南昌铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）赣7101行初587号 公益诉讼起诉人进贤县人民检察院。 被告进贤县林业局，住所地：进贤县民和镇军湖路**，统一社会信用代码：11360124014541318F。 法定代表人李汉秋，该局局长。 委托代理人周世红，进贤县林业局工作人员。 委托代理人曾庆泽，北京市中银（南昌）律师事务所律师，执业证号：13601201910123623。 公益诉讼起诉人进贤县人民检察院因认为被告进贤县林业局不履行林业监管法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月12日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月4日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人指派检察员代宾、李云，被告副局长马小清及被告的委托代理人周世红、曾庆泽到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 公益诉讼起诉人于2018年5月8日向被告进贤县林业局作出进检行公建〔2018)1号检察建议书，建议被告进贤县林业局依法责令刘朋福对被破坏的林地恢复原状；依法责令刘朋福补种相应数量树木，并符合国家有关规定；依法全面履行法律法规规定的监管职责。2018年6月11日，被告书面回复称对刘朋福作出进林林罚决字〔2018〕第0503号和第0504号行政处罚决定书，责令刘朋福在三个月内将毁坏的林地19.6亩恢复原状，补种滥伐林木5倍，共计3515株树木。2018年6月22日，被告向起诉人递交《关于进贤县衙前乡贯坑村委会吁山下村“馒头墩”山恢复植被的实施方案》。截止提起公益诉讼前，因“馒头墩”山公益林地仍未得到根本改善，公益诉讼起诉人遂提起行政公益诉讼。 公益诉讼起诉人诉称，刑事检察部门在办案中发现被告进贤县林业局不依法完全履行职责，损害国家利益和社会公共利益的线索，经审查后依法作出行政公益诉讼立案决定。经调查查明，2013年11月5日至12月期间，刘朋福在进贤县“馒头墩”山非法毁林开路，进贤县森林公安局于2013年12月20日以刘朋福滥伐林木案刑事立案。经司法鉴定，“馒头墩”山场被占用林地面积19.6亩，其中有10亩林地表层开挖破坏严重，心土裸露；被毁胸径6ｃｍ以下马尾松小树703株，活立木蓄积量23.02ｍ立方米；该林地属于国家公益林。2014年10月31日进贤县人民法院以刘朋福犯滥伐林木罪判处其有期徒刑一年，缓刑二年，并处罚金一万元。刘朋福虽因该案被刑事追究，但被告未依法继续责令刘朋福修复公益林地和补种树木。为支持与督促被告依法履行职责，促进行政机关依法行政，进而实现保护生态环境、维护国家利益和社会公共利益的目的，起诉人于2018年5月8日向被告进贤县林业局送达进检行公建〔2018）1号检察建议书，建议被告进贤县林业局依法责令刘朋福对被破坏的林地恢复原状；依法责令刘朋福补种相应数量树木，并符合国家有关规定；依法全面履行法律法规规定的监管职责。该检察建议书于同日由被告进贤县林业局副局长马小青签收。2018年6月11日，被告书面回复，称对刘朋福作出行政处罚，责令刘朋福在三个月内将毁坏的林地19.6亩恢复原状，补种滥伐林木5倍，共计3515株树木，并向刘朋福送达了进林林罚决字〔2018〕第0503号和第0504号行政处罚决定书，但刘朋福拒绝签收。2018年6月22日，被告向本院递交《关于进贤县衙前乡贯坑村委会吁山下村“馒头墩”山恢复植被的实施方案》，计划于2018年12月初由刘朋福实施造林，恢复进贤县衙前乡贯坑村委会歼山下村“馒头墩”山被毁19.6亩林地植被，被告于2019年元月进行现场查验。2019年3月26日，起诉人派员前往进贤县衙前乡贯坑村委会吁山下村“馒头墩”山被毁公益林所在地进行现场调查，发现被毁公益林地未被修复，也没有补种树木。刘朋福未履行行政处罚决定，被告也未在法定期限内向人民法院申请强制执行或代为履行。 公益诉讼起诉人认为，根据《国家级公益林区划界定办法》第二条、《江西省生态公益林管理办法》第二条的规定，公益林有提供公益性服务的目的，且森林资源是一种特殊的维护生态、保护环境、调节气候的资源，在维护与保持公共环境方面具有举足轻重的作用，刘朋福非法改变国家公益林用途，滥伐林木，损害了国家利益和社会公共利益。根据《中华人民共和国森林法》第十三条的规定，被告进贤县林业局对辖区内的森林资源有管理和监督的职责。在收到本院检察建议后，被告虽对刘朋福的违法行为作出行政处罚决定，但未采取有效措施督促刘朋福修复被破坏的公益林地和补种树木，也未在法定期限内向人民法院申请强制执行或代为履行，刘朋福破坏的公益林地至今未得到修复，林木也未进行补种，导致国家利益和社会公共利益仍然处于受侵害状态。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定，向本院提起行政诉讼，请求判决：1.确认被告进贤县林业局对“馒头墩”山场被毁国家公益林履行保护监管职责不充分；2.责令被告进贤县林业局对“馒头墩”山场被毁国家公益林继续依法全面履行保护监管职责，修复公益林生态环境。 公益诉讼起诉人向本院提交了以下证据： 第一组证据：证明本案来源属于检察机关在履行职责中发现。 1.《进贤县人民检察院案件线索移送函》（2018年3月7日），证明起诉人刑事检察部将案件线索移送民事行政检察部。 2.《进贤县人民检察院立案决定书》（2018年4月4日），证明起诉人于2018年4月4日立案审查。 第二组证据：证明进贤县林业局系主管全县林业工作的法定机关,具有对全县森林资源的保护、利用、更新实施管理和监督的法定职责。 1.进贤县人民政府办公室印发的《进贤县林业局主要职责、内设机构和人员编制规定》（2014年12月31日），载明主要职责中第三项：组织指导森林资源的保护管理工作；组织指导全县森林资源调查、动态监测和统计；负责报批林木采伐许可，监督木竹凭证采伐；组织指导林地管理。主要职责中第九项：指导、管理森林公安工作；管理森林公安队伍建设，组织、协调、督导森林案件的查处工作。进贤县森林公安局列公安序列，实行县林业局和县公安局双重领导，党政工作以县林业主管部门管理为主，公安业务工作以县公安部门管理为主。 2.中共进贤县委办公室、进贤县人民政府办公室印发的《县林业局职能配置、内设机构和人员编制规定》（2019年3月26日），载明主要职责第一项：负责全县林业和草地及其生态保护修复的监督管理；第二项：组织全县林业生态保护修复和造林绿化工作；第三项：负责全县森林、湿地、草地资源的监督管理（组织开展国家和省级公益林管理工作）。 第三组证据：证明刘朋福破坏“馒头墩”山国家公益林。 1.进贤县森林公安局受案登记表（2013年12月6日）、立案决定书（2013年12月20日），证明2013年12月6日南昌市森林公安局将该案移送进贤县森林公安局，2013年12月20日进贤县森林公安局以刘朋福滥伐林木案刑事立案侦查。 2.进贤县森林公安局接受证据材料清单（2013年12月9日）、关于自筹资金、拓宽东乡县占圩乡村级道路需砍伐一些残次林的请示（请示人刘朋福、2013年9月16日）、衙前乡人民政府会议记录（2013年11月22日），证明2013年9月16日刘朋福向衙前乡党委、政府请示拓宽至东乡县占圩的道路，2013年11月22日经衙前乡政府研究，在群众同意的基础上，可以修路，宽不超过10米，需办理相关手续。 3.进贤县林地管理所证明（2013年12月17日）、进贤县林业局证明（2013年12月23日），证明刘朋福未就进贤县衙前乡贯坑村委会阡山村小组“馒头墩”山办理过采伐许可证、林业用地相关手续。 4.进贤县森林公安局对刘朋福的讯问笔录（2013年12月25日）、刘朋福的常住人口信息表，证明2013年8月份左右，东乡县一个姓鄢的人找到刘朋福，想在村里办一个山庄，刘朋福听后提出要修路。后刘朋福没有在林业部门办理手续，于2013年11月5日开始在进贤县“馒头墩”山毁林修路，该山林为防护林。刘朋福曾用名为刘金水。 5.进贤县森林公安局对鄢洪员（东乡县人民法院聘用司机）的询问笔录（2013年12月20日），证明2013年8月份左右，鄢洪员的朋友和刘朋福提出阡山村适合搞开发，刘朋福提出先修好路再议开发的事。后刘朋福在进贤县山场修路。 6.南昌市森林公安局对刘琼珍（村民）的询问笔录（2013年12月10日），证明2013年9月12日村小组长刘国华和另一个领导到刘琼珍家里，刘国华说要在门口岭修一条路到东乡县，同意就在报告上签名，刘琼珍听说是修路就在报告上签了名。门口岭、馒头墩山上原有的松树、杂树推倒后，挖机进行挖土，修路进行了四、五天就停工。 7.进贤县森林公安局对刘树荣（村民）的询问笔录（2013年12月10日），证明2013年12月2、3日下午，刘金水（刘朋福）到刘树荣家里，叫刘树荣在阡山下村民盼望修至占圩公路签名录上签名，修路要经过馒头墩山，刘树荣在馒头墩山有5.2亩山权。刘金水从面前山开始挖，挖到石壁山，长度有40多米，宽3米多。刘树荣所有的馒头墩山林还没动工。山上有荷树、松树、杂树，属于防护林。 8.进贤县森林公安局对戴凤金（村民）的询问笔录（2013年12月10日），证明戴凤金家在馒头墩山的林权有5.2亩，2013年11月份左右，刘朋福找到戴凤金及其丈夫刘会鹏，要在山上修路，修路也是11月份左右。山上没开采前是残次林，戴凤金家所有的山林已被推掉。 9.进贤县森林公安局对刘琼汉（村民）的询问笔录（2013年12月10日），证明2013年9月份左右，刘朋福找村民提出在“门口山”出资修路，山上林木所有权是村民个人所有，都发了林权证，属于防护林。刘琼汉的3亩左右山林被推掉。 10.进贤县森林公安局对李青菊（村民）的询问笔录（2013年12月10日），证明2013年9月份，刘朋福等人到李青菊家，说要修路到东乡占圩，要李青菊签名，后李青菊签了名。李青菊家户主为其丈夫刘加福，山林的林权证，但林权证未找到，修路不在其山林范围内。 11.进贤县森林公安局对刘琼亮（村民）的询问笔录（2013年12月10日），证明2013年11月初，刘朋福、刘国华找到刘琼亮，说要在馒头墩山修一条路到东乡县的“登溪”（占圩）镇，还要把门口山路上的一个涵洞修成一座拱桥，刘琼亮同意并在协议上签字。后刘朋福请了挖机在馒头墩山上施工，开挖的泥土用汽车装运拖走，具体去向不知道。 12.进贤县森林公安局对饶龙金（贯坑村委会书记）的询问笔录（2013年12月9日），证明2013年9月下旬，刘朋福找到饶龙金，并出示一份关于自筹资金、拓宽至东乡县占圩乡村级道路需砍伐一些残次林的请示。后饶龙金和乡人大主席颜四宁、分管副乡长黄路、阡山下村村长刘细华到现场了解情况，谈妥由刘朋福牵头找人出资，并找到涉及山地的10户村民（刘先润、刘先得、刘文华、刘志农、刘志俊、刘会朋、刘金水、刘金福、刘志达、刘仁华）签协议。饶龙金强调要去林业部门办理相关手续。修路的地址为进贤县衙前乡贯坑村委会阡下山村小组门口，山名叫“馒头墩”。林权证都是个人所有，属于防护林。施工是在2013年11月份左右。 13.进贤县森林公安局对颜四宁（衙前乡人大主席）的询问笔录（2013年12月9日），证明因刘朋福牵头集资修路，颜四宁和黄路到小组实地查看情况，要求刘朋福要征得被占用山地的10户村民的同意。2013年11月中旬，刘朋福和合伙人请的挖机和铲车进行施工。 14.进贤县森林公安局对黄路（衙前乡副乡长）的询问笔录（2013年12月10日），证明2013年11月，刘朋福没有在林业部门办理相关手续的情况下，在馒头墩山开挖公益林。 15.进贤县森林公安局对刘国华（贯坑村委会阡山村村长）的询问笔录（2013年12月9日），证明2013年9月，刘朋福找到刘国华商量在山上修路，刘国华陪同刘朋福到村民家协商修路的事，经村民同意后，由刘朋福一手运作此事。被开垦的山叫馒头墩，山上的林木所有权属于个人，具体有刘先润、刘先得、刘文华、刘志农、刘志俊、刘会朋、刘金水、刘金福、刘志达、刘仁华，都有林权证。 16.进贤县森林公安局现场勘验笔录及照片（2013年12月9日），证明毁林现场位于的馒头墩山场，通过现有参照物为混交林，该山场北面至西面沿山体间面积20亩的林木被大型挖掘机采掘的明显痕迹，心土裸露出深蓝色细粉土，部分地块被挖深近3米，林地上林木、林下灌木和地被物已全部清理干净。 17.鉴定聘请书、林业司法鉴定意见书、滥伐林木占用林地山场所在地形位置图、胸径样地检尺记录表、照片、鉴定人员及机构资质、鉴定意见通知书，证明“馒头墩”山场被占用林地面积19.6亩，其中有10亩林地表层开挖破坏严重，心土裸露；被毁胸径6cm以下马尾松小树703株，活立木蓄积量23.02m立方米；该林地属于国家公益林。 18.进贤县人民法院刑事判决书，证明2014年10月31日刘朋福因犯滥伐林木罪被进贤县人民法院判处有期徒刑一年，缓刑二年，并处罚金人民币一万元。 第四组证据：证明进贤县林业局在立案时不依法完全履职。 1.起诉人对梅寒（下埠林业站站长）的询问笔录（2018年4月18日）、进贤县衙前乡贯坑村委会2001年国家公益林小班区划图，证明“馒头墩”山被毁的林地大致在小班01Ａ0062范围，现仍系国家公益林范围，且未得到恢复。 2.进贤县林业工作站证明（2018年4月27日），证明衙前乡贯坑村2001年界定的国家公益林编号：01A0062、01A0067两小班界定之后至今未进行核减，其公益林范围和面积不变。 第3小组证据，证明聘请有专门知识的人协助调查通知书、证书及现场视频、照片（2018年4月26日），证明刘朋福开挖的“馒头墩”山林地两端形成一大一小水坑，被破坏的林地没有得到修复，林地上也没有补种林木。 第五组证据：证明公益诉讼起诉人已履行了行政公益诉讼诉前程序。 1.诉前检察建议书（2018年5月4日），证明建议县林业局依法责令刘朋福对被破坏的林地恢复原状，依法责令刘朋福补种相应数量树木，并符合国家有关规定，依法全面履行法律法规规定的监管职责。 2.送达回证（2018年5月8日），证明2018年5月8日县林业局副局长马小青签收检察建议书送达回证。 第六组证据：证明进贤县林业局收到检察建议后未依法完全履职，导致国家和社会公共利益仍处于受到侵害状态。 1.进贤县林业局检察建议回复函（2018年6月11日）、进林林罚决字[2018]第0503号、第0504号行政处罚决定书、进贤县林业局关于要求衙前乡政府责令刘朋福对所有破坏国家公益林林地恢复原状的函进（林字〔2018〕19号文件），证明县林业局函复称，进贤县林业局已对刘朋福进行行政处罚，责令刘朋福在三个月内将毁坏的林地19.6亩恢复原状，责令补种滥伐林木5倍的树木，共计3515株树木，文书于2018年5月29日送达，但刘朋福拒收。同时，进贤县林业局还发函给衙前乡政府，要求其责令刘朋福对破坏的公益林地恢复原状。 2.进贤县林业局关于进贤县“馒头墩”山恢复植被的实施方案（2018年6月22日），证明计划实施造林时间2018年12月初，实施主体刘朋福，造林方式为破坏严重心土裸露的地表铺一层土，然后在上面栽种湿地松，栽种密度2米＊3米，栽种高度20厘米一年生的容器苗湿地松。现场查验时间2019年元月，检查验收主体进贤县林业局。 3.聘请有专门知识的人协助调查通知书及现场照片（2019年3月26日），证明“馒头墩”毁林现场仍为被破坏状态，林地仍然没有得到修复，林地上也没有补种林木。 4.进贤县人民法院立案庭关于未受理过进贤县林业局行政非诉执行案件的情况说明一份（2019年5月5日），证明2019年4月27日前，进贤县人民法院没有受理过进贤县林业局关于行政非诉执行案件。 5.进贤县人民法院（2019）赣0124行审7号案卷材料，证明2019年7月12日，进贤县林业局向进贤县人民法院申请强制执行进林罚决字（2018）第0503号、0504号行政处罚决定书。2019年8月10日，进贤县人民法院以进贤县林业局超过法律规定的申请执行期限，裁定不准予强制执行。（进贤县林业局存在超过法定期限申请法院强制执行的违法情形） 6.现场视频及照片（2020年5月27日），证明“馒头墩”毁林现场中间部分进行了树木补种，沿路大坑虽已平整，但未补种树木，另一侧水坑未进行平整，现场部分林地没有得到修复，生态没有得到恢复。 被告进贤县林业局辩称，一、被告已全面履行监督管理职责，修复了被毁公益林生态环境，起诉人的诉请无事实根据。1.已对违法行为人刘朋福穷尽采取要求修复林地、补种树木等监管措施。进贤县人民法院判处刘朋福滥伐林木罪，缓刑两年，并处罚金1万元，但刘朋福在获刑后其变更了个人联系方式，因客观原因无法联系其履行相关行政、民事责任。2018年5月8日，被告向涉案林木属地进贤县衙前乡人民政府以下达《进贤县林业局关于要求衙前乡政府责令刘朋福对所破坏国家公益林地恢复原状的函》（进林字[2018]19号）,要求衙前乡政府组织人员责令违法行为人刘朋福尽快承担恢复被毁林地、补种滥伐树木等行政责任。2018年5月10日，被告对刘朋福作出进林罚决字〔2018〕第0504号《行政处罚决定书》，责令补种木时被滥伐林木5倍的树木，共计3515株，并在同日向刘朋福送达《行政处罚决定书》。2018年6月11日，被告向起诉人送达了《进贤县林业局检察建议回复函》，报告了违法行为人刘朋福下落不明的情况，难以要求违法行为人履行修复林地、补种树木的责任。2018年6月22日，被告会同衙前乡政府讨论形成《关于进贤县衙前乡贯坑村委会吁山下村“馒头墩”山恢复植被的实施方案》，就实施主体、实施时间、造林方式、造林面积、现场查验时间等要素进行了明确。2019年5月10日，被告向刘朋福送达《进贤县林业局履行义务催告书》，再次要求履行修复林地、补种树木的责任。因刘朋福未履行修复林地、补种树木的责任，被告向进贤县人民法院申请强制执行，该院于2019年8月10日作出（2019)赣0124行审7号《行政裁定书》。2.被告已采取代为补种措施，且修复效果超过预期标准。2019年9月，答辩人聘请江西大雅规划设计院有限公司编制了《南昌市进贤县衙前乡贯坑村委会歼山下村地块生态修复项目实施方案》，并向进贤县人民检察院进行报告。该实施方案项目的制定主要由林业工程师、园林高级工程师、林业高级工程师、林业技术员等人员组成，形成的实施方案专业、全面、客观、科学、可行。2019年10月至2020年3月，被告聘请造林公司对案涉林地进行修复，造林公司以上述《实施方案》为基础，在案涉林地补种带土球的湿地松（高度1米左右）1600株，之后请进贤县检察院工作人员到现场检验，并根据检察院工作人员意见，雇请挖土机填平两个坑，并补栽带土球杜英600余株。2020年6月28日，被告聘请江西农业大学、江西省林业调查规划研究院的相关专家对上述项目进行调查评估，并作出：“经评估专家组一致认为，项目实施达到并优于《实施方案》，现阶段生态修复效果基本达到”的意见。3.被告已计划向刘朋福追缴生态修复垫付的所有费用。2020年6月23日，被告向起诉人出具《进贤县林业局关于衙前乡贯坑村委会吁山下村“馒头墩”山生态修复情况报告》亦明确了被告将向刘朋福采取追缴措施。二、起诉人提起本案之诉不符合行政公益诉讼起诉条件，无法律依据。1.《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》规定的行政公益诉讼起诉条件未得到满足。2.《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》对行政公益诉讼案件的诉讼请求并无确认履行监管职责不充分，起诉人的诉请无法律依据。综上，案涉林地生态已得到修复，国家利益、公共利益已受到维护，苗木的生长并非一朝一夕之事，需尊重苗木生长周期的客观自然规律，起诉人在被告代履行补种后两三个月内便起诉，势必难以见到原有林地的生态效果。请求法院判决驳回起诉人的全部诉讼请求。 被告进贤县林业局向本院提交了以下证据： 第一组证据：林业行政处罚先行告知书、林业行政处罚决定书、送达回证、林业局履行义务催告书、强制执行申请书、行政裁定书，证明被告依法行使职权，履行了对违法当事人刘朋福的查处职责。 第二组证据：进贤县林业局关于要求衙前乡政府责令刘朋福对所破坏国家公益林木地恢复原状的函、进贤县林业局检察建议回复函、进贤县“馒头村”山恢复植被的实施方案、进贤县林业局关于刘朋福非法改变林地用途一案未履行法定义务的报告，证明被告对违法行为人刘朋福破坏公益林木履行了行政监管职责，并对进贤县人民检察院报告了工作内容。 第三组证据：实施方案、生态修复情况报告书、图片、评估意见书、评估专家组员资质信息，证明被告因损害公益行为人刘朋福拒绝履行义务而依据实施方案代为履行被破坏的“馒头墩”山修复植被、补种树木，修复植被补种树木优于实施方案，基本达到生态资源的保护效果。 第四组证据：衙前乡派出所、衙前乡贯彻村民委员会证明，证明刘鹏福一直未在本村居住，无法联系且生活困难。 第五组证据：森林防大道值班记录，证明2019年7月中旬至2020年1月1日晴旱天气为主，森林火灾频发，不适宜植树造林。 经庭审质证，原告对被告提交的第一组证据真实性、合法性无异议，但关联性有异议，被告虽然对刘朋福作出处罚但没有执行，被告也没有在法定期限内申请强制执行，导致执行申请没有获得法院支持。第二组证据真实性、合法性无异议，但关联性有异议，被告没有履职到位。第三组证据真实性、合法性无异议，但关联性有异议，实施方案是否生态标准有异议，修复地块不全面，刘朋福造成了两个大坑的破坏，只是对其中一个坑提出修复意见，没有对另外一个提出修复意见，被告选择种植湿地松纯林，该处原为针阔混交林，被告聘请的林业专家也认为该设计对生态系统功能修复存在欠缺。照片是起诉后现场情况，根据专家意见，被告仍需要继续做好后续管护、抚育、补种等工作，生态环境尚未完全修复到位。第四组证据中派出所出具的证明真实性、合法性无异议，但关联性有异议，村委会证明的三性均有异议，村委会无资质证明个人是否有资质。第五组证据合法性有异议，不具备形式要件，该表没有大部分的填写内容及签名，没有加盖单位的公章，没有关于馒头山的报警记录。 被告对原告提交的第一组证据、第二组证据、第三组证据、第五组证据的三性无异议。第四组证据真实性、合法性无异议，但关联性有异议，目前案涉林地已经得到有效恢复。第六组证据真实性、合法性无异议，但关联性有异议，案涉林地已经得到有效恢复，国家和社会公共利益受到侵害的状态已经不存在，该系列证据证明进贤县林业局积极作为，采取了对违法行为人刘朋福作出林业处罚决定书要求衙前乡政府责令刘朋福恢复林地，向进贤县人民法院申请强制执行等监督管理措施，督促刘朋福恢复林地和林木，由于刘朋福生活十分困难其拒签相关文书或无法找到其下落，刘朋福不履行相应责任，强制要求刘朋福根据行政处罚决定书和实施方案的标准期限履行责任已经没有可能，为了及时保护国家公益林恢复林地生态，进贤县林业局决定采取补种措施，经周密部署主动实施积极落实，被告委托第三方专业机构自定修复实施方案，委托第三方补种林木，委托专家学者进行评估已全面履行监督管理职责，主动修复被毁公益林生态环境修复效果超过预期标准。 本院对上述证据认证如下:原、被告提交的证据经质证真实性无异议的证据，予以确认。被告提交的村委会证明反映基层组织无法联系到刘朋福，刘朋福未在该村居住，予以确认。原、被告提交证据的关联性异议为本案争议的焦点，将在说理部分予以评析。 经审理查明，2014年10月31日，进贤县人民法院作出（2014）进刑初字第237号刑事判决书，确认刘朋福违反森林管理法规，滥伐林木蓄积量23.02立方米（该被破坏的公益林位于进贤县“馒头墩”山，以下简称案涉“馒头墩”山），判决刘朋福犯滥伐林木罪，判处其有期徒刑一年，缓刑二年，并处罚金一万元。刘朋福虽因该案被刑事追究，但被告未依法继续责令刘朋福修复公益林地和补种树木。为实现保护生态环境、维护国家利益和社会公共利益的目的，公益诉讼起诉人于2018年4月26日派员对案涉“馒头墩”山进行现场勘验，并于2018年5月8日向被告进贤县林业局送达进检行公建〔2018）1号检察建议书，建议被告进贤县林业局依法责令刘朋福对被破坏的林地恢复原状；依法责令刘朋福补种相应数量树木，并符合国家有关规定；依法全面履行法律法规规定的监管职责。该检察建议书于同日由被告进贤县林业局副局长马小青签收。2018年6月11日，被告书面回复，称对刘朋福作出行政处罚，责令刘朋福在三个月内将毁坏的林地19.6亩恢复原状，补种滥伐林木5倍，共计3515株树木，并向刘朋福送达了进林林罚决字〔2018〕第0503号、第0504号行政处罚决定，但刘朋福拒绝签收。2018年6月22日，被告向公益诉讼起诉人递交《关于进贤县“馒头墩”山恢复植被的实施方案》，计划于2018年12月初由刘朋福实施造林，恢复进贤县“馒头墩”山被毁19.6亩林地植被，被告于2019年元月进行现场查验。2019年3月26日，起诉人派员对案涉“馒头墩”山进行现场调查，发现被毁公益林地未被修复，也没有补种树木。因刘朋福未履行行政处罚决定，被告向进贤县人民法院申请强制执行，该院于2019年8月10日以申请执行人超过法定申请执行期限为由作出（2019）赣0124行审7号行政裁定，裁定不准予强制执行进林林罚决字〔2018〕第0503号、第0504号行政处罚决定。被告经调查考虑到刘朋福尚无履行能力，且自2018年5月1日起至今未在阡山下村小组居住，为解决检察建议反映的问题，于2019年9月委托江西大雅规划设计院有限公司制定《南昌市进贤县地块生态修复项目实施方案》（以下简称《修复项目实施方案》）。随后，被告按照该实施方案代履行修复义务。公益起诉人认为被告在起诉前未履行林业监管职责，诉至本院请求判如所请。 另查明，经被告委托，江西农业大学、江西省林业调查规划研究院相关专家于2020年6月28日出具《进贤县地块生态修复项目成效评估意见》（以下简称《成效评估意见》），专家组一致认为项目实施达到并优于《修复项目实施方案》，现阶段生态修复效果基本达到。 本院认为，公益诉讼起诉人提出确认被告对案涉林地履行保护监管职责不充分的诉请，实质是请求确认被告对案涉林地未全面履行保护监管职责违法。根据《中华人民共和国森林法》第十条、第十三条的规定，被告作为进贤县林业主管部门，具有对发生在进贤县辖区内的滥伐林木违法行为及被毁林地生态修复进行监管的法定职责。根据公益诉讼起诉人、被告的诉辩主张及庭审情况，本案的争议焦点在于：一、公益诉讼起诉人提起本案诉讼是否符合法定的起诉条件；二、被告是否对案涉林地全面履行保护监管职责。 关于争议焦点一：《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条、第二十二条规定，人民检察院提起公益诉讼，应当满足以下条件：一是符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定的受案范围，即涉及生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域的监管事项；二是履行了诉前程序，即向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责，并届满两个月内；三是具有一定的证明材料，证明被告违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害。本案中，公益诉讼起诉人于2018年5月8日向被告进贤县林业局送达进检行公建〔2018)1号检察建议书，要求被告对案涉“馒头墩”山被破坏的林地修复全面履行监管职责，并向本院提交了起诉前案涉林地尚未修复的现场照片等证据。因此，公益诉讼起诉人提起本案诉讼，符合上述法定的起诉条件。被告提出起诉人提起本案之诉不符合行政公益诉讼起诉条件的主张，本院不予采纳。 关于争议焦点二：被告收到公益诉讼起诉人发出的检察建议后，及时制作了《关于进贤县“馒头墩”山恢复植被的实施方案》并向进贤县人民法院申请强制执行，后决定按照《修复项目实施方案》代履行修复义务；但是，在公益诉讼起诉人提起本案行政诉讼前，被告按照《中华人民共和国森林法》第三十九条规定对刘朋福作出行政处罚责令补种林木，却未在法定期限内向进贤县人民法院申请强制执行，且案涉“馒头墩”山林地仍未得到完全修复，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态。因此，被告怠于对案涉“馒头墩”山被毁林地履行监管职责，致使被毁公益林地未得到及时修复，构成未完全履行法定职责。被告主张其自己垫付费用用于补种林木、修复生态，并在诉讼过程中提交的《成效评估意见》证明被毁林地的生态修复效果基本达到，故已履行了保护监管职责。考虑到公益诉讼起诉人对该《成效评估意见》予以认可，被告代为补种林木、修复生态取得较明显效果，本院对被告履行监管职责改变被毁公益林地的行为予以认可。公益诉讼起诉人要求确认被告对案涉林地未全面履行保护监管职责违法的诉请，本院予以支持。需要说明的是，被告仍然应做好对垫付费用追缴、补种林木管护的后续工作。 综上，为监督行政机关依法行政，保障自然资源及公共利益不受侵害。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项的规定，判决如下： 确认被告进贤县林业局未全面履行对“馒头山”山场被毁国家公益林保护监管职责的行为违法。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。 审 判 长  储 军 审 判 员  楼 赟 审 判 员  曾艾雪 人民陪审员  彭至萍 人民陪审员  龚玉兰 人民陪审员  刘 芳 人民陪审员  蔡月民 二〇二〇年十月二十九日 法官 助理  叶伟巨 书 记 员  蔡霖颖 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。