江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣行终412号上诉人（原审被告）赣州市人民政府。住所地：赣州市章贡区长征大道**。法定代表人：曾文明，市长。委托诉讼代理人：刘星林，江西公仁律师事务所律师。委托诉讼代理人：赖艳，江西公仁律师事务所实习律师。被上诉人（原审原告）赣州星华新材料厂，独资企业。住所地：赣州市赣州经济技术开发区金星村。投资人郭其林，股东。上诉人赣州市人民政府因被上诉人赣州星华新材料厂诉其房屋行政征收补偿决定一案，不服赣州市中级人民法院（2019）赣07行初238号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定，2001年5月19日，赣州祺盈科技发展有限公司与赣州市黄金岭街道办事处金星村委会签订了一份《土地及原羽绒厂车间转让协议书》，其向赣州市黄金岭街道办事处金星村村委会支付了40万元，取得了黄金开发区（现为赣州经济技术开发区）105国道西侧土地的使用权。后赣州祺盈科技发展有限公司变更为赣州星华羽绒厂，该厂是个人独资企业。2001年9月12日，赣州星华羽绒厂向赣州市黄金开发区国土规划局申请办理土地的国有土地使用权证，并交纳了土地办证费、土地管理费、契税、出让金合计263252元。2002年2月5日，赣州星华羽绒厂取得了案涉土地的国有土地使用权证，该权证上载明，使用权类型：出让，用途：综合，使用面积：18亩，终止日期：2052年1月16日。2008年9月8日赣州星华羽绒厂变更为赣州星华新材料厂，类型是个人独资企业，投资人为郭其林。2010年4月28日，江西省人民政府作出赣府字〔2010〕46号《关于赣州市城市总体规划的批复》，同意被告的《赣州市城市总体规划（2006-2020）年》。2016年1月8日，赣州市人民政府作出赣市府字〔2016〕3号关于赣州市人民政府关于《赣州中心城市供水专项规划（2014-2030年）》的批复，同意《赣州中心城市供水专项规划（2014-2030年）》。2017年2月12日，赣州市人民政府作出赣市府字〔2016〕4号关于赣州市人民政府关于《赣州中心城市供水专项规划（2013-2030年）》的批复，同意批准市城乡规划局报来《赣州中心城市供水专项规划（2013-2030年）》。2017年4月5日，赣州市水务集团有限责任公司取得赣州市城乡规划局颁发的赣州市第二水厂三期工程《建设项目选址意见书》。2017年6月26日，赣州市发展和改革委员会作出赣市发改投资字〔2017〕603号关于赣州市第二水厂三期工程可行性研究报告的批复，同意赣州水务集团有限责任公司所报《关于请求审批的请示》。2017年8月7日，赣州市人民政府作出关于公布《赣州市犹江路、市项目国有土地上房屋征收补偿方案（征收意见稿）》并征求公众意见的公告评估机构的公开邀请公告，并附《赣州市犹江路、市项目国有土地上房屋征收补偿方案（征收意见稿）》。2017年8月25日，赣州经济技术开发区征收搬迁办公室针对赣州市犹江路、市等项目补偿安置事项进行社会稳定风险评估，并作出《赣州经济技术开发区重大决策社会稳定风险评估报告》。同日，赣州经济技术开发区管委会发布《关于赣州市犹江路、市项目国有土地上房屋征收评估机构的公开邀请公告》，邀请评估机构对赣州市犹江路、市项目国有土地上房屋进行评估。该公告在征收范围内进行了张贴，在赣州经济技术开发区官网上进行了公布。2017年10月12日，被告作出《赣州市犹江路、市等项目国有土地上房屋征收决定的公告》，附件中包含征迁范围示意图以及征收补偿方案。2018年1月12日，赣州市水务集团有限责任公司取得赣州市第二水厂三期工程的《建设规划许可证》。2019年4月13日赣州经济技术开发区党政办公室召开区管委会第64次主任办公会，同意对金坪旧城改造、市二水厂三期项目内赣州星华羽绒厂综合用地按照工业出让用地进行评估补偿。2019年4月21日，赣州经济技术开发区征收搬迁办公室向赣州星华新材料厂发送了一份《告知函》，该份告知函的主要内容为：经区管委会主任办公会研究，对你单位位于东江源大道快速路、金坪旧城改造项目范围内被征收国有土地上房屋所占的综合用地，认定为工业用地进行评估确定市场价值。2019年4月23日，赣州星华新材料厂对上述《告知函》向赣州经济技术开发区征收搬迁办公室提出书面异议，提出18亩国有土地的用途是综合用地的意见。2019年5月4日，赣州经济技术开发区管理委员会作出《市二水厂三期项目被征收房屋调查情况公示表》，公示了原告项目内土地使用权面积2457.95平方米、房屋面积231.61平方米。该公示表予以张贴。2019年5月8日，赣州经济技术开发区黄金岭街道办事处向原告邮寄送达《关于限期确认被征收房屋测绘数据和调整评估时点的通知》。2019年5月16日，赣州经济技术开发区征收搬迁办公室作出《二水厂三期项目未经登记建筑合法性认定表》，认定项目内未经登记面积219.66平方米参照有证建筑进行评估补偿。2019年5月17日，赣州经济技术开发区黄金岭街道办事处出具《情况说明》，原告位于市二水厂三期项目内建筑总面积为231.61平方米，其他建筑位于金坪旧城改造项目征收红线范围内，建筑面积合计3262.18平方米。2019年5月30日，经选定的赣州鼎信房地产土地咨询评估有限公司、赣州信元资产评估事务所作为资产评估机构向原告出具《初步评估结果告知函》，并将初步结果进行告知，有异议在7天内提出，未提出视为没有异议，评估机构将出具正式报告。该函由工作人员送达给了原告方郭其林，但郭其林拒收。2019年6月4日，赣州经济技术开发区管理委员会作出《市二水厂三期项目被征收房屋初评结果公示表》，公示了原告的案涉国有土地上房屋的初评总价为782280元，并张贴了该公示表。2019年6月12日，江西鼎信房地产咨询评估有限公司作出评估报告，案涉土地按工业用地评估价值为676895元，房产价值评估为72303元，合计749198元。2019年6月12日，经赣州信元资产评估事务估，被征收的房屋造成的资产征收搬迁的补偿为33082元。以上合计782280元。上述评估报告及告知函于2019年6月17日送达给原告，但原告拒收。2019年8月7日、16日，被告组织工作人员与原告对征收补偿事宜进行商谈。2019年8月15日，赣州市人民政府作出《房屋征收补偿事先告知书》。次日，被告将该告知书留置送达给了原告。2019年8月19日，原告向赣州市人民政府提交了一份陈述申辩意见，提出要求按照综合用地的标准进行补偿。2019年8月23日，赣州市章贡区人民政府对原告的上述陈述申辩意见进行回复，并于8月28日送达给原告。2019年8月28日，赣州市人民政府作出《房屋征收补偿决定》，并于当日送达给原告。该决定主要内容为：经调查确认，赣州星华新材料厂在赣州市犹江路、市等项目内被征收房屋建筑面积为231.61平方米，土地使用权面积为2457.95平方米，认定被征收的土地为工业用地。经江西鼎信房地产咨询评估有限公司评估，被征收房屋价值749198元（其中土地使用权价值676895元、建筑物价值72303元），经赣州信元资产评估事务所评估，因征收房屋造成的资产征收搬迁的补偿为33082元，评估时点为2017年10月12日，并作出如下决定：一、征收赣州星华新材料厂位于市二水厂三期项目内国有土地上房屋，对被征收人赣州星华新材料厂给予货币补偿，补偿项目及金额如下：1．被征收房屋、构筑物、其他辅助设施及苗木价值为781780元；2．因征收房屋造成的搬迁损失的补偿为500元；上述补偿金额合计人民币782280元。二、赣州星华新材料厂应当自房屋征收补偿决定送达之日起十五日内自行搬迁，拒不搬迁的，将依法申请人民法院强制执行。同日，赣州市人民政府作出《房屋征收补偿决定公告》，并予以张贴，并将《房屋征收补偿决定》及对原告陈述申辩意见的回复一并送达给原告，但原告拒收。2019年8月12日，赣州经济技术开发区黄金岭街道办事处向原告出具了领款通知，并送达给了郭其林。2019年11月12日，被告对案涉被征收房屋实施强制拆除行为。原告于2020年1月2日向赣州市章贡区人民法院提起行政诉讼，要求依法确认上述强制拆除行为违法。2020年4月29日，赣州市章贡区人民法院作出（2020）赣0702行初14号行政判决，判决确认上述强制拆除的行政行为违法。2020年5月28日，本院依法制作询问笔录，针对诉讼请求向原告进行释明，原告再次明确了诉讼请求：只要求撤销被告作出的《房屋征收补偿决定》，不要求被告重新作出征收补偿决定。原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”被告赣州市人民政府负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作，具有作出房屋征收补偿决定的行政职权，其作出房屋征收补偿决定时，应对原告的案涉房屋及土地给予公平补偿。《中华人民共和国土地管理法》第十二条第一款规定：“土地的所有权和使用权的登记，依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条规定：“土地使用权出让最高年限按下列用途确定：（一）居住用地七十年；（二）工业用地五十年；……（五）综合或者其他用地五十年”。根据上述条例规定，国有土地使用权的用途分居住用地、工业用地、综合用地以及其他用地等。《国有土地使用证》系县级以上人民政府及其土地管理部门核发的，确认了案涉土地使用权权属来源、性质、用途、期限等事项，作为行政行为的土地登记具备行政行为的公信力、确定力、拘束力等效力。原告案涉土地用途登记为综合用地，赣州经济技术开发区按照工业用地标准对案涉土地进行认定并委托评估，被告据此作出的补偿决定，没有事实和法律、法规依据，应予以撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……”。被告按工业用地标准对原告案涉土地作出的征收补偿决定，主要证据不足，应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：撤销被告赣州市人民政府于2019年8月28日对原告赣州星华新材料厂作出的《房屋征收补偿决定》。案件受理费50元，由被告赣州市人民政府负担。上诉人赣州市人民政府不服一审判决，其提起上诉的主要理由是：一、原审法院认定“综合用地”是国有土地使用权中独立一类用途明显错误。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条是规定土地使用权出让最高年限的条款，并不是规定土地使用权用途分类的条款。实际上，“综合用地”并不是独立一类用途，而是指一宗土地存在两种或两种以上用途。针对具体用途不明确的“综合用地”，如不能先行明确具体用途，则评估机构根据现行技术规范无法直接评估确定“综合用地”的价值。二、案涉土地原属于村集体企业用地，2001年5月起出租给生产企业用于工业生产。根据国土部门档案资料记载，案涉土地在2001年9月申请办理国有土地使用证时也载明了是用于投资建厂，此后也未改变过生产用途。因此，赣州经济技术开发区管委会将案涉综合用地认定为工业用地具有事实和法律依据。三、人民法院只能对行政行为的合法性进行审查，不能代替行政机关对综合用地的具体用途进行认定。综上所述，上诉人根据对案涉综合用地的认定结果，作出征收补偿决定具有事实和法律依据，原审法院作出撤销《房屋征收补偿决定》的判决明显错误。请求撤销赣州市中级人民法院作出的（2019）赣07行初238号行政判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人赣州星华新材料厂答辩称：案涉土地的国有土地使用证已明确记载土地用途为“综合”，一审法院认定案涉国有土地为综合用地符合法律及相关法规的规定。赣州市人民政府将案涉综合用地认定为工业用地，降低了土地使用权的实际价值，也远低于相邻综合用地评估价值，严重损害了被上诉人的合法权益。请求驳回上诉，维持原审判决。双方当事人在一审程序中，向一审法院提交的书证等证据材料，已随本案卷宗一并提交本院，本院经审核，对上述证据效力予以确认。本院经审理查明的事实与原审法院认定的事实一致。本院认为，本案属于对用途为“综合”性质的国有土地的征收补偿标准引发的行政争议。本案的核心问题系上诉人赣州市人民政府对案涉综合性质的国有土地按照工业用地的标准进行征收补偿是否合理的问题。1990年5月19日实施的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条规定：“土地使用权出让最高年限按下列用途确定：（一）居住用地七十年；（二）工业用地五十年；（三）教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；（四）商业、旅游、娱乐用地四十年；（五）综合或者其他用地五十年”。由此可知，当时国有土地使用权的用途分为居住用地；工业用地；教育、科技、文化、卫生、体育用地；商业、旅游、娱乐用地；综合用地以及其他用地等类别。所谓综合用地是指同一宗地包含两种或两种以上不同用途的土地。它包括商业、居住综合用地，工业、居住综合用地，科研设计、办公综合用地等类别。本案中，案涉土地在2001年9月申请办理国有土地使用证时虽然载明是用于投资办厂，但其后颁发的国有土地使用权证的“用途”一栏却载明为综合，并未记载为工业用途，而且当时被上诉人是按照综合用地的标准缴纳土地出让金及相关税费。据查，该笔对价远高于当时周边工业用地的土地出让金及相关税费。尽管现行的土地登记分类类别中已无“综合”用途这一类别，也没有法律、法规或规范性文件对因历史原因用途不明确的综合用地规定认定标准，但仍应本着“尊重历史，化解矛盾”的原则，根据用地发生时土地取得成本、用地发生时地块周边土地价格及征收时土地利用现状、规划用途等情况，综合研究后进一步细化其用地性质并确定征收补偿标准。而上诉人仅根据征收前的土地现状进而推导和认定案涉土地为工业用地，并以工业用地性质委托评估及据此作出补偿决定，没有考虑被上诉人购买土地时综合用地地价与工业用地地价之间的差距，被诉补偿决定认定的事实与客观事实不符，且不具有合理性，存在显失公平的情形，依法应予撤销。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人提出的上诉理由因缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人赣州市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 葛 伟审判员 王丽君审判员 古豪莉二〇二〇年十月二十三日法官助理吁坤书记员徐依沫