湖南省常德市鼎城区人民法院行 政 判 决 书（2020）湘0703行初141号原告郑美枝，女，汉族，1948年9月24日出生，住湖南省常德市武陵区。委托代理人刘建明，常德市武陵区洞庭法律服务所法律工作者。代理权限为特别授权代理。被告常德市自然资源和规划局，住所地湖南省常德市武陵大道**。负责人陈爱喜，该局局长。委托代理人周桂莲，湖南广慈律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。委托代理人商菁菁，该局工作人员。代理权限为一般授权代理。被告常德市人民政府，住，住所地湖南省常德市武陵区朗州路**/div>法定代表人邹文辉，该市市长。委托代理人吴芳，该局工作人员,代理权限为特别授权代理。委托代理人刘娟，该局工作人员,代理权限为一般授权代理。第三人常德市国土资源局柳叶湖旅游度假区分局，住所地，住所地湖南省常德市武陵区武陵大道**iv>法定代表人丁昌法，该局局长。委托代理人胡慧敏，该局工作人员，代理权限为一般授权代理。第三人杨宏保，男，汉族，1963年7月12日出生，住湖南省常德市武陵区。原告郑美枝与被告常德市自然资源和规划局（以下简称市自然资源局）、常德市人民政府（以下简称市政府）第三人常德市国土资源局柳叶湖旅游度假区分局（以下简称市国土局柳叶湖分局）、杨宏保拆迁安置资格行政确认及行政复议一案，本院于2020年5月18日立案受理后，于2020年5月22日向二被告及二第三人送达了起诉状副本及应诉通知书、参加通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年8月18日公开开庭审理了本案。原告郑美枝及其委托代理人刘建明，被告市自然资源局的机关负责人诸扬欢、委托代理人周桂莲、商菁菁，被告市政府的委托代理人吴芳、刘娟，第三人市国土局柳叶湖分局的机关负责人姚毅、委托代理人胡慧敏到庭参加诉讼，第三人杨宏保未到庭参加诉讼，本案现已审理终结。2018年1月，由被告市自然资源局组建的市国土局柳叶湖分局对杨宏保及郑美枝一并给予了一个原拆户安置资格，即240平方米的房屋拆迁安置；2019年8月30日，市国土局柳叶湖分局参加由柳叶湖旅游度假区项目建设征地拆迁工作领导小组（以下简称征拆工作领导小组）组织召开的关于原渔业总场征拆项目有关拆迁户安置资格专题会议，共同议定郑美枝与杨宏保户符合《原常德渔业总场拆迁安置资格遗留问题操作细则》（以下简称操作细则）中的“四世同堂”的条件，同意对其增加60平米的安置。原告郑美枝不服上述决定，于2019年10月8日向被告市政府申请行政复议。2019年12月4日，被告市政府作出常政复决字〔2019〕89号《行政复议决定书》，维持市国土局柳叶湖分局对郑美枝的安置资格的确认。原告郑美枝诉称，郑美枝与杨启桂共同购买原渔场的公房并一直生活居住于此。二人系再婚，第三人杨宏保系杨启桂与前妻之子。杨启桂去世后，郑美枝与杨宏保各自成立家庭，独立居住，房屋拆迁前居住地点相隔2公里，第三人市国土局柳叶湖分局将郑美枝与杨宏保作为一个原拆户及另行给予的60平方的“四世同堂”安置，事实错误。在安置过程中，市国土局柳叶湖分局并未对安置资格进行公示，两次公示均由柳叶湖旅游度假区七里桥街道柳叶湖社区居民委员会（以下简称柳叶湖社区居委会）完成，程序违法。被告市政府作出维持市国土局柳叶湖分局安置行为的复议决定亦违背客观事实。二被告所依据的操作细则未予公布，合法性有待确定，请求对该规范性文件附带审查。故诉至法院，请求：1.确认市国土局柳叶湖分局认定郑美枝“四世同堂”房屋拆迁安置资格违法，判令其限期重新对郑美枝进行安置；2.确认市政府作出的常政复决字〔2019〕89号《行政复议决定书》违法并撤销；3.附带审查《原常德渔业总场拆迁安置资格遗留问题操作细则》的合法性。原告为支持其诉讼主张，在庭审过程中向本院提交了以下证据：1.原告身份证，拟证明原告的诉讼主体资格；2.行政复议申请书及常德市人民政府常政复决字〔2019〕89号《行政复议决定书》，拟证明被告市政府的行政行为；3.行政复议答辩状，拟证明市国土局柳叶湖分局对原告安置的事实与理由；4.原拆户安置资格申请书及韵达快递凭证，拟证明原告向原市国土局申请原拆户安置资格；5.国营常德县渔场收据，拟证明原告在拆迁区域内购买房屋；6.2019年4月30日柳叶湖社区居委会关于原渔场区域项目安置遗留问题安置资格初审的公示（一）、2019年5月7日审查的公示（二）、2019年7月29日公示（第一批），拟证明柳叶湖社区居委会公示原告为“四世同堂”安置资格，其依据为《原常德渔业总场拆迁安置资格遗留问题操作细则》，市国土局柳叶湖分局既未审核公示公告，也未对细则予以公示违法；7.郑美枝常住人口登记卡，拟证明郑美枝属于独立户口，与第三人杨宏保不属于“四世同堂”家庭；8.常德市柳叶湖旅游度假区安置资格申请表，拟证明将郑美枝列为杨宏保家庭主要成员与事实不符；9.杨宏保家庭常住人口登记表，拟证明杨宏保家庭常住人口六人，郑美枝不属于其家庭成员；10.郑美枝女儿段丽霞的死亡证明，拟证明安置时，郑美枝是无子女家庭；11.张才有证人证言，拟证明房屋安置时，郑美枝是无子女家庭，郑美枝未与杨宏保共同生活。被告市自然资源局辩称：一、根据《中华人民共和国土地管理法》和《常德市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》，市自然资源局具有安置资格审批的行政职责和权限；二、安置审批程序符合《常德市江北城市规划区公寓楼安置管理办法（试行）》（以下简称江北安置办法）的程序规定，并根据杨宏保的申请，已对郑美枝与杨宏保一并进行安置且审批，程序合法；三、安置资格审批具有事实依据，市国土局柳叶湖分局已对其子女段丽霞、杨宏保、杨付保、杨贵云按原拆户进行安置，根据江北安置办法第八条规定，郑美枝应随其子女一并安置而非单独安置，并根据操作细则和征拆领导小组同意，对郑美枝增加60平方米安置。郑美枝要求给予其原拆迁户安置资格没有事实和法律依据。被告市自然资源局为支持其辩解主张，向本院提交了以下证据：1.《关于对“四世同堂”拆迁户安置处理的意见》；2.《关于表决通过有关情况的报告》；3.《原渔业总场拆迁安置资格遗留问题操作细则》;4.常德市国土资源局收回国有农用地使用权决定书（常国土资决字[2012]5号）;5.常德市国土资源局关于收回国有土地使用权的公告（常国土资公告[2014]12号）；以上第1-5项证据拟证明郑美枝应随其子女安置；6.2015年8月5日市国土局柳叶湖分局出具的关于柳叶湖旅游度假区“老堤障水利综合整治工程”项目拆迁户安置资格初审的公告（一）；7.2015年12月5日市国土局柳叶湖分局出具的关于柳叶湖旅游度假区“老堤障水利综合整治工程”项目拆迁户安置资格审查的公告（二）；8.杨宏保户常德市柳叶湖旅游度假区安置资格申请表、审批表；9.杨宏保户常德市柳叶湖公寓楼安置资格证书；10.杨宏保、李爱华、杨英、袁志勇、郑美枝常住人口登记表。以上第6-10项证据拟证明对杨宏保一家（含郑美枝）一并给予240平方米的房屋拆迁安置的情况；11.2013年7月10日市国土局柳叶湖分局出具的关于柳叶湖旅游度假区“老堤障水利综合整治工程”项目拆迁户安置资格初审的公告（一）；12.2013年9月18日市国土局柳叶湖分局出具的关于柳叶湖旅游度假区“老堤障水利综合整治工程”项目拆迁户安置资格审查的公告（二）；13.贺用新户常德市柳叶湖公寓楼安置资格证书；14.贺用新、杨贵云、贺吉龙常住人口登记表；以上第11-14项证据拟证明对杨贵云一家给予240平方米的房屋拆迁安置的情况；15.2013年5月6日市国土局柳叶湖分局出具的关于柳叶湖旅游度假区“万金障”建设项目拆迁户安置资格审查的公告（一）；16.杨付保户常德市柳叶湖公寓楼安置资格证书；17.杨付保、冯碧英、杨维常住人口登记表；以上证据拟证明对杨付保一家、张才友一家各给予240平方米的房屋拆迁安置。18.2019年7月24日柳叶湖旅游度假区项目建设征地拆迁工作领导小组专题会议纪要【2019】1号《关于原常德渔业总场征拆安置有关问题专题会议纪要》；19.2019年8月30日柳叶湖旅游度假区项目建设征地拆迁工作领导小组专题会议纪要【2019】19号《关于原渔业总场征拆项目有关拆迁户安置资格专题会议纪要》；以上第6-19项证据拟证明已经对郑美枝给予安置。被告市政府辩称：一、被告市政府作出的89号行政复议决定已由本院审理结案，本案属于重复诉讼；二、郑美枝的起诉已超过起诉期限；三、被告市政府是法定的行政复议机关；四、被告办理郑美枝不服安置资格行政复议案程序合法。郑美枝提出复议申请，市政府于当日受理登记，并于次日向市国土局柳叶湖分局送达申请书副本。在收到答辩状和有关证据材料后，在复议期内作出复议决定并依法送达，程序合法，适用法律正确。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告常德市人民政府为支持其辩解主张，在庭审过程中向本院提交了以下证据：1.行政复议申请书及郑美枝提交的证据材料，拟证明原告提出行政复议的情况；2.行政复议案立案受理登记表，拟证明市政府受理行政复议的时间；3.行政复议答辩通知书存根，拟证明市政府向市国土局柳叶湖分局送达答辩通知的情况；4.行政复议答辩书及市国土局柳叶湖分局提交的证据材料，拟证明市国土局柳叶湖分局提交答辩状及相关证据材料的情况；5.市政府行政复议决定审批表，拟证明复议机关负责人签发情况；6.行政复议决定书及送达回证，拟证明市政府作出行政复议决定及送达情况，郑美枝的起诉已经超过起诉期限；7.本院（2020）湘0703行初2号行政裁定书，拟证明本案属于重复诉讼。第三人市国土局柳叶湖分局陈述称：一、根据《常德市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》第二十条规定，市国土局柳叶湖分局具有作出安置资格审批的行政职责和权限；二、安置审批程序符合江北安置办法的程序规定，并根据杨宏保的申请，已对郑美枝与杨宏保一并进行安置且审批，程序合法；三、安置资格审批具有事实依据，市国土局柳叶湖分局已对其子女段丽霞、杨宏保、杨付保、杨贵云按原拆户进行安置，根据江北安置办法郑美枝应随其子女一并安置而非单独安置，并根据操作细则和征拆领导小组同意，对郑美枝增加60平方米安置；四、郑美枝要求给予其原拆迁户安置资格没有事实和法律依据；五、操作细则并未违反上位法的规定，可以作为渔场拆迁的依据。第三人市国土局柳叶湖分局为支持其辩解主张，向本院提交了与被告市自然资源局一致的证据，证明目的亦相同；此外，还提交了以下证据：1.授权委托书，拟证明常德柳叶湖旅游度假区七里桥街道办事处委托七里桥街道柳叶社区居民委员会对原“四世同堂”及职工多子女会议原名单予以公示；2.公示及公示照片，拟证明第三人对郑美枝进行了“四世同堂”的安置，且张贴了公示。第三人杨宏保未提交书面的陈述意见及证据材料。经庭审质证：原告对被告市自然资源局提交的证据1已废止，不能作为拆迁安置依据；证据2、3未经法定程序公布，没有产生法律效力，不能作为拆迁安置的依据；证据4、5未发表质证意见；证据6-10把郑美枝列为杨宏保家庭常住主要成员与客观事实不符，亦不能视为已对郑美枝进行了安置；证据11-17是杨付保、杨贵云、段丽霞的安置资料，与本案不具备关联性；证据18、19行政复议时第三人市国土局柳叶湖分局没有提交，现在提交不合法。对第三人市国土局柳叶湖分局提交的与被告市自然资源局提交的相同的证据质证意见一致；对授权委托书、公示及照片合法性有异议，认为街道办事处及社区不是安置主体，公示不具有法律效力。对被告市政府提交的的证据4中的两份《证明》不合法，第三人市国土局柳叶湖分局在复议阶段并未提交；对委托代理人的委托手续有异议；对杨宏保填写的《安置资格申请表》有异议，内容不真实，郑美枝不是杨宏保家庭主要成员；杨付保、杨贵云、段丽霞等人的安置材料与本案无关；对证据7仅对程序作出裁定，原告起诉不构成重复诉讼。其他证据不发表质证意见。被告市自然资源局对原告提交的证据1、3无异议；证据2、4与市自然资源局无关；证据5真实性、关联性有异议；证据6相反证据已经对郑美枝进行了安置；证据7、8、9真实性无异议，但不能达到原告的证明目的；证据10与本案无关；证据11真实性有异议，证人与原告有利害关系。对被告市政府、第三人市国土局柳叶湖分局提交的证据均无异议。被告市政府对原告提交的证据1-11真实性、合法性均无异议，但对证据6-10的证明目的有异议。常德市安置资格的确定不以户口为依据，以家庭人口结构为依据，郑美枝不能单独享有一个原拆户安置资格；证据11关联性有异议，证人的陈述不完全。对被告市自然资源局、第三人市国土局柳叶湖分局提交的证据均无异议。第三人市国土局柳叶湖分局对原告提交的证据1、2、3、8无异议；证据4有异议，第三人没有收到郑美枝的申请；证据5真实性、关联性均有异议，购房不代表符合安置过程中单独意义的宅和户的条件；证据6与本案不具备关联性，不是第三人公示的，不能达到原告的证明目的；证据7、9真实性无异议，不能达到原告的证明目的；证据10段丽霞的死亡时间是2014年5月8日，但是段丽霞户已于2014年1月28日在万金障拆迁项目中进行了原拆户的安置；证据11真实性有异议，证人与原告有利害关系。对被告市自然资源局、市政府提交的证据均无异议。本院对上述证据认证如下：原告提交的11份证据、被告市自然资源局提交的份证据19份证据、被告市政府提交的6份证据、第三人市国土局柳叶湖分局提交的21份证据、来源真实、合法，与本案待证事实明显关联，对上述证据本院予以采信。经审理，本院确认以下法律事实：郑美枝与杨启桂于1979年登记结婚，二人系再婚。郑美枝与第一任丈夫生育一女段丽霞（1969年出生）；杨启桂与前妻共育有三个子女，分别为长子杨宏保（1963年出生）、次子杨付保（1966年出生）、女儿杨贵云（1968年出生）。郑美枝、杨启桂及其四个子女均为原常德渔业总场职工，杨启桂于2007年去世。2009年3月20日，常德市发展和改革委员会（以下简称市发改委）常发改农[2009]182号《关于常德市老堤障水利综合整治工程建设项目可行性研究报告的批复》同意在柳叶湖度假区建设老堤障水利综合整治工程项目；2012年11月9日，原常德市国土资源局（以下简称市国土局）作出常国土资决字[2012]5号《收回国有农用地使用权决定书》，决定收回原湖南常德渔业总场柳叶湖社区老堤障片区的国有农用地使用权；2014年5月4日发布常国土资公告[2014]8号《关于收回国有建设用地使用权的公告》，决定收回柳叶湖社区老堤障片区的国有建设用地使用权。2014年5月4日，该局又因柳叶湖社区泉水桥片区的国有土地规划为常德柳叶湖低碳生态旅游城综合开发配套用地，发布9号收回国有建设用地使用权的公告，决定收回泉水桥片区的国有建设用地使用权；2014年5月29日，依据湖南省发展和改革委员会湘发改农[2007]1182号《关于湖南省常德市万金障水利综合整治工程可行性研究报告的批复》和市发改委常发改农[2011]459号《关于万金障水利综合整治二期项目建设可行性研究报告的批复》，将渔业总场沾天湖片区的国有土地用于万金障水利综合整治，发布12号收回国有土地使用权的公告，决定收回沾天湖片区的国有土地使用权。同年，杨付保户和段丽霞户在“万金障”建设项目拆迁中分别获得一个原拆户安置资格，即240平方米的房屋拆迁安置。安置后段丽霞于同年5月死亡。2015年8月9日、12月5日市国土局柳叶湖分局分别发布《关于柳叶湖旅游度假区“老堤障水利综合整治工程”项目拆迁户安置资格初审的公告（一）》和公告（二），对符合安置资格的拆迁户进行公示，名单含杨宏保户。2018年1月，根据杨宏保的申请，市国土局柳叶湖分局对杨宏保及郑美枝一并给予了一个原拆户安置资格，即240平方米的房屋拆迁安置。该户人口构成为：户主杨宏保、配偶李爱华、女儿杨英、女婿袁志勇、母亲郑美枝、孙子袁杨、袁科岩。此外，2013年10月15日杨贵云户也在“老堤障水利综合整治工程”项目拆迁中获得一个原拆户安置资格，即240平方米的房屋拆迁安置。2018年9月20日，柳叶湖社区居委会表决通过《原渔业总场拆迁安置资格遗留问题操作细则》，并于当日向柳叶湖度假区党工委、区管委会、区项目建设征地拆迁工作领导小组办公室报告请求同意并公布实施。2019年4月30日、5月7日，柳叶湖社区居委会二次公布安置资格审查公示，将原告确认为“四世同堂”，增加享受60平米安置；2019年8月30日，市国土局柳叶湖分局参加由征拆工作领导小组组织召开的关于原渔业总场征拆项目有关拆迁户安置资格专题会议，共同议定郑美枝与杨宏保户符合操作细则中的“四世同堂”的条件，同意对其增加60平米的安置。原告郑美枝不服，于2019年7月7日向市国土局柳叶湖分局申请认定其为原拆户，该局未予答复；又于同年10月8日向被告市政府申请行政复议。市政府当日受理后于次日向第三人市国土局柳叶湖分局发出行政复议答辩通知书。经审查，2019年12月4日，被告市政府作出常政复决字〔2019〕89号《行政复议决定书》，维持市国土局柳叶湖分局对郑美枝的安置资格的确认。另查明，常德市国土资源局柳叶湖旅游度假区分局系原常德市国土资源局派驻机构。因机构改革，原常德市国土资源局、原常德市规划局合并为常德市自然资源和规划局，并于2018年12月挂牌成立。本院认为，本案的争议焦点为：一、第三人市国土局柳叶湖分局对原告作出四世同堂的安置资格确认是否合法？二、被告常德市人民政府作出的常政复决字〔2019〕89号《行政复议决定书》是否合法？三、原告要求附带审查操作细则是否合法？关于争议焦点一。1.主体方面，《中华人民共和国土地管理法》规定县级以上地方人民政府土地行政主管部门负责本行政区划范围内的征地拆迁补偿安置工作，常德市柳叶湖管理区在常德市区域以内，其安置补偿工作的职权由常德市自然资源与规划局行使。原市国土局下达了收回国有农用地使用权决定书，并由其组建机构市国土局柳叶湖分局实施安置补偿工作，主体适格；2.实体方面，市国土局柳叶湖分局按照江北安置办法对拆迁户进行安置。该办法第八条规定多子女家庭随其子女一并安置。郑美枝有亲生子女一个，再婚继子女三个，均在不同的拆迁安置项目中得到原拆户安置资格。其中，“老堤障水利综合整治工程”项目拆迁安置工作自2012年启动，实行分批安置。继子杨宏保于2018年元月提出安置资格申请。申请时，郑美枝的亲生女儿段丽霞已在2014年的“万金障”建设项目拆迁中获得一个原拆户安置资格，并已于同年死亡。市国土局柳叶湖分局按照江北安置办法第八条规定，对郑美枝与其继子杨宏保一并安置给予一个原拆户安置资格，并通过专题会议以“四世同堂”的形式另行增加60平方米安置，此系授益性行政行为，未损害原告的合法权益，实体处理正确。对原告提出的市国土局柳叶湖分局未对安置资格进行公示，而是由柳叶湖社区居委会完成程序违法的主张，本院认为部分拆迁安置工作由社区进行，并不违反相关法律、法规及规范性文件的规定，对原告的上述主张，本院不予支持。关于争议焦点二，市政府作为复议机关，维持市国土局柳叶湖分局的上述安置行为，履行了依法受理、通知复议答辩、作出复议决定并依法送达等义务，复议程序合法，实体亦处理正确。关于争议焦点三，我国对于集体土地上的房屋征收中的补偿安置没有统一的政策，由地方政府根据具体情况制定。常德市人民政府根据本市情况制定了《常德市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》和《常德市江北城市规划区公寓楼安置管理办法（试行）》。在原常德渔业总场的安置中，因原渔业总场破产改制、被拆迁人身份复杂等原因，部分拆迁户无法落实合理安置待遇，社区通过村民自治，议定操作细则，符合地方的现实具体情况，内容上亦未违反上位法的规定。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对行政行为所依据的规章以下的规范性文件进行审查。郑美枝请求审查的《原常德渔业总场拆迁安置资格遗留问题操作细则》，是经七里桥社区党员代表、表决通过，由柳叶湖社区居委会制定的文件，是村民议定、自治的结果，不属于各级政府及其工作部门在行政管理过程中行政机关制定的规范性文件，依法不属于本院审查范围。故原告的附带性审查请求不符合法律规定，本院不予支持。综上所述，被告市自然资源局的组建机构第三人市国土局柳叶湖分局对郑美枝作出的安置行为，程序合法、适用法律、法规正确，实体处理正确；市政府作为复议机关，履行了法定的复议程序，程序合法，实体处理正确，对原告郑美枝的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回郑美枝的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告郑美枝承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。审 判 长  田晓晖人民陪审员  曹新文人民陪审员  任定华二〇二〇年十月十二日法官助理童成艳书记员吴微程附相关法条：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。