海南省海口市中级人民法院   行政判决书   （2020）琼01行终194号   上诉人（原审原告）北京五豪世纪建筑设计有限公司海南分公司，住所地海南省海口市龙华区海秀路**申鑫国际广场**。   法定代表人李喜娥，总经理。   委托诉讼代理人王井，该公司法务专员。   委托诉讼代理人张翼，该公司工作人员。   被上诉人（原审被告）海口市龙华区综合行政执法局，住所地海口市龙昆，住所地海口市龙昆北路**龙华区政府办公楼**  法定代表人王斌，局长。   委托代理人程范生，该局工作人员。   委托代理人覃坤妹，海南正益律师事务所律师。   上诉人北京五豪世纪建筑设计有限公司海南分公司（以下简称五豪海南公司）因与被上诉人海口市龙华区综合行政执法局（以下简称龙华执法局）建筑设计行政处罚争议一案，不服海口市秀英区人民法院作出的（2020）琼0105行初79号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月2日立案受理后，依法组成合议庭对本案件进行了审理。本案现已审理终结。   2020年4月8日，龙华执法局作出的海龙综法罚决字HL（2019）第555号《行政处罚决定书》（以下简称555号处罚决定）：1.责令自收到本处罚决定书之日起7日内自行改正；2.逾期不改正的，处20万元罚款。五豪海南公司不服上述处罚决定，于2020年4月23日向原审法院提起行政诉讼，请求：一、撤销龙华执法局作出的555号处罚决定；二、龙华执法局承担本案全部诉讼费用。   原审法院查明：涉案项目位于海口市龙华区海秀路以南顺发新村三期海秀天成C栋，开发商为海南誉鑫房地产开发有限公司（以下简称誉鑫公司），原项目设计单位为海南华磊建筑设计咨询有限公司，后更改设计单位为五豪海南公司。2019年6月19日，海口市建设工程质量安全监督站（以下简称市工程质监站）向龙华执法局作出海建质监法规字（2019）80号《关于报送项目违法违规情况的函》（以下简称80号函），称其对涉案项目进行检查发现该项目设计单位存在未依据项目批准文件、城乡规划文件要求进行设计的行为，现将该情况呈报龙华执法局。2019年10月28日，龙华执法局执法人员对涉案项目进行检查，发现：1.项目C栋第4-25层擅自将局部公共走道封闭为入户花园面积130.68平方米；2.C栋第2-25层擅自将走道两侧中空部位封闭为结构板面积1303.92平方米，该项目现场已全部建成完工。对此，制作现场检查笔录及拍照。同日，龙华执法局作出海龙综法改字HL（2019）第102802号《责令限期改正通知书》，要求五豪海南公司于2019年10月31日前改正，并向五豪海南公司送达。2019年12月23日，龙华执法局经集体会议讨论作出海龙综法罚告字HL（2019）第555号《行政处罚事先告知书》，告知拟作出的处罚及五豪海南公司享有的陈述申辩权利，并向五豪海南公司留置送达。五豪海南公司向龙华执法局提出申辩，龙华执法局于2020年4月2日作出《关于北京五豪世纪建筑设计有限公司海南分公司请求撤销申辩的回复》，告知对五豪海南公司的申辩不予采纳。2020年4月8日，龙华执法局作出555号处罚决定，认定五豪海南公司在海口市龙华区海秀路以南海秀天成C栋项目中存在未依据项目批准文件、城乡规划文件要求进行设计的行为，违反了《建设工程勘察设计管理条例》第二十五条的规定，依据该条例第四十条规定，作出如下行政处罚：1.责令自收到本处罚决定书之日起7日内自行改正；2.逾期不改正的，处20万元罚款；同时告知其司享有提起行政复议或行政诉讼的权利及期限。同日，龙华执法局作出《罚没款缴款通知书》，告知五豪海南公司于2020年4月23日前缴纳罚款。五豪海南公司收到上述处罚决定书和通知书后不服，遂提起行政诉讼。   另查明，2012年7月23日，原海口市规划局向誉鑫公司作出《关于顺发新村三期海秀天成项目预审意见的函》，意见如下：1.A栋建设内容为产权式酒店，与原要求的要建公建项目基本一致，但其立面造型及色彩欠佳，因临主要干道，应提供比选方案，要突出酒店、公建特征，裙房平面进一步细化；2.B栋的层数由25层降至22层，占地面积增加，但户型平面西向户型较多，建筑形态与周边建筑欠协调，如可能，建议调整平面布局，建设规模和布局需与修规批复一致；3.C栋平面单元间链接部位薄弱，可能难于满足结构设计要求；4.B、C栋公寓应增加物业管理用房，总平面应增设垃圾收集点。誉鑫公司先按以上意见进行修改完善后，再按程序申请办理方案预审手续，该项目暂按退档处理。2020年1月22日，涉案项目取得海口市自然资源和规划局（以下简称市资规局）核发的《建设工程规划核实意见书》，称该工程符合规划审批要求。   再查明，2019年6月18日，龙华执法局对誉鑫公司作出海龙综法罚决字HL（2019）第205号《行政处罚决定书》，认定誉鑫公司未按规划许可在涉案项目C栋第4-25层擅自将局部公共走道封闭为入户花园面积130.68平方米及C栋第2-25层擅自将走道两侧中空部位封闭为结构板面积1303.92平方米的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据该法第六十四条的规定，对誉鑫公司作出如下行政处罚：1.尚可采取改正措施消除对规划实施的影响，限期7日内自行改正；2.处工程造价169128.81元9.9%的罚款，计16744元；处工程造价567820.23元9.9%的罚款，计56214元，共计罚款72958元；3.无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入。   以上事实有五豪海南公司提交的《海口市规划局关于顺发新村三期海秀天成项目预审意见的函》、变更设计图、《建设工程规划核实意见书》《工程竣工验收验收组成员签到表》、海龙综法罚决字HL（2019）第205号《行政处罚决定书》，龙华执法局提交的《检查记录》《现场检查笔录（文字）》《现场检查笔录（图片）》、现场照片（2019年10月28日）、80号函、《责令限期改正通知书》《违章案件会审记录》《行政处罚事先告知书》、告知书留置送达回证、送达现场照片（2019年12月23日）、《关于北京五豪世纪建筑设计有限公司海南分公司请求撤销申辩的回复》、555号处罚决定、送达回证（2020年4月8日），当事人陈述及开庭笔录等证据证明，足以认定。   原审法院认为，案件争议的焦点是龙华执法局作出的555号处罚决定认定事实是否清楚、适用法律法规是否正确、程序是否合法。   首先，555号处罚决定认定事实清楚。《建设工程勘察设计管理条例》第二十五条规定：“编制建设工程勘察、设计文件，应当以下列规定为依据：（一）项目批准文件；（二）城乡规划；（三）工程建设强制性标准；（四）国家规定的建设工程勘察、设计深度要求。铁路、交通、水利等专业建设工程，还应当以专业规划的要求为依据”。依据该规定，建设工程设计单位应当按照项目批准文件及城乡规划设计文件。本案中，五豪海南公司作为涉案项目设计单位，其自认现设计方案与原经过批准的方案不一致，但其并未提交证据证明其变更方案时向相关部门提出申请并获得过批准。因此，龙华执法局作出555号处罚决定认定事实清楚。五豪海南公司称是应消防及规划部门的意见要求进行设计变更，该变更图纸已于2020年经规划部门批准，且报审批的职责在开发商，是开发商未及时履行报批义务。但五豪海南公司未提交充分的证据证明消防部门对涉案项目作出过设计意见，即使五豪海南公司是按照上述部门意见进行设计变更，也应按照法律规定履行申请变更及报批义务，并按照批准后的文件进行设计后交由施工单位施工。而本案的事实是涉案项目按照变更后的设计方案进行施工并完工后，变更方案才在2020年1月21日在市资规局进行评审。因此，该评审及建设工程规划核实意见无法否认五豪海南公司上述违法事实的客观存在。至于开发商是否履行报批义务不构成免除五豪海南公司应按项目批准文件和城乡规划文件进行设计的法定事由。因此，五豪海南公司的上述主张无事实和法律依据，不予支持；龙华执法局辩解理由成立，予以采纳。   其次，555号处罚决定适用法律法规正确。因龙华执法局认定五豪海南公司的行为违反《建设工程勘察设计管理条例》第二十五条的规定，但并未写明违反该规定的具体款项，属适用法律不明确，龙华执法局承认存在该瑕疵并当庭予以明确。因该瑕疵未对五豪海南公司的权利义务产生实际影响，原审法院对该瑕疵予以纠正。   最后，555号处罚决定程序合法。龙华执法局经现场调查、责令整改、集体讨论、事先通知并听取五豪海南公司申辩后作出555号处罚决定并送达，该行政行为程序符合法律规定。五豪海南公司称龙华执法局已经就涉案项目对开发商进行过处罚，不应再对其进行处罚。但龙华执法局对涉案项目的开发商进行处罚是针对其未经规划许可擅自加建、改建违反了《中华人民共和国城乡规划法》的行为，处罚的依据也是《中华人民共和国城乡规划法》，与本案的555号处罚决定认定的事实及处罚的依据是不同的，不构成重复处罚。五豪海南公司称，龙华执法局在作出处罚决定的同时作出罚没款缴款通知，没有给其司整改的时间，程序错误。案涉的555号处罚决定虽责令五豪海南公司7日内整改、逾期处罚款20万元，但罚款应自五豪海南公司收到本决定（2020年4月8日）之日起15日内缴纳，即应在罚没款缴款通知的2020年4月23日前缴纳，并不存在剥夺五豪海南公司进行整改的权利。因此，五豪海南公司的上述主张不成立，不予支持；龙华执法局辩解理由成立，予以采纳。   综上，龙华执法局作出555号处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，依法应予维持。原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回五豪海南公司的全部诉讼请求。本案诉讼费人民币50元，由五豪海南公司负担。   上诉人五豪海南公司上诉称：一、龙华执法局的处罚对象错误。五豪海南公司在庭审中已说明，项目的报建主体是开发商，而非五豪海南公司，有且只有开发商才能向规划部门报变更申请，五豪海南公司没有权利也没有义务自行去向规划部门申报。五豪海南公司确实有依规划和消防部门的要求，对设计方案作了合理合规化的调整，所欠缺的是开发商未及时就变更的事项报规划部门审批备案，这并非是五豪海南公司的设计违反了国家强制性规范，否则施工图就不会通过图审中心的审核，也不能通过消防部门的审核了。再者规划部门、消防部门、监理部门以及质监等部门在项目开工后，直至项目竣工，上述四单位在楼房正负零核验、分项核验直至综合验收，均未提出违反规划方案的问题，且从规划部门在龙华执法局下处罚决定之前已于今年1月21日和22日通过了变更后的设计图和规划验收的情况看，五豪海南公司的设计是符合规划设计要求的。客观事实上，五豪海南公司的设计图既然能通过图审中心的审核，在施工建设的过程中也没有消防或规划部门提出意见，最终也通过了规划部门的审批和验收，说明该设计变更并没有违反建筑设计的国家强制性规范，违法的是开发商的延迟报备行为。龙华执法局已就开发商的违法行为作出了处罚，不应当再对没有权利和义务主体的设计人进行处罚。   二、一审判决未理清案件的时间顺序，未仔细辩识龙华执法局555号处罚决定的全部内容。从2014年五豪海南公司的设计通过图审中心审批后，龙华执法局及质监部门就已拿到了施工图纸，施工图改变了设计方案的所谓“违法”情况，在这七年间，龙华执法局未在施工图出来时提出处罚，未在楼房建设时提出处罚，未在竣工前提出处罚，未在变更的设计图通过规划审批及项目规划验收时提出处罚，而是在项目已竣工，规划部门已就此作公示，不可能将房屋改造成初始规划设计的模样。且2020年1月21日，规划部门审核通过了五豪海南公司变更设计并由开发商提交审核的设计图纸，1月22日，项目通过了规划验收，且在2020年4月3日，开发商组织了项目综合竣工验收之后的2020年4月8日才作出了7日内自行整改，否则罚款20万元的行政处罚决定，在龙华执法局作出这个决定时项目已竣工，规划手续已完备，所有程序均已合法，违法状况已不存在。如果依决定书再次“整改”，那才是违反规划最终核验方案的违规、违法行为。   因此，龙华执法局的行政处罚决定的程序和内容均违法。一审判决确有错误，请求二审法院查明事实，依照行政诉讼法第七十条第（三）、第（五）、第（六）项的规定，请求：1.撤销（2020）0105行初79号《行政判决书》；2.改判龙华执法局于2020年4月8日下达的555号处罚决定的行政处罚错误，并判决撤销该决定；3.由龙华执法局承担本案的全部诉讼费用。   被上诉人龙华执法局答辩称:一、五豪海南公司作为设计单位，未按照涉案项目批准文件及城乡规划文件的要求编制设计文件，龙华执法局作出555号处罚决定的处罚对象的主体符合规定。五豪海南公司在一审过程中已自认现设计方案与原经过批准的方案不一致，但其并没有提交证据证明其变更方案时已向相关部门提出申请并获得过批准。五豪海南公司作为设计单位，其行为违反了《建设工程勘察设计管理条例》第二十五条规定，且违法行为在客观上持续存在。龙华执法局依据《建设工程勘察设计管理条例》第四十条的规定，对五豪海南公司作出555号处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，处罚对象的主体符合规定。案涉项目的开发商是否履行报批义务，并不属于免除五豪海南公司应按照项目批准文件和城乡规划文件进行设计的法定事由。   二、一审判决认定事实清楚，五豪海南公司不按涉案项目批准文件及城乡规划文件要求设计是客观存在的事实且已违反相关规定，并不因为建设工程已通过竣工验收等理由可以免除行政处罚。经现场调查及市工程质监站所发的80号函说明，该项目设计单位五豪海南公司存在未依据项目批准文件、城乡规划文件要求进行设计（设计图与规划审批文本不相符）的行为。龙华执法局发现五豪海南公司的违法事实后于2019年10月28日作出《责令限期改正通知书》并依法送达，要求其限期改正。2019年12月23日龙华执法局作出《行政处罚事先告知书》依法送达，告知其拟作出行政处罚决定，并明确告知其享有申请听证、陈述和申辩的权利；2020年4月2日龙华执法局对五豪海南公司提交的《行政处罚陈述申辩书》作出回复并依法送达，告知对其申辩理由不予采纳；2020年4月8日龙华执法局作出555号处罚决定并依法送达五豪海南公司，并明确告知其享有依法申请行政复议或提起行政诉讼的权利及相应期限。龙华执法局作出555号处罚决定程序合法。五豪海南公司不按项目批准文件及城乡规划文件要求进行设计的行为明显违反了《建设工程勘察设计管理条例》规定。五豪海南公司称规划部门在龙华执法局下处罚决定之前于1月21日和22日通过了变更后的设计图且项目已通过竣工验收，但项目是否通过竣工验收并不影响对五豪海南公司不按项目批准文件及城乡规划文件要求设计的违法事实认定，亦不影响龙华执法局依法对五豪海南公司进行行政处罚，故项目通过竣工验收并不能作为五豪海南公司可免于行政处罚的理由。   因此，本案一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，五豪海南公司要求撤销一审判决，改判撤销龙华执法局所作555号处罚决定的上诉请求无事实和法律依据，请求二审依法驳回其上诉请求。   上诉人五豪海南公司提起上诉后，原审法院已将原审判决所列证据随卷移送本院。   二审期间，龙华执法局未提交新证据。五豪海南公司提交了以下证据：1.建设工程施工图设计文件审查合格书（2013年12月9日）。证明：（1）五豪海南公司设计图并不是没有报批，只是未向规划部门报批，但是设计图已经通过图审中心的审核以及规划、城建的审核，取得了图审批文和施工许可，五豪海南公司的设计图并没有违反建筑规范，也没有违反城市规划规范。（2）五豪海南公司没有权限进行报批，只有开发商或施工单位才有权限报批。2.建筑工程施工许可证（2015年4月1日）。证明：规划部门对五豪海南公司设计没有意见，如果有意见应当由规划部门提出，而不是由质量监督部门提出，规划部门一直认可五豪海南公司的设计。   经法庭组织质证，龙华执法局的质证意见为：1.该两份证据形成于一审庭前，且五豪海南公司是明知该两份证据的存在而在二审期间才提交，已过举证期限，不予采纳。2.两份证据所依据的规划设计图只能证明五豪海南公司设计文件符合国家强制性规范要求，龙华执法局作出处罚决定系因五豪海南公司未按照项目批准文件和城乡规划进行设计所作出，且施工单位因为按照未经审批的设计图纸施工，也已经受到行政处罚，该施工许可证和审批合格书不能作为五豪海南公司免予处罚的法定事由。3.对该两份证据的真实性没有异议。   本院经审查认为，五豪海南公司二审提交的两份证据的真实性予以确认，但不是本案的新证据，且与本案被处罚的事实没有关联，故本院对此不予分析认证。   本院二审经审理确认原审查明的事实。   本院认为，本案的争议焦点在于：（一）被处罚的主体是否适当；（二）555号处罚决定是否合法。   关于被处罚的主体是否适当的问题。《建设工程勘察设计管理条例》第二十五条规定：“编制建设工程勘察、设计文件，应当以下列规定为依据：（一）项目批准文件；（二）城乡规划；（三）工程建设强制性标准；（四）国家规定的建设工程勘察、设计深度要求。铁路、交通、水利等专业建设工程，还应当以专业规划的要求为依据。”本案中，五豪海南公司作为涉案项目的设计单位，负有按照涉案项目批准文件及城乡规划文件的要求等编制设计文件的义务。但根据本案查明的事实，五豪海南公司未依法按涉案项目批准文件及城乡规划文件要求进行设计是客观存在的事实，且违反了上述规定。因此，龙华执法局将五豪海南公司作为555号处罚决定的被处罚主体并无不当。五豪海南公司的此项上诉主张不成立，本院不予支持。   关于555号处罚决定是否合法问题。首先，对于555号处罚决定的事实是否清楚的问题。《建设工程勘察设计管理条例》第四条规定：“从事建设工程勘察、设计活动，应当坚持先勘察、后设计、再施工的原则。”根据本案查明的事实，五豪海南公司作为海口市龙华区顺发新村三期海秀天成项目的设计单位，承认在该项目施工期间确实有依规划和消防部门的要求，对案涉建设项目的设计方案作了修改和调整，且自认修改后设计方案与原经过批准的方案不一致，但没有提交证据证明其修改设计方案后已交给规划部门评审并获得批准的事实。因此，五豪海南公司未按照项目批准文件和规划设计文件的违法事实清楚。   其次，关于555号处罚决定是否适用法律正确的问题。《建设工程勘察设计管理条例》第四十条规定：“违反本条例规定，勘察、设计单位未依据项目批准文件，城乡规划及专业规划，国家规定的建设工程勘察、设计深度要求编制建设工程勘察、设计文件的，责令限期改正；逾期不改正的，处10万元以上30万元以下的罚款；造成工程质量事故或者环境污染和生态破坏的，责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书；造成损失的，依法承担赔偿责任。”本案中，五豪海南公司作为设计单位未依据项目批准文件及城乡规划等要求编制建设工程设计方案，经规划部门预审后退档要求修改完善，再按程序申请办理方案审查手续。但五豪海南公司在修改设计方案后并未按程序申请办理方案审查手续，也未经审批部门同意的情况下即进行施工，违反了上述法律规定。因此，龙华执法局适用《建设工程勘察设计管理条例》第四十条规定对五豪海南公司进行处罚，适用法律正确。对于龙华执法局在适用《建设工程勘察设计管理条例》第二十五条的规定时没有写明违反规定的具体款项属于适用法律的瑕疵，但该瑕疵未对五豪海南公司的权利义务产生实际影响，故原审判决对此进行指正正确，本院予以确认。   再次，关于555号处罚决定程序是否合法的问题。龙华执法局在发现违法行为后经现场调查、责令整改、集体讨论、事先通知并听取五豪海南公司申辩后作出555号处罚决定并送达，程序符合法律规定，555号处罚决定的内容也并不存在剥夺五豪海南公司进行整改的权利的情形。因此，五豪海南公司的上述主张不成立，本院不予支持。   综上，虽然案涉项目的开发商也因未按规划许可建设而被行政处罚，但处罚的事实根据和法律依据均与本案的555号处罚决定不同，故不能因此免除五豪海南公司依法应承担的法律责任。上诉人五豪海南公司的上诉理由不成立，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费共50元，由上诉人北京五豪世纪建筑设计有限公司海南分公司负担。   本判决为终审判决。   审判长 傅海燕   审判员 张珂瑜   审判员 张莲凤      二〇二〇年十月三十日   法官助理 安建萍   书记员 江 楠   附相关法律法规条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。