山东省商河县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0126行初62号 原告程雪敏，女，1988年10月19日出生，汉族，济阳区公路局收费站职工，住济阳区济北开发区。 委托代理人王葆兵，山东康桥（上海）律师事务所律师。 委托代理人安法栋，山东康桥律师事务所律师。 被告济南市济阳区住房和城乡建设局(原济阳县住房和城乡建设管理委员会)，住所地济南市。 法定代表人张清利，局长。 被告济南市济阳区济阳街道办事处(原济阳县济阳街道办事处)，住所地济南市。 法定代表人徐万平，主任。 以上二被告共同委托代理人董明璐，山东元序律师事务所律师。 被告济南市济阳区人民政府(原济阳县人民政府)，住所地济南市。 法定代表人孙战宇，区长。 委托代理人王**，男，1981年4月11日出生，汉族，济南市济阳区司法局工作人员，住济阳区。 委托代理人殷坤晓，山东温纳律师事务所律师。 原告程雪敏不服被告济南市济阳区住房和城乡建设局（以下简称济阳区住建局）和济南市济阳区济阳街道办事处（以下简称济阳街道办事处）作出的《解除〔(2018)-B-Z(S)-JYZ-2003号〕决定书》及济南市济阳区人民政府（以下简称济阳区政府）作出的济阳复决字〔2018〕45号《行政复议决定书》，于2019年5月24日向济南市济阳区人民法院提起行政诉讼,济南市济阳区人民法院依原告程雪敏申请报请济南市中级人民法院审理或指定管辖，济南市中级人民法院指定本院审理。2019年11月8日该案进入本院分调裁平台，经本院征得各方当事人意见同意后委派商河县行政争议审前和解中心进行和解，在本院的指导下，该和解中心多次协调沟通，最终各方未达成一致意见结束和解。该案于2020年7月1日立案后，本院依法向三被告送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。并依法组成合议庭，于2020年9月7日公开开庭审理了本案。原告程雪敏的委托代理人王葆兵、安法栋，被告济阳区住建局副局长孟立龙、被告济阳街道办事处党工委委员张宁及以上二被告共同委托代理人董明璐，被告济阳区政府委托代理人王**、殷坤晓到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告济阳区住建局和济阳街道办事处于2018年8月20日作出《解除〔(2018)-B-Z(S)-JYZ-2003号〕决定书》，主要内容是：一、2018年5月15日,济阳县住房和城乡建设管理委员会及济阳县济阳街道办事处作为甲方与程雪敏签订了《国有土地上住宅房屋征收补偿协议》〔(2018)-B-Z(S)-JYZ-2003号〕，程雪敏选择了货币补偿方式，并依据该协议领取了补偿款3889439.56元。二、经向济阳县国土资源局不动产登记中心查明，济阳国用2003字第00326号《国有土地使用权证》的登记信息为：土地使用权人济阳县环境卫生管理局（厕所），于2003年5月6号领取证书，用途为市政、公用设施。而程雪敏向房屋征收部门及征收实施单位所提交的证号为济阳国用2003字第00326号《国有土地使用权证》，土地使用权人为田生，用途为综合用地，发证时间为2003年10月28日，与济阳县国土资源局不动产登记中心实际登记的土地使用权证不一致。经向济阳县国土资源局进一步查明，程雪敏房屋所占土地无相关征地信息，土地仍为济阳县济阳街道办事处窑头居民委员会所有，属于集体土地。本次实施的济阳县经三路西、华阳路东旧城区改建项目是根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，对项目范围内的国有土地上房屋进行征收，程雪敏房屋所占土地为济阳县济阳街道办事处窑头居民委员会集体所有，按照国有土地上房屋征收补偿政策进行补偿无法律依据。三、根据以上情况，对2018年5月15日济阳县住房和城乡建设管理委员会及济阳县济阳街道办事处与程雪敏签订的《国有土地上住宅房屋征收补偿协议》〔(2018)-B-Z(S)-JYZ-2003号〕做出决定如下：（一）解除2018年5月15日济阳县住房和城乡建设管理委员会及济阳县济阳街道办事处与程雪敏签订的《国有土地上住宅房屋征收补偿协议》〔(2018)-B-Z(S)-JYZ-2003号〕，自本决定书送达之日起生效。（二）程雪敏应于本决定书送达之日起15日内，将领取的补偿款3889439.56元，退还济阳县住房和城乡建设管理委员会，逾期按中国人民银行同期贷款利率加倍支付利息。原告程雪敏不服上述决定书，向济阳区政府提起行政复议，济阳区政府于2019年5月9日作出济阳复决字〔2018〕45号行政复议决定书，维持了被告济阳区住建局和济阳街道办事处作出《解除〔(2018)-B-Z(S)-JYZ-2003号〕决定书》的具体行政行为。 原告程雪敏诉称，诉讼请求：1、判令撤销被告一济阳区住建局、被告二济阳街道办事处作出的《解除〔(2018)-B-Z(S)-JYZ-2003号〕决定书》。2、判令撤销被告三济阳区政府作出的《行政复议决定书》（济阳复决字〔2018〕45号）。3、判令三被告承担本案诉讼费用。事实和理由：因济南市济阳区经三路西、华阳路东旧城区改造项目需要，济阳区政府对位于该片区的房屋实施征收，原告的房屋在被征收范围内。被告一、二与原告签订了《国有土地上住宅房屋征收补偿协议》〔(2018)-B-Z(S)-JYZ-2003号〕（以下简称《征收补偿协议》）。2018年8月20日，被告一、二以原告房屋所占土地为集体土地，按照国有土地上房屋征收补偿政策进行补偿无法律依据为由，作出《解除〔(2018)-B-Z(S)-JYZ-2003号〕决定书》，决定：解除2018年5月15日被告济南市济阳区住房和城乡建设委员会与原告程雪敏签订的《国有土地上住宅房屋征收补偿协议》〔(2018)-B-Z(S)-JYZ-2003号〕。2018年10月12日，原告向被告三提出行政复议，申请撤销被告一、二作出的《解除〔(2018)-B-Z(S)-JYZ-2003号〕决定书》，2019年5月9日，被告三作出《行政复议决定书》（济阳复决字〔2018〕45号），决定：维持被告一、二作出《解除〔(2018)-B-Z(S)-JYZ-2003号〕决定书》的具体行政行为。被告一、二作出的解除决定书认定事实不清，违反法定程序，适用法律错误，依法应予撤销，被告三作出的行政复议决定书认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销，理由如下： 一、涉案土地的《国有土地使用证》和房屋的《房屋所有权证》是依法取得，原告通过合法方式取得涉案国有土地使用权并取得《房屋所有权证》，被告一、二应当按照国有土地上房屋进行征收补偿。济南市济阳区国土资源局于2003年10月依法颁发位于纬一路土地的《国有土地使用证》，编号为国用2003字第00326号，用途为综合用地。原济南市济阳区建设管理局批准，在该土地上建设房屋，原济南市济阳区房产管理局颁发《房屋所有权证》。原告依法办理了产权过户登记，取得济阳房权证城区字第**8862号《房屋所有权证》。根据《物权法》第一百四十七条的规定，建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。《物权法》第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；……”根据田生持有的《国有土地使用证》和《物权法》第一百四十七条的规定，原告拥有合法使用权的土地性质是国有土地。原告持有的《房屋所有权证》中的房屋性质是国有土地上的房屋。现原告房屋已被征收并拆除，根据《国有土地上房屋与征收补偿条例》的规定，被告应当按照国有土地上房屋进行补偿。 二、原告对政府主管部门作出的行政行为产生信赖，并形成了信赖利益，被告一、二作出的行政行为未对信赖利益进行保护，适用法律错误。根据行政法信赖利益保护原则，当行政相对人对行政机关作出的行政行为产生信赖利益，并且这种信赖利益因其具有正当性而得到保护时，行政机关不得随意撤销行政行为，如果撤销必须补偿其信赖利益损失。《山东省行政程序规定》第七条规定：“公民、法人和其他组织因行政行为取得的正当权益受法律保护。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定;因公共利益或者其他法定事由必须撤销或者变更的，应当依照法定权限和程序进行，并对公民、法人和其他组织因此遭受的财产损失依法予以补偿。”《行政许可法》第八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。……”就涉案房屋原权利人田生信赖而言，济阳区政府颁发《国有土地使用证》，济南市济阳区住房和城乡建设管理委员会对建设行为予以许可，济南市济阳区住房保障和房产管理局颁发《房屋所有权证》，以上行政行为均有效成立，构成了田生的信赖基础。田生对以上行政行为充分信赖，取得国有土地使用权，经批准在该土地上进行建设，取得房屋权属证书，构成了田生的信赖表现。就原告信赖而言，在田生信赖利益基础上，原告在取得房产时作为善意第三人，在接受财产时充分信赖政府和政府部门的行政行为，使原告有理由相信依法取得的土地和房产合法，原告依法取得了《房屋所有权证》和房屋占用的土地使用权，使原告有理由相信合法拥有、使用土地和房产。在征收拆迁时，原告积极配合，协助征收拆迁工作，根据被告一、二要求提供征收拆迁所需资料，政府各级部门对原告土地和房产性质进行论证，确定土地性质为国有土地，房屋性质为国有土地上的房屋，政府审计部门进行了审计。在此基础上，按照被告一、二要求，原告与被告一签订《征收补偿协议》。现房屋已被拆除，拆迁款也已领取，产权调换的房屋也已确定。原告对被告一、二的行为同样存在信赖基础和信赖表现。原告和田生的行为不违反法律法规的规定，其信赖均是正当信赖，在正当信赖基础上产生信赖利益，该信赖利益应予以保护。被告一、二作出的行政行为违反了信赖利益保护原则，适用法律错误，依法应予撤销。 三、被告一、二作出行政行为违反法律规定的正当程序，应予撤销。按照正当程序的要求，行政机关作出行政行为应当遵循正当程序，在行政机关作出行政行为时相对人有事先获得通知并陈述申辩的权利。根据最高人民法院38号指导案例田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案的裁判精神，行政机关对作出影响行政相对人基本权利的决定时，应当允许其申辩，否则视为违反法定程序。《山东省行政程序规定》第九条规定：“行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据，陈述权、申辩权，以及行政救济的途径、方式和期限。”本案中，被告一、二作出行政行为，未事先通知原告，未听取陈述申辩意见，违反正当程序，依法应予撤销。 四、原告依法依规签订《征收补偿协议》，相关部门及被告一、二对原告的具体行政行为应当具有权威性和公信力，并应对自身行为负责，原告没有任何过错和责任，不应承担解除《补偿协议》的后果。原告善意合法取得涉案房产，持有政府房管部门颁发的合法有效的《房屋所有权证》，根据政府拆迁部门要求，提供各种手续资料，供政府部门查证审核，后拆迁部门通知原告审核无误，原告房屋属于国有土地上的房屋，然后进行了房屋测量、评估、审计等程序，并签订了《国有土地上房屋征收补偿协议》，将房管部门颁发的原始证件上交归档，将房屋交付给拆迁部门，拆迁部门对涉案房屋进行了拆除。在涉案房产的整个征收过程中，原告都是按照被告一、二的要求和程序办理，提交的都是政府部门颁发的合法有效的证书和文件，没有提供任何虚假的材料，也没有违反任何程序。为了政府部门规范合法运行，国家制定了各种规章制度，并有相应的改正和追责机制。国土资源局颁发《国有土地使用权证》，应当对其真实性和合法性负责任，房管部门颁发《房屋所有权证》，应当对土地证进行查证审核，并对房产证的真实性、合法性负责任，被告一、二作为政府征收部门和实施单位，国家的征收规定和程序，要求他们要严格、认真审核被征收人的材料和手续，严格按照相关程序稳步推进，进行审查核实、测量、评估、审计，收缴证书，接收房屋，进行拆除等。现在，原告全部按照政府部门的要求，办理完毕了全部手续，房屋也已经拆除完毕。被告一、二又单单依据国土资源局的《复函》为由，就对国土资源局颁发的《国有土地使用权证》予以否认，对房管局颁发的《国有房屋所有权证》予以推翻，对房屋征收过程中的资料查证审核予以推翻，对房屋测量、评估、审计程序不再认可，对《国有土地上房屋征收补偿协议》进行解除，但对于原告房屋已经被拆除，再也无法恢复原状的事实却没有任何说法。原告涉案房屋的《国有土地使用权证》上的“济南市济阳区人民政府土地证书专用章”“济南市济阳区国土资源局土地登记专用章”都是真实的，该土地证明明就是国土资源局颁发的，《国有房屋所有权证》也是房管部门颁发的。至于被告一、二提供的国土资源局的《复函》反映的情况，内容是否真实，出现这种情况的原因是什么，问题出在哪里，有可能是谁的责任，原告没有任何办法和途径去了解和知道到底是怎么回事，也根本不可能进行任何把控和掌握，不应当承担这种后果和责任。应当承担后果的是颁发各种证书、履行各种手续、进行各种程序的各个部门和人员，而绝对不能把这种责任一股脑的全部推到原告身上。被告一、二这种做法，完全是置原告的利益于不顾，将政府的权威性和公信力撒了一地，与依法行政的要求背道而驰，与切实维护百姓权益的精神相背而行。 五、被告三作出的行政复议决定认定事实不清，适用法律错误。对于前面陈述的事实与理由，被告三没有予以认定和采纳，对于被告一二的违法行为没有予以认定和纠正，对于政府部门出现的问题和应当承担的责任没有指出和明确，对于原告的合法权益没有予以维护和保障，而是完全根据被告一二的理由，作出了维持被告一、二的具体行政行为的复议决定，该复议决定认定事实不清，适用法律错误。综上所述，被告一、二作出的解除决定书事实不清，适用法律错误，违反正当程序，被告三作出的行政复议决定认定事实不清，适用法律错误。为维护法律的神圣尊严，保护原告的合法权益，特提起诉讼，请人民法院依法裁判，判如所请。 原告程雪敏向本院提交了以下证据： 1、《解除[(2018)-B-Z(S)-JYZ-2003号]决定书》。 证明：第一被告第二被告按照国有土地上房屋进行了征收补偿又作出《解除[(2018)-B-Z(S)-JYZ-2003号]决定书》没有事实和法律依据。 2、《济南市济阳区人民政府行政复议决定书》（济阳复决字[2018]45号）。 证明：2018年10月12日，原告向被告三提出行政复议，申请撤销被告一、二作出的《解除[(2018)-B-Z(S)-JYZ-2003号]决定书》，2019年5月9日，被告三作出《行政复议决定书》（济阳复决字[2018]45号），决定：维持被告一、二作出《解除[(2018)-B-Z(S)-JYZ-2003号]决定书》的具体行政行为。该复议决定书认定事实错误，应予以撤销。 3、个人购房借款担保合同、房屋买卖协议。 证明：田生将涉案房屋出售给原告程雪敏，程雪敏合法取得房屋所有权。 被告济阳区住建局辩称，一、被告依法有权单方解除案涉拆迁补偿协议。案涉拆迁补偿协议系被告行使拆迁安置的行政管理职权过程中与原告达成的协议，属于行政协议。行政协议中行政机关一方，在发现行政协议出现的错误的情况下，为维护公共利益，享有单方解除协议的行政优益权。这既是法律赋予行政机关的权利，也是行使行政管理职权的客观要求。二、被告作出的《解除〔(2018)-B-Z(S)-JYZ-2003号〕决定书》认定事实清楚，适用法律正确。1.2018年5月15日，原告与被告签订了《国有土地上住宅房屋征收补偿协议》〔(2018)-B-Z(S)-JYZ-2003号〕，原告选择货币补偿，并依据该协议领取了补偿款3889439.56元。但后经向济阳县国土资源局不动产登记中心查明，济阳国用2003字第00326号《国有土地使用权证》登记信息：土地使用权人为济阳县环境卫生管理局（厕所），于2003年5月6日领取，用途为市政、公用设施。原告提交的济阳国用2003字第00326号《国有土地使用权证》，土地使用权人为田生，用途为综合用地，发证时间为2003年10月28日，经向济阳县国土资源局进一步查明，原告房屋所占土地无相关征地信息，土地仍为济阳县济阳街道办事处窑头居民委员会所有，属于集体土地。相关行为经被告报案后公安机关已立案处理。公安机关在刑事侦查过程中对济阳国用2003字第00326号《国有土地使用权证》进行了鉴定，鉴定结论为济阳国用2003字第00326号《国有土地使用权证》中的“济阳县土地勘测规划站”的印章系伪造，该《国有土地使用权证》非合法有效的权利证书。另，涉案房屋所有权证已被济南市济阳区自然资源局依法注销。2.济阳县经三路西、华阳路东旧城区改建项目是对国有土地上房屋进行征收，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，原告房屋所占土地属于集体土地，仍为济阳县济阳街道办事处窑头居民委员会所有，按照国有土地上房屋征收与补偿政策补偿无法律依据。三、被告作出的《解除〔(2018)-B-Z(S)-JYZ-2003号〕决定书》程序正当。2018年7月20日对原告依法进行了告知，并告知其有陈述和申辩的权利。2018年8月20日，被告作出《解除〔(2018)-B-Z(S)-JYZ-2003号〕决定书》，并对原告进行了邮寄送达。综上，被告作出的《解除〔(2018)-B-Z(S)-JYZ-2003号〕决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序正当，请求贵院查明事实，依法驳回原告的诉讼请求。 被告济阳区住建局提交证据如下： 1、征收决定。证明原告房屋在征收范围内。 2、征收补偿协议。证明原告依据其提供的国有土地使用权证及房产证与房屋征收部门签订了征收补偿协议。 3、委托批量开立个人账户明细签收确认清单。证明被告已根据协议向原告发放了补偿款项。 4、关于查询确定老城二期改造项目部分被征收人房屋产权证、土地使用证的函的复函、关于查询确定房屋所在土地相关情况的函的复函。证明原告提交的济阳国用2003字第00326号《国有土地使用权证》的土地使用权人为济阳县环境卫生管理局（厕所），其房屋占用土地为集体土地，按照国有土地上房屋征收与补偿政策补偿无法律依据。 5、告知书。 6、送达回执。 证据5、6证明对原告进行了告知，原告已知悉告知内容。 7、陈述申辩书。证明原告已收到告知并对告知内容进行了陈述申辩。 8、解除协议决定书。 9、邮寄单。 证据8、9证明被告作出解除决定后向原告进行了送达。 10、房屋权属状况信息。证明涉案房屋所有权证已被济南市济阳区自然资源局依法注销。 11、不动产登记申请表。证明济阳区自然资源局依原告提供的国有土地使用权证中的济阳县土地勘测规划站的印章系伪造，该国有土地使用权证，非合法有效的权利证书。依法注销了原告的房屋所有权证。 12、济阳发〔2019〕15号中共济南市济阳区委文件。证明由原济南市济阳区住房和城乡建设管理委员会变更为现济南市济阳区住房和城乡建设局。 被告济阳街道办事处答辩意见同被告济阳区住建局，未提交证据。 被告济阳区政府辩称，答辩人于2018年10月12日收到原告的复议申请后，当日受理立案并通知被申请人作答复。期间，因公安机关对伪造、变造国家机关公文、印章进行立案侦查，本案于2018年11月19日中止审理，后公安机关以犯罪已过追诉时效期限为由撤销伪造、变造国家机关公文、印章案，答辩人于2019年4月22日恢复审理，并于4月26日组织听证会，经合法性审查后，于2019年4月15日作出复议决定，并送达双方当事人。整个复议程序合法有据，认定事实清楚。原告的诉请无事实和法律依据，请法院依法驳回其起诉。 被告济阳区政府提交证据如下： 1、复议申请书。证明申请人申请复议的事实。 2、受理通知书。证明在法定期限内受理复议申请并告知当事人的事实。 3、申请人身份证复印件。 4、申请人提供的材料。 证据3、4证明申请人身份及申请复议的事实。 5、答复通知书。证明要求被申请人作书面答复的事实。 6、法定代表人身份证明及授权委托书。 7、被申请人答复书。 8、被申请人提供的证据（第一、二被告递交）：房屋征收决定公告、房屋征收补偿方案及国有土地上住宅房屋征收补偿协议、委托批量开立个人账户明细签收确认清单、关于查询确认老城二期改造项目部分被征收人房屋产权证、土地使用证的函的复函、告知书及送达回执、陈述申辩书、解除决定书及送达回执、房屋征收决定公告、房屋征收补偿方案及国有土地上住宅房屋征收补偿协议、委托批量开立个人账户明细签收确认清单、关于查询确认老城二期改造项目部分被征收人房屋产权证、土地使用证的函的复函、告知书及送达回执、陈述申辩书、解除决定书及送达回执、关于印发《济阳县2018年度城市改造征地拆迁工作实施意见》的通知、关于查询确定房屋所在土地相关情况的函的复函。证据6、7、8证明被申请人在行政复议中作出答复的事实。 9、复议机关在济阳县公安局调取材料：国土局证明2份、刑事科学技术研究所鉴定书、调取证据通知书、国有土地使用证、土地登记申请书、地籍调查资料及土地登记申请书及审批表、受案登记表、立案决定书。上述证据证明复议机关调取证据的事实。 10、中止、恢复材料。证明复议机关按程序履行中止、恢复手续。 11、复议决定书。证明在法定期限内作出行政复议决定的事实。 12、送达回证。证明复议机关按程序送达文书的事实。 13、鲁政字〔2018〕170号《山东省人民政府关于调整济南市部分行政区划的通知》。证明机构名称更改情况。 经庭审质证，原告对被告济阳区住建局提供的证据1、2、3、12无异议，对其余证据提出如下异议：对证据4真实性、合法性、关联性有异议。第一，没有法定代表人、经办人签字，来源不明，落款名称为济阳县国土资源局不动产登记中心，印章为济阳县国土资源局不动产登记专用章，二者不一致。第二，土地权属状况需要根据土地权属证书及登记资料确定，第一被告、第二被告没有提供相应证据予以证实，以济阳县国土资源局不动产登记专用章名义出具的证明材料不能作为证明不动产权属的证据。第三，田生已经将土地使用权转让给原告，未查询到姓名为田生的相关土地登记信息符合常理，不能以此证明不存在原告的土地登记信息。关于证据5、6，对告知书真实性、合法性、关联性有异议，对送达回证真实性无异议，第一，该告知书的盖章单位是济阳县老城片区改造指挥部办公室，该指挥部办公室不是行政主体，不能对外作出行政行为。第二，该指挥部办公室隶属关系不明，不知道是何种机构。第三，该指挥部办公室与济阳县住房和城乡建设委员会不是同一主体，指挥部办公室不是拆迁补偿主体，不是《国有土地上住宅房屋征收补偿协议》的一方当事人，无权解除《国有土地上住宅房屋征收补偿协议》，其发出告知书不具有法律效力。第四，济阳县济阳街道办事处没有在告知书上盖章，没有作出告知书。因此，该告知书不合法，不能证明第一被告、第二被告告知了原告相关内容及陈述、申辩权利，其行政程序不合法。对证据7真实性、合法性、关联性有异议，济阳县老城片区改造指挥部办公室不是行政主体，不能对外作出行政行为，原告收到告知书后，向济阳县老城片区改造指挥部办公室作出陈述、申辩无效，第一被告、第二被告并未听取原告陈述、申辩。第一被告、第二被告作出的行政程序违法。对证据8、9真实性、关联性无异议，对合法性有异议，第一被告、第二被告违法作出解除决定，应当予以撤销。对证据10的真实性、合法性、关联性均有异议，在房屋被征收以后，对房屋所有权证书予以注销符合法律规定，该证据无法看出系因土地证伪造而注销房屋所有权证。该证据是在行政行为作出以及行政复议之后取得的证据，不能作为证明行政行为合法的依据。对证据11的真实性无异议，对其合法性、关联性有异议，房屋被征收以后，根据法律规定应当注销已征收房屋的所有权证书，第一被告、第二被告声称因土地使用证系伪造为由注销，无法律依据，并且注销是依申请的行为，应当有房屋所有权人提出注销登记申请，不动产登记部门予以审查才可以注销，或者在有明确的事实和法律依据的事实下，由不动产登记部门依职权予以注销，而在本案第一被告、第二被告所提交的证据11不动产登记申请表中，申请人是第一被告，代理人是艾传辉，第一被告和代理人均未得到原告的授权，其提出不动产登记注销申请完全没有法律依据。更为关键的是，在第三被告所提交的证据中第123页，济阳区国土资源局于2018年10月11日出具的证明，证明涉案的国有土地使用证因政府拆迁被收回注销，而不是所谓因为伪造而被注销，在土地使用证合法性没有得到否定之前，认定房屋所有权证违法也没事实依据。该证据是在行政行为作出以及行政复议之后取得的证据，不能作为证明行政行为合法的依据。同时，对被告济阳区政府提供的证据1-8、10-12，认为均为复议程序中的法律文书，对复议程序无异议，对复议决定所依据的事实有异议，同前面所述意见。对证据9真实性无异议，但认为不能否定济阳县国土资源局向田生颁发了土地使用权证书，如果存在错误，责任也不应当由田生和原告承担。对证据13证明的机构变更无异议。 被告济阳区住建局对原告提交的证据1、2真实性无异议，但认为该证据无法证明原告主张的三被告作出具体行政行为无事实和法律依据；对证据3真实性无法确认，合法性、关联性不予认可，涉案个人购房借款合同主体为程雪敏与工商银行济南槐荫支行，房屋买卖协议的签订主体为程雪敏与田生，且因涉案土地性质为集体土地，程雪敏并非窑头居民委员会居民，房屋买卖是否合法，请法院依法申查。被告济阳区住建局对被告济阳区政府提交的证据无异议。 被告济阳街道办事处对原告提交证据的质证意见同被告济阳区住建局，对其他二被告提交的证据无异议。 被告济阳区政府对原告提交证据的质证意见同被告济阳区住建局，对被告济阳区住建局提交的证据无异议。 本院对各方提供的证据认证如下： 对原告提供的证据1、2，真实性予以认定，但不能证明其证明目的。对原告提交的证据3，三被告均有异议，本院认为，被告济阳区住建局提交的程雪敏房屋权属状况信息中呈现的权属取得方式为二手房买卖，房产证号为城区018862号，与原告提交的证据3中记载的房产相关信息一致，该证据可以证实原告的涉案房屋系二手房买卖取得。被告济阳区住建局提供的证据1—3、8-9、12，被告济阳区政府提供的证据1-13，与本案有关，客观真实，本院予以确认。济阳县国土资源局不动产登记中心是具有对所属辖区办理房产、土地登记的职能部门，其出具的证明具有证明力，对被告济阳区住建局提供的证据4，本院予以确认。对被告济阳区住建局提供的证据5—7，依据济阳县委县政府《济阳县2018年度城市改造征地拆迁工作实施意见》，成立了济阳县城市改造征地拆迁工作领导小组，全面指导改造征地拆迁工作，领导小组下设老城片区改造指挥部，在领导小组统一领导下开展工作，负责分工区域内（老城片区）国有土地上房屋征收补偿工作，是涉案房屋征收补偿协议签订的责任单位，济阳街道办事处是改造工作的责任主体和实施主体。该告知书上落款为济阳县老城片区改造指挥部办公室和济阳街道办事处，加盖了济阳县老城片区改造指挥部办公室的印章，应视为以上两单位共同履行职责，且原告也就该告知书向济阳县老城片区改造指挥部递交了陈述申辩书，未影响原告实体权利，对该组证据本院予以认定。被告济阳区住建局提供的证据10—11系职能部门济南市济阳区自然资源局出具的不动产登记查询信息，该证据具有证明力，可证明涉案房屋所有权证（房产证号城区0188**）已被济南市济阳区自然资源局注销。 被告济阳区住建局在庭审后递交济阳执监字〔2020〕第1号《济南市济阳区人民政府执法监督意见书》，本院组织各方当事人进行了质证，被告济阳街道办事处无异议，原告认为被告济阳区住建局庭后提交该证据，超过举证期限，不符合法定程序，且该证据不是作出行政行为时收集的证据，不能作为定案证据。本院认为，本案涉及国家利益、公共利益的事实认定，被告济阳区住建局庭后递交的该证据系注销原告房屋所有权证的不动产登记申请表中的附件，有助于查明案件事实，应予以认定。 经审理查明，2003年5月6日,济阳县人民政府为济阳县环境卫生管理局颁发济阳国用(2003)字第00326号国有土地使用证，土地使用者为济阳县环境卫生管理局，坐落于县城经二路路西，地号为10-（5）-380，用途为市政设施，使用权类型为划拨，使用权面积102.9平方米，终止日期为长期。 2003年10月28日，济阳县人民政府为田生颁发济阳国用（2003）第326号国有土地使用证,土地使用权人为田生,座落于县城纬一路**,地号为10-(08)-426,地类(用途)为综合用地，使用权类型为出让,使用权面积1315.38平方米，终止日期2053年9月28日，该证于2018年7月3日因政府拆迁被收回注销。 2014年5月21日，程雪敏取得济阳县城纬一路113号房屋权属，权属取得方式为二手房买卖，面积292.33平方米，房屋用途为住宅，产权变更后房产证号为城区018862，所有权人程雪敏。 2018年4月28日，济阳县人民政府发布《房屋征收决定公告》，载明征收范围为：东至经三路，南至富阳街东延，西至华阳路，北至纬三路之间的围合区域。本决定适用于上述征收范围之内国有土地上的房屋及附属物征收（除保留建筑物）。房屋征收部门为济阳县住房和城乡建设管理委员会，济阳街道办事处为征收实施单位之一。征收补偿按照《济阳县经三路西、华阳路东旧城区改建项目国有土地上房屋征收补偿方案》执行。征收范围内房屋被依法征收后，国有土地使用权同时收回。征收补偿签约期限为2018年5月15日至2018年6月25日（其中企业的签约期限为2018年5月15日至2018年7月30日）。 2018年5月15日，程雪敏（被征收人，乙方）与济阳县住房和城乡建设管理委员会（征收部门，甲方）、济阳县济阳街道办事处（征收实施单位，甲方）签订《国有土地上住宅房屋征收补偿协议》〔协议编号(2018)-B-Z(S)-JYZ-2003〕，该协议第九条约定：如因乙方隐瞒相关情况或被征收房屋资料与实际不符，从而造成乙方违规或无权取得补偿款，甲方有证据证明其不应享受补偿的，甲方有权单方解除或变更协议，同时收回乙方违规或无权取得的补偿款。程雪敏选择货币补偿，并领取了补偿款3889439.56元。 2018年7月19日，济阳县国土资源局不动产登记中心向济阳县老城片区改造指挥部办公室出具《关于查询确定老城二期改造项目部分被征收人房屋产权证、土地使用证的函的复函》载明，经核实土地登记台账，证号为济阳国用2003字第00326号的《国有土地使用权证》，其土地使用权人为济阳县环境卫生管理局（厕所），于2003年5月6日领取证书，用途为市政、公用设施。未查询到姓名为田生的相关土地登记信息。 2018年7月20日，济阳县老城片区改造指挥部办公室、济阳县济阳街道办事处向程雪敏送达了《告知书》，载明因上述复函中记载的内容与其向房屋征收部门提供的济阳国用2003字第00326号的《国有土地使用权证》登记内容不一致，要求其将领取的补偿款退回，如不及时退回，房屋征收部门将依法对2018年5月15日与其签订的《国有土地上住宅房屋征收补偿协议》〔(2018)-B-Z(S)-JYZ-2003号〕做出撤销决定，并告知其可于接到告知书二日内向济阳县老城片区改造指挥部办公室提出陈述和申辩。该告知书上落款为济阳县老城片区改造指挥部办公室和济阳县济阳街道办事处，加盖了济阳县老城片区改造指挥部办公室的印章。 2018年7月22日，程雪敏向济阳县老城片区改造指挥部办公室提交了陈述申辩书，主要内容为：一、告知书中土地证使用权问题本人未知，只知本人是持有国家颁发的国有房产证书所有人。二、本人于2014年按照国家法定程序，经过房管部门、评估机构及税务部门严格审查。合格后，经过司法公证处履行了房产过户转让手续，后出租于他人经营直至拆迁。三、本人按流程签订《国有土地上住宅房屋征收补偿协议》后，国家房产部门颁发的一切原始证件交拆迁办归档，并且拆迁办责令本人上交此房屋所有大门钥匙。拆迁方明确上述产权属于国家财产，以后不得干预此房产的一切拆迁事宜，本人履行了义务和责任。四、根据政府政策规定及拆迁补偿方式，本人选择了货币补偿方式，一切交接完善后，本人原有的房产已被政府拆除。本人按照政府要求提供的证件、国家颁发的文本均是合法有效的，没有任何事对政府隐瞒，故有权维护本人的权益，暂不能履行告知书的意向，除非政府部门恢复本人原房产的原容原貌，本人将协助政府重新认定。 2018年7月27日，济阳县国土资源局向济阳县老城片区改造指挥部办公室出具《关于查询确定房屋所在土地相关情况的函的复函》载明，你单位查询的宋振茂、宋琦、程雪敏房屋所占土地的函已收悉，经查询征地相关资料，以上房屋所占土地无相关征地信息，土地仍为济阳县济阳街道办事处窑头居民委员会所有。 2018年7月31日，济阳县公安局对伪造、变造国家机关公文、印章一案立案。2018年9月6日，济南市公安局刑事科学技术研究所出具了（济）公（刑）鉴（文）字[2018]26号鉴定书，对济南市济阳县公安局刑事警察大队委托鉴定的田生名下济阳国用（2003）第326号国有土地使用证中的三个印章进行鉴定。鉴定意见是：检材中的“济阳县人民政府土地证书专用章”、“济阳县国土资源局土地登记专用章”印文与样本1-5中的同名印文分别是同章盖印。检材中的“济阳县土地勘测规划站”与样本1、2、3、6中的同名印文不是同章盖印。2019年4月3日，济阳县公安局以犯罪已过追诉时效期限为由撤销此案。 2018年8月20日，济阳县住房和城乡建设管理委员会、济阳县济阳街道办事处作出《解除〔(2018)-B-Z(S)-JYZ-2003号〕决定书》，向程雪敏邮寄送达，决定解除与程雪敏签订的补偿协议，并要求程雪敏将领取的补偿款3889439.56元退还济阳县住房和城乡建设管理委员会。解除理由：经向济阳县国土资源局不动产登记中心查明，济阳国用2003字第00326号《国有土地使用权证》的登记信息为：土地使用权人济阳县环境卫生管理局（厕所），于2003年5月6号领取证书，用途为市政、公用设施。而程雪敏向房屋征收部门及征收实施单位所提交的证号为济阳国用2003字第00326号《国有土地使用权证》，土地使用权人为田生，用途为综合用地，发证时间为2003年10月28日，与济阳县国土资源局不动产登记中心实际登记的土地使用权证不一致。经向济阳县国土资源局进一步查明，程雪敏房屋所占土地无相关征地信息，土地仍为济阳县济阳街道办事处窑头居民委员会所有，属于集体土地。本次实施的济阳县经三路西、华阳路东旧城区改建项目是根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，对项目范围内的国有土地上房屋进行征收，程雪敏房屋所占土地为济阳县济阳街道办事处窑头居民委员会集体所有，按照国有土地上房屋征收补偿政策进行补偿无法律依据。 2018年10月11日，济阳县国土资源局出具证明，载明：经查阅地籍档案，我局无田生作为土地使用权人的宗地图、地籍调查表、土地登记卡等资料及信息。 2020年7月22日，经济阳区住建局申请，程雪敏名下涉案房屋所有权证已被济南市济阳区自然资源局注销。注销登记原因证明文件为济南市济阳区人民政府执法监督意见书（济阳执监字2020第1号）。 2018年10月12日，原告向济阳区政府提出行政复议申请，要求撤销二被告作出的《解除〔(2018)-B-Z(S)-JYZ-2003号〕决定书》，济阳区政府当日立案受理并通知被申请人作答复。期间因公安机关对伪造、变造国家机关公文、印章一案立案侦查，济阳区政府于2018年11月19日作出济阳复中字[2018]45号中止行政复议通知书，中止该行政复议案件的审理。2019年4月22日，济阳区政府作出济阳复恢字〔2018〕45号恢复审理通知书，恢复该行政复议案件的审理，并于2019年4月26日组织听证，于2019年5月9日作出济阳复决字〔2018〕45号行政复议决定书，并依法向各方当事人送达。 另查明，2018年2月24日，中共济阳县委、济阳县人民政府印发《济阳县2018年度城市改造征地拆迁工作实施意见》（济阳发﹝2018﹞11号），该意见第五项保障措施第1条及附件1、2规定，成立济阳县城市改造征地拆迁工作领导小组，全面指导改造征地拆迁工作，领导小组下设老城片区改造指挥部，在领导小组统一领导下开展工作，负责分工区域内（老城片区）国有土地上房屋征收补偿工作，是涉案房屋征收补偿协议签订的责任单位，指挥部下设办公室，办公室负责老城片区改造日常工作。济阳县住房和城乡建设管理委员会系国有土地上房屋征收部门，济阳县街道办事处是国有土地上房屋征收实施主体。 依据山东省人民政府于2018年8月13日发布的《关于调整济南市部分行政区划的通知》（鲁政字﹝2018﹞170号），原济阳县人民政府现为济阳区人民政府，原济阳县住房和城乡建设管理委员会现为济南市济阳区住房和城乡建设局，原济阳县济阳街道办事处现为济南市济阳区济阳街道办事处。 本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”由此可知，行政协议是指行政机关为实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。一般情况下,协议一旦订立,双方都要依照协议的约定履行各自的义务。但行政协议与民事合同区别在于法律也允许行政机关享有一定的行政优益权,当继续履行协议会影响行政管理或者公共服务目标实现时,行政机关可以单方变更、解除行政协议，不必经过双方的意思合致。 本案中,原告与济阳区住建局、济阳街道办事处签订的《国有土地上住宅房屋征收补偿协议》，系二被告在房屋征收过程中按照《济阳县经三路西、华阳路东旧城区改建项目国有土地上房屋征收补偿方案》与原告就房屋补偿等事宜经协商后达成的协议,属于行政协议的范畴。《济阳县经三路西、华阳路东旧城区改建项目国有土地上房屋征收补偿方案》中明确载明“本方案仅适用于上述征收范围之内国有土地上的房屋及附属物征收（除保留建筑物）。” 原告涉案房屋项下的国有土地使用证（田生名下）与济阳县环境卫生管理局名下的国有土地使用证证号相同，但两个国有土地使用证记载的土地面积、位置都不同。济阳县国土资源局出具证明，载明：经查阅地籍档案，我局无田生作为土地使用权人的宗地图、地籍调查表、土地登记卡等资料及信息。济阳县国土资源局经查询征地相关资料，原告房屋所占土地无相关征地信息，土地仍为济阳县济阳街道办事处窑头居民委员会所有。济阳县公安局在侦查伪造、变造国家机关公文、印章一案中对原告提供的济阳国用（2003）第326号国有土地使用证（田生名下）上的印章进行委托鉴定，经鉴定认定检材中的“济阳县土地勘测规划站”与样本中的同名印文不是同章盖印。综合以上证据，可以认定原告与二被告签订补偿协议时提供的国有土地使用证所载内容与事实不符，涉案房屋所占土地系集体土地，并非国有土地，原告房屋不属于国有土地上的房屋，两被告与原告签订的涉案《国有土地上住宅房屋征收补偿协议》缺乏事实基础和法律依据。在本案审理过程中，原告与二被告签订涉案《国有土地上住宅房屋征收补偿协议》依据的房屋所有权证（房产证号城区0188**）也已被注销。基于上述情况，继续履行该协议将导致国有资产流失，损害公共利益。且原告与二被告签订的《国有土地上住宅房屋征收补偿协议》第九条约定：如因乙方隐瞒相关情况或被征收房屋资料与实际不符，从而造成乙方违规或无权取得补偿款，甲方有证据证明其不应享受补偿的，甲方有权单方解除或变更协议，同时收回乙方违规或无权取得的补偿款。故二被告在涉案补偿协议签订后，发现所依据的事实有误时，有权单方作出解除决定，无需与原告达成合意。因此，两被告作出的《解除〔(2018)-B-Z(S)-JYZ-2003号〕决定书》事实清楚、适用法律正确。 原告提出涉案《解除〔(2018)-B-Z(S)-JYZ-2003号〕决定书》作出前未告知原告相关内容及陈述、申辩权利，程序违法。本案中，根据中共济阳县委、济阳县人民政府印发的《济阳县2018年度城市改造征地拆迁工作实施意见》，济阳县老城片区改造指挥部在济阳县城市改造征地拆迁工作领导小组统一领导下开展工作，负责分工区域内（老城片区）国有土地上房屋征收补偿工作，是涉案房屋征收补偿协议签订的责任单位，指挥部下设办公室，办公室负责老城片区改造日常工作。2018年7月20日，原告收到了济阳县老城片区改造指挥部办公室、济阳县济阳街道办事处作出的《告知书》，告知原告将领取的补偿款退回，如不及时退回，房屋征收部门将依法作出对涉案《国有土地上住宅房屋征收补偿协议》的撤销决定，并告知原告可于接到告知书二日内向济阳县老城片区改造指挥部办公室提出陈述和申辩。该告知书上落款为济阳县老城片区改造指挥部办公室和济阳县济阳街道办事处，加盖了济阳县老城片区改造指挥部办公室的印章，应视为以上两单位共同履行职责，且原告也就该告知书向济阳县老城片区改造指挥部递交了陈述申辩书，行使了陈述申辩权，其实体权利未受影响，二被告作出的《解除〔(2018)-B-Z(S)-JYZ-2003号〕决定书》程序合法。故原告提出二被告未告知原告相关内容及陈述、申辩权利，作出解除决定书程序违法的理由不成立，本院不予支持。 关于济阳区政府作出的行政复议决定是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定,“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条规定,“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的,经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。……”济阳区政府作为复议机关，收到原告的行政复议申请后，依法查明案件事实并在法定期限内作出涉案复议决定，符合上述有关法律规定，故原告要求撤销济阳区政府作出的行政复议决定，理由不成立，本院不予支持。 需要说明的是，本案因原告与二被告签订的《国有土地上住宅房屋征收补偿协议》依据的国有土地使用证所载事实有误，涉案房屋所占土地系集体土地，并非国有土地，原告房屋不属于国有土地上的房屋，两被告与原告签订的涉案征收补偿协议缺乏事实上的基础，如继续履行该协议将导致国有资产流失，损害公共利益，但鉴于原告的涉案房屋已被拆除，无法恢复原状，损失已经造成，对于原告由此造成的损失应当依法依规给予相应补偿。故二被告应积极与原告进行协商，和谐公平处理好相关补偿事宜。 综上，原告程雪敏的诉讼请求，无事实及法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条之规定，判决如下： 一、驳回原告程雪敏要求撤销被告济南市济阳区住房和城乡建设局和被告济南市济阳区济阳街道办事处作出的《解除〔(2018)-B-Z(S)-JYZ-2003号〕决定书》的诉讼请求； 二、驳回原告程雪敏要求撤销被告济南市济阳区人民政府作出的济阳复决字〔2018〕45号《行政复议决定书》的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告程雪敏负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长  强丽红 人民陪审员  井建国 人民陪审员  石婷婷 二〇二〇年十月二十九日 法官 助理  宋立杨 书 记 员  尹 莹