广西壮族自治区玉林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂09行初52号 原告玉林市福绵区新桥镇五金村第一村民小组。 法定代表人洪胜伟，组长。 委托代理人吕坤才，广西玉洲律师事务所律师。 被告玉林市福绵区人民政府，地址：玉林市福绵区天河路**。 法定代表人冯克森，区长。 委托代理人林琳，玉林市福绵区司法局干部。 委托代理人梁沛文，玉林市福绵区司法局干部。 原告玉林市福绵区新桥镇五金村第一村民小组（以下简称一组）诉被告玉林市福绵区人民政府（以下简称福绵区政府）行政不作为纠纷一案，本院于2020年7月20日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月16日公开开庭审理了本案。上列诉讼参加人除一组法定代表人洪胜伟、福绵区政府法定代表人冯克森不到庭参加诉讼外，其余均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 -2- 原告一组诉称于2016年7月26日向福绵区政府提交书面申请，要求政府对坐落在福绵区新桥二中往福绵方向400米公路左边的宁冲屋二张小灌溉塘土地（以下简称涉案地）进行确权处理，福绵区政府一直不派人调查和组织当事人协商调解。2019年11月6日福绵区自然资源局（以下简称资源局）向原告作出书面的《告知书》（以下简称《告知》），答复原告，涉案地已经被征收，土地性质已经被改变，属于国有土地，涉案地的争议不再作为确权案处理，应作为征地补偿款纠纷协商解决，建议原告向福绵区新桥镇人民政府反映，由协调解决。原告认为，涉案地在2008年被征收时已经发生权属纠纷，当时为了加快进度组织争议双方协商和调解，并对双方承诺：征地款先放在征地办，待日后土地确权后按照生效法律文书发款给权属所有人，争议双方也同意按此处理。但是，征地后于2016年6月14日作出《调解意见书》，告知原告向上一级人民政府申请处理，原告遂于同年7月申请福绵区政府作出确权处理。福绵区政府在收到原告的确权申请后长期不作为，导致涉案地的土地补偿费不能发放到位，原告请求本院：一、确认被告拒绝履行法定职责，对原告确权申请不作出《处理决定》的行为违法；二、判令被告履行职责，对涉案地作出《土地权属确权处理决定》。 原告在举证期限内向本院提供了的证据为：1.《告知书》，用以证明被告对原告土地确权申请不予受理处理的事实；2.证人陈某、李某、江某、周某、唐某的书面证言，合同书，用以证明涉案地所有权应归原告所有；3.土地权属界线核定书、五金村委会证明，用以证明1991年县级玉林市人民政府己经确认涉案地为原告的“飞地”、权属归原告所有；4.调解会议笔录、调解意见书，用以证明组织争议双方调解不成，建议原告向上级政府申请确权；5.照片，用以照明涉案的地现状为上塘贮水，下塘丢荒，二塘之间有一条新开泥路。 -3- 被告福绵区政府答辩称，一、本案为原告对资源局作出的《告知》不服而起诉，应以资源局确定案件的级别管辖，原告应向资源局所在地的基层法院玉林市福绵区人民法院提起行政诉讼，且本案属于复议前置的情形，以上两点情形使本案不应予以立案审理；二、涉案地已经被征收，土地补偿费已经发放到位，原告不是涉案地的所有人或使用人，无权请求福绵区政府将土地确权给其所有，因而无权请求法院判令福绵区政府履行法定职责；三、原告没有合法有效的证据证实涉案地属其所有，且涉案地已经被征收，征地程序合法，相关争议应作为土地补偿款纠纷处理，应通过民事诉讼方式予以解决。资源局作为处理土地问题的职能部门，经过调查后根据福绵区处理，后又作出《告知》，本案已经处理完结，区政府已经履行了法定职责，不存在不作为情形；四、资源局依福绵区政府的指示作出的《处理事项函》、《告知》等文书适用法律法规正确，程序合法。福绵区政府请求本院驳回原告的诉讼请求。 被告福绵区政府在举证期限内向本院提交的证据为：1.国土资源部关于玉林至铁山港高速公路工程建设用地的批复、关于转发《国土资源部关于玉林至铁山港高速公路工程建设用地的批复》的函、关于同意玉林至铁山港高速公路项目（玉州与福绵区路段）征地拆迁补偿标准的批复；以上三份证据证据用以证明涉案地已经被合法征收，原告申请确权的标的物已经不再存在，原告申请确权已无实际意义，且无事实和法律依据；2.玉林至铁山港高速公路征地丈量登记表、证明；以上两份证据用以证明涉案地的补偿款已发放到位，原告与涉案福绵区新桥镇金鸡村第一村民小组之间的纠纷实质为土地补偿款纠纷，应通过协商或民事诉讼的方式解决，同时证明本案行政诉讼原告主体不适格。3。关于新桥镇五金村第一村民小组《土地确权申请书》处理事项函、送达回执，证明被告对原告的确权申请已经依法处理完结，被告作出的《处理 -4- 事项函》证据确凿充分、法律法规适用恰当、程序合法，同时证明本案原告已超过了行政诉讼时效；4.调处笔录、金鸡村委对本案处理的方案，证明已按照《处理事项函》指示要求，对本案宁冲屋两水塘征地补偿款纠纷已立案调处；5。原告申请确权申请书，用以证明原告对已经不存在、存在期间没有权属争议的涉案地申请确权，该申请没有明确确权的区域、四至范围和权属界线等实质要件，不符合土地确权受理的条件。 经质证，各方发表质证意见如下： 原告对被告提供的证据的质证意见是：被告提交的证据不能证明其对原告的确权申请已经依法作出处理，也不能证明其已经履行法定职责。 被告对原告提供的证据的质证意见是：原告提供的证据不能证明被告拒绝受理原告的确权申请，也不能证明被告存在不履行法定职责的情形。 本院对各方当事人提交的证据的认证如下： 认定原告提交的证据能够证明：因涉案地存在权属纠纷，原告申请被告作出确权处理，被告已经收到原告的确权申请。 认定被告提交的证据能够证明被告收到原告的确权申请后转交职能部门办理，经调查后被告指示资源局作出《告知》并送达原告。 经审理查明，本案诉讼中被告认为原告是对《告知》不服而提起行政诉讼，应以作出《告知》的资源局确定案件的级别管辖，故本案应由玉林市福绵区人民法院管辖；本案应先经过复议程序后才能提起行政诉讼，但原告未申请复议；涉案地被征收为国有土地后**不是涉案地的所有权人或使用权人，不具备原告主体资格，因此本 -5- 院不应对本案予以立案受理。 另查明，原告申请被告就涉案地的权属纠纷作出确权处理决定，被告收到申请后转交资源局处理，经调查后由资源局于2019年11月6日作出《告知》并送达原告，告知原告涉案地已经转变为国有土地，涉案地的争议不再作为确权案处理，应作为征地补偿款纠纷协商解决，建议原告向反映并由协调解决。 再查明，原告在提起本案行政诉讼时将资源局和福绵区政府列为被告，在庭审中本院阐明资源局不是本案的适格被告后，原告同意撤回对资源局的起诉。 本院认为，综合原被告的诉辩意见，本案的争议焦点为：一、本院是否应对本案立案受理；二、如本案应由本院立案受理审理，被告是否全面履行了土地权属纠纷确权的法定职责。 关于本院是否应对本案立案受理的问题。被告主张不应立案受理的主要理由为：1、原告是对《告知》不服而提起行政诉讼，应以作出《告知》的资源局确定案件的级别管辖，故本案应由玉林市福绵区人民法院管辖；2、本案应经过复议程序后才能提起行政诉讼，但原告未申请复议；3、涉案地被征收为国有土地后原告不是涉案的所有权人或使用权人，不具备原告诉讼主体资格。对此，本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条、第二十五条、第二十六条第一款的规定，作出行政行为的行政机关是被告，中院管辖对县级以上人民政府作出的行政行为提起诉讼的一审案件，与被诉行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织有权提起诉讼。本案中，一组主张涉案地存在权属争议而申请福绵区政府确权，但福绵区政府对其土地确权申请未作出书面处理，而是转交职能部门予以办理，本案被诉的行政行为是涉案地的确权申请行为，不是资源局作出的《告知》行为，对一组的确权申请予以处理是福绵区政 -6- 府的法定职责，福绵区政府未以自身名义予以处理，可能侵犯了一组的合法权益，一组具备本案原告诉讼主体资格，且应以福绵区政府确定案件的级别管辖，即应由本院管辖。福绵区政府主张本案应先经过复议程序后才能提起行政诉讼，因福绵区政府未对涉案地作出确权决定，本案审查的行政行为不是确权决定，福绵区政府该主张没有事实和法律依据。综上，本案应由本院立案受理。 关于福绵区政府是否完全履行了土地权属纠纷确权的法定职责的问题。根据本案查明的事实，被告负有对涉案地权属纠纷作出确权处理决定的法定职责，并且其也已收到原告的确权申请。双方的争议在于原告主张被告拒绝受理其确权申请构成行政不作为，而被告认为其已经对原告的确权申请作出《告知》来予以答复，涉案地的处理程序已经结束，不存在不履行法定职责的情形。 本院认为，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（以下简称《调处条例》）第二十一条、第二十二条、第二十三条的规定，处理机关应当对收到的确权申请进行审查，发现内容和材料不符合《调处条例》第十九条、第二十条的规定的，应书面通知申请人补正，符合规定的应在七日内立案并书面告知当事人。受理确权处理申请后，经审查发现申请人的申请不符合受理条件的，裁定驳回其申请。本案中，被告收到原告的确权申请后，将其转交资源局调查处理，并由资源局作出《告知》送达原告，而不是按照《调处条例》的规定进行内容是否具体明确、材料是否完备的审查，也没有出具是否予以受理的书面通知，因此，被告对原告的确权申请的处理方式不符合《调处条例》的上述规定，不能认定被告已经全面依法履行了法定职责。被告主张涉案地的性质转变为国有土地后，其争议不应作为确权案处理，本院认为，涉案地被征收为国有之法律事实的发生不能否定土地被征收前存在权属争议，恰 -7- 恰相反，正是因为涉案地被征收为国有，才出现土地补偿费归属于谁的纠纷。而且，在案证据也能证实土地补偿费纠纷已经过组织调解，但土地补偿费的归属纠纷仍然未得到解决，土地补偿费的归属，只有等依法确定土地被征以前的权属才能确定，故，被告关于案件调处程序已经结束、其已经履行法定职责的主张本院不予支持，被告仍需按照《调处条例》规定的程序，履行对涉案地被征收前的权属纠纷进行调处的法定职责。 原告请求确认被告拒绝受理其确权申请的行为违法，本院认为，被告对原告的确权申请并非明确拒绝受理，也不是不作出任何答复或回应，只是没有依照《调处条例》规定的方式和程序作出处理，因此本院不认定被告存在拒绝受理原告的确权申请的行为。原告请求本院判令被告对确权申请作出确权处理决定，根据《调处条例》第二十三条的规定，原告的确权申请是否符合实体处理的条件尚需被告在受理后审查决定，本案中被告尚未对原告的确权申请予以受理，应由被告对原告的确权申请和提交的材料进行审查后再作决定，原告请求本院判决被告对其确权申请作出处理决定，不符合《调处条例》规定的程序，本院不予支持。另外，原告已在庭审中同意撤回对资源局的起诉，是对其享有的诉讼权利的处分，本院予以准许。从节约司法资源的角度出发，本院在此一并予以论述，不另行作出裁定。 综上所述，本案应由本院立案受理审理，被告未对原告的确权申请依照《调处条例》的相关规定作出处理，未恰当、全面履行其土地权属纠纷调处的法定职责，本院依法判令其履行，对原告的其他诉讼请求，本院不予支持，并依法予以驳回，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，判决如下： -8- 一、由被告玉林市福绵区人民政府对原告玉林市福绵区新桥镇五金村第一村民小组的确权申请依法作出行政行为。 二、驳回原告玉林市福绵区新桥镇五金村第一村民小组的其他诉讼请求。 本案案件受理费50元，由被告玉林市福绵区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期限届满之日起七日内预交二审案件受理费50元。上诉案件的案件受理费等诉讼费用交纳地点和办法：开户名：广西壮族自治区高级人民法院，开户银行：中国农业银行南宁市万象支行，账号20×××77。 审判长 庞 忠 审判员 梁文全 审判员 吕 博 二〇二〇年十月十五日 -9- 法官助理李芸 书记员陈玉鹏 附：一、本判决适用的相关法律依据 1、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 2、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十一条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。 二、其他告知内容 1、《诉讼费用交纳办法》第二十二条第二款规定，上诉案件的案件受理费由上诉人向人民法院提交上诉状时预交。双方当事人都提起上诉的，分别预交。上诉人在上诉期内未预交诉讼费用的，人民法院应当通知其在7日内预交。 2、最高人民法院法发(2007)16号《关于适用的通知》规定，当事人逾期不按照《诉讼费用交纳办法》第二十条规定交纳案件受理费或者申请费并且没有提出司法救助申请，或者申请司法救助未获批准，在人民法院指定期限内仍未交纳案件受理费或者申请费的，由人民法院依法按照当事人自动撤诉或者撤回申请处理。 3、上诉案件的案件受理费等诉讼费用交纳地点和办法：开户名：广西壮族自 -10- 治区高级人民法院，开户银行：中国农业银行南宁市万象支行，账号：20×××77。