广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终1177号 上诉人（一审原告）：荔浦市花篢镇花篢社区居委第三村民小组。 诉讼代表人：陈有强，组长。 委托诉讼代理人：覃忠光，广西丰鱼律师事务所律师。 委托诉讼代理人：罗家财，村民。 被上诉人（一审被告）：荔浦市人民政府，住所地荔浦市荔城镇滨江路**。 法定代表人：李玉清，市长。 委托诉讼代理人：范卫民，荔浦市司法局副局长。 委托诉讼代理人：李铸文，广西华桂律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：桂林市人民政府，住所地桂林市临桂区西城中路**。 法定代表人：秦春成，市长。 委托诉讼代理人：马燕，桂林市司法局工作人员。 委托诉讼代理人：田邵萍，桂林市司法局工作人员。 一审第三人：姚建民（曾用名姚建明），男，1954年5月5日出生，汉族，住荔浦市。 一审第三人：杨高元，男，1974年12月6日出生，汉族，住阳朔县。 委托诉讼代理人：李居旺，荔浦市方正法律服务所法律工作者。 上诉人荔浦市花篢镇花篢社区居委第三村民小组（以下简称第三小组）因诉被上诉人荔浦市人民政府（原荔浦县政府，以下简称荔浦市政府）、桂林市人民政府（以下简称桂林市政府）及一审第三人姚建民、杨高元林木行政确权及行政复议纠纷一案，不服桂林市中级人民法院（2020）桂03行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月19日受理后依法组成合议庭，并于2020年10月9日公开进行了听证。第三小组的诉讼代表人陈有强及其委托诉讼代理人覃忠光、罗家财，荔浦市政府的委托诉讼代理人范卫民、李铸文，桂林市政府的委托诉讼代理人马燕、田邵萍，姚建民，杨高元的委托诉讼代理人李居旺到庭参加了听证。本案现已审理终结。 第三小组上诉称：（一）一审判决认定争议地属谢文珍所有事实错误。争议地是第三小组集体管理的林地。（二）一审判决认定的《供养孤老合同书》作为本案的主要证据是错误的。该合同不具有证据效力。杨高元与姚建民签订的《土地承包合同》是违法的。（三）争议地上的林木并非都是姚建民种植的。从双方2019年签订的《协议书》可以看得出。（四）本案行政处理决定是姚建民通过争执林木所有权来侵吞第三小组集体的林地使用权。（五）本案行政处理决定程序违法。据此请求：撤销一审判决。撤销荔浦市政府荔政处【2018】26号《权属纠纷处理决定书》（以下简称26号处理决定）及桂林市政府市政复决字【2019】181号《行政复议决定书》（以下简称181号复议决定），责令荔浦市政府对争议地的林地、林木所有权及林地使用权重新作出确权。 荔浦市政府、桂林市政府答辩称：处理决定和复议决定认定事实清楚，证据充分。请求驳回上诉维持原判。 姚建民、杨高元答辩称：两级政府处理决定及一审判决认定事实清楚，请求驳回上诉维持原判。 第三小组向一审法院请求：依法撤销《26号处理决定》和《181号复议决定》，责令荔浦市政府重新处理。 一审判决查明：本案争议林木所种的林地位于荔浦市大冲（（地名，称为蔡家山，分为南北二处。 南面林地四至界限：东至岭脚大冲，南与下南源山岭相邻以冲沟为界，西至领头，北与下南源山岭相邻以冲沟为界，面积85亩；北面林地是大冲坳的小圆岭，四至界限：东、南、西三面以大路为界，北与下南源山岭、旱田相邻以岭脚为界，面积5.3亩。该争议林地土改时属南源村下南源村民蔡明宣分得，蔡明宣去世后，由其妻谢文珍带入原籍的第三小组村集体。1988年5月30日,在当时的花篢乡花篢村公所主持下，谢文珍与女儿蔡雪英签订《供养孤老合同书》，约定谢文珍老人由蔡雪英供养，谢文珍去世后其承包山经营权归蔡雪英所有。2004年和2010年蔡雪英之子杨高元与姚建民分别签订《土地承包合同》《土地使用权、经营权、管理权转让合同》，2011年林改时，姚建民将本案争议林地全部登记在荔浦市政府颁发给自己持有的荔林证字〔2011〕第3161208G080074号《林权证》内（林地所有权权利人为下南源屯集体，林地使用权权利人、森林或林木所有权、使用权权利人为姚建民）。第三小组发现后向法院起诉，一审法院2015年3月31日作出（2014）荔行初字第33号行政判决，判决：一、撤销荔浦县政府核发的荔林证字〔2011〕第3161208G080074号《林权证》；二、荔浦县政府应在本判决生效后法定期限内重新作出具体行政行为。之后，因第三小组在争议林地割松脂和砍伐林木，引发姚建民与第三小组对蔡家山的林木所有权产生纠纷，姚建民向荔浦市政府申请，要求将蔡家山林地内的林木所有权确归本人所有。2018年12月28日，荔浦市政府作出《26号处理决定》，决定：一、在本案争执地的南面纠纷林地范围内（东至岭脚大冲，南与下南源山岭相邻以冲沟为界，西至领头，北与下南源山岭相邻以冲沟为界）的林木所有权属于申请人姚建民所有；二、驳回申请人的其他权属请求。第三小组不服申请复议，2019年12月23日，桂林市政府作出《181号复议决定》，维持《26号处理决定》。2020年1月15日，第三小组不服向该院提起行政诉讼，请求支持其诉讼请求。 另查明，2019年10月29日，第三小组（甲方）与姚建民（乙方）签订《协议书》，内容为：“一、乙方一次性付给甲方森林款三万元，即可将蔡家山林木进行出售处理。二、乙方将林木处理完后，则应全力配合甲方共同申办蔡家山该林地确权及办理不动产权证的协助工作及义务。现愿意另押五千元，以兑现该协议的合作承诺，待甲方相关林木林地的不动产权证办好领取后，再由甲方无条件退回五千元押金给乙方。……”姚建民付清款后，现已将涉案蔡家山南面林地的林木以人民币12万元出让他人，涉案林木已砍伐处理完毕，无争议。 再查明，2020年5月8日，该院通知各方当事人现场勘验，第三小组、荔浦市政府及姚建民到场，杨高元委托诉讼代理人表示不参加。争议双方均明确表示，对涉案蔡家山南面林地所有权、北面林地、林木所有权、使用权属第三小组无争议，但对蔡家山南面林地使用权仍有争议，荔浦市政府对此表示，争议各方均可以重新向政府申请确权，政府将受理并依法处理。 一审法院认为，所谓林木、林地权属争议，是指因森林、林 木、林地所有权和使用权的归属而产生的争议。本案属于单位与个人之间林木所有权纠纷，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条“个人之间、个人与单位之间发生的林木、林地权属纠纷，由乡镇人民政府或者县级人民政府处理。……”的规定，荔浦市政府具有处理本案的法定职权。本案的争议焦点为：被诉《26号处理决定》程序是否合法、认定事实是否清楚、适用法律是否正确问题。 1、关于《26号处理决定》处理程序是否合法问题。第三小组主张荔浦市政府仅对林木所有权确权，未对有争议的林地所有权、使用权确权，造成其无法办证及被诉的处理决定在没有任何新证据的情况下，又以相同的事实和理由，重新将争议地林木权确定为姚建民所有，违反《行政诉讼法》第七十一条规定，程序违法的理由不能成立。首先，荔浦市政府是根据姚建民的申请，受理其对有争议的蔡家山林木所有权进行确权，从第三小组向荔浦市政府提交的林木权属纠纷调处答辩状看，其并没有要求对争议林地的使用权进行确权，因此，荔浦市政府仅对争议的林木所有权确权符合不告不理原则；其次，原荔浦县人民法院33号行政判决判令荔浦市政府重新作出行政行为，是以荔浦市政府在没有依法撤销第三小组的《山权林权证》情况下，将蔡家山争议林地的所有权和使用权确归南源屯集体和第三人姚建民，属于认定事实不清、证据不足、程序不合法，但本案荔浦市政府是根据姚建民的申请，对争议的蔡家山林木所有权进行确权，两者并不属同一行政行为，故《26号处理决定》并不违反《行政诉讼法》第七十一条的规定，不属于以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。 2、关于《26号处理决定》认定事实是否清楚问题。第三小组主张1992年与原花篢乡团委签订的《荒山造林承包合同》对蔡家山林地经营管业，争议的林木是原花篢乡团委和花篢乡政府组织相关人员种植，没有证据证实。荔浦市政府经过现场勘验、调查取证，认定姚建民自2004年以来在蔡家山南面争议地投入人力财力种植林木管护至今，证据充分，认定事实清楚。 3、关于《26号处理决定》适用法律是否正确问题。荔浦市政府根据《中华人民共和国森林法》第二十七条第四款“集体或者个人承包国家所有和集体所有的宜林荒山荒地造林的，承包后种植的林木归承包的集体或者个人所有；……”的规定，将涉案蔡家山南面林地争议的林木所有权确归姚建民所有，同时《林木林地权属争议处理办法》（原林业部令第10号）第十二条也明确规定“土地改革后，按照‘谁造林、谁管护、权属归谁所有’的原则确定其权属，但明知林地权属有争议而抢造的林木或者法律、法规另有规定的除外。”因此，荔浦市政府作出的《26号处理决定》适用法律正确。 应当指出的是，荔浦市政府一方面主张对争议的蔡家山南面林地使用权没有确权，争议的任何一方均可以依法向荔浦市政府重新申请确权，另一方面又在被诉的处理决定本政府认为部分，认为“申请人姚建民取得了南面纠纷林地的……林地经营权（使用权）”，其没有经过调查处理直接认为姚建民取得了南面纠纷林地经营权，实质上是以确定林木所有权直接认定有争议的林地使用权的权属，认定不符合法律规定，不具有法律效力，应当予以纠正。 综上，鉴于本案争议的双方对涉案争议的林木已达成协议，由姚建民处理完毕，无争议，且对蔡家山南面林地所有权、北面林地、林木所有权、使用权属第三小组无争议。同时，荔浦市政府明确表示，双方均可以对争议的蔡家山南面林地使用权，依法向荔浦市政府重新申请确权，维护自身的合法权益。因此，第三小组要求撤销被诉决定的理由不充分，该院不予支持。荔浦市政府作出的《26号处理决定》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，桂林市政府作出《181号复议》决定维持《26号处理决定》并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回第三小组的诉讼请求。案件受理费50元，由第三小组负担。 本院二审期间，各方当事人均无新证据向本院提交。本院对一审判决查明的事实予以确认。 本院认为：人民法院审理行政案件，应当对被诉行政行为的合法性进行审查。根据《林木林地权属争议处理办法》第四条“林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。林业部、、地方各级人民政府林业行政主管部门或者人民政府设立的林权争议处理机构以下统称林权争议处理机构）按照管理权限分别负责办理林权争议处理的具体工作。”以及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”的规定，本案的争议焦点是荔浦市政府作出的《26号处理决定》及桂林市政府作出的《181号复议决定》是否合法有效。 根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条“调解、处理土地山林水利权属纠纷实行有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。”第三十条第一款第一项“人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷，经审查认为申请人的主张有确实、充分证据的，做出支持其主张的决定。”及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条“法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一排查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。”的规定，土地、山林确权纠纷，时间跨度大，争议各方可能均会有相应的证据证明其对争议土地、山林享有权利。本案即属上述情形。因此，人民法院在分析认定证据时，应当结合争议各方的证据，逐一审查核实，综合分析可采信证据，根据优势证明标准，认定事实。 关于《26号处理决定》和《181号复议决定》是否合法有效的问题。 首先，本案争议标的是涉案林木所有权。根据《中华人民共和国森林法》第二十七条第四款“集体或者个人承包国家所有和集体所有的宜林荒山荒地造林的，承包后种植的林木归承包的集体或者个人所有；承包合同另有规定的，按照承包合同的规定执行。”及《林木林地权属争议处理办法》第十二条“土地改革后营造的林木，按照“谁造林、谁管护、权属归谁所有”的原则确定其权属，但明知林地权属有争议而抢造的林木或者法律、法规另有规定的除外。”之规定，涉案林木所有权归属的认定，应当以承包及种植行为为依据。本案中姚建民与杨高元于2004年和2010年分别签订《土地承包合同》《土地使用权、经营权、管理权转让合同》，姚建民自2004年以来在蔡家山南面争议地投入人力财力种植涉案林木，并管护至纠纷发生，相关村委会、村民小组及村民均未提出异议。因此，一审判决认定涉案南边林地上的林木所有权属姚建民所有有事实和法律依据。 其次，根据《林木林地权属争议处理办法》第七条第（三）项“尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议的依据：……（三）当事人之间依法达成的林权争议处理协议、赠送凭证及附图；……”的规定，当事人之间达成的关于处理林权争议的协议可以作为解决争议的依据。本案中，第三小组与姚建民于2019年10月29日签订了《协议书》，并约定“一、乙方一次性付给甲方森林款三万元，即可将蔡家山林木进行出售处理。二、乙方将林木处理完后，则应全力配合甲方共同申办蔡家山该林地确权及办理不动产权证的协助工作及义务。现愿意另押五千元，以兑现该协议的合作承诺，待甲方相关林木林地的不动产权证办好领取后，再由甲方无条件退回五千元押金给乙方。……”，该《协议书》对涉案林木的处理事项进行了约定，也未否认姚建民对涉案林木的所有权。姚建民向第三小组付清款后，已将涉案蔡家山南面林地的林木以人民币12万元出让他人，涉案林木已砍伐处理完毕。第三小组现主张林木的权属无事实和法律依据，本院不予支持。 另外，本案是因姚建民向荔浦市政府申请，请求对涉案林木所有权进行确权。荔浦市政府在本案中也明确表示，双方均可以对争议的蔡家山南面林地使用权，依法向荔浦市政府重新申请确权，维护自身的合法权益。第三小组要求在本案中一并解决涉案林地所有权、使用权及办证等问题，按照行政诉讼不告不理的原则，对涉案林地所有权、使用权及办证等争议，不属于本案审理范围，当事人可依法另行主张。 综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元（第三小组已预交），由第三小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦伟强 审 判 员 周家开 审 判 员 韦志勇 二〇二〇年十月二十六日 法官助理 茹 超 书 记 员 陈安戈