山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终1451号 上诉人（原审原告）周曜红，女，1951年1月30日生，汉族，住青岛市市**。 被上诉人（原审被告）青岛市市北区人民政府，住所地青岛市市**延吉路**。 法定代表人张永国，区长。 原审第三人李文琳，女，1978年7月7日生，汉族，住青岛市市**，系上诉人女儿。 周曜红因诉青岛市市北区人民政府（以下简称市北区政府）、第三人李文琳房屋征收补偿决定以及行政复议一案，不服青岛市中级人民法院于2020年7月23日作出的（2020）鲁02行初241号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，向双方当事人送达合议庭成员告知书、二审行政案件诉讼要素表，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：1.李传照（已故）在青岛市市北区有私房屋一处，房屋建筑面积26.41平方米，性质为住宅。 2.李传照于2019年12月18日去世。李传照的父亲李贤可、母亲杜佩鑫分别于2018年8月24日、1998年8月15日去世。本案原告周曜红、第三人李文琳分别是李传照的妻子和女儿。 3.2013年11月22日，房屋征收部门在被征收区域现场发布了《关于选择瑞昌路三角片改造项目房屋征收评估机构的公告》，告知被征收人可从青岛市城乡建设委定期公布的房屋征收评估机构名录（一并公告）中自主协商选定7家房地产评估机构及具体的选择步骤、时间节点，并告知未能达成一致意见的，被征收人可从房屋征收部门推荐的名录中投票选定。2013年12月12日，房屋征收部门在被征收区域现场发布了《关于选择瑞昌路三角地片区改造项目房地产评估机构的公告》，告知被征收人因其未能协商一致，房屋征收部门从评估机构名录中按照1:3的比例推荐候选评估机构并现场公示其简介，以供被征收人投票选定，同时告知具体的投票选择程序和时间节点。在确定的回收选票日即2013年12月19日，经见证现场唱票，在发放的选票1137张中，共收回票968张，有效票956张，无效票12张，按照投票结果，计算出排名前七的评估单位。2013年12月22日，房屋征收部门在被征收区域现场发布了《关于选定瑞昌路三角地片区改造项目房地产价格评估机构的通知》，告知被征收人经投票，最终选定江苏博文房地产土地造价咨询评估有限公司青岛分公司、青岛青房房地产土地评估事务所有限公司、青岛建科园房地产评估有限公司、青岛亚泰房地产评估咨询有限公司、青岛世普瑞房产评估有限公司、青岛昊佳房地产评估事务所、青岛纳圣习远房地产评估有限公司共七家评估机构承担该房屋征收项目的房屋征收评估工作。2013年12月25日入户实地勘查，原告周曜红在《房屋现场勘查表》签字确认。 4.2015年5月16日，被告青岛市市北区人民政府作出《关于瑞昌路三角地片区改造项目房屋征收的决定》，决定自该日起正式启动市北区瑞昌路三角地片区改造项目的房屋征收与补偿工作。该决定载明：征收范围包括青岛市市北区杭州路185号在内的合法房屋；房屋征收部门为青岛市市北区房屋征收安置管理办公室；房屋征收组织协调单位为青岛市市北区人民政府四方街道办事处；征收补偿方案为《瑞昌路三角地片区改造项目房屋征收补偿方案》（以下简称《方案》）。同日，被告发布《关于对瑞昌路三角地片区改造项目实施房屋征收的公告》，将《方案》作为附件一并公告，同时告知被征收人签订房屋征收补偿协议的时限为2015年5月16日至2015年6月15日，搬家交房的时限为2015年6月16日至2015年7月15日。原告的涉案房屋在上述《房屋征收决定》确定的房屋征收范围内。 5.在房屋征收公告确定的签约期限内，李传照未与房屋征收部门签订房屋征收补偿协议。2018年9月18日，评估机构青岛建科园房地产土地评估测绘有限公司就李传照的涉案房屋出具《国有土地房屋征收分户评估表》及《国有土地房屋征收装修分户表》，评估时点为2015年5月16日，房屋评估单价为10736元、室内装修单价260元。被告主张多次电话联系原告及家人无人接听，故于2018年9月28日将以上两份评估表张贴于原告单元的二楼上楼梯的门上。在以上方式均无法有效送达情况下，青岛市市北区房屋征收安置管理办公室于2018年10月22日将上述两份评估表在《山东法制报》予以公告。 6.因就涉案房屋的征收补偿问题未与原告达成一致意见，房屋征收部门于2019年3月27日提请被告作出房屋征收补偿决定。被告于2019年4月28日作出被诉青北补决字〔2019〕136号《房屋征收补偿决定书》，主要内容为：为维护公共利益，保护被征收人的合法权益，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》及《方案》等相关规定，经房屋征收部门申请，依法作出如下征收补偿决定：一、房屋征收部门应按照《方案》对被征收人实行异地房屋补偿或货币补偿。被征收人应在本补偿决定书送达之日起十五日内向房屋征收部门提出异地房屋补偿或货币补偿的书面意见。逾期不提交书面意见，视为选择异地房屋补偿。二、被征收人选择异地房屋补偿的，房屋征收部门提供市北区杭州路72号专汽改造项目新建高层住宅房屋一处，房屋建筑面积不低于52.2平方米，被征收人可在安置房屋规定的划档范围内选择，安置房源为现房安置，房屋征收部门将产权调换房屋价值与被征收房屋价值的差额按照《方案》等规定进行结算。房屋征收部门支付被征收人搬迁补助费人民币1200元、装修补偿费人民币6866.6元，产权调换房屋的产权归被征收人所有。三、被征收人选择货币补偿的，根据《方案》规定，被征收人实行自行临时过渡，过渡期限为10个月，房屋征收部门支付被征收人货币补偿数额为：1、货币补偿金人民币548126.48元；2、货币补偿奖励费人民币60000元；3、搬迁补助费人民币1200元；4、临时过渡补助费人民币12000元；5、装修补偿费人民币6866.6元；上述合计为人民币628193.08元。四、被征收人应当自收到本补偿决定书之日起十五日内，腾空所住用房屋并将房屋所有权证一并交由房屋征收部门，由不动产登记机关依法注销房屋所有权证。 7.2019年4月28日，被告将该房屋征收补偿决定书在被征收区域内予以公告。2019年12月27日通过邮寄的方式，向被征收房屋地址送达该补偿决定书，因联系电话停机，邮局留下通知便条，原告于2019年12月28日到邮局收取了该补偿决定书。被告又于2020年1月3日将该房屋征收补偿决定书在《山东法制报》公告送达。为何重复送达，被告解释称补偿决定书作出以后，房屋征收部门工作人员多次电话联系，均无法联系到权利人，到房屋区域进行勘察也未发现原告家中有人，故于2019年12月27日通过邮寄的方式，向原告送达该补偿决定书，该邮寄目的也是想通过第三方邮局来联系查找原告。所以在邮寄后，在被告没有收到原告签字EMS单回执的情况下，为确保有效送达，被告又于2020年1月3日将房屋征收补偿决定书在《山东法制报》公告送达。 8.原告收到涉案的补偿决定书后找到项目的拆迁公司，要求提供评估表，应原告的要求，房屋征收部门又在2020年2月26日向被征收房屋地址邮寄送达以上两份评估表，经邮递人员电话联系后，原告于2020年2月27日到邮局取得该件。后原告提出房屋评估复核申请，故评估机构于2020年3月25日作出回复，主要内容为：我公司于2020年3月23日收到您户《房屋评估复核申请书》，现在回复您户，按有关规定两份评估表已于2018年10月22日登报向您公告送达。在规定期限内，我公司未收到您的复核评估申请，按规定不予受理您的复核评估申请。 另查明，青岛市棚户区改造工作领导小组办公室于2014年4月22日向被告出具的青棚改办函〔2014〕12号《关于专汽地块安置区房屋回购价格确认的复函》确认该地块项目安置房屋回购价格为10500元/平方米。涉案房屋现未拆除。 原审法院认为： 一、关于涉案评估报告 1.关于房屋征收评估机构的选择程序。根据《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第四十四条规定，市房屋征收部门应当向社会公布房地产价格评估机构的名录，供当事人选择。房地产价格评估机构由被征收人、公有房屋承租人协商选定；在征收补偿方案规定的期限内未能协商一致的，由房屋征收部门组织被征收人、公有房屋承租人以投票、抽签等方式选定。房屋征收部门应当将选定的房地产价格评估机构在征收范围内公告。《青岛市城乡建设委员会国有土地上房屋征收评估管理办法》（本案征收项目实施时执行的）第十六条、第十七条规定，房屋征收范围确定后，房屋征收部门应当将拟征收项目的名称、范围、房屋征收评估机构选定方式等相关事项在征收范围内公告，并告知被征收人协商选定房屋征收评估机构的权利和期限，协商期限为十五日。被征收人逾期协商不成的，房屋征收部门应当从公布的房屋征收评估机构名录中按照1:3的比例推荐评估候选机构，在征收区域内予以公示，由被征收人投票选定。本案中，经有评估资质的评估机构报名并公示，被征收人在公示的二十一家评估机构名录中投票选定了七家评估机构承担瑞昌路三角地片区改造项目的房屋征收评估工作，符合上述规定。虽然选择评估机构的公告中确定的征收范围比征收决定、征收补偿方案最终确定的征收范围多出四个楼坐，但相较被征收的四十七个楼院来讲，涉及居民很少，对投票结果不产生重大影响。且该问题涉及的当事人权利可从对评估结果不服的救济程序中得到进一步保障。原告以此来主张被诉房屋征收补偿决定违法不成立。 2.关于评估报告确定的价格及送达。根据《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第四十五条、第四十六条的规定，房屋征收评估一般采用市场比较法，参照邻近、同类房地产销售价格，结合被征收房屋的朝向、楼层等状况进行。房屋征收评估的具体办法，由市房屋征收部门依法制定。房屋征收部门应当在征收范围内公示评估结果。征收当事人对评估结果有异议的，按照有关规定执行。《青岛市城乡建设委员会国有土地上房屋征收评估管理办法》（本案征收项目实施时执行的）第二十五条、第二十七条规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房屋征收评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向房屋征收评估专家委员会申请鉴定。《青岛市城乡建设委员会国有土地上房屋征收评估技术规范》（本案征收项目实施时执行的）第五条第一款、第六条第一款规定，被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。房屋征收评估机构应当参照临近、同类房地产的市场交易价格，结合被征收房屋的状况，按照被征收房屋所在地的新建房屋市场销售价格进行评估。《国有土地上房屋征收评估办法》第十条、第十四条规定，被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。被征收房屋室内装饰装修价值、机器设备、物资等搬迁费用以及停产停业损失等补偿，由征收当事人协商确定；协商不成的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定。由此可见，因房地产评估报告是补偿决定货币补偿数额最主要的组成部分，且具有较高的专业性，因此上述法规、规章赋予了房屋被征收人在房地产价格评估机构专业领域内寻求救济的权利和路径，有利于保护被征收人的补偿权益。同时根据上述规定还可知，房屋征收评估机构对被征收房屋进行评估需要依据被征收房屋在评估时点的状况，参照临近、同类房地产的市场交易价格，并按照被征收房屋所在地的新建房屋市场销售价格进行综合分析、评估。本案所涉评估报告确定的价格依据以上规定作出并无违法之处。 关于评估报告送达问题，被告提交评估表张贴于原告单元的二楼上楼梯的门上照片一张及公告报纸一份。被告主张在电话无法联系、张贴于原告单元的二楼上楼梯的门上不符合法定送达形式情况下，因该户现住址不清，为确保有效送达，青岛市市北区房屋征收安置管理办公室于2018年10月22日将上述评估表在《山东法制报》予以公告。法院认为，虽然应原告的要求，房屋征收部门又在2020年2月26日给原告邮寄了以上两份评估表，但该次是应原告要求且是出于方便原告的考虑而给原告提供的评估表，不属于法定送达方式。故评估机构也于2020年3月23日收到原告复核申请后，回复原告“按有关规定两份评估表已于2018年10月22日登报向您公告送达。在规定期限内，我公司未收到您的复核评估申请，按规定不予受理您的复核评估申请。”综上，本案公告送达两份评估表的方式属于有效的合法送达，原告主张评估表的送达方式违法不成立。 二、关于被诉房屋征收补偿决定 1.关于房屋安置和货币补偿方式。《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款、第二十条规定，征收补偿可以采用房屋补偿方式，也可以采用货币补偿方式。征收房屋实行房屋补偿的，应当根据城市规划和建设项目用途，实行就地或者异地房屋补偿。征收区域用于住宅房屋建设的，规划主管部门在审批该建设工程规划时，在满足城市规划和国家标准规范的同时，应当考虑被征收人就地房屋补偿的需要。涉案《方案》第十二条确定的房屋补偿方案为异地房屋安置方式，未违反上述条例规定，原告主张异地安置剥夺了其原址选择安置房屋的权利、并进一步要求原址选择安置房屋不成立。涉案《方案》第十二条亦确定了异地安置房源的位置，即市北区杭州路72号专汽改造项目区域内新建高层住宅，安置房源的户型、面积等情况在《杭州路72号专汽地块安置房源示意图》中显示，且专汽地块安置区房屋为现房，回购价格亦明确为10500元/平方米。被告给予原告在异地安置区内应安置建筑面积不低于52.2平方米的新建高层住宅一处，并无不当。原告还主张其所在楼房所占土地面积应当给予其补偿，本院认为，涉房屋所在楼房占地为划拨国有土地使用权，被告根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》等规定作出的征收决定，针对的是国有土地上房屋的征收作出的补偿安置问题，楼房所占国有土地不在安置补偿范围内，原告该主张显然不能成立。 原告还主张货币补偿的标准严重偏低。根据《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十三、四十三条规定，征收住宅房屋实行货币补偿的，以本条例第二十一条规定计算的应补偿面积，按照征收区域新建商品住房市场价格结算货币补偿金。本条例规定的房屋市场价格、异地补偿房屋价款，由具有相应资质的房地产价格评估机构评估确定。本条例规定的房屋市场价格，以房屋征收公告发布之日为基准日评估确定。根据以上规定，征收住宅房屋实行货币补偿的，按房地产价格评估机构以房屋征收公告发布之日评估确定房屋市场价格作为补偿依据。本案中，《房屋征收决定》的公告之日是2015年5月16日，评估机构以该日作为基准日对被征收房屋价格作出评估，确定房屋的货币补偿标准符合法律法规规定。被告给予原告货币补偿金548126.48元并无不当。原告主张货币补偿的标准严重偏低缺乏事实根据和法律依据。 2.关于搬迁补助费、临时过渡费、装修补偿费及货币补偿奖励费。根据《方案》第十四条第一、二项及青政发〔2013〕16号《关于贯彻实施的通知》第四条第二项“本市市区的房屋搬迁补助费和临时过渡补助费标准”规定可知，征收住宅房屋的搬迁补助费按每户1200元计发；如原告选择房屋安置方式，鉴于涉案异地安置房源为现房，则被告无需支付原告临时过渡费。原告如选择货币补偿，因原告涉案被征收房屋建筑面积为26.41平方米，低于40平方米，按40平方米计算，则对原告应按建筑面积每月每平方米30元的标准，一次性计发10个月临时过渡补助费，即12000元；装修补偿费应按照被征收房屋的建筑面积及实际装修情况进行评估，原告涉案房屋的室内装修价值确定为每平方米260元，进而计算出装修补偿费总额为6866.6元。青岛市人民政府2014年12月17日颁布实施的青政发〔2014〕34号《关于印发青岛市主城区棚户区改造房屋征收与补偿办法的通知》第十四条、第二十七条及《方案》第十二条第二项规定，征收住宅房屋，被征收人或公房承租人选择货币补偿的，以应补偿面积结合被征收房屋评估单价结算房屋征收补偿金；被征收人选择货币补偿的，给予被征收房屋货币补偿金5%的奖励，不足6万元的按6万元计算。本案中，被告给予原告货币补偿奖励费6万元符合规定。以上费用的计发并无不妥。 3.关于被诉房屋征收补偿决定的程序。《国有土地上房屋征收补偿与条例》第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，因原告与房屋征收部门在房屋征收公告确定的“2015年5月16日至2015年6月15日”签约期限内未达成一致意见，被告根据该房屋征收部门的申请，并依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》及《方案》等规定确定的具体补偿标准，于2019年4月28日作出被诉青北补决字〔2019〕136号《房屋征收补偿决定书》，向原告送达并在涉案房屋征收范围内予以公告，行政程序合法。 三、关于征收决定及征收补偿方案 本案中，征收决定及征收补偿方案仅是作为证据来使用，本院仅对其从证据的角度进行审查认定，征收决定及征收补偿方案不是本案被诉行政行为。 综上，被告青岛市市北区人民政府作出的青北补决字〔2019〕136号《房屋征收补偿决定书》认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告周曜红的诉讼请求。 上诉人周曜红不服原审法院判决向本院提起上诉。请求：依法撤销青岛市中级人民法院（2020）鲁02行初241号行政判决。被上诉人承担一、二审诉讼费用。主要事实和理由如下：原审法院认定事实不清，判决所依据的证据不充分，适用法律错误，审判程序违法，遗漏必要诉讼参与人，审理过程违反行政诉讼法的规定。一、在房屋征收过程中，被上诉人委托的评估公司在选定的过程中程序违法。2015年5月16日发布涉案房屋的房屋征收决定，而早在2013年12月22日就发布选定参与房屋征收评估公司的通知，其列明的评估公司的选定程序违法(系原审判决后发现)。二、作为征收补偿的重要依据评估过程中，评估实体及程序存在违法。被上诉人在2019年12月27日向上诉人寄送青北补决字〔2019〕136号《房屋征收补偿决定书》，又于2020年2月26日寄送涉案房屋的分户评估表、装修分户评估表。这使得上诉人失去对涉案房屋评估表的复核权利，更丧失了申请专家鉴定的权利。涉案房屋评估违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的第十九条的规定，是程序违法的行为，影响评估结果的合法性，应不具有法律效力，却被上诉人采纳该评估结果而做出的青北补决字〔2019〕136号《房屋征收补偿决定书》，违法了国家的相关法律、法规及条例，损害了上诉人的合法权益，上诉人向一审法院提起诉讼，请求法院依法予以撤销青北补决字〔2019〕136号《房屋征收补偿决定书》。原审法院在庭审过程中，没有查明相关的事实，采纳上诉人提出的被上诉人违反国家的相关法律、法规、条例的相关事实，而作出违法的一审判决书。三、审判程序违法。在原审开庭前，上诉人发现被上诉人提供的房屋现场勘查表存在造假，要求将评估公司作为本案的第三人出庭，提出书面申请，被主审法官拒绝；在庭审时，上诉人指出被上诉人聘请社会律师出庭答辩，是违法行为，要求被上诉人聘请的社会律师退庭，也被主审法官拒绝；遗漏必要的诉讼参与人，对被上诉人提供的书证，法官没有确认证明人的身份，安排证明人出庭参与质证,均违反行政诉讼法的规定。综上，原审法院认定事实不清，判决所依据的证据不充分，适用法律错误，审判程序违法，遗漏必要诉讼参与人，审理过程违反行政诉讼法的规定，请求撤销原审判决，维护上诉人的合法权益。 被上诉人市北区政府、第三人均未提交书面答辩。 经审理，本院同意原审法院确认的案件事实。 本院认为，2015年5月16日，被申请人市北区政府作出《关于瑞昌路三角地片区改造项目房屋征收的决定》，决定自该日起正式启动市北区瑞昌路三角地片区改造项目的房屋征收与补偿工作，上诉人周曜红的涉案房屋在上述征收决定的征收范围内。被上诉人市北区政府依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，征收上诉人国有土地上的房屋。因房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内未达成补偿协议，被上诉人市北区政府于2019年4月28日作出被诉青北补决字〔2019〕136号《房屋征收补偿决定书》。 本案被征收房屋系住宅，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第二十六条的规定，作出房屋征收决定的市政府应当对被征收房屋价值、因征收房屋造成的搬迁、临时安置以及相应的补助和奖励进行公平合理的补偿。经审查，涉案房屋征收补偿决定对因征收房屋造成的搬迁费、临时安置费及过渡方式、过渡期限做出了明确规定，项目、标准和数额符合补偿方案的规定，体现了公平补偿原则。上诉人对涉案房屋征收补偿决定中涉及的搬迁补助费、临时过渡费、选择货币补偿的奖励金等标准均无异议，本院依法予以确认。 针对上诉人的上诉请求及理由，本案争议焦点为：涉案评估机构的选定程序是否合法、涉案房屋评估分户报告的作出及送达是否合法。 上诉人主张涉案评估机构的选定程序违法。《山东省国有土地上房屋征收补偿房地产价格评估机构选定办法》第六至十条规定，房屋征收范围确定后，房屋征收部门应当将拟征收项目的名称、范围、房地产价格评估机构选定方式等相关事项在征收范围内予以公告，并告知被征收人可在15日内协商选定房地产价格评估机构，同时可由被征收房屋所在地街道、居委会予以组织，涉案《选定征收评估机构的公告》的作出时间和内容均符合法律规定，上诉人的主张无事实及法律依据，依法不能成立。关于上诉人主张分户评估报告的作出及送达不合法的问题，原审法院认定的事实与理由并无不当，本院予以确认。经审查，原审的审判程序亦无违法之处，上诉人在原审中要求评估公司作为第三人出庭、被上诉人聘请的社会律师退庭等主张均无事实和法律依据，原审审判程序合法。 综上，上诉人的上诉请求无事实及法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人周曜红负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王修晖 审 判 员 山 莹 审 判 员 李 拙 二〇二〇年十月三十日 法官助理 任 权 书 记 员 孟 真