广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终1147号 上诉人（一审原告）黄建朝，男，1944年5月12日出生，汉族，住钦州市钦**。 被上诉人（一审被告）钦州市人民政府，住所地：钦州市永福东大街**。 法定代表人谭丕创，市长。 委托诉讼代理人陈胜有，广西东方意远律师事务所律师。 一审第三人钦州市国裕食品有限责任公司，，住所地：钦州市市区环城南路南面河东污水处理厂东面、东干渠西面。 法定代表人林锋，执行董事。 上诉人黄建朝因其诉被上诉人钦州市人民政府（以下简称钦州市政府）土地登记行政复议一案，不服钦州市中级人民法院（2020）桂07行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院受 -2- 理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 钦州市中级人民法院一审查明：1989年，钦州市政府核发钦国用（1989）字第20-01-223号《中华人民共和国国有土地使用证》（以下简称1989年《土地证》）给钦州市食品总公司犀牛脚食品站。2019年5月22日，钦州市食品总公司作出《关于变更基层单位土地不动产证名称的通知》(钦市食政〔2019〕32号)，将下属23个基层站土地使用证名称统变更为“钦州市食品总公司”。2019年6月3日，原钦州市钦南区工商行政管理局批准钦州市食品总公司企业名称变更为钦州市国裕食品有限责任公司（以下简称国裕食品公司）。2019年10月16日，国裕食品公司向钦州市自然资源局申请不动产权变更登记，钦州市自然资源局经审批后同意变更登记,并为其换发桂(2019)钦州市不动产权第0170754号《中华人民共和国不动产权证书》（以下简称2019年《不动产权证》）。黄建朝不服,向钦州市政府提出行政复议申请，钦州市政府认为，国裕食品公司由于企业名称变更向钦州市自然资源局申请不动产权变更登记，钦州市自然资源局为其换发2019年《不动产权证》不属于新的不动产权确权行为。本案涉及的不动产已核发了1989年《土地证》，根据相关法律规定，对涉及不动产的具体行政行为，从具体行政行为作出之日起最长受理期限为20年,超过20年的不再受理。黄建朝不服钦州市自然资源局换发不动产权证书给国裕食品公司的具体行政行为，已经超过了最长20年的行政复议受理期限。因此，钦州 -3- 市政府于2020年3月20日作出钦政复决〔2020〕12号《钦州市人民政府驳回行政复议申请决定书》（以下简称12号复议决定），根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定驳回黄建朝的行政复议申请。黄建朝不服而诉至一审法院，请求判决撤销12号复议决定，责令钦州市政府重新作出行政复议决定。 钦州市中级人民法院一审判决认为：本案争议焦点为钦州市政府驳回黄建朝的复议申请是否有依据。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”第二十八条第一款第（四）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（四）在法定申请期限内提出；”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，就争议土地的权属，钦州市政府已于1989年向钦州市食品总公司犀牛脚食品站颁发1989年《土地证》，钦州市政府向国裕食品公司颁发2019年《不动产权证》的行为属于换证行为，而不是确权行为。钦州市政府于1989年作出颁证行为至黄建朝2019年申请行政复议已经超过20年法定期限，钦州市政府受理之后，依据相关法律 -4- 规定，作出驳回行政复议申请的决定，并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条、第二十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第六十九条之规定，判决驳回黄建朝的诉讼请求。 上诉人黄建朝上诉称：一、1962年黄建朝分得涉案0.7亩自留地并一直耕作。之后，一审第三人设立犀牛脚购销站，在未征得黄建朝同意情况下，购销站强行侵占该地违法建设房屋及围墙等。黄建朝多次向一审第三人反映要求归还未果。黄建朝还多次向镇政府、钦南区政府申请确权处理。钦南区自然资源局2019年12月6日作出钦南自然不受字〔2019〕第24号《不予受理通知书》，对黄建朝提出的土地确权申请不予受理。黄建朝不服而向钦州市政府提出行政复议申请，钦州市政府作出了本案被诉的12号复议决定。二、黄建朝提出了6项复议请求，12号复议决定并未全部处理，遗漏了复议申请事项。三、钦州市政府复议时未派员到现场调查核实，12号复议决定缺乏事实和证据支撑。四、12号复议决定认为黄建朝的复议申请超过申请期限错误。黄建朝是2019年12月6日通过钦南自然不受字〔2019〕第24号《不予受理通知书》才获知第三人的土地使用权证书，法律规定从知道之日起超过20年才超过期限，黄建朝从知道之日起未超过1年即申请复议，没有超过20年复议期限。请求撤销一审判决，撤销12号复议决定，责令钦州市政府重新作出复议决定。 被上诉人钦州市政府答辩称：一、一审认定事实清楚，证据 -5- 确凿。钦州市政府核发1989年《土地证》给钦州市食品总公司犀牛脚食品站。二、一审判决适用法律正确。钦州市政府核发1989年《土地证》至黄建朝提起行政复议申请，已经超过最长20年的行政复议受理期限。钦州市政府对黄建朝的复议申请不予受理符合法律规定。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第六十九条规定判决驳回黄建朝的诉讼请求，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。 一审第三国裕食品公司未提交书面答辩意见。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，本院予以确认。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院另查明，黄建朝提交的《行政复议申请书》所列申请事项有6项，分别为：1.依法撤销钦州市钦南区自然资源局作出的钦南自然不受字〔2019〕第24号《不予受理通知书》；2.依法责令钦州市钦南区自然资源局对申请人提交的《确权申请书》予以受理；3.依法撤销钦州市土地管理局颁发给钦州市食品总公司犀牛脚食品站颁发1989年《土地证》。4.依法撤销钦州市不动产登记局颁发给钦州市食品总公司的2019年《不动产权证》；5.依法确认钦州市食品总公司、钦州市食品总公司犀牛脚食品站侵占申请人0.7亩土地权属归申请人所有；6.依法责令钦州市食品总公司、钦州市食品总公司犀牛脚食品站退还该0.7亩土地权属给申请人。 -6- 黄建朝提交的《行政复议申请书》，文字打印的被申请人为“钦州市钦南区自然资源局”，复议机关为“钦州市钦南区人民政府。”但是，该两处的“钦南区”三个字已被划横线删除并印有手指印。另外，申请事项中的前三项也被划横线删除。 钦州市政府收到黄建朝的《行政复议申请书》后，于2019年12月23日立案受理，并向黄建朝发送《行政复议案件受理通知书》，通知内容有：“黄建朝你不服钦州市自然资源局颁发给钦州市食品总公司的《不动产权证》｛桂（2019）钦州市不动产权第××号｝的具体行政行为，向市人民政府申请行政复议，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定，市人民政府已依法受理。”2020年3月20日，钦州市政府作出本案被诉的12号复议决定。 本院认为：一、关于12号复议决定是否遗漏复议申请事项的问题。黄建朝提交的《行政复议申请书》虽然列有6项复议请求，但前三项请求已经被划横线删除，不属于实际的申请事项。而且，即使未删除，第1项、第2项请求也不属于钦州市政府受理范围。因为第1项、第2项请求中，作出具体行政行为的行政机关是钦州市钦南区自然资源局，依照《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，复议机关应为钦南区政府或者钦州市自然资源局，钦州市 -7- 政府不是适格的复议机关。第3项复议请求为依法撤销1989年《土地证》，该项复议请求虽然被划横线删除，但实际上该项请求与第4项复议请求（即请求撤销2019年《不动产权证》）紧密关联，12号复议决定实际上已经对第3项复议申请进行了处理。第5项和第6项是要求依法对土地权属争议作出确权决定并退还0.7亩土地，显然这两项请求不是黄建朝对某一个具体行政行为不服而申请复议，依法也不属于行政复议受理范围。第3项和第4项复议申请事项中的颁证职责因机构改革及职权调整等原因，目前属钦州市自然资源局的工作职责范围，因此，对涉案颁证行为不服而申请行政复议的，钦州市政府是适格的行政复议机关。因此，钦州市政府只对涉案颁证行为的复议申请事项予以受理并作出决定，不属于遗漏复议申请事项。 二、关于12号复议决定的合法性问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”行政复议申请的期限参照该条规定执行，该条规定的是“自行政行为作出之日起”，上诉人黄建朝主张是从“知道行政行为之日起”不符合法律规定。行政机关颁发1989年《土地证》给钦州市食品总公司犀牛脚食品站，是在1989年7月，黄建朝在2019年12月提出行政复议申请，已经超过行政复议申请期限。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条第二款规定：“原 -8- 房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为及后续转移登记行为一并提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理；人民法院判决驳回原告就在先转移登记行为提出的诉讼请求，或者因保护善意第三人确认在先房屋登记行为违法的，应当裁定驳回原告对后续转移登记行为的起诉。”参照该条规定，在1989年颁证行政行为因超期不能实体复议的情况下，黄建朝已经与后续的转移登记行为没有法律上的利害关系，即黄建朝与涉案2019年的土地权利人变更登记行政行为无利害关系，对黄建朝提出撤销2019年《不动产权证》的复议请求事项，钦州市政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定予以驳回，适用法律正确。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果正确。上诉人黄建朝提出的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费50元，由上诉人黄建朝负担。 本判决为终审判决。 -9- 审 判 长 王小成 审 判 员 陈伟红 审 判 员 班 艳 二〇二〇年十月二十七日 法官助理 陆雨清 书 记 员 饶 栖