北京市海淀区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0108行初407号原告杜昕,男,1980年2月8日出生,汉族,住北京市丰台区。被告北京市公安局公安交通管理局海淀交通支队清河大队，住所地北京市海淀区清河小营西路**。法定代表人张磊，大队长。委托代理人王金虎，北京市公安局公安交通管理局海淀交通支队清河大队干部。委托代理人张莹，北京市公安局公安交通管理局海淀交通支队清河大队干部。被告北京市海淀区人民政府，，住所地北京市海淀区长春桥路**法定代表人曾劲，区长。委托代理人魏锴，北京市海淀区人民政府干部。委托代理人张九思，北京市百瑞律师事务所律师。原告杜昕不服被告北京市公安局公安交通管理局海淀交通支队清河大队（以下简称清河大队）作出的行政处罚决定、被告北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府）作出的行政复议决定一案，于2020年7月24日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月31日受理后，依法组成合议庭。2020年9月15日，本院公开开庭审理了本案。原告杜昕，被告清河大队的委托代理人王金虎、张莹，被告海淀区政府的委托代理人魏锴、张九思到庭参加诉讼。本案现已审理终结。清河大队于2020年7月2日作出第1108031103200770号《北京市公安局公安交通管理局海淀交通支队清河大队公安交通管理简易程序处罚决定书》（以下简称处罚决定），内容为：杜昕于2020年7月2日17时57分在三环辅路莲花桥至马甸桥段实施机动车违反禁令标志指示的违法行为（代码13441），根据《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称道路交通安全法）第九十条、《北京市实施办法》（以下简称实施办法）第九十三条第（三）项的规定，决定对杜昕处以罚款100元的处罚。根据《机动车驾驶证申领和使用规定》，记3分。杜昕不服，向海淀区政府申请行政复议。2020年7月21日，海淀区政府作出海政复决字〔2020〕227号《北京市海淀区人民政府行政复议决定书》（以下简称复议决定），决定维持清河大队作出的处罚决定。原告杜昕诉称，2020年7月2日原告驾驶摩托车（车牌号：×××）沿北三环辅路由东向西行驶至北太平桥以东约100米处被交警拦下，交警检查行驶证、驾驶证后向原告开具了处罚决定，载明的违法事实为实施机动车违反禁令标志。但执勤民警口头告知处罚理由为京B号牌摩托车违规进入四环以内道路行驶。因处罚地点以及附近周边路口均未设立禁止京B号牌摩托车行驶的标志，且民警开具的处罚决定载明的违法事实与民警告知的违法事实不符，因此原告对处罚决定不服，于2020年7月3日向海淀区政府提起行政复议。2020年7月21日海淀区政府作出复议决定,复议决定显示：被申请人答复称：申请人行为违反了道路交通安全法第三十八条“车辆、行人应当按照交通信号通行……”的规定和实施办法第九十三条第（三）项“驾驶机动车有下列情形之一的，处100元罚款：（三）未按照交通标志、标线指示或者交通警察指挥行驶的”的规定，以及《机动车驾驶证申领和使用规定》附件4第三条第（八）项“机动车驾驶人有下列违法行为之一，一次性记3分：（八）驾驶机动车违反禁令标志、禁止标线指示的”的规定，记3分,决定维持被告清河大队于2020年7月2日作出的处罚决定。原告认为，原告当日驾驶行为没有违反道路交通安全法第三十八条的规定，在民警处罚地未见禁止摩托车行驶的标志，也未见禁止京B号牌摩托车行驶的标志，原告也没有不按交警指示通行、闯红灯等其他违法行为。复议机关提出的原告违反实施办法，经原告查询和询问他人发现，二被告提到的规范性文件原告和认识的所有人都未被征求过意见，也未听闻摩托车协会、摩托车商会和律师协会给予过文件支持意见，故怀疑该文件没有按照国务院《国办发201837号》《国办发2018115号》《国办发20199号》文件要求的规范性文件制发流程发布，原告要求被告证明该文件不冲突任何一条国家法律以及出示对摩托车协会、企业商会、律师协会意见的采纳说明或回信，以及三协会在文件实施后给予的评估以证明该文件符合国务院要求的制发流程。原告发现，此通告违反和冲突了《中华人民共和国节约能源法》第四十五条，国家鼓励开发、生产、使用节能环保型汽车、摩托车、铁路机车车辆、船舶和其他交通运输工具，实行老旧交通运输工具的报废、更新制度。国家鼓励开发和推广应用交通运输工具使用的清洁燃料、石油代替燃料。国家法律要求鼓励发展和使用摩托车，而被告却倒行逆施的禁摩，并且宣传摩托车是落后的交通工具，这严重侵犯了国家法律尊严并侵害了摩托车驾驶人的名誉。通告涉嫌扩大法律授权，道路交通安全法第五十五条，高速公路、大中城市中心城区内的道路，禁止拖拉机通行。其他禁止拖拉机通行的道路，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况规定。在允许拖拉机通行的道路上，拖拉机可以从事货运，但是不得用于载人。本条法律证明国家在禁止某个交通工具方面要求严格，即便是禁止拖拉机通行，没有达到大中型城市标准的城市的市区路段也要省级人民政府根据实际情况规定，更何况24小时无期禁止国家法律鼓励发展和使用的摩托车。本条作为道路交通安全法唯一授权地方政府常态化禁止某种车辆进入城市路段的条款，并未授权地方政府常态化禁止除拖拉机以外的机动车的权力，由此可见，被告的实施办法涉嫌增加法律、法规规定之外的行政权力，减损了摩托车驾驶人和拥有者以及相关企业的合法权益。原告认为，被告的禁摩行为不适应当前经济社会发展需要，严重约束和干预了有关企业的生产经营和管理活动，违法设置了市场准入和退出条件，不讲科学，严重打击了我国摩托车迈向高端的进程，直接或间接衍生了各类大量的违法行为包括但不限于为了躲避所谓的禁行处罚拍照而来的无牌、无证、套牌、走私车等违法行为，而大量的违法行为只为了规避一个违法的不符合国家要求的制发流程的规范性文件，这阻碍了国家法制化进程。综上所述，原告认为被告清河大队作出的处罚决定在没有违法事实和证据的情况下对公民进行处罚，属于程序违法，依法应予撤销。被告海淀区政府对于原告的行政复议申请认定事实不清，证据不充分，适用依据错误，引用了违反国务院规定关于制发规范性文件的规定的文件作为依据，原告认为二被告的行为破坏了依法治国的进程，损害政府公信力，衍生了大量违法行为，破坏了社会秩序，故提起诉讼，请求法院依法判令：一、撤销被告清河大队作出的处罚决定；二、撤销被告海淀区政府作出的复议决定；三、本案诉讼费由被告承担。在本院指定的证据交换期限内，原告杜昕提交如下证据并当庭出示：1、北四环-安定路—三环辅路—马甸桥-莲花桥机动车行驶录像光盘，证明摄录时间为2020年8月12日，并非所有四环向内的入口均设置了京B号牌摩托车禁行标志，处罚决定所清楚记载的当事路段未见任何京B号牌摩托车禁行或限行标志，并且处罚决定所记载的当事路段都有错误，当时原告被拦截地点为东向西方向的北三环辅路（马甸桥至莲花桥），并非西向东方向北三环辅路（莲花桥至马甸桥），可见执勤交警根本没有认真执法；2、摄录载体车牌号为×××英菲尼迪牌QX50小客车，3、摄录器材惠普牌hpf860x行车记录仪，4、车辆行驶证，以上证据证明原告采用合理合法手段取证；5、北京市公安局通告，证明该通告发布于1985年3月8日，未提出禁止郊区号牌摩托车进入四环以内行驶，原文清楚注明“远郊区县个人二轮摩托车，不准进入三环路（不含）以内地区行驶”；6、《北京市公安局关于对本市部分道路交通管理措施进行调整的通告》（2001年第9号）（以下简称通告），证明该项地方法规不符合《交通法规制定程序规定》制定流程，甚至在北京各政府部门官方网站无法查询到，其所依据的上位法《北京市道路交通管理规定》已失效；7、处罚决定；8、复议决定，证明复议决定表示公安机关制作处罚决定后原告“拒绝签字”，而事实是原告当天配合交警，并未与其发生争执，交警出具罚单后，原告当场在处罚决定上签字，因此海淀区政府显然没有认真履行复议义务，仅复制粘贴既往复议决定模板，不负责任，复议决定应属无效；9、原告驾驶证，证明原告具有驾驶二轮摩托车合法资质；10、当事摩托车行驶证，证明当事二轮摩托车为合法车辆；11、京B摩托进四环号码为1102031101125250号的罚单，证明同样是京B号牌进入四环以内行驶，违法事实描述和处罚措施与本案原告截然不同；12、政府信息答复告知书（市公安局（2020）第131号-答复告）（以下简称告知书），证明答复声明中明确写明通告的合法性审查和备案信息不存在。同时，原告杜昕提交《北京市道路交通管理规定》《北京市人民政府关于废止〈北京市城镇居民应征入伍义务兵优待暂行规定〉等五项规章的决定》《交通法规制定程序规定》、北京市人民代表大会常务委员会关于修改《北京市实施办法》的决定、《北京市交通委员会北京市环境保护局北京市公安局公安交通管理局关于对部分载客汽车采取交通管理措施的通告》作为其法律规范依据。被告清河大队辩称，2020年7月2日17时57分，在海淀区三环辅路莲花桥至马甸桥段处，清河大队民警在执勤过程中发现杜昕驾驶×××普通二轮摩托车存在违反禁令标志指示的违法行为，其行为违反了道路交通安全法第三十八条“车辆、行人应当按照交通信号通行……”的规定。民警告知了杜昕的违法事实，依法履行了告知义务，并听取了杜昕的陈述申辩但未予采纳后，依据道路交通安全法第九十条“机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者二十元以上二百元以下罚款……”和实施办法第九十三条第（三）项“驾驶机动车有下列情形之一的，处100元罚款：未按照交通标志、标线指示或者交通警察指挥行驶的”的规定，对其作出罚款100元的处罚，依据《机动车驾驶证申领和使用规定》第六十五条第二款“依据道路交通安全违法行为的严重程度，一次记分的分值为：12分、6分、3分、2分、1分五种(附件4)”，附件4第三条第（八）项“机动车驾驶人有下列违法行为之一，一次记3分：驾驶机动车违反禁令标志、禁止标线指示的”的规定，记3分，并制作了处罚决定，杜昕在处罚决定上签字后送达其本人。清河大队认为其对杜昕作出的处罚决定事实清楚，适用法规正确，程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。在法定举证期限内，被告清河大队提交如下证据并当庭出示：1、警员身份证明，证明执法资格；2、执法情况说明，证明原告实施违法行为；3、通告，4、首都之窗网站信息查询，以上证据证明限行措施已经广泛宣传；5、处罚决定，证明原告收到处罚决定。同时，被告清河大队提交道路交通安全法、实施办法、《机动车驾驶证申领和使用规定》《道路交通安全违法行为处理程序规定》《中华人民共和国立法法》作为其作出被诉行政行为的法律规范依据。海淀区政府辩称，原告杜昕不服被告清河大队于2020年7月2日作出的处罚决定，向海淀区政府申请行政复议。海淀区政府于2020年7月3日收到上述申请材料并依法受理。2020年7月8日，海淀区政府将行政复议答复通知书及行政复议申请材料复印件送达清河大队。清河大队于2020年7月17日向海淀区政府提交了行政复议答复书及相关证据材料。经审理，海淀区政府于2020年7月21日作出复议决定，决定维持清河大队作出的处罚决定，于2020年7月22日将复议决定送达杜昕。综上，海淀区政府从受理行政复议申请到作出复议决定，在法定期限内送达，程序合法，请求法院驳回原告诉讼请求。在法定举证期限内，被告海淀区政府提交如下证据并当庭出示：1、行政复议申请书，2、申请人身份证复印件，3、申请人提交的证据，以上证据证明申请人向行政复议机关提交行政复议申请及海淀区政府收到申请的时间；4、行政复议答复书、授权委托书、法定代表人身份证明书，5、证据清单，以上证据证明被申请人在行政复议期间于法定期限内向复议机关提交了答复书及证据；6、行政复议申请收据及当事人送达地址确认书，7、行政复议答复通知书及送达回证，8、行政复议案件处理审批表，9、复议决定、送达回证、邮寄查询单，以上证据证明复议机关依法受理复议申请、审理复议案件、作出复议决定并送达，程序合法。上述证据经过庭审质证，各方当事人发表质辨意见如下：原告杜昕对被告清河大队提交的证据1、2的真实性、合法性及证明目的均不予认可，认为执勤民警未发放、未出示工作证，无执法资格，事发路段无禁令标志，处罚决定认定路段错误；原告杜昕对被告清河大队提交的证据3、4中的网页截图《问：北京市关于摩托车禁行的区域有哪些？》的真实性均不持异议，但对其合法性及证明目的均不予认可，认为通告未经公示备案；原告杜昕对被告清河大队提交的证据4中的网页截图《再次重申：我市关于摩托车相关行驶规定》的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可；原告杜昕对被告清河大队提交的证据5的真实性及合法性均不予认可。被告海淀区政府对被告清河大队提交的全部证据均不持异议。原告杜昕对被告海淀区政府提交的证据1-8均不持异议；原告杜昕对被告海淀区政府提交的证据9的真实性、合法性、关联性均不予认可，认为被告海淀区政府认定事实不清。被告清河大队对被告海淀区政府提交的全部证据均不持异议。被告清河大队对原告杜昕提交的证据7、9、10不持异议；被告清河大队认为原告杜昕提交的其他证据与本案无关。被告海淀区政府对原告杜昕提交的证据1-4的关联性不予认可；被告海淀区政府对原告杜昕提交的证据5、6的真实性不持异议，但对其证明目的不予认可；被告海淀区政府认为原告杜昕提交的证据7、8系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；被告海淀区政府对原告杜昕提交的证据11、12的真实性、合法性、关联性均不予认可；被告海淀区政府对原告杜昕提交的其他证据均不持异议。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称证据规定）第五十四条的规定，本院对经过庭审质证的证据进行评议后认为：被告清河大队提交的证据5系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；被告清河大队提交的证据4中的网页截图《再次重申：我市关于摩托车相关行驶规定》，因无法搜索到该网页，本院对其真实性无法确认，故对该证据不予采纳；被告清河大队提交的其他证据形式上符合证据规定中规定的提供证据的要求，与本案具有关联性，本院予以采信。被告海淀区政府提交的证据9中的复议决定系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；被告海淀区政府提交的其他证据形式上符合证据规定中规定的提供证据的要求，与本案具有关联性，能够证明待证事项，本院予以采信。原告杜昕提交的证据7、8系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；原告杜昕提交的证据5、11与本案不具有直接关联性，本院不予采纳；原告杜昕提交的证据9、10形式上符合证据规定中规定的提供证据的要求，与本案具有关联性，能够证明待证事项，本院予以采信；原告杜昕提交的证据1-4、6、12形式上符合证据规定中规定的提供证据的要求，与本案具有关联性，但不能证明待证事项，本院不予采信。根据以上认证意见及庭审查明的情况，可以确认如下事实：2020年7月2日17时57分，杜昕驾驶车牌号码为×××的普通二轮摩托车行驶至海淀区三环辅路莲花桥至马甸桥段处，被清河大队执勤民警孙啸晨发现存在违反禁令标志指示的违法行为。民警孙啸晨告知杜昕拟作出行政处罚的内容和依据，并听取了杜昕的陈述申辩但未予采纳后，对杜昕作出处罚决定并当场送达。杜昕不服，向海淀区政府申请行政复议。2020年7月21日，海淀区政府作出复议决定，决定维持清河大队作出的处罚决定。杜昕不服，向本院提起行政诉讼。另查，2001年6月14日，北京市公安局发布通告，决定自2001年7月1日起，对本市市区部分道路交通管理措施进行调整。通告第二条规定：“四环路（不含辅路）以内道路，禁止京B号牌的摩托车和外省号牌的摩托车行驶。”本院认为，公安机关交通管理部门及其交通警察，具有维护交通安全和交通秩序，对道路交通安全违法行为作出处理的法定职权。清河大队作为公安机关交通管理部门，可以依据道路交通安全法的相关规定对道路交通安全违法行为予以处罚。海淀区政府作为清河大队的本级人民政府，经由申请人选择，可以受理对清河大队作出的被诉行政行为不服的行政复议申请并依法作出复议决定。道路交通安全法第三十九条规定，公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。根据上述规定，公安机关交通管理部门有权通过发布公告及其他方式对机动车采取限制通行、禁止通行的措施，以改善道路交通秩序，缓解道路交通压力。相关限制通行、禁止通行的公告发布后，机动车驾驶人应当予以遵守。本案中，杜昕主张通告依据的上位法失效，未按规范性文件的制发流程发布，未按照规定进行合法性审查及公示备案，应属无效。对此，本院认为，京公法字〔2019〕1117号《北京市公安局关于印发2019年行政规范性文件清理结果的通知》对通告明确予以保留，故通告仍为现行有效的规范性文件。故杜昕的该项主张，本院不予支持。根据通告第二条规定，禁止京B号牌的摩托车四环路（不含辅路）以内道路行驶，且公安机关交通管理部门在进入四环主路入口设置有相应的禁令标志。杜昕作为具有摩托车驾驶资格的驾驶员，应当知晓并有义务遵守有关道路交通的法律、法规及在北京市部分地区对其所驾驶的车型及牌号号段所采取限制通行、禁止通行的措施。根据道路交通安全法第三十八条之规定，车辆、行人应当按照交通信号通行。该法第九十条规定，机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者二十元以上二百元以下罚款。实施办法第九十三条第（三）项规定，驾驶机动车未按照交通标志、标线指示或者交通警察指挥行驶的处100元罚款。同时，《机动车驾驶证申领和使用规定》第六十五条第二款规定，依据道路交通安全违法行为的严重程度，一次记分的分值为：12分、6分、3分、2分、1分五种（附件4），附件4第三条第（八）项规定，驾驶机动车违反禁令标志、禁止标线指示的，一次记3分。本案中，杜昕驾驶京B号牌摩托车在本市四环路以内道路行驶，实施了违反禁令标志指示驾驶机动车通行的违法行为。因此，清河大队根据前述法律法规的规定，作出对杜昕处以100元罚款、记3分的处罚，并无不当。处罚过程中，清河大队依法履行了告知程序，在杜昕提出陈述申辩未予采纳后，制作了处罚决定并当场送达，程序合法。海淀区政府在行政复议过程中，亦履行了行政复议的相应程序，复议决定亦无不当。复议决定中记载杜昕对处罚决定未提出异议、拒绝签字，对本院查明的事实不符，但不影响复议决定的结论，本院对此予以纠正。杜昕主张清河大队执勤民警，未发放、未出示工作证，无执法资格。对此，本院认为，《道路交通安全违法行为处理程序规定》第七条规定：“交通警察调查违法行为时，应当表明执法身份。”本案中，清河大队执勤民警孙啸晨系清河大队警员，其于2019年参加工作，尚未发放工作证，故未能出示，但其在调查违法行为时身着警服，手持警用执法手机，亦为表明其执法身份的方式。故对于杜昕的该项主张，本院不予支持。杜昕还主张处罚决定认定路段错误，其行驶路段系东向西方向的马甸桥至莲花桥路段，并非处罚决定中记载的莲花桥至马甸桥路段。对此，本院认为，杜昕的违法地点发生于马甸桥至莲花桥路段，处罚决定未区分行驶方向并不影响杜昕驾驶京B号牌摩托车在本市四环路以内道路行驶的违法事实认定。故对于杜昕的该项主张，本院亦不予支持。综上，清河大队对杜昕作出的处罚决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，处罚适当。海淀区政府对杜昕作出的复议决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，处罚适当。杜昕要求撤销处罚决定及复议决定的诉讼请求，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回原告杜昕的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告杜昕负担（已交纳）。如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费50元，上诉于北京市第一中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  陈 晓人民陪审员  张金海人民陪审员  王叔洁二〇二〇年十月三十日法官 助理  闫行冉书 记 员  刘天娇