吉林高新技术产业开发区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)吉0291行初3号 原告蔡伟，男，1967年12月27日出生，汉族，无职业，住吉林市船营区。 委托诉讼代理人贲春学，吉林江城律师事务所律师。 委托诉讼代理人赵千阮，吉林江城律师事务所实习律师。 被告吉林市规划和自然资源局，住所地吉林省吉林市昌邑区重庆街**。 法定代表人张光宇，局长。 出庭负责人林伟欣，副局长。 委托诉讼代理人刘宝林，吉林市规划和自然资源局高新分局局长。 委托诉讼代理人杨平，吉林钟言宇德(吉林)律师事务所律师。 第三人吉林市吉信实业有限责任公司，住所，住所地吉林市北京路**div> 法定代表人张学，董事长。 委托诉讼代理人艾钰琳，吉林权维律师事务所律师。 第三人吉林高新技术产业开发区管理委员会，住所地吉，住所地吉林省吉林市高新区深圳街**v> 法定代表人耿云久，主任。 出庭负责人臧永，吉林高新技术产业开发区规划和自然资源局副局长。 委托诉讼代理人辛星，吉林海聚律师事务所律师。 原告蔡伟与被告吉林市规划和自然资源局、第三人吉林市吉信实业有限责任公司确认规划行为违法及行政赔偿一案，本院于2019年8月9日作出(2019)吉0291行初3号行政判决。被告吉林市规划和自然资源局不服，向吉林省吉林市中级人民法院提起上诉。吉林省吉林市中级人民法院经审理认为原判决认定事实不清，证据不足，遗漏当事人可能影响案件公正审理，裁定撤销原判决，发回本院重审。本院依法另行组成合议庭，通知吉林高新技术产业开发区管理委员会作为第三人参加诉讼，重新公开开庭审理了本案。原告蔡伟及其委托诉讼代理人贲春学、赵千阮，被告吉林市规划和自然资源局的出庭负责人钱少华、委托诉讼代理人刘宝林、杨平，第三人吉林市吉信实业有限责任公司的委托诉讼代理人艾钰琳，第三人吉林高新技术产业开发区管理委员会的出庭负责人臧永、委托诉讼代理人辛星到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 吉林市规划局(职能已被吉林市规划和自然资源局承继)于2013年6月18日向吉林市吉信实业有限责任公司(高新区深圳街中华景苑二期用地项目)颁发吉市地字第(2013)开012号建设用地规划许可证；于2014年2月26日向吉林市吉信实业有限责任公司(高新区深圳街中华景苑二期工程)颁发建字第(2013)开012号建设工程规划许可证。 被告吉林市规划和自然资源局为证明上述规划行政行为合法等问题向本院提供了如下证据材料和规范性文件(均系复印件)： (1)举报信、(2)吉林市吉信实业有限责任公司中华景苑二期建设用地规划许可证申请表(2013年6月14日)、(3)吉林市人民政府(2013)城开字014号房地产开发项目批准书(2013年7月2日，中华景苑南地块项目)、(4)中华景苑南地块项目国有建设用地使用权出让合同(2013年6月17日)、拟招拍挂地块图(2013-6-17)、(5)中华景苑南地块建设用地规划条件(2012年10月9日)及规划条件图(2012年9月)、(6)吉林市人民政府吉市政[2013]建地准字第挂55号建设用地批准书(2013年7月10日)、(7)吉林市吉信实业有限责任公司中华景苑二期建设工程规划许可申请书(2013年7月11日)、(8)中华景苑二期项目规划方案公示图(报纸)、规划图(2013.6.26)、(9)中华景苑二期竣工图(2013.10)、(10)《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》、(11)吉林市规划局于2001年4月20日向吉林市松白房地产开发公司(A#、B#办公楼用地项目)颁发(2001)地规字0)地规字**建设用地规划许可证存根1年6月20日向吉林市松白房地产开发公司(A#、B#办公楼工程)颁发(2001)建规字027号建设工程规划许可证(存根)、(12)高新区松白工业园规划图、(13)吉林市松白房地产开发公司(A#、B#办公楼工程)定址申请书、(14)吉林市城市总体规划(1996-2010)用地规划图、(15)吉林高新技术产业开发区江南封闭区分区规划(1998-2010)用地规划图、(16)《城市道路交通规划设计规范》、(17)《城市用地分类与规划建设用地标准》、(18)关于松白工业园入驻企业办理独立产权的请示(2001年10月22日)、(19)吉林市人民政府吉市政函[1999]220号《关于吉林高新区江南封闭区分区规划(1998-2010年)的批复》、(20)吉林市规划局、吉林高新技术产业开发区管理委员会2015年11月19日《关于高新区松白工业园北侧道路的情况说明》、(21)中国石油集团东北炼化工程有限公司吉林设计院工作函(2015-11-20)。 原告蔡伟诉称，2001年12月20日，原告与第三人吉林市松白房地产开发有限公司签订商品房购销合同，原告购买了松白公司开发的位于深圳街91号松白工业园B-12号门市房，用于开办汽车修配厂，按照松白公司提供的土地规划，该建筑物北侧墙外距离为8.5米规划路，能够满足原告汽车维修的经营需要，对此松白公司也是向原告明示的。该房屋价格986464元，原告全部支付完毕，房屋产权证亦办理完毕。至2013年4月，原告一直用该房屋经营汽车维修业务。但是在2013年4月份，第三人吉信公司在该房屋北侧开发建设商品房项目中华景苑二期，其施工工地砌墙至原告外墙距离不足2米，至整个楼盘开发完毕，其围墙距原告外墙距离仍是2米，原规划道路被取消，导致原告因机动车无法通行而停业。原告经了解，吉信公司是按照土地和规划部门的审批进行建设的，该规划导致原告的房屋不能经营，经济目的不能达到，房屋价值贬值。原告认为：松白工业园是早就建设存在的，其北侧外墙8.5米的距离和规划路是经过规划土地等部门依法批准的，作为土地规划部门在明知的情况下，为了吉信公司的商业目的，批准其预留2米的距离，并取消规划道路，实际是修改了该地段的分区规划和控制性详细规划。侵占了松白公司8.5米中的6.5米土地，剩下的2米距离不能满足原告经营需要，侵犯了原告的商业利益，该行政行为并不是出于公共利益的需要，而是吉信公司的商业目的。被告应提供修改该分区规划和控制性详细规划的证据和依据。如不能提供，该行为应属违法。作为当事人吉信公司为了自己的利益，实际占用了松白公司已经购买的土地6.5米，导致松白嘉园原有业主不能经营，给原告造成了实际损失，而且房屋也因此贬值，其行为构成了侵权。作为松白公司没有履行墙外8.5米距离的承诺，造成原告现在不能经营。因此，原告起诉要求确认被告的“中华景苑二期建设用地规划许可”行政行为违法，由被告和第三人共同承担连带赔偿责任。原告向本院提出的诉讼请求为：1.确认被告批准第三人吉信公司中华景苑二期建设用地规划许可和建设工程规划许可行政行为违法。2.由被告和第三人承担侵权赔偿责任，连带赔偿原告损失500万元。3.由被告承担诉讼费用。 原告为证明其主张成立，向本院提交了如下证据(均系复印件)： 举报信、异议书、收取立案诉讼材料清单、行政起诉状、行政诉讼证据材料收据、民事起诉状复印件、民事裁定书、照片、《商品房买卖合同》、收款收据、个人业务凭证、销售不动产统一发票、国有土地使用权出让合同、购买土地合同书、松白嘉园总平面及竖向平面图、中华景苑南地块规划条件图、地籍调查表、、地籍调查表屋所有权证、土地使用证、房地产司法鉴定评估报告、鉴定费票据。 被告吉林市规划和自然资源局答辩称，一、原告的告诉超过了行政诉讼法定起诉期限，应依法驳回起诉。我局核发(2013)开012号《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》的时间分别是2013年6月18日和2013年7月12日，根据原告提交的举报信，原告早已经知道本案争议的具体行政行为存在，依照当时适用的1989年行政诉讼法的规定，原告已经超过了法定的三个月的起诉期限，依法应予以驳回。二、被告建设用地规划审批行为合法，不存在行政行为违法侵犯原告财产的情形，依法应驳回原告诉讼请求。被告根据第三人吉信公司提交的各种审批文件，依法核发了(2013)开012号《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》。根据被告提交的《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》的所有审批材料，均符合《城乡规划法》关于规划审批的所有要求，因此，被告规划行政许可行为，从主体、依据、程序、职责等方面都合法有效。三、原告告诉的规划审批违法，没有事实和法律依据。(一)原告主张的“规划路”不是具有法律效力的规划路。规划路并不是某个单一规划项目审批图中确定的，因为，单个项目规划审批并不是法律意义上的道路规划审批。法律意义上的道路规划审批必须是总规和控制性详细规划中确定的道路规划才是合法规划。同时，根据吉林高新技术产业开发区管委会和被告同时出具的《关于高新区松白工业园北侧道路的情况说明》，再根据中国石油集团东北炼化工程有限公司吉林设计院(制图单位)出具的工作函，根据这两份证据足以证明原告主张的“规划路”，并不是法律意义上的规划路。(二)被告从未批准取消原告本案主张的“规划路”。被告提交的经过国务院批准的总规中，该区域也未见规划路标识。如果对总规修改，必须依法经过审批，才能修改，原告并未提供被告修改总规的相应证据。目前未见有任何通过修改该区域为规划路的规划审批文件，该区域为规划路仅在2007年松白嘉园项目总平面及竖向设计图中有文字记载。但该文字记载不具有法定的行政行为的公定力和确定力，只有依法经过法定程序批准的规划修改行为才具有法律意义。所以，被告审批本案争议的规划审批行为并不存在取消“规划路”的行为。(三)松白房地产公司也未取得8.5米土地使用权。2008年以前规划审批在先，土地审批在后，所以，规划审批不涉及实际土地界限问题。事实上，松白房地产公司并未取得8.5米所谓“规划路”的土地使用权。原告主张根据松白房地产公司2007年松白嘉园项目的规划用地图显示工业园外墙北侧是“规划路”，根据松白房地产2007年签订的土地出让合同及宗地图，显示松白公司取得出让土地9967.8平方米，宗地图边界显示原告购买的网点门前土地边界仅2米多左右，具体数字在土地部门土地坐标图上可以计算出来，但绝非原告主张的8.5米。本案第三人通过土地招拍挂出让程序取得17683.79平方米，宗地图边界显示原告网点门前6.5米土地使用权已被第三人取得。如果松白房地产1999年取得该宗土地，当年土地部门就不可能出让，根据招拍挂地块图显示，本案第三人取得的该宗土地原权利人是政府储备用地，所以，原告主张该宗土地是松白房地产的没有事实根据。所以，根据松白房地产公司和本案第三人通过出让取得的土地实际面积和界限，松白公司没有取得原告门前8.5米土地使用权，仅存在2米左右；同时，规划路也不是法律意义的规划路，所以，原告网点门前并不存在8.5米的“规划路”。四、原告权益非行政行为侵犯，是相邻权受到影响，应依法主张。从原告陈述的事实看，其购买的经营用房并不存在财产损害的事实，而是按照松白公司当时的明示，应保证墙外用地8.5米的条件不存在了。这个8.5米土地使用条件受到影响不是被告造成的。根据事实，既是相邻关系问题，也是房屋买卖中一方违约的行为，原告应依照事实依法向给其造成损失的责任主体依法主张。综上，我局用地规划和建设工程规划审批行为合法，不存在损害原告财产的行政违法行为，故请求法院依法驳回原告起诉。 第三人吉信公司述称，1.第三人吉信公司所取得的规划许可系由被告依法核准颁发，该行政行为合法有效。2.第三人吉信公司开发中华景苑手续完备，严格遵照经土地部门与规划部门审批的用地范围而建设，第三人吉信公司不存在过错。3.第三人吉信公司不是行政赔偿的相对人，原告要求第三人吉信公司承担连带责任没有法律依据。本案原告是基于行政许可行为提起诉讼，涉案纠纷的法律关系是行政法律关系，第三人吉信公司属民事主体，不应基于行政法律关系承担赔偿责任。综上，原告针对第三人吉信公司承担责任的诉请无事实及法律依据，应予驳回。 第三人吉信公司向本院提交了如下证据(均系复印件)： 吉林市规划局于2013年6月18日向吉林市吉信实业有限责任公司(高新区深圳街中华景苑二期用地项目)颁发的吉市地字第(2013)开012号建设用地规划许可证、吉林市规划局于2014年2月26日向吉林市吉信实业有限责任公司(高新区深圳街中华景苑二期工程)颁发的建字第(2013)开012号建设工程规划许可证。 第三人吉林高新区管委会述称，一、根据1990年城市规划法第十八条规定，编制城市规划一般分总体规划和详细规划两个阶段进行。大城市、中等城市为了进一步控制和确定不同地段的土地用途、范围和容量，协调各项基础设施和公共设施的建设，在总体规划基础上，可以编制分区规划。第二十条规定，城市详细规划应当在城市总体规划或者分区规划的基础上，对城市近期建设区域内各项建设作出具体规划。1996年《吉林市城市规划管理条例》第十二条规定，详细规划可分为控制性详细规划和修建性详细规划。因此，在1999年至2008年城市规划法公布前，没有控制性详细规划，是符合当时法律规定的。二、松白公司B号综合楼宗地北侧2米外的土地在出让给吉信公司前是国家收储土地，当时该块土地上的单位是电业局修造厂，为方便通行，形成了一条现状路，不是法律意义上的规划路。三、松白公司B号综合楼北侧地界是2米，不是8.5米。此事可以从以下证据得到证明：一是地籍调查表中所附的宗地草图，明确一侧是1.94米，一侧是2.27米，由松白公司总经理李欣桐指认；二是根据原告房屋所有权证所附的宗地图的比例也可以看出；三是松白公司是按照门前2米的范围缴纳的土地出让金。2013年5月13日松白公司为原告出具的公司购买的B号综合楼北侧土地距离建筑物外墙应为8.5米不属实。 第三人吉林高新区管委会向本院提交了如下证据(均系复印件)： 中华景苑南地块规划条件图(2012-11-19)、拟收购储备地块图(2012年9月)。 本院依法调取了吉林市松白房地产开发有限公司坐落于吉林高新技术产业开发区深圳街、吉信公司坐落于中华景苑南地块的地籍档案。 经庭审质证，本院对原告、被告及本院调取证据的真实性予以确认。 经审理查明，1999年4月20日，吉林市规划局批准吉林市松白房地产开发有限公司在吉林高新区深圳街开发建设，颁发(1999)地规字127)地规字**建设用地规划许可证圳街，用地项目：A#、B#综合楼，用地面积：1.2673公顷)、(1999)地规字127-2号建)地规字**建设用地规划许可证地项目：松白工业园，用地面积：3.7公顷)。 1999年4月30日，吉林高新技术产业开发区土地管理局与吉林市松白房地产开发有限公司签订《国有土地使用权出让合同(宗地出让合同)》。该土地局将吉林高新区深圳街西侧土地9967.8平方米土地使用权出让给吉林市松白房地产开发有限公司用于建设商业项目。吉林省第二地质调查所吉林测绘队出具的该幅宗地的宗地图，经吉林省测绘局核准。图上标记北侧为规划路。 同日，吉林高新技术产业开发区土地管理局与吉林市松白房地产开发有限公司签订《国有土地使用权出让合同(宗地出让合同)》。该土地局将位于吉林高新区深圳街91号36558.95平方米的国有土地使用权出让给吉林市松白房地产开发有限公司用于建设工业项目。吉林省第二地质调查所吉林测绘队出具的该幅宗地的宗地图，经吉林省测绘局核准。图上标记北侧为规划路。 2005年12月28日，由中国石油集团工程设计有限责任公司出具的松白公司总平面图及竖向设计图，即(2005)吉高建字第040号附图。从图上可见，松白公司开发的1号住宅北侧外墙(与B#综合楼北侧外墙在同一水平线上)距道路有8.5米的距离。 2007年7月13日，土地登记部门对松白公司地号为040030270094000号(7754.73平方米的工业用地)、地号为04003027009、地号为**地，即A#、B#综合楼)的土地进行登记审批，准予注册登记，颁发证书。对应该两宗地的《土地登记表》(编号分别为：200704003176号、200704003177号)及《地籍调查表》、宗地图上，均标记吉林市松白房地产开发有限公司使用的土地的北侧为规划路。 2001年12月20日，蔡伟与吉林市松白房地产开发有限公司签订《商品房买卖合同》。蔡伟向吉林市松白房地产开发有限公司购买了松白工业园B幢1单元12号房(建筑面积共为680.32平方米)，合同约定了交易房屋用途为商业。 2010年5月20日，蔡伟办理了涉案网点的房屋所有权证(产权证号为吉林市房权证高字第GX000000084号)。 2010年6月3日，蔡伟办理了涉案网点的吉市国用(2010)第220204001877号土地使用权证。该土地证后附宗地图记载：权利人蔡伟；土地坐落吉林高新区深圳街91号B号综合楼12号网点；地号040030270096000；“四至&；地号040030270096000上标识该宗地北侧为规划路。 2013年5月15日，吉林市松白房地产开发有限公司出具证明，内容：我公司于2002年与蔡伟双方签订的松白工业园B区12号网点面积为680.32平米的房屋合同，以作为汽车销售和维修使用。 2012年9月，吉林市城乡规划设计院出具《中华景苑南地块规划条件图》。图上规划说明中记载：规划建筑后退用地界线：应以满足日照要求为基础，综合考虑采光、通风、消防、防灾、管线埋设、视觉卫生等要求确定，且不得小于5米；深圳街规划道路红线宽度为45米，规划建筑后退规划道路红线距离：多层≥10米；修建性详细规划时有日照要求的建筑日照标准执行《城市居住区规划设计规范》的规定。该条件图上加盖地字(2013)开012号附图吉林市规划局2013年6年18日章、吉林市规划局规划审批专用章及吉林市规划局高新区分局公章。 2012年10月9日，吉林市规划局出具吉高规字[2012]第003号《中华景苑南地块建设用地规划条件》。 2013年5月14日，蔡伟和曲松波联名向吉林高新技术产业开发区管理委员会提交《举报信》。内容：1999年吉林市松白房地产开发有限公司通过出让获得吉林高新区深圳街西侧土地，现为松白工业园，土地面积9967.8平方米。土地北侧距离建筑物外墙为8.5米(延伸至规划路中线)，该地块为该公司购买，为松白工业园业户共同使用。2013年4月，我发现吉林市吉信房地产开发有限公司在没有取得规划手续和土地使用权时，在此位置上开发建设，侵犯业主自有土地权益，影响业主正常房屋生产经营。特申请给予调查核实，阻止吉林市吉信房地产开发有限公司违规违章建设，维护业主对该土地使用权的合法权益。附异议书一份。 同日，吉林市松白房地产开发有限公司向国土资源局提交《异议书》。内容：1999年我公司通过出让获得吉林高新区深圳街西侧土地，现为松白工业园，土地面积9967.8平方米。土地北侧距离建筑物外墙为8.5米距离，该地块为我公司购买，松白工业园业户共同使用。2013年4月，我公司发现吉林市吉信房地产开发有限公司在此位置开发建设，侵犯我公司自有土地权益，影响业户正常房屋生产经营。特申请贵局给予调查核实，停止吉林市吉信房地产开发公司违规违章建设，维护我公司对该土地使用权的合法权益。 吉信公司2013年6月14日的建设用地规划许可证申请表中记载，项目名称：中华景苑二期，用地边界：南至松白嘉园。 2013年6月17日，吉信公司与吉林市国土资源局就040030270132000号宗地签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同中载明该宗地面积18017.07平方米。该宗地的拟招拍挂地块图中标记南至松白嘉园。 2013年6月17日，吉林市规划局在《江城日报》上刊登的吉林市规划局规划方案公示公告(该局对包括中华景苑二期项目在内的7个项目及吉信公司等5家开发建设单位申报的修建性详细规划进行了审查)。将建设项目予以公示，征求相关利害关系人意见，如有意见于公示之日起7个工作日以书面形式提交到相应的规划分局，逾期视为无意见。 2013年6月18日，吉林市规划局向吉林市吉信实业有限责任公司(高新区深圳街中华景苑二期用地项目)颁发吉市地字第(2013)开012号建设用地规划许可证。 2013年7月2日，吉林市人民政府向吉信公司核发(2013)城开字014号房地产开发项目批准书。 2013年7月10日，吉林市人民政府向吉信公司核发吉市政(2013)建地准字第挂55号建设用地批准书，四至载明：南至松白嘉园。 2013年7月11日，中华景苑南地块的《地籍调查表》上记载，宗地四至南松白嘉园，说明栏有依据吉林市规划局出具的吉城规编第082009号规划用地红线范围图确定实地界限的内容。 2013年9月18日，吉信公司对开发的中华景苑二期办理了土地登记。 2014年2月26日，吉林市规划局向吉林市吉信实业有限责任公司(高新区深圳街中华景苑二期工程)颁发建字第(2013)开012号建设工程规划许可证。 蔡伟于2013年8月18日书写了行政起诉状，蔡伟以吉林市规划和自然资源局为被告，以吉信公司、松白公司为第三人起诉。在相关法院协调完管辖事宜后立案。 另查明：1998年11月，吉林市城市规划设计研究院出具吉林市城市总体规划(1996-2010)用地规划图。 1998年12月，吉林市城市规划设计研究院出具吉林高新技术产业开发区江南封闭区分区规划(1998-2010)用地规划图。 2015年12月，吉林市人民政府出具吉林市城市总体规划(2011-2020)中心城区用地规划图。 再查明，吉林市规划局职能现已被吉林市规划和自然资源局承继。 又查明，蔡伟所购买的涉案房屋用于汽车销售和维修。原告蔡伟就12号网点北侧外墙有8.5米无建筑物或空地和距中华景苑二期南墙只有2米距离的价值申请鉴定，吉林市润兴房地产资产评估有限公司经鉴定作出的评估意见为：8.5米距离内无建筑物或空地，能够满足商业通行条件下房屋价值6422221元，现状条件房屋价值2806320元，直接经济损失3615901元。鉴定费为58533元。 本院以认定的事实为基础，围绕原被告的诉辩及第三人的陈述，根据相关的法律规定，综合评判如下： 一、原告起诉未超过法定的起诉期限。 被告于2013年6月18日作出(2013)开012号《建设用地规划许可证》，于2014年2月26日作出(2013)开012号《建设工程规划许可证》。《中华人民共和国行政诉讼法》(1990年10月1日起施行)第三十九条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。据此，原告应当自知道被告作出行政行为之日起三个月内起诉。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。基于此，被告应当举证证明原告知道其作出涉案行政行为的日期，从知道之日起至起诉之日已逾法定期限。被告提供了蔡伟、曲松波的举报信，用以证明蔡伟于2013年就已经知道具体行政行为，但因该举报信内容中并无知道被告的具体行政行为的内容，从举报信内容无法证实蔡伟知道被告作出的规划用地等行政许可的内容，相反举报信中“我发现吉林市吉信房地产开发有限公司在没有取得规划手续和土地使用权时，在此位置上开发建设”的内容，可以推断蔡伟并不知道被告对吉信公司用地进行了审批，即不知道被告作出的具体行政行为。因此，被告关于原告起诉超期起诉应予驳回的观点，本院不予支持。 二、在吉信公司开发中华景苑二期之前，蔡伟所购买的12号房屋门前有8.5米的空地，空地北侧边界为道路。 从土地登记审批表、地籍调查表、宗地图、土地证上记载可以认定松白公司所使用的、地籍调查表“规划路”，从中国石油集团工程设计有限责任公司出具的松白公司总平面图及竖向设计图，即(2005)吉高建字第040号附图，可以认定松白公司开发的B#综合楼北侧外墙距“规划路”有8.5米的距离，进而可以认定蔡伟所购买的12号网点门前有8.5米的空地，空地北侧边界为道路。 三、蔡伟购买的涉案网点因失去了商业用途而使价值贬损。 吉信公司开发建设中华景苑二期，中华景苑二期南侧外墙距蔡伟购买的涉案号网点的距离为2米左右，2001年12月20日，蔡伟与松白公司就买卖12号网点签订的《商品房买卖合同》中记载：网点所使用的土地规划用途为商业，该商品房的用途为商业。2010年5月20日，蔡伟办理了12号网点的《房屋所有权证》，该房证上记载规划用途为商业服务。土地坐落吉林高新区深圳街91号B号综合楼12号网点。由此可见，12号网点自开发出售乃至办证，至始至终都是网点。 网点是根据建设规划管理要求建设的从事商品流通、生产经营和生活服务的单体商业经营场所或在同一区域内统一开发、统一经营或统一管理的综合商业经营场所。网点的特点决定了其门前尤其是单体商业经营场所必须有适于经营所需一定的空间，一般门前有一定距离的空地。12号网点亦满足了这一需求，在中华景苑二期建设前一直有8.5米宽的空地，空地北侧边界为道路。 由于中华景苑二期开发建设使12号网点门前空地及道路被取消，门前距中华景苑二期南墙的距离仅为2米左右，两者之间变成了一条狭窄的胡同，失去了网点商业用途的功能，势必造成价值的严重贬损。 四、蔡伟购买的涉案12号网点价值减损的原因在于被告违法规划审批。 被告吉林市规划和自然资源局取消了蔡伟购买的涉案12号网点门前的部分空地及道路的规划许可行为违法。在中华景苑二期开发建设之前，蔡伟购买的房屋门前有8.5米宽的空地及道路。在吉林市规划和自然资源局规划准许的中华景苑二期时，将已建成十余年的12号网点门前8.5米的部分空地及道路取消。就此，吉林市规划和自然资源局应当提供取消规划路的证据及依据，以证明涉案建设用地和建设工程规划行为是合法的。但被告未能举证。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定，应当认定吉林市规划和自然资源局的颁发建设用地及建设工程规划许可的行为没有依据，没有依据的规划行为违法。 此外，依照《中华人民共和国城乡规划法(2007)》第十九条：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。”第三十八条：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。”第四十八条：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。修改乡规划、村庄规划的，应当依照本法第二十二条规定的审批程序报批。”之规定，被告进行审批应当按照经市政府批准的城市的控制性详细规划进行，如修改控制性详细规划，还应征求利害关系人的意见。吉林市规划和自然资源局在规划审批之前，应当对中华景苑二期建设用地四至情况进行调查，以决定建设用地的四至范围。根据查明的事实，2013年6月17日，吉林市规划局在《江城日报》上刊登《吉林市规划局规划方案公示公告》，对包括中华景苑二期项目在内的7个项目及吉信公司等5家开发建设单位申报的修建性详细规划进行了审查，将建设项目予以公示，征求相关利害关系人意见，载明如有意见于公示之日起7个工作日以书面形式提交到相应的规划分局，逾期视为无意见。然而，吉林市规划局在发布公示公告的第二天即2013年6月18日就向吉林市吉信实业有限责任公司(高新区深圳街中华景苑二期用地项目)颁发吉市地字第(2013)开012号建设用地规划许可证，显然不符合规划审批程序。由于吉林市规划和自然资源局规划审批使蔡伟购买的房屋门前与中华景苑二期的南侧外墙间距仅有2米左右，使该房屋使用功能受限而贬值。就此，被告吉林市规划和自然资源局应当提供证据及依据，以证明上述2米左右的间距的规划行为合法。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或逾期提供证据，视为没有证据。据此，吉林市规划和自然资源局应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供核发中华景苑二期建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的全部证据和所依据的规范性文件。但被告不仅在法定期限内乃至在开庭时仍未能提供控制性详细规划，依法应当认定吉林市规划和自然资源局的核发建设用地及建设工程许可的行为违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二条第一项之规定，原告要求确认吉林市规划和自然资源局核发(2013)开012号《建设用地规划许可证》及《建设工程规划许可证》行政行为违法的诉求应予支持。 五、被告应当赔偿其因违法规划审批给蔡伟造成的损失。 由于吉林市规划和自然资源局违法颁发建设用地规划许可证和建设工程规划许可证行为，使蔡伟所购买的房屋在使用功能上受限，造成房屋价值贬损。《中华人民共和国赔偿法》第三十六条第八项规定，行政机关具体行政行为侵犯公民财产权造成损害的，应当赔偿直接损失。据此，吉林市规划和自然资源局违法核发许可证之行为与蔡伟所遭受的损失之间存在因果关系，因此，吉林市规划和自然资源局应当赔偿蔡伟房屋价值减少的损失3615901元，并承担鉴定费58533元。需要说明的是，虽鉴定报告载明的使用期限为2017年3月22日至2018年3月22日，但因该鉴定报告是发生在原告提起诉讼之后，并且被告未提出异议，故对该报告应予采信。关于蔡伟请求赔偿装饰装修的诉讼请求，因装饰装修损失与被告作出的行政许可并无直接因果关系，故不予支持。 六、第三人吉信公司不承担连带赔偿责任。 本案原告基于被告实施的行政许可行为违法，且该违法行为致使其遭受的损失而主张被告承担赔偿责任。涉案纠纷的法律关系性质系行政法律关系，作为行政机关的吉林市规划和自然资源局为行政责任主体，而第三人吉信公司并非作出行政规划许可的主体，自无基于行政法律关系承担行政赔偿之责任。故原告要求吉信公司与被告吉林市规划和自然资源局连带承担赔偿责任之诉求无法得到支持。 综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第(八)项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项、《最高人民法院关于适用的解释》第九十五条的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 一、确认被告吉林市规划和自然资源局作出吉市地字第(2013)开012号建设用地规划许可证的行政行为违法。 二、确认被告吉林市规划和自然资源局作出建字第(2013)开012号建设工程规划许可证的行政行为违法。 三、被告吉林市规划和自然资源局于本判决生效之日起十日内赔偿原告蔡伟人民币3674434元。 四、驳回原告蔡伟的其他诉讼请求。 案件受理费50元由被告吉林市规划和自然资源局负担。 如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于吉林省吉林市中级人民法院。 审 判 长  王 斌 人民陪审员  蒋新民 人民陪审员  郭建军 二〇二〇年十月二十八日 书 记 员  李云庆