广西壮族自治区钦州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂07行终68号 上诉人（一审被告）钦州市市场监督管理局，住所地钦州市富民路中段，统一社会信用代码11450700MB1771536C。 法定代表人何惠贤，局长。 委托代理人章镭，钦州市市场监督管理局四级调研员。 委托代理人罗培和，钦州市市场监督管理局政策法规科科长。 被上诉人（一审原告）陆佳，男，汉族，1985年3月29日出生，住所地上海市松江区。 一审被告钦州市人民政府，住所地钦州市永福东大街**，统一社会信用代码114507007852417279。 法定代表人谭丕创，市长。 委托代理人邓红，钦州市司法局工作人员。 委托代理人杨喆，广西南国雄鹰律师事务所律师。 上诉人钦州市市场监督管理局因与被上诉人陆佳行政投诉答复及行政复议一案，不服钦州市钦北区人民法院(2020)桂0703行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年8月19日组织双方进行公开询问。上诉人钦州市市场监督管理局的委托代理人罗培和，被上诉人陆佳，一审被告钦州市政府的委托代理人邓红、杨喆到庭参加询问。本案现已审理终结。 一审判决认定，2018年12月2日，陆佳在天猫碧康达旗舰购买两瓶黑芝麻丸，该产品标示生产日期为2018年11月25日，生产厂家为池州市九蒸晒食品有限公司。陆佳怀疑该产品不符合食品安全法规定的食品安全标准，曾向产品标示生产厂家所在地的池州市贵池区市场监督管理局投诉。池州市贵池区市场监督管理局经调查核实，于2019年1月7日向陆佳作出贵市管函《关于投诉举报池州市九蒸晒食品有限公司销售不符合食品安全标准食品的回复函》，称陆佳所购买的“碧康达”九蒸九晒黑芝麻丸不是池州市九蒸晒食品有限公司生产的产品，该公司与产品标签上的钦州市百草源生物科技有限公司也没有委托生产关系，决定不予立案。2019年1月11日，原告转向原钦州市食品药品监督管理局投诉，投诉事项为三项：1.发现产品执行的是糕点标准ＧＢ／Ｔ20977，而厂家无糕点许可，如产品不是糕点，却执行糕点标准，那么就不符合标准，商家属于销售不合格产品；2.包装上写九蒸九晒，但芝麻没必要这么制作，所以觉得厂家实际生产没有这么多工序，标签有虚假内容，商家销售不符合食品安全法第125条的食品；3.按配料表芝麻是最多的，而只有2个配料，那么芝麻最少50％加入量，而芝麻的脂肪含量正常为40多，此产品的脂肪含量最少20，而实际产品标注10.3ｇ，低脂肪含量不符合食品安全标准。原钦州市食品药品监督管理局接到投诉后，于2019年1月14日转市稽查支队处理。执法人员根据陆佳投诉提供的线索，着手对钦州市百草源生物科技有限公司进行调查，与该公司原法定代表人张淯霄和新法定代表人孙达联系，调取该公司的《营业执照》、《食品生产许可证》。根据有关合同和线索，调取了张淯霄（出让方）与孙达（受让方）于2017年10月10日签订的《公司股权与商城转让协议》、钦州市百草源生物科技有限公司与池州市九华府金莲智慧农业有限公司于2018年7月25日签订的《食品委托加工合同》和池州市九华府金莲智慧农业有限公司、池州市九蒸晒食品有限公司的《营业执照》、《食品生产许可证》、池州市产品质量监督检验所于2017年9月29日出具的池州市九华府金莲智慧农业有限公司委托检测样品“芝麻粉”的《检测报告》、池州市产品质量监督检验所于2018年9月3日出具的池州市九华府金莲智慧农业有限公司委托检测样品“九蒸九晒芝麻丸”的《检验报告》、钦州市百草源生物科技有限公司于2019年1月23日出具的《情况说明》等材料。期间，原钦州市食品药品监督管理局收到池州市食品药品监督管理局根据案外人郭许达投诉池州市九蒸晒食品有限公司生产销售不符合食品安全标准的九蒸九晒黑芝麻丸信件而于2019年1月2日作出的池食药监秘〔2019〕1号《关于移送钦州市百草源生物科技有限公司涉嫌生产销售假冒池州市九蒸晒食品有限公司产品的线索函》，该函称：“经我市贵池区食品药品监督管理局调查：池州市九蒸晒食品有限公司和池州市九华府金莲智慧农业有限公司均为同一股东设立，‘九蒸九晒黑芝麻丸’只有池州市九华府金莲智慧农业有限公司生产并对外销售，池州市九蒸晒食品有限公司目前未生产上述产品。两家公司均未与钦州市百草源生物科技有限公司签订任何委托生产合同，也无任何合约关系，投诉举报信中标注‘碧康达’商标品牌的九蒸九晒黑芝麻丸属假冒池州市九蒸晒食品有限公司的产品。”原钦州市食品药品监督管理局随后于2019年1月30日作出钦食药监函〔2019〕1号《关于对＜关于移送钦州市百草源生物科技有限公司涉嫌生产销售假冒池州市九蒸晒食品有限公司产品的线索函＞的复函》回复池州市食品药品监督管理局，载明：“我局对函中所涉及的食品生产企业钦州市百草源生物科技有限公司和食品‘九蒸九晒黑芝麻丸’进行了核查，核查结果如下：2017年10月10日，张淯霄已将钦州市百草源生物科技有限公司100%的股权以及该公司名下的天猫商城店铺（旺旺名碧康达旗舰店）和京东商城店铺（旺旺名：碧康达官方旗舰店）转让给孙达；2017年10月18日，钦州市百草源生物科技有限公司的《营业执照》法定代表人由张洧霄变更为孙达。2017年11月1日，张淯霄已将原公司厂房（（地址：广西高新技术产业开发区**明月园4-3标准厂房**退租，并于2018年11月21日申请注销钦州市百草源生物科技有限公司的《食品生产许可证》（证号：ＳＣ114070200039）。经过对钦州市百草源生物科技有限公司现法定代表人孙达的询问了解，孙达称其公司于2018年7月25日委托池州市九华府金莲智慧农业有限公司生产‘九蒸九晒黑芝麻丸’食品，并提供了与池州市九华府金莲智慧农业有限公司签订的《食品委托加工合同》以及双方公司合作的《情况说明》。”至2020年5月28日本案开庭审理时，对于该复函，被告钦州市市场监督管理局尚未收到池州市场监督管理局的有关回复。 2019年2月25日，原钦州市食品药品监督管理局对陆佳的投诉作出钦食药监函〔2019〕11号《投诉回复》，将调查结果告知原告：一、你所购买的“九蒸九晒黑芝麻丸”系钦州市百草源生物科技有限公司委托池州市九蒸晒食品公司生产，受委托公司持有有效的《食品生产许可证》，食品生产许可证品种明细表载明“芝麻丸”。二、根据钦州市百草源生物科技有限公司提供的相关资料，池州市九蒸晒食品公司生产的上述“九蒸九晒黑芝麻丸”是经过九次蒸晒制作而成。三、上述“九蒸九晒黑芝麻丸”主要成分为黑芝麻和蜂蜜，其中蜂蜜不含脂肪成分，而根据钦州市百草源生物科技有限公司提供的《池州市产品质量监督检验所检测报告》，“芝麻粉”的脂肪含量与食品标签营养成分表中标注的脂肪含量一致。陆佳对回复不服，向钦州市人民政府申请复议。钦州市人民政府于2019年4月16日作出钦政复不受字〔2019〕27号《不予受理行政复议申请决定书》。陆佳仍不服，向钦州市中级人民法院提起行政诉讼。钦州市中级人民法院于2019年11月15日作出（2019）桂07行初96号行政判决：撤销钦州市人民政府作出的《不予受理行政复议申请决定》；由钦州市人民政府在法定期限内对陆佳的复议申请重新作出行政行为。之后，钦州市人民政府于2019年11月29日依法受理了陆佳的行政复议申请，向陆佳发出《行政复议案件受理通知书》，向钦州市市场监督管理局发出《提出答复通知书》，向双方当事人发出《关于征求行政调解、和解意愿的通知》。因案情复杂，钦州市人民政府决定延期审查，又于2020年1月20日向双方当事人作出《行政复议案件延期通知书》，于2020年2月25日作出行政复议决定书，并依法送达陆佳及钦州市市场监督管理局。 另查明，根据中共钦州市委员会、钦州市人民政府2019年2月19日钦发〔2019〕1号《关于印发＜钦州市机构改革方案＞的通知》确定，将市工商行政管理局、市质量技术监督局、市食品药品监督管理局的职责，市发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责，市科学技术局的知识产权相关职责等整合，组建市市场监督管理局，作为市政府工作部门。市食品安全委员会的具体工作由市市场监督管理局承担。不再保留市工商行政管理局、市质量技术监督局、市食品药品监督管理局。钦州市市场监督管理局于2019年3月26日取得中共钦州市委员会机构编制委员会办公室颁发的统一社会信用代码证，证号为11450700MB1771536C。 一审判决认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款和《食品药品投诉举报管理办法》第七条的规定，钦州市市场监督管理局作为食品药品监督管理部门，具有对陆佳的投诉事项作出处理的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，钦州市人民政府作为钦州市市场监督管理局的本级人民政府，具有受理针对钦州市市场监督管理局作出的行政行为提起行政复议申请并作出复议决定的职权。本案中，钦州市市场监督管理局针对陆佳的投诉事项，按照《中华人民共和国食品安全法》和《食品药品投诉举报管理办法》的有关规定进行调查和处理，并作出答复，已经履行了其法定职责。针对陆佳的投诉和行政复议，钦州市市场监督管理局和钦州市人民政府的执法主体适格，行政程序合法。本案的争议焦点是，钦州市市场监督管理局对陆佳投诉作出的回复认定事实的证据是否确凿充分。对原告的投诉事项之一，钦州市市场监督管理局回复认定“九蒸九晒黑芝麻丸”系钦州市百草源生物科技有限公司委托池州市九蒸晒食品公司生产，受委托公司持有有效的《食品生产许可证》，食品生产许可证品种明细表载明“芝麻丸”。钦州市市场监督管理局认定该委托生产事实存在的主要证据是钦州市百草源生物科技有限公司与池州市九华府金莲智慧农业有限公司于2018年7月25日签订有《食品委托加工合同》和钦州市百草源生物科技有限公司单方出具的《情况说明》、《销售清单》以及池州市九华府金莲智慧农业有限公司与池州市九蒸晒食品公司的股东宋大伟、郑素兰相同，没有进一步取得池州市九蒸晒食品公司书面确认受钦州市百草源生物科技有限公司委托生产的证据，故钦州市市场监督管理局回复认定“九蒸九晒黑芝麻丸”系钦州市百草源生物科技有限公司委托池州市九蒸晒食品公司生产的证据不足。对原告投诉事项之二，被告钦州市市场监督局回复认定池州市九蒸晒食品公司生产的上述“九蒸九晒黑芝麻丸”是经过九次蒸晒制作而成，主要证据为池州市九蒸晒食品公司盖章确认的“九蒸九晒黑芝麻丸”工艺流程图。该院认为，没有其他证据佐证的情况下，仅凭一张工艺流程图尚不能认定黑芝麻丸是经过九次蒸晒制作而成，故钦州市市场监督管理局的回复认定事实的证据不足。对原告投诉事项之三，被告回复的内容为，“九蒸九晒黑芝麻丸”主要成分为黑芝麻和蜂蜜，其中蜂蜜不含脂肪成分，而根据钦州市百草源生物科技有限公司提供的《池州市产品质量监督检验所检测报告》，“芝麻粉”的脂肪含量与食品标签营养成分表中标注的脂肪含量一致。该院认为，原告购买的产品是黑芝麻丸，其投诉事项是黑芝麻丸的脂肪含量不符合食品安全标准，被告钦州市市场监督局回复的内容对应的应为黑芝麻丸的有关成份，但回复的内容引用的依据却是池州市产品质量监督检验所对“芝麻粉”的《检测报告》，而不是引用池州市产品质量监督检验所对“九蒸九晒芝麻丸”的《检验报告》，故该回复事项证据不足。综上，原钦州市食品药品监督管理局对原告的投诉作出的钦食药监函〔2019〕11号《投诉回复》，认定事实不清，证据不充分，应予以撤销。至于陆佳购买的黑芝麻丸是否属于不合格产品、是否经过“九蒸九晒”，鉴于《食品药品投诉举报管理办法》已废止并被2020年1月1日起施行的《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》替代，钦州市市场监督管理局应当根据《中华人民共和国食品安全法》、《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》有关规定，依据属地管理原则和监管职责对陆佳的投诉重新予以回复。钦州市政府在作出被诉行政复议决定时，未认真审查《投诉回复》认定事实的证据是否确凿充分，作出维持的复议决定，属行政复议认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决：一、撤销被告钦州市市场监督局于2019年2月25日对原告陆佳的投诉作出的钦食药监函〔2019〕11号《关于对钦州市百草源生物科技有限公司投诉的回复》；二、撤销被告钦州市人民政府于2020年2月25日作出的钦政复决字〔2020〕5号行政复议决定书；三、由被告钦州市市场监督局在本判决生效后在法定期限内重新作出行政行为。 上诉人钦州市市场监督管理局上诉请求:1、判决撤销一审判决；2、判决维持钦州市市场监督管理局作出的《关于对钦州市百草源生物科技有限公司投诉的回复》（钦食药监函（2019）11号）,以及钦州市人民政府作出的《行政复议决定书》（钦政复决字（2020）5号）；3、判决被上诉人承担本案受理费。事实和理由:一、上诉人在法定期限内对被上诉人的投诉举报事项进行调查并作出书面回复,履行了法定职责,钦州市人民政府对上诉人的投诉举报答复依法予以维持。2019年1月,上诉人收到被上诉人的投诉举报后,十分重视,安排执法人员到涉及的公司钦州市百草源生物科技有限公司进行核查,提取了公司相关资质材料,相关转让合同、委托合同等证据材料,另外对相关人员进行了调查。于2019年2月25日对被上诉人作出《关于对钦州市百草源生物科技有限公司投诉的回复》（钦食药监函（2019）11号）,将调查情况向被上诉人进行了书面反馈,履行了法定职责,符合《食品药品投诉举报管理办法》第十九条和第二十条的规定。二、上诉人在回复中认定被上诉人购买的“九蒸九晒黑芝麻丸”系钦州市百草源生物科技有限公司委托池州市九蒸九晒食品公司生产的,事实清楚,证据充分。2019年1月,根据被上诉人投诉举报提供的线索,上诉人到钦州市百草源生物科技有限公司进行现场核查时,发现该公司大门紧闭,通过电话联系该公司法定代表人张某,张某称2017年10月10日已将钦州市百草源生物科技有限公司100%的股权以及该公司名下的天猫商城店铺和京东商城店铺转让给孙某。2017年10月18日,钦州市草源生物科技有限公司的《营业执照》法定代表人由张某变更为孙某。2017年11月1日,张某已将原公司厂房退租,并于2018年11月16日申请注销钦州市百草源生物科技有限公司的《食品生产许可证》。因此,未能找到钦州市百草源生物科技有限公司新的办公地点。上诉人通过致电孙某,孙某称其不在本市在河北,自接手该公司之后,都是通过网络销售还未找到新的办公地点。经过对孙某的询问了解,“九蒸九晒黑芝麻丸”不是钦州市百草源生物科技有限公司生产,而是该公司委托池州市九华府金莲智慧农业有限公司生产,双方签有《食品委托加工合同》,后因产品保质期的问题,便决定委托池州市九蒸晒食品有限公司生产,且池州市九蒸晒食品有限公司也持有合法有效的《食品生产许可证》,食品生产许可品种明细表载明有“芝麻丸”。根据钦州市百草源科技有限公司法定代表人供述,由于池州市九蒸晒食品有限公司生产与池州市九华府金莲智慧农业有限公司均为同一股东设立的公司,且两个公司的生产经营地址又是同一个地方,即安徽省池州市贵池区涓桥镇三友村,而此前钦州市百草源生物科技有限公司已经与池州市九华府金莲智慧农业有限公司签订过了书面的《食品委托加工合同》,因此就没有再跟池州市九蒸晒食品有限公司签订书面的《食品委托加工合同》,只是口头委托,且“九蒸九晒黑芝麻丸”的标签内容也是由池州市九蒸晒食品有限公司提供。一审判决认为上诉人在回复中认定被上诉人购买的“九蒸九晒黑芝麻丸”系钦州市百草源生物科技有限公司委托池州市九蒸九晒食品公司生产的证据不足,认定错误。为进一步调查清楚“九蒸九晒黑芝麻”的实际生产情况,上诉人将调查中发现的委托合同等相关材料告知了池州局,但至今未见池州局有反馈。造成两部门对同一产品作出不一致的判断。上诉人根据收集到的委托合同以及投诉举报材料,结合对被投诉举报人的调查等依法作出了回复,判定“九蒸九晒黑芝麻”是池州市九蒸晒食品有限公司生产的产品,而这个判定符合行政证据标准要求。三、上诉人在回复中认定被上诉人购买的黑芝麻丸标签标示“九蒸九晒”不属于虚假标注,事实清楚,证据充分。上诉人接到被上诉人的投诉后,立即安排执法人员到钦州市百草源生物科技有限公司核查,提取了相关材料。发现被上诉人购买的黑芝麻丸是钦州市百草源生物科技有限公司委托池州市九蒸晒食品有限公司生产的,同时根据生产工艺流程图,在生产黑芝麻丸的过程中,对黑芝麻丸进行了反复九次的蒸煮和烘干,因此其标签标示有九蒸九晒的字眼并不属于虚假标注。上诉人依法对被上诉人投诉举报事项进行了回复,判定九蒸九晒黑芝麻丸是池州市九蒸晒食品有限公司生产的产品,这个判定符合行政证据标准要求。一审法院认为上诉人仅凭一张工艺流程图就认定被上诉人购买的“九蒸九晒黑芝麻丸”是经过九次蒸晒制作而成,证据不足,认定错误。首先,上述黑芝麻丸非内在质量问题,不影响食品安全;其次,标签标示九蒸晒是企业生产的工艺规程,不是生产日期,保质期等标识会影响食品安全的标签内容;第三,根据行政证据标准原则,对于一般执法事项采取优势证据原则,企业作为第一责任人,其提供的证据在没有其它证据推翻的前提下一般予以采信,这样也可节省有限的执法资源。四、上诉人在回复中认定“九蒸九晒黑芝麻丸”标示的脂肪含量与食品标签营养成分表中的标注的脂肪含量致,事实清楚,证据充分。池州市产品质量监督检验所出具的《检验报告》显示,被上诉人购买的“九蒸九晒”黑芝麻丸标示的脂肪含量经检验,检验结果合格。该所2017年9月29日出具的《检测报告》显示,“芝麻粉”的脂肪含量与食品标签营养成分表中标注的脂肪含量一致（10.3ｇ）,检验结果判定为合格。该所2018年9月3日出具的《检测报告》也显示,“九蒸九晒黑芝麻丸”的检验标准为ＧＢ／Ｔ20977-2007《糕点通则》,脂肪含量要求≤34.0,检验结果为8.3,检验结果判定为合格。上诉人综合上述两份《检测报告》的检验结果,依法作出回复。一审法院认为上诉人引用池州市产品质量监督检验所2017年9月29日出具的关于芝麻粉的《检测报告》来认定黑芝麻丸标示的脂肪含量,证据不足。综上所述,上诉人作出的《关于对钦州市百草源生物科技有限公司投诉的回复》（钦食药监函（2019）11号）事实清楚,证据充分,程序合法,适用法律正确。根据《行政诉讼法》第八十九条规定,上诉人请求法院依法判决撤销一审判决,维持上诉人作出的《关于对钦州市百草源生物科技有限公司投诉的回复》（钦食药监函（2019）11号）以及钦州市人民政府作出的《行政复议决定书》（钦政复决字（2020）5号）。 被上诉人陆佳辩称，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，请求二审法院予以维持。 一审被告钦州市人民政府述称，一、答辩人钦州市人民政府具有作出钦政复决字〔2020）5号行政复议决定书的法定职权,作出该行政行为主体适格。钦州市人民政府是行政复议被申请人钦州市市场监督管理的上缀主管机关,依据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第六条、第十三条、第三十一条等规定,具有合法的行政复议主体资格,依法受理并在查清事实、依照法定程序作出复议决定。二、上诉人钦州市市场监督管理局对被答辩人陆佳的投诉作出《关于对钦州市百草源生物科技有限公司投诉的回复》钦食药监函（2019）11号,事实清楚,证据充分,适用法律正确。（一）钦州市市场监督管理局在法定期限内对原告的投诉举报事项进行调查并作出书面回复,履行了法定职责。2019年1月,上诉人接到被答辩人的投诉举报后,安排执法人员到涉及的公司钦州市百草源生物科技有限公司进行核查,提取了公司相关资质材料,对相关人员进行了调查,于2019年2月25日在法定时限内对被答辩人作出了回复,将调查情况向被答辩人进行了书面反馈,履行了法定职责,符合《食品药品投诉举报管理办法》第十九条和第二十条的规定。（二）“九蒸九晒黑芝麻丸”标示的脂肪含量符合食品安全法的相关规定黑芝麻丸脂肪成分含量多少应以相关食品标准作为评定,而是凭推理判断其含量。根据池州市产品质量监督检验所20179月29日出具的《检测报告》显示,“芝麻粉”的脂肪含量与食品标签营养成分表中标注的脂肪含量一致（10.3ｇ）,检验结果判定为合格。另池州市产品质量监督检验所2018年9月3日出具的《检测报告》也显示,“九蒸九晒黑芝麻丸＂的检验标准为ＧＢ／Ｔ209772007《糕点通则》,脂肪含量要求 二审期间，各方当事人均无新证据向法庭提供。 经二审审理，本院采信一审判决认定的事实和证据。据此，本院查明的事实与一审查明的事实一致。对一审法院查明的事实，本院予以确认。 本院认为，人民法院审理行政案件，主要对被诉行政行为的合法性进行审查。本案中，陆佳对其在天猫碧康达旗舰店购买的芝麻丸产品不满，通过网络向钦州市市场监督管理局投诉举报，针对陆佳提出的三个问题，钦州市市场监督管理局从三方面进行了回复。本案争议的焦点是该回复行为是否合法，即回复的内容认定事实是否清楚，证据是否确凿充分，适用法律是否正确。关于回复的第一点内容，钦州市市场监督管理局认定芝麻丸系钦州市百草源生物科技有限公司委托池州市九蒸晒食品公司生产，但该事实并没有取得池州市九蒸晒食品公司的追认，也没有双方签订的委托合同予以证实，而是仅凭钦州市百草源生物科技有限公司单方提供的证据认定委托关系成立，证据不足。关于回复的第二点内容，钦州市市场监督管理局认定芝麻丸系经过九次蒸晒制作而成，没有证据证实。关于回复的第三点内容，钦州市市场监督管理局回复的是“芝麻粉”且用“芝麻粉”的检验报告作为附件，而案涉产品是“芝麻丸”，两者是不同的产品，该点回复错误，应视为没有回复。虽然钦州市市场监督管理局对陆佳的投诉举报作出了回复，但该回复避开了涉案产品是否符合国家标准或行业标准的事实，一审判决认定钦州市市场监督管理局作出的回复认定事实不清、证据不足，并判决由其重新作出行政行为，并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人钦州市市场监督管理局负担。 本判决为终审判决。 审判长 宁 盛 审判员 韦乐熙 审判员 黄应锐 二〇二〇年十月十四日 书记员 郭杨兴