宁夏回族自治区银川市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）宁01行初255号 原告董某，男，1967年9月22日出生，汉族，农民，住宁夏回族自治区贺兰县。 委托代理人李刚，北京京平律师事务所律师（一般代理）。 委托代理人李鸿鹤，北京京平律师事务所律师（一般代理）。 被告贺兰县人民政府，住所地宁夏回族自治区贺兰县创业东路**政务服务中心**。 法定代表人赫天江，县长。 委托代理人万如意，贺兰县司法局工作人员（特别授权）。 委托代理人王秉，宁夏宁人律师事务所律师（特别授权）。 原告董某与被告贺兰县人民政府行政强制一案，于2020年6月10日向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月10日受理后，于2020年6月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月17日公开开庭审理了本案。原告董某及其委托代理人李刚、李鸿鹤，被告贺兰县人民政府的委托代理人万如意、王秉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告董某诉称，原告于2004年10月19日与贺兰县逸挥基金回民中学（以下简称回民中学）签订《土地承包合同书》，约定原告承包回民中学农场场部所占用地和农场荒地，共计160亩，承包期限为三十年，并约定回民中学允许原告拆除旧房屋，在承包土地上建造鸡舍、库房、住房及养鸡配套设施。合同书签订后，原告依约在原有房子的地基上，翻建了住房，陆续建造了1200多平米现代化鸡舍两幢，牛圈一座、羊圈一个、种植花果树，在荒滩上开挖了120亩鱼池，鱼池为生态养殖，配种莲藕，另在边角上修整了稻田，还修建了一条宽5米长400多米的场区道路，增添渠、桥、电路一切配套设施，并办理了《动物防疫合格证》。2018年12月30日，贺兰县城市管理综合执法局向原告送达编号为00000953的《限期拆除通知书》，载明养殖鱼塘等建筑物属于违章，责令原告于2019年1月8日前无条件自行拆除。2019年1月11日，贺兰县城市管理综合执法局作出了贺城管限撤字[2019]第001号《撤销限期通知决定书》，撤销了编号为00000953的《限期拆除通知书》。原告承包土地的性质就是国营农场，从事的畜、禽、鱼类养殖属于涉农项目，不存在违法建设问题。2019年4月12日，被告组织贺兰县城市管理综合执法局等单位近百名工作人员，动用大型挖掘机、推土机，强制拆除了原告承包农场的全部地面建筑物，设施和居住房屋，给原告造成了重大财产损失。故原告诉至本院，请求依法判令：1.确认被告于2019年4月12日强制拆除原告位于回民中学承包农场的鸡舍、库房及养鸡配套设施、羊圈、牛圈、鱼池等地面设施的行为违法；2.被告赔偿因强拆侵权行为给原告造成的经济损失共计4256826.99元。后原告当庭撤回第二项对赔偿的诉讼请求。 原告为证实自己的主张，向本院提交了以下证据：银川市中级人民法院（2019）宁01行初292号行政裁定书、宁夏回族自治区高级人民法院（2020）宁行终44号行政裁定书各一份。证明目的：原告和涉案的土地以及地上建筑物存在利害关系，原告主体适格。被告组织实施了被诉强制拆除行为，该行为已经成立，被告主体适格。原告与被诉强制拆除行为有利害关系。 被告贺兰县人民政府辩称，一、涉案《土地承包合同书》系无效合同，原告无权使用涉案土地。本案中的土地系国有土地，划拨给回民中学使用，使用权人为回民中学。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条的规定，原告与回民中学签订的《土地承包合同书》未依法报市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，违反法律规定，系无效合同。原告不是涉案土地的合法使用权人。在此前提下，原告无权在涉案土地上修建建筑物、附着物，其修建行为系违法占用国有土地。二、原告在涉案土地上修建住房等建筑物、附着物的行为改变了农用地的性质及用途，违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定。经贺兰县自然资源局查证，原告修建住房未向相关部门申请也未获审批。涉案土地上修建的房屋为违法建筑。三、原告未在其承诺期限内搬迁，后果应自行承担。2018年7月10日，回民中学作出《收回国有土地告知书》，告知原告拟收回租赁的160亩土地用作城市建设，并向其送达。2019年1月13日，原告向回民中学出具承诺书，涉案土地上的鸡舍、棚、牛羊舍、清除池等因冬季天气原因无法搬迁，承诺2019年3月30日前自行搬迁，如违反承诺造成损失，由原告承担。涉案拆除行为发生在2019年4月12日，已过原告承诺期限，后果应由原告承担。2019年10月11日，被告相关部门工作人员也积极采取措施辅助原告开展鱼苗称重清点工作，有效减少损失的发生。综上，请求本院驳回原告的诉讼请求。 被告为证明被诉行政行为的合法性，在法定期限内向本院提交了以下证据：证据一、《国有土地使用权证》一份。证明目的：涉案土地是国有土地，回民中学为土地使用者，用途为农业用地，用地形式为划拨。证据二、《土地承包合同书》一份。证明目的：原告与回民中学签订《土地承包合同书》，以承包的形式使用涉案土地。证据三、《收回国有土地告知书》一份。证明目的：贺兰县回民高级中学作出《收回国有土地告知书》并送达原告。证据四、贺兰县自然资源局《关于董某违法违规占地的情况说明》一份。证明目的：经贺兰县自然资源局查证，原告在位于贺兰县机砖厂西侧、农路北侧，四清沟南侧建设住房的行为未经贺兰县自然资源局依法审批，擅自将农用地改变为建设用地，改变了原土地用途，属违章建筑。证据五、《承诺书》一份。证明目的：原告于2019年1月13日向回民中学出具承诺书，涉案土地上的鸡舍、棚、牛羊舍、清除池等因冬季天气原因无法搬迁，承诺于2019年3月30日前自行搬迁，如违反承诺造成损失由原告承担。证据六、《解除合同通知书》一份。证明目的：因城市建设需要，贺兰县回民高级中学就2004年与原告签订的《土地承包合同书》作出《解除合同通知书》，解除双方土地租赁关系。证据七、《贺兰县公证处清单财产登记册》一份。证明目的：公证处工作人员对原告财产的清点情况及被告采取措施辅助原告开展鱼苗称重清点工作的事实。证据八、照片七张、视频两份。证明目的：被告采取措施辅助原告开展鱼苗称重清点工作，减少损失的事实（证据一、二、三、五出示加盖贺兰县回民高级中学公章的复印件，证据四、六出示原件，留存复印件，证据七出示加盖贺兰县公证处核对章的复印件）。 经庭审质证，原告对被告提交的证据提出了以下异议：对证据一的真实性、合法性、关联性予以认可。认为该证据可以证明涉案土地为农用地，结合被告2019年8月20日作出的答辩状和当庭答辩，可以证明原告在涉案土地上栽种青苗，建设鸡舍、牛棚。依据《中华人民共和国土地管理法》第四条第三款农用地用途的强制性规定，可以证明原告的种植养殖行为合法，《土地承包合同书》合法有效。原告否认有抢栽抢种行为，修建住房是为了给养殖种植提供便利条件，是养殖种植的合法合理延伸，符合情理。对证据二、三的真实性、合法性、关联性予以认可。认为该证据可以证明原告与回民中学于2004年10月19日开始存在土地承包合同关系。回民中学于2018年7月10日向原告作出了解除承包合同的意思表示，原告与涉案土地和建筑有利害关系。但对证据二的证明目的不予认可。认为该合同未经依法确认无效，为合法有效合同。认为证据三属于发包方单方行为，合同一方当事人无权单方解除合同。该证据对原告没有法律上的约束力。对证据四的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。认为对违法用地和违法建筑物的认定应当依照法定程序对行政管理相对人作出处罚决定，应征求相对人的申诉和申辩意见。而该说明是行政机关的内部说明。该认定是超越行政职权的。涉案土地是农用地性质，农用地从事养殖、种植相关产业不存在改变农用地性质。该证据与自然资源部、农村农业部的规定相违背，不能作为认定本案事实的证据。依据《中华人民共和国土地管理法》第四条第三款的规定，原告的种植养殖行为符合法律对农用地用途的强制性规定。由此可以证明土地承包合同的合法有效。此外在涉案地块上修建房屋是为了更好的从事种植养殖业，是从事上述产业的合理延伸。对证据五的真实性予以认可，但对其关联性不予认可。认为原告对回民中学的承诺属于平等民事主体之间就解除《土地承包合同书》作出的意思表示，是否自行实际拆除地上附着物属于其对自身财产行使处置权的范畴。不能证明被诉强制拆除行为的合法性。原告是在被胁迫的情况下签字的，并非其真实意思表示。对证据六的质证意见与证据三、五的意见一致。对证据七的真实性不予认可。认为加盖的印章不是公证部门的公证印章，不符合公证部门的法律程序。证据形式不合法。且没有提交视频的原始载体，不符合《最高人民法院行政诉讼证据若干规定》第十条第一款第（二）项的规定，不具有证明力。证据八视频资料不符合证据规则的要求。该证据的原始载体也未提供，缺乏证据的制作说明，没有客观真实地记载鱼塘的损失数量，仅有政府聘请的人员在现场打渔。反证被告侵犯原告的合法权益。 被告对原告提交的证据的真实性、合法性、关联性无异议，但对其证明目的有异议。认为该裁定仅仅是认定原告诉讼主体的裁定，并不代表被告及相关部门拆除行为违法。 本院对上述证据认证如下： 原告提交的证据来源真实合法，与本案具有关联性，本院予以采信。被告提交的证据一、二、三、四来源真实合法，与本案具有关联性，本院予以采信。对被告提交的证据五、六、七、八的真实性予以认可，但其无法证明涉案强制拆除行为的合法性，本院不予采信。 经审理查明，1995年12月20日，贺兰县回民中学取得东至贺兰县机砖厂，南至农路，西至四清沟，北至四清沟的国有土地使用权，用途为农业用地。2004年10月19日，回民中学（甲方）与原告（乙方）签订《土地承包合同书》，约定乙方承包甲方农场场部所占用地和农场荒地，共计160亩，承包期限为三十年，从2004年11月1日至2034年10月31日止。农场场部现有旧房屋，允许乙方拆除，建造鸡舍、库房、住房及养鸡配套设施。2018年7月10日，贺兰县回民高级中学向原告作出《收回国有土地告知书》，称因贺兰县城市建设需要和政府有关领导批复，根据《中华人民共和国土地管理法》《土地登记办法》等法律法规的规定，现拟收回你所租赁的160亩土地。2019年2月28日，贺兰县自然资源局作出《关于董某违法违规占地的情况说明》，称经调查，董某位于贺兰县机砖厂西侧，农路北侧，四清沟东侧，四清沟南侧建设住房的行为，未经我局依法审批，擅自将农用地改变为建设用地，改变原土地用途，属违章建筑。2019年4月12日，被告组织贺兰县城市管理综合执法局等单位，强制拆除了涉案土地上原告的鸡舍、牛圈及房屋等地上附着物。原告不服，诉至本院，请求判如所请。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”的规定，行政诉讼的适格被告为作出行政行为的行政机关。已生效的（2019）宁01行初292号行政裁定书确认被告贺兰县人民政府组织实施了涉案强制拆除行为，故贺兰县人民政府为本案适格被告。本案中，原告董某使用的土地原为回民中学的国有农用地。被告称其于2018年4月收回涉案土地的使用权，认为原告在涉案土地上的建筑物为违法建筑并予以强制拆除。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第三十八条、第四十四条规定，行政机关实施行政强制执行行为之前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告后，当事人逾期仍不履行且无正当理由的，行政机关应当作出书面的强制执行决定送达当事人。本案中，被告未按照上述法律规定履行相应程序，直接于2019年4月12日组织有关部门将原告的鸡舍、牛圈及房屋等地上附着物进行了强制拆除，属程序违法，依法应予撤销。基于原告的鸡舍、牛圈及房屋等地上附着物已被强制拆除，该行政行为不具有可撤销内容，故依法确认该行政行为为违法行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 确认被告贺兰县人民政府于2019年4月12日强制拆除原告董某鸡舍、牛圈及房屋等地上附着物的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告贺兰县人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。 审 判 长  刘煜姗 审 判 员  王建玲 人民陪审员  郭秀云 二〇二〇年十月十五日 书 记 员  段思琦 附:本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： …… （三）违反法定程序的； …… 第七十四条…… 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； …… 第八十五条当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的，人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。 《中华人民共和国行政强制法》 第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项： （一）履行义务的期限； （二）履行义务的方式； （三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式； （四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。 第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。 第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。 强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项： （一）当事人的姓名或者名称、地址； （二）强制执行的理由和依据； （三）强制执行的方式和时间； （四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限； （五）行政机关的名称、印章和日期。 在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。 第三十八条催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。 第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。