福建省福州市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）闽01民终5048号 上诉人（原审被告）：福建省神蜂科技开发有限公司，住所地福建省福州市仓山区建新镇洪山桥遂道口316国道北侧。 法定代表人：吴珍红，董事长。 委托诉讼代理人：檀泽鸿，福建拓维律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：福州市交通建设集团有限公司，住所地福建省福州市仓山区金山大道**市交通枢纽指挥中心。 法定代表人：叶晨立，董事长。 委托诉讼代理人：齐苍非，福建合众天成律师事务所律师。 委托诉讼代理人：林振翔，福建合众天成律师事务所律师。 上诉人福建省神蜂科技开发有限公司（以下简称神蜂科技）因与被上诉人福州市交通建设集团有限公司（以下简称交建集团）合同纠纷一案，不服福建省福州市仓山区人民法院（2020）闽0104民初747号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 神蜂科技上诉请求：撤销一审判决，改判驳回交建集团的起诉。事实与理由：一审判决事实认定及法律适用均存在错误，应予以纠正。一、神蜂科技在福州市仓山区住房保障和房产管理局组织的房屋征收中，仅就部分地面建筑物受偿，并不包括本案争议土地征收补偿。一审法院错误认定诉争《征地协议书》仅是针对神蜂科技已被征收的土地，应当予以纠正。1.2016年10月17日，福州市仓山区人民政府发布福州洪山桥至洪塘大桥拓宽改建工程（洪山桥至）项目的房屋征收公告（仓政［2016］12号），决定对该项目（仓山区）用地范围内国有土地上的房屋实施征收。2016年12月29日、2017年7月5日，神蜂科技与福州市仓山区住房保障和房产管理局、福州市仓山区金山房屋征收有限公司签订两份《房屋征收补偿安置协议书》，确定征收神蜂科技包括临时活动房、保卫室、停车棚、宿舍、食堂以及蛇屋六处地面构筑物以及青草、草药等地面物。因此，福州市仓山区人民政府征收的范围仅涉及神蜂科技房屋，并未对本案涉及的神蜂科技名下的5.3亩土地予以征收或者收回土地使用权。事实上被征收的宿舍、食堂以及蛇屋，均处于福建农林大学的土地上，并不在神蜂科技的用地范围内，系神蜂科技为福建农林大学代建、代管的建筑物；停车棚位于神蜂科技土地红线内；仅保卫室与临时活动房在本案争议土地上。2.即便如《房屋征收补偿安置》约定，房屋对应的土地同时收回，上述被征收房屋建筑面积仅804.09平方米，而本案争议土地面积约3533.33平方米，位于本案争议土地上的建筑物不足300平方米。福州市仓山区人民政府房屋征收补偿费也仅系对地面建筑物按照建设年限、结构等级，以单价150元／平方米或800元／平方米的单价计算了“旧房补偿费”146976元，连同“装修补偿费”“搬迁奖励”“搬迁补助”等，共计390191元，未包含任何对案涉土地的补偿。3.根据《土地管理法》第五十八条规定，如需收回本案涉及的神蜂科技名下土地，必须经原批准用地及有批准权的福州市人民政府批准后由原福州市国土资源局作出行政决定予以收回，并由原福州市国土资源局予以补偿。福州市仓山区人民政府既无权决定收回该项目涉及的神蜂科技土地，也从未作出任何有关收地的决定。综上，一审判决关于“虽名为《征地协议书》，但该协议并未对征地行为进行约定，仅是针对已被福州市仓山区人民政府征收的土地，在双方自愿协商基础上进行的补偿约定，系双方真实意思表示”的认定，明显错误。二、诉争《征地协议书》系行政协议，交建集团征收征用神蜂科技土地的行为在性质上属于受行政机关委托或者按照行政机关指示所实施的行政行为。一审判决关于神蜂科技和交建集团签订协议的行为并非行政行为的认定，明显错误。本案不属于民事诉讼案件的受理范围，交建集团的起诉应予驳回。根据诉争《征地协议书》前部所载“根据《福建省实施办法》及市委、市政府有关会议纪要精神，由甲方（交建集团）征用乙方（神蜂科技）位于仓山区北侧用地”，即交建集团与神蜂科技签订《征收协议书》并接收神蜂科技所交付土地并非基于其自身完全意志的民事行为，而是根据福州市仓山区人民政府乃至福州市人民政府的指示，协助完成福州洪山桥至洪塘大桥拓宽改建工程土地、房屋征收征用任务。根据2020年1月1日实施的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释［2019］17号）第一条规定，《征地协议书》性质属行政协议。同时，交建集团就征收征用神蜂科技用地补偿的事宜，向福州仓山区建新金山片区征地拆迁指挥部进行请示报告，再由福州市仓山区人民政府向福州市人民政府进行请示报告。又根据福州市人民政府于2019年9月5日送达的《福州市人民政府办公厅文件办理告知单》明确载明“神蜂科技土地征收补偿款由市自然资源和规划局负责，市交建集团、神蜂科技配合”。以上符合《土地管理办法》第五十八条规定，即经原批准用地及有批准权的福州市人民政府批准后由原福州市国土资源局作出行政决定予以收回。如若按交建集团所述，其仅是出于公平原则与神蜂科技协商后进行补偿，则交建集团并无义务向福州市仓山区人民政府、福州市人民政府进行请示报告，更不应由福州市人民政府指示福州市自然资源和规划局负责。况且，交建集团系国有全资公司，在神蜂科技已获得安置补偿的前提下又支付660.38万元补偿款，与常理不符。三、交建集团不具有行政主体资格，诉争《征地协议书》违反法律、行政法规强制性规定，应认定为无效合同。根据《土地管理法》第四十六条、五十八条规定，交建集团并非有权作出收回土地决定并负责补偿的土地行政主管部门，不具有签订《征地协议书》法定的主体资格。交建集团不具有行政主体资格并不代表诉争《征地协议书》性质为民事合同，该协议书属《行政诉讼法》第七十五条规定的无效合同。一审判决错误认定诉争《征地协议》性质，错误认定神蜂科技已被福州市仓山区人民政府征收土地，仅确认交建集团并非行政机关或法律法规授权的组织，未审查认定其不具有行政主体资格，未确认《征地协议书》属无效合同，从而做出错误判决，应予纠正。 交建集团辩称，一审判决事实认定清楚，法律适用正确，应予维持。一、诉争《征地协议书》合同主体为平等民事主体，不符合行政协议主体要素。二、神蜂科技国有土地使用权已被福州市仓山区人民政府通过房屋征收的方式收回，相关行政管理或公共服务目标已经实现，交建集团无须再与神蜂科技签订行政协议，故诉争《征地协议书》不是行政协议。1.《福州市仓山区人民政府房屋征收决定》《福州市仓山区人民政府房屋征收公告》《福州洪山桥至洪塘大桥拓宽改建工程（洪山桥至）项目（仓山区国有土地上房屋征收补偿方案》《房屋征收补偿安置协议书》，足以证明2016年10月17日，因福州洪山桥至洪塘大桥拓宽改建工程（洪山桥至）项目的建设需要，经福州市仓山区人民政府批准，由福州市仓山区住房保障和房地产管理局对规划红线内的国有土地上的房屋实行征收。2016年12月29日、2017年7月5日，神蜂科技与福州市仓山区住房保障和房地产管理局、福州市仓山区金山房屋征收有限公司先后两次签订《房屋征收补偿安置协议书》，神蜂科技在房屋征收中已获得安置补偿，其在规划红线范围的土地已被政府收回，已经实现行政管理或公共服务目标。交建集团无须再与神蜂科技签订行政协议。2.根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第一款第（二）项及第十三条第三款规定，仓山区人民政府有权决定征收，房屋被征收的，国有土地使用权同时被收回。神蜂科技若对福州市仓山区人民政府征收决定或对房屋征收补偿方案、补偿数额有异议，应当寻求救济途径，但该异议不属于本案的审查范围。三、诉争《征地协议书》在内容上不具有行政法上的权利义务，该协议性质属民事合同。神蜂科技对案涉土地的土地使用权已经被仓山区人民政府通过房屋征收的方式收回，交建集团的案涉项目用地系通过相关行政审批取得，而非通过《征地协议书》取得。且根据《征地协议书》第二条补偿费用的约定，相关补偿是“参照福州市非国有企业工矿仓储用地补偿办法”，故《征地协议书》不具有行政法上的权利义务。 交建集团向一审法院起诉请求：1.判令神蜂科技按照福州市自然资源和规划局核实的福州洪山桥至洪塘大桥拓宽改建工程（洪山桥至）项目占用神蜂科技2016年《国有土地使用权证》（榕国用［2016］第29933900116号）红线范围内的面积520.68平方米与交建集团结算土地补偿费用，并立即向交建集团退还多收取的土地补偿费用5630650元和逾期退款利息（逾期退款利息从2019年11月5日起至实际还清止，按同期银行贷款基准利率计）；2.判令神蜂科技立即依约办理《国有土地使用权证》注销及分割手续；3.本案诉讼费由神蜂科技承担。 一审法院认定事实：2017年8月，交建集团成立的福州市交通建设集团有限公司洪山桥至洪塘大桥拓宽改建工程建设指挥部（甲方）与神蜂科技（乙方）签订《征地协议书》，约定：甲方征用乙方的土地位于仓山区北侧（具体位置详见榕国用（2004）第00003200239号《国有土地使用证》）。征用土地面积约5.3亩（具体面积应以市国土资源局或市勘测院核定的面积为准）。补偿费用1.按照福州市政府【2017】173号关于研究洪山桥至洪塘桥拓宽改建工程（洪山桥至三环段）项目涉及劳动村淮安村部分土地补偿和神蜂科技用地补偿问题的会议纪要及7月24日交通委【2017】51号会议纪要精神该地块参照福州市非国有企业工矿仓储用地补偿办法榕政综【2010】43号进行补偿；2.甲方按照1246000元／亩的价格对乙方上述土地进行补偿，总价为6603800元。3.上述土地补偿款已包括但不限于：本协议项下的土地补偿费；本协议项下土地之上的建筑物（含构筑物、附着物）及其配套设施设备的拆迁补偿安置费；本协议项下地块内人员分流安置、租赁户清退、设备处置搬迁、地、地面物拆除清渣等项工作所需费用上述土地补偿款项外、乙方不得向甲方主张其他任何费用。本协议签订之日起15个工作日内乙方应完成本协议项下土地的《国有土地使用证》的注销及分割手续。协议还约定了双方的其他权利义务。 2017年9月8日，福州市交通建设集团有限公司洪山桥至洪塘大桥拓宽改建工程建设指挥部向神蜂科技支付土地补偿款6603800元。 2019年9月5日，福州市人民政府办公厅向仓山区政府、市财政局、市自然资源和规划局及市交建集团送达《福州市人民政府办公厅文件办理告知单》，载明将神蜂科技土地征迁补偿款有关意见告知如下：根据两洪桥建设指挥部与神蜂科技签订的《征地协议书》，为避免国有资产流失，土地征迁补偿款应严格按照两洪桥项目实际征收面积（扣除原定的道路代征地面积）并结合神蜂科技土地证记载面积进行计算，具体面积以市自然资源和规划局核定的面积为准。由市自然资源和规划局负责，市交建集团、神蜂科技配合，结合2002年道路规划红线及原市国土局与神蜂科技签订的《福州市国有土地使用合同》（编号：榕地合【2002】126号），现场踏勘、核实两洪桥项目实际占用企业的土地面积，之后，由市交建集团按照核算后的补偿单价计算土地补偿款。 2019年9月24日，福州市自然资源和规划局向福州市政府办公厅出具榕自然综【2019】1442号，关于ＧＺ2019ＣＪ01219号文件办理告知单（关于研究福建省神蜂科技开发有限公司土地征迁补偿款有关意见的告知）有关情况的报告。载明：市政府办公厅办理告知单（ＧＺ2019ＣＪ01219号）《关于研究福建省神蜂科技开发有限公司土地征迁补偿款有关意见的告知》的有关情况报告如下：一、基本情况：根据市政府用地批复（榕政地【2002】341号），同意仓山区建新镇劳光村316过道北侧集团园地26157平方米转为建设用地，其中4590平方米作为城市规划道路用地，余下21567平方米的土地使用权出让给神蜂科技，作为工业厂房及配套设施建设用地。后神蜂科技取得《国有土地使用权证》（榕国用【2004】第00003200239号），登记使用权面积21567平方米。2016年神蜂科技因营业执照有效期变更原因，需变更国有土地使用权证，神蜂科技根据现场实际情况，自行放弃该公司东侧245平方米土地。故神蜂科技新《国有土地使用权证》（榕国用【2016】第29933900116号）登记使用权证面积21322平方米。福州市交通建设集团有限公司福州洪山桥至洪塘大桥拓宽改建工程（洪山桥至）项目于2016年取得建设用地规划许可证（编号：地：地字第**规划用地面积为186324.4平方米。二、办理意见：经核实，福州洪山桥至洪桥拓宽改建工程（洪山桥至）项目占用2002年代征城市规划道路用地3616.42平方米，占用榕政地【2002】341号供地批复出让给神蜂科技实用地面积534平方米，神蜂科技2016年《国有土地使用权证》（榕国用【2016】第29933900116号）红线520.68平方米。 2019年10月15日，福州市交通建设集团有限公司洪山桥至洪塘大桥拓宽改建共层建设指挥部向神蜂科技发送“榕双洪指【2019】29号《关于要求尽快履行土地征收协议相关未尽事宜的函》”，要求神蜂科技于2019年10月24日派员到交建集团处办理财务结算，退还交建集团5630650元。并以市资源规划局出具的测算结果（520.68平方米）办理《国有土地使用权证》的注销及分割手续。2019年10月29日，福州市交通建设集团有限公司洪山桥至洪塘大桥拓宽改建共层建设指挥部向神蜂科技发送“榕双洪指【2019】31号《关再次要求尽快履行土地征收协议相关未尽事宜的函》”，要求神蜂科技于2019年11月4日前派员到交建集团处办理财务结算，退还交建集团5630650元，并以市资源规划局出具的测算结果（520.68平方米）办理《国有土地使用权证》的注销及分割手续。 另查，2016年10月17日，福州市仓山区人民政府发布《福州市仓山区人民政府房屋征收决定》仓征【2016】12号，决定征收福州洪山桥至洪塘大桥拓宽改建工程（洪山桥至）项目（仓山区用地范围内所有房屋（具体范围以规划红线图为准）；房屋征收部门为福州市仓山区住房保障和房产管理局。 一审法院认为，交建集团诉请神蜂科技返还多收取的土地补偿费用5630650元，神蜂科技抗辩交建集团与神蜂科技签订的《征地协议书》属于行政协议，不属于人民法院应当受理的民事诉讼案件受理范围，交建集团不是土地征收的法定适格主体，案涉征地协议书应确认无效。由于交建集团并非行政机关或法律法规授权的组织，不具有行政主体资格，交建集团仅系作为项目业主单位按照福州市政府【2017】173号会议纪要及交通委【2017】51号会议纪要精神对仓山区政府向神蜂科技征收的地块参照福州市非国有企业工矿储用地补偿办法榕政综【2010】43号进行补偿而签订的案涉协议，虽名为《征地协议书》，但该协议并未对征地行为进行约定，仅是针对已被福州市仓山区人民政府征收的土地，在双方自愿协商基础上进行的补偿约定，系双方真实意思表示。交建集团与神蜂科技签订协议的行为并非属于行政行为，故应属于民事诉讼案件受理范围。交建集团作为项目业主单位对神蜂科技所被征收的土地进行补偿，交建集团主体适格，交建集团、神蜂科技之间签订的《征收协议书》不存在无效事由。神蜂科技的抗辩理由不能成立。依据《征地协议书》约定：“征用土地面积约5.3亩（具体面积应以市国土资源局或市勘验院核定的面积为准）”，2019年9月24日，福州市自然资源和规划局印发榕自然【2019】1442号文件，确认福州洪山桥至洪塘大桥拓宽改建工程项目占神蜂科技2016年《国有土地使用权证》（榕国用【2016】第29933900116号）红线520.68平方米，故福州市仓山区人民政府实际征收神蜂科技土地面积即核定的应为520.68平方米，结合《征地协议书》约定“交建集团按1246000元/亩的价格向神蜂科技进行补偿”，交建集团应向神蜂科技支付土地补偿款973150元（520.68平方米÷666.667平方米/亩×1246000元/亩=973150元），但交建集团实际向神蜂科技支付6603800元，现交建集团诉请神蜂科技返还交建集团多支付的土地补偿款5630650元（6603800元-973150元=5630650元），有事实和法律依据，一审法院予以支持。交建集团诉请神蜂科技支付逾期退款利息，然交建集团向神蜂科技多支付土地补偿款并非神蜂科技导致的，过错不在神蜂科技，故对该诉请，一审法院不予支持。交建集团诉请神蜂科技办理《国有土地使用权证》注销及分割手续，符合交建集团、神蜂科技签订的《征收协议书》关于土地交付的约定，一审法院予以支持。综上，依照《中华人民共和国民法通则》第四条，《中华人民共和国合同法》第六十条及《中华人民共和国民事诉讼法》第三条、第六十四条第一款之规定，判决：一、福建省神蜂科技开发有限公司应于本判决生效之日起十日内向福州市交通建设集团有限公司退还土地补偿款5630650元；二、福建省神蜂科技开发有限公司应于本判决生效之日起十日内办理《国有土地使用权证》（榕国用【2016】第29933900116号）红线范围内520.68平方米的注销及分割手续；三、驳回福州市交通建设集团有限公司的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费51597元，由福州市交通建设集团有限公司负担5005元，由福建省神蜂科技开发有限公司负担46592元。 二审中，双方当事人没有提交新证据。根据本案现有证据，本院确认一审法院查明的主要事实清楚。 本院认为，行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案的争议焦点是诉争《征地协议书》是否属于行政协议。交建集团并非行政机关或法律法规授权的组织，交建集团洪山桥至洪塘大桥拓宽改建工程建设指挥部与神蜂科技签订的《征地协议书》虽然名为征地协议，但实际上不含征地内容，仅是交建集团作为项目单位，参照福州市非国有企业工矿仓储用地补偿办法榕政综【2010】43号文件对神蜂科技已被仓山区政府征收的土地，与神蜂科技达成补偿的约定。因此，诉争《征地协议书》不符合行政协议的特征，应属于民事合同。神蜂科技关于《征地协议书》系行政协议的主张，没有事实和法律依据，不予采纳。根据《征地协议书》约定，“征用土地面积约5.3亩（具体面积应以市国土资源局或市勘测院核定的面积为准）”“甲方按照124.6万元/亩的价格对乙方上述土地进行补偿”，现经福州市自然资源和规划局核实，案涉工程项目占用神蜂科技2016年《国有土地使用权证》红线面积为520.68平方米，交建集团应向神蜂科技支付的土地补偿款应为973150元，而交建集团实际支付了6603800元，其中多支付的5630650元神蜂科技应予返还。 综上所述，福建省神蜂科技开发有限公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费46592元，由福建省神蜂科技开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 余秋萍 审 判 员 张力群 审 判 员 张 敏 二〇二〇年十月十五日 法官助理 林 颖 书 记 员 林雨婷