重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝行终591号 上诉人（一审原告）邓西梅，女，汉族,住重庆市南岸区。 委托代理人曹亚强，重庆美翎律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）重庆市渝北区人民政府，住所地重庆市渝**义学路**。 法定代表人谭庆，区长。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，，住所地重庆市渝中区人民路** 法定代表人唐良智，市长。 委托代理人谢强，重庆市司法局工作人员。 委托代理人许登，重庆市司法局工作人员。 邓西梅因诉重庆市渝北区人民政府（简称渝北区政府）、重庆市人民政府（简称市政府）撤销强拆决定及行政复议决定一案，不服重庆市第一中级人民法院（2019）渝01行初368号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2009年2月26日，龙华社区与邓西梅签订《龙山街道龙华社区花卉市场联建协议》，就龙山街道龙华社区花卉市场的工程概况、联建方式及内容、修建期限等事项达成协议。之后，邓西梅在重庆市渝北区新南路清迈阳光小区南侧、龙华大道西侧、龙湖医院北侧的道路上修建了案涉建构筑物（龙湖花市）。该建构筑物占地处于城市建设用地规划范围内，但未办理《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》。2009年8月至9月期间，龙华社区与邓西梅先后签订了多份补充协议，约定了龙华社区花卉市场的管理、维护、费用收支等事宜。 2018年9月26日，原重庆市规划局渝北区分局（简称原区规划分局，现为重庆市渝北区规划和自然资源局）对案涉建构筑物进行了调查询问，次日进行了勘验。2018年10月11日，原区规划分局作出《限期拆除违法建筑决定书》，认定邓西梅修建的上述建构筑物（龙湖花市）未进入规划审批程序，并责令邓西梅自该决定书送达之日起10日内自行拆除违法建筑。因邓西梅逾期未自行拆除，重庆市渝北区规划和自然资源局于2019年3月27日报请渝北区政府决定强制拆除。2019年5月8日，渝北区政府作出《限期拆除违法建筑催告书》，并于同月21日向邓西梅送达。因邓西梅在规定的期限内仍未拆除，渝北区政府于2019年6月21日作出《强制拆除决定书》，决定对案涉违法建筑予以强制拆除。2019年7月5日，渝北区政府将《强制拆除决定书》送达邓西梅，同时张贴了渝北府强拆公〔2019〕1号《关于强制拆除违法建筑的公告》，责令邓西梅自该公告发布之日起七日内自行拆除违法建筑，逾期仍未拆除的，将责成龙山街道办组织强制拆除。邓西梅不服该《强制拆除决定书》，向市政府申请行政复议。市政府于2019年8月20日依法受理，于同月27日向渝北区政府发出渝府复〔2019〕834号《行政复议答复通知书》。2019年9月6日，渝北区政府向市政府提交《行政复议答复书》及证据。2019年10月14日，市政府以案情复杂为由，作出渝府复〔2019〕834号《延期审理通知书》，决定延期30日作出行政复议决定，并于同日送达邓西梅和渝北区政府。2019年10月29日，市政府作出《行政复议决定书》，维持《强制拆除决定书》，并分别向邓西梅和渝北区政府邮寄送达，邓西梅于2019年11月5日签收。邓西梅仍不服，起诉至法院。 一审法院另查明，邓西梅当庭陈述，其不服原区规划局作出的《限期拆除违法建筑决定书》，曾向重庆市规划和自然资源局申请行政复议，重庆市规划和自然资源局以邓西梅的复议申请超过申请期限为由，决定驳回其复议请求。邓西梅也曾对《限期拆除违法建筑决定书》提起行政诉讼，后邓西梅撤回起诉。 一审法院经审理认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”据此，渝北区政府对其行政区域内的违法建筑具有作出强制拆除决定的法定职权。 《重庆市城乡规划条例》第七十四条项规定，“未进入规划审批程序的违法建设，形成的违法建筑按照下列规定组织查处：（一）在自然保护区、风景名胜区、森林公园、绿地、公路、河道和水工程管理范围等专门管理区域内修建的，由有关法律、法规确定的该区域的主管部门组织查处。（二）不在本条第一项所列范围修建的，属规划城镇建设用地范围内的，由城乡规划主管部门组织查处；属规划城镇建设用地范围外的，由土地主管部门组织查处。设立了综合执法机构的，可以由综合执法机构统一查处。”本案中，邓西梅在渝北区龙山街道新南路清迈阳光小区南侧、龙华大道西侧、龙湖医院北侧的道路上修建的建构筑物（龙湖花市）位于重庆市规划城镇建设用地范围内，未进入规划审批程序，属违法建筑的事实，已由原区规划局作出《限期拆除违法建筑决定书》予以认定，且该《限期拆除违法建筑决定书》已经发生法律效力。因此，渝北区政府所作《强制拆除决定书》认定邓西梅修建前述违法建筑的事实清楚、证据充分。邓西梅认为《强制拆除决定书》称“你个人……修建违法建筑……”与客观事实不符的理由，一审法院不予支持。 根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条、第四十四条之规定，“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。”再根据《重庆市城乡规划条例》第九十四条第二款之规定，“有关部门和乡（镇）人民政府、街道办事处依法作出责令停止建设、限期整改、限期拆除或者回填的决定，当事人不停止建设、逾期未整改、逾期未拆除或者回填的，由作出行政决定的主管部门或者乡（镇）人民政府、街道办事处提请区县（自治县）人民政府作出采取查封施工现场、强制整改、强制拆除或者回填等决定。区县（自治县）人民政府应当在实施强制拆除、整改或者回填七日前发布公告。”由于邓西梅在《限期拆除违法建筑决定书》指定的期限内未自行拆除，经原区规划局报请，渝北区政府向邓西梅催告限期拆除未果后，作出被诉《强制拆除决定书》并送达邓西梅，同时公告责令邓西梅限期自行拆除。因此，渝北区政府的行政程序合法。 邓西梅虽于2009年修建案涉建筑，但一直未取得规划手续，亦未经行政处理，其违法行为处于持续状态，渝北区政府依照现行有效的《重庆市城乡规划条例》第九十四条第二款之规定作出《强制拆除决定书》，适用法律正确。邓西梅认为渝北区政府出具《强制拆除决定书》适用法律错误的理由，一审法院不予支持。 《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”据此，市政府具有依邓西梅的申请对渝北区政府作出的《强制拆除决定书》进行行政复议的法定职权。市政府受理邓西梅的行政复议申请后，对渝北区政府作出《强制拆除决定书》的证据、依据等进行审查，经批准延长审理期限后，在法定期限内作出维持原行政行为的行政复议决定，并送达当事人，其程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。 综上，邓西梅的诉讼请求不能成立。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回邓西梅的诉讼请求，案件受理费50元，由邓西梅承担。 邓西梅上诉称，一、涉案违法建筑系上诉人与龙山街道龙华社区联合修建、共同经营和管理。渝北区政府仅针对上诉人作出强制拆除决定，主体认定错误；二、被上诉人渝北区政府在送达《限期拆除违法建筑催告书》、《强制拆除决定书》时，送达回证上所记载的见证人身份系渝北区政府派出机构的工作人员，上述工作人员不具备见证资格应当认定送达无效；三、“法不溯及既往”是立法和司法的基本原则，《重庆市城乡规划条例》自2017年3月1日起施行，而案涉龙湖花市系2009年修建的，显然渝北区政府针对邓西梅出具的《强制拆除决定书》适用法律错误。综上，渝北区政府作出的《强制拆除决定书》应当被依法撤销，一审判决认定事实不清、证据不足，适用法律法规错误，请求撤销一审判决。 渝北区政府在二审中未向本院提交答辩意见。 市政府答辩称，被上诉人具有作出涉案《行政复议决定书》的法定职权，被上诉人作出涉案《行政复议决定书》认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，请求驳回邓西梅的上诉，维持原判。 渝北区政府在法定期限内向一审法院提交并在一审庭审中举示的证据和依据有： 证据：1.调查询问笔录及《龙山街道龙华社区花卉市场联建协议》； 2.勘验笔录及控规图； 3.违法建筑照片2张； 证据1-3拟证明案涉建筑系邓西梅修建；该建构筑物未进入规划审批程序；其修建的建构筑物属于城市规划建设用地范围内，属于规划主管部门认定违法建筑的职责范围。 4.渝规限拆渝北字〔2018〕第6498号《限期拆除违法建筑决定书》及送达回证、送达照片、短信和情况说明； 拟证明原区规划分局已作出决定书认定案涉建筑为违法建筑，并限邓西梅自行拆除，否则将提请渝北区政府决定强制拆除。该决定书于2018年10月11日依法送达。 5.《关于强制拆除违法建筑的请示》； 6.关于规划手续办理情况说明； 7.渝北府催〔2019〕1号《限期拆除违法建筑催告书》及送达回证、送达照片、短信； 8.《强制拆除决定书》、渝北府强拆公〔2019〕1号《关于强制拆除违法建筑的公告》及送达回证、送达照片、短信。 证据5-8拟证明在原区规划分局限定的期限内，邓西梅未自行拆除违法建筑，原区规划分局提请渝北区政府作出强制拆除决定，渝北区政府经依法催告，于2019年6月21日作出案涉《强制拆除决定书》，并依法公告。 依据：《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、《重庆市城乡规划条例》第九十四条第二款。 市政府在法定期限内向一审法院提交并在一审庭审中举示的证据和依据有： 1.《行政复议申请书》； 2.渝府复〔2019〕834号《行政复议答复通知书》及送达回证； 3.《行政复议答复书》及证据清单； 4.渝府复〔2019〕834号《延期审理通知书》及送达回证； 5.《行政复议决定书》及送达回证。 拟证明市政府作出的行政复议决定程序合法。 邓西梅在一审庭审中举示的证据有： 1.《强制拆除决定书》； 2.《行政复议决定书》； 证据1-2拟证据邓西梅起诉的依据，被诉行政行为存在。 3.《龙山街道龙华社区花卉市场联建协议》、《龙山街道龙华社区花卉市场联建协议的市场管理补充协议》、《龙山街道龙华社区花卉市场联建协议的补充协议（一）》、《龙山街道龙华社区花卉市场管理协议补充协议（二）》； 拟证明案涉龙湖花市的修建、管理以及所有权均为邓西梅与龙华社区共同所有。 4.《龙华社区关于修建再就业花卉市场的报告》。 拟证明案涉龙湖花市并非邓西梅自己决定修建，而是得到相关部门的批准和同意。 经审查，一审法院对上述证据认证如下：渝北区政府、市政府以及邓西梅举示的证据1-3来源合法，内容真实，与本案有关联，依法予以采信；邓西梅举示的证据4虽具有真实性，但不能达到证明案涉建筑已取得规划审批的目的，不予采信。 前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，据此认定的事实属实，本院二审认定的事实与一审法院无异。 本院认为，根据《重庆市城乡规划条例》第七十七条第一款的规定，上诉人邓西梅未在《限期拆除违法建筑决定书》规定的期限内未拆除其在重庆市渝北区新南路清迈阳光小区南侧、龙华大道西侧、龙湖医院北侧的道路上修建的违法建筑，被上诉人渝北区政府具有对其作出强制拆除决定的法定职权。 被上诉人渝北区政府向人民法院提交调查询问笔录及《龙山街道龙华社区花卉市场联建协议》、勘验笔录及控规图、违法建筑照片2张等证据能够证明上诉人邓西梅修建的房屋属于《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条规定的“违法建筑物”，被上诉人渝北区政府作出强制拆除决定的具体行政行为认定事实清楚。虽然上诉人邓西梅搭建房屋的行为早已结束，但其搭建的违法建筑至今仍持续存在，应当认定该违法行为仍处于继续的状态，被上诉人渝北区政府根据《重庆市城乡规划条例》第七十七条第一款的规定对上诉人邓西梅作出强拆决定，法律适用正确，亦未违反法不溯及既往原则。因原区规划分局已于2018年10月11日对上诉人邓西梅作出并送达《限期拆除违法建筑决定书》，邓西梅向重庆市规划和自然资源局申请行政复议，重庆市规划和自然资源局以其复议申请超过申请期限为由驳回其复议请求。邓西梅也曾对《限期拆除违法建筑决定书》提起行政诉讼，后撤回起诉。上诉人邓西梅逾期未自行拆除违法建筑，且被上诉人渝北区政府已于2019年5月8日对上诉人邓西梅作出并送达《限期拆除违法建筑催告书》，上诉人邓西梅无正当理由逾期仍未自行拆除违法建筑，故被上诉人渝北区政府于2019年6月21日对邓西梅作出并送达《强制拆除决定书》，符合《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条的规定，程序合法。被上诉人渝北区政府在送达《限期拆除违法建筑催告书》、《强制拆除决定书》时，送达回证上所记载的见证人身份系渝北区龙山街道及龙华社区居委会工作人员，符合《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定的问题，并无不当。 被上诉人市政府经邓西梅申请，在法定期限内立案受理，并依法向当事人发送通知书，因案情复杂经延期审查后作出复议决定并予以送达，以上程序均符合《中华人民共和国行政复议法》之规定，并无不当。 综上，邓西梅的诉请无事实和法律依据，一审法院判决驳回邓西梅的诉讼请求并无不当。邓西梅的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人邓西梅负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 谭秋勤 审 判 员 刘佳佳 审 判 员 张 桦 二〇二〇年十月十八日 法官助理 黄浩淼 书 记 员 张荣天