广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终184号 上诉人（一审原告）余冠，女，1966年3月8日出生，汉族，住南宁市。 委托代理人胡运军，广西纵华律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）南宁市人民政府，住所地：南宁市嘉宾路**。 法定代表人周红波，市长。 委托代理人胡承曦，南宁市住房和城乡建设局工作人员。 委托代理人覃雪薇，广西冠益律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）广西壮族自治区人民政府，住所地：南宁市民生路**。 法定代表人蓝天立，代主席。 委托代理人曹吉峰，广西壮族自治区司法厅工作人员。 上诉人余冠因其诉南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）房屋征收补偿决定及广西壮族自治区人民政府（以下简称自治区政府）行政复议一案，不服南宁铁路运输中级法院作出的（2019）桂71行初80号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本院于2020年9月28日组织调解， -2- 余冠、南宁市西乡塘区征拆中心股长蓝创进到庭参加调解，经调解双方达成和解，后因余冠未能履行双方和解所约定的撤回诉讼事项，故调解未果。因双方当事人申请庭外和解扣除相应审限。本案现已审理终结。 南宁铁路运输中级法院一审查明：1993年5月26日，武汉正地房地产开发有限公司南宁分公司与余冠、余秋签订《房屋买卖合同》，将位于南宁市××东路××花园××单元××号住宅（以下简称案涉房屋）卖给余冠、余秋。2007年11月，余冠购买余秋所占该房的份额，其中含公摊面积11.55平方米。2007年12月6日，南宁市房管局向余冠颁发邕房权证字第××号房屋所有权证，该房屋坐落位置与《房屋买卖合同》的一致，建筑面积105.29平方米，公摊面积11.55平方米，套内面积93.71平方米。 2017年10月11日，南宁市政府作出《关于对南棉片区旧改项目（二期）实施房屋征收的决定》，决定对南棉片区旧改项目（二期）范围内的房屋实施征收，并告知被征收人提出行政复议、行政诉讼的权利和期限等。2017年10月16日，南宁市政府将《关于对南棉片区旧城区改建项目（二期）实施房屋征收决定的公告》（南征〔2017〕24号）及《南棉片区旧城区改建项目（二期）国有土地上房屋征收补偿安置方案》张贴于被征收范围内的衡阳东路8、20号及北湖南路25、29、31号等地，并在《南宁日报》第九版等媒体上公布。其中，上述方案除载明相关补偿内容外，还载明被征收人拒绝估价人员入室查勘导致无法查勘，原分户评估结果将作为房屋装修补偿的依据；被征收人自行选择 -3- 地点调换房屋的，应在房屋征收部门通知签订房屋征收补偿协议之日起30日内，向房屋征收实施单位书面提出，逾期申请的不予受理等内容。余冠的案涉房屋位于该征收范围内。余冠在法定期限内未对上述征收决定申请行政复议或者提起行政诉讼。 2017年10月17日，南宁市城乡建设委员会作出《关于邀请参与南棉片区旧城区改建项目（二期）评估机构报名的函》，并张贴于被征收范围内以及在《南宁日报》进行公告。2017年10月24日，南宁市城乡建设委员会作出《关于南棉片区旧城区改建项目（二期）实施房屋征收被征收人协商选定评估机构的公告》（西征〔2017〕10号），并张贴于被征收范围内，该公告对报名参与改建项目的9家评估公司进行公示，并说明如对评估机构协商不成的，采取投票确定评估机构。2017年11月14日至11月22日，南宁市城乡建设委员会作出《关于南棉片区旧城区改建项目（二期）投票选取评估机构的通知》《关于南棉片区旧城区改建项目（二期）被征收人投票选取房屋评估机构选票》《关于南棉片区旧城区改建项目（二期）被征收人投票选取房屋评估机构注意事项》并张贴于被征收范围内，向被征收人发放选票、告知投票注意事项，采取被征收人投票的方式选定房地产估价机构。2017年11月22日，投票结果经监票、验票、唱票、计票等程序，博文公司以89.7%的得票率中选评估机构。同日，南宁市城乡建设委员会作出《关于南棉片区旧城区改建项目（二期）房屋征收评估机构选取结果通知》，将上述投票结果张贴于征收范围内。2017年11月22日，博文公司作出《入户勘察公告》并张贴于被征收范围内，告知被征收户入户勘察拍照的时间 -4- 等事项。2017年12月1日，博文公司出具《估价对象现场勘察表》，该表主要载明：博文公司评估人员何伟拟对余冠被征收房屋入户勘察拍照，被征收人未说明理由，拒绝开门和签字，无法进入估价对象内部进行实地查勘。2017年12月19日，南宁市城乡建设委员会作出《南棉片区旧城区改建项目（二期）房屋征收分户、分类初步评估结果公示》并张贴于被征收范围内，其中，余冠被征收的案涉房屋的评估价格为720820元。2018年1月5日，博文公司对余冠作出《被征收房屋分户评估结果报告》（编号：博文房征字[2017]第NM0411号），该报告显示评估时点为2017年10月16日（案涉房屋征收决定公告之日），评估方法为市场比较法、收益法，余冠被征收房屋评估总价为720820元，并告知对评估结果有异议的可申请复核评估，以及对复核结果仍有异议的可申请鉴定的权利。2018年1月6日，南宁市西乡塘区房屋征收补偿和征地拆迁办公室工作人员黄家力到案涉房屋将上述报告等文书向余冠送达，余冠拒绝签收，友爱南社区居民委员会的两名工作人员在送达回执上签字证实。 2018年4月26日、7月27日、8月7日、9月7日、10月25日，南宁市西乡塘区房屋征收补偿和征地拆迁办公室先后多次与余冠就征收补偿问题进行协商，均未能达成一致意见。案涉房屋征收补偿方案确定的签约期届满后，双方未能签订补偿协议。同时，余冠在征收工作组通知签订房屋征收补偿协议之日起30日内，未向房屋征收实施单位书面提出自行选择地点调换房屋。南宁市城乡建设委员会遂于2018年12月26日作出《关于对南棉片区旧城区改建项目（二期）地块3户未签约户下达房屋 -5- 征收补偿决定的请示》（南建报[2018]612号），向南宁市政府请示对余冠等3户未签约户下达房屋征收补偿决定。 2019年1月9日，南宁市政府作出南府征补决字〔2019〕第1号《国有土地上房屋征收补偿决定书》（以下简称1号补偿决定），决定对余冠的案涉房屋实施征收补偿。该决定主要载明如下内容：补偿方式由被征收人选择产权调换或货币补偿。（一）若被征收人选择在改建地块内产权调换，征收人提供项目回迁安置房6栋201号房屋作为产权调换房源，产权调换房屋建筑面积141.92平方米，按被征收房屋建筑面积与产权调换房屋建筑面积1:1.3比例进行产权调换。产权调换房屋超出被征收房屋的面积部分的价格，按照征收决定公告时房产部门最新公布的同地段类似商品房平均价格结算差价。同时，征收部门在过渡期内向被征收人提供周转过渡房或者案涉房屋征收补偿方案确定的临时安置补助费、搬迁补助费、产权证办证补助费、搬迁误工费以及电话、空调、有限电视、宽带等迁移费。（二）若被征收人选择货币补偿，按案涉房屋征收补偿方案及评估结果报告确定的房屋评估总价、搬迁补助费、产权证办证补助费、搬迁误工费以及电话、空调、有限电视、宽带等迁移费合计758908.4元予以补偿。被征收人应在收到该决定之日起10日内向西乡塘区人民政府提出安置房源选择或货币补偿的书面主张，逾期不提出书面主张的，视同被征收人选择回迁至南棉片区旧改项目回迁房6号楼201号房。2019年1月17日，南宁市西乡塘区房屋征收补偿和征地拆迁办公室工作人员黄家力将1号补偿决定送达余冠。余冠 -6- 不服，于2019年3月13日向自治区政府申请行政复议。自治区政府于2019年5月20日作出桂政行复〔2019〕37号《行政复议决定书》（以下简称37号复议决定），维持1号补偿决定。余冠仍不服，提起本案行政诉讼，请求：撤销1号补偿决定和37号复议决定。 一审法院认为，关于1号补偿决定是否合法。（一）关于1号补偿决定的程序是否合法的问题。根据《征补条例》第十九条第一、二款以及第二十五条第一款、第二十六条第一款的之规定，补偿决定需经评估、协商、公告等法定程序。其中，作为双方当事人在程序问题上的争议焦点的评估机构的选定程序，根据《征补条例》第二十条第一款以及《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款之规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。本案中，1号补偿决定已经过评估、协商、公告等法定程序。其中，关于评估机构的选定程序，南宁市城乡建设委员会已告知被征收人在规定时间内协商选定评估机构，待被征收人在规定时间内协商不成后，组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定评估机构，整个过程以及评估机构选取结果均在被征收范围内通过张贴相关文书等方式予以公告。故1号补偿决定的程序符合上述法律规定。 （二）关于1号补偿决定的内容是否合法的问题。根据《征补条例》第二十五条第一款、第二十六条第二款的之规定，补偿 -7- 决定应当包括补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项。同时，根据《征补条例》第二十一条第三款之规定，因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。本案中，1号补偿决定已根据《征补条例》等法规以及案涉征收补偿安置方案确定上述补偿事项和内容。同时，认定被征收房屋的坐落、用途、结构、建成年代、楼层、面积、朝向、新旧程度、通风采光、评估总价及其所占土地的性质、级别、权属等事实有邕房权证字第××号房产证和房屋征收分户、分类初步评估结果公示等证据支持。另外，基于多次协商且签约期届满后，双方未能签订补偿协议，以及余冠在征收工作组通知签订房屋征收补偿协议之日起30日内，未向房屋征收实施单位书面提出自行选择地点调换房屋。1号补偿决定遂提供改建地段内按被征收房屋建筑面积与产权调换房屋建筑面积1:1.3比例的项目回迁安置房给余冠，符合上述法规及案涉征收补偿安置方案的规定。故1号补偿决定的内容合法、公平。 （三）关于案涉评估报告能否作为1号补偿决定确认被征收房屋价值的依据的问题。根据《征补条例》第十九条第一、二款之规定，被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估 -8- 确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，博文公司在评估过程具备房地产估价机构资质，对案涉房屋进行现场勘查后作出《被征收房屋分户评估结果报告》，其中，案涉房屋室内装修装饰部分的价值，因被征收人拒绝估价人员入室查勘导致无法查勘。评估结果报告遂以案涉房屋征收决定公告之日作为被征收房屋价值评估时点，采用市场比较等方法进行评估，并按原分户评估结果作为房屋装修补偿的依据。同时，《被征收房屋分户评估结果报告》送达余冠后，余冠并未在法定期限申请复核，也未向评估专家委员会申请鉴定。故《被征收房屋分户评估结果报告》符合上述法律以及案涉征收补偿安置方案的规定，可以作为1号补偿决定确认被征收房屋价值的依据。 （四）关于1号补偿决定的前置行为征收决定、征收补偿方案的合法性问题。本院认为，对被诉行政行为的前置行为的合法性审查应当以前置行为是否存在重大且明显违法情形为限，若无重大且明显违法情形，则可以作为被诉行政行为的相关依据。本案中，根据《征补条例》第八条、第十条之规定，市、县级人民政府是作出房屋征收决定及制定征收补偿方案的法定主体。本案中，南宁市政府作出《关于对南棉片区旧改项目（二期）实施房屋征收的决定》及制定《南棉片区旧城区改建项目（二期）国有土地上房屋征收补偿安置方案》，具有行政主体资格，并根据《征补条例》等依据作出，不存在重大且明显违法情形，可以作为1 -9- 号补偿决定的相关依据。 关于37号复议决定是否合法。自治区政府受理余冠提出的复议申请后，指派2名行政复议人员对当事人提交的证据材料等进行审查，并履行延期审理等法定程序后，作出37号复议决定，认定1号补偿决定的内容和程序符合《征补条例》的相关规定，并根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项维持1号补偿决定，并无不当。 综上，1号补偿决定和37号复议决定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。余冠诉讼请求的事实和法律依据不充分，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回余冠的诉讼请求。 上诉人余冠上诉称：余冠被征收的案涉房屋所处地段房屋间距大，道路宽阔，出入便利，公摊面积少，案涉房屋下的土地属出让土地南棉片区旧城区改建项目（二期）范围内，1号补偿决定确定的安置房屋位于南棉片区旧城区改建项目（一期）A地块，该地段房屋间距小，道路狭小，该房屋下的土地属于国有划拨用地。1号补偿决定没有考虑被征收房屋土地性质和区位路段，降低被征收人的居住环境，损害了被征收人的利益。安置房屋公摊面积为23.63%，被征收的案涉房屋公摊面积为11%，按照建筑面积进行置换，损害了被征收人利益，应按照被征收房屋的套内面的1:1.3进行置换。1号补偿决定确定货币补偿总价为720820元（6848元/平方米），而友爱路22号（南棉五区）的补偿高于对1号补偿决定对余冠的补偿标准。1号补偿决定所依据的评 -10- 估报告遗漏了余冠房屋特殊装修的价值。漏补偿了余冠作为正宁花园业主享有的公共部分的土地、附属物的补偿。经余冠申请信息公开获知，案涉建设项目未编制专项规划，未经南宁市发展和改革委员会立项，因此造成案涉征收决定违法。请求二审法院撤销一审判决，撤销1号补偿决定和37号复议决定。 被上诉人南宁市政府答辩称：一、坚持一审答辩意见，答辩人作出1号补偿决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，一审判决合法恰当。二、被答辩人的上诉理由不成立。(一)产权调换补偿的方式合法合规。首先，因南棉片区旧城区改建项目征收规模大，分两期实施征收，项目规划将产权调换房源统一安排在一期用地实现改建地块内回迁。一期与二期用地相邻、不存在土地级别差，且项目一期已完成征收工作，目前产权调换房屋正在建设当中，南宁市政府从居者有其屋，使被征收人尽早入住的角度考虑，在一期改建地段内新建房屋作为产权调换房源完全合法合规。另一方面，房屋评估时已考虑到土地出让性质，房屋评估价格包含相应的土地使用权价值，不存在损害被征收人利益的情况。其次，根据项目征收补偿安置方案，对房屋价值的货币补偿按照分户评估报告结果确定，房屋产权调换按照套内面积1:1或建筑面积1:1.3进行调换，余冠要求按照套内面积1:1.3的比例调换安置房不符合征收补偿安置方案的规定，应不予支持。(二)1号补偿决定已对被征收房屋进行全面补偿。首先，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条的规定及按照项目征收补偿安置方案的标准就被征收房屋的价值、临时安置补助费、搬迁补助费、搬迁误工费等对余冠进行补偿。根据《国有土地上房 -11- 屋征收与补偿条例》第十九条规定，房屋价值由分户评估结论确定，评估结论已包含被征收房屋所在小区公建部分的价值。且1号补偿决定已完全符合项目补偿安置方案，给予的补偿符合法律规定，已充分保障了余冠的合法权益。至于余冠提到关于其他签约被征收人的补偿情况与本案无关，应不予审查。其次，根据项目征收补偿安置方案第十一条规定：“被征收人认为其房屋实际装修标准高于分户估价报告设定的装修标准的，应在收到分户估价报告之日起10日内向房屋征收部门书面提出。”余冠在收到分户估价报告后未按时提出特殊装修价值补偿要求，应自行承担放弃权利的后果。1号补偿决定依据的征收决定合法，案涉项目征收决定已取得前置审批手续，符合法律规定。且本案审理的是补偿决定。征收决定的合法性属于另一法律关系，不应在本案审查。余冠以征收决定违法推断1号补偿决定违法的主张没有事实及法律依据。综上所述，1号补偿决定合法得当，一审判决正确，请求二审法院依法驳回余冠的上诉请求。 被上诉人自治区政府答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确。南宁市政府通过投票方式选定博文公司为评估机构程序合法，博文公司依照法定程序作出评估报告，程序得当，内容合法。在签约期内没有达成补偿协议情况下依法作出1号补偿决定并予以送达，内容合法，程序正当，适用法律法规正确。自治区政府37号复议决定维持1号补偿决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。一审判决驳回余冠的诉讼请求，认定事实清楚，法律适用正确。37号复议决定程序合法。综上，请求驳回上诉，维持原判。 -12- 经审查，本院确认一审判决采信的证据合法有效，可作为本案定案依据。据此，本院确认一审判决查明的事实。 本院认为，南棉片区旧城区改建项目（二期）已由南宁市政府作出房屋征收决定，余冠的案涉房屋被列入征收范围。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，余冠在签约期限内与征收实施单位未能达成房屋征收补偿安置协议，南宁市政府有权作出了1号补偿决定。1号补偿决定所确定的各项补偿内容符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿”、第二十一条“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋”、第二十二条“因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费 -13- 或者提供周转用房”的规定。1号补偿决定已依法送达。经审查，1号补偿决定在职权依据、事实根据、适用法律和程序等方面并无存在违法情形。 针对余冠主张1号补偿决定违法的意见，本院评析如下： 关于产权调换房屋位置、面积是否合法的问题。因南棉片区旧城区改建项目规模大，南宁市政府采取分两期实施征收，一期与二期用地相邻、不存在土地级别差，南宁市将产权调换房源统一安排在一期用地范围内，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定，并无不当。且项目一期已完成征收工作，产权调换房屋正在建设当中，更有利于及时保障被征收人居有其屋，实现安置利益。余冠主张按照套内面积1:1.3比例确定产权调换房面积不符合案涉安置补偿方案的规定，本院依法不予支持。 关于是否遗漏估价项目的问题。《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条规定“被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。被征收房屋室内装饰装修价值，机器设备、物资等搬迁费用，以及停产停业损失等补偿，由征收当事人协商确定；协商不成的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定。”因此，房屋评估价格包含相应的土地使用权价值，评估时已考虑到土地出让性质，小区公共建筑部分的价值已体现在其被征收房屋单价中，不存在遗漏该部分的补偿，损害被征收人利益的情形。评估报告作出后，已及时向余冠送达，余冠没有依法申请复核或专家鉴定，经审查，评估报告内容或程序并未有违反法律法规及相关规定的情形。余冠主张1号补偿决 -14- 没有考虑被征收房屋区位及及遗漏补偿小区公共建筑部分的价值的意见不成立，本院依法不予支持。 关于是否遗漏特殊装修价值的问题。在未入户勘查以查明装饰价值的情况下，评估机构认定普通装饰标准予以估价，余冠收到评估报告后，没有依法申请复核或专家鉴定，其在诉讼中提供的照片，并未反映出其房屋装饰超出普通标准。其次，根据案涉项目《征收补偿安置方案》第十一条规定：“被征收人认为其房屋实际装修标准高于分户估价报告设定的装修标准的，应在收到分户估价报告之日起10日内向房屋征收部门书面提出。”余冠在收到分户估价报告后未按时提出特殊装修价值补偿要求，应自行承担放弃权利的后果。故评估时虽未入户勘查，但评估结果并未遗漏特殊装修价值。 关于征收决定合法性问题。本案的审查对象是征收补偿决定，房屋征收决定不是本案审查对象，而是征收补偿决定的前置行政行为，本案中对房屋征收决定的合法性审查以是否存在重大明显违法为标准。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，南宁市政府有权作出案涉房屋征收决定。案涉项目已列为南宁市2016年国民经济和社会发展计划，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定。南宁市政府依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条至十五条规定，经过了拟定征收补偿方案、对征收补偿方案进行论证并予以公布、征求公众意见、及时公布征求意见情况、进行社会稳定风险评估，公告征收决定等法定程序，未发现存在重大且明显违法的情形。上诉人余冠主张案涉项目未予立项的意见，不属于对前置行政行为重大明显违 -15- 法的审查标准范畴，本院不予审查，不作为评判案涉房屋征收决定合法与否的根据。 综上，一审认定事实清楚，判决结果正确，上诉人余冠的上诉理由不成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人余冠负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 黄碧辉 审 判 员 叶 坚 二〇二〇年十月二十六日 法官助理 游开军 书 记 员 许 青