黑龙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黑行终464号上诉人（原审原告）国立营。委托代理人冯铁山，黑龙江冯铁山律师事务所律师。被上诉人（原审被告）北安市人民政府，住所地北安市铁**乌裕尔大街。法定代表人李华，该市市长。行政机关负责人李树俊，该市政府党组成员。委托代理人赵辉，该市房屋征收服务中心副主任。上诉人国立营因诉被上诉人北安市人民政府（下称北安市政府）房屋征收补偿一案，不服黑河市中级人民法院（2020）黑11行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，并于2020年10月29日公开开庭审理了本案。上诉人国立营及委托代理人冯铁山，被上诉人北安市政府行政机关负责人李树俊及委托代理人赵辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，2017年7月14日，北安市发展和改革局作出《关于泰山街北黄河路东地块一期的征收意见》即北发改函字[2017]4号，拟对泰山街北黄河路东地块由政府组织实施征收。2018年10月9日，北安市国土资源局作出《关于泰山街北黄河路东地块征收的审查意见》。2018年11月7日，北安市房屋征收办公室发布北征通字[2018]3号《通告》与《泰山街北黄河路东地块征收补偿方案》（征求意见）。2018年12月27日，北安市政府作出北政房征决字[2018]4号房屋征收决定，决定对泰山街北、黄河路东地块进行城区改造建设项目建设。之后，开始对该地段征收范围内房屋进行征收。国立营有三处有照房产（即北铁西区字第200601880号、北铁西区字第200601881号、购买刘克义未过户房屋所有权证第06314号）在此征收的范围内。2018年12月19日，在北安市征收管理办公室主持下，抽签选择了北安市金龙房地产估价咨询有限公司为该征收房产的评估机构。2019年1月29日，该评估机构对国立营三处房产作出评估结果，即评估单价均为人民币3,075元。2019年1月29日，北安市征收管理办公室向国立营送达《房屋征收补偿金额分户评估表》时，被国立营拒签。2019年5月15日，双方协商未果。2019年，国立营提交了《北安市兴业肉制品加工厂关于动迁补偿要求的说明》。2019年6月24日，北安市政府作出《北安市人民政府房屋征收补偿决定》即北政房征补字[2019]5号。国立营不服诉至法院，请求：1.判令撤销北安市政府房屋征收补偿决定即北政房征补字[2019]5号；2.确认北安市政府对泰山街北、黄河路东地块征收违法；3.判令北安市政府依法征收，依法签订《征收补偿协议》；4.判令诉讼费由北安市政府承担。原审法院认为，1.关于房屋征收补偿决定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，北安市金龙房地产估价咨询有限公司是案涉征收项目被征收人投票选定的评估机构，国立营在收到其作出的评估即《房屋征收补偿金额分户评估表》后，虽然对该表向北安市政府提出质疑，但未按上述规定对北安市金龙房地产估价咨询有限公司作出的评估结果提出书面复核申请，也未在规定期限内向房地产价格评估专家委员会申请鉴定，国立营主张评估结果不公正，没有事实依据。2.关于北安市政府按被征收房屋登记的住宅性质进行补偿，没有考虑该房屋的实际用途，是否公平合理的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。因此，在为公共利益需要征收房屋时，应充分保障被征收房屋所有权人的合法权益。国办发明电[2003]42号《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》在第四部分“完善相关政策措施，妥善解决遗留问题”中载明：“各地要本着实事求是的原则，采取积极有效的措施，切实解决城市房屋拆迁中久拖不决的遗留问题。对拆迁范围内产权性质为住宅，但已依法取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营情况、经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿。本案中，被征收房屋虽然登记的性质为住宅，但实际上，国立营在此开办北安市兴业肉制品加工厂，并经相关部门许可办理了合法登记，属于商业服务、生产经营性用房的范围。故应认定国立营开办的兴业肉制品加工厂应具备给予适当补偿条件，但北安市政府未给予补偿。在法院审理期间，北安市政府同意给予国立营营业损失补偿款共计400,000.00元整，并作出《北安市人民政府房屋征收补偿决定》即北政房征补字[2020]1号。北安市政府已经实际对国立营主张的“住改非”情况给予了适当补偿。虽然北安市政府在作出征收补偿决定时未给予国立营适当补偿程序违法，未考虑民办企业征收的营业损失应给予适当补偿，其作出的征收补偿决定缺项。但是，北安市政府在法院审理期间已对征收行为进行了弥补，国立营的实体权利实际已经得到保障。如果国立营对《北安市人民政府房屋征收补偿决定》即北政房征补字[2020]1号有异议，可按法定程序主张权利。因此，国立营主张判令撤销北安市政府房屋征收补偿决定即北政房征补字[2019]5号的理由不能成立。3.对国立营主张北安市政府对泰山街北、黄河路东地块征收违法问题。2017年7月14日，北安市发展和改革局作出《关于泰山街北黄河路东地块一期的征收意见》即北发改函字[2017]4号，拟对泰山街北黄河路东地块由政府组织实施征收。2018年10月9日，北安市国土资源局作出《关于泰山街北黄河路东地块征收的审查意见》即[2018]003号。认为该项目符合北安市土地利用总体规划，同意拟对泰山街北与黄河路东地块进行旧城区改造。2018年11月7日，发布北征通字[2018]3号《通告》与《泰山街北黄河路东地块征收补偿方案》。2018年12月27日，北安市政府作出北政房征决字[2018]4号房屋征收决定，决定对泰山街北、黄河路东地块进行城区改造建设项目建设。北安市政府依照城乡规划法有关规定，对基础设施落后等地段进行旧城区改建，根据改建的需要，作出土地规划、发改意见、征收通告、征收决定等相关规定，并通过依法选定评估机构，对房屋征收补偿金额分户评估，在程序上并未违法。为此，国立营现有证据列举开发商介入征收的行为，并不能证明北安市政府为开发商的商业行为铺路或存在违法行政，也不能证明北安市政府征收公告在实体和程序上存在违法行为。故国立营请求法院认定北安市政府对泰山街北、黄河路东地块征收违法的主张，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回国立营的诉讼请求。国立营上诉称，原审判决有失公平、公正，请求予以撤销，并撤销被诉征收补偿决定，确认北安市政府对泰山街北、黄河路东地块征收违法，判令北安市政府依法签订《征收补偿协议》。主要理由：1.案涉征收工作并非政府而是北安市保丰房地产开发公司进行的，北安市政府没有提前发布征收决定、征收公告，没有召开动员大会、公布补偿方案，也没有对被征收房屋进行评估等，征收程序违法。2.被诉房屋征收补偿决定违法，包括没有停产停业损失，没有历史形成的无照房补偿，其他相关设施及硬化路面也没有补偿。3.北安市政府在诉讼中又作出《征收补偿决定》，缺少法定内容，违反法定程序，应予撤销。北安市政府答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律准确，请求驳回上诉，维持原判。主要理由：1.北安市政府已按规定在征收现场将征收决定、补偿方案意见稿和正式征收补偿方案张贴。2.根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定，北安市政府通知了被征收人参加投票确定估价公司，但因参加的被征收人数过少，改由抽签确定估价公司。3.北安市政府在作出征收补偿决定时，国立营没有根据《北安市国有土地上房屋征收与补偿办法》第二十四条规定提交相关文件，所以北安市政府在作出征收补偿决定时没有包括其他补偿，但北安市政府在北政房征补字[2020]1号征收补偿决定中，对国立营给予了停产停业、员工工资及客户流失损失补偿400,000.00万元。双方当事人向原审法院提交的证据均已随案移送本院。国立营二审庭审时提交一份《房屋征收估价分户报告》，涉及征收项目名称为KJ610泰山街北侧、深圳路西侧铁道口改造项目，被征收人吴玉才，估价单价6,024.00元/㎡，拟证明同一项目同一地段补偿标准不同。经审查，该证据与本案所涉项目并非同一项目，与本案没有关联性，本院不予采信。本院查明的事实与原审一致，本院予以确认。另查明，北安市政府北政房征补字[2019]5号房屋征收补偿决定认定被征收人要求选择货币补偿，决定：一、对被征收人给予货币补偿，被征收房屋货币补偿金额合计598,788.00元；二、被征收人要求包括地上附属物补偿、停产停业损失、机器设备补偿、搬迁等补偿总计4,155,644.00元，不予支持；三、被征收人自本征收补偿决定送达之日起15日内完成搬迁，并腾交房屋。2020年6月17日，北安市政府作出北政房征补字[2020]1号房屋征收补偿决定，对被征收人给予停产停业、员工工资及客户流失损失补偿400,000.00元，限被征收人自征收补偿决定送达之日起15日内完成搬迁，并腾交被征收房屋。本院认为，“一行为一诉讼”是人民法院受理行政案件的基本原则，对于当事人的诉讼请求涉及多个不同行政行为的，人民法院应当进行充分的释明和指导。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，房屋征收涉及到征收决定的作出、对被征收房屋进行补偿及被征收房屋的拆除等多个行政行为，涉及到不同的法律关系及法律适用，被征收人可以对上述行为分别提起行政诉讼，而不能在一个案件中针对不同的行政行为一并提起诉讼。本案中，国立营原审中的诉讼请求是：一、判令撤销北安市政府房屋征收补偿决定即北政房征补字[2019]5号；二、确认北安市政府对泰山街北、黄河路东地块征收违法；三、判令北安市政府依法征收，依法签订《征收补偿协议》。国立营的起诉不符合“一行为一诉讼”的基本原则，原审法院未向国立营予以充分释明或者指导，让其明确诉讼请求或者变更诉讼请求而直接进行实体审理，实属不妥。本院二审庭审中，国立营明确其诉讼请求为：撤销北安市政府房屋征收补偿决定即北政房征补字[2019]5号，判令北安市政府依法签订《征收补偿协议》。根据双方当事人诉辩意见及案件事实，本案的争议焦点是北政房征补字[2019]5号房屋征收补偿决定是否合法。主要涉及以下问题：关于房屋征收评估机构选定是否合法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”本案中，北安市征收管理办公室于2018年12月19日组织征收范围内的被征收户通过抽签方式确定北安市金龙房地产估价咨询有限公司为案涉项目的评估机构，并无不当。国立营认为政府选定评估机构程序违法的理由，依法不能成立。关于评估报告可否作为补偿依据的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。本案中，案涉评估报告以2018年12月27日即房屋征收决定公告之日为估价时点作出，符合上述规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，案涉评估报告向国立营送达后，其未向房地产价格评估机构申请复核评估。北安市政府依据该评估报告和征收补偿方案的规定，对国立营的房屋予以补偿，并未显失公平，亦无不当。国立营认为补偿标准偏低的主张，亦不能成立。关于停产停业损失问题。国立营主张其存在停产停业损失，根据原审查明的事实，国立营有证房屋虽从事生产经营，但性质为住宅，案涉房屋征收补偿方案对此种情形并未规定如何补偿，且北安市政府已于2020年6月17日作出北政房征补字[2020]1号房屋征收补偿决定，按照国立营要求对其停产停业、员工工资及客户流失损失给予补偿400,000.00元，对北政房征补字[2019]5号房屋征收补偿决定遗漏的补偿项目进行了弥补，充分保护了国立营的权益。原审判决对此认定正确，并告知国立营如有异议可另行主张权利，并无不当。综上，国立营的上诉请求及理由依法不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人国立营承担。本判决为终审判决。审判长 李 柏 坤审判员 鲁 丽 群审判员 皇甫延玉二〇二〇年十月二十九日法官助理郭婧书记员张莉附：相关法律司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。