山西省高级人民法院   行政判决书   （2020）晋行终451号   上诉人（原审被告）古交市人民政府。   法定代表人刘锦春，职务市长。   出庭负责人李勇存，古交市人民政府副市长。   委托诉讼代理人李晓亮，古交市河口镇人民政府镇长。   委托诉讼代理人李海林，北京隆安（太原）律师事务所律师。   被上诉人（原审原告）张发旺，男，1947年4月25日出生，汉族，住山西省古交市。   委托代理人李燕锋，山西晟达律师事务所律师。   张发旺诉古交市人民政府不履行土地补偿职责一案，古交市人民政府不服山西省阳泉市中级人民法院作出（2020）晋03行初94号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。   原审法院查明，1988年3月，张发旺与古交市河口镇河下村村委会签订“两田”分离联产承包合同，承包土地10亩（另林地8亩），承包期限至2038年12月；1990年，张发旺在其承包的土地上与古交市河下学校协议兴办小型洗煤厂，学校不投资，不经营，只挂名；1991年，古交市计划委员会予以批准，企业名称为“古交市河下兴育洗煤厂”，企业性质为校办集体联营企业，同时办理了工商登记，法定代表人为杨亮明，实际投资人为张发旺和杨亮明。2000年，古交市工商局以兴育洗煤厂未按期参加年检，吊销其营业执照。2012年古交市发展和改革局作出《关于古交市第二污水处理厂建设项目的批复》，同意古交市住建局在古交市河下村往东、一步岩往西汾河南岸三角地带建设古交市第二污水处理厂。兴育洗煤厂房屋所占土地在该建设项目征地范围内。2013年3月，被告古交市人民政府在未履行事先告知程序的情况下，将兴育洗煤厂的33间房屋及地上附着物强制拆除。原告张发旺、兴育洗煤厂不服被告古交市人民政府的强制拆除行为，向山西省太原市中级人民法院提起诉讼，要求确认被告强制拆除原告厂房、场地附着物的行为违法。山西省太原市中级人民法院于2017年7月18日作出（2016）晋01行初124号行政判决书，判决确认被告古交市人民政府强制拆除行为违法，并驳回原告其他诉讼请求。被告不服，向山西省高级人民法院提起上诉。山西省高级人民法院于2018年6月29日作出（2017）晋行终913号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。后原告张发旺、兴育洗煤厂向山西省太原市中级人民法院提起行政赔偿诉讼，山西省太原市中级人民法院作出（2018）晋01行赔初3号行政赔偿判决书，判决被告古交市人民政府赔偿兴育洗煤厂、张发旺50万元。兴育洗煤厂、张发旺、古交市人民政府均不服，向山西省高级人民法院提起上诉。山西省高级人民法院于2019年6月18日作出（2019）晋行赔终43号行政赔偿判决书，判决驳回上诉，维持原判。后原告等4位同属于主张承包地的被侵权人，以要求公开征收土地、土地补偿费等为由，于2019年7月6日向古交市人民政府提起信息公开申请，古交市人民政府在法定时限内未给予答复，该四人向太原市人民政府提出行政复议，太原市人民政府作出并政行复不受字〔2019〕111号《不予受理行政复议申请决定书》。原告的承包土地权益受到侵害，不能给予解决，遂形成本诉。另查明，已生效的山西省高级人民法院（2019）晋行赔终43号判决载明：兴育洗煤厂、张发旺提出的土地补偿费问题，因其主张的土地承包合同效力以及土地权属需经相关有权部门或者司法机关通过法定程序予以确认，待合同效力和土地权属明确后，可以另行主张。后原告张发旺向山西省阳泉市中级人民法院提起本诉，山西省阳泉市中级人民法院以张发旺的土地承包合同效力以及土地权属“未经有关部门或司法机关对土地承包合同的效力及土地权属进行确认”为由，对张发旺的起诉，不予立案。原告张发旺不服，提起上诉。山西省高级人民法院于2019年12月27日作出（2019）晋行终880号行政裁定书，认为原告提交的证据能够初步证明其对涉诉土地享有承包经营权，指令山西省阳泉市中级人民法院予以立案。又查明，山西省人民政府于2014年9月22日批准被告古交市人民政府征地申请，作出晋政地字〔2014〕501号《关于古交市2014年第二批次建设用地的批复》，载明：古交市人民政府严格依法履行征地批后实施程序，严格按照《山西省人民政府关于调整全省征地统一年产值标准的通知》（晋政发[2013]22号）文件，及时足额支付征地补偿费用，安排被征地农民的社会保障费用，落实安置措施……。   原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”；《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款、第二款规定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿；征收土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗的补偿费”。依据上述法律，本案中被告古交市人民政府对原告张发旺享有承包经营权的土地实施征收，根据有征收必有补偿的基本原则，被告古交市人民政府对征收原告张发旺的承包地补偿事宜负有法定职责。对因政府征地而失地的农民，国家及地方政府提供一系列有效而实惠的财产性权益的保障法规。山西省人民政府作出的省政府令第182号《山西省征收征用农民集体所有土地征地补偿费分配使用办法》，在程序性权利方面规定拟作出征地的政府应当在征地依法报批前，就拟被征收的农户土地，应负有告知被征农户有关拟征地的利益性信息、调查土地基本现状并经被征地农户确认、告知被征农户有听证权利等；在实体性权利方面，在征地补偿费总额包括的三项具体费用中占比重较大的土地补偿费，主要用于被征地农户（上线高达80%的比例）。地上附着物与青苗补偿费、安置补助费，也主要用于或有利于被征地农户。本案被告征收原告承包地过程中，在案证据不能证明被告及其下属相关部门在征地依法报批前，将拟征地的用途、位置、面积、补偿标准、安置途径等以书面形式告知原告；也没有对拟征收土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属种类、数量等现状进行调查，也未将调查结果给予原告和该村农村集体经济组织共同确认；在征地依法报批前，也未告知原告对拟征土地的补偿标准、安置途径有要求听证的权利及让原告参与听证。被告在实施征收土地行为中，存在严重的程序问题，且至今仍未依法将征地补偿款支付给原告。被告行为构成行政不作为。因山西省高级人民法院（2019）晋行赔终43号行政赔偿判决已生效，作为原告承包地上的附着物部分，即兴育洗煤厂，应按上述生效判决执行，本案不再处理。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：一、确认被告古交市人民政府对原告张发旺不履行因征收承包土地而补偿的行为违法；二、责令被告古交市人民政府在本判决生效之日起六十日内对原告张发旺履行征收承包土地补偿职责〔张发旺、古交市河下兴育洗煤厂的赔偿问题，在山西省高级人民法院（2019）晋行赔终43号行政赔偿判决中执行〕。   古交市人民政府上诉称，一、被上诉人未提供承包土地的有效证明，被上诉人不是涉案土地的合法承包主体，依法不享有征地补偿权。1.本案中被上诉人张发旺在原审提供的《“两田”分离联产承包经营合同》真实性存疑。2.根据1997年8月27日中办发[1997]16号文件规定，“两田制”早在该文件后被废除，《“两田”分离联产承包经营合同》已无约束力，《“两田”分离联产承包经营合同》不能证明被上诉人具有合法承包土地的主体资格。3.依据土地权属证载明，涉案土地被征收前一直是河下村集体建设用地，建设用地是不能承包的。因此张发旺的承包地根本不可能是法律规定的合法承包范围，被上诉人更不可能是合法的承包主体。4.《“两田”分离联产承包经营合同》的另一方签订主体古交市河口镇河下村村委会不认可该合同的存在。二、上诉人履行了土地征收相应法定程序，不应认定违法。三、本案一审诉讼请求仅仅是确认行政行为违法，一审判决上诉人作出补偿明显超出一审诉讼请求，不符合法律规定，应依法撤销。综上，被上诉人未享有土地承包经营权，不符合赔偿条件，请求对本案依法改判。   张发旺答辩称，原审法院依据有效证据对案件事实作出的确认不存在争议事实真伪不明问题，也符合行政诉讼证据规则。上诉人没有履行土地征收法定程序。原审判决事实清楚、证据充分、程序合法、判决于法有据。请求二审法院驳回上诉，维持原判。   二审经审理查明的事实与原审查明的事实相同，本院予以确认。   本院认为，本案争议焦点包括：一是古交市人民政府是否应当对张发旺履行土地补偿职责；二是原审判决古交市人民政府对张发旺履行土地补偿职责是否超出一审诉讼请求。   关于古交市人民政府是否应当对张发旺履行土地补偿职责问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款、第二款规定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，“土地使用权人或者实际使用权人对行政机关作出的涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，1988年3月，张发旺与古交市河口镇河下村村委会签订“两田”分离联产承包合同，承包期限至2038年12月。2014年，经山西省人民政府批准，古交市人民政府对张发旺享有承包经营权的集体土地实施征收，但张发旺未收到相关征地补偿款。古交市人民政府对征收张发旺的承包地补偿事宜负有法定职责，原审判决责令古交市人民政府在本判决生效之日起六十日内对张发旺履行征收承包土地补偿职责，并无不当。所谓“两田制”,是在坚持土地集体所有和家庭承包经营的前提下，将集体土地划分为口粮田和责任田两部分，是农村土地承包经营制度建立之初所实施的一种承包制度，是历史遗留的产物。在本案中，张发旺最初取得涉案土地的承包经营权是依据1988年与古交市河口镇河下村村委会签订“两田”分离联产承包合同，该合同发生在农村土地承包法实施之前,且太原市中级人民法院于2017年7月18日作出的（2016）晋01行初102号行政判决庭审证据质证部分写明，古交市人民政府对张发旺提交的“两田”分离联产承包合同书及承包表真实性认可，在审理查明部分认可张发旺承包经营权。因此，上诉人主张张发旺不是涉案土地的合法承包主体，依法不享有征地补偿权的上诉理由不能成立。   关于原审判决古交市人民政府对张发旺履行土地补偿职责是否超出一审诉讼请求问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”依据上述规定，责令行政机关作出特定行为的判决，本身包含了对不作为行为违法的确认，而无需再专门作出确认不作为违法的判决。本案中，张发旺提起本案诉讼，请求确认古交市人民政府在河口镇河下村下头河实施征地进程中不履行法定补偿安置义务，侵害张发旺合法权益的行政行为违法。依据本案查明的事实，2014年，古交市人民政府对张发旺涉案土地进行征收，至今未依法就征地补偿款支付给张发旺，因此原审判决古交市人民政府在本判决生效之日起六十日内对张发旺履行土地补偿职责，并无不当。古交市人民政府主张原审判决履行土地补偿职责明显超出一审诉讼请求的上诉理由不能成立。   综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。古交市人民政府的上诉理由不能成立。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人古交市人民政府负担。   本判决为终审判决。   审判长 刘 群   审判员 耿转成   审判员 李克恭     二○二○年十月二十九日   法官助理 郭 伟   书记员 田显军