山东省聊城市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书(2020)鲁15行赔终5号上诉人（原审被告）：冠县清泉街道办事处。住所地：冠县西环路。法定代表人：冯国英，主任。委托代理人：姚秀丽，山东丽成律师事务所律师。委托代理人：沈燃，山东丽成律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：张华勇，男，1966年3月10日出生，汉族，农民，住冠县。委托代理人：翟根才，北京市盛廷律师事务所律师。委托代理人：龚鹏菲，北京市盛廷律师事务所律师。上诉人冠县清泉街道办事处因与被上诉人张华勇行政赔偿一案，不服高唐县人民法院（2019）鲁1526行赔初2号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院认定事实：2000年，因红旗路拓宽项目，张华勇的原宅基地被占用。2002年，张华勇在未取得建设规划许可、未办理用地审批手续的情况下，在冠县建设南路路东、中心医院北侧土地上建设了涉案房屋。2013年9月，另案【本院审理的（2019）鲁1526行赔初1号张增国诉清泉街道房屋行政赔偿案】原告张增国将其与张华勇的涉案房屋租赁给臧建锋，租赁期限至2017年9月，臧建锋与其妻子张书凤自2014年8月起在该房屋内经营冠县醉晚居大酒店，于2015年对外转租。涉案房屋被拆除前悬挂“粗粮野味大地锅”招牌。2019年4月4日，清泉街道在未对涉案房屋室内物品进行清点、确认的情况下，对该房屋实施强制拆除。张华勇不服该拆除行为，提起行政诉讼，本院2020年4月27日作出（2019）鲁1526行初52号行政判决书，判决确认清泉街道强制拆除原告张华勇位于冠县建设南路路东、冠县中心医院北侧房屋的行政强制行为违法。另查,冠县人民政府经山东省人民政府鲁政土字〔2016〕955号批复，将原属清泉街道南关村等集体组织所有的农用地16.6582公顷转为建设用地并征收，另征收建设用地0.9963公顷，共计17.6545公顷；经山东省人民政府鲁政土字〔2018〕1255号批复，将原属清泉街道南关村等集体及国家所有的农用地11.5826公顷转为建设用地并征收，另征收建设用地4.8858公顷，共计16.4684公顷。涉及清泉街道南关村（冠县建设路东侧、冠县中心医院北侧）地块，用于冠县中心医院新华康复医院建设项目。涉案房屋位于上述土地征收范围内。原审法院认为：《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。”第七条规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”本案中，被告清泉街道对原告房屋实施的强制拆除行为已被判决确认违法，且该行为属于《国家赔偿法》第四条规定的行政侵权违法情形，被告清泉街道作为赔偿义务机关，对于该违法行为对原告合法权益造成的损失，应当依法予以赔偿。本案存在以下争议问题。关于涉案房屋的合法性问题。根据《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第六十二条、第四十四条的规定，农村村民住宅用地应经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中涉及占用农用地的，应当办理农用地转用审批手续。2019年修正的《土地管理法》第六十二条规定，农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，亦应当根据本法第四十四条的规定，办理农用地转用审批手续。原《城市规划法》规定，在城市规划区内进行建设，需经城市规划行政主管部门审核并发放建设规划许可证后，方可向县级以上政府申请用地。《中华人民共和国城乡规划法》（2015年修正）第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本院认为，仅从形式上审查，原告之房屋在建设之前未取得建设规划许可证、未办理用地审批手续，违反了当时的《城市规划法》及《土地管理法》的规定；在房屋建成后直至被强制拆除前，涉案房屋亦违反现行的《城乡规划法》及《土地管理法》的规定。但是，对于违法建筑的认定，不应仅从形式上予以审查，还应综合考虑个案的历史原因、行政管理状况等因素从实质上进行审查。对于该问题，原告主张其取得涉案房屋项下土地是因为原告的老宅基地被占用，村委会及镇政府为其置换了一处宅基地，对此原告提交了同村村民出具的证明。本院认为，该证据并不能全面反映出村委会及镇政府交由其使用的土地面积、以及该土地系作为宅基地用于建设住宅，且原告亦未提交证据证明其在建房前经过了相关部门的许可，现有证据不足以证明涉案房屋的合法性。但是，本案房屋自建成至被拆除前存续达十八年，如涉案土地确系通过原村委会及镇政府取得且用于建房，鉴于相对人对公权力的信赖，苛责其违法性，有失公正。基于以上原因，本院对涉案房屋合法性问题进行评价的事实条件尚不具备。关于原告的损失问题。原告主张的维权费用损失未向本院提供证据证明，其主张的停产停业损失、因征收可得利益损失等亦因原告是否对涉案房屋具有合法权益尚无定论而无法认定。对于原告主张的室内物品损失，虽然《行政诉讼法》第三十八条第二款规定了因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任，但原告亦有义务就其受到的损失承担初步的举证责任。本案中，原告针对室内物品损失向本院提交了损失清单及室内视频，但对于该物品现在何处、毁损程度等未提供证据材料证明，而被告提供的室内照片证据亦不能全面反映原告房屋被拆前室内物品的具体状况。因此，本院无法根据现有证据就该部分损失进行认定。关于本案赔偿问题应如何处理的问题。本院认为，赔偿请求人诉请人民法院判令赔偿其损失，也可以视为要求赔偿义务机关履行赔偿职责。即在行政机关处理行政事务尚有裁量空间时，人民法院可以基于行政权和司法权的划分，尊重行政权的“首次判断权”，将行政事务交由行政机关先行处理。《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条规定：“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”根据以上法律规定，人民法院经审理认为行政机关应当履行法定职责而未履行的，可以判决行政机关在一定期限内履行法定职责。具体到本案，原被告双方对于本案关键事实均未提供有效证据加以证明，为进一步明确行政机关的责任担当，利用有限的司法资源，发挥行政机关的专业优势与协调优势，将本案赔偿问题交由被告先行调查、处理更有利于保障原告的合法权益以及国家利益不受损害。本案中，原告要求被告履行赔偿职责的理由成立，被告应当根据原告的损失情况依法作出赔偿决定。鉴于被告尚需对相关案件事实进行调查，本院给予被告两个月的处理期限。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条规定，判决被告冠县清泉街道办事处于本判决生效之日起两个月内向原告张华勇作出书面赔偿决定。上诉人冠县清泉街道办事处不服原审判决，上诉称，一、原审法院对本案的基本事实没有进行查明。依据《最高人民法院关于执行被上诉人张华勇未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审认定事实一致，本院依法予以确认。本案经合议庭评议，本院认为：针对上诉人提出的上诉理由，上诉人在一审中均已提出，一审判决针对上诉人提出的问题，均有针对性的进行了回应。一审判决回应的理由，本院经审查，符合法律规定，并无不当，本院不再重复赘述。对于上诉人提出的张华勇诉冠县清泉街道办事处行政强制一案，高唐县人民法院作出(2019)鲁1526行初52号行政判决书后，冠县清泉街道办事处提起上诉后，二审法院未作出终审判决的情况下，高唐县人民法院即作出本案赔偿判决的问题。经过查阅，针对行政强制一案的终审判决（2020）鲁15行终118号行政判决书于2020年7月7日作出，晚于本案一审赔偿判决（2019）鲁1526行赔初2号行政赔偿判决书的作出时间，但行政强制一案终审判决结果为驳回上诉，维持原判，实际上未对上诉人权利义务造成任何影响，因此，上诉人该主张不能成为撤销本案一审赔偿判决的理由。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  孙金昌审判员  李 扬审判员  孟庆杰二〇二〇年十月十六日法官助理高世宁书记员路普光