山西省高级人民法院   行政裁定书   （2019）晋行终728号   上诉人（原审原告）李某1，男，1958年4月17日出生，汉族，住山西省洪洞县。   委托诉讼代理人盖梦琪，北京本录律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）临汾市人民政府。   法定代表人李云峰，市长。   委托诉讼代理人王某，临汾市司法局副局长。   委托诉讼代理人贾某，临汾市司法局科长。   委托诉讼代理人茹某，临汾市司法局科员。   上诉人李某1因诉被上诉人临汾市人民政府行政复议一案，不服山西省运城市中级人民法院（2019）晋08行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。   一审查明，原告李某1的宅基房屋位于洪洞县明姜镇北社村，属于大西高铁建设项目征地范围。山西省人民政府办公厅晋政办发[2010]10号《关于做好全省铁路重点工程建设征地拆迁工作有关问题的通知》明确：省国土资源厅负责组织全省铁路重点工程建设项目的征占用地工作；铁路建设沿线县（市、区）人民政府负责铁路重点工程建设项目在本辖区内拆迁工作的具体组织实施，并按铁路建设重点工程进度完成拆迁任务。明姜镇的拆迁工作于2012年实施，2014年7月1日大西铁路太原南-西安北区段正式投入运营，原告李某1的宅基房屋至今未被拆除。   一审认为，李某1的复议请求是确认洪洞县政府对其农村宅基地及房屋进行的征收行为违法。征收农村土地及房屋行为包括申请、决定、确定安置补偿标准、达成补偿安置协议或作出补偿决定、协议拆除或强制拆除等一系列行为，涉及到不同级别的行政机关及部门，李某1应当明确对征收土地房屋过程中的洪洞县政府哪一个具体行政行为申请复议。其笼统以征收其宅基、房屋行为违法作为复议请求，属于没有明确的复议请求，导致复议机关和人民法院对要审查的对象即具体行政行为难以确定。另外，本案中，大西高铁建设项目由山西省国土资源厅负责组织全省的征占用地工作，铁路建设沿线县市区人民政府负责本县市区辖区内拆迁工作的具体组织实施。李某1的宅基房屋属于大西高铁建设项目征地范围，该征地决定非洪洞县政府作出；洪洞县政府负责本县辖区内拆迁工作的具体组织实施，但至今李某1的宅基、房屋并未被拆除，李某1请求确认洪洞县政府的征收其宅基房屋行为违法，无事实依据。临汾市人民政府适用《行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条第二款规定，决定驳回李某1的行政复议申请，事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李某1的诉讼请求。   李某1上诉称，一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误。1.原审法院认为征地拆迁案件中涉及到若干独立的法律关系，涉及到多个不同的政府机关及部门，上诉人应针对征地拆迁案件中的具体的法律关系提起救济途径的问题，在本案中不适用。2.上诉人的复议请求是明确的、具体的，即复议请求是要求确认县政府征收宅基地、房屋行为违法，应得到法律的支持。请求：1.撤销山西省运城市中级人民法院（2019）晋08行初15号行政判决；2.撤销被上诉人临政复决[2018]18号行政复议决定，并判令被上诉人支持上诉人复议请求。   临汾市人民政府答辩称，1.答辩人驳回上诉人的复议申请认定事实清楚，适用法律正确。（1）上诉人不具备本案复议申请人资格，其案涉房屋未拆除。（2）上诉人与晋国俊等五人“要求确认洪洞县政府对其农村宅基地及房屋进行征收行为违法”的复议请求不明确，不符合行政复议受理条件，已为山西省高级人民法院（2019）晋行终859号行政判决确认。2.对上诉人的复议申请，答辩人已按照运城中院（2018）晋行初88号判决要求，作出复议决定，并履行送达义务。请求驳回上诉，维持原判。   二审与一审对上诉人案涉房屋在全省铁路重点工程建设项目的征占用地征收范围内、于2012年实施拆迁、于2014年铁路建成通车及上诉人房屋至今未被拆迁等查明的事实一致，本院予以确认。   另查明，洪洞县政府依据省市通知要求，于2010年4月发布了《洪洞县政府关于铁路重点工程建设征地拆迁工作的公告》，并组织实施征地拆迁的具体工作。上诉人提交的《大西铁路客运专线永久征地拆迁清点核量表》及洪洞县政府提交的现场照片，证明上诉人案涉房屋和宅基地位于大西高铁桥墩一侧下方。二审时，上诉人称其房屋虽未被拆除，但案涉征收行为致其全家生活受到影响，铁路部门已向其送达《高速铁路沿线安全隐患告知书（TGHW32号）》，要求拆除案涉房屋；案涉工程征补过程中，其未收到有关部门手续。被上诉人辩称，上诉人已在征收房屋摸底表上签字，因其补偿要求过高未达成协议，但铁路部门已将与他人统一标准的补偿费用预留到乡镇保存。   还查明，上诉人自案涉房屋纳入案涉工程拆迁范围，多次进行行政复议与诉讼，被上诉人以上诉人复议超过期限为由不予受理，被最高人民法院再审认定并未超过行政复议期限并指令本院再审；又经本院发回重审，一审法院判决撤销被上诉人不予受理决定书，并责令被上诉人依法受理上诉人的行政复议申请。但被上诉人再次以上诉人的行政复议期限超过法定期限为由，决定驳回了上诉人的行政复议申请。上诉人再次起诉，一审法院再次撤销了被上诉人行政复议决定书，并责令重新作出行政复议决定。但被上诉人作出本案被诉的临政复决[2018]18号行政复议决定，却以“上诉人案涉房屋及宅基地未被征收、案涉工程征收行为与上诉人无利害关系，非适格主体”为由，再次驳回了上诉人的行政复议申请。同时，维持了洪洞县政府大西铁路建设重点工程中的征地拆迁行为。   本院认为，一二审已查明上诉人被纳入征收范围的房屋虽未被拆迁，但因案涉工程的竣工使用已不能正常居住，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，上诉人案涉房屋被纳入征收范围且实际影响其居住使用等，均属于与案涉征收行为有利害关系范畴。上诉人与晋国俊等五人向被上诉人申请复议时，请求确认被申请人洪洞县政府对申请人农村宅基地房屋征收行为违法，被申请人洪洞县政府及被上诉人均认为上诉人房屋未被征收拆迁，与征收行为无利害关系，不具备本案申请人资格，故被上诉人作出临政复决[2018]18号行政复议决定，既驳回了上诉人的行政复议申请，又同时维持了洪洞县政府大西铁路建设重点工程中的征地拆迁行为。为此，上诉人提起行政诉讼，请求撤销被上诉人临政复决[2018]18号行政复议决定，并判令被上诉人支持上诉人复议请求。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据”之规定，一审法院应对洪洞县政府的行政行为与复议决定的合法性一并审查。再据该解释第一百三十四条第一款“复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告”之规定，一审应将洪洞县政府列为共同被告。鉴于一审法院遗漏必须参加诉讼的当事人洪洞县政府，导致本案征收行为与上诉人之间的利害关系事实未能查清，进而影响到原行政行为与复议决定的合法性认定。   综上，一审法院认定基本事实不清，证据不足，遗漏当事人，依法应撤销原判，发回重审。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、第（四）项之规定，裁定如下：   一、撤销山西省运城市中级人民法院（2019）晋08行初15号行政判决；   二、发回山西省运城市中级人民法院重审。   审判长 程彦斌   审判员 庞永平   审判员 姚利屏     二○二○年十月十三日   法官助理 郭江江   书记员 王 静