贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）黔27行终145号 上诉人（一审原告）平塘县花炮厂，住所地平塘县通州镇。 法定代表人向明，系该公司总经理。 被上诉人（一审被告）平塘县自然资源局，住所地平塘县金盆街道商务中心**。 法定代表人石朝飞，系该局副局长（主持工作）。 一审第三人平塘县通州镇人民政府，住所地平塘县通州镇通星村。 法定代表人文庆超，系该人民政府镇长。 上诉人平塘县花炮厂因与被上诉人平塘县自然资源局及一审第三人平塘县通州镇人民政府颁发建设项目选址意见书一案，不服贵州省独山县人民法院（2020）黔2726行初3号行政裁定，上诉至本院。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审原告诉称，平塘县花炮厂位于平塘县通州镇，2005年始建，2009年改扩建，该厂原地改扩建项目2009年经平塘县安全生产监督管理局许可，平塘县国土资源局同意，在交纳耕地占用税后，由平塘县第二建筑工程有限责任公司施工建设，该厂正常经营时职工约40人，年利润100万元左右。2017年2月23日平塘县安全生产与监督管理局向该厂下达《平塘县花炮厂停工停产的通知》，以该厂与通州农产品物流园及农民工返乡创业园外部最小直线距离小于法定距离，安全距离不足为由，责令该厂停业整顿，该厂至2017年2月停工至今。2018年2月6日原告就被告修建通州镇第二农贸市场的违法行为向人民法院提起行政诉讼，2018年6月11日，独山县人民法院作出（2018）黔2726行初32号行政判决，确认被告修建通州镇第二农贸市场，未考虑到安全距离不足的行政行为违法。该案经二审发回重审后，独山县人民法院于2019年4月作出（2019）黔2726行初24号行政裁定书，以被告行为涉及公共利益，原告与被告之间系行政事实行为产生的相邻关系为由，驳回起诉。2019年4月20日原告依《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第4项之规定提起行政赔偿诉讼，在诉讼过程中，平塘县通州镇人民政府举证主张通州镇第二农贸市场项目经被告审批办理选址及规划手续。原告认为，被告对平塘县通州镇第二农贸市场项目进行规划选址，均未考虑到原告工厂已多年存在并生产的客观事实，损害原告合法权益，依法提起诉讼，请求依法确认被告颁发平塘县通州镇第二农贸市场《建设项目选址意见书》的行政行为违法。 一审法院查明，2015年5月，第三人平塘县通州镇人民政府拟新建通州镇第二农贸市场，向平塘县发展和改革局报送了《关于通州镇第二农贸市场建设项目立项的请示》（通府呈〔2015〕24号），申请通州镇第二农贸市场建设项目立项，同年5月22日，平塘县发展和改革局作出《关于通州镇第二农贸市场建设项目的立项通知》（平发改投资通〔2015〕100号），同意平塘县通州镇第二农贸市场建设项目立项。随后，平塘县住房和城乡建设局向第三人通州镇人民政府颁发了选字第520000201503951号《建设项目选址意见书》，该意见书记载建设项目名称为平塘县通州镇第二农贸市场建设项目，建设单位名称为平塘县通州镇人民政府，建设项目依据为平发改投资通〔2015〕100号。另外，2019年，原由平塘县住房和城乡建设局行使的城乡规划职责整体划入平塘县自然资源局行使。另查明，原告平塘县花炮厂成立于1993年，2009年、2010年的改扩建获得安全生产监督管理部门和消防部门的许可同意，2014年取得安全生产监督管理部门的安全生产许可证。2015年5月，第三人平塘县通州镇人民政府在原告平塘县花炮厂旁边修建了通州镇第二农贸市场。2017年2月23日，平塘县安全生产监督管理局以原告与通州农产品物流园（通州镇第二农贸市场）外部最小直线距离约100米（规范值290米）、与农民工返乡创业园外部最小直线距离约30米（规范值100米），不符合《cb50161-2009烟花爆竹工程设计安全规范》的规定，安全距离严重不足，存在重大安全隐患为由，责令原告停产停业。2018年2月6日，原告以平塘县通州镇人民政府为被告向本院提起行政诉讼，请求确认被告建设通州镇第二农贸市场的行政行为违法。2018年6月11日，贵州省独山县人民法院作出（2018）黔2726行初32号行政判决，判决确认被告平塘县通州镇人民政府建设通州第二农贸市场的行政行为违法。平塘县通州镇人民政府不服，向贵州省黔南州中级人民法院提起上诉，二审审理后，以事实不清为由发回重审。重审中，贵州省独山县人民法院于2019年3月18日作出（2019）黔2726行初24号行政裁定，以原告与被告之间系行政事实行为产生的相邻关系为由，裁定驳回原告平塘县花炮厂的起诉。该裁定书发生法律效力后，原告以通州镇人民政府修建通州镇第二农贸市场的行为属于行政事实行为，向贵州省独山县人民法院提起行政赔偿诉讼。2019年9月22日，贵州省独山县人民法院作出（2019）黔2726行赔初12号行政赔偿判决书，判决驳回了原告的诉讼请求。现原告以第三人修建农贸市场造成其停产停业，因为被告颁发《建设项目选址意见书》的行为，所以第三人才得以修建农贸市场，其修建行为才合法。因此，诉请确认被告颁发《建设项目选址意见书》行为违法。 一审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条：“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。前款规定以外的建设项目不需要申请选址意见书”的规定，《建设项目选址意见书》是国家对建设项目的宏观管理，在可行性研究阶段，对建设项目拟选位置、拟用面积、拟建设规模提出规划的意见，《建设项目选址意见书》的核发并不当然代表建设项目已经得到批准，它只是城乡规划主管部门核发建设用地规划许可证前的程序之一，它的核发并未创设当事人的权利义务，对原告的权利义务尚未产生实质影响，并非是法律意义上可诉的行政行为。另外，就本案而言，对原告产生直接影响的是平塘县安全生产监督管理局的停产停业行政行为，而非被告颁发《建设项目选址意见书》的行政行为。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回原告平塘县花炮厂的起诉。 上诉人平塘县花炮厂不服一审法院作出的行政裁定，向本院提出上诉，请求：1.撤销贵州省独山县人民法院（2020）黔2726行初3号行政裁定，依法改判确认被上诉人发放平塘县通州镇第二农贸市场颁发《建设项目选址意见书》的行政行为违法；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。其主要理由为：1.本案基本事实：平塘县花炮厂位于平塘县通州镇，2005年开始建设，2009年改扩建，该厂原地改扩建项目于2009年经平塘县安全生产监督管理局许可，并经平塘县国土资源局同意，在交纳耕地占用税后，由平塘县第二建筑工程有限责任公司施工建设。2017年2月23日，平塘县安全生产监督管理局向该厂下达《平塘县花炮厂停工停产的通知》，以该厂与通州农产品物流园及农民工返乡创业园外部最小直线距离小于法定距离，安全距离不足为由，责令该厂停业整顿。该厂自2017年2月停工至今。2018年2月6日上诉人平塘县花炮厂就平塘县通州镇人民政府修建通州镇第二农贸市场的违法行为向人民法院提起行政诉讼，2018年6月11日，贵州省独山县人民法院作出（2018）黔2726行初32号行政判决，确认平塘县通州镇人民政府修建通州镇第二农贸市场，未考虑到安全距离不足的行政行为违法。该案经二审发回重审后，贵州省独山县人民法院于2019年4月作出（2019）黔2726行初24号行政裁定，以平塘县通州镇人民政府行为涉及公共利益，上诉人与平塘县通州镇人民政府之间系行政事实行为产生的相邻关系为由，驳回起诉。2019年4月20日，上诉人依据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定提起行政赔偿诉讼，在诉讼过程中，平塘县通州镇人民政府举证主张通州县第二农贸市场项目经被上诉人审批办理选址及规划手续。2.一审裁定适用法律错误。平塘县通州镇第二农贸市场项目的修建行为之所以合法，并非单个独立的行政行为，而是一系列的行政审批行为而导致，也是由于这些程序性的行政行为使得上诉人的工厂的安全距离不足而导致停产，并造成损失，一审裁定在未考虑案件客观事实的情况下，将这些行为单独评价，适用法律法规错误。 被上诉人平塘县自然资源局辩称，1.《建设项目选址意见书》是项目建设规划许可中的前置程序，不创设权利义务，不属于行政诉讼的受案范围，一审裁定驳回起诉，事实清楚，适用法律正确。《建设项目选址意见书》不属于行政许可，仅是前置程序，被上诉人为通州镇第二农贸市场核发《建设项目选址意见书》的行政行为不属于行政诉讼受案范围。2.被上诉人的行政行为未对上诉人造成实质性的影响，依法不可诉。经一审法院查明，给上诉人造成实质性影响的是安全生产行政主管部门依据安全生产相关规定责令其停产所致。3.上诉人并非行政相对人，依法不可诉。被上诉人行政许可相对人是通州镇人民政府，许可项目是通州镇第二农贸市场，特定对象是对通州第二农贸市场建设是否按规划进行建设实施管理。4.被上诉人始终未获得用地、规划的行政许可手续，其行为属非法占用土地和违反规划修建建筑物、构筑物，被上诉人的行为未侵害上诉人的合法权益。综上，请求法院依法裁定驳回上诉人的诉讼请求。 一审第三人平塘县通州镇人民政府在法定期限未向本院提交书面答辩材料。 二审期间，各方当事人均未向本院提交新证据。一审证据均已随卷〔（2020）黔2726行初3号〕移送本院。 本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条第一款：“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。”选址意见书作为法定项目审批和划拨土地的前置条件，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。可诉的行政行为需要具备成熟性、终结性。行政机关在作出行政行为之前，一般要为作出行政行为而进行准备、论证、研究、层报、咨询等，这些行为尚不具备最终的、对外的法律效力，一般称为“过程行为”，不属于可诉的行政行为。平塘县自然资源局作出的《建设项目选址意见书》实质系项目审批和划拨土地的前置条件，其并不对外发生法律效力，因此，该行为不具有可诉性。综上，上诉人的上诉理由不能成立，一审法院裁定驳回起诉并无不当。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 本案不收取案件受理费。 审判长  李雪莹 审判员  林顺军 审判员  马 丹 二〇二〇年十月九日 法官助理张忙 书记员刘永凤