河南省漯河市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫11行终53号上诉人（原审原告）漯河市源汇区干河陈乡姬崔村村民委员会。住所地河南省漯河市源汇区姬崔村**。法定代表人安亮亮，村委会主任。委托诉讼代理人翟贺广，河南高尚律师事务所律师。委托诉讼代理人冯英席，河南高尚律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）漯河市自然资源和规划局。住。住所地漯河市郾城区淞江路**/div>法定代表人王喜成，该局局长。出庭负责人张国乾，该局副局长。委托诉讼代理人孟祥伟，该局工作人员。委托诉讼代理人卢延祥，河南恩达律师事务所律师。上诉人漯河市源汇区干河陈乡姬崔村村民委员会（以下简称姬崔村委会）因与被上诉人漯河市自然资源和规划局（以下简称市自规局）行政处罚一案，不服漯河市郾城区人民法院（2020）豫1103行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年8月11日公开开庭审理了本案。上诉人姬崔村委会的委托诉讼代理人翟贺广、冯英席，被上诉人市自规局的出庭负责人张国乾，委托诉讼代理人孟祥伟、卢延祥均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原审法院经审理查明，市自规局巡查发现，姬崔村委会未经批准，擅自与河南开源房地产开发有限责任公司（以下简称开源公司）签订土地转让协议，非法转让土地。2019年4月1日，市自规局进行立案查处。2019年5月30日，市自规局作出漯自然监源告〔2019〕第032号《行政处罚告知书》，并于2019年6月10日向姬崔村委会送达。2019年6月17日，市自规局作出漯自然监听源告〔2019〕第048号《行政处罚听证告知书》，并于2019年6月26日向姬崔村委会送达。2019年6月27日，姬崔村委会提出听证申请，2019年7月9日，市自规局作出漯自然源听〔2019〕第004号《行政处罚听证通知书》，告知姬崔村委会定于2019年7月22日举行听证，并于2019年7月17日向姬崔村委会送达。2019年7月22日市自规局举行了听证。2019年10月11日，市自规局对姬崔村委会作出漯自然监源罚〔2019〕第055号《行政处罚决定书》，决定没收姬崔村委会非法转让土地的违法所得480万元；对姬崔村委会处以非法所得50%的罚款，计240万元。并于2019年10月14日将该《行政处罚决定书》送达。姬崔村委会不服，诉至法院。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第二条第三款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”。《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第七十三条规定：“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。本案中，市自规局提交的姬崔村委会于2011年4月9日与案外人开源公司签订的土地转让协议书、市自规局对姬崔村原书记安新年的询问笔录、姬崔村委会出具的《情况说明》、开源公司的银行转账凭证、姬崔村委会向开源公司开具的收款收据、开源公司《关于尽快清理地上附属物、交付土地的通知》，足以说明姬崔村委会未经批准擅自转让土地的事实。故对姬崔村委会关于涉案土地未实际交付、土地现状没有改变、不存在转让土地的事实的辩称，该院不予采信。结合市自规局提交的其他证据及法律依据，能够证明该局作出的漯自然监源罚〔2019〕第055号《行政处罚决定书》事实清楚、证据充分，适用法律正确，处罚适当。另外，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”。但从市自规局提交的《违法案件会审记录》可以看出，参加案件会审的人员是源汇土地分局的人员，并非市自规局行政机关的负责人集体讨论，属程序轻微违法。《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起60日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过30日，案情特别复杂的除外”。本案中，市自规局于2019年4月1日进行立案查处，2019年10月11日作出处罚决定，并于2019年10月14日送达。已超过了上述关于自立案之日起60日内作出行政处罚决定的规定，属程序轻微违法。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，判决确认市自规局作出漯自然监源罚〔2019〕第055号《行政处罚决定书》的具体行政行为违法。上诉人姬崔村委会不服原判，向本院提起上诉称，1、该村虽然与案外人开源公司签订了书面的协议书并收取了开源公司支付的480万元补偿款，但由于开源公司一直未申请用地审批手续，该村至今未向开源公司交付土地，土地所有权及使用权仍属于姬崔村，未发生转移，转让土地的事实未成就，故本案中非法转让土地的构成要件尚未成就，一审判决认定上诉人未经批准擅自转让土地，属于认定事实错误；2、被上诉人作出的行政处罚属于较重的行政处罚，而对情节复杂或者重大程序违法行为给予较重的行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定是《行政处罚法》及《河南省行政执法条例》明确规定的程序性要求，本案市自规局在作出行政处罚决定前，没有经过机关负责人的集体讨论，属于严重的程序违法。一审判决将其认定为程序轻微违法，属于认定事实错误，适用法律错误。综上，特上诉请求：1、依法撤销漯河市郾城区人民法院作出的(2020)豫1103行初33号行政判决书，并依法改判支持上诉人的一审诉讼请求;2、本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人市自规局答辩称，1、姬崔村委未经批准，擅自于2011年4月9日与开源公司签订协议书，将位于源汇区干河陈乡金江路北的13321平方米土地转让给开源公司。协议签订后，开源公司已经按照签订的协议书向姬崔村村委会支付了土地受让款480万元，说明协议已经履行。此行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，构成了未经批准非法转让土地的违法事实清楚。2、本案中，姬崔村委非法转让土地的事实清楚、证据确实充分，适用法律正确，原河南省国土资源厅制定的《河南省及其配套法规行政处罚裁量标准》将非法所得50万元以上作为特别严重违法行为的表现情形，处罚标准为罚款额为非法所得的50%，市自规局对其按照非法所得的50%进行处罚适当。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”，集体讨论属于行政机关内部工作程序，由行政机关根据案件具体情况自行掌握，该程序未影响上诉人的实体权利和程序权利，充分保障了其陈述、申辩和要求听证等各项权利，为了节约行政资源、避免行政机关程序空转，一审法院的判决适当，应依法子以维持。综上，姬崔村委会的上诉理由不能成立，应依法驳回。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”第七十三条规定：“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”根据上述规定，农民集体所有的土地使用权，原则上不允许转让。本案中，姬崔村委会与案外人开源公司签订了转让协议，并收取了转让款，虽然未实际将涉案土地交付由开源公司占有，但转让合同已经实际开始履行，足以说明姬崔村委会未经批准擅自转让土地的事实，应属于擅自转让集体土地的违法行为。市自规局作出涉案行政处罚决定前依法履行了处罚前告知、听证告知，根据姬崔村委会的申请举行听证会，保障了姬崔村委会依法享有的听证、陈述申辩等重要程序性权利，处罚结果符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条和《河南省及其配套法规行政处罚裁量标准》确定的量罚标准，原审判决认定漯自然监源罚[2019]第055号处罚决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，处罚适当，并以处罚过程中存在处理期限超期等轻微程序违法问题而确认该决定违法并无不当，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人漯河市源汇区干河陈乡姬崔村村民委员会负担。本判决为终审判决。审判长  吴增光审判员  汪立胜审判员  郭伟超二〇二〇年十月十三日书记员  崔佳楠