江苏省扬州市江都区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏1012行初69号 原告钱瑞尧，男，1939年10月13日生，汉族，住高邮市。 委托代理人蒋小祥，江苏中望律师事务所律师。 被告高邮市综合行政执法局，住所地高邮市盂城南路**。 法定代表人何飞，该局局长。 出庭行政机关负责人周荣跃，该局副局长。 委托代理人管蕾，该局法制科副科长。 原告钱瑞尧与被告高邮市综合行政执法局（以下简称高邮综合执法局）撤销行政行为一案，本院于2020年4月22日立案后，在法定期限内向被告邮寄送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月5日公开开庭审理了本案。原告钱瑞尧的委托代理人蒋小祥，被告高邮综合执法局的行政机关负责人周荣跃及其委托代理人管蕾到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年12月26日，高邮综合执法局向钱瑞尧作出邮综执罚字〔2019〕1082号《行政处罚决定书》（以下简称1082号决定书），主要内容为：“经本机关依法调查，现查明你违法事实如下：1987年至2006年期间，你在高邮市××号进行下列建设：①主屋南侧天井内建设附属用房三间，东西9.7米，南北4.7米，面积45.59平方米，砖混结构。②主屋南侧附属用房平台上建设房屋两间，东侧房屋东西3.5米，南北4.7米，面积16.45平方米，砖瓦结构；西侧房屋东西2.8米，南北4.7米，面积13.16平方米，砖瓦机构。上述建设合计面积75.2平方米，已建成使用，均未取得《建设工程规划许可证》。以上事实有以下证据证明：……。根据以上查明的事实，本机关于2019年12月11日向你送达《行政处罚事先告知书》。你在规定时间内未进行陈述、申辩。本机关认为,你未取得《建设工程规划许可证》进行建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，应当申请办理建设工程规划许可证，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《江苏省城乡规划条例》第六十二条的有关规定，依据规划部门会商意见，对照《高邮市综合行政执法局行政处罚自由裁量参照标准》，本机关决定对你作出以下行政处罚：限十日内自行拆除在傅公巷××号主屋南侧天井内建设的合计面积为75.2平方米的房屋。” 原告钱瑞尧诉称，一、原告搭建房屋的具体时间未查明。原告夫妻两人育有三子一女，六口人居住在70平方米的平房相当拥挤。大儿子婚后于1987年生育一女，家中人口增至八人，所以原告于1987年筹资在主屋南侧天井内建设了简易的附属用房三间。三儿子婚后于1997年生育一子，原告便于1997年在搭建三间附属用房的平台的东侧搭建一间房屋。后因二儿子和女儿有时也会回家居住，原告又于2006年在附属用房的平台的西侧搭建一间房屋。原告三次搭建行为的时间是很明确的，被告表述原告在1987年到2006年间建设附属房屋并不准确。二、被告对原告建设主屋南侧天井内的附属用房存在重复处罚行为，违反了一事不再罚原则。原告搭建主屋南侧天井内附属用房后不久，就受过罚款的行政处罚。三、被告作出行政处罚的法律依据错误。被告依据《中华人民共和国城乡规划法》等法律规定处罚发生于该法实施前的行为，明显失当。从法理上看，法不溯及既往。再之，依据1990年12月11日全国人大常委会办公厅给建设部的复函和《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》，本案实体问题的处理应当适用《中华人民共和国城市规划法》。四、即使对原告的建设行为进行处理，应当适用行为时的法律。《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定，只有在严重影响城市规划的情况下，才可以给予限期拆除的行政处罚。被告没有任何证据证明原告当年的扩建行为已严重影响当年高邮的城市规划，且原告搭建房屋的行为并不影响他人，也没有影响市容，故被告处罚原告自行拆除无法律依据。原告的诉讼请求：1、判令撤销被告作出的1082号决定书；2、判令停止1082号决定书的执行。 原告向本院提供了以下证据： 1、房屋所有权证、常住人口登记卡，证明原告主体适格。 2、1082号决定书，证明被告处罚行政行为适用法律错误。 被告高邮综合执法局辩称，一、被告具备行政处罚的执法主体资格。国务院于2002年8月下发了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，授权省级人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤的开展相对集中行政处罚权工作，江苏省人民政府于2003年8月出台了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知》。扬州市人民政府于2012年4月下发了《关于在高邮市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的通知》。高邮市人民政府于2013年6月发布《关于印发的通知》，该办法规定了高邮市城市管理行政执法局（机构改革后为被告高邮综合执法局）在高邮市××规划区及建制镇规划区范围内集中行使城市规划管理等方面的行政处罚权。二、涉案决定书认定事实清楚、证据充分、程序合法。2019年9月4日，被告接信访举报傅公巷44号有违法建筑。同年9月11日，被告经现场勘查，原告在傅公巷的上述建设行为未办理过建设工程规划许可证。被告执法人员在调查取证过程中，因违建时间年代久远，且本案的起因是原告与周边邻居矛盾尖锐，互相举报，周边邻居与原告均不配合执法人员的调查。根据证人汤某,4的陈述，原告主屋南侧附属用房平台上建设两间房屋的时间分别为2004年、2006年。2019年9月6日，原告在《责令改正通知书的回复》中陈述，主屋南侧附属用房一层平台上建设两间房屋的时间分别为1996年、2006年。因证人与原告自身的陈述不一致，且因历史因素，被告确定违法建设时间为1987年至2006年期间，该表述应是客观、清楚的。三、涉案决定书适用法律正确，不违背“法不溯及既往”原则。1、涉案违法建设虽于1987年至2006年期间建成，但至今未取得城乡规划主管部门相关许可，也未自行改正，产生的社会危害基本未消除，其违法行为依然存在，处于继续状态，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款“违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”的规定，应依法追究，不违背“法不溯及既往”原则。2、本案跨越了《城市规划条例》、《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国城乡规划法》，因违建处于继续状态，其违法行为从《城市规划条例》、《中华人民共和国城市规划法》施行期间发生，一直继续到《中华人民共和国城乡规划法》颁布实施，应受新法调整。此外，根据《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中第三条关于新旧法律规范的适用规则，其中规定下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。因本案的违建行为呈继续状态，即可认为原告的建设行为非发生在新法施行以前的行为，而是新的违法行为，继而适用新法。《城市规划条例》、《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国城乡规划法》均规定了未取得规划许可的建筑物为违法建筑物，三者对在城市规划区内进行建设须取得建设工程规划许可证件及未取得建设工程规划许可证件的法律后果，虽然在条文表述上略有不同，但含义是相同的，所以被告适用《中华人民共和国城乡规划法》并无不妥。四、本案未违反一事不再罚的原则。被告自2013年成立至今，对原告的违建行为未作出过罚款的行政处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，一事不再罚原则是指对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。本案中，被告的处罚决定是限期拆除，并未对原告的违法行为作出罚款。五、被告作出限期拆除的处罚决定合法、合理。住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条对“尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形”作出了明确规定，原告的案涉违法建设显然不具备该条规定的情形，至于原告陈述家里人口多、家庭条件困难等理由更不符合上述规定的情形。另外，一个城市的总体规划是由规划部门进行编制的，被告作为执法部门，没有相关技术认定违建房屋是否影响规划，经与规划部门会商，规划部门认定原告的违建房屋无法补证，新河北路傅公巷区域属规划严格控制区域，故对于无法改正的违法建设，被告作出限期拆除的处罚决定是合法、合理的。综上，1082号决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，建议法院驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提供了以下证据、依据： 第一组证据：1、江苏省人民政府苏政发[2003]89号《省政府关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知》；2、扬州市委办公室、扬州市人民政府办公室扬办〔2019〕5号《市委办公室、市政府办公室关于印发的通知》；3、高邮市人民政府邮政规〔2013〕1号《市政府关于印发的通知》。证明机构改革后由被告行使城市规划管理方面的行政处罚权。 第二组证据：1、2019年9月11日的现场勘验笔录及现场照片；2、2019年9月20日的现场勘验笔录及现场照片；3、当事人身份信息证明；4、不动产产权情况表及房屋用地平面图；5、案件会审联系单；6、唐晨来证人证言笔录；7、汤某,4证人证言笔录；8、原告对《责令改正通知书》的回复。证明被告作出的行政处罚决定认定事实清楚。 第三组证据：1、案件受理登记表；2、《核查通知书》、《责令改正通知书》及送达照片、见证人证明材料；3、立案审批表；4、会议纪要；5、行政处罚事先告知书；6、行政处罚决定书；7、执法人员执法证件复印件。证明行政处罚决定的程序合法。 第四组证据：法律依据，主要有《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条，《城市规划条例》第四十四条、第五十条，《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、第四十条，住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条、第七条，证明本案适用法律正确。 经庭审质证，对被告提供的证据，原告质证认为：第一组证据真实性无异议。第二组证据中的第1-2项现场勘验笔录中记载的房屋建筑时间错误。该组第3-4项证据真实性无异议。该组第5项证据真实性无异议，但对高邮市自然资源和规划局的意见不予认可。该组第6项唐晨来的证人证言有异议，唐晨来作为高邮市自然资源和规划局的工作人员，其已参与执法，再作为证人有失公正，且原告房屋所在地是否属于规划严格控制范围，应当有相关文件，不能仅凭证人证言予以证实。该组第7项汤某,4证人证言有异议，汤某,4确系原告的邻居，但两户多年处于不和状态，其陈述原告房屋建成时间等事实，在没有其他证据情况下，不应作为被告行政处罚时的事实依据。该组第8项证据真实性无异议。第三组证据中的第1项、第3项、第4项的真实性无法确认，被告仅提供了受理、立案审批流程的证据，没有提供对处罚的审查和审批流程的证据。该组第2项、第5项、第6项证据的真实性无异议。该组第7项证据由法院核实。第四组证据法律规定无异议，但对关联性有异议。 对原告提供的证据，被告质证认为：原告提供的1-2证据真实性无异议。 经审理查明，原告钱瑞尧系高邮市傅公巷44号（产权登记地址为傅公巷××号）房屋所有权人。2019年9月11日，被告高邮综合执法局根据群众举报，对高邮市傅公巷44号未取得《建设工程规划许可证》进行建设的行为予以受理，并分别于当日、同年9月20日对上述房屋进行了现场核查勘验，核查情况为原告在主屋南侧建设附属用房，东西9.7米，南北4.7米，面积45.59平方米，砖混结构；原告在主屋南侧附属用房一层平台上建设房屋两间，东侧房屋东西3.5米，南北4.7米，面积16.45平方米，砖瓦结构；西侧房屋东西2.8米，南北4.7米，面积13.16平方米，砖瓦结构。同年9月11日，被告向原告作出责令改正通知书，责令原告自行改正违法建设行为。被告在社区工作人员见证下将该通知书留置送达给原告。同年9月16日，原告对被告的责令改正通知予以书面回复。同年9月20日，被告对高邮市傅公巷44号未取得《建设工程规划许可证》进行建设的行为立案查处。2019年11月11日，被告就原告违法建设行为是否办理过《建设工程规划许可证》、如未办理能否补办、如不能办理是否属于无法采取改正措施消除影响、应予拆除等情形会审，并征求高邮市自然资源和规划局意见，该局会审意见为：经现场勘查，该户未取得《建设工程规划许可证》，且无法补证，建议大队依法拆除。2019年12月10日，被告向原告作出行政处罚事先告知书，告知原告违法建设情况、违反的法律规定、拟作出的行政处罚以及陈述申辩权利及方式。同年12月11日，被告将该通知书直接送达给原告家属陈秀英。2019年12月26日，被告作出1082号决定书，在社区工作人员见证下将该决定书留置送达给原告。 本院认为，根据江苏省人民政府苏政发[2003]89号《省政府关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知》，扬州市委办公室、扬州市人民政府办公室扬办〔2019〕5号《市委办公室、市政府办公室关于印发的通知》，高邮市人民政府邮政规〔2013〕1号《市政府关于印发的通知》等文件规定，被告具有对在城市规划区及建制镇规划区内的违法建（构）筑物予以行政处罚的法定职责。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。该法第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，被告作出的1082号决定书认定原告未取得建设工程许可证擅自建设建筑物，该认定有在案证据予以佐证，形成了有效的证据链，认定事实清楚。被告经过现场勘验，调查取证等法定程序，向原告作出责令整改通知书、行政处罚事先告知书后，作出1082号决定书，处罚程序合法。至于适用法律，因原告对主屋南侧附属房屋及该附属房屋一层平台上房屋的建设行为均未取得《建设工程规划许可证》，属违法建设行为，则建成的房屋应系违法建筑，原告的违法建设行为虽发生于《中华人民共和国城乡规划法》实施以前，但违法建筑属于违法行为持续状态，违法行为处于持续状态的，应当适用违法行为终了时有效的法律，因此，被告于2019年作出行政处罚时，适用作出行政处罚时有效的《中华人民共和国城乡规划法》符合法律规定。原告认为被告对其建设主屋南侧附属房屋的行为存在重复处罚行为，因其未提供证据证明，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告钱瑞尧的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告钱瑞尧负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于江苏省扬州市中级人民法院，同时按照国务院《诉讼费用交纳办法》规定向江苏省扬州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元（江苏省扬州市中级人民法院开户行：工商银行扬州分行汶河支行，帐号：11×××57）。 审 判 长  周 红 人民陪审员  冯长发 人民陪审员  仇荣旭 二〇二〇年十月二十一日 书 记 员  栾晨惠