广东省江门市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤07行终196号上诉人（原审被告）江门市市场监督管理局。住所地：广东省江门市东华二路**。法定代表人郑劲龙，局长。出庭负责人周志东，副局长。委托代理人李保军、雷蕾，均系该局工作人员。被上诉人（原审原告）张波，男，侗族，1982年8月11日出生，住湖南省洪江市。上诉人江门市市场监督管理局（以下简称“江门市市监局”）因与被上诉人张波行政复议受理纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2020）粤0704行初308号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2019年11月28日，江门市江海区市场监督管理局（以下简称“江海区市监局”）作出江海市监（计）举处告字[2019]1号《处理投诉举报线索告知书》，对张波关于某某商场外海店（实为：江海区某某商场）涉嫌销售不符合产品所标注质量状况的“爱诺斯男士内裤”“PLAYBOY男士内裤”“阿仙路木代尔舒适三角裤”的举报投诉信作出回复，认为经核查，上述产品上标注相应执行标准，同时没有证据证明这些产品不符合所标注质量状况，商场已履行了进货查验等义务，并能如实说明其进货来源，其行为没有违反《中华人民共和国标准化法实施条例》的相关规定，并决定对张波的举报不予奖励。张波不服该回复，向江门市市监局提交穗群行复【2020】062号《行政复议申请书》，请求：撤销江海区市监局针对张波2019年10月9日向其投诉举报某某商场外海店销售爱诺斯男士内裤不符合产品质量标准线索的处置决定（具体载体为：江海市监（计）举处告字[2019]1号《处理投诉举报线索告知书》）并责令其重做，该《行政复议申请书》“事实及依据”所指向的产品与复议请求事项不一致，实际是关于“PLAYBOY男士内裤”。提交穗群行复【2020】063号《行政复议申请书》，请求：撤销江海区市监局针对张波2019年10月9日向其投诉举报某某商场外海店销售爱诺斯男士内裤不符合产品质量标准线索的处置决定（具体载体为：江海市监（计）举处告字[2019]1号《处理投诉举报线索告知书》）并责令其重做，该《行政复议申请书》“事实及依据”所指向的产品与复议请求事项一致。提交穗群行复【2020】064号《行政复议申请书》，请求：撤销江海区市监局针对张波2019年10月9日向其投诉举报某某商场外海店销售爱诺斯男士内裤不符合产品质量标准线索的处置决定（具体载体为：江海市监（计）举处告字[2019]1号《处理投诉举报线索告知书》）并责令其重做，该《行政复议申请书》“事实及依据”所指向的产品与复议请求事项不一致，实际是关于“木代尔舒适三角裤”。江门市市监局于2020年2月7日收到该上述三份《行政复议申请书》。2019年11月28日，江海区市监局作出江海市监（计）举处告字[2019]6号《处理投诉举报线索告知书》，对张波关于某某超市（中环店）涉嫌销售不符合产品质量安全标准的“男士针织内裤”“健将男内裤”的举报投诉信作出回复，认为该店已履行了进货查验等义务，并能如实说明其进货来源，其行为没有违反《中华人民共和国标准化法实施条例》等相关规定，并决定对张波的举报不予奖励。张波不服该回复，向江门市市监局提交穗群行复【2020】065号《行政复议申请书》，请求：撤销江海区市监局针对张波2019年10月14日向其投诉举报某某超市中环店销售健将男内裤不符合产品质量标准线索的处置决定（具体载体为：江海市监（计）举处告字[2019]6号《处理投诉举报线索告知书》）并责令其重做；提交穗群行复【2020】067号《行政复议申请书》，请求：撤销江海区市监局针对张波2019年10月14日向其投诉举报某某超市中环店销售男士针织内裤不符合产品质量标准线索的处置决定（具体载体为：江海市监（计）举处告字[2019]6号《处理投诉举报线索告知书》）并责令其重做。江门市市监局于2020年2月7日收到该上述两份《行政复议申请书》。2019年12月3日，江海区市监局作出江海市监（生）举处告字[2019]2号《处理投诉举报线索告知书》，对张波关于江门市某某某大药房有限公司中东分店销售的金丝蜜枣标签不符合相关标准的投诉举报信作出回复，认为在检查现场未发现该批次金丝枣，保质期符合规定，该店已履行了进货查验等义务，并能如实说明其进货来源，关于金丝蜜枣配料表的问题已将线索移交该产品生产厂家属地的监管部门揭阳市揭东区市场监督管理局调查核实和处理，经调解张波可到店办理退货退款手续，并决定对张波的举报不予奖励。张波不服该回复，向江门市市监局提交穗群行复【2020】070号《行政复议申请书》，请求：撤销江海区市监局针对张波2019年10月17日向其举报江门市某某某大药房有限公司中东分店销售金丝蜜枣不符合产品质量标准线索的处置决定（具体载体为：江海市监（生）举处告字[2019]2号《处理投诉举报线索告知书》）并责令其重做。江门市市监局于2020年2月7日收到该《行政复议申请书》。2019年11月28日，江海区市监局作出江海市监（计）举处告字[2019]2号《处理投诉举报线索告知书》，对张波关于江门市某某某大药房有限公司外海分店涉嫌销售不符合产品质量安全标准“芦荟胶”的举报投诉信作出回复，认为没有证据证明上述产品不符合产品质量安全标准，其行为没有违反《中华人民共和国标准化法实施条例》《中华人民共和国产品质量法》等相关规定，并决定对张波的举报不予奖励。张波不服该回复，向江门市市监局提交穗群行复【2020】069号《行政复议申请书》，请求：撤销江海区市监局针对张波2019年10月16日向其举报江门市某某某大药房有限公司外海分店销售芦荟胶不符合产品质量标准线索的处置决定（具体载体为：江海市监（计）举处告字[2019]2号《处理投诉举报线索告知书》）并责令其重做。江门市市监局于2020年2月7日收到该《行政复议申请书》。2019年12月3日，江海区市监局作出江海市监（生）举处告字[2019]5号《处理投诉举报线索告知书》，对张波关于江门市某某某大药房有限公司麻一分店销售的红枣标签不符合相关标准的投诉举报信作出回复，认为其购买的红枣标签没有违反相关法律法规，告知该店拒绝退回货款和赔偿。该告知书并未对张波要求举报奖励进行回复。张波不服该回复，向江门市市监局提交穗群行复【2020】066号《行政复议申请书》，请求：撤销江海区市监局针对张波2019年10月17日向其举报江门市某某某大药房有限公司麻一分店销售红枣不符合产品质量标准线索的处置决定（具体载体为：江海市监（生）举处告字[2019]5号《处理投诉举报线索告知书》）并责令其重做。江门市市监局于2020年2月7日收到该《行政复议申请书》。2019年11月27日，江海区市监局作出江海市监管（江南）举处告字〔2019〕112703号《处理投诉举报线索告知书》，对张波关于江门市蓬江区某某超市有限公司中环店销售鲜鸡蛋不符合国家食品安全标准的投诉举报信作出回复，认为该店已履行了法律规定的进货查验义务，并能如实说明其进货来源，江海区市监局已将张波举报“鲜鸡蛋”未依法标注产品质量状况及产品执行标准的问题，通过《案件线索移送函》将该线索移交该产品生产厂家属地的监管部门肇庆市高要区农业农村局作进一步的调查核实和处理，对张波的上述举报事项作出不予立案决定，并决定对张波的举报不予奖励。张波不服该回复，向江门市市监局提交穗群行复【2020】068号《行政复议申请书》，请求：撤销江海区市监局针对张波2019年10月14日向其举报江门市蓬江区某某超市有限公司中环店销售不符合产品质量标准鲜鸡蛋线索的处置决定（具体载体为：江海市监管（江南）举处告字〔2019〕112703号《处理投诉举报线索告知书》）并责令其重做。江门市市监局于2020年2月7日收到该《行政复议申请书》。江门市市监局收到上述9份《行政复议申请书》后，于2020年2月14日作出江市监复字〔2020〕2号《行政复议申请不予受理决定书》，认为江海区市监局对张波的投诉举报已作出回复，履行了法定职责，其所作出的行政行为与张波没有利害关系，没有证据证明江海区市监局所作出的行政行为侵犯了张波的合法权益；张波行政复议申请中有关责令退回购物款及赔偿的请求，由于被投诉举报人拒绝调解，江海区市监局已经终止调解并已告知张波，遂依据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条、第十七条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条、第二十八条第（二）项、第（五）项的规定，决定不予受理张波提出的行政复议申请。该《行政复议申请不予受理决定书》已于2020年2月15日送达给张波。张波不服该不予受理决定，向原审法院提起本案行政诉讼。原审法院认为，本案是行政复议受理纠纷。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理。”第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”由此可见，公民存在以上情形之一或认为行政行为侵犯其合法权益时，有权申请行政复议，对符合受理条件的复议申请，复议机关应在法定期限内予以受理。本案中，张波向江海区市监局举报包括江门市某某某大药房有限公司外海分店在内的数家商家存在销售不符合食品安全标准的食品或不符合产品质量标准的内裤、芦荟胶等行为，请求对消费投诉的处理、举报线索的查处并给予举报奖励。江海区市监局经调查后对张波的投诉举报分别作出《处理投诉举报线索告知书》，告知张波对其投诉举报的处理结果，并决定对其投诉举报不予奖励或未作回复。张波不服江海区市监局的回复，向江门市市监局提起涉案9个行政复议申请。原审法院认为，江海区市监局对张波涉案举报线索的查处结果与张波不具有法律上的利害关系，张波无权就该查处结果申请行政复议或提起行政诉讼。但对于江海区市监局作出的消费投诉处理以及是否给予举报奖励的决定，明显与张波具有利害关系，张波对消费投诉处理以及是否给予举报奖励的决定不服，有权申请行政复议。故江门市市监局认为张波的涉案9个行政复议申请不符合申请条件，并按《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条、第十七条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条、第二十八条第（二）项、第（五）项的规定，不予受理张波提出的涉案复议申请，属于适用法律法规错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（二）适用法律、法规错误的”的规定，应判决予以撤销并由江门市市监局重新作出行政行为。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决：一、撤销江门市市监局于2020年2月14日作出的江市监复字〔2020〕2号《行政复议申请不予受理决定书》；二、江门市市监局应于本判决生效之日起的法定期限内对张波提出的涉案9个复议申请重新作出行政行为。上诉人江门市市监局不服原审判决，向本院提起上诉。上诉请求：1.依法撤销原审判决；2.维持江市监复字〔2020〕2号《行政复议申请不予受理决定书》所有复议决定；3.本案一、二审的诉讼费用由张波承担。主要事实与理由：一、原审判决认定消费投诉处理与张波具有利害关系，张波对消费投诉处理不服，有权申请行政复议和诉讼，属于认定事实不清，适用法律错误。首先，本案中，从张波所提交的9宗行政复议申请书的复议请求来看，张波是对其举报线索处置决定不服，而提出行政复议申请，江门市市监局据此进行复议审查、作出行政复议决定。其次，张波提出消费投诉，江海区市监局已严格按照规定进行调查，对消费纠纷进行调解，在2019年12月31日作出《江门市江海区市场监督管理局投诉终止调解决定书》，并按规定要求告知张波。江海区市监局已履行职责。根据《中华人民共和国消费者权益保护法》第三十九条第（三）项“消费者和经营者发生消费者权益争议的，可以通过下列途径解决：（三）向有关行政部门投诉”的规定，投诉是解决民事纠纷途径之一。根据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》规定可知，市场监管部门处理消费投诉的方式就是调解。市场监管部门所进行的调解，并没有因此而增加或减少双方当事人的权利和义务，市场监管部门所履行的职责是充当中立的角色，没有对任何一方作出具体的行政负担，对当事人双方都没有产生新的利害关系，其进行的调解不具有行政裁决性质，也不具有行政强制性，调解结果由双方当事人自愿履行。对拒绝调解或不履行调解协议的，根据《中华人民共和国行政复议法》第八条第二款“不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼”的规定，可以通过民事诉讼等其他救济途径解决消费纠纷。可见，张波对消费投诉处理不服不属于行政复议范围。二、原审判决认定是否给予举报奖励的决定与张波具有利害关系，张波对是否给予举报奖励的决定不服，有权申请行政复议和诉讼，属于认定事实不清，适用法律错误。根据《广东省举报侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品违法行为奖励办法》第十二条第（三）项“举报奖励应当同时符合以下条件：（三）举报的内容须经各级有关行政部门查证属实并结案、或依法移送司法机关被追究刑事责任。”第十四条第（四）项“下列情形不属于本办法奖励范围：（四）对商品的标签、说明书存在不影响产品质量安全且不会对公众造成误导的瑕疵的举报”的规定，江海区市监局对张波的举报线索处置是没有作出行政处罚，据此，告知张波不符合奖励规定，没有给予奖励。同时，根据《食品药品违法行为举报奖励办法（2017修订）》第十二条“负责举报调查、作出最终处理决定的食品药品监督管理部门对举报立案查处完毕后，对于符合本办法规定奖励条件的，应当在15个工作日内向举报人反馈办理结果，并根据举报人奖励意愿启动奖励程序。”的规定，只有当江海区市监局对被举报人销售的食品立案查处完毕后，符合奖励条件的，才能启动奖励程序。根据《食品药品违法行为举报奖励办法（2017修订）》第二十条“举报人对奖励等级、奖励金额有异议的，可在收到奖励决定通知之日起30个工作日内，向实施举报奖励的食品药品监督管理部门提出复核请求。”的规定，举报人仅享有对“奖励等级、奖励金额”异议的复核权。也即，《食品药品违法行为举报奖励办法（2017修订）》也未赋予举报人对市场监管部门的举报奖励决定享有复议的权利。因而，张波的举报行为不符合奖励规定，江海区市监局不予张波奖励，并无不妥。张波的举报行为明显不符合法定的奖励要求，没有明显的利益，没有产生实质上的奖励关系，江海区市监局的告知书对张波的权利义务不产生实质影响，因而也就与张波不具有利害关系。三、江门市市监局作出江市监复字〔2020〕2号《行政复议申请不予受理决定书》的程序合法，内容适当，适用法律正确，不应被撤销。四、从张波的行政复议申请书及其举报投诉信的行文表述来看，在本案中举报投诉信的请求事项3中，“处罚完毕后书面告知申请人处置结果”与“并依法奖励举报人”是并列提出，而张波的复议请求是“撤销被申请人对申请人向其举报的某某线索的处置决定并责令其重做”，并未针对举报奖励事项。江海区市监局作出的相关针对性《处理投诉举报线索告知书》中的全部内容，包括有关线索处置决定和是否奖励，张波在行政复议申请中的请求事项指称的某某线索的处置决定明显不包括有关奖励事项的处理。根据不告不理的原则，复议机关根据申请人的请求作出处理后，一审法院应当就当事人的诉求进行审理，不应当扩大审理范围。被上诉人张波二审答辩称：一、张波是行政复议案件的适格主体。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（五）项及《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》均明确规定了，张波购买涉案产品因维护自身合法权益，提起举报投诉，要求具有法定职权的行政职能部门对线索予以查处，所以张波对行政复议被申请人所作出的举报投诉处理结果不服，有权提起行政复议申请。二、原审法院已经查明江门市市监局收到行政复议申请书及作出不予受理行政复议决定并送达的日期，从上述期限来看，江门市市监局作出的不予受理行政复议决定的期限已经超出了《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定。三、就案件实体部分，在江海区市监局对举报线索全部不予查证或者不予处理的行为，之后张波就部分涉案线索向产品生产地的市场监督管理部门进行投诉举报，在收到举报投诉答复的文件中可以确定，被举报产品确实存在不符合产品质量标准的实际情况。而由于《中华人民共和国消费者权益保护法》第七条已经明确规定了，消费者购买的商品或者接受的服务必须符合相应标准，第十条则规定了消费者在购买商品或接受服务时享有价格清晰、计量准确等基本权利，以保障消费者买卖交易公平权和自主选择权。江海区市监局在收到举报投诉线索后没有对案情进行实体的核查或者处理，也没有根据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第二十九条的规定对产品进行鉴定或者认定，在处理消费投诉过程中，江海区市监局更是在江门市市监局收到行政复议申请书后逾期造假补正了一份投诉终止调解决定书，该调解书显示送达给江门市市监局的时间为2020年1月7日，但其送达给江门市市监局的时间远在送达给张波的时间之后，也就是说，江门市市监局主张江海区市监局已经依职权处理了投诉举报，其关键原因在于其采信了一份虚假的证据。四、对江门市市监局当庭补充的意见，因为《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定了行政诉讼要进行全面审查，而且张波查看过，在行政复议申请书上均是撤销某某处理结果（里面注明有具体载体和文号），客观上体现了张波请求撤销的文件名称，且行政复议申请书的内容对法理或者事实认定方面均进行了详尽说明。江门市市监局作出的不予受理行政复议决定，一方面主张没有受理行政复议申请，一方面又主张张波的合法权利不应当值得保护，特别是在不予受理决定书第4页明确查实了江海区市监局已经终止调解并告知江门市市监局的事实，客观来说应当视为江门市市监局已经对行政复议作出了实体审理，却又对查明事实进行断章取义，以达到不依法受理行政复议申请的最终目的。五、包括一审法院在内均没有查实投诉终止调解决定书具体送达给张波的时间，但可以明确的是该时间是在江门市市监局作出复议决定书之后。二审期间，双方当事人均无证据向本院提交。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案属行政复议受理纠纷。本案争议的焦点是江门市市监局作出涉案的江市监复字〔2020〕2号《行政复议申请不予受理决定书》是否合法。现有证据显示，江海区市监局在收到张波的涉案9项举报后均依法启动调查。经过调查取证，江海区市监局作出涉案的告知书，其中均已将该局对包括某某商场外海店在内的被举报人的调查及处理情况告知举报人张波，属于依照《食品药品投诉举报管理办法》第二十条的规定履行向举报人告知的法定职责。涉案的告知书中有关江海区市监局对被举报人的调查取证、认定事实、适用法律及处理结果与举报人张波均不具有利害关系，也没有对张波设立新的权利义务，该告知行为对张波的个人合法权益不产生实际影响。至于张波与被举报人之间能否进行调解并不影响前述认定。由于被举报人不存在举报提及的违法事实，故举报人张波请求奖励的事实亦相应不存在，江海区市监局在涉案的告知书中一并告知不予奖励，亦没有损害张波的权利义务。原审判决认定江海区市监局作出涉案的消费投诉处理以及是否给予举报奖励的决定，明显与张波具有利害关系，认定欠当，本院予以纠正。因此，江门市市监局在查明江海区市监局作出涉案告知书与张波没有利害关系以及不存在可奖励的事实的基础上，决定不予受理张波的复议申请，并未违反法律的规定。另外，需要指出的是，针对张波提出的涉案9项复议申请，江门市市监局本应遵循“一行为一复议”的原则，其以一份复议文书作出处理的做法欠妥，但基于该9项申请均由张波提出，且属于同一类型，江门市市监局因仅从程序上作出不予受理，而未进入实体处理，未对其他利害关系人的权利义务产生影响，且处理结果正确，故本院对此不作调整。综上所述，原审判决适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销广东省江门市江海区人民法院（2020）粤0704行初308号行政判决；二、驳回张波的诉讼请求。一审案件受理费50元（已由张波预交），二审案件受理费50元（已由江门市市场监督管理局预交），均由张波负担。江门市市场监督管理局预交的二审案件受理费50元，由本院予以退回；张波应向本院补缴二审案件受理费50元。本判决为终审判决。审 判 长  陈 健审 判 员  陈汉锡审 判 员  陈敏婷二〇二〇年十月二十二日法官助理  瞿 杭书 记 员  陈秀霞