甘肃省定西市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）甘11行终40号 上诉人（原审原告）张鸿，男，生于1975年9月14日出生，汉族，住定西市安定区。 委托代理人彭莹，甘肃和谐律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）定西市安定区住房和城乡建设局，住所地定西市安定区岷阳路**。 法定代表人李文举，系该局局长。 委托代理人李信堂，系该局干部。 被上诉人（原审被告）定西市安定区凤翔镇人民政府，，住所地定西市安定区西川园区 法定代表人袁河，系该镇镇长。 上诉人张鸿因与被上诉人定西市安定区住房和城乡建设局（以下简称安定区住建局）、定西市安定区凤翔镇人民政府（以下简称凤翔镇政府）履行行政协议一案，不服渭源县人民法院（2020）甘1123行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定事实：因定西市安定区人民政府组织实施西岩新村旧城区改建项目，2011年6月22日，区政府作出房屋征收决定，对城区东至西环路、南至701部队及定临公路城区段，西至西山根（包括区政府以西城区段），北至公园路区域内的房屋及地上附着物予以征收并于当日发出通告。2015年3月23日，原告张鸿与××镇征收办签订了《房屋征收补偿安置协议》（西岩字第640号），约定了相关事项。协议第四条第（二）款第四项约定：选定的产权调换非住宅房屋为：701巷中消防通道西口9-10号商铺72.43㎡；第七条约定：房屋交付时间为产权调换房屋竣工验收后10日内，施工期自开工建设之日起最长期限不超过15个月。遇不可抗力因素不能施工者，工期顺延；第九条第三项约定：甲方在具备开工建设条件下，建设工程竣工验收后，未能向乙方交付产权调换房屋。甲方应以被征收人房屋产权调换后的房屋建筑面积，按同期同地段商品房价值给予一次性赔偿，另加百分之三十的违约金。张鸿等20户被征收人选定的产权置换商铺均位于定西市安定区××新村览山国际三期改造项目工程建设房屋。2017年8月2日，定西市住房和城乡建设局给金宝宏峰房地产公司核发了《建设工程施工许可证》，确定工期自2017年7月10日至2019年7月10日730自然天。同年7月7日，金宝宏峰房地产公司以该项目用地尚有张克林等8户未如期签约，不能如期开工为由，申请延期三个月开工。同年10月8日，再次以赵卫喜等7户未如期签约和进入冬季三个月不能如期开工为由申请延期于2018年4月10日开工，工期不变。2018年3月9日，施工单位甘肃省定西远东建筑有限责任公司（以下简称“定西远东建筑公司”）以21号楼西南侧、25号楼东南角及22号楼东侧二层民房未完成拆迁为由申请延长施工期限180日。经甘肃建筑工程建设监理有限公司定西项目部审查同意将该工程竣工日期从施工合同约定的2019年7月16日延长到2020年3月16日，金宝宏峰房地产公司审批同意。2018年3月15日，定西远东建筑公司申报开工报告，开工日期为2018年3月15日。经甘肃建筑工程建设监理有限公司定西项目部审查同意开工，建设单位金宝宏峰房地产公司审批同意。据此，该建设工程开工日期为2018年3月15日。由于建设工程至今尚未竣工，竣工日期按2020年3月15日确定。2020年1月2日，原告向本院提出履行行政协议交付义务的行政诉讼。 另查明，案涉《房屋征收补偿安置协议》的甲方系凤翔镇征收办。西岩新村旧城区改建项目范围内的房屋征收部门是安定区住建局，凤翔镇征收办是安定区人民政府委托的实施单位，而该单位系凤翔镇政府下属的内设机构，不能以自己的名义签订《房屋征收补偿安置协议》，应当以安定区住建局的名义作为甲方签约。经征求安定区住建局、凤翔镇政府的意见认可该协议。因此，上述两个单位系本案适格被告。本院释明后原告同意将凤翔镇征收办变更为凤翔镇政府。该项目建设征收中，共有20户拆迁户均签约，提出行政诉讼的12户，8户未提出诉讼。 一审法院认为，案涉《房屋征收补偿安置协议》视为原告张鸿和被告安定区住建局签订的书面行政协议，是双方真实意思表示，且不违反相关法律法规规定，属有效行政合同，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。本案争议的主要焦点是：1、履行交付房屋义务的期限是否到期或者超期？协议约定交付产权置换商铺的期限是竣工验收后10日内，施工期自开工建设之日起最长期限不超过15个月。遇不可抗力因素不能施工者，工期顺延。由于同栋楼的其他拆迁户按照施工期限最长不超过36个月，竣工验收60日内交付签约，且案涉交付期限违反行政法规的强制性规定，故交付期限应按照整栋楼“施工期限最长不超过36个月，竣工验收60日内交付”期限确定交付期限。该建设工程《建设工程施工许可证》确定的合同工期开工日期为2017年7月10日至2019年7月10日730自然天，即合同开工日期为2017年7月10日，竣工日期2019年7月10日，工期730天。由于该区域内部分拆迁人未签订协议，完成拆迁，导致不能按许可期限按时开工，建设单位两次申请延期且进入冬季不具备开工条件。建设单位和施工单位申报延期开工，经甘肃建筑工程建设监理有限公司审查，建设单位审批同意。因此，确定开工日期2018年3月15日，竣工日期2021年3月15日，符合《建筑工程施工许可管理办法》第八条的规定及省、市关于冬季施工相关政策规定及协议“施工期限最长不超过36个月”的约定。据此，交付期限应当认定为2021年3月15日加1个月竣工验收的合理期限，即2021年4月15日至2021年6月15日。因此，交付期限未到期，也未超期。2、实际修建的产权置换商铺位置是否与协议约定的位置一致？双方对合同本身约定的产权置换商铺位置产生分歧，而不是被告单方变更，应通过协商或者行政合同纠纷之诉解决。综上，原告认为合同约定的交付期限已经超过，置换商铺房由被告单方变更无事实根据及证据支持，要求交付的理由不能成立，其诉求不予支持。被告主张扣除开工后冬季及高考期间不能施工期限的理由不能成立，亦不予支持。至于合同约定期限比综合确定整栋楼交付期限早380天的问题，是由于被告的责任造成，原告无过错，被告应当承担相应的赔偿责任，亦应通过协商或者行政合同纠纷之诉解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告张鸿的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 上诉人张鸿上诉请求：依法撤销渭源县人民法院(2020)甘1123行初11号行政判决，改判支持上诉人一审诉状中的各项诉讼请求。主要理由：1.一审判决以原被告应通过行政合同纠纷之诉解决为由，驳回上诉人的诉讼请求，该认定属于滥用司法审判职能，明显错误。上诉人与被上诉人签订的《房屋征收补偿安置协议》是政府征收部门为了实现征收房屋的行政目标，在征收过程中与被征收人之间通过平等协商订立的，对被征收人的补偿安置标准进行约定，并受到《土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等行政法律法规约束的行政合同。2020年1月1日起实施的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议规定》第九条规定了在行政协议案件中，行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”的范围，该条第二项为“（二）请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务”。第十九条规定：“被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。”而在本案中，上诉人的诉讼请求即为请求判令被上诉人履行《房屋征收补偿安置协议》中约定的交付安置商铺，如无法履行则按合同约定承担违约责任。由上可见，本案诉讼的性质就是行政合同纠纷之诉，一审法院也将案由定为“履行房屋征收补偿安置行政协议”，上诉人的诉求完全符合《行政协议规定》的审理情形。一审法院应针对案件事实，并依据法律的相关规定作出裁判，而不是将符合法院审理范围的案件推出去，要求当事人重新起诉，增加当事人的诉累。一审法院的做法违反了其司法审判职能，是完全错误的。2.诉争《房屋征收补偿安置协议》对上诉人安置的产权调换非住宅房屋的约定具体、明确，被上诉人应按约定履行房屋交付义务，一审判决不予审查该事实，要求上诉人另行起诉的裁判理由不能成立。（1）上诉人与被上诉人签订的《拆迁补偿安置协议》中，不仅对补偿方式、安置房屋面积、过渡期限等一般内容进行约定，而且对协议的标的物即安置用房的位置、用途也作了明确、特别约定，即该标的物具有了特定性。本案中，因为征收的是上诉人在701巷临街的房屋，故被上诉人承诺产权调换的铺面就在701巷中，双方对约定内容作出了明确界定。众所周知，701巷是通往701部队仓库的从东向西的一条街，其虽然不是市区道路命名的市政规划道路，但几十年来，定西人民约定俗成的将该条街称为701巷，上诉人的房屋就座落于701巷中的一侧。被上诉人在答辩状中也承认“701巷是通向701部队仓库的一条水泥便道，两侧住户习惯称之为701巷”。由此可知，双方在签订安置协议时对“701”巷这一具体位置并无异议。由于701巷为定西市非常繁华的一条街道，很多住户都将自有房屋作为门面对外进行经营活动。正是看重701巷临街所蕴含的商业价值，被上诉人承诺安置的商铺在701巷临街时，上诉人才毫不犹豫地以5比1的比例折算，签订了安置补偿协议。征用补偿安置协议事关被拆迁人的生存居住权，且被拆迁房屋早己被拆除，因此依法应该对被征收人利益侧重保护。（2）被上诉人预交付的商铺非《房屋征收补偿安置协议》中约定的701巷中的商铺，该行为已构成违约。2015年双方签订征收补偿安置协议时，被上诉人并未向上诉人出示产权调换房屋的规划图纸，也没有将安置的非住宅房屋平面图作为补偿安置协议的附件。签订合同时，开发商的整体规划是将701巷对面的房屋也予以拆除，701巷两边都是临街商铺。后因客观原因，不能实施，开发商不得不改变规划，为了降低自身成本，修改了规划图，将商铺建在解放路延伸地段。一审中，被上诉人拿出的规划图是2017年才经定西市住建局审批的图纸。也就是说，2015年签《房屋征收补偿安置协议》时，该规划图纸并未形成，法庭对该证据应不予采信。现被上诉人欲交付的铺面虽然在消防通道两侧，但是并没有在双方约定的701巷中，而是在所谓的解放路延伸段的消防通道处。被上诉人断章取义，仅仅咬住消防通道，而故意将消防通道之前的701巷中这一限定性的关键词忽略掉。被上诉人对701巷的概念任意作出有利于自己的解释，完全是行政机关借签订协议的方式侵害被征收人合法权益的行为。我们都知道，不同地段房屋价值有明显差异，同一地段房屋所处的具体位置、朝向、楼层等不同也会产生巨大差异。通过被上诉人提供的规划图和照片，我们可以看出，被上诉人将要交付的商铺不在临街处，而处于小区内，被周围的高楼所包围、堵死，完全不具备商业价值。被拆迁人的利益应得到优先保护，现开发商赚得盆满钵满，而上诉人用5比1的代价置换的商铺价值甚至不如普通商品房的价值，上诉人的合法权益如何得到保障？行政协议是双方协商一致的体现，基于上诉人的信赖利益，被上诉人应按合同约定履行义务。一审判决的另查明部分显示：“该项目建设征收中，共有20户拆迁户均签约，提起行政诉讼的12户，8户未提起诉讼”。其言外之意为有近一半的住户未提起诉讼，表明《房屋征收补偿安置协议》的合法性。而事实是除了一两户因贫困无钱聘请律师进行诉讼外，其余几户都是在2017年规划设计图纸完成后，被拆迁人选定的临街铺面，其合法权益未受到侵害，更加证明被上诉人变更规划设计的事实。同样是701巷的住户，有的被安置的是临街铺面，而有的则被安置到小区内部。积极配合拆迁的住户受到蒙蔽，权益受到损害，延迟签订安置协议的住户却分到心仪的铺面，这种行为对上诉人极不公平，人民法院应综合考虑予以平衡。一审时，上诉人向法庭提交了定西市人民政府办公室对上诉人的政务公开答复，证明被上诉人违约的事实。该答复内容如下：“经核查，在签订《房屋征收补偿安置协议》时，约定将701巷道内商铺置换为701巷中消防通道东、西位置。由于当时该项目规划设计方案处于初步设计阶段，未经过市规划局审查批准。2017年初，《安定区西岩新村棚户区改造项目规划设计方案》方经市规划局审查批准，甘肃金宝宏峰房地产开发集团有限公司完成了该项目的最终施工图设计，协议约定位置与实际交付位置不符”。但一审法院完全忽视定西市人民政府核查的结果，对该答复置若罔闻。对此，上诉人对此不能接受。3.一审判决采信证据错误，对《房屋征收补偿安置协议》约定的商铺交付期限尚未到期，也未超期的认定，没有证据支持。（1）本案中，上诉人的安置协议签订于2015年3月23日，至今已经长达5年时间。在签合同时，被上诉人并未向上诉人出示规划设计图，也未明确告知本期房屋开发建设的是览山国际几期棚户区改造项目。在一审庭审中，被上诉人向法庭出具了定西市住房和城乡建设局核发的《建筑工程施工许可证》，该许可证中载明开工日期为：2017年7月10日，竣工日期为2019年7月10日。因此，即便如被上诉人所称的本案安置房屋属览山国际三期棚户区改造项目，按照政府颁发的施工许可证规定的时间，已到交付时间。被上诉人辩称览山国际三期项目因违反工程建设强制性标准以及因拆迁工作未完成导致的不能按期开工等理由，是案外人甘肃金宝宏峰房地产开发公司自己单方面的原因造成的，与本案无关。上诉人仅要求被上诉人按约定履行合同义务。如若被上诉人认为合同签订的交付时间违反了建筑法等强制性规定，应当通过合法途径主张变更合同内容，但《房屋征收补偿安置协议》已经签订了五年，被上诉人并未主张。因此，一审判决认定商铺交付期限尚未到期，也未超期错误。（2）依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十条“被告明确表示或者以自己的行为表明不履行行政协议，原告在履行期限届满之前向人民法院起诉请求其承担违约责任的，人民法院应予支持”的规定，现被上诉人预交付的铺面并不是安置协议中约定的铺面，被上诉人以其行为表明不再履行合同义务的事实是显而易见的，上诉人依据该条规定诉请人民法院判令被上诉人承担违约责任于法有据。一审判决认定约定的商铺交付期限尚未到期，也未超期的判决理由违反法律规定，不能成立。（3）本案中，与被上诉人欲给上诉人交付的商铺背靠背的临街铺面早己竣工并交付，有的正在招租，有的已经开始营业。同样是览山国际三期工程建设的铺面，给被拆迁人交付的没有竣工验收，开发商对外出售的早己交付，简直是赤裸裸的双重标准。本案为行政诉讼，被上诉人应严格依据《行政诉讼法》的规定，在举证期限内向法庭提交相关证据。一审法官三番两次前往览山小区，对该事实是明知的，但却不顾事实真相，径自违法为被上诉人调取了本该由被上诉人在举证期限内提交的、有利于行政机关的证据，并仅仅依据开发商单方面作出的报审表，认定览山国际的竣工验收期限为2021年4月15日至2021年6月15日，并以此为由驳回诉请。一审判决明显偏袒被上诉人，从而侵犯上诉人的合法利益！4.一审判决适用法律错误。一审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，驳回上诉人的诉讼请求，属于适用法律错误。如前所述，本案是行政合同纠纷，法庭应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条的规定，对本案作出裁判。综上所述，渭源县人民法院(2020)甘1123行初11号行政判决认定基本事实不清、采信证据、适用法律错误，应予以撤销。 被上诉人安定区住建局、凤翔镇政府未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实根据”。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第九条规定，在行政协议案件中，行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：（一）请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为，或者确认该行政行为违法；（二）请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务；（三）请求判决确认行政协议的效力；（四）请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议；（五）请求判决撤销、解除行政协议；（六）请求判决行政机关赔偿或者补偿；（七）其他有关行政协议的订立、履行、变更、终止等诉讼请求。当事人围绕行政协议提起行政诉讼时，诉讼请求指向是特定的、明确的，而非含混不清。当事人在一个诉讼请求中可能提出一项诉讼请求，也可能提出多项诉讼请求，但有些诉讼请求不能同时提出。此外，在行政赔偿或补偿诉讼中，原告在提起诉讼请求时有义务明确具体的赔偿、补偿事项以及数额，而不是泛泛提出赔偿请求，以便于人民法院的审查具有针对性、准确性。本案中，上诉人张鸿在一审中的诉讼请求为：一、判令被告向原告限期交付位于定西市安定区览山国际小区临步行街的商铺72.43㎡，并依据《房屋征收补偿安置协议》第九条第二款约定的计算方法，向原告支付自2018年10月至今的违约金1185030元；二、若被告不能交付第一项请求的商铺，则判令被告依据《房屋征收补偿安置协议》第九条第三款的约定，向原告赔偿损失。上诉人张鸿在与××镇征收办签订的《房屋征收补偿安置协议》中，选定的产权调换非住宅房屋为701巷中消防通道西口9-10号商铺72.43㎡，故其要求被上诉人安定区住建局、凤翔镇政府交付位于定西市安定区览山国际小区临步行街的商铺72.43㎡的诉讼请求没有事实根据，而其要求赔偿损失的诉讼请求中没有具体的赔偿数额，诉讼请求不明。综上所述，上诉人张鸿的上诉理由不能成立，上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张鸿负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈有良 审判员  赵云玲 审判员  刘 锋 二〇二〇年十月十二日 书记员  张珮环 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。