广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终2105号上诉人（原审被告）：广州市南沙区横沥镇人民政府。住所地：广州市南沙区********。法定代表人：施晓彬，镇长。被上诉人（原审原告）：李文浩，男。上诉人广州市南沙区横沥镇人民政府（以下简称横沥镇政府）因与被上诉人李文浩违法建设行政处理决定一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初578号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，1988年9月25日，原番禺县国土局向李桂森核发番府集建字〔1988〕第20-002476号《集体土地建设用地使用证》，载明：地址为番禺县横沥镇义沙村，自有使用权面积为50平方米，土地用途为建住宅。根据2020年3月9日《广州市不动产登记查册表》显示：房产登记号为南登记字19882013391号，住宅建筑面积为88.7平方米，层数为2。该房屋的地址为广州市南沙区************。2013年7月22日，李文浩向广州市城市规划局南沙分局作出《建房申请书》，称“1.现居住房建于80年代所建的砖混合房，有土地使用证及房屋产权证。经鉴定，住房结构存在安全问题，修缮处理解决不了实际结构问题。2.现居住房已不能居住，不能满足6口家庭成员共同居住。鉴于上述原因，现申请在旧南北街4号南侧的土地面积为120平方米内加建住房。本宅基地四至界线清楚，权属明确，所使用的土地面积符合规定，与周边无争议……”广州市南沙区******民委员会在上述申请书上加盖印章。当日，广州市南沙区******民委员会向横沥镇政府作出《关于义沙村村民李文浩申请建设住宅的请示》，称“本村村民李文浩……一家6口中，现寄居在旧南北街4号，属新分户，符合‘一户一宅’的规定。为解决住房问题，拟在我村旧南北街4号南侧的土地申请新建房屋。经我村集体经济组织全体成员会议讨论并同意其位于本村旧南北街4号南侧的土地上建设住宅（详见会议纪要），用地面积120平方米。现向镇政府申请对该村民建房位置是否符合村庄规划和村民住宅布点规划进行审核。”李文浩与广州市南沙区******民委员会签订《建房协议》，约定广州市南沙区******民委员会同意将广州市南沙区*************侧的土地给李文浩使用，并约定李文浩建房之前应向镇建设办规划报建部门、国土部门申请办理报建、用地等有关手续方可施工，并按建设要求进行施工，由镇建设办放线、验线。房屋建成后，应向镇建设办提出申请办理房屋验收，取得《建设工程规划验收合格证》后到镇国土房管部门申请办理房地产权证，等。李文浩陈述其于2013年9月开始在广州市南沙区**************进行房屋建设，于2014年建成一栋三层房屋（下称4-1号房屋）。2019年9月11日，广州市南沙区横沥镇规划建设办公室作出《情况说明》，称李文浩在广州市南沙区**************地址房屋于2012年建设，并未按照广州市***民住宅规划报建的要求办理《中华人民共和国建设工程规划许可证》或《中华人民共和国乡村建设规划许可证》手续。次日，横沥镇政府工作人员对广州市南沙区******民委员会工作人员进行询问，得知李文浩于2012年建成4-1号房屋，用于自住，但没有取得《建设用地规划许可证》《建设用地批准书》《乡村建设规划许可证》。2019年9月16日，横沥镇政府工作人员到4-1号房屋进行现场检查，并向李文浩作出穗南横政府询字〔2019〕00080号《询问通知书》，要求李文浩于次日9时00分携带身份证明等资料到横沥镇政府处接受询问。次日，横沥镇政府工作人员到4-1号房屋现场进行检查，并向李文浩作出穗南横政府责字〔2019〕00080号《责令限期改正通知书》，称李文浩在涉案地址进行房屋建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《广州市违法建设查处条例》第二条、第二十条第三款之规定，要求李文浩在2019年9月18日12时前自行拆除。2019年9月18日，横沥镇政府工作人员到4-1号房屋现场进行检查，并向李文浩作出穗南横政府告字〔2019〕00080号《违法建设处理事先告知书》，告知李文浩拟作出的的决定，以及享有陈述、申辩的权利。2019年9月21日，横沥镇政府工作人员到4-1号房屋现场进行检查时发现涉案地址房屋已建成，框架三层，该房屋长为10.5米，宽为10米，二、三层南边外飘0.9米，北侧外飘0.4米，另在北侧东边角有三层长为4米，宽为3.7米，该建筑物占地面积约为119.8平方米，二、三层外飘面积约为40.5平方米，总建筑面积约为399.9平方米。横沥镇政府工作人员遂对现场进行拍照。2019年9月24日，横沥镇政府向李文浩作出穗南横政府处字〔2019〕00081号《违法建设行政处理决定书》，称李文浩在广州市南沙区**************进行房屋建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，横沥镇政府已于2019年9月17日作出穗南横政府责字〔2019〕00080号《责令限期改正通知书》，责令李文浩于2019年9月18日12时前自行拆除，李文浩逾期未履行。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《广州市违法建设查处条例》第二条、第二十条第三款之规定，责令李文浩在2019年9月25日前自行拆除上述违法建设。逾期仍未履行的，横沥镇政府将于2019年10月8日强制拆除违法建设。2019年9月26日，横沥镇政府向李文浩作出《关于（穗南横政府处字〔2019〕00081号）的更正说明》，对上述决定书中“穗南横政府处字〔2019〕00081号”更正为“穗南横政府处字〔2019〕00080号”，其他内容不变更。2020年2月27日，广州市规划和自然资源局收到横沥镇政府作出的征询4-1号房屋规划意见的材料。2020年3月25日，广州市规划和自然资源局向横沥镇政府作出穗规划资源业务函〔2020〕3515号《关于协助提供规划专业意见的函》，称“经核查，该建设工程未经我局批准修建性详细规划或建筑设计方案，以及未申领《建设工程规划许可证》或《乡村建设规划许可证》。根据《城乡规划法》第六十四条、《广东省城乡规划条例》第八十条、《广州市违法建设查处条例》第十八条、第十九条的有关规定，该违法建设属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。”李文浩不服穗南横政府处字〔2019〕00080号《违法建设行政处理决定书》，诉至原审法院。另查，根据2019年7月1日《户成员信息》显示：李桂深为户主，梁连金为其妻子，李文浩为其儿子，李文英为其女儿，黄杰英为其儿媳，李祉渝、李祉澄为其孙女，七人的户籍地址均为广州市南沙区************。2020年5月8日，广州市南沙区******民委员会出具《证明》称涉案《集体土地建设用地使用证》载明的李桂森与李桂深是同一人。李文浩不服穗南横政府责字〔2019〕00080号《责令限期改正通知书》，向原审法院提起行政诉讼，要求撤销。该院于2019年11月18日作出（2019）粤7101行初4953号行政裁定，裁定驳回李文浩的起诉。李文浩不服，提出上诉。本院于2020年4月10日作出（2020）粤71行终191号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。诉讼中，横沥镇政府提交了《关于协助查证明珠湾起步区范围村庄规划（2009-2014）村建设用地规划图的复函》，用以证明李文浩建设4-1号房屋时，广州市南沙区*********庄规划范围，亦陈述4-1号房屋属于征地范围内。原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”根据上述规定，横沥镇政府有权对辖区内违反规划管理行为进行查处。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决横沥镇政府重新作出行政行为：……（六）明显不当的。”据此，人民法院审理行政案件，不仅要求对被诉行政行为是否合法进行审查，还要对行政行为裁量是否明显不当进行审查。比例原则要求行政行为的作出应兼顾行政目的的实现与相对人权益的保护。如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度内。行政裁量应充分考虑手段与后果的关系，如果行政裁量未充分考虑行政后果以及该后果背后的利益，则不符合比例原则的要求。本案中，李文浩于2013年7月22日填写《建房申请书》，申请建设4-1号房屋，并经义沙村委审批同意，后李文浩建成4-1号房屋。横沥镇政府陈述4-1号房屋属于征收补偿范围，由于征收补偿标准是在一定范围内普遍适用的标准，李文浩有可能根据征收补偿标准获得相应的补偿，但横沥镇政府迳行将4-1号房屋作为违法建设查处，将导致李文浩丧失其可能获得的补偿，对李文浩亦不公平。4-1号房屋的相关问题应当在征收补偿中一并处理，横沥镇政府未对4-1号房屋的征收补偿标准和具体情况进行调查，迳行作出诉争决定书，不符合行政行为的比例原则。综上，李文浩请求撤销诉争决定书，予以支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项的规定，判决：撤销广州市南沙区横沥镇人民政府于2019年9月24日向李文浩作出的穗南横政府处字〔2019〕00080号《违法建设行政处理决定书》。上诉人横沥镇政府不服原审判决，上诉称：一、涉案房屋整体应认定为违法建设。该房屋属于拆旧建新，未取得《建设用地规划许可证》《建设用地批准书》《乡村建设规划许可证》，应整体纳入违法建设的范围，上诉人进行查处符合《中华人民共和国城乡规划法》《广州市违法建设查处条例》的相关规定。二、上诉人依法查处涉案违法建设，原审判决关于“被告迳行将4-1号房屋作为违法建设查处，将导致原告丧失其可能获得的补偿，对原告亦不公平，4-1号房屋的相关问题应当在征收补偿中一并处理”作为撤销《违法建设行政处理决定书》的理由之一，缺乏法律依据。涉案执法行为与征收拆迁无关，是上诉人履行行政职能对违法建设查处的行政行为。征收是为公共利益所需的政府行为，土地征收与违法建设查处两种行政行为的同时存在，没有法律上的障碍。根据南沙区有关政策规定，涉案房屋所在的横沥岛尖范围内的房屋征收补偿标准可以选择适用《关于印发的通知》（穗南开管办〔2018〕2号）或《印发的通知》（穗南开管办〔2013〕8号）进行补偿，对于2007年7月1日后无相关用地和报建手续建设的房屋，根据前文可参照地上附着物进行补偿，根据后文可按房屋重置成本价给予建安成本补偿。涉案房屋所在区域是省市发展区域，甚至上升至国家发展战略之一的重要位置，原审既然考虑“征地拆迁”，也应考虑违法建设的存在对整个横沥岛尖发展的重大障碍，则不应支持和放任。涉案房屋未能在征地拆迁过程中解决补偿问题，不应作为认定涉案强制拆除行为违法的理由。综上，二审请求撤销原审判决，确认上诉人作出的被诉《违法建设行政处理决定书》事实清楚、适用法律正确、程序合法，并予以支持，判令被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。被上诉人李文浩二审未提交答辩意见。经二审审查，原审判决查明的事实清楚且有相应的证据证明，本院予以确认。本院认为，关于被诉处理决定的合法性及合理性问题，原审法院的论述充分，本院予以认可。从本案现有证据看，涉案土地系被上诉人经申请、获得村两委讨论同意用于建房和公示后使用，并由村委向镇政府请示进行规划审核，涉案房屋属于被上诉人家庭的唯一住宅，横沥镇政府作出被诉违法建设行政处理决定，可能影响到被上诉人家庭的基本居住权益。另外，涉案房屋已被纳入中国（广东）自由贸易试验区广州南沙新区片区2015年度第十批次城镇建设用地批复的征地范围，对于已被列入征收拆迁范围之内的历史存量房屋，应遵循政府相关征收拆迁补偿规定来处理涉案房屋的拆除和补偿问题。涉案房屋存在上述情况，上诉人应知晓，但其在涉案地块的征收补偿工作开展后，仍以涉案房屋涉嫌违法建设为由进行立案查处，属于重复处理,上诉人应在后续处理程序中予以妥善安置处理。综上，上诉人横沥镇政府的上诉意见不能成立，本院不予支持。原审判决撤销被诉处理决定并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人广州市南沙区横沥镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二〇年十月十九日法官助理  农倩倩书 记 员  罗子晴