陕西省宝鸡市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）陕03行终43号 上诉人（原审原告）李书范，男，1951年4月13日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，住宝鸡市渭滨区。 委托代理人刘文勇，宝鸡市渭滨区清姜法律服务所法律顾问。 被上诉人（原审被告）宝鸡市渭滨区人力资源和社会保障局,住所地宝鸡市渭滨区清姜路**渭滨区市民中心**。 法定代表人张小平，任局长。 委托代理人刘亮，该局社会保障股股长。 被上诉人（原审被告）宝鸡市渭滨区机关事业单位养老保险管理中心，，住所地宝鸡市渭滨区清姜路**渭滨区市民中心** 法定代表人张小平，该中心主任。 委托代理人张卫华，该中心工作人员。 被上诉人（原审被告）宝鸡市渭滨区养老保险经办中心,住,住所地宝鸡市渭滨区清姜路**/div> 法定代表人韩军林，该中心主任。 委托代理人连卫军，该中心副主任。 上诉人李书范因诉宝鸡市渭滨区人力资源和社会保障局（以下简称渭滨区人社局）、宝鸡市渭滨区机关事业单位养老保险管理中心（以下简称渭滨区养老保险管理中心）、宝鸡市渭滨区养老保险经办中心（以下简称渭滨区养老保险经办中心）行政撤销一案，不服宝鸡市陈仓区人民法院（2020）陕0304行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原法院认定，原告李书范1971年10月在渭滨拉丝厂参加工作，因眼部受伤，于1981年2月退职，并于当月开始领取退休（职）费，后依国家社会保险政策改革每月领取城镇企业职工基本养老金。1987年6月，李书范被录用为宝鸡市渭滨区卫生局干部并分配到宝鸡市渭滨中医医院工作。2011年4月，李书范从宝鸡市渭滨中医医院退休，每月领取退休金至改革后每月领取机关事业单位工作人员养老金。2018年6月，陕西省社会保障局下发陕社保发【2018】37号文件，要求核查疑似重复领取养老保险待遇有关问题，经渭滨区养老保险管理中心、渭滨区养老保险经办中心核查，确认李书范存在同时领取机关事业单位工作人员基本养老金和城镇企业职工基本养老金的情形，遂决定自2018年7月起同时停发李书范的机关事业单位工作人员养老保险待遇和城镇企业职工养老保险待遇。渭滨区养老保险管理中心于2018年7月4日向李书范发出《关于暂停发放李书范养老保险待遇的决定》，李书范不服，遂以渭滨区人社局为被告起诉至人民法院，提出要求被告收回指令，恢复原样并补发已停发的养老金等诉讼请求。经宝鸡市陈仓区人民法院审理于2019年3月18日作出（2018）陕0304行初27号行政判决书，判决确认渭滨区人社局作出同时停发李书范城镇职工养老保险待遇和机关事业单位养老保险待遇决定的行为违法并于判决生效后30个工作日内对李书范疑似重复领取养老保险待遇问题重新作出处理，同时驳回原告其他诉讼请求。该判决生效后，原告李书范向宝鸡市中级人民法院申请再审，2020年2月25日，宝鸡市中级人民法院作出（2019）陕03行申1号行政裁定书，裁定驳回其再审申请。2019年4月1日，渭滨区养老保险管理中心、渭滨区养老保险经办中心分别作出《暂停发放李书范机关事业单位养老保险待遇的告知书》、《暂停李书范城镇企业职工养老保险待遇告知书》，渭滨区养老保险管理中心还作出《暂时发放李书范生活费的告知书》，该三份告知书已送达李书范。现李书范由渭滨区养老保险管理中心每月发放生活费2256元。 原审法院认为，渭滨区人社局作为宝鸡市渭滨区人民政府社会保险行政部门，其承担的主要职责之一即是负责全区城乡社会养老、失业、工伤保险及补充保险的管理工作，落实全区机关企事业单位、城乡居民基本养老保险和工伤、失业保险政策。本案中渭滨区人社局虽未对李书范直接作出具体的行政行为，但李书范要求渭滨区人社局对其社会保险待遇进行处理的请求符合法律规定，且前次诉讼也判决渭滨区人社局对李书范疑似重复领取养老保险待遇问题重新作出处理，故渭滨区人社局是本案适格被告。渭滨区养老保险管理中心、渭滨区养老保险经办中心虽非行政机关，但其作为宝鸡市渭滨区社会保险经办机构分别承担了宝鸡市渭滨区辖区内机关事业单位离退休人员和城镇企业职工社会保险待遇支付工作，根据《中华人民共和国社会保险法》第八条规定，社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作，因此两被告是法律授权的组织，享有法律授权范围内的行政职能。李书范要求撤销渭滨区养老保险管理中心《关于暂停发放李书范养老保险待遇的决定》，从本案查明的事实看，该决定于2018年7月4日作出，而陈仓区人民法院在2019年3月18日作出的（2018）陕0304行初27号行政判决书已确认停发李书范城镇职工养老保险待遇和机关事业单位养老保险待遇决定的行为违法，但该判决主文未涉及此份决定书，故该决定亦应认定为违反法定程序而应予撤销。对李书范要求渭滨区养老保险管理中心、渭滨区养老保险经办中心恢复、补发社会保险待遇并合并转移由渭滨区养老保险管理中心管理支付的请求，因李书范存在同时领取机关事业单位工作人员基本养老金和城镇企业职工基本养老金的情形，两被告依据陕西省社保局、人社部等相关文件正在处置阶段，其作出的《暂停发放李书范机关事业单位养老保险待遇的告知书》、《暂停李书范城镇企业职工养老保险待遇告知书》已告知李书范应在两种养老保险待遇中进行选择，确定保留何种待遇，并可提出陈述和申辩，因此该处置行为正在进行，尚无论断和终结的行政行为。庭审中李书范提出其曾于2019年9月27日向渭滨区人社局、渭滨区养老保险管理中心提出请求支付机关事业单位社保金和暂停职工社保金的申请书，被告当庭表示将按照此申请书作为依据进行下一阶段的研判处置。行政机关依照法律、法规及规范性文件处理该事件是其法定职责，人民法院不能僭越审判权而直接判令行政机关就李书范的此种情形应如何处置。待行政机关处置完结后，如果李书范不服，可再寻求救济途径。关于李书范请求对第一、二、三被告所依据的规范性文件“暂停原告工伤护理费和社保金待遇15个月”进行合法性审查，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的规范性文件，是指国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件，而李书范所提涉及“暂停原告工伤护理费和社保金待遇15个月”的文件，是具体的行政行为文件，并非法律规定的规范性文件，故李书范的此项请求与法律不符，应予驳回。综上，为监督行政机关依法行政，保护行政相对人合法权益，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条之规定，判决：一、撤销被告宝鸡市渭滨区机关事业单位养老保险管理中心作出的《关于暂停发放李书范养老保险待遇的决定》。二、驳回原告李书范其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告宝鸡市渭滨区机关事业单位养老保险管理中心负担25元，原告李书范负担25元。 李书范提出上诉称：1.其达到法定退休年龄，退职、退休费系由渭滨区人社局于2011年4月13日依法批准，符合《社会保险法》第十三条规定，亦符合2014年7月起企、事业单位养老金合并同一的改革政策规定，陕社保发（2018）37号文件不能抗辩上述法律法规和区人社局批准退职、退休文件规定，理应撤销；2.其提起撤销“区事业单位养老保险管理中心关于暂停发放李书范养老保险待遇并责令选一、退一的决定，恢复合法支付义务与权利”属行政给付之诉，而一审违反《行政诉讼法》第七十三条规定没有给付内容之判当属违法；3.渭滨区养老保险管理中心暨经办中心非行政机关，无权决定李书范退职退休费暂停发放的权利，按月足额发放是其法定义务。一审违反《社会保险法》第八十九条第二款第（三）克扣或者拒不按时支付社会保险待遇行为的社会保险经办机构及其工作人员，由社会保险行政部门责令改正的规定，把法定职责曲解为”享有法律授权范围内的行政职能“有悖行政机关内设发放股、科、处职责；4.区人社局拒不责令两中心改正错误，又拒绝履行生效法律文书义务，带头违反《行政诉讼法》第九十六条第二款第（二）、（五）项规定，当属情节严重，构成犯罪，一审肆意放怂违法行政错误，请二审考虑支持上诉人第4项上诉请求。上诉请求：1.依法确认三被上诉人所依据的陕社保发（2018）37号文件不规范不合法、停发李书范企业退职和事业单位退休费三年的行政行为违法、撤销一审第一、二项判决内容；2.改判撤销渭滨区养老保险管理中心作出的“关于暂停发放李书范养老保险待遇的决定”自始无效；补发李书范事业单位2018年7月起养老保险待遇4377.4元/月（应含三年所涨金额）至2020年7月止157586.4元以上，补发两年取暖费5300多元从次月起恢复正常发放；3.改判渭滨区养老保险经办中心从2018年7月起支付李书范企业工伤护理费785.14元/月（应含三年所涨金额）至2020年7月止28265.04元；4.依法追究被上诉人的负责人故意不履行生效判决的刑事责任。 被上诉人渭滨区人社局答辩称：1.上诉人变更一审诉讼请求，程序不当，应驳回上诉；2.上诉人的部分上诉请求缺乏依据，不应得到支持。暂停发放养老保险待遇是答辩人依照规定履行法律职责的举措。李书范重复领取养老保险待遇涉案总金额近30万元，核查重复领取养老保险的目的是为了全面遏制和杜绝重复领取养老保险待遇问题，维护基金安全，李书范多领取的部分本应退还，其拒不退还的行为是对国家财产的侵害。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，上诉人的上诉程序不当，请求缺乏依据应当驳回。 被上诉人渭滨区养老保险管理中心与被上诉人渭滨区养老保险经办中心也提出了相同的答辩意见。 当事人原审提交的并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，本院对原审认定的案件事实予以确认。 本院另查明，李书范于2019年9月27日向渭滨区人社局、渭滨区养老保险管理中心、渭滨区养老保险经办中心分别递交一份“请求依法支付机关事业单位社保金和暂停职工社保金的申请书”，请求事项为：“1.请渭滨区机关事业单位养老保险管理中心依法恢复李书范2018年7月养老金4377.4元/月（应含两年所涨金额）至2019年10月补发16个月金额，从11月起按月足额正常发放；2.请渭滨区养老经办中心继续暂停李书范职工养老金1832.10元/月，待三方协商合并工龄和养老金及应退养老金额确定或法定后注销该份社保待遇。” 本院认为，《社会保险稽核办法》第十二条规定：“社会保险经办机构应当对参保个人领取社会保险待遇情况进行核查，发现社会保险待遇领取人丧失待遇领取资格后本人或他人继续领取待遇或以其他形式骗取社会保险待遇的，社会保险经办机构应当立即停止待遇的支付并责令退还；……。”据此，渭滨区养老保险管理中心作出暂停发放李书范养老保险待遇决定，未超越法定职权。上诉人李书范认为渭滨区养老保险管理中心暨经办中心非行政机关，无权决定李书范退职退休费暂停发放的上诉理由不能成立，本院不予采纳。由于渭滨区养老保险管理中心作出本案被诉决定后，未向原告李书范送达，原告直至前诉行政案件开庭审理时方获知存在被诉决定及内容，故本案起诉期限应从宝鸡市陈仓区人民法院前诉首次庭审2019年1月15日起算，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，本案原告李书范于2019年11月6日提起本案诉讼，并未超过法定起诉期限。 程序正当原则是当代行政法的基本原则之一，主要包括行政公开原则、公众参与原则、回避原则，其中，公众参与原则要求行政机关作出重要规定或者决定，应当听取公民、法人和其他组织的意见，特别是作出对公民、法人和其他组织不利的决定，要听取他们的陈述和申辩。本案中，渭滨区养老保险管理中心在作出《关于暂停发放李书范养老保险待遇的决定》时，未向李书范送达决定书，未听取李书范的陈述申辩，属程序违法，依法应予撤销。 关于李书范请求对规范性文件“暂停李书范工伤护理费和社保金待遇15个月”进行合法性审查的请求，经查，原告所提规范性文件审查的指向是陕西省社会保障局陕社保发[2018]37号通知，该通知系陕西省社会保障局在核查全省养老保险领取情况后，对各市养老保险经办机构提出各项工作要求，经查，该局下发通知同时附有疑似数据，具有特定性，并非法律规定可以反复适用的规范性文件，不属于审查范围，故李书范的此项请求与法律不符，应予驳回。 关于李书范要求判令渭滨区养老保险管理中心、渭滨区养老保险经办中心恢复、补发社会保险待遇并合并转移由渭滨区养老保险管理中心管理支付的请求以及要求渭滨区人社局依法合并其企业和事业单位40年工龄，核定社保金额，集于1个身份证号码上由渭滨区养老保险管理中心依法发放的诉讼请求，因李书范存在重复领取社会保险待遇事实，对于是否应对其恢复、补发社会保险待遇以及如何合并支付问题，人力资源和社会保障部《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干问题的通知》（人社部规〔5〕号）第五条规定：“关于重复领取基本养老金的处理。《暂行办法》实施之后重复领取基本养老金的参保人员，由本人与社会保险经办机构协商确定保留其中一个养老保险关系并继续领取待遇，其他的养老保险关系应予以清理，个人账户剩余部分一次性退还本人。”故应由社会保险经办机构按照人力资源和社会保障部《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干问题的通知》（人社部规〔5〕号）第五条中规定进行处理。在此，行政机关对行政事务应先行判断及处理，法院司法审查权不能替代行政首次判断权。 关于李书范在上诉中要求追究行政机关相关人员刑事责任的请求不属于行政诉讼受案范围，同时其在二审中所提超出一审诉讼请求的部分不符合法律规定，本院不予审查。 综上，被上诉人渭滨区养老保险管理中心作出的《关于暂停发放李书范养老保险待遇的决定》程序违法，应予撤销。上诉人李书范的其他起诉诉讼请求和上诉理由均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李书范承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 沈小波 审 判 员 廖晓刚 审 判 员 赵 燕 二〇二〇年十月九日 法官助理 苏永康 书 记 员 王林玲 1