青岛铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁7102行初164号 原告张玉红，女，1970年2月4日出生，汉族，住青岛市黄岛区。 委托诉讼代理人傅增强，北京京平律师事务所律师。 委托诉讼代理人邢芳，北京京平律师事务所律师。 被告青岛市黄岛区隐珠街道办事处大荒庄村民委员会，住所地青岛市黄岛区隐珠街道办事处大荒庄村。 法定代表人冯学存，主任。 委托诉讼代理人王锡春，山东晨鸿律师事务所律师。 原告张玉红不服被告青岛市黄岛区隐珠街道办事处大荒庄村民委员会（以下简称大荒庄村委会）作出的《限期交回集体土地使用权通知书》（以下简称《通知书》），于2020年8月3日向本院提起行政诉讼，经审前和解未果，本院于2020年8月24日立案后，依法组成合议庭，于2020年9月16日公开开庭审理了本案。原告张玉红、委托诉讼代理人邢芳，被告出庭负责人冯学存、委托诉讼代理人王锡春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告大荒庄村委会于2020年7月13日向原告张玉红作出案涉《通知书》，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第六十五条、青黄政字〔2020〕25号《青岛市黄岛区人民政府关于的批复》（以下简称《批复》）及《青岛市黄岛区隐珠街道办事处大荒庄收回集体土地使用权的决议》（以下简称《决议》），通知原告张玉红于收到该通知之日起5日内即2020年7月18日前自行拆除位于大荒庄村水城路与镜台山路之间公共设施和公益事业用地区域内的房屋及附着物，交回集体土地使用权，并告知其逾期将依据决议内容收回土地并拆除地上房屋及附着物。 原告张玉红诉称，原告系青岛市黄岛区隐珠街道办事处大荒庄村（以下简称大荒庄村）村民，在大荒庄村XX号拥有宅基地及房屋。原告获悉该村以村庄改造为名实施征收拆迁，并要依据《隐珠街道办事处大荒庄村村庄搬迁安置补偿方案》（以下简称《补偿方案》）对房屋及附着物进行安置补偿，因补偿标准较低，原告暂未签订补偿协议。2020年7月13日，被告作出案涉《通知书》，责令原告于收到本通知书之日起五日内自行拆除位于大荒庄村水城路与镜台山路之间公共设施和公益事业用地区域内的房屋及附着物，交回集体土地使用权，并告知其逾期将依据决议内容收回土地并拆除地上房屋及附着物。原告认为，被告作出案涉《通知书》收回其集体土地使用权是依据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）的授权履行行政管理职责的行为，属于行政诉讼的受案范围。《通知书》违反法律规定，侵害原告合法权益，依法应予撤销，依据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）及相关司法解释之规定提起本案诉讼，请求判决：1.撤销被告作出的《通知书》；2.本案诉讼费用由被告负担。 原告张玉红向本院提交了以下证据： 1.身份证。 2.《胶南市农村宅基地使用证》。 证据1、2拟证明原告为本案适格诉讼主体。 3.《通知书》。拟证明被告作出的《通知书》损害原告合法权益。 4.《批复》。 5.《青岛市人民政府行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》）。 证据4、5拟证明《通知书》违反法律规定。 被告大荒庄村委会辩称：一、被告向原告发出的《通知书》认定事实清楚，适用法律正确；二、本案不属于行政诉讼的受案范围。事实和理由：第一、案涉宅基地及房屋无证无档，没有依法取得土地使用权，属于违法占用土地。第二、《批复》是基于村民自治，报批只是程序。第三、被告作出的《决议》未受到行政机关的委托或授权，作出《通知书》属于村民自治行为。第四、大荒庄村原有的宅基地房屋582户，已签约569户且已拆除，拆迁率达到了97.7%。因包括原告在内的13户未签约，导致整个村居改造停滞，侵害了其他村民的合法权益，给大荒庄村民造成了巨大的损失，被告要求收回案涉集体土地使用权，是为了村民的整体利益。第五、被告收回原告的无证无档房屋，并没有侵害其权利。 被告大荒庄村委会向本院提交了以下证据、依据： 1.2018年9月1日会议记录。 2.2018年10月23日会议记录。 证据1、2拟证明大荒庄村居改造系村民自治行为。 3.《关于召开大荒庄村民代表会议的提议》（以下简称《提议》）、《决议》、会议记录。拟证明收回集体土地使用权系因公益事项，且村民代表表决通过，系自治行为。 4.《批复》。拟证明村民自治决定收回集体土地使用权已经青岛市黄岛区人民政府（以下简称黄岛区政府）批复同意。 5.大荒庄村第十二届村民委员会公告、村民代表名单及联系方式。拟证明大荒庄的村民代表是在换届选举时和村委会一并产生的，村民代表在会议记录上的签字真实有效，符合法律规定。 法律依据：《中华人民共和国村民委员会组织法》《土地管理法》（2004修正）第六十五条。 经庭审质证，被告对原告提交的证据1、3、4无异议；对证据2有异议，认为案涉宅基地房屋在黄岛区自然资源局没有档案，且该宅基地使用证的名称及证件上的印章均不符合相关规定；对证据5有异议，认为《行政复议决定书》存在违法超范围复议情形，且正在诉讼过程中，尚未生效。 原告对被告提交的证据1、证据2的真实性、合法性和证明目的均不认可，认为该证据没有村民代表的名单及签到表，无法确定参会人员身份以及是否经过村民民主讨论，也没有录像等证据证明表决情况。对证据3中的《提议》的真实性、合法性和证明目的均不认可，认为未提供村民代表名单，无法确定是否达到1/5以上，也无法确定提议的人员具有村民代表身份；对《决议》的合法性和证明目的不予认可，认为《决议》的表决程序违法；对会议记录不予认可，认为被告未在法定期限内提交，且没有党员村民代表的名单及签字表和录像等证据证明表决情况，无法确定参会人员身份和是否有2/3以上村民代表参会，并经过半数表决通过。对证据4的合法性和证明目的不予认可，认为《行政复议决定书》已确认该《批复》部分违法，且《行政复议决定书》已经生效。对证据5的真实性、合法性、关联性均不认可，认为名单不真实，没有开过村民代表大会及村民代表的选举会议，且已经超过举证期限。 本院对上述证据认证如下： 原告提交的证据1、3、4，被告没有异议，且真实、合法，与本案具有关联性，本院依法予以采信。证据2能够证明原告是案涉土地的使用权人，被告对该证据提出异议，但未举证证明，对其质证意见本院不予采纳，对该证据本院依法予以采信。证据5真实、合法，且与本案具有关联性，本院依法予以采信。 被告提交的证据均与本案具有关联性，本院依法予以采信。 经审理查明，原告张玉红系大荒庄村村民，持有原胶南市人民政府颁发的《胶南市农村宅基地使用证》，证号南农宅字（99）第XX号。2018年9月1日，被告大荒庄村委会召开党员、村民代表会议，审议表决通过《补偿方案》，拟对大荒庄村全体村民的房屋及附属物进行改造，案涉原告宅基地房屋位于改造范围内。2018年10月23日，被告大荒庄村委会召开党员、村民代表及拆迁安置委员会会议，决定启动村居改造工作。截至2019年8月，包括原告在内的40余户未签订协议、未拆除房屋。2019年8月10日，大荒庄村召开村民代表大会，认为因上述40余户不肯签订协议、拆除房屋，导致补亏用地不能上市，致使安置区不能办理相关手续，从而影响安置区建设，侵犯了全体村民的利益，与会代表讨论并通过了《决议》。2020年4月27日，青岛市黄岛区隐珠街道办事处（以下简称隐珠街道办）向黄岛区政府提交编号为青西新隐办字〔2020〕15号《关于大荒庄村村庄改造收回集体土地使用权的决议有关事项的请示》。2020年5月20日，黄岛区政府作出《批复》，同意隐珠街道办的请示，由隐珠街道办指导大荒庄村委会收回大荒庄村村庄改造安置区用地及补亏用地区域内的集体土地使用权。2020年8月6日，黄岛区政府作出《行政复议决定书》，认为《决议》中的决议事项之“大荒庄村庄改造安置区用地及补亏用地范围内的房屋及附着物应自收到通知之日起5日内自行予以拆除，如不拆除由村委会组织拆除”不符合法律规定，依法不应由黄岛区政府批准；黄岛区政府作出批复的其他内容并无不当，确认《批复》部分违法。2020年7月13日，被告向原告作出并送达案涉《通知书》，通知原告根据《土地管理法》（2004年修正）第六十五条、《批复》及《决议》，其应于收到该通知之日起5日内即2020年7月18日前自行拆除案涉土地上的房屋及附着物，交回集体土地使用权，并告知其逾期将依据决议内容收回土地并拆除地上房屋及附着物，但未告知原告享有的陈述权、申辩权以及行政救济的途径、方式和期限。原告对该《通知书》不服，遂提起本案诉讼。 本院认为，本案的争议焦点问题有：一、本案是否属于行政诉讼受案范围；二、被告作出《通知书》的行为是否合法。 关于第一个焦点问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。《土地管理法》第六十六条第一款规定，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。本案中，被告作为村民委员会，为完成村庄搬迁改造工作，作出案涉《通知书》收回原告所占集体土地，系依据《土地管理法》的授权履行行政管理职责的行为，因此，本案属于行政诉讼受案范围。 关于第二个焦点问题。《土地管理法》（2019年修正）已于2020年1月1日起施行，被告仍适用《土地管理法》（2004年修正）作出案涉《通知书》明显不当，在此予以指正。《山东省行政程序规定》第九条规定，行政机关实施行政行为,可能影响公民、法人和其他组织合法权益的,除法定情形外,应当书面告知其事实、理由、依据、陈述权、申辩权以及行政救济的途径、方式和期限。该规定第二条规定，本省各级行政机关、法律法规授权的组织和依法受委托的组织实施行政行为，应当遵守本规定。本案中，被告作出案涉《通知书》，未告知原告享有的陈述权、申辩权以及行政救济的途径、方式和期限，违反了程序正当原则，属于程序违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，依法应予撤销。鉴于被告收回案涉集体土地使用权是为了更好改善村庄居民的生活环境，提升区域形象，加快城市化进程，且大荒庄村绝大部分村民已签订补偿协议并拆除房屋，撤销该《通知书》会给社会公共利益造成重大损害，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，依法应予确认违法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下： 确认被告青岛市黄岛区隐珠街道办事处大荒庄村民委员会于2020年7月13日向原告张玉红作出《限期交回集体土地使用权通知书》的行为违法。 案件受理费50元，由被告青岛市黄岛区隐珠街道办事处大荒庄村民委员会负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  吕晓明 人民陪审员  孙祥红 人民陪审员  王 群 二〇二〇年十月三十日 法官 助理  吕 晓 书 记 员  卢雪娇