吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）吉24行终109号上诉人（原审原告）彭德刚，男，汉族，林业局退休职工，住吉林省珲春边境经济合作区。被上诉人（原审被告）珲春边境经济合作区房屋征收办公室，住所地吉林省珲春边境经济合作区创业大街东部。法定代表人崔昌彬，主任。委托代理人杨丽梅，安置科科长。委托代理人冀翼，征收科科员。原审第三人珲春市名珠房地产开发有限公司，住所地吉林省珲春市新安街长安委。法定代表人于名珠，董事长。委托代理人姚春明，该公司经营经理。委托代理人梁灏，吉林俊誉律师事务所律师。原审第三人珲春市近海街图鲁村村民委员会，住所地吉林省珲春市近海街图鲁村。法定代表人金辉，该村委会主任。上诉人彭德刚因与被上诉人珲春边境经济合作区房屋征收办公室（以下简称珲春合作区征收办），原审第三人珲春市名珠房地产开发有限公司（以下简称名珠房地产公司）、珲春市近海街图鲁村村民委员会（以下简称图鲁村村委会）房屋征收补偿行政协议一案，不服吉林省珲春市人民法院（2020）吉2404行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月8日立案后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人彭德刚，被上诉人珲春合作区征收办的委托诉讼代理人杨丽梅、冀翼，原审第三人名珠房地产公司的委托诉讼代理人姚春明、梁灏，原审第三人图鲁村村委会的法定代表人金辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审审理查明：2012年4月5日，合作区管委会作出《合作区新农村建设（棚改）项目房屋征地补偿方案（试行）》（以下简称《合作区征地补偿方案》），规定房屋征收部门与被征收人依照《征收条例》的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。2015年7月16日，合作区管委会作出珲合纪〔2015〕18号《关于研究图鲁新居项目建设事宜的会议纪要》，会议确定责成图鲁村村委会负责房屋及土地征收工作，房屋征收办公室负责核算征收面积及确认补偿标准等事宜。彭德刚的房屋在会议确定的征收范围内。2016年2月25日，彭德刚与图鲁村村委会签订《产权调换协议书》，主要内容为“甲方：珲春市近海街图鲁村村委会；乙方：（被征收人）彭德刚。第一条根据乙方提供的产权书证材料，结合相关法规规章，经甲、乙双方核对，对乙方房屋、附属物情况确认如下：房屋坐落于近海街图鲁村6组。《房屋所有权证》编号：合一00431,房屋产权属为集体所有（共有），建筑面积90.75平方米。房屋用途属：商业用房。选择产权调换方式进行补偿。选择产权调换房屋需要回迁户型面积为：108.9平方米，最终面积以产权部门确定面积为准。甲方应向乙方提供的补偿和补助款项为39,155元，结算时间：乙方将房屋搬迁腾空，经甲方验收合格后5日内，结算时乙方应提供房照注销单、土地注销单、用电注销单、身份证原件及复印件、户口本复印件、本协议书。结算地点：图鲁村村委会。第二条甲方保证在2016年12月末之前回迁安置完毕，乙方保证在2016年2月30日（原文）前搬迁腾空被拆迁房屋。乙方将房屋搬迁腾空，经甲方验收合格，并交付甲方后，不得私自拆除房屋附属物、门窗和水电设备等，否则甲方有权取消乙方所享受的奖励事项，对甲方造成的损失，直接从拆迁补偿费用中扣除。已搬迁房屋的水费、电费、卫生费、电信、广电等相关费用，均由乙方负责缴纳清楚，与甲方无关。第三条还迁楼选址建在图鲁新居。（附件1:户型图）。第四条乙方就已搬迁房屋向甲方提供的相关产权书证材料及其他相关证明材料，由甲方另行出具‘收件收据’。乙方在此承诺保证：就已搬迁房屋而向甲方所提供的所有产权书证材料及其他相关证明材料，均属客观、真实，否则乙方愿承担一切法律责任。如已搬迁房屋因转让、继承、分割、抵押等原因产生纠纷的，乙方自愿承担由此产生的一切法律责任。第五条分房时，甲方通过乙方在此协议上登记的电话通知乙方进行抓阖分房，乙方执此协议到场，执此协议者视为本人，不到场者视为放弃，按征收房屋面积进行货币补偿。第六条违约责任。（一）因甲方的原因未按期回迁，甲方应当承担逾期支付的民事责任，按房屋造价每日万分之一支付违约金。（二）乙方未按期向甲方缴纳各种款项的，视为乙方自动放弃产权调换，甲方将按货币补偿方式给予乙方拆迁安置补偿。甲方：金辉（签名），并加盖图鲁村村委会印章；乙方：彭德刚（签名）。”加盖合作区征收办公章。另在该协议下方有手写记载，内容为:“①产权人要130平方米营业房，超出面积产权人按5000元/平方米付款。②产权人要求2017年6月3日给办产权证写上130平方米。③产权人要求商业楼在13号楼下。”同日，彭德刚与图鲁村村委会签订《补充协议》，内容为“拆迁建设方因新建设须拆除被拆迁方彭德刚位于合作区三号小区西南方对过，建筑面积玖拾点柒伍平方米商用门市房，双方同意达成如下协议：1.被拆迁方彭德刚建筑面积90.75平方米商用门市房拆除，经拆迁调换可取得拆迁建设方还迁给予的建筑面积壹佰零捌点玖平方米商用门市面积。拆迁建设方不收调换款。确定在调换后108.9平方米面积上再增补肆拾壹点壹平方米面积，再增补的41.1平方米面积由彭德刚以每平方米单价伍仟元付款，成为建筑面积壹佰伍拾平方米商用门市房（以房产局实际测定面积为准，多退少补）。2.确定给彭德刚的商用门市房位置定于国际边贸城正西对过第拾叁号楼第壹层，最临近长岭公路部分门市房中，门窗门市面朝向东的商用门市房。3.定于2017年12月末前本门市房供电、供水、排水、卫生间等相关设施通顺正常完工交付给被拆迁人。与本门市房相关的产权等证件由拆迁建设方负责在2018年末前办理完毕，不向被拆迁方收取任何与房屋相关的办理费用，把相关证件交给被拆迁方，并保证与本门市房相关证件的完全和证件内容的完全。被拆迁方：彭德刚（签名），协议内容担保方：（加盖图鲁村村委会印章）。”另查明，就案涉房屋征收补偿行政协议，彭德刚曾以合作区管委会为被告向延边中院提起行政诉讼。延边中院经审理认为，根据《关于设立珲春市边境经济合作区的批复》《关于珲春边境经济合作区管理委员会机构设置的批复》《关于印发珲春边境经济合作区管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》《关于成立边境经济合作区管理机构的通知》的相关规定，合作区管委会具有行使县级人民政府职能的权限，负责合作区内土地的规划、征用、开发和管理。《征收条例》第五条规定：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”合作区征收办具有独立法人资格，其为案涉房屋征收部门，应对图鲁村村委会在合作区征收办授权下所签订的《产权调换协议》的后果承担法律责任。根据级别管辖的规定，以合作区征收办为被告的行政诉讼案件应向被告所在地的基层人民法院起诉。原告彭德刚的起诉不符合法律规定，应予驳回。2019年7月30日，延边中院作出（2019）吉24行初46号行政裁定，裁定驳回原告彭德刚的起诉。一审法院认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”及第二十五条“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”的规定，涉案征收项目系因公益项目实施，合作区征收办系法律授权的项目具体实施主体，有权依照法律规定与被征收人签订征收补偿协议。其与被征收人彭德刚签订的《产权调换协议书》，内容不违反法律、行政法规的强制性规定，故合法有效。本案中，合作区征收办系房屋征收部门，负有组织实施房屋征收与补偿工作的法定职责，应对图鲁村委会在合作区房屋征收办授权下所签订的《产权调换协议书》及《补充协议》的后果承担法律责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”本案中，虽然图鲁村委会与彭德刚签订《补充协议》形式约定在原调换面积108.9平方米基础上增补41.1平方米，并由彭德刚以每平米5000元的单价支付款项，同时确定房屋位置定于13号楼第一层，但合作区征收办及名珠房地产公司对彭德刚主张的增补面积、单价以及《补充协议》确定的11号楼3号门市就是调换房屋位置不予认可，且该协议内容超出法律规定和案涉征收项目补偿方案的规定，故该协议内容违法，依法应予撤销。现合作区征收办与彭德刚无法达成一致意见，《产权调换协议书》不具有继续履行的事实基础，故亦应予以撤销。合作区征收办在上述征收补偿协议被撤销后，应当依法与彭德刚重新签订补偿协议；若不能达成协议的，应提请合作区管委会依法对彭德刚被征收房屋作出征收补偿决定。一审判决：一、撤销珲春边境经济合作区房屋征收办公室与彭德刚签订的《房屋征收产权调换协议书》及《房屋拆迁产权调换安置补充协议》；二、责令珲春边境经济合作区房屋征收办公室在本判决生效后二个月内依法与彭德刚就其被征收房屋重新签订征收补偿协议；逾期不能达成协议的，珲春边境经济合作区房屋征收办公室应在十五日内提请珲春边境经济合作区管理委员会依法对彭德刚被征收房屋作出征收补偿决定；三、驳回彭德刚的其他诉讼请求。上诉人彭德刚不服一审判决，上诉称：1.请求撤销一审行政判决，改判征收办会同开发方以合作区丽景苑11号楼5号门市采取补救措施，把二楼面积以保本价（完税后每平方米不超过2400元）出售于上诉人；2.判决征收办会同开发方赔偿因擅自强占本应回迁位置的损失15万元，因回迁房一楼面积不足约定的150平方米（约欠缺25平方米左右）赔偿15,000元（本项请求后来增加），2018年1月1日起每日以98元赔偿并补偿此期间临时过渡安置费每月500元；3.判决征收办会同开发方，依照协议书及补充协议约定加赠奖励面积18.15平方米房；4.上诉人可根据退休工资收到情况酌情分期偿还二楼房面积的房款额。事实和理由：1.图鲁村村委会与被征收人签定《房屋征收产权调换协议书》《房屋拆迁产权调换安置补充协议》，图鲁村村委会本无行政征收权利，是经房屋征收补偿行政管理部门即征收办授权，在组织实施房屋征收补偿工作中遇到主要问题、难题都是要听取征收办意见后办理。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条第二款规定：“房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督并对其行为后果承担法律责任”。所以，征收补偿主体的征收办具有对上诉人回迁房安置的法定义务。2．《房屋拆迁产权调换安置补充协议》第二条约定，上诉人回迁位置定在边贸城正西对过第13号楼（现在11号楼），而现在11号楼与边贸城相对过的仅限1号、2号、3号门市，征收办及开发方应在这三门市中任取其一回迁安置。这三门市在未完工前数月开发方就先行占据，后出售安置他人。11号楼共10套门市，位置优势南明显优越于北。要求征收办会同开发方以11号楼5号门市依法采取补救措施履行对我房回迁安置义务，并赔偿15万元。3.开发方对全体被征收人临时过渡安置费和对营业性房停业损失补助费都发放至2017年12月31日，而交付完工却在2018年7月31日以后。所以2018年1月1日起至当年7月31日期间7个月的临时过渡安置费和营业性房停业损失费开发方应当支付。征收办应当承担2018年8月1日起以来的临时过渡安置费每月500元和营业损失费，每日98元是根据《房屋征收产权调换协议书》第六条约定，结合本人108.9平方米门市98万元价值。4.征收办授权的开发方、图鲁村村委会与上诉人签定协议书时没有告知楼层及面积，口头和书面承诺回迁安置时给予一楼。现在却把不应该连带的二楼面积以盈利价格强加强卖给我们，其性质足以构成恶意欺诈。按法律规定，上诉人可以请求不支付连带的二楼面积款取得其面积产权的，上诉人以一定程度的宽容和原谅才主动提出以每平方米2400元保本价接受的。5.《吉林省人民政府关于印发加快推进全省城乡、危房和各类棚户区改造工作实施方案的通知》第四条第一项是对住宅房屋的政策规定，《合作区新农村建设（棚改）项目房屋征地补偿方案（试行）》第二条第一项虽然规定“征收有照产权的非住宅房屋，按建筑面积采取‘征一还一’的办法补偿，互不结算差价”，但该文件在第二条第九项明确规定“房屋征收部门与被征收人依照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限，用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房，停产停业损失、搬迁期限，过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议”。可见，本案中依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》签定的协议书和补充协议与上述吉林省文件及珲春合作区文件没有抵触。《房屋征收产权调换协议书》《房屋拆迁产权调换安置补充协议》两份协议都约定给与上诉人20％奖励面积，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条和第十七条第二款都是合法有效的，依照法律应当给付的。6.《产权调换协议书》所用的标准是征收办确定后授权于图鲁村村委会主动提出采用的补偿标准，且所有被征收户用的都是该标准。本案《房屋征收产权调换协议书》《房屋拆迁产权调换安置补充协议》没有任何结算差价的条款，在《房屋拆迁产权调换安置补充协议》第一条却明确约定了“拆迁建设方不收取调换款”。可见，征收办无任何根据提出结算差价是自身在违约。案涉项目实施房屋拆除的安排及拆除产生的费用都是名珠房地产公司负责的。对所有被征收人临时过渡安置费、搬家费、经营性房屋补助费和所有补偿项目补偿费全都是名珠房地产公司实施支付的，所有的《房屋征收产权调换协议书》都经名珠房地产公司审核后加盖印章。可见，名珠房地产公司也是房屋征收补偿组织实施者，应当一并承担责任。7.一审判决以《行政诉讼法》第七十条为依据撤销《房屋征收产权调换协议书》和《房屋拆迁产权调换安置补充协议》是严重错误的。依法成立的合同具有法律约束力，双方当事人必须全面、正确、及时地履行，不允许任意变更标的或用违约金和赔偿损失的方法代替合同的履行。珲春合作区征收办辩称：彭德刚的诉讼请求无事实依据。1.《房屋征收产权调换协议书》及补充协议，分别是由彭德刚与图鲁村村委会签订的，合作区征收办并非该协议书的相对方。福缘新居二期工程（丽景苑）是合作区管委会批准建设的，是政府主导建设而不是政府出资建设的项目。因此，合作区征收办不具有回迁安置的义务。2.彭德刚向法院提供的《产权调换协议书》及《补充协议》中没有回迁合作区丽景苑11号楼5号门市的约定，故其请求回迁至合作区丽景苑11号楼5号门市并把二楼面积以保本价向其出售、要求赔偿其15万元、因2018年1月1日起以来每日98元赔偿等各项主张均缺乏事实和法律依据。3.依据《吉林省人民政府关于印发加快推进全省城乡危房和各类棚户区改造工作实施方案的通知》［吉政发（2013）21号］的文件精神，经营性房屋拆迁执行“拆一还一”政策，对在规定征收时限内迁出的居民，选择实物安置的，予以原征收面积20%的奖励。另依据合作区管委会关于印发《合作区新农村建设（棚改）项目房屋征地补偿方案（试行）》（以下简称《补偿方案》）通知珲合发〔2012〕15号文件中第二项第十小项，征收非住宅房屋的补偿中（1）征收有照产权的非住宅房屋，按建筑面积采取“征一还一”的办法补偿。由此可见非住宅房屋不享受20%奖励。彭德刚与图鲁村村委会签订的《产权调换协议书》违反了这一政策，要求合作区征收办无偿加赠奖励其18.15平方米房屋面积的要求没有依。4.本案《房屋征收产权调换协议书》所确定的补偿标准超出了正常拆迁补偿标准，且彭德刚至今未按约定结清用于产权调换房屋价值的差价，构成违约。5.《房屋征收产权调换协议书》里手写的部分是在名珠房地产公司盖完章以后写上的，补充协议属于上诉人的单方协议，均无效力。名珠房地产公司述称：1.我公司并未实际参与拆迁补偿的协商过程，也未实际参与村民之间的商谈，全部都是由图鲁村和村民协商的，我方只是开发公司。从旁观者的角度来看，本案就是彭德刚利用拆迁事由以诉讼手段想争取扩大的利益，请求法院查清事实，驳回其诉讼请求。2.我公司只能按照拆迁补偿协议及合作区确定的补偿方案1:1.2予以补偿，超面积需要补差价，否则会引起失衡，影响政府整个珲春的拆迁工作。本案发生延迟并非是我公司的原因，由于图鲁村的拆迁工作延迟，发生延迟开工，与我公司无关，我公司具体与图鲁村有协议。彭德刚的协议书并未明确回迁合作区丽景苑具体哪号门市，也没有约定超面积按保本价，也没有约定绝对回迁地址，但已经有门市可以给他安置，但彭德刚应当补差价，即使按照协议，额外标注的也应当是超面积每平米5000元补差。房屋开发完毕交付后，彭德刚与图鲁村村委会迟迟未能达成安置方案，所以至今未处理完毕，不是我公司的原因。彭德刚主张的安置过渡费无依据，本案也不存在擅自改变位置的问题，要求15万元赔偿无事实依据。3.我公司尊重一审判决认定的事实和法律意见。图鲁村村委会述称：1.事实经过与名珠房地产公司陈述的一致。彭德刚主张村委会和名珠房地产公司联手欺诈老百姓没有事实根据，整个拆迁区域只有彭德刚一户有纠纷，其他人均已经安置完毕。2.彭德刚主张的预定1、2、3号门市没有依据。5号门市现在是定给他的，这也是后期我们协商他同意以后，协调到5号门市的。最初给彭德刚调到8号门市，他又要往前挪，村委会跟名珠房地产公司协商以后把5号门市调给他。3.5号门市本身是两层。当时协调的时候，彭德刚一楼5000元他认可，二楼他要的是1200元，不是2400元，这是我今天到法庭以后，第一次听说的。二审期间，各方当事人均未提交新的证据经审理查明，本院对一审查明的事实予以确认。另查明，彭德刚被征收房屋为商业房，建筑面积90.75平方米，国有土地使用权面积为91.87平方米。再查明，珲春边境经济合作区管理委员会《合作区征地补偿方案》中规定，征收有照产权的非住宅房屋，按建筑面积采取“征一还一”的办法补偿，互不结差价；超出原面积的部分，按市场价结算；不足面积的部分，每平方米按市场价退款。本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告”以及《征收条例》第五条“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任”的规定，本案中，珲春合作区征收办作为房屋征收部门，授权图鲁村村委会负责房屋及土地征收工作，应对图鲁村村委会对外签订的《产权调换协议书》及《补充协议》承担法律责任。因此，珲春合作区征收办系本案适格被告及责任主体，珲春合作区征收办关于其不是征收补偿主体、不具有回迁安置的义务的主张不能成立。《合作区征地补偿方案》中规定，征收有照产权的非住宅房屋，按建筑面积采取“征一还一”的办法补偿，超出原面积的部分，按市场价结算。本案中，双方签订的《产权调换协议书》及《补充协议》约定在原调换面积108.9平方米基础上增补41.1平方米，对于增补面积，由彭德刚以每平米5000元的单价支付相应面积款项，并非将超出被征收面积的部分无条件补偿或以明显低于市场价格的方式出售给彭德刚，且图鲁村村委会、名珠房地产公司均认可经协商同意以5000元的单价将超额面积出售于彭德刚，因此，一审判决对于该部分协议内容超出法律规定和案涉征收项目补偿方案的规定因此内容违法的认定不当，本院予以指正。案涉《产权调换协议书》及《补充协议》双方约定回迁面积共150平方米，并约定了用于回迁安置房屋的位置，但因该位置约定并不明确，且彭德刚主张的位于该位置的房屋已经被安置并交付他人，现实上履行不能；而珲春合作区征收办预留给彭德刚的房屋，经珲春边境合作处测绘队测绘建筑面积为252平方米，超过协议约定面积一百余平方米，双方对于超过合同约定以外的面积的价款争议过大且始终不能达成一致意见，原《产权调换协议书》及《补充协议》不具有继续履行的事实基础，彭德刚被征收房屋不能及时得到补偿，一审判决撤销案涉《产权调换协议书》及《补充协议》并责令珲春合作区征收办重新作出具体行政行为，符合事实情况，适用法律正确。彭德刚关于请求判令将二楼面积以保本价（完税后每平方米不超过2400元）出售于彭德刚的上诉请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。彭德刚关于逾期回迁安置补助费等上诉主张，不属本案审理范围，可在相关部门解决彭德刚征收补偿事宜时一并处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持判决。二审案件受理费50元，由上诉人彭德刚负担。本判决为终审判决。审 判 长 李丽英审 判 员 李彩莲审 判 员 晏丽丽二〇二〇年十月三十日法官助理 司逸昕书 记 员 邢艺凡