浙江省杭州市江干区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙0104行初76号 原告浙江时代广场商贸有限公司，住所地浙江省衢州市江山市虎山街道鹿溪南路**。 法定代表人饶剑波，总经理。 委托代理人富燕萍，上海锦天城（杭州）律师事务所。 被告杭州市规划和自然资源局，住，住所地杭州市解放东路**市民中心**/div> 法定代表人陈祥荣，局长。 出庭负责人张学军，副职负责人。 委托代理人童丽玲，浙江法校律师事务所律师。 原告浙江时代广场商贸有限公司诉被告杭州市规划和自然资源局行政协议一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告浙江时代广场商贸有限公司诉称，2009年9月4日，浙江省机电设备成套服务中心办公综合楼（环城西路74号）在浙江省产权交易所交易大厅公开拍卖。该楼建筑面积2788.11平方米（杭房权证下移字第0××7号），土地使用权面积1925平方米（杭下国用（2007）字第000135号），土地用途为综合（办公）用地，土地使用权类型为出让，土地使用年限截至到2057年6月19日；该地块在拍卖前己获批建设“办公综合楼”项目，杭州市规划局于2008年7月4日颁发的《建设工程规划许可证》（建字第330100200800241号）同意建设规模为11967.5平方米（含地下室）。 原告根据此前2009年8月6日刊登在浙江日报上《拍卖公告》参加竞拍，最终以1.01亿元竞得，并签订了《拍卖成交确认书》、《浙江省机电设备成套服务中心办公综合楼（环城西路74号）交易合同》，按约付清了拍卖成交价1.01亿元及拍卖佣金303万元。 此后，原告依法办理了建设“办公综合楼”项目的全部变更手续，拆除了原楼，按上述《建设工程规划许可证》新建了办公综合楼。 2019年10月8日，原告收到杭州市规划和自然资源局《关于浙江时代广场商贸有限公司办公综合楼补缴土地出让金事项的通知》（以下简称《通知》），称根据《关于进一步加强土地市场管理规范补办有偿使用手续等有关问题的规定》（杭土资[2008]228号）等文件规定，原告应补缴环城西路74号综合楼项目（以下简称“本项目”）出让金14468.0771万元（其中，规划批准地上建筑面积超过原房产证面积部分需补缴出让金金额为14460.0040万元）。 原告认为被告所作《通知》不符法定程序，认定事实错误，适用法律政策错误，依法应予以撤销，原告依法己无需补缴土地出让金。具体陈述如下： 一、《通知》未明确告知原告补缴土地出让金的事实依据和计算标准、计算方式、计算依据，内容遮掩，语焉不详，不符法定程序，且属于认定事实错误。 二、若《通知》系适用《关于进一步加强土地市场管理规范补办有偿使用手续等有关问题的规定》（杭土资[2008]228号）（以下简称“228号文”）作为补缴出让金计算标准，则原告认为，若本项目仍需补缴土地出让金，也应适用《关于土地市场管理中涉及补办土地有偿使用手续等有关问题的规定》（杭土资[2006]96号）（以下简称“96号文”），而不是228号文。《通知》适用法律政策错误。 三、96号文规定的补缴土地出让金计算标准远低于228号文。具体对比如下：（一）96号文（2006年8月15日起执行）第十条：“其它划拨土地补办土地出让手续的，按下列规定办理：1、以划拨方式取得的单套住宅需补办出让手续，参照房改房上市的有关政策补缴土地出让金。2、以划拨方式取得的工业用地、工业（仓储）用地需补办土地出让手续，按现行基准地价的20%补缴土地出让金。3、以划拨方式取得的商业、办公等其它用地需补办土地出让手续的，按现行评估确定价的55%补缴土地出让金。4、经法院裁定，以拍卖或抵债方式进行处置的划拨土地（有形土地市场公开交易除外），除工业用地、工业（仓储）用地按现行基准地价的20%补缴土地出让金外，其它用地均按现行评估确定价的55%补缴土地出让金”。第十四条：“除工业用地、工业（仓储）用地外的其它土地，在原用地范围内经依法批准增加建筑面积的，按以下规定办理：1、在2003年4月1日前批准加层、改（扩）建等增加建筑面积（或容积率）的，增加建筑面积部分按照现行评估确定价的55%补缴土地出让金。2、在2003年4月1日后（含）经依法批准加层、改建、扩建等增加建筑面积（或容积率），且批准时间在土地出让合同签订之日起一年（含）以内的，增加建筑面积部分按原评估确定价或市场成交价的100%补缴土地出让金；超过一年的，增加建筑面积部分按现行评估确定价的100%补缴土地出让金。3、经依法批准不改变用途拆除重建的项目，拆除重建后增加的建筑面积部分应按现行评估确定价的55%补缴土地出让金”。（二）228号文（2008年10月15日起执行）第二十三条“土地复核验收时，除工业用地外的其它出让土地，在原用地范围内经依法批准增加建筑面积（或容积率）的，增加的建筑面积按现行评估确定价的100%补缴土地出让金。”（三）综上，若适用96号文，则按第十条第3、4项和第十四条第3项的规定，行政划拨补缴的出让金和原用地范围内增加建筑面积应补缴的出让金标准是相同的，均系按出让时的现行确定价的55%补缴土地出让金。而若适用228号文，则按第二十三条规定，行政划拨补缴的出让金和原用地范围内增加建筑面积应补缴的出让金标准，均系按确定价的100%补缴土地出让金。228号文规定标准比96号文高了近一倍。 四、应适用96号文而不是228号文的相关事实和理由。（一）被告未依法履职，有法不依，在本项目多个节点都对补缴出让金应收未收，而在每个节点所适用的补缴出让金计算标准均应是96号文。被告应依法履职收取出让金而未收取的多个节点具体如下：1、本项目用地新的土地使用条件，于2006年已经确定，被告（当时为杭州市国土资源局）完全知晓，但其在协助法院办理项目用地转让手续时应收未收。 2006年10月17日原杭州市规划局《公文处理简复单》（杭规简复[2006]609号）中，向省成套服务中心告知，办公业务用房的规模和供地方式问题，还需由省发改委和国土部门明确，并将该《简复单》抄送给了省发改委、杭州市国土资源局。 2006年11月24日，浙江省发展和改革委员会《关于省机电设备成套服务中心办公及业务用房项目初步设计的批复》（浙发改设计[2006]157号）已确定“办公综合楼”项目土地使用条件（主要经济技术指标）为：“总用地2000平方米，地上，地上建筑面积为9995平方米，地下建筑面积为1503平方米经济技术控制指标为：容积率4.998，建筑密度不大于29.36%，绿地率不少于15%，建筑限高控制在60米。”该批复最后一页显示，批复文件已同时抄送给杭州市发改委、杭州市建委、杭州市规划局、杭州市国土资源局等相关单位。上述时间节点可以说明，新的土地使用条件在项目用地出让前已经确定，被告已知晓或参与本项目用地新的土地使用条件审批确定。新的土地使用条件确定时，96号文已经生效实施，而本项目用地由行政划拨补办出让手续的合同还未签署，被告己开始协助法院办理转让手续，但应收未收。 2、2007年补签本项目土地使用权出让合同时应收未收。2007年6月20日，浙江省机电设备成套服务中心（以下简称“省成套服务中心”）与被告（杭州市国土资源局）签订《杭州市国有土地使用权出让（划拨或改制企业补办出让手续合同）合同书》（杭土市[2007]050号），此系补办本项目土地出让手续，被告本应依据96号文之规定一并收取应补缴的土地出让金，且不得有例外，但被告应收未收。 3、2008年省成套服务中心申领本项目《建设工程规划许可证》时应收未收。2008年7月4日，省成套服务中心申领“办公综合楼”项目《建设工程规划许可证》，建设规模为11967.5平方米，其中附件载明总建地面积2000平方米，地上，地上建筑面积为9905方米。按规定，杭州市规划局在核发《建设工程规划许可证》时，要以《土地证》为依据，且在核发前要向被告（杭州市国土资源局）征询省成套服务中心是否按确定的规划条件缴纳了应缴的土地出让金。而在此节点仍未见被告履职，按照96号文之规定要求省成套服务中心补缴土地出让金，被告应收未收。 （二）本项目用地的新的土地使用条件是在2006年已经依法确定了，并一直至今，即使按现行的杭州市《国有划拨土地使用权转让、出秀审批监管办法》的规定，也是按照“拟出让时的新土地使用条件下出让土地使用权市场价格—拟出让时的原土地使用条件下划拨土地使用权权益价格”核定土地出让金额。 （三）需强调的是，本项目用地新的土地使用条件是在项目建设前、出让前已经获得依法审批确定，而不是在项目工程建设过程中经批准调整了土地使用条件，也不属于在建设用地复核验收时方将地上建筑面积超过合同约定可建建筑面积之事项报送批准，因此，也不存在其它适用以现行确定价的100%之标准来补缴土地出让金之情形。 综上可知，在2006年协助法院办理项目用地转让手续、2007年补签土地使用权出让合同、2008年省成套服务中心申领《建设工程规划许可证》，以及2009年以公开拍卖方式处置本项目国有土地使用权时，都是被告依法行政来要求补缴出让金的履职节点。按照96号文，行政划拨补办出让手续的土地出让金，被告本应按当时确定价的55%收取，但现在《通知》却错误地以228号文为依据，要求以当前现行确定价的100%补缴土地出让金。两者之间存在巨大差额。明明是被告有法不依、不依法履职，出现了多次应收未收的错误行政行为，却反而要让原告按后来的高标准补缴出让金，这对原告显失公平，也不符相关事实和法律。导致补缴土地出让金未按规定收取的行政不当后果，应由被告自行承担。 五、原告还认为，鉴于被告错误行政行为在先，原告已无需补缴出让金。 如上所述，本项目土地从2006年行政划拨改出让审批后开始，土地使用条件就已确定。直至今日，本项目按2006年确定的土地使用条件已经建设完成。若本项目存在着应缴土地出让金而未缴的情形的，则被告早在2006年审批同意补办本项目土地出让手续及2007年补签土地出让合同时，依法就应当根据96号文一并主动履职处理完毕。之后的本项目转让及建设，期间也有多个被告依法应当主动履职的节点，而被告也仍然不要求缴纳土地出让金，比如，据了解，在公开拍卖本项目前的一个多月（即2009年7月14日），被告以《公文处理简复单》（杭土资用简复[2009]55号）答复同意转让本项目，只字未提需补缴土地出让金，而只提及不得擅自改变土地用途。被告作为行政机关，理所应当熟悉自己制定的新政策和操作规范，明知自己的行政管理职责。基于此，原告有理由认为本项目己无需补缴出让金。 原告在收到《通知》后3日内己依法提出书面陈述申辩，但被告至今仍未答复。为维护原告的合法权益，特诉至贵院，请求：1.依法判决撤销被告于2019年10月8日作出的《关于浙江时代广场商贸有限公司办公综合楼补缴土地出让金事项的通知》；2.依法判决确认原告无需补缴浙江时代广场商贸有限公司办公综合楼（即杭州市环城西路74号综合楼）土地出让金；3.本案诉讼费由被告承担。 被告杭州市规划和自然资源局辩称，一、被诉通知行为不属于行政诉讼受案范围。《关于浙江时代广场商贸有限公司办公综合楼补缴土地出让金事项的通知》（下称“通知”）载明“如有异议，请你公司自收到本通知之日起3日内书面提出陈述、申辩。”也即如果原告对通知存有异议，仍可与被告沟通、协商。故被诉通知行为实质上是被告行使合同权利的过程性行政行为，未对原告的权利义务产生任何实质性影响。因此，被诉通知行为不属于《行政诉讼法》第十二条规定的行政诉讼受案范围。 二、被告作出被诉通知行为事实依据清楚、法律依据充分、程序正当。2007年6月20日，浙江省机电设备成套服务中心（下称“成套服务中心”）与原杭州市国土资源局（下称“市国土局”）签订《杭州市国有土地使用权出让合同书》（合同编号：杭土市[2007]050号）（下称“出让合同”），取得杭州市环城西路74号的综合楼项目（下称“涉案项目”）的土地使用权。出让合同第十三条约定“在出让期限内，受让人必须按照本合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变本合同规定的土地用途（改变为经营性房地产用地除外）和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。在出让期限内，经依法批准总建筑面积超过本合同规定总建筑面积的，应按有关规定补交出让金”；第十九条约定“土地使用权转让，本合同和登记文件中载明的权利、义务随之转移。” 2009年4月，成套服务中心拟出售涉案项目，并向市国土局请示。同年7月14日，市国土局出具《简复单》（杭土咨用简复［2009］55号），载明“《杭州市国有土地使用权出让合同书》（杭土市［2007］050号）出让合同中受让方的权利和义务一并由竞得人承受”。同年8月，受成套服务中心委托，浙江天恒拍卖有限公司、浙江保利国际拍卖有限公司组织拍卖涉案项目。同年9月4日，原告竞得涉案项目；同日，原告作为乙方与成套服务中心签订《浙江省机电设备成套服务中心办公综合楼（环城西路74号）交易合同》（合同编号：×××29），合同第四条第6点约定“甲方与杭州市国土资源局签订的《出让合同书》中受让方的权利和义务一并由乙方承受”。另，原告在参与拍卖前，曾就涉案项目是否需补缴土地出让金事宜口头咨询过拍卖公司，拍卖公司向原告明确告知涉案项目需补缴土地出让金。 2019年1月31日，原告因办理涉案项目建设用地的土地复核验收需要，向被告提交《浙江时代广场商贸有限公司关于请求依法重新确定环城西路74号综合办公室拆除重建项目增加建筑面积需补缴的土地出让金并签订土地出让合同补充协议的报告》（浙时商[2019]1号），申请补缴土地出让金。被告以此申请补缴土地出让金之日作为评估应补缴土地出让金的时点。同年10月8日，被告作出通知，并告知原告有陈述、申辩的权利。 根据《中华人民共和国土地管理法》第五条、第四十条、第六十六条；《中华人民共和国城市房地产管理法》第十三条、第四十条的规定，被告具有作出涉案通知行为的职权。 《关于进一步加强土地市场管理规范补办有偿使用手续等有关问题的规定》(杭土资(2008)228号）第二十三条规定，土地复核验收时，除工业用地外的其它出让土地，在原用地范围内经依法批准增加建筑面积（或容积率）的，增加的建筑面积按现行评估确定价的100%补缴土地出让金。第四十九条规定，经土地使用权人申请，出让人完成补办有偿使用手续地价报批后，向土地使用权人书面送达签订土地出让合同通知书，土地使用权人应于30日内签订出让合同（或租赁合同、补充协议，下同）。逾期不签的，土地使用权人须重新提出申请，由出让人重新委托地价评估后，重新进行报批。《杭州市区建设项目用地复核验收规定》(杭土资发(2011)26号）第十四条规定，存在增加建筑面积等需补办土地有偿手续情形的，应当按国家、部、省、市有关文件规定补办相关手续……上述违法违规问题和不符合土地有偿使用合同约定情况处理完毕后，方可通过用地复核验收。《协议出让国有土地使用权规范》（试行）(国土资发(2006)114号）5.4.1条“地价;地价评估&rdquo，市、县国土资源管理部门应当根据拟出让地块的条件和土地市场情况，按照《城镇土地估价规程》，组织对拟出让地块的正常土地市场价格进行评估。地价。地价评估由市土资源管理部门或其所属事业单位组织进行，根据需要也可以委托具有土地估价资质的土地或不动产评估机构进行评估。《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》（国土资厅发[2018]4号）第6.4条规定，己出让土地补缴地价款(1)估价期日的确定。土地出让后经原出让方批准改变用途或容积率等土地使用条件的，在评估需补缴地价款时，估价期日应以国土资源主管部门依法受理补缴地价申请时点为准。 因此，被告作出被诉通知行为事实依据清楚、法律依据充分、程序正当。 三、土地出让金不得随意减免土地出让金依法应缴入地方国库，用于征地拆迁补偿、支农、城市基础设施建设和土地开发等公共领域，支撑着保障房建设、水利建设，以及水、电、气、公共交通等大量民生支出，与国家利益、社会公共利益密切相关。《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）第二条第四款规定，要进一步加强国有土地收益的征收和管理，任何单位和个人均不得减免和挤占挪用土地出让金、租金等土地收益。对于低价出让、租赁土地，随意减免地价，挤占挪用土地收益，造成国有土地资产流失的，要依法追究责任现有法律法规未授权自然资源主管部门享有减免土地出让金的权利。但是，对涉案项目是否需补缴土地出让金以及补缴数额的确定问题，法律法规均已有明确的规定。 综上所述，被告作出的被诉通知行为事实清楚，证据充分，程序正当，但不属于《行政诉讼法》第十二条规定的行政诉讼受案范围。原告主张的事实理由缺乏事实根据和法律依据，理由不能成立。请贵院依法驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，2019年10月8日，被告依据其与浙江省机电设备成套服务中心签订的《杭州市国有土地使用权出让合同》及浙江省机电设备成套服务中心与原告签订的《浙江省机电设备成套服务中心办公综合楼（环城西路74号）交易合同》等有关合同、文件，作出《关于浙江时代广场商贸有限公司办公综合楼补缴土地出让金事项的通知》，通知内容为:“关于你公司申请的坐落于环城西路74号浙江时代广场商贸有限公司办公综合楼补缴土地出让金事项，经讨论研究后,根据《中华人民共和国城市房地产管理法》、《协议出让国有土地使用权规范》（国土资发[2006]114号）、《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》（国土资厅发[2018]4号）、《关于进一步加强土地市场管理规范补办有偿使用手续等有关问题的规定》（杭土资[2008]228号）、《杭州市区建设项目用地复核验收规定》（杭土资发[2011]26号）等文件规定，需补缴出让金为14468.0771万元（其中，规划批准地上建筑面积超过原房产证面积部分需补缴出让金金额为14460.0040万元）。如有异议，请你公司自收到本通知之日起3日内书面提出陈述、申辩。逾期提出的，由此引起的一切法律后果及风险均由你公司自行承担。”原告收到通知后，于2019年10月10日向被告提交了陈述、申辩意见书。 本院认为，被告作出的《关于浙江时代广场商贸有限公司办公综合楼补缴土地出让金事项的通知》，该通知系依据协议及有关文件精神作出的告知行为，并就通知内容告知原告具有陈述、申辩的权利。据此，《关于浙江时代广场商贸有限公司办公综合楼补缴土地出让金事项的通知》，应认定为行政机关为作出行政行为而实施的过程性行为。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告浙江时代广场商贸有限公司的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。 审  判  长 杨佩林 人民 陪 审员 徐 伶 人民 陪 审员 陈 怡 二〇二〇年十月十二日 （代）书记员 戚丹红