山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁行再74号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘玉花，女，1945年8月17日出生，汉族，农民，住东明县。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）马昌兴，男，1987年4月4日出生，汉族，住东明县（系刘玉花之子）。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）东明县长兴集乡人民政府，住所地东明县长兴集乡郭庄村。 法定代表人王方领，乡长。 再审申请人刘玉花、马昌兴诉东明县长兴集乡人民政府拆除其房屋行为违法一案，菏泽市中级人民法院于2019年11月15日作出（2019）鲁17行终312号行政裁定，该裁定已经发生法律效力。刘玉花、马昌兴不服，向本院申请再审。本院于2020年8月19日作出（2020）鲁行申1154号行政裁定，对本案进行提审。本院提审后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院认为，原告方与东明县长兴集乡人民政府之间签订的土地租赁合同解除后，尚没有对租赁土地上原告方建造的房屋进行处理。那么即使是东明县长兴集乡人民政府实施了拆除在涉案土地上原告房屋的行为，但是基于原告与被告之间就涉案土地存在民事纠纷，并且结合双方之间所签订的《土地租赁合同书》解除后双方没有对涉案土地上原告所建楼房进行处理等情况，被告的行为也应认定是一种民事行为，故对原告所述的“被告东明县长兴集乡人民政府拆迁原告位于长兴集乡王店行政村的329平方米房屋的行为”不应认定是一种可诉的行政行为。虽然根据现有证据原告方与东明县长兴集乡人民政府之间签订的土地租赁合同已经解除，双方合同的权利义务已经终止，但是根据《中华人民共和国合同法》第九十八条“合同的权利义务终止，不影响合同中结算和清理条款的效力”的规定，双方仍应按照土地租赁合同中约定的合同解除后对租赁土地上原告方所建建筑物可作价、可拆除以及租金的减、免、退等事项进行处理。故原告所提诉讼事项不属于行政诉讼受理的范围，其与被告没有对双方签订的《土地租赁合同书》解除后租赁土地上原告所建楼房进行处理，原告仍应另行通过相应民事诉讼途径予以救济解决。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定,裁定驳回刘玉花、马昌兴的起诉。 刘玉花、马昌兴不服一审法院裁定提起上诉。二审法院经审理查明，黄河滩区居民迁建，是国家为保障黄河滩区群众生命财产安全，加快滩区群众脱贫致富，保护滩区生态环境的重大民生工程。2017年8月，山东省经国务院同意，制定了《山东省黄河滩区居民迁建规划》，要求“坚持省负总责，市县落实”，按“各级政府补一块、土地置换增一块、专项债券筹一块、金融机构贷一块、迁建群众拿一块”的总体思路筹措建设资金。2017年9月4日，菏泽市发展改革委作出《关于山东省东明县黄河滩区居民迁建（村台工程）实施方案的批复》，同意东明县建设22个村台，其中包括长兴集乡9个需要建设的村台。2017年12月20日，菏泽市黄河滩区脱贫迁建领导小组牵头制定了《菏泽市黄河滩区居民迁建项目和资金管理暂行办法》，要求“县、乡级人民政府要结合当地实际，制定项目和资金管理办法，对实施年限、安置协议、安置方式、建新拆旧、补助标准、资金拨付、资金整合、原有生产资料处理、加强监管和社会维稳等方面作出明确规定”。刘玉花、马昌兴建设的涉案房屋在东明县××乡××号村台淤沙工程范围内。 二审法院认为，东明县黄河滩区居民迁建、就近建筑新村台及房屋工程，是国家实施的政策性民生工程。该类工程的实施，未改变集体土地所有权，不属于集体土地的征收，也不属于国有土地上房屋的征收。建设工程资金来源包括政府财政资金补助、土地增减挂钩收益、群众自筹。本案上诉人对房屋被强制拆除提起行政诉讼，要求确认上述行为违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”；第六十三条规定“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据”。目前，对黄河滩区迁建居民原有房屋、树木、青苗等地上附着物如何补偿，如何强制拆除、强制清理，尚没有法律法规对此作出规定。对因黄河滩区居民迁建工程实施过程中的房屋被强制拆除没有法律法规进行规范，该类行为目前属于政策性规定调整的行为。因此，上诉人的起诉，不属于人民法院受理行政案件的范围。原审法院裁定“驳回原告起诉”的结果并无不当。上诉人因土地租赁合同解除而受的损失，可根据合同约定和合同法的规定，通过协商或民事诉讼等合法途径予以主张。对此，原审法院已经予以释明。上诉人要求撤销原审裁定的理由不足，对其上诉请求，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。 刘玉花、马昌兴申请再审，认为原审法院认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原一、二审法院裁定，依法确认被申请人强拆行为违法，并赔偿再审申请人损失70万元。理由如下：1.被申请人在没有法律授权的情况下暴力拆迁违法，未对被申请人的损失进行补偿，明显违法。2.原审法院认定再审申请人的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围，属适用法律错误。 双方当事人在一、二审中提交的证据已经随案移交本院，经本院再审审查查证，对原审查明的事实予以认可。本院再审查明，在与本案情况类似的(2020)鲁行再42号张红梅诉东明县人民政府、东明县长兴集乡人民政府行政强制一案中，东明县长兴集乡人民政府提交一份情况说明，该情况说明载明：“国家为解决黄河滩区群众居住安全实际困难，改善黄河滩区群众生活交通不便的不良环境，决定对沿黄滩区居民实行搬迁安置。具体办法是以黄委会确定的淤台范围内淤筑大村台，多个自然村合并建设新房屋，等新房建成后，再拆除原旧房，将老村土地进行复耕。接到上级要求搬迁任务后，乡政府成立了十个乡级指挥部，具体组织实施村台建设工作……” 本院认为，再审申请人的房屋被强行拆除，再审申请人请求确认被申请人拆除其房屋的行为违法并赔偿损失。对此，被申请人否认实施了该强拆行为，但是由于实施强制拆除行为属于事实行为，是政府及其职能部门的法定职权，非行政主体并无实施强制拆除行为的法定职权，在没有行政主体对该行为负责的情况下，通常根据行为目的、职能分工及举证责任等推定由相应的行政主体对该行为后果承担法律责任。如果非行政主体实施了强制清除行为，则应当判断其是否与相关行政主体存在行政委托关系，以进一步明确行为的责任主体。 本案中，菏泽市黄河滩区脱贫迁建领导小组关于《菏泽市黄河滩区居民迁建项目和资金管理暂行办法》第一章第三条第（二）规定，各县、区人民政府是滩区居民迁建工作责任主体，将工作任务分解落实到县级人民政府相关部门及有关乡镇；第（三）项规定，各乡级人民政府是滩区居民迁建工作的直接主体，负责落实建设主体责任并实施相关工作，做好宣传发动、落实建设条件，确保做好迁新拆旧、土地复垦和社会稳定等工作。根据上述规定，县、区人民政府和乡级人民政府分别是滩区居民迁建工作的责任主体和直接主体。因村委会不具有实施强制清除行为的法定职权，即使涉案房屋确系由所在村委会具体实施强拆，其行为也是受县、乡人民政府的委托实施，法律后果及法律责任均应由县、乡人民政府承担。一审法院认为再审申请人所提诉讼事项不属于行政诉讼受理的范围，二审法院认为黄河滩区居民迁建工程实施过程中的房屋被强制拆除等行为属于政策性规定调整的行为，再审申请人的起诉不属于人民法院受理行政案件范围，均属认定事实不清，适用法律不当，应予纠正。 综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第三项之规定，裁定如下： 一、撤销菏泽市中级人民法院（2019）鲁17行终312号行政裁定； 二、撤销东明县人民法院（2019）鲁1728行初17号行政裁定； 二、指令东明县人民法院继续审理本案。 审 判 长  陈 晖 审 判 员  韩 勇 审 判 员  蒋炎焱 二〇二〇年十月十九日 法官助理  宋海东 书 记 员  李 倩