广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1847号上诉人（原审原告）：广州派安混凝土有限公司。住所地：广州市黄埔区***************。法定代表人：林秋英，总经理。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。被上诉人（原审被告）：广州市人民政府。住所地：广州市越秀区*****。法定代表人：温国辉，市长。上诉人广州派安混凝土有限公司（以下简称派安混凝土公司）诉被上诉人广州市规划和自然资源局（以下简称市规划资源局）、广州市人民政府（以下简称市政府）行政处罚决定及行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初732号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2009年12月25日，广州市萝岗区萝岗街黄麻社区沙挞二经济合作社（甲方）与邓春娇（乙方）签订《农村集体土地租赁合同》，约定乙方租赁广州市萝岗区黄麻沙挞二经济合作社的自留发展用地，土地名：烧火窜（猪舍、鱼塘），面积约20亩用于水产养殖，租赁期限自2009年12月25日至2030年12月24日止，在合同期内乙方可以将承租及修建的房地产转租给他人使用，但转租期不得超过本合同期限，等等。2015年6月8日，邓春娇（甲方）与中铁九局集团有限公司凤凰山隧道工程TJ-05合同段项目经理部（乙方）、广州市萝岗区萝岗街道黄麻社区*民委员会（见证方）、广州市萝岗区萝岗街道黄麻社区沙挞二经济合作社（见证方）签订《租用临时用地协议》，约定乙方租用甲方土地（地名：烧火窜），经双方2015年6月2日现场勘定乙方租用临时用地为10177.72平方米（15.28亩），租用期以双方勘定实际租用面积签署及交付乙方使用日起算（2015年6月6日至2017年6月6日）租期二年整，在租用期内乙方完全拥有该场地使用权，有权在该场地内进行场地硬化、临时建房等满足乙方临时需要，工程结束后，乙方有权拆走场内活动板房及有关钢材附着物，甲方如有需要则按当期二手市场材料价格转让给甲方，其他砖砌结构附着物甲方如有需要可无偿使用，另外厂区内废料和遗留物由乙方负责清理，甲方负责土地复耕和移交工作，等等。2015年7月27日，原广州市国土资源和房屋管理局萝岗区分局向广州市*****建设有限公司、中铁九局集团有限公司凤凰山隧道工程TJ-05合同段项目经理部向该局申请临时使用土地作出穗国土建用函〔2015〕265号《关于临时使用土地的函》进行回复，主要内容为：一、同意两单位临时使用萝岗街黄麻村，面积为10177.72平方米土地，土地利用原状为有林地及村庄，作为临时施工用地，用于凤凰山隧道工程TJ-05标段，临时使用土地期限为22个月，使用时间为2015年7月27日至2017年5月26日；二、请两单位根据土地权属情况，与有关单位签订临时使用土地合同，并依照有关法律法规和临时使用土地合同约定的用途使用土地，支付临时土地使用补偿费；三、用地范围内不得修建永久性建筑，使用期届满，两单位应立即负责恢复土地利用原状，交回原土地权属单位使用，没有按期恢复土地利用原状而造成损失的，应当承担相应的经济补偿责任。2016年4月5日，邓春娇（甲方）、派安混凝土公司（乙方），广州市黄埔区***黄麻社区沙挞二经济合作社（见证方）签订《土地租赁合同书》，约定乙方向甲方承租广州市黄埔区******沙挞二经济合作社小地名为“烧火隆”的土地，土地座落于广州市黄埔区*********以西“烧火隆”，四至平面图以双方签字确认为准，土地面积10177.72平方米（以乙方实际使用面积为准），租赁期限自2016年4月10日至2039年12月24日止，用途为绿色环保节能多功能搅拌站，双方并对押金、建设保证金、土地租金、双方责任等进行约定，并约定所涉地块原土地权属单位黄麻社区沙挞二经济合作社同意邓春娇将该地块转租给乙方，黄麻社区沙挞二经济合作社作为见证方在本合同签署页签字，等等。2016年10月8日，派安混凝土公司向广州开发区建设和环境保护局提交了《广州派安混凝土有限公司关于配合绿色环保混凝土发展所需的搬迁申请》，主要内容为隶属于派安集团的派安混凝土公司，其混凝土搅拌站原位于广州市白云区*****，地处广州交通最拥堵的同德围地区。派安混凝土公司为配合市政府对同德围地区广大市民交通“突围”行动的实施以及为配合广州市基础设施建设向外围拓展所需，该司在2015年年底响应政府对绿色环保的规划要求主动进行了拆迁，最终选定广州市******烧火隆地块，现特向广州开发区建设和环境保护局进行申报搬迁落户，等等。2016年11月4日，广州开发区建设和环境保护局向原广州开发区国土资源和规划局、原广州市黄埔区国土资源和规划局作出穗开建环函〔2016〕2281号《广州开发区建设和环境保护局关于就广州派安混凝土有限公司配合绿色环保混凝土发展所需搬迁申请征求意见的函》，载明派安混凝土公司拟选择位于黄埔区萝岗街黄麻村以西，临近广汕路的黄麻村烧火隆地块作为搬迁落户地址，经研究区建设行政主管部门对此次搬迁事宜原则无意见，该项目应符合规划部门要求且符合相关环保法律法规即可，但根据穗散函〔2016〕45号广州市散装水泥管理办公室《关于出具新建、改建、扩建预拌混凝土、预拌砂浆、混凝土预制构件生产项目意见有关事宜的函》的有关要求，拟就搬迁征求区国规局意见。2016年11月10日，原广州开发区国土资源和规划局、原广州市黄埔区国土资源和规划局向广州开发区建设和环境保护局作出穗开黄国规〔2016〕2697号《区国土资源和规划局关于广州派安混凝土有限公司配合绿色环保混凝土发展所需搬迁申请征求意见的复函》，载明：一、根据现行控规，该地块用地性质规划为二类居住用地兼容村镇居住用地，东侧少部分用地规划为道路用地，根据土地利用总体规划，该地块大部分用地为农用地，少部分用地为城乡建设用地，因此，拟选址地块的建设项目不符合现行控规及土规，建议另行选址；二、在符合城市规划及土地利用总体规划的前提下，混凝土搅拌站用地建议优先考虑在规划工业用地内设置，同时需结合项目周边用地情况做好论证，并按照穗府〔2016〕15号《广州市申请使用建设用地规则》的相关程序申请用地，区国规局将积极协助。2016年11月15日，广州开发区建设和环境保护局向原广州开发区国土资源和规划局、原广州市黄埔区国土资源和规划局作出穗开建环函〔2016〕2385号《关于就广州派安混凝土有限公司配合绿色环保混凝土发展所需迁建申请征求意见的函》，反映派安混凝土公司承接了地铁凤凰山隧道等大型市政设施项目，拟选择位于黄埔区萝岗街黄麻村以西，临近广汕路的黄麻村烧火隆地块作为临时迁建地址，并与村社签订了土地租赁协议，经研究区建设行政主管部门此次迁建事宜原则无意见，根据穗散函〔2016〕45号广州市散装水泥管理办公室《关于出具新建、改建、扩建预拌混凝土、预拌砂浆、混凝土预制构件生产项目意见有关事宜的函》的有关要求，应同步征询国土规划和环保部门意见，现就就迁建问题再次征求区国规局意见。2016年11月17日，原广州开发区国土资源和规划局、原广州市黄埔区国土资源和规划局向广州开发区建设和环境保护区作出穗开黄国规〔2016〕2763号《区国土资源和规划局关于对广州派安混凝土有限公司配合绿色环保混凝土发展所需迁建申请的复函》，载明：一、经查，来文申请拟临迁地块位于黄埔区萝岗街黄麻村以西，临近广汕路黄麻村烧火隆地块。根据现行控规，该地块用地性质规划为二类居住用地兼容村镇居住用地，东侧少部分用地规划为道路用地；二、该混凝土搅拌站承接了地铁、凤凰山隧道等重点市政设施项目，且为临迁租地形式，不涉及区国规局规划用地审批范畴，建议在符合相关专业管理部门要求的前提下按程序推进相关工作。2016年11月23日，广州开发区建设和环境保护局向派安混凝土公司作出穗开建环函〔2016〕2439号《关于对广州派安混凝土有限公司配合绿色环保混凝土发展所需迁建申请的复函》，载明派安混凝土公司来文《广州派安混凝土有限公司关于配合绿色环保混凝土发展所需的迁建申请》及相关资料收悉，经会同国土规划、环保等部门研究，复文如下：一、经查，派安混凝土公司来文申请拟临迁地块位于黄埔区萝岗街黄麻村以西，临近广汕路黄麻村烧火隆地块。根据现行控规，该地块用地性质规划为二类居住用地兼容村镇居住用地，东侧少部分用地规划为道路用地；二、鉴于该项目选址附近有黄陂小学黄麻分校，项目应加强废气和噪声治理，确保不会对学校环境产生不良影响，该项目的环保可行性以环评批复为准，该项目在通过环评批复之前不得动工建设；三、该混凝土搅拌站承接了地铁、凤凰山隧道等重点市政设施项目，且为临迁租地形式，不涉及规划用地审批范畴，原则同意迁建申请。2016年12月12日，原广州市住房和城乡建设委员会向派安混凝土公司作出穗建散〔2016〕3号《广州市住房和城乡建设委员会关于广州派安混凝土有限公司预拌混凝土生产项目迁建规划布点的意见》，载明派安混凝土公司的《迁建申请材料》收悉，经研究意见如下：根据《广东省促进散装水泥发展和应用规定》《广州市预拌混凝土行业发展专项规划》等规定要求，结合广州开发区建设和环境保护局、市国土资源和房屋管理局萝岗区分局的意见，在办理完善国土、规划、环保、建设等相关手续前提下，原则上同意派安混凝土公司搬迁至黄埔区萝岗街黄麻路以西烧火隆，建设一个2条生产线年产70万立方米的绿色环保型混凝土搅拌站。具体要求如下：一、该项目须在规定时间内完成筹建等各项准备工作派安混凝土公司在取得本选址意见后，应依照属地建设、环保、国土、规划等相关管理部门的要求，办理相关手续，等等。2017年3月9日，广州市**扩建工程办公室印发穗扩纪〔2017〕21号《关于临江大道东延线（一期）工程市政集团地块部分场地移交专题协调会的纪要会议纪要》，载明：一、派安混凝土公司同意在2017年4月8日前交出场地，并自行搬迁至新建场地；二、因临江大道东延线（一期）工程土地征收，导致派安混凝土公司需另行选址建设混凝土生产企业，如派安混凝土公司在广州市行政区域范围内选址开办混凝土企业时遇政府审批方面的问题，市道扩办同意尽力给予协调，必要时提请市住房城乡建设委或相关政府部门协调解决。2017年6月12日，原广州市国土资源和房屋管理局向派安混凝土公司作出穗埔国规监停〔2017〕第0005908号《责令停止违法行为通知书》，载明该司在广州市黄埔区***黄麻小学后100米处建搅拌站的行为涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，根据该法第44条、62条的规定，责令该司立即停止上述违法行为。2017年7月15日，邓春娇（甲方）与中铁九局集团有限公司凤凰山隧道工程TJ-05合同段项目经理部（乙方）签订《临时用地停租协议》，约定双方于2015年6月8日签订的临时用地协议现已到期，根据项目施工进度情况，乙方决定不再续租该地块。2017年7月25日，原广州市国土资源和房屋管理局向派安混凝土公司作出穗埔国规监改〔2017〕第0000497号《责令改正违法行为通知书》，载明该司在位于广州市黄埔区萝岗黄麻烧火隆地段进行搅拌站建设，擅自非法占用土地面积6070.94平方米，违反了《中华人民共和国土地管理法》第43、44条的规定，现责令该司自收到通知书之日起10日内改正，恢复土地原状。2017年9月8日，广州市*****建设有限公司向原广州开发区国土资源和规划局、原广州市黄埔区国土资源和规划局作出穗凤凰建函〔2017〕98号《广州市*****建设有限公司关于黄埔区黄麻村烧火隆地块问题的复函》，载明，经核实黄麻村烧火隆地块实际使用人为黄埔区嘉祺纸管厂，派安混凝土搅拌站并非该司凤凰山隧道工程项目配套设施，与该司及凤凰山隧道项目没有任何隶属关系，2015年，萝岗街道办、东进公司与嘉祺纸管厂协商涉及凤凰山隧道工程拆迁事宜时，嘉祺纸管厂将办理临时用地供其存放待迁设备及材料作为拆迁附属条件，而嘉祺纸管厂不具备办理临时用地条件，因此黄埔区有关管理部门经与该司协商后，提出在当地见证且该厂就临时用地用途出具承诺的前提下，由中铁九局集团有限公司凤凰山隧道工程TJ-05合同段项目经理部向区国土规划部门办理临时用地并移交给嘉祺纸管厂使用，2016年12月4日，TJ-05项目部来函称巡查发现嘉祺纸管厂在临时用地上修建永久性建筑，违背了当时的使用承诺，该司十分重视，将来函抄送萝岗街道办请求协调处理该问题，并且该司要求TJ-05项目部在该临时用地到期后，不再办理延期，目前TJ-05已与原土地出租方终止租赁合同。2017年9月19日，原广州市黄埔区国土资源和规划局萝岗国土所工作人员向派安混凝土公司的委托代理人陈乔进行询问调查，陈乔称黄麻村烧火隆地块是2016年4月派安混凝土公司向邓春娇租用，有租赁合同，租赁期限到2039年12月24日，面积10177.72平方米；涉案地块租赁下来后系按照建委的迁建流程，向广州开发区建设和环境保护局提交迁建申请，该局会同区国土规划局、环保部门意见后，同意派安混凝土公司迁建到黄麻村烧火隆地块，派安混凝土公司取得同意后，向原广州市住房和建设委员会提出将搬迁申请，且得到原广州市住房和建设委员会的同意搬迁到黄麻烧火隆地块的迁建规划布点意见；涉案地块有批给广州凤凰山隧道建设公司、中铁九局凤凰山对到工程TJ-05项目经理部的临时用地批文，因为邓春娇及其亲属跟派安混凝土公司说涉案土地有临时用地批文，所以派安混凝土公司就租赁了涉案土地建设搅拌站，临时用地批文是邓春娇及其亲属提供给派安混凝土公司的，出租方也表示在涉案土地上建设混凝土搅拌站可以通过当地主管部门的审核；派安混凝土公司属于搬迁企业，为承接地铁六号线二期项目的单位，但没有承接到凤凰山隧道建设项目的工程，该司涉案地块建设搅拌站没有得到广州凤凰山隧道建设公司、中铁九局凤凰山隧道工程TJ-05项目经理部的书面同意；涉案地块原貌是养殖大棚，未硬底化，该司从2016年9月开始围蔽使用，涉案地块用作建设绿色环保节能混凝土搅拌站使用，地块上共有两条生产线、一个配电房、三个活动板房、沙石堆料场；临时用地批文到2017年5月份到期，派安混凝土公司曾经跟区国土规划局申请延期使用但被退件，故没有办理相关用地手续，但出租方同意其使用至2039年，且村社也作为见证方知悉该事实；派安混凝土公司2017年6月份收到区国土部门的责停责改通知，即暂停了建设，等等。2017年9月19日，原广州市黄埔区国土资源和规划局萝岗国土所工作人员向邓春娇的委托代理人张木燊进行询问调查，张木燊称广州市黄埔区黄麻烧火隆地块土地权属人是黄麻沙挞二社，是邓春娇2007年向沙挞二社承包作养殖、堆放东西使用，2015年邓春娇出租给广州市*****建设有限公司用作堆放东西，租赁期限约两年，面积约一万多平方米，该司实际只租了一年；2016年邓春娇再出租给派安混凝土公司，租期约十多年，用途为建设混凝土搅拌站使用，对此土地权属人沙挞二社是知悉的，且在双方的租地合同中做了见证。2017年9月20日，原广州市黄埔区国土资源和规划局萝岗国土所工作人员向广州市*****建设有限公司的委托代理人黎昕进行询问调查，黎昕称因广州市*****建设有限公司建设的隧道主线要经过嘉祺纸管厂，拆迁工作系委托萝岗街道办、东进公司开展的，嘉祺纸管厂提出需要该司提供一块土地给他们堆放机器和物品，经过各方协调，广州市*****建设有限公司于2015年出面申请并办理了黄麻烧火隆地块临时用地，面积为10177.72平方米，具体的申请由施工单位中铁九局集团有限公司处理，涉案地块的租赁也是由中铁九局跟出租人办理的；广州市*****建设有限公司要求嘉祺纸管厂不能在涉案地块经营和建设永久性建筑物，并签署书面承诺；2016年12月广州市*****建设有限公司发现有单位在涉案地块上建设永久性设施，故要求萝岗街道办进行协调处理该违建问题，其临时批文没有给过其他人使用，广州市*****建设有限公司没有和派安混凝土公司合作过，等等。2017年9月20日，原广州市黄埔区国土资源和规划局萝岗国土所工作人员向中铁九局集团有限公司凤凰山隧道工程TJ-05合同段经理部的委托代理人冯锴进行询问调查，冯锴称因凤凰山项目建设需要，该司负责的五标段项目，正好涉及嘉祺纸管厂的拆迁，纸管厂提出要求找个地方给他们堆放物品才搬迁，后因政府、嘉祺纸管厂都没法办理临时用地，政府要求中铁九局集团有限公司出面办理临时用地给纸管厂堆放物品，故2015年办理了黄麻烧火隆地块临时用地，面积为10177.72平方米，临时用地批文给过嘉祺纸管厂和广州市*****建设有限公司；中铁九局集团有限公司要求嘉祺纸管厂签订用地使用承诺，并由社村街做了见证；涉案土地系从邓春娇处租赁的，社里做了见证，但因双方合同没有发生实际的经济关系，租赁土地的费用是嘉祺纸管厂承担，该司只是帮助办理临时用地手续，故该司不知道邓春娇于2016年4月又与派安混凝土公司签订租赁合同，2017年7月15日跟邓春娇终止了租地合同，该司没有和派安混凝土公司合作过。2017年9月30日，原广州市国土资源和规划委员会就派安混凝土公司非法占用土地一案进行立案调查。2017年12月25日，原广州市黄埔区国土资源和规划局萝岗国土所工作人员再次向广州市*****建设有限公司的委托代理人黎昕进行询问调查，黎昕称广州市*****建设有限公司跟派安混凝土公司没有任何关系，不知道为何有一份中铁九局集团有限公司凤凰山隧道工程TJ-05项目部跟派安混凝土公司签订的《多功能搅拌站联营合作协议》，按照高速公路的施工要求，每一个施工单位都必须要有自己的混凝土搅拌站，这是硬性要求，故中铁九局是不会跟其他单位签订这样的联营合作协议；该司和中铁九局集团有限公司凤凰山隧道工程TJ-05项目部与邓春娇租赁土地的时候，均没有交付过任何租金，等等。同日，原广州市黄埔区国土资源和规划局萝岗国土所工作人员再次向中铁九局集团有限公司凤凰山隧道工程TJ-05合同段经理部的委托代理人冯锴进行询问调查，冯锴称该项目部从未与派安混凝土公司合作过，也没有签订过《多功能搅拌站联营合作协议》，该协议不是真实的；广州市*****建设有限公司与该项目部均和派安混凝土公司没有任何关系，该项目部和邓春娇租地时没有缴纳过租金。2017年12月26日，广州市黄埔区农林局向原广州开发区国土资源和规划局（原广州市黄埔区国土资源和规划局）作出《关于萝岗街黄麻村派安搅拌站涉及林地情况的回复》，载明黄麻烧火隆派安搅拌站地块涉及市级生态公益林面积约4.55亩。2018年4月4日，广州市****林局向原广州市国土资源和规划委员会作出《广州市****林局关于查处涉嫌非法占用林地违法行为情况的复函》，载明该局对黄埔区萝岗街黄麻村烧火隆派安搅拌站涉及违法占用市级生态公益林4.55亩拟立林业行政案件调查处理。2018年5月7日，原广州市国土资源和规划委员会向派安混凝土公司作出穗国土规划资罚〔2018〕2号《行政处罚决定书》。派安混凝土公司不服向市政府提起行政复议申请。2018年9月29日，市政府作出穗府行复〔2018〕2020号《行政复议决定书》，认为原广州市国土资源和规划委员会作出上述行政处罚决定程序违法，遂撤销穗国土规划资罚〔2018〕2号《行政处罚决定书》，并责令其重新作出处理。2018年11月8日，深圳地质建设工程公司就位于黄麻烧火隆搅拌站地块分别出具测字2018（萝岗）第177号《广州市黄埔区土地执法测绘报告》及测字2018（萝岗）第177-3号《广州市黄埔区土地执法测绘报告》。测字2018（萝岗）第177号《广州市黄埔区土地执法测绘报告》记载涉案地块用地总面积7649.24平方米，棚房面积2153.28平方米，板房面积356.17平方米，房屋面积48.44平方米，水泥地面积5091.35平方米，按2015年土地利用现状分类，建设用地（村庄用地）150.9平方米，农用地（有林地7468.8平方米、农村道路16.62平方米，设施农用地12.92平方米），按2013年-2020年土地规划分类，一般农地29.54平方米，林业用地7468.8平方米，城镇村建设用地150.9平方米。测字2018（萝岗）第177-3号《广州市黄埔区土地执法测绘报告》记载涉案地块除去涉及市级生态公益林4.55亩土地外的用地总面积4615.78平方米，棚房面积1374.32平方米，板房面积141.28平方米，水泥地面积3100.18平方米，按2015年土地利用现状分类，建设用地（村庄用地）150.9平方米，农用地（有林地4435.34平方米、农村道路16.62平方米，设施农用地12.92平方米），按2013年-2020年土地规划分类，一般农地29.54平方米，林业用地4435.34平方米，城镇村建设用地150.9平方米。同日，原广州市国土资源和规划委员会会同派安混凝土公司、见证人，经派安混凝土公司指认确定该司在黄埔区萝岗街黄麻社区烧火隆地块占用土地的四至边界范围和现场建（构）筑物建设情况，由深圳地质建设工程公司现场实测后形成的上述两份测绘报告进行确认，并制作《现场勘测笔录》。2018年11月18日，原广州市国土资源和规划委员会工作人员向派安混凝土公司的副总经理唐玉进行询问调查，唐玉称其不清楚派安混凝土公司与广州市*****建设有限公司及中铁九局集团有限公司TJ-05项目部有无合作关系，亦不能提交具有联营合作关系的证明材料；涉案地块是有临时用地手续的，该司配合政府搬迁，寻找到涉案地块，且和黄埔区、广州市提出申请，他们也同意该司来到这块工作，等等。2018年12月27日，原广州市国土资源和规划委员会分别作出穗国土规划资罚告〔2018〕5号《行政处罚告知书》及穗国土规划资听告〔2018〕4号《行政处罚听证告知书》，告知派安混凝土公司违法事实及证据、处罚依据以及该局拟作出的处罚决定，并告知派安混凝土公司具有陈述申辩及听证的权利及期限。2019年1月25日，派安混凝土公司收到上述告知书并于同日提出听证申请。2019年2月1日，市规划资源局作出穗规划资源资听字〔2019〕1号《行政处罚听证通知书》，派安混凝土公司于2019年2月14日提出延期听证申请，市规划资源局于2019年3月1日作出穗规划资源资听字〔2019〕2号《行政处罚听证通知书》，并于2019年3月19日组织召开听证会并制作《听证笔录》和《听证报告》。2019年4月10日，市规划资源局向派安混凝土公司作出穗规划资源资罚〔2019〕4号《行政处罚决定书》，载明：经查实，派安混凝土公司自2016年9月起在黄埔区萝岗街黄麻社区烧火隆地块的集体土地上，未经批准擅自占用7649.24平方米（约11.5亩）土地建设搅拌站，该地块涉及市级生态公益林面积4.55亩（约3033.46平方米），该局已移交林业主管部门牵头组织查处，对于派安混凝土公司非法占用的4615.78平方米（约6.9亩）土地，按照2015年度土地利用现状分类为建设用地150.9平方米，农用地4464.88平方米；按照黄埔区功能片区土地利用总体规划（2013-2020年）分类为林业用地4435.34平方米，一般农地29.54平方米，城镇村建设用地150.9平方米；该地块不符合土地利用总体规划土地面积4464.88平方米，符合土地利用总体规划土地面积150.9平方米，派安混凝土公司的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，已构成非法占地的事实，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民土地管理法实施条例》第四十二条的规定，作出以下行政处罚：一、责令派安混凝土公司收到行政处罚决定书之日起15日内退还非法占用的4615.78平方米土地；二、责令派安混凝土公司在收到行政处罚决定书之日起15日内自行拆除在该地块上不符合土地利用总体规划的4464.88平方米农用地上新建的建（构）筑物和其他设施，恢复土地原状；三、没收派安混凝土公司在该地块上符合土地利用总体规划的150.9平方米建设用地上新建的建筑物和其他设施；四、对非法占用的4464.88平方米农用地处以每平方米20元罚款，对非法占用的150.9平方米建设用地处以每平方米10元，合计罚款人民币90806.6元；根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十六条、五十一条的规定，派安混凝土公司自收到该处罚决定书之日起15日内完成缴款手续，逾期不缴纳罚款，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。派安混凝土公司于2019年4月16日收到上述行政处罚决定。2019年6月13日，派安混凝土公司向市政府提起行政复议申请，市政府受理后于2019年6月18日向市规划资源局发出穗府行复〔2019〕915号《提出行政复议答复通知书》，市规划资源局于2019年6月27日向市政府提交《行政复议答复书》及相关证据。因案情复杂，市政府于2019年8月9日作出穗府行复〔2019〕915号《延长行政复议审查期限通知书》，决定延长审查期限30天。后因案情复杂需中止审理，市政府于2019年9月5日作出穗府行复〔2019〕915号《中止行政复议审查通知书》决定中止对该案的审查。市政府于2019年12月17日作出穗府行复〔2019〕915号《恢复行政复议审查通知书》，并于2019年12月18日作出穗府行复〔2019〕915号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持市规划资源局作出的穗规划资源资罚〔2019〕4号《行政处罚决定书》。派安混凝土公司仍不服，起诉至原审法院。另查，2018年8月6日，广州市****林局向派安混凝土公司作出穗林罚决字〔2018〕第0517号《林业行政处罚决定书》，称“你单位于2018年5月17日，被我局执法人员发现，你单位在未经相关林业主管部门审批同意下，于2016年10月许，擅自在广州市黄埔区***黄麻社区烧火隆林地内建设建筑及水泥硬化地面，改变了林地用途。经鉴定，上述被改变的林地面积为3000平方米（4.5亩），林种属一般公益林……违反了《中华人民共和国森林法》第十八条的规定，已构成违法。依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，本机关决定对你单位处以下行政处罚：1.责令限期在2018年12月28日前将被擅自改变用途的林地恢复原状；2.并处非法改变用途林地每平方米20元的罚款，即处60000元罚款……”2018年12月24日，市政府作出穗府行复〔2018〕2555号《行政复议决定书》，决定维持诉争《林业行政处罚决定书》。派安混凝土公司不服广州市****林局、市政府行政处罚决定及行政复议决定一案，向原审法院起诉，该院于2019年7月10日作出（2019）粤7101行初592号行政判决，驳回派安混凝土公司的诉讼请求，并经广州铁路运输中级法院于2019年12月12日作出的（2019）粤71行终3545号行政判决维持原判。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”据此，市规划资源局对本区域范围内土地违法案件具有查处职权。本案中，派安混凝土公司自2016年9月起在黄埔区萝岗街黄麻社区烧火隆地块的集体土地上占用7649.24平方米（约11.5亩）土地建设搅拌站，其中涉及市级生态公益林面积4.55亩（约3033.46平方米）已移交林业主管部门查处，对于剩余的4615.78平方米（约6.9亩）土地，按照2015年度土地利用现状分类为建设用地150.9平方米，农用地4464.88平方米；按照黄埔区功能片区土地利用总体规划（2013-2020年）分类为林业用地4435.34平方米，一般农地29.54平方米，城镇村建设用地150.9平方米。以上事实有询问调查笔录、测绘报告、现场勘测笔录等证据予以证实。派安混凝土公司主张其是根据原广州开发区国土资源和规划局、原广州市黄埔区国土资源和规划局于2016年11月17日向广州开发区建设和环境保护区作出穗开黄国规〔2016〕2763号《区国土资源和规划局关于对广州派安混凝土有限公司配合绿色环保混凝土发展所需迁建申请的复函》的内容合法使用涉案地块。对此，该复函内容为：一、经查，来文申请拟临迁地块位于黄埔区萝岗街黄麻村以西，临近广汕路黄麻村烧火隆地块。根据现行控规，该地块用地性质规划为二类居住用地兼容村镇居住用地，东侧少部分用地规化为道路用地；二、该混凝土搅拌站承接了地铁、凤凰山隧道等重点市政设施项目，且为临迁租地形式，不涉及区国规局规划用地审批范畴，建议在符合相关专业管理部门要求的前提下按程序推进相关工作。结合原广州市国土资源和房屋管理局萝岗区分局于2015年7月27日向广州市*****建设有限公司、中铁九局集团有限公司凤凰山隧道工程TJ-05合同段项目经理部作出的穗国土建用函〔2015〕265号《关于临时使用土地的函》内容：一、同意两单位临时使用萝岗街黄麻村，面积为10177.72平方米土地，土地利用原状为有林地及村庄，作为临时施工用地，用于凤凰山隧道工程TJ-05标段，临时使用土地期限为22个月，使用时间为2015年7月27日至2017年5月26日；二、请两单位根据土地权属情况，与有关单位签订临时使用土地合同，并依照有关法律法规和临时使用土地合同约定的用途使用土地，支付临时土地使用补偿费；三、用地范围内不得修建永久性建筑，使用期届满，两单位应立即负责恢复土地利用原状，交回原土地权属单位使用，没有按期恢复土地利用原状而造成损失的，应当承担相应的经济补偿责任。可知市规划资源局穗开黄国规〔2016〕2763号《区国土资源和规划局关于对广州派安混凝土有限公司配合绿色环保混凝土发展所需迁建申请的复函》系认为派安混凝土公司在承接了地铁、凤凰山隧道等重点市政设施项目的前提下，在穗国土建用函〔2015〕265号《关于临时使用土地的函》同意的临时使用土地时间、范围和条件内使用涉案地块，不需要另行办理规划用地审批手续。市规划资源局的上述批复符合《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第五十七条第一款规定，即“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。”但本案中，原广州市国土资源和房屋管理局萝岗区分局穗国土建用函〔2015〕265号《关于临时使用土地的函》系同意广州市*****建设有限公司、中铁九局集团有限公司凤凰山隧道工程TJ-05合同段项目经理部临时使用相关土地，其批准对象并非派安混凝土公司。而派安混凝土公司并未实际承接凤凰山隧道相关项目，其建设的搅拌站亦非临时建筑，其使用的期限也已超过临时使用土地期限。鉴于派安混凝土公司的目的并非临时使用土地，其不能通过临时用地来规避建设用地应当办理的用地、规划等审批手续。市规划资源局认为派安混凝土公司的建设行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”以及第四十四条第一款规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”，构成未经批准擅自占用土地建设搅拌站的行为，并无不当。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”市规划资源局根据上述规定，经过调查询问、作出处罚告知书、举行听证等程序，作出穗规划资源资罚〔2019〕4号《行政处罚决定书》，市规划资源局作出的处罚程序合法、适用法律正确。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于60日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过30日。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条规定：“行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止：……（八）其他需要中止行政复议的情形。行政复议中止的原因消除后，应当及时恢复行政复议案件的审理。行政复议机构中止、恢复行政复议案件的审理，应当告知有关当事人。”本案中，市政府依照法律规定，对复议期间进行延长、中止，之后作出行政复议决定，维持市规划资源局作出的涉案行政处罚决定，程序合法，原审法院予以支持。综上所述，派安混凝土公司请求撤销涉案行政处罚决定和行政复议决定，理据不足。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决：驳回广州派安混凝土有限公司的诉讼请求。上诉人派安混凝土公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决未查清案件事实。上诉人选址并搬迁至萝岗街黄麻路以西是执行市、区两级政府部门的安排，不存在非法占地情形。2016年11月23日，广州开发区建设和环境保护局向上诉人作出《关于对广州派安混凝土有限公司配合绿色环保混凝土发展所需迁建申请的复函》，同意上诉人迁至黄埔区萝岗街黄麻村以西，临近广汕路黄麻村烧火隆地块。二、被上诉人市规划资源局先书面认定上诉人使用该地块无需规划用地审批，现又以未办理国土规划手续为由认定上诉人构成非法占地，前后矛盾，随意处置上诉人权益，侵害上诉人的信赖利益。上诉人依据区国土规划部门作出的书面意见产生信赖利益，按照市住建局同意上诉人搬迁至黄埔区萝岗街道烧火隆地块的具体要求，建设一个2条生产线年产100万立方米的绿色环保型混凝土搅拌站，上诉人投入建设后，被上诉人又以未办理国土规划手续为由要求恢复土地原状并罚款。被上诉人市规划资源局朝令夕改给上诉人造成了巨大损失。如占用了未办理农转用手续的土地，确应处罚的对象也应是批准占地的政府部门。上诉人依照政府批复使用土地经营的行为，应该得到法律保护。二审请求：一、撤销原审判决；二、撤销被诉《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》；三、本案受理费由二被上诉人承担。被上诉人市规划资源局二审答辩称：涉案行政处罚决定认定事实清楚、处罚程序合法、适用法律正确；原审判决认定事实清楚，上诉人在未取得涉案地块任何用地审批手续即实施搬迁，已构成未经批准擅自占用土地建设搅拌站的行为，原审判决认定上诉人不能通过临时用地来规避建设用地应当办理的用地、规划等审批手续的事实清楚，上诉人的信赖利益未受到侵害，其上诉理由均缺乏事实和法律依据。请求依法驳回上诉人的上诉，维持原判。被上诉人市政府二审未提交答辩意见。经二审审查，原审判决查明的事实清楚且有相应的证据证明，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”本案中，上诉人派安混凝土公司自2016年9月起未经国土规划部门批准、擅自占用黄埔区萝岗街黄麻社区烧火隆地块7649.24平方米土地建设搅拌站的违法占地事实，有被上诉人市规划资源局提交的询问调查笔录、测绘报告、现场勘测笔录等证据证实，足以认定。被上诉人市规划资源局作出的被诉行政处罚决定及市政府作出的行政复议决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律法规及处理均正确，应予支持。上诉人二审所提主张与其原审所提主张一致，对此，原审判决在查明相关事实的基础上、已对上诉人的相关主张逐一援引法律法规进行论述，本院经审查亦予认可，不再重复论述。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉请求和理由均不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人广州派安混凝土有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二〇年十月三十日法官助理  农倩倩书 记 员  罗子晴