青海省共和县人民法院行政判决书（2019）青2521行初73号原告江某，住所地青海省共和县。法定代表人岑某，江某经营者。委托诉讼代理人张某，北京腾铭律师事务所律师。委托诉讼代理人徐某，北京腾铭律师事务所律师。被告共和县农牧和科技局。法定代表人沈某。委托诉讼代理人关某，公民身份号码：×××，住共和县。委托诉讼代理人孟某，青海清致律师事务所律师。原告江某不服被告共和县农牧和科技局行政处罚向本院提起行政诉讼，本院于2018年11月28日立案后，于2019年5月17日作出了（2018）青2521行初32号行政判决，被告不服判决提起上诉自治州中级人民法院以本案事实不清、证据不足、适用法律错误，于2019年10月25日作出了（2019）青25行终9号行政裁定，撤销本院（2018）青2521行初32号行政判决，发回本院重审。本院依法另行组成合议庭进行审理，因疫情期间原告委托诉讼代理人不能到庭参加诉讼，经青海省高级人民法院批准，延长本案审限六个月，于2020年6月5日公开开庭审理了本案。原告江某的法定代表人岑某及其委托诉讼代理人张某，被告共和县农牧和科技局委托诉讼代理人关某、孟某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告共和县农牧和科技局于2018年6月28日向原告作出共农牧（草监）罚[2018]12号行政处罚决定，认定原告在共和县江西沟乡莫热村未办理相关的草地征占用手续，修建了江某进行旅游经营活动，破坏了草原植被。违反了《中华人民共和国草原法》第五十二条、第六十九条、第六十五条规定，限令原告于2018年6月30日前自行拆除旅游设施及附属设施，并恢复草原植被。原告江某诉称，原告负责人岑某与莫热村8社村民索南才让、多杰才旦、才让先三户村民合资占地30亩用于房车营地旅游，经江西沟乡人民政府向县国土资源局请示，并抄送县住房和城乡建设局，原告于2015年7月14日经过青海湖景区工商分局二郎剑工商行政管理所批准成立，注册地址为江西沟莫热村八社，经营范围为：餐饮、房车及附属设施租赁（服务）；预包装食品，饮料（零售）。原告所搭建的房车露营地非永久性建筑，都是可自行移动的，污水及垃圾处理都采用房车营地最新标准，向政府定期交纳排污费，未向青海湖排污，也没有造成青海湖的环境影响，露营房车所占草场下面做好了防护，非挖空、架空施工方法，也并未破坏草场的植被，也非建设，并未改变草场原貌。保护青海湖，原告也是认同这一观点的。同时原告也是在合伙人承包的草场内进行的。露营地只占草场的40％的面积，60％还是为草场。2017年青海省环境保护厅文件中提出原告应补办相应的手续，原告于是向被告提交关于申请办理草原临时征占用的申请报告及向被告申请办理环评手续并提供了营业执照、国务院关于促进自驾车旅居旅游发展文件，并按照被告的要求填写相关表格，填好后交给被告，但是被告不作为，至今对原告的申请置之不理。2018年6月被告向原告送达一份2018年6月20日的行政处罚预先告知书，要求原告拆除房车及附属设施并恢复草场，逾期要下达行政处罚。2018年6月28日下发共农牧（草监）罚[2018]12号处罚决定书。原告认为，被告在作出处罚前，未给原告办理环评手续、未给原告办理临时征占用草场的相关文件，是由于被告的不作为造成的，而且2018年7月被告事后开了听证会，在听证会上原告也说了实际情况，但最后被告还是按照处罚决定书处理，原告认为被告下发处罚决定属于违反法律法规规定，应予以撤销。原告诉求法院1、撤销被告作出的共农牧（草监）罚[2018]12号行政处罚决定；2、判令被告的行政处罚违法。被告共和县农牧和科技局辩称，一、原告非法使用草原违法事实清楚，被告处罚适用法律准确，处罚得当。原告在未取得征用或使用草原审核审批手续，擅自在租赁的草原开展经营性旅游活动（占地面积为46690平方米），用于房车租赁、住宿、俱乐部和餐饮等旅游经营活动，违反了《中华人民共和国草原法》第四十一条、第五十二条的规定，属于违法占用草原的行为；据此被告依据《中华人民共和国草原法》第六十五条、第六十九条的规定，做出共农牧（草监）罚【2018】12号行政处罚决定书，属认定事实清楚，适用法律准确，处罚得当。二、被告的处罚行为程序合法。被告在对原告的处罚过程中，依法进行了勘察、调查询问、处罚告知并送达，在原告无法提供征用或使用草原审核审批相关手续后依法下达了《行政处罚决定书》，处罚程序合法。综上所述，请求人民法院依法驳回原告的行政诉讼请求。被告共和县农牧和科技局为证明行政处罚合法性向法庭提交了以下证据：1.现场勘验笔录和询问笔录，拟证明被告于2018年5月10日对江某进行了现场勘验，原告江某涉嫌非法占有草场46690平方米；2.责令改正通知书、行政处罚事先告知书，拟证明被告在作出行政处罚前依法向原告发出整改违法行为以及对原告的违法行为将作出限期拆除所有旅游设施及附属设施，恢复草原植被的行政处罚；3、行政处罚决定书，拟证明被告于2018年6月28日依法向原告作出了共农牧（草监）罚[2018]12号行政处罚决定；4、送达回证，拟证明被告于2018年6月13日、2018年6月20日、2018年6月28日分别向原告送达了责令改正通知书、行政处罚事先告知书、行政处罚决定书；5、《中华人民共和国草原法》第四十一条、第五十二条、第六十五条、第六十九条，拟证明被告依据上述法律规定作出行政处罚。原告对被告提交上述证据发表如下质证意见：1、现场勘验笔录和询问笔录上记录建筑物，这是不准确的，原告房车营地不是建筑物，房车四周打了桩架起来的，不可能破坏草原植被。勘验笔录和询问笔录上占用草场面积是被告随意填写的，原告法定的代表人当时并不在场。因此原告对被告提交的现场勘验笔录和询问笔录不予认可。2、责令改正通知书、行政处罚事先告知书、行政处罚决定书的执法机关是共和县草原监理站，草原监理站不具有行政执法权。被告还存在先处罚后听证，被告的行政处罚程序明显违法。3、被告依据草原法对原告行政处罚是适用法律错误，因原告房车营地没有破坏草原植被，被告处罚无事实法律依据。原告为证明房车营地的合法性向法庭提交如下证据：1、营业执照、青海湖景区经营项目审核表，拟证明原告房车营地经青海湖景区保护利用管理局审核批准，并领取营业执照是合法经营。2、江西沟人民政府关于索南才让等在莫热村八社拟建房车营地请示文件，拟证明原告通过江西沟人民政府向共和县住房与城乡建设局、共和县国土资源局提出请示拟建宽河驿马房车度假营地。3、关于申请办理草原临时征占用的报告、环评手续办理申请书，拟证明原告于2017年8月15日向被告共和县农牧和科技局提出申请办理草原征占手续，并向共和县环保和林业局申请办理环评手续。4、青海省环境保护厅青环发2017240号文件，拟证明青海省环境保护厅对青海湖保护区旅游活动整改通报中向原告房车营地提出整改要求是补办相关手续，原告按照通报要求进行了补办申请。5、责令改正通知书、行政处罚事先告知书、行政处罚决定书、拆除决定书，拟证明行政处罚机关是共和县农牧和科技局的草原监理站，草原监理站不具有行政处罚权。6、听证会资料，拟证明被告于2018年7月10日事后组织召开了听证会，被告行政处罚存在先处罚后听证。被告对原告提交上述证据发表如下质证意见：1、原告房车营地虽经青海湖景区保护利用管理局审核批准，并领取营业执照，但原告没有按照草原法规定办理草原征占手续，不能认定原告的房车营地合法经营。2、原告通过江西沟人民政府向共和县住房与城乡建设局、共和县国土资源局提出请示拟建宽河驿马房车度假营地，这只是原告申请，并没有政府相关部门批复，不能认定原告所建房车营地合法。3、原告虽提交了办理草原临时征占用的报告和环评手续办理申请书，但报告和申请书不代表有合法手续。4、青海省环境保护厅对青海湖保护区旅游活动整改通报是针对环评手续要求原告补办，并不代表草原征占用手续补办。5、被告作出的责令改正通知书、行政处罚事先告知书、行政处罚决定书上的执法机关用了草原监理站公章，草原监理站具有草原监测、草原管理的执法权，在行政处罚程序上被告处罚存在先处罚后听证，存在一定瑕疵，但被告行政处罚认定原告违法征占草原的事实存在，实体上是合法的。经审理查明：2015年6月3日原告通过江西沟人民政府向共和县国土资源局和共和县住房与城乡建设局提出请示拟建宽河驿马房车度假营地。2015年7月14日原告经青海湖景区保护利用管理局审核批准，在江西沟乡莫热村八社草场注册建立了江某，并在青海湖景区市场监管局办理营业执照，从事餐饮、房车及附属设施租赁（服务）；预包装食品，饮料（零售）旅游经营活动。2017年青海省环境保护厅会同青海省林业厅对青海湖保护区违法违规旅游活动进行整顿，要求原告的房车营地补办环评手续。原告于2017年8月15日向被告共和县农牧和科技局和共和县环保和林业局申请办理草原征占手续以及环评手续。2018年5月10日被告执法人员在江西沟乡莫热村八社巡查时，发现原告的房车营地未办理草原征占手续，涉嫌违法征占草原修建建筑物，破坏草原植被。经现场勘验原告的房车营地非法占有草原面积为46690平方米。2018年6月13日被告向原告发出了责令整改通知书，限原告在6月20日前拆除房车营地的设施。同年6月20日被告向原告发出了行政处罚预先告知书，要求原告即日起停止旅游经营行为，限2018年6月23日前拆除所有旅游接待设施及附属设施，2018年6月26日前恢复草原植被。2018年6月28日被告向原告作出了共农牧（草监）罚[2018]12号行政处罚决定，限3日内（2018年6月30日前）自行拆除所有旅游接待设施及附属设施，限2018年7月5日前恢复草原植被。原告在接到行政处罚决定书后，自行拆除房车营地的设施，并将房车移出草场。同时原告向被告提出了行政处罚听证，被告于2018年7月9日事后补开了听证会，对原告的申辩未给予答复。本院认为，依照《草原法》第四十一条“在草原上修建直接为草原保护和畜牧业生产服务的工程设施，需要使用草原的，由县级以上人民政府草原行政主管部门批准；修筑其他工程，需要将草原转为非畜牧业生产用地的，必须依法办理建设用地审批手续。”第五十二条“在草原上开展经营性旅游活动，应当符合有关草原保护、建设、利用规划，并事先征得县级以上地方人民政府草原行政主管部门的同意，方可办理有关手续。”第六十九条“违反本法第五十二条规定，擅自在草原上开展经营性旅游活动，破坏草原植被的，由县级以上地方人民政府草原行政主管部门依据职权责令停止违法行为，限期恢复植被，没收违法所得，可以并处违法所得一倍以上二倍以下的罚款；没有违法所得的，可以并处草原被破坏前三年平均产值六倍以上十二倍以下的罚款；给草原所有者或者使用者造成损失的，依法承担赔偿责任。”本案原告的房车营地虽然经青海湖景区保护利用管理局审核批准，办理了营业执照，但原告未按照草原法的规定办理草原征占手续，在草原上从事旅游经营活动，违反了草原法上述法律规定。对原告的违法行为，应当由县级以上地方人民政府草原行政主管部门给予行政处罚。而被告共和县农牧和科技局在作出行政处罚时，在程序上存在先处罚后听证，行政处罚决定书落款署名执法机关加盖了共和县草原监理站的印章，但行政处罚决定书文头表述共和县农牧和科技局行政处罚决定书，处罚决定实际是被告共和县农牧和科技局作出，并非共和县草原监理站作出的，行政处罚决定书落款署名执法机关错误加盖了共和县草原监理站的印章，被告的行政处罚在程序上存在一定的瑕疵。原告要求撤销被告作出行政处罚，因原告违法征占草原从事旅游经营活动的事实存在，撤销行政处罚会给国家利益，社会公共利益造成重大损失。故本院对原告的诉求不予支持。依照《中华人民共和国草原法》第四十一条、第五十二条、第六十九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经合议庭评议，判决如下：驳回原告江某的诉讼请求。。本案诉讼费50元，由原告江某负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省海南藏族自治州中级人民法院。审 判 长 王 志 刚审 判 员 万玛旦增审 判 员 赵 生 兰二〇二〇年十月十五日法官助理 张 秀 林书 记 员 周 忠 措附相关法律条文：《中华人民共和国草原法》第四十一条在草原上修建直接为草原保护和畜牧业生产服务的工程设施，需要使用草原的，由县级以上人民政府草原行政主管部门批准；修筑其他工程，需要将草原转为非畜牧业生产用地的，必须依法办理建设用地审批手续。第五十二条在草原上开展经营性旅游活动，应当符合有关草原保护、建设、利用规划，并事先征得县级以上地方人民政府草原行政主管部门的同意，方可办理有关手续。在草原上开展经营性旅游活动，不得侵犯草原所有者、使用者和承包经营者的合法权益，不得破坏草原植被。第六十九条违反本法第五十二条规定，擅自在草原上开展经营性旅游活动，破坏草原植被的，由县级以上地方人民政府草原行政主管部门依据职权责令停止违法行为，限期恢复植被，没收违法所得，可以并处违法所得一倍以上二倍以下的罚款；没有违法所得的，可以并处草原被破坏前三年平均产值六倍以上十二倍以下的罚款；给草原所有者或者使用者造成损失的，依法承担赔偿责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。