陕西省汉中市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)陕07行终65号上诉人（原审被告）汉中市汉台区武乡镇人民政府，住所地：陕西省汉中市汉台区。法定代表人周汉荣，系镇长。委托代理人李娜，长。委托代理人张建军，系汉台区武乡法律服务所法律工作者。被上诉人（原审原告）汉中市忠瑞林畜科技发展有限公司，住所地：陕西省汉中市汉台区娅姑山清沙河段。法定代表人徐卫忠，公司执行董事。委托代理人龙玮玮，陕西稼轩律师事务所律师。委托代理人李斌，陕西稼轩律师事务所实习律师。上诉人汉中市汉台区武乡镇人民政府（以下简称武乡镇政府）因被上诉人汉中市忠瑞林畜科技发展有限公司（以下简称忠瑞林畜公司）诉上诉人行政强制行为违法一案，不服汉中市汉台区人民法院作出的(2019)陕0702行初58号判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人武乡镇政府之委托诉讼代理人李娜、张建军，被上诉人忠瑞林畜公司法定代理人徐卫忠、委托诉讼代理人龙玮玮、李斌，均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定，1999年4月，徐卫忠与汉中市汉台区XX镇XX村签订《汉台区XX镇XX村荒山承包协议》，承包了汉台区XX镇XX村清沙河二百亩荒地，该宗地范围在天台国家森林公园范围内。2004年，徐卫忠办理了森林、林木、林地状况登记手续，取得了林权证。2012年3月7日，原告汉中市忠瑞林畜科技发展有限公司成立，法定代表人徐卫忠。2012年4月，原告取得了动物防疫条件合格证，在此建立养殖场。2011年10月汉中市环境保护局汉台分局同意原告进行环境影响登记，2012年7月11日进行了建设项目环境影响评价分类登记审查，确认原告绿色农业示范园项目建设地点在汉台区XX镇XX村娅姑山清沙河段，项目所在环境功能区在自然保护和风景名胜区。2012年7月26日，汉中市汉台区发展和改革局同意原告农业循环经济项目备案申请，备案通知内容建设项目为新建，地址为汉台区XX镇XX村娅姑山清沙河段。2013年12月31日汉中市发展和改革委员会、汉中市财政局下达2013年循环经济、资源综合利用项目补助计划的通知，原告汉台区XX镇XX村娅姑山清沙河段建设项目获得120万元补助计划，原告在汉中天台山国家森林公园娅姑山景区范围内，修建养猪的圈舍5栋，员工宿舍1处，简易牛圈1处，简易鸡圈1处，羊圈1处。另查明，汉中天台森林公园于1992年10月由陕西省林业厅批准设立，2002年12月2日，国家林业局批准设立了汉中天台国家森林公园。2009年10月7日，汉中市汉台区编制委员会同意成立汉台区天台山—娅姑山省级风景名胜区暨天台山国家森林公园管理处。2013年4月8日，国家林业局关于准许天台国家森林公园改变经营范围的行政许可决定，同意汉中天台国家森林公园经营范围变更。2014年4月7日，汉中市汉台区人民政府官网公示了天台山—娅姑山省级风景区《总体规划》，确定包括原告养殖场在内的区域为禁养区。2018年6月12日，被告汉中市生态环境局汉台分局向汉中市汉台区人民政府出具《关于对禁养区内五家畜禽养殖场实施拆除或者关闭的报告》，载明“为深入推进畜禽养殖污染处理，减轻农村面源污染，保障人民群众身体健康，促进畜牧业持续健康发展。根据《中华人民共和国环境保护法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》以及《汉台区人民政府办公室关于印发汉台区畜禽规模化养殖区域划分方案的通知》等文件要求，建议区政府对包括原告在内的5家畜禽养殖场予以拆除或者关闭，其中原告忠瑞林畜公司位于天台山森林公园内，属禁养区范围”。2018年7月27日，汉中市汉台区林业局对原告作出汉区林罚决字（2018）第04号《行政处罚决定书》，载明：“忠瑞林畜公司于1999年以来，在汉中天台国家森林公园娅姑山景区范围内，未经许可擅自修建养猪的圈舍5栋、员工宿舍1处、简易牛圈1处、简易鸡圈1处、羊圈1处，XX村XX组村民搬迁宅基地、闲置学校地址、农地面积9亩，违反了《陕西省森林公园管理条例》第二十二条第一项的规定，现要求你立即停止在森林公园内违法建设从事养殖活动的行为，并限期于2018年8月10日之前恢复原状。”该《行政处罚决定书》送达后，原告不服，向汉中市汉台区人民政府申请行政复议。2018年9月26日，汉中市汉台区人民政府作出汉区政复决字（2018）9号《行政复议决定书》，决定维持汉中市汉台区林业局作出的（2018）第04号《行政处罚决定书》。2018年9月24日，被告汉中市生态环境局汉台分局对原告作出汉区环罚字（2018）48号《行政处罚决定书》，载明：“你公司畜禽养殖场建设在天台山森林公园景区内，该森林公园于1993年被陕西省政府批准为省级风景名胜区，属于禁止养殖区，2014年汉台区人民政府把该区域划为禁止养殖区。我局分别于2017年8月23日、2018年6月1日对你公司下达《责令改正违法行为决定书》，你公司拒不改正违法行为。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条规定，经汉台区人民政府批准，我局决定对你公司作出如下行政处罚：责令你公司收到行政处罚决定书10日内自行关闭”。2018年8月16日，汉台区武乡镇人民政府对原告下发《限期拆除通知书》，载明“根据国家有关环保治理工作的要求，你户现被汉台区政府确定为关停拆除对象。XX镇XX户下达书面通知书，要求你户自行关停并拆除生产设施设备及违法建（构）筑物，但你户至今未进行拆除。现责令你于2018年8月20日前自行拆除生产设施及违法建（构）筑物。如不拆除，我镇将依法组织进行强制拆除，造成的一切后果均由你自行负责。”2018年8月24日，武乡镇政府向汉台区人民政府报送《关于依法强制关闭取缔忠瑞林畜科技发展有限公司养殖厂的工作方案》的报告，载明：“原告忠瑞林畜公司在XX镇XX村十三组建有养殖场一处，现属于天台山国家森林内，被划为禁养区，经多次与该公司负责人协调并下发整改通知书要求停养或搬迁，但公司负责人要求政府相关部门给予补偿。经查，该公司养殖附属用房无相关审批手续，属违法建筑，经镇党委、政府研究决定，近期依法对违规养殖附属用房进行先行拆除，促使该企业停养或搬迁。”2018年8月27日，武乡镇政府组织人员对原告固定资产及办公用品进行了清点，并协助汉中市汉台区农业农村局于2018年10月28日对原告养殖场的生猪和冷藏肉品等进行了称重和变卖处理；协助汉中市汉台区林业局于2019年11月1日对原告养殖场的圈舍及员工宿舍等建筑进行了拆除，并对建筑垃圾进行了清运，对林业用地进行了植被恢复。另查明，原告于2018年10月8日向本院递交行政起诉状，诉请判令被告强拆行政行为违法并进行行政赔偿。原审法院认为，徐卫忠虽然在2004年取得林权证及动物防疫条件合格证，并进行环境影响评价登记审查，但原告在天台山国家森林公园从事养殖经营活动，并没有经过主管林业机关的审批或许可，并且其在国家级森林公园建设行为也并没有经过任何有权机关审批。2014年1月1日起施行的《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条规定，禁止在风景名胜区建设畜禽养殖场、养殖小区。《汉台区人民政府办公室关于印发汉台区畜禽规模化养殖区域划分方案的通知》（汉区政办法[2014]51号）内容中亦将天台山国家森林公园划定为禁止养殖区，也就是说2014年1月1日后原告在天台山国家森林公园的养殖行为属违法行为。原告虽存在违法建设和养殖行为，但被告武乡镇政府作为行政机关，在原告未自行拆除关闭的情形下，应按照《行政强制法》相关规定进行强制拆除。根据《行政强制法》第十八条之规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：…（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩。第二十四条：行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行本法第十八条规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。第四十四条：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除的，当时人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。被告武乡镇政府在没有通知原告到场并告知强制措施的理由、依据及权利、救济途径，也无任何强制执行决定的情况下，于10月28日协助汉台区农业局对原告的生猪及冷藏肉品变卖处理；于11月1日协助林业局拆除了原告的圈舍、员工宿舍等建筑，程序违反法律规定。原审法院遂依据《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第二十四条和第四十四条以及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决：确认被告武乡镇政府于2018年10月28日、11月1日对原告实施的行为违法；案件受理费50元，由被告武乡镇政府负担。上诉人武乡镇政府不服原审判决，向本院提起上诉，请求：撤销原审判决，改判确认上诉人于2018年10月28日、11月1日没有对忠瑞林畜公司实施违法行为。其主要理由是：一、上诉人仅仅是协助汉台区农业局、汉台区林业局工作，上诉人没有行政强制执行的主体资格，故事实上、程序上上诉人都没有行政违法的事实。二、受上级部门的安排，上诉人配合汉台区农业局、汉台区林业局作了一些服务工作。上诉人于2018年10月25日协助汉台区农业局对被上诉人的生猪及冷藏肉品变卖处理，于2018年11月1日协助汉台区林业局拆除了被上诉人的猪圈、员工宿舍等建筑物。上诉人既不是处罚决定的作出者，也不是行政强制执行者，仅仅是配合两个单位的服务者。上诉人根据汉台区政府、汉台区农业局、汉台区林业局、汉台区环保局安排部署，于2018年8月16日下发《限期拆除通知书》仅仅是对被上诉人的告知，通知书不是行政处罚决定书，且上诉人对被上诉人的违法行为没有行政处罚权，更无行政强制执行权。2018年8月24日上诉人向汉台区政府报送《关于依法强制关闭取缔忠瑞林畜公司养殖厂的工作方案》的报告，也仅仅是向上级部门的报告。故一审法院认定上诉人于2018年10月28日、11月1日对原告实施的行为违法，系适用法律错误。被上诉人忠瑞林畜公司答辩称：1、是否具有行政强制执行主体资格与是否事实强制拆除行为是两个概念，具有强制执行主体资格是强制执行行为合法性的前提，上诉人以其不具有行政强制执行主体资格为由主张其没有行政违法事实的主张不能成立。2、2018年8月16日上诉人向被上诉人下发《限期拆除通知书》，要求被上诉人于2018年8月20日前执行拆除生产设施及违法建筑物，如不拆除，被上诉人将依法组织进行强制拆除。后上诉人组织并对被上诉人圈舍、员工宿舍等建筑物予以拆除。故上诉人称其没有行政违法事实，与事实不符。上诉人也承认其参与并实施了对上诉人圈舍、员工宿舍的拆除，其在拆除过程中所起到的作用不影响对该行为是否违法的认定。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求。经审理查明，被上诉人忠瑞林畜公司曾于2018年10月8日向原审法院提起因不服行政处罚决定而分别以汉中市汉台区人民政府、汉中市汉台区林业局和汉中市汉台区人民政府、汉中市环境保护局汉台分局为被告的两起行政诉讼。后因该院组织引导当事人通过诉讼外协调方式化解未果，该院于2019年8月通知被上诉人前来办理立案手续。因案件事实发生变化，被上诉人对其诉讼请求进行了变更。原审法院于2019年8月30日受理了被上诉人诉汉中市环境保护局汉台分局、汉中市汉台区农业农村局、汉中市汉台区林业局确认行政行为违法及行政赔偿一案。原审法院向被上诉人释明应先确认行政行为违法再起诉赔偿且应一行为一诉讼，被上诉人遂于2019年10月8日撤回起诉，并于当日分别将汉中市环境保护局汉台分局、汉中市汉台区农业农村局、汉中市汉台区林业局、武乡镇政府列为被告提起诉讼，遂形成本案及另外三案。其中，被上诉人诉汉中市环境保护局汉台分局案，原审法院作出(2019)陕0702行初61号行政裁定书，裁定驳回被上诉人的起诉，双方未上诉，该裁定现已生效。认定上述事实有根据原审法院于2020年6月18日及2020年7月18日出具的《说明》，及原审法院作出的(2019)陕0702行初61号行政裁定书为证。本院认为，“一行为一诉讼”是行政诉讼基本原则。经查，被上诉人忠瑞林畜公司以2018年8月27日、2018年10月28日、2018年11月1日实施的行政强制行为为共同的诉讼标的，分别以本案上诉人武乡镇政府及案外汉中市汉台区农业农村局、汉中市汉台区林业局为被告，提起了诉讼请求完全相同的三案诉讼。上述被诉的三天的行政行为虽然有所关联，但内容并不相同，且实施主体并不完全一致，故三天的行政行为属于三个不同的行政行为。被上诉人应遵循“一行为一诉讼”原则，分别对三个行政行为逐一提起行政诉讼，且在每一个诉讼中，将所有适格主体一并列为被告。而不应以不同的被告为分案标准，将三个行政行为在每一案中都作为诉讼标的提起诉讼。因此，被上诉人提起本案行政诉讼违背了“一行为一诉讼”的诉讼基本原则，应裁定驳回起诉。原审法院本应正确引导当事人严格按照“一行为一诉讼”原则，以不同的行为为分案起诉的标准来提起诉讼。但原审法院并未正确引导当事人依法提起诉讼，导致的结果是，相关案件事实无法查明，每一行为主体责任无法厘清，且分别对2018年10月28日及2018年11月1日的行政强制行为在不同案件中分别进行了重复评价，而对2018年8月27日的行政行为却未作评判。因此，原审判决认定事实不清、程序违法，应予纠正。需要说明的是，关于被上诉人提起本案诉讼是否超过法定起诉期限的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，“行政机关作出行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”被诉2018年8月27日、2018年10月28日及2018年11月1日的行政强制行为作出时均未充分告知被上诉人行政主体和起诉期限，故被上诉人对上述三行政行为提起诉讼应适用一年的法定起诉期限。那么，即使按照起诉状落款时间2019年10月8日，被上诉人提起对2018年10月28日及11月1日的被诉行政行为的诉讼亦未超过一年的法定起诉期限。关于被上诉人起诉2018年8月27日行政强制行为是否超过法定起诉期限的问题。被上诉人已于2018年10月8日向汉台区人民法院提起诉讼，虽然当时针对的诉讼标的为行政处罚决定，但考虑到2018年8月27日行政强制行为乃至被诉的2018年10月28日及11月1日的行政强制行为与与相关处罚决定等行政行为均系在政府环保治理工作中针对被上诉人作的一系列行政行为，彼此之间虽为独立行政行为但又具有较强的关联性，而三被诉行政强制行为的作出并未明确告知被上诉人实施主体或责任主体，且在多个连续发生的行政行为中选择准确的诉讼标的无疑需要当事人具备较高的行政法学专业知识，而事实上行政相对人未必具备上述能力，此时要求被上诉人在2018年10月8日提起的诉讼必须与本案诉讼保持完全一致，显然不现实且要求过高。那么从充分保障行政相对人救济权利渠道畅通的角度考虑，宜认定为其已在2018年10月8日开始就被诉2018年8月27日行政强制行为向法院提起诉讼主张权利。因此，被上诉人提起对上述三个被诉行政强制行为的诉讼均未超过起诉期限。虽然本案裁定驳回起诉，但被上诉人依然有权依法提起相关行政诉讼救济自己的权利。待本裁定生效后，被上诉人可依照“一行为一诉讼”原则，分别对三个行政行为逐一提起行政诉讼，但需注意的是每一个诉讼中，应将所有适格主体一并列为被告，以便法院查明案件事实，厘清主体责任。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）之规定，裁定如下：一、撤销汉中市汉台区人民法院作出的(2019)陕0702行初58号判决。二、驳回被上诉人汉中市忠瑞林畜科技发展有限公司的起诉。上诉人汉中市汉台区武乡镇人民政府已预交的二审案件受理费50元，予以退还，由上诉人前来本院领取。一审案件受理费50元予以退还，由被上诉人汉中市忠瑞林畜科技发展有限公司至汉中市汉台区人民法院领取。本裁定为终审裁定。审 判 长  刘 霖审 判 员  刘际勇审 判 员  于云江二〇二〇年十月十五日法官助理  刘 超书 记 员  边 宽1