宁夏回族自治区银川市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）宁01行终272号 上诉人（原审原告）银川和玉农业开发有限责任公司，住所地宁夏回族自治区贺兰县常信乡四十里店村13社。 法定代表人何玉，总经理。 委托代理人何延超，男，1987年9月24日出生，汉族，教师，住宁夏回族自治区贺兰县，系上诉人公司股东（特别授权）。 委托代理人梅亚利，宁夏兴业律师事务所律师(特别授权)。 被上诉人（原审被告）贺兰县常信乡人民政府，住所地宁夏回族自治区贺兰县常信乡常信北街。 法定代表人蒋正春，乡长。 行政机关出庭负责人蒋正春，乡长。 委托代理人王秉，宁夏宁人律师事务所律师（特别授权）。 委托代理人黄芳霞，宁夏宁人律师事务所律师（实习律师，一般代理）。 上诉人银川和玉农业开发有限责任公司（以下简称和玉农业公司）因与被上诉人贺兰县常信乡人民政府（以下简称常信乡政府）房屋强制拆除及行政赔偿一案，不服银川铁路运输法院（2019）宁8601行初605号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，何玉系银川市金凤区丰登镇平伏桥村十二社村民。2011年，贺兰县常信乡四十里店村十八社村民徐登川将其承包经营的位于十八社39.3亩鱼池转让给何玉和何延超，转让价款432300元，双方签订《土地转让合同》，贺兰县常信乡四十里店村村民委员会盖章鉴证。同年，贺兰县常信乡四十里店村村民委员会与何玉、何延超签订《土地流转合同》，由何玉和何延超利用上述鱼池（面积增加至43亩）建设养殖场、饲料生产车间以及相关项目建设，从事休闲、娱乐、餐饮及观光农业的生产经营和养殖业的发展。2012年，何延超填写《畜禽养殖用地备案表》，贺兰县常信乡四十里店村村民委员会、贺兰县常信乡土管所、常信乡政府、贺兰县农牧局、贺兰县国土资源局在该表格上均签署同意的意见，其中贺兰县农牧局于2012年5月28日签署的意见为“同意109国道300米外建设养殖基地”。贺兰县环境保护局于2012年8月22日在原告和玉农业公司提交的《建设项目环境影响评价表》上盖章审批同意建设办公用房和饲料用房。2012年8月27日，原告注册成立，法定代表人何玉。贺兰县经济发展和改革局于2013年5月15日对原告的投资项目签发备案通知书，该备案通知书载明的主要建设内容为：占地面积28600平方米，新建办公室、厂房、饲料房、牛舍、羊舍、猪舍、鸡舍，总建筑面积7000平方米，估算投资1800万元。 原告经营期间，将靠近109国道的4个彩钢房对外出租，由宁夏大光节能科技有限公司和华强公司（全称不详）用于保温材料加工及仓储。2019年1月2日，国家自然资源督查西安局对贺兰县“大棚房”问题专项清理整治工作进行阶段性专项督查，制发《宁夏“大棚房”问题督查问题明细表》并下发至贺兰县国土资源局，该表格中序号75载明大光公司和华强公司设施存放材料占地14.9亩，土地利用现状为设施农用地。2019年1月14日，贺兰县国土资源局印发《贺兰县国土资源局关于尽快整改我县“大棚房”违法用地图斑的函》（贺国土资函[2019]11号），附件《贺兰县“大棚房”问题在排查再清理统计表（常信乡）》中序号8载明大光公司和华强公司设施存放材料占地14.9亩。 2019年1月16日，被告常信乡政府向何玉作出《责令限期整改通知书》（常政改字2019第7号），载明：你（单位）擅自将用于养殖棚房租赁给企业用于加工生产的行为，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第五十八条、第六十八条的规定，现责令你（单位）自收到本通知之日起7日内予以改正，自行清理企业加工设备及生产产品，拆除硬化的水泥地面，恢复养殖用途。如有异议，你（单位）可自本通知下发3日内向常信乡政府提供合法用地审批手续等举证材料。逾期未进行举证，又不自行整改的，将依法强制拆除，所造成的一切后果由你（单位）自行承担。 原告收到上述7号《责令限期整改通知书》后，将四个彩钢棚内的物品进行了清理，委托徐得顺对三个彩钢棚内进行改造，改造内容主要为：加装牛槽、改造护栏、安置饮水设施，将棚的顶部和南面各切开一个通风口，将牛迁入彩钢棚进行养殖。 2019年3月15日，贺兰县自然资源局向被告发出《关于加快我县“大棚房”问题专项清理整治工作进度的函》，该函后附《贺兰县国家自然资源督查西安局反馈问题（52个）整改进展情况表（常信乡）》中序号8为大光节能科技有限公司及华强项目，未整改到位（库房未拆除，建筑垃圾未清理）。2019年3月15日，被告向何玉送达常政改字2019第17号《责令限期整改通知书》。载明：你（单位）未经批准擅自在养殖用地上建设二层楼房、搭建彩钢房、铺砖地坪的行为，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第五十八条、第六十八条的规定，现责令你（单位）自收到本通知之日起7日内予以改正，自行拆除二层楼房、彩钢房（四栋1120平方米）、砖地坪。如有异议，你（单位）可自本通知下发3日内向常信乡政府提供合法用地审批手续等举证材料。逾期未进行举证，又不自行整改的，将依法强制拆除，所造成的一切后果由你（单位）自行承担。2019年3月18日，被告组织人员和机械对原告的建筑实施了拆除，拆除内容为四栋钢结构厂房、四栋二层办公房和水泥硬化路面。原告不服，诉至法院，请求依法判令：1.确认被告强制拆除原告牛场内车间、房屋的行为违法；2.被告赔偿原告经济损失8800000元（详见起诉状后附赔偿项目明细）；3.本案诉讼费用由被告承担。 一审法院认为，被告常信乡政府在2019年3月18日对原告和玉农业公司牛场内车间、房屋实施的强制拆除行为，属于行政机关强制措施的执行方式，该拆除行为是否合法，应从行政机关的拆除职权、事实依据和拆除程序等三个方面进行审查，对此分述如下：（一）被告是否享有法定拆除职权。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”根据该条款的规定，被告享有法律赋予的拆除权限。（二）被告实施拆除行为的事实依据是否正确充分。被告在2019年3月15日常政改字2019第17号《责令限期整改通知书》中认为原告未经批准擅自在养殖用地上建设二层楼房、搭建彩钢房、铺砖地坪的行为，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定，在乡、村庄规划区内进行建设的，不得占用农用地，确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证，取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。本案中，何玉和何延超在2012年通过与贺兰县常信乡四十里店村村民委员会签订《土地流转合同》的方式取得43亩土地的承包经营权，约定利用该土地建设养殖场、饲料生产车间以及相关项目建设，从事休闲、娱乐、餐饮及观光农业的生产经营和养殖业的发展。因土地转让前为鱼池，属于农业用途，转让后的建设项目超出了农业用途的范围。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，何延超应当取得城乡规划主管部门核发的乡村建设规划许可证，并办理用地审批手续。本案中，何延超虽然填写《畜禽养殖用地备案表》，贺兰县常信乡四十里店村村民委员会、贺兰县常信乡土管所、被告常信乡政府、贺兰县农牧局、贺兰县国土资源局在该表格上均签署同意的意见，但《畜禽养殖用地备案表》未载明占地面积，且贺兰县农牧局的意见是同意在109国道300米以外建设，原告在实际建设中超出该范围。原告提交的贺兰县环境保护局《建设项目环境影响评价表》，以及贺兰县经济发展和改革局《投资项目备案通知书》并不属于用地审批手续。根据上述占用农用地进行建设必须办理农用地转用审批手续的规定，应确定原告并未取得国土管理部门的相应用地审批。被告据此认定原告未经批准擅自在养殖用地上建设二层楼房、搭建彩钢房、铺砖地坪的行为事实清楚。（三）被告拆除行为是否符合《中华人民共和国行政强制法》规定的程序。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告于2019年3月15日向原告作出常政改字2019第17号《责令限期整改通知书》，在限定的七日整改期限尚未届满的情形下，被告在2019年3月18日直接组织人员和机械，对原告牛场内车间、房屋实施拆除，该拆除行为明显违反上述法定程序。（四）关于原告诉请的损失赔偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，行政赔偿的前提必须满足行政机关的行为违法、公民的合法财产受到损害、违法行为与损害结果存在因果关系等条件。本案中，原告未经批准擅自在养殖用地上建设二层楼房、搭建彩钢房、铺砖地坪的行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，原告对被拆除建筑物不享有合法利益，被告的拆除行为虽然违法法定程序，但原告的赔偿请求缺乏事实和法律依据，法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：一、确认被告贺兰县常信乡人民政府在2019年3月18日拆除原告银川和玉农业开发有限责任公司牛场内车间、房屋的行为违法；二、驳回原告银川和玉农业开发有限责任公司的他诉讼请求。案件受理费50元，由被告贺兰县常信乡人民政府负担。 宣判后，和玉农业公司不服，向本院提起上诉称，一、一审判决对涉案土地的性质、建构筑物的用途和性质存在认定事实错误。1.上诉人获得的土地性质并非农用地，而是养殖用地。2.建构筑物不是住宅或企业办公用房，而是用于养殖的设施。农业设施的建造无需按照《中华人民共和国城乡规划法》的要求申报建设用地。3.涉案土地是养殖用地，不是村庄规划区，不应适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条。二、一审判决认定上诉人对建构筑物没有合法权益属于适用法律错误。首先，在没有行政机关认定的情形下，一审法院不应直接认定上诉人的建构筑物违法。上诉人建造农业设施经历了申报程序，且得到了同意，上诉人享有合法权益。三、一审判决否认政府信赖利益，适用法律错误。上诉人依法注册，经过报批备案，申报养殖基地，经过被上诉人相关行政部门批准，符合国家产业政策要求，无违法行为。上诉人从购买流转土地、建设设施养殖基地，至今已经接近十年了，政府一直支持上诉人开展养殖业，且给予过少量补助。上诉人应享有对政府的信赖利益。综上，请求二审法院：1.撤销银川铁路运输法院（2019）宁8601行初605号行政判决书判项，依法改判为被上诉人赔偿上诉人经济损失880000元；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。后上诉人明确第一项上诉请求为：1.撤销银川铁路运输法院（2019）宁8601行初605号行政判决书，依法改判支持上诉人一审的诉讼请求。 被上诉人常信乡政府辩称，上诉人未经批准擅自在养殖用地上建设二层楼房以及钢结构厂房、铺砖地坪，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定。一审判决对于上诉人赔偿请求的认定符合法律规定。上诉人对违法建设的地上建筑物不享有合法权利，其要求被上诉人予以赔偿没有事实和法律依据。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院二审期间，双方当事人均未向本院提交新证据。 二审查明的事实与一审查明的事实相同，本院予以确认。 本院认为，本案争议的焦点为上诉人和玉农业公司被拆除的建筑物是否属于违法建设以及被上诉人常信乡政府是否应当对上诉人的损失进行赔偿。首先，何玉和何延超在2012年通过与贺兰县常信乡四十里店村村民委员会签订《土地流转合同》的方式取得43亩土地的承包经营权。该土地转让前为鱼池，属于农业用途，转让后的建设项目超出了农业用途的范围。上诉人提交的贺兰县环境保护局《建设项目环境影响评价表》及贺兰县经济发展和改革局《投资项目备案通知书》并不属于用地审批手续。此外，虽然上诉人提交的《畜禽养殖用地备案表》上有贺兰县常信乡四十里店村村民委员会、贺兰县常信乡土管所、被上诉人常信乡政府、贺兰县农牧局、贺兰县国土资源局签署同意的意见，但该表未载明占地面积，且贺兰县农牧局的意见是同意在109国道300米以外建设，上诉人在实际建设中超出该范围。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，上诉人未取得城乡规划主管部门核发的乡村建设规划许可证，亦未办理用地审批手续。贺兰县自然资源局亦认定上诉人存在违法用地行为，故上诉人被拆除建筑物属于违法建设。其次，被上诉人于2019年3月15日向上诉人送达常政改字2019第17号《责令限期整改通知书》，在该通知书限定的七日整改期限尚未届满的情形下，被上诉人即于2019年3月18日直接组织人员和机械，对上诉人牛场内车间、房屋实施拆除。上诉人在整改期限未满的情况下，建筑物被被上诉人违法拆除，且被上诉人在拆除时未对可回收利用的建筑材料进行清点搬运，妥善交接，造成合理建筑材料被损毁。被上诉人违法实施行政强制造成上诉人的财产损失，应予赔偿。故上诉人的上诉理由部分成立。综上，一审法院对上诉人的赔偿申请未予处理，属于适用法律错误，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、维持银川铁路运输法院（2019）宁8601行初605号行政判决第一项，即“一、确认被告贺兰县常信乡人民政府在2019年3月18日拆除原告银川和玉农业开发有限责任公司牛场内车间、房屋的行为违法；” 二、撤销银川铁路运输法院（2019）宁8601行初605号行政判决第二项，即“二、驳回原告银川和玉农业开发有限责任公司的他诉讼请求。” 三、责令被上诉人贺兰县常信乡人民政府在本判决生效后六十日内对上诉人银川和玉农业开发有限责任公司的合理建筑材料损失作出处理。 一审案件受理费50元，由被上诉人贺兰县常信乡人民政府负担。二审案件受理费50元，由被上诉人贺兰县常信乡人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 丁 瑾 审判员 刘煜姗 审判员 马建菲 二〇二〇年十月九日 书记员 吴佳敏 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： …… （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； ……