山西省临汾市中级人民法院民 事 裁 定 书（2020）晋10民终2483号上诉人(原审原告)：曹敬忠，男，1972年4月9日出生，汉族，住山西省吉县。委托代理人：孙吉森，山西吉森律师事务所律师。被上诉人(原审被告）：吉县吉昌镇上东村村民委员会，住所地：吉县吉昌镇上东村。法定代表人：曹旭亮，该村委主任。委托代理人：曹德红，男，汉族，1960年1月16日出生，住山西省吉县吉昌镇上东村。被上诉人（原审被告)：吉县吉昌镇上东村村民委员会上东村东组，住所地：吉县吉昌镇上东村。负责人：曹立刚，该村组组长。上诉人曹敬忠因与被上诉人吉县吉昌镇上东村村民委员会（以下简称上东村村委会）、吉县吉昌镇上东村村民委员会上东村东组（以下简称上东村东组）用益物权纠纷一案，不服山西省吉县人民法院（2020）晋1028民初377号民事裁定，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。原审法院认为，国家实行农村土地承包经营制度。《中华人民共和国农村土地承包法》将农村土地的承包方式确定为家庭承包和其他方式的承包。曹敬忠所自认的案涉7.21亩“口粮地”在本县当地是指以村集体组织成员总人口为基数、以产量计算土地面积、以户为单位作为承包方而平均分配给本集体经济组织成员用于农业生产的耕地，即本集体经济组织中的农户以家庭承包的方式取得土地承包经营权。因此，案涉7.21亩口粮地的承包经营权应属农户而并非曹敬忠个人。另外，曹敬忠与上东村东组以签订《村组规划宅基地占地协议》的方式将案涉7.21亩耕地用于村民建房的宅基地，严重违反了《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》关于宅基地审批和农用地转为非农建设用地批准的程序和权限的相关规定，且该纠纷并不属于人民法院民事诉讼的受理范围。综上所述，曹敬忠并不是本案案涉7.21亩土地承包经营权的主体，其作为原告主张权利主体不适格，且不属于人民法院受理民事诉讼的范围。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百五十四条第一款第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三项规定，裁定：驳回曹敬忠的起诉。上诉人曹敬忠上诉请求：一审程序违法，请求二审依法撤销原裁定，指令一审继续审理。一、一审程序违法。一审未开庭即裁定认为《村组规划宅基地占地协议》违法，对案涉实体权利进行了否定性评判，适用诉讼文书错误，程序违法。一审认定，上诉人与被上诉人以签订《村组规划宅基地占地协议》的形式将案涉7.21亩耕地用于村民建房的宅基地，严重违反了《土地管理法》《土地承包法》关于宅基地审批和农用地转为非农建设用地批准的程序和权限的相关规定。且该纠纷并不属于人民法院民事诉讼的受理范围，裁定驳回。上诉人认为，一审程序违法，体现在以下两点：1。裁定评判实体权利，适用诉讼文书错误。裁定是程序性法律文书，不能对当事人实体权利进行肯定性或否定性评判。一审混淆了两种法律文书的适用范围，在裁定中认定案涉协议严重违反了法律规定，对实体权利进行了评判。2.未依法开庭，即认定农转用违反法律规定，程序违法。本案开庭前，一审认定本案农转用严重违法，其裁定内容已涉及到了上诉人实体权利即案涉协议的合法性、效力等问题，而该实体问题本应是开庭后，通过法庭调查等程序后才可以认定并裁判的。一审不开庭即裁判，违反了一审应当开庭的强制性规定。二、一审未尽释明义务，有裁判突袭之嫌。即使原告不适格、案涉协议违法，根据民事诉讼法规定、参照法（2019）254号会议纪要精神，也应一并处理而非一驳了之。1.一审如认为本案遗漏了其他应参加诉讼的当事人，则应主动追加或告知上诉人申请追加。一审认为，上诉人不是适格原告，应以承包经营户为原告。上诉人认为，一审的认定是错误的。首先，上诉人是案涉协议的一方当事人，享有合同中的权利义务，有权起诉。其次，一审的原告是否适格，应在开庭之后予以认定。第三，即便一审认识正确，根据《民事诉讼法》第五十六条第二款、第一百三十二条规定，一审也应当依职权追加或告知当事人申请追加，而非一驳了之。2.一审认为涉案协议违法，可能无效，则应主动向当事人解释清楚法律规定，提醒原告补全诉讼请求，提醒被告及时提出抗辩理由，做到尽可能一次性解决纠纷。根据物权和债权分离原则，被上诉人是否经过相关审批程序，不影响其与上诉人签订协议的效力。况且，即使协议因违法无效，最高人民法院《全国法院民商事审判工作会议纪要》（法（2019）254号）“三、关于合同纠纷案件的处理”中也做了详细规定，一审法院也应当主动释明，对无效产生的一系列法律后果（如涉及的互相返还、不能返还的赔偿等）一并予以裁判，做到案结事了，而非沿用以前的传统做法，草率裁定驳回，徒增诉累。三、一审裁定遗漏诉讼费承担。一审裁定驳回起诉，裁定中未涉及诉讼费的承担，违反民事诉讼法规定，不符合裁判文书制作规范的强制性规定。四、本案涉及农村土地承包法律制度和政策精神的落实，关注群体大，关注度高，影响到上诉人的基本生存权，一审草率驳回，将可能产生不良的政治效果、社会效果和法律效果。本案起诉前，上诉人曾与其他类似情况的村民多次信访，吉县人民政府职能部门建议向法院起诉，并引用习总书记的重要指示“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”成功说服我们由信访改变为信法。按政府建议，上诉人起诉立案时，在一审吉县人民法院大门口看到了醒目的标语牌，这句话确实被写到上面，感慨良久。一纸裁定，将上诉人的诉讼救济途径切断。不仅让此前行政机关苦口婆心劝说通过诉讼解决的努力付之东流，让上诉人及其他类似问题的村民寒心，也为社会上“信访不信法”、“信上不信下”甚至“弃法转访”、“以访压法”等说法制造了口实，与近年来党中央、国务院、政法委及最高人民法院极力提倡的“引导信访群众由‘信访’到‘信法’”的政策精神相悖。一审的裁定，让上诉人感觉到，政府部门和法院都不愿意受理本案，都在设法将问题拒之门外。一方面，政府极力让起诉；另一方面，法院未开庭就匆匆忙忙驳回，也不负责给上诉人释明。最让上诉人无法接受的是，起诉前，上诉人还可以理直气壮地向被上诉人要地，还是个正当权利，可一起诉，协议反而成为严重违法，村委反而解脱了，不用履行协议约定义务，反正政府不管，法院驳回。上诉人的权利没地方主张了，不受法律保护了。本案裁定后，在村委及周边知情群众中产生了不良反映，大家说，屈死不告状，不告了，实在不行，又去找政府信访，不信没有说理的地方。经慎重考虑，我还是再相信一次法律，相信二审法院能依法判决，纠正一审错误裁定，让我们感受到公平正义。综上所述，一审程序违法，未履行依法释明义务，违背了“法官不得拒绝裁判”义务，给上诉人造成了新的诉累。根据《最高人民法院关于适用民事诉讼法的解释》第三百三十二条之规定，撤销吉县人民法院（2020）晋1028民初377号民事裁定书，指令一审继续审理。被上诉人上东村村委会、上东村东组辩称，以前搞新农村建设，把上诉人的地占了，后来因为包地，签订了包地合同，包地合同期满后，出现了一份包地50年的合同，因为一份是包地20年的合同，就因为20年合同有效还是因为50年合同有效的问题找了农委，在地没有收回以前，给两家补偿点钱，因为两家要地就没有同意，村委会又答应给上诉人一亩换二亩，包地的两份合同不知道哪份合同算数，不知道该按哪份合同执行。上诉人曹敬忠向一审法院起诉请求：1.请求依法确认2006年12月30日曹敬忠与上东村东组签订的《村组规划宅基地占地协议》合法有效；2.判令被告上东村东组履行《村组规划宅基地占地协议》，按协议第三条约定补偿曹敬忠7.21亩口粮地；3.判令上东村村委会、上东村东组及时足额支付补偿款6489元（2011、2014年和2017年三批，每批应支付2163元）；4.判令上东村东组赔偿未支付期间损失，按原协议约定标准，暂时按1年计算，计721元；5.判令上东村东组按《村组规划宅基地占地协议》第四条约定，支付约定赔偿款（应付款10倍）64890元及违约金10万元；6.判令上东村村委会与上东村东组对2、3、4、5项诉讼请求事项承担连带责任；7.本案诉讼费由被告承担。二审经审理查明：1993年上东村东组发包给曹敬忠口粮地7.21亩，后因新农村建设规划需要，上东村东组与曹敬忠签订《村组规划宅基地占地协议》，约定：“上东村东组占用曹敬忠7.21亩口粮地，占地期限自2006年1月1日至2019年12月31日，共14年。因曹敬忠7.21亩口粮田地已栽植果树，上东村东组除按成本价付清曹敬忠因栽植果树所需费用外，自2006年1月1日起每年按每亩100元承包费支付给曹敬忠，每年承包费721元，14年共计10094元。上东村东组于2010年2月前付清曹敬忠2006年1月1日至2010年12月31日五年承包费3305元，此后每一清三年，每次付2163元。到2019年12月31日占地期满后，上东村东组必须从路东油路边曹敬忠原占地附近承包地中补给曹敬忠7.21亩作为曹敬忠的口粮地，曹敬忠按期得到地后，不再享受补偿款。到期未得到应有口粮地，上东村东组每年须按原来补偿标准的10倍支付给曹敬忠占地补偿。若有一方违约，需支付对方违约金10万元整。以上不详之处根据土地承包合同法执行。”协议签订后，上东村东组占用了曹敬忠的7.21亩耕地。2020年7月7日，曹敬忠以上东村村委会、上东村东组未按约定支付补偿款和交地义务为由，向法院提起诉讼。本院认为，本案争议的焦点是：曹敬忠是否具备本案诉讼主体资格，本案是否属于人民法院的受理范围。上诉人曹敬忠主张原审法院关于案涉7.21亩土地系家庭承包地，曹敬忠不是该土地承包经营权主体，不具备诉讼主体资格的认定错误。本案中，上东村东组与曹敬忠签订《村组规划宅基地占地协议》，曹敬忠作为该协议的相对人，具备本案的诉讼主体资格。《中华人民共和国农村土地承包法》第十三条第一款规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权”，故上东村东组有权对其村组集体所有的土地发包。曹敬忠基于其与上东村东组签订的《村组规划宅基地占地协议》要求补偿7.21亩土地，但在协议签订后双方并未重新签订土地承包合同，且从签订的《村组规划宅基地占地协议》内容上看，该协议所约定的上东村东组向曹敬忠补给土地的行为系具有行使管理权性质的行为，其与曹敬忠的关系并不是一般意义上的平等主体之间的权利义务关系，故原审法院认定本案不属于人民法院民事诉讼的受案范围并无不当。关于上诉人主张的一审裁定未涉及诉讼费承担，《诉讼费用交纳办法》第八条第二项规定“下列案件不交纳案件受理费：(二)裁定不予受理、驳回起诉、驳回上诉的案件；”一审裁定驳回曹敬忠的起诉，故本案一审裁定无需明确诉讼费的负担。综上，上诉人曹敬忠的上诉请求不能成立，一审裁定适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条、第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十一条、第一百七十四条之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 申 龙审判员 张 涛审判员 董 云二〇二〇年十月二十三日书记员 韩民慧