济南铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁7101行初352号 原告亓友明，男，1948年5月30日出生，汉族，住山东省济南市莱芜区。 原告王洪美，女，1951年4月17日出生，汉族，住山东省济南市莱芜区。 二原告共同委托代理人亓淑华（系两原告之女），女，1980年6月1日出生，汉族，住山东省济南市莱芜区。 二原告共同委托代理人肖卫红，北京在明律师事务所律师。 被告济南市莱芜区人民政府，住所地山东省济南市莱芜区文化北路**。 法定代表人秦蕾，区长。 委托代理人王雨，山东鲁誉律师事务所律师。 委托代理人赵应吉，山东鲁誉律师事务所律师。 被告济南市莱芜区住房和城乡建设局，住所地山东省济南市莱芜区花园北路**。 法定代表人朱立军，局长。 委托代理人王继军，济南市莱芜区住房和城乡建设局工作人员。 委托代理人马慧，山东莱芜衡平法律服务所法律工作者。 被告济南市莱芜区人民政府凤城街道办事处，，住所地山东省济南市莱芜区文化南路** 法定代表人李平，主任。 委托代理人解同军，济南莱芜汶汇法律服务所法律工作者。 委托代理人李振庆，济南莱芜汶汇法律服务所法律工作者。 被告济南市莱芜区城市管理局，，住所地山东省济南市莱芜区凤阳南路** 法定代表人刘斌，局长。 委托代理人黄宾，山东崔鑫律师事务所律师。 原告亓友明、王洪美因要求确认被告济南市莱芜区人民政府（以下简称莱芜区政府）、被告济南市莱芜区住房和城乡建设局（以下简称莱芜住建局）、被告济南市莱芜区人民政府凤城街道办事处（以下简称凤城街道办）于2020年3月27日强制拆除其房屋的行政行为违法，于6月12日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告莱芜区政府、莱芜住建局、凤城街道办送达了起诉状副本及应诉通知书。二原告于7月7日申请追加济南市莱芜区城市管理局（以下简称莱芜城管局）为共同被告，本院予以准许，并于7月10日向被告莱芜城管局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月11日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人亓淑华、肖卫红，被告莱芜区政府、莱芜住建局、凤城街道办共同协商的出庭负责人蔡珂，被告莱芜区政府的委托代理人王雨、赵应吉，被告莱芜住建局的委托代理人王继军、马慧，被告凤城街道办的委托代理人解同军、李振庆，被告莱芜城管局的出庭负责人刘伟、委托代理人黄宾到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告亓友明、王洪美诉称，1.依法确认被告作出的行政强制拆除行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：因“莱城区城中村（城市棚户区）改造项目”建设之需要，被告莱芜区政府对原告亓友明、王洪美共同所有的位于山东省济南市莱芜区（原莱芜市莱城区）康乐街一处房屋实施征收。因补偿标准不合理，截至目前原告没有与征收实施单位达成补偿安置协议。2020年3月27日上午8点左右，数百名不明身份的人士，在没有出示执法证件、没有执法手续的情况下，强行砸破门窗闯入原告家中，利用挖掘机等大型机械设备将原告房屋强制拆除。强拆过程中，原告及家人被控制人身自由，手机被抢夺并刷机处理，导致屋内大量物品被毁损、掩埋，手机内重要资料及信息丧失，造成重大经济损失。原告向公安机关报警求助，公安机关调查后告知原告拆除系因政府征收，不属于公安机关的管辖范围，遂作出莱芜公（城东）不立字[2020]47号《不予立案通知书》。原告认为，根据《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国行政强制法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等有关法律法规之规定，实施征收必须严格依据法定程序，被告实施强拆之行政行为，没有事实依据，适用法律不当，违反法定程序，严重侵犯了原告的人身财产安全，属于违法行政行为。 原告亓友明、王洪美向本院提交了如下证据： 1.莱芜市莱城区人民政府关于东方红棚户区改造项目房屋征收的决定，证明涉案房屋属于征收范围之内，拆除原告房屋属于征收中的过程性行为，征收部门应当承担法律责任； 2.莱芜公（城东）不立字[2020]47号不予立案通知书，证明原告在2020年3月27日房屋被拆除后，通过报警求助，公安机关认为拆除涉案房屋属于政府征收行为，不属于犯罪行为，作出了不予立案的通知； 3.强拆相关照片一组，证明房屋被拆除后的废墟、拆除现场挖掘机，拆除前后的对比，凤城街道办工作人员在现场指挥实施拆除； 4.强拆相关视频光盘，共39段录像，其中3段录像系监控拍摄，36段录像为手机拍摄，编号为JK-32701的监控录像证明，违法强制拆除房屋时，有关人员在张贴不明文件并且拍照后，将该文件揭下拿走，伪造送达相关文件的过程，其他录像证明房屋被强制拆除的过程和情况及有关人员对原告家人进行暴力拉扯、拖拽的情况； 5.（2019）鲁0116行初12号行政判决书； 6.（2019）鲁01行终707号行政判决书； 证据5、6证明涉案房屋位于征收范围内，未达成补偿安置协议，被告为推进征收行为实施了拆除行为。 7.（2019）鲁0116行初115号行政裁定书，证明原告已经针对被告莱芜城管局作出的责令限期拆除通知书提起了行政诉讼，法院已作出生效裁定； 8.（2019）鲁0116行初67号行政判决书，证明被告莱芜城管局作出的[2019]001号强制拆除决定书已经被人民法院判决予以撤销； 9.土地登记申请书审批表、界址调查表，证明涉案房屋权属情况； 10.政府信息公开告知书，证明涉案房屋所在土地系国有土地。 被告莱芜区政府辩称，一、被告莱芜区政府作为本案被告主体不适格，应当驳回原告对莱芜区政府的起诉。莱芜区政府未对原告房屋实施任何行政违法行为，原告房屋被拆除，莱芜区政府既未组织也未参与。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，莱芜区政府未对原告作出行政行为，因此莱芜区政府作为本案被告主体不适格，应驳回原告对莱芜区政府的起诉。二、原告房屋为违章建筑，应当依法予以拆除。经了解，原告位于凤城街道办事处东方红社区的房屋未经规划许可，擅自进行扩改建，加盖二层，改变主体结构，属于违法建设，应予拆除。2018年9月20日，原莱芜市莱城区综合行政执法局已经对原告房屋下达了限期拆除通知书，原告既未申请行政复议，也未提起行政诉讼。因此原告房屋应当依法予以拆除。综上，莱芜区政府并非本案适格被告，且原告建筑属于违章建筑依法应当予以拆除。根据《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用的解释》的相关规定，应依法驳回原告对莱芜区政府的起诉。 被告莱芜区政府向本院提交了如下证据、依据： 1.关于东方红社区村民亓友明所属房屋的协查认定函、关于东方红社区亓友明房屋规划情况的说明，证实涉案房屋没有规划手续，属于违章建筑； 2.莱城综执责拆字（2018）第js011号责令（限期）拆除通知书； 3.莱芜综执强拆字[2020]001号强制拆除决定（公告）书； 证据2、3证明对原告作出责令限期拆除及强制拆除决定的行政机关并非莱芜区政府，莱芜区政府不是本案适格被告，相关机关拆除原告的违建，程序合法。 被告莱芜住建局辩称，一、2017年9月份，原莱城区人民政府为城市棚户区改造，对东方红社区范围内的房屋实施征收，原告诉称的涉案房屋位于东方红社区。在征收过程中，原告一直未与房屋征收部门签订拆迁安置补偿协议。但是，莱芜住建局没有对原告的房屋实施强制拆除。二、原告的涉案房屋，是在自己的宅基地上，未经国土部门及规划部门批准，擅自建设并加盖成二层楼房，属于违法建筑。原告的涉案房屋可能因为“拆违”的原因被拆除。 被告莱芜住建局未向本院提交证据、依据。 被告凤城街道办辩称，一、2017年9月8日原菜城区人民政府作出了《莱芜市莱城区人民政府关于东方红棚户区改造项目房屋征收的决定》，涉案房屋位于征收范围之内，拆迁改造工作组和东方红居委会工作人员多次做工作，原告迟迟未签订拆迁补偿安置协议。2018年4月、2019年9月已拆迁的居民签订倡议书，对影响安置区建设未拆除的房屋进行拆除。二、2018年原莱城区行政执法局经过调查取证，认定涉案房屋系违建，并通知其拆除，2020年3月26日，济南市莱芜区城市管理局（区综合行政执法局）向原告送达了拆除通知，2020年3月27日组织实施了拆除。综上，涉案房屋系违建，并在征收范围内，其不签订拆迁补偿安置协议，拒绝拆迁的行为已影响了大部分拆迁户的利益，应予拆除。 被告凤城街道办提交的证据及其证明目的与被告莱芜区政府提交的证据及证明目的一致。 被告莱芜城管局辩称，一、原告的房屋系违章建筑，应予以拆除。2018年9月19日，经莱芜城管局向原莱芜市规划局查询确认，“亓友明房屋规划手续情况…其加建建筑未办理相关规划手续”，因此莱芜城管局于2018年9月20日向亓友明下达责令（限期）拆除通知书（莱城综执责拆字（2018）第js011号），限其在收到本通知书之日起五日内，自行拆除或申请帮助拆除违法建设。可见，原告的涉案房屋属于违章建筑，莱芜城管局已履行了告知其限期拆除的决定、已催告其履行拆除决定，该程序合法。二、莱芜城管局没有实施针对涉案房屋的具体拆除行为，仅是应凤城街道办的请求，前往现场进行协助拆除、解释法律文书、做被拆除人思想工作等辅助工作。故，涉案房屋系违章建筑应予拆除，同时莱芜城管局虽对其进行了违章建筑的调查程序，但没有实施针对原告涉案房屋的行政强制拆除行为，原告将莱芜城管局列为被告是错误的。 被告莱芜城管局向本院提交了如下证据、依据： 1.关于东方红社区亓友明房屋规划情况的说明，证明经原莱城区综合行政执法局向原莱芜市规划局查询确认，亓友明房屋未办理相关规划手续； 2.莱城综执责拆字（2018）第js011号责令（限期）拆除通知书，证明2018年9月20日，原莱芜市莱城区综合行政执法局向亓友明送达该通知书，告知其改变房屋主体结构，属于违法建筑，限其在收到本通知之日起五日内自行拆除或申请帮助拆除； 3.莱芜综执强拆字[2020]001号强制拆除决定（公告）书；，证明2020年3月26日，莱芜城管局向二原告告知其加盖二层改变房屋结构属非法建设，应予以拆除，当事人未在规定时间内对违法建筑进行拆除，相关程序符合法律规定。 经庭审质证，各方当事人对他方证据均发表了质证意见： 二原告对被告莱芜区政府、凤城街道办提交的证据1中的协查认定函的合法性和证明目的有异议，认为该证据不符合证据的形式要件，作出时间发生于被告莱芜区政府作出征收决定之后，属于征收过程中的过程性行为，不具有正当性，无法证明涉案房屋涉嫌违法建筑。对被告莱芜区政府、凤城街道办提交的证据1中的规划情况说明以及被告莱芜城管局提交的证据1的合法性及证明目的有异议，认为该证据形式不合法，加建建筑未办理相关规划手续无法证明涉案房屋违反规划，属于违法建筑，属于应当责令限期拆除的范围，证据作出时间发生在征收决定之后，属于征收过程中的行为，佐证了涉案强拆行为系征收部门为推进征收所实施的拆除行为。对被告莱芜区政府、凤城街道办、莱芜城管局提交的证据2的合法性及证明目的有异议，认为该文件没有送达给原告，原告在另案诉讼中得知了被告莱芜城管局做出过限期拆除通知书，并且也对该证据提起了行政诉讼，济南市莱芜区人民法院（以下简称莱芜法院）认定该限期拆除通知书已演变为被告莱芜城管局对原告相关涉案建筑物实施拆除中的阶段性行为，其效力已被被告后续作出的强制拆除决定所吸收，且后续的强制拆除决定书已经被人民法院撤销，被告无权以同样的理由，并且未经送达，剥夺原告陈述权、申辩权的情况下再次作出同样的拆除决定。对被告莱芜区政府、凤城街道办、莱芜城管局提交的证据3的真实性、合法性及证明目的有异议，认为人民法院撤销了该强制拆除决定书，被告无权以同一事实和理由并且在同样违反法定程序的情况下，作出相同的拆除决定，该强制拆除决定书没有送达给原告，且原告提交的证据可以证明被告涉嫌张贴后立即揭走的严重违法行为。 被告莱芜区政府对原告提交的证据1的真实性无异议，对证明目的有异议，认为作出征收决定并公告是区政府履行职责的行为，不具有行政强制效力，与本案行政强制并没有关联性，不能证实区政府参与了强制拆除行为，且该征收决定中确定了征收部门是原莱芜市莱城区城乡建设局，即本案被告莱芜住建局，如果原告是因为征收行为提起行政诉讼，应以房屋征收部门为被告。对证据2的真实性无异议，对证明目的有异议，认为该份证据未显示拆除的事实，与原告的陈述不符，本案各被告答辩及举证足以证实涉案建筑是违章建筑。对证据3、4不予认可，认为被告莱芜区政府并未参与实施强制拆除行为，无法认定照片和视频的真实性，照片和视频也不能证实莱芜区政府组织参与实施拆除行为。对证据5、6的真实性无异议，对证明目的有异议，认为两份证据恰能证明房屋征收部门并非莱芜区政府。对证据7的真实性无异议，认为该裁定书已驳回原告起诉，其下达的责令限期拆除通知书已生效，行政机关已经向原告履行了责令限期拆除的义务，原告建筑物为违法建筑，应当予以拆除符合《行政强制法》的规定。对证据8的真实性无异议，对证明目的有异议，认为该份证据与被告莱芜区政府无关，强制拆除决定并非由莱芜区政府作出，该份判决书仅以程序违法撤销了强制拆除公告，但原告的房屋应属于违法建设，原告房屋被拆除是因为该房屋为违法建筑，而不是因为行政征收。对证据9、10有异议，认为原告提交的证据均是复印件，没有有关部门的盖章确认手续，不符合证据的形式要件，不能作为合法证据使用，且证据9系土地使用的申请手续，而不是建设规划手续，根据原告陈述，涉案房屋在建设初期仅是平房，二层是在没有规划手续的情况下重新加盖的，是二次增建，即使原告的平房不认定为非法建筑，其增建行为改变了原房屋的主体结构，形成了整体的建筑物，一二层之间无法分割不能独立，所以其增建行为使整栋楼房都变成了违章建筑，被告莱芜城管局对涉案房屋作出认定，并作出拆除决定和限期拆除通知，符合《行政强制法》的相关规定，被告凤城街道办属于合法的执法主体，因此，被告凤城街道办的拆除行为符合法律规定，程序合法。对莱芜城管局提交的证据未发表质证意见。 被告莱芜住建局对原告提交的证据的质证意见同被告莱芜区政府的质证意见，同时补充说明，对证据1的真实性无异议，对证明目的有异议，认为该证据仅能证实莱芜区政府对棚户区改造项目作出了房屋征收的决定，原告并未与被告莱芜住建局签订拆迁补偿安置协议，被告莱芜住建局也未参与涉案房屋拆除，原告依据该证据要求作为征收部门的被告莱芜住建局承担法律责任，没有任何道理。（2019）鲁0116行初67号行政判决书作出后，被告莱芜城管局依法对原告重新作出了限期拆除决定书，并予以送达，原告依据该判决书证实被告莱芜城管局作出的具体行政行为违法，其观点也是错误的。原告提交的证据1-8，不能证实被告莱芜住建局参与了对涉案房屋拆除行为，不能证实原告观点，被告莱芜住建局依法不应当承担法律责任。对莱芜区政府、凤城街道办、莱芜城管局提交的证据未发表质证意见。 被告凤城街道办对原告提交的证据的质证意见同被告莱芜区政府和莱芜住建局的质证意见，同时补充说明，通过原告提供证据1-8可以看出，原告不能证实房屋不是违建，8份证据恰恰证明被告莱芜城管局认定违建要求拆除，符合法律规定。（2019）鲁0116行初67号行政判决书中，原告陈述是其重新翻盖、加盖二层，也已长达22年，意味着原告在2000年左右进行了加盖，依据1990年实施的《中华人民共和国城市规划法》，进行翻盖修建必须进行审批，原告未提供符合规划等相关部门的批准文件，因此原告的房屋系违建应予拆除。对莱芜城管局提交的证据未发表质证意见。 被告莱芜城管局对原告提交的证据的质证意见同被告莱芜区政府、莱芜住建局、凤城街道办的质证意见，同时补充说明，政府征收公告作出之后，相关部门进行的相关行为，并不能证实原告的房屋不属于违法建筑，相关部门在签订拆迁补偿协议时，有权利依据房屋是否属于合法建筑进行相应的区别，（2019）鲁0116行初67号行政判决书不能否认涉案房屋属于违章建筑的客观事实。对莱芜区政府提交的证据未发表质证意见。 本院对上述证据认证如下：原告及被告莱芜区政府、凤城街道办、莱芜城管局提交的证据，均真实、合法，与本案具有关联性，本院予以认定。 经审理查明，1979年，二原告在莱芜区东方红社区康乐街建设房屋一处，1989年3月，原告亓友明以个人名义向原莱芜市土地管理局申请办理了该套住宅的土地使用权登记，登记的土地使用权面积为260.56平方米，土地所有权性质为国有；1991年重新翻盖，2001年加盖了二层房屋。 2018年9月19日，原莱城区综合行政执法局向原莱芜市莱城区规划服务管理办公室发出《关于东方红社区村民亓友明所属房屋的协查认定函》，原莱芜市规划局作出《关于东方红社区亓友明房屋规划情况的说明》，载明“莱城区综合行政执法局：你单位关于查询东方红社区亓友明房屋规划手续情况的事项收悉，经现场勘查并查阅有关档案，其加建建筑未办理相关规划手续。” 2018年9月20日，原莱芜市莱城区综合行政执法局作出莱城综执责拆字（2018）第js011号责令（限期）拆除通知书，载明“亓友明：经查，你（单位）所有的位于莱城区东方红社区康乐街的房屋，在未取得建设工程规划许可证的情况下，在原有平房的基础上加盖二楼，改变房屋主体结构的行为，违反了《山东省城乡规划条例》第五十条的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《山东省城乡规划条例》第七十四条的规定，限你（单位）在收到本通知之日起五日内，自行拆除或申请帮助拆除违法建设。……”原告对该通知书不服，诉至莱芜法院，莱芜法院经审理后作出（2019）鲁0116行初115号行政裁定，认为该通知书不属于可诉行政行为的范畴，不存在诉讼利益，故驳回原告亓友明、王洪美的起诉。 2018年9月23日，原莱城区城建局与原告亓友明签订《东方红社区拆迁补偿安置协议》，但原告方未领取相应补偿金。2019年3月26日，二原告向莱芜法院提起行政诉讼，要求撤销原莱城区城建局与原告亓友明签订的《东方红社区拆迁补偿安置协议》。2019年6月13日，莱芜法院判决确认原莱芜市莱城区城乡建设局与原告签订的东方红-3-012号《东方红社区拆迁补偿安置协议》无效，济南市莱芜区住房和城乡建设局（原莱芜市莱城区城乡建设局）上诉至济南市中级人民法院。2019年8月22日，济南市中级人民法院作出（2019）鲁01行终707号行政判决，驳回上诉，维持原判。 2019年8月12日，原莱芜市莱城区综合行政执法局作出莱芜综执强拆字[2019]001号强制拆除决定（公告）书，原告对该决定书不服，诉至莱芜法院，莱芜法院经审理后作出（2019）鲁0116行初67号行政判决，认为莱芜市莱城区综合行政执法局在作出拆除决定前，未依法履行法定程序，属程序违法，故判决撤销莱芜综执强拆字[2019]001号强制拆除决定（公告）书。2020年3月26日，济南市莱芜区综合行政执法局作出莱芜综执强拆字[2020]001号强制拆除决定（公告）书，载明“当事人:亓友明（莱芜区东方红社区村民）王洪美（莱芜区东方红社区村民）经查，当事人位于凤城街道办事处东方红社区康乐街以西、张圣香宅基以东的房屋，未经规划许可，擅自进行改扩建，加盖二层，改变主体结构，属于违法建设，应予拆除。原莱城区综合行政执法局已于2018年9月20日向当事人送达‘限期五日内拆除违法建筑物’的《责令限期拆除通知书》，并公告送达。当事人未在规定时间内对违法建筑进行拆除。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，本机关现公告当事人立即自行搬离物品，并拆除违法建设。拒不拆除的，本机关将根据济南市莱芜区拆违拆临工作安排依法拆除上述违法建筑。”3月27日，涉案房屋被拆除。 本院认为，本案的争议焦点为：一、本案四被告是否均为适格被告；二、拆除原告房屋的行为是否合法。 关于焦点一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案被诉行政行为是实施强制拆除房屋的事实行为。被告凤城街道办在庭审时当庭确认涉案行政强制行为是由其实施，原告主张被告莱芜区政府等作为征收机关应对其管理区域内发生的违法强制执行行为承担责任，但原告所诉系事实行为，应由作出事实行为的行政机关承担责任。故，对于原告诉被告莱芜区政府、莱芜住建局、莱芜城管局实施强制拆除行为的主张，不符合法律规定，本院不予支持。 关于焦点二，被告凤城街道办强制拆除涉案房屋的行为是否合法。如果依被告辩称是对违建房屋的拆除，作为一种行政强制执行行为，亦应受《中华人民共和国行政强制法》的调整，依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条的规定，行政机关强制执行前，应履行作出拆除决定、催告、听取陈述和申辩、公告、作出强制拆除决定等程序，并告知当事人申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限；如果是对国有土地上房屋的拆除，即使征收土地方案得到批准，在行政机关未作出补偿决定，或相对人未签订补偿协议时，行政机关应申请人民法院裁定准许后才能实施强制拆除。本案中，被告凤城街道办在强制拆除涉案房屋前，未完备履行法定程序，亦未依法申请人民法院裁定准许，违反了上述法律规定，程序违法。 综上，被告凤城街道办对涉案房屋实施的强制拆除行为，违反法定程序，应予撤销。又因拆除行为已实施，不具有可撤销的内容，故应当确认违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第七十四条第二款第一项之规定，判决如下： 一、驳回原告亓友明、王洪美对被告济南市莱芜区人民政府、被告济南市莱芜区住房和城乡建设局、被告济南市莱芜区城市管理局的起诉； 二、确认被告济南市莱芜区人民政府凤城街道办事处对原告亓友明、王洪美房屋的强制拆除行为违法。 案件受理费50元，由被告济南市莱芜区人民政府凤城街道办事处负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  王焕鑫 审 判 员  张 宁 人民陪审员  陈保华 二〇二〇年十月二十八日 法官 助理  刘 笛 书 记 员  王立志