贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)黔行申198号再审申请人(一审原告、二审上诉人):金海湖新区青龙街道办事处豪沟村七组。负责人张达秀，该组组长。被申请人(一审被告、二审被上诉人):毕节市七星关区人民政府。住所地：贵州省毕节市七星关区开行路。法定代表人胡敬斌，区长。被申请人(一审被告、二审被上诉人):七星关区不动产登记中心。住所地：毕节市七星关区博学路**。法定代表人闫静，主任。被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：金海湖新区青龙街道办事处豪沟村八组。负责人陈文喜，该组组长。再审申请人金海湖新区青龙街道办事处豪沟村七组（以下简称豪沟村七组）与被申请人毕节市七星关区人民政府（下称七星关区政府）、毕节市七星关区不动产登记中心（下称七星关区不动产登记中心）、金海湖新区青龙街道办事处豪沟村八组（以下简称豪沟村八组）林业行政管理一案，不服贵州省毕节市中级人民法院(2020)黔05行终9号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。申请人豪沟村七组不服，向本院申请再审，主要事实及理由如下：一、原审认定申请人对涉案荒山无所有权错误位于青龙街道××××组小地名叫“坪子尾巴松林及懒蛇下坡坟山”,面积约37.25亩左右的林地荒地,从清朝道光年间至今,是我们青林七组的坟山地。这上百年来,我们七组陈姓在上面葬坟,该坟山上几乎是我们七组的主坟,其他组的陈姓均不能在上面行使葬坟。1981年土地下放后,我们七组、八组的荒山并没有分到各家各户,均由两个组的村民共同共有使用。这几十年来,我们七组全体村民对该片土地及上面的林木进行实际管理和看护。青龙办［2017］19号“关于青岗林七、八组集体土地权属纠纷处理决定书”也查明:在“六二四固定”以前,申请人与被申请人是一个生产队,“六二四固定”以后,才分成现在的七组、八组,当时分家时未分山,由于常有村民私自开荒,从而引纠纷和打架事件。七组称大松林,八组称大坪子。四至为:西抵七组农户的承包地,东抵八组农户包产地,北抵原小坝镇通向河尾村樊家寨的村公路,南抵一条小河。。地块分为上下两段上段以松树林为主,东北面约40所左右壕坟,坟主以七组村民为主。下半段称坟坝子,,地块中有上百所坟其中98%以上是七组村民家的坟,其余是七组、八组陈姓族人共有的祖坟。由上可知,涉案土地属于原青杠林生产队（现七组、八组）共有,属于两个村民小组共有。因此,原裁定认定申请人对涉案土地无所有权无事实根据。二、原裁定认定涉案土地属于豪沟村民委员会所有,无事实和法律根据承前述事实,追溯至“六二四固定”以前,涉案土地属于青杠林生产队,再到土地发包到户的1980年时,涉案土地未进行划分,仍属于青杠林生产队（现在的七组、八组）所有,《确定土地所有权和使用权的若干规定》（［1995］国土［籍］字第26号）第二十条规定:生产队范围内的土地都归生产队所有。第二十条:村农民集体所有的土地,按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。根据《六十条》确定的农民集体土地所有权,由于下列原因发生变更的,按变更后的现状确定集体土地所有权。（一）由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的;（二）由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的;（三）由于农田基本建设和行政区划变动等原因重新划定土地的所有权界线的。行政区划变动未涉及土地权属变更的,原土地权属不变。由此可见,涉案土地的所有权从未更替为豪沟村民委员会,仍属七组、八组共有。因此,原裁定认定涉案圭地属豪沟村民委员会所有,毫无事实根据。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡（镇）农民集体所有的,由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”之规定,涉案土地应由村内各村民小组经营管理,并不属豪沟村委会代表管理。再根据《物权法》第六十条:对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等,依照下列规定行使所有权:（一）属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权;（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的,由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权;”之规定,涉案土地的所有权应由七组、八组共同行使。因此,原裁定认为涉案土地属于村集体所有,由豪沟村委会行使所有权,认定豪沟村委会有权将涉案土地发包给八组,无事实及法律根据。三、原裁定认定涉案《荒山承包合同》有效,从而否定七组对涉案土地享有所有权,无法律根据首先,国家三令五申的下发各类规范,禁止改变原生产队土地性质。1995年3月28日国务院批转的《农业部关于稳定和完善土地承包关系的意见》第二条明确规定,在土地承包“进行土地调整时,严禁强行改变土地权属关系,不得将已经属于村集体经济组织（原生产队）所有的土地收归村所有,在全村范围内平均承包”。1997年8月27日《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》第二条第二项也明确规定,在延长第一轮集体土地家庭联产承包期工作中,“不能随意打破原生产队土地所有权界限,在全村范围内平均承包。”国土资源部依照土地管理法等相关规定发布的“国土资发（2001）359号”文《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》明确规定:“凡是土地家庭联产承包中未打破村民小组（原生产队）界线,不论是以村的名义还是以组的名义与农户签订承包合同,土地应确认给村民小组农民集体所有。”本案中,豪沟村民委员会不是涉案土地的所有权人和使用权人,未经七组村民同意,无权擅自将原本属于七组、××涉案土地单独××给××组。因此,豪沟村民委员会与八组的签订的荒山承包合同是无效合同。其次,即便豪沟村名委员会曾经与八组签订过荒山承包,也因违法发包程序当然无效。《农村土地承包法》第十八条规定:土地承包应当遵循以下原则:（一）按照规定统一组织承包时,本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利,也可以自愿放弃承包土地的权利;（二）民主协商,公平合理;（三）承包方案应当按照本法第十二条的规定,依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意;（四）承包程序违法。第十九条规定:土地承包应当按照以下程序进行:（一）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组;（二）承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案;（三）依法召开本集体经济组织成员的村民会议,讨论通过承包方案;（四）公开组织实施承包方案;（五）签定承包合同。本案中,豪沟村委会未召集七组的村民召开村民会议或村民代表会议,也未成立承包工作小组,更未讨论和公开承包方案,而是由村委会成员与八组个别村民恶意串通,秘密刨制出所谓的《小坝镇豪沟村集体林权制度改革实施方案》,擅自将七组、八组有的林地发包给八组并与之签订承包合同。这种做法不但违反了《土地承包法》关于民主评议的程序规定,而且严重的损害了原告实体权利。因此,原裁定认豪沟村村民委员会与第三人签订的《承包合同有效》有效,也无法律根据。综上所述,原裁定驳回申请人起诉,无事实根据和法律根据,应当予以撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第(一)项:“当事人的申请符合下列情形之一的,人民法院应当再审:(一)不予立案或者驳回起诉确有错误的;.....”之规定申请再审。本院认为，本案系申请人认为被申请人七星关区人民政府、七星关区不动产登记中心向被申请人的林业颁证行政管理行为侵害其合法权益而提起的行政诉讼，应当由其对案涉土地具有利害关系承担举证责任。但申请人提交的证据只能证实七、八组就涉案土地权属问题曾发生争议，并不能证明申请人对涉案土地享有权属，亦未提供其与被诉的颁证行政行为具有利害关系的材料，原审认定其与被诉的颁证行为并不具有利害关系，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”及《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第（三）项、第六十九条第一款第（一）项规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料。”“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。”之规定裁定驳回起诉并无不当，其该项主张不成立，本院不予支持。另，因申请人与被诉行政行为并无利害关系，原审系裁定驳回起诉案件，对其主张颁证程序、荒山承包合同效力等实体问题不予审查，如其认为合同效力存在问题，可在法定期限内另行主张救济。其该项主张不成立，本院依法不予支持。综上，豪沟村七组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回金海湖新区青龙街道办事处豪沟村七组的再审申请。审判长 朱 进审判员 冉依依审判员 赵齐辉二〇二〇年十月三十日法官助理李锋书记员刘丹