山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终1334号 上诉人（原审原告）矫景章。 被上诉人（原审被告）龙口市人民政府，住所地山东省龙口市港城大道**。 法定代表人吕波，市长。 委托代理人孙信东。 委托代理人任永明，山东精诚人律师事务所律师。 上诉人矫景章因诉被上诉人龙口市人民政府责令限期交出土地决定一案，不服烟台市中级人民法院于2020年6月18日作出的（2020）鲁06行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向双方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 矫景章向原审法院诉称，龙口市人民政府在未经山东省人民政府批准的情况下，以棚户区改造为名，以矫家村委的名义，未履行征收土地公告的法定义务，未遵循“先补偿后征地”三不拆的原则，在未签订补偿安置协议的情况下，采取少量不量、断电断水断路的方式，强制征收拆迁房屋，侵害了矫景章合法权益。请求判决撤销龙口市人民政府作出的龙政土收字（2019）第004号责令限期交出土地决定，本案诉讼费由龙口市人民政府承担。 原审法院经审理查明，2017年8月21日，龙口市人民政府发布龙征公告〔2017〕10号拟征收土地公告，决定拟征收涉及东江街道矫家村的部分土地。2017年11月16日，龙口市国土资源局发布《关于矫家村拟征收土地补偿安置方案》，对征收土地的位置、地、地类及面积地补偿标准、安置意见等进行了公示。该两份文件在矫家村张贴公示。 受龙口市东江街道办事处的委托，烟台信宇房地产评估有限公司对矫景章住宅房屋的征迁补偿价值进行评估，该公司于2017年10月9日出具了烟信宇征评字（2017）第Z018-2-1号《房地产评估报告书》，认定矫景章住宅房屋在价值时点的评估单价为3800元/平方米，一次性货币补偿应补偿金额为508054元。 2018年3月1日，山东省人民政府作出鲁政土字〔2018〕424号《关于龙口市2017年第11批次建设用地的批复》，同意将龙口市东江街道九北村、矫家村所涉农用地转为建设用地并征收，同时征收所涉建设用地，总计土地11.7703公顷。 2018年4月13日，龙口市人民政府发布〔2018〕第5号征收土地公告，决定征收矫家村土地，公告附有《关于矫家村征收土地补偿安置方案》，载明征收土地的位置、地、地类及面积偿费、费用拨付方式、安置意见等内容。该公告在矫家村张贴公示。 2018年8月7日，龙口市人民政府作出《搬迁补偿安置通知》，通知矫景章可对评估报告提出异议，如没有异议，应按期签订搬迁补偿安置协议，如未按期签订搬迁补偿安置协议，将按一次性货币补偿方式进行补偿，并责令限期拆除房屋，腾出房屋项下的土地使用权。 2018年10月17日，龙口市人民政府作出《拟责令限期交出土地告知书》，告知矫景章拟作出责令限期交出土地决定。 2019年6月17日，龙口市东江街道财政所将矫景章、矫盈章、矫明章、矫志宽棚户区改造款2424088.00元向山东省龙口市公证处提存。 2019年6月21日，龙口市人民政府作出龙政土收字（2019）第004号《责令限期交出土地决定书》，告知矫景章已按照货币补偿方式对其房屋及附属设施补偿款508054元进行了公证保管，其可与龙口市公证处联系办理领取补偿款项，责令矫景章限期拆除房屋及附属设施，交出房屋项下的集体土地使用权，逾期不拆除的，将申请人民法院强制执行。 前述《房地产评估报告书》《搬迁补偿安置通知》《拟责令限期交出土地告知书》《责令限期交出土地决定书》均已送达矫景章。 原审法院认为，《山东省土地征收管理办法》第五条规定：“市、县人民政府负责本行政区域内的土地征收工作。”第三十三条规定：“……被征收土地的农村集体经济组织、农民和其他权利人未在规定期限内移交土地的，由市、县人民政府责令限期移交土地；逾期仍不移交土地的，依法申请人民法院强制执行。”本案龙口市人民政府在案涉土地征收过程中，具有作出责令限期交出土地决定的法定职权。矫景章因对龙口市人民政府作出的责令限期交出土地决定不服，提起行政诉讼，本案原被告主体适格，且未超过起诉期限。 参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条的规定，人民法院对行政机关在土地征收过程中作出的责令交出土地决定的合法性的审查可以包括以下方面：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；……。 本案中，龙口市人民政府、龙口市国土资源局在案涉征收土地方案经山东省人民政府鲁政土字〔2018〕424号文件批复同意后，制定发布了征收土地公告及征收土地安置补偿方案，并在矫家村范围内公示。因矫景章未能在确定期限内签订房屋搬迁补偿协议，龙口市人民政府先后作出《搬迁补偿安置通知》《拟责令限期交出土地告知书》《责令限期交出土地决定书》，并向矫景章送达，告知其享有陈述、申辩和听证的权利。现矫家村多数村民已经接受搬迁安置补偿，矫景章拒绝接受安置补偿的行为影响了矫家村土地征收工作的正常进行，龙口市人民政府在已将矫景章补偿款项提存的情况下，作出责令限期交出土地决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告矫景章请求撤销龙政土收字（2019）第004号责令限期交出土地决定，理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告矫景章的诉讼请求。案件受理费50元，由原告矫景章负担。 矫景章不服原审法院判决上诉称，原审法院判决认定事实错误，适用法律错误，审判程序违法。具体事实与理由如下：一、被上诉人存在以棚户区改造为名，先拆后补、先拆后批、先拆后公示的违法行为。二、1.原审法院判决适用《山东省土地征收管理办法》规定，认定被上诉人行政行为合法，属于适用法律错误。被上诉人作出被诉责令交出土地决定主体不适格。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，应由县级以上人民政府土地行政主管部门作出责令交出土地决定。2.原审法院判决参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条的规定，支持被上诉人拆迁行为是错误的。被上诉人实际未经山东省人民政府批准即开始拆迁矫家村村民房屋。上诉人未得到任何补偿款，与被上诉人之间无任何征收土地合同及征收土地手续。三、原审法院对上诉人申请调取的关键证据未依法调取，审判程序违法。 被上诉人龙口市人民政府答辩称，一、原审法院判决认定事实无误，上诉人所述与事实不符。矫家村棚户区改造的前期是以村委会为主体开展的、群众自愿参与的村民自治行为。为切实有效推进棚户区改造的顺利实施，龙口市人民政府经山东省人民政府批准对矫家村集体土地依法进行征收。二、原审法院判决适用法律正确，被诉行为并无违法之处。1.为保证上诉人所在村棚户区改造项目的顺利推进，保障广大村民的顺利回迁，龙口市人民政府于2017年8月21日发布龙征公告〔2017〕10号《拟征收土地公告》。2.山东省人民政府于2018年3月1日发布鲁政土字〔2018〕424号建设用地批件，批准征收土地行为。3.龙口市人民政府于2018年4月13日发布（2018）第5号《征收土地公告》及《关于矫家村征收土地补偿安置方案》。在土地征收过程中，绝大多数村民（106户中的102户）已签订了补偿协议并交付土地。4.龙口市财政局已按实测面积向被征收土地农村集体经济组织按区片地价9万元/亩支付土地补偿费、安置补助费共计4698000元。2019年6月17日，龙口市人民政府将上诉人应得地上附着物补偿款508054元足额申请龙口市公证处公证保管，符合“先补偿、后搬迁”的原则。5.龙口市人民政府于2018年8月7日向上诉人送达了《搬迁补偿安置通知》及《评估报告书》。通知上诉人在规定的时间内到东江街道办事处105室办理土地征收补偿事宜及腾出土地，并告知其对评估报告提出异议的期限、方式、地、地点诉人在规定的时间未提出书面异议。6.2018年10月17日，龙口市人民政府向上诉人送达《拟责令限期交出土地告知书》，告知上诉人享有陈述、申辩和申请听证的权利。2019年7月17日，龙口市人民政府向上诉人送达《责令限期交出土地决定书》，并告知其享有复议和诉讼的权利。综上，龙口市人民政府作出的责令限期交出土地行政行为合法，原审法院判决认定事实清楚、法律依据明确，请求二审法院驳回上诉人的上诉。 当事人在原审中提交的证据已经原审法院庭审质证并随案移送本院。二审程序中，上诉人向本院提交两份“新证据”：证据1是2020年8月18日龙口市东江街道矫家村民委员会出具的《证明》复印件一份[内容为：“我村因棚改于2014年10月份，聘请烟台信宇房地产评估有限公司，对我村村民的房屋（包括：矫明章、矫景章、矫盈章、矫志宽）进行了丈量评估。”]，证明评估报告虚假；证据2是开庭笔录页复印件一份，证明被上诉人认可，是在政府棚户区改造的要求下，全村106栋房屋有101栋签协议自愿拆除，只有5户没拆。经合议庭评议，本院认为，上诉人提交的该两份证据在证据提交形式上均不规范，其中证据1只盖有“龙口市东江街道矫家村民委员会”印章，没有经办人或负责人签名；证据2无当事人签字或保存机关“与原件核对无异”印章，且从内容上看，并不能证明上诉人主张的事项，故不予采信。 经审理，本院查明的事实与原审法院一致，对原审法院判决查明的事实予以确认。 本院认为： 被上诉人龙口市人民政府在原审中提交的证据显示，上诉人所在矫家村部分农用地及建设用地于2018年3月1日，经山东省人民政府鲁政土字〔2018〕424号《关于龙口市2017年第11批次建设用地的批复》同意征收为国有。2018年4月13日，龙口市人民政府作为案涉土地征收组织实施主体，发布了〔2018〕第5号征收土地公告并张贴，该公告载明了征收土地的位置、地、地类及面积偿费、费用拨付方式、安置意见等内容，并附有《关于矫家村征收土地补偿安置方案》。后龙口市财政局将涉及被征建设用地的土地补偿款4698000元拨付至东江街道矫家村账户。在上诉人未按期签订补偿安置协议的情况下，龙口市人民政府于2018年10月17日作出《拟责令限期交出土地告知书》，告知上诉人拟作出责令限期交出土地决定，上诉人享有陈述、申辩和听证的权利。上诉人收悉后仍未移交土地。龙口市人民政府遂将对上诉人房屋及附属设施的货币补偿款予以公证提存后，于2019年6月21日向上诉人作出被诉《责令限期交出土地决定书》，并告知其享有复议和诉讼的权利。 上述事实可以说明，本案被诉责令限期交出土地决定系在案涉征收土地方案已经有权机关依法批准、案涉土地补偿安置费用已实际拨付、绝大多数被征收人已经接受补偿安置并搬迁的前提下，由龙口市人民政府根据《山东省土地征收管理办法》第三十三条的授权作出。该执法行为的目的是为了推进土地征收工作进程，已保障了上诉人补偿安置的基本权利及正当程序权利，亦符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条的规定精神。上诉人虽然对涉及其所在村集体土地的征收行为的合法性提出异议，但因该征收行为并非本案被诉行政行为，结合行政行为本身所有的确定力、公定力、执行力等特点，在没有证据证明该行为存在重大且明显违法情形的情况下，应认可其在本案中的效力。上诉人另主张被上诉人存在先评估后拆除、侵犯其合法补偿权益、原审法院审判程序违法等，但所提交的证据均不足以证明其主张成立，本院难以支持。上诉人如对具体补偿安置数额有异议，可以依照法定途径另行寻求救济。 综上，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人矫景章负担。 本判决为终审判决。 审判长 许 琳 审判员 曹林灿 审判员 王云阁 二〇二〇年十月十三日 书记员 王超群