江西省上饶市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣11行终129号上诉人（原审原告）滕瑞海，男，1966年3月24日出生，汉族，住江西省横峰县。委托代理人郇耀邦，北京盈科（天津）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）横峰县自然资源局，住所地江西省横峰县兴安街，统一社会信用代码11360925014784280R。法定代表人李贤军，系该局局长。上诉人滕瑞海因与被上诉人横峰县自然资源局政府信息公开一案，不服上饶市广信区人民法院（2020）赣1121行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，滕瑞海系横峰县莲荷乡丁家村下阳组村民，2007年以家庭承包方式承包丁家村下阳组土地，承包土地用途为农业用途，承包期限为2007年5月1日至2028年12月31日止。2019年5月10日，滕瑞海就横峰县现代农业示范区项目中涉及其承包土块被征收的合法性，向横峰县自然资源局提出政府信息公开申请，要求公开如下政府信息内容：1、该地块涉及建设项目的用地预审文件；2、该地块涉及建设项目的用地批准文件（包括但不限于建设项目用地批准书、划拨决定书或者国有土地使用权出让合同）及申报材料；3、该地块涉及建设项目的“征地批复文件”及申报材料［一书四方案（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补偿耕地方案、征收土地方案、供地方案）、征地调查确认表、土地利用总体规划图、土地利用现状图、勘测定界技术报告书和勘测定界图等］；4、该地块涉及建设项目的征地补偿安置方案及公告、拟征地公告、征地公告。2019年5月22日，横峰县自然资源局作出横自然公复（2019）03号《政府信息公开申请答复告知书》，内容如下：“滕瑞海：你向上饶市自然资源局以邮寄方式提出了“横峰县现代农业示范区”所涉建设项目的征地批复文件及申报材料［一书四方案（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方、补偿耕地方案、征收土地方案、供地方案）］、征地调查确认表、土地利用总体规划图、土地利用现状图、勘测定界技术报告、勘测定界图以及建设项目用地预审文件等政府信息公开申请，按照谁制作谁公开原则和就近便民原则，上饶市自然资源局已委托我局答复。经研究，现答复如下：第一、你提出的“征地批复文件”。该信息不存在。因为你所承包的横峰县莲荷乡丁家村委会下阳组的土地虽然被征收为国有，但该土地所涉的项目没有改变征地前的原土地用途，依然是农用地，没有转为建设用地，故依据《江西省国土资源厅关于国土资源管理改革创新和简政放权的若干意见》（赣国土资发（2013）10号）第一条第3款的规定：“允许对生态用地等实行‘只征不转’。属低丘缓坡试点项目、国土资源部先行下达的控制规模范围内的地貌景观和生态用地以及能源、交通、水利、军事、环保等建设项目工程建设区域以外未改变农用地用途而又需要征收为国有土地的用地，可只办理土地征收手续，不再办理农用地转用审批手续。”因此，根据“只征不转”的规定，不再办理农用地转用审批手续，你提出的“征地批复文件”不存在。第二、你提出的申报材料［一书四方案（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补偿耕地方案、征收土地方案、供地方案）］因上述第一条不再办理农用地转用审批手续的原因，故农用地转用方案、补偿耕地方案、供地方案、建设用地项目呈报说明书、征收土地方案以及项目建设用地预审文件等信息不存在。第三、你提出的征地调查确认表、土地利用总体规划图、土地利用现状图、勘测定界技术报告以及勘测定界图等。该信息属于我局可以公开的范围。现我局将涉及你所在村小组的上述材料复印一份邮寄给你。”滕瑞海收到答复后，因不服该答复意见的第一、二项内容，2019年6月28日向横峰县人民政府申请复议，横峰县自然资源局于2019年7月23日作出行政复议答复书，但横峰县人民政府未在法定期限内作出决定。滕瑞海遂于2020年1月17日向横峰县人民法院提起本案行政诉讼，要求撤销横峰县自然资源局于2019年5月22日作出的横自然公复（2019）03号《政府信息公开申请答复告知书》的第一、二项答复，判令其依法公开滕瑞海申请的政府信息。因集中管辖规定，横峰县人民法院将该案移送至原审法院。另查明，1.2013年9月23日江西省国土资源厅文件（赣国土资发（2013）10号）《江西省国土资源厅关于国土资源管理改革创新和简政放权的若干意见》第一条第3款规定：允许对生态用地等实行“只征不转”。属低丘缓坡试点项目、国土资源部先行下达的控制规模范围内的地貌景观和生态用地以及能源、交通、水利、军事、环保等建设项目工程建设区域以外未改变农用地用途而又需要征收为国有土地的用地，可只办理土地征收手续，不再办理农用地转用审批手续。2.滕瑞海承包的横峰县莲荷乡丁家村下阳组土地已因横峰药博园项目用地建设需要被征收，现状是已被水淹没为灌溉水田。3.横峰药博园系横峰县现代农业示范区项目之一，根据江西省国土资源厅赣国土资征（2018）120号《关于横峰县2017年度第三批次城市建设用地的批复》，横峰药博园项目将港边乡港边村，司铺乡司铺村、古楼村，兴安街道办廻垅村，莲荷乡丁家村、九甲村、莲荷村的农村集体农用地13.0642公顷转为建设用地并办理征地手续。另征收农村集体建设用地0.0366公顷、未利用地6.0399公顷，将国有农用地2.7258公顷转为建设用地，同时使用国有未利用地2.129公顷。滕瑞海承包的土地属于被征收的国有未利用地。原审法院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开”之规定，被告具有公开政府信息职能。本案的争议焦点是：一、滕瑞海的起诉是否超过法定期限。二、滕瑞海申请公开的政府信息是否存在。关于第一个争议焦点，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第三款规定：复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。横峰县自然资源局作为作出原行政行为的行政机关，主体适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外”以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定”等规定，关于被告主体问题，滕瑞海可以起诉复议机关不作为，也可以起诉原行政行为，关于起诉期限问题，行政机关作出行政行为未告知起诉期限的，从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年，复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，同样适用一年的最长期限，根据该司法解释的意图和原则，虽然复议机关逾期不予答复的未作具体规定，但也可以视为是不知道诉权，所以同样也应当适用一年的最长期限。本案中，滕瑞海2019年5月22日收到横峰县自然资源局作出的涉案答复意见，于2019年6月28日向横峰县人民政府申请行政复议，但横峰县人民政府逾期未予答复，滕瑞海以作出原行政行为的横峰县自然资源局为被告提起本案行政诉讼，符合法律规定。至于是否超过法定起诉期限问题，首先，因横峰县自然资源局在作出涉案答复意见并送达时并未告知诉权及起诉期限，依法应适用上述“从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定。其次，虽然滕瑞海在法定期限内提起了行政复议，但复议机关逾期未予答复，同样应视为滕瑞海不知道诉权，根据上述法律规定及相关解释的意图和原则，也应适用一年的最长期限。综上，滕瑞海从收到横峰县自然资源局作出的答复意见，至其2020年1月17日向横峰县人民法院提起本案行政诉讼，起诉并未超过一年最长期限。故横峰县自然资源局以滕瑞海起诉超过法定期限为由，要求驳回滕瑞海起诉的意见，理由不成立，不予采纳。关于本案的第二个争议焦点，原审法院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》规定，行政机关向申请人提供的信息，应当是已制作或者获取的政府信息。本案中，滕瑞海主张其承包的横峰县莲荷乡丁家村委会下阳组土地因药博园项目被征收为国有土地，但根据庭审查明的事实，该土地在药博园项目中属于灌溉水田，也就是说即使该地块被征收，也没有改变其征地前的农用地用途，并没有因征收而转为建设用地用途，属于（赣国土资发（2013）10号）《江西省国土资源厅关于国土资源管理改革创新和简政放权的若干意见》第一条第3款规定的“只办理土地征收手续，不再办理农用地转用审批手续”情形，即不存在滕瑞海要求的该地块涉及建设项目的“征地批复文件”及申报材料。横峰县自然资源局针对滕瑞海的该项申请，作出了该信息不存在的明确答复，并对不存在的原因履行了告知和说明义务，根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项：“有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的”之规定，滕瑞海的诉请，理由不成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项之规定，判决驳回滕瑞海的诉讼请求。上诉人滕瑞海不服一审判决，向本院提起上诉称，一、涉案地块已被征收为国有且规划用途为建设用地，原审法院认为涉案地块属于灌溉水田，没有因征收而转化为建设用途，系事实认定不清。二、原审法院适用法律错误。涉案地块上已建有建筑物，说明涉案地块事实上已改变农用地用途，且被上诉人未提供涉案地块属于生态用地的依据，也未提供涉案地块未改变农用地用途的证据，涉案地块应属于改变农用地用途的地块，需要办理农用地转用审批手续，原审法院直接适用若干意见的规定系法律适用错误。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原判，撤销被上诉人作出的《政府信息公开申请答复意见书》第一、二项答复，责令被上诉人依法公开上诉人申请的政府信息。被上诉人横峰县自然资源局答辩称，一、上诉人的上诉理由不成立。上诉人承包的水田，目前没有兴建建筑物，只是将水田淹没作为现代农业示范区内的生态水面，由上诉人认可的原水田位置照片为证。上诉人提出存在建筑物的土地不是上诉人的承包地，与上诉人无利害关系，也不在申请政府信息公开的范围内。上诉人拥有的只是承包土地的使用权，周边的土地被上诉人与横峰县莲荷乡丁家村下阳组签订了《土地征收协议》，整个征地程序符合法律规定，如果上诉人对征收行为有异议，政府信息公开答复完全可以作为一个理由，而不必提起本案。二、原审判决认定事实清楚、适用法律正确。原审判决已经查明上诉人承包地为水田，药博园项目与上诉人承包地有关，且建设用地经过了征地和报批手续，取得省政府的批复，上诉人的承包地属于国有未利用土地。上诉人将涉案水田偷换为涉案地块概念，歪曲了省国土厅规范性文件的真实内容，原审判决适用该意见符合法律规定。综上，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明，上诉人滕瑞海系横峰县莲荷乡丁家村下阳组村民，2007年以家庭承包方式承包丁家村下阳组土地，承包土地用途为农业用途，承包期限为2007年5月1日至2028年12月31日止。2019年5月10日，上诉人滕瑞海就横峰县现代农业示范区项目中涉及其承包土块被征收的合法性，向上饶市自然资源局提出政府信息公开申请，要求公开如下政府信息内容：1、该地块涉及建设项目的用地预审文件；2、该地块涉及建设项目的用地批准文件（包括但不限于建设项目用地批准书、划拨决定书或者国有土地使用权出让合同）及申报材料；3、该地块涉及建设项目的“征地批复文件”及申报材料［一书四方案（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补偿耕地方案、征收土地方案、供地方案）、征地调查确认表、土地利用总体规划图、土地利用现状图、勘测定界技术报告书和勘测定界图等］；4、该地块涉及建设项目的征地补偿安置方案及公告、拟征地公告、征地公告。2019年5月22日，被上诉人横峰县自然资源局作出横自然公复（2019）03号《政府信息公开申请答复告知书》，内容如下：“滕瑞海：你向上饶市自然资源局以邮寄方式提出了‘横峰县现代农业示范区’所涉建设项目的征地批复文件及申报材料［一书四方案（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方、补偿耕地方案、征收土地方案、供地方案）］、征地调查确认表、土地利用总体规划图、土地利用现状图、勘测定界技术报告、勘测定界图以及建设项目用地预审文件等政府信息公开申请，按照谁制作谁公开原则和就近便民原则，上饶市自然资源局已委托我局答复。经研究，现答复如下：第一、你提出的‘征地批复文件’。该信息不存在。因为你所承包的横峰县莲荷乡丁家村委会下阳组的土地虽然被征收为国有，但该土地所涉的项目没有改变征地前的原土地用途，依然是农用地，没有转为建设用地，故依据《江西省国土资源厅关于国土资源管理改革创新和简政放权的若干意见》（赣国土资发（2013）10号）第一条第3款的规定：“允许对生态用地等实行‘只征不转’。属低丘缓坡试点项目、国土资源部先行下达的控制规模范围内的地貌景观和生态用地以及能源、交通、水利、军事、环保等建设项目工程建设区域以外未改变农用地用途而又需要征收为国有土地的用地，可只办理土地征收手续，不再办理农用地转用审批手续。”因此，根据‘只征不转’的规定，不再办理农用地转用审批手续，你提出的‘征地批复文件’不存在。第二、你提出的申报材料［一书四方案（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补偿耕地方案、征收土地方案、供地方案）］因上述第一条不再办理农用地转用审批手续的原因，故农用地转用方案、补偿耕地方案、供地方案、建设用地项目呈报说明书、征收土地方案以及项目建设用地预审文件等信息不存在。第三、你提出的征地调查确认表、土地利用总体规划图、土地利用现状图、勘测定界技术报告以及勘测定界图等。该信息属于我局可以公开的范围。现我局将涉及你所在村小组的上述材料复印一份邮寄给你。”上诉人滕瑞海收到答复后，因不服该答复意见的第一、二项内容，2019年6月28日向横峰县人民政府申请复议，被上诉人横峰县自然资源局于2019年7月23日作出行政复议答复书，但横峰县人民政府未在法定期限内作出决定。上诉人滕瑞海遂于2020年1月17日向横峰县人民法院提起本案行政诉讼，要求撤销被上诉人横峰县自然资源局于2019年5月22日作出的横自然公复（2019）03号《政府信息公开申请答复告知书》的第一、二项答复，判令其依法公开上诉人滕瑞海申请的政府信息。因集中管辖规定，横峰县人民法院将该案移送至上饶市广信区人民法院。另查明，1.2013年9月23日江西省国土资源厅文件（赣国土资发（2013）10号）《江西省国土资源厅关于国土资源管理改革创新和简政放权的若干意见》第一条第3款规定：允许对生态用地等实行“只征不转”。属低丘缓坡试点项目、国土资源部先行下达的控制规模范围内的地貌景观和生态用地以及能源、交通、水利、军事、环保等建设项目工程建设区域以外未改变农用地用途而又需要征收为国有土地的用地，可只办理土地征收手续，不再办理农用地转用审批手续。2.上诉人滕瑞海承包的横峰县莲荷乡丁家村下阳组土地已因横峰药博园项目用地建设需要被征收，现状是已被水淹没为灌溉水田。3.横峰药博园系横峰县现代农业示范区项目之一，根据江西省国土资源厅赣国土资征（2018）120号《关于横峰县2017年度第三批次城市建设用地的批复》，横峰药博园项目将港边乡港边村，司铺乡司铺村、古楼村，兴安街道办廻垅村，莲荷乡丁家村、九甲村、莲荷村的农村集体农用地13.0642公顷转为建设用地并办理征地手续。另征收农村集体建设用地0.0366公顷、未利用地6.0399公顷，将国有农用地2.7258公顷转为建设用地，同时使用国有未利用地2.129公顷。本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（四）项之规定，对政府信息公开申请，经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在。本案中，被上诉人在法定答复期限内向上诉人作出了《政府信息公开申请答复告知书》，告知上诉人申请公开的部分政府信息不存在，同时公开了存在的政府信息。上诉人对于已经公开的政府信息不持异议，但对未公开的政府信息及未公开的理由提出异议，虽然，上诉人不服《政府信息公开申请答复告知书》，但上诉人并未提供政府信息存在的线索，而被上诉人提供了相关政府信息不存在的法律依据即（赣国土资发（2013）10号）《江西省国土资源厅关于国土资源管理改革创新和简政放权的若干意见》第一条第3款规定，本院认为，在无任何证据或线索可证实政府信息有存在可能性的情况下，上诉人坚持要求判令被上诉人公开政府信息，无事实根据及法律依据，故对上诉人的上诉理由不予支持。另，被上诉人在《政府信息公开申请答复告知书》中答复，相关政府信息不存在的原因是上诉人的承包经营地根据“只征不转”的规定不再办理农用地转用审批手续，如上诉人认为相关部门在开展土地征收工作过程中未履行法定报批程序，应当通过其他途径针对土地征收合法性问题提出异议，但不在本案政府信息公开案件的审查及讨论范围内。综上，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人滕瑞海负担。本判决为终审判决。审判长 刘 铭审判员 余细花审判员 王 鹿二〇二〇年十月二十九日书记员 李 娴