青岛铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）鲁7102行初100号原告王宝明，男，1959年12月19日出生，汉族，住青岛市黄岛区。委托诉讼代理人刘勇进，北京在明律师事务所律师。委托诉讼代理人李壮，北京在明律师事务所律师。被告青岛市黄岛区隐珠街道石嘴子村民委员会，住所地青岛市黄岛区七墩山路**。法定代表人冯国军，主任。委托诉讼代理人薛惠丽，山东首辰律师事务所律师。委托诉讼代理人丁超，山东首辰律师事务所律师。原告王宝明不服被告青岛市黄岛区隐珠街道石嘴子村民委员会（以下简称石嘴子村委会）作出的《限期交回集体土地使用权通知书》，于2020年5月27日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月27日立案后，于2020年5月29日向被告石嘴子村委会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月2日公开开庭审理了本案。原告王宝明、委托诉讼代理人刘勇进、李壮，被告出庭负责人冯兆德、委托诉讼代理人丁超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告石嘴子村委会于2020年5月21日作出《限期交回集体土地使用权通知书》，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正，以下简称《土地管理法》）第六十五条、青岛市黄岛区人民政府批复（青黄政字〔2020〕27号）及《青岛市黄岛区隐珠街道办事处石嘴子村收回集体土地使用权的决议》（以下简称《决议》），通知原告王宝明于收到该通知之日起5日内自行拆除位于青岛市黄岛区隐珠街道办事处石嘴子村（以下简称石嘴子村）双珠路以北、欧美世纪花园以南、七墩山路以东、海南路以西区域内的房屋及附着物，交回集体土地使用权，并告知其逾期将依据决议内容收回土地并拆除地上房屋及附着物。原告王宝明诉称，其在石嘴子村66号拥有合法房屋、院落一处。2020年5月21日，被告作出《限期交回集体土地使用权通知书》，该通知载明，原告应当在2020年5月27日前自行拆除房屋及附属物，将所占土地交给被告。原告认为，案涉《限期交回集体土地使用权通知书》在性质上等同于“收回集体土地使用权决定”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定：“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。”《土地管理法》第六十六条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”据此，村民委员会作为农村集体经济组织有收回集体土地使用权的职责。结合本案，被告作出的《限期交回集体土地使用权通知书》是依据《土地管理法》的规定履行土地管理职责，故村民委员会为本案适格被告。同样的情况也有相关判例可以佐证，比如河南省叶县人民法院作出的（2019）豫0422行初41号行政判决。但是被告作出的《限期交回集体土地使用权通知书》存在事实认定不清，程序违法，法律适用错误等诸多严重问题，侵害了原告的合法权益。原告为维护自身合法权益，诉至法院，请求判决：1.撤销被告作出的《限期交回集体土地使用权通知书》；2.本案诉讼费用由被告负担。原告王宝明向本院提交了以下证据：1.集体土地使用证，拟证明原告合法拥有案涉宅基地使用权。2.《限期交回集体土地使用权通知书》，拟证明被告对原告作出案涉行政行为。3.（2019）豫0422行初41号行政判决，拟证明被告是行政诉讼的适格被告，案涉行政行为违反程序正当性原则。4.《关于对冯国健等申请征地内容的政府信息公开告知书》《山东省人民政府建设用地批件》，拟证明案涉土地已被山东省人民政府于2019年10月16日批复同意征收。5.《政府信息公开告知书》《关于印发青岛市黄岛区2019年基础设施和社会公益性项目固定资产投资调整追加计划（第二批）的通知》，拟证明案涉土地被纳入石嘴子村村庄改造项目，已经被征收为国有。6.《青岛西海岸新区隐珠街道办事处石嘴子村片区改造项目社会稳定风险评估报告》，拟证明案涉土地被纳入石嘴子村村庄改造项目，该项目由青岛西海岸新区隐珠街道办事处（以下简称隐珠街道办事处）负责组织实施，该项目的实施为政府行为。7.《关于印发黄岛区村（居）和片区改造管理实施意见的通知》，拟证明对本地区安置补偿应优先采取先建安置房后拆迁的模式。8.《石嘴子村庄改造项目（工程总承包）》，拟证明案涉房屋所在土地已经被挂牌拍卖。被告石嘴子村委会辩称：一、本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围；二、被告作出的案涉《限期交回集体土地使用权通知书》认定事实清楚，适用法律正确；三、本案被诉行为发生在石嘴子村村庄改造过程中，村庄改造符合绝大多数村民的利益，具有社会公共利益属性。对于原告而言，案涉房屋已被拆除，其合法权益并未受到损害，其仍能基于村庄改造补偿方案享受拆迁利益，故是否撤销案涉《限期交回集体土地使用权通知书》不影响其利益。如若撤销案涉通知，将会给村庄改造工作造成负面影响，造成公共利益的重大损害。被告石嘴子村委会向本院提交了以下证据、依据：1.《公文通知单》，拟证明隐珠街道办事处《青西新隐办字〔2018〕66号关于石嘴子村庄搬迁改造项目的请示》及办理情况报告已经青岛市黄岛区人民政府批复同意。2.《公告》、2018年8月27日、9月8日会议记录及公示照片，拟证明被告按照《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）的规定，召开村民代表大会，学习并讨论通过了《隐珠街道办事处石嘴子村村庄搬迁安置补偿方案》（以下简称《补偿方案》），并将该方案在村务公开栏公示。3.2019年12月11日、12月12日会议记录、《关于召开石嘴子村村民代表会议的提议》《决议》，拟证明根据《补偿方案》，截止到2019年12月12日，大部分村民已签订补偿协议并拆除房屋,但仍有少部分户未签订补偿协议、未拆除房屋，导致安置区无法开工建设、无法保障村民按时回迁，严重损害了全体村民的合法利益，根据《土地管理法》（2004年修正）第六十五条，被告召开村民代表大会，讨论并决定收回案涉土地使用权，并于2019年12月13日形成《决议》，上述程序及《决议》均符合《村委会组织法》的规定。4.《关于的批复》（以下简称《批复》）、公示照片及微信聊天记录，拟证明青岛市黄岛区人民政府对被告于2019年12月13日作出的《决议》批复同意后，被告将该《批复》及《决议》张贴于村务公开栏。5.《限期交回集体土地使用权通知书》《办理安置房手续、领取补偿款告知书》及送达视频，拟证明被告于2020年5月21日向原告作出并送达了案涉《限期交回集体土地使用权通知书》及《办理安置房手续、领取补偿款告知书》。6.选票，拟证明被告召开村民代表大会讨论并通过《补偿方案》《决议》合法有效。7.《勘测定界图》，拟证明原告的案涉集体土地未被山东省人民政府批复征收。法律依据：《土地管理法》（2004年修正）第六十五条，《村委会组织法》第二十四条。经庭审质证，被告对原告提交的证据1、2无异议，同时明确，案涉房屋由原告出资建设，因原告户籍不在石嘴子村，故案涉房屋所占土地的土地使用权登记在原告之子王凡名下。被告对原告提交的其他证据真实性、合法性无异议，关联性均有异议；对证据3，认为我国并非判例法国家，该个案与本案没有关联性；对证据4、5，认为石嘴子村村庄搬迁改造工作启动于2018年8月，早于征地批复时间，该工作属于村庄自主改造并非征收，且案涉土地亦不在征收范围内；对证据6，认为该组证据无法证明被诉行为系政府行为，该证据明确记载，与村庄搬迁改造相关的全部决策需经党员、村民代表大会或搬迁安置委员会讨论后发布公告，其中也涉及到了宅基地的处理情况，故本案被诉行为系村民自治行为，政府在村庄搬迁改造过程中仅发挥监督指导作用；对证据7，认为该通知虽规定优先采用先建后拆和多村（居）集中安置，但并未强制要求，且对采取先拆后建模式的情形作出了规定，石嘴子村系在原址上进行的安置建设，可以采取先拆后建的拆迁安置模式；对证据8，认为案涉土地未被征收，也未被挂牌拍卖，该证据与本案无关。原告对被告提交的证据1真实性、合法性、关联性均有异议，认为该证据不符合公文的形式要求，无发文机关代字、序号，未加盖印章，无法证明青岛市黄岛区人民政府已批复同意案涉村庄搬迁改造补偿方案；对证据2真实性、合法性及关联性均有异议，认为青岛市黄岛区隐珠街道办事处石嘴子村搬迁安置委员会主体不明，无权作出该《公告》，且《公告》所附的《补偿方案》系对房屋及附属物的补偿方案，与本案被诉行政行为无关，2018年8月27日、9月8日会议记录及公示照片，系针对《补偿方案》讨论及公示的相关证据，亦与本案被诉行政行为无关，另外，被告未提交证据证明村民授权村民代表讨论会议所讨论事项，亦未提交照片或视频证明会议真实召开；对证据3真实性、合法性及关联性均有异议，认为依照《土地管理法》第六十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，收回土地使用权和强制拆除房屋应由法定机关依法定程序进行，仅通过村民代表大会作出相关决议缺乏合法性，另外，2019年12月12日会议记录载明实到村民代表33人，签字的却只有31人，可证明会议并没有真实召开；对证据4中《批复》及公示照片真实性无异议，合法性、证明目的有异议，认为收回集体土地使用权的主体为农村集体经济组织，并非县级人民政府，故黄岛区人民政府无权注销原告的不动产手续；对证据4中微信聊天记录真实性、合法性、关联性均有异议，认为未提交原始载体，无法确认其真实性，且《批复》是对隐珠街道办事处作出，而非针对被告，无法证明被告据此收回土地使用权合法；对证据5真实性、合法性、关联性均有异议，认为《限期交回集体土地使用权通知书》依据事实不清，适用法律错误，没有告知原告权利救济方式及期限，依法应予撤销，《办理安置房手续、领取补偿款告知书》不符合法律规定的公平、合理的补偿，另外，送达视频不完整，于法定举证期限之后提交，不能作为定案依据，且被告曾反复多次向原告送达通知书等各类文件，该视频没有显示时间和地点，无法证明被告向原告送达的就是案涉通知书；对证据6真实性、合法性、关联性均有异议，认为该证据为空白选票，无法核实其与本案所涉会议的关联性，且于法定举证期限之后提交，不能作为定案依据；对证据7真实性、合法性和关联性均有异议，认为该《勘测定界图》没有制作时间，没有加盖土地审批专用章，无法体现该图是山东省人民政府征地批复所附图纸，根据征收集体土地的法定流程，征地批复所附的应该是征地红线图，具体征收范围必须是由征地红线图来确定，而非勘测定界图，且该图纸注明的有效期早于征地批复时间届满，未标注面积，可以证明该图肯定不是山东省人民政府征地批复所附的图纸，无法证明原告案涉集体土地不在征地批复确定的征收范围内，另外，案涉征地是成片征收，应当是对全村土地进行的征收，原告的案涉集体土地肯定在征地批复确定的征收范围内，此外，该证据系被告于法定举证期限届满后提交，不能作为本案的定案依据。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、2，能够证明王凡持有案涉土地集体土地使用证，被告向原告作出案涉《限期交回集体土地使用权通知书》，本院依法予以采信；证据3，与本案没有关联性，本院依法不予采信；证据4、5，能够证明山东省人民政府批复同意征收青岛市黄岛区2019年第26批次建设用地，本院依法予以采信；证据6，能够证明隐珠街道办事处对石嘴子村片区改造项目社会稳定风险进行了评估，本院依法予以采信；证据7，能够证明黄岛区人民政府、西海岸新区管委就其辖区村（居）和片区改造工作制作并印发《关于印发黄岛区村（居）和片区改造管理实施意见的通知》，本院依法予以采信；证据8，无法确认与本案的关联性，本院依法不予采信。被告提交的证据1，落款为“西海岸新区管委办公室”，无法证明《青西新隐办字〔2018〕66号关于石嘴子村庄搬迁改造项目的请示》及办理情况报告已经青岛市黄岛区人民政府批复同意，本院依法不予采信；证据2，能够证明被告就《补偿方案》组织召开村民代表大会，经表决通过后将《补偿方案》予以公告，本院依法予以采信；证据3，能够证明被告就案涉土地召开村民代表大会并形成《决议》，本院依法予以采信；证据4，能够证明《决议》经青岛市黄岛区人民政府批复同意，被告将该《批复》及《决议》予以公告，本院依法予以采信；证据5，能够证明被告向原告作出并送达案涉《限期交回集体土地使用权通知书》及《办理安置房手续、领取补偿款告知书》，本院依法予以采信；证据6，无法确认与本案的关联性，本院依法不予采信；证据7，能够证明案涉土地并未被征收，本院依法予以采信。经审理查明，原告王宝明户籍所在地为青岛市黄岛区隐珠街道办事处大报屋**，自称在石嘴子村66号建有房屋一处，该房屋所占土地的集体土地使用证载明，土地使用者为原告之子王凡。2018年9月8日，被告石嘴子村委会召开党员、村民代表会议，审议表决通过《补偿方案》，对石嘴子村全体村民的房屋及附属物进行改造，并于同日作出《公告》予以公示。2019年12月12日，被告召开党员、村民代表会议，讨论并形成《决议》，依照《土地管理法》（2004年修正）及《村委会组织法》的规定，决定：一、收回石嘴子村村庄原址（双珠路以北、欧美世纪花园以南、七墩山路以东、海南路以西）范围内的集体土地使用权；二、按照《补偿方案》的补偿方式对收回集体土地上的房屋及附着物进行安置补偿；三、收回石嘴子村村庄原址（双珠路以北、欧美世纪花园以南、七墩山路以东、海南路以西）范围内未拆除的房屋及附着物应自下达通知之日起2日内自行予以拆除，如不拆除由石嘴子村委会组织拆除。2020年5月20日，青岛市黄岛区人民政府对《决议》作出《批复》，同意由隐珠街道办事处指导被告，依据《土地管理法》(2004年修正)第六十五条之规定，收回石嘴子村村庄双珠路以北、欧美世纪花园以南、七墩山路以东、海南路以西区域内的集体土地使用权，由自然资源局办理不动产注销手续。同日，被告将该《批复》及《决议》张贴于村务公开栏，并公布于村民微信群。次日，被告向原告作出并送达案涉《限期交回集体土地使用权通知书》，通知原告根据《土地管理法》（2004年修正）第六十五条、《批复》及《决议》，其应于收到该通知之日起5日内自行拆除位于石嘴子村村庄双珠路以北、欧美世纪花园以南、七墩山路以东、海南路以西区域内的房屋及附着物，交回集体土地使用权，并告知其逾期将依据决议内容收回土地并拆除地上房屋及附着物。原告对该《限期交回集体土地使用权通知书》不服，遂提起本案诉讼。另查明，2019年10月16日，山东省人民政府批复同意征收青岛市黄岛区2019年第26批次建设用地。案涉土地不在上述征收范围内。本院认为，本案的争议焦点问题有：一、本案是否属于行政诉讼受案范围；二、被告作出的案涉《限期交回集体土地使用权通知书》是否合法。关于第一个焦点问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告，即村民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为，属于行政诉讼的受案范围。《土地管理法》第六十六条第一款规定，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。本案中，被告作为村民委员会，为完成村庄搬迁改造工作，对原告作出《限期交回集体土地使用权通知书》收回其所占集体土地，系依据《土地管理法》的授权履行行政管理职责的行为，因此，本案属于行政诉讼受案范围。关于第二个焦点问题。本案中，被告依照《村委会组织法》举行村民代表会议，进行投票表决，制作村民代表会议记录，形成《决议》并上报区政府，区政府作出《批复》同意《决议》内容，被告依据《土地管理法》（2004年修正）第六十五条、《批复》及《决议》，对原告作出并送达《限期交回集体土地使用权通知书》。首先，被告于2020年5月21日作出上述通知书，而其依据的《土地管理法》（2004年修正）于2019年8月26日被修正，且《土地管理法》（2019年修正）已于2020年1月1日施行，被告适用被修正前的《土地管理法》作出上述通知书，明显不当，在此予以指正。其次，案涉土地的集体土地使用证显示土地使用者为王凡，被告却向原告作出上述通知书要求其交回集体土地使用权，但未提交证据证明原告系案涉土地的集体土地使用权人，属主要证据不足。第三，被告在作出该《限期交回集体土地使用权通知书》前未告知原告享有陈述、申辩权，作出该通知书也未告知原告复议和诉讼的权利救济途径，违反程序正当原则，故被告作出该《限期交回集体土地使用权通知书》程序违法。据此，被告作出的案涉《限期交回集体土地使用权通知书》主要证据不足、违反法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，应予撤销。综上，对原告要求撤销案涉《限期交回集体土地使用权通知书》的诉讼请求，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决如下：撤销被告青岛市黄岛区隐珠街道石嘴子村民委员会于2020年5月21日向原告王宝明作出的《限期交回集体土地使用权通知书》。案件受理费50元，由被告青岛市黄岛区隐珠街道石嘴子村民委员会负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。审 判 长  展晓文人民陪审员  李宗林人民陪审员  李秉洁二〇二〇年十月二十三日法官助理李欣书记员周敏