广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终1004号上诉人（原审原告）：史灿辉，男，汉族，1970年7月15日出生。身份证住址：广东省东莞市麻涌镇大步村。被上诉人（原审被告）：东莞市人民政府。住所地：广东省东莞市鸿福路**。法定代表人：肖亚非，市长。委托代理人：叶仲明、陈学聪，均系东莞市司法局工作人员。被上诉人（原审被告）：广东省人民政府。。住所地：广东省广州市越秀区东风中路**法定代表人：马兴瑞，省长。委托代理人：吴笛、黄丽珊，均系广东省司法厅工作人员。上诉人史灿辉因诉被上诉人东莞市人民政府（以下简称东莞市政府）、广东省人民政府（以下简称广东省政府）政府信息公开及行政复议纠纷一案，不服广东省东莞市中级人民法院（2018）粤19行初103号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年7月19日，史灿辉向东莞市政府提交政府信息公开申请，其对所需公开的政府信息描述为：“1.东莞市已完成农村土地承包经营权确权登记颁证且实行‘确股确权’的村（社区）。2.东莞市已完成农村土地承包经营权确权登记颁证且实行‘直接确地’的村（社区）。3.东莞市尚未完成农村土地承包经营权确权登记颁证的村（社区）。”2018年8月8日，东莞市政府作出东府公开〔2018〕71号《关于政府信息公开申请延期答复告知书》，并于2018年8月10日送达史灿辉。2018年8月21日，东莞市政府就上述公开申请作出东府公开〔2018〕79号《关于政府信息公开申请的答复》（以下简称案涉答复），告知史灿辉申请公开的政府信息不属于东莞市政府制作和保存，建议史灿辉向东莞市农业局申请。史灿辉不服该答复，于2018年9月6日向广东省政府提起行政复议申请。广东省政府接收材料后，于2018年9月7日受理史灿辉的行政复议申请，并于同日向东莞市政府发出《行政复议答复通知书》。后因情况复杂，广东省政府于2018年10月31日作出《延长行政复议审查期限通知书》，并向史灿辉送达了该份通知书。2018年11月12日，广东省政府作出粤府行复〔2018〕374号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持了东莞市政府作出的案涉答复。2018年11月18日，史灿辉收到前述决定书，但仍不服，遂于2018年11月29日向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1.撤销东莞市政府作出的案涉答复；2.撤销广东省政府作出的被诉复议决定；3.本案诉讼费用由东莞市政府、广东省政府承担。原审法院认为：本案为政府信息公开及行政复议纠纷。史灿辉向东莞市政府提出案涉政府信息公开申请，东莞市政府于法定期限内作出答复，在史灿辉因不服该答复向广东省政府申请行政复议后，广东省政府经依法延长审查期限进而作出被诉复议决定，并送达给史灿辉与东莞市政府，均符合程序规定，且史灿辉亦无异议，原审法院予以确认。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”就本案而言，广东省农业厅颁布的粤农[2014]275号《广东省农村土地承包经营权确权登记实施方案》确定，由县（区、市）农村土地承包管理部门对家庭农户承包土地的地块、面积、空间位置等信息及其变动情况记载于登记簿，由省级农业主管部门统一印制农村土地承包经营权证书，加盖县级人民政府印章后颁发到农户。随后，东莞市农业局作出东农[2014]100号《东莞市农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》，则进一步规定村（社区）、组将确权成果资料连同《土地承包合同》，上报镇街初审，初审通过后提交东莞市农业局审核，审核通过后，向农户颁发加盖东莞市政府印章的农村土地承包经营权证书，并造册登记，按照统一的农村土地承包经营权登记簿（样本）格式，建立农村土地承包经营权登记簿。为加强对全市农村土地承包经营权确权登记颁证工作的领导和统筹协调，东莞市又建立东莞市农村土地承包经营权确权登记颁证工作联席会议制度，并将联席会议办公室设在东莞市农业局，负责该会议的日常工作。由此可见，史灿辉申请公开的与农村土地承包经营权证颁发之相关案涉信息属于东莞市农业局在履行职责过程中制作和保存的，东莞市农业局才是适格的公开主体，而非东莞市政府。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；……”东莞市政府据此答复史灿辉，并指引其前往东莞市农业局申请公开案涉政府信息，同时告知相应联系方式，理据充分。广东省政府经复议予以维持，于法有据。史灿辉诉请撤销案涉答复及复议决定，缺乏事实与法律依据，不能成立，原审法院予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回史灿辉的全部诉讼请求。史灿辉不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审法院认定，上诉人申请公开的案涉信息是与农村土地承包经营权证颁发之相关的信息，其认定事实错误。上诉人向东莞市政府申请公开的案涉信息是有关东莞市完成确权的村（社区）和未完成确权的村（社区），以及完成确权的村（社区）采取的确权方式。采取“确股确地”或“直接确地”的确权方式，是村（社区）在制定农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案中形成。虽然案涉信息中含有“确权”二字，但并非一审法院所认定的农村土地承包经营权证颁发之相关的信息，即县（市）农村土地承包管理部门对家庭农户承包土地的地块、面积、空间位置等信息。二、一审法院认定，案涉信息是东莞市农业局在履行职责过程中制作和保存的，其认定事实错误。如前所述，上诉人申请公开的案涉信息并不是与农村土地承包经营权证颁发之相关的信息，而是村（社区）在制定农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案中形成的信息。根据《东莞市农村土地承包经营权登记颁证实施方案》第六大项第（三）小项的规定，村（社区）的农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案经东莞市农村土地承包登记颁证工作联席会议审批后实施。由此可见，东莞市农村土地承包确权登记颁证工作联席会议办公室在审定本市村（社区）的确权方案的过程中获取了村（社区）的农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案，亦即获取了案涉信息，并以一定形式保存。东莞市农村土地承包确权登记颁证工作联席会议办公室是设在东莞市农业局，但东莞市农业局仅负责联席会议的日常工作，并不负责对村（社区）的农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案的审批工作，即东莞市农业局并没有获取村（社区）的农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案，亦即没有获取案涉信息。综上所述，一审判决认定事实错误，适用法律错误，依法应予撤销。为维护上诉人的合法权益，特依法提起上诉，请求：1.撤销(2018)粤19行初103号《行政判决书》，支持上诉人的全部诉讼请求；2.本案一审、二审诉讼费由两被上诉人承担。被上诉人东莞市政府二审答辩称：我府针对上诉人提出的政府信息公开申请依法作出的案涉答复符合法律规定，程序合法。上诉人申请公开的政府信息不属于我府制作、保存的信息，不属于我府公开的内容，我府作出的案涉答复合理合法，且对不属于我府公开的内容已经依法告知了上诉人有权机关的地址、联系方式。上诉人要求撤销我府作出的案涉答复和广东省政府作出的被诉复议决定的诉讼请求无事实和法律依据。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。被上诉人广东省政府二审答辩称：我府作出的被诉复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，请二审法院依法予以维持，并判令上诉人承担全部诉讼费用。经审查，原审法院审理查明的事实属实，本院依法予以确认。本院认为，本案是政府信息公开及行政复议纠纷，二审争议焦点为：东莞市政府作出的案涉答复以及广东省政府作出的被诉复议决定是否合法。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；……”本案中，广东省农业厅颁布的粤农[2014]275号《广东省农村土地承包经营权确权登记实施方案》确定：由县（区、市）农村土地承包管理部门对家庭农户承包土地的地块、面积、空间位置等信息及其变动情况记载于登记簿，由省级农业主管部门统一印制农村土地承包经营权证书，加盖县级人民政府印章后颁发到农户。东莞市农业局作出的东农[2014]100号《东莞市农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》则进一步规定：村（社区）、组将确权成果资料连同《土地承包合同》，上报镇街初审，初审通过后提交东莞市农业局审核，审核通过后，向农户颁发加盖东莞市政府印章的农村土地承包经营权证书，并造册登记，按照统一的农村土地承包经营权登记簿（样本）格式，建立农村土地承包经营权登记簿。为加强对全市农村土地承包经营权确权登记颁证工作的领导和统筹协调，东莞市建立了东莞市农村土地承包经营权确权登记颁证工作联席会议制度，并将联席会议办公室设在东莞市农业局，负责该会议的日常工作。由此可见，史灿辉本案申请公开的与颁发农村土地承包经营权证相关的案涉信息属于东莞市农业局在履行职责过程中制作和保存的信息，东莞市农业局才是适格的案涉政府信息公开主体。东莞市政府据此作出案涉答复，告知史灿辉申请公开的政府信息不属于东莞市政府制作和保存，并指引其前往东莞市农业局申请公开案涉政府信息，同时告知相应的联系方式，认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，处理并无不当。广东省政府作出被诉复议决定，维持东莞市政府作出的案涉答复，程序合法，处理亦无不妥。史灿辉诉请撤销案涉答复及被诉复议决定，缺乏事实根据和法律依据，原审法院判决驳回其诉讼请求正确，本院依法予以维持。史灿辉上诉请求撤销原审判决并予以改判的理由不成立，本院依法予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人史灿辉负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二〇年十月二十六日书记员  温 瑜