怀化铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）湘8603行初364号原告聂圣明，男，1948年12月15日出生，汉族，住湖南省麻阳苗族自治县。委托代理人聂卫华，男，1980年1月13日出生，汉族，住湖南省麻阳苗族自治县，系原告聂圣明儿子。委托代理人吴敬林，湖南沐森律师事务所律师。被告怀化市自然资源和规划局，住所地湖南省怀化市鹤城区锦溪北路**。法定代表人银志远，局长。委托代理人陈卫民。第三人邱慧，男，1976年4月9日出生，汉族，住湖南省麻阳苗族自治县。第三人邱松，男，1974年6月12日出生，汉族，住湖南省麻阳苗族自治县。第三人邱艳华，女，1966年2月8日出生，汉族，住湖南省麻阳苗族自治县。第三人邱丽华，女，1968年3月9日出生，苗族，住湖南省麻阳苗族自治县。第三人邱小艳，女，1970年4月10日出生，苗族，住湖省麻阳苗族自治县。第三人邱芳，女，1972年5月11日出生，苗族，住湖南省怀化市鹤城区。第三人共同委托代理人向建，湖南金州（怀化）律师事务所律师。第三人共同委托代理人肖焰壕，湖南金州（怀化）律师事务所律师。原告聂圣明不服被告怀化市自然资源和规划局行政复议决定，于2020年7月31日向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月3日立案后，于2020年8月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因邱慧、邱松、邱艳华、邱丽华、邱小艳、邱芳与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年10月21日公开开庭审理了本案。原告聂圣明委托代理人聂卫华、吴敬林，被告委托代理人陈卫民，第三人邱慧、邱松、邱艳华、邱丽华、邱小艳、邱芳共同委托代理人向建，证人陆某、聂某1、刘某、聂某2、聂某3到庭参加诉讼。本院于2020年10月21日组织原、被告及第三人进行了证据交换，并送达了证据清单副本。本案现已审理终结。被告怀化市自然资源和规划局于2020年7月20日作出《行政复议决定书》（怀自然资复决字［2020］第4号），该决定书根据1981年《中共中央、国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定》《全面推进集体林权制度改革的实施意见》（湘政发［2008］29号）、2003年《湖南省林地林权登记换发证实施办法》、2003年湖南省林业厅《关于开展林权登记发证工作意见》《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，1989年之后邱木宏全家转为非农业人口，但全家未迁入设区的市，可以认定邱木宏全家转为非农业人口不影响其家庭成员继续享有林地使用权和林权。且2009年麻阳苗族自治县人民政府凭村组开具的“因原山林权属依据遗失，特以此证明为据”为事实依据之一，向聂圣明换发林权证，与客观事实不符，属于行政行为主要事实不清、证据不足；仅公示了27天，未达到公示30天的程序要求，属于行政行为违反法定程序。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，决定撤销湘林证字（2009）第430800415223号林权证。原告诉称，原告与同村组邱慧等六姐弟及其母亲均参加上世纪八十年代初的林业“三定”。1985年，麻阳县政府给邱家发有自留山证，邱家分得长湾烤棚后、张家湾、安堂坳、冲天湾、洞坑、青坑六块山。因邱慧等六姐弟的父亲邱木宏系凤凰县武装部干部，根据当时政策，截止1989年，邱家全部“农转非”而成为组里的空户。根据当时县政府《自留山使用说明》中“空户收回”的政策，村民小组将邱家的责任地全部收归集体重新发包，其中长湾的山林收回后发包给原告户，安堂坳发包给陆天送，冲天湾发包给聂怡贵，洞坑发包给聂某1。2009年9月，原告取得长湾的林权证。2013年，邱家六姐弟的父母先后去世，在本村买田安葬，对自己山林1989年被集体收回重新发包没有任何异议。2015年，邱慧找村书记要求收回组里重新发包给村民的林地被群众开会拒绝，但邱家未申请复议或维权。2020年5月7日，邱家再以2020年4月30日查档得知争议地块登记在原告名下为由申请行政复议，2020年7月20日，被告撤销了原告长湾的林权证。原告认为，《行政复议决定书》存在以下错误：一、认定“2015年后，邱木宏与马国英相继去世”不是事实，邱木宏夫妇在2013年3月21日之前就已去世；二、认定2020年4月30日邱家查档发现争议地块登记在原告名下不是事实，认为邱家复议申请没有超过申请期间是错误的。邱家在1989年就知道“空户收回归队”的山林政策，其《自留山使用证》说明第五条有规定；1989年邱家在“农转非”成空户后，因集体没有资金补偿邱家，邱家在该山收回前已经将林木砍光；1989年，村民小组将邱家的责任地收回重新发包给本组好几户，不仅是原告一户私自占有该山；2009年，在该山发林权证给原告公示时，邱家没有异议；2013年，邱木宏夫妻死亡时，没有葬在当年曾经是自己的责任地里，而是向本村郭详友买田埋葬；2015年，邱慧找村书记要求收回组里重新发包给村民的林地，均证明邱家知道争议山已不属于他家；三、认为自留山使用证与林权证之间存在继承关系，且理解成是换发林权证，而不是对已经确权的自留山权属的变动是片面的；四、认为邱家“农转非”没有举家迁移到设区的市，自留山不能收归集体，被行政手段收归集体统一经营应当归还农户，并认为收回邱家山林重新发包也不产生邱家对自留山丧失使用权的法律后果，不影响其家庭成员继续享有林地使用权和林权，是适用法律错误。本案涉及的“农转非”时间是在1989年，根据当时县政府《自留山使用说明》中“空户收回”的政策，村民小组已将邱家的责任地（山田土）全部收回，重新发包给本组其他农户。但是，被告却根据省林业厅《湖南省林地林权登记换发证实施办法》（湘林政［2003］10号）适用2003年3月1日实施的《农村土地承包法》，认定邱家适用全家未迁入设区的市，可以继续享有林地使用权和林权，用省政府2008年《全面推进集体林权制度改革的实施意见》处理1989年集体收回邱家林地的问题，违反了《立法法》第八十四条关于“法律、行政法规、地、地方性法规治条例、单行条例、规章不溯及既往”的规定，被告用2003年3月以后的法律法规处理1989年的事，是适用法律错误；五、认定邱家最后一名家庭成员户口迁出收回山林的情形已经有全家迁至设区市收回政策是错误的，因为邱家最后成员迁出户口时间是1989年，当时并无“全家迁至设区市收回土地”政策，《自留山使用证》说明第五条规定是收回的政策依据；六、认定原告未能提供村集体开会会议决议并给邱家补偿的书面证据，而被告在没有查清是否应当有补偿的情况下，认为一定有补偿，是错误的；七、从1989年至2009年20年间，没有任何人对权属提出异议，为了简化办证程序出具遗失证明，根本就否定不了案涉林地1989年被收回重新发包的事实；八、认为核发林权证程序不合法是错误的。邱家在1989年就失去对该山的权利，邱家父母就连死后都是买地安葬，邱家2015年曾向村书记要求收回组里重新发包给村民的林地被拒绝，也未申请行政复议，邱家在2020年4月30日调查取证后才申请行政复议，显然超过了申请复议的期限。行政行为期限违法属轻微程序问题，不影响行政行为的效力。综上，被告的复议决定事实不清，适用法律错误，程序重大违法，为维护原告权益，请求法院判决撤销怀化市自然资源和规划局《行政复议决定书》（怀自然资复决字［2020］第4号）；被告承担本案诉讼费用。原告向本院提交了以下证据：1.《湖南省怀化市自然资源和规划局行政复议决定书》复印件，拟证明被告的行政行为侵害了原告的合法权益；2.出庭证人陆某证言，拟证明1989年邱木宏家“农转非”后，组里把他的山收回分别分给了聂圣明、聂圣明等人，2015年邱慧找到组里，要求把原来分给他家的山返还给他们家，组里不同意；3.出庭证人聂某1证言，拟证明邱木宏家“农转非”后没有保留农村户口，组里就把他的山和田分了，他也分了一部分山和田；4.出庭证人刘某证言，拟证明1989年农村调整田地时，把邱家的田地和林地全部进行了调整，调整山、田时他是组长，当时请示了村里的书记；5.出庭证人聂某2证言，拟证明邱木宏家1988年、1989年邱家“农转非”的事实；6.出庭证人聂某3证言，拟证明邱家“农转非”后，田和山交到组里分了。被告辩称，根据怀化市自然资源和规划局三定方案、国务院法制办《关于申请人对原县级以上人民政府核发不动产权利证书的行为申请行政复议应如何确定被申请人的请示》《不动产登记暂行条例》等法律法规及文件，被告享有辖区内对原县级以上人民政府核发不动产权利证书的行为进行行政复议的行政职权。2020年因高速公路建设涉及征收问题，复议申请人邱慧等六人2020年4月30日向麻阳县自然资源局查档发现争议地块“长湾”被登记在聂圣明名下，2020年5月13日向被告递交《行政复议申请书》及证据，被告经审查予以受理后，通知被申请人麻阳苗族自治县自然资源局予以答复，通知聂圣明作为第三人参加复议，被申请人及第三人向被告提交答复意见、证据和书面意见、证据后，被告经书面审查于2020年7月20日作出怀自然资复决字［2020］第4号《行政复议决定书》，程序合法；1985年1月15日麻阳苗族自治县人民政府给邱木宏颁发了《自留山使用证》，1988年至1989年期间邱木宏全家由农业户口转为非农业户口；2009年9月13日麻阳苗族自治县人民政府经聂圣明申请为其办理了林权登记发证，证号为（2009）第430800415223号。本案中，聂圣明未能提供集体开会并形成重新发包的决议以及对邱木宏家庭自留山上林木给予补偿的书面证据，2009年保家岭村委会出具的权属证明也没有提到1989年重新发包的事实。即使聂圣明陈述的1989年村集体重新发包事实存在，也要报颁证机关注销原邱木宏户《自留山使用证》，并申请颁发新的聂圣明户《自留山使用证》，方产生原《自留山使用证》登记的权利消灭的法律后果，否则对同一地块不产生新的自留山使用权权利，案涉地块自留山使用权仍属于邱木宏户。根据《湖南省林地林权登记换发证实施办法》规定，被申请复议的具体行政行为所依据的《山林权属证明》载明“原山林权属依据遗失,特以此证明为据”显然不符合“如林业‘三定’时核发的林权证书被丢失、损坏的，必须以林业‘三定’林权证档案记载的内容为依据”的规定，属于主要事实不清、证据不足。故2009年颁发林权证书的行政行为事实不清、主要证据不足。根据《湖南省林地林权登记换发证实施办法》的规定，需将《林地林权登记公示表》公示30天，而本案仅公示了27天，未达到公示30天的程序要求，违反了法定程序。本案案涉行政复议中被复议行政行为即颁发林权证的行政行为主要证据不足、事实不清，且程序违法，被告撤销该林权证的行政复议决定合法。被告适用1981年《中共中央、国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定》、2003年《关于开展林权登记发证工作的意见》、2003年《湖南省林地林权登记换发证实施办法》、2002年《中华人民共和国农村土地承包法》、2008年《全面推进集体林权制度改革的实施意见》等法律、法规、规章、规范性文件进行审查，依据合法。综上，被告作出怀自然资复决字［2020]第4号《行政复议决定书》的行为是被告的行政职责，且有事实和法律依据，行政行为合法，应驳回原告起诉。被告向本院提交了以下证据、依据：1.怀化市自然资源和规划局三定方案、国务院法制办《关于申请人对原县级以上人民政府核发不动产权利证书的行为申请行政复议应如何确定被申请人的请示》复印件，拟证明被告对被复议的行政行为享有行政复议职责；2.《行政复议申请书》及行政复议申请方提交的证据复印件，拟证明第三人向被告申请复议的事实；3.《行政复议受理通知书》复印件，拟证明被告受理案涉行政复议申请的事实；4.《行政复议答复通知书》《第三人参加行政复议通知书》复印件，拟证明被告通知麻阳苗族自治县自然资源局答复，并通知聂圣明参加行政复议提交书面意见、证据及有关材料的事实；5.《行政复议答复书》、麻阳苗族自治县自然资源局提交的证据清单复印件，拟证明被申请人提交答复意见和证据的事实；山林权属证据明中载明“该林地1981年分到该户管理，拥有林地使用权、林木所有权、林木使用权，无权属纠纷。因原山林权属依据遗失，特以此证明为据”内容的事实；林权公示表中载明“经公示无异议，拖冲乡保家岭村村委会。2009年8月30日。公示日2009年8月3日”内容的事实；6.聂圣明提交的书面意见、证据复印件，拟证明原告向被告提交书面意见及证据的事实；7.《行政复议决定书》复印件，拟证明被告经书面审理作出行政复议决定的事实；8.《行政复议补正通知书》复印件，拟证明被告对行政复议决定书中错误之处予以了补正；9.法律依据：《中共中央、国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定》《关于开展林权登记发证工作的意见》《湖南省林地林权登记换发证实施办法》《中华人民共和国农村土地承包法》2002版、《全面推进集体林权制度改革的实施意见》《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项。第三人述称，被告作出的行政复议决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，应予维持，请求驳回原告诉讼请求。第三人未向本院提交证据。经庭前证据交换，被告对原告向本院提交的证据发表了以下质证意见：证据1，没有提出异议；证据2，证人陆某的证言不可信，其是在2014年才在村里任职，重新发包行为是不存在的；证据3、证据4、证据5、证据6，同意第三人发表的质证意见。第三人对原告向本院提交的证据发表了以下质证意见：证据1，没有提出异议；证据2，该证人证言的真实性、合法性、关联性有异议，其对2014年之前有关案件事实不清；证据3，聂某1分到了邱家一部分土地，与本案有利害关系，不具备证人资格，其所证明的事实是不清楚的，真实性、合法性、关联性不认可；证据4，其证明没有征得邱家同意就收回，没有重新办理自留山证，对关联性有异议，且不具有真实性；证据5，只证明邱家农转非的事实，且与聂圣明有亲属关系，无证人能某，不可采信；证据6，没有参与重新发包田、山的事情，不具备证人能某，应不予采信。原告对被告向本院提交的证据发表了以下质证意见：证据1、证据2、证据4、证据6、证据8，无异议；证据3、证据5，真实性、关联性无异议，合法性有异议；证据7，不作证据使用，不发表意见。第三人对被告向本院提交的证据没有异议。本院对上述证据认证如下：对原告向本院提交的证据1、被告向本院提交的证据7，系被诉行政行为，是本案行政诉讼的审查对象，不作证据使用。对原告提交的证据2至证据6，均系证人出庭所作的证言，在证明邱木宏家“农转非”后，其自留山被重新发包的事实上能相互印证，本院予以采信；对被告向本院提交的证据1至证据6、证据8，均系被告作出行政复议决定所依据的证据，本院均予以采信。经审理查明，第三人邱慧、邱松、邱艳华、邱丽华、邱小艳、邱芳的父母邱木宏与马国英原系麻阳苗族自治县原拖冲乡保家岭村第九村民小组成员。1985年1月15日，麻阳苗族自治县人民政府给邱木宏户颁发了《自留山使用证》，载明其自留山地名为“长湾烤棚后”“张家湾”“安堂?”“冲天湾”“洞坑”“青坑”，其中安堂?的四至为上至长湾湾中、下靠大路、左邻圣明、右接井现。1989年邱木宏全家因“农转非”由农业户口转为非农业户口后，原拖冲乡保家岭村第九村民小组将邱木宏户的自留山重新承包给聂圣明等人。2009年，经原告聂圣明申请，麻阳苗族自治县人民政府根据原拖冲乡保家岭村委会出具的山林权属证明，经现场核实、公示，于2009年9月13日将小地名为长湾的林地7.2亩登记给聂圣明，并给聂圣明颁发了湘林证字（2009）第4××3号林权证，载明小地名为长湾，四至为东至界岩与刘福荣山相连、南至山顶为界、西至界岩与聂怡贵山相连、北至湾边为界。2020年5月13日，第三人邱慧、邱松、邱艳华、邱丽华、邱小艳、邱芳向被告怀化市自然资源和规划局提交《行政复议申请书》及证据，请求撤销湘林证字（2009）第430800415223号林权证。2020年5月20日，被告经审查后作出《行政复议受理通知书》,并于2020年5月21日送达给复议申请人。2020年5月20日，被告给被申请人麻阳苗族自治县自然资源局邮寄送达了《行政复议答复通知书》及《行政复议申请书》，2020年5月26日向聂圣明送达了《第三人参加行政复议通知书》及《行政复议申请书》。麻阳苗族自治县自然资源局向被告提交了答复意见、证据，聂圣明向被告提交了书面意见、证据。被告经书面审查后,于2020年7月20日作出《行政复议决定书》（怀自然资复决字［2020］第4号），该决定书根据1981年《中共中央、国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定》《全面推进集体林权制度改革的实施意见》（湘政发［2008］29号）、2003年《湖南省林地林权登记换发证实施办法》、2003年湖南省林业厅《关于开展林权登记发证工作意见》《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，1989年之后邱木宏全家转为非农业人口，但全家未迁入设区的市，可以认定邱木宏全家转为非农业人口不影响其家庭成员继续享有林地使用权和林权。且2009年麻阳苗族自治县人民政府凭村组开具的“因原山林权属依据遗失，特以此证明为据”为事实依据之一，向聂圣明换发林权证，与客观事实不符，属于行政行为主要事实不清、证据不足；仅公示了27天，未达到公示30天的程序要求，属于行政行为违反法定程序。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，决定撤销湘林证字（2009）第430800415223号林权证。原告聂圣明不服，遂向本院提起行政诉讼。本院认为，2003年3月1日起施行的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条规定：“承包期内,发包方不得收回承包地。承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。”《湖南省人民政府关于全面推进集体林权制度改革的实施意见》（湘政发[2008]29号）规定：“已经划定的自留山由农户长期无偿使用，不得强行收回，不得随意调整”；“农户举家迁移至设区的市，转为非农业户口的，其自留山应当归还集体经济组织，责任山在承包期满后归还集体经济组织。”《湖南省林业厅关于“农转非”户的自留山和责任山权属认定问题的答复》（湘林改函［2012］1号）规定：“农户全家迁移到小城镇（包括县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇），转为非农业户口的，如果其林地没有被当地集体经济组织收回或另行发包的，或即使已经收回但未将林地另行发包，本次林改应当按照承包方的意愿，保留或返还其林地承包经营权，但农户自愿交回承包林地的情形除外”；“农户全家迁移到小城镇，转为非农业户口，其林地已被当地集体经济组织收回或另行发包的，如果是在《中华人民共和国农村土地承包法》实施前经法定程序收回或调整承包林地的，应予维持不变。”从上述相关法律及政策规定来看，农户丧失自留山、责任山使用权主要有以下两种情形，一是农户全家迁移到设区的市转为非农业户口时，其自留山林地才应当归还集体经济组织；二是对迁移到小城镇转为非农业户口的，在土地承包法实施前经法定程序收回或调整承包林地的，应予维持不变。最基本的条件是农户全家迁移到城镇，转为非农业户口。本案中，被告怀化市自然资源和规划局作出撤销原告林权证的行政复议决定，认定第三人全家在1988年至1989年间转为非农业户口未迁移到设区的市，据此认定邱木宏全家转为非农业人口不影响其家庭成员继续享有林地使用权和林权，邱木宏户自留山不具备收归集体的前提条件，村集体所做的收回决定也不产生邱木宏户家庭成员丧失自留山使用证权利的法律后果，并结合申请发证时原告提交的权属来源证明材料，认定发证机关的发证行为主要事实不清，证据不足，只是分析论证了邱木宏户不具有农户丧失自留山、责任山使用权的第一种情形，而对《湖南省林业厅关于“农转非”户的自留山和责任山权属认定问题的答复》规定的农户丧失自留山、责任山的第二种情形邱木宏户是否具备，被告并没有查明邱木宏全家“农转非”后迁移地是否为建制小城镇，迁入小城镇的，是否具备该答复规定的其自留山在土地承包法实施前经法定程序收回或调整承包林地的，应予维持不变的情形。因此，被告仅分析论证邱木宏户不具有农户丧失自留山、责任山使用权的第一种情形，而没有排除第二种情形的情况下，分析得出原颁证行政行为实体不当存在事实不清，主要证据不足。被告作出的行政复议决定主要证据不足，应予撤销。原告的诉讼请求，本院予以支持。需要指出的是，参照国土资源部办公厅发布的国土资厅函（2007）60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》规定，已经颁发权属证书且该凭证对林木林地权属、四至范围界定清楚明确的，不属于林木林地权属争议，无需进行林木林地权属争议处理。但是以下两种情况可以认定为存在林木林地权属争议，一是仅有一方的权属凭证包含有争议地，但该凭证对争议地记载的四至不清楚；二是双方的权属凭证均包含有争议地，凭证之间对争议地记载的四至存在重叠、交叉或者包含等情形。本案中，案涉争议林地原告持有2009年颁发的林权证，邱木宏户有1985年颁发的自留山使用证，二证均系有权机关颁发，具有法律效力，被告在审查是否撤销林权证时，应当查明原告与第三人之间是否存在林木林地权属争议，准确把握权属争议处理与撤销林权证之间的关系，以利于行政争议的实质化解为标准，作出有利于妥善解决行政争议的行政处理决定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：撤销被告怀化市自然资源和规划局于2020年7月20日作出的怀自然资复决字［2020］第4号撤销湘林证字（2009）第430800415223号林权证的行政复议决定。案件受理费50元，由被告怀化市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省怀化市中级人民法院。审判长  钟小汉审判员  钟奇峰审判员  蒋 斌二〇二〇年十月二十三日法官助理李岸枫书记员粟霞附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。