海南省三亚市中级人民法院   行政判决书   （2020）琼02行终77号   上诉人（原审被告）三亚市吉阳区综合行政执法局。住所地：三亚市吉阳区榆亚大道**。   法定代表人仇小林，负责人。   委托代理人黄艳，三亚市吉阳区综合行政执法局工作人员。   委托代理人孙瑶，海南言必信律师事务所律师。   被上诉人（原审原告）三亚展新实业有限公司。。住所地：三亚市吉阳区龙坡村黎艺生活区   法定代表人蔡洪展，董事长。   委托代理人王利成，海南惠海律师事务所律师。   委托代理人史晓瑞，海南惠海律师事务所实习律师。   原审第三人三亚市吉阳区龙坡村民委员会。。住所地：三亚市吉阳区龙坡村   法定代表人黄明坤，主任。   委托代理人罗琼，海南琼亚律师事务所律师。   上诉人三亚市吉阳区综合行政执法局（以下简称吉阳区执法局）因被上诉人三亚展新实业有限公司（以下简称展新公司）诉其及原审第三人三亚市吉阳区龙坡村民委员会（以下简称龙坡村委会）撤销行政处罚一案，不服三亚市城郊人民法院作出的（2020）琼0271行初84号行政判决（以下简称原审判决），向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年9月10日公开开庭审理了本案。上诉人吉阳区执法局委托代理人黄艳、孙瑶，被上诉人展新公司委托代理人王利成、史晓瑞，原审第三人龙坡村委会委托代理人罗琼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   本案被诉行政行为：2020年4月7日，吉阳区执法局对展新公司作出吉综执（执法三队）罚决字〔2020〕第5号《行政处罚决定书》（以下简称5号处罚决定），以展新公司未取得建设工程规划许可证，擅自三亚市迎宾路龙坡村二次安置地上建设“海南黎艺苑后勤基地”项目，目前已建成38栋建筑（以下简称涉案建筑）为由，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《海南省城乡规划条例》第七十六条、《海南省查处违法建筑若干规定》第九条之规定，决定没收“海南黎艺苑后勤基地”项目违法建设的涉案建筑，共计没收建筑面积27060.5平方米。   原审法院查明：“海南黎族民艺苑”项目由龙坡村委会申报，并已经三亚市发展和改革局同意建设，位于三亚市迎宾路龙坡村委会的二次安置用地范围内。该龙坡村委会的二次安置用地总面积350亩，其中居住用地150亩，2002年11月5日已取得编号[2002]49号《建设用地规划许可证》。2009年6月，展新公司出资，龙坡村委会提供集体所有的二次安置用地，共同合作建设“海南黎艺苑后勤基地”项目。已建成房屋38栋，占地面积9914.5平方米，建筑面积27060.5平方米。其中，3层半公寓6栋，建筑面积12484.5平方米；3层以下建筑32栋，建筑面积14576平方米。展新公司取得上述涉案建筑70年的使用权，房屋产权归龙坡村委会集体所有，展新公司每年向龙坡村委会缴纳股权受益款84440元，并安置20名村民就业。上述涉案建筑的建设均未取得建设工程规划许可证。2020年1月22日，吉阳区执法局执法人员经巡查，认定展新公司建设上述涉案建筑未取得建设工程规划许可证。经拍照绘图、制作现场检查记录后，向展新公司作出并送达吉综执（执法三队Ⅰ）询字［2020］第12号《接受调查询问通知书》，通知其携带营业执照副本或复印件、法定代表人身份证明、授权委托书、土地权证、建设工程规划许可证等相关材料，于2020年1月23日9时30分到三亚市吉阳区人民政府第三办公点204室接受调查询问，逾期未接受调查询问将依法处理。2020年2月5日，吉阳区执法局向展新公司作出并送达吉综执（执法三队Ⅰ）改字［2020］第68号《责令（限期）改正通知书》，责令其于2020年2月7日9时30分前改正。改正方式及内容为：限期内取得建设工程规划许可证；逾期未取得建设工程规划许可证，自行整改，恢复到规划审批状态；逾期未整改的，将依法进行处理。2020年2月21日，三亚市吉阳区人民政府向三亚市自然资源和规划局作出吉阳府函〔2020〕76号《关于征询海南黎艺苑后勤基地项目规划审批情况的函》，征询海南黎艺苑后勤基地项目规划建设审批和规划影响情况。2020年2月26日，三亚市自然资源和规划局作出三自然资监〔2020〕23号《关于征询海南黎艺苑后勤基地项目规划情况的复函》，认定展新公司在未取得《建设工程规划许可证》《建设工程施工许可证》的情况下建设海南黎艺苑后勤基地项目，依法属违法建设。海南黎艺苑后勤基地项目其中约22050.25平方米用地性质为城镇建设用地，约3278.52平方米用地落入陆域生态保护红线中，项目建筑除占用生态保护红线部分外，其它基本符合规划用地性质。2020年3月19日，中共三亚市吉阳区委办公室、三亚市吉阳区人民政府办公室印发《三亚市吉阳区海南黎艺苑后勤基地项目违建问题处置实施方案》，决定对海南黎艺苑后勤基地项目违建问题进行处置。2020年3月23日，吉阳区执法局对展新公司作出并送达吉综执（执法三队）罚告字〔2020〕第5号《行政处罚告知书》，告知其拟对其作出没收海南黎艺苑后勤基地项目违法建设的38栋建筑物的行政处罚的事实、理由和法律依据，以及申辩、陈述和要求听证的权利。展新公司要求听证。2020年4月2日，吉阳区执法局举行了听证会。2020年4月7日，吉阳区执法局对展新公司作出5号处罚决定，认定其未取得建设工程规划许可证，擅自建设上述涉案建筑的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《海南省城乡规划条例》第三十九条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《海南省城乡规划条例》第七十六条、《海南省查处违法建筑若干规定》第九条的规定，没收海南黎艺苑后勤基地项目违法建设的38栋建筑物，共计没收建筑面积27060.5平方米。展新公司不服，提起本案诉讼，请求：1、依法撤销吉阳区执法局作出的5号处罚决定；2、本案诉讼费用由吉阳区执法局承担。   另查明，2004年10月20日海南省人民政府琼府函〔2004〕91号《海南省人民政府关于同意三亚市人民政府开展综合行政执法试点工作的批复》，同意三亚市按照《三亚市综合行政执法试点方案》开展综合行政执法试点工作。吉阳区执法局为三亚市吉阳区人民政府负责综合行政执法的行政机关。   原审法院认为：海南黎艺苑后勤基地项目的涉案建筑，建设用地为龙坡村委会提供的集体所有的二次安置用地，建设资金由展新公司出资，房屋产权归龙坡村委会所有，展新公司取得房屋的70年使用权。有当事人提交的在案证据相互佐证，应予认定。根据上述认定事实，应认定涉案建筑为展新公司与龙坡村委会共同合作建设，应认定涉案建筑的建设单位为展新公司和龙坡村委会。5号处罚决定认定涉案建筑为展新公司建设，认定事实不清，主要证据不足。涉案建筑为展新公司与龙坡村委会合作共建，吉阳区执法局未经认真调查核实，仅以展新公司为相对人作出5号处罚决定，剥夺了龙坡村委会申辩、陈述和要求听证的权利，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十二条第一款的规定，对龙坡村委会的权利义务产生了实际影响，5号处罚决定已然程序违法。综上所述，吉阳区执法局对展新公司作出的5号处罚决定，认定事实不清，主要证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。吉阳区执法局的抗辩事由没有事实根据和法律依据，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（三）项之规定，原审法院判决：撤销吉阳区执法局2020年4月7日作出的5号处罚决定。案件受理费50元由吉阳区执法局负担。   上诉人吉阳区执法局上诉称：原审判决认定事实不清。上诉人认定涉案建筑系被上诉人出资建设，认定事实清楚，证据充分。根据上诉人对被上诉人法定代表人的询问笔录记载，上诉人问被上诉人法定代表人涉案建筑是被上诉人建设的还是本案第三人建设的，被上诉人法定代表人明确说被上诉人是投资建设方。根据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，未取得建设工程规划许可证进行建设的处罚对象应当是违法建筑的建设者。上诉人认定涉案建筑系被上诉人出资建设，认定事实清楚。另外，根据被上诉人与本案第三人签订的《股权转让协议补充协议书》第六条及第九条第1款第4项的约定，可以看出双方虽然名为合作但实际上是本案第三人将涉案土地70年的土地使用权出卖给了被上诉人。在本案中，没有任何证据能够证明被上诉人与第三人就地上房屋的产权问题进行过约定，原审法院不能仅凭被上诉人与第三人之间的陈述就认定双方之间有过约定。且70年之后涉案建筑已经不具有实际权益，双方的约定是以合法形式掩盖非法目的。涉案建筑系被上诉人出资建设，且由被上诉人实际占有使用70年，上诉人认定被上诉人系涉案违法建筑的建设方，认定事实清楚。综上所述，原审判决事实认定不清，请求二审法院：依法撤销原审判决，并改判驳回被上诉人一审全部诉讼请求。   被上诉人展新公司辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。根据原审查明的事实及展新公司提供的证据可知，“海南黎族民艺苑”是由龙坡村委会向三亚市发展和改革局申请立项，并于2002年11月5日取得[2002]49号《建设用地规划许可证》。涉案建筑也是由龙坡村委会委托三亚市城市规划设计研究院和海南省建筑工程机械施工公司进行设计和施工。龙坡村委会在资金不足的情形下，委托展新公司进行出资，并以涉案建筑的70年的使用权对展新公司的出资进行回报，展新公司也每年向龙坡村委会交纳284440元收益款，并安排龙坡村委会20名村民就业，并不违反法律规定，更不存在以合法形式掩盖非法目的的情形。上诉人在龙坡村委会明确表示涉案建筑归其所有的情形下，仅仅以展新公司进行出资为由，就认为是龙坡村委会将涉案土地70年的土地使用权出卖给展新公司，并坚持认定展新公司是涉案建筑的建设方，没有事实和法律依据。请求二审法院维持原审判决，驳回上诉人的上诉请求。   原审第三人龙坡村委会述称：海南黎艺苑后勤基地是龙坡村委会的安置就业项目，项目建设一直都是由龙坡村委会进行申报手续且对项目进行管理及跟进，项目用地是龙坡村搬迁安置就业规划用地范围内。涉案建筑的产权人是属于龙坡村委会集体所有。吉阳区执法局认为涉案建筑的建设者为展新公司，但建设者可以是施工单位或者个人，简单的将出资方认定为建设者是错误的。龙坡村委会作为建设方对涉案建筑进行报建，是未来房屋产权登记人。因此，龙坡村委会不仅作为涉案建筑的受益人也是建设者，吉阳区执法局对展新公司下发处罚决定书对象错误，应当予以撤销。为了合理利用安置用地，改善村民的生活水平，三亚市吉阳区人民政府同意将龙坡安置区集体所有性质土地办理为国有划拨建设用地，龙坡村委会将对涉案建筑申请办理房屋产权登记。综上，原审判决认定事实清楚，判决正确，请求二审法院依法驳回吉阳区执法局的上诉请求，维持原审判决。   吉阳区执法局提起上诉后，原审法院将各方当事人提交的证据材料随案移送至本院。本院二审中，原审第三人龙坡村委会向本院补充提交了以下证据：吉阳府函〔2020〕24号《关于将吉阳区龙坡村安置区土地办理国有划拨建设用地手续的函》，证明三亚市吉阳区人民政府同意将龙坡村安置区集体所有性质土地办理为国有划拨建设用地。   经质证，上诉人吉阳区执法局对原审第三人龙坡村委会二审补充提交的证据的真实性、合法性没有异议，但对该证据的关联性有异议，认为该证据与本案无关；被上诉人展新公司对原审第三人龙坡村委会二审补充提交的证据的真实性、合法性、关联性及证明效力均无异议。本院认为，原审第三人龙坡村委会二审补充提交的证据形式真实、合法，可以作为认定本案案件事实的依据。   经审理查明：因龙坡村委会向原三亚市规划建设局田独规划建设所报送关于海南黎族民艺苑后勤基地建设备案的申请及有关材料，2009年10月29日，原三亚市规划建设局田独规划建设所向龙坡村委会作出规划意见，载明：根据原田独镇人民政府同意的“补充协议书”，该后勤基地建设在龙坡安置区范围内，属居住使用，符合田独镇总体规划。2014年8月18日，三亚市人民政府向龙坡村委会颁发《集体土地所有证》，该证载明：三亚市吉阳区龙坡希望小学东侧25328.77平方米土地为三亚市吉阳区龙坡村农民集体所有。该证所附宗地图显示，红线范围内土地上有38栋建筑，并标注“黎艺生活区”。因龙坡村委会申请办理龙坡安置区后勤基地的房屋登记手续，三亚市住房和城乡建设局向原三亚市规划局征询该项目是否需要补发建设工程规划许可证。2014年9月29日，原三亚市规划局向三亚市住房和城乡建设局作出三规村镇函〔2014〕106号《关于吉阳镇龙坡村二次安置地项目有关规划审批手续的复函》，该复函载明：2002年11月，经三亚市人民政府同意，原三亚市规划局核发龙坡安置区150亩用地的《建设用地规划许可证》，用地性质为居住用地，用于解决龙坡村村民的搬迁安置问题，“海南黎艺苑后勤基地”在安置区用地范围内。在原三亚市规划局核发三规地审字[2002]51号文后，龙坡村不再向原三亚市规划局提出规划报建申请。   另查明，2020年1月13日，三亚市吉阳区人民政府向三亚市自然资源和规划局作出吉阳府函〔2020〕24号《关于将吉阳区龙坡村安置区土地办理国有划拨建设用地手续的函》，经龙坡村委会申请，同意将龙坡村安置区集体所有性质土地办理为国有划拨建设用地，并请三亚市自然资源和规划局依据相关规定给予办理。   本院经审理查明的其他事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为：本案的争议焦点为原审判决认定事实是否清楚，适用法律是否正确。首先，本案中，5号处罚决定没收的涉案建筑均位于龙坡村集体所有的二次安置用地范围内，海南黎艺苑后勤基地项目为展新公司与龙坡村委会合作建设，且该项目的规划报建审批手续均是由龙坡村委会进行申报，以上事实有展新公司提交的《股权转让协议（补充协议书）》《集体土地所有证》《关于吉阳镇龙坡村二次安置地项目有关规划审批手续的复函》等证据以及展新公司和龙坡村委会的陈述相互印证，应予认定。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，但吉阳区执法局在本案中提交的证据不足以证明涉案建筑系展新公司单独自行建设，5号处罚决定认定涉案建筑为展新公司擅自建设，没有事实依据，应认定5号处罚决定认定事实不清，主要证据不足。其次，因涉案建筑为展新公司与龙坡村委会合作建设，吉阳区执法局仅将展新公司作为被处罚人作出5号处罚决定，剥夺了龙坡村委会申辩、陈述等救济权利，对龙坡村委会的权利义务产生了实际影响，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十二条第一款的规定，明显程序违法。   综上所述，原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，处理结果并无不当，应予维持。上诉人吉阳区执法局的上诉请求及理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人三亚市吉阳区综合行政执法局负担。   本判决为终审判决。   审判长 王 娜   审判员 陈兴科   审判员 李 利      二〇二〇年十月十日   书记员 邢诗诗   附：本判决适用的相关法律依据   中华人民共和国行政处罚法   第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。   第三十二条当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。   行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。   第四十二条行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织:   （一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；   （二）行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点；   （三）除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；   （四）听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；   （五）当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理；   （六）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；