四川省凉山彝族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川34行初58号 原告张荣菊，女，汉族，1976年9月2日出生，住四川省会东县。 委托代理人朱兴富（系张荣菊丈夫），男，汉族，1970年8月19日出生，住四川省会东县。代理权限为一般代理。 委托代理人王作建，四川万鑫律师事务所律师。代理权限为一般代理。 被告会东县人民政府。住所地：四川省凉山彝族自治州会东县政通路**。 法定代表人高峰，该县县长。 委托代理人杨永龙。代理权限为特别授权。 委托代理人许丹，四川明炬（凉山）律师事务所律师。代理权限为一般代理。 第三人吴宗富，男，汉族，1983年1月6日出生，住四川省会东县。 委托代理人吴正现（系吴宗富父亲），男，汉族，1954年8月18日出生，住四川省会东县。代理权限为特别授权。 委托代理人吴正国（系吴宗富大伯），男，汉族，1950年5月13日出生，住四川省会东县。代理权限为特别授权。 原告张荣菊不服被告会东县人民政府向第三人吴宗富颁发的会东府发农地承包权证〔2018〕020211号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，于2020年6月29日向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月29日受理后，于2020年7月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月18日公开开庭审理了本案。原告张荣菊及其委托代理人朱兴富、王作建，被告会东县人民政府的机关负责人张祥斌及委托代理人杨永龙、许丹，第三人吴宗富的委托代理人吴正现、吴正国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年8月，会东县人民政府向第三人吴宗富颁发了会东府发农地承包权证〔2018〕020211号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》。该证上记载承包土地发包方为会东县姜州镇云香村第六经济合作社，承包方代表为吴宗富，承包经营权共有人为吴宗富（户主）、康春梅、吴国仙、吴国鹃和吴国凤，承包登记总面积为7.35亩，承包地二轮总面积为6.25亩，承包地块总数为7块。其中地名为落底田旁的00451号地块登记面积为1.29亩，四至为：东至高华兴（落底田旁），西至高华兴（落底田旁），南至刘廷发（落底田旁），北至刘廷发（落底田旁）。 原告张荣菊诉称，请求：1.判决撤销被告2018年颁发给第三人吴宗富的会东府发农地承包权证〔2018〕020211号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》；2.判决被告承担本案诉讼费用。事实和理由：1998年10月，原告户取得了会东县人民政府颁发的编号为512106号《农村土地承包经营权证》。该证上小地名为“背后顶上”处，原告户有0.8亩耕地，四至为：东高华军埂，南为山，西至陈友祥埂，北为路。该地常年由原告户耕种。2010年，第三人吴宗富及父、母吴正现、高顺珍以原告未承担吴明金的建坟费用为由，强行耕种原告户“背后顶上”承包地，纠纷经基层组织调解未果。2010年10月，原告起诉至会东县人民法院。后经法庭工作人员与乡政府、云香村村民委员会调解，于2010年12月9日签订协议，协议约定第三人吴宗富父母在2010年12月9日归还原告承包土地0.65亩，该土地内的农作物移交给原告管理，作物成熟后由原告收获。协议签订后吴正现家不得再以任何理由妨碍原告耕种土地。原告一次性付给吴正现家吴明金建坟分摊费用4000元。若吴正现户违反约定，拒不归还土地，则需赔偿原告2010年未能耕种的可得利益损失3000元，并支付给原告违约金5000元。协议签订后，原告当天支付给吴正现建坟分摊费用4000元。但被告拒绝交付“背后顶上”0.65亩耕地给原告。2011年9月11日，原告按协议约定去收割“背后顶上”耕地的作物，被第三人吴宗富暴力殴打，作物被吴宗富父亲吴正现收割，吴宗富家继续耕种该土地。2018年，因农村承包土地确权，被告将原告户原登记证号为512106号承包经营权证收回，于2018年颁发给第三人吴正富会东府发农地承包权证〔2018〕020211号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》。该证上记载地名为落底田旁的00451号地块登记面积为1.29亩，承包人为第三人吴宗富，四至为：东至高华兴（落底田旁），西至高华兴（落底田旁），南至刘廷发（落底田旁），北至刘廷发（落底田旁）。此项登记将原告1998年10月取得的“背后顶上”承包地0.8亩全部占用，而填发给原告的确权登记证上就丧失了“背后顶上”地块。由于被告颁发确权证前，未经公示程序和归户表登记程序，原告不知道权利被侵害，直到2018年8月，原告户新的确权证颁发，没有“背后顶上”地块，才知道权利被侵害，遂于2019年8月23日向会东县人民法院提起对吴正现、高顺珍合同纠纷民事诉讼，诉求返还“背后顶上”土地和按合同承担违约责任。2019年9月17日，会东县人民法院开庭审理，吴正现当庭举证会东府发农地承包权证〔2018〕020211号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，证明原告“背后顶上”地已被第三人吴宗富承包、占用，原告才知道被告确权颁证侵害原告权益。遂向法院撤回部分诉求，拟提起行政诉讼。2019年11月8日，会东县人民法院作出（2019）川3426民初1903号民事判决书，判决吴正现、高顺珍按2010年12月9日的《承包土地返还及建坟费用分摊协议》赔偿原告5000元。现该判决书已发生法律效力。综上所述，被告未经审核职责就作出前证与后证不同的具体行政行为，其所颁发的东府发农地承包权证〔2018〕020211号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》侵害了原告的承包经营权权益，其所颁发的证依法应予撤销。据此，原告诉至法院，请求判决支持原告的诉讼请求。 原告张荣菊向本院提交了以下证据： 第一组证据：编号为512106的《农村土地承包经营权证》。证明1998年10月，被告颁发给原告的承包经营权证上“背后顶上”0.8亩土地与第三人2018年的承包证上的00451号地块为同一地块，被告将这块土地颁证给第三人无任何变更的事实和法律依据。 第二组证据：2018年会东县人民政府颁发给第三人的会东府发农地承包权证〔2018〕020211号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》和颁发给高华兴的土地承包经营权证。证明吴宗富证上的00451号地块地界与高华兴00490号地块地界完全相关，高华兴00490号地块地界与张荣菊的相一致，被告颁证无事实依据和法律依据。 第三组证据：会东县人民法院（2019）川3426民初1903号庭审笔录及民事判决书、会东县人民法院（2019）川3426民初1749号民事判决书、2020年1月7日凉山彝族自治州中级人民法院一审材料清单。证明原告自2019年9月17日才知道原告证上的“背后顶上”与被告颁发给第三人的证中的00451号地块是同一地块，且2018年之前和之后证上的面积、地名绝大部分不一致，原告的起诉未超过起诉期限。被告在无任何证据证明“背后顶上”争议土地有生效判决和相关法律文书确认的前提下，将该地确认给第三人，并且没有承包合同印证的情况下进行颁证，其颁证行为实体和程序均违法。 被告会东县人民政府答辩称，答辩人向第三人吴宗富颁发的会东府发农地承包权证〔2018〕020211号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》主体适格、程序合法、认定事实清楚，不应被撤销。事实及理由如下：依据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，答辩人向第三人颁证主体适格。按照凉府办函〔2013〕378号《凉山州人民政府办公室关于做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的通知》精神，为切实做好会东县农村土地承包经营权确权登记发证工作，会东县人民政府办公室印发了东府办〔2014〕94号《会东县农村土地承包经营权确权登记工作方案》，姜州镇人民政府印发了姜府〔2014〕94号《姜州镇人民政府关于农村土地承包经营权确权登记工作方案》，姜州镇云香村六组于2014年启动本村组农村土地承包经营权确权工作。按照要求，测绘公司工作人员、第三人与姜州镇云香村六组土地确权领导小组及指界人员共同前往案争地块进行了指界确认，勾画草图。测绘公司工作人员按照《农村承包地调查技术规范》、《农村土地承包经营权调查规程》、《农村土地承包经营权要素编码规则》要求，结合案争地块指界确认情况形成承包土地地籍草图。地籍草图显示编码**地块承包人为第三人，草图采用书面形式向农户进行公示，对公示中农户提出异议的，及时进行核实、修正，并再次公示。经过两轮公示，被答辩人均未对编码00451号地块承包情况提出异议，且对公示结果进行了签字确认。按照要求，姜州镇云香村将公示结果按程序上报，经答辩人审查，确认程序合法、事实清楚后，答辩人向第三人颁发了会东府发农地承包权证〔2018〕020211号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》。故被答辩人的诉讼请求无事实及法律依据，依法应予全部驳回。 被告会东县人民政府向本院提交了以下证据、依据： 第一组证据：《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条。证明被告向第三人吴宗富颁发的会东府发农地承包权证〔2018〕020211号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》主体适格。 第二组证据： 1.东府办〔2014〕94号《会东县人民政府办公室关于印发〈会东县农村土地承包经营权确权登记工作方案〉的通知》； 2.姜府〔2014〕94号《姜州镇人民政府关于农村土地承包经营权确权登记工作方案》； 3.会东县姜州镇云香村6社发包方土地确权领导小组及指界人员名单； 4.姜州镇云香村农村土地承包经营权确权登记工作底图（四）； 5.吴宗富、张荣菊《农户承包地登记基本信息表》（摸底调查）、《承包方调查表》各一份； 6.吴宗富、张荣菊《户主声明书》及户口簿复印件各一份； 7.姜州镇云香村六组农村土地承包经营权公示图（一轮公示图二）； 8.姜州镇云香村六组农村土地承包经营权公示图（二轮公示图一、图二）； 9.会东县姜州镇云香村村委会上报的农村土地承包经营权调查信息二轮公示签字表，共三页； 10.吴宗富、张荣菊《农村土地承包经营权登记簿》、承包地块示意图各一份； 11.吴宗富、张荣菊《农村土地承包经营权证》申请书、《农村土地承包经营权证》签收单各一份，照片两张。 以上证据证明被告向第三人吴宗富颁发的会东府发农地承包权证〔2018〕020211号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》程序合法、认定事实清楚。 第三人吴宗富述称，1987年分家时吴宗富种的土地是老人分给吴宗富家的。两位老人的土地是2.5亩，吴宗富分得1.3亩，是按照两个老人指给吴宗富家的土地种的。原告所说的颁证情况不属实，当时农业局也下去多次进行调查，图纸上登记的地块也经各方指认，因此登记的内容并没有错。 第三人吴宗富向本院提交了以下证据：1987年12月6日的证明一份，2020年2月6日的证明一份，2012年4月云香村关于吴正国、吴正现与朱兴忠土地纠纷处理意见一份，2001年10月11日的划分财产契约一份。上述证据证明土地是第三人吴宗富的。 经庭审质证，原告对被告提交的证据质证认为，对被告提交的第一组证据的三性无异议，但不能达到被告证明颁证合法的证明目的。对被告提交的第二组证据中的证据1.2的三性无异议，对证明目的有异议，该证据反证了被告颁证违反了文件中的“四相符”、“三到户”的颁证规则和“调查摸底、权属确认、汇总、分析、审核公示、证书发放”的颁证程序规定。对被告提交的第二组证据中的证据3的三性无异议，对证明目的有异议。对被告提交的第二组证据中的证据4的三性和证明目的均有异议，被告自认该证据来源于会东县农业农村局档案，而证据上显示却来源于会东县司法局，而会东县司法局不可能保存该档案，故证据来源不合法。且证据上无复印的时间、无调查人签名和调查时间，证据之间存在重大矛盾之处。对被告提交的第二组证据中的证据5的三性和证明目均有异议，该证据为复印件，无法与原件进行核对，且该证据系被告单方制作，调查表中无审核人意见和签名，其程序违法。签字时间为2016年4月11日，且户主2017年2月24日声明签字不代表全家，仅代表户主个人。对被告提交的第二组证据中的证据6的三性无异议，对证明目均有异议。对被告提交的第二组证据中的证据7.8的三性和证明目均有异议，该证据来源不合法且证据上无复印的时间、无调查人签名和调查时间，证据之间存在重大矛盾之处，另外该证据无绘图时间，指界人陈明祥的记载与证据3相悖，因而反证其未经过法定指界程序。该证据反映审核完为2017年3月22日，而公示时间为2017年3月7日，故未经审核就进行了公示，其程序违法。该证据达不到被告证明的在村、社醒目的地方，采用书面形式公示15天以上的证明目的。对被告提交的第二组证据中的证据9的三性和证明目均有异议，该证据不能证明公示的时间、地点和、地点和公示期限证程序严重违法。对被告提交的第二组证据中的证据10的三性和证明目均有异议，登记簿的记载时间为2020年5月29日，迟于2018年8月的颁证时间，也即被告是先颁证，再补记的登记簿，其颁证程序严重违法，颁证于法无据。对被告提交的第二组证据中的证据11的三性和证明目均有异议。第三人对被告提交的全部证据均无异议。 被告对原告提交的证据质证认为，对原告提交的第一组证据的真实性无异议，对关联性及证明目的有异议，因为这个土地已经经过第二轮承包，颁发新证时存在的历史遗留问题，已经进行了解决，该份证据与本案争议地块没有关联性，不能达到证明目的。对原告提交的第二组证据的真实性无异议，对关联性及证明目的有异议，举证的地块不是本案案涉争议地块。对原告提交的第三组证据的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，该证据恰好映证了在第二轮确权之前案涉土地是有争议的，被告依法调查、调解纠纷后才进行的确权，发放的是新的土地承包经营权证。第三人对原告提交的证据质证认为案涉争议土地是老人分给第三人的，乡村干部对土地进行了调整，且该土地第三人从2012年就种起的。 原告对第三人提交的证据质证认为，原告是当庭收到第三人的证据，原则上不质证。被告对第三人提交的证据质证认为，对第三人提交的证据的三性均无异议，该证据与原告提交的证据相吻合，能够证明在颁证之前案涉土地确实是有纠纷，通过调解双方达成了一致意见。 本院对上述证据认证如下：被告会东县人民政府提交的证据，虽然原告对证明目的有异议，但上述证据能够证明颁证的事实经过，本院予以采信。原告提交的证据能够证明颁证的事实经过，本院对证据的真实性、合法性和关联性予以确认。对第三人提交的1987年12月6日的证明是本案第三人的代理人的自述证明，本院不予采信。对2020年2月6日的证明，是会东县人民政府向第三人颁证后作出的证明，本院不予采信。对2012年4月云香村关于吴正国、吴正现与朱兴忠土地纠纷处理意见及2001年10月11日的划分财产契约，能够证明土地争议处理情况，本院对该证据予以采信。 经审理查明，原告张荣菊与第三人吴宗富系会东县姜州镇云香村**村民。1998年，会东县人民政府向张荣菊户颁发了编号为512106号农村土地承包经营权证，证上记载有“背后顶上”耕地为0.5亩，四至为：东至高华军埂，南至山，西至陈友祥埂，北至路。2010年12月9日，张荣菊、朱兴富作为甲方，与乙方吴正现、高顺珍签订了《承包土地返还及建坟费用分摊协议》，协议约定乙方于2010年12月9日归还甲方承包土地田1.5亩、地、地0.、地0，土地内农作物的处理及违反协议作了约定。2010年12月9日，吴正现收取张荣菊的建坟分摊费用4000元。2016年4月5日，会东县中心乡云香村第六农业合作社对吴宗富、张荣菊的承包地进行了摸底调查，并于2016年4月23日报会东县姜州镇云香村村民委员会审核，吴宗富、张荣菊分别在农户登记基本信息表（摸底调查）上签字确认。姜州镇云香村六组第一轮农村土地承包经营权公示图（二）中编号为00451号地块公示的承包方为吴宗富。姜州镇云香村六组第二轮农村土地承包经营权公示图（二）中编号为00451号地块公示的承包方也为吴宗富，吴宗富、张荣菊在该公示图和农村土地承包经营权调查信息二轮公示签字表上签字确认。2018年8月，会东县人民政府向第三人吴宗富颁发了会东府发农地承包权证〔2018〕020211号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》。该证上记载承包土地发包方为会东县姜州镇云香村第六经济合作社，承包方代表为吴宗富，承包经营权共有人为吴宗富（户主）、康春梅、吴国仙、吴国鹃和吴国凤，承包登记总面积为7.35亩，承包地二轮总面积为6.25亩，承包地块总数为7块。其中地名为落底田旁的00451号地块登记面积为1.29亩，四至为：东至高华兴（落底田旁），西至高华兴（落底田旁），南至刘廷发（落底田旁），北至刘廷发（落底田旁）。2019年5月28日，吴宗富的父亲吴正现领取了案涉的农村土地承包经营权证。2020年的吴宗富农村土地承包经营权登记簿上记载的编号为00451号地块的承包方为吴宗富，地名为，地名为落底田旁积为1.29亩，四至为：东至高华兴（落底田旁），西至高华兴（落底田旁），南至刘廷发（落底田旁），北至刘廷发（落底田旁）。 另查明，2019年8月23日，张荣菊与朱兴富向会东县人民法院提起民事诉讼，请求判决吴正现、高顺珍履行《承包土地返还及建坟费用分摊协议经》约定的返还其地0.65亩（实为1.3亩）、田1.5亩，赔偿张荣菊与朱兴富2010年未耕种土地的可得利益损失3000元，给付违约金5000元；请求判决吴正现、高顺珍赔偿张荣菊与朱兴富2011年至2019年“大四方”田1.5亩、“背后顶上”承包地0.65亩未耕种的可行利益损失16240.00元；由吴正现、高顺珍承担诉讼费用。2019年11月8日，会东县人民法院作出（2019）川3426民初1903号民事判决书，判决吴正现、高顺珍赔偿张荣菊与朱兴富损失5000元，驳回了张荣菊与朱兴富的其他诉讼请求。同时，该生效判决还查明的事实有案涉争议地“背后顶上”的土地与吴宗富已取得的会东府发农地承包权证〔2018〕020211号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》上记载的地块编号00451号、地块名、地块名称&ldquo旁”的土地系同一地块。 本院认为，依照2009年《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款“县级以上人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”的规定，会东县人民政府对其行政区域内的土地承包经营权具有确权的法定职责，因此，会东县人民政府是本案适格被告。 依照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”之规定，颁发农村土地承包经营权证，其在土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。而本案中，会东县人民政府在规定的举证期限内仅向人民法院提交了农村承包土地调查公示图、公示表签字表等证据，但未提供已生效的土地承包合同、土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况等材料。另外，2010年12月9日，张荣菊、朱兴富与吴正现、高顺珍签订的《承包土地返还及建坟费用分摊协议》约定了吴正现、高顺珍于2010年12月9日归还张荣菊、朱兴富承包土地的相关事宜，并对土地内的农作物的处理及违反协议作了约定。该协议涉及的土地与会东县人民政府提供的公示图所示的编码00451号地块属于同一地块，其权属问题发生矛盾，因此，会东县人民政府在土地调查过程中，应对双方争议地块，即现登记在吴宗富土地承包经营权证书中编码为00451号地块的权属进行调查核实。综上，会东县人民政府向第三人吴宗富颁发案涉的会东府发农地承包权证〔2018〕020211号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》其主要证据不足，原告请求撤销该颁证行为的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告生重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；”之规定，判决如下： 撤销会东县人民政府于2018年8月向吴宗富颁发的会东府发农地承包权证〔2018〕020211号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》。 案件受理费50元，由被告会东县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审判长  胡智强 审判员  唐 波 审判员  金越琴 二〇二〇年十月二十日 书记员  杨文娇 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。