河北省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）冀行终646号 上诉人（原审原告）谢志军，男，1967年5月5日出生，汉族，住三河市。 委托代理人周忠华，北京市东岩律师事务所律师。 委托代理人唐浩波，北京市东岩律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）三河市人民政府。住所地：三河市鼎盛东大街**。 法定代表人刘连杰，市长。 委托代理人李卫庭，河北唤民律师事务所律师。 原审第三人三河市长城冶金机械制造有限公司。住所地：三河市李旗庄镇京哈路南侧。 法定代表人张志良。 上诉人谢志军因其诉三河市人民政府土地行政登记一案，不服廊坊市中级人民法院（2020）冀10行初2号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审原告谢志军在原审中诉称，2005年三河市李旗庄镇人民政府（以下简称“李旗庄镇政府”），以园区招商的方式为其提供了位于三河市李旗庄京哈路南侧的一处土地。2005年10月15日，李旗庄镇政府与谢志军签订土地出让协议，约定李旗庄镇政府向谢志军出让位于102国道南冀东水泥厂西侧的土地，宗地面积约50亩，以下简称“招商地块”。协议签订后，李旗庄镇政府即向谢志军交付了招商地块，谢志军开始使用招商地块，并在其上建设了办公楼及厂房。2008年7月3日，李旗庄镇政府与谢志军就招商地块再次签订土地出让协议书，确认了谢志军对招商地块的使用权利。此后谢志军一直占有、使用招商地块至今。2017年8月，三河市长城冶金机械制造有限公司（以下简称“长城冶金公司”）将谢志军起诉至三河市人民法院，诉称其对谢志军使用的招商地块北侧部分享有土地使用权，并诉请谢志军将土地归还并恢复原状。诉讼过程中，直到2018年10月谢志军才明确得知，早在2005年12月，原三河市国土资源局（2019年机构整合为三河市自然资源和规划局，以下简称“自然资源和规划局”）以协议方式向长城冶金公司出让了位于三河市李旗庄京哈路南侧2万平方米土地使用权（东西长约340米，南北宽约62米，以下简称“出让地块”）。该出让地块于2006年1月经自然资源和规划局登记并由三河市人民政府颁发了土地使用权人为长城冶金公司的《国有土地使用证》（证号为三国用（2006）第××号）。谢志军在长城冶金公司起诉其物权保护纠纷一案才发现谢志军使用的招商地块与自然资源和规划局向第三人协议出让土地地块存在部分重合的情况。三河市人民法院于2018年10月对该案裁定中止诉讼。经查证，长城冶金公司所持《国有土地使用证》所涉出让地块中，包含有谢志军从李旗庄镇政府取得并在先使用的招商地块的北侧部分（东西长约103米，南北宽约62米，以下简称争议土地），即谢志军使用的招商地块与自然资源和规划局出让地块存在部分重合的情况。况且该国有土地使用证所涉土地中还包括有公共道路（东西长约40米，南北宽约62米），侵害了人民群众的道路能行的权利，侵害社会公共利益。谢志军认为，自然资源和规划局违法将应当公开出让的土地使用权以协议方式出让，而且其出让土地中包括有谢志军在先使用的土地及涉及作为人民群众通行道路的土地，侵害了谢志军的权益和社会公共利益。为此谢志军向三河市人民法院起诉自然资源和规划局，认为自然资源和规划局协议出让行为及土地登记行为违法，要求法院撤销其作出的协议出让行为及土地登记行为。一审法院认为应以人民政府为被告，裁定驳回谢志军的起诉。谢志军上诉后，廊坊市中级人民法院认为三河市自然资源和规划局的协议出让行为及土地登记行为已为三河市人民政府颁发土地证的行为所吸收，属过程性行为，遂于2019年11月裁定驳回上诉，维持原裁定。根据生效裁判，谢志军只能起诉三河市人民政府的颁证行为，来维护自身的合法权益。综上所述，三河市人民政府作为土地出让审批机关和颁发国有土地使用证的行政机关，在自然资源和规划局的协议出让行为违法并侵害谢志军及社会公共利益的情况下，未查清客观事实，即核准出让并向长城冶金公司颁发的国有土地使用证，系行政违法行为，其向长城冶金公司所颁发的国有土地使用证应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，特提起诉讼，请求依法撤销三河市人民政府向长城冶金公司颁发的三国用（2006）第××号国有土地使用证。 原审认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，起诉期限从公民知道或应当知道行政行为内容之日起最长不得超过1年。谢志军在长城冶金公司2017年起诉谢志军物权保护纠纷时就已经知道，长城冶金公司在2005年取得了争议土地的国有土地使用权证书，谢志军应当在知道该行政行为之日1年内起诉，其在2020年向法院提起诉讼请求撤销三河市人民政府土地行政登记行为已超过法律规定的起诉期限。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项、第三款之规定，裁定驳回谢志军的起诉。 上诉人谢志军不服一审裁定，向本院提起上诉主要称，一、本案关于是否超过法律规定起诉期限的事实复杂，原审法院未经开庭审理而径行裁定驳回起诉不利于查明事实，本案应当开庭审理后作出裁决。虽然原审第三人在2017年已起诉上诉人，但上诉人并不清楚明知及确认被上诉人向原审第三人颁发国有土地使用权证书的情况，也是在诉讼过程中才明知，因此，仅以原审第三人在2017年起诉上诉人作为起诉期限的起算时间存在错误，关于起诉期限起算时间的确定所涉相关事实复杂，应当经过庭审调查并依据双方陈述的意见及证据情况予以确定。二、一审裁定认定上诉人“在2020年向法院提起诉讼请求撤销被告为第三人颁发的国有土地使用权证书”错误，上诉人就涉案土地行政行为提起诉讼的时间应为2019年3月。就原审第三人涉案土地国有使用权出让、登记及取得国有土地使用权证书的相关行政行为，上诉人已于2019年3月向三河市人民法院提起行政诉讼，起诉自然资源和规划局及原审第三人并要求撤销出让涉案国有土地使用权的行政行为及对涉案土地使用权的登记，该案经三河市人民法院及廊坊市中级人民法院审理，两级法院以上诉人未变更被告为三河市人民政府为由驳回起诉，为此，上诉人于2020年以被上诉人为被告向原审法院再次就涉案土地提起行政诉讼。综上，一审裁定认定事实错误，法律适用错误，请求撤销一审裁定，指令继续审理本案。 被上诉人三河市人民政府答辩称，一、答辩人认为一审法院以上诉人超过行政诉讼期限为由驳回上诉人的一审起诉，符合法律规定。上诉人在原审第三人2017年起诉时就已经得知原审第三人在2005年取得了争议土地的国有土地使用权证书。因此，上诉人应当在知道该行政行为之日六个月内主张权利，其在2019年3月15日才向法院提起行政诉讼，明显已经超过了行政诉讼法规定的诉讼时效。二、本案应当追加李旗庄镇政府为第三人。谢志军取得土地使用权的依据为其与李旗庄镇政府签订的《土地出让协议书》，但李旗庄镇政府不具有出让土地使用权的职能，其对出让给谢志军的土地是否拥有处分权也需要法院予以查明，故为了查明上诉人谢志军是否已经合法取得《土地出让协议书》项下的土地使用权，应当追加李旗庄镇政府为本案的第三人。三、被上诉人为原审第三人颁发三国用（2006）第××号国有土地使用证的行为，事实清楚，程序合法，适用法律正确。1、自然资源和规划局（原三河市国土资源局）出让的位于李旗庄镇区冀东水泥厂西侧的20000㎡土地，是三河市人民政府依法征收的三河市李旗庄镇李旗庄村的集体土地。在征收该宗前依法履行了土地征收程序，并取得了《河北省人民政府建设用地批复---关于三河市2005年度第三批次建设用地的批复》（冀政转征函［2005］0286号）。后由答辩人公布了《三河市人民政府征用土地方案公告》，由自然资源和规划局公布了《征地补偿安置方案公告》，并依法对村集体的土地及地上附着物依法进行了补偿。故答辩人出让给第三人的土地权属来源合法。2、2005年11月，第三人向三河市自然资源和规划局提出用地申请，并取得了建设项目用地预审意见书，建设用地项目呈报材料“一书一方案”（三政［出让］2005-037号），答辩人批准同意三河市自然资源和规划局给原审第三人出让涉案土地，井由三河市自然资源和规划局与原审第三人签订了《国有土地使用权出让合同》，并全额收取了土地出让金。后三河市自然资源和规划局对涉案土地进行了地籍调查，经答辩人审核批准，给原审第三人颁发了三国用（2006）第××号国有土地使用证。综上所述，一审法院依法驳回上诉人的起诉符合法律规定，请求二审法院依法维持原裁定，驳回其上诉请求。 本院认为，谢志军的诉讼请求为撤销三河市人民政府为长城冶金公司颁发的“三国用（2006）第××号”《国有土地使用证》。一审法院在未明确谢志军知道或者应当知道的起始时间的情况下，即以谢志军的起诉超过法定的起诉期限为由驳回其起诉，理由尚不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销廊坊市中级人民法院（2020）冀10行初2号行政裁定； 二、本案指令廊坊市中级人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长  李冠华 审判员  邱振刚 审判员  江 悦 二〇二〇年十月十四日 书记员  梅玉涛