广东省湛江市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）粤08民终1616号上诉人(原审被告)：叶海新，男，1959年1月10日出生，汉族，住广东省吴川市，公民身份号码：xx。委托诉讼代理人：周曦晖，广东飞桥律师事务所律师。被上诉人(原审原告)：吴川市覃巴镇环镇村民委员会覃文村民小组。住所地：广东省吴川市覃巴镇覃文村。负责人：叶培超，村民小组组长。委托诉讼代理人：康华德，吴川市法律援助处律师。委托诉讼代理人：陈土福，广东梅江律师事务律师。上诉人叶海新因与被上诉人吴川市覃巴镇环镇村民委员会覃文村民小组（以下简称为“覃文村民小组”）农村土地承包合同纠纷一案，不服广东省吴川市人民法院（2019）粤0883民初1762号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。上诉人叶海新及其委托诉讼代理人周曦晖，被上诉人覃文村民小组的委托诉讼代理人康华德、陈土福均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。叶海新上诉请求：1.撤销一审判决，并改判驳回覃文村民小组的诉讼请求；2.案件诉讼费由覃文村民小组承担。事实和理由：一、由于涉案土地收回后并非用于另外发包，叶海新对涉案土地依法应当享有继续承包的权利且不构成妨害，覃文村民小组的请求依法应予以驳回。首先，从覃文村民小组所公布的《覃文村坡地分包到户的有关事项公告》第五条可知，位于面前岭等几处坡地收回后并非是用于重新发包，而是要用作出租使用。并且涉案土地目前仍未作其他用途。因此，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第六条第一款的规定，在发包方调整承包地后，发包方未将承包地另行发包，承包方请求返还承包地的，人民法院应予支持。在本案中，既然涉案土地没有被安排进行另外发包，那么更应保障叶海新作为承包方的权利，继续由叶海新使用。但是现在覃文村民小组以“收回出租”的方式剥夺了叶海新依法享有的承包权利，不应得到支持。其次，由于面前岭坡地在收回后并不是用于发包给其他的村民，而是作其他用途。因此，本案的情况也属于《中华人民共和国农村土地承包法》第五十七条第二和第四项规定的情形，覃文村民小组应当承担相应的民事责任，而涉案土地应继续由叶海新使用。再次，覃文村民小组的做法明显与国家的法律和政策相违背，并且另案的判决结果不应作为本案判决的依据直接套用。无论是在2018年修正后的《中华人民共和国农村土地承包法》，还是2019年修正后的《中华人民共和国土地管理法》中，都对耕地的承包期作了专门的修订，明确家庭承包的耕地的承包期为三十年，并且还增加了“承包期届满后依照前款规定相应延长”的规定。由此可见，“耕地的承包期为三十年”是法律赋予承包者应有的法定权利。早在2004年，国务院办公厅已发文《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》(国办发明电[2004]21号)，要求任何组织和个人均不得在法定承包期内违法调整和收回承包地。在2018年时，中共中央国务院又公布《关于实施乡村振兴战略的意见》，重申“落实农村土地承包关系稳定并长久不变政策，衔接落实好第二轮土地承包到期后再延长30年的政策”。时至今日，中共中央国务院在2019年11月26日发布了《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》，明确要求“第二轮土地承包到期后应坚持延包原则，不得将承包地打乱重分，确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定”、“第二轮土地承包到期后再延长三十年。土地承包期再延长三十年，使农村土地承包关系从第一轮承包开始保持稳定长达七十五年，是实行长久不变的重大举措。现有承包地在第二轮土地承包到期后由农户继续承包，承包期再延长三十年，以各地第二轮土地承包到期为起点计算”。然而，覃文村民小组制定的《覃文村2018年土地分包到户的方案》不是在个别农户间作适当调整，而是一刀切地收回土地重新分包，显然与上述意见要求相悖，不符合国情。并且在本案中，覃文村民小组也不能证实《覃文村2018年土地分包到户的方案》已经报镇政府、农业部门备案。而且，关于本村民承包土地确权登记工作，早已于2017年由深圳市勘察研究院有限公司测绘确权登记，并且相关证书已发证到覃巴镇政府农业办，农业办于2018年已经将承包经营权证书发放到村委会。由于覃文村民小组拒绝发证给村民，而是擅自将村民承包土地重新发包，才造成本案的纠纷，恳请法院查明事实。最后，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第七条的规定赋予了承包者在承包合同约定或者土地承包经营权证等证书记载的承包期限短于农村土地承包法规定的期限时，有请求延长的权利。据此，即使是根据一审法院的认定，叶海新所享有的土地承包经营权已经于2015年届满，但由于叶海新自2000年起仅有15年土地承包期，明显短于法定的30年期限，叶海新仍可根据上述司法解释的规定请求予以延长。故由于涉案土地不在《覃文村2018年土地分包到户的方案》规定的重新分配承包的范围内，且覃文村民小组收回土地并不是发包给村民使用，叶海新依法继续享有承包的权利。二、关于本案是否应由人民政府处理，一审法院受理并作出判决是否错误的问题。因为覃文村民小组是以叶海新享有的涉案土地承包期在2015年届满，叶海新无权继续使用涉案土地为由，向一审法院起诉请求叶海新返还承包土地。故本案的争议焦点是叶海新是否对涉案土地享有使用权。根据《中华人民共和国土地管理法》等相关规定，在土地使用权发生争议时，应当先由当事人协商解决，协商不成再由人民政府处理。鉴于争议土地存在使用权纠纷，属于应当由行政主管部门先行处理的情形。且覃文村民小组还主张叶海新在承包土地上建造猪舍等行为属于违法行为，这同样属于行政主管部门的职能范畴，故本案需要现由行政部门进行认定。在未经行政确认及处理的情况下，是无法确定相关的权利归属及权利法律效力的状态，也无法确定叶海新是否存在侵权及应否排除妨害。因此，覃文村民小组直接向人民法院起诉错误，请求二审法院依法撤销一审判决，驳回覃文村民小组的起诉。三、政府部门已经认定覃文村民小组将土地全部收回打乱重新发包的行为违法，且其所制定的土地承包方案未向政府部门备案，也没有获得批准。一审判决认定覃文村民小组报镇政府农业部门备案错误。覃文村民小组答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。叶海新的上诉请求不能成立，应予驳回。1.自改革开放以来，覃文村一直坚持依照本村的实际情况，每十年或十五年对村土地作出一次土地分包方案，调整村中的承包耕地。覃文村已经实行了三次调整方案，全村村民均没有异议。第四次承包期限于2015年届满，但由于村民小组干部未健全，故将调整方案的制定推迟到2018年1月。覃文村民小组干部健全之后，按照法定程序多次召开村民小组代表会议及全体村民会议，全村2/3的村民代表及村民均同意《覃文村2018年土地分包到户的方案》。同时该方案已经实行，村民已领到水田并已耕种。由于叶海新霸占了原来在2000年分配的664.2平方米旱地，并建起了猪舍，导致旱地的分配未能执行。因此，覃文村民小组提起了排除妨害纠纷，请求叶海新拆除建筑物，返还土地。2.覃文村每十年或十五年调整承包土地并不违反《中华人民共和国农村土地承包法》，法律规定耕地承包期30年不变，指的是耕地承包政策30年不变，并不是指耕地承包15年调整不合法。叶海新之前承包的664.2平方米土地被收回后，村里会按全村人口比例分配土地，叶海新可再承包15年，即承包期一样是30年不变。《中华人民共和国农村土地承包法》并没有禁止土地承包15年的规定。3.已生效的广东省湛江市中级人民法院（2019）粤08民终2345号民事判决认定《覃文村2018年土地分包到户的方案》期限15年，按全村农业户口人数平均分配，保障叶海新及全体村民享有土地承包经营权，不存在差别对待。覃文村民小组村民会议通过的土地承包方案确定15年承包期是集体意志的体现，代表大多数村民的意志，符合集体内部出现争议时按照民主议定程序作出决定的法律规定，因此，《覃文村2018年土地分包到户方案》合理、合法。二、叶海新主张涉案土地收回后并非用于另外分包没有事实和法律依据。涉案土地直到现在仍未被收回，不可能存在另外发包。叶海新占用涉案土地，在涉案耕地上非法建设猪舍664.2平方米，村民意见纷纷，要求其拆除，但叶海新一意孤行，滥用诉讼权利，企图侵占集体财产。三、本案属于排除妨害纠纷。农村土地属于集体所有。覃文村完全有权利处置涉案土地，覃文村在2000年开始了第三次的土地承包，而覃文村每次土地承包的期限均是十年或十五年，在制定承包方案时已经召开了村民会议。且涉案土地本来是分配给叶海新耕种的，但叶海新使用涉案土地建设猪舍。本案不是土地争议，而是叶海新拒不返还承包期限已满的土地而引发的纠纷，属于法院受理案件范围。覃文村民小组向一审法院起诉请求：1.叶海新立即拆除位于面前岭建筑物664.2平方米（四至：东至叶亚旺鸡栏；西至西村中便道；南至浩特电器公司；北至叶康兴原果地），将面积664.2平方米的土地返还给覃文村民小组；2.案件诉讼费由叶海新承担。一审法院查明事实：叶海新是覃文村民小组的村民。2000年间，覃文村民小组以家庭承包的方式按人口将农村土地分包给本村村民，叶海新分得位于面前岭的承包耕地664.2平方米，四至为：东至叶亚旺鸡栏；西至西村中便道；南至浩特电器公司；北至叶康兴原果地。后来，叶海新在承包地上建造猪舍和种果。2017年12月25日，覃文村民小组换届选举产生新一届的村民代表。因2000年间的承包方案已于2015年已届满，2017年12月30日，覃文村民小组召开村民代表会议，讨论并通过“覃文村2018年土地分包到户的方案”，该方案主要内容：“应广大村民的要求，原分的土地超期二年多，为了体现公开、公平、公正的原则，经村中党员、干部村民代表研究决定在2018年再次将覃文村的水田、坡地分包到户，期限十五年，具体方案如下：按全覃文村农业户口人数平均分配，本届分田分地允许联户家族联片领取，不管多少户、多少人只准一户抽签，所分得的土地只限坡地。本届分田确定从元埇垌至大城垌的田，面前垌为一级，上下那丁垌的水田为二级。上届分给村民耕种的坡地，现已在该地上种植有果树的自行处理，建有猪舍、鸡舍、养猪、鸡的请在村中规定的九个月内将猪舍、鸡舍处理变卖。新建的猪舍、鸡舍严格禁止，新种的作物必须是短期收成的。……”2018年1月2日，覃文村民小组再召开党员、干部、代表会议，讨论分田（水田）、分地（坡地）等事项，决定如何实施该方案。随后，覃文村民小组将“覃文村二零一八年分田抽签领取办法”的内容进行公告张贴。至2018年1月25日，应参加抽签分包土地（水田）的人口1275人，实际已参加分领人数1187人，未参与领取的88人（含本案叶海新）。2018年8月10日，覃文村民小组在村内公示张贴《覃文村坡地分包到户的有关事项公告》，并对方案中的坡地进行重新丈量、清理、分包。覃文村民小组实施了新的承包方案，绝大部分村民认可及接受该方案，并通过抽签的形式取得调整后相应土地经营权。只有几户既不愿意交还原来的承包土地（包括叶海新），也不参加新的承包土地分配抽签。覃文村民小组多次通知叶海新拆除猪舍和果树归还承包土地，但遭到叶海新的拒绝。为此，向一审法院提起诉讼。另查明，2018年11月20日，叶亚寿等十一名村民起诉覃文村民小组，请求撤销覃文村民小组于2018年1月1日公告的集体土地分包到户方案，判令覃文村民小组将原承包给叶亚寿等十一名村民位于面前垌、那丁垌的承包土地返还给叶亚寿等十一名村民。一审法院于2019年4月13日作出（2018）粤0883民初2879号民事判决，驳回叶亚寿等十一名村民的诉讼请求。叶亚寿等十一名村民不服提起上诉，广东省湛江市中级人民法院经审理认为：覃文村民小组2000年分地的承包期限为15年，承包期届满后，覃文村民小组于2017年12月25日换届选举产生新一届的村民代表，覃文村民小组召集的村民代表会议讨论了调整集体土地承包方案，参加会议的人数符合法定要求，超过一半到会人员同意调整集体土地承包方案且会后予以公示及报镇政府、农业部门备案，并公开组织实施承包方案，实际领取土地人数超过总人口的93%，体现了绝大多数村民的意愿，符合《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十一第、第二十二条、第二十四条的规定，村民代表会议的召集和表决程序合法，不存在违法问题。……农村集体作为基层群众性自治组织，通过村民会议或者村民代表会议对集体土地实现自治管理。农村集体是全体村民的集合体，集体的决定体现了大多数成员的意志，在集体利益与成员利益发生冲突时，应按照少数服从多数的民主议定程序解决，但集体作出的决定不得损害个别成员的合法权益。故在合法的前提下，集体有权通过民主议定程序自主决定集体全体成员土地承包经营权的行使内容。土地承包经营权是承包经营权的内容之一，集体可以通过民主议定程序自愿缩短法律规定的承包期，这是集体处分权的行使结果。覃文村民小组村民代表会议通过的土地承包方案确定15年承包期是集体意志的体现，代表了大多数村民的意愿，符合集体内部出现争议时按照民主议定程序作出决定的法律规定，故承包方案不具有违法性，叶亚寿等十一名村民上诉请求撤销《覃文村2018年土地分包到户的方案》及把其原承包土地恢复原状的理由不成立，不予支持。为此，广东省湛江市中级人民法院于2019年11月11日作出（2019）粤08民终2435号民事判决书，驳回上诉，维持原判。一审法院认为：广东省湛江市中级人民法院作出的（2019）粤08民终2435号民事判决书，认定覃文村民小组2000年分地的承包期限为15年，为此，覃文村民小组2000年的承包方案已于2015年已届满。关于《覃文村2018年土地分包到户的方案》的合法性问题。广东省湛江市中级人民法院的（2019）粤08民终2435号民事判决书认为，承包期满后，覃文村民小组依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第四项的规定，召集村民代表会议讨论了调整集体土地承包方案，参加会议的人数符合法定要求，超过一半到会人员同意调整集体土地承包方案且会后予以公示及报镇政府、农业部门备案，并公开组织实施承包方案，实际领取土地人数超过总人口的93%，体现了绝大多数村民的意愿，符合《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十一第、第二十二条、第二十四条的规定，村民代表会议的召集和表决程序合法。农村集体作为基层群众性自治组织，通过村民会议或者村民代表会议对集体土地实现自治管理。集体可以通过民主议定程序自愿缩短法律规定的承包期，这是集体处分权的行使结果。覃文村民小组村民代表会议通过的土地承包方案确定15年承包期是集体意志的体现，代表了大多数村民的意愿，故《覃文村2018年土地分包到户的方案》具有合法性。为此，覃文村民小组在2000年的承包方案于2015年届满后，经过合法的程序产生《覃文村2018年土地分包到户的方案》，且新的承包方案绝大部分村民认可以及接受，并通过抽签的形式取得调整后相应土地经营权。只有几户既不愿意交还原来的承包土地，也不参加新的承包土地分配抽签。故覃文村民小组要求叶海新拆除猪舍和果树，归还原承包土地，具有正当性，也符合法律法规规定，一审法院予以支持。叶海新辩称原土地承包经营期限于2015年届满没有依据、2018年1月1日制定的《覃文村2018年土地分包到户的方案》没有经村民会议讨论通过以及内容违反法律、严重损害村民权益、不能体现村民集体意志的抗辩理由缺乏事实，一审法院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国物权法》第四条、第三十五条，《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条、第十九条，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条、《中华人民共和国民法总则》第一百七十九条第一款第（一）、（二）、（四）、（五）项规定，判决：限叶海新于判决发生法律效力之日起三十日内，拆除位于面前岭原承包耕地664.2平方米内的建筑物和果树（四至：东至叶亚旺鸡栏；西至西村中便道；南至浩特电器公司；北至叶康兴原果地），恢复土地原状，将原承包耕地664.2平方米返还给吴川市覃巴镇环镇村民委员会覃文村民小组。案件受理费100元，由叶海新负担。本院二审期间，上诉人叶海新提交的证据有：一、吴川市农业农村局《处理意见书》（[2020]吴农信处字12号），拟证明吴川市农业农村局作为负责农民承包地的工作部门，就“覃巴镇覃文村民小组2018年将第二轮发包给村民的土地全部收回打乱重新分包，再确权发证，是否违法违规”的问题书面答复，认为：1.第二轮土地承包期应为三十年，农户有权请求承包期限延长至三十年；2.二轮承包期内不得收回农户承包地重新发包，并应严格以二轮土地承包台账、农村土地和户籍资料为基础进行确权登记办证。覃巴镇覃文村于2018年将农户承包地收回重新发包后再进行土地确权的做法违反了相关规定。二、吴川市农业农村局《处理意见书》（[2020]吴农信处字7号），拟证明吴川市农业农村局认为吴川市在2016年时已经开始进行土地确权，且覃文村的土地承包经营权证已由村委会主任叶海维取回，但未发证给农户。覃文村现在无视政府部门颁发的证书，违法借故收回承包地打乱重新发包。三、《中共中央国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》，拟证明国家一直坚持“保护土地承包关系稳定并长久不变”的农村土地政策，要求第二轮土地承包到期后应坚持延包原则，不得将承包地打乱重分，确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定；第二轮土地承包到期后再延长三十年，使农村土地承包关系从第一轮承包开始保持稳定长达七十五年；以承包地确权登记颁证为基础，已颁发的土地承包权利证书，在新的承包期继续有效且不变不换。经质证，覃文村民小组对叶海新提交的上述证据一的真实性、合法性和关联性均有异议，且证据一只是对信访的处理，不具有对土地处理的法律效力。证据二有部分是真实的，土地确权时，由于当时村干部班子不齐全，工作疏忽，不能确权发证。对证据三的真实性、合法性没有异议，但对关联性有异议。该土地政策属于政策性文件，不属于证据。本院经审查认为：叶海新提交的上述证据一、二是吴川市农业农村局对信访人叶帝瑞、叶得兴信访诉求的答复，不足以证明叶海新所主张的事实，故本院不予采纳。《中共中央国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》是关于农村土地的政策，并非诉讼中用于证明案件事实的证据。本院二审期间，被上诉人覃文村民小组没有提交新的证据。本院经审理查明：一审判决查明事实清楚，本院予以确认。本院认为：覃文村民小组以发包给叶海新经营的涉案土地的承包期限已届满为由，起诉请求叶海新拆除地上建筑物及返还土地。故本案案由应为农村土地承包合同纠纷。一审法院将本案案由定为排除妨害不当，本院予以纠正。根据上诉人叶海新的上诉理由和被上诉人覃文村民小组的答辩意见，本案双方当事人二审争议焦点问题如下:一、关于本案是否属于民事诉讼受理范围的问题。覃文村民小组主张其发包给叶海新经营的涉案土地的期限已届满，叶海新应返还涉案土地。叶海新主张其承包涉案土地经营的期限未届满，涉案土地应由其继续经营。故本案是基于双方对土地承包期限有争议而引起的纠纷，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款第一项“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（一）承包合同纠纷”的规定，覃文村民小组基于双方之间的承包合同纠纷而提起的本案诉讼，属于民事诉讼受理范围。叶海新上诉关于本案属于土地使用权的争议，应由政府处理，不属于法院受理范围的主张，本院不予支持。二、关于叶海新应否拆除涉案土地上的建筑物，将涉案土地返还给覃文村民小组的问题。首先，土地承包期15年是否违反了法律规定，应从集体土地所有权与集体成员土地承包经营权的关系进行考量。集体成员的土地承包经营权来源于集体所有权，集体所有权是集体成员土地承包经营权产生、存在和行使的依据。农村集体作为基层群众性自治组织，通过村民会议或者村民代表会议对集体土地实现自治管理。农村集体是全体村民的集合体，集体的决定体现了大多数成员的意志，在集体利益与成员利益发生冲突时，应按照少数服从多数的民主议定程序解决，但集体作出的决定不得损害个别成员的合法权益。故在合法的前提下，集体有权通过民主议定程序自主决定集体全体成员土地承包经营权的行使内容。土地承包期是承包经营权的内容之一，集体可以通过民主议定程序自愿缩短法律规定的承包期，这是集体处分权的行使结果。本案中，从覃文村民小组于2017年12月30日召开村民代表会议讨论通过的《覃文村2018年土地分包到户的方案》关于“应广大村民的要求，原分的土地超期二年多。经村中党员、干部村民代表研究决定在2018年再次将覃文村的水田、坡地分包到户”的内容可知，覃文村民小组于2000年分包给村民的土地经营期限为15年，承包期届满后，将发包的土地收回，重新调整分包方案是集体意志的体现，代表了大多数村民的意愿，不具有违法性。而事实上，《覃文村2018年土地分包到户的方案》公布后，参加抽签分包土地（水田）的村民人数超过总人口的93%，体现了绝大多数村民的意愿。叶海新上诉主张其承包涉案土地期限未届满，或可延长承包期限，与村民代表会议讨论通过的《覃文村2018年土地分包到户的方案》的内容相悖，本院不予支持。其次，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第六条第一款第一项规定：“因发包方违法收回、调整承包地，或者因发包方收回承包方弃耕、撂荒的承包地产生的纠纷，按照下列情形，分别处理：（一）发包方未将承包地另行发包，承包方请求返还承包地的，应予支持”、《中华人民共和国农村土地承包法》第五十七条第一款规定：“有下列行为之一的，应当承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还财产、恢复原状、赔偿损失等民事责任：……（二）违反本法规定收回、调整承包地；……（四）假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权；……。”适用上述规定的条件是，存在违法收回、调整承包地，或假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权。但如前所述，覃文村民小组收回涉案土地是集体意志的体现，代表了大多数村民的意愿，不具有违法性。叶海新上诉主张依据上述规定由其继续承包涉案土地的依据不足，本院亦不予支持。综上，一审法院认定承包期限届满后，覃文村民小组有权要求叶海新拆除涉案土地上猪舍和果树，返还土地，从而判决叶海新拆除涉案土地上的建筑物和果树，恢复土地原状，将涉案土地返还覃文村民小组并无不当，本院予以维持。综上所述，叶海新的上诉请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人叶海新负担。本判决为终审判决。审 判 长 郑玉莲审 判 员 陈小红审 判 员 林 竹二〇二〇年十月二十三日法官助理 邱诗婷书 记 员 谢卓凡附：相关法律条文及司法解释《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。