河南省新乡市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）豫07行赔初18号原告张树法，男，汉族，1965年5月2日出生，住河南省卫辉市。委托代理人郝新锋，北京农权律师事务所律师。委托代理人连明纲，北京农权律师事务所实习律师。被告卫辉市人民政府，住所地卫辉市卫洲路**。法定代表人范士富，市长。委托代理人王永洁，工作人员。委托代理人孙梦雅，河南宁鸣律师事务所律师。原告张树法诉被告卫辉市人民政府行政赔偿一案，原告张树法于2020年5月6日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年7月10日公开开庭审理了本案，原告张树法及其委托代理人郝新锋，被告卫辉市人民政府委托代理人王永洁、孙梦雅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张树法诉称，原告为卫辉市城郊乡牛庄村村民，在村东南有家庭承包地3.15亩，地上作物为苹果树，被告征收了原告的上述土地并于2019年8月14曰至17日联合卫辉市城郊乡人民政府对原告的土地强行进行了清除。被告的行政行为给原告造成了直接经济损失594007元，且其强行清除涉案土地的行政行为己被新乡市中级人民法院作出的（2019）豫07行初154号行政判决书确认为违法。根据豫政［2016］48号文件及豫人社规［2019］2号文件被告应当向原告支付土地补偿费和安置补助费297360元。故原告为了维护自身的合法权益特向贵院提出行政诉讼，请求判令:1、被告向原告支付由于其违法清除原告地上附着物造成的损失594007元;2、被告向原告支付土地补偿费和安置补助费297360元。3、本案诉讼费用由被告承担。原告在法定期限内提交以下证据：第一组证据：证据1：村委会出具的原告家庭承包地证明；证据2：现场图片；证据3：原告损失清单。证明目的：原告的家庭承包地被强制清除给其带来了较大的经济损失，原告主体适格。第二组证据：新乡市中级人民法院（2019）豫07行初154号行政判决书。证据目的：被告强制清表行为违法，被告主体适格。第三组证据：证据1：征地告知书[2018]第015号；证据2：豫人社规[2019]2号文件。证据目的：土地补偿费及安置补助费的计算依据。被告卫辉市人民政府答辩称，一、原告起诉未经法定程序，不符合起诉条件。原告于2020年4月10日向答辩人提出行政赔偿申请，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条规定“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定”，第十四条第一款规定“赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的规定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：。（5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理。”故原告起诉未经法定程序，不符合起诉条件；二、被告已经按照《征收土地安置补偿方案》将地上附着物补偿费（苹果树）、征地补偿安置费、社会保障费补偿到位。根据《中华人民共和国土地管理法》规定，征收耕地的补偿款包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。《河南省人民政府规定》，征地补偿安置费包括土地补偿费和安置补助费。1、关于征地补偿安置费的问题。按照《卫辉市自然资源和规划局》和《征收土地安置补偿方案》，被告已将案涉被征收土地的征地补偿安置费每公顷810000元（即54000元/亩）支付到卫辉市城郊乡牛庄村村民委员会账户。2、关于地上附着物补偿费的问题。按照《卫辉市自然资源和规划局》和《征收土地安置补偿方案》，被告已将案涉被征收土地的地上附着物补偿费（初果期24000元/亩、盛果期28000元/亩）支付到卫辉市城郊乡牛庄村村民委员会账户。原告请求的地上附着物（苹果树）赔偿数额过高，无法律依据。3、关于社会保障费的问题。根据原告诉状，原告请求的安置补助费实为2019年5月15日《河南省人力资源和社会保障厅》（豫人社[2019]2号）公布的社会保障费。2019年5月5日，卫辉市人民政府和卫辉市自然资源与规划局公布案涉被征收土地《卫辉市自然资源和规划局》，2019年5月14日卫辉市自然资源与规划局公布《征收土地安置补偿方案》，故社会保障费不应当按照豫人社规[2019]2号文公布的标准进行缴纳。被告在征地补偿方案公告前已按照《河南省劳动和社会保障厅》豫劳社[2008]72号文公布的社会保障费标准，将案涉土地的农民社会保障费全部缴纳到财政资金专户，原告请求赔偿社会保障费无法律依据。综上，原告起诉未经法定程序，不符合起诉条件，答辩人已经按照《征收土地安置补偿方案》将补偿费用已经全部补偿落实到位。被告卫辉市人民政府在法定期限内提交以下证据：第一组证据：原告行政赔偿申请书一份。证明目的：2020年4月10日，原告向答辩人提出行政赔偿申请。原告起诉未经法定程序，不符合起诉条件。第二组证据：证据1：卫辉市人民政府关于卫辉市2018年度第二批城乡挂钩试点项目征收土地方案公告（卫政土[2019]29号）及公示照片；证据2：卫辉市自然资源和规划局关于卫辉市2018年度第二批城乡挂钩试点项目征地补偿、安置方案公告（卫自资规[2019]54号）及公示照片；证据3：征收土地安置补偿方案及地上附着物清点表、勘测定界图（卫土储[2019]006号、卫土储[2019]006号补）;证据4：财政资金支付凭证、河南省行政事业单位资金往来结算票据证明目的：被告已将案涉土地的土地补偿款、安置补助费、青苗补助费、地上附着物等征地补偿费已经支付到卫辉市城郊乡三资委托代理服务中心账户，卫辉市城郊乡牛庄村村民委员会通知原告等人领取征地补偿款。第三组证据：证据1：河南省行政事业性收费基金专用票据；证据2：卫辉市人民政府关于卫辉市2018年度第二批城乡增减挂钩试点项目被征地农民社会保障工作落实情况的说明函（卫政函[2018]29号）；证据3：新乡市人力资源和社会保障局关于卫辉市2018年度第二批城乡增减挂钩试点项目被征地农民社会保障工作落实情况的复函（新人社农保[2018]108号）。证明目的：2018年12月25日，已经按照《河南省劳动和社会保障厅》豫劳社[2008]72号文规定的社会保障费标准，将案涉土地的农民社会保障费全部缴纳到财政资金专户。经庭审质证，被告卫辉市人民政府对原告证据的质证意见如下：对第一组证据中证据1真实性无异议，对证明目的有异议，不能证明原告主张的损失；证据2真实性无异议，对关联性有异议，认为该证据不能证明原告主张的损失；对证据3不予认可，认为该证据由原告单方制作，不能作为证据使用，且原告主张的损失无任何依据。对第二组证据真实性无异议。对第三组证据中证据1真实性无异议，证据2真实性无异议，对证明目的有异议，案涉土地被征收时，豫人社规[2019]2号文尚未发布，故该文件不能适用。原告对被告卫辉市人民政府证据的质证意见如下：对第一组证据的真实性、关联性无异议，证明内容有异议，该证据根据最高院行政法官专业会议纪要（一），行政行为一经法院判决确认违法，当事人提起行政赔偿诉讼无需以行政机关先行处理为前提。对第二组中证据1真实性无异议，关联性有异议，原告认可被告已征收土地的事实；对证据2，原告没有见到卫自资规[2019]54号公示，即使有此补偿方案，也不能证明被告已经履行补偿义务；对证据3的真实性无异议，但不能说明被告已经履行安置补偿义务。清点表显示的是全村的情况，不显示原告的具体情况；对证据4，原告没有收到土地补偿款、安置补助费、青苗补助费、地上附着物等征地补偿费，被告将相关费用支付到卫辉市城郊乡三资委托代理服务中心账户不能说明被告已经履行安置补偿义务，并且安置补偿款数目不符合法律规定，通知原告等人领取补偿款不等同于被告已经履行补偿义务。对第三组证据，被告至今未完全履行其安置补偿义务，案涉土地的农民社会保障费当然应适用新的安置补偿相关政策及法律，不能按照旧的标准执行。本院对上述证据作如下认证：原告提交的证据1、2均客观真实，与本案具有关联性，能够证明原告在牛庄村有家庭承包地3.15亩，该承包地上栽种有苹果树的事实。证据3是原告主张的损失清单，与原告赔偿请求一致。证据4客观真实，能够证明本院生效行政判决已确认卫辉市人民政府对案涉地上附着物实施强制清除的行为违法。证据5，被告卫辉市人民政府对真实性没有异议，本院对真实性予以确认。证据6与本案缺乏关联性，本案审查的是因强制清除地上附着物行为被确认违法后的行政赔偿问题，仅处理地上附着物赔偿，不审查确认征地补偿的土地补偿款、安置补助费、社保费问题，但根据卫辉市人民政府提交的证据可以看出，其在2018年12月25日已将牛庄村被征地农民的社会保障费缴纳到财政资金账户。被告卫辉市人民政府提交的证据均客观真实，能够证明原告向其提出行政赔偿申请、牛庄村土地被征收、地上附着物补偿款已支付至相关主体等事实，但被告提交的土地补偿费、安置补助费、社保费用支付问题，不属于本案行政赔偿的审查范围，被告提供的证据只能证实其已将相关补偿费用支付给相关主体，但被告以上述证据来证明原告提起行政赔偿之诉不符合法定程序、不符合起诉条件、卫辉市人民政府在支付相应补偿款之后不应对原告进行赔偿，缺乏事实根据和法律依据，故对被告的证明目的，不予认可。经审理查明，原告张树法系河南省卫辉市城郊乡牛庄村村民，其家在牛庄村东南有家庭承包地3.15亩，用于栽种苹果树，该宗土地已被卫辉市人民政府征收。原告于2020年5月6日向本院提起诉讼，称2019年8月14日至17日卫辉市人民政府联合卫辉市城郊乡人民政府对原告上述土地的地上附着物进行了强行清除，因该强制行为已被生效的新乡市中级人民法院（2019）豫07行初154号行政判决书确认违法，故提起行政赔偿诉讼，要求被告卫辉市人民政府依据豫政[2016]48号文件、豫人社规[2019]2号文件向其支付土地补偿费和安置补助费297360元、支付因违法清除地上附着物造成的损失594007元。另查明，2019年3月29日、2019年5月29日卫辉市城郊乡城郊乡政府、卫辉市自然资源和规划局、卫辉市城郊乡牛庄村村民委员会分期共同对牛庄村全部被征收土地的地上附着物进行清点，后牛庄村村民委员会陆续与部分村民签订《赔偿协议书》。2019年8月14日至17日牛庄村部分村民承包地上的附着物被陆续强制清除，原告张树法家的承包地也在被清除之列，案涉土地已被全部推平，相关建设项目正在实施。2019年10月10日，原告张树法向本院提起确认违法之诉，请求确认卫辉市人民政府对其承包地上附着物实施的强制行为违法，经审理，本院于2019年12月9日作出（2019）豫07行初154号行政判决书，确认被告卫辉市人民政府于2019年8月14日至17日强制清理原告张树法家位于卫辉市城郊乡牛庄村的3.15亩承包地上附着物的行政行为违法。该判决已生效。原告张树法据此提起本案行政赔偿之诉。关于牛庄村被征收土地的补偿情况，卫辉市人民政府于2018年12月25日将“被征地农民养老保险费”504393元拨付到卫辉市社会保险事业管理局的专项社保资金账户。2019年5月15日将“城郊乡牛庄村征地款”8101887元、2019年6月3日将“土地补偿款”699840元、“附着物补偿款”151255元，合计8952982元支付到卫辉市城郊乡三资委托代理服务中心账户，由卫辉市城郊乡牛庄村村民委员会负责通知被征地户领取相关补偿款，原告称截止本案庭审时其并未领取。另查明，新乡市人民政府于2017年8月31日发布《关于调整新乡市国家建设征收集体土地地上（地下）附着物补偿标准的通知》（新政文[2017]97号文），对2014年新政文[2014]98号文确定的补偿标准予以调整，上调了部分补偿标准，其中规定“涉及经济林补偿标准按照河南省林业厅发布的标准执行”，但没有涉及耕地上栽种果树的具体补偿标准。本院认为，原告张树法因其承包地上附着物被强制清除而提起本案行政赔偿之诉，本院生效的（2019）豫07行初154号行政判决书，确认卫辉市人民政府于2019年8月14日至17日强制清理张树法家位于卫辉市城郊乡牛庄村的3.15亩承包地上附着物的行政行为违法。因此，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本案取得国家赔偿的权利”之规定，原告张树法有权向被告卫辉市人民政府主张行政赔偿，卫辉市人民政府应对该违法强制行为，承担国家赔偿责任。本案系因原告张树法家承包地上附着物被强制清除而引起的行政赔偿案件，因生效的（2019）豫07行初154号行政判决书确认的是案涉地上附着物被强制清理行为违法，故本院审查的是地上附着物的赔偿问题，不处理原告张树法被征收土地的其他补偿问题，如土地补偿费、安置补助费、社会保障费用等。因此，针对原告张树法的第二项诉讼请求“支付土地补偿费和安置补助费297360元”，本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十八条第二款规定，征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。《河南省人民政府规定》，征地补偿安置费包括土地补偿费和安置补助费。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第四款的规定，承包地征收补偿费用分配纠纷属于民事纠纷；第二十四条规定，农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。即，土地补偿费用如何分配属于农民集体经济组织的民主议定事项，该款项的分配属于村集体经济组织自治的范围，如发生争执，则属于民事纠纷，现原告基于地上附着物强制清理行为违法，要求被告将土地补偿款作为赔偿款向其支付，不符合法律规定，不予支持；原告张树法要求将相关安置补助费作为赔偿款向其支付亦没有法律依据，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第二款规定，征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。即，在征收集体土地应当支付的三大类费用中，安置补助费视安置具体情况而定。本案中，被告卫辉市人民政府提交的相关证据显示其已将牛庄村全部被征收土地的“被征地农民养老保险费”504393元拨付到卫辉市社会保险事业管理局的专项社保资金账户，将“城郊乡牛庄村征地款”8101887元、“土地补偿款”699840元支付到卫辉市城郊乡三资委托代理服务中心账户，原告如对安置补助费、社会保障费用的补偿问题有异议，应与相关征地部门、牛庄村村民委员会协商处理，现其要求被告将安置补助费作为赔偿款向其支付，本院不予支持。关于对原告案涉地上附着物的赔偿金额如何确定的问题。本院认为，鉴于案涉地上附着物被强制清除之前，被告卫辉市人民政府组织相关部门对地上附着物进行清点时，并未明确每个被征地户的地上附着物种类、数量等，地上附着物清点表也未经原告签字确认，现地上附着物已灭失，被毁损财产价值的司法鉴定难以进行。根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额”之规定，在本院组织调解无果的情况下，对案涉地上附着物的赔偿金额只能酌定。关于原告案涉地上附着物的赔偿金额如何酌定的问题。本院认为，原告张树法的财产损失主要成分为地上附着物补偿款，应在确认补偿数额的基础上，按照赔偿数额不低于补偿数额的原则，酌定赔偿金额。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据；第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式，能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状；第三十六条第（四）项、第（八）项规定，应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金。对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，相关地上附着物已在强制行为发生时被清除完毕，不具备返还或恢复原状的可能，故对原告损失的赔偿，应按直接损失酌定计算赔偿金。关于原告张树法的直接损失应当如何计算的问题，结合案涉地上附着物的补偿标准，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第四款“被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”案涉牛庄村被征收土地上的附着物补偿标准由新乡市人民政府规定。新乡市人民政府根据上级文件制定的新政文[2017]97号《关于调整新乡市国家建设征收集体土地地上（地下）附着物补偿标准的通知》，应作为案涉地上附着物补偿数额计算的基本标准。张树法在其家庭承包地上栽种苹果树，其种植面积、密度、土地性质等要素不符合“经济林”的认定标准，不能按照新政文[2017]97号文件规定的“经济林补偿标准”予以确定。故在上述新政文[2017]97号文件对果树并无具体补偿标准的情况下，卫辉市人民政府参照新政文[2014]98号文件规定的补偿标准“果木类补偿标准，4-5年初果期（80-200元/棵），6年以上（260-350元/棵）。果树根据科学合理栽植的原则，盛果期的果树每亩不超过80株；初果期每亩不超过120株”，结合周边县市关于果树的补偿标准和卫辉市实际，确定牛庄村被征收土地的地上附着物补偿标准为：初果期果树按每亩120棵，每棵200元补偿，盛果期果树按每亩80棵，每棵350元补偿。为较客观酌定案涉果树的补偿标准，本院在审理过程中，通过检索相关数据和市场调研，了解到针对果树的补偿问题，郑州市、安阳市、鹤壁市等周边地市均发布有“国家建设征收土地地上附着物补偿标准”，且这些地市的最新补偿标准，在果树的补偿标准上与此前的标准并无变化。例如《郑州市人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知（郑政文[2020]25号）》中关于果树的补偿标准与之前郑政文[2014]142号文的标准一致；鹤壁市发布的鹤政[2014]7号文中关于果树的补偿标准与之前鹤政[2012]11号文的标准一致；安阳市安政[2020]12号文中规定该市国家建设征地地上附着物补偿标准继续按安政[2016]32号文的标准执行。基于上述调查情况，本院认为，被告卫辉市政府在确定牛庄村被征收土地上的果树补偿标准时，以新政文[2017]97号文件为依据，同时参照新政文[2014]98号文件规定的标准，结合周边地区同类附着物的补偿标准和卫辉市的实际情况，确定被征收土地上果树的补偿标准，具备合理性，补偿金额并无不当。但是，考虑到卫辉市人民政府存在违法强制清除案涉地上附着物的过错，对张树法的果树进行赔偿，统一按盛果期，以每亩28000元计算3.15亩，合计计算补偿数额为88200元，在此基础上，按照赔偿数额不低于补偿数额的原则，酌定上浮25%作为果树赔偿数额，即110250元。原告张树法主张除苹果树外，其在承包地上建有围栏270米、水泥杆90根，因被告对此举证不能，本院酌定支持围栏、水泥杆赔偿金额共8370元。以上赔偿金额共计118620元。鉴于被告卫辉市人民政府此前已将部分补偿款支付至相关部门，故卫辉市人民政府可在本判决生效后统一结算扣减，向原告张树法支付。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（四）项、第（八）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、被告卫辉市人民政府于本判决生效后三十日内向原告张树法支付赔偿款118620元；二、驳回原告张树法的其他赔偿请求。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  张彩霞审判员  随 伟审判员  谢田霞二〇二〇年十月二十一日书记员  尚 坤