重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝行终698号 上诉人（一审原告）钱本清，男，1948年6月28日出生，汉族，住重庆市江**。 委托代理人周立太，重庆周立太律师事务所律师。 委托代理人简平，重庆周立太律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路**。 法定代表人唐良智，市长。 一审第三人重庆市江北区规划和自然资源局，住，住所地重庆市江**北城天街**一社会信用代码：11500000MB1630039E。 法定代表人黄翠微，局长。 钱本清因诉重庆市人民政府（简称市政府）、一审第三人重庆市江北区规划和自然资源局（简称江北区规划自然资源局）土地行政裁决一案，不服重庆市第五中级人民法院（2020）渝05行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，1998年12月1日，钱本清所在的重庆市江北区石马河街道玉带山村石门社全部集体土地经《重庆市人民政府关于五里店立交工程迁建企业征用土地的批复》（渝府地〔1998〕590号）批准征收。2008年5月28日，重庆市江北区人民政府（简称江北区政府）发布了《重庆市江北区人民政府征用土地公告》（江北府征告〔2008〕10号）。2008年10月15日，原重庆市江北区国土资源管理分局（简称原江北区国土分局）发布《重庆市江北区国土资源管理分局征用石门社土地拆迁补偿安置方案公告》（江北国土资源征告〔2008〕字第13号），后该补偿安置方案经江北区政府2008年11月13日作出的江北府发〔2008〕208号文件批复同意实施。 江北区政府发布《重庆市江北区人民政府征用土地公告》（江北府征告〔2008〕10号）时，钱本清户在籍农业人口共7人：钱本清、配偶罗忠英、子黄雪锋、儿媳颜红、孙女黄静、子黄云川、子钱江。原江北区国土分局将以上7人作为征地人员安置对象按规定参保，钱本清等人签字领取了参保后剩余的人员安置费。2014年钱本清户户籍上还有钱本清孙女钱婉萌，因系征地公告发布后的2014年10月出生，原江北区国土分局未对其进行人员安置。 2008年至2009年间，江北区征地实施机构对钱本清户房屋及构筑物进行调查，钱本清在调查表上签字认可。在2008年7月10日的调查表（编号87）上，载明户主为钱本清、黄雪峰，产权证件103字第X号，砖混210平方米等内容，征地实施机构于2018年5月16日作出拆迁补偿审定表（编号87）对钱本清的建构筑物进行了补偿费用审定。2008年7月15日，钱本清另一处有证房屋及其构附着物进行了调查登记（调查表编号282），罗忠英签字确认。征地实施机构于2018年1月8日作出拆迁补偿审定表（编号226）对上述建构筑物进行了补偿费用审定。其后征地实施机构又分别对上述建构筑物进行了分户测量，钱本清在测量表上签字确认，征地实施机构分别进行了审定，并将有关补偿款项存入钱本清及其家人实名账户中。 钱本清认为其房屋应参照国有土地上房屋补偿标准进行补偿，向江北区政府申请行政协调。因协调未果，钱本清向市政府申请行政裁决，请求：1.按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的标准对钱本清户进行补偿安置；2.对钱本清户房屋进行货币安置补偿3250万元（2500平方米×13000元/平方米）；3.支付钱本清户青苗补偿费、搬迁费、水电气等设施、临时安置费等费用100万元。市政府于2018年4月4日受理后，于2018年6月1日作出延期告知书，告知根据《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第二十四条之规定，延长办理期限30日。2018年7月4日，市政府作出《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁〔2018〕149号）。钱本清不服该裁决，向重庆市第五中级人民法院提起诉讼。该院于2019年6月24日作出（2019）渝05行初5号行政判决，判决撤销《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁〔2018〕149号），并责令市政府于该判决生效之日起60日内重新作出裁决决定。 市政府重新启动裁决程序之后，于2019年8月19日通过重庆市规划和自然资源局（简称市规划自然资源局）向钱本清作出《征地补偿安置争议裁决补正告知书》并邮寄送达，要求钱本清补正提交涉案征地公告发布时钱本清户持有的集体土地承包经营权证（复印件）。根据钱本清提交的补正材料，市政府于2019年10月15日作出本案被诉《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁〔2019〕172号），裁决：对钱本清提出的三项裁决请求均不予支持。钱本清不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁〔2019〕172号），并责令江北区规划自然资源局限期参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的标准对钱本清户进行安置补偿。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”据此，市政府作为批准征收土地的人民政府，具有对钱本清提出的申请进行裁决的法定职权。钱本清因对补偿标准有争议，经江北区政府协调未果，向市政府申请裁决。市政府受理后在法定期限内作出裁决决定，程序合法。 对于钱本清的房屋是否应参照国有土地上房屋标准进行补偿的问题，（2019）渝05行初5号生效行政判决已予评析并确认，对此不再赘述，钱本清该项请求不予支持。 对于钱本清有证房屋的补偿问题。第一，根据钱本清提交的《重庆市农村房屋所有权证》（农房权证103字第X号）载明：混合结构，2层，总面积210平方米。同时附记载明：该房实建面积453.6平方米，其中超建的243.6平方米不予确权登记。钱本清户共有7人，按照每人不能超过30平方米的标准进行核准，应当不得超过210平方米。据此，可以认定钱本清的房屋1-2层建筑为有证建筑，共210平方米，第三层超建的243.6平方米为无证建筑。第二，原《重庆市村镇规划建设管理条例（2005修正）》第二十二条第一款规定，建设单位或个人按本条例规定取得村镇规划选址意见书、依法办理用地手续后，必须严格按照批准的位置、面积、层数等规定实施，不得擅自变更。确需变更的，应经原批准机关同意，并办理变更手续。第四十二条第二款规定，村民未经批准或者违反村镇规划修建住宅的，由乡镇人民政府责令其停止建设或限期拆除；尚可采取补救措施的，限期改正，可并处一百元至五百元罚款。钱本清诉称其2004已对超建面积243.6平方米缴纳了罚款，所以应认定为有证面积进行补偿。当事人超面积违法建筑缴纳罚款后，并不意味着该违法建筑就转变为合法建筑，行政机关对钱本清的违法建设行为进行处罚，并不能代表其违法建筑部分合法化。故钱本清认为其违法建设行为已经处罚之后违法建筑物已经合法化的理由不能成立。钱本清请求对未经确权登记的建筑部分按有证建筑予以补偿的理由不予采纳。 对于钱本清请求支付青苗补偿费、搬迁费、水电气等设施、临时安置费等相关费用的问题。第一，根据江北府发〔2008〕119号文件第十条之规定，江北区征地实施机构按照补偿安置方案附表2中1760元/亩的青苗补偿费标准支付到社，由社集体进行分配。钱本清所在社按照10200元/股的标准对集体资产进行折算分配，总计179520元（含青苗补偿费）集体资产分配款项。钱本清分得2.816亩耕地的青苗补偿费，超出其实际承包的1.5亩耕地面积，该分配款项已存入钱本清个人的银行专户中。第二，根据《重庆市征地补偿安置办法》第三十一条之规定，因钱本清尚未签订住房安置协议，其房屋并未拆除，水电气等附属设施也未清理，征地实施机构未核算钱本清户的搬迁费、水电气等设施、临时安置费等费用并无不当。钱本清请求支付青苗补偿费、搬迁费、水电气等设施、临时安置费等费用共计100万元的请求，无事实和法律依据，故不予支持。一审法院据此遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回钱本清的诉讼请求。 钱本清上诉称，1.一审法院认定事实不清。钱本清户共有8人，户籍均登记在钱本清为户主的户口名下。钱本清户所在集体土地于1998年初即已划入重庆市整体规划，应当参照国有土地上房屋标准进行补偿安置。钱本清户至今并未签订安置补偿协议，仍居住在涉案房屋内。2.江北区规划自然资源局适用《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例进行安置不当，应予纠正。钱本清已举示证据证明涉案房屋所在地早已纳入城市规划区，应当视为国有土地上的城镇房屋。倘若依然按照集体土地征收相关标准进行补偿安置，难以保障钱本清户的正常生活。3.涉案房屋应当参照城市房屋拆迁标准进行安置补偿，遵照最高人民法院司法解释的规定及相关案例指导精神予以执行。4.被诉裁决决定不当，应予撤销。被征地人员的选择权应予充分尊重，且市政府作为裁决机关对本市行政区域内与本案类似的情况作出相反裁决，违反行政公平、公正性。综上，请求撤销一审判决并改判支持钱本清的一审诉讼请求。 市政府二审中未向本院提交书面答辩意见。 江北区规划自然资源局二审中未向本院提交书面陈述意见。 市政府在法定期限内向一审法院提交并举示了下列证据： 第一组： 证据1.《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁〔2018〕149号）； 证据2.（2019）渝05行初5号《行政判决书》； 证据3.《征地补偿安置争议裁决补正告知书》、EMS特快专递单（运单号1008734415729）； 证据4.《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁〔2019〕172号）、EMS特快专递单（运单号1059518602333）。 上述证据拟证明：市政府具有作出被诉裁决决定的法定职权，其作出的被诉裁决决定程序合法。 第二组： 证据5.《重庆市人民政府关于五里店立交工程迁建企业征用土地的批复》（渝府地〔1998〕590号）（日期：1998.12.1）； 证据6.《重庆市江北区人民政府征用土地公告》（江北府征告〔2008〕10号）（日期：2008.5.28）、公示现场照片两张（日期：2008.5.29）； 证据7.《重庆市江北区国土资源管理分局征用石门社土地拆迁补偿安置方案公告》（江北国土资源征告〔2008〕字第13号）（日期：2008.10.15）、公示现场照片一张（日期：2008.10.15）； 证据8.《重庆市江北区国土资源管理分局关于征收石马河街道玉带山村石门社293.589亩土地征地拆迁补偿与安置方案的请示》（江北国土文〔2008〕128号）（日期：2008.11.4）； 证据9.《重庆市江北区人民政府批转区国土分局关于石马河街道玉带山村石门社293.589亩土地征地拆迁补偿与安置方案的通知》（江北府发〔2008〕208号）（日期：2008.11.13）。 上述证据拟证明：涉案土地系市政府批准征收，有关部门依法实施征地并制定了相应拆迁补偿安置方案。 第三组： 证据10.《重庆市江北区征地范围内农转城人员审批表》； 证据11.《重庆市江北区土地征用管理办公室农转非个人补偿及人员安置费现场发放申请审定表》； 证据12.重庆市江北区土地征用管理办公室与中国银行重庆五里店支行签订的《代发协议》； 证据13.《江北区农转非人员参保后剩余安置补助费领用清单》。 上述证据拟证明：征地实施机构依据相关政策及规定，对征地农转非人员发放了安置补助费。钱本清、罗忠英、钱江、黄云川、黄雪峰、颜红、黄静均为征地时农转非人员，已领取参保后剩余安置补助费。 第四组： 证据14.江北区土地征用管理办公室与江北区石马河街道玉带山村石门社签订的《土地补偿费协议》及《收据》； 证据15.江北区土地征用管理办公室与江北区石马河街道玉带山村石门社签订的《集体财产协议》及《收据》（两张）； 证据16.江北区土地征用管理办公室与江北区石马河街道玉带山村石门社签订的《构、附着物综合定额补偿协议》及《收据》（三张）。 上述证据拟证明：钱本清户所在集体经济组织原江北区石马河街道玉带山村石门社与江北区征地办签订了相关协议，确定应得补偿款8552963.69元（其中包含青苗补偿费201929元）。 第五组： 证据17.《情况说明》（日期：2019.8.26）； 证据18.《农业承包合同书》石乡社第（44）； 证据19.《重庆江北区龙顺农工商有限公司章程》（日期：1994.8.11）； 证据20.重庆市江北区石门实业总公司《股份证书》； 证据21.《石门经济合作社征地补偿明细》（日期：2010.11.23）； 证据22.2008年解体分配（共9张）； 证据23.重庆农村商业银行定期存单（集体经济组织分配补偿费用）（六份）。 上述证据拟证明：1.钱本清户承包耕地面积1.5亩；2.钱本清户持有个人分配股3.1股（钱本清3.1股）；3.钱本清原所在合作社在获得相应征地补偿款后，可分配款金额为7502963.69元；4.钱本清所在原合作社讨论确定按照10200元/股的标准对集体资产进行分配，该标准包含了青苗费补偿；5.钱本清户实得17.6股，共计179520元，其中钱本清、黄雪峰、黄云川（已领取）、颜红分别分得31620元，罗忠英26520元，钱江21420元，黄静5100元。 第六组： 证据24.《重庆市农村房屋所有权证》（钱本清）（日期：2004.5.17）； 证据25.《乡村房屋所有权证》（钱本清）（日期：1991.7.1）。 上述证据拟证明：钱本清在征地范围内有两处房屋，证载面积分别为210平方米（混合，实际面积453.6平方米，其中超建的243.6平方米不予确权登记）、23.44平方米（土木）。 第七组： 证据26.《江北区土地征用管理办公室征地房屋构筑物调查表》（共10张）、《重庆市江北区土地征用管理办公室拆迁补偿审定表》（共9张）； 证据27.《重庆市江北区土地征用管理办公室残值收购清单》（共8张）及《江北区拆迁房屋残值汇总表》； 证据28.《石马河街办玉带山村石门社农转非人员拆迁奖励费领用》； 证据29.《石马河街办玉带山村石门社农转非人员拆迁奖励费领用》。 上述证据拟证明：1.2008年经江北征地办清理丈量，并经钱本清、罗忠英签字确认，钱本清户房屋总面积1220.60平方米；2.征地办根据清理调查的情况及类别，并按照相关文件规定的标准对钱本清可获得的有证面积、无证面积以及构筑物拆迁补偿费进行了核算，具体为：房屋补偿费204142元，房屋残值回购费22611元，房屋拆迁奖励费36618元，构筑物补偿费11660.75元，合计275031.75元。 第八组： 证据30.《补偿安置费用明细及存单信息表》、中国银行人民币定期存单（17份）及账户详细信息查询（17份），拟证明：钱本清户应获得的房屋构筑物补偿、残值收购费用、拆迁奖励费、农转非人员奖励费，其未领取部分已存入银行由其代发；相关部门针对钱本清户已依法履行了房屋补偿安置职责。 第九组： 证据31.《江北区征地拆迁住房安置调查审定表》； 证据32.钱本清户住房安置情况，拟证明：征地部门对钱本清户进行了住房安置调查和审定，并制作了住房安置方案，但钱本清户拒绝完善住房安置手续。 第十组： 证据33.《重庆市江北区土地征用管理办公室关于办理征地补偿安置手续的通知》（两份）拟证明：征地实施机构向钱本清户发放了通知，要求领取补偿款并办理补偿安置手续，但其拒绝办理。 第十一组： 证据34.《谈话记录》五份（2009.12.14一份；2010.12.5一份；2015.3.31一份；2017.2.14一份，2018.10.25一份）。 拟证明：征地工作人员多次与钱本清户谈话，但该户提出不符合法定补偿安置标准的要求，并拒绝领款和办理补偿安置手续。 江北区规划自然资源局未向一审法院举示证据。 钱本清向一审法院举示的证据如下： 证据1.起诉状，拟证明钱本清提起了本案诉讼； 证据2.身份证及户口本复印件，拟证明钱本清具有原告主体资格； 证据3.公函、委托书，拟证明钱本清的委托情况； 证据4.《重庆市江北区土地征用管理办公室拆迁补偿审定表》，拟证明钱本清户被征收土地补偿金额； 证据5.《乡村房屋所有权证》《集体土地建设用地使用证》，拟证明钱本清是被征收土地的所有权人； 证据6.《重庆市人民政府关于五里店立交桥工程迁建企业征用土地的批复》（渝府地〔1998〕590号），拟证明市政府同意江北区政府征用石马河街道玉带山村小桥社、石门社、南门桥寺村双堰塘社三个合作社土地312002平方米； 证据7.《江北区人民政府征地补偿安置争议协调意见书》（江北府协〔2018〕3号），拟证明钱本清与原江北区国土分局就征地补偿安置进行经江北区政府协调，但未达成一致； 证据8.《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁149号），拟证明市政府进行了裁决； 证据9.市五中院（2019）渝05行初5号《行政判决书》，拟证明钱本清不服《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁〔2018〕149号），提起了诉讼； 证据10.《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁〔2019〕172号），拟证明钱本清不服市五中院（2019）渝05行初5号行政判决向市政府再次申请裁决； 证据11.《重庆市规划局关于毛德楠申请政府信息公开的复函》（渝规公开〔2019〕75号），拟证明2016年6月14日，原重庆市规划局以政府信息公开复函的方式答复钱本清同社村民毛德楠，钱本清所在社早在1998年已经纳入城市规划，故钱本清的房屋应当按照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条的规定参照国有土地上房屋标准进行补偿。 经一审庭审质证，钱本清对市政府举示的证据1-4、13无异议；对证据5-9的真实性无异议，合法性有异议；对证据10-12的真实性有异议，认为其没有签署协议；对证据14-23的真实性无异议，但认为未领取任何款项，未达成安置补偿协议，房屋至今未拆迁；对证据24、25的真实性无异议，但超面积的243.6平方米已缴纳了罚款，应当纳入拆迁范围；对证据26-34有异议，认为双方对货币安置金额未达成一致意见，市政府未告知安置情况。市政府对钱本清举示的证据1-4、6-10无异议；对证据5中所有权证的真实性无异议，但认为土地使用证与本案无关联性；对证据11有异议，认为不能达到钱本清的证明目的。江北区规划自然资源局对市政府举示的证据均无异议，对钱本清举示证据的质证意见与市政府相同。 一审法院对各方当事人举示并经庭审质证的证据认证如下：市政府举示的证据均真实、合法，且与本案有关联，予以采信。钱本清举示的证据1-11真实、合法，且与本案有关联，予以采信。 前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院依法予以确认。二审认定事实与一审无异。 本院认为，各方当事人对市政府具有作出涉诉《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁〔2019〕172号）的法定职权以及裁决程序、其余当事人的诉讼主体资格、一审审判程序等事项均无争议，一审法院已有针对性地进行了评析，故本院不再赘述。 关于钱本清户房屋是否应当参照国有土地上房屋标准进行拆迁安置补偿的问题，已生效的（2019）渝05行初5号行政判决对该争议事项已进行法律评价，该判决对此事项具有法定拘束力，钱本清不得对此再另行提出争议。 关于钱本清户无证房屋的补偿问题。根据《重庆市征地补偿安置办法》第八条第一项之规定，不具有土地使用权属证书和农村房屋所有权证的房屋和其他建（构）筑物，不予补偿。本案中，从现有证据查明的事实来看，钱本清持有的《重庆市农村房屋所有权证》（农房权证103字第15226号）载明的有证面积仅为210平方米，在该证书附记栏中明确载明另有243.6平方米的超建面积不予确权登记。且在征地实施机构对钱本清户所有的房屋进行清理登记时，钱本清及其户相关人员已在清理登记表上签字确认。据此，征地实施机构依据补偿安置方案确定的补偿标准对钱本清户的房屋计算补偿金额，并无不当。钱本清诉称其已针对超建面积部分缴纳了罚款，其无证面积即应视有证面积予以补偿，系囿于其自身对法律的错误认识。缴纳罚款是对其违法行为的制裁，并不能等同于自动合法化，尚需相关职能部门依法确认并完善相关手续之后该无证面积才能转换为合法面积，一审法院对此评析正确。钱本清该项理由缺乏法律依据，不能成立。 关于钱本清提出应予支付青苗补偿费、搬迁费、水电气等设施、临时安置费等相关费用共计100万元的理由。关于青苗补偿费，根据江北府发〔2008〕119号文件第十条之规定，征地实施机构按照涉案补偿安置方案附表2确定的青苗补偿费1760元/亩的标准支付到社，由社集体进行分配。钱本清所在社按照10200元/股的标准对集体资产进行折算分配，钱本清实际分得2.816亩耕地的青苗补偿费，超出了其实际承包的1.5亩耕地面积，且总计179520元（含青苗补偿费）集体资产分配款项已分别存入钱本清的个人银行专户中，对钱本清户的青苗补偿费已支付到位。关于搬迁费、水电气等设施补偿、临时安置费等费用，根据《重庆市征地补偿安置办法》第三十一条之规定，搬迁费、过渡费等费用的补偿，需以被征地人员客观上已经存在搬迁过渡、临时安置的相关事实为前提。因钱本清户至今尚未与征地实施机构签订补偿安置协议，且仍居住在涉案房屋内并未搬离，客观上尚未发生搬迁或过渡的事实，故市政府裁决对其此项针对预期利益所提出的请求不予支持，符合上述规定。对于搬家补助费（搬迁费）、过渡费的计发标准及条件，在涉案补偿安置方案第七条第四项中已进行了明确规定，且征地实施机构在对钱本清户房屋进行清理丈量时，必然会对其房屋附属设施及其他建构筑物一并进行核查清理，而并非如一审判决所述“未清理”或“未核算”，对此本院明确指出该表述不当之处。钱本清仅泛称请求支付青苗补偿费等费用共计100万元的请求，但缺乏事实、法律等依据支撑其主张，本院依法不予支持。 综上所述，钱本清的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人钱本清负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 邬继荣 审 判 员 龙贤仲 审 判 员 许 鹏 二〇二〇年十月二十九日 法官助理 王 堃 书 记 员 张婉婷