广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终449号上诉人（原审被告）佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区玫瑰东路**。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人梁荣艺，该局工作人员。委托代理人王海菊，广东法品律师事务所律师。被上诉人（原审原告）佛山市丹灶世海钢材物流基地有限公司，住所地佛山市南海区丹灶镇丹灶物流中心利盈路******。法定代表人袁洪亮，总经理。委托代理人周磊，广东国智律师事务所律师。委托代理人魏艳，广东阐博律师事务所律师。上诉人佛山市自然资源局因与佛山市丹灶世海钢材物流基地有限公司（以下简称世海物流公司）土地行政确认一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初141号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院查明：2012年12月28日，世海物流公司竞得佛山市南海区**************109838.8平方米地块的国有建设用地使用权。之后，世海物流公司与佛山市国土资源和城乡规划局签订了合同编号：440605-2013-0000XX的《国有建设用地使用权出让合同》。合同约定：佛山市国土资源和城乡规划局出让上述地块给世海物流公司，世海物流公司向佛山市国土资源和城乡规划局支付该土地出让价款140210000元，佛山市国土资源和城乡规划局同意在2013年1月15日前将出让宗地交付给世海物流公司，并同意用地红线内土地基本平整，周围基础设施达到三通，世海物流公司同意在2013年10月15日前完成设计、报建等相关手续并正式动工建设。合同签署后，世海物流公司付清了全部土地出让价款。2013年1月6日，世海物流公司与佛山市南海区丹灶镇人民政府、佛山市南海区土地储备中心签订了《土地移交确认书》。2013年1月31日，涉案土地办理了证号：佛府南国用〔2013〕第0500189号《国有土地使用权证》。2014年5月22日，世海物流公司就佛山市南海区国土城建和水务局（以下简称南海国土局）向其发出的南国土函〔2014〕219号《关于尽快开工建设的法律提示函》，作出《佛山市丹灶世海钢材物流基地有限公司关于丹灶镇丹灶物流中心世海商贸中心地块建设的情况说明》，就涉案地块前期工作情况、近期进度情况、下一步工作计划等作了详细说明。2014年12月17日，世海物流公司与佛山市南海区丹灶镇人民政府相关领导就涉案地块的处理方案召开会议，但未达成一致协议。2016年3月，因涉案地块尚未开工建设，涉嫌构成闲置，佛山市国土资源和城乡规划局委托南海国土局、佛山市南海区丹灶镇人民政府对涉案地块是否构成闲置进行调查。2016年6月15日，南海国土局向世海物流公司送达《佛山市南海区国土城建和水务局闲置土地调查通知书》，要求世海物流公司提供土地权利证明文件、宗地是否闲置的原因说明等材料。世海物流公司为此提交了《佛山市丹灶世海钢材物流基地有限公司关于164.7582亩国有商服地块延期建设的情况说明》，认为因项目开发前期，公交站场规划审批耗时过长，且物流园公共市政配套建设滞后，南海区人民政府决定重新调整南海(丹灶)物流新城的产业布局和规划，导致涉案商服地块至今未曾开发建设，形成土地闲置，造成土地闲置的原因，既有政府未能提供施工条件、审批复杂等原因，也有整体经济环境下行的影响，请求政府有偿收回地块。2016年9月23日，佛山市国土资源和城乡规划局作出南国土闲认〔2016〕35号《闲置土地认定书》，以涉案土地存在超过440605-2013-000016的《国有建设用地使用权出让合同》约定的动工日期满两年未动工开发的情况为由，认定涉案宗地为闲置土地，应按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置，具体处置方案按区政府批复执行。世海物流公司于2016年10月15日收到该《闲置土地认定书》。另查，2016年12月21日，涉案闲置土地信息在南海国土局网站进行了公告。2016年12月5日，南海区丹灶镇人民政府向南海国土局发出《佛山市南海区丹灶镇人民政府关于南海区丹灶镇丹灶物流中心利众路地段一宗闲置土地处置方案的函》，告知该局经实地调查和闲置原因核定，确定世海物流公司反映的未能动工建设的情况属实，建议协议有偿收回涉案地块国有建设用地使用权作为丹灶镇储备土地。2016年12月6日，佛山市国土资源和城乡规划局向南海区人民政府提交南国土闲〔2016〕9号《佛山市国土资源和城乡规划局关于佛山市南海区**************一宗闲置土地原因确认及协议有偿收回建设用地使用权的请示》，确认造成涉案地块闲置的主要原因是地块受周边基础设施配套不完善、物流中心产业规划调整等因素影响，致使宗地不能按合同约定如期动工建设，建议南海区人民政府同意南海区丹灶镇人民政府的建议，按《土地闲置处置办法》第十二条第（四）款规定，选择“协议有偿收回国有建设用地使用权”的方式进行处置。2016年12月27日，佛山市南海区人民政府作出南府复〔2016〕1061号《关于丹灶镇丹灶物流中心利众路地段一宗闲置土地原因确认及协议有偿收回建设用地使用权的批复》，同意：一、选用“协议有偿收回国有建设用地使用权”的方式进行处置；二、协议有偿收回的标准由区土地储备中心、丹灶镇、世海物流公司三方协商确定。世海物流公司对南国土闲认〔2016〕35号《闲置土地认定书》不服，于2017年10月27日向顺德区人民法院提起行政诉讼，顺德区人民法院经审理于2018年8月22日作出（2017）粤0606行初1228号《行政判决书》（以下简称1228号判决），认为佛山市国土资源和城乡规划局认定涉案地块为闲置土地并无不当，但对土地闲置的原因，该局在作出的《闲置土地认定书》中未作任何说明，未具体载明适用《闲置土地处置办法》的条款，使世海物流公司无法从中得知该局认定的土地闲置原因，且据《闲置土地处置办法》第十二条、第十四条分别对不同原因的闲置土地规定了不同的处置方式，佛山市国土资源和城乡规划局在作出的《闲置土地认定书》中未载明闲置原因，影响了世海物流公司对土地处置的选择权，明显损害了世海物流公司的合法权益，该《闲置土地认定书》事实不清，主要证据不足，判决撤销南国土闲认〔2016〕35号《闲置土地认定书》。该判决因各方当事人未上诉。经查，该判决书自2018年9月9日生效。2018年12月12日，佛山市国土资源和城乡规划局向世海物流公司作出《协助调查通知书》，继续对涉案土地闲置情况展开调查。佛山市国土资源和城乡规划局核实了涉案土地的相关出让资料、交地、登记情况等资料，调取了涉案土地2017年的影像图及到现场进行勘测拍摄后，并于2019年1月3日向世海物流公司的法定代表人袁洪亮进行调查询问。在调查笔录中，佛山市国土资源和城乡规划局告知世海物流公司涉嫌构成闲置土地的违约行为，现因为导致无法开工的因素已经消除，建议尽快开展施工报建工作。世海物流公司于2019年1月7日向佛山市国土资源和城乡规划局提交佛山市丹灶世海钢材物流基地有限公司关于协助调查的补充说明，认为因项目开发前期，公交站场规划审批耗时过长，且丹灶物流中心片区公共市政配套建设严重滞后，多次调整控制性详细规划修编方案及系列事件中断开发建设进程，请求政府部门尽快完善周边排污管网和道路等市政配套设施的建设，加速该片区的发展，以利于世海物流公司项目的开发建设。随后佛山市国土资源和城乡规划局会同佛山市南海区丹灶镇人民政府开展调查工作。2019年9月2日，佛山市南海区丹灶镇人民政府向佛山市自然资源局南海分局作出《佛山市南海区丹灶镇人民政府关于佛山市丹灶世海钢材物流基地有限公司名下一宗闲置土地拟处置方案的函》，认为涉案土地闲置的客观原因已在2018年8月22日前全部消除，即该宗地满足开发条件。按照《闲置土地处置方法》第十四条第（一）款规定，建议按照出让合同约定的土地出让价款的百分之二十征缴土地闲置费，并督促该宗地项目加快建设。2019年10月17日和10月18日，世海物流公司分别取得涉案土地的全部《建设工程施工许可证》。同年11月25日，佛山市自然资源局作出佛自然资南闲认〔2019〕5号《闲置土地认定书》（以下简称《闲置土地认定书》）。同年11月30日，世海物流公司收到《闲置土地认定书》。另查，佛山市自然资源局于2020年1月19日对世海物流公司作出《佛山市自然资源局关于对闲置土地认定书的补充说明》，对被诉《闲置土地认定书》作了补充说明，认为涉案土地从2013年10月15日约定开工时间至2018年9月9日法院判决撤销该宗地闲置土地认定书并发生效力期间应认定为政府原因，政府原因影响时长1790天（约60个月）；从2018年9月9日开始该宗地一直具备开发条件，该宗地直至2019年10月17日才取得《建筑工程施工许可证》，属于世海物流公司自身原因造成，按2018年9月9日开始计算至2019年10月17日，自身原因影响时长403天（约13个月），该宗地因自身原因造成土地闲置超过13个月，但未满2年。又查，佛山市自然资源局在庭上确认因政府导致涉案土地闲置的原因主要有利众路通车问题，影响时间从交地后到2016年11月5日；丹灶物流中心片区控制性详细规划调整问题，影响时间至2016年11月11日；世海物流公司提起行政诉讼问题，影响时间至2018年9月9日。再查，世海物流公司于2018年11月13日、11月19日向南海区行政服务中心提交申报建设工程设计方案总平面图审核。2018年11月30日，佛山市国土资源和城乡规划局对世海物流公司作出《关于金海世海机械商贸中心申报总平面图调整审核的审查意见（第一次）》。2019年4月13日，世海物流公司向佛山市南海区丹灶镇经济促进局提交金海机械商贸中心一期项目的备案。2019年5月13日，佛山市南海区丹灶镇经济促进局作出《广东省企业投资项目备案证》，对涉案土地的基建项目金海钢铁机械物流中心一期进行了备案登记。2019年6月4日，佛山市国土资源和城乡规划局作出《关于金海钢铁机械物流中心1-18号楼申报建筑方案审核的审查意见》。2019年7月1日，佛山自然资源局作出关于金海钢铁机械物流中心1-3、7-12、13-18号楼项目建设单体设计方案审核意见。2019年7月23日，佛山市南海区民政局作出《使用标准地名许可证》，许可世海物流公司使用“金海钢铁机械物流中心”的地名。2019年7月16日、8月6日和8月12日，世海物流公司向佛山市南海区行政服务中心申报金海钢铁机械物流中心1-18号楼建设工程规划许可，2019年7月24日、8月12日、8月20日和8月29日，佛山市自然资源局分别作出金海钢铁机械物流中心1-18号楼的《建设工程规划许可证》。2019年8月30日，世海物流公司向佛山市南海区行政服务中心申报桩基础工程质量安全监督注册。2019年9月4日，佛山市南海区住房城乡建设和水利局作出《桩基础工程施工报建证明》，世海物流公司于2019年9月4日至2019年9月9日进行静压混凝土预制桩、钢桩施工及桩基础施工。又再查，因佛山市政府机构改革，佛山市国土资源和城乡规划局已不再保留，该局的土地管理职能，已由佛山市自然资源局承接。一审法院认为：根据《闲置土地处置办法》第四条第一款“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施”的规定，佛山市国土资源和城乡规划局对涉案闲置土地有调查认定的职责。佛山市国土资源和城乡规划局在发现涉案地块涉嫌构成闲置后，向世海物流公司发出《协助调查通知书》，听取世海物流公司的意见，核实了涉案土地的相关出让资料、交地、登记情况等资料，调取了涉案土地2017年的影像图及到现场进行勘测拍摄后，作出《闲置土地认定书》及补充说明，并送达给世海物流公司，符合《闲置土地处置办法》的规定，程序合法。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”《闲置土地处置办法》第二条规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”从被诉的《闲置土地认定书》的内容可以看出，佛山市自然资源局认定涉案宗地存在土地使用权人自取得土地使用权后至今未按出让合同约定开发建设的情况而认定该宗地为闲置土地，闲置原因为既有政府原因，也有自身原因，其中自身原因闲置一年以上，未满两年。根据《闲置土地处置办法》第八条第一款规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；（六）政府、政府有关部门的其他行为。”第十二条规定：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置。”第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。”案件中，佛山市自然资源局在《闲置土地认定书》中已查明闲置土地存在因政府原因闲置的情形，具体包括该局确认的涉案地段通车、控制性详细规划调整及行政诉讼等，但该《闲置土地认定书》并无载明涉案土地因政府原因闲置的起止时间，该局也无提供证据证明其已按《闲置土地处置办法》第十二条的规定与世海物流公司对因政府原因致涉案土地的闲置进行协商，并选择延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等处置方式。另据该条规定，除协议有偿收回国有建设用地使用权的情形外，动工开发时间应按照新约定、规定的时间重新起算，佛山市自然资源局也没有证据证明其已按《闲置土地处置办法》第十三条的规定与世海物流公司协商一致后拟订闲置土地处置方案，并报本级人民政府批准后实施。故佛山市自然资源局在《闲置土地认定书》中确定涉案土地因世海物流公司自身原因闲置事实不清、主要证据不足。根据《闲置土地处置办法》第十二条、第十三条的规定，佛山市自然资源局作为涉案土地辖区内的国土资源主管部门，在土地供应和闲置土地处置工作中，对因政府原因导致土地闲置的情形，更应严格落实履约责任，依法维护诚实守信的营商环境。案件中，佛山市自然资源局未严格按照《闲置土地处置办法》第十二条、第十三条的规定执行，笼统地作出涉案土地的闲置既有政府原因，又有世海物流公司自身原因的结论，该局显然对涉案土地闲置原因未作认真审核调查，其作出《闲置土地认定书》事实不清，证据不足。退一步说，就算按佛山市自然资源局在作出《闲置土地认定书》后补充的《佛山市自然资源局关于对闲置土地认定书的补充说明》，该局认为涉案土地从2013年10月15日约定开工时间至2018年9月9日法院判决撤销该宗地闲置土地认定书并发生效力期间应认定为政府原因，从2018年9月9日计算至2019年10月17日，属于世海物流公司自身原因，但该补充说明也无法证明因政府原因造成涉案土地闲置的情形于2018年9月9日消除后该局已按上述规定与世海物流公司在2018年9月9日起重新约定开发动工时间。从佛山市自然资源局于2019年1月3日对世海物流公司法定代表人袁洪亮所作的询问笔录反映，直至当日该局才告知世海物流公司的行为涉嫌构成闲置土地的违约行为，现因为政府原因导致无法开工的因素已经消除，建议尽快开展施工报建工作。因此，根据现有证据证明佛山市自然资源局告知世海物流公司因政府原因造成涉案土地闲置的情形已经消除的时间应在2019年1月3日，该局在补充说明中以法院判决的生效时间2018年9月9日来认定世海物流公司因自身原因造成涉案土地闲置的开始时间明显错误。另外，世海物流公司已先后于2018年11月至2019年8月期间向有关政府部门提交了涉案土地建设项目的申报、备案、设计方案审核、地质勘察、地质勘察等程序19年8月29日完成办理全部建设工程的规划许可手续，又于2019年8月30日向佛山市南海区行政服务中心申报桩基础工程安全监督注册。另世海物流公司于2019年9月4日取得佛山市南海住建部门作出《桩基础工程施工报建证明》同时已开始进行建设项目的桩基础施工，并于同年9月9日完成施工。世海物流公司在得知涉案土地因政府原因闲置的原因消除后的一年内已完成设计、报建等相关手续并正式动工建设。故佛山市自然资源局以2019年10月17日世海物流公司取得涉案项目《建筑工程施工许可证》的时间作为世海物流公司涉案土地的闲置结束时间并不恰当。综上，佛山市自然资源局作出的《闲置土地认定书》的事实不清、主要证据不足，世海物流公司要求撤销该局作出的《闲置土地认定书》理由充分，法院予以支持。另，佛山市自然资源局针对《闲置土地认定书》所作的《佛山市自然资源局关于对闲置土地认定书的补充说明》确定世海物流公司因自身原因导致涉案土地闲置的开始时间及结束时间明显不当，不能作为认定涉案土地存在因世海物流公司自身原因闲置的依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：撤销佛山市自然资源局于2019年11月25日作出的佛自然资南闲认〔2019〕5号《闲置土地认定书》。案件诉讼费50元由佛山市自然资源局承担。上诉人佛山市自然资源局上诉称：一、一审法院对闲置土地处置的流程理解错误，颠倒闲置土地处置程序，导致判决错误。根据《闲置土地处置办法》第八条、第十二条的规定，土地进行闲置处置的前提是闲置土地认定书已经生效，且双方对闲置处置的方式协商一致。本案尚未进入闲置处置环节，被上诉人世海物流公司因对涉案《闲置土地认定书》不服已提起诉讼，故本案双方协商闲置处置方式的前提根本不存在。一审判决要求上诉人按照《闲置土地处置办法》第十二条、第十三条严格执行的前提也就不存在。本案审查的对象是《闲置土地认定书》的合法性，而闲置处置是该决定书确认合法后才可能发生的行为。因此，一审判决以上诉人未对政府原因的闲置土地进行处置为由认定《闲置土地认定书》事实不清、证据不足，实际上是倒置了闲置认定和闲置处置的法定程序，属于本末倒置，亦与之前本案宗地涉及的相关生效裁判相互矛盾，将导致行政机关执法混乱。二、一审判决直接认定上诉人须与被上诉人重新约定开发动工时间以及政府原因消除时间、闲置结束时间，该认定有误且属于超越职权。根据《闲置土地处置办法》第十二条、第十三条的规定，存在政府原因的闲置土地如何处理，具有可选择性，依法经与权属人协商后，最终批准实施的权限属县以上人民政府，但一审法院直接要求上诉人须与被上诉人重新约定开发动工时间并以此倒推《闲置土地认定书》违法，属于越位裁判。同时，一审判决认定因政府原因消除的时间为2019年1月3日没有事实和法律依据。在进行土地闲置认定时应对整宗闲置土地的情况进行认定，而不是针对政府原因和自身原因等不同的闲置原因分割成多宗案件进行处理。被上诉人在2019年1月3日的询问笔录中陈述“至2018年9月闲置诉讼结案后，我司第一时间重新启动开发报建流程”可知，被上诉人已明确知悉政府原因消除的时间。根据《闲置土地处置办法》第八条的规定，若国有建设使用权人认为属于政府原因造成动工开发延迟的，应当主动向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因的说明材料，由政府部门认定是否属于政府原因造成的闲置。故上诉人无须告知被上诉人政府原因消除的时间。一审法院认为上诉人需另外告知被上诉人政府原因消除的时间并增加上诉人义务没有法律依据。且被上诉人在参与（2017）粤0606行初1228号案件的审理中，已知悉涉案政府原因在2016年均已消除。诉讼期间的闲置并非政府原因造成，但考虑到被上诉人在此期间不敢继续投资开发存在合理性，故上诉人也将该段时间认定为政府原因。被上诉人作为纷争的一方亦知悉判决生效时间，其应当在判决生效后继续进行开发。此外，一审判决对《闲置土地处置办法》第三十条“动工开发”的定义存在错误理解。动工开发的标准是同时取得施工许可证并有打入基础桩等施工行为。被上诉人在取得施工许可证前已有桩基础施工并在2019年10月17日取得建筑施工许可证，故上诉人以被上诉人取得建筑施工许可证的时间认定其因个人原因造成土地闲置结束时间符合《闲置土地处置办法》的要求。三、上诉人作出的《闲置土地认定书》认定事实清楚，证据充分，合法有效。根据上诉人自2016年以来的调查材料，涉案土地自2013年10月15日至2019年10月17日期间一直未取得施工许可证进行动工开发，超过出让合同约定的动工日期满一年以上，已构成土地闲置。闲置原因既有政府原因又有自身原因，其中2013年10月15日至2018年9月9日期间认定为政府原因，2018年9月9日之后至2019年10月17日为被上诉人自身原因导致土地闲置，时长超过一年、未满两年。一审法院认为上诉人未对土地闲置原因作审核调查明显错判。涉案《闲置土地认定书》已明确告知了被上诉人涉案土地闲置因自身原因为一年以上，未满两年，该认定书记载内容符合《闲置土地认定书》第十条的规定，也符合《国土资源部关于印发和的通知》的要求，载明的事项完整，虽未载明土地因政府原因闲置的起止时间，但并不违反法律规定。同时，因被上诉人自身原因导致土地闲置的时间未满两年，按照规定只有征缴土地闲置费一种方式，不影响被上诉人对闲置处置的选择权。且上诉人在2019年12月16日举行的听证会上已明确告知被上诉人闲置的原因及时间段，被上诉人亦对此发表陈述申辩意见。2020年1月19日，上诉人作出《佛山市自然资源局关于对闲置土地认定书的补充说明》，再次明确告知闲置的原因及时间段，也充分保障了被上诉人对闲置原因认定的知情权。综上，被诉《闲置土地认定书》认定事实清楚、证据充分，一审判决有误，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人世海物流公司辩称：一、上诉人佛山市自然资源局将两次闲置土地认定混同为一次闲置土地认定，既主张1228号判决生效前的土地闲置系政府原因，却又对该判决生效前的土地闲置原因重复评价，属于自相矛盾，亦违反行政执法的效率原则。1228号判决以事实不清、主要证据不足为由撤销了2016年的闲置土地认定，该闲置土地认定系由于被上诉人的自身原因造成了土地闲置两年以上。上诉人要求被上诉人于该判决生效当日即重新动工的前提是前次闲置土地认定已盖棺定论，否则被上诉人没有重新动工的法律基础。既然上诉人认为1228号判决生效后，被上诉人可以重新动工，其就应主动告知被上诉人，消除被上诉人的忐忑不安，为重新开工提供必要条件。二、一审判决认定上诉人需主动与被上诉人重新约定动工开发时间以及告知政府原因消除时间，该认定合法有效。根据《闲置土地认定办法》第十二条第一款第一项的规定，因政府原因导致的土地闲置，上诉人应主动与被上诉人重新协商确定涉案土地的动工开发日期，并签订补充协议。虽然最终批准实施闲置土地处置方案的是人民政府，但根据上述规定可知，国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商处置方案是其基本义务，上诉人不能因批准机关是人民政府就放弃自己应主动协商的法律义务。上诉人直至2019年1月3日在对被上诉人进行询问时才首次明确被上诉人可以重新动工开发，故一审判决将2019年1月3日作为政府原因消除之日依法有据。同时，虽然《闲置土地处置办法》第三十条规定动工开发的定义是依法取得施工许可证后，使用桩基的项目打入所有基础桩。但由于之前的规定是必须先取得施工许可证，方可打基础桩，故根据文义解释，其判断的终点应是打入所有基础桩。结合广州、中山等多地的文件规定，对动工开发的理解应为经依法批准，实施建筑物向地基传递荷载的下部结构的施工，而不应苛求有无施工许可证。故一审判决以打入所有基础桩之日作为动工开发日合法有据。三、上诉人作出的被诉《闲置土地认定书》程序严重违法，事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。上诉人重启闲置认定调查不符合法定程序。如果上诉人是对1228号判决涉及的土地闲置重新调查，则应在该判决生效之日起30日内开展，而非三个月后开展。如果前次调查已经了结，被上诉人可重新施工，那么上诉人至少应待判决生效之日起一年后方可进行调查。上诉人听取被上诉人意见的时间分别为2018年12月11日、12日及2019年1月3日，此后再也没有听取被上诉人的意见。这意味着上诉人完全剥夺了被上诉人对涉案宗地在2019年1月4日至2019年10月17日之间是否闲置及闲置原因的申辩，严重违反了“先听取意见后作出决定”的基本程序。被上诉人在一审中已提交大量证据证明此次“闲置”系上诉人的原因造成，但上诉人在此次闲置土地认定调查程序中，却未听取被上诉人的意见，也没有向被上诉人所述的相关单位进行调查核实，故其作出的被诉《闲置土地认定书》证据不足。四、被诉《闲置土地认定书》对必须要记载的事项存在缺失，认定事实不清。《闲置土地处置办法》第十条规定了闲置认定书必须要记载的事项，虽然被诉《闲置土地认定书》记载闲置原因既有政府原因，也有被上诉人自身原因，但却没有载明政府原因有哪些，被上诉人的原因有哪些及不同原因的闲置起止时间等事实。而是直至被诉《闲置土地认定书》作出后的2019年12月16日，在闲置处置的听证会上，上诉人才明确陈述因被上诉人原因土地闲置的时间段，并于2020年2月18日，再次向被上诉人书面送达《佛山市自然资源局关于对闲置土地认定书的补充说明》，对此再次予以说明。由于上述听证会是针对土地闲置处置的听证会，而非土地闲置的认定，故并不能改变被诉《闲置土地认定书》记载事项缺失的违法状态。五、上诉人在1228号判决生效后不给被上诉人预留合理动工准备时间明显不当，被诉《闲置土地认定书》应予撤销。由于规划的变更，被上诉人需重新报建，预留合理动工准备时间系应有之义。1228号判决生效时离2013年1月15日土地出让合同签署之日已历时5年半之久，外部环境发生巨大变化，被上诉人需重新调整规划，且被上诉人在1228号判决生效后至动工开发之日亦确实在进行动工前的准备，被上诉人自2018年9月10日至2019年9月9日完成所有桩基础施工耗时一年，这与《闲置土地处置办法》中提到的一年的动工准备时间基本吻合，被上诉人并不存在恶意闲置的行为，上诉人没有为被上诉人预留合理动工准备时间明显不当。另，由于交地确认书确定的实际交付土地时间已没有意义，故应以1228号判决生效之日即2018年9月9日作为实际交付土地之日，根据《闲置土地处置办法》第二十二条的规定，则新的动工开发日期应更新为2019年9月9日。由于上诉人对土地动工开发日期认定错误，导致闲置土地认定起算时间亦错误，故闲置认定的结论自然应予撤销。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判，本案一、二审诉讼费由上诉人承担。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：各方当事人对于上诉人佛山市自然资源局作出被诉《闲置土地认定书》的职权依据均无异议，本院予以确认。本案中，被上诉人世海物流公司与原佛山市国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》约定，涉案土地应于2013年10月15日前正式动工建设。由于被上诉人在合同约定的动工开发日期满一年并未动工开发涉案土地，根据《闲置土地处置办法》第二条第一款的规定，涉案土地构成闲置。因各方当事人对于涉案土地从2013年10月15日至2018年9月9日1228号判决发生效力期间应认定为政府原因造成的闲置并无争议，故各方争议的是被诉《闲置土地认定书》认定在此之后由于被上诉人的原因导致的土地闲置是否正确。《闲置土地处置办法》第八条第一款规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置……”第十二条规定：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限……（二）调整土地用途、规划条件……（三）由政府安排临时使用……（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地……（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算……”第三十条规定：“本办法中下列用语的含义：动工开发：依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工，地基施工完成三分之一……”根据上述规定可知置认定及处置的目的是为了规范土地市场行为，防止相关权利人因自身的原因导致所取得的土地长期未开发，促进节约集约用地。而对一些确实因客观原因导致无法开发土地的情况，国土资源主管部门应当进行调查核实，区分不同的情况予以相应的处理。具体到本案中，因涉案土地从2013年10月15日至2018年9月9日1228号判决发生效力期间系政府原因导致闲置，上诉人理应与被上诉人协商处置，给予被上诉人合理时间进行动工前的准备，特别是在上诉人亦确认控制性详细规划存在调整的情况下，被上诉人必然需要时间重新完成设计、报建等相关手续。且根据被上诉人在一审中提交的证据可知，被上诉人在1228号判决生效后，确实在积极地履行相关报建手续，并于2019年7、8月份陆续取得了涉案地块的《建设工程规划许可证》，于2019年9月4日取得佛山市南海住建部门作出《桩基础工程施工报建证明》同时已开始进行建设项目的桩基础施工，于2019年9月9日完成施工，并于2019年10月17日取得涉案项目《建筑工程施工许可证》。虽然《闲置土地处置办法》第三十条规定需挖深基坑的项目，在依法取得施工许可证后，基坑开挖完毕才算动工开发。但上述规定是为了防止相关权利人取得土地后长期未开发，且一般情况下，基坑开挖需以取得施工许可证为前提。故虽然被上诉人直至2019年10月17日才取得涉案项目《建筑工程施工许可证》，但如前所述，基于本案上诉人本应给予被上诉人合理的动工准备时间，且被上诉人在2019年7、8月份已陆续取得了涉案地块的《建设工程规划许可证》，并于2019年9月9日已完成了桩基础施工。在此情况下，上诉人仍以被上诉人2019年10月17日领取涉案项目《建筑工程施工许可证》的时间作为被上诉人涉案土地的闲置结束时间明显存在不当，故其作出的被诉《闲置土地认定书》认定因被上诉人的原因导致土地闲置一年以上，不满两年亦存在不当，依法应予撤销。因被诉《闲置土地认定书》认定事实不清，依法应予撤销，故对于被上诉人的其他主张是否成立，本院在此亦不再进行评判。综上，上诉人的上诉理由理据不足，本院依法不予支持。一审法院判决撤销佛山市自然资源局作出的被诉《闲置土地认定书》正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人佛山市自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长  郭 赟审 判 员  潘华容审 判 员  王 慧二〇二〇年十月九日法官助理  谢 童书 记 员  孔艳玲