安徽省宿州市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）皖13行赔终76号 上诉人（一审原告）王平，女，1963年6月11日出生，汉族，住安徽省宿州市埇桥区。 委托代理人杨杨，北京昌运律师事务所律师。 委托代理人任晟甲，北京昌运律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）宿州市埇桥区道东街道办事处，住所地安徽省宿州市港口路北段路西，统一社会信用代码11341302003192263D。 法定代表人司大友，主任。 出庭负责人贺伟，该办事处党工委副书记。 委托代理人黄辉，安徽黄淮律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）宿州市城市管理行政执法局埇桥分局，住所地安徽省宿州市港口中路**，统一社会信用代码12341302MB0X40117H。 法定代表人祝永宏，局长。 委托代理人孟凡雷，该单位工作人员。 委托代理人解明明，安徽三联律师事务所律师。 上诉人王平因其诉被上诉人宿州市埇桥区道东街道办事处（以下简称道东办事处）、宿州市城市管理行政执法局埇桥分局（以下简称城管埇桥分局）房屋强拆行政赔偿一案，不服安徽省宿州市埇桥区人民法院于2020年6月22日作出的（2020）皖1302行赔初4号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月11日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年9月9日公开开庭审理了本案。上诉人王平及委托代理人杨杨、任晟甲，被上诉人道东办事处的出庭负责人贺伟及委托代理人黄辉，被上诉人城管埇桥分局的委托代理人孟凡雷、解明明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，2018年8月24日，宿州市埇桥区人民政府（以下简称埇桥区政府）作出埇政征〔2018〕18号《关于对道东7号地棚户区改造项目范围内房屋进行征收的决定》（以下简称道东7号地征收决定），并予以公告，同时公布了《宿州市道东7号地棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》（以下简称补偿安置方案）。征收范围为：东至中煤三建围墙，南至崔园路，西至新建小区，北至沱河路。征收部门：宿州市埇桥区房屋征收办公室。征收实施单位：道东办事处。王平的房屋位于该征收范围内，征收编号为B-12。庭审中，对道东办事处及城管埇桥分局共同提交的被征收房屋面积计算单显示，王平的房屋不予补偿面积为194.01平方米，院内剩余空地66.29平方米。 2018年8月30日，道东办事处向原宿州市埇桥区城乡规划局提出《违法建筑认定申请报告》，要求对王平坐落在道东办事处崔园东路崔园三巷的房屋认定为违法建筑。2018年9月17日，原宿州市埇桥区城乡规划局依据《城乡规划法》第四十条的规定作出埇规认字〔2018〕163号《违法建筑认定书》，认定王平的房屋属违法建筑。王平不服，于2019年1月9日向宿州市埇桥区人民法院提起诉讼，请求撤销埇规认字〔2018〕163号《违法建筑认定书》。2019年4月30日，宿州市埇桥区人民法院作出（2019）皖1302行初16号行政判决，撤销了原宿州市埇桥区城乡规划局作出的埇规认字〔2018〕163号《违法建筑认定书》。 张立辉等29人不服道东7号地征收决定，向宿州市人民政府申请行政复议。2018年11月28日，宿州市人民政府作出宿复决字〔2018〕354号《行政复议决定书》，确认埇桥区政府作出的道东7号地征收决定的行为违法。 2018年10月23日，王平的房屋被强制拆除。王平不服，于2018年12月21日向宿州市人民政府申请行政复议，请求确认道东办事处、城管埇桥分局、宿州市公安局埇桥分局强拆其房屋行为违法。2019年2月19日，宿州市人民政府作出宿复决字〔2018〕426号《行政复议决定书》，驳回王平对宿州市公安局埇桥分局提出的行政复议申请；确认城管埇桥分局和道东办事处实施的强拆行为违法。 2019年8月8日，王平向道东办事处和城管埇桥分局申请国家赔偿。2020年1月6日，王平向一审法院提起行政赔偿诉讼，请求判令原址还原安置，并赔偿房屋内物品及装修损失697241元；自2018年10月23日至2019年12月23日的房租费21000元；搬迁费1000元；货币补偿奖励57200元；精神损失费50000。 一审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，实施造成财产损失的其他违法行为，受害人有权取得赔偿的权利。本案中，道东办事处和城管埇桥分局强拆王平房屋的行为已被宿复决字〔2018〕426号行政复议决定确认违法，王平有取得赔偿的权利。 一、关于王平主张房屋问题，因被征收房屋面积计算单显示，王平不予补偿面积为194.01平方米，院内剩余空地66.29平方米。鉴于宿州市埇桥区人民政府作出的补偿安置方案已作为该征收区域被征收户的补偿标准予以适用，为体现公平原则，对王平的赔偿亦应参照该补偿方案及实际情况综合予以确认。依据补偿安置方案中对被征收房屋无有效权属证明或者有效建房批准手续，且2008年5月航拍图上无标注的房屋，不予补偿安置的规定，王平房屋没有有效权属证明或者有效建房批准手续，且2008年5月航拍图上无标注，故其要求原址还原安置的请求，不予支持。但案涉补偿安置方案中关于积极配合奖励的规定，被征收房屋无有效权属证明或者有效建房批准手续，且2008年5月航拍图上无标注的房屋，但在本方案规定的第一时段内签订协议的，给予每平方米300元旧料回购费。虽然王平未在第一时段签约，但因道东办事处和城管埇桥分局拆除王平房屋的行为已被确认违法，道东办事处和城管埇桥分局应对王平的房屋损失予以赔偿，且赔偿标准应不低于王平依照补偿方案可以获得的补偿。王平房屋及土地总面积为260.3平方米（194.01＋66.29），故道东办事处和城管埇桥分局应赔偿王平房屋损失78090元（300元×260.3平方米）。 二、关于房屋内物品及装修损失问题，因道东办事处和城管埇桥分局在强拆房屋时对王平房屋内的物品进行清理登记，并存放于仓库，鉴于双方未对存放于仓库的物品进行清点交付，故王平对物品损失的主张，不予支持。至于装修损失，依据案涉收补偿安置方案中关于积极配合奖励的规定，该300元旧料回购款已经包括装修费用，故对王平主张装修损失的请求，不予支持。 三、关于王平主张房租费、搬迁费、货币补偿奖励、精神损失费，因缺乏法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（八）项之规定，判决一、道东办事处和城管埇桥分局于本判决生效后60日内赔偿王平房屋损失78090元；二、驳回王平的其他赔偿请求。王平不服，提起上诉。 王平上诉称，一、一审判决认定事实不清。根据行政诉讼法及司法解释的规定，行政赔偿案件因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告承担举证责任。对于各方主张的价值无法认定的，应当鉴定。损失因客观原因无法鉴定的，由法官酌情确定。本案中，一审法院对王平提交的证据未进行核实，判决不支持物品损失错误。因强拆行为导致王平无法就实际损害情况进行举证，但王平提交的光盘及物品清单可以初步证明其损失情况，其合理的请求应当得到支持。一审法院应根据市场行情，结合王平家庭实际情况及现场照片、光盘和物品损失清单，依照有利于王平的原则酌情确定赔偿数额。二、案涉土地属于集体土地，案涉被拆房屋为集体土地上的合法房屋，应当依照土地管理法的相关规定进行征收以及确认面积。具体理由如下：1、宿州市人民政府作出的宿复决字〔2018〕354号《行政复议决定书》，以案涉土地未履行集体土地征收程序下，按照国有土地上房屋征收程序作出征收决定为由，确认埇桥区政府作出的道东7号地征收决定的行为违法。故道东7号地征收决定附带的补偿安置方案，亦属违法，不应作为本案赔偿依据。2、根据《安徽省人民政府关于修改部分规章的决定》及《安徽省人民政府办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》的相关规定，规范性文件未规定有效期的，有效期是5年。《宿州市国有土地上的房屋征收与补偿暂行办法》于2013年作出，未规定有效期，根据上述规定已超过5年的有效期，已失效，不应作为本案赔偿依据。3、本次征收范围内的房屋属于在集体土地上因历史原因形成的房屋，根据物权法的相关规定，自房屋建造完成即设立物权，案涉房屋属于合法建筑。即便案涉土地属于国有土地，王平的房屋在征收前亦未被认定为违法建筑，理应得到补偿。退一步讲，即使《宿州市国有土地上的房屋征收与补偿暂行办法》仍然有效，其规定中对房屋面积的认定以航拍图标准的方式进行认定，亦违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的立法精神，存在严重问题。且本案中，道东办事处和城管埇桥分局没有提交符合《测绘成果管理条例》规定的航片或者卫片，既然案涉房屋未被认定为违法建筑，就应当予以补偿，不应以所谓航拍图的标注进行区别对待。一审法院依据被征收房屋面积计算单未支持王平要求原址还原安置及赔偿房屋损失的请求，实属错误。4、本案系行政赔偿案件，并非征收补偿案件，为体现对违法征收和违法拆除行为的惩戒，对王平房屋的赔偿应不低于因依法征收而应得到的补偿，对案涉房屋的赔偿不应低于赔偿时改建地段或者就近地段类似房屋的市场价值。5、在补偿安置方案违法且失效的前提下，过渡费、房租费、搬迁费、精神损失费应当按照王平的实际情况进行计算，一审法院不予支持该项请求，没有法律依据，也不符合实际情况，理应纠正。综上，请求依法撤销一审判决，发回重审。 道东办事处答辩称，一、道东7号地征收决定及补偿安置方案，虽被确认违法，但未被撤销，其仍然有效。二、《宿州市国有土地上的房屋征收与补偿暂行办法》是有效的，安徽省政府的相关规定是2017年作出的，不具有溯及力。三、房屋作为不动产，在选址、规划、建设以及登记后在法律上才形成一个完整的物权估值，而案涉房屋无有效的权属证明，亦无合法建房批准手续，故其不具有合法房屋物权的权益。四、无论是行政赔偿亦或行政补偿，都是行政行为侵害了相对人的合法权益，如果相对人的权益不是合法权益，该权益不受法律保护。五、本案涉及征收行为，是行政机关与公民之间不平等的行政行为，作为征收实施单位应当对房屋进行丈量和清点，被征收人应当予以配合，如果不予配合，应承担不利的后果。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。 城管埇桥分局答辩称，同意道东办事处的答辩意见。 王平向一审法院提交以下证据：1、身份证复印件；2、道东7号地征收决定及宿复决字〔2018〕354号行政复议决定；3、宿复决字〔2018〕426号行政复议决定；4、EMS邮件单；5、（2019）皖1302行初16号行政判决；6、光盘及物品清单。 道东办事处和城管埇桥分局共同在举证期限内向一审法院提交以下证据：1、道东7号地征收决定及补偿安置方案；2、2008年5月航拍图；3、物品清单；4、被征收房屋面积计算单。 上述证据均随案移送本院。一审法院对证据的审核认定符合法律规定，本院予以确认。一审法院审理查明案件基本事实清楚，本院予以确认。 另查明，在该区域征收补偿过程中，征收部门对认定为不予补偿的房屋及院内容积率低于1：1的土地按照9：1置换房屋面积。道东办事处向本院出具说明，王平在华府春天14栋107室有约68.55平方米商业用房一套；华府春天16栋3207室有约118.66平方米住房一套,不符合救助条件。 本院认为，本案的争议焦点为王平的赔偿请求能否成立。 《中华人民共和国国家赔偿法》第四条（四）项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，实施造成财产损失的其他违法行为，受害人有取得赔偿的权利。本案中，道东办事处和城管埇桥分局强拆王平房屋的行为已被复议决定确认违法，王平有取得赔偿的权利。王平在起诉时赔偿请求为：1、被拆房屋灭失费用2173600元，或提供同等区位同等面积的商品房予以产权调换；2、屋内物品及装修损失697241元；3、自2019年3月23日至2019年12月23日的房租费21000元；4、搬迁费1000元；5、货币补偿奖励57200元；6、精神损失费50000；以上共计3000041元。二审庭审中，王平明确表示其第一项赔偿请求放弃货币补偿，要求产权调换。故本院对其明确后的赔偿请求评判如下： 一、关于赔偿标准的适用原则 张立辉等29人对道东7号地征收决定不服，向宿州市人民政府申请复议。宿州市人民政府作出宿复决字（2018）354号复议决定，认为案涉土地未履行集体土地征收程序下，按照国有土地上房屋征收程序作出规定，违反土地管理法的规定，且未提交城市专项规划和国民经济和社会发展年度计划，征收决定认定事实不清、程序违法，同时认为若撤销征收决定将致使公共利益和社会利益遭受重大损失，故依法确认道东7号地征收决定违法。宿复决字（2018）354号复议决定并未撤销道东7号地征收决定，而是保留征收决定的效力，故征收决定违法并不导致其附件征收补偿安置方案无效。案涉道东7号地项目房屋征收补偿安置方案已作为该征收区域被征收户的补偿标准予以普遍适用，故一审判决认定对王平的赔偿标准亦应参照该补偿方案，但原则是不低于该补偿方案规定的标准，既考虑到切实保护王平的合法权益，又体现对违法行为的惩戒，并兼顾公平原则，并无不当。王平上诉认为不应适用补偿安置方案的理由不能成立，本院不予支持。 二、关于房屋及土地的赔偿认定 1、关于房屋及土地面积的认定 补偿安置方案第八条关于被征收房屋认定规定，被征收房屋无有效权属证明或者有效建房批准手续，且2000年3月航拍图上无标注，但在2008年5月航拍图上有标注的房屋，在方案规定的签约期限内签订补偿协议并搬迁的，一层按100%、二层（含二层）以上按30%认定面积，予以补偿安置；被征收房屋无有效权属证明或者有效建房批准手续，且2008年5月航拍图上无标注的房屋，不予补偿安置。实践中，因种种原因，有些房屋未能办理产权登记，在征收时应如何认定可予补偿面积，则需要政府在保护长期事实存在的房屋权利人的利益与避免违法建设者获益之间进行权衡，涉案补偿方案根据当地实际情况确定以2008版航拍图认定可予补偿面积，并不违反法律规定，本院予以采信。王平上诉称其房屋均应予以补偿安置的理由不能成立，本院不予支持。本案中，王平主张其房屋面积为220平方米。道东办事处和城管埇桥分局提供的案涉被拆房屋B-12的房屋征收面积计算单显示王平的房屋面积为194.01平方米，均属于不予补偿面积，违建压占土地66.29平方米。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。在本案审理过程中，王平主张道东办事处和城管埇桥分局提交的案涉房屋面积计算单中宽度计算错误，宽度为6.8米，而面积计算单中，宽度为6.55米。王平为证明其主张，提供了视频资料予以佐证。该面积计算单没有经王平签字确认，亦无看图人员及计算测量人员等其他人员签字，且房屋已被拆除，无法进行现场勘查核对。故道东办事处和城管埇桥分局应承担举证不能的责任，对王平房屋面积的确认应以王平主张的房屋宽度为6.8米，再结合案涉面积计算单予以计算。经核实，本院认定王平房屋的面积为201.41平方米，违建压占土地68.81平方米。 道东办事处和城管埇桥分局提供的案涉房屋面积计算单及2008年航拍图可以互相印证，案涉房屋在2008年航拍图中无标注。根据上述案涉补偿安置方案第八条的规定，案涉房屋无可予补偿面积，不予补偿面积为201.41平方米，违建压占土地68.81平方米。上诉人王平虽未在第一时段签约，因道东办事处和城管埇桥分局拆除案涉房屋的行为已被确认违法，一审法院认定道东办事处和城管埇桥分局应按照案涉安置补偿方案中关于积极配合奖励的规定，给予王平的案涉房屋每平方300元旧料回购费正确，故道东办事处和城管埇桥分局应赔偿上诉人王平房屋损失81066元。王平上诉认为其房屋全部为合法建筑均应予以补偿的理由不能成立，本院不予支持。 鉴于王平要求产权置换，道东办事处同意对王平不予补偿的房屋及院内容积率低于1：1的土地按照9：1进行产权置换。因安置区内最小安置房屋面积为84平方米，王平的安置房屋面积不足以产权调换。道东办事处同意王平以该安置区的安置房屋市场评估价再另行购买部分房屋面积，使其可以获取84平方米的房屋。经审查，上诉人王平不予补偿房屋及土地总面积为270.22平方米（201.41平方米+68.81平方米），应予以折算房屋面积30.02平方米（270.22平方米÷9）。综上，道东办事处和城管埇桥分局应为王平安置30.02平方米的住房，如果王平愿意购买，应允许王平以该安置区的安置房屋市场评估价再另行购买54平方米的房屋面积。 2、赔偿方式的确定 本案虽系行政赔偿案件，但纠纷系因征收强拆引起，涉及到王平居住、生活等最基本的合法权益，考虑到王平房屋已经被强拆，且其在赔偿中亦主张安置房屋的方式，故本院对王平的赔偿以产权调换的方式予以确认。道东办事处和城管埇桥分局未提供该征收区域的安置房源，本院无法确认安置房源具体位置。道东办事处和城管埇桥分局应为王平安置30.02平方米的住房，如王平愿意购买超出安置面积部分房屋，道东办事处和城管埇桥分局应在安置区内提供可选择安置房源，由王平选择84平方米的住房，超出应安置面积部分由王平按该安置区的安置房屋市场评估价向道东办事处和城管埇桥分局找补差价。如王平不同意购买，道东办事处和城管埇桥分局应赔偿王平房屋损失81066元，并不再安置30.02平方米的住房。 三、关于物品损失的认定 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。上述规定确定了赔偿案件中原、被告的举证责任分配原则。因道东办事处和城管埇桥分局实施强拆行为时未进行现场视频录像，在强制拆除前亦未以妥善方式对物品进行证据保全等，应当承担举证不能的责任。因目前已无法通过鉴定确定具体损失，应依据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款之规定，结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。综上，结合当地生活水平、被拆房屋面积、该户家庭人口数、该户提供的视频资料和相关物品的市场价值并考虑成新、折旧等因素综合考量，本院酌定道东办事处、城管埇桥分局赔偿王平屋内物品损失4万元。王平上诉认为屋内物品损失认定有失公允的理由成立，本院予以支持。 四、关于王平主张附属物损失、房租费、搬迁费、货币补偿奖励、精神损失费的认定。 本案中，因王平的房屋均系2008年5月航拍图上无标注的房屋，依据补偿方案应不予补偿安置，故其主张的附属物损失、房租费、搬迁费、货币补偿奖励均无依据，均不应予以赔偿，王平主张的精神损失赔偿无法律和事实依据，本院不予支持。一审判决驳回王平上述事项的赔偿请求并无不当，依法应予维持。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条（四）项、第三十六条（八）项之规定，判决如下： 一、维持宿州市埇桥区人民法院于2020年6月22日作出的（2020）皖1302行赔初4号行政赔偿判决第二项，即驳回上诉人王平的其他赔偿请求； 二、撤销宿州市埇桥区人民法院于2020年6月22日作出的（2020）皖1302行赔初4号行政赔偿判决第一项； 三、被上诉人宿州市埇桥区道东街道办事处和被上诉人宿州市城市管理行政执法局埇桥分局应为王平安置30.02平方米住房，如上诉人王平愿意购买超出安置面积部分房屋，被上诉人宿州市埇桥区道东街道办事处和被上诉人宿州市城市管理行政执法局埇桥分局应在安置区内提供可选择安置房源，由上诉人王平选择84平方米的住房，超出应安置面积部分由上诉人王平按该安置区的安置房屋市场评估价向被上诉人宿州市埇桥区道东街道办事处和被上诉人宿州市城市管理行政执法局埇桥分局找补差价。上诉人王平应60日内与宿州市埇桥区道东街道办事处签订购房协议，购房款可以从应支付的赔偿款中扣支； 四、如上诉人王平不愿意购买，被上诉人宿州市埇桥区道东街道办事处和被上诉人宿州市城市管理行政执法局埇桥分局应于本判决生效后60日内向上诉人王平支付房屋赔偿款81066元，并不再安置30.02平方米的住房； 五、被上诉人宿州市埇桥区道东街道办事处和被上诉人宿州市城市管理行政执法局埇桥分局于本判决生效后60日内赔偿上诉人王平物品损失4万元。 如未按本判决指定的期间履行金钱给付义务，应当参照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 本判决为终审判决。 审判长 程 旭 审判员 杨开琴 审判员 郝菊香 二〇二〇年十月三十日 法官助理吴鹤 书记员魏丽娜 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。 （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《中华人民共和国国家赔偿法》 第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时，有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有权取得赔偿的权利。 （一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的； （二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的； （三）违法征收、征用财产的； （四）造成财产损害的其他违法行为。 第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理： （一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产； （二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿； （三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金； （四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金； （五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明细低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金； （六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支； （七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息； 对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。 （八）对财产造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。