安徽省安庆市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖08行初48号 原告乔婷，女，1991年9月21日出生，汉族，户籍地安徽省安庆市望江县。 委托代理人林宗，上海汇业（合肥）律师事务所律师。 委托代理人刘成志，上海汇业（合肥）律师事务所律师。 被告望江县人民政府，住所地望江县政务新区****。统一社会信用代码11340827788562681N。 法定代表人霍辉，该县县长。 出庭负责人陈海银，该县副县长。 委托代理人檀苗，该县经开区国土规划建设局副局长。 委托代理人张武成，安徽雷城律师事务所律师。 原告乔婷因认为望江县人民政府不履行土地征收补偿安置职责，于2020年4月13日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月17日立案，依法组成合议庭，于2020年7月14日、9月29日两次公开开庭审理了本案，原告乔婷的委托代理人林宗、刘成志，被告望江县人民政府负责人陈海银、委托代理人檀苗、张武成均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告乔婷诉称：原告系安徽省××××村村民，出生于该村并生活至成年，结婚后也一直在该村生活，拥有该村户口及土地承包经营权。此次望江县人民政府对望江县桥港区进行棚改拆迁，被告却以原告己经“出嫁”，是“结婚女”，属于“空挂户”这一理由将原告排除在拆迁安置范围之外，被告的行为违反了相关法律规定，严重侵害了原告的合法权利。 首先，原告虽己结婚，但户籍一直在华阳镇大号村从未变动，也一直在大号村生产生活，在大号村拥有土地承包经营权，参与集体生活和工作，完成村民集体组织成员的各项工作和履行相关义务，从未加入嫁入地农村集体经济组织，符合华阳镇大号村集体经济组织成员的资格条件，属于大号村集体经济组织成员，应当享受本案的拆迁补偿安置。 其次，原告本身系农业户口，其赖以生存的经济基础就是农村集体土地的承包经营权和村民集体成员共享的宅基地。本案中，原告除在大号村享有土地承包经营权之外，未享有其他集体经济组织的土地承包权或是被拆迁安置等权利。被告将原告排除在拆迁安置范围之外，违反了法律规定。 综上所述，诉讼请求：一、判令被告履行行政义务，将原告纳入望江县桥港区棚改拆迁安置房的分配名单内；二、判令被告为原告补偿安置75平方米的房屋并支付原告各项补偿安置费10万元 被告望江县人民政府辩称：一、答辩人不是本案适格被告，请依法驳回原告的诉讼请求。2019年9月10日，答辩人发布的《望江县县城规划区集体土地上房屋征收宅基地退出奖励暨房票安置暂行办法》（以下简称《房票安置暂行办法》）及《望江县县城规划区集体土地上房屋征收宅基地退出奖励暨房票安置户与安置人口认证实施细则》（以下简称《人口认证实施细则》）是针对规划区内不特定多数人集体土地上的房屋征收与补偿而制定。对原告权利义务产生直接影响的，是华阳镇人民政府作出的“集体土地上房屋征收宅基地退出奖励暨房票安置人口认证”行为，县政府未组织也未实施原告诉称的集体土地上房屋征收宅基地退出奖励暨房票安置人口认证行为，原告仅依《房票安置暂行办法》及《人口认证实施细则》不能证明县政府是行为的实施主体。二、原告主体不适格，请依法驳回原告的起诉。本次征收的土地系农村集体土地，根据《土地管理法》、《农村土地承包法》的相关规定，农户为集体土地的使用权人，因此，征收集体土地时，对于被征收土地使用权人的安置补偿应当以农户为安置补偿的基本单位。征收过程中，对各被征收户的安置补偿方案是根据该户使用土地面积、家庭成员状况、地、地上附属物情况等各种因素综合确定户家庭成员是否应予安置属于确定安置补偿方案时考量的因素之一，不属于独立的行政行为，不能对此提起诉讼。在本案中，该户已提交宅基地退出申请，镇政府已与该户就安置补偿事项达成协议，实际履行了对该户的安置补偿法定职责。在此情形下，原告又以其是该户家庭成员未被安置为由，提起履行职责之诉，不符合起诉条件。三、原告的诉讼请求不能成立，请依法驳回原告的全部诉讼请求。此次拆迁，镇政府多次召开全体村民大会，广泛宣传发动，并按照《房票安置暂行办法》和《人口认证实施细则》要求，在对全部拆迁户进行调查摸底基础上，制作《望江县县城规划区集体土地上房屋征收宅基地退出奖励暨房票安置人口认证表》（以下简称《人口认证表》），拆迁户经核实无误后，由户主签字确认。同时拆迁户已提交《望江县县城规划区集体土地上房屋征收宅基地退出申请审批表》（以下简称《宅基地退出申请审批表》），且与镇政府签订了《望江县县城规划区棚户区改造项目范围内集体土地上房屋征收补偿安置协议书》（以上简称《补偿安置协议书》）及《望江县县城规划区集体土地上房屋征收宅基地退出奖励暨房票安置补充协议书》（以下简称《安置补充协议书》）。《人口认证表》载明“符合人口安置并符合宅基地退出人员”名单及该户应享受的安置面积，而名单不包括原告。户主在《人口认证表》上签字、提交宅基地退出申请及签订《补偿安置协议书》和《安置补充协议书》的行为，表明户主对镇政府补偿安置行为的认可。综上所述，请求依法驳回原告的起诉或依法驳回原告的全部诉讼请求。 原告为证明自己主张，向本院提交了以下证据： 证据一、《户口本》、《土地承包经营证书》、《宅基证》。拟证明:1.原告系华阳镇大号村村民的事实；2.原告在华阳镇大号村有土地承包经营权和享有宅基地的事实 证据二、《结婚证》、《证明》。拟证明:原告虽结婚，但是其户口依然是农业户口，没有迁入其他村民组，也未在任何其他村民集体组织享受任何成员资格及福利的事实。 证据三、收据、残疾人证、存折、新农合缴费票据等。拟证明:1.原告一直居住生活工作在××镇××村民组的事实；2.原告承担了华阳镇大号村集体成员义务的事实；3.原告的华阳镇大号村集体组织成员资格一直得到华阳镇大号村村委会及各级政府机关认可的事实。 证据四、原告于2019.12.15向被告提交的《履行义务申请书》、照片复印件、视频，拟证明：原告曾向被告提交申请书，要求被告履行行政义务的事实。 第一次庭审后，原告补充提交一份乔启山户的声明。拟证明：户主所签订的拆迁补偿协议不包括原告应当获得的拆迁补偿待遇，户主签订协议的行为不代表原告放弃获得安置待遇的权利。 被告望江县人民政府向本院提交了如下证据、依据： 一、证据材料： 证据一、统一社会信用代码证、法定代表人证明书，拟证明：被告的主体资格。 证据二、《人口认证表》，拟证明：该户确认符合人口安置及宅基地退出人员名单，以及该户应享受的安置面积。 证据三、《宅基地退出申请审批表》，拟证明：该户自愿申请退出原有宅基地并承诺不再申请宅基地。 证据四、《补偿安置协议》及《安置补充协议书》，拟证明：该户已与镇政府就安置补偿事项达成协议，镇政府已实际履行了对该户的安置补偿法定职责。 二、法律、法规等规范性文件依据 1、《土地管理法》（2004年修订）第十三条第一款。 2、《农村土地承包法》第三条第二款。 3、中共望江县华阳镇委员会《关于第二轮土地承包推行土地承包制度改革的若干规定》第八条、第九条。 4、《望江县县城规划区集体土地上房屋征收宅基地退出奖励暨房票安置暂行办法》。 5、《望江县县城规划区集体土地上房屋征收宅基地退出奖励暨房票安置户与安置人口认证实施细则》。 经庭审质证，对被告提交的证据，原告认为：对被告法定代表人身份证明书、统一社会信用代码证的三性无异议。对《人口认证表》、《宅基地退出申请审批表》、《补偿安置协议》及《安置补充协议书》真实性认可，关联性、证明目的不认可。《人口认证表》上的人员名单没有原告，被告没有履行自己的行政义务将原告纳入拆迁范围内。且《补偿安置协议》根据人员名单和人口数量的不同，安置的补偿费用均有明显的不同，被告虽强调其是按照户为单位进行补偿安置，但最终落实每户安置款项、其他安置费用，均是按照每户包含的人口数进行确定，可见其按照的实质还是以人口，而不是户，户仅是表现形式。《房票安置暂行办法》对具体的安置是按照人均进行的，而不是按照户进行约定的。 对原告提交的证据，被告认为：证据一《户口本》真实性、合法性无异议。《土地承包经营证书》真实性、合法性无异议，关联性及证明目的有异议；承包经营权是以家庭户为单位，该承包经营权证也可以证明是以其父亲为家庭代表，原告个人不具备主体资格，颁发土地承包经营权证的时候，可以证明原告是家庭成员，但是不能证明该证是给原告的。《宅基证》显示土地使用权人是原告的父亲。证据二《证明》中没有具体的经办人，其内容的真实性应当由其他证据证实。证据三中新农合的缴费凭证，新农合国家的政策是全覆盖，都要在户籍地参加。修路、水工程的收据，是根据路的使用程度，按照户口本人数，每人按照100元或者200元缴纳。对原告提交的证据四被告未发表质证意见。对原告补充提交的乔启山户的声明，三性及证明目的均不予认可。该份声明与同一天签订的拆迁补偿安置协议相互矛盾，拆迁安置补偿协议附有一份安置人口认证表，该表中没有乔婷，且该安置补偿协议人口认证表上有户主的签名，有动迁组的组长、派出所经办民警、人口认证组签字，该人口认证表的效力远远高于该声明。该声明是乔启山单方出具，且与其中手写的三行字内容相矛盾的。 为进一步查明本案事实，第一次庭审后，根据本院的要求，被告补充提交以下证据： 证据一、涉案拆迁项目的《土地征收公告》及《补偿安置方案》和《补偿安置方案公告》，拟证明:拆迁项目的合法性。 证据二、原告婚前和婚后所在的村组分别出具的证明材料。拟证明:原告结婚后，已不再是婚前所在村民组的集体经济组织成员，而成为婚入地的村民组的集体经济组织成员，原告也不再在婚前所在村民组长期居住生活。 证据三、棚改指挥部办公室召开的由村干、村民小组组长及村民代表参加的第一组人口认证会议记录，拟证明:原告户籍所在的村民组及拆迁户代表不同意“外嫁女”享有原集体经济组织成员资格。 对被告补充提交的证据，原告认为,证据一的真实性、合法性无法确定，由法庭核实；本案原告的诉请是依法享受拆迁补偿安置待遇，被告的该证据与本案无关联性。对证据二的“三性”不予认可，村民委员会没有权利认定原告是否为其集体经济组织成员。大号村村委会证明中述称“原告不在我地长期居住生活”没有任何证据证明，原告是长期在大号村居住生活的，原告也提供了相应的村民证言作为证据。事实上，原告不仅在大号村长期生活，且享有土地承包经营权。原告在结婚后并没有获得其他农村集体经济组织成员资格，也没有获得其他地方土地承包经营权，故该份证明不能达到被告的证明目的。对证据三的“三性”不予认可。该次会议原告本人并未参加，原告也不知晓该份文件的存在，且该份会议记录并不能改变原告作为公民的基本生存权和生活迁徙自由的权利。原告虽然结婚，但仍居住在大号村，也有户籍和土地承包经营权，大号村是原告生产生活的所在地。该份会议纪录相关内容剥夺原告上述权利，属于违法，对原告不具有约束力。故该份证据不能达到被告的证明目的。 本院对双方提交的证据认证如下： 原告提交的证据能够证明原告户籍地为安徽省××××村，但不能证明其在该户籍地长期居住，属于应安置人口。 被告提交的证据能够证明被告依据相关规定对乔启山户进行了补偿安置;原告乔婷户籍虽在华阳镇大号村，但其已于2018年9月21日嫁往望江县杨湾镇丰乐村，不在大号村长期居住。 经审理查明：原告乔婷系安徽省××××村村民乔启山家庭成员，乔启山之女。1995年第二轮土地承包时该家庭户的农村土地承包经营权证载明，承包方代表乔启山，承包方式家庭承包，承包期限自1995年10月1日至2025年10月1日，承包方家庭成员包括户主乔启山、乔启山之妻董自梅、三个女儿乔娇、乔娟、乔婷。乔婷于2018年9月21日与该县杨湾镇丰乐村和平组村民章某登记结婚，但户籍未从大号村迁出。 2019年5月17日，望江县政府发布《望江县桥港开发区片区一期、二期棚户区改造项目集体土地与房屋征收补偿方案》。乔启山户房屋在该棚户区改造项目规划范围内。 2019年7月26日，望江县华阳镇人民政府主持召开由当地村委会干部、村民组长、村民代表参加的第一组人口认证会议,与会村民小组组长、村民代表意见：当地约定俗成外嫁女出嫁后不再享有本组集体经济组织成员资格，不属于应安置人口。 2019年9月10日，望江县政府发布《望江县县城规划区集体土地上房屋征收宅基地退出奖励暨房票安置暂行办法》及《望江县县城规划区集体土地上房屋征收宅基地退出奖励暨房票安置户与安置人口认证实施细则》。该实施细则第二条规定，被征地范围内依法享有土地承包经营权并承担农业义务的在籍常住人口为应安置人口。 2019年12月15日，原告向望江县政府提出申请，请求将乔婷纳入望江县桥港区棚改拆迁安置房的分配名单内，为乔婷补偿安置75平方米的房屋并给予乔婷各项补偿安置费10万元。 2020年8月31日，原告之父乔启山代表本户在《安置人口认证表》上签名确认本户符合人口安置并符合宅基地退出人员，其中不包括原告乔婷。2020年9月2日，乔启山代表本户与望江县华阳镇人民政府签订了《补偿安置协议书》，《补偿安置协议书》中对原告乔婷未进行安置。同日乔启山书面声明称“本人乔启山此次次望江县经开区大号片区棚改拆迁协议签字不代表未享受拆迁补偿安置家庭成员（乔娇、乔婷、章乔宇）”。 本案审理期间，望江县华阳镇大号村委会及八组于2020年、望江县杨湾镇丰乐村委会及和平村民组于2020年9月21日分别出具证明，大号村委会及八组共同出具的证明内容为“乔婷户籍虽在我村组，但已于2018年9月21日嫁往望江县杨湾镇丰乐村和平组，不在我地长期居住生活，已不属于我村组集体组织成员”。杨湾镇丰乐村委会及和平村民组共同出具的证明内容为“乔婷于2018年9月与章林结婚，嫁入杨湾镇丰乐村和平组，并一直在此居住生活，属于我村和平组集体经济组织成员”。 本院认为，本案的争议焦点是原告是否具备诉讼主体资格、被告是否适格以及原告是否具备涉案土地征收人口安置条件。 农村集体土地征收中涉及的宅基地和房屋的补偿安置虽以家庭户为单位，但补偿安置的对象、标准关系到家庭成员，家庭成员对土地征收补偿安置行为涉及其具体权益的，有权根据行政诉讼法第二条的规定提起行政诉讼，故原告具备本案诉讼主体资格。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。涉案土地征收在被告望江县人民政府的管辖范围，根据上述规定，望江县人民政府是该土地征收补偿安置职责的法定主体，是本案的适格被告。 《望江县县城规划区集体土地上房屋征收宅基地退出奖励暨房票安置暂行办法》和《望江县县城规划区集体土地上房屋征收宅基地退出奖励暨房票安置户与安置人口认证实施细则》系望江县人民政府为开展望江县县城规划区内集体土地征收补偿安置工作而制定的规范性文件，适用于所涉区域内的所有被征收人。根据上述实施细则的规定，安置人口确定的原则为“被征地范围内依法享有土地承包经营权并承担农业义务的在籍常住人口为应安置人口”。原告乔婷于2018年9月21日登记结婚，出嫁外地，其户口虽未从望江县华阳镇大号村迁出，但原告婚前家庭所在地村组及婚后家庭所在地村组分别出具的材料互相印证，能证明原告已不在户籍地长期居住生活，而原告也未提供证据证明其在户籍地长期居住、承担农业义务等事实。故原告乔婷不符合涉案土地征收人口安置条件，其诉请望江县人民政府安置其75平方米房屋并支付其补偿安置费10万元，无事实和法律依据，依法应予驳回。 综上，原告申请被告履行法定职责的理由不成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告乔婷的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告乔婷负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长  程艮苗 审判员  徐庆华 审判员  李 明 二〇二〇年十月十五日 法官助理江曙 书记员王岚 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条 行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。