贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终954号上诉人（一审原告）盘州市新民镇大坑村一组，住所地贵州省盘州市新民镇大坑村**。负责人王赛晶，系该组组长。上诉人（一审原告）盘州市新民镇大坑村三组，住所地贵州省盘州市新民镇大坑村**。负责人习米，系该组组长。二上诉人共同委托代理人黄攀。被上诉人（一审被告）盘州市人民政府，住所地贵州省盘州市凤鸣北路**。法定代表人李令波，系该市市长。被上诉人（一审被告）六盘水市人民政府，住所地贵州省六盘水市钟山区钟山西路**。法定代表人李刚，系该市市长。一审第三人盘州市新民镇扒嘎村五组，，住所地贵州省盘州市新民镇扒嘎村**负责人雷昌庆，系该组组长。一审第三人盘州市新民镇扒嘎村六组，，住所地贵州省盘州市新民镇扒嘎村**负责人王梅，系该组组长。一审第三人唐征鑫，男，汉族。一审第三人唐兴，男，彝族。一审第三人唐征禹，男，汉族。一审第三人唐征闯，男，汉族。一审第三人唐伟，男，汉族。一审第三人唐征良，男，汉族。一审第三人张明青，男，汉族。一审第三人王发江，男，汉族。一审第三人谭少勇，男，汉族。一审第三人雷昌达，男，汉族。一审第三人田大学，男，汉族。一审第三人王永专，男，汉族。一审第三人王发玉，男，汉族。一审第三人雷昌伟，男，汉族。一审第三人谭振华，男，汉族。一审第三人雷昌华，男，汉族。上诉人盘州市新民镇大坑村一组（以下简称大坑村一组）、盘州市新民镇大坑村三组（以下简称大坑村三组）因与被上诉人盘州市人民政府（以下简称盘州市政府）、六盘水市人民政府（以下简称六盘水市政府）及一审第三人盘州市新民镇扒嘎村五组（以下简称扒嘎村五组）、盘州市新民镇扒嘎村六组（以下简称扒嘎村六组）、唐征鑫、唐兴、唐征禹、唐征闯、唐伟、唐征良、张明青、王发江、谭少勇、雷昌达、田大学、王永专、王发玉、雷昌伟、谭振华、雷昌华土地行政裁决一案，不服贵州省六盘水市中级人民法院（2019）黔02行初69号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审经审理查明，扒嘎村××、××组与大坑村一组、三组土地因存在权属争议，扒嘎村××、××组于2017年10月28日向盘州市政府提出土地确权申请，盘州市政府根据调查核实的情况认定，争议地小地名为大冲头脑包，争议地面积为101亩，其中林地和灌木林面积68亩、耕地面积33亩，四至界限为东抵张国胜农地，南抵雷磊、张明青农地，西抵上龙潭口，北抵田大学、雷磊等农地。对盘州市政府认定的上述事实，大坑村一组及扒嘎村××、××组未提出异议。2003年一审第三人村民在争议地上栽种有林木至2017年，期间一审原告并未提出权属争议。2019年2月6日盘州市政府作出《盘州市人民政府关于新民集体林木林地权属争议的处理决定》（盘州府林处〔2019〕01号，以下简称1号处理决定），确认扒嘎村××、××组集体对大冲脑包争议的66亩林木林地享有所有权和使用权，对争议的大冲脑包33亩农地享有所有权。大坑村一、三组认为大冲脑包争议地一直由其管理使用，盘州市政府、六盘水市政府作出的处理决定及复议决定与事实不符，诉请：1.判决撤销盘州市政府作出的1号处理决定、六盘水市政府作出的六盘水府行复决字〔2019〕10号《行政复议决定书》（以下简称10号复议决定）；2.案件受理费由一审被告承担。一审另查明，争议地周边均系一审第三人村民承包地，一审原告村集体土地与争议地并不相邻，距争议地较远。争议地中33亩土地由张明青等农户承包，并持有农村土地承包经营权证书。一审法院认为，《土地权属争议处理办法》第十九条规定，土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。第二十条规定，国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：（一）人民政府颁发的确定土地权属的凭证；（二）人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；（三）争议双方当事人依法达成的书面协议；（四）人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；（五）其他有关证明文件。一审原告提交的证据材料中，没有上述办法第二十条规定的（一）、（二）、（三）、（四）项材料，一审原告主张案涉土地系其集体所有，其提供的证明材料均是在争议产生后由相关证人出具的证人证言，除其陈述外，并未提供证明土地权属的原始证明材料。本案能够确认的事实为：部分争议地在一审第三人村民持有的承包地范围内，争议地周边系一审第三人村民承包地，并无一审原告集体的土地。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有。《国土资源部办公厅关于对农民集体土地确权有关问题的复函》进一步指出，第二十一条中的“使用”是指土地使用人直接占用土地，并加以利用的行为，但不包括租用、借用和承包他人土地等形式。本案中，一审原告未提供对争议地进行管理和使用的相关依据，一审原告主张争议地系其祖业对争议地享权属的理由，没有事实及法律依据。盘州市政府按照“谁耕种、谁管护、权属归谁所有”的原则，根据《中华人民共和国森林法》以及《贵州省林地管理条例》的规定，将争议地权属确认给就近的村组，进行经营管理，既有利于生产秩序的稳定，也有利于促进生产的发展，处理决定无不当之处。六盘水市政府受理一审原告的复议申请后，在法定期限能作出复议决定，并送达各方当事人，复议程序合法。综上，一审原告的请求无事实及法律依据，不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回大坑村一组、大坑村三组的诉讼请求。案件受理费50元，由大坑村一组、大坑村三组负担。上诉人大坑村一组、三组不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，依法改判支持其一审诉讼请求或将本案发回重审。其主要理由为：1.一审判决认定事实不清。争议地一直是上诉人的村民在管理使用，属于一、三组村民集体所有，该事实在当地是众所周知的事实，依照法律规定不需再用证据证明。扒嘎村××、××组并未提供充分证据证明争议地属其所有，张明青等人也未提供证据证明争议地使用权属自己所有。2.盘州市政府作出的1号处理决定认定事实错误，程序违法，应当撤销。盘州市政府在处理本案土地争议时调查程序违法，调查笔录中仅有一方的陈述，没有利害关系人的陈述，调查内容不真实、客观、全面，属于程序违法，不能作为认定事实的依据。被上诉人盘州市政府、六盘水市政府在二审法定期限内未提出书面答辩意见。一审第三人扒嘎村××、××组及唐征鑫等人在二审法定期限内未提出书面陈述意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是1号处理决定和10号复议决定的合法性问题。修订前的《中华人民共和国森林法》第十七条第一款规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。根据上述规定，盘州市政府具有作出1号处理决定的职权，六盘水市政府具有作出10号复议决定的职权。《林木林地权属争议处理办法》第六条、第七条规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议的依据：（一）土地改革时期，人民政府依法颁发的土地证；（二）土地改革时期，《中华人民共和国土地改革法》规定不发证的林木、林地的土地清册；（三）当事人之间依法达成的林权争议处理协议、赠送凭证及附图；（四）人民政府作出的林权争议处理决定；（五）对同一起林权争议有数次处理协议或者决定的，以上一级人民政府作出的最终决定或者所在地人民政府作出的最后一次决定为依据；（六）人民法院作出的裁定、判决。本案中，对于33亩争议地，扒嘎村××、××组村民张明青、谭少勇等人持有盘州市政府颁发的《农村土地承包经营权证》，而大坑村一组、三组及其村民并未取得相关权属依据。根据《贵州省林地管理条例》第二十条第一项“争议各方只有一方持有有效证据的，争议的林地应当明确给持有有效证据的一方”之规定，1号处理决定将33亩争议地的所有权及使用权明确给扒嘎村××、××组和张明青等人，符合上述规定，并无不当。《林木林地权属争议处理办法》第三条、第十二条规定，处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。土地改革后营造的林木，按照“谁造林、谁管护、权属归谁所有”的原则确定其权属，但明知林地权属有争议而抢造的林木或者法律、法规另有规定的除外。《贵州省林地管理条例》第二十条第三项规定，争议各方都持有有效证据或者都无有效证据的，在争议林地内，按照公平、合理、有利于生产管理和林地资源的综合开发利用的原则处理。本案中，对于68亩争议地，争议双方均未取得林权证，亦未能提交其他权属依据。经盘州市政府调查，扒嘎村××、××组曾在争议地上植树造林，具有长期管护的事实，该管护事实亦有实际管护人雷国伟、雷某、王某等人的证言相印证。大坑村一组、三组虽亦主张对争议地进行过管护，但其所谓的管护主要是基于祖辈曾种过树、每年扫墓就去看等，显然并非实质意义上的管护。大坑村一组、三组于争议发生后到争议地营造林木，属有争议而抢造林木，依法不能作为确权依据。大坑村一组、三组主张争议地一直是其村民在管理使用，属于其村民集体所有，该事实在当地是众所周知的事实，依照法律规定不需再用证据证明不能成立，本院不予支持。鉴于扒嘎村××、××组对争议地曾进行过长期管护，争议地周边土地多为扒嘎村××、××组村民耕种，由扒嘎村××、××组对争议地经营管理，有利于生产管理和林地资源的综合开发利用。因此，盘州市政府将68亩争议地林地所有权和使用权明确给扒嘎村××、××组，符合上述规定，并无不当。1号处理决定作出前，向相关证人进行了调查，调查全面、客观，程序合法。1号处理决定认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人大坑村一组、三组主张1号处理决定认定事实错误，程序违法，应当撤销不能成立，本院不予支持。六盘水市政府受理大坑村一组、三组提出的复议申请后，向盘州市政府作出提出行政复议答复通知书，书面通知第三人参加复议，经依法延长期限后作出10号复议决定，并送达各方当事人。10号复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。综上，上诉人大坑村一组、三组的上诉理由不能成立，其上诉请求依法应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人盘州市新民镇大坑村一组、盘州市新民镇大坑村三组负担。本判决为终审判决。审判长  陈显杰审判员  孟 婷审判员  柏龙金二〇二〇年十月二十日法官助理刘畅书记员冀凌馨