济南铁路运输法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁7101行初328号 原告济南怀峰换热器有限公司，住所地济南市天桥区水屯路**。 法定代表人宋玉美，执行董事。 委托代理人于毅，山东德孚威律师事务所律师。 委托代理人纪洪卫，山东德孚威律师事务所律师。 被告济南市天桥区人民政府，，住所地济南市天桥区堤口路** 法定代表人亓伟，区长。 委托代理人燕建广，济南市天桥区住房和城乡建设局工作人员。 委托代理人于长义，北京市盈科（济南）律师事务所律师。 被告济南市人民政府，住，住所地济南市历下区龙鼎大道**龙奥大厦/div> 法定代表人孙述涛，市长。 委托代理人张华林，济南市司法局工作人员。 委托代理人张广鑫，济南市司法局工作人员。 原告济南怀峰换热器有限公司（以下简称怀峰公司）与被告济南市天桥区人民政府（以下简称天桥区政府）、济南市人民政府（以下简称市政府）行政补偿及行政复议一案，本院于2020年5月28日受理后，于2020年6月3日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月29日公开开庭审理了本案。原告怀峰公司委托代理人于毅、被告天桥区政府出庭负责人刘敬涛、委托代理人于长义、燕建广，被告市政府委托代理人张广鑫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告天桥区政府于2018年11月23日作出济天政房征补决字[2018]159号《房屋征收补偿决定书》（以下简称159号补偿决定），原告不服该补偿决定，于2019年1月23日向被告市政府申请行政复议，市政府于2020年5月7日作出济政复决字[2019]76号《行政复议决定书》（以下简称76号复议决定），不予支持原告的复议请求，决定维持被告天桥区政府的行政行为。 原告怀峰公司诉请：1.依法撤销159号补偿决定和76号复议决定；2.责令天桥区政府对天桥区水屯路13号房屋重新作出房屋征收补偿决定书，对怀峰公司进行产权调换安置或者调整补偿价值(参照同地段富雅地板城的拆迁补偿标准，补偿价格不低于2亿元)；3.本案诉讼费用由上述两被告承担。事实与理由：被告天桥区政府作出的159号补偿决定，但没有将初步评估结果公示，也没有安排评估师进行现场说明解释，存在程序违法，同时该决定书径行决定采用货币补偿剥夺了原告的选择权，并对水屯路13号房屋用途、性质认定错误，且违反同地同价的基本原则和先补偿后搬迁的相关规定，作出的补偿决定严重侵害了原告的合法权益。原告不服该补偿决定书，于2019年1月23日向被告市政府申请行政复议，市政府于2020年5月7日作出76号复议决定，决定维持被告天桥区政府作出159号补偿决定的行政行为。原告怀峰公司认为被告天桥区政府作出的补偿决定书及被告市政府作出的行政复议决定书缺乏事实与法律依据，依法提起行政诉讼。 原告怀峰公司向本院提交了以下证据： 证据1.天桥区政府作出的159号补偿决定； 证据2.市政府作出的76号复议决定； 证据1、2证明159号补偿决定及76号复议决定侵害了原告的合法权益； 证据3.济南北湖片区房屋征收项目涉及的怀峰公司所属的房屋征收补偿价格评估报告，证明价格该报告未及时合理公平补偿原告，侵害了原告的合法权益； 证据4.房屋权属状况信息； 证据5.纪洪卫与济南市住房和保障局二楼东厅十号窗口工作人员的录音文字整理稿件； 证据4、5证明富雅地板登记用途为工业，但仍然按照实际用途商业进行的补偿，被告采用了不同标准进行补偿，违反了同地同价的原则； 证据6.济南市公共资源交易中心国有建设用地使用权、矿业权网上交易子系统中公布的济南市济自然规划告字[2020]2号的土地成交信息，证明与其他被征收房屋处于相同地段的土地，而原告被征收价格明显低于市场价。 被告天桥区政府辩称：一、被告天桥区政府根据相关规定对原告作出货币补偿的决定是正确的；二、对原告的房屋选用成本法、按照工业用房标准、按征收决定公告之日评估补偿是合法的，补偿也是合理的；三、原告认为评估报告不应依据《济南市国有土地上房屋征收评估技术规范（试行）》（济建发[2013]15号）的观点不成立；四、评估报告及送达程序合法，并未剥夺原告的程序权利，更未损害其实体利益，原告认为复核救济权是被告天桥区政府的告知义务没有法律依据，更不应作为撤销补偿决定的法定事由；五、征收补偿决定书的规定并未违反先补偿后拆迁的规定；六、原告所称违反同地同价的情形并不存在。综上，被告天桥区政府作出的159号补偿决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，复议机关的认定应予支持，原告的诉请不能成立。 被告天桥区政府向本院提交了以下证据： 证据1.（2016）鲁01行初161号判决书、（2017）鲁行终491号裁定书，证明征收程序合法； 证据2.关于选定北湖片区开发项目房屋征收评估机构的公告及公告照片，证明2014年9月5日发布协商选定评估机构的公告； 证据3.社区居委会等关于协商选定评估机构有关情况的说明，证明无法协商一致； 证据4.关于协商选定北湖片区开发项目房屋征收评估机构的公告及公告照片，证明2015年5月20日发布协商选定评估机构的公告； 证据5.关于协商选定评估机构有关问题的申请、关于社区选定征收评估机构的申请，证明无法协商一致； 证据6.关于投票选定北湖片区开发项目房屋征收房地产评估机构的通知及照片、代表人名单公示，证明被征收人代表投票通知； 证据7.公证书，证明代表投票方式选定评估机构； 证据8.天桥区北湖片区开发项目房屋征收房地产评估机构选定结果公告及照片，证明公告评估机构选定结果； 证据9.房屋征收决定书及房屋征收补偿方案，证明征收补偿依据； 证据10.确定房屋征收范围会议会签单、济规直二管函[2015]39号，证明北湖片区项目无工业用地规划； 证据11.营业执照、国家企业信用信息公示系统查询，证明被征收人信息； 证据12.国有建设用地使用权出让合同、收款收据，证明权属确定及工业用途认定、出让价款； 证据13.分户图，证明被征收土地房屋实测情况； 证据14.北湖片区国有土地上未登记建筑申请认定表，证明无证房屋认定结论； 证据15.预评估说明，证明初评估结果公示情况； 证据16.济南北湖片区房屋征收项目涉及的怀峰公司所属的房屋征收补偿价格评估报告，证明被征收房屋（含土地使用权）评估价值； 证据17.济南北湖片区怀峰公司所属房屋价值明细表，证明评估报告中正规房屋与附属房屋价值明细表； 证据18.天桥区北湖片区开发现场指挥部拆迁征收涉及的怀峰公司变压器残值、迁移费资产评估报告，证明变压器残值评估； 证据19.送达回证，证明评估报告送达； 证据20.协商记录、图片，证明协商不成； 证据21.最后协商通知、说明及送达回证，证明最后协商及送达； 证据22.最后一次谈话记录，证明最终协商不成； 证据23.北湖片区项目非住宅房屋征收调查表，前期调查记录，也记载土地用途为工厂； 证据24.工程拆迁附属物表及设施迁移费，证明附属物及设施迁移费明细； 证据25.关于怀峰公司能否享受相关费用的复函，证明征收中相关问题处理，也可印证补偿方式； 证据26.关于作出房屋征收补偿决定的请示、会议纪要，证明经提请讨论同意作出补偿决定； 证据27.补偿决定书及送达回证，证明作出补偿决定及送达。 被告市政府辩称：2019年1月23日，被告市政府收到原告的行政复议申请；1月28日，被告市政府作出的《行政复议受理通知书》和《提出行政复议答复通知书》；2月2日，被告市政府作出《延期答复申请书》；2月15日，原告向被告市政府提交《行政复议答复书》；3月8日，被告市政府作出《行政复议听证通知书》，13日召开了听证会并制作听证笔录，4月2日组织召开听证会；2020年3月14日，被告市政府作出《行政复议中止通知书》，4月2日组织召开听证会；2020年3月14日，被告市政府作出《行政复议中止通知书》，9月25日，被告市政府作出《行政复议催告书》和《行政复议调查函》；3月18日，市政府作出《恢复审理通知书》；4月10日，被告市政府因调解作出《行政复议中止通知书》；5月7日，被告市政府作出76号复议决定，并依法送达。综上，被告市政府作出的复议决定符合法律规定，请求驳回原告的诉讼请求。 被告市政府向本院提交了以下证据： 证据1.行政复议申请书； 证据2.行政复议受理通知书； 证据3.提出行政复议答复通知书； 证据4.延期提交答复申请书； 证据5.行政复议答复书； 证据6.行政复议听证通知书、听证笔录； 证据7.行政复议中止通知书； 证据8.行政复议催告书； 证据9.行政复议调查函判决书、上诉状； 证据10.行政复议中止通知书； 证据11.行政复议调解笔录； 证据12.恢复审理通知书； 证据13.行政复议延期审理通知书； 证据14.行政复议决定书； 证据15.送达回证。 证据1-15证明行政复议程序合法。 经庭审质证，对于原告怀峰公司提交的证据，被告天桥区政府认为证据1合法有效，不存在侵害原告合法权益的问题，因案涉房屋是无证房屋，案涉土地为工业用地，且该地块没有工业用地的规划，因此不存在对房屋用途、性质认定错误及剥夺原告补偿方式选择权的问题；认为证据2是正确的；认为证据3合法有效，不存在侵犯原告权益的问题；对于证据4、5、6的真实性、合法性和关联性均不认可。被告市政府对原告的证据的质证意见同天桥区政府意见。 对于被告天桥区政府提交的的证据，原告怀峰公司对证据1-2真实性、合法性、关联性均存在异议；对证据3-8的真实性、合法性均有异议；对证据9的真实性有异议，对征收决定内容不认可；对证据10真实性、合法性均有异议；对证据11的真实性、合法性、关联性均有异议，原告的营业执照及批准文件证明涉案房屋用途为商业；对证据12无异议；对证据13的真实性有异议，对内容不认可；对证据14无异议，但对该认定表中认定的用途为工业有异议；对证据15的真实性及内容有异议，不接受和认可评估结果；对于证据16-17的真实性及内容、合法性有异议；对证据18的真实性、合法性和关联性均有异议；对证据19真实性有异议，没有任何证据证明被告向原告送达过评估报告；对证据20的真实性有异议，该谈话笔录从来没有发生过；对证据21、22的真实性有异议，该组证据从来没有发生过，更没有原告的签名确认，也无法提供录音、录像等视频资料，无法证明向原告送达了最后一次协商通知书；对证据23的真实性、证明目的有异议，该土地的用途载明为工厂，但根据被告提供的，相关评估人员的报告中，已经明确记载了原告的房屋作为商业用途，其记载与现状不一致，应当以现状为准，确认为商业用途；对证据24的真实性、合法性均有异议；对证据25、26的真实性、合法性、关联性均有异议；对证据27的真实性及内容、合法性有异议。被告市政府对天桥区政府提交的证据无异议。 对于被告市政府提交的证据，原告怀峰公司对证据1-5的真实性没有异议，但对证明目的有异议；对证据6中的行政复议听证通知书无异议，对笔录有异议；对证据7有异议，内容记载不真实；认为证据8系被告天桥区政府故意拖延原告的行政复议，而不提交相关证据；对证据9、10的真实性无异议，对证明目的有异议；对证据11的真实性无异议，但天桥区政府对该片区的富雅地板采取了商业性补偿；对证据12-14的真实性无异议，对合法性有异议，原告认为市政府滥用权力随意终止案件审理，侵害了原告的合法权益，违背客观真实，没有依法进行复议，特别是原告提出了在同一地段同地不同利的客观情况下，复议机关没有对其一并审理，违反法律规定；对证据15无异议。被告天桥区政府对市政府提交的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据5的真实性不予认可，原、被告提交的其他证据均具有真实性、合法性、关联性，本院将结合所有证据和庭审调查作为认定案件事实的依据。 经审理查明，本院确认以下事实： 一、征收决定及补偿方案。 2015年10月23日，天桥区政府作出济（天桥）征字〔2015〕10号《房屋征收决定》（以下简称10号征收决定），决定对北湖片区开发项目规划用地范围内国有土地上的房屋进行征收，征收范围东至七一路，西至生产路，南至北园大街，北至滨河南路。同时公布了《济南市天桥区北湖片区开发项目房屋征收补偿方案》（以下简称《补偿方案》）。 《补偿方案》载明房屋征收与补偿的法律依据、征收目的、征收范围及被征收房屋和附属物、房屋征收部门、实施单位及征收评估机构、征收补偿方式及标准、征收补偿签约期限及有关事项、享受最低套型面积标准的补偿方案、未登记房屋的认定和处理、用于产权调换房屋的基本情况、被征收房屋和安置房预评估价格及各项费用标准、搬迁过渡方式和过渡期限等有关事项，其中评估机构包括山东正诚土地房地产评估有限公司（以下简称正诚评估公司），对征收非住宅的补偿中载明“对符合国家产业政策、土地供应政策和项目规划，可以试行产权调换的，应当按照产权调换房屋的评估价值与被征收房屋的评估价值结算价款。”对于未登记房屋的认定和处理载明“对被征收范围内未经登记的房屋，由天桥区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑调查认定和处理工作组依据有关规定进行调查处理，出具认定结论，并在征收范围内进行公示，接受社会监督。认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，依据相关规定给与补偿；认定为非法建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿。”附属物补偿标准根据附属物的结构、建筑标准、成新等因素进行评估确定。 怀峰公司的涉案房屋在征收范围内。 另查明，案外人刘昕彧不服10号征收决定，于2016年3月11日向济南市中级人民法院另案提起行政诉讼。济南市中级人民法院经审理后作出（2016）鲁01行初161号行政判决，认为10号征收决定具有事实和法律依据，程序合法，驳回了刘昕彧的诉讼请求。该一审判决已发生法律效力。 二、评估机构的选定、评估报告及送达。 （2016）鲁01行初161号行政判决认定虽然评估机构的选定程序未完全遵守法定程序，但与原来的工作程序相承接，具有一定的合理性，且并未损害当事人的合法权益。天桥区政府存在的评估机构的选定等问题不足以达到撤销10号征收决定或确认违法的程度。 2018年8月20日，正诚评估公司对本案原告作出鲁正房估(2018)BHO01号《济南北湖片区房屋征收项目涉及的济南怀峰换热器有限公司所属的房屋征收补偿价格评估报告》，载明估价对象为济南北湖片区房屋征收项目涉及的怀峰公司所属的房屋，位于天桥区水屯路**；所属土地原有两个土地证，总证载面积14797.7平方米，现已注销，一是天桥国用(1998)字，座落天桥区北园水屯路，用途工业，使用权面积3514.4平方米；二是天桥国用(93)字，座落天桥区北园镇水屯路20号，用途工厂，用地面积11283.3平方米；现该土地已办理出让手续，已签订出让合同并缴纳土地使用权出让金，未办理土地使用证，根据《国有建设用地使用权出让合同》记载，出让面积为10094.4平方米，用途为工业用地，本次评估用途、面积等根据《国有建设用地使用权出让合同》为准；估价对象均为无证建筑，总面积17661.6平方米；估价目的为房屋征收部门与被征收人确定被征收房屋价值的补偿提供依据，评估被征收房屋的价值；估价方法根据估价目的、结合估价对象具体状况，本次评估采用成本法进行评估；价值时点为房屋征收决定公告之日，即2015年10月23日；价值类型采用的价值标准为公开市场价值；估价结果最终确定估价对象于价值时点的被征收房屋征收补偿价值为37747265元（其中包含土地价值12860266元）；估价师于2015年10月8日-2018年8月9日对估价对象的外观和使用状况进行了多次实地查勘，根据现场勘察情况，估价对象原作为怀峰公司办公楼及厂房等使用，现办公楼空置，其他房屋大部分已出租作为临街店铺及仓库使用；估价依据包括《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》、《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》、《国有土地上房屋征收评估办法》、《房地产估价规范》(GBT50291-2015)、《济南市人民政府关于调整城区及市区部分建制镇(街道办事处)驻地国有土地基准地价的通知》(济建发[2013]15号)等。同日，该评估公司作出《济南北湖片区济南怀峰换热器有限公司所属房屋价值明细表》，载明正规房屋建筑面积合计16553.92平方米，总价37328685元;附属房屋建筑面积合计1107.68平方米，总价418580元。 2017年3月4日、12月22日，天桥区房屋征收服务中心因案涉征收补偿事宜分别约谈怀峰公司，怀峰公司对评估报告的评估依据、评估价值提出质疑和具体要求，该中心工作人员作出解释并告知怀峰公司可以找别的评估公司对其房产进行评估比对，对按照评估规范合情合理的评估价值会给予补偿，并分别制作《济南怀峰换热器有限公司约谈记录》。2018年5月23日，北湖指挥部项目管理部门对案涉征收评估事宜约谈怀峰公司，怀峰公司对评估价格提出具体要求，该项目管理部门工作人员作出解释，告知怀峰公司启动司法程序的相应法律后果，并制作《济南怀峰换热器有限公司最后一次约谈记录》。2018年9月10日，山东裕丰资产评估有限公司（以下简称裕丰评估公司）作出《天桥区北湖片区开发工作现场指挥部拆迁征收涉及的济南怀峰换热器有限公司变压器残值、迁移费评估报告》，估价目的为天桥区北湖片区开发工作现场指挥部确定补偿金额提供价值参考依据，评估对象为委托评估的3组变压器残值、迁移费，评估范围为委托评估的3组变压器，评估基准日为根据需要确定的2018年6月8日，评估结论为3组变压器评估值为90010.8元。并由资产评估师签名、加盖公章。同年9月28日，被告天桥区政府向怀峰公司当面送达房屋征收（分户）评估报告，怀峰公司法定代表人拒绝签字，由送达人、见证人签字。同日，天桥区城乡建设委员会向申请人作出《对济南市天桥区北湖片区开发项目房屋征收范围内尚未搬迁非住宅单位进行最后一次协商的通知》，因怀峰公司与房屋征收部门未达成征收补偿协议，告知其进行最后一次协商的时间、地、地点系方式，并告知逾期未到的视为协商不成，将依法作出征收补偿决定。同日，向怀峰公司当面送达该通知，怀峰公司拒绝签字，由送达人、见证人签字。同年10月11日，天桥区房屋征收服务中心、北园街道办事处、水屯社区居委会三个单位的工作人员联合签名出具《济南怀峰换热器有限公司最后一次协商说明》，载明怀峰公司未按照约定时间、地、地点进行最后一次协商为放弃最后一次协商。 三、补偿决定书的作出及具体内容。 2018年11月22日，天桥区城乡建设委员会作出《关于组织召开北湖片区开发项目房屋征收补偿决定会议的请示》，请求天桥区政府对未在签约期限内达成房屋征收补偿协议的被征收人作出房屋征收补偿决定。2018年11月23日，天桥区政府召开会议，同意对未在签约期限内达成房屋征收补偿协议的被征收人作出房屋征收补偿决定。同日，天桥区政府作出159号补偿决定，补偿决定内容为：被征收人为怀峰公司，被征收房屋实测建筑面积16553.92平方米,均未办理产权登记，该坐落位置原有济南市换热器厂（已注销）的两个土地使用权证，证号为天桥国用(1998)字，和天桥国用(93)字，总证载面积14797.7平方米，用途为工业用地，均已注销；该宗土地已办理出让手续，出让面积10094.4平方米，用途为工业用地，但至今未办理土地使用权证；经评估，该处被征收房屋（含土地使用权价值）的货币补偿金额为37328685元。天桥区政府根据相关法律法规的规定，结合《补偿方案》，作出房屋征收补偿决定如下：一、对被征收的位于天桥区水屯路13号的房屋实施征收，给予货币补偿；二、征收部门向被征收人支付房屋货币补偿金额为37328685元，15%货币补偿奖励费5599302.75元，共计货币补偿金额42927987.75元；三、征收部门向被征收人支付其他附属物补偿费508590.8元，搬迁费579387.2元，一次性临时安置费3476323.2元，设施迁移费1620元，一次性停产停业损失补偿费3310784元，如有其他需付费用待依法确定后给予补偿；四、被征收人应自收到本决定书之日起60日内到济南市天桥区房屋征收服务中心现场办公地点办理房屋征收补偿手续，并将被征收房屋腾空，移交济南市天桥区房屋征收服务中心拆除。159号补偿决定中还载明了被征收人不服补偿决定的救济途径和期限。天桥区政府于2018年12月7日向怀峰公司送达159号补偿决定。 四、复议决定的作出及具体内容 原告不服159号补偿决定，向被告市政府申请行政复议。2019年1月23日，被告市政府收到怀峰公司的行政复议申请；2019年1月28日，被告市政府作出的《行政复议受理通知书》和《提出行政复议答复通知书》；2019年2月2日，被告天桥区政府申请延期答复；2019年2月15日，被告天桥区政府向被告市政府提交《行政复议答复书》；2019年3月8日，被告市政府向怀峰公司作出《行政复议听证通知书》，定于2019年3月13日举行行政复议听证会，并抄送至被告天桥区政府；被告市政府分别于2019年3月13日召开了听证会并制作听证笔录；2019年3月14日，因案件审理需要以（2019）鲁01行初99号行政诉讼案件的审理结果为依据，而该案件尚未审结，被告市政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（七）项的规定作出《行政复议中止通知书》；2019年9月25日，被告市政府向被告天桥区政府作出《行政复议催告书》，催告其收到（2019）鲁01行初99号行政诉讼案件的生效行政裁判文书后即行向被告市政府提交；同日，被告市政府向济南市中级人民法院发出《行政复议调查函》，向该院调查（2019）鲁01行初99号行政判决书以及是否上诉；2020年3月18日，被告市政府作出《恢复审理通知书》；2020年3月25日，被告市政府再次向怀峰公司作出《行政复议听证通知书》，定于2020年4月2日举行行政复议听证会，并抄送至被告天桥区政府；同日，被告市政府因认为本案情况复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定作出《延期审理通知书》，复议决定延期至2020年4月27日作出；2020年4月2日，被告市政府召开了听证会并制作听证笔录；2020年4月10日，被告市政府因调解作出《行政复议中止通知书》；2020年4月24日，被告市政府作出《恢复审理通知书》；2020年5月7日，被告市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（一）项的规定作出76号复议决定，维持被告天桥区政府作出159号补偿决定的行政行为，并于次日向怀峰公司、天桥区政府送达。 另查明，怀峰公司由济南换热器厂改制而成。 本院认为，本案的焦点问题为天桥区政府作出的案涉征收补偿决定是否合法、适用法律是否正确、内容是否适当；市政府作的复议决定是否合法。 一、159号补偿决定是否合法、适用法律是否正确。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款的规定，天桥区政府依法负责其行政区域内的国有土地上房屋征收与补偿工作。该条例第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”本案中，10号征收决定的合法性，已被人民法院生效判决所确认，对本案均具有羁束力，本院均不再予以审查。 对于补偿决定的合法性问题，本院根据原告的诉讼请求、被告的答辩意见及庭审中的争议焦点，具体从以下几个方面进行审查。 （一）关于采用货币补偿的方式。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。”《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》第三十一条第二款规定:“征收非住宅房屋实行产权调换的，应当符合国家产业政策、土地供应政策和项目规划。”《实施细则》第十八条第二款规定:“对不符合国家产业政策、土地供应政策和项目规划的，实行货币补偿。”本案中，案涉项目的征收决定已被生效判决认定合法有效，且项目的规划用地性质为居住、商业商务、道路与交通设施、公用设施、幼托、中小学用地、公园绿地，而案涉被征收房屋的土地用途为工业用地，不符合项目规划要求，天桥区政府因此作出159号补偿决定决定给予货币补偿，并对补偿金额、补偿奖励费、附属物补偿费、搬迁费、一次性临时安置费、设施迁移费、一次性停产停业损失补偿费等都作出具体规定，且告知办理补偿手续的地点、联系方式、支付时间、逾期不领取的法律后果及申请行政复议、提起行政诉讼的相关事项等，该补偿决定符合法律规定，并无不当。 （二）关于怀峰公司认为案涉评估报告采用成本法、未采用收益法进行评估的评估方法错误问题。《房地产估价规范》(GB/T50291-2015)4.1.1规定:“选用估价方法时，应根据估价对象及其所在地的房地产市场状况等客观条件，对比较法、收益法、成本法、假设开发法等估价方法进行适用性分析。”4.1.3规定:“当估价对象仅适用一种估价方法进行估价时，可只选用一种估价方法进行估价。当估价对象适用两种或两种以上估价方法进行估价时，宜同时选用所有适用的估价方法进行估价，不得随意取舍;当必须取舍时，应在估价报告中说明并陈述理由。”《国有土地上房屋征收评估办法》(建房[2011]77号)第十三条规定:“注册房地产估价师应当根据评估对象和当地房地产市场状况，对市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法进行适用性分析后，选用其中一种或者多种方法对被征收房屋价值进行评估。”本案中，正诚评估公司出具的鲁正房估(2018)BHOO1号《济南北湖片区房屋征收项目涉及的济南怀峰换热器有限公司所属的房屋征收补偿价格评估报告》中对评估方法进行了说明:“估价方法的选用及不选用理由:①估价对象为工业用途房地产，此类房屋多为企业根据自身的生产规模、生产特点及生产工艺要求自行建设。该区域内无近期类似房屋的交易实例，因此无法选用比较法。②由于估价对象为工业用途房地产，被征收人未向我公司提供估价对象的建造时间、纳税记录及经营收入、费用等相关资料，收益法中的收益年限、客观租赁及经营净收益无法确定，且估价对象所在片区没有与估价对象在用途、权利性质、档次、新旧程度规模、建筑结构等相同或者相似的房地产，无法做客观性分析，因此无法选用收益法。③估价对象为已建成并使用的房地产，为存量房屋，受土地用途、规划限制，无法改造开发，因此无法选用假设开发法。④估价对象的同类房产租售交易很少；估价对象可假定为独立的开发建设项目进行重新开发建设；且建筑物的建设成本、相关费用以及建筑物折旧均可求取，适宜采用成本法。综上所述，本次评估选用成本法。”房地产价格评估机构经过对估价方法进行适用性分析后选用成本法进行评估，并无不当。对于怀峰公司认为案涉评估报告采用的评估方法错误的意见，本院不予采纳。 （三）关于怀峰公司认为案涉补偿决定对被征收房屋的性质用途认定错误、补偿金额偏低问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定:“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款、第二款规定:“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第十条第一款规定:“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。”第二十条第一款规定:“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。”鉴于天桥区政府所作补偿决定对被征收房屋价值的补偿，是由房地产价格评估机构评估确定，因此，怀峰公司的上述问题实质上是对评估确定的被征收房屋价值有异议。按照上述规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，怀峰公司提交的证据不能证明其改变土地用途已经得到依法批准，房地产价格评估机构在评估中按照《国有建设用地使用权出让合同》载明的工业用地的土地用途等进行评估，并无不当。对于评估机构选定程序的合法性，已生效的（2016）鲁01行初161号行政判决书对此已有认定，对本案具有羁束力，原告对此提出的异议，本案不再审查。案涉评估报告载明了评估机构和估价师的资质证书，能够证明评估机构和估价师具有进行房地产价格评估的资质。该评估报告载明的价值时点为房屋征收决定公告之日，即2015年10月23日，符合上述规定。且房地产价格评估机构在评估中选用成本法进行评估，并无不当。因此，被告天桥区政府依据由房地产价格评估机构评估确定的被征收房屋价值作出补偿决定，并无不当。对于怀峰公司认为案涉补偿决定对被征收房屋性质用途认定错误、补偿金额偏低的意见，本院不予采纳。 （四）关于怀峰公司所称评估报告依据的《济南市国有土地上房屋征收评估技术规范(试行)》(济建发[2013]15号)的效力问题。《济南市国有土地上房屋征收评估技术规范》(济建发[2019]26号)第三十五条规定:“本规范自2019年7月30日起施行，原《济南市国有土地上房屋征收评估技术规范(试行)》(济建发[2013]15号)同时废止。本规范施行前已依法作出房屋征收决定的项目，继续沿用原有规定。”本案中，天桥区政府于2015年10月23日作出10号征收决定，房地产价格评估机构在评估中将《济南市国有土地上房屋征收评估技术规范(试行)》(济建发[2013]15号)作为依据适用，符合上述规定。 （五）关于怀峰公司所称征收补偿决定书违反先补偿后搬迁规定的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款、第二款规定:“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。”按照上述规定，房屋征收中先补偿规定既包括房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达成补偿协议后实际领取征收补偿的情形，又包括在签约期限内达不成补偿协议时征收机关作出征收补偿决定确定被征收人依法应享有的补偿内容、办理补偿的事项及逾期不领取的法律后果等。本案中，159号补偿决定具体规定了申请人作为被征收人依法应享有的补偿方式、补偿金额、补偿奖励费、附属物补偿费、撇迁费、一次性临时安置费、设施迁移费、一次性停产停业损失补偿费等内容，且告知办理补偿手续的地点、联系方式、支付时间等事项，明确告知逾期不领取将补偿款及相关费用依法提存，并载明提存的开户行和账号，对于怀峰公司认为159号补偿决定违反先补偿后搬迁原则的意见，本院不予支持。 （六）关于怀峰公司所称正诚评估公司未在案涉评估报告中告知其申请复核的权利的问题。天桥区政府在多次协商谈话中告知怀峰公司可以另行寻找其他评估公司进行评估，且正诚评估公司在评估报告中列明了所依据的法律法规、部门规章和技术规程，怀峰公司在复议期间亦未提起复核申请或另行寻找评估公司进行再次评估，因此怀峰公司的理由不能成立。 （七）关于怀峰公司所称的天桥区政府在征收中对其他被征收人采用不同征收补偿方式的问题。《条例》第七条第一款规定:“任何组织和个人对违反本条例规定的行为，都有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报。接到举报的有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门对举报应当及时核实、处理。”按照上述规定，如果怀峰公司认为天桥区政府在征收中存在违法行为，有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报，该意见不属于本案审理范围。 综上，被告天桥区政府作出的159号补偿决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 二、市政府作的复议决定是否合法。 《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第一百三十五条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。”《中华人民共和国行政复议法》第十七条第二款规定：“……除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”该法第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。……”根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（七）项的规定，行政复议期间案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结的，且影响行政复议案件审理的，行政复议中止；根据五十条第一款第二项规定，当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷，行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解。本案中，被告市政府于2019年1月28日受理原告的行政复议申请，于2019年3月14日以需要其他相关案件的审理结果为依据中止审理，于2020年4月2日作出延期审理决定，于2020年4月10年以怀峰公司、天桥区政府调解为由中止审理，于2020年5月7日作出维持159号补偿决定的76号复议决定，并于次日邮寄送达原告。因此，被告市政府作出的76号复议决定亦无不当。 综上，天桥区政府、市政府所作的房屋征收补偿决定书、行政复议决定书程序合法，内容正确，原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告济南怀峰换热器有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告济南怀峰换热器有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  方 云 人民陪审员  石宪亮 人民陪审员  陈保华 二〇二〇年十月二十九日 法官 助理  李文卿 书 记 员  郑 键