宁夏回族自治区银川市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）宁01行终212号 上诉人（原审原告）暨诉讼代表人兰某1，男，1974年8月5日出生，回族，农民，住宁夏回族自治区银川市。 上诉人（原审原告）暨诉讼代表人洪某，男，1958年4月17日出生，回族，农民，住宁夏回族自治区银川市。 上诉人（原审原告）锁某1，男，1945年6月17日出生，回族，农民，住宁夏回族自治区银川市。 上诉人（原审原告）兰某2，男，1949年7月7日出生，回族，农民，住宁夏回族自治区银川市。 上诉人（原审原告）兰某3，男，1976年10月13日出生，回族，农民，住宁夏回族自治区银川市。 上诉人（原审原告）罗某，男，1938年7月20日出生，回族，农民，住宁夏回族自治区银川市西夏区。 上诉人（原审原告）白某，男，1967年2月10日出生，回族，农民，住宁夏回族自治区银川市西夏区。 上诉人（原审原告）锁某2，男，1971年3月5日出生，回族，农民，住宁夏回族自治区银川市西夏区。 上诉人（原审原告）安某，男，1957年6月1日出生，回族，农民，住宁夏回族自治区银川市西夏区。 上诉人（原审原告）马某1，男，1960年9月22日出生，回族，农民，住宁夏回族自治区银川市西夏区。 上诉人（原审原告）于某，男，1979年5月6日出生，回族，农民，住宁夏回族自治区银川市西夏区。 上诉人（原审原告）马某2，男，1966年12月11日出生，回族，农民，住宁夏回族自治区银川市西夏区。 委托代理人顾伟，北京浩硕律师事务所律师（特别授权）。 委托代理人王明慧，北京浩硕律师事务所律师（特别授权）。 被上诉人（原审被告）银川市自然资源局，住所地宁夏回族自治区银川市金凤区宁安北街**。 法定代表人沈爱红，局长。 行政机关出庭负责人徐万生，该局副调研员。 委托代理人赵强，宁夏辅德律师事务所律师（特别授权）。 原审第三人银川高新技术产业开发总公司，住所地宁夏回族自治区银川市金凤区宁安大街490号银川ibi育成中心二期2号楼3层。 法定代表人郭弘钧，董事长。 委托代理人耿超，北京市盈科（银川）律师事务所律师（特别授权）。 委托代理人郝啸，北京市盈科（银川）律师事务所律师（特别授权）。 上诉人兰某1等12人因与被上诉人银川市自然资源局、原审第三人银川高新技术产业开发总公司土地使用权转让合同争议一案，不服银川铁路运输法院（2020）宁8601行初14号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审原告兰某1等12人诉称，2019年12月19日，原告通过政府信息公开方式获知原告位于宁夏银川市西夏区兴泾镇十里铺村涝池组房屋占用的土地被纳入银地产合同让字2019年48号《国有建设用地使用权出让合同》范围内，因原告对该地块仍享有合法的土地使用权和房屋所有权，根据国土资源部令第53号《闲置土地处置办法》第二十一条规定，市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷。根据上述规定，该地块并不符合供应土地进行土地招拍挂的法定条件。被告在不符合土地招拍挂条件的情形下，对土地挂牌出让，属于违法出让土地行为，严重侵犯了原告的合法权益。故原告诉至法院，请求依法判令：一、撤销被告作出的银地产合同让字2019年48号《国有建设用地使用权出让合同》；二、诉讼费由被告承担。 一审法院经审理查明，2018年2月28日，宁夏回族自治区人民政府作出宁政土批字[2018]373号《自治区人民政府关于银川市实施国务院批准2018年度农用地转用和土地征收方案第一批次城市建设用地的批复》，该批复内容如下：“银川市人民政府，你市《关于银川市实施国务院批准2018年度农用地转用和土地征收方案第一批次城市建设用地的请示》（银政发[2018]196号）收悉。经研究，同意将……西夏区兴泾镇……国有农用地29.2753公顷转用为国有建设用地……具体建设项目用地由你市依法审批。” 2019年8月2日，银川市人民政府作出银政土批字[2019]81号《关于出让西夏区光明路南侧文萃南街西侧一宗国有建设用地使用权的批复》，该批复内容如下：“银川市自然资源局，你局《关于出让西夏区光明路南侧文萃南街西侧一宗国有建设用地使用权实施方案的请示》（银自然资发[2019]642号）收悉。根据原国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（第39号令），经市人民政府2019年8月1日专题会议研究，同意出让以下一宗国有建设用地使用权，现批复如下：一、银地（G）[2019]-47号用地，位于西夏区光明路南侧、文萃南街西侧。出让土地面积170384.95平方米，其中131205.95平方米为国有存量建设用地，供地状况为净地。” 2019年8月6日，宁夏回族自治区公共资源交易服务中心发布宁国土资交告字[2019]200号《国有建设用地使用权出让公告》，案涉土地在本次网上挂牌交易出让的国有土地内。第三人银川高新技术产业开发总公司以5637万元的价格竞得案涉土地。2019年9月10日，被告与第三人银川高新技术产业开发总公司签订《国有建设用地使用出让合同》，2019年9月17日，银川高新技术产业开发总公司缴纳全部土地出让金5637万元。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，根据宁政土批字[2018]373号《自治区人民政府关于银川市实施国务院批准2018年度农用地转用和土地征收方案第一批次城市建设用地的批复》、银政土批字[2019]81号《关于出让西夏区六盘山路北侧文萃南街西侧一宗国有建设用地使用权的批复》等文件，可确认案涉土地经有权机关批准征收为国有土地，土地性质已转为国有。根据双方提交的证据可以确定原告对土地征收事项知情并已对征收决定及强制拆除行为向银川市中级人民法院提起行政诉讼，案件尚在审理中。原告对被告银川市自然资源局将该土地出让给第三人的行为，不具有行政法上的利害关系，其不具有提起本案诉讼的原告资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项，裁定：驳回原告兰某1等12人的起诉。 宣判后，兰某1等12人不服，向本院提起上诉称，一、一审认定事实错误，法律适用错误。2019年12月19日上诉人通过政府信息公开方式获取了被上诉人作出的合同编号银地产合同让字2019年48号《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称“48号合同”），得知被上诉人将上诉人享有合法用益物权的银川市××区涝池的土地出卖给了原审第三人，该行为严重侵犯了上诉人的合法权益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，被上诉人侵害的权益正是上诉人受行政法实体法律规范体系所保护的权益。首先，上诉人的宅基地使用权证系泾源县人民政府依法颁发，土地承包经营权证系银川市西夏区人民政府依法颁发，符合《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》等相关法律规定，合法有效。上诉人至今没有与任何部门达成过征收补偿协议，上诉人对合法房屋所在地块享有的使用权仍受法律保护，任何部门都无权出卖上诉人依法享有土地使用权的土地。其次，《最高人民法院关于土地实际使用人对行政机关出让土地的行为不服可否作为原告提起诉讼问题的答复》明确指出，土地的实际使用人对行政机关出让土地行为不服的，可以作为原告提起行政诉讼。上诉人作为土地的实际使用人有权提起诉讼维护自身合法权益。再次，一审法院已经确认上诉人对土地征收事宜知情并已对征收决定及强制拆除行为向银川市中级人民法院提起行政诉讼，案件尚在审理中，足以说明案涉土地没有履行拆迁安置补偿，被上诉人没有权利收回土地使用权进行供地。上诉人与48号合同在事实和法律上存在利害关系。二、案涉合同时行政协议，属于行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条及《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》第二十二条的规定，案涉合同是行政协议，引起产生的纠纷属于行政诉讼受案范围。一审认定案涉合同属于民事协议属于法律理解和适用错误。三、案涉合同依据多出违法且违反法律强制性规定，侵害了上诉人的合法权益，依法应当撤销。首先，上诉人未履行审查土地是否“净地”的职责。2019年8月1日被上诉人在没有依法履行其管理职能的情况下，向银川市人民政府提交了《关于出让西夏区光明路南侧文萃南街西侧一宗国有建设用地使用权实施方案的请示》等，被上诉人在庭审中称不知道被征收人有没有得到安置补偿，对于如何对银川经济技术开发区管理委员会提交的《银川经济技术开发区关于智能终端特色产业园项目（二期）建设用地挂牌出让的函》进行审查以及如果认定“净地”，被上诉人称发函的过程就是审查。其次，先批后审，违反《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》。再次，上诉人房屋被第一次违法强拆至今没有任何部门对房屋征收一事进行处理，没有给予任何补偿。上诉人对房屋所在地块享有合法土地使用权。根据相关规定，案涉合同出让的土地权利不清晰，安置补偿没有落实到位，不符合“净地”出让，应属无效合同。请求二审法院：依法撤销一审行政裁定，发回重审。 本院认为，本案的争议焦点系上诉人兰某1等12人是否是本案适格的诉讼主体。被上诉人银川市自然资源局作出的银地产合同让字2019年48号《国有建设用地使用权出让合同》涉及的土地已经有权机关批准转用为国有建设土地。上诉人兰某1等12人对案涉土地被征收为国有土地知情，并已就案涉土地征收决定及强制拆除行为向法院提起行政诉讼。上诉人不是上述合同的相对人，案涉土地使用权出让行为与上诉人无利害关系。故上诉人不具有提起本案诉讼的原告资格。一审裁定驳回上诉人的起诉并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 丁 瑾 审判员 刘煜姗 审判员 马建菲 二〇二〇年十月十九日 书记员 吴佳敏 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……