江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏06行终450号 上诉人（原审原告）秦安顺（又名秦某），男，1958年6月15日生，××族，住南通市通州区。 委托代理人朱幼华，江苏启星律师事务所律师（法律援助）。 被上诉人（原审被告）南通市通州区公安局，住所地南通市通州区金新街道南湖路**。 法定代表人杨彬，局长。 应诉负责人陈淋宇，副局长。 委托代理人张建，南通市通州区公安局工作人员。 委托代理人黄尧，南通市通州区公安局张芝山派出所工作人员。 上诉人秦安顺因治安行政处罚一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初188号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，秦安顺因养老保险待遇问题，多次向南通市通州区信访局、南通市通州区人力资源和社会保障局（以下简称通州人社局）、江苏省省委书记信箱反映。2018年6月26日，通州人社局向秦安顺作出答复。7月13日，该局再次答复秦安顺诉求应当通过诉讼、复议途径解决，根据《信访条例》规定不予受理。秦安顺因对通州人社局的答复不满意，为达到让政府重视其诉求并尽快解决的目的，于2019年8月19日至8月29日期间，就同一事项八次到国家信访局重复登记。 2019年8月31日，南通市通州区公安局（以下简称通州区公安局）张芝山派出所接南通市通州区信访局移送的违法线索，以秦安顺涉嫌扰乱单位秩序予以受案调查。同年9月6日，通州区公安局对秦安顺予以书面传唤，并通知秦安顺家属，向秦安顺告知了拟作出处罚的事实、依据和陈述申辩权，并对秦安顺的陈述申辩进行了复核。同日，通州区公安局作出通公（张）行罚决字〔2019〕1559号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），查明秦安顺因个人养老保险待遇问题，于2018年6月信访后，经通州人社局明确告知其应当通过非信访的其他途径解决的情况下，于2019年8月19日至8月29日，多次到国家信访局上访登记，扰乱了信访单位的正常工作秩序。通州区公安局认为秦安顺的行为已经构成扰乱单位秩序，依法应受治安处罚，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第一项之规定，决定给予秦安顺行政拘留五日并处罚款二百元的处罚。秦安顺不服，向一审法院提起诉讼，请求撤销被诉处罚决定，赔偿误工费1070元，精神损失费10000元。 一审法院认为,通州区公安局依据《公安机关办理行政案件程序规定》第十条的规定，对秦安顺有作出治安管理处罚决定的权限。本案的争议在于被诉处罚认定事实是否清楚，适用法律法规是否正确，程序是否合法，量罚是否适当。根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定，扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。通州区公安局在行政程序中形成的对秦安顺的询问笔录，对证人沈某,严某,4、陆某,陈某,4等人的询问笔录，调取的秦安顺信访材料等，足以认定秦安顺因养老保险待遇问题在2019年8月19至8月29期间至国家信访局信访登记八次。秦安顺对信访事实经过也不持异议。秦安顺就同一诉求多次反复在国家信访局登记，扰乱了国家信访工作秩序，其行为已经违反了《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定。通州区公安局接通州区信访局移送的违法线索予以受案，对其他有关人员进行调查询问并制作询问笔录。2019年9月6日，通州区公安局依法对秦安顺传唤询问，制作行政处罚告知笔录，告知拟作出处罚的事实、依据和陈述申辩权，在此基础上作出被诉处罚决定，并依法告知、送达被处罚人，行政处罚程序合法。秦安顺在北京进行越级信访，多次重复登记，通过非访企图对政府施加压力，以寻得诉求解决，其行为严重扰乱国家机关正常工作秩序和工作开展，当属《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项中情节严重的行为，通州区公安局作出行政拘留五日并处罚款二百元的行政处罚，在处罚幅度范围内，量罚适当。 综上所述，被诉处罚决定认定事实清楚、适用法律法规正确，程序合法、量罚适当，秦安顺的诉讼请求依法不予支持。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回秦安顺的诉讼请求。 秦安顺不服一审判决，向本院提起上诉称，1.上诉人的诉求在基层未得到合理解决，故去国家信访局信访，但并未扰乱单位秩序，被上诉人通州区公安局也未提供国家信访局工作不能正常进行的证据。2.上诉人属于张芝山派出所管辖，被上诉人通州区公安局将上诉人带至通州区公安局城南派出所调查，未保障上诉人陈述、申辩权，办案地点、程序违法。请求撤销一审判决，支持上诉人一审诉请。 被上诉人通州区公安局辩称，1.相关部门对上诉人秦安顺的信访事项已经出具了信访事项不予受理告知书，告知上诉人秦安顺应通过诉讼、仲裁等法定途径解决，上诉人秦安顺仍然多次到国家信访局越级上访，并反复登记，违反《信访条例》相关规定，扰乱信访单位的正常工作秩序，被上诉人根据《治安管理处罚法》的规定对上诉人秦安顺作出行政拘留五日并罚款二百元，适用法律正确，量罚适当。2.被上诉人系上诉人秦安顺居住地公安机关，对上诉人秦安顺的违法行为具有管辖权。被上诉人经调查取证、集体讨论，履行了处罚前告知程序，作出被诉处罚决定并及时通知上诉人秦安顺家属，符合法定程序。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审查，对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，根据被诉处罚决定的内容及双方诉辩意见，本案二审争议焦点为：1.被诉处罚决定认定事实是否清楚，具体指被上诉人通州区公安局认定上诉人秦安顺扰乱信访单位秩序的事实依据是否充分；2.被诉处罚决定程序是否合法。 关于被诉处罚决定认定事实是否清楚的问题。信访是公民的权利，但任何权利都应当在合法的边界内行使。信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。《信访条例》第十六条规定，“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。”《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定，“扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。”本案中，上诉人秦安顺因其个人在新疆工作期间养老保险问题，经通州人社局明确告知其应当通过非信访的其他途径解决的情况下，仍到国家信访局越级上访，且在2019年8月19日至8月29日期间连续八次在国家信访局重复登记，试图以登记次数引起相关部门对其个人问题的重视，主观目的明显不当，其行为显然违反了《信访条例》的相关规定，严重扰乱了信访秩序和有关单位秩序，属于《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定的扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序且情节严重的行为，需承担相应的法律责任。被上诉人通州区公安局受案后对有关人员进行调查询问并制作询问笔录，上诉人秦安顺对其越级信访并重复多次登记的事实亦不持异议，被诉处罚决定认定上诉人秦安顺违法行为的事实依据充分。 关于被诉处罚决定程序是否合法的问题。上诉人秦安顺称被上诉人通州区公安局未保障其陈述、申辩权，但权利义务告知书、处罚告知笔录上均告知了上诉人秦安顺的权利义务，对其陈述和申辩均予以记载并答复，故该上诉主张不能成立。因被上诉人通州区公安局张芝山派出所执法办案中心与城南派出所位于同一幢大楼，被上诉人通州区公安局用传唤证将上诉人秦安顺传唤至其执法办案地点进行询问，并无不当，上诉人秦安顺所称办案地点违法的上诉理由也不能成立。 综上，被上诉人通州区公安局作出的被诉处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一审法院经审理所作驳回上诉人秦安顺诉讼请求的判决正确，依法予以维持。上诉人秦安顺的上诉理由不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人秦安顺负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郭德萍 审 判 员 仇秀珍 审 判 员 张祺炜 二〇二〇年十月二十八日 法官助理 吴彩丽 书 记 员 丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；