辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽14行初152号原告郭金苹，女，1983年6月2日出生，汉族，农民，住址葫芦岛市南票区。委托代理人康凯，辽宁义帆律师事务所律师。被告葫芦岛市龙港区人民政府，住所地葫芦岛市龙港区锦葫路**。法定代表人袁伶，该区区长。委托代理人杨宝光，辽宁大鸣律师事务所律师。原告郭金苹诉被告葫芦岛市龙港区人民政府强制拆除行为违法并赔偿一案，本案于2020年7月27日受理后，依法向被告葫芦岛市龙港区人民政府送达起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月12日公开开庭审理了本案。原告郭金苹及其委托代理人康凯，被告葫芦岛市龙港区人民政府的委托代理人杨宝光，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告郭金苹诉称，郭庆斌、郭庆忱系葫芦岛市龙港区玉皇阁村民，在本村集体分别承包土地5亩，位于富都家居左后侧，从1976年土地承包开始几家人世代就在此耕种谋生，由于当时经济条件困难，没有稳定居所，为了方便种地，1988年开始陆续在耕地旁边承建看护房及蔬菜大棚，并在此居住，生活日趋稳定。本案原告是郭庆斌及郭庆忱的侄女，2016年10月12日原告分别与两位叔叔签订了1亩多土地的承包合同。由于该地块地势特殊，无法进行农业种植，2016年12月8日葫芦岛市龙港区玉皇街道玉皇阁民委员会出具证明。由于无法种植农业，在此附近居住的村民，为了生活，并利用紧邻富都家居的便利条件，村民纷纷在土地承建仓库，出租库房谋生。原告也是在2016年底在承租的两亩多土地上承建库房1350平方米，投资建设库房的总费用是416098元。2019年3月9日龙港区人民政府下发龙港区“大棚房”问题专项清理整治行动限期拆除通知书，限于2019年3月11日前对擅自建设的房屋、院落硬覆盖等建筑、构筑物进行自行拆除并恢复原状。逾期不拆除的龙港区人民政府将组织有关部门实施强制拆除，但是该通知至今没有送达给原告。2019年3月15日十点被告突然通知原告要强制拆除，没有给原告留出充分时间搬离所有的生活用品，也没有给我们下达任何的书面手续。而且是在晚上政府组织相关人员强制进行拆除，我们的所有东西包括生活用品都来不及搬走，给我们造成了毁灭性的打击，家园被毁，我们无家可归。政府的上述行为明显违反了《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条的相关规定，被告在本次违法拆迁过程中，原告没有收到任何政府书面通知或者决定，龙港区人民政府也没有履行催告义务，并剥夺了我们的陈述和申辩权利，强制执行也没有任何书面的决定，催告书及执行决定书也没有送达当事人，上述的种种违法行为导致原告的合法权益受损，由于政府违反法定的拆迁程序导致原告现在无家可归，私人物品在拆迁过程中也大部分丟失，承建的相关建筑材料也是毁损严重，不能回收利用，给原告造成巨大的经济损失。现在国家要求依法治国，依法行政，打造法治社会，可是，龙港区人民政府作为一级政府却违背法律程序，违法拆迁，而且还有乱执法现象，不能一视同仁，富都家居右侧与原告性质完全一样的大棚房至今也没有拆除，一样的情况却做出两种不同的行政行为，有失公正，实难令人信服。政府违法拆迁之后，原告多次找到政府的相关部门，并没有哪个部门给原告一个合理的解释，各部门之间互相推脱，原告真是有冤无处伸，截止到现在已经过去一年多了，也没有给原告任何说法。直到2020年6月4日，在原告无数次的信访过程中，政府责成萌芦岛市龙港区农业农村局下发葫龙农字【2020】1号行政答复意见书，但是并没有解决原告反应的问题。故请求：1、请求法院依法确认被告对原告所有的位于玉皇阁承包土地上的库房进行强制拆除的行政行为违法；2、责令被告采取相应补救措施，将被毁土地恢复到复耕复产状态，对原有固化道路、灌溉井、用电及大棚看护房进行恢复；3、请求法院依法判令被告赔偿给原告造成的经济损失416098元；4、判令被告承担本案诉讼费用。原告郭金苹向本院提交7份证据：证据1、郭庆斌、郭庆忱的承包合同及承包经营权证，证明郭庆斌、郭庆忱是玉皇阁民，有土地承包经营权，有权利对土地进行流转；证据2、郭金苹与郭庆斌、郭庆忱的土地承包合同，证明郭金苹取得土地承包经营权，可以在该地块进行经营；证据3、2016年12月8日玉皇阁委会出具的证明，证明该地块不适用农业种植，原告合理利用土地盖相关设施进行经营；证据4、原告盖农业设施用房的预算，证明郭金苹投资盖房发生费用416098元；证据5、被告违法拆除原告农业设施的照片一组，证明被告在2019年3月15日在没有通知原告的情况下，没有给原告合理期限搬出并违法拆除原告的用房，给原告造成巨大经济损失。证据6、龙港区人民政府2019年3月23日给郭庆文（系原告的父亲）下发的限期拆除的通知，证明政府在拆除后才下发通知，拆除行为违法，存在过错，是给原告造成经济损失的直接责任者，原告的损失与被告的违法行政行为存在法律上的因果关系；证据7、告知书及行政答复意见，证明原告多次找被告政府协商不成，最后责成农业农村局出具答复意见，原告可以起诉维护自己的合法权益。被告葫芦岛市龙港区人民政府答辩称，一、原告主体不适格。原告提交的起诉状及证据目录来看，原告主张地块承包方系郭庆忱、郭庆斌二人，虽然原告郭金苹与该二人存在双方签订的土地承包合同，但原告本人系葫芦岛市南票区虹螺岘镇蛤蟆山矿**居民，并非玉皇阁村民，原告提供的两份与郭庆忱、郭庆斌签订的土地承包合同，不具备法律效力。依据原告与该二人签订土地承包合同之时《土地承包法》第四十八条的规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，并报乡（镇）人民政府批准。依据《农村土地承包法》第三十七条规定，承包方决定采取转包土地经营权的应向发包方备案。而该土地承包合同既未经过村民代表会同意，也未加盖村委会公章并进行备案。因此，原告提供的与郭庆忱、郭庆斌二人签订的土地承包合同不具备法律效力，原告不具备诉讼主体资格。二、被告主体不适格。答辩人并非原告主张事项的“拆除”主体，即并非原告提起诉讼的行政行为作出机关。根据中共龙港区委、龙港区人民政府办公室关于印发《龙港区“大棚房”问题再排查再整治推进落实工作方案》的通知，即龙委办发（2019）149号中共葫芦岛市龙港区委办公室文件，龙港区成立了“大棚房”问题专项清理整治工作领导小组，由区委书记和区长任组长，成员涉及农乡街党政主要领导，农业农村局、土地局、纪委监委等等多部门负责同志。负责“大棚房”专项治理工作的为龙港区“大棚房”问题专项清理整治工作领导小组，并非龙港区人民政府。因此被告主体不适格。三、原告所建设的仓储房性质属“大棚房”，系违法违规占用农用地、私自建设的用作仓储用途的非农设施。依据农业农村部、自然资源部《关于“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作的指导意见》、《葫芦岛市“大棚房”问题再排查再整治推进落实工作方案》等文件及辽宁省农业农村厅文件专项行动协助推进小组办公室（2018）1号《关于印发辽宁省“大棚房”问题专项清理整治行动发现违法违规问题分类整改指导意见的通知》、辽宁省农村经济委员会文件辽农农（2018）216号《辽宁省农委关于做好“大棚房”问题专项清理整治行动工作的通知》、中共辽宁省委办公厅厅秘发（2018）123号《中共辽宁省委办公厅辽宁省人民政府办公厅关于印发的通知》、“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组《关于“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作的指导意见》、《辽宁省“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作补充指导意见》、中共葫芦岛市龙港区委办公室文件龙委办发（2019）49号《中共龙港区委办公室龙港区人民政府办公室关于印发的通知》、《关于辽宁省“大棚房”问题清理整治专项行动农业大棚看护房违规问题整改意见》、辽宁省“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组《关于进一步规范看护房违规问题整改的通知》、葫芦岛市“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组办公室《关于转发省协调推进小组办公室的通知》、《关于认真落实国家部门联合督导组反馈意见进一步做好“大棚房”问题清理整治工作的通知》等相关文件认定原告建筑为“大棚房”，属于清理整治范围。根据原告提供的玉皇阁出具的证明、建筑面积达448平方米的彩钢结构库房预算书等材料恰恰证明原告建筑为“大棚房”性质的非农设施。而原告提交的承包人为郭庆忱的农业承包合同明确说明：该承包土地系大田和菜田，承包方在合同期内必须服从国家统一规划，如合同规定与上级有关规定发生抵触时，按照上级规定执行，合同未尽事宜按省政府管理办法执行。经市督导组对我区上报的51个I类问题进行排查及《龙港区排除“大棚房”问题情况说明》，认定原告建设的仓储房为大棚房。四、领导小组对原告主张的地块上的非农建筑进行拆除系合法行为。拆除工作按照省“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组办公室“一事一议”统计报送工作进行，拆除标的系通过勘测定界图确定，拆除过程进行了录像摄像、并对拆除物进行了妥善安置。原告主张地块的拆除标准本身就是按照复耕标准进行填平。原告“责令被告采取相应补救措施，将被毁土地恢复到复耕复产状态，对原有固化道路、灌溉井、用电及大棚看护房进行恢复”的主张不符合事实情况。五、原告损失不应赔偿。原告所建设的仓储房性质属“大棚房”，系违法违规占用农用地、私自建设的用作仓储用途的非农设施。损失应当由自己承担，不应予以赔偿。请求依法驳回原告的诉讼请求。被告葫芦岛市龙港区人民政府向本院提交五组证据：第一组证据、龙港区“大棚房”问题相关文件汇编，证明中央、省、市关于“大棚房”问题专项清理整治行动的政策性文件，清理排查整治“大棚房”总体要求工作机制、工作小组、工作任务、进度安排的有关要求，及“大棚房”的认定；第二组证据、情况说明及《龙港区排除“大棚房”问题情况说明》、“大棚房”问题专项清理整治违规项目情况表、“大棚房”问题再排查违法违规情况汇总表、勘测定界图，证明原告违规占用农用地建设“大棚房”经葫芦岛市督导组、葫芦岛市龙港区人民政府、葫芦岛市龙港区农业农村局、葫芦岛市国土资源局龙港分局共同排查认定，原告所建看护房为“大棚房”；第三组证据、拆除现场照片及光盘，证明原告所建房屋从外观上看就不是看护房，及工作小组对土地进行拆除的过程和恢复状态；第四组证据、拆除费用，证明拆除所有费用均由政府出资；第五组证据、行政复议书面答复及驳回行政复议申请决定书，证明同类“大棚房”问题提起的行政复议，因主体不适格被葫芦岛市人民政府驳回。经审理查明，案外人郭庆斌（郭庆彬）、郭、郭庆忱为葫芦岛市龙港区玉皇街道玉皇阁村民，与本案原告郭金苹为叔侄关系。郭庆斌（郭庆彬）持有发包方为玉皇阁委会的《农村土地承包经营权证》，该证上载明的承包地总面积为4.7亩、承包土地用途为口粮田、承包期限为2002年1月1日至2031年12月31日止；郭庆忱于2002年1月1日与玉皇阁委会签订《农业承包合同》，该合同上载明承包的大田为0.58亩、菜田4.45亩，承包期限：从2002年1月1日起至2031年12月31日止，该合同于2003年8月30日经龙港区公证处予以公证。2016年10月12日原告郭金苹分别与郭庆斌、郭庆忱签订土地承包合同，承包土地面积分别为752.76平方米和1.1亩，承包期限30年，从2016年10月12日开始至2046年10月12日止。本案原告郭金苹称其在承包的土地上承建库房1350平方米，用以出租。原告郭金苹称投资建设彩钢库房的总费用为416098元。2018年9月12日辽宁省农村经济委员会下发辽农农【2018】216号《辽宁省农委关于做好“大棚房”问题专项清理整治行动工作的通知》，要求各市、县（市、区）从9月7日开始，利用一个月左右的时间，对“大棚房”问题进行全面清查。2018年9月20日中共辽宁省委办公厅印发厅秘发【2018】123号《中共辽宁省委办公厅辽宁省人民政府办公厅关于印发的通知》。2018年12月12日辽宁省农业农村厅作出专项行动协调推进小组办公室【2018】1号《关于印发辽宁省“大棚房”问题专项清理整治行动发现违法违规问题分类整改指导意见的通知》。2019年1月29日中华人民共和国农业农村部、中华人民共和国自然资源部下发《关于“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作的指导意见》。2019年2月13日辽宁省农业农村厅联合辽宁省自然资源厅印发《辽宁省“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作补充指导意见》，要求在3月20日前完成整治整改工作。同日葫芦岛市“大棚房”问题专项行动协调推进小组办公室制定《葫芦岛市“大棚房”问题再排查再整治推进落实工作方案》。2019年2月25日中共葫芦岛市龙港区委办公室、龙港区人民政府办公室作出龙委办发【2019】49号《关于印发的通知》，要求排查彻底，整改到位。2019年3月9日葫芦岛市龙港区人民政府作出《龙港区“大棚房”问题专项清理整治行动限期拆除通知书》，要求各违法违规“大棚房”建设主体，务必于2019年3月9日前，按要求自行拆除并恢复原状。同年3月15日葫芦岛市龙港区人民政府组织相关部门拆除了原告所称的上述建筑。2020年7月27日原告向本院提起本案行政诉讼，要求确认葫芦岛市龙港区人民政府强制拆除行为违法并赔偿经济损失416098元。本院认为，2019年3月9日被告葫芦岛市龙港区人民政府作出《龙港区“大棚房”问题专项清理整治行动限期拆除通知书》，其应为龙港区“大棚房”问题专项清理整治行动的责任主体，且被告组织相关部门对原告所建彩钢库房予以强制拆除，故被告葫芦岛市龙港区人民政府为本案适格被告。当时生效的《中华人民共和国农村土地承包法》第三十七条规定，土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。本案原告郭金苹没有提供证据证明其与案外人郭庆斌、郭庆忱分别签订的《土地承包合同》已经经过发包方同意或者发包方备案，且原告与郭庆斌、郭庆忱签订的《土地承包合同》约定的承包期限已经超过郭庆斌、郭庆忱持有的《农村土地承包经营权证》和《农业承包合同》载明的承包期限，原告郭金苹与郭庆斌、郭庆忱签订的《土地承包合同》在没有经过相关司法机关确认合同效力的情况下，本院对其合同效力无法确认，故原告郭金苹提起本案行政诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定的“原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”的起诉条件，应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，强制拆除行为系事实行政行为，属未告知起诉期限的情形，原告郭金苹在本院庭审中承认2019年3月15日当天知道被告葫芦岛市龙港区人民政府的强制拆除行政行为，其于2020年7月27日向本院提起行政诉讼请求确认被告葫芦岛市龙港区人民政府强制拆除行为违法并赔偿，该行政诉讼已经超过法律规定的起诉期限，且其不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的情形。综上，郭金苹不具备本案原告主体资格，且其提起的行政诉讼亦超过法定的起诉期限。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、第（二）项的规定，裁定如下：驳回原告郭金苹的起诉。案件受理费50元，免予收取。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  袁晓芳审判员  佟江秋审判员  孙 彬二〇二〇年十月十四日法官助理张关中书记员李爽本裁定书援引的法律条款：《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；