广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1712号上诉人（原审原告）：杨胜萍，女，1970年4月21日出生，汉族，身份证住址广州市番禺区**********，公民身份号码512************09。上诉人（原审被告）：广州市番禺区城市管理和综合执法局。住所地：广州市番禺区**********。法定代表人：贺建文，局长。委托代理人：袁凤，该局工作人员。上诉人杨胜萍因诉上诉人广州市番禺区城市管理和综合执法局（以下简称“番禺区城管执法局”）强制拆除行为一案，均不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初5873号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：原告是广州市番禺区**************业主。原告陈述其于2017年6月至7月在该楼房楼顶安装了太阳能光伏系统，光伏板由不锈钢柱子承重。2019年4月20日，因原告申请在*********屋顶安装分布式光伏发电系统，该楼房相关业主签名表示同意。原告陈述其遂开始搭建太阳能增容的架子，同时因原来安装的不锈钢柱子歪了，打算用水泥砖墙加固柱子，又因为屋顶漏水，原告决定砌墙（高度不到70公分）来挡水。2019年7月11日，被告派员到广州市番禺区**********顶检查，《检查笔录》记载：……发现该楼顶上有新的工程建设，现场情况如下：一、当事人在番禺区**********顶进行工程建设，该工程建设对原来的光伏发电棚进行立柱和砌墙围蔽工程，现场已建至四根高2米的砖柱和两幅约长3米，高0.5米的砖墙。二、经了解，该工程建设是***房屋主兴建，被告要求当事人到现场。三、当事人现场未能提供有效的城市规划主管部门的审批文件。四、现场责令当事人停工整改，当事人拒绝停工整改，并扬言一定要继续建。五、被告组织人员对该工程建设实施拆除，拆除了新建的砖柱和少部分砖墙。六、现场拍摄取证。该笔录上有两名见证人（保安）签名。根据被告拍摄的《现场照片》显示：拆除砖柱工程前，楼顶的光伏板下方的不锈钢柱子上有水泥砖墙围蔽，并有在砌的砖墙，后被告拆除了部分的水泥砖柱和砖墙。2019年7月12日，被告制作穗综番强审字〔2019〕026号《行政强制审批表》，内容为2019年7月11日**************楼顶强制措施的审批事宜，记载：……当事人上述行为已经违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据该法第六十八条、《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条第一款第（一）项的规定，因情况紧急，已采取强制措施。被告领导审批表示同意。2019年6月10日，广州市规划和自然资源局番禺区分局对原告作出穗规划资源番〔2019〕292号《广州市规划和自然资源局番禺区分局关于咨询办理搭建玻璃房规划手续的复函》，记载：原告咨询的位于番禺区**************搭建玻璃房规划手续问题手续，函复如下：根据《广州市城乡规划程序规定》第三十五条规定，在城市、镇规划区内进行建筑工程建设的，建设单位或者个人应当取得城乡规划主管部门核发的建设工程规划许可证，属于不增加建筑面积、建筑总高度、建筑层数，不涉及修改外立面、建筑结构和变更使用性质的建筑工程，建设单位或者个人可以免于申领建设工程规划许可证，但是应当根据市容环卫标准和相关主管部门的要求进行建设。原告不服被告的强制拆除行为，向原审法院起诉。诉讼中，被告表示其当时采取了警示性拆除措施，即仅拆除了柱子的水泥砖墙部分（钢筋部分和底座未拆除），以及矮墙的两块砖；并表示光伏板、光伏支架属于免于规划报建的范围，但原告建设的水泥砖墙柱子和围墙属于应当报建的范围。原告表示被告除了拆除水泥柱和围墙外，还拆除了原告太阳能增容的架子，并弄坏了原告的花盆，导致原告屋顶漏水，造成原告房屋及家具损失。原告主张被告应赔偿23万，是按照其房屋价值170万的2折计算的，且光伏补贴也应予以赔偿。被告主张该楼房楼顶还建设有蓄水池，且根据原告陈述之前也一直存在漏水情况，因此原告主张的漏水损失并非被告拆除行为导致的，不应由被告赔偿。原审法院认为，《广州市违法建设查处条例》第四条第一款、第二款规定：“市城市管理综合执法机关负责组织实施本条例，市、区、县级市城市管理综合执法机关按照职责分工查处违法建设。城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。”因此，被告对辖区内违法建设有查处职权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《中华人民共和国行政强制法》第十九条规定：“情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。”《广州市违法建设查处条例》第十七条规定：“城市管理综合执法机关、镇人民政府发现在建违法建设的，应当采取责令立即停止违法建设、查封施工现场、扣押施工工具、依法拆除等合法有效措施予以制止。”《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条第一款规定：“城市管理综合执法机关查处下列违法行为时，可以采取以下措施：（一）对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，经责令停止建设或者限期拆除后，当事人仍不停止建设或者逾期不拆除的，可以在建设工程所在地县级以上地方人民政府批准后采取查封施工现场、强制拆除等措施。……”本案中，被告于2019年7月11日发现原告未经规划许可，在广州市番禺区******************楼顶建设水泥砖墙柱子和砖墙，被告遂于当日采取强制措施，拆除了部分柱子和砖墙，并有《检查笔录》《现场照片》为证。原告主张被告拆除破坏的范围还包括太阳能增容架子以及花盆等，但原告提交的照片等证据并不能证明该事实，因此原审法院不予确认。被告于2019年7月12日补办了穗综番强审字〔2019〕026号《行政强制审批表》，符合《中华人民共和国行政强制法》第十九条规定的程序，但被告并未履行报县级以上地方人民政府批准的程序，违反了《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条的规定。因此，原告请求确认被告强制拆除行为违法，原审法院予以支持。关于原告的赔偿请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中，原告主张赔偿，但原告建设的水泥砖墙柱子和砖墙未经规划报建，不属于合法建构筑，而原告主张的漏水等损失，并不能证明是被告的强制拆除行为导致，因此原告的赔偿申请，原审法院不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认被告广州市番禺区城市管理和综合执法局于2019年7月11日强制拆除原告杨胜萍在广州市番禺区******************楼顶建设的水泥砖墙柱子和部分砖墙的行为程序违法；二、驳回原告杨胜萍的赔偿请求。上诉人杨胜萍上诉称：一审法院仅仅支持确认番禺区城管执法局2019年7月11日强制拆除上诉人房屋楼顶建设的水泥砖墙柱子及部分砖墙的行为程序违法，没有支持上诉人要求番禺区城管执法局赔偿损失的诉求不当。一审法院认为上诉人房屋漏水等损失，不能证明系番禺区城管执法局的强制拆除行为导致，其理由不当。首先，上诉人一审已经提交了大量房屋受损的现场照片，庭审中也对房屋受损位置及损失作出了详细的说明，完全可以证明上诉人房屋受损的客观事实。其次，上诉人房屋受损是否系番禺区城管执法局强拆行为所致，该损害因果关系的认定，可能涉及到专业的司法鉴定，上诉人在提起诉讼前，不可能单方面委托专业鉴定机构予以鉴定。但一审法院并没有向上诉人和番禺区城管执法局释明上诉人房屋损害因果关系、损失估价是否需要申请司法鉴定。一审法院以上诉人缺乏相关证据为由，判决不支持赔偿，明显存在错误。再次，一审法院也没有去现场进行勘验查明上诉人房屋损害事实。上诉人提出诉讼，一般仅能提供房屋损害照片。上诉人已经完成了力所能及的举证责任。综上所述，请求撤销原审判决第二项，改判被告赔偿原告经济损失23万元，二审诉讼费被告承担。上诉人番禺区城管执法局上诉称：《中华人民共和国行政强制法》第十九条规定，情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。该条规定并未要求区人民政府的批准。《中华人民共和国行政强制法》效力高于《广州市城市管理综合执法条例》。当二者发生冲突的，应当以《中华人民共和国行政强制法》的规定为准。我局对该违法建设采取的强制拆除属于紧急情况下的强制措施，可不经县级以上人民政府批准直接实施。因此，一审法院适用法律错误，我局对该违法建设采取的强制措施不存在程序违法，请求撤销原审判决，驳回杨胜萍的诉讼请求。经审查，本院对原审判决查明的事实予以确认。本院认为：杨胜萍在广州市番禺区**********房楼顶搭建水泥砖柱及围墙，不符合免于办理建设工程规划许可证的法定条件。对于杨胜萍未依法办理建设工程规划许可证而进行建设的行为，番禺区城管执法局在杨胜萍拒绝停工整改后，可以依据《中华人民共和国行政强制法》第十九条规定采取相应强制措施；但番禺区城管执法局仍应依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”的规定以及《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条规定的程序，报县级以上地方人民政府批准。番禺区城管执法局未经县级以上人民政府批准即实施被诉强制拆除行为，程序违法。原审法院确认被诉强制拆除行为违法，处理正确。番禺区城管执法局所提上诉意见不能成立，不予采纳。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。”杨胜萍主张番禺区城管执法局的违法行为造成其损失，应当就损失的具体项目、金额承担举证责任，且上述损失应与违法行为之间存在因果关系。杨胜萍在原审庭审中陈述的损失范围是“房屋漏水且4根柱子有裂缝，厨房、厕所、电视机、空调等家具”“光伏补贴”，但没有就其中任何一项财物损失的具体金额提供证据，其要求按照其房屋市值的20%主张赔偿，与其主张的损失项目明显不对应，故其赔偿请求缺乏事实根据，原审法院亦无从组织鉴定。且根据杨胜萍本人陈述，其房屋在建设之前已经存在漏水情况。鉴于杨胜萍未就其主张的各项损失金额提供相应证据，且其所主张的损失是否与番禺区城管执法局的强制拆除行为存在直接因果关系亦存疑，原审法院对杨胜萍的赔偿请求不予支持，亦无不当。杨胜萍所提上诉意见亦不能成立，不予采纳。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。两上诉人的上诉请求均理据不足，本院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元,由上诉人杨胜萍、广州市番禺区城市管理和综合执法局各负担25元。本判决为终审判决。审 判 长  张 戈审 判 员  丁 玮审 判 员  易鸣娟二〇二〇年十月二十日法官助理  张丽敏书 记 员  苏瑛琪