山东省菏泽市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁17行初223号 原告张凤刚，男，汉族，农民，1971年11月2日出生，住山东省曹县。 委托代理人尹逸飞，山东居高律师事务所律师。 委托代理人刘杰，山东居高律师事务所律师。 被告曹县人民政府。 法定代表人梁惠民，县长。 出庭负责人赵坤，副县长。 委托代理人赵泽华。 委托代理人侯圣文，山东诚维律师事务所律师。 原告张凤刚不服被告曹县人民政府棚户区改造房屋征收决定，于2020年6月29日向本院提起诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等材料，本院依法组成合议庭，于2020年9月3日进行了公开开庭审理。原告张凤刚、委托代理人尹逸飞、刘杰，被告曹县人民政府的负责人赵坤、委托代理人赵泽华、侯圣文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年1月9日，被告曹县人民政府作出曹政发（2020）2号《曹县人民政府关于曹县杜庄片区××区改造房屋征收的决定》，决定对东至泰山路，西至东顺河，南至赣江路，北至湘江路（以征收红线为准）范围内的房屋予以征收，土地使用权同时收回。 原告诉称，原告在××庄××村拥有合法房屋，房屋所占土地性质为集体土地，根据相关法律规定，集体土地征收补偿应当依照土地管理法的相关规定予以征收补偿安置。而该决定依据的是国有土地上房屋征收的程序作出的，请求依法予以撤销。 被告辩称，为改善棚户区居住环境，完善城市配套设施，促进曹县经济和社会发展，依据《国务院国有土地上房屋征收与补偿条例》、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》、《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿办法》、《曹县国有土地上房屋征收与补偿实施办法》等规定，被告作出涉案征收决定，征询发展改革局、自然规划局等部门意见符合规定，组织有关部门和被征收人对征收补偿方案进行了论证并公布、张贴了该方案，广泛征求了公众意见，同时进行了社会稳定风险评估，房屋征收补偿费用也已专户专存，足额到位，征收决定及时公布，并在公告中载明了征收补偿方案，告知了行政复议、行政诉讼的权利事项等，征收决定事实清楚，法律正确，程序合法。原告张凤刚并非集体经济组织成员，其涉案房屋的土地不应是集体性质。即使涉案土地为集体性质，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定，对于农村集体性质土地参照执行国有土地上房屋征收，不损害被征收人利益，人民法院一般予以支持。原告此项理由不成立，其诉讼请求应予驳回。 就涉案征收决定合法性，被告提供如下证据：第一组，1、山东省住房和城乡建设厅等四部门关于公布2019年棚户区改造等计划任务的通知。2、菏泽市住房和城乡建设局等四部门关于公布2019年棚户区改造等计划任务和项目的通知。3、曹县发展和改革局关于曹县杜庄片区××区改造项目有关事项的意见。4、曹县自然资源和规划局关于曹县杜庄片区××区改造项目符合土地利用总体规划及符合曹县城乡规划和专项规划要求的说明。证明：关于曹县杜庄片区××区改造项目的启动符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》等规定的程序。第二组，1、曹县人民政府曹政函［2019］131号关于启动曹县杜庄片区××区改造房屋征收程序的批复。2、曹县人民政府《关于杜庄片区棚户区改造项目房屋征收范围的公告》。3、曹县住房和城乡建设局关于曹县杜庄片区××区改造项目房屋征收范围内暂停办理有关事项的通知及送达回证。4、曹县住房和城乡建设局关于曹县杜庄片区××区改造项目征收范围内房屋调查情况的公示。5、曹县杜庄片区××区改造项目房屋征收补偿方案论证会会议纪要。6、《曹县人民政府关于征求意见的公示》和《曹县人民政府关于征求意见及修改情况的公告》。7、征收补偿费用已经足额到位、专户存储的证明。8、重大决策社会稳定风险评估备案登记表及曹县住房和城乡建设局关于曹县杜庄片区××区改造项目房屋征收决策事项社会稳定风险评估报告。证明房屋征收决定作出前，曹县人民政府严格履行了《国有土地上房屋征收与补偿条例》等规定的程序。第三组，1、曹县人民政府《关于曹县杜庄片区××区改造项目房屋征收的决定》。2、曹县人民政府《关于曹县杜庄片区××区改造项目房屋征收决定的公告》。证明曹县人民政府严格按照法定程序，依法做出了房屋征收决定。第四组，公示光盘一份，证明被告按照法定程序对相关事项进行了公示公告。 原告提供如下证据：1、曹县人民政府关于曹县杜庄片区××区改造房屋征收决定的公告。证明被告作出了案涉行政行为。2、曹房权证曹城字第4××9号房屋所有权证、曹集建【1991】字第-18893号集体土地建设用地使用证。证明原告在涉案地块上有合法房屋，享有集体土地使用权，涉案地块属于集体土地性质，而非被告辩称的国有土地性质。3、2020年8月21日曹县人民政府作出的曹征公告（2020）46号《拟征收土地公告》，该公告涉及的征收土地范围与本案所涉及征收决定征地范围一致，以常理来讲同一片区土地不可能征收两次，在证据三中也明确原告涉及土地属于集体土地性质，印证被告作出的涉案征收决定违法。证据3当庭提交的原因是被告在2020年8月21日作出的，原告无法在法庭规定的举证期限内提交。庭审中，原告提交了被告曹县人民政府于2020年7月31日就原告张凤刚的被征收房屋作出曹政征补字（2020）第18号《曹县人民政府房屋征收补偿决定》。 原告对被告证据提出如下质证意见：对第一组证据的真实性无异议。原告的房屋属农村房屋，不应纳入棚改项目内。被告的1-1、1-2均是上级部门对被告的上报内容予以通过，并不表示原告的房屋符合棚改项目的规定。1-3、1-4是被告职能部门出具的证明，还应当同时出具相关的规划证明文件，并非一纸证明即可证实符合规划内容。对第二组1-4号证据的真实性无异议，对其合法性不予认可。原告房屋的土地属于集体所有，应当先办理农用地转用手续再实施房屋征收，而不得以国有土地直接征收，被告在未进行农用地转用手续的情况下作出的相关行为违反法定程序，不具有合法性。2-5号证据三性及证明目的均不认可，该会议纪要没有录音录像或图片予以证实，无法证明会议真实召开了，也无法证明参加会议人员的真实身份，无法证明被告的证明目的。2-6、2-7号证据合法性、关联性不予认可。应当有公示的相关图片或录像；被告提交的数份银行证明无法证实征收决定作出前补偿费用已经足额到位、专户存储、专款专用。2-8号证据的合法性不予认可。房屋征收决定涉及人数较多的，应当经政府常务会议讨论决定。对3-1、3-2号证据的合法性不认可。未办理农用地转用手续，作出的征收决定及公告本身违法。对第四组证据的三性及证明目的不予认可，照片及视频没有张贴地点，无法证明张贴的具体持续时间和地点，不能证明涉案范围内涉拆户均知晓张贴内容，不符合证据规则。 被告对原告的证据质证意见：对证据1无异议，对证据2土地证有异议，土地使用权人是张茂忍不是原告，该证只能证明在1991年的时候是属于集体土地，不能证明现在的土地性质，房产证和土地证使用人不一致，房屋所有权人是张凤刚。对原告提交的房产登记申请调查表，宅基地登记表从这两个表来看房屋所有权和宅基地登记应该不是一块地，在1989年10月1日的宅基地登记表上显示张茂忍是杜庄三队，南边是郝修堂，还有北边杜昆明、杜昆生都与房产证显示的四邻不一致，房产证显示是二队。房产登记表是2000年12月，显示南边北边都是空地。对证据3的真实性没有异议，不否认原告的房屋所占土地为集体建设用地，并说明，棚户区改造项目范围内既涉及国有土地上的单位及个人房屋，也有集体土地上个人房屋，为最大限度的保护被征收人的利益，对于集体土地上的房屋同样按照国有土地上房屋进行补偿，对于个人院落之外的土地拟按照集体土地进行征收补偿。被告对原告庭审中提供的曹政征补字(2020)第18号《曹县人民政府房屋征收补偿决定》没有异议。 法庭对双方证据作如下效力认定：原告提供的1号证据是被诉行政行为本身，被告予以认可，能够证明原告目的，确认其效力；被告对原告提供的2号中的集体土地建设用地使用证虽有异议，但土地使用权人张茂忍是原告的父亲，且被告也不否认原告占用土地的所有权性质及享有合法的房屋所有权，认定其效力；原告提供的3号证据，被告没有异议，能够证明原告房屋所占用土地及其临近土地均属农民集体所有，认定其效力。被告提供的第二组7号证据，内容是2019年1月9日曹县财政局会计核算中心在山东省曹县农村商业银行股份有限公司账户上有可用资金情况、在中国建设银行的账户信息查询情况，不能证明涉案项目账户、资金情况，不能证明与本案的关联性，不认定其效力。被告其他证据均具有真实性、合法性，能够相互印证，认定其效力。 根据以上证据效力认定，结合庭审，本院确认如下事实：被告曹县人民政府于2020年1月9日作出曹政发（2020）2号《曹县人民政府关于曹县杜庄片区××区改造房屋征收的决定》，并于同日发布公告。该棚户区改造项目于2019年3月经山东省住房和城乡建设厅等四部门会审，省政府同意纳入国家计划，于2019年4月经菏泽市住房和城乡建设局等四部门会审，列入年度棚户区改造计划。在涉案征收决定作出前，曹县发展和改革局、曹县自然资源和规划局于2019年7月出具意见与说明，证明该项目符合曹县国民经济和社会发展规划，并已纳入2019年曹县国民经济和社会发展年度计划，项目用地符合曹县土地利用总体规划（2006-2020），符合曹县城市总体规划（2011-2030）和专项规划要求。2019年9月3日，曹县人民政府研究同意启动项目征收程序，发布关于征收范围的公告。曹县住房和城乡建设局于同日向有关曹县自然资源和规划局发送了《关于曹县杜庄片区××区改造项目房屋征收范围内暂停办理有关事项的通知》,并将涉案片区内房屋摸底情况予以公告。2019年9月9日曹县人民政府发布《关于征求意见的公示》，在征收范围内张贴公示，广泛征求了公众意见，并于2019年10月22日发布《关于征求意见及修改情况的公告》，2020年1月6日，曹县人民政府及相关部门负责人一起召开会议对房屋征收补偿方案进行了论证，结论是同意该方案。2020年1月7日，曹县人民政府完成了《杜庄片区棚户区改造房屋征收决策事项社会稳定风险评估报告》的登记备案，对项目推进可能出现的风险制定了处置预案。 另查明，涉案棚户区改造项目处于曹县县城城市规划区内，既涉及国有土地上的单位房屋，也有集体土地上个人房屋，属于基础设施落后的棚户区。2020年8月21日，被告曹县人民政府发布《曹县人民政府拟征收土地公告》，拟征收土地范围包括原告房屋所在地的集体土地，原告张凤刚房屋占用的土地属于农民集体所有，属于拟征收范围。还查明，对于集体土地上的个人房屋按照国有土地上的房屋征收的程序进行，并按国有土地上房屋的征收标准补偿。涉案项目共征收个人住房706户，目前已经签订协议并完成搬迁703户。还查明，被告曹县人民政府已于2020年7月31日就原告张凤刚的被征收房屋作出曹政征补字(2020)第18号《曹县人民政府房屋征收补偿决定》，原告至本案庭审时尚未申请行政复议或提起行政诉讼。 本院认为，涉案项目处于城市规划区内的城乡结合部，既有国有土地上房屋，也有集体土地上房屋，基础设施落后，曹县人民政府进行棚户区改造符合公共利益的需要，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条第（五）项规定，被告曹县人民政府有权作出征收决定。曹政发（2020）2号《曹县人民政府关于曹县杜庄片区××区改造房屋征收的决定》所涉棚户区改造项目于2019年3月经山东省住房和城乡建设厅等四部门会审，省政府同意纳入国家计划，于2019年4月经菏泽市住房和城乡建设局等四部门会审，列入年度棚户区改造计划，在作出涉案征收决定前，曹县发展和改革局、曹县自然资源和规划局于2019年7月出具意见与说明，证明该项目符合曹县国民经济和社会发展规划，并已纳入2019年曹县国民经济和社会发展年度计划，项目用地符合曹县土地利用总体规划（2006-2020），符合曹县城市总体规划（2011-2030）和专项规划要求，以上符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条第（一）、（二）项的规定；2019年9月3日，曹县人民政府研究同意启动项目征收程序，曹县住房和城乡建设局于同日向有关行政机关发送了《关于曹县杜庄片区××区改造项目房屋征收范围内暂停办理有关事项的通知》,并将涉案片区内房屋摸底情况予以公告，2019年9月9日曹县人民政府发布《关于征求意见的公示》，在征收范围内张贴公示，广泛征求了公众意见，并于2019年10月22日发布《关于征求意见及修改情况的公告》，2020年1月6日，曹县人民政府领导与相关部门负责人一起召开会议对房屋征收补偿方案进行了论证，2020年1月7日，曹县人民政府完成了《杜庄片区棚户区改造房屋征收决策事项社会稳定风险评估报告》的登记备案，对项目推进可能出现的风险制定了处置预案，以上符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条、第十二条第一款规定的程序。被告提供的中国农业银行有限公司业务凭证、中国建设银行账户信息查询仅是曹县财政局会计核算中心账户信息，不能证明作出涉案征收决定前涉案项目征收补偿费足额到位、专户存储、专款专用，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定，属行政行为适用法律错误；原告的房屋院落土地虽是集体建设用地，应在有权人民政府批复征收后，依照土地管理法的相关程序实施征收，被告按照国有土地上房屋征收的程序实施征收原告房屋亦属适用法律错误。但曹县人民政府就原告的房屋依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序实施征收更加规范，补偿标准明显高于集体土地上房屋的征收补偿标准，更加有利于保护原告的补偿权益，故原告以此为由要求撤销该征收决定的请求本院不予支持。综上，被告作出的房屋征收决定事实理由成立，适用程序得当，存在适用法律错误的问题，但涉案棚户区改造项目已经实施，绝大部分被征收户已经签订协议并完成搬迁，撤销该征收决定将严重影响广大被征收人回迁安置的实现及相关社会投资利益的实现，撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故本院确认其违法而不撤销。综上，被诉征收决定事实清楚，程序合法，但适用法律错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下： 一、确认被告曹县人民政府作出曹政发（2020）2号《曹县人民政府关于曹县杜庄片区××区改造房屋征收的决定》的行政行为违法； 二、判令被告就房屋征收补偿费用采取补救措施，切实做到征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。 案件受理费50元，由被告曹县人民政府承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  张天正 审 判 员  岳晓艳 人民陪审员  梁书贵 二〇二〇年十月十三日 法官 助理  刘书辰 书 记 员  杨继霞