安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终949号 上诉人（一审原告）殷松友，男，1971年12月4日出生，汉族，住安徽省宿松县。 上诉人（一审原告）殷松明，男，1974年9月24日出生，汉族，住安徽省宿松县。 上诉人（一审原告）殷松花，女，汉族，1976年6月17日出生，住安徽省宿松县。 上诉人（一审原告）张小妹，女，汉族，1949年3月22日出生，住安徽省宿松县。 上诉人（一审原告）殷金花，女，1967年11月26日出生，汉族，住安徽省宿松县。 被上诉人(一审被告)安徽省宿松县人民政府，住所地安徽省宿松县孚玉镇人民中路**。 法定代表人王赵春，该县县长。 被上诉人(一审被告)安徽省宿松县东北新城管理委员会（筹）,住,住所地安徽省宿松县东北新城安丰商城**/div> 法定代表人夏幼华，该委员会主任。 被上诉人(一审被告)安徽省宿松县自然资源与规划局，住所，住所地安徽省宿松县孚玉镇人民路**div> 法定代表人石雅煌，该局局长。 被上诉人(一审被告)安徽省宿松县土地收购储备中心，住所地安，住所地安徽省宿松县孚玉镇宿松县自然资源和规划局院内v> 法定代表人石雅煌，该中心主任。 上述两被上诉人共同委托代理人何华军，安徽八里江律师事务所律师。 上诉人殷松友、殷松明、殷松花、张小妹、殷金花（简称殷松友等5人）因诉安徽省宿松县人民政府、安徽省宿松县东北新城管理委员会、安徽省宿松县自然资源与规划局、安徽省宿松县土地收购储备中心行政协议一案，不服安徽省安庆市中级人民法院(2019)皖08行初141号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 殷松友等5人向一审法院诉称，原告系宿松县孚玉镇龙井社区殷屋组（现宿松县东北新城）原住居民。2004年，宿松县人民政府因县城建设发展之需开始征收殷屋组土地和山场。2004年12月5日，为响应县委、县政府号召并经协商，殷得水（已故）、殷松友、殷松明、殷松花与代表县政府、县国土资源局的宿松县土储中心签订了《城市房屋拆迁补偿安置协议》，该协议及其补充协议约定被告拆除原告所有的房屋及其所占土地（具体拆迁土地面积以实际丈量为准）,被告给予原告补偿款和土地进行安置（土地安置具体位置以协议附图为准）。该协议签订后，原告依照约定拆除了房屋、交出了土地。经实际测量，原告共计向被告交付土地面积1281.3平方米。拆迁完毕后，被告自2005年到2009年除陆续支付了约定的拆迁补偿款和交付了部分土地（共计交付安置土地673.8平方米)外，就一直拖延交付余下的应安置土地。原告不得已，自2010年开始通过申请、申诉、信访等不同方式主张权利，请求被告继续履行安置义务，但被告均以各种理由拖延、塘塞。在该拆迁安置补偿协议争议过程中，当事人之一殷得水于2014年12月24日亡故，经宿松县公证处公证，殷得水死亡后有合法法定继承人共计六人，分别是配偶张小妹，母张兰枝，子殷松友、殷松明，女殷金花、殷松花。因此，在殷得水死亡后，作为其合法继承人的其母亲张兰枝、配偶张小妹以及子女殷金花依法取得主张安置土地的权利。另，2012年11月，宿松县人民政府成立宿松县东北新城管委会，授权其专门负责宿松县东北新城的拆迁、补偿安置及城市建设等工作。同时根据宿松县城市房屋拆迁工作职责，第二、三被告均仍负有涉案拆迁安置补偿协议安置之义务和职责。2018年4月26日，原告为主张自己的权益，向宿松县人民法院提起民事诉讼，该院经审理认为本案属于行政诉讼法调整的范畴并作出裁定驳回起诉，原告不服上诉至安庆市中级人民法院，安庆市中级人民法院经审理维持了原裁定。为维护自身权益，原告提出如下诉讼请求：一、判决四被告以尚未交付的1197.3㎡的现时市场价值为基础在同级同地段对原告进行商品房、门面房产权置换或者按尚未交付的1197.3㎡宅基地的市场价值向原告支付相应的货币补偿；二、判决四被告以相应违约时日为基准日、以尚未交付的1197.3㎡的宅基地面积的市场价值为基数、按同期商业银行贷款利率（年利率6%)为标准赔偿原告因其违约产生的损失十万元（暂定）;三、四被告共同承担本案诉讼费用。 一审法院审理查明，因城市建设需要征收原告户房屋和土地，2004年12月5日宿松县土储中心与殷得水、殷松友、殷松明、殷松花签订《城市房屋拆迁补偿安置协议》，该协议对房屋补偿、过渡安置、拆迁补助等事项进行了约定。同时，在上述协议的附件三“合同补充协议”部分约定：“1、具体安置位置见附图。2、安置的宅基地及西边剩余部分的土地使用证在一个星期办理完毕。3、临孚玉路的宅基地面积每平方米按1.6平方米折算，临松滋路的宅基地每平方米按1.2平方米折算，另临路部分买5米人行道。4、具体拆迁土地面积以实际丈量为准。5、安置不足部分在蒋屋垅补足。”经双方当庭确认，原告户被征收的集体土地面积为1281.13平方米。协议签订后，原宿松县国土资源局先后安置给原告户四块国有土地，分别是：1、用地位置位于孚玉路西侧，登记在殷松友、殷松明名下的国有土地317㎡；2、用地位置位于松兹南，登记在殷松友名下的国有土地78㎡；3、用地位置位于松滋××路西侧，登记在张小妹名下的国有土地118.8㎡；4、用地位置位于健康路西的国有土地面积160㎡（已转让他人）。原告因认为各被告未按照协议约定足额安置其土地，分别于2010年9月、2016年6月提出信访，并于2017年9月在县长信箱反映问题。2018年4月，原告又以宿松县国土资源局、宿松县土储中心及东北新城管委会为被告，向宿松县人民法院提起民事诉讼，该院以原、被告之间签订的《城市房屋拆迁补偿安置协议》属于行政协议为由，于2018年10月8日作出（2018）皖08民初1355号之一裁定，驳回原告的起诉。原告不服，上诉至一审法院。一审法院于2019年1月31日作出（2019）皖08民终315号裁定，驳回上诉，维持原裁定。 一审法院认为：本案争议焦点有四，一是本案是否属于行政诉讼受案范围？二是原告提起本案诉讼是否超过诉讼时效？三是如何确定本案的适格被告？四是原告的诉讼请求能否成立？ 关于争议焦点一，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第八条规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院提起民事诉讼，生效法律文书以涉案协议属于行政协议为由裁定不予立案或者驳回起诉，当事人又提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理”。根据业已查明的事实，原告在提起本案诉讼前，曾就本案所涉纠纷提起民事诉讼，但是人民法院以本案属于行政诉讼法调整范围为由，维持了一审法院驳回起诉的裁定，故原告就此再次向人民法院提起行政诉讼，人民法院依法应予受理。 关于争议焦点二，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定”。本案系原告认为被告未按照约定履行行政协议而提起的行政诉讼，依法应当适用诉讼时效的相关规定。根据业已查明的事实，原告因认为被告不履行合同义务，一直通过信访、诉讼等形式主张权利，且被告在相关答复中也未明确表示其不再履行相关义务，故其于2019年11月提起本案诉讼，并未超过法律规定的诉讼时效，被告认为原告的起诉超过诉讼时效的理由不能成立。 关于争议焦点三，鉴于本案所涉行政协议签订后，原告所在区域的拆迁补偿安置工作主体发生了变化，且四被告在答辩中存在互相推诿的情况，故该院要求宿松县人民政府对此予以明确。随后，该府向法院书面复函，明确将宿松县资规局作为履行案涉合同义务的主体。对此，该院予以确认。同时，该局所属宿松县土储中心作为协议的签订方，该院认为其也应作为本案的被告。故本案的适格被告是宿松县自然资源和规划局和宿松县土储中心。 关于争议焦点四，原告的诉讼请求能否成立关键取决于对补充协议第3条“临孚玉路的宅基地面积每平方米按1.6平方米折算，临松滋路的宅基地每平方米按1.2平方米折算”如何理解的问题。该院认为，该条款应理解为安置的土地面积应在被征收土地面积的基础上进行折算，即安置给原告的土地如临孚玉路，则1平方米抵被征收土地1.6平方米，如果临松滋路，则1平方米抵被征收土地1.2平方米，如既不临孚玉路也不临松滋路，则按照“占一还一”的标准进行安置。理由在于，一方面，联系补充协议第2条中“安置的宅基地”以及第4条“具体拆迁土地面积”之表述，可以看出第3条中的“宅基地”所指向的是安置后的国有土地，而非被征收的集体土地。且从现有证据看，原告因拆迁被征收的集体土地并未作临孚玉路或临松滋路的划分，而补充协议所附的安置图纸则显示安置的宅基地临孚玉路和松滋××路分布，这也进一步印证了第3条中的“宅基地”指的是安置后的土地；另一方面，原告因拆迁被征收的土地属于集体土地，价值较低，而被告安置给原告的土地属于国有土地，且临街分布，价值较高，在对地上建筑物和附属物已经给予货币补偿的情况下，应安置面积在被征收面积的基础上进行折算，也更具合理性。同时，原告也未提供证据证明同区域其他被征收户是按照其所主张的计算方式进行土地安置的。 根据查明的事实，宿松县资规局已先后安置给原告户四宗国有土地，按照颁证面积为依据，折合面积共计1330.96平方米，具体计算方法如下：①临孚玉路面积：殷松友、殷松明317㎡×1.6（折算）＋53ｍ×5（路面积）＝772.2㎡；②临松兹南面积1:殷松友78㎡×1.2（折算）＋5ｍ×5（路面积）＝118.6㎡；③临松兹南面积2:张小妹118.8㎡×1.2（折算）＋19.52ｍ×5（路面积）＝240.16㎡；④临健康路西面积：殷松友160㎡＋8ｍ×5（路面积）＝200㎡。由此可见，宿松县资规局安置的土地面积已经超过了拆迁占用的土地面积（1281.13㎡），原告主张被告未完全履行安置义务的理由没有事实根据。 综上，原告的诉讼请求不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回殷松友等5人的诉讼请求。 殷松友等5人上诉称，上诉人认为一审法院对其履行协议的请求不予支持，认定事实及适用法律均错误。1一审法院认定临孚玉路安置317平方米错误。由于孚玉路与松滋路呈十字交叉，因此，上述317平方米中，其中161平方米临孚玉路，另外156平方米（317平方米-161平方米）临松滋路。2、一审法院对安置协议中补充约定理解错误。即临孚玉路的宅基地面积每平方米按1.6平方米折算，临松滋路的宅基地每平方米按1.2平方米折算是错误的，应当按相反的意思理解。3、经计算被征收的集体土地为1281.13平方米，已经安置的土地为673.8平方米（317平方米+78平方米+118.8平方米+160平方米），加上奖励系数即1.6倍和1.2倍，减去已经安置的673.8平方米，再减去临路部分的5米通道，相关部门仍需安置1197.3平方米。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持其诉讼主张或发回重审。 宿松县人民政府答辩称，关于补充协议第三条如何理解问题。一审法院依据被征收土地与安置土地按一定比例进行折抵，符合协议的约定。主要理由为：被征收土地原为集体土地，坐落于生产小组内，无任何基础设施，非主干道和核心区域。安置土地位于孚玉路××××路等地，孚玉路为县城主干道、松滋路为县城次干道，上述区域土地价值较高。临路部分买5米人行道，意思是指除约定比例折扣外，另外购买5米人行道。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 宿松县自然资源和规划局、该县土地收购储备中心的答辩意见与宿松县人民政府的答辩意见一致。 一审原告殷松友、殷松明、殷松花、张小妹、殷金花向一审法院提交下列证据： 第一组证据：1.原告身份证复印件六份、户籍资料复印件八份；2.宿松县公证处“(2015)皖宿公证字第311号”公证书一份。 证明目的：1.原告的身份情况；2.原告张小妹、张兰枝及殷金花作为继承人身份而具有原告主体资格；合同相对人殷得水于2014年12月24日亡故的事实。 第二组证据：1.《城市房屋拆迁补偿安置协议》及拆迁原貌图附件各一份；2.宿松县国土资源局用地通知单三份；3.宿松县人民法院(2015)松民一初字第00968号民事判决书、(2018)皖0826民初1355号民事裁定书及安庆市中级人民法院(2019)皖08民终315号民事裁定书复印件各一份；4.国家信访局、安徽省信访局宿松县国土资源局的信访答复各一份以及宿松县人民政府信访受理单两份、原告短信息截图两份。证明目的：1.原告与被告宿松县土储中心之间经协商达成拆迁补偿安置协议及双方就拆迁安置补偿达成的约定及双方就宅基地安置的补充约定；2.被告实际拆迁原告宅基地面积1281.13㎡，应当向原告按约定的加成补偿系数1.6安置宅基地面积，按照协议约定被告实际应向原告交付安置宅基地面积为2049.808㎡:3.被告宿松县国土资源局在签订拆迁安置补偿协议后实际向原告交付宅基地三次共计673.8㎡，加上原告根据拆迁安置协议约定应当让出的人行道面积178.7㎡，实际被告交付给原告的补偿安置面积为852.8㎡，被告现在仍应向原告交付的面积为1197.3㎡；4.根据县委、县政府统一安排，自2009年4月后土地安置工作由被告东北新城管委会承担；5.被告以历史遗留问题为由一直未履行补偿安置协议的约定；6.被告应承担未履行合同的违约损害赔偿责任。 第三组证据：1.张小妹房产证、殷松明房产证、殷松友、殷松明土地证及宗地图复印件三份；2.原告拆迁的“深圳湾地形图”一份；3.宿松县国土资源局土地使用权拍卖出让公告复印件一份；4.宿松县人民政府“松政(2009)26号”文件及“松政秘(2019)164号”文件两份。证明目的：1.原告房地产被征收之前的状态；2.与原告被拆迁土地属于同一地段同一级别的土地使用权（相距距离约400米）于2019年1月被拍卖的起拍评估价值4亿元，出让面积82162.69㎡，最终成交价为4.955亿元，土地评估单价6030.71元／㎡；3.宿松县人民政府公布的涉案土地所在同地段的基准地价。 第四组证据：杨仁干出庭作证庭审笔录。证明目的：拆迁补偿安置协议约定的1.6的拆迁补偿比例的补偿系数的含义。 一审被告宿松县人民政府、东北新城管委会向一审法院提举下列证据： 第一组证据：《城市房屋拆迁补偿安置协议》。证明目的：协议签订的时间为2004年12月5日，2015年5月1日前签订行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释，本案属于民事诉讼受案范围。 第二组证据：关于殷松友信访事项答复意见书。处理协议事宜是原宿松县国土资源局及宿松县土储中心职责，因此宿松县信访局根据职责分工将信访转交原宿松县国土资源局处理。 一审被告宿松县自然资源和规划局、宿松县土地收购储备中心向一审法院提举下列证据： 第一组证据：城市房屋拆迁补偿安置协议一份。证明目的：1.合同主体是原告与宿松县土储中心；2.根据补偿方案标准，协议约定临孚玉路的宅基地面积每平方米按1.6平方米折算，临松滋路的宅基地每平方米按1.2平方米折算,另临路部分买5米人行道；3.被告宿松县资规局、宿松县土储中心主体不适格；4.协议内容已全部履行。 第二组证据：安置用地通知单四份，平面（宗地）图四份、地形图一、地形图一份、地籍资料三份：安置协议内容已全部履行。 第三组证据：（2004)9号会议纪要、宿松县人民法院（2014)松民一初字第00101号民事判决书、（2015)松民一初字第00968号民事判决书各一份。证明目的：1.宿松县孚玉镇刘屋拢小区拆迁以孚玉镇政府和龙井街道为主体，原国土资源局、建设局各抽调2人予以支持配合；2.为加快县城东北片区建设，宿松县委、县政府于2009年2月成立宿松县城东北片区开发建设指挥部，负责东北片区的房屋拆迁安置工作，宿松县土储中心不再承担该区域内征地拆迁工作，相关职权全部由宿松县城东北片区开发建设指挥部行使；2012年11月，宿松县委、县政府撤销县城东北片区开发建设指挥部，成立东北新城管委会，继续负责组织实施东北片区土地征收和拆迁安置工作；3.被告宿松县资规局、宿松县土储中心主体不适格。 法律依据:1.《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释；2.《中华人民共和国土地管理法实施条例》；3.《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》；4.《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》等。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，本案争议的焦点问题是涉案补充协议如何理解，即安置土地与被征收土地的面积是折抵换算还是倍增换算。本案中，补充协议第3条规定，临孚玉路的宅基地每平方米按1.6平方米折算、临松滋路的宅基地每平方米按1.2平方米折算。另临路部分买5米人行道。一审法院依据协议，结合实际情况，认为安置土地与被征收土地的面积是折抵换算关系，并无不当，本院依法予以支持。 主要理由为：1、从文义表达上看。补充协议第3条约定临孚玉路的宅基地每平方米按1.6平方米折算，所谓折算，应当理解为折抵，而非倍增。2、从联系协议的上下文内容上看。补充协议第2条中“安置的宅基地”以及第4条“具体拆迁土地面积”之表述，可以看出第3条中的“宅基地”所指向的是安置后的国有土地，而非被征收的集体土地。且从现有证据看，上诉人因拆迁被征收的集体土地并未作临孚玉路或临松滋路的划分，而补充协议所附的安置图纸则显示安置的宅基地临孚玉路和松滋××路分布，这也进一步印证了第3条中的“宅基地”指的是安置后的土地。3、从实际情况上看。被征收的土地为集体土地，安置的土地分别办理了国有土地使用权证书。因此，现有土地价值较高，安置土地与被征收土地的面积折抵换算亦符合常理。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人殷松友、殷松明、殷松花、张小妹、殷金花的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人殷松友、殷松明、殷松花、张小妹、殷金花共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年十月二十七日 法官助理王劲 书记员陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。