宁夏回族自治区银川市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）宁01行终290号 上诉人（原审被告）贺兰县习岗镇人民政府，住所地宁夏回族自治区贺兰县习岗镇水源路**。 法定代表人陈保家，镇长。 行政机关出庭负责人刘统玺，该镇副镇长。 委托代理人董怀章，宁夏宁人律师事务所律师（特别授权）。 委托代理人李军勤，宁夏宁人律师事务所律师（特别授权）。 被上诉人（原审原告）王某1，女，1984年1月18日出生，回族，个体工商户，住宁夏回族自治区银川市。 委托代理人王志礼，男，1957年6月30日，回族，退休干部，住宁夏回族自治区贺兰县，系被上诉人王某1之父（特别授权）。 上诉人贺兰县习岗镇人民政府（以下简称习岗镇政府）因与被上诉人王某1行政强制及行政赔偿一案，不服银川铁路运输法院（2020）宁8601行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2010年8月20日，贺兰县习岗镇五星村村民委员会与原告王某1签订《土地流转合同》，将五星村二社北侧6.1亩坟滩荒地流转给原告建设“五星村蔬菜瓜果批发中转站”使用，每亩流转价格19600元，土地上的所有墓穴主由村委会按照实际情况分别给予补偿，墓穴清理和填垫平整由原告出资自行处理。原告申请利用该6.1亩坟滩荒地投资1500000元建设养殖场（垫土方约6000立方，建设东西两面围墙、西侧建设饲料仓储库房4间128平方米，东侧建设养殖棚一栋，北侧建设150平方米办公用房，另建车库灶房60平方米，总建筑面积738平方米），向被告习岗镇政府提交《关于筹建五星村二社养殖场用地项目备案的报告》，被告于2010年12月13日在该报告上盖章并签署“同意立项”意见，五星村委会、习岗镇土管所、贺兰县农牧渔业局、被告和贺兰县国土资源局等五部门在《习岗镇产业项目用地备案表》上均签署同意意见并盖章。 2019年1月20日，中共贺兰县委办公室和贺兰县政府办公室联合印发《关于印发贺兰县深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案的通知》（贺党办发[2019]2号），要求对四类问题进行排查清理。2019年2月底，被告组织人员和机械，对原告位于五星村的养殖场西南角场棚和侧库实施强制拆除，口头要求原告砌筑隔离墙、平整场地。原告将墙体补砌，降低围墙高度，对已拆除场棚占地部分拉运土方铺垫。 2019年3月8日，贺兰县自然资源局印发《关于加快我县“大棚房”问题专项清理整治工作进度的函》（贺自然资函[2019]25号），该函后附《贺兰县“大棚房”问题专项清理整治违规项目情况表（习岗镇一类问题）》，表中序号第31号为原告，项目名称仓库，项目占地面积3.2亩，项目始建时间2010年，违规占用耕地面积1.6亩，未整改到位（（地坪未复垦。 2019年3月26日，贺兰县自然资源局向被告发出《关于尽快整改朱永慧、王某1未经批准擅自改变土地用途非法建设的函》，内容为：我局在“大棚房”问题专项清理整治行动中发现朱永慧、王某1未经批准擅自占用坟地建设废品收购厂及仓储，朱永慧、王某1的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，已构成未经批准，非法占用土地的事实，为进一步加强土地管理，合理利用土地，有效遏制土地违法行为的发生，现将有关情况函告你单位，望你单位依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，尽快组织拆除复垦，我局将积极配合支持。 2019年3月27日，被告在五星村委会办公室向原告送达2019年第16号《责令限期拆除通知书》，内容为：经查，你户未经批准在五星村二社擅自建设仓储、住房，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，四十一条之规定，该建筑属违法建设，现根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，责令你户在收到本通知之日起七日内将违规建筑自行拆除，并恢复农业用途。逾期不拆除的，将根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，依法予以拆除，所造成的一切后果由你户自行负责。2019年4月5日，被告组织人员和机械，对原告的养殖场内所有地上建筑物、构筑物及附着物实施了强制拆除。原告不服，诉至法院，请求依法判令：1.确认被告在2019年4月5日强行拆除原告的养殖场及附属建筑设施的行为违法；2.被告赔偿强行拆除养殖场及附属建筑给原告造成的经济损失2238943元（一部分按照评估报告确定为1721650元，另一部分参照评估报告计算）；3.被告赔偿原告2019年4月5日拆除养殖场及附属建筑设施时毁坏的自来水管道、下水（排水管道）共210米、机井3眼、雨水井3座、水冲厕所井1座、大葱及韭菜地的经济损失60000元；4.本案的诉讼费用由被告承担。 另查明，宁夏禾宇空间测绘有限公司接受原告的委托，于2019年5月21日出具《土地勘测定界技术报告》，测定养殖场占地面积4830平方米，合7.25亩，其中基本农田保护区67.69平方米，一般农地647.51平方米，特殊用地3405.13平方米，自然保留地709.67平方米。案件审理中，法院调取贺兰县2016年土地利用规划图，该图中记载原告的养殖场占用土地类型为建设用地。 一审法院认为，贺兰县在推进“大棚房”问题专项清理整治行动中制定出工作方案，明确各职能部门分工负责，其中贺兰县自然资源局负责梳理核查，确定清理整治范围，被告习岗镇政府负责组织具体实施，结合《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，被告对违反城乡规划的建设有权实施拆除。本案中，被告实施强制拆除行为的依据为《责令限期拆除通知书》，该通知书明确原告王某1未经批准在五星村二社擅自建设的仓储、住房，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，第四十一条之规定，该建筑属违法建设。因原告在2010年通过债务抵顶方式获得6.1亩坟滩地的土地使用权，于2010年向被告提出利用坟滩地建设养殖场的立项报告，报告中对于建设项目及规模进行了明确，被告审批同意，五星村委会、习岗镇土管所、贺兰县农牧渔业局、被告和贺兰县国土资源局等五部门在《习岗镇产业项目用地备案表》上均签署同意的意见并盖章，结合2019年5月21日宁夏禾宇空间测绘有限公司《土地勘测定界技术报告》载明原告的养殖场占地面积为4830平方米（合7.245亩），占地类型包括基本农田保护区67.69平方米，一般农地647.51平方米，特殊用地3405.13平方米，自然保留地709.67平方米，结合法院在案件审理中依职权调取的贺兰县2016年土地利用规划图，可以确定原告占用的土地70%为特殊用地，且经过备案审批，故《责令限期拆除通知书》中关于违法建设的界定结果缺乏事实依据。被告实施强制拆除行为前，在《责令限期拆除通知书》中未告知原告的陈述申辩权，没有告知行政复议或行政诉讼救济途径，没有按照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条至第三十八条的规定，履行催告、作出强制执行决定及送达等程序性事项，属于程序违法。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，针对原告在本案中提出的赔偿请求，原告提交的《房地产咨询报告》系原告单方委托作出，在案件当事人无法协商一致的情形下，由被告先行作出处理意见较为适宜，故本案对原告的赔偿事项暂不做处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：一、确认被告贺兰县习岗镇人民政府在2019年4月5日拆除原告王某1养殖场的行为违法；二、被告贺兰县习岗镇人民政府在判决生效后六十日内对原告王某1在本案中提出的赔偿请求作出处理决定。案件受理费50元，由被告贺兰县习岗镇人民政府负担。 宣判后，习岗镇政府不服,向本院提起上诉称，一、一审判决认定事实错误，主体认定错误。首先，上诉人的拆除行为有法律依据和事实理由，并非本案适格主体，不应当由上诉人承担责任。其次，上诉人依据贺兰县自然资源局2019年3月16日出具的《关于尽快整改朱永回、王某1未经批准擅自改变土地用途非法建设的函》实施拆除，具有政策及法律依据。二、一审法院依据被上诉人提交的《土地勘测定界技术报告》及法院调取的贺兰县2016年土地利用规划图，确认被上诉人占用的土地70%为特殊用地，从而认定《责令限期拆除通知书》中关于违法建设的界定结果缺乏事实依据是错误的。综上，请求二审法院：1.撤销(2020)宁8601行初22号行政判决书，将本案发回重审或依法改判；2.本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人王某1辩称，一、上诉人套用贺兰县人民政府整治大棚房的文件方案，拆除被上诉人的养殖场及其附属建筑，违法行政。二、上诉人行政强制拆除程序违法。三、上诉人有强制拆除的权力，是本案适格被告，应当承担相应的法律责任和赔偿义务。四、被上诉人建养殖场及附属建筑，是经过被上诉人审批的，涉案土地就是建设用地，不是农用地，上诉人没有任何违建事项。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院二审期间，双方当事人均未向本院提交新证据。 二审查明的事实与一审查明的事实相同，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一、三款:“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。……在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。”的规定，建设单位或者个人在乡、村庄规划区内进行建设，应当取得城市、县人民政府城乡规划主管部门颁发的乡村建设规划许可证。故被上诉人王某1被拆除建筑是否属于违法建设应由城市、县人民政府城乡规划主管部门予以认定，属于行政机关的法定职权。一审法院不宜直接认定被上诉人被拆除建筑为违法建设，本院予以纠正。但上诉人习岗镇政府的涉案强制拆除行为违反了《中华人民共和国行政强制法》规定的法定程序，一审判决确认该强制拆除行为违法并责令上诉人对被上诉人的赔偿申请作出处理，判决结果正确。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人贺兰县习岗镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 丁 瑾 审判员 刘煜姗 审判员 马建菲 二〇二〇年十月二十九日 书记员 吴佳敏 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……