河北省石家庄市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀01行初76号 原告张保刚，男，1963年8月8日出生，汉族，住河北省灵寿县。 委托代理人王钢克，辽宁观策律师事务所律师。 被告平山县渔政站，住所地平山县平山镇平光南路，统一社会信用代码1213013169207785X6。 法定代表人闫习权，站长。 委托代理人卢鹏飞。 委托代理人张利勇，河北张利勇律师事务所律师。 第三人石家庄市农业综合行政执法支队，住所地石家庄市裕华区槐中路**，统一社会信用代码12130100MB1D939173。 法定代表人许光，支队长。 委托代理人何荣庄。 原告张保刚诉被告平山县渔政站、第三人石家庄市农业综合行政执法支队（以下简称市农业执法支队）行政协议一案，2006年3月28日本院裁定不予受理。张保刚不服，上诉于河北省高级人民法院，河北省高级人民法院裁定予以维持。张保刚不服，向最高人民法院申诉，最高人民法院裁定指令河北省高级人民法院再审。2013年3月25日，河北省高级人民法院作出（2013）冀行再终字第1号行政裁定，撤销本院（2006）石行初字第00003号和河北省高级人民法院（2006）冀行终字第2号行政裁定，指令本院依法立案受理。2013年12月10日，本院作出（2013）石行初字第00045号行政判决，张保刚不服，上诉至河北省高级人民法院。2014年5月27日，河北省高级人民法院作出（2014）冀行终字第30号行政裁定，撤销本院（2013）石行初字第00045号行政判决，发回本院重新审理。2016年4月5日，本院作出（2014）石行初字第00123号行政判决，张保刚不服，上诉至河北省高级人民法院。2018年8月28日，河北省高级人民法院作出（2016）冀行终643号行政裁定，撤销本院（2014）石行初字第00123号行政判决，发回本院重新审理。2019年6月14日，本院作出（2019）冀01行初88号行政裁定，驳回张保刚的起诉。张保刚不服，上诉至河北省高级人民法院。2019年11月8日，河北省高级人民法院作出（2019）冀行终617号行政裁定，指令本院继续审理。本院依法组成合议庭，于2020年9月10日公开开庭审理了本案。原告张保刚及其委托代理人王钢克，被告平山县渔政站站长闫习权及委托代理人卢鹏飞、张利勇，第三人市农业执法支队支队长许光及委托代理人何荣庄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告平山县渔政站于2004年7月29日向原告张保刚发出《通知》，通知自即日起终止双方于2003年12月20日签订的《水库四大家鱼开发投资意项书》（以下简称《投资意项书》）及《关于水库四大家鱼开发投资意项书的补充协议》（以下简称《补充协议》）。 原告张保刚诉称，2003年7月3日，原石家庄市水产管理局委托三县按各自所辖水域在水库进行渔业管理，2003年9月18日，平山县渔政站、灵寿县水务局渔政监察站、鹿泉市渔政监督管理站三方签订《协议书》，由原石家庄市渔政监督管理站（以下简称渔政站）直接向三县（市）渔政站办理委托书，经三县（市）渔政站商定组成联合执法队共同管理，并委托平山县渔政站为水库渔业管理牵头单位，灵寿、鹿泉向平山出具了委托书。平山县渔政站于2003年12月20日与原告签订《投资意项书》，并在平山县公证处进行了公证。平山县渔政站向原告颁发了《水域养殖使用证》。2004年2月1日，水库联合执法大队、平山县渔政站、灵寿县渔政站、鹿泉市渔政站在库区张贴《通知》，号召附近渔民入股参与经营，实现投资捕捞双收益。原告依据业已公证生效的开发合同，于2004年10月22号向灵寿、平山、鹿泉三地库区渔民发布了《共同致富倡议书》，对附近周边渔民捕捞作业收益作出了具体承诺。因灵寿县渔民到省政府集体上访，石家庄市政府信访局会同中共石家庄市委召集政府各相关职能部门参加的联席会议，于2004年9月27日形成了《会议纪要》。2004年7月29日，平山县渔政站向原告发出停止合同范围内活动的《通知》，开始对外出售《捕捞许可证》。2004年10月24日至25日，原告开始大规模投放四大家鱼鱼苗，共计100余万尾，连同其他各项资金投入，总投资高达68万余元。但10月26日，被告开始开库捕捞、并阻止原告正常的生产经营活动。原告因此被灵寿县公安局非法关押234天。此后，被告有关职能部门至今没有给予经济补偿,给原告造成各种经济损失将近600余万元。原告认为被告的行为严重违法：（一）被告作出的行政行为认定事实不清，没有证据支持。首先，平山县渔政站具有代表国家对国有水库水域使用行使管理职能的主体资格，双方的承包合同不存在没有主体资格或“没有代理权、超越代理权和代理权终止”的法定情形；其次，合同内容体现了国家“谁投资谁拥有谁受益”的产权政策，且依法进行了公证。再次，合同已实际履行，原告按合同约定上缴资源管理费5.5万元，已实际投入68万余元，即将取得经济效益。（二）被告的行政行为违反法定程序。违法责令原告停产停业，未履行调查、听证、决定、告知程序，未给予被处罚人陈述、申辩权利及应享有的行政复议、诉讼权利及期限。（三）被告发布《通知》，违法发售《捕捞证》，违反了国家“谁投资谁拥有产权谁受益”的政策。（四）被告混淆了两类不同性质的矛盾，非法关押原告应承担刑事赔偿责任。请求撤销被告作出的停止执行《投资意项书》及《补充协议》的行政行为、判令被告继续履行合同义务和赔偿原告经济损失136.0937万元。 被告平山县渔政站辩称：（一）答辩人的诉讼主体错误。答辩人于2003年12月同原告签署的《投资意项书》是受渔政站和灵寿县水务局渔政监察站、鹿泉市渔政监督管理站之托办理的。2004年6月4日，渔政站挂牌，开始对水库进行渔政管理。原告应以渔政站、灵寿县水务局渔政监察站、鹿泉市渔政监督管理站和答辩人为被告进行诉讼。（二）原告与我站之间的纠纷是合同纠纷，而非行政纠纷。《投资意项书》是合同，该合同是平等主体之间达成的协议，应受《合同法》调整。（三）《投资意项书》停止履行的责任在原告一方。根据《投资意项书》及《补充协议》的约定，原告必须按时缴纳水面使用费（渔业资源费）等，第一年18.5万元，付款方式为合同生效之日起十日内缴纳13万元，2004年元月份前一次性付清剩余部分5.5万元。但原告只在2004年1月15日缴纳了5.5万元，违反合同约定，答辩人又再次告知在2004年2月份前一次性付清，逾期合同作废。原告又再次违约，合同作废，答辩人通知原告停止履行合同，是依法行使权利，造成的一切损失应由原告承担。原告所称的损失严重失实，原告没有向水库投放鱼苗。（四）答辩人给原告送达合同停止履行通知原因有两条，一是原告违约，二是落实石家庄市水库渔业管理协调领导小组《会议纪要》要求和省市领导的指示精神。 第三人市农业执法支队答辩称：（一）本案被告平山县渔政站与原告签订的《投资意项书》并非渔政站委托事项，由此产生的法律后果渔政站及答辩人无承担义务。原告向法院提供的《委托书》完整地记载了2003年渔政站委托平山、灵寿、鹿泉三县渔政站按各自所辖水域进行渔政管理，并未委托三县从事开发投资经营活动。根据《中华人民共和国渔业法》第六条的规定，渔政管理仅指渔业行政监督管理。该法第九条规定，渔业行政主管部门和其所属的渔政监督管理机构及其工作人员不得参与和从事渔业生产经营活动。显然，渔业管理职能范围不包括开发投资经营活动。另据2001年3月9日《石家庄市机构编制委员会办公室关于建立市水库渔政监督管理站的批复》赋予渔政站的职责是水库渔业管理、资源保护、颁发证件、纠纷处理、打击违法行为，不包括开发投资经营活动。原告持有的冀平鱼（淡养）2003第007号《水域滩涂养殖使用证》也非渔政站颁发。故平山县渔政站签订的《投资意项书》超越了渔政站的委托范围，为合同签订主体的独自行为且为法律所禁止，由此产生的后果渔政站和答辩人不具有承担的义务。（二）原告诉求侵害其利益的行政行为并非渔政站作出。原告所诉的行政行为与渔政站之间没有法律关系，原告拒绝将渔政站列为被告或第三人符合客观事实和法律规定。（三）法院通知渔政站或者答辩人作为第三人参加诉讼明显不当。综上，请求法院终止（2020）冀01行初76号《参加诉讼通知书》，按原告列明的当事人审理为宜。 原告张保刚向本院提交了以下证据：1.2003年9月18日平山县渔政站、灵寿县水务局渔政监察站、鹿泉市渔政监督管理站三方签订的《协议书》，以此证明三县水产部门三方之间具有合同关系。2.2003年7月3日渔政站出具的《委托书》，以此证明渔政站与三县渔政站之间具有行政委托关系。3.2003年9月5日灵寿县水务局渔政监察站出具的《委托书》，以此证明该站与平山县渔政站之间具有行政委托关系。4.2003年9月5日鹿泉市渔政监督管理站出具的《委托书》，以此证明该站与平山县渔政站之间具有行政委托关系。5.2003年12月20日平山县渔政站与原告签订的《投资意项书》及《补充协议》，以此证明双方建立了承包合同关系。6.2003年12月21日平山县公证处对原告所签《投资意项书》出具的《公证书》，以此证明双方所签合同合法有效。7.平山县人民政府给原告颁发的《水域养殖使用证》，以此证明原告取得了养殖行政许可。8.2004年10月22日的《共同致富倡议书》，以此证明原告公布了投资、捕捞有偿收益方式。9.2004年7月29日平山县渔政站给原告出具的解除合同的《通知》。10.2004年9月8日的《平山县人民政府关于水库渔政管理情况的紧急报告》，以此证明平山县人民政府对于解决纠纷的意见。11.2004年9月27日的石家庄市委、市信访局的《会议纪要》，以此证明被告违法行政的事实。12.水库联合执法大队和三县渔政站发布的《通知》。13.三张《河北省事业性收费票据》，以此证明平山县有关部门向原告出售了《捕捞证》。14.平山县公安局的《释放证》。15.2004年1月27日原告与他人签订的订购鱼苗的《订购合同》。16.2004年1月30日原告与他人签订的订购鱼苗的《订购合同》，以此证明原告曾向他人购买鱼苗的事实。17.（1）购汽油款10.06万元；（2）2004年3月4日购机帆船款3万元；（3）2004年1月15日原告向平山县渔政站站长张海山缴纳资源保护费5.5万元的《收条》；（4）基于证据15，出售人于同日向原告出具的支付购买鱼苗定金19万元的《收条》；（5）基于证据16，出售人于同日向原告出具的支付购买鱼苗定金13万元的《收条》；（6）2004年10月25日支付购买飞机制造公司鱼场鱼苗款1万元；（7）2004年10月24日支付购买郭队鱼场鱼苗款7.04万元；（8）支付雇工劳务费用9.5万元，对上述8份证据，原告以此证明其经济损失情况。18.光盘一张，以此证明投放鱼苗的情况。 被告平山县渔政站当庭提交证据：水库水政渔政联合执法大队实施办法。 第三人市农业执法支队当庭提交证据：《协议书》。 经庭审质证，被告平山县渔政站对原告张保刚提供的证据的质证意见为：对证据1-5无异议。对证据6、7真实性无异议，但认为是民事合同。对证据8，平山县渔政站表示对此事不清楚。对证据9的真实性和合法性无异议。对证据10不认可，认为该报告是在解除合同之后做出的。对证据11，平山县渔政站表示不清楚此事。对证据12真实性无异议，但该通知与解除合同没有关系。对证据13不认可，认为不能证明平山县渔政站出售《捕捞证》的事实。对证据14，认为与本案无关。对证据15、16不认可，认为前后矛盾。对证据17、18，只认可证据17中（3）上缴政府资源费5.5万元和公证费，对其他内容真实性均有异议，认为原告鱼苗合同签订与履行自相矛盾，投放鱼苗未经平山县渔政站批准，即使有损失，也是因原告违约，应由其自行承担。第三人市农业执法支队对原告提交的证据均不予认可。原告对被告平山县渔政站当庭提交的证据无异议，第三人市农业执法支队对被告提交的证据真实性有异议，认为如真实反而印证了第三人与本案没有利害关系。原告对第三人当庭提交的证据认为与本案无关，被告对第三人当庭提交的证据认为不清楚，也与本案无关。 经审理查明，2003年7月3日，渔政站出具《委托书》，委托平山、灵寿、鹿泉三县（市）渔政站按各自所辖水域进行渔政管理。2003年9月5日，灵寿县水务局渔政监察站和鹿泉市渔政监督管理站分别出具《委托书》，委托平山县渔政站对水库所辖水域进行渔政管理。2003年9月18日，平山县渔政站、灵寿县水务局渔政监察站和鹿泉市渔政监督管理站三方签订《协议书》，三方协商与水库成立水政、渔政联合执法大队，推选平山县渔政站站长张海山为三县代理人，全权处理渔政管理工作。另，渔政站与平山县渔政站、灵寿县水务局渔政监察站和鹿泉市渔政监督管理站既不是上下级隶属关系，也不存在业务指导关系。 2003年12月20日，平山县渔政站与张保刚签订《投资意项书》。主要内容为：甲方（平山县渔政站）同意乙方（张保刚）向水库投资开发放养四大家鱼，并按照谁投资、谁受益，谁管理，谁担风险的原则进行渔业管理，使用期自2003年12月25日至2013年12月25日止。乙方必须按期缴纳甲方水面使用费（渔业资源费）第一年15.5万元……，付款方式为第一年合同生效10日内付给甲方10万元，所欠5.5万元于2004年元月份前一次付清甲方……，逾期甲方有权终止合同，由此所造成的一切损失由乙方承担。乙方在合同期内向其水库投资水产种苗时，在甲方的监督指导下，经甲方批准，乙方方可实施。2003年12月28日，双方又签订《补充协议》，主要约定：乙方每年上缴甲方渔业资源增殖费和保护费第一年3万元……，付款方式为第一年合同生效10日一次性付给甲方……。2003年12月30日，平山县人民政府给张保刚颁发了冀平渔养证［2003］第007号《水域滩涂养殖使用证》，使用期限自2003年12月25日至2013年12月25日。2004年1月15日，张保刚向平山县渔政站站长张海山交纳了资源保护费5.5万元，同时，张海山告知张保刚“所欠壹拾叁万元于2004年2月份前一次性付清，逾期合同作废”。之后，张保刚一直未交纳剩余款项。张保刚称曾向平山县渔政站交付剩余款项，但对方不予接收。平山县渔政站对此予以否认，张保刚对其主张亦未提供相应证据予以证实。 2004年1月27日，张保刚与他人签订一份鱼苗《订购合同》，合同约定：甲方王某，乙方张保刚，一、甲方向乙方提供健康优质的鱼种。花脸种6万斤，规格50-150克，单价2.5元每斤；草鱼3万斤规格30-100克，单价7元每斤；白脸6万斤，规格50-150克，单价1.7元每斤；鲤鱼3万斤，规格30-100克，单价5元每斤。甲方负责装车。二、乙方向甲方付30%的订金，并负责运输和监督鱼苗的规格和体质。三、拉鱼苗的时间订于2004年3月1日至4月1日。四、结算方式装车后付款，拉完鱼种退还全部订金。五、如果乙方违约，甲方不退还乙方订金，甲方违约，退还乙方订金，并按双倍的数额赔偿乙方。当日，张保刚向出售人支付订金19万元。2004年1月30日，张保刚又与他人签订另一份鱼苗《订购合同》，合同约定：甲方张群虎，乙方张保刚，一、甲方向乙方提供健康优质鱼种，花脸3万斤，规格50-250克，单价每市斤2.5元，折款7.5万元；草鱼种80-250克，3万斤，单价每市斤6元，18万元；白连种100-200克，2万斤，单价每市斤1.7元，3.4万元；鲤鱼种50-150克，3万斤，单价每市斤5元，15万元；4种规格鱼共计11万斤，共计43.9万元。二、乙方向甲方预付订金按30%计算共计付款13万元。甲方负责鱼苗运输监督和鱼苗规格质量并联系鱼苗。三、拉鱼时间订于2004年3月初至3月底。四、结算方式，装车过称后付款，一车一清，拉完鱼退还订金，甲方违约退还乙方订金，乙方违约订金涨价（原告解释为不退还）。当日，张保刚向出售人支付订金13万元。之后，张保刚并未将购买的鱼苗拉走，其称系因平山县渔政站的阻止所致，平山县渔政站对此予以否认。诉讼中，张保刚称将2004年10月25日从飞机制造公司鱼场购买的1万元鱼苗投放到了水库。 2004年2月1日，平山县渔政站、灵寿县渔政站、鹿泉市渔政站联合向库区村民下发《通知》，号召村民入股对水库进行投资、增殖、生产经营和保护管理。之后，双方在履行协议过程中，因未解决好水库周边村民生产、生活问题，引发灵寿县部分渔民到省政府集体上访。2004年7月29日，平山县渔政站向张保刚发出《通知》，内容为：“根据省市对水库管理工作的指示精神，我站于2003年12月20日与你所签的《投资意项书》和《补充协议》从即日起终止，停止一切合同范围内的活动，否则后果自负，具体善后事宜可与我单位协商解决或向人民法院提起诉讼”。目前，水库的渔业管理工作已由渔政站行使。2006年3月24日，张保刚向本院提起本诉。 另查明，2020年5月14日，本院作出（2020）冀01行初76号通知书，通知张保刚是否追加渔政站为本案共同被告。原告张保刚答复不同意撤销石家庄市人民政府被告身份，同时同意追加渔政站作为第三人参加诉讼。本院依法通知渔政站作为第三人参加诉讼。2020年4月20日，《中共石家庄市委机构编制委员会关于整合组建市农业综合行政执法支队的批复》整合渔政站在内的机构组建石家庄市农业综合行政执法支队，驻水库渔政站为其下设机构。 本院认为，当时生效的《中华人民共和国渔业法》第六条第一款规定，县级以上地方人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作，其可以在重要渔业水域、渔港设渔政监督管理机构。渔政站是经石家庄市机构编制委员会办公室批复成立的事业单位，主要职责是水库渔业生产管理，渔业资源保护和增值，捕捞许可证、养殖水面使用证、产品收购证审核发放，库区秩序维护，渔事纠纷处理，打击偷、毒、炸、电鱼等不法分子等，其属于法律授权行使水库渔业行政管理职责的机构。2003年在渔政站的委托和灵寿县水务局渔政监察站、鹿泉市渔政监督管理站的转委托下，平山县渔政站对整个水库的水域进行渔政管理，行使的是行政管理职能，因此具有行政主体资格。平山县渔政站与张保刚签订《投资意项书》和《补充协议》，将国家所有的水库水面以承包的方式交由张保刚管理，其目的是基于公共利益即维护水库的渔业资源，防止滥捕，促进水库的可持续发展，属于渔政管理范围，并未超出渔政站委托权限范围。平山县渔政站在与张保刚签订的协议中直接获取了利益，且平山县渔政站在与张保刚签订协议时并未明确告知其签订协议的渔政管理权源于委托和转委托，故平山县渔政站是本案适格被告。同时平山县渔政站未能提交证据证明灵寿县水务局渔政监察站、鹿泉市渔政监督管理站协议履行中是否受益，本院不予追加灵寿县水务局渔政监察站、鹿泉市渔政监督管理站为共同被告。 根据协议的内容，平山县渔政站享有行政优益权，即对协议的履行有监督权、指挥权和单方解除权。因此，《投资意项书》和《补充协议》具有行政协议的性质，应当受行政法律规范的调整。在履行合同期间，因部分渔民集体上访，继续履行行政协议可能出现严重损害社会公共利益的情形，出于维护社会稳定的目的，2004年7月29日，平山县渔政站向张保刚发出《通知》，告知其自即日起终止《投资意项书》和《补充协议》，停止一切合同范围内的活动，是基于行政协议的性质单方作出通知解除协议，该解除协议行为符合法律规定，应予支持。原告张保刚请求撤销被告平山县渔政站解除《投资意项书》及《补充协议》并判令被告继续履行《投资意项书》及《补充协议》约定的合同义务，本院不予支持。 但原告张保刚于2004年1月15日缴纳的5.5万元资源费，被告平山县渔政站应予返还。同时，因被告平山县渔政站单方解除协议对原告张保刚造成的损失应予以补偿。在张保刚主张的经济损失中，对于张保刚主张购买鱼苗的定金款44.8437万元，证据15订购合同总价款为61.2万元，约定付订金30%，且在合同中约定了定金性质并实际支付19万元，超过合同总价款的30%。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第一百二十一条规定，当事人约定的定金数额超过主合同标的额百分之二十的，超过的部分，人民法院不予支持。故对原告张保刚证据15订购合同中的定金损失本院予以支持合同标的额20%的定金损失，即12.24万元。证据16订购合同总价款为43.9万元，约定订金30%共计13万元，且在合同中约定了定金性质并实际支付13万元，为总价款29.61%。根据上述司法解释规定，本院予以支持合同标的额20%的定金损失，即8.78万元。证据17-7仅记载了花莲数量及价款7.04万元，未有订购合同，也未显示定金属性，且发生在解除通知之后，本院不予支持。对于张保刚主张工资款9.5万元，因原告仅提供一份说明，没有其他证据证明工资的发生，故对其该项主张不予支持。对于张保刚主张购买渔船3万元，因该船系张保刚在履行合同期间必备的工具，属于必要的支出，且该船由张保刚占有使用，未被平山县渔政站没收或限制使用，但考虑被告解除协议后，原告不再需要渔船，必将折价处理，故酌情予以1万元补偿。对于张保刚主张购买汽油款10.06万元，原告提供证明不能证明该汽油为履行合同过程中产生的损失，对其该项主张不予支持。对于张保刚主张的收取村民股金54.74万元，原告张保刚当庭表示不再主张，本院不予审查。对于张保刚主张的公证费500元，被告平山县渔政站予以认可，本院予以支持。对于张保刚主张的投入1万元的鱼苗可期待收入8.4万元，因张保刚投入1万元的鱼苗发生在2004年7月29日平山县渔政站向张保刚发出解除合同的《通知》之后，对这部分投资张保刚明知再行投入一定会造成损失，但其仍然继续投入并放任损失进一步扩大，由此造成的损失应由张保刚自行承担，张保刚主张的预期收益损失，本院不予支持。 渔政站与平山县渔政站之间构成委托关系，但渔政站与平山县渔政站既不是上下级隶属关系，也不存在业务指导关系，且平山县渔政站在与张保刚签订的协议中直接获取了利益，平山县渔政站在与张保刚签订协议时亦未明确告知其签订协议的渔政管理权源于委托和转委托。故本案原告张保刚因平山县渔政站解除通知所受损失应由第三人市农业执法支队承担，被告平山县渔政站对张保刚的损失承担连带责任。 综上，平山县渔政站与张保刚签订的《投资意项书》及《补充协议》属于行政协议，平山县渔政站行使行政优益权解除该协议符合法律规定，但应对张保刚因此造成的损失给予补偿。原告张保刚要求撤销平山县渔政站解除协议并继续履行合同、赔偿其他经济损失的诉讼请求于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第二款、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款之规定，判决如下： 一、被告平山县渔政站自判决生效之日起三十日内返还原告张保刚缴纳的资源费55000元； 二、第三人石家庄市农业综合行政执法支队自判决生效之日起三十日内补偿原告张保刚的损失220700元； 三、被告平山县渔政站对原告张保刚的损失220700元承担连带责任； 四、驳回原告张保刚的其他诉讼请求。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。上诉状及相关材料向本院诉讼服务中心材料收转窗口递交，或邮寄至本院诉讼服务中心（邮寄地址：河北省石家庄市；收件人：石家庄市中级人民法院诉讼服务中心材料收转窗口；邮编：050061）。 上诉期限届满之日起七日内预交上诉费和提交缴费收据原件（收款单位：河北省高级人民法院，账号：13×××59，开户银行：建设银行石家庄中华南大街支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。 审判长  李淑然 审判员  邸 亮 审判员  林友生 二〇二〇年十月十日 书记员  袁琦琦