湖北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂行终449号 上诉人（原审原告）尚雨，男，1986年12月12日出生，汉族，户籍地湖北省襄阳市襄州区， 上诉人（原审原告）尚雷，男，1985年4月21日出生，汉族，户籍地同上， 上诉人（原审被告）襄阳市襄州区人民政府，住所地：湖北省襄阳市襄州区航空路**。 法定代表人黄进，该区人民政府区长。 被上诉人（原审被告）襄阳东津新区（襄阳经济技术开发区）管理委员会，住，住所地湖北省襄阳市东津新区惠民路**/div> 法定代表人肖勇，该管委会主任。 尚雨、尚雷诉襄阳市襄州区人民政府（以下简称襄州区政府）、襄阳东津新区（襄阳经济技术开发区）管理委员会（以下简称东津新区管委会）履行补偿安置职责一案，上诉人尚雨、尚雷和襄州区政府均不服湖北省襄阳市中级人民法院（2019）鄂06行初159号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 尚雨、尚雷向原审法院起诉称：2007年尚雨户口从六两河村**迁入武汉理工大学，2011年毕业后迁入珠海格力电器股份有限公司，2013年迁回六两河村四组，独立户口且为户主。2011年1月9日，尚雨通过襄阳市人民政府网站向襄州区政府申请履行分配宅基地的法定职责，襄州区政府在法定期限内未作出书面答复，但是原告父母尚士教、贾玉苹得到襄州区、张湾街道办事处、六两河村领导口头允许，便于2012年10月在六两河村四组建成436平方米房屋并居住至2013年7月。襄州区政府因襄阳市东津新区建设需要，征迁张湾街道办事处“4村1组”即田寨村、六两河村、史台村、西岗村和张湾社区一组范围内的所有房屋、附属物及附属设施。2013年3月，襄州区政府启动六两河村的征迁工作，采取中断供电和道路通行等非法方式迫使原告搬迁，并拒绝给原告父母依法建设的房屋评估和补偿。2013年8月至今，原告在襄州区××社区、××区××社区等地租赁房屋居住。1984至2014年被告襄州区政府未履行给原告父母分配宅基地的法定职责，违反《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，剥夺了原告全家依法享有宅基地的权利。征迁过程中，被告拒绝给原告父母依法建设的房屋评估和补偿，违反《中华人民共和国宪法》第十条第三款、第十三条，《中华人民共和国物权法》第四十二条，《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定。《襄阳市襄州区东津新区“4村1组”征迁补偿安置有关问题的解答》（以下简称《解答》）第九条关于外来户问题的规定，一宅多户的还房时只认宗地户主。其他被征迁户如在其他地方没有独立产权房屋或者未享受拆迁安置政策的，其在本村（社区）所居住的房屋实行货币化补偿，并可按市场成本价购买还建房，面积不超过120平方米。原告尚雨户口从珠海格力电器股份有限公司迁入六两河村**系外来户，被告应安置原告尚雨一套120平方米的还建房。《解答》第十条关于增人减人的问题规定，征迁过程中，采取“减人不减待遇，增人另签协议”的方式处理即：人口锁定后至签定安置补偿协议前正常增加的人口以增加后的实际人口数确定安置面积及各种补偿费用；此间因正常死亡等原因减少人口的，以锁定的人口数确定返还面积及各种补偿费用。2012年5月31日为户籍和人口锁定时间节点，被告应安置原告父亲尚士教40平方米、原告母亲贾玉苹40平方米的还建房。《关于东津新区征迁补偿安置工作有关问题会议纪要》第二条关于大龄青年还房奖励政策问题的规定，被征迁户家庭中有1个年满30周岁为本村村民的未婚男青年，在原有还房面积基础上可增加33平方米的还房面积。被告应安置原告尚雷80平方米的还建房。2015年1月30日，原告父亲尚士教去世。2018年2月6日原告母亲贾玉苹去世。为维护原告及原告父母的合法权益，请求人民法院判决被告按照襄阳市襄州区东津新区“4村1组”征迁补偿安置方案履行征迁补偿安置的法定职责，在统一规划的还建小区为原告两户人安置足额面积的还建房，据实给付原告房屋征迁货币补偿、搬迁补助费、误工补助费、临时安置补助费。 原审法院经审理查明，原告尚雨、尚雷及其父母尚士教、贾玉苹系六两河村**村民，2012年10月自建房屋居住。同年10月11日，湖北省国土资源厅以鄂土资函〔2012〕2803号等8批次批准襄阳市襄州区2012年度、2013年度建设用地的函，批准襄州区征收张湾街道办事处西岗村、六两河村、史台村、田寨村等“四村一组”集体建设用地，土地用途为商服等。后襄州区政府成立的襄州区东津新区征迁安置指挥部发布了《关于对张湾街道办事处四村一组土地征收的公告》。原告父母尚士教、贾玉苹在六两河村四组建成的房屋，位于本批次征迁范围内。2013年3月，襄州区政府启动六两河村的征迁工作，但未对原告父母所建房屋进行评估和补偿。2015年1月30日，原告父亲尚士教去世。2018年2月6日原告母亲贾玉苹去世。2017年2月8日襄州区政府根据襄阳市政府2016年8月5日第11期常务会议纪要与东津新区管委会签订《托管协议》将襄州区“四村一组”整体移交东津新区管委会管理。 原审法院认为，本案争议的焦点，是襄州区政府是否负有本案所涉农村集体征收安置补偿职责以及原告的诉讼请求是否成立。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。本案中，被告襄州区政府是实施土地行政征收的法定主体，具有征收补偿安置的法定职责。尽管襄阳市人民政府关于行政区域管理体制工作职责划分的会议纪要精神和襄州区政府与东津新区管委会签订的托管协议约定，东津新区管委会负责解决因土地房屋征收引发的行政争议，但该会议纪要和托管协议仅是政府内部职责的分工和调整，襄州区政府征收补偿安置的法律责任并不因此而免除。襄州区政府关于不承担相应征地补偿安置职责的抗辩意见，原审法院不予采纳。襄州区政府作为组织实施征地补偿的法定主体，土地管理法律、法规及规章虽未明确规定市县人民政府在不能达成安置补偿协议时可以单方作出安置补偿决定，但这并不能成为拖延履行安置补偿职责的理由。征地补偿职权之所在亦即义务和责任之所在，在协商不能达成补偿安置协议时，被告应及时按照法律法规以及安置补偿方案等相关补偿依据作出安置补偿决定。参照最高人民法院〔2018〕最高法行申1995号和〔2017〕最高法行再72号判例，原告请求被告襄州区政府和东津管委会履行征地补偿安置法定职责的诉讼请求成立，原审法院予以支持；但原告提出的具体补偿项目等请求，应根据行政先行处理原则，有待被告依相关行政程序先行进行处理确认，不属本案直接审理的范围，故予以驳回。原审法院依照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决：一、被告襄州区政府、襄阳东津新区管委会于本判决生效后九十日内，依法对原告履行集体土地征收补偿安置职责；二、驳回原告尚雨、尚雷的其他诉讼请求。 尚雨、尚雷和襄州区政府不服该判决，向本院提起上诉。 尚雨、尚雷上诉称：一、一审判决适用法律错误，未解决行政协议争议。上诉人应被安置多少面积的还建房，房屋征迁货币补偿款、搬迁补助费、误工补助费、临时安置费是否应予补偿，到底应以什么方式计算，一审法院均未表达任何法律观点。二、一审法院遗漏诉讼请求，应依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，实质性解决行政协议争议，明确具体的补偿安置内容。三、一审判决不符合诉讼效率和诉讼经济的要求。请求撤销原判，判决被上诉人按照襄阳市襄州区东津新区“4村1组”征迁补偿安置方案履行征迁补偿安置的法定职责：在统一规划的还建小区为上诉人全家安置400平方米面积的还建房，据实给付原告房屋征迁货币补偿、搬迁补助费、误工补助费、临时安置补助费共计590575元。 襄州区政府上诉称：案涉征迁区域已于2017年1月1日起托管给东津新区管委会，按照托管协议约定，因征收补偿引发的行政诉讼由东津新区管委会负责。请求依法改判，驳回被上诉人对上诉人的诉讼请求。 本院认为，尚雨、尚雷的父母尚士教、贾玉苹系六两河村**村民，在六两河村建有房屋。从现有材料判断，尽管该房屋兴建未取得合法审批手续，但根据襄州区政府成立的襄州区东津新区征迁安置指挥部发布的有关公告以及补偿安置实施方案，仍可对其符合条件的家庭成员予以补偿安置。依照《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，市县人民政府是代表国家负责征收与补偿的法定主体，从2012年、2013年至今，尚士教、贾玉苹家庭一直未获得补偿安置，襄州区政府怠于履行职责的事实存在。虽然案涉区域已于2017年交由东津新区管委会托管，但东津新区管委会并非市县一级人民政府，且襄州区政府因怠于履行职责所应承担的责任并不能因托管而免除，原审法院判决襄州区政府和襄阳东津新区管委会共同履行补偿安置职责并无不可。因行政机关尚未与上诉人达成安置补偿协议，上诉人要求在本案中按照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》实质性解决行政协议争议，属理解错误。上诉人家庭成员如何认定，应按照何种标准予以安置，是否享有相应补偿，补偿标准如何确定，等等，尚需被上诉人依照有关法律规定并参考补偿方案甚至村规民约予以确定，应待被上诉人先行处理后，法院再对其合法性进行审查。当前，对此直接进行裁判的时机并不成熟，如过早介入，有代替或者干预行政权行使之嫌。原审法院驳回尚雨、尚雷的其他诉讼请求正确。综上，上诉人尚雨、尚雷和上诉人襄州区政府的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人尚雨、尚雷和上诉人襄阳市襄州区人民政府各负担25元。 本判决为终审判决。 审判长 林  志  农 审判员 郭  振  华 审判员 邹    燕 二〇二〇年十月十九日 法官助理赵静雯 书记员 赵静雯(兼)