江苏省南京市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 (2020)苏01行赔终35号 上诉人（原审原告）王新城，男，1973年6月3日生，汉族，住南京市沿江工业开发区。 委托代理人金守才，男，1953年2月20日生，汉族，住南京市浦口区，系南京市浦口区江浦街道白马社区居民委员会推荐。 委托代理人肖盼，上海申浩（南京）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市规划和自然资源局，住所地南京市鼓楼区中山路**。 法定代表人叶斌，南京市规划和自然资源局局长。 委托代理人孙婧。 委托代理人顾克，江苏维哲律师事务所律师。 原审第三人南京宁浦房地产开发有限责任公司，住，住所地南京市浦口区新浦路**盛景华庭南苑**商业**/div> 法定代表人黄海涛，该公司执行董事。 委托代理人毛华贵，北京大成（南京）律师事务所律师。 上诉人王新城因与被上诉人南京市规划和自然资源局（以下简称市规划资源局）、原审第三人南京宁浦房地产开发有限责任公司（以下简称宁浦房地产公司）行政赔偿纠纷一案，不服南京铁路运输法院（2020）苏8602行赔初10号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2002年6月，王新城（乙方）与南京海都房地产开发有限公司（甲方）签订国有土地使用权转让合同1份，约定甲方将位于珠江××××282.69平方米国有土地转让给乙方。当月，王新城取得宁浦国用（2002）字第0823号涉案土地证，后在涉案土地上建设了涉案房屋，未办理房屋登记手续。 2009年4月，王新城委托其父王有昌全权处理涉案房屋出售事宜。2009年5月，王有昌代王新城（乙方）与宁浦房地产公司（甲方）签订房屋置换协议1份，约定：甲方海都嘉园已合法取得南京浦口区江浦街道龙华路地块国有土地权，国有土地使用证为宁浦国用（2000）字第0058号；乙方在海都嘉园内取得涉案土地证，使用权面积为282.69平方米，取得江苏省村镇工程建设许可证300平方米，并在涉案土地上建有涉案房屋；甲方需在该地块开发建设房屋，又考虑到乙方的合法权益，双方同意采取产权交换方式置换以下房屋：一、甲方一次性补偿乙方人民币2944700元，具体计算明细为：1.江苏省村镇工程建设许可证建设的面积300平方米×8000元/平方米=2400000元；2.无证建设的面积206.185平方米﹣换房80.01平方米=126.175平方米×4000元/平方米=504700元，置换房屋为海都嘉园23栋404室；3.二层北面凹槽镂空顶10平方米×4000元/平方米=40000元。二、乙方于2009年5月30日前腾空房屋，将江苏省村镇工程建设许可证交于甲方，交接后甲方支付乙方赔偿款。房屋置换协议签订当月，王新城将涉案房屋交给宁浦房地产公司实施了拆除，并领取了相应补偿。其后，宁浦房地产公司将涉案土地证原件交给土地登记管理部门，申请办理注销手续，土地登记管理部门依申请注销了涉案土地证。 2009年9月，土地登记管理部门为宁浦房地产公司办理了宁浦国用（2009）第03629号国有土地使用权登记，其中包含了已注销的涉案土地证的国有土地使用权。后宁浦房地产公司在该地块建成124户商品房住宅，办理产权登记121户、预告登记3户，剩余土地办理了苏（2018）宁浦第0009649号不动产权证，在该地块继续建设保障性住房。 2009年10月29日，王新城在南京日报刊登了涉案土地证的遗失公告，声明作废。 2019年4月16日，江苏省自然资源厅受理了王新城就市规划资源局注销涉案土地证、为宁浦房地产公司办理宁浦国用（2009）第03629号国有土地使用权登记的行为提起的行政复议。2019年7月12日，江苏省自然资源厅分别作出[2019]苏自然资行复第65号、[2019]苏自然资行复第66号《行政复议决定书》，确认市规划资源局注销涉案土地证、为宁浦房地产公司办理宁浦国用（2009）第03629号国有土地使用权登记的行为违法。 2019年9月2日，王新城向市规划资源局提交国家赔偿申请书，要求市规划资源局赔偿因违法注销、转移涉案土地证给其造成的损失9526087元。市规划资源局收到赔偿申请后，于2019年11月1日作出不予行政赔偿决定书，认为注销涉案土地证、办理宁浦国用（2009）第03629号国有土地使用权登记的行为虽然被确认违法，但并未对王新城造成财产损失，决定驳回王新城的赔偿请求，不予赔偿。王新城不服，于2019年12月12日提起本案诉讼，请求：1.撤销市规划资源局于2019年11月1日作出的不予行政赔偿决定书；2.责令市规划资源局赔偿因违法注销、转移涉案土地证给王新城造成的土地使用权价值损失9526087元；3.本案诉讼费由市规划资源局承担。 原审法院认为，本案中，各方当事人对于王新城提起本案诉讼符合起诉条件并无争议，法院经审查依法予以确认，本案的争议焦点为王新城要求市规划资源局给予国家赔偿的理由是否成立，其要求的赔偿项目及数额能否得到支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”本案中，若注销涉案土地证、办理宁浦国用（2009）第03629号国有土地使用权登记的行为给王新城造成了直接财产损失，则市规划资源局应当对行政行为造成的直接财产损失予以赔偿。对此，首先，王新城于2009年5月就涉案房屋与宁浦房地产公司签订了房屋置换协议，将涉案土地证对应的涉案房屋转让给宁浦房地产公司，根据《中华人民共和国物权法》第一百四十七条规定：“建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。”基于房地一体原则，王新城转让涉案房屋的权利时，相应土地使用权一并转让。其次，王新城签订房屋置换协议后，依约将涉案房屋交给宁浦房地产公司于当时拆除，并领取了相应的补偿款和置换房屋，已对自身的合法权益进行了处分，其不动产权益已获补偿。第三，虽然王新城在本案中主张相关的房屋置换协议系无效协议，但其并未提供证据证明该主张，原审法院不予采纳。最后，王新城于2009年10月即已公告遗失涉案土地证，不论是其主动交给宁浦房地产公司后声称遗失，亦或是确系其遗失后由宁浦房地产公司取得，只要王新城于当时进行证件遗失补办手续，即应当知道涉案土地证被注销的事实，但王新城声称直至2018年底才查询自身名下土地信息并发现涉案土地证被注销的事实，明显怠于主张权利。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”本案中，虽然市规划资源局注销涉案土地证、为宁浦房地产公司办理宁浦国用（2009）第03629号国有土地使用权登记的行为已被确认违法，但王新城提交的证据不能证明上述行为给其的合法权益造成损害，王新城要求市规划资源局给予国家赔偿的请求缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。综上，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条、第三十三条之规定，判决驳回王新城的全部诉讼请求。 上诉人王新城上诉称，一、宁浦房地产公司违法组织拆迁，与上诉人签订的《房屋置换协议》违反国家强制性法规，应认定无效，且该协议内容仅限于涉案土地使用权上的已建房屋，并不包括涉案土地使用权本身。一审法院回避宁浦房地产公司未获得房屋拆迁许可证，违法组织拆迁的事实，并依据已签订的《房屋置换协议》认定上诉人已获得充分补偿，不仅是变相对宁浦房地产公司违法拆迁行为的支持，也没有将案件事实认定清楚。一审法院以《中华人民共和国物权法》第一百四十七条的规定，将《房屋置换协议》中的房屋补偿认定为房屋补偿及土地补偿，属于认定事实错误。房地一体与价款如何构成明显不是同一概念。同时，一审法院适用《中华人民共和国物权法》第一百四十七条时忽视了涉案土地使用权面积与该土地上附属房屋所占土地面积并不一致的事实，以致产生错误认定。事实上，上诉人与宁浦房地产公司对土地使用权等补偿事宜一直未达成一致意见，也未获得补偿。二、上诉人与宁浦房地产公司签订的《房屋置换协议》无论其法律效力及内容如何，产生的仅是债权债务关系，并不发生物权变动的法律效力。被上诉人市规划资源局违法注销、转移的行为致使上诉人丧失了相应的物权。物权法明确规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力。除非经上诉人的主动配合，或通过诉讼并判决产生强制性效力，否则签署《房屋置换协议》的行为及后果都不会直接产生物权变动的效力。真实使上诉人丧失涉案土地使用权的是被上诉人市规划资源局的违法注销、转移行为。一审法院忽视上述事实和法律，未对物权、债权进行区分，违反法律逻辑，以致产生错误认定及判决。综上，被上诉人市规划资源局的违法登记行为给上诉人造成了明确损失，一审判决认定事实不清、适用法律错误。请求二审法院：1.撤销一审判决，改判撤销被上诉人作出的《不予行政赔偿决定书》，并判令被上诉人向上诉人赔偿因违法注销转移浦口国用（2002)字第0823号国有土地使用权证给上诉人造成的损失9526087元人民币；2.一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人市规划资源局辩称，一、一审判决认定事实清楚。上诉人与宁浦房地产公司签订《房屋置换协议》，宁浦房地产公司以产权交换方式置换上诉人的房屋进行拆除，后宁浦房地产公司将涉案土地证原件交给土地登记部门申请办理注销手续，被上诉人依申请注销涉案土地证。上诉人将涉案房屋交给宁浦房地产公司拆除后领取了补偿款和置换房屋。上诉人已经处分了其不动产权利且已获得补偿，注销涉案土地证不会造成其权益损害。二、一审判决法律适用正确。根据《中华人民共和国物权法》第一百四十七条的规定，建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建筑用地使用权一并处分。上诉人所称仅处分房屋未处分土地的理由不能成立。上诉人亦未提供证据证明注销土地证造成其合法权益的损害。故上诉人要求行政赔偿的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求依法驳回上诉人的上诉请求。 原审第三人宁浦房地产公司未提交书面陈述意见，在二审中陈述称，同意被上诉人的答辩意见。上诉人认为签订的《房屋置换协议》违反国家强制性规定应认定为无效的主张没有事实和法律依据，双方经协商一致签订《房屋置换协议》，且该协议已经得到了实际全部履行。该协议系双方合意达成的结果，不存在违法问题。根据法律规定房地一体原则，当时为了开发安置相关房屋，经协商，上诉人将房屋及其院落全部交由第三人拆除，并且将土地证原件交给第三人。在此情况下，第三人才把原件交当时的南京市国土局浦口分局，故上诉人陈述《房屋置换协议》无效的主张不符合法律规定，也不符合事实。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 上诉人向本院提起上诉后，原审法院已将各方当事人在原审中提交的证据及法律依据随案移送本院。本院经审查，原审法院对各方当事人提交证据的审核、认证，符合法律规定，本院予以确认。 本院二审审理中，上诉人王新城将以下材料作为新证据提交：查询结果一览表、地籍调查土、地籍调查土地登记收件单开告知书及所附相关文件，证明上诉人真实知道土地证被注销的具体时间，且在临近时间和地点政府依法拆迁的价格与本案的差距巨大。 被上诉人市规划资源局和原审第三人宁浦房地产公司认为上诉人提交的上述证据并非法律规定的新证据，与本案没有关联性。此外，宁浦房产公司还认为浦政发（2004）39号文、浦价发（2008）43号文、浦房发（2008）10号文不属于证据范畴。 本院经审查认为，上诉人的上述材料虽系新证据，但与本案待证事实没有关联性，本院不予采纳。 本院二审查明，2009年5月4日，王新城的委托代理人王有昌（乙方）与宁浦房地产公司（甲方）签订《房屋置换协议》约定：“甲方根据南京市浦口区建设局浦（2003）规设040号海都嘉园规划，在该地块开发建设房屋。……根据物权法及有关规定，经甲乙双方多次协商，双方同意采取补偿现金方式置换以下房屋：一、甲方一次性补偿乙方人民币贰佰玖拾肆万肆仟柒佰元整，详见核算明细清单。（2944700元）二、乙方于2009年5月30日前腾空房屋，将江苏省村镇工程建设许可证交于宁浦房产公司。交接后宁浦房产公司支付王新城赔偿款。……”实际履行中，王新城置换了80.01平方米的房屋，并领取了全部差额款。原审判决认定的其他事实属实，本院依法予以确认。 本院认为，本案争议焦点为上诉人王新城要求被上诉人市规划资源局给予国家赔偿的理由是否成立，其要求的赔偿项目及数额是否有事实依据或法律依据。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”即公民、法人和其他组织合法权益受损是取得国家赔偿权利的必要条件。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”据此，行政行为被确认违法并不必然产生行政赔偿责任，只有造成实际损害，才承担赔偿责任。本案中，在卷证据显示王新城的父亲受王新城委托与宁浦房地产公司经协商于2009年5月4日自愿签订《房屋置换协议》，后王新城将涉案房屋交付宁浦房地产公司拆除，并按约定领取了置换房屋和赔偿款，该协议已实际全部履行完毕。据此，王新城已通过协议方式实际处分其对涉案土地及房产的所有权利，亦已将涉案房屋的相应权证交付宁浦房地产公司，并领取了置换房屋和相应对价。该协议履行完毕后，王新城对涉案房屋及土地的相关权利已得到补偿，其对涉案房屋及土地已不具有任何权利。后土地登记部门对涉案土地使用权作出的注销及登记的行政行为没有对王新城的权利义务造成实际影响，即王新城并未因市规划资源局对涉案土地作出的注销及登记行政行为产生合法权益受损的情形。此外，上诉人提出《房屋置换协议》约定内容仅限于涉案土地上的已建房屋并不包括涉案土地使用权本身，本院认为，王新城与宁浦房地产公司签订的《房屋置换协议》并未对涉案房屋所占土地使用权作出特别约定，根据《中华人民共和国物权法》第一百四十七条规定的房地一体原则，王新城与宁浦房地产公司签订《房屋置换协议》约定的产权交换方式置换房屋，涉案房屋所占用的土地使用权应一并转让，王新城的该主张没有事实依据和法律依据。因此，被上诉人市规划资源局作出的注销及登记的行政行为未对上诉人王新城合法权益造成损害，上诉人主张的损失计算依据及数额也没有相应的事实依据和法律根据，人民法院应当判决驳回其赔偿请求。原审法院据此认定王新城要求市规划资源局给予国家赔偿的理由不能成立，其要求的赔偿项目及数额也不应得到支持，判决驳回王新城的诉讼请求，并无不当。 上诉人王新城认为宁浦房地产公司与王新城签订的《房屋置换协议》违反国家强制性法规，应认定为无效，其未获得足额补偿。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”据此，在行政赔偿诉讼中，行政违法行为是否造成损害及损害大小的举证责任，原则上由原告承担，被告则有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。本案中，现有证据证明，王新城与宁浦房地产公司于2009年5月签订《房屋置换协议》，并已按协议全部履行完毕，且涉案房屋已于2009年被拆除，直至本案诉讼之前，双方均未就该协议提起无效之诉或撤销之诉。上诉人在本案诉讼中并未能提供相应证据证明其存在相关损害的事实，而市规划资源局和宁浦房地产公司提供的证据证明上诉人已获得相应补偿，故上诉人的该项上诉理由于法无据，本院不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。上诉人王新城要求撤销原审判决并支持其一审行政赔偿请求的上诉请求，因缺乏相应的事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘苏文 审 判 员 王 燕 审 判 员 李丹丹 二〇二〇年十月二十八日 法官助理 杨 欣 书 记 员 储 娜