江苏省泰州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏12行终239号 上诉人（原审原告）管一民，性别××年××月××日生，××族。 被上诉人（原审被告）泰州市高港区行政审批局，住所地泰州市高港区港城路**。 法定代表人戴永建，局长。 行政负责人黄勇，该局副局长。 委托代理人王小明，该局工作人员。 被上诉人（原审被告）泰州市高港区人民政府，住所地泰州市高港区港城路**。 法定代表人孙宏建，区长。 两被上诉人共同委托代理人戚鸭章，江苏戚鸭章律师事务所律师。 原审第三人吴昊，性别××年××月××日生，××族。 上诉人管一民因行政许可及行政复议一案，不服泰州医药高新技术产业开发区人民法院作出（2020）苏1291行初13号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。 原审法院查明，管一民提交的泰州市三山生态养殖专业合作社（以下简称三山合作社）营业执照复印件显示法定代表人为管一民、出资150万元、成立时间为2012年5月14日，业务范围为组织收购、销售成员养殖的畜禽、水产品，登记机关为泰州市高港区市场监督管理局（以下简称高港区市监局）。 2019年泰州市高港区人民检察院对管一民作出不起诉决定，其主要内容为：“被不起诉人管一民因涉嫌挪用资金罪，于2019年3月29日被泰州市公安局高港分局刑事拘留，2019年4月2日被取保候审。经本院依法审查查明：2018年12月19日，三山合作社法定代表人管一民在收到合作社拆迁补偿款198万元后，因跟股东王玉发有矛盾，为逃避王玉发索要补偿款，于次日将补偿款198万元汇给其女儿管桂琴，并要求管桂琴保证该款无风险且产生收益。管桂琴征得管一民同意用该款购买了交通银行的非保本浮动收益型理财产品。王玉发在与管一民协商未果的情况下，申请高港法院于2019年1月25日对管一民的相关账号进行财产保全，发现补偿款已被管一民转移，遂于2019年2月18日向公安机关报案称管一民涉嫌职务侵占其股份47万元，公安机关于3月20日对管一民以涉嫌挪用资金立案侦查。3月27日，管一民在接到办案民警电话通知后，主动到公安机关投案，供述了将补偿款交其女儿并购买理财产品的事实。4月1日，管桂琴的丈夫姜雪雄将200万元退至公安机关账户。2019年4月18日，三山合作社进行了关停分配结算，管一民，王玉发及另一股东褚朝斌对全部资产进行了分配完毕，王玉发谅解了管一民。本院认为，管一民实施了《中华人民共和国刑法》第二百七十二条规定的行为,构成挪用资金罪。但犯罪情节轻微，具有自首、退赃等情节，根据《中华人民共和国刑法》第三十七条、《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十七条第二款、第二百九十条规定，决定对管一民不起诉。扣押的手机一部发还被不起诉人管一民、现金二百万元发还三山合作社”。 2019年7月9日，管一民向高港区市监局提交书面申请，以设立登记材料涉嫌伪造为由申请撤销三山合作社的登记，高港区市监局于2019年7月15日向管一民作出告知书，告知管一民农民专业合作社登记权限已划转泰州市高港区行政审批局（以下简称高港区审批局）。 2019年10月8日，高港区审批局作出不予撤销行政许可决定，其内容为：“经查明，2012年5月14日，吴昊向原泰州工商行政管理局高港分局提交了三山合作社设立申请材料。同日，原泰州工商行政管理局高港分局依法予以受理并依据《农民专业合作社登记管理条例》第十一条的规定作出准予设立登记决定。2015年7月23日，三山合作社向高港区市监局申请法定代表人和成员名册备案变更，变更后管一民任该合作社法定代表人。管一民向高港区审批局反映签字系伪造的17名组员中，管松森、管荣和、韩银凤等对设立登记材料中签名的真实性予以确认，管宁同等11名成员对登记材料中部分签名的真实性予以确认，卞兆芳、吴步亚、管桂琴3名成员对登记材料中签名真实性予以否认。以上成员均未反映三山合作社成立以来侵害了其合法权益。高港区审批局认为，三山合作社设立申请材料齐全，且其申请材料记载事项符合法定要求，文书格式规范，符合《农民专业合作社登记管理条例》第十一条之规定，原泰州工商行政管理局高港分局作出准予设立登记决定已尽到审查义务，符合《中华人民共和国行政许可法》第三十四条的规定。三山合作社申请设立登记时，全体社员均提供了身份证及户口本复印件，案涉17名成员中14名成员对当初提供户口本、身份证用于登记三山合作社的事情均知晓，且对登记材料中的签名或部分签名真实性予以了确认。另虽有3人表示对三山合作社登记其为成员不知情，签名全部系伪造，但三山合作社成员数已达法定要求，已具备行政许可的条件或者资格，不符合《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国农业专业合作社法》有关采用欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可和提交虚假材料情节严重的情形。综上，管一民申请撤销三山合作社登记没有事实和法律依据，决定不予撤销”。管一民于2019年10月17日向泰州市高港区人民政府（以下简称高港区政府）申请行政复议，高港区政府于2019年10月23日受理其申请，于2019年12月19日作出行政复议决定，维持高港区审批局作出的不予撤销行政许可决定，管一民于法定期限内诉至法院。 另查明，管一民于2019年7月23日向泰州医药高新技术产业开发区人民法院提起诉讼，要求法院判决高港区审批局撤销三山合作社的设立登记，该院于2019年7月31日作出（2019）苏1291行初221号行政裁定，以管一民起诉没有诉的利益和超过法定起诉期限为由驳回起诉，该裁定已经发生法律效力。 此外，三山合作社于2018年7月11日以泰州市高港区许庄街道办事处为被告向泰州医药高新技术产业开发区人民法院提起诉讼，要求确认行政机关实施的行政强制行为违法并主张行政赔偿，经该院协调三山合作社撤回起诉。 原审法院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权在法定期限内向人民法院提起诉讼，且其起诉必须符合行政诉讼的受理条件。 首先，本案管一民提起的诉讼缺乏诉的利益，其合法权益并未受到行政行为的侵害，不属于行政诉讼受案范围。判断当事人是否具有诉的利益取决于当事人的请求是否足以具有利用国家审判制度加以解决的实际价值或者必要性，即是否存在司法救济的客观需要。管一民向高港区审批局申请撤销登记在其名下的三山合作社的设立登记，该请求为不利益的请求，高港区审批局审查后作出不予撤销行政许可决定，并未损害管一民合法权利；现管一民向法院提起的诉讼请求，对其本人而言亦是一种不利益的请求，不增加任何利益，相反极可能减损其利益，于事实上或法律上毫无实益。换句话说，高港区审批局为包括管一民在内的多位村民办理合作社登记对管一民而言并不具有寻求司法救济的客观需要，即管一民的起诉并不具有诉的利益。管一民因挪用资金被追究刑事责任是其在三山合作社关停分配清算过程中为达到其违法目的实施违法行为所致，三山合作社的设立登记与其犯罪行为之间毫无关联，现其认为三山合作社设立登记程序不合法要求行政机关撤销行政登记，以达到其不具备犯罪主体要件而脱罪的目的，管一民的此种目的显然不能成为管一民具有诉的利益的正当理由。对管一民犯罪行为而言，本案的起诉不存在司法救济的客观需要。 其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案中，虽然管一民的诉讼请求是要求撤销高港区审批局作出的不予撤销行政许可决定，但法院需要审查的行政行为内容仍然指向为2012年5月14日三山合作社登记行为，2015年7月23日管一民被登记为三山合作社法定代表人时即应当清楚知晓登记行为的内容，其于2019年7月23日向本院第1次提起诉讼时已超过当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定的起诉期限，亦已超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的最长起诉期限，故法院对管一民起诉应不予受理，已经受理的应裁定驳回起诉。需要说明的是，管一民向高港区审批局申请撤销三山合作社的设立登记，并以高港区审批局作出的不予撤销行政许可决定认定事实不清为由提起本案诉讼，实质上仍是为了审查三山合作社设立登记是否合法。如果当事人均采取此种迂回方式规避起诉期限，将使法律规定的起诉期限制度失去意义，明显不符合立法本意。 据此，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第二项、第三款之规定，裁定：驳回管一民的起诉。 上诉人管一民上诉称：1.上诉人起诉是针对新的具体行政行为，而非原工商登记行政行为，即高港区审批局作出的泰高行审不撤决字（2019)1号不予撤销行政许可决定和高港区政府作出的[2019]泰行复决字第8号行政复议决定书，且是在被上诉人告知的法定期限内提起行政复议，继而提起本案的行政诉讼，本案的起诉未超过法定期限；2.即便认定本案涉及行政程序重开，因出现了足以推翻行政行为新的证据，则应当允许相对人重开行政程序的请求。本案有证据证明原审第三人虚构既没有出资、也没有参与管理、更没有参与分配的17名村民成员，骗取了农民专业合作社的设立登记，原审第三人因该虚假的农民专业合作社涉嫌骗取国家政策性补贴11万元，并擅自转入其个人账户，导致国有资产流失；3.上诉人对撤销案涉营业执照具有诉的利益。挪用资金罪侵害的客体是公司、企业或者其他单位资金的使用收益权，对象则是本单位的资金；犯罪主体为公司、企业或者其他单位的工作人员。而本案是用虚假资料骗取的假农民合作社，一旦营业执照被撤销，本案的挪用资金罪的客体、主体均不存在，上诉人自然就不存在挪用资金的犯罪事实；4.根据《中华人民共和国宪法》第四十一条的规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。被上诉人高港区审批局负有自我纠错的法定职责；5.《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款规定，被许可人以欺骗等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。《农民专业合作社登记管理条例》第二十六条规定，提交虚假材料或者采取其他欺诈手段取得农民专业合作社登记的，由登记机关责令改正；情节严重的，撤销农民专业合作社登记。本案被上诉人高港区审批局应当依法撤销案涉营业执照。6.一审法院未开庭审理，剥夺上诉人的举证权、质证权以及辩论权，构成程序违法。综上，一审裁定法律适用错误、程序违法。请求撤销一审裁定;判令一审法院继续审理此案。 被上诉人高港区审批局、高港区政府辩称：1.本案上诉人对撤销决定不具有诉的利益。根据行政诉讼法的相关规定，原告必须认为行政行为侵害到自己的权利，才是适格的原告，所以，原审法院裁定的第一点理由两被上诉人完全认同；2.上诉人在2019年7月23日已经就三山合作社的登记行为向法院提起了行政诉讼，本次通过迂回的方式再试图让司法重新审查合作社设立登记的行政行为，是属于滥用诉权的行为，人民法院也不予支持；3.一审裁定虽未作实体审查，但高港审批局在答辩状中对于不予撤销决定书进行了实体答辩并提交相关证据，被上诉人认为不予撤销决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律准确，程序合法的。综上，请求二审法院依法查明事实，驳回上诉人的上诉。 本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，为督促公民、法人或者其他组织尽快行使权利,提高行政机关执法效率,维护行政管理秩序的稳定性,行政诉讼法规定了起诉期限制度。本案，针对三山合作社的设立登记行为,管一民已于2019年7月23日向泰州医药高新技术产业开发区人民法院提起诉讼，该院以管一民起诉没有诉的利益和超过法定起诉期限为由驳回其起诉，现管一民又向高港审批局申请撤销该行政行为并对高港审批局作出的不撤销决定提起复议，继而提起本案行政诉讼。高港审批局应否履行撤销原行政行为,关键是看原行政行为是否合法。人民法院如受理管一民提起的本案诉讼,实质上审查的仍是三山合作社设立登记行为的合法性。因管一民前后两次提起诉讼的目的均是撤销三山合作社的设立登记行为,本质上并无不同,且若受理本案并进入实体审理，将导致行政诉讼法规定的起诉期限制度虚设或被规避，不符合行政诉讼法的立法精神，也与驳回上诉人起诉的生效裁定效力相悖。因此，上诉人提起本案诉讼，不符合起诉条件。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于法院的受案范围。因此，行政行为可诉的前提是对当事人的权利义务产生了实际影响。本案高港审批局作出的不予撤销行为，没有确定新的权利义务，没有产生新的法律效果，因此不属于人民法院的受案范围。 至于上诉人认为如撤销合作社的登记，其犯罪主体和客体均不存在，其罪名也就不成立的观点。行政行为一经作出即产生相应的法律效力，公定力、确定力、拘束力和执行力。上诉人在三山合作社依法设立期间实施的行为，其行为是否应被追究刑事责任，与三山合作社之后是否被撤销并无关联，故上诉人的上述观点，本院不予采纳。 关于一审程序是否违法的问题。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第二款规定，人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为可以不需要开庭审理的，可以径行裁定驳回起诉。上诉人管一民提出一审未开庭，剥夺其举证、质证、以及辩论权，构成程序违法的理由不能成立。 综上，上诉人管一民提起的本案之诉不符合起诉条件，且诉请撤销的高港审批局作出的不予撤销决定对管一民的权利义务不产生实际影响。原审裁定驳回管一民的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案无需缴纳案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘春生 审判员  苏媛媛 审判员  蔡 鹏 二〇二〇年十月二十六日 书记员  周雪琴 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……