安徽省阜阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖12行终284号 上诉人（一审原告）计元国，男，1951年8月16日出生，汉族，住安徽省颍上县。 委托代理人孙方红，男，1967年10月20日出生，住安徽省凤台县。 委托代理人薛杰，安徽薛杰律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）颍上县自然资源和规划局，住所地阜阳市颍上县顺河路**，统一社会信用代码11341226003183017C。 法定代表人王春雨，该局局长。 上诉人计元国因行政处罚一案，不服颍上县人民法院于2020年4月16日作出的(2020)皖1226行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 上诉人计元国向一审法院诉称，该案所涉及的土地是计国秀、高玺越于2013年9月4日与颍上县江店孜镇双集回民村民委员会签订的协议，取得用地使用权，并同年9月10日与陶英红签订建房协议，计元国只是工地现场看管人，不是行政处罚的主体；且建房时间是在2013年，颍上县自然资源和规划局于2019年7月22日才对计元国进行处罚，超过2年的追诉时效。请求法院判决撤销颍上县自然资源和规划局作出的颍自然资源和规划（监）字（2019）第20号行政处罚决定。 一审法院经审理查明，2013年下半年，计元国未经批准占用江店孜镇双集村土地建楼房共29套，占地面积4709.18平方米，，地上建筑物面积695085平方米，所占用的土地符合《江店孜镇土地利用总体规划（2010-2020）调整完善》；其行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定。2019年8月5日，颍上县自然资源和规划局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《安徽省国土资源系统实施土地行政处罚自由裁量权标准》的规定，对计元国作出颍自然资源和规划（监）字（2019）第20号行政处罚决定。计元国不服，提起行政诉讼。 一审法院认为，该案争议焦点为计元国是否是非法占用土地建房的行为人。计元国主张其并非涉案地块的使用人,不应作为被处罚的对象,但根据计国秀、郑宜连、展彦兵、吕长玉及计元国本人的询问笔录,能够证明计元国未经批准建房并出售的事实。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条第一款规定:“建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。”根据上述规定,计元国占用双集村集体土地建设房屋,应当依法办理用地审批手续。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定:“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,对符合土地利用总体规划的,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,可以并处罚款;对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”该案中,计元国在涉案土地上建设房屋的行为已经改变土地的用途,违反法律的强制性规定,属违法行为。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。计元国未经批准占地建房的行为属于继续状态并一直存在，故不受二年时效的限制。因此，计元国的诉讼请求,不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回计元国的诉讼请求。 计元国上诉称，1、本案纯属滥用职权，本案是民事纠纷，且经过人民调解委员会处理，颍上县自然资源和规划局系违法立案处理。2、本案处罚主体错误，本案所涉土地是计国秀、高玺越与村委会签订新农村建设用地协议，并缴纳土地费用后用于建房，计元国仅是工地现场看管人。3、案涉处罚决定违反法律规定，建房行为发生在2013年，颍上县自然资源和规划局直到2019年才作出处罚，违反了“违法行为在两年内未被发现的不再给予行政处罚”的规定。4、上诉人无违法事实，不应受到行政处罚。请求：1、撤销一审判决，依法发回重审或改判支持上诉人的一审诉讼请求；2、一、二审案件受理费由被上诉人承担。 被上诉人颍上县自然资源和规划局向一审法院提交的证据、依据有：一、统一社会信用代码证书1份，证明其主体资格。二、1.接访登记表；2.涉黑报案表；3.违法用地现场勘测图；4.现场勘测笔录；5.勘测定界图；6.违法用地位置图；7.双集回民村民委员会证明各1份及询问笔录（分别对计国秀、陶传寿、马国秀、陶英红、计元国、郑宜连、展彦兵、吕长玉、计早国的询问）10份。证明颍上县自然资源和规划局对计元国违法占地面积进行了勘查，计元国进行占地建房未经批准。三、1.违法线索登记表；2.违法案件核查报告；3.立案呈批表；4.违法案件处理决定呈批表；5.行政处罚告知书；6.行政处罚听证告知书；7.申辩书；8.行政处罚听证会通知书；9.听证笔录；10.送达回证。证明案件经过立案、调查取证、处罚告知及听证，行政行为符合法定程序。 上诉人计元国向一审法院提交的证据有:1.身份证1份，证明其身份信息及诉讼主体资格；2.协议2份（复印件），证明涉案土地是计国秀、高玺越从双集村民委员会流转得来，计元国只是管理人，不是实际使用人；3.现场照片4张，证明涉案房屋在村委会旁边，别人建房未受到处罚，计元国在涉案土地建房就是合法的。 上述证据均已随案移送本院。二审过程中，计元国又向本院提交了颍上县江店孜镇双集回民村民委员会于2020年9月18日出具的《证明》一份，证明案涉房屋系计国秀、高玺越所建，计元国仅在现场看管。 经审查，一审法院对证据的分析与认定符合法律规定，本院依法予以确认。对于计元国二审提交的证据，因该证据内容与颍上县江店孜镇双集回民村民委员会2019年6月26日出具的《证明》内容相冲突，且与其他证据内容亦不一致，本院不予采信。依据采信的证据，二审认定的事实与一审判决认定的事实无异。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地；第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地……，对符合土地利用总体规划的,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,可以并处罚款。本案中，计元国占用双集村集体土地建设房屋并销售的事实有相关购房人、建房施工人的陈述及村委会的证明证实,事实清楚。计元国建房虽然符合《江店孜镇土地利用总体规划（2010-2020）调整完善》，但其未经批准、未办理用地审批手续，违反了前述法律规定。颍上县自然资源和规划局经立案审批、调查取证、处罚告知、听证等程序，作出案涉处罚决定并送达，程序合法，适用法律正确。综上，一审判决并无不当，依法应予支持，上诉人计元国的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人计元国负担。 本判决为终审判决。 审判长 郭 敏 审判员 迟 莹 审判员 耿牛牛 二〇二〇年十月十三日 法官助理李炳彤 书记员刘迪迪 附：适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。