广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤18行初50号原告：清新区浸潭镇大树墩村村民委员会江脚村民小组。负责人：罗树焕，该村民小组组长。委托诉讼代理人：罗镜秋，男，汉族，1960年7月15日出生，住广东省清新区浸潭镇大树墩村委会江脚村**之三，是该村民小组村民。委托诉讼代理人：毛福清，广东汇棋律师事务所律师。原告：清新区浸潭镇鸡见坑村村民委员会梅子（仔）坑村民小组。负责人：黄逢介，该村民小组组长。委托诉讼代理人：贺佐鹏，广东鸿商律师事务所律师。委托诉讼代理人：黄家祥，广东鸿商律师事务所实习律师。被告：清远市清新区人民政府，住所地：广东省清远市清新区*****。法定代表人：张仁建，区长。委托诉讼代理人：陆润科，清远市清新区林业局工作人员。委托诉讼代理人：李书远，广东劲龙律师事务所律师。被告：清远市人民政府，住所地：广东省清远市清城区*******。法定代表人：马正勇，市长。委托诉讼代理人：张念，清远市司法局工作人员。委托诉讼代理人：张宇坤，清远市林业局工作人员。第三人：清新区浸潭镇大树墩村村民委员会竹仔冲村民小组。负责人：陈伙养，该村民小组组长。委托诉讼代理人：朱文栋，广东汇棋律师事务所律师。原告清新区浸潭镇大树墩村村民委员会江脚村民小组（以下简称江脚村）、清新区浸潭镇鸡见坑村村民委员会梅子坑村民小组（以下简称梅子坑村）因林权争议不服被告清远市清新区人民政府（以下简称清新区政府）行政裁决及被告清远市人民政府（以下简称清远市政府）行政复议，向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭于2020年7月17日公开开庭审理了本案。原告江脚村的负责人罗树焕及其委托诉讼代理人罗镜秋、毛福清，原告梅子坑村的委托诉讼代理人贺佐鹏，被告清新区政府的委托诉讼代理人陆润科、李书远，被告清远市政府的委托诉讼代理人张宇坤，第三人清新区浸潭镇大树墩村村民委员会竹仔冲村民小组（以下简称竹仔冲村）的负责人陈伙养及其委托诉讼代理人朱文栋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告江脚村起诉请求：1、撤销被告清新区政府作出的清新府行决〔2019〕12号《关于浸潭镇“大田塝、地塘仔形、曾连冲（又名透军冲）”山林权属处理决定书》及被告清远市政府作出的清府复决〔2020〕20号《清远市人民政府行政复议决定书》，并判令被告清新区政府对涉案山林权属重新作出具体行政行为；2、本案诉讼费由被告承担。主要事实和理由：一、大树墩村委会（原大树墩大队）与鸡见坑村委会（鸡见坑大队）曾就涉案山林权属发生争议，两者于1964年5月25日签订《协议书》，该协议约定涉案争议地的西至在大树墩村委会范围内，且该界址是江脚村所在的大树墩村委会与梅子坑村所在的鸡见坑村委会的行政区划界线。因此，涉案争议地西至以东的山林权属江脚村集体所有。二、争议地名为“地塘仔形”，自解放至今一直由江脚村耕作管理，没有任何单位、个人提出过异议。另外，清新区浸潭镇田心村委会出具的《证明》、收款收据、江脚村与竹仔冲村签订的《山界协议》等可证实，涉案争议地属江脚村集体所有。三、梅子坑村持有的1962年《清远县生产队土地房产所有证》第七栏“大田塝”和1981年清林证字№0004537《山权林权所有证》第十栏“大田塝”，均不在涉案争议地范围内，与本案无关，不能作为涉案争议地的权属依据。清新区政府以上述权属凭证为依据作出涉案处理决定，认定事实不清，证据不足，适用法律法规不当。清远市政府经复议，未依法纠正清新区政府的错误，其作出的涉案复议决定亦属认定事实不清，证据不足，适用法律法规不当。四、根据《广东省林木林地争议调解处理条例》第四十条、第五十七条的规定，清新区政府于2012年5月31日受理了涉案山林权属争议，其于2019年10月25日才作出涉案处理决定，明显超过法定期限，违反法定程序。综上，涉案处理决定、涉案复议决定认定事实不清，证据不足，适用法律法规不当，违反法定程序，应予撤销。原告江脚村为证其主张向本院提供如下证据：1.村委会证明及江脚村负责人身份证、授权委托书；2.涉案处理决定书；3.涉案复议决定书；4.1964年5月25日签订的《协议书》；5.江脚村与竹仔冲村签订的《山界协议》；6.田心村委会出具的《证明》《收款收据》、协议书；7.送达回证。原告梅子坑村起诉请求：1、撤销被告清新区政府作出的清新府行决〔2019〕12号《关于浸潭镇“大田塝、地塘仔形、曾连冲（又名透军冲）”山林权属处理决定书》及被告清远市政府作出的清府复决〔2020〕20号《清远市人民政府行政复议决定书》，并判令被告清新区政府对涉案山林权属重新作出具体行政行为，确认涉案450亩的山林权属归属梅子坑村；2、本案诉讼费由被告承担。主要事实和理由：一、争议地名为“大田塝”，梅子坑村持有的1962年《清远县生产队土地房产所有证》第七栏“大田塝”和1981年清林证字№0004537《山权林权所有证》第十栏“大田塝”作为权属依据，且争议地自古以来一直由梅子坑村经营管理、种植林木。因此，涉案争议地属梅子坑村集体所有。清新区政府作出的涉案处理决定，将属梅子坑村集体所有的“大田塝”中44亩林地林木划给江脚村，认定事实错误，严重损害了梅子坑村的合法权益。二、梅子坑村持有的1962年《清远县生产队土地房产所有证》第七栏和1981年清林证字№0004537《山权林权所有证》第十栏“大田塝”的面积均是450亩，但清新区政府认定梅子坑村在争议范围只有250亩，与上述凭证不相符，属认定事实错误，实体处理不当。三、清新区政府在处理涉案争议时，虽组织现场勘验，但没有组织双方共同踏界，而是分开踏界，不符合有关林权认定的程序，且其未能提供证据证实其在处理涉案争议时已经向社会公众公示，显然程序违法。因此，涉案处理决定程序违法。综上，涉案处理决定认定事实错误，实体处理不当，程序违法；清远市政府经复议，作出了维持涉案处理决定的复议决定，亦属不当，依法应予撤销。原告梅子坑村为证其主张向本院提供如下证据：1.组织机构代码证、法定代表人身份证明、法定代表人身份证；2.涉案处理决定书、涉案复议决定书；3.山权林权所有证、清远县生产队土地房产所有证；4.EMS快递单；5.行政判决书、山权林权所有证。被告清新区政府答辩称：答辩人受理申请后，依法送达相关材料，进行调查取证，并组织争议双方到现场进行踏查及将争议地情况进行公示，组织双方进行调解协商，故涉案处理决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。（具体理由如涉案处理决定书所述）被告清新区政府向本院提交了证明其行政行为合法的如下证据、依据：1.涉案处理决定书；2.送达回证；3.现场踏查图、现场踏查报到表、位置图；4.调解会议签到表、调解笔录、调解终结书；5.询问笔录；6.江脚村在行政处理程序提供的材料；7.梅子坑村在行政处理程序提供的证据；8.公示图；9.证明；10.关于“石噏埇”山林权属争议处理决定书；11.法律依据。被告清远市政府答辩称：答辩人作出的涉案复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，原告的诉求缺乏事实和法律依据，请求人民法院予以驳回。（具体理由如涉案复议决定书所述）被告清远市政府向本院提交了证明其行政行为合法的如下证据、依据：1.行政复议申请书；2.行政复议受理通知书、提出行政复议答复通知书、第三人参加行政复议通知书及送达回证；3.清城区政府行政答复书及证据材料目录；4.延长行政复议审查期限通知书；5.涉案复议决定书及送达回证；6.相关法律法规。第三人竹仔冲村述称：一、梅子坑村起诉称“该范围内的耕地、鱼塘、山林、房屋为梅子坑村所有的”，但涉案争议地中不存在“耕地、鱼塘、房屋”。且梅子坑村持有的涉案《清远县生产队土地房产所有证》和《山权林权所有证》中的“大田塝”的四至界址与其在现场踏查图指认的四至界址完全不相符，以上足以证明其持有的梅子坑村提供的涉案《清远县生产队土地房产所有证》和《山权林权所有证》中的“大田塝”不在涉案争议地范围内，与本案无关，不能作为涉案争议地的权属依据。另外，梅子坑村在本案现场踏查图上签名确认争议地范围内只有山地和林木、面积约为250亩，其在起诉状中称“该范围内的耕地、鱼塘、山林、房屋为梅子坑村所有的”“争议地面积约为450亩”的内容与上述现场踏查图签名确认的内容不相符，不应采信。二、涉案处理决定确认争议地红色闭合范围②的林地东至曾连冲又名透军冲（右侧半岭）为界，与竹仔冲村林地“石噏冲”（又名石头埇）的西至为曾连冲又名透军冲（右侧半岭）为界相邻事实清楚，证据充分，程序合法。三、竹仔冲村对江脚村所起诉的事实和理由无异议。竹仔冲村与江脚村在涉案争议地东西界址相邻，与梅子坑村的山地不存在相邻或者相连关系。为进一步确认界址，竹仔冲村与江脚村于2011年4月20日签订了《山界协议》再次确认相邻关系，事实清楚，证据充分。综上，梅子坑村未能提供证据推翻涉案处理决定查明的事实和确认的权属，对梅子坑村提出的事实与理由，应不予采信。第三人竹仔冲村向本院提交如下证据：1.村委会证明及竹仔冲村负责人身份证、组织机构代码证；2.清新府行决〔2009〕16号《关于“石噏埇”山林权属争议处理决定书》、清府复决〔2010〕28号《清远市人民政府行政复议决定书》；3.（2010）清新法行初字第14号行政判决书、（2010）清中法行终字第41号行政判决书；4.《协议书》两份、《山界协议书》。对原、被告及第三人提供的证据，本院组织了各方当事人进行举证和质证。对于当事人没有争议的证据，本院予以认定；对于当事人提交的用于确权方面的证据的证明效力，本院将在以下部分进行分析评判。本院经审理查明：一、争议山场的基本情况争议地座落在清远市清新区浸潭镇辖区内，地名叫“大田塝”（梅子坑村称）、“地塘仔形”（江脚村称）、“曾连冲又名透军冲”（竹仔冲村称），争议四至范围：东至石桥冲仔口直形上直到顶（梅子坑村称）、曾连冲又名透军冲的西面（江脚村称）、树仔树形背（竹仔冲村称）；南至直到顶（梅子坑村称）、黄珠金杉地对上的横路（江脚村称）、曾连冲（又名透军冲）尾和树仔树形顶（竹仔冲村称）；西至三十九步停顶（梅子坑村称）、三十九步廷山脚的大冲直上至黄珠金杉地（江脚村称）、曾连冲埪又名透军冲埪（竹仔冲村称）；北至水库边为界（梅子坑村称）、三十九步廷的山脚（江脚村称）、山脚水库受浸梯田上顶边（竹仔冲村称），面积约196亩[详见2014年8月26日《浸潭镇鸡见坑村委会梅子坑村民小组与大树墩村委会江脚村、竹仔冲村争议“大田塝、地塘仔形、曾连冲（又名透军冲）实地踏查图》（以下简称《踏查图》）]。争议地地形地貌：争议地呈南高北低走向，东至线为山形与山冲之间的半岭，东至线以东为水鸭冲；南至线为山顶；西至线的北段是山冲，南段是山形；北至线为大罗山水库边。争议地上的林木是松树及天然生长的杂树。二、争议山场的纠纷处理过程梅子坑村与江脚村、竹仔冲村因换发新的《林权证》时，对“大田塝、地塘仔形、曾连冲（又名透军冲）”山林权属发生争议，清新区政府受理后，于2019年10月25日作出清新府行决〔2019〕12号《关于浸潭镇“大田塝、地塘仔形、曾连冲（又名透军冲）”山林权属处理决定书》。梅子坑村、江脚村对该决定不服，均向清远市政府提出复议申请。清远市政府受理后作出清府复决〔2020〕20号《清远市人民政府行政复议决定书》，决定维持清新区政府作出的上述处理决定。三、涉案处理决定的主要内容（一）争议地内东面部分以曾连冲又名透军冲（右侧半岭）为界的林地曾发生争议，争议当事人为大树墩村民委员会竹仔冲村、新二村，清新区政府于2009年12月23日以清新府行决〔2009〕16号《关于“石噏埇”山林权属争议处理决定书》依法作出处理，明确东至睇牛了冲形，南至大顶，西至为曾连冲又名透军冲（右侧半岭）为界，北至水库边，面积约296亩归竹仔冲村集体所有，其中《决定书》查明该范围的西面林地与江脚村林地交界。因此，本次确权范围：东至曾连冲又名透军冲（右侧半岭）为界，南至曾连冲又名透军冲山顶，西至山冲上山形到山顶，北至水库，面积约125亩。而曾连冲又名透军冲（右侧半岭）以东的林地不在本次确权范围内，权属应归竹仔冲村所有。（二）梅子坑村提供的权属依据及认定理由：1、1962年《清远县生产队土地房产所有证》，该证第七栏“大田塝”，四至范围是东至石桥仔冲口，南至直到顶，西至三十九步停顶，北至水库边。2、1981年原清远县人民政府颁发的《山权林权所有证》（清林证字№0004537号），该证第十栏“大田塝”，四至范围是东至石桥冲仔口直形上，南至直到顶，西至三十九步停顶，北至水库边为界，面积约450亩。3、梅子坑村持有的《山权林权所有证》是处理本案的处理依据。梅子坑村持有《山权林权所有证》（清林证字№0004537号）第十栏表述的地名“大田塝”，东至石桥冲仔口直形上，从现场踏查图中分析，争议地内没有明显的山冲，而争议地西至线为山冲，东至线以东也是一条明显的山冲，如东至线以东的山冲为石桥仔冲口，那么与清新府行决〔2009〕16号《处理决定书》认可的内容相冲突，若西至线为山冲（石桥冲仔口）则符合现状和常理，因此，东至线只能座落在争议地西至线往东的第一条山形（山脊），故其东至并没有包含争议地全部，只包含争议地西面的部分林地，面积约45亩。（三）江脚村提供的权属依据及认定理由：1、1964年5月25日签订的《协议书》，该《协议书》是大树墩与鸡见坑大队争执座落大岗和对坑屋背之草山纠纷，该协议说明了路面归大树墩所有，路下属鸡见坑所有。2、2011年4月20日签订的《山界协议》，该协议内容是“关于地塘仔营山场的分界线，经双方现场踏界一至确认，以曾连冲（又名透军冲）为界，东面归竹仔冲村，西面归江脚村，双方签名确认后不得动一草一木，绝无反悔。地塘仔营我竹仔冲村全体村民可证实解放前后都是属于岗脚村管业的”。3、对于江脚村与竹仔冲村在2011年4月20日签订的《山界协议》，该协议只是同一个村委会下属有利害关系的两个村民小组签订的，并没有与其他相邻的村委会、村小组协商，取得有利害关系人的认可，对第三方不具有法律约束力。（四）对于四至范围东至曾连冲又名透军冲（右侧半岭）为界，南至曾连冲又名透军冲山顶，西至山形，北至水库，面积约80亩，其范围江脚村、梅子坑村都未能取得相关权属依据来证明其归属，为此，根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三条的规定，该范围的林地以山冲来划分，东面的林地，东至曾连冲又名透军冲（右侧半岭）为界，南至山顶，西至山冲，北至水库，面积约44亩归江脚村所有；西面的林地，东至山冲，南至山顶，西至山冲，北至水库，面积约36亩归梅子坑村所有。（五）各方当事人均没有提供1953年《土地房产所有证》。由于争议地内的林木耕作管理事实各方都没有依据予以证实，因此，林木的权属应归林地所有者所有为宜。综上，清新区政府决定如下：争议地“大田塝”、“地塘仔形”、“曾连冲（又名透军冲）”，东至曾连冲又名透军冲（右侧半岭）为界，南至曾连冲又名透军冲山顶，西至山冲上山形到山顶，北至水库，面积约125亩；其中红色线闭合范围(的林地林木权属，面积约81亩，归清远市清新区****************民小组集体所有；红色线闭合范围(的林地林木权属，面积约44亩，归清远市清新区***************民小组集体所有。四、涉案复议决定的主要内容复议决定查明的基本事实与处理决定一致。清远市政府认为，梅子坑村持有的1962年《清远县生产队土地房产所有证》和1981年清林证字№0004537《山权林权所有证》中地名为“大田塝”的四至范围，经核对只包括争议范围西面约45亩林地；江脚村提供《山界协议书》中关于山权林权归属的内容，只是其与竹子冲村的双方约定，不对协议以外的第三人产生约束力。对于剩余的80亩争议地，由于各方均不能提供相关权属凭证，可以结合历史情况和自然地形等时机情况确定权属。争议各方当事人都没有在争议山场范围内中种植林木的证据，因此争议地内的林木权属随林地权属处理。综上，涉案处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，故根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持清新区政府作出的涉案处理决定。五、本院另查明的事实原告江脚村因不服涉案处理决定及复议决定于2020年4月1日向本院提起本案行政诉讼。在审理过程中，原告梅子坑村于2020年4月9日就上述相同的行政处理及行政复议行为向本院提起行政诉讼，本院受理后并作出（2020）粤18行初57号裁定，以两案为必要共同诉讼为由裁定将（2020）粤18行初57号案并入本案一并进行审理。1964年5月25日，原大树墩大队与原鸡见坑大队曾就座落大岗和对坑屋背的草山权属问题签订了《协议书》，该协议书中载有“《一》**落在鸡见坑三十九步珽之草山以三十九步珽山脚之地为界，直至上黄珠金杉地止，东面归大树墩管辖，西面归鸡见所有，对上以水吊浦（即珠金杉地对上横路），路面属大树墩所有，路下（即近对坑那边）属鸡见坑所有，再由三管冲尾直上石岭冲尾，横路塝路直入冲步仔到马督冲尾，路面归大树墩所有，路下属鸡见坑所管，以上规定界限内之山权及一草一木双方不得侵犯”。本院认为，本案是林权争议行政裁决及行政复议纠纷，审查的是被告清新区政府作出的清新府行决〔2019〕12号处理决定书和被告清远市政府作出的清府复决〔2020〕20号复议决定书是否合法。结合各方当事人的诉辩意见，本案争议焦点可进一步归纳为：梅子坑村持证林地的范围应如何确定，江脚村提供的协议书能否作为确权依据。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据”的规定，林业三定确权之后，山权林权所有证是林权争议处理的依据。在本案中，梅子坑村提供了清林证字№0004537号山权林权所有证，并以该证中所载的第十栏宗地（山名为大田塝）为权属依据，该栏宗地的四至范围为东至石桥冲仔口直形上，南至趁圩大路、田心大队新开直到顶，西至三十九步停顶，北至水库边为界。其中，清新区政府经实地踏查后认为涉案争议地内没有明显的山冲，并结合清新区政府作出的清新府行决〔2009〕16号处理决定的内容推断上述证载宗地的东至（石桥冲仔口直形上）应为争议地的西至线，但其最终又将争议地西至线往东的第一条山形（山脊）认定为上述证载宗地的东至线，此认定明显自相矛盾。同时，对于上述证载宗地的其余三至地物标，清新区政府既没有组织江脚村、竹仔冲村进行现场指认，在涉案处理决定书中亦没有对其余三至的证载地物标是否与实地相符进行认定。因此，涉案处理决定对梅子坑村持证林地范围的认定，属事实不清。另外，原大树墩大队与原鸡见坑大队曾于1964年就座落大岗和对坑屋背的草山权属问题签订了《协议书》，江脚村虽不是该协议书的签订主体，但该协议中涉及的“三十九步珽”与梅子坑村所持涉案山权林权所有证中的宗地“大田塝”西至地物标“三十九步停顶”相关联，且该协议书上有时任原大树墩大队与原鸡见坑大队的村民代表签名确认，而江脚村亦明确表示该协议书中的在场人潘锦贤、龙泉为时任公社驻村干部。因此，清新区政府仅以江脚村并非上述协议的签订主体为由对该协议书不予审查核实，导致涉案林地的权属无法进一步查清，亦属认定事实不清。综上，清新区政府在认定梅子坑村所持山权林权所有证中的四至范围时，未能尽到调查职责，且自身认定存在前后矛盾，导致无法准确认定该山权林权所有证是否包含涉案争议地这一关键事实，且未能对1964年的协议书进一步进行审查核实，即未能对各方提供的权属依据进行认真审查，故其所作出的涉案处理决定书属认定事实不清，主要证据不足，本院依法予以撤销。清远市政府在复议期间，未能查清案件主要事实，作出维持涉案处理决定的复议决定书，此亦属违法，本院依法一并撤销。综上所述，涉案处理决定书及复议决定书认定事实不清，主要证据不足，原告江脚村、梅子坑村请求予以撤销，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第（六）项、第七十九条和《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第四十八条的规定，判决如下：一、撤销被告清远市清新区人民政府作出的清新府行决〔2019〕12号《关于浸潭镇“大田塝、地塘仔形、曾连冲（又名透军冲）”山林权属处理决定书》及被告清远市人民政府作出的清府复决〔2020〕20号《清远市人民政府行政复议决定书》；二、责令被告清远市清新区人民政府自本判决发生法律效力之日起六个月内对本案林权争议重新作出处理决定。本案受理费50元，由被告清远市清新区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或诉讼代表人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 刘永戈审 判 员 赖爱红审 判 员 林士嵛二〇二〇年十月十九日法官助理 叶礼裕书 记 员 邱 熙附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第四十八条经行政复议或者行政诉讼撤销的林权争议处理决定，作出该处理决定的人民政府应当在六个月内重新作出处理决定。重作处理决定的人民政府不得以同一事实和理由作出与原行政处理决定基本相同的处理决定，仅因违反法定程序需要重新作出的处理决定除外。