甘肃省酒泉市中级人民法院行政判决书（2020）甘09行终35号上诉人（原审原告）王某，浙江省温岭市人，住温岭市，公民身份号码×××。上诉人（原审被告）酒泉市自然资源局肃州分局，统一社会信用代码11622102013922186H。法定代表人陈某1。被上诉人（原审第三人）罗某，统一社会信用代码91620902MA732B5U0W。法定代表人陈某2。上诉人王某、上诉人酒泉市自然资源局肃州分局与被上诉人罗某因收回国有土地使用权处理决定纠纷一案，不服甘肃省玉门市人民法院（2019）甘0981行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月3日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院审理查明：2006年3月2日，原告与肃州区国土资源管理局工业园区分局签订《国有土地使用权出让合同》，合同约定：出让给原告位于××区）117694.28平方米的土地，宗地用途为公共建筑用地，土地使用权出让期为50年；受让人同意在2006年3月2日之前动工建设，不能按期开工建设的，应提前30日向出让人提出延建申请，但延期时间最长不得超过1年；受让人应当按照合同约定进行开发建设，超过合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，出让人可以向受让人征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；满2年未动工开发的，出让人可以无偿收回土地使用权；但因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。2006年12月26日，原告申请对酒泉高新技术工业园区（西园）的34607.02平方米土地进行土地登记。2006年12月28日，酒泉市人民政府批准了原告申请的土地登记，原告取得51.91亩国有土地使用权并办理了酒国用（2006）第13208号《国有土地使用证》。2013年1月11日，酒泉工业园区闲置土地调查小组工作人员对原告进行调查时，原告表示已将土地出让金缴清并办理了土地登记，土地未进行抵押，取得的51.91亩国有土地未开发。2019年4月29日，被告以原告闲置土地立案进行查处。当日，被告作出酒自然肃闲调[2019]1号《闲置土地调查通知书》，于5月2日邮寄送达原告。2019年5月3日，被告委托酒泉景盛测绘工程有限公司对原告X04-10-3号宗地进行勘测定界，同时向甘肃省酒泉市××区闲置土地现状及测绘结果予以证据保全。当日，酒泉景盛测绘工程有限公司对原告土地进行实地勘测定界并出具《土地勘测定界技术报告书》。2019年5月4日，被告对酒泉市经济技术开发区管委会干部刘国瑞、张建科进行调查，二人均表述原告的51.91亩土地上未修建附着物。2019年5月5日，被告作出酒自然肃闲认字[2019]1号《闲置土地认定书》，对原告的51.91亩（34607.02平方米）土地认定为闲置土地，闲置原因为原告自身原因造成土地闲置。当日，被告将《闲置土地认定书》在肃州区人民政府网站公开。同时，被告作出酒自然肃闲告[2019]1号《闲置土地情况告知书》与酒自然肃闲告[2019]2号《闲置土地处置听证权利情况告知书》，当日向原告邮寄以上文书。2019年5月8日，甘肃省酒泉市阳光公证处作出（2019）甘酒阳光公内字第803号《公证书》，对酒泉景盛测绘工程有限公司出具的《土地勘测定界技术报告书》及对闲置土地现状及测绘过程进行拍照、摄像情况出具了公证书。2019年5月9日，原告向被告提交申请书，申请进行听证。当日，被告向原告作出《闲置土地处置听证通知书》，通知于2019年5月11日上午9时在被告单位办公楼七楼会议室举行听证。被告向原告邮寄了《闲置土地处置听证通知书》，并将《闲置土地处置听证通知书》张贴在原告公司门上。2019年5月11日，被告召开听证会时，原告未参与听证。2019年5月12日，被告向肃州区人民政府作出《关于收回经开区X04-10-3号地块国有建设用地使用权的请示》，提出X04-10-3号地块在2006年12月27日土地使用权人取得该51.91亩国有土地使用权证，证号为酒国用（2006）第13208号，以该土地闲置12年已被认定为闲置土地为由，申请无偿收回X04-10-3号地块国有建设用地使用权，并注销国有土地使用权证书。2019年5月13日，肃州区人民政府向被告作出《关于同意收回经开区X04-10-3号地块国有建设用地使用权的批复》，同意收回经开区X04-10-3号地块国有建设用地使用权，注销酒国用（2006）第13208号《国有土地使用证》。2019年5月13日，被告作出酒自然肃闲收字[2019]001号《收回国有建设用地使用权决定书》，以原告2006年取得并办理国有土地使用权证书的34607.02平方米(51.91亩)土地，已闲置近12年，已向原告送达《闲置土地认定书》；经报肃州区人民政府批准，依法无偿收回闲置土地的使用权；请自收到决定书之日起三日内办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书；逾期不履行相关义务的，直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书，同时申请人民法院强制执行。2019年5月14日，原告收到被告邮寄送达的《收回国有建设用地使用权决定书》。2019年5月20日，被告在酒泉日报登出《关于注销X04-10-3号宗地国有土地使用权登记及土地权利证书的公告》，公告注销经开区X04-10-3号的宗地国有土地使用权登记及酒国用（2006）第13208号《国有土地使用证》。2019年6月6日，被告作出酒肃自然资源告字[2019]12号《国有建设用地使用权公开出让公告》，将收回原告的土地中的8043.82平方米（12.06亩）进行公告出让。2019年7月17日，被告与第三人签订《国有建设用地交地确认书》，于当日将该宗地交付第三人。当日，第三人办理了该地块的建设用地批准书。2019年8月16日，被告与第三人签订国有建设用地使用权出让合同，将收回原告土地中的8043.82平方米（12.06亩）出让给第三人。2019年8月19日，第三人取得该地块的建设用地规划许可证。2019年8月21日，第三人办理了建设工程规划许可证。此后，第三人在该宗土地上进行了修建。2019年11月26日，第三人取得该地块的甘（2019）肃州区不动产权第0058622号不动产权证。一审法院认为，《闲置土地处置办法》第四条第一款规定：“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施”。被告酒泉市自然资源局肃州分局具有对本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的主体资格和法定职权。《闲置土地处置办法》第五条规定：“市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料”。2019年4月29日，被告作出《闲置土地调查通知书》，并于2019年5月5日即作出《闲置土地认定书》。被告通知原告30日内举证，但被告却在第3天就作出闲置土地认定，违反了《闲置土地处置办法》第五条第二款规定30日举证期限的要求，剥夺了原告陈述、申辩、举证的权利。《国土资源听证规定》第二十五条规定：“听证机构审核后，对符合听证条件的，应当制作《听证通知书》，并在听证的７个工作日前通知当事人和拟听证事项的经办机构”。被告于2019年5月9日作出《闲置土地处置听证通知书》，通知原告于2019年5月11日举行听证。被告作出的《闲置土地处置听证通知书》，未在听证的７个工作日前通知原告，未保障原告必要的准备时间，程序违法。综上，被告作出的《收回国有建设用地使用权决定书》违反法定程序，且对原告权利产生实际影响。但因该宗土地已部分出让给第三人，第三人已进行了修建，如撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故应确认被告作出的《收回国有建设用地使用权决定书》程序违法。据此。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项之规定，一审判决：确认被告酒泉市自然资源局肃州分局作出的酒自然肃闲收字[2019]001号《收回国有建设用地使用权决定书》程序违法。案件受理费50元，由被告负担。原告王某不服，提起上诉称：上诉人并不否认酒国用（2006）第13208号宗地至今闲置的事实，但一审法院对闲置是否因上诉人自身原因所致却未查清。2005年至2006年，上诉人先后取得酒泉高新技术工业园区西园三块土地的使用权，并交纳了相应地块的土地出让金，但被上诉人酒泉市自然资源局肃州分局仅办理了酒国用（2006）第13207号宗地、13208号宗地的国有土地使用权证，还有一块372.81亩土地仍未办理土地使用权证。后来因被上诉人强行将上诉人所有的酒国用（2006）第13207号宗地出让给第三方并被第三方占用开发建设。鉴于被上诉人存在上述违法行为，上诉人与酒泉市人民政府、酒泉高新技术工业园区管委会就解决上述问题多次协商未能达成一致意见，因此，酒国用（2006）第13208号宗地闲置至今应归责于政府的原因所致。一审判决以涉案土地以部分出让给第三人为由，仅确认被上诉人作出的《收回国有建设用地使用权决定书》程序违法而不依法撤销，适用法律错误。因上诉人与第三人同属平等的行政相对人，都应受到法律的平等保护，一审法院牺牲上诉人的合法权益去保护第三人的利益，丧失了法律的实质公平。一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求二审法院依法撤销一审判决，改判撤销被上诉人酒泉市自然资源局肃州分局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》。被告酒泉市自然资源局肃州分局也不服该判决，提起上诉称：根据该局调查人员现场勘测、测绘公司测绘及公证书等证据，证实王某取得的51.91亩土地自2006年12月28日至2019年5月3日未进行开发建设的事实，该局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》认定事实清楚，适用法律正确。该局对本案立案后，依法调查收集证据并送达了相关法律文书，王某提出听证申请后又放弃了听证权，该局经请示肃州区人民政府批复，依法作出《收回国有建设用地使用权决定书》并送达当事人，行政程序符合法律规定。请求二审法院撤销一审判决，改判驳回被上诉人王某的诉讼请求或将本案发回重审。被上诉人罗某未提供书面答辩意见。二审查明的事实与一审认定无误，本院依法予以确认。本院认为，根据《闲置土地处置办法》第四条第一款的规定，上诉人酒泉市自然资源局肃州分局具有对其管辖行政区域内闲置土地调查认定和处置工作的法定职权。本案中，上诉人王某于2006年12月28日取得酒泉高新技术工业园区西园51.91亩国有土地使用权，并办理了酒国用（2006）第13208号《国有土地使用证》，但截至2019年5月3日上诉人酒泉市自然资源局肃州分局启动闲置土地调查程序之日，上诉人王某对该地块未进行开发建设，根据《闲置土地处置办法》第二条的规定，酒泉市自然资源局肃州分局认定该地块为闲置土地并无不当。王某主张因酒泉市自然资源局肃州分局将其所有的酒国用（2006）第13207号宗地出让给其他第三方开发建设、其取得的372.81亩土地未办理土地使用权证的问题，与本案地块无直接关联，王某可以另行依法主张其权利，故王某称酒国用（2006）第13208号宗地闲置因政府原因所致的上诉理由证据不足。根据《闲置土地处置办法》第五条的规定，王某作为国有建设用地使用权人，应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。但上诉人酒泉市自然资源局肃州分局于2019年4月29日作出《闲置土地调查通知书》后，在王某提供材料期限未届满的情况下，于2019年5月5日作出《闲置土地认定书》，剥夺了王某陈述申辩和举证的权利，调查程序违法。根据《国土资源听证规定》第二十五条的规定，听证机构收到听证申请后，经审核符合听证条件的，应当制作《听证通知书》，并在听证的７个工作日前通知当事人。酒泉市自然资源局肃州分局于2019年5月9日收到王某的听证申请，当日作出《闲置土地处置听证通知书》并邮寄送达王某，通知书内容为酒泉市自然资源局肃州分局于2019年5月11日上午9时在其单位办公楼七楼会议室举行听证会。酒泉市自然资源局肃州分局没有按照法律规定在召开听证会的7个工作日前通知当事人，对王某依法享有的听证权利产生实质损害，听证程序违法。因此，上诉人酒泉市自然资源局肃州分局主张其收回涉案国有土地使用权程序合法的上诉理由不能成立。因酒泉市自然资源局肃州分局在实施收回涉案土地使用权的过程中，对王某依法享有的陈述申辩、举证和听证等重要权利未依法予以保障，调查程序、听证程序严重违法，依法应予撤销。但因酒泉市自然资源局肃州分局在收回酒国用（2006）第13208号宗地的国有土地使用权后，已将其中的部分土地出让给被上诉人罗某，并办理了新的国有土地所有权证，如果撤销酒泉市自然资源局肃州分局收回酒国用（2006）第13208号宗地国有土地使用权的行政决定，势必会引发更多的土地使用权纠纷，给国家利益、社会公共利益造成重大损害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项之规定，酒泉市自然资源局肃州分局作出的酒自然肃闲收字[2019]001号收回国有建设用地使用权处理决定应当判决确认违法，但不撤销该行政行为。人民法院作出的确认违法判决，系对被诉行政行为的合法性进行评判，一审法院在判决主文中确认酒泉市自然资源局肃州分局作出的酒自然肃闲收字[2019]001号《收回国有建设用地使用权决定书》程序违法表述不当，本院予以纠正。综上所述，上诉人王某与上诉人酒泉市自然资源局肃州分局的上诉请求均不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，但判决主文表述不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）、（三）项的规定，判决如下：一、变更甘肃省玉门市人民法院（2019）甘0981行初50号行政判决为：确认上诉人酒泉市自然资源局肃州分局于2019年5月13日作出的酒自然肃闲收字[2019]001号收回国有建设用地使用权决定违法；二、驳回上诉人王某与上诉人酒泉市自然资源局肃州分局的上诉请求。一、二审案件受理费合计150元，由上诉人王某负担50元，上诉人酒泉市自然资源局肃州分局负担100元。本判决为终审判决。审判长 刘 平审判员 董 海审判员 丁丽华二〇二〇年十月二十一日书记员 高小粟