宁夏回族自治区银川市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）宁01行终80号 上诉人（原审原告）宁夏银泰生态开发有限公司。 法定代表人龚某1，董事长。 委托代理人龚某2，该公司监事（一般代理）。 委托代理人王某，上海市汇业（长沙）律师事务所律师（一般代理）。 被上诉人（原审被告）贺兰县综合执法局。 法定代表人陈某，局长。 行政机关出庭负责人吕宁，该局副局长。 委托代理人黄某，该局工作人员（一般代理）。 委托代理人耿某，宁夏诚托律师事务所律师（特别授权）。 上诉人宁夏银泰生态开发有限公司（以下简称银泰生态公司）因与被上诉人贺兰县综合执法局行政强制一案，不服银川铁路运输法院（2019）宁8601行初456号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2007年4月30日，贺兰县人民政府就引进龚某1进行农业开发建设事宜召开了专题会议，并于2007年5月10日形成[2007]31号《关于引进龚某1进行农业开发建设事宜的专题会议纪要》，决定提供一定的土地给龚某1使用。2007年6月19日，龚某1登记设立银泰生态公司，取得营业执照，住所地在贺兰县洪广镇南梁台子。此后，原告银泰生态公司陆续取得相关土地，用于农业生态项目建设。2008年11月13日，贺兰县发展和改革局向宁夏回族自治区发改委呈报《宁夏银泰现代国际生态农业园建设工程可行性研究报告》的请示，将宁夏银泰现代国际生态园建设项目的地理位置、占地面积、建设规模、建设内容及资金筹措进行了介绍。2009年11月4日，贺兰县住房和城乡建设局根据原告的申请，为原告建设的鱼池管理处、东门方、粮食库、西门房、农机房、养殖用房颁发了贺乡字第2009017号《乡村建设规划许可证》。2019年3月6日，贺兰县自然资源局向被告贺兰县综合执法局作出贺自然资函[2019]24号《关于依法查处银泰现代生态园项目违法建设行为的函》，称管理公寓1栋（4-8#）、贵宾公寓3栋（5-1#、5-2#、5-3#）、普通公寓2栋（6-7#、6-9#），规划方案中有此6栋建筑，但未办理相关建设手续；后勤服务部4栋，规划方案中此处为1栋房屋，实际建成与规划方案不符且未办理建设手续；项目入口南侧已建成3栋建筑，规划方案中此处规划为温棚，实际建成与规划方案不符且未办理相关建设手续。要求被告接到该《函》后，立即对该项目违法建设行为进行调查处理，并将处理结果复函贺兰县自然资源局。2019年3月7日，被告作出贺综执限拆字[2019]第XC14001号《限期拆除通知书》。2019年3月21日，贺兰县人民政府作出《强制执行决定书》，决定由贺兰县综合执法局、银川市生态环境局贺兰分局、自然资源局等单位共同组织依法拆除。故原告起诉至法院，请求依法判令：1、撤销被告贺兰县综合执法局于2019年3月7日作出的贺综执限拆字[2019]第XC14001号《限期拆除通知书》；2、本案诉讼费由被告承担。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。涉案的《限期拆除通知书》由被告贺兰县综合执法局作出，责令原告银泰生态公司自行拆除建筑物，并告知原告未进行陈述申辩，且未在规定时间内自行拆除的，将依规定强制进行拆除。该通知书的内容影响到原告的相关权益，故贺兰县综合执法局是本案适格被告。贺兰县人民政府于2019年3月21日作出的《强制执行决定书》，明确了实施拆除行为的决定机关和实施机关，是另一个行政法律关系，被告的该项主张法院不予采纳。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案中，2019年3月6日，贺兰县自然资源局向被告作出贺自然资函[2019]24号《关于依法查处银泰现代生态园项目违法建设行为的函》，已明确原告的后勤服务部4栋与规划方案不符且未办理建设手续，项目入口南侧3栋建筑与规划方案不符且未办理相关建设手续。被告依据贺兰县自然资源局的函作出贺综执限拆字[2019]第XC14001号《限期拆除通知书》，事实清楚、证据确凿，适用法律正确。原告提起本案行政诉讼，但未提交证据证明涉案建筑物取得建设工程规划许可证，对其主张法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告宁夏银泰生态开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告宁夏银泰生态开发有限公司负担。 宣判后，银泰生态公司不服,向本院提起上诉称，一、被上诉人不是《中华人民共和国城乡规划法》规定的法定执法主体，在没有其他法定授权的情况下，无权对上诉人作出限期拆除决定，其作出的限期拆除决定越权无效。被上诉人未向一审法院提供相关政府的授权文件，证明已经获得授权执法主体资格，故其作出的限期拆除决定越权无效。二、被上诉人作出限期拆除决定和强制拆除执行程序均违法。被上诉人未按照《中华人民共和国行政强制法》第十八条的规定向一审法院提供证据证明其实施行政强制措施程序合法，依法应当认定其作出限期拆除决定程序违法。被上诉人也未向一审法院提供证据证明其按照相关规定的程序执行，依法应当认定其强制拆除执行程序违法。三、限期拆除通知只适用了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，该条并未规定没有办理建设工程规划许可证的必须拆除，贺兰县综合执法局的限期拆除通知没有法律依据。四、上诉人的相关项目在特定的历史背景下开展建设，没有建设工程规划许可并不等同于违法建筑，上诉人的信赖利益应当受到保护。上诉人的项目系贺兰县人民政府招商引资项目，建设之初，自治区、银川市、贺兰县三级党政主要领导亲临现场调研指导，高度重视。贺兰县人民政府给予项目建设快办、特办支持，可以“先上车后买票”。五、上诉人的建筑需要被拆除的真实原因在于公众环保利益，上诉人基于公共利益也积极配合，但不能以牺牲民营企业合法利益为代价。拆除上诉人的建筑是因为环境保护和水污染防治的需要，如果贺兰县人民政府按照《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条的规定来处理，上诉人是没有任何异议的。六、一审法院并未对行政行为的合法性进行审查，而是审查被拆除建筑的合法性，违背行政诉讼的一般规则。一审法院对执法主体资格、行政程序、适用法律、证据和主要事实依据等问题不作审查，审理本案时只要没有办理建设工程规划许可证就应当限期拆除。综上，请求二审法院：1、撤销银川铁路运输法院（2019）宁8601行初456号行政判决，改判支持上诉人的诉讼请求，即撤销贺兰县综合执法局于2019年3月7日作出的贺综执限拆字[2019]第XC140001号《限期拆除通知书》；2、一、二审诉讼费用由被上诉人负担。 被上诉人贺兰县综合执法局辩称，上诉人违章建筑的违法行为事实清楚，证据充分。早在2012年11月贺兰县自然资源局就认定上诉人涉案建筑违法，并下达了责令停止违法行为通知书。后于2013年5月对上诉人的违法行为进行立案调查并作出的行政处罚决定。上诉人当时接受处罚并缴纳相应罚款。因此上诉人违法占用土地存在违法建筑的行为事实清楚。且上诉人的涉案建筑位于贺兰县南梁水源地一级保护区范围内，属于必须拆除的建筑。2019年3月，宁夏回族自治区生态环境厅对水源地进行了核查，确认上诉人的建筑物和经营会给水源造成污染，故要求无条件拆除。此后，在2019年3月6日贺兰县自然资源局作出[2019]24号《关于依法查处银泰现代生态园项目违法建设行为的函》，函告被上诉人对上诉人的违法行为进行调查处理。并将处理结果复函。因此，被上诉人依据上述事实和依据作出了涉案的强制拆除通知书。该通知书符合法律规定，不应当撤销。 本院二审期间，双方当事人均未向本院提交新证据。 二审查明的事实与一审查明的事实相同，本院予以确认。 本院认为，本案争议的焦点为被上诉人贺兰县综合执法局作出的贺综执限拆字[2019]第XC14001号《限期拆除通知书》是否合法。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，贺兰县自然资源局向被上诉人作出贺自然资函[2019]24号《关于依法查处银泰现代生态园项目违法建设行为的函》，已明确上诉人园内的后勤服务部4栋与规划方案不符且未办理建设手续，项目入口南侧3栋建筑与规划方案不符且未办理相关建设手续。被上诉人依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据贺自然资函[2019]24号《关于依法查处银泰现代生态园项目违法建设行为的函》作出的贺综执限拆字[2019]第XC14001号《限期拆除通知书》，事实清楚、证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。故一审判决驳回上诉人宁夏银泰生态开发有限公司的诉讼请求，并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人宁夏银泰生态开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 丁 瑾 审判员 刘煜姗 审判员 王建玲 二〇二〇年十月二十二日 书记员 段思琦 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……