湖北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂行终517号 上诉人（原审原告）松滋市众兴煤炭有限责任公司，住所地：湖北省松滋市刘家场镇三堰淌村**。 法定代表人张家华，该公司董事长。 被上诉人（原审被告）松滋市人民政府，住所地：湖北省松滋市新江口镇环湖路**。 法定代表人伍昌军，该市人民政府市长。 原审第三人松滋市科学技术和经济信息化局（原松滋市经济和信息化局），住所地：湖北省松滋市新江口镇堰西路**。 法定代表人张兴无，该局局长。 上诉人松滋市众兴煤炭有限责任公司（以下简称众兴煤炭）因诉被上诉人松滋市人民政府（以下简称松滋市政府）、原审第三人松滋市科学技术和经济信息化局（以下简称松滋市科经局）行政奖励一案，不服湖北省荆州市中级人民法院（2020）鄂10行初7号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 众兴煤炭向原审法院起诉称：2016年10月30日，第三人松滋市科经局受松滋市政府的委托与众兴煤炭补签了一份《化解煤炭产能关闭退出煤矿协议》，但松滋市政府没有签字盖章，也没有给众兴煤炭该协议的原件，却一直宣称是按此协议扣发众兴煤炭的奖励资金。一直到2019年7月1日，众兴煤炭在获得第三人松滋市科经局的书面回复后，才得知该协议无效。既然该协议无效，那么众兴煤炭作为提前关闭的煤炭企业，所享受的奖励政策应当按照松政办发〔2015〕26号文件的规定执行。该文件规定“2015年12月31日申请且在规定时间内关闭的本市井工矿山，返还安全生产风险抵押金、资源价款、环境治理备用金（按标准治理后市级多余部分），并按许可产能给予一次性奖励。煤矿每1万吨奖补50万元。”众兴煤炭已按其规定关闭煤矿，且验收合格，产能6万吨，理应获得奖励资金300万元。综上，松滋市政府以红头文件形式郑重承诺，在达到关闭煤矿的目的以后，一直执行一纸无效协议，扣发众兴煤炭应当享有的奖励金300万元，严重失信失德，明显违法。请求确认松滋市政府扣发众兴煤炭300万元煤炭关闭的奖励资金违法。 原审法院查明，松滋市政府为按期实现全市煤炭行业关闭退出目标，促进安全生产形势持续稳定好转，根据《国务院办公厅进一步加强煤矿安全生产工作的意见》（国办发〔2015〕99号）和《湖北省人民政府关于加快小煤矿关闭退出工作的意见》（鄂政发〔2014〕48号）精神，结合该市实际，制定《松滋市煤矿、煤系井工非煤矿山关闭退出工作实施方案》（以下简称实施方案）。该实施方案经松滋市第二十三次常务会议研究同意，由松滋市人民政府办公室于2015年11月9日通知印发（松政办发〔2015〕26号）。该实施方案第二部分对关闭退出对象和标准作出规定：“（一）关闭退出对象：煤矿、煤系井工非煤矿山（以下统称井工矿山），详见附表。（二）关闭退出标准。关闭退出由企业提出关闭申请，与市人民政府签订关闭退出协议。井工矿山关闭应达到以下标准：1.拆除设备，封闭填实井筒，填平场地。封闭填实主、副、风井井筒，填实长度应达到10米以上。井口封闭墙用混凝土抹面，标明关闭井矿名称、关闭单位、关闭时间等字样。2.依法注（吊）销关闭矿山相关证照。包括采矿许可证、安全生产许可证、工商营业执照、税务登记证、法人代码、民爆物品购买使用相关许可证等。3.停止供应民爆物品，收缴剩余民爆物品。4.停止供电，拆除矿井生产设备、供电、通信线路。5.妥善安置从业人员，确保社会稳定。6.按标准做好环境治理。井工矿山制定关闭拆除方案报市政府审查备案，关闭退出工作完成后，由市井工矿山关闭退出领导小组办公室组织专班进行检查验收，出具书面验收意见。”该实施方案第三部分对关闭退出措施作出规定：“（一）实施奖励补助。为推动井工矿山早关多关、应关尽关，既要运用政府行政手段积极推进，又要发挥市场作用，促进其自然淘汰。2015年12月31日前申请且在规定时间内关闭的本市井工矿山，返还安全生产风险抵押金、资源价款、环境治理备用金（按标准治理后市级多余部分），并按许可产能给予一次性奖补。煤矿每1万吨奖补50万元、井工非煤矿每1万吨奖补10万元，专项用于井工矿山关闭退出工作。因发生事故关闭的井工矿山和非法违法组织产生被责令关闭的矿山，不享受奖补政策。……”该实施方案第四部分对工作要求作出规定，由松滋市政府成立松滋市井工矿山关闭工作领导小组，领导小组下设办公室，并明确了各成员单位的工作职责。该实施方案附件为《松滋市煤矿、煤系井工非煤矿山明细表》，其上载明众兴煤炭安全许可证有效期为2015.5.11—2016.1.14，采矿许可证有效期为2014.1.14—2016.01.14，许可产能为6万吨/年。 2016年1月26日，松滋市井工矿山关闭工作领导小组组织各成员单位对众兴煤炭进行验收，出具书面验收意见为：“该矿井下生产供电设施已拆除，民爆物品已收缴并停供，井口已封闭。” 2016年2月3日，松滋市科经局依据鄂财建发〔2015〕292号文向众兴煤炭拨付小煤矿关闭退出省财政“以奖代补”资金200万元。 2016年6月30日，松滋市政府委托松滋市科经局与众兴煤炭协商拟订《化解煤炭产能关闭退出煤矿协议》，其中针对考核和奖补约定：1.松滋市政府组织验收初审，确认关闭退出煤炭企业，出具验收证明。2.奖补资金按照市政府2015年第二十三次常务会议确定的奖补标准执行。3.积极向上争资。国家、省政府确定煤炭化解产能奖补标准后，全额专款专用，扣出市政府垫付资金余额直达所在乡镇政府，由所在乡镇政府直达关闭退出企业。众兴煤炭签字盖章后，由松滋市科经局报请松滋市政府签字盖章。 2016年8月1日，湖北省财政厅作出鄂财建发〔2016〕146号《关于印发湖北省钢铁、煤炭行业化解过剩产能专项奖补金管理实施细则的通知》，该实施细则第四条第（二）项规定煤炭行业化解过剩产能奖补资金按照产能对市县进行分配。第七条规定专项奖补资金由市县人民政府统筹使用，主要用于钢铁、煤炭行业化解过剩产能过程中的职工分流安置。市县政府也要相应安排资金，支持本地钢铁、煤炭行业化解过剩产能工作。 2017年1月20日，松滋市科经局通过松滋市卸甲坪土家族乡财政管理所向众兴煤炭拨付关闭煤炭奖补专项资金286万元。 2018年1月5日，松滋市科经局向松滋市政府作出松经文〔2018〕4号《关于拨付湖北省煤炭行业化解过剩产能专项奖补资金的请示》，载明松滋市煤炭行业化解过剩产能工作从2015年6月启动，截至2016年6月止，关闭煤炭企业4家，淘汰产能24万吨。2016年7月20日，省钢铁煤炭行业化解过剩产能和脱困升级工作领导小组专班进行了现场验收。省财政厅预拨付松滋市煤炭行业化解过剩专项奖补资金2160万元。其中：鄂财建发〔2015〕292号拨付683万元，鄂财建发〔2016〕134号拨付1261万元，鄂财建发〔2017〕48号拨付216万元。已下拨企业2052万元，尚存余款108万元。对众兴煤炭应拨540万元，已拨486万元，待拨54万元。 2018年2月9日，松滋市科经局向众兴煤炭拨付煤矿关闭奖补资金54万元。 2019年7月1日，松滋市科经局针对众兴煤炭的信访要求，作出《关于湖北省委第四巡视组移交第197号信访件办理情况报告》，载明：“2016年，为了进一步促进化解煤炭产能关闭工作和争取省补助资金需要，由我局杨官富同志代表市政府拟定了一个《化解煤炭产能关闭退出煤矿协议》，作为协议的甲方将其协议送乙方众兴煤炭公司审阅、修改、确认后，该公司法定代表人张家华认可后，在协议上签名，加盖了公司公章，送回我局。我局将其协议呈报市政府审阅盖章，但市政府没有盖章，将协议返还我局。该协议只有一方签名盖章，是一纸没有成立的合同，也是没有法律效力的合同。因此，该协议也没有执行。”众兴煤炭得知后认为，既然该协议不具有法律效力，松滋市政府即应当按照松政办发〔2015〕26号文的规定为其发放300万元的奖励资金，而不应当在众兴煤炭应得的国家、省级奖补资金中予以扣出，故而成诉。 原审法院认为，本案是在国家为进一步加强煤矿安全生产，落实加快落后小煤矿关闭退出奖补政策过程中产生的矛盾纠纷。2013年10月2日，国务院办公厅作出《国务院办公厅进一步加强煤矿安全生产工作的意见》（国办发〔2015〕99号），该意见明确要求加快落后小煤矿关闭退出，加大政策支持力度。2014年11月4日，湖北省人民政府出台《湖北省人民政府关于加快小煤矿关闭退出工作的意见》（鄂政发〔2014〕48号），进一步明确了加快小煤矿关闭退出政策的总体思路、对象、步骤、程序、政策措施、工作要求等内容。2015年11月9日松滋市人民政府办公室印发的实施方案即是在贯彻落实上述国务院、省政府意见精神的背景下，结合松滋市实际制定出台。根据各方当事人的诉争观点，本案的主要争议焦点为：一、原告众兴煤炭是否达到关闭退出标准；二、被告松滋市政府是否已向原告众兴煤炭足额支付奖补资金。 关于原告众兴煤炭是否达到关闭退出标准的问题。原告作为年许可产能6万吨/年的煤炭生产企业，属于按照上述文件精神应予关闭退出的落后小煤炭。根据本案查明的事实，原告的安全许可证与采矿许可证均于2016年1月14日过期。松滋市井工矿山关闭工作领导小组于2016年1月26日组织各成员单位对原告进行检查验收，验收意见显示原告经营矿井下的生产供电设施已拆除，民爆物品已收缴并停供，井口已封闭。该状况基本符合实施方案中对关闭退出标准的规定。被告松滋市政府辩称原告未达到关闭退出标准的理由有二：一是其未与原告签订关闭退出协议；二是原告至今未注销其工商营业执照。对于其理由一，根据本案查明事实，被告曾委托第三人松滋市科经局与原告协商拟订《化解煤炭产能关闭退出煤矿协议》，原告亦在该协议上签名盖章，而被告却未能说明其未予盖章的原因，故被告以此为由认为原告未达到关闭退出标准的观点不能成立。对于其理由二，依据鄂政发〔2014〕48号文和松政办发〔2015〕26号文，应依法依规注销或吊销关闭煤矿的相关证照。在煤矿实施关闭后，应由工商部门依法依规注（吊）销原告的工商营业执照。被告以原告的工商营业执照未予注销为由，认为其未完成关闭退出工作的理由不能成立。此外，根据被告提交的证据4中第三人出具的松经文〔2018〕4号请示，湖北省钢铁煤炭行业化解过剩产能和脱困升级工作领导小组专班已于2016年7月20日对包括原告在内的4家已关闭煤炭企业，进行了现场验收。综上，应认定原告达到关闭退出标准，完成其应尽的关闭退出工作。 对于被告松滋市政府是否已向原告众兴煤炭足额支付奖补资金的问题。湖北省政府为加快落后小煤矿的关闭退出，在出台的鄂政发〔2014〕48号文中明确将实行奖励补助政策措施。省政府除积极争取国家小煤矿关闭退出奖补资金外，省财政安排专项资金，按照“以奖代补、先关后奖、奖励政府”的原则，对达标地市县政府给予奖补，奖补资金由市（县）人民政府统筹使用。湖北省财政厅鄂财建发〔2016〕146号文第七条亦明确，专项奖补资金由市县人民政府统筹使用，主要用于钢铁、煤炭行业化解过剩产能过程中的职工分流安置。市县政府也要相应安排资金，支持本地钢铁、煤炭行业化解过剩产能工作。从上述文件中可以看出，国家和省级财政奖补资金拨付的对象是地市县政府，即针对地市县政府实施奖补措施，而并非针对关闭退出的小煤矿企业。该笔奖补资金的使用权在地市县人民政府。本案中，被告松滋市政府根据省政府的文件精神，结合本地实际为将奖补资金最终落实到达标企业，制定出实施方案。不同于省政府奖补措施的实施对象，该实施方案中奖补措施的实施对象是在2015年12月31日前申请且在规定时间内关闭的本市井工矿山企业。被告对该奖补措施的规定即是其对国家、省级财政专项奖补资金进行统筹使用的处分。如焦点一所述，原告已通过验收，达到关闭退出标准，符合获得奖补资金的资格，如按上述实施方案的规定“煤矿每1万吨奖补50万元”，原告许可产能6万吨，应得奖补资金300万元。根据本案查明事实，被告根据湖北省财政厅对其拨付的奖补资金数额，最终核定应对原告拨付奖补资金540万元，原告亦已足额收到。被告超出实施方案的规定，提高对原告奖补资金的数额，并未损害原告的合法权益，相反正是严格落实奖补资金的使用，将所得奖补资金专款专用，全部落实到达标企业，充分保障了原告的应得权益。 综上所述，松滋市政府已向达到关闭退出标准的众兴煤炭足额支付奖补资金540万元。众兴煤炭割裂国家、省与市奖补资金的来源及使用，认为540万元奖补资金为其应得的国家、省级专项奖补资金，被告还应依据实施方案另行向其支付市政府承诺的奖补资金300万元，缺乏政策和事实依据，该观点不能成立。被告不存在扣发原告300万元煤炭关闭奖励资金的行为，原告的诉讼请求应予驳回。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回众兴煤炭的诉讼请求。 众兴煤炭不服该判决，向本院上诉称：一、一审法院对奖励资金绝不能扣除的事实根据没有查清。二、市级奖励资金和国家奖补资金的时间、来源、性质、用途都不相同，不能混为一团。1、市级奖励资金文件是2015年11月9日，而国家去煤炭产能的专项奖补资金政策于2016年下半年才出台，两者没有关系；2、市级奖励资金的来源是本级财政，出台奖励文件时国家还未拨款，不能与国家煤炭专项奖补资金等同；3、专项奖补资金用于安置职工，上诉人没有得到分文。三、行政协议自始无效的事实没有查清和认定。四、被上诉人在国家煤炭专项奖补资金中扣除市级煤炭关闭奖励资金违反国家和相关部门的规定。请求撤销原判决，依法改判。 被上诉人松滋市政府未提交书面答辩意见。 双方当事人向原审法院提交的证据材料均已随案移送本院。原审法院查明的事实，本院予以确认。 本院认为，本案当事人之间的分歧，在于如何理解众兴煤炭关闭退出后国家、省级奖补资金与市级奖补资金之间的关系。众兴煤炭认为，市级奖励资金的给付依据来自于松政办发〔2015〕26号实施方案的规定，应由松滋市市级财政负担，与国家煤炭专项奖补资金承担的功能不同，两者不能混同。 为厘清两者的关系，需要对湖北省财政厅鄂财建发〔2016〕146号《关于印发湖北省钢铁、煤炭行业化解过剩产能专项奖补金管理实施细则的通知》作解读。该实施细则第二条规定，“本细则所称钢铁、煤炭行业化解过剩产能专项奖补资金，包括中央财政安排我省的工业企业结构调整专项奖补资金和省级财政通过预算安排、统筹整合相关专项资金等方式筹措的用于支持钢铁、煤炭行业化解过剩产能的专项资金，是省政府对相关市县推进钢铁、煤炭行业的化解过剩产能工作的奖励”；第四条第一款第（二）项规定，“煤炭行业化解过剩产能奖补资金按照产能对市县进行分配”；第七条规定，“专项奖补资金由市县人民政府统筹使用，主要用于钢铁、煤炭行业化解过剩产能过程中的职工分流安置。市县政府也要相应安排资金，支持本地钢铁、煤炭行业化解过剩产能工作”。上述规定清晰显示，国家、省级奖补资金的拨付对象为相关市县人民政府，由市县人民政府统筹使用，与松政办发〔2015〕26号实施方案规定的市级奖补资金直接针对关闭退出的煤矿企业不同。松滋市政府收到湖北省财政厅拨付的奖补资金后，核定并拨付众兴煤炭奖补资金540万元，并不违反前述实施细则的规定，亦是兑现其在松政办发〔2015〕26号实施方案中的奖励承诺。众兴煤炭关于国家、省级奖补资金与市级奖补资金应予区分并分别拨付的观点，缺乏充分依据，原审法院驳回其诉讼请求并无不当。 综上，上诉人众兴煤炭的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人松滋市众兴煤炭有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 林  志  农 审判员 郭  振  华 审判员 邹    燕 二〇二〇年十月十九日 法官助理赵静雯 书记员 赵静雯(兼)