山东省聊城市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁15行终163号 上诉人（原审被告）：东阿县自然资源和规划局。住所地：东阿县曙光街**。 法定代表人：王兴森，局长。 委托代理人：孙博，山东胶城律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：宋士军，男，1975年1月3日出生，汉族，职工，住东阿县。 原审被告：东阿县人民政府。住。住所地：东阿县文化街**/div> 法定代表人：孙奇宏，县长。 委托代理人：殷征，东阿县司法局副局长。 上诉人东阿县自然资源和规划局（以下简称东阿县资规局）因同被上诉人宋士军行政处罚、行政复议纠纷一案，不服东阿县人民法院（2020）鲁1524行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告宋士军在东阿县××街道（原铜城镇，以下简称铜城街道）中街村人民街路东临门市16号胡同处拥有房屋和宅基地一处。2019年7月24日，铜城街道中街村委会向东阿县资规局提交了《关于宋士军宅基地的情况说明》，该情况说明载明：“宋士军在铜城街道中街村的宅基地位于人民街东××南，这处宅基地有合法宅基证的面积共1**平方米，东西长15.70米，南北宽11.15米。宋士军于2000年对这处宅基地上的房屋进行了改造，改建时在原宅基地的北面向北扩建，占用的村集体土地没有经过批准，通过现场丈量，扩建部分均建设了房屋。房屋总占地东西15.83米，南北9.35米，面积148.01平方米，房屋超占占地自北墙向南丈量数为7.62米，东西长15.83米，面积120.62平方米。” 2019年7月30日，东阿县资规局对宋士军非法占地一案立案调查；7月31日作出《违法案件调查处理报告》；8月1日作出并向宋士军送达了《责令改正违法行为通知书》；8月5日东阿县资规局对案件进行会审，建议责令退还非法占用的120.6平方米土地；限期十五日内自行拆除在非法占用土地上所建的建筑物和其他设施，并恢复土地原状；8月6日作出并向宋士军送达了《行政处罚告知书》（东自然资规罚告字【2019】66号）、《行政处罚听证告知书》（东自然资规听告字【2019】66号）；8月9日作出并向宋士军送达了《行政处罚决定书》（东自然资规罚字【2019】66号）。因宋士军于8月8日提交了申请听证书及对行政处罚告知书的陈述、申辩意见，8月12日东阿县资规局作出并向宋士军送达了《撤销决定》（东自然资规撤字【2019】2号），决定撤销前述《行政处罚决定书》（东自然资规罚字【2019】66号）。8月12日，东阿县资规局作出并向宋士军送达了《行政处罚听证会通知书》（东自然资规听通字【2019】1号），告知宋士军有关行政听证的时间、地点及、地点及各项要求了《行政处罚听证告知书》（东自然资规听公字【2019】1号）；8月20日，东阿县资规局举行听证会，并制作了听证笔录和听证报告；8月21日，东阿县资规局对该案件进行了会审。8月22日，东阿县资规局作出并向宋士军送达了《行政处罚决定书》（东自然资规罚字【2019】66号-1），该决定书认为，宋士军未经县级以上人民政府批准非法占用铜城街道中街村土地120.6平方米建房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，决定责令宋士军退还非法占用的120.6平方米土地；限期十五日内自行拆除在非法占用土地上所建的建筑物和其他设施，并恢复土地原状。 宋士军不服该行政处罚决定，向东阿县政府提起行政复议，东阿县政府于2019年10月29日作出《行政复议决定书》（2019东政复决字36号），维持东阿县资规局作出的《行政处罚决定书》（东自然资规罚字【2019】66号-1）。原告宋士军不服，诉至一审法院，请求撤销被告东阿县资规局作出的被诉《行政处罚决定书》（东自然资规罚字【2019】66号-1）、被告东阿县政府作出的被诉《行政复议决定书》（2019东政复决字36号）。 原审法院认为，东阿县资规局提交的测量草图无制作时间、制作人等，测绘数据无法保证，对该证据不予采纳。东阿县资规局提交的现状图复印件中无法看出原告非法占用120.5平米的土地现状情况，对该证据不予采纳。东阿县资规局提交的2019年7月28日国土资源违法案件询问笔录中既无原告签字，也无其他能够证明向原告询问的录音、录像等证明材料，故对其真实性不予认可。另外，根据《国土资源违法行为查处工作流程》8.2.4.6条规定，现场勘测应当告知当事人，并应当制作《现场勘测笔录》，而东阿县资规局在2019年8月22日的《违法案件审理记录》中记载对该宗占地进行了测量，制作了《现场勘测笔录》，但未提交《现场勘测笔录》，不能证明对该宗占地进行了现场勘测。综上，东阿县资规局作出的被诉《行政处罚决定书》（东自然资规罚字【2019】66号-1）属证据不足，事实不清，依法应予撤销。 《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百三十五条的规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。东阿县政府在未审查东阿县资规局提交证据的情况下，维持东阿资规局作出的行政处罚决定，属证据不足、事实不清，依法应予撤销。 综上，原告宋士军的诉求依法应予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十九条之规定，判决：一、撤销被告东阿县资规局作出的《行政处罚决定书》（东自然资规罚字【2019】66号-1）；二、撤销被告东阿县政府作出的《行政复议决定》（2019东政复决字第36号）。案件受理费50元，由被告东阿县资规局负担。 上诉人东阿县资规局不服原审判决，上诉称，（一）测量草图本就系上诉人东阿县资规局接到的违法线索，属于违法线索，通过该测量草图行为，初步判断是否存在违法行为，一审法院不能依此为由认定被诉处罚决定事实不清。（二）上诉人东阿县资规局提交的现状图是对于被上诉人宋士军所占土地现状的现状图部分截图，是最权威和标准的现状图，也是和局部图相对应的，属于在国土资源违法行为查处过程中必须出具的证据，来源是国土资源数据中心，一审法院不能凭借生活经验来定义该现状图，这是极不严谨的。（三）对于2020年7月28日对于被上诉人宋士军的询问笔录，是上诉人东阿县资规局首次对被上诉人宋士军做询问调查，因为被上诉人宋士军系公职人员，我单位认为法律素养必定高于普通人，在对其正常做完询问笔录后，未料到被上诉人宋士军会拒绝签字，导致未能及时留下影像资料，这一点，从此后我们的后续程序均留有见证人及照片可以看出，一审法院不能据此认定涉案行政处罚认定事实不清。另外，对于一个行政违法行为的判断，并非仅凭一份证据，更应当综合衡量，在涉案的行政处罚中，被上诉人宋士军曾经提起过陈述与申辩、也曾提起过听证，在上述程序中，被上诉人宋士军均没有否认自己实际占用土地面积这一事实，仅仅是对自己合法占有涉案的现有宅基地进行申辩，从这一点也能看出，涉案行政处罚认定的侵占土地面积是准确的。（四）现场勘测笔录所对应的就是由东阿县国润土地测绘咨询技术服务有限公司出具的宋士军宗地图，试问若没有现场测量的情况，如何出具精确到界址点坐标的宗地图，测绘工作是需要具备专门的资质的工作人员才能从事的工作，涉案的现场测绘图即是如此而来。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人宋士军的一审诉讼请求。 被上诉人宋士军未向本院提交书面答辩状。 原审被告东阿县政府诉称，东阿县政府受理被上诉人宋士军提出的行政复议申请后，对双方证据进行了全面、公正的书面审查，严格按照法定时限和程序作出了复议决定。请求二审法院支持上诉人东阿县资规局的上诉请求，撤销一审判决或依法改判。 各方当事人一审提交的证据已经随卷移送至本院。本院经审理查明的事实同一审法院查明的事实。 本院认为，《国土资源违法行为查处工作规程》（国土资发〔2014〕117号）8.2.4.6条规定：“现场勘测应当告知当事人参加。当事人拒绝参加的，不影响勘测进行，但可以邀请案件发生地村（居）委会等基层组织相关人员作为见证人参加。必要时，可以采取拍照、录像等方式记录现场勘测情况。现场勘测应当制作《现场勘测笔录》。《现场勘测笔录》应当记载当事人、案由、勘测内容、勘测时间、勘测地点、勘测人、勘测情况等内容，并附勘测图。《现场勘测笔录》应当由勘测人员、办案人员、当事人或者见证人签名。当事人拒绝签名或者不能签名的，应当注明原因。”本案中，上诉人东阿县资规局认定宋士军未经县级以上人民政府批准非法占用铜城街道中街村土地120.6平方米建房，通过查阅一审中各方当事人提交的证据可知，计算宋士军超占120.6平方米的依据为宋士军的房屋占地面积减去其原土地证记载的面积。关于宋士军的房屋占用土地面积，一审中被上诉人提交了加盖了东阿县国润土地测绘咨询技术服务有限公司测绘章的宋士军宗地图予以证明，通过上诉人的上诉状可以看出，上诉人将该宗地图明确为现场勘测笔录。但上诉人东阿县资规局提交的宋士军宗地图不符合《国土资源违法行为查处工作规程》（国土资发〔2014〕117号）8.2.4.6条的规定，无法确认该测量宗地为宋士军的房屋占地面积，进而也就无法得出宋士军超占面积。一审中上诉人东阿县资规局提交的证据亦无法证明宋士军的房屋占地面积，对此一审判决已经予以充分回应，本院不再赘述，故原审法院认定被诉处罚决定认定事实不清并无不当。因被诉处罚决定认定事实不清，原审法院一并撤销被诉行政复议决定亦无不当。综上,一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，上诉人上诉请求依法不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人东阿县自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙金昌 审判员  李 扬 审判员  孟庆杰 二〇二〇年十月二十七日 法官助理高世宁 书记员路普光