山西省高平市人民法院行政判决书（2020）晋0581行初39号原告：李保成，男，1954年8月4日出生，汉族，农民，住山西省阳城县。委托诉讼代理人：王宁宁，山西锦劭律师事务所律师。被告：阳城县城市管理综合行政执法局，住所地阳城县新阳东街**。负责人：李敏杰，任局长。出庭负责人：魏文锋，阳城县城市管理综合行政执法局法制股股长。委托诉讼代理人：韩喜丰，男，阳城县城市管理综合行政执法局工作人员。委托诉讼代理人：杨峰，山西获泽律师事务所律师。原告李保成诉被告阳城县城市管理综合行政执法局拆迁行政强制一案，原告于2020年7月13日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2020年7月16日向被告邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等应诉手续。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告李保成及其委托诉讼代理人王宁宁、被告阳城县城市管理综合行政执法局出庭负责人魏文锋及委托诉讼代理人韩喜丰、杨峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2020年6月29日作出阳城综执限拆字[2020]3015号《限期拆除决定书》，载明“李保成，经查，你未取得建设工程规划许可证在晋阳高速阳城东口北侧进行修建建筑物、构筑物的行为，违反了《中华人民共和囯城乡规划法》第四十条第一款、第四十四条第一款、第二款之规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、六十六条第一项之规定，现责令你于2020年7月6日24时前自行拆除该建筑物和顶楼上的构筑物；你未经审批许可在晋阳高速阳城东口北侧设置大型户外广告的行为，违反了《城市市容和环境卫生管理条例》第十一条第二款的规定，根据《城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条第一款第一项之规定，现责令你于2020年7月6日24时前自行拆除该大型户外广告。如不服本决定，可自收到本决定书之日起六十日内向阳城县人民政府申请行政复议，也可在收到本决定书之日起六个月内直接向高平市人民法院提起行政诉讼”。原告向本院提出诉讼请求：1、请求撤销阳城综执限拆字[2020]3015号《限期拆除决定书》；2、请求依法确认2020年7月3日被告强制拆除原告户外广告牌的行为违法并赔偿由此给原告造成的损失15万元。审理中，原告申请撤回第2条诉讼请求。事实与理由：1998年，阳城县城关镇阳高泉村为解决农业富余劳力的就业问题，欲在阳济、晋阳、晋韩公路交汇处的下沟荒山坡兴建一个集饭店、住宿、存车、洗车为一体的综合性洗车厂，遂找到原告让其修建该洗车厂。为积极响应号召，原告同意修建洗车厂。之后，原告向有关部门申请，取得了包括建设用地规划许可证在内的相关规划手续，并独立修建了阳高泉保成洗车厂，后更名为保成大酒店，一直自主经营。2020年6月29日，被告在未经调查、询问，亦没有告知原告享有陈述、申辩权利的情况下，径直作出阳城综执限拆字[2020]3015号《限期拆除决定书》，原告认为，被告作出的《限期拆除决定书》是错误的。洗车厂是原告于1998年修建，洗车厂在正式营业前有完整的审批手续，也完全符合1993年11月1日施行的《村庄和集镇规划建设管理条例》(现行有效)的规定。被告根据2008年1月1日施行的《中华人民共和国城乡规划法》来认定1998年的建筑物是违法建筑，系适用法律错误。法不溯及既往，被告依据新的法律去追究一个旧的、符合当时法律规定的行为的责任显然是错误的。原告在收到被告作出的《限期拆除决定书》后，于2020年7月2日向晋城市人民政府申请行政复议，要求撤销《限期拆除决定书》，申请当日即被受理。同日，原告将已申请行政复议一事告知被告。然而，被告却于2020年7月3日强制拆除原告的户外广告牌，甚至想要同时强拆保成大酒店，经原告极力阻拦保成大酒店才未被拆除。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，被告的这一强拆行为严重违法，由此给原告造成的损失应当依法予以赔偿。综上，被告作出的《限期拆除决定书》严重违背客观事实，且适用法律错误，将不属于违法建筑的保成大酒店错误地认定为违法建筑。此外，被告的行为严重违反《中华人民共和国行政强制法》的规定，在原告已经申请行政复议的情形下，将未届自行拆除期限的户外广告牌强制拆除。故此，原告请求人民法院支持原告的诉讼请求。原告提交以下证据：1、原告身份证复印件；2、阳城综执限拆字[2020]3015号《限期拆除决定书》；3、城关镇阳高泉村新建洗车厂的呈请；4、阳城县乡镇企业管理局关于城关镇阳高泉村新建洗车厂的批复；5、占用土地批准通知书；6、98-07号建设用地规划许可证；7、占用土地协议书；8、占用土地补偿情况；9、2018年10月18日《证明》；10、晋城市人民政府（2020）57号复议终止决定书。经庭审质证，被告对上述证据真实性均无异议，但不认可3-10号证据的证明目的。3号证据的呈请主体是阳高泉村民委员会；4号证据批复是针对阳高泉村民委员会；5号证据置地单位、6号证据用地单位也是阳高泉村民委员会；7-9号证据与被告提供的43-45号证据一致，不能证明原告的主张。经审核，1号、3-10号证据真实，与本案具有关联性，依法予以采用；2号即是本案被诉行政行为，在本院认为部分论述。被告辩称，1、被告认定事实清楚。被告经过认真的调查，向阳城县自然资源局、行政审批服务管理局、阳城县凤城镇阳高泉村委等部门核实，可以证实晋阳高速阳城东口北侧进行修建建筑物、构筑物确实未取得建设工程规划许可证以及晋阳高速阳城东口北侧设置大型户外广告未经审批的违法行为，故被告依据调査核实的事实，作出的《限期拆除决定书》并无不当。2、被告作出的行政行为准确。2020年7月2日、7月3日征得原告同意被告组织人员到达现场帮助原告拆除户外广告牌，7月4日，原告告知被告其到晋城市人民政府申请行政复议后，被告立即停止了执行。同时，基于《限期拆除决定书》并非行政处罚决定，不适用《中华人民共和国行政处罚法》所规定的相关程序，原告所称的“被告阳城县城市管理综合行政执法局却于2020年7月3日强制拆除原告的户外广告牌，甚至想要同时强拆保成大酒店”有违客观。3、被告适用法律正确。原告的部分建筑物、构筑物虽然修建于2008年施行的《中华人民共和国城乡规划法》实施之前，但1990年颁布的《中华人民共和国城市规划法》第三十一条和第三十二条也明确建设单位和个人在建设之前，需取得规划许可证。同时原告的违章建筑一直存在，其违法行为具有持续性，已经持续到2008年《中华人民共和国城乡规划法》施行之后，故该法对原告的行为具有约束力。4、原告非违法建筑的权利主体。原告提供的编号98-07《建设用地规划许可证》中载明用地单位为城关镇阳高泉村(即现在的凤城镇阳高泉村)，《占用土地批准通知书》98阳占土字第11号“关于占用土地的批复”中“同意阳高泉村占用本村非耕地0.3亩，作为修建综合性洗车厂用地”用地单位也为阳高泉村，《占用土地协议书》中用地单位也为阳高泉村，因此原告并非违法建筑的土地使用人，无权就涉案建筑物主张权利。5、原告设置广告牌属于非法占地。阳城县土地管理局于2001年8月22日阳土字(2001)第46号批准原告临时使用非耕地0.19亩土地，批复第六条内容为“临时用地使用期限为两年，自2001年8月22日始至2003年8月22日止。临时用地期限届满，用地单位必须自行拆除临时建设、清理场地、恢复原地貌”。阳城县城乡建设局于2001年8月13日批准的[2001]城建监字第07号《临时建筑规划许可证》，临时建筑期限为两年。原告本应在使用期届满时自行拆除该临时建筑，但不仅至今未予拆除，而且长期获得违法收入，其在不合法的基础上再建设不合法的户外广告牌，显然违法。综上，原告的诉讼缺乏事实和法律依据，请求依法驳回。被告提供以下证据：1、阳城综执核通字[2019]6023号核查通知书；2、送达回证；3、阳城综执查字[2020]3015号行政执法调查通知书；4、送达回证；5、阳城综执限拆字[2020]3015号限期拆除决定书；6、送达回证；7、阳城综执强催字[2020]3015号催告书；8、送达回证；9、阳城综执强决字[2020]3015号行政强制执行决定书；10、送达回证；11、行政执法协助函（阳城县自然资源局）；12、证据封皮；13、与李保成的谈话记录第一次2019年12月12日8时42分至12时40分；14、与李保成的谈话记录第二次2019年12月12日15时40分至16时32分；15、与李保成的谈话记录第三次2020年6月25日9时40分至11时15分；16、现场勘验笔录第一次（2020年06月25日）及照片；17、调查笔录第一次（2020年6月26日）；18、2020年6月29日李保成妻子接受限期拆除决定书照片；19、2020年7月15日对李保成下达催告书照片；20、2020年7月17日对李保成下达行政强制执行决定书照片；21、阳城县人民政府公告（2020年7月17日）；22、公告张贴照片；23、李保成房屋拆除后现场照片（2020年7月24日）；24、村民（村民代表）会议决议记录；25、人民调解简易登记表；26、阳高泉村委通知书；27、98-07建设用地规划许可证；28、阳城县人民政府（98）阳占土字第11号关于占用土地的批复及阳城县保成洗车场规划地理位置图；29、占用土地协议书；30、占用土地补偿情况；31、（2001）城建监字第07号临时建筑规划许可证、示意图；32、阳城县土地管理局阳土字（2001）第46号关于临时使用土地的批复；33、临时用地合同（24-33号为阳城县凤城镇阳高泉村民委员会2019年12月5日提供给被告）；34、贾书记、刘县长县城东入口环境整治现场办公纪要；（李保成女儿李敏2019年12月12日向被告提供）；35、行政执法协助函（阳城县行政审批服务管理局）；36、阳城县行政审批服务管理局关于对阳高泉村李保成在阳高泉高速路三岔口北侧修建房屋、搭建钢架房进行协助调查《行政执法协助函》的回函；37、阳城县自然资源局关于对凤城镇阳高泉村李保成高速路三岔口占地的用地情况说明；38、阳城县住房和城乡建设管理局证明1；39、阳城县住房和城乡建设管理局证明2；40、关于阳高泉村民李保成修建的说明；41、城关镇阳高泉村新建洗车厂的呈请；42、阳乡字[1998]第63号阳城县乡镇企业管理局关于城关镇阳高泉村新建洗车场的批复；43、占用土地协议书；44、占用土地补偿情况；45、2018年10月18日证明；46、有偿用地费票据1支（2001.08.13）；（40-46号证据系李保成女儿李敏2019年12月12日向被告提供）47、阳高泉村民委员会关于晋阳高速阳城口北侧建筑的情况说明；48、阳高泉村民委员会2003-2005年的账簿材料4页；49、李保成提供的2002年改造效果示意图；50、赵留柱关于晋阳高速阳城口北侧建筑的情况说明；51、2020年7月2日韩喜丰与李保成通话记录（沟通晋阳高速阳城口北侧楼顶钢架和广告牌拆除的事项）；52、《中华人民共和国城市规划法》网页查询截屏；53、光盘13张，包括2019年12月12日与李保成谈话过程4张、2020年6月25日李保成谈话过程4张、2020年6月25日现场勘验过程记录2张、2020年6月26日、6月29日执法过程记录1张、2020年7月15日、7月17日对李保成下达催告书、行政强制执行决定书记录1张、2020年7月2日与李保成通话记录1张。经庭审质证，原告对1-11、13-53号证据真实性无异议，但认为被告未保障原告的陈述申辩权，5号和7号的作出时间顺序颠倒，应当先作出7号，再作出5号，11号和37号为一组，分别为去函和回函，共同证明0.3亩系合法用地，11号和37号与24-26号证据证明的内容相反，不认可24-26号的证明目的，34号侧面证明临时建筑2003年后未办理手续的理由，根据34号证据第二项，原告按照住建局提供的效果图进行了改造，基于信赖保护，未对规划有影响，强制拆除劳民伤财；对36号证据关联性有异议，该证据仅能证明2015年1月至今的民房建设审批档案，而本案房屋修建时间为1998年，在此之前是否有档案、是否需要审批均不知，原告认为阳城县在之前没有相应民房建设手续，被告对原告的修建行为适用新法，适用法律错误；38号证据与27号矛盾，39号证据显示规划局存续期间为2007年4月至2014年12月，没有规划局的时候由哪个机关管理，在被告提供的证据中没有体现。经审核，原告认可1-4号、6号、11号、13-18号、23-53号证据真实性，本院依法予以采用；12号系证据封皮，无实质意义，不予采用；7-10号、19-22号证据产生于被诉《限期拆除决定书》作出之后，不影响其合法性审查，依法不予采用；5号即本案被诉行政行为，在本院认为部分论述。经审理查明，1998年开始，原告在晋阳高速阳城东口北侧陆续修建了一些建筑物、构筑物，部分建筑物构筑物上安装有钢架结构，钢架上安装有大型立体广告。2019年12月5日，被告在阳城县凤城镇阳高泉村民委员会调取资料，包括村民（村民代表）会议决议记录、人民调解简易登记表、通知书、《建设用地规划许可证》、《临时建筑规划许可证》等。2019年12月6日，被告分别向阳城县自然资源局、阳城县行政审批服务管理局发送《行政执法协助函》。2019年12月9日，阳城县行政审批服务管理局向被告回函。2019年12月10日，阳城县住房和城乡建设管理局出具《证明》两份。2019年12月12日，被告向原告送达阳城综执核通字[2019]6023号《核查通知书》，被告工作人员与原告进行两次谈话，同日，原告女儿李敏向被告提供部分资料，包括1998年6月3日阳城县乡镇企业管理局《关于城关镇阳高泉村新建洗车厂的批复》、2001年8月13日的有偿使用费票据、2002年9月18日贾书记、刘县长县城东入口环境整治现场办公纪要等。2019年12月27日，凤城镇阳高泉村民委员会出具《关于晋阳高速阳城口北侧建筑的情况说明》并提供账簿资料4页。2019年12月30日，阳城县自然资源局出具《关于对凤城镇阳高泉村李保成高速路三岔口占地的用地情况说明》。2020年6月25日，被告进行现场勘验、制作现场勘验笔录并对现场拍照，被告工作人员与原告进行谈话，原告提供2002年改造效果示意图。2020年6月26日，被告向原告送达阳城综执查字[2020]3015号《调查通知书》，对原告进行调查并制作调查笔录，同日，赵留柱出具《关于晋阳高速阳城口北侧建筑的情况说明》。2020年6月29日，被告作出阳城综执限拆字[2020]3015号《限期拆除决定书》并送达原告。2020年7月2日，原告对《限期拆除决定书》不服，向晋城市人民政府申请行政复议。2020年7月13日，晋城市人民政府作出[2020]57号《行政复议终止决定书》，终止行政复议。本院认为，《山西省行政执法条例》第二十四条第一款规定，“行政执法程序由行政执法机关依职权启动，或者依公民、法人、其他组织的申请、投诉、举报启动”。第二十八条第二款规定，“行政执法机关应当在法律、法规规定的期限内作出行政执法决定；法律、法规未作明确规定的，符合法定条件的，应当在三十日内办理完毕；……逾期不能办理完毕的，在期满前报经上级主管机关或者同级人民政府批准，可适当延长办理期限并告知申请人，但延长时限最多不得超过三十日。”本案中，被告于2019年12月5日开始向凤城镇阳高泉村民委员会调查取证，至2020年6月29日作出《限期拆除决定书》并送达原告，无有履行行政执法程序启动手续，且办理期限将近7个月之久，违反上述规定。《山西省行政执法条例》第二十七条第一款规定，“行政执法机关作出重大执法决定前，应当进行法制审核，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定”。《城市管理执法办法》第三十一条规定，“城市管理执法主管部门应当确定法制审核机构，配备一定比例符合条件的法制审核人员，对重大执法决定在执法主体、管辖权限、执法程序、事实认定、法律适用等方面进行法制审核”。本案被诉《限期拆除决定书》要求原告自行拆除建筑物、构筑物以及其上的大型户外广告，涉及原告的重大权益，被告作出《限期拆除决定书》之前应当进行法制审核，被告未提供其进行法制审核的证据材料，违反上述规定。综上，阳城综执限拆字[2020]3015号《限期拆除决定书》违反法定程序，应当予以撤销。审理中，原告申请撤回第2条诉讼请求，不违反法律规定，本院予以确认。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：撤销被告阳城县城市管理综合行政执法局于2020年6月29日作出的阳城综执限拆字[2020]3015号《限期拆除决定书》。案件受理费50元，由被告阳城县城市管理综合行政执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省晋城市中级人民法院。审 判 长 秦露露人民陪审员 郭海全人民陪审员 马淑文 二○二○年十月二十八日法官 助理 范兰兰书 记 员 赵 静