四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川行再11号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）王天全，男，1945年2月27日出生，汉族，住四川省成都市双流区。 委托代理人王静，女，1969年7月7日出生，汉族，住四川省成都市，系王天全之女。 委托代理人曹俊，四川法邦律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）成都市双流区规划和自然资源局。住所地：四川省成都市双流区东升街道棠湖西路一段**。 法定代表人纪昌发，局长。 委托代理人崔小波，四川公生明律师事务所律师。 委托代理人何燕，四川公生明律师事务所律师。 再审申请人王天全因诉被申请人成都市双流区规划和自然资源局不履行法定职责一案，不服四川省成都市中级人民法院(2018)川01行终84号行政判决，向本院申请再审。经本院审判委员会讨论决定，裁定本案由本院提审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 成都市龙泉驿区人民法院（2018）川0112行初188号行政判决查明，原双流县规划建设局（后更名为成都市双流区规划建设局，以下均简称为双流规建局）于2001年12月31日为王天全等办理了城规建〔2001〕第197号《建设用地规划许可证》。2002年1月15日，王天全等向原双流县国土资源局（后更名为成都市双流区国土资源局，以下均简称为双流国土局）提交土地登记申请书，申请办理位于原双流县（现成都市双流区东升街道棠湖南路二段212号，以下简称棠××号地块）的国有划拨土地使用权登记，申请登记面积为203.22㎡，土地用途为“住宅”。双流国土局以需要补“县政府批文”为由，未予办理。2018年6月28日，王天全再次向双流国土局提出申请，申请办理棠××号地块国有土地使用权和房屋所有权相关证书。2018年7月24日，双流国土局以便笺〔2018〕186号《成都市双流区国土资源局关于王天全用地有关问题的意见》（以下简称为186号答复），回复王天全“根据《中华人民共和国城市规划法》《四川省实施办法》等相关规定，您持有的《建设用地规划许可证》（编号：［2001］第197号）已失效。且您申请的住宅用地不符合现行实施的《划拨用地目录》（中华人民共和国国土资源部令第9号）的相关要求。因此，不能以划拨方式供地。故就您申请的住宅用地办理国有土地使用证，我局无法律依据。”王天全不服，遂提起诉讼，请求：撤销双流国土局作出的186号答复，责令双流国土局为王天全办理不动产权属证书。 成都市龙泉驿区人民法院认为，《土地登记规则》第三条第一款规定“国有土地使用者、集体土地所有者、集体土地使用者和土地他项权利者，必须依照本规则规定，申请土地登记。”土地登记是依申请的行政行为。《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第二条第五款规定，“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”王天全于2002年1月15日提出申请，申请办理棠××号地块的国有划拨土地使用权。双流国土局以没有提供有批准权的人民政府同意国有划拨土地使用权的批文为由，未予办理登记的行为，符合土地管理法第四十四条第一款和《划拨用地目录》第二条的规定。关于王天全提出有关“农转非”和土地性质的问题。《国务院法制办公室、国土资源部关于对第二条第（五）项的解释意见》认为，“该项规定，是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有”。最高人民法院（2017）最高法行申7098号行政裁定认为，即使在“农转非”情况下，相应的集体土地仍须经过征收程序方能在性质上转化为国有土地。因未能查明案涉土地经过了征收程序，故对王天全的此项诉称意见不予采信。双流国土局的186号答复合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第六十九条的规定，判决：驳回王天全的诉讼请求。 四川省成都市中级人民法院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 四川省成都市中级人民法院认为，根据土地管理法第八条第二款“宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”的规定，王天全持有的编号为1-1-00647的《宅基地使用证》证实，案涉地块的性质属于集体所有性质。王天全申请将《宅基地使用证》变更办理为《国有土地使用证》，其前提是该宅基地需由集体所有建设用地转变为国家所有建设用地。根据土地管理法和《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定，集体所有性质土地转变为国家所有性质土地，须经过国家对集体所有土地的征收程序。因“农转非”而导致集体土地性质转变为国有土地的前提，依然是国家对集体土地的征用事实的存在。双流国土局受理王天全申请，经审查作出了186号答复，表明双流国土局已履行了法定审查职责。依照行政诉讼法第八十九条第一款第（一）项的规定，判决：驳回上诉，维持原判。 王天全申请再审称：（一）因国家建设需要，王天全家宅基地于1987年被征收，并被原双流县人民政府（后变更为成都市双流区人民政府，以下均简称为双流政府）安排在棠××地块另行自行修建住房。自1996年起，得知与王天全同时被征收的原同一村组村民、现相邻自建房屋的邻居取得房屋所有权、国有土地使用权证后，王天全随即提出换发国有土地使用证的申请，但双流国土局始终拒绝办理，并遗失了王天全的申请资料。（二）就换发国有土地使用证事项，王天全后多次向双流国土局提出申请（2002年、2015年均书面申请），也向双流政府进行多次信访。（三）王天全在棠××号地块上修建的房屋合法，土地的地籍调查、原村组出具的土地来源情况说明、行政主管机关颁发的《建设用地规划许可证》均予以证实，同时被征地邻居也都已换领了国有土地使用证，因此，基于同等情况同样处理的原则，王天全提出的换发国有土地使用权证的申请，亦应得到同意。（四）王天全所在集体组织的土地早在2000年就已被全部征收，集体组织成员也全部被转为城镇居民，因此，王天全房屋使用的土地现实为是城镇国有土地，王天全的换证申请合法合理。王天全请求：1.撤销四川省成都市中级人民法院（2018）川01行终84号行政判决和成都市龙泉驿区人民法院（2018）川0112行初188号行政判决；2.责令双流国土局以处理遗留问题，为王天全办理不动产登记。 成都市双流区规划和自然资源局发表书面意见称：（一）原一、二审判决事实清楚，适用法律正确。王天全申请办理棠××号地块国有土地使用权登记，但没有提交有权机关关于划拨该地块给其使用的批准文件，且该幅地块仍属农村集体土地，因此，原一、二审法院认定王天全的申请不符合法律规定，其请求双流国土局履行法定职责的理由不成立，并作出驳回其诉讼请求的判决，事实清楚，适用法律正确。（二）王天全的再审申请不符合行政诉讼法第九十一条的规定，依法不能成立。双流资源局请求，依法驳回王天全的再审申请。 经审理查明，原一、二审判决认定事实基本清楚。 再审进一步查明，2001年12月31日，原双流县城乡建设规划委员会向王天全、王强（王天全之子）颁发[2001]第197号《建设用地规划许可证》，载明“根据《中华人民共和国城市规划法》第三十一条的规定，经审核，本用地项目符合城市规划要求，准予办理征用划拨土地手续。”同时载明：用地项目为住宅，用地位置棠湖南路二段212号，用地面积203.22㎡，附件名称为“农转非、原宅基地使用证1-1-00647”。 与王天全同时被征地的原同组村民、同时在现址建房并相邻的林宗本、王淑琼、邱延生等人，于1995年12月取得双流政府颁发的《国有土地使用证》，双流国土局在土地登记审查意见中有“根据申请者提供的权属材料，系农转非获得土地使用权，属国有土地，权属来源合法，四至界线清楚，无争议”的内容。 王天全原所在集体组织—双流县东升镇塔桥村2组于1996年被撤销集体组织建制，集体土地于2001年被全部征收，成员已全部转为非农业人口。 另查明，因机构改革的原因，双流国土局被撤销，其土地行政管理职能由成都市双流区规划和自然资源局承担。根据《不动产登记暂行条例》的规定和双流政府的安排，成都市双流区规划和自然资源局现为成都市双流区行政辖区内办理不动产统一登记的行政机关。 本院认为，根据《不动产登记暂行条例》第二条关于“本条例所称不动产登记，是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为”的规定，不动产登记实质是根据权利人的申请，对不动产权利主体、不动产权利内容以及不动产权利现状进行记载的行政行为。本案中，王天全申请登记的棠××号地块土地使用权，原确属由集体组织分配给其的宅基地，在集体组织的土地已全部被征收，集体组织早已消亡不复存在的情形下，棠××号地块土地现状明显属于国家所有，况且，双流政府规划管理部门早在2001年也明确认可王天全在国有土地情形下对其宅基地的继续使用现状，因此，双流国土局以棠××号地块仍为集体土地，王天全申请棠××号地块国有土地使用权登记不成立的理由，明显不当。 国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确要求“行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。”本案中，与王天全同时划定宅基地、同时修建房屋的原同组邻居林宗本、王淑琼、邱延生等人，就修建的房屋已办理了国有土地使用权登记、房屋所有权登记并领取了相应的权利证书，而双流资源局就林宗本、王淑琼、邱延生等人的土地登记档案中，也没有双流政府同意林宗本、王淑琼、邱延生等人就其原宅基地进行征用并划拨作国有土地继续使用的批准文件，也没有缴纳除登记费外的其他土地费用的凭证，因此，王天全对其同时取得的土地，提出的国有土地使用权登记申请，符合同等事项、同等对待的原则，并不违反法律的规定。 综上，成都市龙泉驿区人民法院（2018）川0112行初188号行政判决和四川省成都市中级人民法院(2018)川01行终84号行政判决认定事实错误，适用法律不当。申请人王天全的再审请求和理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，第八十九条第一款第（二）项、第三款和《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十二条之规定，判决如下： 一、撤销成都市龙泉驿区人民法院（2018）川0112行初188号行政判决和四川省成都市中级人民法院（2018）川01行终84号行政判决； 二、责令成都市双流区规划和自然资源局受理王天全的申请并在30个工作日内办理登记。 一、二审案件受理费各50元，合计100元，均由成都市双流区规划和自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长  季书勤 审判员  刘洪峰 审判员  王代伍 二〇二〇年十月二十九日 书记员  伍 沿 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十二条人民法院审理再审案件，认为原生效判决、裁定确有错误，在撤销原生效判决或者裁定的同时，可以对生效判决、裁定的内容作出相应裁判，也可以裁定撤销生效判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审理。