内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）内06行终127号 上诉人（原审原告）顾某1，现住内蒙古自治区。 委托代理人张某，内蒙古蒙西律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）鄂托克旗阿尔巴斯苏木人民政府，所在地内蒙古自治区鄂托克旗阿尔巴斯苏木。 负责人孟某，苏木长。 被上诉人（原审第三人）鄂托克旗阿尔巴斯苏木赛音乌素嘎查委员会，所在地内蒙古自治区鄂托克旗阿尔巴斯苏木赛音乌素嘎查。 负责人哈某，主任。 被上诉人（原审第三人）顾某2，现住内蒙古自治区。 原审原告顾某1与原审被告鄂托克旗阿尔巴斯苏木人民政府、原审第三人鄂托克旗阿尔巴斯苏木赛音乌素嘎查委员会、顾某2要求履行法定职责一案，已由内蒙古鄂尔多斯市康巴什区人民法院于2020年7月17日作出（2020）内0603行初38号行政判决。上诉人顾某1不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审审理查明：顾某1与顾某2系兄妹关系。1986年11月13日，顾某1因婚将户口迁到宁夏××县。2003年7月18日，顾某1经补录又将户口录入鄂托克旗赛音乌素嘎查。2010年1月7日，因顾某1属双重户，鄂托克旗公安局将其在赛音乌素嘎查户籍予以注销。2016年3月30日，顾某1申请恢复宁夏贺兰县户籍。2016年4月11日，顾某1又将户口迁入到鄂托克旗阿尔巴斯苏木查布社区。 另查明，1998年6月30日，顾某2作为户主与鄂托克旗阿尔巴斯苏木赛音乌素嘎查签订《草牧场承包合同书》承包草牧场5154亩。2001年11月8日，顾玉（已去世）、顾某1与赛音乌素嘎查签订《草原使用权承包合同》，赛音乌素嘎查承包1059亩草牧场使用权。此合同履行到2008年，因赛音乌素嘎查与案外人的合同无法履行，双方终止了上述合同。嘎查将1059亩草牧场退还原使用人时，顾某1与顾某2对草牧场使用权权属发生纠纷。2009年顾某1申请草牧场仲裁，鄂托克旗农村牧区土地草牧场承包经营纠纷仲裁委员会作出﹝2009﹞鄂农牧裁字9号裁定书，裁定：现有承包草场双方都具有使用权，现争议的1059亩草牧场，嘎查调解的150亩水浇地以及水浇地上配套的一眼机井的使用权归顾霞高，并于本裁决书生效之日交付顾霞高经营。具体四至界限划定、使用权证的办理由嘎查按职权程序规定办理。 又查明，2019年9月29日，顾某1通过邮寄方式向鄂托克旗阿尔巴斯苏木政府申请办理1059亩草牧场承包经营权证。 原审法院认为，公民、法人或者其他组织提起不履行职责之诉，首先应具备以下条件（一）其应当向行政机关提出过申请，并且行政机关明确予以拒绝或逾期不予答复。（二）所申请的事项具有实体法上的请求权基础。（三）向有管辖权的行政机关提出，具有管辖权包括职权、级别、地域分工的管辖。（四）申请行政机关作出的行政行为应当是一个具体的、特定的行政行为。（五）行政机关的不履行行为可能侵害原告的合法权益。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二条规定，本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。原告顾某1诉请办理草牧场承包经营权证，应适用《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条的规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。第四条规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。本案中，原告顾某1于2019年9月通过邮寄方式向被告阿尔巴斯苏木政府申请办理草牧场承包经营权证，但原告并未与第三人赛音乌素嘎查签订草牧场承包合同，不具有办理草牧场承包经营权证的事实基础。且依据上述法律规定并未授权被告颁发草牧场承包经营权证，而是规定由县级以上地方人民政府颁发草牧场承包经营权证。就办理程序而言，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。根据上述规定，即使办理草牧场承包经营权证，也应由发包方报送草牧场承包合同、草牧场承包方案、承包方和草牧场详细情况等材料，乡镇政府对发包方的材料予以初审，并未规定承包方可以单方申请办理。综上，原告诉被告不作为，不具有事实及法律依据，原告诉被告不履行法定职责理由不成立，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告顾某1的诉讼请求。 原审原告顾某1不服，上诉请求撤销一审判决；改判被上诉人履行办理1059亩草原经营权证初审的法定职责，第三人阿尔巴斯苏木赛因乌素嘎查委员会协助办理1059亩草原经营权证。事实与理由：1.上诉人原审的诉讼请求是让被告阿尔巴斯苏木人民政府办理1059亩草牧场承包经营权证的相关手续，也就是《中华人民共和国农村土地承包经营者管理办法》第七条第一项、第二项的规定的初审而非办理草原经营权证，上诉人一审起诉的被告主体正确。2.承包合同是当事人具有承包权的证明，2008年上诉人与第三人发生的纠纷属于土地承包经营权争议而非草牧场使用权争议，生效的（2009）鄂农牧裁字9号仲裁裁决书在没有被依法撤销之前应当等于承包合同，一审法院认定顾某1没有申请颁证的事实依据错误。3.并非只有发包方才能报送材料，顾某1有权依据仲裁裁决书向阿尔巴斯苏木政府报送材料。4.一审认定事实有误，1998年6月30日签订的《草牧场承包合同书》是上诉人父亲顾玉为户主与赛因乌素嘎查签订的，2005年上诉人父亲去世后，顾某2将《草牧场承包合同》名字变更在其名下，并非顾某2在1998年6月30日与嘎查签的合同。 被上诉人未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：一、原告一审的诉讼请求是被告履行初审的法定职责还是颁证的法定职责，被告主体是否适格；二、原告是否有权代替村委会向被告报送材料；三、生效的仲裁裁决确定的是草牧场承包经营权还是使用权，能否代替承包合同。 关于第一个争议焦点，原告在一审中提交的起诉状中的诉讼请求是：“1、请求人民法院依法判令被告给原告办理909亩林权证和150亩水浇地经营权证；2、判令第三人依法予以协助办理草原经营权证和土地承包经营权证。”事实与理由部分表述为：“涉案土地迟迟不能办理在承包经营权人名下，是因为被告怠于履行法定义务，属于行政不作为，致使被告未能及时向顾某1办理确权的相关证书”“原告寄出办理经营权证申请书”“请求人民法院判令被告办理《土地承包经营权证》，第三人依法协助办理”原告向一审法院提交的《办理经营权证申请书》内容为：“特申请将1509亩草场和150亩水浇地的草原经营权证和土地经营权证办在我的名下。”原告在一审过程中未变更过诉讼请求，故原告上诉称其一审诉讼请求为初审与事实不符，本院不予采纳。办理草原经营权证和土地承包经营权证的权限属于县级以上政府，被告主体不适格。 关于第二个争议焦点，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。”原告称报送材料的主体并非只有发包方没有法律依据。 关于第三个争议焦点，（2009）鄂农牧裁字9号仲裁裁决书部分内容为：“本会认为：申请人与被申请人的纠纷焦点事实上为承包户内的草牧场使用权之争。裁决如下：现有承包草场双方都具有使用权，现争议的1059亩草原，嘎查调解的150亩水浇地以及地上配套的一眼机井的使用权归顾霞高，使用权证的办理由嘎查按职权程序规定办理。”裁决书表述非常清楚，属于承包户内的草牧场使用权之争，故上诉人称裁决内容为承包经营权没有事实依据。仲裁裁决解决的是承包户内的使用权之争，不能代替承包合同，故一审认定上诉人申请颁证没有事实依据并无不当。 综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人顾某1负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郝玉林 审 判 员 李少艺 审 判 员 杨瑞华 二〇二〇年十月二十九日 法官助理 黄晶晶 书 记 员 任 苗 相关法条： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：