宁夏回族自治区银川市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）宁01行终254号 上诉人（原审被告）贺兰县习岗镇人民政府，住所地宁夏回族自治区贺兰县水源路**。 法定代表人陈保家，镇长。 行政机关出庭负责人陈保家，镇长。 委托代理人董怀章，宁夏宁人律师事务所律师（特别授权）。 委托代理人李军勤，宁夏宁人律师事务所律师（特别授权）。 被上诉人（原审原告）张某，男，1958年3月9日出生，汉族，无业，住宁夏回族自治区贺兰县。 委托代理人李笃振，北京市盛廷律师事务所律师（一般代理）。 上诉人贺兰县习岗镇人民政府（以下简称习岗镇政府）因与被上诉人张某城乡规划行政管理一案，不服银川铁路运输法院（2019）宁8601行初644号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2008年12月21日，原告张某与被告习岗镇政府签订《红旗养殖小区土地使用及建设协议》，协议约定由原告承包红旗村二组大户27、29号圈11.1888亩土地用于畜牧养殖，承包期限为19年，养殖小区内部建设必须按被告和贺兰县农牧局所设计的平面布局图建设，不可在养殖区内建设平面布局图以外的任何建筑，如确需建设平面图以外的建筑须向被告书面申请，经批准后方可建设，否则视为违法建筑，被告及贺兰县国土资源局有权对其未经批准建设的建筑物进行无偿强行拆除，损失由原告承担，并不得改变养殖项目，不得在承包的养殖用地上发展其他行业。原告承包土地后自2009年开始建设并从事畜禽养殖。2019年1月30日，被告作出的《限期整改通知书》内容为：你户在红旗养殖区私自改变土地用途，违反城乡规划，未经审批建设库房，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条之规定，该建筑属违法建设，现根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，责令你户在收到本通知之日起七日内自行整改。逾期不整改的，将依法予以强制整改，所造成的一切后果由你户自行承担。如对本通知有异议，可以申请行政复议。被告将《限期整改通知书》张贴于红旗养殖区房屋墙体上。原告认为该整改通知书侵害其合法权益，故诉至法院，请求依法判令：1、撤销被告向原告作出的《限期整改通知书》；2、本案诉讼费用由被告承担。 一审法院认为，《限期整改通知书》由被告习岗镇政府制作并加盖印章，张贴于习岗镇红旗养殖区巷道墙上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，应确定习岗镇政府是本案的适格被告。本案中，被告提交的《限期整改通知书》复印件载明通知书的相对人为“A区4-56”，结合被告在涉及红旗养殖区的多个诉讼案件中均提交该份《限期整改通知书》，应视为该《限期整改通知书》并非针对原告张某作出。原告提交的《限期整改通知书》相对人处空白，原告自认该通知书是向其作出，结合原告的房屋位于红旗养殖区内，《限期整改通知书》张贴于红旗养殖区内房屋墙体上，被告在本案中也坚持认为其向原告作出过该通知书等情形，法院确认被告在2019年1月30日向原告作出过《限期整改通知书》。《限期整改通知书》中载明的“养殖户的库房属违法建设”内容，属于对养殖户建设库房是否合法的界定，“责令养殖户七日内自行整改，逾期不整改将依法予以强制整改”内容，属于对养殖户提出的明确要求，上述两方面内容直接影响到原告的权利义务，符合行政行为的法律特征。本案中，被告仅提交2008年12月21日其与原告签订《红旗养殖小区土地使用及建设协议》，没有提交被告和贺兰县农牧局设计的平面布局图及建筑物建造时间、建筑材质、实际用途、建设审批手续等相关证据，不足以确定原告的建筑物是否合法，故被告在《限期整改通知书》中认定原告的库房系违法建设属事实不清、证据不足。被告习岗镇政府陈述《限期整改通知书》中“建筑属违法建设”的内容来源于《贺兰县自然资源局关于加快我县“大棚房”问题专项清理整治工作进度的函》（贺自然资函[2019]25号），因[2019]25号函的制作日期晚于《限期整改通知书》的制作时间，法院对被告的该项意见不予采纳。被告作出《限期整改通知书》后，直接将通知书张贴在建筑物上，没有采取合法有效的方式向原告送达，《限期整改通知书》中未告知原告相关陈述申辩权，虽写明可以申请行政复议，但没有明确复议期限和复议机关，应属程序违法。被告作出的《限期整改通知书》事实不清、证据不足，程序违法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，应当予以撤销，但因涉案房屋已经被拆除完毕，《限期整改通知书》不再具有可撤销内容，故法院仅确认行政行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认被告贺兰县习岗镇人民政府2019年1月30日对原告张某作出的《限期整改通知书》违法。案件受理费50元，由被告贺兰县习岗镇人民政府负担。 宣判后，习岗镇政府不服,向本院提起上诉称，一、上诉人并非本案适格主体，不应当由上诉人承担责任。“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案，是贺兰县人民政府为响应国土资源局、农业部作出的国土资发[2014]127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》，所制定并交由上诉人实施的方案，违法的图斑由贺兰县自然资源局作出，因此本案拆除行为的决策单位系贺兰县人民政府，拆除依据来源于贺兰县自然资源局，上诉人仅是依据以上两单位的决策和依据履行自身职能的职务行为，不能凭《限期整改通知书》由上诉人制作并加盖印章，张贴于习岗镇红旗渠养殖区巷道墙上，就确定上诉人是本案的适格被告。二、一审判决对案件事实认定错误，上诉人作出的《限期整改通知书》符合法律规定，并不违法。首先，上诉人作为乡镇一级人民政府，有权对违法建筑进行认定和查处的权利。本案中所拆除的违法建筑均系被上诉人私搭乱建的彩钢板房。其次，上诉人与被上诉人签订的《习岗镇红旗二期养殖区土地使用及建设协议书》，明确了土地系租用，养殖小区内部建设必须按照上诉人和贺兰县农牧局设计的平面布局进行，不可在养殖区内建设平面布局以外的任何建筑，如确需建设，需向上诉人书面申请，经批准后方可建设，否则视为违法建筑。被上诉人违反养殖区规划设计要求，违背协议的约定，未经审批擅自在养殖区内建设违法建筑，私自改变土地用途和养殖功能用途。属于大棚房专项清理整治的I类问题。综上，请求二审法院：1、撤销银川铁路运输法院（2019）宁8601行初644号行政判决，将本案发回重审或依法改判；2、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人张某辩称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，裁判结果适当。二审应当予以维持。二、被上诉人认为无论房屋是否拆除，诉争的限期整改通知书都具有可撤销性。考虑到本案中撤销和确认违法的效果相同，故被上诉人对于一审判决结果认可。 本院二审期间，双方当事人均未向本院提交新证据。 二审查明的事实与一审查明的事实相同，本院予以确认。 本院认为，本案争议的焦点为上诉人习岗镇政府对被上诉人张某作出的《限期整改通知书》程序和内容是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……（三）违反法定程序的；……。”第七十四条第二款规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……。”本案中，上诉人陈述《限期整改通知书》中建筑属违法建设依据的是贺自然资函[2019]25号《贺兰县自然资源局关于加快我县“大棚房”问题专项清理整治工作进度的函》。但因贺自然资函[2019]25号作出的时间晚于《限期整改通知书》作出的时间，故上诉人作出的《限期整改通知书》中认定被上诉人的库房系违法建设属事实不清、证据不足。另，上诉人作出《限期整改通知书》后，直接将通知书张贴在建筑物上，没有采取合法有效的方式向被上诉人送达，亦未告知被上诉人享有相关陈述、申辩权，虽写明可以申请行政复议，但没有明确复议期限和复议机关，属程序违法。因涉案房屋已经被拆除完毕，故一审判决确认上诉人对被上诉人作出的《限期整改通知书》违法，并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人贺兰县习岗镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 丁 瑾 审判员 刘煜姗 审判员 马建菲 二〇二〇年十月二十九日 书记员 段思琦 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……