四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终1323号 上诉人（原审原告）暨诉讼代表人肖乾忠，男，1969年9月14日出生，汉族，住四川省仁寿县。 上诉人（原审原告）辜良泉，男，1982年6月25日出生，汉族，住四川省仁寿县。 上诉人（原审原告）谢玉均，男，1975年7月8日出生，汉族，住四川省仁寿县。 上诉人（原审原告）谢玉龙，男，1983年9月26日出生，汉族，住四川省仁寿县。 上列上诉人的委托代理人孟雷，北京京师律师事务所律师。 上列上诉人的委托代理人杨庆，北京京师（天津）律师事务所律师。 上诉人（原审原告）余治辉，男，1938年12月24日出生，汉族，住四川省仁寿县。 委托代理人张红，男，1978年7月7日出生，汉族，住重庆市万州区，系余治辉女婿 委托代理人孟雷，北京京师律师事务所律师。 上诉人（原审被告）仁寿县黑龙滩镇人民政府。住所地：四川省仁寿县黑龙滩镇远程大道铁门3社。 法定代表人王**华，镇长。 委托代理人张志，北京大成（成都）律师事务所律师。 委托代理人叶霜，北京大成（成都）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）仁寿县人民政府。住所地：四川省仁寿县文林路一段**。 法定代表人王岳，县长。 委托代理人李巍。 委托代理人唐莉。 被上诉人（原审第三人）中铁八局集团第四工程有限公司。住。住所地：四川省成都市西北桥东街**/div> 法定代表人廖华政，执行董事。 被上诉人（原审原告）余云春，男，1980年1月4日出生，汉族，住四川省仁寿县。 被上诉人（原审原告）赵付成，男，1975年4月23日出生，汉族，住四川省仁寿县。 上诉人（原审原告）肖乾忠、辜良泉、谢玉均、谢玉龙、余治辉和被上诉人（原审原告）赵付成、余云春（以下简称肖乾忠等7人）因诉上诉人（原审被告）仁寿县黑龙滩镇人民政府（以下简称黑龙滩镇政府）、被上诉人（原审被告）仁寿县人民政府（以下简称仁寿县政府）及被上诉人（原审第三人）中铁八局集团第四工程有限公司（以下简称中铁八局四公司）土地行政强制一案，不服四川省眉山市中级人民法院（2017）川14行初28号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 肖乾忠等7人向一审法院诉称，其系仁寿县黑龙滩镇村民，2017年3月，仁寿县政府组织建设“黑龙滩国际生态旅游度假项目”需要实施征收、占用集体土地及房屋。原告未见过征地公告、未经过地籍调查确认登记，也没召开村民大会及听证会，更没得到征地的补偿费用，未与相关部门达成安置补偿协议。2017年7月28日、7月29日，原告合法承包的集体土地被被告非法强制毁坏，被告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第十三条、第四十三条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定。请求：确认被告于2017年7月28日、7月29日组织实施强制毁坏、占用、收回原告承包地的行政行为违法。 一审审理查明，原告肖乾忠等7人系仁寿县黑龙滩镇××村××组村民，在该组有承包地。 2017年2月28日，仁寿县政府向黑龙滩镇政府作出《关于同意黑龙滩国际生态旅游度假区项目征收集体土地拆迁补偿安置工作方案的批复》，载明“你镇《关于审定的请示》（仁黑府〔2017〕7号）收悉。按照县第十八届人民政府第7次常务会议精神，经研究，同意该《工作方案》。请你镇严格按照《工作方案》，会同县级有关部门和黑龙滩风景区以及有关乡镇，认真组织实施黑龙滩国际生态旅游度假区项目区内征地拆迁安置工作。” 2017年2月，黑龙滩镇政府印发《黑龙滩国际生态旅游度假区项目征地拆迁补偿安置宣传手册》，目录载明“1.黑龙滩国际生态旅游度假区项目简介；2.仁寿县人民政府关于同意黑龙滩国际生态旅游度假区项目征收集体土地拆迁安置补偿工作方案的批复；3.眉山市黑龙滩风景区管理委员会关于黑龙滩国际生态旅游度假区项目黑龙滩镇片区征地拆迁工作实施方案；4.黑龙滩国际生态旅游度假区项目征地拆迁补偿安置协议；5.政策解释；6.《2014最新信访条例相关内容》；7.《中华人民共和国治安管理处罚法》相关条款；8.《中华人民共和国刑法》相关条款；9.公开承诺书。” 2017年7月，第三人中铁八局四公司受大田村村民委员会（以下简称大田村村委会）委托，对仁寿县黑龙滩镇××村××组内的土地进行平整，在进行土地平整时，于2017年7月28日、7月29日，将肖乾忠等7原告的承包土地进行了平整并已占用。 2017年8月28日，四川省国土资源厅作出川国土资函〔2017〕495号《关于四川省2017年第3批城乡建设用地增减挂钩试点项目区实施规划的批复》，同意包括仁寿县黑龙滩镇与黑龙滩镇大田村城乡建设用地增减挂钩试点项目区在内的实施规划，其附件载明，该项目区拆旧地块258个，涉及579户2191人，挂钩周转指标规模39.9877公顷，使用指标39.891公顷，实施周期为三年。批复要求，项目区复垦耕地未经验收确认的，城镇建新区不得提前建设，项目区内建新用地面积不得突破下达的挂钩指标。肖乾忠等7原告的承包地位于大田村双挂钩试点项目范围内。 另查明，仁寿县公安局于2017年8月25日、8月29日对大田村党支部书记、村委会主任所做的谈话笔录载明，二人证实自2017年3月开始，大田村村委会对该项目的拆迁安置工作是按照黑龙滩镇政府的工作安排组织实施的。 一审法院认为，本案的争议焦点为：仁寿县政府、黑龙滩镇政府是否组织实施或者委托相关单位实施了强制平整、占用7原告承包地的行政行为；如实施了上述行为，该行政强制行为是否合法。 本案中，虽原告主张其承包地被强制平整占用系仁寿县政府组织建设“黑龙滩国际生态旅游度假项目”征收土地引起，但其提供的证据不能证实仁寿县政府有征收农村集体土地的行为，且涉案土地的性质没有改变，至今仍为集体所有，只是用于了拆迁范围内村民的集中安置。被告仁寿县政府、黑龙滩镇政府主张涉案行为系因双挂钩试点项目引起，提供了四川省国土资源厅川国土资函〔2017〕495号《关于四川省2017年第3批城乡建设用地增减挂钩试点项目区实施规划的批复》。按国务院国发〔2010〕47号《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》第十二条“加强组织领导。地方各级人民政府要高度重视，以统筹城乡发展、全面建设小康社会为目标，切实加强组织领导，形成地方政府主导、国土资源部门搭建平台、相关部门各司其职协调联动的工作机制……”的要求和国土资源部国土资发〔2011〕224号《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》第五条第三款“地方各级国土资源部门要切实加强对增减挂钩试点的组织管理，形成地方政府主导，国土资源主管部门搭建平台，相关部门积极参与、各司其职的责任机制，共同推进增减挂钩试点工作”的要求，实施双挂钩试点项目应由县政府主导，相关部门参与，各司其职。涉案双挂钩试点项目经四川省国土资源厅批准后，仁寿县政府安排黑龙滩镇政府组织实施，实施过程中，黑龙滩镇政府未与肖乾忠等7人达成拆迁安置补偿协议。2017年7月，第三人中铁八局四公司受大田村村委会委托，在进行土地平整时，将肖乾忠等7人的承包地进行了平整并占用。虽中铁八局四公司系受大田村村委会委托而实施，但依据大田村村支部书记、村委会主任在仁寿县公安局所做的谈话笔录陈述，可以认定系黑龙滩镇政府在实施双挂钩试点项目拆迁安置工作中，安排大田村村委会所为，故黑龙滩镇政府系该行为的组织实施者，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，黑龙滩镇政府是本案的适格被告；原告主张仁寿县政府系组织实施者的证据不足，不予支持。 根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”的规定，在法律没有赋予行政机关强制执行权的情况下，黑龙滩镇政府组织实施了强制占用肖乾忠等7人涉案土地的行政强制执行行为，其行为超越职权，违反了《中华人民共和国行政强制法》第十三条第二款的规定。 综上所述，黑龙滩镇政府组织实施强制占用肖乾忠等7人承包地的行政强制执行行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：确认被告黑龙滩镇政府于2017年7月28日、7月29日组织实施强制占用原告肖乾忠等7人承包地的行政强制执行行为违法；案件受理费50元，由被告黑龙滩镇政府负担。 上诉人肖乾忠、辜良泉、谢玉均、谢玉龙、余治辉上诉称，上诉人合法拥有的房屋（土地）是在被上诉人组织征收土地，建设“黑龙滩国际生态旅游度假项目”过程中被强制占用的。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条等规定，被上诉人仁寿县政府、黑龙滩镇政府是组织实施强制行为的法定机关，被上诉人应当承担法律后果。一审法院认定基本事实不清，证据不足。请求撤销一审法院（2017）川14行初28号行政判决，确认被上诉人组织实施强制毁坏上诉人土地的行政行为违法并承担诉讼费用。 上诉人黑龙滩镇政府上诉称，上诉人严格依法组织实施大田村城乡建设用地双挂钩试点项目，从未以涉案土地为客体作出过任何行政强制决定。一审法院在认定涉案集体土地性质未改变的前提下，自创“强制占用土地”的法律概念，将上诉人实施双挂钩试点项目的行政行为错误认定为行政强制执行行为，错误适用法律判决上诉人的行政行为违法。被上诉人肖乾忠等人与大田村村委会签订《土地承包合同书》，因实施双挂钩试点项目导致其合同目的无法实现，大田村村委会作为另一合同主体，不仅与双挂钩试点项目调整被上诉人承包土地的被诉行政行为存在着直接法律上的利害关系，而且与人民法院对本案的处理结果亦存在法律上的利害关系。被诉行政行为涉及《土地承包合同书》的双方当事人，在肖乾忠等人已提起行政诉讼的前提下，一审法院没有通知大田村村委会作为第三人参加诉讼，遗漏当事人，属于严重违反法定程序。请求撤销一审行政判决，改判驳回肖乾忠等7人的诉讼请求或者发回一审人民法院重审，一、二审诉讼费由肖乾忠等7人承担。 被上诉人仁寿县政府答辩称，答辩人从未组织和实施对本案所涉土地进行平整，此系大田村村委会委托本案第三人实施。肖乾忠等人的土地位于双挂钩项目区范围内，用地手续合法。村委会受托平整土地，符合绝大多数村民意愿。请求驳回上诉人肖乾忠等人的诉讼请求。 本院二审查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。 本院进一步查明，根据仁寿县人民政府办公室《关于印发仁寿县严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的实施意见（试行）的通知》（仁府办发〔2011〕66号）、《关于印发的通知》（仁府办发〔2014〕4号）等文件和黑龙滩镇政府提供的材料，仁寿县增减挂钩试点项目的实施主体为乡镇人民政府，负责组织拆迁、回迁安置、土地复垦等工作。本案中黑龙滩镇政府负责增减挂钩试点项目的拆迁安置、土地整理资金的管理支付等，并作为甲方与被拆迁村民签订《“双挂钩”项目区拆迁补偿安置协议》。案涉土地现被用于修建拆迁范围内村民的集中安置房。 本院认为，涉案强制平整、占用土地的行为是因建设“黑龙滩国际生态旅游度假项目”征收土地引起，还是因实施土地增减挂钩试点项目引起，当事双方主张各不相同。根据本案查明的事实，涉案土地的性质并没有改变，至今仍为集体所有，用于村民集中安置区建设。肖乾忠等7人主张其承包土地系仁寿县政府在进行土地征收过程中被强制毁坏占用，缺乏依据。根据国务院国发〔2010〕47号《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》第十二条和国土资源部国土资发〔2011〕224号《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》第五条第三款“地方各级国土资源部门要切实加强对增减挂钩试点的组织管理，形成地方政府主导，国土资源主管部门搭建平台，相关部门积极参与、各司其职的责任机制，共同推进增减挂钩试点工作”的要求，实施土地增减挂钩试点项目应由县政府主导，相关部门参与，各司其职。根据仁寿县人民政府办公室《关于印发仁寿县严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的实施意见（试行）的通知》（仁府办发〔2011〕66号）和《关于印发的通知》（仁府办发〔2014〕4号）等文件规定，仁寿县增减挂钩试点项目的实施主体为乡镇人民政府，负责组织拆迁、回迁安置、土地复垦等工作。本案中，涉案土地增减挂钩试点项目经四川省国土资源厅批准，由黑龙滩镇政府组织实施，肖乾忠等7人的承包地位于土地增减挂钩试点项目区内。实施过程中，黑龙滩镇政府与肖乾忠等7人未能达成拆迁安置补偿协议，2017年7月肖乾忠等7人的承包地被强制平整，用于项目区内被拆迁村民集中安置房修建。虽中铁八局四公司称其平整土地系受大田村村委会委托实施，但根据大田村党支部书记及村委会主任在仁寿县公安局所做的谈话笔录，可以认定此系黑龙滩镇政府在实施土地增减挂钩试点项目拆迁安置工作中，安排大田村村委会所为，故黑龙滩镇政府对因实施土地增减挂钩项目而引发的土地强制行为应承担责任。黑龙滩镇政府在法律没有赋予其行政强制执行权的情况下，组织实施了强制平整并占用肖乾忠等7人承包地的行政强制行为，超越职权，一审法院确认其行为违法，适用法律正确。黑龙滩镇政府上诉提出大田村村委会作为肖乾忠等人所签订《土地承包合同书》的另一合同主体，与被诉行政行为存在着直接法律上的利害关系，一审法院没有通知大田村村委会作为第三人参加诉讼遗漏当事人，程序严重违法。经审查，本案审理的是土地行政强制行为是否合法，大田村村委会并非依法必须共同进行诉讼的当事人，其是否作为第三人参加诉讼，由人民法院决定，一审审理程序并不违反法律规定。 综上，上诉人肖乾忠、辜良泉、谢玉均、谢玉龙、余治辉和黑龙滩镇政府的上诉理由均不能成立，对其上诉主张本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人仁寿县黑龙滩镇人民政府负担25元，上诉人肖乾忠、辜良泉、谢玉均、谢玉龙、余治辉负担25元。 本判决为终审判决。 审判长 胡 华 审判员 杨 军 审判员 伍平会 二〇二〇年十月十二日 书记员 周竹青