四川省资阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川20行初12号 原告:成都杰美房地产经纪有限公司,住所地四川省成都市武侯区人民南路三段**。 法定代表人：马荣欣，执行董事。 委托代理人：吴晓明，四川颂亚律师事务所律师。 被告:简阳市规划和自然资源局,住所地四川省简阳市射洪坝街道人民路**。 法定代表人：陈晓恒，局长。 委托代理人：金龙。 委托代理人：钟良，四川瑞能律师事务所律师。 原告成都杰美房地产经纪有限公司（以下简称成都杰美公司）认为原简阳市国土资源局（以下简称简阳国土局）、简阳市人民政府未按约定履行与其签订的《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称国有土地出让合同），以简阳国土局、简阳市人民政府为被告向本院提起行政诉讼。本案在审理过程中，原告请求撤回对简阳市人民政府的起诉，本院予以了准许。本院于2017年1月11日作出（2016）川20行初51号行政判决后，简阳国土局不服，向四川省高级人民法院提起上诉。2019年7月8日，四川省高级人民法院作出（2017）川行终215号行政裁定书，发回重审。本院于2020年3月2日立案后，依法重新组成合议庭公开开庭审理了本案。原告成都杰美公司委托代理人吴晓明，被告简阳市规划和自然资源局（原简阳国土局，以下简称简阳自规局）党组成员、副局长汪广金及其委托代理人金龙、钟良到庭参加诉讼。本案审理期间，原告申请庭外和解未果。经本院审判委员会讨论决定，本案现已审理终结。 2010年1月29日，原告成都杰美公司作为受让人与作为出让人的简阳国土局签订《国有土地出让合同》，该合同约定：本合同项下出让宗地位于××乡××村××二社，面积180006平方米，出让价款为人民币45226508元。 原告成都杰美公司诉称，2010年1月29日，原告与简阳国土局签订《国有土地出让合同》。合同签订后，原告支付了土地出让金。之后，原告多次要求简阳国土局交付土地和办理该土地的初始登记未果。故依照《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的规定，请求判令简阳国土局向原告交付出让取得的位于××乡××村××二社，面积180006平方米，地类（商业、住宅）的土地，并办理国有土地使用权初始登记。原告在本案审理过程中放弃了要求简阳国土局为其取得地块办理国有土地使用权初始登记的诉讼请求。 原告为证明其诉讼主张，向本院提供了如下证据，并阐述了证明目的： 证据1.成都杰美公司营业执照； 证据2.成都杰美公司法定代表人身份证明书； 证据3.成都杰美公司法定代表人身份证； 以上证据拟证明原告主体资格。 证据4.被告组织机构代码信息；拟证明被告主体资格。 证据5.国有建设用地使用权拍卖出让公告； 证据6.国有建设用地使用权拍卖出让须知； 证据7.成交确认书； 证据8.成都杰美公司章程； 证据9.《国有土地出让合同》。 以上证据拟证明原告拍卖取得国有建设用地使用权，合同约定的土地出让价款45226508元。 证据10.两份四川省政府非税收入一般缴款书； 以上证据拟证明原告依照土地出让合同约定支付土地出让价款45226508元。 证据11.简阳国土局简国土资函[2010]19号《关于成都杰美公司要求尽快拆迁、支付和顺延支付出让价款的回复》； 证据12.简阳国土局简国土资函[2010]87号《关于成都杰美公司要求延长宗地建设项目开工竣工期限并豁免征收宗地城镇土地使用税的回函》； 证据13.简阳市人民政府简府函[2010]177号《关于延长宗地建设项目开工竣工期限并豁免征收宗地城镇土地使用税的复函》； 以上证据拟证明原告多次要求被告交付土地，被告多次向原告承诺尽快交付土地。 证据14.在中国土地市场网下载的简阳市2011、2014、2015、2016年度国有建设用地供应计划。拟证明从2009年签订案涉土地出让合同后，被告从未从当地的年度建设用地指标中拿出部分指标用以逐步解决案涉土地用地指标问题，表明被告从主观上是不愿意履行出让合同，有违诚信原则。 证据15.四川省人民政府《同意设立成都东部新区的批复》川府函[2020]84号; 证据16.《成都东部新区总体方案》； 证据17.《四川省人民政府关于同意成都市调整龙泉驿区等15个县（市、区）部分乡镇行政区划的批复（川府民政[2019]24号）》调整第38项。 以上证据拟证明：1.案涉土地已划入成都东部新区行政区域，已由四川省人民政府委托由成都市人民政府代管，简阳自规局、简阳市人民政府客观上已不能履行土地管理职责。2.成都东部新区应作为案件的被告参加诉讼。3.撤销丹景乡、新民乡，设立丹景街道，原丹景乡、新民乡所属行政区域为丹景街道的行政区域，丹景街道办事处驻新湖街社区天府路80号。 被告简阳自规局答辩称，因主客观的原因，简阳自规局向原告交付土地已不可能。1.因为行政区划的调整，案涉土地的管理职责已由成都高新区的相关部门行使，因此有关涉案土地上的诉讼纠纷事务，应当由高新分局，即成都高新区公园城市建设局办理，简阳自规局国土管理职权因行政区划发生变更，应当调整变更由成都高新区实际负责管理职能的单位参加诉讼；2.（1）案涉《国有土地出让合同》签订时土地尚未获得四川省人民政府的征地批复；（2）土地未征地拆迁；（3）宗地规划已调整，原规划确定的旅游商服及住宅用地已调整为绿化用地。因此，因规划调整的原因，简阳自规局对案涉土地无法完善征收、收储手续，不能达到出让、交付条件。本案如协商不成，请求法院依法判决。 被告简阳自规局为反驳原告主张向本院提供了如下证据及依据，并阐述了证明目的： 第一组证据及依据 证据1.简阳国土局组织机构代码证； 证据2.简阳国土局主要职责内设机构和人员编制规定； 证据3.简阳市机构编制委员会关于建立简阳市土地储备交易中心的批复； 证据4.《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》； 证据5.简阳自规局统一社会信用代码证书； 证据6．《中共简阳市委简阳市人民政府关于印发的通知》简委发（2019）6号。 第一组证据拟证明：1.简阳国土局因机构改革，已更名为简阳市规划和自然资源局；2.简阳自规局（简阳市土地储备交易中心）具备供应土地的主体资格；3.行政诉讼中简阳自规局（简阳市土地储备交易中心）应诉的主体资格。 第二组证据及依据 证据1.原《中华人民共和国土地管理法》第44条； 证据2.四川省人民政府于2008年12月31日《关于简阳市2008年第八批乡镇建设用地的批复》（川府土[2008]1208号）、《关于简阳市2008年第十一批乡镇建设用地的批复》（川府[2008]1240号）； 证据3.2008-98-20号地块规划设计条件； 证据4.简阳市人民政府《关于同意收储位于简阳市××乡××丹景乡国有建设用地使用权的批复》（简府地［2009］152号）； 证据5.简阳市人民政府《关于同意拍卖出让2008-98-14、15、16、17、18、19、20号地块国有建设用地使用权的批复》（简府地[2009]151号）; 证据6.《国有建设用地使用权拍卖出让须知》； 证据7.《国有建设用地使用权竞买申请书》； 证据8.《成交确认书》； 证据9.《国有土地出让合同》。 第二组证据拟证明2008－98－20号地块未按土地管理法的要求，将农用地全部转为国有建设用地即实施供应。 第三组证据及依据 证据1.四川省人民政府《关于四川省成都天府新区总体规划的批复》（川府函[2011]240号）； 证据2.四川省天府新区总体规划（2010-2030年）2015年版； 证据3.四川省人民政府作出的《四川省人民政府关于同意变更县级简阳市代管关系的批复》川府函（2016）90号； 证据4.中共成都市委办公厅下发的《中共成都市委办公厅、成都市人民政府办公厅关于简阳市部分区域委托成都高新区管理的通知》（成委厅【2017】25号）； 证据5.成都市国土资源局办公室《研究简阳市部分区域划归成都高新区管理有关问题会议纪要》（2017第10期）。 第三组证据拟证明：1.《国有土地出让合同》实际上已无法履行，简阳自规局已不能向原告交付土地；2.涉案土地的行政区域已委托由成都高新区管理，有关土地上的诉讼纠纷，应当调整变更由成都高新区实际负责管理职能的单位参加本案诉讼。 双方当事人对对方提供的证据质证后，提出如下质证意见：被告简阳自规局对原告所提供1-13、15、16、17号证据无异议，对证据14的真实性无异议，但认为用地指标是有项目经省政府批准后才能获取；原告对被告提供的第一、二组证据的真实性无异议，对第三组认为证据1、2是复印件，无法确定其真实性，对其余证据的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议。 本院对双方提供的证据材料作如下认证：简阳自规局对原告所提供无异议的证据，本院认为其客观真实，来源、形式合法，且与本案法律关系相关联，本院予以采信；原告对被告简阳自规局提供的第一、二组证据的真实性无异议，本院同时认为该两组证据客观真实，来源、形式合法，且与本案法律关系相关联，本院予以采信；被告简阳自规局提供的第三组证据中的证据1、2因系复印件，原告因此提出异议，本院认为，该组证据在无原件相印证的情况下，其证明力低，无法证明被告主张的事实，故本院不予采信。对被告第三组证据中的证据3、4、5，原告对其真实性、合法性没有异议，且该些证据与本案有关联，应予采信。原告提供的证据14所涉供地计划与本院审理的法律关系不相关联，本院不予采信。 经本院采信的证据证明，结合双方当事人的陈述，本院查明，2007年1月31日，简阳市人民政府为甲方与汇日国际集团有限公司（以下简称汇日集团）为乙方签署《合作框架协议》,协议约定了合作范围、合作方式、土地供应、隧道项目工程、乙方投资款累计金额的支付及土地收益的分配、特别约定、本协议的终止及违约责任、不可抗力、争议解决及其他条款。该《合作框架协议》第十二条约定，在甲方负责将本协议项下所有土地（包括该地块及额外土地）整理后，双方一致同意届时由双方共同按照有关法律、法规的规定通过有关出让条件，然后以当时有效的出让方式包括招标、拍卖、挂牌等出让方式将有关土地在土地交易市场进行公开出让。第十六条约定，甲方同意乙方有权委托其他人（包括自然人或法人，亦可多于一人）代表、或与其他自然人、法人组成新的企业法人承接乙方在本协议项下的所有权利义务包括但不限于参与、进行该隧道的投资、开发、建设，参与该地块及额外土地的一级开发及竞买，代乙方支付本协议约定的相关费用包括但不限于土地整理费用及该隧道工程款等，以及代乙方收取该地块、额外土地及出让溢价（如有）等。第二十六条约定，如乙方在简阳成立项目公司以承接本协议项下的全部权利和义务，甲方应保证其各职能部门在法定时限内尽快办理项目公司的设立登记等相关手续。 四川省人民政府根据简阳市人民政府《关于简阳市2008年第八批乡镇建设用地农用地转用及土地征收的请示》《关于简阳市2008年第十一批乡镇建设用地农用地转用及土地征收的请示》而于2008年12月31日作出川府土（2008）1208号《关于简阳市2008年第八批乡镇建设用地的批复》、1240号《关于简阳市2008年第十一批乡镇建设用地的批复》，两批复载明：同意呈报的建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案和征收方案；同意将简阳市丹景乡平安村2组，张家沟村1、2、5、6、7组36.2648公顷农用地（其中：非基本农田耕地25.3062公顷，园地3.4002公顷，林地2.3751公顷，其他农用地5.1833公顷）转为建设用地，同时将农用地转用土地及上述集体的建设用地5.1710公顷，合计41.4358公顷征收为国家所有，作为简阳市2008年第八批乡镇建设用地；同意将简阳市新民乡砖房村1、2、4组，藕堰村4、5、6、8组，烂泥村2、3、4、5组，花苞村2组，克难村1、5组35.9948公顷农用地（其中：非基本农田耕地25.0626公顷，园地1.1739公顷，林地4.9020公顷，其他农用地4.8563公顷）转为建设用地，同时将农用地转用土地及上述集体的建设用地15.0174公顷，未利用地0.9527公顷，合计51.9649公顷征收为国家所有，作为简阳市2008年第十一批乡镇建设用地；简阳市人民政府要严格依法履行征地批后实施程序，按照征收土地方案及时兑现补偿费用，落实安置措施，切实安排好被征收地农民的生产和生活，认真做好被征地农民的就业培训和社会保障工作，征地农转非人员全部纳入城镇社会保障体系，保证原有生活水平不降低，长远生计有保障，维护社会稳定。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。 2009年12月18日，简阳市人民政府向简阳国土局作出简府地（2009）152号文《关于同意收储位于简阳市××乡××丹景乡国有建设用地使用权的批复》，该批复载明：一、同意将位于简阳市××乡××丹景乡的1260527平方米（1890.791亩）国有建设用地使用权交由土地储备交易中心收储，收储编号分别为：（一）2008-98-14号：位于××乡××村××组，土地面积191260平方米（286.89亩）。（二）2008-98-15号：位于丹景乡张家沟村四社，新民乡砖房村三、四社，土地面积142973平方米（214.46亩）。（三）2008-98-16号：位于××乡××村××五社，新民乡砖房村三社，土地面积164745平方米（247.117亩）。（四）2008-98-17号：位于××乡××村××四社，土地面积193121平方米（289.681亩）。（五）2008-98-18号：位于丹景乡张家沟村三社，新民乡金河村二社，土地面积197673平方米（296.509亩）。（六）2008-98-19号：位于××乡××村××二社，土地面积190750平方米（286.125亩）。（七）2008-98-20号：位于××乡××村××二社，土地面积180006平方米（270.009亩）。二、土地收储成本按实施征地拆迁过程中发生的各类费用的总和据实确定。三、收储后，由你局尽快编制该宗地的处置方案，按照简阳市三岔湖旅游区总体规划确定的旅游商服及住宅用途进行公开拍卖供地。 2009年12月22日，被告简阳市人民政府作出《关于同意拍卖出让2008—98—14、15、16、17、18、19、20号地块国有建设用地使用权的批复》，同意简阳国土局按其编制的拍卖出让方案实施将收储的2008—98—14、15、16、17、18、19、20号地块国有建设用地使用权进行公开拍卖出让。 2009年12月24日，简阳国土局与四川盈信天地拍卖有限公司共同作出《国有建设用地使用权拍卖出让须知》。该出让须知载明：本次国有建设用地使用权拍卖出让的出让人为简阳国土局，组织实施授权简阳市土地储备交易中心、四川盈信天地拍卖有限公司联合承办；拍卖地块为2008—98—14、15、16、17、18、19、20号；申请人竞得土地后，拟成立新公司进行开发建设的，应在申请书中明确新公司的出资构成、成立时间等内容。我局可以根据拍卖结果与竞得人签订《国有土地出让合同》，在竞得人按约定办理完新公司注册登记手续后，再与新公司签订《国有土地使用权出让合同变更协议》，我局也同意直接与新公司签订《国有土地出让合同》。 2010年1月18日经简阳三岔湖旅游快速通道投资有限公司（以下简称快速通道公司）参加拍卖，竞得土地编号为2008-98-20号地块国有建设用地使用权，该公司当日便与作为出让人的简阳国土局和作为拍卖人的简阳市土地储备交易中心、四川盈信天地拍卖有限公司签订《成交确认书》。 原告成都杰美公司系快速通道公司作为投资人于2010年1月28日成立的从事房地产经纪、房屋经纪等经营活动的公司。2010年1月29日，原告成都杰美公司作为受让人与作为出让人的简阳国土局签订编号为1001-2010-0022《国有土地出让合同》，该合同约定：本合同项下出让宗地位于××乡××村××二社，面积180006平方米，宗地平面界址见地籍图；出让价款为人民币45226508元，由受让人于合同签订之日起62日内一次性支付；本合同项下宗地的定金为人民币90453016元，定金抵作土地出让价款；出让人同意在2010年1月29日将出让宗地交付与受让人；受让人同意本合同项下宗地建设项目在2010年4月26日之前开工，在2012年4月26日之前竣工；受让人按本合同约定支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人必须按照本合同约定按时交付出让土地。由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金，土地使用年限自实际交付土地之日起算。出让人延期交付土地超过60日，经受让人催交后仍不能交付土地的，受让人有权解除合同，出让人应当双倍返还定金，并退还已经支付国有建设用地使用权出让价款的其余部分，受让人并可请求出让人赔偿损失。该合同还对合同当事人的其他相关权利和义务进行了约定。《国有土地出让合同》签订后，原告成都杰美公司支付土地价款45226508元。 2010年3月29日，简阳国土局根据原告成都杰美公司《关于请求尽快拆迁、交付和顺延支付出让价款的函》而作出《关于成都杰美房地产经纪有限公司要求尽快拆迁、交付和顺延支付出让价款的回复》，该回复载明：贵单位竞得的2008-98-20号地块由于地面建构筑物及其附属设施目前正在实施拆迁安置，因此该宗土地尚不能移交贵单位，我局将尽快完成该宗土地的地面建构筑物及其附属设施的拆迁安置工作，以便向贵公司交地；贵公司提出支付有关国有建设用地使用权出让价款的时间，在不附加任何费用或利息的前提和情况下，予以相应的顺延、推后。经我局研究决定：同意贵公司的要求，但最终全额缴纳国有建设用地使用权出让价款的时间不得推迟到2010年10月31日之后。 简阳国土局、简阳市人民政府分别于2010年9月15日、2010年12月2日向原告成都杰美公司作出《关于成都杰美房地产经纪有限公司要求延长宗地建设项目开工竣工期限并豁免征收宗地城镇土地使用税的回函》《关于延长宗地建设项目开工竣工期限并豁免征收宗地城镇土地使用税的复函》，两份函件载明的主要内容有：原告竞得的国有建设用地使用权，由于该宗地的前期工作滞后，导致该宗土地不能如期移交与原告，简阳国土局将尽快完成该宗土地前期工作，力争尽快将土地交付原告；开工竣工期限调整为将宗地移交后六个月内开工，二十四个月内竣工；因未实质性交地，暂不收取该宗土地的城镇土地使用税。 另查明，2016年5月12日，四川省人民政府作出川府函（2016）90号《四川省人民政府关于同意变更县级简阳市代管关系的批复》，同意将资阳市代管的县级简阳市改由成都市代管。2017年2月27日，中共成都市委办公厅作出[2017]25号《中共成都市委办公厅、成都市人民政府办公厅关于简阳市部分区域委托成都高新区管理的通知》，决定将简阳市三岔镇、新民乡等12个乡镇委托成都市高新区管理。2019年3月4日，简阳市人民政府印发《中共简阳市委简阳市人民政府关于印发的通知》简委发（2019）6号，简阳市国土资源局因机构改革更名为简阳市规划和自然资源局。2019年12月23日，四川省人民政府作出《四川省人民政府关于同意成都市调整龙泉驿区等15个县（市、区）部分乡镇行政区划的批复（川府民政[2019]24号）》第38项中撤销丹景乡、新民乡、设立丹景街道，以原丹景乡和原新民乡所属行政区域为丹景街道的行政区域，丹景街道办事处驻新湖街社区天府路80号。2020年4月28日，四川省人民政府作出《同意设立成都东部新区的批复》川府函[2020]84号。 本院认为，本案的争议焦点：1.本案是否应追加成都东部新区及管理委员会为本案当事人；2.简阳国土局与原告成都杰美公司签订的《国有土地出让合同》是否有效并履行。 一、本案是否应追加成都东部新区及管理委员会为本案当事人。 关于原告相继提出申请追加成都东部新区及管理委员会为本案被告及第三人的问题。本案与原告订立行政协议的行政机关并不是成都东部新区管理委员会，本案作为被告的行政机关并未被撤销。因此，成都东部新区管理委员会不是合同的相对方，不是权利义务主体，不是本案的适格被告和依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定可以追加的第三人，本院对原告申请追加当事人的请求不予准许。 二、关于简阳国土局与原告成都杰美公司签订的《国有土地出让合同》是否有效并履行。 行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案原告与简阳国土局签订《国有土地出让合同》是因简阳市人民政府履行招商引资协议产生，合同内容包括出让宗地数量、方式、价格、供地范围、土地出让条件及双方权利义务等基本条款。本案原告成都杰美公司认为《国有土地出让合同》真实有效，被告应当予以履行。被告认为竞得土地中部分未获省政府用地批文，地块未征地拆迁，宗地规划调整等客观原因不能履行。 首先，诉讼过程中，负有举证责任的被告并没有提供有效证据证明出让宗地是否进行征收，土地性质是否转变，是否与未征收土地重合，重合部分面积为多少，未获省政府批文土地是否与出让宗地全覆盖等证据材料。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”的规定，被告应当承担举证不能的后果，其答辩理由没有有效证据支撑。 其次，案涉地块实际由快速通道公司竞得。2010年1月18日，快速通道公司竞得案涉土地时，原告成都杰美公司尚未成立，快速通道公司亦与成都杰美公司没有委托授权关系。由原告成都杰美公司与简阳国土局签订《国有土地出让合同》，支付案涉宗地各项费用，不符合国土资源部发布的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》以及简阳国土局制作的《国有建设用地使用权拍卖出让须知》中关于拍卖国有土地使用权竞买申请书中应当将拟成立新公司签订合同情况予以载明等相关规定，违反了拍卖国有土地使用权应遵照的法定程序。 再次，在案涉土地性质存疑、不能明确案涉土地是否符合出让条件便出让，不符合国有土地使用权拍卖应遵照的法定程序等相关行政行为违法的情况下，原告主张合同有效并请求予以履行，被告未提出《国有土地出让合同》无效的主张。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”及《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案”的规定，原告并未请求确认本案行政行为无效，且本案涉及的拍卖、签订《国有土地出让合同》等行政行为发生在2015年5月1日前。现在案涉土地各方认可已经规划调整被告无法继续履行的情况下，本院依法确认本案签订土地行政协议的行政行为违法，被告应依法采取相应补救措施。 综上所述，本案被告在签订和履行合同过程中存在违反法定程序的情形，行政行为应确认违法，被告应当依法采取补救措施；原告的其他诉讼请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、第三十四条、第七十五条、第七十六条，《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条规定，判决如下： 一、简阳市国土资源局于2010年1月29日与成都杰美房地产经纪有限公司签订编号为1001-2010-0022《国有建设用地使用权土地出让合同》的行政行为违法； 二、由被告简阳市规划和自然资源局依法采取相应补救措施; 三、驳回原告成都杰美房地产经纪有限公司的其他诉讼请求。 案件受理费267933元，由原告成都杰美房地产经纪有限公司负担107173元，被告简阳市规划和自然资源局负担160760元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长 杨江涛 审 判 员 谢祥华 审 判 员 张 慧 二〇二〇年十月二十一日 法官助理 吴 晴 书 记 员 凌 英 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼： （十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的； 第二十九条公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。 第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。 被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。 第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。 第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。 《最高人民法院关于适用的解释》 第一百六十二条公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。