安徽省马鞍山市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖05行终101号 上诉人（一审原告）马鞍山市邦仑船舶维修有限公司，住所地安徽省当涂县江心乡黄洲村，统一社会信用代码91340521MA2MXDKR4M(1-1)。 法定代表人冯邦仑,该公司总经理。 委托代理人苏黎明，安徽国恒律师事务所律师。 委托代理人赵光辉，安徽国恒律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）当涂县江心乡人民政府，住所地安徽省当涂县江心乡街道，统一社会信用代码113405210030815048。 法定代表人尹春，该乡乡长。 委托代理人陶祖斌，安徽夏商周律师事务所律师。 委托代理人任孚长，安徽夏商周律师事务所律师。 上诉人马鞍山市邦仑船舶维修有限公司（以下简称邦仑船舶维修公司）因诉被上诉人当涂县江心乡人民政府（以下简称江心乡政府）行政强拆违法一案，不服安徽省当涂县人民法院（2019）皖0521行初1号之二行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。 邦仑船舶维修公司向一审法院起诉称，2014年6月5日，当涂县人民政府召集县水利局、国土局、环保局、市场监管局、江心乡人民政府等部门，针对江心乡船舶修理厂整治工作召开专题会议并形成《关于江心乡船舶修理厂联合整治工作有关事项专题会议纪要》。邦仑船舶维修公司积极响应政府决定，经当涂县人民政府及江心乡政府批复同意，将企业从水源地上游迁址到江心乡黄洲村大桥北200米处。在搬迁前，邦仑船舶维修公司就土地选址开发做了《环境影响报告书》，并于2016年2月5日获得当涂县环保局同意建设批复文件。2017年12月25日，江心乡政府组织工作人员，采用大型工程机械作业，在没有告知理由情况下，将邦仑船舶维修公司的建（构）筑物、附属物及生产设备拆除。江心乡政府的强拆行为属于事实认定不清且违反法定程序，侵害了邦仑船舶维修公司的合法权益。因此，邦仑船舶维修公司提起行政诉讼，请求：1.依法确认江心乡政府强制拆除邦仑船舶维修公司的建（构）筑物、附属物及生产设备等行为违法；2.由江心乡政府承担本案诉讼费用。 江心乡政府一审答辩称，1.江心乡政府对辖区内的船舶修造企业环境污染整治落实工作负有主体责任。2017年9月29日，当涂县突出环境问题整治工作领导小组下发《关于深入开展船舶修造企业环境问题整治工作的通知》（当环整治办〔2017〕39号），要求江心乡政府在内的县属政府部门，对本辖区内的船舶修造企业进行巡查、督查、纠正。2017年11月22日，当涂县人民政府办公室《关于印发的通知》（当政办秘〔2017〕117号），对船舶修造企业整治工作进行了部署，其中规定“当涂县经开区管委会、姑孰镇、江心乡政府要按照属地管辖原则，履行对本行政区域内船舶修造企业环境污染专项整治工作的主体责任，负责整治工作的具体落实”。2.邦仑船舶维修公司违法用地，未办理“洪评”手续便进行施工建设，其船厂所有建筑物、构筑物均为违法建筑，属于市、县两级政府专项工作领导小组甄别后依法取缔的企业。江心乡政府依法向邦仑船舶维修公司送达了拆除清理、恢复原状通知书。江心乡政府对邦仑船舶维修公司的拆除行为于法有据、程序合法。3.邦仑船舶维修公司主张赔偿经济损失，缺乏事实和法律依据。邦仑船舶维修公司的建筑物或构筑物、附属物因用地不合法，无批准建造手续，属于违法建筑，非法利益不应受法律保护。 一审法院查明，2014年6月5日，当涂县人民政府召集县水利局、国土局、环保局、市场监管局、江心乡政府等政府部门就当涂县江心乡的船舶修理厂联合整治工作召开专题会议并形成《关于江心乡船舶修理厂联合整治工作有关事项专题会议纪要》，要求水源保护区范围内的船舶修理厂一律停产迁址，同时考虑到各船舶修理企业的实际情况，明确江心乡政府可为移出饮用水源保护区范围的船舶修理厂合理划定区域进行迁移。同年7月24日，江心乡政府批准了该乡黄洲村委会《关于对华顺船舶等三家维修船厂移址选址的请示》，原则同意该村对华顺船舶修理厂等三家船厂实施搬迁移址。2016年2月5日，江心乡政府又进一步在该批复上明确搬迁地址为马鞍山长江大桥下450米至尾棚渡口上。2016年7月5日，当涂县环境保护局对邦仑船舶维修公司报送的《马鞍山市邦仑船舶维修有限公司船舶修理厂项目环境影响报告书》进行了批复，同意按报告书中所列建设项目性质、规模、地点、生产工艺、环境保护对策措施及相关要求进行建设，工程竣工后按规定向县环保局申请环境保护竣工验收，验收合格后方可正式投运。2016年7月8日，邦仑船舶维修公司注册成立，经营场所位于江心乡黄洲村境内的马鞍山长江大桥下游200米处。2017年9月29日，当涂县突出环境问题整治工作领导小组（当涂县政府成立）作出当环整治办〔2017〕39号《关于深入开展船舶修造企业环境问题整治工作的通知》，要求包括江心乡政府在内的相关乡镇政府、当涂经济开发区管委会，对本辖区内船舶修造企业的环境问题进行巡查、督查、限期整改。2017年10月31日，马鞍山市船舶修造企业环境污染专项整治工作领导小组（马鞍山市政府成立）作出《关于公布全市船舶修造企业环境污染专项整治分类处置名单的通知》，邦仑船舶维修公司被列为取缔企业。2017年11月1日，当涂县船舶修造企业环境污染专项整治领导小组（当涂县政府成立）作出《关于公布当涂县船舶修造企业环境污染专项整治分类处置名单的通知》，邦仑船舶维修公司被列为取缔企业。2017年11月3日，当涂县水利局和原当涂县国土资源局分别向邦仑船舶维修公司作出了《关于责令立即停止生产、恢复原状的通知》和《责令改正违法行为通知书》。2017年11月9日，江心乡政府向邦仑船舶维修公司作出《关于立即停止生产、恢复原状的通知》（江政〔2017〕130-4号），通知邦仑船舶维修公司按照县水利、环保、国土等部门通知要求，自收到通知七日内自行拆除清理所有生产生活设施、设备，恢复原状，逾期不拆除清理的，将依法进行助拆清理。2017年12月25日，江心乡政府在当涂县人民政府相关职能部门的协助下对邦仑船舶维修公司厂房、设备等进行了拆除。邦仑船舶维修公司认为江心乡政府实施的强制拆除行为认定事实不清，违反法定程序，严重侵害其合法权益，遂提起行政诉讼。 一审法院认为，江心乡政府为实现国家利益和社会公共利益，营造长江沿线美好生态环境，在开展长江沿线环境污染专项整治中，按照上级政府要求对包括邦仑船舶维修公司在内的不达标企业进行了拆除取缔。对沿江船舶修造企业进行的专项整治，是多部门参与的多阶段多环节的处置过程，处置的依据交织有法律规定及相关政策规定。被取缔企业有其自身建设、经营过程中存在违法的情形，也有政策调整的因素。邦仑船舶维修公司因未办理洪评手续、用地不合法等原因，被列入取缔范围。本案是地方政府为保护长江沿线生态环境，严格控制长江岸线开发使用，对历史形成的不合规船舶修造企业开展的专项整治，涉及众多企业，是政策性取缔，由此引发的争议宜由地方政府根据具体情况进行处理。邦仑船舶维修公司的诉讼请求不属于行政诉讼受案范围。案经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回邦仑船舶维修公司的起诉。 邦仑船舶维修公司上诉称，1.2017年12月25日，江心乡政府组织人员对邦仑船舶维修公司的建（构）筑物、附属设施及生产设备实施拆除，系行政强制纠纷，属于行政诉讼受案范围。2.取缔行为对邦仑船舶维修公司的权利义务产生实质影响，行政强制只能依据法律规定，政策不应作为行政强制依据。3.本案具有一定历史原因，应当本着诚信原则对邦仑船舶维修公司的信赖利益予以保护，邦仑船舶维修公司的占地虽为集体土地，无法取得合法的用地手续，但项目选址系经过政府相关部门同意。因此，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求依法撤销一审裁定，本案诉讼费用由江心乡政府承担。 江心乡政府答辩称，1.对船舶修造企业环境污染进行专项整治，各级政府都有明文规定，具有很强的政策性。2.邦仑船舶维修公司确实存在违反防洪法、土地管理法等多处违法情形。3.本次船舶修造企业环境污染专项整治工作是多部门参与联合执法行为，江心乡政府参与实施的取缔行为，与普通行政行为有区别。因此，一审裁定正确，请求依法驳回上诉，维持原裁定。 邦仑船舶维修公司向一审法院提供下列证据：1.营业执照副本复印件一份，证明其诉讼主体资格；2.《关于江心乡船舶修理厂联合整治工作有关事项专题会议纪要》、当涂县环境保护局《关于马鞍山市邦仑船舶维修有限公司船舶修理厂项目环境影响报告书的批复》、江心乡政府《关于同意黄洲村三家维修船厂移址选址的批复》复印件各一份，证明邦仑船舶维修公司建（构）筑物、附属物及生产设备等为其所有，并经过相关部门批准建设；3.安徽省高级人民法院（2018）皖行终946号行政裁定书复印件、邦仑船舶维修公司厂房及附属物强拆视频及照片复印件，证明江心乡政府将邦仑船舶维修公司的建（构）筑物、附属物及生产设备等非法强制拆除；4.《马鞍山市邦仑船舶维修有限公司拟被政府要求关停涉及资产补偿项目评估报告书》、评估费发票复印件各一份，证明邦仑船舶维修公司因江心乡政府强拆而导致财产损失情况；5.当涂县人民法院（2018）皖0521行初7号行政裁定书、当涂县人民法院（2018）皖0521行初8号行政裁定书、当涂县人民法院（2018）皖0521行初10号行政裁定书复印件各一份，证明原当涂县国土资源局作出的《责令改正违法行为通知书》、当涂县水利局作出的《关于责令立即停止生产、恢复原状的通知》系基础性、过程性行为，并非终局性行为，对邦仑船舶维修公司的权利义务不产生实质影响。江心乡政府作出的《关于立即停止生产、恢复原状的通知》对邦仑船舶维修公司的权利义务不产生法律上的约束力，不能证明邦仑船舶维修公司所有的建筑物、构筑物为违法建设。 江心乡政府向一审法院提交下列证据、依据：1.江心乡政府的统一社会信用代码证书复印件、法定代表人身份证明书、出庭人员证明书各一份，证明其诉讼主体资格；2.当涂县突出环境整治工作领导小组办公室《关于深入开展船舶修造企业环境问题整治工作的通知》（当环整治办〔2017〕39号）复印件一份，证明江心乡政府对辖区内污染船舶修造企业负有整治的主体责任；3.当涂县水利局《关于责令立即停止生产、恢复原状的通知》（当水利〔2017〕86号）、当涂县国土资源局《责令改正违法行为通知书》复印件各一份，证明邦仑船舶维修公司未通过“洪评”，用地不合法，被责令停产、恢复原状；4.马鞍山市船舶修造企业环境污染专项整治小组《关于公布全市船舶修造企业环境污染专项整治分类处置名单的通知》（马船企污专整〔2017〕1号）、当涂县船舶修造企业环境污染专项整治领导小组《关于公布当涂县船舶修造企业环境污染专项整治分类处理名单的通知》（当船企污专整〔2017〕1号）复印件各一份，证明邦仑船舶维修公司被宣布予以取缔；5.江心乡政府《关于立即停止生产、恢复原状的通知》（江政〔2017〕130-4号）复印件一份，证明江心乡政府书面告知邦仑船舶维修公司立即停止生产、按期拆除恢复原状，逾期将进行助拆，江心乡政府履行了强拆告知义务。 以上证据随案移送本院。本院审理查明的案件事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，开展长江岸线环境整治，是提高长江岸线资源利用效率、保障长江航运和生态安全的重要举措。环境整治工作，涉及的范围广、问题多，应当坚持法治思维和法治方式，本着依法行政的要求，按照《中华人民共和国港口法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国河道管理条例》等依法依规推进，既落实环境整治任务，又保障群众合法权益，最大限度减少可能引发的对抗和矛盾。行政机关在专项整治过程中作出的撤回行政许可、企业关停、责令整改、限期拆除、强制执行等行为，系履行行政管理职责的行政行为，若对相对人的权益产生直接影响，相对人不服该行为，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼受案范围，人民法院依据相关法律、法规规定，对被诉行政行为进行合法性审查。人民法院依法受理此类案件，并不意味着否定或不支持环境整治工作，相反，通过审理查明案件事实，正确适用法律、法规，依法公正裁判，维护合法合规的整治行为，纠正违法违规行为，能够有效化解行政争议，保障公民、法人和其他组织合法权益，促进行政机关严格依法行政，更加有利于整治工作的顺利推进。一审法院以本案是地方政府严格控制长江岸线开发使用，对历史形成的不合规船舶企业开展的专项整治，涉及众多企业，是政策性取缔，由此引发的争议宜由地方政府依据具体情况进行处理，邦仑船舶维修公司的起诉不属于行政诉讼受案范围为由，裁定驳回起诉，适用法律不当，本院依法予以纠正。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下： 一、撤销安徽省当涂县人民法院（2019）皖0521行初1号之二行政裁定； 二、本案指令安徽省当涂县人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长 花 卉 审判员 齐 萍 审判员 焦明君 二〇二〇年十月二十八日 法官助理蔡超 书记员夏丽 附：法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用的解释》 第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。