广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤09行终142号上诉人（原审原告）化州市广东鉴江经济开发试验区白鸠垌村山背第七经济合作社，住所地：化州市鉴江区***。法定代表人董凌峰，社长。上诉人（原审原告）黄志强，男，1957年10月10日出生，汉族，住化州市鉴江区********。被上诉人（原审被告）化州市自然资源局，住所地：化州市**********。法定代表人冯孔浪，局长。原审第三人茂名市蚕业技术推广中心，住所地：化州市******。法定代表人宋怡，副主任。原审第三人董凌峰，男，1962年9月21日出生，汉族，住化州市鉴江区**********。上诉人化州市广东鉴江经济开发试验区白鸠垌村山背第七经济合作社（以下简称“山背七社”）及上诉人黄志强因诉被上诉人化州市自然资源局土地行政登记一案，均不服茂名市茂南区人民法院（2018）粤0902行初74号之一行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院查明，涉案土地位于化州市***边，面积为13333.33平方米，四至为：东至吴洪基屋1.2米巷、金泽房地产开发有限公司用地，南至茂名市蚕业技术推广中心，西至空地，北至北京路。1994年11月21日，原化州市国土局（现化州市自然资源局）作出化国土函（1994）87号《关于化州市蚕种场兴建企业及干部职工住宅使用土地的批复》，批复内容为同意化州蚕种场使用其场内的旱地13333.33平方米作为兴建干部职工公寓式住宅及企业用地（其中兴建干部职工住宅用地12亩，企业用地8亩）。土地批准使用后，地权仍属国有，按该局发给的建设用地许可证及城建规划安排使用。1994年12月3日，茂名市化州蚕种场领取了茂许证化字（1994）0XX号《建设用地许可证》。该证记载的内容有：单位“茂名市化州蚕种场”、用地地点“化州蚕种场内”、用地面积“13333.33平方米”、四至界限为东至裕华家俱厂围墙边、南至本场职工宿舍、西至十四米街、北至四十二米街。2005年12月8日经茂名市机构编制委员会办公室批复，茂名市化州蚕种场更名为茂名市蚕业技术推广中心。2013年3月18日，第三人茂名市蚕业技术推广中心以单位名称变更为由向被告化州市国土资源局申请涉案土地变更登记。化州市国土资源局受理后经审核，于2013年3月27日向茂名市蚕业技术推广中心核发了化州市[2013]化字国用第0XX号《建设用地批准书》。该证记载的内容有：用地单位名称“茂名市蚕业技术推广中心”、批准用地面积“13333.33平方米”、土地取得方式“划拨”、土地坐落“化州市北京路边”、四至界限为东至金泽房地产开发有限公司、南至茂名市蚕业技术推广中心、西至空地、北至北京路。2012年12月17日第三人茂名市蚕业技术推广中心向化州市国土资源局申请划拨国有建设用地使用权初始登记，并提供了化州市[2013]化字国用第XX号《建设用地批准书》、茂机编办[2005]68号文件、组织机构代码证、事业单位法人证书、法定代表人证明书等材料。化州市国土资源局受理后经土地登记地籍调查和审批，于2013年4月24日颁发了化国用（2013）第230XX9号《国有土地使用证》，该证记载的内容有：土地使用权人“茂名市蚕业技术推广中心”、坐落“化州市北京路边”、使用权面积“13333.33平方米”、四至界限为东至吴洪基屋1.2米巷、金泽房地产开发有限公司用地、南至茂名市蚕业技术推广中心、西至空地、北至北京路。原告山背七社、黄志强不服该发证行为，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销化州市人民政府于2013年4月24日颁发给第三人茂名市蚕业技术推广中心的化国用（2013）第230XX9号《国有土地使用证》。原审法院另查明，黄志强、董凌峰曾于2016年7月11日向化州市人民法院提起行政诉讼，请求撤销化州市[2013]化字国用第XX号《建设用地批准书》。化州市人民法院受理后，作出（2016）粤0982行初36号行政判决，判决确认化州市自然资源局（原化州市国土资源局）于2013年3月27日作出的化州市[2013]化字国用第XX号《建设用地批准书》违法。化州市自然资源局及茂名市蚕业技术推广中心不服，向本院提起上诉。本院于2017年4月1日作出（2016）粤09行终145号行政裁定，裁定撤销化州市人民法院（2016）粤0982行初36号行政判决；驳回黄志强、董凌峰的起诉。该（2016）粤09行终145号行政裁定认定，化州市自然资源局（原化州市国土资源局）2013年3月的土地登记行为不是初始登记而是变更登记，不涉及涉案土地权属的设立、变更或终止，与黄志强、董凌峰主张自己的土地的使用权受到侵害之间并无利害关系。黄志强、董凌峰不服（2016）粤09行终145号行政裁定，向广东省高级人民法院申请再审，广东省高级人民法院于2017年11月6日作出（2017）粤行申552号行政裁定，驳回黄志强、董凌峰的再审申请。黄志强、董凌峰仍不服，向检察机关申诉。广东省人民检察院作出粤检民（行）监（2018）44000000109号行政抗诉书，向广东省高级人民法院提出抗诉。广东省高级人民法院作出（2018）粤行抗5号行政裁定，指令本院再审。本院于2019年3月18日作出（2018）粤09行再5号行政裁定，裁定维持本院（2016）粤09行终145号行政裁定。原审法院再查明，原告黄志强户籍所在地为广东省化州市鉴江区********，其不是山背七社的社员。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”也就是说，与被诉行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织，才具有提起行政诉讼的原告资格。本案中，经审查原、被告的诉辩意见及各方提供的证据，本案涉案土地属于茂名市蚕业技术推广中心场内的旱地，经化州市人民政府批复同意茂名市蚕业技术推广中心作为兴建干部职工公寓式住宅和企业用地，土地性质为国有土地。化州市[2013]化字国用XX号《建设用地批准书》是在茂许证化字（1994）0XX号《建设用地许可证》变更登记而来，根据生效的（2018）粤09行再5号行政裁定认定，化州市[2013]化字国用XX号《建设用地批准书》和茂许证化字（1994）0XX号《建设用地许可证》指向同一宗土地，土地使用面积及用途等性质均未改变。而化国用（2013）第230XX9号《国有土地使用证》是由化州市[2013]化字国用XX号《建设用地批准书》换发而来，化国用（2013）第230XX9号《国有土地使用证》的宗地范围与化州市[2013]化字国用XX号《建设用地批准书》所批准的用地范围一致。如上述发证行为对原告的权利义务产生了实际影响，只能是前置登记行为而不是后续发证行为。即使山背七社、黄志强认为涉案土地登记行为侵犯其权益，也应针对1994年的登记行为提起行政诉讼。而该登记行为自作出之日起已超过法定二十年的最长起诉期限，人民法院亦裁定不予受理或驳回起诉。因此，化州市人民政府于2013年4月24日颁发给第三人茂名市蚕业技术推广中心的化国用（2013）第230XX9号《国有土地使用证》的行为与原告山背七社、黄志强没有法律上的利害关系，对其权利义务并不产生实际影响，因此山背七社、黄志强对被诉的发证行为不具有提起行政诉讼的原告主体资格。另，原告黄志强非原告山背七社的社员，无权享受该村集体土地使用，其于1983年5月18日与原告山背七社（原白鸠垌村山背第七生产队）签订的土地转让凭证违反法律规定，其权益依法不受保护。黄志强提供的证据不能证明其与被诉行政行为有利害关系，其对被诉的发证行为也不具有提起行政诉讼的原告主体资格。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条、《最高人民法院关于适用上诉人山背七社不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、原审裁定认为“化州市[2013]化字国用XX号《建设用地批准书》是在茂许证化字（1994）0XX号《建设用地许可证》变更登记而来，根据生效的（2018）粤09行再5号行政裁定认定，化州市[2013]化字国用XX号《建设用地批准书》和茂许证化字（1994）0XX号《建设用地许可证》指向一宗土地，土地使用面积及用途等性质均未改变，而化国用（2013）第230XX9号《国有土地使用证》是由化州市[2013]化字国用XX号《建设用地批准书》换发而来”，上述认定混淆了事实，偷换了不同证照的概念。[2013]化字国用XX号《建设用地批准书》、茂许证化字（1994）0XX号《建设用地许可证》和化国用（2013）第230XX9号《国有土地使用证》的性质、发证阶段、作用及用途等均不同。原审裁定混淆了不同的发证事实，将上述证书混为一谈，属于认定事实不清。上诉人的起诉期限应从2013年起算，未超过最长二十年的诉权保护期限。二、原审裁定未认真查清[2013]化字国用XX号《建设用地批准书》、茂许证化字（1994）0XX号《建设用地许可证》、化国用（2013）第230XX9号《国有土地使用证》之间的关系，导致适用法律错误。化国用（2013）第230XX9号《国有土地使用证》的宗地范围与化州市[2013]化字国用XX号《建设用地批准书》所批准的用地范围不一致，第三人蚕业中心不是按（1994）0XX号证及附属地形图进行施工建设，被上诉人不是根据（1994）0XX号证及地形图换发证，而是根据（2013）XX号批准书换发证给蚕业中心，明显是违法发证。恳请二审法院依法明查相关事实并支持上诉人的上诉请求。上诉请求：撤销一审裁定，指令原审法院继续审理。上诉人黄志强不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、一审认定事实错误，适用法律错误。（2018）粤09行再5号行政裁定认定2012年绘制的宗地图是诉《国有土地使用证》的审理范围，虽然诉茂许证化字（1994）0XX号《建设用地许可证》及其四至地形图与《建设用地批准书》超过20年的时效，但诉2012年绘制的宗地图与《国有土地使用证》没有超过20年的时效，且是2012年绘制的宗地图与《国有土地使用证》侵占上诉人的土地。因此，对原告的权利义务产生实际影响的是后来的宗地图与后续发证行为，未被生效的（2018）粤09行再5号行政裁定牵连与羁束。生效的省高级法院（2018）粤行终1754号裁定也能说明本案一审认定山背七、八社及黄志强等人没有法律上的利害关系，对其权利义务不产生实际影响，对发证行为没有起诉的主体资格的是错误。本来（2018）粤09行再5号行政裁定是有错误的，按照法律规定应当中止诉讼，通过法定程序予以纠正后恢复诉讼。如果上述生效裁定被依法纠正，那么诉化州市[2013]化字国用XX号《建设用地批准书》都没有超过20年的起诉时效，（2016）粤09行终145号行政裁定也要纠正，（2016）粤0982行初36号行政判决也要裁判为正确，由此就能证明化国用（2013）第230XX9号《国有土地使用证》违法。二、化国用（2013）第230XX9号《国有土地使用证》的土地来源是伪造的。蚕业中心的土地与山背七社、黄志强、董凌峰、董水生、董武龙等人的土地相邻，蚕业中心在1999年从其住宅区修路通往北京路需要使用山背七社、黄志强、董凌峰等人的土地被阻止而发生争议，蚕业中心在2000年向化州市人民政府申请确权，想通过确权来取得土地使用，但它没有涉案土地的权属依据，致使政府无法确权给它，2013年蚕业中心用伪造事实把山背七社、黄志强、董凌峰等人的1.25亩土地绘入它的宗地图，再用伪造出多一个夹心地块宗地图隐瞒侵占土地而申请登记发证。茂名市蚕业技术推广中心有土地几万平方米，在1994年与1995年已经把全部土地分别申领了茂许证化字（1994）0XX号《建设用地许可证》与化国用（95）第23XX5号《国有土地使用证》，这两证分别是北端与南端的两证，两证之间的分界线是锯齿形的分界线，南端证是有建筑物的地块，北端证是没有建筑物的地块，两证之间没有夹心地块，但2012年蚕业中心把原来两证的宗地图全部更改伪造成三个宗地图，多伪造一个夹心地块宗地图，虽然面积不变，但四至界线及形状都明显改变，北端的宗地图已向北移动侵占了上诉人的1.25亩土地，增多的面积分流到夹心地块宗地图去，夹心地宗地图申请登记核发化国用（2013）第2300XX号《国有土地使用证》，北端伪造的宗地图申请登记核发化国用（2013）第230XX9号《国有土地使用证》，故发证行为违法，应予撤销。三、化国用（2013）第230XX9号《国有土地使用证》的发证还存在争议期间发证、土地登记不公告、没有四邻签名、没有真正履行地籍调查、涉案的1.25亩土地未被征收等问题，发证程序违法。四、《调地协议书》作为夹心地块的发证土地来源也是伪造事实，发证违法。上诉请求：1.撤销茂南区人民法院（2018）粤0902行初74号行政裁定；2.撤销被上诉人化州市自然资源局于2013年4月24日颁发给原审第三人茂名市蚕业技术推广中心的化国用（2013）第230XX9号《国有土地使用证》；3.一、二审诉讼费由被上诉人承担。经审查，原审裁定查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案的焦点为上诉人山背七社和上诉人黄志强与被诉发证行为有无利害关系，其起诉是否符合法定条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”该法第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”首先，从涉案土地的性质和权属来源情况可见，本案所诉的化国用（2013）第230XX9号《国有土地使用证》项下的土地来源于原审第三人茂名市蚕业技术推广中心原持有的化州市[2013]化字国用XX号《建设用地批准书》项下的土地。而化州市[2013]化字国用XX号《建设用地批准书》项下的土地来源于原茂名市化州蚕种场持有的茂许证化字（1994）0XX号《建设用地许可证》项下的土地，该证是原审第三人茂名市蚕业技术推广中心因其单位名称变更（由原“茂名市化州蚕种场”更名为“茂名市蚕业技术推广中心”）而向被上诉人申请变更登记而来。已生效的（2018）粤09行再5号行政裁定也认定了化州市[2013]化字国用XX号《建设用地批准书》和茂许证化字（1994）0XX号《建设用地许可证》指向同一宗土地，土地使用面积及用途等性质均未改变。且原化州市国土局已于1994年11月21日作出化国土函（1994）87号《关于化州市蚕种场兴建企业及干部职工住宅使用土地的批复》同意将涉案土地划拨给原审第三人茂名市化州蚕种场使用，并明确了涉案土地性质仍属国有土地。由此可见，在被上诉人向原审第三人茂名市蚕业技术推广中心核发化国用（2013）第230XX9号《国有土地使用证》之前，涉案土地性质已属于国有土地。上诉人山背七社在本案中主张涉案土地的集体土地所有权和使用权，与涉案土地属于国有土地的事实不符，且与经征收为国有土地之后的土地登记发证行为没有利害关系。因此，上诉人山背七社与被上诉人向原审第三人茂名市蚕业技术推广中心颁发化国用（2013）第230XX9号《国有土地使用证》的行政行为没有利害关系，其不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。其次，根据法律规定，集体土地不得转让给本集体经济组织成员以外的人员，由于上诉人黄志强并非山背七社的成员，故其无权享有山背七社的集体土地使用权。两上诉人于1983年5月18日签订的土地转让凭证违反法律规定，黄志强据此取得的权益不属于法律所保护的合法权益。此外，上诉人山背七社和黄志强均未能提供能够证明被诉发证行为侵犯其合法权益的其他证据材料，无法证明其与被诉发证行为之间的利害关系。因此，上诉人山背七社和黄志强与被上诉人颁发化国用（2013）第230XX9号《国有土地使用证》给原审第三人茂名市蚕业技术推广中心的行政行为均没有利害关系，其均不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格，故其起诉均不符合法定条件，人民法院本不应受理，已经受理的，依法应当裁定驳回其起诉。原审裁定驳回山背七社和黄志强的起诉正确，本院应予维持。上诉人山背七社和黄志强的上诉请求均缺乏事实根据和法律依据，理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 封桢莉审 判 员 欧卫慧审 判 员 张国平二〇二〇年十月九日法官助理 吴嘉怡书 记 员 古博宇附：本裁定适用法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。