广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤04行终208号上诉人（原审原告）：珠海市香洲区碧景园小区第三届业主委员会，住所地：广东省珠海市香洲区****************。负责人：廖汉东，主任。委托诉讼代理人：葛勇，广东华杨律师事务所律师。委托诉讼代理人：刘云鹤，广东华杨律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市人民防空办公室，住所地：广东省珠海市香洲区吉柠路**。法定代表人：李冬鹏，主任。参加诉讼行政机关负责人:李文儒,常务副主任。委托诉讼代理人：陈小艳，工作人员。委托诉讼代理人：刘晓红，北京大成(珠海)律师事务所律师。原审第三人：珠海市燊荣房产开发有限公司，住所地：广东省珠海市*********xxxx商铺之一。法定代表人：郑益忠。委托诉讼代理人：李鸿枫，广东朗乾律师事务所律师。委托诉讼代理人：陈明亮，广东朗乾律师事务所实习律师。上诉人珠海市香洲区碧景园小区第三届业主委员会（以下简称碧景园业委会）因与被上诉人珠海市人民防空办公室（以下简称市人防办）、原审第三人珠海市燊荣房产开发有限公司（以下简称燊荣公司）人防行政管理一案，不服珠海市金湾区人民法院(2020)粤0404行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实2003年10月珠海市地籍测量队制作的香洲xx街xx号xxx2-7栋及地下室的《房产测绘成果资料》显示，碧景园小区人防工程地下室面积为6965.42平方米，没有计入上述栋数的公摊面积。2003年11月13日，市人防办向燊荣公司颁发《珠海市人防工程建设（合格）证明书》（证书编号：2003-J18），同意燊荣公司建设的xxxx碧景园工程办理人防竣工验收手续。2004年3月8日，原珠海市*******向燊荣公司颁发《商品房地产权权属证明书》，确认燊荣公司为香洲xx街xx号xxxx碧景园1-12栋及人防地下室的权利人。其中人防地下室的情况记载：地：地下室建成年月为2003年6月非住宅面积7030.93平方米。备注记载：“地下室为人防工程，不得出售及不得办理产权登记”。珠海市中级人民法院（2019）粤04行终125号行政裁定书查明，碧景园业委会向市人防办提交落款时间为2018年12月12日《关于xxxx碧景园人防地库平时使用证的申请》（珠岭碧业委字〔2018〕3003号），梁姓工作人员在信封上写有“收到岭碧业委字〔2018〕3003号申请”，时间为2018年12月13日。2018年12月，燊荣公司向市人防办提出将xxxx碧景园人防工程6965.42平方米作为车库使用的申请。市人防办经审查，于2019年1月3日向燊荣公司颁发珠人防平字第XZ-2xxxxx-PS号《珠海市人防工程平时使用证》（以下简称《人防工程平时使用证》）。该使用证载明，xxxx碧景园人防工程的使用单位为燊荣公司，用途为车库，范围6965.42平方米，使用期限为三年。2019年1月23日，碧景园业委会作出《业主大会表决结果公告》，告知碧景园业主，业主大会表决通过起诉市人防办夺回小区地库使用证的决定。碧景园业委会在一审的诉讼请求为：1.确认市人防办向燊荣公司颁发《人防工程平时使用证》的行政行为违法；2.撤销市人防办上述行政行为并收回《人防工程平时使用证》；3.市人防办向碧景园业委会颁发《人防工程平时使用证》。一审法院判案理由及结果一、碧景园业委会不具有向市人防办申请取得案涉人防工程平时使用证的主体资格。国家人民防空办公室《人民防空工程平时开发利用管理办法》（2001年11月1日施行）第八条规定：“人民防空工程平时开发利用实行备案登记制度。使用单位在与工程隶属单位签订《人民防空工程租赁使用合同》后5日内到工程所在地人民防空主管部门备案登记，并提交下列资料：（一）使用申请书；（二）使用单位法定代表人的合法证件；（三）《人民防空工程基本情况登记表》；（四）与工程隶属单位签订的《人民防空工程租赁使用合同》；（五）与工程隶属单位签订的《人民防空工程消防安全责任书》；”第九条第一款规定：“人民防空主管部门应当根据使用单位提交的备案资料，经审查合格后发给《人民防空工程平时使用证》。”《珠海市人民防空工程开发使用管理办法》第十八条规定：“人防工程平时开发利用实行使用证制度，使用者与工程投资者签订《人民防空工程租赁使用合同》之日起，5个工作日内到工程项目所在地人防主管部门备案登记，并提交下列资料：（一）使用者身份证或法定代表人的合法证件；（二）与工程投资者签订的《人民防空工程租赁使用合同》；（三）人防工程竣工验收备案核准书（竣工验收合格证明书）；（四）人防工程使用管理登记表。”第十九条第一款规定：“人防主管部门根据使用者提交的资料，经审查合格后发给《人民防空工程平时使用证》。”根据上述规定，人民防空工程平时开发利用实行备案登记制度。只有使用单位或者工程隶属单位才有权依法向工程所在地人民防空主管部门申请备案登记。人防主管部门经审查合格后发给《人民防空工程平时使用证》。本案中，根据已查明的事实，碧景园业委会系珠海市香洲区碧景园小区的业主委员会，其既非案涉人防工程的使用单位，亦非工程隶属单位，其不具有向市人防办申请取得案涉人防工程平时使用证的主体资格。因此，碧景园业委会请求判令市人防办向其发放案涉人防工程平时使用证的请求不能成立。碧景园业委会主张“人防工程的建设成本随小区全部商品房销售完成转化为全体业主承担，投资主体也变成碧景园小区全体业主”无事实根据与法律依据，一审法院不予支持。二、碧景园业委会与市人防办向燊荣公司颁发《人防工程平时使用证》的行为无行政法上的利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第三项规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料。”根据上述规定，当事人提起行政诉讼需具备“与行政行为有利害关系”的要件，并提交证据予以证明。本案中，碧景园业委会诉请确认市人防办向燊荣公司颁发《人防工程平时使用证》的行为违法，并撤销、收回上述证件。如前所述，碧景园业委会既非案涉人防工程的使用单位，亦非工程隶属单位，其不具有向市人防办申请取得案涉人防工程平时使用证的主体资格。换言之，市人防办向燊荣公司颁发《人防工程平时使用证》的行为不影响碧景园业委会行政法上的权利义务关系。亦即，碧景园业委会与被诉颁证行为没有行政法上的利害关系。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。”根据上述规定，碧景园业委会的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，应驳回其要求确认市人防办向燊荣公司颁发《人防工程平时使用证》的行为违法，并撤销、收回该证的起诉。另,碧景园业委会向一审法院提交《商品房销售价格鉴定申请书》，申请对xxxx碧景园小区的商品房销售价格是否将小区地下室建设成本计算在内进行鉴定。因无鉴定必要，一审法院不予准许。综上所述，碧景园业委会诉请判令市人防办向其颁发《人防工程平时使用证》理据不足；诉请确认市人防办向燊荣公司颁发《人防工程平时使用证》的行政行为违法，并撤销、收回该证，不符合法定起诉条件，一审法院均不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条、第六十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，判决驳回碧景园业委会判令市人防办向其颁发《人防工程平时使用证》的诉讼请求；判决驳回碧景园业委会确认市人防办向燊荣公司颁发《人防工程平时使用证》的行为违法，并撤销、收回《人防工程平时使用证》的起诉；同时一审案件受理费人民币50元，由碧景园业委会负担。当事人二审诉辩主张上诉人碧景园业委会的二审诉求为：1.撤销（2020）粤0404行初40号行政判决书；2.确认被上诉人市人防办向原审第三人燊荣公司发放《人防工程平时使用证》的行政行为违法；3.判令被上诉人市人防办撤销上述行政行为并收回《人防工程平时使用证》；4.判令被上诉人市人防办向上诉人碧景园业委会发放《人防工程平时使用证》。具体理由如下：（一）一审法院对上诉人“不具有向被上诉人申请取得案涉人防工程平时使用证的主体资格”的认定有误。首先，根据《中华人民共和国人民防空法》第五条之规定，人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。投资，可简单理解为投入一定的资金以达成相应目的。在无证据证明燊荣公司将案涉人防地库的建设成本单列、未计入碧景园小区建设成本的情况下，随着燊荣公司出售商品房、全体业主购房完成，案涉人防工程的建设成本已实际转化为由碧景园小区的全体业主承担，也就是小区全体业主对案涉人防工程进行了投资并成为继受投资者及工程隶属单位，同时燊荣公司原始投资者及工程隶属单位的主体资格已丧失。上诉人作为业主大会的执行机构，所代表的是全体业主的意志与利益，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十八条第一款之规定，上诉人在诉讼中所代表的就是小区全体业主，因此，上诉人完全具有申请取得案涉人防工程平时使用证的主体资格。其次，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第四项“撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的”，作为该人防工程的实际使用者，行政行为的撤销或变更亦即投资者主体的变更也势必影响到人防工程使用者的使用权，因此，碧景园小区全体业主作为实际使用人，应当认定为案涉人防工程的使用单位，具备申请取得案涉人防工程平时使用证的主体资格。（二）“碧景园业委会与市人防办向燊荣公司颁发《人防工程平时使用证》的行政行为无行政法上的利害关系”的认定有误。案涉人防工程是碧景园小区的地下车位，该地下人防车位系供小区全体业主使用的，车位的收益权人，出租方式、时间、价格，以及车位改造与否等的变更均会对小区全体业主的切身利益产生实质影响，而上诉人代表的正是碧景园小区全体业主，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条及《最高人民法院关于适用的解释》第十二条之规定，并结合前述意见，可以认定上诉人与被诉行政行为具有行政法上的利害关系。（三）被上诉人发放《人防工程平时使用证》未依照法定程序，对该行政行为应予撤销。在被上诉人给燊荣公司发证之前，上诉人已向被上诉人申请发证，碧景园小区全体业主是案涉人防工程现时的投资者、工程隶属者及实际使用者，根据《中华人民共和国行政许可法》第四十七条之规定，被上诉人应当告知上诉人享有要求听证的权利，被上诉人仅以一纸书面回复即确定了人防工程使用权人，未履行法定的告知及举行听证的义务。（四）案涉人防工程不符合发放《人防工程平时使用证》的条件，被上诉人未尽合理审查义务，发放《人防工程平时使用证》的行为违法。被上诉人发放《人防工程平时使用证》前对案涉人防工程进行了检查，其中包括防护密闭措施、维护保养制度、各类标识在内三项不合格。燊荣公司未依照《珠海市人民防空办法》第三十七条及《珠海市人民防空工程开发使用管理办法》第二十四条之规定进行维护管理，被上诉人也怠于对案涉人防工程的维护管理实施监督、检查和指导，违反了《珠海市人民防空办法》第三十七条第二款之规定。（五）从燊荣公司的角度来讲，其以房屋买卖合同的方式告知上诉人为案涉人防工程的产权人（即投资者或工程隶属者），却又在小区房产出售之后，以自己的名义申请《人防工程平时使用证》，前后矛盾且有欺诈业主之嫌。碧景园小区业主与燊荣公司订立的房屋买卖合同明确约定公摊部分包括地下室，也就是在房屋出售时，燊荣公司已将案涉人防工程的使用权、收益权一并让与上诉人，上诉人自然成为案涉人防工程的投资者及工程隶属者，燊荣公司在之后申请《人防工程平时使用证》的行为侵犯了业主的合法权益。退一步讲，即使由于人防工程的性质而无法被纳入公摊面积，燊荣公司也应明确告知上诉人，但是合同中的约定可以直观反映出燊荣公司的违约甚至欺诈售房的行为。被上诉人市人防办答辩称：（一）一审法院认定上诉人不具有向被上诉人申请取得案涉人防工程平时使用证的主体资格，并驳回其该项诉讼请求的认定事实清楚，适用法律正确。1、上诉人主张案涉人防工程投资者主体已通过商品房买卖合同转移为全体业主，无任何事实和法律依据。根据《人民防空工程平时开发利用管理办法》第三条：“人民防空工程平时开发利用应当坚持有偿使用、用管结合的原则，平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。”结合《珠海市人民防空办法》第十二条：“修建人民防空工程，实行谁投资谁受益的原则。”可知相关法律法规中所指的投资者应是人防工程的投资建设者，燊荣公司因投资建设的事实行为而取得投资建设者的身份符合法律规定。案涉人防工程地下室没有计入公摊面积，《房产测绘成果资料》显示，案涉人防工程的公摊面积为0，燊荣公司与碧景园业主签订的商品房买卖合同既没有将人防工程地下室计入业主公摊面积，也没有约定人防工程地下室的所有权或者使用管理权和收益权归业主所有，业主并非小区的开发建设单位，业主也无法通过购买商品房的行为转化为人防工程的投资者。并且，根据《中华人民共和国人民防空法》的有关规定，人民防空是国防的组成部分。国防资产属于国家所有。禁止任何组织或者个人破坏、侵占人民防空设施。案涉车位为人防车位、人防设施，不得进行买卖。故上诉人称案涉人防工程投资者主体已通过商品房买卖合同转移为业主的主张，既无事实依据，也无法律依据。2、根据上述规定只有使用单位和工程隶属单位才有权向工程所在地人民防空主管部门申请备案登记。本案中，上诉人既不符合案涉人防工程的使用单位的主体资格，也非案涉人防工程的的建设隶属单位，其没有申请案涉人防工程平时使用证的主体资格。（二）上诉人在本案中不是适格的行政诉讼原告，与被诉行政行为没有行政法上的利害关系，不是本案被诉行政行为的相对人及利害关系人，其要求确认被上诉人向燊荣公司颁发人防工程平时使用证的行为违法并撤销该发证行为于法无据，依法应当驳回。1、公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，上诉人既非涉案人防工程的使用单位，也非工程隶属单位，不是行政行为的相对人也不是利害关系人。上诉人在起诉状中也确认案涉人民防空工程由本案燊荣公司投资建设，上诉人并未提供任何证据证明涉案人防工程属于该小区全体业主的共有物业，也未提供任何证据证明其与被诉行政行为存在法律上的利害关系，因此，上诉人不具备原告主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的有关规定，应当依法驳回上诉人的起诉。2、上诉人与被上诉人向燊荣公司颁发《人防工程平时使用证》的行为无行政法上的利害关系。行政法意义上的“涉及其合法权益”不能扩大理解为所有直接或者间接受到行政行为的影响就是“涉及其合法权益”。只有公法领域的权利或利益受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才是行政行为符合法律上的“涉及其合法权益”的当事人。结合到本案，相对应的行政行为是被上诉人向燊荣公司颁发《人防工程平时使用证》的行为。既然上诉人并不具有取得人防工程平时使用证的权利，那么上诉人就不是被上诉人依据《人民防空工程平时开发利用管理办法》以及《珠海市人民防空工程开发使用管理办法》等行政实体法，向燊荣公司颁发《人防工程平时使用证》时需要考虑相关权益的当事人，上诉人并非符合行政法意义上的“涉及其合法权益”的条件。因此，上诉人不属于法律上规定的“撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的”情形。如前所述，被上诉人向燊荣公司颁发《人防工程平时使用证》的行为并未“涉及其合法权益”，因行政法意义上的“利害关系”需要以行政行为对起诉人的合法权益可能产生不利影响为前提。并且，这里的不利影响必须具有直接性，同时属于行政法调整的范围。本案中，上诉人不具有向被上诉人申请取得案涉人防工程平时使用证的主体资格，且被上诉人履行自身职责并未侵犯上诉人的合法利益。因此，上诉人与被上诉人向燊荣公司颁发《人防工程平时使用证》行为无行政法上的利害关系。（三）被上诉人向燊荣公司颁发《人防工程平时使用证》的程序合法。《中华人民共和国行政许可法》第四十七条：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。”根据本条可知，有权申请听证的主体是该行政许可会对其重大利益产生直接影响的人。如前所述，上诉人既非案涉人防工程的使用单位，也不是该人防工程的建设隶属单位。并且，因上诉人不具有申请取得案涉人防工程平时使用证的主体资格，故其也非行政相关人。被告人向燊荣公司作出的行政许可在法律的概念上不会对上诉人产生直接影响，行政许可也非直接涉及申请人与上诉人之间重大利益关系。故上诉人无义务告知、组织上诉人听证。被上诉人向燊荣公司颁发《人防工程平时使用证》的程序合法。（四）上诉人针对其与燊荣公司商品房买卖合同效力的争议，非本案的受理范围。原审第三人燊荣公司答辩称：（一）碧景园业委会未取得全体业主授权，不具备诉讼的主体资格。根据《物业管理条例》第十五条：“业主委员会执行业主大会的决定事项，履行下列职责：（一）召集业主大会会议，报告物业管理的实施情况；（二）代表业主与业主大会选聘的物业服务企业签订物业服务合同；（三）及时了解业主、物业使用人的意见和建议，监督和协助物业服务企业履行物业服务合同；（四）监督管理规约的实施；（五）业主大会赋予的其他职责。”规定，业主委员会只能在上述规定范围内履行法定职责，履行其他职责需业主大会授权，但碧景园业委会未就本次诉讼事项召开业主大会，未取得业主大会授权，尽管碧景园业委会是业主大会的执行机构，代表的是全体业主的意志与利益，但不得超越权限代理全体业主进行诉讼。（二）一审法院已经明确，燊荣公司投资建设的人防工程地下室不可能随商品房一同转让，燊荣公司也提交了《珠海市人民防空工程平时使用申请表》《地籍房产测绘成果资料》来证明涉案人防工程地下室面积未分摊，市人防办向燊荣公司颁发《人防工程平时使用证》合法合理，碧景园业委会不是该具体行政行为的相对人，亦非利害关系人，该行为与碧景园业委会无关。碧景园业委会未提交任何实质证据证明碧景园业委会为案涉行政行为的利害关系人，碧景园业委会主张碧景园小区业主基于商品房买卖合同关系而成为“继受投资者”，进而基于业主是停车位的“收益权人”“使用权人”的身份，但从燊荣公司提交的测绘成果中已明确案涉人防工程地下室面积未分摊，同时根据《中华人民共和国人民防空法》规定，人民防空工程由投资建设者享有收益权，碧景园业委会主张显然违背上述事实及法律规定，其主张无事实法律依据。二审查明的事实原审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审另查明，被上诉人市人防办曾于2010年向原审第三人燊荣公司颁发编号为2xxxx35号的《人防工程平时使用证》。二审判案理由及结果本案的争议焦点为：一是上诉人能否依法取得案涉《人防工程平时使用证》；二是上诉人对被上诉人向原审第三人颁发《人防工程平时使用证》的行为是否具有诉权。一、上诉人能否依法取得案涉《人防工程平时使用证》首先，《中华人民共和国人民防空法》第五条规定：“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有”；建设部《商品房销售面积计算及公用面积分摊规则》第九条规定，作为人防工程面积的地下室不入公用建筑面积。本案中，燊荣公司的商品房地产权权属证明书（珠房地权属字第20xxxxx12）的“备注”栏载明“地下室为人防工程，不得出售及不得办理产权登记”，且案涉人防工程地下室没有计入公摊面积，燊荣公司与碧景园业主签订的商品房买卖合同也没有约定人防工程地下室的使用管理权和收益权归业主所有，因此，业主并非人防工程的投资者，也无法通过购买商品房成为人防工程的投资者。其次，根据《人民防空平时开发利用管理办法》第三条“人民防空工程平时开发利用应当坚持有偿使用、用管结合的原则，平时由投资者使用管理，收益归投资者所有”的规定，以及第八条、第九条有关人防工程使用单位申领《人民防空工程平时使用证》的规定，《人民防空工程平时使用证》的申请主体为使用单位（包括依法使用管理人防工程的投资者）。而本案中，上诉人并非案涉人防工程的使用单位，也非人防工程的投资者，上诉人不具有向被上诉人申请取得案涉人防工程平时使用证的主体资格，故一审法院判决驳回上诉人有关判令被上诉人向其发放案涉人防工程平时使用证的请求，并无不妥。二、上诉人对被上诉人向原审第三人颁发《人防工程平时使用证》的行为是否具有诉权《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”鉴于被上诉人向作为人防工程使用单位的原审第三人颁发《珠海市人防工程使用证》，是为了便于对人防工程的管理使用，以统筹保障全市人民的防空利益；且上诉人不具有向被上诉人申请取得案涉人防工程平时使用证的主体资格，故上诉人诉请取得案涉人防工程平时使用证的权利或利益不是被上诉人依据《人民防空工程平时开发利用管理办法》等行政实体法向原审第三人颁发《人防工程平时使用证》时需要考虑和保护的权益，上诉人与被上诉人向原审第三人颁发的《人防工程平时使用证》的行为没有行政法意义上的“利害关系”。上诉人对被上诉人向原审第三人颁发《人防工程平时使用证》的行为不具有诉的利益，一审法院驳回上诉人关于确认被上诉人向原审第三人颁发《人防工程平时使用证》的行为违法并撤销、收回使用证的起诉并无不妥。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人二审诉请缺乏理据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人珠海市香洲区碧景园小区第三届业主委员会负担。本判决为终审判决。审判长  王智斌审判员  陈 伟审判员  黄莎莎二〇二〇年十月九日书记员  雷 晨