山西省太原市中级人民法院行政裁定书（2020）晋01行终315号上诉人（原审原告）刘海栓，男，1959年3月12日出生，汉族，个体，住太原市。委托诉讼代理人高梅云，北京大成（太原）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）太原市迎泽区郝庄镇水峪村村委会，住所地太原市迎泽区郝庄镇水峪村。法定代表人王永刚，该村委会主任。上诉人刘海栓因与被上诉人太原市迎泽区郝庄镇水峪村村委会行政协议一案，不服山西省太原市晋源区人民法院（2020）晋0110行初70号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审审理查明，2015年1月26日，被告通过转账支票付给原告2600000元。2015年7月20日，被告通过转账支票付给原告409038元。2015年9月30日，被告作为甲方，原告作为乙方，双方签订了一份《拆迁协议书》。协议内容是：“为了顺利推进松小线道路改造拆迁安置工作，尽快启动村民拆迁安置房建设，经双方协商，“两委”会讨论同意，就原乡耐火厂拆迁补偿达成如下协议，望双方共同遵守执行。1．乙方租赁原乡耐火厂进行房屋改建，现有房屋建筑物（此处原件为空白）平米。经双方协商，甲方一次性补偿乙方4600000元。2．拆迁协议签字后，甲方支付乙方3009038元，剩余款项1590962元在两年内即：2017年9月底前付清，如到期不能支付乙方，甲方将盖起的安置房以每平米4000元折顶给乙方。3．如在两年内盖起安置房并有售房款收回，甲方可以支付乙方现金。4．协议履行中如有未尽事宜，双方协商解决。5．本协议一试两份，甲、乙双方各执一份，签字盖章后生效。”2019年10月9日，原告诉被告房屋拆迁安置补偿合同纠纷在太原市迎泽区人民法院立案。2019年11月1日，太原市迎泽区人民法院作出（2019）晋0106民初6352号民事裁定书，认为原、被告的纠纷系农村集体经济组织成员与农村经济组织因土地补偿费发生的争议，该案不属于平等主体之间的民事法律关系，司法不宜干涉，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，故裁定驳回原告的起诉。原告不服，上诉于太原市中级人民法院。太原市中级人民法院于2020年3月13日立案后，于2020年4月10日作出（2020）晋01民终1804号民事裁定书，认为原告请求被告履行《拆迁协议书》，发放拆迁补偿欠款，因该协议为行政协议，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，故裁定驳回上诉，维持原裁定。庭审中，原、被告均认可《拆迁协议书》中补偿款分两部分，其中一部分是被告代为支付因松小线建设而拆迁原告房屋的补偿，另一部分是原、被告经协商为了修建村民安置房而拆除原告房屋的补偿。但关于松小线征收的相关文件，以及因征收行为或双方协商而拆除原告房屋面积各有多少、拆除的房屋分别是按什么标准进行的补偿，原、被告均未举证。原审法院认为，依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条第一款第二项、第八条的规定，原告因要求被告履行《拆迁协议书》而提起的民事诉讼已被生效裁判文书认定为行政协议，故原告提起本次行政诉讼，一审法院依法应当受理；但本案的被告是太原市迎泽区郝庄镇水峪村村委会，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉》第二十四条第一款、第二款的规定，村民委员会作为被告的情形只有一种，即村民委员会依据法律、法规、规章的授权，履行行政管理职责的行为；如果村民委员会受行政机关的委托作出的行为，则应当以委托的行政机关为被告。故本案首先应当查明的是：本案被告的诉讼主体是否适格？因本案诉争的补偿款只是针对拆除原告房屋的补偿，而非针对征收被告集体土地的补偿，故对于因松小线拆除原告房屋的补偿，被告的行为应当是受征收部门的委托，支付原告房屋补偿款，故原告因该项补偿款提起诉讼，应当向征收人主张权利，被告的诉讼主体不适格；如被告作为农村集体经济组织，为了给村民修建安置房而拆除原告房屋，原告要求被告予以补偿，则被告的诉讼主体适格。本案中，被告向原告支付3009038元，以及被告与原告签订《拆迁协议书》是依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为，还是受征收部门委托作出的行为，应当由原告在起诉时，对被告主体是否适格提交基础证据，但原告并未提交；且原告诉称其房屋是因修建松小线而拆除，却连相关的征收文件和拆除房屋的情况也未举证，其提交的《拆迁协议书》中对于房屋建筑物的面积部分竟然是空白。故原告应当对此承担举证不能的责任。被告无论是受委托作出的行为，还是作为村委会的自治行为，都没有提交授权委托凭证，或是经村民会议、“四议两公开”或者是“两委”会讨论决定的原始记录，且被告是先向原告支付了上述款项，其后几个月才与原告签订了《拆迁协议书》，因此，该协议书中陈述的“为了顺利推进松小线道路改造拆迁安置工作，尽快启动村民拆迁安置房建设”“拆迁协议签字后，甲方支付乙方3009038元”等内容，均与事实不符。依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条的规定，被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条、第二十四条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，对于涉及村民利益的事项，必须经村民会议讨论决定方可办理。本案中，被告虽然没有举证，但被告当庭承认其签订上述协议的行为没有经过“四议两公开”程序，其辩称经过了“两委”会讨论，原告“改扩建的底子”也有，但截至本案判决前，被告仍未能提交上述证据。本案涉及村集体重要利益，相关会议的原始记录理应被妥善保管，而被告无正当理由拒不提交，因此，应当认定原、被告签订的《拆迁协议书》没有履行法定程序。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。因此，原、被告签订的《拆迁协议书》未经村民会议讨论决定，应属无效协议。判决驳回原告刘海栓的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘海栓负担。上诉人刘海栓上诉称，1、原审查清事实但认定错误，对已生效的裁判变相否定，应当纠正。本案上诉人的房屋被村委会拆除后，上诉人以民事案件起诉，太原市迎泽区人民法院作出（2019）晋0106民初6352号民事裁定，认为本案不属于平等主体的民事诉讼，裁定驳回起诉。太原市中级人民法院二审作出（2020）晋01民终1804号民事裁定，认定爱协议为行政协议，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，该裁定已生效。该生效裁定对案件性质做了认定，但一审将被告是否适格进行论证，不顾合同已经履行大部分的事实以及被上诉人对剩余款项未付认可的客观事实，认定错误。2、原审判非所请，适用法律错误。上诉人诉讼请求是继续履行合同，上诉人与被上诉人双方签订协议是真实意思表示，无任何违反法律法规规定的情形，也不存在侵犯集体利益的问题。一审应当对行政行为进行合法性审查，但村委会盖章签订协议的行为是经过村民自治程序的结果，对外具有公信力，上诉人作为行政相对方的合理信赖利益应当受到保护，这是行政诉讼法的司法原则。村委会属于村民自治组织，其在工作中形成的“四议两公开”等只是工作方法，并非是法律法规、规章、司法解释，不能作为裁判依据。在本案中，村委会拆除上诉人的房屋是毫无争议的事实，在拆除前收回了上诉人的一切合法权属文件，并对补偿数额进行了计算，召开了会议才加盖了公章，已经完全履行了应当履行的程序。且这些证据应当责令被上诉人村委会提交，上诉人没有这方面的举证责任，一审在行政诉讼中的举证责任分配是不当的。上诉请求：1、撤销太原市晋源区人民法院（2020）晋0110行初70号民事判决，依法裁定本案发回重审或依法改判；2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人太原市迎泽区郝庄镇水峪村村委会答辩称，本案是2015年征收拆迁时和上诉人签订了《拆迁协议书》，当时是为了推进松小线道路改造工作，占了上诉人租赁耐火厂的三分之一，为了修建回迁安置房占了另外三分之二，按照协商的补偿标准，双方达成协议一次性补偿460万，已经支付了3009038元，还剩余159多万。当时约定回迁楼安置时，按照每平米4000元的价格给予安置房，但由于安置房屋没有盖，所以这个剩余款项没有兑现。经二审审理查明的事实与一审查明事实基本一致，本院予以确认。本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第八条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起民事诉讼，生效法律文书以涉案协议属于行政协议为由裁定不予立案或者驳回起诉，当事人又提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。本案中，双方签订的《拆迁协议书》有特殊性，首先协议中明确写明是“为了顺利推进松小线道路改造拆迁安置工作，尽快启动村民拆迁安置房建设”，故该协议系为社会公共利益之目的而签订，但又兼有双方当事人平等协商之属性。其次，《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条规定，因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。本案中，被上诉人作为基层群众性自治组织，其本身并不是行政机关，且并非依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责。因此，被上诉人与村民签订拆迁协议的行为应视为受行政机关委托，原审应当追加委托的行政机关为被告进行审理。再次，被上诉人在二审期间向本院提交了签订案涉协议经过两委讨论的两份《会议记录》，由于该证据是原审认定协议效力的重要依据，故被上诉人所提交的该证据为原审应当予以审查的重要证据。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项之规定，裁定如下：一、撤销太原市晋源区人民法院（2020）晋0110行初70号行政判决；二、发回太原市晋源区人民法院重审。审判长 郭朝艳审判员 张翠萍审判员 陈 聪 二Ｏ二Ｏ年十月三十日书记员 李世扬