广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终494号上诉人（原审原告）：张语妹，女，1953年9月4日出生，汉族，住广东省揭西县。上诉人（原审原告）：黄秋好，男，1958年10月10日出生，汉族，住广东省揭西县。上述两上诉人共同委托代理人：王金玉，广东沁森律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：揭西县人民政府。住所地：广东省揭西县河婆街道霖都大道**。法定代表人：魏洁林，代县长。委托代理人：陈述万。委托代理人：陈涛，广东德万律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：揭阳市人民政府。。住所地：广东省揭阳市榕城区临江北路**法定代表人：张科，市长。委托代理人：王凯熙。委托代理人：杨望明，广东益信律师事务所律师。原审第三人：刘珍，女，1957年8月24日出生，汉族，住广东省揭西县。上诉人张语妹、黄秋好因诉被上诉人揭西县人民政府（下简称揭西县政府）、揭阳市人民政府（下简称揭阳县政府）土地承包经营权登记纠纷一案，不服广东省揭阳市中级人民法院（2018）粤52行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：黄添元（已故）为揭西县河婆街道马头村经济联合社成员，原告张语妹系其大儿子黄秋营（已故）的妻子，原告黄秋好系其第三儿子，第三人刘珍系其第二儿子黄秋玲（已故）的妻子。第三人刘珍一户的家庭成员共五人，分别为第三人刘珍、黄巧云、黄巧丹、黄巧辉、黄巧巧。2016年1月8日、15日，揭西县河婆街道马头村经济联合社分别召开村民代表会议，讨论通过了土地承包工作小组组成人员及《农村土地承包经营权确权方案》，并将《农村土地承包经营权确权方案》进行公示。揭西县河婆街道马头村经济联合社在完成资料收集、摸底调查、外业调查、内业处理、审核公示后，于2017年10月2日与第三人刘珍签订《农村土地（耕地）承包合同书》，约定第三人刘珍承包马头村庙山下、新宫下、韩科塘、白沙园、砍下、三角寨、禾辽垅等七块土地共计2.91亩，承包期限30年，自1999年12月29日起至2029年12月29日止。2017年10月12日，第三人刘珍向揭西县政府提交《农村土地承包经营权登记申请书》，请求揭西县政府颁发农村土地承包经营权证。2017年10月14日，发包方揭西县河婆街道马头村经济联合社将承包方案、第三人及其承包土地的详细情况、土地承包合同等材料报揭西县河婆街道办事处初审。揭西县河婆街道办事处对材料予以初审，认为材料符合规定予以登记造册，并上报揭西县农业局审核。揭西县农业局对材料予以审核，认为申请材料符合规定，编制《农村土地承包经营权证登记簿》，并报请被告揭西县政府颁证。2017年12月26日，被告揭西县政府向第三人刘珍作出揭西县农地承包权〔2017〕第445222001213000237J号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，该证载明承包地块情况：承包地实测总面积2.91亩；承包地块7块；分别为：庙山下，面积0.31亩，四至：东至黄会管，西至黄纪进，南至黄永明，北至黄纪进；新宫下，面积0.85亩，四至：东至黄斯远，西至未承包地，南至黄斯远，北至未承包地；韩科塘，面积0.25亩，四至：东至未承包地，西至蔡引妹，南至未承包地，北至未承包地；白沙园，面积0.20亩，四至：东至未承包地，西至未承包地，南至未承包地，北至未承包地；砍下，面积0.35亩，四至：东至小路，西至未承包地，南至未承包地，北至未承包地；三角寨，面积0.13亩，四至：东至黄龙安，西至道路，南至黄素君，北至未承包地；禾辽垅，面积0.82亩，四至：东至黄振汝，西至黄永明，南至黄茂进，北至蔡玉。原告张语妹、黄秋好不服，向被告揭阳市政府申请行政复议，请求：一、撤销揭西县政府于2017年12月26日作出揭西县农地承包权〔2017〕第445222001213000237J号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》的行为；二、责令揭西县政府认真调查事实真相，合法合理对待申请人的请求，依法更正涉案经营权证上实际土地情况，重新作出确权行为。被告揭阳市政府受理两原告的行政复议申请后，于2018年7月4日向两原告发出《行政复议受理通知书》，同日向揭西县政府发出《提出行政复议答复通知书》，2018年7月9日，向第三人刘珍发出《第三人参加行政复议通知书》。2018年7月13日，揭西县政府向揭阳市政府提交《行政复议答复书》及作出该具体行政行为的证据、依据等材料。2018年7月27日，揭阳市政府分别向各方当事人发出《行政复议开庭审理通知书》，并于2018年8月6日组织各方当事人对案件进行公开开庭审理。2018年8月21日，揭阳市政府分别向各方当事人发出《延长行政复议审查期限通知书》。2018年9月12日，被告揭阳市政府作出揭府行复〔2018〕62号《行政复议决定书》，决定：根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持揭西县政府于2017年12月26日向第三人刘珍颁发揭西县农地承包权〔2017〕第445222001213000237J号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》的行政行为。原告不服，向法院提起行政诉讼，诉请如前。另查明，被告揭西县政府向第三人刘珍颁发的揭西县农地承包权〔2017〕第445222001213000237J号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》中的庙山下、新官下、韩科塘、三角寨、禾辽垅五块土地记载的西至及南至，与《农村土地（耕地）承包合同书》及《农村土地承包经营证登记簿》记载的西至及南至不一致，相互颠倒。原审法院认为，本案争议的主要焦点：被告揭西县政府向第三人刘珍颁发涉案《农村土地承包经营权证》的行政行为及被告揭阳市政府作出的被诉行政复议决定是否合法。一、被告揭西县政府向第三人刘珍颁发揭西县农地承包权〔2017〕第445222001213000237J号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》的行政行为是否合法。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。”的规定，被告揭西县政府具有向第三人刘珍颁发农村土地承包经营权证的法定职责。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”根据上述规定，县级人民政府向承包方颁发土地承包经营权证，系对承包方基于生效承包合同取得的土地承包经营权进行确认的行政行为。本案中，首先，发包方揭西县河婆街道马头村经济联合社与第三人刘珍签订了《农村土地（耕地）承包合同书》，第三人刘珍因此取得了涉案7块土地的承包经营权。被告揭西县政府据此向第三人刘珍颁发揭西县农地承包权〔2017〕第445222001213000237J号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，对第三人刘珍取得的涉案土地承包经营权进行确认的行政行为，认定事实清楚、证据充分，适用法律、法规正确。其次，根据被告揭西县政府提交的证据显示，揭西县河婆街道马头村经济联合社的《农村土地承包经营权确权方案》，系经村民代表大会讨论通过。第三人刘珍向被告揭西县政府申请颁发农村土地承包经营权证后，揭西县河婆街道马头村经济联合社将确权方案、第三人及其承包土地的详细情况、承包合同等材料报揭西河婆街道办事处初审，再报揭西县农业局审核后，报请被告揭西县政府颁证。显然，被告揭西县政府向第三人刘珍颁发被诉《农村土地承包经营权证》的行政行为，符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定，程序合法。再次，原告张语妹、黄秋好提交的分别登记在其名下的揭西县农地承包权〔2017〕第445222001213000222J号、第445222001213000242J号《农村土地经营权证》，与揭西县政府颁发给第三人刘珍的涉案《农村土地承包经营权证》登记的地块不同，且不存在相邻、交叉、重叠的情形。原告张语妹、黄秋好主张涉案7块土地由其承包经营，系其与第三人及揭西县河婆街道马头村经济联合社之间因土地承包经营发生的纠纷，不属本案审查范围。原告张语妹、黄秋好诉称马头村经济联合社的土地承包确权方案不成立，被告揭西县政府就同样的地块颁发不同的经营权证，其向第三人刘珍颁发涉案《农村土地承包经营权证》的行政行为证据不足、违反法定程序，理由不成立，应予驳回。二、被告揭阳市政府作出的揭府行复〔2018〕62号《行政复议决定书》是否合法。本案中，两原告不服被告揭西县政府向第三人刘珍颁发涉案《农村土地承包经营权证》的行政行为，向被告揭阳市政府提出行政复议申请。被告揭阳市政府遵循立案受理、通知、审查、作出复议决定和送达等法定程序及时限规定，并根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，于2018年9月11日作出揭府行复〔2018〕62号《行政复议决定书》，决定维持揭西县政府于2017年12月26日向第三人刘珍颁发揭西县农地承包权〔2017〕第445222001213000237J号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》的行政行为，并无不当，应予支持。同时，被告揭阳市政府指出揭西县政府颁发的涉案《农村土地承包经营权证》中的庙山下、新宫下、韩科塘、三角寨、禾辽垅五块土地记载的四至部分内容与《农村土地（耕地）承包合同书》《农村土地承包经营权登记簿》存在着不一致的问题，但该错误登记并不会对涉案《农村土地承包经营权证》的效力产生实质影响，属于笔误，揭西县政府应依据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》等有关规定予以更正正确。原告张语妹、黄秋好诉称被告揭阳市政府行政复议违反法定程序，理由不成立，予以驳回。综上所述，被告揭西县政府向第三人刘珍颁发揭西县农地承包权〔2017〕第445222001213000237J号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》及被告揭阳市政府作出的揭府行复〔2018〕62号《行政复议决定书》，认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。原告张语妹、黄秋好的诉求理据不足，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告张语妹、黄秋好的诉讼请求。上诉人张语妹、黄秋好不服原审判决，向本院上诉称：一、被上诉人一揭西县人民政府作出的行为认定事实不清，违反反律规定，一审判决认定不清，应依法改判。涉案《农村承包经营证》中的7块土地并非刘珍承包，而是黄添元等人承包，上诉人两人和黄添元共同承包该地块根本不属于刘珍。被上诉人一颁证不具备颁证的前提条件。涉案土地一直处于争议中，确权无法进行，村委在无法查清事实的情况下和刘珍签订承包合同，街道办也无法确权，二者的行为违反相关法律规定。颁发土地承包经营证应当审查土地承包经营合同。本案中被上诉人一在颁证过程中未依照要求履行相关法律程序，未审查承包合同即作出的颁证行为应予撤销。本案中的承包合同签订时间为2017年10月2日，即承包人自2017年10月2日才取得承包权。在此前刘珍并未取得承包权，被上诉人一核发涉案承包经营证确认刘珍自1999年就进行过承包登记缺乏事实依据。二、被上诉人一作出的行为依据不足，应予撤销。本案中被上诉人一提交的《土地确权登记工作会议记录》写明方案需要各承包户表决后才生效，但承包户共有476户，参加会议的只有21人，而且参加会议的人员中，部分村民代表又未参加2016年1月8日和15日的马头村土地确权工作会议。该方案未经公示尚未生效，不能作为被上诉人一颁证的前提条件。上述确权方案反映是以1999年第二轮承包登记为基准的，但被上诉人一并未提交1999年的承包登记情况，没有证据本案争议的7块土地在1999年的承包情况，被上诉人一认为属于刘珍承包依据不足。被上诉人提交的《承包土地调查表》明显是伪造的。本村塘房队的土地测量是在2016年12月11-13日集中进行的，被上诉人一提交的《承包土地调查表》中，刘珍和村委委员签名确认该地块的界址和相邻状况的时间却为2016年8月20日，所以该份证据属于伪造。被上诉人一也一直未对涉案土地承包公示情况进行审核。被上诉人一依据伪造的材料作出的颁证行为应予撤销。三、被上诉人一颁发涉案承包经营证违反法定程序，应当依法撤销。根据《中华人民共和国农村土地承包经营证管理办法》第七条规定的发证程序，办证申请应当由发包方向人民政府农村经营管理部门提出办证申请，本案中却是由刘珍提出申请的，且并没有证据证明经过农村管理部门初审后由乡（镇）人民政府书面提出申请的程序。而且本案中刘珍签订的承包合同书明显是为了获取承包经营证后补的材料，被上诉人一未经严格审查核实，更未实地查看，其核发涉案承包经营证损害了上诉人对涉案土地享有的合法权益，依法应予撤销。四、涉案《土地承包经营证》登记内容错误，违法法律规定，依法应予撤销。一审法院已经认定被上诉人一作出的《土地承包经营证》确有错误，违反《中华人民共和国农村土地承包经营权证证管理办法》第九条的规定，依法应予撤销。且登记的地块和上诉人的《土地承包经营证》上的地块出现重复，属于严重错误。五、被上诉人二作出的《行政复议决定书》认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。行政机关核发土地承包经营证，应当对相关材料尽到审慎审查的义务以及进行必要的实地查验，被上诉人一收到材料即发证与法律规定不符。被上诉人一作出的发证行为有误应予撤销，一审法院认定被上诉人一、二的行为合法认定事实不清，应当依法改判，以保障上诉人的合法权益。上诉请求：请求依法撤销一审判决，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人揭西县人民政府、揭阳市人民政府均答辩称：一审认定被上诉人向刘珍颁发的涉案土地承包经营证合法正确，被上诉人揭阳市人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，复议程序及结果合法，上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，应予驳回。原审第三人刘珍未提交答辩意见。本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》（2009年8月27日修正）第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”第二十三条第一款规定：：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”依据上述规定，农村集体经济组织成员取得《农村土地承包经营证》的前提是承包人和农村集体经济组织签订土地承包合同。本案中原审第三人刘珍和发包方揭西县河婆街道马头村经济联合社已经签订了《农村土地（耕地）承包合同书》，揭西县政府据此给原审第三人刘珍核发涉案《农村土地承包经营权证》，且该证记载由刘珍承包的地块和上诉人承包的地块亦不存在相邻、重叠或包罩等情形，揭西县政府核发涉案《农村土地承包经营权证》事实和法律依据充分，揭阳市政府经复议予以维持并无不当，上诉人请求撤销刘珍持有的涉案《农村土地承包经营权证》的理由不能成立，原审法院判决驳回其诉讼请求正确，本院依法予以维持。上诉人上诉主张，揭西县政府作出的发证行为认定事实不清，依据不足，违反法定程序，揭阳市政府作出的涉案复议决定认定事实不清，适用法律错误，原审判决认定事实错误的该，上诉请求撤销原审判决并改判，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人张语妹、黄秋好共同负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇二〇年十月三十一日书记员  刘 丹