南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）赣71行初92号 原告元保荣，男，汉族，1964年8月30日出生，住江西省抚州市临川区。 委托代理人贾飞，北京市京师律师事务所律师。一般代理。 被告江西省人民政府，住所地江西省南昌市红谷滩新区卧龙路**。 法定代表人易炼红，该府省长。 出庭负责人龚河兴，江西省司法厅副厅长。 委托诉讼代理人邓文平，江西省司法厅行政复议受理与应诉处负责人。 委托诉讼代理人彭颖，江西省司法厅行政复议受理与应诉处工作人员。 原告元保荣不服被告江西省人民政府作出的赣府复字[2020]96号《行政复议决定书》，于2020年9月1日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本及诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2020年10月22日公开开庭审理了本案。原告元保荣，原告委托诉讼代理人贾飞，被告出庭负责人龚河兴，被告委托诉讼代理人邓文平、彭颖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称：原告承包的土地在江西省自然资源厅经被告同意于2018年11月5日作出赣自然资核[2018]12号《江西省自然厅关于同意抚州高新技术产业区2016年度第二批次城市建设用地区位调整的复函》(下称《复函》)同意调入的土地范围内，在获知该《复函》后，原告依法向被告提起行政复议。2020年7月29日原告收到被告作出的赣府复字[2020]96号《行政复议决定书》，以原告与所申请复议行政行为不具有利害关系、不符合行政复议法定受理条件为由驳回原告的行政复议申请。原告认为被告认定事实不清，适用法律错误，程序违法，严重侵害原告的合法权益，依法应予撤销，现依法提出行政诉讼。起诉事项：1、撤销江西省人民政府赣府复字[2020]96号《行政复议决定书》，责令被告依法受理原告的行政复议申请；2、本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提交了以下证据：1.原告身份证复印件；2.赣府复字[2020]96号行政复议决定书及快递信封复印件。以上两份证据共同用于证明原告向省政府提请了行政复议申请，省政府收到并作出行政复议书。 被告江西省人民政府答辩称：一、答辩人行政复议程序合法。2020年4月28日，被告收到原告因不服赣自然资核［2018］12号《复函》提出的行政复议申请。当日，答辩人依法受理，并作出《行政复议答复通知书》和《行政复议受理通知书》并送达原告。2020年6月22日，答辩人依法作出《行政复议延期审理通知书》并送达原告。2020年7月27日，被告作出《行政复议决定书》（赣府复字［2020］96号），以原告与《复函》无行政法律上利害关系为由驳回该行政复议申请。二、答辩人作出驳回的复议决定认定事实清楚、证据充分，适用法律正确。在复议审理中，原告非《复函》所征收土地的农村集体组织成员，其虽与案涉土地所有权人签订了《山地买卖合同》，但并不因此取得案涉土地所有权或土地承包经营权。《复函》内容涉及对有关集体经济组织的农用地征收及转用，系对案涉土地权属、性质的改变，直接影响的是该集体土地所有权人享有的所有权。因此答辩人认定原告与《复函》无行政法律利害关系，其提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件，遂根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定驳回原告的行政复议申请。综上所述，答辩人作出驳回原告行政复议申请认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法，恳请法院依法驳回原告诉讼请求。 被告江西省人民政府向本院提交了以下证据： 第一组证据：1.行政复议申请书；2.行政复议受理通知书、行政复议答复通知书及邮寄凭证；3.行政复议延期审理通知书及送达回证；4.行政复议决定书及邮寄凭证。证明目的：江西省人民政府行政复议程序合法。 第二组证据：5.原告身份证复印件;6.抚州市高新技术产业开发区崇岗镇邵坊村民委员会出具的《证明》。证明目的：原告与涉案复函无利害关系。 经庭审质证，各方当事人就证据的真实性、合法性、关联性发表了如下质证意见。 被告对原告出具的证据1的三性无异议，对证明目的有异议。原告并非涉案土地的集体经济组织成员，也没有申请行政复议的主体资格。对证据2的三性无异议，对证明目的有异议。复议决定事实清楚，证据充分，同时也是本案的审查对象。对快递信封复印件三性无异议，对证明目的有异议。并不是所有复议申请都具备申请的复议资格。 原告对于被告提交的对第一组证据1、2、3的三性无异议。对第一组证据4《行政复议决定书》认定事实部分，认为认定事实错误。复议机关无权确认山地出卖合同效力及性质，从内容看合同的一方为集体经济组织，另一方为本集体经济组织外成员，结合土地承包法的相关规定，该合同性质应当认定为土地承包经营权转让合同，原告作为合同一方当事人应当是依法取得土地承包经营权，在土地征收行为中土地承包经营权人对案涉土地征收享有获取土地承包经营权损失的补偿和地上物补偿的权利。与案涉的复函有法律上的利害关系，被告将该合同认定为租赁合同超出法定权限，认定事实错误所作出的决定也是错误的。对第二组证据5的三性无异议。对证据6的三性无异议，对证明目的有异议。村委会出具的说明只是明确原告不是该村集体经济组织成员，不足以认定原告对案涉土地所享有的权利是租赁的使用权还是承包经营权。 本院对原告提交的两份证据真实性、合法性予以认定。被告提交的两组证据均为案涉行政复议中形成的书面文件，内容真实、形式合法、与本案待证实相关，本院予以确认。原告提供的两份证据和被告提供的两组证据对其证明目的因当事人存在争议，在说理部分一并分析认定。 经审理查明，原告元保荣系抚州市临川区嵩湖乡江下村汪家组村民，非崇岗镇邵坊村9组集体经济组织成员。其于2005年1月15日与崇岗镇邵坊村9组签订了《山地出卖合同》，合同内容包括“购得永久使用权山地一块，坐落位置：东靠大源尧家山，南靠王岗上汪阶发房屋后的付塘山七里松山沿，西靠公路，北靠大源尧家山”。2018年11月5日，江西省自然资源厅对原抚州市国土资源局作出《复函》，《复函》所涉征地地块涉及崇岗镇邵坊村9组土地，经过比对包含了原告与崇岗镇邵坊村9组签订的《山地出卖合同》涉及的土地。2018年11月9日抚州市高新区管委会发布了《征地公告》，同日发布的《补偿安置公告》将征地批准机关、批准文号、批准时间和用途、征收土地的所有权人、位置、面积、地、地类地补偿标准等内容进行了公告，并在被征地村组进行了张贴。 另查明，原告于2019年6月6日，原告通过赣自然资公开告知府办[2019]72号《政府信息公开告知书》获知上述征地复函。原告认为《复函》违法，于2020年4月27日向被告提出行政复议申请，请求依法撤销。2020年4月28日，被告作出《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书》，并分别向原告、江西省自然资源厅送达。2020年6月22日，被告作出《行政复议延期审理通知书》，并向原告送达。2020年7月27日，被告以原告与《复函》无行政法律利害关系为由，作出《复议决定书》，驳回原告行政复议申请，并向原告送达。原告对《复议决定书》不服，向本院提起行政诉讼，请求判如所请。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十四条的规定，对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼，也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。被告作为省级人民政府，原告对其批准的、由原省国土厅作出的《复函》不服，向其申请行政复议，被告具有作出行政复议决定的法定职责。 就本案而言,根据《中华人民共和国农村土地承包法》第4条规定：“…,承包地不得买卖。”并且根据《中华人民共和国农村土地承包法》第48条规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”。故，本案原告与崇岗镇邵坊村9组签订的《山地买卖合同》类似于土地承租合同，而非原告主张的土地承包合同关系。 根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，行政复议的申请人应当与具体行政行为有利害关系。根据司法实践,上述法条规定的“有利害关系”的申请人不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的申请人,所谓“利害关系”仍应限于法律上的利害关系,不宜包括反射性利益受到影响的申请人。同时,行政诉讼乃公法上之诉讼,上述法条上的利害关系,一般也仅指公法上的利害关系,除特殊情形或法律另有规定外,一般不包括私法上的利害关系。公法上的利害关系判断,通常以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系是否要求行政机关考虑、尊重和保护申请人请求保护的权利或法律上的利益作为判断标准。被告批准江西省自然资源厅依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》作出《复函》,将包括崇岗镇邵坊村9组在内的集体土地进行征收。上述法律法规并无任何条文要求省政府同意征地复函时,必须保护或者考量被征土地范围内的土地承租人权益保障问题。相关立法宗旨也不可能要求作出征地复函时,必须考虑类似于原告等个别土地承租人的权益保障问题。因此,基于原告非被征地集体经济组织成员,且在案涉地块范围内没有宅基地和承包地,仅系被征土地承租人,其与案涉复函不具有利害关系,也不具有行政法上的权利义务关系。被告省政府以原告与案涉征地复函不存在法律上的利害关系为由,作出驳回其复议申请之决定,符合法律规定。故，被告江西省人民政府作出驳回原告的行政复议申请并无不当。 根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。”本案中，原告于2020年4月27日向江西省人民政府邮寄提交行政复议申请，江西省人民政府收到申请后，于2020年4月28日向原告作出受理决定，同日向江西省自然资源厅作出行政复议答复通知。2020年6月22日，被告作出《行政复议延期审理通知书》，并向原告送达。2020年7月27日，江西省人民政府作出赣府复字[2020]96号行政复议决定书，7月29日邮寄送达原告。江西省人民政府依法履行了受理、发送、送达等复议程序，并在法定的期限内作出了复议决定，江西省人民政府行政复议程序符合法律法规的规定。 综上，被告江西省人民政府作出赣府复字[2020]96号《行政复议决定书》事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。原告提出的诉讼请求，因缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下: 驳回原告元保荣的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告元保荣承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。 审 判 长  陈 榕 审 判 员  朱映红 审 判 员  涂相荣 二〇二〇年十月二十九日 法官助理  余周洋 书 记 员  刘程琦