河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫01行初908号原告孙平杰，女，1959年6月3日出生，汉族。原告李勇，男，1983年7月13日出生，汉族。原告李芳，女，1987年12月11日出生，汉族。二原告共同委托代理人孙平杰，身份信息同上，系二原告之母。被告郑州市中原区人民政府，住所地河南省郑州市桐柏路**。法定代表人李晓雷，区长。委托代理人荆晨号，中原区须水办事处工作人员。委托代理人王辉，河南路德律师事务所律师。被告郑州市中原区发展改革和统计局，住，住所地河南省郑州市中原区陇海西路**/div>法定代表人牛振军，局长。出庭应诉负责人王耀鑫，该局重点项目建设中心副主任。委托代理人武英林，上海锦天城（郑州）律师事务所律师。第三人郑州鼎润城市建设有限公司，住所地，住所地河南省郑州市中原区须水镇郑上路中段**iv>法定代表人魏霰，董事长。委托代理人胡明全、顾帆（实习），河南智言律师事务所律师。原告孙平杰、李勇、李芳因诉被告郑州市中原区人民政府（以下简称中原区政府）、被告郑州市中原区发展改革和统计局、第三人郑州鼎润城市建设有限公司（以下简称鼎润公司）行政行为违法一案，于2020年8月11日向本院提起行政诉讼。同日本院立案后，依法向被告、第三人邮寄送达了起诉状副本及应诉、参诉手续。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。原告诉称：1998年9月15日，郑州市中原区须水镇政府向李国选颁发土地承包经营权证，将包括三原告在内共计1.886亩承包耕地登记在李国选名下，原告以该证颁发违法为由起诉将该证撤销。2019年5月，孙平杰发现在未经征收程序的情况下，被告作出中原发改统计字［2014］102号《关于中原新区柳沟片区安置区建设项目立项批复》，同意郑州鼎润城市建设有限公司建设道路绿化、围墙等附属设施工程。该公司在未经三原告同意的情况下，在三原告享有承包经营权的耕地上栽树、挖坑、修路。因该公司的行为是二被告授权，故提起诉讼要求确认违法。请求：一、确认二被告在三原告享有承包经营权耕地上栽树、挖坑、修路的行政行为违法；二、诉讼费用由被告负担。被告中原区政府辩称：一、原告诉状所述与事实不符，提起本案诉讼主体不适格。经核实，原告所述的豫郑（中）字第01011092号土地承包经营权证书是1998年9月15日由原须水镇人民政府发放，登记承包人是原告前夫李国选，证载的承包地有两块耕地，其一是官宅坟1.2亩，其二是大堤西0.686亩。后原告孙平杰起诉，该承包经营权证已于2013年被人民法院行政判决予以撤销。后三原告起诉被告，要求确认土地承包经营权并颁发经营权证书，案件经郑铁中院（2018）豫71行初177号一审裁定驳回起诉，三原告上诉，省高院（2018）豫行终2523号裁定驳回上诉。因此，在豫郑（中）字第01011092号土地承包经营权证书已经撤销且原告没有取得承包经营权的情况下，原告诉状所述“原告经营权的耕地”没有事实根据，提起本案诉讼其原告主体不适格。二、原告本次起诉构成重复起诉且本次诉讼应受前诉生效裁判所束，原告本次起诉应当依法裁定驳回。另经核实，原告曾就诉状所述的“承包经营权耕地栽树挖坑违法”以中原区政府为被告提起行政诉讼，案件经郑铁中院（2019）豫71行初404号一审裁定驳回起诉，原告上诉，省高院（2019）豫行终3300号裁定驳回上诉。依据最高院关于适用《行政诉讼法》的解释第106条规定，被告认为，原告本次起诉构成重复起诉。且就同一诉讼标的而言，本次诉讼应当受前诉即（2019）豫71行初404号裁定和（2019）豫行终3300号裁定的生效裁判所束。综上，依据《行政诉讼法》第49条及最高院关于适用《行政诉讼法》的解释第69条1款1、6、9项之规定，恳请一审依法裁定驳回原告的起诉。被告郑州市中原区发展改革和统计局辩称：一、郑州市中原区发展改革和统计局并非本案适格被告，请求法院依法驳回原告对答辩人的起诉。根据原告起诉状的表述，其起诉要求确认违法的行为是“二被告在三原告享有承包经营权耕地上进行栽树、挖坑、修路的行政行为”。首先，答辩人从未实施过原告所称的在三原告享有承包经营权耕地上进行栽树、挖坑、修路的行政行为。其次，答辩人从未授权过郑州鼎润城市建设有限公司实施前述行为。再次，答辩人依法作出的《关于中原新区柳沟片区安置区建设项目立项批复》（中原发改统计字［2014］102号），也不产生授权郑州鼎润城市建设有限公司实施前述行为的法律后果。并且，答辩人作出的案涉立项批复与原告所称的未经征收程序及所诉的栽树、挖坑、修路行为之间不存在法律上的关联性和因果关系。故答辩人并非本案适格被告，也不存在应作为共同被告的法定情形，请求法院依法驳回原告对答辩人的起诉。二、孙平杰等不具有对案涉建设项目立项批复提起诉讼的原告主体资格。首先，据三原告在其起诉状中陈述，1998年9月，其所称的耕地即已由中原区须水镇人民政府向李国选颁发了土地承包经营权证，原告是否为案涉土地的合法权利人，应由三原告承担举证证明责任。如三原告不能证明，即不具有提起本案诉讼的原告主体资格。其次，答辩人属于区级发展计划行政主管部门，依据《郑州市政府投资项目管理条例》（2003年5月1日颁布实施）的规定，行使项目立项审核的行政职责。而项目立项审核属于行政许可的范畴，需依申请人提出申请而实施。答辩人依郑州鼎润城市建设有限公司提交的《关于中原新区柳沟片区安置区建设项目立项的申请》的申请及相关材料，经审核后依法作出《关于中原新区柳沟片区安置区建设项目立项批复》（中原发改统计字［2014］102号），合法有据。孙平杰等三原告并非申请人，也与案涉批复不存在行政法律上的利害关系，故不具有针对案涉建设项目立项批复提起诉讼的原告主体资格。三、原告提起本案诉讼，缺乏具体的事实根据，不符合法定起诉条件。根据原告在其起诉状中事实与理由部分的陈述，其起诉要求确认违法的“二被告在三原告享有承包经营权耕地上进行栽树、挖坑、修路的行政行为”至少包含以下行为和内容：一是土地征收，二是案涉立项批复行为，三是栽树、挖坑、修路的行为。以上三项行为分别由不同的主体按照不同的程序实施，且分别属于行政行为和民事行为；如前所述，案涉立项批复行为与土地征收行为、栽树、挖坑、修路行为之间又不存在法律上的关联性和因果关系，原告以上述多项行为作为提起本案诉讼的事实与理由，逻辑混乱，缺乏具体、明确的事实根据，不符合法定起诉条件。请求驳回原告的起诉。第三人郑州鼎润城市建设有限公司述称：一、答辩人通过国有建设用地使用权挂牌出让活动竞得建设施工地块的土地使用权，并依法组织施工建设，属于企业开发行为，不具有行政征迁的职能。答辩人经过土地招拍挂程序依法取得国有建设用地使用权，并办理了建设用地规划许可手续，程序合法，手续完备。答辩人分别于2017年2月14日、2017年4月27日与郑州市国土资源局签署《成交确认书》，支付相应对价。其后，答辩人与郑州市国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，郑州市国土资源局为答辩人颁发豫（2017）郑州市不动产权第0036629号不动产权证、豫（2017）郑州市不动产权第0078039号不动产权证，答辩人按照规定办理了建设用地规划许可手续。答辩人对项目进行开发建设属于企业行为，并非被答辩人认为的行政授权行为。二、被答辩人诉称其享有土地承包经营权的1.886亩土地与答辩人取得土地使用权证的土地并非同一地块，答辩人与被答辩人的诉请无利害关系，答辩人并非本案的适格第三人。根据郑州市中级人民法院作出的（2020）豫01行初436号行政判决书中关于原告诉称部分显示：“……原告系郑州市中原区须水街道柳沟村村民，在上世纪九十年代原告和自己一双儿女的承包地就位于柳沟村大堤西和官宅坟……”，被答辩人自认诉争地块位于柳沟村大堤西和官宅坟，而答辩人取得土地使用权证并进行建设施工的地块分别位于金麟路北玉祥路东、百泉路南玉瑞路东。故答辩人合法地享有国有建设用地使用权，与被答辩人的诉请无利害关系，并非本案的适格第三人。三、被答辩人重复诉讼，滥用诉权，应依法予以驳回。被答辩人已就“确认中原区政府在其享有承包经营权耕地上进行栽树、挖坑、修路的行政行为违法”诉讼请求提起诉讼，且经郑州铁路运输中级法院（2019）豫71行初404号一审裁定驳回起诉，原告孙平杰等上诉，河南省高级人民法院（2019）豫行终3300号裁定驳回上诉的终审裁定后，其又以同一事实和理由起诉至郑州市中级人民法院，再次提出该项诉讼请求，被答辩人的此次起诉已构成重复诉讼，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第（八）项的规定，应驳回其起诉。根据当事人无争议之陈述及相关裁判文书，本院认定如下事实：2019年三原告在郑州铁路运输中级法院起诉被告中原区政府确认行政行为违法一案，诉讼请求为“确认中原区政府在三原告享有承包经营权耕地上进行栽树、挖坑、修路的行政行为违法”。后该院作出（2019）豫71行初404号行政裁定，认为三原告虽然没有土地承包经营权证，但被法院生效判决撤销的土地承包经营权证是因孙平杰与李国选离婚后仍将包括三原告在内的承包土地登记在李国选名下、侵犯其权益而被撤销，故三原告对涉案土地享有权益、有权提起该案诉讼；该案中三原告主张中原区政府在其承包土地上挖坑、栽树、修路的行为违法，中原区政府予以否认，三原告提交的证据不足以证明其承包土地上挖坑、栽树、修路的行为系中原区政府所为，故三原告起诉中原区政府缺乏事实依据，不符合起诉条件，裁定驳回三原告的起诉。原告上诉后，河南省高级人民法院于2019年11月25日作出（2019）豫行终3300号行政裁定书，以相同理由，驳回上诉，维持原裁定。三原告于2020年8月11日向本院提起本案诉讼。2014年10月28日，郑州市中原区发展改革和统计局作出《关于中原新区柳沟片区安置区建设项目立项批复》（中原发改统计字［2014］102号），批准中原新区柳沟片区安置区建设项目。2014年包括原告涉案承包地在内的柳沟村开始拆迁改造，涉案相关土地因李国选、村民组等已经出租，地上附，地上附属物的拆迁补偿款由张鹏委会签订了拆迁补偿协议。另诉讼中，被告中原区政府和第三人鼎润公司明确称，原告主张的其涉案承包地根本不在第三人鼎润公司通过招拍挂取得的国有土地使用权范围内，也不在其开发和施工范围内，且两者距离很远。被告中原区政府明确称，原告主张的涉案承包地目前仍然为集体土地，并没有征地，土地本身的补偿利益还没有处理；承包地上的附属物已经由附属物的所有人张鹏、张喜林父子签订了补偿协议。本院认为：本案争议焦点是三原告的起诉是否构成重复起诉，是否符合法定起诉条件。本案中，二被告和第三人均主张原告构成重复起诉。就原告本案所诉在三原告享有承包经营权耕地上栽树、挖坑、修路的行政行为，2019年三原告已经以中原区政府为被告向郑州铁路运输中级法院提起行政诉讼，该院已经作出（2019）豫71行初404号行政裁定，以该案中三原告主张中原区政府在其承包土地上挖坑、栽树、修路的行为违法，中原区政府予以否认，三原告提交的证据不足以证明其承包土地上挖坑、栽树、修路的行为系中原区政府所为，故三原告起诉中原区政府缺乏事实依据，不符合起诉条为由，裁定驳回三原告的起诉。且该裁定已经被河南省高级人民法院（2019）豫行终3300号行政裁定维持生效。因此，本案中，三原告再次以中原区政府为被告起诉其在三原告享有承包经营权耕地上栽树、挖坑、修路的行政行为违法，构成重复起诉。原告认为其不构成重复起诉，理由是其本案所起诉的对象除中原区政府之外，还有被告郑州市中原区发展改革和统计局，以及第三人郑州鼎润城市建设有限公司，与其前次诉讼并不相同。原告将郑州市中原区发展改革和统计局列为本案被告的理由是该局作出了《关于中原新区柳沟片区安置区建设项目立项批复》（中原发改统计字［2014］102号），正是因此被告中原区政府、第三人鼎润公司才实施了原告本案所诉的行为。对此本院认为，原告本案所诉的在三原告享有承包经营权耕地上栽树、挖坑、修路的行为，在没有法定征收审批手续的情况下（中原区政府明确称涉案土地没有征收，仍是集体土地），就是事实行为，事实行为的归责原则是“谁行为、谁被告”。而郑州市中原区发展改革和统计局明确否认其实施了原告所诉行为，且原告也无任何证据证明原告所诉行为系该局实施，因此，仅因该局曾下发过中原发改统计字［2014］102号批复，就认为该局系本案适格被告，缺乏事实根据和法律依据，本院不予采纳。故郑州市中原区发展改革和统计局不是本案的适格被告，原告对该局的起诉依法应予驳回。关于原告所称其本案起诉还增加了第三人郑州鼎润城市建设有限公司，故其不构成重复起诉的问题。本案中，被告中原区政府和第三人明确称原告主张涉案承包地与第三人已经取得国有土地使用权的土地根本不是同一块地且距离较远，第三人明确称从未实施过原告本案所诉的行为，而原告未提供任何证据证明其所诉行为与第三人有任何关系。因此，鼎润公司不是本案的适格第三人，原告列写第三人并将其拉入本案诉讼系不当的诉讼行为。被告和第三人均称原告本案起诉时将郑州市中原区发展改革和统计局列为被告、将郑州鼎润城市建设有限公司列为第三人是有意规避重复诉讼。综上，原告本案起诉所列被告郑州市中原区发展改革和统计局、第三人郑州鼎润城市建设有限公司均不适格，其本案起诉实质上与其此前提起的（2019）豫71行初404号行政案件构成重复。故原告本案起诉不符合法定起诉条件，本院经过阅卷、调查、询问当事人后，认为不需要开庭审理，决定迳行裁定驳回起诉。另原告涉案承包地事实上已经拆迁改造，对其拆迁补偿利益，原告可依法另行主张。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第六项、第三款之规定，迳行裁定如下：驳回原告孙平杰、李勇、李芳的起诉。案件受理费50元，待本裁定生效后退还原告。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并提出副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。审判长  魏丽平审判员  张志立审判员  张 启二〇二〇年十月三十日法官助理张蕾书记员王子姣