福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽01行终542号 上诉人（一审原告）董淑燕，女，1962年7月17日出生，汉族，住福建省福州市台江区。 被上诉人（一审被告）福州市台江区人民政府，住所地福建省福州市台江区台江路**。 法定代表人陈杰，区长。 委托诉讼代理人王丹，上海建纬（福州）律师事务所律师。 上诉人董淑燕因诉被上诉人福州市台江区人民政府（以下简称台江区政府）政府信息公开一案，不服福州铁路运输法院（2020）闽8601行初47号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院查明，2019年12月27日，原告董淑燕通过邮政快递（EMS）向被告台江区政府邮寄《台江区人民政府信息公开申请表》,要求公开“为妥善安置福州市台江区太保境灾场受灾居民，台江区人民政府作出的征收太保境灾场房屋的核准文件”。被告于2019年12月28日收到该申请。2020年1月2日，被告作出2019年6号《政府信息公开申请补正通知书》,认为原告申请公开的政府信息不明确，根据《政府信息公开条例》第二十九条第二款第（二）项规定，申请信息公开应明确申请公开的政府信息的名称、文号或者便于行政机关查询的其他特征性描述，要求原告补充上述信息后再行申请。 2020年1月5日，原告作出《信息公开补正说明》，根据《太保境灾场抢险搬迁项目国有土地上房屋征收补偿方案》中“为妥善安置太保境灾场受灾居民，经区人民政府核准，先行由福州市台江区征收工程处负责实施补偿安置”，明确其信息公开的内容就是被告作出的征收太保境灾场房屋的核准文件。2020年2月7日，被告经负责人同意后作出《延期答复通知书》，以相关办理单位要求延期答复为由，对原告申请的信息决定延期二十个工作日（至2020年3月10日前）给予答复。原告于2020年2月11日收到该通知书。2020年3月4日，被告对原告作出2020年1号《政府信息公开申请办理告知书》，主要内容为:原告申请信息公开的事项属于行政机关在履行行政管理职能过程中形成的过程性信息，根据《政府信息公开条例》第十六条第二款的规定，行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。因此，原告申请的信息公开事项，决定不予公开。2020年3月13日，原告收到被告于2020年3月9日邮寄的2020年1号《政府信息公开申请办理告知书》。 一审另查明，原告承租福州市台江区太保境59弄18号房屋，并持有福州市国有房产管理中心颁发的《租赁凭证》，该房屋于2019年因火灾被烧。之后，福州市台江区住房保障和房产管理局、福州市台江区征收工程处发布《太保境灾场抢险搬迁项目国有土地上房屋征收补偿方案》，主要内容有：为妥善安置太保境灾场受灾居民，经区人民政府核准，先行由福州市台江区征收工程处负责实施补偿安置。根据《福州市城区零星地块精准旧改项目房屋搬迁补偿安置导则（试行）》和《福州市房屋征收补偿实施细则》等相关规定，结合本地块的实际情况，制定房屋搬迁补偿方案。关于“补偿对象”，规定“凡本项目范围内受灾房屋的产权人或国有公房承租户列入补偿对象，以房屋所有权证或国有公房租赁凭证为计户和补偿依据。” 一审法院认为：一、关于原告是否具有诉讼主体资格的问题。原告认为，其承租的福州市台江区太保境59弄18号房屋在太保境灾场抢险搬迁项目范围内，其要求公开《太保境灾场抢险搬迁项目国有土地上房屋征收补偿方案》中所述“经区人民政府核准”的文件，与自身合法权益有利害关系，具备原告主体资格。原告通过信息公开，行使其应当享有的知情权，不存在诉讼目的不当。被告认为原告已知晓案涉信息，无事实根据。被告认为，原告作为太保境灾场受灾居民，多次与其他灾民联名信访要求政府实施抢险安置，政府核准实施安置后，原告已主动办理完毕各项安置手续。原告切身合法利益已得到实际满足，事实上也已获得所申请公开的信息，故其不具备诉的利益。原告为达到过高安置要求，重复申请已知悉的政府信息，其提起本诉目的不当，滥用知情权。根据《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第十六条规定，应予驳回起诉。一审法院认为，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第一条规定：“公民、法人或者其他组织认为下列政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益，依法提起行政诉讼的，人民法院应当受理：（一）向行政机关申请获取政府信息，行政机关拒绝提供或者逾期不予答复的……”董淑燕系被诉2020年1号《政府信息公开申请办理告知书》的相对人，其有权提起本案诉讼，具备原告主体资格。被告台江区政府提交的在案证据，并不能证明原告已获得所申请公开的信息。且，原告知晓补偿方案、签订补偿安置协议并不必然推定原告知晓所申请公开的信息。被告以原告已办理完毕安置手续为由认为原告已知晓所申请公开的信息，进而主张原告不具有诉的利益，滥用知情权等理由不能成立，不予支持。 二、关于原告所申请公开的信息是否属于行政机关在履行行政管理职能过程中形成的过程性信息的问题。原告认为，《太保境灾场抢险搬迁项目国有土地上房屋征收补偿方案》系以区人民政府的核准文件为依据作出的，原告通过申请公开区人民政府的核准文件，可了解区人民政府如何做出核准行为及如何对被搬迁人进行补偿。因此，即使经过内部讨论，区人民政府作出的核准文件，仍具备了外化的效果，已对原告合法权益造成影响，也具备了行政行为的特点，可以作为复议和诉讼的对象，原告亦有权知晓被告作出的核准文件内容。被告认为，原告申请信息公开的内容是“为妥善安置福州市台江区太保境灾场受灾居民，台江区人民政府作出的征收太保境灾场房屋的核准文件”，并于《信息公开补正说明》中对所需信息进行了特征性描述：《太保境灾场抢险搬迁项目国有土地上房屋征收补偿方案》中“为妥善安置太保境灾场受灾居民，经区人民政府核准，先行由福州市台江区征收工程处负责实施补偿安置。”根据上述所需信息描述可知，原告所申请公开的核准文件实际为补偿安置实施过程中的请示报告等过程性文件，而该类文件属于行政机关在履行行政管理职能过程中形成的过程性信息。一审法院认为，《政府信息公开条例》第十六条第二款规定：“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”原告申请公开的信息为《太保境灾场抢险搬迁项目国有土地上房屋征收补偿方案》中所述“经区人民政府核准”的文件。本案属于抢险搬迁补偿行为引起的信息公开案件，因相关法律、法规、规章对抢险搬迁补偿行为的程序、应予公开的信息等并未有明确规定，故原告所申请公开的信息不属于法律、法规、规章规定应当公开的信息。福州市台江区住房保障和房产管理局、福州市台江区征收工程处作出的《太保境灾场抢险搬迁项目国有土地上房屋征收补偿方案》是对外产生法律效力的文件。被告所作的核准是行政机关内部管理行为，该核准行为并不直接对原告的权利义务产生实际影响，故被告所作的核准文件属于可以不公开的情形，基于此，被告根据《政府信息公开条例》第十六条第二款之规定，在履行了说明理由及告知义务的前提下，作出2020年1号《政府信息公开申请办理告知书》并无不当。综上，原告具有诉讼主体资格，但其申请公开的信息依法属于不予公开范围。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项的规定，判决驳回原告董淑燕的诉讼请求。 上诉人董淑燕向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决；2.撤销被上诉人作出的2020年1号《政府信息公开办理告知书》；3.判令被上诉人限期对上诉人的申请重新进行答复；4.本案的诉讼费用由被上诉人负担。其上诉的主要事实和理由为：根据《太保境灾场抢险搬迁项目国有土地上房屋征收补偿方案》中所述“经区人民政府核准”的论述，为了了解人民政府如何作出核准行为以及如何对被搬迁人进行补偿，上诉人申请公开台江区政府作出的征收太保境灾场房屋的核准文件。上诉人认为一审法院存在事实认定不清的问题。其一，《太保境灾场抢险搬迁项目国有土地上房屋征收补偿方案》征收对象为国有土地上的房屋，根据法不授权不可为的行政基本原则，被上诉人应当参照适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，且在参照适用过程中不得减损行政相对人的权利或减免行政机关的义务。其二，台江区政府的核准文件是《太保境灾场抢险搬迁项目国有土地上房屋征收补偿方案》作出的基础性文件，与房屋征收决定文件高度相似，被上诉人应当公开涉案政府信息。其三，被上诉人申请的信息已经产生外化效果，并非过程性信息。其四，案涉政府信息属于涉及公众利益的调整，需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息。 被上诉人台江区政府向本院提交书面意见辩称：1.上诉人不当行使知情权的行为明显违反《中华人民共和国政府信息公开条例》立法目的，不具有合法诉权。上诉人提起本诉讼目的不当，存在滥用知情权的情形。2.答辩人作出不予公开决定程序合法。3.答辩人作出不予公开决定，认定事实清楚，适用依据正确。 一审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院，经审查，相关证据均经一审开庭质证。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点为上诉人所申请信息是否属于《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的应当公开的政府信息。一审关于上诉人具有本案原告主体资格的认定，本院予以认可。上诉人认为《太保境灾场抢险搬迁项目国有土地上房屋征收补偿方案》系以台江区政府的核准文件为依据作出的，上诉人通过申请公开该核准文件，台江区政府经审查认定上诉人所申请公开的核准文件实际为补偿安置实施过程中的请示报告等过程性文件，而该类文件属于行政机关在履行行政管理职能过程中形成的过程性信息，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款决定对其申请不予公开，并无不当。上诉人认为，该核准文件类似于《国有土地上房屋征收与补偿条例》中的征收决定应予以公开，但上诉人所申请公开的文件并不等同于相关征收决定，其申请亦不直接指向相关征收决定。因此，上诉人的该主张，本院不予支持。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人董淑燕负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王小倩 审 判 员 张厚磊 审 判 员 郑 鋆 二〇二〇年十月二十七日 法官助理 李 升 书 记 员 赖忠鸿 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回一审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回一审人民法院重审。 一审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变一审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。