辽宁省本溪市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）辽05行初55号 原告崔作强，男，1967年2月7日出生，满族，现住本溪市明山区。 被告本溪市人民政府（以下简称市政府），住所地本溪市明山区。 法定代表人田树槐，市长。 诉讼代理人王明新、张林，市自然资源局工作人员。 被告辽宁省人民政府（以下简称省政府），住所地沈阳市皇姑区。 法定代表人刘宁，省长 诉讼代理人韩修、鲁尤佳，省司法厅工作人员。 原告崔作强诉被告市政府、省政府安置补偿方案及行政复议案，本院受理后依法组成合议庭，于2020年10月14日公开开庭审理了本案。原告崔作强，被告市政府的诉讼代理人王明新、张林，省政府的诉讼代理人韩修、鲁尤佳均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 原告的诉讼请求是：确认安置补偿方案违法并予以撤销，撤销省政府的复议决定。理由：1、被告市政府于2015年5月25日批准涉案的安置补偿方案，国土资源部于2016年9月29日才批准征收土地，因此安置补偿方案的批准程序违法。2、安置补偿方案中部分条款违法，一是方案的第八条第六款：“2012年9月26日普查登记前建设的……无证住宅房屋，参照评估机构出具的评估价格确定每平方米1000元给予资助。2012年9月6日后建设的，一律不予补偿，由明山区综合执法局依法拆除”，原告认为应当以2015年4月27日《征地告知书》发布时间作为无证房屋不予补偿的时间节点；1000元的标准过低，没有考虑房屋建设年代、历史情况、法律不可追溯性，使用现状等因素；明山区综合执法局不具备拆除集体土地上房屋的职权。二是方案中的第十四条第二款规定：“明山区房屋征收部门负责房屋征收与补偿安置工作”，违反了《中华人民共和国土地管理法》及相关法律规定，集体土地上的征收补偿工作应由国土资源局负责，明山区房屋征收部门无权。3、安置补偿方案未告知原告的救济权利。 被告市政府的答辩意见是：请求本院驳回原告的诉讼请求。理由：1、原告没有在法定期限内对安置补偿方案提出行政复议或诉讼，已丧失诉权。2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款及国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》第四条第十一项规定，简化征地批后实施程序。为缩短征地批后实施时间，征地报批的同时可以拟定补偿方案。涉案的中电投项目是为了解决本溪市供暖缺口问题，相关部门在报批的同时制定了安置补偿方案，本溪市国土资源局明山分局进行了告知、举行了听证会，最后将安置补偿方案张贴公示，程序合法。3、被征收的土地属于国有土地，故同时适用相关的土地管理法和国有土地的安置办法。在城市规划区内违法建筑的拆除应当由综合执法局负责，根据本溪市人民政府149号令《本溪市征地补偿安置办法》规定，明山区房屋征收部门代表明山区政府有权负责安置补偿工作。关于无证房屋资助问题，无证房屋本不应补偿，本次征收安置系从资助角度适当给予补偿，并且每平方米1000元的标准是根据评估机构出具的最高数额确定的，标准合理。4、在听证会上已经告知被征收人的救济权利，未影响原告的诉权。 被告省政府的答辩意见同市政府答辩意见一致，庭审中另补充：1、关于认定抢建时间问题，根据国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第三条第九项规定：在征地依法报批前，国土资源部门以书面形式将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征收人的，在告知后抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。涉案项目拟公告时间是2012年9月26日，所以在此之后建设的房屋都不应补偿。2、关于原告提出的实施主体问题，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地的方案批准后由被征收土地所在市县人民政府组织实施，区综合执法局和征收办都是市县政府的组成部门，受政府领导，负责具体实施，因此实施主体是合法的。3、每平方米1000元的补偿标准不违反上位法的规定。 为证明各自主张，原告提供如下证据：1、本溪市人民政府《关于辽宁中电投本溪热电“上大压小”新建工程项目用地的请示》；2、《征收补偿名单》；3、《施工证明》；4、国土资源部《关于中电投本溪热电“上大压小”新建工程建设用地的批复》；5、《征地公告》；6、《征地补偿安置公告》；7、本溪市明山区城市综合执法管理局《责令限期拆除违法建筑通知书》及《强制拆除违法建筑决定》。 被告市政府提供如下证据：1、《征地告知书》、《听证告知》、听证申请；2、听证通知书及送达回证、听证送达回执、听证笔录、听证会签到簿；3、《本溪市人民政府办公厅关于印发的通知》；4、国土资源部《关于中电投本溪热电“上大压小”新建工程建设用地的批复》；5、《征地公告》、《征地补偿安置公告》及照片；6、询问笔录。 被告省政府提供如下证据：1、行政复议申请书、邮寄凭证、查询记录；2、通告；3、《关于中电投本溪热电厂新建工程建设用地预审意见的复函》；4、国家发改委《关于辽宁中电投本溪热电“上大压小”新建工程项目核准的批复》；5、《征地告知书》；6、《听证告知》、听证申请、《听证通知书》及送达回证、听证笔录、听证会签到簿及照片；7、本溪市人民政府《关于辽宁中电投本溪热电“上大压小”新建工程项目用地的请示》；8、辽宁省人民政府《关于辽宁中电投本溪热电“上大压小”新建工程项目用地的请示》；9、国土资源部《关于中电投本溪热电“上大压小”新建工程建设用地的批复》；10、辽宁省国土资源厅转发《国土资源部的函》；11、征地公告；12、《征地补偿安置公告》；13、《本溪市人民政府办公厅关于印发的通知》；14、证明、明山区土地房屋征收办公室情况说明及安置补偿方案张贴照片；15、邮寄查询单、《延期审理通知书》、《中止行政复议通知书》、《恢复审理通知书》。 上述证据本院认为，被告市政府提供的3号证据、省政府提供的13号证据系本案的审查客体，不属于证据范畴。除此外，对原、被告提供的证据均予采信。 经审理查明：为满足本溪市城区居民冬季采暖需求，增加城市集中供热能力，市政府决定建设辽宁中电投本溪热电“上大压小”建设项目。原告所有的房屋位于建设项目内。2012年9月26日明山区城市管理综合执法局、高台子街道办事处、明山区国有土地房屋征收办公室联合发布《通告》，告知被征收区域内的被征收人，相关部门已开始实物量调查，2012年9月26日以后实施抢栽、抢种、抢建的一律不予补偿。2013年7月29日国土资源部作出《关于中电投本溪热电厂新建工程建设用地预审意见的复函》，涉案用地项目通过用地预审。2014年12月11日国家发改委作出《关于辽宁中电投本溪热电“上大压小”新建工程项目核准的批复》，同意建设辽宁中电投本溪热电“上大压小”新建工程。2015年4月27日本溪市国土资源局明山分局发布《征地告知书》，向被征收人告知了拟征地情况，同时向赫地社区居民、窑沟口村民送达了听证告知书，告知被征收人对补偿标准和安置享有听证权利。5月4日赫地社区居民提出听证申请，本溪市国土资源局明山分局于5月7日举行了听证会。2015年5月25日被告市政府作出本政办发【2015】43号《关于印发辽宁中电投本溪热电厂“上大压小”新建项目集体土地征收与补偿安置方案的通知》，即本案被诉的安置补偿方案，并张贴于被征收区域。2015年9月7日市政府向省政府提出项目用地申请，随后省政府向国务院呈报，国土资源部于2016年9月29日作出《关于中电投本溪热电“上大压小”新建工程建设用地的批复》，同年10月17日省国土资源厅转发该批复。2016年10月20日本溪市国土资源局明山分局发布了《征地公告》及《征地补偿安置公告》并予以张贴。 另根据生效行政判决，2016年10月28日明山区城市管理综合执法局对原告作出《责令限期拆除违法建筑通知》，限原告自行拆除违法建筑。到期后原告没有自动履行，该局又于11月17日作出《强制拆除违法建筑决定》，原告不服提起行政诉讼，经过一、二审审理，认为明山区城市管理综合执法局执法程序轻微违法，但对原告权利义务不产生实际影响，判决确认明山区城市管理综合执法局作出的《强制拆除决定》违法，驳回原告提出的赔偿请求。 2016年11月25日本溪市国土资源局对原告等八人作出《集体土地征收补偿决定通知书》，告知原告等人到明山区土地房屋征收办公室限期领取补偿99263元，逾期将补偿款提存。2017年10月24日原告向省政府申请行政复议，请求撤销市政府作出的被诉安置补偿方案，被省政府驳回复议申请。原告不服向沈阳市中级人民法院提起行政诉讼，该院作出（2018）辽01行初295号行政判决，认为原告超过行政复议申请期限，省政府驳回其复议申请正确，据此驳回了原告的诉讼请求。原告不服上诉，辽宁省高级人民法院作出（2019）辽行终914号行政判决，认定原告没有超过行政复议申请期限，撤销省政府作出的驳回复议申请的决定及沈阳市中级人民法院的一审行政判决。2020年6月12日被告省政府作出被诉的行政复议决定，维持了市政府作出的安置补偿方案。 另根据原告提供的证据，涉案建设项目在国土资源部作出用地批复前确已开始施工，征收部门与被征收人协商补偿事宜。 本院认为，本案的争议焦点是被诉的安置补偿方案制定程序及内容是否合法？ 一、关于原告提出的安置补偿方案制定程序问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发[2010]96号）第四部分“规范征地程序，提高征地工作透明度”中第（十）项规定，认真做好用地报批前告知、确认、听证工作。（十一）项规定，简化征地批后实施程序。为缩短征地批后实施时间，征地报批前履行了告知、确认和听证程序并完成土地权属、地类、面积、地上附着物和青苗等确认以及补偿登记的，可在征地报批的同时拟订征地补偿安置方案。征地批准后，征收土地公告和征地补偿安置方案公告可同步进行。《国土资源部关于印发的通知》（国土资发[2004]238号）规定，通常的征地工作程序是告知征地情况、确认征地调查结果、组织征地听证、公开征地批准事项、支付征地补偿安置费用等。本案中，被告市政府为了缩短征地实施周期，在征地报批前向被征收人告知了拟征地情况，组织了听证，听取被征收人意见，并与被征收人就安置补偿问题进行了协商，因此被诉的安置补偿方案制定程序合法，原告对程序方面提出的异议不成立。 二、关于原告提出的安置补偿方案内容问题。首先根据被告省政府提供的《通告》，涉案征地项目实物量调查的时间是2012年9月26日，因此以该日期作为衡量实施抢栽、抢种、抢建的时间点并无不当。其次方案中无证住宅的补偿标准系根据评估机构的评估、测算确定的，补偿标准合理。最后有关明山区综合执法局是否具备拆除无证房屋的职权问题已在本院（2019）辽05行终10号行政判决书中进行了论述，认定明山区综合执法局有权拆除无证房屋。另外尽管《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征地补偿安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。但《本溪市征地补偿安置办法》第四条对征收集体土地的职责分工作了具体明确的规定，因此被诉安置补偿方案中规定：“明山区房屋征收部门负责房屋征收与补偿安置工作，市国土资源局负责土地征地补偿工作”与行政法规并不冲突，符合法律规定。 三、关于原告提出的安置补偿方案未告知原告救济权利的主张，经查，本溪市国土资源局明山分局在拟定安置补偿方案过程中已告知被征收人享有听证的权利并组织了听证。安置补偿方案未告知被征收人可以申请裁决，进行复议或诉讼没有影响到原告行使诉权。 四、对被告市政府提出的原告未在法定期限内申请复议或诉讼的观点，因在生效的辽宁省高级人民法院（2019）辽行终914号行政判决中已认定原告没有超过行政复议申请期限，故该异议不成立。 综上，原告的诉讼理由均不成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告崔作强的诉讼请求。 案件受理费五十元由原告崔作强负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于辽宁省高级人民法院。 审 判 长  褚铁莉 审 判 员  张树海 人民陪审员  刘远大 二〇二〇年十月二十六日 书 记 员  高天鹏 附：本案适用相关法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。