江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏06行终446号 上诉人（原审原告）顾海生，男，1970年10月1日生，××族，住启东市。 委托代理人陆永辉，江苏江海明珠律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）启东市自然资源局，住所地启东市汇龙镇公园中路**。 法定代表人周长海，局长。 应诉负责人张振兴，副局长。 委托代理人陈忠捷，启东市自然资源局工作人员。 委托代理人彭杰，启东市自然资源局工作人员。 上诉人顾海生因诉被上诉人启东市自然资源局（以下简称启东资源局）不履行法定职责一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初1394号判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 一审法院认定，2011年5月，季菊英（顾海生母亲）户申请建房。《启东市村（居）民建房选址申请审核表》载明，家庭成员包括户主季菊英及其儿子顾海生、儿媳周英、孙女顾周悦。该户拆除平房两间，拟建平房三间，四至位置东至顾海河6米，南至农田2米，西至农田1米，北至路0.8米。村委会意见为，同意该户翻建新房，其前壁线、地、地基正负零与东宅顾海河楼一致镇审批意见为，同意建平房三间，长度13.8米，宽度9.57米，檐高3.4米，建房位置在××村保育点，用地性质非耕地。该户的《启东市农村村民建房用地审核表》上载明村委会意见为，“同意该户翻建新房，建房用地为本户责任田，不在农田保护区”，启东市国土资源局吕四港国土资源所意见“原地翻建”，吕四港镇人民政府意见为，“同意主房建筑占地43平方米，核定宅基地64平方米，拆除旧房占地20平方米，屋前晒场11平方米”。后顾海生未按审批位置实际建房，而是在老宅几米远处建造了现住宅（平房三间）。2018年11月，顾海生到吕四港政务服务中心申请原地翻建房屋，启东资源局告知现住房宅基地在基本农田保护区，不准翻建。2019年4月20日，顾海生向启东资源局邮寄《举报信》，要求启东资源局落实建房用地。2019年5月20日，启东资源局作出启自然资信告[2019]14号《告知书》（以下简称《告知书》），主要内容为：国土部门于2011年6月1日所审核的建房位置为原地翻建，启东市吕四港镇人民政府于2011年6月15日最终批准。顾海生户实际建房未按照吕四港镇政府批准的位置建设，且实际所建的位置为基本农田保护区，故不能在2011年擅自建设的位置上申请建房。顾海生不服，向一审法院提起行政诉讼，撤销启东资源局作出的14号《告知书》，并责令启东资源局批准顾海生的建房申请。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的诉讼。《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第一项规定，农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：（一）需要使用耕地的，经乡级人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，方可依照《中华人共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级人民政府批准后，由县级人民政府土地管理部门划拨土地。该规定表明，虽然根据《土地管理法》等法律规定，农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准，但涉及需要使用耕地的，县级人民政府土地管理部门负有对用地申请的审查职责。本案中，顾海生于2019年4月20日向启东资源局邮寄《举报信》，虽然是以举报信的形式提出，但反映的是国土资源所不予审批建房用地的行为，诉求是要求启东资源局审批建房用地。启东资源局于5月20日作出《告知书》，虽以信访答复的形式作出，但其对顾海生户申请建房问题作出了实质性处理，对顾海生的权利义务产生了实际影响，顾海生因此起诉，属于行政诉讼受案范围。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。顾海生于2019年4月20日向启东资源局邮寄《举报信》，启东资源局于5月20日作出《告知书》，顾海生不服，于11月18日提起本案诉讼，并未超过法定起诉期限。 《土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。第六十二条第一款和第三款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准。《江苏省土地管理条例》第三十五条规定，农村村民新建、翻建住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，应当经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意。《江苏省村镇规划建设管理条例》第十一条第一款规定，村民建住宅，应当先向村民委员会提出建房申请。使用原有宅基地、村内空闲地和其他非耕地的，经村民会议或者村民代表会议讨论同意后，向乡（镇）人民政府申请核发村镇规划选址意见书；需要使用耕地的，向县级人民政府建设行政主管部门申请核发村镇规划选址意见书，并按照土地管理法律、法规的规定办理土地使用手续。《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第一款规定，农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：（一）需要使用耕地的，经乡级人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，方可依照《土地管理法》向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级人民政府批准后，由县级人民政府土地管理部门划拨土地；（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。从以上法律法规规定可以看出，村民建房应当履行逐级审批程序，即由村民提出建房申请，经村民会议讨论通过后，报乡镇人民政府审核，由县级人民政府批准；村民建房需要使用耕地的，则先经乡镇人民政府审核，县级政府建设主管部门审查同意并出具选址意见书后，方可向县级政府土地管理部门申请用地。本案中，如顾海生不涉及使用耕地建房，则应由乡镇人民政府审核，报县级人民政府批准。如涉及使用耕地，则也需先经乡镇人民政府审核，县级政府建设主管部门审查同意并出具选址意见书后，方可向县级政府土地管理部门申请用地，而顾海生并未获得乡镇人民政府审核同意，其直接向启东资源局提出用地申请，显然缺乏前置审批手续，故启东资源局不予审批并无不当。 综上，顾海生的主张不能成立。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回顾海生的诉讼请求。 上诉人顾海生上诉称，顾海生户现住房用地为本户合法的宅基地和责任田，不在基本农田保护区内，启东资源局所作《告知书》内容违法。顾海生户现住房条件困难，启东资源局应予审批同意顾海生户原地翻建房屋。一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求本院撤销一审判决，依法改判。 被上诉人启东资源局辩称，被上诉人只是针对上诉人的信访问题进行回复，并非是对上诉人户建房进行审批，上诉人若申请建房应当按照法律法规规定的建房审批程序办理。上诉人户现有住房未按2011年6月15日批准的四至建设，经比照当地的用地规划及土地利用现状图等，该房位于基本农田保护区，并非建设用地，故上诉人不能在现房屋所在地申请建房。被上诉人所作《告知书》符合法律规定。上诉人的上诉理由不能成立，请求本院驳回上诉，维持一审判决。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，案涉《告知书》是上诉人拟申请拆除现有住房,原地翻建新房,而镇土地管理部门告知因在基本农田保护区内不予准许后，向被上诉人进行举报，被上诉人针对上诉人举报的事项进行审核后对上诉人所作的告知。被上诉人所作《告知书》认定上诉人现有住房位于基本农民保护区，有被上诉人提交的关于上诉人户的《建设项目用地勘测定界成果报告书》、吕四港镇土地利用总体规划（2006-2020）局部图、土地利用现状图等土地资料证实，故告知内容并不违反法律规定。上诉人现有住房在建设前虽办理了建房审批手续，但被上诉人未能严格按照审批的准建位置进行建设，而是擅自移地建设。上诉人提出的现住房经过了合法审批，所占土地应为合法宅基地的诉讼主张，缺乏事实和法律依据。 至于上诉人提出的要求被上诉人予以审批建房的问题，按照《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款、第四款的规定，农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划、不得占用永久基本农田，并尽量使用原有的宅基地和村内空地。农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。上诉人应当对照上述条款规定的条件和程序依法办理用地申请，上诉人未经上述程序直接要求被上诉人予以审核批准于法无据。 综上，上诉人顾海生的上诉主张不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人顾海生负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘海燕 审判员  刘羽梅 审判员  郁 娟 二〇二〇年十月二十三日 书记员  胡秀梅 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。