贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）黔27行终143号 上诉人（一审原告）平塘县花炮厂，住所地平塘县通州镇。 法定代表人向明，系该公司总经理。 被上诉人（一审被告）平塘县发展和改革局，住所地平塘县行政中心大楼**。 法定代表人彭皓，系该局局长。 一审第三人平塘县通州镇人民政府，住所地平塘县通州镇通星村。 法定代表人文庆超，系该人民政府镇长。 上诉人平塘县花炮厂因与被上诉人平塘县发展和改革局及一审第三人平塘县通州镇人民政府建设项目初步设计批复一案，不服贵州省独山县人民法院（2020）黔2726行初1号行政裁定，上诉至本院。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审原告诉称，平塘县花炮厂位于平塘县通州镇，2005年始建，2009年改扩建，该厂原地改扩建项目2009年经平塘县安全生产监督管理局许可，平塘县国土资源局同意，在交纳耕地占用税后，由平塘县第二建筑工程有限责任公司施工建设，该厂正常经营时职工约40人，年利润100万元左右。2017年2月23日平塘县安全生产与监督管理局向该厂下达《平塘县花炮厂停工停产的通知》，以该厂与通州农产品物流园及农民工返乡创业园外部最小直线距离小于法定距离，安全距离不足为由，责令该厂停业整顿，该厂自2017年2月停工至今。2018年2月6日原告就被告修建通州镇第二农贸市场的违法行为向人民法院提起行政诉讼，2018年6月11日，独山县人民法院作出（2018）黔2726行初32号行政判决，确认被告修建通州镇第二农贸市场，未考虑到安全距离不足的行政行为违法。该案经二审发回重审后，独山县人民法院于2019年4月作出（2019）黔2726行初24号行政裁定书，以被告行为涉及公共利益，原告与被告之间系行政事实行为产生的相邻关系为由，驳回起诉。2019年4月20日原告依《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第4项之规定提起行政赔偿诉讼，在诉讼过程中，平塘县通州镇人民政府举证主张通州镇第二农贸市场项目已经由被告进行项目立项批复。原告认为，被告对项目可行性立项审批时，均未考虑到原告工厂已多年存在并生产的客观事实，损害原告合法权益，依法提起诉讼，请求依法确认被告作出的《关于平塘县通州镇第二农贸市场建设项目初步设计（代可行性报告）的批复》（平发改投资〔2018〕59号）行政行为违法。 一审法院查明，2015年5月，第三人平塘县通州镇人民政府拟新建通州镇第二农贸市场，向平塘县发展和改革局报送了《关于通州镇第二农贸市场建设项目立项的请示》（通府呈〔2015〕724号），申请通州镇第二农贸市场建设项目立项，同年5月22日，平塘县发展和改革局作出《关于通州镇第二农贸市场建设项目的立项通知》（平发改投资通〔2015〕100号），同意平塘县通州镇第二农贸市场建设项目立项。随后，第三人通州镇人民政府修建的平塘县通州镇第二农贸市场取得了《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程施工许可证》等。2018年，第三人通州镇人民政府向平塘县发展和改革局报送了《关于审批平塘县通州镇第二农贸市场建设项目初步设计（代可行性研究报告）的请示》及附件，平塘县发展和改革局经组织专家评审等，于2018年8月14日作出《关于平塘县通州镇第二农贸市场建设项目初步设计（代可行性报告）的批复》（平发改投资〔2018〕59号），原则同意《平塘县通州镇第二农贸市场建设项目》的内容。另查明，原告平塘县花炮厂成立于1993年，2009年、2010年的改扩建获得安全生产监督管理部门和消防部门的许可同意，2014年取得安全生产监督管理部门的安全生产许可证。2015年5月，第三人平塘县通州镇人民政府在原告平塘县花炮厂旁边修建了通州镇第二农贸市场。2017年2月23日，平塘县安全生产监督管理局以原告与通州农产品物流园（通州镇第二农贸市场）外部最小直线距离约100米（规范值290米）、与农民工返乡创业园外部最小直线距离约30米（规范值100米），不符合《cb50161-2009烟花爆竹工程设计安全规范》的规定，安全距离严重不足，存在重大安全隐患为由，责令原告停产停业。2018年2月6日，原告以平塘县通州镇人民政府为被告向贵州省独山县人民法院提起行政诉讼，请求确认被告建设通州镇第二农贸市场的行政行为违法。2018年6月11日，贵州省独山县人民法院作出（2018）黔2726行初32号行政判决，判决确认被告平塘县通州镇人民政府建设通州第二农贸市场的行政行为违法。平塘县通州镇人民政府不服，向贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院提起上诉，二审审理后，以事实不清为由发回重审。重审中，贵州省独山县人民法院2019年3月18日作出（2019）黔2726行初24号行政裁定，以原告与被告之间系行政事实行为产生的相邻关系为由，裁定驳回原告平塘县花炮厂的起诉。该裁定书已发生法律效力后，原告以通州镇人民政府修建通州镇第二农贸市场的行为属于行政事实行为，向贵州省独山县人民法院提起行政赔偿诉讼。2019年9月22日，贵州省独山县人民法院作出（2019）黔2726行赔初12号行政赔偿判决书，判决驳回原告的诉讼请求。现原告以第三人修建农贸市场造成原告停产停业，正是被告平塘县发展和改革局进行项目初步设计批复，第三人才修建农贸市场，其修建行为才合法，因此，诉请确认被告2018年8月14日作出《关于平塘县通州镇第二农贸市场建设项目初步设计（代可行性报告）的批复》（平发改投资〔2018〕59号）违法。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中原告诉请确认被告作出《关于平塘县通州镇第二农贸市场建设项目初步设计（代可行性报告）的批复》违法，理由是第三人通州镇人民政府修建通州镇第二农贸市场造成该市场与原告平塘县花炮厂安全距离不足，原告被平塘县安全生产监督管理局责令停产停业，正是被告平塘县发展和改革进行项目初步设计批复，第三人才修建农贸市场，修建行为才合法。对于原告请求确认违法的建设项目初步设计的批复，该批复从形式上看，系第三人通州镇人民政府向被告平塘县发展和改革局申请审批，该批复行为的对象是第三人通州镇人民政府，属于行政机关内部行为，一般不具有可诉性，除非产生外部法律效力，即对原告的权利义务产生直接影响或对原告设定具体的权利义务。但从本案看，造成原告停产停业，对原告产生直接影响的是平塘县安全生产监督管理局的行政行为，而非被告平塘县发展和改革局的批复行为，并且发展改革部门对政府投资项目的审批行为，主要是从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境等方面进行考虑，也无需考虑原告所称的安全距离不足等相邻权利等内容。因此，该批复对原告的权利义务不产生实际影响，原告与该批复之间没有利害关系。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回原告平塘县花炮厂的起诉。 上诉人平塘县花炮厂不服一审法院作出的行政裁定，向本院提出上诉，请求：1.撤销贵州省独山县人民法院（2020）黔2726行初1号行政裁定，依法改判确认被上诉人作出的《关于平塘县通州镇第二农贸市场建设项目初步设计（代可行性报告）的批复》（平发改投资〔2018〕59号）行政行为违法；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。其主要理由为：1.本案基本事实：平塘县花炮厂位于平塘县通州镇，2005年开始建设，2009年改扩建，该厂原地改扩建项目于2009年经平塘县安全生产监督管理局许可，并经平塘县国土资源局同意，在交纳耕地占用税后，由平塘县第二建筑工程有限责任公司施工建设。2017年2月23日，平塘县安全生产监督管理局向该厂下达《平塘县花炮厂停工停产的通知》，以该厂与通州农产品物流园及农民工返乡创业园外部最小直线距离小于法定距离，安全距离不足为由，责令该厂停业整顿。该厂至2017年2月停工至今。2018年2月6日上诉人平塘县花炮厂就平塘县通州镇人民政府修建通州县第二农贸市场的违法行为向人民法院提起行政诉讼，2018年6月11日，贵州省独山县人民法院作出（2018）黔2726行初32号行政判决，确认平塘县通州镇人民政府修建通州镇第二农贸市场，未考虑到安全距离不足的行政行为违法。该案经二审发回重审后，贵州省独山县人民法院于2019年4月作出（2019）黔2726行初24号行政裁定，以平塘县通州镇人民政府行为涉及公共利益，上诉人与平塘县通州镇人民政府之间系行政事实行为产生的相邻关系为由，驳回起诉。2019年4月20日，上诉人依据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定提起行政赔偿诉讼，在诉讼过程中，平塘县通州镇人民政府举证主张通州镇第二农贸市场项目经被上诉人审批办理选址及规划手续。2.一审裁定适用法律错误。平塘县通州镇第二农贸市场项目的修建行为之所以合法，并非单个独立的行政行为，而是一系列的行政审批行为而导致，也是由于这些程序性的行政行为使得上诉人的工厂的安全距离不足而导致停产，并造成损失，一审裁定在未考虑案件客观事实的情况下，将这些行为单独评价，适用法律法规错误。 被上诉人平塘县发展和改革局答辩称，《关于平塘县通州镇第二农贸市场建设项目初步设计（代可行性报告）的批复》（平发改投资〔2018〕59号）是2018年8月7日经组织专家及相关政府部门的专业人员对一审第三人平塘县通州镇人民政府提交的项目申请报告按照《政府核准投资项目管理办法》《黔南州政府投资项目管理办法》的相关规定进行评审，并经修改后向一审第三人下发了《关于平塘县通州镇第二农贸市场建设项目初步设计（代可行性报告）的批复》（平发改投资〔2018〕59号）。被上诉人作出的上述批复并未对上诉人权利义务造成影响，且该批复属于内部行政行为，不具有可诉性。综上，一审裁定事实认定清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求无事实及法律依据，请求二审法院维持一审裁定，驳回上诉人的上诉请求。 一审第三人平塘县通州镇人民政府在法定期限未向本院提交书面答辩材料。 二审期间，各方当事人均未向本院提交新证据。一审证据均已随卷〔（2020）黔2726行初1号〕移送本院。 本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，其请求事项应当属于人民法院行政诉讼受案范围。可诉的行政行为需要具备成熟性、终结性。行政机关在作出行政行为之前，一般要为作出行政行为而进行准备、论证、研究、层报、咨询等，这些行为尚不具备最终的、对外的法律效力，一般称为“过程行为”，不属于可诉的行政行为。本案中，上诉人请求确认平塘县发展和改革局作出的《关于平塘县通州镇第二农贸市场建设项目初步设计（代可行性报告）的批复》（平发改投资〔2018〕59号）违法。该批复系平塘县发展和改革局应平塘县通州镇人民政府的请示所作出的，其对象是平塘县通州镇人民政府，并未对外发生法律效力，对上诉人的权利义务不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项的规定，上诉人起诉的行政行为不属于行政诉讼的受案范围，已经立案的，应当裁定驳回起诉。综上，上诉人的上诉理由不能成立，依法不应予以支持。一审裁定驳回起诉并无不当，依法应予维持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 本案不收取案件受理费。 审判长  李雪莹 审判员  林顺军 审判员  马 丹 二〇二〇年十月九日 法官助理张忙 书记员刘永凤