广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0606行初520号原告广东天立方建设集团有限公司（原广东天立方建设有限公司），住所地广东省阳江市阳**东城镇新昌路**。法定代表人吴文浩，总经理。委托代理人谭开荣，该公司法务。委托代理人谭力铭，广东荣耀律师事务所律师。被告佛山市顺德区政务服务数据管理局，，住所地广东省佛山市顺德区大良街道德民路区行政服务中心**法定代表人林钦耀，局长。委托代理人董培基，副主任。委托代理人廖秀环，广东中信顺成律师事务所律师。第三人佛山市顺德区交通运输局，，住所地广东省佛山市顺德区德民路政府大楼**法定代表人吴振海，局长。第三人佛山市顺德区公共资源交易中心，，住所地广东省佛山市顺德区大良新城区行政服务中心****法定代表人程玉佳，主任。委托代理人陈耕，广东顺帆律师事务所律师。委托代理人梁毅陶，广东顺帆律师事务所律师。原告广东天立方建设集团有限公司不服佛山市顺德区发展和改革局（以下简称顺德发改局）作出的《投诉不予受理告知书》（以下简称《告知书》），以该局为被告于2020年4月17日通过邮寄的方式向本院提起行政诉讼。经补齐材料，本院于同年4月24日受理，并依法向顺德发改局送达了起诉状副本及应诉通知书。诉讼中，原告以顺德发改局对招投标监督的职能已划归佛山市顺德区政务服务数据管理局行使为由，申请变更本案被告为佛山市顺德区政务服务数据管理局。因佛山市顺德区交通运输局（以下简称顺德交运局）、佛山市顺德区公共资源交易中心（以下简称顺德交易中心）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年6月11日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人谭开荣、谭力铭，被告的法定代表人林钦耀及委托代理人董培基、廖秀环，第三人顺德交易中心的委托代理人梁毅陶均到庭参加诉讼。第三人顺德交运局经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。2019年10月23日，顺德发改局对原告作出《告知书》，主要内容为，原告投诉“X494大水线飞马路口至勒流交警路口段及良勒路改造提升工程（凤翔路段）”项目招投标活动存在违法违规情形，该项目于2016年7月招标，但原告投诉事项的提出时间是2018年11月22日，送达时间是2018年12月3日，已超过《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十条规定的投诉时效，根据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第十二条第（四）项的规定，该局对原告的投诉不予受理。原告诉称，根据《公路工程建设项目招标投标管理办法》第二十四条第二款规定，招标人不得在资格预审期间收取任何形式的保证金，但原佛山市顺德区公路局（以下简称原顺德公路局）在顺德区“X494大水线飞马路至勒流交警路口段及良勒路改造提升工程项目”的招投标中，在资格预审期间收取了原告的投标保证金46万元。经预审审查原告不具备投标资格，不得参加该项目工程的投标。在2016年12月19日原佛山市顺德区发展规划和统计局（以下简称原顺德发统局）将原告纳入“不诚信投标企业名单”的情况下，原顺德公路局于2016年12月31日没收了原告的投标保证金46万元不予退还。2017年1月初，原告收到顺路函〔2016〕544号《顺德区公路局关于不退还广东天立方建设有限公司工程项目投标保证金的函》（以下简称《不退还保证金的函》）后，第三日即向原顺德发统局、佛山市公路局、原顺德公路局等部门投诉，并要求退还投标保证金46万元，但相关单位置之不理，原告之后一直投诉，最后原顺德发统局于2018年12月10日以原告投诉属信访事项为由不予受理。原告为此于2019年4月24日向法院提起行政诉讼。法院判决顺德发改局重新作出行政行为。但顺德发改局对投诉仍不予受理，并向原告发出《告知书》认为原告的投诉超过投诉时效。原告认为，原告于2017年1月初收到《不退还保证金的函》后，10天内就已向原顺德公路局、原顺德发统局等部门投诉，从2017年1月初至2018年11月22日期间从未间断，具有连续性，只是原顺德发统局不予理踩。原告的投诉并没有超过投诉时效，顺德发改局应当依法责令投标人退还投标保证金46万元给原告。但顺德发改局又以原告的投诉过了投诉时效为由不予受理，理据不足。现因顺德发改局的招投标职能已经划归被告行使，因此，被告应当受理原告对第三人退还投标保证金46万元的投诉，并作出处理，履行行政职责。为保护原告的合法权益，请求法院判决：1.撤销顺德发改局于2019年10月23日作出的《告知书》；2.责令被告重新作出行政行为；3.本案诉讼费由被告承担。原告在诉讼中提交了以下证据：1.《告知书》，证明原告就案涉招投标活动向原顺德发统局投诉，但该局不予受理，行政不作为。2.《退还投标保证金的投诉》，证明原告向原顺德发统局投诉第三人顺德交易中心收取原告的投标保证金46万元后不予退还，要求该局履行职责，责令该中心退还保证金46万元给原告。3.《投诉书》，证明原告向原顺德发统局投诉原顺德公路局收取原告的投标保证金46万元后不退还，要求原顺德发统局履行职责，责令原顺德公路局退还保证金46万元给原告。4.《关于他人反映我公司不符合招标文件规定和要求的质疑的回应》，证明原告对广东省江门市中级人民法院的判决作出说明，认为以此判决确定原告为不诚信投标企业依据不足。5.投标申请人基本情况表、佛山分公司工作联系单2份、《广东天立方建设有限公司备案报告》，证明原告申请参加原顺德区公路局的案涉公路工程投标。6.中国工商银行业务回单，证明招标人原顺德公路局在资格预审期间违法收取原告的投标保证金46万元。7.《关于对不诚信投标行为的质疑进行回应的通知》，证明招标人原顺德公路局以广东省江门市中级人民法院的判决认为原告存在违法分包行为，以违法分包为由没收原告的投标保证金没有法律依据。8.顺发统函〔2016〕310号《顺德区发展规划和统计局（发展改革统计）关于将广东天立方建设有限公司纳入“不诚信投标企业名单”的函》（以下简称顺发统函〔2016〕310号函），证明原顺德发统局将原告纳入不诚信投标企业没有依据。9.《X494大水线飞马路口至勒流交警路口段及良勒路改造提升工程（凤翔路段）质疑审查结果公示》（以下简称《质疑审查结果公示》），证明原顺德公路局经资格预审，认为原告没有投标资格，不得投标。10.《不退还保证金的函》，证明原顺德公路局以原告为不诚信投标企业为由，没收原告的投标保证金46万元。11.（2018）粤民再253号《民事裁定书》，证明原顺德发统局及原顺德公路局把原告纳入不诚信投标企业所依据的民事判决被广东省高级人民法院裁定撤销，上述单位将原告纳入不诚信投标企业错误。12.《对没收我公司投标保证金的申诉》，证明原顺德公路局没收原告的投标保证金46万元不退还，原告于2017年1月15日向原顺德公路局申诉，之后向多个部门不断申诉、投诉。13.向原顺德发统局提交《投诉书》的顺丰速运收据（运单号：465278502666），向原顺德发统局提交《退还投标保证金的投诉》的国内挂号信函收据，向原顺德发统局提交的《申诉书》（2019年4月12日）及EMS邮单，向第三人顺德交易中心提交的《关于退还投标保证金的函》（2018年11月21日）及顺丰速运收据（运单号：465278502675），证明原告从被没收保证金开始一直投诉、申诉。被告辩称，一、被告具有相关行政职能及职权。根据《中共佛山市顺德区委佛山市顺德区人民政府关于印发〈佛山市顺德区机构改革方案〉的通知》（顺委发〔2019〕4号，以下简称顺委发〔2019〕4号文）及《佛山市顺德区机构改革方案》第二条第3点“新组建和优化职责的机构……（10）组建区政务服务数据管理局。将区发展规划和统计局的公共资源交易管理职责，以及相关机构的政务服务管理、电子政务、政务数据资源管理利用职责等整合，组建区政务服务数据管理局，统一负责政务服务管理、“互联网+政务服务”、政务数据管理、公共资源交易管理等工作”、《中共佛山市顺德区委办公室佛山市顺德区人民政府办公室关于印发〈佛山市顺德区政务服务数据管理局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》（顺委办发〔2019〕37号，以下简称顺委办发〔2019〕37号文）第三条第（十）款“指导和协调招标投标工作。依法对建设工程招标投标活动进行管理和监督检查，受理及处理建设工程招标投标工作的投诉，对违反招标投标法律法规的行为进行查处……”等规定，被告具有公共资源交易管理（含招投标管理）方面相关监管职权，有权受理和处理原告对招标投标工作的投诉。根据《顺德区发展和改革局顺德区政务服务数据管理局关于移交相关工作的通知》，“区发展和改革局公共资源交易管理、工程建设项目招标方式核准相关职能划入区政务服务数据管理局。自2019年12月6日起，各相关单位涉及公共资源交易监督管理（含招标投标管理）、工程建设项目招标方式核算等工作，请径与区政务服务数据管理局联系”。被告实际自2019年12月6日起行使上述相关职权。二、《告知书》认定事实清楚，证据确实、充分，适用依据正确。原告投诉第三人顺德交易中心在案涉项目招投标活动中存在违法行为，包括违法收取保证金、把投标保证金转换成诚信保证金变相没收，并要求监管部门责令第三人顺德交易中心退还投标保证金。针对原告的投诉，顺德发改局认为原告已超过法定投诉时效，且投诉事项不成立，理由如下：（一）原告投诉已超过法定投诉时效。原告投诉案涉工程项目于2016年7月开始招标，于2016年8月1日开标，开标后第三人原顺德公路局收到针对原告存在不诚信投标行为的质疑，于是在2016年8月8日向原告发出《关于对不诚信投标行为的质疑进行回应的通知》，告知原告相关质疑内容并要求原告于2016年8月11日前就质疑情况作出书面回应和解释。原告于当日即向原顺德公路局回复《关于他人反映我公司不符合招标文件规定和要求的质疑的回应》，对质疑事项作出了回应。根据原告的回应，原顺德公路局于2016年9月27日发布了《质疑审查结果公示》，公示原告由于违反《诚信投标承诺书》的内容，不具备（或取消）投标资格。2016年12月19日，原顺德发统局向原告发出顺发统函〔2016〕310号函，以原告存在违反《诚信投标承诺书》约定为由将原告纳入“不诚信投标企业名单”。2016年12月31日，原顺德公路局向原告发出《不退还保证金的函》，决定不退还原告参加相关工程项目投标的保证金。由此可知，原告于2017年1月初就知道其保证金被没收，至于其反映的第三人顺德交易中心在资格预审期间违法收取投标保证金的情况，更是在其参加相关工程项目投标时即2016年7月就知悉，但原告直至2018年11月才对上述事项提出投诉。而原告所称的“原告向佛山市顺德区发展和改革局的投诉从2017年1月初至2018年11月22日从未间断，具有连续性，只是佛山市顺德区发展和改革局不予理睬”，除了2018年7月有过一次投诉（亦已过投诉时效）以外，此前从未有过投诉，原告所称的从未间断投诉缺乏事实依据。根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十条第一款、《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第九条以及第十二条第（四）项的规定，原告投诉已超过投诉时效，依法应不予受理。（二）原告投诉事项不成立。案涉工程项目是根据当时仍有效的《顺德区工程建设项目信用优先随机定标办法》（顺府发〔2014〕19号）第四条、第九条规定采用同步资格审查方式对投标人资格进行审查，不适用《公路工程建设项目招标投标管理办法》第二十四条第二款规定，即案涉项目并非采用资格预审方式进行资格审查，不存在原告所称的在资格预审期间收取投标保证金的情况；第二，根据《佛山市发展和改革局等六部门关于规范招投标市场秩序、遏制弄虚作假等违规行为的意见》（佛发改招〔2013〕11号，以下简称佛发改招〔2013〕11号文）第五条规定，招标人在编制招标文件时，应要求投标人在投标文件中签署《诚信投标承诺书》。该意见附件《诚信投标承诺书》载明：“如果投标人违反承诺内容，愿意接受监管部门的处理（处罚），并承担以下后果：……2、没收本单位在本项目中的诚信保证金；3、同意将本单位不良行为记入诚信信息管理系统；4、暂停本单位一至三年内在佛山市行政区域参加建设工程的投标资格。”根据该规定，招标人在招标文件中要求原告提交《诚信投标承诺书》并约定违反承诺书的不利后果，是根据规定执行，不属于违法把“投标保证金”转换成“诚信保证金”。第三，原告由于存在违反《诚信投标承诺书》的约定，于2016年11月被纳入“不诚信投标企业名单”，第三人顺德交易中心有权根据《顺德区工程建设项目信用优先随机定标办法》第二十一条“被纳入不诚信投标企业名单的，招标人不予退还保证金，我区依法必须招标的项目自处理意见发出之日起两年内不接受其投标资格申请”的规定没收原告保证金，并不违法。三、《告知书》程序正当。（2019）粤0606行初531号行政判决责令顺德发改局在判决发生法律效力之日起六十日内对原告的投诉重新作出行政行为。该判决于2019年9月20日生效。顺德发改局于2019年10月23日重新作出《告知书》，并于同年10月28日通过EMS邮寄方式送达原告，原告于同年12月3日以他人代收方式签收该邮件，相关处理程序合法正当。被告在诉讼中提交了以下证据：1.被告的统一社会信用代码证书及法定代表人身份证明书，证明被告的主体资格。2.《退还投标保证金的投诉》（附件：原告的营业执照、中国工商银行业务回单、《不退还保证金的函》《质疑审查结果公示》）、信封封面及邮件跟踪查询结果，证明原告在2018年11月28日向原顺德发统局提交投诉。3.《告知书》、EMS邮单及邮单查询记录、（2019）粤0606行初531号《行政判决书》，证明顺德发改局在规定期限内向原告重新作出行政行为并送达。4.顺委发〔2019〕4号文、《顺德区发展和改革局顺德区政务服务数据管理局关于移交相关工作的通知》、顺委办发〔2019〕37号文，证明被告具有受理和处理投标活动投诉的职能。5.顺府办发〔2016〕94号《佛山市顺德区人民政府办公室关于印发顺德区工程建设项目信用优先随机定标办法的通知》、佛发改招〔2013〕11号文，证明两份规范性文件是认定原告投诉事项不成立的依据。被告在诉讼中提交了以下法律依据：《中华人民共和国招标投标法实施条例》《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》。第三人顺德交运局述称，原告因不服顺德发改局作出的《告知书》提起诉讼，原告及被告之间的关系受《信访条例》调整，顺德交运局并非《告知书》的主体，与该行政行为的作出无关，因此不应作为第三人参加诉讼。第三人顺德交运局在诉讼中没有提交证据。第三人顺德交易中心述称，同意被告的答辩意见。第三人顺德交易中心在诉讼中没有提供证据。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、2、4-11，被告提供的证据，到庭的各方当事人对证据的真实性均无异议，上述证据与本案有关联，本院予以采纳。原告提供的证据3及证据13中的顺丰速运收据（运单号：465278502666），因被告在庭审中已确认曾收到该投诉书，本院对上述证据予以采纳，并确认原告在2018年7月曾向原顺德发统局投诉案涉招投标活动存在违法行为的事实。证据12，被告及第三人顺德交易中心对证据的真实性有异议，因原告未能提供已向原顺德公路局提交该申诉书的依据，不能证明其于2017年1月15日向原顺德公路局提出过申诉的事实，本院对该证据不予采纳。证据13中的国内挂号信函收据、《申诉书》及EMS邮单，被告对证据的真实性无异议，本院予以采纳；对《关于退还投标保证金的函》及顺丰速运收据（运单号：465278502675），第三人顺德交易中心确认于2018年11月26日收到上述函件，本院对该组证据予以采纳。审理查明，2016年，原顺德公路局作为招标人，就“X494大水线飞马路口至勒流交警路口段及良勒路改造提升工程（凤翔路段）”项目进行招投标，原告为该工程项目的投标人，于2016年7月19日向第三人顺德交易中心交纳了保证金46万元。其后，原顺德公路局在工程开标结果公示期间，收到对原告投标资格的质疑。经审查，原顺德公路局以原告违反《诚信投标承诺书》的内容为由，认为原告不具备投标资格，不得参与上述工程项目后续定标会议，并于2016年9月27日发布了《质疑审查结果公示》。2016年12月19日，原顺德发统局向原告发出顺发统函〔2016〕310号函，认为原告近三年内存在违法分包的情况，违反了案涉工程项目《诚信投标承诺书》第三条的相关约定，将原告纳入“不诚信投标企业名单”。2016年12月31日，原顺德公路局向原告发出《不退还保证金的函》，告知原告根据顺发统函〔2016〕310号函的精神，结合佛山市顺德区人民政府的有关规定，该局决定不退还原告参加案涉工程项目投标的保证金。2018年7月25，原告以原顺德公路局为被投诉人，向原顺德发统局邮寄递交《投诉书》，认为案涉招投标活动存在以下违法行为：1.招标人以摇号博彩方式选定中标候选人、中标人；2.原顺德公路局在资格预审期间收取投标保证金；3.把“投标保证金”变相为“诚信保证金”没收，在违法的基础上再次违法，请求原顺德发统局责令原顺德公路局退还投标保证金46万元给原告。2018年11月22日，原告向第三人顺德交易中心邮寄递交《关于退还投标保证金的函》，要求将保证金46万元退还给原告。2018年11月28日，原告又以第三人顺德交易中心为被投诉人，向原顺德发统局邮寄《退还投标保证金的投诉》，认为原顺德公路局在案涉投标工程资格预审阶段收取原告投标保证金及将投标保证金转换为诚信保证金的行为违法，请求原顺德发统局责令第三人顺德交易中心退还46万元的保证金给原告。原顺德发统局收到上述投诉后，于2018年12月10日作出《信访事项不予受理告知书》，认为原告的投诉属于信访事项，但不符合信访受理条件，决定不予受理。原告不服，向本院提起行政诉讼。经审理，本院认为原顺德发统局未依法对原告投诉所涉及的招投标行为履行监督职责，于2019年8月26日作出（2019）粤0606行初531号行政判决，判决：一、撤销原顺德发统局作出的《信访事项不予受理告知书》；二、责令顺德发改局在判决发生法律效力之日起六十日内对原告的投诉重新作出行政行为；三、驳回原告的其他诉讼请求。上述判决生效后，顺德发改局于2019年10月23日重新作出《告知书》，以原告的投诉已超过投诉时效为由，决定对其投诉不予受理。另查，因2019年机构改革，原顺德区公路局不再保留，其相关职能由第三人顺德交运局行使；原顺德发统局不再保留，其对招标投标活动的监管职能由顺德发改局行使，2019年12月起，顺德发改局的上述职能又转由被告佛山市顺德区政务服务数据管理局行使。本院认为，《中华人民共和国招标投标法》第六十五条规定：“投标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合本法有关规定的，有权向招标人提出异议或者依法向行政监督部门投诉。”《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条第二款规定：“县级以上地方人民政府发展改革部门指导和协调本行政区域的招标投标工作。”《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第四条规定：“各级发展改革、工业和信息化、住房城乡建设、水利、交通运输、铁道、商务、民航等招标投标活动行政监督部门，依照《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见的通知》（国办发〔2000〕34号）和地方各级人民政府规定的职责分工，受理投诉并依法做出处理决定。”根据上述法律法规的规定，原顺德发统局、顺德发改局作为顺德区发展改革部门，在2019年12月前具有对佛山市顺德区内的招标投标工作进行指导、协调和监督的法定职责。机构改革后，因顺德发改局的上述职能已转由佛山市顺德区政务服务数据管理局行使，故佛山市顺德区政务服务数据管理局为本案适格被告。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十条规定：“投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、行政法规规定的，可以自知道或者应当知道之日起10日内向有关行政监督部门投诉。投诉应当有明确的请求和必要的证明材料。就本条例第二十二条、第四十四条、第五十四条规定事项投诉的，应当先向招标人提出异议，异议答复期间不计算在前款规定的期限内。”《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第九条规定：“投诉人认为招标投标活动不符合法律行政法规规定的，可以在知道或者应当知道之日起十日内提出书面投诉。依照有关行政法规提出异议的，异议答复期间不计算在内。”第十二条规定：“有下列情形之一的投诉，不予受理；……（四）超过投诉时效的；……”本案争议的焦点是原告的投诉有否超过投诉时效。经查，原告向原顺德发统局投诉的招标投标活动主要包括两项，一是原顺德公路局在投标工程资格预审阶段违法向原告收取投标保证金，二是原顺德公路局违法将原告投标保证金转换为诚信保证金，并予以没收不予退还。因上述投诉事项均不属于《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十二条、第四十四条、第五十四条规定应当先向招标人提出异议的事项，故原告认为上述招标投标活动违法，应在知道或者应当知道之日起十日内向行政监督部门即原顺德发统局提出书面投诉。对原告何时知道其投诉的招标投标活动的问题，从原告提供的中国工商银行业务回单反映，原告知悉原第三人顺德交易中心收取46万元保证金的时间为2016年7月19日，另原告也自认在2017年1月初已收到原顺德公路局向其发出的《不退还保证金的函》。但原告在知道上述其认为违法的招标投标活动后，直到2018年7月才向原顺德发统局提交《投诉书》，明显超过上述法律法规规定的投诉期限，故顺德发改局依据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第十二条第（四）项的规定，对原告的投诉不予受理，事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，本院予以支持。原告认为其在2017年1月初收到原顺德公路局发出的《不退还保证金的函》后，即向原顺德发统局、佛山市公路局、原顺德公路局等部门不断投诉、申诉，要求退还投标保证金，但未能提供有效的证据证明其主张，被告也确认在2018月7月才收到原告的投诉。因此，原告提出其投诉未超过投诉时效的意见没有事实根据，本院不予采纳。综上，因原告提出案涉投诉的时间已超过法律法规规定的投诉时效，顺德发改局对其投诉不予受理处理正确。原告要求撤销《告知书》的诉请理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告广东天立方建设集团有限公司的诉讼请求。本案受理费50元（原告已预交），由原告广东天立方建设集团有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。人民陪审员  吴小峰