广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂行终85号 上诉人（一审原告）黄永福，男，1957年8月28日出生，汉族，住柳州市柳**。 上诉人（一审原告）杨日强，男，1971年6月27日出生，汉族，住柳州市柳**。 上诉人（一审原告）黄玉珍，女，1949年11月2日出生，汉族，住柳州市柳**。 上诉人（一审原告）黄玉姣，女，1964年7月12日出生，汉族，住柳州市柳**。 上诉人（一审原告）杨明云，男，1968年10月31日出生，汉族，住柳州市柳**。 上诉人（一审被告）柳州市人民政府，住所地：柳州市城中区文昌路**。 法定代表人吴炜，市长。 委托代理人韦兴壮，柳州市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人胡莉娟，柳州市自然资源和规划局法规科工作人员。 -2- 一审被告广西壮族自治区人民政府，，住所地：南宁市民生路** 法定代表人蓝天立，代主席。 委托代理人陈武，广西壮族自治区司法厅工作人员。 上诉人黄永福、杨日强、黄玉珍、黄玉姣、杨明云（以下简称黄永福等5人）、上诉人柳州市人民政府（以下简称柳州市政府）因黄永福等5人诉柳州市政府征地补偿安置方案批复、一审被告广西壮族自治区人民政府（以下简称自治区政府）行政复议一案，不服南宁铁路运输中级法院（2019）桂71行初150号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭公开审理本案。经过阅卷、调查和询问当事人，本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定，决定不开庭审理。本案现已审理终结。 南宁铁路运输中级法院一审查明：黄永福等5人系柳州市柳**太阳村镇西鹅村新村屯村民，其所在的集体土地被征收。柳州市2009年度第二批次城市建设用地农用地转用和土地征收方案经国务院批准后，柳州市政府于2010年3月19日作出〔2010〕18号《柳州市人民政府征收土地公告》（以下简称18号征地公告）。原柳州市国土资源局会同柳州市征地办公室、柳州市柳南区征地办公室拟订了〔2010〕11号《柳州市2009年中心城市第二批次城市建设用地（柳南区B地块）征地补偿安置方案》（以下简称〔2010〕11号补偿安置方案），并于2010 -3- 年4月22日作出公告，公告期满，未收到被征地村民提出修改意见，后向柳州市政府呈报柳国土征报〔2010〕77号《关于申请审批〔2010〕11号补偿安置方案的请示》，报请柳州市政府批准本批次征地补偿安置方案。2010年5月27日，柳州市政府作出柳政函〔2010〕201号《柳州市人民政府关于同意〔2010〕11号补偿安置方案的批复》（以下简称201号批复），同意本批次征地补偿安置方案。黄永福等5人的土地位于本批次征地范围内。黄永福等5人对201号批复不服，于2019年5月14日向自治区政府申请行政复议，自治区政府经审查后，认为201号批复的主体、程序、补偿标准及补偿方式均符合土地管理法以及广西实施土地管理法办法的规定，应予以支持，于2019年8月9日作出桂政行复〔2019〕56号《行政复议决定书》（以下简称56号复议决定），以黄永福等5人的复议申请不符合受理条件为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定维持了柳州市政府201号批复。黄永福等5人于2019年8月13日签收了该复议决定。黄永福等5人不服，提起本案行政诉讼，请求：1.撤销自治区政府作出的56号复议决定；2.撤销柳州市政府201号批复；3.责令柳州市政府重新制定包含留用地安置内容的征地补偿安置方案。 南宁铁路运输中级法院一审认为，各方当事人对黄永福等5人是本案行政诉讼主体，柳州市政府、自治区政府系作出本案相 -4- 应行政行为主体，具有相应的法定职责，黄永福等5人提起本案行政诉讼未超起诉期限均无异议，依法予以确认。 关于柳州市政府作出的201号批复是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见”的规定，，地方人民政府在征收集体土地时应当将拟征地补偿和安置方案在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。本案中，柳州市政府虽提供拟征地补偿安置方案公告，但至今未能提供该公告在被征地乡（镇）村予以张贴的证明材料，存在作出具体行政行为的主要证据不足，致程序违法。 关于自治区政府所作56号复议决定是否合法的问题。自治区政府收到黄永福等5人的行政复议申请后，于2019年5月14日受理，经审查后在法定期限内作出56号复议决并送达黄永福等5人，符合《行政复议法》第十七条、第二十三条之规定，程序合法。但自治区政府在行政复议时未就柳州市政府作出201号批复前就拟征地补偿安置方案在被征地乡（镇）村公告的情况 -5- 进行审查，径直维持了原行政行为，属适用法律错误。 关于黄永福等5人要求重新制定包含留用地安置内容的征地补偿安置方案的问题。根据《中华人民共和囯土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》规定，征收集体土地的补偿安置方式是当地政府必须按照土地管理法律法规的规定按时足额支付给被征地农民土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物补偿费等三项补偿费用，除此之外没有其他强制性规定。目前，柳州市政府对征地的补偿主要是以货币为主，同时对被征地农民按照人均50㎡统筹安排“三产”用地，用于解决村集体今后的生产生活出路问题。鉴于现行土地管理法律法规及柳州市制定出台的市本级（不包括五县、柳江区和柳东新区）征地补偿安置方案中并无关于征收集体土地一定要留出一定比例土地给被征地农民个人用于发展生产、保障生活的明文规定。故201号批复审批同意征地方案以现行征收集体土地的补偿安置方式按照土地管理法律法规的规定按时足额支付给被征地农民土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物补偿费等三项补偿费用并无不当。黄永福等5人提出要求重新制定包含留用地安置内容的征地补偿安置方案不符合本案客观事实，依法不予采纳。 综上所述，柳州市政府作出的201号批复因举证不足致程序违法，自治区政府作出的56号复议决定存在适用法律错误， -6- 应予撤销。鉴于案涉被征收项目系经国务院批准的建设项目，目前该项目内征地工作已基本完成，撤销将会给社会公共利益造成重大损害，柳州市政府和黄永福等5人均当庭认可案涉土地已被征收，村民已获得货币补偿，对黄永福等5人的知情权不产生实质影响，黄永福等5人实际是要求解决留用地安置问题，故撤销柳州市政府所作201号批复无必要。黄永福等5人的其他诉讼请求于法无据，应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）项、第七十四条第一款、第六十九条之规定，判决如下：一、确认柳州市政府作出的201号批复程序违法；二、撤销自治区政府56号复议决定；三．驳回黄永福等5人的其他诉讼请求。 上诉人黄永福等5人上诉称：一、一审判决查明:“经国务院批准后，柳州市政府于2010年3月10日作出18号征地公告”及一审判决认定“目前该项目内征地工作已基本完成，撤销将会给社会公共利益造成重大损害，被告柳州市政府和原告均当庭认可案涉土地已被征收，村民已获得货币补偿，对原告的知情权不产生实质影响，原告实际是要求解决留用地安置问题，故撤销被告柳州市政府所作201号批复无必要。”缺乏证据予以证明。二、黄永福等5人符合获得安排“三产”用地的条件，201号批复同意的征地补偿方案没有给村民预留“三产”用地，没有保障村民生计，违反了相关法律及政策规定。三、一审判决适用法律 -7- 错误。既然已确认行政行为违法，又驳回原告诉讼请求，适用法律错误。综上，请求撤销一审判决第三项，改判支持黄永福等5人的一审诉讼请求 上诉人柳州市政府上诉称：一、201号批复是柳州市政府对下级机关请示事项作出的内部审批行为，其内容对黄永福等5人不直接发生法律效力，对黄永福等5人权利义务不产生直接影响。故该批复不属于行政诉讼受案范围。二、黄永福等5人提起本案行政诉讼已明显超过法定起诉期限。2012年7月25日黄永福向原柳州市国土资源局提交《关于柳州市柳南区征地办截留西鹅村新村村民小组政府扶持款违法的举报报告》是已将〔2010〕11号补偿安置方案作为附件予以提交，在2014年柳州市政府及柳南政府针对黄永福信访事项复核及复查意见中已告知其〔2010〕11号补偿安置方案已经柳州市政府201号批复同意，黄永福等5人直至2019年8月25日才提起本案诉讼，已明显超过法定起诉期限。综上，一审判决认定事实错误，请求撤销一审判决，驳回黄永福等5人的诉讼请求。 一审被告自治区政府述称：柳州市政府未能提供证据证明其已在被征地的乡（镇）、村张贴公告〔2010〕11号补偿安置方案公告，属于轻微程序瑕疵，不足以作出确认201号批复行为违法的行政复议决定。程序瑕疵应考虑举证不能的合理性，且本案确认201号批复程序违法没有实际意义。因此，自治区政府 -8- 复议决定维持201号批复是正确的，请求：撤销一审判决，驳回上诉。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为认定案件事实的依据。据此，除本院另查明外，对一审判决查明的其他事实予以确认。 本院另查明，56号复议决定认为：“201号批复的主体、程序、补偿标准及补偿方式均符合土地管理法以及广西实施土地管理法办法的规定，应予以支持，申请人提出的行政复议请求理由不成立不予支持”。据上述查明事实，一审判决查明“56号复议决定以黄永福等5人的复议申请不符合受理条件为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定维持了柳州市政府201号批复。”有误，本院予以指正。 本院认为：关于201号批复是否属于行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”本案被诉201号批复系柳州市政府根据上述规定履行法定审查批准职 -9- 责，对下级机关请示事项作出的内部审批行为，其内容对行政相对人不直接发生法律效力，而对行政相对人权利义务产生直接影响的是下级机关实施的具体行为。本案中，原柳州市国土资源局会同柳州市征地办公室、柳州市柳南区征地办公室拟订〔2010〕11号补偿安置方案，上报柳州市政府获得批复同意后，该方案已具体实施，并已按照方案要求开展安置补偿工作。因此直接影响被征收人权利义务的是已获批复同意并实施的〔2010〕11号补偿安置方案，而不是对该方案的201号批复。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）规定行政机关作出的不产生外部法律效力的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此，201号批复不属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定不符合 行政诉讼法第 四十九条规定的，应当裁定驳回起诉。据此，应裁定驳回黄永福等5人对201号批复的起诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受 -10- 理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。由于本案被诉201号批复不属于行政诉讼的受案范围，维持201号批复的56号复议决定也不可诉。故应一并裁定驳回黄永福等5人对56号复议决定的起诉。一审判决对该案进行实体审理，并判决确认201号批复违法及撤销56号处理决定，属于适用法律错误，依法应予以撤销。黄永福等5人主张〔2010〕11号补偿安置方案没有给村民预留用地安置，属于对〔2010〕11号补偿安置方案实体内容的异议，不属于本案审理范围。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第一百三十六条第七款之规定，裁定如下： 一、撤销南宁铁路运输中级法院（2019）桂71行初150号行政判决； 二、驳回黄永福、杨日强、黄玉珍、黄玉姣、杨明云请求撤销柳州市人民政府柳政函〔2010〕201号《柳州市人民政府关于同意柳州市2009年中心城市第二批次城市建设用地（柳南区B地块）征地补偿安置方案〔2010〕11号的批复》和广西壮族自治区人民政府桂政行复〔2019〕56号行政复议决定的起诉。 黄永福、杨日强、黄玉珍、黄玉姣、杨明云已交纳的一审、 -11- 二审案件受理费各50元予以退还；柳州市人民政府已交纳的二审案件受理费50元予以退还。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 周善能 审 判 员 黄碧辉 审 判 员 叶 坚 二〇二〇年十月二十二日 法官助理 游开军 书 记 员 王家兴