河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终907号上诉人（一审被告）新郑市人民政府，住所地新郑市人民路**。法定代表人马志峰，市长。委托代理人花磊，该政府办公室工作人员。委托代理人王永林，河南瀛豫律师事务所律师。被上诉人（一审原告）新郑市具茨山景区旅游开发有限公司，住，住所地新郑市**寨/div>法定代表人王超，总经理。委托代理人刘德宇，金博大律师事务所律师。委托代理人刘慧丽，金博大律师事务所律师。一审第三人新郑市具茨山国家级森林公园（具茨山景区）管理委员会，住，住所地河南省新郑市**寨同源路**/div>法定代表人郭微酬，主任。委托代理人丁保勇，北京市金台（郑州）律师事务所律师。委托代理人范泽，北京市金台（郑州）律师事务所律师。上诉人新郑市具茨山景区旅游开发有限公司（以下简称具茨山旅游开发公司）因诉被上诉人新郑市人民政府（以下简称新郑市政府）、第三人新郑市具茨山国家级森林公园（具茨山景区）管理委员会（以下简称具茨山管委会）解除协议并补偿一案，不服郑州市中级人民法院（2019）豫01行初433号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。具茨山旅游开发公司一审诉称，具茨山旅游开发公司系新郑市政府招商开发建设新郑市具茨山森林公园景区的企业。2006年7月11日，具茨山旅游开发公司与新郑市政府设立的新郑市始祖山景区管委会签订《开发建设协议书》，约定由具茨山旅游开发公司在始祖山景区山门处征用驮腰村荒地38亩，投资兴建生活休闲区及其他旅游服务项目，同时由管委会同驮腰村委会将征用的土地的土地使用证办理到具茨山旅游开发公司名下。协议签订后，具茨山旅游开发公司依照约定投资风景区的各项基础建设，包括景区规划设计与施工建设、山体护坡工程建设、水电设施及地下工程建设、河道开挖、修缮工程建设，景区植被绿化与维护工程建设等。2017年6月，具茨山旅游开发公司又按照具茨山管委会的要求在山门处建设旅游配套办公用房供景区使用。但是，在具茨山旅游开发公司为景区投资建设的过程中，涉及的集体土地也无法完成征收，新郑市政府一直没有履行办理证件的义务，导致具茨山旅游开发公司后续的投资无法进行。鉴于双方开发建设协议约定的合同目的无法实现，也避免具茨山旅游开发公司的进一步的损失，根据《中华人民共和国行政诉讼法》及《中华人民共和国合同法》的相关规定提出诉讼。请求：1、判决解除具茨山旅游开发公司与原新郑市始祖山景区管委会签订的《开发建设协议书》；2、判决新郑市政府采取补救措施，折价补偿具茨山旅游开发公司的投资及给具茨山旅游开发公司造成的损失共计4000万元（暂定，按照同期银行贷款利率赔偿损失，支付到新郑市政府实际还清具茨山旅游开发公司投资本金日止）；3、新郑市政府承担本案诉讼费。郑州市中级人民法院一审查明：具茨山旅游开发公司（乙方）与新郑市始祖山景区管委会（甲方）于2006年7月11日签订《开发建设协议书》一份，约定：为了大力发展旅游事业，响应新郑市市委市政府提出的“谁投资，谁开发，谁受益”的号召，经甲、乙双方充分协商，乙方在始祖山景区山门处征收驮腰村荒地38亩，投资兴建生活休闲区及其他旅游服务项目。为明确双方责任，双方本着互惠互利的原则，达成如下协议，以资共同遵守：一、乙方是甲方招来的客商，甲方应积极协助乙方搞好建设规划，使景区建设有计划、有步骤的开展和进行。二、征用此块土地的土地使用证，由甲方会同驮腰村委会一起办理到乙方名下，办理此地块使用证的有关手续由乙方负责提供，办证费用由乙方承担。三、甲方应该会同驮腰村村组做好群众工作，不得在征用土地上搞建筑及种树和农作物，不得干扰影响乙方施工和开发建设。四、征用土地地面附属物，山门甲方无偿交给乙方管理使用，停车场由乙方负责建设管理和经营使用，景区管理处办公用房、公厕、小木屋等，甲方作价1.5万元转让给乙方，所有权归乙方。为了景区形象，美化景区环境，甲方应积极做好广场两边两盖房户的思想工作，将其房屋应限期拆除或者作价给乙方。五、生活休闲度假区共分为：经营区和生活休闲区。经营区由乙方负责投资兴建，经营所有摊位、房屋由乙方投资建设，小商小贩和当地的农户应当统一到摊位里面进行经营，不得在店外乱摆乱放，如出现店外经营者，管委会应派执法人员进行严格管理、清理和处罚。六、甲方要搞好协调服务工作，保证乙方在开发建设中的“三通一平”，保证建设施工中的用水、用电、道路畅通，如果出现断水、断电、断路等现象，造成停工、停产的损失，应由甲方全面赔偿。七、在乙方与驮腰村所签的征地协议履行过程中，如出现纠纷由甲方负责解决，由此给乙方造成的损失，甲方负连带赔偿责任。……双方签订协议后，具茨山旅游开发公司按照协议内容投资进行开发建设。在协议履行过程中，具茨山旅游开发公司称由于新郑市政府的原因无法办理相关土地使用权证，因此《开发建设协议书》中约定的合同目的无法实现，故诉至法院，要求解除《开发建设协议书》并由新郑市政府采取补救措施，补偿具茨山旅游开发公司相应的投资及给具茨山旅游开发公司造成的损失。另查明，新郑市机构编制委员会于2005年12月1日下发了新编〔2005〕25号《新郑市机构编制委员会关于成立新郑市始祖山景区管理委员会的通知》，同意成立新郑市始祖山景区管理委员会，为市政府直属正科级事业单位。在主办单位为郑州事业单位登记管理局的郑州市事业单位在线网站上查询新郑市始祖山景区管理委员会的设立登记时间为2007年3月19日，注销登记时间为2011年6月21日。具茨山管委会与新郑市始祖山景区管理委员会系承继关系。郑州市中级人民法院一审认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款（十一）项规定：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……本案中，新郑市始祖山景区管理委员会基于实现行政管理或者公共服务目标，通过与具茨山旅游开发公司签订涉案协议，由具茨山旅游开发公司对具茨山景区进行相关的开发建设及经营。因无法解决土地办证问题，具茨山旅游开发公司以新郑市政府未按约定履行涉案协议为由提起本案诉讼，要求解除涉案协议并采取补救措施、对其进行补偿，人民法院作为行政案件予以受理符合上述法律规定。新郑市政府、具茨山管委会认为涉案协议系民事协议而非行政协议，本案不属于行政诉讼受案范围的答辩意见不能成立，依法不予支持。具茨山旅游开发公司与新郑市始祖山景区管委会于2006年7月11日签订《开发建设协议书》，新郑市机构编制委员会于2005年12月1日下发的新编〔2005〕25号《新郑市机构编制委员会关于成立新郑市始祖山景区管理委员会的通知》中同意成立新郑市始祖山景区管理委员会，为市政府直属正科级事业单位，在主办单位为郑州事业单位登记管理局的郑州市事业单位在线网站上查询新郑市始祖山景区管理委员会的设立登记时间为2007年3月19日，具茨山管委会与新郑市始祖山景区管理委员会系承继关系，基于上述事实，新郑市始祖山景区管理委员会及其承继单位具茨山管委会系新郑市政府组建的事业单位，其行政责任应当由新郑市政府承担，故新郑市政府及具茨山管委会主张新郑市政府不是本案适格被告的答辩意见不能成立，依法不予支持。涉案协议第二条中明确约定相关土地的使用证由新郑市始祖山景区管理委员会会同当地村委办理到具茨山旅游开发公司名下，但至今尚未能办理，致使具茨山旅游开发公司投资兴建的工程亦无法办理相关权属证书，双方签订协议的合同目的无法实现，故具茨山旅游开发公司请求解除涉案协议书的诉讼请求，依法予以支持。基于具茨山旅游开发公司在签订涉案协议后长期对景区进行投资建设的事实，针对具茨山旅游开发公司本次起诉的诉讼请求内容，在涉案协议解除后，新郑市政府如果作出补救措施，按照什么原则和标准进行补偿，这一问题应当由新郑市政府基于行政首次判断权原则先行判断处理，法院不能代替行政权的行使直接作出裁判，故具茨山旅游开发公司提交的相关投资方面的证据依法不予评判，由新郑市政府在对协议解除后的相关事宜作出行政决定时予以综合考量。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条之规定，判决：一、解除新郑市具茨山景区旅游开发有限公司与新郑市始祖山景区管委会于2006年7月11日签订《开发建设协议书》；二、责令新郑市人民政府采取补救措施，于本判决生效后三个月内对新郑市具茨山景区旅游开发有限公司请求对其相应的投资及给其造成的损失进行补偿以及协议解除后的相关事宜依法作出处理决定；三、驳回新郑市具茨山景区旅游开发有限公司的其他诉讼请求。上诉人新郑市政府不服一审判决，向本院上诉称：1.本案属于民事纠纷，不属于行政诉讼受案范围。2.协议已经履行完毕，涉案协议不存在解除的情形。3.具茨山旅游开发公司已获得投资收益，不存在经济损失，其提出巨额赔偿但未提供相应证据，应驳回其诉请。综上，请求撤销一审判决，改判驳回具茨山旅游开发公司的诉讼请求。具茨山旅游开发公司答辩称：1.案涉协议属于行政协议，本案是行政协议纠纷，属于行政诉讼受案范围。2.新郑市政府不履行协议约定将土地登记在具茨山旅游开发公司名下，导致具茨山旅游开发公司无法进行后续的开发投资，协议并未履行完毕，鉴于合同目的不能实现，应该依法予以解除。3.案涉协议解除是由于新郑市政府的过错导致的，上诉人提供的损失属于合理范围，上诉人提到的赔偿问题，一审法院未予处理，不是二审法院审理的范围。综上，请求驳回上诉，维持原判。具茨山管委会述称：1.本案属于民事纠纷，征地、办理土地证不是具茨山管委会的义务。2.具茨山管委会已按照《开发建设协议书》的约定履行了全部义务，该合同已履行完毕，具茨山旅游开发公司在此期间开发、建设，也从中收益。3.涉案用地无法通过审批是涉及到土地的规划不符合要求、林业规划不合规等原因，具茨山旅游开发公司在没有获得土地证且明知土地证无法办理的情况下，违章建设，对其损失应当由其自己承担责任。4.本案已超过诉讼时效。5.一审判决适用法律错误，没有明确本案涉及到何种行政行为。6.具茨山旅游开发公司因同一事实，在郑州市中级人民法院也提起了两个行政诉讼案件。综上，请求撤销一审判决，改判驳回具茨山旅游开发公司的诉讼请求。本院二审查明事实与郑州市中级人民法院一审查明事实一致，本院予以确认。本院认为：（一）关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。本案中《开发建设协议书》是新郑市始祖山景区管理委员会与具茨山旅游开发公司就具茨山景区进行相关开发建设及经营所签订的协议，协议签订的目的是实现行政管理或者公共服务目标，属于行政协议，一审认定本案属于行政诉讼的受案范围，并无不当。（二）关于适格被告的问题。新郑市始祖山景区管理委员会为新郑市政府直属正科级事业单位，具茨山管委会与新郑市始祖山景区管理委员会系承继关系，基于上述事实，新郑市始祖山景区管理委员会及其承继单位具茨山管委会系新郑市政府组建的事业单位，应当由新郑市政府承担其行为的法律责任，故一审认定新郑市政府是本案适格被告正确。（三）关于案涉协议是否应当解除的问题。《开发建设协议书》中第二条约定：征用此块土地的土地使用证，由甲方（新郑市始祖山景区管委会）会同驮腰村委会一起办理到乙方（具茨山旅游开发公司）名下，办理此地块使用证的有关手续由乙方负责提供，办证费用由乙方承担。根据本案查明的事实，相关土地使用证至今未办理，新郑市政府也未提供已经完成案涉集体土地征收等法定程序的证据，其主张自己已经履行了协议义务，系因具茨山旅游开发公司的原因导致无法办理土地证的理由不能成立，本院不予支持。现具茨山旅游开发公司仍不能按照案涉协议约定办理相关土地使用证，双方签订《开发建设协议书》的合同目的无法实现，具茨山旅游开发公司请求解除涉案协议，符合《中华人民共和国合同法》第九十四条规定的可以解除合同的情形，该协议的解除不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，亦符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十七条的规定，一审判决解除该协议，并无不当。（四）关于协议解除后的补偿问题。鉴于具茨山旅游开发公司在签订案涉协议后已对景区进行了投资建设，案涉协议解除后，新郑市政府应当采取相应的补救措施，妥善处理遗留问题。对可能涉及的补偿问题，新郑市政府与具茨山旅游开发公司应本着实事求是的原则进行协商，人民法院不宜在本案中对补偿问题直接作出裁判。具茨山旅游开发公司可就协议解除后的补偿问题另行提起行政诉讼。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人新郑市人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  李继红审判员  王盛楠审判员  万宗杰二〇二〇年十月十二日法官助理李晶晶书记员赵文雅