福建省漳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽06行终121号 上诉人（原审被告）南靖县城市管理局，住所地福建省南靖县山城镇荆江路**。 法定代表人林国安，局长。 出庭行政机关负责人王煜，南靖县城市管理局分管领导。 委托代理人蔡鸿明，福建泾渭明律师事务所律师。 委托代理人冯卢亮，福建泾渭明律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）杨兰英，女，汉族，1964年5月11日出生，住福建省南靖县。 委托代理人胡阿娜，福建闽仁律师事务所律师。 委托代理人张荣杰，福建闽仁律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）黄永东，男，汉族，1974年8月20日出生，住福建省南靖县。 委托代理人张金砖，男，汉族，1956年3月5日出生，住福建省南靖县。系南靖县南坑镇南坑村民委员会推荐的公民代理。 上诉人南靖县城市管理局（以下简称：南靖城管局）及上诉人杨兰英因与被上诉人黄永东履行法定职责一案，不服漳州市芗城区人民法院（2020）闽0602行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人南靖城管局分管领导王煜及委托代理人冯卢亮，上诉人杨兰英的委托代理人胡阿娜、张荣杰，被上诉人黄永东及其委托代理人张金砖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，黄永东系南靖县山城镇六安村恒诚御琚XX室的业主，杨兰英系恒诚御琚XX室的业主。2019年10月30日，中共南靖县委南靖县人民政府信访局作出靖信批办单［2019］521号《信访批办单》，信访情况内容摘要：漳州市南靖县南坑镇南坑村黄永东通过福建省信访局微信信访投诉，反映信访人在南靖县恒诚御琚购买的套房，因楼上小户型侵占大户型的财产，私自敞开大户型的卫生间和原室房前的墙立面，霸占其卫生间走廊，造成严重矛盾隐患。其多次向有关部门反映，物业，建设局，房管及城管部门都不能解决问题，未对强占进行制止，希望解决等事项；办理方式：转送单；承办单位：漳州市南靖县城管局。南靖城管局于同日收到上述《信访批办单》。2019年12月23日，南靖城管局作出靖城管信复访字［2019］8号《信访事项处理意见书》，该《意见书》载明（摘要）：“黄永东先生：您于2019年10月30日来信反映，在南靖县恒诚御琚购买的套房，因楼上小户型侵占大户型的财产，私自敞开大户型的卫生间和原室房前的墙立面，霸占其卫生间走廊，造成严重矛盾隐患。其多次向有关部门反映，物业，建设局，房管及城管部门都不能解决问题，未对强占进行制止的信访事项，我们于2019年11月1日受理，并发出受理告知书……我局已多次进行协调，希望相关业主之间进一步协商，开发商积极介入协调，如果协调无法解决，相关业主可直接向人民法院起诉。如不服本处理意见，可自收到本处理意见书之日起30日内向南靖县人民政府提出复查申请，如逾期不提出复查申请，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。”2020年1月3日，南靖县人民政府作出靖信复告字［2020］1号《告知单》，该《告知单》载明：“黄永东：你提出的反应杨兰英‘两违’及造成你的房屋安全隐患等问题的信访事项，不服南靖县城市管理局作出的《信访事项处理意见书》（靖城管信复访字［2019］8号），向南靖县人民政府申请复查所提出材料已收，我们将在五个工作日内依法审核并予以告知是否受理，请耐心等候，并配合办理。”2020年1月8日，南靖县人民政府再次作出靖信复告字［2020］1号《告知单》，该《告知单》载明：“黄永东：你提出的反应杨兰英‘两违’及造成你的房屋安全隐患等问题的信访事项，不服南靖县城市管理局作出的《信访事项处理意见书》（靖城管信复访字［2019］8号），向南靖县人民政府申请复查，根据法定途径处理信访事项有关规定，该事项不属于信访事项受理范畴，我局决定不予受理。南靖县城市管理局作出的《信访事项处理意见书》（靖城管信复访字［2019］8号），适用格式错误，依法予以撤销，请南靖县城市管理局根据法定途径处理信访问题相关要求作出重新答复。”2020年1月16日，南靖城管局作出靖城管信复访字［2019］8号《依法分类处理》，该《依法分类处理》载明（摘要）：“2019年10月30日来信反映，在南靖县恒诚御琚购买的套房，因楼上小户型侵占大户型的财产，私自敞开大户型的卫生间和原室房前的墙立面，霸占其卫生间走廊，造成严重矛盾隐患。……我局已多次进行协调，希望相关业主之间进一步协商，开发商积极介入协调，如果协调无法解决，相关业主可直接向人民法院起诉。”2020年1月19日，黄永东诉至法院，请求判令南靖城管局对杨兰英违法拆除址于南靖县××村××幢××室客厅外墙的行为履行法定职责。 另查明，黄永东及杨兰英共同确认，XX室客厅的外墙在交房时是密封的。2019年3月29日，中共南靖县委办公室、南靖县人民政府办公室作出靖委办[2019]48号《关于印发的通知》载明：“县城市管理局行使违反县住房和城乡建设局（县人民防空办公室）职责范围内的住房城乡建设、人民防空、建设工程消防领域相关法律、法规、规章规定的行政处罚权。” 2018年6月14日，原南靖县城乡规划建设局作出靖建函[2018]48号《关于县领导批示件办理情况的复函》，该《复函》载明（摘要）：开发商在方案审批和宣传时C户型的客厅设计确有两个窗口，但在消防审查时，漳州市公安消防支队要求把客厅的一个窗取消改为防火墙（经查相关规范也可改为甲级防火窗），空调板及局部中空由于与隔壁A户型存在使用权纠纷无法达成一致意见，并且房地产开发商购房合同中的空调板及局部中空没有约定使用权归属，经充分讨论和沟通协调，与会业主代表及开发商同意恢复甲级防火窗（或者把恢复防火窗的费用补偿给相应的用户）因局部中空（即采光井）与隔壁户型存在使用权纠纷无法达成一致意见，并且房地产开发商购房合同中的采光井没有约定使用权归属，因涉及人员较多，一时无法达成一致意见。原县城乡规划建设局要求开发商必须与每个相关业主进行协商，如果协商无法解决，相关业主可向法院起诉。 原审认为，本案主要争议焦点如下：一、本案是否属于行政诉讼受案范围；二、黄永东是否具有原告主体资格；三、南靖城管局是否具有查处杨兰英实施改变住宅外墙的职权。关于第一个争议焦点问题。黄永东虽然通过信访的形式提出投诉，但实质还是要求南靖城管局履行对杨兰英实施改变住宅外墙的行为进行查处的职责。而南靖城管局在收到中共南靖县委南靖县人民政府信访局转送的《信访批办单》后，未在法定期限内履行相应的职责，黄永东不服提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。关于第二个争议焦点问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。因此，黄永东与被诉行政不作为是否具有利害关系是判断其是否具有原告主体资格的关键。但是，该利害关系只是一种可能性,并不要求构成实际侵权。根据《住宅室内装饰装修管理办法》第六条第一款第（二）项的规定，装修人从事住宅室内装饰装修活动，未经批准，不得改变住宅外立面，在非承重外墙上开门、窗。本案中，结合靖建函[2018]48号《关于县领导批示件办理情况的复函》可以看出，XX室客厅的窗是有权机关在消防审查时，要求开发商改成防火墙的。现杨兰英在未经批准的情况下，改变住宅外立面，在外墙上开窗的行为，对XX室的业主即黄永东的生命财产安全造成隐患，存在侵犯黄永东人身权、财产权的可能性。因此，黄永东具有原告主体资格。关于第三个争议焦点问题。根据《住宅室内装饰装修管理办法》第四条第三款规定，直辖市、市、县人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内的住宅室内装饰装修活动的管理工作。结合靖委办[2019]48号《关于印发的通知》载明：“县城市管理局行使违反县住房和城乡建设局职责范围内的住房城乡建设、人民防空、建设工程消防领域相关法律、法规、规章规定的行政处罚权。”的内容，可以看出南靖城管局具有履行对杨兰英实施改变住宅外墙的行为进行查处的职责。综上，南靖城管局在收到黄永东的履职申请后，未在法定期限内履行法定职责，属于行政不作为。黄永东诉请南靖城管局履行法定职责于法有据，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：责令被告南靖县城市管理局在于本判决生效之日起三十日内针对杨兰英改变住宅外墙的行为履行法定职责。本案受理费50元，由南靖城管局负担。 上诉人南靖城管局不服一审判决，向本院提起上诉。请求：1、撤销漳州市芗城区人民法院(2020)闽0602行初33号行政判决书，依法裁定驳回被上诉人的起诉;2、本案诉讼费用由被上诉人承担。主要理由是：一、上诉人认为本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。一审法院认为“原告虽然通过信访的形式提出投诉，但实质还是要求被告履行对第三人实施改变住宅外墙的行为进行查处的职责。而被告在收到中共南靖县委南靖县人民政府信访局转送的《信访批办单》后，未在法定期限内履行相应的职责，原告不服提起诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”上诉人认为本案的关键在于认识信访答复的行为性质以及我国行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于适用 上诉人杨兰英不服一审判决，向本院提起上诉。请求：撤销漳州市芗城区人民法院(2020)闽0602行初33号行政判决书，驳回原审原告黄永东的起诉或发回重审。主要理由是：1、本案不属于行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第一条第二款第(九)项规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于行政诉讼受案范围，本案中，被上诉人系对信访工作机构根据信访条例处理信访事项的行为不服提起的行政诉讼，依法不属于行政诉讼的受案范围。2、被上诉人的原告主体不适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定:“提起诉讼应当符合下列条件:(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”。提起履行职责之诉，当事人应首先证明行政机关对于申请的拒绝，可能侵害的必须是申请人自己的主观权利，即申请人与行政机关不履行职责的行为具有利害关系，才有权提起诉讼。本案中，被上诉人并未有提供证据证明其与诉讼对象之间具有法律上的利害关系，行政机关的行政行为对被上诉人的合法权益明显不产生影响，故其不具备原告主体资格。3、被上诉人的起诉不具有事实及法律根据。首先，上诉人开窗行为系原始房屋就有的规划设计，规划设计经过施工审查程序，消防审查并未改变规划设计方案，并且，2018年6月14日，南靖县城乡规划局作出靖建函【2018】48号《关于县领导批示件办理情况的复函》明确恒诚御据A-16#楼、B-16#楼的双层C户型的方案审批和开发商宣传时客厅设计确有两个窗户，经充分讨论和沟通协调，可恢复甲级防火窗，该复函具有行政许可的效力。上诉人的开窗行为经城乡规划主管部门同意，不属于违法行为，故被上诉人所称上诉人违拆违建依据不足。其次，上诉人与被上诉人楼间距较大，被上诉人所购户型系B户型小高层房屋，房屋第二层毗邻上诉人房屋处系墙面，第一层低于上诉人房屋楼层，两楼之间系通风采光空调井，并非消防通道，根本不存在被上诉人所称对其生命财产安全造成影响的情况及可能性。第三，对于被上诉人的控告是否属实，案涉窗户是否属于违法建设，行政机关尚未进行调查和进一步合法性审查，同时上诉人依法享有申诉抗辩和复议权利，被上诉人并未提交证据证明其诉请的对象属于违法建筑，被上诉人诉请南靖县城市管理局履行法定职责没有事实及法律依据。综上，被上诉人与被诉行政行为之间并无利害关系，其所诉的事项亦无事实和法律依据，故其提起诉讼不符合法定起诉条件，应当驳回其起诉，且作出强制执行决定和实施强制拆除属于行政机关的行政职权，实施强制拆除具有严格的法定程序，法院不应直接责令行政机关作出行政行为，在案涉窗户未经依法确认为违法建筑时，径直裁判也严重损害了上诉人的合法权益。因此，上诉人认为原审判决认定事实及适用法律、法规错误，为维护上诉人的合法权益，请求二审依法改判或发回重审。 被上诉人黄永东未提交书面答辩，但在庭审中辩称：我方信访投诉就相当于履行职责申请，我方信访是为了让南靖城管局履行职责，南靖城管局没有履行职责，就可以提起行政诉讼。上诉人南靖城管局的上诉均不能成立，请求维持一审判决。对上诉人杨兰英主张本案不属行政诉讼范围有异议，我方是通过信访形式提出要求南靖城管局查处、履行职责。按行政诉讼法规定，我方作为原告主体资格适格。杨兰英也自认XX室客厅外墙交房时是密封的，上诉人杨兰英违拆违建是事实的。 经审理查明，一审中，各方当事人提交的证据、依据均已随案移送本院，并经庭审举证、质证。二审中，各方当事人仍以原审中提供的证据支持各自的主张，并坚持在原审中对证据的质证意见。对原审查明的事实，各方当事人均无异议，本院予以确认。 上诉人南靖城管局在二审中提交一份南靖县自然资源局于2020年10月20日出具的南靖县恒城御琚小区的审批方案电子档复制件，系案涉小区B16号楼三楼以上偶数层的设计图纸并向原南靖县城乡规划建设局备案，欲证明：C户型在建设单位向原南靖县城乡规划建设局备案中客厅设计确实是有窗户的设计。杨兰英在立面墙开窗符合规划设计要求，并没有违反所备案的设施图纸要求。被上诉人黄永东对该证据质证认为：对该证据的真实性、关联性无异议，但合法性有异议，这与当时消防验收和复议答复不符，杨兰英在客厅外墙开窗不合法，应以当时消防验收为准。上诉人杨兰英质证认为：该证据的三性及要证明的内容均无异议，进一步证明杨兰英的窗户符合原始规划设计，不存在违法。本院认为，该证据不属新的证据，上诉人南靖城管局于二审中才补充提交，已超过法定的举证期限，本院不予接纳。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定:“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；……”本案中，被上诉人黄永东以上诉人杨兰英对住宅外墙违拆违建存在安全隐患为由通过信访投诉的形式提出处理，上诉人南靖城管局收到中共南靖县委、县人民政府信访局转送的《信访批办单》后，仅对黄永东作出靖城管信复访字[2019]8号《信访事项处理意见书》（已被撤销）和《依法分类处理》进行信访答复。根据中共南靖县委办公室靖委办[2019]48号《关于印发的通知》载明：“县城市管理局行使违反县住房和城乡建设局职责范围内的住房城乡建设、人民防空、建设工程消防领域相关法律、法规、规章规定的行政处罚权。”的相关规定，南靖城管局具有对被上诉人黄永东的信访举报事项进行立案查处的法定职责。因此，南靖城管局只进行信访答复而未予立案查处存在不作为，一审据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决南靖城管局在一定期限内履行法定职责并无不当。上诉人南靖城管局主张本案不属于行政诉讼的受案范围及本案被上诉人黄永东从未向其提出履行法定职责的书面申请以及其不具有履行对杨兰英改变住宅外墙行为进行查处之职责等上诉理由均有悖上述规定，不能成立，不予支持。上诉人杨兰英提出被上诉人黄永东并未提供证据证明其与诉讼对象之间具有法律上的利害关系，因此不具备原告主体资格的主张。本院审查认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；……”。本案上诉人杨兰英与被上诉人黄永东的房屋系隔采光井而相邻，被上诉人黄永东的信访举报事项系上诉人杨兰英改变住宅外墙的“两违”行为，明显涉及了双方的相邻权问题，因此，被上诉人黄永东与被诉行政行为具有利害关系，其是适格原告主体，上诉人杨兰英主张被上诉人黄永东不具有原告主体资格的理由不能成立，不予采纳。上诉人杨兰英提出被上诉人黄永东的起诉不具有事实和法律依据以及本案不属行政诉讼受案范围的主张均于法无据，不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南靖城管局、杨兰英各负担25元。 本判决为终审判决。 审 判 长 蔡月新 审 判 员 陈妙红 审 判 员 王炜强 二〇二〇年十月二十六日 法官助理 陈梅华 书 记 员 陈雪贞 附：本案适用主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。