广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终684号 上诉人（一审原告）平南县平南街道办西山社区蒙略第二村民小组。 诉讼代表人张广南，组长。 委托代理人张亦文，男，1966年3月1日出生，汉族，住广西平南县，系村民。 被上诉人（一审被告）平南县人民政府，住所地平南县平南街道城顶街**。 法定代表人杨大东，代理县长。 委托代理人宾康，平南县自然资源局干部。 委托代理人林奕，广西律翔律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）贵港市人民政府，住所地贵港市港**荷城路**。 法定代表人何录春，市长。 委托代理人杨有毅，贵港市司法局公职律师。 委托代理人梁艺超，贵港市司法局公职律师。 一审第三人平南县平南街道办西山社区蒙略第一村民小组。 诉讼代表人何同华，组长。 一审第三人平南县平南街道办西山社区蒙略第三村民小组。 诉讼代表人何伟成，组长。 一审第三人平南县平南街道办西山社区蒙略第四村民小组。 诉讼代表人何家辉，组长。 以上一审第三人共同委托代理人莫基君，广西桂庭律师事务所律师。 以上一审第三人共同委托代理人李永科，广西桂庭律师事务所律师。 上诉人平南县平南街道办西山社区蒙略第二村民小组（以下简称蒙略二组）因与被上诉人平南县人民政府（以下简称平南县政府）、贵港市人民政府（以下简称贵港市政府）、一审第三人平南县平南街道办西山社区蒙略第一、第三、第四村民小组（以下简称蒙略一、三、四组）土地行政裁决及行政复议一案，不服贵港市中级人民法院（2019）桂08行初203号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 贵港市中级人民法院一审查明：争议的土地座落在平南县，小地名叫老交畲或老交屋边，四至界址为：东至石鸡小组耕地,南至石鸡小组耕地,西至蒙略一组农田，北至石鸡小组耕地，面积约为6.9262亩。大范围的老交畲土地总共有六七十亩，本案争议周边均没有与蒙略二组集体所有的地块相邻。土改时，争议土地属于原西山乡蒙略屯何海义等12户人所有，由何海义等12户人管理使用，当时争议土地范围内建有茅屋，石墙屋。至1958年时，争议地范围内的房屋崩塌损坏,何海义等人搬回到蒙略屯里生活居住，留下烂屋和残余石墙。争议地周边有簕棚，簕棚的周边是荒地，六十年代，蒙略自然村有十个生产队，分别为蒙略第一至十生产队。文化大革命时期合并成四个生产队，其中蒙略第一、二生产队合并成蒙略一组，蒙略第三、四生产队合并成蒙略二组，蒙略第五、六、七生产队合并成蒙略三组，蒙略第八、九、十生产队合并成蒙略四组。“四固定”时实行小队核算，何海义等12户人分别加入到蒙略一、三、四组，土地依据人跟队、地、地跟人的原则分配伟中、何伟、何伟成、何福料等人的长辈为何海义等何姓人，其中何伟中属蒙略**村民，何伟、何伟成属蒙略**村民，何福料属蒙略**村民。在xx号《土地房产所有证存根》（共有权人何福尧等人）中，记载老交屋边的田地共两块，总面积0.55亩。xx号《土地房产所有证存根》（共有权人何海瑞等人）中，记载老交屋边的田地共四块，面积1.02亩。xx号《土地房产所有证存根》（共有权人何海山等人）中，记载老交屋边的田地共四块，面积1.34亩。xx号《土地房产所有证存根》（共有权人何海义等人）中，记载老交屋边的田地共四块，总面积0.98亩；记载的老交屋的田地一块，面积0.17亩。xx号《土地房产所有证存根》（共有权人何海志、何福英）中，记载老交屋边的田地共七块，总面积1.54亩。xx号《土地房产所有证存根》（共有权人何海仁等人）中，记载老交屋边的田地共三块，总面积0.71亩。xx号《土地房产所有证存根》（共有权人何海祺等人）中，记载老交屋边的田地共五块，总面积2.29亩。以上《土地房产所有证存根》涉及老交屋或老交屋边田地共计8.6亩，没有四至方位的登记内容。 2015年，蒙略一、三、四组的村民在争议土地上开挖鱼塘,蒙略二组认为争议地属于其所有,遂引起权属争议。案经平南街道办事处立案调解，因双方未达成协议，平南街道办事处作出初步处理意见报平南县政府处理。平南县政府受理后，依法进行了现场勘验、调查取证，组织双方进行调解，经集体讨论后于2018年6月20日作出平政处字〔2018〕5号行政处理决定（以下简称5号处理决定）。争议各方均不服，提起行政复议申请。2018年11月29日贵港市政府作出贵政复决字〔2018〕74、75号行政复议决定（以下简称74、75号复议决定）,撤销5号处理决定,责令平南县政府在法定期限内重新作出具体行政行为。2019年5月31日，平南县政府作出平政处字〔2019〕11号行政处理决定（以下简称11号处理决定），将争议土地确权归蒙略一、三、四组所有。蒙略二组不服，申请行政复议。2019年9月29日，贵港市政府作出贵政复决字〔2019〕39号复议决定（以下简称39号复议决定），维持11号处理决定。蒙略二组不服，2019年10月15日提起本案行政诉讼，请求撤销11号处理决定和39号复议决定，判决争议地归蒙略二组所有。庭审中，一审法院已向蒙略二组释明人民法院无权就争议地权属归属作出确权判决。 一审判决认为：根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条第二款、《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，被告平南县政府、贵港市政府分别具有作出11号处理决定、39号复议决定的法定职权。根据《国务院转批广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》第三点第二项的精神，处理土地山林水利纠纷，一般应以土改、合作化、“四固定”时期的定论为依据，对于解放后党政机关的处理决定和双方商定的协议，应当维护。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第一项规定，土地改革时期依法取得的土地房产所有权证或者登记发证的档案清册或者林木、林地等权属登记的档案清册，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料。本案中，争议各方均不能提供有效书面凭证证实农业合作化时期、“四固定”时期、家庭联产承包责任制时期争议地权属归属分配给哪个生产队，也无法提供证据证实对争议地进行长期管理使用，处理争议的依据应当是土改时期颁发的《土地房产所有证存根》。根据查明的事实是，土改时期，根据《土地房产所有证存根》记载，老交屋边或老交屋的田地为何海义等人所有。结合调查询问了解的事实，根据生活常理及逻辑判断，诉争土地在土改时期已经分配给何海义等人，“四固定”时实行小队核算，何海义等人带地入队，土地归属其所在的生产队所有。因何海义等人及后代分属蒙略一、三、四组，则涉案土地为该生产队所有。平南县政府经补充调查询问、听取陈述意见、组织调解、集体讨论后，作出11号处理决定将争议地确归蒙略一、三、四组所有，具有事实和法律依据。贵港市政府作出39号复议决定维持11号处理决定并无不当，予以维持。蒙略二组主张何海义等12人当中至少也有二至四户祖辈分配到其小组集体，但目前蒙略**整个小组均没有何姓村民，绝大部分是张姓村民，其提供的证人证言中证实其小组在四固定时期也分到争议地的内容不足以采信，争议地归其所有的证据不足，故平南县政府不支持其权属主张并无不当，对蒙略二组诉请撤销11号处理决定的请求，故不予支持。综上，平南县政府作出11号处理决定认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律法规正确，贵港市政府作出39号复议决定维持11号处理决定正确，程序合法。蒙略二组提出的主张不能成立，故不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告蒙略二组的诉讼请求。一审案件受理费50元，由蒙略二组负担。 上诉人蒙略二组上诉称：一、一审判决事实认定错误，证据缺乏证明力。（一）将“老交畬争议地”认定为第三人蒙略一、三、四组的何伟中、何伟、何伟成、何伟强、何福料等人的祖宗宅基地是错误的。平南县政府以何福料、何福海、邹恒信等人证言作为证据，证明“老交畬”在土改后有房屋还有人住，显然是错误的。三人证言不一致，存在矛盾。何福料辩称在“老交畬”的房屋等都登记落实到个人长期使用。根据何伟中、何福料和蒙略二组的《土地房产所有证存根》可知，1953年，何海金等户在蒙略村分得房屋、余地，在“老交畬”分得用于耕作的田地，没有房屋信息登记。而在登记证标示的“老交边或老交屋边”是作地名使用，也在种类栏注明性质。（二）把“老交畬”认定为属于蒙略一、三、四组共有是错误的。何海金等户在土改时从蒙略村分得房屋并搬回蒙略村居住，在土改后他们在“老交畬”已没有房屋。《土地房产所有证存根》上标明的“老交屋边或老交边”等，是作为地名使用。至于解放前建造的“老交屋”四至情况、是否在本案争议地范围内、何海金等人在“老交屋”旁分得田地是否都是坐落在本案争议地范围内，均没有证据可以证明。（三）现在的蒙略二组是由原蒙略三、四队合并而成。1962年“四固定”时，何海义等户将土改分得土地带入原蒙略十个生产队。根据蒙略一、三、四组的推定，现在蒙略二组也应该有“老交公”的后人，但实际上蒙略二组全部是张姓，由此可认定蒙略一、三、四组不能证明何海义等户将土改时分得土地都带入了现在的蒙略一、三、四组。（四）2017年12月15日，平南县国土局受理蒙略二组申请，并向蒙略一、三、四组发答辩通知书，要求在收到申请书副本之日起7日内提出答辩意见。12月27日，因蒙略一、三组没有生产队长，平南县国土局向蒙略一、三组发出公告，要求召开村民小组会议处理土地确权事宜，但至提出行政诉讼后，查阅案卷没有发现两队的会议记录，这表明两队放弃了对争议地主张所有权。（五）2018年4月4日，超过公告规定时间两个月二十天后，蒙略一、三、四组共同向平南县国土局提交了答辩书，蒙略一、三组提交了推荐书。答辩书和推荐书均不是在法定时间内提交，而且是伪造的：1.没有会议记录证明村民小组会议选出村民小组长或推荐村民代表，且没有社区证明谁是村民小组长的情况下，答辩书落款有原村民小组长何富伟、何付礼的签名，显然是有人冒充的。就算是何富伟、何付礼本人签名，如果没有证据证明他们是队长，也是不合法的。2.公告明确告知“推举出结果后7日内向我局提出答辩书”，但蒙略一、三组递交答辩书的时间是2018年4月4日，推举出代表的推荐书是4月13日，系本末倒置。3.推荐代表的签名村民没有附上身份证复印件，推荐结果没有真实性。4.推荐书上“黄信辉”“黄信文”“何基成”的签名是假冒的。二、程序违法。蒙略一、三、四组没有在法定时间内召开村民小组会议选出村民小组长或代表，冒充其他村民在推荐书上签名，平南县政府没有认真审查，以该答辩书作为认定事实的依据，所作出的11号处理决定程序违法。三、11号处理决定关于事实认定方面的证据，有的存在着不一致，有的相互矛盾、证明目的不明确，有的随意增加、删减证人证言等，平南县政府行为违法。四、平南县政府的11号处理决定、贵港市政府的39号复议决定及一审判决，都不遵循以事实为依据的原则，不公平公正。平南县政府重作的11号处理决定，所采用的认定事实的证据，除了有重新收集的证据外，还采用了重作前的证据，但对其收集或调查核实的，具有合法性、真实性、关联性且有利于上诉人的证据，没有采用，法院也不予认定。综上所述，“老交畬”争议地属上诉人所有事实清楚，证据充分。平南县政府作出11号处理决定事实认定错误、行政行为违法、程序违法、不以事实为依据、裁决不公平公正。贵港市政府39号复议决定和贵港市中级人民法院（2019）桂08行初203号行政判决维持平南县政府11号处理决定是错误的。据此请求：1.撤销贵港市中级人民法院（2019）桂08行初203号行政判决；2.撤销平南县政府平政处字〔2019〕11号行政处理决定；3.撤销贵港市政府贵政复决〔2019〕39号行政复议决定；4.一、二审诉讼费由被上诉人平南县政府、贵港市政府承担。 被上诉人平南县政府辩称：一、11号处理决定事实清楚，证据确凿。确定土地所有权应以土改、合作化、“四固定”时的定论作为确权依据。本案各方均不能提供证据证明争议土地归己方所有，平南县政府也无法收集到争议土地权属证据。蒙略二组主张“老交畬”在“四固定”时期由西山大队通过划拨调整分给其所有，落实生产责任制时期由其分配落实给本队村民管理收益，因未能提供证据证实，所以其主张不成立。争议地在土改时归原西山乡蒙略屯何海义等12户人所有并管理使用，其在成立生产队实行小队核算时均分别加入蒙略一、三、四队，有《土地房产所有证存根》和相关证人证言及书证等证据予以证明。争议土地西面与蒙略一组耕作地相邻，遵循“三个有利于”的原则，确认争议土地属蒙略一、三、四组集体所有为宜。二、处理决定程序合法。平南县政府作出处理决定时已履行了确权程序。对纠纷立案后及时告知争议双方，收集证据时充分听取了各方意见，详细查阅了双方提交材料，组织双方指界勘验，多次组织调解，调解无果后作出行政处理决定。三、处理决定适用法律法规正确。根据《土地管理法》第十六条第二款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解条例》第四条、第十五条第二款、第二十五条、第三十四条、《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》第三部分第（四）项规定，作出行政处理决定。综上所述，11号处理决定事实清楚、证据确凿充分、程序合法、适用法律法规正确，请求予以维持，并驳回蒙略二组的诉讼请求。 被上诉人贵港市政府辩称：39号复议决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用依据正确。平南县政府的11号处理决定认定事实清楚，程序合法。 一审第三人蒙略一、三、四组辩称：一、一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。二、上诉人蒙略二组的上诉请求与理由不成立。（一）蒙略二组认为平南县政府、贵港市政府和一审法院“事实认定错误，证据缺乏证明力”没有事实和法律根据。1.《土地房屋所有证》显示，蒙略一、三、四组的长辈在土改时期在老交屋或老交屋边有土地共计8.6亩，正是因为在“老交畬”有房屋，所以上述土地分配给长辈们由其耕管，1958年因房屋倒塌才搬离。2.本案争议地地名为“老交畬”或“老交屋边”，整个确权过程双方均认可，该地名与蒙略一、三、四组土改证记载完全相符。在蒙略村，没有其他叫“老交屋”和“老交屋边”的地方。蒙略二组没能拿出相反证据推翻土改证所载内容，其观点不成立。3.蒙略二组基本都是张姓，没有何姓，没有何姓后人，且自始至终都没有对争议地进行管理。4.何海义等户在“四固定”实行小队核算时分别加入蒙略一、三、四组，争议地一并带入。族谱清晰记录何海义等人的后人分别在哪个组。5.蒙略一、三、四组队长在平南镇司法所调查时称没有土地在争议地范围，是由于调查人员询问是否有耕地在争议地，由于争议地不属于耕地，因此回答没有。该情况在平南县政府重作期间调查询问时已解释。6.蒙略一、三、四组从未放弃对争议地主张所有权，按照规定经村民讨论推荐代表参加确权、提交答辩书、参加调解会，均对争议地主张所有权。蒙略二组称蒙略一、三、四组未在规定期限内提交会议记录及答辩应认定放弃对争议地的所有权，没有事实和法律依据。平南县国土资源局的公告内容只是通知蒙略一、三、四组在规定期限内推荐和答辩，没有告知逾期不推荐不答辩的就认定放弃争议地权属，因此逾期不影响确权。（二）11号处理决定程序合法。（三）蒙略二组称11号处理决定认定事实的证据存在矛盾、随意增加、删减证人证言等，没有事实和证据证明。何福料等人调查笔录没有删除痕迹。政府处理确权案件并不是所有证言都采纳，只对符合案件事实的证言才采纳。确权机关有权以之前收集的证据及重作期间补充的证据作为认定案件的主要证据。（四）蒙略二组认为江盛等人的证言不能证明争议地是蒙略一、三、四组所有是错误的，上述证人证明“四固定”时期争议地是不宜耕种土地，没有重新分配给其他生产队，由原权利人继续管理使用。上述证人是案外人，与当事人没有利害关系，证明力较强。11号处理决定不是单独依照上述证人证言认定事实，而是综合分析认定到案的其他证据形成完整的证据链，从而认定争议地属蒙略一、三、四组所有。（五）11号处理决定、39号复议决定、一审判决认定争议地属蒙略一、三、四组所有，体现了“以事实为依据，以法律为准绳”的原则。三、平南县政府11号处理决定正确、合法，贵港市政府复议维持11号处理决定也是正确的。综上所述，请求驳回蒙略二组的上诉，维持一审判决。 二审诉讼中，平南县政府、贵港市政府以及蒙略一、三、四组对蒙略二组的上诉主体资格的合法性提出质疑，认为是张广南个人上诉，不能代表蒙略二组。蒙略二组则认为蒙略一、三、四组在政府调处阶段并不主张争议地权属，参加本案行政诉讼主体资格不适格。其后，蒙略二组提供了召开户代表大会，村民代表签名捺印的《会议纪要》以及西山社区出具的《证明》，证明提起本案上诉是蒙略二组的集体行为，而不是张广南个人行为。 另查明，在政府调处阶段以及一审期间，张广南一直代表蒙略二组参与调处及诉讼活动。蒙略一、三、四组在政府调处阶段虽然未在规定时间提出答辩意见，所提供的推举代表推荐书未附有相关会议记录，但在其后政府主持的调处活动中，一直没有放弃对争议地权属的主张。一审庭审中，当事人在提出对方诉讼主体资格不适格的同时，又均表示对对方出庭人员无异议。本院认为，土地权属争议涉及广大村民重大利益，根据本案上述证据，可以认定蒙略二组提起上诉意思表示真实，对其上诉主体资格予以确认。蒙略一、三、四组亦为本案行政诉讼适格当事人。一审判决认定的证据合法有效，本院予以确认。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为，蒙略第一、二、三、四组对争议地权属发生争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理……”的规定，平南县政府具有作出本案行政处理决定的职权。同时，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，贵港市政府作为平南县政府的上一级人民政府，具有作出被诉行政复议决定的法定职权。 本案中，根据《土地房产所有证存根》记载，土改时期老交屋边或老交屋的田地为属于原西山乡蒙略屯何海义等12户人所有并管理使用。在成立生产队实行小队核算时，何海义等人带地入队，何海义等人及后代分别加入蒙略一、三、四组，上述事实，有《土地房产所有证存根》和相关证人证言及书证等证据予以证明。蒙略二组主张“老交畬”在“四固定”时期由西山大队通过划拨调整分给其所有，落实生产责任制时期由其分配落实给本队村民管理收益，但并未能提供证据证实。平南县政府在重新作出11号处理决定时，在原来作出5号处理决定过程中调查事实的基础上，进一步收集证据，在综合分析各方证据的基础上认定本案事实，符合法律规定。 根据《国务院转批广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》第三点第二项的精神，处理土地山林水利纠纷，一般应以土改、合作化、“四固定”时期的定论为依据，对于解放后党政机关的处理决定和双方商定的协议，应当维护。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第一项规定，土地改革时期依法取得的土地房产所有权证或者登记发证的档案清册或者林木、林地等权属登记的档案清册，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第一项规定：“土地改革时期依法取得的土地房产所有权证或者登记发证的档案清册或者林木、林地等权属登记的档案清册，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料。”平南县政府在本案土地权属纠纷处理中，根据查明的涉案土地在土改时期由何海义等12户人管理使用，“四固定”时实行小队核算，何海义等人分别加入蒙略一、三、四组，土地归属其所在的生产队所有，蒙略二组没有证据证明其在“四固定”时期也分到争议地等事实，从而作出11号处理决定，将争议地确权归蒙略第一、三、四组所有，是有事实和法律依据的。贵港市政府作出39号复议决定，维持平南县政府11号处理决定，亦是正确的。蒙略二组请求撤销平南县政府11号处理决定及贵港市政府39号复议决定，缺乏理据，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确,程序合法，应予以维持。蒙略二组的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人平南县平南街道办西山社区蒙略第二村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦伟强 审 判 员 韦志勇 审 判 员 曾亦桦 二〇二〇年十月十五日 法官助理 梁舒寒 书 记 员 李璐君