广东省广州市中级人民法院执 行 裁 定 书(2020)粤01执复519号复议申请人（申请执行人）：广州市规划和自然资源局（原广州市国土资源和规划委员会），住所地广州市越秀区吉祥路**。法定代表人：彭高峰，职务：局长。委托诉讼代理人：胡丹丹，国信信扬（南沙）律师事务所律师。委托诉讼代理人：卢尚涛，广州市规划和自然资源局南沙区分局职员。被执行人：冯丽娴，女，1975年6月28日出生，汉族，住广州市南沙区。复议申请人广州市规划和自然资源局不服广州市南沙区人民法院（以下简称南沙法院）作出的（2020）粤0115执3132号执行裁定，向本院申请复议。本院受理后，依法组成合议庭进行审查，现已审查终结。南沙法院查明：广州市规划和自然资源局于2018年10月17日作出穗南国土规划资罚［2018］6023号《行政处罚决定书》。该《行政处罚决定书》对冯丽娴占用373.93平方米土地作出如下行政处罚：1、责令退还非法占用的土地；2、拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，并恢复原状；3、处罚款合计19849.88元，到期不缴每日按罚款数额的3%加处罚款。冯丽娴既未在法定期限内申请复议或提起行政诉讼，也未履行上述《行政处罚决定书》。广州市规划和自然资源局遂向广州铁路运输法院申请强制执行上述《行政处罚决定书》中的第二、三项决定。广州铁路运输法院经审查后作出（2019）粤7101行审8064号行政裁定书，裁定：准予强制执行穗南国土规划资罚［2018］6023号《行政处罚决定书》中的第二、三项。南沙法院认为：行政机关作出行政决定后，如当事人在行政机关决定的期限内不履行义务，将涉及行政强制执行的问题。对此，《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条规定：“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”从《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自限期届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”可见行政机关申请执行人民法院强制执行其具体行政行为的前提是法律没有赋予行政机关强制执行权。本案中，申请执行人广州市规划和自然资源局的强制执行请求，系对穗南国土规划资罚［2018］6023号《行政处罚决定书》中确定的违法建筑物和其他设施的拆除。对此，《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”而《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》规定：“根据行政强制法和城乡规划法有关规定精神，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。”综合以上法律规定及批复内容，虽然《中华人民共和国土地管理法》未赋予行政机关强制拆除的执行权，但因相对人的违法建造行为同时违反了《中华人民共和国城乡规划法》的规定，而该法明确规定相关行政机关具有强制拆除的执行权。故申请执行人广州市规划和自然资源局向人民法院申请强制拆除违法建筑物及设施，不符合法律规定，人民法院对该项执行请求应裁定不予受理。因已受理立案，故对申请执行人的该项执行请求应予驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政强制法》第四十四条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、第六十八条、《最高人民法院关于适用第一百五十五条第一款第一项、第三款、《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》的规定，裁定驳回广州市规划和自然资源局对穗南国土规划资罚［2018］6023号《行政处罚决定书》中第二项内容（即拆除冯丽娴在广州市南沙区榄核镇下坭村二兴街60号后侧地块位置上非法占地新建的建筑物和其他设施，并恢复土地原状）的强制执行申请。广州市规划和自然资源局不服上述执行裁定向本院申请复议，请求撤销南沙法院作出的（2020）粤0115执3132号《执行裁定书》，并裁定南沙法院受理“广州市规划和自然资源局对穗南国土规划资罚［2018］6023号《行政处罚决定书》中第二项内容（即拆除冯丽娴在广州市南沙区榄核镇下坭村二兴街60号后侧地块位置上非法占地新建的建筑物和其他设施，并恢复土地原状）的强制执行申请”。事实和理由：申请人于2018年10月17日作出穗南国土规划资罚[2018]6023号《行政处罚决定》，对冯丽娴作出行政处罚：一、责令退还非法占用的土地；二、拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，并恢复原状；三、处罚款合计19849.88元，到期不缴每日按罚款数额的3%加处罚款。后向广州铁路运输法院申请强制执行，广州铁路运输法院作出（2019）粤7101行审8064号行政裁定，裁定准予强制执行穗南国土规划资罚[2018]6023号《行政处罚决定书》中的第二、三项。上述准予执行的行政裁定作出后，复议申请人因没有强制执行权，故向南沙法院申请执行广州铁路运输法院作出的准予执行的裁定，要求强制拆除冯丽娴在广州市南沙区榄核镇下坭村二兴街60号后侧地块位置上非法占地新建的建筑物和其他设施，并恢复土地原状。南沙法院受理本案后，于2020年6月9日作出（2020）粤0115执3132号《执行裁定书》，“驳回广州市规划和自然资源局对穗南国土规划资罚[2018]6023号《行政处罚决定书》第二项（即拆除冯丽娴在广州市南沙区榄核镇下坭村二兴街60号后侧地块位置上非法占地新建的建筑物和其他设施，并恢复土地原状）的强制执行申请”。复议申请人对此不服，特依法提出本复议。具体事实和理由如下：一、本案为违法用地处罚决定的执行，（2020）粤0115执3132号《执行裁定书》适用法律错误。本案所涉的穗南国土规划资罚[2018]6023号《行政处罚决定书》，是基于行政相对人违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定而作出的行政处罚，是违法用地行政处罚案件。而（2020）粤0115执3132号《执行裁定书》中适用的《中华人民共和国行政强制法》第四十四条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、第六十八条、《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》，均是因违反城乡规划法而作出的行政处罚案件，是违法建设行政处罚案件。上述两类行政处罚案件，是涉及不同法律关系的行政案件，（2020）粤0115执3132号《执行裁定书》认为本案应适用城乡规划法的相关规定，属法律适用错误。二、根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，复议申请人并没有行政强制执行权。《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自限期届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行”；《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担”，根据上述规定，《中华人民共和国土地管理法》已明确违法用地行政处罚机关并不具有强制拆除行政执行权，依照行政强制法的规定，依法应向人民法院申请强制执行，故对于“广州市规划和自然资源局对穗南国土规划资罚[2018]6023号《行政处罚决定书》第二项（即拆除冯丽娴广州市南沙区榄核镇下坭村二兴街60号后侧地块位置上非法占地新建的建筑物和其他设施，并恢复土地原状）的强制执行申请”，南沙法院应予受理。三、（2020）粤0115执3132号《执行裁定书》认为应由行政机关依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定行使强制拆除执行权，不符合法律规定，也不具有可操作性。根据上述第一点的论述，由行政机关依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定强制拆除违法用地上的建筑物不符合法律的规定。而行政机关依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定拆除违法建设，需根据《广州市违法建设查处条例》的相关规定进行违法建设的查处和认定，在土地行政主管部门已依据《中华人民共和国土地管理法》规定对违法用地行为进行处罚的情况下，再对行政相对人的同一违法行为依据《中华人民共和国城乡规划法》进行行政处罚，违反了“一事不再罚”的行政法基本原则，在实践操作中不具有可操作性。综上，南沙法院驳回“广州市规划和自然资源局对穗南国土规划资罚［2018］6023号《行政处罚决定书》中第二项内容（即拆除冯丽娴在广州市南沙区榄核镇下坭村二兴街60号后侧地块位置上非法占地新建的建筑物和其他设施，并恢复土地原状）的强制执行申请”的裁定，没有法律依据。恳请法院予以撤销并裁定南沙法院受理“广州市规划和自然资源局对穗南国土规划资罚［2018］6023号《行政处罚决定书》中第二项内容（即拆除冯丽娴在广州市南沙区榄核镇下坭村二兴街60号后侧地块位置上非法占地新建的建筑物和其他设施，并恢复土地原状）的强制执行申请”。本院经审查，本院确认执行异议裁定查明的事实。本院认为，本案争议的焦点在于南沙法院是否应当受理复议申请人提出的强制执行申请。本院认为南沙法院不予受理复议申请人提出的强制执行申请符合法律及司法解释的规定，理由如下：第一,根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》的规定，根据行政强制法和城乡规划法有关规定精神，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。广州市规划和自然资源局对被执行人作出责令退还土地，拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施的行政处罚决定书，被执行人不申请复议，不起诉，又不履行处罚决定，行政机关可以依法强制拆除。第二，关于复议申请人提出本案违反土地管理法，执行异议裁定适用城乡规划法错误的问题。对此，本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四条第二款规定，在规划区内进行建设活动，应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律法规的规定。本案涉及非法占用土地，在土地加盖建筑物等，此类行为必然没有经过城乡规划主管部门的审批，必然违反城乡规划法；因此，不论行政处罚是否引用城乡规划法，都属于城乡规划法以及最高法院批复适用的范围。结合最高法院对于违法建筑强制执行这一特殊问题所作出的批复，法院对本案的强制拆除申请不予受理均是可行的。第三，关于复议申请人认为其没有行政强制执行权，应由人民法院强制执行，且《中华人民共和国城乡规划法》不具有操作性的问题。首先，《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。虽然不是所有的行政机关都有行政强制执行权，但是这里明确了这类强制拆除案件就是由行政机关继续强制执行，而非司法机关强制执行。其次，虽然复议申请人没有强制执行权，但是结合《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。这条法律已经充分考虑城乡规划主管部门没有强制执行权，规定人民政府可以责成有关部门拆除，这里的“有关部门”虽然未明确是谁，但是肯定是行政有关部门，不可能是司法部门。再次，根据《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自限期届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。这里的“行政机关”应作广义的理解，如前所述，城乡规划法已经明确此类违法建筑由地方人民政府责令有关部门拆除，那么，不因未具体写明某个行政机关就否定法律授权给行政机关拆违的权力。复议申请人以其没有行政强制执行权申请人民法院强制执行理据不足，复议申请人应向同级人民政府提出申请或者另寻其他途径解决其没有行政强制执行权的问题。综上，复议申请人所提复议请求不成立，本院予以驳回。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十五条，《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第二十三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回广州市规划和自然资源局的复议申请，维持广东省广州市南沙法院（2020）粤0115执3132号执行裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  谢欣欣审判员  胡伟东审判员  黄 征二〇二〇年十月三十日书记员  赖泽钊陈燕霞