山西省高级人民法院行政判决书（2020）晋行终387号上诉人（原审原告）张某1，住山西省稷山县。委托代理人宁某，住山西省稷山县，系张某1儿子。上诉人（原审被告）稷山县人民政府。法定代表人吴某。被上诉人（原审被告）运城市人民政府。法定代表人储某。委托代理人仇某。委托代理人张某2，山西方立律师事务所律师。上诉人张某1、稷山县人民政府（以下简称稷山县政府）因张某1诉稷山县政府行政补偿及被上诉人运城市人民政府（以下简称运城市政府）行政复议一案，不服山西省临汾市中级人民法院（2019）晋10行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院查明：原告张某1与宁彦良系夫妻关系。宁彦良于2006年去世。宁彦良在稷山县职工新村有建筑面积为75㎡的住房一套。2016年7月12日，稷山县政府召开常务扩大会议，确定实施大佛文化产业园棚户区改造项目，宁彦良房屋在棚户区改造项目范围内。2019年3月20日，稷山县政府作出稷政征补〔2019〕5号《房屋征收补偿决定书》（以下简称被诉补偿决定）。张某1不服，向运城市政府提起行政复议。运城市政府于2019年6月3日作出〔2019〕5号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持了稷山县政府的补偿决定。张某1不服，提起本案行政诉讼。原审法院认为：本案争议焦点为稷山县政府所作房屋征收补偿决定及运城市政府行政复议决定是否合法。首先，关于张某1所提山西省高级人民法院（2018）晋行终678号行政判决已确认《稷山县人民政府关于对大佛文化园规划区范围内房屋进行征收补偿的决定书》（以下简称案涉征收决定）违法，不应作为补偿决定依据的理由。山西省高级人民法院确认判决认定稷山县政府作出案涉征收决定存在违反法定程序的情形，但未予撤销，保留了稷山县政府征收决定的效力。该判决明确了不予撤销的理由是，征收范围内绝大多数被征收人已经签订了征收补偿安置协议并履行了搬迁义务，撤销征收决定可能影响大多数被征收人的利益和社会公共利益。在征收决定依然有效的情况下，为体现公平公正，维护社会公共利益，稷山县政府以该征收决定为依据作出被诉补偿决定并无不当。其次，关于张某1对补偿价格及补偿方式存有异议的问题。稷山县政府征收决定虽然程序违法，但张某1拒不签订安置补偿协议，双方未能就补偿安置达成一致是导致其未能依法获得补偿安置的主要原因。现房屋价格明显上涨，山西省高级人民法院（2018）晋行终678号行政判决要求稷山县政府依法妥善解决尚未达成补偿协议的被征收人的征收补偿事宜，同样的补偿对房屋购买力降低的事实确实存在，张某1亦提出产权置换的要求。审理过程中，稷山县政府多次就拆迁补偿问题与张某1进行协商，并向原审法院递交了愿意先行处理原告征收补偿安置问题的意见，为使张某1的合法权益不因房屋征收而受到减损，稷山县政府应当合理确定补偿数额或者采取协商置换产权等多种方式，重新作出处理决定，妥善解决张某1的征收安置补偿问题。运城市政府作出的被诉复议决定一并予以撤销。至于关于张某1所提被告指定的评估机构，程序违法，要求撤销评估结果的意见。稷山县职工新村村民委员会出具的情况说明，证明了县住建局向村委会提供了15家具有评估资质的机构名单，最终选定中泰房地产估价事务所作为评估机构并对张某1房屋进行了评估。稷山县政府向张某1送达了初评报告，张某1未在规定期限内主张权利，则可视为其放弃了重新鉴定的权利。评估机构选定、报告形式虽未完全按照相关规定严格执行，但该评估报告由具备相应资质的机构及人员依照法定程序作出，绝大多数被征收主体亦未提出异议，上述瑕疵不足以推翻评估报告的结论性意见。张某1所提该意见不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，判决：一、撤销稷山县政府被诉补偿决定及运城市政府被诉复议决定；二、稷山县政府于判决生效之日起90日内重新作出处理决定；三、驳回张某1其他诉讼请求。张某1上诉称：一、依据《中华人民共和国宪法》第十三条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条的规定，上诉人关于按产权调换方式进行补偿的诉讼请求应予支持。二、原审法院没有对上诉人关于撤销稷山县政府认定上诉人房屋价格（279129元）的诉讼请求以及证据进行认真审查，对上诉人明显不公。三、原审法院没有支持上诉人提交的确认案涉征收决定无效、确认案涉补偿安置方案无效、确认案涉评估报告无效的合法申请。原审判决认定事实不清，适用法律不当，应当依法纠正。请求：一、撤销山西省临汾市中级人民法院（2019）晋10行初33号行政判决；二、支持上诉人的诉讼请求。稷山县政府上诉称：一、原审判决结果与认定事实自相矛盾。原审判决确认了稷山县政府征收决定行为合法有效并予维持，却判决撤销了被诉补偿决定及运城市政府的被诉复议决定，自相矛盾，明显错误。二、原审判决由上诉人重新作出处理决定于法无据，且不具有可操作性。原审判决认定张某1拒不签订安置补偿协议是导致其未能依法获得补偿安置的主要原因，应由其对房屋价格明显上涨引起的不利后果承担法律责任。如果县政府依据现在市场价格对张某1房屋重新评估并确定补偿数额、重新作出征收补偿决定，不仅违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定，还可能重新引起复议、诉讼。同时违反了公平公正原则，可能引起其他已签订补偿协议、履行搬迁义务的被征收人的连锁反应，影响社会稳定大局。请求：一、撤销山西省临汾市中级人民法院（2019）晋10行初33号行政判决；二、维持被诉补偿决定及被诉复议决定。运城市辩称：一、答辩人的被诉复议决定程序合法。答辩人严格依照《中华人民共和国行政复议法》（以下统称行政复议法）及《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下统称实施条例）规定的程序进行了复议审查。二、被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确。山西省高级人民法院（2018）晋行终678号行政判决确定案涉征收决定违法，征收行为并未撤销，驳回了当事人对案涉补偿安置方案的起诉，故案涉补偿安置方案并未被确定违法。稷山县政府依据案涉补偿安置方案作出被诉补偿决定并无不当。三、补偿数额依据运城市中泰房地产估价事务所的评估报告确定。该评估机构的选择符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条的规定。稷山县住房和城乡建设管理局（以下简称稷山县住建局）与张某1未依法达成补偿协议后，稷山县政府依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定作出被诉补偿决定，程序合法，内容适当。请求支持被诉复议决定。本院二审查明的事实与一审认定的一致，予以确认。上诉人张某1之子宁某在二审询问时确认，其在2017年8、9月收到了没有盖章的房屋评估报告，但没有申请复核、鉴定，另确认没有盖章的房屋评估报告与稷山县政府在诉讼中提交的盖章评估报告在内容上是相同的。以上事实由当事人诉辩意见、原审提交的证据及二审庭审笔录在案佐证。本院认为：本案被诉行政行为是稷山县政府稷政征补〔2019〕5号《房屋征收补偿决定书》及运城市政府〔2019〕5号《行政复议决定书》。被诉行政行为虽然发生在房屋征收过程中，但与案涉征收决定属于不同的行政行为，具有相对的独立性。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”。据此，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议是市、县级人民政府作出房屋征收补偿决定的前提条件，征收补偿方案中确定的补偿安置标准是确定补偿决定中补偿安置内容的依据。本案中，案涉房屋征收决定、案涉补偿安置方案未经法定程序被撤销，依法具有法律效力，可以作为被诉补偿决定的前提和依据。房屋征收部门稷山县住建局与张某1在案涉补偿安置方案规定的签约期限内未达成补偿协议，报请稷山县政府研究后作出被诉补偿决定，符合法定程序。根据案涉补偿安置方案的相关规定，本次房屋征收采用一次性货币补偿和政府购买安置房源相结合的补偿办法，具体补偿数额根据具有房地产评估资质的评估机构出具的评估报告和方案确定的补偿内容（项目）进行确定，张某1的补偿安置问题亦应当按此方式进行。原审法院根据当地房屋市场价格明显上涨、按2017年评估价格确定补偿额难以保障张某1房屋购买力的实际情况，基于被征收人合法权益不因征收行为受到减损的考虑，判决撤销被诉补偿决定并责令稷山县政府重新作出处理决定，更符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于公平补偿的立法本意，应予支持。稷山县政府可以在重新处理时，以重新处理决定作出时的评估价值为参照，充分考虑当地房价变动因素和双方过错程度合理确定补偿数额，妥善解决张某1的安置补偿问题。张某1、稷山县政府的相关上诉主张不能成立。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条规定：“人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。……人民法院判决撤销原行政行为和行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。”本案中，原审判决撤销被诉补偿决定并责令稷山县政府重新作出处理，对维持被诉补偿决定的被诉复议决定也应当依法予以撤销，运城市政府的相关答辩主张不能成立。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，张某1、稷山县政府的上诉理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费共100元，由上诉人张某1、稷山县人民政府各负担50元。本判决为终审判决。审判长 程彦斌审判员 庞永平审判员 姚利屏二○二○年十月十四日（法官助理 卜勇涛书记员 武 蕾