河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初734号原告张军红，女，汉族，1972年10月19日出生，住河南省中牟县。委托代理人宋金玉，北京京平律师事务所律师。委托代理人鲁金艳，北京京平律师事务所律师。被告中牟县人民政府，住所地河南省郑州市中牟县商都大街**。法定代表人楚惠东，县长。委托代理人孙囡囡，中牟县城管局工作人员。委托代理人凌兴高，河南国基律师事务所律师。原告张军红诉被告中牟县人民政府强制拆除一案，已经本院（2018）豫01行初174号行政裁定驳回原告起诉，并经河南省高级人民法院（2019）豫行终254号行政裁定，维持本院上述一审裁定。后原告不服，向最高人民法院申请再审，最高人民法院作出（2019）最高法行申12573号行政裁定，指令河南省高级人民法院再审。河南省高级人民法院经审理作出（2020）豫行再76号行政裁定，撤销原一、二审裁定，指令本院继续审理。经重新立案后，本院依法组成合议庭，经各方当事人同意，于2020年7月22日通过网络法庭公开开庭审理了本案。原告张军红及其委托代理人宋金玉，被告中牟县人民政府的委托代理人孙囡囡、凌兴高到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：原告在河南省郑州市中牟县原砖瓦窑厂区域内拥有合法的自建房屋。目前，该房屋所在区域面临征收。但是，原告未就补偿问题与拆迁方达成协议。2017年11月10日上午，数名不明身份人员在未出示任何手续的情况下，直接将原告的房屋强行拆除，导致屋内财产尽毁，给原告造成了巨大财产损失。原告曾就中牟县公安局不履行查处法定职责向新郑市人民法院提起行政诉讼，从中牟县公安局提交的答辩材料中得知，原告的房屋系被告拆除。原告认为，被告的强拆行为在程序与实体上均违法，严重侵害了原告的合法权益。现依据《中华人民共和国行政诉讼法》提起行政诉讼，请求：1.依法确认被告强制拆除原告房屋的行政行为违法；2.本案的诉讼费由被告承担。原告提交以下证据：第一组：1.中牟县人民法院（2001）牟执字第25-79号《民事裁定书》；2.2002年7月16日刘老路、靳克昌、周素娥、邢福林、李殿海与吴志产、张广林签订的《土地承包合同》；3.2016年4月30日邢某与朱彦中签订的《房屋买卖协议》、《结婚证》、户口本；4.《贾鲁河综合治理工程原砖瓦窑厂区域内外建筑物拆除工作方案》、截至9月12日贾鲁河拆除违建户未签约人员统计表、拆迁的分区图纸；5.房屋强拆前后视频及照片。该组证据证明原告在原砖瓦窑厂区域内有房屋一处。第二组：1.中牟县公安局向新郑市人民法院提交的《答辩状》、《证据清单》以及证据材料；2.2018年5月25日新郑市人民法院庭审笔录。该组证据证明被告实施的违法强拆行为。原告再审时补充的证据：1.2018年12月26日，邢某、李庆明出具的证明。证明原告通过中间人李庆明从邢某处购买的房屋位于贾鲁河升级改造项目范围内（原砖瓦厂区域内），证人邢某已经签订安置协议进行了搬迁。2.2018年12月26日，张群山出具的证明。证明原告购买房屋后，雇佣张群山进行装修，原告是被拆除房屋的所有权人。3.2017年9月12日，中牟县房屋丈量图（C区234号）。证明原告的房屋在拆迁过程中，已经入户进行过丈量，被告知晓房屋实际为原告家庭所有。4.截至9月12日贾鲁河拆除违建户未签约人员统计表；5.2016年12月29日，老砖瓦厂平面位置图，（贾鲁河升级改造项目图，原告房屋位于图中C区234号）；6、乡镇违建户统计表；7.C组遗留人员情况说明；8.拆迁指挥部统计的A、B、C组遗留人员情况说明。证据4至8证明原告是贾鲁河升级改造项目的拆迁户，因拆迁补偿标准未达成协议，而遭到强拆，被告知晓房屋属于原告所有，在拆除后不认可的行为，有失政府诚信。被告答辩称：一、原告提供证据不足以证明其对案涉被拆除建筑物享有权利。原告提供的邢某与朱彦中签订的《房屋买卖协议》和《收到条》的真实性无法判断。出卖人的主体身份不明，标的物不明确。即使协议与收据真实，也仅能证明当事双方存在买卖关系，但不能证明标的物的真实性及出卖人有处分权利的事实。原告提供证据不足以证明被诉行政行为与其存在任何关联。（2019）最高法行申12573号行政裁定书仅依据被告在调解时称“同意按照相应拆工费的比例给予一定补偿”认定原告对被拆房屋享有权利，证据明显不足。河南省高级人民法院（2020）豫行再76号行政裁定书据以认定原告权利的证据是原告提交的一份“截止9月12日贾鲁河拆除违建户未签约人员统计表”打印表格照片，不能作为证据使用。二、被告并非本案适格被告。案涉建筑物系由被告根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，责成违法建筑物所在地办事处强制拆除，应以具体实施拆除行为的部门作为被告。三、案涉建筑物被以无主违法建筑认定与拆除，符合相关法规的规定。根据中牟县城乡规划，案涉原砖瓦窑厂区域位于城乡规划中贾鲁河绿线范围内，原土地使用权人为河南郁金香农业科技有限公司，土地类型为国有划拨工业用地。经调查，该区域土地长期被相关人员非法占用、倒卖，实施非法建设。中牟县城乡规划局已依法认定包括案涉房屋在内的该区域内建筑物为违法建筑。规划部门在对案涉区域违法建筑实施调查时，无人配合，无法查清违法建设主体。被告根据《郑州市城乡规划管理条例》第七十二条规定，通过公共媒体发布公告且在现场张贴公告，限相关当事人在30日内申报登记，自行拆除。否则，将依法强制拆除。经过登记，对已提供资料证明其当事人身份的，均已签署拆除补偿协议，由当事人自行拆除；凡无人主张权利或无法提供有效资料的，按无主违法建筑拆除程序强制拆除。四、案涉违法建筑在实施强制拆除时，已充分保障原告权利。案涉区域违法建设时间长、规模大，实施者众多，且多次转手，经调查无法查清违法建设主体。被告针对案涉违法建设的特殊性，制定专项工作方案，县领导牵头，各部门参与，先宣传政策进行动员部署，通过广播电视等公共媒体统一发布公告，督促当事人申报并接受处理、自行拆除，对自行拆除者给予适当拆除补偿。告知相关当事人逾期不能自行拆除将依法予以强制拆除的后果，充分保障了相对人的权利。在依法实施强制拆除，实现行政效率的同时，未对相对人合法权益造成损害。综上，被告认为，原告主张权利证据不足，无证据证明其合法权益受到侵害，被告并非本案适格被告，案涉建筑物被强制拆除符合法规规定，依法应驳回原告的起诉。被告在法定期限内提交以下证据：1.牟国用（1998）字第0003号国有土地使用证；2.中牟县城乡总体规划（2016－2030）；3.贾鲁河综合治理工程原砖瓦窑厂区域内外建筑物拆除工作方案；4.中牟县城乡规划局公告（牟城规）告字【2017】第001号；5.中牟县人民政府关于贾鲁河综合治理工程原砖瓦窑厂区域违法建设拆除通告（牟政通〔2017〕45号）；6.拆除违建视频资料；7.协议；8.牟政办〔2016〕6号文件。证据1-8证明：1.案涉原砖瓦窑厂区域土地类型为国有划拨工业用地，使用权人为河南郁金香农业科技有限公司。案涉土地长期被相关人员非法占用、倒卖，实施非法建设，牟取非法利益。2.根据中牟县城乡规划，案涉违法建筑物位于城乡规划中贾鲁河绿线范围内，无论是实施城乡规划，还是处理违法建设，相关违法建筑均应依法予以拆除。3.案涉区域内违法建设持续时间长、违建规模较大、涉及人员众多，违法性质严重，影响恶劣。在规划部门调查无法确定违建主体的情况下，被告结合案涉违建的具体情况，根据相关法规规定，通过公共媒体统一发布公告并在现场张贴等方式，宣传政策法律，广泛动员，周密部署，督促当事人申报登记接受处理，自行拆除。公告期限为30日符合相关规定。在公告期限内，绝大多数当事人提供资料证明其违建主体身份，均已签署拆除补偿协议，自行拆除违建，被告给予适当补偿。凡无人主张权利或无法提供有效资料的，按无主违法建筑拆除程序强制拆除。被告实施的强制拆除行为，符合《郑州市城乡规划管理条例》的相关法规规定，充分保障了相对人合法权利，未对相对人的合法权益造成损害。4.（证据8）证明对于中牟县辖区内有关违法建设行为具体实施拆除工作中各乡镇人民政府、街道办事处职责，文件作了明确规定，由乡镇人民政府和街道办事处负责对有关部门作出的处理决定的执行，对违法建筑进行拆除。被告根据《中华人民共和国城乡规划法》六十八条规定，责成实施具体规定的有关部门就是街道办和有关政府。县级以上政府根据规定责成有关部门进行拆除，应以实施拆除的相关部门作为被告。被告不是本案适格主体。经庭审质证，本院对原、被告证据认证如下：原告第一组证据，原告用以证明原告在案涉原砖瓦窑厂区域拥有房屋。鉴于关于原告对被拆除房屋享有权利的事实已为最高人民法院（2019）最高法行申12573号行政裁定及河南省高级人民法院（2020）豫行再76号行政裁定确认，且被告虽对该组部分证据真实性及关联性等问题提出质疑，但不能举出反证证明其观点，故对被告相关质证意见本院不予采纳，原告第一组证据可以作为定案依据。原告第二组证据，被告认可其真实性，且关于涉案房屋因“贾鲁河综合治理工程”由被告组织拆除的事实被告亦不否认，故对该组证据及其证明事实，本院予以采信。原告再审时补充的证据1、2证人证言，因原告未申请证人出庭作证，且原告向法庭出示的相关书面证言为复印件，且未附证人身份证明，不符合证据形式要件，本院对相关证据不予采信。证据3-8与原告第一组部分证据相互印证，本院予以采信。被告证据1、6，原告认可证据真实性，该两份证据可以作为定案依据。被告证据2-5为相关政府文件，其真实性本院予以认可，证据2中牟县城乡总体规划（2016－2030）包括涉案土地所在区域，可以证明涉案土地范围规划情况，证据3-5为涉案土地所在原砖瓦窑厂区域违法建设拆除工作相关文件，与本案诉争事实明显具有关联性。同时证据2-5在取证、举证及证据形式等方面具有合法性。被告证据2-5可以作为定案依据，本院予以认定。但被告并未提交对被告证据4（中牟县城乡规划局（牟城规）告字【2017】第001号公告）、5（中牟县人民政府牟政通〔2017〕45号关于贾鲁河综合治理工程原砖瓦窑厂区域违法建设拆除通告）进行媒体公告或现场张贴的证据，本院依法仅能认定相关单位制作了该两份政府文件，但并未进行公布。被告证据7为被告与案外人签订的协议，与本案诉争事实不具关联性，本院不予认定；被告证据8并非直接针对涉案土地拆违工作作出，被告提交的其他相关政府文件亦未引述，且基于其效力等级，其明显不能作为本案被诉强制拆除行为的法律依据，故该证据与本案诉争事实不具关联性，本院不予认定。经审理查明：案涉土地登记在河南省郁金香农业科技有限公司名下，2002年6月经河南省中牟县人民法院主持调解，将102亩土地以每亩每年60元租赁给刘老路、靳克昌等51人29年，抵偿解除劳动合同经济补偿金。2002年7月刘老路将土地对外承包，之后经多人多次转租，并在土地上建设房屋。本案原告张军红（朱彦中妻子）对涉案房屋（贾鲁河综合治理工程原砖瓦窑厂区域C区编号：234）享有权利。2017年，被告中牟县人民政府为推进贾鲁河综合治理工作，实施对案涉土地房屋所在的原砖瓦窑厂区域内外建筑物拆除工作，并制定工作方案。2017年8月25日，被告中牟县人民政府作出牟政通〔2017〕45号《中牟县人民政府关于贾鲁河综合治理工程原砖瓦窑厂区域违法建设拆除通告》，决定自2017年8月25日起对案涉土地房屋所在的原砖瓦窑厂区域违法建设进行拆除。同日，中牟县城乡规划局作出（牟城规）告字【2017】第001号公告，认定相关区域建筑物属未取得建设工程规划许可证擅自建设的违法建设，要求建设单位或××自公告发出之日起30日内申报主体，接受调查处理。逾期未申报视为无主违法建（构）筑物，将依据《郑州市城乡规划管理条例》规定报县政府组织强制拆除，相关《通告》及《公告》未进行公布。2017年11月10日，被告组织将涉案房屋予以拆除。本院认为：《河南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第七十五条规定：“对违法建设项目无法确定建设单位或者所有人的，城乡规划主管部门应当通过公共媒体、违法建设现场发布公告等形式通知建设单位或者所有人依法接受处理，公告时间不少于三十日。公告期限届满仍无法确定建设单位或者所有人的，建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门予以拆除或者没收。”《郑州市城乡规划管理条例》第七十二条规定：“对于无法确定建设单位或者××的违法建筑物、构筑物，城乡规划主管部门应当通过公共媒体或者在违法建筑物、构筑物所在地发布公告的形式，督促建设单位或者××依法接受处理，公告期限不得少于十五日。公告期届满，仍无法确定建设单位或者××的，报市、县（市）、上街区人民政府组织强制拆除或者没收。”本案中，首先，被告提交证据不能证明规划部门通过公共媒体、违法建设现场发布公告等形式通知建设单位或者所有人（××），应当认定相关职能部门没有对相关公告依法予以公布。其次，原告张军红对涉案房屋享有权利，且根据原告提供的证据，在本案被诉强制拆除行为作出前，被告相关单位已将原告（朱彦中）列为贾鲁河拆除违建户未签约人员纳入统计，并由东风路办事处作为分组单位进行管理。故本案并不存在前述规定的公告期限届满，仍无法确定建设单位或者所有人（××），县级政府组织（责成）拆除的法定情形。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：确认被告中牟县人民政府组织实施的对原告享有权利的涉案房屋进行拆除的行为违法。案件受理费50元，由被告中牟县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一式八份，上诉于河南省高级人民法院。并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，同时将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长 胡 涛审判员 付保东审判员 耿 立二〇二〇年十月二十九日书记员 袁鹏燕