广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤04行终206号上诉人（原审原告）：珠海市万德仓储有限公司，住所地：珠海市斗门区****************。法定代表人：黄**仔，经理。委托诉讼代理人：郑静昊,广东国智律师事务所律师。委托诉讼代理人：丁文生，广东国智律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市斗门区水务局，住所地：广东省珠海市斗门区**********。法定代表人：黄悦民，局长。委托诉讼代理人：伍子东，工作人员。委托诉讼代理人：区朝光,广东申力律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市人民政府，住所地：广东省珠海市香洲区******。法定代表人：姚奕生，市长。委托诉讼代理人：邹芬芬，珠海市司法局工作人员。委托诉讼代理人：杜娟，珠海市司法局工作人员。上诉人珠海市万德仓储有限公司（以下简称万德公司）因与被上诉人珠海市斗门区水务局（以下简称斗门区水务局）、珠海市人民政府（以下简称珠海市政府）水务行政强制一案，不服广东省珠海市金湾区人民法院(2019)粤0404行初493号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实2019年5月8日，斗门区水务局制作勘验图、《勘验笔录》。《勘验笔录》记载：经现场勘验，万德公司在斗门区横坑水道右岸永利工业园靠合生水闸右侧堤段建设仓库、厂房、办公楼等建（构）筑物，占地面积约2278平方米，均位于河道管理范围内。勘验图及勘验笔录有参加勘验的两名执法人员和见证人何XX签名，何XX系珠海市斗门区莲洲镇水利管理所工作人员，职位为大沙联围片长。现场照片显示原告的建（构）筑物临河岸修建。2019年5月9日,万德公司法定代表人黄**仔接受斗门区水务局的调查询问。他称:上述位置用地是2006年2月13日,潘XX与斗门区莲洲镇人民政府签订《工业项目招商合同》受让而来。我于2009年6月租用了该土地，在地上建设码头、仓库、厂房和办公、宿舍等附属建筑物。2013年1月1日，我购买了上述工业用地，2015年12月2日注册万德公司经营至今；建筑物至今没有办理相关用地产权证书和建设审批手续；“中转库水泥区”、“路面”、“办公区”和“沙场生产线区”没有办理河道临时占用许可。2019年5月9日，斗门区水务局对万德公司涉嫌妨碍河道行洪案立案。2019年5月23日，斗门区水务局向万德公司送达《责令改正水事违法行为通知书》,责令万德公司于2019年5月30日前拆除清理在斗门区横坑水道右岸永利工业区靠合生水闸右侧堤段外滩地建设的仓库、厂房和办公、宿舍等建筑物、构筑物，排除妨碍。2019年6月6日，斗门区水务局对现场进行复查，涉案建（构）筑物未拆除。2019年6月14日，斗门区水务局向万德公司送达《履行拆除清理义务催告书》,要求万德公司于2019年6月20日前主动履行改正义务。万德公司提出陈述、申辩，斗门区水务局于2019年6月26日作出《陈述申辩复核意见通知书》，不同意万德公司的陈述申辩意见。2019年6月29日，斗门区水务局向万德公司送达斗水罚告字〔2019〕4号《行政处理告知书》，告知万德公司拟对其作出行政处理决定的事实、理由、依据、内容以及万德公司的陈述申辩权利。2019年7月3日，斗门区水务局作出斗水行罚字〔2019〕4号《行政处理决定书》，认定万德公司未经水行政主管部门批准,擅自在斗门区横坑水道右岸永利工业区靠合生水闸右侧堤段外滩地建设仓库、厂房和办公、宿舍等建筑物、构筑物和设施，限万德公司于2019年7月7日前拆除违法建筑物、构筑物和设施,恢复原状，并处罚款一万元。该决定书于2019年7月9日送达万德公司。2019年7月8日,斗门区水务局作出斗水强拆告字〔2019〕10号《行政强制拆除公告》,限万德公司在2019年7月11日前自行拆除上述违法建筑物、构筑物和设施,恢复原状。该公告于2019年7月13日送达万德公司。2019年7月9日，斗门区水务局作出《陈述申辩复核意见通知书》，不同意万德公司的陈述申辩意见。该通知书于2019年7月21日送达万德公司。2019年7月12日，斗门区水务局作出斗水强执字〔2019〕10号《行政强制执行决定书》，认定万德公司未经水行政主管部门批准,擅自在斗门区横坑水道右岸永利工业区靠合生水闸右侧堤段外滩地建设仓库、厂房和办公、宿舍等建筑物、构筑物和设施,违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款和《中华人民共和国水法》第三十七条第二款的规定。斗门区水务局已向万德公司送达《行政处理决定书》，但万德公司未按该决定书和《行政强制拆除公告》规定的期限履行拆除义务。斗门区水务局根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条和《中华人民共和国水法》第六十五条第一款的规定,决定于2019年7月17日强制拆除万德公司在上述位置违法建设的建筑物、构筑物和设施。该决定书于2019年7月13日送达万德公司。万德公司不服上述决定书,于2019年9月11日向珠海市政府申请行政复议。珠海市政府于当日受理，并于2019年9月18日向斗门区水务局发出《提出答复通知书》。2019年9月27日，珠海市政府向万德公司送达斗门区水务局提交的《行政复议答复书》及相关证据材料。2019年10月15日，珠海市政府对该案进行开庭审理。2019年10月28日，因案情复杂，珠海市政府决定延长审理期限三十日。该通知书于2019年11月7日送达万德公司和斗门区水务局。2019年11月15日，珠海市政府作出珠府行复〔2019〕776号《行政复议决定书》，维持斗门区水务局作出的斗水强执字〔2019〕10号《行政强制执行决定书》。该决定书于2019年11月30日送达斗门区水务局，于2019年12月2日送达万德公司。另查明，2004年12月10日，广东省航道局作出《关于在虎跳门水道拟建船舶停靠泊位意见的复函》（粤航道复字[2004]370号），回复珠海市斗门区莲洲镇人民政府，原则同意在虎跳门水道横坑大桥上游河段左岸兴建船舶停靠泊码头……须由建设单位根据我省跨临河建筑物的审批规定和程序，到航道部门办理正式审批手续。2006年2月13日，珠海市斗门区莲洲镇人民政府（甲方）与潘福如（乙方）签订《工业项目招商合同》。合同第三条约定，甲方代乙方按以下条件申请取得项目用地：土地位于珠海市斗门区********，宗地面积15788.6平方米，用途为码头用地，使用年限为50年，地价款人民币2,035,624.19元。第五条约定，乙方在本项目用地范围内兴建建筑物应符合下列要求：主体建筑物性质为厂房、仓库、立罐；附属建筑物性质为办公、门卫、宿舍。建筑容积率和建筑密度按规划部门审批要求执行。甲方办好《建设用地规划许可证》和《建设用地批准书》后，乙方在3个月内完成设计、规划报建及施工报建手续，正式开工建设。潘XX向珠海市斗门区莲洲镇人民政府支付了地价款，并于2015年12月提供上述土地给万德公司经营使用。2006年7月25日，珠海市斗门区永利工业发展办公室作出《永利工业区项目河道管理范围临时占用申请书》，称为确保近日新引进的项目落户永利工业区，满足永利工业区发展，需占用横坑水道南堤外滩涂作原材料堆放场地和码头临时上落货使用……特向贵局申请办理《河道临时占用许可证》……”2006年8月24日，珠海市斗门区水利局批复“同意由永利工业区临时占用，海堤管理范围内的土地必须服从水利工程管理的相关规定。”庭审过程中，万德公司、斗门区水务局一致陈述涉案建（构）筑物、设施已被拆除。以上事实，万德公司、斗门区水务局提交的证据和《开庭笔录》在卷佐证。万德公司一审的诉讼请求为：1.撤销斗门区水务局作出的斗水强执字〔2019〕10号《行政强制执行决定书》；2.撤销珠海市政府作出的珠府行复〔2019〕776号《行政复议决定书》；3.由斗门区水务局、珠海市政府共同承担一审案件全部诉讼费用。一审法院判案理由及结果一、斗门水务局具有对涉案行为进行查处的法定职权。《中华人民共和国水法》第三十八条第一款规定：“在河道管理范围内建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，应当符合国家规定的防洪标准和其他有关的技术要求，工程建设方案应当依照防洪法的有关规定报经有关水行政主管部门审查同意。”第五十九条第一款规定：“县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对违反本法的行为加强监督检查并依法进行查处。”根据上述规定，斗门水务局具有对辖区河道管理范围内的建设行为进行查处的法定职权，作出涉案行政行为职权依据充分。万德公司主张,根据珠海市斗门区人民政府办公室《关于切实加强全区河道滩涂管理工作的通知》第二条第二项第一点“已经被政府征收的滩涂和已开发形成土地并经国土部门颁发土地使用权证的成垦滩涂（包括镇或村出让、出租给企业或个人、以及企业或个人私自占用等），由国土部门负责管理”之规定，本案应由国土部门负责。本院认为，根据已查明的事实，未有证据证明涉案滩涂已被政府征收，并已颁发土地使用权证。因此，万德公司的主张不能成立。万德公司还主张，斗门区水务局未提交2014年划定的河道管理范围，因此，涉案场地归斗门区水务局管理没有法律依据。一审法院认为，《中华人民共和国防洪法》第二十一条第三款规定，有堤防的河道、湖泊，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地、行洪区和堤防及护堤地。珠海市斗门区人民政府办公室《关于切实加强全区河道滩涂管理工作的通知》第一条第一项规定，本通知所称河道滩涂是指我区行政区域内所有外江河道滩涂和围内河道滩涂，包括珠江河口滩涂、省管河道滩涂、区管外江河道滩涂和围内河道滩涂。第二条第一项第一点规定，区水行政主管部门负责本区外江河道滩涂的统一管理工作。根据上述规定，斗门区水行政主管部门负责斗门区外江河道滩涂的管理工作，有提防的河道的管理范围为两岸提防之间的水域、沙洲、滩地、行洪区和堤防及护堤地。本案中，根据已查明的事实，涉案区域为省管河道，且万德公司建设的建（构）筑物紧邻河边，属于斗门区水务局的管理范围。因此，万德公司的主张一审法院不予支持。二、斗门区水务局作出被诉《行政强制执行决定书》，认定事实清楚，证据确凿。《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款规定：“禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”《中华人民共和国水法》第三十七条第二款规定：“禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”本案中，根据斗门区水务局提供的勘验图、《勘验笔录》《询问（调查）笔录》、照片、《永利工业区项目河道管理范围临时占用申请书》等证据足以证明万德公司未经水行政主管部门批准,擅自实施在斗门区横坑水道右岸永利工业区靠合生水闸右侧堤段外滩地建设仓库、厂房和办公、宿舍等建筑物、构筑物和设施的水行政违法行为。万德公司称其用地经过当地政府、斗门区水利局同意使用，并非违法使用。一审法院认为，根据《广东省实施办法》第四十四条规定，在河道管理范围内建设临时设施需经县级以上人民政府水行政主管部门审批，临时占用期限不得超过两年，延长时间不得超过一年，到期后应拆除临时设施，清除堆放物品，恢复原状，该办法于2015年1月1日开始实施。但万德公司仅提供了2006年河道管理范围临时占用的批准，并没有提供2015年后获得批准的证据。因此，万德公司的主张本院不予支持。三、斗门区水务局作出被诉《行政强制执行决定书》适用法律正确。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”《中华人民共和国水法》第六十五条第一款规定：“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”本案中，万德公司涉案的仓库、厂房、办公和宿舍等建筑物、构筑物和设施在河道管理区，妨碍行洪事实清楚，斗门区水务局已责令万德公司自行拆除，并进行了催告和公告，万德公司逾期不自行拆除。因此，斗门区水务局根据上述法律规定作出《行政强制执行决定书》，决定强制拆除万德公司涉案的违法建筑物、构筑物和设施，适用法律正确。四、斗门区水务局作出被诉《行政强制执行决定书》违反法定程序。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”根据上述法律规定，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关才能依法强制执行。本案中,斗门区水务局作出《行政处理决定书》要求万德公司于2019年7月7日前拆除违法建筑物、构筑物和设施，恢复原状，但斗门区水务局迟至2019年7月9日才向万德公司邮寄送达该文书，剥夺了万德公司按照《行政处理决定书》确定的期限履行拆除义务的机会，违反法定程序。因此，作为前置行为的《行政处理决定书》违反法定程序，后续的《行政强制执行决定书》亦属违反法定程序。珠海市政府作出被诉复议决定未能查明被诉《行政强制执行决定书》之程序违法性，作出维持决定错误，应予撤销。需要指出的是，因案涉违法建筑物、构筑物和设施已被拆除，被诉《行政强制执行决定书》已不具有可撤销内容。因此，应判决确认被诉《行政强制执行决定书》违法，否定其法律效力。据上，斗门区水务局作出斗水强执字〔2019〕10号《行政强制执行决定书》，职权依据充分，认定事实清楚，适用法律正确，程序违法。珠海市政府作出珠府行复〔2019〕776号《行政复议决定书》认定事实部分有误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十九条之规定，判决如下：一、确认斗门区水务局作出斗水强执字〔2019〕10号《行政强制执行决定书》违法。二、撤销珠海市政府作出的珠府行复〔2019〕776号《行政复议决定书》。一审案件受理费人民币50元，由斗门区水务局负担。当事人二审诉辩主张上诉人万德公司的二审上诉请求：1.维持一审行政判决的判项内容，对错误认定的事实重新认定；2.二审诉讼费用由二被上诉人承担。具体理由如下：第一，一审判决关于“未有证据证明涉案滩涂已被政府征收，并已颁发土地使用权证”的事实认定错误。根据行政诉讼法关于举证责任的规定，行政机关对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，上诉人一审已经提交了《工业项目招商合同》，同时提供了《工业项目招商合同》实际履行证明，包括莲洲镇政府收取土地出让金的证明，这些证据确实充分，足以推定涉案场地系经过合法征收。但是，被上诉人作为行政机关，对“该地是否已经被政府征收，为何没有颁发土地使用权证”的问题，却没有提供证据予以充分证明，被上诉人应当承担举证不能的后果。。一审法院对被上诉人关于上述两个关键证据的举证责任予以回避，没有进行查实。请二审法院对该问题查实后予以纠正。第二，一审判决对涉案场地的管理职权问题认定事实不明。涉案场地位于斗门区横坑水道右岸永利工业区靠合生水闸右侧。双方确认《场地平面布置图》的红线范围内即为本案的涉案场地。上诉人在一审中提交了《工业项目招商合同》作为使用该场地的依据，对被上诉人是否具备管理职权构成了关键性的证明作用。但被上诉人对《工业项目招商合同》的效力并没有给予否定，一审法院也没有对《工业项目招商合同》进行认定。因此，一审法院对“《工业项目招商合同》是否有效”“《工业项目招商合同》所出让土地的范围与被上诉人管理的范围是否存在着重合”“重合的范围有多大”等问题予以回避，实际上对被上诉人是否对本案具有管理职权的认定不明。上诉人认为，一审判决没有对上诉人提出的有关被上诉人的管理职权相关的事实细节及进行查证，对关键证据没有予以分析评判，导致事实认定不清。上诉人在莲洲镇政府招商出让的场地依约定投资建设的立罐、办公等设施，所使用土地在政府招商的永利工业园区范围之内，因人民政府没有履行招商合同导致相关权属证书至今没有办理，责任在政府。被上诉人作为当地的管理部门，目睹了永利工业园的发展。在过去长达十三年的经营之中，也未对上诉人的经营行为进行行政处理，明显是为对上诉人经营行为的默认。被上诉人对上诉人作出行政处理不仅存在着程序违法，也存在着事实和职权上的违法。请二审法院依法纠正一审判决事实不清部分。被上诉人斗门区水务局答辩称：首先，案涉区域属于河道管理范围，斗门区水务局有充分的法律依据依法查处。其次，斗门区水务局作出的被诉行政行为依据的事实清楚，适用法律正确，程序合法。斗门区水务局于2019年7月3日已经发出《行政处理决定书》邮政快件，只是因快递员及上诉人怠于签收等原因导致派送迟延至7月9日，但迟延送达的后果不能归责于斗门区水务局，斗门区水务局已经依法履行通知义务，即便认为送达时间稍迟，也属于程序瑕疵，不足以构成程序违法，一审对此认定有误，请求予以纠正。最后，上诉人反复提及的与斗门区莲洲镇政府签订《工业项目招商合同》，与本案的行政处罚不是同一法律关系，是两平等主体之间形成的另一法律关系。本案中，该《工业项目招商合同》既不能代替斗门区水务局的行政审批手续和产权证，也不能改变上诉人在斗门区横坑水道右岸永利工业区靠合生闸右侧堤段建设仓库、厂房、办公楼等建（构）筑物行为的违法事实。被上诉人请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。被上诉人珠海市政府答辩称：其一，斗门区水务局对万德公司作出《行政强制执行决定书》（斗水强执字〔2019〕10号），决定强制拆除相关违法建筑物、构筑物和设施，程序遵循了《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，内容与已经依法作出的《行政处理决定书》一致，该《行政强制执行决定书》合法适当。其二，珠海市政府作出《复议决定书》，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，请二审法院维持一审判决。二审查明的事实各方当事人在二审期间未提交新证据。二审期间，本院向珠海市不动产登记中心出具查询函，对本案所涉“斗门区横坑水道右岸永利工业区靠合生水闸右侧堤段外滩”用地的产权登记进行了查询，结果显示，该用地没有进行登记，没有登记记录。一审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果案涉区域属于河道管理范围，斗门区水务局具有对案涉违法行为进行查处的法定职权，其作出的被诉《行政强制执行决定书》认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确。但是，斗门区水务局因迟延送达斗水行罚字〔2019〕4号《行政处理决定书》，剥夺了万德公司按照《行政处理决定书》确定的期限履行拆除义务的机会，违反了法定程序。因作为前置行为的《行政处理决定书》违反法定程序，后续的被诉《行政强制执行决定书》亦属违反法定程序。一审判决对被上诉人斗门区水务局作出被诉《行政强制执行决定书》的职权依据、事实与证据的分析认定、适用法律以及是否符合法定程序的评断具体、正确，本院予以认同，不再赘述。上诉人提出，“案涉区域属于斗门区莲洲镇人民政府已经征收的国有用地，并已办理了产权证”，故案涉区域不属于被上诉人斗门区水务局的职权范围，应当依法由国土部门负责管理。经本院依职权向政府相关职能部门函询，案涉区域并未办理征收为国有土地，也没有办理相关的产权登记。依照《中华人民共和国防洪法》第二十一条第三款的规定，案涉区域属于被上诉人斗门区水务局的管理范围，上诉人的该项主张与事实不符，本院不予支持。此外，上诉人提出，案涉区域系莲洲镇人民政府招商出让的场地，所使用土地在政府招商的永利工业园区范围之内，因莲洲镇人民政府没有履行招商合同导致相关权属证书至今没有办理，责任在政府。本院认为，上诉人和案外人潘福如与莲洲镇人民政府签订的《工业项目招商合同》，双方形成的是合同法律关系，而本案是水行政主管部门对上诉人实施的违反《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》的违法行为进行行政强制拆除的行政法律关系，二者明显不是同一法律关系。上诉人提出“导致案涉场地内建（构）筑物被拆除的责任在莲洲镇人民政府”的主张，与本案的行政法律关系无关，本案不予审处，可以另循其他法律途径解决。综上，上诉人的各项上诉理由缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理妥当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费人民币50元，由上诉人珠海市万德仓储有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 黄莎莎二〇二〇年十月九日书记员 许倩榕