四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终780号 上诉人（原审原告）张腾福，男，1942年1月11日出生，汉族，住四川省乐山市市中区。 上诉人（原审原告）张腾蓉，女，1948年12月10日出生，汉族，住四川省雅安市雨城区。 委托代理人何云云，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）雅安市雨城区人民政府。住所地：四川省雅安市雨城区雅州大道**。 法定代表人陈建伟，区长。 上诉人张腾福、张腾蓉因诉雅安市雨城区人民政府（以下简称雨城区政府）房屋征收补偿协议一案，不服四川省雅安市中级人民法院（2018）川18行初95号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，四川省雅安市雨城区人民法院作出的（2002）雨城民初字第655-45号民事调解书确认四川省雅安市雨城区××路××号的门面58.425平方米、住房55.15平方米为二原告张腾福、张腾蓉所有。该房屋建于20世纪50年代初，于2014年5月27日被火烧毁，2016年6月二原告通过诉求信请求以纳入搬迁方式解决受灾问题，2016年10月进入评估程序，因二原告不认可评估的结果导致无果。2017年10月19日，二原告再度请求纳入搬迁安置，并于2018年1月31日作出《关于力推2014年的“遗留问题彻底解决”的承诺》。2018年3月6日，原告张腾蓉与雅安市雨城区东城街道办事处共同委托四川鼎证资产评估有限公司对涉案房屋火灾损毁涉及的国有土地上被征收房屋的市场价值进行咨询了解，四川鼎证资产评估有限公司于2018年7月30日出具川鼎证咨报〔2018〕第0730号《雅安市雨城区人民路（原杨家烧菜馆旁）火灾损毁涉及的国有土地上被征收房屋市场价值咨询报告》（以下简称《咨询报告》），咨询结果为：用途为商业、结构为砖木的19617元／平方米，用途为住宅、结构为砖木的4237元／平方米，前述价格包括房屋价值和土地使用权价值。2018年7月6日，雅安市雨城区房屋征收补偿办公室与二原告签订《雅安市雨城区国有土地房屋征收补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），协议中二原告选择货币补偿的安置方式，并按照住房：55.15㎡（4237＋4237＊30%＋500）＝331347元，商业用房：58.425㎡（19617＋19617＊10%＋500）＝1289948元，以及临时安置补偿费（过渡费）2647元、搬家补助费1500元、一次性物管补贴费3240元、停产停业损失费28044元、附属设施补偿费4880元、房屋装修补偿费34073元、搬迁一次性奖励30000元计算，共计1725679元。该笔补偿款已由雅安市雨城区房屋征收补偿办公室向二原告全额支付。 一审法院认为，结合双方当事人的诉辩理由及提交的证据、质证意见，本案争议焦点为：原、被告的主体资格是否适格、《补偿协议书》的性质、协议是否可以约定仲裁条款及《补偿协议书》的合法性问题。 一、关于原、被告的主体资格是否适格的问题 对于原告主体资格，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权提起行政诉讼。本案中，签订涉案《补偿协议书》的甲乙双方为雅安市雨城区房屋征收补偿办公室与张腾福、张腾蓉，且生效的四川省雅安市雨城区人民法院（2002）雨城民初字第655-45号民事调解书确认了四川省雅安市雨城区××路××号的门面58.425平方米、住房55.15平方米为张腾福、张腾蓉所有，因此，张腾福、张腾蓉为《补偿协议书》中所涉房屋的合法所有权人并系签订协议的一方当事人，属于行政行为的相对人，具有原告主体资格。 对于被告主体资格，《补偿协议书》虽系雅安市雨城区房屋征收补偿办公室作为甲方签字盖章，但雨城区政府并未举证证明雅安市雨城区房屋征收补偿办公室具有独立的诉讼主体资格，雨城区政府作为雅安市雨城区房屋征收补偿办公室的上一级政府机关，应承担相应的责任，故其应为本案的适格被告。 二、关于涉案《补偿协议书》的性质问题 行政协议是指行政机关为实现公共服务或者行政管理目标，在行使职权、履行职责过程中与公民、法人或者其他组织协商订立的协议。本案中，涉案《补偿协议书》是雅安市雨城区房屋征收补偿办公室与张腾福、张腾蓉签订，发生在具有行政职权、履行行政职务的机关与公民之间，符合行政协议的主体要素，满足识别行政协议的形式标准。涉案《补偿协议书》的实质系张腾福、张腾蓉的房屋因火灾受损后，雨城区政府为实现相应的行政管理目标、履行行政职责与张腾福、张腾蓉协商签订，《补偿协议书》符合识别行政协议的实质标准。因此，涉案《补偿协议书》符合行政协议的主体要素和实质标准，应属于行政协议。 三、关于行政协议是否可以约定仲裁条款的问题 《中华人民共和国仲裁法》第一条规定，为保证公正、及时地仲裁经济纠纷，保护当事人的合法权益，保障社会主义市场经济健康发展，制定本法。第二条规定，平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁。由前述条文可见，平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的经济纠纷可以仲裁。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》也已将土地房屋征收补偿协议列为行政诉讼受案范围。为此，涉案《补偿协议书》中关于双方发生争议后协商不能达成一致意见时向雅安市仲裁委员会申请仲裁的约定不符合前述法律规定，鉴于张腾福、张腾蓉并未向仲裁机构申请仲裁而是直接向人民法院提起诉讼，且未对双方当事人的合法权益造成损害，故该约定对于涉案《补偿协议书》的其他约定的效力不产生影响。 四、关于《补偿协议书》的合法性问题 《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”；第一百零一条规定“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定”。为此，人民法院审理行政协议案件，可以援引行政诉讼法、民事诉讼法的有关规定。对于签订行政协议的行为是否合法、有效的审查，在坚持合法性审查、维护公共利益的同时，还应当充分考虑信赖利益保护、诚实信用、意思自治等基本原则和理念。本案中，张腾福、张腾蓉的涉案房屋在签订《补偿协议书》时已被火烧毁，张腾福、张腾蓉曾分别向市领导和相关行政部门提出诉求，请求将其纳入搬迁以解决受灾问题。经协商，张腾蓉与雅安市雨城区东城街道办事处于2018年3月6日共同委托四川鼎证资产评估有限公司对涉案房屋进行评估，因涉案房屋已经损毁灭失，雅安市雨城区东城街道办事处特向四川鼎证资产评估有限公司出具情况说明，说明中载明：“四、截止估价时点估价对象已经损毁灭失，故本次评估假设估价对象未受火灾损毁，并且以能继续出租和正常使用盈利为前提”。后四川鼎证资产评估有限公司作出的《咨询报告》第14页中载明：“6、咨询结果中的‘市场价值’为咨询对象房地合一的市场价格，即包括房屋所有权价值（含不可分割的设施设备）和分摊占用的土地使用权价格”。张腾福、张腾蓉与雅安市雨城区房屋征收补偿办公室签订的《补偿协议书》中的房屋补偿单价与《咨询报告》中的评估价格一致，可见，双方签订的《补偿协议书》系双方真实意思表示，不存在重大误解、显失公平、欺诈、胁迫、乘人之危等情形，且不违反行政法律规范的强制性规定，不损害国家利益、公共利益、他人合法权益，应属有效协议，对双方具有法律约束力。结合协议约定和双方实际履行情况，张腾福、张腾蓉在履行过程中系自愿的、配合的，雅安市雨城区房屋征收补偿办公室也是基于信任向张腾福、张腾蓉及时全额发放了补偿款，《补偿协议书》已履行完毕。在行政管理过程中，行政机关采取协商并以签订补偿协议的方式实现行政管理目标并不损害当事人合法权益，亦不存在损害社会公共利益及他人合法权益等情况。现张腾福、张腾蓉诉至法院，请求确认雨城区政府在没有下达征收决定的情况下与其签订《补偿协议书》的行为违法，并责令采取补救措施，其诉求实质系认为《补偿协议书》中约定的补偿标准过低，结合前面的论述，其请求有违诚实信用原则，不应予以支持。 综上，原告张腾福、张腾蓉的诉讼请求及理由不成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告张腾福、张腾蓉的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告张腾福、张腾蓉承担。 张腾福、张腾蓉不服，上诉称：一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持其一审全部诉求；本案上诉费由雨城区政府承担。 雨城区政府答辩称：1.该府与上诉人在自愿、平等、协商的基础上签订《补偿协议书》，本案中的房屋征收补偿有其特殊性；2.《补偿协议书》签订后，雨城区政府及时将全部补偿款1725679元支付上诉人，已履行完毕协议，根据诚实信用原则，协议及履行协议的结果均对双方具有约束力；3.一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。证明上述事实的证据有张腾福、张腾蓉等再度请求纳入拆迁安置的诉求、信息公开申请及答复材料、房屋所有权存根、门面住房收购协议、转账票证、门面住房产权交换协议、四川省雅安市雨城区人民法院(2002)雨城民初字第655-45号民事调解书及《关于力推2014年的“遗留问题彻底解决”的承诺》《咨询报告》等，均已随卷移送本院。上述证据真实、合法，与本案有关联性，本院予以确认。 本院另查明，张腾蓉、张腾福于2018年1月31日作出的《关于力推2014年的“遗留问题彻底解决”的承诺》的主要内容为：一、在政府出台的“房屋征收”或“自行整改”两套方案中，选择“征收方式”解决2014年受灾房的遗留问题；二、按照政府要求自行随机选一家评估公司进行评估；三、同意在司法程序中解决政府责令其停建130余平方米房屋的问题。 本院认为，张腾福、张腾蓉的涉案房屋在签订《补偿协议书》时已被火烧毁，张腾福、张腾蓉曾分别向雅安市领导和相关行政部门提出诉求，请求将涉案房屋纳入搬迁以解决受灾问题。经协商，张腾蓉于2018年3月6日与雅安市雨城区东城街道办事处共同委托四川鼎证资产评估有限公司对涉案房屋进行评估，因涉案房屋已经损毁灭失，雅安市雨城区东城街道办事处特向四川鼎证资产评估有限公司出具情况说明，说明中载明：“四、截止估价时点估价对象已经损毁灭失，故本次评估假设估价对象未受火灾损毁，并且以能继续出租和正常使用盈利为前提”。后四川鼎证资产评估有限公司作出的《咨询报告》第14页载明：“6.咨询结果中的‘市场价值’为咨询对象房地合一的市场价格，即包括房屋所有权价值（含不可分割的设施设备）和分摊占用的土地使用权价格”。张腾福、张腾蓉与雅安市雨城区房屋征收补偿办公室签订的《补偿协议书》中的房屋补偿单价与《咨询报告》中的评估价格一致，可见，双方签订的《补偿协议书》系真实意思表示，不存在重大误解、显失公平、欺诈、胁迫、乘人之危等情形，且不违反行政法律规范的强制性规定，不损害国家利益、公共利益、他人合法权益，应属有效协议，对双方具有法律约束力。结合协议约定和双方实际履行情况，张腾福、张腾蓉在履行过程中系自愿的、配合的，雅安市雨城区房屋征收补偿办公室基于信任及时向张腾福、张腾蓉全额发放了补偿款，《补偿协议书》已履行完毕。现张腾福、张腾蓉提起诉讼，请求确认雨城区政府在未下达征收决定的情况下与其签订《补偿协议书》的行为违法，并责令采取补救措施，其诉求实质系认为《补偿协议书》中约定的补偿标准过低，结合前面论述，该请求有违诚实信用原则，不应予以支持。 综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决驳回张腾福、张腾蓉的诉讼请求，该处理结果并无不当。张腾福、张腾蓉要求撤销一审判决的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张腾福、张腾蓉负担。 本判决为终审判决。 审判长  毛学龙 审判员  王凤红 审判员  朱 珠 二〇二〇年十月十九日 书记员  刘晴雯