广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终298号上诉人（原审原告）：钟健庆，男，汉族，1978年4月1日出生，住广东省江门市新会区。被上诉人（原审被告）：江门市新会区人民政府。住所地：广东省江门市新会区会城同庆路**。法定代表人：梁明建，区长。委托代理人：吴年发，广东广能律师事务所律师。委托代理人：童铁东，江门市新会区人民政府法制局工作人员。上诉人钟健庆因与被上诉人江门市新会区人民政府（以下简称新会区政府）土地行政确权纠纷一案，不服广东省江门市中级人民法院作出的（2018）粤07行初109号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：1993年7月23日，新会市银洲湖海堤工程管理所向原新会市人民政府提交《土地登记申请书审批表》，以建设银洲湖堤围开办石场为由，申请对“东至牛角坑山顶、南至水门坑底、西至公路边、北至狗山环的山地以及东至公路边、南至浮庙公路、西通大海、北至柠檬荫的稻田”共计119293平方米面积土地进行登记。该审批表中土地权属来源为“征用”，批准用地机关为“新会县革命委员会”，批准日期文号为“（77）新革办字第31号”，申请者提供的权属证明材料为“（77）新围建字12号、（77）新革办字第31号、水电局证明书、77年8月8日征用土地补产议定书”。其中，《关于申请征用稻田21.05亩建石场要求减免公余粮任务的报告》（77新围建字12号）规定：“我部（即海堤管理所的前身新会县围堤建设指挥部）因建浮水庙石场需要，征用了古井公社三崖大队稻田21.05亩……”并附有《征用土地补产议定书》，该议定书有县围堤浮水庙石场代表、三崖大队代表、联崖生产队代表、崖门生产队代表、古井公社革委会代表、县围堤指挥部代表签名确认。《对县围堤建设指挥部的批复》（77新革办字第31号）规定：“……同意你部因办石场而征用的古井公社三崖大队狗山脚、柠檬荫土地面积二十一亩零五厘，一九七八年前由你部负责补偿生产损失，从一九七九年起由县减免该地公粮任务……”原新会市水利电力局于1993年8月12日出具《证明》，证实新会县围堤建设指挥部于1980年5月16日更名为新会县银洲湖海堤工程管理所，前指挥部产权所属全部归该所所有。之后，根据新委办[2003]98号和新府办复[2016]330号文件精神，新会市银洲湖海堤工程管理所变更为江门市新会区银洲湖海堤工程管理所。2016年12月12日，江门市新会区国有资产管理办公室作出新国资[2016]1号《关于银洲湖海堤工程管理所变更土地证权属人的批复》，同意将位于古井镇三崖区柠檬荫、狗山坪土地［新府国用（1993）字第XX号《国有土地使用证》］的权属人变更为江门市新会区银洲湖海堤工程管理所。2017年1月5日，江门市国土资源局新会分局对新府国用（1993）字第XX号《国有土地使用证》的宗地面积进行地籍调查和确认，并同意按地籍调查结果办理确认手续，宗地面积分别为11334平方米和107959平方米。2017年5月18日，江门市新会区银洲湖海堤工程管理所分别就上述土地领取了粤（2017）江门市不动产权第XX号、第XX号不动产权证。2018年7月10日，钟健庆向江门市国土资源局新会分局提交《请求解决土地使用权争议申请书》，请求对古井镇三崖村浮水庙涌5亩土地确认土地使用权。2018年8月8日，新会区政府经过审查，以包含涉案地块在内的三崖区柠檬荫、狗山坪（土名）共119293平方米土地已于1993年办理了国有土地使用权登记，现登记在江门市新会区银洲湖海堤工程管理所名下，涉案地块的土地使用权人已明确为由，于2018年8月8日作出新府告[2018]4号《土地权属争议案件不予受理决定书》，决定不予受理。另查明：2007年8月1日，古井镇三崖村委会崖门村民小组与钟积厚签订《协议书》，约定将浮水庙涌南边的5亩土地租赁给钟积厚，租赁期限20年，从2007年8月1日起至2027年7月底止。2013年4月20日，古井镇三崖村委会崖门小组、钟积厚与钟更浓三方签订《转让协议书》，约定将钟积厚承包的上述土地转让给钟更浓，转让内容、租金、使用年限及用途等不变。后钟健庆通过《继承协议书》继承涉案土地的使用权，并成立了新会区古井镇蒲庙船舶修造厂，经营场所在涉案土地范围内。2018年11月27日，钟健庆向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1、撤销新会区政府作出的新府告[2018]4号《土地权属争议案件不予受理决定书》；2、依法判令新会区政府限期受理钟健庆提出确认古井镇三崖村浮水庙涌（又名三崖区柠檬荫、狗山坪）5亩土地使用权的申请。原审法院认为：本案系土地行政裁决纠纷。结合双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：新会区政府作出新府告[2018]4号《土地权属争议案件不予受理决定书》是否合法。从程序上分析，《土地权属争议调查处理办法》第十三条规定：“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见……认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定……”本案中，江门市国土资源局新会分局于2018年7月12日收到钟健庆的土地使用权确权申请，并于同年7月20日提出不予受理钟健庆的土地使用权确权申请的意见，符合上述法律规定。至于新会区政府作出不予受理决定的期限，因上述法律没有具体规定，新会区政府于2018年8月8日作出涉案不予受理决定，也符合“及时”作出决定的要求，程序合法正当。从实体上分析，《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”第十四条规定：“下列案件不作为争议案件受理：（一）土地侵权案件；（二）行政区域边界争议案件；（三）土地违法案件；（四）农村土地承包经营权争议案件；（五）其他不作为土地权属争议的案件。”以及《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函[2007]60号）规定：“土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议……”由此可知，土地权属争议是指土地所有权或者使用权归属的争议，但是对于已经发证的土地登记对土地权属及其来源、四至范围界定清楚明确，无需再次进行土地权属确权的，就不属于土地权属确权争议。本案中，钟健庆请求确认浮水庙涌南边5亩土地的土地使用权归属，但是现有证据显示，上述土地已经于1977年征用为国有，并对涉案土地的所有权人进行了经济补偿，后于1993年办理了《国有土地使用证》，因土地使用权人名称的变更，由江门市新会区银洲湖海堤工程管理所承继包括上述土地在内的三崖区柠檬荫、狗山坪共计119293平方米土地的使用权，并依法办理了不动产权登记。江门市新会区银洲湖海堤工程管理所取得上述土地的来源清晰、四至范围清楚明确，因此，钟健庆提出的土地使用权确权申请不属于土地权属争议问题，新会区政府作出土地权属争议案件不予受理决定符合法律规定。综上所述，钟健庆提出的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回钟健庆的诉讼请求。上诉人钟健庆不服一审判决，向本院提起上诉称：一审法院认定基本事实不清，适用法律错误，作出错误的判决，应予纠正。一审法院对于江门市新会区银洲湖海堤工程管理所在办理权属登记时存在的问题没有进行实质的审理，忽视涉案土地一直归钟健庆所在村集体使用、江门市新会区银洲湖海堤工程管理所存在违规办理涉案土地权属登记的情形。第一，无论是依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》、1962年《农场人民公社工作条例修正草案》，及后来的“三包四固定”政策，根据《中华人民共和国土地管理法》第十条关于“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”的规定，位于新会区古井镇三崖区柠檬荫、狗三坪（土名）的浮水庙涌（地名）5亩土地及周边近19亩土地，自古属于钟健庆所在三崖村的集体用地，一直由三崖村管理、生产使用，归三崖村集体所有。第二，原新会市人民政府对于《关于申请征用稻田21.05亩建石场要求减免公余粮任务的报告》（77新围建字12号）、《征用土地补产议定书》、《对县围堤建设指挥部的批复》（77新革办字第31号）未经审查，而该组材料恰恰证实了原新会县围堤建设指挥部在1977年因建石场而征用钟健庆所在的村集体稻田地21.05亩，征用三年期满后稻田随后一直归钟健庆所在村集体管理生产。第三，新会市银洲湖海堤工程管理所存在违规申请涉案土地使用权证的事实，一审法院却未能予以调查核实。新会市银洲湖海堤工程管理所在未征得钟健庆所在的村集体同意，亦缺乏任何征地手续及补偿方案的情况下，于1993年7月23日向原新会市人民政府申请办理土地登记，并以上述的文件为申请权属证明，《国有土地使用权登记卡》最后一行显示“2003年12月10日补填资料，详细见土地登记申请书审批表”。显然，原新会市人民政府发证时违规办理、手续混乱的事实是清楚存在的。第四，江门市新会区银洲湖海堤工程管理所于2017年4月份持上述违规办理的土地使用证，又申请更换了粤（2017）江门市不动产权第XX号、第XX号不动产权证。新会区政府不应以此作为审查的唯一证据，作出新府告[2018]4号《土地权属争议案件不予受理决定书》。一审法院亦不应以此为据驳回钟健庆的诉讼请求。综上，《土地权属争议案件不予受理决定书》存在认定事实不清、适用法律错误，一审判决亦处理错误。请求二审法院支持钟健庆的诉讼请求。被上诉人新会区政府于二审时书面答辩称：一、涉案土地已被征收为国有土地，国有土地使用权登记在海堤管理所名下，钟健庆提出的土地权属争议申请不符合申请条件。经查明，新会市银洲湖海堤工程管理所于1993年申请办理包含涉案地块在内的共119293平方米的国有土地使用权登记。申请登记的1191293平方米土地于1977年签订《征用土地补产议定书》，对征用的山地和稻田分别进行过补偿。原新会县革命委员会办公室批复同意征用该地。原新会市人民政府于1993年8月10日向新会市银洲湖海堤工程管理所颁发新府国用(1993)字第XX号《国有土地使用证》。后因单位名称变更、土地证分割办证，江门市新会区银洲湖海堤工程管理所于2017年5月18日分别领取了粤（2017）江门市不动产权第XX号、第XX号不动产权证。二、新会区政府作出的新府告[2018]4号《土地权属争议案件不予受理决定书》合法。根据国土资厅函［2007］60号《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》有关“土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议……”的规定，包含涉案土地在内的共119293平方米土地已被征收为国有土地，并于1993年办理了国有土地使用权登记，2017年办理了不动产权证。因此，钟健庆提出的申请不属于土地权属争议。且从钟健庆提供的土地租赁协议可见，钟健庆并不是土地权利人，其与崖门村委会之间只是基于合同形成的债权债务关系，与涉案土地并不具有物权法上的利害关系，不存在土地使用权归属争议。三、钟健庆称涉案土地一直归其所在村集体使用，要求法院判决新会区政府受理钟健庆提出的申请，没有事实和法律依据。江门市新会区银洲湖海堤工程管理所取得上述土地的来源清晰、四至范围清楚明确。钟健庆提出的土地使用权确权申请，不属于土地权属争议问题，新会区政府作出的《土地权属争议案件不予受理决定书》符合法律规定。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，请求驳回上诉，维持原判。二审经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。本院另查明：1993年8月，原新会市人民政府向新会县银洲湖海堤工程管理所核发新府国用（1993）字第XX号《国有土地使用证》，土地坐落古井镇三崖区柠檬荫、狗山坪，土地用途石场、生活住房，总面积119293平方米，四至东至水门坑底，南至公路、海口，西至狗山环、柠檬荫，北至牛角坑顶。本院认为：本案是土地行政确权纠纷。二审需审查新会区政府作出的《土地权属争议案件不予受理决定书》是否合法。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”第十四条规定：“下列案件不作为争议案件受理：（一）土地侵权案件；（二）行政区域边界争议案件；（三）土地违法案件；（四）农村土地承包经营权争议案件；（五）其他不作为土地权属争议的案件。”国土资厅函[2007]60号《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》规定：“土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议……”根据上述规定可知，土地权属争议是指土地所有权或者使用权归属的争议，但对于已经发证的土地登记对土地权属及其来源、四至范围界定清楚明确，无需再次进行土地权属确权的，则不属于土地权属确权争议。本案中，钟健庆请求确认浮水庙涌南边5亩土地的土地使用权归属。经查，包括上述土地在内的三崖区柠檬荫、狗山坪共计119293平方米土地已经于1977年征用为国有，并对涉案土地的所有权人进行了经济补偿，原新会市人民政府于1993年8月向新会县银洲湖海堤工程管理所核发了新府国用（1993）字第XX号《国有土地使用证》。因土地使用权人名称的变更，由江门市新会区银洲湖海堤工程管理所承继该119293平方米土地的使用权，并依法办理了不动产权登记。由于江门市新会区银洲湖海堤工程管理所取得该119293平方米土地使用权的权属来源清晰、四至范围清楚明确，钟健庆提出的土地使用权确权申请不属于土地权属争议问题，新会区政府作出《土地权属争议案件不予受理决定书》，决定不予受理其申请，并无不当。原审法院判决驳回钟健庆的诉讼请求，事实清楚，程序合法，处理正确，本院予以维持。钟健庆上诉另主张原新会市人民政府向新会县银洲湖海堤工程管理所核发新府国用（1993）字第XX号《国有土地使用证》存在证据不严、违规发证的问题，亦会导致新会区政府向海堤管理所核发粤（2017）江门市不动产权第XX号、XX号不动产权证不合法。由于钟健庆本案系起诉请求法院审查新会区政府作出《土地权属争议案件不予受理决定书》的行政行为，上述土地登记行为并非本案审查范围。故钟健庆该项主张理据不足，本院不予采纳。综上所述，原审判决正确，本院依法予以维持。钟健庆上诉认为《土地权属争议案件不予受理决定书》存在认定事实不清、适用法律错误，一审判决亦处理错误，请求支持其全部诉讼请求等，因缺乏事实根据和法律依据，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人钟健庆负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  李永梅二〇二〇年十月二十七日书记员  王秋喆