云南省曲靖市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云03行初45号原告：曲靖市麒麟区潇湘乡恒利采砂场（个体工商户）注册号：530302600216954经营者：代生权经营场所：潇湘乡沙坝村委会升官屯村小组大凹子委托代理人1：杨晓松，云南智林律师事务所（特别授权代理）委托代理人2：朱婷，云南智林律师事务所（特别授权代理）被告：曲靖市麒麟区人民政府法定代表人：朱开荣，职务：区长住所地：曲靖市麒麟区统一社会信用代码：11530302015152103X行政机关出庭负责人：杨成，副调研员。委托代理人：饶庆磊，云南汇谋律师事务所（特别授权代理）委托代理人：孙鹏坤。曲靖市麒麟区潇湘乡恒利采砂场因整合砂场行政一案，向本院提起行政诉讼。本院2020年6月13日受理后，依法组成合议庭，于2020年8月27日公开开庭进行审理，原告曲靖市麒麟区潇湘乡恒利采砂场（以下简称恒利砂场）经营者代生权及委托代理人杨晓松、朱婷，被告曲靖市麒麟区人民政府（以下简称麒麟区政府）行政机关出庭负责人杨成及委托代理人饶庆磊、孙鹏坤到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，现已审理完毕。原告恒利砂场诉讼请求：一、请求人民法院依法撤销被告作出的整合重组原告的行政行为；二、依法判令被告向原告赔偿损失1，508,016.66元；三、本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：原告作为一家采砂场，于2009年8月13日获得采矿许可证，有效期限为2009年8月10日至2016年8月10日，生产规模为4万立方米/年。2015年9月29日，被告发布《曲靖市麒麟区人民政府办公室关于印发促进全区非煤矿转型升级实施方案的通知》（麟区政办148号），要求加快推进非煤矿山转型升级，对于涉及矿权整合重组的转型升级主体，凭整合重组协议可以直接向曲靖市麒麟区国土资源局麒麟分局申请将被整合的采矿权、探矿权变更至转型升级主体。2016年9月8日，被告发布《曲靖市麒麟区人民政府办公室关于印发曲靖市麒麟区非煤矿山企业转型升级实施方案的通知》（麟区政办123号）》，要求原告和曲靖市麒麟区潇湘升官屯黑泥地砂场（以下简称为“黑泥地砂场”）、曲靖市麒麟区癞子山福鑫采砂场（以下简称为“福鑫砂场”）整合重组；该方案还规定按照开采规模3万元/万立方米的标准对整合和关闭企业进行补助，同时，整合关闭验收合格一次性奖励10万元。2016年9月27日，麒麟区人民政府潇湘街道办事处向原告送达《潇湘街道关于各非煤矿山企业停止生产经营的决定》，要求原告停止生产经营直至转型升级验收。原告按照被告的要求，于2016年10月27日，与黑泥地砂场、福鑫采砂场签订《非煤矿山企业整合重组协议》，由原告支付652,000.00元收购整合该两家采砂场。其中，黑泥地砂场的采矿许可证于2020年11月12日到期，福鑫采砂场的采矿许可证于2016年8月10日到期。原告收购整合该两家砂厂后，为准备后续生产经营投入72,100.00元用于修建206平米的厂房、28,000.00元用于购买变压器，合计100,100.00元。原告按照被告要求整合后，向曲靖市国土资源局麒麟分局提交了三家采砂场的采矿许可证及其他证件材料，申请将两家被整合主体的采矿许可证变更至原告，但却被告知因水源地保护无法给原告办理。2017年6月19日，原告向被告下属的矿业权管理八部门会签审查意见表，其中六个部门均也已水源地保护区为由拒绝同意审批，也未给原告解决方案，只是要求原告等待通知。2018年8月23日，曲靖市国土资源局麒麟分局向原告及两家被整合主体送达《告知书》，告知被告作出了《曲靖市麒麟区人民政府办公室关于应发潇湘水库集中式饮水源地整改方案的通知》将原告列为取缔和关闭企业。截至提起诉讼之日，申请人一直处于停工停产状态，用于生厂经营价值80万元的装载机、挖机、汽车、砂机等机械设备一直搁置，申请人还需以3000元/月聘请两名工作人员看守采砂场。原告认为，被告于2015年9月29日和2016年9月8日两次发布通知，要求原告整合重整；在原告按照被告的要求支付了652,000.00元整合重整时，被告又作出相反的行政决定，将原告列为取缔和关闭企业，拒绝给原告办理采矿许可证。被告前后冲突的行政行为给原告造成损失：合并两家采砂场支出的652,000.00元、本关闭砂厂应获得的补助22万元、新投入建设厂房及购买变压器的100，100.00元、看守砂厂人员工资228,000.00元（3000元/人/月*2人*38月）、砂厂承包费7,916.66元（2500元/年+12个月*38月）、机械设备搁置损耗费30万元，合计1,508,016.66元。原告多次向被告沟通，但被告一直未向原告赔偿损失。原告为维护自身合法权益，特向贵院提起诉讼，望能依法支持原告全部诉讼请求。被告麒麟区政府答辩如下：一）、本案不属于行政诉讼受案范围《曲靖市麒麟区非煤矿山企业转型升级实施方案》（以下简称“非煤矿山转型升级方案”）系内部行政行为。根据《非煤矿山转型升级方案的通知》可以看出，《非煤矿山转型升级方案》印发的对象是麒麟区有关镇人民政府、街道办事处、区直有关单位。需要具体实施的主体同样是上述有关单位，而非本案原告。况且，曲靖市人民政府向各县（市、区）下发的《曲靖市非煤矿山转型升级实施方案》（曲政办发〔2016〕63号）文件中，同样将原告与曲靖市麒麟区潇湘升官屯黑泥地采砂场、曲靖市麒麟区癩子山福鑫采砂场共同列为整合重组对象。类似文件只属于上级机关向下级机关下发的，要求下级机关按规定履行相关职责的内部监督管理行为。《非煤矿山转型升级方案》中的整合重组行为系过程行为中的行政指导行为，不具有行政强制性和行政终结性。根据《非煤矿山转型升级方案》第三条第（三）项规定：“列入资源整合重组的矿山企业，采取政府引导和市场调节等方式，由企业自行协商明确整合重组企业主体，并按照转型升级的要求认真开展整合工作。”本案原告与曲靖市麒麟区潇湘升官屯黑泥地采砂场、曲靖市麒麟区癞子山福鑫采砂场共同列为整合重组对象，具体由谁整合重组谁，是由三家采砂场自主决定，而不是由麒麟区政府强制决定的。三家采砂场也可以不进行整合重组而直接向有关单位申请关闭。只有三家采砂场整合重组仍达不到转型升级要求时，相关部门才会报请政府依法作出淘汰关闭的决定。故，针对相关部门要求整合重组的行为只是过程性行政行为中的行政指导行为，不具有行政强制性和行政终结性。二）、答辩人不是本案适格被告1.非煤矿山企业转型升级行为（包括整合重组）系麒麟区各部门的联合执法行为。根据《非煤矿山转型升级方案》第四条第（二）项规定，麒麟区人民政府在本次全区非煤矿山转型升级工作中只起到领导、协调的作用。具体实施是由区直有关部门和镇（街道）按照各自的工作职责和权限履行相应的监管职责。（如：对列为整合重组的矿山，由麒麟国土资源分局负责，督促企业在2016年底前完成采矿权许可证生产规模扩大及采矿权整合的相关手续。）在整个非煤矿山转型升级过程中，如涉及采矿权、安全生产许可、非煤矿山立项、非煤矿山技改、矿山营业执照、环境保护、林地使用等，都是由具体行政执法主体对非煤矿山企业做出相应的具体行政行为，而不是由麒麟区政府做出具体行政行为。答辩人未对原告作出取缔和关闭的行政决定，也没有给原告办理采矿许可证的职责。原告在起诉状中称，因答辩人将原告列入取缔和关闭企业，拒接给原告办理采矿许可证，给原告造成损失。但答辩人并未对原告作出取缔和关闭的行政决定，也没有给原告办理采矿许可证的职责。本案，如果原告以将原告列入取缔和关闭企业，拒接给原告办理采矿许可证，给原告造成损失为由提起行政诉讼。答辩人认为答辩人的被告主体资格不适格。原告主张的各项损失并非答辩人的整合重组行为造成的。原告采矿权于2016年8月10日到期后并未获得采矿权的延续许可。原告在获得采矿权延续许可前的投资行为系原告自主经营行为，原告所诉请的相关投资损失费用应当有原告自行承担，而不应当由政府来承担。三）、原告的起诉已过起诉期限原告起诉状中称，答辩人于2015年9月29日和2016年9月8日两次发布通知，要求原告整合重组。根据《最高人民法院关于适用〈中华义民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。首先，答辩人并未向原告下发通知要求原告整合重组。原告如果认为答辩人的内部通知侵犯其合法权益的，最迟应当在2017年9月8日前向法院提起行政诉讼。但原告于2020年5月7日才向法院提起行政诉讼，此时，原告的起诉已经远远超过了法定的起诉期限。综上所述，本案不属于行政诉讼受案范围，答辩人不是本案适格被告，原告的起诉已过起诉期限。故恳请人民法院依法驳回原告的起诉。被告麒麟区政府举证：1、《曲靖市非煤矿山转型升级实施方案》（曲政办发【2016】63号）、《麒麟区非煤矿山企业转型升级实施方案》（曲区政办发【2016】123号）。证明目的：《曲靖市麒麟区非煤矿山企业转型升级实施方案》是麒麟区政府向下级机关下发的通知行为，系内部行政行为。2、麒麟区安监局责令整改指令书，市、区安监局现场检查记录，潇湘街道关于各非煤矿山企业停止生产经营的决定。证明目的：非煤矿山企业转型升级行为（包括整合重组）系麒麟区各部门的联合执法行为。麒麟区人民政府在本次全区非煤矿山转型升级工作中只起到领导、协调的作用。具体实施是区直有关部门和镇（街道）按照各自的工作职责和权限履行相应的监管职责。3、麒麟区自然资源局（原曲靖市国土资源局麒麟分局）对曲靖市麒麟区潇湘乡恒利采砂场的告知书。证明目的：告知书系麒麟区自然资源局下发的，答辩人未对原告作出取缔和关闭的行政决定，也没有给原告办理采砂许可证的职责。4、原告采矿许可证。证明目的：原告采矿权于2016年8月10日到期。原告在获得采矿权延续许可前的投资行为系原告自主经营行为，原告所诉请的相关投资损失费用应当由原告自行承担。经庭审质证，原告方提出以下质证意见：委托代理人杨晓松、朱婷原告委托代理人杨晓松质证意见：第一组对该组证据真实性、关联性认可，对整改内容的合法性不认可。（曲区政办发【2016】123号文件中针对原告重组名单第五项合法性不认可，原告不应存在于该名单。）第二组三性均认可。第三组、第四组无异议。原告委托代理人杨晓松朱婷质证意见：第一组证明目的不认可，是否属于内部行为应该看行为内容本身，该行为应属外部行政行为。第二组证明目的不认可，被告将原告列入整合重组矿山里，被告是行政行为决定主体。第四组证明目的不认可，被告整合重组行为导致原告损失。原告恒利砂场举证：第一组：1、原告营业执照；2、经营者身份证复印件；3、安全生产许可证；4、采矿许可证。证明目的：1、原告身份信息及诉讼主体资格；2、原告于2009年8月10日至2016年8月10日，生产规模为4万立方米/年。原告的安全生产许可证是到2018年。第二组：5、《曲靖市麒麟区人民政府办公室文件》（麒区政办[2015]148号）。证明目的：被告于2015年9月29日发布《曲靖市麒麟区人民政府办公室关于印发促进全非煤矿山转型升级实施方案的通知》确定了以达标保留、改造升级、整合重组、淘汰关闭四种方式促进全区非煤矿山转型升级。6、《曲靖市麒麟区人民政府办公室文件》（麒区政办[2016]123号）证明目的：1、被告于2016年9月8日将原告、曲靖市麒麟区潇湘升官屯黑泥地砂厂、曲靖市麒麟区癞子山福鑫采砂场列为整合重组矿山，要求原告进行整合重组。2、被告作出按开采规模3万元/万立方米对关闭矿山企业和整合重组矿山企业进行补助。《潇湘街道关于各非煤矿山企业停止生产经营的决定》。证明目的：2016年9月27日，被告要求原告停止一切生产经营活动，直至转型验收合格。否则，将从重处罚原告。8、《公证书》。证明目的：2016年10月28日，原告按照被告的要求，以652000.00元收购整合了曲靖市麒麟区潇湘升官屯黑泥地砂厂、曲靖市麒麟区癞子山福鑫采砂场。9、《矿业权涉及各类保护区及相关规划审查意见表》；10、《曲靖市麒麟区矿山生态环境综合评估意见表》。证明目的：原告按被告要求收购整合后，于2017年6月19日，向被告下属的矿业权管理八部门会签审查意见表。其中六个部门均以水源地保护区为由拒绝同意审批，也未给原告解决方案，只是要求原告等待通知。11、《整改复查意见书》；12、《现场检查记录》；13、《现场检查笔录》。证明目的：原告已经按照被告的要求整合完毕，但因被告一直未给原告办理相关整合手续，导致原告一直停产。14、《告知书》三份。证明目的：2018年8月23日，曲靖市国土资源局麒麟分局书面告知原告，因水源地保护，被告将原告列为取缔和关闭企业。当庭提交：1、麒麟区潇湘街道石灰窑水库饮用水水源保护区划定方案。2、麒麟区应急管理局文件：关于对麒麟区非煤矿山整合重组补助经费通知。证明目的：原告砂场在潇湘水域集中保护水源地的保护范围内。至2016年被告向原告发出要求其整合，但原告一直未得到相应补偿，被告2020年1月22日作出对原告补偿的通知，但至今未补偿。经庭审质证，被告发表质证意见：第一组三性无异议。第二组5-15三性无异议，证明内容不认可。原告补充的两组证据：第一组原告提交的证据的标题只是报批稿，我方认为其不具有法律效力。里面的文件不能证明原告的砂场属于保护范围。第二组三性不认可，证明内容无异议，不管中间发布了什么文件，都不影响其起诉期限的中断。本院对证据材料认证如下：被告麒麟区政府提交的全部证据材料，行式合法、内容真实，并与本案的审理对象相互关联，本院作为本案证据予以采纳。原告提交的全部证据材料，形式合法、内容真实，并与本案的审理对象相互关联，本院作为本案证据予以采纳。根据以上证据，本院确认以下案件事实：2015年9月29日，被告麒麟区政府为贯彻落实《云南省人民政府关于促进非煤矿山转型升级的实施意见》和《曲靖市人民政府关于促进非煤矿山转型升级的实施意见》的有关要求，下发了《促进全区非煤矿山转型升级的实施方案》，并为切实加强促进全区非煤矿山转型升级的组织领导，成立促进全区非煤矿山转型升级领导小组，领导小组建立非煤矿山转型升级联席会议制度，及时协调、解决转型升级工作中的困难和问题，督促指导工作落实。原告砂场位于曲靖市麒麟区小组大凹子，被列入“麒麟非煤矿山转型升级整合重组矿山名单”。2016年9月27日，曲靖市麒麟区人民政府潇湘街道办事处（以下简称潇湘街道）向原告恒利砂场发出“潇湘街道关于非煤矿山企业停止生产经营的决定”，要求原告恒利砂场停止生产经营，等待区政府非煤矿山企业转型升级领导小组验收。2016年10月27日，原告恒利砂场与被列入“麒麟非煤矿山转型升级整合重组矿山名单”的黑泥地砂场、福鑫砂场签订《非煤矿山企业整合重组协议》，由原告支付652,000.00元，收购整合该两家采砂场。2017年11月3日，麒麟区安监局、麒麟区公安分局、麒麟区国土分局、潇湘街道安监站及专家郑友富、钱顺富对原告砂场进行转型升级验收，经验收组讨论建议通过验收，并出具了（麒区）安监管复查字[FM2017]第（40）号“整改复查意见书”。2018年5月17日，曲靖市麒麟区安全生产监督管理局、曲靖市麒麟区安全生产监督管理局共同对原告砂场进行了现场检查，现场检查笔录记载检查情况：“经了解，因转型升级相关因素于2016年08月停产至今”。2018年8月23日，曲靖市国土资源局麒麟区分局（以下简称麒麟区安监局）向原告恒利砂场及被收购整合的黑泥地砂场、福鑫砂场发出“告知书”，告知三个砂场所持有的采矿许可证分别于2016年8月10日、2020年11月12日、2017年5月10日到期，根据《矿产资源开采登记管理办法》（国务院令第241号）第十六条、第二十二条的规定，依据《曲靖市麒麟区人民政府办公室关于应发潇湘水库集中式饮用水源地整改方案的通知》列为取缔和关闭企业，要求三个砂场30日内申请办理采矿许可证注销登记手续。2020年1月22日，曲靖市麒麟区非煤矿山联席会议办公室与曲靖市麒麟区应急管理局向潇湘街道发出“曲靖市麒麟区非煤矿山联席会议办公室关于拨付麒麟区部分补助经费的通知”，麒麟区政府拨付3户非煤矿山整合重组部分补助经费42095.17元，请潇湘街道到曲靖市麒麟区应急管理局办理拨款手续。潇湘街道未予办理。因麒麟区非煤矿山转型升级领导小组一直不能通过原告恒利砂场的转型升级验收，2020年6月13日，原告恒利砂场向本院提起诉讼。本院认为，本案属国家产业政策调整，被告麒麟区政府为贯彻落实《云南省人民政府关于促进非煤矿山转型升级的实施意见》和《曲靖市人民政府关于促进非煤矿山转型升级的实施意见》的有关要求，在促进麒麟区非煤矿山转型升级工作过程中发生的行政争议。被告麒麟区政府将原告恒利砂场与被列入“麒麟非煤矿山转型升级整合重组矿山名单”，原告恒利砂场在收购整合了黑泥地砂场、福鑫砂场，通过了验收组对砂场的转型升级验收后，因水源地保护的原因，一直不能通过麒麟区非煤矿山转型升级领导小组的转型升级验收，并被告知包括收购整合两个砂场在内的三个砂场被列为取缔和关闭企业，要求三个砂场办理采矿许可证注销登记手续。本院认为，被告麒麟区政府将水源地保护范围内的原告恒利砂场与黑泥地砂场、福鑫砂场列入“麒麟非煤矿山转型升级整合重组矿山名单”明显不当，导致原告恒利砂场在非煤矿山转型升级工作开始时没能及时退出并享受相应的政策性补助、奖励，还为了转型升级收购整合其他两个砂场，造成不必要的损失，对此，被告麒麟区政府应采取补救措施，纠正工作失误，并对原告恒利砂场退出转型升级应当享受的相应政策性补助、奖励及收购整合其他两个砂场造成的损失进行补偿。对原告恒利砂场关于请求人民法院依法撤销被告作出的整合重组原告的行政行为的诉讼请求，本院认为，被告麒麟区政府针对原告恒利砂场仅作出将其列入“麒麟非煤矿山转型升级整合重组矿山名单”的行为，该行为仅可确认是赋予原告恒利砂场具有转型升级整合重组的资格，而并不能确认是对原告恒利砂场作出的整合重组。故该请求部分成立。对原告恒利砂场关于依法判令被告向原告赔偿损失1,508,016.66元的诉讼请求，本院认为，行政赔偿是对违法行政行为造成的损失进行赔偿，赔偿的范围、标准也是法定的。本案的转型升级整合重组工作是依据政策要求进行，对退出企业也是进行政策性补偿。故该请求不能成立。对原告恒利砂场关于本案诉讼费用由被告承担的诉讼请求，本院认为，案件诉讼费用由人民法院依据人民法院诉讼收费办法的规定确定，不属于当事人请求范围。对被告麒麟区政府提出的本案不属于行政诉讼受案范围答辩理由，本院认为，被告麒麟区政府将原告恒利砂场列入“麒麟非煤矿山转型升级整合重组矿山名单”，对原告恒利砂场的生产经营权造成了影响，故本案属于行政诉讼受案范围。该意见不能成立。对被告麒麟区政府提出的不是本案适格被告答辩理由，本院认为，被告麒麟区政府是麒麟区非煤矿山转型升级工作的组织领导者，成立了促进全区非煤矿山转型升级领导小组，并确定了“麒麟非煤矿山转型升级整合重组矿山名单”，将原告恒利砂场列入名单，被告麒麟区政府对原告恒利砂场的利益造成了实际影响，是适格被告。该意见不能成立。对被告麒麟区政府提出的原告的起诉已过起诉期限答辩理由，本院认为，原告恒利砂场一直在等开麒麟区的转型升级验收，2020年1月22日，曲靖市麒麟区非煤矿山联席会议办公室与曲靖市麒麟区应急管理局还在拨付原告恒利砂场的非煤矿山整合重组部分补助经费，以此时间计算，原告恒利砂场2020年6月13日向本院提起诉讼，没有超过起诉期限。该意见不能成立。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、第七十六条之规定，判决如下：一、被告曲靖市麒麟区人民政府将原告曲靖市麒麟区潇湘乡恒利采砂场列入“麒麟非煤矿山转型升级整合重组矿山名单”明显不当，予以撤销。二、由被告曲靖市麒麟区人民政府采取补救措施，在本判决生效后60日内对原告曲靖市麒麟区潇湘乡恒利采砂场作出补偿。三、驳回原告曲靖市麒麟区潇湘乡恒利采砂场的其余诉讼请求。案件受理费50元，由被告曲靖市麒麟区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。审 判 长  孟剑锋审 判 员  唐文兵人民陪审员  王德青二〇二〇年十月二十八日书 记 员  黄艳敏书 记 员  保志兴