福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽01行终551号 上诉人（一审被告）福州市长乐区自然资源和规划局，住所地福建省福州市长乐区吴航街道郑和中路**，实际地址福建省福州市长乐区郑和中路十洋国际城9-11层。 法定代表人刘江官，局长。 委托代理人郑建平，福建友泽律师事务所律师。 上诉人（一审第三人）福州市长乐区江田供销合作社（原长乐市江田供销合作社），，住所地福建省福州市长乐区江田镇江田村街** 法定代表人陈振翔，主任。 被上诉人（一审原告）潘宝霖，男，1947年7月4日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 被上诉人（一审原告）潘宝辉，男，1950年2月1日出生，汉族，住福建省福州市长乐区。 被上诉人（一审原告）潘心发，男，1942年6月11日出生，汉族，住福建省福州市台江区。 被上诉人（一审原告）潘心照，男，1939年8月16日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 被上诉人（一审原告）潘九龙，男，1958年8月24日出生，汉族，住福建省平潭县。 一审第三人福州市长乐区不动产登记和交易中心，住所地，住所地福建省福州市长乐区朝阳北路**iv> 法定代表人林炜，主任。 委托代理人游丽秋，福建友泽律师事务所律师。 上诉人福州市长乐区自然资源和规划局、福州市长乐区江田供销合作社（以下简称江田供销社）因被上诉人潘宝霖等人诉其土地行政登记一案，不服福州市晋安区人民法院（2020）闽0111行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，原告潘宝霖（曾用名潘宝林）、潘宝辉、潘九龙是兄弟关系，其父亲潘传铤、母亲韩锦云已死亡，其持有原长乐县人民政府（现福州市长乐区人民政府）于1952年颁发的长字第83855号土地房产所有证，该证载明的权利人为潘传铤、韩锦云、潘宝林、潘宝辉本户全家。原告潘心照（曾用名潘锦文）、潘心发（曾用名潘锦武）持有原长乐县人民政府于1952年颁发的长字第83869号土地房产所有证，该证载明的权利人为潘锦文、高依妹、潘锦武、潘锦章本户全家。长字第83855号、第83869号土地房产所有证登记项下的座落“溪尾下”的“厝边园”、“厝里园”两块土地位置南北毗邻，面积分别为0.1市亩、0.05市亩，处于长乐区江田镇溪山村直街六路7号潘家大宅东侧围墙内。 1995年5月15日，第三人江田供销社设立的网点“江田供销社溪山生资店”（以下简称溪山生资店）向原长乐市土地管理局申请办理江田镇溪山村直街六路3-4号土地使用权登记，并提交了土地登记申请书及江田供销社营业执照、遗失权源证用地户补遗申请表等申请材料。原长乐市土地管理局受理该土地登记申请后经调查、审核，并报请原长乐市人民政府批准，原长乐市人民政府于1997年12月颁发了本案被诉国有土地使用证，登记的土地使用者为江田供销社，用地面积为893.4平方米。被诉国有土地使用证登记项下的土地处于长乐区江田镇溪山村直街六路7号潘家大宅东侧围墙内，包括了上述“厝边园”、“厝里园”两块土地，该土地自1958年起由江田供销社方使用至今，江田供销社方在上世纪60年代在该土地上进行了建设，该土地上已有占地面积709.2平方米的石结构建筑物。 另查，溪山生资店不具有主体资格。原告不服颁证行为，于2017年11月27日向一审法院提起行政诉讼。原一审、二审行政裁定认为，原告持有的1952年颁发的长字第83855号、第83869号土地房产所有证已不能作为其享有案涉土地使用权的有效确权凭证，原告与被诉颁证行为没有利害关系，不具有原告主体资格，起诉依法应予驳回。福州市中级人民法院于2019年12月29日作出（2019）闽01行再9号行政裁定，撤销原二审、一审行政裁定，本案指令一审法院审理，理由为：“关于潘宝霖等再审申请人提出的其与案涉行政行为具有法律上的利害关系的再审理由。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，一审法院已确认了潘宝霖等人提供的1952年颁发的长字第83855号、第83869号土地房产所有证登记项下两块土地位置在本案被诉的《国有土地使用证》涉及的土地范围内。至于被申请人长乐区自然资源和规划局提出的该土地已收归国有的主张，此系行政机关对土地使用权登记申请人权利来源的认定问题，属行政诉讼对被诉颁证行为的合法性审查的内容。并且被申请人并未提交潘宝霖等人所持的长字第83855号、第83869号土地房产所有证何时因何原因经何程序已失效的证据材料。因此，原审以潘宝霖等人与被诉颁证行为没有利害关系为由驳回原告起诉，依据不足，予以纠正。” 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。……”本案中，原告提供的1952年颁发的长字第83855号、第83869号土地房产所有证登记项下的座落“溪尾下”的“厝边园”、“厝里园”两块土地位置在本案被诉国有土地使用证涉及的土地范围内，原告潘宝霖、潘宝辉是长字第83855号土地房产所有证载明的权利人，原告潘心发、潘心照是长字第83869号土地房产所有证载明的权利人，原告潘九龙是长字第83855号土地房产所有证载明的权利人潘传铤（已死亡）、韩锦云（已死亡）之子，且原审裁定以1952年颁发的长字第83855号、第83869号土地房产所有证已不能作为原告享有案涉土地使用权的有效确权凭证、原告与被诉颁证行为没有利害关系、不具有原告主体资格为由作出的驳回原告起诉的行政裁定，已被生效法律文书所撤销，并根据福州市中级人民法院（2019）闽01行再9号行政裁定，被告、第三人提出的申请颁证时土地已属于国家所有的主张，此系行政机关对土地登记申请人权利来源的认定问题，属行政诉讼对被诉颁证行为的合法性审查的内容，故对被告、第三人主张的原告不具有本案诉权，不予采纳。 本案被诉国有土地使用证由原长乐市人民政府于1997年12月颁发，因长乐区不动产登记职权现由福州市长乐区自然资源和规划局行使，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”之规定，福州市长乐区自然资源和规划局作为本案被告，主体适格。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案被诉国有土地使用证于1997年12月颁发，被告、第三人没有提交证据证明原告知道或者应当知道颁证行为的时间，原告自述其于2017年10月知道颁证行为，其于2017年11月向一审法院提起行政诉讼，未超过法定起诉期限。被告主张原告起诉超过了起诉期限，缺乏依据，不予采纳。 关于被诉颁证行为是否合法的认定。《福建省土地登记条例》第二十一条规定：“申请初始登记，应当提交下列文件：（一）土地登记申请书；（二）身份证件；（三）土地权属来源证明文件。”第二十二条规定：“1987年１月１日《中华人民共和国土地管理法》实施以前使用的土地，未经登记部门确权、发证的，应当提交土地权属来源证明文件，包括土地所有权证、房地产所有权证、宅基地使用证、清查用地时补办的用地证明或建筑许可执照等。原有土地权属证件不全或依据不足的，还须提交权利来源和权属演变的书面报告、所在地居（村）民委员会证明和法律责任的具结书。”本案被诉国有土地使用证登记的土地使用者为江田供销社，而被告提交的土地登记申请书、地籍调查、地籍调查表审批表体现的土地登记申请人为溪山生资店，非江田供销社。溪山生资店申请土地使用权登记时，提交了土地登记申请书及江田供销社营业执照、遗失权源证用地户补遗申请表等申请材料，遗失权源证用地户补遗申请表上写明“1958年使用土地，面积为……，土地四至……。以上情况，如有出入，由我承担法律责任”，根据上述法律规定“原有土地权属证件不全或依据不足的，还须提交权利来源和权属演变的书面报告、所在地居（村）民委员会证明和法律责任的具结书”，而申请人未提交上述有关“权利来源和权属演变”的证明材料，无法证明土地权属来源。被诉国有土地使用证将土地使用权利登记在江田供销社名下，主要证据不足。 《福建省土地登记条例》第十八条第一款规定：“登记部门对申请登记的土地需要进行权属调查的，应当按下列规定，提前五日书面通知被调查宗地和相邻宗地的权利人到现场共同指界：……”第十八条第二款规定：“宗地权属界线经指界认可后，指界人必须在地籍调查表上签字或盖章，由登记部门设立权属界址标志。指界人指界认可，但拒绝在地籍调查表上签字或盖章的，视同缺席指界。”第二十五条第一款规定：“土地登记申请经初步审查符合登记条件的，由登记部门组织地籍调查，经调查认定土地权属合法、界址清楚、面积准确的，予以公告。”本案中，被诉国有土地使用证登记的土地四至记载“西：南段本墙邻墙邻潘云萍、北段本围墙邻杂地”，据此可确认潘云萍是相邻宗地的权利人，但被告提交的地籍调查表上没有潘云萍的签字或盖章，亦无证据证明土地登记部门已通知潘云萍到现场指界，故本案土地登记的调查程序不符合法律规定。被告提交的土地登记审批表虽记载“经1995年5月15日至1995年6月15日公告期满”，但被告未提供公告的证据，不足以证明本案土地登记已依法履行公告程序。 综上，原长乐市人民政府向第三人江田供销社颁发的被诉国有土地使用证，主要证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决如下：撤销原长乐市人民政府于1997年12月颁发的长江国用（1995）字第210256号《国有土地使用证》。 上诉人福州市长乐区自然资源和规划局不服一审判决，向本院提起上诉称，一、认定涉案“厝边园”、“厝里园”在被诉土地证颁证范围内无事实依据。涉案“厝边园”、“厝里园”是否在被诉土地使用证范围内涉及宗地权属界线是否交集问题。被诉土地使用证四至中，北半段西面邻杂地（说明还有空地），一审法院认定讼争颁证地块在潘家大院东侧围墙内，涉案“厝边园”、“厝里园”两地块也在东侧围墙，故认定被诉土地使用证包括了两地块，但东侧围墙内土地并非都在讼争颁证范围内。涉案“厝边园”、“厝里园”两地块与被诉土地使用证是否存在土地权属界线交集，首先应确定涉案“厝边园”、“厝里园”两地块权属界线，在权属界线未确定的情况下，认定涉案“厝边园”、“厝里园”在讼争土地证颁证范围内无事实依据。二、本案颁证行为对原告的权利义务不产生实际影响。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条、第十九条、国家土地管理局对天津市土地管理局《关于坟地及公用房屋用地登记问题的请示的批复》（国土批[1996]90号）的规定，可以看出上世纪五十年代确认给个人的土地所有权已依法转为集体所有，在特定时期内，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用集体土地且经过一定年限，该集体土地则依法转为国有土地。被上诉人持有的长字第83855号、第83869号土地房产确认的是“厝边园”、“厝里园”两块园地（即农用地）的所有权已依法转为集体或国家所有，故本案颁证行为对被上诉人的权利义务不产生实际影响。三、原登记机关作出本案登记行为合法。《福建省土地登记条例》第二十五条规定了当时登记发证的程序及条件。本案颁证行为已履行了申请、审查、地籍调查、地籍调查相关程序认定涉案地块符合登记要件后予以注册登记，被诉登记行为合法。被诉登记行为公告程序中，按当时做法，由贴告人、监告人在《土地登记审批表》张榜公布后的反映一栏签章，即可证明已将地籍调查结果进行公告；江田供销社申请时提交的《遗失权原证用户补遗申请表》陈述了土地权属来源并盖章，可以认定江田供销社在申请登记时已提交权利来源的书面报告和法律责任的具结书，证明涉案地块土地权属来源与被上诉人陈述的事实相吻合；根据《福建省土地登记条例》第十八条第一款规定的相邻宗地，被诉土地使用证四至记载说明南段本墙这条土地权属界线并非相邻双方共有，相邻双方不在同一权属界线，双方权属界线之间还有距离，并非相邻宗地。无需指界。本案登记行为发生在1997年，当时的操作程序可能不够规范，可能存在瑕疵，但不能以现在的标准审查当时做法。被诉登记行为符合“土地权属合法、界址清楚、面积准确”的发证条件。请求：1.判决撤销一审判决；2.裁定驳回被上诉人的起诉。 上诉人江田供销社不服一审判决，向本院提起上诉称，一、一审事实认定错误。被上诉人提供的1952年田产所有权证记载的土地不在江田镇溪山直街六路生资店范围内。一审法官去现场查看时并未就该地块四至座落核对清楚，因为溪尾下厝边圆与溪尾下厝里园并不在溪山直街六路，四至也无法衔接。溪尾下厝边圆与溪尾下厝里园不是被上诉人主张的“潘家大院”内的田园，被上诉人提供1952年田产所有权证并无记载所谓“潘家大院”及其院内田园，而且实地查看的现状是江田供销社建造使用五十多年的陈旧房屋不是田园。二、该判决采信2020年7月16日福州市长乐区江田镇溪山村民委员会的证明是错误的。因为该村委会在1995年5月15日已经在办证的地籍调查表里证明界址清楚，四邻无争议。间隔25年后的证明企图推翻当时的证明不具真实性，而且现在该村委会实际上与本案争议的土地权属具有直接的利害关系即是村集体所有还是国有？该证明只是利害关系人的证言，证明力低也不真实，依法不应采纳。综上，被上诉人依据1952年的田产所有权证记载的已经失效且不对号的土地权属，与颁给第三人房屋土地使用权证的行为既没有关联也没有利害关系，上诉人长乐区自然资源和规划局依法颁发给第三人土地使用权证，事实清楚、证据充分，适用法律正确，办证程序合法，请求：撤销一审判决，驳回被上诉人诉求。 被上诉人潘宝霖、潘宝辉、潘心发、潘心照、潘九龙未向本院提交书面答辩意见。 一审第三人福州市长乐区不动产登记和交易中心未向本院提交书面意见。 一审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经一审开庭质证，对于一审判决认定的证据和事实，本院予以确认。 本院认为，一审法院关于福州市长乐区自然资源和规划局系本案适格被告及被上诉人的起诉未超过法定起诉期限的认定，本院予以认可。 根据本院作出的（2019）闽01行再9号行政裁定，认为一审法院已确认了潘宝霖等人提供的1952年颁发的长字第83855号、第83869号土地房产所有证登记项下两块土地位置在本案被诉的《国有土地使用证》涉及的土地范围内，且未有证据证明潘宝霖等人所持的1952年颁发的长字第83855号、第83869号土地房产所有证已失效，至于长乐区自然资源和规划局提出的该土地已收归国有的主张，此系行政机关对土地使用权登记申请人权利来源的认定问题，属行政诉讼对被诉颁证行为的合法性审查的内容，认定潘宝霖等人与本案被诉行政行为具有利害关系。故上诉人长乐区自然资源和规划局、江田供销社提出被上诉人不具有本案诉权的主张，本院不予支持。 《福建省土地登记条例》第二十一条规定：“申请初始登记，应当提交下列文件：（一）土地登记申请书；（二）身份证件；（三）土地权属来源证明文件。”第二十二条规定：“1987年１月１日《中华人民共和国土地管理法》实施以前使用的土地，未经登记部门确权、发证的，应当提交土地权属来源证明文件，包括土地所有权证、房地产所有权证、宅基地使用证、清查用地时补办的用地证明或建筑许可执照等。原有土地权属证件不全或依据不足的，还须提交权利来源和权属演变的书面报告、所在地居（村）民委员会证明和法律责任的具结书。”本案中，在江田供销社未提交权利来源和权属演变书面报告、所在地居（村）民委员会证明材料的情况下，原长乐市人民政府受理申请人补遗申请，并将土地使用权利登记在江田供销社名下，不符合上述规定。《福建省土地登记条例》第十八条规定：“登记部门对申请登记的土地需要进行权属调查的，应当按下列规定，提前五日书面通知被调查宗地和相邻宗地的权利人到现场共同指界：……。宗地权属界线经指界认可后，指界人必须在地籍调查表上签字或盖章，由登记部门设立权属界址标志。指界人指界认可，但拒绝在地籍调查表上签字或盖章的，视同缺席指界。”案涉国有土地使用证登记的土地四至记载“西：南段本墙邻墙邻潘云萍、北段本围墙邻杂地”，但上诉人长乐区自然资源和规划局提交的地籍调查表上没有相邻宗地的权利人潘云萍的签字或盖章，而由江田镇溪山村民委员会委托人员进行指界，不符合上述规定。《福建省土地登记条例》第二十五条第一款规定：“土地登记申请经初步审查符合登记条件的，由登记部门组织地籍调查，经调查认定土地权属合法、界址清楚、面积准确的，予以公告。”案涉土地登记审批表虽记载“经1995年5月15日至1995年6月15日公告期满”，但上诉人福州市长乐区自然资源和规划局未提交已经张榜公告的证据，仅依据审批表中贴告人和监告人的签章，不足以证明本案土地登记已依法履行公告程序。故一审法院认为原长乐市人民政府向上诉人江田供销社颁发的被诉国有土地使用证，主要证据不足，违反法定程序，依法应予撤销，并无不当。 综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元由上诉人福州市长乐区自然资源和规划局、福州市长乐区江田供销合作社共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 谢红波 审 判 员 曾 莹 审 判 员 蔡陈飞 二〇二〇年十月二十七日 法官助理 陈俊杰 书 记 员 朱嘉婧 附注：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。