淮安市清江浦区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏0812行初152号 原告袁成，男，汉族，1970年3月7日出生，住盱眙县。 原告金中兰，女，汉族，1950年7月13日出生，住址同上。 共同委托代理人樊益龙，江苏臣功律师事务所律师。 被告盱眙县盱城街道办事处，住所地盱眙县盱城街道淮河东路**。 法定代表人顾明志，职务主任。 出庭负责人沈明春，该街道人大工委副主任。 委托代理人黄国西，江苏法之衡律师事务所律师。 被告盱眙县盱城街道办事处雨露居民委员会，，住所地盱眙县盱城街道办事处雨露社区** 法定代表人夏广成，职务主任。 委托代理人宗志远，江苏普悦（盱眙）律师事务所律师。 委托代理人周楠，江苏普悦（盱眙）律师事务所律师。 第三人袁超，男，汉族，1971年12月29日出生，住盱眙县。 第三人韩翠芳，男，汉族，1945年10月3日出生，住址同上。 共同委托代理人戴辉玖，盱眙县仇集法律服务所法律工作者。 原告袁成、金中兰诉被告盱眙县盱城街道办事处雨露居民委员会（以下简称“雨露居委会”）、盱眙县盱城街道办事处（以下简称“盱城街道办”）、第三人袁超、韩翠芳确认行政协议无效并行政补偿一案，本院于2020年5月6日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行审理，于2020年8月19日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人樊益龙，被告盱城街道办出庭负责人沈明春、委托代理人黄国西，被告雨露居委会的委托代理人宗志远，第三人的委托代理人戴辉玖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年9月5日，第三人袁超、韩翠芳分别与被告雨露居委会签订《盱城街道宅基地自愿有偿退出协议书》二份。 原告袁成、金中兰诉称：位于盱城街道雨露社区××五间房屋系袁正亚（原告袁成父亲）和原告金中兰（原告袁成母亲）在上世纪七十年代后期所建，并办理了住宅用地登记。上世纪八十年代末，袁正亚和金中兰、袁成外出做生意。上世纪九〇年左右，第三人袁超因结婚无房可用，由于袁正亚和袁超父亲是亲兄弟，袁正亚就将房屋借给第三人袁超居住，其母亲韩翠芳也搬入和袁超同住。2019年，盱城街道办、雨露居委会决定对黄庄组拆迁，两原告听到消息后，数次向两被告反映情况，都因第三人袁超从中作梗，没有听取两原告的反映，却和第三人袁超、韩翠芳分别签订了《盱城街道宅基地自愿有偿退出协议书》，决定对第三人袁超补偿98474元，对第三人韩翠芳补偿95828元并对其重新安置了宅基地。 第三人袁超、韩翠芳既非房屋和土地所有权和使用权人，亦非原告委托代理人，更未得到原告的事后追认，故上述协议应当确认无效，其因上述协议得到的权益由两原告享有。两被告疏于对事实的审查，在原告一再提出异议的情况下，草率签订上述协议，涉嫌与第三人恶意串通，过错明显。综上，请求人民法院确认被告雨露居委会与袁超、韩翠芳签订的两份《盱城街道宅基地自愿有偿退出协议书》无效，第三人袁超、韩翠芳应得的补偿款及宅基地安置归两原告所有。 原告袁成、金中兰向本院提交了以下证据： 1、原告户身份证、常住人口登记表、放弃遗产声明，证明原告家庭成员以及袁芳放弃了遗产继承，原告主体适格。 2、盱城街道宅基地自愿有偿退出协议书，证明该协议书不是普通民事协议，该协议书的订立是为了公共利益，属于行政协议。 3、宅基地用地户户主户籍证明及集体建设用地使用权申报登记表，证明当时登记时一共是4口人，以袁正亚为户主，同时该申报登记表是92年6月30日，发证时间是93年6月。该证据同时证明第三人所述具有虚假成分。第三人称1990年就将房屋转让给第三人居住，但原告家1992年才申报，可见第三人所述并非事实； 4、证人王某,4的证明，证明王某,4是当时的队长，发放该土地证时，土地证名字是袁正亚，但是由第三人袁超代领； 5、不予受理告知书，证明原告数次信访，同时证明街道办在没有任何证据的情况下，只听取了第三人袁超的单方陈述。 被告盱城街道办辩称：一、原告诉讼主体不适格。本案是因原告袁成父亲袁正亚的房屋所有权问题引起的纠纷，袁正亚去世后，相关权利由其第一顺序继承人主张，本案的原告只是部分继承人，故原告主体不适格。二、本案纠纷解决的前提是房屋买卖关系是否存在，产权是否转移的问题，而非确认自愿有偿退出协议书的无效。三、原告不是该协议的当事人，无权提出确认无效。四、盱城街道办不是本案的适格被告。五、本案诉争的协议，属于民法调整范畴，并非行政法调整范畴，故其起诉不属于行政诉讼的受案范围。综上，请求人民法院驳回两原告的起诉。 被告盱城街道办在法定期限内未举证，于庭后向本院提交了《盱城街道2019年农村宅基地自愿有偿退出工作实施方案》及相关公告照片。 被告雨露居委会辩称：案涉宅基地有偿自愿退出协议书本身合法有效。本案拆迁房屋权属问题应当通过民事途径解决，而非通过行政诉讼确认协议无效。经雨露居委会了解原告父亲是在1992年将房屋出售给第三人，第三人居住使用房屋近二十年，期间也对房屋进行翻修、改建。周边群众均认可房屋系第三人袁超所有，雨露居委会与第三人签订协议并无不当。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告雨露居委会向本院提交以下证据：1、《关于雨露社区宅基地自愿有偿退出涉及部分户房屋买卖问题情况说明》（2019.10.28）；2、《关于雨露社区宅基地自愿有偿退出涉及房屋买卖问题情况说明》（有相关证明人签字），证明经过调查证明第三人是房屋的实际居住所有权人。 第三人袁超、韩翠芳述称：一、两原告所陈述的事实与实际不符。1990年由原告父亲将房屋转让给第三人袁成，袁成入住后对房屋进行装修、改建等，居住该房屋已二十多年，期间两原告从未向第三人主张房屋所有权，房屋实际所有权人是第三人袁超。二、根据原告提供的证据看，本案的适格主体不仅是两原告还应该有其他人，原告提供的户籍证明原告父亲有多名子女。三、原告主张超过诉讼时效，第三人和被告雨露居委会签订的协议合法有效。综上，请求驳回两原告的诉讼请求。 第三人向本院提交了房屋照片3张，用以证明其对房屋进行了修建。 经庭审质证，结合当事人的陈述、辩论意见，本院认定以下案件事实：原告金中兰与袁正亚（2014年已去世）系夫妻关系，育有袁成、袁芳。袁芳于2020年3月30日，签署放弃继承遗产申明。第三人韩翠芳是第三人袁超的母亲。袁成和袁超是堂兄弟关系。 2019年7月15日，被告盱城街道办下发《盱城街道2019年农村宅基地自愿有偿退出工作实施方案》，该方案载明：为落实耕地保护和占补平衡责任，着力加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，结合省市县改善农民群众住房条件工作精神，实现街道土地利用、改善居住、产业发展三个布局优化，助推脱贫致富，助力乡村振兴，制定本实施方案。方案规定了退出范围、退出原则、退出程序、补偿标准、安置方式、安置激励措施、特殊关爱补助、富民强村、组织保障、资金保障等十个方面的内容。 其中三、退出程序第（四）项为街道核实审批：街道办事处对村民委员会上报的申请农户情况进行核实，对符合要求的予以审批。第（七）项为签订协议：经街道办事处审核批准后，由村民委员会与宅基地资源有偿退出的农户签订永久退出协议书。其中九、组织保障中明确载明：成立街道自愿有偿退出工作领导小组，负责宅基地有偿退出工作方案的制定和报批，并指导和督促社区宅基地自愿有偿退出工作开展。相关社区负责本社区宅基地自愿有偿退出具体工作，对入户动员及签订协议采取分组实施。 该方案下发后，雨露居委会在辖区内进行了张贴公告、宣传发动，经居委会农户集体讨论，同意开展宅基地有偿退出工作。 2019年9月5日，雨露居委会与韩翠芳户签订了《盱城街道宅基地自愿有偿退出协议书》，采用实物安置的方式，雨露居委会应支付各项补偿款共计95828元。同日，雨露居委会与袁超签订了《盱城街道宅基地自愿有偿退出协议书》，采用货币安置的方式，雨露居委会应支付各项补偿款共计98474元。相关协议签订后，房屋已交付拆除。 在相关有偿退出工作开展期间，两原告向被告雨露居委会、盱城街道办反映，袁超现居住使用的房屋产权人应为原告，应与原告签订相关协议。雨露居委会对上述情况进行了一定的调查，9名村民出具了情况说明，案涉争议房产系袁超于1990年购买袁正亚的房屋，并予以修建实际居住使用至今。其中一位证明人是袁正东，系原告袁成、第三人袁超的三爷。 另查明：案涉房屋原先系原告父亲袁正亚所建，1990年之后第三人袁超户搬入并居住至2016年。对于袁超居住的性质，原告称为借给其居住，袁超称系4500元购买该房屋。该房屋于1992年进行了集体土地使用权登记，登记户主名称为袁正亚，该证书现由第三人持有。 两原告曾以本案当事人就本案争议向盱眙县法院提起民事诉讼，后撤回该案起诉。 本案的争议焦点是：一、案涉协议的性质是否属于行政协议；二、本案的原告、被告主体是否适格；三、案涉协议是否符合无效的情形。 对争点一，原告主张本案所涉协议为行政协议，被告主张该协议为民事协议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。第二条第（二）项规定土地、房屋等征收征用补偿协议，属于行政协议。本案中，盱城街道办制定了盱城街道宅基地自愿有偿退出工作实施方案，就宅基地有偿退出工作进行了全面的规定，退出农户的基本情况及补偿情况，均需要经过盱城街道办的审核批准后，由居委会与农户签订退出协议书。且整个宅基地有偿退出工作实际由街道办领导并负责。故本案协议虽然形式上是由雨露居委会签订，但雨露居委会是根据盱城街道办的文件要求来签订协议，其实质是盱城街道办委托雨露居委会代为签订，相关资金亦由街道办负责保障。宅基地有偿退出工作的目的亦具有明显的行政管理和公共服务属性，虽然其并不完全等同于土地、房屋等征收征用补偿协议，但性质相似，故本院认定案涉宅基地自愿有偿退出协议的性质为行政协议，依法属于人民法院行政诉讼受案范围。 对争点二，关于原告主体资格。本院认为，两原告主张案涉房屋系袁正亚与金中兰婚姻期间所建设，后袁正亚去世后，由其继承人进行继承。现其女儿已声明放弃继承，故两原告作为第一顺位继承人，认为相关协议损害了其合法权益，与该行政协议具有行政法上的利害关系，依法有权提起行政诉讼，具有原告主体资格。 关于被告主体资格。《行政诉讼法解释》第二十四条的规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。本案雨露居委会签订协议的行为并非是依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责，如前所述，雨露居委会是行政机关的行政助手和行政辅助者，两者之间有着共同的意思联络，故本院认定雨露居委会是受盱城街道办委托代为签订相关协议，故相关责任应由盱城街道办承担，本案应以盱城街道办为被告。雨露居委会非本案适格被告，应驳回原告对雨露居委会的起诉。 对争点三，案涉协议是否符合无效的情形。本院认为。 根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定合同无效的情形：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《行政诉讼法》第七十五条规定：行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案中，被告盱城街道办委托雨露居委会签订相关协议，具备相关行政主体资格，现有证据亦不能证明该行为中有其他重大其明显违法情形，故本案从行政法角度不属于无效。两原告主张案涉房屋及宅基地应为原告所有，但案件事实表明该房屋自1990年由袁超户居住至2016年，长达26年之久，期间自建了围墙并对房屋进行了修建、装修等，原告在此期间亦未提出过权属要求，被告认定第三人为权利人并与其签订协议并无不当，故本案从民法角度亦不属于无效。原告主张被告与第三人恶意串通损害原告利益，无事实依据，本院不予支持。 综上，原告主张协议无效并要求相关补偿利益归其所有的诉讼请求，无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告袁成、金中兰的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告袁成、金中兰负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费。（收款人：江苏省淮安市中级人民法院，开户行：中国银行股份有限公司淮安清江浦支行，帐号：62×××63） （此页无正文） 审 判 长  蒋同一 人民陪审员  杨井江 人民陪审员  毕正州 二〇二〇年十月二十一日 法官 助理  刘斐然 书 记 员  丁诗秋 附：相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。