河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行终2511号上诉人（一审原告）李伟，男，1966年10月22日出生，汉族，住郑州市惠济区。上诉人（一审原告）李黔，男，1969年3月2日出生，汉族，住郑州市惠济区。二上诉人共同委托代理人暨上诉人（一审原告）李红，女，1974年1月9日出生，汉族，住郑州市惠济区花园口镇花园街**院。被上诉人（一审被告）郑州市人民政府。住所地：郑州市中原西路**。法定代表人王新伟，市长。上诉人李红、李伟、李黔因诉郑州市人民政府（以下简称郑州市政府）批准出让土地使用权的行为无效一案，不服郑州市中级人民法院（2020）豫01行初190号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。李红、李伟、李黔一审诉称，三人之父李学智于2019年8月23日去世，之母张兰英于2019年1月18日去世。李学智生前在郑州市惠济区迎宾路街道办事处金洼村开元路以南、荷花街以东、英才街以北、田园路以西范围内拥有合法的集体土地使用权（见集建字第340号《集体土地建设用地使用证》），与子女即李红、李伟、李黔建有住房长年一直居住生活于此，是李红、李伟、李黔唯一住房。郑州市政府、郑州市自然资源和规划局将李红、李伟、李黔合法建设用地使用权批复出让给他人。2019年12月7日李红、李伟、李黔向河南省人民政府提起行政复议申请。2020年2月11日河南省人民政府作出行政复议决定豫政复决〔2019〕1032-1034号：“……本机关决定：驳回申请人的行政复议申请。……”李红、李伟、李黔认为，在其未得到任何补偿与安置的情况下，郑州市政府将其合法建设用地使用权批复出让给他人的行为无效，其行为侵犯了李红、李伟、李黔的合法权益。请求：1.依法判决郑州市政府将李红、李伟、李黔合法建设用地使用权批准出让给他人的行为无效；2.本案诉讼费用由郑州市政府承担。郑州市中级人民法院一审查明，2011年3月23日，河南省人民政府作出豫政土〔2011〕126号《关于郑州市2010年度第二批城市建设征收土地的批复》，将包括李红、李伟、李黔在内的涉案集体土地征收转为国有土地。2018年9月27日，原郑州市国土资源局作出郑国土资交易告字〔2018〕91号国有土地使用权挂牌出让公告，出让涉案宗地，后由河南建业恒新置业有限公司竞得。同年11月16日，原郑州市国土资源局与河南建业恒新置业有限公司签订合同，将涉案宗地的国有建设用地使用权出让于河南建业恒新置业有限公司。2019年2月2日，郑州市政府作出郑政土〔2019〕24号《关于河南建业恒新置业有限公司申请办理用地手续的批复》，同意该公司按出让方式办理涉案宗地的国有建设用地使用权用地手续。郑州市中级人民法院一审另查明，李红、李伟、李黔不服郑州市政府作出的郑政土〔2019〕24号《郑州市人民政府关于河南建业恒新置业有限公司申请办理用地手续的批复》，向河南省人民政府申请行政复议，河南省人民政府受理后，认为郑州市政府依照有关法律规定，出让涉案国有土地并作出郑政土〔2019〕24号批复的行为，未侵犯申请人的合法权益，与申请人无利害关系，申请人的行政复议申请不符合法定受理条件，于2020年2月11日作出豫政复决〔2019〕1032-1034号行政复议决定，决定：驳回申请人的行政复议申请。李红、李伟、李黔不服，将郑州市政府、河南省人民政府诉至一审法院，经一审法院释明，李红、李伟、李黔撤回对河南省人民政府的起诉，保留对郑州市政府的起诉，要求判决郑州市政府将其合法建设用地使用权批复给他人的行为无效。郑州市中级人民法院一审又查明，一审庭审后郑州市政府提交郑州市国土资源调查测绘院于2020年5月21日出具的情况说明，该情况说明中称：我院于2011年4月29日出具的图号为（郑国土资测字（2011）第268号）的郑州市国土资源局定界图，由于输入失误，将批准文号一栏的批准文号录入成（2011）129号，正确的文号应为（2011）126号。2018年，我院发现该错误后，将该图的批准文号修改为（2011）126号。修改后的定界图为最终的定界图并存档。郑州市中级人民法院一审认为：李红、李伟、李黔要求判决郑州市政府将其合法建设用地使用权批复给他人的行为无效，根据李红、李伟、李黔向河南省人民政府提起行政复议以及提起本案行政诉讼的相关情况，本案审查的范围限定于郑州市政府作出的郑政土〔2019〕24号《郑州市人民政府关于河南建业恒新置业有限公司申请办理用地手续的批复》。李红、李伟、李黔提出两份定界图存在内容不一致之处，对其真实性存疑，根据该定界图的制作单位郑州市国土资源调查测绘院出具的情况说明可知，出现内容不一致的原因系制作定界图时输入错误所致，故对李红、李伟、李黔的此项主张不予采纳。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。根据上述规定，河南省人民政府作出土地征收决定后，征收范围内的土地性质由集体所有转为国有，原集体土地所有权和使用权人涉及该土地的物权消灭，与征收后土地的出让行为不再具有利害关系，其要求判决郑州市政府批准出让土地的行为无效而提起本案诉讼，不符合法定起诉条件。郑州市政府批准出让土地对李红、李伟、李黔的合法权益不产生实际影响，李红、李伟、李黔与被诉行政行为不具有法律上的利害关系，无原告诉讼主体资格。另外，郑州市政府批准出让土地系对下级机关请示事项作出的内部审批行为，其内容对李红、李伟、李黔不直接发生法律效力，本案诉讼不属于行政诉讼的受案范围。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回李红、李伟、李黔的起诉。上诉人李红、李伟、李黔不服一审裁定，上诉称：（一）本案诉讼属于行政诉讼的受案范围。郑州市政府批准出让涉案土地的行为是行政机关行使权力的表现，且该批准行为对上诉人合法宅基地的权益产生了直接影响，是可诉的。（二）上诉人与被诉行政行为有法律上的利害关系，具有诉讼主体资格。虽然上诉人不是土地的所有权人，不对土地所有权征收方面的事情主张权利，但其系物权法中所保护的用益物权人，其对该土地依法享有占有、使用、收益的权利，而被上诉人在本案中出让的正是涉案土地的占有、使用、收益的权利，所以上诉人有权提起诉讼。（三）上诉人诉的是被上诉人郑州市政府对土地出让的批准行为，一审法院却仅审查郑州市政府办理用地手续的批复文件，严重侵害上诉人的合法权益。（四）涉案土地没有被征收。首先，上诉人一审提交的《郑州市人民政府关于落实2010年度第二批城市建设用地的通告》（郑政通〔2011〕16号）已充分证明豫政土〔2011〕126号批复征收的是英才街以南，而涉案土地即上诉人的合法宅基地位于英才街以北。因此，涉案土地无政府征收决定及其相关征收手续，属未被政府征收的土地。其次，被上诉人提供的126号批复定界图不具有证据的真实性和排他性。因该126号批复定界图与上诉人提供的郑州市国土资源局作出的豫政土〔2019〕129号批复批准征收的土地定界图《郑州市国土资源局定界图》（郑国土资测字（2011）第268号），二者除了文号不一致外，其余内容如出一辙。且“郑政土（2011）126号”明显是斜贴上去后又复印的，这显然系伪证，不得作为定案依据。（五）郑州市政府未向法庭提供人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定的情况下，一审法院依据《中华人民共和国物权法》第二十八条的规定认定土地已被征收，且认定上诉人涉及该土地的用益物权消灭，属适用法律错误。（六）一审法院以上诉人并无相反证据推翻为由，采信郑州市政府提交的与涉案土地缺乏关联性的第一、二组证据错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条关于原告可以提供证明行政行为违法的证据，原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任的规定，上诉人不需要向法庭提交与本案没有关联的相反证据。（七）郑州市国土资源调查测绘院的情况说明是在诉讼过程中，郑州市政府自行收集的，未在法定举证期间提供，且未经当事人质证。一审法院将其作为定案依据，判定不采纳上诉人关于126号批复定界图不能作为证据采信的主张，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定。（八）涉案土地在无相关政府征收决定的情况下，郑州市政府就将上诉人的合法使用权批准出让给他人，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的强制性规定，应属无效。综上，一审裁定认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销一审裁定，依法判决郑州市政府将上诉人合法建设用地使用权批准出让给他人的行为无效。被上诉人郑州市政府未提交书面答辩意见。本院认为：（一）一审法院将本案审查的范围限定于郑州市政府作出的郑政土〔2019〕24号《郑州市人民政府关于河南建业恒新置业有限公司申请办理用地手续的批复》正确。本案中，上诉人的诉讼请求是：依法判决郑州市政府将其合法建设用地使用权批准出让给他人的行为无效。上诉人一审中为证明其所诉的郑州市政府批准出让行为的存在，向一审法院提交的证据即是郑州市政府作出的上述郑政土〔2019〕24号《郑州市人民政府关于河南建业恒新置业有限公司申请办理用地手续的批复》，且因不服该郑政土〔2019〕24号《郑州市人民政府关于河南建业恒新置业有限公司申请办理用地手续的批复》，向河南省人民政府申请行政复议，河南省人民政府作出了驳回上诉人复议申请的行政复议决定，上诉人在最初提起本案诉讼时，一并提起对郑州市政府、河南省人民政府的起诉，因行政复议救济途径和行政诉讼救济途径不能并行的原则，且本案不属于行政复议决定维持原行政行为的“共同被告”的法定情形，经一审法院释明，上诉人撤回对河南省人民政府的起诉，保留对郑州市政府的起诉，即为本案。上诉人一审中并未提供证据证明郑州市政府实施了其他批准出让行为并要求人民法院审理，现上诉称一审法院审查郑州市政府办理用地手续的批复文件错误的主张不能成立，本院不予支持。（二）郑州市政府提供的郑州市国土资源局作出的《郑州市国土资源局定界图》（郑国土资测字（2011）第268号）可以作为认定案件事实的证据。上诉人主张该图与其提供的《郑州市国土资源局定界图》（郑国土资测字（2011）第268号）除批复文号不同外，其他完全一样，并据此否认该定界图的真实性，该主张不能成立。首先，对于上诉人一审庭审中提出的该证据不予采信的理由，郑州市政府在庭后向一审法院提供的上述定界图绘制主体郑州市国土资源调查测绘院出具的情况说明，解释了是因输入失误造成的，一审法院认定该解释合理，并采信郑州市政府提供的《郑州市国土资源局定界图》（郑国土资测字（2011）第268号），并无不当。至于上诉人上诉称的一审法院采信郑州市国土资源调查测绘院所出具的情况说明，违反《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定的主张，本院认为，该主张不成立。《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定，主要是指被告不得为证明被诉行政行为的合法性而在诉讼中收集证据。而本案中，郑州市政府提供郑州市国土资源调查测绘院出具的情况说明，是为了证明其一审提供的证据的真实性，并不是为了证明被诉行政行为的合法性，一审法院依职权调查核实并予以采信，并不违反上述规定。其次，郑州市政府一审提供的《郑州市国土资源局定界图》（郑国土资测字（2011）第268号）备注载明：“郑州市土地储备中心新征用地45099.23平方米，系占用郑州市惠济区迎宾路街道办事处金洼村的土地，为“郑州市2010年度第二批城市建设征收土地”，该“郑州市2010年度第二批城市建设征收土地”正是河南省人民政府作出的豫政土〔2011〕126号《关于郑州市2010年度第二批城市建设征收土地的批复》所批准征收的土地，进一步印证了郑州市国土资源调查测绘院出具的情况说明的真实性。综上，一审法院采信《郑州市国土资源局定界图》（郑国土资测字（2011）第268号）正确，上诉人关于该证据不能采信的主张不能成立，本院不予支持。（三）涉案集体土地已经河南省人民政府批准征收。郑州市政府一审提供的河南省人民政府作出的豫政土〔2011〕126号《关于郑州市2010年度第二批城市建设征收土地的批复》、郑州市2010年度第二批城市建设征收土地分类情况表、郑州市国土资源局定界图等证据能够证明涉案集体土地已经河南省人民政府批准征收的事实成立。在上述《郑州市国土资源局定界图》（郑国土资测字（2011）第268号）明确载明英才街以北、金达路以南、荷花街以东、田园路以西为豫政土〔2011〕126号郑州市2010年度第二批城市建设征收土地范围的前提下，上诉人依据其提供的《郑州市人民政府关于落实2010年度第二批城市建设用地的通告》（郑政通〔2011〕16号）中关于征收范围“香山路东、西，英才街南”的表述，主张其位于英才街北的宅基地不在征收范围内的理由不能成立。因“香山路东、西，英才街南”的表述并不是一个闭合的空间，“香山路东、西”的具体范围是什么、是否包含英才街北的范围均不明确，不能得出不包含英才街北的唯一结论，而应结合征收批复定界图、面积、四至等证据材料综合认定。故上诉人关于其宅基地未被征收的主张不能成立，本院不予支持。（四）上诉人与本案被诉批准出让行为不具有法律上的利害关系，不具有提起本案诉讼的原告主体资格。上诉人家庭曾使用的宅基地被征收后，该集体土地所有权转为国家所有。郑州市政府在原郑州市国土资源局与河南建业恒新置业有限公司签订国有建设用地使用权出让合同后，同意河南建业恒新置业有限公司按出让方式办理涉案宗地的国有建设用地使用权用地手续，对上诉人权利义务不产生直接的法律上的影响，上诉人与该批准出让行为不具有法律上的利害关系，不具有提起本案诉讼的原告主体资格。上诉人关于其有权提起本案诉讼的主张不能成立，本院不予支持。（五）至于上诉人所称的其未得到补偿安置的问题系集体土地征收过程中应解决的问题，上诉人可通过其他途径予以解决；相关补偿机关也应履行相应职责，及时给予被征收人合法、合理的补偿。但这些均不是本案审理范围。需要特别说明的是，人民法院作为国家审判机关，负有解决纠纷的法定职责。但面对主张完全对立的双方当事人，实难达到各方预期。对人民法院的判决不服，我国法律明确规定了当事人可以通过提起上诉、申请再审审查等法定救济途径解决。作为案件当事人在将争议交予人民法院审判时，应对人民法院予以基本的尊重。而本案中，上诉人在上诉状中多次出现一审法院“丧失人性”“老鼠屎”的用语，实为不妥。请上诉人在以后的维权过程中，谨慎用词，客观、理性主张权益，尊重自我，也尊重他人。综上，一审法院裁定驳回上诉人的起诉认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。上诉人的上诉理由不成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持郑州市中级人民法院（2020）豫01行初190号行政裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王凤强审判员  卢 瑜审判员  秦娜娜二〇二〇年十月九日书记员  张 玥