福建省福州市鼓楼区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0102行初481号 原告肖杨峰，男，1983年3月12日出生，汉族，住福州市仓山区。 被告福州市仓山区城市管理局，住所地福州市仓山区大坪路**。 法定代表人周斌，局长。 委托代理人周枫，男，该局工作人员。 委托代理人陈松强，北京德和衡（福州）律师事务所律师。 原告肖杨峰诉被告福州市仓山区城市管理局（以下简称“仓山区城管局”）行政强制一案，于2019年10月28日向本院提起诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年7月15日公开开庭审理了本案。原告肖杨峰、被告仓山区城管局的委托代理人周枫、陈松强到庭参加诉讼。本案经福建省高级人民法院批准延长审理期限6个月，现已审理终结。 原告肖杨峰诉称，在2019年3月21日晚，受理原告住宅被非法侵入、故意毁坏财物和盗窃财物案件的仓山区金山派出所民警打电话给原告，告知是仓山区城管局和金山街道所为，并建议原告通过12345查询。原告上福州市查询得知有人通过福州市对原告的违建进行巨量的投诉举报，在回复举报人的内容里承认了是仓山区联合仓山区城管局在2019年3月5日、6日对原告家顶楼违建实施了破坏性拆除，而仓山区城管局是配合金山街道实施了破坏性拆除，显然该行政行为实施的主体是仓山区金山街道，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，仓山区金山街道明显是做出了超越职权的违法行为。目前该案本人于2019年9月4日起诉于福建省福州市鼓楼区人民法院，已由福建省福州市鼓楼区人民法院受理立案，案号（2019）闽0102行初410号。2019年4月16日下午5点左右，原告租户打电话告知原告，家里没水了，经原告让人查看，才发现家里的自来水供水水表被人拆走了。遂马上在平潭老家拨打金山派出所电话报了案，同时拨打了968933福州市自来水公司的客服电话，询问了为何对我家进行拆除水表，随后968933工作人员电话回复过来，指出我家水表被拆除是因为一名政府工作人员拿着《福州市仓山区城市综合执法局的停止供水函件》要求福州市自来水有限公司配合其行政执法进行拆除水表停止供水，并提供了该工作人员的电话号码。其后，原告到福州市自来水有限公司供水服务五公司，请求依法恢复供水服务，并要求把金山街道和仓山区城管局要求他们协助对我家实施停止供水服务的函件交给原告，该公司表务组组长把仓山区综合执法局发函给他们供水公司要求对我家实施停止供水的函件让原告拍照带走。2019年4月23日上午，原告到了金山派出所找经办民警，民警告知原告可以对被告的行为向法院起诉，如果法院认为城管违法犯罪了，法院会把材料移送到公安机关。后来原告回家整理一下去年至今年大门口的监控录像，才发现，原来是被仓山区城管局一中队和金山中队工作人员和邻居304单元业主合伙共谋、设计陷害的，2019年3月19日他们通过虚假对原告进行送达行政执法文书，陷害原告拒不履行和拒不整改，和2019年3月23日金山城管从304单元业主家爬到原告家楼顶拍摄伪证照片，陷害原告多次实施违法建设，其中视频里的城管工作人员和304单元业主非常熟悉，相互以职务相称。原告认为被告违法行政与304业主勾结对原告实施打击报复陷害，为维护原告合法权益，特起诉：1、请求判决确认被告仓山区城管局和福州市仓山区人民政府金山街道办事处函告福州市自来水有限公司配合两机关于2019年4月16日对位于福州市仓山区实施行政强制拆除水表、停止供水服务，迫使原告履行相关行政决定的行政行为违法；2、请求判决恢复供水；3、请求一并审查被告仓山区城管局和福州市仓山区人民政府金山街道办事处作为行政执法依据的榕政办〔2015〕131号《福州市城区“两违”查处规程》的规范性文件不合法。 原告肖杨峰向本院提交如下证据：A1、原告肖杨峰身份 证复印件；Ａ2、原告肖杨峰位于仓山区复式单元房产证复印件；Ａ3、肖杨峰和林荣标2019年3月5日《报警回执单》彩色复印件；Ａ4、领秀苑3座304复式单元违法建设在2013年5月28日被人举报至福州市平台；Ａ5、领秀苑3座304复式单元违法建设在2018年6月4日再次被人举报至福州市平台；Ａ6、从福州市自来水有限公司供水服务五公司调档的福州市仓山区人民政府金山街道办事处发给仓山区城管局的仓金办（2019）75号《金山街道关于商请对领秀苑3＃303单元不予提供供水服务的函》和福州市仓山区城市综合执法局发给仓山区清违办的《关于申请对金山街道中天金海岸领秀苑3＃303复式单元违法建设停止供水服务的函》的照片打印件；Ａ7、2019年4月28日杨以、杨立国通过福州市举报原告领秀苑3座303复式单元违法建设，回复内容证明是福州市仓山区人民政府金山街道办事处是对原告肖杨峰违法建设实施停止供水的行政执法主体部门，仓山区城管局是配合金山街道实施，福州市仓山区人民政府金山街道办事处的行政行为明显超越职权；Ａ8、2019年5月26日，原告通过福建省信访局向福州市自然资源和规划局发出《关于请求对位于福州市仓山区的违法建设进行认定并出具书面认定结果的信访请求函》；Ａ9、仓山区自然资源和规划局于2019年6月3日出具的仓自然信告［2019］28号《信访事项受理情况告知单》复印件；Ａ10、2019年7月19日福州市仓山区自然资源和规划局出具的仓自然信［2019］16号《信访事项处理答复意见书》复印件；Ａ11、摘自中国裁判文书网的福州市中级人民法院2019年1月18日由审判员杨以等相关人员作出的《尹苏与福州市晋安区人民政府、福州市晋安区城市管理执法局城乡建设行政管理：其它（城建）一审行政判决书》判决被告实施停止供电的行政行为合法和2019年7月29日《洪明镜诉闽侯甘蔗街道办事处（二审判决书）》、2019年6月25日《闽侯县南屿镇人民政府、谢木兰乡政府二审行政判决书》判决被告实施停止供电、供水的行政行为违法；Ａ12、福州市便民（惠企）服务平台诉求详情页及相关附图6张，证明是被告二工作人员协同水电公司工作人员拆除案涉房屋水表；Ａ13、录音光盘。 被告仓山区城管局于2019年11月16日向本院提交书面答辩状，并在庭审中辩称：案涉停水行为系过程性行为，不具有可诉性。原告作为仓山区金山街道领秀苑3号楼303单元房屋（下称：案涉房屋）的所有人，涉嫌未经规划部门批准在楼顶擅自搭建建筑物（下称：案涉违法建筑）。答辩人经法定程序调查，认为原告违法建设违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《福建省实施办法》第三十六条的规定，遂于2016年11月21日作出《责令限期改正通知书》（仓综执责改字［2016］第0028840号）并送达。但原告未依据上述《责令限期改正通知书》整改完毕，为此，答辩人依据《福州市城区“两违”查处规程》的规定作出《违法建设移送函》（仓容函〔2016〕492号），将案涉违法建筑移送至福州市仓山区金山街道办事处进行分类处置。原告已就上述事实另行起诉（案号：（2019）闽0102行初410号）。由于案涉违法建筑位于顶楼，原告不配合福州市仓山区金山街道办事处工作，无法入户强制拆除。为此，答辩人作出《关于申请对金山街道中天金海岸金爵苑30#楼103复式单元违法建设停止供水服务的函》（仓综执函〔2019〕104号）（下称：《仓综执函〔2019〕104号函》），该函系行政机关内部流转、呈批的文件，不具有外部效力，不直接影响原告的权利义务。更何况，《仓综执函〔2019〕104号函》系对《责令限期改正通知书》（仓综执责改字［2016］第0028840号）、《违法建设移送函》（仓容函〔2016〕492号）行为的延续，案涉停水行为也是根据《中华人民共和国城乡规划法》、《福州市城区“两违”查处规程》对原告违法建设行为进行行政处理行为中的一部分，系过程性行为，不能被单独起诉。因此，答辩人作出《仓综执函〔2019〕104号函》以及案涉停水行为均系过程性行为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项的规定，不属于法院的受案范围。综上，案涉停水行为系过程性行为，不具有可诉性，原告的各项诉讼请求均无事实和法律依据，请求依法驳回原告的起诉。 被告仓山区城管局在法定期限内向本院提交如下证据：B1、《责令限期改正通知书》（仓综执责改字［2016］第0028840号）及《送达回证》（仓综执送［2016］0000920号），证明由于原告违法建设事实清楚，明显违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《福建省实施办法》第三十六条的规定，答辩人遂于2016年11月21日作出《责令限期改正通知书》（仓综执责改字［2016］第0028840号），要求原告于2016年11月24日前将案涉违法建筑恢复原样，并留置送达原告；B2、《违法建设移送函》（仓容函〔2016〕492号）及其附件，证明由于原告未依据上述《责令限期改正通知书》整改完毕，故答辩人依据《福州市城区“两违”查处规程》的规定作出《违法建设移送函》（仓容函〔2016〕492号），将案涉违法建筑移送至福州市仓山区金山街道办事处进行分类处置。该函认定事实清楚、适用依据正确、程序合法；B3、《关于申请对金山街道中天金海岸金爵苑30#楼103复式单元违法建设停止供水服务的函》（仓综执函〔2019〕104号）及其附件（违建现场照片、责令照片、无法入户照片），证明案涉违法建筑位于顶楼，原告不配合福州市仓山区金山街道办事处工作，无法入户强制拆除。答辩人根据《福州市城区“两违”查处规程》的规定作出《关于申请对金山街道中天金海岸金爵苑30#楼103复式单元违法建设停止供水服务的函》（仓综执函〔2019〕104号），要求供水企业对案涉违法建筑停水，程序合法，依据正确。《仓综执函〔2019〕104号函》系对《责令限期改正通知书》（仓综执责改字［2016］第0028840号）、《违法建设移送函》（仓容函〔2016〕492号）行为的延续，案涉停水行为也是根据《中华人民共和国城乡规划法》、《福州市城区“两违”查处规程》对原告违法建设行为进行行政处理行为中的一部分，系过程性行为，不能被单独起诉。 经庭审质证，原告对被告仓山区城管局提供的证据的三性均有异议。 被告仓山区城管局对原告提供的证据A1-A2、A6、A12的真实性无异议，证据A3-A5、A7-10的真实性无法确认，关联性有异议。证据A11只能起到一个参考作用，证据A12-13三性均有异议，与本案无关。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据A3-A5、A8-A11、A13与本案被诉拆除行为没有关联性，本院不予认证。被告提交的证据以及原告提交的其他证据符合法律规定的证据要件，可以作为本案认定事实的依据。 经审理查明，原告肖杨峰系福州市仓山区单元房的所有权人。因该房屋涉及违法建设，2016年11月21日，仓山区城管局作出仓综执责改字［2016］第0028840号《责令限期改正通知书》并留置送达原告，责令原告于2016年11月24日前将案涉违法建筑物恢复原状。原告肖杨峰对仓综执责改字［2016］第0028840号《责令限期改正通知书》并未提起诉讼。2016年12月15日，仓山区市容管理局向金山街道办事处发出仓容函［2016］492号《违法建设移送函》，请金山街道办事处根据“榕政办［2015］131号”文件规定的相关职责，进行分类处置。原告肖杨峰的案涉房屋也在该份移送函名单之列。因户主拒不配合无法入户执法，金山街道办事处于2019年3月20日向仓山区城管局发出仓金办［2019］75号《金山街道关于商请对领秀苑3＃303单元不予提供供水服务的函》，商请由仓山区城管局通知供水部门对案涉房屋不予提供供水服务。2019年3月25日，被告仓山区城市综合执法局向仓山区清违办发出仓综执函［2019］104号《关于申请对金山街道中天金海岸金爵苑30＃楼103复式单元违法建设停止供水服务的函》，商请由清违办通知供水部门对案涉房屋不予提供供水服务。案涉房屋于2019年4月16日起停止供水，原告肖杨峰不服，遂诉至法院。 另查明，在12345平台诉求编号ＦＺ190××××0711中，被告仓山区城管局针对案涉303单元房屋的投诉答复称根据属地金山街道请求，已分别致函供水单位等单位，对该违建户采取停止供水服务的限制执行措施。并附后现场照片壹张。 本院认为，在违法建设整改工作过程中，作为供水、供电、供气等企业做出停止提供相应服务的行为是为了辅助和配合行政机关完成相关整改工作，实施该行为不属于其真实意思表示，造成的法律后果也让应当由实际影响该行为的行政机关来承担。在本案中，因案涉房屋领秀苑3座303单元房涉及违法建设，被告仓山区城市综合执法局向原告作出了《责令限期改正通知书》，但原告在收到该份通知书后一直未能整改到位，为了促使原告积极自行整改，导致了本案诉争停止供水行为的发生。因此在本案中的停止供水行为实质上应当视为是此前限期整改通知书行为的延续，结合其对原告12345诉求件的答复内容可以认定被告仓山区城市综合管执法局属于本案适格的责任主体。而金山街道办事处在其中仅起到协助辅助的作用，不是本案适格被告，原告对其的起诉应予驳回。本院将另行制作裁定，驳回原告肖杨峰对被告金山街道办事处的起诉。 关于被告认为案涉停水行为系过程行为，不具有可诉性的问题。本院认为，因停止供水行为发生后，势必影响原告的正常日常生活，属行政事实行为，具有可诉性，因此被告关于该行为不是行政行为，不属于行政诉讼受案范围的辩解意见不能成立。 《中华人民共和国行政强制法》第四十三条第二款规定：“行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。”被告通过停止供水的方式迫使原告履行行政决定已经违反了上诉法律规定。鉴于该事实行为已经实施完毕，不具有可撤销性，依法应确认违法。原告可在本判决生效后自行向供水单位要求恢复供水。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告福州市仓山区城市管理局通知供水单位对原告位于福州市仓山区房屋停止供水的行为违法。 本案诉讼费50元由被告福州市仓山区城管局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。 审 判 长  吴晓曦 人民陪审员  赵 椿 人民陪审员  戴 欣 二〇二〇年十月二十九日 法官 助理  宋 恒 书 记 员  郑治文 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。