安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终927号 上诉人(一审被告)淮北市相山区人民政府，住所地安徽省淮北市相山区孟山路**。 法定代表人朱龙，区长。 委托代理人王少村，淮北市相山区司法局工作人员。 委托代理人许光耀，安徽锦相邑律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）郭淑侠，女，1973年7月11日出生，汉族，住安徽省淮北市相山区。 一审被告淮北市人民政府，，住所地安徽省淮北市相山区人民路** 法定代表人覃卫国，市长。 委托代理人席前进，淮北市司法局工作人员。 委托代理人邵飞，淮北市司法局工作人员。 郭淑侠诉淮北市相山区人民政府（以下简称相山区政府）房屋征收补偿决定及淮北市人民政府（以下简称淮北市政府）行政复议一案，安徽省淮北市中级人民法院作出(2020)皖06行初4号行政判决。相山区政府不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年9月29日公开开庭审理了本案。上诉人相山区政府的委托代理人王少村、许光耀，被上诉人郭淑侠，一审被告淮北市政府的委托代理人席前进、邵飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，郭淑侠拥有位于淮北市相山区沿山居委会房屋一处。2004年3月，淮北市房地产管理局向郭淑侠颁发了编号014083的房地产权证，该证载明土地权属性质为集体，土地使用权类型为划拨，用途为住宅，土地总面积176平方米，房屋二层建筑面积307.8平方米等内容。 因淮北市相山区棚户区改造需要，相山区政府作出相政[2017]134号《关于机厂路西侧地块棚户区改造项目房屋征收的决定》（以下简称《134号房屋征收决定》）并附房屋征收补偿方案，决定征收机厂路西侧、老看守所东侧涉及东街道民生社区居民71户。需要拆除房屋面积约1.1万平方米。房屋征收实施单位为相山区东街道办事处（以下简称东街道办）。征收补偿方案载明：住宅房屋被征收人选择货币补偿的，补偿的金额根据被征收房屋的现状，以房屋征收决定公告之日同地段、同类型普通房屋市场价格确定。市场价格由具有相应资质的评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。住宅房屋被征收人选择购房券补偿的，普通住宅房屋的购房卷总金额=产权证载房屋建筑面积×（1+0.15公摊补助+征收奖励比例）×原地产权调换房屋市场估价；城中村房屋的购房券总金额=核定宅基地面积×（0.8+征收奖励比例）×原地产权调换房屋市场估价+二层以上建筑物、构筑物等附属物补偿。上述房屋征收决定及补偿方案于2018年3月20日在机厂路西侧地块棚改范围内予以张贴。 2018年3月25日，东街道办委托北京华瑞房地产评估咨询有限公司淮北分公司对郭淑侠上述房屋进行评估。该评估公司于2019年6月19日作出华瑞估报字（2019）190113号《房产价格评估报告》，以2018年3月20日为估价值时点，评估单价5440元/平方米，评估总价1674432元。2019年7月4日，东街道办工作人员将该评估报告送达给郭淑侠，郭淑侠拒绝签收。2019年7月17日，被告相山区政府对郭淑侠位于东街道机厂路西侧地块棚户区改造项目内，房产证证载面积307.80平方米的房屋，作出相政〔2019〕82号《房屋征收补偿决定书》（以下简称《82号征收补偿决定》），根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第二十一条、第二十六条规定，决定：一、按照《机厂路西侧地块棚户区改造项目房屋征收补偿方案》的规定给予补偿安置。二、被征收房屋征收补偿结果：（一）如被征收人选择货币补偿，应得货币补偿金额1682619.20元。计算方式为：被征收房屋现状评估金额1674432元+搬迁费800元+临时安置费7387.2元；（二）如被征收人选择“购房券”的补偿方式，应得购房券补偿金额2422570.40元。购房券补偿金额2422570.4元的计算方式为：购房券补偿金额2406996元（353.97×6800元/平方米）+搬迁费800元+临时安置费14774.4元。三、限郭淑侠在收到决定书之日起15日内将房屋腾空移交。该补偿决定同时告知了复议、诉讼的权利及期限。 郭淑侠不服，于2019年9月2日提起行政复议，淮北市政府经延期审理30日，于2019年12月2日作出淮复决〔2019〕54号《行政复议决定书》（以下简称《54号复议决定》），决定维持相山区政府作出的《82号征收补偿决定》。 一审法院另查明，安徽省人民政府于2017年12月29日作出皖政地〔2017〕1271号《关于相山区2017年度第14批次城镇建设用地的批复》，批准在东街道办等用地范围内，征收集体建设用地8.8143公顷。郭淑侠房屋所占用土地在该批复范围内。 一审法院认为，原告郭淑侠所有房屋所占用的土地系集体土地，该房屋位于相××××路西侧地块棚户区改造项目范围内。虽然，被告相山区政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定作出《134号房屋征收决定》，但相山区政府公告《134号房屋征收决定》前，安徽省人民政府已批准将案涉集体土地征收为国有土地，故无论相山区政府作出上述房屋征收决定与否，均不影响征收部门对郭淑侠的房屋及所占用的土地实施征收与补偿。在郭淑侠未能与征收部门签订补偿安置协议的情况下，相山区政府具有对郭淑侠作出征收补偿决定的法定职责。 根据《中华人民共和国土地管理法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定，征收部门确定集体土地上住宅与国有土地上房屋的安置、补偿适用不同的补偿标准。对国有土地上房屋的价值补偿，通过评估的方式确定；对集体土地及地上附着物的补偿，则应当根据省级人民政府制定的关于土地补偿费、安置补助费、地上、地上附着房屋的补偿标准确定个人住宅的，还应当保障被征收人居住条件。本案中，相山区政府将郭淑侠的集体土地上房屋等同于国有土地上房屋予以委托评估。评估公司未考虑该房屋系集体土地上房屋的因素，作出了华瑞估报字（2019）190113号《房产价格评估报告》，该估价结果反映的是案涉房屋为国有土地上房屋情况下的市场价值，相山区政府将该评估结果直接认定为郭淑侠房屋及所占用土地的货币补偿数额，缺少法律、法规的依据。此外，相山区政府未提供征收实施单位对郭淑侠房屋及土地的现状调查、核实材料，无法判断该土地及地上附着物（含房屋）在征收时的具体状况。因此，相山区政府作出《82号征收补偿决定》的行政行为，主要证据不足且适用法律、法规错误。 需要说明的是，目前，安徽省人民政府未就征收集体土地上房屋的补偿制定统一的标准，而是授权设区的市级人民政府自行制定。2020年5月6日，淮北市政府公布了《关于调整淮北市征收集体土地地上房屋其他附着物及青苗补偿标准的通知》（淮政秘〔2020〕18号），但该规范性文件未涉及对集体土地上住宅所包含的合法住房财产权益的补偿方式和补偿标准。在郭淑侠未主张按国有土地上房屋对案涉房屋进行征收补偿的情况下，相山区政府应当按照征收集体土地及地上附着物的相关规定，并在保障郭淑侠所享有的合法住宅权益的基础上，给予以郭淑侠公平、合理的补偿安置。 综上，相山区政府作出《82号征收补偿决定》的行政行为存在主要证据不足及适用法律、法规错误的情形，淮北市政府在复议程序对被诉房屋征收补偿决定存在的上述情形未予审查处理，依法均应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第七十九条之规定，判决：一、撤销被告淮北市相山区人民政府作出的相政〔2019〕82号《房屋征收补偿决定书》；二、撤销被告淮北市人民政府作出的淮复决〔2019〕54号行政复议决定。 相山区政府上诉称，一审判决认为上诉人将案涉区域集体土地上的房屋等同于国有土地上的房屋，予以委托评估缺少法律法规的依据是不成立的。上诉人在一审答辩时即明确引用了中共中央纪委办公厅、监察部办公厅《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办[2011]8号）规定精神，该通知第二条明确规定:在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。由此可看出，上诉人参照国有土地上房屋征收程序，采取一户一评估的方式，对集体土地上房屋实施征收是有政策依据的。既然该判决同时也释明，直到目前为止，安徽省人民政府尚未就征收集体土地上房屋的补偿制定统一的标准，那么，上诉人依据中纪办[2011]8号的规定对被上诉人的房屋，参照国有土地上房屋予以评估补偿理由充分。被上诉人的房屋虽于2004年办理了不动产权属登记，该登记证件上载明土地权属为集体，但未明确是农村农民集体还是城镇居民集体。按2004年生效的《城市房地产管理法》的规定，进行房地产权属登记的房屋只能是国有土地上的房屋，因此上诉人实施房屋征收绕不开被上诉人房地产权证，必须对上级机关颁发给被上诉人的证件予以认可。其次，案涉征收区域的原农民集体建制即被上诉人《集体土地建设用地使用证》上载明的城里一队早已撤销。征收区域内居住着来自五湖四海的居民，包括被上诉人也并非原城里一队的原住居民。整个征收区域涉及70多户居民，仅被上诉人一人未签订征收补偿安置协议，另70多户居民房屋均按国有土地上房屋予以补偿，如唯独对被上诉人按集体土地上房屋予以补偿，有违公平。再次，上诉人2018年3月20日对作出房屋征收决定在案涉区域进行公告。2017年12月19日，安徽省人民政府已批准将案涉区域土地征收为国有。上诉人依照淮北市政府《淮北市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（淮政办[2013]36号）及《淮北市棚户区改造货币化安置实施方案》（淮政办秘[2015]63号）的规定制定房屋征收补偿方案，对案涉区域房屋进行补偿并无任何过错。被上诉人只是认为其不在征收区域内，不愿签订安置补偿协议，但其对案涉区域安置补偿方案并未提出异议。综上，请求依法撤销一审判决，驳回被上诉人一审中全部诉讼请求。 郭淑侠答辩称，一、被答辩人相山区政府作出的《82号征收补偿决定》所依据事实错误，答辩人的房屋并不在《134号房屋征收决定》确定的征收范围内。该征收决定对答辩人没有拘束力，而相山区政府明知答辩人房屋不在征收范围，擅自扩大棚改征收范围，作出《82号征收补偿决定》显属违法。二、相山区政府作出的《82号征收补偿决定》适用法律错误，且征收行为违法。涉案征收决定确定征收的是国有土地上的房屋，而答辩人住房系集体土地上的房屋，依据法律规定，征收集体土地应适用《中华人民共和国土地管理法》，由省人民政府作出征收，且法律明确规定省人民政府批准文件有效期是两年，市县两年内未用地的，有关批准文件自动失效，而不是适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。三、相山区政府在一审庭审时补充的皖政地［2017］1271号《关于相山区2017年第14批次城镇建设用地的批复》与本案无关。四、淮北市政府在复议程序未能依法履责，对被诉房屋征收补偿决定存在的违法情形未予审查，作出了复议维持的错误决定。五、一审行政判决依法撤销了《82号房屋征收补偿决定》和淮北市政府作出的《54号行政复议决定》正确，但一审行政判决认定：“该房屋位于相××××路西侧地块棚户区改造项目范围内”，与事实不符。郭淑侠所有房屋所占用的土地系集体土地，在相山区政府作出《134号房屋征收决定》时，没有证据表明本案地块已经被安徽省人民政府批准征收为国有土地，而相山区政府仍依据《134号房屋征收决定》作出《82号征收补偿决定》，属违法征收。答辩人已经在行政起诉状中明确指出该问题，一审判决对被答辩人该违法行为未做出任何表述，有违公平公正。一审判决认定:“相山区政府公告《134号房屋征收决定》前，安徽省人民政府已批准将案涉集体土地征收为国有土地，故无论相山区政府作出上述房屋征收决定与否，均不影响征收部门对郭淑侠的房屋及所占用的土地作出征收与补偿。”但事实是相山区政府已作出房屋征收决定，且依据该征收决定对答辩人房屋及所占用土地进行征收，而判断案涉土地性质的问题关键在于《134号房屋征收决定》和安徽省人民政府作出的《关于相山区2017年度第14批次城镇建设用地的批复》的时间先后问题，事实证明《134号房屋征收决定》在前，与相山区政府公告《134号房屋征收决定》的时间无关。综上，请求依法驳回相山区政府的上诉请求，维持一审判决结果并对一审判决作出修正。 淮北市政府述称，一、答辩人作出《54号复议决定》主体适格。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款:“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”之规定，答辩人具有受理、审理郭淑侠请求撤销淮北市相山区人民政府作出的《82号房屋征收补偿决定》行政复议申请的法定职权。二、《54号复议决定》认定事实清楚，适用依据准确。认定事实方面。郭淑侠的房屋坐落于淮北市相山区××＃××室，位于机厂路××西、康复巷以东、原工业学校北侧围墙以北、环山路以南。2017年11月10日，相山区政府印发《134号房屋征收决定》，并附《机场路西侧地块改造项目房屋征收补偿方案》。该征收决定及所附征收补偿方案载明了项目征收范围、房屋征收部门、房屋征收实施单位、补偿方式、补偿标准及有异议情况下的救济途径等，郭淑侠的房屋位于项目征收范围内。东街道办为该项目房屋征收实施单位。2018年3月20日，东街道办在淮北市××路西侧地块棚××办公室对《134号房屋征收决定》及所附征收补偿方案进行张贴公告。2019年5月7日、5月10日、5月14日，东街道办工作人员先后与郭淑侠进行商谈。2019年5月28日，因无法与郭淑侠达成补偿协议，东街道办对郭淑侠作出并送达《关于机厂路西侧棚户区改造项目郭淑侠户协商选定评估机构的通知书》，并附《备选评估机构名单》。2019年6月19日，北京华瑞行房地产评估咨询有限公司出具相山区沿山居委会1＃101室住宅《房地产估价报告》（华瑞估报字（2019）190113号），对郭淑侠房屋评估总价为1674432元，该房地产估价报告已于2019年7月4日送达郭淑侠。2019年7月16日，东街道办向相山区政府提出《关于对机厂路西侧棚户区改造被征收户郭淑侠下达征收补偿决定的申请》。2019年7月17日，相山区政府作出《82号征收补偿决定》，并于7月24日送达郭淑侠。适用依据方面。根据《征补条例》第四条第一款、第二十六条第一款之规定，相山区政府作为县级人民政府，具有作出《82号征收补偿决定》的法定职权。《征补条例》第二十条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定，协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，据此并结合本案已查明事实，征收实施单位东街道办向郭淑侠送达《关于机厂路西侧棚户区改造项目郭淑侠户协商选定评估机构的通知书》后，郭淑侠在规定期限内未选定评估机构，故东街道办委托北京华瑞行房地产评估咨询有限公司对案涉房屋进行房地产估价，并无不当。同时，案涉房屋《房地产估价报告》作出并送达郭淑侠后，郭淑侠未申请复核评估，相山区政府将该《房地产估价报告》中评估价值作为案涉房屋价值，亦并无不当。另，根据《征补条例》第二十六条第一款之规定，在规定的签约期限内，房屋征收部门与郭淑侠达不成补偿协议，相山区政府根据房屋征收实施单位申请，作出《82号征收补偿决定》，提供了《134号房屋征收决定》中规定的补偿方式供郭淑侠选择并送达，程序合法。综上，相山区政府作出《82号征收补偿决定》，主体适格，程序合法，淮北市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，作出维持《82号征收补偿决定》的行政复议决定，认定事实清楚，适用依据正确。三、《54号复议决定》作出程序合法。2019年9月4日，本机关收到申请人提出的行政复议申请，并依法受理。2019年10月31日，因案件情况复杂，不能在规定期限内作出复议决定，行政复议案件延期审理。2019年12月2日，答辩人作出《54号复议决定》，并分别送达案件当事人，符合法律、法规等规定，程序合法。综上，答辩人具有作出《54号复议决定》的法定职权，且认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。 一审被告相山区政府向一审法院提交了以下证据： 证据1.《关于相山区2017年度第14批次城镇建设用地的批复》及附图（皖政地〔2017〕1271号），证明原告的涉案房屋坐落在征收范围内； 证据2.相山区人民政府房屋征收决定公告、机厂路西侧地块改造项目房屋征收补偿方案、公证书（2018）皖淮国公证字第2259号，证明答辩人于2018年3月20日在案涉区域发布房屋征收决定公告及机厂路西侧地块改造项目房屋征收补偿方案； 证据3.谈话记录三份，证明作为房屋征收实施单位的东街道办的工作人员三次前往原告家中做工作； 证据4.关于机厂路西侧棚户区改造项目郭淑侠户协商选定评估机构的通知书、照片、送达回证，证明2019年5月28日向郭淑侠户送达协商选定评估机构的通知书，原告拒绝签收； 证据5.房地产估价报告（华瑞估报字〔2019〕190113号）、送达回证、照片，证明2019年7月4日，房屋征收实施单位将房地产估价报告送达给原告户，原告在法定期限10日内未申请复核； 证据6.关于机厂路西侧棚户区改造被征收户郭淑侠下达征收补偿决定的申请，证明原告不配合棚户区改造工作，征收实施单位为推进征收工作顺利进行，依法向相山区政府提出了下达征收补偿决定的请示； 证据7.《82号征收补偿决定》、送达回证、照片，证明答辩人于2019年7月17日依法作出了房屋征收补偿决定书，并送达给原告。 一审被告淮北市政府向一审法院提交了以下证据： 证据1.行政复议申请书及材料；证据2.行政复议案件受理表；证据3.行政复议答复通知书及送达回证；证据4.延期举证申请书；证据5.行政复议答复书及证据材料；证据6.延期审理通知书及送达回证；证据7.调取的材料；证据8.行政复议决定书及送达回证，上述证据证明淮北市政府复议认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。 一审原告郭淑侠向一审法院提交了下列证据： 证据1.集体土地建设用地使用证（相渠城集建（96）字第0203031704059号)； 证据2.安徽省村镇建设工程规划许可证(HB98-076号)； 证据3.淮北市私有房地产权申请登记表； 证据4.房地产权证存根一份(所有权证号014083)； 证据1-4证明原告合法取得案涉房屋所有权的事实。 证据5.《82号征收补偿决定》，证明被告相山区政府征收原告房屋的事实； 证据6.《134号房屋征收决定》及补偿方案，证明1、原告房屋不在征收范围的事实;2、相山区政府征收的是国有土地上房屋的事实;3、相山区政府作出《82号征收补偿决定》适用法律错误的事实。 证据7-8.《54号复议决定》、送达回证，证明淮北市政府复议维持及原告对复议决定不服在法定期限向法院起诉的事实； 证据9.房地产估价委托协议书，证明相山区政府于2018年3月25日即委托评估机构对原告房屋进行估价的事实。 上述证据均已随案移送本院。本院经审理查明的案件事实与对一审法院认定的案件事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，根据一审判决及各方当事人的诉辩情况，本案的争焦点为相山区政府作出的《82号征收补偿决定》是否合法。本案中，被上诉人郭淑侠的房地产权证载明涉案房屋所占土地权属性质系集体土地，二审庭审中，相山区政府与郭淑侠均当庭确定郭淑侠涉案房屋在安徽省人民政府[2017]1271号《关于相山区2017年度第14批次城镇建设用地的批复》范围内。该批复作出时间为2017年12月29日，相山区政府于2017年11月10日作出《134号房屋征收决定》，对征收范围内的国有土地上的房屋及其附属物实施征收，明显早于上述《批复》，相山区政府依据《134号房屋征收决定》对郭淑侠的涉案集体土地上的房屋作出《82号征收补偿决定》，显属依据不足。《82号征收补偿决定》按照国有土地上房屋征收补偿标准对郭淑侠涉案房屋予以补偿，虽然该补偿标准明显高于集体土地征收补偿安置标准，但在本院向郭淑侠依法释明的情况下，郭淑侠仍坚持要求严格依照法律规定对其房屋进行征收及补偿。故，一审判决撤销《82号征收补偿决定》及《54号复议决定》，并无不当。上诉人相山区政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人淮北市相山区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年十月九日                                                                                                        法官助理张高英                                                                                                      书记员  潘玉丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……