云南省昆明市官渡区人民法院行 政 判 决 书（2019）云0111行初150号原告：冯焱，男，汉族，1971年3月16日生，住湖北省荆州市沙市区。委托代理人：周军、尹诗（实习），云南华度律师事务所律师，特别授权代理。被告：云南省昆明空港经济区城市管理综合行政执法局。住所：官渡工业园区国际印刷包装城印城家苑商业中心****。负责人：徐云生，局长。出庭负责人：王云龙，法制中队长。委托代理人：汪树、杨凤，北京大成（昆明）律师事务所律师，特别授权代理。第三人：云南龙港综合加工厂有限公司。住所：云南省昆明东郊大板桥镇法定代表人：武强，总经理。委托代理人：郭雪娇，云南天外天律师事务所律师，特别授权代理。第三人：云南姜氏科技有限公司。住所：云南省昆明市高新区海园中路**高新标准厂房****。法定代表人：姜传海，总经理。委托代理人：刘仕康，云南众选律师事务所，特别授权代理。原告冯焱诉被告云南省昆明空港经济区城市管理综合行政执法局、第三人云南龙港综合加工厂有限公司、云南姜氏科技有限公司行政强制一案，本院于2019年10月30日受理后，依法组成合议庭于2020年9月14日公开开庭进行了审理，原告冯焱的委托代理人周军、尹诗，被告云南省昆明空港经济区城市管理综合行政执法局出庭负责人王云龙、委托代理人汪树，第三人云南龙港综合加工厂有限公司的委托代理人郭雪娇，云南姜氏科技有限公司的委托代理人刘仕康到庭参加诉讼，本案现已审理终结。2019年6月18日被告云南省昆明空港经济区城市管理综合行政执法局对云南省第五强制隔离戒毒所内的建筑物进行了强制拆除。原告诉称：被告于2019年6月15日强行拆除原告位于昆明空港经济区强制隔离戒毒所（下称第五戒毒所）土地上建盖的钢架建筑物、砖混建筑物和简易房屋的行政违法行为给原告造成经济损失，现提起诉讼要求：1、依法确认被告于2019年6月15日强行拆除原告修建的建筑物的行政行为违法；2、判决被告赔偿原告各项经济损失合计20156702.98元；3、本案的诉讼费由被告承担。事实和理由：一、被告对已被强制拆迁的建筑物性质认定错误。第五戒毒所为了解决强戒学员技能培训就业基地及劳动力问题，对外招商引资建设自已的培训基地，且用于修建该建筑物的土地性质是第五戒毒所的特种用地，并为此专门成立了云南龙港综合加工厂有限公司（下称龙港公司）专门负责本项目对外签订合同以及履行合同相关的权利义务。第五戒毒所不仅享有自主使用土地的权利，而且按相关政策进行了报备。原告通过第三人云南姜氏科技有限公司（下称姜氏科技）的招商引进，合作建盖培训基地并签订了《场地租赁协议》，后在2014年4月14日本案第三人龙港公司与本案第三人姜氏科技正式签订《项目合作协议》后，原告成为龙港公司的实际协议相对方，开始投资建盖，并对此也进行了相关的报批。该建筑其本质是第五戒毒所建盖的监管建筑，并非被告所认定的违章建筑。此外本培训基地建盖完毕后，已取得昆明市公安局官渡分局大板桥派出所出具的《消防安全检查意见书》同意开业，原告也与第五戒毒所进行了结算。开业至今长达4年的时间里，被告并没有对该培训基地提出任何质疑。现被告未认真调查核实就认定为违章建筑的行为明显是错误的。二、程序违法。第一，《中华人民共和国城乡规划法》第五十三条、第六十四条的规定，城镇规划区内的建筑是否属于违章建筑，需由县级以上人民政府城乡规划主管部门予以认定，而本案被告不能等同于城乡规划主管部门，无权进行违章建筑的认定；第二，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、第三十八条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定；若决定处罚，应当以书面的形式作出强制执行决定并直接送达当事人。本案中，被告以《责令限期改正通知书》代替《责令限期拆除违法建筑决定书》，并对这一违法行为进行催告，严重侵犯了原告的合法利益，故提起诉讼。被告答辩称：一、冯焱未取得建设工程规划许可证进行建设，违法《城乡规划法》的规定，且无法整改消除影响，该违法建筑依法必须拆除，执法局依法处理违法建筑，有事实和法律依据。二、执法局协助其拆除违法建筑，已尽必要的审慎义务，未造成冯焱合法财产损失，冯焱主张赔偿缺乏事实和法律依据，应对冯焱承担赔偿的诉讼请求依法驳回。第三人云南龙港综合加工厂有限公司认为：云南龙港综合加工厂有限公司仅仅是将土地进行出租，虽然土地的性质为监管场所用地，但原告所建盖的建筑物并非是第五戒毒所建盖的监管建筑，其所建盖建筑物是否是非法违法建筑或合法建筑，应由有关机关进行判定。第三人云南姜氏科技有限公司认为：云南姜氏科技公司与原告签订项目合作协议，与龙港签订了合作协议，引进原告进行施工，实际为原告冯焱为实际的协议相对人，在第三人姜氏科技公司与龙港公司约定的范围内修建，至于修建的建筑是否合法由有关部门鉴定。被告云南省昆明空港经济区城市管理综合行政执法局在举证期限内提交了以下证据：第一组：1、空港城管局的组织机构代码证，2、昆明市城市管理综合行政执法条例，证明：云南省昆明空港经济区城市管理综合行政执法局是合法设立城市管理综合行政执法部门，有权依据城乡规划方面的法律、法规和规章的规定，对违反城乡规划管理的行为实施行政处罚，并进行行政强制。第二组：3、建筑现场勘查记录，4、检查笔录，5、询问调查通知书及送达回证，6、询问笔录，7、责令限期改正通知书及送达回证，8、催告书及送达回证，证明：(1)执法局经过调查核实，冯焱在第五戒毒所内建盖了简易建筑物19栋、钢架7栋、砖混2栋，均属于违法建筑物，(2)执法局依法定职权履行法定义务，处理违法建筑，有事实和法律依据，(3)违法建筑物无法采取改正措施消除影响，依法只能限期拆除，(4)执法局限期整改届满，催告冯焱自行拆除，冯焱及租户腾空建筑物搬离后，但未自行拆除，分批次进行协助拆除，第三组:9、保证书或承诺书，10、相关照片，11、工作简报，证明：(1)在拆除前建筑物内的物品已经由承租人搬离，无其他财务。(2)执法局已尽必要的审慎义务，未造成冯焱合法财产损失。原告对被告提交的第一组证据1无异议，证据2对于执法依据，这个条例当中说到了一个就是他们有权力行政强制，我们认为根据行政强制法的规定，行政强制必须是由法律来设定的，而不是由这个行政法规一个条例来进行一个设定的，因此证明目的不予认可，第二组证据，真实性认可，证明目的不认可，第三组证据，真实性认可，我们要求主张的损失是我们对于建筑本身所拆除所造成的损失，而不是说是建筑物内的相关的一些物品的一个损失，我们主张的损失是跟被告方所举证的损失，实际上不是一个概念，他这个证据不能足以证实说没有给我们造成损失。第三人云南龙港综合加工厂有限公司、云南姜氏科技有限公司对被告提交所有证据的三性予以认可。针对辩称，原告举证如下：第一组：1、项目合作协议，2、场地租赁协议，3、消防安全检查意见书3份，4、会议纪要，5、证明，证明：被告对已被拆迁的涉案建筑物性质认定错误，原告通过第三人云南姜氏科技有限公司的招商引进，合作建盖本涉案培训基地并签订了《场地租赁协议》，后在2014年4月14日龙港公司与姜氏科技正式签订了《项目合作协议》后，原告成为龙港公司的实际协议相对方，开始投资建盖，并对此也进行了相关的报批，该建筑其本质是第五戒毒所建盖的监管建筑，并非被告所认定的违章建筑。本培训基地建盖完毕后，原告已于2015年5月20日取得了昆明市公安局官渡分局大板桥派出所出具的《消防安全检车意见书》同意开业，原告也与第五戒毒所进行了结算。第二组：1、催告书，2、责令限期改正通知书，证明：被告以《责令限期改正通知书》代替《责令限期拆除违法建筑决定书》，并对这一违法行为进行催告，严重侵犯了原告的合法权益，违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、第四十四条、第六十八条的规定，是严重的行政违法行为。第三组：1、收条、收据、报销清单、结算业务申请书，2、工程结算书，3、收条，证明：被告的行为给原告造成了重大的经济损失，其中场地开发费670万，工程款13456702.98元。合计20156702.98元。被告对原告提交的第一组证据1三性无异议，证明内容部分认可，部分不认可，建筑物据我们核实，建筑物属第五戒毒所，不认可的是合法建筑，我们认为这建筑物就没取得任何的审批手续，没有完成相应的规划，没有取得任何的建盖的合法手续，是一个永久性的违法建筑，我们认为是一个违法建筑，对它的证明这个内容是不认可的，证据2三性无异议，原告取得的是场地使用权，而不是对建筑物享有其他权利，证据3真实性合法性无异议，关联性不予认可，证明内容不认可，涉案建筑物使用人为多人，不仅仅是本案原告，证据4三性不予认可，没有办法核实，证据5三性无异议，证明内容不认可。第二组证据1三性无异议，证明目的不予认可，发出的催告书是基于法定职权，不存在违法情形，证据2三性无异议，证明目的不认可。第三组证据1三性不认可，收条和收据里面没有办法核实真实性，关联性没有办法核实，单据上看不出来与所诉涉案违法建筑有关联性，合法性也看不出任何与本案涉案建筑有任何关系，证据2结算书加盖了两个单位印章，三性无异议，需要说明的就是涉案的违法建筑的所有权人，从原告提交的证据里边是第五戒毒所，它是基于合作的协议建盖了一个建筑物，所有权是第五戒毒所，他提交的结算书还有他自己的那些证据可以说明这一点，而不是本案的原告诉请对这一个涉案的建筑物进行赔偿。原告对这个物品都不享有权，那么赔偿的基础是没有的，何况他还是个违法建筑。3.三性不予认可，收款人和付款人均不是本案原告，涉案场地证明不了与原告有什么关系。第三人云南龙港综合加工厂有限公司对原告提交的第一组证据1《项目合作协议书》已于2016年6月10日解除，证据2是原告与姜氏签订的，且是空白合同，对于该份证据，如果第三人姜氏科技有限公司认可的话，我们对这组证据三性予以认可，证据3三性认可，证据4真实性合法性认可，证据5真实性合法性认可，证明目的中的该建筑其本质是第五戒毒所建盖的监管建筑不予认可，以及原告与第五戒毒所进行了结算不予认可。第二组证据，三性予以认可。第三组证据，三性不予认可，工程结算书并不能确认是第五戒毒所和原告之间的一个结算。收条无法证实真实性和与本案的关联性。第三人云南姜氏科技有限公司对原告提交的证据三性予以认可，证明目的予以认可。第三人云南龙港综合加工厂有限公司当庭出示：昆明市中级人民法院判决书，证明：项目合作协议已于2016年6月10日解除。原告对第三人云南龙港综合加工厂有限公司所提交证据的真实性认可，证明目的不予认可。被告对第三人云南龙港综合加工厂有限公司所提交的证据三性无异议。第三人云南姜氏科技有限公司对云南龙港综合加工厂有限公司所提交的证据无异议。第三人云南姜氏科技有限公司当庭提交以下证据：第一组：法定代表人身份证明书、身份证复印件、营业执照复印件，证明：第三人云南姜氏科技有限公司的基本信息。第二组：1、昆明空港经济区规划局文件：关于对西部农林园艺产品加工基地规划的意见；2、云南省劳动教养管理局文件：云南省劳教局关于对省一所西部农林园艺产品加工基地的报告的批复，证明：西部农林园艺产品加工基地的规划及建设，是经过上级管理部门同意修建的。第三组：项目合作协议、联合办厂协议，证明：第三人姜氏公司与龙港公司约定了合作双方的权利义务，姜氏公司在位于昆明市官渡区强制戒毒所辖区内属于乙方具有完全使用权的场地面积合作区域内建设合作项目，原告通过姜氏公司招商引进，成为龙港公司的实际协议相对方，在协议约定区域内建设第五戒毒所的监管建筑。原告对第三人云南姜氏科技有限公司提交的证据三性无异议。被告对第三人云南姜氏科技有限公司提交的第一组证据，三性无异议。第二组证据1三性无异议，证明目的不认可，证据2三性无异议，证明目的不认可。第三组证据，三性无异议，证明目的不予认可。第三人云南龙港综合加工厂有限公司对第三人云南姜氏科技有限公司提交的第一、二组证据，三性认可，第三组证据，真实性认可，关联性及证明目的不认可，该协议已解除。原告提交的第一组证据，是客观、真实，本院采信，但被告并未下发行政处罚决定书认定案涉建筑物是违法建筑，第二组证据《催告》《责令限期改正通知书》是真实存在的，本院确认其存在的真实性。被告提交的第一组证据系组织机构代码证，《昆明市城市综合行政执法条例》，本院予以采信，第二、三组证据客观存在，本院确认其存在的真实性。其中案涉建筑物的造价以结算单为准。第三人云南龙港综合加工厂有限公司提交的昆明市中级人民法院判决书，客观、真实，本院予以采信。第三人云南姜氏科技有限公司提交的证据是客观存在的，本院确认其真实性。经本院审理查明并确认如下法律事实：2005年2月1日，云南省大板桥园艺场与姜猛签订《联合办厂协议》约定双方共同合作办厂，由姜猛使用云南省大板桥344.02亩土地兴建西部木材工业园。2014年4月14日第三人云南姜氏科技有限公司和云南龙港综合加工厂有限公司签定《项目合作协议》约定：通过招商引进云南姜氏科技有限公司投资建设开发强戒学员技能培训，合作地点位于昆明市官渡区大板桥街道办事处云南第五强制戒毒所辖区内属于云南龙港综合加工厂具有完全使用权的场地面积230亩。原告与第三人云南姜氏科技有限公司签订《场地租赁协议》，由原告冯焱租用位于云南省第五劳教所（强制戒毒所）辖区内属第三人云南龙港综合加工厂有限公司有使用权的土地（该协议没有签定时间，土地租用年限为空白），2014年6月，原告开始在租用的土地上建盖建筑物作为厂房，2015年5月20日昆明市公安局大板桥派出所的《消防安全检查意见书》同意原告冯焱的厂房开业。2015年6月18日，云南第五戒毒所对工程名称为云南省第五戒毒所技能培训基地1、2、3、4、5、6号设备库及其水泵房的《工程预（结）算书》确认的工程造价为13456702.98元。2019年4月28日，经被告勘查认为原告冯焱所建盖的建筑物属违法建筑，对原告冯焱进行了询问调查，2019年5月7日被告向原告送达了云南省昆明空港经济区城市管理综合行政执法局的《责令限期改正通知书》，责令于2019年5月11日前自行撤除上述全部违法建筑，逾期不改正，本机关将按照有关法律、法规、规章的规定进行处罚。2019年5月17日，被告向原告送达了云南省昆明空港经济区城市管理综合行政执法局的《催告书》，催告原告自收到本催告书之日起三日内自行拆除全部违法建筑。原告拒绝签收，被告进行了粘贴。2019年6月18日，原告出具《承诺书》承诺一个星期内拆除即2009年6月25日前拆除。2019年6月18日被告对第五戒毒所内的建筑物进行了强制拆除。本案争议的焦点是：一，被告的行为是否违法？二、被告是否应赔偿原告的损失？本院认为，本案系公民对行政机关实施强制拆除行为不服提起的诉讼，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围，冯焱是被拆建筑物的建盖人，具有本案原告的诉讼主体资格，云南省昆明空港经济区城市管理综合行政执法局，是具体实施案涉建筑物的部门，是本案适格的被告。根据2013年7月1日实施的《昆明市城市管理综合行政执法条例》第七条规定“城市管理综合行政执法部门实施行政执法的范围包括：（五）依据城乡规划方面的法律、法规和规章的规定，对违反城乡规划管理的行为实施行政处罚；”第二款规定“城市管理综合行政执法部门行使法律、法规规定的与前款规定的行政处罚有关的行政强制措施。”被告具有相应的行政处罚权和依据行政处罚进行行政强制的权利，该条例规定的是城市管理综合行政执法部门行使行政强制权利的执法权源，是要依法依据行政处罚而实施。被告云南省昆明市空港经济区城市管理综合执法局于2019年5月7日向原告冯焱送达的《责令限期改正通知书》责令原告冯焱于2019年5月11日前自行拆除案涉全部违法建筑，并载明:逾期不改正，本机关将按照有关法律、法规、规章的规定进行处罚。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。”被告向原告送达的《责令限期改正通知书》、《催告书》是一种过程性行政行为，而不是行政处罚决定。被告并没有对涉案的建筑物作出违法建筑的认定，也没有按照法律的规定制作行政强制执行决定，而是依据《责令限期改正通知书》、《催告书》对涉案建筑物进行拆除的行为违反法定程序。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”虽然原告冯焱书写过《承诺书》自行拆除，实际上并未自行拆除，被告应按法定的程序强制拆除，故被告以是协助原告拆除案涉建筑物的观点不能成立，本院不予支持。原告提出要求赔偿的经济损失，被告云南省昆明空港经济区城市管理综合行政执法局执法的权源是《昆明市城市管理综合行政执法条例》第七条第一款规定，“城市管理综合行政执法部门实施行政执法的范围包括：（五）依据城乡规划方面的法律、法规和规章的规定，对违反城乡规划管理的行为实施行政处罚；”第二款规定“城市管理综合行政执法部门行使法律、法规规定的与前款规定的行政处罚有关的行政强制措施。”是行使“行政处罚”有关的行政强制措施。原告提交关于赔偿数额的证据，系原告用于建盖被拆建筑物，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自已提出的主张，应当提供证据。”原告在庭审中未提交其建设的房屋取得《建设工程规划许可证》，依照违法建筑无偿拆除的一般原则，该损失不应得到赔偿，原告提出予以赔偿的请求不予支持。综上所述，被告云南省昆明空港经济区城市管理综合行政执法局在强制拆除原告冯焱建盖的建筑物时，没有按照法律规定的程序强制拆除原告在云南省第五戒毒所内所建房屋的具体行政行为违法，原告的赔偿请求无法律依据，本案不予处理。据此，依照《中华人民共和国行政强制法》第十八条第一款第（十项）、第三十七条、第四十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条，《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第一款第（五）项、第十五条第一款及《诉讼费交纳办法》第二十九条第一款之规定，判决如下：一、确认被告云南省昆明市空港经济区城市管理综合执法局于2019年6月18日对原告冯焱所建盖的建筑物实施强制拆除的行政行为违法；二、驳回原告冯焱请求被告云南省昆明市空港经济区城市管理综合执法局赔偿经济损失20156702.98元的诉讼请求。案件受理费50元，由被告云南省昆明市空港经济区城市管理综合执法局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省昆明市中级人民法院。审 判 长  吴云益人民陪审员  杨 艳人民陪审员  陈 敏二〇二〇年十月二十一日书 记 员  温梦亭