广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终1131号 上诉人（一审原告）张继成，女，1961年2月28日出生，汉族，住梧州市长洲区。 委托诉讼代理人植文斌，男，1986年4月18日出生，汉族，住梧州市长洲区，系张继成儿子。 被上诉人（一审被告）梧州市万秀区人民政府，住所地：梧州市万秀区阜民路**。 法定代表人黄来焕，区长。 委托诉讼代理人陈华啟，梧州市万秀区司法局副局长。 委托诉讼代理人欧保中，梧州市万秀区人民政府工作人员。 上诉人张继成因其诉梧州市万秀区人民政府（以下简称万秀区政府）房屋征收补偿决定一案，不服梧州市中级人民法院（2020）桂04行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院受 理后，依法组成合议庭，于2020年10月12日公开开庭审理了本案。上诉人张继成及其委托诉讼代理人植文斌，被上诉人万秀区政府的委托诉讼代理人陈华啟、欧保中，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 梧州市中级人民法院一审查明：2016年8月4日，万秀区政府向张继成送达《梧州市万秀区工厂一路片区棚户区改造项目房屋征收与补偿安置方案（征求意见稿）》，张继成提出了相应的意见。2017年3月1日，梧州市人民政府办公室作出〔2017〕10号《关于万秀区工厂一路片区新兴一路片区富民片区棚户区改造项目房屋征收与补偿安置方案的批复》，同意有关房屋征收与补偿安置方案（送审稿）。2017年6月29日，万秀区政府作出万政阅〔2017〕23号《万秀区二届政府第11次常务会议纪要》，通过了万秀区工厂一路片区新兴一路片区富民片区棚户区改造项目房屋征收与补偿安置方案。2017年6月30日，万秀区政府在梧州日报及在被征收范围内发布《关于对工厂一路片区棚户区改造项目范围内房屋实施征收拆除改造决定的公告》，张继成所有的梧州市××××幢房屋（建筑面积81.6平方米、土地使用权面积13.63平方米）在征收范围内。 2017年7月11日，张继成签收了《关于对工厂一路片区棚户区改造项目范围内房屋实施征收拆除改造决定的公告》《梧州市万秀区工厂一路片区棚户区改造项目房屋征收与补偿安置方案》《梧州市万秀区工厂一路片区棚户区改造工程项目选定测绘、 评估机构的通知》。该选定测绘、评估机构的通知确定广西合生土地房地产评估有限公司为候选评估机构之一。2017年7月28日，万秀区政府发布《关于对工厂一路片区棚户区改造项目范围内房屋进行测绘、评估的公告》，确定广西合生土地房地产评估有限公司为评估机构之一。涉案房屋征收与补偿安置方案规定：“四、征收单位、实施单位和被征收人。（一）万秀区人民政府负责工厂一路片区棚户区改造项目房屋征收与补偿工作。万秀区人民政府确定万秀区建设局为项目征收部门。万秀区建设局委托梧州市安鹏建设有限公司为征收实施单位，负责房屋征收与补偿的具体工作。七、被征收房屋评估。（一）被征收房屋评估时点为房屋征收决定公告之日。八、征收补偿标准。（一）货币补偿。1.住宅房屋。被征收的房屋在市场评估价的基础上给予增加15%的货币补偿。（5）框架房屋按100元每平方米补偿。（二）产权调换。1.被征收住宅房屋实行套内面积拆一还一、适当扩大面积的原则，在原地（征收范围内）实施房屋产权调换，被征收住宅与安置房屋的面积之比1：1.15。（六）迁移费的补偿。分体空调123元一台。（八）搬迁、临时安置补偿费用标准和支付办法。1.搬迁费按1500元包干。”2018年6月29日，张继成签收了《关于公布梧州市工厂一路片区棚户区改造项目所在区位或同类地段新建普通商品住房市场平均价格认证结果的通知》、《梧州市万秀区工厂一路片区棚户区改造工程项目房屋征收拆除签约通知书》、《梧州市万秀区工厂一路片区棚户区改造项目货币化安置奖励的实施办法》。该市场平均价格认证结果的通知内容为：工厂一路片区棚户区改造项目所在区位新建普通商品住房于2017年10月13日的公开市场平均价格5000元每平方米。该签约通知书要求张继成在80日内签订货币化补偿安置协议，超过80日签订协议的不再享受签约奖励和搬迁奖励，不按规定期限完成房屋征收拆除的，征收实施单位依法采取强制措施。2017年11月20日，评估机构广西合生土地房地产评估有限公司对本案被征收的房屋作出合生（2017）梧征（工厂）房评字××号《房地产估价报告》，评估结论为总价310325元，房屋装修价值21573元。张继成于2017年11月23日拒绝签收该《房地产估价报告》、房屋装修明细表。2017年12月20日，张继成确认房屋附属物价值389.76元。2019年2月5日，广西合生土地房地产评估有限公司对本案被征收的房屋再次作出合生（2017）梧征（工厂）房评字××号《房地产估价报告》，评估结论为总价310325元，房屋装修价值21573元。张继成没有签收该《房地产估价报告》，万秀区政府工作人员在2017年11月23日的送达回执中备注：产权人到工作站查看评估报告及装修明细，拒签收。 2019年12月20日，张继成的儿子植文斌签收了《关于对工厂一路片区棚户区改造项目范围内房屋进行测绘评估的公告》，该公告说明：“于2017年7月28日起组织测绘、评估机构对各搬迁户房屋开展测绘评估工作，请各搬迁户支持配合。”因双方对征收补偿产权调换的地点产生争议，至今未能签订补偿安置协议。2020年1月17日，万秀区政府作出〔2020〕15号《梧州市万秀区人民政府房屋征收补偿决定》（以下简称15号征收补偿决定）并予以公告，张继成于2020年2月3日签收了该决定书。该决定书确定对张继成的涉案房屋补偿如下：“一、货币补偿方式。被征收房屋价值补偿356873.52元（含在市场评估的基础上给予增加15%的货币补偿）、房屋混合（砖混）结构差别补偿8160元、附属物及构筑物补偿389.76元、装修装饰补偿21573元、搬迁补助1500元、房屋设施迁移费123元，共计补偿388619.28元。二、产权调换方式。选择产权调换的，提供新安家园安置房进行补偿，按照《新安家园选房办法》规定进行选房。提供两种过渡方式：（1）选择周转房；（2）选择自行过渡，从被征收人搬迁之日起计发，每月1224元。过渡期限从搬迁之日起至产权调换房屋交付使用后3个月结束。被征收人对本决定不服，可以在六个月内向人民法院提起行政诉讼。”因对15号征收补偿决定不服，张继成提起本案行政诉讼，请求法院撤销15号征收补偿决定。 一审另查明：15号征收补偿决定中确定的新安家园小区安置房离张继成被拆迁的工厂一路91号房屋约300米远（对面街范围）。2019年11月18日，在梧州市政府领导召集相关政府部门形成的《梧州市棚户区改造工作例会会议纪要》（以下简称《会议纪要》）第四条确定，新安家园可作为工厂一路片区棚户区改造项目的产权置换房源。因此，万秀区政府公布的《梧州市万秀区工厂一路片区棚户区改造项目房屋征收与补偿安置方案》中“在原地（征收范围内）实施房屋产权调换”的规定无法实现，万秀区政府无法在原地提供安置房给张继成。 梧州市中级人民法院一审认为：一、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一、二款“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”及第二十六条第一款“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”的规定，本案万秀区政府经过梧州市人民政府的批准，依法对梧州市万秀区工厂一路片区棚户区改造工程项目房屋实施征收拆除，其主体适格，有权依法向张继成作出15号征收补偿决定。二、万秀区政府作出15号征收补偿决定中确定的货币补偿方式：房屋价值补偿356873.52元（按房地产评估报告总价310325元上升15%）；房屋混合（砖混）结构差别补偿费9160元（按100元每平方米的房屋结构差别补偿）；附属物及构筑物补偿费389.76元；房屋装修装饰补偿费21573元；房屋设施迁移费123元（按需迁移的分体空调确定）；搬迁补助费1500元（按1500元的包干形式进行计算）；共计补偿388619.28元。以上万秀区政府对张继成作出的货币补偿符合房屋征收与补偿安置方案的规定，予以支持。三、关于产权调换方式确定新安家园为安置房源的问题，由于《会议纪要》第四条确定新安家园可作为工厂一路片区棚户区改造项目的产权置换房源。因此，万秀区政府公布的房屋征收与补偿安置方案中“在原地（征收范围内）实施房屋产权调换”的规定无法实现，万秀区政府已经无法在原地提供安置房给张继成。考虑到新安家园小区安置房离张继成被拆迁的房屋约300米（对面街范围），符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第三款“因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”的规定，万秀区政府提供的新安家园小区安置房符合法律规定，予以支持。综上，万秀区政府作出的15号征收补偿决定程序合法，处理正确，予以支持。综上所述，张继成的诉请没有事实和法律依据，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决驳回张继成的诉讼请求。 上诉人张继成上诉称：一、一审法院采信《会议纪要》错误。（一）在一审的举证阶段和庭审阶段，万秀区政府均未提交《会议纪要》，上诉人也未收到有关万秀区政府申请延期举证的材料。直至开庭后四个月，一审法院才传唤张继成对《会议纪要》进行质证，且未说明证据来源。（二）万秀区政府改变房屋产权调换地址在前，向法院提供《会议纪要》在后，《会议纪要》不能作 为万秀区政府改变房屋产权调换地址的依据。（三）《会议纪要》不属于法规、规章，不是规范性文件，不具备法律效力。二、万秀区政府提交证据13的照片用以证明上诉人及代理人拒签《房地产评估报告》，但上诉人及代理人当天有充分的不在场证明，当时并不符合留置送达的法定条件，该评估报告的送达回执上也未注明送达时间。三、一审法院以安置地离拆迁地的距离作为评判标准，认定万秀区政府改变房屋产权调换地址合法，忽视了两地因学区不同导致的经济价值不同，据此作出的判决是错误的。四、一审法院判决的另案认定涉案房屋征收与补偿安置方案合法有效，却在本案中认定该方案里的“原地实施房屋产权调换”无法实现，推翻了自己过往的判例。五、一审判决认定万秀区政府无法在原地实施房屋产权调换，是错误的。2017年9月21日与2017年10月28日，梧州市住房和城乡建设委员会在梧州日报上公示了原地安置的地址是新湖大厦和新湖广场，证明可以在原地实施房屋产权调换。六、广西壮族自治区高级人民法院（2020）桂行终754号蒋培红诉万秀区政府行政征收补偿决定一案已作出二审行政判决，法院对被诉征收补偿决定已判决变更。两案案情类似，本案一审判决驳回上诉人的诉讼请求是错误的。综上所述，一审判决采信证据错误，认定事实错误，请求撤销一审判决及15号征收补偿决定。 被上诉人万秀区政府答辩称：答辩人作出15号征收补偿决定，程序合法，上诉人请求法院撤销15号征收补偿决定，没有事实根据和法律依据。本案中对上诉人进行房屋产权调换的房源业主为梧州市东泰国有资产经营有限公司，房屋由其建设，不是答辩人。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第三款规定，政府应提供改建地段或者就近地段的房屋来进行房屋产权调换。关于就近地段，全国各省、市并没有明确规定，没有统一标准，只是授权地方政府依据城市规模、拆迁区域规划、居民生活习惯等考量后决定。本案《会议纪要》确定新安家园为房屋产权调换小区，与被征收范围土地仅一路之隔，是恰当的。针对学区问题，涉案征收补偿方案第十一条已经明确“被征收人迁出原管辖城区后的小学生入（转）学，在搬迁之时可一次性选择10年继续在原户籍所在城区按原招生颁发入（转）学，或以户籍和实际居住地相一致，在所属城区按照当年招生办法相对就近入（转）学”。而且，优质学校会设置分校区，以后的教育资源会越来越充足的。综上所述，答辩人作出15号征收补偿决定证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。上诉人的上诉理由缺乏依据，不能成立。请求二审法院驳回上诉人的诉讼请求，维持一审判决。 二审中，上诉人张继成申请本院对《会议纪要》进行规范性文件审查。本院认为，涉案《会议纪要》不属于规范性文件，不具备审查条件，故对上诉人张继成的申请，不予准许。 二审中，上诉人张继成申请本院调取万秀区政府一审证据13中签收《房地产估价报告》现场照片的原件，及调查其委托 诉讼代理人植文斌2017年11月23日申请办理护照缴费等有关信息，并向本院提供植文斌2017年11月中国建设银行信用卡电子账单及2017年11月23日植文斌在梧州学院授课安排表等证据，用以证明2017年11月23日万秀区政府并没有向张继成及植文斌留置送达《房地产估价报告》。本院认为，《房地产估价报告》2017年11月23日的送达回执备注栏记载“产权人到工作站查看评估报告及装修明细，拒签收”，并没有记录代理人植文斌到场，上诉人申请调取上述证据及提供植文斌不在场证明，没有实际意义，且留置送达《房地产估价报告》这一细节问题与本案争议焦点即应原地还是异地实施房屋产权调换的问题，关联性不大，本院不作深入调查。 二审中，上诉人张继成还提供梧州市住房和城乡建设委员会于2017年9月21日及2017年10月28日公示的两份规划图，用以证明2017年原有新湖大厦和新湖广场建设工程的规划，证明涉案改造项目是可以在原地实施房屋产权调换的。因本案万秀区政府并不否认涉案改造项目原计划是“在原地（征收范围内）实施房屋产权调换”的事实，上诉人张继成二审提供的上述证据，本院不组织质证。 经审查，一审判决对证据的认证意见，本院予以确认。据此，本院二审查明的事实与一审查明的事实基本一致。 本院另查明：一、万秀区政府作出的15号征收补偿决定第二条“产权调换方式”载明：被征收人如选择房屋产权调换的， 由征收人提供坐落征收范围内的新安家园安置房进行补偿，安置房的选定，待已订立协议的被征收人选定安置房后按照《新安家园选房办法》规定进行选房，具体以通知为准。结算方式参照《梧州市万秀区工厂一路片区棚户区改造项目房屋征收与补偿安置方案》。……第三条载明：以上两种补偿方式由被征收人自行选择其一。被征收人自收到本决定书之日起十五日内向征收人提出选择补偿方式，与征收实施单位签订征收补偿协议，并腾空搬迁被征收房屋。被征收人逾期不选择补偿方式的，征收人视为被征收人选择货币补偿的方式进行补偿。 二、万秀区政府作出的《梧州市万秀区工厂一路片区棚户区改造项目房屋征收与补偿安置方案》第八条第（二）项“产权调换”载明：1.被征收住宅房屋实行套内面积“拆一还一、适当扩大面积”的原则，在原地（征收范围内）实施房屋产权调换，被征收住宅房屋与安置房屋的面积之比1:1.15。……5.产权调换房屋价值的差价按以下办法结算：一是产权调换房屋面积超出被征收房屋套内面积115%的部分面积，被征收人应按安置房市场销售价结算补交差价（折成建筑面积后计价补差）。二是产权调换房屋面积小于被征收房屋套内面积115%的，不足部分由房屋征收实施单位按被征收房屋的市场评估价结算差价给被征收人（折成建筑面积后计价补差）。第九条第（三）项载明：安置房源的地址、户型、面积、租金等另行公布。 三、本院收到梧州市万秀区工厂一路片区棚户区改造工程指 挥部2020年10月20日《梧州市万秀区工厂一路片区棚户区改造项目的简介》，介绍该项目涉及被征拆户2333户，截止至2020年10月20日，已签约2248户，其中选择货币补偿的有2012户，选择产权调换的有236户；未签约85户。选择产权调换的236户中，已经签约确定产权调换至新安家园的有141户（经向万秀区政府了解，剩余95户选择产权调换至更××红岭片区安置房，位于梧州市××）。涉案项目应拆除房屋201栋，已拆除54栋。已搬迁1746户，未搬迁587户。 本院认为：上诉人张继成不服15号征收补偿决定，主要是该决定确定房屋产权调换地址在新安家园，该地址不属于涉案房屋征收与补偿安置方案原确定“在原地（征收范围内）实施房屋产权调换”里的原地征收范围，上诉人认为原地征收范围的学区明显优于新安家园的学区，故诉请撤销15号征收补偿决定。本院重点审查被上诉人万秀区政府确定新安家园为房屋产权调换地址是否有依据的问题。一审时，被上诉人万秀区政府提供《会议纪要》证明梧州市领导组织开会研究决定新安家园可作为本案改造项目的产权调换房源，以此作为依据。经二审庭审调查，被上诉人万秀政府称调整房屋产权调换地址是因为新安家园的土地已经腾空，能较快投入建设，而征收房屋的原地有部分房屋未拆除，部分被征拆户未签补偿协议，用该土地建产权调换房屋时间较长，徒增过渡费成本；且该土地不一定足够安置涉案项目的被征拆户，一些密度、容积率等技术参数需符合规划，而目前这 些参数均未确定。本院认为，涉案房屋征收与补偿安置方案已经确定“在原地（征收范围内）实施房屋产权调换”，被上诉人万秀区政府作出15号征收补偿决定确定新安家园为房屋产权调换地址，新安家园不在原地（征收范围内），万秀区政府作出该部分决定不依据涉案房屋征收与补偿安置方案，仅依据的《会议纪要》不属于规范性文件，该内部文件对外不产生法律效力，不能作为15号征收补偿决定的依据。因此，被上诉人万秀区政府调整房屋产权调换地址未经过法定程序，依据不足。从前述《梧州市万秀区工厂一路片区棚户区改造项目的简介》可知，截止至2020年10月20日，涉案项目涉及的2333户已有2248户签订补偿协议，其中2012户选择货币补偿，236户选择产权调换，236户均同意在原地（征收范围内）以外的地方安置。已搬迁1746户，未签约85户。通过万秀区政府前期所做的大量工作，2248户被征拆户已经接受在原地（征收范围内）以外的地方实施房屋产权调换的事实，并签订补偿协议，选择了补偿方式，其中1746户已经搬迁，安置工作急需开展。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第三款规定：“因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋”，本案新安家园在原地（征收范围内）对面马路，属于就近地段，《国有土地上房屋征收与补偿条例》并无确定房屋产权调换地址需考虑学区问题的硬性规定。涉案房屋征收与补偿安置方案第十一条也已经明确“被征收人迁出原管辖城区后的小学生入（转） 学，在搬迁之时可一次性选择10年继续在原户籍所在城区按原招生颁发入（转）学，或以户籍和实际居住地相一致，在所属城区按照当年招生办法相对就近入（转）学”。因此，从大多数已经签约搬迁的被征拆户的利益考虑，本案不宜再对房屋产权调换地址做调整，但建议政府在每年各小区的学区划分上考虑被征拆户的利益。 关于15号征收补偿决定中其他确定的补偿内容是否合法的问题。被上诉人万秀区政府确定的货币补偿符合涉案房屋征收与补偿安置方案的有关规定，上诉人亦未提出异议，本院予以确认。二审中，上诉人张继成提供本院（2020）桂行终754号蒋培红诉万秀区政府行政征收补偿决定一案行政判决，主张该案万秀区政府未公布产权调换房屋户型、面积即要被征拆户选择补偿方式的问题本案也存在。经审查，15号征收补偿决定确定被征收人如选择房屋产权调换的，由征收人提供新安家园安置房进行补偿，安置房的选定，待已订立协议的被征收人选定安置房后按照《新安家园选房办法》规定进行选房，具体以通知为准；结算方式参照《梧州市万秀区工厂一路片区棚户区改造项目房屋征收与补偿安置方案》。该安置方案第九条第（三）项规定：“安置房源的地址、户型、面积、租金等另行公布”。但是，万秀区政府作出15号征收补偿决定时，上述安置方案规定的安置房源的具体地址、户型、面积并未公布，被征收人无法知晓安置房源的具体情况，其选择货币补偿方式或者选择产权调换方式的条件并未成熟， 故15号征收补偿决定第三条“被征收人自收到本决定书之日起十五日内向征收人提出选择补偿方式，与征收实施单位签订征收补偿协议，并腾空搬迁被征收房屋。被征收人逾期不选择补偿方式的，征收人视为被征收人选择货币补偿的方式进行补偿”中规定的“被征收人自收到本决定书之日起十五日内向征收人提出选择补偿方式”内容不合理，明显不当，本院依法予以变更。 综上所述，15号征收补偿决定调整房屋产权调换地址，程序不合法，15号征收补偿决定其他内容部分不合理，一审判决驳回张继成的诉讼请求错误，本院予以撤销。上诉人张继成的上诉理由部分有理，本院对有理部分予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销梧州市中级人民法院（2020）桂04行初15号行政判决； 二、变更梧州市万秀区人民政府2020年1月17日作出的〔2020〕15号《梧州市万秀区人民政府房屋征收补偿决定书》第三条的内容为：“以上两种补偿方式由被征收人自行选择其一。在万秀区政府公布新安家园安置房源的具体地址、户型、面积之日起十五日内，被征收人向征收人提出选择补偿方式。被征收人逾期不选择补偿方式的，征收人视为被征收人选择货币补偿的方式进行补偿。” 二审案件受理费50元，由被上诉人梧州市万秀区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王小成 审 判 员 陈伟红 审 判 员 班 艳 二〇二〇年十月三十日 法官助理 陆雨清 书 记 员 饶 栖 书 记 员 黄世璇