福建省三明市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽04行终106号 上诉人（原审被告）泰宁县住房和城乡建设局，住所地福建省泰宁县状元街**建设大楼。统一社会信用代码：11350429003791178H。 法定代表人邹宁生，局长。 出庭负责人吴明生，副局长。 委托代理人郝少松、徐秋霖，福建纵然律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）王长棋，男，1969年12月20日出生，汉族，住福建省福清市。 委托代理人李月华、施婷，福建闽律律师事务所律师。 原审第三人三明坤泰房地产开发有限公司，，住所地福建省泰宁县杉城镇水南西街**统一社会信用代码：913504295550566573。 法定代表人陈静，负责人。 上诉人泰宁县住房和城乡建设局（以下简称泰宁住建局）与被上诉人王长棋及原审第三人三明坤泰房地产开发有限公司（以下简称坤泰公司）注销备案登记行为一案，不服福建省明溪县人民法院（2020）闽0421行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭,于2019年9月24日公开开庭审理了本案。上诉人泰宁住建局的出庭负责人吴明生及其委托代理人郝少松、徐秋霖，被上诉人王长棋的委托代理人李月华到庭参加诉讼，原审第三人坤泰公司经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。 原审查明，2014年,王长棋与坤泰公司签订了十份《商品房买卖合同》，并办理了合同备案登记手续。其中本案诉争的合同编号：ＭＦ-2007-01-ＮＯ.0578605，于2014年5月13日在泰宁县房地产管理所办理了备案登记手续，该合同约定，坤泰公司将位于泰宁县房产出售给王长棋，合同中双方对房屋交易价款及付款方式、期限未作约定。2014年5月12日，王长棋通过网上银行向坤泰公司汇款6782508元。2014年11月28日起至2017年3月14日，王长棋与坤泰公司签订的十份《商品房买卖合同》中，有八份《商品房买卖合同》经双方申请、确认后办理了合同备案登记的注销手续。2015年5月29日，坤泰公司向泰宁县房地产管理所提交了《实际购房户与原非正式购房备案户关系理顺确认函》，申请将王长棋与其公司签订的ＭＦ-2007-01-ＮＯ.0578605《商品房买卖合同》注销备案登记，并申请将案涉房屋由肖绍英、卢达信与坤泰公司签订的《商品房买卖合同》办理备案登记。2015年6月3日，泰宁县房地产管理所根据坤泰公司提交的《实际购房户与原非正式购房备案户关系理顺确认函》、丹霞名府非正式销售明细册等材料，办理了ＭＦ-2007-01-ＮＯ.0578605《商品房买卖合同》的注销备案登记，同日给予肖绍英、卢达信与坤泰公司签订的ＭＦ-2007-01-ＮＯ.0550375《商品房买卖合同》办理登记备案手续。王长棋认为，泰宁县房地产管理所在其不知情的情况下，注销备案登记，侵害其合法权益，从而提起本案诉讼。 原审另查明，泰宁县房地产管理所属事业单位法人，由泰宁住建局举办。2019年5月31日，泰宁县房地产管理所更名为泰宁县房地产服务中心。 原审再查明，王长棋与坤泰公司签订的十份《商品房买卖合同》中，对泰宁县房地产管理所注销备案登记有争议的另一份合同已于2019年7月1日向建宁县人民法院提起诉讼。 原审认为，根据建设部《城市商品房预售管理办法》第一条“为加强商品房预售管理，维护商品房交易双方的合法权益，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》、《城市房地产开发经营管理条例》，制定本办法”、第十条第一款“商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续”以及《住房和城乡建设部关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》第二条第十项“严格预售商品住房退房管理。……已签订商品住房买卖合同并网上备案、经双方协商一致需解除合同的，双方应递交申请并说明理由，所退房源应当公开销售”等规定，商品房预售合同登记备案手续既是行政机关加强商品房预售管理的手段和方式，也是保障商品房交易双方合法权益的行政行为；虽然办理登记备案手续是开发企业单方办理，但办理注销登记备案应当由双方申请，否则将影响交易另一方的交易安全和其他合法权益，从立法目的和行政参与原则来说，都要求行政机关在办理商品房预售合同注销登记备案手续应当由合同双方共同参与。本案中，泰宁县房地产管理所仅凭开发企业单方申请函及开发企业单方提供未经购房人王长棋核实确认的其他材料，办理了注销登记备案手续，该行为涉及购房人王长棋的合法权益，王长棋不服该行为，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条及其《司法解释》第十二条第四项的规定，可依法提起行政诉讼。根据建设部《城市商品房预售管理办法》第四条第三款：“市、县人民政府建设行政主管部门或房地产行政主管部门（以下简称房地产管理部门）负责本行政区域内城市商品房预售管理”规定，泰宁住建局系其辖区内城市商品房预售管理工作的建设行政主管部门，泰宁县房地产管理所由泰宁住建局举办，无法律、法规或规章规定具有城市商品房预售管理职权，其行使了商品房预售中的登记备案管理职权，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托，当事人不服提起诉讼的，应当以泰宁住建局为被告。因此，泰宁住建局系本案适格的被告。本案诉争行政行为系在未通知王长棋情况下办理，无证据证明王长棋应当何时开始知道该行政行为的内容，即便泰宁住建局主张在2019年8月20日在建宁县合同被注销的事实，但王长棋提起诉讼时亦未超过一年的起诉期限。泰宁住建局提出王长棋提起诉讼已过起诉期限的意见不予采纳。泰宁县房地产管理所未经王长棋和坤泰公司共同申请，仅凭坤泰公司单方提交的申请函以及未经王长棋核实确认的其他有关材料，就办理了商品房预售合同注销登记备案手续，作出该行政行为的主要证据不足，缺乏法律依据，应当确认为违法。王长棋和坤泰公司签订的《商品房买卖合同》登记备案手续被注销后，案涉房产又由坤泰公司与肖绍英、卢达信签订了《商品房买卖合同》，且办理了合同登记备案手续，在该登记备案手续未被注销或确认违法前，客观上无法恢复王长棋和坤泰公司原合同登记备案手续，王长棋提出的该项诉请不予支持。案涉房屋存在两个买卖合同情形，如存在其他争议，王长棋可另行主张权利。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决：一、确认原泰宁县房地产管理所于2015年6月3日作出的注销王长棋与坤泰公司签订的编号：ＭＦ-2007-01-ＮＯ.0578605《商品房买卖合同》备案登记行为违法；二、驳回王长棋的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告泰宁住建局负担。 上诉人泰宁住建局上诉称：1.王长棋的“购房人”身份尚无法确定，诉权基础不确定，起诉时机未成熟，依法应裁定驳回其起诉。王长棋以其系涉案房屋的“购房人”作为诉权基础提起本案诉讼，但坤泰公司明确否认与王长棋存在商品房买卖合同关系，且提供了双方存在借贷关系的证据，虽然本案行政诉讼不能对民事关系进行审判，但该节关系到王长棋的诉权基础是否成立，仍应进行必要的审查。若认为王长棋的购房人身份存疑，则应认定其主张的购房人身份和诉权基础尚无法确定，起诉时机尚未成熟，应要求其先行通过民事诉讼解决相关争议，本案应中止处理。若王长棋拒绝就民事争议提起诉讼，依法应裁定驳回其起诉。若王长棋今后提起相关民事诉讼，人民法院支持其要求坤泰公司继续履行购房合同，其合法权益通过该民事诉讼及执行程序已全面得到保障，则无进行本案行政诉讼的必要。若民事诉讼不予支持，该败诉的审判结果也与本案被诉的登记备案行为无关，则可确定其与本案被诉行政行为不存在利害关系。故本案驳回王长棋起诉不影响其依法获得救济，民事争议系王长棋实现其诉求必须解决的根源问题，而本案无法解决，毫无审理之必要，驳回其起诉属合法合理之举。2.被诉注销商品房预售合同登记备案行为对王长棋的权利义务未产生实际影响，依法亦应裁定驳回其起诉。只有解决本案“一房二合同”的民事争议才能实质化解纠纷，故王长棋只能先行通过民事诉讼或仲裁来解决已客观存在的合同争议。被诉注销商品房预售合同登记备案行为，不具有诉的利益和必要。一是本案所涉的仅是商品房预售合同登记备案，不属于不动产登记，不产生物权效力，仅是行政管理措施，二是商品房预售合同登记备案对合同效力不产生影响，三是商品房预售合同登记备案对一房数卖纠纷的处理结果没有影响。因此，被诉行政行为不影响也不改变王长棋与坤泰公司的民事法律关系，审理本案也不能解决实质争议，没有进行审判的必要性，不应纳入行政诉讼受案范围。3.上诉人不是本案适格被告。被诉行政行为系原泰宁县房地产管理所以自己的名义独立作出，该所系依法登记的独立的事业单位法人，根据《中共泰宁县委机构编制委员会关于泰宁县住房和城乡规划局所属事业单位清理规范方案的批复》及《中共泰宁县机构编制委员会关于调整县房地产管理所职能及编制的通知》，其职责包括商品房预售登记备案等，履行法律规定的房地产管理部门职责。本案被诉行政行为也是由该所作出，依法应由该所承担法律责任，作为诉讼主体。请求撤销原审判决，依法改判驳回被上诉人的起诉。 被上诉人王长棋答辩称：一审认定事实清楚，适用法律正确，应当依法维持原判。被上诉人一次性付清购房款，签订《商品房买卖合同》，并依法进行备案登记，是实际的购房人，也是本案适格的原告。未经被上诉人同意，泰宁县房地产服务中心注销原有的备案登记，使开发商有了将诉争房产再行出售的可能，这势必会对合同当事人的权利义务产生巨大的影响。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第二款规定，商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案。《城市房地产开发经营管理条例》第二十七条第二款规定，商品房开发企业应当将房屋预售合同报房产管理部门登记备案，是房地产管理部门对商品房开发企业的一种监督管理措施，其目的是加强房地产管理部门对商品房开发企业的监督管理，防止开发商一房数卖，损害合同当事人的合法权益。因此，注销房屋的备案登记行为无论从行为主体、职权要素和内容等方面看，对合同当事人的权利义务产生了重大的实际影响。泰宁县房地产服务中心是事业单位法人，虽然业务范围包括商品房预售登记备案的职能，但不是法律意义上的行政机关，依法应由上诉人对外承担责任。请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人坤泰公司未到庭，提交书面意见称，1.其与被上诉人之间事实上是“名为买卖，实为借贷”关系。2.其与被上诉人签订的《商品房买卖合同》并非双方真实意思表示，由此产生的备案登记是可撤销的，因涉案房屋存在真实的购房户，泰宁县房地产服务中心根据其申请注销原备案登记，符合法律规定。3.泰宁县房地产服务中心根据其申请及提供的材料作出注销备案登记，并没有对被上诉人合法权益产生实际影响。4.本案已过起诉期限。 各方当事人原审提交的证据均已随案移送本院。经审查，相关证据在原审中均经过举证质证。对原审认定的事实，本院予以确认。 本院认为，本案各方当事人的争议焦点是：一、王长棋的起诉是否符合法定起诉条件；二、被诉注销备案登记行为是否合法。 一、关于王长棋的起诉是否符合法定起诉条件的问题 泰宁住建局及坤泰公司主要提出以下主张：王长棋“购房人”身份无法确定，应先行通过民事诉讼解决相关争议；被诉行政行为对王长棋的权利义务不产生实际影响，即不属于行政诉讼受案范围；泰宁住建局不是本案适格被告；王长棋的起诉超过起诉期限。首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。王长棋与坤泰公司签订《商品房买卖合同》并办理合同备案登记，王长棋是合同当事人，与备案登记行为和注销备案登记行为有利害关系，有权提起行政诉讼。泰宁住建局及坤泰公司并未举证证明王长棋与坤泰公司之间不存在商品房买卖合同关系。当事人有选择提起行政诉讼或民事诉讼的权利，在王长棋已经提起行政诉讼的情况下，人民法院应当依法审理并作出裁判，本案也无须以民事案件的审理结果为依据。第二，虽然合同备案登记不确认新的权利和义务，对合同效力不产生影响，但并不意味着对相对人权利义务不产生影响。备案登记实际反映了商品房已经签订买卖合同的事实，注销备案登记使他人掌握不到买卖合同签订的情况，从而导致一房二卖风险增大，对原购房人显然存在影响。因此，本案被诉注销备案登记行为对王长棋的权利义务产生实际影响，属于行政诉讼受案范围。第三，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第二款“商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案”的规定，县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门依法行使商品房预售合同的登记备案职权。原泰宁县房地产管理所更名后的泰宁县房地产服务中心，系泰宁住建局举办的事业单位法人，并非法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关，其行使相关行政职权的行为属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定的委托，当事人不服提起诉讼，应以泰宁住建局为被告。第四，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。泰宁住建局在一审中主张王长棋起诉超过法定起诉期限，坤泰公司在二审中亦持此主张。本案被诉行政行为作出前后均未告知王长棋，泰宁住建局也并未提供王长棋起诉超过起诉期限的证据，一审认定本案未超过起诉期限并无不当。综上，王长棋提起本案诉讼，符合法定起诉条件，泰宁住建局关于本案不符合起诉条件的上诉主张均不能成立。 二、关于被诉注销备案登记行为是否合法的问题 行政参与原则是行政程序的基本原则之一，要求行政机关在作出可能影响相对人权利义务的行政行为时，应当通知相对人参与，向其说明理由并听取其意见。住房和城乡建设部《关于进一步加强房地产市场监管完善商品房住房预售制度有关问题的通知》（建房[2010]53号）第二条第十项规定，对于已经签订商品房预售合同并完成网上备案的、经双方协商一致需解除合同的，双方应递交申请并说明理由，才可注销备案登记。本案中，原泰宁县房地产管理所仅根据坤泰公司单方申请和所提交的材料，办理被诉注销备案登记行为，违背了行政参与原则，也违反了国家主管部门的规范性文件要求，应认定为程序违法。在行政诉讼中，行政机关应当对行政行为的合法性承担举证责任。泰宁住建局在本案中并未提供坤泰公司申请注销备案登记时提供了经合同双方协商一致解除合同的材料的相关证据。因此，本案被诉行政行为证据不足，缺乏法律依据，且因涉案房产已另行办理合同登记备案，依法应予确认违法。 综上所述，原审认定事实清楚，适用法律正确，所作处理并无不当，上诉人泰宁住建局的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人泰宁县住房和城乡建设局负担。 本判决为终审判决。 审判长  张连财 审判员  李祖超 审判员  吴小琼 二〇二〇年十月二十八日 书记员  林群英 附：本案适用的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。