甘肃省武威市中级人民法院行政判决书（2020）甘06行终96号上诉人（原审原告）董占锋，男，汉族，1972年10月4日出生，住甘肃省民勤县。被上诉人（原审被告）民勤县重兴镇人民政府。住所地甘肃省民勤县重兴镇下案村。法定代表人吕雅莉，该镇政府镇长。委托诉讼代理人姜万鹏，该镇综治中心主任。委托诉讼代理人曹明祥，武威沙城律师事务所律师。上诉人董占锋因诉民勤县重兴镇人民政府（以下简称重兴镇政府）行政赔偿一案，董占锋不服民勤县人民法院（2019）甘0621行初17号行政判决，向本院提起上诉。本案受理后，依法组成合议庭，于2020年9月27日公开开庭进行了审理。上诉人董占锋，被上诉人重兴镇政府的委托诉讼代理人姜万鹏、曹明祥到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审查明，2001年12月30日，原告与民勤县重兴镇黑山村委会签订了承包合同，约定由黑山村委会将其所有的种草养殖基地一处承包给原告进行种草养殖，承包期限30年，自2001年1月1日起至2031年1月1日止。原告董占锋自2001开始在该种草养殖基地上修建了养殖场，用于发展暖棚养羊，其中在2011年至2012年进行了大规模的修建。2002年7月2日，国务院办公厅国办发〔2002〕34号文件，审定连古城自然保护区为国家级自然保护区。2012年12月17日，甘肃省人民政府以甘〔2012〕181号文件批复设立了民勤县城区饮用水保护区2处（城区饮用水水源保护区和重兴乡饮用水水源保护区），2013年1月10日，武威市人民政府办公室以〔2013〕5号文件转发了甘肃省人民政府的上述批复。2013年10月16日，民勤县人民政府给原告颁发了民暖棚证字第XXXXXXXX号养殖暖棚产权证。2017年5月18日，被告重兴镇政府召开政府全体领导干部会议，研究讨论辖区内自查的生态环境问题，认为辖区内董占锋的养殖小区涉及连古城生态环境问题，在整改之列，并形成自查报告、整改方案、自查表，报核查小组进行审核。2017年6月10日，在董占锋配合下，重兴镇政府对董占锋养殖小区资产进行了清点、勘测、丈量，并制作了董占锋养殖小区资产认定表，董占锋在认定表和勘测图上签字确认。2017年6月15日，中共民勤县重兴镇委员会、重兴镇政府作出《关于连古城自然保护区生态环境问题自查报告》和《关于报送〈连古城自然保护区生态环境问题整改方案〉的报告》，董占锋的养殖小区位于连古城自然保护区内的红崖山保护站实验区，被列为整改问题之一，并提出了整改措施：由原发证机关注销、吊销证照，由原审批机关撤销批复；进行估价评估，协议拆除清理；对拆除后的场地采取植树造林或整地松土、播种草种等措施，恢复植被。整改期限至2017年7月底。2017年8月13日，被告重兴镇政府向原告董占锋发出《环境污染整改通知书》，指出原告养殖小区存在猪养殖粪便直排现象，责令其于2017年8月20日前予以整改到位，否则将联合环保、水务、公安等相关部门依法予以关闭、搬迁或强制拆除。2017年8月18日，中共民勤县委、民勤县人民政府督察室向重兴镇政府发出《督办通知》，要求重兴镇政府按照属地管理原则，尽快完成整改拆迁任务。2017年9月6日，中共民勤县委办公室、民勤县人民政府办公室下发《关于印发〈民勤县畜禽养殖禁养区内养殖场（小区）关闭或搬迁工作实施方案〉的通知》，要求各镇人民政府承担养殖场（小区）关闭或搬迁的主体责任，2017年11月底前，依法依规全面完成全县禁养区内养殖场（小区）关闭或搬迁工作。通知指出，董占锋的养殖小区在连古城自然保护区实验区和重兴水源地保护区内，属于禁养区内需关闭或搬迁的养殖场（小区）。2017年7月12日至2018年1月13日被告重兴镇政府多次召开会议向原告董占锋传达生态环境问题整改的相关要求并与其协商养殖小区的拆除事宜，因补偿问题没有达成协议，原告不同意拆除。2018年1月13日，被告向原告发出《整改通知书》，要求原告于2018年1月17日之前完成养殖小区拆除、场地平整、恢复植被，否则将联合环保、水务、畜牧、公安等相关部门依法予以强制拆除。2018年1月23日，被告组织人员强制拆除了原告的养殖小区。之后，被告给付原告搬迁安置费3万元。2018年7月16日，经重兴镇政府委托，民勤县价格认证中心对重兴镇董占锋、陈国虎养殖小区地上附着物的市场价格进行认定，其中董占锋养殖小区的价值为498703元，重兴镇政府愿按此数对董占锋予以补偿，董占锋以该数额与其实际损失数额相差太大为由拒绝接受。2018年8月20日，原告董占锋向原审法院提起行政诉讼，要求确认被告重兴镇政府强拆其养殖暖棚的行政行为违法，民勤县人民法院经审理，以（2018）甘0621行初12号行政判决书确认被告重兴镇政府于2018年1月23日强拆原告董占锋养殖小区的行政行为违法。被告不服上诉，武威市中级人民法院经审理，于2019年6月12日以（2019）甘06行终23号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。2019年7月30日，董占锋申请要求重兴镇政府赔偿拆除其养殖小区损失费183万元。重兴镇政府书面回复董占锋，其提出的补偿请求与拆迁安置政策不符，镇政府无力赔偿。2019年10月26日，原告董占锋向原审法院提起行政赔偿诉讼，要求被告重兴镇政府赔偿拆除其养殖小区损失费197万元。2019年11月22日，经原告董占锋申请，原审法院依法委托甘肃天健兴业资产评估有限公司对重兴镇政府强拆董占锋养殖小区所涉资产的市场价值进行评估，甘肃天健兴业资产评估有限公司评估人员在原审法院工作人员、重兴镇政府工作人员及董占锋的参与下，现场查证了纳入评估范围的资产，因部分资产已拆除，对剩余树木数量及粉碎机进行了核实，于2019年12月16日至12月27日，以2017年9月20日为评估基准日，作出甘天兴评报字（2019）第187号项目资产评估报告，依据重兴镇政府与董占锋双方确认的《重兴镇董占锋养殖小区地上附着物的价格认定明细表》等，采用成本法对董占锋养殖小区，包括房屋建筑物7项，围墙、羊舍、车库、大门、水井、树木、粉碎机等构筑物及其他附属设施29项进行了评估，经评估，上述资产的市场价值为575917元。董占锋向甘肃天健兴业资产评估有限公司支付评估费17000元。 原审认为，行政机关对其违法的行政行为给相对人的合法权益造成损害的，应予以赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第七条规定“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关”，根据民勤县人民法院（2018）甘0621行初12号行政判决书与武威市中级人民法院（2019）甘06行终23号行政判决书认定，被告重兴镇政府组织实施了对原告养殖小区的调查摸底、协商拆除、整改方案制定、通知限期拆除，强制拆除等一系列行为；对畜禽禁养区的养殖场、养殖小区进行责令拆除或关闭，应当由县级以上人民政府具体实施，被告重兴镇政府不具有强制拆除原告养殖小区的法定职权，强制拆除原告养殖小区，主体不适格；被告重兴镇政府强制拆除原告养殖小区没有制作现场笔录、没有详细告知原告有陈述权、申辩权和有权申请行政复议和提起行政诉讼的权利，也没有证据证明被告听取了原告的陈述和申辩，其行政行为程序违法。法院据此确认被告重兴镇政府强制拆除原告养殖小区的行政行为违法，故重兴镇政府应作为原告董占锋养殖小区财产损失的赔偿义务机关。对被告辩解其行为是在执行上级决定，不是赔偿义务主体的辩解意见不予采信。关于原告董占锋的养殖小区是否属其合法财产的问题。经查，原告董占锋的养殖小区自2001年开始修建。2002年7月3日，国务院办公厅批准设立连古城国家自然保护区。2013年，武威市人民政府认定原告的养殖小区所在的地方为重兴镇饮用水保护区。2013年10月16日，民勤县人民政府给原告颁发了养殖暖棚产权证。2017年5月16日，被告对辖区内的生态环境问题进行自查时，认为原告的养殖小区位于连古城自然保护区内的红崖山保护站实验区，将其列为整改问题之一，并提出了整改措施。自2017年7月12日至2018年1月13日被告重兴镇政府多次召开会议向原告董占锋传达生态环境问题整改的相关要求，并与其协商养殖小区拆除事宜。2017年8月13日，被告向原告发出《环境污染整改通知书》，指出原告养殖小区存在猪养殖粪便直排现象，责令其于2017年8月20日前予以整改到位。在此之前，被告并未告知原告的养殖小区修建在连古城自然保护区内的红崖山保护站实验区和重兴水源地保护区内；且在原告的养殖小区附近亦无连古城自然保护区内和重兴水源地保护区的警示标志，原告无从知悉其养殖小区修建在畜禽禁养区。此后，原告并未在涉案区域进行过修建。原告的养殖小区在修建之初并非违法构筑物，后因该区域成为国家级自然保护区和饮用水保护区，原告养殖小区的存在已损害了国家利益和社会公共利益，应当予以拆除，但在拆除时养殖小区内的现存财产属原告的合法财产。对原告董占锋养殖小区财产损失数额的认定问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据”；《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条也规定“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”据此，原告应当就被告违法拆除其养殖小区的行政行为是否造成损失、具体数额多少承担举证责任。对董占锋养殖小区的财产范围，被告重兴镇政府于2017年6月10日在原告参与下，进行了清点、勘测、丈量，董占锋在资产认定表和勘测图上签字确认。本案诉讼中，经原告申请，原审法院委托具有相应资质的甘肃天健兴业资产评估有限公司对涉案财产进行评估，因涉案财物已毁损，资产评估公司依据原、被告均确认的财产清单，并经勘查现场，对原告提出与被告共同清点时遗漏的树木、粉碎机等财产的价值一并进行了评估，认定原告养殖小区的财产损失价值为575917元。董占锋向甘肃天健兴业资产评估有限公司支付评估费17000元。甘肃天健兴业资产评估有限公司依据涉案双方确认的财产范围及现场尚存财产，按照法定的程序、科学的方法所做的鉴定意见客观合理，能证明原告养殖小区财产的直接损失，应予采信，对原告关于甘肃天健兴业资产评估有限公司评估程序违法、评估结果与其实际损失相去甚远的意见不予支持。被告提出资产评估公司对涉案现场现存财产不应计入评估范围的意见，因被告已将原告养殖小区拆除，原告对现场尚存的树木、水井、粉碎机等财产已无法进行管理使用，被告应对原告的上述财产损失予以赔偿，对被告上述辩驳意见不予采信。综上，根据行政法尊重和保障人权及行政诉讼法公正、公平原则，被告重兴镇政府的违法行政行为损害了原告董占锋的合法权益，致原告养殖小区直接财产损失493527.53元，应当予以赔偿。被告已给付原告的搬迁安置费3万元，系被告自愿扶持原告发展生产的费用，不应计入赔偿数额。原告对其197万元损失的主张，虽提交了其自己制作的财产清单及拆除前的现场照片、拆除时的现场录像等视听资料，但上述证据不足以证明原告养殖小区拆除前的财产状况，原告未能完全履行举证责任，应当承担不利后果 。另外，在强制拆除前，被告已多次与原告就涉案养殖小区拆除与费用补偿进行商谈，原告已有充分时间进行拆除前准备，以避免相关损失，故对原告要求赔偿其他损失的请求依法不予支持。案经原审法院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第七条、第九条、第十四条、第三十六条第（八）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二条、第四条第二款、第二十九条之规定，判决：（一）、被告民勤县重兴镇人民政府赔偿原告董占锋养殖小区财产损失575917元 及支付的鉴定费17000元，共计592917元。限判决生效之日起十日内付清；（二）、驳回原告董占锋的其他赔偿请求。上诉人董占锋上诉称，1.一审判决认定赔偿数额与上诉人实际损失相差太大，认定事实不公。被上诉人违法强拆导致现场不复存在，上诉人按照实际损失制作的财产清单无法核对查实，被上诉人应承担过错赔偿责任，一审法院应当判定上诉人要求赔偿197万元损失的诉讼请求成立；2.甘肃天健兴业资产评估公司作出的评估报告不能作为定案依据，涉案评估程序违法，在评估过程中，评估公司并未征询上诉人意见，其只是机械的重复了强拆之前被上诉人一方作出的“价格认定书”和“价格认定明细表”，对上诉人的损失未作出客观、公正的赔偿；3.原审判决对上诉人提出的违法拆除后造成的停产停业及搬迁安置费未予支持，且判决驳回上诉人的诉讼请求错误。综上，上诉人请求本院撤销一审判决，依法改判赔偿上诉人的实际损失197万元。被上诉人重兴镇政府辩称，1.上诉人的养殖暖棚系违法建筑，不应当给予国家赔偿，应当适当予以补偿；2.被上诉人拆除上诉人养殖暖棚系执行上级行政机关行政决定的合法行为，并无过错；3.被上诉人的拆除行为虽程序存在瑕疵，但该拆除行为符合公共利益及中央环保督察的相关政策要求，是保护公共利益的必然要求；4.评估机构评估结果专业、客观、公正，能够证明上诉人实际财产损失大小，应当作为确定上诉人损失的依据。本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据以上法律规定，获得国家赔偿的前提是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害造成损失，赔偿义务机关才有赔偿的义务。本案中，因被上诉人重兴镇政府强制拆除上诉人董占锋养殖小区地上附着物的行为已被人民法院生效判决确认违法，故被上诉人应当依法对上诉人的合法财产损失承担赔偿责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”上诉人主张因被上诉人强制拆除其养殖小区造成各项损失197万元，根据以上法律规定，上诉人对此应当承担相应的举证责任。经查，2017年6月10日，在上诉人配合下，被上诉人对上诉人养殖小区资产进行了清点、勘测、丈量，并制作了上诉人养殖小区资产认定表，上诉人在该认定表和勘测图上签字确认。现该养殖小区虽已拆除，但该资产认定表和勘测图能够反映涉案养殖小区被拆除前的资产状况，且能够作为确定上诉人涉案养殖小区财产损失的主要依据。在一审诉讼中，上诉人对其涉案养殖小区财产的损失申请司法评估，原审法院遂委托甘肃天健兴业资产评估公司进行评估，该评估公司在对上诉人涉案养殖小区财产损失的评估过程中，依据上述业经上诉人签字确认的养殖小区资产表和现场尚存财产，按照法定的程序、科学的方法，对涉案养殖小区地上附着物价值进行评估。甘肃天健兴业资产评估公司作出的评估报告，事实和依据充分，原审将该评估报告作为认定上诉人养殖小区财产损失的依据并无不当。经查，2002年7月2日，国务院办公厅国办发〔2002〕34号文件，即审定连古城自然保护区为国家级自然保护区，随后上诉人所在涉案养殖小区因涉及连古城生态环境保护和重兴镇水源地保护问题，列入整改。上诉人未按期和按要求自行整改是形成本案纠纷的根本原因，故上诉人主张的停产停业损失不属于其合法权益受到侵害造成的损失。上诉人主张因被上诉人强制拆除其养殖小区造成各项损失197万元的上诉理由，无据证实。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律准确，判决结果正确。上诉人董占锋的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长 赵成维审判员 刘清云审判员 王天雄二〇二〇年十月二十六日书记员 李玉萍