河北省承德市双桥区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀0802行初105号 原告承德天福旅游商贸有限公司，地址承德市围场满族蒙古族自治县御道口牧场。 法定代表人李建华，职务执行董事。 委托代理人唐宝强，河北骥腾律师事务所律师。 委托代理人李学军，河北骥腾律师事务所实习律师。 被告承德市发展和改革委员会，地址承德市行政中心。 法定代表人刘海峰，职务主任。 委托代理人刘建平。 委托代理人郑秉敏，北京乾成律师事务所律师。 第三人木兰围场旅游开发有限公司，地址河北省塞罕坝机械林场总场办公楼。 法定代表人李大林，职务执行董事。 原告承德天福旅游商贸有限公司诉被告承德市发展和改革委员会，第三人木兰围场旅游开发有限公司撤销价格批复一案，原告于2020年8月5日向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月5日立案后，于2020年8月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月10日公开开庭进行了审理。原告承德天福旅游商贸有限公司的委托代理人唐宝强、李学军，被告承德市发展和改革委员会的委托代理人刘建平、郑秉敏到庭参加诉讼,第三人木兰围场旅游开发有限公司经本院合法传唤，未到庭参加诉 2 讼。本案现已审理终结。 被告承德市发展和改革委员会于2020年5月28日作出承发改价格[2020]186号《关于对木兰围场旅游开发有限公司增设景点门票价格的批复》，主要内容为，按照有利于社会效益和环境效益，兼顾补偿服务价值的原则，景点门票价格核定如下：七星湖景点50元每张、金莲映日景点10元每张、二龙泉景点20元每张、亮兵台景点25元每张、大峡谷（龟山）-太阳湖景点60元每张。 原告承德天福旅游商贸有限公司诉称，被告于2020年5月28日作出了《关于对木兰围场旅游开发有限公司增设景点门票价格的批复》（承发改价格[2020]186号），错误的将原告拥有独立使用、开发、经营权的太阳湖景区范围许可第三人售票经营，严重侵害原告合法权益。 原告（乙方）与承德市御道口牧场（甲方）于2005年1月18日签订了《土地使用权出让、租赁合同》。合同第二条约定：本合同甲方出租的地点及湖区范围：御道口牧场大脑袋分场西侧“太阳湖”周围。水域四至以湖边20米方圆为界，本合同下的土地出租年限为40年。自2005年1月18日起至2045年1月17日止。合同第四条约定：本合同出租的：“太阳湖水域”由乙方进行独家、自主开发经营，甲方在该水域周围不再审批其他经营性项目。同时，合同其他条款还详细约定了双方的其他权利义务。此后，双方又签订了一系列补充协议，对合同内容进行了完善和补充。合同签订后，原告对整个租赁区域进行统一规划设计，并依法取得了涉及建设部分的土地使用权证等手续，对合同范围内的租赁区域进行保护、开发、利用和经营管理。但2020年5月底，在原告毫 3 不知情的情况下，第三人开始在原告拥有土地租赁权和使用权的太阳湖景区范围内设卡出售“大峡谷-太阳湖景点”每张60元的景区门票，严重侵害了原告的合法权益。后经了解，第三人之所以设卡售票，是因为被告在没有按照法定程序审查、未对“太阳湖水域”及周边区域的开发、使用、经营权权属进行调查、审查、确认的情况下，于2020年5月28日作出了《关于对木兰围场旅游开发有限公司增设景点门票价格的批复》（承发改价格[2020]186号），错误的将原告拥有开发权、经营权和使用权范围内的权利许可第三人利用并收费。 被告作出该行政许可时，没有查清太阳湖水域及周边区域的权属、以及租赁和依法取得土地的使用、利用现状等主要事实，违反了行政许可的法定程序，严重侵害了原告依法享有的权利。根据《行政诉讼法》第七十条的规定，请求依法撤销被告于2020年5月28日作出的《关于对木兰围场旅游开发有限公司增设景点门票价格的批复》（承发改价格[2020]186号）。 原告承德天福旅游商贸有限公司向本院提交证据，1、承德御道口牧场与滦平县中福商贸有限公司签订的《土地使用权出让、租赁合同》，证明原告通过租赁方式合法取得“太阳湖景区”土地使用权，约定了“太阳湖景区”由原告独家、自主开发经营，租赁期限2005年至2045年为期40年。2、承德御道口牧场与天福商贸有限公司签订的《关于太阳湖开发和补充协议》，证明对证据一租赁合同进行补充完善，原告取得太阳湖景区土地使用权，原告可以按照旅游局总体规划方案在太阳湖周围景区预建永久性建筑。3、承德御道口牧场与天福商贸有限公司签订的《关于太阳湖景区内建筑物定位 4 及确定景区四至的补充合同》，证明再次对证据一租赁合同进行补充完善，原告享有太阳湖景区土地使用权、经营权；原告享有在太阳周围景区内永久性的建设用地。4、承德御道口牧场与天福商贸有限公司签订的《关于太阳湖景区内建筑物定位及确定景区四至的补充合同》，证明对证据一租赁合同进行的部分修改，将原租赁合同10亩的太阳湖景区永久性建筑用地变更为15亩，期限为40年；原租赁合同与补充合同具有同等法律效力。5、承德御道口牧场与天福商贸有限公司签订的《关于太阳湖景区二期扩建工程开发协议》，证明对证据一租赁合同进行补充完善，原告合法拥有太阳湖景区经营管理权，太阳湖景区二期工程由原告出资开发建设。6、承德御道口牧场与天福商贸有限公司签订的《土地租赁补充协议》，证明对证据一租赁合同进行补充完善，原告合法拥有太阳湖景区经营管理权，原告进行太阳湖景区二期工程建设等权利义务。7、承德发展和改革委员会关于对木兰围场旅游开发有限公司增设景点门票价格的批复，证明被告许可第三人对大峡谷（龟山）-太阳湖景区景点收取门票60元每张。被告的许可行为侵犯原告对太阳湖景区的合法经营权。8、木兰围场风景名胜区门票，证明第三人对原告拥有开发经营权的太阳湖景区收取门票，价格60元每张。第三人侵犯原告对太阳湖景区享有的合法经营权。 被告承德市发展和改革委员会辩称，一、被告所作出的价格批复，是一种抽象行政行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。 被告是承德市人民政府的价格主管部门，负责承德市范围内的价格工作。被告作出“关于对木兰围场旅游开发有限 5 公司增设景点门票价格的批复”(承发改价格[2020]186号)，是履行政府定价职责的行为。根据《中华人民共和国价格法》第二十四条“政府指导价、政府定价制定后，由制定价格的部门向消费者、经营者公布”的规定，该批复是针对不特定的消费者发布的能反复适用的具有普遍约束力的规范性文件，属于抽象行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定，“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼:(二)行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”。因此，根据前述事实及法律规定，被告所作出的价格批复，不属于人民法院受理的行政诉讼的范围，故请求法院驳回原告的诉讼请求。 二、被告所作出的价格批复，符合法律法规的规定。 根据《中华人民共和国价格法》第三条“价格的制定应当符合价值规律，大多数商品和服务价格实行市场调节价，极少数商品和服务价格实行政府指导价或者政府定价……。政府定价，是指依照本法规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围制定的价格”、第十九条“政府指导价、政府定价的定价权限和具体适用范围，以中央的和地方的定价目录为依据”及第二十五条“政府指导价、政府定价的具体适用范围、价格水平，应当根据经济运行情况，按照规定的定价权限和程序适时调整。消费者、经营者可以对政府指导价、政府定价提出调整建议”等规定，河北省物价局经省人民政府审核同意，国家发改委审定，于2018年4月9日颁布了新修订的《河北省定价目录》，其第11项明确，“利用公共资源建设景区门票及景区内交通运输价格授权设区市、直管县(市)人民政府”。 6 作为承德市人民政府的价格主管部门，被告根据第三人木兰围场旅游开发有限公司“关于增设景点门票的请示”，经实地调研、成本监审、价格听证，综合考虑景点建设情况和参照本省周边同类旅游景点门票价格水平，于2020年5月28日作出“关于对木兰围场旅游开发有限公司增设景点门票价格的批复”（承发改价格[2020]186号)，核定大峡谷(龟山)-太阳湖景点门票价格60元每张。被告作出的价格批复，符合法律法规的规定，应予维持。 三、被告作出价格批复前，已进行价格听证，程序合法。 《中华人民共和国价格法》第二十三条规定，“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”被告受理第三人木兰围场旅游开发有限公司“关于增设景点门票的请示”后，于2020年4月10日及2020年5月6日通过被告的网站发布《关于召开核定围场坝上景区增设景点门票价格和小滦河湿地公园门票价格听证会公告》，并于2020年5月21日召开听证会。被告作出价格批复的行为符合法律规定，程序合法，原告诉称该价格批复系在其不知情的情况下做出，被告对此不认可。即使原告对听证会的情况不知情，也是因原告自身的原因造成，与被告无任何关系。 四、第三人作为围场坝上景区的统一运营管理单位，有权就门票价格向被告提出申请。 2011年4月6日，围场满族蒙古族自治县人民政府召开县长办公会，会议明确，木兰围场旅游开发有限公司对坝上 7 景区实行“一票通游”，门票由木兰围场旅游开发有限公司统一管理。需要指出的是，原告所称承租的“太阳湖水城”仅为太阳湖景区的一部分，其与御道口牧场之间为租赁合同关系，木兰围场旅游开发有限公司并不会因为太阳湖水城出租给他人而丧失对太阳湖景区收取门票的权利。木兰围场旅游开发有限公司以大峡谷(龟山)、太阳湖作为1个景点对外开放并进行票价报批，系履行其对坝上景区的管理职能。坝上景区增设大峡谷(龟山)-太阳湖景点门票后，广大游客除了选择“一票通”游览全部景区外，还可选择购买景点门票，游览自己喜欢的景点，最大限度方便游客游览，让利于民。综上所述，木兰围场旅游开发有限公司有权以大峡谷(龟山)太阳湖作为1个景点进行票价报批，被告据此作出的价格批复符合法律法规的规定，程序合法，应予维持;原告的诉讼请求无任何事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求或起诉。 被告承德市发展和改革委员会向本院提交以下证据：1、县长办公会议纪要（围政纪[2011]10号），证明自2010年开始，木兰围场旅游开发有限公司对坝上风景实行统一管理，其有权以大峡谷（龟山）、太阳湖作为一个景点进行票价报批。2、河北省物价局文件（冀价政调[2018]42号），证明河北省物价局对承德市景区门票价格的定价权授权承德市人民政府行使，承德市发改委作为承德市人民政府的价格主管部门，有权对门票价格的报批申请进行审核及批复，符合法律法规的规定。3、听证会公告、听证会报告，证明就第三人提交的增设景点门票的请示，承德市发改委已两次在网上发布公告，其根据听证会的结果所作出的价格批复，程序合法。4、承德 8 市物价局文件、承德发改委文件，证明自2004年开始，承德市物价局即对坝上风景区的门票价格进行批复，后由承德市发改委履行价格审批职能。即便原告承租了“太阳湖水城”，承德发改委针对整个太阳湖景区门票的价格审批职能并不会因此灭失。承德发改委作出的价格批复针对的是不特定消费者，能反复适用，具有普遍约束力，该行政行为不属于人民法院受理的行政诉讼范围。 经庭审质证，原告对被告提供的1号证据认为不能成为被告的审批依据，该会议纪要涉及的制度违法已经被取消。该纪要并非是第三人对坝上景区统一管理的授权，仅是针对160元通票的纪要。不能作为被告审批本次行政行为的依据。不能达到被告的证明目的。2号证据不能达到被告作出行政行为合法性的依据。该文件只是证明被告具有价格审批的职能，不能证实本案价格审批的合法性。不能达到被告的证明目的。3号证据不能达到被告的证明目的，可以证明被告作出的批复没有按照法律规定法定程序进行。该批复程序违法，实体侵害案外人的合法权益。该批复没有按照行政许可法的规定进行听证，没有通知利害关系人。4号证据对被告当庭提交的证据不发表意见，违反了法律规定。物价局的27号文件是当年暂时性的收费标准，过期后不具有效力。无法达到被告的证明目的。对于物价局的批复涉及的一票通行的制度已经违法，不具有效力，被告用以前的失效的不再使用的批复无法达到被告的证明目的。同时2004年第三人还没有成立。以上文件已经失效且不具有关联性，不能作为本次批复合法的证据。发改委的186号文件即涉案行政行为，在原告不知情的情况下授予了没有经营权的第三人去售票，侵害了原告 9 的权益，没有查清景区的管理权、使用权，批复的程序不符合行政许可法的规定，应予以撤销。 被告对原告提供的1-6号证据真实性无异议，证明目的不予认可。原告虽然通过租赁合同取得了太阳湖水域的承租权，被告作出批复时并不知道有协议的存在，被告也没有权利去调查取证哪些地方被承租。太阳湖水城只是太阳湖景区的一部分，国家打造的太阳湖景区不会因为原告承租一部分而丧失对整体的价格制定的权利。原告可以和收费的第三方进行协商处理。7号证据被告作出的批复没有侵犯原告的合法经营权，没有限制原告行使权利，被告对整个景区进行收取门票价格进行批复。8号证据不能达到原告的证明目的，原告可以和收费管理部门进行协商，被告的批复没有影响原告的经营权。 本院对上述证据认证如下：被告提供的1-4号证据、原告提交的1-8号证据的真实性及与本案查明事实的关联性予以采信。 经审理查明，原告（乙方）与承德市御道口牧场（甲方）于2005年1月18日签订了《土地使用权出让、租赁合同》。合同第二条约定：甲方出租的地点及湖区范围：御道口牧场大脑袋分场西侧“太阳湖”周围。水域四至以湖边20米方圆为界，本合同下的土地出租年限为40年。自2005年1月18日起至2045年1月17日止。此后，双方又签订了一系列补充协议，对合同内容进行了完善和补充。 被告承德市发展和改革委员会分别于2020年4月10日、5月6日在其网站发布《关于召开核定围场坝上景区增设景点门票价格和小滦河湿地公园门票价格听证会公告》，2020 10 年5月25日作出《核定围场坝上景区增设景点门票价格和小滦河湿地公园门票价格听证会报告》。2020年5月28日被告作出承发改价格[2020]186号《关于对木兰围场旅游开发有限公司增设景点门票价格的批复》,其中大峡谷（龟山）-太阳湖景点核定价格为60元每张。 本院认为，被告是承德市人民政府的价格主管部门，负责承德市范围内的价格工作，具有作出价格批复的主体资格和职权。本案中被告根据第三人提交的增设景点门票的请示作出的价格批复，针对的是特定对象、具体事项作出的行政行为，被告提出该价格批复是抽象行政行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围的抗辩意见不能成立。 《中华人民共和国价格法》第二十二条规定：政府价格主管部门和其他有关部门制定政府指导价、政府定价，应当开展价格、成本调查，听取消费者、经营者和有关方面的意见。政府价格主管部门开展对政府指导价、政府定价的价格、成本调查时，有关部门应当如实反映情况，提供必需的账簿、文件以及其他材料。本案中被告核定大峡谷（龟山）-太阳湖景点价格为60元每张，但未提交开展价格、成本调查的证据，未提交第三人企业资质及对涉案景点具有经营权的证据。故被告作出的价格批复行为主要证据不足，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下： 一、撤销被告承德市发展和改革委员会于2020年5月28日作出的承发改价格[2020]186号《关于对木兰围场旅游开发有限公司增设景点门票价格的批复》； 二、责令被告承德市发展和改革委员会在法定期限内重新作出行政行为。 案件受理费50元，由被告承德市发展和改革委员会负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省承德市中级人民法院。 审 判 长  李秀梅 人民陪审员  郑 伟 人民陪审员  宋新尚 二〇二〇年十月二十二日 书 记 员  曹 雪