江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏12行终134号 上诉人（原审原告）江苏瑞发建材有限公司，统一社会信用代码×××67Ｎ，住所地靖江市工农路**木金村**。 法定代表人刘振海，执行董事。 委托代理人周章明，江苏百川通律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）靖江市城市管理局，统一社会信用代码×××097，住所，住所地靖江市江平路**div> 法定代表人黄洪涛，局长。 参与诉讼负责人商桐，副局长。 委托代理人羊铮、朱旭东，江苏骥江律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）靖江市人民政府，住所地靖，住所地靖江市阳光大道**v> 法定代表人陈锋剑，市长。 委托代理人朱飞、周征宇，靖江市司法局工作人员。 上诉人江苏瑞发建材有限公司因城建行政处罚及行政复议一案，不服泰州医药高新技术产业开发区人民法院作出（2019）苏1291行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，江苏瑞发建材有限公司（以下简称瑞发公司）成立于2014年3月25日，经营范围为：建材、五金产品、灯具、日用百货、金属材料、机械设备、金属门窗销售、企业管理咨询服务（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。靖江市天港码头有限公司（以下简称天港公司）成立于1996年11月11日，经营场所位于靖江市××城镇越××小桥村天生港，经营范围为：码头和其他港口设施经营，在港区内从事货物装卸、仓储经营；商品混凝土制造、销售；建筑材料、金属材料、化工产品、五金、交电、机械设备、电子产品销售；河道疏浚；土木工程准备（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。 2014年2月14日，四城同创指挥部向天港公司发出整改通知书，认为该公司煤场扬尘防护治理措施不到位、煤炭积尘较厚并存在大面积积水，严重影响该区域空气质量和生态环境，要求天港公司在一个月内完成防护治理整改工作。2014年3月6日，天港公司与瑞发公司签订协议，约定由瑞发公司承租天港公司位于天港码头北场地范围内7.5亩的场地，用于粉料中转库项目，租赁期限自2014年3月1日至2029年2月28日。2014年6月28日，双方再次签订转让协议，约定天港公司将其天港码头选煤设施升级改造项目转让给瑞发公司作粉料中转库使用。2014年9月25日，天港公司向靖江市滨江办事处、四城同创指挥部、靖江市水利局、原港口管理局、原环境保护局出具关于对靖江市天罡码头选煤设施改造的报告，申请有关部门办理许可手续。瑞发公司提交的临时项目征询意见联系单显示，四城同创指挥部、滨江办事处、靖江市水利局、原港口管理局、原环境保护局均原则同意该申请，原港口管理局、原环境保护局审批意见中均载明“不得建设永久性固定设施”。2014年12月22日、2015年10月20日，瑞发公司分别与靖江市水利局签订河道堤防工程占用补偿协议。瑞发公司法定代表人在被告靖江市城管局执法人员调查时陈述，该公司未取得建设工程规划许可证自2014年3月起即开始在租赁天港公司场地内建设砖房和简易房，总建筑面积1393.09平方米，其中1-5#砖房总建筑面积1251.59平方米，6-9#简易房总建筑面积141.5平方米。 2018年9月20日，原规划局执法人员对瑞发公司未取得建设工程规划许可证进行建设一案进行调查，与瑞发公司法定代表人刘振海制作了调查询问笔录、现场勘查记录，拍摄了现场照片。 2018年10月26日，原规划局执法人员向瑞发公司送达行政处罚事先告知书及行政处罚听证告知书，瑞发公司在期限内未进行陈述、申辩和申请听证。原规划局于2018年11月13日作出的靖规罚字[2018]第030号行政处罚决定（以下简称行政处罚决定），决定：拆除瑞发公司擅自在天港公司内建设的1-9#房屋，总计建筑面积1393.09平方米，其中1-5#砖房总建筑面积1251.59平方米，6-9#简易房总建筑面积141.5平方米。该决定于同年11月15日送达瑞发公司。 瑞发公司于2018年12月17日申请行政复议，靖江市人民政府于同日受理瑞发公司申请，向原规划局发出行政复议答复通知书，原规划局于2018年12月26日提交行政复议答复书及证据，靖江市人民政府于2019年1月29日作出行政复议决定邮寄送达瑞发公司及原规划局。 另查明，2019年2月16日靖江市机构改革方案显示，原属于靖江市规划局的规划监察职责由新组建的靖江市城管局行使。 还查明，瑞发公司起诉靖江市水利局行政处罚案[案号（2019）苏1291行初52号]中，靖江市水利局向本院提交的瑞发公司地形图显示，本案处罚决定所涉的简易房和砖房建设位置位于长江迎水坡内侧。 原审法院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。 《中华人民共和国河道管理条例》（以下简称河道管理条例）第二十条第一款规定：“有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地”，根据上述规定结合本院（2019）苏1291行初52号案件中瑞发公司地形图，可以认定瑞发公司实施砖房和简易房建设的区域不属于长江河道管理范围，且靖江市土地利用总体规划图亦显示上述区域属于靖江市城镇规划的范围，故瑞发公司在该区域内未取得建设工程规划许可证建设砖房和简易房的行为，原规划局具有查处的法定职权。 关于事实认定，瑞发公司法定代表人在原规划局执法人员调查询问和现场检查时，对其在天港公司场地范围内未取得建设工程规划许可证建设砖房和简易房的行为并无异议，法院予以确认。现瑞发公司认为其已取得有关部门的审批，但未能提交有效证据予以证明，法院不予支持。 关于法律适用，《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”，本案瑞发公司在天港公司场地范围内建设的1-9#房屋未取得建设工程规划许可证，且无法采取改正措施消除影响，原规划局依据上述规定作出拆除瑞发公司擅自在天港公司内建设的1-9#房屋（总计建筑面积1393.09平方米，其中1-5#砖房总建筑面积1251.59平方米，6-9#简易房总建筑面积141.5平方米）的处罚决定，适用法律正确且量罚适当。 《民用建筑设计术语标准》中“建筑物”的定义为用建筑材料构筑的空间和实体，供人们居住和进行各种活动的场所；“构筑物”就是不具备、不包含或不提供人类居住功能的人工建造物，比如水塔、水池、过滤池、澄清池、沼气池等。建筑物通称建筑，属于固定资产范畴，一般指供人居住、工作、学习、生产、经营、娱乐、储藏物品以及进行其他社会活动的工程建筑，例如工业建筑、民用建筑、农业建筑和园林建筑等。本案中，瑞发公司认为在天港公司场地范围内建设的砖房和简易房为生产设施，但从其属性看亦属于工业建筑范畴，属于城乡规划法第四十条规定中指向的“建筑物、构筑物”，故对瑞发公司认为行政处罚决定适用法律错误的主张不予支持。 关于行政处罚程序，原规划局在拟作出处罚前，已经按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条之规定向瑞发公司告知了拟作出处罚的事实、理由、行政处罚的内容及瑞发公司所享有的陈述、申辩权利，程序合法。 瑞发公司主张原规划局执法目的不正当，是为了规避补偿义务，其未能提交任何基础证据，且本案行政处罚并不涉及当事人合法取得的财产性权利，瑞发公司或天港公司可另行主张相关权利。 根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十七条、第二十三条、第二十八条第一款第一项、第三十一条审查认为，靖江市人民政府作出行政复议决定职权正当，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。 综上，原规划局作出的行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。靖江市人民政府在收到瑞发公司行政复议申请后，依据法定程序作出行政复议决定，符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决：驳回瑞发公司的诉讼请求。案件受理费50元，由瑞发公司负担。 上诉人瑞发公司上诉称：1.根据河道管理条例第四条的规定，水利行政主管部门是该行政区域的河道主管机关。河道管理条例己经明确水利行政主管部门是河道的主管机关，而河道管理条例第二十条是针对水利行政主管部门的管理范围和管理界址的规定，并不是对地方规划部门规定的管理范围和管理界址。因此一审判决认定靖江市城市管理局对上述区域具有管理权和行政执法权，属适用法律错误；2.原规划局作出处罚的依据是城乡规划法，该法第二条明确规定本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。很显然规划法所称的城乡规划并不是土地利用总体规划，一审法院以土地利用总体规划，认定原规划局有管理权和执法权亦属适用法律错误；3.上诉人提交的证据能够证明上诉人的“砖房”、“简易房”所坐落的位置为靖江市水利局管理的范围，不属于规划、城管管理范围。一审法院对管理权和执法权的认定，相互矛盾；4.一审判决对“建筑物”或“构筑物”的解释错误；5.两被上诉人的不当决定，明显是配合靖江市人民政府规避对瑞发公司位于该公司土地上的生产设施进行征用补偿的义务。综上，请求二审法院依法纠正一审判决的错误，支持上诉人的诉请。 被上诉人靖江市城市管理局辩称：1.上诉人未取得建设工程规划许可证进行违法建设，违反了城乡规划法第四十条的规定，属违法建设行为；2.被上诉人依法受理上诉人违建一案，开启调查程序，对上诉人的法定代表人做调查询问笔录，对上诉人位于天港公司场内的房屋进行勘察测量，形成《靖江市天港码头公司（瑞发）地形图》）地形图》法定程序；3.原规划局对属于靖江市城镇规划范围的违建具有法定的查处职权。综上，被上诉人依据城乡规划法第六十四条的规定作出拆除的处罚决定，依据充分。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，故请贵院依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 被上诉人靖江市人民政府辩称：上诉人未取得建设工程规划许可证，在天港公司场地内进行建设，原规划局具有对违法建筑进行查处的职责；2.靖江市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，作出维持原规划局作出的靖规罚字〔2018〕30号行政处罚决定的行政复议决定。该复议决定认定事实清楚，适用法律正确；3.2018年12月17日，靖江市人民政府收到上诉人的行政复议申请，同日，向上诉人发出《行政复议申请受理通知书》，向原规划局发出《行政复议答复通知书》。行政复议期间，靖江市人民政府依法对上诉人的行政复议申请进行了全面审查，行政复议程序合法、正当。综上，上诉人的上诉请求不能成立，请求依法驳回。 二审期间，被上诉人向本院提交了靖江市城市总体规划图，可以证明案涉建筑在靖江市城市规划区域范围内。 本院认为，本案主要争议的是原规划局有无相应职权。 城乡规划法第六十四条规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，瑞发公司所建案涉建筑在靖江市城市规划区域范围内，根据上述法律规定，原规划局负有对案涉建筑进行行政处罚的法定职权。故上诉人认为原规划局无权对其作出处罚的意见，本院不予支持。 根据《民用建筑设计术语标准》关于“建筑物”的定义、分类，并结合案涉码头和临河建筑物的现状和用途，可以认定案涉“砖房”、“简易房”属于城乡规划法第四十条规定中指向的“建筑物、构筑物”。对瑞发公司上诉认为案涉“砖房”、“简易房”系生产设施，不属于建筑物或构筑物的主张，本院不予采信。 综上，被诉行政处罚决定、行政复议决定职权正当，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，一审法院据此判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法应予维持；上诉人的上诉理由，于法无据，其上诉请求依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人江苏瑞发建材有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘春生 审判员  苏媛媛 审判员  蔡 鹏 二〇二〇年十月三十日 书记员  周雪琴 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……