湖北省武汉市江岸区人民法院行 政 裁 定 书（2019）鄂0102行初361号原告武汉红人实业集团股份有限公司，住所地武汉市江汉区常青路二道桥特**。法定代表人王胜桥，系总经理。委托代理人刘昌国（特别授权代理），湖北华隽律师事务所律师。委托代理人叶华（特别授权代理），湖北华隽律师事务所律师。原告武汉立宇投资有限公司，住所地武汉市硚口区解放大道**（汉正街都市工业园内）。法定代表人盛齐金，系总经理。委托代理人刘昌国（特别授权代理），湖北华隽律师事务所律师。委托代理人叶华（特别授权代理），湖北华隽律师事务所律师。被告武汉市自然资源和规划局，，住所地武汉市江岸区三阳路**法定代表人盛洪涛，系局长。委托代理人陈胜（一般授权代理），武汉市自然资源和规划局工作人员。委托代理人苏谨（一般授权代理），湖北卓胜律师事务所律师。第三人湖北楚恒置业有限公司，住，住所地武汉市硚口区张竹路**华生汉口城市广场********/div>法定代表人韩礼刀，系董事长兼总经理。委托代理人何新权（一般授权代理），湖北观筑律师事务所律师。委托代理人曾琦（一般授权代理），湖北观筑（湖北自贸区武汉片区）律师事务所律师。原告武汉红人实业集团股份有限公司（以下简称红人集团公司）、武汉立宇投资有限公司（以下简称立宇公司）诉被告武汉市自然资源和规划局（以下简称市自然资源规划局）土地行政管理一案，向本院提起行政诉讼。原告红人集团公司、立宇公司起诉时将湖北楚恒置业有限公司（以下简称楚恒公司）列为第三人一并提起诉讼。本院于2019年10月22日受理后，依法向被告市自然资源规划局及第三人楚恒公司送达了起诉状副本、应诉通知书及参加诉讼通知书等法律文书，并组成由审判员张薇担任审判长，与人民陪审员徐穗、李莉参加的合议庭审理案件。本院于2020年6月2日组织各方当事人进行了庭前证据交换，于2020年9月18日公开开庭进行了审理。原告红人集团公司及立宇公司的委托代理人刘昌国、叶华，被告市自然资源规划局的委托代理人陈胜、苏瑾，第三人楚恒公司的委托代理人何新权到庭参加了诉讼。因疫情原因，本案于2020年1月23日至4月20日中止审理。案件审理中，经两原告申请及征求被告市自然资源规划局的意见，均表示愿意协调，本院给予各方当事人三个月的协调期限。本案经合议庭评议，现已审理终结。原告红人集团公司、立宇公司诉称，2019年4月9日，被告市自然资源规划局在未告知两原告的情况下，将硚口区东风村B包（K1、K7、K8）地块）地块挂牌出让给第三人楚恒公司订了《国有建设用地使用权成交确认书》和《国有建设用地使用权出让合同》，但第三人楚恒公司只支付了部分出让款，也未办理土地使用权登记。被告市自然资源规划局征用涉案土地，是根据硚口区人民政府关于设立卡其卡工业园的决定，由原告负责投资兴建，并以原告的名义完成了土地的选址、环评，其拆迁补偿费、青苗费等费用也是由原告支付。被告市自然资源规划局也向原告红人集团公司颁发了《建设用地规划许可证》。被告市自然资源规划局与原告就涉案土地的出让法律关系已经成立，且合法有效。被告市自然资源规划局对涉案土地虽未办理登记，但不影响合同效力。被告市自然资源规划局应当依法将涉案土地协议出让给原告红人集团公司。两原告是被告市自然资源规划局招标、拍卖、挂牌出让涉案土地行为的利害关系人，被告市自然资源规划局的招标、拍卖、挂牌出让涉案土地的行为严重违法，并且侵犯了两原告的合法权益。第三人楚恒公司虽然与被告市自然资源规划局签订了《国有建设用地使用权成交确认书》和《国有建设用地使用权出让合同》，但依法不是善意第三人，不构成善意取得。因此，依法应当确认无效。被告市自然资源规划局与第三人楚恒公司之间签订的《国有建设用地使用权成交确认书》和《国有建设用地使用权出让合同》依法应当予以撤销。为维护自身权益，两原告特向法院起诉，请求法院依法判决：1、确认被告市自然资源规划局挂牌出让东风村B包K1、K7、K8地块的行政行为违法；2、依法判决撤销被告市自然资源规划局与楚恒公司签订的关于硚口区东风村B包K1、K7、K8地块的《国有建设用地使用权成交确认书》；3、依法判决撤销被告市自然资源规划局与楚恒公司签订的关于硚口区东风村B包K1、K7、K8地块的《国有建设用地使用权出让合同》；4、本案诉讼费用由被告市自然资源规划局承担。被告市自然资源规划局辩称，一、两原告的诉讼请求不明确。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的规定，土地行政管理部门挂牌出让国有建设用地并非一项具体的行政行为，其中至少包含了挂牌公告发布和成交确认书签署，但两原告的第一项诉讼请求并未指向某一具体的行政行为，且其在一个诉讼中起诉多项具体行政行为违反了行政诉讼法确定的一案一诉的基本法律原则。二、两原告从未取得案涉地块的土地使用权，两原告与我局之间从未建立协议出让法律关系。1、两原告提交的征收土地类的协议书不受法律保护，不能依据该协议书对案涉地块设定不动产的用益物权。根据《土地管理法》第四十三条、第四十六条之规定，征收土地，是指国家为了项目建设需要，依法将集体所有土地征收为国有建设用地的行政行为。而两原告提交的其与东风村、养殖场签订的征收土地类的协议显然违反了法律规定，体现在：首先，两原告不具有签订征收土地类协议书的主体资格。征收土地是一项国家强制征收集体土地的行政行为，该行政行为的实施主体只能是县级以上人民政府。而本案中，两原告作为经营性企业，并非行政机关，不具有征收集体土地的法定职权，其签订的征收土地类协议不受法律保护。其次，两原告签订征收土地类的协议，未经法定的审批程序。两原告在未取得湖北省国土资源厅对农用地转用方案审批意见的情况下，自行征收案涉地块，违反了《土地管理法》第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”的规定，不具有合法性。再次，两原告签订征收土地类协议书涉嫌非法占地，是《土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地”之规定，两原告作为用地单位，未经法定农用地转用及征收土地程序，擅自与村集体经济组织签订协议试图取得案涉地块的行为系典型的非法占地，应当依法予以处罚。综上理由，两原告在未经法定审批程序下，擅自与村集体组织签订征收土地类的协议违反了《土地管理法》强制性法律规定，系无效合同，其无权依据该协议主张土地使用权，相反，两原告有权根据《合同法》的规定向合同相对方主张返还依据协议支付的补偿款项。因此，两原告基于此类协议享有的仅为款项返还的债权，而无权对案涉地块享有法定的用益物权。2、原武汉市城市规划管理局于2006年向原告红人集团公司颁发的《建设用地规划许可证》不能作为认定双方存在协议出让法律关系的依据。首先，根据案涉《建设用地规划许可证》颁发时生效的《城市规划法》第三十一条之规定，建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。因此，用地规划许可仅仅是用地申请手续的前置条件，但规划许可并不能代替用地审批行为，两原告不能以《建设用地规划许可证》作为其享有案涉地块土地使用权的依据。其次，原武汉市城市规划管理局于2006年向原告红人集团公司颁发《建设用地规划许可证》，载明有效期一年，即原告红人集团公司未能在一年有效期内成功办理用地审批手续，则该证书自行失效。本案中，两原告自始至终从未办理用地申请手续，其依据已经失效的《建设用地规划许可证》主张其享有土地使用权缺乏法律依据，依法不能成立。3、其他行政机关向两原告作出的行政审批文件，均不是土地行政管理部门作出的用地审批性质文件，因此，不能产生设定用益物权的法律效力，不能作为认定原被告之间存在协议出让法律关系的依据。三、两原告诉请我局将案涉地块协议向其协议出让，缺乏事实及法律依据。首先，两原告自认为2007年6月协议出让法律关系建立之时，案涉地块仍为集体所有土地，并未征收为国有建设用地，我局并不对该集体所有土地享有出让的法定职权，双方不可能建立协议出让的法律关系。其次，两原告的诉请不符合协议出让国有建设用地使用权的法定条件。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条以及《协议出让国有土地使用权规定》第九条的规定，因案涉地块规划为经营性用地，必须通过公开招拍挂的方式供地，两原告请求协议出让案涉地块缺乏法律依据。再次，两原告的该诉请缺乏事实依据。我局已经于2019年3月将案涉地块予以公开挂牌出让，并由土地竞得人依法竞得后签订了《国有建设用地使用权成交确认书》。基于此，该地块无法再协议出让给两原告。需要说明的是，两原告并未参与该地块的竞买，视为两原告主动放弃对该地块的竞得机会，其无权再行要求我局向其再次供地。四、两原告与被诉的挂牌出让案涉地块行为之间没有法律上的利害关系，不具有原告的诉讼主体资格，其起诉应当被依法驳回。案涉地块于2008年开始进行土地征收手续后，由集体所有的农用地被征收为国有建设用地，在此过程中，两原告自始不享有案涉地块的土地使用权，但其享有依据无效的征收土地类协议书向村集体经济组织主张返还已支付款项的债权请求权，但该债权的行使与被诉的案涉地块挂牌出让行为之间却没有法律上的利害关系，也即，在案涉地块挂牌出让后，两原告享有的上述债权并不受任何影响，因此，我局组织案涉地块挂牌出让的活动并未侵害二原告享有的上述合法债权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条关于起诉条件及驳回起诉的相关规定，两原告不具有本案诉讼主体资格，其起诉应依法予以驳回。五、我局将案涉地块予以挂牌出让的具体行政行为符合相关法规及规章的规定。在武汉市人民政府就案涉地块发布征收土地公告之后，该地块被依法收回，经武汉市人民政府于2019年2月18日作出武政供地字（2019）5号《武汉市国有建设用地供地方案批复》，同意对案涉地块办理供地手续。据此，我局于2019年3月7日发布武告字（2019）5号《武汉市挂牌出让国有建设用地使用权公告》，将案涉的P（2019）20号地块予以公开挂牌出让。经武汉市江天公证处的现场公证，第三人楚恒公司经法定竞买程序，最终竞得该地块，并与我局签署了《国有建设用地使用权成交确认书》。故我局将案涉地块予以挂牌出让的行政行为符合相关法规及规章的规定。综上所述，两原告提出的诉讼请求缺乏实施及法律依据，我局作出的挂牌出让行为符合法律规定，且并未侵害其合法权益，请求法院依法驳回两原告的起诉。第三人楚恒公司述称，1、两原告与被诉行政行为之间没有利害关系，不是本案的适格原告，依法应当驳回两原告的起诉。两原告不是被诉《国有建设用地使用权成交确认书》的竞买人和《国有建设用地使用权出让合同》的相对人，被诉《国有建设用地使用权成交确认书》和《国有建设用地使用权出让合同》也未对两原告设定权利义务，两原告对本案所涉硚口区东风村B包K1、K7、K8地块不享有任何权利，被诉行政行为未对两原告的合法权益产生任何影响，故两原告与被诉行政行为之间没有利害关系，也不是本案的适格主体，依法应当裁定驳回两原告的起诉。2、案涉土地的挂牌出让程序完全合法，我公司已经依法取得了案涉土地的财产权利。被告市自然资源规划局依法定程序挂牌出让案涉土地，我公司于2019年4月9日合法竞得编号为P（2019）020号的国有建设用地的使用权，并依法与被告市自然资源规划局签订了武土交确字（2019）第022号《国有建设用地使用权成交确认书》，该行为合法有效。且我公司在此基础上与被告市自然资源规划局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，缴纳了土地出让金，取得了《不动产权证》，为案涉土地的合法权利人。因此，两原告诉请确认案涉土地挂牌出让行为违法并要求撤销《国有建设用地使用权成交确认书》及《国有建设用地使用权出让合同》，没有事实和法律依据。3、行政法领域中没有善意取得的概念，且我公司系依法竞得案涉土地并无任何过错。一方面，善意取得制度系民法领域的规则，依法不应在行政诉讼中迁移适用；另一方面，我公司并不知晓也不可能知晓摘牌土地背后是否存在矛盾纠纷，且我公司已经通过合法方式取得了案涉土地的财产权利并缴纳了土地出让金及其他应付费用，即便以善意取得制度考察，我公司亦足以构成善意。此外，两原告不是案涉土地的权利人，更无权以我公司不是善意取得为由主张权利。综上所述，请求法院依法驳回两原告的起诉。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。故有权提起行政诉讼的原告应当满足以下条件：首先，与行政行为有利害关系，具体而言应指原告与被诉行政行为之间具有直接的、必然的利害关系，而非间接的、可能的利害关系；其次，行政行为侵害了其合法权益，所谓合法权益指该权益归属于原告，且该权益应受到行政规范的保护。本案中，两原告主张根据硚口区人民政府关于设立卡其卡工业园的决定，由两原告负责投资兴建，并以两原告的名义完成了土地的选址、环评，其拆迁补偿费、青苗费等费用也是由两原告支付。被告市自然资源规划局也向原告红人集团公司颁发了《建设用地规划许可证》。故被告市自然资源规划局与原告红人集团公司就涉案土地的出让法律关系已经成立，且合法有效。故被告市自然资源规划局再次将案涉地块进行挂牌出让并最终由第三人楚恒公司竞得的行为侵犯了其合法权益。本院认为，首先，案涉《建设用地规划许可证》系原武汉市城市规划管理局于2006年4月24日向原告红人集团公司核发的建设用地规划许可证件，根据当时有效的《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定，在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。故《建设用地规划许可证》并非已取得土地使用权的证明文件。其次，两原告提交的相关合同以及政府部门的批文亦不能证明其曾经取得过案涉地块的土地使用权。第三，被告市自然资源规划局将案涉地块进行招标、拍卖、挂牌出让的行为及后续签订《国有建设用地使用权成交确认书》、《国有建设用地使用权出让合同》的行为并未直接侵犯两原告针对案涉土地享有的权益。故两原告与被诉行政行为无法律上的利害关系，其提起本案行政诉讼不符合法定条件。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条、第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项、第二款之规定，裁定如下：驳回原告武汉红人实业集团股份有限公司、武汉立宇投资有限公司的起诉。根据《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项之规定，本案不交纳案件受理费。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。审 判 长  张薇人民陪审员  徐穗人民陪审员  李莉二〇二〇年十月十四日书 记 员  胡川