安徽省六安市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）皖15民终2015号上诉人（原审被告、反诉原告）：舒城县晓天河旅游开发公司，住所地安徽省舒城县晓天镇。法定代表人：方周兵。委托诉讼代理人：殷志伟，安徽冠楚律师事务所律师。委托诉讼代理人：赵鑫，安徽皋德律师事务所律师。被上诉人（原审原告、反诉被告）：舒城县晓天镇人民政府，住所地安徽省舒城县晓天镇晓天街道。法定代表人：徐德宏，镇长。委托诉讼代理人：张卫东，晓天镇人民政府工作人员。上诉人舒城县晓天河旅游开发公司（以下简称晓天河公司）因与被上诉人舒城县晓天镇人民政府（以下简称晓天镇政府）合同纠纷一案，不服安徽省舒城县人民法院于2020年5月20日作出的（2019）皖1523民初5783号民事判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审中晓天镇政府诉讼请求：1、判令解除原、被告签订的《舒城晓天河漂流项目投资开发意向合同书》；2、判令被告承担违约责任，支付违约金100000元；3、案件受理费由被告负担。事实与理由：2016年3月8日，为了开发晓天河旅游资源，原、被告签订《舒城晓天河漂流项目投资开发意向合同书》（以下简称《合同书》)，明确经营方式、开发范围、经营期限、投资内容和双方权利义务。为支持被告进行投资开发，原告适时做好项目区沿线房屋拆除、住户搬迁、占用土地等工作，并拓宽晓天镇至真仁村公路工程，仅土地征收，青苗补偿，房屋拆迁安置补助及公路拓宽工程，原告就投入资金260多万元。合同约定由被告投资开发、自主经营，约定第一期工程达到3A标准。但合同签订一个月后，被告未按约定期限注资5000000元，应视作违约，承担100000元违约金，同时合同应终止。2017年8月2日，因被告安全防范措施不到位，导致发生一起游客溺水死亡的生产安全责任事故；2018年3月29日，舒城县人民政府作出同意舒城县安全生产监督管理局对被告予以关闭的行政处罚批复。自发生安全生产责任事故后，被告就停业至今，未实行任何整改措施，实际停业已有两年多时间，无法实现履行合同义务的目的。2019年9月20日，原告通知被告法定代表人，在县安监局相关领导的参与下，双方协商解除《合同书》，商谈后约定2019年10月10日前给予答复，但被告未在约定期限内给予明确答复。综上所述，被告未按约定履行合同义务，不能实现《合同书》目的，本《合同书》既符合法定解除条件，又符合约定解除条件。依据相关法律规定，原告依法向法院提起诉讼，请求支持原告的诉请。原审中晓天河公司辩称：1、本案双方签订的合同无效，因合同主体、内容违反法律行政法规的强制性规定；2、系由该被告承担了前期的房屋拆迁补偿费用；3、舒城县安监局的行政处罚与本案不具有关联性，且已被六安市安监局撤销；3、原告诉称被告承担违约金100000元，因双方所签订合同无效，故该被告不存在违约责任。晓天河公司提出反诉称：1、请求确认反诉原告与反诉被告于2016年3月8日签订的《舒城晓天河漂流项目投资开发意向合同书》无效；2、依法判令反诉被告向反诉原告赔偿经济损失5300000元；3、反诉诉讼费用由反诉被告承担。事实与理由：反诉原告与反诉被告于2016年3月8日签订了《合同书》，双方在合同中约定在晓天镇境内晓天河处共同开发漂流项目，并对双方权利与义务、利润分成、违约责任等作出规定。反诉原告根据合同约定和实际经营需要，先后投资5300000元。反诉被告是基层人民政府，其职能是从事社会事务管理，依法不能从事生产经营，其与反诉原告签订的《合同书》，属于合同主体不适格，而且合同内容也违反了法律法规关于政府机关不得从事生产经营的强制性规定，该合同属于无效合同。综上所述，反诉被告违反法律法规赋予行政职责，与反诉原告于2016年3月8日签订的《合同书》，其主体、内容均违反法律法规的强制性规定，应依法认定为无效合同，并对该合同的订立、履行存在重大过错。反诉原告因反诉被告的过错履行该合同先后投资5300000元，其投资至今未有回报，经济损失巨大。为维护反诉原告的合法权益，特向法院提起反诉，请依法支持反诉人的诉求。晓天镇政府针对晓天河公司的反诉辩称：1、其与晓天河公司即反诉原告签订的《合同书》合法有效。其在本辖区范围内，利用自然资源，招商引资开发旅游项目，既符合现行政策的规定又符合《旅游法》的规定。其通过招商引进，与反诉原告谈判、磋商，双方平等、自愿签订《合同书》，明确双方的权利义务，属于民事法律调整范畴。其义务是为反诉原告投资、开发、经营提供协调和服务，优化开发环境，不参与经营；由反诉原告独立投资，自主经营。根据相关法律规定，并未禁止行政机关（行政机关属特别法人）参与民商事活动，《合同书》的内容不违反法律、行政法规的强制性规定。因此，其与反诉原告签订的《合同书》合法有效。事实上是反诉原告不讲诚信，不履行《合同书》约定义务，以致漂流项目停滞，给镇政府利用自然资源推动旅游产业发展造成极大的负面影响。2、反诉原告要求其赔偿5300000元的损失，既无事实依据又无法律依据。《合同书》中明确约定由反诉原告独立投资，自主经营，经营风险、安全责任都由反诉原告承担。不论反诉原告盈亏如何都与其无关。何况，停止经营至今，是因反诉原告安全措施不到位及主观上放弃经营所致。因此，解除《合同书》要求其赔偿损失既无合同约定，也无法律规定。同时，反诉原告反诉所称5300000元损失更是缺乏事实基础。《合同书》签订后，反诉原告投资甚微，提供的预评估报告缺乏真实性、合法性，更无关联性。总之，反诉原告反诉《合同书》无效不成立，要求其赔偿损失既无事实依据，也无合同约定，更无法律规定，请法院驳回反诉原告的反诉请求。原审审理查明：2016年3月8日，原告与被告签订《舒城晓天河漂流项目投资开发意向合同书》，明确约定甲方（原告）决定与乙方（被告）共同开发晓天河部分河段漂流项目，经营方式为投资开发，自主经营；开发范围为晓天街道一桥下拦水坝至黄丝潭河道各类旅游资源（包括土地、水资源等）及原皖江厂部分厂房，具体范围及其面积由甲乙双方现场划定……；经营期限为30年（2016年3月8日至2014年6年3月7日）；投资内容为该项目投资总额不少于20000000元，合同签订一个月内，乙方应将第一期开发资金不少于5000000元分期缴入专户储存，接受甲方监管，确保漂流项目一年内对外营业；利润分成方式为从合同生效之日起，前三年收益利润甲方不参与分成，从第四年开始，乙方每年向甲方交纳票，留门票收入的20%，每年12月31日前一次性交清；同时约定甲方权利为……甲方有权在生态保护、环境治理、物价、旅游质量、安全保障等方面对乙方进行监督管理；甲方有权监督乙方投资项目资金到位，督促乙方依法按章就地纳税；约定甲方义务为负责协助办理相关手续；……项目报批后，拆除项目区沿线临时建筑和违法建筑，协调乙方和有关单位做好项目区勘界、占用土地和地上青苗清理以及校赛住户搬迁等相关工作；提供约定的厂房和后期项目发展所需的临时用地；协调公路交通和城市管理部门，更新安装县城至景区主干道的路标和宣传指示牌，涉及漂流宣传标牌的费用由乙方承担；……约定乙方权利为在开发范围内享有独立投资、资源利用、景点开发和自主经营管理权，同时对门票、收入、景区管理及到期后同等条件下享有优先权进行了约定；约定乙方义务为项目签约后一周内，向甲方交纳100000元履约保证金；项目申报、规划设计、项目区勘界、占用土地及附属物赔偿和拆迁、住户搬迁等工作所需费用，皆由乙方支付；同时对景区建设标准、专项资金使用、经营期内安全保障责任、到期后产权归属等进行了约定；双方还约定了违约责任，如乙方应按期限缴纳履约保证金；按照约定期限注资5000000元，否则承担100000元违约金等。合同签订后，被告按照约定对晓天河相关河道进行建设改造。2016年5月26日，案外人郑光应出具收条一份，写明：收到舒城县晓天河旅游开发有限公司代交来郑光应料场房屋及付实物拆除搬迁补偿款341579元。2016年7月15日，原告报销支出该镇和岗村征地及青苗补偿款217132.6元。2016年8月18日，原告启动该镇晓天镇至真仁村公路拓宽工程。2016年9月30日，原告报销支出晓真路拓宽工程中征收土地、清苗补偿、房屋征收安置、用工补助等费用共1061653.48元。2017年5月，晓天兰花谷漂流项目在合同约定期限内正式对外营业。2017年8月2日，在被告正常经营期间，发生一起游客溺水死亡的生产安全责任事故。2018年3月29日，舒城县人民政府作出批示同意舒城县安全生产监督管理局对被告予以关闭的行政处罚。2018年6月5日，舒城县安全生产监督管理局对被告作出（舒）安检【2018】综07号《行政处罚决定书》，但被告不服该处罚决定，于2018年8月2日向六安市安全生产监督管理局提起行政复议，2018年10月8日，经六安市安全生产监督管理局作出（六监）安监行复决[2018]2号《行政复议决定书》决定：1、撤销（舒）安检【2018】综07号《行政处罚决定书》；2、由舒城县安全生产监督管理局依法重新处理。2019年9月20日，原告通知被告法定代表人参与晓天河漂流项目有关事项沟通会，就解除合同、费用赔偿等事项进行了沟通，原告要求被告在约定期限内给予明确答复，但被告并未在期限内答复。现原告就合同解除、支付违约金等事项诉至本院。另查明，被告于2016年3月29日向舒城县晓天镇财政所交纳晓天兰花谷漂流项目工程履约保证金100000元；晓天兰花谷漂流项目于2018年向六安市安全生产监督管理局提起行政复议后至庭审前一直处于未经营状态；2019年12月5日，经安徽嘉明建设工程项目管理有限公司出具《预评估报告》，评估晓天兰花谷漂流项目晓天景点工程合计造价为50006100.85元。原审认为，本案系合同纠纷，争议焦点如下：一、涉案合同效力问题。原审认为原、被告双方签订的《景区投资经营合同书》，是在双方当事人协商一致、平等自愿的基础上签订的，系双方当事人的真实意愿表示，未违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，应受法律保护。被告主张原告不能作为合同一方的当事人，不能进行盈利性的经营行为，本院审查涉案合同内容，原、被告明确双方各自的权利义务，共同开发河道及相关资源，并无违法或其他致合同无效行为，故对被告该主张不予采信。二、涉案合同是否应当依法解除。1、履约方面。2016年3月8日，双方签订《合同书》，约定共同开发，自主经营，同时对双方权利义务、违约责任等情况进行了约定。合同前期，被告投入资金进行改造建设；原告协助办理相关手续、征迁补偿等工作。2017年5月份，晓天兰花谷漂流项目正式对外营业；2017年8月2日，该项目在正常经营期间发生一起生产安全责任事故；2018年6月5日，舒城县安全生产监督管理局对被告作出（舒）安检【2018】综07号《行政处罚决定书》；2018年8月2日，被告向六安市安全生产监督管理局提起行政复议；2018年10月8日，六安市安全生产监督管理局作出（六监）安监行复决[2018]2号《行政复议决定书》。该漂流项目自被告向六安市安全生产监督管理局提起行政复议后至今，未能正常经营。2019年9月20日，被告法定代表人参与晓天镇晓天河漂流项目有关事项沟通会，双方就解除合同、费用赔偿等事项进行了沟通。2、合同目的方面。原、被告签订的合同目的是做大做强“兰花古镇”旅游产业，共同开发建设晓天河旅游资源。本院认为，晓天河作为舒城县得天独厚的河道景点，发展潜力巨大，但在被告正常运营期间，发生严重生产安全责任事故，导致之后未能正常运营长达两年，现景区建设滞后，配套设施原始，景区环境、管理建设受到质疑，双方签订合同目的已无法实现。原、被告在合同履行过程中，双方分歧较大，意见难以统一，为此原告要求解除合同，双方合作开发的事实基础也已丧失。原告诉请解除合同，合理合法，本院予以支持。根据法律规定，合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失等，现原告主张被告未在合同签订一个月后注资5000000元，又未能履行合同主体义务进行正常经营，要求被告承担违约金100000元，本院认为被告在发生生产安全责任事故后，未能采取有效措施恢复正常经营，以致造成合同主体义务未能履行，构成根本违约，应当承担违约责任，故对于原告该主张本院予以支持。三、被告反诉情况。被告反诉主张因原告过错导致损失，应由原告赔偿5300000元（包含《预评估报告》中合计造价5000610.85元及2016年、2017年度经营亏损347529.04元，实际主张5300000元），本院审查双方签订的《合同书》，其中明确规定经营方式为投资开发、自主经营，被告正式营业后因发生生产安全责任事故停业至今，原告在履约过程中积极履行合同义务，并无过错，不应承担赔偿责任，且被告提供的《盈利情况说明》证据仅有公司盖章，无经办人员签字，《预评估报告》也非最终评估报告，被告所主张实际损失数额也不能确定，故对被告反诉请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第六十条、第九十四条、第九十七条及《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决如下：一、解除原告（反诉被告）舒城县晓天镇人民政府与被告（反诉原告）舒城县晓天河旅游开发公司于2016年3月8日签订的《景区投资经营合同书》；二、被告（反诉原告）舒城县晓天河旅游开发公司于本判决生效之日起十日内支付原告（反诉被告）舒城县晓天镇人民政府违约金100000元；三、驳回被告（反诉原告）舒城县晓天河旅游开发公司的全部反诉请求。如果未按本判决指定的日期履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本诉案件受理费2300元（原告已预交），反诉案件受理费48900元（被告已预交），合计51200元，由被告舒城县晓天河旅游开发公司负担。晓天河公司上诉称，一、一审法院认定事实错误。1、上诉人在履行案涉合同时并没有违约。一审法院判决解除合同及上诉人支付被上诉人10万元违约金无事实和法律依据。2、原判认定上诉人“于2018年受到县安全生产监督管理局行政处罚的事实”,属于事实认定错误。事实上,舒城县安全生产监督管理局2018年6月5日作出的(舒)安检[2018]综07号《行政处罚决定书》已在2018年10月8日被六安市安全生产监督管理局作出的(六监)安监行复决[2018]综07号《行政复议决定书》撤销。该《行政复议决定书》,上诉人在第一审庭审时,已向法庭提交。3、原判认定被上诉人的证据材料5“证明晓天镇政府曾向晓天河公司提出解除合同的意向”属于事实认定错误。该会议纪要,是各方对涉案问题进行商谈过程的记录,不是结论,更不具有对上诉人通知的效力。4、原判认定“晓天镇政府在晓天至真仁公路拓宽工程中建设施工及征迁补偿等情况”属于事实认定错误。晓天镇政府在晓天至真仁公路拓宽工程属于乡村“四好”公路建设项目,不是专门为上诉人专修,而且该路段是上诉人涉案漂流项目开业很久后才修好的。二、第一审程序严重违法。本案一审判决书第12页署名为“人民陪审员施华西”,没有参加该案庭审,却在本案第一审判决书署名。综上，一审法院认定事实、法律适用错误，程序严重违法。请求依法支持上诉人请求。晓天镇政府辩称，一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确。2016年3月8日，为了开发晓天河旅游资源，答辩人与被答辩人自愿签订《舒城晓天河漂流项目投资开发意向合同书》（以下简称《合同书》），明确经营方式、开发范围、经营期限、投资内容和双方权利义务。《合同书》中约定由被答辩人投资开发、自主经营，被答辩人从2017年5月1日试运营，5月28日正式对外经营。2017年8月2日，因被答辩人安全防范措施不到位，导致发生一起游客溺水死亡的生产安全责任事故，2018年6月5日，舒城县安全生产监督管理局对被答辩人作出予以关闭的《行政处罚决定书》。2018年10月8日六安市安全生产监督管理局作出《行政复议决定书》撤销舒城县安全生产监督管理局作出的《行政处罚决定书》。至此漂流项目长期处于停业状态，多次电话联系无果，2019年9月20日，答辩人通知被答辩人法定代表人，在县应急局相关领导的参与下，答辩人明确提出解除《合同书》，被答辩人的法定代表人也同意解除《合同书》。因此，一审法院依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第六十条、第九十四条、第九十七条的规定予以判决是正确的。二、被答辩人的上诉理由不成立。（一）一审法院不存在认定事实错误。1、被答辩人违反《合同书》约定。未按照《合同书》约定签订合同一个月后，注资500万元，已构成违约,同时，自2017年8月2日发生安全生产责任事故后，被答辩人未实行任何整改措施，一直处于停业状态，已构成根本违约，这是不容否认的事实。2、六安市安全生产监督管理局的《行政复议决定书》撤销舒城县安全生产监督管理局作出的《行政处罚决定书》不是事实认定错误，只认为作出的《行政处罚决定书》的程序违法。应先责令其停产停业整顿仍不符合安全生产条件的再予以关闭，且受到舒城县安全生产监督管理局的处罚是事实。3、通知被答辩人法定代表人亲自参加，答辩人明确提出解除《合同书》，实属向被答辩人提出解除合同的意向，并且符合法定的通知方式。4、被答辩人于2016年4月份提出《关于兰花谷漂流项目环境整治报告》，涉及至漂流终点道路增设错车道要求，答辩人于2016年5月组织道路拓宽的征用土地和拆迁补偿工作，2016年10月份完成晓天至真仁公路拓宽工程竣工验收，将原4米道路拓宽成6米水泥硬化公路，被答辩人于2017年5月28日才正式对外营业。所以，被答辩人在上诉状中称：“不是专门为上诉人专修，而且该路段是上诉人涉案漂流项目开业很久后才修好的。”这简直是罔顾事实。（二）一审法院不存在程序违法。《民事判决书》中“人民陪审员”姓名误写与程序严重违法是风马牛不相及，而且一审法院已裁定补正。三、被答辩人一审答辩及反诉请求与上诉请求自相矛盾。被答辩人在一审答辩及反诉请求中一再辩称双方签订的《合同书》无效，现又请求改判继续履行涉案合同，不能自圆其说。四、被答辩人丧失继续履行合同的基本条件。被答辩人违反民法诚实信用原则，主动放弃经营达三年之久，使答辩人得天独厚的旅游资源严重受损，无法实现合同目的，构成根本性违约，要求继续履行合同已无可能。综上所述，被答辩人陈述的事实和理由不成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法维持原判决，驳回上诉。二审期间，晓天河公司提供晓天镇党政与社会事物办公室制发的通知一份，证明案涉旅游项目的临时停业，系经晓天镇人民政府通知，而非舒城县晓天河旅游开发公司违约。且该通知中未明确具体整改标准和要求，也未明确具体验收对接部门，其单方要求舒城县晓天河旅游开发公司停业的行为违约并致舒城县晓天河旅游开发公司的损失持续发生，其应负担赔偿全额损失的责任。晓天镇政府质证意见：该份证据真实性没有异议，对证明目的有异议。停业的要求并不是晓天镇人民政政府所要作出的，安全监管的责任主体来说，通知作出停业整改是无可非议的，并不是该份通知导致停业受损的。本院认证意见：由于晓天镇政府证据的真实性不持异议，对其证据效力予以确认。二审对一审查明的案件事实予以确认。本院认为，本案争议焦点是：一、上诉人在履行合同过程中是否存在违约行为，原判解除双方的景区投资经营合同书有无依据；二、一审在程序上是否存在违法。关于争议焦点一，2016年3月8日，双方签订《合同书》后，晓天河公司即依照合同约定投入资金进行改造建设；晓天镇政府协助办理相关手续、征迁补偿等工作。2017年5月份，晓天兰花谷漂流项目正式对外营业；2017年8月2日，该项目在正常经营期间发生一起生产安全责任事故，舒城县安全生产监督管理局对晓天河公司作出（舒）安检【2018】综07号《行政处罚决定书》给予晓天河公司关闭的处罚；后晓天河公司提起行政复议；2018年10月8日，六安市安全生产监督管理局作出（六监）安监行复决[2018]2号《行政复议决定书》撤销了舒城县安全生产监督管理局对晓天河公司作出的《行政处罚决定书》。从上述履行合同的过程看，晓天河公司对该漂流项目至今未能正常经营。晓天河公司二审所称“案涉旅游项目的临时停业，系经晓天镇人民政府通知，而非舒城县晓天河旅游开发公司违约”，经审查，2017年8月2日，晓天镇党政与社会事物办公室通知晓天河公司立即停业整顿，直至有关部门验收合格后方可营业。其原因是晓天河公司在营业过程中安全防范措施不到位，导致发生一起游客溺水死亡的生产安全责任事故。根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零八条规定“生产经营单位不具备本法和其他有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件，经停业整顿仍不具备安全生产条件的，予以关闭；有关部门应当依法吊销其有关证照”。由此可见，安全生产是生产责任主体的法定义务，上述通知并非是造成晓天河公司违约的原因。同时，晓天河公司亦未提供证据证明其停业整顿后具备重新营业法定条件。截至目前仍处于停业状态，现严重影响景区建设，双方签订合同目的已无法实现。为此晓天镇人民政府要求解除合同，符合法律规定，应予支持。同时晓天河公司未按合同约定的数额及期限进行注资，在发生安全责任事故后，又未能采取有效措施恢复正常经营，以致造成合同主体义务未能履行，构成根本违约，原判其承担违约责任并无不当。关于争议焦点二，晓天河公司上诉所称，“人民陪审员施华西没有参加该案庭审,却在本案第一审判决书署名，程序严重违法。”一节，经审查，系一审法院书写存在笔误，并已经裁定更正。综上，晓天河公司的上诉理由，不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费2300元，由舒城县晓天河旅游开发公司负担。本判决为终审判决。审判长  顾德明审判员  卢文乐审判员  丁志欢二〇二〇年十月三十日法官助理鲍芳书记员芦婕附：本案适用的法律条文《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。