四川省乐山市市中区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川1102行初76号 原告：魏明，女，1970年5月16日出生，汉族，住四川省乐山市市中区。 委托诉讼代理人：杨俊，四川清正律师事务所律师。 委托诉讼代理人：万勇，四川清正律师事务所律师。 被告：乐山市五通桥区综合行政执法局。住所地：四川省乐山市五通桥区竹根镇中心路**。 法定代表人：黄林，该局局长。 出庭负责人：张长贵，该局副局长。 委托诉讼代理人：刘正权，四川齐力律师事务所律师。 被告：乐山市五通桥区人民政府。住。住所地：四川省乐山市五通桥区竹根镇涌江路北段**/div> 法定代表人：李良，该区区长。 出庭负责人：谢黎，该区副区长。 委托代理人：易增勇，四川沫若律师事务所律师。 原告魏明诉被告乐山市五通桥区综合行政执法局（简称五通执法局）行政命令及乐山市五通桥区人民政府（简称五通桥区政府）行政复议一案，于2020年5月6日向本院提起行政诉讼。本院依照法〔2013〕3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法〔2014〕198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院的批复》，于同日立案后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月22日公开开庭审理了本案。原告魏明的委托诉讼代理人杨俊，被告五通执法局的负责人张长贵副局长及该局的委托诉讼代理人刘正权，被告五通桥区政府的负责人谢黎副区长及该区的委托诉讼代理人易增勇到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2020年4月15日，五通执法局作出的五综执限拆决字〔2020〕第4-2号《限期拆除决定书》（简称《限拆决定书》）载明：魏明于2008年至今因在四川省乐山市五通桥区××镇××村（简称麦子坳村）5组未取得建设工程规划许可证陆续进行建筑物、构筑物、道路、管线或者其他工程建设的行为，违反了2008年《中华人民共和国城乡规划法》（简称2008年《城乡规划法》）第四十条的规定，依据该法第六十四条的规定，决定责令魏明于2020年4月20日前自行拆除上述违法建设的建筑物（或构筑物）和设施，逾期不拆除，将依法组织强制拆除。 原告魏明对《限拆决定书》不服，于2020年4月17日向五通桥区政府申请行政复议。五通桥区政府于同月29日作出五府行复决〔2020〕1号《行政复议决定书》（简称《复议决定书》），认为五通执法局作出的《限拆决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》（简称《行政复议法》）第二十八条第一款第一项的规定，决定维持《限拆决定书》。 原告魏明诉称：五通执法局不具有作出《限拆决定书》的法定职权，其仅享有行政处罚权，无行政强制权。虽然案涉房屋至今尚未取得规划许可证，但根据2008年《城乡规划法》第四十条规定，五通执法局在作出《限拆决定书》未对案涉房屋是否严重影响规划、是否可以采取改正措施等事实进行充分调查，也未对案涉房屋是否属于城乡规划区范围作出认定，属于认定事实不清，证据不充分。根据国发〔2004〕10号《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》第五条的相关规定，五通执法局虽在作出《限拆决定书》之前告知原告行政行为的内容，但只给原告三天的陈述和申辩时间，变相剥夺了原告陈述申辩的权利，有违行政法程序正当原则，属程序违法，依法应予撤销。原告在复议期间向五通桥区政府提交了听证申请，但五通桥区政府决定不予听证，其行为同样有违程序正当原则，属于程序违法。为此，原告诉至法院，请求判决：1.撤销被告五通执法局作出的《限拆决定书》；2.撤销被告五通桥区政府作出的《复议决定书》。 被告五通执法局辩称：1.五通执法局具有作出《限拆决定书》的法定职权。2.五通执法局作出的《限拆决定书》事实清楚，证据充分、适用法律正确。原告2011年11月13日才与村民签订租地协议，租赁之后才会有修建行为，即使如原告陈述其2008年开始修建，其在该村组调整为规划区后仍在继续修建，其违法行为是一个持续状态。3.五通执法局作出的《限拆决定书》符合法定程序。综上，请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。 被告五通桥区政府辩称：五通桥区政府作出的《复议决定书》认定事实及适用法律正确，程序合法，请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。 经审理查明：魏明在麦子坳村5组经营生猪养殖，并办理了《营业执照》，类型为个体。魏明与杨选奇系夫妻关系。 五通执法局陈述其执法人员于2020年2月28日就群众举报乐山市五通桥区冠英镇养殖场（简称荣兴养殖场）存在违章建筑的事宜进行现场勘验、检查、采集证据，并制作《行政执法现场调查（勘验）笔录》和《现场笔录》《采集证据材料单》。其中，《行政执法现场调查（勘验）笔录》中的“现场检查（勘验）情况”一栏的附有手绘“现场勘验图”，该图中载明有大门、医疗室、产房、母猪房、库房、住房、养猪房。《现场笔录》载明当事人魏明陈述养殖场系2008年春节后动工修建，大概在8月完工，完工后就开始养猪；养殖场完工后一年多办理了《营业执照》，未办理报批手续；养殖场占用土地租赁4户村民土地修建。《行政执法现场调查（勘验）笔录》和《现场笔录》均无当事人或见证人签名，《采集证据材料单》由杨选奇于2020年3月6日签字确认。审理中，原告对《行政执法现场调查（勘验）笔录》《采集证据材料单》予以认可，但不认可《现场笔录》。 2020年2月28日，五通执法局就魏明的养殖场涉嫌违法建设一案进行立案调查。 2020年3月2日，五通执法局执法人员分别对魏丰富、魏有根、魏金华、魏恩海4人进行询问，并制作《询问调查笔录》4份，4人均陈述，魏明租用其承包地用于修建养殖场。其中魏丰富陈述其是2008年将土地租给魏明的，系2008年修建的；魏金华陈述其是2011年将耕地租给魏明的，并附一份签订时间为2011年11月13日的《租地协议》。 2020年3月3日，五通执法局向魏明作出（乐五）综执询通字〔2020〕4-2号《询问调查通知书》，要求魏明于2020年3月6日之前接受询问调查养殖场涉嫌违法建设相关情况，并要求携带：1.《营业执照》及《畜牧养殖证》复印件；2.身份证复印件；3.养猪场建设相关手续。 2020年3月6日，杨选奇向五通执法局提交企业信用信息、《动物防疫条件合格证》、杨选奇身份证复印件，并接受执法人员人的询问。杨选奇陈述魏明在家带孙子，由杨选奇接受询问调查；养殖场是2008年修建的，面积有1823平方米；2008年开始养猪，2013年因差他人饲料款，养殖场被他人强占养猪，2017年才收回继续养猪，2019年7月之后开始养鸭；修建养殖场时，只是拿了《租赁协议》到村上盖章，从修建至今没有任何职能部门告知要办理相关手续；在工商注册《营业执照》和畜牧部门办理《动物防疫条件合格证》时，也没有人告知养殖场是违章建筑。 2020年3月11日，魏明向五通执法局提交其和杨选奇的结婚证复印件、魏明身份证复印件，并接受执法人员人的询问。魏明陈述其于2008年到麦子坳村开办养猪场，最初是租用魏明哥哥（魏丰富）的承包地开办的，面积大概是2.5亩，后来因扩大生产又租用了另外三户村民（魏有根、魏恩海、魏金华）的土地修建了母猪产房（产床24个）、母猪限围栏（100个）、库房（堆饲料）、公猪房（养殖4头公猪），养殖场面积有1823平方米；开办养殖场至今没有任何人告诉其未经批准开办养猪场违法，作为普通老百姓不知道办养猪场要办理用地规划手续，况且魏明是到工商部门办理了《营业执照》，到畜牧部门办理了《动物防疫条件合格证》，希望酌情考虑其违法行为，魏明会积极配合处理这个问题。 2020年3月18日，五通执法局致函五通桥区自然资源局，请求协助调查对魏明在麦子坳村5组修建1823平方米的养殖场是否办理了《建设工程规划许可证》，以及能否采取改正措施消除对规划实施的影响事项。同月23日，五通桥区自然资源局复函五通执法局，告知经查阅档案资料，未找到养殖场在××镇××村××组进行建设办理相关规划手续的档案资料。 2020年3月27日，五通执法局向魏明作出并于同日送达《限期拆除事先告知书》，告知拟对其作出限期拆除决定，在接到本告知书之日起3日内有权进行陈述和申辩。同年4月15日，五通执法局向魏明作出并于同日送达《限拆决定书》。同日，五通执法局作出《限期拆除违法建筑物(构筑物）的公告》，要求原告于2020年4月20日前自行拆除，若逾期不拆除，五通执法局将依法予以强制拆除。 2020年4月17日，原告向五通桥区政府申请行政复议，请求撤销《限拆决定书》。同月20日，五通桥区政府决定予以受理，并分别于同月22日、23日向五通执法局和原告送达五府行复〔2020〕1号《行政复议立案通知书》和五府行复〔2020〕1号《行政复议受理通知书》。同月24日，五通执法局向五通桥区政府提交了《行政复议答复书》及其作出《限拆决定书》的相关证据。同月29日，五通桥区政府经领导同意后作出《复议决定书》，并于同日向原告邮寄送达该决定书，同日向五通执法局直接送达该决定书。 另查明：2013年1月21日，四川省人民政府向乐山市人民政府作出川府函〔2013〕28号《关于乐山市城市总体规划的批复》，原则同意修改后的《乐山市城市总体规划（2011-2030年）》（简称《总体规划》），《总体规划》确定乐山城市规划区包括市中区、沙湾区、五通桥区全部行政管辖范围，总面积1916平方公里。 2018年10月，乐山市信和房地产咨询有限公司对魏明在麦子坳村5组的建筑物进行测绘，其中砖木（石棉瓦）：128.06平方米，砖木（石棉瓦养猪）：1645.79平方米，石棉瓦棚：32.89平方米，彩钢棚：16.92平方米，合计：1823.66平方米。 又查明，2019年11月5日，中共乐山市五通桥区委办公室、五通桥区政府办公室作出五委办〔2019〕42号《关于印发的通知》，明确五通执法局具有行使住房和城市建设领域、城市管理领域法律、法规、规章规定的行政处罚权。 上述事实，有在举证期限内被告五通执法局提交的《行政执法现场调查（勘验）笔录》《现场笔录》《采集证据材料单》（3张）、《立案/不予立案审批表》《询问调查笔录》（魏丰富、魏有根、魏金华、魏恩海）、《魏明在麦子坳村5组建（构）筑图》（乐山市信和房地产咨询有限公司制作）、《租地协议》《询问调查通知书》及《送达回证》《询问调查笔录》（杨选奇、魏明）、企业信用信息、《动物防疫条件合格证》、杨选奇和魏明的结婚证复印件和身份证复印件、《案件协查函》《违法建设认定书》《营业执照》《限期拆除事先告知书》及送达回证、《限拆决定书》及送达回证、《限期拆除违法建筑物(构筑物）的公告》《总体规划》；被告五通桥区政府提交的《行政复议申请书》《行政复议受理通知书》《行政复议立案通知书》《行政复议答复书》、印章使用审阅单、《复议决定书》《行政复议案件送达文书签收单》、微信截图、《邮件交寄单（收据）》以及当事人陈述等证据予以证实。此外，五通执法局还提交了乐府办函〔2009〕142号《乐山市人民政府办公室转发省政府关于在乐山市五通桥区城区开展相对集中行政处罚权工作的批复的通知》、川府函〔2009〕223号《四川省人民政府关于在乐山市五通桥区城区开展相对集中行政处罚权工作的批复》、五府办发〔2011〕26号《乐山市五通桥区人民政府办公室关于印发的通知》、川府函〔2013〕28号《四川省人民政府关于乐山市城市总体规划的批复》等文件。 本院认为，综合各方当事人的诉辩意见，本案争议焦点为：1.被告五通执法局是否具有作出《限拆决定书》的法定职权；2.被告五通执法局作出的《限拆决定书》认定事实的证据是否充分、适用法律是否正确、程序是否合法；3.被告五通桥区政府作出的《复议决定书》适用法律是否正确、程序是否合法。 本院对本案争议焦点逐一评析如下： （一）关于被告五通执法局是否具有作出《限拆决定书》的法定职权问题 本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条关于“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”和《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）中关于“国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作”以及《四川省人民政府关于在乐山市五通桥区城区开展相对集中行政处罚权工作的批复》（川府函〔2009〕223号）中关于“行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”的规定，五通执法局具有在其辖区依据城市规划管理方面法律、法规、规章行使行政处罚的职权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”的规定，行政机关实施行政处罚时，有权作出责令限期改正等行政命令。因此，被告五通执法局作为城市规划管理方面实施行政处罚权的机关，亦具有在城市规划管理方面作出责令限期改正即本案被诉《限拆决定书》的法定职权。此外，根据《四川省城乡规划条例》第八十八条第三款关于“城乡规划主管部门或者综合行使城市管理行政处罚权的机关、镇、乡人民政府责令停止建设、强制拆除、没收实物或者没收违法收入，公安、工商、房管、城管等各有关部门和有关金融机构应当予以配合”的规定，亦明确了综合行使城市管理行政处罚权的机关具有行使如责令停止建设等行政命令的法定职权。因此，原告提出被告五通桥执法局不具有作出被诉《限拆决定书》职权的理由不成立，本院不予支持。 （二）关于被告五通执法局作出的《限拆决定书》认定事实证据是否充分、适用法律是否正确、程序是否合法的问题 1.关于被告五通执法局作出的《限拆决定书》认定事实证据是否充分的问题。就本案来看，主要涉及荣兴养殖场的修建时间以及修建时是否在规划区范围的问题。关于原告修建荣兴养殖场的时间问题。根据五通执法局对魏明、杨选奇、魏丰富的询问制作的询问笔录内容看，三人均陈述荣兴养殖场系2008年修建，建成后即开始养猪。五通执法局主张魏明在2011年11月13日租地后仍在继续修建，但其仅提交魏明与魏金华签订的一份《租地协议》。而该《租地协议》仅是协议双方就土地租赁方面进行约定，该协议可以签订在修建前，也可在修建后，且该协议对没有约定修建时间。即使存在魏明于2011年11月13日租赁土地后又有继续修建的行为，但该修建行为具体止于何时，五通执法局也未提交证明予以证明。其次,还应考虑荣兴养殖场所在地的规划时间。虽《总体规划》载明的2011-2030年期间乐山市的城市总体规划，但川府函〔2013〕28号《关于乐山市城市总体规划的批复》批复《总体规划》的时间为2013年1月21日，也即五通桥区全部行政管辖范围被纳入规划区的具体批复时间是2013年1月21日。因此，五通执法局提交的证据不足以证明魏明存在“2008年至今在麦子坳村5组陆续进行建筑物、构筑物、道路、管线或者其他工程建设的行为”，由此也不能证明荣兴养殖场修建时位于城市规划区范围。综上，五通执法局作出的《限拆决定书》认定事实证据不充分，依法应予撤销。 2.关于被告五通执法局作出的《限拆决定书》适用法律是否正确的问题。如上所述，五通执法局在对荣兴养殖场修建时间及修建时是否属于规划区范围的认定无充分依据的情况下，其根据2008年《城乡规划法》第四十条规定进行认定，属于适用法律不当。同时，五通执法局也不能提供充分证据证明荣兴养殖场属于2008年《城乡规划法》第六十四条规定的无法采取改正措施消除影响，必须限期拆除的情形，其作出的《限拆决定书》中也未对案涉建筑是否属于可以采取改正措施消除影响及其理由予以明确。因此，五通执法局在未充分调查荣兴养殖场是否可采取改正措施消除对规划实施的影响的情况下，径直依照2008年《城乡规划法》第六十四条作出被诉《限拆决定书》，属适用法律不当。五通执法局作出的《限拆决定书》依法应予撤销。 3.关于被告五通执法局作出的《限拆决定书》程序是否合法的问题。五通执法局于2020年2月28日对魏明修建的荣兴养殖场的行为立案调查，并于同年3月3日作出《询问调查通知书》，询问当事人后，于同月27日向魏明作出《限期拆除事先告知书》，告知当事人享有相应的陈述和申辩权利，并于同年4月15日作出并于同日送达《限拆决定书》。五通执法局作出的《限拆决定书》符合《中华人民共和国行政处罚法》关于程序的规定，程序合法。 对于魏明提出仅给予其三天的陈述和申辩时间，变相剥夺了原告陈述申辩的权利，有违行政法程序正当原则，属于程序违法的主张。本院认为，根据国发〔2004〕10号《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》中关于“行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利”的规定，原告享有陈述和申辩的机会，但是并未规定具体的时间。五通执法局根据实际情况，告知原告有权在三天内提出陈述和申辩。该期限属于合理期限，并不违反法律法规规定。故对原告该主张不予支持。 （三）关于被告五通桥区政府作出的《复议决定书》适用法律是否正确、程序是否合法的问题。被告五通桥区政府在收到原告的复议申请书后，经过立案、送达《行政复议受理通知书》《行政复议立案通知书》以及书面审查后，在法定的复议期限内作出并向原告和五通执法局送达了《复议决定书》，复议决定适用法律、复议程序等符合《行政复议法》等法律法规的规定。 对于原告提出被告五通桥区政府未组织听证，程序违法的主张。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条关于“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理”的规定，即使属于重大、复杂的案件，而且在申请人提出要求情况下，行政复议机构也并非应当，也就是必须采取听证的方式审理，而依旧是由行政复议机构视情形决定是否采取听证的方式审理。质言之，对于行政复议机构是否采取听证的方式审理复议案件，属于行政复议机构裁量范围。就本案而言，在原告在申请复议时申请采取听证的方式审理情况下，五通桥区政府根据被复议《限拆决定书》实际情况，没有采取听证的方式审理，并不违反复议程序规定。故，对原告的该主张不予支持。 另外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条关于“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”的规定，被告五通桥区政府作出的《复议决定书》虽程序合法，但因《限拆决定书》因认定事实证据不充分且适用法律错误应被撤销，故对被告五通桥区政府作出的《复议决定书》亦应一并予以撤销。 综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的”及第七十九条的规定,判决如下: 一、撤销被告乐山市五通桥区综合行政执法局于2020年4月15日对原告魏明作出的五综执限拆决字〔2020〕第4-2号《限期拆除决定书》； 二、撤销被告乐山市五通桥区人民政府于2020年4月29日对原告魏明作出的五府行复决〔2020〕1号《行政复议决定书》。 案件受理费50元，由被告乐山市五通桥区综合行政执法局、乐山市五通桥区人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。 审 判 长  李 巨 审 判 员  曹银萍 人民陪审员  敖 翔 二〇二〇年十月十九日 书 记 员  贺敬晴