四川省乐山市市中区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)川1102行初284号 原告：张金容，女，1968年12月14日出生，汉族，住北京市东城区。 原告：姜娜，女，1988年11月28日出生，汉族，住北京市东城区。 上列二原告委托代理人：张红斌，四川明炬律师事务所律师。 上列二原告委托代理人：刘雨玮，四川明炬律师事务所律师。 被告：夹江县自然资源局。住所地：四川省夹江县迎春东路**。 法定代表人：季孟伦，该局局长。 出庭负责人：盖煦，该局副局长。 委托代理人：陈平，四川点道律师事务所律师。 第三人：夹江县土地储备中心。住。住所地：四川省夹江县迎春东路**/div> 法定代表人：宋界，该中心主任。 委托代理人：傅艾青。 原告张金容、姜娜诉被告夹江县自然资源局（以下简称夹江自然资源局）土地行政协议一案，于2019年12月3日向本院提起行政诉讼。本院依照法〔2013〕3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法〔2014〕198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院的批复》，于同日立案受理后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因夹江县土地储备中心（以下简称夹江土地储备中心）与被诉行政行为存在利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案诉讼。期间，因本案需以本院立案受理的（2020）川1102行初24号案件审理结果为依据，本院于2020年2月27日依法裁定中止本案审理。本案恢复审理后，本院依法组成合议庭于2020年8月5日公开开庭审理了本案。原告张金容、姜娜的委托代理人张红斌，被告夹江自然资源局的负责人盖煦副局长及该局的委托代理人陈平，第三人夹江土地储备中心的委托代理人傅艾青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告张金容、姜娜诉称：2014年7月25日，夹江县人民政府实施统拆统建城市开发项目，原告所在的夹江县漹城镇薛村第五农业合作社（以下简称薛村5社）土地被纳入了征地拆迁范围。原夹江县国土事务管理所（以下简称原夹江国土所）依据原夹江县国土资源局（以下简称原夹江国土局）的授权与张金容签订《补偿安置协议书》，原告按照原夹江国土所的要求于2014年8月15日前搬迁完建、构筑物和附着物（含墙体及附属设施），并清场交付宅基地。原告房屋所在的薛村5社土地被征收后，除二原告外的其他村民均被安置，二原告也多次要求被告履行安置义务，但被告均没有任何回复。遂诉至法院请求：1.判令被告继续履行《征地拆迁补偿安置协议书》（以下简称《补偿安置协议书》），并按照夹江县人民政府第48号令颁布的《夹江县征地补偿拆迁安置办法》（以下简称夹江县政府第48号令）规定的农业人口安置政策对二原告进行安置；2.本案诉讼费由被告负担。 被告夹江自然资源局辩称：1.本案属于农村集体土地征收而产生的征地补偿和拆迁安置，案涉的张弟清（张金容父亲）一户房屋所占土地属于征收范围，张弟清户选择按夹江县政府第48号令执行。2.张金容与姜娜分别于2005年2月25日和2004年1月8日以投亲的方式由薛村5社迁往北京市东城区姜延洪的户籍，入户为非农业人口，张金容系姜延洪之嫂，姜娜系姜延洪之侄女，其后二原告居住、生活、就业均与薛村5社再无联系，且其社会保险也在北京缴纳，故二原告也不再是薛村5社集体经济组织成员，不符合夹江县政府第48号令第二十九条第三款之规定。3.二原告已丧失了薛村5社集体经济组织成员资格，不应享受农业人口安置，《补偿安置协议书》第八条的约定违反了相关法律法规，属于无效条款。且该《补偿安置协议书》第八条系以合法形式掩盖二原告据此获得不应获得的安置补偿款这一非法目的，如果按照《补偿安置协议书》第八条的约定对二原告进行安置必将严重损害国家利益和社会公共利益,导致对本村组其他类似人员的不公,违反了《中华人民共和国合同法》第52条之规定。4.该《补偿安置协议书》第八条约定是在签订协议三天后才补上去的，且只有相关工作人员签字，但该工作人员不是被告单位工作人员，并没有被告盖章确认，对被告不产生法律效力。5.鉴于二原告不符合按农业人口安置的法律法规及政策规定，被告已经启动了纠错程序。综上，请求法院判决驳回二原告的诉讼请求。 第三人夹江土地储备中心述称：1.第三人系被告下属事业单位，根据中共夹江县委机构编制委员会下发的夹编发〔2019〕9号《关于印发〈夹江县事业单位机构改革工作方案〉的通知》（以下简称夹编发〔2019〕9号文件），第三人承继了原夹江国土所的职权职责。2.二原告不符合按农业人口安置的政策和法律规定，依法不应当享受农业人口安置政策。其他意见同被告答辩意见一致。综上，请求法院判决驳回二原告的诉讼请求。 经审理查明：张金容与姜娜原系薛村5社村民。1996年12月30日，张金容取得了夹集建（漹）字第1367号《集体土地建设用地使用证》，载明土地使用者为张金容，地号为1-7-5-39，用地面积为41.78平方米，用途为住宅，原夹江国土局在该证“填发机关”处加盖印章。 户籍信息显示，姜娜系张金容与姜延芳之女，姜延洪系姜延芳之弟。户籍住址为北京市东城区的户主姓名为姜延洪，该户籍类别为非农业家庭户。1999年8月23日，姜延芳刑满释放后户口迁入该户籍。2003年12月29日，姜娜户口从薛村5社迁入该户籍，落户时间为2004年1月8日，户口迁移证存根载明的迁移原因为投靠亲属。2005年2月22日，张金容户口从薛村5社迁入该户籍，落户时间为2005年2月25日，户口迁移证存根载明迁移原因为投亲。 2013年12月12日，四川省人民政府作出川府土〔2013〕881号《关于夹江县2013年第1批城市建设用地的批复》（以下简称川府土〔2013〕881号《批复》）载明，同意征收包括夹江县漹城镇薛村1、2、3、5、6、7、8社等村组非基本农田耕地、园地、其他农用地等合计22.8803公顷集体农用地转为建设用地。同时，将本批次批准转为的建设用地和上述农村集体原有的建设用地、未利用地合计31.0703公顷土地征收为国家所有，作为夹江县2013年第1批城市建设用地。原告张金容户在川府土〔2013〕881号征地批复范围内有房屋等建（构）筑物。 2014年1月9日，夹江县人民政府和原夹江国土局分别作出夹府公〔2014〕1号《公告》和《关于2013年第1批城市建设用地征地补偿安置公告》。其中，夹江县人民政府作出的夹府公〔2014〕1号《公告》载明安置方式严格按照《省政府办公厅关于进一步做好被征地农民社会保障的通知》（川办发〔2008〕15号）及有关法律法规进行安置等；原夹江国土局作出的《关于2013年第1批城市建设用地征地补偿安置公告》载明被征土地地上建筑物、构筑物、附着物及青苗的种类、数量、补偿标准按川府函〔2012〕98号文件标准执行，土地补偿费和安置补助费支付给被征地集体经济组织，用于发展生产和安排因土地征收而造成的多余劳动力的就业和不能就业人员的生活补助及生产、生活安置和征地农转非人员的社会保障等。 2014年7月25日，张金容（乙方）与原夹江国土所（甲方）签订了《补偿安置协议书》，主要约定：根据我县工程项目建设的需要，需征用乙方所在的集体土地并拆迁征地范围内所有建、构筑物和附着物。按照征地拆迁相关法律法规和夹江县政府第48号令的有关规定，经甲、乙双方协商，达成如下拆迁补偿安置协议。其中，第一条：甲方对建、构筑物和附属物搬迁补偿费为40155元。第三条：安置方式按夹江县政府第48号令规定，乙方房屋拆迁安置方式为统拆统建。具体安置办法按夹江县政府第48号令规定执行。第八条：“按48号文第二十九条第三款之规定，该户张金容、姜娜按农业人口安置”，协议还约定了其他有关事项。《补偿安置协议书》签订后，原告收到征地拆迁补偿款40155元。审理中，被告陈述协议第八条系时任夹江县漹城镇人民政府镇长吴卫东于2014年7月28日手写。 2014年7月29日，张金容向原夹江国土所作出《搬迁残值放弃承诺》。同日，原夹江国土所向张金容出具《漹城乡（镇）薛村5社搬迁验收记录（存根）》。 2014年12月30日，原夹江国土所出具《漹江新区征地安置费用审核情况》，载明需支付薛村5社耕地补偿款242.046万元、非耕地补偿款103.089万元、失业补助金72.0824万元。 2015年7月9日，薛村5社出具《薛村五社土地分配公示》，载明土地款用于本次分配的总资金为1269870元。《薛村五社社保货币安置、失业金、集体耕地、非耕地等分配款领取表》载明：“姓名张金容，户号50%、土地分配金额2650元”，张金容在“领取确认签字”栏签名捺印。 落款时间为2019年3月29日的《证明》载明:张金容因投亲于2005年2月25日迁出，一直参加集体经济组织分配，享有承包土地和宅基地使用权利，征地前已在被拆迁房屋居住5年以上，且被拆迁房屋是其唯一合法住处。薛村5社在“社（签字盖章）”处加盖印章，该社社长潘兴志在“社长”处签名。被告陈述，经第三人向薛村5社社长了解，薛村5社在进行集体经济组织分配时对张金容执行该村人均分配收入50%的分配标准。 2019年12月12日，被告向张金容作出《告知书》，载明鉴于《补偿安置协议书》第八条违反了夹江县政府第48号令第二十九条的规定，拟撤销该协议书第八条所涉及的二原告按农业人口安置的约定。如有不同意见，请在收到本告知书之日起15日内提供书面陈述和申辩意见，并提供相关证据材料。该《告知书》于2019年12月12日向张金容指定的签收人张东送达。张金容于2019年12月14日向时任被告法定代表人的唐小东提交了《夹江县自然资源局〈告知书〉复函》（以下简称《复函》），顺风速运截图打印件显示签收时间为2019年12月15日。 2019年12月30日，被告作出夹自然资发〔2019〕9号《关于撤销张金容安置约定的决定》（以下简称《张金容撤销决定》），撤销了《补偿安置协议书》第八条关于“按48号文第二十九条第三款之规定，该户张金容、姜娜按农业人口安置”的约定。2020年2月25日，二原告诉至法院请求撤销《张金容撤销决定》，本院受理后于2020年6月24日作出（2020）川1102行初24号行政判决，判决撤销被告于2019年12月30日作出的《张金容撤销决定》，该判决已发生法律效力。 另查明，1.落款时间为2018年4月24日的《北京市社会保险个人权益记录（参保人员补缴信息）》载明，张金容养老保险补缴年月为2007年1月至2007年3月、2010年4月至2013年3月、2013年9月至2016年8月、2017年2月至2018年2月。落款时间为2018年4月24日的《北京市社会保险个人权益记录（参保人员缴费信息）》载明，截止2018年2月，姜娜在该市养老保险累计实际缴费年限为7年10个月。审理中，二原告陈述在北京市没有登记在其名下的房产。 2.夹江县政府第48号令第二十九条第三款规定：住房在征地拆迁范围内，有下列情形之一的人员，计入被拆迁安置对象：（三）被征地原农村集体经济组织村民通过买户口、读书、购房、购买养老保险、家属随迁等形式已转为城镇居民，征地前已在被拆迁房屋居住五年以上，且被拆迁房屋是其唯一合法住处的人员。 3.因机构改革，原夹江国土局更名为夹江自然资源局，原夹江国土所系原夹江国土局下属单位，受原夹江国土局委托从事夹江县区域内的征地补偿和拆迁安置工作。第三人系被告下属事业单位，承继了原夹江国土所的职权。 上述事实，有被告在举证期限内提交的川府土〔2013〕881号《批复》、夹府公〔2014〕1号《公告》《关于2013年第1批城市建设用地征地补偿安置公告》《补偿安置协议书》《拆迁房屋勘丈调查记录》《建筑物、附着物清点情况统计表》《建筑物、附着物、拆迁安置补偿结算清单》《夹江县征地拆迁领导小组办公室付款凭证》《商业银行进账单（回单）》《常住人口登记卡》《准予迁入证明》《户口迁移证存根》、张金容的《北京市社会保险个人权益记录（参保人员补缴信息）》、姜娜的《北京市社会保险个人权益记录（参保人员缴费信息）》《告知书》《夹江县自然资源局送达回证》及照片、夹委发〔2019〕3号《关于印发的通知》及在审理中提交的《薛村五社土地分配公示》《漹江新区征地安置费用审核情况》《薛村五社社保货币安置、失业金、集体耕地、非耕地等分配款领取表》，原告提交的《集体土地建设用地使用证》《搬迁残值放弃承诺》《漹城乡（镇）薛村5社搬迁验收记录（存根）》《居民户口簿》《证明》《复函》、计划生育证明、顺风速递客户存根及截图、本院（2020）川1102行初24号行政判决书，第三人提交的夹编发〔2019〕9号文件以及当事人法庭陈述等证据予以证实。 本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款关于“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织成员和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”之规定，被告具有依法对该县范围内的集体土地实施征收并给予补偿安置的职权。原夹江国土所作为原夹江国土局的下属事业单位，受原夹江国土局委托与张金容签订《补偿安置协议书》不违反法律规定。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定同时表明，经市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案是土地行政主管部门实施征地补偿安置行为的标准和依据。在未经有权机关和法定程序予以改变之前，补偿安置行为应当符合征地补偿安置方案的要求，才是合法的行政行为。案涉的《补偿安置协议书》中明确载明补偿安置协议系按照征地拆迁相关法律法规和夹江县政府第48号令的有关规定达成的，故该协议内容也应当符合夹江县政府第48号令的相关规定。 结合各方当事人的诉辩意见，本院对争议焦点作如下评判： 一、关于张金容、姜娜是否符合夹江县政府第48号令第二十九条规定情形 夹江县政府第48号令第二十九条第三款规定：住房在征地拆迁范围内，有下列情形之一的人员，计入被拆迁安置对象：（三）被征地原农村集体经济组织村民通过买户口、读书、购房、购买养老保险、家属随迁等形式已转为城镇居民，征地前已在被拆迁房屋居住五年以上，且被拆迁房屋是其唯一合法住处的人员。本案中，张金容原系薛村5社集体经济组织成员，因其丈夫姜延芳与姜延洪为同一户籍所在地，故张金容于2005年将户口迁移至姜延洪户籍所在地应视为家属随迁。案涉房屋修建于1996年，系张金容所有且位于川府土〔2013〕881号征地批复的范围内，至张金容于2005年户口迁出时其已在案涉房屋居住了5年以上。张金容主张在签订补偿安置协议之前案涉房屋系其唯一合法住处，提交了薛村5社出具的《证明》，被告对此不认可，但没有提交反驳证据佐证其主张，应承担举证不能的不利后果。综上，张金容符合夹江县政府第48号令第二十九条第三款规定，应当按照农业人口进行安置。 对于姜娜，其原系薛村5社集体经济组织成员，因其父亲姜延芳与姜延洪为同一户籍所在地，故姜娜于2003年将户口迁移至姜延洪户籍所在地应视为家属随迁。但姜娜不是案涉房屋权利人，薛村5社出具的《证明》只针对张金容而非姜娜，且薛村5社在对社保货币安置、失业金、集体耕地、非耕地等进行分配时也不涉及姜娜。同时，姜娜在本案中提交的证据尚不足以证明其与薛村5社形成较为固定的生产、生活关系，故姜娜不符合夹江县政府第48号令中所有应计入被拆迁安置对象的情形。 二、关于被告是否应当履行《补偿安置协议书》第八条约定 本院认为，信赖保护是行政法的实体性基本原则之一，其基本含义是政府对自己作出的行为或者承诺应守信用，不得随意变更、反复无常。它要求行政机关对行政相对人作出授益性行政行为后，事后即使发现有违法情形，只要违法情形不是相对人过错造成，行政机关也不得撤销或者变更，除非不撤销或者不变更会严重损害国家利益、社会公共利益。即便因保护重大国家利益和社会公共利益而撤销或者变更该违法行政行为，也应当对相对人因此而受到的损失给予赔偿。 从依法行政和法治政府建设的实践来看，早在2004年国务院国发〔2004〕10号通知印发的《全面推进依法行政实施纲要》就规定，诚实守信是依法行政的基本要求。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。 本案中，在案证据并未反映出二原告采取了欺诈、胁迫的手段订立合同或者双方恶意串通，作为行政协议相对方的原告在签订协议时并无过错。相反，作为具有征地补偿安置法定职责的被告，理应熟悉掌握相关政策、标准和依据，但却作出了不符合征地补偿安置方案的意思表示，应当承担相应责任，且被告于2019年12月30日作出的《张金容撤销决定》已经本院生效行政判决予以撤销。故，按照信赖保护原则和政府诚实守信的要求，被告应当完全履行《补偿安置协议书》包括该《补偿安置协议书》第八条的约定。 综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条关于“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”之规定，判决如下： 责令被告夹江县自然资源局于本判决生效之日起60日内按照《夹江县征地补偿拆迁安置办法》第二十九条计入安置对象的安置政策对原告张金容、姜娜进行安置。 案件受理费50元，由被告夹江县自然资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。 审 判 长  王 涛 审 判 员  万 敏 人民陪审员  章尽艳 二〇二〇年十月九日 书 记 员  贺敬晴