徐州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2018）苏8601行初1037号 原告唐巧英，女，1960年8月22日生，汉族，住徐州经济开发区。 委托代理人周勇（系唐巧英之夫），男，1961年2月11日生，汉族，住徐州经济开发区。 被告徐州经济技术开发区管理委员会，住所地徐州经济技术开发区徐海路科技大厦。 法定代表人邱成，该管委会主任。 出庭应诉负责人姚桂梅，该管委会副主任。 委托代理人吕伟，该管委会工作人员。 委托代理人张望秋，北京泽盈（徐州）律师事务所律师。 被告徐州经济技术开发区金龙湖街道办事处，住所地徐州经济技术开发区软件园****。 法定代表人马兆国，该办事处主任。 出庭应诉负责人赵群，该办事处副书记。 委托代理人曹玉龙，该办事处工作人员。 委托代理人丁浩，江苏智临律师事务所律师。 被告徐州经济技术开发区大庙街道办事处，住所，住所地徐州经济技术开发区大庙街道办事处侯集村div> 法定代表人吴磊，该办事处主任。 出庭应诉负责人席浩，该办事处副主任。 委托代理人周浩，江苏圆点律师事务所律师。 委托代理人杨鹤松，江苏圆点律师事务所实习律师。 原告唐巧英诉被告徐州经济技术开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）、徐州经济技术开发区金龙湖街道办事处（以下简称金龙湖街道办事处）城建行政强制及赔偿一案，于2018年8月10日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2018年12月3日第一次公开开庭进行了审理，原告唐巧英的委托代理人周勇，被告经开区管委会的委托代理人刘荣荣，被告金龙湖街道办事处出庭应诉负责人孙梦及委托代理人曹玉龙、魏然到庭参加诉讼。因徐州经济技术开发区大庙街道办事处（以下简称大庙街道办事处）与本案处理结果有利害关系，依原告申请，本院追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年4月1日第二次公开开庭进行了审理，原告唐巧英的委托代理人周勇，被告经开区管委会的出庭应诉负责人姚桂梅及委托代理人吕伟、张望秋，被告金龙湖街道办事处的出庭应诉负责人赵群及委托代理人曹玉龙、丁浩，被告大庙街道办事处的出庭应诉负责人席浩及委托代理人周浩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告唐巧英诉称，2010年11月16日，经徐州市鼓楼区人民法院裁定将位于原大庙镇沈店村村委会的房屋归原告所有。2008年，被告因建设需要征收原告的房屋和土地，在测量房屋后、未与原告达成协议前就强行将涉案房屋拆除。被告行政行为违法，损害了原告的合法权益。原告多次与被告协商未果，故诉至法院，请求：1、确认被告强拆原告位于徐州经济技术开发区沈店村房产的行为违法；判令被告赔偿原告因被告违法行为造成的损失（给予原告房屋产权调换105平方米房屋）；2、本案诉讼费由被告承担。 原告为证明其诉讼主张，向本院提交了以下证据：证据1.徐州市鼓楼区人民法院（2010）鼓开民初字第806号《民事调解书》，用以证明李朋欠原告借款已由鼓楼区人民法院调解结案。证据2.（2010）鼓执字第992号《民事裁定书》，用以证明原告通过法院强制执行，位于徐州经济技术开发区大庙镇沈店村中两间楼房所有权（村医务室东侧上下各两间房屋，含楼梯，面积为97.68平方米）依法归原告所有，原告可以持该裁定书到房地产管理部门办理相关的产权手续，产权手续至今还未办理。证据3.涉案房屋拆迁前的照片2张，用以证明房屋拆迁前的情况及拆迁编号为SD-06—015号。证据4.原告到被告拆迁办公室签署丈量面积确认书照片打印件2张，用以证明原告的房屋已经被告测量并经原告签字确认，经实地测量为100多平方米。证据5.光盘1张（含照片3张及视频1段，视频形成时间为2017年10月16日13时）、手机视频1段（视频形成时间为2017年10月14日09时42分），用以证明原告的房屋拆迁前的情况及开发区拆迁办对涉案房屋进行实地测量并要求原告签字确认的事实。证据6.江苏省铜山县人民法院（2002）铜执字第608号《民事裁定书》，用以证明涉案房屋是李朋通过诉讼后，法院将原铜山县沈店村村委会的医院楼从东向西楼上下两间（含楼梯）裁定归李朋所有。 被告经开区管委会辩称：一、根据行政诉讼法规定，原告提起诉讼应提交被诉行政行为存在的材料。本案中，原告并未提交证据证明被告经开区管委会实施了强拆行为，不符合法定起诉条件。二、不论是民事诉讼亦或行政诉讼，诉讼请求必须具体明确，但原告诉请的“因被告具体行政行为违法所造成的一切损失”是模糊、难以界定和计算的，这不符合法律规定的起诉要求。三、被告经开区管委会并未对涉案房屋实施强拆行为，也未授权他人拆除涉案房屋，故被告主体错误，原告诉请的赔偿亦没有事实和法律依据。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告经开区管委会向本院提交以下证据：江苏省人民政府关于徐州市2017年度第13批次村镇建设用地批复、徐州市人民政府征收土地方案公告、徐州市人民政府关于沈店庄体项目征地补偿安置方案的公告（沈店村主体征收项目包含在大湖村征收项目中），均为复印件，用以证明涉案项目已经按照法律规定进行了公告。 被告金龙湖街道办事处辩称：被告金龙湖街道办事处未实施被诉强拆行为，被告主体不适格。原告陈述涉案房屋于2018年3、4月份被强制拆，金龙湖街道办事处系2018年1月17日成立，至今尚未取得组织机构代码证，不是独立法人，不具备承担法律责任的基础，原告起诉金龙湖街道办事处属被告主体不适格。综上，请求法院驳回原告对金龙湖街道办事处的起诉。 被告金龙湖街道办事处向本院提交以下证据：徐开管（2018）17号《关于设立徐州经济技术开发区金龙湖街道办事处的通知》、徐政复（2018）5号《市政府关于调整贾汪区部分行政区划的批复》，均为复印件，用以证明被告金龙湖街道办事处为新设单位，至今未审核办理组织机构代码证，尚不具备独立法人资格，且并非此次征收的征收主体及实施单位，未参与对涉案房屋的征收及拆迁。 被告大庙街道办事处辩称：一、原告主体不适格。根据行政诉讼法规定，原告提起诉讼时应提交被诉行政行为存在的材料。本案中，原告并未提交证据证明被告大庙街道办事处实施了被诉强拆行为，不符合法定起诉条件。二、被告未实施强拆原告房屋的行为，也未授权他人拆除涉案房屋。原告诉称房屋位于沈店村，但2018年初沈店村既已由金龙湖街道办事处管辖，故原告起诉被告大庙街道办事处属主体错误。综上，请求法院依法裁定驳回原告对大庙街道办事处的起诉。 被告大庙街道办事处未向本院提交证据。 经庭审举证质证，对原告提交的证据，被告大庙街道办事处的质证意见为：证据4系照片，内容模糊不清，对该照片的真实性无法确认。对原告提交的其他证据的真实性无异议，但不能证明系被告大庙街道办事处实施的拆除行为。对原告提交的证据，被告经开区管委会的质证意见为：对证据1、2、6的真实性无异议，可以看出涉案房屋原属村委会，是非住宅，涉案房屋面积为97.68平方米及其现状。对证据3、5的真实性无异议，说明在签订征收补偿协议之前，一切都是合法有序的进行，房屋处于空置未经使用状态，且残破不堪，墙体损坏比较严重，从视频中可以看出涉案房屋实际的用途是非住宅。对证据4的真实性有异议，内容不清楚，房屋的面积应以裁定书为准。对原告提交的证据，被告金龙湖街道办事处的质证意见同被告经开区管委会的质证意见一致，并认为证据5可以看出原告房屋在被征收和洽谈时，金龙湖街道办事处尚未设立，并未参与对原告房屋的征收及拆除。 对被告经开区管委会提交的证据，原告的质证意见为：对江苏省人民政府的批复的真实性、关联性有异议，该批复不包沈店村。对徐州市人民政府征收土地方案公告的关联性有异议，不包含沈店村。对征地补偿安置方案的公告的合法性有异议，根据土地管理法的规定，征收土地必须经过土地部门审批，徐州市无权进行征收。对被告经开区管委会提交的证据，被告金龙湖街道办事处对其真实性无异议；被告大庙街道办事处对经开区管委会提交的证据均无异议。 对被告金龙湖街道办事处提交的证据，原告的质证意见为：对证据的真实性无异议，可以证明涉案房屋位于沈店村，而沈店村划归金龙湖街道办事处管理，该文件是2018年1月23日下发生效，涉案房屋是2018年4月13日被拆迁，金龙湖街道办事处具有诉讼主体资格，被告主体适格。对被告金龙湖街道办事处提交的证据，被告经开区管委会对其真实性无异议。被告大庙街道办事处的质证意见为：对证据的真实性无异议，可以证实2018年1月23日金龙湖街道办事处已经设立，而沈店村已划归金龙湖街道办事处管辖。大庙街道办事处在该批复文件下达后已失去了对沈店村委会的管辖权，根据行政诉讼法第二十六条的规定，行政机关职权由变更后的行政机关作为被告参与诉讼。原告陈述房屋被拆除时间为2018年4月，此时大庙街道办事处已对沈店村无管辖权，不应承担诉争房屋征迁所产生的法律责任。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据来源合法，形式符合法定要求，且能反映涉案房屋取得及被拆除的过程，本院予以采信。被告经开区管委会、金龙湖街道办事处提交的证据来源合法，且能反映有关的案件事实，本院予以采纳。 本院审理查明:案外人李朋与原铜山县大庙镇沈店村委会买卖合同纠纷一案，因村委会未履行生效法律文书确定的义务，案外人李朋申请法院强制执行。经双方协商，原铜山县大庙镇沈店村委会在执行程序中同意以房折价抵债，故江苏省铜山县人民法院作出（2002）铜执字第608号民事裁定书，裁定：“原铜山县大庙镇沈店村委会所有的在建医院楼房从东至西楼下两间、楼上两间（含楼梯）归李朋所有，该处土地随房使用”。后因原告唐巧英与李朋借款合同纠纷一案，原告向鼓楼区人民法院申请强制执行。在执行程序中，双方达成和解，被执行人李朋同意用房产抵偿全部债务，鼓楼区人民法院作出（2010）鼓执字第992号民事裁定书，裁定：“将被执行人李朋所有的坐落于徐州市经济技术开发区大庙镇沈店村村中两间楼房（即现村医务室东侧上下两间房屋，含楼梯，面积97.68平方米）及其覆盖土地面积使用权变更为申请执行人唐巧英所有，折抵全部债务人民币68000元”。其后，原告未就该房屋（本案所涉房屋）向房地产管理部门办理产权登记及相关手续。 2017年9月26日，徐州经济技术开发区管理委员会作出《沈店村房屋征收安置补偿方案公告》，将沈店村房屋和附属物征收的补偿方式、项目实施主体等予以公告，该公告载明“本项目房屋征收工作，成立由开发区机关人员、大庙街道办事处工作人员、沈店村工作人员组成的项目指挥部组织实施。大庙街道办事处委托有资质的动迁公司，具体组织实施”。2017年11月9日，徐州市人民政府发布《关于沈店庄体项目征地补偿安置方案的公告》，对沈店庄体项目的征地范围、面积、征地补偿标准等进行公告，该公告载明“征地补偿费用连同地上附着物费用由经济技术开发区负责实施补偿”。原告位于徐州经济技术开发区××房屋（××编号××）××沈店庄体项目征收范围内。2018年4月13日，涉案房屋被强制拆除。 另查明，2018年1月23日，徐州市人民政府作出徐政复〔2018〕5号《关于调整贾汪区部分行政区划的批复》，决定从大庙街道办事处划出西贺等五个行政村和沈店等3个居委会，设立金龙湖街道办事处。 本院认为： 一、关于被诉强拆行为的实施主体及本案适格被告的问题。《沈店村房屋征收安置补偿方案公告》显示涉案项目的房屋征收工作由开发区机关人员、大庙街道办事处工作人员、沈店村工作人员组成的项目指挥部组织实施，项目实施单位为大庙街道办事处。结合徐州市人民政府发布的《关于沈店庄体项目征地补偿安置方案的公告》中有关补偿主体的规定（征地补偿费用连同地上附着物费用由经济技术开发区负责实施补偿），可以确认涉案项目的征收主体为经开区管委会，项目实施单位为大庙街道办事处。涉案房屋于2018年4月13日被强制拆除，而各被告均否认实施了涉案拆除行为。依据当时有效的《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正）第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”之规定，被告经开区管委会应当对项目征收与补偿行为负责监督，并对相关征收补偿行为后果承担法律责任。因经开区管委会未向本院提交证据证明涉案强制拆除行为系其他部门所实施，故本院综合征收主体、征收补偿资金发放主体等情况，依法推定经开区管委会为涉案房屋的拆除主体。故，经开区管委会为本案适格被告，原告将大庙街道办事处、大龙湖街道办事处列为本案共同被告缺乏法律依据，依法应驳回原告对大庙街道办事处、大龙湖街道办事处的起诉。 二、关于涉案拆除行为是否合法问题。参照《徐州市征收集体土地房屋补偿办法》第五条中“征地房屋补偿应当先补偿、后搬迁”的规定，无论国有土地上的房屋征收补偿还是集体土地上的房屋征收补偿，均应遵循先补偿、后搬迁的基本原则。涉案房屋因沈店庄体项目而被征收，而被告经开区管委会在未与原告就安置补偿达成一致并签订相关补偿协议的情况下，即直接强制拆除涉案房屋明显违反上述原则性规定及《中华人民共和国行政强制法》的基本程序规定，依法应予撤销。鉴于涉案房屋已被拆除，被诉行政行为不具有可撤销的内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，依法应确认拆除行为违法。 三、关于赔偿问题。根据原告诉讼请求及庭审陈述，原告要求的损失赔偿项目均为涉案征收项目实施而强制拆除原告房屋所产生。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利…(四)造成财产损害的其他违法行为”之规定，本案被告经开区管委会强制拆除原告房屋的行为违法，理应承担因强拆房屋所造成的财产赔偿责任。对因土地房屋征收而实施的强制拆除行为，行政机关在实施强制拆除行为后，应当主动与被征收人就赔偿问题进行协商；在就赔偿问题不能协商一致的情况下，行政机关应该及时、主动作出赔偿决定或补偿决定，履行赔偿职责，保障被征收人的征收补偿权益并避免扩大损失，而并非消极、被动等待被征收人起诉后由人民法院就赔偿问题进行判决。人民法院在作出判决时亦应充分尊重行政机关的首次判断权，不宜直接代替行政机关作出赔偿决定。本案系因沈店庄体项目实施而强制拆除原告房屋，应先由被告经开区管委会就征收强制拆除行为给原告造成的损失依法作出合理的赔偿决定。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第七十四条第二款第一项、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项之规定，判决如下： 一、驳回原告对徐州经济技术开发区金龙湖街道办事处的起诉。 二、驳回原告对徐州经济技术开发区大庙街道办事处的起诉。 三、确认被告徐州经济技术开发区管理委员会强制拆除原告位于徐州市经济技术开发区大庙镇沈店村房屋的行政行为违法。 四、责令被告徐州经济技术开发区管理委员会于本判决生效之日起三十日内就强制拆除行为给原告造成的损失作出赔偿决定。 案件受理费50元，由被告徐州经济技术开发区管理委员会负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。 审 判 长  刘 峰 审 判 员  张 萍 审 判 员  李 浩 法官助理  陈玉娟 二〇二〇年十月二十九日 书 记 员  杭 宇 附：本判决适用的相关法律依据: 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十六条第一款公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 第七十四条第二款第（一）项行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； 第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。 《中华人民共和国国家赔偿法》 第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利： （一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的； （二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的； （三）违法征收、征用财产的； （四）造成财产损害的其他违法行为。