江苏省盐城市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏09行终458号 上诉人（原审原告）潘友旺，性别××年××月××日生，××族，居民。 委托代理人单永和，××族，居民，住盐城市大丰区。 被上诉人（原审被告）盐城市农业农村局，住所地盐城市亭湖区文港中路**。 法定代表人施建霞，该局局长。 委托代理人王凤阳，江苏哲睿律师事务所律师。 委托代理人魏小敬，该局法规处科员。 上诉人潘友旺与被上诉人盐城市农业农村局撤销不予受理行政复议决定一案，不服江苏省盐城市盐都区人民法院（2020）苏0903行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明：2019年12月5日，原告向盐城市大丰区农业农村局提交了《信息公开申请书》，请求书面公开原金禾公司成立时根据《改制方案》第五条（4）款规定的所辖有2200亩土地被盐城市大丰区农业农村局收回的事实根据和法律依据及其具体时间的信息，并加盖公章邮寄给潘友旺。2019年12月12日，盐城市大丰区农业农村局作出《政府信息公开申请答复书》，载明：“根据《政府信息公开条例》第二条之规定，你申请的信息不属于政府信息范畴，现予告知。1、关于2200亩土地的问题。我局已分别于2019年3月22日和2019年9月29日两次向你和单永和、景凤连3人给予明确答复（大农信答〔2019〕1号《关于单永和等人信访问题的答复意见》、大农信处〔2019〕14号《单永和信访事项处理意见书》），并告知你们，对我局作出的答复意见和处理意见若有异议，可在收到意见之日起30日内向盐城市大丰区人民政府申请复查。2、关于你在信息公开申请书中提到：“由于诸多原因，公司在不应当破产的情况下破产的问题。”经查阅（2011)大商破字0007-2号江苏省大丰市人民法院民事裁定书：“申请人邹宗晴、吴胜高、董翠琴、朱桂兰、吴国荣、潘友旺、陆文洁、陈加敏以大丰市金禾种业有限公司经营严重亏损，不能清偿到期债务为由，向本院申请宣告其破产还债。”由此可见是由于包括你在内的8名金禾种业有限公司原职工向江苏省大丰区人民法院提出申请，大丰市人民法院才依照《中华人民共和国企业破产法》第二条、第八条、第十条、第十一条的规定，受理裁定大丰市金禾种业有限公司破产还债。 原告不服，于2019年12月17日向被告申请行政复议，申请撤销盐城市大丰区农业农村局于2019年12月12日作出的《政府信息公开申请答复书》，责令其在期限内重新作出答复。2019年12月20日，被告作出盐农复（不受）〔2019〕2号《不予受理行政复议申请决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，决定不予受理，并依法邮寄送达。原告不服，故诉至法院，请求判如所请。 2019年3月22日，盐城市大丰区农业农村局作出大农信答〔2019〕1号《关于单永和等人信访问题的答复意见》，载明“单永和、景凤连、潘友旺你们三人系大丰区棉花原种场原职工，2002年棉花原种场改制时，你们被分流到新单位——大丰金禾种业公司，由于金禾公司经营不善，造成包括你们在内的员工部分工资无法领取，职工保险也没能及时缴纳，2010年6月金禾公司被大丰市人民法院裁定破产。因金禾公司除大丰区棉圃小学教学楼以外没有其它可处置资产，且该教学楼一直由大丰区棉圃小学占用，2017年9月大丰区棉圃小学撤并至大丰区港经济区小学后，该教学楼的资产教育部门始终未予交还，破产管理人员也无法处置资产，导致破产程序一度处于停滞状态。针对此问题，2019年春节前大丰区农业委员会已研究初步方案，督促破产管理人员积极推进破产程序，尽快拿出清算方案和债权债务清册，根据实际情况提前终结破产程序，妥善安置服务对象。关于你们要求棉花原种场收回部分土地分给正式职工以解决生活着落问题或解决原企业拖欠的工资和社保等问题。2200亩农田是国有划拨给大丰区棉花原种场使用的，金禾公司作为私营企业和破产企业没有权利处理和分配。棉花原种场目前一直将土地承包给215户（350劳力）农业承包户，现已流转给大户种植，农业承包户完全依靠农田生活。企业破产、职工下岗后，再要求帮助其缴纳养老保险。目前没有法律依据。原企业金禾公司拖欠的工资和社保等问题，将依照《中华人民共和国企业破产法》，在破产程序中予以解决。” 2019年9月29日，盐城市大丰区农业农村局作出大农信处〔2019〕14号《单永和信访事项处理意见书》，载明：“1、关于金禾公司破产。金禾公司为棉花原种场改制后的独立法人企业，主要从事棉花良种的繁育与销售。公司在生产经营过程中，由于受市场供求、经营体制、经营管理等诸多因素影响，2006年后，企业效益下滑，连续亏损，债务累累，直至停产歇业，公司员工工资无法领取，职工保险无法及时缴纳，部分职工陆续离开公司。2011年金禾公司相关债权人依法向法院提出破产申请。2011年6月，大丰市人民法院依法裁定金禾公司破产，并指定破产管理人，依法对金禾公司资产进行破产清算。2、关于2200亩土地权属。2200亩土地是国有土地，是国家划拨给棉花原种场的资产，其土地使用权属于棉花原种场。2002年8月棉花原种场《改制方案》第五项第4条明确规定：‘新组建大丰市金禾良种开发公司，新公司取得棉花原种场的资产150万元；新公司辖有国有农用地2200亩，从事棉花良种繁育和推广工作，……’。根据表述，“辖”是管理之意，棉花原种场将2200亩土地提供给金禾公司管理使用，从事棉花良种繁育和推广，但该片土地仍属棉花原种场的资产，土地使用权人依然为棉花原种场。金禾公司进入破产清算后，原有的土地管理主体和使用主体均已灭失，土地管理使用自然应归还给产权人--棉花原种场。作为土地使用权人的棉花原种场若将国有土地擅自分配给下岗职工去管理和使用，缺乏法律依据。3、关于破产清算。金禾公司破产后由于原棉圃小学资产存在纠纷，致使破产程序难以推进。现棉圃小学已经撤并，破产管理人已于2018年12月申请盐城市大丰区人民法院重新启动破产清算程序。目前，经过资产重新评估等系列程序，破产资产已由区人民法院挂网拍卖。据法院工作人员介绍，首次竞拍将于2019年10月8日至9日进行。4、关于工作推进。大丰区农业农村局高度关注金禾公司破产重启和资产重新评估、拍卖等相关工作，及时跟进，多次与法院等相关方面协调沟通，推进破产进程，督促破产管理人依照《中华人民共和国企业破产法》的有关规定，抓紧对相关资料搜集审核，制订清算方案，确保在破产资产拍卖资金到位后依法依规对职工工资、集资款、补偿金等进行清算，维护职工合法权益。” 原审法院认为,《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定,对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。故盐城市农业农村局具有受理该复议申请并作出复议决定的职责。 《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定,本条例所称政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。本案中,原告申请公开的信息内容为“请求书面公开原金禾公司成立时根据《改制方案》第五条（4）款规定的所辖有2200亩土地被盐城市大丰区农业农村局收回的事实根据和法律依据及其具体时间的信息，并加盖公章邮寄给潘友旺”。盐城市大丰区农业农村局于2019年3月22日作出的大农信答〔2019〕1号《关于单永和等人信访问题的答复意见》和2019年9月29日作出的大农信处〔2019〕14号《单永和信访事项处理意见书》已经就2200亩土地的问题作出明确答复。2019年12月12日，盐城市大丰区农业农村局作出《政府信息公开申请答复书》，既未侵犯原告的人身权、财产权,也未侵犯其知情权,对其权益明显不产生实际影响。 根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条的规定,公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议;行政机关的行政行为侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的,属于行政复议的受案范围。据此,只有对当事人权利义务可能产生实际影响的行政行为,才属于行政复议的受案范围。由于2019年12月12日，盐城市大丰区农业农村局作出《政府信息公开申请答复书》对原告权利义务不产生实际影响,故被告作出盐农复（不受）〔2019〕2号《不予受理行政复议申请决定书》，并无不当。但盐城市农业农村局应在不予受理行政复议申请决定书中指明原告2019年12月5日申请信息公开的行为是对已知行为的重复申请，故大丰区农业农村局于2019年12月12日的答复对原告不产生权利义务影响，对此瑕疵，予以指正。 《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定,行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。本案中,被告于2019年12月17日收到原告提出的行政复议申请,于2019年12月20日作出案涉《不予受理行政复议申请决定书》并于当日送达,行政复议程序符合法律规定。 综上所述，原告潘友旺的诉讼请求，一审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告潘友旺的诉讼请求。案件受理费50元，由原告潘友旺负担。 上诉人潘友旺上诉称，1、一审法院认定事实不清，适用法律错误。上诉人对盐城市大丰区农业农村局作出的《政府信息公开答复书》不服，认为其侵犯了上诉人的合法权益，向被上诉人提出行政复议申请，符合政府信息公开条例第五十一条和行政复议法第六条第十一款、第十二条等法律、法规的规定，被上诉人应当依法受理上诉人的行政复议申请，至于被上诉人受理后如何处理、作出怎样的行政复议决定书，被上诉人可以依法裁量。2、一审法院驳回上诉人的诉讼请求是违背客观事实的枉法裁判。一审法院在庭审后调取了5份案外证据材料，作为支撑其支持被上诉人不予受理行政复议决定书的证据和依据，明显不当，该5份材料与被上诉人不履行行政复议职责无关联性，一审法院是袒护被上诉人，有失法律公正。3、上诉人是大丰金禾良种开发公司的职工，向盐城市大丰区农业农村局申请公开公司所辖的2200亩土地使用权的产生与消灭经过的相关事实，申请公开的内容与上诉人有利害关系。综上，请求撤销一审法院（2020）苏0903行初44号行政判决书，依法改判；撤销被上诉人作出的盐农复（不受）[2019]2号《不予受理行政复议申请决定书》，责令其履行行政复议职责；本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人盐城市农业农村局答辩称，答辩人收到上诉人的复议申请后，立即着手审查，审查中发现，上诉人的请求事项属于对已知行为的重复申请。上诉人的申请事项，盐城市大丰区农业农村局已于2019年3月22日和2019年9月29日作出了大农信答[2019]1号、大农信处[2019]14号意见书。答辩人认为盐城市大丰区农业农村局作出的《政府信息公开申请答复书》未侵犯上诉人的人身权、财产权、知情权，对其权益明显不产生实际影响，故答辩人根据行政复议法第二条、第六条、第十七条第一款的规定，在法定时间内作出《不予受理行政复议申请决定书》并无不当。一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉人的上诉请求，依法维持原审判决。 当事人在一审审理期间所提供的证据、依据，原审法院已随卷移送本院。本院对证据和事实的认定与原审判决无异。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”故被上诉人盐城市农业农村局具有作出行政复议处理决定的法定职责。 《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”据此，政府信息应当是现有的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，潘友旺向盐城市大丰区农业农村局申请公开的是“原金禾公司成立时根据《改制方案》第五条（4）款规定的所辖有2200亩土地被盐城市大丰区农业农村局收回的事实根据和法律依据及其具体时间信息”。从申请内容看，实际上是就2200亩土地被收回的依据和时间向盐城市大丰区农业农村局进行的询问，目的是要求盐城市大丰区农业农村局对其询问事项作出具体解答，在性质上属于咨询，不属于政府信息公开的范围，盐城市大丰区农业农村局所作的答复，不会对上诉人潘友旺的权利义务产生实际影响。因此，被上诉人盐城市农业农村局作出盐农复（不受）〔2019〕2号《不予受理行政复议申请决定书》，符合《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条的规定。一审判决驳回诉讼请求并无不当。上诉人潘友旺的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人潘友旺负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周晓文 审 判 员 秦广林 审 判 员 李星星 二〇二〇年十月二十六日 法官助理 施 惠 书 记 员 陈 新