广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终1039号 上诉人（一审原告）张盛传，男，汉族，1946年5月8日生,住广西玉林市玉州区。 委托代理人张春，女，汉族，1971年10月9日出生，住广西玉林市玉州区，系张盛传的女儿。 上诉人(一审原告）玉林市玉州区城北街道周埠村第一村民小组。 法定代表人张振才，组长。 上述两上诉人共同委托代理人梁标，广西祥泰律师事务所律师。 被上诉人(一审被告）玉林市人民政府，地址：玉林市玉州区玉东大道**。 法定代表人白松涛，市长。 委托代理人黄洁，玉林市司法局干部 一审第三人玉林市玉州区人民政府，地址：玉林市玉州区玉州路**。 法定代表人莫景彪，区长。 委托代理人朱传定，玉林市玉州区司法局干部。 委托代理人曾杨，玉林市玉州区司法局工作人员。 一审第三人玉林市玉州区城北街道周埠村第二村民小组 法定代表人罗军，组长。 委托代理人林铸，广西通城律师事务所律师。 委托代理人黄雅娴，广西通城律师事务所律师。 上诉人张盛传、玉林市玉州区城北街道周埠村第一村民小组（以下简称一组）因与被上诉人玉林市人民政府（以下简称玉林市政府）、一审第三人玉林市玉州区人民政府（以下简称玉州区政府）、玉林市玉州区城北街道周埠村第二村民小组（以下简称二组）行政复议纠纷一案，不服玉林市中级人民法院（2020）桂09行初1号行政判决，向本院提出上诉，本院依法组成合议庭于2020年9月16日公开开庭审理了本案。上诉人张盛传的委托代理人张春、张盛传和一组的共同委托代理人梁标，被上诉人玉林市政府的委托代理人黄洁，一审第三人玉州区政府的委托代理人曾杨、朱传定、二组的诉讼代表人罗军及委托代理人林铸到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 玉林市中级人民法院一审查明：2019年8月7日，因一组、二组、张盛传对玉林市玉州区城北街道周埠村的独头岭北面部分土地存在权属纠纷，玉州区政府在查明争议山岭的四至界址、面积的基础上作出玉区政决[2019]2号处理决定（以下简称《2号处理决定》，《2号处理决定》的认定事实为：争议山岭从土改、农业合作化、四固定时期没有分配给农户和固定到生产队，应属周埠村集体所有，但村委放弃所有权，并作出由各村民小组根据姓氏埋葬坟墓管理使用各自土地的决议。因争议各方均不能提供充分的证据支持其权属主张，《2号处理决定》将面积6.6574亩的地块一确权给二组集体所有和使用，面积1.8148亩的土地确权给一组集体所有，由张盛传户使用。 另查明，二组不服《2号处理决定》向玉林市政府申请复议，玉林市政府经审理认为，《2号处理决定》认定争议山岭应属周埠村集体所有，但处理结果与之相悖，在复议期间周埠村委出具证明主张争议山岭的权属，《2号处理决定》认定事实不清，玉林市政府于2019年11月28日作出玉政复决字[2019]第46号《行政复议决定书》（以下简称《46号复议决定》），撤销《2号处理决定》，责令玉州区政府重新作出处理决定。 玉林市中级人民法院一审认为：本案的争议焦点为《46号复议决定》是否具备合法性。根据《中华人民共和行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，具体行政行为具有主要事实不清、证据不足的或适用依据错误或违反法定程序情形之一的，复议机关应决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法，决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。《46号复议决定》的处理结果是撤销《2号处理决定》并责令玉州区政府重新作出处理决定。如果《2号处理决定》应予以撤销，则应认定《46号复议决定》具备合法性，一审法院认定《46号复议决定》具备合法性，理由如下：一、《2号处理决定》查明争议山岭在土改、农业合作化、四固定时期都没有分配给农户和固定到生产队，应属周埠村集体所有，则应通知周埠村委会作为当事人参与到确权处理程序中，以调查清楚案件相关事实，询问周埠村委会的意见，确保程序的正当性，但玉州区政府没有通知周埠村委会参与到确权处理程序当中，此为《2号处理决定》存在的程序瑕疵；二、在复议期间，周埠村委会出具证明主张争议山岭的权属，此为复议期间出现的新情况，虽不为《2号处理决定》可以预见，考虑到撤销《2号处理决定》并由玉州区政府重新处理，更有利于维护争议各方可能存在的权益，避免出现集体所有的财产未经合法程序即被处分的情形，《46号复议决定》应予以肯定；三、《2号处理决定》认定争议山岭应属周埠村委会集体所有，但处理结果却是将争议山岭分割而分别确权给一组、二组及张盛传，此结果不符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》和国发（1980）135号文件的相关规定，处理结果不是根据认定的事实依法作出，认定事实与处理结果不一致，此为《2号处理决定》适用依据错误。综上所述，《46号复议决定》撤销《2号处理决定》应得到支持，原告张盛传和一组的的诉讼请求没有事实和法律依据，一审法院全部予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告张盛传和玉林市玉州区城北街道周埠村第一村民小组的诉讼请求。本案案件受理费50元，由两原告共同负担。 上诉人张盛传、一组共同上诉称：1、原审判决认定事实不清，证据不足。上诉人一审期间举证，证明上诉人对争议山岭主张权属有事实依据。玉州区政府调查确权处理程序中，周埠村委会参与事实清楚，原判决没有依法认定，属于漏掉事实。2、原判决程序违法，适用法律错误。(1)原判决认定本案争议土地权属案外人周埠村委会属于程序违法。周埠村委会属于案外人，在玉州区政府调查确权过程中，周埠村委会一直参与有关土地权属处理过程，但争议土地权属与村委会没有关系。2018年9月5日村委会出具《证明》：“一组和二组争议独头岭部分土地权属，我村委不主张此争议地权属，由玉州区政府依法处理”。玉州区政府作出了《2号处理决定》后，周埠村委会并没有提出异议，同时没有提供任何权属证据证明属于周埠村委会集体所有，玉林市政府在没有调查的情况下，于2019年11月22日作出《46号复议决定》，该《46号复议决定》程序严重违法，原判决直接认定本案双方争议土地权属给案外人周埠村委会错误，玉州区政府《2号处理决定》有事实和理由，符合法律规定。3、人民法院应当维护上诉人张盛传作为退伍军人1970年经营管理至今的自留地。张盛传于1970年2月从部队退伍回家后向所属周埠村第一村民小组提出划给山岭地，生产队经召开户主代表会议，同意从独头岭划给1.7亩作为本户自留地，八十年代，该自留地转为承包责任地，便开垦种植农作物，形成一块围园地。2011年10月因本户围园地与申请人发生土地权属纠纷，周埠村第一村民小组与周埠村第二村民小组分别向城北街道办事处申请调处，2012年6月20日，城北街道办事处作出处理意见：独头岭园地约1.7亩土地权属为周埠村第一村民小组所有，张盛传使用。双方对城北街道办作出的处理意见并无异议，在1970年没有土地管理法的情况下，张盛传户对自留地一直经营管理至今，受国家法律保护。请求：1、撤销玉林市中级人民法院（2020）桂09行初1号行政判决；2、撤销玉林市政府《46号复议决定》，维持玉州区政府《2号处理决定》，将周埠村独头岭约9亩土地确权给一组集体所有，争议山岭地块二，面积1.8148亩确权给一组集体所有，由张盛传户使用；3、本案一、二审受理费由被上诉人负担。 被上诉人玉林市政府答辩称：1、《46号复议决定》事实清楚。争议各方均没有土改、合作化、四固定时期的书面证据证实各自的主张。第一村民小组是原排榜大队第18生产队，第二村民小组是原排榜大队第19生产队，1987年11月排榜村分出周埠村，第一村民小组、第二村民小组归周埠村管辖。2011年和2012年，第一组和第二组因张盛传的园地（即地块二）权属纠纷向城北街道办事处申请调处，2012年6月20日，城北街道办事处出具处理意见，把争议地块二处理给第一组所有，由张盛传使用。2018年9月5日，周埠村出具证明，证明周埠村委不主张争议地权属。2019年7月10日，周埠村村委召开村两委成员、各小组组长会议，一致认定争议地在土改、合作化、四固定时期权属都为村集体所有，按照各村民小组集体姓氏管理使用。2019年11月25日，周埠村委会出具证明，证明村委主张争议地的所有权。2、《2号处理决定》错误，应予以撤销。《2号处理决定》查明“四固定”时争议山岭从土改、合作化、四固定时期权属都为农会、高级社、排榜村集体所有，没有分配给农户和固定到生产队，由各村民小组根据姓氏埋葬坟墓管理使用。按照玉州区人民政府查明的事实，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》和国发（1980)135号文件的规定，争议山岭权属应以“四固定”时期的权属为依据，应确定给周埠村委所有，但《2号处理决定》处理结果却与之相悖。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产”的规定，属村集体所有的财产处分应经过村民会议讨论决定。且2019年召开的村两委成员以及各组组长会议一致认定争议地权属属村集体所有，各组只是根据历史习俗进行管理使用，周埠村委在复议期间也出具证明主张争议地的权属。因此，不能仅以在调处期间村委出具的证明不主张权属为由，把争议山岭的权属确权给第一组和第二组所有。3、《2号处理决定》既然认定了“四固定”时期，争议地的权属没有下放给任何生产队，在调处的时候应该追加周埠村委作为第三人，而不是以在调处过程中以周埠村委知情为由漏掉有利害关系的当事人。周埠村委无权以村委的名义来决定集体财产的处分，玉州区政府仅以周埠村委出具的一份证明就认定周埠村集体对争议地的权属放弃主张不符合法律规定。请求驳回上诉，维持原判。 一审第三人玉州区政府答辩称：1、《2号处理决定》认定事实清楚，证据充分。一组与二组争议土地位于玉州区城北街道周埠村独头岭北面部分土地，四至范围：东面以周埠村一组张自贵房屋西面挡土墙直上经杨姓坟墓边至小岭顶为界；南面至独头岭小岭顶；西面以周埠村一组张振洪房屋东面竹壕斜上经电杆至小岭顶为界；北面以村硬化道路排水沟岭边为界，面积8.4722亩。双方主张争议地都没有土改、合作化和“四固定”时期的权属证据证明，但双方主张争议地均有一定管理使用事实证据，但证据不足以支持双方权属主张。2、周埠村一组村民张盛传从1976年开始在独头岭上种植木茹、花生等作物，形成一块围园地即《2号处理决定》地块二。2012年6月20日玉州区城北街道办事处确认张盛传管理使用独头岭约1.7亩园地，属于一组所有，由张盛传户使用，玉林市中级人民法院（2016）桂09民终1185号民事判决，判令二组村民罗祖成、罗祖荣、罗德辉等三人赔偿擅自砍伐张盛传种植的树木造成张盛传的损失，证明张盛传对地块二进行了长期的、有效的、连续的管理使用地块二的事实。另外，二组罗姓村民自解放前及解放后一直按历史沿袭对独头岭部分山地进行埋葬坟墓和管理使用坟地即《2号处理决定》地块一，在双方没有权属证据及周埠村委不主张权属的情况下，玉州区政府作出《2号处理决定》，将地块一，面积6.6574亩土地，确权给周埠村二组集体所有；地块二，面积1.8148亩土地，确权给周埠村一组集体所有，《2号处理决定》适用法律、法规正确。请求人民法院依法判决。 一审第三人二组答辩称：张盛传及一组的上诉请求和理由不成立。涉案争议的地块一和地块二，从民国前均是二组在经营管理，同时，争议地一直都是二组的祖坟墓葬用地，1978年由于上诉人张盛传的父亲张文德在该土地上种植农作物引起纠纷，当时二组为19队，19队的群众现场干涉，当时的大队支书等村干部现场处理，上诉人张盛传的父亲答应农作物收获之后土地归还19队。相关的证人证言及民国以前的地契，证明争议地一直都是二组在管理使用。上诉人称其退役之后经过当时的生产队分给其的责任地，而分田到到户的时间是1980年开始，生产队召开社员代表大会来进行决议。请求驳回上诉，维持一审判决。 二审庭审中，上诉人张盛传及一组提出：（1）一审判决查明“2019年8月7日，因一组、二组、张盛传对玉林市玉州区城北街道周埠村的独头岭北面部分土地存在权属纠纷”不当，上诉人2017年已向玉州区政府提交了确权申请；（2）一审判决查明事实有遗漏，遗漏了1964年“四清”时已将争议地分给上诉人并由上诉人进行经营管理至今的事实及上诉人地块上没有坟墓不属于埋葬范围的事实；（3）一审判决查明“争议各方均不能提供充分证据支持其权属主张”不当，上诉人有证据证明陈述主张，玉州区政府处理决定也将地块一1.8148亩土地确认给一组使用；（4）上诉人是2019年11月12日收到玉林市政府2019年11月28日作出的复议决定，该复议决定错误。 各方当事人对一审判决查明的其它事实未提出异议，本院对当事人无异议的一审认定的事实予以确认。本院二审另查明，玉林市政府《46号复议决定》于2019年11月12日已作出，该《46号复议决定》落款的时间原为2019年11月28日，系落款的时间错误，对此，玉林市政府在一、二审庭审中已作说明，承认了落款的时间属于笔误并做了更正。 本院认为，根据《中华人民共和行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，具体行政行为具有主要事实不清、证据不足的或适用依据错误或违反法定程序情形之一的，复议机关应决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法，决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。 玉州区政府《2号处理决定》查明了争议山岭在土改、农业合作化、四固定时期都没有分配给农户和固定到生产队，应属周埠村集体所有，但处理结果却是将争议山岭分割而分别确权给一组、二组及张盛传，该处理不符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》和国发（1980）135号文件的相关规定。由于本案在玉林市政府复议期间周埠村委会出具证明主张争议山岭的权属，通知周埠村委会作为当事人参与到确权处理程序中，有利于调查案件、确保程序的正当性，此虽为复议期间出现的新情况，但玉林市政府考虑到撤销玉州区政府《2号处理决定》并由玉州区政府重新处理，更有利于维护争议各方可能存在的权益，避免出现集体所有的财产未经合法程序即被处分的情形，决定撤销玉州区政府的《2号处理决定》并责令玉州区政府重新作出处理决定，该复议决定并无不当，因此，一审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决驳回原告张盛传和一组要求撤销玉林市政府的《46号复议决定》的诉讼请求是正确的。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人张盛传和一组的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张盛传、玉林市玉州区城北街道周埠村第一村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦伟强 审 判 员 曾亦桦 审 判 员 韦志勇 二〇二〇年九月二十九日 法官助理 梁 慧 书 记 员 陈安戈