四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川01行终1037号 上诉人（原审原告）蒋朝根，男，汉族，1969年10月8日出生，住四川省成都市温江区。 被上诉人（原审被告）成都市温江区和盛镇人民政府。住所地：四川省成都市温江区和盛镇顺广路**。 法定代表人郝珍，镇长。 原审第三人成都市温江区和盛镇东宫寺社区居民委员会（原成都市温江区和盛镇春林村村民委员会)。住。住所地：四川省成都市温江区和盛镇原东宫寺社区****/div> 法定代表人蒋朝红，书记。 委托代理人王化，四川上行律师事务所律师。 委托代理人全美仪，四川上行律师事务所律师。 上诉人蒋朝根因诉被上诉人成都市温江区和盛镇人民政府（以下简称和盛镇政府）原审第三人原成都市温江区和盛镇春林村村民委员会行政协议一案，不服成都市郫都区人民法院（2019）川0124行初205号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月8日受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，原成都市温江区和盛镇春林村村民委员会（以下简称原春林村村委会）为促进凤凰康养文旅小镇项目在该镇顺利实施，召开了春林村自主搬迁宣传动员会和院落代表会议，于2017年8月31日制定了《和盛镇春林村自主搬迁实施方案》，方案确定和盛镇春林村自主搬迁工作领导小组成员和选举推荐自主搬迁范围内群众代表、自主搬迁范围、方式、实施程序、人口界定标准、搬迁补偿标准、安置标准、自主搬迁激励机制、结算方式等。并确定模拟搬迁期限为10天，期限届满后签约率达到95%以上则模拟搬迁方案转为正式实施方案，签订的模拟搬迁协议转为项目搬迁协议正式生效。蒋朝根户由蒋朝根的妻子晏琼参与了民主决策，在《和盛镇春林村自主搬迁实施方案》上签字同意。2017年9月1日，原春林村村委会向和盛镇政府提交了《关于报请同意春林村启动自主搬迁工作的请示》，请求同意该村实施上述方案。2017年9月2日，和盛镇政府作出《关于同意〈春林村自主搬迁实施方案〉的批复》（和府发〔2017〕114号，以下简称114号批复），同意原春林村村委会执行该方案，待签约率达到95%后，及时上报和盛镇政府确认。 2017年9月13日，蒋朝根作为该户代表与和盛镇政府签订《和盛镇春林村自主模拟搬迁补偿协议》，签字确认《和盛镇春林村自主搬迁补偿计算表》。2017年9月15日，原春林村村委会向和盛镇政府提交《温江区原春林村村委会关于确认自主模拟搬迁生效的请示》，汇报搬迁范围涉及农户312户，共签约298户，整体签约比例为95.5%，上述签约情况进行了公示。请求和盛镇政府确认自主模拟搬迁成功。同日，和盛镇政府作出《成都市和盛镇政府关于确认春林村自主模拟搬迁正式生效的批复》（和府发〔2017〕117号，以下简称117号批复），确认自主模拟搬迁签约率已达95%，同意自主模拟搬迁正式生效。未签约搬迁的农户保持现状不变。蒋朝根户领取了全部补偿款。 另查明，蒋朝根所在的温江区和盛镇春林村××组未进行土地征收，该组土地仍属于集体经济组织所有。土地现状为集体经济组织集中管理，用于花田种植等农业生产。 原审法院认定上述事实采信了各方当事人身份证明、自主搬迁实施方案、和盛镇春林村自主搬迁项目户代表委托书、村自主模拟搬迁补偿协议、和盛镇春林村自主搬迁补偿计算表、和盛镇春林村自主拆迁领款凭条、储蓄存单、关于报请同意和盛镇春林村启动自主搬迁工作的请示、114号批复、关于确认自主模拟搬迁生效的请示、117号批复、宣传动员会照片、自主搬迁相关会议照片、××组搬迁方案公示照片、未搬迁农户房屋及土地现状、土地承包经营权登记情况、土地租金支付明细、证人王某1证言、证人王某2证言、证人姜某证言、证人黄某证言、蒋朝根房屋搬离证明、春林村自主搬迁生效公示以及当事人的当庭陈述等证据。 原审法院认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条的规定，本案案涉协议一方为行政机关，协议内容具有服务于农村居住环境整治和农村产业发展的公共服务目标，属于行政协议范畴。 关于案涉协议的是否存在变相征收的问题。第一，在本案自主搬迁过程中和盛镇政府未作出征收决定、未发布征收公告或未实施其他与征收相关单方行政行为。第二，案涉自主搬迁从搬迁意愿的发起、各种方案的拟定、意见的征求、方案的公示、协议的签订等所有方案的制定和实施过程都是依照《村民委员会组织法》实现村民自治和民主决议的结果，未签订协议，不同意搬迁的农户其居住现状没有改变，该过程中并没有行政权力的参与和行政强制力的体现。第三，土地征收是一个法律行为，将产生农民身份变化、土地承包权丧失、土地所有权变为国家所有、土地用于非农建设等法律后果。在本案中，春林村为解决居住问题及有效利用农村集体土地，通过民主程序和决议的自主搬迁，并未导致上述法律后果，尤其案涉土地权属仍为集体土地所有，由集体经济组织集中管理使用，用于花田栽种等农业生产活动，土地整理后，蒋朝根的集体经济组织成员身份并未发生改变。由此可见，蒋朝根认为本案存在变相征收与查明事实不符。 关于案涉协议的合法性问题。温江区作为成都市农村宅基地管理制度改革试点地区，开展自愿有偿腾退宅基地、流转宅基地使用权工作具有制度基础。中共中央、国务院《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》第三条第一项“允许县级按规定统筹整合相关资金，集中用于农村人居环境整治。鼓励社会力量积极参与，将农村人居环境整治与发展乡村休闲旅游有机结合”。第四条第三项“充分发挥乡村旅游资源、生态和文化优势，发展适应城乡居民需要的休闲旅游、餐饮民宿、文化体验、健康养生、养老服务等产业”。本案中，为促进农村生产建设和经济发展，引导村民合理利用自然资源，第三人原春林村村委会组织各村民小组在自愿的基础上，以腾退宅基地、流转承包地经营权的方式，通过自主搬迁腾退土地以便流转，用于集中发展农村产业生产，符合上述规定，集体土地利用具有合法性。土地经营权流转是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权转让给他人，保留承包权，转让经营权的行为。不改变土地所有权和土地农业用途，是促进土地集中利用，逐步扩大农业经营规模的形式。土地经营权流转基于集体经济组织成员的合意而启动，不具有强制性，流转后农民仍保留集体经济组织成员身份。《成都市集体建设用地使用权流转管理办法（试行）》第三条规定：“集体建设用地按照先整理集中、再流转使用的原则，在保持土地所有权不变的前提下使用权有偿、有限期流转。”本案中，和盛镇政府签订案涉协议的目的是为原春林村村委会集中利用土地提供服务，自主模拟搬迁所涉及的集体土地亦由村委会集中管理用于农业生产，其作为协议一方当事人不违反法律法规的禁止性规定，农业用地的核心没有发生改变。《成都市集体建设用地使用权流转管理办法（试行）》第三十四条规定：“鼓励符合一定条件的农村村民退出宅基地。退出的宅基地纳入集体建设用地储备库。农村村民退出宅基地的补偿不得低于当地征地补偿标准。”蒋朝根户参与了本次自主搬迁的民主决策，在实施方案上签字同意，方案公示后，自愿签订案涉协议，协议所适用的补偿安置标准符合现行征地补偿安置标准，并无不当。 综上，案涉协议不违反法律法规的禁止性规定，亦不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形。当事双方通过平等自愿协商签订协议后，均应遵循契约精神，诚信履约，不能因为协议外的条件没有满足而推翻已签订并履行完毕的契约。蒋朝根的诉讼请求于法无据，不予支持。遂判决：驳回蒋朝根的诉讼请求。受理费50元，由蒋朝根负担。 宣判后，蒋朝根不服，向本院提起上诉称，原审法院认定案涉协议不存在变相征收，自主搬迁中没有行政权力参加和行政强制力体现及补偿安置符合现行标准的意见理据不足。案涉协议存在变相征收，腾出的土地的将用于非农开发建设，被上诉人和盛镇政府主导并实施整个腾退搬迁项目，补偿安置标准严惩损害其补偿利益。 被上诉人和盛镇政府二审期间未提交书面答辩意见。 原审第三人成都市温江区和盛镇东宫寺社区居民委员会陈述，案涉协议从合同法和行政法的角度，都不存在无效的情形。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，2020年5月22日，成都市温江区人民政府作出《关于同意成都市温江区村（社区）建制调整改革方案的批复》，将东宫寺社区与春林村合并设立成都市温江区东宫寺社区。 本院认为，行政协议无效必须具备法定条件，本案中，案涉协议并不具备协议无效的法定条件。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，蒋朝根作为该户代表与和盛镇政府签订案涉协议系蒋朝根代表所在户与和盛镇政府在自愿协商基础上真实的意思表示，退出宅基地的补偿不低于当地征地补偿标准，并不存在前述法律规定的合同无效的情形。其次，关于案涉搬迁补偿协议中提到为“促进项目建设，全力助推温江区三医两养一高地建设”以及《关于报请同意春林村启动自主拆迁工作的请示》中提及为了“促进凤凰康养文旅小镇项目”以及项目等内容，后期实际用地情况是否与上述用地项目一致，系具体建设用地项目安排事项，亦不足以证明案涉项目存在行政征收，并不影响上述补偿协议的效力。上诉人蒋朝根的上诉理由不能成立，本院不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人蒋朝根负担。 本判决为终审判决。 审判长 李     衡 审判员 李亚审判员陈楠 二〇二〇年十月二十日 书记员 耿  雪  婷 附相关法律条文： 中华人民共和国行政诉讼法 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。