安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终925号 上诉人（一审原告）丁玉喜，男，汉族，1976年11月27日出生，住安徽省界首市。 被上诉人（一审被告）界首市人民政府，住所地安徽省界首市人民东路**，统一社会信用代码11341282713973654T。 法定代表人何逢阳，该市市长。 委托代理人孙卫兵，该市司法局工作人员。 委托代理人张波，该市自然资源和规划局工作人员。 被上诉人（一审被告）阜阳市人民政府,住所地安徽省阜阳市颍州区清河东路**,统一社会信用代码11341200003159850N。 法定代表人孙正东，该市市长。 委托代理人葛玉莹，该市司法局工作人员。 委托代理人桑辰，安徽金睿律师事务所律师。 上诉人丁玉喜因诉界首市人民政府国有土地使用权证作废一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院(2020)皖12行初138号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 丁玉喜在一审中诉称:丁相才（已去世）是其父亲,系界首市颍南办事处居民，曾在界××市××路西侧拥有房屋与其共同居住，并依法办有国有土地使用手续，登记在丁相才名下。2019年9月9日，界首市人民政府作出界政通［2019］13号《关于作废丁相才国有土地使用权证的公告》，称“1995年丁相才办理土地使用证时，将位于卫民南西侧的集体所有的土地办理为国有，现公告作废案涉国有土地使用证。”其申请行政复议，阜阳市人民政府作出阜复字［2019］141号《行政复议决定书》，决定维持涉案公告。其认为，涉案公告的作出不具有事实和法律依据，严重侵害其合法权益，应当依法予以撤销。请求：1、撤销界首市人民政府作出的界政通［2019］13号《关于作废丁相才国有土地使用权证的公告》；2、撤销阜阳市人民政府作出的阜复字［2019］141号《行政复议决定书》。 一审法院经审理查明:原告丁玉喜与丁相才（已去世）系父子关系，均系安徽省界首市颍南办事处居民。1995年3月12日，丁相才（甲方）与界首市土地利用开发公司（乙方）签订了《开发土地协议书》，载明：为解决本市裕民桥搬迁户的后顾之忧，特开发颍南辖区土地一块作为搬迁户住宅使用。土地坐落颍南办事处福通路南侧，南邻益民造纸厂，东邻姜多林，西邻小路，北邻曹连姓、王艳。土地面积354.4平方米，开发补偿价格28000元，乙方负责给甲方办理土地使用权证。同年，界首市人民政府为丁相才办理了界国用[1995]6597号《国有土地使用权证》，土地权属来源为开发划拨。 2016年8月1日，安徽省人民政府作出皖政地[2016]826号《关于界首市2016年第6批次城镇建设用地的批复》，同意在该批次申报的界首市颍南街道太和社区、曹庄村用地范围内，征收集体建设用地38.2474公顷。按呈报的土地开发利用规划用途，用于城镇建设。原告丁玉喜在上述批复征收范围内有房屋一处，原告不服该批复向安徽省人民政府申请行政复议。在该复议案件审理过程中，界首市人民政府得知申请人之父丁相才为涉案土地办理了《国有土地使用权证》。后界首市人民政府经调查土地登记档案和颍南街道太和社区以及太和社区居民，认定涉案土地原属集体土地，未被征收亦未有其他转为国有土地的法定情形，仍属于集体土地性质。2019年7月28日，界首市自然资源和规划局向丁玉喜下发[2019]94号《更正土地使用权证的通知》，要求丁玉喜三日内办理更正登记，逾期将公告作废，丁玉喜逾期未办理更正登记。2019年9月9日，界首市人民政府作出界政通[2019]13号《关于作废丁相才国有土地使用权证的公告》，对丁玉喜持有的案涉国有土地使用权证公告作废。丁玉喜不服，向阜阳市人民政府申请复议，阜阳市人民政府于2020年1月20日作出阜复字[2019]141号《行政复议决定书》，维持界首市人民政府作出的界政通[2019]13号公告。丁玉喜仍不服，向该院提起诉讼。 一审法院认为：当时生效的《土地登记规则》第十二条规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：1.土地登记申请书；2.土地登记申请者的法人代表证明、个人身份证明或户籍证明；3.土地权属来源证明；4.地上附着物权属证明。本案中，原告的界国用[1995]6597号《国有土地使用权证》载明的土地权属来源为开发划拨，但是原告并未提供政府批准划拨的文件，属未提供权属来源证明，不符合《土地登记规则》规定的登记条件。界首市人民政府经调查土地登记档案、颍南街道太和社区以及太和社区居民，认定涉案土地原属集体土地，未被征收亦未有其他转为国有土地的法定情形，仍属于集体土地性质，原告的《国有土地使用权证》属于错误登记，事实清楚。《安徽省实施办法》第十条规定，土地登记申请人采取隐瞒事实等非法手段骗取登记的，或者因土地登记机关责任导致土地登记不当的，土地登记机关应当书面通知土地证书持有人在规定期限内办理土地证书更改、更换或者注销手续；土地证书持有人逾期不办的，由土地登记机关公告原告土地证书作废。据此，界首市人民政府书面通知丁玉喜在规定期限内办理土地证书更改手续，丁玉喜逾期未办，界首市人民政府做出作废国有土地使用权证的公告并依法送达，符合上述规定。 阜阳市人民政府收到丁玉喜的复议申请后，在法定期限内向界首市人民政府送达了答复通知书和复议申请书副本。因案情复杂，阜阳市人民政府作出延期审理30日决定，后于2020年1月20日作出复议决定并送达原告，对界首市人民政府做出的作废国有土地使用权证的公告予以维持。该复议决定事实清楚，程序合法。 综上，原告丁玉喜的诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告丁玉喜的诉讼请求。案件受理费50元，由原告丁玉喜负担。 丁玉喜上诉称：1、界首市人民政府并非土地登记机关,无权作出涉案作废土地使用权证公告，土地登记机关及公告主体应为国土资源主管部门，而非县级人民政府。2、界首市人民政府作出涉案作废土地使用权证公告的行为严重缺乏事实和法律依据，应当予以撤销。1995年3月12日丁相才与界首市土地利用开发公司签订《开发土地协议书》，明确约定由其支付相关费用,并由界首市人民政府批准颁发《国有土地使用权证》,完全符合当时的法律规定。其在缴纳了相关费用后，经批准取得涉案国有土地使用权，权利来源合法、正当，应当受法律保护。3、界首市人民政府依据《安徽省实施办法》第十条规定作出涉案作废土地使用权证公告，明显属于适用法律错误。本案中，既不存在其采取隐瞒事实等非法手段骗取登记行为,也不存在因土地登记机关责任导致土地登记不当行为，界首市人民政府在缺乏事实和证据的情形下适用该条规定属于滥用法律条文。且《安徽省实施办法》于2004年7月1日施行,而本案颁证登记行为发生在1995年，不应适用。4、界首市人民政府作出涉案作废土地使用权证公告的行为不具有正当合理性,违背行政信赖原则。其于1995年取得涉案《国有土地使用权证》，并世居在此，界首市人民政府于2019年方发现土地性质存在登记错误，其中时间跨度长达二十余年，偏偏在其房屋面临征收之际作出涉案变更、作废行为，其中的行政目的不言而喻。5、阜阳市人民政府作出的《行政复议决定书》事实不清，适用法律错误，应当予以撤销。涉案行政复议决定书中仅载明被申请人界首市人民政府书面答复内容,并未予列明其提供了哪些证据材料，故可推定界首市人民政府在复议中未依法举证，应当视为涉案行政行为没有证据、依据，应当依法撤销。复议机关未尽详实审查义务,在没有查明本案基本事实的情况下，作出的维持复议决定严重违法。请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。 界首市人民政府、阜阳市人民政府未向本院提交书面答辩意见。 丁玉喜向一审法院提交了以下证据：1、身份证复印件、居民户口簿复印件、土地登记审批表，证明其诉讼主体资格；2、2018年7月15日其向界首市人民政府、原界首市国土资源局提交的政府信息公开申请表及邮寄快递单复印件；3、2018年9月11日向安徽省人民政府提交申请撤销皖政地[2016]826号批复文件行政复议申请书的邮寄快递单复印件；4、界首市人民政府界政通[2019]13号《关于作废丁相才国有土地使用权证的公告》、阜阳市人民政府阜复字[2019]141号《行政复议决定书》。证据2-4证明涉诉行政行为违法，被告早就知道国有土地使用权证存在，但是直到现在才调查认定属于错误登记，事实与逻辑不符。 界首市人民政府在法定期限内向一审法院提交了以下证据：1、代邵宾证言和代永远证言、2019年6月27日界首市颍南办事处太和社区出具的证明、2019年7月12日界首市颍南办事处太和社区出具的情况说明、丁相才土地登记档案复印件，证明原告之父丁相才土地使用权证书范围内的土地系集体土地，土地登记机关错误登记为国有土地，其作出具体行政行为事实清楚；2、《更正土地使用权证的通知》（界自然资源和规划函[2019]94号）及送达回证、《界首市人民政府关于作废丁相才国有土地使用权证的公告》（界政通[2019]13号）及送达回证、照片四张，证明其作出的具体行政行为程序合法。 界首市人民政府在法定期限内向一审法院提交了以下依据：《安徽省实施办法》第十条。 阜阳市人民政府在法定期限内向一审法院提交了以下证据：1、行政复议申请书；2、行政复议案件受理审批表；3、行政复议答复通知书及送达回证；4、界首市人民政府行政复议答复书；5、行政复议决定延期通知书及送达回证；6、行政复议决定书及送达回证。证明其作出行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 阜阳市人民政府在法定期限内向一审法院提交了以下依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 二审中，经本院询问，界首市人民政府向本院陈述并提供了证人张某、王某、代某等书面证言，证明原界首市土地利用开发公司于1995年取得涉案土地时的土地来源。丁玉喜质证认为，对此情况其不清楚，其父亲当时从开发公司买地时给付了对价。本院审查认为，对涉案土地来源部分相关陈述和证言具有一定的客观真实性，应予认定。 本院另查明：上世纪90年代初界首市特种灯泡厂为扩大经营规模从村民处购买土地，未办理土地使用权证。后该厂因经营效益不好，1995年将涉案土地转卖给原界首市土地利用开发公司。原界首市土地利用开发公司系原界首市土地管理局在特定历史条件下成立的下属机构，其职能是通过购买或无偿取得闲置土地，进行三通一平，转卖给相关单位和个人，按内部报批程序由土地管理局相关领导审批，帮助相关单位和个人办理国有土地使用权证。 2019年7月28日，界首市自然资源和规划局以1995年原界首市土地管理局误将集体土地办为国有土地使用权证为由，通知丁玉喜办理更正登记。因丁玉喜逾期未办理更正登记，2019年9月9日界首市人民政府依据《安徽省实施办法》第十条规定，作出界政通[2019]13号《关于作废丁相才国有土地使用权证的公告》。2020年1月20日阜阳市人民政府以“涉案土地作为集体土地没有履行征收程序，也不具有其他转为国有土地的情形，被申请人经调查后认定涉案土地性质仍然属于集体土地的事实清楚”为由，作出维持界首市人民政府界政通[2019]13号公告的行政复议决定。 本院认为，本案的争议焦点为：界首市人民政府作废丁相才国有土地使用权证的行为及阜阳市人民政府的行政复议行为有无事实和法律依据。围绕上述争议焦点，本院综合评判如下： 根据本院查明的事实，丁相才系从原界首市土地管理局下属的界首市土地利用开发公司购买涉案土地，根据土地管理法的相关规定，界首市土地利用开发公司建设使用土地，应当使用国有土地，其享有土地使用权的土地通常也是国有土地。在本院二审询问中界首市土地利用开发公司原负责人亦陈述，开发公司通过购买或无偿取得闲置土地，进行三通一平后转卖给相关单位和个人，代为办理的均是国有土地使用权证。界首市土地利用开发公司与丁相才签订《开发土地协议书》后，代丁相才办理的也是国有土地使用权证，且按内部报批程序经过土地管理局相关领导审批，界首市人民政府经审查同意土地管理局意见，准予注册登记颁发国有土地使用权证，由此可见界首市人民政府认可为丁相才颁发国有土地使用权证。且从丁相才支付协议价款的数额来看，明显远超过当时集体土地征收补偿标准。至于原界首市特种灯泡厂取得涉案土地以及转卖给原界首市土地利用开发公司，当时有无办理批准手续，因年代久远，该厂及开发公司也早已不存在，导致该事实已无法查清。即使其间涉及到非法转让土地行为，根据当时适用的《安徽省人民政府办公厅转发省土地管理局关于处理非法交易土地有关问题的意见》的规定精神，经区别情况依法处理后，亦可以补办土地有偿使用手续。但本案中，时隔二十多年土地管理部门对其认为的非法转让土地行为一直未予以处理，对其下属公司的行为及其自身的审批行为一直予以默认，界首市人民政府也一直认可自身的颁证行为，2019年涉案土地需要征收时，土地管理部门才认为当时颁证错误，界首市人民政府才以颁证错误为由作出被诉作废丁相才国有土地使用权证的行为，属于行政行为主要证据不足，且该行政行为亦不具有正当性，应予撤销。 阜阳市人民政府以涉案土地作为集体土地没有履行征收程序为由作出被诉行政复议决定，复议决定的作出依据不符合颁证行为发生时的法律规定，且系在原行政行为主要证据不足的情况下作出，故被诉行政复议决定也属于主要证据不足，应予撤销。 综上，被诉行政行为主要证据不足，应予撤销。一审判决认定事实不清，证据不足，判决驳回丁玉喜的诉讼请求不当，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项，第八十九条第一款第（三）项、第三款之规定，判决如下： 一、撤销安徽省阜阳市中级人民法院(2020)皖12行初138号行政判决； 二、撤销阜阳市人民政府于2020年1月20日作出的阜复字[2019]141号行政复议决定； 三、撤销界首市人民政府于2019年9月9日作出的界政通[2019]13号《关于作废丁相才国有土地使用权证的公告》。 一、二审案件受理费各50元，由界首市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年十月二十六日 法官助理戴红 书记员陈维为 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。