吉林省吉林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉02行初30号 原告苗某，女，1971年2月26日出生，住蛟河市。 委托代理人伊某，黑龙江**兴律师事务所律师。 被告蛟河市人民政府。 法定代表人朱某，市长。 委托代理人吴某。 委托代理人马某，吉林齐略律师事务所律师。 原告苗某诉被告蛟河市人民政府撤销行政批复一案，于2020年8月18日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月11日公开开庭审理了本案。原告苗某及其委托代理人伊某，被告蛟河市人民政府的委托代理人吴某、马某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告蛟河市人民政府于2020年2月24日作出蛟政函（2020）20号《蛟河市人民政府关于“26”车辆伤害事故调查报告的批复》，对蛟河市应急管理局《关于呈报蛟河市“26”车辆伤害事故调查报告的请示》作出批复，同意报告中对“26”车辆伤害事故的认定及处理意见，并要求依法对事故单位从严查处，严肃追究有关责任者的责任，认真汲取教训防止此类事故的发生。 原告苗某诉称：2020年2月6日，原告配偶郝连波在国电吉林龙华蛟河热电厂院内从事煤炭运输作业的过程中，因生产安全事故身亡。蛟河市人民政府成立了事故调查组进行了调查，并形成了《蛟河市“26”车辆伤害事故调查报告》，认定此事故为生产安全事故，死者郝连波负事故发生的直接责任。该报告呈报蛟河市人民政府研究后，蛟河市人民政府作出蛟政函（2020）20号批复，同意对事故的认定及处理意见，并使该调查报告具有行政效力。该批复由蛟河市应急管理局复印并向原告送达。原告不同意该批复对责任的认定，该批复及其所认定的调查报告在事实认定和法律程序上都存在违法情况，且该批复具有可诉性，故提出本诉讼。1.蛟政函（2020）20号批复具有可诉性。该批复认定了事故责任，具有公定力和约束力，对公民的合法权益可能产生不利影响，因而具有可诉性。2.该批复所确认的《事故调查报告》存在严重违反法定程序的情况。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条规定“……事故调查报告应当附具有关证据材料，事故调查组成员应当在事故调查报告上签名”。本案中，《事故调查报告》中无事故调查组成员的签名，而是以事故调查小组参加会议的出席会议签名来代替，严重违反法定程序。蛟河市人民政府未对《事故调查报告》作审慎审查而贸然作出批复，实属不当。3.《事故调查报告》中认定责任的依据严重错误。《事故调查报告》中认定郝连波在没有现场指挥人员的情况下冒险作业，是发生这起事故的直接原因。而郝连波家属事后调取事故车辆的行车记录仪后发现，现场有电厂指挥人员李永茂，郝连波正是按照李永茂的指挥进行作业而引发事故。国电吉林龙华蛟河热电厂的现场指挥重大失误也是事故发生的直接原因，事故调查组在证据采集和采信方面都有重大遗漏。蛟河市人民政府未经审慎审查证据材料即作出20号批复，实属不当。4.案涉《事故调查报告》认定事故发生单位错误。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十二条的规定，报告事故应当包括事故发生单位概况，本案安全事故发生在蛟河热电厂院内，且在蛟河热电厂煤炭运输作业过程中，因蛟河热电厂为节约成本、强令冒险作业，未尽到安全警示义务，且在现场指挥人员重大过失之下而发生。因而蛟河热电厂才是本次事故中的事故发生单位，该事故报告存在重大事实认定错误。5.案涉《事故调查报告》认定郝连波为安全生产事故直接责任人主体不适格。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第一条、第三十五条至第四十三条法律责任部分及《中华人民共和国安全生产法》第二条、第三条的规定，法律责任承受主体是事故发生单位及事故发生单位主要负责人及其有关人员。本案中，郝连波是自然人，不是事故发生单位也不是其职工或主要负责人，不具有承担生产安全事故责任的主体资格。综上，原告认为被告的上述行为违反法律程序，认定事实严重错误，请求撤销蛟政函（2020）20号《蛟河市人民政府关于“26”车辆伤害事故调查报告的批复》。 原告苗某向本院提交以下证据：1.郝连波死亡证明材料一份，证明郝连波因案涉事故死亡。2.苗某身份证明、郝连波身份证明及苗某与郝连波夫妻关系证明材料一份，证明苗某与郝连波系夫妻关系，原告苗某为适格当事人。3.《蛟河市“26”车辆伤害事故调查报告》及蛟政函（2020）20号批复各一份，证明被告在调查报告没有任何人签字，也没有附证据材料的前提下作出行政行为，就生产安全事故进行定性及责任划分，对郝连波、苗某的权利义务产生实质性影响。4.事故发生时郝连波所开车辆行车记录仪录像光盘1张，证明郝连波是在蛟河热电厂储煤场现场管理人员李永茂指引下开始倒车卸煤作业的，责任在热电厂。从视频中显示倒车时的路面情况可知，此处卸煤地点是常用的卸煤地点之一，现场没有任何警示标志及安全措施。5.郝连波家属事发后在现场所拍视频光盘1张，证明国电吉林龙华蛟河热电厂储煤场存在重大生产安全隐患并未采取任何安全防范措施，其应系本案真实的事故发生单位。6.项洪志证人证言，证明现场指挥人员的手势指向的是事故发生的煤堆，郝连波基于工作经验倒车爬坡卸煤，不存在重大事故过失。由于事故发生时是年后第一次卸煤，郝连波并不清楚环境已经变更，现场指挥人员仅有一人，过错方为负有指挥义务的热电厂。 被告蛟河市人民政府辩称：一、《蛟河市人民政府关于“26”车辆伤害事故调查报告的批复》合法。（一）依据《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）第三十二条，重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。蛟河市人民政府做出的“26”车辆伤害事故调查报告的批复是依法行政。（二）蛟河市人民政府事故调查组事故调查程序合法。依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十二条第一款和《蛟河市人民政府办公室关于加强生产安全事故调查组织工作的通知》的规定，接到事故报告后，蛟河市公安局刑警大队技术中队、蛟河市应急管理局执法科及时赶到现场进行现场勘察。蛟河市应急管理局牵头组织成立了由监察委、总工会、公安局、交通局、发改局组成的蛟河市“26”车辆伤害事故调查组，并第一次召集全体成员研究并制订了调查方案。调查组通过对有关人员的询问和有关证据的收集，于2月19日第二次召集调查组成员研究案情，于2月21日第三次召集调查组成员研究通过了《蛟河市“26”车辆伤害事故调查报告》，事故调查组成员进行了签名确认。二、关于原告提出的调查组成员签名问题。事故调查结束后，蛟河市人民政府“26”车辆伤害事故调查组研究通过了事故调查报告，后经全体调查组成员确认在报告上进行了签字。该签名为调查组成员会签，目的是更清晰的记录调查组成员单位、职务、联系方式等基本信息，该签名是事故调查报告的一部分，并与调查报告正文及相关证据材料一同提请政府，而非起诉状所称会议签到。在政府审查并批复后，按国家规定将事故调查报告正文于2月24日在蛟河市人民政府网站公开。三、关于原告提出的认定责任依据问题。（一）郝连波驾驶的×××自卸车，行车证中登记的使用性质为“非营运”，经苗某证实郝连波没有取得《道路运输经营许可证》《车辆运营证》《从业资格证》，郝连波进行的电煤运输的行为违反了《中华人民共和国道路运输条例》第二十四条第二款的规定。（二）行车记录仪显示郝连波在卸车前未下车勘察道路，现场指挥员未在驾驶员的可视范围内，郝连波未等待指挥员李永茂到达卸煤点，贸然倒车造成事故。四、案涉批复不属于人民法院行政诉讼受案范围我机关做出的该批复属于内部行政行为，因此不具有可诉性。综上，《蛟河市人民政府关于“26”车辆伤害事故调查报告的批复》对郝连波的责任认定合法准确，请求驳回原告的起诉及诉讼请求。 被告蛟河市人民政府向本院提交以下证据：1.蛟河市应急管理局关于呈报“26”车辆伤害事故调查报告的请示及附件调查报告、调查组成员会签，证明事故调查结束报告呈报政府审批；2.蛟河市“26”车辆伤害事故调查组讨论会议记录，证明调查组成员同意调查报告责任认定及处理意见，并在会签表中签字确认；3.蛟河市应急管理局关于蛟河市“26”车辆伤害事故的情况说明，证明会签有效，调查报告符合法定程序；4.《蛟河市人民政府关于“26”车辆伤害事故调查报告的批复》，证明报告已经政府审核批准，具备行政效力；5.苗某询问笔录，证明郝连波没有取得《道路运输经营许可证》《车辆运营证》《从业资格证》；6.行车记证登记表，证明车辆是非营运车辆；7.现场照片，证明事故现场情况；8.交通局证明，证明郝连波驾驶车辆未在交通运输部门办理过《道路运输许可证》，未取得道路普通货物运输《从业资格证》；9.蛟河市浩源货物运输公司营业执照，证明蛟河市浩源货物运输有限公司为事故主体合法；10.蛟河市人民政府“26”车辆伤害事故调查报告公示截图，证明蛟河市人民政府在规定时间将报告在网站公示；11.行车记录仪光盘，证明郝连波没有下车查看路况且现场指挥员没有在视线内；12.法律依据及规范性文件《生产安全事故报告和调查处理条例》《蛟河市人民政府办公室关于加强生产安全事故调查组织工作的通知》《中华人民共和国道路运输条例》《道路货物运输及站场管理规定》，证明依法行政依据，蛟河市人民政府调查组构成原则，运营车辆必须证照齐全。 经庭审质证，原告主张被告未提供证据原件，对被告提交的证据原则上均不予认可，如被告提供原件，原告的质证意见如下：对证据1，对请示及附件调查报告，真实性无异议，合法性不认可，调查报告未附具有关证据材料，事故调查报告也无任何签名，违反法定程序。对调查组成员会签的真实性、合法性、关联性均不予认可。第一，在调查报告及请示中均没有附该会签表字样，不能证明该会签表系调查报告或请示的一部分；第二，该表形式上为会议签到表，没有任何表态字样，无法反映出表上签字人员是针对什么事项进行签字。调查组成员应当在调查报告上签字，调查报告严重违反法定程序。对证据2，真实性、合法性及证明问题均有异议。首先，被告应出示证据原件，会议记录应当是成册的，而不应仅仅是几张纸，无法确定真实性。其次，该会议记录与证据3相矛盾，不能作为定案依据。该会议记录显示所有调查组成员均赞成调查结论，无人提出修改意见，但证据3中却指出事故调查组成员各自分别提出修改意见。对证据3，真实性、合法性及证明问题有异议。首先该份证据形成时间为2020年8月2日，行政行为作出后收集形成的证据不能作为定案证据进行使用。其次，理由同证据2的质证意见。对证据4，真实性无异议，合法性及证明问题有异议，被告在没有证据及签字的前提下形成的批复违反法定程序，对该批复所确定的责任主体及责任划分不予认可。对证据5，真实性、合法性无异议，对证明问题有异议，郝连波是否具有营运手续，与事故发生之间没有因果联系，是否具备上述证书应是行政处罚的范围。对证据6，真实性、合法性无异议，证明问题有异议。车辆是否是营运车辆与事故的发生之间没有因果联系。对证据7无异议，可以证实现场无任何安全防护措施及警示标志。对证据8，真实性、合法性无异议，对证明问题有异议，郝连波是否具有营运手续，与事故发生之间没有因果联系，是否具备上述证书应是行政处罚的范围。对证据9，真实性、合法性无异议，证明事项有异议。事故单位的认定不能仅以是否具备营业资质、执照来片面进行确定，应当根据相关法律规定核查企业单位对事故的发生是否有管理、救助、上报等义务来进行确定，且郝连波并非浩源公司职工，并非生产安全事故责任的适格主体。对证据10无异议，该截图可以证实调查报告进行公示，对当事人的权利义务造成了实质影响，不是内部行为。对证据11，真实性、合法性、关联性无异议，证明事项有异议，指挥员已经通过手势导引郝连波倒车上坡卸煤，未有证据显示现场指挥员要求对郝连波进行二次指挥或现场工作人员对施工环境的变化进行了告知。对证据12，真实性、合法性、关联性无异议，行为人违反《中华人民共和国道路运输条例》及《道路货物运输及站场管理规定》应当受到相应的行政处罚，并不能因违反规定就片面的划分责任，事故责任的划分应当综合现场的实际情况及各方过错等综合认定。 被告对原告提交的证据质证认为：对证据1-3无异议，对证据3证明问题有异议，在调查完成后向政府提交的材料是全案卷宗包括证据材料，原告称未提交证据材料不属实。被告举证是将调查报告请示及会签以及相关材料分项提交，并不是只向政府提交了调查报告和附件，原告理解偏差。对证据4真实性无异议，证明问题有异议，通过行车记录仪的第二段显示，郝连波进入现场看见指挥员李永茂时，继续缓慢行驶至卸货地点，然后倒车，其间间隔50秒，而李永茂所站位置距离倒车地点约150米，短时间内李永茂不可能快速到达倒车地点进行指挥，所以原告所说郝连波是在李永茂的指挥下倒车不符合事实。对证据5证明问题有异议，实际卸货地点应是在一块空地上，不是在郝连波出现的煤堆，其他车辆都在指挥下将煤卸到空地，只有郝连波未听从指挥仍到几个月前的卸货地点进行卸货，该煤堆已经发生变化，煤堆另外一侧已经被掏空，事故现场照片显示就有一个车印，郝连波未下车查看，在指挥员没有到场的情况下，直接倒车导致翻车事故发生。经向李永茂调查，李永茂称该手势是到这边来的意思，与证人所证明的不一致。 本院对上述证据认证如下：原告向本院提交的证据1、2、4、5及证据3中的《蛟河市“26”车辆伤害事故调查报告》客观真实，与本案有关联性，本院予以确认。原告向本院提交的证据3中的批复及被告向本院提交的证据4系本案审查对象，不属于证据范畴。原告向本院提交的证据6符合证据的法定形式，但其所要证明的问题，由于涉及的事实被告没有查清，故该问题应由被告在下一步程序中结合本案相关证据予以审查，对该证据本院暂不予确认。被告向本院提交的证据1、证据2、证据5-11均在骑缝处加盖了蛟河市应急管理局印章，符合提供证据的法律规定，客观真实，与本案有关联性，本院予以确认。被告向本院提交的证据3系蛟河市应急管理局在本案诉讼过程中制作的情况说明，不符合证据的法定形式，本院不予确认。本院对被告提供的法律依据的效力予以认可。 经审理查明：2020年2月6日，原告苗某配偶郝连波在国电吉林龙华蛟河热电厂院内从事煤炭运输作业的过程中，因生产安全事故身亡。被告蛟河市人民政府成立了事故调查组进行了调查，并形成了《蛟河市“26”车辆伤害事故调查报告》，该报告呈报蛟河市人民政府研究后，蛟河市人民政府于2020年2月24日作出蛟政函（2020）20号《蛟河市人民政府关于“26”车辆伤害事故调查报告的批复》，对蛟河市应急管理局《关于呈报蛟河市“26”车辆伤害事故调查报告的请示》作出批复，同意报告中对“26”车辆伤害事故的认定及处理意见，并要求依法对事故单位从严查处，严肃追究有关责任者的责任，认真汲取教训防止此类事故的发生。原告苗某不服该批复，于2020年8月18日起诉至本院，请求撤销蛟政函（2020）20号《蛟河市人民政府关于“26”车辆伤害事故调查报告的批复》。在本案审理过程中，被告蛟河市人民政府于2020年9月23日作出撤销《关于“26”车辆伤害事故调查报告的批复》的通知，撤销了本案被诉批复。 本院认为：一、关于案涉批复是否具有可诉性的问题。案涉批复系被告蛟河市人民政府对“26”车辆伤害事故调查报告作出的批复，虽从形式上看是上级行政机关对下级行政机关所作，但其认定了事故责任，且这种认定具有公定力和约束力，原告苗某作为郝连波的配偶，其权利义务直接受该批复的实际影响，故该批复构成可诉的行政行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、根据《中华人民共和国安全生产法》第八十三条的规定，事故调查处理应当按照科学严谨、依法依规、实事求是、注重实效的原则，及时、准确地查清事故原因，查明事故性质和责任，总结事故教训，提出整改措施，并对事故责任者提出处理意见。本案中，被告蛟河市人民政府没有向本院提交认定事故原因及事故性质和责任的全部证据，依法应视为没有相应证据，对于事故发生时现场指挥等情况没有查清，其仅依据行车记录仪的影像及郝连波没有营运资格的事实即作出了对事故调查报告的批复，属于主要证据不足、认定事实不清，依法应予撤销。但在本案审理过程中，被告于2020年9月23日自行撤销了本案被诉批复，属于改变原行政行为，由于原告仍坚持本案诉讼请求，故本院确认该批复违法。 综上，被告蛟河市人民政府作出的蛟政函（2020）20号《蛟河市人民政府关于“26”车辆伤害事故调查报告的批复》主要证据不足、认定事实不清，依法应予撤销，但由于被告自行撤销了该批复，应当判决确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项的规定，判决如下： 确认被告蛟河市人民政府2020年2月24日作出的蛟政函（2020）20号《蛟河市人民政府关于“26”车辆伤害事故调查报告的批复》违法。 案件受理费50元，由被告蛟河市人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。 审判长 张 薇 审判员 张海啸 审判员 郭娟娟 二〇二〇年十月二十日 书记员 崔 雪