湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘行终809号上诉人（原审原告）：李梅，女，1984年8月18日出生，汉族，住湖南省耒阳市。委托代理人：欧阳巍，男，1983年2月28日出生，汉族，住址同上，系李梅的丈夫。委托代理人：刘超，北京圣运律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：耒阳市人民政府。住所地：湖南省耒阳市金阳东路**。法定代表人：吴旭东，市长。委托代理人：邓瑞平。原审第三人：耒阳市合兴宇成房地产开发有限公司。住所地：湖南省耒阳市五里牌街道办事处五里牌居委会**。法定代表人：梁发龙，执行董事。委托代理人：伍峥荣，湖南丹阳律师事务所律师。上诉人李梅与被上诉人耒阳市人民政府（以下简称耒阳市政府）及第三人耒阳市合兴宇成房地产开发有限公司（以下简称合兴宇成公司）行政行为违法一案，不服湖南省衡阳市中级人民法院（2020）湘04行初7号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2007年12月11日，李梅与耒阳市蔡子池街道办事处梅桥居委会第十二居民小组（以下简称梅桥居委会12组）签订购地协议书，约定梅桥居委会12组将位于该组德泰隆路北面路口斜对面，临高速公路以外一块荒山地，三间门面地以每间门面地134000元，总价402000元的价格卖给李梅，且约定该地出售给李梅后其产权、使用权永远归李梅所有。2018年3月21日，湖南省人民政府受原耒阳市国土资源局申请，下达（2018）政国土字第433号《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》。同年4月16日，耒阳市政府发布耒政通［2018］18号《耒阳市人民政府征收土地公告》，决定征收耒阳市五里牌街道办事处五里牌居委会、锡里居委会、蔡子池街道办事处梅桥居委会、三架街道办事处青麓社区居委会、水东江街道办事处水东江居委会、东鹿居委会集体土地9.7632公顷，用于耒阳市2017年度第六批次城镇建设用地，并于同日在被征收范围内予以张贴公告。同年4月20日，耒阳市政府工作人员到梅桥居委会12组进行征地调查，核实需征收梅桥居委会12组林地共72.78亩，梅桥居委会12组在征地调查表上签字盖章确认。同年5月8日，原耒阳市国土资源局发布耒国土资征补［2018］13号《耒阳市国土资源局征地补偿安置方案公告》。2019年1月5日，原耒阳市国土资源局与梅桥居委会12组签订征地补偿协议书，约定因第五批次地块二、第六批次地块一建设需要，需征收梅桥居委会土地共72.78亩，补偿费用共计1979616元，经双方签字盖章后，三个月内将补偿费用支付完毕。梅桥居委会12组及村民代表在协议书上签字盖章确认。尔后，原耒阳市国土资源局将补偿费用支付到位。另查明，2019年2月25日，李梅及其丈夫欧阳巍向湖南省纪委写信反映“耒阳市政府违法违规出让土地，侵犯失地农民利益，请求一、依法查处耒阳市政府侵犯失地农民根本利益，违法违规出让土地的行为；二、督促耒阳市政府责令耒阳市合兴.新城房地产项目立即停止施工建设，并尽快组织专班妥善处理好梅桥居委会12组失地农民的征地补偿安置问题。”同年3月29日，原耒阳市国土资源局受理此信访事项，并向李梅出具耒国土资信告字［2019］15号《受理告知书》。同年5月27日，耒阳市自然资源局向李梅出具耒自然资信告字［2019］7号《情况反馈告知书》，就李梅反映的问题予以反馈告知，李梅于同日签署《息诉罢访承诺书》，对反馈情况表示满意，并承诺不再就此事进行上访。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定：“农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”根据前述规定，在涉及农村集体土地的行政案件中，有权提起诉讼的适格原告可能包括村民委员会或者农村集体经济组织、过半数的村民或者过半数的原集体经济组织成员，以及土地使用权人或者实际使用人，本案李梅作为被征收地梅桥居委会12组的村民个体，不具有原告主体资格，虽李梅提供了其与梅桥居委会12组签订的购地协议书，但并未提供任何用地手续或是办理用地许可证的相关证明，无法证实其为涉案土地的土地使用权人或者实际使用人，故其提起本案诉讼，不符合法律规定的起诉条件，依法应当驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（一）项之规定，裁定驳回李梅的起诉。李梅预交的原审案件受理费50元，予以退还。李梅不服上述裁定，向本院提起上诉称：李梅是本案的适格原告，符合法定起诉条件。李梅于2007年12月11日与梅桥居委会12组签订购地协议书，约定涉案三间门面地以每间134000元，总价402000元的价格卖给李梅，李梅是土地使用权人和实际使用人，可以以自己的名义提起诉讼。原审法院裁定驳回李梅的起诉，系认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。耒阳市政府口头答辩称：李梅的上诉理由不能成立，李梅不是涉案土地的使用权人，不是本案适格原告，原审裁定认定事实清楚，适用法律准确，请求驳回上诉，维持原裁定。合兴宇成公司口头陈述意见称：与原审答辩意见基本一致。李梅与梅桥居委会12组签订的协议违反法律规定，无法得到法律保护。李梅与耒阳市政府的行政行为没有法律上的利害关系，原审裁定认定事实清楚，适用法律准确，请求驳回上诉，维持原裁定。当事人在原审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。二审调查询问过程中，李梅自述涉案土地上没有房屋和其他建筑物。本院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定：“农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”根据上述规定，对涉及农村集体土地的行政行为不服，具有提起行政诉讼原告主体资格的，一是作为集体土地所有权人的村民委员会或者农村集体经济组织；二是在集体经济组织不起诉的情形下，过半数的集体经济组织成员；三是土地使用权人或实际使用人。其中，土地使用权人是指依法取得土地使用权属证书，合法使用集体土地的土地承包经营权人、宅基地使用权人、建设用地使用权人等。土地实际使用人是指虽未取得土地使用权属证书，但通过继承、流转、承租等合法方式实际使用集体土地的自然人、法人或其他组织。《中华人民共和国土地管理法》第二条第一、三款规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”本案中，李梅虽于2007年12月11日与梅桥居委会12组签订了购地协议书，以402000元购买三间门面地，但涉案土地的所有权人仍是梅桥居委会12组。李梅未提交证据证明其已依法取得了涉案土地使用权属证书，且该土地上没有建设房屋或其他建筑物，亦没有其他证据证明李梅实际使用了涉案土地，李梅主张其是涉案土地使用权人和实际使用人，没有事实和法律依据。李梅与梅桥居委会12组签订购地协议书购买门面地，是平等主体之间的民事法律关系，应属于民事法律规范调整的范围。李梅不具有提起本案诉讼的原告主体资格，原审法院据此裁定驳回其起诉并无不当。综上所述，李梅的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  谷国艳审判员  林 芝审判员  李俊颖二〇二〇年十月十五日法官助理鲁一帆书记员林俊宇附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……