云南省普洱市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云08行终13号上诉人（原审原告）薛秀兰，女，汉族，1940年12月20日生，小学文化，云南省思茅区人，住云南省普洱市思茅区。委托代理人杨晓娟，女，傣族，1969年8月23日生，住云南省普洱市思茅区。系上诉人薛秀兰儿媳。代理权限：特别授权代理。委托代理人李雄锋，云南弘石律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。被上诉人（原审被告）普洱市自然资源和规划局。地址普洱市思茅区茶苑路**。法定代表人张正华，局长。委托代理人王雄华。代理权限：一般授权代理。委托代理人黄文东，云南大格（普洱）律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。第三人杨箭，男，汉族，1968年5月12日生，本科文化，云南省思茅区人。住址云南省普洱市思茅区。委托代理人张社，云南民定（景洪）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人薛秀兰与普洱市自然资源和规划局因规划许可行政争议一案，不服云南省普洱市思茅区人民法院（以下简称思茅区法院）（2020）云0802行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2020年9月23日公开开庭审理了本案。上诉人薛秀兰及其委托代理人杨晓娟、李雄锋；被上诉人普洱市自然资源和规划局委托代理人王雄华、黄文东；第三人杨箭及其委托代理人张社到庭参加诉讼。因上诉人薛秀兰申请鉴定，本院依法准许进行鉴定，鉴定期限116天不计入审理期限。经云南省高级人民法院批准本案延长审理期限三个月。本案现已审理终结。原审法院认定的案件事实：薛秀兰与杨箭系普洱市思茅区新兴街相邻的两户居民，薛秀兰的住房位于新兴街××号，杨箭的住房位于新兴街××号。杨箭的《国有土地使用证》中，对其土地四至界限描述为东至：前天井以墙中为界，中部以薛秀兰家墙外皮为界，后部以本户墙外皮为界接薛秀兰家天井；南至：本户墙外皮为界，接后王思及薛秀兰两户；西至：前半部以墙为界，后半部以本户墙外皮为界接郭美书房屋；北至：本户墙外石坎为界，临新兴街。因建房需要，2018年6月15日，杨箭向普洱市城乡规划局申请办理《建设工程规划许可证》。2018年6月19日，普洱市城乡规划局审查后认为材料齐全，且符合办理《建设工程规划许可证》的申办条件，故予以受理。2018年7月30日，杨箭提交了《建设工程规划许可证申请表》《信用承诺书》《国有土地使用证》及宗地图、《房屋共有权保持证》、人防许可证、规划建筑方案评审通知书、项目报批规划审定设计方案及电子光盘、《邻里建房协议》、思茅区规划局初步意见等材料。其中，报规图纸及施工图纸均系由普洱市建筑勘察设计院负责设计，薛秀兰的儿媳杨晓娟系设计项目的负责人，杨晓娟向杨箭收取图纸设计费10000元。2018年7月31日，普洱市城乡规划局根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条、第三十九条的规定，作出普规许字［2018］第000xx号《准予行政许可决定书》，于2018年8月6日根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，作出建字第普洱市2018000xx号《建设工程规划许可证》，并于同日向杨箭进行了发放。2018年8月28日，经思茅宏归经纬设计有限公司放线检测，结论为合格，并出具了《杨箭私人住宅建筑放线成果检测报告书》。2018年8月30日，经普洱市城乡规划局进行建设工程定位放线检查，四至界限为：东北角建筑外墙皮退东边围墙0.8米，东南角建筑外墙皮退东边围墙0.58米，西北角建筑外墙皮退西边0.02米，西南角建筑外墙皮退西边0.25米，东南角建筑外墙皮退南边砖二3.5米，西南角建筑外墙皮退南边砖二3.7米，东北角建筑外墙皮退北边木二5.2米，西北角建筑外墙皮退北边木二1.4米。2018年11月，薛秀兰到普洱市城乡规划局反映，称杨箭修建房屋时拆除了薛秀兰家的围墙，拆除旧围墙后实际尺寸小于报批尺寸，无法放线施工，且施工过程中实际使用的设计图纸未报批。2018年12月21日，普洱市城乡规划局向思茅区城管执法局发函，认为杨箭的实际施工图纸与规划审批方案不吻合，属于未按照《建设工程规划许可证》的规定进行建设的行为，故请思茅区城管执法局按程序进行处理。2018年12月27日，思茅区城管执法局回函，称2018年12月24日11时，经普洱市城乡规划局与思茅区城管执法局相关人员再次到现场进行核查，该户实际建设项目较规划审批方案进行了缩减，故请普洱市城乡规划局将该户实际施工图纸与规划审批方案不吻合之处详告思茅区城管执法局，以便该局按照相关法律法规进行处置。2019年2月26日，薛秀兰向普洱市城乡规划局提交了《再次申请责令停止建设、拆除违章建筑申请书》。2019年3月6日，普洱市城乡规划局进行回复，称市规划局与思茅区城管执法局于2019年2月27日再次到现场调查，经初步核查，发现杨箭建房部分与规划审批不一致，思茅区城管执法局现场做了勘查笔录，由于普洱市城乡规划局无执法权限，故其已将规划审批情况和核查情况告知了思茅区城管执法局，请求进行处理。此后，薛秀兰向普洱市城乡规划局提交了《第三次申请责令杨箭户停止建设、纠正违法行为申请书》。2019年4月11日，普洱市城乡规划局针对薛秀兰提出的五个问题进行了回复，认为建房未突破规划审批范围。薛秀兰不服，遂提起诉讼。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，薛秀兰不服普洱市城乡规划局对杨箭作出的《准予行政许可决定书》及《建设工程规划许可证》，认为侵犯了其合法权益，其作为原告的主体适格。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”的规定，机构改革前，普洱市城乡规划局作为本行政区域内城乡规划行政主管部门，负有区域内《建设工程规划许可证》核发等管理职责，其有依法对行政相对人提出的《建设工程规划许可证》办理申请进行审查的职责。根据《行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，由于普洱市城乡规划局作出行政许可后，其行政职能已划归普洱市自然资源和规划局，故薛秀兰将普洱市自然资源和规划局列为被告符合法律规定，普洱市自然资源和规划局作为被告的主体适格。根据《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第三十四条“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第二款“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证”及《云南省城乡规划条例》第二十七条“在城市、城镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位和个人应当持下列材料向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府确定并公布的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证：（一）书面申请；（二）建设项目性质、规模、建设工程方案简介等建设工程基本情况材料；（三）建设用地规划许可证、国有建设用地使用权证或者使用国有建设用地的证明文件；（四）建设项目批准、核准或者备案文件；（五）建设用地及周边一定范围规定比例尺的现状地形图、勘测定界图和现状地下管线资料；（六）符合规定的建设工程设计方案。以出让方式提供国有建设用地的，还应当提供国有建设用地使用权出让合同”的规定，本案中，杨箭申请办理规划许可证时已按规定提交了《建设工程规划许可证申请表》《信用承诺书》《国有土地使用证》及宗地图、《房屋共有权保持证》、人防许可证、规划建筑方案评审通知书、项目报批规划审定设计方案及电子光盘、《邻里建房协议》、思茅区规划局初步意见等完整的材料，普洱市城乡规划局在对第三人的申请进行审查时，既从形式上对申请者是否符合法定资格、申请事项是否符合法定程序和法定形式、报送的材料是否完备、是否符合申请核发《建设工程规划许可证》的应有条件和要求进行了审查，又从实质上审查了建设工程设计方案及相关图纸文件等材料，其审查程序符合法律规定。由于杨箭符合申请行政许可的主体要求，其已按规定报送了完整资料，用地手续齐全，申报的项目名称、建设规模、、地点与行政机关评审通过的有资质的建筑勘察设计机构作出的规划设计方案一致符合规划设计条件，因此，普洱市城乡规划局根据《行政许可法》第三十八条、第三十九条的规定，向第三人作出准予行政许可的决定，并根据《城乡规划法》第四十条的规定，向第三人发放《建设工程规划许可证》的具体行政行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。根据《行政许可法》第六十九条的规定：“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。”关于薛秀兰提出的杨箭提交的《邻里建房协议》系伪造的问题，庭审中，已告知薛秀兰，如其对《邻里建房协议》的签字存在异议，可在庭审结束后一星期内申请鉴定，但薛秀兰并未按要求提出书面鉴定申请，其亦未提交其他证据证明双方约定的建筑外围退邻里外墙皮距离系0.6米，故薛秀兰该意见不予采纳。关于薛秀兰提出的规划设计范围超出杨箭的土地使用权范围，侵占了薛秀兰土地的问题，由于杨箭的规划设计方案系由有资质的建筑勘察设计机构作出，根据总平面规划图、用地红线图等图纸显示，规划设计系在杨箭的宗地范围内进行，且根据2018年8月28日思茅宏归经纬设计有限公司现场放线检测，并经普洱市城乡规划局核查，取得规划的四至界限并未超过用地红线限制及《邻里建房协议》的约定，故薛秀兰该意见不予采纳。关于薛秀兰提出的杨箭的建筑面积大于土地使用权面积的问题，因二者并不属于同一概念，不能因杨箭的三层建筑面积之和大于土地面积就认定建房超出土地四至界限范围，故薛秀兰该意见不予采纳。关于薛秀兰提出的杨箭在实际建房过程中未按规划设计方案进行施工，未重新进行报建的问题，根据法律规定的上述行政许可可撤销的情形，建设方是否按规划设计方案进行施工并不属于可撤销的范围，故薛秀兰该意见不予采纳。关于薛秀兰提出的未通知听证的问题，根据《行政许可法》第四十六条的规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”听证程序适用于二种情形：一是法律、法规、规章规定应当听证；二是行政机关自行决定听证。本案中，普洱市城乡规划局向杨箭作出建设工程规划许可过程中，听证并不属于法定的必经程序，且杨箭已提交了《邻里建房协议》，薛秀兰的儿媳杨晓娟亦参与了规划方案的设计并担任规划设计项目的负责人，故普洱市城乡规划局不组织听证合法、合理，薛秀兰该意见亦不予采纳。综上所述，普洱市城乡规划局作出普规许字[2018]第000xx号《准予行政许可决定书》及建字第普洱市2018000xx号《建设工程规划许可证》认定事实清楚，证据确凿，符合法定程序。薛秀兰请求判决普洱市自然资源和规划局撤销该行政许可及相关附随文件的诉讼请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第一百零二条之规定，判决驳回薛秀兰的诉讼请求。案件受理费50元，由薛秀兰承担。上诉人薛秀兰上诉称：1.请求撤销思茅区法院（2019）云0802行初28号行政判决，依法判决被上诉人撤销普规许字[2018]第000xx号《准予行政许可决定书》及建字第普洱市2018000xx号《建设工程规划许可证》，一并撤销第三人杨箭私人住宅建筑放线成果检测报告书等附随文件。2.本案一审、二审诉讼费由被上诉人和第三人承担。上诉理由：第一，一审判决认定事实错误，定案依据不准确。1.一审法院没有查清被上诉人在审查第三人杨箭提交的申请办理规划许可证材料有遗漏的事实。根据《云南省城乡规划条例》第二十七条的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位和个人应当持下列材料向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府确定并公布的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。（一）书面申请；（二）建设项目性质、规模、建设工程方案简介等建设工程基本情况材料；（三）建设用地规划许可证、国有建设用地使用权证或者使用国有建设用地的证明文件；（四）建设项目批准、核准或者备案文件；（五）建设用地及周边一定范围规定比例尺的现状地形图、勘测定界图和现状地下管线资料；（六）符合规定的建设工程设计方案。第三人杨箭提交的申请材料没有上述规定第（五）项材料，一审法院对此问题避而不谈。2.一审法院没有全面核查被上诉人在审查第三人杨箭的申请材料时存在疏忽大意的行为。首先，一审法院认定上诉人提交的《情况说明书》没有单位盖章，不予确认，而后又将思茅宏归经纬设计有限公司做出的“杨箭私人住宅建筑放线成果检测报告书”作为杨箭的申请依据和定案依据，相互矛盾。思茅宏归经纬设计有限公司做出报告书这一行为并没有国土空间规划中心的书面授权委托书，也没有提交能证明思茅宏归经纬设计有限公司具备勘测资质的材料；其次，“杨箭私人住宅建筑放线成果检测报告书”于2018年8月28日做出，而被上诉人早已于2018年7月30日作出普规许字[2018]第000xx号准予行政许可决定书，8月6日颁发建字第普洱市2018000xx号建设工程规划许可证，即在没有勘测定界检测报告的情况下，给第三人杨箭颁发建设工程规划许可证，显然不合法也不和常理。3.应该查清为什么会出现两份不同的《邻里建房协议》及两份协议的真实性。第三人杨箭提交的《邻里建房协议》第二条“建筑最外檐退邻里外墙皮0.1米基础、檐口滴水不超自家地界”而本协议第五条“临东面公共排水沟两相邻外墙皮留不少于60厘米排水暗沟，便于以后维修，”两条款要表达的意思一样，但数字相互矛盾，被上诉人只要稍微留意并能看出问题，且开庭时上诉人当庭提供互签《邻里建房协议》原件，两份协议内容完全一致，只是互换甲、乙双方位置。4.在行政判决书（2019）云0802行初28号第八页第二条1-3款所陈述尺寸中，规划许可证遵守事项第二、三条明确“未取得本证或不按本证规定进行建设的，均属违法建设。”“未经发证机关许可，本证的各项规定不得随意变更”。被上诉人在知道报批方案无法实施，因现场因素对放线尺寸进行调整，但调整后尺寸是否侵占到上诉人利益，并且上诉人已提交第三人杨箭施工中已破坏到上诉人毛石基础等相关图片资料，但上诉人未收到法庭进一步调查核实通知。第二，一审法院适用法律、法规错误，请二审法院依法改判。1.上诉人的房屋与第三人杨箭相邻，因此在被上诉人作出建设规划许可证时，理应考虑到会涉及第三人与上诉人之间的重大利益，而一审法院仅凭杨箭提交的《邻里建房协议》，在没有上诉人薛秀兰的身份证复印件，也没有打电话给上诉人核实协议内容的真实情况。2.根据《行政许可法》第三十六条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。该行政许可涉及上诉人的重大利益，被上诉人应当告知上诉人享有陈述、申辩、听证的权利。一审法院适用《行政许可法》第四十六条剥夺了上诉人的听证权利，请二审法院予以纠正。综上所述，被上诉人在为第三人杨箭作出行政规划许可证时，对第三人提交材料审查时存在疏忽大意，没有向行政许可涉及的重大利益人告知所享有的陈述、申辩、听证权利，存在程序违法的情形，请二审法院查清案件事实后，依法改判。被上诉人普洱市自然资源和规划局辩称：一审法院证据采信程序合法、认定事实清楚、适用法律正确，裁判公正得当，上诉人无事实和法律依据，应当驳回上诉，维持原判。主要理由：一、行政许可主体适格。根据《城乡规划法》第十一条：“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划行政部门负责本行政区域内的城乡规划工作”的规定，机构改革前普洱市城乡规划局作为本行政区城乡主管部门，负责区域内《建设工程规划许可证》核发等管理工作，作出行政许可后，该机关因机构改革被划归普洱市自然资源和规划局，本案普洱市自然资源和规划局作为被告主体适格。二、被上诉人向第三人核发《建设工程规划许可证》的具体行政行为适用程序、法律正确。根据《城乡规划法》第三十四条、第四十条第二款及《云南省城乡规划条例》第二十七条的规定，本案行政机关从形式和实质上对第三人提交的材料审查，认为符合相关法律规定核发证照条件，该行政行为使用程序、法律正确，不存在遗漏审查的问题。2018年4月24日，普洱市国土空间规划中心（原普洱市城乡规划局）对第三人杨箭户住宅建筑平立面方案进行了规划技术审查，征求了原思茅区城乡规划局意见，其住宅建筑平立面方案符合普规地见20170xx号建设用地规划意见，并出具了建筑方案评审通知（普规评（工程）20180xx）。2018年6月19日，普洱市国土空间规划中心核查，第三人杨箭户建房资料齐全，符合办理建设工程规划许可证条件，出具《普洱市城乡规划局》行政许可受理通知书（普规受字[2018]第000xx号）。2018年6月15日，第三人杨箭户申请填写《建设工程规划许可证》申请表，并于2018年7月30日提交办理建设工程规划许可证材料清单，提交材料分别为：建设工程规划许可证申请表及承诺书（杨箭信用承诺书、规划设计单位信用承诺书各一份）、《国有土地使用证》及宗地图、普洱市思茅区发改局个体投资项目审查表、民用建筑防空地下室易地建设许可证、规划建筑方案评审通知书、项目报批规划审定设计方案及电子光盘、邻里建房协议、思茅区规划局初步意见。普洱市国土空间规划中心根据《城乡规划法》第四十条认为第三人杨箭符合主体条件，根据《云南省城乡规划条例》第二十七条规定，认为第三人杨箭已经提交了齐全的申请材料，根据《行政许可法》第三十二条第（五）项、第三十八条、三十九条规定，认为第三人杨箭申请程序合法。并于2018年7月31日作出普规许字[2018]第000xx号准予行政许可决定书，于2018年8月6日，核发云建02233xx号（建字第普洱市2018000xx号）《建设工程规划许可证》，于2018年8月6日向第三人杨箭户进行送达。在整个核发许可证过程中行政职权主体合法、程序合法。三、本案行政许可不存在应当撤销情形。1.《邻里建房协议》真实。根据《行政许可法》第六十九条规定，结合庭审经过，本案薛秀兰在庭审中明确认可签订过《邻里建房协议》，即薛秀兰提交的及第三人提交的协议均为真实的，至于距离为0.6还是0.1米并不影响行政行为的合法性，据此本案不存在应当被撤销的法定情形。另外，被上诉人对第三人杨箭户提交的邻里建房协议、国有土地使用证及宗地图、住宅建筑平立面方案申报材料的真伪性核实，不在法定办理《建设工程规划许可证》的审查范围内，第三人杨箭户在签署《信用承诺书》时就申报材料的真实性进行了保证，并在《建设工程规划许可证申请表》中郑重承诺对申报材料的真实性、数据的准确性负责，自愿承担虚报、瞒报、造假等不正当手段而产生的一切法律责任。所以被上诉人已经尽到了程序性审查的义务，第三人杨箭对材料的真实性负责。被上诉人在规划验线过程中，第三人东北角退让距离最小值为0.68米，已超出协议退距。与《邻里建房协议》第二条“建筑最外檐退邻里外墙皮0.1米、檐口滴水不超自家地界”和第五条“临东面公共排水沟相邻外墙皮留不少于60厘米排水暗沟，便于以后维修”意思并不冲突。2.经普洱市国土空间规划中心与思茅区综合执法局相关人员现场复核，第三人杨箭户建房规划验线时整体长宽尺寸皆未超出规划审批范围。2018年8月，第三人杨箭户提交杨箭私人住宅建筑放线成果检测报告书及其他相关材料，经普洱市国土空间规划中心与思茅区综合执法局相关人员现场复核，第三人杨箭户建房规划验线时整体长宽尺寸皆未超出规划审批范围，故通过规划验线手续，给予继续建设。四至界限为：东北角建筑外墙皮退东边围墙0.8米，东南角建筑外墙皮退东边0.58米，西北角建筑外墙皮退西边0.02米，西南角建筑外墙皮退西边0.25米，东南角建筑外墙皮退南边砖二3.5米，西南角建筑外墙皮退南边3.7米，东北角建筑外墙皮退北边木二5.2米，西北角建筑外墙皮退北边木二1.4米。未突破规划审批情况。四、本案上诉人不享有听证、陈述、申辩权利。根据《行政许可法》第四十六条规定，听证程序适用法律法规和规章规定和行政机关决定两种，本案适用的城乡规划法、行政许可法及相关的规章均未规定听证的程序，不适用听证并未影响本案上诉人所称的权利。行政机关不组织听证合法、合理。综上，本行政机关核发《建设工程规划许可证》的具体行政行为证据确凿，适用程序、法律正确。一审法院审理程序正确，适用法律准确，裁判得当；上诉人的上诉请求无事实和法律依据，请求人民法院依法驳回上诉，维持原判。第三人杨箭述称：第一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确，恳请二审法院驳回上诉人的上诉请求。被上诉人颁发准予行政许可决定书建设书、建设工程规划许可证，符合法定程序。在本案中，第三人杨箭因建房需要向被上诉人申请办理规划许可证，按照要求也提供了相应的建房审批的手续资料，以及相应的住宅、建筑方案符合普规地建2017年0xx号建设用地规划的相关意见书等材料，规划部门审批过程符合法律规定，没有任何违法之处。第二、第三人杨箭提交的材料真实有效，不存在伪造、欺诈或者是隐瞒的情形。首先，上诉人与第三人签订的邻里协议是双方的真实意思表示，内容不违背相关的法律规定的强制性规定，根据上诉人提供的笔迹鉴定结果也证实了本案发生争议的邻里协议系上诉人与第三人所签。23年以来第三人因为共用排水沟方便周边邻里生活原因，在自家土地范围内自愿多留出一些空间方便调整。建房时调整一层设计，退让最小距离为0.68及建筑长度均小于原审批，放线也符合邻里建房协议建筑外沿退邻里外墙皮0.1米；临东面共用排水沟，相邻外墙皮不少于60厘米的排水沟，便于以后维修。这是协议本身要表达的意思。通过鉴定报告以及法庭的询问笔录中均足以证实邻里协议里面的签名是薛秀兰本人签署，薛秀兰本人予以认可，并不存在任何争议。其次，本案也并不存在篡改数字的行为，根据上诉人提供的笔迹鉴定结果报告也证实了没有添加篡改数字的行为。并不存在任何其他欺诈或者是隐瞒的行为。第三、关于建筑面积部分，第三人建设的面积没有超出审批要求的范围。第四、第三人杨箭获得规划部门的建设规划许可证以后，才有资格向第三方公司申请私人住宅建筑放线成果的检测报告，不存在建设规划许可证颁发时间和私人住宅建筑放线成果的检测报告落款时间上相互冲突及自相矛盾的情况。上诉人对于事实的办理过程存在理解上的错误，因此她的主张没有事实及法律依据。第五、关于上诉人主张第三人杨箭在办理行政许可过程中并未提交建设用地及周边一定范围规定比例尺寸的现状图及勘测定界图和现状的地下管线的问题。本案建设区域没有地下管线的铺设，也就没有相应的资料，申请建设规划行政许可证也就无需提交地下管线资料，所以，提交地下管线资料不是申报建设规划行政许可必须的硬性要求。第六、关于听证问题。本案涉及的是建设规划许可证的审查颁发问题，根据相关的法律规定，不是必须要通过听证程序，是否举行听证被上诉人可以自行决定，不存在侵害了上诉人合法权益的说法。原审法院已将本案当事人原审中提交的证据随案移送本院。二审庭审时上诉人提出，原审法院对上诉人提交的第四组证据《邻里协议》证据认证意见为没有原件，上诉人持有异议，因为上诉人原审时已经提交过原件；上诉人提交的《邻里建房协议》，第三人在原审答辩认可签过两份协议，原先协议上是0.6米，双方签订后又协商签订，第三人杨箭认可上诉人提交的《邻里建房协议》的真实性，但原审法院认证意见认定第三人对上诉人提交的《邻里建房协议》的真实性不予认可，与第三人在原审中的质证意见相矛盾。经二审查实，两份《邻里建房协议》的原件，上诉人和被上诉人均在一、二审中提交查验。二审中第三人杨箭对上诉人提交的《邻里建房协议》的真实性也未提出异议，双方只是对协议上协议第二条最外檐退邻里外墙皮是0.1米基础还是0.6米发生争议。据此，对上诉人提出对原审法院上述认证意见持异议的观点，本院予以采纳并进行指正。被上诉人普洱市自然资源和规划局、第三人杨箭对原审法院认证意见无异议。二审期间，被上诉人普洱市自然资源和规划局、第三人杨箭未向本院提交《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”。上诉人薛秀兰在二审中提交以下证据材料：第一组《普洱市城乡规划局关于给予杨箭户建房进行处置的函》（复印件）。证明第三人杨箭未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，侵占了上诉人土地，市城乡规划局行政不作为。第二组《关于薛秀兰反映邻里纠纷问题的答复》（复印件）。证明上诉人与第三人杨箭之间协商的真实的《邻里建房协议》是最外檐退邻里外墙皮是0.6米基础，而不是伪造的0.1米。第三组《普洱市城乡规划局关于薛秀兰＜再次申请责令停止建设、拆除违法建筑申请书＞的回复》（复印件）。证明第三人杨箭提交的图纸和实际建盖的不一致，被上诉人没有审查出来。第四组《云南省自然资源厅行政复议告知书》（复印件）。证明第三人杨箭没有按照报批的图纸建房，严重侵害了上诉人的利益。第五组《受理告知书》（复印件）。证明第三人杨箭没有按照其向被上诉人申报的图纸实施方案建房，侵害了薛秀兰家土地并挖出部分毛石基础造成房屋安全隐患。第六组云南利智司法鉴定所（云）利司鉴所（2020）鉴字第795号《鉴定意见书》。虽然该份鉴定属于上诉人申请进行鉴定，但该鉴定意见“乙方：‘薛秀兰’的笔迹与样本上‘薛秀兰’的笔迹极可能是同一人所写”的结论上诉人认为鉴定意见不明确，也不客观，鉴定人未出庭对鉴定结果进行说明，对该份鉴定意见关联性、真实性、合法性不予认可。第七组云南利智司法鉴定所（云）利司鉴所（2020）鉴字第635号《鉴定意见书》。该份鉴定属于上诉人申请进行鉴定，对鉴定意见三性认可。该鉴定意见明确说明了薛秀兰名字上的指纹不是其本人所留，可以根据该意见推出该份协议不是薛秀兰本人所签，是第三人自己制作骗取被上诉人的信任作出行政许可行为，依法应予撤销。第八组云南利智司法鉴定所（云）利司鉴所（2020）鉴字第794号《鉴定意见书》。该份鉴定属于上诉人申请进行鉴定，鉴定意见“1.对落款日期为‘2018年1月3日’的《邻里建房协议》中间正文部分‘邻里外墙皮0.1米基础’进行光学检验、显微检验，字迹未见涂改痕迹。2.对《邻里建房协议》中间正文部分‘邻里外墙皮0.6米基础’进行光学检验、显微检验，字迹未见涂改痕迹。”对鉴定意见关联性、真实性、合法性予以认可。被上诉人普洱市自然资源和规划局质证认为：上诉人举证第一、二、三、四、五、六、七、八组证据材料的证据“三性”认可，但不认可证明目的。一至五组上诉人证明意见反而证明了被上诉人向第三人颁发建设规划许可证行政行为合法的事实。第六组795号鉴定意见书证明了薛秀兰的字样是其本人所签的事实；第七组635号鉴定意见书证明了指纹印痕不具备鉴定条件，不能证明上诉人的证明事实；第八组794号鉴定意见书证明了邻里协议的书证是原始证据，没有涂改修改痕迹的事实。第三人杨箭质证认为：上诉人举证第一、二组证据材料的证据“三性”认可，但不认可证明内容。第三、四、五组证据材料的真实性、合法性认可，但不认可关联性及证明内容。第六、八组795号、794号鉴定意见书“三性”认可，但不认可证明内容。第七组635号鉴定意见书的证据真实性、合法性认可，但不认可关联性及证明内容。本院依法出示笔录原件（三份）：《座谈笔录》（2020年4月23日）、《询问笔录》（2020年5月7日）、《询问笔录》（2002年5月12日）。上诉人薛秀兰对上述笔录质证认为，对三份笔录的证据“三性”无异议，但对被上诉人认为上诉人一审中没有提交涉及0.6米内容的《邻里协议》原件有异议，因为我们原审中已经提交过；被上诉人普洱市自然资源和规划局质证对三份笔录的证据“三性”无异议；第三人杨箭质证认可三份笔录的证据“三性”，该三份笔录证明了第三人杨箭申报材料得到薛秀兰本人认可，申报的材料是合法的不存在任何违规行为。本案审理期间，上诉人薛秀兰对云南利智司法鉴定所（云）利司所（2020）鉴字第795号《司法鉴定意见书》鉴定意见提出异议，要求鉴定人出庭对鉴定意见进行说明。经本院依法通知，鉴定人员因出差不能按时出庭。但云南利智司法鉴定所向本院提交了《关于对本所出具的（云）利司所（2020）鉴字第795号涉及的问题给予回复的函》供庭审质证。上诉人经质证对云南利智司法鉴定所回复函的说明持有异议，不予认可。被上诉人和第三人对回复函的说明内容无异议。本院二审综合当事人举证、质证意见依法认证认为，上述上诉人提交八组证据材料、本院依法形成的三份笔录和云南利智司法鉴定所回复函符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》证据规则的要求，与涉案普洱市自然资源和规划局为第三人杨箭颁发《建设工程规划许可证》的行政行为具有一定的关联性，本院予以采信。二审审理查明，普洱市思茅区新兴街××号住户薛秀兰与新兴街××号住户杨箭系邻居。杨箭因建房向普洱市城乡规划局申请《建设工程规划许可证》，普洱市城乡规划局审查认为杨箭符合申办条件予以受理。2018年7月30日，杨箭向普洱市城乡规划局提交了建设工程规划许可证申请表、信用承诺书、《国有土地使用证》及宗地图、《房屋共有权保持证》《房屋所有权证》、普洱市思茅区发改局个体投资项目审查表、人防许可证、规划建筑方案评审通知书、项目报批规划审定设计方案及电子光盘、邻里建房协议、思茅区规划局初步意见等材料。普洱市城乡规划局当日填写《申请材料收件凭证》。2018年7月31日，普洱市城乡规划局向杨箭作出普规许字［2018］第000xx号《普洱市城乡规划局准予行政许可决定书》。2018年8月6日，普洱市城乡规划局作出建字第普洱市2018000xx号《建设工程规划许可证》，同日送达杨箭。2018年11月，薛秀兰向普洱市城乡规划局反映，杨箭修建房屋拆除薛秀兰家围墙后实际尺寸小于报批尺寸，无法放线施工，实际施工设计图纸未报批。普洱市城乡规划局调查认为杨箭的实际施工图纸与规划审批方案不吻合，属于未按照《建设工程规划许可证》的规定进行建设的行为，向思茅区城管综合执法局发函要求按程序进行处理。2019年2月26日，薛秀兰再次向普洱市城乡规划局提交申请责令停止建设、拆除违章建筑申请。普洱市城乡规划局进行回复称市规划局与思茅区城管综合执法局到现场初步核查，发现杨箭建房部分与规划审批不一致，思茅区城管执法局现场做了勘查笔录，已将规划审批情况和核查情况告知思茅区城管综合执法局对杨箭进行处理。杨箭接受思茅区城管综合执法局的处理并对违规建设部分进行了整改。薛秀兰第三次向普洱市城乡规划局申请处理，普洱市城乡规划局认为经过查询比对原规划审批方案及现场验线报告等复核，建房未突破规划审批范围作出回复。薛秀兰不服，提起诉讼。另查明，根据中共普洱市委机构编制委员会文件普编发[2019]25号《中共普洱市委机构编制委员会关于调整市自然资源局和规划局下属事业单位机构编制的通知》，普洱市住房和城乡建设局管理的普洱市城乡规划局划转普洱市自然资源和规划局管理，并更名为普洱市国土空间规划中心。本院认为，普洱市城乡规划局作出涉案争议行政许可后，因机构改革其行政职能划归普洱市自然资源和规划局，根据《行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。根据上述法律规定，普洱市自然资源和规划局作为本案争议被告参加诉讼，诉讼主体适格。当事人对本案诉讼主体问题未持异议，原审判决确定的涉案诉讼主体地位，本院予以确认。二审中，本案争议主要焦点为：一是被上诉人普洱市自然资源和规划局审查颁发涉案建设工程规划许可证的过程中是否存在对申请人报件材料齐全方面未尽严格审查职责的问题？二是被上诉人普洱市自然资源和规划局审查颁发涉案建设工程规划许可证过程中告知上诉人薛秀兰陈述、申辩和听证权利，是否应当撤销涉案行政许可的问题？结合案涉当事人争执的观点，本院依法作出如下评判意见：第一、被上诉人普洱市自然资源和规划局审查颁发涉案建设工程规划许可证的过程中是否存在对申请人报件材料齐全方面未尽严格审查职责的问题。上诉人薛秀兰认为申请办理建设工程规划许可证应当按照《云南省城乡规划条例》第二十七条第一款规定提交材料。第三人杨箭向规划部门报件材料中缺少第（五）项内容即“建设用地及周边一定范围规定比例尺的现状地形图、勘测定界图和现状地下管线资料”，属于申请报件材料不齐全。被上诉人未尽严格的审查职责，为杨箭颁发《建设工程规划许可证》认定事实不清。被上诉人普洱市自然资源和规划局认为，首先，第三人杨箭报件申请材料《国有土地使用证》及宗地图、项目报批规划审定设计方案均能够反映出建设用地及周边一定范围规定比例尺的现状地形、及相邻户之间的定界情况。其次，杨箭申报建房地点属于老民房集中区，没有铺设地下管线，杨箭无现状地下管线资料提交符合实际情况。被上诉人为杨箭颁发建设工程规划许可的行政行为已尽行政审查职责，不存在审查遗漏的问题。本院二审审查认为，如何认识杨箭报件材料是否符合建设用地及周边一定范围规定比例尺的现状地形图、勘测定界图和现状地下管线资料是本争议的主要焦点。根据被上诉人提交的《诉讼证据清单》第一组3.“杨箭提供的《国有土地使用证》及宗地图”及第二组1.“申请材料收件凭证”，说明第三人已经向被上诉人提交了能够反映建设用地使用权归属的权属凭证，土地使用权证中的附属宗地图能够反映该土地证周边一定范围比例尺的现状地形；第一组8.“杨箭提供的项目报批规划审定设计方案”《总体平面图》标注了“用地红线”图例，能够反映出建设用地相邻定界情况；由于杨箭申报建房地点属于老民房集中的城市街区，没有铺设地下管线，要求杨箭报件材料提供现状地下管线资料的意见与实情不符。综上述，第三人杨箭提供的申报材料已经包含了《云南省城乡规划条例》第二十七条第一款第（五）项规定的内容。根据《行政许可法》第二十九条第一款、《城乡规划法》第四十条第二款规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料和《云南省城乡规划条例》第二十七条第一款相关规定，根据被上诉人提交《申请材料收件凭证》显示，杨箭申请建设工程规划许可提交的相关材料已经具备了该许可审查涉及的内容。上诉人薛秀兰主张被上诉人在涉案许可审查过程中未尽审查职责、认定事实不清的诉称意见，理由不充分，本院不予支持。第二、被上诉人普洱市自然资源和规划局审查颁发涉案建设工程规划许可证过程中未告知上诉人薛秀兰听证权利，是否应当撤销涉案行政许可的问题。上诉人薛秀兰认为涉案许可与上诉人之间有重大利益，被上诉人审查涉案许可时没有根据《行政许可法》第三十六条、第四十七条规定向涉及重大利益利害关系人告知陈述、申辩、听证权利，存在行政程序违法。被上诉人庭审中认为上诉人薛秀兰儿媳杨晓娟是涉案许可审批设计方案项目负责人、绘图员，薛秀兰与杨箭双方共同签订了《邻里建房协议》明确了双方的界线利益，在申请人和利害关系人均明知情况下不提出听证要求，被上诉人认为他们已经放弃了听证要求，没有必要多此一举再重复对其进行听证权利告知。本院审查认为，涉案争议的建设工程规划许可申请是属于典型的行政许可，根据《行政许可法》第三十六条、第四十七条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人享有陈述、申辩和听证的权利。虽然本案被上诉人庭审中的辩解理由与案件事实相符，但作为建设工程规划许可审查批准行政机关，应当从行政程序上完善涉及听证权利的工作环节和手续。从《行政许可法》第三十六条、第四十七条条文理解具有两层含义，一方面，行政许可事项直接关系他人重大利益，行政机关应当告知利害关系人可以通过陈述、申辩和听证程序行使权利救济，以免利害关系人在不知情的情况下利益受到侵害；另一方面，利害关系人在知道行政许可事项直接影响到利害关系人的重大利益时，可以主动向行政机关提出申请，要求行使陈述、申辩和听证的权利，以此维护自身的合法权益。上诉人薛秀兰作为《邻里建房协议》签订人，杨晓娟作为杨箭建房设计方案项目负责人和绘图员，不同程度参与了涉案建设工程规划许可审批的相关工作。在涉案许可审查期间，上诉人薛秀兰明知其利益有可能受到影响的情况下，未申请行使陈述、申辩和听证权，而是在涉案《建设工程规划许可证》作出并送达杨箭，《建设工程规划许可证》已经发生行政效力之后，因与杨箭建房发生相邻权争议后才对涉案《建设工程规划许可证》主张撤销。虽然被上诉人未严格依法告知上诉人听证权，但结合上诉人方在涉案许可审查过程中的作用和行为，不能将涉案许可审查未举行听证的全部责任归咎于被上诉人。综上述，被上诉人作为涉案建设工程规划许可审批机关，未结合案件实际从行政程序上完善听证等相应救济权利的相关手续，行政审查工作存在瑕疵，但该瑕疵不足以影响到涉案建设工程规划许可的行政效力。另外，关于上诉人薛秀兰提出原审法院适用《行政许可法》第四十六条规定，剥夺了上诉人的听证权利，属于适用法律错误的问题。二审审查认为，《行政许可法》第四十六条规定的行政许可听证制度，是指出现法定实施行政许可听证事项或者涉及公共利益重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告并举行听证。该条款是明确出现上述两种情形之一的情况下，行政机关必须公告并举行听证。原审法院未适用《行政许可法》第四十七条规定而是适用第四十六条对涉案听证争议进行论述，属于适用法律错误，本院予以纠正。关于上诉人薛秀兰要求判决被上诉人撤销普规许字[2018]第000xx号《准予行政许可决定书》诉讼请求的问题。准予行政许可决定是行政机关作出行政许可审批之前告知行为的程序性工作，对外不产生行政效力，属于不可诉的阶段性行为，不属于法院的受案范围。原审法院未依法对《准予行政许可决定书》是否属于法院受案范围进行分析判定，而是与涉案行政行为一并进行审查确认，属于对诉讼请求审查定性不准，本院予以纠正。关于上诉人薛秀兰请求一并撤销第三人杨箭《私人住宅建筑放线成果检测报告书》等附随文件诉讼请求的问题。由于《私人住宅建筑放线成果检测报告书》等附随文件属于中介机构思茅宏归经纬设计有限公司作出检测结论和附件文书，是对涉案《建设工程规划许可证》执行情况的事后监督行为，不属于行政机关依照职权作出的行政行为，亦不属于人民法院行政诉讼依法审查的受案范围。庭审中，上诉人薛秀兰坚持辩称两份《邻里建房协议》第二条建筑最外檐退邻里外墙皮是0.1米正确还是0.6米正确的问题和第三人杨箭实际施工图纸未经过规划审批的问题，与涉案争议的建设工程规划行政许可行政行为不属于同一法律关系，不属于本案审查的范围。综上所述，原审法院（2020）云0802行初28号行政判决对涉案建设工程规划行政许可行政行为认定事实清楚，证据充分、审理程序合法，裁判结果正确。被上诉人普洱市自然资源和规划局作出建设工程规划许可审查工作虽然存在一定瑕疵，但不足以导致需要撤销建字第普洱市2018000xx号《建设工程规划许可证》。上诉人薛秀兰上诉理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款、第一百零二条之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人薛秀兰承担。本判决为终审判决。审判长 刘 德审判员 张椿苑审判员 吴荣康二〇二〇年十月二十六日法官助理杨蕙嘉书记员速娜附：本判决适用法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。第一百零二条人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。收取诉讼费用的具体办法另行规定。《中华人民共和国行政许可法》第二十九条公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。申请书需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供行政许可申请书格式文本。申请书格式文本中不得包含与申请行政许可事项没有直接关系的内容。申请人可以委托代理人提出行政许可申请。但是，依法应当由申请人到行政机关办公场所提出行政许可申请的除外。行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。第三十六条行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。第四十七条行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。《云南省城乡规划条例》第二十七条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位和个人应当持下列材料向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府确定并公布的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证：（一）书面申请；（二）建设项目性质、规模、建设工程方案简介等建设工程基本情况材料；（三）建设用地规划许可证、国有建设用地使用权证或者使用国有建设用地的证明文件；（四）建设项目批准、核准或者备案文件；（五）建设用地及周边一定范围规定比例尺的现状地形图、勘测定界图和现状地下管线资料；（六）符合规定的建设工程设计方案。以出让方式提供国有建设用地的，还应当提供国有建设用地使用权出让合同。