湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘06行终107号上诉人（原审被告）临湘市交通运输局，住所地：湖南省临湘市长安西路**。法定代表人袁翰，该局局长。上诉人（原审被告）临湘市交通运输综合执法大队，，住所地：湖南省临湘市南太路负责人张海刚，该队大队长。两上诉人共同的委托代理人方敏敏。两上诉人共同的委托代理人姚小波，湖南金骏律师事务所律师。被上诉人（原审原告）魏宇，男，1993年10月27日出生，汉族，住湖南省岳阳县。委托代理人廖武雄，湖南君煌律师事务所律师。委托代理人魏岳军，男，1971年5月26日出生，汉族，住湖南省岳阳县，系上诉人魏宇之父）。原审被告临湘市治超联合执法大队，，住所地：湖南省临湘市临湘大道人民武装部**上诉人临湘市交通运输局（下称交通局）、临湘市交通运输综合执法大队（下称运输执法大队）因确认行政行为违法及行政赔偿一案，不服湖南省岳阳市君山区人民法院（2019）湘0611行初98号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明的事实：2018年5月24日19时许，魏宇雇请的驾驶员孙波、马拥兵分别驾驶湘Ｆ4××**号／湘Ｆ××**和湘湘Ｆ4××**／湘湘Ｆ××**轴半挂牵引车载货（砂）从Ｓ301线进入临湘市詹桥镇高速入口收费站时，临湘市治超联合执法大队（下称治超大队）的执法工作人员将魏宇的车辆拦下后，以“临湘市公路管理局”的名义分别向驾驶员孙波、马拥兵出具了“路政保存0001510、0001511号证据登记保存清单”，载明:其违反了《公路安全保护条例》第三十三条第一款，根据行政处罚法第三十七条第二款的规定，对马拥兵、孙波的驾驶证、行驶证、道路运输证、从业资格证登记保存予以暂扣，并请持本证于2018年6月3日前到治超大队接受处理。随后，治超大队工作人员制作了现场笔录，并将湘Ｆ湘Ｆ4××**湘Ｆ湘Ｆ××**Ｆ4湘Ｆ4××**Ｆ×湘Ｆ××**挂牵引车引导至桃林治超检测站过磅称重点进行过磅测量，驾驶员马拥兵、孙波在现场笔录上签字。在引导过程中，出现了一些社会闲散人员妨碍治超大队执法工作人员执行公务，并打伤执法人员的事件。2018年6月1日临湘市公安局詹桥派出所出具的〈关于湘Ｆ**湘Ｆ4××**×湘Ｆ4××**于2018年5月24日至2018年5月29日被扣押在桃林治超站情况说明〉：公安机关立案后对相关人员进行了调查，湘Ｆ**湘Ｆ4××**×湘Ｆ4××**的驾驶员未直接参与涉案，于2018年5月29日将湘Ｆ**湘Ｆ4××**×湘Ｆ4××**移交市治超大队处理。同年9月3日临湘市公安局詹桥派出所再次出具《2018年5月24日晚在Ｓ301线临湘市××镇排××村××组现场处警的情况说明》：公安机关在现场未传唤任何当事人到所，也未扣押任何车辆及其证照等，后此案由临湘市公安局刑警大队侦查。魏宇的湘Ｆ**湘Ｆ4××**××湘Ｆ××**××湘Ｆ4××**××湘Ｆ××**引车被执法人员在当日指引停入治超检测站的停车场。2018年5月24日立案审批表对马拥兵、孙波驾驶的湘Ｆ4×**湘Ｆ4××**××湘Ｆ××**××湘Ｆ4××**×挂湘Ｆ××**分别超限4.03吨、10.78吨予以立案。行政执法机关负责人签名一栏未签名。当日治超大队未对涉案车辆进行过磅检测。2018年5月29日，治超大队执法人员对魏宇的两台牵引车辆进行了重量检测，湘Ｆ4××**号湘Ｆ4××**挂，湘Ｆ××**78吨，车辆限重49吨,车辆超限10.78吨，车辆轴数6轴;湘Ｆ4××**号／湘Ｆ4××**，车湘Ｆ××**3吨，车辆限重49吨，车辆超限4.03吨，车辆轴数6轴，并制作了勘验（检查）笔录。交通运输局的行政处罚案件卷宗内的立案审批表中的超限数据是在同月29日过磅称重后得出的，说明立案审批表是在事后制作的。2018年5月29日，运输执法大队向魏宇出具了“湘临交综暂扣（2018）007、008号车辆暂扣凭证”。2018年6月19日和6月28日，治超大队处罚中心工作人员分别询问了驾驶员马拥兵、孙波，并制作笔录。2018年6月28日，交通局制作了“湘临交处罚告知（2018）198、199号行政处罚事前告知书”并送达魏宇，拟给予魏宇2000元和5000元的行政罚款处罚，同时告知权利，魏宇在陈述申辩书中明确回答无陈述申辩和听证意见。同日，交通局作出了“湘临交处罚决定（2018）198、199号行政处罚决定书”并送达魏宇，决定:已卸载货物，给予魏宇各罚款2000元和5000元的行政处罚，并告知了复议、起诉的权利。同日，魏宇卸载货物并缴纳罚款7000元后，治超大队立即将暂扣车辆放行并返还登记保存的证件。魏宇不服行政强制和行政处罚，向法院提起诉讼。原审法院认为，本案有如下几点争议焦点:一、被告的诉讼主体资格问题;二、交通局、运输执法大队行政执法的合法性审查；三、要求赔偿因扣押车辆造成的经济损失203000元的请求问题。关于焦点一，2017年2月16日，（2017）第11次临湘市市长会议纪要载明：“3.优化治超联合执法队伍，由市交通局牵头，从市公安局、市交通局、市公路管理局等部门抽调人员成立市治超联合执法大队”。2017年9月22日，临编发(2017)28号编制委员会通知：“(三)2、(4)、市农村公路路政执法大队，将其更名为市交通运输综合执法大队，仍为市交通局所属副科级单位。”交通运输部办公厅交办法函(2016)919号复函:“改革后，各级交通运输综合行政执法机构是本级人民政府批准建立，经地方编委明确依法履行公路法、公路安全保护条例、道路运输条例等法律法规授予的部分执法职责,具有相应的行政执法主体资格。”交通局与运输执法大队是适格的被告。治超大队是临湘市在开展执法活动过程中，从各部门抽调执法人员组成的一个临时性机构，治超大队并未以自己的名义向魏宇出具行政强制、行政处罚文书，故在本案中，不具有可诉性，属被告主体错误。关于焦点二，交通局、运输执法大队行政执法的合法性审查。1、魏宇的车辆是否需扣押36天。《行政强制法》第2条“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为，防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为”。此案在扣押车辆前，已采取了证据登记保存措施，在制止违法行为，防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形消失的情况下继续扣押车辆，违背制定该项行政强制措施的立法本意，同时扣押生产运输工具长达三十余天，给魏宇带来了巨大的经济损失，其损失金额远远超过了行政处罚的罚款金额，与公平原则相违背。2、《车辆暂扣凭证》因超限运输车辆拒不接检测或重大案件取证调查事由，依据《中华人民共和国公路安全保护条例》第六十七条的规定：“违反本条例的规定，有下列行为之一的，由公路管理机构强制拖离或者扣押车辆，处3万元以下罚款：（一）采取故意堵塞固定超限检测站点通行车道，强行通过固定超限检测站点等方式扰乱超限检测秩序的；（二）采取短途驳载等方式逃避超限检测的”缺乏事实证据，属于适用法律错误。2018年5月24日交通运输局立案，并对魏宇的车辆进行了扣押，未下达暂予扣押决定，直到5月29日运输执法大队才作出《车辆暂扣凭证》决定，违反了《行政强制法》第19条的规定。交通局辩称魏宇纠集社会人员抗拒执法，打伤执法人员，扰乱治超点秩序，经公安机关侦查魏宇聘请的司机没有参与妨碍公务的行为，公安机关也未对魏宇的车辆进行扣押，交通局的辩解理由不能成立，不予采信。运输执法大队于5月24日扣押车辆，直到6月28日放行车辆，扣押期限超过三十日，未办理延长扣押的决定，违反了《行政强制法》第二十五条的规定。3、运输执法大队0001510、0001511两份《证据登记保存清单》，保存车辆驾驶证、行驶证，使用临湘市公路局的公章进行执法，属行政执法主体错误。4、交通局、运输执法大队在执法程序上存在如下瑕疵：（1）《立案审批表》、《案件处理意见书》、《行政处罚案件结案报告》在行政执法机关意见一栏中均无负责人签名，违反了《行政强制法》第十八条、第十九条、第二十五条；（2）魏宇在2018年6月19日于《车辆暂扣凭证》当事人或其代理人签名及时间一栏处签名，违反《行政强制法》第二十四条的当场交付规定；（3）在对魏宇聘请司机马拥兵、孙波的《询问笔录》中，在询问人签名处只有执法人员吴云飞一人签名，违反《行政处罚法》第三十七条规定；（4）在对马拥兵送达《行政处罚事前告知书》时间为2018.6.19系打印，对孙波送达《行政处罚事前告知书》、《行政处罚决定书》签收日期系打印后涂改为2018.6.28，送达存在瑕疵；（5）《行政处罚事前告知书》、《行政处罚决定书》未直接送达当事人魏宇，违反《行政处罚法》第四十条规定。关于焦点三，魏宇要求交通局、运输执法大队赔偿因扣押车辆造成的经济损失203000元的请求问题。魏宇单方面委托作出的经济损失评估，在举证、质证及事实认定并不充分的情况下，在本案中不直接作出判断，由双方当事人可自行协商。如难以达成一致意见，魏宇可依照《国家赔偿法》有关规定寻求司法救济。综上，交通局、运输执法大队在作出《证据登记保存清单》、《车辆暂扣凭证》、《行政处罚决定》均存在事实不清，程序违法、适用法律错误，其行政行为应确认违法，但不具有可撤销的内容。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，作出判决如下:一、确认临湘市交通运输局、临湘市交通运输综合执法大队路政保存0001510号、路政保存0001511号《证据登记保存清单》、湘临交综暂扣(2018)007、008号车辆暂扣凭证、湘临交处罚决定(2018)198、199号行政处罚决定书违法；二、驳回魏宇的其他诉讼请求。一审案件诉讼费50元，由临湘市交通运输局、临湘市交通运输综合执法大队负担。上诉人交通局、运输执法大队上诉认为，其于2018年5月24日引导涉案车辆到治超站过磅时发生了5.24妨碍公务案，公安机关因侦查需要扣押了涉案车辆直至2018年5月29日才移交给上诉人，上诉人在公安机关移交涉案车辆后即对涉案车辆进行了过磅，并通知要求被上诉人魏宇卸载超重货物、接受处罚。因被上诉人魏宇拒不配合卸载超重货物及接受处罚，故直至2018年6月28日被上诉人魏宇接受处理后，上诉人才将涉案车辆放行。上诉人对被上诉人作出的行政行为有法律依据、事实清楚、程序合法、处罚恰当。一审法院认定事实不清、适用法律错误。请求二审法院依法撤销一审判决，依法作出公正处理。被上诉人魏宇答辩认为，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。经审理查明，一审判决认定的事实清楚，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第十九条、第二十五条第一款之规定，“情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除”“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外”。本案中，二审争议的焦点主要为上诉人于2018年5月29日对被上诉人作出《车辆暂扣凭证》决定及2018年6月28日才将涉案车辆放行是否合法？从现有证据来看，上诉人2018年5月24日扣押涉案车辆后在24小时内未办理批准手续，直到2018年5月29日才作出《车辆暂扣凭证》的决定，且在2018年6月28日将涉案车辆放行时车辆已被扣押36天，违反了法律规定的时限和程序要求。虽然上诉人提出其超出时限作出处罚的决定系因为公安机关侦查5.24妨碍公务案将涉案车辆扣押至2018年5月29日才移交上诉人，公安机关扣押涉案车辆期间不应计入在上诉人扣押车辆的时间内；但临湘市公安局詹桥派出所先后出具的两份情况说明并不一致，不能证明公安机关在2018年5月24日至29日期间扣押了涉案车辆，且公安机关调查结果被上诉人及涉案车辆驾驶员并未参与5.24妨碍公务案。同时，上诉人在2018年5月29日已对涉案车辆过磅称重、完成证据登记保存后，理应及时通知被上诉人消除妨害或依职权对超重货物卸载后将涉案车辆放行，扣押至2018年6月28日才放行，违背了行政强制措施的立法本意与公平原则。综上，上诉人的上诉意见没有事实和法律依据，本院不予采纳。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人临湘市交通运输局、临湘市交通运输综合执法大队共同负担。本判决为终审判决。审判长  廖细元审判员  陈 子审判员  冯 玲二〇二〇年十月二十二日法官助理黄亮书记员陈锦附法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……