江苏省盐城市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏09行终477号 上诉人（原审原告）陈翠红，性别××年××月××日生，××族，居民。 委托代理人万光德，江苏中盐律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）盐城市大丰区人民政府大中街道办事处，住所地盐城市大丰区大中街道人民南路**。 法定代表人殷昊，该街道办主任。 出庭负责人周瑞祺，该街道办副主任。 委托代理人黄裕忠，江苏煜衡律师事务所律师。 原审第三人常金华，性别××年××月××日生，××族，居民。 原审第三人盐城市华凌房屋拆迁有限公司，，住所地盐城市人民南路** 法定代表人周凤成，该公司总经理。 委托代理人房东，性别，××族，该公司员工，住盐城市亭湖区。 上诉人陈翠红诉被上诉人盐城市大丰区人民政府大中街道办事处（以下简称大中街道）、原审第三人常金华、盐城市华凌房屋拆迁有限公司（以下简称华凌拆迁公司）确认行政协议无效一案，不服盐城市盐都区人民法院（2020）苏0903行初238号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2017年1月6日，大中街道与华凌拆迁公司大丰分公司签订《房屋搬迁委托合同》，委托华凌拆迁公司大丰分公司对城区范围内的河道两侧整改建设工程项目地段进行搬迁。2017年4月24日，华凌拆迁公司大丰分公司与常金华、陈翠红签订了《大丰区征收集体土地地上附作物（房屋）搬迁协议书》，该协议约定将常金华、陈翠红位于健东十二村，房屋总建筑面积为61.61平方米的房屋进行搬迁，大中街道补偿常金华、陈翠红88340.22元。协议落款处有华凌拆迁公司大丰分公司的章印、“陈翠红、常金华”的签名。 大中街道于2017年6月30日支付拆迁款100000元，2017年10月18日常金华、陈翠红出具承诺书，承诺“甲方的拆迁款壹拾伍万伍仟元已经支付壹拾万元整，剩余伍万伍仟元等河道项目施工结束后一次性付清。订立本承诺后拆迁部门支付乙方肆万壹仟元，截止目前所有拆迁补偿款及各项补助款已全部补偿到位”，陈翠红在该承诺书上签字收到肆万壹仟元。大中街道于2018年2月10日支付拆迁款55000元。 2018年7月23日，陈翠红又在《大丰区征收集体土地地上附作物（房屋）搬迁协议书》及两份《搬迁补偿及补助费用结算表》落款处书写了“本页陈翠红签名为本人亲笔所签，并承担法律责任，特此说明。陈翠红2018年7月23日”。 另查明，常金华、陈翠红于2014年11月13日协议离婚，约定“座落于大中镇××村××主房××上三下楼房并有五间附房（均有产权），产权归女方陈翠红所有。” 原审法院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格……（四）其他重大且明显违法的情形。本案中，《大丰区征收集体土地地上附作物（房屋）搬迁协议书》系协议双方合意达成的一致意见，不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定的无效情形，案涉协议合法有效。原告陈翠红于2017年6月30日、2018年7月23日两次对协议内容及款项支付情况进行确认。即使案涉协议中“陈翠红”不是原告本人所写，原告陈翠红已于2017年6月30日、2018年7月23日两次确认认可，且对拆迁款项的支付未提异议，案涉协议已实际履行完毕。综上，原告的诉讼请求不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈翠红的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈翠红负担。 上诉人陈翠红上诉称，1、一审判决认定事实不清，证据不足。被上诉人虽是行政机关，但不具有房屋征收的法定职权，无权进行房屋征收。案涉项目为河道整治项目，属于公共事业项目，且是国有土地，被上诉人未办理房屋征收决定，签订所谓的搬迁协议，明显是在规避法律。被上诉人没有按照法律程序办理，也没有向上诉人送达评估报告，亦没有与上诉人商谈补偿事宜和签订协议，直接强拆了上诉人的房屋，签约程序违法。案涉土地为国有土地，被上诉人按集体土地进行评估、补偿和签约，土地性质认定错误。被上诉人认定房屋面积为61.61m2，面积确定错误。上诉人房屋有国有土地使用权证，根据用地许可证的图示反映，上诉人的房屋形成于1992年6月11日前，且1997年航测图上亦有记载，不能认定为违法建设，即使是违法建设，依法应由规划行政主管部门认定，被上诉人无权认定。室内装饰装潢未予补偿，根据被上诉人提供的费用结算表，仅对房屋的建安价和附属设施进行了补偿，对室内装饰装潢未进行补偿，属于漏补。根据离婚协议和房屋所有权证、国有土地使用权证，案涉房屋归上诉人个人所有，原审第三人常金华不是产权人，不能签订案涉协议。2017年10月18日的承诺书和2018年7月23日上诉人在协议下方签注的“本页陈翠红签名为本人亲笔所签，并承担法律责任，特此说明”，是在被威胁和胁迫情况下签注的，不能认定上诉人对案涉协议上他人的冒签行为进行追认。2、一审法院适用法律错误。一审判决仅从合同性方面进行审查，对行政性方面没有进行审查，没有适用最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》、国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求，本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人大中街道答辩称，2017年因城市河道整治需要将陈翠红、常金华主屋北侧占用河道，无合法搭建手续的房屋通过协商的方式予以拆除，而非房屋征收。2017年4月24日，双方经协商由答辩人委托的华凌拆迁公司大丰分公司与常金华、陈翠红签订了《大丰区征收集体土地地上附作物（房屋）搬迁协议书》、《搬迁补偿及补助费用结算表》。答辩人于2017年6月30日支付搬迁款100000元，同年10月18日陈翠红和常金华出具了《承诺书》，陈翠红在承诺书签字收到肆万壹仟元。2018年2月10日，答辩人支付拆迁款55000元，2018年7月23日，陈翠红在搬迁协议书和结算表上签字确认，答辩人提供了陈翠红自愿签字的照片，不存在诉称的威胁和胁迫行为。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人常金华、华凌拆迁公司未提交书面陈述意见。 当事人在一审期间提出的证据、依据，原审法院已随卷移送本院。本院对事实、证据的认定与原审法院一致。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本案中，案涉房屋并非通过国有土地上的房屋征收程序进行征收，而是通过自愿协商的方式签订搬迁协议。被上诉人大中街道作为经批准依法设立的街道办事处，具有行政主体资格，能够独立承担法律责任，是本案适格的被上诉人。被上诉人大中街道在该行政区域内为实现公共利益或者行政管理目标，可以通过与公民、法人或者其他组织协商的方式达成具有行政法上权利义务内容的协议，并不违反法律法规强制性规定，不存在实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形。上诉人陈翠红上诉认为被上诉人大中街道未作出房屋征收决定，不具有房屋征收法定职权是其对搬迁程序的误解，该上诉理由不能成立，本院不予支持。 案涉房屋搬迁协议属于行政协议，具有行政性和契约性的双重属性，在不违背行政法律规范的同时，可以适用民事法律规范进行审查。故确认协议无效之诉除了审查行政行为是否存在实施主体不具有行政主体资格或没有依据等重大且明显违法情形外，还应当审查行政机关在与相对人签订协议过程中有无遵循平等、自由、公平、诚实信用等原则以及是否存在合同法上规定的无效情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，被上诉人大中街道为河道整治的需要，采取自愿协商的方式，对房屋的基本情况、装饰装潢、附着物、苗木、搬迁过渡等内容进行约定，与原审第三人常金华签订案涉房屋搬迁协议和搬迁补偿及补助费用结算表。事后上诉人陈翠红也在案涉协议及费用结算表上签字确认，该签字确认行为应视为上诉人陈翠红对案涉协议及费用结算表以明示的方式予以追认。协议签订后，被上诉人大中街道分期支付了房屋补偿费，上诉人陈翠红和常金华领取各自约定的补助费和房屋补偿款，案涉搬迁协议已实际履行完毕。现上诉人陈翠红主张案涉协议存在欺诈、胁迫或违背真实意愿等应当确认无效的情形，与客观事实不符，该上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上，上诉人陈翠红的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审法院判决应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人陈翠红负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘海玉 审 判 员 周晓文 审 判 员 秦广林 二〇二〇年十月二十七日 法官助理 施 惠 书 记 员 陈 新