湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂行终807号上诉人（原审原告）：方玉贞，女，1949年11月28日出生，汉族，住湖北省宜昌市西陵区。委托诉讼代理人：潘俊，男，1960年1月6日出生，汉族，住湖北省宜昌市西陵区。被上诉人（原审被告）：宜昌市人民政府。住所地：湖北省宜昌市沿江大道**。法定代表人：张家胜，市长。委托诉讼代理人：江心，宜昌市司法局副局长。委托诉讼代理人：李森林，宜昌市司法局工作人员。第三人：宜昌市西陵区人民政府。住。住所地：湖北省宜昌市西陵区珍珠路**/div>法定代表人：任蔚，区长。委托诉讼代理人：周忠来，该区水利局党组书记。委托诉讼代理人：李爱武，湖北百思特律师事务所律师。上诉人方玉贞因与被上诉人宜昌市人民政府（以下简称宜昌市政府）、宜昌市西陵区人民政府（以下简称西陵区政府）房屋征收补偿行政复议一案，不服湖北省宜昌市中级人民法院（2020）鄂05行初8号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。方玉贞一审起诉请求：1、确认宜昌市政府作出的行政复议决定违法；2、西陵区政府承担行政违法侵权赔偿5157393元；3、由宜昌市政府承担诉讼费用。事实和理由如下：（一）行政复议决定认定事实不清。宜昌市政府没有围绕《房屋征收补偿决定书》中争议的焦点审理。西陵区政府2019年7月4日作出的（2019）9号《房屋征收补偿决定书》拒绝提供用于调换的房屋；拒绝履行安置补偿方案中选择货币补偿上浮20%的规定；依据湖北华审资产评估土地房地产估价有限公司出具的《房屋征收估价分户报告单》作出房屋征收补偿决定程序违法，不具有法律效力；委托湖北华审资产评估土地房地产估价有限公司作出的估价结果存在严重的法律瑕疵；委托湖北华审资产评估土地房地产估价有限公司重复评估，估价程序存在瑕疵。（二）根据现有的证据可以认定西陵区政府存在以下违法事实。一是拒不执行《国有土地上房屋征收与补偿条例》和湖北省高级人民法院的行政判决，肆意剥夺方玉贞对可用于调换房屋的知情权、选择权，可以认定房屋征收决定及安置补偿方案违法；二是西陵区政府拒不接受宜昌市中级人民法院（2015）鄂宜昌中行终字第00088号《行政判决书》认定的上浮20%，剥夺方玉贞合法权利；三是西陵区政府故意拖延时间，启动非法程序，重复委托湖北华审资产评估土地房地产估价有限公司非法评估，损害方玉贞合法利益；四是西陵区政府依据非法的《房地产征收估价报告》作出（2019）9号《房屋征收补偿决定书》，严重侵害原告的合法权益。（三）复议机关驳回一并提出的行政赔偿请求不符合法律规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十九条的规定，方玉贞一并提出的5157393元行政赔偿合情、合理、合法，应当获得支持。具体赔偿项目及金额为：房屋建筑总面积征收拆迁赔偿2903292元；房屋建筑内夹层征收拆迁赔偿257990元；门面宽深比修正补偿94838元；选择货币补偿部分651224元；暴力征收侵权部分117220元；临时安置补偿70332元；诉讼费用920元，其中，一、二审诉讼费100元，再审胜诉误工费（2天）434元，再审胜诉交通费（两次武汉来回）386元；行政违法侵权责任赔偿977864元；保证金50000元；装修、附属物补偿29140元；其他费用4573元，含搬迁补偿费、水表初装费、电表初装费、办证费等费用。一审法院查明，为实施庙嘴长江大桥公共事业项目建设，西陵区政府于2013年6月21日作出西房征决字（2013）2号《房屋征收决定书》。方玉贞位于宜昌市西××（××西××）的房屋（房屋所有权证号为宜市房权证西陵字第**，证载面积为46.12㎡，证载用途为商业；土地使用权证号为宜市国用（2007）第080301143-6号，地类，地类为商业用地权类型为划拨，土地使用权面积为46.12㎡。）在庙嘴长江大桥项目房屋征收范围内。因方玉贞没有与原西陵区房屋征收与补偿办公室达成征收补偿协议，西陵区政府于2014年10月10日作出了（2014）9号《房屋征收补偿决定书》。方玉贞不服该房屋征收补偿决定，向法院提起行政诉讼。经一、二审判决后，西陵区政府不服，向湖北省高级人民法院申请再审，在案件再审期间，西陵区政府主动撤销了该房屋征收补偿决定书。2016年7月20日，湖北省高级人民法院以未给方玉贞选择补偿方式的权利为由确认西陵区政府作出的（2014）9号《房屋征收补偿决定书》违法。2019年7月4日，西陵区政府在重新启动评估程序对方玉贞房屋价值进行评估后，作出（2019）9号《房屋征收补偿决定书》，该决定书的主要内容为：征收方玉贞名下宜昌市西陵二路3号的房屋，按照《庙嘴长江大桥项目江北片区房屋征收安置补偿方案》予以补偿，补偿方式为货币补偿或者产权调换，任选其一。两种补偿方式，明细如下：（一）货币补偿，1、房屋价值补偿32136元/㎡×46.12㎡＝1482112元；2、装修、附属物补偿20964元；3、搬迁补偿费1000元；4、临时安置补偿费32136元/㎡×46.12㎡㎡×0.6%×3个月＝26678元；5、水表初装费710元，电表初装费340元；6、办证费240元；7、停产停业损失32136元/㎡×46.12㎡×0.4%×2个月＝11857元。上述7项合计为1543901元。扣减原西陵区房屋征收与补偿办公室按照《协议书》业已预付的1450000元，余款全部存储于中国农业银行股份有限公司三峡东山支行。如有其它物品及附属物设施遗漏，依法据实补偿。（二）产权调换，1、房屋价值补偿32136元/㎡×46.12㎡＝1482112元；2、装修、附属物补偿20964元；3、搬迁补偿费2000元；4、临时安置补偿费，自搬家之日起按月支付至调换房屋符合交房条件后三个月止，每月标准为32136元/㎡×46.12㎡×0.6%＝8892.67元；5、水表初装费710元，电表初装费340元；6、办证费240元；7、停产停业损失32136元/㎡×46.12㎡×0.4%×2个月＝11857元。不含第4项，上述6项合计为1518223元。提供宜昌市民益家园小区20-102号房屋（建筑面积约131.11㎡）用于产权调换，分别计算被征收房屋与用于产权调换房屋价值并结清差价。2019年7月4日，宜昌市西陵区住房保障服务中心将（2019）9号《房屋征收补偿决定书》送达给方玉贞。方玉贞不服（2019）9号房屋征收补偿决定，于2019年8月1日以邮寄的方式向宜昌市政府提交了《行政复议申请书》。2019年8月8日，宜昌市政府受理了方玉贞的行政复议申请并向西陵区政府邮寄送达了《行政复议答复通知书》。西陵区政府在法定期限内提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。2019年9月26日，宜昌市政府以案情复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定为由，作出《延期审理通知书》，将案件审理期限延至2019年11月6日。2019年10月30日，西陵区政府自行撤销了（2019）9号《房屋征收补偿决定书》。2019年11月4日，宜昌市政府对案件审理后作出《行政复议决定书》，决定书主要内容为：1、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第二十六条的规定，西陵区政府具有按照征收补偿方案作出征收补偿决定的行政职权和职责；2、西陵区政府在（2019）9号《房屋征收补偿决定书》中提供给方玉贞用于产权调换房屋的价值，未经过评估机构评估，违反了《国有土地上房屋征收评估办法》第十条第二款和第二十九条的规定；3、方玉贞提请的行政赔偿事项并非行政补偿行为造成的，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十一条第（二）项的规定，方玉贞的赔偿请求，不予支持。鉴于在行政复议期间，西陵区政府主动撤销了（2019）9号《房屋征收补偿决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，决定确认西陵区政府作出的（2019）9号《房屋征收补偿决定书》违法，对于方玉贞提出的5157393元行政赔偿请求，不予支持。2019年11月7日，宜昌市政府向方玉贞和西陵区政府送达了《行政复议决定书》。一审另查明，为不影响庙嘴长江大桥项目的建设进度，经原西陵区房屋征收与补偿办公室与方玉贞协商，方玉贞同意按照评估价格领取预补偿款，有争议部分另行解决。为此，双方于2014年8月16日签订《协议书》，政府按照协议将预补偿款1450000元（含保证金50000元）汇入方玉贞指定的账户，方玉贞将房屋交原西陵区房屋征收与补偿办公室先行拆除。协议签订后，该房屋被拆除。一审法院认为，本案争议焦点主要是两个方面：一是行政复议决定是否合法；二是方玉贞的诉讼请求是否应得到支持。关于行政复议决定是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，宜昌市政府作为上一级人民政府，具有受理对西陵区政府行政行为不服提出的行政复议申请并作出行政复议决定的法定职责。从宜昌市政府提交的证据来看：一是复议程序方面。宜昌市政府于2019年8月8日受理复议申请后，向西陵区政府送达了《行政复议答复通知书》，西陵区政府在法定期限内提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。因案情复杂，宜昌市政府决定将行政复议期限延至2019年11月6日。宜昌市政府对案件进行审理后，于2019年11月4日作出《行政复议决定书》并于2019年11月7日向方玉贞和西陵区政府送达。宜昌市政府作出行政复议决定的程序合法。二是事实认定方面。《国有土地上房屋征收评估办法》第十条第二款和第二十九条规定，用于产权调换房屋价值评估时点应当与被征收房屋价值评估时点一致，除政府对于产权调换房屋价格有特别规定外，应当以评估方式确定用于产权调换房屋的市场价值。本案中，西陵区政府作出的房屋征收补偿决定，仅明确了用于产权调换的房屋，未对用于产权调换的房屋进行价值评估，宜昌市政府在行政复议决定中认定该内容违法，认定事实清楚，证据确凿。三是适用法律方面。西陵区政府在行政复议期间自行撤销了（2019）9号《房屋征收补偿决定书》，宜昌市政府作出行政复议决定时已无可撤销内容，在方玉贞仍要求确认房屋征收补偿决定违法的情形下，宜昌市政府依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，作出行政复议决定，确认西陵区政府作出的房屋征收补偿决定违法，适用法律正确。另外，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权益。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。上述法律规定明确公民、法人或者其他组织获得国家赔偿必须同时满足四个条件，即违法行为、损害后果、违法行为与损害后果之间有因果关系、受损害的是合法权益。根据上述规定，并非行政行为一经确认违法，行政机关必须赔偿。被侵权人要取得赔偿，必须符合法定条件。本案中，西陵区政府作出的房屋征收补偿决定在自行撤销后被确认违法，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，西陵区政府及房屋征收实施部门在后续的行政补偿程序中，仍应依法对方玉贞给予公平的补偿。方玉贞提出的补偿利益损失，将在后续的行政补偿程序中依法予以解决，并非实际发生的损失。另有方玉贞提出的其他损失，缺乏相应的事实根据和法律依据。故宜昌市政府在行政复议决定中对于方玉贞的赔偿请求不予支持，符合法律规定。关于方玉贞诉讼请求是否应得到支持的问题。本案中，方玉贞的诉讼请求主要包括两个方面的内容，一是确认宜昌市政府作出的行政复议决定违法；二是由西陵区政府承担行政违法损害赔偿5157393元。对于第一项诉讼请求，行政机关自行撤销行政行为，行政复议机关作出确认违法的决定，意味着被申请复议的行政行为无论在合法性上还是在效力上都受到了否定性评价。本案中，宜昌市政府作为行政复议机关对已被西陵区政府自行撤销的房屋征收补偿决定作出了确认违法的决定，该决定一旦生效，意味着西陵区政府将依照法定程序对方玉贞的行政补偿问题重新作出处理，方玉贞若对新的行政补偿行为不服，仍然可以通过法律途径寻求救济，根据《中华人民共和国行政复议法》或《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，行政复议机关或人民法院仍将对新的行政补偿行为合法性进行全面审查。故在宜昌市政府已对被申请复议的行政行为作出否定性评价的情形下，方玉贞提起行政诉讼，请求确认宜昌市政府作出的行政复议决定违法，既无必要，也与法律法规不符，不予支持。对于第二项诉讼请求，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第一款的规定，公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。根据上述规定，在行政诉讼中一并提出的行政赔偿请求，只能基于被诉行政行为对原告造成的侵害。本案中，被告是行政复议机关，被诉行政行为是行政复议决定，方玉贞在本案中请求第三人承担行政违法侵害赔偿，缺乏法律依据，不予支持。故一审判决：驳回方玉贞的诉讼请求。一审案件受理费50元，由方玉贞负担。方玉贞不服一审判决，上诉请求：1、撤销湖北省宜昌市中级人民法院（2020）鄂05行初8号行政判决；2、确认宜昌市政府不履行职责违法；3、判令西陵区政府行政赔偿515.7393万元；4、一、二审诉讼费由宜昌市政府负担。事实和理由如下：（一）一审判决认定事实不清。第三人西陵区政府早在2014年10月完成了对商铺的征收，并在长达六年的时间里以各种理由推诿拒绝履行协议书义务，给予上诉人房屋征收补偿。宜昌市政府没有依据行政复议法规定，审查第三人拒不履行依法公告的安置补偿方案的违法行为，没有全面审查第三人擅自启动重复评估委托行为。第三人西陵区政府重新作出补偿决定又再次撤销，未在法定期限内重新作出补偿决定，构成违法。（二）一审判决适用法律错误。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理；赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。一审法院认为在行政诉讼中一并提出的行政赔偿请求只能基于被诉行政行为造成的侵害，不符合上述规定。一审法院没有其他理由拒绝审理当事人一并提出的行政赔偿请求。（三）一审判决裁判逻辑混乱，枉法判决。复议机关对复议申请人提出的赔偿请求以赔偿事项并非行政补偿行为造成而没有审理，一审法院没有就复议机关的复议决定进行全面审查，以复议机关已对原行政行为作出否定性评价为由，不对复议决定进行合法性审查，即得出不予支持的结论，违反公平公正原则。（四）一并提出行政赔偿符合法律规定。根据行政复议法第二十九条规定，复议申请人一并提出行政赔偿合情、合理、合法，方玉贞提出515.7393万元行政赔偿，有具体项目和依据，应予支持。宜昌市政府二审答辩称，（一）宜昌市政府具有行政复议职能，并依法履行了复议职责。（二）案涉复议决定书符合行政复议法及实施条例、《国有土地上房屋征收与补偿条例》的法律法规的规定。1、西陵区政府在案涉《房屋征收补偿决定书》中提供给被征收人用于产权调换房屋的价值未经评估机构评估，违反了《国有土地上房屋征收评估办法》第十条的规定，宜昌市政府复议决定确认了该违法内容。西陵区政府在复议期间自行撤销了案涉《房屋征收补偿决定书》，宜昌市政府在作出复议决定时已无可撤销内容，故作出确认违法的决定，符合行政复议法的规定。2、方玉贞提出的行政赔偿事项并非行政补偿行为造成，反而是行政补偿的对象和内容，不宜重复适用行政补偿与行政赔偿程序，即使补偿决定被撤销，西陵区政府是法定补偿义务主体，仍需对征收补偿问题重新进行处理，故方玉贞申请复议一并提出的行政赔偿，理由不成立。（三）复议程序合法。复议机关受理、作出复议决定及送达程序均符合法律规定。故请求驳回方玉贞的诉请。西陵区政府二审述称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果适当，请求予以维持。本院二审查明，一审查明的事实属实，依法予以确认。本院认为，本案系因当事人不服行政复议决定引起的诉讼。方玉贞对西陵区政府作出的《房屋征收补偿决定》不服，向宜昌市政府申请行政复议。由于原行为机关西陵区政府在复议期间自行撤销了该房屋征收补偿决定，宜昌市政府在全面审查原行政行为合法性的基础上作出确认违法的复议决定，符合法律规定。一审判决认定复议决定适用法律正确，并无不当。《中华人民共和国行政复议法》第二十九条第一款规定，申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。也就是说，复议机关对于复议申请人一并提出行政赔偿请求的，仍然应当审查是否符合国家赔偿法规定应当给予赔偿的情形。本案中，方玉贞不服房屋征收补偿决定申请行政复议，房屋征收补偿决定本身为赋权性行为，如房屋征收补偿决定存在违法或漏项问题，可以通过撤销、变更或确认违法予以纠正，方玉贞申请复议一并提出的赔偿项目大部分与房屋征迁补偿项目重合，属于行政补偿程序中应当解决的事项。另因本案为行政征收补偿程序引起的复议事项，而非以确认拆除违法启动的复议程序，方玉贞申请复议一并提出的其他损失，包括再审胜诉费、侵权损失等，缺乏基本的事实前提和法律依据，复议机关对此不予支持，也无不当。同理，复议机关已确认原行政行为违法，方玉贞对复议决定不服，提起本案诉讼，在本案中要求第三人西陵区政府承担赔偿责任，亦是混淆了行政补偿程序与行政赔偿程序的适用范围与前提，一审认为方玉贞提出的赔偿请求缺乏法律依据，亦无不当。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，处理结果适当。方玉贞的上诉理由不能成立，其上诉请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由方玉贞负担。本判决为终审判决。审判长 张 婷审判员 张思化审判员 王志荣二〇二〇年十月二十二日书记员 董晓晗