广东省江门市江海区人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤0704行初752号原告：江门市金品仁企业咨询管理有限公司，住所地：广东省江门市蓬江区************。法定代表人：郭盛澜，该公司经理。委托代理人：麦晓茵，广东明思（佛山）律师事务所律师。委托代理人：李锐澎，广东明思（佛山）律师事务所实习律师。被告：江门市蓬江区民政局，住所地：广东省江门市蓬江区*******。法定代表人：曾卓，该局局长。出庭负责人：黄征亮，该局副局长。委托代理人：高德林，广东金硕律师事务所律师。委托代理人：梁树成，广东金硕律师事务所律师。第三人：江门市蓬江区******，住所地：广东省江门市蓬江区******。法定代表人：黄认爱。委托代理人：林智勇，广东法大春秋律师事务所律师。原告江门市金品仁企业咨询管理有限公司(以下简称“金品仁公司”)诉被告江门市蓬江区民政局（以下简称“蓬江民政局”）、第三人江门市蓬江区******（以下简称“佰佳公寓”）民政行政许可纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2020年9月24日公开开庭进行了审理，金品仁公司的委托代理人麦晓茵、李锐澎，蓬江民政局的出庭负责人黄征亮及委托代理人高德林、梁树成，佰佳公寓的委托代理人林智勇，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。金品仁公司诉称，佰佳公寓法定代表人黄认爱将粤房地权证江门字第**09029562号关于江门市蓬江区钓鱼台59号的房产证中的“住宅”规划用途伪造成“非住宅”，已于2020年1月17日被江门市公安局蓬江分局以伪造证件罪立案侦查。2020年5月21日，金品仁公司员工林雅俊就该事实向蓬江民政局和江门市公安消防支队蓬江区大队（以下简称“蓬江消防大队”）邮寄《举报函》，并有快递流水显示已签收的记录，但蓬江民政局及蓬江消防大队均未予理会。蓬江消防大队于2017年3月31日基于佰佳公寓提供的上述伪造房产证作出蓬公消验字〔2017〕第0027号《建设工程消防验收意见书》，但佰佳公寓实际上是“住宅”，不能适用《建设工程消防监督管理规定》，故蓬江消防大队作出的《消防验收意见书》并无事实和法律依据，应予撤销。而蓬江民政局基于黄认爱伪造的房产证和前述错误的《消防验收意见书》，分别于2017年5月25日和2017年6月13日向佰佳公寓作出证书编号为17440703016的《养老机构设立许可证》及《民办非企业单位登记证书》，应依法予以撤销。此外，佰佳公寓还以盈利为目的经营养老院，曾先后将养老院发包给郭晓冬、苏春贵、金品仁公司承包经营并收取承包费，均由承包方承担经营期间的一切费用，佰佳公寓并无支出较多其他费用，其收取的承包费即营利所得，根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二条、第二十五条、第二十六条的规定，蓬江民政局应撤销前述《养老机构设立许可证》及《民办非企业单位登记证书》。故请求法院判令：一、撤销蓬江民政局作出的证书编号为17440703016的佰佳公寓的《养老机构设立许可证》；二、本案诉讼费由蓬江民政局承担。金品仁公司在法定期限内向本院提交的证据如下：1、粤房地权证江门字第**09029562《不动产房地产权证》；2、《立案告知书》；3、《举报函》及邮寄凭证；4、蓬公消审字〔2016〕第0028号《建设工程消防设计审核意见书》、蓬公消验字〔2017〕第0027号《建设工程消防验收意见书》《建设工程竣工验收消防备案表》《建设工程竣工验收消防备案受理凭证》《建设工程消防设计备案表》、个人备案信息（网页截图）、《建设工程消防设计备案受理凭证》；5、《养老机构设立许可证》《民办非企业单位登记证书》（正、副本）；6、《养老院承包经营合同》2份、《养老院承包经营合同补充协议》；7、银行转账电子回单、养老部费用通知5份。蓬江民政局辩称：一、蓬江民政局就案涉事项作出的行政许可符合法律规定。佰佳公寓登记为民办非企业单位、设立养老机构的申请及申请材料均符合法律法规规章的规定，蓬江民政局准予登记和设立并核发《民办非企业单位登记证书》、《养老机构设立许可证》属依法行政。除认为黄认爱伪造房屋规划用途及以营利为目的经营养老院外，金品仁公司未提出其他异议。二、金品仁公司不具备原告主体资格，应裁定驳回起诉。本案中申请民办非企业登记和设立养老机构的是佰佳公寓，不是金品仁公司，蓬江民政局的涉案行政行为没有侵犯金品仁公司的合法权益，该公司既不是行政行为相对人也无利害关系，显然不符合提起本案诉讼的首要条件，金品仁公司提起的诉讼也不属于《行政诉讼法》第十二条规定的受案范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，应当裁定驳回金品仁公司的起诉。三、金品仁公司的起诉没有事实和法律根据，应判决驳回诉讼请求。金品仁公司起诉的理由为黄认爱伪造房屋规划用途及以营利为目的经营养老院，但均不能成立，理由如下：1、佰佳公寓系以养老院公寓消防设计申报，蓬江消防大队是按照养老院公寓的用途进行消防验收并评定合格，房产证的规划用途不影响涉案房屋作为养老院使用，且没有权威部门证实存在伪造规划用途的事实。2、根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定，民办非企业从事营利性经营活动的，一般是警告并责令改正，只有严重的才予以撤销登记。而金品仁公司与佰佳公寓于2018年11月26日签订《养老院承包经营合同》，证明金品仁公司在签合同当天已知悉蓬江民政局给佰佳公寓核发《民办非企业单位登记证书》《养老机构设立许可证》，但2020年7月金品仁公司才起诉请求撤销该两证，已超过《行政诉讼法》第四十六条第一款规定的六个月的起诉期限。3、根据《老年人权益保障法》和民函〔2019〕1号通知，2018年12月29日已经取消养老机构设立许可制度，改为备案制，故已核发的养老机构许可证不存在撤销问题。4、金品仁公司无理由请求关闭本案养老院不仅对院中老人不负责，也会影响正常社会秩序。综上，蓬江民政局的涉案许可行为合法合规，金品仁公司并非本案适格原告，应驳回其其起诉，且起诉没有事实和法律依据，应驳回其诉讼请求。蓬江民政局在法定期限内向本院提交的证据如下：1、《养老机构设立许可证》《民办非企业单位登记证书》（正、副本）；2、蓬江民字〔2015〕93号《关于筹办江门市蓬江区******的批复》；3、《民办非企业单位核名申请书》《民办非企业单位名称预先核准申请表》；4、《登记江门市蓬江区******申请书》《广东省养老机构设立申请表》；5、《民办非企业单位（法人）登记申请表》、江公蓬证字〔2017〕2917号《无犯罪记录证明书》；6、《民办非企业单位理（董）事会会议纪要表》《民办非企业单位理（董）事备案表》三份、《民办非企业单位监事备案表》；7、《江门市社会组织专职工作人员登记表》、证明材料；8、《租赁合同》、蓬公消审字〔2016〕第0028号《建设工程消防设计审核意见书》、蓬公消验字〔2017〕第0027号《建设工程消防验收意见书》《广东省污染物排放许可证》《食品经营许可证》《建设项目环境影响登记表》《保证书》《验资报告》；9、《江门市蓬江区******章程》《江门市蓬江区******管理制度》《江门市蓬江区******安全应急预案》；10、《现场检查笔录》；11、《广东省养老机构设立申请表》；12、消防设计及竣工验收备案材料；13、《养老机构主要工作人员登记表》；14、编号20181219001《行政许可申请受理通知书》《蓬江区养老机构床位申报核定表》；15、《民办非企业单位登记管理暂行条例》；16、《民办非企业单位登记暂行办法》；17、《养老机构设立许可办法》；18、粤民发〔2014〕164号《广东省民政厅印发的通知》；19、民函〔2019〕1号《民政部关于贯彻落实新修改的的通知》；20、粤民规字〔2019〕8号《广东省民政厅广东省公安厅广东省财政厅广东省自然资源厅广东省住房和城乡建设厅广东省卫生健康委员会广东省应急管理厅广东省审计厅广东省市场监督管理局广东省地方金融监督管理局广东省消防救援总队关于进一步做好养老机构登记备案和监管工作的通知》；21、《民政福利机构面谈笔录》；22、《面谈回复》；23、《蓬江区民政服务机构现场检查整改通知书》；24、《关于入住人数于上报清单人数不相符情况说明》；25、《江门市蓬江区******2017年年检结论》《江门市蓬江区******2018年年检结论》。佰佳公寓述称：一、蓬江民政局对金品仁公司与佰佳公寓签订合同及承包经营养老院之事不知情，因此所有承包经营的责任都由金品仁公司和佰佳公寓承担，与蓬江民政局无关；二、金品仁公司经营养老院严重亏损，佰佳公寓未收到租金和承包费也是亏损，因此金品仁公司认为养老院营利并起诉请求撤销养老院设立许可证是自相矛盾的；三、根据金品仁公司和佰佳公寓的承包合同，消防工程投入办证责任由金品仁公司承担，实际也是由其负责办理，此过程中如有违法行为的，金品仁公司作为承包方不能免除责任。综上，请驳回金品仁公司的诉讼请求。佰佳公寓在法定期限内向本院提交的证据如下：1、粤房地证字第09500**《房地产权证》、（江城）建字第00096号《江门市城市建设建筑许可证》《江门市城市建设管理局建筑设计报建送审单》；2、《变更诉讼请求申请书》。经审理查明：2015年8月4日，蓬江民政局作出蓬江民字〔2015〕93号《关于筹办江门市蓬江区******的批复》，同意黄认爱在江门市蓬江区******筹办佰佳公寓。2016年2月5日，蓬江消防大队作出蓬公消审字〔2016〕第0028号《建设工程消防设计审核意见书》，载明：“江门市蓬江区******：你单位向我局报送的由江门市龙天消防装饰工程有限公司设计的江门市蓬江区******装修工程消防设计（受理凭证文号：江公消审凭字[2016]第0018号）。该工程位于江门市蓬江区******……该工程消防设计合格。”2017年3月31日，蓬江消防大队作出蓬公消验字〔2017〕第0027号《建设工程消防验收意见书》，载明：“江门市蓬江区******：……我大队对你单位申报的江门市蓬江区******装修工程建设工程（受理凭证号为：蓬公消验凭字〔2017〕第0020号）进行了消防复验。该工程位于江门市蓬江区******……经审查资料及现场检查测试，意见如下：一、综合评定该工程消防验收合格……”2017年4月25日，蓬江民政局在佰佳公寓所提交的申请日期为2017年4月17日的《广东省养老机构设立申请表》上加具“同意”的审批意见并加盖公章，于2017年5月25日向佰佳公寓颁发证书编号为17440703016的《养老机构设立许可证》。2017年6月13日，蓬江民政局在佰佳公寓所提交的《民办非企业单位（法人）登记申请表》中“登记管理机关审批意见”处加盖公章，于同日向佰佳公寓颁发统一社会信用代码为52440703MJL720435R的《民办非企业单位登记证书》。2018年11月26日，甲方（发包方）佰佳公寓、江门市蓬江区********、江门市蓬江区******与乙方（承包方）金品仁公司签订《养老院承包经营合同》，该合同约定：“第三条承包经营期限从2018年8月1日起至2028年7月31日止。第四条养老院名称：佰佳公寓、江门市蓬江区********、江门市蓬江区******。发包场所地址：钓台路59号；迎宾大道西23、25号；北街海傍街67号。”2019年5月6日，前述甲方与乙方签订《养老院承包经营合同补充协议》，约定：“……甲方承诺现将佰佳公寓、江门市蓬江区********、江门市蓬江区*******家养老院从2019年5月1日起授权金品仁公司与业主对接代自付场地租金……等费用……注明：佰佳公寓现在物业钓台路59号业主正出售给甲方（黄认爱），正式转移给黄认爱名下后，租金汇入以下银行：户名：黄认爱，账号：62220020121********。”2020年1月17日，江门市公安局蓬江分局作出《立案告知书》，载明:“黄认爱伪造证件案一案，我局认为有犯罪事实发生，需要追究刑事责任，且属于管辖范围。现立黄认爱伪造证件进行侦查。”2020年5月22日，金品仁公司以邮寄方式向蓬江消防大队提交《举报函》，举报佰佳公寓伪造证件，将粤房地权证江门字第**09029562号《不动产房地产权证》中规划用途“住宅”改为“非住宅”，从而骗取消防证，因此佰佳公寓不具备经营养老院的条件。蓬江民政局确认收到该《举报函》，但主张该函只是举报存在房屋性质改变问题，没有申请撤销涉案相关行政许可。另查明，金品仁公司在庭审中更正其第一项诉讼请求，更正后为：请求判令蓬江民政局纠正不履行法定职责的行为，并撤销被告作出的证书编号为17440703016的佰佳公寓的《养老机构设立许可证》。蓬江民政局和佰佳公寓均主张金品仁公司不能在庭审中更改诉讼请求。本院认为，本案为民政行政许可纠纷。《养老机构设立许可办法》第四条第二款规定：“县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域内养老机构设立许可工作。”蓬江民政局作为蓬江区的县级地方人民政府民政部门，负责本行政区域内养老机构设立许可工作，其在本案中行政主体适格，本院予以确认。本案的争议焦点为：金品仁公司与被诉行政行为是否存在利害关系，其是否本案的适格原告，其起诉是否属于人民法院受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。”第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”第九十三条规定：“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”可见，行政行为的相对人或与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织才有权提起行政诉讼。原告请求被告履行法定职责，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。首先，本案中蓬江民政局的涉案颁证行政行为的相对人均是佰佳公寓，并非金品仁公司，并没有增加或减少、限制或免除了金品仁公司的权利和义务；其次，蓬江民政局于2017年5月25日颁发涉案《养老机构设立许可证》，而金品仁公司于2018年11月26日才与佰佳公寓签订《养老院承包经营合同》（追溯承包期限自2018年8月1日起），即涉案《养老机构设立许可证》颁发之时，金品仁公司尚未与佰佳公寓建立承包关系，蓬江民政局的涉案颁证行为与金品仁公司均不存在法律上的利害关系，金品仁公司若认为佰佳公寓存在欺诈行为，损害其合法承包权益的，应另循其他法律途径救济；此外，金品仁公司在向蓬江民政局举报佰佳公寓伪造证件，并没有申请撤销涉案《养老机构设立许可证》。若金品仁公司认为蓬江民政局在收到该函后的法定期限内没有履行法定职责对该举报行为进行行政处理的，可以就此提起请求蓬江民政局履行法定职责对举报进行行政处理的行政诉讼，但金品仁公司在其没有向蓬江民政局申请的情况下就直接提起请求蓬江民政局撤销涉案《养老机构设立许可证》的行政诉讼，明显不当。综上所述，金品仁公司并非本案适格的原告，其起诉请求蓬江民政局履行法定职责，但未先向行政机关提出申请，其起诉不符合法律规定的行政诉讼起诉条件，本不应受理，由于已经立案，依法应予驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第九十三条之规定，裁定如下：驳回原告江门市金品仁企业咨询管理有限公司的起诉。本案不收取案件受理费，已经预收的案件受理费50元，退回原告江门市金品仁企业咨询管理有限公司。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，上诉于广东省江门市中级人民法院。逾期不提起上诉的，本裁定发生法律效力。审 判 长  李国盛人民陪审员  陈惠明人民陪审员  陈淑芬二〇二〇年九月三十日法官 助理  许静怡书 记 员  郑锡安