山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终1463号 上诉人（原审被告）济南市历城区人民政府，住所地济南市历城区山大北路**。 法定代表人曹殿军，区长。 委托代理人董明璐，山东元序律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）张兴帅，男，1965年9月23日出生，汉族，住济南市历城区。 委托代理人王胜军，山东居高律师事务所律师。 原审第三人济南市历城区唐冶街道章灵丘三村民委员会，，住所地济南市历城区唐冶街道雪山合苑小区**楼 法定代表人曹洪涛，主任。 张兴帅诉济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）不履行法定职责一案，历城区政府不服济南市中级人民法院于2020年7月28日作出的（2020）鲁01行初277号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明：济南市历城区雪山片区建设指挥部（以下简称雪山指挥部）于2012年9月15日发布《雪山片区四村整合拆迁安置办法》（以下简称《安置办法》），其中第二条规定，拆迁安置工作在市国土、规划、建委及区政府、市城投的领导下，由雪山指挥部负责具体工作，区民政、公安、国土、住××委××房××街道办等部门，按照各自职责，做好拆迁安置的相关工作。第十条规定，按照相关政策……（三）符合计划生育政策的农村集体经济组织成员多子女户家庭有未婚子女的（只限一人），在人均47平方米的基础上因最小户型设计原因，允许选择67平方米一套，超标准安置面积按建设成本价购买。第十一条规定，一个结婚证认可为一个家庭，一个集体建设用地使用证为一个选房主体，一个家庭为一个选房分体。原告张兴帅系济南市历城区唐冶街道章灵丘三村村民，与其妻赵学凤生育女儿张月及儿子张学超。2012年9月23日，经济南市历城区唐冶街道章灵丘三村村民委员会（以下简称三村村委会）认定，原告家庭成员4人均系本村集体经济组织成员。2012年9月24日，张兴帅在（雪山片区四村整合）选房登记表上签字确认选择面积为94㎡及114㎡房屋各一套。同日，雪山指挥部工作人员制作张兴帅户选房登记信息表，其中在关于张月信息一栏中标注根据《安置办法》第十条增选20㎡。该信息表上无张兴帅户家庭成员的签字。2016年9月13日，原告张兴帅与雪山指挥部签订《济南市历城区雪山片区整合村民住宅拆迁安置补偿协议》（以下简称《安置补偿协议》），协议第三条约定张兴帅户符合房屋安置的有4人，张兴帅户选择面积为94㎡及114㎡房屋各一套，其中按建设成本价购买的面积有20㎡。2014年2月24日，张兴帅的长女张月与吕素奎登记结婚，并于2014年12月26日生育一女吕妙涵，后又于2017年2月18日生育一子吕仁昊。2017年8月15日，雪山指挥部发布《雪山片区四村整合一期衍生人口分房补充安置意见》（以下简称《补充安置意见》），其中第六条规定，衍生人口衍生一人的，因设计户型的原因，衍生人口可增选20㎡（按成本价3000元∕㎡购买）；衍生人口为多人的，本家庭一期人员中已经增选的，衍生的人口不予增选。济南市历城区唐冶街道办事处（以下简称唐冶街道办）在2018年8月17日作出唐冶听证字（20180701）《关于张兴帅信访事项处理意见》，认为张兴帅户虽然衍生人员新增两人吕妙涵、吕仁昊，根据《安置办法》结合《补充安置意见》及一期选房档案内容，因在一期选房时已享受增选20㎡安置政策，故本家庭新衍生二人不能再次增选。经法庭调查，原告张兴帅主张一期选房时将增选20㎡的资格赋予其子张学超，原告张兴帅之女张月对此无异议。 原审法院认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，根据《安置办法》第二条的规定，雪山指挥部具体负责原告所在片区的征收补偿工作。雪山指挥部系被告历城区政府临时组建，不具有独立承担法律责任能力的机构。因此，原告因认为雪山指挥不履行增选20㎡的补偿安置职责提起的本案诉讼，以被告历城区政府为被告，符合法律规定。根据《安置办法》第十条的规定，张兴帅户在一期选房时符合按照建筑成本价额外购买20㎡面积条件，实际也根据该条规定以建筑成本价购买了20㎡面积。张月于2014年2月24日与吕素奎登记结婚，并生育两名子女，根据《安置办法》第十一条的规定，张月夫妇及其子女应被认定为一个家庭，系一个选房分体，属于《补充安置意见》中规定的衍生人口为多人的范畴。张兴帅户对《安置办法》《补充安置意见》确定补偿安置标准无异议。对上述事实双方均无异议，也不违反法律规定，予以确认。综合全案，张兴帅户能否根据《补充安置意见》的规定按照建筑成本价购买20㎡面积，取决于一期选房时张月是否已经增选20㎡。被告历城区政府主张张兴帅户在一期将增选20㎡的权利赋予其女张月的主要证据是雪山片区四村整合选房登记表和选房登记信息表。其中雪山片区四村整合选房登记表上记载的是张兴帅户选择94㎡及114㎡房屋各一套，张兴帅在该登记表上签字确认。选房登记信息表中备注了20㎡面积增选在张月名下，但是该信息表系被告方工作人员制作且无张兴帅户签字确认。原审法院认为，雪山片区四村整合选房登记表仅能证明张兴帅户选择房屋的套数和面积，选房登记信息表中虽然显示张兴帅户已经将增选的20㎡面积登记在张月名下，但是该信息表系被告方工作人员制作，在没有张兴帅户家庭成员签字确认以及其他证据能够证明该信息表系根据张兴帅户真实意思表示制作情况下，被告历城区政府关于一期选房时张月已经增选20㎡的主张证据不足，不予支持。原告张兴帅虽然主张一期选房时未将增选的20㎡登记在其女张月名下，而是将增选资格赋予其子张学超，但是未提交相应证据予以证明。原审法院认为，被告历城区政府以张兴帅户在一期选房时将增选的20㎡登记在其女张月名下为由不给予其家庭在二期选房时增选20㎡的安置待遇，根据行政诉讼的举证规定，其应就张月在一期选房时已经增选20㎡这一主张负举证责任，在举证不能情况下应承担不利后果，又因张兴帅户符合《补充安置意见》规定的衍生人口为多人的情形，即应认定张兴帅户符合《补充安置意见》关于增选20㎡面积的规定。需要说明的是，被告历城区政府关于雪山片区四村整合选房登记表与选房登记信息表系在同一天制作，选房登记信息表是根据张兴帅户的真实意思表示制作的主张，在根据现有证据不足以证明双方在一期选房时能够预料到张兴帅户将20㎡面积增选在张月名下会导致在后来的衍生人口补偿安置中失去增选20㎡面积资格的情况下，以及历城区政府的上述关于一期选房增选面积人员登记做法并非个案的事实，原审法院认为历城区政府的主张在实践操作中具有一定的可能性，但是对张月是否在一期选房时已经增选的事实认定关系到原告较大财产权利处分，在被告历城区政府所提供证据尚不足以排除合理怀疑情况下，对其主张不予支持。 综上，原告张兴帅的主张具有事实根据和法律依据，予以支持。原告张兴帅的诉讼请求实际是请求给予房屋安置，确认违法之诉包含在给予房屋安置之诉当中。被告历城区政府应根据《补充安置意见》给予张兴帅户新衍生人口按照建筑成本价3000元∕㎡购买共计20㎡待遇。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决责令被告历城区政府在本判决生效之日起六十日内按照《补充安置意见》相关规定给予原告张兴帅家庭新衍生人口二期选房时按照建筑成本价3000元∕㎡增购20㎡待遇。 历城区政府不服原审法院判决，提起上诉，请求撤销原审法院判决，改判驳回张兴帅的诉讼请求。主要理由如下：一、上诉人已经尽到了合理的举证义务，被上诉人未提供证据证明其未将增选20㎡的权利赋予其女张月。上诉人提供雪山片区四村整合选房登记表和选房登记信息表足以证实张兴帅户在一期选房时将增选20㎡的权利赋予其女张月。二、选房档案不同于一般书面材料，一经制作存档，不存在更改的可能性。且一期选房增选面积人员登记做法已在整个雪山片区实施，并非针对个案。类似情况98户，除张玉明和张兴帅户外，其余96户均未再增选20㎡，并于2017年年底在历城区公证处的公证下分得雪山合苑安置楼房。如判决允许被上诉人按照建筑成本价3000元/㎡增购20㎡，不仅对已按照选房档案登记内容执行的其他拆迁群众不公，而且将在本片区带来巨大的连锁反应，造成国有资产流失。 被上诉人张兴帅提交答辩意见称，上诉人因补偿安置程序和文件不公开透明，相关选房登记信息表由其工作人员自行填写，违背被上诉人意愿并致利益受损。被上诉人享受一期衍生人口增选20㎡的安置待遇，合理合法。原审第三人在庭审中明确表示村内其他相同情况的村民均享受到了增选待遇。上诉人主张的其他未享受曾选待遇的96户人员并非指本村人员。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求依法驳回上诉请求。 原审第三人三村村委会未提交书面陈述意见。 二审中各方当事人均没有新证据提交。经审理，本院同意原审法院查明的案件事实。 本院认为，本案争议焦点是上诉人历城区政府是否应按照《补充安置意见》相关规定给予被上诉人家庭因张月生育新衍生人口二期选房的增购待遇。前提是一期选房时按照建筑成本价额外购买20㎡面积的权利是否基于张月。上诉人以选房登记表和选房登记信息表主张一期选房时，被上诉人额外购买20㎡面积的权利是基于其女张月，但备注有张月姓名的选房登记信息表未经被上诉人户签字确认。因被上诉人户属于多子女家庭户，其儿子张学超亦符合一期安置政策额外购买的情况。上诉人仅以选房登记表已经被上诉人签字确认的事实，不能推定出选房登记信息表备注的张月系被上诉人的真实意思表示。20㎡面积的增购待遇事关安置户较大财产权益，在现有证据无法排除一期额外购买的20㎡面积是基于被上诉人之子张学超之权利的情况下，原审法院认为历城区政府所提供证据尚不足以排除合理怀疑，应承担举证不利的法律后果，判决责令历城区政府按照《补充安置意见》相关规定给予被上诉人家庭新衍生人口二期选房时增购待遇，并无不当。二审期间，上诉人历城区政府亦未提交确实充分的证据证实其主张，对其上诉请求，本院不予支持。另，上诉人作为一级政府在行使行政权力时应规范行政行为，严格依法办事，避免引起歧义纠纷。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下: 驳回上诉,维持原判。 案件受理费50元，由上诉人济南市历城区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  郝万莹 审判员  孙晓峰 审判员  李莉军 二〇二〇年十月二十八日 书记员  杨柳青