广东省江门市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤07行终188号上诉人（原审原告）吴用想，女，汉族，住广东省江门市江海区。委托代理人李娴，广东金桥百信（江门）律师事务所律师。上诉人（原审被告）江门市江海区自然资源局。住所地：广东省江门市江海区。法定代表人吴杰雄，该局局长。出庭负责人王国财，该局副局长。委托代理人郑少媛、麦闻文，均系广东东方大卫律师事务所律师。上诉人吴用想因与上诉人江门市江海区自然资源局（以下简称“江海自然资源局”）土地行政处罚纠纷一案，不服广东省鹤山市人民法院（2020）粤0784行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月20日立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。上诉人吴用想上诉请求：1.维持一审判决结果；2.一审法院认为“江海自然资源局认定吴用想构成违法转让土地行为的事实正确”，并据此分析吴用想涉及违法土地面积及违法所得等均存在错误，请求二审法院对此重新认定；3.由江海自然资源局承担本案诉讼费用。主要事实和理由：一、一审法院认为“江海自然资源局认定吴用想构成违法转让土地行为的事实正确”存在错误，没有事实和法律依据。吴用想没有违法转让土地的行为。本案涉案土地经过依法审批，性质为二类工业用地，使用权可以依法流转。江门市江海区礼乐街道办事处乌纱股份合作经济联合社（以下简称“乌纱经联社”）将涉案土地租赁给吴用想以及吴用想将涉案土地转租给第三人的行为均经生效判决认定为合法有效，证明吴用想不存在江海自然资源局认定的违反土地行政管理方面的禁止性、强制性的行为。二、一审法院认为，江海自然资源局认定吴用想根据2009年6月16日签订《土地租赁合同》实际租得土地面积为56.83亩证据不足，属于认定事实错误，吴用想对此没有异议，认为租地面积应按合同约定为准。但因吴用想没有违法转让土地，这并非吴用想涉及违法土地面积，一审法院对此定性错误。三、一审判决仅从江海自然资源局统计吴用想违法所得的土地亩数有误，得出应扣除租金金额偏少以及认定的实际违法所得金额偏大的结果，没有事实和法律依据。吴用想将涉案土地租给第三人何某的行为经过生效判决认定合法有效，租金也是合法收益，没有非法所得。仅从金额分析，江海自然资源局将吴用想的收入扣除支付给乌纱经联社的租金，余额即认定为实际违法所得，但是没有考虑到在租赁过程中维护、维修等支出，这种计算方式违反生活经验逻辑及公平正义原则。四、涉案土地中的6.19亩土地上所建厂房已于2013年被江海自然资源局处理及拆除，因地上建筑物何某在2012年底已经全部建成，即对于涉案土地的使用情况，在江海自然资源局处理6.19亩农用地时已经知情，但江海自然资源局从来没有提出吴用想行为涉及违法。行政处罚追究时效从知道或应当知道开始计算，即本案行政处罚已经超过行政处罚追究时效。上诉人江海自然资源局针对吴用想的上诉，答辩称：一、吴用想的行为构成违法转让土地，一审法院对此认定正确。涉案土地所有权人是乌纱经联社农民集体，但上述土地没有被确认建设用地使用权就由乌纱经联社出租给吴用想，并由吴用想转租给何某用作非农建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第六十三条规定。吴用想出租涉案土地不属于集体建设用地依法流转的情形。吴用想出租给何某的涉案52亩土地并没有办理集体建设用地使用权登记，未确认建设用地使用权，且该租赁土地中有部分不符合土地利用总体规划。二、涉案行政处罚与民事判决不存在冲突。生效民事判决（2015）江中法民一终字第181号判决书虽然认定租赁合同有效，但这不是对吴用想该转租行为是否符合土地行政管理规定作出的全面审查。民事判决与行政管理并不冲突。三、江海自然资源局将吴用想转租该52亩土地的违法收入扣除其因该转租范围内土地支付给乌纱经联社的租金，余额为实际违法所得。另外，在本案处罚过程中，吴用想并未就维护、维修等费用支出提供任何证据。四、吴用想违法行为一直处于连续状态，本案未过行政处罚追究时效，恳请二审法院驳回吴用想的上诉请求。上诉人江海自然资源局上诉请求：1.撤销一审判决；2.驳回吴用想的全部诉讼请求；3.该案一审及二审诉讼费用由吴用想负担。主要事实和理由：一、关于责令吴用想退还土地面积问题。根据向当事人询问并现场调查，虽然乌纱经联社与吴用想签订的租赁合同约定的租赁面积是43亩，但是实际上交付给吴用想的土地面积共计56.83亩，包括道路、高压线覆盖在内的原乌纱砖厂厂区用地。吴用想与何某签订的合同以及补充协议中，都可以证明吴用想在转租涉案52亩土地，是将涉案从乌纱经联社租得的土地连同该土地上道路以及高压线的面积一并转租给何某建设。二、关于认定吴用想的违法所得问题。江海自然资源局将吴用想转租该52亩土地的违法收入扣除其因该转租范围内土地支付给乌纱经联社的租金，余额为实际违法所得。何某支付给吴用想的租金和占用费按照45.81亩+6.19亩计算。吴用想支付给乌纱经联社的租金按照43亩+6.19亩计算。这里出现的2.81亩差距，根本原因在于吴用想于2009年向乌纱经联社租赁土地时计租面积是43亩，转租该43亩土地给何某时计租面积却是45.81亩。而这2.81亩土地，并不存在吴用想向乌纱经联社支付租金的问题，因此涉案行政处罚认定的违法所得计算正确。上诉人吴用想针对江海自然资源局的上诉，答辩称：吴用想转租给何某的52亩土地，其中43亩包含在2009年6月16日签订的合同中，余下的9亩包含在2011年1月30日签订的合同中。至于江海自然资源局提到的实际使用情况，吴用想认为是为了实现合同目的的实际操作，不能作为确定计算租金的面积。吴用想向一审法院起诉请求：一、依法撤销江海自然资源局作出的江海自然（执法）决定字﹝2019﹞21号《行政处罚决定书》；二、由江海自然资源局承担一审全部诉讼费用。一审法院判决：撤销江海自然资源局于2019年11月21日对吴用想作出的江海自然（执法）决定字﹝2019﹞21号《行政处罚决定书》。一审案件受理费50元，由江海自然资源局负担（吴用想已预交受理费50元，由吴用想依法申请一审法院退回；江海自然资源局直接向一审法院缴纳受理费50元）。二审中，当事人没有提交新证据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案系土地行政处罚纠纷。关于江海自然资源局在本案中执法主体问题，一审法院已正确阐述，本院予以确认。根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：江海自然资源局作出的江海自然（执法）决定字﹝2019﹞21号《行政处罚决定书》是否合法。从实体方面分析。《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第十一条规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权……”第十二条规定：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”第八十一条规定：“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。”吴用想将其向乌纱经联社租赁的属于农民集体所有的52亩土地转租给何某作经营厂企之用，未履行上述法定手续，故其转租行为构成违法出租土地。2009年6月16日，乌纱经联社与吴用想签订《土地租赁合同》第一条记载，吴用想向乌纱经联社租赁的土地面积为43亩。江海自然资源局主张该合同对应的实际使用面积为56.83亩，因合同扣除了道路面积6.83亩、高压线覆盖面积7亩。但是该《土地租赁合同》明确实际租赁面积为43亩，可见并不包括道路面积及高压线覆盖面积。故，江海自然资源局认定吴用想根据2009年6月16日签订《土地租赁合同》实际租得土地面积为56.83亩，主要证据不足，事实认定错误。在认定违法所得方面，违法所得与土地租用面积，租用价格等因素密切相关。鉴于前述分析，江海自然资源局对于吴用想从乌纱经联社租用的土地面积认定不当，故相应的违法所得认定也存在基础事实不清，证据不足的问题。再从程序方面分析。《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。”本案现有证据无法证实江海自然资源局何时开始立案，也无证据显示依法办理了延长期限的法定手续。江海自然资源局于2019年6月14日发出了《接受调查通知书》，同年11月21日作出涉案《行政处罚决定书》，即便从2019年6月14日起算，处罚期限也超过了六十日。故涉案行政处罚程序违法。综上所述，原审法院撤销涉案行政处罚决定，结果正确，本院予以维持。江海自然资源局上诉请求，理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元（已由上诉人江门市江海区自然资源局及上诉人吴用想分别预交50元），由上诉人江门市江海区自然资源局负担。上诉人吴用想多预交的二审案件受理费50元，由本院予以退回。本判决为终审判决。审 判 长  周 奇审 判 员  陈汉锡审 判 员  陈敏婷二〇二〇年十月十三日法官助理  刘现流书 记 员  黄咏仪