湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘行终1239号上诉人（原审原告）：泸溪县华强矿产品科技开发有限责任公司。住所地：泸溪县武溪镇白沙社区株洲路****。法定代表人：龙修武，该公司总经理。委托代理人：吴洪涛，北京吴少博律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：泸溪县人民政府。住。住所地：泸溪县武溪镇朝阳路/div>法定代表人：向恒林，该县县长。委托代理人：吴朝双，湖南新世纪律师事务所律师。第三人：泸溪县天桥山省级自然保护区管理局。住。住所地：泸溪县军亭界林场木材检查站/div>法定代表人：杨和平，该局局长。委托代理人：向晓丽，湖南新世纪律师事务所律师。上诉人泸溪县华强矿产品科技开发有限责任公司（以下简称华强公司）因与被上诉人泸溪县人民政府及第三人泸溪县天桥山省级自然保护区管理局行政强制拆除一案，不服湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2020）湘31行初2号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：原告华强公司成立于2017年4月27日，同年10月18日进行工商登记并领取营业执照。营业执照载明的经营范围是：政策允许的矿产品加工及销售（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。2018年3月13日，原告呈报的《石煤湿法提钒清洁生产技术中试报告》获得泸溪县经济和信息化局的批复，意见为：“同意在不影响县人民政府配送给中冶公司资源的情况下，并得到县环保、安监、林业等相关部门许可后可以中试。”2018年3月6日，国家环境保护局、国土资源部等七部门联合下发《关于联合开展“绿盾2018”自然保护区监督检查专项行动的通知》，要求各地严肃查处涉及自然保护区的各类违法违规活动，切实加强自然保护区监督管理。按照专项行动的要求，第三人泸溪县天桥山省级自然保护区管理局通过现场勘查、调查核实，认为原告泸溪县华强公司未取得环保、安监和国土等部门允许其加工生产的许可及用地审批手续，遂于2018年11月14日向原告送达了“关于加快绿盾2018环保突出问题办理的函”，责令原告10日内自行拆除厂矿设备和设施。2019年2月3日，第三人向原告送达了“关于关闭泸溪华强矿产品科技开发有限责任公司的函”。2019年2月27日，第三人会同泸溪县林业局联合向原告发出“关于自行拆除厂矿设备和设施的通知”，责令原告15日内自行拆除厂矿设备和设施，否则将组织相关部门强制拆除。同年4月15日，泸溪县自然资源局对原告作出湘自林罚决字（2019）第01号行政处罚决定：1、停止违法行为；2、限期三十日内拆除所有生产设备及建筑物，回复土地原状。该处罚决定告知了原告行政复议和起诉期限。2019年5月15日，泸溪县环境保护局对原告作出了罚款二万元的行政处罚，亦同时交代了复议、诉讼的权利和期限。因原告在限定期限内没有自行拆除，2019年6月19日至21日泸溪县自然资源局、城管执法局、生态环境局、应急管理局、洗溪镇及第三人等部门开展联合执法活动，对原告的厂房设备设施等实施了强制拆除行为。华强公司不服，诉至法院，请求：依法确认被告于2019年6月19日至21日期间对原告实施的强制拆除行为违法。另查明，1、1998年9月17日，经泸溪县人民政府研究决定，建立天桥山自然保护区；2011年3月19日，经湖南省人民政府批复同意，建立天桥山省级自然保护区。2、涉案厂区位于泸溪县××镇××村境内，属于天桥山省级自然保护区实验区范围内，对该事实，各方当事人均予认可。3、泸溪县洗溪宏达矿产品加工厂属于个人独资企业，至今依然独立存在，其投资股东与本案原告的法定代表人同属家族成员。4、庭审后，被告泸溪县人民政府补充提交了一份泸溪县自然资源局出具的情况说明，该局自认是涉案强拆行为的实施主体。原审法院认为：综合全案进行分析，本案的争议焦点主要是原、被告的主体资格是否适格。关于主体资格的审查。被告在诉讼中对原告华强公司的起诉资格提出质疑，认为华强公司未能提供其属于涉案财产权利人的相关证据。经查，涉案强拆行为实施前，泸溪县国土、环保以及本案第三人等作出的限期拆除、责令关闭、行政处罚等多个行政行为，均是针对华强公司而作出。且，从华强公司补充提交的证据来看，可以证明涉案被强拆财产的权利人是华强公司。因此，华强公司是被诉行为的相对人，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，其有权提起诉讼。被告泸溪县人民政府在诉讼中还主张，被诉强拆行为是责成由泸溪县自然资源局联合各部门实施的，县自然资源局有独立的执法权，泸溪县人民政府不是本案的适格被告。经查，据以作出涉案强拆行为的主要依据、即湘自林罚决字（2019）第01号行政处罚决定，系泸溪县自然资源局作出。修改前的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状……”。根据该规定，泸溪县自然资源局作为该县土地行政主管部门，对辖区内违法用地行为进行查处，具有法定职权。原告华强公司以泸溪县人民政府为被告提起本诉，但原、被告双方在诉讼中均未提供任何以泸溪县人民政府名义制作并送达的催告、强制执行决定、公告等与强拆行为相关的行政法律文书。故，泸溪县人民政府成为本案适格被告的事实依据不足。此外，从泸溪县自然资源局出具的情况说明来看，该局亦自认是强拆行为的实施主体，仅是为了确保强拆工作安全、顺利进行，请求该县政府办出面协调了城市执法局、生态环境局等行政机关配合参与执法活动。根据“职权法定”原则，法律、法规和规章规定属于政府职能部门的职责权限，政府组织协调相关部门配合该职能部门实施的行政行为，应当确定该职能部门为被告。因此，泸溪县人民政府不是本案的适格被告，其对此提出的诉讼理由成立，予以支持。综上，泸溪县人民政府不是本案的适格被告，经法院释明后，原告泸溪县华强公司明确表示不同意变更被告，仍坚持以泸溪县人民政府为被告起诉，故对其起诉依法应当予以驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款之规定，并经该院审判委员会讨论决定，裁定如下：驳回原告华强公司的起诉。本案依法不收取诉讼费。华强公司不服上述裁定，向本院提起上诉称：1.原审认定事实错误。被上诉人已经自认其系强制措施的作出主体，本案争议焦点为强制拆除行为的合法性，而非被告是否适格。原审认定泸溪县自然资源局、城管执法局、生态环境局、应急管理局、洗溪镇及第三人等部门开展联合执法活动缺乏事实依据。2.原审适用法律错误。原审裁定错误理解适用职权法定原则。上诉人所诉是行政强制，而非行政处罚。请求：撤销原审裁定，改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人泸溪县人民政府答辩称，原审认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，泸溪县人民政府不是对上诉人进行强制拆除的主体，不是本案适格被告。请求：驳回华强公司上诉，维持原裁定。第三人泸溪县天桥山省级自然保护区管理局答辩称，上诉人存在违法事实，依法应当予以拆除。第三人未作出处罚决定，也未进行强制拆除，不应承担法律责任。本案被上诉人主体不适格，原审认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。请求：驳回华强公司上诉，维持原裁定。双方当事人在本案原审中提交的证据已随案移送本院，经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审认定的事实予以确认。本院认为：《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。根据以上规定，被告适格是人民法院对被诉行政行为进行合法性审查的前提之一。故本案争议焦点为泸溪县人民政府是否为本案适格被告。本案中，相关限期拆除、责令关闭、行政处罚等多个行政行为均系泸溪县自然资源局、泸溪县林业局、泸溪县环境保护局以及本案第三人以自身名义作出，应由以上主体承担相应法律责任。本案被诉强制拆除行为系2019年2月27日第三人会同泸溪县林业局联合作出的“关于自行拆除厂矿设备和设施的通知”以及同年4月15日泸溪县自然资源局所作湘自林罚决字（2019）第01号行政处罚决定的强制执行行为，且泸溪县自然资源局出具的情况说明能与之相印证。相关证据已经形成证据链，足以证明被诉强制拆除行为系泸溪县自然资源局实施，泸溪县政府办应该局请求出面协调城市执法局、生态环境局等行政机关配合参与执法活动。泸溪县自然资源局系作出被诉强制拆除行为的职能部门及本案适格被告。原审认定事实清楚，证据确实充分，华强公司关于原审认定事实错误的主张不能成立。关于泸溪县人民政府在诉讼过程中的表述及其行为性质问题。泸溪县人民政府在诉讼过程中对被诉强制拆除行为的合法性进行了说明，但同时也提出其并非本案适格被告的主张。华强公司关于泸溪县人民政府自认其实施被诉强制拆除行为的主张与事实不符。泸溪县人民政府在强制拆除过程中的协调、责成行为，是行政机关内部职权分配行为，对当事人的权利义务不产生实际影响，不可诉。利害关系人起诉强制拆除行为，应以实际作出强制拆除行为的行政机关为被告。故原审法院经审查认为泸溪县人民政府并非本案适格被告，告知华强公司变更，在华强公司不同意变更的情况下，裁定驳回起诉，并无不当。综上所述，华强公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审裁定处理结果可予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  谷国艳审判员  林 芝审判员  李俊颖二〇二〇年十月二十六日法官助理鲁一帆书记员林俊宇附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。