广东省清远市清新区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤1803行初143号原告邹清平，男，1967年3月16日出生，住清远市连南瑶族自治县。委托代理人蒋文顺，广东沁森律师事务所律师。被告连南瑶族自治县自然资源局。住址：清远市连南瑶族自治县三江镇团结大道行政服务中心大楼**。法定代表人唐剑华，局长。委托代理人张树卓、梁奕艳，均系该局干部。第三人张遐送，男，1952年10月10日出生，汉族，，住清远市连南瑶族自治县原告邹清平诉被告连南瑶族自治县自然资源局（以下简称连南自然资源局）土地行政管理纠纷一案，原告于2020年5月8日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，于同年5月12日向被告连南自然资源局、第三人张遐送送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告邹清平及其委托代理人蒋文顺，被告连南自然资源局的委托代理人张树卓、梁奕艳，第三人张遐送均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年4月21日，被告连南自然资源局对原告邹清平作出《众厅土地行政确权申请不予受理通知书》（以下简称涉案不予受理通知）。原告邹清平诉称，一、原告申请登记土地确权的权属来源合法、真实，被告明知第三人的国有土地使用证存在错误，仍将错就错，拒不改正，且拒不受理原告的确权申请。（一）第三人申请登记的土地面积为93.62平方米，与其国有土地使用证上记载“使用权面积壹佰零柒平方米”相差有13.38平方米，是因当年连南瑶族自治县人民政府错误地将三家共有的涉案众厅土地一并划入第三人的国有土地使用证内。被告发现第三人国有土地使用证记载事项有误但不予更正，且对原告的申请不予受理，实属不公。（二）原告申请用地登记涉案争议的17.35平方米众厅土地位于连南瑶族自治县******。涉案争议土地的权属依据是连南瑶族自治县人民政府于1952颁发给**村民钟隆年的土地所有证，该证确认众厅土地的面积为贰厘柒毫（17.35平方米），系村民钟隆年、潘荣兴与张振三户人共同共有的通道和神台屋，一直共同使用至今。1.根据原告到连南瑶族自治县档案馆调取钟贤学（原告的大舅）的土地房产证存根，其与钟隆年土地房产所有证的四至范围相对应。在“四固定”确权后，钟贤学将其名下的宅基地赠予钟贤全（原告的母亲）。钟贤全于2018年6月22日去世后，由原告继承取得其座落于**村十五组的宅基地，土地使用面积80平方米。2.“四固定”时期，潘荣兴的宅基地在其去世后由其儿子潘元友和继子沈有书共同继承，原告向连南瑶族自治县档案馆调取的沈有书土地房产证存根可显示众厅是三户人共同使用。3.1994年1月7日，原告与沈有书达成《转让房屋土地协议书》后，取得沈有书座落于连南瑶族自治县**************的宅基地，用地面积46平方米，包括沈有书的众厅土地使用部分。4.1995年12月4日，原告的母亲与潘绪建（潘元友的儿子）签订《调换土地协议书》，由钟贤全通过置换后取得连南瑶族自治县**************原老屋地和众厅土地使用部分。原告在钟贤全去世后也继承取得了上述宅基地和众厅的使用权。钟隆年的后代是原告，潘荣兴的后代是沈有书，张振的后代是第三人，第三人以继承的方式取得了张振在土改时期分得的宅基地。1989年3月，第三人申请用地登记93.62平方米，而被告在没有审查真实的权属来源情况下，错误地将涉案争议土地登记在第三人名下，并颁发了国有土地使用证。该证的土地比例图错误，且被告也没有提供颁证程序合法的依据和证据，属于认定无权属来源，侵害了原告的权益。原告通过继承、转让和置换的方式取得钟隆年、潘荣兴的土地使用权属（包括共有的众厅），对该众厅17.35平方米土地已享有2/3的土地权属。二、第三人国有土地使用证的登记内容错误，颁证程序违法。被告未组织相邻使用权人参与踏查并签字确认，且将屋地四至的相邻宗地权利人名字写错的情况下颁证给第三人，认定事实不清，颁证程序违法。综上所述，原告申请土地确权登记权属来源清晰、真实、合法，被告没有证据证实原告提交的申请资料不合法，应确认涉案众厅土地的2/3土地使用权属归原告所有。为维护自身合法权益，原告特提起诉讼，请求判决：1.撤销被告作出的涉案不予受理通知；2.责令被告作出行政行为，确认位于连南瑶族自治县***************11.56平方米（17.35平方米×2/3）的众厅土地使用权归原告所有，并对应登记于原告的国有土地使用证[***************号、***************号]；3.本案受理费用由被告承担。原告邹清平向本院提交了以下证据：1.居民身份证，证明原告的主体资格；2.涉案不予受理通知、《关于邹清平的众厅土地行政确权申请书》，证明被告拒不受理原告的行政确权申请；3.《人口信息查询表》，证明第三人的诉讼主体资格；4.钟隆年土地房产所有证，证明1952年土地改革时期，政府将涉案众厅土地分给钟隆年、潘荣兴、张振三人共有；5.钟贤学土地房产证存根，证明1962年四固定时期钟贤学继承钟隆年土地使用权，众厅土地系钟家、潘家、张家三户人共有使用；6.沈有书土地房产证存根，证明1962年四固定时期沈有书作为继子继承潘荣兴土地使用权，涉案众厅土地系钟家、潘家、张家三户人共有使用；7.钟贤全集体土地使用证，证明钟贤学赠予钟贤全80平方米宅基地和涉案众厅土地的使用权；8.《转让房屋土地协议书》、《收条》、《关于宅基地使用权属转让的批复》、国有土地使用证，证明原告以权属转让方式取得46平方米宅基地和涉案众厅土地的使用权；9.《调换土地协议书》、集体土地建设用地使用证，证明钟贤全与潘绪建、沈有书以置换土地的方式取得102平方米宅基地和涉案众厅土地的使用权；10.《居民死亡医学证明（推断）书》、《火化证书》，证明原告母亲钟贤全去世后，由原告继承其宅基地和众厅土地的使用权；11.《关于众厅土地权属的历史事实证明》，12.《关于众厅土地权属的历史事实证明》，证据11、12共同证明大部分相邻村民都可以证明众厅土地是土改时期政府分给钟家、潘家、张家三户人共有。被告连南自然资源局辩称，一、原告邹清平诉称“原告申请登记土地确权的权属来源合法、真实，被告明知第三人的国有土地使用证存在错误，仍将错就错，拒不改正，且拒不受理原告的确权申请。”属主观臆断。原告申请登记的涉案17.35平方米土地已于1989年经国土部门核发在第三人的国有土地使用证内，该证记载使用面积为107平方米，权属来源为祖屋。原告以钟隆年土地房产证主张的登记四至范围与第三人的国有土地使用证登记的四至范围不符为依据，申请登记确权涉案17.35平方米土地证据不足，理由不充分，被告不予受理。二、原告诉称“第三人国有土地使用证的登记内容错误，颁证程序违法”没有事实根据。第三人于1988年向国土部门申请，填有《土地发证登记申请表》，国土部门于1989年经过审核签署《土地发证登记审批表》后准予登记发证。第三人国有土地使用证登记的内容真实准确，颁证程序合法有效。原告提供的《转让房屋土地协议》、《收条》、《关于宅基地使用权属转让的批复》、《调换土地协议书》、《钟贤全集体土地建设用地使用证》及邹清平国有土地使用证等均发生于1993年以后，不能证明原告申请确权的土地属原告所有。根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条的规定，原告要求对17.35平方米土地进行确权的申请证据不足，理由不充分，被告不予受理。综上所述，被告作出的涉案不予受理通知认定事实清楚，证据确实，理由充分，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告连南自然资源局向本院提交了以下证据、依据：1.原告的《土地发证登记申请书》，2.原告的《土地发证登记审批表》，3.《邹清平宅基地平面图》，4.第三人的《土地发证登记申请书》，5.第三人的《土地发证登记审批表》，6.《张遐送占地平面图》，上述证据1-6共同证明发证程序合法；7.原告的国有土地使用证，8.第三人的国有土地使用证，上述证据7、8共同证明原告与第三人的证载四至互不侵犯，权属明确；9.钟隆年1952年的土地房产所有证，证明钟隆年与第三人的证载四至互不侵犯，权属明确。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第十三条、《土地权属争议调查处理办法》第十四条、《广东省土地权属纠纷处理条例》第十条。第三人张遐送述称，一、原告纯属乱告，张遐送不宜作为本案第三人。原告在《关于邹清平的众厅土地行政确权申请书》中并未将第三人列为被申请人。被告在收到原告该申请后，其于2020年4月21日作出涉案不予受理通知，没有将第三人作为相对人，亦没有送达给第三人。因此，原、被告在土地行政管理纠纷中均没有把第三人作为相对人。二、涉案众厅的土地使用权，实属第三人祖屋，第三人已持有国有土地使用证，依法应当受法律保护。三、原告的起诉属一事二告，不符合法律规定，依法应当予以驳回。原告曾于2019年初因土地行政登记纠纷向清远市清新区人民法院起诉要求撤销第三人的国有土地使用证，后被一审法院裁定不予受理，二审法院终审亦驳回原告上诉，维持原裁定。如今，原告以同一事实和理由进行起诉，其起诉没有事实和法律依据。综上所述，原告的起诉纯属无理取闹，请求法院依法予以驳回。第三人张遐送向本院提交了以下证据：1.国有土地使用证，证明涉案土地及房屋属于第三人所有；2.《关于我划掉〈关于众厅土地权属的历史事实证明〉上名字的情况说明》，证明原告的陈述不是事实。经庭审质证，一、原告邹清平的质证意见是：（一）对被告连南自然资源局提交的证据1-3没有异议；证据4-6有异议，被告没有提供第三人申请土地登记的权属来源，且第三人国有土地使用证的登记面积错误，把共有的众厅土地错误地划归为第三人一人所有，证据5仅是一份申请，不是第三人申请土地权属的来源依据，且该申请中的权属证明材料一栏为空白，被告亦未补充证据证实第三人的土地权属来源依据；证据7的真实性、合法性没有异议，关联性有异议，原告的国有土地使用证与第三人的国有土地使用证相邻，共同共有涉案众厅土地；证据8有异议，该证土地面积、四至范围相邻人名字及占地平面图均登记错误，侵犯了钟贤学、沈有书共有的众厅土地；证据9的真实性、合法性没有异议，关联性有异议，该证明确了涉案众厅土地是钟、潘、张三家人共同共有，是涉案众厅土地最早的权属来源，该证随后于1964年经土地改革四固定后由钟贤学继承。被告适用法律错误。（二）对第三人张遐送提交证据1的质证意见与对被告证据8的质证意见一致；证据2有异议，张万在原告提交的证据11、12中已签名，其该份情况说明不真实。二、被告连南自然资源局的质证意见是：（一）对原告邹清平提交的证据1-3的真实性没有异议，证明内容有异议；证据4-9、11、12有异议；证据10没有异议。（二）对第三人张遐送提交的证据均没有异议。三、第三人张遐送的质证意见是：（一）对原告邹清平提交的证据与被告的质证意见一致。（二）对被告连南自然资源局提交的证据、依据均没有异议。本院对上述证据认证如下：一、对原告邹清平提交的证据1、3，具有真实性、关联性、合法性，本院予以采信；证据2中的《关于邹清平的众厅土地行政确权申请书》，可以证实原告向被告提出了土地权属争议确权申请；证据2中的涉案不予受理通知，具有真实性、关联性，其合法性在待下的本院认为部分阐述；证据4-12，有待被告在作出相关调查处理意见时予以认定。二、对被告连南自然资源局提交的证据1-9及第三人张遐送提交的证据1、2，有待被告在作出相关调查处理意见时予以认定。经审理查明，涉案争议的土地位于连南瑶族自治县*********。1989年3月14日，连南瑶族自治县人民政府颁发了***************号国有土地使用证给第三人张遐送。原告邹清平不服，向原连南瑶族自治县国土资源和环境保护局提出信访请求，该局于2018年8月31日书面答复原告，建议其通过法律途径解决争议问题。2019年7月23日，原告向本院提起行政诉讼，请求撤销第三人名下的上述国有土地使用证。同年11月11日，本院作出（2019）粤1803行初360号《行政裁定书》，裁定驳回了原告的起诉。原告不服，向清远市中级人民法院提起上诉。2020年3月27日，清远市中级人民法院作出（2020）粤18行终16号《行政裁定书》，裁定驳回原告上诉，维持原裁定。2020年4月15日，原告向被告连南自然资源局提交《关于邹清平的众厅土地行政确权申请书》，请求“确认位于连南瑶族自治县*************11.56平方米的众厅土地使用权归申请人所有，并对应登记于申请人国有土地使用证【***************号】和【***************号】”。同年4月21日，被告作出涉案不予受理通知，载明“一、张遐送本人于1989期间对其申请的用地范围进行了用地登记，登记面积93.62平方米，并于当年取得了《国有土地使用证》证书。在核发张遐送《国有土地使用证》证书后，你与沈有书于1994年1月签订土地转让协议并办理相应登记手续；钟贤全与潘绪建于1995年12月签订的调换土地协议书为双方协议，对众厅的权属划分，三方并未重新签订相关协议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条‘依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。’的规定，张遐送的《国有土地使用证》受法律保护。二、你递交的土地改革时期《土地房产所有证》及沈有书于1996年10月10日所写的《收条》，未经过司法机关的认定，并不能作为众厅土地为你方所有的充分证据。综上所述，我局决定不予受理。”原告不服，遂于同年5月8日向本院提起本案诉讼。本院认为，本案是不服土地行政管理纠纷。人民法院审理行政案件，对被诉行政行为是否合法进行审查。根据原告的诉讼请求、被告的答辩、第三人的述称，各方当事人的举证与质证等综合分析，本案的争议焦点是：被告连南自然资源局不予受理原告邹清平土地确权申请的行政行为是否合法。首先，《土地权属争议调查处理办法》第二条规定“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”第十条规定“申请调处理土地权属争议的，应当符合下列条件：（一）申请人与争议的土地有直接利害关系；（二）有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。”第十一条规定“当事人申请调查处理土地权属争议，应当提交书面申请书和有关证据材料，并按照被申请人数提交副本。申请书应当载明以下事项：（一）申请人和被申请人的姓名或者名称、地址、邮政编码、法定代表人姓名和职务；（二）请求的事项、事实和理由；（三）证人的姓名、工作单位、住址、邮政编码。”本案中，原告已提交钟隆年的《土地房产所有证》（1952年）、《转让房屋土地协议书》（1994年）、《关于宅基地使用权属转让的批复》（1994年）、《调换土地协议书》（1995年）等证据初步证实其与涉案争议土地有利害关系，根据《土地权属争议调查处理办法》的上述规定，被告应当予以受理。至于原告的土地权属主张是否予以支持，被告可在土地确权程序中结合有关证据予以审查认定，并报同级人民政府作出相应的处理决定。其次，《土地权属争议调查处理办法》第十三条第一款、第三款规定“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。”“认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。”本案中，被告收到原告提出的土地权属争议确权申请后，并非拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定，而是直接以连南自然资源局的名义作出不予受理通知，显然违反法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”的规定，被告作出的涉案不予受理通知应予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：一、撤销被告连南瑶族自治县自然资源局2020年4月21日对原告邹清平作出的《众厅土地行政确权申请不予受理通知书》；二、责令被告连南瑶族自治县自然资源局在本判决生效之日起7个工作日内对原告邹清平的涉案土地权属确权申请作出受理通知。本案受理费50元，由被告连南瑶族自治县自然资源局负担。此款原告邹清平已预交50元，本院予以退回。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。审 判 长  陈桂清人民陪审员  胡建新人民陪审员  陈洁华二〇二〇年十月十九日法官 助理  肖 颖书 记 员  欧振灼附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。