江苏省无锡市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）苏02民终3343号 上诉人（原审被告）：石峰，男，1968年2月6日生，汉族，汉族，住无锡市惠山区。 委托诉讼代理人：黄志慧，女，1969年9月29日生，汉族,住无锡市惠山区。 委托诉讼代理人：石昀琦，女，1994年4月21生，汉族，住无锡市惠山区。 被上诉人（原审原告）：无锡市惠山区洛社镇人民政府，统一社会信用代码11320206014035466Y，住所地无锡市惠山区洛社镇新兴西路**。 法定代表人：张仁洪，无锡市惠山区洛社镇人民政府镇长。 委托诉讼代理人：孙昊，江苏漫修（镇江）律师事务所律师。 上诉人石峰因与被上诉人无锡市惠山区洛社镇人民政府（以下简称洛社镇政府）房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，不服无锡市惠山区人民政府（2019）苏0206民初4862号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月4日受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 石峰上诉请求：1.撤销一审判决，并依法改判或发回重审；2.依法调整本案性质为行政案件；3.依法判令涉案的《洛社镇集体土地住宅房屋拆迁安置补偿协议书》、《安置房期房房权租赁协议书》无效；4.判决行政机关承担行政侵权责任并追究其法律责任；5.本案诉讼费用由洛社镇政府承担。 事实和理由：1.洛社镇政府严重违反了国办发[2014]46号文件规定。根据该规定，地方政府不得违反法律法规和法定程序，以政府会议纪要或文件代替法规确定的拆迁许可要件及规划变更，擅自扩大拆迁规模。一审判决书中所提到的苏国土资函[2009]340号中载明“12.0113公顷集体建设用地、1.4173公顷集体未利用土地征收为国有”，而实际拆迁范围远超批准面积。本案签约时洛社镇政府并无征收的合法手续，一审违背事实和法律，枉法判决，应予以撤销，依法改判或发回重审。2.本案应为行政案件。房屋拆迁是指建设单位根据城市规划要求和政府有关的批准文件，在取得拆迁许可证的情况下，依法拆除建设用地范围内的房屋和附属物，并对该范围内的居民或者单位进行补偿安置的法律行为。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条的规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。最高院第三巡回法庭在审理的案件中也认为，根据法律法规的规定，征收补偿和强制搬迁是市县级人民政府及其职能部门的职权，市县级人民政府不能将依法应当行使的强制权委托建筑公司等民事主体行使，也不能以房屋被拆除，以民事侵权为由要求产权人通过民事诉讼途径解决，双方并不是平等主体。因此本案应依法调整为行政案件。3.涉案的《洛社镇集体土地住宅房屋拆迁安置补偿协议书》、《安置房期房房权租赁协议书无效》不合法，应认定无效。其与洛社镇政府之间不是平等的主体，洛社镇政府在此前提下欺瞒其并诱使其签订上述协议，违反了《中华人民共和国合同法》第三条、第五条、第七条、第五十二条及第五十四条等规定，违背了当事人真实意思表示，以合法形式掩盖非法目的。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条，其认为涉案行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销。一审错误认定集体土地拆迁只需要有征地批文就是合法拆迁、土地是为国家或集体所有，但是房屋是私有财产。国家依法保护公民的私有财产权，只有为了公共利益的需要，才可以按照法律法规对公民私有财产进行征收或征用并给予补偿，但其房屋及土地所在地块正在进行的是商业开发，并非为了公共利益。同时，根据《中华人民共和国土地管理法》规定，只有市县级以上人民政府才有审批房屋拆迁的资格，洛社镇人民政府并无征收主体资格，故不管是征地还是征房都是违法行为。因此，本案应认定上述协议无效并予以依法撤销。4.自2011年4月至2019年扫黑除恶之前，洛社镇政府在该期间多次对其及家人进行恐吓、骚扰，并断水以及故意毁坏房屋等，严重损害了其及家人的身心健康和合法财产，致使其家破人亡，故洛社镇政府必须承担所有责任及赔偿。 洛社镇政府答辩称：1.本案所涉协议是在2011年签订，而新的行政诉讼法是2015年5月1日实施，在此时点才明确了行政协议的概念，将土地房屋征收补偿协议等行政协议纳入行政诉讼的受案范围。对于2015年5月1日前签订的协议，依据《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》即法复[1996]12号的意见，应作为民事案件处理。同时2020年实施的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条明确了2015年5月1日后签订的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法和本规定，2015年5月1日前签订的协议适用当时的法律、行政法规和司法解释。因此，本案符合民事案件的受案范围。2.本案属于民事争议，决定双方权利义务的是案涉拆迁协议，而非行政法的征地拆迁法律关系。本案只涉及到民事合同项下的履行及迁让问题，达成协议以后，可能存在的前置行政行为的合法性不在民事案件的审查范围。省高院的一系列行政案件的裁定中都明确了达成拆迁协议以后，相对人对相应行政行为的合法性没有任何的诉权，采取的裁驳而非判驳。另一方面，本案也不存在民事法律关系项下可撤销或者无效的情形。石峰所主张的合同效力问题没有事实和法律依据。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 洛社镇政府一审诉称：根据双方签订的《洛社镇集土住宅房屋拆迁安置补偿协议书》（以下简称拆迁协议），要求石峰立即搬离无锡市惠山区房屋（以下简称被拆迁房屋），并将该房屋交付给洛社镇政府。 石峰一审辩称：1.拆迁协议是黄志慧代签，未得到石峰授权。2.本案拆迁单位未依法取得拆迁许可证，违反了相关拆迁法律规定，拆迁行为不合法。3.被拆迁房屋是否属于拆迁范围有异议。综上，不同意继续履行《洛社镇集土住宅房屋拆迁安置补偿协议书》，不同意搬离被拆迁房屋。 一审经审理查明：本案被拆迁房屋所有权人为石峰。 2010年12月18日，洛社镇政府发出《告知书》，告知拆迁范围、拆迁时间、拆迁安置政策和补偿等事项。2011年1月10日，洛社镇政府与石峰签订拆迁协议一份，约定：根据市镇规划建设和双置换工程，需拆除石峰所有的被拆迁房屋；被拆除面积261.98平㎡，产权置换面积230.99㎡；安置面积245㎡，其中115㎡一套，130㎡一套；结算后洛社镇政府尚应付差价28669元；签订本协议后石峰的被拆迁房屋在2011年6月30日交付洛社镇政府验收拆除等。拆迁协议由石峰妻子黄志慧代为签字。被拆迁房屋至今仍由石峰占有，未交付给洛社镇政府。 2011年1月30日，洛社镇政府与石峰签订《安置房期房产权租赁协议书》两份，载明石峰自愿将拆迁协议中约定的两套安置房租赁给洛社镇政府，每年租金分别为10000元和12000元等，均由石峰本人签字。嗣后，洛社镇政府将相应租金以石峰名义办理了银行储蓄存单，尚未交付给石峰。 一审另查明，2010年4月，洛社镇政府为推进双置换工作的实施（农村住宅置换安置房，土地承包经营权置换基本生活保障），已为石峰及其家庭成员（包括石峰父母、妻子，女儿）办理了土地承包经营权置换生活保障，给予政府保养或一次性生活补助等保障待遇。 诉讼中，双方的主要争议在于本案拆迁行为是否合法，此争议涉及拆迁协议效力。对此，一审法院查明的事实和证据如下： 1.苏国土资函[2009]340号《关于同意调整无锡市惠山区2007年度第10批次村镇建设用地部分用地位置的通知》。该文件载明新开河村的12.0113公顷集体建设用地、1.4173公顷集体未利用土地征收为国有。 2.法院向洛社中心国土资源所所做的调查笔录，为查明被拆迁房屋所在土地是否包含在上述苏国土资函［2009］340号文件征地范围内。洛社中心国土资源所向法院答复：被拆迁房屋（即新开河村邬家坝××号）属于该征地批文所属的征地范围内。 3.法院向无锡市惠山区人民政府拆迁管理办公室所做的咨询笔录，无锡市惠山区人民政府拆迁管理办公室答复：2011年1月洛社镇新开河村邬家坝地块拆迁，因该地块属于集体土地，故无需办理拆迁许可证，只需办理拆迁安置补偿通知书，但当时未办理拆迁安置补偿通知书；除政府资金证明外，其余办理拆迁安置补偿通知书的条件均已具备，但自2013年后已经停止办理拆迁安置补偿通知书，此后集体土地拆迁只需要征地批文就是合法拆迁。 4.法院向无锡市人民政府拆迁管理办公室所做的咨询笔录，无锡市人民政府拆迁管理办公室答复：当时办理拆迁安置补偿通知书的前提条件是具有规划许可证、用地批准文件、安置补偿方案；但自2013年起已停止办理拆迁安置补偿通知书，故即使具备上述材料也无法办理；现在进行集体土地拆迁，只需要征地批文就是合法拆迁。 5.2019年7月，石峰就本案所涉拆迁事宜向无锡市自然资源和规划局惠山分局申请政府信息公开，无锡市自然资源和规划局惠山分局明确答复：惠山区洛社镇新开河村邬家坝30号房屋存在该地块的征地批文。 以上事实，由土地登记卡、土地证、房产证、洛社镇集土住宅房屋拆迁安置补偿协议书、安置房期房产权租赁协议书、苏国土资函[2009]340号文件、告知书、银行储蓄存单、锡惠自然资规信告（2019）0005号政府信息公开告知书及当事人陈述等在卷佐证。 一审法院认为，根据现有证据，结合法院向相关职能部门所做的咨询调查，洛社镇政府在签订本案拆迁协议时虽未及时办理拆迁安置补偿通知书，但其实质性条件已满足，只是自2013年起因政策变化无法补办。而2013年后进行集体土地拆迁的实质性条件仅为征地批文，更已完全具备。况且，本案拆迁并非单独的农村住宅置换安置房拆迁，而是包含土地承包经营权置换基本生活保障在内的双置换工程。综上，法院对石峰主张的拆迁不合法不予采信。 石峰在洛社镇政府发出《告知书》，明确告知了拆迁范围、拆迁时间、拆迁安置政策和补偿等事项后，由其妻子黄志慧代为签订拆迁协议，更由其本人自愿签订了关联的《安置房期房产权租赁协议书》，该一系列行为足以证明石峰明知并参与了拆迁事宜，据此法院认定拆迁协议和《安置房期房产权租赁协议书》均合法有效。现石峰未按约将被拆迁房屋交付给洛社镇政府，已构成违约，应承担相应的民事责任。 据此，一审法院依照《中华人民共和国合同法》第一百零七条之规定，判决：石峰应于判决生效后十日内迁出无锡市惠山区房屋并将该房屋交付给洛社镇政府。案件受理费258元，由石峰负担。 二审查明苏国土资函[2009]340号文件载明的系“将洛社镇盛巷村、新开河村的12.0113公顷集体建设用地、1.4173公顷集体未利用地征收为国有”，而非一审查明中所载明的仅是新开河村的相应土地被征收为国有。对一审查明的其他事实，二审予以确认。 另在二审中，石峰提供宣传单一份，并认为该宣传单上的项目正是目前新开河村地块在开发的项目，该宣传单上载明的建筑面积约70万平方，证明当时存在批少用多的情况，且征地不是基于公共利益，而是基于商业开发。洛社镇政府质证认为，该份证据与本案无关联性，不属于法院审查范围，同时征地范围与供地范围并非完全一致，也非一一对应，征地范围可能存在多个批次的征地，然后再合并供地，另在2020年土地管理法修订前，也没有法律规定征地需要与公共利益挂钩。 以上事实，有苏国土资函[2009]340号文件、宣传单及当事人陈述等在卷佐证。 本院认为，本案二审争议焦点为：一、案涉纠纷是否属于民事诉讼受案范围；二、案涉拆迁协议和《安置房期房房权租赁协议书》的效力应如何认定。对于石峰在上诉请求中提及的要求洛社镇政府承担侵权赔偿责任的问题，因属于二审中新提出的诉讼请求，且与本案不属于同一法律关系，本案二审不予理涉。 关于争议焦点一，本院认为：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定，2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。本案中，洛社镇政府是基于其与石峰于2011年签订的拆迁协议在履行中产生纠纷而提起本案诉讼，虽然该拆迁协议根据现行法律及司法解释规定具有行政协议的性质，但是该协议是在2015年5月1日前签订，根据当时的法律及司法解释，此类协议属于作为平等民事主体的拆迁人与被拆迁人之间订立的民事合同。因此，一审法院将本案作为民事案件予以受理并无不当。 关于争议焦点二，本院认为：本案的拆迁协议在签订前，洛社镇政府已发出《告知书》对拆迁范围、拆迁安置政策和补偿等事项进行了告知。石峰一方在知晓拆迁事宜的情形下，与洛社镇政府签订了拆迁协议以及《安置房期房产权租赁协议书》，目前亦无证据证明石峰一方在签订协议时受到胁迫，应认定上述协议系双方基于真实意思表示自愿达成。石峰主张签约时洛社镇政府并无征收的合法手续，其是在洛社镇政府的欺瞒及诱使下签订的上述协议，但按照其所述，其在签订上述协议时即未见到具体的合法征收手续，在此情形下其仍然愿意与洛社镇政府签订拆迁协议，应认定该事项并未实质影响其当时的意思表示，其现在以欺诈、重大误解等为由要求撤销协议，不应予以支持。另从拆迁协议内容来看，也并未损害石峰的合法补偿权益，且洛社镇政府也已实际履行了补偿事项，并不存在显失公平的情形。另根据一审查明情况，案涉地块本身已存在征地批文，相应拆迁的实质性条件已满足，石峰作为房屋所有权人自愿将案涉房屋交由洛社镇政府拆除并进行产权置换亦不违反法律规定，并不存在损害社会公共利益的情形。至于拆迁过程中的手续是否完备以及洛社镇政府是否存在批少用多等违反规定的情形，涉及的系对可能存在的相应前置行政行为的合法性审查问题，并不影响本案协议作为民事合同效力的认定。因此，一审法院认定案涉的拆迁协议和《安置房期房产权租赁协议书》合法有效并无不当，石峰应当按照拆迁协议约定将被拆迁房屋交付给洛社镇政府。 综上，石峰的上诉请求不能成立，应予以驳回。一审所作判决并无不当，依法应予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费258元，由上诉人石峰负担。 本判决为终审判决。 审判长  王静静 审判员  潘晓峰 审判员  仓 勇 二〇二〇年十月二十八日  书记员  蒋 懿