辽阳市白塔区人民法院行 政 判 决 书（2020）辽1002行初48号原告高庆利，男,1961年6月22日出生，汉族，住辽宁省辽阳市弓长岭区。原告高连莹，女，1985年2月19日出生，汉族，住辽宁省辽阳市弓长岭区。委托代理人庄严，辽宁诚信泰律师事务所律师。被告辽阳市弓长岭区汤河镇人民政府，地址：辽阳市弓长岭区汤河镇柳河路**。法定代表人宁永强，职务：镇长。委托代理人魏华承，辽阳市弓长岭区汤河镇人民政府副镇长。委托代理人齐东文，辽宁文正律师事务所律师。被告辽阳市弓长岭区人民政府，，地址：辽阳市弓长岭区雷锋街**法定代表人宋化云，职务：区长。委托代理人毕莹，辽阳市弓长岭区人民政府科员。委托代理人耿坤，辽宁文正律师事务所律师。原告高庆利、高连莹诉被告辽阳市弓长岭区汤河镇人民政府、辽阳市弓长岭区人民政府限期整改通知书及行政复议一案，本院受理后依法组成合议庭，于2020年7月1日公开开庭进行了审理。原告高庆利、高连莹委托代理人庄严，被告辽阳市弓长岭区汤河镇人民政府委托代理人魏华承、齐东文，被告辽阳市弓长岭区人民政府委托代理人毕莹、耿坤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告高庆利、高连莹诉称，2019年9月9日汤河镇人民政府根据《城乡规划法》第六十五条的规定，向原告下发了汤镇限改2号“无规划建筑限期整改通知书”，通知要求原告十五日内自行拆除房屋。原告不服该通知，于9月19日提起行政复议，被告接受复议申请后于9月23日正式受理。在复议的过程中，汤河镇政府又于2019年10月31日以同一事实、同一理由重复下发了汤镇限改3号“无规划建筑限期整改通知书”。原告对此提出异议，并于2019年11月11日提出书面申请要求被告撤销该通知，12月10日被告通知原告，行政复议终止并下发决定书。2019年12月6日被告作出行政复议决定书维持汤河镇政府2019年10月31日作的第4号“无规划建筑限期整改通知书”，并于12月18日送达给原告。原告认为被告所作出的行政复议决定是缺乏客观性与合法性的，在复议的过程中既没有依法召开听证会、也没有向原告核实并了解情况，在没有公开公示的前提下，向镇政府下达第2号《行政复议意见书》，让镇政府重新下达“整改通知”，整改通知的内容与镇政府原限改通知同出一辙，原告认为被告和镇政府的行为均违法，被告作为行政复议机关没有依法作出行政复议的前提下，却指令镇政府重新作出“整改通知”是规避法律责任，典型的行政不作为致使行政复议程序违法、适用法律、法规不当，而且属于重复进行行政处罚。原告的房屋不是新建或者在建的建筑物，2002年原告为响应辽阳市弓长岭区人民政府的号召，自行筹措资金开办农家院进行投资创业，当时得到了镇、区两级政府的全力支持与认可，为了创办特色农业餐饮旅游项目取得了良好的社会效益，也带动了村民走上了致富的途径。2008年由于经营项目的发展需要，原告向村、镇及区政府有关部门提出翻建住房的申请，并按照规定提供了需要的全部审批手续。当时因住宅审批需要多部门联合审批，造成审批程序繁琐且时间过长，后经过区政府决定，同意原告先翻建房屋，后办理相关手续。2014年4月原告依法向村委会、镇政府、辽阳市国土资源局弓长岭区分局汤河国土资源所、辽阳市国土资源局弓长岭区分局等部门分别提出申请并得到了这些部门的审批，在办理房屋审批的过程中，区城乡建设局迟迟不履行职责，致使原告的房屋得不到审批，最终办不了产权证，形成有审批手续而没有房照的尴尬现象，显然是区城乡建设部门的原因所致，是其没有依法履行职责所造成的严重后果，责任并不在原告。因此，原告为依法保护自己的合法权益，依据《行政诉讼法》的相关规定提起行政诉讼，依法请求人民法院撤销辽阳市弓长岭区人民政府弓区行复决字[2019]4号行政复议决定，并对申请人建设的房屋依法履行审批职责。原告高庆利、高连莹诉讼请求：1.依法请求撤销辽阳市弓长岭区人民政府弓区行复决字[2019]4号行政复议决定；2.诉讼费用由被告承担。原告高庆利、高连莹提供以下证据：1、整改通知书；2、复议受理通知；3、复议意见书；4、复议终止决定书；5、行政复议决定书；6、送达回执；7、农建住宅审批表；8、辽弓委办发[2015]第17号文件。被告辽阳市弓长岭区汤河镇人民政府辩称，答辩人于2019年10月31日作出的《无规划建筑限期整改通知书》，具有职权依据、法律依据和事实依据，且程序合法，原告高庆利、高连莹的诉讼请求不成立，请法院在查明事实后，依法驳回其无理诉讼，维持弓长岭区政府的弓区行复决字[2019]4号行政复议决定书和答辩人作出的《无规划建筑限期整改通知书》（汤镇限改4号）。理由在于：第一，答辩人对原告作出《无规划建筑限期整改通知书》（汤镇限改4号）具有法律依据和职权依据。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡镇人民政府责令停止建设，限期改正；逾期不改正的，可以拆除。因此，答辩人具有对乡、村庄未依法取得乡村建设规划许可证的违法建设行为作出限期改正的法律依据和职权依据。第二，答辩人对原告作出《无规划建筑限期整改通知书》（汤镇限改4号）具有事实依据。(一）答辩人对原告所作的调查笔录、“建房审批表”证明，原告的建房行为没有取得弓长岭区城乡建设局的审批。原告当年的建房行为，虽然有村委会、镇政府以及土地主管部门的盖章同意，但最终没有取得城建规划部门的批准，经询问原告有关房屋申报及建设情况与现场调查核实情况相符。故原告所建房屋属于无规划建筑，即原告的建房行为违法。(二）答辩人提供的《关于辽市行复答字[2018]16、17号行政复议有关问题的告知》，证明原告虽然经过行政复议程序，但并未获得新建住宅申请和翻扩建住宅申请的批准。2018年11月8日辽阳市规划局弓长岭分局出具《关于辽市行复答字[2018]16号行政复议有关问题的告知》，针对原告的新建房屋申请，鉴于该户申请建房的区域在“风景旅游村”和“禁建区域”范围内的实际情况，区规划分局决定对原告提出的新建住宅申请不予审批，故原告建房未取得规划批准。(三）答辩人提供的现场调查情况图示，证明弓长岭区自然资源管理局、城市综合执法大队、城乡建设管理中心和汤河镇政府四部门现场调查核实，共同确认部分房屋存在违法的事实。基本情况为：民俗高家院中A、B房屋没问题；C(164平）、D(326.4平）E(69平）房屋未经审批，自行新建，属于无规划审批建筑。因此，答辩人对原告作出《无规划建筑限期整改通知书》事实清楚，证据充分，具有事实依据。第三，答辩人作出《无规划建筑限期整改通知书》（汤镇限改4号）程序合法。答辩人在区四部门现场调查核实，确认无规划审批建筑及面积，区规划部门决定对原告提出的新建住宅申请不予审批后，进行调查核实，制作调查笔录，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定作出《无规划建筑限期整改通知书》，并向原告送达，告知救济途径，答辩人作出的《无规划建筑限期整改通知书》，事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序符合法律规定，复议机关作出维持汤镇限改4号《无规划建筑限期整改通知书》的复议决定是正确的，人民法院亦应当予以维持。第四，原告诉请无事实依据和法律依据，法院应予驳回。原告在诉状中称其经区政府决定，同意其先翻建房屋，后办理相关手续不是事实，其更没有任何证据证明。原告要求答辩人对其申请建设房屋履行审批职责无法律依据，答辩人并无审批建设房屋的职权，原告在未经有权审批机关最终审批后自行新建、翻建房屋属违法行为，答辩人依法作出处理符合法律规定。综上，请人民法院维持答辩人作出的汤镇限改4号《无规划建筑限期整改通知书》及区政府作出的行政复议决定书，驳回原告的诉讼请求。被告辽阳市弓长岭区汤河镇人民政府提供以下证据：1、农民建设住宅审批表；2、对高庆利的调查笔录；3、《关于辽市行复答字[2018]16号行政复议有关问题的告知》；4、现场调查情况图示；5、汤河镇人民政府《无规划建筑限期整改通知书》（汤镇限改4号）；被告辽阳市弓长岭区人民政府辩称，一、本案遗漏诉讼主体。答辩人作为复议机关，于2019年12月6日作出辽阳市弓长岭区人民政府弓区行复决字[2019]4号行政复议决定书，决定维持辽阳市弓长岭区汤河镇人民政府《无规划建筑限期整改通知书》（汤镇限改4号）。《行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十四条规定，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。因此，本案应追加作出原行政行为的行政机关为被告。二、答辩人作出的弓区行复决字[2019]4号行政复议决定书合法。1、答辩人具有受理行政复议的职权。《行政复议法》第十三条规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。本案作出具体行政行为的机关是辽阳市弓长岭区汤河镇人民政府（以下简称汤河镇政府）,答辩人作为汤河镇政府的上一级地方人民政府，有受理原告提出的复议申请的职权。2、答辩人作出行政复议决定程序合法。答辩人收到原告的复议申请书后依法审查并受理，依法向被申请人汤河镇政府送达复议申请书，经审查被申请人提出的书面答复，当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料后，经复议机关负责人同意后作出行政复议决定书，并依法送达，故答辩人作出的行政复议决定程序合法。3、答辩人以辽阳市弓长岭区人民政府弓区行复决字[2019]4号行政复议决定书，决定维持辽阳市弓长岭区汤河镇人民政府《无规划建筑限期整改通知书》（汤镇限改4号）合法。经审查辽阳市弓长岭区汤河镇人民政府提供的证据、依据和其他材料：(一）汤河镇政府对原告所作的调查笔录、“建房审批表”证明，汤河镇政府对原告作出限期改正的事实依据是，原告的建房行为没有取得弓长岭区城乡建设局的审批。原告当年的建房行为，虽然有村委会、镇政府以及土地主管部门的盖章同意，但最终没有取得城建规划部门的批准，经询问原告有关房屋申报及建设情况与现场调查核实情况相符。故原告所建房屋属于无规划建筑，即原告的建房行为违法。(二）汤河镇政府提供的《关于辽市行复答字[2018]16、17号行政复议有关问题的告知》，证明虽然原告履行过行政复议程序，但并未获得新建住宅申请和翻扩建住宅申请的批准。2018年11月8日辽阳市规划局弓长岭分局出具《关于辽市行复答字[2018]16号行政复议有关问题的告知》，鉴于风情刘家院、高家院申请建房的区域在“风景旅游村”和“禁建区域”范围内的实际情况，区规划分局决定对两户提出的新建住宅申请和翻扩建住宅申请不予审批，故原告建房未取得规划批准。(三）汤河镇政府提供的现场调查情况图示，证明弓长岭区自然资源管理局、城市综合执法大队、城乡建设管理中心和汤河镇政府四部门现场调查核实，共同确认部分房屋存在违法的事实。基本情况为：民俗高家院中A、B房屋没问题；C(164平）、D(326.4平）E(69平）房屋未经审批，自行新建，属于无规划审批建筑。(四）汤河镇政府对原告作出限期改正通知的法律依据是：《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，即在乡村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡镇人民政府责令停止建设，限期改正；逾期不改正的，可以拆除。证明汤河镇政府具有处理本案的职权依据。因此，答辩人依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，认为汤河镇政府具有对乡、村庄未依法取得乡村建设规划许可证的违法建设行为作出限期改正的职权。汤河镇政府在区四部门现场调查核实，确认无规划审批建筑及面积，区规划部门决定对原告提出的新建住宅申请不予审批后，进行调查核实，制作调查笔录，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定作出《无规划建筑限期整改通知书》，并向原告送达，告知救济途径，认定汤河镇政府作出的《无规划建筑限期整改通知书》，事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序符合法律规定，内容适当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持被申请人2019年10月31日作出的《无规划建筑限期整改通知书》（汤镇限改4号）合法。关于原告起诉认为，答辩人行政复议程序违法、适用法律、法规不当，重复进行行政处罚的问题，答辩人认为，首先，本案原告提出的诉讼请求是撤销辽阳市弓长岭区人民政府弓区行复决字[2019]4号行政复议决定，那么，根据《行政诉讼法》第一百三十五条的规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性，即本案的审查客体是汤河镇政府于2019年10月31日作出的《无规划建筑限期整改通知书》（汤镇限改4号）和答辩人作出的弓区行复决字[2019]4号行政复议决定书，而不是汤河镇政府2019年9月9日作出的《无规划建筑限期整改通知书》（汤镇限改2号）和弓区行复意字[2019]2号行政复议意见书以及辽市弓区行复终字[2019]2号行政复议终止决定书。其次，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十七条的规定，行政复议期间行政复议机关发现被申请人或者其他下级行政机关的相关行政行为违法或者需要做好善后工作的，可以制作行政复议意见书。有关机关应当自收到行政复议意见书之日起60日内将纠正相关行政违法行为或者做好善后工作的情况通报行政复议机构。故答辩人发现汤河镇政府作出的《无规划建筑限期整改通知书》（汤镇限改2号）存在违法之处后作出弓区行复意字[2019]2号行政复议意见书，要求汤河镇政府自行纠正并在收到复议意见书之日起60日内将纠正相关行政违法行为或者做好善后工作的情况通报行政复议机关符合法律规定。第三，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十二条规定，行政复议期间有下列情形之一的，行政复议终止：(一）申请人要求撤回行政复议申请，行政复议机构准予撤回的。本案中，汤河镇政府收到行政复议意见书后进行整改，原告撤回复议申请，答辩人为此做出辽市弓区行复终字[2019]2号行政复议终止决定书符合法律规定。第四，汤河镇政府对汤镇限改2号《无规划建筑限期整改通知书》进行整改后，作出汤镇限改4号《无规划建筑限期整改通知书》，不属于重复进行行政处罚，而且《无规划建筑限期整改通知书》不属于行政处罚。第五，《行政复议法》第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法。本案中，原告并未向复议机关提出要求，而且，汤河镇政府在做出《无规划建筑限期整改通知书》之前已经进行了调查取证，并对原告进行了询问，制作了调查笔录，汤河镇政府提供的证据足以证明原告违法建设的事实，答辩人据此作出行政复议决定符合法律规定。原告以答辩人没有召开听证会，没有向其核实了解情况而认为答辩人违法没有任何依据。第六，原告要求对其建设的房屋依法履行审批职责并非答辩人的法定职责，该请求于法无据。综上，答辩人认为，汤河镇政府作出的汤镇限改4号《无规划建筑限期整改通知书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，答辩人作出辽阳市弓长岭区人民政府弓区行复决字[2019]4号行政复议决定，维持汤河镇政府作出的汤镇限改4号《无规划建筑限期整改通知书》符合法律规定。原告诉讼请求无事实依据和法律依据，请人民法院驳回原告的诉讼请求。被告辽阳市弓长岭区人民政府提供以下证据：第一组，行政复议申请书、高庆利的身份证复印件、行政复议受理通知书、行政复议答复通知书；第二组，汤河镇政府行政复议答辩书、证据材料（农民建设住宅审批表、对高庆利的调查笔录、《关于辽市行复答字[2018]16号行政复议有关问题的告知》、现场调查情况图示）、汤河镇人民政府《无规划建筑限期整改通知书》（汤镇限改4号）、弓长岭区人民政府弓区行复决字[2019]4号行政复议决定书、送达回证；第三组，汤河镇政府对汤镇限改2号《无规划建筑限期整改通知书》、弓区行复意字[2019]2号行政复议意见书、关于高庆利《无规划建筑限期整改通知书》纠正情况的汇报、高庆利撤回行政复议申请书、行政复议终止决定书、送达回证。经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：对被告辽阳市弓长岭区汤河镇人民政府及辽阳市弓长岭区人民政府提供的证据现场调查情况图示，不符合执法程序规定，本院不予认定；对原告高庆利、高连莹及被告辽阳市弓长岭区汤河镇人民政府、辽阳市弓长岭区人民政府提供的证据汤镇限改4号《无规划建筑限期整改通知书》、弓区行复决字[2019]4号《行政复议决定书》，系本案审查客体，不作为证据认定；对二原告及二被告提供的其他证据的真实性，本院予以认定。经审理查明，被告辽阳市弓长岭区汤河镇人民政府于2019年10月31日对原告高庆利、高连莹作出汤镇限改4号《无规划建筑限期整改通知书》，通知书认定：高庆利、高连莹位于瓦子沟村民俗高家院内的（面积为164平方米、326.4平方米、69平方米）三处房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”之规定，属于无规划审批建筑。通知限高庆利、高连莹于15日内，即于2019年11月15日前自行拆除，清理完毕并恢复原貌，逾期不改，将由区政府组织有关部门强行拆除。原告高庆利、高连莹不服，于2019年11月11日向被告辽阳市弓长岭区人民政府提出行政复议申请，被告辽阳市弓长岭区人民政府于2019年12月6日作出弓区行复决字[2019]4号《行政复议决定书》，决定维持辽阳市弓长岭区汤河镇人民政府2019年10月31日作出的汤镇限改4号《无规划建筑限期整改通知书》。原告不服向本院提起行政诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，被告辽阳市弓长岭区汤河镇人民政府具有对乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证的违法建设行为作出责令停止建设、限期改正的法定职权。被告辽阳市弓长岭区汤河镇人民政府依据高庆利的调查笔录、辽阳市规划局弓长岭分局答复等证据，认定原告高庆利、高连莹位于瓦子沟村民俗高家院内的涉案房屋属于无规划审批建筑，证据确凿、事实清楚。被告辽阳市弓长岭区人民政府具有受理行政复议申请、作出行政复议决定的职权，作出的行政复议决定适用法律正确、程序合法。原告高庆利、高连莹未取得规划许可进行翻建扩建房屋的行为，属违法行为，不能得到法律支持和保护。因此，对二原告的诉讼请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告高庆利、高连莹的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告高庆利、高连莹负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省辽阳市中级人民法院。审 判 长  吕 冰审 判 员  陈 月人民陪审员  李爱珍二〇二〇年十月二十二日书 记 员  刘艳平附录：本判决依据的相关法律规定《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。