四川省南充市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川13行终151号 上诉人（原审原告）南充市松涛源种养殖有限公司，住所地：四川省南充市高坪区青松乡双黄村二社。 法定代表人汪志远，执行董事。 委托诉讼代理人牟东明，该司经理。 委托诉讼代理人王俊良，四川泰宇律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南充市高坪区自然资源和规划局，住所地：四川省南充市高坪区松林路**。 法定代表人易小艳，局长。 委托诉讼代理人刘本文。 委托诉讼代理人李杰，重庆百君律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南充市自然资源和规划局，，住所地：四川省南充市政府新区**楼 法定代表人陈正泽，局长。 委托诉讼代理人郑瑶，该局工作人员。 委托诉讼代理人田军，四川鑫中云律师事务所律师。 原审第三人南充市高坪区人民政府青莲街道办事处，，住所地：四川省南充市高坪区青莲街道办事处政府街** 法定代表人冯浩，主任。 委托诉讼代理人邓勇，该处工作人员。 委托诉讼代理人文姣，四川辽原律师事务所律师。 上诉人南充市松涛源种养殖有限公司（以下简称松涛源公司）因与被上诉人南充市高坪区自然资源和规划局（以下简称高坪自规局）、南充市自然资源和规划局（以下简称南充市自规局）、原审第三人南充市高坪区人民政府青莲街道办事处（以下简称青莲街道办）行政处罚一案，不服四川省西充县人民法院（2020）川1325行初27号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审查明，2000年4月1日，南充市高坪区青松乡人民政府（甲方）与南充市金玉堂珠宝首饰行（乙方）签订《投资开发旅游项目有关事宜的协议》，约定：乙方租用甲方位于双黄村二社、六社、三社耕地共10.2亩，其中包括甲方无偿提供4亩，使用10年，土地以界桩为限；每亩耕地年租金300元，甲方无偿提供4亩土地使用10年（从2000年4月2日-2010年4月1日止），2010年4月2日起甲方按10.2亩收取土地租金；乙方租用土地使用时间为40年（2000年4月2日-2040年4月1日）；乙方在租用土地区域内（二村六社）修建水库一处，一切工程费用由乙方承担，并无偿向甲方供水，保持水位待工程完工后再行议定，水库由乙方经营、管理，产权属于甲方所有等内容。 2000年4月24日，中共南充市高坪区委、南充市高坪区人民政府发布了《关于印发〈南充市高坪区鼓励外来投资优惠政策〉的通知》，要求各乡镇党委、政府，白塔街道办事处，区各级部门遵照执行《南充市高坪区鼓励外来投资优惠政策》。《南充市高坪区鼓励外来投资优惠政策》对土地使用提供如下优惠政策：凡来我区兴办生产型、经营型、科技型企业和旅游娱乐项目，土地出让价格按评估地价下浮30-50%；在开发区××小区××区范围内布点的项目，土地价格一事一议，特殊优惠；凡来我区新办高科技、大中型企业，可先进场生产，后办理土地手续等。 2000年5月26日，南充市高坪区青松乡人民政府与南充市金玉堂珠宝首饰行签订《关于投资开发旅游项目有关事宜的协议的补充协议》，对租金、复耕费、水库建设费等相关费用进行了补充约定。 2001年5月16日，中共高坪区青松乡委员会、高坪区青松乡人民政府发布了《关于加强招商引资旅游开发的决定》〔高青委发（2001）14号〕，该决定对土地和林地的使用进行了规定，凡来我乡投资开发的业主，土地可采取征用和股份的形式；征用土地，一次性给农民的补助为8000-9,000元/亩，法定手续的办理由党政办公室协助，其费用由业主承担。 2002年4月26日，南充市金玉堂珠宝首饰行法定代表人孙治在《投资开发旅游项目有关事宜的协议》上背书：同意将10.2亩内的3.5亩转让给松涛源，本人重新同乡政府签订6.7亩合同协议，照常享受协议内的优惠政策，3.5亩年租金由松涛源交乡政府。同日，南充市金玉堂珠宝首饰行法定代表人孙治亦在《关于投资开发旅游项目有关事宜的协议的补充协议》上背书：同意将补充协议转让给松涛源享受同等优惠待遇，（前合同10.2亩内的3.5亩转让给松涛源）本人照常享受有关优惠政策。南充市高坪区青松乡人民政府签署意见：经乡村社干部研究，征求群众意见，通过，同意转让。 2004年3月18日，南充市高坪区青松乡人民政府（甲方）与原告松涛源公司（乙方）签订《投资开发旅游项目有关事宜的协议》，约定：甲方向乙方提供土地位置及面积为双黄村二社干堰塘，面积为0.4亩，粉梁子1.75亩，合计2.15亩；黄泥巴大地7.67亩；前述土地使用期限为五十年。甲方向乙方无偿提供双黄六社长湾处土地8.3亩，双黄村二社1亩，修建水库一处；甲方同意将前述土地周围林地租用给乙方，租期为50年；甲方同意乙方封闭征租用地及林地间道路。 2004年6月10日，南充市高坪区青松乡财政所出具《四川省非经营性结算统一票据》，该票据载明：收到李刚在二村社征用土地9.82亩的50%（每亩8,000元），合计39,280元。2007年1月28日，南充市高坪区青松乡白羊坪村村民委员会出具《农村合作经济组织收款凭证》，该凭证载明：收到李刚征用土地9.82亩，每亩8,000元，后期50%（9.82亩×8,000元），合计39,280元。 2019年1月31日、2月1日，四川省“大棚房”问题清理整治专项行动领导小组办公室分别发布《关于四川省“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作的指导意见》与《关于调整上报“大棚房”问题清理排查情况的通知》，该两份文件规定了“大棚房”的整治整改类型及标准。2019年9月28日，南充市高坪区人民政府办公室发布了《高坪区“大棚房”另案处理违法违规项目整改工作实施方案》及附件《高坪区“大棚房”另案处理违法违规项目查处整改实施方案明细表》，要求对在规定的期限内拒绝整改、未完成整改或整改不达要求的，由乡镇（街道）按照《高坪区“大棚房”另案处理违法违规项目整改工作实施方案》和各乡镇（街道）制定的《强制拆除实施方案》《强制拆除风险防控预案》组织实施强制拆除和复耕复绿；该文件所附明细表载明：乡镇为青莲街道；用地业主为旅游公司；建设地点为双黄村；实际用途为房屋；项目总占地0.65亩；耕地面积0.65亩；用地类型为空置；存在无用地手续的问题；处置方式为拆除复耕。 2019年10月22日，高坪区人民政府发出《关于开展“大棚房”另案处理违法违规项目整治整改行动的通告》，明确了对涉及违法违规项目，由相关职能部门责令违法主体限期自行整改，逾期未彻底整改的，按照属地管理原则，由乡镇人民政府、街道办事处组织强制拆除。 2019年10月23日，高坪自规局会同高坪区综合行政执法局、高坪区农业农村局、高坪生态环境局向松涛源公司发出了《责令限期整改通知书》，要求松涛源公司限期整改。松涛源公司在规定期限内未按要求进行整改。 2019年12月3日，高坪自规局、南充市高坪区土地勘测设计队对松涛源公司占地情况进行实地测量并将案涉土地套合《南充市高坪区土地利用总体规划（2010年）》，得出，松涛源公司共计占用1436.4平方米集体土地修建建筑物和其他设施，其中建设用地67平方米，农用地1369.4平方米，农用地中耕地884平方米。 2019年12月10日，高坪自规局作出《行政处罚告知书》（高自规监告〔2019〕26号）及《行政处罚听证告知书》（高自规监听〔2019〕26号），告知松涛源公司拟处罚的内容和享有陈述、申辩、申请听证权利，并于2019年12月12日将《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》送达给松涛源公司。松涛源公司未在规定期限内申请听证。2019年12月18日，高坪自规局作出26号行政处罚决定书，并于2019年12月20日向松涛源公司送达。 松涛源公司对行政处罚决定不服，于2020年2月14日向南充市自规局申请行政复议。2020年3月27日，南充市自规局作出3号行政复议决定书，维持了26号行政处罚决定书。 一审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”的规定，人民法院受理行政诉讼的先决条件是被诉行为应当是行政机关及其工作人员实施的行政行为。本案中，高坪自规局将松涛源公司未经有权机关批准占用1436.4平方米集体土地修建建筑物和其他设施用于苗木、花卉种植、家禽、水产养殖的行为，纳入“大棚房”另案处理违法违规项目查处整改范围，予以行政处罚，是行政机关执行相关拆除“大棚房”政策的行为，其不属于行政行为的范畴。对此，应当不予立案，已经立案的，应当裁定驳回起诉。 另，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉”的规定，对松涛源公司请求撤销南充市自规局作出的3号行政复议决定书，依法应当一并裁定驳回起诉。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（一）项“有下列情形之一，已经立案的应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”、第一百三十六条第七款“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉”之规定，裁定驳回松涛源公司的起诉。案件受理费50元，退还松涛源公司。 松涛源公司上诉请求，1、撤销原审裁定。2、撤销高坪自规局作出的高自规监告〔2019〕26号《行政处罚告知书》。3、撤销南充自规局作出的南自规复〔2020〕3号《行政复议决定书》。事实和理由：1、受两级党委、政府招商引资优惠政策吸引，松涛源公司分别与高坪区青松乡双黄村二社、六社签订了《关于征用荒地有关事宜的协议》，约定由松涛源公司征用二社非耕地2.15亩、六社荒地7.67亩，2004年3月18日，松涛源公司又与原青松乡政府签订《投资开发旅游项目有关事宜的协议》（以下简称“投资协议”），约定青松乡政府将该乡双黄村2社2.15亩非耕地以及3社7.67亩非耕地交给松涛源公司使用；使用期限50年；该投资协议同时约定：青松乡人民政府向松涛源公司无偿提供双黄村六社长湾处土地8.3亩、双黄村一社土地1亩由松涛源公司修建水库，一切工程费用由松涛源公司负担；松涛源公司所修建的房屋、设备、设施可以继承或转让，在使用土地区域内自行规划设计、施工，确定经营项目、经营方式、管理办法，青松乡政府不得干预等。松涛源公司使用土地的方式符合20世纪90年代以来国家有关农村集体土地流转的政策和法律规定。2、在高坪自规局作出的案涉《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》《行政处罚决定书》中，没有将松涛源公司纳入“大棚房”整治对象的认定。松涛源公司并不是认定的旅游公司；高坪自规局在行政处罚决定书中确认松涛源公司“未经有权机关批准占用”的集体土地面积为1436.4平方米，而“大棚房整改明细表”仅为0.65亩即433.34平方米，两者的面积差异巨大；“大棚房整改明细表”确定的有权对“旅游公司”违法占地实施整改的主体是青莲街道办，而不是作出案涉执行政处罚决定的高坪自规局。3、《责令限期整改通知书》并不是发给松涛源公司的，也没有任何证据证明该整改通知书送达给了松涛源公司。4、松涛源公司所谓“违法占地”，仅仅是在“大棚房”整改中发现的涉嫌违法用地的线索，而不是该行为本身已被纳入“大棚房”的整改范围。5、高坪自规局已据实认定松涛源公司修建的建筑物和其他设施是用于苗木、花卉种植、家禽、水产养殖，高坪区政府在此前也没有将松涛源公司修建的建筑物和其他设施纳入“大棚房”整改范围，故松涛源公司不应该是“大棚房”的整改对象。6、高坪自规局作出行政处罚决定的行为和南充自规局作出行政复议决定的行为，都是典型的具体行政行为，法院应予受理。7、松涛源公司在承租土地上修建建筑物和其他设施所使用的土地属于设施农业用地。8、松涛源公司在承租的集体土地上建设农业设施，按照国家相关政策文件规定根本不需要审批。9、松涛源公司修建的用于苗木、花卉种植、家禽、水产养殖的建筑物，没有违反高坪区的土地利用总体规划。10、高坪自规局作出的行政处罚决定违反了法定程序。 高坪自规局辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，高坪区自规局应国家省市政策文件规定和精神进行大棚房整治行动，根据最高法和省高院的类似案例应驳回起诉，行政处罚也是属于处理大棚房的政策性行为，法院不应该受理。 南充市自规局辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，案涉公司进行建设是在国家清理大棚房之后，虽然当时清理大棚房没有及时发现，但是也是属于大棚房清理的范围。据此，高坪自规局依据政策规定要求发出限期整改通知，在案涉公司没自己整改的情况下，作出了行政处罚。大棚房的存在违反了土地管理法的相关规定，因此才纳入清理的对象。 青莲街道办述称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应当采取类案同判的原则。 二审中，双方均未提供新的证据。 本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。 本院认为，相关行政职能部门因松涛源公司违法占地修建建筑物等其他设施，将其纳入“大棚房”另案处理违法违规项目查处整改范围，高坪自规局就此对松涛源公司予以行政处罚的行为系基于大棚房性质而实施的行政行为，属于执行政策性行为，不属人民法院行政案件受案范围。故原审法院裁定驳回松涛源公司的起诉并无不当。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  刘 红 审 判 员  庄 娟 审 判 员  李 旸 二〇二〇年十月二十九日 法官助理  朱 薇 书 记 员  李金洲