四川省达州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)川17行终70号 上诉人（原审被告）达州市住房和城乡建设局，住所地四川省达州市通川区凤凰大道**。 法定代表人陶宇翔，局长。 出庭负责人何峰,副局长。 委托代理人蒋秋,该局房地产市场监管科副科长。 委托代理人周忠梅，四川奥飞律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）达州市天行汽车检测有限责任公司，住，住所地四川省达州市达川区翠屏街道办事处人和路**/div> 法定代表人向东，总经理。 委托代理人王**，四川绥定律师事务所律师。 委托代理人朱平，四川绥定律师事务所律师。 原审第三人达州市通川区征地拆迁办公室，住，住所地四川省达州市通川区柴市街**公安局院内/div> 法定代表人罗晓峰，主任。 委托代理人周维林，四川法之缘律师事务所律师。 上诉人达州市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）因与被上诉人达州市天行汽车检测有限责任公司（以下简称天行公司）、原审第三人达州市通川区征地拆迁办公室（以下简称区征拆办）行政确认一案，不服四川省达州市通川区人民法院(2020)川1702行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审查明，在对原告所属房屋进行征拆过程中，因对“住改非”房屋面积产生争议，第三人达州市通川区征地拆迁办公室于2018年6月22日作出《达州市通川区征地拆迁办公室关于对达州市通川区老城区棚户区改造二期（川鼓片区）项目区域内国有土地上房屋征收“住改非”认定的请示》（区征拆办[2018]150号），请示被告：根据市政府的工作安排和《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，我区组织人员对达州市通川区老城区棚户区改造二期（川鼓片区）项目区域内国有土地上房屋进行了调查摸底，本次征收范围内涉及达州市天行汽车检测有限责任公司尚有“住改非”房屋面积726.3m²。按照我市国有土地上“住改非”认定处理方式，现将未“住改非”房屋面积报请市住建局，恳请市住建局牵头组织相关部门进行认定。并附件：达州市通川区老城区棚户区改造二期（川鼓片区）项目区域内“住改非”房屋分户汇总统计表。该表载明了原告坐落于通川区北外高家坝大桑湾2号的房屋建筑面积4043m²、登记或设计用途为工业、住改非面积726.30m²、经营范围为机动车检测、经营方式为自营、经营使用年限13年等。2018年7月4日，被告组织市房管局、市规划局、市国土资源局、北外镇、高家坝社区的工作人员进行国有土地上房屋征收“住改非”房屋认定处理现场踏勘，同日，被告组织以上部门及第三人召开了“川鼓片区天行检测站住改非会议”，多数参会人员对原告的经营事实和经营年代予以了认可。2018年7月27日，被告向第三人作出《达州市住房和城乡建设局关于达州市通川区老城区棚户区改造二期（川鼓片区）项目区域内住改非的认定处理意见》（达市住建函[2018]563号），内容为：你办《关于对达州市通川区老城区棚户区改造二期（川鼓片区）项目区域内国有土地上房屋征收“住改非”认定的请示》（区征拆办[2018]150号）收悉，依据《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》、《补助办法》的相关规定……进行现场踏勘、查阅审核资料和集体研究讨论，形成一致认定处理意见如下：1.达州市天行汽车检测有限责任公司住改非房屋基本情况：产权人达州市天行汽车检测有限责任公司位于通川区北外高家坝大桑湾2号房屋，修建于2005年，建筑面积4043m²，其中住改非面积726.30m²；2.认定处理意见：根据《达州市主城区国有土地上未确权登记房屋和住改非房屋征收补助办法》（以下简称《补助办法》）的相关规定，达州市天行汽车检测有限责任公司住改非房屋（建筑面积726.30m²）经营使用年限在10年以上15年以内，且办理了营业执照，按类似商业用房评估价的80%予以征收补助；3.请你办按规定将以上认定处理意见进行公示，并将公示期内收到的各有关方面的意见和建议及时上报市住建局。后第三人将该认定处理意见进行了公示，原告不服，引发纠纷。原告向人民法院起诉请求：一、判决撤销被告作出的《达州市住房和城乡建设局关于达州市通川区老城区棚户区改造二期（川鼓片区）项目区域内住改非的认定处理意见》（达市住建函[2018]563号），并责令被告重新认定原告坐落于通川区北外镇大桑湾2号检测中心房屋住改非面积为4043m²；二、依法责令被告认定原告坐落于通川区北外镇大桑湾2号研发中心房屋住改非面积为274.81m²。在一审庭审过程中原告将诉讼请求一变更为：责令被告认定原告坐落于通川区北外镇大桑路2号检测中心余下3316.7㎡房屋为“住改非”房屋；其他诉讼请求不变。 原审同时查明，1、原告达州市天行汽车检测有限责任公司于2003年4月成立并办理了工商营业执照、税务登记证，经营范围：机动车检测，住所：通川区北外高家坝大桑湾**。2006年4月，原告取得达州市房权证自权字第xxxxxx**房屋产权证，房屋坐落通川区北外高家坝大桑湾，建筑面积4043m²，设计用途为工业用房。2012年6月11日，原告取得达州市国用（xxxx）第xxxxx号国有土地使用权证，载明土地使用权人为达州市天行汽车检测有限责任公司，坐落通川区北外高家坝大桑湾，使用权类型出让,地类（用途）工业。该房屋正面全部临达州市通川区北外镇高家坝路，总层数1层。原告在该房屋从事汽车检测经营13年。其中726.30m²，原告将其出租给达州市灵通青山汽车销售服务有限公司作汽车展示中心，被告认定的住改非面积即系该面积。 原审认为，1.被告作出的被诉处理意见虽系针对第三人的请示而作出，但该处理意见已被公示，且其涉及原告所有房屋的相关权利，对其权利义务已产生实际影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，原告提起本诉符合法律规定，其主体适格。 2.关于被告是否有职责对案涉4043m²房屋进行《补助办法》规定的“住改非”认定。《补助办法》规定“市级房屋征收部门（市住建局）负责未确权登记建筑征收补偿补助办法和‘住改非’房屋征收补偿补助办法的制定并监督实施。成立一个以住建牵头，国土、规划、财政、街道办等为成员单位的共同认定处理机构，由项目指挥部或征收主体组织共同认定处理机构成员踏勘现场，审核资料，形成共同认定处理意见，征收部门按共同认定处理意见予以征收补偿补助”，故对房屋是否属于“住改非”作出认定处理意见系被告的法定职责； 3.《补助办法》中关于“住改非”（住宅改为非住宅用途房屋）补偿补助办法(二)规定“产权证上明确载明住宅或其他用途的临街底层房屋，产权人将房屋改作商业用房经营使用15年以上，且办理了工商营业执照、税务登记证的，按类似商业用房评估价的90%予以征收补偿。产权人将房屋改作商业用房经营使用10年以上15年以内，且办理了工商营业执照、税务登记证的，按类似商业用房评估价的80%予以征收补偿……”。首先，原告所有的案涉4043m²的房屋,虽设计用途为工业用房，但除已被认定为“住改非”的面积，其余房屋原告均用作了机动车检测，根据《国民经济行业分类》（GB/T4754-2017）、国家统计局办公室《关于印发（网络版）的通知》（国统办设管字[2018]93号）的相关规定，检测服务行业是指依据相关标准或者技术规范，利用仪器设备、环境设施等技术条件，对产品或者特定对象进行的技术判断的经营，检测服务包括汽车检测服务、新能源产品检测服务等，结合原告提交的纳税证明，原告从事的机动车检测具有收费服务的特性，属于商业经营；其次，案涉4043m²的房屋正面临达州市通川区北外镇高家坝路，总层数1层，包含已认定的726.30m²“住改非”房屋和检测中心，由于同属一层建筑物，地理位置相同，故检测中心与已认定的726.30m²“住改非”房屋同样属于“其他用途的临街底层房屋”；第三，原告经营机动车检测办理了工商营业执照、税务登记证，且经营使用已达13年。因此，原告所有的案涉4043m²的房屋符合上述《补助办法》的相关规定； 4.因第三人向被告请示认定的原告房屋建筑面积为4043m²，被告也组织了相关部门进行了现场踏勘和讨论，对原告的经营事实、经营年代多数参会人员予以了认可，而被告仅对请示中的726.30m²“住改非”房屋予以了认定，未对所有建筑面积作出认定处理，系未完全履行《补助办法》规定的法定职责，被告理应对其余面积作出认定处理意见； 5.关于原告诉请对研发中心房屋（274.81m²）的“住改非”认定，原告既未提供该房屋的产权证，也未提交研发中心的工商营业执照、税务登记证，第三人向被告的请示中也未涉及该房屋，因此，原告要求被告对研发中心房屋（274.81m²）认定为住改非房屋无事实和法律依据。 综上，为监督行政机关依法行政，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条规定，判决：一、被告达州市住房和城乡建设局在本判决生效后30日内对原告达州市天行汽车检测有限责任公司所有的位于通川区北外高家坝大桑湾2号房屋（产权证号：达州市房权证自权字第**）中未作出“住改非”认定的3316.7m²房屋作出认定处理意见；二、驳回原告达州市天行汽车检测有限责任公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告达州市住房和城乡建设局负担。 市住建局上诉称，一、上诉人应当以房屋征收部门申请对住改非作出认定行为，而非主动进行住改非认定。二、案涉补助办法未经公布，不应作为上诉人实施具体行政行为的依据，且被上诉人的房屋用途为工业，不应该认定为住改非。三、一审法院认定事实不清。对住改非进行认定是依据第三人的申请内容作出，对无房屋征收部门意见，且不符合住改非条件的房屋，上诉人既无职能也无义务再行作出认定。请求，一、依法改判达州市通川区人民法院（2020）川1702行初24号行政判决书的第一项判决内容；二、诉讼费用由被上诉人承担。 天行公司答辩称，一、上诉人提出不能主动进行住改非认定的理由不能成立。原审第三人是将被上诉人的全部房屋面积报送上诉人审核认定。上诉人依照案涉补助办法的规定也有权主动认定。二、案涉补助办法是上诉人行政行为的合法依据。上诉人应按照该办法依法行政。请求驳回上诉，维持原判。 区征拆办陈述称，一审判决不尊重事实、不符合法律规定。判决内容违反物权法的相关规定。案涉补助办法不具备规范性文件的形式要件，超越了法律的规定。一审判决认定事实错误，适用法律错误。请求依法驳回被上诉人的诉讼请求，撤销一审判决第一项的内容。 二审期间，各方当事人均没有向本院提交新证据。 二审查明的案件事实与一审判决查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案各方争议的焦点问题是，一、上诉人市住建局是否是本案适格的被告，即市住建局是否具有作出“住改非”认定的职责职能；二、市住建局针对天行公司房屋作出的“住改非”认定处理意见是否合法。 关于本案上诉人市住建局是否是本案适格被告的问题。国务院办公厅国办发[2003]42号《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》第四条规定，对拆迁范围内产权性质为住宅，但已依法取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营情况、经营年限及纳税等实际情况给与适当补偿。该通知同时授权地方人民政府对此类房屋的补偿标准作出具体规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，结合《补助办法》“市级房屋征收部门（市住建局）负责未确权登记建筑征收补偿补助办法和‘住改非’房屋征收补偿补助办法的制定并监督实施。成立一个以住建牵头，国土、规划、财政、街道办等为成员单位的共同认定处理机构，由项目指挥部或征收主体组织共同认定处理机构成员踏勘现场，审核资料，形成共同认定处理意见，征收部门按共同认定处理意见予以征收补偿补助”的规定，对房屋是否属于“住改非”作出认定处理意见属于市住建局的职责职能。本案中，天行公司起诉请求责令市住建局认定余下3316.7㎡房屋面积和研发中心274.81m²房屋面积为“住改非”面积，市住建局是适格的被告。区征拆办向市住建局的请示中明确“现将未住改非房屋面积报请市住建局，恳请市住建局牵头组织相关部门进行认定”，市住建局应作出认定处理。 关于市住建局针对天行公司房屋作出的“住改非”认定处理意见是否合法的问题。因原审第三人区征拆办向市住建局请示认定天行公司的房屋建筑面积为4043m²，市住建局组织了相关部门进行了现场踏勘和讨论，但仅对请示中的726.30m²“住改非”房屋面积予以了认定，对其余房屋面积未作出认定处理，系未完全履行其职责职能，市住建局理应根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定结合本市的相关政策规定对其余房屋面积是否属于“住改非”面积作出认定处理。 本院认为，认定“住改非”房屋面积属于行政机关依法先行判断的职责职能范围，为此，人民法院应予尊重。在行政机关未作出认定前，人民法院不应先行认定案涉争议房的“住改非”房屋性质。一审判决在这一问题上认定不当，本院予以纠正。 关于市住建局称《补助办法》不应作为其实施具体行政行为的依据及区征拆办认为《补助办法》违反法律规定的问题。本院认为，各方当事人均没有请求对该《补助办法》进行合法性审查，该《补助办法》能否作为市住建局、区征拆办实施具体行政行为的依据，市住建局、区征拆办可向其上级主管部门请示决定。 综上，原审判决查明事实清楚，判决结果并无不当。上诉人达州市住房和城乡建设局的上诉理由不能成立，其诉请本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人达州市住房和城乡建设局负担。 本判决为终审判决。 审判长 冯 浩 审判员 刘翠成 审判员 旷章娟 二〇二〇年十月二十二日 书记员 杨城坤