江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终460号 上诉人（原审原告）翟有圣，男，1955年4月15日生，××族，住南通市崇川区。 被上诉人（原审被告）南通市公安局崇川分局，住所地南通市青年西路**。 法定代表人程军，筹备组组长。 被上诉人（原审被告）南通市人民政府，住，住所地南通市世纪大道**/div> 法定代表人王晖，市长。 委托代理人施政杰，南通市司法局工作人员。 委托代理人许飞，南通市司法局工作人员。 上诉人翟有圣因治安行政处罚及行政复议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初1310号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2019年9月20日9时许，翟有圣至北京市中南海周边地区进行非正常上访被查获，后北京市公安局西城分局府右街派出所依法予以训诫并向其出具了训诫书，明确告知翟有圣中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。后南通市崇川区城东街道办工作人员将翟有圣接回至南通。2019年9月21日，南通市公安局崇川分局（以下简称崇川公安分局）城东派出所以翟有圣涉嫌扰乱公共场所秩序予以受案调查，书面传唤翟有圣至城东派出所接受询问并制作了询问笔录。在询问中翟有圣陈述其本来是想去北京信访，后发现没有带信访材料，所以到了北京后就去了天安门、中南海两地，当然也有去天安门、中南海那边闹点事情的想法，后因怕拘留还没有具体行动就被警察盘问后发现是上访人员而被带至派出所。鉴于翟有圣本次可能适用行政拘留处罚，故崇川公安分局城东派出所询问过程中决定将询问查证的时间延长至24小时，后翟有圣于9月22日0时15分离开。2019年9月21日，崇川公安分局对翟有圣履行了处罚前的告知程序，告知将依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定对其进行处罚，并告知其有陈述和申辩的权利。后翟有圣申辩其未至中南海周边地区非法上访。崇川公安分局经审查后，对翟有圣的辩解不予采信。2019年9月22日，崇川公安分局作出崇公（城）行罚决字〔2019〕1634号《行政处罚决定书》（以下简称1634号行政处罚决定书），认定2019年9月20日9时许翟有圣至北京市中南海周边非正常上访，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，决定给予翟有圣行政拘留十日的处罚。翟有圣不服该处罚决定而于2019年10月17日向南通市人民政府申请行政复议。南通市人民政府于次日予以受理并向崇川公安分局送达了行政复议答复通知书。后崇川公安分局于10月25日提交了行政复议答复书。2019年10月30日，南通市人民政府作出〔2019〕通行复第164号《行政复议决定书》（以下简称164号复议决定书），维持1634号行政处罚决定书。11月4日，南通市人民政府向翟有圣及崇川公安分局送达164号复议决定书。翟有圣不服提起诉讼，请求法院撤销崇川公安分局作出的1634号行政处罚决定书及南通市人民政府作出的164号复议决定书。 一审另查明，崇川公安分局城东派出所于2019年9月9日已向翟有圣告知有关信访注意事项，其中明确告知天安门地区、中南海周边……重大活动场所等地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。 一审法院认为，根据当事人诉辩意见，本案的争议焦点为：1.崇川公安分局有无管辖权限；2.1634号行政处罚决定书认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法，量罚是否适当；3.164号复议决定书是否合法正确。 一是崇川公安分局具有对翟有圣案涉行为的管辖权限。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”该法对行政处罚的管辖作出了一般性规定，一般由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”《中华人民共和国治安管理处罚法》是特别法，对治安案件的管辖作出了特别规定，对该类案件的管辖由国务院公安部门规定。而中华人民共和国公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”因此，对于治安案件的管辖应适用《公安机关办理行政案件程序规定》第十条的规定。本案中，崇川公安分局系违法行为人翟有圣居住地的公安机关，因此，其依法有权对翟有圣的违法行为作出处理。 二是1634号行政处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，量罚适当。本案处罚因翟有圣赴京信访而引发。《信访条例》规定公民可以通过电话、书信、走访等形式向各级政府或县级以上政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求。为此，条例详细规定了信访的渠道、信访事项的具体处理程序及其法律责任。公民有信访的权利，但应当依法信访，不得因行使信访权而实施扰乱社会公共秩序等违法行为。具体到本案中，翟有圣赴北京中南海周边地区，意图反映其信访诉求，该事实有翟有圣在公安机关的陈述、陈永明的陈述、北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书等证据证明，足以证明翟有圣在中南海周边地区非法上访的事实。中南海周边地区是特定的公共场所，该地区不是法定的信访接待场所，也不允许信访人员滞留、聚集，翟有圣的非法上访行为扰乱了公共场所的秩序。因此崇川公安分局认定事实清楚，证据充分。本案中，崇川公安分局依法传唤翟有圣进行调查并制作了询问笔录，因翟有圣的违法行为可能适用行政拘留处罚，故经批准后将询问查证的时间延长至24小时，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十三条规定的程序。崇川公安分局对翟有圣作出处罚决定前，依法履行了处罚前的告知程序，告知陈述、申辩的权利，并听取了翟有圣的陈述申辩。翟有圣在崇川公安分局已经就相关信访注意事项对其进行告知的情况下仍然在国庆前夕至北京中南海周边地区进行非正常上访，当属情节较重的情形。故崇川公安分局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定作出1634号行政处罚决定书，决定给予行政拘留十日的处罚，适用法律正确，符合法定程序，量罚适当，依法予以支持。关于翟有圣提出的崇川公安分局未提交办案场所监控录音录像资料导致缺乏证据证明其行政执法程序合法的问题。一审法院认为，办案场所的监控录音录像系崇川公安分局内部管理的资料，并非作为本案行政行为的相关证据，且翟有圣未提供任何初步证据证明其在行政程序中遭受非法侵害，崇川公安分局提供的现有证据能证明其行政处罚程序符合《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，故对翟有圣的该主张不予采纳。 三是164号复议决定书合法正确。南通市人民政府在法定期限内履行了受理、通知答复、审查、作出决定、送达等法定程序，作出维持1634号行政处罚决定的复议决定符合法律规定。 综上，1634号行政处罚决定书及164号复议决定书均合法正确，翟有圣的主张无事实及法律依据，一审法院遂判决驳回翟有圣的诉讼请求。 翟有圣不服提起上诉称,翟有圣代表单位去北京，崇川公安分局不能处罚自然人翟有圣。处罚决定认定翟有圣的违法行为发生地在中南海周边，崇川公安分局无管辖权，其作出处罚决定超越职权。本案中的训诫书、陈永明的询问笔录、翟有圣的询问笔录均不具备证明效力，被诉处罚决定事实证据不足。根据《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》第三条规定，崇川公安分局未提交北京市公安局西城分局查获并向其移交的执法视音频资料等，未完成举证责任。崇川公安分局作出的处罚决定认定事实错误，程序违法。请求二审法院撤销一审判决，改判支持翟有圣的一审诉请。 被上诉人崇川公安分局辩称，翟有圣到北京市中南海周边地区进行非正常上访，后被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并予以训诫，已构成扰乱公共场所秩序的行为。崇川公安分局对翟有圣处以行政拘留十日的行政处罚，认定事实清楚，量罚适当，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人南通市人民政府辩称，崇川公安分局作出的处罚决定符合规定，南通市人民政府复议维持并无不当，且复议决定程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据一审法院所作判决及各方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是：1.崇川公安分局对翟有圣的行为是否具有管辖权；2.崇川公安分局认定翟有圣扰乱公共场所秩序有无事实根据，程序是否合法。 关于崇川公安分局对翟有圣的行为是否具有管辖权的问题。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。本案中，崇川公安分局系翟有圣居住地的公安机关，且崇川公安分局受理案件时，翟有圣已返回南通，故崇川公安分局对翟有圣的行为行使管辖权并不违反法律规定，依法具有作出治安处罚的法定职责。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第四款规定，移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。第十四条规定，几个公安机关都有权管辖的行政案件，由最初受理的公安机关管辖。本案中，崇川公安分局对翟有圣的违法行为是在日常工作中发现违法线索后直接立案，而非违法行为地北京公安机关移交的案件。因此，作为违法行为人居住地的崇川公安分局对翟有圣的违法行为行使管辖权，系最初立案取得，不存在案件移交的问题。翟有圣认为崇川公安分局未提交北京市公安局西城分局查获并向其移交的执法视音频资料等，未完成举证责任的主张不能成立，本院不予支持。 关于崇川公安分局认定翟有圣扰乱公共场所秩序有无事实根据，程序是否合法的问题。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，行为人有扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者200元以下罚款；情节较重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款。本案中，从崇川公安分局对翟有圣所作询问笔录、证人证言以及北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书等证据，能够认定翟有圣于2019年9月20日在中南海周边地区进行非正常信访，扰乱了这一特定公共场所秩序，并受到北京公安部门训诫的事实。崇川公安分局结合2019年9月9日已向翟有圣告知中南海周边为非信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，但其仍然在国庆前夕去中南海周边地区非正常信访的事实，据此认定翟有圣的违法行为情节较重，决定给予翟有圣拘留10日的治安处罚具有事实根据。至于翟有圣是代表谁去信访，不影响违法行为人的认定，崇川公安分局将翟有圣作为被处罚人并无不当。崇川公安分局经调查询问，依法履行了处罚前的告知程序，听取了翟有圣的陈述申辩，后经讨论作出处罚决定，程序上并无违法之处。 综上，崇川公安分局对翟有圣作出的1634号行政处罚决定并无不当，南通市人民政府经复议所作164号复议决定亦符合法律规定。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。翟有圣的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人翟有圣负担。 本判决为终审判决。 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二〇年十月二十七日 书记员  丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。