云南省文山市人民法院行 政 判 决 书(2020)云2601行初2号公益诉讼起诉人：文山市人民检察院（以下简称市检察院）。被告：文山市某某镇人民政府（以下简称平坝政府）。住所地：文山市平坝镇。法定代表人王玉刚，平坝政府镇长。委托诉讼代理人张玉，云南杨柏王律师事务所律师，特别授权。公益诉讼起诉人市检察院认为被告平坝政府怠于履行环境保护监管职责，于2019年12月23日向本院提起环境行政公益诉讼。本院于2020年1月3日立案后，于2020年5月7日向被告送达了公益诉讼起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2020年7月16日公开开庭审理了本案。市检察院指派检察员罗云、段建方出庭履行职务，被告平坝政府的法定代表人王玉刚、委托代理人张玉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益起诉人市检察院诉称，起诉人在履行检察职责中发现，平坝政府存在怠于行使环境保护监管职责的情况。起诉人于2017年12月8日立案，2017年12月12日履行诉前检察建议程序。经依法审查查明：长期以来，平坝政府在未办理规划审批手续、未履行环评程序，也未与相关部门沟通的情况下，即将镇上的生活垃圾随意堆放在平坝镇杨柳河上寨附近部队的营房空地内，并采用直接堆放、焚烧方法处理垃圾，未采取防渗措施、未进行无害化处理、未分类、未有效覆盖或填埋。2017年12月12日，起诉人向平坝政府发出诉前检察建议，督促其整改。2018年1月10日，平坝政府向起诉人回复整改情况。2019年以来，检察机关开展公益诉讼案件“回头看”专项整治活动，起诉人派员多次到实地查看垃圾处理的情况，发现违法堆放、处理垃圾的情况仍然存在。2019年11月，云南升环检测技术有限公司对垃圾场周围的土壤和空气质量进行了检测，出具《检测报告》及《环境监测结果情况说明》证实：该生活垃圾场长期堆放将对下风向周边村民的正常生活造成影响，并可能导致地势较低处土壤中污染物长期累积，甚至超标。以上事实有统一社会信用代码、中共文山市委办公室文件（文市办发【2017】19号）关于进一步明确各乡镇、街道及有关部门环境保护工作职责的通知；平坝政府回复整改情况及照片、平坝镇垃圾堆放点的现场照片；《军队房地产租赁合同》、《关于终止关停租赁项目的协议》《腾退通知书》、《中华人民共和国国有土地使用证》（部队营建文国用（1993）字第00019号）；证人证言及云南升环检测技术有限公司鉴定意见等证据证实。起诉人认为，《中华人民共和国环境保护法》第三十三条第二款规定：“县级、乡级人民政府应当提高农村环境保护公共服务水平、推动农村环境综合整治。”，2017年文山市委办公室下发的《中共文山市委办公室文山市人民政府办公室关于进一步明确各乡镇、街道及有关部门环境保护工作职责的通知》（文市办发【2017】19号）规定：文山市个乡镇人民政府对本辖区环境质量负责，负有对辖区内生活垃圾规范处理的职责。平坝政府在没有履行相关审批手续的情况下，自行将代管的军事用地用于违法堆放垃圾，采用直接焚烧等方式进行处理。在检察机关发出检察建议后，平坝政府未对垃圾堆放场进行有效整治。垃圾堆放场长期违规使用，不仅造成空气污染，影响周围群众生活，遇到雨水下渗时还会造成土壤和地下水水污染，损害国家利益和社会公众利益。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条的规定，提起诉讼，请求：1.判令确认平坝政府未依法全面履行对辖区内环境保护监督管理职责，在原部队营房用地上随意堆放生活垃圾的行为违法；2.判令平坝镇人民政府依法全面履行职责，对平坝镇垃圾堆放场进行清理整治。公益诉讼起诉人市检察院向本院提交以下证据：第一组：1.受理案件登记表、接收案件通知书；2.公益讼案件线索审批表；3.立案决定书；4.云南省人民检察院批复；5.市检察院检察建议书及检察建议书回复，该组证据证明案件来源系市检察院于2017年10月31日依职权发现的公益诉讼案件线索，经省检察院批复，市检察院依法定程序于2017年12月8日立案查处，并于2017年12月12日向平坝政府发出诉前检察建议，2018年1月10日平坝政府将整改落实情况回复。从整改情况来看，部队营房内的垃圾堆放点未能得到有效整治。市检察院开展行政公益诉讼前程序合法。第二组：1.云南省检察院《关于文山市某某镇人民政府怠于履行职责案的批复》；2.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款；3.《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条，该组证据证明市检察院作为公益诉讼主体资格合法。第三组：1.平坝政府统一社会信用代码证书；2.文市办发【2017】19号文件；该组证据证明平坝政府对平坝镇生活垃圾堆放点负有监管职责。第四组：1.2017年10月31日、12月5日，拍摄与平坝镇垃圾堆放点现场照片一份，共12张、2018年1月24日拍摄于平坝镇原部队营房用地垃圾堆放现场照片一份，共6张；2.平坝镇高金跃、刘代琼询问笔录各一份，该组证据证明平坝镇垃圾堆放点的情况及2018年1月10日平坝政府整改回复后的情况，平坝政府对堆放的垃圾采取铲车退平或焚烧的方式进行处理。第五组：1.2019年9月5日拍摄的现场照片18张；2.00019号、00020、00021号国有土地使用证；3.《军队房地产租赁合同》；4.关于终止关停租赁项目的协议》、《腾退通知书》；5.平坝镇党委书记何书永询问笔录一份；6.平坝镇镇长王玉刚询问笔录一份；7.平坝镇自然资源管理所科员王聪询、平坝镇农业技术推广站干部余相玲、平坝镇武装部干部邓保华、平坝镇环卫站垃圾运输驾驶员邓文录、平坝镇江忠龙、平坝镇王恩富询问笔录各一份；8.第二储备资产管理局昆明房管处开远点负责人陈彦龙询问笔录一份；9.委托鉴定函、云南升环检测技术有限公司出具的《检测报告》及《环境监测结果情况说明》，以上证据证明平坝政府未依法全面履行对辖区内环境保护监督管理职责，在原部队营房用地上随意堆放生活垃圾行为违法，损害国家利益和社会公共利益。被告平坝政府辩称，平坝镇垃圾堆放系历史遗留问题，被告在治理过程中，存在诸多问题，导致被告不能有效处理，并非是被告不履行职责。第一，平坝镇全镇土地面积260.7平方公里，下辖平坝村、得白村、石洞门村、底泥村、平地村、长冲村、沙子洞村、杜孟村、黄草坝村、者安村、腊窝村等13个村委会126个自然村157个村小组，目前集镇常住人口近5000人。平坝镇从上世纪九十年代扩建发展以来，面积逐步扩大、人口逐步增多，因平坝镇镇区周边基本属于生态红线区和基本农田区，垃圾堆放的选择成为难题。从上世纪九十年代末至今，平坝集镇产生的垃圾一直堆放于部队的营房土地范围内，并不是近几年开始堆放的。第二，被告收到市检察院检察建议后，被告就垃圾堆放问题进行了整改，被告立即开展了选址，但因基本农田和生态红线的问题，被告一直未找到合适的新垃圾堆放场。在此过程中，平坝镇采取泥土覆盖的方式，压实垃圾以降低大气污染。同时，按照集镇规划，协调市级有关部门对垃圾中转进行了选址，但一直未选到合适地址。第三，平坝镇垃圾堆放场垃圾堆放时间长，堆放量大，不宜就地填埋处理，如果采取填埋措施，要重新选址，并对填埋地进行防渗漏等技术处理，垃圾搬运和填埋地选址建设都需要投入大量资金，平坝镇财力困难，无力承担这笔费用。如果将现有堆放垃圾清运至文山城垃圾处理厂进行堆放，转运成本高，且集镇周边难以找到合适地点堆放每天产生的垃圾，垃圾堆放问题又将成为一大问题，还是难以从根本上解决集镇垃圾处理的问题。因此，为解决垃圾堆放问题，被告将此问题向文山市人民政府进行了报告。综上所述，平坝镇垃圾堆放从上世纪九十年代末至今，村民便将产生的垃圾堆放在部队的营房土地范围内，产生大量的垃圾。在整治过程中，存在诸多问题导致政治效果不理想，并非是被告不履行法定职责。被告平坝政府在法定期限内向本院提供了以下证据、依据（均为复印件）：第一组：中共平坝镇委员会平坝镇人民政府《关于平坝镇垃圾堆放场垃圾处理情况的报告》平报【2019】11号，证明平坝政府已就垃圾堆放存在问题报告给市政府。第二组:1.平坝镇国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要；2.文山市平坝镇总体规划，证明平坝政府将垃圾处理设施建设纳入社会事业发展的主要措施。经开庭前证据交换、庭审举证、质证，公益起诉人对被告提供的第一组证据认为被告在起诉人决定起诉以后被告才向市人民政府申请解决问题，说明平坝政府是有所改进；对第二组证据无异议。被告对公益诉讼起诉人提交的第一至三组证据无异议，对第四组证据中的1号证据三性无异议，但要说明被告在收到检察建议后，已经对平坝镇垃圾堆放问题进行了整改，因客观原因造成选址堆放垃圾未能得到解决，对2号证据三性无异议；对第五组证据中的1号证据需要说明的是被告已经进行了整改，但因诸多原因不能有效解决垃圾堆放问题；对第5号证据无异议，但需要说明关于垃圾中转选址被告已和住建局对接过，但因种种原因未能选址；对第2、3、4、6、7、8、9号证据均无异议。本院对上述证据认证如下：公益诉讼起诉人提交的五组证据客观、真实，与本案相关联，能证明本案的基本事实，本院予以采信；被告提交的两组证据客观、真实，与本案相关联，能证明本案的基本事实，本院予以采信。经审理查明：2017年10月31日，经公益诉讼起诉人市检察院对文山市环境公益诉讼线索进行排查，发现平坝镇有随意处置生活垃圾现象，平坝政府涉嫌怠于履行法定职责，并依法定程序于向上级检察院报送审批，2017年11月22日，云南省人民检察院作出《关于文山州院请示文山市检察院拟对文山市某某镇人民政府提出检察建议的批复》，同意市检察院向平坝政府发出检察建议。2017年11月30日，市检察院对该案进行受理，并于2017年12月8日对平坝政府不履行法定职责一案立案。2017年12月12日，市检察院向平坝政府下发《检察建议书》，要求其依法履行职责，对平坝镇农贸市场内、农贸市场旁南方电网营业所路口、平坝所德克岔路边黄姜加工厂旁边堆放的生活垃圾及时处理，并进一步加强环境保护工作，推进生态文明建设，落实环境保护工作责任。平坝政府收到《检察建议书》后，于2018年1月10日作出回复。市检察院在收到回复后，认为平坝政府未尽到监管职责，对在原部队营房用地垃圾堆放场所未进行整改，并依法向有关部门调取证据后，查明平坝政府在未办理规划审批手续、未履行环评程序，也未与相关部门沟通的情况下，多年来将镇上的生活垃圾随意堆放在平坝镇杨柳河上寨附近部队的营房空地内，并采用直接堆放、焚烧方法处理垃圾，未采取防渗措施、未进行无害化处理、未分类、未有效覆盖或填埋。2019年10月24日，市检察院向文山州检察院请示拟对其提起行政公益诉讼。2019年10月28日，市检察院委托云南升环检测技术有限公司对平坝镇原部队营房用地垃圾堆放场所进行鉴定。2019年12月3日，云南升环检测技术有限公司出具“该生活建筑垃圾堆放处长期堆放将主要对下风向周边村民的正常生活造成影响，并可能导致地势较低处2个土壤监控点中污染物长期累积，甚至超标。”的鉴定意见。经文山州检察院向云南省检察院请示，2019年12月20日，云南省检察院作出批复，同意市检察院提起行政公益诉讼。2019年12月23日，市检察院向本院提起环境公益诉讼。另查明，平坝镇产生的垃圾自上世纪九十年代末起至今，一直堆放于原部队营房用地上。在市检察院下发《检察建议书后》，被告平坝政府对检察建议书中要求整改的平坝镇农贸市场内、农贸市场旁南方电网营业所路口、平坝所德克岔路边黄姜加工厂旁边堆放的生活垃圾，已及时整改到位，并于2019年12月10日就原部队营房用地上垃圾堆放场所整治问题向文山市人民政府进行了报告。承办人认为,根据《中华人民共和国环境保护法》第二十八条第一款“地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量。”及第三十三条第二款“县级、乡级人民政府应当提高农村环境保护公共服务水平，推动农村环境综合整治。”的规定，被告平坝政府作为辖区内对环境保护和治理负有监督管理职责的行政机关，应当对辖区内的生活垃圾规范处理，依法履行法定职责。结合本案证据，被告平坝政府在收到市检察院的《检察建议书后》，虽对检察建议书中的所要求整改的部分区域的环境问题予以整改到位，但至今未采取有效措施对原部队营房用地上垃圾堆放场所予以整治，并且该垃圾堆放场所自上世纪九十年代末起使用至今，严重影响辖区内环境质量，导致环境污染，损害国家利益和公众利益，平坝政府构成怠于行使环境监管职责的不作为行为，市检察院提交的证据能够证明被告平坝政府存在行政不作为行为，各证据均能相互佐证，形成完整的证据链，本院予以确认，被告平坝政府主张其已履行法定职责的辩解意见，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”的规定，市检察院依法定程序作出《检察建议书》并向上级人民检察院请示报批后有权就平坝政府怠于履行法定职责提起行政公益诉讼，符合法定起诉条件、程序合法、适用法律正确。综上，公益诉讼起诉人市检察院提起的行政公益诉讼，符合法定起诉条件、证据充分、程序合法、适用法律正确，其诉讼请求，本院予以支持。被告平坝政府称其已履行法定职责的主张，本院不予支持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用若干问题的解释》第二十五条第（三）项之规定，判决如下：责令文山市某某镇人民政府依法履行对文山市平坝辖区内垃圾堆放场所予以监督管理的法定职责。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于文山壮族苗族自治州中级人民法院。审 判 长 庞 呈 丰审 判 员 梁 海 兰审 判 员 王  娟人民陪审员 张 永 达人民陪审员 欧阳月情人民陪审员 黄 桃 乾人民陪审员 李  薇二〇二〇年十月十二日法官助理尹晨梦书记员骆诗艳