四川省南充市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川13行终152号 上诉人（原审原告）阆中市水观镇老山寨村九社（原老山寨村2组） 原负责人杜成安，社长。 诉讼代表人杜述帮，男，1969年11月24日出生，汉族，住址四川省阆中市。 诉讼代表人张泽荣，男，1955年1月22日出生，汉族，住址四川省阆中市。 诉讼代表人杜成，男，1987年9月9日出生，汉族，住址四川省阆中市。 委托代理人董学先（特别授权），阆中市沙溪法律服务所法律工作者。 委托代理人罗洪钊，四川忠典律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）阆中市水观镇人民政府，住所地四川省阆中市水观镇观音水观场。 法定代表人王洪，镇长。 委托代理人黄俊，副镇长。 委托代理人张小云，四川源正律师事务所律师。 上诉人阆中市水观镇老山寨村九社（以下简称老山寨村九社）因与被上诉人阆中市水观镇人民政府（以下简称水观政府）土地征收补偿协议一案，不服四川省西充县人民法院（2020）川1325行初32号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审认定，2011年6月30日，阆中市人民政府向省水利厅作出《关于全力做好阆中市中小河流治理项目工作的承诺函》。2012年6月16日，被告水观政府向阆中市水务局作出《关于做好水观镇长滩河防洪治理工程征地拆迁青苗等工作的承诺》，该承诺载明：水观镇成立由镇党委书记任组长的长滩河防洪治理工程建设综合协调小组，负责工程建设涉及的征地拆迁、青苗补偿及场镇段每座桥之间的机械下河通道等综合协调工作，承担相关赔偿、补偿费用，同时派专人对工程建设进行全程监督、检查督促及服务工作。 2012年11月13日，四川省水利厅向阆中市水务局下发了《关于四川省阆中市水观镇长滩河防洪治理工程初步设计报告的批复》（川水函〔2012〕2066号），该批复明确了阆中市长滩河防洪治理工程建设的必要性；基本同意工程占地范围及实物指标调查，本工程永久占地62.7亩，临时占地50亩；基本同意补偿标准、补偿倍数等。 2013年5月21日，被告水观政府（甲方）与老山寨村九社（乙方）签订“安置补偿协议”，该协议载明：甲方征用乙方土地62亩（41471㎡），其中耕地52.7亩（35151㎡），非耕地9.48亩（6320㎡）；甲方按照耕地每平方米88元、非耕地每平方米45元付给乙方土地征用安置补偿费3377688元（安置补偿费在三年内付清），青苗费按每平方米2元一次性付清。 2013年9月24日，原水观镇老山寨村民委员会分别与老山寨村九社社员任继满、任文安、唐顺、任文权签订《长滩河综合治理工程土地征用补偿协议》，双方对征用土地面积及土地补偿项目、标准及金额进行约定。2013年10月26日，老山寨村九社原社长杜成安（甲方）分别与老山寨村九社占地37户农户（乙方）签订《长滩河综合治理工程土地征用补偿协议》，该协议载明了甲方征用乙方承包田地的具体数量及产量，并约定：乙方自愿出让土地适应场镇发展，甲方收回发包给乙方的土地承包经营权。根据土地管理法有关规定，按征收前三年平均总产量的30倍计算，具体计算公式为失地土地补偿（60元/斤），青苗补偿费（3元/斤），河坝（2000元/人），柴坡（1000元/人）。由甲方出具条据，政府可分期支付补偿款等内容。同日，老山寨村九社原社长杜成安还与老山寨村九社（集体）签订一份《长滩河综合治理工程土地征用补偿协议》。 2020年4月20日，阆中市人民政府发布了《关于同意保宁街道等28个乡镇（街道）村级建制调整改革方案的批复》（阆府函〔2020〕55号），该批复载明：将老山寨村9组、射洪庙1组和水观社区合并为一个社区，社区名称：水观社区。 2020年4月28日，中共阆中市水观镇水观社区支部委员会召开临时党支部会议，该会议记录了由于村级建制调整，将原老山寨九组和射洪庙一组合并到社区委员会，现水观社区居委会的分组是将原老山寨村九组更名为水观社区一组，因原老山寨九组组长杜成安在村级建制调整前辞职，一组组长需要重新选配代理组长。经过支委同志的讨论后，宣布涂守明为社区一组代理组长等内容。 2020年6月15日，阆中市水观镇老山寨村村民委员会出具的《证明》记载：杜成安从2017年3月10号至2019年12月期间，担任9社社长，属实。 2020年6月24日，四川省阆中市水观镇水观社区居民委员会出具了《关于长滩河改河征地补偿款争议一案说明》，该说明载明：“原老山寨村9社部分人以9社名义上诉政府改河征地补偿款一事，我居就此说明。该社在此次村级建制调整，将该社并入居委会，现为水观社区一社。此次上诉，作为合并社未向居委会汇报，没有召开群众大会，部分群众对上诉政府不知情，而且该社社长涂守明也不知情，也未授权。” 另查明，被告已按老山寨村九社原社长杜成安分别与老山寨村九社占地37户农户签订的《长滩河综合治理工程土地征用补偿协议》，支付完土地征地补偿款1862188元。2020年4月12日，张泽荣、杜述帮、杜成共同出具收条一份，该收条载明：收到水观政府征地2.9亩，用于建食品站，暂收补偿款80000元，待法院判决后决算。 庭审中，杜成安陈述：老山寨村九社现有居民151人，被告水观政府于2013年5月21日与老山寨村九社签订的“安置补偿协议”，目的是为了向上级争取项目和资金，“安置补偿协议”的原件在签定后就被原村主任收走了，后来我与农户按实际占地面积分别签订了补偿协议。 原审认为，本案争议焦点是老山寨村九社原告主体资格是否适格。根据阆中市人民政府于2020年4月20日发布的《关于同意保宁街道等28个乡镇（街道）村级建制调整改革方案的批复》内容，因村级建制调整，老山寨村九社提起本案诉讼时已被合并到水观社区，老山寨村九社已不复存在，因此，老山寨村九社的原告主体资格不适格。 另根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第二款“农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼”和《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条第二项“下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（二）认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人”之规定，因原老山寨村九社成员现已转为城镇居民，如对涉及老山寨村九社农村集体土地的行政行为不服，原老山寨村九社过半数成员可提起诉讼或者原集体土地的用益物权人对损害其合法权益的征收征用补偿协议也可提起诉讼。 同时，根据本案查明的事实，被告水观政府与原告老山寨村九社签订“安置补偿协议”时，案涉土地尚未被征收，其签订协议目的是为了向上级人民政府及相关职能部门报送长滩河综合治理工程的相关建设资料，以便争取项目和资金，双方对于土地征收安置补偿均无真实意思表示。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款“人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效”和《中华人民共和国民法总则》第一百四十六条“行为人与相对人以虚假的意思表示实施的民事法律行为无效”的规定，原、被告签订的“安置补偿协议”属无效行政协议，原告要求被告按照此协议继续履行，缺乏事实和法律依据。事实上，被告已按杜成安于2013年10月26日分别与该社农户单独签订的《长滩河综合治理工程土地征用补偿协议》，全面、实际履行了支付土地安置补偿费用的义务，希望原告本着实事求是原则，息诉息访。综上，老山寨村九社不具有原告主体资格，对其提起的本案诉讼，本院依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九第一款第十项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（十）其他不符合法定起诉条件的情形”的规定，裁定驳回原告阆中市水观镇老山寨村九社的起诉。 原审判决后老山寨村九社提起上诉，请求：1.依法撤销西充县人民法院（2020）川1325行初32号行政裁定书；2.指令西充县人民法院对本案继续审理。事实与理由：一、关于原告主体资格的问题，原老山寨村2社虽然现在已经合并到水观社区，但本案土地征收的补偿利益仍然属于原老山寨村2社，水观社区的其他居民无权享有本案的土地补偿利益。关于主体资格的问题，南充市中级人民法院（2019）川13行初46号案件与本案完全相同，该案经过最高人民法院裁定而再审，其法律依据和理由在最高人民法院和四川高级法院的裁定中都有。二、关于本案的“安置补偿协议”是否有效的问题。我们认为该协议有效。被告签订本案的协议是想去骗上级政府的钱，想去争取项目资金，这只是签订本案协议的动机，动机并不影响合同的有效成立。而且本协议实际已经部分履行，原老山寨村2社已经将土地交付给了被告使用，而且被告也已经部分履行了补偿款180万元。所以，签订本案的协议是出于非法的动机这只是被告单方面毫无证据的说法。而且即便动机非法，也不影响合同的有效成立。三、现在上诉人的土地早已经被政府征收使用，而上诉37户农民150余人失去了土地，但仍然还是农民。如果法院认定本案协议无效，根据《合同法》第58条以及《最高人民法院关于审理行政案件若干问题的规定》第15条的规定，政府现在取得的土地并没有灭失，还在，能够返还，农民以土地为生，当然有必要返还。所以上诉人就有法律依据要求政府拆走取得的上诉人的土地上建的建筑物和构筑物，恢复土地的原肥力，将土地返还上诉人，并赔偿因此给上诉人造成的损失。当然上诉人届时也有义务将已经取得的180万补偿款返还政府。总之，我们认为一审裁定错误，请求二审作出正确的裁判。 被上诉人水观政府辩称：一、一审裁定已经列明原告的主体资格不适格，开庭前的推举诉讼代表人内容和签名是明确的，是自然人签名，如果以户签名，家庭户也是无效的。推举代表是享有诉权的，或者有原告资格的推举的代表，要么本案是所有村民来起诉，但本案是以集体经济组织名义起诉，故我们认为其身份不适格。如果是九社来起诉，必须征求所有村民意见，推举九组的诉讼代表，而不是社员来推举代表。 二、上诉人一直说以九组的名义与政府签订的协议有效，但我们一审已经说过了，该协议是为了上报项目签订的协议，是得到杜成安的陈述，现协议的原件不存在了，上诉人提供协议，应当给出原件来查证。 三、项目落地或者批复后，由九社当时的社长杜成安代表集体经济组织与每户签订补偿协议，之所以这样是因为老百姓的地每户都是部分征用，不是全面征收，其他没有土地被征收的就没有得到费用。我们的土地费直接给了集体经济组织成员。所以，2013年5月，政府与九组签订的协议未履行，协议是形式协议，是无效的。2013年9月份后杜成安分别与被征地农户签订的补偿协议，协议是政府将补偿款直接支付给农户。 四、上诉人说的签订合同的动机和目的，认为有动机就应当履行合同，一审法院已经查明的事实，上诉人在一审就表示，当时签约是以社上的名义，目的就是立项，而不是征地或支付征地补偿费用，我方没有否认目的和动机。 经二审审理查明的基本事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。 以上事实有《长滩河综合治理工程土地征用安置补偿协议》、《集体土地征用协议》、长滩河土地征收款已付表、收条、会议记录、阆中市人民政府关于同意保宁街道等28个乡镇（街道）村级建制调整改革方案的批复、关于水观镇长滩河土地征收行政诉讼案的说明、水观社区居民委员会关于长滩河征地补偿款争议一案说明、会议记录、长滩河综合治理工程土地征用补偿协议等证据予以佐证。 本院认为，根据阆中市人民政府2020年4月20日发布的阆府函[2020]55号文件《关于同意保宁街道等28个乡镇（街道）村乡级建制调整改革方案的批复》“将老山寨村9组、射洪庙村1组和水观社区合并为一个社区，社区名称：水观社区，办公地点：水观场永安路**。”以及2020年4月28日《水观社区临时党支部会议》“原老山寨村9组更改为水观社区一组，涂守明为社区一组代理组长”的规定，现老山寨村9社已经不复存在。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第三款“有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。”的规定，原告于2020年5月26日提起本案诉讼时，老山寨村九社已经合并到水观社区，因此以老山寨村九社的名义提起诉讼，其原告主体资格不适格。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”的规定，应当驳回原告的起诉。 本案因原告主体不适格而从程序上裁定驳回起诉，因此对案件实体不做处理。一审法院对2013年5月21日水观政府与老山寨村九社签订的《长滩河综合治理工程土地征用安置补偿协议》进行评判不当，本院予以纠正。 综上，原审认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；”的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  刘 红 审 判 员  庄 娟 审 判 员  李 旸 二〇二〇年十月二十七日 法官助理  唐 燕 书 记 员  范云荣