湖北省十堰市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂03行初14号原告石召红，男，汉族，1974年10月8日出生，住湖北省郧西县。原告李明芬，女，汉族，1981年1月3日出生，住湖北省郧西县，系石召红妻子。委托诉讼代理人滑若云，北京冠领律师事务所律师。委托诉讼代理人杨国杰，北京冠领律师事务所律师。被告郧西县人民政府。住所地，湖北省十堰市郧西县人民街**。法定代表人查宏，县长。出庭负责人武国顺，郧西县人民政府副县长。委托诉讼代理人王超，郧西县夹河镇镇长。委托诉讼代理人柯昌斌，湖北豪然律师事务所律师。原告石召红、李明芬与被告湖北省郧西县人民政府（以下简称郧西县政府）房屋征收补偿决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月8日立案后，于2020年5月11向被告郧西县政府送达起诉状副本、举证通知书和应诉通知书。本院依法组成由审判员谭丹平担任审判长，审判员井家坤、宋志彪参加的合议庭，于2020年9月15日公开开庭审理了本案。原告石召红、李明芬及其委托诉讼代理人滑若云、杨国杰，被告郧西县政府的出庭负责人武国顺，委托诉讼代理人王超、柯昌斌，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年12月9日，郧西县政府作出西政征补决字【2019】17号《房屋征收补偿决定书》，对被征收人石召红、李明芬所属位于郧西夹河居委会一组建筑面积112.43平方米的房屋实施征收。石召红、李明芬选择货币补偿。经评估后，郧西县政府决定补偿房屋价款、室内装饰装修、水电电视宽带通讯网络、搬家费和一次性过渡安置费等五项合计212322.6元。原告石召红、李明芬起诉请求：1．请求法院依法撤销被告作出的西政征补决字【2019】17号《房屋征收补偿决定书》；2．本案的诉讼费用由被告承担。事实与理由：原告位于夹河夹河居委会房屋拥有合法的房屋产权证，房屋价值较高。原告认为被告做出的《房屋征收补偿决定》违法，且征收补偿安置不合法不合理。原告一直未能与相关单位达成一致的补偿协议。2019年12月9日被告对原告做出了房屋征收补偿决定。被告于2019年12月21日送达针对原告的合法房屋所作出的西政征补决字【2019】17号《房屋征收补偿决定书》。原告认为被告做出的《房屋征收补偿决定》违法，侵害了原告的合法权益。理由如下：第一、被告做出的补偿决定实体、程序均违法。1、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第15条房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。被告并未向原告公布。2、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第19条规定对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。被告所做出的补偿决定远低于周边类似房地产的市场价格。第二、被告做出补偿决定无法律依据。被告依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第26条来做出此次补偿决定，不符合26条合理补偿的规定。原告为支持其诉讼请求，向本院提供了以下证据：第一组证据：1、石召红、李明芬身份证明复印件；2、西政征补决字【2019】17号《房屋征收补偿决定书》；3、房屋买卖协议。拟证明：确认原告主体资格，被告适格。第二组证据：4、夹河外街避险搬迁项目房屋及装修地上附着物评估一览表。拟证明：被告对原告的房屋价值认定过低，应该参照周边商品房的价值重新作出评估报告。被告郧西县政府答辩称：一、被诉的西政征补决字［2019］17号《房屋征收补偿决定书》事实清楚、证据充分，适用法律正确，依法应予维持。郧西夹河等乡镇部分居民依汉江沿岸建房，每逢汛期沿江建房居民的生命财产安全均受到严重威胁和遭受重大损失。2012年湖北省发改委联合省水利厅、住建厅、移民局等部门在××县夹河、羊尾等地实地调研后，向省政府提交了《关于汉江干流郧西夹河、羊尾及郧县胡家营段灾民搬迁安置工作调研报告》。郧西县政府根据省市相关汉江干流郧西夹河、羊尾及郧县胡家营段灾民搬迁安置规划，作出了《关于汉江干流夹河、羊尾段避险搬迁房屋征收决定书》（即西政征决字［2017］1号）。因在与原告多次协商实施房屋征收无法达成补偿协议的情况下，郧西县政府作出西政征补决字［2019］17号《房屋征收补偿决定书》。郧西县政府作出被诉的行政行为前，在被征收区域内公布了《关于《汉江干流夹河、羊尾段避险搬迁房屋征收补偿方案》。该《方案》在被征收区域内群众反复磋商的基础上，且在郧西县政府作出决定后，没有任何被征收户提出行政复议或行政诉讼。之后又聘请了有权房屋价格评估机构对原告的房屋进行了评估，该评估机构获得了当地被征收户的一致同意通过，征收单位也将评估结果告知了原告。原告在规定时间内也未向征收单位或评估机构提出重新评估的申请。二、郧西县政府作出的西政征补决字［2019］17号《房屋征收补偿决定书》程序合法。郧西县政府在作出征收决定前委托夹河镇政府多次召集被征收对象代表开会，就避险搬迁征收补偿进行交流、沟通。广大搬迁户均积极支持、大量配合。广泛征集意见后，郧西县政府于2017年8月16日就征收补偿方案进行公告征求意见。在此基础上，于2017年9月22日作出了西政征决字［2017］1号《关于汉江干流夹河、羊尾段避险搬迁房屋征收决定书》，并于2017年9月25日将该决定书予以了公告。包括原告在内的其他被征收户在法律规定的期限内未提出复议或诉讼，该房屋征收决定已经产生法律效力。此后，郧西县政府还委托第三方机构对此次房屋征收决定进行社会稳定风险评估；并经被征收户一致同意委托聘请了有权房屋价格评估机构对原告的房屋进行了调查并作出了评估结果，也将被征收房屋的调查结果和评估结果情况向原告进行了公布。三、评估机构依照程序作出的评估结果合法有效。郧西县政府依照征收程序的规定，在遴选评估机构时事先征得了夹河当地被征收户的一致同意的基础上，委托有权评估机构对夹河当地被征收户的房屋进行事先调查、现场勘查。在对原告的房屋评估前，评估机构人员与原告一起共同对其房屋进行了实地调查和现场勘查，原告也在现场勘查表上签字，评估机构在调查和现场勘查基础上，进行了市场调查，并严格按照征收补偿方案和《国有土地上房屋征收评估办法》的规定，对原告房屋进行了评估。征收单位也将评估结果告知了原告，但原告在规定时间内也未向征收单位或评估机构提出重新评估的申请，是原告自行放弃了自己的权利。四、郧西县政府对汉江干流夹河、羊尾段房屋实施避险搬迁征收是维护公共利益的需要，也是惠及包括原告在内广大搬迁户的一项惠民工程。郧西夹河、羊尾两镇的集镇建设由于历史的原因缺乏规划，大量居民的房屋临江依河而建，形成街市。郧西汉江干流夹河、羊尾段避险搬迁工作正式启动。夹河涉及搬迁219户，搬迁房屋63栋493套，建筑面积37865.7平方米，搬迁工程的实施将使上述219户居民从此免遭年复一年水患灾害、连年搬家的重负。综上，请人民法院依法驳回原告对郧西县政府的诉讼。郧西县政府为支持其答辩意见，向本院提供以下证据：第一组证据：1、郧西县人民政府办公室《社会统一信用代码证书》；2、法定代表人证明。拟证明：被告主体身份。第二组证据：3、房屋征收决定、补偿方案。拟证明：被告于2017年9月22日作出《房屋征收补偿决定》并进行了公告；被告作出的房屋征收补偿决定存在法定依据。第三组证据：4、省发改委关于汉江干流郧西夹河、羊尾及郧县胡家营灾民搬迁安置工作调研报告及省政府办公厅文件处理签；5、《省发改委关于换将干流夹河、羊尾及郧县胡家营段避险搬迁安置规划的批复》、社会稳定风险评估报告。拟证明：上述《房屋征收补偿决定书》的作出合法合规，并进行了社会稳定风险评估。第四组证据：6、2003年、2005年、2010年、2019年搬迁街道淹水照片。拟证明：实施避险搬迁决定征收房屋确系公共利益和现实需要。第五组证据：7、会议记录。拟证明：在征收决定作出前实施单位与被征收人就征收补偿问题进行过多次交流、沟通，征收工作得到广大被征收人的理解与支持。第六组证据：8《汉江干流夹河、羊尾段避险搬迁房屋征收补偿方案》征求意见的公告。拟证明：《房屋征收补偿决定书》作出前就征收补偿方案征求意见，并对收集的意见进行了处理和回复，程序合法。第七组证据：9房屋征收补偿决定、签收单、送达照片。拟证明：被告于2019年12月9日对原告作出了房屋征收补偿决定，并于2019年12月16日向原告送达。第八组证据：10、选择房屋评估机构的选票、委托评估合同、分户评估结果报告及评估一览表、送达回执、送达照片。拟证明：房屋征收补偿决定作出前就征收补偿方案征求意见，并对收集的意见作了处理和回复，程序合法。第九组证据：11、补偿款专户存储证明。拟证明：补偿资金已经落实。第十组证据：12、房屋拆前与现状照片。拟证明：房屋拆前与现状。经庭审质证，双方方庭审质证意见如下：1、原告石召红、李明芬对被告郧西县政府提供的证据发表如下质证意见：第一组证据：证据1、2真实性、证明目的认可。第二组证据：证据3征收决定、补偿方案的真实性、合法性，证明目的不认可。违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第10条、第11条、第12条、第13条、第15条、第24条等规定。1、就征收项目被告并未公布“四规划一计划”书等文件，无法证明项目合规性。2、征收面积范围不确定、被征收户数不确定，其作出的征收决定的事实不清。3、被告未对征收补偿方案依法公布征求意见，并未对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记。第三组证据：证据4、5调研报告真实性、关联性及证明目的不认可。看不出是哪个部门制作也没有加盖公章。该调研报告是针对汉江干流并非只针对涉案房屋所在地的夹河做出的调研报告，且该报告显示制作时间是2012年据今已过去8年时间，汉江干流情况是否发生变化未能体现，此也不是被告做出征收的法定文件。办公厅处理便笺非原件，内容看不清，系内部处理工作便笺，不属于法定征收文件，便笺形成时间是2012年3月份年代久远。社会风险评估报告没有制作时间，没有委托单位，看不出是受哪个单位委托制作该风险评估报告，报告中没有征求民意意见的内容，制作程序及内容均不合法。第四组证据：证据6照片真实性、合法性关联性及证明目的皆不认可，照片无原始载体，显示不了拍摄地点及拍摄时间以及拍摄人，无法实现被告的证明目的。第五组证据：证据7会议记录真实性、合法性、关联性及证明目的皆不认可。看不出是哪个部门的会议记录，也没有显示会议召集人，参会人员，会议记录人，也没有参会人员签字确认，且原告2017年全年都在外地打工，不可能参加被告所称的该会议。第六组证据：证据8真实性、证明目的不认可。该文件没有制作日期、制作单位，看不出发布、公示时间。被告也未发布、公示《房屋征收与补偿方案征求意见稿》等安置文件，未实际听取被征收人意见，也未提交的其张贴公告的照片也无法显示张贴的时间和地点。该文件中被告自认涉案房屋的征收主体是郧西县人民政府。第七组证据：证据9征收补偿决定真实性认可，合但法性，证明目的不认可。1、作出该补偿决定的前提及程序违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定。2、被告送达程序违法，未提供执法记录仪原件，不能确定其送达时间。原告是否同意签收文件，并不能免除被告的送达义务。被告在原告不签收的情况下，应当采取留置送达并有见证人在场的方式向原告送达文件，但是被告并未穷尽送达手段。送达照片没有显示拍摄时间，确定不了送达时间，也无法证实拍摄内容。第八组证据：证据10评估机构选票真实性、合法性及证明目的皆不认可。选票上的签字并非石召红本人签字，系被告伪造原告签字，申请启动司法笔迹鉴定，鉴于伪造被征收人签字选取评估机构行为无效。评估委托合同系夹河镇政府委托签订，根据《国有土地上房屋征收评估办法》第六条规定，“房地产价格评估机构选定或者确定后，一般由房屋征收部门作为委托人，向房地产价格评估机构出具房屋征收评估委托书，并与其签订房屋征收评估委托合同。夹河镇政府无权委托评估机构。评估报告制作时间为2017年10月1日，而被告依据评估报告作出征收补偿决定系2019年12月9日作出，根据住房和城乡建设部公告（第797号）《房地产估价规范》第7.0.6的规定，评估有效期为一年，故被告作出征收补偿决定所依据的评估报告早已过期失效。分户评估报告系在委托评估合同之前作出，也就是说征收人还没有委托评估公司评估分户评估报告就作出了，分户评估报告和评估报告书估价时点不一致，且分户评估结果报告的估价时点早于房屋征收决定，严重违反法律程序，分户评估报告及评估报告书并未依法送达被征收人。第九组证据：证据11补偿款专户存储证明，真实性、合法性、关联性及证明目的皆不认可。被告提交的该专户存储证明只显示截至2020年1月31日在银行账户余额，并没有显示征收人系在房屋征收决定前征收补偿费用已足额到位。该证明对款项来源及用途均无记载，无法证明其款项来源及用途。第十组证据：证据12真实性认可，系被告对原告的房屋实施了拆除。2、被告郧西县政府对原告石召红、李明芬提供的证据发表如下质证意见：第一组证据：证据1、2，无异议。证据3真实性、证明目的均有异议。该《房屋买卖协议》不是原件，无法考证其真实性；第二组证据：证据4真实性无异议。但根据原告提供的《房屋买卖协议》，评估机构的评估价已高于原告所购房屋价格，不能证明估价机构对案涉房屋的估值过低。本院对上述经各方当庭质证后的证据，认证如下：1、采信并作为认定事实的证据：（1）原告的第一组证据1、2，第二组证据。（2）被告的第一组证据，第二组证据，第三组证据4、证据5中《省发改委关于换将干流夹河、羊尾及郧县胡家营段避险搬迁安置规划的批复》，第四组证据，第六组证据，第七组证据，第八组证据委托评估合同、分户评估结果报告和评估一览表和送达照片，第十组证据。其中，原告对本院采信上述被告证据第二组证据、第三组证据、第六组证据不认可的，因系相关国家机关依据职权制作的公文文书一般优于其他书证，原告也未提供相反证据，一般应予采信。对于双方对上列采信证据证明目的有异议的，本院结合全案证据综合评定，作为查明案件事实的依据。2、不予采信的证据及其理由：（1）原告第一组证据3系单方提供的证据，虽然原告当庭提供原件，但本院对其有关内容的真实性仍存疑，但不影响原告作为房屋的权利人主张权利。（2）被告第三组证据5中社会稳定风险评估报告，系湖北日晟行房地产评估有限公司提供的，其风险评估时间和委托主体不明。被告第五组证据会议记录系复印件，内容不清。被告第八组证据选择房屋评估机构的选票（石召红）系复印件，真实性存疑。被告第八组证据送达回执单，无送达日期，无收件人签名内容。被告第九组证据，系2020年1月31日的夹河财政所专户的余额对账单，不能确认该对账余额与本案的关联性。经审理查明，湖北省郧西夹河等镇的集镇建设由于历史的原因大量居民房屋临江依河而建，每逢汛期沿江建房居民的生命财产安全均受到严重威胁并遭受重大损失。2012年2月27日，湖北省发改委联合省水利厅、住建厅、移民局等部门在××县夹河、羊尾等地实地调研后，向省政府提交了《关于汉江干流郧西夹河、羊尾及郧县胡家营段灾民搬迁安置工作调研报告》。2012年3月12日，湖北省政府主要领导批示“抓紧落实。”2012年8月15日，湖北省发改委向十堰市人民政府作出鄂发改地区【2012】1013号《关于汉江干流郧西夹河羊尾及郧县胡家营段灾民搬迁安置规划的批复》，该批复原则同意《汉江干流郧西夹河、羊尾段灾民搬迁安置规划》。2017年8月17日，郧西县政府发布了《关于征求意见的公告》。2017年9月22日，郧西县政府发布了《关于汉江干流夹河、羊尾段避险搬迁房屋征收补偿方案征求意见情况的公告》，列举了公众反馈的意见情况、对公众反馈意见的吸纳情况和对征收补偿方案的修改情况。最终，对公众反馈的第五类意见，将征收补偿方案相关内容修改为“房屋实际面积与产权证证书及房屋登记记载面积不符的，将以评估单位实际测量面积作为依据进行补偿。”同日，郧西县政府根据省、市相关避险搬迁防灾减灾安置规划批复和有关法律法规，作出了西政征决字［2017］1号《关于汉江干流夹河、羊尾段避险搬迁房屋征收决定书》，该决定包括附件《汉江干流夹河、羊尾段避险搬迁房屋征收与补偿方案》。方案中，涉及夹河房屋征收范围为集镇沿线金钱河一侧东至临街房屋滴水檐，西至金钱河，北至金钱河大桥，南至集镇农贸市场。房屋的征收和补偿主体为郧西县政府，夹河为被委托实施单位。2020年9月25日，郧西县政府公布了西政征决字［2017］1号《关于汉江干流夹河、羊尾段避险搬迁房屋征收决定书》，同时公布附件《汉江干流夹河、羊尾段避险搬迁房屋征收与补偿方案》，并告知了提起行政复议或行政诉讼的权利。2017年9月26日，夹河镇政府与湖北日晟行房地产评估有限公司十堰分公司签订房屋征收委托评估合同。约定房屋评估约216户490套，总建筑面积约40000平方米，评估时点为2017年9月22日。2017年8月1日，湖北日晟行房地产评估有限公司出具了对原告石召红、李明芬分户评估结果报告（编号为鄂日晟行房征估字【2017】第SY134号），报告载明评估时间节点为2017年7月20日，评估房屋建筑面积112.43平方米，评估总价为204623元。2017年10月1日，湖北日晟行房地产评估有限公司出具了对原告石召红、李明芬评估报告（编号为鄂日晟行房征估字【2017】第SY134号），报告载明评估时间节点为2017年9月25日，评估房屋建筑面积、评估总价与分户评估结果报告相同。2019年12月9日，郧西县政府作出西政征补决字【2019】17号《房屋征收补偿决定书》，对被征收人石召红、李明芬所属位于郧西夹河居委会一组建筑面积112.43平方米的房屋实施征收。石召红、李明芬选择货币补偿。经评估后，郧西县政府决定补偿房屋价款、室内装饰装修、水电电视宽带通讯网络、搬家费和一次性过渡安置费等五项合计212322.6元。2019年12月16日，郧西夹河2名工作人员向原告石召红、李明芬送达该决定书时，原告石召红、李明芬认为侵犯其合法权益而拒收，遂至本诉。本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（三）项规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要……”，郧西县政府对夹河临江依河而建包括原告石召红、李明芬在内的居民房屋实施征收，保护其生命财产安全，经过省、市政府及相关部门的批准，符合当地经济和社会发展规划，符合防灾减灾公共利益的需要。本案系对郧西县政府于2019年12月9日作出西政征补决字【2019】17号《房屋征收补偿决定书》的合法性进行司法审查，不是对郧西县政府于2020年9月25日公布的西政征决字［2017］1号《关于汉江干流夹河、羊尾段避险搬迁房屋征收决定书》及其附件《汉江干流夹河、羊尾段避险搬迁房屋征收与补偿方案》的合法性进行审查。该补偿方案已经告知了相应的行政复议或行政诉讼的权利，仅系作出被诉行政行为的依据和证据。故对于补偿方案等合法性审查，不属于本案的审查范围。关于对原告石召红、李明芬房屋的征收补偿决定合法性司法审查问题，谨评析如下：一是分户评估结果报告与正式评估报告不尽一致。尽管二者结果一致，但前者评估时点、作出时间分别系2017年7月20日、2017年8月1日，后者评估时点、作出时间为2017年9月25日、2017年10月1日。各方当庭认可，夹河镇政府于2019年给原告石召红、李明芬送达的是单页的分户评估报告。结合本案补偿方案的公告时间是2017年9月25日，夹河委托评估的时间是2017年9月26日可见，郧西县政府对原告石召红、李明芬房屋评估程序先于补偿方案的公告和正式委托评估时间，评估程序违法。二是房屋评估报告送达程序违法。基于前点论述推断，郧西县政府最早应在2019年8-10月份向原告石召红、李明芬送达房屋评估报告，系在评估报告作出后约2年才进行送达。参照住房城乡建设部《关于发布国家标准的公告》（住建设部第797号公告）第7.0.16第6项中关于估价报告适用限制规定，其中估价报告使用期限应自估价报告出具之日起计算，根据估价目的和预计估价对象的市场价格变化程度确定，不宜超过一年。可见，郧西县政府征收原告房屋所依据的评估报告，不合时宜。三是房屋评估报告剥夺了原告的重要权利。被告举证未能证明其送达原告石召红、李明芬评估报告的确切时间。《国有土地上征收评估办法》第二十条规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。申请复核评估的，应当向原房地产价格评估机构提出书面复核评估申请，并指出评估报告存在的问题。第二十二条规定，被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。被征收人对补偿仍有异议的，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定处理。郧西县政府未能证明其送达评估报告时间，严重剥夺了原告对评估报告的异议权利和申请复核鉴定的程序性权利，可能影响房屋实际补偿价格。综上，被诉的郧西县政府于2019年12月9日作出西政征补决字【2019】17号《房屋征收补偿决定书》，程序违法，剥夺了原告合法权益，依法应予撤销。原告的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：撤销被告郧西县人民政府于2019年12月9日作出的西政征补决字【2019】17号《房屋征收补偿决定书》。案件受理费50元，由被告郧西县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，根据不服本判决的上诉请求数额及《诉讼费用交纳办法》第十三条的规定，预交上诉案件受理费。上诉人在上诉期届满后七日内仍未预交诉讼费用的，按自动撤回上诉处理。审判长  谭丹平审判员  井家坤审判员  宋志彪二〇二〇年十月十日法官助理何越书记员沈丽附：本判决中适用的法律（法规、司法解释）规定《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……(三)违反法定程序的；……