四川省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川行终1418号 上诉人（原审原告）郑忠留，男，1963年1月28日出生，汉族，住四川省丹棱县。 被上诉人（原审被告）丹棱县人民政府。住所地：四川省丹棱县县街**。 法定代表人黄秀航，县长。 委托代理人马萍。 委托代理人商晓娟。 被上诉人（原审被告）丹棱县石桥乡人民政府。住所地：四川省丹棱县石桥乡江陵路**。 法定代表人丁圆胜，乡长。 委托代理人刘科，四川达宽律师事务所律师。 委托代理人李彦，四川达宽律师事务所律师。 上诉人郑忠留因诉被上诉人丹棱县人民政府（以下简称丹棱县政府）、丹棱县石桥乡人民政府（以下简称石桥乡政府）土地征收安置补偿一案，不服四川省眉山市中级人民法院(2019)川14行初101号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院审理查明，2018年1月9日，四川省人民政府作出川府发［2018］4号《关于做好2018年全省重点项目工作的通知》，将丹棱县至四川省蒲江县的S401线丹蒲快速路列为2018年全省重点项目。2018年12月25日，四川省人民政府作出川府土〔2018〕1122号《关于S401线丹蒲快速路丹棱段建设工程（一期）建设用地的批复》，批准同意征收土地方案和供地方案，并同意将丹棱县包括石桥乡界牌村1、4组在内的集体土地共16.6617公顷征收为国家所有。丹棱县政府取得征地批文后，于2019年2月2日作出丹棱府公〔2019〕3号《征收土地公告》。 原告郑忠留系四川省丹棱县村民，其家庭在该组有承包土地。2018年8月1日，被告石桥乡政府与界牌村4组签订《征收土地协议书》，该协议载明，丹蒲快速路建设项目需征收界牌村4组集体土地65.78亩；征收土地的土地补偿费和安置补助费标准为耕地每亩31960元，非耕地为每亩15980元，青苗和地上附着物标准按丹棱县政府相关文件规定标准执行，按实计算，一次性补偿给所有权人；征地补偿费用在签订协议后30日内付清；在土地款和地面附着物、附属物补偿款付清后，界牌村4组在30日内交出土地；协议还对其他事宜进行了约定。此次被征收的土地中，涉及郑忠留的承包地面积为2.76亩。2019年1月28日，石桥乡政府将包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费在内的征地款108329.6元转入郑忠留银行账户。郑忠留不服征地补偿标准，遂提起本案诉讼，请求原审法院判决丹棱镇政府、石桥乡政府征收郑忠留承包的集体土地未依法给予补偿的行政行为违法；判决丹棱县政府、石桥乡政府支付郑忠留土地补偿款、安置补助费、青苗补助费共计40万元（具体数额以实际评估为准）。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。据此，对补偿标准有争议的救济途径，应当先向行政机关申请裁决（复议），在此类复议前置案件中，复议机关的处理决定是人民法院受理案件的必要条件。本案中，郑忠留所提诉讼请求，其实质是对土地征收实施过程中确定的土地补偿标准有异议，故其应当按照上述规定的程序寻求救济，其以丹棱县政府、石桥乡政府为被告直接向人民法院提起诉讼，不符合行政案件的受理条件。因此，郑忠留提起本案诉讼不符合法定起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(一)项、第(五)项的规定，裁定驳回原告郑忠留的起诉。 上诉人郑忠留上诉称:(一)一审法院认定事实错误。石桥乡政府将征收土地补偿款给付到郑忠留的银行账户，该补偿违反法律规定，郑忠留提起诉讼并无不当。(二)一审法院适用法律错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，对征收补偿不服，可以提起行政诉讼，一审法院援引的司法解释与该法的规定相冲突，以司法解释的规定驳回郑忠留的起诉不当。(三)丹棱县政府、石桥乡政府的土地征收补偿违反法律规定，应依法确认违法或无效。本案土地补偿依据的年产值标准是2014年制定的，该标准应当调整而未调整；地上附着物和青苗补助费补偿标准是2012年丹棱县政府自行制定的，不是省、自治区、直辖市人民政府制定，依该标准进行补偿不符合法律规定；实施土地征收时，尚未取得省级以上人民政府的批文，存在未批先占、超面积、超范围征收，征收行为违法。郑忠留请求撤销四川省眉山市中级人民法院(2019)川14行初101号行政裁定，依法改判或发回重审。 被上诉人丹棱县政府、石桥乡政府答辩称:(一)上诉人郑忠留实质是对征地补偿安置标准有异议而提出的诉讼，一审裁定对此事实认定清楚。（二）郑忠留的起诉存在诉讼请求不明确的情况，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，应裁定驳回起诉。（三）郑忠留对征地补偿安置标准有异议直接向人民法院提出诉讼，不符合法定程序，一审法院裁定驳回郑忠留的起诉适用法律、法规正确。请求驳回郑忠留的上诉，维持原裁定。 被上诉人石桥乡政府另答辩称，石桥乡政府计算并支付郑忠留土地补偿费、安置补助费及青苗补偿费的标准符合当时法律、法规和政策的规定，给付土地补偿费、安置补助费均按照最新的眉山市人民政府报四川省人民政府备案的眉府函[2014]142号文件确定标准计算，地上附着物补偿标准按照现行的四川省人民政府办公厅川办函[2012]**文件并结合丹棱县政府丹棱府发[2018]17号文件执行，同时将郑忠留纳入城镇就业范围，落实了社会保险，给予相关奖励，未侵害郑忠留的合法权益。 本院二审查明事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，对征地补偿安置补助费标准有争议的，应当先向行政机关申请协调，协调不成的，向批准征收土地的行政机关申请裁决（复议）。对未经行政机关裁决（复议），而直接向人民法院提出诉讼的，人民法院应不予受理。本案中，上诉人郑忠留的诉讼请求是：判决确认丹棱县政府、石桥乡政府征收其承包的集体土地未依法给予补偿的行政行为违法；判决丹棱县政府、石桥乡政府向郑忠留支付土地补偿款、安置补助费、青苗补助费共计40万元（具体数额以实际评估为准）。根据本案查明的石桥乡政府已于2019年1月28日向郑忠留给付土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费的事实，结合郑忠留的诉讼请求，其实质是对石桥乡政府在征地补偿过程中确定的土地补偿标准有异议。郑忠留对土地征收补偿安置标准不服，直接向人民法院提出诉讼，不符合法定起诉条件。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。郑忠留的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 牟 琼 审判员 王代伍 审判员 刘洪峰 二〇二〇年十月二十日 书记员 杨 晴