广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0606行初146号原告胡建群，女，1966年2月26日出生，汉族，住佛山市顺德区。委托代理人邵为，北京创为律师事务所律师。被告佛山市顺德区城市管理和综合执法局，住所地佛山市顺德区大良街道德民路**区政府西侧行政执法楼。法定代表人胡永峰，局长。委托代理人冯明坚，该局容桂分局工作人员。委托代理人陈曙光，广东广捷律师事务所律师。原告胡建群诉被告佛山市顺德区城市管理和综合执法局行政强制纠纷一案，于2020年1月20日向本院提起行政诉讼，本院于同年1月31日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年8月19日公开开庭审理了本案。原告胡建群及其委托代理人邵为，被告的委托代理人冯明坚、陈曙光均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，因响应当地招商引资号召，原告在佛山市顺德区容桂街道红星聚胜工业区内租用佛山市顺德区容桂街道红星股份合作经济社（以下简称红星经济社）的2560平方米土地用于投资建厂，双方签订了《租赁土地协议书》。协议签订后，原告从2001年起先后投资近90余万元在租赁的土地上平整土地、兴建厂房、开通水电设施，并在建厂后一直依法开展生产经营活动。2019年1月起，当地政府工作人员及红星经济社告知原告承租的土地被纳入“三旧”改造范围需要被征收，让原告在租赁期内无偿搬离、返还土地。由于征收工作人员一直未向原告提供任何合法有效的征收公告及安置补偿文件、未按照合法土地征收程序进行征收工作、未提出具体的安置补偿标准，原告没有按照要求搬离，但为了配合政府征收工作，一直在积极进行协商。2019年7月19日，被告向原告作出粤顺管容罚[2019]第A00099号《强制拆除决定书》（以下简称《强制拆除决定书》），将原告合法建筑认定为违法建筑并准备实施强制拆除，原告认为该决定书严重超越被告职权、超过行政处罚2年时效且认定事实适用法律均错误，为此原告向佛山市顺德区人民政府申请行政复议，佛山市顺德区人民政府于2019年7月23日受理原告的复议申请。2019年8月7日，在复议机关未作出复议决定前，被告严重违反法定程序将原告租赁土地上的房屋及附属设施强制拆除，最终导致地方房屋及附属设施、室内装修、大量票据及其他财物损毁或灭失，企业无法继续生产经营。原告依法租用土地投资建厂，企业用房在2001年左右已建成，完全符合当时建厂政策及法律、法规。被告依照2008年颁布的《中华人民共和国城乡规划法》将原告已建成近19年一直依法经营的企业用房认定为违法建筑并严重违反法定程序强制拆除房屋，严重超过行政处罚2年的时效，违背了“法不溯及既往”和“信赖利益保护”的行政原则。被告的行为明显系以“拆违”代替“拆迁”，目的是使征收单位达到不支付依法应当支付安置补偿费的法定义务。参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款的规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。”第三十条：“市、县级人民政府及房屋征收部门的工作人员在房屋征收与补偿工作中不履行本条例规定的职责，或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由上级人民政府或者本级人民政府责令改正，通报批评；造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第三十一条：“采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁，造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。”《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》中“对采取停水、停电、阻断交通等野蛮手段逼迫搬迁，以及采取株连式拆迁和突击拆迁等方式违法强制拆迁的，要严格追究有关责任单位和责任人的责任。”原告土地房屋所有地有政府征收项目进行，原告在未与征收单位签订征收安置补偿协议的情况下，被告滥用职权、违反法定程序肆意将原告合法房屋认定成违法建筑并使用暴力手段强制拆除正在用于生产经营的房屋及附属设施，是法律法规及政策都明令禁止的严重违法行为。为此原告起诉请求：1.确认被告强制拆除原告房屋及附属设施的行政行为违法；2.诉讼费由被告承担。原告在诉讼中提供了下列证据：1.原告身份证、社会信用代码公示查询、厂房租赁合同、营业执照、租赁土地协议书、批准证、国用土地使用证，证明原告租用土地建厂依法经营，并办有营业执照，对涉案房屋及土地享有合法权益。该土地用建厂办有批准证及国有土地使用证。2.政府网站及报道截图5页、容桂街道三旧改造计划的函、启动“三旧”改造工作的预通知，证明涉案土地所在地于2019年3月启动“三旧”改造项目，没有正式征收决定或征收公告，对原告未进行过征收安置补偿。3.行政复议受理通知书、强拆图片、强制拆除决定书，被告在行政复议机关受理后，未作出《行政复议决定书》前，于2019年8月7日对原告企业用房进行强拆，严重违反法定程序。被告辩称，一、被告具有执行拆除违法建筑物的职权，主体资格适格。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条，《广东省城乡规划条例》第八十条，《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、第四十四条以及粤机编〔2009〕21号《关于印发佛山市顺德区党政机构改革的通知》、顺办发〔2010〕43号《印发佛山市顺德区环境运输和城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》、顺委发〔2019〕4号《中共佛山市顺德区委佛山市顺德区人民政府关于印发〈佛山市顺德区机构改革方案〉的通知》的规定，被告具有执行拆除违法建筑物的职权，主体资格适格。二、被告进行拆除违法建筑物前已按照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条至第三十八条、第四十四条的规定进行了催告、公告、作出《强制拆除决定书》等程序，强制执行行为合法有效。（1）被告执法人员于2019年6月25日到位于佛山市顺德区容桂街道聚胜工业区星晨路11号进行检查，发现该地址建设了一座砖墙锌铁棚结构建筑物，执法人员遂对现场进行了拍照取证。经被告立案调查核实，案涉建筑物由原告于2001年建设，建筑面积为2504平方米。2019年7月2日，经佛山市自然资源局核查，认定案涉建筑物未取得《建设工程规划许可证》，属无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。（2）2019年7月10日，被告出具《限期拆除告知书》和《责令改正（停止）违法行为通知书》，责令原告立即停止违法行为，告知被告拟作出的行政决定和作出行政决定的事实、理由、依据以及享有陈述申辩的权利。被告当天向原告送达上述行政文书。（3）原告在规定期限内没有提出陈述申辩，被告于2019年7月12日作出《限期拆除决定书》，决定限原告1日内拆除案涉建筑物，拆除建筑总面积为2504平方米，并于当天向原告送达《限期拆除决定书》。（4）因原告在限期内没有履行《限期拆除决定书》，被告于2019年7月14日作出《催告书》，催告履行行政决定，并于当日将行政文书送达原告。（5）因原告在规定期限内未履行《限期拆除决定书》的行政决定，经催告后仍不履行行政决定，被告于2019年7月16日作出《限期拆除公告》并张贴于佛山市顺德区环境运输和城市管理局容桂分局、地块属地居委会公告栏以及案涉建筑物现场。（6）2019年7月19日，被告作出《强制拆除决定书》并送达原告。《强制拆除决定书》载明原告在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，擅自在佛山市顺德区容桂街道聚胜工业区星晨路11号地块建设建筑物，建筑面积2504平方米；经核查属无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，违反相关法律法规；被告决定于2019年7月22日对案涉建筑物实施行政强制拆除，拆除建筑总面积为2504平方米。同日，被告作出《自行搬出财物通知书》要求原告于2019年7月21日前自行搬出案涉建筑物内财物，并连同《强制拆除决定书》一并送达原告。（7）2019年8月7日，被告联合公安、消防、居委会等有关部门，对案涉建筑物进行拆除。以上事实有《现场检查(勘验)笔录》、案涉建筑物卫星影像图、现场照片、《人口信息查询表》《行政处罚案件立案审批表》《协助调查通知书》《受送达地址确认书》《调查询问笔录》《租赁土地协议书》《土地使用证》《顺德区城市管理和综合执法局关于协助调查容桂街道红星居委会聚胜工业区地块涉嫌违法建设一案的函》及附件、《关于协助调査容桂街道红星居委会聚胜工业区地块违法建设一案的复函》《责令改正(停止)违法行为通知书》《限期拆除告知书》《限拆决定》《催告书》《限期拆除公告》《强制拆除决定书》《自行搬出财物通知书》以及相关送达证明材料等证据证实。综上，被告在拆除案涉建筑物前已按照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条至第三十八条、第四十四条规定进行催告、公告、作出《强制拆除决定书》等程序，强制拆除案涉建筑物的行为合法有效。三、被告拆除违法建筑物的行政行为适用法律正确。（1）关于行政处罚追诉时效问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，虽然原告违法建设的厂房于2001年完工，但该违法建筑自始至终未取得《建设工程规划许可证》，对规划影响始终存在，在未恢复原状前属于继续状态。原告在诉状中辩称该厂房于2001年建成在前，《中华人民共和国城乡规划法》施行在后，违法建设实施已超过两年，不应受到行政处罚的抗辩是对法律的断章取义。因此被告在该违法建筑存续期间对原告依法作出的行政行为并未超过追诉时效。（2）关于本案适用法律的问题。原告的违法行为从2001年起持续至今，期间涉及《中华人民共和国城市规划法》和《中华人民共和国城乡规划法》。对照《中华人民共和国城市规划法》第三十二条和《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，均要求建设单位或个人建设前取得建设工程规划许可证，两部法律对本案“涉建筑物未取得《建设工程规划许可证》，属无法采取改正措施消除对规划实施影响”的事实认定并不存在法律冲突。另外，按照《关于〈中华人民共和国城乡规划法〉（草案）的说明》（2007年4月24日在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议），对照《中华人民共和国城市规划法》第四十条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条，相关部门为有效解决实践中对违章建筑的问题，为有效遏制违章建筑的建设使违法者无利可图，于《中华人民共和国城乡规划法》增加罚款、查封施工现场、强制拆除等措施，促进社会发展，保障公共利益不受损害。为此，被告适用《中华人民共和国城乡规划法》及相关地方法规作出行政行为并无不当。（3）原告所建设的案涉建筑物经佛山市顺德区发展规划和统计局（城市规划）核查，认定案涉建筑物未取得《建设工程规划许可证》，属无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，因此原告行为已违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《广东省城乡规划条例》第四十条第一款的规定，案涉建筑物属于违法建筑物。（4）根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《广东省城乡规划条例》第八十条第一款的规定，被告作出的《限期拆除决定书》符合法律法规的规定。（5）本案中，原告对于被告作出的《限期拆除决定书》并未提起行政复议或行政诉讼，且在指定期限内未自行履行拆除违法建筑物的义务。同时，在被告出具《强制拆除决定书》后，原告仅仅对被告一系列行政行为中的《强制拆除决定书》提起行政复议和行政诉讼。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条至第三十八条、第四十四条。当被告完成公告程序并出具《强制拆除决定书》后，案件依法进入行政强制执行程序，除非复议机关决定或人民法院裁定中止执行，被告可以不停止实施强制执行。（6）法律保护的利益应为合法权益，因为只有保护合法的利益，才能带来他人或公共利益不受损害的结果。如果保护违法利益，就会给他人或公共利益造成损害，变相鼓励违法行为的发生。本案中，经被告及相关职能部门调查核实，原告在未取得《建设工程规划许可证》的情况下擅自搭建建筑物的违法行为事实清楚、证据确凿充分，原告因搭建违法建筑物可获得的违法利益应不予保护。（7）在违法搭建的建筑物被认定属于无法采取改正措施消除对规划实施影响，且原告在指定期限内不履行自行拆除义务的情况下，被告必然会对违法建筑物进行强制拆除。因此，在原告擅自搭建的违法建筑没有可保护的合法权益情况下，被告在履行催告、公告、出具《强制拆除决定书》等程序后对案涉建筑物强制拆除的行政行为不会对原告权利义务产生额外负担和实际影响，行政行为合法有效。综上，被告作出的行政行为主体适格，依法查明的事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，符合法律规定的程序，请求法院公正判决。被告在诉讼中向本院提供了下列证据：1.《行政处罚案件立案审批表》《协助调查通知书》、社区工作人员工作证复印件两份、受送达地址确认书，证明被告于2019年6月25日对原告违法行为进行立案调查，并于2019年6月26日向原告发出《协助调查通知书》，要求原告配合调查；原告签署《送达地址确认书》确认相关行政文书送达地址。2.《责令改正（停止）违法行为通知书》《限期拆除告知书》、送达证明材料两份，证明2019年7月10日，被告出具《限期拆除告知书》和《责令改正（停止）违法行为通知书》并送达给原告，责令原告立即停止违法行为，告知拟作出的行政决定和作出行政决定的事实、理由、依据以及享有陈述申辩的权利。3.《限期拆除决定书》、送达证明材料两份，证明被告于2019年7月12日作出《限期拆除决定书》，决定限原告1日内拆除案涉建筑物，拆除建筑总面积为2504平方米，并于当天向原告送达《限期拆除决定书》。4.《催告书》、送达证明材料两份，证明被告于2019年7月14日作出粤顺管容罚[2019]第A00099号《催告书》，催告履行行政决定，并于当日将行政文书送达原告。5.[2019]第A00099号《限期拆除公告》、张贴证明材料三份，证明被告于2019年7月16日作出《限期拆除公告》并张贴于被告容桂分局、地块属地居委会公告栏以及案涉建筑物现场。6.《强制拆除决定书》《自行搬出财物通知书》、张贴证明材料两份、送达回证，证明2019年7月19日，被告作出《强制拆除决定书》《自行搬出财物通知书》并送达原告。7.《现场检查（勘验）笔录》、治安联防支队工作人员工作证复印件两份、现场照片证据3张、案涉建筑物卫星影像图证据、《人口信息查询表》，证明被告的执法人员于2019年6月25日到位于佛山市顺德区容桂街道聚胜工业区星晨路11号进行检查，发现该地址建设了一座砖墙锌铁棚结构建筑物，执法人员遂对现场进行了拍照取证。8.《调查询问笔录》两份、授权委托书、胡敬祥的身份证复印件、统一社会信用代码证书、《租赁土地协议书》、顺德市容桂区红星股份合作社的《土地使用证》、宗地图，证明案涉地块权属人容桂街道红星居委会的负责人以及原告接受被告调查询问，确认案涉建筑物由原告于2001年出资建设，建筑面积2504平方米，没有取得相关建设审批许可文件或《工程规划许可证》。9.顺城管函〔2019〕289号《顺德区城市管理和综合执法局关于协助调查容桂街道红星居委会聚胜工业区地块涉嫌违法建设一案的函》及附件、佛自然资顺函〔2019〕692号《关于协助调査容桂街道红星居委会聚胜工业区地块违法建设一案的复函》，证明被告于2019年6月27日致函佛山市自然资源局顺德分局要求就涉案建筑、地块出具规划意见，佛山市自然资源局于2019年7月2日复函确认涉建筑物未取得《建设工程规划许可证》，属无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。10.《行政强制执行现场记录》、图片证据，证明2019年8月7日，被告联合公安、消防、居委会等有关部门，对案涉建筑物进行拆除。11.佛山市顺德区村级工业园升级改造工作领导小组办公室2019年第22次主任办公会议（含项目会审）纪要，证明政府责成的相关材料。被告提供了下列法律依据及规范性文件：《中华人民共和国城乡规划法》《广东省城乡规划条例》《中华人民共和国行政强制法》以及粤机编〔2009〕21号《关于印发佛山市顺德区党政机构改革的通知》《印发佛山市顺德区环境运输和城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》、顺委发〔2019〕4号《中共佛山市顺德区委佛山市顺德区人民政府关于印发〈佛山市顺德区机构改革方案〉的通知》。经庭审质证，本院对下列证据作如下确认：原告提供的证据1、3，被告对其真实性无异议，且上述证据与本案认定事实有关联，本院均予以采纳。原告提供的证据2，本院认为本案所审查的行政行为系强制拆除行为，对“三旧”改造的问题不是本案审查的范畴，本院不予采纳。被告提供的证据1、2、4～10，原告对其真实性均无异议，且上述证据与本案认定事实有关联，本院均予以采纳。被告提供的证据3，结合佛山市中级人民法院作出的（2020）粤06行终215号《行政判决书》所认定的事实来看，对该组证据本院予以采纳。被告提供的证据11，对其论证部分详见本院认为。经审理查明，原告与红星股份社签订《租赁土地协议书》，协议约定红星股份社同意将容桂街道聚胜工业区星晨路11号2560平方米的土地给原告使用。后原告于2001年在租用的地块上修建建筑物并开办企业。2015年12月28日，原告与红星股份社继续签订《租赁土地协议书》，约定租用期至2020年12月31日。2019年6月25日，被告执法人员到位于佛山市顺德区容桂街道聚胜工业区星晨路11号进行检查，发现该上述地址建设了一座砖墙锌铁棚结构建筑物，经被告执法人员现场拍照取证后，并对涉案建筑物进行了立案调查，核实案涉建筑物由原告于2001年建设，建筑面积为2504平方米。当日，被告执法人员对现场进行拍照取证并制作《现场检查（勘验）笔录》，并对原告涉嫌未取得建设工程规划许可证进行建设，无法采取改正措施消除影响的行为进行立案处理。2019年6月27日，被告向原告进行询问调查，原告在询问笔录中表示案涉建筑物是于2001年开始建设，同年4月完工，并未取得《建设工程规划许可证》。同日，被告向佛山市自然资源局顺德区分局发函（附位置图）了解：1.聚胜工业区地块所在的位置属城市规划局还是乡村规划区；2.案涉搭建的建（构）物属于永久构筑物还是临时构筑物；3.案涉搭建的建（构）物是否办理规划报建手续；4.案涉搭建的建（构）物是否取得《建设工程规划许可证》或未按照《建设工程规划许可证》规划进行建设，尚可采取改正措施消除对规划实施影响等。2019年7月2日，佛山市自然资源局作出复函认定，案涉建筑物未取得《建设工程规划许可证》，属无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。2019年7月10日，被告作出《责令改正（停止）违法行为通知书》和《限期拆除告知书》，告知原告违法行为及违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令原告停止违法行为，并拟对原告作出以下决定：限原告在限期拆除决定书送达之日起1日内拆除上述地块违法搭建的建（构）筑物，同时该告知书还告知了原告陈述申辩和申请听证的权利。当天被告将《责令改正（停止）违法行为通知书》和《限期拆除告知书》留置送达至原告的住址，有容山居委会工作人员刘付晓宇、张奎见证并拍照确认。2019年7月12日，被告作出《限期拆除决定书》，限原告1日内拆除上述建筑物，拆除建筑总面积2504平方米。当天被告将《限期拆除决定书》张贴至涉案建筑物上，容山居委会工作人员梁伟开、冼洁仪见证并拍照确认。因原告逾期未自动履行上述《限期拆除决定书》，被告于2019年7月14日作出《催告书》，催告原告履行行政决定，并于当日将《催告书》留置送达至原告的住所，有容山居委会工作人员冯朋坚、梁冠玲见证并拍照确认。2019年7月16日，被告作出《限期拆除公告》，限原告在本公告公布之日起1日内拆除案涉地块搭建的建筑物，逾期不拆除，被告将依法予以强制拆除。被告将该《限期拆除公告》张贴于被告容桂分局、地块属地居委会公告栏以及涉案建筑物现场。2019年7月19日，被告作出《强制拆除决定书》，原告不服该决定书向顺德区人民政府申请行政复议。2019年9月30日，顺德区人民政府作出《行政复议决定书》，维持被告作出的《强制拆除决定书》。原告不服被告作出的《强制拆除决定书》及顺德区人民政府《行政复议决定书》于2019年10月25日向本院提起行政诉讼，案号为（2019）粤0606行初1142号。2020年2月20日，本院作出（2019）粤0606行初1142号《行政判决书》，判决驳回原告的诉讼请求。原告不服该判决，向佛山市中级人民法院提起上诉，2020年6月3日，佛山市中级人民法院作出的（2020）粤06行终215号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持原判。另查，2019年7月19日，被告作出《自行搬出财物通知书》，要求原告在2019年7月21日前自行搬出该建筑物内财物，否则被告将对财物进行登记并临时保管。被告将该《自行搬出财物通知书》张贴在案涉地块的建筑物上及原告住所，有容山居委会工作人员见证并拍照确认。2019年8月7日被告组织将原告所建的案涉建筑物强制拆除，强拆期间原告在现场，拆除后的建筑废料由原告叫垃圾工处理。又查，顺办发〔2010〕43号《印发佛山市顺德区环境运输和城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》规定，佛山市顺德区环境运输和城市管理局行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。顺委发〔2019〕4号《中共佛山市顺德区委佛山市顺德区人民政府关于印发〈佛山市顺德区机构改革方案〉的通知》，不再保留区环境运输和城市管理局，将区环境运输和城市管理局的市政公用、市容环卫、城市管理执法等相关职责等整合，组建区城市管理和综合执法局。本院认为，本案被诉的行政行为系一个强制拆除的事实行为，属于强制拆除决定的执行程序。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”由此可见，拆除违法建筑物、构筑物、设施的行政强制执行权属于建设工程所在地县级以上地方人民政府的法定职权，县级以上地方人民政府可以责成规划、土地、建设等相关部门具体实施强制执行措施。本案中，被告虽然提供了《佛山市顺德区村级工业园升级改造工作领导小组办公室2019年第22次主任办公会议（含项目会审）纪要》，但该纪要作出的单位系顺德区村级工业园升级改造工作领导小组办公室，并非县级以上地方人民政府，故该会议纪要并不能代表县级以上地方人政府的责成文件。因被告并未有县级以上地方人民政府的责成相关依据，因此被告并不具备实施强制执行措施的职权依据。因本案并不存在可撤销的行政行为，故原告主张确认违法本院予以支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告佛山市顺德区城市管理和综合执法局于2019年8月7日对原告胡建群位于佛山市顺德区容桂街道红星聚胜工业区星晨路11号地块的砖墙-锌铁棚顶结构建筑物的强制拆除行为违法。本案受理费50元，由被告佛山市顺德区城市管理和综合执法局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  陈 威人民陪审员  胡丽敏人民陪审员  黎彩梅二〇二〇年十月二十八日书 记 员  苏华珍