广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂行终841号 上诉人（一审原告）江宝珍，女，1956年3月8日出生，汉族，住广西防城港市防城区。 上诉人（一审原告）韦溪和，男，1949年3月15日出生，壮族，住广西防城港市防城区。 被上诉人（一审被告）防城港市防城区人民政府，地址：防城港市防城区防北路**。 法定代表人荣毅宏，区长。 被上诉人（一审被告）防城港市防城区文昌街道办事处，地，地址：防城港市防城区贵兴路/div> 法定代表人阮朝科，主任。 被上诉人（一审被告）防城港市防城区司法局，地址：防城港市防城区金花茶大道 法定代表人：李峰，局长。 上诉人江宝珍、韦溪和因诉被上诉人防城港市防城区人民政府（以下简称防城区政府）、防城港市防城区文昌街道办事处（以下简称文昌街道办）、防城港市防城区司法局（以下简称防城区 -2- 司法局）履行法定职责一案，不服防城港市中级人民法院（2020）桂06行初12号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。 一审法院经审理查明，韦溪和于2018年5月2日，通过邮寄方式向文昌街道办寄送请求监督材料，但该快递无收件人签收签名，文昌街道办在庭审中否认收到相关材料。2019年6月5日，韦溪和向防城港市防城区人大书面提出《催告书》，并附有《请求监督处理兵老坝组留用地分配方案的违法问题》，陈述其于2018年5月2日分别投寄材料给文昌街道办和城南村委会，但文昌街道办和城南村委会没有作出处理，要求防城区人大核实处理。韦溪和向防城区人大书面提出《催告书》及《请求监督处理兵老坝组留用地分配方案的违法问题》，主要反映江宝珍、韦溪和所在的文昌街道办城南村兵老坝组及城南村委会对留用地分配方案等存在违法问题。防城区人大于2019年7月24日将上述相关材料以群众来信主办方式转至文昌街道办处理。2019年9月23日，韦溪和向防城区政府邮寄行政复议申请书，请求确认文昌街道办构成不作为违法，确认城南村兵老坝组的留用地分配方案无效应予撤销，责令文昌街道办清算老坝组投入留用地基建的资金等。防城区政府将有关申请移送防城区司法局处理。防城区司法局审查后通知韦溪和到该局签收《告知书》，该《告知书》告知江宝珍、韦溪和不属于行政复议的受理范围，但韦溪和拒绝签收。2020年3月14日，江宝珍、韦溪和向一审法院 -3- 提起本案行政诉讼。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法规定第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。经审查，本案中，江宝珍、韦溪和要求文昌街道办监督处理兵老坝组留用地分配方案，以及后来向防城区政府申请行政复议，请求确认文昌街道办构成不作为违法，确认城南村兵老坝组的留用地分配方案无效应予撤销，责令文昌街道办清算老坝组投入留用地基建的资金等，均基于认为××街道××、××政府对其所在××村兵老坝组的留用地分配方案、分配行为具有监督处理的法定职责。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，宅基地的使用方案、征地补偿费的使用、分配方案等涉及村民利益的事项，经村民会议讨论决定方可办理。本案涉及的村兵老坝组的留用地分配方案、分配行为即属于该法规定的村民自治范围内的事项。而《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。本案文昌街道办对辖区村民委员会的工作亦应给予指导、支持和帮助，亦即具有指导的义务，但是也不得干预依法属于村民自治范围内的事项。因此，属于村民自治范围内的事项，文昌街道办无权进行监督处理，否则将构成滥用 -4- 职权或乱作为。即使文昌街道办对村民委员会的工作具有指导义务，但根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（三）项的规定，行政指导行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。同时，行政诉讼法第三十八条规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告申请的证据。经审查，江宝珍等2人提供其于2018年5月2日通过邮寄方式向文昌街道办寄送请求监督材料，文昌街道办在庭审中否认收到相关材料，而该快递无收件人签收签名，因缺乏佐证，江宝珍等2人应承担举证不能的不利后果。尽管后来防城区人大将上述相关材料以群众来信主办方式转至文昌街道办处理，但因属于举报的信访材料，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（九）项的规定，也不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，江宝珍等2人向文昌街道办提出监督处理兵老坝组留用地分配方案，没有有效证据证实已经提出，以举报违法问题的信访转办行为不属于受案范围，而最为关键的是，兵老坝组留用地分配方案、分配行为属于村民自治范围内的事项，不属于文昌街道办履行行政监督处理的职责范围，也不属于防城区政府、防城区司法局履行行政复议的职责范围。江宝珍等2人提起本案诉讼请求于法无据，不符合起诉条件，依法应对其起诉予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第三十八条和《最高人民法院关于适用的解释》第一条第 -5- 二款第（三）（九）项的规定的规定，裁定驳回江宝珍、韦溪和的起诉。 上诉人江宝珍等2人不服一审裁定，向本院上诉称：根据《中华人民共和国土地管理法》及实施条例的规定，文昌街道办做为防城区政府的派出机构，对被征地村民小组的征地安置分配方案代表政府，负有监督之责。江宝珍等2人提出申请后，文昌街道办怠于履行法定职责，江宝珍等2人向防城区政府提出催告属于对文昌街道办不作为行为提出复议，防城区政府将申请转给防城区司法局后，该局以不属行政复议范围为由不予受理属行政不作为。本案涉及的分配方案没有资格享受分配的人多，村民自治应当在宪法、法律框架内自治。请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院受理本案起诉。 本院经审理，确认一审法院查明的事实。 本院认为，江宝珍等2人本案诉请是判令文昌街道办、防城区政府、防城区司法局对《请求监督处理兵老坝组留用地分配方案》作出书面答复，则本案系履行法定职责之诉。《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款的规定，村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。文昌街道办作为防城区政府的派出机构，属于乡镇一级政府组织，对所辖村民委员会的工作给予指导，行使保障公民的人身权利、民主权利和其他职权，故防城区政府、防城区司法局不具有对《请求监督处理兵老坝组留用地分配方案》 -6- 进行监督的法定职责，江宝珍等2人起诉防城区政府、防城区司法局履行案涉监督职责不符合履职之诉的起诉条件。 本案中，江宝珍等2人主张其通过邮寄方式向文昌街道办寄送请求监督材料，但起诉提交的快递回执无收件人签收签名，文昌街道办亦否认收到相关材料，江宝珍等2人至今未能证明文昌街道处收到其邮寄上述申请材料。此后，虽防城区人大将江宝珍等2人信访材料及所附《请求监督处理兵老坝组留用地分配方案》一并转到文昌街道办处理，但该行为属于信访转办行为，并非上下级行政机关之间就申请事项进行交办、督办，该信访转办行为不能视为当事人申请履行法定职责的行为，故一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据”的规定，认定江宝珍等2人起诉文昌街道办事处不履行法定职责未提供其已向该办事处提出申请的证据并无不当。另外，乡、镇人民政府对村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务行使监督权，虽然不能直接变更、撤销属于村民自治范围内有关事项作出的决定，但可以对所辖村民委员会的工作给予指导，还可以对损害集体经济组织成员合法权益的行为责令改正，故一审法院认为案涉兵老坝组留用地分配方案、分配行为属于村民自治范围内的事项，不属于文昌街道办行政监督处理的职责范围不当，本院予以纠正，但一审法院驳回江宝珍等2人起诉的处理结果正确，本院予以维持。 -7- 综上，江宝珍等2人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 潘 莉 审判员 杨 钉 审判员 李俊思 二〇二〇年十月十九日 书记员 韦艳姗