河南省郑州高新技术产业开发区人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0191行初81号原告：河南金地置业有限公司，住所地郑州市郑东新区郑汴路北农机市场对面。法定代表人：时希贤，总经理。委托诉讼代理人：毛学谦，北京华泰（郑州）律师事务所律师。委托诉讼代理人：豆红印，北京华泰（郑州）律师事务所律师。被告：郑州市郑东新区综合执法局，住所地郑州市郑东新区商务外环路**。法定代表人：张磊，局长。委托诉讼代理人：安笑婷，该单位法制科工作人员。委托诉讼代理人：黄琨，河南荟智源策律师事务所律师。被告：郑州市人民政府，，住所地郑州市中原区中原西路**法定代表人：王新伟，市长。委托诉讼代理人：李建军，郑州市行政复议中心工作人员。原告河南金地置业有限公司（以下简称“金地置业”）与被告郑州市郑东新区综合执法局（以下简称“东区执法局”）、郑州市人民政府（以下简称“郑州市政府”）行政撤销一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告金地置业的委托诉讼代理人毛学谦、豆红印，被告东区综合执法局的委托诉讼代理人安笑婷、黄琨，被告郑州市政府的委托诉讼代理人李建军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告金地置业诉称，一、被告郑州市郑东新区综合执法局作出的郑城执罚决字（2019）第z1-1010-3号《郑州市城市管理综合执法行政处罚决定书》和被告郑州市人民政府作出的郑政（行复决）【2019】882号行政复议决定书所作出的行政决定，违反了《行政处罚法》第二十九条的规定，存在适用法律错误的问题。原告存在的违法行为发生在2012年，但被告郑州市郑东新区综合执法局初次行政处罚的时间为2017年1月9日。依据《行政处罚法》第二十九条之规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。故被告郑州市郑东新区综合执法局作出的处罚决定，违反了法律的相关规定。二、被告郑州市郑东新区综合执法局作出的郑城执罚决字（2019）第z1-1010-3号《郑州市城市管理综合执法行政处罚决定书》和被告郑州市人民政府作出的郑政（行复决）【2019】882号行政复议决定书所作出的行政决定，存在认定事实不清、证据不足的问题。首先，对存在的违建面积的确认缺乏权威专业机构的认定，原告对被告所确认的违建面积是不予认可的。其次，存在的违法收入的金额认定，存在事实不清、证据不足的问题。原告所建房屋有一部分销售给了人大和编委，销售价格远远小于决定书认定的价格标准。还有一部分安置给了拆迁户，没有收入，对这部分应予以扣除。因此，原告为维护合法权益，依据《行政诉讼法》之规定提起诉讼，请求判令：1、依法撤销被告郑州市郑东新区综合执法局作出的郑城执罚决字（2019）第z1-1010-3号《郑州市城市管理综合执法行政处罚决定书》；2、被告郑州市人民政府作出的郑政（行复决）【2019】882号行政复议决定书；原告金地置业为支持其诉讼请求，向本院提交的证据材料有：1、诉讼材料接收清单；2、（2019）第z1-1010-3号《郑州市城市管理综合执法行政处罚决定书》；3、郑政（行复决）【2019】882号《行政复议决定书》；4、EMS邮单及快递物流查询单。被告东区执法局辩称，一、金地公司起诉已超出期限。金地公司对郑州市人民政府作出的行政复议决定不服时，应于收到行政复议决定之日起15天内即2019年12月18日左右向人民法院起诉，而其诉状所注的起诉时间为2020年5月14日，已经超期。故其起诉，应予驳回。二、金地公司称其违法行为发生在2012年，不应再给予行政处罚的理由不成立。对于金地公司自认发生在2012年的违法行为，不仅郑州市城乡规划局已于2013年10月25日即已发现，而且发现后即立案进行调查，后于2017年1月9日作出（郑东执法）罚字【2015】第Z1-1010-2号《行政处罚决定书》。金地公司于2017年3月6日向河南省住房和城乡建设厅申请行政复议，要求撤销该行政处罚决定书。河南省住房和城乡建设厅以该行政处罚决定事实不清，证据不足为由，撤销并责令郑州市城乡规划局重新作出具体行政行为。在此期间，郑州市人民政府于2018年10月12日颁布《郑州市城市管理综合执法办法》，该《办法》于2018年12月1日起施行后，对于案涉项目的行政处罚权改由我局行使。经进一步调查，我局于2019年10月18日作出案涉行政处罚决定书。因此，由于对案涉违法行为的行政执法机关发生调整，对于金地公司自认发生在2012年的违法行为，不仅已于2013年10月25日即已被发现，而且相应的查处工作一直也在进行中，故金地公司引用《行政处罚法》第二十九条的规定，主张不应再对其进行政处罚，与事实不符，于法相悖。三、案涉行政处罚决定所涉及的事实和处罚标准并无错误。1、案涉行政处罚决定中予以处罚的违法建设面积客观、正确。首先，在对金地公司的违法行为进行调查过程中，我局曾委托专业机构对涉案建筑的实际建筑总面积进行测量。其次，我局在认定金地公司的违建部分住宅面积时，以金地公司所列报表中自认的且与相关合同相印证的约定建筑面积为基础。我局予以行政处罚的违建部分住宅的约定建筑总面积小于违建部分住宅的实际建筑总面积，故并未损害金地公司利益。涉案的商铺部分也存在类似的情形。第三，金地公司在其自己所列报表中自认的违建部分的住宅“已销售”与“未销售”的说明、分类，答辩人在调查中仅予以参考。第四，我局根据自己认定的金地公司违建部分的住宅、商铺面积，区分已销售和未销售情况分别认定违法收入所得，作出相应行政处罚决定。对于未认定的部分建筑面积差额，金地公司也并未提出异议，也不在我局作出的行政处罚决定之内。2、案涉违法收入的认定标准正确、合理。根据2012年9月1日起施行的《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第十一条的规定，金地公司关于对其违法行为的处罚标准应当按其违法行为发生时的标准进行的观点，于法无据。其次，对于该项目违法加建部分的住宅和商铺，我局经与金地公司逐一核对，区分对被拆迁户安置、特定单位团购、向社会销售、抵债等各种情形，分别认定其违法收入。第三，对于金地公司在诉状中所称的销售给人大和编委的房屋，我局本身就是按其提供、自认的销售价格，而非市场价格加以认定。第四、对于应给予原市场被拆迁户的置换住宅，我局在认定的违法收入时，无特别约定时，以签订拆迁补偿协议方式销售的，按拆迁补偿协议约定的平均价4,800元/平方米认定，以签订商品房或商铺买卖合同方式销售的，按该合同约定价格认定。3、关于罚款的标准。我局作出的案涉行政处罚决定中，罚款金额与郑州市城乡规划局原于2017年1月9日作出的（郑东执法）罚字【2015】第Z1-1010-2号《行政处罚决定书》中的罚款金额一致。金地公司在该案中对此罚款金额未提异议。在本案中，金地公司只是对其违法所得金额的认定有异议。综上，敬请依法驳回金地公司的行政诉讼。被告东区执法局在举证期限内向本院提交的证据材料有：行政处罚卷宗材料一套。被告郑州市政府辩称，一、被告所作882号复议决定事实清楚，适用法律正确。行政复议审理期间，2019年11月26日，被告组织本案进行了听证，与东区执法局查明的案件基本情况一致。根据郑州市人民政府令第228号《郑州市城市管理综合执法办法》，郑州市郑东新区综合执法局是对案涉项目违法行为实施行政处罚权的适格主体。本案中，涉案项目未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，如果拆除违法建设可能影响相邻建筑安全、损害无过错利害关系人合法权益或者对公共利益造成重大损害，属于不能拆除的情形。郑州市郑东新区综合执法局对涉案项目新建、扩建、改建的存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物的售出部分按照单体出售所得价款，对未出售部分委托有资质的房地产评估机构评估确定价格，综合计算涉案项目的违法收入，并作出涉案处罚决定，符合上述规定。涉案项目的违法行为始于2012年，行政机关于2013年10月25日已发现该违法行为，并立案进行调查，在行政机关调查期间，涉案项目的违法行为一直处于继续状态，故东区执法局对涉案项目的违法行为作出处罚，符合上述规定。东区执法局作出行政处罚的程序符合《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，被告维持了东区执法局作出的行政处罚决定。二、被诉的复议决定程序合法。原告于2019年11月1日提出行政复议申请，被告依法受理。2019年12月10日，被告作出被诉的复议决定，并于2019年12月16日邮寄送达原告，行政复议程序合法。三、原告提起涉案行政诉讼超过法定期限。2019年12月17日，原告收到复议决定，迟至2020年5月14日原告才向贵法院提起行政诉讼，违反行政诉讼法规定的起诉期限。综上所述，复议决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法。原告提起该行政诉讼超过法定期限。请贵院依法驳回原告的诉讼请求。被告郑州市政府在举证期限内向本院提交的证据材料有：1、郑政行复办（复受通）字2019-882通知书；2、郑政行复办（复答通）字2019-882通知书；3、郑政（行复决）2019-882号行政复议决定书；4、行政复议文书送达回证；5、原告提交的行政复议申请书及证据目录；6、东区执法局提交的行政复议答复书及证据目录；7、EMS查询结果打印单。经庭审质证，本院对各方提交的证据材料作如下分析与认定：原告对被告东区执法局提交的证据中郑州市郑东新区土地规划勘测中心作出的《测量报告》的证明目的有异议，认为该证据有失公平；对证据中显示“旭日龙园项目”建筑面积（加建部分）及房屋价格的相关证据的证明目的有异议，对其他证据无异议。原告对被告郑州市政府提交的证据均无异议。二被告对原告提交的证据的真实性、合法性均无异议，但对证明目的有异议。二被告对对方提交的证据均无异议。经审查，原、被告提交的证据均可以证明案件的基本事实，本院予以采信。根据上述有效证据及庭审情况，本院确认以下事实：2011年9月5日，原告金地置业取得郑国用〔2011〕第0400号《国有土地使用证》，证载土地坐落于郑州市商都路北、康平路西，地类，地类为城镇住宅面积为24949.9平方米。2012年3月19日，原告取得〔2012〕郑东规建管（许）字第（0013）号《建设工程规划许可证》，证载建设项目为旭日龙园（以下简称涉案项目），建设位置为郑州市商都路北、福禄街南、康平路西；建设规模为144658.87平方米；该工程规划许可证附件载明，涉案项目包括1#楼建筑面积16901.64平方米，其中包括商业服务5313.89平方米；2#楼建筑面积13900.77平方米；3#楼建筑面积15978.89平方米，其中包括商业服务3853.31平方米；5#楼建筑面积15945.31平方米，其中包括商业服务3853.31平方米；6#楼建筑面积25538.53平方米；7#楼建筑面积27231.38平方米，其中包括商业服务5164.83。随后，原告开始在郑州市商都路北、福禄街南、康平路西的位置施工建设涉案项目。因原告未按照上述《建设工程规划许可证》的规定，擅自在原规划批准基础上进行加建，2013年10月25日，郑州市城乡规划局委托被告东区执法局对涉案项目进行现场勘验，于当日下发了《停止违法行为通知书》并决定对该案立案调查。在调查过程中，2015年4月23日，被告东区执法局委托河南正达房地产评估测绘咨询有限公司对涉案项目3号楼、5号楼的裙楼第3层房地产的市场价值进行了评估，评估作业日期为2015年4月20日至2015年4月23日，最终确定估价对象于价值时点的房地产评估单价为7,540元/平方米，评估总价为3751.56万元。2015年12月7日，河南正达房地产评估测绘咨询有限公司出具《房地产估价报告》，对涉案项目1-3、5-7号楼无合法产权的手续住宅房屋进行评估，评估作业日期为2015年11月20日至2015年12月7日，最终确定估价对象于价值时点的销售单价为4,499元/平方米，增加建筑面积为36344.06平方米，评估总价为163,511,926元。2016年8月28日，河南正达房地产评估测绘咨询有限公司再次出具《价值咨询报告》，对涉案项目的房地产市场价值进行评估，评估作业日期为2017年7月25日至2016年8月28日，最终确定估价对象于价值时点的房地产分类评估单价为1-3、5-7号楼的住宅为9,566元/平方米，1、7号楼的商业部分为19,825元/平方米，3、5号楼的商业部分为12,773元/平方米。2017年1月9日，郑州市城乡规划局作出（郑东执法）罚字［2015］第Z1-1010-2号《行政处罚决定书》，认定涉案项目总加建面积为41319.6平方米，决定没收原告的违法收入166,878,075元并处罚款5,727,227元。原告对该处罚决定不服，向河南省住房和城乡建设厅申请行政复议。2017年6月5日，河南省住房和城乡建设厅作出豫建复决［2017］15号《行政复议决定书》，以郑州市城乡规划局“将涉案项目的违法加建部分均认定为未销售与事实不符，处罚决定事实不清、证据不足”为由，撤销了上述处罚决定，并责令郑州市城乡规划局自收到复议决定书之日起60日内重新作出具体行政行为。在郑州市城乡规划局重新调查过程中，2018年10月12日，郑州市政府颁布了《郑州市城市管理综合执法办法》，该《办法》于2018年12月1日起施行，将涉案项目的行政处罚权调整为被告东区执法局行使。2019年10月14日，被告东区执法局作出《行政处罚事先告知书》及《行政处罚听证告知书》并向原告的委托代理人李艳艳直接送达。2019年10月18日，被告东区执法局作出本案被诉的《行政处罚决定书》，认定涉案项目总加建面积为41319.6平方米，决定没收原告的违法收入272,431,766元并处罚款5,727,227元。原告对该处罚决定不服，2019年11月1日向被告郑州市政府申请行政复议。2019年11月5日，被告郑州市政府向被告东区执法局送达《行政复议答复通知书》；2019年12月10日，被告郑州市政府作出本案被诉的《行政复议决定书》，维持了被告东区执法局作出的行政处罚决定。2019年12月31日，原告诉至本院。本院认为，关于本案原告的起诉期限问题。经庭审查明，被告郑州市政府于2019年12月16日向原告邮寄送达《行政复议决定书》，2019年12月17日，原告签收。2019年12月31日，原告向本院提交诉讼材料，经本院立案庭审查后，2020年5月14日，本案立案。因此，原告并未超出法定的15天的起诉期限。关于行政处罚的时效问题。经庭审查明，原告违法加盖的事实发生在2012年，郑州市城乡规划局于2013年10月25日即已发现，并立案调查。2017年1月9日，郑州市城乡规划局经调查后向原告作出（郑东执法）罚字［2015］第Z1-1010-2号《行政处罚决定书》；2017年6月5日，河南省住房和城乡建设厅作为复议机关，撤销了上述处罚决定，并责令郑州市城乡规划局重新作出具体行政行为。在郑州市城乡规划局重新调查过程中，涉案项目的行政处罚权又调整由被告东区执法局行使，期间，对涉案项目相应的调查工作一直在进行中。因此，原告主张按照《行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”的规定，不应再对其进行政处罚的观点，与客观事实不符，本案情况不适用该法律规定的情形，故本院不予采纳。关于对违法建设面积的认定问题。因涉案项目涉及违法建设，均未办理不动产权登记，各套房屋的实际建筑面积也均未确定。原告自行提交的报表中其自认的且与相关合同约定相印证的违法加建的住宅面积为35083.04平方米、商铺面积为7311.5平方米，共计42394.54平方米。被告东区执法局根据2019年6月1日郑州市郑东新区土地规划勘测中心对涉案项目建筑面积的实测结果，减去该项目规划许可证载明的建筑面积得出并认定的违法加建总面积为41319.6平方米，该面积远低于原告自行提交并认可的面积数。原告认为应按照2015年12月7日河南正达房地产评估测绘咨询有限公司出具的《房地产估价报告》中认定的加建面积36344.06平方米为准，但该评估报告仅是对住宅部分的面积评估，该数据并不全面。因此，被告东区执法局对加建部分面积的认定，客观合法，本院予以认可。关于违法所得及罚款的数额问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设……无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第八条规定，对无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，按以下规定处理：……（四）对不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价10%以下的罚款。第九条规定，第八条所称不能拆除的情形，是指拆除违法建设可能影响相邻建筑安全、损害无过错利害关系人合法权益或者对公共利益造成重大损害的情形。第十一条规定，第八条所称违法收入，按照新建、扩建、改建的存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物单体出售所得价款计算；出售所得价款明显低于同类房地产市场价格的，处罚机关应当委托有资质的房地产评估机构评估确定。根据上述规定，本案涉案项目未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，如拆除违法建设可能影响相邻建筑安全、损害无过错利害关系人合法权益或者对公共利益造成重大损害，属于不能拆除的情形。在被告东区执法局调查过程中，对于原告已销售的违法加建的住宅，包括销售给省人大、编办的团购房及内部认购房，均是按照原告提交的相关合同中实际销售的价格为标准认定；对于用于抵债的违法加建的住宅按与抵债住宅相应的抵债金额认定，其他可视为已销售的违法加建住宅，按相关协议中约定的标准金额认定；对于应给予原市场被拆迁户的置换住宅，按照拆迁安置补偿协议约定的平均价4,800元/平方米认定；对原告自认尚未销售或无任何证据证明已实际销售的违法加建住宅，按2016年8月28日河南正达房地产评估测绘咨询有限公司出具的《价值咨询报告》认定的房地产分类评估单价为标准，认定其此后销售时可取得的违法收入。对于违法加建的商铺的认定适用上述同样标准。被告东区执法局按照上述标准对涉案项目存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物的售出部分按照单体出售所得价款，对未出售部分委托有资质的房地产评估机构评估确定价格，综合计算涉案项目的违法收入，标准客观，且符合市场行情，具有合理性，本院予以认可。对于罚款数额，并未违反法律规定，原告对此也无异议，本院亦予以认可。被告东区执法局在作出行政处罚决定前，告知了原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其依法享有陈述、申辩和要求听证的权利，在原告陈述、申辩和要求听证的权利期满后，根据上述认定标准作出本案被诉行政处罚决定并送达原告，该处罚决定认定事实清楚，程序亦不违反法律规定，原告主张撤销该处罚决定，理由不成立，本院不予支持。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款、第三十一条的规定，申请人对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议；行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，被告郑州市政府作为被告东区执法局的本级人民政府，对本案原告提出的复议申请具有法定的处理职权。被告郑州市政府于2019年11月5日受理原告的复议申请后，于2019年12月10日作出本案被诉的《行政复议决定书》并向原告送达，未超出法定的复议期限。在对被告东区执法局作出的处罚决定审查后，根据《行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，对该处罚决定予以维持，并无不当。原告主张撤销该复议决定的诉讼请求，本院亦不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告河南金地置业有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告河南金地置业有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省郑州市中级人民法院，并于上诉之日起七日内向河南省郑州市中级人民法院缴纳上诉费，并将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审 判 长 李 华人民陪审员 王 丽人民陪审员 单书喜二〇二〇年十月二十八日书 记 员 刘莹莹