吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）吉24行终120号上诉人（原审原告）：珲春市森林山生态园，住所地吉林省珲春市。经营者：姜永军，男，1970年6月2日出生，汉族，个体工商户，住吉林省珲春市。委托诉讼代理人：王宗巍，吉林诚途律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珲春市环境保护局，住所地吉林省珲春市西滨河南街**。负责人：殷亮，该局局长。委托诉讼代理人：王丹，法制科科长。委托诉讼代理人：梁灏，吉林俊誉律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珲春市人民政府，住，住所地吉林省珲春市新安路**/div>法定代表人：张吉锋，市长。委托诉讼代理人：杨宇峰，珲春市法律援助中心主任。委托诉讼代理人：梁灏，吉林俊誉律师事务所律师。上诉人珲春市森林山生态园因与被上诉人珲春市环境保护局、珲春市人民政府环保行政命令及行政复议一案，不服吉林省珲春市人民法院（2019）吉2404行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月8日立案后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人珲春市森林山生态园的经营者姜永军及其委托诉讼代理人王宗巍，被上诉人珲春市环境保护局的委托诉讼代理人王丹、梁灏，被上诉人珲春市人民政府的委托诉讼代理人杨宇峰、梁灏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审审理查明：珲春市森林山生态园的经营者姜永军从1999年开始在珲春市哈达门乡杨金沟从事梅花鹿养殖，并取得了《国家重点保护野生动物驯养繁殖许可证》，于2007年6月5日注册成立珲春市森林山野生动植物养殖场，2011年3月29日变更名称为珲春市森林山生态园。2013年12月25日，《吉林省人民政府关于珲春市老龙口水库生活饮用水水源保护区划的批复》（吉政函【2013】163号）将森林山生态园所在区域划定为饮用水水源二级保护区。2018年6月20日，珲春市动物卫生监督所对珲春市森林山生态园各项记录情况及粪污资源化利用情况进行检查（“四类场所”监督检查记录），检查存在问题情况记载为“无”，处理问题情况记载为“无”。2018年9月20日，珲春市环境监察大队对珲春市森林山生态园进行污染源现场监察，经现场监察，具体环境违法行为记载为“无”，现场监察结论为“该养殖场粪便贮存场有防渗措施，地面硬化，地面硬化花鹿130头左右，建舍占地面积5300平方米左右”。2018年9月25日，珲春市环境保护局以饮用水水源保护区内禁止建设畜禽养殖场为由，对珲春市森林山生态园作出珲环责改字[2018]第071号责令改正违法决定书，责令珲春市森林山生态园10月30日前停止养殖违法行为。2018年11月18日，珲春市森林山生态园停止养殖行为。2018年11月22日，珲春市森林山生态园向珲春市人民政府申请复议。珲春市人民政府于2018年1月8日对珲春市森林山生态园作出珲行复决字[2018]第10号《行政复议决定书》，做出维持珲春市环境保护局《责令改正违法行为决定书》（珲环责改字[2018]第071号）的复议决定。一审法院认为：《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条第一款规定“县级以上人民政府环境保护主管部门负责畜禽养殖污染防治的统一监督管理”。珲春市环境保护局作为环境保护行政主管部门，有权对畜禽养殖的污染防治工作进行监督管理。《环境行政处罚办法》第十二条明确“责令停止违法行为”是责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式，珲春市环境保护局作出的责令改正违法决定书是行政命令。根据行政法的基本原则，行政机关作出对当事人权益有重大影响的行政行为应当告知当事人有要求举行听证的权利，但珲春市环境保护局未听取相对人的陈述、申辩，程序违法。珲春市森林山生态园所在区域为饮用水水源保护区，《畜禽规模养殖污染防治条例》规定禁止在饮用水水源保护区内建设畜禽养殖场，珲春市森林山生态园存在污染隐患，为保护水源地安全，珲春市环境保护局责令珲春市森林山生态园10月30日前停止养殖行为符合法律规定。关于珲春市人民政府2019年1月8日作出的珲行复决字[2018]10号复议决定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。本案中，珲春市环境保护局作出珲环责改字[2018]第071号责令改正违法行为决定书违反法定程序。珲春市人民政府作出的珲行复决字[2018]10号复议决定，维持了珲春市环境保护局的《责令改正违法行为决定书》，不符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（三）违反法定程序的；……”。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。……”根据上述法律规定，本案中，珲春市环境保护局作出的珲环责改字[2018]第071号责令改正违法行为决定书事先没有听取当事人的陈述及申辩，没有告知听证权利，违反法定程序。鉴于该行为涉及环境资源保护公共利益，故予以确认违法。一审判决：一、撤销被告珲春市人民政府于2019年1月8日作出的珲行复决字[2018]10号复议决定；二、确认被告珲春市环境保护局于2018年9月25日对原告珲春市森林山生态园做出珲环责改字[2018]第071号《责令改正违法行为决定书》的行为违法；三、驳回原告的其他诉讼请求。上诉人珲春市森林山生态园不服一审判决，上诉称：请求撤销一审行政判决书，改判撤销珲春环责改字［2018］第071号《责令改正违法行为决定书》。事实和理由：1.一审认定事实错误。珲春市森林山生态园于1999年依法申请取得《国家重点保护野生动物驯养繁殖许可证》和建设养殖场场房及各种基础设施的全部批准手续和土地使用权证、房屋所有权证等证照后，投入大量资金开始驯养繁殖野生梅花鹿，经营养殖场十年后，2010年珲春市建设老龙口水库。当年9月水库蓄水淹没了原有的道路和电力设施，12月份经珲春市人民政府决定，由水利局移民办出资恢复珲春市森林山生态园的道路和供电设施。上述事实足以证明生态园系在老龙口水源保护区划定前就已建设经营。《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条规定，禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目。本案中，2013年12月25日，《吉林省人民政府关于珲春市老龙口水库生活饮用水水源保护区划的批复》（吉政函［2013］163号）将珲春市森林山生态园所在区域划定为饮用水水源二级保护区。珲春市森林山生态园的建设符合上述法律规定，不是在水源保护区内新建、改建、扩建的建设项目。《畜禽规模养殖污染防治条例》第十三条规定，“畜禽养殖场、养殖小区应当根据养殖规模和污染防治需要，建设相应的畜禽粪便、污水与雨水分流设施，畜禽粪便、污水的贮存设施…畜禽养殖场、养殖小区自行建设污染防治配套设施的，应当确保其正常运行。”为了加强环境保护，珲春市森林山生态园按照畜牧局指导方案进一步完善了污染防治配套设施，场区内实施了清污分流，安装了150米直径30厘米水泥管道，把生产区和生活区的污水及粪便集中收集进入化粪池，喷洒有益菌进行除臭除味厌氧发酵处理后还田，养殖场配套设施的建设完全符合上述法律规定，并经相关部门验收合格。2017年7月，珲春市环境保护局到珲春市森林山生态园现场检查，在环保局的指导下珲春市森林山生态园对防污染设施进一步进行了改造，后经环保局、畜牧局验收合格，经相关部门的检查至今未发现有任何污染环境的问题存在。2018年6月20日、9月20日，珲春市动物卫生监督所、珲春环保局监察大队分别到养殖场进行检查，确认无环境污染行为。2018年9月25日，珲春市环境保护局作出《责令改正违法行为决定书》，该行政决定认定事实不清，证据不足。一审判决在珲春市环境保护局未提供证据证明养殖场存在有环境污染行为的情况下，认定珲春市环境保护局责令森林山生态园10月30日前停止养殖行为符合法律规定无事实根据，且与查明的森林山生态园自1999年养殖开始至2018年9月25日珲春市环境保护局作出责令改正违法行为前，经过珲春市畜牧局、珲春市动物卫生监督所、珲春市环境保护局等相关行政机关多次到养殖现场进行检查，养殖场符合相关法律法规规定的条件，且不存在环境污染的情况这一事实不服。国家制定畜禽规模养殖污染防治法律法规的目的亦明确：畜禽养殖污染防治，应当统筹考虑保护环境与促进畜业发展的需要，坚持预防为主、防治结合的原则，实行统筹规划、综合利用。人民政府应当加强扶持畜禽养殖废弃物综合利用。而本案中珲春市环境保护局的行政行为违反相关法律法规的制定目的和法律的基本原则，不顾客观实际，不顾行政相对人的合法利益，采取僵化、教条的“一刀切”方式行使行政职权，以牺牲和侵害行政相对人的合法权益来行使行政职权换取所谓的履行职责、完成任务，上述行政行为依法应予以撤销。2.法律适用错误。珲春市环境保护局依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条、第三十七条作出责令改正违法行为决定书。上述规定是指在饮用水水源保护区内（禁止养殖区）建设畜禽养殖场的情形。而本案养殖场属于建设在先，所在区域后被划定为饮用水水源保护区，与上述法律规定的情形完全不同。珲春市环境保护局作出责令改正违法行为的行政命令时适用《行政处罚法》第二十三条规定的行政处罚条款亦属于适用法律错误。《畜禽规模养殖污染防治条例》未规定存在污染隐患即停止养殖行为，一审判决于法无据。虽然本案涉及环境保护公共利益，但案涉养殖场的建设符合法律规定且无任何环境污染行为，无任何证据证明有损害公共利益的情况，也无任何证据证明撤销被告作出的行政决定造成重大社会公共利益损害。一审判决以鉴于珲春市环境保护局的行为涉及环境保护公共利益，对被诉行政行为予以确认违法属于适用法律错误。3.被诉行政命令程序违法。珲春市环境保护局作出的责令改正违法行为决定应当告知当事人有要求举行听证的权利，但珲春市环境保护局事先未听取当事人的陈述及申辩，没有告知听证权利，违反法定程序，其依法应予以撤销。珲春市环境保护局、珲春市人民政府辩称：1.一审认定的涉案项目（养殖场）在水源保护区内，同时有相关的文件、笔录等证据予以证实。水源保护区涉及公共利益，因此，一审判决不予撤销符合法律规定，认定事实清楚。2.珲春市环境保护局在事实认定上并无瑕疵，在程序上，由于当时执行环保督察的相关政策，在当时的特定的背景下，执行了环保部以及政府相关的整改的要求，没有来得及走相应的程序，但也仅是程序上的瑕疵，但并不能改变珲春市森林山生态园的项目存在违法及需要整改的情况。因此，一审判决不予撤销并无不当。二审中，珲春市森林山生态园提交珲春市环境保护局于2016年6月21日出具的书面证明一份，珲春市环境保护局、珲春市人民政府质证对该证据的真实性无异议，本院对该证据予以采信。珲春市环境保护局、珲春市人民政府二审期间未提交新的证据。经审理查明，本院对一审审理查明的事实予以确认。另查明，珲春市环境保护局于2016年6月21日向珲春市森林山生态园出具书面环保证明，内容为：“珲春市森林山生态园位于珲春市哈达门乡杨树沟，养殖场对周边环境未造成污染，至今未有居民提出意见”，并注明“此证明仅用于非规模化养殖场，不能替代规模化养殖场环评、排污许可等相关环保手续”。本院认为，《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条规定：“禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）饮用水水源保护区，风景名胜区；（二）自然保护区的核心区和缓冲区；（三）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；（四）法律、法规规定的其他禁止养殖区域。”本案中，珲春市森林山生态园所在区域被设立为饮用水水源二级保护区，各方对该事实均无异议，根据上述法律规定，为保护水源地安全，珲春市环境保护局作出决定书要求珲春市森林山生态园停止养殖的内容符合法律规定。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。本案中，珲春市森林山生态园的养殖场合法注册成立并依法取得《国家重点保护野生动物驯养繁殖许可证》在先，其所在区域被划定为水源保护区在后，珲春市森林山生态园对此并无过错，且其合法取得的养殖许可证并未被撤销或变更，珲春市森林山生态园从事梅花鹿养殖的行为不属于违法行为。《责令改正违法行为决定书》中将珲春市森林山生态园的养殖行为定性为违法行为，属认定事实错误。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定：“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”根据以上规定，确因水源地保护需要关闭该养殖场的，珲春市人民政府应当对于珲春市森林山生态园相关损失依法补偿。在珲春市人民政府未就补偿问题依法作出处理，也未与珲春市森林山生态园就补偿问题协商一致之前，珲春市环境保护局即下达《责令改正违法行为决定书》，责令珲春市森林山生态园限期停止养殖违法行为，违反法定程序，被诉《责令改正违法行为决定书》程序违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。”根据上述法律规定，本案中，珲春市环境保护局作出的《责令限期关闭决定书》，认定事实错误，违反法定程序。鉴于该行为涉及珲春市水源地保护及安全的公共利益，如果撤销决定书再由行政机关重作，不利于水源地保护区得到及时治理和保护，故本院确认《责令改正违法行为决定书》违法。一审判决确认珲春市环境保护局作出的珲环责改字[2018]第071号《责令改正违法行为决定书》的行为违法并撤销珲春市人民政府作出的珲行复决字[2018]10号复议决定的结论正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，人民法院在判决确认具体行政行为违法时，可以同时判决责令被告采取补救措施。本案中，珲春市环境保护局作出《责令改正违法行为决定书》并送达后，珲春市森林山生态园已经按照该决定书的要求停止养殖行为，但珲春市人民政府未按照相关法律规定对补偿问题进行处理，珲春市森林山生态园虽然在本案的诉讼请求中没有提出要求被诉行政机关履行补偿义务的请求，但为保护相对人的合法权益、避免循环诉讼，本院在确认被诉《责令改正违法行为决定书》违法的同时，一并责令珲春市人民政府限期对珲春市森林山生态园因停止养殖行为产生的相应补偿问题限期作出处理。综上所述，依据《中华人民共和国行政许可法》第八条，《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条、第二十五条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、维持吉林省珲春市人民法院（2019）吉2404行初29号行政判决第一项、第二项；二、责令被上诉人珲春市人民政府、珲春市环境保护局于本判决生效之日起两个月内，对上诉人珲春市森林山生态园的补偿问题依法作出处理；三、驳回上诉人珲春市森林山生态园的其他诉讼请求。二审案件受理费50元，由珲春市人民政府、珲春市环境保护局各负担25元。本判决为终审判决。审 判 长 李丽英审 判 员 李彩莲审 判 员 晏丽丽二〇二〇年十月三十日法官助理 司逸昕书 记 员 陈 阳附：相关法律法规1.《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条：禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）饮用水水源保护区，风景名胜区；（二）自然保护区的核心区和缓冲区；（三）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；（四）法律、法规规定的其他禁止养殖区域。第二十五条：因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。2.《中华人民共和国行政许可法》第八条：公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。3.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。第七十六条：人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。第八十九条第一款：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。