关于中信银行股份有限公司西安分行与西飞集团 陕西省高级人民法院 行 政 判 决书 （2020）陕行终580号 上诉人（原审原告）：南勤郎，男，1965年7月28日出生，汉族，住陕西省咸阳市秦都区。上诉人（原审原告）：冯玉忠，男，1971年1月8日出生，汉族，住陕西省咸阳市秦都区。上诉人（原审原告）：黄涛，男，1969年4月26日出生，汉族，住陕西省西安市莲湖区。上诉人（原审原告）：刘长征，男，1944年1月6日出生，维吾尔族，住陕西省咸阳市秦都区。上诉人（原审原告）：孟航，男，1972年1月17日出生，汉族，住陕西省咸阳市渭城区。上诉人（原审原告）：刘宏德，男，1960年6月1日出生，汉族，住陕西省咸阳市秦都区。上诉人（原审原告）：梁宇开，男，1968年6月20日出生，汉族，住陕西省咸阳市秦都区。上诉人（原审原告）：王根根，男，1958年7月2日出生，汉族，住陕西省西安市莲湖区。上诉人（原审原告）：张丁文，男，1982年11月6日出生，汉族，住甘肃省武威市凉州区。上诉人（原审原告）：赵行山，男，1956年3月22日出生，汉族，住陕西省咸阳市秦都区。共同委托代理人：王西京，咸阳市148法律服务所法律工作者。共同委托代理人：张抗定，咸阳市148法律服务所法律工作者。上诉人（原审被告）：咸阳市人民政府。住所地：陕西省咸阳市。法定代表人：卫华，市长。 委托代理人：雒亚萍，咸阳市司法局工作人员。委托代理人：田地，陕西稼轩律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：陕西省人民政府。住所地：陕西省西安市新城区新城大院。法定代表人：赵一德，省长。委托代理人：王小丽，省司法厅工作人员。上诉人南勤郎、冯玉忠、黄涛、刘长征、孟航、刘宏德、梁宇开、王根根、张丁文、赵行山（以下简称南勤郎等10人）因诉上诉人咸阳市人民政府（以下简称咸阳市政府）征收决定及被上诉人陕西省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，不服陕西省宝鸡市中级人民法院(2020)陕03行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年9月9日公开开庭审理了本案。上诉人南勤郎、黄涛、刘长征、孟航、刘宏德及南勤郎等10人的共同委托代理人王西京、张抗定，上诉人咸阳市政府的委托代理人雒亚萍、田地，被上诉人省政府的委托代理人王小丽到庭参加诉讼。本案现已审理结。原审法院查明：2011年，咸阳市政府将泉北二巷西侧区域改造项目列为重点XX城改造项目。2018年4月，咸阳市XX城改造工作领导小组办公室将以上改造项目移交至咸阳市土地储备中心。市土地储备中心委托咸阳市秦都区人民政府（以下简称秦都区政府）为实施单位，承担房屋征收与补偿具体工作。2018年5月4日，咸阳市住房和城乡建设规划局（以下简称咸阳市住建局）发函《关于收购储备玉泉路北侧新纺一路以西宗地的函》（咸政建规发[2018]45号），同意咸阳市土地储备中心收购储备位于玉泉路北侧，新纺一路以西区域的部分宗地，用地性质为商业居住用地。2018年7月20日，XX委XX小组XX室XX城项目社会稳定风险评估备案报告签署意见“风险小，可实施”，并予以备案。2018年7月26日，咸阳市秦都区发改局印发《关于对奉祥瑞天置业有限公司玉泉新城建设项目备案的通知》，同意该项目备案。2018年8月28日，原咸阳市国土资源局印发《关于对有关问题的说明》，确认泉北二巷西侧区域改造项目地块范围符合调整完善后的《秦都区土地利用总体规划（2006-2020年）》。秦都区政府拟定《玉泉路北泉二巷西侧区域改造项目房屋征收补偿安置实施方案》后报咸阳市政府，2018年8月23日，咸阳市房屋征收办公室发布《关于对XX路XX巷西侧区域改造项目房屋征收补偿安置实施方案>征求意见的通知》并张贴公告，在征收范围内征求意见。2018年10月11日，咸阳市住建局印发《关于XX路XX巷西侧区域房屋征收有关事项的函》（咸政建函[2018]384号），函告停止在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建及改变房屋用途行为，暂停期限为一年。2018年10月15日，咸阳市房屋征收办公室对涉案项目进行调查摸底，并公布结果。2018年10月23日，咸阳市秦都区泉北二巷西侧区域改造项目征迁补偿安置工作领导小组汇总征求意见，于同年12月20日根据公众意见进行修改，并将修改内容张贴公布。2019年3月14日，咸阳市住建局提请咸阳市政府作出涉案项目的房屋征收决定，经咸阳市XX委、自然资源局、司法局等部门提出审修意见后，咸阳市政府于2019年4月11日作出《关于对XX路XX巷西侧区域改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》（咸政房征决[2019]2号）（以下简称2号《征收决定》），并在征收范围内张贴公布。本案南勤郎等10人的房屋均在本次征收范围内。另查明：2019年2月1日，咸阳市秦都区泉北二巷西侧区域改造项目征迁补偿安置工作领导小组办公室（甲方）、咸阳天易云合置业有限公司（乙方）、西安银行咸阳分行（丙方）三方签署资金监管协议，载明乙方拆迁项目用于拆迁补偿安置专项存储资金额度为柒仟万元整，并设立独立资金账户。同日，咸阳天易云合置业有限公司向该行专项账户转款6000万元整。2019年2月20日，陕西奉祥瑞天置业有限公司与咸阳天易云合置业有限公司共同向秦都区政府出具承诺书，载明由奉祥瑞天置业有限公司委托咸阳天易云合置业有限公司设立项目征收专款专用账户，注明“6000万元存入专款专用账户，缓存1000万元作为征收过程中维护社会安定团结、预防应急突发事件的备用金”。又查明：涉案征收项目占地红线面积31.36亩，共涉及民航、古阳两个小区，共计居民253户。截止2020年5月20日，共有164户已评估，144户已签订协议并搬离，房屋尚未拆除。其中，涉及本案南勤郎等10人所在民航小区共102户，现有21户已评估，11户已签订协议。再查明：2019年6月4日，咸阳市XX路XX巷民航机场家属院业主对征收决定不服，向省政府申请行政复议，省政府于6月6日作出陕政复补字[2019]50号《补正行政复议申请通知书》，认为其申请书内容有欠缺，申请材料不全，要求申请人于10日内补正相关材料，于次日送达。2019年6月17日，冯玉忠将补正材料邮寄省政府，复议申请人明确为咸阳市XX路XX巷民航机场家属院10名业主，即本案南勤郎等10人，并将复议请求进行了变更。2019年6月19日，省政府作出陕政复答字[2019]120号《行政复议答复通知书》并送达被申请人咸阳市政府。2019年6月26日，咸阳市政府答辩并提举证据。2019年8月16日，省政府作出陕政复延字[2019]74号《延期审理通知书》，决定延期至2019年9月17日前作出行政复议决定。经审理，省政府认为咸政房征决[2019]2号征收决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，决定维持，于2019年9月12日作出陕政复决字[2019]69号《行政复议决定书》（以下简称69号《复议决定》），并邮寄送达。2019年9月26日，南勤郎等10人向咸阳市中级人民法院提起本案行政诉讼，并同时提起异地管辖。陕西省高级人民法院作出（2019）陕行辖97号行政裁定书，裁定本案由陕西省宝鸡市中级人民法院管辖。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案被诉行政行为是2号《征收决定》和69号《复议决定》，分别对以上行政行为的合法性进行全面审查认定如下：一、案涉征收决定的合法性。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款的规定，只有为了公共利益的需要，并且依照法律规定的权限和程序实施的征收才是合法的征收。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第八至十三条的规定，征收国有土地上的房屋应当符合以下条件和程序：征收房屋的行政主体具有法定职责；房屋征收决定基于公共利益；建设项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，对于XX城区改建的项目还应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划；市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，征求意见情况和根据征求意见修改的情况应当及时公布；作出房屋征收决定前，应当进行社会稳定风险评估；征收补偿费用需足额到位、专户专储、专款专用；房屋征收决定需依法公告等。本案对2号《征收决定》的审查，应根据物权法精神，结合《征补条例》的具体规定进行。本案中，根据《征补条例》第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定的规定，以及《咸阳市国有土地上房屋征收与补偿办法》（咸政发[2018]15号）第三条，市人民政府负责本市城市规划区内的房屋征收与补偿工作的规定，咸阳市政府具有作出本案房屋征收决定的职权。《征补条例》第五条又规定房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作，并对其行为后果承担法律责任。《咸阳市国有土地上房屋征收与补偿办法》第四条规定秦都区、渭城区人民政府以及市级开发区管委会具体组织实施本辖区内国有土地上房屋征收与补偿工作。本案咸阳市政府确定秦都区政府为实施单位，具体负责征收相关工作并无不当，南勤郎等10人起诉认为由秦都区政府具体执行拆迁工作不合法的理由缺乏法律依据，不予支持。关于是否符合公共利益的问题。根据《征补条例》第八条第五项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定进行XX城区改建的需要，属于公共利益的范畴。本案征收决定中涉及的区域位于咸阳市秦都区XX路XX中心范围，民航和古阳小区建设于上世纪八、九十年代，2011年咸阳市政府为了改善居民生活环境，提升城市面貌，将该区域列为咸阳市XX城改建项目内，改造项目地块亦符合《秦都区土地利用总体规划》和城市总体规划，应认定为该项目符合上述法律规定的公共利益的需要。原告认为市政府征收的目的是卖地图利，将项目交给空壳公司，不符合社会公益的理由，没有事实和法律依据，理由不能成立。南勤郎等10人又提出更换的新物业工作不到位，业主二十多年缴纳的费用未经审计的问题与本案不属同一法律关系，不予审查。关于是否符合法定程序的问题。《征补条例》第九条第一款规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、XX城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，原咸阳市国土资源局和咸阳市住建局出具的说明和函明确涉案项目符合《秦都区土地利用总体规划（2006-2020年）》和咸阳市城市总体规划，但并未提供证据证明该项目符合国民经济和社会发展规划、专项规划以及应符合XX城区改建要求的国民经济和社会发展年度计划。咸阳市政府辩称认为政府工作报告中有体现涉案XX城改造项目，即是符合国民经济和社会发展规划、专项规划和国民经济和社会发展年度计划，这一理解明显有误。国民经济和社会发展规划是地区经济、社会发展的总体纲要，是统筹安排和指导地区社会、经济、文化建设工作的指导性文件。而根据地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第八条和第四十四条的规定，国民经济和社会发展计划亦需经过县级以上地方各级人民代表大会的审查和批准，因此，政府工作报告并不能等同于该计划与规划。故本案征收决定的作出与条例规定的“四规划一计划”的要求不完全相符。秦都区政府在拟定《征收补偿方案》后报市政府，市政府房屋征收办公室于2018年8月23日将方案在征收范围内予以张贴公告征求意见，通知显示征求意见期限为30日，同年10月23日，将征求的意见汇总为四项内容，12月20日针对汇总的意见进行了修改，但现有证据不能证明被告将征求意见情况进行了公布，同时，因本案是XX城区改建需要征收房屋，如若多数被征收人认为征收补偿方案不符合条例规定，征收人应当组织被征收人和公众代表召开听证会，但咸阳市政府提交的证据不能显示进行征求意见的调查方式，亦不能反映出被征收人对征收补偿方案提出意见的户数和具体意见，故咸阳市政府在征求并修改意见过程中未能充分保障公众的知情权、参与权和监督权，不符合《征补条例》第十一条的规定。《征补条例》第十二条规定，作出征收决定前还应当按照有关规定进行社会稳定风险评估，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，中共咸阳市委维护稳定工作小组办公室于2018年7月20日依照程序对涉案XX城改建项目的风险评估作出了同意备案的审查意见。资金监管协议和银行账户明细显示，涉案项目投资人陕西奉祥瑞天置业有限公司委托咸阳天易云合置业有限公司于2019年2月2日向银行拆迁补偿安置专项资金存储账户中转款6000万元。本案2号《征收决定》作出于2019年4月11日，故可以证明本案征收决定作出前，征收补偿费用已做到专款专户、足额到位。以上符合《征补条例》第十二条的规定。咸阳市住建局在房屋征收范围确定后，函告停止在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建及改变房屋用途，暂停期限为1年，并对房屋征收范围内房屋进行了调查摸底，将调查情况在征收范围内予以公布。之后，咸阳市住建局对房屋征收补偿方案进行了审核并上报市政府，市政府组织市XX委、市自然资源局和市司法局等相关部门进行了论证并提出审修意见。咸阳市政府于以上程序完成后，作出涉案征收决定，并在征收范围内予以公告，决定中载明了征收范围、征收主管部门、实施单位、征收补偿方案以及行政复议和行政诉讼权利等事项，符合《征补条例》第十三、十五、十六条以及《咸阳市国有土地上房屋征收与补偿办法》的相关规定。咸阳市政府虽具有作出2号《征收决定》的职权依据,所涉改造项目亦符合公共利益的需要,但所作2号《征收决定》仍缺乏符合相关规划要求的证据,属事实依据不足,且违反法定程序，本应予以撤销。但鉴于目前已有超过半数以上住户签订了协议并搬离，如撤销涉案征收决定，可能会给国家利益、社会公众利益造成重大损害，故依法应当确认违法。同时，咸阳市政府对本案涉及的违法之处应当采取补救措施,完善相关程序,切实保障涉案项目改造中被征收人的合法权益。二、69号《复议决定》的合法性。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，省政府是本案中适格的行政复议机关。咸阳市政府作出涉案《征收决定》，会对征收范围内被拆迁人的权利义务产生影响，南勤郎等10人认为该行政行为侵犯了其合法权益，可以申请行政复议，省政府受理该行政复议申请合法。在2019年6月4日收到南勤郎等10人提出的行政复议申请后，省政府复议机构认为行政复议申请书申请人不明确，申请书内容有欠缺，申请材料不齐全，遂于同月6日书面通知予以补正，通知载明需补正事项及补正期限，符合《中华人民共和国行政复议实施条例》第二十九条的规定。南勤郎等10人向省政府邮寄补正后的复议申请后，省政府向咸阳市政府送达行政复议答复通知书，要求提出书面答复及证据，咸阳市政府在规定期限内提交了书面答复意见及证据依据。经审理，省政府认为案件情况复杂，决定延期审理，并在批准延长的审理期限内作出了行政复议决定，之后及时送达了复议当事人。综上，69号《复议决定》的作出程序符合行政复议法和行政复议法实施条例的要求。复议机关作出69号《复议决定》虽程序合法，但因前述分析，省政府在对2号《征收决定》进行复议时未严格审查，其作出的69号《复议决定》主要证据不足，适用法律错误，应予撤销。关于南勤郎等10人提出的其他诉讼请求，因本案审查的是2号《征收决定》和69号《复议决定》的合法性，南勤郎等10人认为咸阳市政府在征收过程中有更换物业、违法强拆等侵权行为因与本案不是同一法律关系，不属本案审理范围，故南勤郎等10人主张停止侵权、恢复原状、回复物业，恢复业主正常生活等诉讼请求，不予审查。对南勤郎等10人提出公开致歉的诉讼请求，因无法律依据，亦不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）项、第七十条第（一）项、第（二）项、第七十六条，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款的规定,判决:一、确认2号《征收决定》违法；二、撤销69号《复议决定》；三、责令咸阳市政府采取补救措施；四、驳回南勤郎等10人的他诉讼请求。案件受理费50元，由咸阳市政府、省政府承担。上诉人南勤郎等10人上诉称：（一）原审法院认定涉案征收行为符合公共利益错误。涉案征收项目不是真实存在的项目，咸阳市政府征收范围虚假；涉案征收依据土地管理法、城市房地产管理法和省住房保障办法错误，与《征补条例》第八条规定的公共利益不符；征收主体是由市土地储备中心和秦都区政府实施，违反法律规定。咸阳市政府的补偿资金应该由政府全额出资，咸阳市政府非法吸收开发商资金作为补偿资金，违反法律规定，证明征收行为并不是为了公共利益，而是为了营利。征收部门在征收中编造社会稳定风险评估报告虚假征收资料，对民航小区已经评估21户的问题，咸阳市政府没有提交选定评估机构的证据材料。（二）原审法院不撤销2号《征收决定》属适用法律错误。民航小区是一个完整独立的，受法律保护的小区。民航小区仍有多数户没有签订协议，原审法院将民航小区和古阳小区混在一起，不符合法律规定。请求撤销原审判决第三项，依法改判第一项，案件受理费由咸阳市政府、省政府承担。上诉人咸阳市政府上诉称：（一）原审法院未查明案件事实，错误认定“涉案项目没有符合咸阳市国民经济和社会发展计划、专项规划以及XX城区改造要求的国民经济和社会发展年度计划”。2013年8月19日，咸阳市XX城改造工作领导小组办公室向咸阳市政府发出《关于继续推进XX城改造项目有关问题的请示》附件：《咸阳市XX城改造项目基本情况统计表》，该统计表中明确涵盖本次涉案征收项目。2016年2月25日，咸阳市第七届人民代表大会第四次会议公布了《咸阳市国民经济和社会发展第十三个五年规划》，其中明确提出了“继续推进无障碍设施建设、社区环境提质、背街小巷整治、危旧房改造等工作。”2018年3月28日咸阳市第八届人大三次会议审议通过《咸阳市2018年国民经济和社会发展计划》载明：“优化房地产供需结构，将棚改、旧改与提升城市品质结合起来，启动高新区、XX道XX线XX户区改造，提高货币化安置比例。”2018年3月26日咸阳市住房和城乡建设规划局已经审批同意该项目专项规划方案，并且于2018年5月4日同意市土地储备中收购储备该地块。2018年8月15咸阳市土地储备中心《关于土地储备计划中期调整情况的请示》将本案征收土地纳入土地储备计划。故，本案征收决定符合《征补条例》中第九条“四规划一计划”的要求。（二）原审法院错误认定“涉案项目在征求并修改意见过程中没有充分保障公众的知情权、参与权和监督权”。2018年8月23日，咸阳市房屋征收办公室发布《关于对XX路XX巷西侧区域改造项目房屋征收补偿安置实施方案>征求意见的通知》，并张贴公告在征收范围内征求意见。公告内预留了联系受理意见的部门、地址、受理人电话。在方案张贴后，咸阳市房屋征收办公室在征求意见期间，也进行了上门征求意见，超过涉及征收户数2/3以上的居民均填写了《泉北二巷西侧区域改造项目房屋征收补偿安置实施方案意见征求表》，另外有部分群众，前来办公地点来访提出意见，由接待人员予以登记。2019年10月23日，咸阳市房屋征收办公室将征求意见汇总为四项内容，2019年12月20日根据征求的意见对实施方案中涉及的内容进行了修改并公布，充分保障了被征收居民的知情权、参与权和监督权，答辩人所做出的相关程序，完全符合《征补条例》要求，不存在强行征收的情形。涉案项目为XX城区改造的征收决定符合公共利益的需要且征收决定作出的程序符合法律规定。第一，征收决定涉及的区域位于咸阳市秦都区XX路XX中心范围，因其建设于上世纪八十年代，建筑形式均为多层砖混结构。二十多年来，住户居住条件差，管理混乱，缺乏天然气等基础设施，楼房年久失修，不但影响城市整体面貌，更给群众带来安全隐患。2011年，该地区就列入了咸阳市XX城改造计划中，2012年，咸阳市政府将泉北二巷西侧区域改造项目确定为年度重点XX城改造项目。2013年8月19日，咸阳市XX城改造工作领导小组办公室根据市委市政府的工作计划及要求，向咸阳市政府申请批准推进包含涉案项目在内的XX城改造项目，明确涉案项目的征收范围。涉案征收决定符合《中华人民共和国城市房地产管理法》第六条、《征补条例》第八条的规定。根据《征补条例》及《咸阳市国有土地上房屋征收与补偿办法》的规定，咸阳市政府负责涉案项目区域的房屋与征收补偿工作，咸阳市政府确定咸阳市住房和城乡建设规划局组织实施涉案项目的征收补偿工作，咸阳市住房和城乡建设规划局下属的咸阳市房屋征收管理办公室负责房屋征收与补偿的日常管理工作，咸阳市XX城改造工作办公室系市委市政府成立的专门领导小组将涉案项目移交给市土地储备中心，市土地储备中心委托秦都区政府实施房屋征收工作，秦都区XX城改造办公室负责具体实施工作。因此，本案中征收主体符合法律规定。另外，根据《征补条例》第十二条的规定，2018年7月18日，经咸阳市委维护稳定工作小组办公室审查，涉案项目的实施单位陕西奉祥瑞天置业有限公司作为稳评实施单位，委托第三方机构通过公示、问卷调查、实地走访、座谈会等征求群众意见的方式作出低风险的评估报告表。因此，社会稳定风险评估报告的出具程序及出具主体完全符合法律规定。综上，原审法院认定其作出的2号《征收决定》与《征补条例》规定的“四规划一计划”的要求不完全相符，以及征收补偿安置在征求修改意见过程中未能充分保障公众知情权、参与权和监督权，事实认定和法律适用错误。请求撤销原审判决第一、三项，并依法改判驳回南勤郎等10人的诉讼请求。上诉人南勤郎等10人针对上诉人咸阳市政府的上诉答辩称：原审法院认定2号《征收决定》“缺乏相关规划要求的证据、属事实认定依据不足，且违法法定程序，本应予以撤销”，符合《征补条例》和相关法律的规定。涉案征收项目没有“四规划一计划”，是伪项目；咸阳市政府将没有相对人的抽象行为、作废又和房屋征收无关的文件作为征收依据，应由政府进行风险评估的工作交由商业主体实施，违反法律规定；征收实施单位秦都区政府违法向139户取证，编造160户已经签字并搬离的数字违法。其他答辩意见与其上诉理由相同。上诉人咸阳市政府针对上诉人南勤郎等10人的上诉答辩称：本案不存在南勤郎等10人所述的伪造证据及行政不作为等行为。选定评估机构、进行房屋评估、签订安置补偿协议等均是征收决定作出之后的程序，与本案无关。其他答辩意见与其上诉理由相同。被上诉人省政府答辩称：69号《复议决定》认定事实清楚，证据确凿充分，符合法定程序。南勤郎等10人就咸阳市政府作出的2号《征收决定》向其申请复议，经补正申请材料后，其依据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定向咸阳市政府发送答复通知，咸阳市政府提交了答复书和有关证据材料。因案情复杂，不能在法定期限内作出复议决定，其与2019年8月16日作出延期《延期审理通知书》并邮寄送达。经审查，咸阳市政府作出的2号《征收决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，其作出69号《复议决定》维持了2号《征收决定》。南勤郎等10人在原审起诉和庭审中以及上诉中，所述事实理由主要都是关于物业、强拆、危机等问题，既没有事实依据也并非本案审理范围，南勤郎等10人以此否定2号《征收决定》，于法无据。截止原审时，征收范围内253户居民，已经有160余户居民签订协议并搬迁完毕，安置补偿工作正在进行中，征收符合大多数群众利益。原审法院认定事实、适用法律错误，请求撤销原审判决，依法改判。经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，本案审理的焦点是2号《征收决定》、69号《复议决定》是否合法。一、关于房屋征收决定合法性审查的问题，根据《征补条例》第八条、第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十五条的规定，征收决定应当符合：1.征收主体合法；2.依照城乡规划法有关规XX组XX房集中、基础设施落后等地段进行XX城区改造的需要，由市、县级人民政府作出房屋征收决定，符合公共利益需要；3.征收房屋的各项建设活动应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，棚户区改造、XX城区改建项目应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划；4.市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，征求意见情况和根据公众意见修改的情况应当及时公布；5.作出房屋征收决定前，应当进行社会稳定风险评估；6.涉及人数较多的，作出征收决定前应当经政府常务会讨论；7.作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用；8.市、县级人民政府作出房屋征收决定后，应当及时将征收决定内容予以公告。具体到本案：（一）关于作出2号《征收决定》主体的问题。《征补条例》第八条规定，市、县级人民政府可以为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要作出征收决定。《咸阳市国有土地上房屋征收与补偿办法》（咸政发[2018]15号）第三条规定，市人民政府负责本市城市规划区内的房屋征收与补偿工作。因此，本案中，咸阳市政府具有作出本案房屋征收决定的职权。《征补条例》第五条又规定房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作，并对其行为后果承担法律责任。《咸阳市国有土地上房屋征收与补偿办法》第四条规定，秦都区、渭城区人民政府以及市级开发区管委会具体组织实施本辖区内国有土地上房屋征收与补偿工作。咸阳市政府确定秦都区政府为实施单位，具体负责征收相关工作并无不当。（二）关于本案征收项目是否属于公共利益的问题。《征补条例》第八条第（五）项规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，由政府依照城乡规划法有关规XX组XX房集中、基础设施落后等地段进行XX城区改建的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，2号《征收决定》中涉及的区域位于咸阳市秦都区XX路XX中心范围，民航和古阳小区建设于上世纪八、九十年代，2011年咸阳市政府为了改善居民生活环境，提升城市面貌，将该区域列为咸阳市XX城改建项目内，该改造项目符合上述规定第五项的规定，从征收工作开展的实际情况看，征收范围内多数被征收人已与征收部门签订了补偿安置协议，表明多数人同意改建方案，可视为相关建设项目符合公共利益需要。南勤郎等10人认为咸阳市政府征收不符合社会公益的理由，没有事实和法律依据，不能成立。（三）关于本案征收项目是否符合“四规划一计划”。《征补条例》第九条规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、XX城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。该条规定的国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划称为“四规划”，保障性安居工程建设、XX城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划称为“一计划”。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八条、第四十四条规定，国民经济和社会发展计划需要经过县级以上地方各级人民代表大会的审查和批准。制定土地利用总体规划、城乡规划、专项规划及国民经济和社会发展年度计划亦需要履行严格审查并经专门机关的批准。本案中，咸阳市政府提交的原咸阳市国土资源局和咸阳市住建局出具的说明和函，明确涉案项目符合《秦都区土地利用总体规划（2006-2020年）》和咸阳市城市总体规划，政府工作报告中有体现涉案XX城改造项目的内容。但该说明、函及政府工作报告不能等同于经过严格审查和批准程序制定的国民经济和社会发展计划。同时，咸阳市政府未提交涉案征收的专项规划及咸阳市国民经济和发展年度计划，故涉案征收项目不符合《征补条例》第九条的规定。（四）关于本案征收项目是否拟定房屋征收补偿方案和征求意见的问题。《征补条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因XX城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。本案中，秦都区政府拟定《玉泉路北泉二巷西侧区域改造项目房屋征收补偿安置实施方案》后报咸阳市政府审批，征收部门于2018年8月23日将该方案在征收范围内予以张贴公告征求意见，通知显示征求意见期限为30日。同年10月23日，征收部门将征求的意见汇总为四项内容，12月20日，征收部门针对汇总的意见进行了修改。但现有证据不能证明咸阳市政府将征求意见情况进行了公布。同时，因本案是XX城区改建需要征收房屋，如若多数被征收人认为征收补偿方案不符合条例规定，征收人应当组织被征收人和公众代表召开听证会，但咸阳市政府提交的证据不能显示进行征求意见的调查方式，亦不能反映出被征收人对征收补偿方案提出意见的户数和具体意见，故咸阳市政府在征求并修改意见过程中未能充分保障公众的知情权、参与权和监督权，不符合《征补条例》第十一条的规定。（五）关于涉案征收项目社会风险评估是否符合法律规定的问题。《征补条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。本案中，中共咸阳市委维护稳定工作小组办公室于2018年7月20日依照程序对涉案XX城改建项目的风险评估作出了同意备案的审查意见，符合法律的规定。南勤郎等10人称应由咸阳市政府自己组织实施社会稳定风险评估，不能委托商业评估公司实施，该理由于法无据，不予支持。（六）关于2号《征收决定》是否经过政府常务会议的问题。根据《征补条例》第十二条的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。本案中，征收项目涉及民航、古阳两个小区250余户，人数较多，根据上述规定，征收决定作出前，应经政府常务会议讨论决定。咸阳市政府未在举证期限内提交2号《征收决定》已经咸阳市政府常务会议讨论决定的证据，应视为2号《征收决定》作出前未经政府常务会议讨论决定，属程序违法。（七）关于存储补偿安置资金是否到位的问题。《征补条例》第十二条规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。要由金融机构出具证明。本案中，咸阳市政府提交的资金监管协议和银行账户明细显示，涉案项目投资人陕西奉祥瑞天置业有限公司委托咸阳天易云合置业有限公司于2019年2月2日向银行拆迁补偿安置专项资金存储账户中转款6000万元。本案2号《征收决定》作出于2019年4月11日，故可以证明本案征收决定作出前，征收补偿费用已做到专款专户、足额到位，符合《征补条例》第十二条的规定。南勤郎等10人诉称征收补偿费用应从政府财政资金中全额拨付、不能融入商业资金，该理由于法无据，不予支持。（八）关于征收决定是否告知当事人复议权和起诉权的问题。《征补条例》第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，咸阳市政府于以上程序完成后，作出涉案征收决定，并在征收范围内予以公告，决定中载明了征收范围、征收主管部门、实施单位、征收补偿方案以及行政复议和行政诉讼权利等事项，符合法律规定。因此，咸阳市政府作出2号《征收决定》证据不足，程序违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定本应依法予以撤销，但鉴于目前征收范围没已有超过半数以上住户签订了协议并搬离，如撤销2号《征收决定》可能会给国家利益、社会公众利益造成重大损害。原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条的规定，判决确认2号《征收决定》违法并责令咸阳市政府采取补救措施，并无不当。二、69号《复议决定》是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定，具体行政行为有下列情形之一的，复议机关应当决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。本案中，2号《征收决定》因违反《征补条例》第九条、第十条的规定，依法应予撤销或确认行为违法，但省XX号XX号《征收决定》，属认定事实和适用法律法规错误，应予撤销。综上，上诉人南勤郎等10人、上诉人咸阳市政府的上诉请求和理由均不能成立，不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人咸阳市人民政府负担25元，上诉人南勤郎、冯玉忠、黄涛、刘长征、孟航、刘宏德、梁宇开、王根根、张丁文、赵行山共同负担25元。本判决为终审判决。    审  判  长    王  勇审  判  员    张安品审  判  员    张慧颖   二〇二〇年十月十四日 法官助理    孙  禄书  记  员    周怡玮 1