宁夏回族自治区银川市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）宁01行终252号 上诉人（原审被告）贺兰县习岗镇人民政府，住所地宁夏回族自治区贺兰县。 法定代表人陈保家，镇长。 行政机关出庭负责人陈保家，镇长。 委托代理人董怀章，宁夏宁人律师事务所律师（特别授权）。 委托代理人李军勤，宁夏宁人律师事务所律师（特别授权）。 被上诉人（原审原告）周某，女，1975年4月15日出生，汉族，无业，住宁夏回族自治区贺兰县。 委托代理人李笃振，北京市盛廷律师事务所律师（一般代理）。 上诉人贺兰县习岗镇人民政府（以下简称习岗镇政府）因与被上诉人周某城乡规划行政管理一案，不服银川铁路运输法院（2019）宁8601行初642号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2012年11月14日，原告周某与贺兰县习岗镇红旗村四社村民汪明宝签订《宁夏农村土地承包经营权转让合同》，约定汪明宝将习岗镇红旗村四组5.82亩土地转让给由原告经营，期限为15年，土地转让后的用途必须符合国家有关法律法规的规定，应在土地上从事农业（主营项目）生产经营。原告获得该土地后自2012年开始建设并从事畜禽养殖。2019年1月30日，被告习岗镇政府作出《限期整改通知书》，内容为：你户在红旗养殖区私自改变土地用途，违反城乡规划，未经审批建设库房，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条之规定，该建筑属违法建设，现依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，责令你户在收到本通知之日起七日内自行整改。逾期不整改的，将依法予以强制整改，所造成的一切后果由你户自行承担。如对本通知有异议，可以申请行政复议。被告将《限期整改通知书》张贴于红旗养殖区房屋墙体上。原告认为该整改通知书侵害其合法权益，故诉至法院，请求依法判令：1、撤销被告2019年1月30日向原告作出的《限期整改通知书》；2、本案诉讼费用由被告承担。 一审法院认为，《限期整改通知书》由被告习岗镇政府制作并加盖印章，张贴于习岗镇红旗养殖区巷道墙上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，应确定习岗镇政府是本案的适格被告。本案中，被告提交的《限期整改通知书》复印件载明通知书的相对人为“A区4-56”，结合被告在涉及红旗养殖区的多个诉讼案件中均提交该份《限期整改通知书》，应视为该《限期整改通知书》并非针对原告周某作出。原告提交的《限期整改通知书》相对人处空白，原告自认该通知书是向其作出，结合原告的房屋位于红旗养殖区内，《限期整改通知书》张贴于红旗养殖区内房屋墙体上，被告在本案中也坚持认为其向原告作出过该通知书等情形，法院确认被告在2019年1月30日向原告作出过《限期整改通知书》。《限期整改通知书》中载明的“养殖户的库房属违法建设”内容，属于对养殖户建设库房是否合法的界定，“责令养殖户七日内自行整改，逾期不整改将依法予以强制整改”内容，属于对养殖户提出的明确要求，上述两方面内容直接影响到原告的权利义务，符合行政行为的法律特征。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，被告作为乡镇一级人民政府，享有对违法建筑进行认定和查处的职权。本案中，被告仅提交2012年11月14日原告与案外人汪明宝签订的《宁夏农村土地承包经营权转让合同》，没有提交建筑物建造时间、建筑材质、实际用途、建设审批手续等相关证据，不足以确定原告的建筑物是否合法，故被告在《限期整改通知书》中认定原告的库房系违法建设属事实不清、证据不足。被告陈述《限期整改通知书》中“建筑属违法建设”的内容来源于《贺兰县自然资源局关于加快我县“大棚房”问题专项清理整治工作进度的函》（贺自然资函[2019]25号），因[2019]25号函的制作日期晚于《限期整改通知书》的制作时间，法院对被告的该项意见不予采纳。被告作出《限期整改通知书》后，直接将通知书张贴在建筑物上，没有采取合法有效的方式向原告送达，《限期整改通知书》中未告知原告相关陈述申辩权，虽写明可以申请行政复议，但没有明确复议期限和复议机关，应属程序违法。被告作出的《限期整改通知书》事实不清、证据不足，程序违法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，应当予以撤销，但因涉案房屋已经被拆除完毕，《限期整改通知书》不再具有可撤销内容，故本院仅确认行政行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认被告贺兰县习岗镇人民政府2019年1月30日对原告周某作出的《限期整改通知书》违法。案件受理费50元，由被告贺兰县习岗镇人民政府负担。 宣判后，习岗镇政府不服,向本院提起上诉称，一、上诉人并非本案适格主体，不应当由上诉人承担责任。“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案，是贺兰县人民政府为响应国土资源局、农业部作出的国土资发[2014]127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》，所制定并交由上诉人实施的方案，违法的图斑由贺兰县自然资源局作出，因此本案拆除行为的决策单位系贺兰县人民政府，拆除依据来源于贺兰县自然资源局，上诉人仅是依据以上两单位的决策和依据履行自身职能的职务行为，不能凭《限期整改通知书》由上诉人制作并加盖印章，张贴于习岗镇红旗渠养殖区巷道墙上，就确定上诉人是本案的适格被告。二、一审判决对案件事实认定错误，上诉人作出的《限期整改通知书》符合法律规定，并不违法。首先，上诉人作为乡镇一级人民政府，有权对违法建筑进行认定和查处的权利。本案中所拆除的违法建筑均系被上诉人私搭乱建的彩钢板房。其次，上诉人与案外人汪明宝于2012年11月14日签订的《宁夏农村土地承包经营权转让合同》，约定土地转让后的用途必须符合国家有关法律法规的规定。被上诉人违反养殖区规划设计要求，违背协议的约定，未经审批擅自在养殖区内建设违法建筑，私自改变土地用途和养殖功能用途，给土地造成永久性伤害。属于大棚房专项清理整治的I类问题。综上，请求二审法院：1、撤销银川铁路运输法院（2019）宁8601行初642号行政判决，将本案发回重审或依法改判；2、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人周某辩称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，裁判结果适当。二审法院应当予以维持。二、被上诉人认为无论房屋是否拆除，诉争的限期整改通知书都具有可撤销性。考虑到本案中撤销和确认违法的效果相同，故被上诉人对于一审判决结果认可。 本院二审期间，双方当事人均未向本院提交新证据。 二审查明的事实与一审查明的事实相同，本院予以确认。 本院认为，本案争议的焦点为上诉人习岗镇政府对被上诉人周某作出的《限期整改通知书》程序和内容是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……（三）违反法定程序的；……。”第七十四条第二款规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……。”本案中，上诉人陈述《限期整改通知书》中建筑属违法建设依据的是贺自然资函[2019]25号《贺兰县自然资源局关于加快我县“大棚房”问题专项清理整治工作进度的函》。但因贺自然资函[2019]25号作出的时间晚于《限期整改通知书》作出的时间，故上诉人作出的《限期整改通知书》中认定被上诉人的库房系违法建设属事实不清、证据不足。另，上诉人作出《限期整改通知书》后，直接将通知书张贴在建筑物上，没有采取合法有效的方式向被上诉人送达，亦未告知被上诉人享有相关陈述、申辩权，虽写明可以申请行政复议，但没有明确复议期限和复议机关，属程序违法。因涉案房屋已经被拆除完毕，故一审判决确认上诉人对被上诉人作出的《限期整改通知书》违法，并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人贺兰县习岗镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 丁 瑾 审判员 刘煜姗 审判员 马建菲 二〇二〇年十月二十九日 书记员 段思琦 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……