安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终913号 上诉人（一审原告）刘卫东，男，1967年10月5日出生，汉族，住安徽省萧县。 被上诉人(一审被告)安徽省宿州市人民政府，住所地安徽省宿州市埇桥区胜利路，统一社会信用代码113413020031917117。 法定代表人杨军，该市市长。 上诉人刘卫东因诉安徽省宿州市人民政府（简称宿州市人民政府）行政复议决定一案，不服安徽省宿州市中级人民法院（2020）皖13行初79号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 刘卫东向一审法院诉称，宿州市人民政府作出宿复决字（2019）172号行政复议决定，以刘卫东的申请不符合行政复议受理条件为由，驳回刘卫东的行政复议申请。其不服，提起行政诉讼。1、宿州市人民政府未依法履行法定职责，违反《中华人民共和国行政法复议法》（以下简称行政复议法）第三条（三）项、（五）项及《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十九条的规定。刘卫东提供的萧县农业委员会、萧县永堌镇人民政府（以下简称永堌镇政府）作出的《关于永堌镇畜禽养殖场禁养区、限养区划分及污染防治方案》可以证明系萧县人民政府非法强制性关闭养殖场；提供的一份视频可以证明系萧县人民政府派员通知强制关闭养殖场的事实。复议决定认定刘卫东无证据证明萧县人民政府实施了强制关闭案涉养殖场的行为错误。2、复议决定认定养殖场因萧县永马公路拓宽改造工程被征收，刘卫东与永堌镇政府签订征收补偿协议，并领取了补偿金。但刘卫东认为萧县永马路拓宽改造工程用地未批先建，也未依法履行公示程序，属于违法行为。刘卫东与永堌镇政府签订补偿协议亦不合法，且该协议是刘卫东在萧县永堌镇党委书记及党委成员的欺诈的情况限期签订的，属于无效合同。萧县人民政府未履行制作养殖场补偿标准的职责，即强行关闭刘卫东合法的养殖场，属于行政不作为。根据行政复议法第二十八条的规定，复议机关应决定撤销、变更或者确认萧县人民政府强制关闭刘卫东养殖场的行政行为违法。综上，复议决定驳回刘卫东的复议申请缺少事实和法律依据。请求判决撤销宿州市人民政府作出的复议决定，并责令其重新作出复议决定。 一审法院审理查明，刘卫东于2013年注册成立萧县润正德福畜禽养殖场。2017年5月，永堌镇政府作出永政（2017）54号＜关于印发《永堌镇畜禽养殖禁养区划分及污染防治方案》的通知＞及《永堌镇畜禽养殖禁养区划分及污染防治方案》。根据该文件的规定，上述养殖场位于限养区。2017年5月，萧县农业委员会、永堌镇政府下发的《关于限养区（适养区）内畜禽养殖场户限期整改通知》，要求位于2016年划定的限养区（适养区）的养殖场，存在无粪处理设施或粪污处理能力不足的问题，予以整改到位，污染物处理达到排放要求；限期内未治理或者治理后仍未达到国家规定治理要求的，依法责令关停、转产或搬迁。 2017年5月，萧县人民政府为实施永马公路拓宽工程，征收刘卫东养殖场简易棚198平方米、鸭棚1800平方米以及其他附属设施。永堌镇政府委托安徽华润房地产土地评估有限公司宿州分公司对征收物价格进行评估，评估结果为413583.5元。2017年8月4日，萧县永马路拓宽项目指挥部向刘卫东下发《限期搬迁通知》，要求刘卫东在3日内与永堌镇政府达成安置补偿协议并搬迁完毕，逾期将由相关部门依法实施强制搬迁。2017年12月25日，刘卫东与永堌镇政府签订征收补偿协议，领取了补偿金。刘卫东认为永马路拓宽仅征收了其养殖场的部分建筑，剩余部分养殖舍应由禁养区关停补偿款再行补偿。遂于2019年12月24日向宿州市人民政府申请行政复议，要求确认萧县人民政府强制关闭其养殖场行为违法，并责令萧县人民政府赔偿其1840000元。宿州市人民政府于2020年5月6日作出复议决定，认为刘卫东无证据证明萧县人民政府实施了强制关闭其养殖场的行为，刘卫东的复议申请不符合行政复议受理条件，驳回了刘卫东的行政复议申请。后向刘卫东邮寄送达了该复议决定。刘卫东不服，遂提起诉讼。 一审法院认为，本案的争议焦点为刘卫东的复议申请是否符合行政复议受理条件。 《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条（一）、（六）项规定，行政复议申请应当有明确的申请人和符合规定的被申请人且属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；第十一条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服，依照行政复议法和本条例的规定申请行政复议的，作出该具体行政行为的行政机关为被申请人。基于以上规定，复议申请人应当提供行政行为是否存在的相关证据，且达到清楚而有说服力的标准。本案中，结合全案的证据来看，案涉养殖场的部分建筑被拆除系因永马路拓宽被征收，且该部分其已与永堌镇政府签订征收补偿协议，领取了补偿款。刘卫东认为签订的征收补偿协议无效，因与本案审查的萧县人民政府是否存在强制关闭其养殖场的行为不是同一行政行为，亦不属于案涉行政复议的复议内容，故该院不予审查。案涉养殖场未拆除部分系刘卫东申请行政复议时认为萧县人民政府强制关闭并未予赔偿部分，因属于限养区而停止用于养殖。刘卫东在行政复议时的请求为确认萧县人民政府强制关闭其养殖场的行为违法并予以赔偿，则其需要提供该行政行为存在的证据。但其提供的12368政府热线答复载明“镇政府组织人员入场动员其关闭或者搬迁，后反映人等养殖的肉鸭出栏后，自动放弃养殖，养殖鸭棚至今未拆除。”另一份12368政府热线答复写明萧县人民政府未制定赔偿标准文件；永堌镇政府作出的《永堌镇畜禽养殖禁养区划分及污染防治方案》及视频及录音，可以证明案涉养殖场位于限养区，相关政府工作人员告知其养殖场属于限养区，应整改后进行养殖的事实，但均未反映出萧县人民政府实施了强制关闭其养殖场的行为。综上，刘卫东提交的证据不能证明萧县人民政府实施了关闭其养殖场的行为，故其将萧县人民政府作为被申请人申请行政复议，证据不足。宿州市人民政府作出的行政复议决定事实清楚，程序合法，刘卫东的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘卫东的诉讼请求。 刘卫东上诉称，上诉人提供的萧县永堌镇政府（永政〔2017〕54号）文件及2019年7月12日的12345政府热线督办中心回复，可以证明其畜禽养殖称被列入禁养区，根据文件规定禁养区属于强制关停范围。因此，上诉人有权对萧县政府的强制关闭养殖场申请复议，复议机关以其不符合行政复议受理条件为由，驳回复议申请错误。请求二审法院撤销一审判决，支持其全部诉讼请求。 宿州市人民政府未向本院提交书面答辩意见。 一审被告宿州市人民政府向一审法院提举下列证据：一、实体证据：1.限期搬迁通知，证明刘卫东的养殖场并非萧县人民政府强制关闭，而是因永马公路拓宽改造征收；2.关于限养区（适养区）内畜禽养殖场户限期整改通知，证明刘卫东提供的该文件仅系萧县人民政府所属部门对限养区养殖场整改发布的普遍性文件，不是强制关闭行为，亦未组织实施强制关闭行为；3.房屋征收评估报告单、征收补偿协议及银行交易明细，证明刘卫东的养殖场因萧县永马公路扩宽改造工程被征收，刘卫东与永堌镇政府签订征收补偿协议，并领取了补偿金；二、程序证据:4.行政复议申请书，证明刘卫东向宿州市人民政府提起行政复议；5.询问笔录，证明宿州市人民政府对刘卫东进行询问，请刘卫东明确行政复议请求；6.行政复议答复通知书、送达回证及EMS快递单，证明宿州市人民政府在法定期限内向萧县人民政府发送行政复议答复通知书；7.行政复议答复书及相关材料，证明萧县人民政府在法定期限内进行答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据；8.行政复议中止通知书、送达回证及EMS快递单，证明宿州市人民政府因疫情防控特殊时期不可抗力，依法向刘卫东及萧县人民政府送达行政复议中止通知书；9.行政复议恢复审理通知书、送达回证及EMS快递单，证明宿州市人民政府因行政复议中止的原因已消除，依法向刘卫东、萧县人民政府送达行政复议恢复审理通知书；10.行政复议决定书、送达回证及EMS快递单，证明宿州市人民政府依法向刘卫东、萧县人民政府送达行政复议决定；三、法律依据：11.行政复议法实施条例第十一条，证明公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服，依照行政复议法和本条例的规定申请人行政复议的，作出该具体行政行为的行政机关为被申请人；该条例第二十八条，证明申请人申请行政复议，应当有具体的行政复议请求和理由；该条例第四十八条第一款第二项，证明有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。 一审原告刘卫东向一审法院提交下列证据：1.关于12368政府热线答复，证明政府在对刘卫东的养殖场进行补偿时存在欺诈虚假的行为，向其答复的内容也不真实；2.永堌镇政府作出的永政（2017）54号＜关于印发《永堌镇畜禽养殖禁养区划分及污染防治方案》的通知＞及《永堌镇畜禽养殖禁养区划分及污染防治方案》，证明其在2017年知道禁养区不能养殖；3.原萧县国土资源局出具的答复，证明拓宽永马路工程未经批准属违法行为；4.复议决定书，证明宿州市人民政府作出的复议决定内容不真实的、不合法；5.视频1，证明萧县畜牧局所长张锦彪及永堌镇畜牧站站长刘学田通知刘卫东关闭养殖场的时间及事实；录音6（手机通话），证明村长王适承诺仅征（50米）（全长150米）只拆1间；录音2.3.4.5.8.9，证明萧县永堌镇党委书记陈冲、副镇长赵安庆误导、欺诈刘卫东先拆一部分养殖棚，余下的等以后有畜禽补偿标准时再征收；录音10.12.13.11，证明萧县原政法委书记朱良廷称为其作主；视频及录音共同证明在镇、村领导的欺诈下刘卫东仅领取部分补偿款，其余大部分补偿款未支付。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院另查明，2020年7月28日，刘卫东以萧县人民政府、萧县永堌镇政府为共同被告，要求上述被告补偿其因关闭养殖场造成的损失209余万元。一审法院已经受理，案件正在审理中。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项规定，行政复议申请应当有明确的申请人和符合规定的被申请人。所谓符合规定的被申请人是指申请人要有基本的证据证明被申请人作出该具体行政行为。本案中，刘卫东请求确认萧县人民政府强制关闭其养殖场的行为违法并予以赔偿，其应当提供基本的证据有上述关闭行为存在。上诉人提供的12368政府热线答复载明“镇政府组织人员入场动员其关闭或者搬迁，后反映人等养殖的肉鸭出栏后，自动放弃养殖，养殖鸭棚至今未拆除。”另一份12368政府热线答复写明萧县人民政府未制定赔偿标准文件；永堌镇政府作出的《永堌镇畜禽养殖禁养区划分及污染防治方案》及视频及录音，尚不能证明案涉养殖场位于禁养区。因此，刘卫东提交的证据尚不能证明萧县人民政府实施了关闭其养殖场的行为，宿州市人民政府作出的行政复议决定并无不当。况且，刘卫东已经对关闭其养殖场的行为另行提起了补偿诉讼，其实体权益可以在该诉中寻求救济。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘卫东负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年十月十日 法官助理王劲 书记员刘琳 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。