西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）陕71行终1049号 上诉人（原审原告）代永平，男，1963年4月4日出生，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXX********，住安康市汉滨区联盟。 上诉人（原审原告）张修丽，女，1965年5月15日出生，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXX********，住安康市汉滨区联盟。 共同委托代理人吴成军，北京市京伦律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）安康高新技术产业开发区管理委员会。住所地安康市高新区安康大道与花园大道交汇处安康国家高新区。 法定代表人罗武侠，主任。 委托代理人陶福安，安康高新技术产业开发区管理委员会工作人员。 委托代理人魏书松，陕西宁康律师事务所律师。 原审第三人代永林，男，1973年1月18日出生，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXX********，住安康市汉滨区。 委托代理人尹行琴，女，1975年5月5日出生，汉族，公民身份号码XXXXXXXXX********，户籍地安康市汉滨区，现住安康市汉滨区楼XX，系原审第三人代永林之妻。 上诉人代永平、张修丽与被上诉人安康高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）、原审第三人代永林撤销行政协议一案，不服安康铁路运输法院（2020）陕7101行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院查明，代永平、代永兴、代永林系同胞兄弟，其父母及代永平、代永兴、代永林于1979年移民搬迁至汉滨区XX镇（现为高新区）联盟村，于1980年在XX镇联盟XX组临街建房三间，代永平、代永兴于1991年对三间房屋办理了《集体土地建设用地使用证》各1份。2012年，代永平以其在该临街三间旧房后空地建设占地面积约250平方米房屋为由，向联盟XX村委会申请办理相关手续未果（直至本案法庭调查结束前，其未提供合法建房手续）。2018年3月16日，陕西省人民政府向安康市国土资源局下发了陕政土批[2018]66号《关于安康市2017年度第二十一批次农用地转用和土地征收的批复》（土地审批件），同意将高新区联盟村、XX村XX组0.0696公顷集体农用地转为建设用地。2018年3月23日，安康市国土资源局发布了《征收土地公告》，决定由高新区XX中心拟定补偿安置实施方案，经安康市人民政府批准后，由高新区XX中心组织实施并作为征收实施单位。2019年11月20日，高新区XX中心与高新区联盟村一、二、三组签订了《征收土地协议》，高新区XX中心征收联盟村79.247亩土地。前述在临街三间旧房后建设的新房所使用的土地在征收范围内。2019年5月22日，高新区XX中心与代永林签订了《房屋拆迁安置协议书》，约定高新区XX中心征收临街三间旧房后的新房，高新区XX中心予以补偿。协议签订后，房屋被拆毁。高新区XX中心于2019年6月27日向代永林支付419924.60元。代永林于2019年7月2日将419924.60元转入张修丽的账户，张修丽向代永林出具了419924.60元收条，载明“今收到代永林转账拆迁款419924.60元”。另查明，高新区XX中心于2012年设立，原属于安康市国土资源局管理的事业单位，2017年调整为高新区管委会下属的事业单位。上诉人代永平、张修丽的一审诉讼请求为：1、撤销被告高新区管委会和第三人代永林签订的《房屋拆迁安置协议书》。2、判令被告高新区管委会恢复房屋原状。 一审法院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定，“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”根据该条规定，本案可以参照适用《合同法》的相关规定。《合同法》第五十一条规定，“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。”本案中，各方当事人提供的证据均不能证明原告代永平、张修丽或第三人代永林是《房屋拆迁安置协议书》中573.92平方米房屋的唯一所有权人，且没有证据证明该房屋属于非法建设房屋或属于案外人所有房屋。在此情况下，应认定原告代永平、张修丽和第三人代永林均为房屋拆迁安置对象。高新区XX中心本应依法区分原告代永平、张修丽和第三人代永林各自所有的房屋，然后依法分别签订《房屋拆迁安置协议书》，但是，高新区XX中心没有按照法律规定的程序签订《房屋拆迁安置协议书》，而与代永林签订《房屋拆迁安置协议书》。第三人代永林在取得拆迁补偿款后又全部如数交给原告代永平、张修丽，原告代永平、张修丽遂向第三人代永林出具拆迁补偿款的收条。上述行为表明，三方当事人均知晓或认可《房屋拆迁安置协议书》，尤其是原告代永平、张修丽的收款行为，表明其知晓《房屋拆迁安置协议书》的内容，并对《房屋拆迁安置协议书》中涉及自己房屋处分的行为予以追认；高新区XX中心接受安康市国土资源局的委托，实施房屋拆迁安置补偿工作，具有签订《房屋拆迁安置协议书》的主体资格。高新区XX中心与第三人代永林签订的《房屋拆迁安置协议书》不违反法律、行政法规强制性规定，且在《房屋拆迁安置协议书》签订后，双方履行了约定的义务。因此，被告高新区管委会与第三人代永林签订的《房屋征收安置协议书》合法有效。至于《房屋拆迁安置协议书》中573.92平方米房屋所有权问题和协议中安置房分配问题，属于原告代永平、张修丽与第三人代永林之间的民事纠纷，不属于行政案件处理范围，双方可通过民事途径予以解决；高新区XX中心无权独立实施与征收相关的行政行为，其实施签订《房屋拆迁安置协议书》的行为，应视为被告高新区管委会委托实施的行为，高新区管委会为本案适格被告。综上所述，被告高新区管委会与第三人代永林签订的《房屋征收安置协议书》合法有效，原告代永平、张修丽的诉讼理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告代永平、张修丽的诉讼请求。案件受理费50元，由原告代永平、张修丽负担。 上诉人代永平、张修丽上诉称，1.安康市高新区土地统征储备中心没有签订房屋拆迁补偿安置协议的主体资格,实施行政行为无行政主体资格,所作出的行为依法应当撤销。1、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案,会同有关部门拟订征地补偿,安置方案,在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告,听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见,征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。《征收土地公告办法》(国土资源部令10号)第十一条规定,“征地补偿、安置方案经批准后,由有关市、县人民政府土地行政主管部组织实施”。根据上述规定,土地征收后补偿安置方案实施的法定机关只有一个即市、县人民政府土地行政主管部门,被上诉人安康市高新技术产业开发区管理委员会有内设机构安康市自然资源局高新分局,该局应当承担征地补偿安置实施工作,而安康市高新区土地统征储备中心只是被上诉人内设事业单位,并非行政机关,且没有法律规定赋予其承担征地补偿安置的法定职责,职权法定,法无授权不可为,故安康市高新区土地统征储备中心与上诉人签订的《房屋拆迁安置协议书》因没有法定职权依据无效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条:“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效”,那么上诉人可以选择确认合同无效,也可请求撤销合同,被上诉人下属事业单位无签订房屋拆迁补偿安置协议的主体资格,该行为无效应当撤销。2、陕政办函[2009]257号《陕西省人民政府办公厅关于同意建设安康高新技术产业开发区的函》第三条规定,设立安康高新技术产业开发区管理委员会,享受市级经济管理权,负责高新区基础设施建设,规划实施和管理工作,从该文件即可看出,被上诉人并没有土地征收和补偿安置的法定职权。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条规定:“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同,应当认定无效。本解释实施前,开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同,起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效”。从最高院的司法解释完全看出,开发区管委会无土地出让的法定职权,故其签订的土地使用权出让合同无效。同理开发区管委会无土地征收和补偿安置的法定职权,故其内设机构土地备XX中心签订的补偿安置协议也应当无效,属于可撤销合同。3、一审法院查明2018年3月23日,安康市国土资源局发布了《征收土地公告》,决定由高新区XX中心拟定补偿安置方案,经安康市人民政府批准后,由高新区XX中心组织实施并作为征收实施单位,故一审法院认为高新区XX中心受安康市国土资源局的委托,实施房屋拆迁安置补偿工作,具有签订《房屋拆迁安置协议书》的主体资格。该认定显然错误。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定,征收土地方案经依法批准后,由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施,并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等,在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告。根据该规定,征地实施机关为市县人民政府,征地公告的发布机关也是市县人民政府。再依据土地管理法实施条例和征收土地公告办法,国土资源管理机关只具有拟定征地补偿安置方案并组织实施的法定职责。故安康市国土资源局根据陕西省政府征收土地批准文件而发布的《征收土地公告》并授权高新XX中心实施超越法定职权无效,违背了行政行为职权法定的基本原则。2.原审第三人签订《房屋拆迁安置协议书》损害国家利益，所签的协议属无效协议。涉案房屋为上诉人所投资建设,第三人是为了拿额外的补偿，不属于补偿安置对象而与高新区XX中心签订《房屋拆迁安置协议书》，这一点第三人代理人在一审庭审过程中已经作出了自认。故一审法院认为涉案房屋上诉人与第三人均为安置对象显然认定事实错误。第三人不属该房屋安置对象，目的是为了拿额外的房屋补偿，属于以合法形式掩盖套取国家对房屋征收补偿的目的，属于合同法第五十二条第（二）项规定的恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的合同无效情形。3.该房屋拆迁补偿安置协议依据错误。该房屋拆迁安置协议书依据包括三份规范性文件,分别为安康市人民政府发布的安政发[2009]15号、安政发[2011]7号和安政发[2011]11号文件。《陕西省规范性文件监督管理办法》第十六条规定:“规范性文件有效期一般不得超过5年。但程序性规定、技术性规范和实施法律、法规、规章的规定除外”。该三份文件既不是程序性规定也不是技术性规范和实施法律、法规、规章的规范性文件,故签订《房屋拆迁安置协议书》所依据的三份规范性文件均超过五年期限已经失效。且《安康市中心城市规划区征收集体土地房屋补偿安置办法》第三十四条明文规定:“安政发20117号自2018年5月1日起废止”。房屋征收补偿安置协议依据已经失效的文件没有任何法律依据。并且关于征地区片综合地价,陕西省人民政府先后发布2010年4月印发的《陕西省人民政府办公厅关于印发全省征地统一年产值及区片综合地价平均标准的通知》(陕政办发〔2010〕36号)、2018年10月《陕西省人民政府办公厅关于印发全省征地统一年产值标准及区片综合地价的通知》（陕政办发〔2018〕60号）先后两次调整征地区片综合地价,但被上诉人依然适用陕西省政府颁布综合地价之前的标准进行征地补偿安置,明显重大违法。4.该协议违背了先安置后拆迁的规定,依法应当撤销。先安置后拆迁这是党中央、国务院、自然资源部的一贯政策,也是强制性规定,可该协议确定的安置房尚未建设,就与上诉人签订房屋拆迁补偿安置协议显然违法。5.该房屋拆迁补偿安置协议货币补偿标准太低,严重不公平,属于可撤销合同。被上诉人依据陕政土批[2018]66号《关于安康市2017年度第二十一批次农用地转用和土地征收的批复》(土地审批件)将上诉人涉案宅基地征收为国有,该批准时间为2018年3月16日,2019年才对上诉人进行安置,依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款:“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿,补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区,土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的,人民法院一般应予支持,但应当扣除己经取得的土地补偿费”,现上诉人被拆房屋附近普通商品房价格己经达到每平方米6000元左右,可对上诉人房屋补偿只有每平方米1490元,对上诉人的补偿严重背离法律规定,违反法律规定又显失公平,属于法定可撤销情形。综上所述，请求：1.撤销一审法院(2020)陕7101行初19号行政判决；2.发回一审法院重审该案或按上诉人一审诉讼请求进行改判。 被上诉人高新区管委会二审答辩称：1.安康市高新区土地统征储备中心与原审第三人签订协议双方主体适格；2.本案一审认定事实清楚，本案房屋拆迁补偿依据合法，不存在可撤销情形；3.本案拆迁协议中约定了上诉人选择的安置方式为期房，按约定被上诉人已经履行了和上诉人所有协议的内容，也不违反安置补偿协议内容，与上诉人签订的拆迁安置协议不存在显失公平的可撤销情形；4.拆迁协议签订过程中不存在被上诉人与原审第三人恶意串通的情形。综上所述，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求依法驳回上诉人的上诉请求。 原审第三人代永林二审陈述称，老宅是祖业，是代永林之父在1980年建造的三间房屋，中间一间为代永林所有。代永林长期在外面做生意，很少回家居住，但村上的老人均可以证明。代永林签订的《房屋拆迁安置协议书》中包含有代永林分得的一间房屋，因此，不同意撤销《房屋拆迁安置协议书》。 二审中各方当事人均未提交新的证据。 本院查明事实与一审法院查明事实一致，予以确认。 本院认为，本案上诉人代永平、张修丽曾以高新区管委会为被告，于2019年12月5日向安康铁路运输法院提起行政诉讼，请求确认高新区管委会、高新区XX中心强制拆除其于1991年办理的《集体土地建设用地使用证》中记载的土地使用权人为代永平，用地面积87.2平方米，用途为住宅的房屋违法，并请求判令高新区管委会、高新区XX中心为代永平、张修丽恢复房屋原状。安康铁路运输法院于2020年6月12日作出（2020）陕7101行初17号行政判决，该判决书现已发生法律效力。（2020）陕7101行初17号行政判决中，“本院认为：……关于焦点二：……根据被告高新区XX中心作为房屋征收实施的主体与其他被拆迁人签订《房屋拆迁安置协议书》的事实和被告高新区XX中心为拆除房屋受益主体……”。从该判决内容而言，已经确认了高新区XX中心具有作为房屋征收实施的主体资格。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定，“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”根据该条规定，本案可以参照适用《合同法》的相关规定。《合同法》第五十一条规定，“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。”本案中，结合案件现有证据均不能证明上诉人代永平、张修丽或原审第三人代永林是《房屋拆迁安置协议书》中573.92平方米房屋的唯一所有权人。一审判决认定：“……原告代永平、张修丽和第三人代永林均为房屋拆迁安置对象。”依据不足，本院予以指出。高新区XX中心虽仅与原审第三人代永林签订《房屋拆迁安置协议书》，但原审第三人代永林在取得拆迁补偿款后已将全部款项交付上诉人，上诉人亦向原审第三人代永林出具相应收条。以上事实足以推定，上诉人知晓或认可《房屋拆迁安置协议书》，并对《房屋拆迁安置协议书》中涉及自己房屋处分的行为予以追认，被上诉人高新区管委会与原审第三人代永林签订的《房屋征收安置协议书》合法有效。案涉《房屋拆迁安置协议书》中573.92平方米房屋所有权问题和协议中安置房分配问题，属家庭成员间民事纠纷，各方可通过其他途径予以解决。上诉人在上诉状中虽认为的高新区XX中心与原审第三人签订《房屋拆迁安置协议书》损害国家利益，所签的协议属无效协议。以及安置协议中所涉及的安置房尚未建设，导致《房屋拆迁安置协议书》因违反了先安置、后拆迁的规定，进而违法等上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费50元，由上诉人代永平、张修丽负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 侯文锋 审 判 员 刘宇红 审 判 员 侯 斌 二〇二〇年十月十四日 法官助理 段茗琪 书 记 员 赵成园 1