江苏省盐城市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏09行终463号 上诉人（原审原告）丁龙友，性别××年××月××日生，××族，居民。 委托代理人何海峰，江苏汇建律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）江苏省盐南高新技术产业开发区科城街道办事处，住所地盐城市盐南高新技术产业开发区科城街道财富港**楼。 法定代表人宋浩，该街道办主任。 委托代理人万光德，江苏中盐律师事务所律师。 原审第三人丁海涛，性别××年××月××日生，××族，居民。 原审第三人盐城市盐都区新都街道伍冈社区卫生服务站，住所地盐城市柏润花园**楼****。 法定代表人王元。 原审第三人盐城市景地房屋拆迁有限公司，住所地盐，住所地盐城市盐马路****v> 法定代表人郑金安，该公司董事长。 委托代理人周权，江苏鼎盛湖律师事务所律师。 上诉人丁龙友诉被上诉人江苏省盐南高新技术产业开发区科城街道办事处（以下简称科城街道）、原审第三人丁海涛、盐城市盐都区新都街道伍冈社区卫生服务站（以下简称伍冈卫生站）、盐城市景地房屋拆迁有限公司（以下简称景地公司）确认行政协议无效暨赔偿一案，不服盐城市盐都区人民法院（2020）苏0903行初353号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2017年5月26日，因伍冈危旧房改造，甲方拆迁人盐城市城南新区新都街道办事处、乙方被拆迁人伍冈卫生站、丙方房屋承租人丁龙友、丁海涛三方签订《盐城市房屋拆迁协议书（货币补偿）》，合计补偿179980元。盐城市城南新区新都街道办事处在拆迁人处签章，景地公司在拆迁实施单位处签章，丁龙友及丁海涛在乙方被拆迁人处签名。后丁海涛领取补偿款179980元。案涉房屋目前已经拆除。原告认为原、被告之间签订的《盐城市房屋拆迁协议书（货币补偿）》存在重大且明显违法的情形，应认定为无效，诉至原审法院。 原审法院另查明，2002年8月20日，镇政府、医管会、村委会、服务站会办，主要内容是村委会无偿提供原丁陆小学的旧教室三大间新建伍冈卫生站，卫生站工程由现有工作人员丁龙友、丁海涛、丁晓军投资，产权归工作人员所有。 2016年6月12日，盐城市人民政府下发盐政复〔2016〕14号批复：以伍冈等四个居委会区域设立科城街道办事处。2018年9月21日，江苏省人民政府下发苏政复〔2018〕82号批复，同意设立江苏省盐南高新技术产业开发区为省级开发区。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一、六款规定，公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。行政机关被撤销或职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。根据该规定，科城街道作为继续行使案涉行政区域管理职能的行政机关是本案的适格被告。 本案的争议焦点在于科城街道与丁龙友签订的《盐城市房屋拆迁协议书（货币补偿）》是否存在无效情形。 行政机关在履行行政管理职能过程中，为实现公共利益或行政管理目标，可以通过与公民、法人或其他组织协商的方式达成具有行政法上的权利义务内容的协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格……（四）其他重大且明显违法的情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，被告科城街道具有相应的行政管理职能。科城街道为了实现危旧房改造的行政管理目的，采取自愿协商的方式与丁龙友、丁海涛签订了补偿协议。丁海涛领取补偿款及案涉房屋实际交付拆除等行为应视为对补偿内容予以认可。原告丁龙友提供的证据不能证明科城街道存在欺诈、胁迫或违背其意愿的行为。故案涉协议不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效的情形。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决，原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的裁定驳回起诉，原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。根据该条规定，原告丁龙友提起确认协议无效，不受起诉期限的限制。另，经法院释明，原告丁龙友仍诉请要求确认案涉协议无效。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定，判决驳回原告丁龙友的诉讼请求。案件受理费50元，由原告丁龙友负担。 上诉人丁龙友上诉称，被上诉人在未经房屋征收决定和取得拆迁许可证等程序，也未经省级人民政府批准将土地征收为国有土地，属于违法建设、违法拆迁。在房屋征收过程中没有与上诉人协商选定房地产价格评估机构，没有经过房地产估价师进行实地查勘，没有向上诉人出示过征求意见公告，分户的初步评估结果没有在征收范围内向被征收人公示，直至一审诉讼过程中，被上诉人才将评估结果通过一审法院转送给上诉人，侵犯了上诉人对评估报告的知情权以及对评估报告享有的复核、申请鉴定权。被上诉人称案涉房屋属于危房，其是履行危旧房改造职责，但没有提交相关证据证明，那么应当视为没有该证据，其拆迁行为属于滥用职权的违法行为。因被上诉人没有对案涉房屋进行依法客观评估，程序违法，支付给上诉人的拆迁补偿款，不能客观反映被征收房屋的实际价值。根据《最高院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条规定以及物权法的相关规定，被上诉人仅对案涉房屋进行了补偿，没有对土地进行补偿，才导致该补偿价格明显过低，不能保障上诉人再次建筑或者购买房屋。被上诉人之所以要拆除上诉人房屋是因实施市委、市政府南海未来城规划，案涉房屋在城市规划区范围内，拆除案涉房屋补偿标准参照国有土地上房屋进行补偿，被上诉人明确作出上述承诺后，上诉人才与其签订了拆迁补偿协议书，但实际被上诉人却没有参照国有土地上房屋对案涉房屋进行补偿，明显是欺诈行为，属于合同无效情形，被上诉人违法征收行为已经给上诉人造成了重大损失。综上，请求二审法院撤销一审判决，确认案涉拆迁协议无效，赔偿上诉人经济损失1254940元，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人科城街道答辩称，案涉项目所在的村居在答辩人行政区域内，相关职能应由答辩人承继。《国有土地上房屋征收与补偿条例》对公共利益以外的房屋补偿搬迁，未规定需要办理房屋征收决定，通常由责任主体通过协议补偿搬迁的方式，对房屋进行补偿搬迁。因案涉房屋属于社区危旧房改造，答辩人是作为辖区内的政府机关，具有危旧房改造的职责，故通过协议补偿的方式，对房屋进行补偿和搬迁，以达到危旧房改造的目的。案涉的房屋经委托的房屋估价机构评估后，与被答辩人在协商一致的基础上签订了房屋拆迁补偿协议，被答辩人将房屋交付拆除，并领取了全部拆迁补偿款，协议已经实际履行。因房屋所占土地是集体土地，不是宅基地，故土地仍属于集体经济组织所有。丁龙友户另有宅基地，已拆迁并进行了补偿安置，根据一户一宅基的原则，对案涉的房屋依法只对土地上的房屋进行补偿。综上，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，判决结果正确。上诉人的上诉无事实依据和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人景地公司陈述称，第三人是上诉人和被上诉人一致确定的案涉房屋拆除实施单位，是在双方一致确认、交付的情况下实施拆除的，第三人不应对拆除行为承担任何责任，一审法院判决正确，上诉人的上诉理由不能成立。 原审第三人丁海涛、伍冈卫生站未作陈述意见。 当事人在一审期间提出的证据、依据，原审法院已随卷移送本院。本院对事实、证据的认定与原审法院一致。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”本案中，被上诉人科城街道是经批准依法设立的街道办事处，具有行政主体资格，能够独立承担法律责任，其作为继续行使案涉行政区域管理职能的行政机关，是本案适格的被上诉人。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”本案中，案涉房屋并非通过国有土地上的房屋征收程序征收，而是通过自愿协商的方式签订拆迁协议。被上诉人科城街道在该行政区域内为实现公共利益或者行政管理目标，可以通过与公民、法人或者其他组织协商的方式达成具有行政法上权利义务内容的协议，并不违反法律法规强制性规定，不存在实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形。上诉人丁龙友上诉认为被上诉人科城街道未按照房屋征收程序征收，涉案行政协议应当确认无效的上诉理由不能成立，本院不予支持。 案涉房屋拆迁协议属于行政协议，具有行政性和契约性的双重属性，在不违背行政法律规范的同时，可以适用民事法律规范进行审查。故确认协议无效之诉除了审查行政行为是否存在实施主体不具有行政主体资格或没有依据等重大且明显违法情形外，还应当审查行政机关在与相对人签订协议过程中有无遵循平等、自由、公平、诚实信用等原则以及是否存在合同法上规定的无效情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，被上诉人科城街道对案涉房屋面积进行认定，经评估后采取自愿协商的方式，对房屋价格、装饰装潢、附属设施、树木等内容进行约定，与丁龙友、丁海涛签订案涉房屋拆迁协议并领取了房屋补偿款，案涉拆迁协议已实际履行完毕。现上诉人丁龙友主张案涉协议存在欺诈、胁迫或违背真实意愿等应当确认无效的情形，与案件客观事实不符，该上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 关于上诉人丁龙友提出案涉房屋对应的土地未进行补偿，导致补偿价格明显过低的问题。从原审法院查明的事实可以得知，案涉房屋是在村委会无偿提供的原丁陆小学旧教室三大间的基础上新建的，且在房屋拆迁协议书中，丁龙友、丁海涛亦是以房屋承租人的身份签订协议，上诉人丁龙友在庭审中也未提供证据证明其是案涉土地的使用权人，故案涉房屋拆迁协议中未对土地进行补偿并无不当，上诉人丁龙友的该上诉理由，本院不予采信。 行政赔偿的前提是相应行政行为违法，本案中被上诉人科城街道并不存在违法的行政行为，上诉人主张被上诉人科城街道承担赔偿责任，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定：“公民、法人或者其他组织起诉确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决，原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的裁定驳回起诉，原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”因案涉协议不存在应当确认无效的情形，原审法院依法向上诉人丁龙友进行释明，告知其可变更诉讼请求为撤销涉案房屋拆迁协议，但上诉人丁龙友坚持其诉讼请求为确认协议无效，原审法院据此判决驳回其诉讼请求并无不当。 综上，上诉人丁龙友的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人丁龙友负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周晓文 审 判 员 秦广林 审 判 员 李星星 二〇二〇年十月三十日 法官助理 施 惠 书 记 员 李 晖