江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行终353号 上诉人（原审原告）江苏金紫山鹏城家具有限公司，住所地江苏省江阴市镇澄路**。 法定代表人汪强劲，该公司执行董事兼总经理。 委托代理人严奇荣，江苏法舟（江阴）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）无锡市生态环境局，住所，住所地江苏省无锡市滨湖区观山路**市民中心**div> 法定代表人彭红宇，该局局长。 委托代理人朱晓宇，该局工作人员。 委托代理人顾宸清，江苏暨阳律师事务所律师。 上诉人江苏金紫山鹏城家具有限公司（以下简称金紫山公司）因与被上诉人无锡市生态环境局行政处罚一案，不服江苏省江阴市人民法院（2019）苏0281行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，经阅卷、谈话，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，2018年5月30日，原江阴市环境保护局（原江阴环保局）开展执法检查。钟妙福向原江阴环保局出具了金紫山公司出具的授权委托书，该委托书中明确，钟妙福系金紫山公司负责人，代理权限为特别授权，事项包括“代为承认环境保护有关情况的调查事实、代为签收法律文书、代为行使或放弃陈述、申辩和听证的权利、处理环境保护工作等事项”。在接受调查时，钟妙福亦确认其是金紫山公司负责人，主要负责公司的日常管理，其对公司生产情况作了详细陈述。原江阴环保局同时对现场进行了勘查，拍摄了现场照片，调取了房屋租赁合同、投资项目备案证等证据，并对现场设备进行了查封。在现场检查及查封相应设备时，未有他人对相关事实、资产权属等提出异议。原江阴环保局经调查查明：金紫山公司租用了江阴市维宇针纺有限公司的厂房，用于新建“年产200套全屋定制家具项目”，该项目未经环保部门审批。金紫山公司1、2、3号车间擅自于2018年4月开始建设，于同年5月中旬完成建设，需要配套建设的环境保护设施未经验收即擅自投入生产。在开锯、机加工、砂光、打磨等环节中产生的粉尘无组织排放，喷漆环节中有漆雾、漆渣、废油漆桶、废溶剂桶、有机废气等污染物产生，废油漆桶等危险废物混入建筑垃圾一起露天堆放在车间西南侧空地，该垃圾堆放点未采取“三防”措施，堆放场地和废油漆桶上未设置危险废物识别标志，公司也未依法申报上述危险废物。针对金紫山公司存在的上述违法事实，原江阴环保局于当日立案，并作出澄环责改字[2018]第03488号责令改正违法行为决定书，责令金紫山公司立即停止“年产200套全屋定制家具新建项目”的生产。 2018年9月4日，原江阴环保局依法作出澄环罚告字[2018]第491号行政处罚事先（听证）告知书，拟对金紫山公司按照项目投资总额的百分之三处以罚款30万元，并依法向金紫山公司送达了该告知书。钟妙福于同年9月13日作为金紫山公司代理人，陈述申辩称：1、公司在设备解封后就立即拆除了生产设备，并搬离了申港；2、公司在生产中仅产生二三十个油漆桶，在环保检查后，立即对堆放的油漆桶进行了清理，并没有造成明显的环境危害，请求考虑公司实际情况免除处罚。原江阴环保局经复核认为，金紫山公司违法事实清楚，证据确凿，对其陈述申辩意见不予采纳。同年9月25日，原江阴环保局作出澄环罚书字[2018]第443号行政处罚决定书（以下简称443号处罚决定），认定：金紫山公司“年产200套全屋定制家具新建项目”未经环保部门审批，擅自于2018年4月开始建设，于2018年5月中旬1、2、3号车间建成投产。该行为违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条第一款的规定，依据该法第三十一条第一款、第二款之规定，决定对金紫山公司按照建设项目投资总额的百分之三，处以罚款30万元。原江阴环保局于同年9月28日向金紫山公司寄送了443号处罚决定。 原审法院另查明，根据中共无锡市委机构编制委员会2019年3月26日关于印发《无锡市生态环境局派出机构设置方案》的通知（锡委编发〔2019〕3号），原各市（县）区环保系统相关机构编制统一上收设区市，无锡市生态环境局共设置派出机构8个，其中包括无锡市江阴生态环境局。 原审法院认为，金紫山公司对原江阴环保局作为江阴市环境保护行政主管部门，有作出被诉行政处罚的职权不持异议，本院对此予以确认。 本案的争议焦点主要有两方面，一是原江阴环保局认定金紫山公司存在环境违法行为是否有事实和法律依据，按照项目投资总额的百分之三处以罚款是否适当？二是原江阴环保局作出的行政处罚决定，程序是否合法？ 一、关于443号处罚决定认定事实是否准确，处罚是否适当的问题。钟妙福作为金紫山公司的特别授权委托代理人接受了原江阴环保局的调查，详细陈述了金紫山公司的投资、生产情况，确认了相应违法事实。在原江阴环保局对现场进行执法检查、对生产设备进行查封的过程中，也未有任何人提出异议，主张相应权利。在原江阴环保局作出处罚告知后，钟妙福也仅是主张“环保局查封后公司未再生产，解封后即拆除设备搬离申港，并对车间外的油漆桶及时清理，未造成明显的环境危害”，并未提出违法行为并非金紫山公司实施、相应设备并非公司所有的主张。直至提起诉讼，钟妙福才否认自己的上述陈述，但也未能提供足以推翻上述陈述的证据予以佐证。故综合考虑相应情节，原审法院对金紫山公司提出的“公司未实施违法行为，钟妙福并非公司员工”这一主张不予采纳。原江阴环保局在现场检查时，依法进行现场勘察，拍摄了现场照片，调取了相应证据，对钟妙福进行了调查并制作了调查笔录，依法认定金紫山公司存在相应违法行为，具有事实和法律依据。 原江阴环保局根据调查情况，认定金紫山公司新建项目未经环保部门审批，擅自开工建设，对其按照投资总额1000万元的百分之三处以罚款30万元，并无不当。至于原江阴环保局按照百分之三而非就低进行处罚，系原江阴环保局在法定职权范围内行使行政处罚自由裁量权的行为，不存在明显不当之情形。而原江阴环保局在另案中按照《建设项目环境保护管理条例》的规定对金紫山公司其他违法行为就低处罚，并不能成为在本案中同样必须就低处罚的依据，不影响本案处罚的合法性。至于金紫山公司在原江阴环保局查封后即停止生产，及时清理了油漆桶等固废，并在解封后就拆除了设备等行为，不能成为免于处罚的正当理由。故原江阴环保局作出的443号处罚决定认定事实准确，处罚并无不当。 二、关于原江阴环保局作出行政处罚决定程序是否合法的问题。首先，关于案涉处罚是否经过集体讨论的问题。原江阴环保局提供的行政处罚决定审批表中明确载明了行政处罚集体审议的时间、结果，可证明案涉处罚已经过集体讨论。为进一步查清事实，原审法院要求原江阴环保局提交了相应集体讨论记录，因该讨论记录涉及他案处罚事宜，且系内部讨论材料，原江阴环保局并未作为证据提交，经原审法院核实，能证明案涉处罚确于2018年9月20日经过了集体讨论。故对金紫山公司该主张不予采纳。其次，关于案涉处罚办案期限是否超期的问题。原江阴环保局于2018年5月30日对金紫山公司的违法行为进行立案调查，后于同年9月25日作出443号处罚决定。而本案中并不存在听证、公告等需要扣除办案期限的法定事由，原江阴环保局作出443号处罚决定已超过3个月的法定期限，程序违法。但需要说明的是，虽然原江阴环保局作出决定超过了法定的办案期限，但该超期问题并未对金紫山公司合法权益产生实际影响，应认定为程序轻微违法，但并不影响案涉处罚决定的效力。 原江阴环保局所作的443号处罚决定，认定事实清楚、证据充分、裁量适当，但超过期限作出决定，程序违法。原审法院经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十六条第一项的规定，判决确认无锡市江阴生态环境局（原江阴环保局）超期作出443号处罚决定的行政行为违法。 上诉人金紫山公司不服原审判决，向本院提起上诉称：1、原审认定事实错误。上诉人系租赁江阴市维宇针纺有限公司一楼的部分厂房，被上诉人检查的违法行为发生在二楼，系其他租赁户违法生产。上诉人在营业执照办好后，因未通过环评，未在江阴从事生产行为。钟妙福不是上诉人的员工也不是负责人，其是二房东代表。原审法院仅凭钟妙福的陈述即作出涉诉行政处罚决定，未尽到调查义务。2、原审法院处罚不当。对同一违法行为，澄环罚书字[2018]第448号行政处罚决定是按照《建设项目环境保护管理条例》，给予最低处罚金额进行处罚，本案所涉澄环罚书字[2018]第443号行政处罚决定是按照《中华人民共和国环境影响评价法》，给予上诉人项目总投资额3%的处罚幅度，属于中位偏高以上处罚，两个行政处罚明显失衡。3、原审认定处罚决定经过集体讨论不当。涉诉行政处罚决定审批表中虽载明了行政处罚集体审议的时间、结果，但被上诉人未在举证节点提供证据予以证明，应视为不存在相关证据。被上诉人辩称庭审后单方面提交给原审法院查看，不符合规定。类案可参考无锡市中级人民法院（2019）苏02行终73号行政判决。综上，请求本院依法撤销原审判决。 被上诉人无锡市生态环境局答辩称：1、被上诉人现场检查时，依法进行勘察、拍摄照片、调取证据，并对金紫山公司的授权代理人钟妙福进行调查并制作了调查笔录，依法认定金紫山公司存在行政处罚决定书认定的违法行为，具有事实与法律依据。上诉人及钟妙福在行政程序中未提出异议，在提起诉讼后，虽全盘否认行政处罚程序中的陈述，但未能提供证据推翻陈述。2、被上诉人对金紫山公司按照建设项目总投资额1%以上5%以下的罚款之间，取3%作为处罚金额，系被上诉人的自由裁量权，并无不当。3、被上诉人提供的行政处罚决定审批表明确载明了行政处罚集体审议的时间和结果，可以证明涉诉行政处罚已经过集体讨论，符合《环境行政处罚办法》第五十二条的规定。至于无锡市中级人民法院（2019）苏02行终73号行政判决与本案案情不一致，不能类推适用。综上，请求本院驳回上诉人的上诉请求。 本院查明事实与原审判决认定的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”。原江阴环保局作为县级以上地方人民政府的环境保护主管部门，具有对其行政辖区内环境保护工作进行监督管理的法定职权。 被诉行政处罚决定认定事实清楚。原江阴环保局开展执法检查时，钟妙福向执法人员出具了授权委托书，在调查询问笔录中，钟妙福称其是金紫山公司的负责人，主要负责日常管理，其对金紫山公司“年产200套全屋定制家具新建项目”环保未通过审批予以认可。在行政处罚陈述（申辩）阶段，钟妙福亦未对金紫山公司该违法事实提出异议。结合现场检查（勘察）笔录、现场勘察图、调查询问笔录、现场照片等证据，原江阴环保局作出涉诉行政处罚的事实清楚。上诉人否认从事生产及钟妙福系其公司员工，对此未能提供证据予以证明，本院不予采纳。 被诉行政处罚决定量罚适当。《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款规定：“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上生态环境主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”金紫山公司未依法报批建设项目环境影响报告书或者报告表即建设投产，原江阴环保局在法定幅度范围内，对金紫山公司处以总投资额3%的罚款即30万元，并无不当。 被诉行政处罚决定程序轻微违法。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定……对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”《环境行政处罚办法》第五十二条第一款规定：“案情复杂或者对重大违法行为给予较重的行政处罚，环境保护主管部门负责人应当集体审议决定”。本案中，被上诉人提交的行政处罚决定审批表中载明了行政处罚决定集体审议的时间和结果，讨论记录已经原审法院核实，证明被诉行政处罚作出前已经集体讨论。《环境行政处罚办法》第五十五条规定：“环境保护行政处罚案件应当自立案之日起的3个月内作出处理决定。案件办理过程中听证、公告、监测、鉴定、送达等时间不计入期限”。本案中，原江阴环保局于2018年5月30日对金紫山公司立案调查，于同年9月25日作出443号处罚决定，其间未有扣除办案期限的情形。原江阴环保局作出443号处罚决定已超过法定期限，但未对金紫山公司的权利产生实质损害，故原审法院认定程序轻微违法并无不当。 综上，上诉人金紫山公司的上诉请求缺乏事实和法律依据，依法不予支持；原审法院判决确认原江阴环保局超期作出涉诉行政处罚违法，事实清楚、证据充分、适用法律正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人江苏金紫山鹏城家具有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 陈 迎 审判员 姜 立 审判员 刘尚雷 二〇二〇年十月十九日  法官助理商晶晶 书记员朱自强