安徽省安庆市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖08行初119号 原告程华武,男,1958年3月5日出生,汉族,住安徽省安庆市大观区。 委托代理人程繁，男，1986年3月21日出生，汉族，住址同上，系程华武之子。 委托代理人李顺华，北京在明律师事务所律师。 被告安庆市迎江区人民政府，住所地安徽省安庆市华中路**,统一社会信用代码11340802003114361T。 法定代表人章洪海,区长。 出庭负责人倪文主，副区长。 委托代理人田东亮，安庆市迎江区华中路街道办事处主任。 委托代理人朱小飞，安徽引江律师事务所律师。 原告程华武不服被告安庆市迎江区人民政府（以下简称迎江区政府）作出的房屋征收补偿决定，于2020年7月6日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月6日立案后，于2020年7月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月15日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人程繁、李顺华，被告迎江区政府的出庭负责人倪文主及委托代理人田东亮、朱小飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告程华武诉称：原告在安庆市××区程墩路××号拥有合法房屋一处,房屋用于出租、商业经营,经济效益可观。被告迎江区政府称因迎江区青少年宫周边棚户区改造项目需征收原告的上述房屋。2020年1月16日,被告对原告作出迎征补字〔2020〕1号《房屋征收补偿决定书》,对原告位于程墩路北四巷29号的房屋实施征收,按照《迎江区青少年宫周边棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》的规定给予货币补偿或房票安置。原告应自决定书送达之日起15日内选定安置补偿方案,与房屋征收部门签订安置补偿协议,并搬迁腾空交付被征收房屋。原告认为,原告的上述房屋并不属于棚户区房屋,被告以棚户区改造项目名义对原告的房屋实施征收缺乏事实依据,也并非基于公共利益,征收程序违法。被告作出的上述房屋征收补偿决定对原告房屋的面积及用途的认定明显与事实不符,且适用法律错误,程序违法,确定的补偿标准也明显偏低,损害了原告的合法权益。为此,原告依法提起行政诉讼。请求法院判决：1.撤销被告作出的迎征补字〔2020〕1号《房屋征收补偿决定书》;2.本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提交了以下证据： l.原告《私有房屋所有权证》复印件一份，证明原告的房屋因棚户区改造项目需要被征收； 2.《迎江区2018年棚改项目房屋现场丈量绘图稿纸》复印件一份，证明原告的房屋实际面积大于证载面积； 3.安庆金裕达房地产开发有限责任公司金裕达建材水电安装分公司《营业执照》复印件一份； 4.安庆孝琴武华商贸有限公司《营业执照》复印件一份； 以上证据证明原告的房屋为经营用房。 5.安庆市中级人民法院（2018）皖08行初108号行政判决书打印件一份； 6.迎江区政府迎征补字〔2020〕1号《房屋征收补偿决定书》复印件一份； 以上证据证明涉案房屋征收决定违法，被诉的房屋征收补偿决定是依照该房屋征收决定作出，应当无效。 7.朋礼平、程从发、叶金汉的证明及身份证复印件，证明原告的房屋在1990年以前已全部建成。 被告迎江区政府辩称：1.关于实施青少年宫周边棚户区改造项目的原因和依据。青少年宫路基础设施和房屋状况已远远落后于周边区域，为改善居民居住条件和生活环境，提高城市形象，迎江区政府决定实施青少年宫周边棚户区改造项目。2018年3月5日，迎江区政府发布《迎江区人民政府关于实施青少年宫周边棚户区改造项目建设的通告》（迎政秘〔2018〕1号）。2018年4月9日，迎江区政府要求安庆市迎江区城乡建设局等在被征收的地点张贴房屋征收补偿方案（征求意见稿），广泛征求被征收人的意见。2018年6月8日，安庆市迎江区城乡建设局对房屋征收补偿方案（征求意见稿）修改情况的说明进行了公示。2018年6月8日，迎江区政府作出《迎江区人民政府国有土地房屋征收决定》（迎政征〔2018〕5号），该决定载明征收范围为湖心南路—程墩路北四巷以东、少年宫东路以西、菱湖南路以南、程墩路以北国有土地上的部分房屋（具体以规划部门出具的项目征迁范围图为准）。2018年6月9日，迎江区政府以迎政征〔2018〕7号文将上述决定对外公告，同时将附件《迎江区青少年宫周边棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》和《关于迎江区青少年宫周边棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）修改情况的说明》再次进行了公示。现该征收地块内绝大多数被征收人已与房屋征收部门签订了补偿安置协议。 2.关于程华武的房屋征收补偿情况。程华武仅仅有149.13平方米的房屋系有产权房屋，其他309.31平方米房屋系无证房屋。根据相关法律及政策规定，违法建筑应当予以否定评价，不应当予以支付征收补偿款。另外程华武于2018年1月10日成立安庆孝琴武华商贸有限公司，但是未进行营业，其提出的过高诉求与事实不符。为推进征收的进程，以及维护已签订征收协议的被征收人的权益，故被告于2020年1月16日对原告作出《房屋征收补偿决定》。 综上，被告实施征收行为合法，程序合法，应依法驳回原告程华武的全部诉讼请求。 被告在举证期限内向本院提交了以下依据： 第一组证据： 1.安庆市人民政府关于印发安庆市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要； 2.迎江区政府关于印发迎江区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的通知； 3.迎江区政府2018年政府工作报告； 4.安庆市第十七届人民代表大会第一次会议关于安庆市2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年计划的决议、关于安庆市2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年计划草案的报告、关于迎江区2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年计划草案的报告、迎江区十七届人大二次会议人大计划预算审查委员会召开第二次会议； 5.安徽省人民政府关于安庆市城市总体规划（2010-2030年）(2018年修改）的批复、安徽省人民政府关于同意修改安庆市城市总体规划（2010-2030年）的批复、土地利用总体规划，城市总体规划； 6.安庆市人民政府关于印发安庆市市区2018年棚户区改造项目计划的通知； 7.安庆市发展改革委关于安庆市青少年宫周边、临江片区棚户区（城中村）改造项目建议书的批复、关于安庆市青少年宫周边、临江片区棚户区（城中村）改造项目可行性研究报告的批复； 8.安庆市发展改革委关于迎江区青少年宫周边项目地块符合有关规划和年度计划的复函、关于迎江区青少年宫周边棚户区改造项目符合土地利用总体规划情况的复函、关于迎江区青少年宫周边棚户区改造项目规划意见的函、致发改委的函（青少年宫地块）、致规划局的函（青少年宫地块）、致国土局的函（青少年宫地块）； 9.迎江区政府关于确认安庆市本级2018年棚改项目列入国家棚改年度计划的复函； 10.青少年宫社区整治程墩路北四巷56号安全隐患报道； 以上证据证明青少年宫周边棚户区改造项目符合安庆市和迎江区国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、专项规划等。 第二组证据： 1.迎江区政府关于实施青少年宫周边棚户区改造项目建设的通告； 2.迎江区青少年宫周边棚户区改造征迁范围； 以上证据证明2018年3月6日，为改善居民居住条件和生活环境，提高城市形象，经安庆市人民政府同意，决定实施青少年宫周边棚户区改造项目。 第三组证据： 1.迎江区2018年华中路街道房屋征收告知书； 2.青少年宫周边征收评估机构选定结果公示、青少年宫周边征收评估机构选定结果公示、青少年宫周边征收评估机构选定选票； 以上证据证明迎江区政府在征收通告发布后积极组织被征收人选定评估机构，告知被征收人权利和征收单位的部分工作内容，并最终选定评估机构。 第四组证据： 1.迎江区政府2018年青少年宫周边、临江片区棚户区（城中村）改造项目资金分配情况、开户许可证、银行对账单、专户存储说明一份； 2.青少年宫周边棚改项目风险评估报告； 3.关于《迎江区青少年宫周边棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》修改情况的说明、迎江区青少年宫周边棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）； 4.迎江区青少年宫周边棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案、迎江区政府2018年华中路街道青少年宫项目征收决定公告、迎江区政府章洪海主持召开第22次区政府常务会议； 以上证据证明迎江区政府作出房屋征收决定前，已经进行社会稳定风险评估，经政府常务会议讨论决定，另征收补偿费用也足额到位、专户存储、专款专用。 第五组证据： 2018年4月9日至11日上午，住宅**张贴青少年宫周边棚改区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）、征收决定相片、房屋摸底公示榜相片、协商征收协议签约相片、房屋丈量评估相片； 以上证据证明迎江区政府在征收过程中组成征收工作人员张贴房屋征收补偿方案征求意见稿、征收决定、房屋摸底公示、告知被征收人房屋摸底情况、另外积极与被征收人协商补偿事宜，告知其房屋和装潢补偿金额，争取签订协议。 第六组证据： 房屋产权证、房屋丈量表和征收预评估表、迎江区政府2018年迎江区棚户区改造及重点工程情况通报（11月）； 以上证据证明被征收房屋基本情况，截止诉讼之日，青少年宫周边棚户区改造项目得到了广大群众的支持，未签约户仅有3户。 第七组证据： 迎江区政府作出的房屋征收补偿决定书（迎征补字第〔2020〕1号） 证明迎江区政府已与被征收人多次沟通，但未达成补偿协议，故依法作出征收补偿决定，为保证被征收人利益，将无证房屋按25％的标准支付。 被告提供的法律、法规依据有： 《安庆市人民政府关于印发安庆市市区国有土地上房屋征收与补偿办法的通知》《安庆市市区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定办法》。 经庭审质证，对被告提交的证据，原告认为：1.被告提供的第一、二、四组证据不能达到证明目的，这些证据是房屋征收决定作出前需要的材料，但涉案的房屋征收决定已经被生效判决确认违法。上述证据在征收决定案件中并未向人民法院提交，在补偿案件中提交不能改变生效判决的结果。另对于房屋征收补偿方案，首先，补偿方案的征求意见情况没有进行公开。其次，补偿方案明确规定了补偿的价格，这明显违反征收补偿条例规定。被征收房屋的价值，应当由有资质的专业房地产估价机构评估确定。再次，补偿方案没有提供原地或者就近安置的房源，明显违反规定。2.对第三组第1份证据征收告知书，该告知书没有加盖公章，真实性和有效性不认可，也没有将告知书送达给原告。被告在征收决定作出之前组织选择评估机构，不符合程序，也没有组织被征收人对评估机构的选择进行协商。对第2份证据选定结果公示，首先选定评估机构的过程不公开透明，没有向原告发放选票。其次，在没有协商的情况下，通过选票的方式确定评估机构，不符合法定程序。再次，该公示的内容没有相应证据支持。最后，评估机构的选定时间明显早于征收决定作出时间，程序违法。对于选票的真实性不认可，没有提供签名人员的身份证明，不能证明该签名人员是被征收人。且被告仅提供一份选票，显然不能证明被选定的评估机构获得了多数被征收人的支持。另评估机构没有附资质证书，不能证明其具有评估资质。综上，第三组证据不能证明评估机构的选定是合法的。3.对第五组证据的真实性和证明目的均不认可。摸底公示看不清楚公示的内容，摸底丈量未经被征收人签字确认。4.对第六组证据中房屋所有权证没有异议，但证载面积小于房屋实际面积。丈量表的真实性不认可，没有经户主签字确认。征收预评估表、装潢测算表，并非是被告所称的房屋评估报告，对其合法性不认可。该预评估表也没有依法送达给原告，剥夺了原告对评估结果进行复核，或者申请专家委员会进行鉴定的权利。装潢测算表中所列的项目，并没有完全涵盖原告全部的财产项目，这些项目并没有进行实地的勘测、丈量、清点，并经原告签字确认。估价师也没有到现场进行查看，评估的价格原告也不认可。5.对第七组证据的真实性无异议，对合法性、证明目的不认可。无证房屋按照25%的标准补偿，没有任何依据。原告的房屋是用于经营的，但补偿决定没有对原告的停产停业损失进行补偿。6.对法律、法规依据，被告并没有严格按照该依据作出补偿决定。 对原告提交的证据，被告认为：对证据1的真实性无异议，但是房产证中已经记载了房屋面积，并且附有宗地图，可以反映房屋的结构、长度、宽度。对证据2现场丈量绘图稿纸有异议，该稿纸没有任何测绘部门的印章，是私自制作，且与真实情况不符。对证据3、4营业执照的真实性予以认可，但证明目的不予认可。原告称其房屋用于商业出租和商业经营，那么应当办理了相关税务登记和领用发票的记录，应当有销售清单，进货清单等，但是原告没有提供。据征收人员了解，在征收过程中该房屋属于空置状态，未做任何经营。对证据5行政判决书没有异议，但是对证明目的有异议。该案败诉是因为诉讼中被告举证存在失误，房屋征收决定虽被确定违法，但是并未撤销，不能证明本案被告提供的相关证据属于后补材料。对证据6没有异议。政府在征收过程中，将不应当补偿的无证房屋给予一定的补偿，是出于人性化考虑。对证据7有异议，证人应当出庭作证，原告提供的所有证言内容均是打印，只有证明人签字是手写，属于事先写好的证明，不具有真实性。另外租户租用原告的房屋，应当提供租赁协议以及房屋租金收取的收据和租金缴纳的相关网银记录。从叶金水的证明来看，其称是在1990年租用房屋，并且屋内配有空调、洗衣机、冰箱、彩电，这不符合中国当时经济发展的实际情况。 本院对双方提交的证据作如下认定：原告提供的证据1被告无异议，予以认可。证据2真实性不明，没有测绘单位及测绘人员签字认可，本院不予采纳。对于证据3、4，原告的房屋是否属于经营用房，需结合房产证综合认定。证据5系本院作出的生效判决，予以认可。证据6系被诉行政行为。证据7的真实性不明，仅凭这些证明，不能达到原告的证明目的。 被告提供的第一、二、四组证据系证明房屋征收决定合法性的证据，涉案房屋征收决定已被生效判决确认违法。第三组证据不能证明被告在作出被诉房屋征收补偿决定前，与被征收人已协商选定评估机构。第五组证据可证明征收部门与被征收人协商征收事宜，但不能反映已告知原告房屋丈量情况、房屋摸底公示等具体内容。第六组证据房屋丈量表无被征收人签字，征收预评估表不是最终的评估报告，也没有证据证明已送达给原告。第七组证据系被诉的行政行为。 经审理查明：2018年3月5日，迎江区政府发布《迎江区人民政府关于实施青少年宫周边棚户区改造项目建设的通告》,决定实施青少年宫周边棚户区改造项目。2018年3月17日安庆市迎江区城乡建设局作出《房屋征收调查摸底告知书》，告知青少年宫周边棚户区改造项目的征收范围、房屋征收部门等，并告知征收范围内所有被征收人应当在2018年3月31日之前，自行协商选定具有相应资质的房地产价格评估机构，并以书面形式提交给房屋征收实施单位。该告知书附青少年宫周边棚改项目房屋征收评估机构选票。2018年3月24日，安庆市迎江区华中路街道棚户区改造指挥部对房屋征收评估机构选定结果进行公示，其中青少年宫周边棚户区改造（墩子户）项目选定安徽中安房地产评估咨询有限公司为房屋征收房地产价格评估机构。2018年6月8日迎江区政府作出《迎江区人民政府国有土地房屋征收决定》（迎政征〔2018〕5号），该决定载明征收项目名称为迎江区青少年宫周边棚户区改造项目，征收范围涉及湖心南路—程墩路北四巷以东、少年宫东路以西、菱湖南路以南、程墩路以北国有土地上的部分房屋（具体以规划部门出具的项目征迁范围图为准）。2018年6月9日，迎江区政府以迎政征〔2018〕7号文将上述决定对外公告，同时将附件《迎江区青少年宫周边棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》《迎江区青少年宫周边棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）修改情况的说明》进行了公示。 原告位于安庆市××区程墩路××号的房屋在上述棚户区改造项目征迁范围内。2020年1月16日迎江区政府向原告作出《房屋征收补偿决定书》（迎征补字〔2020〕1号），该决定书载明原告的房屋证载面积为149.13平方米，用途为住宅，房屋的使用现状是居住。另原告的未登记房屋面积为309.31平方米。上述房屋的评估单价是：有证房屋8617元／平方米，未登记房屋2111.17元／平方米，房屋总价值为1938059元，房屋及附属物部分补偿金额为38060元。另该决定书载明了一次性搬迁补助费及临时安置过渡费的补偿标准，并为原告提供了货币补偿和房票安置两种补偿方式。原告不服上述房屋征收补偿决定，向本院提起诉讼。 另查明，2018年9月本院受理了潘福祥诉迎江区政府房屋行政征收一案，并于2018年12月3日作出（2018）皖08行初108号行政判决，认为迎江区政府作出迎政征〔2018〕5号房屋征收决定时未能提供相关证据，且程序违法，但因该房屋征收决定是因公共利益的需要而作出，撤销会给公共利益造成重大损害，故判决确认迎江区政府作出《迎江区人民政府国有土地房屋征收决定》（迎政征〔2018〕5号）的行政行为违法。该行政判决已发生法律效力。 本案争议的焦点是：2020年1月16日迎江区政府向原告作出《房屋征收补偿决定书》（迎征补字〔2020〕1号）的行政行为是否合法。 本院认为：2018年6月8日迎江区政府作出《迎江区人民政府国有土地房屋征收决定》（迎政征〔2018〕5号），原告位于安庆市××区程墩路××号的房屋，在该征收决定载明的迎江区青少年宫周边棚户区改造项目征收范围内。虽然本院作出的（2018）皖08行初108号行政判决，认定上述房屋征收决定违法，但考虑到撤销会给公共利益造成重大损害，故并未判决撤销，而是确认该房屋征收决定违法。据此，该房屋征收决定现仍然具有法律效力。原告认为被告对其房屋实施征收缺乏事实依据的理由不能成立。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第一款、第二款规定，房屋征收评估前，房屋征收部门应当组织有关单位对被征收房屋情况进行调查，明确评估对象。评估对象应当全面、客观，不得遗漏、虚构。房屋征收部门应当向受托的房地产价格评估机构提供征收范围内房屋情况，包括已经登记的房屋情况和未经登记建筑的认定、处理结果情况。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。 本案中，原告作为被征收人对被征收房屋的面积、用途等均有异议，迎江区政府作为征收机关应要求房屋征收部门对原告房屋的面积、用途等情况进行调查，并依法作出认定、处理。而迎江区政府并未提交相关的证据予以证明。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款、第二款的规定，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十二条、第十七条规定，房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对被征收房屋进行实地查勘。房屋征收部门、被征收人和注册房地产估价师应当在实地查勘记录上签字或者盖章确认。房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。 本案中，迎江区政府未能提交整体评估报告、分户评估报告，仅仅提交了无被征收人签字的房屋丈量表、征收预评估表，不能证明迎江区政府依法选定了评估机构并依法作出评估报告。 综上，迎江区政府作出的被诉房屋征收补偿决定主要证据不足、程序违法，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、三项的规定，判决如下： 撤销2020年1月16日安庆市迎江区人民政府作出的迎征补字〔2020〕1号房屋征收补偿决定。 案件受理费50元，由被告安庆市迎江区人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审 判 长  徐珂可 审 判 员  汪雨情 人民陪审员  王 莉 二〇二〇年十月二十三日 法官助理刘振华 书记员朱亦然 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 承办人：徐珂可