关于中信银行股份有限公司西安分行与西飞集团 陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 裁 定 书 （2020）陕行终588号 上诉人（一审被告）：宝鸡市人民政府。住所地：陕西省宝鸡市楼。法定代表人：惠进才，该市人民政府市长。委托诉讼代理人：侯凯，该市人民政府工作人员。委托诉讼代理人：党东峰，陕西秦轩律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：陕西佳恒房地产开发有限公司。住所地：陕西省宝鸡市渭滨区。法定代表人：侯懿珉，该公司总经理。委托诉讼代理人：毕天增，该公司员工。委托诉讼代理人：萧志扬，陕西炎城律师事务所律师。一审第三人：宝鸡市金台区人民政府。住所地：陕西省宝鸡市XX路XX号。法定代表人：薛建恩，该区人民政府区长。 上诉人宝鸡市人民政府因被上诉人陕西佳恒房地产开发有限公司（以下简称佳恒公司）诉其撤销决定一案，不服宝鸡市中级人民法院（2019）陕03行初96号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年9月9日公开开庭审理了本案。上诉人宝鸡市人民政府的委托诉讼代理人侯凯、党东峰，被上诉人佳恒公司的法定代表人侯懿珉、委托诉讼代理人毕天增、萧志扬庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明：2011年4月20日，原宝鸡市金台区国土资源局与佳恒公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将金台区XX路XX号XX㎡的国有土地使用权出让给佳恒公司。2011年4月21日，宝鸡市金台区人民政府（以下简称金台区政府）作出宝金地批字[2011]03号《关于国有土地使用权转让的批复》，同意将上述土地使用权出让给佳恒公司。由于上述土地为三宗，2011年7月8日，金台区政府对三宗土地使用权分别登记，向佳恒公司发证，证号分别为宝金国用[2011]第012、013、014号。2015年8月31日，宝鸡市人民政府作出宝政函[2015]50号《关于撤销金台区政府关于国有土地使用权转让的批复（宝金地批字[2011]03号）的决定》（以下简称50号撤销决定），其内容为：“金台区政府：根据土地管理相关法律法规，市政府决定，撤销你区2011年4月21日《关于国有土地使用权转让的批复》（宝金地批字[2011]03号）和土地出让合同，注销国有土地使用权证。由你区配合市级有关部门解决存在问题，按法定程序招拍挂土地。”2018年3月14日，金台区政府根据上述决定作出《注销土地登记告知书》，告知佳恒公司在接到告知书之日起15日内，持宝金国用[2011]第012、013、014号国有土地使用证到宝鸡市不动产登记局金台分局办理注销登记，逾期不办理，依照法定程序发布注销公告，公告期满后直接办理注销登记。2019年3月21日，金台区政府向佳恒公司送达《注销土地登记告知书》。2019年4月4日，佳恒公司向宝鸡市政务公开办公室申请公开50号撤销决定。2019年4月12日，宝鸡市XX室XX号撤销决定向佳恒公司公开。佳恒公司于2019年10月21日针对该决定提起本案诉讼。另查，2004年2月26日，原宝鸡市国土资源局印发的宝市国土资发[2004]30号《关于实行市区土地统一登记工作的通知》第三条规定：市区（含金台区）内单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向市国土资源局提出土地登记申请，由市国土资源局核发《国有土地使用证》，确认使用权。一审法院认为：根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议主要有四：1.被诉50号撤销决定是否属于行政诉讼受案范围；2.佳恒公司的起诉是否超过起诉期限；3.佳恒公司是否重复起诉；4. 50号撤销决定是否合法。兹分析如下：    《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第十二条第一款第（十二）项规定：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。本案中，佳恒公司与国土资源部门签订《国有土地使用权出让合同》，金台区政府批复同意，并向佳恒公司登记发放《国有土地使用证》。宝鸡市人民政府作出50号撤销决定，决定撤销《国有土地使用权出让合同》和金台区政府作出的批复并注销《国有土地使用证》。宝鸡市人民政府以内部行政行为抗辩，但是，金台区政府作出的《注销土地登记告知书》中载明以50号撤销决定为依据，说明金台区政府及相关部门已经着手实施50号撤销决定（尽管尚未实施完毕），50号撤销决定内容已经实施而外化。基于行政行为的公定力和执行力，行政行为一经作出，在未被撤销之前，即推定为有效，当事人必须遵从，行政机关亦应保证其得到执行。因此，佳恒公司与国土资源部门签订《国有土地使用权出让合同》和金台区政府作出的批复已处于被撤销的状态，虽然庭审中金台区政府陈述佳恒公司的《国有土地使用证》并未被注销，但是在决定应当得到执行的情况下，其被注销处于应然状态。行政行为是否可诉，在于它是否使得当事人权利减少或义务增加。50号撤销决定虽然是向金台区政府作出，但其法律效果无疑会延伸至佳恒公司，减损佳恒公司已经取得的财产权益。佳恒公司认为该决定侵犯其合法权益，可以对之提起诉讼。所以，50号撤销决定属于可诉的行政行为，佳恒公司作为利害关系人具有原告资格。     宝鸡市人民政府主张佳恒公司的起诉超过起诉期限，但未提供证据证实。在案证据显示，《注销土地登记告知书》中提到以50号撤销决定为依据，佳恒公司遂申请公开政府信息，2019年4月12日，宝鸡市XX室XX号撤销决定向佳恒公司公开。在没有证据证明宝鸡市人民政府向佳恒公司告知了起诉期限的情况下，按照《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”之规定，佳恒公司的起诉期限应从2019年4月12日知道行政行为内容之日起计算一年。佳恒公司于2019年10月21日提起诉讼，并未超过起诉期限。    佳恒公司在另案中起诉金台区政府作出的《注销土地登记告知书》，同时请求审查50号撤销决定的合法性，在该案中佳恒公司将50号撤销决定视为规章以下的规范性文件。而在本案中，50号撤销决定是佳恒公司所起诉的行政行为。尽管看起来佳恒公司的请求自相矛盾，但是由于两案起诉的行政行为不同，因此不属于重复起诉。    《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（三）项规定：“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：（三）改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。”据此，市政府有权撤销所属区政府不适当的决定，但该项规定只是对上级人民政府的概括授权。在针对特定事项行使该项权利时，仍然应当遵守法律关于行使撤销权的具体规定。    行政行为的作出要求证据确凿，行政机关应当遵循“先取证、后裁决”的原则。本案中，宝鸡市人民政府提供的1—6号证据材料均是本次诉讼期间自宝鸡市不动产登记中心复制，而非在50号撤销决定作出前收集的。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第（一）项“下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据：（一）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后或者在诉讼程序中自行收集的证据；”之规定，对于上述证据材料不应采信。宝鸡市人民政府庭审中陈述作出50号撤销决定前经过了调查，但未提交相关调查材料。宝鸡市人民政府提供的证据材料只有一份被诉50号撤销决定。因此，宝鸡市人民政府作出50号撤销决定主要证据不足。    2004年国务院印发《关于全面依法治国实施纲要》第5条对于依法行政的基本要求之一是“程序正当”，第20条进一步规定“行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会。”程序正当的意义一方面在于保证实体裁决结果的正确，此外还有保障当事人合法权益、促进裁决结果可接受性的独立价值。当法律对于行政行为的作出有明确规定时，行政机关应当严格遵守；当法无明确规定时，应当以正当程序为基本程序准则。本案中，50号撤销决定的作出在法律上并无明确的程序规定，宝鸡市人民政府作出50号撤销决定前应当听取作为利害关系人的佳恒公司的陈述和申辩，而未听取即迳行作出，属于程序违法。    50号撤销决定在适用法律问题上仅载明“根据土地管理相关法律法规”，庭审中宝鸡市人民政府明确，适用的法律法规为《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条和《中华人民共和国土地管理法》第七十八条。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条规定：“土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行。”2004年《中华人民共和国土地管理法》第七十八条规定：“无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效，对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。非法批准征收、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任。”上述两条规定的内容并未涉及撤销同意出让国有土地使用权的批复、国有土地使用权出让合同，以及注销国有土地使用证。因此，宝鸡市人民政府作出50号撤销决定适用法律错误。    《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，原告在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对行政行为所依据的规章以下的规范性文件的合法性进行审查。本案中，佳恒公司第二项诉讼请求是“对宝政函〔2015〕50号文件所依据的规范性文件进行合法性审查”，而宝鸡市人民政府作出的50号撤销决定并未适用规章以下的规范性文件，实际上缺乏审查对象。佳恒公司庭审中又申请变更第二项诉讼请求为“将（对）所依据的法律法规的合法性进行审查”，由于法律法规明显不属于附带审查对象，合议庭当庭不予准许。因此，对于佳恒公司第二项诉讼请求应予驳回。综上，佳恒公司提起本案诉讼符合法定起诉条件。宝鸡市人民政府作出50号撤销决定主要证据不足、程序违法、适用法律错误。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第七十条第（一）（二）（三）项之规定，判决如下：一、撤销50号撤销决定；二、驳回佳恒公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由宝鸡市人民政府承担。上诉人宝鸡市人民政府上诉称：1.一审在证据认定中出现严重疏漏和错误，导致事实认定不清；2.其对下级政府的纠错行为是内部监督行为，一审法院推理行为外化缺乏逻辑；3.一审法院已经查明《国有土地使用证》并未被注销，却撤销50号撤销决定，违背了司法权对行政权监督的底线；4.一审判决没有考虑与本案纠纷属于同一问题的其他生效裁判的观点。请求：1.撤销一审判决，驳回佳恒公司的起诉或发回重审；2.诉讼费由佳恒公司承担。被上诉人佳恒公司答辩称：1.宝鸡市人民政府作出的50号撤销决定无论从标题还是内容上看，就是一项行政决定，是标准的行政行为，具有可诉性；2. 50号撤销决定对下级政府及其辖区单位和个人而言具有公定力、强制执行力，其起诉救济权利完全正确；3.宝鸡市人民政府不是对金台区政府的违法纠错，而是直接命令金台区政府一起违法犯错，属于滥用职权。请求驳回上诉，维持原判。一审第三人金台区政府未提交意见。本院经审理查明，佳恒公司提起本案诉讼的诉讼请求是：1.确认宝鸡市人民政府作出的50号撤销决定违法并予以撤销；2.对50号撤销决定所依据的规范性文件进行合法性审查；3.案件受理费由宝鸡市人民政府承担。被诉50号撤销决定系宝鸡市人民政府于2015年8月31日向金台区政府下发的，主要内容是：“根据土地管理相关法律法规，市政府决定，撤销你区2011年4月21日《关于国有土地使用权转让的批复》（宝金地批字[2011]03号）和土地出让合同，注销国有土地使用权证。由你区配合市级有关部门解决存在问题，按法定程序招拍挂土地。”另查明，2018年3月14日，金台区政府作出《注销土地登记告知书》，于2019年3月21日送达佳恒公司，佳恒公司不服《注销土地登记告知书》向法院提起诉讼。本院已经作出（2020）陕行终296号行政裁定，认定“被诉告知书作出后，佳恒公司未持相关国有土地使用证办理土地注销登记，亦未有行政机关依法定程序发布注销公告或办理注销登记”，以《注销土地登记告知书》系过程性行为、对佳恒公司权利义务未产生实际影响为由，裁定驳回佳恒公司的起诉。佳恒公司持有的相关国有土地使用证至今仍未有行政机关依法定程序发布注销公告或办理注销登记。上述事实，有起诉状、50号撤销决定、（2020）陕行终296号行政裁定、二审庭审笔录等证据证实，证据确实、充分，足以认定。本院认为，本案的核心争议是，宝鸡市人民政府作出的50号撤销决定是否具有可诉性。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；” 据此，行政行为是否直接对外发生法律效果是适用该条司法解释需要重点判断的问题。所谓直接，是指法律效果必须直接对相对人发生，亦即行政行为一旦作出，即导致法律关系的发生、变更、消灭。所谓对外，是指行政行为对于行政主体之外的人发生法律效果，行政机关之间或行政机关内部的意见交换等行政内部行为因欠缺对外性而不具有可诉性。从本案被诉50号撤销决定来看，尽管其中包括“撤销你区2011年4月21日《关于国有土地使用权转让的批复》（宝金地批字[2011]03号）和土地出让合同，注销国有土地使用权证”等涉及权利义务的内容，但50号撤销决定同时还强调“由你区配合市级有关部门解决存在问题，按法定程序招拍挂土地”。因而，50号撤销决定并不具备直接、对外发生法律效果的特点，在性质上属于宝鸡市人民政府向金台区政府下发的内部工作安排，其法律效果还须通过有关职能部门依职权针对特定相对人作出相应处理决定加以实现。且根据查明的事实，50号撤销决定作出后，金台区政府已经启动了相关工作，包括作出《注销土地登记告知书》，但至今还未对佳恒公司作出实质性的行政决定，佳恒公司持有的相关国有土地使用证至今仍未办理土地注销登记，亦未有行政机关依法定程序发布注销公告或办理注销登记。因此，50号撤销决定对佳恒公司的权利义务并不产生实际影响，不具有可诉性，依法应当驳回佳恒公司的起诉。关于佳恒公司提出对50号撤销决定所依据的规范性文件进行合法性审查的诉讼请求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。据此，在当事人一并请求对规范性文件进行审查时，必须满足对行政行为的起诉成立和附带审查的属于规范性文件的前提条件。因佳恒公司针对50号撤销决定的起诉不符合法定起诉条件，故其该项请求亦不符合起诉条件。综上，上诉人宝鸡市人民政府的上诉理由成立，本院予以支持。一审法院对佳恒公司的起诉进行实体审理并作出判决，属适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下：    一、撤销宝鸡市中级人民法院（2019）陕03行初96号行政判决；二、驳回陕西佳恒房地产开发有限公司的起诉。一、二审案件受理费各50元，予以退还。本裁定为终审裁定。  审  判  长    王  勇审  判  员    张慧颖审  判  员    张安品   二〇二〇年十月二十六日 书  记  员    苟甜甜1