西安铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2020）陕71行终1054号 上诉人（原审原告）代永平，男，1963年4月4日出生，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXX********，住安康市汉滨区联盟。 上诉人（原审原告）张修丽，女，1965年5月15日出生，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXX********，住安康市汉滨区联盟。 共同委托代理人吴成军，北京市京伦律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）安康高新技术产业开发区管理委员会。住所地安康市高新区安康大道与花园大道交汇处安康国家高新区。 法定代表人罗武侠，主任。 委托代理人陶福安，安康高新技术产业开发区管理委员会工作人员。 委托代理人魏书松，陕西宁康律师事务所律师。 原审第三人代朋，男，1987年4月27日出生，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXX********，住安康市汉滨区联盟。 上诉人代永平、张修丽与被上诉人安康高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）、原审第三人代朋撤销行政协议一案，不服安康铁路运输法院（2020）陕7101行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院查明，2015年，代永平、张修丽在联盟村一组付家河边建设房屋。2018年3月16日，陕西省人民政府向安康市国土资源局下发陕政土批[2018]66号《关于安康市2017年度第二十一批次农用地转用和土地征收的批复》（土地审批件），同意将高新区联盟村、XX村XX组0.0696公顷集体农用地转为建设用地。2018年3月23日，安康市国土资源局发布了《征收土地公告》，决定由安康高新区土地统征储备中心（以下简称高新区XX中心）拟定补偿安置实施方案，经安康市人民政府批准后，由高新区XX中心组织实施并作为征收实施单位。2019年11月20日，高新区XX中心与高新区联盟村一、二、三组签订了《征地土地协议》，高新区XX中心征收联盟村79.247亩土地。代永平、张修丽位于联盟村一组付家河边房屋所使用的土地在征收范围内。2019年5月22日，高新区XX中心与代朋签订了《房屋拆迁安置协议书》，约定高新区XX中心征收代永平、张修丽位于付家河边的房屋，并予以补偿541682元。2019年5月23日，因拆迁房屋内养殖有动物，为此，高新区XX中心与代朋签订了《协议》，约定高新区XX中心补偿代朋96600元。后代永平、张修丽、代朋将室内财产搬离，代永平、张修丽将养殖动物出售，将房屋交予联盟XX村委会。该房屋于2019年6月22日被拆除，高新区XX中心于2019年8月5日向代朋支付补偿款638282元。另查明，高新区XX中心于2012年设立，原属于安康市国土资源局管理的事业单位，2017年调整为高新区管委会下属的事业单位。上诉人代永平、张修丽的一审诉讼请求为：1.撤销被告高新区管委会与第三人代朋签订的《房屋拆迁安置协议书》；2.判令被告高新区管委会恢复房屋原状；3.判令被告高新区管委会赔偿原告代永平、张修丽养殖的96只兔子、145只孔雀。 一审法院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定，“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”根据该条规定，本案可以参照适用《合同法》的相关规定。《合同法》第五十一条规定，“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。”本案中，第三人代朋无权处分原告代永平、张修丽的房屋，但是，在第三人代朋与高新区XX中心签订《房屋拆迁安置协议书》后，原告代永平、张修丽将室内财产搬离、出售养殖动物的行为表明其知晓第三人代朋与高新区XX中心签订的《房屋拆迁安置协议书》内容，对第三人代朋处分其房屋的行为予以追认。高新区XX中心接受安康市国土资源局的委托，实施房屋拆迁安置补偿工作，具有签订《房屋拆迁安置协议书》的主体资格。在《房屋拆迁安置协议书》签订后，双方按照约定履行了义务。因此，第三人代朋与高新区XX中心签订《房屋拆迁安置协议书》有效；高新区XX中心无权独立实施与征收相关的行政行为，其实施签订《房屋拆迁安置协议书》的行为，应视为被告高新区管委会委托其实施，高新区管委会为本案适格被告；第三人代朋陈述，其在案外人张爱军的逼迫下签订《房屋拆迁安置协议书》后搬离房屋，但是，没有充分证据加以证明，故对该意见不予采纳。综上所述，被告高新区管委会与第三人代朋签订的《房屋征收安置协议书》合法有效，原告代永平、张修丽的诉讼理由不能成立，一审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告代永平、张修丽的诉讼请求。案件受理费50元，由原告代永平、张修丽负担。 上诉人代永平、张修丽上诉称，1.安康市高新区土地统征储备中心没有签订房屋拆迁补偿安置协议的主体资格,实施行政行为无行政主体资格,所作出的行为依法应当撤销。1、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案,会同有关部门拟订征地补偿,安置方案,在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告,听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见,征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。《征收土地公告办法》(国土资源部令10号)第十一条规定,“征地补偿、安置方案经批准后,由有关市、县人民政府土地行政主管部组织实施”。根据上述规定,土地征收后补偿安置方案实施的法定机关只有一个即市、县人民政府土地行政主管部门,被上诉人安康市高新技术产业开发区管理委员会有内设机构安康市自然资源局高新分局,该局应当承担征地补偿安置实施工作,而安康市高新区土地统征储备中心只是被上诉人内设事业单位,并非行政机关,且没有法律规定赋予其承担征地补偿安置的法定职责,职权法定,法无授权不可为,故安康市高新区土地统征储备中心与上诉人签订的《房屋拆迁安置协议书》因没有法定职权依据无效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条:“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效”,那么上诉人可以选择确认合同无效,也可请求撤销合同,被上诉人下属事业单位无签订房屋拆迁补偿安置协议的主体资格,该行为无效应当撤销。2、陕政办函[2009]257号《陕西省人民政府办公厅关于同意建设安康高新技术产业开发区的函》第三条规定,设立安康高新技术产业开发区管理委员会,享受市级经济管理权,负责高新区基础设施建设,规划实施和管理工作,从该文件即可看出,被上诉人并没有土地征收和补偿安置的法定职权。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条规定:“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同,应当认定无效。本解释实施前,开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同,起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效”。从最高院的司法解释完全看出,开发区管委会无土地出让的法定职权,故其签订的土地使用权出让合同无效。同理开发区管委会无土地征收和补偿安置的法定职权,故其内设机构土地备XX中心签订的补偿安置协议也应当无效,属于可撤销合同。3、一审法院查明2018年3月23日,安康市国土资源局发布了《征收土地公告》,决定由高新区XX中心拟定补偿安置方案,经安康市人民政府批准后,由高新区XX中心组织实施并作为征收实施单位,故一审法院认为高新区XX中心受安康市国土资源局的委托,实施房屋拆迁安置补偿工作,具有签订《房屋拆迁安置协议书》的主体资格。该认定显然错误。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定,征收土地方案经依法批准后,由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施,并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等,在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告。根据该规定,征地实施机关为市县人民政府,征地公告的发布机关也是市县人民政府。再依据土地管理法实施条例和征收土地公告办法,国土资源管理机关只具有拟定征地补偿安置方案并组织实施的法定职责。故安康市国土资源局根据陕西省政府征收土地批准文件而发布的《征收土地公告》并授权高新XX中心实施超越法定职权无效,违背了行政行为职权法定的基本原则。2.原审第三人代朋无签订《房屋拆迁安置协议书》的主体资格,上诉人可撤销该协议。涉案房屋为上诉人所投资建设,房屋所有权归上诉人所有,虽然原审第三人为上诉人儿子,但上诉人并没有出具授权委托书授权原审第三人签订《房屋拆迁安置协议书》,事后也拒绝追认,故第三人没有签订《房屋拆迁安置协议书》的代理权限,所签订的《房屋拆迁安置协议书》属可撤销合同。3.该房屋拆迁补偿安置协议依据错误。该房屋拆迁安置协议书依据包括三份规范性文件,分别为安康市人民政府发布的安政发[2009]15号、安政发[2011]7号和安政发[2011]11号文件。《陕西省规范性文件监督管理办法》第十六条规定:“规范性文件有效期一般不得超过5年。但程序性规定、技术性规范和实施法律、法规、规章的规定除外”。该三份文件既不是程序性规定也不是技术性规范和实施法律、法规、规章的规范性文件,故签订《房屋拆迁安置协议书》所依据的三份规范性文件均超过五年期限已经失效。且《安康市中心城市规划区征收集体土地房屋补偿安置办法》第三十四条明文规定:“安政发20117号自2018年5月1日起废止”。房屋征收补偿安置协议依据已经失效的文件没有任何法律依据。并且关于征地区片综合地价,陕西省人民政府先后发布2010年4月印发的《陕西省人民政府办公厅关于印发全省征地统一年产值及区片综合地价平均标准的通知》(陕政办发〔2010〕36号)、2018年10月《陕西省人民政府办公厅关于印发全省征地统一年产值标准及区片综合地价的通知》（陕政办发〔2018〕60号）先后两次调整征地区片综合地价,但被上诉人依然适用陕西省政府颁布综合地价之前的标准进行征地补偿安置,明显重大违法。4.该协议违背了先安置后拆迁的规定,依法应当撤销。先安置后拆迁这是党中央、国务院、自然资源部的一贯政策,也是强制性规定,可该协议确定的安置房尚未建设,就与上诉人签订房屋拆迁补偿安置协议显然违法。5.该房屋拆迁补偿安置协议货币补偿标准太低,严重不公平,属于可撤销合同。被上诉人依据陕政土批[2018]66号《关于安康市2017年度第二十一批次农用地转用和土地征收的批复》(土地审批件)将上诉人涉案宅基地征收为国有,该批准时间为2018年3月16日,2019年才对上诉人进行安置,依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款:“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿,补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区,土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的,人民法院一般应予支持,但应当扣除己经取得的土地补偿费”,现上诉人被拆房屋附近普通商品房价格己经达到每平方米6000元左右,可对上诉人房屋补偿只有每平方米1490元,对上诉人的补偿严重背离法律规定,违反法律规定又显失公平,属于法定可撤销情形。综上所述，请求：1.撤销一审法院(2020)陕7101行初18号行政判决；2.发回一审法院重审该案或按上诉人一审诉讼请求进行改判。 被上诉人高新区管委会二审答辩称：1.安康市高新区土地统征储备中心与原审第三人代朋签订协议双方主体适格；2.本案一审认定事实清楚，本案房屋拆迁补偿依据合法，不存在可撤销情形；3.本案拆迁协议中约定了上诉人选择的安置方式为期房，按约定被上诉人已经履行了和上诉人所有协议的内容，也不违反安置补偿协议内容，与上诉人签订的拆迁安置协议不存在显失公平的可撤销情形。综上所述，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求依法驳回上诉人的上诉请求。 原审第三人代朋二审陈述称，2018年，代朋的舅舅张爱军使用代朋的身份证购买小轿车，因资金不足，张爱军逼迫代朋签订了《房屋拆迁安置协议书》。在张爱军的逼迫下，代朋与高新区XX中心签订了《房屋拆迁安置协议书》，并将房屋中的财产搬离。代朋同意代永平、张修丽的诉讼请求。 上诉人代永平、张修丽二审庭审中提交了以下证据： 安高新土征发〔2020〕37号《安康高新区土地统征储备中心关于联盟村一组张修丽信访反映问题的回复》。 以上证据证明，拆迁安置确定的面积与上诉人实际拥有的面积不符。 经庭审质证被上诉人高新区管委会对上述证据的真实性、合法性予以认可，关联性、证明目的不予认可。 原审第三人代朋对上述证据的真实性、合法性、关联性以及证明目的均予以认可。 本院对上述证据认证如下：以上证据所显示内容，同本案被诉行政行为缺乏关联性，故本院对上述证据不予确认。 被上诉人高新区管委会二审中未提交新的证据。 原审第三人代朋二审中未提交新的证据。 二审经审理查明，本案上诉人代永平、张修丽曾以高新区管委会为被告，于2019年12月5日向安康铁路运输法院提起行政诉讼，请求确认高新区管委会、高新区XX中心强制拆除其于1991年办理的《集体土地建设用地使用证》中记载的土地使用权人为代永平，用地面积87.2平方米，用途为住宅的房屋违法，并请求判令高新区管委会、高新区XX中心为代永平、张修丽恢复房屋原状。安康铁路运输法院于2020年6月12日作出（2020）陕7101行初17号行政判决，确认高新区管委会拆除代永平、张修丽的房屋（《集体土地建设用地使用证》记载的房屋）的行政行为违法。该判决书现已发生法律效力。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。安康铁路运输法院于2020年6月12日作出（2020）陕7101行初17号行政判决中，已经审理认为，“关于焦点一：原告代永平、张修丽提供了《集体土地建设用地使用证》，可以证明其为涉案房屋的所有权人或所有权人之一……”。但本案中，一审法院经审理查明：“2015年，代永平、张修丽在联盟村一组付家河边建设房屋……代永平、张修丽的房屋位于联盟村一组付家河边房屋所使用的土地在征收范围内”。并基于所查明事实的内容，认定原审第三人代朋与高新区XX中心签订的《房屋拆迁安置协议书》，系经过上诉人代永平、张修丽的追认，且高新区XX中心已按照《房屋拆迁安置协议书》的约定履行了义务，确认高新区管委会与原审第三人代朋签订的《房屋征收安置协议书》合法有效。该判决书中对上诉人代永平、张修丽取得该房屋所有权的合法来源并未予以审查，径直认定位于联盟村一组付家河边房屋归上诉人代永平、张修丽所有，该观点与《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款所规定的内容相悖。若一审法院对该问题进行审慎审查后，无法确认上诉人代永平、张修丽对案涉房屋的所有权并不具有合法的权利来源，则不宜认定原审第三人代朋与高新区XX中心签订的《房屋拆迁安置协议书》上诉人代永平及张修丽有权利进行追认，原审第三人代朋是否有权利取得相应的拆迁安置款项亦有待另案进一步审查。综上所述，一审法院认定事实不清，证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下： 一、撤销安康铁路运输法院（2020）陕7101行初18号行政判决； 二、本案发回安康铁路运输法院重审。 上诉人代永平、张修丽预交的二审案件受理费50元予以退回。 审 判 长 侯文锋 审 判 员 刘宇红 审 判 员 侯 斌 二〇二〇年十月十四日 法官助理 段茗琪 书 记 员 赵成园 1