山东省青岛市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）鲁02行赔终9号 上诉人王贤，男，2000年8月13日生，汉族，住日照市东港区，系原审原告王志敏之儿子。 委托代理人陆迦楠，北京楹庭律师事务所律师。 委托代理人马丽雅，北京楹庭律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区城市管理局，住所地青岛市黄岛区双珠路**。 法定代表人余红，局长。 出庭负责人李虎，二级调研员分管河湖工作。 委托代理人郑晓瑶，山东言洽诚律师事务所律师。 委托代理人崔海梅，山东言洽诚律师事务所律师。 上诉人王贤因原审原告王某诉被上诉人青岛市黄岛区城市管理局（以下简称黄岛区城管局）行政赔偿一案，不服青岛市黄岛区人民法院于2020年7月10日作出的（2020）鲁0211行赔初6号行政赔偿判决，在法定期限内向本院提起上诉。因原审原告王某在原审诉讼期间死亡，其子王贤作为其近亲属代为参加本案诉讼。本院受理后，依法组成合议庭于2020年9月2日公开开庭审理了本案。上诉人王贤及其委托代理人陆迦楠、马丽雅，被上诉人黄岛区城管局负责人李某及委托代理人郑晓瑶，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审经审理查明，原告系青岛市黄岛区海青镇大芦疃村村民。原告与海青镇大芦疃村村民委员会（以下简称“大芦疃村委会”）签订《林地养殖承包合同》，约定大芦疃村两委“同意原告在村西河里成材林以下，……，总计面积约138亩，承包给王某使用林地养殖”，期限自2008年5月1日至2028年5月1日止。2014年，原告与大芦疃村委会签订《林地承包合同》，约定由原告承包大芦疃村坐落在村西的林地约120亩，从事农林业种植，承包期限自2014年4月2日起至2034年12月31日止。2018年9月10日，原黄岛区水利局执法人员对涉案土地进行现场检查，并制作《现场检查（勘验）笔录》《调查（询问）笔录》等材料。2018年11月21日，原黄岛区水利局对原告作出青黄水催告字〔2018〕2号《行政强制执行催告书》，以原告在规定期限内未履行青黄汛旱字﹝2018﹞第9号《清障责任通知书》，依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定，责令原告于三日内将黄岛区潮河海青镇大芦疃村段河道管理范围内建设的钢结构构筑物、看护房及种植物清除。2018年11月29日，原黄岛区水利局强制拆除了原告承包地上钢结构护棚、钢板围网、大门，清除其承包地上树木。原告不服，于2018年11月29日申请行政复议，要求确认原黄岛区水利局的行为侵犯原告的土地承包经营权、强占行为违法,于2018年12月6日申请行政复议，要求确认原黄岛区水利局强行毁损原告所有的钢结构护棚、钢板围网、大门以及树木的行为违法。青岛市黄岛区人民政府于2019年1月29日作出青黄政复驳字（2018）226号《驳回行政复议申请决定书》，驳回原告于2018年11月29日提出的行政复议申请；作出青黄政复决字（2018）227号《行政复议决定书》，认定被告对原告承包地上的构筑物和树木进行强制拆除和清除，超越法定职权，违反法定程序，确认被告于2018年11月29日拆除原告承包地上钢结构护棚、钢板围网、大门，清除其承包地上树木的行政行为违法。原告对青黄政复驳字（2018）226号《驳回行政复议申请决定书》不服，于2019年2月18日诉到黄岛法院，要求确认被告占用其承包地的行为违法并要求退还承包地。黄岛法院于2019年5月28日作出（2019）鲁0211行初37号行政判决书，认定涉案原告承包的土地“属于河道内的国有土地，依法应当由当地水行政主管部门管理。大芦疃村委会无权将不属于村集体所有的涉案土地发包给原告承包经营，双方签订的林地承包合同及林地养殖承包合同……应属无效合同”，原告的诉求无事实和法律依据，判决驳回原告的诉讼请求。原告不服，于2019年5月28日向青岛市中级人民法院提起上诉。青岛市中级人民法院于2019年9月27日作出（2019）鲁02行终419号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。2019年12月18日，原告通过邮寄方式向被告提交国家赔偿申请书，请求对其所有的钢结构护棚、钢板围网、大门以及种植的桃树、桑葚等树木的毁损恢复原状，如不能恢复原状请求折价支付赔偿金。被告称其未收到相关申请，但认可原告所提交的快递单中被告地址正确。被告逾期未答复，原告不服，诉来法院。原审庭审中，原告称对其造成的损失共计9753274元，具体包括：1.钢板围网1433.5平方米（安装人工费、材料成本），计229360元；2.桃树地62.3亩（栽种人工费、苗木成本、后期养护费用、强拆后产量损失），计3987200元；3.钢架棚16202平方米（搭建人工费、材料成本），计2430300元；4.地埋电缆420米（铺设人工费、机械费、材料成本），计50400元；5.桥15平方米（搭建人工费、机械费、材料成本），计4500元；6.樱花0.143亩（栽种人工费、苗木成本、后期养护费用、强拆后利润损失），计2288元；7.桑葚树17.642亩（栽种人工费、苗木成本、后期养护费用、强拆后利润损失），计1129088元；8.竹园0.4亩（栽种人工费、苗木成本、后期养护费用、强拆后利润损失），计8800元；9.枣树0.117亩（栽种人工费、苗木成本、后期养护费用、强拆后利润损失），计7488元；10.混凝土地面150平方米（铺建人工费、机械费、材料成本），计19500元；11.大块砖墙31平方米（搭建人工费、材料成本），计6510元；12.槐树24颗（栽种人工费、苗木成本、后期养护费用、强拆后利润损失），计3840元；13.铁门30平方米（安装人工费、材料成本），计7800元；14.围网水泥立柱478根（设立人工费、机械费、材料成本），计23900元；15.对原告剩余90亩承包地造成的经济损失540000元；16.案后90亩土地清理荒草、土地整改机械费、人工费90000元；17.案后62.3亩土地清理荒草、土地整改机械费、人工费90000元；18.拆后存放物清理费用，计150000元；19.精神赔偿费，计1000000元。原审另查，依据《关于青岛市黄岛区区级机构改革的实施意见》（青黄发[2019]1号）,自2019年1月15日起涉案相关职责由被告继续行使。 原审法院认为，根据原、被告的诉辩，本案争议的焦点问题为：1.本案是否构成重复起诉？2.被告应否赔偿原告主张的损失？关于本案是否属于重复起诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”（2019）鲁0211行初37号案件与本案诉争的土地虽然系同一块土地，但（2019）鲁0211行初37号案件中的诉讼请求为：“要求确认本案被告侵害其土地承包经营权的行为违法并要求退还承包地”，与本案诉讼请求并不一致，因此本案不构成重复起诉。关于被告应否赔偿原告主张的损失。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中，涉案行政强制拆除行为虽然已被确认违法，但（2019）鲁0211行初37号行政判决书已认定涉案土地系河道。根据《中华人民共和国防洪法》第二十二条的规定：“河道、湖泊管理范围内的土地和岸线的利用，应当符合行洪、输水的要求。禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。禁止在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物。”原告虽然与大芦疃村委会签订了相关土地承包合同，但不能以此证明其在河道土地上建设建（构）筑物及附属物、种植地上附着物的行为具有合法性，原告的行为违反了《中华人民共和国防洪法》的强制性规定，系违法行为。现原告主张被告就上述建（构）筑物、附属物、附着物恢复原状，有违《中华人民共和国防洪法》第二十二条的规定，亦不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条的规定，法院不予支持。关于原告主张的折价支付赔偿金问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十六条的规定，我国国家赔偿的对象为公民、法人及其他组织的合法权益因行政违法行为而造成的直接性损失。《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第（二）项规定：“属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：（二）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的。”本案中，原告主张赔偿的第1-14项内容，均系其违反《中华人民共和国防洪法》的规定在河道管理范围内进行建设、种植行为的物化，不具备合法性，不应纳入国家赔偿范围。原告主张赔偿的第15-18项内容，系尚未发生的损失，并非直接损失，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，不属于国家赔偿的范围。原告主张赔偿的第19项内容，系精神损害赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条规定：“有本法第三条或者第十七条规定情形之一,致人精神损害的,应当在侵权行为影响的范围内,为受害人消除影响,恢复名誉,赔礼道歉;造成严重后果的,应当支付相应的精神损害抚慰金。”原告主张赔偿的理由系财产受损，并非《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第十七条规定的人身权受损情形，原告主张精神损害赔偿，于法无据，法院不予支持。综上，原告的赔偿请求没有事实和法律依据，法院不予支持。依照《中华人民共和国防洪法》第二十二条，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第五条、第三十五条、第三十六条第（八）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王某的诉讼请求。 上诉人王贤不服原审判决，上诉称，一、关于上诉人诉讼主体资格问题。原审法院于2020年7月10日作出(2020)鲁0211行赔初6号《行政赔偿判决书》，上诉人于2020年7月15日收到，原审原告王某已于2020年7月9日死亡。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款“有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。”王贤系王某之子，符合法律规定提起本案上诉。二、原审认定事实错误，没有经过合法确权的程序，认定案涉土地位于河道范围内。本案原审法院认为“本案中，涉案行政强制拆除行为虽然已被确认违法，但(2019)鲁0211行初37号行政判决书已认定涉案土地系河道。……原告虽然与大芦瞳村委会签订了相关土地承包合同，但不能以此证明其在河道土地上建设建(构)筑物及附属物、种植地上附着物的行为具有合法性，原告的行为违反了《中华人民共和国防洪法》的强制性规定，系违法行为。山东省青岛市中级人民法院作出37号案的二审2019鲁02行终419号《行政判决书》，法院明确“依照前述规定，在当前证据下不能确认涉案土地目前属于村集体所有……二、关于上诉人与原审第三人所签订的《林地承包合同》以及《林地养殖承包合同》，相关效力问题本案不做评判，上诉人另求法律途径进行解决。”本案原审法院故意曲解法院判决内容，虽然419号案结果是维持原判，但已经对37号案认定事实予以纠正，在前述侵害土地承包经营权案件中，并未明确认定案涉土地为河道内，只是根据当时证据不能确认属于村集体所有，土地权属情况存疑，并且，上诉人已经对37号和419号案件提起再审程序。村委会公开张贴的《农村财务2018年8月份现金收支公布》，该证据第137项就是村委会收到潮河治理的征收补偿款5949944元，证明涉案土地一直由村集体占有使用，并且潮河治理项目向村集体支付了补偿款项，不是村集体所有，为什么还需要向村委支付补偿？两审均视而不见，不说理，不管上诉人提交什么证据，都要为认定案涉土地在河道内找理由，以为这样就可以避免后续赔偿。但两审错误程度不同，二审法院没有向一审一样，给了村委会之后继续行使权力的机会，又恰好证明了侵害土地承包经营权案件认定事实不清，没有确切证据证明案涉土地在河道内。认定案涉土地是否在河道范围内，不是凭土地承包经营权案件审理时，根据被告证据以及第三人陈述就能认定的。土地权属有争议应当按照合法程序确权，《中华人民共和国土地管理法》、原国土资源部分别有《土地权属争议调查处理办法》和《确定土地所有权和使用权的若干规定》对权属争议的确权程序做了具体规定。本案原审适用有明显错误的生效判决内容，并且只挑选对被上诉人有利陈述，枉法裁判。三、原审法院对上诉人农用设施性质进行认定“想当然”。被上诉人强拆上诉人农用设施后，经青岛市黄岛区人民政府作出青黄政复决字(2018)227号《行政复议决定书》，确认被上诉人强拆行为因超越法定职权，违反法定程序而确认违法。同时明确了，根据《中华人民共和国防洪法》第四十二条第一款的规定，对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。该项行政强制执行的法定实施主体为防汛指挥机构，也就是说，如果上诉人设施真的在河道范围内，防汛指挥机构完全可以依法对上诉人进行处罚，作为专门管理阻碍行洪的部门从未认定过上诉人农业设施违法。上诉人按照承包合同履行，不存在任何违法，因上诉人不能以此证明在河道土地上建设建(构)筑物及附属物、种植地上附着物的行为具有合法性，系违法行为的认定毫无逻辑，上诉人不需要证明自己合法，因为没有任何合法证据、有职权的机关认定上诉人违法。被上诉人实施的违法强拆行为被确认违法，被上诉人应当承担赔偿责任。四、上诉人主张损失1—14项为合法财产，15—18项为直接损失。上诉人赔偿明细表1—14项均为被上诉人实施强拆时导致的物品损坏，是上诉人的合法财产。第15项，强拆后所有道路桥梁全部挖断，导致车辆无法进入运化肥，种子，农药，机械无法进入耕种剩余承包土地，造成的经济损失(每亩3000元，两年没耕种了)，因强拆阻断其余承包地不能正常使用，但也需要交纳承包费用；第16项，案后土地清理荒草及土地整改机械费，人工费；第17项，案后土地清理荒草及土地整改机械费，人工费；第18项，案后所有强拆存放物清理(存放物混杂，清理难度大)机械费，人工费，都是因为被上诉人实施违法行为，上诉人需要恢复原状，必然实施的行为，是可以计算出的金额，也是势必会发生的，所以均为直接损失。如果法院不能判决让被上诉人恢复原状，上诉人恢复成原始状态必然需要先清理前后垃圾。如果法院认为15—18项不是直接损失，不会发生，可判决被上诉人给上诉人恢复到拆除前状态。综上，请求法院：撤销原审判决并依法改判支持上诉人原审的诉讼请求。 被上诉人黄岛区城管局辩称，一、关于上诉人主体资格问题。请法院对于上诉人身份依法进行审查，若上诉人主体身份符合法律规定，被上诉人对其作为诉讼主体参与诉讼无异议。二、关于涉案土地是否位于河道范围之内。（2019）鲁02行终419号判决对该问题已明确，具体见判决书第9页最后一段明确表述：“本案上诉人对于被上诉人提交的证据8大芦疃村农民集体土地权属资料，即南集有2012第01868号《集体土地所有证》所附宗地草图中，标识的上诉人承包区域并无异议，也认同该承包区域在河道和河堤之间。”该问题除上述判决内容引用的证据8大芦疃村农民集体土地权属资料可以证明，被上诉人在（2019）鲁0211行初37号案中还提交了现场检查笔录及影像证据、潮河地图带柱编码图、潮河管理范围线界桩身份证、潮河综合治理工程平面布置图等证据，判决中均确认为有效证据，以上证据都能证明涉案土地位于河道范围之内。三、关于上诉人在河道内建设构筑物，种植种植物（即被上诉人所述的农用设施）的合法性问题。原审法院依据《中华人民共和国防洪法》第二十二条规定，认为上诉人在河道范围内建设构筑物，种植阻碍行洪的林木的违反了法律强制性规定，系违法行为，于法有据，事实清楚，并无不当。四、关于上诉人所主张的损失赔偿问题。国家赔偿的对象前提为“公民、法人和其他组织的合法权益”，上诉人违反法律规定在河道内建设的构筑物和种植的种植物不属于合法权益，不属于国家赔偿范围。且上诉人所主张的1—14项损失也严重超出了上诉人的实际损失金额，15—18项主张损失更是于法无据，不应当进行赔偿。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求法院维持一审判决。 关于原审法院的审判程序，上诉人未提出异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 双方当事人在原审中提供的证据已经质证，并已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第五条规定：“属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：……（二）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；……”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”据此，上诉人申请赔偿，应当以其合法权益受损为前提，赔偿也是针对其直接损失予以赔偿。本案中，业已生效的（2019）鲁02行终419号行政判决书中本院认为部分明确载明：“本案上诉人对于被上诉人提交的证据8大芦疃村农民集体土地权属资料，即南集有（2012）第01868号《集体土地所有证》所附宗地草图中，标示的上诉人承包区域并无异议，也认同该承包区域在河道和河堤之间……被上诉人依据职权在河道管理范围内对土地进行工程治理活动，并无不当。”根据《中华人民共和国防洪法》第二十二条的规定：“河道、湖泊管理范围内的土地和岸线的利用，应当符合行洪、输水的要求。禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。禁止在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物。”上诉人在河道土地上建设建（构）筑物及附属物、种植地上附着物的行为违反了《中华人民共和国防洪法》的强制性规定，属于违法行为。且青岛市黄岛区人民政府作出的青黄政复决字（2018）227号《行政复议决定书》，虽然确认被上诉人于2018年11月29日拆除上诉人承包地上钢结构护棚、钢板围网、大门，清除其承包地上树木的行政行为违法。但是基于认定被上诉人对上诉人承包地上的构筑物和树木进行强制拆除和清除，超越法定职权，违反法定程序。因此，在涉案强拆行为中上诉人的合法权益并未造成损失，上诉人所主张的赔偿请求依法均不属于国家赔偿法规定的赔偿内容，原审判决驳回上诉人的赔偿请求并无不当。 上诉人虽主张涉案土地并不在河道内，上诉人是在依法履行承包合同不存在违法行为，但是根据现有证据无法证明其主张，因此对于上诉人的该主张，本院不予采信。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 行政赔偿案件不收取诉讼费。 本判决为终审判决。 审判长  李国宁 审判员  蒋金龙 审判员  林 桦 二〇二〇年十月三十日 法官助理王云逸 书记员赵洪峰 书记员王倩倩