山西省高级人民法院   行政判决书   （2020）晋行终437号   上诉人（原审原告）许成生，男，1953年6月19日出生，汉族，住临汾市尧都区。   委托诉讼代理人王令，北京市才良律师事务所律师。   委托诉讼代理人杨轶群，北京市才良律师事务所律师。   上诉人（原审被告）临汾市尧都区人民政府。   法定代表人吴勇，职务区长。   委托诉讼代理人杨志学，临汾市尧都区二中路拓宽改造项目部负责人。   委托诉讼代理人段彦峰，山西金贝（临汾）律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）临汾市人民政府。   法定代表人李云峰，职务市长。   出庭负责人赵华，临汾市人民政府副秘书长。   委托诉讼代理人范青波，山西尧之天律师事务所律师。   许成生因诉临汾市人民政府（以下简称临汾市政府）、临汾市尧都区人民政府（以下简称尧都区政府）强制拆除一案，许成生、尧都区政府不服山西省运城市中级人民法院（2020）晋08行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。   原审法院查明，2012年8月30日，临汾市发展和改革委员会作出临发改审批发（2012）276号《关于尧都区二中路拓宽改造工程可行性研究报告的批复》，同意二中路拓宽改造项目立项建设。2012年9月5日，尧都区房屋征收管理办公室作出了《尧都区二中路拓宽改造工程房屋征收社会稳定风险评估报告》，同日制定了《尧都区二中路拓宽改造项目房屋征收补偿方案》。2012年9月20日尧都区政府发布《关于房屋征收决定公告》，其中载明了此次征收范围、征收部门、征收期限、征收补偿方案以及救济途径等相关事项，明确尧都区房屋征收管理办公室为征收部门。原告的宅基地、房屋位于本次征收范围之内。2017年7月18日，许成生向本院提起行政诉讼，请求确认尧都区政府征收行为违法，本院一审裁定驳回许成生的起诉。许成生不服上诉，2018年6月20日山西省高级人民法院作出二审裁定驳回上诉，维持原裁定。此次征收范围内的被征收人陆续与征收部门尧都区房屋征收管理办公室达成补偿协议，征收部门与原告多次沟通未能达成补偿协议，征收部门委托具有相应资质的评估机构山西信誉房地产估价有限公司对许成生的房地产进行评估，估价对象为二中路南段道路东侧的房地产，价值时点为2019年9月30日，估价总价8510095.00元。后经征收部门报请，尧都区政府依据评估报告和征收补偿方案作出《临汾市尧都区国有土地上房屋征收补偿决定书》，于2019年12月16日送达许成生，要求被征收人许成生在补偿决定书送达之日起15日内自行搬迁。许成生不服该补偿决定，于2020年3月11日诉至本院，请求撤销该补偿决定。该案审理中，2020年3月26日被告尧都区政府对许成生案涉房屋实施了强制拆除行为，许成生诉至本院，形成本诉。另查明，2020年3月14日临汾市政府下发《关于集中开展临汾市区靓城提质“三大行动”深化提质的通告》。   原审法院认为，本案的争议焦点有二：临汾市政府是否为本案适格被告；被告尧都区政府对案涉房屋的强制拆除行为是否违法。一、临汾市政府是否为本案适格被告。《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。征收决定由市、县级人民政府作出，征收补偿方案由市、县级人民政府论证、公布，被征收人由市、县级人民政府补偿，被征收人拒不搬迁由市、县级人民政府申请人民法院强制执行。从立法来看，市、县级人民政府被明确规定为国有土地上房屋征收的责任主体，而房屋征收部门具体实施征收工作。故征收强拆行为系市、县级人民政府及其部门的职权或职能。本案中，尧都区政府认可强拆行为系其组织实施，本院予以认定。原告许成生提交的相关报道等，没有其他证据相印证，不能证明临汾市政府实施了涉案强拆行为；原告提交的《通告》，内容系临汾市政府对市区17条主次干道（不包括二中路）进行整治提升的要求，亦不能证明临汾市政府实施了涉案强拆行为。因此，临汾市政府并非本案的适格被告。二、被告尧都区政府对案涉房屋的强制拆除行为是否违法。本案被诉强拆行为发生在临汾市政府开展市区靓城提质“三大行动”中，但从临汾市政府《关于集中开展临汾市区靓城提质“三大行动”深化提质的通告》看，二中路不属于“三大行动”深化提质的范围。因此，尧都区政府对涉案房屋的拆除行为应认定为国有土地上房屋征收中的强制拆除行为。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁”；第二十八条第一款规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”本案中，许成生于2019年12月16日收到房屋征收补偿决定后，在法定期限内诉至本院。被告尧都区政府在涉案征收补偿决定尚未生效，被征收人许成生尚未得到实际补偿，未依法申请人民法院作出准予强制执行裁定的情况下，自行组织实施强制拆除原告房屋的行为违反了上述规定，构成违法。综上，临汾市政府不是本案适格被告，尧都区政府实施的强制拆除行为违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：一、驳回原告许成生对临汾市人民政府的起诉；二、确认临汾市尧都区人民政府对于原告许成生位于临汾市尧都区二中路南段东侧房屋实施的强制拆除行为违法。   许成生上诉称，一、一审判决中关于强拆责任主体的认定缺乏事实依据。上诉人许成生提交了临汾日报、今日尧都报、临汾电视台等大量党报党媒相关报道以及被上诉人临汾市政府发布的集中整治公告作为证据，已履行了举证责任。在相关报道中，涉诉强拆行为被包装、宣扬为临汾市委书记董一兵亲自主抓的“民心工程”。但在一审中，被上诉人临汾市政府主张没有组织实施强制拆除行为，却无法提供任何证据证明其所谓的强拆行为是由尧都区政府组织实施的。二、一审判决由法律条文反向推定被上诉人临汾市政府不是适格被告的做法属于适用法律错误。征收行为的责任主体与强拆行为的责任主体并不必然完全重合，人民法院判定行政行为的责任主体应当基于可查明的案件事实来进行，而不是仅仅依据法律法规规定的行政职权责任主体来进行判定。尧都区政府是实施房屋征收补偿行为的责任主体，并不必然是强制拆除行为的唯一责任主体。被上诉人临汾市政府将自己发布的集中整治公告张贴于上诉人许成生的房屋墙壁之上，一审判决却否定该集中整治公告与被诉强拆行为之间显然存在的直接关联，直接通过法律条文来反向推定被上诉人临汾市政府没有实施强制拆除行为。一审判决的这一推定违背了客观事实情况，是对于法律条文的错误适用。因此，上诉人许成生依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条之规定提起上诉，请求判如所请。   尧都区政府上诉称，一、本案不能达成征收补偿协议的主要原因是许成生导致的。在对许成生涉案房屋征收过程中，房屋征收部门依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《尧都区集体土地和国有土地上房屋征收暂行办法》等规定开展征收补偿工作，多次向许成生宣传、讲解，但许成生坚持要求对其全部住房按合法建筑进行补偿，并且还提出对其中的630余平方米的住宅按经营性商业用房每平方米2-3万元的标准进行补偿。其要求与国家有关法律法规及征收补偿方案严重不符，致使征收补偿工作一拖再拖，至今未能达成征收补偿协议。二、尧都区政府的房屋征收行为完全合法。2012年8月，尧都区政府急百姓所急，顺应民意，正式启动了二中路拓宽改造项目的房屋征收工作。2012年8月30日，临汾市发展和改革委员会作出了《关于尧都区二中路拓宽改造工程可行性研究报告的批复》，同意二中路拓宽改造项目立项建设。征收工作正式启动前，临汾市尧都区房屋征收管理办公室对二中路拓宽改造工程项目房屋征收进行了社会稳定风险评估，制订了房屋征收补偿方案。在此基础上，尧都区政府于2012年9月20日制定发布了房屋征收决定公告，并按照要求进行了宣传张贴。二中路拓宽改造工程项目房屋征收行为完全符合国务院制订的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项关于因旧城区改建，为了公共利益需要而进行房屋征收的规定，目的合法。从征收启动的程序上讲，尧都区政府按照条例的要求进行操作，项目建设的各项审批程序都已完成。在实施征收的过程中，由于许成生一家不理解、不配合，严重影响工程进度。尧都区政府依法对许成生的涉诉房屋启动评估程序，在评估过程中，严格按照相关规定执行，充分保障了许成生享有的参与权和知情权。评估机构坚持客观、公平、公正的原则，作出评估报告后，尧都区政府依据评估报告，通过法定程序给许成生下发了房屋征收补偿决定，并依法进行了公告。三、结合涉案房屋影响交通、市容的实际情况，尧都区政府从公共利益和公共安全的角度考虑，对许成生涉案房屋进行了拆除。总之，尧都区政府的房屋征收行为合理、合法，请求二审法院支持尧都区政府的上诉请求。   临汾市政府答辩称，一、临汾市政府没有组织实施对二中路南段东侧房屋的强制拆除行为。许成生出示的网络报道、评论等均不是临汾市政府实施强制拆除行为的证据。二、尧都区二中路拓宽改造属于尧都区政府的工程。2012年8月，临汾市发展和改革委员会作出《关于尧都区二中路拓宽改造工程可行性研究报告的批复》，同意尧都区政府对二中路拓宽改造。尧都区政府于2012年9月20日发布房屋征收决定公告，实施二中路的拓宽改造工程。截止2016年底，项目基本建设完毕，仅剩许成生一户未达成协议。2019年11月26日，尧都区政府作出房屋征收补偿决定书，由被征收人选择货币补偿或房屋产权调换。目前该补偿决定正在司法审查中。尧都区二中路拓宽改造、房屋征收补偿决定均为尧都区政府作出，而非临汾市政府。三、尧都区政府对拆除许成生房屋的事实与主体完全认可。本次行为与靓城提质行动没有关联性。综上，一审认定主体清楚，尧都区政府对许成生涉案房屋实施拆除具有公益性和目的正当性，请求二审法院确认尧都区政府的拆除行为合法。   二审经审理查明的事实与原审查明的事实相同，本院予以确认。   本院认为，本案的争议焦点包括：一是临汾市政府是否为本案适格被告；二是尧都区政府对涉案房屋的强制拆除行为是否违法。   关于临汾市政府是否是本案适格被告。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。据此可知，临汾市政府和尧都区政府都具有对其行政区域内涉征收房屋的征收与补偿职责。本案中，2012年9月5日尧都区房屋征收管理办公室作出《临汾市尧都区二中路拓宽改造项目房屋征收补偿方案》，2012年9月20日尧都区政府发布房屋征收补偿决定公告，2019年11月26日尧都区政府作出房屋征收补偿决定书并于2019年12月16日送达上诉人许成生，一审庭审中尧都区政府自认强拆行为系其组织实施。在因强制拆除房屋行为所引发的行政争议中，人民法院应当根据职权法定原则及举证责任规则作出认定，本案中上诉人许成生提交的《临汾市人民政府关于集中开展临汾市区靓城提质“三大行动”深化提质的通告》，其内容并不涉及上诉人许成生的合法权益，故在上诉人许成生没有提交其他证据相印证，仅凭相关报道不能证明临汾市政府实施了涉案强制拆除行为。因此，临汾市政府不是本案的适格被告。   关于尧都区政府对涉案房屋的强制拆除行为是否违法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁；第二十八条第一款规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。本案中，上诉人许成生于2019年12月16日收到房屋征收补偿决定书后，不服该房屋征收补偿决定书在法定期限内向一审法院提起诉讼。尧都区政府在涉案征收补偿决定尚未生效，被征收人许成生尚未得到实际补偿，未依法申请人民法院作出准予强制执行裁定的情况下，自行组织实施强制拆除许成生涉案房屋的行为违反了上述规定。   综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由均不能成立。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人许成生、临汾市尧都区人民政府负担。   本判决为终审判决。   审判长 刘 群   审判员 彭志祥   审判员 耿转成     二○二○年十月二十七日   法官助理 郭 伟   书记员 田显军