江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行终826号 上诉人（原审原告）灌云鑫钰混凝土制品有限公司，住所地江苏省灌云县燕尾港镇三百弓村。 法定代表人王余喜，该公司董事长。 委托代理人刘海鹏，江苏华德律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）连云港市灌云生态环境局，住所地江苏省灌云县伊山镇胜利路**。 负责人金兵亭，该局局长。 委托代理人刘杰，该局工作人员。 委托代理人李松平，江苏法哲律师事务所律师。 上诉人灌云鑫钰混凝土制品有限公司（以下简称鑫钰公司）不服被上诉人连云港市灌云生态环境局（原灌云县环境保护局，以下简称原灌云环保局）环保行政处罚一案，不服江苏省灌南县人民法院（2019）苏0724行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，经阅卷、调查和询问当事人，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，鑫钰公司从事混凝土制造生产经营活动，于2012年8月租赁连云港市华成纸业有限公司（以下简称华成公司）部分场地用于生产，两家公司场地紧密相连。 2018年4月25日上午，原灌云环保局临港产业分局行政执法人员对鑫钰公司进行现场检查，发现以下事实：1、鑫钰公司混凝土制造项目正在生产；2、废水收集池未设置控制阀门，未设置防腐、防渗措施，经对废水收集沟内积水检测PH值14左右，呈碱性，黄色；3、废水收集池经收集沟向西延伸至围墙外，地，地下有塑料管道通往围墙外成沟渠。同日，原灌云环保局下达《环境违法行为责令改正通知书》，认为鑫钰公司存在私设暗管行为，要求鑫钰公司立即进行整改，听取环保部门进一步处理。2018年4月28日下午，原灌云环保局再次进入鑫钰公司厂区进行检查，经查：公司正在生产，南侧建有废水收集池，收集池内设置潜水泵接有软管通出，检查时，软管无水排出。同日，原灌云环保局对废水收集池内水现场取样送至灌云县环境监测站进行检测，化学需氧量86mg/L，氨氮3.34mg/L，PH9.34mg/L，总磷0.11mg/L。 2018年5月21日，原灌云环保局向鑫钰公司送达了《环境保护行政处罚事先（听证）告知书》，经组织听证后于2018年7月5日作出灌环罚字〔2018〕56号《行政处罚决定书》（以下简称56号处罚决定），认定鑫钰公司在生产区域污水收集池设置暗管向厂外非法排污，责令鑫钰公司拆除私设暗管，并对其罚款人民币捌拾万元整。鑫钰公司整改拆除涉案排污管道后，依然不服，遂向法院提起行政诉讼。 原审法院认为： 一、鑫钰公司依法应当积极整改并接受适当处罚 原灌云环保局依法负有对本辖区范围内水污染防治监督管理的法定职责。其在对鑫钰公司进行环保检查中，发现鑫钰公司为违法排放污染物至厂外农田之目的，私设了可随时拆除式的塑料暗管，依法责令鑫钰公司立即改正，不仅可以有效防止污染后果的扩大，也可教育鑫钰公司依法生产经营。后经法定程序，特别是组织听证听取了鑫钰公司的意见，保障了鑫钰公司的陈述申辩权利，并最终作出处罚决定系其履行法定职责的体现。鑫钰公司辩称涉案排污管道虽系其设置，但主要目的是防止华成公司污水倒流，且该管道是地上明管，不属于暗管。该院认为，对于暗管不能仅仅从字面上理解，而应当根据法律规定的原义来进行认定，埋入地下的不一定是暗管，而在地上设置的用“可随时拆除”等方式来逃避监管违法排污的则属于法律所规定的暗管。本案所涉暗管通向农田，性质较为恶劣，即使如鑫钰公司所称其目的是为了防止华成公司污水倒流，该违法排污行为依法亦应当进行适当处罚。鑫钰公司作为负有法律和社会责任的经营主体，依法应当注重环保，合法经营，及时整改并避免今后再次发生类似行为。因此，该院对这一辩解理由依法不予采纳，对其要求撤销本案被诉环保行政处罚的诉求依法不予支持。 二、涉案行政处罚罚款数额明显不当，应予适当变更 行政处罚应遵循过罚相当原则，所适用的处罚种类、幅度应与违法行为的性质、情节及社会危害程度相适应。生态环境部（原环境保护部）《关于规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》第14条规定：“主动改正或者及时中止环境违法行为的，主动消除或者减轻环境违法行为危害后果的，环境违法行为所致环境污染轻微、生态破坏程度较小或者尚未产生危害后果的，一般性超标或者超总量排污的从轻处罚。” 本案中，鑫钰公司混凝土生产对环境的不良影响主要来源是噪声和扬尘，虽然其在地表上设置了“可随时拆除式”暗管进行排污，但与人民群众普遍理解的长时间、高强度、大流量暗管偷排相比，一是违法的主观过错相对较轻，且及时按照原灌云环保局整改要求拆除了暗管，说明其已经认识到违法排污的危害性；二是根据案情可以推断鑫钰公司排污行为客观上对环境造成的损害相对不重。虽然庭审查明鑫钰公司进行了违法排污，但其并不具备产生大流量生产性污水的可能性，本案所查明的简易可拆除式暗管本身也不具备长时间、高强度偷排的现实性。同时，原灌云环保局既未证明鑫钰公司所排污水具体超标数据，也未证明鑫钰公司排污总量，更未证明周边环境所受损害具体情况。因此，针对本案鑫钰公司违法行为依法应当从轻处罚，而不应当适用接近顶格的处罚数额，该院对其诉称处罚畸重的理由依法予以采纳。 比照《连云港市环境保护行政处罚自由裁量基准》的规定，针对私设暗管排放水污染物不超标等类似情节，建议裁量幅度一般为10万元以上40万元以下。该院依照惩罚与教育并重的原则，综合考虑鑫钰公司主观过错较轻、情节相对不重、后果不大和及时整改纠错情况，同时考虑进一步加大环境保护力度需要处罚适度从严的需要，依法酌定将被诉行政处罚罚款80万元人民币变更为20万元人民币。如此，既可以充分发挥行政处罚惩戒作用，也可以达到教育企业爱护环境、预防此类违法行为再次发生之目的，实现良好的社会警示效果。 据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条之规定，判决：一、变更原灌云环保局作出的56号处罚决定中“罚款捌拾万元”为“罚款贰拾万元”；二、驳回鑫钰公司的其他诉讼请求。 上诉人鑫钰公司上诉称：1、上诉人企业生产的产品是混凝土，该产品生产工艺决定了上诉人生产对环境的不良影响因素主要是工业废气和扬尘，根本不可能是生产性污水。被上诉人据此适用《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称水污染防治法）对其作出处罚是完全错误的。2、上诉人主观上并无逃避监管的故意，客观上所设塑料管道也随意可见，故被上诉人认定上诉人所设塑料管道为“私设暗管”无事实和法律依据。3、上诉人通过塑料管道排放少量生活性污水的行为持续时间短、总量少，没有造成危害后果，且在收到被上诉人的整改通知书后，当即进行了针对性整改，属于可以免予处罚的情形。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，判决结果不当，请求本院撤销原审判决，并依法改判撤销原灌云环保局作出的56号处罚决定。 被上诉人灌云生态环境局答辩称：1、上诉人违法事实客观存在，应当受到行政处罚；2、原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。综上，请求本院依法驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院另查明，2019年12月9日，因机构改革，原灌云环保局变更为连云港市灌云生态环境局。 本院认为，根据原审法院审理查明的事实，结合双方当事人的诉辩意见，本院对原灌云环保局作出56号处罚决定的职权依据、行政程序的合法性予以确认。本案二审争议焦点为：一、原灌云环保局作出56号行政处罚决定是否具有事实根据；二、原审法院变更56号处罚决定的罚款数额是否恰当。 一、关于原灌云环保局作出56号处罚决定是否具有事实根据的问题 根据原灌云环保局执法人员2018年4月25日对上诉人鑫钰公司的现场检查笔录、对该公司总经理姚继涛的调查询问笔录，以及该局执法人员同年4月28日对鑫钰公司的现场检查笔录、对该公司总经理姚继涛的调查询问笔录等在卷证据可以证实，鑫钰公司采用了暗管偷排的方式实施了环境污染行为。鑫钰公司上诉称涉案排污管道虽系其设置，但其主观上并无逃避监管的故意，客观上所设塑料管道也随意可见，并不属于暗管。本院认为，对于暗管不能仅仅从字面上理解，而应根据法律规定的本义加以认定。埋入地下的不一定是暗管，而设置在地上可随时拆除的、并逃避污染监管的也属于暗管。正因如此，公安部、工业和信息化部、原环境保护部、原农业部、原国家质量监督检验检疫总局于2014年12月24日联合制定的《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第五条第二款规定：“暗管是指通过隐蔽的方式达到规避监管目的而设置的排污管道，包括埋入地下的水泥管、瓷管、塑料管等，以及地上的临时排污管道”。 鑫钰公司上诉称，该公司通过塑料管道排放少量生活性污水的行为持续时间短、总量少，没有造成危害后果，应当免于处罚。本院认为，水污染防治法第三十九条规定：“禁止利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物。”该条规定“禁止私设暗管排放水污染物”旨在从法律上约束和杜绝任何单位和个人采取私设暗管等方式，规避环境执法部门的监管，是否造成严重危害后果并不影响行为违法性的成立。况且，根据原审法院审理查明的事实，本案所涉暗管通向农田，违法行为的性质较为恶劣，故原灌云环保局对鑫钰公司作出的行政处罚具有事实根据和法律依据。 二、关于原审法院变更56号处罚决定的罚款数额是否恰当的问题 水污染防治法第八十三条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：……（三）利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的……”根据本条规定，对于鑫钰公司私设暗管排放污水的违法行为，原灌云环保局可以在对其作出责令改正或者责令限制生产、停产整治决定的同时，在十万元以上一百万元以下的幅度内并处罚款。原灌云环保局对鑫钰公司作出的56号处罚决定中，责令鑫钰公司拆除私设暗管，并对其罚款人民币捌拾万元，在形式上符合水污染防治法第八十三条之规定。但是，水污染防治法在涉及行政处罚内容方面，也应当遵守作为一般法的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）的原则性规定。行政处罚法第五条规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”原审法院综合考虑鑫钰公司的主观过错较轻、危害后果不大、及时整改纠错以及进一步加大环境保护力度需要处罚适度从严等因素，参考相关行政机关制定的行政裁量权标准，依法酌定将56号处罚决定中的罚款数额从80万元人民币变更为20万元人民币，符合行政处罚法第五条所规定的处罚与教育相结合原则，体现了实质行政法治的要求，也符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更”之规定。故鑫钰公司上诉主张其应当免于处罚，缺乏法律依据，该上诉理由亦不能成立。 综上，上诉人鑫钰公司的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持；原审法院判决结果正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人灌云鑫钰混凝土制品有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  陈 迎 审 判 员  姜 立 审 判 员  刘尚雷 二〇二〇年十月二十九日 法官助理  吕长城 书 记 员  朱自强