四川省南充市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川13行终153号 上诉人（原审原告）张先胜,男,1963年12月25日出生，汉族，住四川省南充市高坪区。 委托代理人陈勇，四川果城律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南充市高坪区自然资源和规划局。住所地四川省南充市高坪区松林路**。 法定代表人易小艳，该局局长。 委托代理人刘本文，该局工作人员。 委托代理人李杰，重庆百君律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南充市高坪区综合行政执法局。。住所地四川省南充市高坪区鹤鸣路** 法定代表人何龙，该局局长。 委托代理人严松林，该局工作人员。 委托代理人邓伟杰，四川辽原律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南充市高坪区农业农村局。住所。住所地四川省南充市高坪区鹤鸣西路**div> 法定代表人马长清，该局局长。 委托代理人王秋明，该局副局长。 委托代理人段林林，四川锐思邦律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南充市高坪生态环境局。住所地。住所地四川省南充市高坪区鹤鸣东路**iv> 法定代表人陈君，该局局长。 委托代理人段林林，四川锐思邦律师事务所律师。 上诉人张先胜因诉被上诉人南充市高坪区自然资源和规划局（以下简称高坪区自规局）、被上诉人南充市高坪区综合行政执法局（以下简称高坪区综执局）、被上诉人南充市高坪区农业农村局（以下简称高坪区农业农村局）、被上诉人南充市高坪生态环境局（以下简高坪区生态环境局）确认其他行政行为违法一案，不服西充县人民法院（2020）川1325行初25号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审理查明，2006年1月1日，张先胜与高坪区青莲镇陈家梁村八组签订《农村土地承包经营权流转合同书》，高坪区青莲镇陈家梁村八组同意将本（村）组农户承包土地12亩转包给张先胜，期限从2006年1月1日至2026年1月1日。之后，原告未办理任何用地、规划、建设手续，便在承包的土地上开办生猪养殖场，从事畜禽养殖业。 2011年8月25日，因南充机场扩建，南充机场扩建工程建设项目指挥部安置补偿组与张先胜签订了《南充机场扩建工程建设项目用地范围内集体私营企业房屋、构建筑物、附属设施拆迁补偿协议》,双方就张先胜修建的房屋及附属物达成补偿协议，并约定“允许自拆自建”等内容。 2017年7月17日，青莲街道办(甲方)与张先胜养殖场（乙方）签订了《南充市高坪区畜禽养殖污染专项行动养殖场自行关闭、拆除补偿协议书》，约定：乙方自愿自行关闭、拆除位于陈家梁村8组的畜禽养殖场；圈舍补偿51660元（去功能化）、畜禽处置补偿15200元、附属设施设备补偿19372.50元；乙方自愿自行在2017年7月25日前完成关闭拆除工作，奖励6457.50元，以上四项合计92690元；乙方在2017年7月25日前自行将存栏畜禽处置完毕，并拆除畜禽养殖圈舍，方可获得补偿。后，青莲街道办向张先胜养殖场支付了92690元的补偿款。 2019年1月31日、2月1日，四川省“大棚房”问题清理整治专项行动领导小组办公室分别发布《关于四川省“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作的指导意见》与《关于调整上报“大棚房”问题清理排查情况的通知》，该两份文件规定了“大棚房”的整治整改类型及标准。2019年9月28日，高坪区人民政府办公室发布82号文件，要求对在规定的期限内拒绝整改、未完成整改或整改不达要求的，由乡镇（街道）按照《高坪区“大棚房”另案处理违法违规项目整改工作实施方案》和各乡镇（街道）制定的《强制拆除实施方案》《强制拆除风险防控预案》组织实施强制拆除和复耕复绿；该文件所附明细表载明：张先胜及张先胜养殖场项目占耕地分别为1.4亩和1亩；用地类型为空置；存在问题为无用地手续；处置方式为拆除复耕。 2019年10月18日，中共南充市高坪区青莲街道工作委员会、青莲街道办联合发布《关于成立“大棚房”另案处理违法违规项目整改工作领导小组的通知》（青莲街委发〔2019〕56号），该通知及其附件《青莲街道“大棚房”另案处理违法违规项目整改工作网格化相关责任人员名单》明确了青莲街道办为开展“大棚房”另案处理违法违规项目整改工作，特专门成立了工作领导小组，并将原告张先胜及张先胜养殖场占用的2.4亩土地纳入了“大棚房”另案处理违法违规项目整改范围，整改措施为拆除复耕。 2019年10月22日，高坪区人民政府发出“大棚房”另案处理通告，明确了对涉及违法违规项目，由相关职能部门责令违法主体限期自行整改，逾期未彻底整改的，按照属地管理原则，由乡镇人民政府、街道办事处组织强制拆除。 2019年10月23日，高坪区自规局、高坪区综执局、高坪区农业农村局、高坪区生态环境局联合分别向张先胜及张先胜养殖场发出《责令限期整改通知书》，认定张先胜及张先胜养殖场未经批准，占用集体土地（农用地）从事非农建设或以种、养殖为名建设农业大棚改变用途从事生产经营等非农活动，违反了相关法律规定，依据相关法律的规定，现责令张先胜及张先胜养殖场作如下整改：限期15日内退还非法占用的土地，拆除违法建筑物、构筑物和其它附属设施，恢复土地原状。逾期未整改或未整改到位的，将依法实施强制拆除等。 因张先胜在规定的时间内未自行拆除，2020年1月2日，在高坪区青莲街道办事处组织，高坪区自规局、高坪区综执局、高坪区农业农村局以及高坪区生态环境局共同协助参与下，高坪区青莲街道办事处与高坪区自规局、高坪区综执局、高坪区农业农村局及高坪区生态环境局共同对张先胜的养殖场及其附属设施实施了强制拆除。 原审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”的规定，人民法院受理行政诉讼的先决条件是被诉行为应当是行政机关及其工作人员实施的行政行为。本案中，相关职能部门通过调查，发现原告张先胜未经用地、规划、建设许可，占用耕地开办养殖场，将其纳入“大棚房”另案处理违法违规项目查处整改范围，责令限期整改，是行政机关执行相关拆除“大棚房”政策的行为，其不属于行政行为的范畴。对此，应当不予立案，已经立案的，应当裁定驳回起诉。 综上，依照《中华热门共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（一）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”之规定，裁定驳回张先胜的起诉。 原审作出裁定后，上诉人不服提起上诉，请求：指定继续审理。事实及理由：原审适用法律错误。根据行政强制法、行政诉讼法有关规定，被上诉人作出的案涉行政行为系行政决定行为，属于行政诉讼受案范围。原审以行政机关是执行政策的行为，不是行政诉讼受案范围而不予受理，没有法律依据。上诉人的起诉符合法律规定，即使按原审法院查明的内容，原审也应对本案进行实体审理，并作出判决。 被上诉人高坪区自规局答辩称，与原审答辩意见一致。补充一点，本案属大棚房专项整治中作出的行为，应不予受理，已立案的应驳回起诉，应维持原裁定。 被上诉人高坪区综执局答辩称，本案产生的背景在原审已阐述。在当时情况下要限时限期完成，情况较紧急。原审法院适用法律正确。最高人民法院有也相关裁判案例。大棚房整治是从中央到地方的专项行动，是对违法占用公共资源影响国家利益的遏止。高坪区进行大棚房整治，不办是上诉人一户，还有很多都在规定时间内完成的。原审法院裁定是正确的。希望上诉人息诉。 被上诉人高坪区农业农村局答辩称，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。同意高坪区综执局关于行政机关执行政策的行为不属于受案范围的答辩意见。上诉人搭建的养殖场的性质以及对该养殖场实施行政行为的依据，原审中也查清了。行政行为是依据行政法及法规所采取的行政行为，本案不属于这种情况，是对案涉养殖场实施政策性拆除。 被上诉人高坪区生态环境局的答辩意见，与被上诉人高坪区农业农村局一致。 本院经审理查明的事实与原审查明的一致，本院依法予以确认。 以上事实，有限期整改通知书、《关于四川省“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作的指导意见》《高坪区“大棚房”另案处理违法违规项目整改工作实施方案》、当事人陈述等证据证实。 本院认为，被上诉人高坪区自规局、高坪区综执局、高坪区农业农村局、高坪区生态环境局共同向上诉人作出案涉责令限期整改通知书后，上诉人不服提起诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”之规定，上述四被上诉人是本案适格共同被告。 本案中，在“大棚房”整治过程中，四被上诉人向上诉人发出案涉责令限期整改通知书，要求上诉人自行纠正违法行为，恢复案涉土地原状。如上诉人按通知要求自我改正后，行政机关就不会实施下一步拆除行为。只有在上诉人未自行改正的情况下，行政机关才会实施拆除行为，以纠正上诉人的违法行为，恢复土地原状。而上诉人因未按要求改正违法行为，所以行政机关对上诉人案涉建筑物、构筑物和其他设施等实施了拆除。拆除行为发生后，上诉人同时向原审法院提起确认强制拆除行为违法之诉。原审裁判后其也向本院提起上诉。故，行政机关最后实施的拆除行为，对上诉人的权利义务产生实质影响。在强制拆除行为前作出的本案责令限期整改通知书，对上诉人的权利义务明显不产生影响。而且，上诉人的合法权益在其确认强制拆除行为违法的行政诉讼中也依法得到保护。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款第八项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；”之规定，对上诉人要求确认案涉责令限期改正通知书违法的起诉，应予驳回。原审裁定结果正确。 综上，原审认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定”之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不收取案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  刘 红 审 判 员  庄 娟 审 判 员  李 旸 二〇二〇年十月二十八日 法官助理  刘 伟 书 记 员  辜婉卿