陕 西 省 高 级 人 民 法 院     行 政 裁 定 书     （2020）陕行终499号     上诉人（原审原告）：史改兴，男，1974年4月8日出生，汉族，住陕西省凤翔县。   被上诉人（原审被告）：凤翔县人民政府。住所地：陕西省凤翔县。   法定代表人：王宏强，该县人民政府县长。   上诉人史改兴与被上诉人凤翔县人民政府（以下简称凤翔县政府）行政协议纠纷一案，不服陕西省汉中市中级人民法院（2020）陕07行初10号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年6月28日公开开庭审理了本案。上诉人史改兴到庭参加诉讼，因凤翔县政府无正当理由拒不到庭参加诉讼，本院缺席对本案进行了审理。本案现已审理终结。   史改兴起诉称：2008年，史改兴因宅基地纠纷从宝鸡盛世房地产开发有限公司（以下简称盛世公司）协调了0.2亩国有土地作为宅基地。2012年，史改兴又转让了盛世公司紧邻史改兴家的一块建设空地。自2015年史改兴建房以来，因邻里纠纷以及史改兴无建房手续，凤翔县国土局、凤翔县城建局给史改兴下发了停建通知。为解决史改兴建房事宜，凤翔县政府研究决定给史改兴适当补偿，并要求史改兴由南至北退10米建3层房屋。双方协商补偿其新建的基础和拆除的449.6平方米的商住房两项共计825200元，后凤翔县政府又说再将协调的0.2亩土地以及协议转让盛世公司的0.3亩地加上，四项总共补偿800000元。随后凤翔县政府又反悔，称史改兴购买盛世公司的土地存在违法，这部分应予扣除。双方再次协商后以600000元达成协议。因凤翔县政府来回反悔，致史改兴生活困难，史改兴遂于2017年1月25日向凤翔县政府借款100000元。2017年2月27日，史改兴和凤翔县政府签订了《宅基地、土地使用权及相关权利转让协议》（以下简称《转让协议》），凤翔县政府私下去掉了补偿房子这项。依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四条之规定，凤翔县政府既然确认了史改兴土地的合法性，就理应足额支付史改兴转让费，而双方签订的协议中包括宅基地共约0.5亩商业用地基本没有转让费。凤翔县政府以欺诈手段与史改兴签订的协议系乘人之危的行为，为了维护史改兴的合法权益，提起诉讼。请求：1.判令变更史改兴与凤翔县政府签订的《转让协议》；变更协议转让的约0.5亩国有商业用地使用权的转让费为约3000000元人民币，或置换同等市场价值国有商业用地使用权；2.本案诉讼费由凤翔县政府承担。   原审法院认为：行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。关于行政诉讼中行政协议类案件的受案范围，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”行政协议虽相较于行政处罚等典型的行政行为具有一定的特殊性，但人民法院在审理该类案件时仍是对行政行为是否合法进行审查。本案中，史改兴的诉讼请求为判令变更双方当事人签订的《转让协议》等，实质上是要求人民法院代替行政机关作出变更行政协议的行政行为，明显不属于上述条款规定的行政协议类案件的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项的规定，史改兴的起诉不符合起诉条件，依法不应立案，已立案的应裁定驳回起诉。当然，如果公民、法人或者其他组织认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形，亦可请求撤销该行政协议，但无论如何均不应期待人民法院代替行政机关变更行政协议内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项、第四十九条第四项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项规定，裁定：驳回史改兴的起诉。   上诉人史改兴上诉称：史改兴于2008年因宅基地纠纷从盛世公司协调了0.2亩国有土地作为宅基地。2012年，史改兴又转让了盛世公司紧邻史改兴家的一块建设空地。自2015年史改兴建房以来，因邻里纠纷以及史改兴无建房手续，凤翔县国土局、凤翔县城建局给史改兴下发了停建通知。为解决史改兴建房事宜，凤翔县政府研究决定给其适当补偿，并要求史改兴由南至北退10米建3层房屋。双方协商补偿其新建的基础和拆除的449.6平方米的商住房两项共计825200元，后凤翔县政府又说再将协调的0.2亩土地以及协议转让盛世公司的0.3亩地加上，四项总共补偿800000元。随后凤翔县政府又反悔，称史改兴购买盛世公司的土地存在违法，这部分应予扣除。双方再次协商后以600000元达成协议。因凤翔县政府来回反悔，致史改兴生活困难，史改兴遂于2017年1月25日向凤翔县政府借款100000元。2017年2月27日，史改兴与凤翔县政府签订了《转让协议》，凤翔县政府私下去掉了补偿房子这项。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四条的规定，既然凤翔县政府确认了史改兴土地的合法性，就理应足额支付史改兴转让费，而双方签订的协议中包括宅基地共约0.5亩商业用地基本没有转让费。凤翔县政府以欺诈手段与史改兴签订的协议系乘人之危的行为，为了维护史改兴的合法权益而提起本案诉讼。请求：1.撤销原审裁定并受理本案；2.判令变更凤翔县政府与史改兴签订的《转让协议》，变更协议转让的约0.5亩国有商业用地使用权的转让费为约300万元人民币，或置换同等市场价值国有商业用地使用权；3.一、二审诉讼费用由被上诉人凤翔县政府承担。   被上诉人凤翔县政府未提交答辩意见。   经审理查明：史改兴系凤翔县XX镇XX村XX组村民，因老宅基地户型问题，史改兴一家出行不便，并因此引发邻里纠纷。史改兴多次上访后，在凤翔县政府的协调下，2008年8月19日，盛世公司、凤翔县城关镇人民政府和史改兴签订三方协议，协议约定：为了解决XX镇XX村XX组村民史改兴因与邻里纠纷等原因多次上访的实际，经镇、村干部多次协调在盛世公司已征土地中转让0.2亩国有土地给史改兴使用。随后，史改兴在此建起3层楼房。   2012年10月29日，史改兴另行与盛世公司签订转让协议。协议约定，盛世公司将与史改兴已取得的0.2亩国有土地相邻的另一块国有土地使用权转让给史改兴。协议具体内容为：盛世公司向史改兴转让建设空地使用权。四至：南至现混凝土路面0.1米，北至乙方（史改兴）南墙，东至电力路倒沿，西至甲方负一号楼东山墙2米。转让年限截止2059年6月1日，转让费24万元。   史改兴受让盛世公司的国有土地后，将原有0.2亩宅基地上的房屋拆除，将原0.2亩宅基地连同从盛世公司受让的国有土地自行规划后，准备建设。在史改兴基本完成地基施工，等待回填平整过程中。涉案土地小区业主以史改兴在其小区内进行建设，占有业主共有土地为由进行阻拦。该小区业主与史改兴发生矛盾，双方为此多次上访。凤翔县政府为了彻底化解信访问题，2017年2月27日，凤翔县城关文化旅游街区XX小组办公室（以下简称城关文建办公室）（甲方）与史改兴（乙方）签订《转让协议》，协议主要约定：一、乙方向甲方转让：1.位于毡匠巷与文化路交汇处的原有0.2亩宅基地（乙方与城关镇人民政府2008年8月19日签订的协议中涉及的国有土地）；3.从盛世公司受让的约0.3亩未进行所有权转让登记的国有土地使用权（2012年10月29日乙方与盛世公司签订的转让协议）；3.前述土地使用权及相关权利、现状建筑物。二、转让金额为60万元。本协议签订后，以上转让金额分两次支付，先由甲方拨付30万元；第二次拨付时间为甲方对以上宅基地、土地平整后（即本协议签订后的15个工作日）。两次金额均转入乙方指定账户。……五、协议签订后，具有法律效力，乙方不能因此事再提出问题要求解决，不得干扰文化旅游街区在此处的建设，否则视为乙方违约，赔偿甲方违约金（本协议中所涉及的转让金的30%）。甲方如不按期拨付乙方转让金，视为甲方毁约，赔偿乙方违约金（本协议中所涉及的转让金的30%）。2017年1月26日，凤翔县城关镇财政所向史改兴转账10万元；3月7日，转账20万元；4月2日，转账30万元。协议签订后，凤翔县政府计划将涉案土地作为城市绿化用地，故对涉案土地未进行平整，保持签订协议时的状态。   2017年2月27日，史改兴与凤翔县政府达成涉案协议的当天。史改兴作出息诉罢访承诺，承诺：1.位于毡匠巷与文化路交汇处的原有0.2亩宅基地；2.与盛世公司受让的约0.3亩未进行所有权转让登记的国有土地使用权；3.前述土地使用权及相关权利，现状建筑物及转让金额。经城关文化旅游街区XX小组认真调查研究，并根据有关规定做出了结案处理。我本人及家属同意结案息诉罢访，承诺不再以上述涉及的事情以及连带的问题为由，向各级党委、政府、信访、政法等有关部门，通过信件、网络、电话、走访等形式再进行上访。若因此事再上访，除退回所有补偿资金外，愿意承担一切法律责任。   本院认为，史改兴的诉讼请求是：1.判令变更史改兴与凤翔县政府签订的《转让协议》；变更协议转让的约0.5亩国有商业用地使用权的转让费为约300万元人民币，或置换同等市场价值国有商业用地使用权；2.本案诉讼费由凤翔县政府承担。结合史改兴的诉讼请求，本案应审理的焦点问题是：一、涉案协议是否属于行政协议；二、史改兴提起本案诉讼是否属于行政诉讼的受案范围。   一、关于涉案协议是否属于行政协议的问题   《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”据此，界定行政协议有以下四个方面要素：一是主体要素，即必须一方当事人为行政机关，另一方为行政相对人；二是目的要素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；三是内容要素，协议内容必须具有行政法上的权利义务内容；四是意思要素，即协议双方当事人必须协商一致。在此基础上，行政协议的识别可以从以下两方面标准进行：一是形式标准，即是否发生于履职的行政机关与行政相对人之间的协商一致；二是实质标准，即协议的标的及内容有行政法上的权利义务，该权利义务取决于是否行使行政职权、履行行政职责；是否为实现行政管理目标和公共服务；行政机关是否具有优益权。本案中，涉案协议系凤翔县政府成立的城关文建办公室与史改兴订立。该协议的一方当事人是凤翔县政府成立的城关文建办公室，因其不具有行政主体资格，其法律后果应由成立其的行政机关凤翔县政府承担，另一方当事人是行政相对人史改兴。双方订立协议的目的在于通过转让涉案国有土地使用权，一揽子解决史改兴及因涉案国有土地使用权引发的各种信访问题。该协议的订立是凤翔县政府在行使信访行政管理职能中，行政管理方式由高权行政向平权行政转变的体现。该协议内容虽为属于民事法律关系的国有土地使用权转让行为，但实质是凤翔县政府为解决信访人史改兴及因涉案国有土地使用权引发的各种信访问题的具体方法，具有行政法上的权利义务内容。该协议经凤翔县政府与史改兴双方协商订立，符合行政协议关于四个要素和两个标准的要求，是行政协议。   二、关于史改兴提起本案诉讼是否属于行政诉讼受案范围的问题   《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条规定：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；（六）其他行政协议。”第四条第一款规定：“因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”根据上述规定，行政协议争议类型，除行政诉讼法第十二条第一款第十一项列举的四种情形外，还包括协议订立时的缔约过失，协议成立与否，协议有效无效，撤销、终止行政协议，请求继续履行行政协议，采取相应的补救措施，请求行政赔偿和行政补偿责任，以及行政机关监督、指挥、解释等行为产生的行政争议。将行政协议案件的行政诉讼受案范围仅理解为行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的四种情形，既不符合现行法律及司法解释的规定，亦在实践中容易造成不必要的混乱。本案中，史改兴请求变更与凤翔县政府签订的《转让协议》属于行政诉讼的受案范围。    综上，原审裁定适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第五十八条、第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、第二条、第四条第一款的规定，裁定如下：   一、撤销陕西省汉中市中级人民法院（2020）陕07行初10号行政裁定；   二、指令陕西省汉中市中级人民法院继续审理本案。   本裁定为终审裁定。         审判长  刘雁   审判员  马小莉   审判员  徐炯       二〇二〇年十月十二日       法官助理  温永宏   书记员  刘媛      1