江苏省东台市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏0981行初30号 原告：盐城市亭湖区毓龙街道淮扬楼餐厅，住所地盐城市亭湖区人民中路**都市花园****（1）。 经营者：高淑润，住盐城市亭湖区。 委托代理人：徐奇峰，江苏鼎盛湖律师事务所律师。 被告：盐城市生态环境局，住所，住所地盐城市世纪大道**div> 法定代表人：张步胜，该局局长。 出庭负责人：王劲松，盐城市亭湖生态环境局副局长。 委托代理人：茅贵州，盐城市亭湖区环境监察局监察员。 委托代理人：尹恒祥，江苏一正律师事务所律师。 原告盐城市亭湖区毓龙街道淮扬楼餐厅（以下至判决主文前简称淮扬楼餐厅）不服被告盐城市生态环境局于2019年10月8日作出的盐环亭罚字〔2019〕6号《行政处罚决定书》（以下简称6号《处罚决定书》），向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月16日立案后，向被告盐城市生态环境局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月22日公开开庭审理了本案。原告淮扬楼餐厅的经营者高淑润及委托代理人徐奇峰，被告盐城市生态环境局的派出机构盐城市亭湖生态环境局副局长王劲松，被告盐城市生态环境局的委托代理人茅贵州、尹恒祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告盐城市生态环境局于2019年10月8日对原告淮扬楼餐厅作出6号《处罚决定书》，主要内容是：2019年6月12日，盐城市生态环境局对淮扬楼餐厅进行调查，发现淮扬楼餐厅于2018年12月在商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目，并于2018年年底投入营业。淮扬楼餐厅的上述行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第八十一条第二款规定。淮扬楼餐厅未在规定期限内进行陈述申辩和提出听证申请。依据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十八条第二款的规定，参照原江苏省环境保护厅《行政处罚自由裁量权适用规定》和《行政处罚自由裁量基准》，决定对淮扬楼餐厅处以如下行政处罚：1.责令关闭；2.罚款20000元。 原告淮扬楼餐厅诉称，2018年12月份，原告淮扬楼餐厅的经营者高淑润租赁盐城市××人民中路××都市花园××室门面房用于经营饭店，转让了他人在此地经营多年的酒店用具、厨房设施等，并领取营业执照经营淮扬楼餐厅。2019年10月8日，被告以原告“在商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目，并于2018年年底投入营业”为由，对原告作出了6号《处罚决定书》，决定责令原告关闭并处罚款人民币20000元的行政处罚。原告收到该处罚决定书后，于2019年10月11日缴纳了罚款人民币20000元。原告认为，首先，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十八条规定，被告对原告作出行政处罚前应当先行责令原告改正，而被告未对原告下达责令改正决定，因此，被告作出的行政处罚决定违反法定程序。其次，原告租赁的门面房属于商业用房，该房屋先前系他人常年经营饭店使用，楼上没有居民居住使用，工商登记时相关部门也没有异议，因此，原告经营淮扬楼餐厅是合法经营。且原告并不是在商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目，原告经营淮扬楼餐厅属于继续行为，不适用《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十八条之规定，被告作出的行政处罚决定主要证据不足。为维护合法权益，原告诉至法院，请求依法判决撤销被告盐城市生态环境局于2019年10月8日作出的6号《处罚决定书》。 原告淮扬楼餐厅未向本院提交证据。 被告盐城市生态环境局辩称，1.被告执法主体合法，依法履职，程序合法。2.原告的违法行为事实清楚，证据确凿充分，依法应当予以行政处罚。2019年6月12日，被告对位于盐城市××人民中路××都市花园××室的淮扬楼餐厅进行调查，发现该餐厅存在2018年12月在商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目，并于2018年年底投入营业的违法行为。因原告租赁的商业用房与居住层相邻是客观事实，按照《中华人民共和国大气污染防治法》第八十一条第二款的规定，禁止在商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目，因此，原告于2018年12月在案涉地点开办产生油烟的饭店属于违法行为，原告称其开办饭店合法的说法不能成立。原告于2018年12月27日在盐城市××湖区市场监督管理局登记注册该饭店，门面房租赁期限自2019年1月1日起至2024年1月1日止，属于新建餐饮服务项目的行为，因此，原告称其在案涉地点开办饭店是继续行为的说法也不能成立。3.被告作出的行政处罚决定程序合法，量罚得当。2019年6月12日，被告现场检查时已向原告提出责令改正违法行为的监察意见，并于同年6月17日向原告直接送达了亭环责改字〔2019〕62号《责令改正违法行为决定书》，责令原告立即改正违法行为。2019年7月2日、7月21日被告现场检查时，发现原告淮扬楼餐厅均在正常营业，并未改正违法行为。同年8月5日，被告向原告直接送达亭环罚告字〔2019〕 24号《行政处罚事先（听证）告知书》，告知原告有权进行陈述申辩和要求举行听证的权利。原告未在规定期限内进行陈述申辩和提起听证申请。基于原告的违法事实，被告依据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十八条第二款规定，参照原江苏省环境保护厅《行政处罚自由裁量权适用规定》和《行政处罚自由裁量基准》，综合考虑原告违法行为的性质、危害后果等情形，经集体研究，决定处责令关闭和罚款20000元的行政处罚。被告于2019年10月11日向原告直接送达6号《处罚决定书》，并告知原告救济权利。综上，被告盐城市生态环境局作出的6号《处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，符合法定程序，适用法律正确，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告盐城市生态环境局向本院提交了以下证据： 1.2019年6月12日现场检查（勘察）笔录1份。 2.2019年7月2日现场检查（勘察）笔录1份。 3.2019年7月2日调查询问笔录1份。 4.2019年7月21日现场检查（勘察）笔录1份。 5.淮扬楼餐厅的营业执照1份。 6.淮扬楼餐厅的经营者高淑润的身份证复印件1份。 7.房屋坐落于盐城市××人民中路××都市花园、房××、××室的房屋产权证1份。 8.盐房权证市区字第××号房屋产权证（房屋所有权人为刘萍）1份。 9.都市花园门面房租赁协议1份。 10.2019年6月13日拍摄的现场照片2份。 上述证据1-10，拟证明原告经营饭店的地点都市花园7幢107室为商住综合楼，与居住层为相邻楼层，该商住综合楼未设立配套规划专用烟道，原告在商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目，依法应当予以处罚。被告作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿充分。 11.2019年6月12日《盐城市××湖区环境保护局环境违法行为立案审批表》1份。 12.原盐城市××湖区环境保护局于2019年6月13日作出的亭环责改字〔2019〕62号《责令改正违法行为决定书》1份。 13.2019年6月17日送达《责令改正违法行为决定书》的送达回执1份。 14.2019年7月22日盐城市亭湖生态环境局《案件终结调查报告》1份。 15.盐城市亭湖生态环境局于2019年8月5日作出的亭环罚告字〔2019〕24号《行政处罚事先（听证）告知书》及送达回执各1份。 16.2019年10月8日盐城市生态环境局作出的6号《处罚决定书》及2019年10月11日送达回证各1份。 17.盐城市亭湖区人民政府作出的亭政复〔2019〕10号《关于明确餐饮油烟整治相关职能部门行政执法权的批复》1份。 上述证据11-17，拟证明被告主体适格，行政处罚程序合法、量罚得当。 18.盐城市亭湖生态环境局案件集体讨论笔录2份。拟证明被告作出案涉行政处罚决定经过集体讨论研究。 19.江苏省环境保护督察工作盐城市××湖区协调联络组交办单（第二十三批）1份。拟证明原告的油烟、噪声扰民问题是江苏省督察组交办的案件。 被告盐城市生态环境局向本院提交了以下依据： 1.《中华人民共和国环境保护法》（节录）。 2.《中华人民共和国大气污染防治法》（节录）。 3.《环境行政处罚办法》（节录）。 4.江苏省环境保护厅《行政处罚自由裁量权适用规定》、《行政处罚自由裁量基准》。 经庭审质证，原告对被告所举证据的质证意见为：证据1-4的真实性、合法性无异议，关联性有异议，原告在案涉地段经营饭店依法领取了营业执照，属于合法经营；证据5-7、证据9、证据11、证据13-15、证据17的真实性、关联性、合法性无异议；证据8的真实性、合法性无异议，关联性有异议，房屋所有权人为刘萍的302室一直没有人居住长达十年之久；证据10的真实性、合法性无异议，关联性有异议，原告已按照被告的要求进行整改，拆除烟道，使用油烟净化设备。证据12的真实性无异议，合法性、关联性有异议，该责令改正违法行为决定书明确载明了“如你单位拒不改正上述违法行为，我局将申请人民法院强制执行”的内容，不属于责令改正违法行为决定；证据16中6号《处罚决定书》的真实性、关联性无异议，合法性有异议，该行政处罚决定的处罚单位是盐城市生态环境局，但立案、调查单位都是原盐城市××湖区环境保护局，两个单位是独立的行政执法主体，不能相互混同，对该组证据中的送达回证的真实性、关联性、合法性无异议；证据18的真实性、关联性、合法性有异议，未在庭前作为证据向原告出示，盐城市亭湖生态环境局于2019年8月5日向原告送达了《行政处罚事先（听证）告知书》，但在8月2日集体讨论时即决定对原告罚款及责令关闭，因此，该份集体讨论笔录的真实性存疑；证据19的真实性无异议，是老百姓网上投诉，但不清楚具体是谁投诉。 本院对上述证据认证如下：被告提交的证据，与本案待证事实有关联，且形式真实、来源合法，本院对其真实性、关联性、合法性予以认定。 经审理查明，原告淮扬楼餐厅于2018年12月27日设立登记，经营者为高淑润，经营范围为餐饮服务，经营场所位于盐城市××人民中路××都市花园××室。该经营场所系高淑润承租于案外人张玉国，双方于2018年12月15日签订门面房租赁协议一份，约定租赁期限自2019年1月1日起至2024年1月1日止。2018年年底，原告淮扬楼餐厅开始投入营业。 2019年6月12日，江苏省环境保护督察盐城市××湖区协调联络组下发《交办单》（第二十三批），要求“淮扬楼酒店油烟、噪音扰民问题，由毓龙街道主办，区环保局、区规划分局、区市场监管局协办。”同日，原盐城市××湖区环境保护局对原告淮扬楼餐厅进行执法检查，现场检查发现该餐厅正常营业，经营过程中有油烟、噪声排放，该餐厅经营地点盐城市××人民中路××都市花园××室为商住综合楼，107室与居住层为相邻楼层，该商住综合楼未设立配套规划专用烟道，107室的使用性质为非居住楼，该餐厅将该非居民楼设计为两层，两层使用面积约300平方米，厨房设置在一层的西北角，已设置油烟净化装置。同日，原盐城市××湖区环境保护局对原告淮扬楼餐厅存在在未配套设立专用烟道的商住综合楼以及商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目的行为予以立案。同年6月13日，原盐城市××湖区环境保护局向原告淮扬楼餐厅作出亭环责改字〔2019〕62号《责令改正违法行为决定书》，责令原告淮扬楼餐厅立即改正上述环境违法行为，拒不改正的，予以关闭，并处一万元以上十万元以下的罚款，盐城市××湖区环境保护局将对淮扬楼餐厅改正违法行为的情况进行监督。同年6月17日，原盐城市××湖区环境保护局将该《责令改正违法行为决定书》直接送达给原告淮扬楼餐厅，经营者高淑润签收。 2019年7月2日，盐城市亭湖生态环境局再次对原告淮扬楼餐厅进行现场检查，现场检查情况为：1.该餐厅正常营业，使用的商住综合楼从事餐饮行业，未配套设立专用烟道，经营过程中产生油烟异味和废气，相邻楼层为居住楼。2.该餐厅2018年年底重新装修，新建餐饮服务项目，并投入营业。3.禁止在未设立配套规划专业烟道的商住综合楼及商业综合楼与居住层相邻的楼层新建餐饮服务项目。同日，盐城市亭湖生态环境局对原告淮扬楼餐厅的经营者高淑润进行调查询问，高淑润在调查时陈述：“餐厅营业执照经营者是我本人，从2018年12月开始营业，餐厅是从2018年12月15日租赁的个人房屋进行装修，年底开始营业，租赁的地址是盐城市人民中路71号都市花园门面房7幢107室，证载面积217平方米，实际用途为非居住用房，餐厅是2018年新建的餐饮服务项目，没有专用烟道，现在油烟主要通过管道排入餐厅东侧人民路。楼上301和302都是居住层，301正常没人住，302正常有人住，我们是107室，相当于101/102/201/202。原来107室也是开饭店的，我在开饭店的时候拿了营业执照，我们配合环保部门进行改造。”盐城市亭湖生态环境局在调查询问时并告知高淑润，因机构改革，原盐城市××湖区环境保护局更名为盐城市亭湖生态环境局。同年7月21日，盐城市亭湖生态环境局第三次对原告淮扬楼餐厅进行现场检查，现场检查情况与7月2日的现场检查情况一致，原告淮扬楼餐厅并未改正环境违法行为。 2019年7月22日，盐城市亭湖生态环境局终结对原告淮扬楼餐厅上述环境违法行为的调查。同年8月5日，盐城市亭湖生态环境局向原告淮扬楼餐厅作出并送达亭环罚告字〔2019〕24号《行政处罚事先（听证）告知书》，告知原告其于2018年12月在未配套设立专用烟道的商住综合楼以及商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目，并于2018年年底投入营业。该行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第八十一条第二款的规定，依据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十八条第二款的规定，参照原江苏省环境保护厅《行政处罚自由裁量权适用规定》和《行政处罚自由裁量基准》，拟责令原告淮扬楼餐厅关闭，并处罚款20000元。原告淮扬楼餐厅在规定期限内未提出陈述申辩，也未申请听证。 2019年10月8日，被告盐城市生态环境局向原告淮扬楼餐厅作出6号《处罚决定书》，以原告淮扬楼餐厅存在上述环境违法行为为由，对原告淮扬楼餐厅作出责令关闭、罚款20000元的行政处罚决定。并于同月11日向原告淮扬楼餐厅送达上述行政处罚决定，经营者高淑润签收。原告淮扬楼餐厅不服该处罚决定，遂形成本案诉讼。 另查明，被告盐城市生态环境局作出6号《处罚决定书》后，原告淮扬楼餐厅已缴纳罚款20000元。因机构改革，原盐城市环境保护局的职责与其他相关部门的职责进行整合，组建盐城市生态环境局，不再保留盐城市环境保护局。原各（市、区）环境保护局调整为盐城市生态环境局的派出机构。原盐城市××湖区环境保护局就明确餐饮油烟整治相关职能部门行政执法权，向盐城市亭湖区人民政府出具请示。盐城市亭湖区人民政府于2019年5月28日向原盐城市××湖区环境保护局作出《关于明确餐饮油烟整治相关职能部门行政执法权的批复》，明确由原盐城市××湖区环境保护局作为《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十八条第二款实施的监督管理部门，依法履行相关执法权限，牵头负责全区餐饮油烟综合整治工作。 本院认为，《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款规定，国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。《中华人民共和国大气污染防治法》第五条第一款规定，县级以上人民政府生态环境主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。据此，被告盐城市生态环境局作为生态环境主管部门，有权对辖区范围内违反环境保护的行为进行监督管理，依法实施行政处罚。另根据盐城市亭湖区人民政府作出的《关于明确餐饮油烟整治相关职能部门行政执法权的批复》意见，盐城市亭湖生态环境局负责亭湖区餐饮油烟综合整治工作。盐城市亭湖生态环境局系被告盐城市生态环境局的派出机构，负责本行政区内生态环境行政执法工作。因此，盐城市生态环境局是本案的适格被告。 《中华人民共和国大气污染防治法》第八十一条第二款规定，禁止在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼以及商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目。第一百一十八条第二款规定，违反本法规定，在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼、商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目的，由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门责令改正；拒不改正的，予以关闭，并处一万元以上十万元以下的罚款。《江苏省大气污染防治条例》第六十二条第一款第（二）项、第（三）项规定，禁止在下列场所新建、扩建排放油烟的饮食服务项目：（二）未设立配套规划专用烟道的商住综合楼；（三）商住综合楼内与居住层相邻的楼层。本案中，根据查明的事实，原告淮扬楼餐厅从事餐饮项目的案涉都市花园7幢107室系非居住用房，相邻楼层系居民住宅用房，属于商住综合楼，未设立配套规划专用烟道。结合被告制作的调查询问笔录、现场拍摄的照片等证据证实，原告在商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目。被告据此认定原告的案涉行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》之规定，参照原江苏省环境保护厅《行政处罚自由裁量权适用规定》和《行政处罚自由裁量基准》，对原告淮扬楼餐厅作出责令关闭及罚款20000元的行政处罚决定，具有事实根据，适用法律正确，罚款金额适当。 被告在作出行政处罚决定之前，进行了现场检查、拍照取证、调查询问，并向原告发出《责令改正违法行为决定书》、《行政处罚事先（听证）告知书》，告知了原告拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知了原告依法享有的权利。后经集体讨论，被告作出案涉行政处罚决定，程序合法。关于原告淮扬楼餐厅提出被告在作出行政处罚决定前未先行要求责令改正以及认为其经营属于合法经营和继续行为等意见，无事实和法律依据，本院不予采信。另外，需要说明的是，行政处罚并非以关停原告为最终目的，而是通过有权机关的监管更好的实现环境治理，原告应当通过积极的整改来支持监管机关对环境治理的工作目标，从而避免自己的损失。 综上，被告盐城市生态环境局作出的案涉行政处罚决定，认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、处罚程序于法有据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下: 驳回原告盐城市亭湖区毓龙街道淮扬楼餐厅的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告盐城市亭湖区毓龙街道淮扬楼餐厅负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。 审 判 长  张俊宏 审 判 员  丁 惠 人民陪审员  吴瑞根 二〇二〇年十月十四日 法官 助理  汤晓青 书 记 员  乐 梅 附：本判决适用的相关法律依据 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 2.《中华人民共和国大气污染防治法》 第八十一条排放油烟的餐饮服务业经营者应当安装油烟净化设施并保持正常使用，或者采取其他油烟净化措施，使油烟达标排放，并防止对附近居民的正常生活环境造成污染。 禁止在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼以及商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目。 任何单位和个人不得在当地人民政府禁止的区域内露天烧烤食品或者为露天烧烤食品提供场地。 第一百一十八条违反本法规定，排放油烟的餐饮服务业经营者未安装油烟净化设施、不正常使用油烟净化设施或者未采取其他油烟净化措施，超过排放标准排放油烟的，由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门责令改正，处五千元以上五万元以下的罚款；拒不改正的，责令停业整治。 违反本法规定，在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼、商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目的，由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门责令改正；拒不改正的，予以关闭，并处一万元以上十万元以下的罚款。 违反本法规定，在当地人民政府禁止的时段和区域内露天烧烤食品或者为露天烧烤食品提供场地的，由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门责令改正，没收烧烤工具和违法所得，并处五百元以上二万元以下的罚款。