湖北省麻城市人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂1181行初41号原告肖志祥，男，汉族，1958年3月21日出生，身份证住址武汉市武昌区，被告麻城市自然资源和规划局。住所地麻城市金桥大道**。统一社会信用代码11421181MB1975037G。法定代表人杨辉勇，男，任该局局长。出庭负责人李成文，男，任该局副局长。委托诉讼代理人罗兴，男，该局城区中队工作人员。委托诉讼代理人颜晓鹏，男，湖北诚信联合律师事务所律师。原告肖志祥诉被告麻城市自然资源和规划局不服规划强制措施一案，于2020年7月21日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于7月24日向被告麻城市自然资源和规划局依法送达了行政起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于同年10月12日公开开庭审理了本案。原告肖志祥，被告麻城市自然资源和规划局的出庭负责人李成文及委托诉讼代理人罗兴、颜晓鹏均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年4月28日，被告麻城市自然资源和规划局对原告肖志祥和陈桃芝共同共有的位于麻城市龙池桥街道办事处园林社区胡家岗的房屋搭建遮雨棚活动板房未申请办理建设工程规划许可手续，且未取得城乡规划部门的建设工程设计方案审查文件，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定，作出了没有行政相对人的麻自然资规停字[2020]第076号“停工通知书、责令改正通知书和行政执法调查通知”各一份，并当即对原告肖志祥房屋院落空置地搭建的遮雨棚活动板房实施了强制拆违行为。原告肖志祥诉称,2020年4月28日下午约4时30分，被告下属的城北中队，一行多人在事前没有对原告在自家院子内搭建临时钢构遮雨棚的行为，依法进行调查、处罚更没有听取相对人的申辩，就按我家邻居崔某的指使，采用暴力手段(用脚踢开我家住宅院子的大铁门)，闯入院内，爬上房顶(钢构梁于2019年11月完工，顶瓦已于2020年4月28日下午4时被告到达前完工)，用电切割机和电焊枪将房屋顶部彩钢瓦及大部分钢梁从中间毁坏试切断，将原告存放在自家阳台上的彩钢瓦板材毁坏。(毁坏钢构面积约70平方米，造成直接经济损失达11000多元)原告位于麻城市××街道园林社区××组胡家岗住宅后的院子因常年漏水积水、蚊子多，就打算加盖一个临时彩钢雨棚，事前原告找到被告方多个有关人员咨询，是否有批准的地方，答复说没有，只要邻居不告就可以做。于是原告先后上两个邻居崔家和冯家协商搭建钢构雨棚的事，冯家无异议也很配合，还送我一个钢三角架。崔家也只提出要我的立柱不紧靠他家墙上，并将我们两家之间的一个隔墙下降一米，他同意。2019年11月下旬原告开始搭建。第一天全部立柱及横梁做好了，第二天盖瓦时，因原告有急事离开。由于崔家老婆见施工人员在院子右前临时添加的一根支撑管(这不在原设计之内)就有意见，原告不在场没有人协调，崔家老婆向被告下属的执法大队投诉，执法大队来了一个人，口头让暂停施工，没有任何书面通知。事后原告找到被告执法大队说明情况，并反应麻城市区有几百家在院子和房顶盖钢构憋雨棚的先例，也没有经过哪儿审批，你们执法大队也没有管。大队负责人口头答复，对这种搭建行为，没有批的事，我们是不告不理，他叫我自己找邻居商量好再做。于是，我找崔家说明上次施工时，我不在场，民工加一根柱子是临时支撑，等盖好顶瓦后就拆掉这柱子。不是我违反我们事前的约定。崔某说过了年再搞。我认为他是同意的。2020年开年疫情解封后的一天，我准备继续盖瓦，崔家就变了，还唆使冯家反悔。崔家又通过私人关系找来本不负责我家这块的执法大队的一个熟人出面口头干预，负责我们片区业务的执法人员没有做声，此后被告也没有对我家的搭建行为采取任何行政处罚程序。2020年4月28日，时间过去了一个多月，执法大队没有对我的建棚行为做出任何的行政处罚和调查，还是不告不理的原则。我见麻城市区至少有数百户在自家院子及房顶部加盖钢构瓦房，也没有经批准，执法大队也没有制止，事实上是许可的。这也与城市规划法有关处理临时违建的立法精神相符的。基于上述，我于2020年4月28日下午将原来备好的彩钢瓦盖上了。大约下午4时15分，见接近完工我先离开了现场，直到此时前，被告没有对搭建钢棚行为启动执法程序(立案，调查，告知、送达处罚等)。但到了晚上6时30分，当我回家后，突然发现完工的钢构棚的南大半部分被人用电焊枪从中间烧断。垮塌在地上。存放于阳台上的彩钢瓦，也被人甩下楼折断。造成直接经济损失约11000余元。我怀疑是邻居所为，于是打110报警，20分钟后龙池桥派出所来现场做了勘察并对我做了笔录。第二天白天，我在客厅沙发上发现了三张盖有被告公章，但无名头的执法通知书，落款时间是2020年4月28日下午15时，没有送达时间和收件人，其中一份是责令立即停工并自行拆除钢构棚，逾期本局将依法处罚。无法条，无被处罚主体。被告既然在下午刚刚下了责令限期改正的通知，他们是绝不会又实施强拆的。一定是邻居拆的，于是我要求派出所立案侦查。后来派出所回复我说，是被告下属的执法大队城北中队拆的。于是我找到被告分管执法的李局长询问他是否知道他们执法队对原告钢构棚强拆的案子，李局长答复说最近有几个强拆的案子，是报市政府批准了才执行的。但他找了自己手机里的资料，说没有我的。他说最近有些混乱。可见，被告下属的城北中队强拆行为，是个别城管执法人员利用职务之便，滥用职权的违法行为。城北中队留下我家的“三无”执法文件(没有违法主体，没有适用法条，没有送达时间地点和收件人)，暴露出被告的执法乱象是很严重的。这与党中央提出的建立社会主义法治国家的要求背道而驰的。综上所述，我认为被告下属的城北中队，对我的钢构房实施强行毁坏拆除以及对存放的彩钢瓦的毁损行为，严重违反行政处罚法，是滥用职权的违法行为，故请求人民法院依法判决确认被告的强拆行为违法，判令被告赔偿全部经济损失，纠正和制裁被告的违法行为，处分相关人员，维护法律的严肃性。特诉讼请求：①判决确认被告的强拆行为违法；②判令被告赔偿原告因被告违法强行拆毁我家院子内的钢构房及存放在阳台的彩钢瓦造成的直接经济损失11000元。原告肖志祥向本院提交以下八组证据（均系复印件）：1.原告身份证明复印件1份，拟证明原告姓名、住所等主体身份，是本案适格原告；2.临时建筑所在地基的交费收据，拟证明宅基地属于原告的；3.麻城市城镇私有房屋所有权证（麻政房字第**）复印件共2份，拟证明临时建筑依附主体为原告的共有房产；4.麻城法院（2020）鄂1181行初26号行政裁定书，拟证明之前起诉被告主体错误撤回起诉；5.买材料的收款收据复印件一张，拟证明费用由原告支付，财产归原告所有；6.被告拆毁的财产的现场照片，拟证明被告的强拆行为造成的损害；7.建筑工人出具的证明，拟证明临时棚屋完工后，被告才达到现场；8.被告留在原告住宅的文书3份，拟证明被告启动执法程序的时间2020年4月28日下午，强拆行为违法。被告麻城市自然资源和规划局辩称：1.本案原告诉讼主体不适格，原告与本案无利害关系，并非该案的行政相对人，原告诉称的被告主体错误，故请求人民法院依法驳回原告的起诉。依据《行政诉讼法》第四十九条规定:“提起诉讼应当符合下列条件(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”;《行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。行政相对人，是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主体的行政行为影响其权益的个人或组织。任何个人、组织如果不处在行政管理法律关系中而处在其他法律关系中，就不具有行政相对人的地位，不能赋予其“行政相对人”称谓。行政主体行政行为对相对人权益的影响有时是直接的，有时影响可能是间接的，作为个人、组织，无论其权益受到行政主体行政行为的直接影响还是间接影响，都是行政相对人，都可以依据《行政诉讼法》第二十五条规定，以作出该行政行为的行政机关为被告向法院提起行政诉讼。本案中，原告肖志祥并非涉案房屋的所有权人，答辩人执法人员作出的强拆涉案房屋院内钢构房及阳台的彩钢瓦的行政行为与原告并无任何利害关系，该行政行为对原告合法权益无任何直接或间接的影响。故原告主体不适格，非法律意义上的行政相对人，其提起的该行政诉讼人民法院应予以驳回起诉。2.答辩人具有对涉案违法行为法定管理的职责，其采取拆除的行政行为是基于违法行为的相对人无法确定，且该违法行为有损他人利益和公共利益，拆除行为并无不当。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定:县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。第六十四条规定:未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。这是法律赋予答辩人对违反城乡规划法的违法行为进行查处的依据，亦是法律赋予答辩人的法定职责。答辩人在2020年4月11日发现涉案违建建筑物时，遂对现场施工人员进行积极劝阻，并深入调查了该违法行为的整个经过，拍摄了现场执法照片。在对原告进行调查时，原告一直声称自己非该房屋所有权人，不是违法行为的实施人。由于无法找寻到该涉案房屋的房屋所有权人和违法对象，且该违建行为存在消防等安全隐患，周边居民怨声载道。答辩人于2020年4月28日在违法现场下达了行政执法调查通知书、停工通知书、责令改正通知书等文书，因无法确定房屋所有权人，故相关法律文书上均未写明被处罚主体。同时鉴于违法行为人不明，且给附近居民带来安全隐患，为维护行政机关的权威性、公正性，体现对违法行为的严肃性，减少违法行为带来的行政执法资源的浪费，答辩人采取强制拆除的行政行为并无不当。3.答辩人对违法人所违法搭建雨棚的行为认定为违法行为是有法律依据的。《城乡规划法》第四十四条规定:在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。《城乡规划法》第二条规定：制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。(第三款)本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。很显然，本案原告建设行为发生地点属于麻城市城市规划区内，且进行建设的雨棚属于临时建筑，依据上述法律规定，在建设前应取得规划部门的审批，而本案的违法人在未取得答辩人审批许可的情形下，擅自进行搭建的行为，明显属于违建行为。4.原告要求撤销答辩人的违法强拆行为，并要求答辩人赔偿拆除违建建筑物造成其损失11000元的诉请缺乏事实依据和法律依据，人民法院依法应予驳回。⑴答辩人在对涉案违法搭建的临时建筑物进行调查过程中，原告自始至终否认系房屋所有权人及违法建筑物的实施人，其不是本案涉案建筑物的相对权利人，其无权就该违建建筑物拆除的损失主张权利。⑵涉案搭建的临时建筑物，明显系违反(城乡规划法)第四十四条规定的违法建筑物，属于违法行为，即使答辩人的拆除行为存在不当，但该拆除行为已实际发生，属于不具有可撤销内容的情形，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第㈠项之规定，人民法院也仅仅只能判决确认答辩人行政行为违法，而不能判决撤销。另依《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定:“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中，即使原告主张的损失存在，但该损失是基于违法建造临时建筑物的行为造成，违法建筑不属于合法财产权益，对违法建筑的拆除自然不会产生国家赔偿。故原告的诉讼请求于法无据，人民法院不应予以支持。被告麻城市自然资源和规划局向本院提交以下三组证据（均系复印件）：1.2020年4月11日违建建筑停工的现场照片,拟证明被告积极劝阻现场施工人员停止施工的事实；被告在对涉案违法搭建的临时建筑物进行调查过程中，原告自始至终否认系房屋所有权人及违法建筑物的实施人，其不是本案涉案建筑物的相对权利人的事实；2.关于申请拆除违法搭建钢构板房的报告,拟证明涉案违建建筑已严重影响周围居民居住安全及消防安全，损害公共利益的事实；3.麻城市自然资源和规划局行政执法调查通知书、停工通知书、责令改正通知书及现场送达前述通知书时的现场照片,拟证明该涉案建筑的建设行为系未经规划审批而进行的违法行为的事实，原告自始至终否认其系房屋所有权人及违法建筑物的实施人，其不是本案涉案建筑物的相对权利人的事实。经庭审质证，原告肖志祥对被告提交的证据1的照片的真实性和拟证目的均有异议，该照片是假的，被告当时并没有带相机，其工作人员没有对我出示工作证件进行调查，其工作人员第二次去我不在现场；对被告提交的证据2的真实性及拟证目的均有异议，该举报报告是伪造的，举报报告的时间是4月15日，强拆决定书及强拆行为是4月28日下午3点左右，被告的强拆程序明显违法；对被告提交的证据3三份通知书的合法性均有异议，调查通知书、停工通知书、责令改正通知书都是实施强拆行为现场作出的，而且三份通知均没有行政相对人的姓名，且没有送达给我，该通知书上收件人签章处拒签字系伪造，其实并没有送达签收，责令改正通知书没有给时间行政相对人进行改正，直接现场作出并暴力强拆。被告麻城市自然资源和规划局对原告肖志祥提交的对证据1的真实性无异议，但对拟证目的有异议，公民身份证并不能证明原告系本案适格的当事人；对原告提交的证据2、3的拟证目的有异议，这两份证据并不能证明临时建筑是原告的；对原告提交的证据4无异议；对原告提交的证据5的真实性、合法性、关联性均有异议，提供的材料清单是否是本案拆除的钢构所用不清楚，证据材料单位出具单位没有明确的主体和时间，提供的材料清单及领条与本案诉争的没有直接的关联性；对原告提交的证据6的真实性、合法性、关联性均有异议，该组照片没有拍摄人、拍摄地点、拍摄时间，不符合证据规则的规定；对原告提交的证据7有异议，作为证人应当出庭作证接受原、被告询问才能作为认定案件的依据，该份证据不是合法有效的证据；对原告提交的证据8的真实性无异议，被告的执法行为实际是从4月11日已经开始了，从原告开始搭建临时建筑物的时候我局工作人员已经开始阻止了，不能凭三份通知书的时间来认定执法时间是4月28日才开始启动的。本院对上述证据认证如下：原告肖志祥提交的证据1、2、3、4真实、合法，且与本案有关联，可以作为认定原告主体资格的证据，本院依法予以采信；原告提交的证据5的真实性，本院依法予以采信；其中证据5材料清单不能证明被告强制拆违行为导致的材料实际损失明细数额，不能作为认定赔偿的依据；原告提交的证据6、7不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中照片证据和证人证言的形式要件，对该两组证据的合法性，本院依法不予采信；原告提交的证据8的真实性，本院依法予以采信，该三份通知书均无行政相对人，三份通知书同在2020年4月28日作出，在行政相对人不明的情况下，亦未进行调查、询问和告知，未给予相对人合理的时间改正，当即实施了强制拆违行为，对该三份通知书的合法性，本院依法不予采信。被告麻城市自然资源和规划局提交的证据1经本院调查比对照片的原件，该组照片系被告下属的城北中队工作人员李某的手机拍摄，对其真实性，本院依法予以采信；该组照片恰恰证明了本案原告肖志祥在现场，有明确的行政相对人，但被告作出的三份通知书中均没有行政相对人，亦未提交进行调查和询问笔录的证据材料，对被告的拟证目的，本院依法不予采信；被告提交的证据2中明确申请人举报邻居肖某搭建临时建筑活动板房，举报时间为4月15日，结合庭审中查明被告不知道行政相对人是谁的抗辩理由，该举报报告与被告的抗辩理由自相矛盾，对该份证据真实性、合法性，及拟证目的，本院依法不予采信；被告提交的证据3调查通知书、停工通知书、责令改正通知书均无行政相对人，该三份通知书均在2020年4月28日作出，被告在行政相对人不明的情况下，亦未进行调查、询问，且未给予当事人合理的时间陈述、申辩和自行改正，当即作出三份通知书当即组织实施了强拆，对该三份通知书的合法性，本院依法不予采信。经审理查明：2000年10月30日，原告肖志祥自建取得坐落于麻城市××××麻顺路园林社区胡家岗的房屋一栋，砖混结构，占地面积182.80平方米，建筑面积481.29平方米，房屋共同共有人为陈桃芝，房屋所有权证证号为麻政房字第**原告肖志祥于2019年11月下旬在自家空置多年的院子开始搭建活动板房，搭建了立柱和横梁后停止施工,未办理建设工程规划许可证。2020年4月28日，原告肖志祥安排工人将之前备好活动板房的彩钢瓦盖上，当日下午15时左右，被告麻城市自然资源和规划局下属的规划城北中队的工作人员李某等应崔某、周某、冯某的举报赶到现场，在未办理立案审批手续、未进行调查、询问行政相对人、亦未履行告知、责令自行改正程序、未给予行政相对人充分的陈述权和申辩权的情况下，当即下发没有行政相对人姓名的“调查通知书、停工通知书、责令改正通知书”各一份，并当即对原告肖志祥搭建的彩钢瓦活动板房实施了强拆违建行为。原告肖志祥为维护自身的财产权诉至麻城市人民法院，诉请①判决确认被告麻城市自然资源和规划局上述的强拆违建行为违法；②要求赔偿因被告暴力强拆毁损的钢构房彩钢瓦的直接经济损失11000元。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”和第四十四条“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准”的规定，本案中，原告肖志祥在院落空置地搭建遮雨棚活动板房未申请办理建设工程规划许可手续，且未经城乡规划部门批准，其搭建遮雨棚活动板房的行为属于违章建筑行为。又根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：㈠履行义务的期限；㈡履行义务的方式；㈢……㈣当事人依法享有的陈述权和申辩权”、第三十六条“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”、第三十七条“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：㈠当事人的姓名或者名称、地址；㈡强制执行的理由和依据；㈢强制执行的方式和时间；㈣申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；㈤行政机关的名称、印章和日期”的规定，对违法建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以书面催告和公告，限期当事人在合理期限内自行拆除，当事人自行不拆除的，可以依据上述法律的规定作出强制执行决定。本案中，原告肖志祥取得房屋的所有权，系本案适格的原告；但其在院落空置地搭建遮雨棚活动板房未申请办理建设工程规划许可手续，且未经城乡规划部门批准，其行为属于违章建筑行为；被告麻城市自然资源和规划局在未办理立案审批手续的前提下，亦未履行上述法律规定的催告、公告等相关法律程序，于2020年4月28日下午对原告肖志祥与陈桃芝共同共有的房屋院落空置地搭建的遮雨棚活动板房实施的强制拆违的行为明显程序违法，且未给予行政相对人充分的陈述权和申辩权，其强制拆违的行政行为构成违法。另，被告麻城市自然资源和规划局负有对被拆除违法建筑物的合法财产承担清点登记及妥善保管和移交的义务，本案中，被告在实施拆违过程中未尊重行政相对人的合法财产权利，未进行清点登记及妥善保管拆除的钢构和彩钢瓦，应承担相应的赔偿责任。庭审中，原告肖志祥虽然提供了相关钢构和彩钢瓦等收条单据证明其损失，但该组证据不能证实被毁损钢构和彩钢瓦的实际价值。故原告诉请要求赔偿因被告强拆毁损的钢构和彩钢瓦的直接经济损失11000元的证据不充分，本院依法不予支持。原告可依法另行主张权利。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：1.确认被告麻城市自然资源和规划局于2020年4月28日拆除原告肖志祥和陈桃芝共同共有房屋院落空置地的遮雨棚活动板房的行政行为违法。2.驳回原告肖志祥的第二项诉请（要求赔偿强拆毁损的钢构房彩钢瓦的直接经济损失11000元）。案件受理费50元，由被告麻城市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省黄冈市中级人民法院。上诉人在提交上诉状时应预交上诉案件上诉费50元，款汇至黄冈市中级人民法院立案庭。上诉人在上诉期满后7日内仍未预交诉讼费用的，按自动撤回上诉处理。审 判 长 陈红军审 判 员 占 云审 判 员 张 涛二〇二〇年十月二十六日法官助理邱丽代书记员 邱 丽