湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)湘行终868号上诉人（一审原告）：常德万山红果业有限公司，住所地湖南省常德市经济技术开发区德山镇二里岗村桃林路。法定代表人：徐峥，总经理。委托代理人：徐义武，该公司董事长，代理权限为特别授权。被上诉人（一审被告）：常德市鼎城区人民政府，住所地湖南省常德市鼎城区红云街道临沅路。法定代表人：朱金平，该区区长。委托代理人：周晓晨，代理权限为特别授权。委托代理人：贺用准，常德市新星法律服务所法律工作者，代理权限为一般授权。上诉人常德万山红果业有限公司（以下简称“万山红公司”）因与被上诉人常德市鼎城区人民政府（以下简称“鼎城区政府”）不履行补偿法定职责一案，不服湖南省常德市中级人民法院（2020）湘07行初21号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。常德市中级人民法院一审查明：2001年至2003年，万山红公司分三次与常德市鼎城区武陵镇西站村签订了共129.9亩土地租赁协议，用于建设柑桔示范园，租赁期限30年。2009年8月4日，湖南省人民政府下发（2009）政国土字第821号农用地转用、土地征收审批单，批准农用地转用、土地征收的土地为9.6305公顷，被用地单位为常德市鼎城区武陵镇西站村、红云村，建设项目名称为常德市鼎城区2009第一批次储备地块项目。2009年8月5日，鼎城区政府发布常鼎政公告（2009）第12号征收土地公告。2009年10月6日，原常德市鼎城区国土资源局发布常鼎国土征补字（2009）第13号征地补偿安置方案公告。万山红公司租赁土地中的43.43亩被征收。2010年2月2日，湖南省人民政府下发（2010）政国土字第145号农用地转用、土地征收审批单，批准农用地转用、土地征收的土地为41.5014公顷，被用地单位为常德市鼎城区武陵镇郭家铺村、大禾场村、腰堤村、西站村、红云村、福广村以及斗姆湖镇南垸村、花园村、马桥村，建设项目名称为常德市桃花源路及机场路建设工程项目。2010年2月4日，鼎城区政府发布常鼎政公告（2010）第01号征收土地公告。2010年2月26日，原常德市鼎城区国土资源局发布常鼎国资征补公告（2010）第1号征地补偿安置方案公告。报鼎城区政府批准后实施，具体的实施单位是常德市鼎城区征地拆迁管理处。万山红公司部分租赁土地在被征收范围内。因常德市鼎城区征地拆迁管理处与万山红公司双方对地上附着物补偿标准不能达成统一意见，而鼎城区政府需急用万山红公司租赁的桃花源路以东49.6335亩土地。经双方协商，采取预付形式先行用地，并于2014年1月14日签订《地上附着物补偿预付款协议书》。该协议主要内容如下：一、常德市鼎城区征地拆迁管理处预付万山红公司位于××路××亩附着物补偿款500000元（已付），桃花源路以东49.6335亩附着物补偿款1000000元。二、预付款到位后，万山红公司在10日内自行处理桃花源路以东49.6335亩地上附着物及其设施。逾期，属万山红公司放弃处置权，由常德市鼎城区征地拆迁管理处组织清场。三、对要清场的桃花源路以东49.6335亩土地上附着物及设施，如与当地村民有权属纠纷由万山红公司出面负责处理。2014年1月16日，常德市鼎城区城市工作办公室在武陵镇国土所召集鼎城区财政局、原鼎城区国土资源局、武陵镇政府及西站村委会、红云村委会等相关单位负责人，就万山红公司地上附着物补偿款的有关事宜进行调度。并于2014年1月21日形成常德市鼎城区城市工作办公室（2014）2号《关于预付万山红果业地上附着物补偿款调度会议纪要》，该会议纪要载明：一、同意原常德市鼎城区国土资源局向万山红公司预付桃花源路以东全部桔园49.6335亩地上附着物补偿款1000000元。前期储备地块预付款500000元转为桃花源路以西剩余70.17亩的地上附着物补偿款的预付款。万山红公司129.9亩地上附着物补偿款待70.17亩征地补偿时一并报财政评审结算为准。二、由常德市鼎城区武陵镇西站村负责，在万山红公司到账1个工作日后，组织人员砍树清场，并负责处理清场矛盾和解除与万山红公司的租赁合同，费用包干50000元。2014年1月23日，常德市鼎城区征地拆迁管理处向万山红公司支付桃花源路以东49.6335亩地上附着物预付款1000000元。预付款到账后，常德市鼎城区武陵镇西站村组织人员对该土地进行砍树清场。就该49.6335亩地上附着物的补偿标准问题，常德市鼎城区征地拆迁管理处与万山红公司存在分歧，双方一直未达成协议，原常德市鼎城区国土资源局也未及时作出处理。2017年6月13日，万山红公司以原常德市鼎城区国土资源局为被告向常德市鼎城区人民法院提起民事诉讼，请求原常德市鼎城区国土资源局按每亩58040元标准支付万山红公司被征用49.6335亩果园地上附着物补偿款2880728.34元（已预付的1000000元应予扣除）并按月利率1.2%标准支付相应的利息。2017年9月12日，常德市鼎城区人民法院作出（2016）湘0703民初1188号民事裁定，以该案争议属行政诉讼受案范围为由，裁定驳回万山红公司的起诉。2019年10月15日，万山红公司向鼎城区政府邮寄书面补偿申请书。至今，鼎城区政府未作出处理。万山红公司不服，遂提起本案诉讼，请求确认鼎城区政府不予答复的行为违法，并责令鼎城区政府履行土地上青苗补偿的法定职责。另查明，2018年2月1日，湖南省人民政府下发（2018）政国土字第188号农用地转用、土地征收审批单，批准农用地转用、土地征收的土地为23.2872公顷，被用地单位为常德市鼎城区红云街道西站社区、红云社区、福广社区以及灌溪镇铁山村，建设项目名称为常德市鼎城区2017年度第五批次储备建设项目。2018年2月23日，鼎城区政府发布常鼎政公告（2018）5号征收土地公告。2018年2月23日，原常德市鼎城区国土资源局发布常鼎国资征补公告（2018）5号征地补偿安置方案公告。原常德市鼎城区国土资源局因机构改革，职能整合，其职权现由常德市鼎城区自然资源局统一行使。常德市中级人民法院一审认为：本案争议焦点为鼎城区政府是否是本案的补偿安置主体。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。2010年，原常德市鼎城区国土资源局在鼎城区政府发布征收土地公告后，制定征地补偿安置方案并公告，报鼎城区政府批准后实施，具体的实施单位是常德市鼎城区征地拆迁管理处。据此，原常德市鼎城区国土资源局是该项目补偿安置职责的主体。鼎城区政府虽是原常德市鼎城区国土资源局的上一级政府，发布了征地公告，但作为一级政府其并不直接实施具体的补偿安置工作。考虑万山红公司诉讼成本以及案涉补偿争议自2014年拖延至今仍未解决，且无论是在组织召开庭前会议，还是在开庭审理时，均向万山红公司释明，鼎城区政府不是本案补偿安置主体，其应当向继续行使原常德市鼎城区国土资源局职权的常德市鼎城区自然资源局申请履行补偿安置职责，但万山红公司拒不接受，仍坚持本案诉讼。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十三条第二款关于“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉”的规定，万山红公司向鼎城区政府申请履行的补偿安置职责，经审查不属于鼎城区政府的权限范围，对万山红公司的起诉，予以驳回。万山红公司就案涉补偿争议如果申请履行补偿安置职责，应向常德市鼎城区自然资源局书面提出。另需说明，本案中，因常德市鼎城区征地拆迁管理处与万山红公司双方对地上附着物补偿标准不能达成统一意见，经双方协商，采取预付形式先行用地，并签订《地上附着物补偿预付款协议书》。之后，双方就补偿问题，一直未达成协议，原常德市鼎城区国土资源局也未及时作出征收补偿安置决定。该补偿争议至此拖延至今，原常德市鼎城区国土资源局怠于履行职责，未充分保护被征收人的合法权益，做法不妥。综上所述，鼎城区政府不具有本案补偿安置职责，万山红公司的起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十三条第二款的规定，裁定如下：驳回常德万山红果业有限公司的起诉。本案不收取案件受理费。万山红公司不服一审裁定，上诉称：一、鼎城区政府是本案适格的被上诉人；二、鼎城区政府怠于依法行政，组织实施的征收过程中，不能坚持实事求是的原则，损害了当事人的合法权益。综上，请求撤销原裁定，依法改判或发回重审。被上诉人鼎城区政府答辩称：一、万山红公司主张鼎城区政府是本案适格的被上诉人没有事实和法律依据；二、万山红公司已与相关的职能部门签订了《地上附着物补偿预付款协议书》，且已预领取的被征土地青苗补偿远远超过了应补偿的金额，不存在鼎城区政府怠于依法行政和组织实施征收实体和程序违法的事实；三、万山红公司就征收补偿纠纷提起行政诉讼已超过法定的起诉期限。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。当事人在原审中提交的证据材料已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可作为认定本案事实的依据。本院二审对一审法院查明的事实予以确认。另查明，2017年10月17日，根据中共常德市鼎城区委机构编制委员会关于印发《常德市鼎城区征地拆迁管理处主要职责内设机构和人员编制规定》的通知[常鼎编发（2017）4号]，设立常德市鼎城区征地拆迁管理处，副科级，为常德市国土资源局鼎城区分局管理的公益一类事业单位。本院认为，本案争议焦点为鼎城区政府是否是本案的适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，2010年，原常德市鼎城区国土资源局在鼎城区政府发布征收土地公告后，制定征地补偿安置方案并公告，报鼎城区政府批准后实施，常德市鼎城区征地拆迁管理处负责具体实施，而常德市鼎城区征地拆迁管理处系原常德市鼎城区国土资源局管理的公益一类事业单位，故原常德市鼎城区国土资源局是该项目补偿安置职责的主体。2019年，万山红公司就补偿事宜向鼎城区政府申请履行补偿安置职责，鼎城区政府未作处理后，万山红公司向常德市中级人民法院提起诉讼。在原审法院已向万山红公司释明其应当向继续行使原常德市鼎城区国土资源局职权的常德市鼎城区自然资源局申请履行补偿安置职责的情况下，万山红公司拒不接受，仍坚持以鼎城区政府作为被告。故，原审裁定驳回万山红公司的本案起诉，符合法律规定。综上所述，万山红公司的上诉理由和请求不能成立，本院不予支持。原审认定事实清楚，适用法律正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费50元。本裁定为终审裁定。审判长  周婷婷审判员  黄山宁审判员  向黎丽二〇二〇年十月十六日法官助理邹志斌书记员刘海涛附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……