黑龙江省五大连池市人民法院行 政 判 决 书（2020）黑1182行初19号原告：张国忠，男，1971年4月28日出生，汉族，农民，住五大连池市。委托代理人：姜立华，五大连池市和平法律服务所法律工作者。被告：五大连池市水务局。住所地，五大连池市迎宾路。法定代表人：于岩，该局局长。行政负责人：刘阳，该局副局长。委托代理人：宋玉滨，该局河长制工作站站长。委托代理人：丁震，北安市兆麟法律服务所法律工作者。原告张国忠与被告五大连池市水务局（以下简称水务局）不服行政处罚一案，于2020年9月21日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，于2020年9月23日向被告水务局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法适用简易程序，于2020年10月12日公开开庭审理了本案。原告张国忠及其委托代理人姜立华，被告水务局行政负责人刘阳、委托代理人宋玉滨、丁震到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告水务局2020年7月7日向张国忠下达了五水责停字【2020】第13号《责令停止违法行为通知书》。经查，张国忠未经批准在振兴沟私自××渠××路的行为，违反了《黑龙江省河道管理条例》第八条的规定，依据《黑龙江省河道管理条例》第二十七条第一款、《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，责令张国忠停止违法行为，并于2020年7月9日前拆除违法建筑物、清除障碍或采取补救措施。逾期不执行本通知决定的，给予行政处罚。张国忠诉称，《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定:“行政处罚遵循公正、公开的原则,设定和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布;未经公布的不得作为行政处罚的依据。”1.张国忠的行为不构成违法,水务局责令张国忠停止违法行为的事实不能成立。2016年6月,水务局在张国忠承包经营的土地和鱼池中,开设了一条排水渠。在此之前,市农业开发办,为方便老百姓种地需要,在此修建了田间路、过水桥涵及进水渠等农用设施。水务局新开发的排水渠,将原有设施全部破坏,致使张国忠等11户经营的500多亩土地,灌溉不畅、道路不通,生产经营造成了极大的困难。为此,张国忠曾经找过水务局、太平乡政府和水田村委会,他们都置之不理,让张国忠自己想办法解决问题。无奈,张国忠自己购买涵管,在水务局新修的排水渠上,构造桥涵至水位抬高,解决了张国忠等11户百姓生产经营问题。张国忠的行为并没有给水务局修的水渠及其他农户造成任何损害。几年来,水务局对张国忠的行为未提出任何异议,并于2020年6月与太平乡政府一同无偿给张国忠六根涵管,让张国忠加宽涵桥增加流水量。反而,于今年7月7日,水务局又责令张国忠停止违法行为,张国忠对水务局做法与法与理,都不能让张国忠和老百姓理解。首先,张国忠在振兴沟私自××渠、××路,水务局新修的排水渠工程，距离振兴泡六里地,与振兴沟没有任何联系。2016年,市政府决定水务局在太平乡××沟末尾段清淤工程,而非张国忠修建桥涵的地段。所以水务局在此修建排水渠,未经市政府同意,属擅自施工行为,其不具有合法性,且该行为严重影响了张国忠等农户的生产经营活动。水务局的行为,必须是合法的行为,因水务局私自修建排水渠,违法在先,其据此做出的行政行为,没有事实和法律依据,法院应予撤销。其次,水务局在新修排水渠过程中,将原有的农用设施破坏,水务局有义务将农用设施恢复,保证老百姓生产经营的需要。由于水务局怠于履行义务,并明确告知张国忠自已想办法解决,且在后期又无偿提供涵管,这些事实都证明,水务局对张国忠在排水渠中修建的水涵管,是知情的、是认可和支持的。现在水务局出尔反尔,责令张国忠拆除所谓的“违法”构造物,张国忠不能接受；2.水务局行政处罚程序违法:首先,水务局在对张国忠作出行政处罚决定前,未按照行政处罚法规定的程序召开听证会,张国忠丧失了举证、申辩和陈述的权利,致使水务局不尊重本案存在的客观事实,违法作出行攻行为。其次,水务局未依法将对张国忠的行政处罚规定进行公布,其行为违反了行政处罚法的有关规定,属程序违法。第三,水务局对张国忠的行政处罚适用法律不当,水务局给张国忠下达的《责令停止违法行为通知书》引用了《黑龙江省河道管理条例》第27条第1款,该款与张国忠的行为没有关联性,属水务局适用法律不当,法院应予纠正。综上所述,水务局对张国忠的行政处罚行为,事实不清,缺乏依据的事实,证据不足,程序违法,没有遵循行政处罚应公正、公开的原则。张国忠诉请法院查明本案事实,判令撤销水务局对张国忠行政处罚行为,保护张国忠的合法权益不受损害。其诉讼请求为：请求法院判令撤销水务局作出的五水责停字【2020】第13号《责令停止违法行为通知书》。水务局辩称，本案不属于行政诉讼的受案范围，水务局责令停止违法行为通知书不属于行政处罚法第八条规定的七种行政处罚措施。水务局经群众举报，现场查实张国忠在振兴沟上未经批准私自修筑构筑物，违反了《黑龙江省河道管理条例》的相关规定，水务局责令停止违法行为，事实清楚、证据充分、行政主体合法、程序合法，应当予以维持，驳回张国忠的诉讼请求。水务局在举证期限内为证明其行政行为的合法性，向本院提交证据如下：1.《太平乡爱民村苇芦泡排水工程》卷宗一册，证实张国忠所修桥涵地段在振兴沟××××泡段(具体地名叫欢洞泡),经群众举报,五大连池市河长工作站对现场进行了具体的勘验调查。发现该排水沟道为2016年由太平乡政府请示市政府,经五大连池市人民政府批准,由水务局负责勘测设计并具体实施该工程即振兴沟排水工程。现场调查发现张国忠在沟道上未经批准修建高渠高路,张国忠也认可。根据黑龙江省河道管理条例规定,该沟道为人工水道,也属于河道管理范围,原告未经批准,在上面私自修建构筑物,属于违反了黑龙江省河道管理条例,所以水务局对其下达了责令停止违法行为通知书,限期整改或拆除,并未作具体行政处罚。张国忠质证称，对水务局提供的卷宗材料予以认可,因为是市政府的行为，但对其下达的责令违法行为通知书不认可。因为责令通知书并没有向张国忠送达,只是在2016年6月太平乡政府无偿给付涵管修渠后，也是同意默许的。2.《行政处罚》卷宗一册,证明本案的来源为群众举报,并经水务局局长签字批准,立案审查,由具有执法资格的张喜超、茹士军进行现场调查,并作出责令停止违法行为通知。2020年7月7日送达通知时张国忠拒绝签字,该通知书仍在行政复议期间。水务局行政行为程序合法、事实清楚、适用法律正确。张国忠质证称，卷宗中照片清楚证实张国忠在原有的渠道中有水利工程,是被水务局因水利开发破坏,当时有完整的路面和畅通的排水渠道,由于水务局的施工将其设施破坏，致使造成张国忠及其农户无法在农田中作用，没有道路，水无法排出，才导致张国忠自费购买涵管修路，其行为是正当合法的。水务局补充意见认为，2016年振兴沟治理工程项目五大连池市人民政府2016年5月24日政府常务会议纪要第十二项议题记录:太平乡和和平镇要处理好项日实施过程中土地占用问题，以免影响工程进度，避免发生矛盾和纠纷。由此能看出所有事情都由太平乡和和平镇解决,涉及到占地及沟道选项都由两级乡政府解决,水务局对此不予考虑、不参与。张国忠为证明自己的诉讼主张向法庭提交了下列证据：1.和平镇利民村委会证明一份,证明水务局在太平乡爱民村开发该路段施工时,将张国忠水田、桥、道路进行拆除。水务局质证称，真实性无异议,对证实的问题有异议,太平乡爱民村苇芦泡排水工程卷宗证实市、乡两级政府只确定了两处过水路面,不包括张国忠所诉称的这段过水路面,水务局不承担拆除之后的所有责任。张国忠所称的这段过水路面应当是未经批准,临时修建的。2.2020年7月11日爱民村申请报告,证明申请各单位水田浇灌,修建水渠。并不是因为张国忠在该路段修沟渠造成的,是由于雨水过大造成的,对水务局的通知张国忠不认可。拆除后无法通行,对农田的水道、运输无法正常使用。水务局质证称，这份报告我们不清楚,这份报告是关于排水沟请示重新修缮的请示报告,与水务局的具体行政行为无关。3.振兴沟排水工程航拍图,证实振兴沟的清淤工程与施工不是一个地点。原有的道路和排水沟和桥涵都有,现在没有了。水务局质证称，这份云图认可,与水务局苇芦泡排水工程方案是一致的,属于同一地点。4.证人石某、孙某出庭证实，原来的地方有路有桥有涵，因为工程挖开了，造成人员和车辆都无法通行。水务局无异议，水务局只负责修筑水利设施，选路线走向是由太平乡政府解决，水务局只考虑技术参数、设计施工，不考虑占地问题。经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：水务局提供的《太平乡爱民村苇芦泡排水工程》和《行政处罚》卷宗，证据来源合法，内容能够反映排水工程情况与本案有关联性，本院予以确认。张国忠所提交的证据1、2、3以及证人证言，具有真实性和关联性，本院予以确认。根据当事人的陈述及所采信的证据，本院认定的事实如下：张国忠是五大连池市和平镇利民村水田屯村民，其在水田屯与××乡××村相邻处（苇芦泡）有其经营的水田和鱼池。五大连池市农业开发办，为方便老百姓耕种行走，在此修建了田间路、过水桥涵及进水渠等农用设施。为疏浚清淤，2016年11月，水务局组织施工太平乡爱民村苇芦泡排水工程。水渠选址走向以及土地占用由太平乡和和平镇解决，水务局只考虑技术参数和设计施工以及渠道管理，该工程2017年1月份竣工交付使用。施工过程中，将诉争的原有田间路、过水桥涵等破坏，造成张国忠等村民无法正常行走。为此，张国忠在与当地村委会和乡镇政府协调不能解决的情况下，其自筹资金购买涵管修建了临时道路。2020年7月7日，经人举报，水务局核实，水务局对张国忠作出了五水责停字【2020】第13号《责令停止违法行为通知书》。责令张国忠停止违法行为，并于2020年7月9日前拆除违法建筑物、清除障碍或采取补救措施。本院认为，水务局设计施工太平乡爱民村苇芦泡排水工程，工程路线走向以及占地协调等工作均由当地政府解决。诉争路面过水未在工程设计之中，故挖开原有道路、桥涵不在工程修复之列。工程中，原有道路、桥涵被破坏，致使村民无法通行，与当地政府协调未果，张国忠才自费修建涵桥道路。振兴沟排水工程系人工水道，受《黑龙江省河道管理条例》调整，其行政管理权责在水务局。《黑龙江省河道管理条例》第八条规定：“在河道管理范围内，不准擅自修筑丁坝、锁坝、围堤、泵站、码头、高渠、高路，……不准从事任何造成壅水、冲刷、淤积等不利影响的生产活动”。修渠疏浚河道利国利民，但必须保证村民的正常生产活动，诉争沟段工程设计时疏忽，未考虑村民通行，拆毁原来路涵应该复建道路和桥涵。张国忠要求修路其诉求合理，当地政府未予解决，张国忠自费修筑，但未向水务管理部门报批，其做法合情、合理但不合法。张国忠可以继续与政府相关部门协调沟通，向水务部门申请报批，但未经批准就在排水水渠上私自修筑建筑物，其行为违法。综上，水务局依据《黑龙江省河道管理条例》第八条、第二十七条第一款、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条之规定作出的行政处罚，符合法定程序，适用法律正确，张国忠要求撤销水务局五水责停字【2020】第13号《责令停止违法行为通知书》的诉讼请求，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决如下：驳回原告张国忠的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张国忠负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑河市中级人民法院。审判员  李文华二〇二〇年十月二十二日书记员  张慧宁