河北省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）冀行终722号 上诉人（原审原告）牛铁刚，男，1970年2月17日出生，汉族，住河北省博野县博野中路电招区。 被上诉人（原审被告）安国市人民政府。住所地：安国市祁州大路**。 法定代表人张壮田，该市市长。 委托代理人武倩，河北佳篷律师事务所律师。 上诉人牛铁刚因其诉安国市人民政府（以下简称“安国市政府”）行政强制一案，不服保定市中级人民法院（2020）冀06行初41号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审查明，2017年11月14日，安国市政府发布安政办字[2017]84号《关于印发安国市津石高速公路征地拆迁工作实施方案的通知》，2017年11月29日，安国市政府发布[2017]第17号《土地征收公告》。牛铁刚诉称在上述通知和公告征收土地范围内种植的苗木于2018年1月被安国市政府强制清除。另查明，2019年9月29日，牛铁刚曾因要求确认安国市政府强制征收违法，向原审法院提起行政诉讼，诉状中陈述2017年11月安国市政府实施征收，因未就苗木赔偿达成一致，未进行移植清理，于2018年被安国市人民政府强制清除，及清除后对征收补偿方案有异议，对1.5万苗木移植费不予认可等事实。该案因牛铁刚的诉讼请求不明确被驳回起诉。 原审认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”该司法解释自2018年2月8日起施行。已经废止的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”上述两个司法解释对起诉期限有不同规定。对于上述新旧司法解释起诉期限的衔接问题，应当从敦促当事人及时行使诉权和最大限度保护当事人诉权、实现行政争议实质化解的角度出发，对于行政行为发生在2018年2月8日之前，当事人在2018年2月8日后起诉的，如果其起诉时已经超过两年的时间，或者自2018年2月8日起至其起诉已经超过一年的时间，则当事人的起诉属于超过法定期限，依法应予驳回。该案中，牛铁刚两次行政诉状中事实理由部分及本次庭审中陈述，安国市政府在2017年11月开始实施土地征收，与牛铁刚就苗木赔偿数额未达成协议，牛铁刚未自行移植清理，安国市政府予以强制清除。在清除行为发生后，现场有着警服人员告知其强制清除行为系政府指派。结合安国市政府提供的实施征地的相关通知、公告，能够认定牛铁刚在2018年1月苗木被强制清除时，应当知道清除行为是安国市政府为征收土地而实施。根据新旧行政诉讼法关于起诉期限的规定，牛铁刚应当在2019年2月8日之前就强制清除行为提起行政诉讼。无论牛铁刚2019年9月29日向该院提起的请求不明确的诉讼，还是本次提起的明确要求确认强制清除苗木行为违法的诉讼，针对2018年1月强制清除行为的起诉均已超过法定起诉期限。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定驳回牛铁刚的起诉。 上诉人牛铁刚不服一审裁定，向本院提起上诉主要称，上诉人自2014年开始租赁石佛镇多户农户土地种植苗木，从事与园林绿化相关的苗木种植销售行为。2018年1月，在上诉人毫不知情的情况下，被上诉人组织人员对包括上诉人承租土地在内的高速路沿途的地上附着物进行强制清除，导致上诉人苗木无法移植全部死亡。上诉人听说强行清除其苗木的是政府行为后，向被上诉人询问被强制清除的原因及依据并要求赔偿，但被上诉人一直没有正式答复，也未向上诉人出示相关征收、清除苗木的相关手续。直到2019年6月份，上诉人偶然听说了刘春诉被上诉人一案，通过刘春介绍委托律师调查整理后，于2019年10月9月起诉至一审法院。一审法院于2019年11月11日以诉讼请求不明确为由裁定驳回起诉。2020年1月7日，上诉人再次提起诉讼，一审法院又以超过法定起诉期限为由裁定驳回上诉人起诉。上诉人认为一审裁定存在以下错误：一、错误认定“具体行政行为内容”概念的外延。上诉人认为，具体行政行为的内容应当包括实施具体行政行为的行政主体、相对人、实施具体行政行为时间地点、具体行政行为的法律依据 、不服具体行政行为的救济途径等告知内容。而一审裁定简单认为“2018年1月上诉人应当知道清除行为是被上诉人为征收土地而实施”，就属于知道了具体行政行为内容，开始计算起诉期限明显不妥。因为上诉人当时并不知道苗木被清除的原因，也不知道被上诉人实施的清除苗木的法律依据，甚至对实施具体行政行为的主体都不知道,何谈知道清除行为是被上诉人为征收土地而实施。依据《中华人民共和国行政诉讼法》的三十二条规定，被上诉人应对其作出的强制清除苗木的行为的证据和所依据的规范性文件进行举证，否则承担举证不能的法律后果。一审裁定认为上诉人在安国市政府通知禁止在高速占地范围内种植树木后抢栽抢种，依据安国市政府文件被清除。一审庭审中上诉人提交的证据清晰证明了上诉人承包土地均为安国市政府文件颁发之前，并不存在抢栽抢种情况，抢栽抢种系被上诉人一面之词。所以一审法院的裁定存在明显对事实认知的错误。二、一审裁定以新司法解释实施之日作为起诉期限起算点，并排除行政行为做出时有效的旧司法解释的适用没有法律依据。依据“法不溯及既往”“从旧兼有利”原则，该案不应适用新司法解释。一审法院在选择适用新司法解释规定的1年起诉期限，违反了国家基本法的立法原则,严重侵犯了上诉人的合法权益，并不是从保护当事人利益的角度出发。三、适用法律错误。被诉行政行为并非告知了行政行为内容但未告知起诉期限的情况，而是属于既未告知行政行为内容也未告知起诉期限的情况。应当适用新司法解释第六十五条，从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算但最长不超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的五年期限。综上，请求撤销一审裁定，指令一审法院对本案进行实体审理或依法提审。 被上诉人安国市政府答辩称，一、牛铁刚不具备行政诉讼主体资格。牛铁刚只提交了其与安国市石佛镇高街村村民高继宗等人的《土地租赁合同》，但未提交出租方对出租土地享有合法承包经营权的有效证据。因此，无法证明高继宗等人对18.8亩土地享有承包经营权。二、即便牛铁刚享有土地承包经营权，其提起诉讼也已超过诉讼时效。1.牛铁刚在两次起诉的诉状中均自认知晓安国市政府于2017年11月开始实施土地征收行为，且其认可与安国市政府对苗木赔偿等进行过协商。2.牛铁刚认可安国市政府于2018年1月实施了苗木清理行为。3.牛铁刚在一审庭审中陈述，在清除行为发生后，经其询问现场着警服人员得知清除行为系安国市政府指派实施。4.从牛铁刚提交法庭的视频资料可以看出，安国市政府实施清除行为时牛铁刚在现场，且现场确有着警服人员维持秩序。5.安国市政府于2017年11月发布《土地征收公告》，告知土地征收工作开始。2017年11月发布《限期清除津石高速红线内违法栽种树木的通告》，告知对津石高速红线内违法抢栽抢种的树木限20天内自行移除。逾期拒不移除的，将进行强制清除。综上，可以证实2018年1月牛铁刚就已知安国市政府实施了清除行为。三、依据《最高人民法院关于印发〈关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要〉的通知》（法[2004]96号）第三条的规定，在新旧法的适用上应坚持“实体从旧、程序从新”的原则。起诉期限属于程序问题，故一审法院适用法律正确。四、本案中的非法利益不应受法律保护。津石高速公路建设为省级重点交通项目。自2014年起有关津石高速开工建设及线路走向、途径地域等就在人民网、河北新闻网、保定市人民政府网等多家媒体报道。自2016年开始，保定市人民政府及安国市政府相继发布一系列关于打击抢栽抢种抢建行为的通知。2017年，安国市政府发布通告，责令抢栽抢种行为责任人在一定期限内自行移除津石高速红线内违法栽种的树木，对于拒不移除的，将组织国土、公安等部门进行强制清除。本案中，涉案林木位于津石高速公路项目征地范围内，从清除现场视频来看，清除出的林木根部均有塑料薄膜包裹，这种现象明显不符合栽种常理,抢栽抢种目的明显。行政诉讼保护的是公民、法人或者其他组织的合法权益，非法利益不受法律保护。综上，牛铁刚并不具备提起行政诉讼的主体资格。即便其具备主体资格,其主张的利益不应受法律保护，且本案已过诉讼时效。一审法院对该部分事实认定清楚、正确，适用法律准确。故请求依法驳回上诉人上诉，维持原裁定。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点为上诉人牛铁刚的起诉是否超过了法定起诉期限。一、根据本案查明的事实，本案被诉行政行为发生于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》实施之前，当事人向人民法院提起行政诉讼的时间在该司法解释实施之后，涉及新旧司法解释规定的起诉期限如何衔接的问题。一方面，法律规定起诉期限的目的，在于敦促当事人及时启动权利救济程序，尽早解决行政纠纷，实现行政管理效率，维护良好的社会治理体系。另一方面，起诉期限是法律设定的起诉条件之一，解决的是行政起诉能否进入司法实体审查的问题，事关当事人的重大利益和行政争议的实质解决。因此，对于新旧司法解释起诉期限的适用，应从衡平敦促当事人及时行使诉权和最大限度保护当事人诉权、实现行政争议实质化解的角度出发，对于行政行为发生在2018年2月8日之前，当事人在2018年2月8日后起诉的，如果其起诉时已经超过两年的时间或者自2018年2月8日起至其起诉已经超过一年的时间，当事人的起诉属于超过法定起诉期限，依法应予驳回。再者，根据法律规定，当事人只要认为行政行为侵犯其合法权益即有权提起行政诉讼，法律并不要求当事人在认识到行政行为的违法性后才能提起行政诉讼，起诉制度中当事人对行政行为的“知道”并不包括对行政行为违法性的认识，即当事人自知道行政机关作出行政行为时，起诉期限便开始计算。本案中，上诉人牛铁刚在两次起诉状中自述，安国市政府2017年11月因建设津石高速公路征地涉及到了其所承租的部分土地，但就地上苗木的赔偿未达成协议。一审庭审中牛铁刚也自认，清除现场着警服人员告知其强制清除行为系政府指派。结合安国市政府提供的实施征地的相关通知、公告等证据材料，能够认定牛铁刚在2018年1月苗木被强制清除时就应当知道清除行为是安国市政府为征收土地实施的。因此，无论是牛铁刚在2019年9月29日向一审法院提起的请求确认安国市政府强制征收行为违法的诉讼，还是本案提起的要求确认强制清除苗木行为违法的诉讼，自2018年2月8日起算均已超过一年的法定起诉期限。二、关于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的适用。该项规定的五年期限属于行政诉讼的最长保护期限，如果当事人在此期间已经知道了行政行为的内容，那么起诉期限就要按照行政诉讼法及其司法解释的相关规定从知道行政行为之日起计算，故上诉人主张应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定来确定起诉期限的理由不成立。 综上所述，一审裁定驳回牛铁刚的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人牛铁刚的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  邱振刚 审判员  李冠华 审判员  江 悦 二〇二〇年十月三十日 书记员  马清舰