广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤09行终99号上诉人（原审原告）周广锋，男，1976年9月15日出生，汉族，住广东省深圳市福田区。被上诉人（原审被告）茂名市自然资源局。法定代表人梁荣杰，局长。委托诉讼代理人梁剑影，男，该局工作人员。委托诉讼代理人阮传欣，广东海日律师事务所律师。原审第三人柯其珍，女，1932年12月23日出生，汉族，住广东省茂名市茂**。委托诉讼代理人袁治，广东海日律师事务所律师。上诉人周广锋因诉被上诉人茂名市自然资源局行政许可行为一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初286号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。上诉人周广锋、被上诉人茂名市自然资源局的总规划师黎明亮及该局委托代理人梁剑影、阮传欣，原审第三人柯其珍的委托代理人袁治到庭参加法庭调查。现已审理终结。原审法院查明，涉案土地位于茂名市茂南区******，在茂名市茂南区河东街禾黎社区居民委员会禾石村内，其中北至周广锋屋墙3.6米，面积19平方米。柯其珍是禾石村村民，其已在涉案土地上建设了房屋。禾石村属于整改型“城中村”，共有172户村民。1995年4月3日，茂名市人民政府向柯其珍颁发了位于X号包括涉案土地大部分土地在内面积共98平方米的茂（市）府国用字（95）第X号《国有土地使用证》，四至为：东距周柱房屋1.8米，周亚同屋2.15米，以自墙为界；南距周以文围墙7.5米、8.75米，以自墙为界；西距周木桂屋南段2.13米、北段2.73米，以自墙为界；北距周捷华屋1.14米，以自墙为界。该《国有土地使用证》登记的土地东至的周柱与涉案土地东至的周少华是父子关系，周柱已故；登记的北至周捷华屋墙，周广锋和柯其珍均确认该记载有误，实际是北至周广锋的屋墙。涉案土地位置较上述《国有土地使用证》项下土地位置南移了2.5米，除南移的2.5米小部分土地外，涉案土地的其他土地均在上述《国有土地使用证》项下土地内。柯其珍户取得上述《国有土地使用证》后，建设了拆建前的原住宅，该楼房门口向东，与北面住户周广锋的房屋屋墙距离为1.1米。2017年12月，柯其珍户为了与村民习俗保持一致，向其所在的禾石村提出对原住宅拟拆旧建新门口向北，与北面住户周广锋房屋保持2.5米距离，房屋向南面后移，其户拆掉房屋南面的一间闲屋供村道使用的改建房屋相邻间距意见，书面征求村民同意。除周广锋及其他十多户村民不签名同意外，禾石村的其他154户村民均签名同意柯其珍上述改建房屋相邻间距的意见。2017年12月12日，柯其珍经禾石村的**村民、村民小组负责人、居委会和街道办同意后，向原茂名市城乡规划局茂南分局提交《茂名市建设用地规划许可证（农建类）申请表》，申请拆旧建新规划许可，主要内容如下：申请理由为拆旧建新；报建面积为43.21平方米；报建层数为5层半；申请用地现状界至为东距周少华屋墙1.8米、周亚同屋墙3.17米，南距周宝辉闲屋墙3.63米，西距周木桂屋南段2.13米、北段2.73米，北距周广锋屋墙1.1米。表中四邻确认界至栏的北至周广锋没有签名确认，但有2名村民和1名居委会工作人员签名。2018年2月2日，原茂名市城乡规划局茂南分局向柯其珍颁发[茂南]（农建）地字第（2018）**《建设用地规划许可证》，许可的用地面积为19平方米，并附有用地规划附图。2018年3月1日，原茂名市茂南区国土环境和城乡建设局向周宝辉颁发了市直国有划拨茂南（2018）批字第X号《建设用地批准书》，该《建设用地批准书》“用地简图”栏记载有“详见《建设用地规划许可证》[茂南]（农建））地字第（2018）**附图”的内容2018年3月2日，柯其珍向原茂名市城乡规划局茂南分局提交《茂名市茂南区建设工程规划许可证（农建类）申请表》，申请住宅楼拆旧建新的建设工程规划许可，并提交了茂（市）府国用字（95）第X号《国有土地使用证》、154户村民签名的《同意意见书》、《关于柯其珍、周宝辉建房规划的意见》、[茂南]（农建）地）地字第（2018）**《建设用地规划许可证》及市直国有划拨茂南018]批字第X号《建设用地批准书》等材料。原茂名市城乡规划局茂南分局经审查及公示等程序，于2018年3月14日向柯其珍颁发了被诉的[茂南]（农建）建字第（2018）X2号《建设工程规划许可证》，准许柯其珍在涉案土地建设私人住宅，建设规模为伍层半。该《建设工程规划许可证》附有建设规划附图，图中设定了拆建建筑投影面积为19平方米（伍层半），并设定了建筑房屋与周边相邻房屋的间距，其中北至周广锋屋墙的间距设定为3.6米。周广锋不服，于2019年3月22日诉至原审法院，请求判令撤销该《建设工程规划许可证》。原审法院另查明，原茂名市城乡规划局因机构改革已整合并入茂名市自然资源局，不再保留茂名市城乡规划局。而茂名市城乡规划局茂南分局是原茂名市城乡规划局的派出机构，故茂名市自然资源局是本案的适格被告。原审法院认为，本案的争议焦点有两方面：一是周广锋是否具有原告主体资格；二是茂名市自然资源局作出的被诉行政行为是否合法及是否损害周广锋的合法权益（相邻权）。关于周广锋是否具有原告主体资格问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（一）项规定，被诉行政行为涉及公民相邻权的，其与该行政行为有利害关系，具有原告主体资格。本案中，周广锋所诉的行政行为是原茂名市城乡规划局茂南分局向柯其珍颁发的《建设工程规划许可证》，而建设工程规划许可的事项主要是建设项目的面积、形状、层数和界至，该许可事项对周边相邻人的通风、采光、通行和排水等相邻权均会产生直接的影响，与相邻人有利害关系，相邻人如不服该建设工程规划行为，均可依据上述司法解释的规定提起行政诉讼。根据柯其珍提交的《茂名市建设用地规划许可证（农建类）申请表》，可以确认周广锋的房屋位于柯其珍房屋的北面，柯其珍建设涉案房屋的面积、层数、形状和界至等可能对周广锋的通风、采光、通行等相邻权产生影响。而原茂名市城乡规划局茂南分局向柯其珍颁发被诉《建设工程规划许可证》，所许可的正是柯其珍建设涉案土地上房屋的面积、层数、界至等规划事项，周广锋作为涉案土地上房屋的相邻权人，与该被诉行政行为有利害关系，具有本案原告主体资格。关于茂名市自然资源局作出的被诉行政行为是否合法及是否损害周广锋的合法权益（相邻权）问题。《茂名市城市规划区农（居）民个人建造住宅管理暂行规定》（2006年修订）第五条第一款规定：“在政府具体实施‘城中村’改造工程之前，‘城中村’农（居）民新建、拆建或翻修住房的，须按本规定，报职能部门按规定审批。”第三款规定：“对于整改型‘城中村’，只能拆建和翻修，不得新建。”第七条第一款规定：“城市规划区内农（居）民个人建造住宅用地面积，每户不得超过80平方米”、第十条规定：“符合上述规定的农（居）民户建房，必须先取得城市规划管理局核发的《建设用地规划许可证》，再到市国土资源局申请《建设用地批准书》，然后到市城市规划管理局办理《建设工程规划许可证》。”本案中，涉案土地所在的禾石村属于整改型“城中村”，柯其珍经禾石村154户村民同意调整涉案土地房屋与北面住户房屋间距后，及经村民小组的负责人、居委会和街道办同意，向原茂名市城乡规划局茂南分局申请19平方米涉案土地上房屋拆旧建新的建设工程规划许可，并提交了《茂名市建设用地规划许可证（农建类）申请表》，茂（市）府国用字（95）第X号《国有土地使用证》、154户村民签名同意调整涉案土地房屋与北面住户房屋间距的意见书、《关于柯其珍、周宝辉建房规划的意见》、[茂南]（农建）地字）地字第（2018）**《建设用地规划许可证》及市直国有划拨茂南18]批字第X号《建设用地批准书》等相关材料。原茂名市城乡规划局茂南分局经审查及公示等程序，向柯其珍颁发被诉的[茂南]（农建）建字第（2018）X2号《建设工程规划许可证》，准许柯其珍在涉案土地拆建建筑投影面积为19平方米的私人住宅（农建），建设规模为伍层半。结合[茂南]（农建）地字第）地字第（2018）**《建设用地规划许可证》附图以及（农建）建字第（2018）X2号《建设工程规划许可证》附图来看，涉案的《建设工程规划许可证》设定的准建房屋用地界至未超过前述《建设用地规划许可证》和《建设用地批准书》核准的土地界至红线范围。因此，原茂名市城乡规划局茂南分局向柯其珍颁发《建设工程规划许可证》符合上述相关规定。至于周广锋认为涉案《建设工程规划许可证》损害其合法权益（相邻权）问题。经查，周广锋户房屋与柯其珍户拆建前的楼房的间距为1.1米，对该房屋间距周广锋至今无异议。现涉案《建设工程规划许可证》设定的柯其珍在涉案土地准建的房屋与周广锋房屋的间距为3.6米，该3.6米的房屋间距较之前的1.1米房屋间距事实上更有利于周广锋房屋的采光、通风，周广锋对1.1米的房屋间距无异议，对涉案《建设工程规划许可证》设定的该3.6米房屋间距反而提出异议，明显有违常理，且其也未能提供证据证明该3.6米的房屋间距影响了其房屋的采光、通风等相邻权利。另，涉案《建设工程规划许可证》设定的涉案土地房屋与周广锋房屋间距虽为3.6米，与村民同意调整的该房屋间距为2.5米不同，但被告作为城乡规划主管部门，有权根据土地利用现状情况及拟建房屋情况对土地上的房屋建设进行合理规划，设定合理的房屋间距，且村民同意调整的该房屋间距2.5米实为与北面相邻房屋间距设定的最小距离要求，涉案《建设工程规划许可证》设定的该3.6间距未小于该2.5米间距要求，也未超过涉案土地的《建设用地规划许可证》和《建设用地批准书》核准的土地界至红线范围。至于柯其珍是否存在不按《建设工程规划许可证》建设房屋问题，与涉案的《建设工程规划许可证》合法性无关，也不属于本案的审理范围。故周广锋认为涉案《建设工程规划许可证》侵犯其合法权益（相邻权），缺乏事实依据，其请求撤销涉案的《建设工程规划许可证》，理据不足，原审法院不予支持。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回周广锋的诉讼请求。上诉人周广锋不服原审判决，向本院提出上诉请求：1、撤销[茂南]（农建）建字第（2018）X2号《建设工程规划许可证》。2、撤销（2019）粤0902行初286号行政判决。事实和理由：一、柯其珍在房屋二楼起北面违建阳台1.5米，此时与上诉人的房屋间距已经只有2.1米，不符合规划许可的3.6米；而且违建到将近8层，与规划许可的5层半同样相差甚远；同时柯其珍将3.6米村道强行使用围墙围起，与上诉人房屋的间距不到1米。上诉人多次向被上诉人举报，但被上诉人行政不作为、包庇。二、上诉人历时将近两年同时向超过数十个部门、超过百次对周宝辉、柯其珍的违建行为进行举报，茂名市茂南区城市管理和综合执法局数十次回复立案处理，并作出了责令停止建设通知，但周宝辉、柯其珍依然没有任何停止违建行为，直到目前已经进宅入伙。上诉人一年前曾于诉讼庭审中当庭向茂名市自然资源局举报，其不但不作回复，还多次在不同的行政诉讼案件继续辩称调整间距为3.6米是如何有利上诉人的采光和通风，明显违背了客观事实。三、上诉人不愿意在损害村民集体利益的前提之下来获取利益，坚决维护土地证上的1.1米，维护村民集体决议的2.5米，强烈反对茂名市自然资源局工作人员利用职权为原审第三人谋取的3.6米。四、茂名市自然资源局有行政职责对柯其珍违建行为进行处罚，拆除违法建筑物，但是至今没有任何行政作为。茂名市自然资源局和一审法院如要谈3.6米合理合法，应当确保上诉人的房屋间距与周宝辉、柯其珍房屋的间距在3.6米的情况下再谈。实际上，在上诉人诉茂名市茂南区城市管理和综合执法局（2019）粤0902行初265号案件中，上诉人请求确保周宝辉、柯其珍房屋间距在3.6米，但是却得不到一审法院的支持。同一法官审理两个相关联的案件，却有两种截然不同的判决，让人怀疑公正性。被上诉人茂名市自然资源局辩称：一、原审判决认定上诉人请求撤销涉案《建设工程规划许可证》的理据不足，事实清楚、适用法律正确。首先，根据《茂名市城市规划区农（居）民个人建造住宅管理暂行规定》（2006年修订）第十条“符合上述规定的农（居）民户建房，必须先取得城市规划管理局核发的《建设用地规划许可证》，再到市国土资源局申请《建设用地批准书》，然后到市城市规划管理局办理《建设工程规划许可证》”之规定，柯其珍在申请办理涉案《建设工程规划许可证》时，已提供《建设用地规划许可证》和《建设用地批准书》，其申请符合发证条件。其次，涉案《建设工程规划许可证》准许柯其珍在涉案土地拆建建筑投影面积为19平方米的私人住宅（农建），未超出涉案土地的《建设用地规划许可证》、《建设用地批准书》核准的涉案土地界至红线范围。最后，涉案《建设工程规划许可证》设定柯其珍在涉案土地拆建的房屋与上诉人周广锋房屋的间距为3.6米，较之前的1.1米房屋间距更有有利于周广锋房屋的采光、通风。因此，被上诉人核发涉案《建设工程规划许可证》的行为并未损害上诉人周广锋的合法权益，其请求撤销的理据不足。二、上诉人上诉理由不成立。（一）关于原审第三人建造房屋是否影响上诉人合法权益的问题。如前所述，涉案《建设工程规划许可证》设定柯其珍在涉案土地拆建的房屋与上诉人周广锋房屋的间距为3.6米，较拆建前更有利于上诉人房屋通风采光，不损害上诉人的合法权益。上诉人认为柯其珍建筑房屋的行为影响其房屋通风采光，应当通过民事诉讼解决。被上诉人颁发涉案《建设工程规划许可证》属于行政许可的范畴，至于行政相对人是否按许可的规划范围进行建设，则属另一法律关系，被上诉人在本案中颁发涉案《建设工程规划许可证》给原审第三人并不直接损害上诉人的合法权益。（二）关于上诉人主张《建设工程规划许可证》设定房屋间距与村民决议不同的问题。上诉人所在村集体村民经开会同意调整原审第三人的房屋与上诉人的房屋间距为2.5米，属于村民集体讨论、议定上述房屋间距的最小距离，表明规划部门核定的房屋间距不得少于上述间距要求。因此，只要涉案《建设工程规划许可证》设定的原审第三人房屋与上诉人周广锋房屋间距不少于2.5米，就不违反村民的议定范围。被上诉人作为城乡规划主管部门，有权根据土地利用现状情况及拟建房屋情况对土地上的房屋建设进行合理规划，因此，在涉案《建设工程规划许可证》设定的房屋间距为3.6米不少于村民同意调整的该房屋间距2.5米最小距离要求的情况下，既符合《民法通则》第八十三条“不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系”及《物权法》第八十四条“不动产的相邻权利人应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则，正确处理相邻关系”的规定，又利于村民的通行、生产及生活，亦有利于上诉人住宅的通风、采光等。（三）关于上诉人要求被上诉人对原审第三人不按《建设工程规划许可证》施工进行处罚问题。本案系行政许可纠纷，应审查被上诉人核发《建设工程规划许可证》给原审第三人是否损害上诉人的合法权益即可，至于原审第三人不按《建设工程规划许可证》施工，上诉人要求被上诉人对其处罚，则不属于本案审理范围。综上所述，原审判决认定的事实清楚、适用法律正确，上诉人上诉理由不成立，恳请二审法院驳回其上诉。原审第三人柯其珍述称：答辩意见与一审的一致。本院二审查明的事实与原审查明的事实相同，对原审判决所认定的事实，本院予以确认。本院认为，本案系周广锋因不服茂名市自然资源局向柯其珍颁发建设工程规划许可证行为而提起的行政诉讼，审理重点是：该发证行为是否合法，是否损害周广锋的合法权益。关于被诉发证行为是否合法的问题。本案中，柯其珍户因进行拆旧建新工程建设，由于涉及调整房屋间距问题，在向原茂名市城乡规划局茂南分局提出建设工程规划许可前，已先期取得了154户村民、村集体、居委会和街道办的同意，所提交的申请材料中，包括有：154户村民签名同意调整涉案土地房屋与北面住户房屋间距的意见书、茂（市）府国用字（95）第X号《国有土地使用证》、《关于柯其珍、周宝辉建房规划的意见》、[茂南]（农建）地字第（）地字第（2018）**《建设用地规划许可证》及市直国有划拨茂南]批字第X号《建设用地批准书》等材料。原茂名市城乡规划局茂南分局经履行审查及公示等法定程序后，向柯其珍核发了被诉的[茂南]（农建）建字第（2018）X2号《建设工程规划许可证》。由此可见，本案被诉的发证行为符合《中华人民共和国城乡规划法》（2015年修正）第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料”的规定以及《茂名市城市规划区农（居）民个人建造住宅管理暂行规定》（2006年修订）的相关要求，属合法的行政行为。关于被诉发证行为是否损害周广锋的合法权益问题。首先，从前述《中华人民共和国城乡规划法》（2015年修正）第四十条规定可知，颁发《建设工程规划许可证》的前提条件是申请人已经取得了土地使用证明文件，并且许可建设的范围不能超过用地范围。而通过对比，被诉的[茂南]（农建）建字第（2018）X2号《建设工程规划许可证》许可建设的范围并未超出柯其珍户已取得的市直国有划拨茂南[2018]批字第X号《建设用地批准书》、[茂南]（农建）地字第（2）地字第（2018）**《建设用地规划许可证》所批准使用的土地界至范围广锋起诉的理由来看，周广锋系因认为被诉发证行为损害其相邻权、其作为村民的知情权以及村集体的公共利益。但经查，在柯其珍户拆建前，周广锋户与柯其珍户的房屋间距为1.1米，周广锋对该间距毫无异议。现被诉的《建设工程规划许可证》设定了3.6米房屋间距，无论从逻辑推理还是生活经验来说，都不会较之前的1.1米间距更加难以通行、通风和采光，可见被诉发证行为并未损害其相邻权。至于周广锋上诉称，设定3.6米间距会导致柯其珍房屋南面的间隔变小，从而影响到村民的通行，其作为村民之一权益也受到损害，而且设定3.6米间距也违反了村民的集体决议，损害公共利益。对此本院认为，提起行政诉讼的前提条件是存在诉的利益，且这个诉的利益归于原告自身，因此周广锋以发证行为损害村民通行权、知情权和公共利益为由而起诉，缺乏法律依据，诉讼理由不成立，本院不予采纳。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持；上诉人周广锋的上诉请求理由不充分，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人周广锋负担。本判决为终审判决。审 判 长  叶 滢审 判 员  张国平审 判 员  封桢莉二〇二〇年九月十六日法官助理  柯国梁书 记 员  王晓婷附相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。