广西壮族自治区崇左市江州区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂1402行初37号 原告吴积山，男，1963年4月15日出生，壮族，农民，住广西壮族自治区宁明县。 委托代理人陆妹坤，女，1966年9月14日出生，壮族，住广西壮族自治区宁明县，系吴积山妻子。 委托代理人何杰民，男，1945年10月8日出生，壮族，住广西壮族自治区宁明县，系吴积山表哥。 被告宁明县亭亮镇人民政府，住所地广西壮族自治区宁明县亭亮镇亭亮街。 法定代表人蒙建桂，该镇镇长。 委托代理人梁晓生，宁明县司法局亭亮司法所干部。 被告宁明县人民政府，住所地广西壮族自治区宁明县城中镇江滨北路**。 法定代表人黄一碧，该县县长。 委托代理人阮英，宁明县司法局干部。 委托代理人赵慧艳，宁明县司法局干部。 第三人黄政，男，1950年7月18日出生，壮族，农民，住广西壮族自治区宁明县。 委托代理人吴雪敏，女，1948年1月24日出生，壮族，农民，住广西壮族自治区宁明县，系黄政妻子。 委托代理人黄宁建，男，1981年10月9日出生，壮族，农民，住广西壮族自治区宁明县，系黄政儿子。 原告吴积山不服被告宁明县亭亮镇人民政府（以下简称亭亮镇政府）作出的亭政决字〔2019〕1号《行政处理决定书》及被告宁明县人民政府（以下简称宁明县政府）作出的宁政复决字〔2020〕4号《行政复议决定书》，于2020年4月14日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月14日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月30日公开开庭审理了本案。原告吴积山及其委托代理人陆妹坤、何杰民，被告亭亮镇政府的委托代理人梁晓生，被告宁明县政府的委托代理人阮英、赵慧艳，第三人黄政的委托代理人吴雪敏、黄宁建到庭参加诉讼。被告亭亮镇政府的法定代表人蒙建桂及宁明县政府的法定代表人黄一碧因公务未到庭参加诉讼，第三人黄政未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年9月26日，亭亮镇政府作出亭政决字〔2019〕1号《行政处理决定书》，决定：吴积山与黄政争议的位于梅湾××××屯的那客（（地名面积1.981亩的土地使用权归黄政使用。原告吴积山不服，向被告宁明县政府申请行政复议，被告宁明县政府于2020年2月27日作出宁政复决字〔2020〕4号《行政复议决定书》，维持亭亮镇政府作出的亭政决字〔2019〕1号《行政处理决定书》。 原告吴积山诉称，2017年梅湾××××屯在政府的领导下实行土地“小块并大块”，原告大力支持。原告是龙湾屯第三队，在抽签分地时抽到24号签即涉案争议的1.981亩土地，镇工作队将该争议地分给原告，因原告在外打工便托大嫂钟某在该争议地种植甘蔗，避免闲荒。两个月后该争议地的甘蔗苗已发芽长出地上，成活率高，长势很好。不料，村委及镇政府工作人员在未通知原告及第三人黄政到场的情况下，无理继续分地。原告也没有授权委托大嫂钟某到场与黄政再次抽签。钟某不明不白到场，在未明确同意代原告抽签，也没有得动手抽签的前提下，镇政府及村委会强行霸道认定“黄政一方抽到得了现场的争议地，吴积山一方抽到了另一块地”。原告对该分地结果不服，向宁明县政府信访局反映要求处理，同时就土地争议问题向亭亮镇政府申请调处，要求将争议地“那客”土地面积1.981亩土地使用权确认归原告享有。亭亮镇政府于2018年5月14日作出亭政决字〔2018〕1号《行政处理决定书》，决定将1.981亩的土地使用权归黄政使用。原告不服，向宁明县政府申请复议。宁明县政府于2018年11月28日作出宁政复决字〔2018〕7号《行政复议决定书》，维持亭亮镇政府的处理决定。原告为此向宁明县人民法院提起行政诉讼。2019年6月12日宁明县人民法院作出（2018）桂1422行初22号行政判决书，判决撤销被告亭亮镇政府作出的亭政决字〔2018〕1号《行政处理决定书》及宁明县政府作出的宁政复决字〔2018〕7号《行政复议决定书》，并责令亭亮镇政府在判决生效后三个月内重新作出行政处理决定。2019年9月26日，亭亮镇政府作出的亭政决字〔2019〕1号《行政处理决定书》，决定：吴积山与黄政争议的位于梅湾××××屯的那客（（地名面积1.981亩的土地使用权归黄政使用。亭亮镇政府在作出〔2019〕1号《行政处理决定书》前，未做出任何重新调查、调解，未组织争议双方当事人到争议地进行现场勘验，未制作争议地纠纷示意图，未对争议地的四至，经营管理情况做调查说明，未做双方当事人是否有意愿达成抽签和解协议等等，违反了《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十条、第二十五条以及相关法律法规的规定，属于事实不清，证据不足，适用法律错误，程序违法应予以撤销。宁明县政府草率的作出宁政复决字〔2020〕4号《行政复议决定书》维持亭亮镇政府作出的亭政决字〔2019〕1号《行政处理决定书》，实属事实不清，适用法律错误，程序不合法，应予以撤销。因此请求：一、判令撤销亭亮镇政府作出的亭政决字〔2019〕1号《行政处理决定书》，判令亭亮镇政府依法重新处理，将争议地确权归原告使用；二、判令撤销宁明县政府作出宁政复决字〔2020〕4号《行政复议决定书》，依法重新作出复议决定，支持原告的诉请。 原告吴积山向本院提交了以下证据：1.亭政发〔2017〕57号文件，证明亭亮镇政府对钟某作出无理答复；2.亭政决字〔2018〕1号《行政处理决定书》、宁政复决字〔2018〕7号《行政复议决定书》，证明亭亮镇政府做出的《行政处理决定书》及宁明县政府做出的《行政复议决定书》认定事实不清、证据不足；3.吴积山身份证复印件，证明主体适格；4.（2018）桂1422行初22号《行政判决书》，证明〔2018〕1号《行政处理决定书》、宁政复决字〔2018〕7号《行政复议决定书》已被法院判决撤销；5.亭政决字〔2019〕1号《行政处理决定书》、宁政复决字〔2020〕4号《行政复议决定书》，证明亭亮镇政府做出的《行政处理决定书》及宁明县政府做出的《行政复议决定书》认定事实不清、证据不足、适用法律不当；6.证人钟某的证言，证明钟某未得代表吴积山进行分地抽签。 被告亭亮镇政府辩称，原告主张第一次抽签时抽到24号签即涉案的1.981亩争议地，镇工作队就把该争议地分给原告，这一说法与本案事实有严重出入。首先，原告本人并没有参加本案土地分配的抽签过程，而是一切都由其大嫂钟某代劳。其次，原告代理人钟某虽然在第一次抽签时抽到涉案的1.981亩争议地，但因土地所有权存在争议及现场群众极力反对而被当场宣布作废，否则就不会有第二次抽签。钟某在争议地上种植甘蔗完全是一种违反土地所有者和管理者意志的单方经营行为，不受国家法律保护。由于绘图公司和工作队在工作上的疏忽，导致原本权属四组（队）所有的涉案土地被错分到三组（队）的村民吴积山，因此镇工作队在弄清事实并重新制图之后，再次组织村干和村民对包括争议地在内的未分之地进行重新分配，实为被告政府职责之所在，更是有错必纠原则的必然要求。由于原告吴积山常年外出打工谋生，其在原籍承包地的整合、分配、耕种等经营管理活动全部委托给其大嫂钟某全权代理，这是有当地数十名干部群众证明的客观事实。为了妥善解决吴积山与黄政的土地纠纷问题，亭亮镇政府于2017年11月17日专门在委会召开有18名党员及数十名群众参加的协调会，原告代理人钟某和黄政的妻子吴雪敏也到场参加了这次会议，钟某对此次会议的主题是明白的、清楚的。为了慎重和公平起见，会议决定沿用抽签方式解决吴积山与黄政之间争议土地的归属，并将抽签分为两轮进行，第一轮抽签解决“首先抽签权”问题，①号签取得先手权，②号签次之；第二轮才是解决“争议地归属权”问题，①号签代表争议地，②号签代表无争议地。在获得双方当事人代理人对前述事项的一致首肯之后，会议宣布抽签开始，在第一轮抽签时原告代理人钟某先动手抽签并抽中②号签；黄政妻子吴雪敏抽中①号签，所以，按照约定在第二轮抽签时由吴雪敏先抽，结果是黄政妻子吴雪敏抽中①号签，剩下的另一个签经村干当场打开显示是②号签，并非原告主张的钟某不得“动手抽签”，抽签结果为黄政分配到了1.981亩争议地。亭亮镇政府经调查、调解，在原告吴积山的代理人钟某和第三人黄政妻子均一致同意采用抽签方式解决纠纷的情况下，通过抽签确认土地使用权归属，最终做出《行政处理决定书》认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律正确，依法应予以维持。原告提出的诉讼理由和请求并不成立，依法应予以驳回。 被告亭亮镇政府向本院提交了以下证据：1.（2018）桂1422行初22号《行政判决书》，证明法院责令亭亮镇政府自判决生效后三个月内对吴积山与黄政土地纠纷案重新作出行政处理决定；2.《申请书》，证明吴积山于2019年9月9日向亭亮镇政府重新提出申请，要求亭亮镇政府对其与黄政土地纠纷一案重新调处；3.吴积山身份证复印件，证明吴积山是亭亮镇梅湾××××屯村民；4.黄政户口簿复印件，证明黄政系亭亮镇梅湾××××屯村民；5.争议地方位图，证明争议地的地点、四至、面积等事实；6.龙湾屯“双高”甘蔗基地分地图，证明经过抽签，吴积山、黄政分别分得分地图所标注的1.981亩和5.228亩（含1.981亩争议地）土地；7.对吴春学、蒙瑞珠、黄龙的调查笔录，证明钟某代表吴积山同意并动手重新抽签解决与黄政的土地纠纷，抽签结果是分地图的分地事实即争议地归黄政经营使用等事实；8.《调解笔录》，证明亭亮镇政府依法组织双方当事人进行调解未果及钟某代表吴积山抽签分地等事实；9.《人民调解笔录》，证明亭亮镇政府于2017年11月17日在召开党群会议，决定采用抽签方式解决吴积山与黄政土地纠纷问题，黄政的妻子吴雪敏与吴积山的大嫂钟某均表示接受，抽签结果是争议地归黄政经营使用等事实；10.会议现场照片，证明被告亭亮镇政府于2017年11月17日在召开党群会议等事实；11.民委员会出具的《证明》，证明吴积山在处理与黄政土地纠纷过程中，都是委托其大嫂钟某全权代理；12.《村“两委”联席会议记录》，证明两委联席会议确认吴积山大嫂与黄政妻子重新抽签分地的结果；13.亭政决字〔2019〕1号《行政处理决定书》，证明亭亮镇政府已经依法重新作出行政处理决定；14.《送达回证》，证明吴积山于2019年9月26日收到被告亭亮镇政府重新作出的行政处理决定；15.宁政复决字〔2020〕4号《行政复议决定书》，证明上级复议机关维持了〔2019〕1号《行政处理决定书》；16.《抽签登记表》，证明吴积山同意土地整合“小并大”并以抽签方式分地的事实。 被告宁明县政府辩称，原告吴积山与第三人黄政均系梅湾××××屯村民，梅湾××××屯于2017年开展土地“小块并大块”工作。原告吴积山的大嫂钟某在抽签分地时抽到24号签即争议1.981亩土地。当时因部分村民反映工作队划分地界方法有误，镇工作队即暂停分地工作，而原告大嫂钟某在抽签之后即在争议地上种甘蔗。不久之后，镇工作队再次组织分地。第三人黄政分到争议地块，但原告大嫂并不同意，双方因此产生纠纷。纠纷发生后镇工作队组织原告大嫂钟某和第三人黄政的妻子吴雪敏对争议地进行抽签，结果是吴雪敏抽到争议地。原告吴积山对分地结果不服，向被告宁明县亭亮镇人民政府申请调处，要求将争议的1.981亩土地使用权确认归其所有。被告亭亮镇政府依法调解，调解不成功后召开党员会议，以抽签方式解决土地争议问题。亭亮镇政府根据争议地抽签情况，作出的亭政决字〔2019〕1号《行政处理决定书》主要事实清楚，适用法律正确，程序合法，宁明县政府依法予以维持具有事实和法律依据。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告宁明县政府向本院提交了以下证据：1.《行政复议申请书》，证明吴积山向宁明县政府提出复议申请的事实；2.亭政决字〔2019〕1号《行政处理决定书》，证明复议机关审理的具体行政行为；3.《行政复议受理通知书》，证明复议机关立案受理行政复议申请的事实；4.《行政复议文书送达回证》，证明宁明县政府依法送达了受理通知书，复议程序合法；5.《延期审理通知书》，证明复议程序合法；6.《行政复议答复书》，证明亭亮镇政府答复复议申请内容；7.《人民调解笔录》，证明亭亮镇政府依法组织双方当事人进行调解；8.亭亮镇政府分地时测绘图纸，证明争议地的方位四至等情况；9.宁政复决字〔2020〕4号《行政复议决定书》，证明宁明县政府依法作出的行政复议决定；10.《行政复议文书送达回证》，证明宁明县政府依法送达了行政复议决定，程序合法。 第三人黄政述称，黄政与吴积山同是亭亮镇梅湾××××屯村民，梅湾××××屯于2017年开展土地“小块并大块”工作时，吴积山在抽签分地时抽到的24号签即争议地1.981亩，镇工作队就把该争议地分给吴积山，当时因部分村民反映工作队划分地界方法有误，镇工作队即暂停分地工作，而吴积山大嫂钟某在抽签之后即在争议地上种甘蔗。不久之后，镇工作队再次组织分地，吴积山户按抽签号分到了另一块地，而黄政刚好分到之前分给吴积山户的那一块地，也就是现在的争议地。黄政要求钟某退还土地，但其拒不退还，双方由此引发纠纷。亭亮镇政府作出的亭政决字〔2019〕1号《行政处理决定书》及宁明县政府作出的宁政复决字〔2020〕4号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持。原告的诉讼请求没有事实及法律依据，应予驳回。 第三人黄政未向本院提交证据。 经庭审质证，原告对被告亭亮镇政府提交的证据1-5、8没有异议，对证据6有异议，认为该图是第二次分地的图纸，应当以第一次分地的图纸为准；对证据7有异议，认为吴春学、蒙瑞珠、黄龙的陈述不真实；对证据9、11、12不予认可；对证据10有异议，认为照片中所标出的人不是黄政的妻子吴雪敏，她当日没有到场；对证据13-15真实性没有异议，但认为处理决定及复议决定是错误的；对证据16有异议，认为应以第一次抽签所确定的结果分地。原告对宁明县政府提交的证据1、3、4、5没有异议，对证据2、9、10的真实性没有异议，但认为亭亮镇政府作出的处理决定及宁明县政府作出的复议决定是错误的；对证据6-8不予认可。 被告亭亮镇政府、宁明县政府对对方提交的证据均无异议。 被告亭亮镇政府及宁明县政府对原告吴积山提交的证据的真实、合法、关联性均没有异议，但认为不能证实其证明目的。 第三人黄政对原告吴积山，被告亭亮镇政府、宁明县政府提交的证据均无异议。 对各方当事人没有异议的证据，本院予以确认。对有异议的证据，本院认证如下：原告吴积山提交的证据1-4真实、合法，且与本案相关联，本院予以确认，本案原、被告所提交的亭亮镇政府做出的《行政处理决定书》及宁明县政府做出的《行政复议决定书》是否正确，本院将在下文评述。被告亭亮镇政府提交的证据6是重新分地后的图纸，明确争议地面积四至等内容，本院予以确认；证据7、9、11、12结合证据8可以证明“小块并大块”后因分地吴积山与黄政对争议地引发的纠纷，由亭亮镇政府主持召开党群会议，通过讨论协商以抽签的方式进行处理，钟某、吴雪敏分别代表吴积山、黄政参加会议并抽签的事实，本院予以确认，同时对吴积山的证据6即钟某的证人证言不予采信。证据16证明“小块并大块”后，分地采取抽签的方式进行，本院予以确认。宁明县政府提交的证据6是亭亮镇政府就吴积山的复议申请作出的答复内容，本院予以确认；证据7、8是证据6的附件，该证据与亭亮镇政府提交的证据9、5一致。 经审理查明：原告吴积山与第三人黄政均系梅湾××××屯村民，梅湾××××屯于2017年开展土地“小块并大块”工作。原告在抽签分地时抽到24号签即涉案争议1.981亩土地，当时因部分村民反映工作队划分地界方法有误，镇工作队即暂停分地工作，并告知经营种植吴积山耕地的钟某（吴积山的大嫂）取消该抽签结果，而钟某在抽签之后即在争议地上种甘蔗。不久之后，镇工作队再次组织分地，第三人黄政分到包含争议地块在内的5.228亩土地（28号签），但钟某不同意退还土地，双方因此产生纠纷。钟某还曾就此向宁明县信访局提出信访反映。 2017年11月17日，亭亮镇政府在委会召开18名党员、部分群众参加的协调会，钟某、吴雪敏分别代表吴积山、黄政参加会议，经过协商、讨论，最终形成了以抽签的方式确定争议地的使用权的意见，钟某、吴雪敏分别代表吴积山、黄政进行抽签，抽签的结果为黄政取得争议地的使用权。2017-2018年榨季结束后，争议地由黄政使用至今。 原告吴积山对分地结果不服，就土地争议问题向被告亭亮镇政府申请调处，要求将争议的1.981亩土地使用权确认归其所有。 2018年4月3日，亭亮镇政府再次组织双方进行调解，吴积山、钟某、黄政、吴雪敏到场参加调解。调解中，吴积山、钟某表示不接受2017年11月17日协调会的抽签结果；钟某明确2017年11月17日当天是代表吴积山参与抽签的，但由于抽签时没有检票，抽签不算数；吴积山确认其外出打工，家中土地由钟某经营管理，分地抽签及2017年11月17日协调会的抽签均没有参加，认可第一次分地抽签取得的24号签（争议地），但不认可2017年11月17日协调会抽签的结果。 2018年5月14日，亭亮镇政府作出亭政决字〔2018〕1号《行政处理决定书》，认为原告与第三人已在政府的主持下通过公平抽签的方式解决了土地争议，决定将吴积山与黄政争议的位于梅湾××××屯那客（（地名的1.981亩土地的使用权归黄政所有。吴积山不服，向宁明县政府申请复议，宁明县政府于2018年11月28日作出宁政复决字〔2018〕7号《行政复议决定书》；维持亭亮镇政府的处理决定。原告吴积山对以上行政处理决定和行政复议决定不服，于2018年12月13日向宁明县人民法院提起行政诉讼。宁明县人民法院于2019年6月12日作出（2018）桂1422行初22号行政判决：一、撤销亭亮镇政府作出的亭政决字〔2018〕1号《行政处理决定书》；二、撤销宁明县政府作出的宁政复决字〔2018〕7号《行政复议决定书》；三、责令亭亮镇政府在本判决生效后三个月内重新作出行政处理决定。 2019年9月26日，亭亮镇政府作出亭政决字〔2019〕1号《行政处理决定书》，认为土地小块并大块是在当地群众自愿的基础上共同商议决定开展的，鉴于抽签分地等工作都是群众共同见证参与的，同时我府工作队和村委干部召集双方当事人代表、龙湾屯在家的党员一起召开了调解会，并当场通过了公平抽签的方式，获得了解决双方土地争议问题的结果，依照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三条、第十一条、第十五条、第十九条、第三十条的规定，决定：吴积山与黄政争议的位于梅湾××××屯的那客（（地名面积1.981亩的土地使用权归黄政使用。 原告吴积山不服，向被告宁明县政府申请行政复议，被告宁明县政府于2020年2月27日作出宁政复决字〔2020〕4号《行政复议决定书》，认为：吴积山与黄政因土地小块并大块发生争议，亭亮镇政府依法调解，调解不成功后召开党员会议，以抽签方式解决土地争议问题。而吴积山所称用抽签方式解决土地所有权的争议不符合法律规定的观点本机关不予支持，亭亮镇政府根据争议地抽签情况，作出的亭政决字〔2019〕1号行政处理决定书的具体行政行为主要事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定：维持亭亮镇政府作出的亭政决字〔2019〕1号《行政处理决定书》。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条规定，个人之间的土地使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。亭亮镇政府作为纠纷发生地的乡级人民政府具有调处本案土地争议的法定职责和权力。根据《中华人民共和国行政复议法》第三条的规定，宁明县政府具有对原告不服亭亮镇政府的处理决定进行复议的职责。 本案中，双方争议的土地是梅湾××××屯“小块并大块”后因抽签分地引发的纠纷，亭亮镇工作队组织分地时，吴积山一户分到争议的土地，但当时因部分村民反映工作队划分地界方法有误，镇工作队即暂停分地工作，并告知钟某取消该抽签结果，但钟某对此不予理会并在争议地上种植甘蔗。工作队在重新划分地界后，组织重新抽签，第二次抽签时，黄政抽到了包括争议地在内的土地，黄政要求钟某返还该土地遭到拒绝，双方由此引发纠纷。双方争议的土地在分地前已由测绘公司进行测绘，四至、面积明确。亭亮镇政府受理吴积山的调处申请后，组织双方调解无果，便于2017年11月17日在委会召开有18名党员及部分群众参加的协调会，通过协商、讨论，决定以抽签的方式确定争议地的使用权，通过抽签黄政取得了争议地的使用权，该取得方式并不违背双方当事人确定的分配意愿，亦不违反法律法规的规定。亭亮镇政府根据前述事实作出亭政决字〔2019〕1号《行政处理决定书》认定事实清楚，主要证据确实充分，适用法律法规正确，程序合法，处理结果并无不当。原告要求撤销该处理决定，本院不予支持。 《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见”。宁明县政府受理原告的复议申请后，进行了书面审查，依法作出维持被诉行政处理决定的行政复议决定，复议决定认定事实和适用法律正确，符合法定程序。原告要求撤销宁明县政府作出的宁政复决字〔2020〕4号《行政复议决定书》，本院不予支持。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下： 驳回原告吴积山的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告吴积山负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区崇左市中级人民法院。 审 判 长 张 敏 人民陪审员 吴 坚 人民陪审员 阮志清 二〇二〇年十月十三日 书 记 员 周美月 附相关法条： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。