广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤13行终297号上诉人（原审原告）陈火生，男，汉族。委托代理人王志卫，广东义法律师事务所律师。上诉人（原审被告）龙门县龙田镇人民政府。法定代表人廖俊海，镇长。诉讼负责人朱丽娟，副镇长。委托代理人曾保育，广东宝晟（大亚湾）律师事务所律师。委托代理人杨婉怡，广东宝晟（大亚湾）律师事务所律师。原审第三人陈志云，男，汉族。上诉人陈火生、龙门县龙田镇人民政府因确认行政行为违法及行政赔偿纠纷一案，不服广东省博罗县人民法院（2019）粤1322行初438号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陈火生及其委托代理人王志卫，上诉人龙门县龙田镇人民政府（以下简称龙田镇政府）诉讼负责人朱丽娟及其委托代理人杨婉怡到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，2019年5月27日，被告向“陈志云养猪场场主（养殖户）”发出[2019]3号《限期清拆生猪养殖场及停电通知书》(以下简称《通知书》)：“根据《关于印发龙门县2015年开展畜禽养殖整治和规范工作方案的通知》（龙府办函[2015]57号）、《龙门镇畜禽养殖场规范整治指导意见》（龙府办[2015]39号）、《关于印发龙门县2019年第一批生猪养殖场清拆任务的通知》（龙畜整办[2019]1号）、《关于全面落实省委巡视惠州反馈我县未完成畜禽禁养区清理意见的整改通知》（龙畜整办[2019]2号）文件精神，你畜禽养殖场属于龙田镇2019年关闭清拆对象，必须限期于2019年6月15日前自行清场拆除畜禽养殖场栏舍及其他设备设施，逾期将由供电部门在2019年6月15日后开始对你非法养殖场实施停止电力供应，由县、镇人民政府，村委会组织相关部门依法拆除其非法养殖设施并依法处罚。”原告不服该《通知书》，于2019年6月5日向龙门县人民政府申请行政复议。2019年6月10日，龙门县人民政府对原告作出龙府行复[2019]13号《不予受理行政复议申请决定书》，以被告作出的《通知书》不属于具体行政行为为由，决定不予受理原告的行政复议申请。原告仍不服，向原审法院提起诉讼。2019年9月6日，原审法院作出(2019)粤1322行初290号《行政判决书》，判决撤销被告于2019年5月27日作出的[2019]3号《限期清拆生猪养殖场及停电通知书》。现原告对被告关闭拆除养殖场的行为不服，向原审法院提起诉讼。原告向原审法院提供于2017年5月16日由龙门县国土测绘队绘制的测绘图，该测绘图显示两处地块，其中面积为14524.1平方米的地块绘图旁的空白处手写的文字为：“被强制关闭的养殖场猪舍3栋，面积4900平方米”，面积为2824.2平方米的地块绘图旁的空白处手写的文字为：“被强制拆除的猪舍4栋，面积2824.2平方米”。庭审中，原告承认上述空白处的手写文字系其亲笔手写；被告确认于2019年6月29日强制关闭养殖场猪舍3栋和强制拆除的猪舍4栋，但涉及猪舍均为搭建物，不确认原告陈述的具体面积。另查，《通知书》所涉的“陈志云养猪场”，又称增龙生态养殖场，位于龙门县******围南蛇塘，未取得相关证照。原告陈火生系该养殖场的实际经营者，其与第三人陈志云系父子关系。原告提供现场照片显示被拆除的建筑有铁皮棚等。原审法院认为，关于被告的强制关闭和拆除行为是否违法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款的规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼……”第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”及第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”被告于2019年6月29日对涉案养殖场强制关闭猪舍3栋和强制拆除猪舍4栋，其行为的性质属行政强制执行，根据在案证据，被告没有告知原告享有陈述、申辩、申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，被告对此并未作出行政决定，也未取得有权行政机关作出的行政决定，亦未取得人民法院准予强制执行许可，因此，根据上述规定，被告作出的强制关闭和拆除行为程序违法。关于被告是否应予赔偿原告所主张的损失的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”及第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据”。原国土资源部、农业部发布的国土资发(2010)155号《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》(以下简称155号通知)规定：“一、进一步界定设施农用地范围。(一)生产设施用地是指在农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地。包括:……2.规模化养殖中畜禽舍(含场区内通道)、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地;……三、规范设施农用地审核。农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。……”原国土资源部、农业部发布的国土资发〔2014〕127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(以下简称127号通知)规定：“……三、规范设施农用地使用。从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。（一）签订用地协议。……公告期结束无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议……（二）用地协议备案。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设……”根据上述规定，只有国家机关和国家机关工作人员行使行政职权时对公民、法人和其他组织的合法权益造成损害，才能请求行政赔偿，并且应对自己提出的赔偿损失的主张提供证据。本案中，涉案养殖场用地未按照155号通知要求办理相关审批手续，或按照127号通知要求签订乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方的用地协议并办理备案手续，其地上的建筑及附属设施亦未取得合法证照;因此，在涉案养殖场范围内建设的猪舍及附属设施不属于合法建筑物、构筑物。原告未取得相关许可从事的养殖经营活动，亦不属于合法的经营活动。因此，原告请求赔偿养殖场建筑和附属设施设备损失及停产停业的经营性损失，不属于应予赔偿的合法权益损失，且原告未初步举证被拆除的猪舍内存在其他合法财产，故该赔偿请求，原审法院不予支持。但应当考虑到如果采取合法合理的方式予以拆除，涉案构筑设施类财产被拆除后的建筑材料残值仍有一定的利用价值，本案中被告违法强制拆除造成涉案构筑物被拆除后残值的损失，其应当负赔偿责任。因被告未能履行强制拆除的法定程序，造成了该部分损失无法计算，在双方所提供的证据均不足以充分证明具体损失如何计算的情况下，原审法院考虑本案的实际情况，酌定被告赔偿原告10000元。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、确认被告龙门县龙田镇人民政府于2019年6月29日对增龙生态养殖场强制关闭猪舍3栋和强制拆除猪舍4栋的行为违法。二、被告龙门县龙田镇人民政府于本判决生效之日起十五日内赔偿原告损失10000元。三、驳回原告陈火生的其他诉讼请求。本案受理费50元（原告已预交），由被告龙门县龙田镇人民政府负担。上诉人陈火生向本院上诉称，一、原审法院的第二项判决认定的事实不清，证据不足，应依法改判。1.原审法院认定涉案养殖场范围内建设的猪舍及附属设施不属于合法建筑物、构筑物不予赔偿没有事实依据。陈火生的养殖场建设的猪舍及附属设施是合法的建筑物、构筑物，理由是：（1）陈火生的养殖场建设项目的用地是龙门县人民政府2011年11月2日作出的龙府函[2011]178号《关于增龙生态养殖场设施农用地问题的批复》（以下简称《批复》）经审核批准为设施农用地而投资兴建的。该《批复》文件认可陈火生的养殖场的项目建设可行性强，设施建设方案可行，土地用途选址合理，土地使用权属来源合法。该《批复》文件是龙田镇政府向龙门县政府提出申报《关于办理增龙生态养殖场设施农场用地手续的请示》，经龙门县政府研究，向龙田镇政府作出的《批复》，《批复》的第四条规定：“龙田镇府要严格按照国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号）的规定做好相关监督管理工作。”龙田镇政府收到《批复》告知陈火生，龙门县政府已同意陈火生开办养殖场，陈火生投资建设的猪舍及附属设施是合法的建筑物、构筑物，一直经营至2019年6月29日被龙田镇政府违法强制关闭拆除。(2）原审法院引用原国土资源部、农业部发布的国土资发（2010）155号《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》文件第一条、第二条的规定及引用原国土资源部、农业部发布的国土资发[2014]127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》文件第三条的规定，认定涉案养猪场范围内建设的猪舍及附属设施不属于合法建筑物、构筑物，是没有法律依据的，龙门县政府作出上述的龙府函[2011]178号《批复》，足于证明陈火生兴办的养殖场使用的土地范围建设的猪舍及附属设施是龙田镇政府按原国土资源部、农业部的国土资发[2010]155号规定的程序向龙门县政府申报批复的，是完善设施农用地管理规定的文件，原国土资源部、农业部的国土资发[2014]127号文件是对乡级政府规范设施农用地使用管理的规定，原审法院据以认定陈火生在龙门县政府批准的设施农用地建设的猪舍、附属设施不属合法建筑物、构建物是没有事实依据和法律依据的，该认定明显偏袒龙田镇政府的作法，作出的第二项判决明显错误。2.原审法院认定“原告请求赔偿养殖场建筑和附属设施设备损失及停产停业的经营性损失，不属于应予赔偿的合法权益损失，且原告未初步举证被拆除的猪舍内存在其他合法财产，该赔偿请求，本院不予支持”的事实不清。陈火生的养殖场是合法开办的，合法的财产受法律保护，理由是：（1）陈火生诉讼提供的证据3龙门县政府龙府函[2011]178号《关于增龙生态养殖场设施农用地问题的批复》，该《批复》证明了陈火生的养殖场的用地是龙田镇政府向龙门县政府申报，经龙门县政府批准为设施农用地，向龙田镇政府作出《批复》，告知陈火生后才兴建养殖场的，完全符合国土资发[2010]155号、[2014]127号文件的规定，依法受法律保护；（2）提供的证据14龙门县畜禽养殖业污染整治办《关于下达2016年畜禽规范整治（第一批存栏800头以上）任务的通知》（龙畜整办[2016]1号文件），证明了陈火生的养殖场被纳入管理，是龙门县政府规范整治的养殖场，认可陈火生的养殖场是属于合法的养殖场；（3）提供的证据7（组）龙门县畜禽养殖业污染整治办的《龙田镇养殖场限期完成县规范整治目标任务承诺书》，2016年4月6日签订后，陈火生投入了资金按要求建设沼气池、雨污分流、干清粪处理和渣液分离、消纳塘、消毒池等设施，并与有关部门签订了《动物养殖场防疫责任书》、《安全生产责任书》、《不使用“瘦肉精”承诺书》、《养殖场畜产品质量安全承诺书》、《生猪养殖场（户）病死猪实行无害化处理承诺书》，足于证明陈火生的养殖场已纳入龙田镇政府及有关部门管理、规范整治后的养猪场，认可陈火生开办的养殖场是属于合法的事实。（4）提供的证据11《龙门县环境保护局现场检查笔录》证明陈火生的养殖场规范整治后经环保部门现场检查全部合格，设备运转正常的事实；（5）提供的证据5《关于划定畜禽禁养区的通告》，证明陈火生的养殖场划定为限养区范围，不属于禁养区，该《通告》在未废止之前属于合法的养殖场，不属于关闭清拆的对象的事实。陈火生提供的上述证据，足于证明陈火生的养殖场是合法兴建的受法律保护的养殖场，龙田镇政府强制关闭拆除陈火生的养植场，侵犯了陈火生的合法权益，依法应予赔偿，原审法院对陈火生的赔偿请求不予支持是没有法律依据的，作出的第二项判决明显事实不清，证据不足，应依法予以改判。二、原审法院认定：“原告未取得相关许可从事的养殖经营活动，亦不属于合法的经营活动……，不属于应予赔偿的合法权益损失”是没有依据的。陈火生在合法的设施农用地兴建的建筑物、构筑物依法不属于违章建筑，龙田镇政府没有法律依据关闭拆除陈火生的养殖场的猪舍。龙田镇政府同意陈火生开办养殖场，又强制关闭拆除养殖场，依法属于滥用职权的行为，即使陈火生未完善办理有关证照，是属于职能部门处理的问题，龙田镇政府违法滥用职权强制关闭拆除陈火生的养殖场猪舍造成的损失应依法给予赔偿。三、关于龙田镇政府强制关闭的养殖场猪舍3栋、强制拆除的猪舍4栋的面积问题。原审法院查明：“原告向本院提供于2017年5月16日由龙门县国土测绘队绘制的测绘图……不确认原告陈述的具体面积。”的事实不清，陈火生在测绘图两处地块旁的空白处手写的文字，其中小地块标明猪舍4栋，是被强制拆除的，面积2824.2平方米，该地块测绘图内是有标明S=2824.2平方米；大的地块测绘图内标明S=14524.1平方米是包括设施农用地面积，陈火生手写的文字，是标明被强制关闭的猪舍3栋的面积4900平方米（是卫星定位计算的面积），其余为防疫、环保用地，上面有防疫、环保等设备设施。没有涂改、变造测绘图内显示的测绘面积，原审法院对陈火生手写的文字不确认具体面积是没有理由的，陈火生诉讼已提交了《鉴定申请书》，但原审法院不予采纳，又不确认被强制关闭拆除的猪舍面积完全是搪塞陈火生，是明显偏袒龙田镇政府的作法。四、原审法院认定：“因被告未能履行强制拆除的法定程序……酌定被告赔偿原告10000元”是没有依据的。原审法院作出的第一项判决，确认龙田镇政府于2019年6月29日对增龙生态养殖场强制关闭3栋和强制拆除猪舍4栋的行为违法，但不判决赔偿是没有依据的。龙田镇政府的违法行为直接造成了陈火生的经济损失是客观存在的事实，陈火生提起诉讼提供有现场照片（证据12)，并提交了《鉴定申请书》，申请由法院对陈火生请求鉴定的项目委托有关鉴定部门进行鉴定，但未被采纳，也未在判决文书中说明理由，反而认定造成的损失无法计算是没有法律依据的。五、关于原审法院作出的第二项的判决适用法律的问题。1.原审法院的判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定是错误的。本案是龙田镇政府违法强制关闭陈火生的3栋猪舍，强制拆除的4栋猪舍的行政行为违法，依法属于不具有撤销的内容，因此，原审法院适用上述法律明显错误。2.原审法院适用《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定是错误的。陈火生开办养殖场是经龙门县政府批准的设施农用地，划定为限养区范围的养殖场，不属于清拆对象，属于合法的养殖场，龙田镇政府强制拆除陈火生的4栋猪舍的行政行为严重损害了陈火生的合法权益，依法应予赔偿，原审法院作出的第二项判决是明显适用法律错误。3.原审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，但原审法院对龙田镇政府的行政行为违法造成陈火生的损失，不作出相对应的赔偿的判决是明显错误的。庭审中补充意见如下：一、原审法院2020年3月23日作出（2019）粤1322行初438号行政判决书关于“确认被告龙门县龙田镇人民政府于2019年6月29日对增龙生态养殖场强制关闭猪舍3栋和强制拆除猪舍4栋的行为违法”的判决是正确的。二、龙门县人民政府2011年11月2日作出龙府函（2011）178号《关于增龙生态养殖设施农用地问题的批复》可见，增龙生态养殖场设施农用地是经龙门县人民政府批准的，可参照临时用地进行管理。2019年9月4日，《自然资源部办公厅关于保障生猪养殖用地有关问题的通知》指出：“为贯彻落实全国稳定生猪生产保障市场供应电视电话会议精神，加大政策支持力度，保障生猪养殖用地需求，现通知如下：一、高度重视、主动作为。当前，稳定生猪生产保障市场供应，事关人民群众切身利益，事关经济平稳运行，事关社会稳定大局。各级自然资源主管部门要充分认识形势需要，坚决贯彻落实党中央国务院决策部署，将保障生猪养殖用地作为当前土地管理的重要任务，迅速采取有力措施，积极主动服务。要主动与农业农村部门对接，摸清情况、了解需求，抓住薄弱环节、及时解决问题，为稳定生猪生产切实提供用地保障，做到应保尽保。二、落实和完善用地政策。一是，生猪养殖用地作为设施农用地，按农用地管理，不需办理建设用地审批手续。在不占用永久基本农田的前提下，合理安排生猪养殖用地空间，允许生猪养殖用地使用一般耕地，作为养殖用途不需耕地占补平衡。二是，生猪养殖圈舍、场区内通道及绿化隔离带等生产设施用地，根据养殖规模确定用地规模；增加附属设施用地规模，取消15亩上限规定，保障生猪养殖生产的废弃物处理等设施用地需要。三是，鼓励利用荒山、荒沟、荒丘、荒滩和农村集体建设用地安排生猪养殖生产，鼓励利用原有养殖设施用地进行生猪养殖生产，各地可根据实际情况进一步制定鼓励支持政策。三、提高用地服务效率。按照“放管服”的要求，进一步简化用地手续、降低用地成本、提高用地取得效率。生猪养殖设施用地可由养殖场（户）与乡镇政府、农村集体经济组织通过协商并签订用地协议方式即可获得用地。地方自然资源主管部门要认真做好用地政策宣传解读工作，指导养殖场（户）了解用地规定，帮助协调用地问题。同时，掌握用地情况，加强事中事后监管，防止改变养殖用途，确保农地农用。”三、依照国务院公布的2014年1月1日施行的《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定，龙门县人民政府应当对龙田镇政府违法强制关闭及强制拆除猪舍的行为予以补偿。即使基于公共利益需要进行的养殖场禁养拆迁，也应当给予养殖场合理的补偿，包括：地上附着物的损失，停产停业的损失，合理的搬迁费用等等。四、广州诚安信资产评估与房地产估价有限公司2020年5月22日出具穗诚评（2020）092号《委托方诉讼涉及的猪养殖场猪舍、粪液收集地、拌料机械等设备评估项目资产评估报告》指出：“……三、评估目的：为委托方诉讼方涉及的猪养殖场猪舍、粪液收集地、拌料机械等设备提供评估基准日市场价值参考。四、评估对象和范围：猪养殖场猪舍、粪液收集地、拌料机械等设备（详见评估明细表）。五、价值类型：市场价值。六、评估基准日：2019年6月29日，一切取价标准为评估基准日有效的价格标准。七、评估方法：成本法。八、评估结论：在本报告所述之评估目的、评估假设限制与条件下，在评估基准日2019年6月29日，对委托评估的设施设备的市场价值的评估结果为：人民币陆佰伍拾捌万捌仟陆佰元整（￥6，588，600.00元），评估结论详细情况见资产评估明细表。”为此，龙门县人民政府和龙田镇政府应对陈火生的上述财产损失进行补偿，同时还应当补偿陈火生涉案猪场的停产停业损失。综上所述，特请惠州市中级人民法院认真查明案件事实，正确适用法律，将（2019）粤1322行初438号行政判决第二项“被告龙门县龙田镇人民政府于本判决生效之日起十五日内赔偿原告损失10000元”，变更为“被告龙门县龙田镇人民政府于本判决生效之日起十五日内赔偿原告损失6588600元及停产停业损失”，以保护养猪农民的合法权益。上诉请求：1.改判博罗县人民法院作出的（2019）粤1322行初438号的第二项判决，判决龙田镇政府赔偿违法强制关闭陈火生的增龙生态养殖场猪舍3栋，面积4900平方米和强制拆除猪舍4栋，面积2824.2平方米及毁坏猪舍内猪栏、水电等配套设备设施造成的经济损失658.86万元及停产停业损失4000万元（以评估报告为准）或发回原审法院重审。2.龙田镇政府承担本案的一、二审诉讼费用。针对陈火生的上诉，龙田镇政府答辩如下，一、陈火生认为涉案养殖场范围内建筑及附属设施属于合法建筑物、构筑物无事实与法律依据。根据《广东省环境保护条例》第四十九条第三款、《畜禽规模养殖污染防治条例》第十三条、《中华人民共和国动物防疫法》第二十条规定及其他相关法律法规规定，养殖场应当经过工商登记注册、办理税务缴纳、环保验收合格手续、办理报建等其他必须手续，但是，涉案养殖场一直未有上述合法手续，也未有完善过，属于违法经营，而涉案养殖场的建筑物、构筑物亦没有经过报建，属于违法建设。二、陈火生认为本府应当赔偿其损失无事实与法律依据。1.根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，陈火生的违法建设及违法经营，不属于上述规定“合法权益”的范围。2.在行政赔偿诉讼中，陈火生应承担因违法行政行为造成其合法权益损失的事实证据，陈火生没有证据或证据不足以证明其合法权益造成损失，必将承担举证不能的法律后果。本案中，陈火生对其养殖场被拆时其他财物的损失负有举证义务，但陈火生未能提供任何证据证明其具体损失。而陈火生自行提供的现场照片，无法是否是陈火生所称的其名下的养殖场，而测绘图也只能显示具体的土地面积，无法证明陈火生所称的养殖场猪舍3栋，面积4900平万米，猪舍4栋，面积2824.2平方米的情况。同时，陈火生也在庭审中承认测绘图旁的文字系其自行书写的，因此，对于该测绘图的真实性更加有待于考究。三、本府完全不予认可陈火生提交的《补充：要求惠州市中级人民法院依法判决龙门县龙田镇人民政府违法强拆我增龙生态养殖场赔偿玖佰万元人民币的理由及事实依据》。陈火生提交的所谓该理由及事实依据均系单方陈述，并未有任何合法有效的证据予以佐证。陈火生所称的照片均无法显示拍照的时间、地点，而且该照片是否有经过篡改、剪切也无法得知，真实性存疑，不应当作为认定损失的依据。而陈火生所说的其他材料（如猪槽、管道等）损失也未有任何材料予以佐证，仅是陈火生自称。同时，陈火生的所有建筑均系违法违章建筑，不属于“合法权益”的范围。因此，陈火生的900万元损失完全无事实与法律依据。综上所述，陈火生的所有诉讼请求均无事实与法律依据，请求二审法院驳回陈火生的所有诉讼请求。二审庭审中补充答辩如下，第一，陈火生提出的龙门县人民政府的批复当中所指明的陈火生投资新建的增龙生态养殖场主要种植天麻、柑橘和养殖家鱼等种养业，这里明确指出，养殖场主要种植天麻、柑橘和养殖甲鱼，并没有包含养猪产业。而根据国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知的规定，从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案。不符合设施农用地有关规定的，不得动工建设，即使涉案养殖场所在土地属设施农用地范畴，也须先签订用地协议，再将用地协议备案，但陈火生并没有提供相关的手续材料予以证明，涉案养殖场也没有其他的用地及规划审批手续，同时涉案养殖场的建筑亦属于违法建筑，未办理卫生、环保、防疫等手续，存在重大的环保安全隐患。第二，在涉案养殖场属于违法经营违法建筑的情况下，陈火生针对涉案养殖场提出的相应赔偿请求均是基于其应当是在合法经营合法建筑的情况下而提出的，根据相关的法律规定，只有国家机关对公民法人和其他组织的合法权益造成损害时，才能请求行政赔偿。而涉案的养殖场属于违法经营，违法建筑，不属于合法权益的范围，陈火生无权要求国家机关进行行政赔偿。上诉人龙田镇政府向本院上诉称，一、本府的行为并未违法。1.龙门县畜禽养殖业污染综合整治领导小组办公室于2019年3月29日下发的《关于印发龙门县2019年第一批生猪养殖场清拆任务的通知》（龙畜整办[2019]1号）文件中，要求各乡镇（街道）人民政府（办事处）对附件《龙门县2019年第一批生猪养殖场清拆名单》中的违法养殖场进行清拆，而该办公室下发的通知名单中包含“龙田镇邬村陈志云养殖场”，即涉案生猪养殖场。2.案涉养殖场属于违法建设，不受法律保护。陈火生并未能提交证据证明涉案养殖场有经过工商登记注册、办理税务缴纳、环保验收合格手续、办理报建等其他必须手续，因此，该涉案养殖场从筹建以来就一直没有合法完善的手续，属于违法建设。3.陈火生的养殖场是在划定的限养区范围内，但并未办理卫生、环保、防疫、营业执照等手续，属于非法养殖，不符合《广东省兴办规模化畜禽养殖场指南》（粤农[2008]137号）中关于养殖场的生产经营要求、环保要求、动物防疫条件要求，属于违章建筑。二、陈火生请求本府赔偿拆除养殖场造成的损失没有法律依据。1.根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干间题的规定》第五条、《最高院关于执行若干问题的解释》第二十七条第一款第（三）项规定，陈火生应当对下列事项承担举证责任：（三）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实。可见，在行政赔偿诉讼中，陈火生应承担因违法行政行为造成其合法权益损失的事实证据，陈火生没有证据或证据不足以证明其合法权益造成损失必将承担举证不能的法律后果。本案中，陈火生对其养殖场被拆时的损失负有举证义务，但陈火生未能提供任何证据证明其具体损失。2.退一万步讲，即使陈火生的行为违法，但根据《最局人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条，涉案的养殖场属于违法、违章建筑，不属于上述规定“合法权益”的范围。陈火生要求赔偿无法律依据。上诉请求：1.请求二审法院撤销一审法院作出的（2019）粤1322行初438号行政判决，依法改判或发回重审；2.请求二审法院判决驳回陈火生的所有诉讼请求；3.一、二审诉讼费用全部由陈火生承担。针对龙田镇政府的上诉，陈火生答辩如下，一、龙田镇政府以其行为并未违法为由提起上诉，是没有法律依据的。1.龙田镇政府2019年5月27日作出的[2019]3号《限期清拆生猪养殖场及停电通知书》，陈火生不服向博罗县人民法院提起诉讼，2019年9月6日博罗县人民法院作出（2019）粤1322行初290号《行政判决书》，认定龙田镇政府的行政行为违法，判决撤销龙田镇政府于2019年5月27日作出的[2019]3号《限期清拆生猪养殖场及停电通知书》。龙田镇政府未提起上诉，已表示服判，该判决已发生法律效力。2019年6月29日龙田镇政府明知故犯，继续违法强制关闭陈火生的养殖场猪舍3栋，强制拆除猪舍4栋，陈火生不服依法提起诉讼，2020年3月23日博罗县人民法院作出的（2019）粤1322行初438号《行政判决书》的第一项判决，判决确认龙田镇政府的行为违法。违法行政行为造成陈火生的经济损失严重，必须依法赔偿。2.龙田镇政府上诉主张龙门县畜禽养殖业污染综合整治领导小组办公室于2019年3月29日下发的《关于印发龙门县2019年第一批生猪养殖场清拆任务的通知》（龙畜整办[2019]1号文件），对陈火生的养殖场进行清拆，是没有法律依据的。龙田镇政府的[2019]3号《限期清拆生猪养殖场及停电通知书》的行政行为是依据上述龙畜整办[2019]1号文件作出的，龙田镇政府的[2019]3号《限期清拆生猪养殖场及停电通知书》已被博罗县人民法院的判决撤销并发生法律效力，龙田镇政府仍以龙畜整办[2019]1号文件主张其行为并未违法是没有法律依据的。3.龙田镇政府认为陈火生的养殖场属于违法建设是没有事实依据的。陈火生一审提交的证据3龙门县人民政府龙府函[2011]178号《关于增龙生态养殖场设施农用地问题的批复》，是龙田镇政府向龙门县政府申报，经龙门县政府批准为设施农用地，向龙田镇政府作出上述的《批复》后，告知陈火生开办养殖场的，是完全符合国土资发[2010]155号、[2014]127号文件的规定，陈火生在《批复》的设施农用地建的养殖场猪舍，依法不属于违法建设的问题。4.龙田镇政府认为陈火生的养殖场是在划定的限养区范围内，但并未办理卫生、环保、防疫、营业执照等手续，属于非法养殖是没有依据的。陈火生在一审提交的证据7、证据11、证据14等证据，足于证明有关部门认可陈火生的养殖场是合法经营的事实，不存在非法养殖的问题。二、龙田镇政府认为陈火生的养殖场是在划定的限养区范围内，属于违章建筑，是没有法律依据的，其前后两次的违法行为，造成陈火生的合法权益损害，应依法赔偿。陈火生的养殖场在合法的设施农用地兴建的建筑物、构建物，是在龙门县人民政府2018年4月4日的龙府[2018]12号的《通告》，划定陈火生的养殖场属限养区范围内，依法不属于违章建筑。陈火生的养殖场是龙田镇政府同意开办的，陈火生使用的设施农用地是龙田镇政府向龙门县政府申报审批的，龙田镇政府强行关闭拆除养殖场猪舍，是其先后两次的违法行为直接造成了陈火生的经济受损失，该损失是客观存在的事实，应依法给予赔偿。综上所述，龙田镇政府以其行为并未违法为由提起上诉是没有法律依据的，龙田镇政府先后两次违法造成陈火生的经济损失，应依法给予赔偿，请二审法院支持陈火生的上诉请求，维护陈火生的合法权益。原审第三人陈志云在二审阶段未提交书面答辩状，亦未到庭参加诉讼。经审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。另查明，龙门县人民政府对龙田镇政府作出龙府函[2011]178号《关于增龙生态养殖场设施农用地问题的批复》：一、商人陈火生投资兴建的增龙生态养殖场主要种植天麻、柑橘和养殖家鱼等种养业，选址位于龙田镇邬村大围南蛇塘（地名），面积约100亩。项目用地属设施农用地的范畴为生产设施用地和附属设施用地，同意按农业设施用地进行管理。……四、项目在生产建设过程中需符合环保等相关部门法律法定，县国土资源局、县农业局、龙田镇政府要严格按照国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号）规定做好相关监督管理工作。2016年4月6日，陈火生向龙田镇政府出具《养殖场限期完成县规范整治目标任务承诺书》：按照《龙门县人民政府办公室关于印发龙门县畜禽养殖场规范整治指导意见的通知》（龙府办[2015]39号）要求，我养殖场属于限期规范整治对象，特此郑重承诺：一、坚决执行我县限养区、准养区“养殖量零增长”决定，不得擅自增加养殖数量和猪舍面积。二、坚决按照县统一的规范整治内容和时间要求进行整治：……2、本场承诺按照如下时间完成整治任务，达到规范整治要求：①于2016年6月底前完成环保及防疫设施建设服务合同、设施设计方案报环保局备案核查并正式动工建设；②2016年年底前依法完成环保防疫设施建设、备案和竣工验收并取得相关部门的证照或审批等手续。三、依法取得相关部门证照后，做到规范养殖、持证经营。以上承诺，如本场逾期不能完成，同意按县规范整治要求，对我养殖场自行或强制清拆关闭。《龙门县人民政府办公室关于印发龙门县畜禽养殖场规范整治指导意见的通知》（龙府办[2015]39号）规定有规范整治的标准和要求（包括基本标准和要求、用地整治标准和要求、动物防疫条件标准和要求、环境保护标准和要求）、规范审批程序[包括申报登记、受理审查、办理相关审批手续（包括办理用地手续、申领《动物防疫条件合格证》、办理环保审批和申领《污染物排放许可证》]等，并规定了具体的操作细节。龙门县人民政府作出的龙府[2018]12号《关于划定畜禽禁养区的通告》规定：龙田镇共有15个村委，具体划分如下……限养区范围（共有2个村委）邬村村龙洞水库集雨区、学校、村民集中居住区域范围为禁养区，其他地方为限养区；……凡未取得合法养殖证照的养殖场必须依法查处。陈火生的涉案养殖场位于上述通告划定的限养内范围内。本院认为，关于龙田镇政府对陈火生涉案养殖场实施强制拆除和关闭的行政行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》对行政机关实施强制执行的程序有明确的规定，龙田镇政府仅对陈火生发出《限期清拆生猪养殖场及停电通知书》，就实施涉案行政行为，明确违反法律规定。原审法院判决确认龙田镇政府对陈火生涉案养殖场实施强制拆除和关闭的行为违法，认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院予以维持。龙田镇政府针对该项判决的上诉理由不成立，本院不予支持。关于行政赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定:“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的,或者原告的请求没有事实根据或法律根据的,人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”根据上述规定,公民、法人和其他组织取得国家赔偿的必须同时满足以下两个条件,一是受到违法行政行为的侵害;二是受侵害的是公民、法人和其他组织的合法权益。本案中，关于陈火生建设经营的涉案养殖场是否合法的问题，根据原审法院和本院查明的事实，具体分析如下：首先，陈火生建设的涉案养殖场，虽然取得了龙府函[2011]178号《关于增龙生态养殖场设施农用地问题的批复》，但该养殖场并未按该批复的要求严格按照国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号）的规定办理相关审批手续，就已投入经营；其次，陈火生涉案养殖场被列入规范整治范围后，直到被强制拆除和关闭前，其未能提供证据证明已按规范整治的要求和标准进行整治，包括申领《动物防疫条件合格证》、办理环保审批和申领《污染物排放许可证》等；再次，陈火生承诺在2016年年底前依法完成环保防疫设施建设、备案和竣工验收并取得相关部门的证照或审批等手续，如逾期不能完成，同意按县规范整治要求对其养殖场自行或强制清拆关闭。综上，原审法院认定陈火生的涉案养殖场不属于合法养殖场，不能按合法权益予以赔偿，并无不当。另外，原审法院考虑龙田镇政府实施的强制拆除方式方法不尽合法合理的问题，酌情判决龙田镇政府赔偿陈火生建筑材料残值损失10000元，亦并无不当。综上所述，陈火生和龙田镇政府的上诉理由均不能成立，本院予以驳回。原审判决结果并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判二审案件受理费共100元，由陈火生承担50元（已预交），由龙门县龙田镇人民政府承担50元（已预交）。审 判 长 饶来新审 判 员 陈龚东审 判 员 邱炜炜二〇二〇年十月十九日法官助理 肖 瑶书 记 员 苏敏娜附：相关法律、司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）、（三）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；