江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终442号 上诉人（原审原告）江和英，女，1927年4月29日生，××族，住南通市崇川区。 委托代理人江晓燕（系江和英孙女），女，1975年1月14日生，××族，住南通市崇川区。 被上诉人（原审被告）南通市崇川区永兴街道办事处，住所地南通市城港路**。 法定代表人施樑，主任。 应诉负责人王佳，副主任。 委托代理人严楚楚，江苏通成律师事务所律师。 委托代理人苏新年，江苏通成律师事务所律师。 原审第三人钱德胜，男，1948年3月2日生，××族，住南通市崇川区。 原审第三人南通市崇川区永兴街道芦泾港村社区股份经济合作社，，住所地南通市城港路** 负责人郭军，社长。 委托代理人陈楚，副社长。 委托代理人徐阳，南通市崇川区永兴街道芦泾港村社区居民委员会副主任。 上诉人江和英因房屋搬迁行政协议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初1003号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，江和英出生于1927年，钱德胜系江和英的女婿（入赘）。现江和英户常住农村人口为江和英、其女儿江美兰、女婿钱德胜、孙子江某2。1983年南通市郊区社员住房及宅基地情况登记表载明江和英户常住人口为江和英、其女儿江美兰、其女婿钱德胜、其孙女江小燕、其孙子江某2、其母亲江某1、其丈夫江某3，该户拥有正房3间82.41㎡、厨房2间41.04㎡、厕所1间20.1㎡。1998年颁发的房屋产权证载明江和英及其母江某1在南通市××闸区××街道××（××芦泾乡××）79号拥有砖混结构房屋4间98.95㎡、砖木结构房屋2间20.68㎡。 2017年，因诚仁中国土地储备地块工程建设需要，南通市崇川区永兴街道办事处（以下简称永兴街办）对该工程项目区域范围内的房屋实施搬迁，江和英户位于该地块工程范围内。2017年8月19日，在江和英户房屋内钱德胜代表江和英在《港闸经济开发区工程征收（搬迁）面积确认表》中签字确认，在“产权登记人签字处”签有“江和英钱德胜代”。签字时该面积确认表载明江和英户常住农村人口为江和英（系农村数据库成员）、江美兰（系农村数据库成员）、钱德胜（非农村数据库成员）、江某2（系农村数据库成员、离婚），自愿选择协议搬迁补偿安置方式，房屋合法建筑面积为119.63平方米。后村（居）委会、工作组在“村（居）委会、工作组意见”栏处填有建议按规定享受安置面积190平方米，拆迁办在“拆迁办意见”栏处填写有应享受安置面积190平方米。2017年8月23日晚，在江和英房屋后的拆迁指挥部临时办公场所内，钱德胜在其孙子在场的情况下代表江和英户（乙方）与南通市崇川区永兴街道芦泾港村社区股份经济合作社（以下简称芦泾港村经济合作社，甲方）签订编号00×××88号《港闸区住宅房屋搬迁补偿安置协议》，在该协议尾部“乙方”处签有“钱德胜代江和英”。签订该协议时，该补偿安置协议第一条空白处填写了案涉房屋座落的位置；第三条空白处填写了选择补偿安置的方式即协议搬迁；第四条空白处填写了补偿总额为568900元；同时在该协议第五条第3、4、5小条空白处均进行填写，即约定：“3、甲乙双方确认中证评估公司出具的搬迁房屋的评估报告。4、《诚仁中国土地储备地块搬迁项目房屋搬迁补偿安置方案》中临时安置补助费标准和安置房的选择、结算方式等与本协议不冲突的内容均列为本协议的条款。5、乙方的安置点为芦泾港河东侧安置片区，限定价为1780元/平方米。”对于该协议其他条款空白处在签订时未填写，事后由永兴街办进行了完善，其中在补偿总额部分增加了35700元，由568900元变更为604600元；在第五条第8小条第（11）项处填写“不含冷冻设备”。在签订案涉协议的同时，钱德胜与当时工作人员就其所有的冷冻设备也进行了协商。江和英于2019年8月30日向一审法院提起诉讼，认为江和英未委托钱德胜与永兴街办签订拆迁安置协议，在江和英不知情的情况下钱德胜被逼迫签署空白协议，该协议不是江和英的真实意思表示。请求确认永兴街办指派芦泾港村经济合作社与钱德胜于2017年8月23日签订的编号00×××88号《港闸区住宅房屋搬迁补偿安置协议》无效。 另查明，1.签署面积确认表时的照片反映，2017年8月19日钱德胜在面积确认表中“产权登记人签字处”签名时神情自然，其孙紧随其旁，桌面上摆放有身份证等户籍资料，且在其签字前该确认表的相关信息已经填写完整。2.签协议时的照片反映，2017年8月23日晚在签订案涉搬迁补偿安置协议时钱德胜一方有其孙子在场，永兴街办有工作人员邹某、马某等人在场。庭审中钱德胜亦陈述，在签订协议时邹某对其相当的客气。3.芦泾港村经济合作社委托的中证房地产评估造价集团有限公司就江和英户被拆迁房屋作出了通中证房估港闸〔2017〕字第7-17号评估报告，载明江和英户合法建筑面积119.63㎡（批平建楼）、土地面积186㎡，房屋重置成新价、阳台补偿、房屋搬迁附属设施及装饰装潢补偿、搬迁补助费、临时安置补助费及奖励费合计263476.63元。同日中证房地产评估造价集团有限公司另行作出的补充通知载明江和英户无证房补差奖励46409.3元、主体超方（砖木）4413.2元、砖混无证房11673.2元、砖木无证房30322.9元、签约时序奖励119.63㎡*300元/㎡=35889元、合法建筑面积区位因素与漏项等补偿2558825.07元，合计341123.37元。4.根据《诚仁中国土地储备地块工程房屋搬迁补偿安置方案》规定，安置指标面积按搬迁房屋的合法建筑面积或符合港闸政〔2005〕32号文件中相关规定确定，取其大者。港闸政〔2005〕32号文件第九条规定“申请入住集居区住房的建筑面积标准……三至五人农村村民户不得超过190平方米；……”。 一审法院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。 关于钱德胜能否代表江和英户与芦泾港村经济合作社签订案涉房屋搬迁补偿安置协议的问题。首先，基于房屋的整体性、农村宅基地的唯一性、家庭成员生活共同性，在房屋搬迁工作实践中通常都是以户为单位进行补偿安置，在洽谈协商时也通常是与户代表或者户主进行协商并签订协议。钱德胜系江和英的上门女婿，且从1983年南通市郊区社员住房及宅基地情况登记表载明情况来看，其早已系江和英户的家庭成员，长期与江和英共同生活。虽然江和英系案涉房屋的户主，但在协议签订时江和英已达90岁高龄，钱德胜是该户主要家庭成员之一，故钱德胜可以作为该户代表就补偿安置事宜进行协商并签订协议。江和英诉称钱德胜在其未出具委托手续的情况下签署协议系无效行为的主张不能成立。其次，永兴街办认可芦泾港村经济合作社系接受其委托而签订案涉房屋搬迁补偿安置协议，且亦愿意承担相应法律后果，故芦泾港村经济合作社作为案涉协议一方主体并无不当。 关于案涉房屋搬迁补偿安置协议是否存在应当确认无效情形的问题。首先，从签订协议的前后过程来看，先后经历签署面积确认表等基础性材料、洽谈协商、签订案涉协议等程序。根据法院调取的照片来看，2017年8月19日钱德胜在面积确认表中“产权登记人签字处”签名时神情自然，其孙紧随其旁，桌面上摆放有身份证等户籍资料，且在其签字前该确认表的相关信息已经填写完整；2017年8月23日晚在签订案涉搬迁补偿安置协议时钱德胜一方亦有其孙子在场，其签字时戴有老花眼镜，神情自然，不存在所谓胁迫等非法情形。且据钱德胜在庭审中陈述，在签订案涉协议时永兴街办工作人员邹某对其态度客气。故综合上述情形来看，钱德胜签订案涉房屋补偿安置协议系其真实的意思表示，不存在所谓的逼迫情形。钱德胜与有关拆迁人员发生冲突的时间为2018年1月21日，而案涉房屋搬迁补偿安置协议签订时间为2017年8月23日。因此，江和英提出的该行为与案涉房屋搬迁补偿安置协议的签订无必然的联系，不能以此否定案涉房屋搬迁补偿安置协议签订的合法性。其次，从房屋搬迁补偿安置协议内容来看，对房屋的位置、补偿安置的方式、补偿总额、安置地点及限定价格、临时安置补助费标准和安置房的选择、结算方式等均进行了约定，只是在补偿分项部分、交付房屋时间及补偿款领取时间等处未予填写。在签订时虽有部分空白之处，但该协议已经具备房屋补偿安置协议应有的基本要件，并不影响案涉协议内容的确定性，对江和英权利保障并无实质影响。因此，从案涉协议的整体来看，不能认定案涉房屋搬迁补偿安置协议为空白协议。 关于案涉房屋搬迁补偿安置协议的补偿安置是否合法有据的问题。首先，根据《诚仁中国土地储备地块工程房屋搬迁补偿安置方案》规定，安置指标面积按搬迁房屋的合法建筑面积或符合港闸政〔2005〕32号文件中相关规定确定，取其大者。根据港闸政〔2005〕32号文件第九条的规定，三至五人农村村民户申请入住集居区住房的建筑面积不得超过190平方米。本案中，根据钱德胜签字确认的面积确认表的内容来看，江和英户常住人口为江和英（系农村数据库成员）、江美兰（系农村数据库成员）、钱德胜（非农村数据库成员）、江某2（系农村数据库成员、离婚），其案涉房屋合法建筑面积为119.63平方米。根据上述政策规定，永兴街办核定江和英户享受安置面积190平方米并无不当。其次，在2017年8月23日签订案涉房屋搬迁补偿安置协议时，当时双方协商确定的补偿总额为568900元。后永兴街办在评估的基础上进行了修正并在原有的基础上增加了35700元，总额变更为604600元。较之前协议确定的金额而言，并未减损其利益，而是进一步增加了江和英的权益。且该数额与中证房地产评估造价集团有限公司出具的评估报告相吻合。因此，案涉房屋搬迁补偿安置协议对江和英户已予以了充分的补偿。故案涉协议所涉的安置补偿合法有据，并无不当。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回江和英的诉讼请求。 江和英不服一审判决，向本院提起上诉称,1.原南通市港闸区人民政府制作的《民房搬迁工作指导手册》规定，被搬迁户签字栏必须由产权人签字或由其委托人签字，并拍照留证。钱德胜虽然是江和英户的家庭成员，但并不是共有人，产权人江和英没有授权钱德胜签订搬迁协议，钱德胜的行为也没有征得其他共有人同意，钱德胜未经授权签订的空白协议系无效协议。虽然江和英已经超过90岁高龄，但头脑思维清晰，是具有正常行为能力的人。2.钱德胜签订空白协议是在被恐吓、打骂、限制人身自由的情形下签字的，邹某、马某是永兴街办工作人员，和永兴街办存在利害关系，其证言不具有真实性。3.一审判决对江和英房屋面积认定错误，且对房屋是否翻建没有查明，江和英两本房产证共计279.63平方米，而不是一审法院认定的119.63平方米，一审法院也没有查明江和英孙女及外孙是否属于房屋搬迁安置对象。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判或发回重审。 被上诉人永兴街办辩称，1.钱德胜是以户代表的身份与永兴街办签订搬迁补偿安置协议，不需要江和英向其出具授权委托书。按照农村的风俗习惯，一般是男性对外作为代表处理家庭事宜，江和英只有一个女儿，该户一直由钱德胜出面负责搬迁事宜，况且江和英是文盲，在协议签订时也90岁高龄。案涉协议确定的补偿事项充分保障了该户的搬迁补偿安置权益，无论江和英户哪一位家庭成员出面签订协议，均不会对该户补偿权益产生任何影响。2.江和英认为案涉协议为空白协议与事实不符。永兴街办为全面保障江和英户的补偿安置利益，同其签订了两份补偿安置协议（编号00×××88、00××90），分别针对的是房屋和冷冻设备，因协议的制式是统一版本，内容不包括冷冻设备，故编号00××90协议仅体现补偿金额。综上，案涉协议不存在可以被确认为无效的情形，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人钱德胜述称，钱德胜是江和英的女婿，但不是案涉房屋的产权人，也不是集体经济组织成员，江和英及其他家庭成员从未委托钱德胜去谈拆迁，永兴街办在江和英居住的地块拆迁，没有张贴拆迁公告，也没有合法的拆迁手续，钱德胜被永兴街办逼迫在空白协议上签字，不是自愿的。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持江和英的上诉请求。 原审第三人芦泾港村经济合作社同意永兴街办的意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见以及一审判决的内容，本案的争议焦点是，案涉房屋搬迁补偿安置协议是否存在无效或者可撤销的情形。 关于案涉房屋搬迁补偿安置协议是否存在无效的问题。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。行政协议的目的在于实现行政管理目的，法律并不排斥行政机关通过与被搬迁人通过协商一致的方式签订协议从而实施房屋搬迁，永兴街办基于城市建设的需要，与被搬迁人签订房屋搬迁补偿安置协议，属于其行政管理职权的范围，不存在重大且明显违法等无效的情形。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款规定，人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。虽然《中华人民共和国物权法》第一百零三条规定，共有人对共有的不动产或者动产没有约定为按份共有或者共同共有，或者约定不明确的，除共有人具有家庭关系等外，视为按份共有。《中华人民共和国合同法》第五十一条规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。但是，房屋搬迁安置补偿行为与一般的民事行为并不完全等同，在房屋搬迁安置补偿过程中，既要考虑到所有被搬迁人的利益，同时，也要考虑到相关的拆迁政策与拆迁实施主体的实际工作情况。对于集体土地上房屋而言，农民村民一户只能拥有一处宅基地，农村集体土地上房屋安置补偿一般以一处宅基地作为确定一户的基础，且通常确定家庭成员中一人签订安置补偿协议。行政机关在补偿安置中难以明晰家庭成员各自的份额，同时，亦难以苛责行政机关就尚未分家析产的某户房屋分别与被搬迁人签订各自具体份额的安置补偿协议。因此，行政机关根据客观实际选择与某一家庭成员签订安置补偿协议时，该协议是否有效，应根据协议是否损害了该户整体的拆迁补偿利益，该家庭成员的身份、行为等综合判断。 具体到本案而言，根据1983年南通市郊区社员住房及宅基地情况登记表载明，江和英户常住农村农业人口包含了女婿钱德胜，这意味着钱德胜也是江和英户的家庭成员之一。在案涉地块实施拆迁时，江和英已90岁高龄，钱德胜作为江和英户的男性成员，代表该户就补偿安置事宜与永兴街办协商并签订协议，并无不符合常理之处。从协议的内容来看，编号00×××88号《港闸区住宅房屋搬迁补偿安置协议》约定了拆迁房屋位置、补偿安置方式、补偿金额、评估方式以及安置点及限定价等主要内容，后永兴街办在协议的基础上，又增加补偿费35700元，对江和英户共计补偿604600元。2017年8月12日，中证房地产评估造价集团有限公司就江和英户被拆迁房屋分别作出通中证房估港闸〔2017〕字第7-17号评估报告以及补充通知，对江和英户房屋的各项补偿费用分别评估为263476.63元、341123.37元。钱德胜与永兴街办签订的搬迁补偿安置协议约定的金额以及永兴街办增加的金额，与评估报告确定的补偿费用亦相符合，故案涉搬迁补偿安置协议并未侵犯江和英户的拆迁补偿安置权益，不存在无效之情形。 关于案涉房屋搬迁补偿安置协议是否存在可撤销情形的问题。《中华人民共和国合同法》第五十四条第二款规定，一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。一般而言，欺骗他人的方法包括故意告知虚假情况或者故意隐瞒真实情况，目的是对了使对方当事人作出错误的意思表示。胁迫则是一方当事人以将来要发生的损害或者直接施加损害相威胁，而使对方当事人产生恐惧并与之订立合同的行为。《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条规定，当事人对欺诈、胁迫、恶意串通事实的证明，以及对口头遗嘱或者赠与事实的证明，人民法院确信该待证事实存在的可能性能够排除合理怀疑的，应当认定该事实存在。承担举证责任的当事人不仅要提供证据证明相关事实，而且其证据必须达到法律规定的证明标准。法律对胁迫行为规定了比一般民事证明标准更严格的排除合理怀疑标准，以维护法律秩序的稳定性以及保障交易安全。本案中，江和英及钱德胜均主张案涉协议是钱德胜在被永兴街办强迫的情况下签订，并非自愿所签。根据签署面积确认表时的照片反映，2017年8月19日钱德胜在面积确认表中“产权登记人签字处”签名时神情自然，其孙紧随其旁，桌面上摆放有身份证等户籍资料，且在其签字前该确认表的相关信息已经填写完整。2017年8月23日，在签订搬迁补偿安置协议时钱德胜一方有其孙子在场，永兴街办有工作人员邹某、马某等人在场。庭审中钱德胜亦陈述，在签订协议时邹某对其相当的客气。结合对搬迁面积确认表签字确认及签订搬迁补偿安置协议并非同一天发生，以及照片反映签署过程来看，案涉协议的订立原因、订立过程、履行情况，并非完全系一方强制力支配下完成。因此，现有证据不能证明案涉搬迁协议系钱德胜被胁迫的情况下所签，不存在可撤销的情形。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。江和英的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人江和英负担。 本判决为终审判决。 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二〇年十月二十一日 书记员  丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。