云南省丽江市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)云07行终36号上诉人（原审原告）周加美，女，摩梭人，1967年2月13日生，小学文化，农民，住云南省丽江市宁蒗彝族自治县。委托诉讼代理人赵新科，北京桦天律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。被上诉人（原审被告）宁蒗彝族自治县自然资源局。统一社会信用代码11533224015277731Y。住所地：宁蒗彝族自治县大兴镇万格路**。法定代表人彭柱，宁蒗彝族自治县自然资源局局长。委托诉讼代理人张史秀，云南新秀律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。被上诉人（原审被告）宁蒗彝族自治县住房和城乡建设局。统一社会信用代码115332240152777827。住所地：宁蒗彝族自治县大兴镇万格路**/div>法定代表人石国忠，宁蒗彝族自治县住房和城乡建设局局长。委托诉讼代理人谭继红，云南瑾鹏律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。上诉人周加美因与被上诉人宁蒗彝族自治县自然资源局（以下简称自然资源局）、被上诉人宁蒗彝族自治县住房和城乡建设局（以下简称住建局）城市规划管理行政处罚一案，不服宁蒗彝族自治县人民法院（2020）云0724行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审原告向原审法院起诉的诉讼请求为：1、判决撤销两被告于2020年1月8日向原告作出的宁自然联罚（2020）第008号行政处罚决定书。2、由两被告承担本案诉讼费。原审判决认定的事实：原告周加美户在宁蒗县环城路烟草公司旁的集体承包土地上修建建筑物（围墙），经被告宁蒗彝族自治县自然资源局、宁蒗彝族自治县住房和城乡建设局联合调查，原告的建设行为未取得任何用地规划和建设许可审批手续，属于未批先建的违法建筑，二被告遂进行立案查处，认为原告未经审批擅自建设建筑物的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《云南省城乡规划条例》第二十七条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《云南省城乡规划条例》第四十五条之规定，于2020年1月8日向原告作出宁自然联罚（2020）第008号行政处罚决定书，责令原告在规定期限内拆除未批先建的建筑物（围墙）。原告不服向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为，一、《中华人民共和国城乡规划法》第十一条和《云南省城乡规划条例》第五条赋予了县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理职权，根据二被告提交的组织机构代码证、内设机构职能配置和人员编制规定，2019年行政机关机构改革后，原住房和，原住房和城乡规划建设局下设的规划股拆并到自然资源局政管理职能存在交叉，均具备城乡规划监督管理的职能，因此，二被告作出联合行政处罚的主体适格。二、原告周加美户在自家承包的集体土地上,在未取得建设用地规划许可和建设工程规划许可的情况下擅自修建建筑物，且该区域属于宁蒗县城规划区范围内，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《云南省城乡规划条例》第二十七条的规定，规划建设行政主管部门对其作出行政处罚所认定的事实清楚，证据确凿。三、经原审法院审查，二被告通过询问调查、现场勘验、立案审查、处罚告知、召开听证等一系列程序后，最终作出处罚决定。在送达文书上没有原告的亲笔签名，是因为原告不积极配合所致，被告在居委会工作人员的见证下进行留置送达的形式合法，因此，被告的处罚程序合法。四、原告修建的建筑物未办理相关的用地、建设规划许可证，实属于违法建筑，且涉案地块位于宁蒗县城规划区范围内，被告根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《云南省城乡规划条例》第四十五条的规定对其作出政处罚，适用法律法规正确。五、“一事不再罚”原则是指行政机关针对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚，即仅仅限制二次以上罚款的处罚行为，而不限制其他行政处罚种类的二次或多次适用，并且原告所诉的责令限期拆除通知书原审法院认为是作出行政处罚前实施的过程行为，所以二被告作出的行政处罚不存在滥用职权。六、根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条之规定，行政处罚的期限从违法行为终了之日起计算2年的处罚时效，原告的违法建筑是客观存在并且处于持续状态，因此被告所做的行政处罚并未超过处罚时效。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告周加美的诉讼请求。案件受理费50元由原告承担。上诉人周加美不服一审判决上诉称，请求撤销原审判决，改判支持上诉人的原审诉讼请求。理由：一、原审法院认定事实有错误不清之处。（一）涉案建筑物所占土地性质为集体土地，上诉人享有使用权，但涉案地块多年前就筑起建筑物，实际用途已改为建设用地，相关部门持默认态度且为个别人员办理了用地手续，且该地块现规划用途主要为商业用地。（二）作为以违反规划为由责令拆除的案件，被上诉人并未提交涉案地块规划方面的文件材料，无事实根据。（三）原审法院对事实经过认定错误。被上诉人基于征收拆迁需要已经作出责令限期拆除决定，且在上诉人就该拆除决定提起诉讼的情况下作出的行政处罚决定。两者虽名称不同但内容均为责令限期拆除。故被诉处罚决定仅为完善程序而作，不存在勘验调查等程序。被上诉人提交的证据材料，立案时间与调查时间矛盾。另，责令限期拆除通知显示为征地拆迁之需，且被上诉人将2019年征地拆迁台账明细作为本案行政处罚决定的依据，对于处罚决定案件而言并不正常。二、原审法院适用法律错误。（一）责令限期拆除通知案件中有行政主体答辩称涉案土地位于乡村规划区，本案相关主体又称属于县城规划区，且该案中被上诉人从未提交规划依据作为证据，用以证明职权主体和处罚依据。（二）被上诉人住建局没有法律职权依据，所谓内设机构设置和人员编制的内部调整不能对抗法律规定。（三）本案并无上诉人可以做出行政处罚决定书的实体法根据。前期做出的责令限期拆除通知书是正常文书，也符合云南省规定，但因做出程序不合法，后期被上诉人特意完善手续，却作出了行政处罚决定书。（四）本案适用一事不再罚原则，前期的责令限期拆除通知书与行政处罚决定内容完全相同。（五）原审称责令限期拆除通知是本案处罚决定书的过程性行为属于适用法律错误。法律无相关规定。（六）从处罚决定本身而言，其行政程序不符合法律相关规定，具体意见以原审书面代理意见为准。综上，原审认定事实错误、不清，适用法律错误，恳请二审法院依法改判。被上诉人自然资源局未提交书面答辩意见。被上诉人住建局未提交书面答辩意见。原审原告、原审被告向原审法院提交的全部证据材料已随案移送至本院审查。一审法院认证正确，本院予以确认。二审期间，被上诉人自然资源局向本院提交《丽江市人民政府关于宁蒗彝族自治县县城总体规划修编(2008-2028)的批复》（丽政复[2009]64号）（以下简称批复）一份及相应规划图纸五张，拟证明上诉人被拆除的建筑物处于宁蒗县城市规划区内。经质证，上诉人对以上证据材料质证称，对《批复》真实性认可，对关联性及合法性不予认可。认为批复中对城市规划区描述较为模糊，经向有关人员核实无法确定与涉案土地的具体关联。原审过程中上诉人即提出被上诉人无具体的规划依据，但被上诉人无正当理由未向法庭提供，且具体行政行为作出过程中也未以此作为依据。对相关规划图纸关联性不认可，认为图纸并未显示“宁蒗彝族自治县县城总体规划图(2008-2028)”字样。被上诉人住建局对自然资源局提交的《批复》及五份规划图纸无异议。本院经审查认为，因上诉人在二审过程中对上诉人建盖的建筑物是否位于城市规划区提出质疑，经本院准许，被上诉人自然资源局补充相应的证据予以证明，未违反举证程序。《批复》及相关规划图纸已对宁蒗彝族自治县城市规划区进行了明确，且宁蒗县县城总体规划修编（2008-2028）的批复是丽江市政府于2009年作出的，能证明相关事实，与本案有关联，本院予以采信并作为认定本案事实的依据。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条和《云南省城乡规划条例》第五条的规定,县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。被上诉人自然资源局依法具有行政处罚的执法主体资格；被上诉人住建局原为住房和城乡规划建设局，在行政机关机构改革前，承担着城乡规划审批及规划管理职责。行政机关机构改革后，原住房和，原住房和城乡规划建设局变更为住房和城乡建设局规划股拆并到自然资源局。在职能变更交接过程中，二被上诉人为行政管理的需要，对上诉人的违法行为联合作出行政处罚决定书，符合行政机关机构改革的实际，并未违背法律原意，其行政执法主体并无不当。二被上诉人对上诉人作出行政处罚决定所认定的事实清楚，适用法律法规得当。上诉人在未取得建设工程规划许可证的情况下在位于宁蒗县城规划区内的地块上建盖建筑物，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《云南省城乡规划条例》第二十七条的规定。2019年11月30日，二被上诉人对上诉人发出《告知书》，后宁蒗县自然资源局和住建局于2020年1月8日对上诉人作出宁自然联罚（2020）第008号《行政处罚决定书》。根据《中华人民共和国城乡规划法》六十四条规定，未取得建设工程规划许可证建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设、限期改正，无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。从上述行政行为来看，《告知书》并非行政处罚决定和强制拆除决定，在整个执法活动中是一个过程性行为，不是终局性的行政行为，并不必然导致上诉人房屋被拆除的最终处理结果，是对上诉人作出行政处罚前实施的过程行为，对上诉人的合法权益明显不产生实际影响，对上诉人权利义务产生实际影响的是后续由宁蒗县自然资源局和住建局作出的《行政处罚决定书》，该决定书系实体性的行政行为，具有强制执行的效力。所以本案并不存在对上诉人的违法行为重复处罚的情况。二被上诉人在作出《告知书》后，依照行政处罚的程序规定，通过询问调查、现场勘验、立案审查、处罚告知、听取当事人陈述和申辩、召开听证、集体讨论等一系列程序后，最终作出处罚决定并送达给上诉人（留置送达），被上诉人的行政处罚程序是合法的。故上诉人的上诉意见和理由没有事实依据，与法律规定不符，本院不予采纳，对其上诉请求本院不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人周加美承担。本判决为终审判决。审判长  蔡江英审判员  胡强胜审判员  谢旭东二〇二〇年十月二十二日书记员  颜杉珊