宁夏回族自治区宁夏回族自治区宁夏回族自治区银川市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）宁01行终281号 上诉人（原审被告）贺兰县习岗镇人民政府，住所地宁夏回族自治区贺兰县习岗镇水源路**。 法定代表人陈保家，镇长。 行政机关出庭负责人刘统玺，该镇副镇长。 委托代理人董怀章，宁夏宁人律师事务所律师（特别授权）。 委托代理人李军勤，宁夏宁人律师事务所律师（特别授权）。 被上诉人（原审原告）沈某，男，1976年9月16日出生，汉族，农民，住宁夏回族自治区贺兰县。 委托代理人王进峰，北京大成（银川）律师事务所律师（特别授权）。 上诉人贺兰县习岗镇人民政府（以下简称习岗镇政府）因与被上诉人沈某行政强制及行政赔偿一案，不服银川铁路运输法院（2020）宁8601行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2006年,宁夏回族自治区戒毒劳教所与案外人王某2签订养殖场场地转让合同，将面积为170亩的养殖场场地及地上建筑物转让给案外人王某2。2009年12月30日，案外人王某2将该养殖场的38.5亩土地转让给原告沈某。该土地位于××村、西靠丰收支沟、南靠洪建明养殖场、北靠七社排水沟。后原告没有办理审批手续，建设了涉案建筑物。2015年，原告提交设施农用地申请表，项目名称为肉猪、肉鸡养殖，申请用地面积36.85亩，生产设施用地面积10亩，设施用地名称饲料棚，面积0.5亩，，地类一般农用地该申请表经村委会盖章后，由习岗镇土地管理所、被告习岗镇政府及贺兰县农牧渔业局盖章后，填写“请县国土局审核”的意见，但该申请表中国土局意见一栏为空。2016年1月14日，被告向贺兰县国土局出具《关于对沈某申请办理设施农用地进行审核备案的函》，内容为：“县国土局，兹有沈某申请在习岗镇红旗村四社经营养殖场项目，经我镇依据国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）文件精神，核实土地等情况，沈某所申请的项目初步具备办理设施农用地条件，现请你单位按照规定对相关内容予以审核”。2016年5月16日，贺兰县习岗镇红旗村村民委员会、原告及被告签订设施农用地用地协议。同日，被告与原告签订设施农用地土地复垦协议书。 2019年1月10日，中共贺兰县委办公室、贺兰县人民政府办公室下发《关于印发贺兰县深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动方案的通知》（贺党办发[2019]2号），确定国土部门负责对各乡镇排查清理结果再审核、再监督，各乡镇根据排查结果制定整改方案，依法依规整治。 2019年3月8日，贺兰县自然资源局向各乡镇发出《关于加快我县“大棚房”问题专项清理整治工作进度的函》（贺自然资函[2019]25号），该函后附《贺兰县“大棚房”问题专项清理整治违规项目情况表-习岗镇》，表中序号35为原告，项目名称为彩钢库房，界定为Ⅰ类问题，与其他两户违规占用耕地、改变设施农用地用途面积共计18.6亩，整改整治情况：未整改到位（建筑垃圾未清理）。 2019年3月10日，被告对原告养殖场涉案建筑物予以强制拆除。3月19日，原告就被拆除建筑物及未拆除建筑物等申请由宁夏回族自治区宁夏回族自治区宁夏回族自治区银川市国信公证处进行了公证。该公证书中记载拆除原告砖混结构房屋17间，共计面积508.86平米。被告没有提交拆除建筑物具体数量、面积及作出涉案强制拆除行为法律文书等证据。原告对被告强制拆除行为不服，向法院提起本案诉讼，请求依法判令：1.确认被告拆除原告养殖场用房的行政强制行为违法，并因违法拆除向原告赔偿434700元；2.本案诉讼费用由被告承担。 一审法院认为，本案的争议焦点为：1.涉案被拆除建筑物是否属于此次贺兰县“大棚房”的整治范围。2.被告实施强制拆除行为是否合法；3.原告赔偿请求如何处理。就上述焦点问题，分述如下：一、涉案被拆除建筑物是否属于此次贺兰县“大棚房”的整治范围。2010年9月30日国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资[2010]155号）规范设施农用地审核部分，明确农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。2014年9月29日国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）要求，从事设施农业而建设需要签订用地协议，用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。县级国土资源部门和农业部门应当依据职能及时核实备案信息。发现选址不合理、附属设施用地和配套设施用地超过规定面积等，在15个工作日内告知乡镇政府、农村集体经济组织及经营者，由乡镇政府督促纠正。本案中，原告从案外人王某3通过转让方式取得涉案土地使用权后完成涉案建筑物的建设。2015年，原告填写设施农用地申请表，该申请表经红旗村村委会、习岗镇土地所、被告习岗镇政府、贺兰县农牧渔业局盖章，除村委会外，其他部门意见均为“请县国土局审核”，但该表中国土部门意见为空。2016年1月14日，被告向贺兰县国土局出具审核备案函的内容也是请贺兰县国土局对沈某申请办理设施农用地相关内容予以审核，原告提交的证据无法证实其办理设施农用地手续通过了贺兰县国土局的审核备案，可以认定原告设施用地手续没有办理完毕。中共贺兰县委办公室、贺兰县人民政府办公室《关于印发贺兰县深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动方案的通知》（贺党办发[2019]2号）中对清理范围确定为四类，其中Ⅰ类问题为在各类农业园区占用耕地或者直接在耕地上违法违规进行建设非农设施。本案中，贺兰县自然资源局25号函附表中显示原告与其他两户违规占用耕地，改变设施农用地用途18.6亩，原告在建设涉案被拆除建筑物时并未办理相关审批手续，故涉案建筑物属于本次清理整治范围。二、被告实施强制拆除行为是否合法。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案中，被告作为镇政府对于未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，具有拆除的职权。被告拆除原告涉案建筑物的行为属于行政强制执行，应当遵循《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条等规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人在收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，当事人提出的事实、理由或证据成立的，行政机关应当采纳。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。对违法建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告在没有向原告出具任何法律文书的情形下直接对原告涉案建筑物进行强制拆除的行为违反上述程序规定。原告诉请确认被告拆除原告养殖场用房的行政强制行为违法，法院予以支持。三、原告赔偿请求如何处理。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。针对原告在本案中提出的赔偿请求，因原告没有提交相关证据证实被拆除涉案建筑物的价值，而被告在实施拆除前，对于涉案被拆除建筑物没有核查数量、面积等，在拆除过程中也没有进行清点和造册，在庭审过程中对原告办理的公证事项不予认可，故是否需要赔偿以及如何赔偿，由被告先行作出处理意见较为适宜，本案对原告的赔偿事项暂不做处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：一、确认被告贺兰县习岗镇人民政府对原告沈某养殖场用房等强制拆除行为违法；二、被告贺兰县习岗镇人民政府于判决生效后60日内对原告沈某在本案中提出的赔偿请求作出处理。案件受理费50元，由被告贺兰县习岗镇人民政府负担。 宣判后，习岗镇政府不服,向本院提起上诉称，一、被上诉人违反协议约定，擅自改变涉案土地用地性质，在涉案土地上建造永久性建筑物和构筑物，上诉人有权进行拆除。二、上诉人实施强制拆除行为，是根据国土资源部国土资发[2014]127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》和贺兰县党委办公室贺党办发[2019]2号《关于印发贺兰县深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案的通知》等文件精神和工作部署，以及贺兰县自然资源局出具的图斑实施的行为，决策机关并非上诉人。上诉人仅是依据贺兰县人民政府的行政命令和贺兰县自然资源局提供的证据而实施拆除的职务行为。上诉人开展“大棚房”问题清理整治行动是为了促进设施农业健康发展，具有政策依据，不应被认定为违法行为。三、涉案被拆建筑物属于违建，上诉人实施强制拆除合法有效。被上诉人违反合同约定，改变设施农用地土地性质，擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设的违法建筑物。该违法行为被贺兰县自然资源局认定违规占用耕地等违法违规行为的图斑所确认。且上诉人在拆除违章建筑之前已经在明显地方张贴《关于拆除红旗、黎明养殖区违法建筑的公告》及《限期整改通知书》。同时上诉人在涉案违建拆除前经贺兰县自然资源局执法人员对拆除现场进行进一步确认，与贺兰县自然资源局[2019]25号函核对无误后才实施的拆除行为，已经履行了相应法定程序，不存在违法拆除行为。四、被上诉人的赔偿请求没有事实依据，应予驳回。综上，请求二审法院：1.撤销(2020)宁8601行初15号行政判决书，改判驳回被上诉人的全部诉讼请求；2.本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人沈某辩称，被上诉人在使用涉案土地时，涉案土地就并非耕地，被上诉人没有改变土地用途。涉案土地是原银川市戒毒所的遗留场所，原本就是养殖场，不能认为被上诉人在涉案土地上新盖房屋就是改变土地用途。上诉人进行拆除时没有作出行政决定，也没有法律事由，更没有遵守法定程序。故无论在程序还是实体而言，上诉人的行政强制行为均违法。被上诉人在涉案土地上的所有房屋并非是违法建筑，没有一份文件能够在拆除前就对被上诉人的建筑物进行定性，被上诉人所有的建筑物是合法的。一审判决认定事实清楚、适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院二审期间，双方当事人均未向本院提交新证据。 二审查明的事实与一审查明的事实相同，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一、三款:“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。……在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。”的规定，建设单位或者个人在乡、村庄规划区内进行建设，应当取得城市、县人民政府城乡规划主管部门颁发的乡村建设规划许可证。故被上诉人沈某被拆除建筑是否属于违法建设应由城市、县人民政府城乡规划主管部门予以认定，属于行政机关的法定职权。一审法院不宜直接认定被上诉人被拆除建筑为违法建设，本院予以纠正。但上诉人习岗镇政府的涉案强制拆除行为违反了《中华人民共和国行政强制法》规定的法定程序，一审判决确认该强制拆除行为违法并责令上诉人对被上诉人的赔偿申请作出处理，判决结果正确。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人贺兰县习岗镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 丁 瑾 审判员 刘煜姗 审判员 马建菲 二〇二〇年十月二十九日 书记员 吴佳敏 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……