广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1754号上诉人（原审原告)：广州市黄埔区杰子汽车美容服务部，住所地广州市黄埔区**************。经营者：陈某萍，女，1986年3月4日出生，汉族，身份证住址广东省化州市**************，公民身份号码************。委托代理人：刘某某，广东大篆律师事务所律师。上诉人（原审被告）：广州市黄埔区新龙镇人民政府，住所地广州市黄埔区***********。法定代表人：李某某，镇长。委托代理人：何某某，该府工作人员。委托代理人：曾某某，广东维永律师事务所律师。原审第三人：徐某清，住广州市黄埔区*********，公民身份号码************。上诉人广州市黄埔区杰子汽车美容服务部（以下简称杰子汽车服务部）与广州市黄埔区新龙镇人民政府（以下简称新龙镇政府）行政强制拆除纠纷一案，均不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4593号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，据增集建（1990）字第012******7490089749号《集体土地建设用地使用证》载明，土地使用者为徐某清，地址为镇龙金坑村上新社，土地类别为旱地，用地面积为99平方米，用途为住宅。2016年7月13日，徐育明（徐某清的儿子）作为甲方与原告的经营者陈某萍作为乙方签订《租房合同》，约定将甲方位于广州市***************出租给乙方使用，租期为2016年9月1日至2026年9月1日，租期为10年，乙方在租用期间不得损坏甲方的一切建筑、设施，如有损坏乙方负责维修完好或照价赔偿。双方还就其他事项进行了约定。2016年7月25日，徐某清作为出租方（甲方）与原告的经营者陈某萍作为承租人（乙方）签订穗租备2016B16XXXXXX33号《广州市房屋租赁合同》，约定甲方同意将坐落在黄埔区金坑大道153号101房号的房地产出租给乙方作商业用途使用，面积110平方米，租赁期限为2016年7月25日至2019年7月25日。该合同经备案机关登记备案并出具《房屋租赁登记备案证明》载明，该房屋只作临时商用。2016年8月3日，原九龙镇政府向原告经营者陈某萍核发了萝2016XX21号《临时经营场所使用证明》载明，陈某萍使用的广州市黄埔区***************徐某清（出租人）房屋，可临时作为生产性场所使用，该场地可以经营的项目为汽车美容。……2016年8月8日，原告经广州市工商行政管理局萝岗分局核准注册成立，经营场所为广州市黄埔区**************，该临时经营场所有效期至2019年8月3日，经营者为陈某萍，经营范围为汽车清洗服务、汽车修理与维护、机械设备专业清洗服务等。陈某萍在注册成立原告的过程中在工商部门预留的电话号码为13668******。另查明，2012年5月17日，原广州市国土资源和房屋管理局萝岗区分局作出穗萝国土征预字〔2012〕10号《征收土地预公告》，主要内容为：拟征收土地的位置为广汕公路（金坑-中新段）（详见附图），拟征收土地的规划用途为道路用地，拟征收土地面积约40公顷（600亩）。涉案房屋被纳入征收范围。2019年8月15日，广州市黄埔区******上新经济合作社和广州市黄埔区******民委员会出具《房屋权属证明》，证实位于黄埔区新龙镇金坑大道153号的房屋（以下简称涉案房屋）由徐某清出资建设，权属归徐某清所有，无产权争议。同日，徐某清出具《房屋及附属物权属声明》，主要内容为：本人徐某清属黄埔区新龙镇金坑村村民，现本人位于新龙镇金坑大道153号的房屋及附属物因广汕公路（金坑至中新段）改造工程拆迁补偿需要搬迁。房屋主体建筑面积为984.65平方米；附属物：水泥地面、围墙、不锈钢水塔、广告牌、化粪池、隔热板房、锌铁房、水池、外飘共计9项，属1992年建设，属有证房屋，房屋产权属徐某清本人所有，如日后有权属争议，与拆迁人无关。说明：房屋面积和附属物工程量由测量单位提供数据。2019年8月28日，知识城（广州）投资集团有限公司对被拆迁户徐某清的房屋权属及家庭人口情况和附属物情况予以公示，并对在金坑村委公示的情况予以拍照取证。2019年9月4日，广州市黄埔区******民委员会向广州开发区土地开发储备交易中心出具《关于广汕公路（金坑--中新段）扩建工程被拆迁户徐某清拆迁房屋情况及附属物情况公示的情况说明》，主要内容为：2019年8月28日至2019年9月3日将广汕公路（金坑--中新段）扩建工程被拆迁户徐某清拆迁房屋权属情况及附属物情况公示（见附图），现公示期已满，在公示期间没有其他人对上述房屋权属的情况提出异议。2019年8月30日，原告向知识城（广州）投资集团有限公司提出《异议书》载明，原告认为该司作出的《关于广汕公路（金坑至中新段）扩建工程被拆迁户徐某清的房屋权属等情况的公示》公示项下的附属物结果明细表所称的权属人为徐某清，但属于徐某清的仅有表5中的化粪池，其于8项均属原告，并要求该司向其送达《征地公告办法》。上述异议书经广州市黄埔公证处公证送达过程。2019年9月10日，广州商竣建筑工程管理有限公司作出穗商竣代〔2019〕92号《广州商竣建筑工程管理有限公司关于（陈某萍）处理情况的报告》，主要内容为：异议人陈某萍经营的杰子汽车美容服务部位于广州市黄埔区***********，其房屋权属广汕公路（金坑-中新段）扩建工程被拆迁户徐某清所有，对陈某萍提出附属物权属异议问题，该司于2019年9月4日会同政府驻村组及村委，与徐某清、陈某萍户分别进行调查、沟通协商，现双方已达成共识，陈某萍明确表示无异议，并于同日将《关于广汕路（金坑-增城界）市政化改造工程建设通告》（穗建〔2012〕13号）送达陈某萍。陈某萍属承租户，权属人已签订相关补偿协议，并已交出房屋给政府拆除。陈某萍补偿工作与徐某清达成共识，款项到位后由徐某清支付给陈某萍，陈某萍提出未签订协议不予拆除经营场地的诉求不成立，必须依据政府与徐某清签订的协议，且徐某清本人同意在限期内拆除。2019年9月18日，广州开发区土地开发储备交易中心作为甲方（征收单位）、被告及知识城（广州）投资集团有限公司作为乙方（代理人）、徐某清作为丙方（被征收人）共同签订穗埔新龙府垫付〔2019〕1号《被征收人补偿款垫付协议书》载明，为确保拆迁补偿款快速到位对原址房屋实施拆除，现根据《新龙镇关于商请先行垫付徐某清房屋补偿款的函》就乙方知识城（广州）投资集团有限公司按照《补偿协议》的约定先行垫付丙方拆迁补偿款事宜，达成如下协议：由知识城（广州）投资集团有限公司先行垫付给丙方6529859.4元，待丙方按照《补偿协议》约定期限移交原址房屋后，给予其三个月临时安置补助费、一次性三个月商铺临时安置补助费以及放弃安置面积三个月临迁费补助，由知识城（广州）投资集团有限公司先行垫付丙方金额57186元，上述共计6587045.4元。2019年9月19日，广州开发区土地开发储备交易中心作为甲方、被告及知识城（广州）投资集团有限公司作为代理人、徐某清作为乙方共同签订穗埔新龙府迁〔2019〕84号《房屋拆迁产权调换及部分货币补偿协议》载明，因广汕公路（中新-金坑段）扩建工程建设，乙方位于该范围内的房屋需进行拆迁。经各方协商一致，现达成协议如下：乙方家庭成员共5人，分别为徐某清、钟玉珍、徐育明、徐新明、徐绿英，家庭成员在黄埔区新龙镇金坑村范围内，有如下1处房屋：位于金坑大道，门牌号为**，房屋实测建筑面积为984.65平方米，为框架、混合结构。集体土地建设用地使用证（编号：增集建（1990）字第0089749/01251202749，持证人为徐某清），证载用地面积为99平方米。房屋补偿款中：商铺采用货币补偿方式，核定面积为99平方米，补偿价格为每平方米11000元，补偿金额为人民币1089000元；停业损失补偿/搬迁补助为83160元。三方还就其他事项进行了约定。同日，徐某清收到知识城（广州）投资集团有限公司支付的涉案房屋征收补偿款6587045.4元；并与知识城（广州）投资集团有限公司的拆迁代理人签订《被拆迁房屋交房确认书》载明，徐某清确认于2019年9月20日自行搬离涉案房屋，将清空后的涉案房屋交付给拆迁人拆除，如涉案房屋内的财物未及时转移，视同被拆迁放弃。再查明，2019年2月28日，原广州市黄埔区九龙镇人民政府作为甲方（采购人）与广东国之盾保安服务有限公司作为乙方（中标人）共同签订《广州市政府采购合同》，由该司提供对原九龙镇辖区范围内所有的拆除施工服务。2019年4月22日，被告强制拆除了涉案房屋外墙标有“杰子汽车美容服务中心，服务热线：1366890****37204357”、“杰子轮胎总汇，服务热线：1366890****”字样的广告牌以及广告牌下的锌铁棚。庭审中，原被告对拆除的时间及地点均予以确认，原告认为被告于2019年4月22日当天拆除了原告的广告牌及广告牌下面的锌铁棚。被告则认为其经广告牌权属人徐某清同意拆除了广告牌，并未拆除锌铁棚，并表示拆除的材料放在现场。又查明，因机构改革，广州市黄埔区九龙镇人民政府于2019年4月更名为新龙镇政府。原审法院认为，关于杰子汽车服务部是否具有原告诉讼主体资格的问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任……。第四十九条第（一）、（三）项规定，原告提起诉讼应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；有具体的诉讼请求和事实根据。根据上述规定，行政诉讼以被告对其所作行政行为的合法性承担证明责任为原则，但在起诉阶段，原告需要对“诉讼请求”有“事实依据”承担证明责任。本案中，杰子汽车服务部主张被告拆除了涉案房屋广告牌及广告牌下的锌铁棚，并提供了《广州市房屋租赁合同》、备案证明、营业执照、拆除广告牌现场视频、拆除前后现场照片等证据，证实陈某萍承租了徐某清的房屋后，注册成立杰子汽车服务部开展经营活动，被告拆除的广告牌标有“杰子汽车美容服务中心，服务热线：1366890****37204357”、“杰子轮胎总汇，服务热线：1366890****”字样，该广告牌中的电话号码与陈某萍向工商部门注册杰子汽车服务部时所预留的号码一致，且所标识的商户名称亦与原告基本一致，根据生活常识，该广告牌应为陈某萍为经营杰子汽车服务部所设置，且根据拆除广告牌现场视频、拆除前后现场照片显示，被告在2019年4月22日组织实施拆除行为后，现场的广告牌及锌铁棚被拆除；而被告仅依据徐某清单方作出的《房屋及附属物权属声明》，主张涉案广告牌及锌铁棚为徐某清所有，其拆除行为与原告无关，明显依据不足，此外，被告提供的拆除后现场照片亦显示广告牌及锌铁棚被拆除。根据行政诉讼证明责任分配原则，杰子汽车服务部对其主张提供了初步证据予以证实，被告对其实施强拆行为并未提供充分的证据证实仅拆除了广告牌，没有拆除锌铁棚，故原审法院认定被告于2019年4月22日强制拆除了广告牌及锌铁棚，因被拆的广告牌为杰子汽车服务部所搭建，被告的拆除行为对杰子汽车服务部的财产权益产生了实际影响，故杰子汽车服务部具备原告诉讼主体资格。关于被告拆除涉案广告牌及锌铁棚是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《广东省实施办法》(2008修正)第三十二条规定：“国家征收土地，依照法定程序批准后，市、县人民政府按以下程序组织实施征地：（一）发布征地公告。……（二）办理征地补偿登记……（三）拟订征地补偿安置方案……（四）确定征地补偿安置方案……（五）实施征地补偿安置方案和交付土地。……”本案中，第三人为涉案房屋的权属人，原广州市国土资源和房屋管理局萝岗区分局于2012年5月17日发布《征收土地预公告》，涉案房屋被纳入征收范围。2019年9月19日，广州开发区土地开发储备交易中心、被告及知识城（广州）投资集团有限公司与徐某清共同签订《房屋拆迁产权调换及部分货币补偿协议》，对涉案房屋的征收补偿事宜进行了约定，徐某清亦于同日与知识城（广州）投资集团有限公司的拆迁代理人签订《被拆迁房屋交房确认书》，确认于2019年9月20日将涉案房屋交付该司并搬离。但被告早在2019年4月22日即委托保安服务公司拆除涉案房屋的广告牌及锌铁棚，对此，其并未提供证据证实被拆迁人徐某清在当时已经自愿交付涉案房屋及附属物给被告拆除，被告拆除广告牌及锌铁棚行为实为行政强制拆除行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》关于征收土地的程序规定，其作为征收土地的实施主体，并没有径行强制拆除被拆迁房屋及附属物的权力，因此，原审法院依法确认被告于2019年4月22日强制拆除涉案房屋广告牌及锌铁棚的行政行为违法。综上所述，原告诉请确认被告强制拆除涉案房屋广告牌及锌铁棚的行政行为违法，有事实和法律依据，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认被告广州市黄埔区新龙镇人民政府于2019年4月22日强制拆除原告广州市黄埔区杰子汽车美容服务部位于广州市黄埔区********的广告牌及锌铁棚的行政行为违法。上诉人杰子汽车服务部不服原审判决，向本院上诉称：一、广州商竣建筑工程管理有限公司从未会同政府驻村级及村委与杰子汽车服务部进行调查、协商沟通，更无法达成共识，原审法院对此事实予以认定，事实不清；二、新龙镇政府在未核实商铺经营人的情况下，即签订停业损失补偿、搬迁补助等协议属于严重违法行为；三、涉案行政行为是征地拆迁发生的行政争议，应当首先围绕新龙镇政府的征地拆迁行为是否合法进行审查，原审判决书并未对新龙镇政府的征地拆迁行为是否违法进行评判。综上，请求二审维持原审判决结果，同时纠正原审部分文书内容并增加对涉案征地实体、程序行为的合法性评判。上诉人新龙镇政府不服原审判决，向本院上诉并答辩称：一、杰子汽车服务部与新龙镇政府均不是本案适格主体，本案是附属物权属人自愿交给上诉人先行拆除附属物的协议行为，新龙镇政府是受征收部门委托代为处理相关征收实施事项，被征收人不服的应该以房屋征收部门为被告，杰子汽车服务部也未有广告牌及锌铁棚的建造凭证、票据，该附属物依附于涉案房屋存在，应属于第三人徐某清所有；二、新龙镇政府因广汕公路(金坑-中新)段改造施工工程中，为尽量减少因工程建设给公众带来不便影响，出于保障周边商铺的正常经营，在该路段临时修建一条便道用于通行，杰子汽车服务部位于该便道旁边，由于该服务部上方设置的广告牌体积过大，为防止高空坠物伤人，故予以强制拆除。此后，新龙镇政府已与房屋及附属物权属人徐某清就相关补偿事宜协商达成一致意见，可视为经同意后拆除；三、原审判决推定涉案的广告牌与锌铁棚属于杰子汽车服务部所有，事实不清，杰子汽车服务部的上诉请求于法无据。综上，请求二审法院依据撤销原审判决，改判驳回杰子汽车服务部的诉讼请求。经审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应的证据予以证实，本院予以确认。另查明，2019年4月广汕公路(金坑-中新)段改造施工工程中，在施工路段K0+340-390里程时，为保证周边商铺的正常经营，特在该路段修筑一条便道供周边商铺通行，杰子汽车服务部位于该便道旁边，由于该服务部的广告牌体积较大，为通行安全，新龙镇政府遂将该广告牌予以强制拆除。以上事实有《关于甩项段K0+500-390段施工说明的报告》及双方当事人当庭陈述予以证明。本院认为，《广州市农民集体所有土地征收补偿试行办法》(2016年施行)第五条规定，市人民政府负责统筹本市农民集体所有土地的征收补偿工作，各区人民政府负责本辖区内农民集体所有土地的征收补偿工作。广州市黄埔区政府制定的《广州市黄埔区九龙镇集体所有土地征收补偿指导意见(试行)》明确新龙镇政府作为广汕公路(中新-金坑段)扩建工程建设及相关土地征收工作具体实施单位，对辖区内该公路扩建工程和征收补偿等相关工作具有组织协调的综合职责。本案争议焦点为新龙镇政府于2019年4月22日强制拆除涉案广告牌及锌铁棚的行为是否合法。关于杰子汽车服务部作为原告主体是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，新龙镇政府强制拆除涉案广告牌及附属设施，杰子汽车服务部作为该广告牌的实际使用、管理人，与被诉强制拆除行为存在利害关系，具有提起诉讼的主体资格。关于新龙镇政府强制拆除涉案广告牌是否合法的问题。行政机关行使职权应当遵循法定程序，根据《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款规定，行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，可以依法采取行政强制措施，对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。该法第三十五条、第四十四条规定，作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，催告应当以书面形式作出，并载明履行义务的期限、履行义务的方式。本案中，杰子汽车美容服务部租赁原审第三人徐某清所有的涉案房屋已列入广汕公路(中新-金坑段)扩建工程征收范围，在补偿安置协商过程中，因广汕公路(金坑-中新)段改造施工方案需要在K0+340-390里程工程中需修筑一条便道供周边商铺通行，涉案房屋在该便道旁，杰子汽车美容服务部系涉案房屋承租使用人，在该房屋上方设置的广告牌面积较大，有可能发生高空物体坠落，危及公共交通安全。新龙镇政府作为广汕公路(中新-金坑段)扩建工程的涉及土地房屋征收具体实施单位，负责相关工作的协调处理，在未经作出强制执行决定，未听取使用管理人杰子汽车美容服务部的陈述、申辩，于2019年4月22日迳行将涉案广告牌及锌铁棚强制拆除，违反上述法律规定，由于此后就涉案房屋已签订并履行征收安置补偿协议，涉案广告牌及锌铁棚已被新龙镇政府依法予以征收并全额支付补偿款，没有恢复设立广告牌的必要，原审判决确认被诉强制拆除行为违法，并无不当。新龙镇政府主张同年9月18日已与原审第三人徐某清签订涉案房屋及其涉案广告牌、锌铁棚在内的附属物的征收安置补偿协议，徐某清已收取补偿款6587045.4元后已将涉案房屋及附属物交付新龙镇政府拆除，被诉强制拆除行为合法的理由。因行政行为一旦作出，即具有确定力及执行力。对于错误的行政行为，行政机关可以采取自我纠错等行为予以纠正，但不能改变原行政行为违法性。虽然新龙镇政府作为代理人已对涉案广告牌、锌铁棚支付征收补偿款，该物的所有权人的利益已得到保障，但不能改变被诉强制拆除行为的违法性。新龙镇政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。至于杰子汽车服务部作为涉案房屋承租人主张广告牌、锌铁棚的所有权及相应征收补偿权益，涉及其与涉案房屋所有权人徐某清双方平等民事主体间合同纠纷，不属于本案处理范围，应通过其他途径寻求救济。杰子汽车服务部的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，分别由上诉人广州市黄埔区杰子汽车美容服务部与广州市黄埔区新龙镇人民政府各负担25元。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 彭铁文二〇二〇年十月二十三日法官助理 汪姝丽书 记 员 陈土飞