湖南省岳阳市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）湘06行赔初3号原告:岳阳经济技术开发区湘联置业有限公司(以下简称湘联公司)，统一社会信用代码91430600186138437X，住所地湖南省岳阳市通海路金辉小区综合楼**。法定代表人:龙志兵，该公司董事长。委托诉讼代理人:罗微，湖南纲维律师事务所律师，代理权限：一般授权。被告:岳阳市人民政府，住所地湖南省岳阳市金鹗中路**。法定代表人:李爱武，市长。委托诉讼代理人：郑瑾。代理权限：一般授权。委托诉讼代理人：姚华平。代理权限：一般授权。被告:岳阳市自然资源和规划局，住，住所地湖南省岳阳市岳阳大道**/div>法定代表人:陈峰，该局局长。委托诉讼代理人:李俊，代理权限：一般授权。委托诉讼代理人:薛冬定，湖南昌言律师事务所律师，代理权限：一般授权。原告岳阳经济技术开发区湘联置业有限公司(以下简称湘联公司)申请岳阳市人民政府、岳阳市自然资源和规划局行政赔偿一案，本院于2020年5月18日受理后，依法组成合议庭进行了审理，原告湘联公司及委托诉讼代理人罗微，岳阳市人民政府的委托诉讼代理人郑瑾、姚华平、岳阳市自然资源和规划局的委托诉讼代理人李俊、薛冬定到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。湘联公司向本院起诉请求：1、二被告共同赔偿因其损害土地使用权造成的损失5000万元及利息；2、本案所有诉讼费用由被告承担。事实和理由：1999年9月，原告湘联公司与岳阳市经济开发区国土处签订了土地出让合同并缴纳了土地出让金，将琵琶王立交桥东南角土地共10.18亩（约6786㎡）土地使用权办至湘联公司名下并办理了土地证，后因土地证遗失，2002年湘联公司申请补办了土地使用权证。2006年9月6日被告岳阳市自然资源局和规划局下属的岳阳经济开发区分局登报公告称，经被告岳阳市人民政府的批准同意，撤销湘联公司持有的土地使用权证，湘联公司不服提起行政复议及行政诉讼，后经岳阳市中级人民法院判决岳阳市自然资源局和规划局撤销湘联公司土地使用权证的行为无效。在此过程中，岳阳市自然资源局和规划局于2006年将湘联公司所使用的土地挂牌出让，2007年出让给了岳阳市玉鑫房地产公司。湘联公司对被告岳阳市自然资源局和规划局的擅自处置土地行为不服，提起了行政诉讼，之后原告与二被告多次沟通协调未果，因二被告撤销原告合法持有所使用的土地的行为已经被人民法院确认无效，且因土地已经无法恢复原状，故二被告应当对原告进行赔偿。岳阳市人民政府答辩称：湘联公司不具备起诉条件，依法应当驳回起诉，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条：赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：加害行为为具体行为的，该行为已被确认为违法。本案中，湘联公司的土地因通过招拍挂已出让给岳阳市玉鑫房地产公司，从而导致行政赔偿，其加害行为应当为土地拍卖行为。湘联公司曾于2017年向岳阳楼区人民法院起诉确认土地拍卖行为违法，但岳阳楼区人民法院已判决驳回了湘联公司起诉，并没有确认拍卖行为违法。因此湘联公司在没有确认土地拍卖行为违法前提起行政赔偿，属于不具备起诉条件，依法应当驳回起诉。岳阳市自然资源和规划局答辩称：一、湘联公司不具备起诉条件，依法应当驳回起诉，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条：赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：加害行为为具体行为的，该行为已被确认为违法。本案中，湘联公司的土地因通过招拍挂已出让给岳阳市玉鑫房地产公司，从而导致行政赔偿，其加害行为应当为土地拍卖行为。湘联公司曾于2017年向岳阳楼区人民法院起诉确认土地拍卖行为违法，但岳阳楼区人民法院已判决驳回了湘联公司起诉，并没有确认拍卖行为违法。因此湘联公司在没有确认土地拍卖行为违法前提起行政赔偿，属于不具备起诉条件，依法应当驳回起诉；二、湘联公司要求赔偿损失5000万元及利息没有合法依据，因为土地拍卖行为是否违法还没有确认，所以是否应当赔偿还不能确定，另外湘联公司10.18亩土地只交纳了土地出让金纯收益为每平方15元，共计12万元，湘联公司要求答辩人赔偿损失5000万元无合法依据。综上，请求法院驳回湘联公司的起诉。经审理查明：1998年10月，湘联公司与岳阳市国土管理局签订了2份《国有土地使用权出让合同》，合同约定出让金纯收益为每平方15米，共计12万元。湘联公司交纳了12万元土地出让金，取得了岳市国用（1999）字第K027、K028《国有土地使用证》。2002年因土地证遗失，申请补办了岳市国用（2002）第K051、K052号《国有土地使用证》，土地使用权面积分别为3417.5平方米和3364.9平方米（合计约10.18亩）2006年7月25日，被告岳阳市国土局根据法院生效《刑事判决书》（岳阳楼区人民法院2005年10月24日作出2005岳楼刑初字第315号及岳阳市中级人民法院2006年6月23日作出的2005岳中刑二终字第83号）及2006年6月29日中共湖南省岳阳市纪律检查委员会作出的《关于对湘联置业有限公司骗取批准、非法占用并非法转让琵琶王立交桥东南角土地问题进行处理的会议纪要》，向岳阳市人民政府出具《关于撤销湘联置业有限公司国有土地使用证的请示》，收到报告后岳阳市人民政府相关领导批示“同意市纪委、市国土局意见”。2006年9月6日被告下属岳阳市国土局岳阳经济技术开发区分局在《岳阳晚报》上刊登公告，撤销原告湘联公司持有的岳市国用（2002）第K051号、第K052号《国有土地使用权证》（国土面积合计10.18亩）。湘联公司不服，于2006年10月30日向岳阳市人民政府申请行政复议，2006年12月14日岳阳市人民政府作出岳政复决字（2006）10号《行政复议决定书》，称市国土局经请示人民政府，作出撤销决定并予公告符合《湖南省土地登记办法》第31条之规定，故作出维持岳阳市国土局撤销国土使用权证的决定。在此之前2006年11月20日岳阳市人民政府组织召开“关于湘联置业有限公司骗取批准非法占用的琵琶王立交桥东南角土地处置问题”的会议并形成纪要，决定对收回的已拆迁的13亩国有土地由市国土局组织拍卖。为此被告岳阳市国土局于2006年12月28日在《岳阳晚报》上刊登涉案土地的《土地使用权拍卖出让公告》，2007年10月24日该宗土地完成拍卖出让手续。前述行政复议决定作出后，原告湘联公司不服，以岳阳市国土局为被告向岳阳楼区人民法院提起行政诉讼，岳阳楼区人民法院经审理后认为“依据《湖南省土地登记办法》第31条规定：采取欺骗手段获取土地权利证书的，该土地权利证书无效。（本案）无需公告撤销，被告在晚报刊登撤销土地证的行为没有法律依据且程序违法，应认定行为无效”，故于2009年9月5日作出（2007）楼行初字第5号《行政判决书》，判决被告岳阳市国土局下属经开区分局晚报刊登撤销土地登记公告的行为无效。被告岳阳市国土局上诉后，岳阳市中级人民法院2009年11月30日作出的（2009）岳中行终字第45号《行政判决书》，维持了岳阳楼区人民法院的一审判决。行政判决生效以后，原、被告对该判决的结论仍然存在不同的理解，原告主张法院确认撤销行为无效表明原告仍合法享有土地使用权，被告主张生效判决仅仅确认撤销方式的不当并不使自始无效的登记因此合法化，但原、被告均未寻求法院对此问题予以释明。2010年2月8日后原告湘联公司联合维德公司多次向被告岳阳市国土局出具《报告》，请求解决琵琶王立交桥东南角土地的相关问题，要求解决的问题不限于前述两本土地权证所指的土地，包含原告未批先用和虽与被告签订出让合同但未取得使用权证的其他土地（此间有岳阳市中级人民法院、湖南省高级人民法院审理的湘联公司不服湖南省国土资源厅对其违法使用土地给予行政处罚的诉讼案件，产生的裁判文书有：2007岳中行初第4号《行政判决书》、2007湘高法行终41号《行政裁定书》、2008岳中行初字第2号《行政判决书》、2008湘高法行终95号《行政判决书》）。被告岳阳市国土局收到原告出具的报告后，直至2015年4月27日才向原告湘联公司出具《回复》，称“事项时间跨度大，牵涉单位、人员多，问题复杂，建议原告通过司法途径解决”。2015年7月8日原告湘联公司向岳阳市中级人民法院提起行政诉讼，请求法院判令岳阳市国土局、岳阳市人民政府为原告办理37.44亩国有土地使用权并赔偿迟因延办证损失2000万元。岳阳市中级人民法院审理后于2015年12月15日向岳阳市人民政府出具《司法建议书》，称“该案系历史遗留问题，且争议标的物已由政府处置，鉴于原告起诉有一定的事实和理由，为化解争议，解决多年的遗留问题，避免损失继续扩大，提议贵府在收到司法建议书后十五日内，积极与原告沟通，在尊重历史，注重现实的基础上就相关土地问题进行协调处理。”收到法院司法建议书以后，岳阳市人民政府法制办公室于2016年3月2日、2017年6月15日向岳阳市人民政府分别出具《关于湘联公司土地行政登记诉讼案件的报告》和《关于湘联公司土地遗留问题的处理建议》，该报告结合了2014年5月6日岳阳市中级人民法院作出的（2013）岳中刑再终字第5号《刑事判决书》（该判决书改变了岳阳楼区人民法院2005岳楼刑初字第315号《刑事判决书》、岳阳市中级人民法院2005岳中刑二终字第83号《刑事判决书》、岳阳楼区人民法院2011楼刑再初字第2号《刑事判决书》与本案相关的审理查明事实，即否定了“被告人采取欺骗手段，冒用湖南维德公司的名义从环宇公司非法取得土地使用权，转至其私人所有的湘联公司使用”的刑事事实认定），认为原告湘联公司取得的岳市国用（2002）K51号及K52号应属于合法有效的土地使用权证，建议对湘联公司取得土地使用权证的土地按原规划指标、综合当时出让价格和现行市场价格进行处置，在双方无法形成协调意见的情况下，通过诉讼由法院组织协调。《报告》和《建议》出台后，被告岳阳市国土局未能按市政府2016年12月22日会议要求牵头查明情况并提出处理意见，当时岳阳市国土局在对岳阳市政府的报告中表示“湘联公司在三宗土地上（其中一宗即为与本案有关的K51、K52土地）投入，我局无法亦无权认定”。至本案起诉时为止，一揽子协调解决原告湘联公司琵琶王立交桥东南角土地问题的方案，事实上被拖延闲置。2017年9月21日原告湘联公司向岳阳楼区人民法院提起行政诉讼，请求确认被告岳阳市国土局2006年12月28日拍卖其K051、K052土地的行为违法。案件审理期间，原告以相关争议岳阳市人民政府正在协调解决为由，申请法院中止审理，此前岳阳楼区人民法院亦向被告岳阳市国土局出具《司法建议书》，建议双方协商沟通，避免矛盾的激化。被告岳阳市国土局收到《司法建议书》之后以无法组织协调为由，请求法院依法判决。2018年4月8日岳阳楼区人民法院作出（2017）湘0602行初97号行政裁定书，认为原告在确认被告撤销土地使用证行为违法的行政诉讼完成之后，在不迟于2010年2月8日即已知道该宗地被岳阳市国土局予以公开拍卖，而原告直至2017年9月21日才向岳阳楼区人民法院提起确认拍卖行为违法的行政诉讼，起诉超过法律规定的期限，故裁定驳回了原告的起诉。原告湘联公司不服向岳阳市中级人民法院提起上诉，岳阳市中级人民法院审理后于2018年8月10日作出行政裁定，该裁定认为原告虽自2010年2月8日知悉被告土地拍卖行为，但原告自当时起即为该诉争土地多次与被告协调沟通，期间耽误的起诉期限不属于原告自身的原因，原告起诉没有超过法律规定的起诉期限，故裁定撤销岳阳楼区人民法院（2017）湘0602行初97号《行政裁定书》，指令继续审理。案卷退回本院后，原告湘联公司以岳阳市政府正组织协调、案件有望和解为由，请求法院延期审理，岳阳楼区人民法院于2019年3月5日进行了重新立案，并于2019年6月18日作出(2019)湘0602行初27行政裁定书，裁定驳回原告岳阳经济技术开发区湘联置业有限公司请求确认被告岳阳市自然资源和规划局土地拍卖行为违法的起诉。上述事实有岳阳市自然资源局和规划局提供的《国有土地使用权出让合同》、《国有土地使用权证》、《关于湘联置业有限公司骗取批准非法占用的琵琶王立交桥东南角土地处置问题的会议纪要》、《关于撤销湘联置业有限公司国有土地使用证的请示》、《岳阳市人民政府办公室公文处理单》、行政复议决定书、行政判决书、《关于撤销土地登记的公告》、《国有土地使用权拍卖出让公告》等相关证据存卷佐证。有申请人湘联公司提交的行政判决书、成交确认书、司法建议书、《关于请求确认土地赔偿协商的函》、《关于终止土地赔偿协商有关事项的复函》、《关于市国土局》等证据存卷佐证，足以认定。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定：赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请复议或者行政诉讼时一并提出。该条确定的行政先行处理原则，是指在行政赔偿请求人向法院提起行政赔偿诉讼之前，应先向行政赔偿义务主体请求赔偿，由行政机关依法进行处理。只有对赔偿义务机关的处理结果不满意，包括逾期不予处理，赔偿请求人才可以向法院提起赔偿诉讼。本案中，湘联公司因琵琶王立交桥东南角土地共10.18亩（约6786㎡）被岳阳市自然资源局和规划局挂牌出让给了岳阳市玉鑫房地产公司，虽多次涉诉，但从未向岳阳市自然资源局和规划局以及岳阳市人民政府提出过赔偿申请，岳阳市自然资源局和规划局以及岳阳市人民政府也从未受理过其申请，更不存在逾期不予处理的情况，因此，湘联公司的起诉不符合先行处理原则，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，判决如下：驳回岳阳经济技术开发区湘联置业有限公司的起诉。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长 杨 丰审判员 万久恩审判员 李辉品二〇二〇年十月二十八日书记员 彭莎莉