号 原告：安桂文，男，汉族，退休，现住长春市二道区。 委托诉讼代理人：杨惠香（系原告妻子），女，汉族，退休，现住址同上。 委托诉讼代理人：李正卓，北京天驰君泰（长春）律师事务所律师。 被告：长春市九台区城子街街道办事处，住所地长春市九台区城子街街道太和街**。 法定代表人：王春光，主任。 委托诉讼代理人：侯海英，副主任。 委托诉讼代理人：李文革，吉林正基律师事务所律师。 原告安桂文不服被告长春市九台区城子街街道办事处（以下简称城子街街道办）行政强制拆除及行政赔偿一案，本院于2020年7月8日立案受理，依法适用普通程序，于2020年8月26日公开开庭进行审理。原告安桂文及委托诉讼代理人杨惠香、李正卓，被告城子街街道办的委托诉讼代理人侯海英、李文革到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年11月18日，被告城子街街道办向原告安桂文送达《关于限期拆除非法建筑物的再次告知》，内容为“安桂文在城子街街道所建的建筑物，依照《中华人民共和国水法》、《吉林省河道管理条例》属违法建筑。按照省清‘四乱’要求，限你在11月20日之前自行拆除，逾期不拆除将按照相关法律、法规履行法律程序进行强制拆除，法律责任自负”。2019年11月21日被告城子街街道办将原告安桂文位于长春市××区的房屋拆除。 原告安桂文诉称，1995年，安桂文为响应政府发展经济号召，经相关部门批准在位于东至沐石河西沿口、南至九上公路中心线、西至沐石河民堤，北至镇国有林地的滩地上建设商业用房一处，房屋为上下二层，，地上**245平方米，地下**为160平方米因建房所占用地为滩地，建设是使用大量水泥、碎石，将宽约25米、长约40米、深约4.5米的深坑填平，耗费了大量人力物力。房屋建成后，安桂文一直在此经营居住。2019年11月18日，城子街街道办向安桂文送达《关于限期拆除非法建筑物的再次告知》，并于11月21日强制拆除原告房屋。城子街街道办作出的《关于限期拆除非法建筑物的再次告知》无法定依据，程序违法，该行政处罚无效，城子街街道办在没有合法手续，也没有履行任何程序的情况下将安桂文的房屋强制性拆除，该强制拆除的行政行为违法，侵犯了安桂文的合法权益，给安桂文造成了重大损害，应当赔偿安桂文受到的损失。现依据行政诉讼法及其相关司法解释向法院提起行政诉讼，请求法院依法判决：1.确认城子街街道办作出的《关于限期拆除非法建筑物的再次告知》的行政处罚无效；2.确认被告强制拆除安桂文房屋的行政行为违法；3.判决城子街街道办赔偿安桂文损失1806375元；4.本案诉讼费用由城子街街道办承担。 原告安桂文向本院提交以下证据： 证据1.《关于限期拆除非法建筑物的再次告知》，证明（1）该告知书体现强制拆除内容，性质上属于行政处罚，应按行政处罚法及行政强制法规定履行相应程序，城子街街道办做出的行政处罚程序违法，无事实和法律依据，程序违法，无法律依据，应属无效；（2）城子街街道办不是《中华人民共和国水法》、《吉林省河道管理条例》规定的可以依法行政的主体。《吉林省河道管理条例》第五条规定县级以上人民政府水行政主管部门是该行政区划的河道主管机关。《中华人民共和国水法》规定县级以上人民政府或者流域管理机关依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物，逾期不拆除，强制拆除；（3）安桂文建房行为发生在1995年，而水法实施时间为2002年，城子街街道办依据水法确认安桂文违法建筑适用法律错误；（4）城子街街道办作出再次告知书无具体时间，安桂文系2019年11月18日收到。以上事实证明城子街街道办作出行政处罚无法定依据，程序违法，应属无效。 证据2.拆除现场照片4枚，证明城子街街道办拆除安桂文房屋时间为2019年11月21日，距城子街街道办下达再次告知书时间仅隔3天，安桂文物品无法取出，城子街街道办强制拆除的行为严重违反行政强制法规定，程序违法。照片显示拍照时间为2019年11月16日，距离拆除时间只有5天，照片上显示现场拆除时安桂文房屋门窗都在，屋内的物品及设施完好，不存在提前拆除的情况。拆除后的照片显示地面已经没有被拆除物品，也就不存在被拆除房屋的残值问题。 证据3.临时用地申报表、临时附属建筑位置批准证、使用土地批准书，证明安桂文被强制拆除的房屋是经相关部门批准后所建，非城子街街道办所称违法建筑。 证据4.票据三枚，证明安桂文已经按照相关规定缴纳了被拆除被强制拆除的房屋建设的相关费用，2005年九台市土地局监察大队收费专用收据一枚，证明土地部门因安桂文建筑时超出了原审批用地范围，对安桂文进行了处罚，根据当时行政机关的做法，该票据能够显示土地部门以罚代管，同意安桂文在案涉房屋所在地建设房屋的行为，安桂文所建房屋为合法建筑。 证据5.强制拆除房屋前后照片6枚，证明安桂文所建房屋地上五间、、地下四间拆除后此地被夷为平地，与道路相连接。该地原为深坑，被安桂文填平，现该地为市政道路使用，城子街街道办应赔偿安桂文为此支付的费用。 证据6.损失明细，证明房屋为地上五间地下四间，按房屋所在地市场价值每间（包括地下）30万元，即房屋损失共计150万元，安桂文建造及维修明细可以体现安桂文1995年建房时，花费488460元，屋内物品损失66000元，建房时进行填埋深坑花费240225元，被强制拆除房屋的损失是150000元+66000元+240225元，诉求合计为1806375元。 被告城子街街道办辩称，一、城子街街道办做出的《关于限期拆除非法建筑物的告知》的行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。根据行政诉讼法及相关司法解释的规定，城子街街道办做出的《关于限期拆除非法建筑物的告知》属于行政命令，其本身并不具有制裁性。只是要求安桂文履行义务，限期内自行拆除房屋，逾期不拆除将承担法律责任，并没有给安桂文增加新的义务。所以，该行政行为不是行政处罚，不属于行政诉讼的受案范围。二、安桂文请求确认城子街街道办强制拆除房屋的行政行为与案件事实不符，城子街街道办不存在强制拆迁的行政行为。城子街街道办于2019年11月20日接到安桂文的通知，通知内容为安桂文已经将房屋内的物品腾空，但由于后期拆除成本过高，遂申请城子街街道办协助帮忙拆除余下的部分。城子街街道办为更好协助安桂文的拆除工作，雇请了台班队伍进行拆除，后又帮助安桂文所出租房屋的使用人销售商品，即销售囤积的米和面等。所以，安桂文的该项诉讼请求与案件事实不相符，城子街街道办并不是强制拆除房屋，而是应安桂文的请求帮助其拆除违法建筑。拆迁后的房屋残值均由安桂文自行进行处理，城子街街道办从未参与过后期事项，亦不存在强制拆迁的具体行政行为。三、安桂文请求城子街街道办赔偿损失1806375元，缺乏事实依据及法律依据。城子街街道办应安桂文请求协助其拆除房屋后，将房屋内剩余的全部残值都归安桂文所有，并且也未要求安桂文支付雇佣台班队伍等的相关费用。同时，安桂文到目前为止未提供“受损物品”清单、价值等相关证据。所以，安桂文的该项诉讼请求缺乏事实依据及法律依据，法院应不予支持。综上所述，城子街街道办认为，安桂文的诉讼请求与案件事实不相符、缺乏事实依据和法律依据，本案亦不属于行政诉讼的受案范围，请求法院依法驳回安桂文的起诉。 被告城子街街道办向本院提供以下证据： 清四乱档案一份（摸底调查情况一份、领导小组成员核查人员信息、违建民房问题办理情况、清四乱会议、限期拆除通知书、河湖四乱问题确认单、办理过程照片15页、违建民房提供的临时使用证明、结办情况说明），证明（1）安桂文所搭建的房屋系违建房屋，确实于1995年5月31日办理过临时用地申报手续，后经政府批准延期使用至2006年12月31日，原批办手续的时间是自1995年6月13日至1997年6月13日，使用期限为2年，建筑面积为80平方米，在该批复中有明确约定，用户需按规定缴纳费用，使用期满用户自行拆除，延期使用需补办手续，否则按违章建筑处理，如在使用期内规划需要，无偿拆除；（2）该组证据证明我方的上述行为尽到强制拆迁前的相关告知义务，属于行政命令，并没有进入强制拆除阶段，也没有做出相应的强制拆除的决定，所以该案不属于人民法院受案范围；（3）在该组证据结案内容中有明确记载，应安桂文的请求，我方协助其拆迁工作，不属于强拆范围。 经庭审质证，原告安桂文对被告城子街街道办提交的证据有异议，1.对“清四乱”档案的真实性有异议，该证据显示档案形成日期是2019年11月，但该证据中有2019年11月12日开会的记录情况，说明该档案不具有真实性；2.该档案中《县（市、区）河湖四乱问题确认单》应有相关部门人员的签字或者盖章确认，但是均没有确认及签名，该档案属于被告自身形成的证据材料，不具有证明效力；3.档案中《当事人自行拆除照片》所显示的当事人及拆除房屋均不是本案安桂文及被强制拆除的房屋；4.《当事人接收依法拆除通知书》所显示的签字的当事人也不是安桂文，证明城子街街道办并没有向安桂文送达其所说的法律文书；5.档案中三份给安桂文送达的通知，安桂文均没有收到，说明城子街街道办没有履行法定的送达程序；6.拆除违建之后的照片（标有安桂文民房拆除后）与事实相符，现场拆除的照片与实际相符；7.临时用地申报表及土地使用批准证书真实性无异议，证明问题有异议，该批准证书中规定的“如使用期内规划需要无偿拆除”，城子街街道办并不是城乡规划法授权的行政机关，无权对安桂文的房屋下达行政处罚及进行强制拆除，且该临时用地申报表中明确“在使用期内如国家征用、其他部门使用该地则无偿拆除”，安桂文在缴纳了相关费用及土地部门罚款之后，按当时行政机关的以罚代管的政策，说明土地部门已经认可安桂文继续使用该土地，因此城子街街道办以此为由认为安桂文的房屋属于违建，没有法律依据，城子街街道办也没有提供有权确认房屋违法的行政机关出具的被强拆房屋属于违建的行政文书，城子街街道办作出的行政处罚没有事实和法律依据，程序违法，应属无效。 被告城子街街道办对原告安桂文提交的证据1.2.3.4.5.6有异议，认为证据1有事实和法律依据，送达程序合法。城子街街道办作为九台区政府的派出机构，代表九台区人民政府行使相应的权利，在城子街街道办有相应的水利所，负责区内的水域管理工作，而我方“清四乱行动”是遵照吉林省河长制办公室的相关文件执行，我方有权对辖区内河道流域当中的违章建筑进行通知下达行政命令，通知到期后我方要向九台区人民政府上报相关情况，由九台区人民政府下属的行政执法机关下达相关的处罚决定书，在本案中我们只是履行了前期的相关手续，是一种行政命令，安桂文在我方举证时一再强调没有收到所谓的告知书，而在诉状中又称于2019年11月18日收到了告知书，在举出该份证据时又称2019年11月20日收到该告知书，三次陈述三种说法，显然能说明实际已经收到了该告知书，进一步证明我方送达程序合法。认为证据2真实性有异议，与事实不符。首先我方多次通知安桂文（承租安桂文房屋的承租人），因为违法建筑并不是安桂文实际使用，房屋内所有物品与安桂文没有直接关系，都是承租人的，而且我方为了顺利将违章建筑拆除达到政府下达指标的要求，还为承租人即经营米业的业户推销所销售的大米，所以在最后一次告知要求在2019年11月20日拆除时，房屋所有物品全部腾空，安桂文在此期间将能够拆除变现的房屋门窗及附属物全部拆掉并出售，在拆除房屋主体时因为费用太高，与我方多次协商，所以我方同意租赁钩机等大型设备协助安桂文对违章建筑进行拆除并达成共识，拆除后的残值由安桂文自行处置，所以方才安桂文所陈述的与事实不符，我方是配合原告进行拆除，无违法行为，也没有进入强制执行阶段，我方认为不属于人民法院受案范围。认为证据3证明的问题有异议，首先该临时建筑的批准书批准时间为2年，即1995年6月13日至1997年6月13日，后经相关部门批准该建筑物可以实际使用至2006年12月31日，即到2006年12月31日后，该房屋所有的合法手续失效，也就变成了违章建筑，没有证据能够证明案涉房屋属于合法建筑，相反可以证明系违法房屋。认为证据4证明的问题有异议，1995年6月11日所缴纳的2枚票据进一步证明了安桂文所建房屋的性质为临时建筑，使用年限为2年是基础时间，2005年1月19日的票据也能证明我方所述该违章建筑可以延续使用至2006年的事实，该证据与我方举出的证据相符，证明安桂文对该违章建筑使用年限只能使用到2006年，不能证明该房屋具有永久的使用权。同时，如果作为一个永久的房屋使用，必须经土地部门、规划部门和当年的计划经济委员会等相关部门联合审批后才能拥有永久使用权，土地部门不能单方行使其他部门的权利。认为证据5的真实性无法确认，对证明问题也有异议，不能证明该地的平整工作是安桂文进行的，也不能证明安桂文为上述工作所支出的各项费用。认为证据6得真实性有异议，该证据均是安桂文自行列出的表格，没有具体花费的票据，同时因案涉房屋为临时建筑，最迟可以使用至2006年12月31日，按照我国的财务制度规定，应将实际投入按年进行摊销，即分10年核销完成至2006年，该临时建筑应当没有残值，更没有损失，所以安桂文的该诉讼请求没有事实和法律依据。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1.2.3.4.5客观、真实合法且与本案待证事实相关联。原告提供的证据6系自行制作的财物损失清单，因无其他证据佐证，无法证实其财物受到损失的情况及具体数额，本院不予采纳。被告提供的证据与本案待证事实相关联。 经审理查明，1995年6月12日，安桂文取得九台市土地管理所批准的第24号使用土地批准书，将位于城子街镇的国有土地给安桂文临时使用，土地面积为80平方米，土地类型为滩涂，土地使用期限：1995年6月12日至1997年6月12日，土地四至：东至沐石河西沿口，南至九上公路中心线，西至沐石河民堤，北至镇国有林地。1995年6月13日，安桂文取得由九台市城子街镇乡村建设管理所批准的镇临、附建字第39号临时、附属建筑位置批准证，工程名称为建商店，建筑结构为砖木，建筑性质为私有，建筑规模为经商，批准使用时间：1995年6月13日至1997年6月13日，后经城子街土地管理所批准延期使用至2006年12月31日。 2018年12月14日，长春市九台区人民政府印发《长春市九台区河湖“清四乱”专项行动方案的通知》（长九府办函[2018]16号），城子街街道办根据上述通知的要求，在辖区内开展以“清四乱”为重点的整治行动，并成立“清四乱”领导小组，重点整治河流乱占、乱采、乱堆、乱建等非法行为，对该区域违建民房进行摸底排查。 城子街街道办先后于2019年5月8日、2019年9月26日、2019年10月25日、2019年11月12日向安桂文下达《关于限期拆除河道内非法建筑物的通知》，通知安桂文在规定期限内自行将违建房屋拆除。2019年11月18日，城子街街道办向安桂文送达《关于限期拆除非法建筑物的再次告知》，内容为“安桂文在城子街街道所建的建筑物，依照《中华人民共和国水法》、《吉林省河道管理条例》属违法建筑。按照省清‘四乱’要求，限你在11月20日之前自行拆除，逾期不拆除将按照相关法律、法规履行法律程序进行强制拆除，法律责任自负”。2019年11月21日城子街街道办将安桂文位于长春市××区的房屋拆除。 本院认为，本案的争议焦点是：一、城子街街道办作出的《关于限期拆除非法建筑物的再次告知》的行为是否是可诉的行政处罚行为；二、城子街街道办强制拆除案涉房屋的行为是否合法；三、城子街街道办是否应赔偿安桂文所主张的房屋价值损失。 关于焦点一，《中华人民共和国行政处罚法》第八条明确规定了行政处罚的种类，并未将责令限期拆除及强制拆除列为行政处罚的种类。2012年12月9日国务院法制办公室发布的复函《对陕西省人民政府法制办公室的复函》，内容为：根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，责令改正或者限期改正违法行为与行政处罚是不同的行政行为。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的“限期拆除”、第六十八条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为。但行政诉讼法意义上的行政行为是指具有行政职权的机关和组织作出的对公民、法人或者其他组织权利义务产生影响的行为，一旦作出即会对相关当事人产生法律上的羁束效力。本案中，被诉《关于限期拆除非法建筑物的再次告知》的内容看，不仅有对案涉建筑是否属于违法建设的认定，还有如原告在规定期限内未拆除违法建筑，城子街街道办将进行拆除的后果，故被诉《关于限期拆除非法建筑物的再次告知》已经对原告安桂文设定了权利义务，亦对其合法权益产生实际影响。故城子街街道办做出的《关于限期拆除非法建筑物的再次告知》不属于行政处罚，但仍属于可诉的行政行为。 关于焦点二，城子街街道办强制拆除案涉房屋的行为是否合法。本案中，安桂文存在未办理用地审批手续（临时使用地证，已过期）的行为。《中华人民共和国河道管理条例》第四条规定“国务院水利行政主管部门是全国河道的主管机关。各省、自治区、直辖市的水利行政主管部门是该行政区域的河道主管机关。”本案中，案涉土地性质为滩涂，应由县级以上地方人民政府水利行政主管部门履行查处的管理职权。据此，城子街街道办对安桂文在滩涂上违法建设房屋的行为无查处的职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”的规定，城子街街道办并非县级以上地方人民政府，无权责成有关部门执行强制拆除行为，除非被授权，否则就是超越职权。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关应先作出行政决定，且在当事人不履行义务的情况下，方可依法定程序强制执行。本案中，无证据证明城子街街道办有作出强制拆除的职权，故城子街街道办不具备行政主体资格，作出《关于限期拆除非法建筑物的再次告知》的行政行为无效。无证据证明城子街街道办履行了法律规定的程序，即城子街街道办作出的强制拆除行为，程序违法。因此，城子街街道办对安桂文的案涉房屋予以强制拆除，属超越职权，程序违法。对于安桂文要求确认城子街街道办于2019年11月21日对案涉房屋实施强制拆除行为违法的诉讼请求，本院予以支持。庭审中，城子街街道办主张不是强制拆除案涉房屋，而是受到安桂文的委托代为拆除的主张，因未提供证据予以证明，对该主张不予采信。 关于焦点三，城子街街道办是否应赔偿安桂文所主张的房屋价值损失。安桂文主张案涉被强制拆除的房屋价值损失为1806375元。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。本案中，安桂文虽然取得建设案涉房屋的使用土地批准书及临时、附属建筑位置批准证，但二者均系临时许可，适用期限分别为1995年6月12日至1997年6月12日及1995年6月13日至1997年6月13日，虽然最后准许延期使用至2006年12月13日，但现已明显超期，案涉房屋所产生的利益属法律否定的利益，非法利益不应受法律保护。因此，即使城子街街道办实施的强制拆除行为因超越职权、程序违法而被确认为违法，但对安桂文违法建设房屋的价值损失，城子街街道办并不负有赔偿义务。 综上所述，安桂文要求确认城子街街道办作出的《关于限期拆除非法建筑物的再次告知》无效及强制拆除其案涉房屋的行政强制行为违法，理据充分，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十五条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 一、确认被告长春市城子街街道办事处作出的《关于限期拆除非法建筑物的再次告知》无效。 二、确认被告长春市城子街街道办事处于2019年11月21日对原告安桂文位于长春市××区的房屋予以强制拆除的行为违法。 三、驳回原告安桂文的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告长春市城子街街道办事处负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于长春市中级人民法院。 审 判 长  张铃捷 人民陪审员  郭 雷 人民陪审员  朱文峰 二〇二〇年十月二十一日 书 记 员  夏菲菲