吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉24行初28号 原告王明春，男，1937年5月15日出生，汉族，住吉林省安图县二道白河镇光明社区**。 委托代理人翟艳（系原告儿媳），1967年4月7日出生，汉族，住吉林省安图县二道白河镇西城区**。 委托代理人韩万欣，吉林华耀律师事务所律师。 被告安图县人民政府，住所地吉林省安图县明月镇龙安路**。 法定代表人马云骥，县长。 出庭应诉行政机关负责人张玉良，安图县矿泉水局党工委书记（安图县委党组成员）。 委托代理人徐彦波，安图县敦白铁路建设领导小组办公室副主任。 委托代理人王蕴婷，吉林由正律师事务所律师。 原告王明春诉被告安图县人民政府（以下简称安图县政府）征收补偿行政裁决及行政赔偿一案，本院于2020年5月14日立案后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告王明春的委托代理人翟艳、韩万欣，被告安图县政府的委托代理人徐彦波、王蕴婷到庭参加诉讼。安图县矿泉水局党工委书记（安图县委党组成员）张玉良作为行政机关负责人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被诉行政行为：安图县政府于2019年11月29日作出的安政征补〔2019〕14号《安图县人民政府征收补偿决定书》（以下简称《补偿决定》）。 原告王明春诉讼请求：1.请求确认安图县政府作出的《补偿决定》及行为违法；2.对损坏的树苗、人参等给予赔偿（具体数额待评估鉴定后一并主张）；3.诉讼费由被告承担。事实与理由：2019年8月29日，原告的家人在对自家的树苗地正常巡护时发现，自家的承包地被他人（当时主体不明）用机械碾压，造成44米长、11.5米宽的土地损坏，，地上树苗遭损坏于是向白河森林公安局报案，方停止侵权。2019年9月2日早，被告又将案涉承包地西北角的林下参和云杉等树苗损坏，2019年9月3日，被告又在涉案的土地上进行毁坏作业。被告对原告的树苗人参等损坏后于2019年11月29日对原告下达安政征补〔2019〕14号《补偿决定》。该补偿金额也远低于被毁树苗人参的市场价值。被告在没有告知原告的情况下，进入被告林地，毁坏树苗、林下参等行为，没有明确法律依据，并没有取得合法手续。 被告安图县政府辩称：1.安图县政府严格依照法定程序实施本次征收补偿工作，《补偿决定》内容适当、程序合法。王明春承包的位于安图县宝马（二道）林场44林班13小班面积为1.98公顷的林地（以下简称涉案林地），其中有958平方米在新建铁路敦化至白河铁路客运专线项目（以下简称敦白铁路项目）范围，该项目已通过用地预审及项目可行性研究论证。2016年5月6日、2018年8月20日安图县政府分别公布《安图县人民政府关于长白山至敦化铁路客运专线项目建设有关事宜的通告（安政发〔2016〕3号）》及《敦白高铁安图段征地拆迁补偿方案》（以下简称《拆迁补偿方案》）。此后，安图县政府依据《拆迁补偿方案》的规定，通过招标方式确定延边宏成森林资源资产价格评估有限公司（以下简称宏成公司）为长白山至敦化铁路客运专线项目安图段征占资产进行价格评估，经评估认定，涉案林地上的经济作物（云杉）价值为67900元。2019年11月8日，安图县政府向原告送达了评估报告，评估报告中已向原告告知如对评估结果有异议，应当自收到评估报告之日起10日内，向评估机构提出书面复核申请，但原告既未在上述期限内提出复核申请，也不同意与答辩人签订补偿协议，故安图县政府于2019年11月29日作出《补偿决定》并予以送达。2.原告承包的涉案林地范围内并没有种植林下参，故原告主张林下参补偿缺乏依据。敦白铁路项目征占原告承包林地面积为958平方米，该征占林地为无林地，不能种植林下参，且该征占范围内亦没有种植林下参。原告所称的林下参没有种植在被征占的其承包的958平方米林地范围内，且与原告承包的林地有一定距离间隔，故在无法确定原告是否为该林下参的所有权人的情况下，没有给予原告林下参补偿。即便林下参确为原告种植，由于原告没有取得林地承包经营权，亦没有按照《吉林省森林管理条例》第十九条第一款规定经法定程序审批后在林区种植人参，其行为已涉嫌非法占用农用地罪。考虑到如若林下参确系原告种植，其行为可能涉嫌违法，故安图县政府不应给予林下参的征收补偿。3.原告关于损害赔偿的诉请，不应得到支持。敦白铁路项目的建设单位为长吉城际铁路有限责任公司（以下简称长吉公司），原告所诉施工行为系长吉公司发包给辽宁铁工建设集团有限公司（以下简称铁工公司）实施的，安图县政府并非原告所诉施工行为人，不应对施工造成的财产损失承担赔偿责任。另外，原告承包的林地内属于原告所有的地上经济作物（树苗）在征收补偿范围内，安图县政府已经作出了征收补偿决定，那么地上的经济作物的所有权已经不属于原告。因此，即便存在对于地上经济作物的损害，也不应该再由原告主张赔偿。故原告关于赔偿损失的请求，实际上是与征收补偿内容相互冲突的，故该诉请不应得到支持。 本院经审理查明，2016年6月29日，国土资源部作出国土资〔2016〕89号《关于新建铁路敦化至白河铁路客运专线项目建设用地预审意见的复函》，函复内容为：新建铁路敦化至白河铁路客运专线项目已经发展改革委和中国铁路总公司统一开展前期工作，该项目用地符合当地土地利用总体规划和供地政策，原则同意通过用地预审。2017年5月10日，中国铁路总公司、吉林省人民政府作出铁总计统函〔2017〕340号《关于新建敦化至白河铁路工程可行性研究报告的批复》，同意新建敦化至白河铁路工程。2018年10月15日，自然资源部作出自然资预审字〔2018〕70号《自然资源部关于新建敦化至白河铁路客运专线项目建设用地预审意见的复函》，函复内容为：新建敦化至白河铁路客运专线项目符合供地政策，原则同意通过用地预审。2016年5月4日，安图县机构编制委员会印发安编函[2016]4号《关于成立敦白铁路建设领导小组的通知》，决定成立敦白铁路建设领导小组。 2016年5月6日，安图县政府作出《安图县人民政府关于长白山至敦化铁路客运专线项目建设有关事宜的通告》（安政发〔2016〕3号），载明根据省政府《关于严格控制新建改建铁路公路沿线建设用地和建设项目的紧急通知》（吉政明点〔2017〕5号）相关规定，为保证项目顺利实施，现通告如下：一、铁路设计部门放线定测的中心点两侧各50米区域内，站场拟规划用地区域500米范围内，要保持原有地形地貌不改变，本通告下发后，严禁以下行为：1.禁止擅自私搭乱建违章建筑；2.禁止新建改建电力、通讯、路桥、道路等基础设施；3.禁止新建暖窖大棚；4.禁止新种植经济作物、插栽苗木、植树造林、开挖养鱼塘、播种药材等；5.禁止新办旅店、商店等各类经营实体。二、县政府已对铁路征收范围内的房屋、土地、林地及地上附属物进行拍照确认。对经确认的房屋、土地、林地及地上附属物，将依法征收并按相关规定予以补偿。本通告下发后，任何单位或个人未经确认擅自开工建设的地上建筑物和新种植的经济作物均不予补偿，建设单位或个人要及时自行拆除、移出，并恢复土地、林地原貌。…… 2018年8月20日，安图县政府办公室印发《拆迁补偿方案》，该方案中载明：……八、经济作物补偿标准。在《安图县人民政府关于长白山至敦化铁路客运专线项目建设有关事宜的通告》（安政发〔2016〕3号）文件下发前种植的经济作物，按照通过招标或政府采购确定的评估公司出具的评估价格补偿。通告下发后种植的经济作物不予补偿。九、苗木及苗圃。在《安图县人民政府关于长白山至敦化铁路客运专线项目建设有关事宜的通告》（安政发〔2016〕3号）文件下发前栽种的苗木，按照通过招标或政府采购确定的评估公司出具的评估价格补偿。通告下发后栽种的苗木不予补偿。 安图县敦白铁路建设领导小组办公室（以下简称安图铁建办）通过招标方式确定由宏成公司对敦白铁路安图段红线内经济作物征收评估项目开展征收评估工作。宏成公司具有森林资源资产价格评估的资质。2017年12月15日，安图铁建办与宏成公司签订《新建敦化至白河铁路建设项目（安图段）征占林下及大田经济作物经济补偿委托评估协议书》。2018年10月12日，宏成公司及铁建办工作人员到白河林业局宝马（二道）林场44林班13小班王明春承包林地现场调查，在调查笔录上载明的内容为：“一、云杉：株距0.55，行距0.66米，平均高2.6米，13年生胸径0.05米；二、云杉7×17棵=119棵+5棵。”翟艳在该笔录上代王明春签字。2019年10月30日，安图铁建办向宏成公司出具《价格评估委托书》，评估范围及标的物情况描述为：新建敦化至白河铁路建设项目征占王明春位于宝马林场44林班的绿化树木（云杉）种植面积为958.8㎡，取样密度为2.13株/㎡，平均高度为2.5米，13-14年生，成活率95%。2019年10月29日，安图县铁建办向王明春送达《评估通知书》，该通知书载明：安图县铁建办委托宏成公司兹定于2019年10月30日上午9点30分对你处位于白河林业局宝马林场44林班13小班所在白河东货场红线征收范围内种植的云杉等经济树种进行评估，请你务必准时参加。如不参加，后果自负。该《评估通知书》于2019年10月29日向翟艳送达，但翟艳拒绝签字。2019年10月30日，王明春及其代理人翟艳均未到场参与评估。 2019年11月4日，宏成公司对敦白铁路项目征占王明春绿化树木经济补偿价格作出《价格评估报告》（延宏价评字[2019]第0209076号），评估基准日为2019年10月30日，评估价值为67,900元，平均补偿单价为35元/株。2019年10月13日，王明春出具委托书，将位于宝马（二道）林场44林班13小班1.98公顷林地全权委托给被委托人翟艳进行林地征占的一切事宜的处理。2019年11月8日，安图铁建办向王明春代理人翟艳送达该评估报告。王明春向安图县政府和宏成公司提出复核评估申请。王明春邮寄复核评估申请的邮寄单（寄件人存联）上的邮戳日期为2019年11月18日，但通过网络查询物流单号显示的揽件日期为2019年11月19日。宏成公司于2019年11月21日收到王明春复核评估申请后，通过互联网查询邮政物流信息为2019年11月19日揽件，故告知申请复核时间已过异议期，不予受理。 2019年11月29日，安图县政府作出安政征补〔2019〕14号《补偿决定》并向翟艳送达。《补偿决定》载明：王明春、翟艳在白河林业局宝马林场44林班13小班种植的958.80平方米云杉在征收范围内。在征收签约期限内，安图县铁建办多次与被征收人王明春、翟艳协商征收补偿事宜。因评估价值不能满足其意愿故未能签订补偿协议。为维护公共利益，确保敦白铁路顺利实施，现作出如下征收补偿决定：一、依据评估结果，王明春、翟艳在白河林业局宝马林场44林班13小班种植的云杉补偿款为67,900元。二、被征收人王明春、翟艳应当自补偿决定送达之日起30日内腾空被征收土地。《补偿决定》还告知了申请行政复议和提起行政诉讼的权利。 另查明，2012年4月18日，甲方吉林省白河林业局与乙方王明春签订《林地承包种植合同书》。合同书载明：“第一条：承包经营的项目名称：种植越橘、绿化大苗。第二条：甲方将宝马（二道）林场44林班13小班1.98公顷的林地承包给乙方种植越橘、绿化大苗，，地类无林地四界以实测图为准。第三条：承包期为：从2012年4月18日起，至2026年12月31日止。……第六条：乙方的权利和义务。……4.乙方承包的地块，仅限于合同规定项目。另开发其它项目，提前向甲方申请，经甲方同意后，另行签订合同或补充协议。”该合同书后附的白河林业局规划设计处制作的平面图所载明的该承包地的坐标点分别为22430964、4705229,22431045、4705178,22430993、47053161,22431045、4705056,22430987、4705031,22430923、4705017,22430855、4705164。在该平面图中说明处载明：该地块在二道林场44林班13、22小班内，该小班为无林地。2019年9月18日，吉林省白河林业局规划设计处提供了将北京54坐标（22430964、4705229）转西安80坐标确定的点位图。王明春承包该林地后，在该承包地上种植了云杉。安图县铁建办经安图县环宇土地测绘有限责任公司勘测，确定了王明春承包的林地在征收红线范围内的面积为958.8㎡界址点坐标为J1点：X4705159.344,Y43430877.874；J2点：X4705191.800,Y43430932.300;J3点：X4705163.709,Y43430944.280。 2020年7月15日，吉林省白河林业局向安图县政府作出《关于安图县人民政府要求协助核查王明春种植林下经济作物有关事宜的复函》（白林发字〔2020〕155号），载明：我局收到安政函〔2020〕83号文件后，对王明春与白河林业局签订的《林地承包种植合同书》内容进行了核查，该合同签订时间为2012年4月18日，经营位置在二道林场44林班13小班，面积1.98公顷（四界以图纸为准），经营项目为种植越橘、绿化大苗，承包期从2012年4月18日起，至2026年12月31日止。经营项目以合同约定为准，超出合同约定范围的经营项目系王明春个人行为。 2020年7月2日，铁工公司新建敦化至白河铁路白河地区相关工程站前工程项目经理部出具《长白山东站清表情况证明》，载明：按照长吉城际有限公司敦白客专现场指挥部工作要求，辽宁铁工敦白项目部于2019年7月26日对长白山东站进行清表作业，施工顺序：BHDK6+200--BHDK2+180，按照长白山东站图纸坐标确定边线及清表范围，于8月27日施工到王明春承包林地（9月份才得知是王明春承包林地），按照长白山东站图纸坐标确定边线推土机碾压王明春承包林地面积423平方米，清表过程车辆碾压车道及附近只发现有树苗、未发现有林下参。项目部发现有树苗后，当即对该地块林地停止施工，并张贴公告寻找林地主人了解征拆情况。 2020年7月28日和2020年10月14日本院两次到王明春承包林地进行现场踏查，并且在2020年10月14日现场调查中，安图县环宇土地测绘有限责任公司工作人员到场根据王明春承包林地坐标点对征收红线范围内的林地进行测绘定点，测绘人员陈述当时使用网络信号不稳定，所确定的坐标点位存在1-2米的误差，但大概位置可以确定。通过现场查验，在王明春承包的林地范围内有部分区域已被铲除推平，王明春主张该被破坏的部分区域内种植有林下参。另外，在王明春案涉被征收承包地范围外（接壤）另有一片区域也被铲除推平，王明春主张该范围也由其承包并亦种植了林下参。 在本院第二次开庭审理中，宏成公司评估师何凤娟到庭接受询问，其陈述：宏成公司系接受安图县铁建办的委托进行评估，在经过现场实地测量树木的株行距、实际树木的种类、树高、树龄后，按照现场记录计算出树的数量，根据树的密度和质量进行市场调查后，按照市场法作出的评估报告。云杉树属于绿化苗木，定价以树形、树冠为定价参数，落地冠为最佳。王明春种植的云杉每平方米有2棵以上，密度过大致使树木中下部枝叶枯死，市场价格大打折扣。宏成公司所确定的评估价格，是参照市场调查的价格并根据此次评估的云杉质量和种植密度予以确认的。2017年4月10日宏成公司所出具的对翟艳的资产评估报告中对云杉的评估单价为230元每株属实。由于时隔两年半，苗木的市场价格发生很大变化，即使是同等质量的树的价格也发生很大变化，且2017年评估的云杉树形、树冠完好，在大棚种植，即使在同一评估时点价格也会高于本次评估的价格。 王明春个人委托延边吉安价格评估有限公司（以下简称吉安公司）对二道白河镇红丰村王明春在承包林地范围内栽种云杉、水曲柳及林下参价格进行评估，吉安公司于2019年11月28日作出延安评字【2019】108A号、延安评字【2019】109A号评估报告，对云杉的评估单价为280元/棵，水曲柳单价为3元/棵，总金额为1,172,977.8元；对林下参的评估单价为90元/棵，金额为284,972元。 认定上述事实的证据有：《关于新建铁路敦化至白河铁路客运专线项目建设用地预审意见的复函》《关于新建敦化至白河铁路工程可行性研究报告的批复》《自然资源部关于新建敦化至白河铁路客运专线项目建设用地预审意见的复函》《关于成立敦白铁路建设领导小组的通知》《安图县人民政府关于长白山至敦化铁路客运专线项目建设有关事宜的通告》《敦白高铁安图段征地拆迁补偿方案》、投标邀请书3份、中标通知书、《新建敦化至白河铁路建设项目（安图段）征占林下及大田经济作物经济补偿委托评估协议书》《价格评估委托书》《评估通知书》、送达回证及送达照片、《价格评估报告》（延宏价评字[2019]第0209076号）、送达回证及送达照片、复核申请书、邮寄单（寄件人存联）、EMS网络运单查询截图、《补偿决定》及送达回证、《林地承包种植合同书》《关于安图县人民政府要求协助核查王明春种植林下经济作物有关事宜的复函》《长白山东站清表情况证明》、吉安公司评估报告2份及双方当事人、鉴定人庭审陈述等。 对于原告提交的《林地承包种植合同书》中所附的《白河林业局合同审核批准书》中所载明的业务指导部门的审核意见“同意林冠下种植山参（移山参）合同书文本”日期为2011年12月20日，且后一栏负责人签名并加盖公章部分，只有签名，并无公章。因该部分日期早于《林地承包种植合同书》，且并无公章，亦与白河林业局出具的相关核查复函不能印证，故对该证据不予采信。对于原告提供的3位证人证言，因证言涉及的林下参、云杉的种植情况不明确，且无其他证据佐证，故不予采信。 本院认为，第一，关于被告的主体资格问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”本案敦白铁路项目通过自然资源部项目建设用地预审，符合土地利用总体规划和供地政策，且该项目可行性研究报告已经中国铁路总公司和吉林省人民政府通过，是为公共利益需要而开展的征收项目。因此，安图县政府具有作出征收补偿决定的法定职责，为本案适格被告。 第二，关于评估的相关问题。（一）关于评估程序的问题。本案中，安图县政府于2018年8月20日作出《拆迁补偿方案》。根据该方案规定，《安图县人民政府关于长白山至敦化铁路客运专线项目建设有关事宜的通告》（安政发〔2016〕3号）文件下发前栽种的苗木，按照通过招标或政府采购确定的评估公司出具的评估价格补偿，通告下发后栽种的苗木不予补偿。王明春在其承包林地上种植的云杉系在通告下发前种植，宏成公司系安图县政府通过招投标程序选定的评估公司，该公司具有森林资产价格评估资质。在宏成公司对王明春被征收的承包林地上绿化树木经济补偿价格评估前，安图县政府已向王明春送达了《评估通知书》，通知其到场参与评估，但其并未到场。宏成公司经实地踏查后，结合踏查结果并根据市场法作出评估报告，上述评估程序符合法律规定。（二）关于评估价值的问题。本案中，宏成公司评估人员到庭接受询问。本院认为，评估人员有资质，对云杉的评估价格所作出的解释有事实依据、符合常理，该评估价值符合法律规定，王明春虽提出评估价值过低，但未能提供充分证据证明自己的主张。（三）关于评估报告复核的问题。根据查明的事实，宏成公司通过网络查询到的复核申请揽件日期已经超过申请复核期限，但通过王明春在庭审中提交的证据可以证明其复估申请未超过申请期限，评估公司对其评估报告未予复核确有不当。在本案审理中，评估人员出庭接受询问，直接对王明春针对评估的异议作出回复，评估价值亦符合法律规定，评估公司未予评估复核未损害王明春的实质权利，故对王明春提出的因未依法进行复核导致评估报告未生效的主张，事实及法律依据不足，不予支持。 第三，关于王明春主张其种植林下参未予补偿的问题。安图县政府根据王明春与白河林业局的《林地承包种植合同书》所载明的坐标，确定王明春承包的林地在征收红线内的面积为958.8㎡，并均按照种植了云杉作出了补偿决定。王明春主张其在征收范围内被铲除区域中有种植林下参，但一方面在评估公司实地踏查过程中，王明春经被告通知未到现场进行指认，在征收补偿过程中，在被告作出征收补偿决定前，其也未向被告提交其在该区域内种植林下参的相关材料；另一方面《林地承包种植合同书》载明王明春承包地为无林地，白河林业局出具的《关于安图县人民政府要求协助核查王明春种植林下经济作物有关事宜的复函》也未提及其承包地内种植林下参情况，故被告安图县政府在作出案涉补偿决定时认定王明春被征收承包地范围内（包括被破坏区域）均种植了云杉，并无不当，亦保障了其合法权益。如王明春有证据证明其在被征收承包林地范围内种植了林下参，可申请人民政府另行裁决。另行裁决，不影响本次被诉《补偿决定》生效后的执行。 第四，关于案涉承包合同范围及其他赔偿问题。（一）王明春主张其实际承包林地范围大于被告确定的范围。本院认为，被告依据发包方白河林业局提供的承包合同及坐标点确定了王明春承包林地的面积及位置，符合法律规定。王明春主张自己承包林地范围大于被告确定的范围，事实依据不足，不予支持。（二）关于王明春提出的在被告确定的其承包林地范围之外其所种植的林下参被损毁及在征收范围之外另有云杉、水曲柳被损毁，安图县政府应当予以赔偿的问题。因其未提供充分证据证明其主张的地块在案涉被征收承包林地范围内，故根据“一案一诉”的基本原则，该请求不属本案审理范围，其可另行主张。 综上，安图县政府作出的《补偿决定》认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确。王明春的诉讼请求与理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告王明春的诉讼请求。 一审案件受理费50元，由原告王明春负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。 审判长 李丽英审判员李彩莲审判员晏丽丽 二〇二〇年十月三十日 书记员 邢      艺      凡 附相关法律规定： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。