广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2020)粤71行终1901号上诉人（原审原告）：广州广航交通科技有限公司。住所地：广州市增城区******新屋经济合作社A3厂房。法定代表人：张俊红，总经理。委托代理人：汪少兵，广东格林律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市生态环境局。住所地：广州市越秀区********。法定代表人：杨柳，局长。委托代理人：赖潜浪，该局增城区分局工作人员。委托代理人：方穗涛，广东红棉律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市人民政府。住所地：广州市越秀区*****。法定代表人：温国辉，市长。委托代理人：何峰，该单位工作人员。上诉人广州广航交通科技有限公司（以下简称广航公司）因诉被上诉人广州市生态环境局（以下简称市生态环境局）、广州市人民政府（以下简称市政府）环保行政处罚及行政复议一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初368号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认为，《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”《环境行政处罚办法》第十四条第一款规定：“县级以上环境保护主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚。”据此，市生态环境局具有本区域范围内的环境保护执法权及处罚权。《建设项目环境保护管理条例》（1998年施行）第六条规定：“国家实行建设项目环境影响评价制度。建设项目的环境影响评价工作，由取得相应资格证书的单位承担。”第七条第一款规定：“国家根据建设项目对环境的影响程度，按照下列规定对建设项目的环境保护实行分类管理：（一）建设项目对环境可能造成重大影响的，应当编制环境影响报告书，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价；（二）建设项目对环境可能造成轻度影响的，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价；（三）建设项目对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。”第九条规定：“建设单位应当在建设项目可行性研究阶段报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表；……按照国家有关规定，不需要进行可行性研究的建设项目，建设单位应当在建设项目开工前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表；其中，需要办理营业执照的，建设单位应当在办理营业执照前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。”第二十条第一款规定：“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。”第二十三条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用。”第二十八条规定：“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万以下的罚款。”原环境保护部环政法函[2018]31号《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》规定：“二、关于‘未批先建’违法行为的行政处罚追溯期限……（三）违反环保设施‘三同时’验收制度的行政处罚……2.对违反环保设施‘三同时’验收制度的处罚，不受‘未批先建’行政处罚追溯期限的影响。建设项目违反环保设施‘三同时’验收制度投入生产或者使用期间，由于违反环保设施‘三同时’验收制度的违法行为一直处于连续或者继续状态，因此，即使‘未批先建’违法行为已超过二年行政处罚追溯期限，环保部门仍可以对违反环保设施‘三同时’验收制度的违法行为依法作出处罚，不受‘未批先建’违法行为行政处罚追溯期限的影响”。根据原广州市环境保护局穗环函[2018]533号《广州市环境保护局关于适用新旧相关问题请示的复函》规定：“二、2017年10月1日前建成并投产的项目，同时存在‘未批先建’及‘未验先投’的违法情形、但自建设行为终了到执法检查发现时间超过两年的，或者仅存在‘未验先投’的违法情形的，原则上应当适用1998年《建设项目环境保护管理条例》第二十八条予以处罚。”再根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2018年）中规定：“第十九、非金属矿物制品业50.砼结构构件制造、商品混凝土加工报告表全部”的要求，该项属于需要编制环境影响评价报告表的范畴。本案中，广航公司从事GH快干水泥和桥梁伸缩缝的生产安装经营，属于上述《建设项目环境影响评价分类管理名录》中规定的“砼结构构件制造、商品混凝土加工”项目，依照规定应当编制环境影响评价报告表，在取得项目环评审批和环保竣工验收后方可正式投入生产使用。但广航公司在未办理环评审批手续、未配套建设环境保护设施竣工验收的情况下，于2011年5月投入生产使用，生产经营过程中产生的焊接废气未经治理直接排放。市生态环境局根据《现场检查记录》《询问笔录》、现场照片等证据，认定广航公司违反《建设项目环境保护管理条例》（1998年施行）第二十三条的规定，并依据第二十八条的规定，对广航公司作出穗增环罚[2019]314号《行政处罚决定书》，责令该项目立即停止生产或者使用并处罚款6万元，认定事实清楚，适用法律正确，处罚适当，且市生态环境局在作出上述行政处罚决定前亦告知广航公司拟作出处罚决定的事实、理由和依据以及其依法享有陈述申辩及听证的权利，程序合法。关于广航公司主张听证程序违法的问题。市生态环境局增城区分局作为市生态环境局的派出机构，该分局依照职权在其行政管辖区域内实施包括组织举行听证会的环境保护执法活动并无不当。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”市政府经审查复议材料后，依照法律规定作出穗府行复[2019]1754号《行政复议决定书》，程序合法，原审法院予以支持。综上所述，广航公司要求撤销市生态环境局及市政府作出被诉行政处罚决定及被诉行政复议决定的主张，理据不足，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告广州广航交通科技有限公司的诉讼请求。上诉人广航公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、市生态环境局作出被诉行政处罚决定的目的不正当且听证程序违法，应予撤销。1、广航公司因在旧城改造范围内被要求搬迁，市生态环境局增城分局现场执法是为了避开法定的组织实施程序、加快拆迁进程，其据此作出的被诉行政处罚决定因目的不正当而违法；2、被诉行政处罚决定作出前，由市生态环境局增城分局组织听证，且涉案听证员和书记员均没有行政执法证，听证会也未对证据进行质证，违反了听证程序的有关规定。二、广航公司的经营场所不在环境敏感区，在其有少许污染的电焊切割等正在安装防污染设施、散装水泥分装业务已全面停产的情况下，市生态环境局依然作出停产停业和高额罚款的处罚，明显不当。三、原审判决对广航公司的起诉事实和理由没有进行分析和回应不当。综上，上诉请求：1.撤销原审判决，撤销被诉行政处罚决定和行政复议决定；2.案件受理费由被上诉人市生态环境局承担。被上诉人市生态环境局答辩称：原审法院认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，处罚适当。原审法院判决驳回广航公司的诉讼请求正确，广航公司上诉理由不能成立，请求法院依法驳回上诉，维持原判。被上诉人市政府答辩称：该府依职权作出的被诉行政复议决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，请求法院依法判决驳回广航公司的诉讼请求。本院经审理查明：2019年7月3日，市生态环境局增城区分局执法人员对广航公司位于广州市增城区******新屋经济合作社的A3厂房进行现场执法检查，查明广航公司从事GH快干水泥的生产和桥梁伸缩缝的生产安装，主要生产设备有天车1台、剪板机1台、喷纱机1台、焊机1台、搅拌塔1台、切割机1台、叉车1台；租用约5000平方米厂房，28名工人，总投资约5008万人民币；生产工艺流程：投料（砂浆）→干拌、湿拌→成品；该公司生产过程中污染物有粉尘、焊接废气、噪音；粉尘经除尘袋过滤收集、焊接废气经排气扇排出，未能出示相关环保手续。广航公司的负责人熊朝军陪同检查并对现场检查记录签名确认。同日，市生态环境局增城区分局对熊朝军进行询问，其陈述该厂情况与现场检查情况一致，该建设项目环境影响评价报批手续及排污许可证均在办理中。2019年8月19日，市生态环境局向广航公司作出《行政处罚（听证）告知书》，告知广航公司拟作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知其依法享有的权利。2019年10月8日，市生态环境局增城区分局依广航公司的申请举行了听证会。2019年10月14日，广航公司向市生态环境局提交《说明》，称其已于2019年7月4日停止散装水泥的分装业务，对切割、电焊业务正在安装环保设施，其业务属于远离居民生活区的非环境敏感区，请求市生态环境局不要作出停产停业和罚款的处罚。2019年10月17日，市生态环境局向广航公司作出穗增环罚[2019]314号《行政处罚决定书》，认定广航公司主要从事GH快干水泥的生产和桥梁伸缩缝的生产安装，根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》的要求，属于编制环境影响文件并需报审批范畴。广航公司在未依法办理建设项目环境影响评价审批和项目需要配套建设的环境保护防治设施竣工验收手续的情况下，擅自建设上述项目，并于2011年5月投入生产至今，违反了《建设项目环境保护管理条例》（1998年施行）第二十三条的规定。该局依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《建设项目环境保护管理条例》（1998年施行）第二十八条的规定，对广航公司作出如下处罚：1.责令该项目停止生产或者使用；2.处罚款人民币6万元。广航公司不服上述行政处罚决定，向市政府提起行政复议。市政府于2019年10月29日予以受理，市生态环境局于同年11月8日提交《行政复议答复书》。市政府经审查，于2019年12月13日作出穗府行复[2019]1754号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持穗增环罚[2019]314号《行政处罚决定书》。广航公司仍不服，诉至原审法院。另查明，根据广州市生态环境局职能配置、内设机构和人员编制规定，区生态环境分局为市生态环境局的派出机构。以上事实有现场检查笔录、询问笔录、听证笔录、行政处罚决定书、行政复议决定书、行政处罚（听证）告知书、以及各方当事人陈述予以证实。本院认为，关于被诉行政处罚决定和被诉行政复议决定的合法性问题，原审判决理由阐述充分，本院不再赘述。市生态环境局增城区分局作为市生态环境局的派出机构，对本行政区域内的广航公司存在的环境违法行为进行执法检查、组织听证，并无不当。广航公司在未办理环评审批手续、未配套建设环境保护设施竣工验收的情况下，于2011年5月投入生产使用，生产经营过程中产生的焊接废气未经治理直接排放。广航公司投入生产长达9年之久，一直未办理相关手续，市生态环境局依据《建设项目环境保护管理条例》（1998年施行）第二十八条的规定，对广航公司作出责令该项目立即停止生产或者使用并处罚款6万元的被诉行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，处罚适当。至于广航公司主张市生态环境局增城分局为加快该公司所在区域拆迁进程作出的被诉行政处罚决定，属目的不正当而违法的问题，缺乏事实根据，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。广航公司上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州广航交通科技有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 侯建文审 判 员 金 霞审 判 员 王 荣二〇二〇年十月三十日法官助理 梁玉玲书 记 员 林润华