广东省肇庆市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）粤12民终1448号上诉人（原审原告）：封开县******，住所地封开县江口镇封州广场**楼**。法定代表人：刘守威，该单位负责人。委托诉讼代理人：姚文杰，广东金羊律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：柳州市团结风机厂（普通合伙），住所地广西壮族自治区柳州市革新路一区**柳州铁路蓄电池厂内。执行事务合伙人：陈刚。被上诉人（原审被告）：陈刚，男，1967年12月10日出生，汉族，住广西壮族自治区柳州市*****。以上两被上诉人的共同委托诉讼代理人：潘东，广西可以律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：毛新强，男，1971年3月8日出生，住广西壮族自治区柳州市柳南区飞鹅路53号西区1*3******。上诉人封开县******因与被上诉人柳州市团结风机厂、陈刚、毛新强确认合同无效纠纷一案，不服广东省封开县人民法院（2019）粤1225民初342号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月2日立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。封开县******的委托诉讼代理人姚文杰，柳州市团结风机厂、陈刚的共同委托诉讼代理人潘东到庭参加了诉讼。毛新强经本院公告送达传票，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。封开县******上诉请求，撤销一审判决，改判支持封开县******全部诉讼请求，并由柳州市团结风机厂、陈刚、毛新强承担本案一、二审诉讼费用。事实与理由：一、一审判决认定事实错误、适用法律错误，涉案合同应为无效合同。1.封开县******始终没有：“供地”处分权。2009年8月5日签订《封开县华润水泥机械维修厂用地供地合同》之时，涉案土地尚未办理权属登记，封开县******当然无权供地，即使2016年12月13日涉案土地办理权属登记，确认了封开县******为涉案土地的管理机构，但根据《土地储备管理办法》规定，封开县******是封开县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于封开县国土资源主管部门、承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位，封开县******依然没有“供地”处分权。2.一审法院认定“封开县******不作为的行为视为追认合同有效”的观点错误。对纳入储备的土地进行前期开发、保护、管理、临时利用，当时适用及新修订的《土地储备管理办法》均有需“国土资源管理部门批准/同意”的强制性规定。签订合同时适用的《土地储备管理办法》第十六条规定，对纳入储备的土地，经市、县人民政府国土资源管理部门批准，土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动。新修订的《土地储备管理办法》第（十四）的规定，在储备土地未供应前，土地储备机构可将储备土地或连同地上建（构）筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用。储备土地的临时利用，一般不超过两年，且不影响土地供应。储备土地的临时利用应报同级国土资源主管部门同意。对纳入储备的土地的供应，《土地储备管理办法》规定：储备土地完成前期开发，并具备供应条件后，应纳入当地市、县土地供应计划。本案中，封开县******未获得封开县国土资源主管部门批准，同意柳州市团结风机厂、陈刚、毛新强在涉案土地建设华润水泥机械维修厂；涉案合同不但明确约定“甲方以出让方式提供建设项目用地给乙方”，更详细约定了土地使用权出让的相关事宜，封开县******也收取部分地价款，由此可见封开县******签订的案合同实质是一份名符其实的供地合同，明显违反了上述法律、行政法规的强制性规定。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。《中华人民共和国合同法》第五十六条的规定，无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。故此本案根本就不存在封开县******追认合同有效之说，一审法院适用《中华人民共和国合同法》第五十一条存在适用法律错误。3.一审判决对“涉案的合同为建设用地使用权出让预约合同”的认定存在错误。预约合同是指当事人之间约定将来订立一定之的合同。预约合同与本约合同相对，以将来当事人之间应缔结一定之合同为内容。预约合同与本约合同的当事人必须一致。即建设用地使用权出让预约合同应当与正式的《建设用地使用权出让合同》的主体资格，同理封开县******也没有签订建设用地使用权出让预约合同的主体资格。涉案合同第3.2关于柳州市团结风机厂、陈刚、毛新强在通过报价竞买取得土地成交确认书后交齐余下地价款及办证费给封开县******，并与国土资源局签订土地使用权出让合同的约定，并非是“以涉案合同当事人之间应缔结一定之合同为内容”，封开县******无权指挥涉案合同的第三方国土资源局与柳州市团结风机厂、陈刚、毛新强签订合同。二、一审判决以因没有涉案合同无效的前提予以支撑为由，不支持封开县******要求柳州市团结风机厂、陈刚、毛新强交还涉案土地并支持土地占用费诉求犯了严重的主观错误。封开县******与柳州市团结风机厂、陈刚、毛新强签订合同后，并没有交付涉案土地给柳州市团结风机厂、陈刚、毛新强，柳州市团结风机厂、陈刚、毛新强在没有征得封开县******的同意下非法占用涉案土地，柳州市团结风机厂、陈刚、毛新强使用涉案土地没有合法依据。退一步说，即使涉案合同有效，该合同也没有赋予柳州市团结风机厂、陈刚、毛新强使用涉案土地的权利，一审判决犯了涉案合同有效，便想当然无需要交还涉案土地的主观错误。综上所述，一审判决事实认定、适用法律错误，二审理应在作出改判。柳州市团结风机厂、陈刚答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，封开县******的上诉理由不成立，请求二审驳回上诉，维持原判。封开县******向一审法院起诉请求：1.确认双方签订的《封开县华润水泥机械维修厂用地供地合同》无效，判令柳州市团结风机厂、陈刚、毛新强立即清理其占用的封开县长岗镇“黑孖冲”面积7.005亩土地，并将该土地交还封开县******；2.判令柳州市团结风机厂、陈刚、毛新强支付从起诉之日起至交还土地之日止的土地占用费给封开县******。（从2009年8月起至2019年7月止以评估数值为准）；3.本案诉讼费由柳州市团结风机厂、陈刚、毛新强承担。一审法院认定的事实如下：柳州市团结风机厂是普通合伙企业，陈刚是该企业的合伙人之一。2009年8月5日，封开县******（甲方）与柳州市团结风机厂（乙方）签订了《封开县华润水泥机械维修厂用地供地合同》，约定：同意乙方在封开县长岗镇“黑孖冲”建设封开县华润水泥机械维修厂。甲方将封开县长岗镇“黑孖冲”面积7.005亩出让给乙方；出让地地价每亩玖万陆仟元整，成交为人民币672480元正。另外，乙方负责办理土地使用证的契税部分3%，折款为20174.4元及办理土地使用证的管理费部分2.1%，折款14122.08元。该出让地地价及相关税费总额为706776.48元。（该总额甲方负责办理乙方土地使用权证税费的一切税费，土地属性为工业用地）；在合同生效后三天内，乙方缴交30万人民币作上述土地预付款汇入甲方指定账户。（全称：封开县******，开户银行：农村信用合作联社大塘分社，账号：59*********01000048429）；乙方在通过报价竞买取得土地使用权成交确认书15天将余下地价款及办证税费共406776.48元支付给甲方，并与国土资源局签订土地使用权出让合同，办理土地使用权证。甲方必须确保所出让的国有土地使用权符合有关法律法规的规定和土地利用总体规划及不存在土地的使用纠纷。合同所约定的内容如与现行法律法规相触，以法律为准。本合同一式三份，经甲、乙双方签字盖章后生效。甲方、乙方、封开县国土资源局各执一份，具有同等法律效力。封开县******加盖公章、经办人黄玉辉签名和柳州市团结风机厂盖章、陈刚签名。2009年9月14日，柳州市团结风机厂委托朱浩支付了20万元土地款给封开县******。2016年12月13日，封开县******依法取得了包括上述土地在内的土地的不动产权证，证号：粤（2016）封开县不动产权第0000820号，权利类型：国有建设使用权，权利性质：其他（政府储备），用途：工业用地。2018年11月13日，封开县******作出封土储函[2015]40号《通知》，主要内容如下：1.自贵方收到本通知之时，贵我双方签订的《封开县华润水泥机械维修厂用地供地合同》立即解除。2.请贵方在收到本《通知》之日起3个工作日内，与我中心联系人联系，落实时间到我中心处理解除《封开县华润水泥机械维修厂用地供地合同》的后续事务。（联系人：黄玉辉，联系电话：136*****702）；2018年11月27日，封开县******向柳州市团结风机厂要联系地址；2018年12月9日物流信息显示封开县******以顺丰快递方式邮寄送达的《通知》已签收。之后双方电话联系处理上述事宜未果，封开县******为此诉诸法院。以上事实有封开县******提供的柳州市团结风机厂工商登记信息、《封开县华润水泥机械维修厂用地供地合同》、广东省农村信用合作社业务凭证、《通知》【封土储函[2015]40号】及微信聊天记录、顺丰运单详情、不动产权证书证据予以证实，并有庭审笔录记录在案，应予以确认。另，一审法院根据封开县******的申请，就涉案土地委托评估。2019年11月25日肇庆永正资产评估土地房地产估价有限公司作出肇资评报字[2019]第84号《土地使用权租赁价格资产评估报告》。评估结论：肇庆市封开县长岗镇“黑孖冲”，面积为4670平方米的工业用地在2009年8月至2019年7月期间考虑时间价值的评估值为828646.00元（租赁价格）。2019年11月27日，肇庆永正资产评估土地房地产估价有限公司出具《广东增值税普通发票》，证实该案鉴证咨询服务、评估费为8286元。一审法院认为，关于《封开县华润水泥机械维修厂用地供地合同》效力问题。2016年12月13日前，涉案土地尚未办理权属登记，虽为国家所有，但并未确认管理机构，封开县******对此无异议。据此，封开县******于2009年8月5日与陈刚签订涉案合同属于无权处分，根据《中华人民共和国合同法》第五十一条“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。”的规定，涉案合同效力待定，即封开县******无权取得涉案土地于2009年8月5日至2016年12月12日的收益。但自2016年12月13日封开县******取得涉案土地的管理处分权至2018年11月13日作出《通知》前，封开县*******直未对柳州市团结风机厂使用涉案土地、涉案合同提出异议，该不作为的行为视为追认，涉案合同自订立之日起有效。据此，对封开县******提出确认涉案合同无效的诉求，因没有法律依据，应不予支持。另外，（一）、根据《土地储备管理办法》第三条第四款“（十）储备土地入库前，土地储备机构应向不动产登记机构申请办理登记手续。储备土地登记的使用权类型统一确定为‘其他（政府储备）’，登记的用途应符合相关法律法规的规定。”、第五条第五款“（十五）储备土地完成前期开发，并具备供应条件后，应纳入当地市、县土地供应计划，由市、县国土资源主管部门统一组织土地供应。供应已发证的储备土地之前，应收回并注销其不动产权证书及不动产登记证明，并在不动产登记簿中予以注销。”的规定，现涉案土地虽已登记发证，尚未注销不动产权证书，但还是储备土地，即还未纳入当地市、县土地供应计划，由市、县国土资源主管部门统一组织土地供应，也就不存在封开县******所说的供应的储备土地须通过公开招、拍、挂等方式出让。（二）、退一步讲，即使涉案土地为纳入供应的土地须通过公开招、拍、挂等方式出让。涉案合同约定了“乙方在通过报价竞买取得土地使用权成交确认书……”，换言之，封开县******与柳州市团结风机厂在涉案合同中约定的涉案土地出让方式并非是直接出让，同时也表明涉案合同为建设用地使用权出让预约合同，并非是正式出让合同,并没有违反法律、行政法规规定。（三）、封开县******作为涉案土地当地土地行政管理部门，其与陈刚签订涉案合同的行为使合同相对人有理由相信其有权处分涉案土地使用权，现以无权处分涉案土地使用权为由主张涉案合同无效，侵犯了柳州市团结风机厂的合法权益，违反公平原则。对封开县******提出要求交还涉案土地并支付自起诉之日起至交还土地之日止的占用费的诉求，因没有涉案合同无效的前提予以支撑，没有事实和法律依据，应不予支持。据此，一审法院作出判决：驳回封开县******的全部诉讼请求。案件受理费10524.8元、评估费8286元，由封开县*******担。二审期间，双方当事人没有提供新证据。经审查，一审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，本案系确认合同无效纠纷，一审判决定性准确，本院予以维持。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百二十三条“第二审人民法院应当围绕当事人的上诉请求进行审理。当事人没有提出请求的，不予审理，但一审判决违反法律禁止性规定，或者损害国家利益、社会公共利益、他人合法权益的除外”的规定，第二审案件的审理应当围绕当事人上诉请求的范围进行，综合本案查明的事实、封开县******的上诉意见及柳州市团结风机厂、陈刚的答辩意见，本案二审的争议焦点是：一、封开县******以签订涉案合同时未取得涉案土地处分权，违反《土地储备管理办法》规定为由主张合同无效是否成立；二、柳州市团结风机厂、陈刚、毛新强应否向封开县******交还涉案土地及支付土地占用费。一、对于涉案合同应否确认无效的问题。封开县******以双方签订的《封开县华润水泥机械维修厂用地供地合同》违反法律、行政法规的强制性规定为由而主张该合同无效，其应举证证明存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定合同无效的法定情形。本院认为，《土地储备管理办法》属于由国土资源部等部门制定的部门规章，不属于由全国人大及其常委会颁布的法律或由国务院颁布的行政法规，故封开县******主张涉案合同违反《土地储备管理办法》的规定，属于无效合同的理由不成立，本院不予支持。同时，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第九条规定：“转让方未取得出让土地使用权证书与受让方订立合同转让土地使用权，起诉前转让方已经取得出让土地使用权证书或者有批准权的人民政府同意转让的，应当认定合同有效。”本案中，双方签订涉案《封开县华润水泥机械维修厂用地供地合同》时，封开县******虽未取得涉案土地使用权证书，但其在2016年12月13日已经取得涉案土地不动产权证书，而封开县******于2019年4月17日提起本案之诉讼，即封开县******作为涉案土地使用权的出让方在本案起诉前已经取得涉案土地不动产权证书。据此，依法应认定涉案合同有效，故封开县******以其对涉案土地没有处分权为由请求确认涉案合同无效的理由也不成立，本院不予支持。二、柳州市团结风机厂、陈刚、毛新强应否向封开县******交还涉案土地及支付土地占用费问题。如前所述，封开县******请求确认涉案合同无效的理由不成立，故请求交还涉案土地及支付土地占用费缺乏请求权基础，本院不予支持。综上所述，封开县******的上诉请求不能成立，应予以驳回；一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，实体处理恰当，应予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费10524.80元，由封开县*******担。本判决为终审判决。审 判 长 苏振伟审 判 员 梁碧媛审 判 员 何 桑二〇二〇年十月十九日法官助理 邵丽虹书 记 员 吴兰芳