江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏01行终492号 上诉人(原审原告)福建省建中劳务工程有限公司，住所地福建省福州市马尾区马尾镇兆锵路**金澜大厦**01商务办公（自贸试验区内）。 法定代表人游余杰，福建省建中劳务有限公司总经理。 委托代理人陈刚天，北京市盈科（福州）律师事务所律师。 委托代理人林灶梅，北京市盈科（福州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市社会保险管理中心，住，住所地江苏省南京市水西门大街**/div> 法定代表人钱国荣，南京市社会保险管理中心主任。 委托代理人韦祁昊。 委托代理人汪桂荣，江苏德序律师事务所律师。 上诉人福建省建中劳务工程有限公司（以下称建中劳务公司）因诉被上诉人南京市社会保险管理中心（以下称南京市社保中心）劳动和社会保障行政管理行政给付一案，不服原南京铁路运输法院（2020）苏8602行初172号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，建中劳务公司于2017年12月18日为NO.2016G45项目工程（项目编号为20172034，以下称案涉项目）办理项目参保登记并交纳工伤保险费。2019年3月7日，满时恒在施工时不慎从脚手架上摔落导致头部等多处部位受伤。满时恒受伤时，未参加工伤保险。2019年4月1日，建中劳务公司在网上将满时恒申报登记入参保花名册。2019年5月30日，南京市雨花台区人力资源和社会保障局作出宁人社工认字〔2019〕YH-0357号《认定工伤决定书》（以下称357号《认定工伤决定书》），认定满时恒受到的事故伤害符合《工伤保险条例》第十四条第（一）项之规定，予以认定为工伤，同时载明事故发生时满时恒未参加工伤保险。 2019年10月25日，建中劳务公司向南京市社保中心邮寄支付工伤医疗费用的申请。2019年11月25日，南京市社保中心作出《关于满时恒工伤医疗费报销申请的答复》，认为根据《南京市劳动和社会保障局关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》（宁劳社工〔2006〕18号，以下称18号《通知》）第四条第（十六）项之规定，建中劳务公司不符合工伤保险基金支付待遇的条件，拒绝支付。建中劳务公司不服，遂提起本案诉讼。 原审法院认为，工伤保险经办机构有权依照有关规定核定支付职工工伤保险待遇。根据《工伤保险条例》第四十六条之规定，南京市社保中心作为南京市工伤保险经办机构，具有核定支付辖区内工伤保险待遇的法定职责。18号《通知》第（六）项规定，对于招聘使用农民工相对集中、流动性较大、缴费基数难以确定、职工难以固定的建筑施工企业，也可以建筑施工项目为参保单元，由施工项目的总承包单位为在整个工程期间施工的所有专业承包企业、劳务分包企业招聘使用的农民工办理参加工伤保险手续。18号《通知》第（十六）项规定，用人单位所报送职工花名册上载明的职工的工伤保险关系自申报次日起生效。职工在在建工程施工工地上按工种和工程进度的工作期限作为参保有效期限。建筑施工企业因人员流动性大，职工人数增减未及时申报的，用人单位应在职工发生该事故伤害后的48小时内申报，经认定为工伤的，可享受工伤保险待遇。《关于农民工参加工伤保险有关问题的补充通知》（宁劳社工〔2007〕2号）第三条规定：“《通知》第十六条中‘职工人数增减未及时申报的，用人单位应在职工发生该事故伤害后的48小时内申报’，是指单位因紧急情况临时增加或调用工人等特殊情况，未能及时报送增员职工花名册，临时增加或调用工人发生事故伤害，用人单位应在事故伤害发生后的48小时内向劳动保障行政部门申请工伤认定，否则不作为参保职工处理。”本案中，满时恒于2019年3月7日发生事故伤害，事故发生时，其未参加工伤保险。建中劳务公司于2019年4月1日方将满时恒申报入参保职工花名册，建中劳务公司并未在发生事故伤害后的48小时内申报。结合以上规定，满时恒的工伤不能作为参保职工处理，南京市社保中心据此拒绝支付满时恒工伤医疗费用并无不当。因此，原审法院对建中劳务公司提出的责令南京市社保中心履行支付满时恒因工受伤产生的工伤医疗费用的诉讼请求不予支持。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条之规定，判决驳回建中劳务公司的诉讼请求。一审案件受理费50元由建中劳务公司负担。 上诉人建中劳务公司上诉称：一、原审判决认定事实错误。本案满时恒发生工伤所在的案涉项目总承包单位为中建海峡建设发展有限公司，根据人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部、国家安全生产监督管理总局、全国总工会《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》(人社部发〔2014〕103号，以下称人社部103号文）第四款的规定，办理项目参保及缴纳工伤保险费的主体为总承包单位，上诉人系案涉项目劳务分包单位，案涉项目由总承包单位办理参保及缴纳工伤保险费，并非由上诉人办理参保及缴纳费用，原审判决对此事实认定错误。二、满时恒是在案涉项目工作的职工，依法享有工伤保险待遇，南京市社保中心应当核定并支付满时恒的工伤医疗费用，原审判决错误。根据人社部103号文第一款、第四款之规定，案涉项目于2017年12月18日已依法办理项目参保登记及缴纳工伤保险费，至2019年12月13日仍在有效参保期内，满时恒在案涉项目工作时发生事故，属于工伤，该事实为357号《认定工伤决定书》所确认，事故发生时案涉项目仍在有效参保期内，南京市社保中心应当按照《工伤保险条例》及人社部103号文的相关规定核算并支付满时恒的工伤保险待遇。三、被上诉人作出的行政行为适用依据错误，原审判决适用法律错误。南京市社保中心在本案中提供的法律依据为原南京市劳动和社会保障局的18号《通知》及《工伤保险条例》第六十二条第二款。1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，行政机关应当依照法律、法规，参照部门规章作出具体行政行为。南京市社保中心援引18号《通知》以及原审法院据以判决的《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》（宁劳社工〔2007〕2号）均属于地方政府为加强建筑业工伤保险管理所作出的管理性政策，不属于法律、法规。2.原南京市劳动和社会保障局18号《通知》于2006年作出，而人社部103号文于2014年12月29日发布并施行，属于上位法，18号《通知》并未根据与上位法不一致及适用情形发生变化的情况及时进行修改，不应当再适用。3.《中华人民共和国社会保险法》《工伤保险条例》及人社部103号文中均没有未及时申报人员变化名单而导致因工伤亡职工工伤保险待遇实体权利丧失的规定，南京市社保中心以上诉人未在事故发生后48小时内申报而拒绝支付工伤保险待遇的行为明显与上位阶的法律、法规及规范性文件精神相悖。4.《工伤保险条例》第六十二条第二款规定：“依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加工伤保险的用人单位职工发生工伤的，由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。”该规定指的是应参加工伤保险而未参加的情形，满时恒所在的案涉项目已实际参保，按照人社部103号文规定，该工伤保险覆盖案涉项目所有职工。因此，只要属于案涉项目的职工，即属于参保人员。南京市社保中心以《工伤保险条例》第六十二条第二款为依据拒绝核定支付满时恒工伤保险待遇明显错误。5.《中华人民共和国社会保险法》的宗旨是为了保障劳动者的合法权益，故社会保险行政管理部门在履行管理职责时，应权衡其采取的管理措施是否损害劳动者的利益。人社部103号文出台的本意之一就是针对建筑行业特点，大力扩展建筑企业工伤保险覆盖面，对不能按用人单位参保、建筑项目使用的建筑业职工特别是农民工，按项目参加工伤保险。被上诉人对于应当在48小时内申报的特殊要求未履行告知义务，且要求建筑单位及时申报职工人数增减情况只是一种管理手段，不能成为拒绝支付工伤保险待遇的正当理由。综上，案涉项目依法办理了项目参保登记及缴纳工伤保险费，满时恒属于案涉项目的职工，依法应当享有工伤保险待遇，南京市社保中心作出的《关于满时恒工伤医疗费报销申请的答复》错误，依法应予以撤销，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院在依法查清本案事实的基础上，撤销原审判决，依法予以改判或者发回重审。本案一、二审诉讼费用由被上诉人负担。 被上诉人南京市社保中心辩称：一、职工以实名参保是《中华人民共和国社会保险法》确定的基本规则。建筑业工伤保险制度作为针对特殊行业建立的社会保险制度，并不应突破《中华人民共和国社会保险法》确定的规则。原南京市劳动和社会保障局18号《通知》规定对项目施工期内全部施工人员实行动态实名制管理，是为了加强建筑业工伤风险防控，不违反上位法规定。二、人力资源和社会保障部及江苏省人力资源和社会保障厅的有关规定也明确规定了对建筑业农民工实施实名管理。1.人社部103号文第五条规定，施工总承包单位应当在工程项目施工期内督促专业承包单位、劳务分包单位建立职工花名册、考勤记录、工资发放表等台账,对项目施工期内全部施工人员实行动态实名制管理。2.《关于转发人力资源社会保障部住房城乡建设部安全生产总局全国总工会关于进一步做好建筑业工伤保险工作意见的通知》（苏人社发〔2015〕86号）第二条第（六）项规定，建设单位、施工总包单位应在施工期间组织各专业承包单位和劳务分包单位建立工人花名册、考勤记录、工资发放表等台账，由施工总承包单位根据施工期间各专业承包单位和劳务分包单位及其人员的变化情况及时向工伤保险经办机构报送参保人员基本信息。三、纵观全国各地针对建筑业农民工工伤保险的相关制度，各地无一例外均按照实名制对项目参保人员进行管理。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 原审原告建中劳务公司及原审被告南京市社保中心提交的证据和依据均已随案移送本院。本院经审理认定，原审质证、认证符合法律规定，本院对原审判决认证的证据予以认可。 本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，本案各方当事人对于南京市社保中心系南京市工伤保险经办机构、具有负责支付参保职工工伤保险费用的职责及满时恒于2019年3月7日在案涉项目工地受伤并被认定为工伤均没有异议，争议焦点为满时恒是否具备由南京市社保中心支付工伤保险费用的条件。为解决农民工参加工伤保险的问题，原南京市劳动和社会保障局作出18号《通知》，对农民工参加工伤保险的范围和对象，参保要求和手续，缴费基数和费率，工伤认定、劳动能力鉴定和工伤保险待遇支付办法作出了规定，参保要求为：“（五）农民工参加工伤保险实行实名制，用人单位应提供完整的参保农民工名单；参保人员有变化时，应及时办理变更、备案手续。（六）对于招聘使用农民工相对集中、流动性较大、缴费基数难以确定、职工难以固定的建筑施工企业，也可以建筑施工项目为参保单元，由施工项目的总承包单位为在整个工程期间施工的所有专业承包企业、劳务分包企业招聘使用的农民工办理参加工伤保险手续。（七）建设项目的工伤保险期限自建设工程开工之日起至合同截止之日止。建设项目合同工期延长，总承包单位应于合同到期30日前向社会保险经办机构备案；建设项目竣工后有保修期的，总承包单位应持保修合同于项目竣工后30日内向社会保险经办机构备案。其工伤保险期限有效顺延，工伤保险待遇按规定执行。”关于工伤保险待遇的享受条件为：“（十六）用人单位所报送职工花名册上载明的职工的工伤保险关系自申报之次日起生效。职工在在建工程施工工地上按工种和工程进度的工作期限作为参保有效期限。建筑施工企业因人员流动性大，职工人数增减未及时申报的，用人单位应在职工发生事故伤害后的48小时内申报，经认定为工伤的，可享受工伤保险待遇。”2014年12月29日，人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部、国家安全生产监督管理总局、全国总工会联合印发了人社部103号文，规定对不能按用人单位参保、建筑项目使用的建筑业职工特别是农民工，按项目参加工伤保险。房屋建筑和市政基础设施工程实行以建设项目为单位参加工伤保险的，可在各项社会保险中优先办理参加工伤保险手续。建筑施工企业应依法与其职工签订劳动合同，加强施工现场劳务用工管理。施工总承包单位应当在工程项目施工期内督促专业承包单位、劳务分包单位建立职工花名册、考勤记录、工资发放表等台账，对项目施工期内全部施工人员实行动态实名制管理。2015年3月31日，江苏省相关部门印发了《转发人力资源社会保障部住房城乡建设部安全监管总局全国总工会关于进一步做好建筑业工伤保险工作意见的通知》（苏人社发〔2015〕86号）对建筑业职工参加工伤保险的问题进行了强调，要求“加强对施工人员实行动态实名制管理。建设单位、施工总承包单位应在施工期间组织各专业承包单位和劳务分包单位建立职工花名册、考勤记录、工资发放表等台账，由施工总承包单位根据施工期间各专业承包单位和劳务分包单位及其人员的变化情况及时向工伤保险经办机构报送参保人员的基本信息。”根据上述规定，建筑项目可以以工程项目为单元参加工伤保险，对于参加工程项目施工的专业承包单位和劳务分包单位及其人员实行动态实名化管理，应当及时向工伤保险经办机构报送参保人员的基本信息。18号《通知》虽然于2006年11月7日发布，但其内容与人社部103号文及江苏省的相关规定并不冲突。原南京市劳动和社会保障局《关于农民工参加工伤保险有关问题的补充通知》（宁劳社工〔2007〕2号）第三条对18号《通知》中“职工人数增减未及时申报的，用人单位应在职工发生该事故伤害后的48小时内申报”进一步明确为“是指单位因紧急情况临时增加或调用工人等特殊情况，未能及时报送增员职工花名册，临时增加或调用工人发生事故伤害，用人单位应在事故伤害发生后的48小时内向劳动保障行政部门申请工伤认定，否则不作为参保职工处理。”因此，18号《通知》关于“职工人数增减未及时申报的，用人单位应在职工发生事故伤害后的48小时内申报，经认定为工伤的，可享受工伤保险待遇”的规定并非对建筑项目施工人员享受工伤保险待遇的权利进行限缩，而是根据建筑施工企业人员流动性大的特点作出的具体细化及相应拓展。且18号《通知》规定，用人单位所报送职工花名册上载明的职工的工伤保险关系自申报之次日起生效。职工在在建工程施工工地上按工种和工程进度的工作期限作为参保有效期限。本案中，案涉项目虽然已经于2017年12月17日参保，且在满时恒于2019年3月7日在案涉项目工作中受伤时仍然在参保有效期内，但建中劳务公司申报满时恒进场的日期为2019年3月30日。据此可知，满时恒受伤时，案涉项目的工伤保险虽然在有效期间，但用人单位未遵守人社部103号文及18号《通知》关于对参加工程项目施工的专业承包单位和劳务分包单位及人员实行动态实名化管理、及时向工伤保险经办机构报送参保人员的基本信息的规定，在满时恒进场时未及时申报，在满时恒受伤后也未在48小时内进行申报，违反了18号《通知》的申报要求，按照18号《通知》的上述规定，满时恒受伤时，其在案涉项目的工伤保险关系尚未生效，故满时恒不能作为案涉项目参保人员享受工伤保险待遇，其工伤保险费用不应当由南京市社保中心支付。因18号《通知》与国家及江苏省的相关规定并无冲突且目前仍然有效，南京市社保中心在收到建中劳务公司申请支付满时恒医疗费的申请后，根据18号《通知》的相关规定，认为案涉项目参保单位未及时申报，建中劳务公司的申请不符合支付条件，向建中劳务公司答复称“满时恒的工伤医疗费不能由工伤保险基金支付”并无不当。办理案涉项目参保登记并缴纳工伤保险费的单位为该项目的施工总承包单位而非建中劳务公司，原审判决认定建中劳务公司为案涉项目办理项目参保登记并缴纳工伤保险费确有不当，但该事实的认定对南京市社保中心是否应当支付工伤保险费用问题并不产生影响，本院予以指出，以期在今后工作中予以注意。 综上，上诉人建中劳务公司的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决适用法律、法规及裁判结果正确，审判程序合法。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人福建省建中劳务工程有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 洪 途 审判员 王玉刚 审判员 付 双 二〇二〇年十月十三日 书记员 刘晓春