江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终431号 上诉人（原审原告）葛建明，男，1964年12月28日生，××族，住南通市通州区。 被上诉人（原审被告）南通市通州区人力资源和社会保障局，住所地南通市通州区金新街道清河路**。 法定代表人张剑冰，局长。 应诉负责人吴卫东，副局长。 委托代理人陈正川，南通市通州区人力资源和社会保障局劳动保障监察大队大队长。 被上诉人（原审第三人）江苏通州四建集团有限公司，住，住所地南通市通州区石港镇米市桥西路**/div> 法定代表人温建成，总经理。 委托代理人吴丽华，江苏清心律师事务所律师。 上诉人葛建明因劳动、社会保障行政监察一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初75号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，1995年2月，葛建明入职江苏通州四建集团有限公司（以下简称通州四建）。1997年4月25日，通州四建与葛建明终止劳动合同关系。2011年7月至2012年6月，南通新兴机械制造有限公司为葛建明申报缴纳养老保险费。2016年10月起，葛建明挂靠通州区就业管理中心自行申报缴纳养老保险费。2020年1月7日，葛建明向南通市通州区人力资源和社会保障局（以下简称通州人社局）投诉，要求通州人社局责令通州四建补缴95-97年葛建明工作期间的社会保险费。通州人社局经调查并经负责人审批后于1月9日作出通人社察不受字[2020]第0001号《劳动保障监察不予受理投诉决定书》，主要内容为葛建明投诉反映通州四建未为葛建明缴纳1995年-1997年工作期间的社会保险费，葛建明反映的未缴费行为已超过2年，根据《劳动保障监察条例》第二十条、《关于实施若干规定》第十八条的规定，决定不予受理。葛建明不服提起诉讼，请求撤销通州人社局作出的不予受理投诉决定书，责令通州人社局依法受理葛建明的投诉请求。 一审法院认为，《劳动保障监察条例》第二十条规定，违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。该规定表明劳动保障监察时效一般为2年，对超过2年劳动保障监察时效的投诉事项，劳动保障行政部门不再查处。劳动和社会保障部《关于实施若干规定》第十八条第一款规定，对符合下列条件的投诉，劳动保障行政部门应当在接到投诉之日起5个工作日内依法受理，并于受理之日立案查处：（一）违反劳动保障法律的行为发生在2年内的；……第二款规定，对不符合第一款第（一）项规定的投诉，劳动保障行政部门应当在接到投诉之日起5个工作日内决定不予受理，并书面通知投诉人。江苏省劳动和社会保障厅关于印发《江苏省劳动保障监察程序规则》的通知（苏劳社察[2005]18号）第五条第二项规定，监察机构负责人审批后，监察员应根据审批意见履行程序，超过两年时效的投诉，应当在接到投诉之日起5个工作日内，制作《劳动保障监察不予受理投诉决定书》并书面通知投诉人。根据《关于终止劳动合同的函》以及葛建明的投诉申请书，可以认定葛建明与通州四建之间的劳动关系于1997年4月25日已经终止，因此，从此时开始，通州四建不再负有为葛建明缴纳社会保险费的义务，即便存在违法行为，也应从此时开始计算2年劳动监察时效期。葛建明于2020年1月7日向通州人社局投诉，已经远远超过了2年的劳动保障监察时效。通州人社局收到葛建明投诉后经负责人审批于1月9日作出不予受理投诉决定书，并送达葛建明，符合法律规定，程序亦无不当。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回葛建明的诉讼请求。 葛建明不服一审判决，向本院提起上诉称，《最高人民法院行政法官专业会议纪要（七）》（工伤保险领域）第6条明确，劳动保障行政部门依据《劳动保障监察条例》第二十条规定，以企业未依法缴纳社会保险费行为在2年内未被发现，也未被举报、投诉为由不再查处的，人民法院不予支持。人力资源和社会保障部人社建字〔2017〕105号答复也明确，对能够提供佐证材料的，尽量满足参保者诉求，予以解决，以减少企业职工临近退休时要求企业足额补缴欠费的问题发生。葛建明的请求是要求通州四建补缴葛建明工作期间的社会保险费，而不是追究通州四建的违法责任，《劳动保障监察条例》第二十条规定的是二年内没有发现的不予处罚，而不是不予追缴。葛建明有1992、1993年缴纳社会保险费的记录以及1995年-1997年的工资表为证，通州四建应当为葛建明补缴社会保险费。综上，请求二审法院撤销一审判决，撤销通州人社局作出的不予受理投诉决定书。 被上诉人通州人社局辩称，1.通州四建未为葛建明办理社会保险登记和申报缴纳社会保险费的行为继续状态终了之日从1997年4月25日起，截止到葛建明于2020年1月7日至通州人社局投诉已达近23年，远远超过了2年的劳动保障监察时效。2.通州四建在1995年2月至1997年4月期间是原通州市石港镇“二部制”企业，属于乡镇企业，不在当时通州区必须参加企业职工基本养老保险参保范围内，通州四建不存在未依法为葛建明缴纳社会保险费的违法行为。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人通州四建述称，葛建明的投诉行为超过了两年的劳动保障监察时效。1996年1月1日起施行的《江苏省城镇企业职工养老保险规定》不适用于通州四建，当时并无法律强制性要求通州四建为葛建明缴纳养老保险，直到2007年9月1日起施行的《江苏省企业职工基本养老保险规定》，才将缴纳养老保险待遇的主体扩大到各类企业和民办非企业单位，此时通州四建才是强制为企业职工缴纳养老保险的主体。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见以及一审判决的内容，本案的争议焦点是，葛建明要求通州人社局履行对通州四建的劳动监察法定职责，理由是否成立。 《劳动保障监察条例》第二十条规定，违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。结合《劳动保障监察条例》第十八条规定来看，劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，根据调查、检查的结果，作出的处理方式包括：作出行政处罚决定、责令改正、撤销立案等。故条例第二十条规定的“查处”，不仅仅指处罚，而是包括通过调查后采取的各种处理方式。因此，对于用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况，一般也应受到查处时效的限制，但是，追缴社会保险费又有一定的特殊性，在是否适用2年查处时效，应受到以下两个条件的限制。 1.职工需提交初步证明。《最高人民法院行政法官专业会议纪要（七）》（工伤保险领域）第6条明确，劳动保障行政部门依据《劳动保障监察条例》第二十条规定，以企业未依法缴纳社会保险费行为在2年内未被发现，也未被举报、投诉为由不再查处的，人民法院不予支持；当事人请求履行上述查处职责，且能够提供相应材料初步证明企业存在未依法缴纳社会保险费用的，人民法院应当判决责令有关劳动保障行政部门履行相应职责。结合上述条文的前半段和后半段来看，职工举报、投诉企业未依法缴纳社会保险费不受2年时效限制、人民法院责令劳动保障行政部门履行相应职责的前提是职工有初步证据证明企业存在未依法缴纳社会保险费的行为，否则，如果职工提交的证据或者劳动保障行政部门经核查发现的证据不能证明企业存在未依法缴纳社会保险费的情形时，即使法院责令劳动保障行政部门履职相应职责，也没有意义。人社建字〔2017〕105号答复、人社建字〔2017〕183号答复也明确了经办机构接到超过《劳动保障监察条例》第20条第一款2年的追诉期投诉后，一般也按程序进行受理，对能够提供佐证材料的，尽量满足参保者诉求，予以解决。 本案中，结合原通州市劳动和社会保障局《关于扩大企业职工基本养老保险覆盖面若干问题的处理意见》（通劳保[2001]31号）、原通州市石港镇人民政府《关于“二部制”企业养老保险的意见》等文件来看，1995年2月至1997年4月期间，通州四建的前身通州市第四建筑安装工程有限公司系石港镇“二部制”企业，属于乡镇企业，不在当时通州区必须参加企业职工基本养老保险的参保范围内。即使从1999年开始，通州四建根据相关政策和企业实际，为在职职工补缴了养老保险费，但1997年4月葛建明已离开通州四建，故1995年2月至1997年4月期间，通州四建不存在未依法为葛建明缴纳社会保险费的情形。因此，法院责令通州人社局对葛建明的投诉事项履行劳动保障监察职责的前提不存在。 2.用人单位未缴纳社会保险费的违法行为需呈持续状态。用人单位未缴纳社会保险费的违法行为属于《劳动保障监察条例》第二十条规定的“连续或者继续状态”。用人单位负有为职工缴纳社会保险费的义务，对于欠缴社会保险费的违法行为，只要用人单位一直不作为，其不作为的违法行为就一直处于继续或连续状态，用人单位未改正其行为前，劳动保障部门对此应负有查处职责。而当职工与用人单位解除、终止劳动关系时，用人单位缴纳社会保险费的义务即告终止，其不作为违法行为也相应终止，故应从此时起算用人单位欠缴社会保险费的追诉时效。本案中，1997年4月25日，通州四建与葛建明终止劳动合同关系，此后又相继由其他用人单位为葛建明申报缴纳养老保险费以及葛建明自行申报缴纳养老保险费。从1997年5月起，通州四建便没有再为葛建明缴纳社会保险费的义务，葛建明如认为通州四建未为其缴纳社会保险费，查处时效也应当从葛建明离开通州四建时起算。 综上，葛建明要求通州人社局责令通州四建补缴1995-1997年葛建明的社会保险费的投诉事项，已超过2年的劳动保障监察查处时效，且无初步证据证明通州四建存在未依法为葛建明缴纳社会保险费用的情形。通州人社局据此不予受理葛建明的投诉结论正确。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。葛建明的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人葛建明负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二〇年十月二十七日 书记员  丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。