广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤13行终315号上诉人（一审被告）：惠州市惠阳区自然资源局，住所地：广东省惠州市惠阳区********旁惠阳行政服务中心B栋。法定代表人：黄向阳，局长。委托诉讼代理人：黄长胜，该局工作人员。委托诉讼代理人：严剑润，广东卓凡律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：惠州市长虹实业集团有限公司，住所地：广东省惠州市惠阳区********横三路。法定代表人：吴火豪，总经理。委托诉讼代理人：李保明，北京市盈科（深圳）律师事务所律师。委托诉讼代理人：黄志坚，广东意本律师事务所律师。一审第三人：惠州市惠阳区新源资产管理有限公司，住所地：广东省惠州市惠阳区***********。法定代表人：张贵军，经理。委托诉讼代理人：罗惠强，广东信惠律师事务所律师。委托诉讼代理人：罗成山，广东信惠律师事务所律师。上诉人惠州市惠阳区自然资源局因与被上诉人惠州市长虹实业集团有限公司（下称长虹公司）、一审第三人惠州市惠阳区新源资产管理有限公司（下称新源公司）不履行法定职责行政纠纷一案，不服广东省博罗县人民法院（2020）粤1322行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院审理查明：2016年1月12日，长虹公司作为申请人，以惠阳区人民政府为被申请人、新源公司为第三人，向惠州市人民政府申请行政复议，请求撤销惠阳国用（2004）第132*****050号《国有土地使用证》，主要理由为050号国土证记载的土地面积错误，与长虹公司国土证下的面积存在重叠。2016年4月8日，惠州市人民政府审查后作出惠府行复（2016）12-2号《中止行政复议审查通知书》，决定暂停中止对该案的审理。2019年9月11日，长虹公司以惠阳区自然资源局为被告、以新源公司为第三人，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销惠阳国用050号国土证，其理由与上述行政复议的事实与理由相同。一审法院于2019年11月20日以上述行政复议审查尚未终结，长虹公司不符合法定起诉条件为由作出（2019）粤1322行初403号行政裁定，驳回长虹公司的起诉，该裁定于2019年12月6日已发生法律效力。在该案诉讼期间,长虹公司于2019年10月16日通过中国邮政EMS向惠阳区自然资源局寄出《撤销惠阳国用050号国土证申请书》，又以相同的事实与理由，要求撤销050号国土证。惠阳区自然资源局于2019年11月1日向长虹公司作出《关于惠州市长虹实业集团有限公司申请事项的告知函》，告知长虹公司待（2019）粤1322行初403号行政诉讼案件终审判决后再依法处理。长虹公司不服该告知函，于2019年11月28日向一审法院提起诉讼。一审法院另查明，2019年11月22日，惠州市人民政府依长虹公司的申请作出惠府行复（2016）12号终止行政复议审查决定，终止该行政复议案件的审查。一审法院认为：长虹公司在向惠阳区自然资源局提出撤销050号国土证申请前，已经以相同的诉求和相同的事实与理由向惠州市人民政府申请行政复议及向一审法院提起了诉讼，长虹公司就同一诉求同时选择多种权利救济途径，并不符合法律规定，故惠阳区自然资源局作出告知函，告知长虹公司待（2019）粤1322行初403号案终审判决结束后再处理，并无不当，长虹公司请求撤销告知函，一审法院不予支持。（2019）粤1322行初403号行政裁定以行政复议审查尚未终结为由，驳回长虹公司的起诉后，惠州市人民政府也依长虹公司的申请终止了行政复议审查，长虹公司此时要求惠阳区自然资源局对其撤证申请作出处理，根据《中华人民共和国物权法》第十条“不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。”第十九条第一款“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的，登记机构应当予以更正”及《不动产登记暂行条例》第三条“不动产首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等，适用本条例。”第七条第一款“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”的规定，惠阳区自然资源局具有对长虹公司申请事项作出处理的职权，长虹公司请求惠阳区自然资源局履行职责，理由充分，一审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十三条的规定，一审法院作出如下判决：一、惠阳区自然资源局自本案判决生效之日起六十日内对长虹公司申请撤销惠阳国用（2004）第132*****050号国有土地使用证的申请作出具体行政行为；二、驳回长虹公司的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由长虹公司负担。上诉人惠阳区自然资源局不服一审判决，向本院提起上诉，请求判令：1.撤销广东省博罗县人民法院（2020）粤1322行初1号行政判决，裁定驳回长虹公司的起诉；2.长虹公司承担本案一、二审全部诉讼费用。事实和理由如下：一、一审判决认定事实错误，惠阳区自然资源局对长虹公司已作出回复，不再负有处理义务。1.对长虹公司提交的《撤销惠阳国用（2004）第132*****050申请书》，惠阳区自然资源局已作回复，双方就申请书所产生的行政关系已经完结。长虹公司在申请撤销惠阳国用（2004）第132*****050《国有土地使用证》前，已经以同样的诉讼请求及同样的事实理由向惠州市人民政府申请行政复议及向博罗县人民法院提起了诉讼，其权利主张已通过司法途径处理，故惠阳区自然资源局作出告知函，告知长虹公司待案件终审后再按判决结果依法处理并无不当。惠阳区自然资源局作出告知函后，其与长虹公司就申请书所产生的行政关系已经完结。惠阳区自然资源局作出的告知函并不对长虹公司的权利义务造成实际影响，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”之规定，该行政行为不属于行政诉讼受案范围。2.惠阳区自然资源局不因（2019）粤1322行初403号行政裁定而负有对长虹公司的申请再次处理的义务。（2019）粤1322行初403号行政裁定查明，长虹公司早在2016年便以惠阳区人民政府为被申请人通过行政复议的方式申请撤销惠阳国用（2004）第132*****050《国有土地使用证》，遂依据相关规定驳回长虹公司的起诉，惠阳区自然资源局不因（2019）粤1322行初403号行政裁定而负有对长虹公司的申请再次处理的义务。3.惠阳区自然资源局不因惠州市人民政府依长虹公司的申请作出惠府行复（2016）12号终止行政复议审查决定而负有对长虹公司的申请再次处理的义务。一方面，2019年11月22日，惠府行复（2016）12号行政复议案件因长虹公司撤销复议申请而终止，即长虹公司不再主张撤销惠阳国用（2004）第132*****050《国有土地使用证》。另一方面，惠府行复（2016）12号行政复议案件的被申请人为惠阳区人民政府，惠阳区自然资源局直至长虹公司在庭审过程中提交终止行政复议审查决定书才知悉相关情况。4.惠府行复（2016）12号终止行政复议审查决定作出后，长虹公司并未要求惠阳区自然资源局对其撤证申请作出处理，惠阳区自然资源局不负有处理义务。因长虹公司撤销复议申请，惠府行复（2016）12号行政复议案件已经终止，长虹公司就惠阳国用（2004）第132*****050《国有土地使用证》而提出的纠纷亦已完结。此后，长虹公司并未要求惠阳区自然资源局对其撤证申请作出处理，惠阳区自然资源局不负有处理义务。二、一审判决适用法律错误，长虹公司并不符合申请更正登记的条件，不应适用不动产更正登记相关法律法规。根据《中华人民共和国物权法》第十九条“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记”之规定，仅有权利人或利害关系人才能申请更正登记，长虹公司并非惠阳国用（2004）第132*****050《国有土地使用证》的使用权人，也非利害关系人，其无权就该国有土地使用权申请更正登记。另外，惠阳国用（2004）第132*****050号国有土地使用权源自于长虹公司于1999年取得的惠阳国用（99）字第132*****494号土地使用权，完全在惠阳国用（99）字第132*****494号土地使用权范围内，即使存在错误登记，亦是惠阳国用（99）字第132*****494号土地使用权存在错误登记，该土地使用权后续经两次转让，最终处分登记在新源公司名下，根据《不动产登记暂行条例实施细则》第八十条“不动产权利人或者利害关系人申请更正登记，不动产机构认为不动产登记簿记载确有错误的，应当予以更正；但在错误登记之后已经办理了涉及不动产权利处分的登记、预告登记和查封登记的除外”之规定，不能进行更正登记。在惠阳区自然资源局与长虹公司就惠阳国用（2004）第132*****050号国有土地使用权发生的系列复议、诉讼案件中，对于长虹公司所提纠纷，惠阳区自然资源局均向其告知了其名下惠阳国用（99）字第132*****494号土地使用权与惠阳国用（2004）第132*****050号土地使用权不重合及其与惠阳国用（2004）第132*****050号土地使用权登记发证不具有利害关系的事实，长虹公司无论是向惠阳区自然资源局申请撤销惠阳国用（2004）第132*****050号《国有土地使用证》，还是申请更正惠阳国用（2004）第132*****050号土地使用权登记均不具有实际意义，仅仅是浪费行政资源而已。三、长虹公司向惠阳区自然资源局申请撤销惠阳国用（2004）第132*****050号《国有土地使用证》实质是在规避行政诉讼起诉期限的障碍。长虹公司于2016年就其名下土地使用权及惠阳国用（2004）第132*****050号土地使用权问题，向惠阳区人民政府申请行政复议，复议案件案号为惠阳府行复（2016）2号。在长虹公司复议申请中，明确提及惠阳国用（2004）第132*****050号土地使用权，并以惠阳国用（2004）第132*****050号《国有土地使用证》作为证据材料。由上可知，长虹公司在2016年便已知悉新源公司名下土地使用权的登记发证行为，若其现在直接针对该登记发证行为提起诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”之规定，长虹公司自知悉涉案行政行为至提起行政诉讼已超过六个月，将构成超过行政诉讼起诉期限起诉。为避免上述情况的发生，其才向惠阳区自然资源局申请撤销新源公司名下土地使用权登记的请求，然后再根据惠阳区自然资源局作出的答复提起行政诉讼，以求规避行政诉讼起诉期限。被上诉人长虹公司答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应当驳回惠阳区自然资源局的上诉请求，维持一审判决。惠阳区自然资源局于2019年11月1日向长虹公司作出的告知函是长虹公司为了纠正土地行政登记错误，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条之规定，依法向具有法定职责登记机关提出的撤销土地登记申请事项，惠阳区自然资源局也签收了申请书，惠阳区自然资源局基于长虹公司提出的申请事项具有处理申请事项的法定职责，惠阳区自然资源局也承诺待终审判决再依法处理。因此，惠阳区自然资源局应当在法定期限内对长虹公司的申请事项依法作出实体性处理并答复长虹公司，而惠阳区自然资源局作出的告知函明确受理了长虹公司的申请事项，只是告知长虹公司处理的条件暂不成就，须待上述案件终审后再依法处理。博罗县人民法院已于2019年11月21日作出（2019）粤1322行初403号行政裁定，该裁定书已经于2019年11月25日送达，后双方当事人均没有上诉，该裁定于2019年12月10日已经生效。因此，惠阳区自然资源局处理长虹公司申请事项的条件已成就，应当及时恢复履行处理长虹公司提出的申请事项的法定职责，而惠阳区自然资源局在作出告知函后，在（2019）粤1322行初403号行政裁定已经发生法律效力，其具备处理长虹公司提出的申请事项的条件时，始终没有作出任何实体性的处理和答复意见，属于未履行法定职责的行为。一审法院判决惠阳区自然资源局重新处理长虹公司的申请事项完全合法，判决结果正确。惠阳区自然资源局作出的上述告知函系程序性告知函，不是作出处理结果的实体性告知函，该告知函也确认了没有作出实体性处理的结果。因此，惠阳区自然资源局提出其已经对长虹公司的申请作出回复，不再具有处理义务的辩解理由根本不能成立，没有任何事实和法律依据，应当依法驳回其上诉请求，维持一审判决。二、长虹公司向惠阳区自然资源局提出的是撤销错误的土地登记申请事项，请求履行撤销登记的法定职责，一审法院适用法律恰当准确。1.长虹公司为了保护自身合法权益，有权向国家机关提出建议、意见或申请事项，惠阳区自然资源局对长虹公司提出的申请事项具有答复处理的法定职责。长虹公司依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条之规定，就长虹公司名下惠阳国用（99）字第132*****493号《国有土地使用证》土地面积与新源公司名下惠阳国用（2004）第132*****050号《国有土地使用证》土地四至范围存在重叠的登记错误，依法向具有法定职责登记机关的惠阳区自然资源局提出的撤销土地登记申请事项，纠正错误的行政登记行为，监督行政机关依法行政。长虹公司提出的上述申请事项，完全符合法律规定，一审法院判决惠阳区自然资源局对长虹公司的申请事项重新作出处理，完全合法正确。2.惠阳区自然资源局系土地管理的法定机构，具有依职权或依申请处理对应事项的行政法定职责，而对长虹公司提出的事项属于依申请的事项，惠阳区自然资源局具有对该申请事项进行处理的法定职责。根据第三方勘查机构韶关地质工程勘察院惠阳分院对长虹公司土地进行测绘的测绘图结果证明，长虹公司名下惠阳国用（99）字第132*****493号《国有土地使用证》的土地面积与惠阳国用（2004）第132*****050号《国有土地使用证》土地四至范围存在重叠。因此，长虹公司是惠阳国用（2004）第132*****050号《国有土地使用证》的利害关系人，惠阳区自然资源局依申请具有对长虹公司的申请事项进行处理的法定职责，应当依照申请事项的内容对申请事项进行处理，履行法定职责。三、长虹公司为维护自身合法权益，监督依法行政，促进法治政府建设，纠正违法错误登记行为而提起的行政诉讼受法律保护。本案系土地登记错误案件，牵扯的土地商业利益巨大，惠阳区自然资源局为了规避行政登记错误的法律责任，避免受到追责，拒绝处理长虹公司的申请事项，既影响了行政机关的公信力，也造成了不良的社会影响，同时也给长虹公司造成了巨大的损失。由于惠阳区自然资源局怠于履行法定职责，疏于管理，致使长虹公司名下惠阳国用（99）字第132*****493号《国有土地使用证》的土地面积与惠阳国用（2004）第132*****050号《国有土地使用证》土地面积存在重叠，惠阳区自然资源局也知晓该登记错误，本应依职权积极主动纠正登记错误，但其拒不履行纠正登记错误的法定职责，在长虹公司提出撤销错误的土地登记事项后，仍拒不履行法定职责，属于典型的行政不作为行为，损害了人民的利益，不符合行政为民的理念，应当依法判决其履行法律法规赋予的法定职责，实现社会的公平正义，促进依法行政。一审判决践行司法为民的审判理念，实现了个案的公平正义，起到了良好的法制宣传效果和社会效果，应当依法支持一审法院的公正判决。一审第三人新源公司陈述称：认同惠阳区自然资源局的上诉意见，一审判决适用法律错误，应依法予以纠正。一、长虹公司不具备直接向惠阳区自然资源局申请更正登记的条件，惠阳区自然资源局对长虹公司的申请没有再次处理的义务。1.长虹公司在未取得法院判决或行政复议决定撤销新源公司名下涉案土地使用权，且新源公司不同意变更登记的前提下向惠阳区自然资源局申请撤销新源公司名下涉案土地使用权没有任何法律依据。《土地登记办法》第五十九条规定：“地权利人认为土地登记薄记载的事项错误的，可以持原权利证书和证明登记错误的相关材料，申请更正登记。利害关系人认为土地登记簿记载的事项错误的，可以持土地权利人书面同意更正的证明文件，申请更正登记。”根据该规定即使长虹公司认为新源公司名下涉案土地与其名下土地重合，长虹公司亦没有权利单独以自身名义向惠阳区自然资源局申请撤销新源公司名下涉案土地使用权证，故长虹公司无权就惠阳区自然资源局作出的告知函提起行政诉讼。2.（2019）粤1322行初403号行政裁定驳回了长虹公司的起诉，长虹公司没有上诉，该行政裁定已发生法律效力。后长虹公司申请撤销了惠府行复（2016）12号行政复议案，至此，长虹公司就惠阳国用（2004）第132*****050号《国有土地使用证》而提出的纠纷已完结，惠阳区自然资源局对长虹公司不再负有处理的义务。二、长虹公司向惠阳区自然资源局申请撤证的目的在于规避行政诉讼起诉期限的障碍。长虹公司于2016年1月12日向惠州市人民政府提起行政复议，请求撤销新源公司名下的惠阳国用（2004）第132*****050号《国有土地使用证》。由此可知，长虹公司在2016年1月12日前便知晓新源公司名下涉案土地使用权的登记行为及该宗土地红线图。长虹公司在行政复议中止审理期间又于2019年9月11日向一审法院提起撤销惠阳国用（2004）第132*****050号《国有土地使用证》，一审法院以长虹公司在行政复议审查尚未终结前就相同的诉求及事实与理由提起行政诉讼不符合法定的起诉条件为由，驳回了长虹公司的起诉，一审法院作出的（2019）粤1322行初403号行政裁定亦可以认定长虹公司在2016年1月12日前便知晓新源公司名下涉案土地使用权的登记行为及该宗土地红线图。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定，提起行政诉讼的应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，即长虹公司提起的行政诉讼亦早已超过六个月的行政诉讼法定期限。长虹公司自知其已超过行政诉讼法定起诉期限，为了规避行政诉讼法定起诉期限，长虹公司以撤销告知函为由提起本案诉讼，根本就是恶意诉讼，一审判决惠阳区自然资源局就长虹公司的撤证申请作出具体行政行为明显系适用法律错误。而且，若按一审判决执行，待惠阳区自然资源局作出具体行政行为后，长虹公司必将进一步滥用诉权继续提起行政诉讼，这将会严重浪费司法资源造成诉累。本院二审期间，各方当事人均没有提交新的证据。本院经审理查明，一审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，本案系不履行法定职责纠纷。长虹公司以其名下国有土地使用证登记的土地使用权四至范围与新源公司名下国有土地使用证登记的土地使用权四至范围存在重叠为由，请求惠阳区自然资源局履行法定职责，纠正错误的土地登记。惠阳区自然资源局以已经作出告知函为由主张其不再负有处理长虹公司提出的申请的义务，故本案二审争议焦点是：惠阳区自然资源局是否已履行法定职责。具体分析如下：首先，惠阳区自然资源局对长虹公司提出的申请事项具有依法处理的法定职责。《不动产登记暂行条例》第七十九条规定：“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项有错误，可以申请更正登记。”第八十条规定：“不动产权利人或者利害关系人申请更正登记，不动产登记机构认为不动产登记簿记载确有错误的，应当予以更正；……不动产登记簿记载无误的，不动产登记机构不予更正，并书面通知申请人。”本案中，长虹公司提交的第三方鉴定机构出具的坐标图，初步证明其与新源公司名下国有土地使用证登记的土地使用权四至范围有可能存在登记错误导致土地重叠的问题，故长虹公司与惠阳国用（2004）第132*****050《国有土地使用证》之间具有法律上利害关系。惠阳区自然资源局作为辖区范围内的不动产登记工作部门，根据上述法律规定，不论涉案国有土地使用证登记的土地使用权四至范围是否确实存在登记错误，惠阳区自然资源局应当予以调查核实并书面答复申请人。其次，惠阳区自然资源局出具的《关于惠州市长虹实业集团有限公司申请事项的告知函》，明确告知长虹公司待（2019）粤1322行初403号案终审判决后再依法处理，现一审法院作出的（2019）粤1322行初403号行政裁定已经发生法律效力，惠阳区自然资源局在告知函中承诺处理的条件已经成就，基于信赖保护原则，长虹公司有权要求惠阳区自然资源局对其提出的申请事项进行处理，惠阳区自然资源局也有义务履行自己在告知函中的承诺并答复申请人。惠阳区自然资源局认为，依法处理是指按照（2019）粤1322行初403号案的实体审理结果来处理，因该案并未有实体审理结果，故其没有再处理的义务，于法无据，本院不予支持。最后，惠阳区自然资源局收到长虹公司提出的申请后，对是否履行或者拒绝履行一直未作明确答复，属于未履行法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。”本案中，长虹公司于2019年10月16日向惠阳区自然资源局提出申请，请求履行纠正错误的土地登记的法定职责，但惠阳区自然资源局收到申请后，仅向长虹公司出具了一份程序性的告知函，对是否履行或者拒绝履行一直未作明确答复，根据上述法律规定，其行为已经构成行政不作为。惠阳区自然资源局认为其在行政复议和行政诉讼案件中已经告知长虹公司不存在土地重叠问题，以及长虹公司与涉案国有土地使用证没有法律上的利害关系，属于其在行政复议和行政诉讼中的抗辩行为，不等于其对长虹公司的申请已作出了处理。综上所述，惠阳区自然资源局的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人惠州市惠阳区自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长 钟日红审 判 员 李文贞审 判 员 陈向科二〇二〇年十月二十二日法官助理 刘江涛书 记 员 蒋 琳附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。