四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川01行终895号 上诉人（原审原告）邛崃市玻璃仪器厂（普通合伙）。住所地：四川省邛崃市文君街道热电路**。 执行事务合伙人李晓鹏，厂长。 委托代理人尹利兵，北京京坤律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）邛崃市住房和城乡建设局。住所地：四川省邛崃市小南街**。 法定代表人杨永胜，局长。 委托代理人王汝舟，四川光时律师事务所律师。 上诉人邛崃市玻璃仪器厂（普通合伙）（以下简称邛崃玻璃厂）与被上诉人邛崃市住房和城乡建设局（以下简称邛崃市住建局）确认行政协议无效一案，不服四川省大邑县人民法院（2020）川0129行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2015年7月13日，原邛崃市房产管理局（其职能现已并入被上诉人邛崃市住建局）发布邛拟搬告字〔2015〕第1号《房屋模拟搬迁公告》（以下简称1号搬迁公告），载明：模拟搬迁主管部门为原邛崃市房产管理局，模拟搬迁范围为黄坝北侧棚户区改造项目红线范围内等内容。2015年8月，邛崃市人民政府发布《邛崃市黄坝北侧棚户区改造项目房屋模拟搬迁补偿安置方案》（以下简称补偿安置方案），载明：模拟搬迁部门为原邛崃市房产管理局，模拟搬迁范围为黄坝北侧地块棚户区改造项目红线范围内国有土地上房屋及其附属物，搬迁方案适用，合同签订时限，模拟搬迁安置补偿方式，地上构筑物及其他附属设施补偿标准表等内容。 邛崃玻璃厂系普通合伙企业，李晓鹏系该厂法定的执行事务合伙人。根据邛崃玻璃厂提交的法定代表人身份证明，李晓鹏系邛崃玻璃厂的法定代表人。邛崃玻璃厂位于邛崃市原临邛镇黄坝村一组的房屋在黄坝北侧棚户区改造项目红线范围内。2019年12月27日，邛崃市住建局作为甲方与邛崃玻璃厂作为乙方签订《成都市国有土地上房屋搬迁补偿合同》（以下简称案涉合同），约定邛崃市住建局将邛崃玻璃厂位于邛崃市原临邛镇黄坝村一组，建筑面积4058.92平方米的砖混、砖木结构房屋以总价款11374600元进行货币补偿搬迁等内容。案涉合同尾部李晓鹏在乙方法定代表人栏进行了签章、捺印。 原审法院认为，因行政协议是一类特殊类型的行政行为，对行政协议效力的判断首先应当适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定。同时行政协议作为体现双方合意的产物，又可在不违反行政诉讼法的情况下适用民事法律规范中关于合同效力的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”对于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“重大且明显”的理解，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》规定了四种情形：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本案中，邛崃市住建局具有与被征收人邛崃玻璃厂签订案涉合同的职权。根据《中华人民共和国合伙企业法》第二十六条第二款的规定，李晓鹏作为邛崃玻璃厂法定的执行事务合伙人和法定代表人，有权对外代表邛崃玻璃厂与邛崃市住建局签订案涉合同。双方在签订案涉合同时并不存在前述法律规定的无效情形。故邛崃玻璃厂的诉讼请求不能成立，原审法院不予支持，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回邛崃玻璃厂的诉讼请求。案件受理费50元，由邛崃玻璃厂负担。 宣判后，上诉人邛崃玻璃厂不服，向本院提起上诉称，案涉地块上至今未作出房屋征收决定，不具备签订案涉合同的前提条件。李晓鹏无权代表邛崃玻璃厂对合伙企业的不动产进行单独处分，案涉合同签订前，被上诉人邛崃市住建局已明确知晓李晓鹏无权代表邛崃玻璃厂签订任何有关企业资产处分的补偿安置协议，案涉合同存在重大且明显违法情形，减损了邛崃玻璃厂的合法权益，属于恶意串通，应确认无效。原审法院认定事实和适用法律错误，请求人民法院撤销原判，依法改判确认案涉合同无效。 被上诉人邛崃市住建局辩称，案涉合同的签订符合法律规定，程序合法。原审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求人民法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为案涉合同是否应确认无效。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款和第二款规定，“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”据此，确认行政协议是否无效的审查标准为：（一）行政协议是否存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“重大且明显违法情形”；（二）行政协议是否存在适用民事法律规范应确认无效的情形。本院围绕上述两方面审查标准对本案综合分析评判如下： （一）关于案涉合同是否存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“重大且明显违法情形” 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条的规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款和第二十五条的规定，并结合本案查明事实，原邛崃市房产管理局发布1号搬迁公告，载明模拟搬迁主管部门为原邛崃市房产管理局，邛崃玻璃厂位于该模拟搬迁红线范围内。原邛崃市房产管理局职能现已划归邛崃市住建局行使。邛崃市住建局作为邛崃市房屋征收部门具有同被征收人邛崃玻璃厂签订案涉合同的行政职权和法律规范依据，案涉合同不存在上述规定中的“重大且明显违法情形”。 （二）关于案涉合同是否存在适用民事法律规范应确认无效的情形 《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”《中华人民共和国合伙企业法》第二十六条第二款规定，“按照合伙协议的约定或者经全体合伙人决定，可以委托一个或者数个合伙人对外代表合伙企业，执行合伙事务。”据本案查明事实，邛崃玻璃厂系普通合伙企业，李晓鹏系该厂执行事务合伙人，李晓鹏有权对外代表邛崃玻璃厂同邛崃市住建局签订案涉合同。邛崃市住建局根据补偿安置方案同邛崃玻璃厂签订案涉合同系双方真实意思表示，案涉合同成立且不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形。邛崃玻璃厂认为案涉合同签订前，邛崃市住建局已明确知晓李晓鹏无权代表邛崃玻璃厂签订任何有关企业资产处分的补偿安置协议，案涉合同减损了邛崃玻璃厂的合法权益，属于恶意串通，但现有证据不足以证明其该项主张，故本院不予采纳。 综上，案涉合同成立且不具有法定无效情形。上诉人邛崃玻璃厂的上诉请求不成立，本院不予支持。原审判决驳回邛崃玻璃厂的诉讼请求正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人邛崃市玻璃仪器厂（普通合伙）负担。 本判决为终审判决。 审判长  邹小宇 审判员  刘 静 审判员  蒋娜娜 二〇二〇年十月二十九日 书记员  梁 燕 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。