安徽省临泉县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖1221行初124号 原告董俊杰，男，1993年10月出生，汉族，住安徽省阜南县。 委托代理人付振宣，河南程功律师事务所律师。 被告阜南县焦陂镇人民政府，住所地阜南县焦陂镇焦陂村，统一社会信用代码1134122500318102XL。 法定代表人马耀，该镇镇长。 其他参与分管的负责人李新胜，该镇党政办主任。 委托代理人林松，安徽弘大律师事务所律师。 原告董俊杰因要求确认被告阜南县焦陂镇人民政府强制拆除其构筑物违法一案，于2019年12月3日向阜南县人民法院提起行政诉讼。该院于2019年12月9日报请阜阳市中级人民法院指定管辖，2020年4月28日阜阳市中级人民法院作出（2020）皖12行辖66号行政裁定，指定本案由本院管辖。本院于2020年7月13日受理后，于当日向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月16日公开开庭审理了本案。原告董俊杰及委托代理人付振宣，被告阜南县焦陂镇其他参与分管的负责人李新胜及其委托代理人林松，原告申请的证人熊某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告董俊杰诉称，其系焦陂镇返乡青年,2017年在村、镇均同意的情况下于焦陂镇设立铝合金加工厂。2019年7月18日,被告下发《关于董俊杰行政处理决定书》,认定所建厂房未经审批,属于违法建设,依规必须拆除,不予补偿。该决定书并未直接送达原告。2019年11月24日,被告未按照法律规定告知原告陈述和申辩的权利,也未作出强制拆除决定,径行将原告厂房混凝土构筑物铲除。原告认为,被告镇政府未作出强制拆除决定,也未履行告知义务的程序违法,且作出《关于董俊杰行政处理决定书》的行政行为缺乏基本事实,适用法律错误,其行政行为明显违法。为维护原告的合法权益,特诉至贵院，1、请求确认被告焦陂镇人民政府对原告所建厂房混凝土构筑物实施的强制拆除行为违法;2、由镇政府承担本案诉讼费用。 董俊杰向法庭提供如下证据：1、《关于董俊杰行政处理决定书》焦政字［2019］102号、拆除时视频及照片。证明被告在未作出强制拆除决定未听取原告陈述申辩的情况下，强制拆除原告厂房混凝土构筑物属于程序违法。2、熊某出具的证明、付庄村委会出具的证明、阜南县焦陂镇鼎美建材门市部营业执照各一份。证明原告位于焦陂镇所建厂房经村、镇同意，并办理了相关经营营业执照。3、录音光盘一份。证明在拆除前焦陂镇镇书记王敬辉、土地所所长海林在厂房现场让董俊杰先拆除厂房，保留混凝土地面，并承诺董俊杰可以继续使用该土地。4、拆除后的照片。证明原告厂房混凝土构筑物被强拆后的状况。 被告阜南县焦陂镇人民政府辩称，原告所述并非事实，原告占用基本农田未经过规划部门的许可，建设的构筑物属于违法建设，未履行任何审批手续，其在诉状中主张经过村、镇审批与事实不符；被告按照法定程序经由阜南县自然资源和规划局函告后对原告违法建筑首先进行了调查，确认了基本违法事实后向原告下达了责令停止违法行为通知书、限期拆除通知书（强制拆除通知书），履行了法定的程序，在原告拒不主动拆除后，依法对其违法建设按照城乡规划法第65条规定，由镇政府予以拆除，因此被告对原告违法构筑物的拆除程序合法，具有合理性。 另外，在2017年12月27日自然资源规划所就发现原告的违法建设，责令其停止违法建设，并经董俊杰同意，由熊金广（原告小孩舅）代为签收停止违法行为通知书，收到通知书后，董俊杰自行对该地块上的建筑即厂房进行了拆除，但是地上的水泥地没有拆除（水泥地上盖上土未拆除，被上级自然资源部门发现），后自然资源规划局向我单位发函要求进一步整改，要求2019年5月30日前对违法占地予以整改到位，消除违法用地状态，并将整改结果函告自然资源和规划局。根据该情况，我镇在下发限期整改通知书和限期拆除通知书并手续齐全的情况下，组织力量依法进行了拆除，也是根据城乡规划法第65条，乡镇人民政府可以依法拆除，基本农田上的违法建设无论什么理由都必须要拆除。因此，被告拆除行为合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告阜南县焦陂镇人民政府在法定期限内向法庭提供了以下证据、依据：1、国土资源违法行为报告书、责令停止违法行为通知书。证明2017年12月27日焦陂镇国土所巡查发现原告未经批准在集体土地上擅自动工建厂房，并报告焦陂镇人民政府，同时向原告下达了责令停止违法行为通知书，要求原告主动纠正违法行为，消除违法状态，该责令违法行为通知书已经由原告授权的熊金广签收。2、2017年12月27日法律文书送达回证，证明原告委托熊金广收到了责令停止违法行为通知书。3、2017年12月27日限期拆除通知书。证明被告向原告下发限期拆除通知书，并由原告授权的熊金广签收，该通知书要求原告在3天内将违法建筑自行拆除，同时告知如原告3日内不拆除，镇政府将组织力量对其法建设行为强制拆除，因此该限期拆除通知书兼具有拆除决定书的内容。4、2017年12月27日法律文书送达回证，证明原告授权熊金广接收了限期拆除通知书（强拆决定书）。5、[2019]47号阜南县自然资源和规划局函。证明原告建筑物及构筑物占用基本农田，要求被告在2019年5月30日之前对原告违法用地予以整改。6、阜阳市2019年耕地保护督查发现问题整改明细表序号：第348号，证明原告建筑物和构筑物未经规划许可，违法占用基本农田。7、董俊杰自行拆除违法建筑图片8张，证明原告自行将违法建筑中厂房自行拆除，部分消除了违法状态，硬化的土地没有复原，并通过覆土隐瞒拒不整改，不履行限期拆除通知书告知的义务。 8、《城乡规划法》第65条，证明被告是对原告违法构筑物的拆除主体合法，具有拆除的权限，在作出限期拆除通知书及强制拆除决定后依据该法对原告的土地硬化构筑物拆除程序合法，事实清楚，有法律依据。 经庭审举证质证，当事人对以上证据的质证意见如下：阜南县焦陂镇人民政府对原告董俊杰提举的证据提出的质证意见是，对证据1真实性无异议，但对证明目的有异议，原告厂房是其自行拆除，因此原、被告是进行了沟通，即被告已经听取了原告的陈述和申辩，且该决定书显示被告在听取原告陈述和申辩后，经沟通原告自行拆除了厂房；该决定书告知了原告申请复议提起诉讼的权利；该决定书对原告的违法建设作出了必须拆除的决定，对原告的建设定性是未经审批，违法建房，属于违法建设。被告后来对原告的混凝土构筑物进行拆除程序合法，消除了原告的违法状态，行政行为并无不当。对证据2以当庭证言为准，但即使证人当庭陈述与该证明一致也不能达到原告的证明目的，因为原告所举的证据1已经清楚的表明，其是未经审批，擅自建房，且熊某的证明不具有证明镇政府同意原告在涉案土地进行违法建设的证明目的，原告并未提供镇政府相关的文件予以佐证，没有规划部门的规划也没有相关的批准手续。因此证据的合法性、关联性及证明目的均有异议。证据3不能显示是何时何地由何人制作，是在什么情况下所说的话，达不到原告的证明目的。假设原告可以继续使用该土地，由于该土地是基本农田，也应当恢复到基本农田的状态继续使用，且该录音也与原告提交的证据1不吻合，应当以被告出具的官方文书为准。对证据4真实性无异议，恰恰证明被告履行了相应的职权行为，将原告违法占用耕地的状态予以消除，程序合法，且具有合理性，因为原告的厂房已经拆除，该地块上原告厂房已拆除，如混凝土不拆除就会造成基本农田的闲置和浪费，且拆除该混凝土构筑物的行为是在原告拒不履行的情况下所采取的，帮原告节省了资金。 另外，1、一切口头与书面证明都不能代替合法的批准法律文书；2、违法建设包括土地硬化部分，不能断章取义，既要拆除厂房也要拆除硬化的地面，使该地块恢复耕种条件，基本农田是用来种粮食的、不能改变性质，如地面硬化不拆除，就不能达到种植的效果；3、相应的法律文书已经送达且有被告标明的人员名单，不可能重复下达法律文书，镇政府作出的决定是依照城乡规划法第65条，合法合理，没有违法行为。 原告对被告的质证意见辩驳认为，102号处理决定告知原告复议和诉讼的权利，该文件出具后原告拆除厂房，系在与镇党委书记、土地所所长沟通并取得承诺，土地变更为工业用地后，原告董俊杰可以继续使用后自行拆除的。被告称任何口头说明都不能作为证据，原告基于对镇干部的职务身份才选择信任，被告未按照口头约定于2019年11月24日对混凝土进行拆除，实质上是另一个具体行政行为，不应当适用102号文件的答复。 原告董俊杰对阜南县焦陂镇人民政府提举的证据提出的质证意见是，对证据1-4真实性无异议，但是对证明目的有异议，原告在建设之前就已经向村干部告知了要建设厂房的事，村支书说没有权限要报镇政府批准，镇政府也答复可以建设，并让土地管理所和规划所的海林、张怀二人去实地勘察，并实际丈量且报请镇书记同意。对证据5、6真实性无异议，但原告未签收该文件；对证据7真实性无异议，但对覆土的起因有异议，当时的情况是在董俊杰与镇书记王敬辉、土管所海林在厂房现场商定，由董俊杰先行拆除地上的建筑，混凝土地面覆土遮盖；对证据8不予质证。行政机关作出强制决定应当以书面形式作出，并载明当事人的姓名，强制执行的理由、依据，执行的时间及方式，申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限，镇政府虽然下发了相关的通知，但该通知并不具有强制执行决定的内容。 被告对原告的质证意见辩驳认为，首先原告已经当庭认可其自行拆除了厂房；被告向原告下发的相关法律文书，已经告知原告有申请复议和诉讼的权利，限期拆除通知与强制决定合二为一，且在决定书上有原告的姓名等信息，有其委托的熊金广代为签收，因此被告在原告拒不整改到位的情况下，对其覆土的混凝土地面进行拆除，程序合法，主体适格；原告称其占用基本农田进行建设的行为经过被告同意，与事实不符。因为要进行相关的建设必须履行相应的手续，被告并未给原告批准建设的任何手续，因此原告质证意见与事实不符，依法不能成立。原告自认其占用基本农田，并收到了被告为其下发的限期拆除通知书、责令停止违法行为通知书。在原告部分整改后，被告对其未整改的混凝土地面部分进行拆除合法，并将整改情况上报阜南县自然资源和规划局，恢复了基本农田，彻底消除了原告违法占用土地的状态，履行了正当的政府义务。 合议庭对上述证据作如下确认：被告对原告所举证据1、4的真实性无异议，本院予以确认，被告对原告所举证据2、3提出异议，认为该二份证据不能达到原告是经过审批合法用地的证明目的，本院认为被告异议理由成立。原告对被告所举证据1至7的真实性无异议，对其证明目的有异议，本院认为，被告提供的上述证据不能达到证明其行政拆除行为程序合法的目的。 经审理查明，2017年原告董俊杰在阜南县××××熊中组集体土地上建厂房一座。2017年12月27日焦陂镇国土所、规划所工作人员发现后向焦陂镇人民政府报告并下达《责令停止违法行为通知书》，同日，阜南县焦陂镇人民政府向原告送达《限期拆除通知书》，要求原告在三日内将违法建筑自行拆除，逾期将强制拆除，上述二份文书均送达给熊金广（系董俊杰亲戚）。后原告将厂房自行拆除，但硬化的水泥地面未拆除并用土覆盖。2019年5月20日，阜南县自然资源和规划局向焦陂镇人民政府发出（2019）47号函，要求对焦陂镇董俊杰所建厂房违法用地整改到位。2019年7月18日，焦陂镇政府作出焦政字（2019）102号“关于董俊杰行政处理决定书”，认定董俊杰所建厂房未经审批，属违法建设，依规必须拆除，不予补偿。2019年11月24日被告将原告所建水泥构筑物强制拆除。原告不服，提起本案诉讼。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案中，庭审查明原告的建设行为未取得相应许可批准，焦陂镇人民政府可以依职权对其作出《限期拆除通知书》并组织拆除，但行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件并遵循行政强制的程序规定进行。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，催告应当以书面形式作出，并告知当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十八条规定，催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接受或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。该法第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼的，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告依照城乡规划法的相关规定在查明原告所建的构筑物系违法建设后，应按照行政强制法关于行政机关强制执行程序的要求，在履行立案、催告、公告、送达等程序性事项后，依法强制拆除。诉讼过程中被告未向本院提供证据证明其强拆行为的程序正当性，被告提供的限期拆除通知书不能替代催告、公告等文书。鉴于涉案构筑物已被拆除，不具有可撤销的内容，应依法确认违法。故原告的诉求理由成立，依法予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下： 确认被告阜南县焦陂镇人民政府于2019年11月24日拆除原告董俊杰位于焦陂镇的构筑物（硬化水泥地面）的行政行为程序违法。 案件受理费50元，由阜南县焦陂镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。 审 判 长  张 伟 审 判 员  李中英 人民陪审员  柴红伟 二〇二〇年十月二十二日 书 记 员  马阳阳 附：本判决适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。