贵州省独山县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔2726行初95号 原告平塘县白师傅汽车维修服务有限公司，地址：平塘县金盆街道新寨村分水领，统一社会信用代码：91522727MA6H55P97Y。 法定代表人白明伦，总经理。 委托诉讼代理人杨高州、刘月，北京京润律师事务所律师。 被告平塘县自然资源局，地址平塘县金盆街道商务中心**，统一社会信用代码1152272700981828X2。 法定代表人石朝飞，副局长（主持工作）。 出庭负责人高胜超，副局长。 委托诉讼代理人方顺刚。 被告黔南布依族苗族自治州人民政府，地址：都匀市环东中路**，统一社会信用代码11522700009800207。 法定代表人吴胜华，州长。 委托诉讼代理人熊必梅、勾文灿。 原告平塘县白师傅汽车维修服务有限公司（至判决主文前简称原告）因不服被告平塘县自然资源局土地行政管理，于2020年5月20日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于同日向被告邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书和行政机关负责人出庭应诉通知书等，并依法追加黔南布依族苗族自治州人民政府作为共同被告。本院依法组成合议庭，于2020年8月15日公开开庭审理了本案。原告的法定代表人白明伦及委托诉讼代理人杨高州、刘月，被告平塘县自然资源局的出庭负责人高胜超、委托诉讼代理人方顺刚，被告黔南布依族苗族自治州人民政府的委托诉讼代理人熊必梅、勾文灿，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告平塘县自然资源局于2019年11月27日作出平自然资执法罚【2019】37号行政处罚决定，认为原告未经有权机关批准，擅自占用金盆街道新寨村满弓组国有土地15074平方米修建厂房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，已构成了未批先用非法占地的违法事实，故根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，作出如下处罚：1、对非法占用的土地处以每平方米10元的罚款，共计150740元；2、责令退回非法占用的土地。被告平塘县自然资源局于2019年11月25日作出另一份平自然资执法罚【2019】37号行政处罚决定，以同一事实和理由，决定对原告非法占用的土地处以每平方米30元的罚款，共计452220元，及责令退回非法占用的土地。原告不服被告平塘县自然资源局于2019年11月25日作出的平自然资执法罚【2019】37号行政处罚决定，申请行政复议，被告黔南布依族苗族自治州人民政府于2020年3月9日作出黔南府行复决字【2020】20号行政复议决定，维持了平塘县自然资源局于2019年11月27日作出平自然资执法罚【2019】37号行政处罚决定。 原告诉称，2019年11月25日，被告平塘县自然资源局作出平自然资执法罚【2019】37号《行政处罚决定书》，认为“你单位未经有权机关批准，擅自占用金盆街道新寨村满弓组国有土地15074平方米修建厂房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，已构成了未批先用非法占地的违法事实”，故“根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，我局拟对你单位作出如下处罚：1、对非法占用的土地处以每平方米30元的罚款，共计452220元；2、责令退回非法占用的土地”。2019年12月12日，被告平塘县自然资源局以与11月25日作出的《行政处罚决定书》相同的理由作出案涉的《行政处罚决定书》，将非法占用的土地罚款金额改为处以每平方米10元，共计150740元。原告认为，被告平塘县自然资源局作出的案涉《行政处罚决定书》，事实不清、主要证据不足、程序违法、法律适用错误，执法目的不当且有违信赖利益保护原则，诉讼请求撤销被告平塘县自然资源局于2019年11月27日作出的平自然资执法罚【2019】37号行政处罚决定。 原告向提交了如下证据： 1、2019年11月25日平自然资执法罚【2019】37号《行政处罚决定书》。拟证明2019年11月25日，被告作出《行政处罚决定书》，针对原告处以占用土地每平方米30元的罚款，共计452220元，并责令退回非法占用的土地。 2、2019年11月27日平自然资执法罚【2019】37号《行政处罚决定书》。拟证明被告又作出了案涉行政处罚决定，以与11月25日《行政处罚决定书》相同的理由作出行政处罚，原告是相对人，主体适格。 3、⑴2011年10月24日平塘县发展和改革局《贵州省基本建设投资项目备案通知》； ⑵2012年5月25日平塘县城镇规划委员会《平塘县城镇规划委员会第十三次会议纪要》； ⑶《平塘县临时用地审批表》； ⑷2012年9月15日平塘县国土资源局《关于平塘县白师傅汽车修理厂建设项目临时用地批复》； ⑸2012年9月21日《建设项目环境影响登记表》及的批复》; ⑹《征收土地协议书》及《土地面积丈量及地上附着物调查表》、《平塘县一汽汽车特约维修服务站（4S店）建设项目征地补偿费发放清册》、《收款收据》、转账村委会记录; ⑺《土石方爆破合同》、《土石方承包合同》、《贵州省平塘县分水岭工地付款清单》; ⑻2012年9月27日平塘县国土资源局用地管理股《缴纳土地复垦费通知书》及缴纳土地复垦保证金的《贵州省行政事业单位资金往来结算收据》; ⑼2013年8月21日缴纳征地社保费用的《贵州省社会保险基金专用收据》; ⑽2013年8月21日缴纳耕地开垦费的《贵州省政府非税收入一般缴款书》; ⑾2014年2月13日《贵州省征地社会保障资金审查意见书》; ⑿2016年9月5日平塘县国土资源局《关于平塘县白师傅汽车修理厂使用地的情况说明》。拟证明涉案土地的使用，是经过了法定的征收程序及审批程序，原告按照要求缴纳、支付了土地复垦保证金、社会保障费用以及土地征收补偿等费用，且项目经过了备案、规划、环评、用地审批等程序，不属于未经批准擅自占用土地及未批先用的非法占地情形。 4、平塘县委、县政府、黔南州交通局、平塘县交通局等单位荣誉证书、文明企业、先进企业奖牌。拟证明原告积极响应国家号召，参加各类应急抢险、救灾、扶贫、帮扶、捐赠、安置等工作，积极承担社会责任，多次被州、县交通部门评为优秀企业，其法定代表人也多次受平塘县委、县政府等部门表彰，由此对原告产生的信赖利益应当得到保护。 被告平塘县自然资源局的质证意见是：证据1三性、证明目的不予认可；证据2三性予以认可，证明目的不认可；证据3中的⑴、⑵关联性、证明目的不予认可，⑶、⑷真实性认可，关联性、证明目的不予认可，⑸-⑾三性不予认可，证明目的不予认可，⑿真实性认可，关联性、证明目的不予认可；证据4三性、证明目的不予认可。 被告黔南布依族苗族自治州人民政府的质证意见是：证据1真实性认可，合法性、关联性不予认可，该处罚决定书已经27日的处罚决定所改变，本案被诉的也是27日的处罚决定，和25日的处罚决定没有关联性，其他证据的质证意见同自然资源局的质证意见一致。 被告平塘县自然资源局辩称，一、原告非法占用国有土地事实清楚，证据确凿充分，对其作出的行政处罚依法应予维持；二、对原告作出的行政处罚是基于对公共利益和国有资产的保护，也是对原告恶意占用国有建设用地行为作出的合法合理合情的处罚，执法目的明确；三、该行政处罚程序合法，适用法律正确，处罚未超过法定期限，且履行了告知义务；四、2019年11月27日作出的平自然资执法罚（2019）37号行政处罚决定书是唯一的行政处罚文书，不存在209年11月25日和2019年12月12日的行政处罚文书；四、原告以信赖利益保护为由，企图代替合法的国有建设用地取得方式，依法不应得到支持。请求驳回原告的诉讼请求。 被告平塘县自然资源局提供了以下证据： 1、行政处罚决定书（平自然资执法罚【2019】37号）、送达回证。拟证明依法作出的行政处罚相关事实及送达等。 2、行政处罚告知书（平自然资罚告字【2019】37号）、行政处罚听证告知书（平自然资听告字【2019】37号）、送达回证。拟证明已经按法定程序履行告知义务。 3、贵州省人民政府关于平塘县2014年度第一批次城镇建设使用土地的批复（黔府用地函【2014】578号）。拟证明案涉土地已经被征收为国有。 4、平塘县国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告（平国土告字【2016】2号、【2017】3号、【2019】3号、【2019】5号）。拟证明先后四次在中国土地市场网上挂牌出让案涉土地使用权，原告四次未参与揭牌。 5、责令停止违法行为通知书、送达回证及送达现场照片、询问笔录。拟证明依照法定程序责令停止违法行为、送达、制作询问笔录。 原告的质证意见是：证据1合法性不予认可，其属于被诉具体行政行为合法性有待司法审查，送达回证上日期存在人为修改痕迹，无法确认其签收的真实日期；证据2中行政处罚告知书及送达回证合法性不予认可，被告曾经于2019年10月21日出具每平方米30元罚款的告知文书，此文件为事后制作，行政处罚已经超过两年的时效，不应该进行处罚，处罚时涉案土地已为国有，不应适用2004年土地管理法第43、44条规定，对其中行政处罚听证告知书及送达回证真实性不予认可，虽然标题为行政处罚听证告知书，但内容没有告知原告享有听证权利等；证据3合法性、证明目的不予认可，原告未依法获得征收补偿，该文件也没有说明涉案土地为经营性土地，根据《协议出让国有土地使用权规定》第九条，工业用地不是必须招牌挂出让；证据4均为打印件，真实性、证明目的不予认可，从2016年9月5日平塘县国土资源局出具的关于平塘县白师傅汽车修理厂使用地的情况说明可以看出，涉案用地手续正在办理中，并非原告没有参加揭牌，而且流拍的原因也有多种，如出让价值不高等原因，被告在原告暂时无力全额承担时，启动处罚程序，故致使原告没有参与；证据5中责令停止违法行为通知书质证意见同行政处罚告知书一致，另外，土地管理法并没有赋予被告作出责令改正的职权、内容，对询问笔录真实性不予认可，黔南州政府在答辩状中认定被告是在原告处制作询问笔录，照片显示也是在维修中心拍摄，但笔录显示的是在执法监察办公室询问，合法性、证明目的不予认可，根据国土资源处罚办法第13条规定，调查取证时候，办案人员不应少于2人，还应当出示证件，笔录显示只有1人的证件，而且没有提供，无论执法人员是否具有执法资格，根据最高人民法院关于行政诉讼证据的若干规定，询问笔录等应当由行政执法人员、被询问人等签名、盖章，该笔录不符合要求，不能作为定案依据，而且从中可以看出，原告只是因为资金问题，无力参加竞拍，照片属视听资料，看不出具体的时间、、地点等不符合证据的形式要求，不具有合法性。 被告黔南布依族苗族自治州人民政府辩称，于2019年1月20日受理原告的行政复议申请，经核实原告的相关材料及平塘县自然资源局提交的相关证据材料，于2020年3月9日作出决定并送达原告，符合相关法律法规的规定。原告于2012年获得临时用地审批后修建了大量的永久性建筑物、构筑物，违反了临时用地的相关规定，且从现有证据看，原告获得的临时用地到期后并未申请延期，也未办理国有土地使用手续，违法事实清楚，平塘县自然资源局于2019年10月21日作出行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，原告在期限内未提出听证申请和陈述申辩意见，2019年11月27日，平塘县自然资源局作出平自然资执法罚【2019】37号行政处罚决定，对原告处以罚款150740元和责令退回非法占用的土地，原告不服而申请行政复议，经审查，平塘县自然资源局作出的行政处罚决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，作出的黔南府行复决字【2020】20号行政复议决定，完全符合法律法规的规定，请依法驳回原告的起诉。 被告黔南布依族苗族自治州人民政府提供了行政复议申请书、行政复议决定书、行政复议受理通知书、答复通知书、案件延期审理通知书、邮件物流详情单。拟证明行政复议程序合法。 原告的质证意见是：行政复议申请书真实性认可，可以看出原告申请复议行为为11月25日作出的行政处罚，而非案涉27日作出的行政处罚；对行政复议决定书关联性不予认可，原告未针对11月27日的行政处罚申请复议，政府主动作出复议决定缺乏法律依据，且没有对25日的处罚复议申请作出处理，对受理通知书、邮寄单关联性不予认可，原告并未对涉案行政处罚申请行政复议，且受理日期为2019年12月20日，而申请时间为12月11日，根据法律规定，受理日期应为13日，对于延期审理通知书、邮寄单关联性不予认可，行政复议法第31条第1款规定，作出行政复议决定，应该在60日之内，如果需要延长，应当在期限届满前告知申请人、被申请人，黔南州政府于2020年2月21日向原告邮寄延期审理通知书超过法定期限。 被告平塘县自然资源局对被告黔南布依族苗族自治州人民政府提供的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、2证明了被告平塘县自然资源局于2019年11月25日、27日以同一事实、理由对原告作出了不同的处罚事实，具有真实性，证据形式和来源合法，且与本案待证事实存在关联，予以确认;证据3证明了原告公司成立过程中的备案、规划、用地来源和临时用地审批、交纳相关费用、建设等过程，予以确认;证据4与本案待证事实无关，不予认证。被告平塘县自然资源局提供的证据1与原告提供的一致，予以确认；证据2因被告平塘县自然资源局作出有两份不同的处罚决定书，而原告在本案中系针对后一份处罚决定提起的诉讼，该行政处罚告知书、行政处罚听证告知书日期为第一份处罚决定书之前，故而该行政处罚告知书、行政处罚听证告知书不是针对被诉的处罚决定作出，而且行政处罚听证告知书并无听证告知的相关内容，故不予确认；证据3、4证明原告使用的集体土地已于2014年被征收为国有建设用地，并经四次挂牌出让，予以确认；证据5中责令停止违法行为通知书、送达回证证明被告平塘县自然资源局曾向原告作出责令停止违法行为，并将责令停止违法行为通知书送达原告的事实，送达责令停止违法行为通知书送达回证已足以证明，无再对送达照片认证之必要，询问笔录虽存在无执法询问人员签名，但属证据瑕疵，询问笔录有询问地点及原告法定代表人的签名，不影响内容的真实性，予以确认。被告黔南布依族苗族自治州人民政府提供的证据证明了原告申请复议的内容及作出复议决定的过程、复议决定认定的事实、复议结果造等事实，予以确认。 经审理查明：2011年，原告的前身平塘县白师傅汽车修理厂建设项目平塘县一汽特约维修服务站及选址经县发展和改革部门备案，2012年取得规划部门、环境保护部门同意，同年，原平塘县国土资源局为该项目建设用地问题与所涉土地的苗二河乡新寨村村民委员会、村民签订了《征收土地协议书》，并批复同意临时用地3.35亩，临时用地期限为2012年9月15日至2013年9月15日，原告为征地支付了征地补偿费、、地上附着物补偿费失地农民基本养老保险基金等费用，后相继建设了相应的项目设施。2014年12月，该项目用地及其他土地经省人民政府批复征收为国有，作为平塘县2014年度第一批次城镇建设用地，用地批复要求严格按照国家有关供地政策供地，对于经营性用地和工业用地，必须以招标、拍卖或挂牌方式出让。2016年、2017年、2019年，该土地由原平塘县国土资源局、平塘县自然资源局四次在中国土地市场网上进行挂牌出让未果（挂牌出让面积为15074平方米）。2019年5月21日，被告平塘县自然资源局向原告发出《责令停止违法行为通知书》，以原告未取得合法用地手续、侵占国有土地15074平方米修建建筑物、构筑物和其他设施的行为涉嫌违法为由，责令原告停止违法行为，并限期于同年6月30日前到平塘县自然资源局办理国有土地使用权手续。同年10月9日，平塘县自然资源局执法监察工作人员在对原告的法定代表人白明伦进行调查询问时，白明伦认可用地约22.3亩，目前没有用地手续，并表示一直在办理相关手续，就因没有钱揭牌，如要处理希望从轻。2019年11月25日，平塘县自然资源局作出平自然资执法罚【2019】37号行政处罚决定，认定原告未经有权机关批准，擅自占用金盆街道新寨村满弓组国有土地15074平方米修建厂房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，已构成了未批先用非法占地的违法事实，故根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，作出了如下处罚：1、对非法占用土地处以每平方米30元的罚款，共计452220元；2、责令退回非法占用的土地，因原告申请从轻处罚，被告平塘县自然资源局又于2019年11月27日重新作出另一平自然资执法罚【2019】37号行政处罚决定，即本案被诉的行政行为，以同一事实和理由，决定对原告占用土地处以每平方米10元的罚款，共计150740元，及责令退回非法占用的土地。原告对于2019年11月25日作出平自然资执法罚【2019】37号行政处罚决定不服申请行政复议，复议请求撤销被告平塘县自然资源局于2019年11月25日作出平自然资执法罚【2019】37号行政处罚决定，被告黔南布依族苗族自治州人民政府于2019年12月20日受理，于2020年2月17日延期审理至3月19日作出复议决定，于2020年3月9日作出黔南府行复决字【2020】20号行政复议决定，决定维持平塘县自然资源局于2019年11月27日作出的平自然资执法罚【2019】37号行政处罚决定。 本院认为，行政诉讼系针对被诉行政行为在证据是否确凿充分、程序是否合法、适用法律是否正确等进行审查。平塘县自然资源局于2019年11月27日作出的平自然资执法罚【2019】37号行政处罚决定认定原告未经批准占用国有土地15074平方米的事实，仅有本单位执法工作人员对原告法定代表人的询问笔录，且在其陈述土地使用面积方面约为22.3亩的情况下，未对用地面积进行现场勘测，故在认定事实上未能达到确凿充分的证据标准。程序方面，参照《国土资源行政处罚办法》第十二条、《国土资源违法行为查处工作规程》第7.3的规定，对于土地违法行为的查处，应当进行立案，并有《立案呈批表》，本案平塘县自然资源局未提供处罚前立案的相关证据，此外，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第四十二条的规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。对于罚款的较大数额标准，《贵州省人民政府关于行政处罚较大数额罚款标准的规定》明确法人或组织非经营活动和经营活动分别为5000元和10000元，故对原告罚款的数额达到了应当告知其听证权利的标准。本案中平塘县自然资源局未履行处罚的上述程序，属程序违法。对于复议行政行为，复议机关应当针对申请复议的行政行为进行审查并作出复议结果，本案中，原告是针对平塘县自然资源局于2019年11月25日作出的平自然资执法罚【2019】37号行政处罚决定申请行政复议，而黔南布依族苗族自治州人民政府复议结果为维持平塘县自然资源局于2019年11月27日作出的平自然资执法罚【2019】37号行政处罚决定，该复议结果不是针对申请复议的2019年11月25日平自然资执法罚【2019】37号行政处罚决定作出，属不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决如下： 一、撤销被告平塘县自然资源局于2019年11月27日作出的平自然资执法罚【2019】37号行政处罚决定； 二、撤销被告黔南布依族苗族自治州人民政府作出的黔南府行复决字【2020】20号行政复议决定。 案件受理费50元，由被告平塘县自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，交纳上诉费，上诉于黔南布依族苗族自治州中级人民法院。 审 判 长  莫义军 人民陪审员  罗黎平 人民陪审员  陆家萍 二〇二〇年十月十日 法官助理冉璐 书记员董洹 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 《中华人民共和国行政处罚法》 第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。 第四十二条行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织： （一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出； （二）行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、、地点 （三）除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行； （四）听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避； （五）当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理； （六）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证； （七）听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。 当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。