云南省蒙自市人民法院行 政 判 决 书（2020）云2503行初12号原告闻正良，男，1972年9月30日生，汉族，农民，住蒙自市。委托代理人张锌滔，云南天外天律师事务所律师。代理权限为特别授权。委托代理人李军，云南天外天律师事务所律师。代理权限为特别授权。被告蒙自市自然资源局（原蒙自市国土资源局）。所在地址：蒙自市天马路**。法定代表人金安明，职务：局长。委托代理人冯济开。代理权限为特别授权。委托代理人许毅辉，云南经峰律师事务所律师。代理权限为特别授权。原告闻正良与被告蒙自市自然资源局不履行法定职责一案，于2019年6月4日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。2019年11月25日作出（2019）云2503行初23号行政裁定书，裁定驳回原告闻正良的起诉。原告闻正良不服，向红河哈尼族彝族自治州中级人民法院提出上诉，红河哈尼族彝族自治州中级人民法院审理后裁定：一、撤销蒙自市人民法院（2019）云2503行初23号行政裁定。二、本案指令蒙自市人民法院继续审理。本院于2020年5月7日立案后，于2020年5月9日向被告蒙自市自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月15日公开开庭审理了本案。原告闻正良及其委托代理人张锌滔，被告蒙自市自然资源局委托代理人冯济开、许毅辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告闻正良诉称，2017年年底，蒙自市国土资源局组织修建蒙屏高速公路（蒙自段），其高速公路水田村委会蜜蜂岩村（主线）段、（拌和站）段、（临时驻地）段、（4号便道）段从原告所承包的土地中穿过，在被告对原告的土地进行测量过程中，另外一个村的多个村民提出蒙自市水田乡染家弯以北至云盘脚界限的部分土地系他们所有。事发后，为查清土地权属，原告于2018年4月8日依法向被告提出申请，要求对蒙自市水田乡染家弯以北至云盘脚界限土地进行调查以确定土地权属。被告在收到申请书后，对原告的请求不闻不问，不履行法定职责，随后原告于2018年8月2日对被告不履行法定职责申请行政复议，在复议期间，被告认识到其不作为行为违法，原告基于对被告的信任，同被告达成和解，即被告同意受理该案件，同时尽快出具处理结论，原告遂撤回行政复议申请。2018年9月6日，被告向原告出具案件受理通知书。之后原告多次向被告询问案件的进展情况，被告均借案件比较复杂拖延。根据《土地权属争议调查处理办法》第二十八条之规定：国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。但时至今日，被告并未向原告出具任何土地调查意见。为维护原告合法权益，特诉至法院，请求判令确认被告不履行其法定职责违法（即对蒙自市水田乡染家弯以北至云盘脚界限土地进行调查处理）；判令被告限期履行其法定职责。原告闻正良向本院提供了以下证据：1、原告身份证复印件。欲证明：原告是本案适格诉讼主体。2、《土地权属争议案件受理通知书》。欲证明：被告在受理案件后并未根据法律规定对争议的土地进行处理，存在行政不作为。被告蒙自市自然资源局辩称，本案原告的诉请明显不符合《行政诉讼法》第12条规定的受案范围，理由如下：一、根据《行政诉讼法》第12条第4款的规定，公民、法人或者其他组织“对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的”，可以提起行政诉讼。本案中，答辩人不是作出土地所有权或者使用权决定的法定机关。根据《土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状”的规定，作出土地所有权和使用权争议的决定机关是人民政府，而非答辩人。二、答辩人虽然于2018年9月6日受理原告闻正良的《申请书》，对其与杨自昌、杨维全、黄玫瑰之间的土地权属争议进行调查处理，但答辩人的调查处理意见按照《土地权属争议调查处理办法》第三十条“国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报同级人民政府，由人民政府下达处理决定”的规定，是要上报蒙自市人民政府，并不向原告出具。也就是说，答辩人作出调查处理意见的行为是一种内部职责行为，对外根本不产生法律效力。根据《行政诉讼法司法解释》（法释〔2018〕1号）第一条“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”的规定，本案原告的诉请明显不属于法定受案范围。综上，原告的诉讼不属于法定受案范围，请依法驳回原告的诉讼请求。在上一案二审期间已告知原告相关处理结果并送市政府，最终结果以市政府的处理决定为准。被告蒙自市自然资源局向本院提供了以下证据、依据：第一组：统一社会信用代码证书、负责人身份证明。欲证明：被告主体资格。第二组：《土地管理法》第16条、《土地权属争议调查处理办法》。欲证明：原告的诉请不属于受案范围。经庭审质证，原告对被告提供的第一组证据无异议。第二组证据无异议，证明目的有异议，认为原告的起诉符合法律规定。《土地权属争议调查处理办法》第五条规定个人之间的土地权属争议由被告处理，第二十三条、第二十七条规定被告在受理案件之后应当先行组织调解，调解不成应当及时出具处理意见。被告未履行职责，故原告提起诉讼。被告对原告提供的证据1无异议。证据2真实性无异议，证明目的有异议；认为与闻正良争议事项相同的另一案当事人高家树、高家得的案件还在诉讼中，审理结果未出，因此被告中止对争议事项的调查，不存在不履行法定职责的行为。本院对上述证据认证如下：被告提供的证据原告无异议，予以采信。原告提供的证据被告对真实性无异议，予以采信。经审理查明，原告向被告提出申请，要求对蒙自市水田乡染家弯以北至云盘脚界限土地进行调查以确定土地权属。2018年9月6日，被告向原告出具蒙国土受字〔2018〕第2号《土地权属争议案件受理通知书》，后一直未作出处理，故原告提起诉讼要求被告履行职责。庭审后，被告作出《关于水田乡闻正良申请土地确权的调查处理意见》，并报送至蒙自市人民政府。本院认为，《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”第五条第一款规定：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。”第二十八条规定：“国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门负责人批准，可以适当延长。”第三十条第一款规定：“国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。”本案被告作为国土资源行政主管部门，负有对本行政区域土地权属争议案件进行调查并依法提出处理意见的职责。在诉讼过程中，被告对原告要求确定土地权属的申请作出处理意见并报送同级人民政府，被告虽已履行了法定职责，但被告向原告出具受理通知到作出处理意见用时将近两年，属拖延履行法定职责的情形，依法应确认违法。鉴于被告已在诉讼中履行了法定职责，判决履行已无实际意义，故原告要求判令被告限期履行法定职责的请求，本院不予支持。被告认为因当事人提起诉讼从而中止调查的意见，无法律依据本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项规定，判决如下：一、确认被告蒙自市自然资源局对原告闻正良的确权申请拖延作出调查处理意见的行为违法。二、驳回原告闻正良的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告蒙自市自然资源局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于红河哈尼族彝族自治州中级人民法院。审 判 长  刘 敏人民陪审员  侯其刚人民陪审员  余文兰二〇二〇年十月二十二日书 记 员  张静敏