广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终1125号 上诉人（一审原告）：防城港市防城区水营街道鲤鱼江村红万组。 诉讼代表人：许明福，组长。 委托诉讼代理人：蒋海兰，广西圆非律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：防城港市防城区人民政府，住所地防城港市防城区防北路。 法定代表人：荣毅宏，区长。 委托诉讼代理人：黄海鹏，防城港市防城区司法局工作人员。 委托诉讼代理人：符淑娟，防城港市防城区司法局工作人员。 被上诉人（一审被告）：防城港市人民政府，住所地防城港市中心区迎宾大道。 法定代表人：班忠柏，市长。 委托诉讼代理人：黄允毅，防城港市司法局工作人员。 委托诉讼代理人：朱金凤，防城港市司法局工作人员。 一审第三人：防城港市防城区水营街道大王江村八万组。 诉讼代表人：唐上胜，组长。 委托诉讼代理人：许其奖，男，1979年8月7日出生，村民。 一审第三人：凌铁梅，女，1954年6月21日出生，住防城港市防城区。 委托诉讼代理人：许期舒（系凌铁梅之子），男，1984年11月24日出生，住防城港市防城区。 上诉人防城港市防城区水营街道鲤鱼江村红万组（以下简称红万组）因诉被上诉人防城港市防城区人民政府（以下简称防城区政府）、防城港市人民政府（以下简称防城港市政府）及一审第三人防城港市防城区水营街道大王江村八万组（以下简称八万组）、凌铁梅土地权属行政处理、行政复议一案，不服防城港市中级人民法院（2020）桂06行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月3日受理后依法组成合议庭，并于2020年9月22日公开进行了听证。红万组的委托诉讼代理人蒋海兰，防城区政府的委托诉讼代理人黄海鹏，防城港市政府的委托诉讼代理人黄允毅，八万组的委托诉讼代理人许其奖，凌铁梅的委托诉讼代理人许其舒到庭参加了听证。本案现已审理终结。 红万组上诉称：（一）防城区政府作出的行政处理决定认定事实不清，应予撤销。1、政府处理决定认定红万组持有的《农村土地承包经营权证书》不包含争议地并无充分证据予以证明。2、政府处理决定依据凌铁梅持有的《海域使用证》《海域使用许可证》认定包含争议地显属主要证据不足。3、政府处理决定将争议地“龟地仔”南边和北边虾塘土地权属确权为国家所有缺乏依据；（二）防城港市政府作出的复议决定同样违法应予撤销；（三）两政府作出的处理决定与复议决定中第三人凌铁梅并未参与处理程序，属于遗漏当事人，程序违法，应予以撤销。据此请求：1、撤销一审判决，将本案发回一审法院重审或查清事实后改判支持红万组的请求；2、本案诉讼费由防城区政府、防城港市政府承担。 防城区政府、防城港市政府答辩称：一审判决认定事实清楚，证据充分。请求驳回上诉维持原判。 八万组、凌铁梅答辩称：两级政府处理决定及一审判决认定事实清楚，请求驳回上诉维持原判。 红万组向一审法院请求：1、撤销防城区政府防区政处[2018]8号处理决定（以下简称8号处理决定）及防城港市政府防政复决[2019]30号行政复议决定（以下简称30号复议决定）。要求政府把争议的龟地仔土地确权给红万组集体所有；2、本案诉讼费由两政府承担。 一审判决查明：红万组和八万组争议的“龟地仔”土地权属，四至界至经双方代表现场勘查确认：东至海滩；南至海滩（红树林)；西至海堤路；北至虾塘水闸，面积19.9亩。争议地自解放后历经土改、合作化、“四固定”等时期，双方均没有提供人民政府确定归属的书证等证据。红万组提供的许准芳、姚池英等人在2003年由防城区政府核发的《农村土地承包经营权证书》复印件16份，经现场勘查，该16份《农村土地承包经营权证书》的土地不包含现争议地。八万组提供其村民许乃精（凌铁梅丈夫，已故）持有的1996年1月30日防城港市防城区海洋管理办公室核发的《海域使用证》（编号39、40)复印件2份、2001年防城港市防城区海洋局核发的《中华人民共和国国家海域使用许可证》复印件一份。其中编号39的《海域使用证》中记载地点为：新基围。界至:东至江万；南至新水门；西至屋边；北至新基围横万。编号40的《海域使用证》记载地点为：新基围。界至：东至屋门前；南至新水门口；西至新基围；北至屋边。经现场勘查，编号为39、40的《海域使用证》包含现争议土地中的2亩。《中华人民共和国国家海域使用许可证》中的附图包含现争议土地中的3.9亩。 上世纪80年代初，八万组村民许乃精、凌铁梅一户在现争议地建屋居住，在房前屋后种植龙眼、番桃等果树，1996年在争议地建塘养殖对虾。2013年，根据防城港市土地利用总体规划和经济发展需要，防城港市防城区水利局需要占用位于大王江、鲤鱼江江口新基围外凌铁梅经营的咸水养殖塘作为防城江河段整治项目建设用地。2013年3月29日防城区水利局与八万组村民凌铁梅签订《造塘及青苗和供电线路等补偿协议》。 另查明，争议地位于海堤向海一侧，与海边红树林毗邻。 一审法院认为，本案的争议焦点是，一、防城区政府对涉案争议土地作出的行政处理决定，防城港市政府作出行政复议决定，是否有事实根据和法律依据；二、防城区政府作出处理决定、防城港市政府作出复议决定程序是否合法。 关于争议焦点一。其一，《中华人民共和国物权法》第四十六条规定，矿藏、水流、海域属于国家所有。《中华人民共和国海域使用管理法》第二、三条规定，本法所称海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。本案中，争议地位于海堤向海一侧，与海边红树林毗邻，1996年起，防城区政府及海洋主管部门核发海域使用证等，印证争议地范围大部分属于浅海滩涂的海域性质，权属依法归国家所有。红万组提供的2003年由防城区政府核发的《农村土地承包经营权证书》，经现场勘查，不包含现争议地。退一步而言，即使红万组村民持有的《农村土地承包经营权证书》包含在争议地，因属于违法侵占海域的行为，亦归于无效。而八万组提供其村民许乃精持有的《海域使用证》《中华人民共和国国家海域使用许可证》，包含在争议地，且系依法取得海域使用权，应当得到确认并受到法律保护。其二，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定，调处、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则；第三十五条第（二）项规定，权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证，可以作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》以及相关的法律法规规定和司法实践，对土地权属纠纷的处理，解放后有权属书证等权属定论的，以该定论为确权依据；没有权属定论的，按照实际经营管理使用的原则处理。本案中，争议地于解放后历经土改、合作化、“四固定”等时期，均未经人民政府确权归属，争议双方均未能提供解放后有效的权属书证等证据。经审查，双方当事人对争议山地均主张有经营的事实。但上世纪80年代初以后，八万组村民许乃精、凌铁梅一户在现争议地建屋居住，在房前屋后种植果树，1996年在争议地建塘养殖对虾，并依法办理了海域使用许可证、浅海滩涂水产养殖使用证，2013年防城区水利局与凌铁梅签订《造塘及青苗和供电线路等补偿协议》，证实八万组及其村民凌铁梅一户对争议地已经形成长期的经营管理事实。据此，防城区政府、防城港市政府根据争议地的土地性质和第三人的实际经营管理的历史和现状，本着有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则进行确权，作出《8号处理决定》和《30号复议决定》，有事实根据和法律依据。防城区政府、防城港市政府具有对涉案土地确权和行政复议的职权，基于本案事实作出的行政行为，应当给予充分尊重。红万组主张被诉行政行为违背事实，适用法律错误，理由不成立，该院不予支持。 关于争议焦点二。红万组和八万组争议土地权属，既包括土地所有权也包括土地使用权。防城区政府在调处中，经调解未果后作出处理决定，既对争议地的所有权进行处理，又对争议地的使用权进行裁决，并无不当，并未超越确权的裁决范围。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》规定的调解程序贯穿于调处整个过程，在调处中已经调解未果的，在复议阶段是否调解不是《中华人民共和国行政复议法》明确规定的必经程序，故红万组主张防城港市政府在复议阶段没有通知当事人进行调解程序违法，于法无据。虽然，《中华人民共和国行政复议法》和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》均没有明文规定，除了申请人和被申请人之外，其他利害关系人应当或可以参加调处、行政复议的情形，但参照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼”的规定，允许或通知同被诉行政行为有利害关系或者同案件处理结果有利害关系的公民、法人或者其他组织作为第三人参加调处、行政复议，有利于第三人及时陈述、申辩并提供证据维护自身权益，可视为正当程序的基本要求。本案中，涉案争议地的大部分土地使用权确权给凌铁梅，但在防城区政府、防城港市政府的调处、行政复议过程中，并没有通知凌铁梅参与，应视为程序违法。红万组主张被诉的行政处理决定和行政复议决定遗漏当事人，程序违法，该院予以支持。应当指出的是，凌铁梅虽没有直接参加本案的调处和行政复议，但被诉的行政处理决定和行政复议决定作出对其有利的结果，凌铁梅参加诉讼后已经充分行使了陈述、提供证据等诉讼权利，并认可被诉的行政处理决定和行政复议决定，故本案即使存在程序违法但对实体处理没有实际影响，为避免诉累，应依法保留《8号处理决定》和《30号复议决定》的效力，不需要撤销。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、第七十九条之规定，判决确认《8号处理决定》和《30号复议决定》违法，但不撤销；驳回红万组的其他诉讼请求。案件受理费50元，由防城区政府、防城港市政府负担。 本院二审期间，各方当事人均无新证据向本院提交。本院对一审判决查明的事实予以确认。 本院认为：人民法院审理行政案件，应当对被诉行政行为的合法性进行审查。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”以及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”的规定，本案的争议焦点是防城区政府作出的《8号处理决定》及防城港市政府作出的《30号复议决定》是否合法有效。 根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条“调解、处理土地山林水利权属纠纷实行有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。”第三十条第一款第一项“人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷，经审查认为申请人的主张有确实、充分证据的，做出支持其主张的决定。”及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条“法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一排查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。”的规定，土地、山林确权纠纷，时间跨度大，争议各方可能均会有相应的证据证明其对争议土地、山林享有权利。本案即属上述情形。因此，人民法院在分析认定证据时，应当结合争议各方的证据，逐一审查核实，综合分析可采信证据，根据优势证明标准，认定事实。 关于《8号处理决定》和《30号复议决定》是否合法有效的问题。 首先，争议地解放后的土改、合作化、“四固定”等各个历史时期均未明确划定权属。各方当事人也未提供已确定权属的依据。根据《中华人民共和国物权法》第四十六条“矿藏、水流、海域属于国家所有。”及《中华人民共和国海域使用管理法》第二、三条“本法所称海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。”的规定，《海域使用证》《中华人民共和国国家海域使用许可证》可以作为认定海域使用权属的有效凭证。本案中，争议地位于海堤向海一侧，与海边红树林毗邻，1996年起，防城区政府及海洋主管部门核发海域使用证等，印证争议地范围大部分属于浅海滩涂的海域性质，权属依法归国家所有。八万组提供其村民许乃精持有的《海域使用证》《中华人民共和国国家海域使用许可证》，包含在争议地，且系依法取得海域使用权，应当得到确认并受到法律保护。而红万组提供的2003年由防城区政府核发的《农村土地承包经营权证书》，政府调处时经现场勘查，不包含现争议地。 其次，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十五条第二项“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料：……（二）权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证；……”当事人对争议地管护情况可以作为确定权属的参考依据。本案中上世纪80年代初以后，八万组村民许乃精、凌铁梅一户在现争议地建屋居住至今，在房前屋后种植果树，1996年在争议地建塘养殖对虾，并依法办理了海域使用许可证、浅海滩涂水产养殖使用证，2013年防城区水利局与凌铁梅签订《造塘及青苗和供电线路等补偿协议》，均证实八万组及其村民凌铁梅一户对争议地已经形成了长期的经营管理事实。因此，防城区政府结合已确权及管护事实对争议地作出《8号处理决定》并无不当。 最后，关于《8号处理决定》和《30号复议决定》是否存在程序违法的问题。红万组主张被诉的行政处理决定和行政复议决定遗漏当事人，程序违法，本院予以支持。凌铁梅虽没有直接参加本案的调处和行政复议程序，但在本案的诉讼程序中凌铁梅自身并未主张处理决定程序违法及其权利受到侵害，且在参加诉讼后已经充分行使了陈述、提供证据等诉讼权利，并认可被诉的行政处理决定和行政复议决定，故本案即使存在程序违法但对实体处理没有实质影响，为避免诉累，一审判决参照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，依法不应撤销已经作出的《8号处理决定》和《30号复议决定》并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元（红万组已预交），由红万组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦伟强 审 判 员 周家开 审 判 员 韦志勇 二〇二〇年十月十三日 法官助理 茹 超 书 记 员 陈安戈