甘肃省兰州市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）甘01民初366号原告：甘肃机械化建设工程有限公司，住所地兰州市西固区合水路**办公楼****。法定代表人：陈想蕃，公司董事长。委托诉讼代理人：任伟，该公司员工。委托诉讼代理人：樊新亭，甘肃东方人律师事务所律师。被告：兰州市西固区市政工程管理所，住所地兰，住所地兰州市西固区西固西路**v>法定代表人：代忠伟，该所所长。委托诉讼代理人：彭昱嘉，该所副所长。委托诉讼代理人：张宏伟。被告：兰州市西固区住房和城乡建设局，住所地兰州，住所地兰州市公园路**长业大厦**>法定代表人：张玉江，该局局长。委托诉讼代理人：张宏伟。第三人：兰州市市政工程服务中心，住所地兰州市七里，住所地兰州市七里河区南滨河中路**iv style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>法定代表人：胡新民，该中心负责人。委托诉讼代理人：杨盼，甘肃诚域律师事务所律师。原告甘肃机械化建设工程有限公司（以下简称机械化公司）诉被告兰州市西固区市政工程管理所（以下简称西固市政所）、兰州市西固区住房和城乡建设局（以下简称西固住建局）、第三人兰州市市政工程服务中心（兰州市政中心）建设工程施工合同纠纷一案，本院于2020年5月7日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告机械化公司的委托诉讼代理人任伟、樊新亭、被告西固市政所的委托诉讼代理人彭昱嘉、张宏伟、西固住建局的委托诉讼代理人张宏伟、兰州市政中心的委托诉讼代理人杨盼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。机械化公司一审诉讼请求：判令被告支付工程款13745310.81元及欠款利息2311095.1元（根据中国人民银行同期银行贷款利率暂计算至2020年4月21日），合计16056405.95元；二、案件诉讼费、保全费等所有费用由被告承担。事实与理由：由被告公开招标的兰州市西固区南滨河路西延段（西柳沟立交桥至西沙大桥）道路整治工程（南半幅路），原告于2016年3月9日中标。原被告双方于2016年3月签订《建设工程施工合同》一份，签约合同价款为11628316.15元，并对双方的主要权利义务作出了约定。合同签订后，原告克服被告迟延支付进度款、工期紧等困难，在工程施工内容发生三项重大设计变更的艰难情形下，按照合同要求如期完成了各项施工任务。该工程于2016年10月6日完成竣工验收，并于2016年10月16日通车投入使用。经原被告双方结算并经监理单位确认在2018年11月21日确定工程结算价为18640165.46元。2019年11月13日经北京中昌工程咨询有限公司审核并出具政府建设项目工程造价审定表，最终审定造价金额为17530619.67元。该工程自开工至今，原告全额垫付工程款并完成各项施工内容。原告于2017年7月31日、2017年12月19日两次向被告发出要求被告支付工程款的催款报告和函件，被告收到后仅于2019年8月5日、2019年11月26日两次支付工程款合计3785308.86元。尚欠原告13745310.81元工程款未支付，被告拖欠工程款及进度款的行为已严重侵犯了原告的合法权益。被告兰州市西固区住房和城乡建设局为被告兰州市西固区市政工程管理所的上级单位，也因承担付款责任。原告认为，被告的行为严重违反了合同约定和法律规定，对原告利益造成巨大损害。特具状起诉，望人民法院判如所请。西固市政所辩称，涉案建设工程项目的建设单位已变更为兰州市市政工程服务中心，答辩人兰州市西固区市政工程管理所已不是涉诉项目的建设单位，涉案工程款项应由兰州市市政工程服务中心支付。2016年3月，甘肃机械化建设工程有限公司中标兰州市西固区南滨河路西延段（西柳沟立交桥至西沙大桥）道路整治工程并与兰州市西固区市政工程管理所签订《建设工程施工合同》。2016年4月，兰州市西固区人民政府申请兰州市政府对滨河路西延段（西柳沟立交桥至西沙大桥）道路整治工程建设单位进行变更，经市政府批准，兰州市城乡建设局向兰州市发改委申请进行变更，兰州市发改委最终同意南滨河路西延段（西柳沟立交桥至西沙大桥）道路整治工程建设单位由兰州市西固区市政工程管理所变更为兰州市市政管理处，即变更为现在的兰州市市政工程服务中心，故本案被告兰州市西固区市政工程管理所已不是涉诉项目的建设单位，涉诉项目的建设单位应为兰州市市政工程服务中心。南滨河路西延段（西柳沟立交桥至西沙大桥）道路整治工程建设单位变更后，兰州市市政工程服务中心在2017年4月就建设资金来源向兰州市城乡建设局做了请示，建议由市财政拨付，后在2018年3月兰州市城乡建设局向市财政局发函，申请将上述项目的资金来源变更为兰州市财政局。后兰州市西固区政府向兰州市人民政府上报了“关于申请拨付南滨河路西延段道路整治工程款的请示”，2018年7月兰州市财政局答复是建议由建设局界定涉诉项目是否属于市级实施项目，若属于市级实施项目，将予以调剂解决，随后2018年8月1日兰州市城乡建设局明确答复，建议由本案被告兰州市西固区市政工程管理所尽快完成竣工验收及工程决算审计，根据决算报告，由市政工程服务中心列入2019年预算，申请财政资金拨付。因此，本案的付款义务人应为兰州市市政工程服务中心。本案被告兰州市西固区市政工程管理所已完成了竣工验收及工程决算审计工作，且决算审计的委托人是兰州市市政工程服务中心。按照兰政收下（2018）8-189号兰州市城乡建设局答复，兰州市市政工程服务中心应将费用列入2019年预算并予以拨付，故甘肃机械化建设工程有限公司所主张的工程款应由兰州市市政工程服务中心支付。综上所述，根据兰州市政府、兰州市发改局、兰州市住建局等相关文件，兰州市市政工程服务中心已成为本案涉案工程的建设单位，同时，兰州市市政工程服务中心也按照规定参与了工程结算审核等义务，是真正的付款义务人。请贵院依法判决由兰州市市政工程服务中心支付本案涉案款项并驳回被答辩人甘肃机械化建设工程有限公司其他诉讼请求。西固住建局辩称，答辩人兰州市西固区住房和城乡建设局虽为本案另一被告兰州市西固区市政工程管理所的上级行政主管单位，但与被答辩人甘肃机械化建设工程有限公司不存在因合同或法律规定而产生的权利义务关系。答辩人兰州市西固区住房和城乡建设局并非适格被告，应当驳回被答辩人甘肃机械化建设工程有限公司的起诉。兰州市政中心述称，答辩人不是涉案《建设工程施工合同》的发包建设主体，该合同对答辩人不产生约束力。合同法规定依法成立的合同，应该依约履行，对合同双方主体具有约束力。本案涉案工程2016年签订的《建设工程施工合同》中发包人是兰州市西固区市政管理所，合同中有其盖章，依据合同法规定，其应是履行合同中约定义务的主体；同时在涉案工程的竣工验收证书、工程结算书中结算审核报告中其都进行了签字盖章予以确认，且被答辩人在收到原告催款报告和函件以后，在2019年8月、11月总计向被告支付人民币3785308.86元，其若认为支付主体已经转移，为何还需要支付该笔款项，合理的解释是其自己一直默认是该涉案工程价款的支付主体。答辩人与被答辩人、原告未签订过任何变更合同支付主体的协议或文件，不产生法律关系主体变更或着责任连带的法律后果。本案是一个建设工程施工合同纠纷，是一个民事纠纷，应该坚守合同相对性原则，没有法律的特别规定，不能突破该原则，随意变更合同主体。民事缔约活动应该遵从自愿原则，自愿也是合同签署的基本原则，答辩人未就该事宜签署任何文件或作出任何承诺，无意加入该民事活动中，应该尊重答辩人作为独立民事主体的意思自治能力，尊重其作为民事主体的独立地位。三、行政部门的内部决策、批示等不能成为合同变更的合理事由，不产生变更合同主体、修改合同内容的法律后果。首先，本案中被答辩人尽管向政府主管部门申请将涉案项目的建设单位变更为答辩人。但是一方面该行为属于政府内部决策的政府管理行为，文件属于政府内部文件，依据最高人民法院在其他案件中秉持的“领导讲话及政府文件不能作为国有土地使用权出让合同内容”的认定原则，本案中兰州市政府相关部门文件也不能成为变更《建设工程施工合同》的合法事由。其次，政府部门的相关变更文件答辩人也未收悉，对答辩人不产生效力。在此仍需要强调本案是一个建设工程合同纠纷，应该坚持意思自治，合同相对性，坚持合同法的基本原则与常识。再者，兰政发［2014］152号文件明确要求“规划在市、建设在区、权利下放、试行三年”，明确规定“每年计划实施的城市建设项目，按正常程序纳入全市城建项目计划后，由西固区政府负责筹集资金、组织实施。”并且因此强化财税支持，提高税费返还比例，100%全额返还西固区用于城市建设。在兰州市财政局向市××号文件要求的范围和区间内。所以从行政层面来讲，被答辩人就是涉案项目政府要求的建设主体，政府已经给予其财税优惠，西固区政府向上级政府部门申请变更建设主体，不符合兰州市政府的相关规定，是典型的享受政策优惠不做事，刻意逃避其应该履行的责任与义务；况且涉案工程已经完工交付西固区使用，为西固区基础设施建设的重要组成部分，有利于西固区整体的经济发展，利益与责任应该匹配，不能仅获得利益不承担付款责任。最后，西固区政府在申请上级政府部门变更过程中，仅仅变更了主体，但对主体变更后的工程款支付并没有落实，在行政层面也不构成一个完整的变更，落实资金也是其应该在申请变更建设主体时一并落实的责任，应该就截至目前未能落实资金支付承担相关后果。综上所述，不应由答辩人向原告支付工程款，被答辩人才是真正的工程款支付主体。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。本院经审理查明的事实如下：2016年3月16日，被告西固市政所就公开招标的兰州市西固区南滨河路西延段（西柳沟立交桥至西沙大桥）道路整治工程（南半幅路）向机械化公司发出中标通知书。之后，双方签订《建设工程施工合同》一份，约定合同价款为11628316.15元，并对双方的主要权利义务作出了约定。庭审中，西固市政所认可该工程于2016年10月6日竣工验收，2016年10月16日通车投入使用。因工程设计变更施工内容有增项，经机械化公司和西固市政所双方结算并经监理单位确认在2018年11月21日确定工程结算价为18640165.46元。2019年11月13日经北京中昌工程咨询有限公司审核并出具政府建设项目工程造价审定表，最终审定涉案工程造价金额为17530619.67元。诉讼中，西固市政所对机械化公司按照《政府建设项目工程造价审定表》中的审定造价金额17530619.67元主张工程款并无异议，因西固市政所于2019年8月5日、2019年11月26日分两次支付工程款合计3785308.86元，现西固市政所认可尚欠机械化公司13745310.81元工程款未支付。2016年4月28日，兰州市西固区政府向兰州市政府发函请示变更涉案工程的建设单位。2016年12月22日，兰州市发改委发函“为有效节约成本，原则同意将涉案工程建设单位变更兰州市市政管理处”。2017年4月5日，兰州市市政工程管理处向兰州市城乡建设局发文请示涉案工程的建设资金来源。2018年8月1日市政府答复件中的办理情况记载为“根据决算报告，由市政工程服务中心列入2019年预算，申请财政资金拨付”。2019年4月30日，兰州市西固区人民政府仍向兰州市政府申请安排落实项目资金。兰州市政服务中心提交的兰政发（2014）152号文件记载“自2014年起至2016年，将西固区范围内城市基础设施建设、管理权下放西固区政府。由西固区政府负责筹集资金、组织实施。”涉案工程系该时段内进行的城市基础设施建设工程。诉讼中，西固市政所认可涉案工程立项时的资金来源系争取省市财政拨款及自筹。上述事实，有《中标通知书》、《建设工程施工合同》、《政府项目工程造价审定表》、《银行转账凭证》、西政发（2016）32号“关于变更南滨河路西延段（西柳沟立交桥至西沙大桥）道路整治工程建设单位的请示”以及相关政府文件、当事人陈述等证据在卷佐证，本院予以确认。本院认为，依法成立的合同，受法律保护。本案中，涉案的兰州市西固区南滨河路西延段（西柳沟立交桥至西沙大桥）道路整治工程（南半幅路）系西固市政所公开招标、机械化公司中标，之后由双方签订了正式的《建设工程施工合同》，该合同系双方当事人的真实意思表示，不违反相关法律、行政法规的禁止性规定，合法有效。双方应按合同约定诚实、全面地履行各自的义务。审理中，西固市政所认可涉案工程于2016年11月已交付使用正式通车，经北京中昌工程咨询有限公司审核并出具政府建设项目工程造价审定表，最终审定涉案工程造价金额为17530619.67元，西固市政所对工程总价款为17530619.67元并无异议。因西固市政所于2019年8月5日、2019年11月26日分两次已支付工程款3785308.86元，对剩余的13745310.81元工程款西固市政所作为合同向相对方仍应及时履行付款义务。关于机械化公司主张欠款利息的问题，因双方签订的《建设工程施工合同》中明确约定若发包人逾期支付进度款则按银行同期贷款利率支付利息作为违约责任，现机械化公司按照合同约定完成合同义务，西固市政所应在工程竣工验收合格后及时付款，但其未及时付款，应承担全部违约责任，故机械化公司以未付款数额为基数，按照同期贷款利率从2016年12月6日主张至起诉之日，共计2311095.1元符合法律规定，本院予以支持。诉讼中，西固市政所主张涉案工程的建设主体发生变更，并据此申请追加兰州市政中心为第三人，并要求第三人承担付款责任。经审查，涉案工程的的具体招标人和涉案合同的签订者均系西固市政所，涉案工程也由西固市政所实际管理和使用，兰州市政中心既非涉案合同的实际缔约人，也非招标人和立项人，兰州市政中心和西固市政所就涉案工程发生的关系仅系政府内部就建设资金来源的财政拨付问题，而非变更涉案合同的相对方和支付主体，因此，兰州市政中心不是涉案合同相对人，与机械化公司在法律和合同的权利义务上没有任何关系。不应就涉案合同的工程价款直接向机械化公司承担付款责任，本院对西固市政所的该辩称不予采信。关于机械化公司因西固住建局系西固市政所的上级单位就要求西固住建局承担付款责任没有事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，依据《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决如下：一、被告兰州市西固区市政工程管理所于本判决生效之日起十日内向原告甘肃省机械化建设工程有限公司支付工程款13745310.81元及欠款利息2311095.1元。二、驳回甘肃省机械化建设工程有限公司的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费105659元，由兰州市西固区市政工程管理所负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于甘肃省高级人民法院。审 判 长  王 晖审 判 员  王锡东人民陪审员  杨贵军二〇二〇年十月九日书 记 员  张 维