广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行初311号原告：张英伟，男，1979年2月9日出生，汉族，身份证住址广东省东莞市***********7*，公民身份号码441************810。被告：广东省自然资源厅。住所地：广东省广州市天河区********。法定代表人：陈光荣，厅长。委托代理人：王燕军，该厅工作人员。委托代理人：蔡诗敏，广东金桥百信律师事务所律师。原告张英伟因诉被告广东省自然资源厅行政复议决定一案，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告张英伟、被告广东省自然资源厅的委托代理人王燕军、蔡诗敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张英伟诉称：原告因自身实际耕种地被非法占用，在其耕种地上大面积填土和建筑大型钢筋混凝土结构永久性的违法建筑物，于2019年10月12日向东莞市依法递交书面的查处土地违法行为申请书及相关违法证据。2019年12月12日，东莞市自然资源局作出东自然资（执法15）函〔2019〕66号《复函》，但该复函并未就原告检举的土地违法行为依法依规执法。原告对东莞市自然资源局不依法履行其查处土地违法行为的行政行为不服，于2019年12月18日向被告广东省自然资源厅递交行政复议申请书及相关证据，于2020年2月17日收到被告发出的《延长行政复议审查限期通知书》，以因案情复杂为由审查期限延期30天。2020年3月19日原告收到被告作出的粤自然行复〔2019〕643号《行政复议决定书》，以本案原告不是涉案土地利害关系人为由，驳回行政复议申请，原告对该行政复议决定不服，依法起诉。一、原告是涉案土地实际耕种人，被告无任何根据情况下否定原告涉案土地实际耕种人身份，是明确的事实认定错误。原告向被告递交的证据显示，原告在涉案土地右侧种植整片香蕉林，香蕉林左侧原来均是原告连片的香蕉林，实际种植面积、范围与图中香蕉林相邻的两块同向稻田种植地长度一致，很明显原告超过三分之二耕种的香蕉地被事实非法占用了。另外在该行政复议证据图片中，明确显示香蕉林与涉案非法填土地快结合部分呈现犬牙交错的极不平整状态，这种状态就是非法侵占原告实际耕种香蕉地的实证。关于上述客观事实，原告提交的证据是原告同一村民小组村民自愿签名确认，证明原告就是被非法占用地的事实耕种人。原告递交证据对于原告是被非法占用地耕种人的佐证是充分、明确的，但被告一方面说案情复杂而需延长行政复议期限，另一方面在整整三个月行政复议冗长的调查期间，被告未曾就包括原告是否涉案非法占用土地实际耕种人在内的任何案情作询问了解，被告未作实事求是的调查，就在行政复议决定中，妄下原告不是涉案土地的实际耕种人的错误定论，并以此驳回原告的行政复议请求，于法无据。二、被告事实认定及适用法律均错误。被告在错误认定原告不是涉案土地权利人的情况下，驳回原告的行政复议请求，因此其引用的相关法律法规必定全部错误。结合涉案的如下两项明确具体违法事实：1、针对案涉非法占用后才违规办理临时用地手续的661平方米临时用地问题，应依据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条相关规定，将该占地面积661平方米，且未依法农转建审批及未依法办理报建手续，整体均为钢筋混凝土结构的大型永久性建筑物依法认定为违法建筑物，并实施依法限期拆除。2、涉案近十四亩面积非法填土已被事实非法占用的涉案土地，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条相关规定，均由于被告的错误适用法律，至今仍未对如此严重毁坏耕地违法行为依法作实质查处，实属明显不当。综上所述，被告事实认定及适用法律错误，未依照《中华人民共和国行政复议法》相关规定，对东莞市自然资源局不履行查处土地违法的行政行为进行合法性审查，严重损害了原告切身利益，请求撤销被告作出的粤自然行复〔2019〕643号《行政复议决定书》，判令被告依法重新作出行政复议决定，由被告承担本案诉讼费。被告广东省自然资源厅答辩称：一、我厅作出粤自然行复〔2019〕643号《广东省自然资源厅行政复议决定书》，受理程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，我厅作为东莞市自然资源局的上一级主管部门，有权受理原告因不服东莞市自然资源局作出的东自然资（执法15）函〔2019〕66号《复函》而提起的行政复议申请。同时，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条第一款、第四十条第二款的规定，我厅于2019年12月19日收到原告邮寄提交的行政复议申请，经审查于同日作出《行政复议受理通知书》，并通过邮寄方式送达给原告。另外，我厅于同日向东莞市自然资源局依法送达《提出答复通知书》《行政复议申请书》副本及原告提交的涉案证据材料。以上程序符合相关法律规定，受理程序合法。二、我厅作出《广东省自然资源厅行政复议决定书》查明事实清楚，认定正确，审查程序合法。东莞市自然资源局在接收到相关材料后于2020年1月2日向我厅提交《行政复议答复书》及相关证据材料，其行为符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定。我厅依法对本案事实进行查明，并对涉案事实依法认定如下：（一）东莞市自然资源局依法具有土地监察职权。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条规定，东莞市自然资源局作为东莞市自然资源主管部门，依法具有土地监察职权，具有监督检查土地法律、法规的执行和遵守情况、受理对土地违法行为的检举、控告的职责，其在履行土地检查职责时，有对土地违法行为依法实施行政处理的责任。（二）原告与涉案土地没有行政法上的利害关系。本案中，东莞市自然资源局于2019年10月13日收到原告邮寄提交的《查处土地违法行为申请书》及举报材料，反映沙田镇中围村沙头顶存在违法用地情况。东莞市自然资源局收到后依法展开调查，并于2019年12月12日向原告作出涉案复函。东莞市*******民委员会向东莞市自然资源局沙田分局作出《关于村民张英伟反映非法占用耕地问题的回复》，确认中围村委会及沙二股份合作经济社从未分配涉案土地给申请人进行耕种，申请人未曾于上述土地上进行耕种。原告既非涉案土地的所有权人亦非土地的合法使用权人，与涉案土地没有行政法上的利害关系。参照《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（五）项的规定，原告作为违法线索举报人向东莞市自然资源局进行举报，属“公益性举报”而非“自益性举报”。东莞市自然资源局已按规定向原告作出涉案复函，告知调查处理情况，充分保障了原告作为举报人的知情权，因原告不是涉案土地的利害关系人，涉案复函并未影响原告的实体权利义务，原告所提行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受案范围。三、我厅作出《广东省自然资源厅行政复议决定书》程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，我厅依法审查原告、东莞市自然资源局提交的相关材料，因案情复杂，我厅作出《延长行政复议审查期限通知书》将本案审查期限延长30日。2020年3月17日，我厅作出粤自然行复〔2019〕643号《广东省自然资源厅行政复议决定书》，并分别送达给原告及东莞市自然资源局，符合前述法律规定。综上，我厅作出被诉《广东省自然资源厅行政复议决定书》事实清楚，适用法律正确，程序合法，恳请法院依法驳回原告的全部诉讼请求。经审理查明：2019年10月12日，原告张英伟通过邮寄方式向东莞市自然资源局提交《查处土地违法行为申请书》及相关证据材料，申请事项为：1.依法退还被非法占用的约14.6亩耕地给集体土地所有权人东莞市沙田镇中围沙二股份经济合作社及实际使用人（即原告），并恢复原耕作条件；2.依法限期拆除在非法占用耕地上违法建筑的大型钢筋混凝土结构的永久性建筑物；3.依法追究破坏耕地及非法占地相关人员的法律责任。2019年12月12日，东莞市自然资源局向原告作出东自然资（执法15）函〔2019〕66号《复函》，函复原告：“经现场核实，地块位于沙田镇中围村，该项目为沙田镇人民政府委托东莞巨正源科技有限公司临时开挖填埋水管，用于立沙岛石化园区工业取水。你反映的大型钢筋混凝土结构的永久性建筑物已办理临时用地手续。今年10月，由于该管线设计出现问题，导致部分地块需要重新开挖施工，我局已责令该公司尽快整改……”该复函于2019年12月15日邮寄送达给原告。原告收到上述《复函》后不服，于2019年12月18日向被告广东省自然资源厅申请行政复议，请求：1.撤销被申请人（即东莞市自然资源局，下同）作出的东自然资（执法15）函〔2019〕66号《复函》，并重新作出答复；2.责令被申请人履行依法立案查处土地违法行为的法定职责；3.恢复耕地耕作条件，依法追究破坏耕地违法人员的相关法律责任。被告于2019年12月19日受理并作出粤自然行复〔2019〕643号《行政复议受理通知书》送达给原告，于同日将粤自然行复〔2019〕643号《提出答复通知书》及原告的行政复议申请书副本和相关证据材料送达给东莞市自然资源局。2020年1月2日，东莞市自然资源局提交作出原具体行政行为的证据和依据。2020年2月17日，被告作出《延长行政复议审查期限通知书》，决定对该案的审查期限延长30日，并依法告知各复议当事人。2020年3月17日，被告作出粤自然行复〔2019〕643号《行政复议决定书》，复议决定认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条的规定，被申请人作为东莞市自然资源主管部门，依法具有土地监察职权，具有监督检查土地法律、法规的执行和遵守情况、受理对土地违法行为的检举、控告的职责，其在履行土地检查职责时，有对土地违法行为依法实施行政处理的责任。本案中，被申请人于2019年10月13日收到张英伟邮寄提交的涉案申请及举报材料，反映沙田镇中围村沙头顶存在违法用地情况。被申请人收到后依法展开调查，并于2019年12月12日向张英伟作出涉案复函。张英伟既非涉案土地的所有权人亦非土地的合法使用权人，与涉案土地没有行政法上的利害关系。参照《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（五）项的规定，其作为违法线索举报人向被申请人进行举报，属“公益性举报”而非“自益性举报”。被申请人已按规定向张英伟作出涉案复函，告知调查处理情况，充分保障了张英伟作为举报人的知情权，因张英伟不是涉案土地的利害关系人，涉案复函并未影响其实体权利义务，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受案范围。被告复议决定根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回张英伟的行政复议申请。该复议决定于2020年3月20日邮寄送达给原告。原告收到复议决定书后不服，提起本案诉讼。另查明，2019年3月8日，东莞市自然资源局向东莞巨正源科技有限公司作出东自然资（沙）临地字〔2019〕1号《关于东莞巨正源科技有限公司申请临时用地手续的批复》，同意该单位临时使用位于东莞市******面积为661.56平方米的集体土地。因该公司未经依法批准，在沙田镇中围村临时开挖管道工程面积约5亩的行为，涉嫌违反《中华人民共和国土地管理法》第六十七条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条的规定，东莞市自然资源局于2019年10月18日向东莞巨正源科技有限公司作出沙自然资（执法）停字〔2019〕15号《责令停止土地违法行为通知书》，责令其立即停止违法行为，主动消除违法状态，恢复土地原状。被告经核查发现，目前现状已整改。2019年12月31日，东莞市*******民委员会向东莞市自然资源局沙田分局作出《关于村民张英伟反映非法占用耕地问题的回复》，确认沙二股份经济合作社从未分配巨正源取水管线所在土地及沙头顶垃圾临时填埋场土地给原告进行种植，原告亦未曾于上述土地上进行耕种。以上事实，有《查处土地违法行为申请书》及相关证据材料、东自然资（执法15）函〔2019〕66号《复函》、《行政复议申请书》及相关证据材料、《行政复议受理通知书》《提出答复通知书》《行政复议答复书》及证据材料、《延长行政复议审查期限通知书》、粤自然行复〔2019〕643号《行政复议决定书》、东自然资（沙）临地字〔2019〕1号《关于东莞巨正源科技有限公司申请临时用地手续的批复》、沙自然资（执法）停字〔2019〕15号《责令停止土地违法行为通知书》及邮单详情等证据证实，各方当事人亦当庭陈述在案。本院认为：《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”被告广东省自然资源厅为东莞市自然资源局的上一级主管部门，对原告张英伟不服东莞市自然资源局的行政行为提出的行政复议申请，具有审查并作出复议决定的法定职权。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”第六条对行政机关具体行政行为侵犯申请人合法权益的情形作出规定，第三十一条等条款规定了行政复议的审理期限及程序。本案中，原告以东莞市自然资源局未对原告举报事项作实质查处为由，向被告申请行政复议。根据查明的事实，东莞市自然资源局已就原告的申请事项进行核实并作出《复函》告知原告。经东莞市*******民委员会确认，沙二股份经济合作社从未分配巨正源取水管线所在土地及沙头顶垃圾临时填埋场土地给原告进行种植且原告亦未曾于上述土地上进行耕种。原告在本案诉讼期间向本院提交一份据称是村民签署的《证明》及附图，据此主张其是案涉土地的实际耕种人的事实，但因该《证明》内容与东莞市*******民委员会出具的《关于村民张英伟反映非法占用耕地问题的回复》内容明显矛盾，且无其他有效证据予以佐证，明显不足以证明原告与案涉土地具有利害关系。此外，没有证据显示原告已经在行政复议程序中向被告提交该份《证明》，因此，即使该份《证明》的内容属实，亦不能作为否定被诉行政复议决定合法性的依据。被告根据原告和被申请人东莞市自然资源局在行政复议期间提供的证据，经审查后作出被诉行政复议决定，驳回原告的行政复议申请，认定事实清楚，适用法律准确，符合法定程序。原告如有新的证据证明其与案涉土地有利害关系，仍可循法定途径主张权利。综上所述，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告张英伟的诉讼请求。一审案件受理费50元由原告张英伟负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  张 戈审 判 员  丁 玮审 判 员  易鸣娟二〇二〇年十月九日法官助理  张丽敏书 记 员  毕志焜