山东省青岛市中级人民法院 民 事 判 决 书 (2020)鲁02民终10225号 上诉人（原审被告）：青岛李沧区智慧树幼儿园，住所地青岛市李沧区重庆中路**帝都嘉园小区。 法定代表人：崔艳玲，园长。 委托诉讼代理人：赵发香，山东诚功律师事务所律师。 委托诉讼代理人：申加奇，山东诚功律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：青岛市李沧区教育和体育局，住，住所地青岛市李沧区黑龙江中路**/div> 法定代表人：王晓光，局长。 委托诉讼代理人：朱崇波，上海市汇业（青岛）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：徐建蕾，北京大成（青岛）律师事务所律师。 上诉人青岛李沧区智慧树幼儿园（以下简称智慧树幼儿园）因与被上诉人青岛市李沧区教育和体育局（以下简称李沧区教体局）房屋租赁合同纠纷一案，不服青岛市李沧区人民法院（2019）鲁0213民初7389号民事判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 上诉人智慧树幼儿园上诉请求：1.撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求，或改判支持上诉人的反诉请求；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、涉案《协议书》涉及上诉人享有的帝都嘉园小区配套幼儿园的承办权，性质上属于行政协议，非单纯的房屋租赁协议，被上诉人要求返还园区实际上是收回上诉人对涉案园区的承办权，其本质上系在行使行政管理职能，因此本案不属于民事诉讼的受理范围。一审判决对协议性质认定错误。1.《协议书》系基于招投标所涉及的小区配套幼儿园的承办权问题所签署的协议。根据国家政策规定，小区配套幼儿园由当地政府统筹安排办成公办园或委托办成普惠性民办园，本案所涉幼儿园即属于小区配套幼儿园。本案系作为行政主管机关的被上诉人委托上诉人承办普惠性幼儿园，上诉人是通过参加被上诉人组织的招投标程序获得该幼儿园承办权。上诉人提交了当时的招投标文件，根据中标通知书规定被上诉人与上诉人应当在30日内就涉案幼儿园的承办事宜签订协议。基于此，上诉人与被上诉人签订了涉案《协议书》，这也是上诉人中标之后双方签订的唯一版本的协议书。虽然被上诉人辩称基于中标文书所签署协议期限已届满，但从该协议的内容来看完全是之前协议的延续，否则也不符合签约的法定程序。2.在上诉人享有承办权情况下，被上诉人负有提供办园场所义务，房屋租赁合同条款为协议附属条款，而非协议主要条款。上诉人通过招投标取得涉案配套幼儿园承办权，按照招投标文件及办园需要，被上诉人负有提供办园场所义务，而且也只有被上诉人提供办园场所上诉人才能实际行使承办权，故关于幼儿园园舍的租赁条款必然是涉及承办权协议的附属条款，但它并不是协议的主要条款，主要条款只能是涉及幼儿园承办事宜的相关条款。这从该协议的内容就可以印证，该协议不是单纯的房屋租赁协议，协议书内容除租赁条款以外，还涉及上诉人办园以及被上诉人管理等内容，而且涉及办园及管理事项是主要内容。综上，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，就应认定为行政协议，而且在第二条明确政府与社会资本的合作协议属于行政协议。本案中的《协议书》属于为了给社会提供普惠性学前教育资源的公共服务目的，而由李沧区教体局委托社会力量办园的协议，其中由李沧区教体局提供园区园舍和由社会力量投入资金，明显应属于行政协议。因此，被上诉人以《协议书》中的租赁条款期限届满为由要求上诉人返还涉案园区，显然其本质上是收回了上诉人对涉案园区的承办权，其行使的是行政管理职能，故不属于民事诉讼的受理范围。一审法院断章取义，未考虑协议书的签署背景和全部条款正确认定《协议书》的真实性质，错误适用法律，导致上诉人对涉案园区的合法经营权被侵犯，应依法予以改判，驳回被上诉人的诉讼请求。二、被上诉人通过发布文件已确认上诉人所承办的包括本案涉案园区在内的3个园区自2019年12月份起继续享有3年的普惠性民办幼儿园办园资格，这意味着在认定后的3年内上诉人对涉案园区仍享有承办权，在此期间被上诉人有义务继续提供涉案园区，而无权收回，否则必然产生矛盾的状况。一审法院却无视该事实，孤立地看待租赁条款，导致产生上诉人虽有承办权却无办园场所的矛盾情况。被上诉人会定期对上诉人园区的普惠园办园资格进行认定，一经认定上诉人即可在期限内享有认定园区的承办权，对园区的承租使用权为附属权利，被上诉人有义务提供相应园区，但是否签署书面合同是由被上诉人决定。正如被上诉人所言，涉案园区的书面协议在2017年就已经到期，但后续上诉人正常承办幼儿园，被上诉人也未提过异议。若如被上诉人所言，单纯是租赁关系，其必然会要求在租赁期限届满后即腾房，而不会现在才起诉要求腾出。上诉人提交了被上诉人2019年12月11日作出并公示的《关于公布2019年普惠性民办幼儿园认定结果的通知》，通知中明确上诉人所承办的包括本案涉案园区在内的3个园区全部被依法认定为普惠性民办幼儿园，被上诉人对上述情况也予以认可。根据《李沧区普惠性民办幼儿园管理实施细则》的规定，李沧区教体局应当与被依法认定为普惠园的民办幼儿园签订为期3年的服务协议。也就是说，被上诉人已经通过认定普惠园的形式认可上诉人对涉案园区的承办期限进行延续，在认定为普惠性民办幼儿园后的3年内，被上诉人有义务与上诉人就涉案园区签订服务协议，在这种情况下，即便上诉人与被上诉人之间就涉案园区的租赁期限已经届满，被上诉人也负有为上诉人提供办园场所、就涉案园区租赁签订相关协议的义务。现被上诉人无权要求上诉人返还涉案园区，一审法院查明事实不清，忽视《协议书》所谓的租赁条款期限届满后认定普惠性民办幼儿园的事实，导致判决结果错误，应当依法改判。三、退一步讲，即便上诉人需要向被上诉人返还涉案园区，但是被上诉人也应当向上诉人赔偿装修及经营损失，并赔付因消防不合格导致的罚款损失。上述损失均是因被上诉人要求返还涉案园区而客观实际产生的，一审法院既不支持对损失进行评估，也未对合理损失进行衡量，便机械地驳回上诉人的反诉请求，严重损害了上诉人的合法财产权益。自2009年上诉人中标以来，上诉人投入了大量的人力物力对涉案幼儿园进行装修，尤其是在被上诉人所谓的租赁期限届满后，在2018年峰会前上诉人按照被上诉人的要求对涉案园区进行装修整改，使得幼儿园环境焕然一新。现被上诉人突然提出要求收回，即应对上诉人予以补偿，否则对上诉人显然不公。因为一方面2018年的装修是在被上诉人所谓的租赁期限届满后，被上诉人并未提出要求上诉人随时腾房，就该损失不应受原协议的约束，被上诉人单方提出解除，应给予合理赔偿；另一方面本案解除系被上诉人单方中止承办权的行为，上诉人所投入是基于对幼儿园进行长期经营考虑，这也是被上诉人所承诺和以行为所表示的，被上诉人行为不当，如不给予任何补偿，有悖公平原则。另外被上诉人的解除致使上诉人产生巨大的经营损失，事实清楚，被上诉人应赔偿该损失。关于罚款损失，被上诉人提交的消防验收意见书中的验收范围并不包括涉案园区，仅是其他楼体验收，该园区并未通过消防验收，在上诉人几次庭审反复要求的情况下，被上诉人也未能提供涉案园区已通过消防验收的证据。而且上诉人也已经提供证据证实因为涉案园区没有通过消防验收而导致上诉人被行政处罚。上诉人提交的行政处罚决定书中载明，处罚的原因是涉案园区未经消防验收擅自投入使用，而非装修导致的不符合消防验收标准。事实如此清楚，一审判决竟视为不见。另外，培育和经营一家幼儿园，没有5-8年投入不可能回报，涉案幼儿园当时在招投标时地处偏僻地带，之前一直处于亏损状态，但为了履行对政府承诺，为了给周边儿童提供优质学前教育资源，上诉人一直咬牙坚持，现幼儿园刚步入正轨，被上诉人却要求收回涉案园区，等于让上诉人多年投入化为乌有，无疑是让上诉人为他人做嫁衣裳，对上诉人显然不公。受今年疫情影响，上诉人又巨大投入以保障幼儿园能够继续支撑下去，企业经营本就举步维艰，被上诉人作为一级政府部门，应考虑企业的难处和不易，为企业保驾护航，而不应滥用公权力剥削压迫民营经济发展。综上，一审法院查明事实不清，适用法律错误，导致被上诉人在上诉人已经被认定为普惠性民办幼儿园的情况下，通过民事诉讼手段最终行使了行政管理的职能，严重损害了上诉人对涉案幼儿园的合法经营权利。而且在错误认定上诉人需要返还涉案园区的情况下，判决被上诉人无需承担由于其收回涉案园区而实际给上诉人造成的直接损失，导致上诉人的合法财产权益无法保障。 被上诉人李沧区教体局辩称：一、案涉《协议书》的性质为民事协议，而非上述人主张的行政协议。上诉人上诉主张通过招标程序获得帝都嘉园小区配套幼儿园承办权即认为《协议书》为行政协议，属于混淆法律关系和概念。上诉人获得幼儿园的承办权属于取得办园资格的一种法律关系，而使用涉案园舍并签订《协议书》则属于另一种租赁法律关系，并且《协议书》主要条款约定了租赁期限、双方的权利义务、违约责任等租赁合同的主要内容，且协议书的内容并未体现上诉人具有行政优益权及行政强制力，故该《协议书》的性质为民事协议，与行政协议具有本质上的区别。另，上诉人曾对被上诉人就案涉《协议书》向其发送解除通知事宜提请行政诉讼，该案经青岛铁路运输法院一审【案号：（2019）鲁7102行初12号】、济南铁路运输中级法院二审【案号：（2020）鲁71行终79号】审理，均认为李沧区教体局向上诉人发送解除通知的行为属于履行《协议书》相关约定，不属于行政案件受理范围。因此，双方签订的《协议书》亦不属于行政协议。第一，被上诉人对上诉人普惠性民办幼儿园的认定与上诉人是否有权继续无偿占用涉案园舍亦是两个法律关系，不能混同。被上诉人按照《关于印发的通知》的要求，将上诉人认定为普惠性幼儿园，并不意味着上诉人在租赁协议到期后仍然可以无偿、无理由占用涉案园舍。对此两种法律关系，济南铁路运输中级法院（2020）鲁71行终79号行政裁定书亦在裁定主文中认定“普惠性幼儿园的认定与李沧区教体局作出涉案《通知》行为无关”，所以，上诉人的该上诉理由并不成立。第二，关于案涉园舍的装修赔偿及消防处罚赔偿事宜。《协议书》第七条已经做出了明确约定“办园期满后，若乙方（即上诉人）未取得继续使用该幼儿园园舍的权利，可移动设施由乙方（即上诉人）自行处理，幼儿园装修部分乙方（即上诉人）同意赠与甲方（即被上诉人）。”根据该约定，在上诉人未取得继续使用涉案园舍权利时，涉案园舍装修部分应视为上诉人赠送给被上诉人。且涉案《协议书》已于2017年10月31日到期，双方处于不定期租赁合同关系，根据法律规定，不定期租赁期间，出租人可以随时要求解除合同，上诉人在明知处于不定期租赁期间，依然未经被上诉人同意进行大量装修，由此造成的损失理应自行承担。其次，涉案园舍已通过消防验收。涉案园舍作为政府配套工程，必须经过消防验收后才能向政府交接。被上诉人补充提交帝都嘉园项目的青岛市公安消防局出具的《建筑工程消防验收的意见书》【青公消（建验）字［2008］第0001号】，载明建筑面积60000平方米，与被上诉人在一审中提交的帝都嘉园项目青岛市公安消防局出具的《建筑工程消防验收的意见书》【青公消（建验）字［2008］第0119号】载明的建筑面积65529.39平方米之和，正是整个项目的总规划面积125529.39平方米，详见被上诉人一审提交的帝都嘉园项目建设工程规划许可证（编号青规建管字［2006］73号）及被上诉人补充提交的帝都嘉园项目《建设工程竣工规划验收合格证》，即整个项目（包括案涉幼儿园）均已经通过消防验收。另，根据工程备案办理流程，必须提交规划、公安、消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件才能办理竣工备案，而被上诉人一审中已向一审法院提交了案涉幼儿园的建设工程竣工验收备案证，更可见案涉幼儿园已经通过消防验收。上诉人自2009年开始使用案涉园舍，并自认在上合峰会前对案涉园舍进行了装修，而消防处罚正是在2018年期间作出，应系其装修后未通过消防验收而受到处罚，相关处罚损失应自担，与被上诉人无关。 李沧区教体局向一审法院起诉请求：1.确认双方签订的《协议书》已经终止，判令智慧树幼儿园立即腾出并交回所占用房屋；2.诉讼费用由智慧树幼儿园承担。智慧树幼儿园向一审法院反诉请求：1.判令李沧区教体局向智慧树幼儿园赔偿装修及经营损失230万元；2.判令李沧区教体局返还智慧树幼儿园自2015年至今的普惠性民办幼儿园均定额补助经费；3.判令李沧区教体局支付智慧树幼儿园因消防不合格导致产生的罚款损失3万元；4.诉讼费用由李沧区教体局负担。 一审法院认定事实：李沧区教体局于2008年11月14日作为接收单位，接收帝都嘉园幼儿园房屋。 李沧区教体局（甲方）与智慧树幼儿园（乙方）签订协议书，约定甲方将位于李沧区的帝都嘉园配套幼儿园建筑面积约1803平方米的园舍租给乙方作为举办幼儿园专用，协议约定期限为3年，即从2014年11月1日起至2017年10月31日止；协议第二条约定：乙方举办幼儿园，不得改变房屋结构及用途；协议第七条约定：乙方对幼儿园的可移动设施及装修投资，所有权归乙方，办园期满后，若乙方未取得继续使用该幼儿园园舍的权利，可移动设施由乙方自行处理，幼儿园装修部分乙方同意赠与甲方，在协议有效期内，未经甲方书面同意，乙方不能在该幼儿园内建设房屋等固定设施，否则甲方有权要求乙方无条件拆除，拒不拆除的，甲方有权自行组织拆除，所产生的费用由乙方负担；协议第十条约定：本合同约定的租赁期限届满，合同自行终止。 2019年6月12日，李沧区教体局向智慧树幼儿园发送关于交回帝都嘉园配套幼儿园园舍的通知，要求智慧树幼儿园在接收通知之日起三个周内，与李沧区教体局对接办理完毕幼儿园园舍交接工作。 2019年11月29日，智慧树幼儿园向青岛铁路运输法院提起诉讼，要求判令李沧区教体局撤销2019年6月12日作出的《关于交回帝都嘉园配套幼儿园园舍的通知》，后青岛铁路运输法院作出（2019）鲁7102行初12号行政裁定书，裁定驳回智慧树幼儿园的起诉。 一审法院认为：双方就涉案园舍签订的《协议书》，未违反法律规定，是双方真实意思表示，该院对该协议书的效力予以确认，双方均应按照该协议约定，行使权利、履行义务。该协议约定的期限为3年，即自2014年11月1日起至2017年10月31日，现租赁期限已届满，李沧区教体局已向智慧树幼儿园发送关于办理涉案园区交接的通知，李沧区教体局现要求确认该协议书已经终止，符合双方签订的协议书的约定，亦属于民事案件的受理范围，对李沧区教体局要求确认协议书已经终止的诉讼请求，该院予以支持。租赁期限届满，承租人应当返还租赁物，故李沧区教体局要求智慧树幼儿园腾让并向其返还涉案园区的诉讼请求，符合法律规定，该院予以支持。智慧树幼儿园虽主张双方并非单纯的房屋租赁关系，双方之间并存在幼儿园特许经营关系，并要求李沧区教体局返还2015年至今的普惠性民办幼儿园生均定额补助经费，但本案系房屋租赁合同纠纷，智慧树幼儿园的该项主张与本案并非同一法律关系，其可就其异议，另行主张权利。双方签订的《协议书》约定，办园期满后，若智慧树幼儿园未取得继续使用该幼儿园园舍的权利，可移动设施由其自行处理，幼儿园装修部分智慧树幼儿园同意赠与李沧区教体局，根据该项约定，合同约定的租赁期限届满后，该幼儿园的装修归李沧区教体局所有，虽智慧树幼儿园向该院申请对涉案园区的装修残值进行评估，但该申请与本案认定事实无涉，该院不予准许，智慧树幼儿园向李沧区教体局主张装修损失，于法无据，该院不予支持；智慧树幼儿园主张李沧区教体局向其支付经营损失，但未提交证据证实该损失应由李沧区教体局承担及该损失发生的具体数额，故对该项主张，该院亦不予支持。智慧树幼儿园要求李沧区教体局支付因消防不合格导致其产生的罚款损失3万元，但未提交证据证实该损失应由李沧区教体局承担，且根据李沧区教体局提交的建筑工程消防验收意见书显示，帝都嘉园工程消防工程已于2008年3月14日经验收合格，故该项反诉请求，该院不予支持。综上，判决如下：一、确认李沧区教体局与智慧树幼儿园就青岛市李沧区的帝都嘉园配套幼儿园建筑面积约1803平方米园舍签订的《协议书》终止；二、智慧树幼儿园于判决生效之日起30日内向李沧区教体局返还上述园舍；三、驳回智慧树幼儿园的反诉请求。案件受理费100元，反诉费12720元，共计12820元，由智慧树幼儿园负担。 二审中，被上诉人提交证据如下： 证据一、关于帝都嘉园项目由青岛市公安消防局出具的《建筑工程消防验收的意见书》【青公消（建验）字[2008]第0001号】、帝都嘉园项目《建设工程竣工规划验收合格证》、《青岛市建设项目竣工验收规定》。证明事项：第0001号《建筑工程消防验收的意见书》载明建筑面积60000平方米，与被上诉人一审提交的第0119号《建筑工程消防验收的意见书》载明的建筑面积65529.39平方米之和，正是整个项目的总规划面积125529.39平方米，即整个项目（包括涉案幼儿园）均已经通过消防验收。另，根据《青岛市建设项目竣工验收规定》第六条（四）、第七条、第十三条等规定，在案涉幼儿园已经取得《青岛市建设工程竣工验收备案证》的前提下，亦可得知涉案幼儿园已经通过消防验收。 上诉人质证称：对证据的真实性无异议，但是被上诉人提交的规划许可证，是在项目竣工验收之前形成的文件，不能证实涉案幼儿园在竣工验收时通过了消防验收。被上诉人在二审中补充提交的第0001号的消防验收意见书中明确该验收的范围仅是住宅房屋，不包括涉案幼儿园。因此该证据不能证实被上诉人交付给上诉人的涉案园区通过消防验收和相关法律规定。验收规定为法律条文，不符合证据规则。 证据二、济南铁路运输中级法院（2020）鲁71行终79号《行政裁定书》。证明事项：青岛铁路运输法院、济南铁路运输中级法院，均认为李沧区教体局向上诉人发送解除通知的行为属于履行《协议书》的相关约定，不属于行政案件受理范围。双方签订的《协议书》亦不属于行政协议；另济南铁路运输中级法院亦认定，“普惠性幼儿园的认定与李沧区教体局作出涉案《通知》行为无关”，上诉人关于“上诉人已被认定为普惠性幼儿园，被上诉人有义务继续提供案涉园区，无权收回”的上诉理由不能成立。 上诉人质证称：对证据的真实性无异议，但该裁定书的法律依据为行政诉讼法司法解释第1条第2款第10项的规定，即对公民法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼涉案范围；而并非认为本案属于民事诉讼而裁定驳回。而且整个行政裁定书中没有认定协议书为民事协议。因此该证据不能证明被上诉人的证明事项。 二审查明：2008年，青岛市公安消防局出具编号青公消（建验）字[2008]第0001号《建筑工程消防验收的意见书》，记载了关于帝都家园消防验收合格的意见等内容。 2020年6月12日，济南铁路运输中级法院作出（2020）鲁71行终79号行政裁定，裁定驳回智慧树幼儿园的上诉。该裁定书载明：智慧树幼儿园的“李沧区教体局也已经通过认定普惠园的形式对智慧树幼儿园的承办期限进行延续”的上诉理由，因普惠性幼儿园的认定并非对承办期限延续的认定，且普惠性幼儿园的认定与李沧区教体局作出涉案《通知》行为无关，故，该上诉理由该院不予支持。 本院审理查明的其他事实与一审法院查明事实一致。 本院认为，本案争议焦点为：一、涉案《协议书》的性质；二、普惠性幼儿园的认定与承办期限延续的关系；三、对上诉人主张的装修损失及罚款的处理。 关于焦点一，涉案《协议书》从其约定的主要内容来看符合租赁合同的特征；且该协议第十条约定：本合同约定的租赁期限届满，合同自行终止。上诉人关于涉案《协议书》属于行政协议的主张，未能提交充足证据予以举证证明，且与《协议书》约定的主要内容不符。故一审法院认定双方存在房屋租赁关系，并无不当。 关于焦点二，普惠性幼儿园的认定并非对承办期限延续的认定。对此，相关法律文书亦予以认定。 关于焦点三，因按涉案《协议书》约定，租赁期限届满后，幼儿园的装修归李沧区教体局所有。故一审法院对上诉人主张的装修损失不予支持，亦无不当。 关于消防罚款问题，被上诉人在一、二审中已举证证明帝都家园工程经消防验收合格，且双方于2014年即签订涉案《协议书》，而上诉人主张的消防罚款发生于2018年。上诉人未能提交充足证据举证证明该罚款损失应由被上诉人承担。 综上，上诉人的上诉理由不成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人青岛李沧区智慧树幼儿园负担。 本判决为终审判决。 审判长 孙 琦 审判员 谷林平 审判员 于 梦 二〇二〇年十月十三日 法官助理 曹文斌 书记员王珩霖 书记员从丽红