广西壮族自治区平南县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂0821行初21号 原告蒙东，男，1983年2月10日出生，汉族，农村居民，住平南县。 委托代理人蒙东柱，男，1990年8月12日出生，汉族，农村居民，住平南县（系原告的堂弟）。 委托代理人覃守业，男，1958年8月7日出生，平南县镇隆镇法律服务所法律工作者，住平南县。 被告平南县大新镇人民政府，所在地址平南县大新镇大新街。 法定代表人何文婵，镇长。 委托代理人陈慧才，该政府工作人员。 委托代理人梁天武，广西李登之律师事务所律师。 被告平南县人民政府，所在地址平南县城东路**。 法定代表人杨大东，该县县长。 委托代理人臧华翔，平南县司法局工作人员。 委托代理人林子程，广西律翔律师事务所律师。 第三人蒙福钦，男，1980年5月19日出生，汉族，农村居民，住，住平南县/div> 原告蒙东不服被告平南县大新镇人民政府作出的“新政处字”【2019】01号行政处理决定和被告平南县人民政府作出的“平政复决”[2020]3号行政复议决定 ，于2020年6月29日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月22日立案后，于2020年8月6日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月28日公开开庭审理了本案。原告蒙东的委托代理人蒙东柱、覃守业，被告平南县大新镇人民政府的委托代理人陈慧才、梁天武，被告平南县人民政府的委托代理人臧华翔、林子程，第三人蒙福钦到庭参加了诉讼，证人程某出庭作证。本案现已审理终结。 被告平南县大新镇人民政府（以下简称大新镇政府）根据案外人蒙似然（系第三人蒙福钦堂叔）的申请，于2019年8月8日作出“新政处字”【2019】01号行政处理决定（以下简称01号处理决定），认为根据相关证据不能证明蒙似然将旧机房使用权转让给蒙如兴，也没有有效证据证明蒙如兴委托蒙似然代其购买争议旧机房，因此根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第十五条的有关规定，确认关垌村新成屯一组旧机房地使用权为蒙似然所有。原告蒙东不服，向被告平南县人民政府申请行政复议，在平南县人民政府行政行政复议期间蒙似然去世，平南县人民政府遂根据蒙似然生前出具的“财产遗送书”，将蒙福钦列为第三人参加行政复议，并且认为原告申请撤销01号处理决定的理由不能成立，于2020年6月10日作出“平政复决”[2020]3号行政复议决定（以下简称3号复议决定），维持01号处理决定。 原告蒙东诉称，一、被告大新镇政府2019年8月8日作出的01号处理决定程序违法。1.2019年3月司法局与法制办（行政复议办）合并为新的司法局，也就是新的司法局履行行政复议的职能，司法所是司法局的派出机构，司法所的行为就是代表司法局的行为。被告大新镇人民政府作出01号处理决定整个过程包括现场勘验、调查调解，大新司法所工作人员曾重歌均在其中参与，司法局作为履行行政复议工作的工作人员既当裁判员又当运动员是严重违法的。2.根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十六条规定，现场勘验要基层组织代表参加 ，然而被告大新镇政府在现场勘验过程中只绘制旧机房地勘验图，没有绘制争议区域图，更没有双方当事人签名、基层组织人员签名、主持勘验人签名、争议地范围，只有绘图人赵思霖一人签名。可见勘验程序严重违法。3.01号处理决定第5页附件-写纠纷地勘验图，然而最后一页关垌村新成屯一组旧机房地勘验图,牛头对马嘴，谈何程序？4.被告大新镇人民政府查明：新成屯于1979年左右分为一二组，蒙似然是新成一村民小组，蒙东是新成二村民小组。蒙似然与蒙东争议旧机房地实质是两个村民小组的土地权属争议，应当以村民小组名义提出权属纠纷调处申请，以蒙似然个人名义提出是不适格。并且是两个集体的土地权属纠纷，根据《土地管理法》和《广西壮族自治区土地山林水利权属调解处理条例》有关规定应当由县级人民政府处理，大新镇人民政府处理属程序违法、属乱作为。5.确权申请人蒙似然于2016年2月18日提出确权申请,被申请人蒙如兴2017年病故，2019年8月8日被告大新镇政府作出01号处理决定，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十一条规定，确权处理期限为六个月，被告大新镇政府却在三年六个月才作出处理决定，程序违法。二、被告大新镇政府2019年8月8日作出01号处理决定认定事实不清。三、被告大新镇政府作出的01号处理决定适用法律错误。四、被告平南县人民政府维持被告大新镇政府作出的01号处理决定是错误的。1.被告平南县人民政府明知大新司法所人员曾重歌在确权过程中既当裁判员又运动员，并且复议申请人蒙东在复议中也提出了曾重歌的违法行为，然而被告平南县人民政府故意装作不知道，却维持了01号处理决定。2.被告平南县人民政府对被告大新镇政府在行政确权过程中程序违法、认定事实不清、适用法律错误也是故意装作不知道，在复议决书只字不提（复议申请人蒙东于2020年4月7日提交有一份《申请人蒙东要求撤销大新镇人民政府2019年8月8日作出的【2019】01号事实与理由》,却维持了01号处理决定。3.行政复议第三人蒙似然在复议过程中死亡，蒙似然无配偶更无子女（包括抱养、非婚生育），其父母早已死亡，只有大哥蒙似谅一人 （单身），其明确表态放弃土地权属争议。蒙福钦作为确权代理人，与蒙似然不是直系亲属，怎么变成第三人,五保户死亡后的宅基地应该收归集体所有，不存在继承问题。2016年2月18日的“财产遗送书”是否是蒙似然亲笔所写？有无在场人？为什么在2020年5月29日才提供？在复议过程中是否经过质证？有什么法律规定蒙似谅有权同意蒙福钦继承蒙似然的财产？五、漏列当事人，本案的申请人蒙似然是五保户在复议期间已经死亡，按照法律规定五保户死亡的，空闲宅基地应该归回村民小组集体所有，由村民小组重新安排使用，但是在本案没有将新成村民小组列为当事人。六、县人民政府在复议阶段将蒙福钦列入第三人是错误的，即使蒙似然与蒙福钦的协议成立，争议的空闲宅基地也不可能继承。七、平南县人民政府在复议的时候没有进行调解违反程序强制性规定。为了维护原告的合法权益，根据《行政诉讼法》有关规定，特此提起诉讼，请求1、撤销被告大新镇政府作出的01号行政处理决定；2.撤销被告平南县人民政府作出的3号复议决定。 原告提供的证据有： 1.身份证，证实原告身份。 2.行政处理决定书，证实被告大新镇政府程序违法、认定事实不清、适用法律错误。 3.4月7日补充的事实与理由，证实被告大新镇政府程序违法、认定事实不清、适用法律错误。 4.行政复议决定书，证实被告平南县人民政府没有查明被告大新镇政府程序违法、认定事实错误、适用法律错误。 5.蒙元明于2020年8月23日出具的情况说明，证明原告对部分争议地作了处分。 6.证人程某的证言，证明原告父亲蒙如兴于1992年-2002年将旧机房出租给他做弹棉加工场使用的客观事实。 被告大新镇政府辩称，一、被告大新镇政府所作行政处理决定主体适格。二、被告大新镇政府作出01号处理决定程序合法、事实清楚、证据确凿、适用法律正确。三、本案诉争的土地并非宅基地而是一般集体土地。根据相关法律规定，集体土地是有继承依据的。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求 被告大新镇政府向本院提交了以下证据： 1.证明，证实被告平南县大新镇政府法定代表人的身份情况。 2.调解申请书、身份证、委托书、补正材料通知书，证实申请人蒙似然于2018年5月15日提交调解申请请求处理纠纷争议地的情况。 3.申请受理书、立案审批表、告知书、送达回证，证实申请人蒙似然于2018年5月30日补足材料后经审查大新镇政府决定受理该案。 4.标据、梁秀英证言、蒙如坤证言、蒙如新证言、蒙福健、蒙似琼、蒙富亨等人证言，证实申请人蒙似然在法定期限内提交的书面证据及证人、证人证言的情况。 5.答辩书、大新国土资源管理所证明、大新国土资源管理所罚没收据、租房证明、借用证明，证实被申请人蒙东在法定期限内提交的书面证据的情况。 6.2018年9月4日、5日调查笔录，证实被告平南县大新镇政府受理该案后依法组织工作组进行调查核实相关事实的情况。 7.2018年9月18日调解签到表、调解笔录，证实被告大新镇政府受理该案依法进行调查核实相关事实后，约双方到场进行调解的情况。 8.案件处理期限延长审批表，证实被告大新镇政府受理该案后，依法进行调查核实相关事实，调查过程中认为案件复杂等原因，依法申请延长案件处理期限的情况。 9.授权委托书，证实被申请人蒙东委托蒙东平全权处理双方纠纷的情况。 10.2019年5月29日询问笔录、2019年5月30日现场勘验笔录、关垌村第八届村民小组名册，证实被告大新镇政府受理该案后，经约双方到场进行调解，最后无法达成调解；进一步依法调查核实相关事实的情况。 11.大新镇政府行政处理决定书，证实被告大新镇政府经依法查明事实后于2019年8月8日作出处理决定。 12.送达回证，证实申请人蒙似然、被申请人蒙东分别于2019年8月9日领取处理决定书。 13.职权依据和法律依据：《平南县人民政府关于加强和规范土地山林权属纠纷调处工作的通知》《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》。 被告平南县人民政府辩称，一、被告大新镇政府作出的01号处理决定和被告平南县人民政府作出的3号复议决定认定的事实清楚。二、被告平南县人民政府采纳的证据正确。三、被告平南县人民政府处理过程中程序合法，适用法律正确。四、名为调解申请书的内容是确权申请。五、涉案的地块不是宅基地。六、蒙似然死亡后列蒙福钦为复议第三人是正确的，虽然蒙似然是五保户，但是蒙似然与第三人签订协议是有效的，被告根据协议列蒙福钦作为第三人是合适的。 被告平南县人民政府向本院提交了以下证据： 1.行政复议申请书以及身份证、委托书，证明原告向被告提交复议申请。 2.行政复议受理决定书、送达回证，证明被告依法予以受理并送达给各方当事人。 3.行政复议答辩状，证明被告大新镇政府和第三人的答辩。 4.证明、财产遗送书、身份证，证明第三人主体的变更。 5.现场勘验笔录、询问笔录，证明被告对案件的勘验、调查。 6.延期审理通知书、送达回证，证明因案情复杂，需要延长时间办理。 7.复议决定书、送达回证，证明被告依法作出复议决定并送达给各方当事人。 8.行政复议法摘录，证明被告作出复议决定的法律依据。 第三人蒙福钦述称，地归其使用，是其合法权益。 第三人提供的证据有： 1.证言，证明土地归蒙福钦使用。 2.标据，证实土地是蒙似然标得的。 3.遗产移送书，证实蒙似然不在世了，遗产归蒙福钦。 本院依职权调查的证据有2020年8月20日现场勘验笔录，主要证明：1.争议地坐落在关垌村新成屯琼拱木至历枝街道路边，面积37.41平方米，四至：东边与蒙元明、蒙福亨户为界，距蒙元明户墙0.77米，长8.1米；南边距彭海培宅外墙2.9米为界，长4.1米；西至大路，长8.1米；北至蒙元明户为界，距蒙元明户宅墙1米，长4.1米。2.蒙东、蒙福钦所在村集体皆为平南县大新镇关垌村新成屯，蒙如芝是队长。 经庭审质证，原告对被告大新镇政府提供的证据1、5、12没有异议，对证据7-9、11的真实性没有异议，对证据2-4、6、10、13的三性都有异议；被告平南县人民政府及第三人蒙福钦对被告大新镇政府提供的证据均无异议。原告对被告平南县人民政府的证据1-3、证据4中的关垌村委证明、6-8没有异议，对证据4中财产遗送书的真实性、证据5有异议；被告大新镇政府及第三人蒙福钦对被告平南县人民政府提供的证据均没有异议。原告对第三人提供的三份证据因没有原件不予质证，被告大新镇政府、平南县人民政府对第三人提供的证据均没有异议。被告大新镇政府对原告提供的证据1没有异议，对证据2的三性没有异议但对其证明目的有异议，对证据3-4的真实性没有异议但对其证明目的有异议，认为证据5与本案没有关联性，认为证据6证人程某的证言与事实不符；被告平南县人民政府对原告提供的证据1- 2、4没有异议，但对其证明目的有异议，对证据3、5的证明目的有异议，认为证据6证人程某的证言与事实不符；第三人赞同两被告对原告提供的证据的质证意见。 本院对上述证据认证如下： （一）对被告大新镇政府提供的证据1、5、12，被告平南县人民政府的证据1-3、证据4中的关垌村委证明、6-8以及原告提供的证据1，各方当事人都没有异议，本院依法予以确认。 （二）对被告大新镇政府提供的证据2-4、6-11、13，被告平南县人民政府提供的证据证据4中的财产移送书、身份证及证据5，第三人提供的证据2-3因其具有证据的真实性、合法性、关联性，能够达到其要证明的目的，本院依法予以确认。 （三）对原告提供的证据6，只能证明原告的父亲将旧机房出租给证人程某的事实，但不能达到证明原告所要证明的宅基地使用权属原告所有，两者之间关联性不足，本院不予确认；原告提供的证据2-4因其不能证明本案的事实或不能证明其证明目的，本院亦不予确认；第三人提供的证据1因相关证人未附身份证复印件且未出庭作证，合法性、客观性不足，本院依法不予确认。 经审理查明，原告蒙东及其父亲蒙如兴（又名蒙如只）与第三人蒙福钦、案外人蒙似然在同一个生产队（新成屯）。新成屯是移民屯，1960年左右六陈水库移民迁入新成屯，在1979年左右以屯中道路为界分为两组。1987年新成队一组出标旧机房，蒙似然以500元标得，后蒙似然在旧机房育过两次鸡苗未成功后便搁置未使用，未使用约一年左右将旧机房借给蒙如兴用于卖米、收购农副产品。蒙如兴之后将该旧机房出租给证人程某作弹棉加工厂使用并收取租金，蒙似然提出了异议并 引发争执，村干部蒙元武到场处理过，但未作出什么处理。旧机房慢慢发展成了危房，2008年-2010年间的雨季关垌村委会欲拆除该旧机房，但蒙如兴称该旧机房存在纠纷，不准拆，2015年因旧机房安全隐患太大，为防止出现崩塌事故，村委会带领镇村干部推倒了旧机房。2018年4月10日，蒙似然向大新镇政府提出调解申请，申请处理决定平南县大新镇关垌村新成屯原旧机房屋高低各一间的土地使用权归其使用。大新镇政府要求其补正材料后于2018年5月30日受理，经过一系列调查后，认为案情复杂且当事人不配合调查取证，于2018年11月15日延长六个月处理，后于2019年8月8日作出01号处理决定，处理决定关垌村新成屯旧机房地使用权为蒙似然所有。原告蒙东不服，向平南县人民政府申请复议，平南县人民政府于2020年4月1日受理。在平南县人民政府复议期间，蒙似然于2020年4月26日死亡，后平南县人民政府根据蒙福钦提供的《财产遗送书》，认为其是蒙似然合法的财产继承人并将其列为第三人，经过勘验现场、询问等程序后，于2020年6月10日作出3号复议决定，维持大新镇政府对申请人和第三人作出的新政处字【2019】01号行政处理决定。原告不服，于2020年6月29日向本院提起行政诉讼。 本院认为，新成屯在1979年的时候分成两个小组主要是为了方便管理，根据原告与第三人的户籍登记以及被告大新镇政府提供的《关垌村第八届村民小组长名册》，以及本院2020年8月20日制作的现场勘验笔录可知，原告与第三人现在均属同一村民小组，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第二款的规定，被告大新镇政府依法享有作出01号处理决定的职权。被告平南县人民政府作为县级人民政府，依法享有对其下级人民政府所作的宅基地纠纷处理行为行使行政复议的职权。庭审中原告指出蒙似然提交的是调解申请书而大新镇政府作出的却是确权处理决定的说法，综合申请书的请求事项、事实和理由以及申请人和被申请人积极配合大新镇政府的权属纠纷调处工作，本院认为该调解申请书实质上是调处申请书，大新镇政府据此 作出确权处理决定是正确的。本案的复议机关是平南县人民政府，并非平南县司法局，因此对原告所提的司法局作为履行行政复议工作的工作人员既当裁判员又当运动员的说法，本院不予认可。本案的争议焦点为，大新镇政府作出的01号处理决定及平南县人民政府作出的3号复议决定认定的事实是否清楚、证据是否充分、经过的程序是否合法、适用的法律法规是否准确。一、关于大新镇政府作出的01号处理决定。本案中原告与第三人争议的土地位于平××××新成屯，大新镇政府依据蒙似然提供的落款日期为1987年农历6月5日的《标据》以及大新镇政府对蒙似然、梁秀英、张健文等人的调查笔录，经现场勘验等程序后，原告并没有证据能够证明争议土地归其所有，大新镇政府根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷条件处理条例》第四条、第五条的规定，处理决定关垌村新成屯旧机房地使用权为蒙似然所有，认定的事实清楚、证据充分、经过的程序合法、适用法律法规准确。应该指出的是，大新镇政府在办理该确权案时存在效率不高的情况，但只要程序瑕疵不影响实体处理的正确，就不能据此而否认行政行为总体的合法性。二、关于平南县人民政府作出的3号复议决定。所谓农村建房所占用的集体土地实质是宅基地的使用权，根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，农村土地属于农民集体所有，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理，农村村民一户只能拥有一处宅基地，并应经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。由此可见，村民获得宅基地的唯一、合法途径系审批、确权，且不得违背一户一宅的法律规定。并且宅基地的所有权和使用权是分离的，宅基地的所有权属于集体，使用权属于房屋所有人，村民只有宅基地使用权，不能随意对宅基地进行处置。再者，依照继承法的规定，遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产。宅基地上的房屋属于个人合法财产，可以继承，但单独的宅基地使用权不属于个人财产，依法不能继承。本案诉争的宅基地原有房屋已经被拆除，涉及的是单独的宅基地使用权，大新镇政府根据申请人蒙似然的申请并依据有关证据确认其合法权利人为蒙似然，但蒙似然在复议期间去世，被告平南县人民政府根据《财产移送书》将蒙 福钦列为第三人参加行政复议，从而作出维持01号处理决定的3号复议决定，平南县人民政府此举即是将涉案单独宅基地的合法使用权通过继承确定给第三人蒙福钦，因此被告平南县人民政府作出的3号复议决定违反了上述法律规定，依法应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，第七十条第一、二款，第七十九条及《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第五款之规定，判决如下： 一、撤销被告平南县人民政府作出的“平政复决”[2020]3号行政复议决定； 二、责令被告平南县人民政府在本判决生效之日起在法定期限内重新作出行政复议决定； 三、驳回原告蒙东请求撤销被告大新镇政府作出的“新政处字”【2019】01号行政处理决定的诉讼请求。 案件受理费50元（原告已预交），由被告平南县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数加五提出副本，上诉于贵港市中级人民法院。同时应在上诉期届满后七日内预交上诉案件受理费50元（款汇至如下信息账户内：开户行：农业银行贵港分行；户名：广西壮族自治区贵港市中级人民法院非税收入财政汇缴专户；账号：20×××16）。逾期不交的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长 黄    仲    祥 人民陪审员 廖达富人民陪审员卢映 二〇二〇年十月二十日 法官 助理 谭永范书 记 员林玉婷