贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终976号上诉人（一审原告）夏兴南，男，布依族。委托代理人廖龙英（夏兴南之姨妈），女，汉族。被上诉人（一审被告）普安县人民政府，住所地贵州省普安县南湖街道西街。法定代表人龙强,县长。委托代理人李国胜、李志辉，贵州泰和泰（贵阳）律师事务所律师。上诉人夏兴南因与被上诉人普安县人民政府房屋行政征收一案，不服贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院（2019）黔23行初164号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。夏兴南一审起诉请求：1.撤销普安县人民政府于2018年9月20日作出的《关于2018年南湖街道办城市棚户区改造项目（南山坡片区、农机公司片区）房屋征收的决定》（普府发〔2018〕30号，以下简称30号征收决定）。2.诉讼费用由普安县人民政府承担。一审法院经审理查明，2011年3月，普安县人民政府制定《普安县土地利用总体规划》（2016-2020），将普安县南湖街道南湖社区纳入普安县2016年度第二批次城镇建设用地地块。案涉棚户区改造项目符合《普安县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《普安县城镇化发展“十三五”规划》（2016-2020年）规划，并列入普安县2018年《国民经济和社会发展年度计划》。2017年8月2日，普安县发展和改革局作出普发改投资〔2017〕33号《关于普安县2018年南湖街道办城市棚户区改造建设项目立项的批复》，同意2018年南湖街道办城市棚户区改造建设项目立项。同年8月10日，普安县发展和改革局作出普发改投资〔2017〕35号《关于普安县2018年南湖街道办城市棚户区改造建设项目可行性研究报告的批复》，同意可行性研究报告提出的项目建设方案。同年8月17日，普安县发展和改革局作出普发改建设〔2017〕14号《关于普安县2018年南湖街道办城市棚户区改造建设项目初步设计方案的批复》，对建设内容和规模，建筑总平面布置，工程合理建设工期等内容进行批复。同年8月18日，普安县国土资源局作出普国土资预〔2017〕82号《关于普安县2018年南湖街道办城市棚户区改造建设工程项目用地预审意见》，同意项目实施。2018年3月12日，普安县人民政府作出《关于对普安县2018年城市棚户区改造项目（瓦厂新增片区、月亮田片区、南山坡片区、石灰窑片区、农机公司片区、夹马石片区）房屋、土地等进行调查登记的通告》，进行调查摸底分析后，作出《普安县2018年城市棚户区改造项目（瓦厂新增片区、农机公司片区、石灰窑片区、南山坡片区）调查摸底分析报告》。2018年7月，普安县维护稳定工作领导小组办公室作出普维稳办〔2018〕8号《关于的备案意见》,载明:普安县2018年城市棚户区改造项目(瓦厂新增片区、月亮田片区、南山坡片区、石灰窑片区、农机公司片区、夹马石片区)，已按程序开展社会稳定风险评估工作，并向普安县维护稳定工作领导小组办公室进行备案登记。2016年5月24日,普安县人民政府作出《关于（征求意见稿）公开征求意见的公告》，对《普安县盘水街道办、南湖街道办城市棚户区改造项目（劳动街片区、教育局片区、客车站片区、消防队片区）房屋及土地征收安置补偿方案（征求意见稿）》进行公示。之后，作出《普安县城市棚户区改造房屋及土地征收安置补偿方案公示意见回复及方案调整修改情况说明》并进行公示。2016年8月16日，普安县人民政府办公室作出普府办发〔2016〕167号《关于印发普安县城市棚户区改造项目房屋及土地征收安置补偿方案的通知》，印发《普安县城市棚户区改造项目房屋及土地征收安置补偿方案》向社会公示。2018年3月18日,普安县人民政府作出《关于普安县2018年盘水街道办、南湖街道办城市棚户区改造项目(瓦厂新增片区、月亮田片区、南山坡片区、石灰窑片区、农机公司片区、夹马石片区)选定征收评估机构的通告》，对选定评估机构有关事项进行通告。2018年4月23日，普安县人民政府作出《关于普安县2018年城市棚户区改造项目(瓦厂新增片区、月亮田片区、南山坡片区、石灰窑片区、农机公司片区、夹马石片区)房屋征收协商选定评估机构结果的公告》，确定贵州瑞普房地产评估事务所作为普安县2018年城市棚户区改造项目(瓦厂新增片区、月亮田片区、南山坡片区、石灰窑片区、农机公司片区、夹马石片区)房屋征收的评估机构。2009年4月23日，普安县县城开发管理委员会作出《证明》，证实：贵州省普安县城市开发投资有限公司在工行开立棚改资金账户，账号为：24×××81，截止到2019年4月23日9时17分31秒的余额为：7035549.84元，该账户1月30日支付两笔金额分别为3515709.20元、42592213.45元资金。主要用于支付棚户区改造拆迁补偿款。2018年9月20日，普安县人民政府作出30号征收决定，主要内容为：为完善城市基础设施，改善群众居住环境，按照普安县国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划要求，县人民政府决定对2018年城市棚户区改造项目（南山坡片区、农机公司片区）规划红线范围内房屋实施征收。一、征收范围：详见《普安县2018年城市棚户区改造项目房屋及土地征收红线图（南山坡片区、农机公司片区）》。二、征收主体：普安县人民政府。三、实施部门：普安县县城开发管理委员会……。2018年5月15日，普安县人民政府办公室作出普府办发〔2018〕91号《县人民政府办公室关于印发普安县城市棚户区改造项目房屋及土地征收安置补偿方案补充规定及说明的通知》。主要内容为：为了更好地开展城市棚户区改造项目房屋及土地征收工作，结合房屋征收的实际情况，现对普安县人民政府批准的普府办发〔2016〕167号《普安县城市棚户区改造项目房屋及土地征收安置补偿方案》，制定补充规定与说明如下：一、2018年普安县城市棚户区改造项目（盘水街道办、南湖街道办城市棚户区改造项目）征收范围：瓦厂及其新增片区、月亮田片区、南山坡片区、石灰窑片区、农机公司片区、夹马石片区、西城区（详见各片区红线图）。二、普安县2018年城市棚户区改造项目（盘水街道办、南湖街道办城市棚户区改造项目）安置补偿标准按普府办发〔2016〕167号《普安县人民政府办公室的通知>》……文件执行。夏兴南的房屋修建在集体土地上，2013年9月3日普安县县住房和城乡建设局颁发给夏兴南建字第52000020202013033号《建设工程规划许可证》。该房屋在普安县征收决定确定的征收范围内，属于农机公司片区。2018年12月7日普安县县城开发管理委员会与夏兴南就其被征收的房屋签订《普安县城市棚户区改造房屋征收安置补偿协议》（农机公司片区），明确双方的权利与义务。另查明：庭审中，夏兴南当庭增加一项诉讼请求为：把夏兴南房屋从被告红线图中分离出来。一审法院认为，本案争议的焦点是：夏兴南的起诉是否超过起诉期限；普安县人民政府作出的30号征收决定是否合法，应否撤销。关于夏兴南的起诉是否超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。案涉征收决定于2018年9月20日作出，普安县人民政府主张于作出当日进行张贴。夏兴南于2019年5月22日递交诉状，普安县人民政府没有提交证据证实夏兴南于2018年11月22日前知晓被诉具体行政行为的存在，故夏兴南的起诉并未超过起诉期限。关于案涉征收决定是否合法，应否撤销的问题。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条之规定，国有土地上房屋征收是由县、市人民政府拟定征收方案予以公布，征求公众意见后，修改方案公布。在进行社会稳定风险评估和足额准备补偿款项后，由县、市人民政府作出征收决定。而集体土地拆迁的程序，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条之规定，是国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准将农用地转为建设用地，并将集体土地征为国有后，由县级以上人民政府将征地批复予以公告。被征收土地的权利人持土地权属证书到当地土地行政管理部门办理征地补偿登记。县级以上人民政府制定安置补偿方案进行公告。征收部门按法定标准或项目支付补偿费。拒不交出土地的，由土地行政主管部门责令交出土地，逾期不交出，申请人民法院强制执行。综上，征收国有土地上的房屋和征收集体土地上的房屋，征收程序是不一样的。普安县人民政府将夏兴南集体土地上的房屋按照国有土地上的房屋进行征收，不符合法律规定。综上所述，普安县人民政府于2018年9月20日作出的30号征收决定依法应予撤销。鉴于2018年南湖街道办城市棚户区改造项目已经实施，且该项目涉及的被征收户较多，大部分已签订安置补偿协议，案涉棚户区改造项目也是为了完善城市基础设施，改善群众居住环境而实施，符合公共利益的需要。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款之规定，应确认违法。关于夏兴南诉讼请求中涉及要求撤销的规划红线图属于案涉征收决定的附件，对案涉征收行为的合法性审查已涵盖该请求。关于夏兴南庭审中要求增加“把原告房屋从被告红线图中分离出来”的诉讼请求。根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十条“起诉状副本送达被告，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”之规定，夏兴南起诉状副本送达给普安县人民政府后，提出新的诉讼请求，无正当理由，不予准许。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，判决确认普安县人民政府于2018年9月20日作出的30号征收决定违法。一审诉讼费50元，由普安县人民政府承担。夏兴南不服一审判决，向本院提起上诉。上诉人夏兴南上诉请求：1.撤销一审判决；2.撤销普安县人民政府作出的30号征收决定；3.诉讼费由普安县人民政府承担。事实及理由：其一，夏兴南房屋与廖龙英、刘诗玉的房屋，均是在集体土地上修建，该区域属于教育局片区，不是农机公司片区，现将其划入农机公司片区进行征收违法。其二，一审判决认定事实不清。1.政府征拆存在强迫行为。2.政府征收违反先补偿后搬迁规定。3.30号征收决定所涉农机公司等片区用于建房销售，并非公益性建设需要。4.政府借棚户区改造之名，非法占用农民集体土地。5.政府征收不符合“征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”规定。6.案涉项目不符合“四规划一计划”规定。被上诉人普安县人民政府答辩称：1.夏兴南房屋客观上在30号征收决定红线范围之内，未列入2016年教育局片区及其新增片区棚改项目征收红线。2.从2013年以来，普安县人民政府每次实施棚户区改造项目，均会在征收专用公示墙、被征收房屋所在地多处张贴有关征收决定文件，30号征收决定等也予以公示。3.案涉项目征收出于公共利益需要。为了改善城市基础设施和提升广大人民群众的居住和生活环境，按照“四规划一计划”等有关规定作出的30号征收决定。4.银行账户为普安县人民政府安排的下属全资国有企业账户，为棚户区改造项目专用账户，符合安置补偿资金专户存储、专款专用。5.夏兴南房屋在普安县主城区城市规划范围内，且普安县人民政府也只是征收房屋，普安县人民政府按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定作出30号征收决定合法。二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。但一审认定的“2009年4月23日，普安县县城开发管理委员会作出《证明》”事实不当，应认定为2019年4月23日，普安县县城开发管理委员会作出《证明》。本院认为，本案争议焦点是被诉征收决定是否合法、应否撤销。夏兴南房屋系集体土地上修建，各方当事人均不持异议。普安县人民政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出30号征收决定，征收夏兴南案涉房屋。但《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）对国有土地上房屋的征收与集体土地的征收明确规定了不同的征收程序，二者在征收对象、征收主体、征收程序以及适用法律等方面均存在明显区别。《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十四条第一款、第四十五条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续；征收农用地的，应当依法报请国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准，办理征地审批手续。普安县人民政府在未提交证据证明其已按前述法律规定，办理了农用地转用及征地审批手续，以及按照《征收土地公告办法》（2020年3月20日废止）关于“两公告一登记”有关规定组织实施的情况下，将夏兴南集体土地上的房屋迳行按照国有土地上的房屋进行征收，缺乏法律依据，亦违反法定程序。退一步说，即使按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关规定对30号征收决定作合法性审查，亦有违法之处。普安县人民政府提供的证据亦不足以证明该征收决定符合专项规划、业经县政府常务会议讨论决定、征收补偿费用足额到位等情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第三项之规定，30号征收决定依法本应撤销，但该征收决定是普安县人民政府为完善城市基础设施、改善人民群众居住环境的公共利益需要作出，且该征收决定现已基本实施完毕。征收决定涉及面广、所涉拆迁户数量多，大部分被拆迁人签订征收补偿协议并交出房屋、土地，撤销30号征收决定，会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。一审判决确认30号征收决定违法，结果并无不当。综上所述，上诉人夏兴南上诉理由不能成立，本院不予采纳，其上诉请求本院不予支持。一审判决结果并无不妥，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人夏兴南负担。本判决为终审判决。审判长  邱兴琼审判员  邓洪波审判员  肖 瑶二〇二〇年十月二十七日法官助理杨凤池书记员刘亚玲