山东省威海火炬高技术产业开发区人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁1091行初9号山东省威海火炬高技术产业开发区人民法院行政判决书（2020）鲁1091行初9号原告：山东东岳实业总公司威海实业公司，住所地威海市环翠区新威附属路**，统一社会信用代码371002018004304。法定代表人：李应侯，总经理。委托代理人：杜永峰，山东胶东律师事务所律师。被告：威海市自然资源和规划局，，住所地山东省威海市环翠区文化中路**统一社会信用代码113710000043590455。法定代表人：李大伟，局长。出庭负责人：向勇全，副局长，党组成员。委托代理人：陈丽丹，威海市自然资源和规划局环翠规划分局科员。委托代理人：齐明文，山东时中律师事务所律师。原告山东东岳实业总公司威海实业公司（以下简称东岳公司）诉威海市自然资源和规划局行政补偿纠纷一案，原告于2020年5月29向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告东岳公司之委托代理人杜永锋、被告威海市自然资源和规划局委托代理人陈丽丹、齐明文到庭参加诉讼。被告威海市自然资源和规划局副局长、党组成员向勇全作为机关负责人出庭应诉，本案现已审理终结。原告东岳公司提出如下诉讼请求：1、撤销威海自然资源和规划局于2020年4月22日作出的《行政补偿决定书》。2、判令被告向原告支付补偿款36701096元。3、诉讼费用由被告承担。事实与理由：原告山东东岳实业总公司威海实业公司系威环国用（93出）字第98号国有土地的合法使用权人。2005年，威海市人民政府作出威政字【2005】90号《关于的批复》，2008年10月20日，威海市人民政府作出【2008】62号《关于同意的批复》，该两次规划批复将原告名下的涉案土地性质调整为林地。原告向被告及威海市人民政府申请给予补偿，但均被拒绝。原告诉至法院要求被告及威海市人民政府依法给予补偿。山东省高级人民法院于2019年11月29日作出（2019）鲁行终1937号行政判决书，判令被告及威海市人民政府于判决生效后两个月内共同对原告作出行政补偿决定。2020年4月22日，被告威海市自然资源和规划局作出《行政补偿决定书》，以涉案土地被查封，客观上无法补偿为由拒绝补偿。原告认为，即便存在上述行政补偿决定书所述涉案土地被人民法院查封的情况，但这不足以成为被告拒绝补偿的理由。人民法院依职权查封登记在原告名下土地使用权，目的是限制原告对涉案土地转让或在该宗土地上设定其他权利，以保证法院生效判决得以执行。被告依法履行人民法院生效判决确定的补偿义务与人民法院司法查封涉案土地使用权之间不存在冲突，更不互相排斥。（2019）鲁行终1937号行政判决已经生效，任何单位均应当尊重并切实履行生效裁判文书确定的义务，这是对司法权威的尊重，也是对法律的尊重。而被告作出《行政补偿决定书》以涉案土地被查封“客观上无法进行补偿”为由而不予补偿的行为错误，应予以撤销。被告应当按照生效裁决文书确认的义务给予原告补偿。原告向本院提交了如下证据：1、山东省高级人民法院（2019）鲁行终1937号《行政判决书》。证明：生效法律文书明确确定：“本案中，威海市政府及威海市自然资源局因公共利益需要对涉案土地进行了规划调整，将涉案土地用途由建设用地变更为非建设用地，致使上诉人难以按原登记用途继续使用涉案土地，影响土地权利人目的的实现”。威海市政府及本案被告“应当及时收回涉案土地使用权，在不具有法定阻却补偿事由的情况下，应当对上诉人给予相应补偿”。该判决确认被告对于原告不予补偿的不作为行政行为违法；该行政判决书判决威海市政府及被告于两个月内做出行政补偿决定。2、《协商延期作出行政补偿决定确认书》。证明：原被告经协商将作出行政补偿决定的时间延期至2020年2月28日前。3、被告于2020年2月20日出具的《关于国有建设用地使用权收回决定告知书》。证明：被告在该《决定告知书》中称：“经威海市人民政府批准”，对涉案土地使用权予以收回；该《决定告知书》明确承诺：“并给予适当补偿”。4、被告于2020年4月22日下达的《行政补偿决定书》。证明：被告在《行政补偿决定书》体现的执法意图为主观上想给予补偿，但被告又以环翠区人民法院已查封涉案土地为由，认为“客观上无法进行补偿”；该《行政补偿决定书》是在未与环翠区人民法院沟通、未将补偿款作为环翠区人民法院查封土地的置换标的物的情况下所下达；据了解，环翠区人民法院的回函是针对被告打算撤销原告拥有的土地使用权登记情况下所作的答复，并非被告在《行政补偿决定书》中所称“我单位客观上无法进行补偿”问题。5、威海市环翠区自然资源局威环自然调（2020）2号《调查通知书》。证明：威海市环翠区自然资源局称受被告委托进行调查，并发出该《调查通知书》；威海市环翠区自然资源局在向原告下达《调查通知书》中，限原告30日内提供涉案土地未开工建设的情况说明；被告实施调查程序未完结，却已经作出“无法补偿”的《行政补偿决定书》，不仅实体违法，程序也存在明显违法之处。6、原告2020年6月17日《关于威环国用（93出）字第98号土地情况说明及意见陈述》。证明：原告已于2020年6月17日威海市环翠区自然资源局在向原告下达《调查通知书》限定期限内提交了情况说明和意见陈述；原告对土地未及时开发的原因系涉案土地出让和转让时，其上已生长有人工栽植和自然生长的松林和其他树种树林，构成沿海防护林的一部分，林业部门不予发放采伐许可证；同时，涉案土地的水、电、暖、气等市政配套设施长期未配套到位；对于政府因公共利益而收回涉案土地问题，原告予以充分理解，并予同意，但原告于2020年2月20日给原告的函中所承诺的“给予适当补偿”也应兑现。7、原告土地补偿费计算方法。证明：原告依据最高法院所确定的土地补偿费评估计算方式，以威海市政府公布的基准地价为基础，自政府调整规划后的土地补偿费金额进行了计算。8、环翠区人民法院（1996）威环执字第812-1号执行裁定书、（1996）威环执字第812-7号协助执行通知书、环翠人民法院（1996）威环法经初字849号判决书、（2000）威环执字第160-4号执行裁定书、（2000）威环执字第160-4号协助执行通知书、环翠区人民法院（1998）威环竹民初字201号民事调解书。证明：环翠区人民法院为执行该两起案件而查封了原告的涉案的土地，该两案件涉及的执行标的额为300万元左右。申请执行人分别为柯本好、威海经济技术开发区新苑装卸队，轮候查封的最后一次时间为2019年4月16日、2019年7月22日，查封时间三年。被告威海市自然资源和规划局对原告东岳公司提供的证据发表质证意见如下：对于证据一的真实性认可，对案件证明性不予认可。原告已经向中院对该行政判决书提出强制执行申请，目前因涉案土地存在查封的事实，威海中院已经对该行政判决书终结执行。该事实说明在中院没有继续执行该案，要求被告作出行政补偿决定下说明该行政判决书所作出的要求被告给予行政补偿决定的行为目前不能实现的原因和过错在于原告。对于证据二真实性没有异议。因为履行已经生效的行政判决书是被告的责任，被告一直都依法履行生效的判决书，在履行判决书过程中由于疫情的原因，被告和原告协商将要对于作出具体行政行为的时间延后，这是符合法律规定的。但是该协商并不导致被告是否能够依法顺利实施并收回，也不导致被告就应当按照原告的诉求作出土地补偿决定。双方仅仅是对被告履行法律文书的履行期限作出延长。对证据三真实性没有异议。从证据内容并不能体现出被告主观上要对原告进行行政补偿的意思表示，被告是行政机关，作出的是一种行政行为而不是民事活动行为，不存在意思表示感、主观愿望，被告所有的行为都将依据客观存在的事实和法律规定依法进行。对于土地收回的补偿行政决定是一个具体的行政行为，是由被告依据相应的职权来应当履行的行政行为，依据相关法律规定，被告作出行政行为补偿时并不需要和环翠区人民法院进行沟通，并不需要在做行政行为时和司法审判机关作出沟通，而应当是依据客观事实和法律规定正确的行使行政职权，所有作出土地补偿收回决定的前提，都是存在可收回的土地使用权，并且可以实施达到收回土地使用权的目的。如果该前提不存在，被告则没有作出补偿决定的基础。对于证据五的真实性没有异议。环翠区自然资源局符合法律规定，被告在收到行政判决书后，在履行判决书过程中，调查涉案土地的权属问题是否可收回的可能性以及如果收回后土地的价值如何确定都是要履行判决书的必要行为。因为首先权属问题已经成为被告收回土地的阻碍，所以被告其他调查程序即使未进行完毕也不影响作出相应的决定书并将有关事实告知原告。对于证据六真实性没有异议。因为前面陈述的相关事实已经说明目前不具备收回土地的前提，并且经过被告和以及委托的区分局的调查已经可以证实导致土地闲置的过错和原因在于原告，原告所述的事实和理由均不成立。证据七是原告计算公式，因为该计算公式既没有法律依据，也没有相关的相关证据进行佐证，在加上存在被告在质证前六组证据中所述的事实和理由，所以该计算方法是错误的，不应当被依法采纳。对证据八的真实性没有异议。该证据与环翠区法院作出的回函相互印证，可以说明目前被告不具备收回土地的前提，并且经过被告和以及委托区分局的调查，在结合上述两份判决及协助执行通知书可以证实导致土地闲置的过错和原因在于原告被告威海市自然资源和规划局答辩称，一、原告的第二项诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条的规定，为了公共利益需要收回国有土地使用权的，由相应行政部门依职权作出补偿决定，而原告第二项诉讼请求直接要求法院判令答辩人支付补偿款36701096元，将导致司法机关代替行政机关的先期裁量，司法权僭越行政权。由此，原告直接要求法院判令答辩人支付补偿款的请求不属于行政诉讼的受案范围。二、答辩人作出的《行政补偿决定书》合法。山东省高院（2019）鲁行终1937号行政判决书第10页载明“本案中，威海市政府及威海市自然资源和规划局因公共利益需要对涉案土地进行了调整，将涉案土地用途由建设用地变更为非建设用地，致使上诉人难以按原登记用途使用涉案土地，影响土地权利人目的实现，结合上述法律规定，在出现上述情形时，应当及时收回涉案土地使用权，在不具备法定阻却补偿事由的情况下，应当对上诉人给予相应补偿”，因涉案土地已被威海市环翠区法院采取查封措施，根据环翠区法院的回函“对人民法院依法查封、冻结的财产任何单位和个人均不得擅自处置”，由此，答辩人不能收回涉案土地使用权，补偿的前提就不存在，答辩人答复客观上无法进行补偿，内容合法。三、原告要求补偿的数额不合理。根据《闲置土地处置办法》第十四条，未动工开发满两年的，由土地部门无偿收回国有建设用地使用权。本案中，涉案土地在2005年规划调整之前，已闲置近十年，依法已构成闲置土地应无偿收回的情形，答辩人现已对原告闲置土地的违法事实启动了调查程序，若不顾原告非法闲置土地的事实给予其补偿，将直接引发原告违法却不承担法律责任的结果。综上，请法院依法审判，驳回原告起诉。被告向本院提交了如下证据：1、山东省高院（2019）鲁行终1937号判决书。2、《威海市环翠区人民法院回函》。3、《闲置土地调查通知书》及送达回证。4、威海市自然资源和规划局《关于拟撤销山东东岳实业总公司威海实业公司土地登记的函》。原告对被告威海市自然资源和规划局提供的证据发表质证意见如下：对于证据一真实性没有异议，对于被告要证明的问题有异议，第一省法院该判决要求被告于判决生效后两个月内作出行政补偿决定；第二该判决第九页认定被告不给予原告补偿的行政行为违法；第三该判决证明原告拥有该宗土地相关的权利。对于证据二的真实性没有异议，对于被告证明的问题有异议。第一，环翠区人民法院的复函是针对被告要求撤销原告的土地登记而给予的答复，该复函中对于被告要求撤销原告土地登记的行为，环翠区人民法院给予了否定的答复；第二该回函于被告做出的行政补偿决定书存在着明显的矛盾，被告在决定书中声称认环翠区人民法院对涉案土地进行了查封，因此被告客观上无法给予补偿。但是环翠区人民法院所给予的答复是针对被告撤销原告的土地登记所作出的答复，并非是针对被告要给予适当的补偿所给予的答复，被告向其环翠区人民法院的函件与环翠区人民法院的答复，在行政补偿决定书中人为的割裂开来。对于证据三的真实性没有异议，对于被告要证明的问题有异议。异议有以下几点，第一，被告在作出行政补偿决定书时候没有进行调查，其行政程序明显违法，第二该调查书是由威海自然资源局向原告下达的，而环翠区自然资源局在省法院的诉讼过程中称没有土地登记权限，没有补偿义务，而现在由环翠区自然资源局实施调查程序，而不是被告实施该程序，在程序上也是违法的。但是尽管被告实施的调查程序违反法律规定，原告仍根据该调查通知书要求在期限内向环翠区自然局说明的该宗土地未进行开发进行的原因和相关意见，向区自然局进行陈述，原告将在下面举证中提交相关证据。对于证据四的真实性没有异议，但是该函明确体现是撤销原告的土地登记而不是收回，回函也是针对被告的拟撤销行为给予的答复，但是被告在行政补偿决定书中却将区法院针对撤销土地的答复错误的嫁接为无法进行补偿的理由。显然，决定书与发函的内容与复函内容不存在关联性。本院对原、被告提供的证据认定如下：原、被告双方的证据均为真实有效，能够证实被告作出的案涉具体行政决定的过程，于本案原告的诉求有直接关联，但对证明的目的及待证事实存有争议，本院将结合双方的诉辩意见综合予以采纳、认定。经审理认定的事实如下：原告东岳公司系威环国用（93出）字第98号国有土地使用证使用权人，该宗土地坐落于威海市环××家疃镇××村，用地面积为16059.5平方米。2005年10月18日，威海市政府作出威政字[2005]90号《关于的批复》。2008年10月20日，威海市政府作出威政字[2008]62号《关于同意的批复》。该两次规划将威环国用（93出）字第98号国有土地使用证项下的土地性质调整为林地。2016年12月30日，原告就上述土地使用权性质规划变更向威海市政府、原威海市规划局、原威海市国土局环翠分局申请补偿。2017年1月18日，威海市政府、原威海市规划局予以回复，均拒绝给原告补偿，原威海市国土局环翠分局未予以答复。原告遂于2017年7月6日向威海市中级人民法院提起行政诉讼，2019年11月29日，山东省高级人民法院作出（2019）鲁行终1937号行政判决书，该判决第二项为：被上诉人威海市人民政府、威海市自然资源与规划局于本判决生效后两个月内共同对上诉人山东东岳实业总公司威海实业公司作出行政补偿决定。2020年2月3日，原告东岳公司与威海市自然资源和规划局经过协商，双方同意将涉案行政补偿决定的作出时间商定为2020年2月28日前。2020年4月13日，威海市自然资源和规划局向威海市环翠区人民法院发出《关于拟撤销山东东岳实业总公司威海实业公司土地登记的函》，该函内容为：经我局审查发现，山东东岳实业总公司威海实业公司取得上述宗地的登记行为不符合相关规定，拟依职权予以撤销。现函告贵院，如有异议，请于2020年4月15日17时前书面告知；逾期视为没有异议。2020年4月15日，环翠区人民法院复函威海市自然资源和规划局，回复内容为：在案件尚未执结、我院尚未撤销相关法律文书之前，对该公司位于威海市环××家疃镇××村、面积为38637平方米的土地使用权的查封具有法律效力。对人民法院依法查封、冻结的财产任何单位和个人均不得擅自处置。2020年4月22日，被告向原告东岳公司作出《行政补偿决定书》，内容为：2020年4月15日，我单位收到了环翠区人民法院关于涉案土地处置意见的回函，其函复：“在案件尚未执结……均不得擅自处置。”故，我单位客观上无法进行补偿。2020年5月14日，威海市环翠区自然资源局向原告发出威环自然调【2020】2号调查通知书，内容为：你公司位于威海市环海路南侧、××以西××一宗国有建设用地使用权，土地号威环国用（93出）字第98号，面积为16058.5平方米，用途为综合楼及附属设施。至今该地块尚未开工建设。根据《闲置土地处置办法》有关规定，该宗土地涉嫌构成闲置土地，请你公司收到本通知书之日起30日内，向我局提供该宗土地未开工建设的情况说明及相关证明材料。逾期我局将依据《闲置土地处置办法》有关规定进行处理。另查明，威环国用（93出）字第98号国有土地使用权证项下的土地已由威海市环翠区人民法院依案外人申请，分别于1996年和1998年予以查封，申请执行人分别为柯本好（男，汉族，住栖霞市××家庄镇××号，身份证号码）和威海金桥拍卖有限公司，执行标的本金利息604820.24元和40000元（判决书确定），加上自1996年6月21日至今的银行同期贷款利息，执行标的约170万元左右。现续封期限至2022年7月22日。本院认为，本案系行政补偿纠纷，争议焦点包括以下两个方面：一、威海市环翠区人民法院对于涉案土地之查封是否构成行政补偿的法定阻却事由。二、原告请求判令被告向原告支付对补偿款36701096元是否相应的法律依据、理由是否成立。关于第一个焦点问题，我国法律对于行政补偿之法定阻却事由并无明文规定，因此对于何种事由具有阻却行政补偿之法律效力需要进行具体分析，具体到本案当中，应综合考虑环翠区人民法院查封涉案土地之上的债权债务数额与被告威海市自然资源和规划局作出行政补偿决定程序之间的关系。被告称涉案土地处于人民法院查封状态故无法启动国有土地收回程序，经本院调查，原告东岳公司因涉案土地查封相关诉讼而承担的债务总额约为300万元，被告具有通过向原告之相关债权人支付相应债务及利息款项从而解除涉案土地查封进而启动国有土地收回程序的现实可能性，涉案土地之查封状态尚不构成行政补偿的法定阻却事由。且被告向威海市环翠区人民法院发函的目的明确为撤销案涉宗地的登记行为，并非为了收回补偿。现被告仅依据环翠区人民法院对于涉案宗地处置意见的复函便径行向原告作出涉案《行政补偿决定书》并终止行政补偿决定程序，该《行政补偿决定书》与山东省高级人民法院（2019）鲁行终1937号行政判决书所确定的权利义务内容相抵触，亦不构成被告拒绝行政补偿的理由。人民法院查封之前闲置土地已经超过两年的，市县人民政府有权无偿收回土地使用权，但是作出决定的市县人民政府应当函请有关人民法院依法及时解除查封。人民法院及时解除查封的条件应当是政府向债权人支付相应的债务及利息款项，结清查封土地上的债务。故原告请求撤销被告于2020年4月22日作出的《行政补偿决定书》，符合法律规定，本院予以支持。关于原告请求判令被告向原告支付补偿款36701096元。依生效的山东省高级人民法院的判决，认为本案存在涉案土地是否属于闲置土地的情形及未经无偿收回闲置土地的认定能否拒绝补偿的问题，也是本案存在的争议焦点。该裁判要点认为相关部门在闲置土地收回之前，必须对土地是否构成闲置的原因，包括是否符合动工开发条件，按照法定程序作出调查认定。在相关部门没有作出闲置土地认定的情形下，人民法院不应以司法权代替行政权，直接作出土地补偿决定。闲置土地收回只是其中之一，而土地收回又分为无偿收回和有偿收回。无偿收回的条件之一是非政府原因或不可抗力，并非闲置土地一律应当无偿收回。行政机关未经无偿收回闲置土地认定，不能直接以土地闲置为由拒绝给予土地权利人相应的补偿。考虑本案土地的历史沿革及现状，纠纷的形成，有历史原因，有现实原因，还有诸多人为因素，不宜由人民法院直接认定补偿款项。故原告请求判令被告向原告支付对补偿款36701096元，理由不当，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（二）项规定，判决如下：一、撤销被告威海市自然资源和规划局于2020年4月22日作出的《行政补偿决定书》。二、驳回原告请求被告支付土地补偿款36701096元的诉讼请求。案件受理费50元，由被告威海市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省威海市中级人民法院。审 判 长  王 军人民陪审员  郑本利人民陪审员  王秀红二〇二〇年十月二十八日书 记 员  林丹丹