广东省鹤山市人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0784行初78号原告：江门市江海区****办事处乌纱股份合作经济联合社。负责人：曾福旺，该社社长。委托代理人：黄冠广，国信信扬（江门）律师事务所律师。被告：江门市江海区自然资源局。负责人：吴杰雄，该局局长。出庭负责人：王国财，该局副局长。委托代理人：郑少媛，广东东方大卫律师事务所律师。委托代理人：麦闻文，广东东方大卫律师事务所律师。被告：江门市自然资源局。负责人：刘建新，该局局长。委托代理人：杜恩仪，该局工作人员。委托代理人：郑少媛，广东东方大卫律师事务所律师。第三人：吴用想。委托代理人：李娴，广东金桥百信（江门）律师事务所律师。原告江门市江海区****办事处乌纱股份合作经济联合社（下称乌纱经联社）与被告江门市江海区自然资源局（下称江海区自然资源局）、被告江门市自然资源局土地行政处罚纠纷一案，本院于2020年4月27日立案受理后，依法适用普通程序审理。吴用想认为本案处理结果与其有利害关系，并于2020年5月29日申请以第三人身份参加诉讼，本院经审查后予以准许。本案于2020年7月9日公开开庭进行了审理，原告乌纱经联社的委托代理人黄冠广、被告江海自然资源局的出庭负责人王国财及其委托代理人郑少媛、被告江门市自然资源局的委托代理人杜恩仪和郑少媛、第三人吴用想的委托代理人李娴到庭参加诉讼，本案现已审理终结。江海区自然资源局于2019年11月21日作出江海自然（执法）决定字[2019]19号行政处罚决定书，认定乌纱经联社擅自将农民集体所有的未确认集体建设用地使用权的土地出租用于非农建设的行为，已违反了《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款和第六十三条规定，构成违法转让土地行为的事实，对乌纱经联社作出处罚如下：一、责令被处罚人自收到本行政决定书之日起十五日内收回在2009年6月16日租给吴用想的含道路、高压线覆盖在内的原乌纱砖厂厂区用地56.83亩（合同按43亩签订，扣除了道路、高压线覆盖占地面积）土地；二、没收被处罚人在2010年7月1日至2018年12月31日期间非法出租土地所得租金1336768.30元；三、对被处罚人按违法所得1336768.30元20%的标准并处罚款267353.66元。乌纱经联社不服并于2019年12月31日向江门市自然资源局申请复议，江门市自然资源局于2020年4月3日作出江自然行复[2020]1号《行政复议决定书》，认为江海区自然资源局作出的江海自然（执法）决定字[2019]19号行政处罚决定书认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，决定维持。乌纱经联社诉称，乌纱经联社于2019年11月22日收到江海区自然资源局作出的江海自然（执法）决定字[2019]19号《行政处罚决定书》，乌纱经联社不服该行政处罚决定，于2020年1月7日向江门市自然资源局申请行政复议，江门市自然资源局于2020年1月10日予以受理。江门市自然资源局于2020年4月3日作出江自然行复[2020]1号《行政复议决定书》作出维持江海区自然资源局作出的行政处罚决定的复议决定。乌纱经联社于2020年4月7日收到该行政复议决定书。由于江门市自然资源局在该复议决定书中存在笔误，乌纱经联社将该决定书退回江门市自然资源局，更正后重新向乌纱经联社送达，乌纱经联社于2020年4月9日收到更正后的《行政复议决定书》。乌纱经联社不服江海区自然资源局作出的行政处罚决定及江门市自然资源局作出的复议决定，故提起诉讼：一、江海区自然资源局作出的行政处罚决定没有事实和法律依据。（一）、乌纱经联社不构成非法转让用地。1、乌纱经联社与承租人吴用想之间于2009年6月16日签订的《土地租赁合同》（下称《43亩合同》)只约定乌纱经联社将43亩原乌纱厂区用地租赁给承租人作“经营使用”，但未明文约定乌纱经联社将该土地出租给吴用想作非农建设，吴用想因个人原因违反合同约定自行将该土地用作非农建设，其责任应由其自行承担，与乌纱经联社无关：(1)、该《43亩合同》第六条第（二）款明文规定，乙方（承租人吴用想）必须依法自主经营，如违法经营所造成的责任自负，与甲方无关，且约定承租人须自行向当地政府的有关部门办理用地及建筑物的报建手续，具体费用由乙方负责；(2)、该《43亩合同》第七条同时约定如承租人因经营需要拆旧建的，一切手续由承租人向政府相关部门申请办理，未经审批违法用地所造成的一切责任由承租方承担，与出租人无关。上述合同条款说明，乌纱经联社在将43亩土地出租给吴用想使用时已明确要求其必须依法经营，如需改变用地性质的须由承租人依法向政府有关部门办理审批后方可进行，该条款同时也证明乌纱经联社没有与承租人共同故意改变土地用途，乌纱经联社在出租该地块时己尽了必要的监督和说明义务，因此，吴用想因个人原因未经审批将涉案土地用作非农建设所导致的法律责任应由其自行承担，与乌纱经联社无关。在听证会上，江海区自然资源局以合同中有“经营使用”的字眼为理由而认为乌纱经联社与承租人有共同的改变土地用途的故意，这是理解错误，“经营使用”也可分为“农业经营”和“非农业经营”，而合同中并没明确将涉案土地出租给吴用想用于“非农业经营”。2.乌纱经联社与承租人吴用想之间于2011年1月30日签订的《土地租赁合同》（下称《42.29亩合同》）只约定乌纱经联社将42.29亩原乌纱厂区用地租赁给承租人作使用，并未约定土地用途。吴用想因个人原因违反合同约定自行将该土地用作非农建设，其责任应由其自行承担，与乌纱经联社无关：《42.29亩合同》第七条明确约定，合同期内，如果承租人吴用想需要改变土地用途及开展“三通一平”的工作，需要向有关部门申办改变土地用途的一切手续，若其未经有关部门审批而擅自改变土地规划用途所造成的一切责任由其自行承担，与出租人无关。上述约定也均充分证明了乌纱经联社对承租人擅自未经审批改变土地用途没有共同的故意，乌纱经联社在出租该地块时也尽了必要的监督、说明及提醒义务。因此，吴用想自行改变土地用途所导致的法律责任应由其自行承担，与乌纱经联社无关。综上，乌纱经联社没有与承租人共同改变土地用途的故意与事实，乌纱经联社不构成非法转让用地。（二）、乌纱经联社将未确认集体建设用地使用权的土地出租给村民使用是礼乐办事处大部分村委会的普遍做法，是当时当地的普遍惯例，目的是增加村集体收入，改善村民福利，这是当地历史问题所造成，并非只有乌纱经联社一家是这种做法。这也说明在合同签订初期是符合当时的监管政策的，否则如果监管部门认为不合规，为什么不在违法行为发生时即予以查处，而是等待十多年后才进行查处？（三）、承租人自行改变土地用途已由江海区自然资源局作出处罚，违法责任由其自行承担也符合合同约定，乌纱经联社与承租人没有共同的违法故意，因此，乌纱经联社不应成为被查处、被处罚对象。因此，江海区自然资源局以“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设”为由对乌纱经联社作出江海自然（执法）决定字[2019]19号《行政处罚决定书》是没有事实和法律依据的，应予以撤销。江门市自然资源局维持一个没有事实和法律依据的行政处罚决定也是没有法律依据的，也应一并予以撤销。二、江门市自然资源局认定乌纱经联社的违法事实和江海区自然资源局认定的违法事实不一致。江海区自然资源局以乌纱经联社“擅自转让集体土地用于非农建设”为由对乌纱经联社进行了处罚。但江门市自然资源局在《行政复议决定书》第18页中认为：乌纱经联社作为土地所有权人，对土地承租人有监管的责任和义务，但乌纱经联社在知悉何丽芳违法用地建设厂房未进行监督制止，因此应受到处罚。也即，江海区自然资源局认定乌纱经联社的违法事实为“擅自转让集体土地用于非农建设”，但江门市自然资源局认为乌纱经联社的违法事实为“有监管的责任和义务而未进行监督制止”。很明显，两者认定的乌纱经联社的违法事实不一致，那么，适用的处罚依据应该明显不一样。但是江门市自然资源局却又认为江海区自然资源局作出的处罚决定适用法律法规正确从而作出维持决定很明显是自相矛盾的。江门市自然资源局作出的维持决定没有法律依据，应予以撤销。综上，乌纱经联社请求：一、撤销江海区自然自然局于2019年11月21日作出的江海自然（执法）决定字[2019]19号《行政处罚决定书》；二、撤销江门市自然资源局于2020年4月3日作出的江自然行复[2020]1号《行政复议决定书》；三、本案诉讼费由两被告承担。乌纱经联社在举证期限内向本院提交以下证据材料：1、乌纱经联社和吴用想签订的两份《土地租赁合同》复印件各一份；2、吴用想与何丽芳签订的《土地租赁合同》复印件一份；3、《行政处罚决定书》复印件一份；4、《行政复议决定书》复印件一份，以上证据拟共同证明吴用想的本案诉讼请求，具有事实和法律依据，法院应予支持。江海区自然资源局辩称，一、江海区自然资源局作出的江海自然（执法）决定字[2019]19号《行政处罚决定书》事实依据和法律依据充分，程序正当，应予以维持。（一）江海区自然资源局作出涉案行政处罚事实清楚、证据充分。乌纱经联社于2009年6月16日和2011年1月30日，擅自将原乌纱砖厂地段未确认集体建设用地使用权的43亩（含道路实际面积56.83亩）采矿用地和42.29亩农用地（含道路实际面积43.76亩）出租给吴用想作经营使用，并同意吴用想将其中的52亩土地转租给何丽芳使用，造成何丽芳52亩土地违法建设的事实（其中45.81亩采矿用地在2009年6月16日签订的土地租赁合同约定范围内，6.19亩坑塘水面在2011年1月30日签订的土地租赁合同约定范围内）。经核对《2010年江门市江海区土地利用现状图》、《江门市江海区土地利用总体规划（2010-2020年）》及现场测量，违法用地当事人何丽芳违法占用的52亩土地中，有45.81亩属采矿用地，符合土地利用总体规划37.19亩，不符合土地利用总体规划8.62亩；另外6.19亩属坑塘水面，亦不符合土地利用总体规划（己另案查处）。江海区自然资源局通过实地调查，调阅土地利用现状图、土地利用总体规划图、卫片影像图等，并向乌纱经联社现任主任曾福旺、前任会计付桂生，第一承租人吴用想以及吴用想的儿子孙志球，第二承租人何丽芳以及何丽芳合伙人区沃铨、邓润喜等进行调查取证，收集到的各项证据资料显示，涉案出租用于非农建设的52亩土地属于乌纱经联社农民集体所有的土地，但该土地并未办理土地使用权证，乌纱经联社擅自将农民集体所有的未确认集体建设用地使用权的土地出租用于非农建设的行为证据充分。涉案出租用于非农建设的土地中，有45.81亩在吴用想与乌纱经联社2009年6月16日签订的《土地租赁合同》内（计算租金的面积为43亩），有6.19亩坑塘水面在吴用想与乌纱经联社2011年1月30日签订的《土地租赁合同》内。截止至涉案行政处罚决定书作出之日前，乌纱经联社反映吴用想2019年1月1日起的租金尚未缴纳。据此，根据上述两份《土地租赁合同》约定的租金标准计算至2018年12月31日，认定乌纱经联社出租上述用于非农建设的土地合计收取租金违法所得1336768.30元。（二）涉案行政处罚法律依据充分。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订，下同）第十一条第二款规定：“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登址造册，核发证书，确认建设用地使用权。”第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设：但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”涉案乌纱经联社出租用于非农建设的52亩土地尚未办理集体建设用地使用权证，乌纱经联社擅自将农民集体所有的未确认集体建设用地使用权的土地出租用于非农建设的行为已违反了上述规定。根据国土资源部指定的《查处土地违法行为立案标准》的规定，将农民集体所有的土地的使用权非法出让、转让或者出租用于非农业建设的，属于非法转让土地类土地违法案件。江海区自然资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第八十一条：“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。”、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十九条：“依照《中华人民共和国土地管理法》第八十一条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的百分之五以上百分之二十以下。”、《江门市国土资源行政处罚自由裁量权标准(2013年修改)》：“擅自将农民集体所有的基本农田10亩以上，或者一般耕地30亩以上亩，或者其他土地50亩以上的使用权出让、转让或者出租的，处以非法所得20%的罚款。”的规定作出涉案行政处罚，依法有据。（三）江海区自然资源局作出涉案行政处罚的程序合法正当。2019年6月，经现场核查发现，涉案土地存在擅自出租用于非农建设的行为。2019年6月14日，江海区自然资源局对乌纱经联社涉嫌违法转让土地行为依法进行立案查处，并启动案件调查程序，作出江海自然（执法）调字[2019]2号《接受调查通知书》并于2019年6月15日送达乌纱经联社。江海区自然资源局于2019年6月25日和7月5日分别对乌纱经联社现任主任曾福旺、前任会计付桂生进行调查取证和调查询问，并于2019年8月28日对乌纱经联社现任主任曾福旺补充调查取证和调查询问，同时结合第一承租人吴用想以及吴用想的儿子孙志球，第二承租人何丽芳及其合伙人区沃铨、邓润喜的证言证词，认为乌纱经联社擅自将村集体所有的52亩土地使用权出租用于非农业建设，涉嫌构成违法转让土地行为的事实。2019年9月3日，江海区自然资源局作出了江海自然（执法）处告字[2019]21号《行政处罚告知书》和江海自然（执法）听告字[2019]21号《行政处罚听证告知书》，并于当日送达乌纱经联社，告知乌纱经联社就江海区自然资源局拟作出的行政处罚决定有陈述、申辩和举行听证的权利。2019年9月6日，乌纱经联社提出听证申请。2019年10月15日，江海区自然资源局依法组织召开听证会。听证会上，乌纱经联社提出承租人吴用想未缴交自2019年1月1日起的租金。根据听证会情况，江海区自然资源局对乌纱经联社收取租金违法所得的金额作出调整后，于2019年11月21日作出江海自然（执法）决定字[2019]19号《行政处罚决定书》，并于2019年11月22日依法留置送达。可见，涉案行政处罚依法进行了立案、通知、调查取证、告知权利、举行听证会、送达等工作，程序正当合法。二、乌纱经联社起诉状中所述不能成为其免受行政处罚的理由。（一）乌纱经联社认为吴用想违反《土地租赁合同》约定将土地用作非农建设的责任与乌纱经联社无关的观点不成立。乌纱经联社在起诉状中认为将土地用作非农建设的责任应由吴用想自行承担，与乌纱经联社无关。但实际上，乌纱经联社将该土地出租给吴用想用作非农建设的行为与吴用想将该土地转租给何丽芳用作非农建设的行为分别构成了不同的违法行为，江海区自然资源局己分别依法查处。（二）乌纱经联社认为其已对承租人尽必要的监督、说明及提醒义务并无依据。乌纱经联社与承租人吴用想2009年6月16日签订的《土地租赁合同》约定乌纱经联社将该土地租赁给吴用想作经营使用，且该合同第六条第（一）项约定乌纱经联社应协助办理“三通一平”的工作，协助向政府有关部门办理用地及建筑物的报建手续，乌纱经联社与承租人吴用想2011年1月30日签订的《土地租赁合同》第七条更是明确约定乌纱经联社协助向有关部门申办改变土地用途的一切手续。可见，乌纱经联社在出租该土地时，是明确将该土地出租用于非农建设。乌纱经联社作为集体土地所有权人，充分了解该土地性质，也清楚该土地未依法办理用地手续，但却同意吴用想将该土地转租给何丽芳，并且明知何丽芳实施非农建设行为却未予以监督制止，造成52亩土地违法建设的事实，乌纱经联社应对其擅自将农民集体所有的土地的使用权出租用于非农业建设的行为承担相应的法律责任。三、江门市自然资源局作出的江自然行复[2020]1号《行政复议决定书》事实查明清楚，合法有据，应予以维持。乌纱经联社向江门市自然资源局申请复议，请求撤销涉案《行政处罚决定书》。江门市自然资源局在查明本案事实后，认为涉案《行政处罚决定书》事实认定清楚，证据充分，程序合法，处理得当，按照《中华人民共和国行政复议法》的规定决定维持。江门市自然资源局作出的上述《行政复议决定书》认定事实正确，法律依据充分，程序正当，应当依法予以维持。综上所述，乌纱经联社提起本案诉讼缺乏事实依据及法律依据，请求依法驳回乌纱经联社的诉讼请求。江海区自然资源局在举证期限内向本院提交以下证据材料：1、《接受调查通知书及送达回证》复印件1份；2、《违法用地案件询问笔录》复印件1份；3、《江海区2010年土地利用现状图（局部）》复印件1份；4、《江海区土地利用总体规划图（2010-2020年）（局部）》复印件1份；5、《现场勘测笔录》复印件1份；6、《土地租赁合同（乌纱经联社与吴用想签订）》复印件2份；7、《集体土地所有权证》复印件1份；8、吴用想租金情况（两块地）复印件1份；9、江门市江海区**集体经济组织统一收据复印件3份；10、《土地租赁合同（吴用想与何丽芳签订）》复印件1份；11、《租地合同的补充说明》复印件1份；12、行政处罚告知书及送达回证复印件1份；13、行政处罚听证告知书及送达回证复印件1份；14、举行听证申请书复印件1份；15、听证会通知书复印件1份；16、听证笔录复印件1份；17、关于乌纱砖厂2019年租金情况说明复印件1份；18、乌纱经联社非法出租土地租金计算明细复印件1份；19、行政处罚决定书及送达回证复印件1份；20、《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）；21、《中华人民共和国土地管理法实施条例》；22、《查处土地违法行为立案标准》；23、《江门市国土资源行政处罚自由裁量权标准（2013年修改）》。以上证据拟共同证明江海自然资源局作出的涉案《行政处罚决定书》是合法有效的。江门市自然资源局辩称，一、江门市自然资源局作出的涉案《行政复议决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。乌纱经联社因不服江海区自然资源局作出的江海自然（执法）决定字[2019]19号《行政处罚决定书》向江门市自然资源局中请行政复议。经复议查明：乌纱经联社于2009年6月16日和2011年1月30日先后和吴用想签订两份《土地租赁合同》，将乌纱经联社农民集体所有的土地出租给吴用想经营使用，并同意吴用想将所租得的52亩土地（其中45.81亩土地在2009年6月16日签订的《土地租赁合同》土地范围内，6.19亩土地在2011年1月30日签订的《土地租赁合同》土地范围内）转租给何丽芳；依据江门市土地利用总体规划上述52亩土地规划用途主要为独立工矿区和一般农地区，土地现状地类为采矿用地（建设用地）和坑塘水面（农用地），该土地并未办理集体建设土地使用权证；2011年至2012年期间，何丽芳在上述52亩土地上建设厂房，该建设厂房的行为并没有经依法审批取得相关建设用地手续；乌纱经联社知悉何丽芳在该出租土地上建设厂房的行为，但认为其对何丽芳的建设行为没有监督管理职权，没有采取相关监督管理措施；该厂房现仍由吴用想承租并转租给他人使用，乌纱经联社按照《土地租赁合同》的约定向吴用想收取租金。综上，乌纱经联社将涉案未确认集体建设用地使用权的土地出租给吴用想，并同意吴用想将其中52亩土地转租给何丽芳用作非农建设的行为，事实清楚，证据确凿。江海区自然资源局于2019年6月对乌纱经联社的涉案出租土地行为进行立案查处，通过现场核查勘测以及对乌纱经联社、吴用想、何丽芳等进行询问调查等方式调查涉案事实，并依法送达有关文书告知乌纱经联社陈述申辩、听证的权利，经依法举行听证后，江海区自然资源局认定乌纱经联社存在擅自将农民集体所有的未确认集体建设用地使用权的土地出租用于非农建设的行为，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订，下同）第十一条第二款：“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”以及第六十三条：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的规定。根据《查处土地违法行为立案标准》，乌纱经联社将农民集体所有的土地使用权非法出租用于非农业建设已构成非法转让土地，因此江海区自然资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第八十一条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十九条规定作出涉案《行政处罚决定书》。经审核，江门市自然资源局认为，江海区自然资源局作出的涉案《行政处罚决定书》认定事实清楚，合法有据，程序合法，处理得当。按照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持”的规定，江门市自然资源局作出涉案《行政复议决定书》决定维持江海自然（执法）决定字[2019]19号《行政处罚决定书》，合法有据。二、江门市自然资源局作出的涉案《行政复议决定书》程序正当。乌纱经联社于2020年1月7日向江门市自然资源局申请涉案行政复议。经审查，江门市自然资源局于2020年1月10日受理该复议申请，并于次日向江海区自然资源局送达“提出行政复议答复通知书》、乌纱经联社的《行政复议申请书》及相关证据。江海区自然资源局于2020年1月19日向江门市自然资源局提交《行政复议答复书》及相关证据。因认为需进一步核查有关证据及依据材料，江门市自然资源局于2020年3月6日决定该案复议审查期限延长30天，并向乌纱经联社及江海区自然资源局发出《行政复议延期审理通知书》。2020年3月13日，江门市自然资源局到涉案的江海区礼乐街道乌纱厂地段对乌纱经联社及江海区自然资源局进行调查，听取双方意见。2020年4月3日，江门市自然资源局作出涉案江自然行复[2020]1号《行政复议决定书》并送达给乌纱经联社及江海区自然资源局。江门市自然资源局上述行政复议的受理、审查等程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条、第三十一条等规定，程序正当。三、乌纱经联社在起诉状中所述的事实和理由缺乏依据。（一）关于租赁合同是否明确约定将该土地出租用作非农建设问题。乌纱经联社与吴用想签订的《土地租赁合同》虽未包含将该土地“出租用作非农建设”的文字，但合同中提及了“三通一平”、“清拆废弃的旧厂房”、“兴建建筑物”、“拆旧建新”、“办理用地及建筑物的报建手续”等，可见，乌纱经联社是明知该土地将被出租用作非农建设。而且，事实上，无论《土地租赁合同》是否明确约定该土地出租用途，均不影响涉案出租土地已被用作非农建设的事实。（二）关于乌纱经联社是否已履行必要的监督义务问题。乌纱经联社作为土地所有权人，对土地负有管理及保证土地合法使用的义务。乌纱经联社明确知悉该土地未办理集体建设用地使用权证，亦知悉何丽芳在该租赁土地上进行非农建设的行为，但是，并没有任何依据显示乌纱经联社曾对该非农建设行为进行监督、制止，并且事实上造成了涉案52亩土地被用作非农建设。因此，乌纱经联社在起诉状中认为其在出租土地时已尽必要的监督和说明义务与事实不符。（三）行政复议决定书认定的乌纱经联社的违法事实与涉案行政处罚一致。《行政复议决定书》第18至19页认定乌纱经联社将涉案未办理集体建设用地使用权证的土地出租且其中52亩土地被用作非农建设，乌纱经联社以出租形式非法转让土地违法事实清楚，该违法事实的认定与江海区自然资源局作出的涉案《行政处罚决定书》一致。综上所述，乌纱经联社的诉讼请求缺乏事实依据与法律依据，请贵院依法驳回乌纱经联社的全部诉讼请求。江门市自然资源局在举证期限内向本院提交以下证据材料：1、行政复议申请书及证据、授权委托材料及EMS邮寄单、邮件投递情况查询网上截图复印件1份；2、行政复议受理通知书及邮件交寄单、邮件投递情况查询网上截图、行政复议文书送达回证复印件1份；3、提出行政复议答复通知书及邮件交寄单、邮件投递情况查询网上截图、法律文书送达回证复印件1份；4、行政复议答复书及证据、法律文书送达回证复印件1份；5、行政复议延期审理通知书及邮件交寄单、邮件投递情况查询网上截图、法律文书送达回证复印件1份；6、行政复议案件调查笔录及照片复印件1份；7、行政复议决定书及EMS邮寄单、邮件交寄单、邮件投递情况查询网上截图、法律文书送达回证复印件1份；8、《中华人民共和国行政复议法》复印件一份。以上证据拟共同证明江门市自然资源局作出的涉案《行政复议决定书》是合法有效的。第三人吴用想述称，江海区自然资源局以乌纱经联社“擅自将农民集体所有的未确认集体建设用地使用权的土地出租用于非农建设”，作出江海自然（执法）决定字[2019]19号行政处罚决定：“一、责令被处罚人自收到本行政处罚决定书之日起十五日内收回在2009年6月16日租给吴用想的含道路、高压线覆盖在内的原乌纱砖厂56.83亩土地：……”。乌纱经联社不服该行政处罚决定，向江门市自然资源局提起行政复议，江门市自然资源局作出予以维持的行政复议决定。事实上，乌纱经联社将涉案土地租赁给吴用想及吴用想将涉案土地转租给何丽芳的行为均经生效判决认定为合法有效，吴用想与乌纱经联社签订的《土地租赁合同》约定的租赁期限至2030年，为未到期。而江海区自然资源局作出的行政处罚决定及江门市自然资源局作出的维持行政复议决定，要求乌纱经联社收回涉案土地与法院生效判决相悖，实为否定生效判决认定的事实，是没有法律依据的，亦损害了吴用想的合法权益。因此，吴用想申请参加本案诉讼，请求：一、依法撤销江海区自然资源局作出的江海自然（执法）决定字[2019]19号行政处罚决定书的第一项，判决确认乌纱经联社无需收回在2009年6月16日租给吴用想的含道路、高压线覆盖在内的原乌纱砖厂56.83亩土地；二、本案诉讼费由两被告承担吴用想在举证期限内向本院提交以下证据材料：1、《土地租赁合同》复印件1份；2、（2015）江海法民三初字第283号民事判决书复印件1份；3、（2016）粤07民终2336号民事判决书复印件1份；4、《电子回单》复印件1份；5、《复函》、《说明》、《规划许可证》复印件各1份。以上证据拟共同证明乌纱经联社将涉案土地出租给吴用想及吴用想将涉案土地转租给何丽芳的行为均合法有效。本院经审理认定事实如下：2009年6月16日，吴用想和乌纱经联社签订《土地租赁合同》，约定：由乌纱经联社将位于乌纱村原乌纱砖厂区用地面积43亩及原废弃厂房出租给吴用想作经营使用；租赁期限从2010年7月1日起至2030年6月底止；吴用想需自行办理用地及建筑物报建手续，乌纱经联社协助。该合同附件示意图载明：总面积68.23亩，高压线面积7亩，鱼塘占地面积11.4亩，道路占地面积6.83亩，实际租赁面积43亩。2010年8月3日，江门市城乡规划局作出一份编号为江规选[2010]12号的《关于同意原礼乐乌纱砖厂临建工业厂房规划选址复函》，载明：“江门市江海区****办事处乌纱村民委员会：你单位报来原乌纱砖厂改造为临建工业厂房的申请收悉。经报规划会审审议，意见函复如下：一、原则同意礼睦路丰盛段东侧原乌纱砖厂改造为临建工业厂房的规划选址（详见附件）。二、建设规模：规划用地36005平方米（54亩）建设用地33475平方米（50.21亩）。三、按建设程序，你单位应凭本函到市国土资源局办理用地预审后再报我局核发建设用地规划许可证和用地红线。此复。”。2010年9月26日，吴用想与何丽芳签订《土地租赁合同》，约定：由吴用想将原礼乐乌纱砖厂面积52亩出租给何丽芳经营厂企；租赁期限由2010年12月1日至2028年11月30日；何丽芳负责向国土部门办理报建手续及相关费用，吴用想协助。2011年1月30日，吴用想和乌纱经联社又签订一份《土地租赁合同》，约定：由乌纱经联社将原乌纱砖厂用地面积28194.7平方米（约42.29亩）出租给吴用想使用；租赁期限从公历2011年4月1日起至2031年3月31日止；由吴用想办理基础建设及中心道路16米的建设；吴用想负责办理改变土地用途的一切手续，乌纱经联社协助。2011年6月28日，江门市城乡规划局作出一份编号为江规发[2011]374号《关于礼乐街道乌纱旧砖厂工业厂房临建建筑方案的复函》，载明：“江门市江海区*******民委员会：报来关于江海区礼乐街道乌纱旧砖厂工业厂房临建规划的资料收悉。经我局规划会审研究，因项目的用地手续未完善，请完善手续后再申请办理。”。2012年5月24日，江门市城乡规划局发出江规地字第[2012]0055号《建设用地规划许可证》，载明：用地单位：江门市江海区*******民委员会；用地项目名称：集体用地；用地位置：江门市***边（原乌纱砖厂）；用地性质：二类工业；用地面积：建设用地21859平方米，规划用地23665平方米。2012年6月5日，江门市城乡规划局又作出江规发[2012]356号《关于同意补办礼乐乌纱村委会乌纱砖厂规划用地的复函》，内容为：“江门市江海区*******民委员会：你村委报来《礼乐街道乌纱村补办用地规划许可证的申请》收悉。经规划会审研究，函复如下：一、同意补办你村报来位于礼睦路丰盛段东侧的规划用地红线图，规划用地面积23665㎡，建设用地面积21859㎡（详见附图）。二、本项目修建性详细规划布局应符合相关技术规范要求。三、项目建设的有关土地使用手续请到国土部门办理。四、本项目建（构）筑物应取得建设工程规划许可证，并委托具备城市规划勘测资质部门放线，经我局派员验线后方可开工建设。此复。”。2012年12月30，江门市人民政府和江门市国土资源局出具的江集有（2012）第300858号《集体土地所有权证》载明，土地所有权人：乌纱经联社农民集体；地址：礼东乌纱村长茂围（土名）地段；地号：440704010013JA00007；土地总面积：54.2943公顷；其中地类面积栏没有内容。上述土地包括了乌纱经联社出租给吴用想的两块地。2013年8月6日，江门市江海区国土规划和环境保护局作出一份编号为江海国土（执法）责停字[2013]02号的《责令停止国土资源违法行为通知书》，载明：“乌纱经联社：经查，你联合社未经依法批准，擅自将位于江海区礼乐街道乌纱村和生围（土名）地段6.19亩土地出租用于非农建设，已违反《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第六十三条规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条的规定，现责令你联合社立即停止违法行为，听候处理。否则，由此引起的一切后果由你联合社负责。”2013年9月16日，江门市江海区********办事处作出一份《违法用地整改通知书》，载明：“乌纱经联社：根据国家土地督察局卫片检查，经查实，你联合社将位于礼乐街道乌纱村和生围（土名）地点（原乌纱砖厂地块）6.19亩土地出租用于非农建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四、六十三条规定，已构成违法转让集体土地使用权行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、第八十一条规定，现责令你联合社自收到本通知书之日起五日内进行改正，将违法用地上建筑物、构筑物拆除，并对地块进行复耕复绿工作。逾期不改正的，将依法追究相应的法律责任。”何丽芳在租赁的52亩土地上建有厂房27413㎡，其中6.19亩为农用地上，该地上的厂房4127㎡已被原江海区国土规划和环境保护局查处拆除。余下45.81亩为采矿用地，何丽芳在其中符合土地利用总体规划的37.19亩土地上建有厂房及附属设施18453㎡，在不符合土地利用总体规划的8.62亩土地上重建、扩建厂房4833㎡。上述45.81亩土地上的厂房现由吴用想出租给他人并收取租金。2019年6月14日，江海区自然资源局启动案件调查程序，作出江海自然（执法）调字[2019]2号《接受调查通知书》并于次日送达乌纱经联社。事后，江海区自然资源局依法对相关事项进行了调查取证及对乌纱经联社现任主任曾福旺、前任会计付桂生、吴用想及其儿子孙志球、何丽芳及其合伙人区沃铨等人进行了调查询问。2019年9月3日，江海区自然资源局作出江海自然（执法）处告字[2019]21号《行政处罚告知书》和江海自然（执法）听告字[2019]21号《行政处罚听证告知书》，并于次日送达何丽芳，告知其就江海自然资源局拟作出的行政处罚决定有陈述、申辩和举行听证的权利。后经听证，江海自然资源局于2019年11月21日作出江海自然（执法）决定书[2019]19号《行政处罚决定书》，并于2019年11月22日依法送达给乌纱经联社。乌纱经联社不服并于2019年12月31日向江门市自然资源局申请复议，江门市自然资源局于2020年1月10日作出江自然行复[2020]1号《行政复议受理通知书》以及江自然行复[2020]1号《提出行政复议答复通知书》，并分别送达给乌纱经联社和江海区自然资源局，江海区自然资源局于2020年1月17日向江门市自然资源局提交了江海自然行复[2020]1号《行政复议答复书》及相关证据材料，江门市自然资源局经组织乌纱经联社和江海区自然资源局进行调查询问及察看现场后，于2020年4月3日作出江自然行复[2020]1号《行政复议决定书》并邮寄送达给乌纱经联社（2020年4月7日签收）。庭审中，乌纱经联社对江海区自然资源局作出处罚决定时认定的租金金额1336768.30元予以确认（该金额为江海自然资源局按照43亩采矿用地和6.19亩农用地的面积计算所得）。本院认为，本案为土地行政处罚纠纷。《中华人民共和国土地管理法》于1999年1月1日起施行，于2019年8月26日进行了第三次修正，最新修正的《中华人民共和国土地管理法》自2020年1月1日起实施，但江海自然资源局作出行政处罚决定书时间是2019年11月21日，当时适用的是第三次修正前的《中华人民共和国土地管理法》，故本判决仍适用第三次修正前的《中华人民共和国土地管理法》。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”和第六十六条“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”、《广东省实施办法》第四条“市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地管理和监督工作……”等规定，本案中，江海区自然资源局是江海区人民政府土地行政主管部门，统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作，有权对乌纱经联社存在违法转让土地的情况作出行政处罚。江门市自然资源局作为江海区自然资源局的上一级行政机关，有权受理对江海区自然资源局作出的行政行为不服提起的行政复议申请并作出处理。因此，本案中，江海区自然资源局、江门市自然资源局的执法主体适格，本院予以确认。根据双方当事人的诉辩意见，本案争议焦点为：一、江海区自然资源局作出的涉案《行政处罚决定书》是否合法；二、江门市自然资源局作出的涉案《行政复议决定书》是否合法。一、关于江海区自然资源局作出的涉案《行政处罚决定书》是否合法的问题。1、实体处理方面。《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”、第十二条规定：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”、第八十一条规定：“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。”涉案43亩采矿用地属于农民集体所有，如用作非农建设的，需办理登记造册领证手续，确认建设用地使用权，属于改变土地权属和用途的，还要办理土地变更登记手续。由于乌纱经联社未履行上述手续，将涉案43亩采矿用地出租给吴用想作经营之用，并同意吴用想转租给何丽芳作经营厂企之用，乌纱经联社已经构成违法转让土地行为的事实。因此，江海区自然资源局认定乌纱经联社构成非法转让土地行为的事实正确，证据充分。对于江海区自然资源局责令乌纱经联社收回在2009年6月16日租给吴用想的土地面积是否为56.83亩的认定问题。根据2009年6月16日签订《土地租赁合同》第一条记载，吴用想向乌纱经联社租赁的土地面积为43亩，合同附件是一份示意图，也注明吴用想实际租赁面积为43亩，并非江海区自然资源局单方认定的56.83亩。对江海区自然资源局认为合同是扣除了道路面积6.83亩和高压线覆盖面积7亩的内容，由于《土地租赁合同》及附件记载的租赁面积并不包含道路面积及高压线覆盖面积，乌纱经联社向吴用想收取的租金也是按照合同约定的43亩面积收取的，江海区自然资源局计算乌纱经联社违法所得时也是按照43亩而非56.83亩的面积进行计算的，因此江海区自然资源局作出涉案《行政处罚决定书》，认为应收回的土地面积为56.83亩证据不充分，认定事实错误。此外，对于没收乌纱经联社在2010年7月1日至2018年12月31日期间非法出租土地所得租金1336768.30元及按违法所得1336768.30元20%的标准并处罚款267353.66元的处罚内容。由于乌纱经联社在庭审中对江海区自然资源局认定的已收取涉案43亩采矿用地及6.19亩农用地（已另案处理）的租金金额为1336768.30元的事实无异议，结合乌纱经联社确实存在非法转让土地行为的事实，故上述处罚内容并未违反相关法律规定。另对乌纱经联社诉称的“乌纱经联社没有与承租人共同故意改变土地用途，乌纱经联社已经尽了必要的监督和说明义务”的内容，从乌纱经联社和吴用想于2009年6月16日签订的《土地租赁合同》约定的“出租作经营使用”、“协助办理三通一平”、“协助办理用地及建筑物报建手续”等内容以及相关职能部门回复乌纱经联社的复函均可看出，乌纱经联社在出租涉案土地时，明显是将土地出租用于非农建设的，因此，对乌纱经联社该项主张，本院不予采纳。2、程序处理方面。《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。”本案现有证据无法证实江海区自然资源局何时开始立案，但显示江海区自然资源局曾于2019年8月12日因该案情特别复杂，办理了延期90天的手续。江海区自然资源局于2019年6月14日发出了《接受调查通知书》，同年11月21日作出涉案《行政处罚决定书》，即便从2019年6月14日起算，处罚期限也已超期。故涉案行政处罚程序违法。综上，江海区自然资源局作出的涉案《行政处罚决定书》主要证据不足，认定事实错误，违反法定程序，依法应予撤销。二、关于江门市自然资源局作出的涉案《行政复议决定书》是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，……”第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足；”、第七十九条规定：“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”。本案中，江门市自然资源局收到涉案行政复议申请后，及时受理、依法办理延期审理手续并书面通知各方当事人。经审查各方当事人提交的材料后，在法定期限内作出涉案行政复议决定，程序符合法律规定。但是，江海区自然资源局作出的涉案《行政处罚决定书》，本院已基于前述理由予以撤销，故江门市自然资源局作出的涉案《行政复议决定书》亦失去了合法性基础，应属于主要证据不足，故本院对该复议行政行为亦一并予以撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项、第七十九条的规定，判决如下：一、撤销江门市江海区自然资源局于2019年11月21日作出的江海自然（执法）决定书[2019]19号《行政处罚决定书》；二、撤销江门市自然资源局于2020年4月3日作出的江自然行复[2020]1号《行政复议决定书》。本案受理费50元，由江门市江海区自然资源局、江门市自然资源局共同负担（原告已预交受理费50元，原告同意由两被告迳付给原告，故本院不再收退）。如不服本判决，可在领取判决书之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。审 判 长  源冠泉人民陪审员  胡月英人民陪审员  李嫦英二〇二〇年十月十九日法官 助理  王嘉励书 记 员  黄嘉欣