安徽省阜阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖12行终261号 上诉人（一审原告）曹某，女，1983年10月23日出生，汉族，住安徽省临泉县。 上诉人（一审原告）陈剑男，女，1988年8月1日出生，蒙古族，住址同上。 上诉人（一审原告）于某，女，2011年12月26日出生，汉族，住址同上。 法定代理人曹某，系于某母亲。 共同委托代理人夏友飞，安徽国运律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）临泉县自然资源和规划局，住所地安徽省临泉县光明南路**，统一社会信用代码113412210031732229。 法定代表人邓安东，该局局长。 委托代理人侯允超，安徽文瑞律师事务所律师。 一审第三人临泉县城关街道办事处，住，住所地临泉县城关街道人民西路一社会信用代码113412210031731778。 法定代表人王亦栋，该办事处主任。 委托代理人李翔，该街道办工作人员。 委托代理人张海申，安徽文瑞律师事务所律师。 上诉人曹某、陈剑男、于某诉临泉县自然资源和规划局不履行法定职责一案，不服安徽省临泉县人民法院作出的（2020）皖1221行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 曹某、陈剑男、于某向一审法院诉称，2017年4月17日，因沈子国遗址公园项目建设需要，临泉县自然资源和规划局与其达成《临泉县集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》；2017年4月24日又签订了《临泉县集体土地上房屋拆迁补偿安置补充协议书》。两份协议约定了安置人口数、安置面积、补偿金额等事项。在签订协议后，其腾空房屋并交付。临泉县自然资源和规划局开始分配第一批安置房，却通知其不符合拆迁安置条件，不予安置房屋。该决定违反拆迁补偿安置协议，违背诚实信用原则，严重侵犯其利益。同时临泉县自然资源和规划局违反协议约定，超过18个月未予安置，应承担自第19个月开始按照临时安置补助标准两倍支付临时安置补助费。请求法院判令临泉县自然资源和规划局履行拆迁补偿安置协议，给其分配82.8平方米的安置房、增购30平方米的安置房；判令临泉县自然资源和规划局支付其2018年4月至2019年10月，两倍临时安置补助费15732元；判令临泉县自然资源和规划局承担本案全部诉讼费用。 一审法院经审理查明，曹福云为临泉县城关街道古城社区古城村村民，系本案曹某的父亲。于某系本案曹某的女儿，陈剑男系曹福云的儿媳。2016年8月18日，临泉县国土资源局根据上级的文件精神，公布临国土资［2016］295号《临泉县城关街道办事处古城社区古城自然村、白果树自然村（古沈国遗址公园）项目集体土地征收拆迁补偿安置实施方案》。曹福云属于上述实施方案的拆迁被征收户。2017年4月17日，曹福云作为被拆迁人（乙方）与临泉县土地收购储备中心、临泉县城关街道办事处作为拆迁人（甲方）分别签订了《临泉县集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》及补充协议书。两协议约定，被拆迁人符合政策户籍安置人口7人，每个人口27.6平方，被安置房屋产权属于乙方，同时乙方选择增购60平方米；房屋拆迁评估补偿金额480357元、拆迁补助费4080元、临时安置补助费17388元（起止时间2016年10月至2018年3月，共计18个月）、奖励金40800元，协议还约定了其他事项。协议签订后被拆迁人腾空房屋予以交付，并领取了拆迁补偿款。2019年5月，全县开展集体土地上房屋拆迁补偿安置协议自查自纠工作，发现曹某、于某、陈剑男不能认定为被征地应安置的农业人口，口头告知了曹福云。曹某、于某、陈剑男不服，于2020年1月6日提起行政诉讼。 另查明，曹某在临泉县城关街道古城社区有户口和计划生育台账，但没有独立住房；陈剑男与曹福云之子曹伟伟于2017年11月6日登记结婚。 再查明，2019年2月，临泉县国土资源局的职责并入临泉县自然资源和规划局。 一审法院认为，临泉县自然资源和规划局在临国土资［2016］295号文件中赋予临泉县土地收购储备中心为签订协议的单位，临泉县土地收购储备中心虽然是政府成立的事业单位，但不具有独立承担法律责任的行政主体，应视为临泉县自然资源和规划局的委托。临泉县自然资源和规划局具有对涉案土地房屋依法征收、签订补偿安置协议的法定职权，其委托临泉县土地收购储备中心签订补偿安置协议，其委托行为在实践中并不违反法律的规定。根据法律、法规及司法解释的有关规定，需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。其享受安置的前提是被征用土地的农村集体经济组织成员，对于是否具有农村集体经济组织成员资格，一般应当以人员与农村集体经济组织形成较为固定的生产、生活关系，依赖于农村集体土地作为生活保障为基本条件，依法在集体经济组织所在地登记为常住户口作为判断的基本原则。本案曹某在临泉县城关街道古城社区有户口和计划生育台账，但没有独立住房；陈剑男与曹福云之子曹伟伟于2017年11月6日登记结婚，晚于当地征收拆迁补偿安置实施方案公布之日，均不符合临国土资［2016］295号文件第二条第一款，第二款第3、4项的规定，不能依照当地农业人口安置规定进行安置，也就不能享受相应的安置补偿待遇。临泉县自然资源和规划局在履行涉案协议过程中，发现曹某、于某、陈剑男违反上述规定，作出的变更行为属于行政机关自我纠错之行为，并无不当。对曹某、于某、陈剑男请求被告履行安置职责的诉求依法应当予以驳回。就本案而言，虽然涉案协议中有关安置的条款不符合法律规定，可能导致政府多支出补偿资金而令国家利益受损，但是在案证据并未反映出曹某、陈剑男、于某一方采取了欺诈、胁迫的手段订立合同或者双方恶意串通，涉案协议未违反法律、行政法规的效力性、强制性规定，也无其他导致合同无效的法定情形。作为行政协议相对方在签订协议时并无过错，相反作为具有征地补偿安置法定职责的临泉县自然资源和规划局，理应熟悉掌握相关政策、标准和依据，但却作出了不符合征地补偿安置方案的意思表示，其口头告知被拆迁人不符合农业人口安置的条件，并没有依法作出撤销或者单方解除该协议相关内容的行政纠错决定，有违诚实信用原则，因此给曹某、陈剑男、于某造成的损失，应予补偿。原告请求补偿临时安置补助费，因其不符合安置条件，故其诉求不予支持。曹某、于某、陈剑男如有证据证明临泉县自然资源和规划局因公共利益或者其他法定理由变更协议，给其造成损失的，可另行解决。综上，曹某、于某、陈剑男诉讼理由不成立，依法不予支持。依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十八条第二款之规定，判决驳回曹某、于某、陈剑男的诉讼请求。案件受理费50元，由曹某、于某、陈剑男负担。 曹某、陈剑男、于某上诉称，一审法院认定曹某、于某没有独立居住的房屋，属于认定事实不清，二人有独立居住的房屋，符合安置条件；在拆迁安置方案与拆迁安置协议及补充协议不一致的情况下，一审法院错误的适用了拆迁安置方案作为裁判依据，属于适用法律错误；拆迁安置方案只是指导性事实行为，在法律效力上与拆迁协议不具有对抗性，在二者存在冲突的情况下，应优先适用拆迁协议。请求撤销一审行政判决书，依法改判支持其全部诉讼请求或发回重审；被上诉人承担本案一审、二审全部诉讼费用。 临泉县自然资源和规划局答辩称，由于曹某等人当庭变更诉讼请求，导致本案可能需要追加当事人，因为在曹福云所签订的补偿安置协议及补充协议中，被安置人口约定为7人，其中有3人未选择增购面积，而选择了货币补偿，有4人选择了增购住宅，因此目前并不清楚，曹某等三人是否是选择货币补偿的方式，如果不追加另4人，将导致本案基本事实无法查清。三人选择货币补偿，每人三万元，总计九万元已经发放完毕。协议约定的征迁安置补偿款已发放。在2019年5月份全县开展的集体土地征收补偿安置协议自查自纠工作中，经重新调查审查，曹某在古城社区没有独立住房，陈剑男在临国土资［2016］213号文件发布时，尚未与曹伟伟登记结婚，也未将户口迁入古城村。因此曹某等三人不应认定为应安置的人口，涉案协议中关于被征迁人符合政策户籍安置人口7人，被征迁人安置在桃园××安置区，被安置房屋产权属于乙方，及补充协议的约定中安置人口认定及所享受的安置待遇不应继续履行，因人口安置所享受的待遇应予取消。如果继续履行，将违反上述政策规定，损害国家利益，造成社会不公。根据最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款的规定，应判决驳回曹某等三人的诉讼请求。 二审期间，曹某、陈剑男、于某提供了村委会证明共2页。本院认为，以上证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，故不予采信。 本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第三条的规定，国家实行农村土地承包经营制度，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式。农村集体经济组织成员以户为单位承包土地，涉及农村集体土地征收补偿安置的，一般以户为单位确定补偿安置事宜。本案中，上诉人的户口在曹福云户，曹福云户就案涉征收补偿安置已与被上诉人达成协议，若上诉人认为曹福云户与被上诉人签订的征收补偿安置协议有误，遗漏了上诉人的补偿安置，上诉人可以以曹福云户的名义，遵循法律规定的途径予以解决。需要指出的是，关于上诉人曹某、于某、陈剑男是否应认定为安置人口的问题，根据临泉县国土资源局临国土资【2016】295号《临泉县城关街道办事处古城社区古城自然村、白果树自然村（古沈国遗址公园）项目集体土地征收拆迁补偿安置实施方案》的规定，本方案发布之日为认定安置人口截止日，该方案于2016年8月18日发布，曹某、于某的户口一直在被征收地古城村，并在该地居住、生产、生活多年，且建立了计划生育台账，其与其父母在同一户，并未单独分户，征收人要求曹某必须拥有独立房屋才给予安置无依据。陈剑男在该方案公布之日尚未与曹福云之子曹伟伟登记结婚，也未将户口迁入古城村。因此，对曹某、于某应认定为安置人口，对陈剑男不宜认定为安置人口，在另案诉讼时予以确认。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下： 一、撤销安徽省临泉县人民法院（2020）皖1221行初15号行政判决； 二、驳回曹某、陈剑男、于某的起诉。 本裁定为终审裁定。 审判长 郭 敏 审判员 耿牛牛 审判员 迟 莹 二〇二〇年十月十四日 法官助理武丹丹 书记员刘迪迪 附：适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： (一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织; 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理： （一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉； （二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予立案裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理； （三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。