福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽01行终305号 上诉人(一审原告)冠达（福清江阴）物流有限公司，住所地福建省福清市江阴工业集中区港前路**。 法定代表人陈凤凤，总经理。 委托诉讼代理人曾廷杉、陈少湧，福建海山律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）福清市自然资源和规划局（原福清市国土资源局），，住所地福建省福清市清昌大道** 法定代表人张晓，局长。 委托诉讼代理人吴文深，福建鼎轩律师事务所律师。 上诉人冠达（福清江阴）物流有限公司（以下简称“冠达公司”）因诉被上诉人福清市自然资源和规划局土地行政管理一案，不服福州市鼓楼区人民法院作出的（2018）闽0102行初424号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2××3年9月10日，冠达公司与被告原福清市国土资源局签订了合同编号为3501812××30905Ｇ056《国有建设用地使用权出让合同》，约定将坐落于江阴工业集中区宗地编号为2××3仓储挂-06号出让给冠达公司用作仓储用地；土地利用要求：土地面积约62226平方米（折合93.339亩），另涉及代征道路面积10550平方米（折合15.825亩）。建筑规划要求、交通出入口方位、市政设施规划要求、公共服务设施及市政公用设施要求、其他要求等均按照市规划局提供的《建设项目规划条件函》执行；本合同项下宗地建设项目在2014年1月5日之前开工，在2015年10月5日之前竣工；受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。2014年6月4日，冠达公司缴纳了土地出让价款17466240元。2014年11月28日，福清市人民政府向冠达公司颁发融江阴国用（2014）第Ａ0238号土地使用权证，证载使用权面积51790㎡。2017年7月11日，被告作出融国土资闲字［2017］31号《闲置土地调查通知书》，认定2××3年9月10日冠达公司与福清市国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》项下的位于江阴工业集中区宗地编号为2××3仓储挂-06号，出让宗地面积为6.2226公顷（合93.34亩）的宗地未动工建设，涉嫌土地闲置未用，依法对上述宗地进行调查，并于同日送达冠达公司。被告通过询问、拍照、摄像、现场调阅资料，认定上述土地园区交地已完成，业主开发不积极，土地未平整。2018年3月26日，被告向冠达公司作出融国土资闲认字［2018］7号《闲置土地认定书》、融国土资闲告［2018］7号《闲置土地情况告知书》、融国土资闲听证［2018］4号《闲置土地处置听证权利告知书》，认定该宗地为闲置土地，闲置的原因是由于冠达公司自身原因造成未按期开发建设，应按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置，并告知冠达公司听证的权利。2018年4月24日，被告向冠达公司送达了上述三份文书。2018年5月9日，被告作出融国土资［2018］442号《关于无偿收回冠达（福清江阴）物流有限公司国有建设用地使用权的报告》，报请福清市人民政府批准无偿收回该地块的国有建设用地使用权，并注销国有土地使用权证（证号为：融江阴国用［2014］第Ａ0238号）。2018年5月11日，福清市人民政府作出融政土［2018］55号《福清市人民政府关于无偿收回冠达（福清江阴）物流有限公司国有建设用地使用权的批复》，同意依法无偿收回位于江阴工业区的冠达（福清江阴）物流有限公司2××3仓储挂-06号地块62226平方米（合93.34亩）的国有建设用地使用权，并要求被告与冠达公司办理好注销土地权利证书等具体手续。2018年5月17日，被告向冠达公司作出融国土资［2018］484号《收回国有建设用地使用权决定书》，根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，经报请福清市人民政府批准（批准文号：融政土［2018］56号），依法无偿收回案涉闲置土地使用权。 一审法院认为，原告与被告于2××3年9月10日签订的涉案《国有建设用地使用权出让合同》明确约定该宗地建设项目的开工时间，但原告自2014年1月5日至今未动工开发建设的事实清楚，证据充分，原告对该事实也未予否认，被告依照《闲置土地处置办法》第二条第一款规定认定原告构成闲置土地，适用法律正确。被告在对原告闲置土地的调查和认定中，历经调查询问、现场勘测、下达闲置土地认定书、告知听证权利，报请福清市人民政府批准后，向原告下达收回国有建设用地使用权决定书，符合《闲置土地处置办法》的程序规定。原告在行政程序中未按照被告的通知向被告提供土地闲置原因说明材料，原告在诉讼中提供的证据也未能证明涉案土地闲置是因政府、政府有关部门的行为造成原告动工开发延迟的事实，故原告主张非自身原因造成土地闲置的意见不成立，对原告主张撤销被告的融国土资〔2018〕484号《收回国有建设用地使用权决定书》的请求，不予支持。综上，被告作出的收回国有建设用地使用权决定书，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告冠达（福清江阴）物流有限公司的诉讼请求。 上诉人冠达公司不服一审判决，向本院提起上诉称，一、本案并非是上诉人自身原因造成案涉土地闲置，是部分土地因涉及铁路线导致上诉人无法开工，且上诉人已多次向管委会出具书面报告，一审法院认定有误。据一审所查明的，2××3年9月10日，上诉人与被上诉人签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定将坐落于江阴工业集中区宗地编号为2××3仓储挂-06号出让给上诉人作为仓储用地，土地面积约为62226平方米，另涉及代征道路面积为10550平方米。而时至今日，福清市人民政府仅向上诉人颁发面积为51790平方米的土地证，所余的10436平方米土地因涉入铁路线事宜，属于铁路预留带，尚未颁发土地证，本案上诉人实际受让的土地面积与土地证面积不符，无法按照实际征地面积完成项目规划以及设计验收报批工作。对此，上诉人分别于2015年8月9日、2015年8月23日、2016年3月22日向管委会出具书面的申请报告，指出上诉人土地证上的征地面积与实际征地面积不符，上诉人无法完整的针对征地进行全面的开发利用，无法按照实际征地面积完成项目规划以及设计验收报批工作，要求确认土地面积的相关手续，以便上诉人可以顺利开展地块项目建设工作。因此，本案并非是上诉人的自身原因导致案涉土地闲置，是因受让的部分土地属于铁路预留带，涉及铁路线事宜，导致上诉人无法进行规划建设。二、被上诉人相关文书的制作及送达程序不合法，未能保障上诉人的合法权益。1、据上诉人一审提交的内资企业登记基本情况表可知，2014年12月22日，上诉人法定代表人已由郑志毅变更为陈少湧，原法人郑志毅退出上诉人公司，其与上诉人公司已无任何关联，在此基础上，被上诉人于2018年4月24日将《闲置土地认定书》以及《闲置土地处置听证权利告知书》送达给案外人郑志毅并备注郑志毅为上诉人公司员工的行为，明显有误，送达程序不合法，未保障到上诉人的合法权益，致使上诉人未能行使答辩、听证等权利。2、被上诉人于2017年7月11日向上诉人送达的《闲置土地调查通知书》，文书制作及送达程序明显不合法。根据上诉人提交的企业职工养老保险个人历年缴费明细表可知，案外人黄榕震与李朝军并非是上诉人公司员工或是股东，与上诉人无任何关联。而被上诉人却将《闲置土地调查通知书》送达给案外人黄榕震，并备注黄榕震为上诉人单位员工，其送达程序明显不合法。此外，被上诉人对自称为上诉人公司总经理助理的李朝军进行涉嫌闲置土地询问明显存在程序错误。请求：1、撤销一审判决；2、撤销被上诉人作出的融国土资（2018）484号《收回国有建设用地使用权决定书》；3、改判一审、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人福清市自然资源和规划局辩称，答辩人作出《收回国有建设用地使用权决定书》（融国土资（2018）484号）事实清楚，证据充分，程序合法，一审法院判决正确。2××3年9月10日，答辩人与上诉人就位于福清市江阴工业集中区的2××3仓储挂-06号地块签订《国有建设用地使用权出让合同》，宗地总面积62226平方米（折合93.339亩），涉及代征道路面积10550平方米（折合15.825亩），土地用途为仓储用地，出让价款为人民币1746.624万元，合同约定该宗地建设项目在2014年1月5日之前开工，在2015年10月5日之前竣工，不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。2014年11月上诉人对涉案地块取得国有土地使用权证书，证号为融江阴国用（2014）第Ａ0238号，使用面积为51790平方米。由于上诉人未在合同约定期限内动工建设，答辩人于2017年7月11日作出《闲置土地调查通知书》（融国土资闲字（2017）31号）并送达上诉人。2017年10月23日，答辩人对上诉人进行调查询问并制作了询问笔录。2018年3月9日，答辩人对案涉地块进行现场调查，土地仍处于未开发状态。2018年3月26日，答辩人作出《闲置土地认定书》（融国土资闲认字（2018）7号）、《闲置士地情况告知书》（融国土资闲告（2018）7号）、《闲置土地处置听证权利告知书》（融国土资闲听证（2018）4号），并于2018年4月24日送达上诉人，上诉人期满未申请听证。2018年5月9日，答辩人向福清市人民政府提交《关于无偿收回冠达（福清江阴）物流有限公司国有建设用地使用权的报告》（融国土资（2018）442号），报请批准收回涉案地块的国有建设用地使用权，福清市人民政府于2018年5月11日作出《关于无偿收回冠达（福清江阴）物流有限公司国有建设用地使用权的批复》（融政土（2018）55号），答辩人据此于2018年5月17日作出《收回国有建设用地使用权决定书》（融国土资（2018）484号），并邮寄送达上诉人。综上，答辩人作出《收回国有建设用地使用权决定书》（融国土资（2018）484号）事实清楚，证据充分，程序合法。案涉国有建设用地使用权被收回的原因系上诉人自身原因造成未按期开发建设，上诉人认为是因案涉部分土地涉及铁路线导致无法开工是错误的，在《国有建设用地使用权出让合同》中明确宗地总面积62226平方米，涉及代征道路面积10550平方米，所以2014年1月对涉案地颁发国有土地使用权证书使用面积为51790平方米，不存在面积不符影响规划建设的问题，况且在此期间上诉人也未提出因政府原因影响规划建设而申报过延期竣工。对于上诉人认为相关文书送达程序不合法的问题不能成立，相关文书送达签收人是郑志毅，是上诉人公司的法定代表人，而且也是《国有建设用地使用权出让合同》的签订人，在合同第42条约定，合同双方当事人均保证合同填写的姓名、通讯地址、电话等内容真实有效，一方信息变更，应当书面告知对方，否则由此引起的责任变更方承担。所以上诉人以法定代表人变更为由否认郑志毅的签收行为不能成立，况且上诉人也依法实现诉讼抗辩的权利，不存在答辩人送达程序违法的情形。请求依法驳回上诉，维持原判。 一审中各方当事人提交的证据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经一审开庭质证，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。二审审理期间，上诉人向本院提交了原福清市国土资源局《关于冠达物流公司等项目地块土地使用权证有关问题的报告》（融国土次[2016]491号）作为新证据，该证据未在一审举证期限内提交，且不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，本院不予采纳。 本院认为，《闲置土地处置办法》第四条规定，市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。被上诉人作为辖区土地资源主管部门，作出本案被诉《收回国有建设用地使用权决定书》权利来源合法。《闲置土地处置办法》第五条规定，市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。第十五条规定，市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证。本案中，被上诉人向一审法院提交证据，用以证明其于2017年7月11日作出《闲置土地调查通知书》并送达上诉人。于2017年10月23日，对上诉人进行询问并制作询问笔录，于2018年3月26日作出《闲置土地认定书》、《闲置土地情况告知书》《闲置土地听证权利告知书》，并送达上诉人。但被上诉人提交的证据均无法证明上述文件的签收人黄榕震及郑志毅系上诉人员工，被上诉人对李朝军制作询问笔录，但无李朝军的身份证明及上诉人授权委托书以证明李朝军有权代理上诉人接受询问，故无证据证明上诉人已就本案涉嫌闲置土地接受询问，并签收了《闲置土地认定书》、《闲置土地情况告知书》、《闲置土地听证权利告知书》。被上诉人在未对上诉人进行询问调查，未给予上诉人陈述、申辩以及申请听证等权利，径行作出本案被诉《收回国有建设用地使用权决定书》，主要证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。一审法院认定事实不清，上诉人关于被上诉人程序违法的上诉理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销福州市鼓楼区人民法院作出的（2018）闽0102行初424号行政判决； 二、撤销被上诉人福清市自然资源和规划局于2018年5月17日作出的《收回国有建设用地使用权决定书》（融国土资[2018]484号）； 一、二审案件受理费人民币各50元由被上诉人福清市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 俞淑娟 审 判 员 郑 鋆 审 判 员 张厚磊 二〇二〇年十月三十日 法官助理 吴晓燕 书 记 员 张密儿 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。