广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤13行终330号上诉人（原审被告）惠州仲恺高新技术产业开发区陈江街道办事处。负责人邓东升，主任。委托代理人陈金海，工作人员。委托代理人黄志雄，广东伟伦律师事务所律师。被上诉人（原审原告）黄文道，男，汉族。委托代理人方俊杰，广东恩慈律师事务所律师。原审第三人惠州仲恺高新区陈江街道东升村黄屋村民小组。原审第三人惠州仲恺高新区陈江街道东升村民委员会。住所地惠州仲恺高新区陈江街道东升村民委员会。负责人黄建新。上诉人惠州仲恺高新技术产业开发区陈江街道办事处因撤销行政决定一案，不服广东省博罗县人民法院（2020）粤1322行初76号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人惠州仲恺高新技术产业开发区陈江街道办事处（以下简称陈江街道办）委托代理人陈金海、黄志雄，被上诉人黄文道及其委托代理人方俊杰到庭参加诉讼，原审第三人惠州仲恺高新区陈江街道东升村黄屋村民小组（以下简称黄屋村小组），原审第三人惠州仲恺高新区陈江街道东升村民委员会（以下简称东升村委会）经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，1985年，原告因工作安排从两第三人处迁出户籍。2006年3月16日，原告将其户籍从广东省惠州市惠阳区淡水镇迁入广东省惠州市仲恺区*********，即第三人黄屋村小组处。2017年11月27日，惠州仲恺高新技术产业开发区管理委员会向原告颁发《中华人民共和国农村土地承包经营权证》（证书编号：惠仲农地承包权[2017]第44130********50078J号），该证载明发包方为仲恺高新区陈江街道东升村黄屋经济合作社，承包方代表姓名为黄文道，承包方家庭成员共4人，本户所占份数为3份。2018年9月8日，原告被登记为陈江街道东升村第七届村民选举委员会选民。2019年8月5日，原告向被告递交《集体经济组织成员资格确认等申请书》，被告于同日确认收到该申请并出具受理通知书给原告。2019年4月15日，原告与第三人黄屋村小组签订《鱼塘承包合同》，约定将本村鱼塘承包给原告，承包期限共8年。2019年9月30日，被告作出《行政决定书》，决定：一、维持黄屋经济合作社对申请人黄文道作出的不予确认为成员的决定；二、驳回申请人黄文道关于第二项申请。2019年10月8日，原告收到上述决定后不服，遂向法院提起诉讼。另查明一，被告于2020年3月9日收到原审法院寄出的起诉状副本及证据等材料，于2020年4月2日向原审法院提交答辩状和证据材料，未在法定期限内向原审法院申请延期提供证据，且不说明延期理由。第三人东升村委会、黄屋村小组于2020年3月7日收到原审法院寄出的起诉状副本及证据等材料，第三人黄屋村小组于2020年4月2日向原审法院提交答辩状和证据材料，未在法定期限内提供证据，且不说明延期理由。另查明二，2019年4月8日，第三人黄屋村小组制定《陈江街道东升村黄屋村民小组农村集体经济组织成员身份界定方案》，并于同日进行公示，公示期为2019年4月9日至4月13日。该方案内容明确了符合取得成员资格的情形和不应界定为成员资格的情形。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”和第六十七条：“人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告”及《最高人民法院关于适用的解释》第三十四条：“根据行政诉讼法第三十六条第一款的规定，被告申请延期提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十五日内以书面方式向人民法院提出。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十五日内提供证据。逾期提供的，视为被诉行政行为没有相应的证据”、第三十五条：“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据清单之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，人民法院应当责令其说明理由；拒不说明理由或者理由不成立的，视为放弃举证权利”的规定，被告和第三人东升村委会、黄屋村小组分别应当在2020年3月24日前和2020年3月22日前向原审法院提交证据，但被告及第三人黄屋村小组直至2020年4月2日才向法庭提交证据且无正当理由，违反了上述法律的规定。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）、（六）项“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利”以及《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”的规定，和参照《的通知》（粤委办[2006]142号）：“三、加强领导，切实维护农村妇女权益。；……对基层政府处理决定不服的，可以提请行政复议；对行政复议结果不服或政府不予处理的行为，提起行政诉讼的，法院应当依法受理”的通知精神，上述规定赋予了被告对原告是否具有农村集体经济组织成员资格有依法进行处理的法定职责。被告辩称无权确认集体经济组织成员资格，只能维持第三人作出的决定，根据上述规定，被告的主张无事实和法律依据，原审法院不予采信。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定”的规定，本案中，原告1985年因工作安排从两第三人处迁出户籍，2006年3月16日，将其户籍从广东省惠州市惠阳区淡水镇尧岭市建公司迁入第三人黄屋村小组处。原告将户籍迁出和迁入第三人黄屋村小组处，属于上述法律规定的户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，其是否具备第三人集体经济组织成员资格应比照适用上述规定，由第三人按组织章程审查并经成员大会表决确定。但第三人黄屋村小组社委会或者理事会并未针对原告户口迁入、迁出是否具备集体经济组织成员资格分别进行审查并召开过成员大会进行表决，不符合法定程序。被告辩称第三人黄屋村小组召开过成员大会进行表决，但被告所提交的证据《会议通告》是在原告申请之前作出，且不能证明第三人针对原告的成员资格进行过审查和表决，故原告主张撤销被告所作的决定，原审法院予以支持。根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十九第二款规定，两第三人经原审法院传票传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼，不发生阻止案件审理的效果。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》第七十九第二款的规定，判决如下：一、撤销被告惠州仲恺高新技术产业开发区陈江街道办事处于2019年9月30日作出的《行政决定书》；二、限被告惠州仲恺高新技术产业开发区陈江街道办事处于本判决发生法律效力之日起六十日内对原告的申请重新作出具体行政行为。本案受理费50元（原告已缴交），由被告负担。上诉人陈江街道办向本院上诉称，一、一审判决认定事实与客观事实不相符，是错误的。1.涉案的《土地承包经营权证》以家庭户为单位登记该户具有的权益是三人份，不能以此认定黄文道享有村集体成员的经济分红资格。黄文道家庭户共四口人，涉案的《土地承包经营权证》明确等会该户的集体权益是三份人。黄文道1985年迁出户籍后与黄屋村小组已完全脱离了依存关系。黄文道本人不具有第三人集体经济组织成员的资格。多年来黄文道对此是清楚而且没有任何异议的。现在农村集体产权制度改革导致的问题不能改变黄文道多年放弃村集体成员资格及权益的事实。现在其是否能重新取得相关的村集体经济组织成员资格及权益，须村民会议讨论表决。第三人已经明确作出了表决结果。一审法院以该《土地承包经营权证》中登记的户主为黄文道就认定其应当具有第三人经济组织的资格条件是与实际不相符的，这必然导致该户另一个成员丧失相关资格及权益。2.一审判决认定黄屋村小组没有针对黄文道户口迁入是否具有集体经济组织成员资格进行资格审查及召开成员大会表决，是错误的。本轮农村集体经济组织产权制度改革是国家为推进农村经济发展的新时期政策。我办、第三人提交的证据证明：第三人依法召开了多次村民代表大会、户代表大会。每次都对每户村民是否具有村集体经济组织成员的资格、是否享有村集体经济收益分配权进行讨论审查，依法进行表决。经过法定程序制定的方案、章程等并没有违反法律、法规。而且第三人也将全部具有村集体经济组织成员资格的人员名单多次张榜公告。包括黄文道在内的极小数人员经大会表决不具有该村小组经济组织的成员资格，不在该公布的成员名单之内。此后黄文道并没有按程序向第三人提出异议，或要求复议。一审判决认定黄屋村小组没有针对黄文道是否具有村小组集体成员资格召开成员会议讨论、没有表决，是不符合事实的。此次农村产权制度改革的一切会议针对的是包括黄文道在内的全体村民，而不是只针对具有村小组经济组织资格的村民。一审法院既不清楚农村召开会议的具体情形，也不熟悉现实农村管理具体工作的特点与要求，完全无视产权制度改革基层人员所做的努力，其对客观事实的认定与实际脱节，直接导致错误的认定。二、一审判决认为我办具有确认村小组集体经济组织成员资格的职权，属于适用法律错误所导致的，可能导致我办违背“依法行政”的原则。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定，我办对第三人依法自治的事项只有备案、指导、保障、责令改正的权限。而不具有直接认定黄文道等是否具有第三人成员资格的职权。“责令改正”不应当变为“直接指认定”，依法处理的职责更不应包括代行属于自治事项的权力。否则就违背“法无授权不可行”，就涉嫌越权行政。依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条的规定，我办当然应当保障公民的人身权利、民主权利和其他合法的权利。涉案的村小组集体经济组织成员资格属于经济组织的身份权的范畴，直接关系原有全体村集体成员收益的分配。我办依法确认第三人的章程、制度以及不认定黄文道资格成员的会议表决正是保障绝大多数原村集体成员民主权利及分配集体收益的合法权益。没有将包括黄文道在内的极少数回迁的村民的认定为经济组织成员，没有给予黄文道等少数回迁人员的经济组织收益分配权就认定为侵犯了这些回迁人员的人身权、民主权利、合法财产权利；这是不符合法律、法规保障人民人身权、财产权、民主权的法律旨意的。因为不可否认的事实是，包括黄文道在内的这类回迁人员，改革开放之初是具有完全村集体成员权益的，但是这些人为了自己更好的利益将户籍迁出多年，与第三人完全脱离了依存关系，而近年来因农村的发展前景，农村土地的升值，这类人又通过各种途径回迁，进而要求已丧失多年的村集体成员的身份、财产权益。法律不应保障这类人的权利，我办也没有这样的保障义务。一审判决认为我办有法定职责对黄文道是否具有村集体经济组织成员资格依法进行处理，但没有任何法律、法规明确规定我办具有直接认定相关人员资格的处理权限。依法处理职责是不是直接认定的职权，人民法院是否可以这样授权。综上，一审法院认定的事实不符合客观实际，适用法律有误，判决撤销我办的行政决定是错误的。请求二审法院支持我办的请求。上诉请求：1.撤销一审判决，改判驳回黄文道的请求；2.一审、二审诉讼费用由黄文道承担。被上诉人黄文道在二审阶段未提交书面答辩状，于二审庭审中口头答辩称，同意一审判决，恳请法庭驳回上诉人的上诉请求。其中五名被上诉人在2019年时已经向上诉人申请行政处理，但申请后，上诉人一直消极对待。期间五名被上诉人也曾对上诉人的逾期不作为行为提出行政诉讼，后来上诉人才对五名被上诉人的行政申请作出处理。而根据上诉人作出的行政处理结果，明显存在事实认定不清、程序不当的情况。因此恳请二审法院依法维持一审的判决，对该行政决定书予以撤销，且事实上五名被上诉人一直长期稳定的在两第三人处生活、生产，也积极的履行法律规定和章程规定的义务，并以其享有的土地权益作为赖以生存的基本保障。而上诉人对该事实并没有予以查明，即作出该行政决定书，并没有对五名被上诉人的合法权益予以保护。因此恳请二审法庭对该行政决定书予以撤销。原审第三人黄屋村小组、东升村委会在二审阶段未提交书面答辩状。经审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，本案属于农村集体经济组织成员资格认定纠纷。首先，关于上诉人陈江街道办是否有职权直接作出成员资格认定的问题。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）、（六）项“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利”的规定，参照《的通知》（粤委办[2006]142号）：“三、加强领导，切实维护农村妇女权益。；……对基层政府处理决定不服的，可以提请行政复议；对行政复议结果不服或政府不予处理的行为，提起行政诉讼的，法院应当依法受理”的通知精神，并结合本地的相关政策和司法、行政实践，对于农村集体经济组织成员资格的认定，应先由当地行政机关作出行政决定予以认定，相对人不服的，可通过申请行政复议和提起行政诉讼解决。经二审询问时，陈江街道办亦承认其是曾作出过行政决定认定成员资格的。因此，陈江街道办辩称其无作出农村集体经济组织成员资格认定的法定职责，理由不成立，本院不予采纳。其次，陈江街道办作出涉案行政决定维持黄屋经济合作社对黄文道作出的“不予确认为成员的决定”，但本案并不存在黄屋经济合作社对黄文道作出的“不予确认为成员的决定”的相关材料，且使用类似行政复议机关作出复议决定时使用“维持”表述方式，并不妥当，应直接做出认定申请人是否为农村集体经济组织成员的行政决定。第三，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”的规定，黄文道属于该条规定的户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，其是否具有成员资格，在法律、法规、规章和县级以上人民政府未另有规定的情况下，应经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格。本案没有证据证明针对黄文道的成员资格问题有经过审查和表决，陈江街道办直接做出涉案行政决定，程序不当。另外，陈江街道办在调查核实相关情况下，不能只拍几张照片作为证据，而应制作调查询问笔录并经当事人签名确认为宜。本案两第三人无正当理由拒不到庭参加诉讼，不发生阻止案件审理的效果。综上所述，陈江街道办的上诉理由不成立,本院予以驳回。原审法院判决撤销涉案行政决定，并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人惠州仲恺高新技术产业开发区陈江街道办事处负担。本判决为终审判决。审 判 长 饶来新审 判 员 陈龚东审 判 员 邱炜炜二〇二〇年十月十九日法官助理 肖 瑶书 记 员 苏敏娜附：相关法律、司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；