广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤06行终602号上诉人（原审原告）刘明。被上诉人（原审被告）佛山市公安局禅城分局澜石派出所。负责人梁岭杭，所长。委托代理人陈锐波，该所工作人员。委托代理人邱海宁，该所工作人员。上诉人刘明因诉被上诉人佛山市公安局禅城分局澜石派出所（以下简称澜石派出所）公安机关不履行治安管理法定职责一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初345号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审裁定认定，2019年10月25日，刘明向澜石派出所报称2019年6月28日9时许，在石湾街道办机关大院2号楼557室，其被郑某某偷拍及陷害，郑某某并将其上衣毁坏。接报后，澜石派出所民警向刘明出具了报警回执（回执号：***0001），并于当日立案受理刘明报称的被侵犯隐私、故意陷害和故意损毁公私财物案，受案文号：佛禅公澜石受案字〔2019〕01183号。2019年10月29日，澜石派出所民警持调取证据通知书到石湾街道办机关事务所调取与该案有关的视听资料，石湾街道办机关事务所回复因视频保存期为一个月而无法提供。同日，澜石派出所向事发当日在场的简某钧调查，于2019年10月30日向事发当日在场的刘某扬调查。因认为没有违法事实，澜石派出所于2019年10月31日作出《终止案件调查决定书》并向刘明送达。刘明对此不服，于2019年11月6日向佛山市禅城区人民政府申请行政复议。禅城区政府于2019年11月7日予以受理。2020年1月14日，禅城区政府对案件进行了听证。2020年2月3日，澜石派出所作出《终止调查撤销通知书》对《终止案件调查决定书》予以撤销，并于当日将《终止调查撤销通知书》复印件向刘明送达。2020年2月6日至同月19日，澜石派出所分别向郑某某、蔡某华、江某东、刘明进行调查。因刘明认为澜石派出所未在办案期限内对其报案作出行政处理决定，遂向一审法院提起诉讼。另查，因郑某某认为2019年6月28日刘明将其手机摔坏，郑某某向澜石派出所报警。澜石派出所接到报案后，立案予以处理，民警到事发现场了解情况，并对在场人员简某钧、蔡某华、武某、刘某扬、黄某进行调查及询问了郑某某及刘明。再查，佛山市公安局禅城分局针对刘明于2019年10月25日的报案（回执号：***0001），于2020年4月1日作出佛禅公行不罚决字[2020]00001号《不予行政处罚决定书》（以下简称00001号《不予行政处罚决定书》），决定对郑某某不予行政处罚。该份00001号《不予行政处罚决定书》已向郑某某送达，但未及时向刘明送达。2020年4月16日，刘明向一审法院提起行政诉讼，请求确认佛山市公安局禅城分局对2019年10月25日受理的治安管理处罚案件（报案回执号：***0001，受案文号：佛禅公澜石受案字〔2019〕01183号）不作为违法，责令其依法及时调查取证，并作出《治安管理处罚决定书》或《不予处罚决定书》。一审法院于2020年4月20日立案受理，案号为（2020）粤0606行初510号。一审法院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”第十三条规定：“行政案件由县级公安机关及其公安派出所、依法具有独立执法主体资格的公安机关业务部门以及出入境边防检查站按照法律、行政法规、规章授权和管辖分工办理，但法律、行政法规、规章规定由设区的市级以上公安机关办理的除外。”澜石派出所作为佛山市公安局禅城分局的派出机构，具有按其分工对辖区内违反治安管理的行为进行调查和进行相应处理的职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”第二款规定：“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。”本案中，澜石派出所对刘明于2019年10月25日的报案，向其出具了报警回执（回执号：***0001），并立案受理，受案文号：佛禅公澜石受案字〔2019〕01183号。澜石派出所于2019年10月31日作出《终止案件调查决定书》，刘明不服澜石派出所作出的《终止案件调查决定》，向禅城区政府行政复议委员会提出行政复议，经听证，澜石派出所于2020年2月3日作出《终止调查撤销通知书》，并于当日通知刘明，同时启动案件再调查程序。虽然澜石派出所是案件的具体经办机构，但2020年4月1日佛山市公安局禅城分局针对刘明于2019年10月25日的报案，对郑某某作出了00001号《不予行政处罚决定书》，故作出具体行政行为的行政机关为佛山市公安局禅城分局而非本案澜石派出所，因此，刘明应以佛山市公安局禅城分局为被告提起诉讼。因刘明已针对同一事实于2020年4月16日对佛山市公安局禅城分局提起行政诉讼，本案再通知刘明变更被告已无实际意义。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（十）其他不符合法定起诉条件的情形。”因此，对刘明的起诉，法院应不予受理，鉴于本案已受理，应裁定驳回刘明的起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项的规定，裁定：驳回刘明的起诉。上诉人刘明上诉称：1.一审法院关于佛山市公安局禅城分局于2020年4月1日作出00001号《不予行政处罚决定书》的事实认定错误。00001号《不予行政处罚决定书》及其对应的《呈请不予行政处罚审批报告》上的执法办案信息系统编码是PCS***725，显示两份文书实际打印时间是2020年5月9日，而不是两份文书上签署的2020年4月1日。《呈请不予行政处罚审批报告》上“领导批示”栏中打印的日期为2020年5月9日，故意手写修改变更为2020年4月1日，加盖校对章。虽然00001号《不予行政处罚决定书》上违法行为人签名送达日期是2020年4月1日，只能证明佛山市公安局禅城分局和违法行为人合谋虚构倒签日期的事实。《呈请延长办理案件期限审批报告》执法办案信息系统编码是PCS***8868，显示实际电脑打印时间是2020年5月8日，而经办人呈请日、审核日和审批日都是2020年3月2日，只能证明澜石派出所倒签日期。澜石派出所在举证期限届满后，将含虚假日期的00001号《不予行政处罚决定书》和《呈请不予行政处罚审批报告》提交一审法院，误导法院对本行政不作为案件的裁判。2020年3月12日，刘明起诉澜石派出所行政不作为的本案立案；同年4月1日，佛山市公安局禅城分局作出00001号《不予行政处罚决定书》；同月7日澜石派出所举证期限届满并举证；同月16日，刘明起诉佛山市公安局禅城分局不作为，同月20日立案受理；同月22日，刘明诉澜石派出所《终止案件调查决定书》违法的227号行政案开庭。至2020年4月22日止，澜石派出所完全不能出示00001号《不予行政处罚决定书》《呈请不予行政处罚审批报告》《呈请延长办理案件期限审批报告》等关键证据，也不送达给刘明。相关事实证明，上述三行政诉讼关键证据在2020年4月22日之前实际上不存在。2.澜石派出所《终止案件调查决定书》违法，实质上是不作为。既然公安机关认定无证据证实违法行为人实施了违法行为，那么澜石派出所应当重新作出《终止案件调查决定书》，或者由佛山市公安局禅城分局作出《不予处罚决定书》。刘明上诉请求：撤销一审裁定。被上诉人澜石派出所答辩称：刘明申请事实不存在，恳请人民法院驳回刘明的诉讼请求。本院经审查查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当符合法定起诉条件，不符合起诉条件的人民法院不予受理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的行政诉讼起诉条件是：“有具体的诉讼请求和事实根据。”刘明起诉澜石派出所行政不作为，即诉澜石派出所不履行查处刘明报案的违反治安管理违法行为的法定职责。根据刘明陈述的事实和理由、提交的证据以及澜石派出所提交的答辩意见和证据，澜石派出所于2019年10月25日接受了刘明的报案，并于当日立案受理，之后进行了相应的调查，于2019年10月31日作出《终止案件调查决定书》，又于2020年2月3日作出《终止调查撤销通知书》，经再次调查后，佛山市公安局禅城分局于2020年4月1日作出00001号《不予行政处罚决定书》，认为刘明报案陈述的事实不成立，决定不予行政处罚。本案现有证据显示澜石派出所已经履行了办理治安案件的法定职责，刘明起诉澜石派出所不作为显然欠缺事实根据，不符合法定起诉条件，对其起诉应予驳回。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”“治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”第九十一条规定：“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。”《公安机关办理行政案件程序规定》第十三条规定：“行政案件由县级公安机关及其公安派出所、依法具有独立执法主体资格的公安机关业务部门以及出入境边防检查站按照法律、行政法规、规章授权和管辖分工办理，但法律、行政法规、规章规定由设区的市级以上公安机关办理的除外。”可见，公安派出所具有办理一定范围内的治安行政案件的行政职责；公安派出所立案受理的治安行政案件需要对违法行为人作出行政拘留和500元以上罚款处罚的，由县级以上人民政府公安机关作出决定；公安派出所立案受理的治安行政案件经调查违法行为不存在、对被举报人不予行政处罚的，由县级以上人民政府公安机关作出决定，从法理上说也是合法有效的。本案中，澜石派出所不受理刘明报案的治安行政案件，由佛山市公安局禅城分局作出不予行政处罚决定，符合法律规定。刘明上诉提出00001号《不予行政处罚决定书》《呈请不予行政处罚审批报告》《呈请延长办理案件期限审批报告》等存在倒签时间、不真实等异议，但是，上述材料对于本案来说属于证据，本案应对其证据的合法性、真实性和关联性进行审查；对于上述证据所反映的行政行为的合法性一般只作形式审查；只有证据反映的行政行为明显违法，如行政行为超越行政职权等情形下，可对证据所反映的行政行为作实质性判断。刘明提起本案行政诉讼的时间是2020年3月11日，刘明主张上述三份证据作出时间为2019年5月9日和2019年5月8日，无论刘明的主张准确与否，00001号《不予行政处罚决定书》《呈请不予行政处罚审批报告》《呈请延长办理案件期限审批报告》均产生于刘明提起本案诉讼之前，且其载明的行政行为不存在明显违法的情形，本案也不存在否定公安机关作出的不予处罚决定进而认定公安机关不作为的可能性。综上所述，上诉人刘明的上诉理由不能成立。一审裁定驳回起诉的事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 王咏章审 判 员 郭 赟审 判 员 陈智扬二〇二〇年十月二十三日法官助理 谢 童书 记 员 何斯棋