湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂行终542号上诉人（原审被告）武汉市武昌区人民政府，住所地：湖北省武汉市武昌区中山路**。法定代表人余松，区长。委托诉讼代理人彭晓刚，得伟君尚律师集团上海分所律师。被上诉人（原审原告）暨诉讼代表人欧阳亚兵，男，1976年3月9日出生，汉族，住湖北省武汉市武昌区风光村**，公民身份号码4201061976********。被上诉人（原审原告）暨诉讼代表人陈聪，男，1981年8月26日出生，汉族，住，住湖北省武汉市武昌区风光村**民身份号码4201061981********。被上诉人（原审原告）暨诉讼代表人陈军，男，1979年6月15日出生，汉族，住湖北省武，住湖北省武汉市武昌区风光村**码42010619790615481X。被上诉人（原审原告）欧阳文锋，男，1977年4月4日出生，汉族，住湖北省武汉市武，住湖北省武汉市武昌区iv style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>被上诉人（原审原告）柳望芝，女，1957年5月7日出生，汉族，住湖北省武汉市武，住湖北省武汉市武昌区iv style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>被上诉人（原审原告）刘思全，男，1963年8月20日出生，汉族，住湖北省武汉市武，住湖北省武汉市武昌区iv style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>被上诉人（原审原告）张开，男，1990年2月11日出生，汉族，住湖北省武汉市武，住湖北省武汉市武昌区iv style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>被上诉人（原审原告）庞荣华，女，1963年1月23日出生，汉族，住湖北省武汉市武，住湖北省武汉市武昌区iv style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>被上诉人（原审原告）陈燕翼，男，1956年8月9日出生，汉族，住湖北省武汉市武，住湖北省武汉市武昌区iv style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>被上诉人（原审原告）陈燕国，男，1963年12月25日出生，汉族，住湖北省武汉市武，住湖北省武汉市武昌区iv style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>被上诉人（原审原告）陈燕钢，男，1962年3月3日出生，汉族，住湖北省武汉市武，住湖北省武汉市武昌区iv style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>被上诉人（原审原告）陈满容，女，1953年9月28日出生，汉族，住湖北省武汉市武，住湖北省武汉市武昌区iv style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>被上诉人（原审原告）陈慧贤，女，1995年9月4日出生，汉族，住湖北省武汉市武，住湖北省武汉市武昌区iv style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>被上诉人（原审原告）陈玉华，女，1947年3月29日出生，汉族，住湖北省武汉市武，住湖北省武汉市武昌区iv style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>被上诉人（原审原告）陈明，男，1988年2月25日出生，汉族，住湖北省武汉市武，住湖北省武汉市武昌区iv style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>被上诉人（原审原告）柳静，男，1989年3月7日出生，汉族，住湖北省武汉市武，住湖北省武汉市武昌区iv style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>被上诉人（原审原告）张磊，男，1980年9月8日出生，汉族，住湖北省武汉市武，住湖北省武汉市武昌区iv style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>被上诉人（原审原告）张祥法，男，1946年9月10日出生，汉族，住湖北省武汉市洪，住湖北省武汉市洪山区iv style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>被上诉人（原审原告）刘建枝，女，1949年10月26日出生，汉族，住湖北省武汉市武，住湖北省武汉市武昌区iv style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>被上诉人（原审原告）周建军，男，1976年8月1日出生，汉族，住湖北省贵州省独，住湖北省贵州省独山县iv style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>被上诉人（原审原告）付烈文，男，1973年9月16日出生，汉族，住湖北省湖北省汉，住湖北省湖北省汉川市iv style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>被上诉人（原审原告）陈善银，女，1954年2月12日出生，汉族，住湖北省武汉市武，住湖北省武汉市武昌区iv style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>被上诉人（原审原告）张云华，男，1954年6月24日出生，汉族，住湖北省武汉市武，住湖北省武汉市武昌区iv style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>原审第三人武汉市武昌区风光村村民委员会，住，住所地：湖北省武汉市武昌区风光村/div>法定代表人谢汉桥，主任。欧阳亚兵等23人诉武汉市武昌区人民政府（以下简称武昌区政府）、第三人武汉市武昌区风光村村民委员会（以下简称武昌区风光村委会）土地行政征收一案，湖北省武汉市中级人民法院作出(2019)鄂01行初631号行政判决。武昌区政府不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。欧阳亚兵等23人原审诉称，其系武汉市武昌区风光村村民，在风光村享有宅基地使用权，并建有合法房屋。武昌区政府违反法定征收程序，未依法进行征收土地公告即指令第三人武昌区风光村委会代替其实施征收行为违法；其违反法定征收程序，未取得征地批复即指令第三人武昌区风光村委会代替其实施征收行为违法。请求法院：一、确认武昌区政府违反法定征收程序，未依法进行征收土地公告即指令第三人武昌区风光村委会代替其实施征收行为违法；二、确认武昌区政府违反法定征收程序，未取得征地批复即指令第三人武昌区风光村委会代替其实施征收行为违法；三、本案诉讼费用由被告承担。原审法院经审理查明：2018年8月3日武汉市人民政府作出专题会议纪要（34）《关于加快推进风光村“城中村”综合改造工作的纪要》，该纪要明确指出“将风光村‘城中村’综合改造工程纳入迎接武汉军运会综合环境整治提升重点工程加快推进。确保2019年9月底之前完成风光村房屋拆迁和复绿。武昌区政府负责综合改造实施方案的编制工作。综合改造采取统征储备、政府购买服务方式推进。武昌区政府是购买改造服务的主体，由武昌区土地整理储备中心具体实施”。2019年1月3日，风光村第九届村民代表大会第1次会议通过《武昌区珞珈山街风光村综合改造拆迁安置补偿实施方案》（以下简称《安置补偿方案》）。同日风光村综合改造工作领导小组制作《武昌区珞珈山街风光村综合改造项目宣传手册》（以下简称《宣传手册》）发放给村民。2019年3月25日，武昌区风光村综合改造拆迁指挥部作出《通告》载明：“风光村综合改造项目即将进入房屋拆除阶段。为保证改造范围内的通行安全，将于近期对风光村沿街路段实施围墙施工工作。望沿街商户尽快搬离腾退，望未签约村民及其他被拆迁人抓紧时间协谈签约”。2019年7月23日，武汉市自然资源和规划局武昌分局作出昌土告字[2019]第2号《拟征收土地告知书》，载明：因武汉市武昌区土地储备整理中心用于城中村改造项目需要，拟征收武昌区风光村集体土地1.8017公顷。同时还作出昌土听告字[2019]第2号《听证告知书》，告知村民及相关权利人对补偿标准及安置途径有要求举行听证的权利。2019年8月30日，在武汉市自然资源和规划局武昌分局三楼会议室对补偿标准及安置途径召开了有部分村民代表及相关单位参加的听证会。欧阳亚兵等23人对第三人武昌区风光村委会采取村集体经济组织自愿拆迁方式的行为不服，提起本案诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第（三）项规定，农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。《征收土地公告办法》第十四条第二款规定，未依法进行征地补偿、安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续。根据以上法律规定，我国现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法进行补偿的制度；市、县人民政府及土地管理部门是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体。本案中，欧阳亚兵等23人提交证据能够证明其合法所有的房屋被列入风光村“城中村”改造项目，且涉案房屋亦是因风光村“城中村”改造项目被第三人武昌区风光村委会实际实施了拆迁的事实。武昌区政府作为涉案房屋所在区域内的法定征收实施主体，具有依法组织实施征收行为的法定职权。并且，武政办[2009]36号《武汉市人民政府办公厅关于进一步加快城中村改造建设工作的意见》明确“城中村改造建设工作以区人民政府为责任主体……”，武政[2009]37号《市人民政府关于进一步加快城中村和旧城改造等工作的通知》进一步明确“区人民政府组织开展拆迁、招商等工作；区人民政府依据改造规划或改造实施方案组织开展拆迁、招商等工作；负责组织拆迁安置工作；负责组织落实各村按时完成拆迁安置工作；负责对拆迁安置和改造建设项目进行监督管理；……”，故武昌区政府负有实施风光村“城中村”改造的主体资格。第三人武昌区风光村委会没有实施风光村“城中村”改造进行征收的权限，第三人武昌区风光村委会作出风光村“城中村”综合改造房屋拆迁还建补偿行为系代被告武昌区政府实施的受委托行为，其在城中村改造过程中所实施拆迁行为的法律责任依法应当由武昌区政府承担。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款的规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。武昌区政府在未办理农用地转用审批的情况下，对欧阳亚兵等人涉案房屋实施拆迁，违反了法定程序。故武昌区政府对风光村“城中村”综合改造项目实施房屋征收的行政行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认武昌区政府对欧阳亚兵等23人的房屋实施征收的行政行为违法。武昌区政府上诉称，1.上诉人从未委托武昌区风光村委会实施行政征收行为，原审法院推定上诉人实施了委托行政征收行为属认定事实不清。《安置补偿方案》和《宣传手册》规定，风光村改造工作采取村集体经济组织自愿拆迁方式，由村集体自行组织实施改造范围内的房屋拆迁工作。故风光村自愿拆迁时村委会自行组织实施的，不属于行政征收。2.风光村的资源拆迁行为属于村委会与村民在平等协商基础上的真实意思表示，未违反任何法律规定，无需获得批准文件。原审法院适用《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等规定认定上诉人承担行政征收的主体责任属于适用法律不当。3.本案不涉及土地用途的变更，原审法院根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款认为上诉人未办理农用地转用审批手续、违反了法定征收程序，适用法律不当。请求：撤销原审判决，发回重审或改判驳回被上诉人的诉讼请求，本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。欧阳亚兵等23人未向本院提交书面答辩意见。武昌区风光村委会未向本院提交书面意见。本院二审查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的焦点是案涉风光村改造项目拆迁行为能否认定属于武昌区政府进行“城中村”项目改造并由其承担相应的法律责任。原审中《关于加快推进风光村“城中村”综合改造工作的纪要》、昌土告字[2019]第2号《拟征收土地告知书》、《安置补偿方案》、《宣传手册》等证据，均可证明被上诉人的房屋被列入风光村“城中村”改造项目，对其房屋实施拆迁、相应土地实施征收的事实。按照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，国家征收土地的，按照法定程序由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施；建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续；农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施。武政办[2009]36号《武汉市人民政府办公厅关于进一步加快城中村改造建设工作的意见》、武政[2009]37号《市人民政府关于进一步加快城中村和旧城改造等工作的通知》明确了“城中村”改造建设工作的责任主体为各区人民政府。根据上述规定，案涉风光村“城中村”改造项目依法应当由武昌区政府组织实施，其应当按照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，履行相关征地、拆迁程序。武昌区政府主张根据《安置补偿方案》、《宣传手册》等规定，上诉人房屋拆迁是与村委会达成的自愿拆迁方式，该理由显然违反了上述土地管理法关于集体土地征收程序以及区人民政府作为“城中村”改造责任主体的规定。武昌区风光村委会不具有实施“城中村”改造的主体资格，其实施的本案拆迁等行为应当推定为“城中村”改造的主体资格的武昌区政府的委托行为，其法律后果应当由武昌区政府承担。本案中，武昌区未提供证据证明其已办理了土地征收的相关审批手续，即对被上诉人房屋实施拆迁，属于“先征后批”，违反了法定程序。原审法院据此判决确认武昌区政府在“风光村”改造项目中对被上诉人房屋实施征收的行政行为违法，并无不当。综上，武昌区政府的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人武汉市武昌区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  马春亮审判员  张思化审判员  胡锦明二〇二〇年十月二十八日书记员  赵 瑞