四川省攀枝花市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川04行终42号 上诉人（原审原告）米易县自然资源规划和林业局，住所地：四川省米易县攀莲镇同和路**。统一社会信用代码：11510321MB15431970。 法定代表人黄智，该局局长。 出庭负责人张家钢。 委托诉讼代理人邓赵伦，四川安宁律师事务所律师，执业证号：××。 被上诉人（原审原告）滕小容，女，1983年9月18日出生，汉族，住四川省米易县。 被上诉人（原审原告）黄崇发，男，1964年4月12日出生，汉族，住四川省米易县。 被上诉人（原审原告）谢永国，男，1966年9月25日出生，汉族，住四川省米易县。 被上诉人（原审原告）谭明友，男，1966年10月20日出生，汉族，住四川省米易县。 被上诉人（原审原告）黄崇槐，男，1973年2月12日出生，汉族，住四川省米易县。 被上诉人（原审原告）黄崇莲，女，1964年3月1日出生，汉族，住四川省米易县。 被上诉人（原审原告）谢远波，男，1975年10月9日出生，汉族，住四川省米易县。 被上诉人（原审原告）冉肖，女，1992年3月16日出生，汉族，住四川省米易县。 被上诉人（原审原告）陈自会，女，1963年9月8日出生，汉族，住四川省米易县。 被上诉人（原审原告）谢清伍，男，1974年1月12日出生，汉族，住四川省米易县。 被上诉人（原审原告）谢清富，男，1969年11月6日出生，汉族，住四川省米易县。 被上诉人（原审原告）阙发能，男，1955年10月24日出生，汉族，住四川省米易县。 被上诉人（原审原告）谢永华，男，1971年8月3日出生，汉族，住四川省米易县。 被上诉人（原审原告）谢永美，女，1963年5月18日出生，汉族，住四川省米易县。 被上诉人（原审原告）朱明新，男，1962年4月23日出生，汉族，住四川省米易县。 共同推荐诉讼代表人谢永国、谢远波、朱明新。 共同委托诉讼代理人李*霞，北京圣运律师事务所律师，执业证号：××。 被上诉人（原审原告）庄加英，女，1954年7月6日出生，汉族，住四川省米易县。 被上诉人（原审原告）廖国莲，女，1969年8月12日出生，汉族，住四川省米易县。 原审被告攀枝花市自然资源和规划局，，住所地：四川省攀枝花市**临江路**泰坤大厦统一社会信用代码：11510300MB19382606。 法定代表人高继兵，该局局长。 出庭负责人李丽桂，该局副局长。 委托诉讼代理人何凌，男。 委托诉讼代理人向维新，四川三才律师事务所律师，执业证号：××。 上诉人米易县自然资源规划和林业局因与被上诉人滕小容、黄崇发、谢永国、谭明友、黄崇槐、黄崇莲、谢远波、冉肖、陈自会、谢清伍、谢清富、阙发能、谢永华、谢永美、朱明新、庄加英、廖国莲、原审被告攀枝花市自然资源和规划局行政撤销一案，不服四川省米易县人民法院（2020）川0421行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 米易县自然资源规划和林业局上诉请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的全部诉讼请求；一、二审案件受理费由被上诉人承担。其事实和理由为：一、《查处申请书》属于举报件，对于不符合立案条件而未立案的举报信件、违法线索没有规定要作出处理决定；二、《米易县自然资源规划和林业局关于查处毁坏基本农田行为的答复意见》（以下简称：答复意见）没有对被上诉人的权利产生实际影响；三、对举报信件、违法线索不实的答复没有法定的格式要求；四、文书不符合格式要求、不具备相应的要素以及未告知申请复议和提起诉讼的权利不属于程序范围，故答复意见不属于程序违法。 滕小容等十七人辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。其事实和理由为：一、上诉人作出的答复意见没有核实基本农田问题，未依法对本案查处申请的问题进行处理，没有将案涉农田进行相应套合比对、现场勘验等；二、本案涉及违法占地行为，米易县自然资源规划和林业局未进行核实；三、本案属于行政机关不作为案件，不作为就是对被上诉人权利的侵犯，米易县自然资源规划和林业局关于没有对被上诉人权利产生实际影响的理由不能成立。 攀枝花市自然资源和规划局述称，认同米易县自然资源规划和林业局陈述的内容。一审判决以回复的格式不规范对被上诉人的权利义务造成影响、答复意见程序违法以及复议机关明知答复意见程序违法而予以维持均缺乏依据。 滕小容等十七人向一审法院起诉请求撤销攀枝花市自然资源和规划局作出的攀资源规划复〔2020〕1号《行政复议决定书》，并责令其重新作出复议决定；撤销米易县自然资源规划和林业局作出的答复意见，并责令其重新作出查处答复；本案的诉讼费用由攀枝花市自然资源和规划局、米易县自然资源规划和林业局承担。其事实和理由为：2019年11月7日，滕小容等十七人因其拥有使用权的基本农田被不明身份人员强推，非法毁坏，向米易县自然资源规划和林业局邮寄了《查处申请书》。米易县自然资源规划和林业局作出答复意见，滕小容等十七人认为答复意见与事实不符，遂向攀枝花市自然资源和规划局申请行政复议。攀枝花市自然资源和规划局复议维持了米易县自然资源规划和林业局的答复意见。 一审法院认定如下事实：2019年12月19日，米易县自然资源规划和林业局针对滕小容等20人递交的《查处申请书》出具米资源规划〔2019〕345号答复意见。该意见书尾部载明：“如果您们对此答复不满意或有什么疑问，请电话联系我局”，但未载明“申请复议、提起诉讼”的告知事项。滕小容等十七人不服答复意见，向攀枝花市自然资源和规划局申请行政复议，攀枝花市自然资源和规划局于2020年1月10日受理。2020年3月27日，攀枝花市自然资源和规划局作出攀资源规划复〔2020〕1号行政复议决定书，维持了米易县自然资源规划和林业局作出的答复意见。2020年4月1日，攀枝花市自然资源和规划局向滕小容等十七人送达了行政复议决定书。2020年4月11日，朱明新向一审法院邮寄行政起诉状。 2020年8月5日，米易县自然资源规划和林业局更名为米易县自然资源和规划局。 一审法院认为，根据行政诉讼法和司法解释的规定，行政诉讼起诉期限的“起算日”是以当事人知道或者应当知道具体行政行为的内容之日起开始计算。“起诉日”是当事人向人民法院提起行政诉讼的具体日期，但该时间并非当事人起诉状上所载明的日期，也并非人民法院受理日期，而是当事人向人民法院递交起诉状的时间。朱明新于2020年4月11日向一审法院邮寄行政起诉状，因此滕小容等十七人的起诉日应为2020年4月11日。滕小容等十七人于2020年4月1日收到行政复议决定书，于2020年4月11日起诉，因而滕小容等十七人的起诉未超过起诉期限。故对米易县自然资源规划和林业局、攀枝花市自然资源和规划局认为滕小容等十七人的起诉已经超过起诉期限的辩解意见，一审法院不予采纳。 按照《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规规定，米易县自然资源规划和林业局对滕小容等十七人递交的《查处申请书》有“负责处理”的法定职责。米易县自然资源规划和林业局在调查核实的基础上，最终应作出处理决定。米易县自然资源规划和林业局以文件的形式出具的答复意见对滕小容等十七人的权利产生了实际影响，滕小容等十七人有权提起行政诉讼。行政机关作出的处理决定应符合基本的格式要求，应具备相应的要素。米易县自然资源规划和林业局以文件的形式出具的答复意见，既不符合基本的格式要求，也不具备相应的要素，并且行政相对人的基本情况也未载明，仅以朱明军、滕小容等20位先生（女士）一笔带过。同时，答复意见未向行政相对人告知“申请复议、提起诉讼”的法律救济途径，属于程序违法。因此，对米易县自然资源规划和林业局出具的答复意见，应当予以撤销。攀枝花市自然资源和规划局置前述情形于不顾，作出复议决定维持了米易县自然资源规划和林业局的答复意见，显然不符合相关法律规定，应当予以撤销。故对滕小容等十七人请求撤销米易县自然资源规划和林业局于2019年12月19日作出的米资源规划〔2019〕345号答复意见、攀枝花市自然资源和规划局于2020年3月27日作出的攀资源规划复〔2020〕1号《行政复议决定书》的诉讼请求，一审法院予以支持。米易县自然资源规划和林业局出具的答复意见被撤销后，有义务对滕小容等十七人提出的《查处申请》重新进行处理，故对滕小容等十七人请求责令米易县自然资源规划和林业局对《查处申请》重新进行处理的诉讼请求，一审法院予以支持。《最高人民法院关于适用的解释》第八十九条规定，复议决定改变原行政行为错误，人民法院判决撤销复议决定时，可以一并责令复议机关重新作出复议决定。本案属于攀枝花市自然资源和规划局作出的复议决定维持原行政行为错误的情形，而不是改变原行政行为错误的情形。且行政复议的对象是原行政行为，原行政行为被撤销后，就失去法律效力，再要求复议机关重新作出复议决定也就失去了基础和对象。因此，滕小容等十七人请求责令攀枝花市自然资源和规划局重新作出复议决定的诉讼请求，既无事实依据，也无法律依据，故对滕小容等十七人的该项诉讼请求，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：一、撤销米易县自然资源规划和林业局于2019年12月19日作出的米资源规划〔2019〕345号答复意见；二、撤销攀枝花市自然资源和规划局于2020年3月27日作出的攀资源规划复〔2020〕1号《行政复议决定书》；三、由米易县自然资源规划和林业局在判决生效后六十日内对滕小容等十七人提交的《查处申请》重新进行处理；四、驳回滕小容等十七人的其他诉讼请求。 经审理查明，本院认定的事实与一审基本一致，对此予以确认。 本院认为，本案争议的焦点问题为米易县自然资源规划和林业局作出的答复意见以及攀枝花市自然资源和规划局的复议决定是否合法。根据本案查明的事实证据，对上述焦点问题分析评判如下： 根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条规定，县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《国土资源行政处罚办法》第五条规定，国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。因此，米易县自然资源规划和林业局具有对于本辖区内非法毁坏基本农田违法行为查处的法定职责。 本案中，滕小容等十七人于2019年11月20日向米易县自然资源规划和林业局邮寄递交《查处申请书》，要求米易县自然资源规划和林业局对滕小容等十七人拥有的基本农田被毁坏行为进行查处，追究相关人员的责任。米易县自然资源规划和林业局于2019年11月25日作出受理，并发出《受理告知书》。根据《国土资源行政处罚办法》第十一条规定，国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。米易县自然资源规划和林业局受理后，于2019年12月16日召集滕小容等十七人中的部分代表，对其反映的地块进行指认，邀请第三方测绘机构到现场勘测，并与《米易县土地利用总体规划图》《米易县基本农田保护图》进行比对，核对结果为滕小容等十七人反映的土地不是基本农田。《国土资源违法行为查处工作规程》第4.6条对于查处国土资源违法行为的基本流程进行了规定，即（1）违法线索发现；（2）线索核查与违法行为制止……其中（1）违法线索发现的渠道就包括举报信件，（2）线索核查与违法行为制止的流程规定，核查结束后，核查人员应当提交核查报告，提出立案或者不立案的建议。但对于不符合立案条件后续是否应当回复或者以何种形式回复举报人，现行法规政策没有明确指出。参考已被《国土资源行政处罚办法》替代的原《土地违法案件查处办法》第十六条规定，土地管理部门受理土地违法案件后，应当进行审查，凡符合立案条件的，应当及时立案查处；不符合立案条件的，应当告知交办、移送案件的单位或者举报人。可见，原规章对于不符合立案条件的，课以土地管理部门负有告知举报人的义务，该规定更有利于保障举报人权益。因此米易县自然资源规划和林业局按照《国土资源违法行为查处工作规程》第4.6条规定的流程进行处理，在经过核查后认为滕小容等十七人反映的情况不成立，对于核查结果，以答复意见的形式予以回复举报人并无不当。一审法院认定米易县自然资源规划和林业局应当在调查核实基础上最终应作出处理决定并以此撤销答复意见，属适用法律不当，本院予以纠正。攀枝花市自然资源和规划局作出的复议决定，程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。 关于答复意见未列明滕小容等二十位举报人基本信息，以及未告知当事人申请复议、提起诉讼的权利，属于米易县自然资源规划和林业局制作公文的瑕疵，但是并未影响当事人对其诉权的行使。滕小容等十七人已在法定期限内依法申请复议并提起诉讼，其诉权已得到实现。 综上，米易县自然资源规划和林业局的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第二项的规定，判决如下： 一、撤销四川省米易县人民法院（2020）川0421行初6号行政判决； 二、驳回滕小容、黄崇发、谢永国、谭明友、黄崇槐、黄崇莲、谢远波、冉肖、陈自会、谢清伍、谢清富、阙发能、谢永华、谢永美、朱明新、庄加英、廖国莲的全部诉讼请求。 本判决为终审判决。 审 判 长  万 伟 审 判 员  邓 华 审 判 员  冯明钢 二〇二〇年十月三十日 法官助理  刘滔滔 书 记 员  饶 永