西安铁路运输中级法院 行 政 赔 偿 裁 定 书 （2020）陕71行赔终85号 上诉人（原审原告）陈先云，男，1949年9月18日出生，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXX********，住安康市汉滨区。 上诉人（原审原告）陈先存，男，1951年9月16日出生，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXX********，住安康市汉滨区。 上诉人（原审原告）卜贤琴，女，1955年11月24日出生，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXX********，住安康市汉滨区。 上诉人（原审原告）陈先琴，女，1955年8月12日出生，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXX********，住安康市汉滨区。 上诉人（原审原告）陈先玉，女，1961年6月6日出生，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXX********，住安康市汉滨区。 上诉人（原审原告）陈先甲，男，1963年8月22日出生，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXX********，住安康市汉滨区。 共同委托代理人吴成军，北京市京伦律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）安康高新技术产业开发区管理委员会。住所地安康市高新区安康大道与花园大道交汇处安康国家高新区。 法定代表人罗武侠，主任。 委托代理人温荣利，安康高新技术产业开发区管理委员会工作人员。 委托代理人魏书松，陕西宁康律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）安康高新区城市管理执法局，住所地安康市高新区。 法定代表人刘海松，局长。 委托代理人王新萍，陕西金庆律师事务所律师。 上诉人陈先云、陈先存、卜贤琴、陈先琴、陈先玉、陈先甲与被上诉人安康高新技术产业开发区管理委员会（以下简称“高新区管委会”）、安康高新区城市管理执法局（以下简称“高新区城管局”）行政赔偿一案，不服安康铁路运输法院（2020）陕7101行初3号行政赔偿裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院查明，2018年3月16日，陕西省人民政府作出陕政土批[2018]68号《关于安康市2017年度第二十九批次农用地转用和土地征收的批复》(土地审批件)，批准同意将二档村、XX村XX组11.7809公顷集体农用地转为建设用地。2018年5月30日，安康高新区土地统征储备中心（以下简称高新区XX中心）与二档村村民委员会签订了《征收土地协议书》，约定高新区XX中心XX村XX组的集体土地4.890亩。当中包括陈先存承包的水田0.309亩、旱平地1.937亩、旱坡地0.830亩。因陈先存的已被征收承包地中有两座坟墓，高新区飞地办分别于2019年10月23日、2019年11月27日两次向陈先存送达了《迁坟通知单》，告知其用地范围内的三棺坟需立即迁移，5日内到高新区飞地办领取补偿款。2019年11月27日，高新区飞地办发布迁坟公告，要求死者亲属自2019年11月27日至2019年12月2日自行将坟墓迁移至苗岭公益性墓地。在限定的期限内，陈先存未将两座坟墓迁移。2019年12月23日，高新区飞地办工作人员及施工人员将两座坟墓中的三具尸骨迁移至苗岭公益性墓地，高新区城管局到场配合协助。后原告陈先云等六原告向一审法院提起行政诉讼，主张请求确认强制迁移行为违法（另案审理）和行政赔偿。另查明，在两座坟墓中，其中一座坟墓碑文显示，逝者为陈思德、李元英，其子为陈先云、陈先存(妻子卜贤琴)、陈先甲，其女为陈先琴、陈先玉。在本案审理中，经一审法院审查，高新区城管局仅为受邀配合，并非实施迁坟行为的行政主体，不是本案适格被告。一审法院向原告陈先云等六原告予以释明，要求其变更被告，原告陈先云等六原告拒绝变更。上诉人陈先云、陈先存、卜贤琴、陈先琴、陈先玉、陈先甲的一审诉讼请求为：1.两被告对遗骨进行鉴定，交付奶奶、父母的遗骨并按照安康市习俗进行择地安葬；2.两被告负责人及有关责任人对六原告进行赔礼道歉；3.两被告赔偿六原告精神损害抚慰金每人10万元，总计60万元。 一审法院认为，根据高新区飞地办作出迁坟通知、发布迁坟公告、实施强制迁坟行为的事实，可以判定高新区飞地办为实施强制迁坟的主体。因被告高新区管委会没有证据证明高新区飞地办为其职能部门，高新区飞地办不具有行政主体资格，因此，高新区飞地办实施强制迁坟行为属于受被告高新区管委会委托作出，被告高新区管委会为本案适格被告。高新区飞地办作为实施强制迁坟的主体，而被告高新区城管局仅在执行阶段配合高新区飞地办，不能仅以配合行为认定被告高新区城管局为实施强制迁坟的主体，因此，被告高新区城管局不是本案适格被告。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三项规定，错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。这里的错列被告包括多列被告和漏列被告。原告陈先云等六原告将高新区管委会、高新区城管局列为共同被告一并诉讼，属于错列被告。在一审法院释明后，其拒绝变更，依法应裁定驳回其起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三项之规定，裁定：驳回原告陈先云、陈先存、卜贤琴、陈先琴、陈先玉、陈先甲的起诉。 上诉人陈先云、陈先存、卜贤琴、陈先琴、陈先玉、陈先甲上诉称：2019年12月23日,被上诉人将上诉人父母、奶奶二座坟墓强制挖毁,上诉人遂提起诉讼,一审法院驳回上诉人起诉,上诉人认为该裁定错误,具体理由如下:1.高新区城管局是本案适格被告。上诉人提供的照片,尤其是视频显示,强推坟墓现场以高新区城管局为主,该视频中有该单位的身穿行政执法制服的人员在现场,且携带警械,系强推上诉人坟墓的主要实施者,该行政强制执行行为应当由其承担责任。且一审法院查明“高新执法局仅在执行阶段配合高新飞地办”,上诉人提起本案诉讼就是确认二被上诉人行政强制执行行为违法,高新区城管局系本案适格被告。2.一审法院认为“本案的适格被告是高新区管委会”,即使高新区城管局不是适格被告,一审法院根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三项的规定驳回上诉人起诉也不适当。1、该法条第(三)项为错列被告拒绝变更的应驳回起诉,是立案未经开庭审理的情形,本案已经开庭审理,且高新区管委会为适格被告,也应当对高新区管委会是否违法进行判决,对不适格的高新区城管局驳回诉讼请求。一审法院对该法条的理解显然片面机械,没有领会最高院司法解释的本意,一审法院显然陷入共同被告的一个不适格就全部被告不适格的逻辑错误。2、行政相对人本来处于行政执法中相对弱势的一方,行政诉讼法就是保护行政相对人的法,法律规定不明确时应当作出有利于行政相对人的解释。且高新区管委会主体适格而驳回上诉人对全案被上诉人的起诉,显然是让上诉人对高新区管委会再次起诉,这是明显增加上诉人的诉累,一审法院对适格被告不做实体裁判而是简单的驳回起诉显然不适当。综上请求：1.撤销安康铁路运输法院作出的(2020)陕7101行赔初3号行政赔偿裁定；2.发回原审法院重审该案。 被上诉人高新区管委会二审答辩称，1.一审中已经查明高新区城管局不是迁坟行为的主体，上诉人错列行政诉讼被告，一审法院裁定驳回起诉是正确的。本案在一审中已经查明高新区城管局虽向上诉人送达了坟墓《责令限期拆除通知》，但并没有实际实施迁坟行为。迁坟行为是基于坟墓所在地的土地已经被依法征收,后来由髙新飞地办公室协助高新土地统征储备中心完成。上诉人在一审中主张的事实依据是错误的,因此一审法院查明事实清楚,依法裁定驳回起诉是正确的。2.一审法院作出裁定的法律适用正确,依法应予以维持。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三项的规定:错列被告且拒绝变更的应当裁定驳回起诉。法院对当事人是否错列被告必然需要经过审理查明才能确定,驳回起诉并非要求在开庭审理前的时间限制。一审中查明高新区城管局是上诉人错列的行政主体已向上诉人释明,上诉人拒绝变更的情况下法院依法裁定驳回起诉在法律适用上完全正确。综上所述,高新区管委会认为上诉人的上诉请求不成立,请依法驳回上诉人的上诉请求并维持一审裁定。 被上诉人高新区城管局二审答辩称，1.根据《中华人民共和国环境保护法》第七条、《陕西省城市市容环境卫生条例》第五条规定和安康市机构编制委员会安编发(2017)29号文件以及安康市高新区管委会办公室安高新办法(2017)227号文件规定,高新区城管局具有对高新区范围内的环境保护工作实施统一监督管理的行政职责。2.经过一审审理已经查明:上诉人陈先存已故亲人所在的承包土地已经被高新区XX中心依法征收,高新区管委会下设的高新区飞地办已经先后两次给上诉人下发了迁坟通知,后又发布迁坟公告。在公告限定的自行迁移期满后,高新区XX座坟墓中的三具尸骨迁移至苗岭公益墓地。以上事实有高新区管委会一审提供的证据以及确认上述事实的当庭陈述所印证,足以认定高新区飞地办是本案实施强制迁坟的主体。高新区城管局作为对高新区范围内环境保护工作实施统一监督管理的行政机关,接到高新技术产业开发区飞地经济工作办公室的施工报告,派员对现场施工实施环保监督,防止环境污染,而非是迁坟行为的具体实施者,一审裁定确认高新区城管局不是本案适格被告,其裁定认定的事实清楚,证据充分。3.在两案的一审审理中,法庭根据已经查明高新区城管局并非本案实施强制迁坟的主体,不是本案适格被告的事实,向六被上诉人予以释明,要求其变更被告,六被上诉人拒绝变更,应当自行承担不利的法律后果。行政诉讼法以及司法解释规定,公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的,应当以直接作出该行为的行政机关为被告提起行政诉讼；协助起诉人正确确定被告是人民法院的义务,人民法院对起诉人错列被告的,不应运行驳回起诉,而应加以释明引导,以准确确定被告。同时,按照人民法院明确的释明引导变更适格被告,则是起诉人的义务；原告拒绝接受释明的,应当承担不利后果。多列或者错被告,既无助于纠纷及时解决,也浪费行政与司法资源,人民法院不应支持。一审裁定依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条“有下列情形之一,已经立案的,应当裁定驳回起诉:……(三)错列被告且拒绝变更的……”的规定,依法裁定驳回上诉人在一审的起诉,其审理程序合法,适用法律准确,依法应予维持,被上诉人在上诉状中称“该条第(三)项错列被告拒绝变更的应驳回起诉,是指立案未经开庭审理的情形”完全是上诉人对法律规定的错误理解和任意解读,其上诉理由不成立。综上请求二审法院依法裁定驳回上诉人的上诉请求,维持一审裁定。 二审中各方当事人均未提交新的证据。 本院查明事实与一审法院查明事实一致，予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项规定,提起诉讼应当有明确的被告。第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，上诉人提起本案诉讼,请求确认被上诉人高新区管委会、高新区城管局强制挖毁坟墓的行为违法。针对行政机关实施的事实行为而提起的诉讼,被告的确定原则上遵循“谁行为谁被告”的标准。经查，在案《领取迁坟补偿款通知单》、《迁坟通知单》、《迁坟公告》等证据证明，上诉人所诉的迁坟行为系安康高新XX中心依据安康高新飞地办作出的迁坟通知而实施的，因安康高新XX中心是安康高新管委会的内设事业单位，其不具有行政职权，亦不存在经法律、法规、规章明确授权行使行政职权的情形，故安康高新XX中心所实施的强制迁坟行为应视为安康高新管委会委托其所作的行政行为。依据上述法律规定，该行政行为的法律后果依法应由委托机关安康高新管委会承担行政主体责任。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项规定，错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。一审据此裁定驳回起诉并无不当。 本案是上诉人陈先云等六人认为被上诉人违法挖毁其亲属坟墓而提起的行政赔偿诉讼，行政赔偿的前提是行政行为违法，因本案被诉的行政行为依照法定程序并未被确认为违法，故上诉人提起的行政赔偿之诉缺乏依据。综上，上诉人陈先云、陈先存、卜贤琴、陈先琴、陈先玉、陈先甲的上诉请求和理由不能成立,本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 侯文锋 审 判 员 刘宇红 审 判 员 侯 斌 二〇二〇年十月十四日 法官助理 段茗琪 书 记 员 赵成园 1