山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终1549号 上诉人（原审原告）济宁市春阳新能源科技有限公司，住所地嘉祥县建设路东演武小区**团**门市南数第8间。 法定代表人王长征，总经理。 委托代理人郗金庆、徐昭严，山东祥城律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济宁市人民政府，，住所地济宁市任城区红星中路** 法定代表人林红玉，市长。 委托代理人王洪远。 委托代理人刘淑闽，山东佳仕特律师事务所律师。 上诉人济宁市春阳新能源科技有限公司因诉被上诉人济宁市人民政府行政批复一案，不服济宁市中级人民法院(2020)鲁08行初87号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审查明：2018年12月3日，原告济宁市春阳新能源科技有限公司与案外人济宁市宁宇聚氨脂有限公司签订光伏项目施工合同。2018年12月26日上午，原告济宁市春阳新能源科技有限公司使用的三名工人（伊友良、孙卫国、焦天雪）在济宁市宁宇聚氨酯有限公司仓库顶部实施电焊作业期间，引发火灾，造成人员受伤和较大经济损失。当日，原济宁市消防支队作出了《济宁市宁宇聚氨酯有限公司“12.26”火灾事故消防技术调查报告》。2019年4月8日，火灾调查组在完成相关人员调查、现场调查、事故鉴定、专家论证后，由应急管理部门向济宁市人民政府呈报了《关于对﹤济宁经开区济宁市宁宇聚氨酯有限公司“12.26”事故调查报告﹥作出批复的请示》。同年4月12日，济宁市人民政府对事故调查报告作出（济政字﹝2019﹞24号）《关于济宁经济开发区济宁市宁宇聚氨酯有限公司“12.26”一般火灾事故有关问题的批复》。原告对批复不服，向法院提起行政诉讼，请求撤销被告济宁市人民政府（济政字﹝2019﹞24号）《关于济宁经济开发区济宁市宁宇聚氨酯有限公司“12.26”一般火灾事故有关问题的批复》。 原审认为：本案争议的焦点问题是被告济宁市人民政府作出的《关于济宁经济开发区济宁市宁宇聚氨酯有限公司“12.26”一般火灾事故有关问题的批复》认定事实是否清楚、程序是否合法。 一、关于被诉《关于济宁经济开发区济宁市宁宇聚氨酯有限公司“12.26”一般火灾事故有关问题的批复》认定事实是否清楚。被告济宁市人民政府提供的证人焦天雪、王长征、孙卫国、高晨钟、刘庆波、张书美、高连中、伊友良等人的询问笔录和火灾现场监控录像能够证明原告使用的3名工人（伊友良、孙卫国、焦天雪）在济宁市宁宇聚氨酯有限公司仓库屋顶实施电焊作业发生火灾，三名工人受伤。火灾事故原因专门鉴定机构原济宁市消防支队作出的《济宁市宁宇聚氨酯有限公司“12.26”火灾事故现场监控录像分析报告》和《济宁市宁宇聚氨酯有限公司“12.26”火灾事故消防技术调查报告》能够证实原告使用的工人无证作业，起火原因系电焊散落残渣引燃可燃物造成火灾。因此，被诉《关于济宁经济开发区济宁市宁宇聚氨酯有限公司“12.26”一般火灾事故有关问题的批复》认定事实清楚，证据充分。 二、关于被诉《关于济宁经济开发区济宁市宁宇聚氨酯有限公司“12.26”一般火灾事故有关问题的批复》程序是否合法。被告济宁市人民政府提供的证人证言以及《中共济宁市委济宁市人民政府关于调整济宁市安全生产委员会组成人员的通知》等证据能够证明，“12.26”事故发生后，相关部门成立火灾事故调查组，调查询问相关当事人，进行现场勘察，有关消防专家进行鉴定论证，对事故延期调查进行请示，事故调查组提请对事故调查报告作出批复。综上所述，在整个火灾事故的调查过程中，事故调查组和被告济宁市人民政府均执行了《中华人民共和国安全生产法》第八十三条和国务院《生产与安全事故报告与调查条例》有关事故调查程序的规定。 三、关于被诉《关于济宁经济开发区济宁市宁宇聚氨酯有限公司“12.26”一般火灾事故有关问题的批复》的效力。第一，从批复内容来看，是对事实的调查和责任的认定，均是由相关部门进行，被告济宁市人民政府仅是内部审查同意，下一步才进行外化处理。第二，从批复的结果来看，对请示的内容使用的是“建议”而不是“决定”，对行政相对人没有强制执行效力，只能由有关机关转化为行政处罚或者司法处罚后才具有执行力。第三，从批复的要求来看，批复要求“有关单位认真落实调查报告处理意见，落实情况10日内报送安委会办公室”，对上述有关单位产生行政命令，对其他外部人员、单位并没有法律强制力。 综上所述，被告济宁市人民政府作出的《关于济宁经济开发区济宁市宁宇聚氨酯有限公司“12.26”一般火灾事故有关问题的批复》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当予以维持。被诉行政批复“建议”性质的处理结果对包括原告在内的公民、法人和其他组织的权利、义务不产生直接影响。若原告认为后续的具体行政行为侵犯了其合法权益，可以对相关具体行政行为行使法律救济权利，对其要求撤销涉案行政批复的诉讼请求不予支持。据此判决驳回原告济宁市春阳新能源科技有限公司的诉讼请求。 济宁市春阳新能源科技有限公司不服，上诉称：1.被诉批复认定火灾发生原因的事实不清，上诉人不应是承担火灾事故的责任主体；2.被诉批复程序违法，事故调查组的成立程序不符合规定，被诉批复所依据的事故调查报告作出程序违法；3.原审程序违法，本案应另组合议庭审理。请求撤销原判，改判支持上诉人一审的诉讼请求。 济宁市人民政府答辩称：事故调查组成立及调查程序合法，事故调查组认定火灾事故事实清楚。请求驳回上诉，维持原判。 二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为： 一、关于成立事故调查组及调查程序是否合法的问题。 济宁市宁宇聚氨酯有限公司“12.26”火灾事故属于生产经营单位在生产经营活动中发生的生产安全事故，济宁市人民政府根据《安全生产法》《生产安全事故报告与调查处理条例》《山东省生产安全事故报告和调查处理办法》《济宁市政府关于授权组织生产安全事故调查的通知》的规定，下发《关于成立济宁经开区宁宇聚氨酯有限公司“12.26”火灾事故调查的函》等文件，成立了由原市安监局、市总工会、原市公安消防支队、济宁经开区管委会等部门组成的事故调查组进行事故调查，邀请市监察委、市检察院等部门派员参加，并公布了调查组成员、分组及其责任，事故调查组的成立符合法律法规规定。 在“12.26”火灾事故调查中，事故调查组根据《山东省生产安全事故报告和调查处理办法》第二十条规定，设立了管理组、技术组、综合组，事故调查报告是由上述三个小组分别进行独立调查，结合现场监控录像、鉴定意见以及证人证言进行综合分析后得出的调查结论。关于上诉人提出的对焦天雪的询问笔录没有被调查人本人签字的问题，原审庭审已查明，焦天雪当天受伤住院治疗，双手活动不便，事故调查组工作人员未让其签字，且之后又对其进行了调查，调查程序并无不当。关于上诉人提出的赵熔烈不属于火灾调查组成员的问题，赵熔烈作为济宁经开区管委会的工作人员，有山东省人民政府制发的行政执法证件，作为成员单位工作人员依法取证，并不违反法律法规的规定。关于上诉人提出的对事故火灾原因及视频分析报告没有相关现场勘验及询问笔录的问题，事故调查技术组聘请了山东省消防总队专家，组织专业力量赶赴现场进行火灾事故调查，通过调查询问、分析现场监控录像及对火灾现场勘验，认定了起火事件、起火部位和引火源，在此基础上出具了《济宁市宁宇聚氨酯有限公司“12.26”火灾事故消防技术调查报告》《济宁市宁宇聚氨酯有限公司“12.26”火灾现场监控录像分析报告》，符合《火灾事故调查规定》的规定。上诉人所称没有勘验及询问笔录的上诉理由没有事实根据。关于上诉人提出的事故调查没有同意延期批复材料的问题，经查，事故调查延期办理程序符合《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条的规定。事故调查组开展调查工作程序合法。 二、关于事故调查组认定火灾事故事实是否清楚的问题。 案外人济宁市宁宇聚氨脂有限公司与上诉人签订《分布式光伏发电系统安装合同书》，约定由上诉人负责施工光伏项目，安装逆变器罩棚属于履行合同义务过程中的收尾性工作，安装工作系在上诉人的安排下进行，上诉人违规使用无特种作业资格人员伊友良、孙卫国、焦天雪从事焊接作业引起火灾事故，应承担火灾事故责任。事故调查报告认定责任主体正确。 事故调查技术组关于火灾事故成因及事故责任主体的认定，符合《公安部关于修改的决定》（公安部第121号令）第二十九条“公安机关消防机构应当根据现场勘验、调查询问和有关检验、鉴定意见等调查情况，及时作出起火原因的认定”的规定。关于上诉人提出的仓库内一处监控视频缺失的问题，因事故调查组认定责任主体是在综合分析火灾事故现场所有录像及其他证据后得出的结论，部分区域监控的缺失不影响对整个火灾事故的原因认定。关于上诉人提出的火灾损失960万余元缺乏依据的问题，事故调查组对火灾损失的统计在性质上是一种统计数据，上诉人若对涉案火灾造成的财产损失有异议，可以在民事争议处理中委托专门的评估机构对涉案财物价值进行重新评估，不影响事故调查组的事实判断和责任认定。事故调查组认定火灾事故事实清楚。 三、关于原审审判程序是否合法的问题。 上诉人主张原一审审判员应当回避，因本案系上级法院裁定指令继续审理案件，原一审审判员参与本案审理并不违反《最高人民法院关于适用的解释》第七十五条的规定。 综上，上诉人的上诉请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人济宁市春阳新能源科技有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  王 颖 审 判 员  李仲轲 审 判 员  朱毅伟 二〇二〇年十月三十日 法官助理  刘白鸽 书 记 员  王 璐