湖北省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鄂行终608号 上诉人（原审被告）咸宁市咸安区人民政府，住所地：湖北省咸宁市咸安区长安大道**。 法定代表人魏朝东，该区人民政府区长。 上诉人（原审第三人）咸宁市城市建设投资开发有限公司，，住所地：湖北省咸宁市咸宁大道** 法定代表人李军平，该公司董事长。 委托诉讼代理人徐欢，湖北佳成律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）阮丽，女，1968年10月2日出生，汉族，住湖北省咸宁市咸安区， 原审第三人张勋，男，1987年7月15日出生， 上诉人咸宁市咸安区人民政府（以下简称咸安区政府）、咸宁市城市建设投资开发有限公司（以下简称咸宁城投公司）与被上诉人阮丽、原审第三人张勋行政协议及行政赔偿一案，不服湖北省咸宁市中级人民法院（2019）鄂12行初9号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 阮丽向原审法院起诉称：2012年9月26日，阮丽与中国人民银行咸宁市中心支行（以下简称人行咸宁支行）签订了一份房屋租赁合同，承租人行咸宁支行位于咸宁市温泉××河大道××号临街楼第2-3层楼及4楼1间生活办公用房，租赁期限10年。合同签订后，阮丽投资了约80余万元进行装修。2013年9月16日，雷细望、王华与阮丽签订了一份商铺租赁合同，转租合同虽对租赁期限、租金及租金支付方式作了明确约定，但雷、王二人在经营一年多后便在既不与原告协商解除租赁合同，又不与阮丽结清房租的情况下不辞而别。约一年多后，阮丽才发现雷、王二人退出了经营，转为柳敏承租经营。2016年9月，柳敏又将该房大部分转租给林亦康承租经营“潘多拉网络会所”（2018年11月阮丽发现该租赁房屋的装修拆迁补偿款被人冒领后才得知该会所的登记经营业主为张勋）。经查，该次转租系柳敏将阮丽与雷细望、王华签订的合同中的雷细望、王华偷换成柳敏，骗取林亦康的信任并在向林收取了40万元转租费的同时与之签订转租合同而形成的再次转租，该次转租的期限超越了阮丽与人行咸宁支行签订的合同约定的期限一年。市安监局和林业局片区棚户区改造项目指挥部（以下简称项目指挥部）与第三人张勋签订拆迁补偿协议并将装修投资和停业损失补偿给张勋违法，侵害了阮丽的合法权益，请求：1.依法确认被告委托并准予第三人咸宁市城市建设投资开发有限公司设立的“市城投原安监局和林业局片区棚户区改造项目指挥部”在执行其对该片区实施棚户区改造决定过程中与张勋签订咸宁城区棚户区改造征收拆迁“货币化补偿协议书”进而将装修拆迁补偿款向张勋支付的行为违法，构成行政侵权；2.判令被告及第三人咸宁市城市建设投资开发有限公司连带向原告赔偿并支付装饰投资补偿及停业经营损失等计912432.63元后向第三人张勋依法追偿；3.判令被告承担本案诉讼费。审理过程中，阮丽增加诉讼请求：判令被告授权或会同第三人咸宁市城市建设投资开发有限公司对原告投资在本案所涉的、已被征收的、漏项评估补偿的原市人行商业用房的改造、装饰装修损失作出补偿决定，据实予以补偿。 原审法院认定，2012年9月26日，原告阮丽与人行咸宁支行签订《房屋租赁合同》，阮丽承租人行咸宁支行位于咸宁市温泉××河大道××号（临街楼）第2-3层楼以及4层1间房屋进行使用，租赁期限自2012年12月30日至2022年12月30日，双方另对其他事项进行了约定。2013年9月16日，阮丽与雷细望、王华签订《商铺合同书》，约定雷细望、王华设立原老人行（淦河大道120号）办公楼2、3、4层及文化广场（淦河大道119号）二楼靠老人行一侧作为中西餐厅经营，期限自2013年9月16日至2022年12月31日，双方另对其他事项进行了约定。2016年8月，咸宁市棚户区改造工作领导小组批复同意设立咸宁市原安监局和林业局片区（香吾山东入口）棚户区改造项目指挥部，负责该片区的棚户区改造房屋征收工作，该房屋在征收范围内。项目指挥部发布《市安监局和林业局片区（香吾山东入口）棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》，第九条载明征收人为咸安区人民政府。2017年6月10日，项目指挥部与在该房屋经营温泉潘多拉网络会所的第三人张勋签订房屋征收货币化补偿协议（房屋承租人补偿内容），协议注明征收部门为咸安区人民政府，约定张勋应得装修补偿费912432.63元，张勋于同日出具了收条，后项目指挥部支付了该款。 原审法院认为，原告阮丽直接与人行咸宁支行签订《房屋租赁合同》，与被征收房屋征收补偿行为有利害关系，主体适格。咸安区政府作为征收主体在公布的补偿方案及补偿协议中均有明确，应为本案适格被告。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第二十五条的规定，征收补偿协议应由房屋征收部门与被征收人（被征收房屋所有权人）签订，项目指挥部在房屋所有权人人行咸宁支行未参与认可的情况下，直接与被征收房屋经营业主即第三人张勋签订协议，于法无据，且项目指挥部在对该房屋实际装修投入主体等相关情况不清楚的情况下，直接对第三人张勋进行补偿，证据不足。项目指挥部与第三人张勋签订征收补偿协议的行政行为违法，咸安区政府应对此承担责任。阮丽要求原审法院判决咸安区政府及第三人咸宁城投公司赔偿其损失912432.63元及对漏项评估补偿的原告改造、装饰装修损失作出补偿决定的请求，因补给第三人张勋的装修补偿款中哪些应补给阮丽及该装修补偿范围以外是否还有未评估遗漏的部分尚不明确，证据不足，不予支持，阮丽可在相关事实明确后向咸安区政府主张权利。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认咸宁市原安监局和林业局片区（香吾山东入口）棚户区改造项目指挥部与第三人张勋签订《咸宁市城区棚户区改造国有土地上房屋征收货币化补偿协议书（房屋承租人补偿内容）》行政行为违法，并驳回阮丽的其他诉讼请求。 咸安区政府与咸宁城投公司不服咸宁中院一审判决，向本院提起上诉。 咸安区政府上诉称：一、被上诉人阮丽并非被征收房屋的所有权人，不属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》明定的被征收人，无权与房屋征收部门签订补偿协议，案涉补偿协议的签订和履行与之不存在法律上的利害关系，阮丽不具备原告主体资格。二、案涉行政协议签订及履行具体行政行为系由合格的行政机关于法定权限范围内，遵循正当的程序，根据相应的处理条件和事实根据作出，处理内容得当，应当予以维持，不应确认违法。三、咸安区政府与被诉行政行为无实施、批准、委托、授权、复议、管辖等行政法律关系，非适格被告。请求撤销原审判决第一项，改判确认被诉行政行为合法，并驳回被上诉人的全部诉讼请求。 咸宁城投公司上诉称：一、上诉人咸宁城投公司与本案被诉行政行为之间并无任何利害关系，甚至与本案也无任何关联，一审将咸宁城投公司作为第三人并无任何事实或法律依据。二、被上诉人阮丽作为一审原告主体不适格，其与本案被诉行政行为之间并无任何利害关系，无权作为原告提起行政诉讼。三、指挥部与第三人张勋签订补偿协议的具体行政行为并无任何不当或者违法的情形，应当认定为合法行政行为。四、本案应追加利害关系人柳敏、林亦康作为第三人参加诉讼。请求撤销原审判决第一项，改判确认被诉行政行为合法，确认咸宁城投公司与被诉行政行为之间无利害关系，非一审适格第三人。 被上诉人阮丽未提交书面答辩意见。 本院认为，纵观原审案卷材料，现有证据显示，案涉征收项目是否作出征收决定并发布征收公告无证据证实；公告征收与补偿方案的主体为咸宁市原安监局和林业局片区（香吾山东入口）棚户区改造项目指挥部，委托进行房地产评估的亦是该指挥部；与张勋签订补偿协议的是咸宁市安监局和林业局片区棚户区改造项目指挥部。在咸宁市原安监局和林业局片区（香吾山东入口）棚户区改造项目指挥部公告的征收与补偿方案中，载明“征收人：咸安区人民政府，征收实施单位：咸宁市土地收购储备中心、咸宁市城投原安监局和林业局棚户区改造项目指挥部”，咸宁市安监局和林业局片区棚户区改造项目指挥部提交的加盖咸安区政府印章的征收与补偿方案（复印件）中，亦有上述内容。而加盖咸宁市安监局和林业局片区棚户区改造项目指挥部印章的案涉协议中，显示“征收部门：咸安区人民政府”，“经咸安区人民政府决定，依法对咸宁市原安监局和林业局片区（香吾山东入口）棚户区改造项目范围内国有土地上房屋实施征收。咸安区人民政府现委托咸宁市原安监局和林业局片区（香吾山东入口）棚户区改造项目指挥部作为本项目的征收补偿实施单位”。前述材料呈现的信息混乱，在没有征收决定并发布征收公告，且咸安区人民政府一直否认其参与案涉征收项目的情况下，咸安区人民政府究竟是征收人还是征收部门，亦或两者皆非，是否实际委托咸宁市原安监局和林业局片区（香吾山东入口）棚户区改造项目指挥部作为征收补偿实施单位负责具体工作等，并不清晰。本院还注意到，原审案卷中，显示咸宁城市发展（集团）有限责任公司就成立包括咸宁市原安监局和林业局片区（香吾山东入口）棚户区改造项目指挥部在内的10个指挥部向咸宁市棚户区改造工作领导小组办公室提交请示，咸宁市棚户区改造工作领导小组办公室批示同意。咸宁市原安监局和林业局片区（香吾山东入口）棚户区改造项目指挥部与征收补偿方案中的咸宁市城投原安监局和林业局棚户区改造项目指挥部是否为同一单位，与案涉协议上加盖印章的咸宁市安监局和林业局片区棚户区改造项目指挥部是否为同一单位，与原审第三人咸宁城投公司有无关系，该指挥部究竟受谁委托开展征收补偿实施工作，原审法院均未查明。案涉征收项目的征收主体如何确定，有无征收部门，征收实施单位由谁设立，对谁负责，受谁委托开展案涉征收补偿实施工作，均须进一步核实。原判认定事实不清，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项规定，裁定如下： 一、撤销湖北省咸宁市中级人民法院（2019）鄂12行初9号行政判决； 二、发回湖北省咸宁市中级人民法院重审。 审判长 林  志  农 审判员 郭  振  华 审判员 邹    燕 二〇二〇年十月十九日 法官助理赵静雯 书记员 赵静雯(兼)