辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终798号上诉人（一审原告）沈阳增力干燥设备有限公司，住所地辽宁省沈阳市东陵区白塔堡小羊安工业开发区。法定代表人历彦增，男，该公司总经理。委托诉讼代理人栗红，北京市才良律师事务所律师。委托诉讼代理人李仁杰，北京市才良律师事务所律师。被上诉人（一审被告）沈阳市浑南区人民政府，住所地辽宁省沈阳市浑**世纪路**。法定代表人闫占峰，该政府区长。委托诉讼代理人刘婷婷，该政府工作人员。委托诉讼代理人唐宁，辽宁同方律师事务所律师。上诉人沈阳增力干燥设备有限公司（以下简称增力公司）因诉被上诉人沈阳市浑南区人民政府（以下简称浑南区政府）强制拆除并赔偿一案，不服辽宁省沈阳市中级人民法院（2018）辽01行初175号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本院于2020年9月8日和2020年9月11日分别对双方当事人进行了询问。上诉人增力公司的法定代表人历彦增、委托诉讼代理人栗红、李仁杰，被上诉人浑南区政府的委托代理人刘婷婷、唐宁接受本院询问。增力公司诉称，2013年6月5日沈阳市国家大学科技城管理委员会组织工作人员对增力公司的房屋及设备进行强制拆除，后经增力公司多次诉讼，经法院生效判决认定，强制拆除房屋的行政责任主体是浑南区政府。浑南区政府的强制拆除行为侵犯了增力公司的合法权益，故请求：一、确认浑南区政府的强制拆除行为违法；二、恢复房屋原状或赔偿相应价值损失；三、赔偿过渡期安置费每月89623.75元，从2013年6月至判决生效之日另加两年；四、赔偿原材料和半成品损失5,115,366元；五、赔偿电权和技术资料损失4,170,309.80元；六、按照房屋评估价格千分之五的标准，每月赔偿停业损失从2013年6月至生效判决之日另加两年；七、赔偿滞纳金损失，从2013年6月至生效判决之日。浑南区政府辩称，浑南区政府取得征地批件后，依法组织征地，并对增力公司的地上物及物品进行普查登记，并对其价值委托评估。鉴于双方针对补偿标准争议过大，没有达成补偿协议，增力公司没有向政府申请裁决，故浑南区政府的有关部门向增力公司作出《限期拆除通知》及《拆除决定》。在强制拆除时，对增力公司的物品进行清点并予以保全。增力公司提出的恢复房屋原状已不可能，请法院驳回该项请求。对于增力公司提出的各项赔偿请求，其实际上是补偿项目，只有符合补偿项目的，可以按照相关评估给与，其余不能给与，综上，请求法院依法判决。一审法院经审理查明，2012年9月19日，辽宁省人民政府做出《关于沈阳市2012年度第114批次实施方案的批复》（辽政地字[2012]855号），增力公司厂区部分土地在该用地批复范围内。2013年5月25日，沈阳市东陵区白塔街道办事处向增力公司下达《限期拆除决定书》，要求增力公司进行拆迁，2013年6月2日沈阳市东陵区白塔街道办事处向增力公司下达《拆除决定书》，决定对增力公司的房屋实施强制拆除，2013年6月5日，沈阳市东陵区白塔街道办事处对增力公司的房屋实施了强制拆除。增力公司以沈阳市人民政府、沈阳国家大学科技城管理委员会为被告提出确认强制拆除行为违法并赔偿诉讼，现经辽宁省高级人民法院（2016）辽行终574号行政裁定确定，适格被告为浑南区政府。一审法院认为，本案中增力公司的诉讼请求虽然为确认强制拆除行为违法并赔偿，但从事实上看，本案实质为征地补偿纠纷，双方针对补偿事项没有达成协议的核心原因系对土地性质存在争议，增力公司方认为该土地性质为国有土地，而浑南区政府征收部门认为该土地为集体土地，如果该征地纠纷由赔偿诉讼解决，显然不能真正解决双方争议纠纷的核心问题，故纠纷解决还需还原其本身，本案不宜以赔偿方式替代补偿方式解决。关于补偿的核心焦点问题，即双方争议的土地性质，行政机关作为征收补偿的职权机关，应该对有争议的事项作出判断，而司法机关应对行政机关的首次判断进行审查，而不应直接替代行政机关作出首次判断。综上，浑南区政府作为征收机关应对争议问题作出认定，并按照认定后的事实对被征地人予以补偿。依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，判决：责令浑南区政府二个月内对增力公司作出补偿行为。本案诉讼费50元由浑南区政府负担。增力公司不服一审判决，向本院提出上诉称，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求或发回重审。理由：1、一审判决认定事实不清，对上诉人土地性质和权属的认定与人民法院生效判决矛盾，与在案证据矛盾，且认定和裁判理由之间也存在矛盾。辽宁省高级人民法院（2016）辽行终574号行政裁定中没有认可“上诉人厂区部分土地在该用地批复范围内”这一情节，但本案一审判决中强行认定，否定了上级法院的裁判文书的认定。上诉人提交的[2012]855号批复报批卷内涉及的“土地使用权人、、地上物所有权人及他项权利人”共181人不包括上诉人。一审判决在裁判理由中以“双方争议的土地性质”应由行政机关作出首次判断，然后再由法院对行政机关的首次判断进行审查，一审判决在事实认定和判决理由之间难以自洽。2、上诉人被拆除的房屋位于国有土地上的事实清楚，无需浑南区政府行使“首次判断权”（1）上诉人房屋及土地使用权是自白塔镇人民政府设立的白塔工业总公司受让而来的国有土地。白塔骨制品厂自1960年开始使用该土地，直至1999年因企业改制对外转让，始终没有退还所谓“农民集体”。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第16条的规定，1962年9月《六十条》公布以前，全民所有制单位、城市集体所有制单位和集体所有制华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。（2）白塔骨制品厂出售产权应当产权明晰，如果房屋土地均不属于出让方，那么白塔镇政府对受让人是诈欺。（3）白塔骨制品厂三块对外转让的土地，其中一部分于2002年以白塔骨制品厂名义补办了国有土地使用权手续，原沈阳市东陵区人民政府《关于沈阳市东陵区白塔骨制品厂征用土地的批复》称，“该宗土地所有权为国有，经国有土地资产处置审批后，办理国有土地使用证”。沈阳市东陵区人民政府对白塔骨制品厂部分用地的清查处理，不是批准将集体土地征收为国有，而是在认可该宗土地为国有的基础上，实事求是进行处理。白塔骨制品厂原有的其他土地，其他人均办理了《国有土地使用权证》，而上诉人受让后由于各方面原因未能及办理国有土地使用权手续，但不能因此否定土地为国有土地的性质。3、一审判决出现诉判分离，属于适用法律错误，并将导致法律程序空转，最终损害上诉人的实体权利。上诉人提起的是行政行为违法确认并赔偿之诉，但一审判决却转为履行职责争议，将已经进入诉讼程序的实体纠纷再次退回行政程序之中，交由行政机关处理。是典型的诉判相悖。4、在征收补偿程序中，浑南区政府采取违法强拆手段推进其征收工作，已经表明其不会履行正常的征收补偿义务。故此，在上诉人提起行政行为违法确认并赔偿之诉时，一审法院有义务也有权利对此一并裁判，不必再令诉争双方重回行政程序。浑南区政府答辩称，1、一审判决认定事实清楚，增力公司厂区部分土地在辽政地字[2012]855号征地批复范围内；2、案涉土地性质为集体土地，并非是增力公司所主张的国有土地。案涉土地原为集体土地，辽宁省政府作出辽政地字[2012]855号征地批复后，案涉部分土地被征为国有。在此之前，案涉土地始终为集体土地。增力公司在上诉状中所主张的原东陵区人民政府沈东陵政地清补征字[2002]007号《关于沈阳市东陵区白塔骨制品厂征用土地的批复》（以下简称《007号批复》），根据增力公司在一审时提交的《007号批复》及作出该批复所依据的《违法用地调查表》《地籍证明表》均显示，批复项下征用土地原为集体土地。其中，《007号批复》载明，同意白塔骨制品厂补办征用白塔镇大张尔村工矿用地0.1851公顷，表明该次征用土地为大张尔村集体工矿用地。《违法用地情况调查表》主要违法事实载明，原为小羊村水田，1960年占地办厂。《地籍证明表》载明，土地权属单位名称为白塔镇大张尔村，权属性质为集体，申请用地单位名称为白塔骨制品厂，申请用地权属性质为国有。故《007号批复》及有关文件恰恰能够证明，白塔骨制品厂原用地均为集体土地。在2002年，其中部分土地基于白塔骨制品厂申请，通过违法用地清查补办用地手续，征为国有。而案涉增力公司所主张的土地，因未办理任何征地及征收手续，故截至辽政地字[2012]855号征地批复作出之前，均为集体土地。增力公司主张案涉土地为国有土地没有依据，与事实不符，且无证据证明；3、本案纠纷实质为征收补偿纠纷，且一审时双方争议的焦点之一为案涉土地性质，鉴于上诉人未针对案涉土地办理任何登记，无权属证书，在双方具有争议的情况下，一审法院认定应由行政机关作出首次判断并无不当，且一审法院判决浑南区政府对增力公司作出补偿行为，能够妥善解决案涉争议。请求驳回增力公司的上诉，维持原判。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，原沈阳市东陵区人民政府获得辽宁省人政府批准后，发布《东陵区人民政府征用土地方案公告》（[2012]第17号），对增力公司使用的土地实施征收，承接原沈阳市东陵区人政府职能的浑南区政府是本次征收的主体。浑南区政府未能与增力公司达成补偿安置协议。浑南区白塔街道办事处于2013年5月25日向增力公司下达了《限期拆除决定书》，于2013年6月2日向增力公司下达了《拆除决定书》，并于2013年6月5日对增力公司的房屋实施了强制拆除。白塔街道办事处的强制拆除行为系受浑南区政府委托实施，增力公司起诉要求确认浑南区政府强制拆除行为违法并赔偿符合法律规定。增力公司的诉讼请求为请求确认浑南区政府的强制拆除行为违法，同时要求赔偿房屋价值损失、原材料和半成品损失、电权和技术资料损失、过渡期安置费、停业损失及滞纳金等。本案应针对增力公司的诉讼请求进行审理，首先审理白塔街道办事处的强制拆除行为是否违法，如果该强制拆除行为违法，再对增力公司的损失情况进行审理，并依照补偿与赔偿一并处理的原则，依照《行政诉讼法》第七十六条和《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条的规定判决。关于增力公司使用的土地是否需要赔偿的问题。浑南区政府已明确表示增力公司使用的土地系集体土地，增力公司不是土地补偿的被补偿对象。如果增力公司认为白塔街道办事处强制拆除房屋后占用土地的行为侵害了增力公司的合法权益，造成了增力公司的损害，应当依照《国家赔偿法》第十五条的规定，提供证据予以证明。一审判决认为本案实质为征地补偿纠纷，但未得到增力公司认可，该认定缺乏事实依据。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销辽宁省沈阳市中级人民法院（2018）辽01行初175号行政判决；二、发回辽宁省沈阳市中级人民法院重审。审判长  杜刚审判员  李明审判员  李侃二〇二〇年十月二十九日法官助理浦欣书记员赵晓迪（代）