安徽省阜阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖12行终260号 上诉人（一审被告）太和县自然资源和规划局,住所地安徽省太和县健康东路**,统一社会信用代码11341222MB1A82764Y。 法定代表人单朝晖，该局局长。 委托代理人林昝，该局工作人员。 委托代理人王明明，安徽炎黄律师事务所律师。 上诉人（一审第三人）中国农业银行股份有限公司太和县支行，住所地安徽省太和县人民北路**,统一社会信用代码91341222152062497F(1-1)。 法定代表人马晓峰，该行行长。 委托代理人杨国群，该行律师。 委托代理人李璞君，安徽皖太律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）刘振凤，男,1952年11月10日出生，汉族，住安徽省太和县。 被上诉人（一审原告）何文广，男,1967年8月17日出生，汉族，住安徽省太和县。 被上诉人（一审原告）杨国栋，男,1969年8月1日出生，汉族，住安徽省太和县。 被上诉人（一审原告）何文健，男,1975年10月17日出生，汉族，住杭州市西湖区。 被上诉人（一审原告）周松涛，男,1982年12月1日出生，汉族，住安徽省太和县。 被上诉人（一审原告）王伟，男,1985年6月13日出生，汉族，住安徽省太和县。 被上诉人（一审原告）齐丽，女,1972年2月18日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。 被上诉人（一审原告）何君成，男,1951年8月4日出生，汉族，住安徽省太和县。 上诉人太和县自然资源和规划局、中国农业银行股份有限公司太和县支行（以下简称太和县农行）因国有土地使用权证一案，不服安徽省太和县人民法院作出的（2019）皖1222行初130号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 刘振凤等8人向一审法院诉称，其现居住的房屋均为其在1993年至1995年间购买的合法房屋，且办理有房屋产权证。其唯一通道是原太和县房地产开发公司建设时规划的公共通道，1999年其曾因该通道的使用权与太和县农行产生纠纷，后经太和县人民法院判决由其和太和县农行共同使用。然而在2017年11月，其才得知太和县自然资源和规划局颁证机关为太和县农行颁发了“土地使用权证”，将其公共通道和院落的使用权确定给了太和县农行。其认为，太和县自然资源和规划局的该颁证行为土地权属来源不合法、地籍调查认定事实错误、颁证程序违法，该颁证行为侵犯其合法权益，请求法院依法撤销上述为太和县农行颁发的“土地使用权证”；案件诉讼费由太和县自然资源和规划局承担。 一审法院经审理查明，1992年8月12日，原太和县房地产开发公司获得太和县计划委员会“关于人民路西侧旧城拓宽改造的批复”［计基字（92）126号文件］,同意原太和县房地产开发公司在人民路西侧××沿街××幢商住楼，资金来源由该公司自筹。1992年太和县人民政府作出政办字（92）第121号“关于人民中路修建性详细规划的批复”批准了包括原太和县房地产开发公司进行的上述“人民路西侧旧城拓宽改造”建设项目规划，随后，该公司对“人民路西侧旧城拓宽改造”建设项目进行了建设。1996年11月23日，太和县农行与当时的太和县房地产开发公司达成协议（以下简称“协议”），以现价500万元的价格将当时属于太和县房地产开发公司的“富裕城大酒店”商品楼房及院落约3539.28平方米抵付给太和县农行，“协议”对房屋的抵付、交付、使用和办理相关房屋产权证以及土地使用权转让情况进行了约定。随后，太和县农行占有使用了该楼房。2007年6月4日，原太和县土地管理局所属的办证机构作出太国土籍［2007］026号土地登记公告，将太和县农行使用的涉案楼房以及院落占用土地办理土地登记情况进行公告，确定太和县农行申请土地登记的面积为1485平方米，2007年6月6日，太和县农行向太和县自然资源和规划局提出涉案土地登记申请书，当日，太和县自然资源和规划局对涉案土地完成了地籍调查，认定：1、涉案土地南邻太和县环城南路，北邻太和县老中心粮站、太和县房地产开发公司，东邻人民路，西邻路；2、登记土地面积为1485平方米；3、土地权属来源为“划拨”；4、土地权属来源依据为“协议”、太和县人民政府政办字（92）第121号文件。2007年6月15日被告报经发证机关太和县人民政府核准，以变更登记的形式，批准为太和县农行（当时太和县农行的名称为：中国农业银行太和县支行）颁发了涉案土地的国有土地使用权证，证号为：太国用（2007）第0194号，将涉案土地确权给太和县农行使用。2009年10月17日，太和县农行以其单位名称发生变动为由，又向被告申请涉案土地颁证的名称变更登记，太和县自然资源和规划局经审查，于2009年10月19日为太和县农行进行了涉案土地的土地使用权人的名称变更登记，登记证号为：太国用（2009）第0212号国有土地使用权证，变更后的土地登记权利人名称为现在的太和县农行（中国农业银行股份有限公司太和县支行），土地登记面积、四邻、土地权属来源方式、使用年限等均未发生变化。2017年11月份，刘振凤等8人因使用公共通道和院落与太和县农行发生纠纷，刘振凤等8人以此时才得知太和县农行的上述被颁证范围包括其共同使用楼梯和院落占地，刘振凤等8人以该颁证行为侵犯其使用公共通道和院落合法使用权为由，向法院提起行政诉讼，请求依法撤销太和县自然资源和规划局为太和县农行颁发的上述“土地使用权证”。 一审法院另经查明，1999年包括本案刘振凤等8人在内的住户与太和县农行因使用涉案的公共平台和楼梯发生纠纷，刘振凤等8人共同向该院提起相邻权纠纷诉讼。该院经审理，于1999年12月10日作出（1999）太民初字第1536号生效民事判决，确认刘振凤等8人在购买商住楼时，其购买的面积包含有原“富裕城大酒店”共同使用的平台及楼梯的分摊面积，判决：准许刘振凤等8人在与原××城大酒店（现××农业银行股份有限公司××县支行）共同使用的平台及楼梯上通行。 一审法院认为，本案涉及的土地登记是因房屋所有权转移而带来的土地使用权的转移登记，根据各方当事人提供的有效证据可以确认，原太和县房地产开发公司1992年进行的“人民路西侧旧城拓宽改造”建设项目，是经太和县人民政府和有关城建、规划部门批准实施的，建设项目所占用土地应为政府同意使用的城市国有用地，实质应为政府划拨使用的国有土地。原太和县房地产开发公司与太和县农行协议买卖涉案土地上的房屋时间为1996年。1994年颁布实施的《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十九条规定：以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金；以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。国家土地管理局[1992]第1号令《划拨土地使用权管理暂行办法》第五条规定，未经市、县人民政府土地管理部门批准并办理土地使用权出让手续，交付土地使用权出让金的土地使用者，不得转让、出租、抵押土地使用权。2007年6月，本案太和县农行申请办理涉案土地行政登记，根据国土资源部2006年发布实施的《协议出让国有土地使用权规范（试行）》中第7条规定，划拨土地使用权转让中的协议出让必须要有原土地使用权人提供《国有土地划拨决定书》等材料向国土资源管理部门申请，经国土资源部门审查批准后,取得《划拨土地使用权准予转让通知书》后方能办理土地转让登记。本案中，太和县农行申请办理的涉案土地登记应属于转移登记，太和县农行申请土地转移登记过程中，未按照上述法律、法规要求提供划拨土地经有批准权的人民政府审批同意转让的相关证据，也未提供《国有土地划拨决定书》和经国土资源部门审查批准的《划拨土地使用权准予转让通知书》、缴纳土地出让金材料或转让方按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理的证据材料，故太和县农行申请转移登记的土地应属于不得转让的土地。然而，太和县自然资源和规划局办理土地登记机构在受理太和县农行土地登记申请后，未对太和县农行土地权属来源证据进行全面合法性审查，随即进行地籍调查、审批，并以“划拨”的方式将涉案土地登记颁证的行为，应属于认定事实主要证据不足，程序违法的行政行为，太和县自然资源和规划局土地登记机构依据该登记行为为太和县农行颁发的太国用（2009）第0212号国有土地使用权证，依法应予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项的规定，判决撤销太和县自然资源和规划局颁证机构为太和县农行颁发的太国用（2009）第0212号国有土地使用权证。 太和县自然资源和规划局上诉称，太和县人民政府为太和县农行颁发的太国用字（2009）第0212号国有土地使用权证，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。一审判决认为“第三人申请转移登记的土地应属于不得转让的土地”属认定事实错误。一审判决适用法律错误，判决错误。请求撤销一审判决，改判驳回刘振凤等八位被上诉人的诉讼请求或发回重审。 太和县农行上诉称，案涉土地属于已经批准可以登记的土地，土地权属来源合法。其提供的九组新证据可以证明国土资源部同意将涉案的原国有划拨土地使用权按原用途以国家作价出资方式投入拟成立的中国农业银行股份有限公司，根据当地地价水平和土地出让金标准，880868.61万元用于转增国家资本金（其中包括涉案的太和县农行的国有划拨土地1485平方米作价328.63万元），由财政部代表国家行使出资人权利，且该经济行为已经国务院同意。中国农业银行改革项目具体宗地的估价结果已经所属市（县、区）国土资源局初审，地价符合当地地价水平（其中包括涉案的太和县农行的国有划拨土地），已上报安徽省国土资源厅予以备案。太和县国土资源局以划拨方式将涉案土地给太和县农行登记颁证证据充分、程序合法。一审判决认定事实错误，适用法律错误，判决错误。请求撤销原判，予以改判，改判为驳回刘振凤等八位被上诉人的诉讼请求或发回重审。 本院认为，一审判决认定事实不清，证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下： 一、撤销安徽省太和县人民法院（2019）皖1222行初130号行政判决； 二、发回安徽省太和县人民法院重审。 审判长 代 巍 审判员 耿牛牛 审判员 韩 笑 二〇二〇年十月二十七日 法官助理武丹丹 书记员丁茹梦 附相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。