安徽省阜阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖12行终318号 上诉人（一审原告）范恒海，男，1968年12月1日出生，汉族，住安徽省太和县。 被上诉人（一审被告）太和县自然资源和规划局，住所地安徽省太和县健康东路**，统一社会信用代码，113412220031742258。 法定代表人单朝晖，该局局长。 委托代理人林昝，该局工作人员。 委托代理人李超，该局法律顾问。 一审第三人太和县运来置业有限公司，住所地安徽省太和县旧县镇长途汽车站东100米路北，统一社会信用代码91341222M2RG9HC3X（1-1）。 法定代表人王桂英，总经理。 上诉人范恒海因国有建设用地使用权出让合同一案，不服安徽省太和县人民法院作出的（2020）皖1222行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 范恒海向一审法院诉称，其通过信息公开和行政复议，得知太和县自然资源和规划局将其位于太和县城关镇银杏社区吉祥路以南、××大道以西、铁路家园以东的承包地非法出让，并与太和县运来置业有限公司签订编号为341222出让［2018］0005号出让合同。其认为该土地出让合同，涉及其拥有的合法承包地，其现持有承包经营权证书，且承包土地还在法定使用权有效期内。经阜阳市自然资源和规划局调查确认，太和县自然资源和规划局出让涉案土地属于其未被征收的集体土地，所以涉案国有土地出让合同严重侵犯其合法权益，其是土地出让行为影响的法定相对人，对涉案出让土地的行政行为具有诉讼权，特向法院提起行政诉讼，请求法院判决撤销太和县自然资源和规划局与太和县运来置业有限公司签订的《国有建设用地土地使用权出让合同》，确认太和县自然资源和规划局作出的土地出让行为违法，并由其承担案件诉讼费和提供证据、复制证据材料费用、误工损失费共计1000元。 一审法院经审理查明，范恒海原系太和县城关镇杜元村委会范庄村民，其家庭在1994年土地发包时承包有可耕地2.4311亩，现杜元村委会并入银杏社区。2017年12月20日原太和县国土资源局作出太供地呈字{2017}78号TH[2016]-94号宗地供地方案审批表，认定太和县TH[2016]-94号宗地面积为4097.50平方米，宗地位置为城关镇漯阜铁路有限公司东侧105国道西侧，吉祥路南侧，且该土地已经安徽省人民政府皖政地{补}（2006）350号文件批准征收为国有建设用地，审批同意以公开拍卖的方式出让该宗土地。2017年12月21日，原太和县国土资源局向太和县公证处提出申请，对公开拍卖出让该宗土地活动进行现场监督公证。2018年1月12日，该宗土地进行公开拍卖，阜阳居安置业有限公司竞得该宗土地使用权，当日阜阳居安置业有限公司与原太和县国土资源局签订了该宗土地使用权出让成交确认书。2018年1月25日，原太和县国土资源局与阜阳居安置业有限公司签订合同编号为341222出让[2018]0005号的《国有建设用地使用权出让合同》，将该宗地国有土地使用权出让给阜阳居安置业有限公司。同年2月7日，原太和县国土资源局与太和县运来置业有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同变更协议》，将上述合同编号为341222出让[2018]0005号的《国有建设用地使用权出让合同》中的受让方的单位名称变更为太和县运来置业有限公司。太和县运来置业有限公司取得该宗土地使用权并办理了相关用地审批后，在该宗土地上进行“运来金座”房地产项目建设，现该项目建设已经基本完成。范恒海以上述土地出让行为侵犯其合法集体土地承包经营权为由，向法院提起行政诉讼，请求判决撤销原太和县国土资源局与太和县运来置业有限公司签订的上述《国有建设用地土地使用权出让合同》，确认太和县自然资源和规划局作出的土地出让行为违法，并承担案件诉讼费和提供证据、复制证据材料费用、误工损失费共计1000元。另查明，根据太和县委、太和县人民政府关于机构改革的实施意见（太发[2019]3号文件），原太和县国土资源局出让国有土地的职能转隶到新组建的太和县自然资源和规划局。2019年11月20日，阜阳市自然资源和规划局根据范恒海的申请，作出阜自然资申告{2019}12号告知书，对范恒海行政查处申请事项办理情况进行了告知，阜阳市自然资源和规划局对太和县运来金座建设项目占地性质进行核查后确认：太和县运来金座建设项目占地属于太和县城关镇银杏社区土地，安徽省政府《关于补办太和县2005年第六批次城镇建设用地的批复》皖政地{补}（2006）350号批复批准征收的是太和县城关镇范井村委会（现并入平安社区）的集体土地，未征收“运来金座”项目中属于银杏社区的土地，将上述批复作为银杏社区土地被批准征收的根据有误。阜阳市自然资源和规划局作出了宣布太和县人民政府安排对上述银杏社区集体土地进行征收的行为无效的决定；根据已生效的阜阳市中级人民法院（2018）皖12行初245号行政判决书确认范恒海涉案的1.253亩集体土地在涉案出让土地的范围内，太和县人民政府征收范恒海承包的上述土地行为违法。 一审法院认为，《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条规定，土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。第九条规定，城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让，但法律另有规定的除外。本案中，被诉的《国有建设用地土地使用权出让合同》是太和县运来置业有限公司与太和县自然资源和规划局签订的国有土地使用权出让合同，合同涉及出让的土地应为国有建设用地。但根据范恒海提供的有效证据可以证明，认定涉案土地已被征收为国有建设用地的依据“安徽省人民政府皖政地{补}（2006）350号批复”内容不包括涉案出让土地，太和县自然资源和规划局认定涉案土地为国有建设用地证据不足，其与太和县运来置业有限公司签订涉案《国有建设用地使用权出让合同》的行为应属于认定事实主要证据不足的行为，涉案合同应予以撤销。但太和县运来置业有限公司在取得涉案土地后，经过有权部门审批，按照城市建设的规划，在该宗土地上进行了“运来金座”的项目建设，且该建设项目已经完成，如撤销该涉案土地出让合同将会给社会公共利益造成重大损失，故应依法确认被诉《国有建设用地土地使用权出让合同》违法，但太和县自然资源和规划局作为土地出让方，对该违法行为以及范恒海因此造成的损失，应采取相应的补救措施。由于范恒海的1.253亩集体土地在涉案出让土地范围内，太和县自然资源和规划局又无有效证据证明涉案土地被批准征收为国有，故其认为范恒海对涉案出让合同的起诉无诉讼主体资格的辩称理由不能成立，范恒海应具备本案诉讼主体资格。由于范恒海请求太和县自然资源和规划局支付案件证据材料复印费以及误工费1000元的诉讼请求无事实和法律依据，对该诉讼请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条、六十九条的规定，判决确认太和县自然资源和规划局与太和县运来置业有限公司签订的合同编号为341222出让[2018]0005号《国有建设用地使用权出让合同》违法；责令太和县自然资源和规划局对上述违法行为采取相应的补救措施；驳回范恒海的其他诉讼请求。 范恒海上诉称，被诉合同涉及建设项目并非公共利益性质，公共利益用地依法应当以划拨方式取得，且该合同涉及土地未经依法批准征收为国有，也未依法申请公共利益项目建设审批。事实上，被诉合同第五条和第十三条约定土地出让用途为商业住宅用地，显然不属于《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国房地产管理法》规定的公共利益用地的情形。太和县自然资源和规划局和太和县运来置业有限公司也没有提供证据证明项目建设是为了公共利益，也没有证据证明撤销违法合同会给公共利益造成损失，更无证据证明会造成的损失属于重大损失还是一般损失，一审违反证据规定，仅确认被诉合同违法而不撤销，认定事实不清、适用法律错误。本案是指令继续审理的案件，但一审不但未依法继续审理，还将本案重新立案，更改案号，严重违反审判程序，造成一个案件有两个编号，不便查询卷宗归档。请求依法撤销安徽省太和县人民法院（2020）皖1222行初23号行政判决第二项、第三项，改判撤销案涉编号为341222出让（2018）0005号违法合同书；依法公开开庭审理本案查明主要事实作出公正的改判；本案一、二审诉讼全部费用由太和县自然资源和规划局负担。 范恒海向一审法院提交了以下证据：1、身份证复印件、土地承包经营权证和耕地承包合同书。证明太和县自然资源和规划局非法出让的土地其中的一部分是1994年2月28日太和县农业委员会审查登记、太和县人民政府核准确认并颁发了农村土地承包经营权证，由太和县城关镇杜元村委会与其订立了耕地承包合同书，目前为止该土地使用权仍然合法有效，其是被诉出让土地的相对人，具有诉讼的主体资格。2、太复字（2018）73号行政复议决定书。证明被诉行政行为存在。3、皖政地{补}（2006）350号批复及附件“一书三方案”、国际商贸城征地勘测定界图、安徽省合肥高新技术产业开发区人民法院（2017）皖0191行初字第71号判决书、阜阳市中级人民法院（2018）皖12行初245号行政判决书。证明太和县自然资源和规划局出让的土地没有合法被批准征收为国有，太和县自然资源和规划局出让该宗土地时依据的皖政地{补}（2006）350号批复是不合法的，其批复报批材料“一书三方案”第四项征地方案中，被征用土地涉及的权属单位为一个范井村委会，而其所在的为杜元村委会，两判决书足以证明出让的涉案土地确实未被依法征收。4、2019年11月20日阜阳市自然资源和规划局作出的行政查处申请事项办理情况告知书。证明涉案土地未被征收为国有土地违法出让的事实。 太和县自然资源和规划局向一审提交的证据、依据有：1、太和县TH[2016]-94号宗地供地方案审批表（太供地呈字[2017]78）及该宗地使用权出让方案、太规字（2017）355号规划设计条件通知书及附图、关于太和县TH[2016]-46号、94号等6宗经营性用地上市交易报告、TH[2016]-94号宗地勘测定界图、太和县公证处（2018）皖太公证字第2004号公证书、太和县TH[2016]-94号宗地成交确认书。证明涉案出让土地性质为国有建用地，土地权属来源合法，出让土地行为合法。证明涉案土地出让合同行为与范恒海无关联，对范恒海的权利义务不产生影响，范恒海不是本案适格的诉讼主体，范恒海诉称涉案土地出让合同涉及其拥有的土地，损害其合法权益，无事实和法律依据。2、3412222018B01079国有建设用地使用权出让合同及供地界址图。证明2018年1月25日，太和县国土资源局与太和县居安置业公司签订土地出让合同，出让宗地编号为TH[2016]-94号，宗地面积为4097.50平方米，宗地位置为城关镇漯阜铁路有限公司东侧105国道西侧，吉祥路南侧，土地性质为国有建设用地，该出让合同内容合法，无侵犯范恒海利益的情形。范恒海请求撤销涉案土地出让合同并确认土地出让行为违法，无事实和法律依据。3、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条。证明该局代表政府与太和县运来置业有限公司签订国有建设用地使用权出让合同的主体资格合法。 太和县运来置业有限公司向一审法院提交以下主要证据：1、营业执照、社会信用代码证书。证明主体资格合法。2、变更协议。证明2018年2月7日，太和县国土资源局与其签订国有土地使用权出让合同变更协议，受让人变更为该公司。 上述证据均已随案移送本院。经审查，原审法院对证据的分析与认定符合法律规定，本院依法予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院二审对一审法院查明的事实予以确认。 本院认为，根据范恒海提供的有效证据可以证明，认定涉案土地已被征收为国有建设用地的依据即皖政地{补}（2006）350号批复内容不包括涉案出让土地，太和县自然资源和规划局认定涉案土地为国有建设用地证据不足，其与太和县运来置业有限公司签订涉案《国有建设用地使用权出让合同》的行为应属于认定事实主要证据不足的行为，涉案合同应予以撤销。但是，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。之所以不撤销被诉行为，是从社会稳定性的角度考虑。在行政行为效力存续期间，以被诉行为为核心会产生各种新的利益，此种新的利益与原行政行为之间存在法律上的因果关系。法院作出撤销原行政行为的判决，可能使上述新的利益失去继续存在的法律基础，而当这些利益事关国家或公共福祉时，就会造成公共利益的浪费或损失。本案中，事实上太和县运来置业有限公司在取得涉案土地后，经过有权部门审批，按照城市建设的规划，在该宗土地上进行了“运来金座”的项目建设，且该建设项目已经完成，如撤销案涉出让合同，会使此部分已经取得的权益及由此衍生出的其他权利关系处于新的不稳定状态。因此，一审法院确认涉案出让合同违法，但不予撤销，并无不当。范恒海认为太和县运来置业有限公司将土地用于商业住宅建设，不存在公共利益的主张没有法律依据，本院不予支持。本案由太和县人民法院第一次审理后作出(2019)皖1222行初28号行政裁定，驳回范恒海的起诉，二审本院以(2019)皖12行终373号行政裁定撤销一审裁定，指令太和县人民法院继续审理，太和县人民法院将案件编定(2020)皖1222行初23号，继续审理并作出本案一审判决，这一指令继续审理后重新编定案号的做法与人民法院案件办理的通行做法相符，并未影响当事人的实体及程序权利。范恒海认为该做法违反法定程序的上诉理由不能成立。二审案件是否开庭不是评价被诉行政行为合法与否及一审判决是否正确的因素，范恒海将请求公开开庭审理作为上诉请求显然不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人范恒海负担。 本判决为终审判决。 审判长 代 巍 审判员 耿牛牛 审判员 韩 笑 二〇二〇年十月二十六日 书记员 丁茹梦 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。