江苏省东台市人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏0981行初88号 原告：刘必春，男，居民。 委托代理人：黄志生，射阳县合兴法律服务所法律工作者。 被告：江苏射阳港经济开发区管理委员会，住所地射阳县射阳港人民东路**。 法定代表人：邓海峰，该管理委员会主任。 出庭负责人：苏仕佳，该管理委员会副主任。 委托代理人：王雪楠，江苏瀛鑫（射阳）律师事务所律师。 原告刘必春因认为被告江苏射阳港经济开发区管理委员会（以下简称射阳开发区管委会）未履行安置塘口的法定职责，向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月14日立案后，向被告射阳开发区管委会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月18日公开开庭审理了本案。原告刘必春的委托代理人黄志生，被告射阳开发区管委会的副主任苏仕佳及委托代理人王雪楠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告刘必春诉称，原告等22户农民于1990年响应政府的号召，搬迁至被告境内承包开发荒地和滩涂，并与被告签订了长期土地承包合同，土地承包面积达867.60亩，其中原告刘必春承包的面积为44.30亩。2012年2月，被告所属的射阳县射阳港渔工贸开发公司（以下简称渔工贸公司）下发通知，收回了包括原告刘必春在内的22户农民的承包地，仅对房屋、附属设施及塘口的基础设施给予了部分赔偿，对原告被征地后的安置义务却拒绝履行。2018年8月19日，原告刘必春向被告射阳开发区管委会出具《请求答复信》，要求被告射阳开发区管委会重新划给原告塘口。被告射阳开发区管委会收到原告的请求后，未履行安置义务，也未给予明确答复。同年12月，原告刘必春向法院提起诉讼，要求被告履行对原告承包地被征用后给予政策安置即重新划给原告塘口的法定职责。2019年11月5日，被告明确表示庭后帮助原告落实解决到位，原告遂撤回起诉。同年11月6日，原告刘必春再次向被告射阳开发区管委会出具书面申请，要求被告对原告安置塘口的申请事项给予答复。2020年1月1日，被告射阳开发区管委会向原告作出答复函，明确表示拒绝履行安置塘口的法定职责。原告认为，被告射阳开发区管委会作为行政机关，应当对原告被征用回收后的44.30亩塘口重新进行安置，以维持原告的正常生活。被告怠于履行法定职责的行为，已侵犯了原告的合法权益。故原告诉至法院，请求判令被告履行法定职责，重新划给原告塘口44.30亩，并由被告承担本案的诉讼费用。 原告刘必春向本院提交了以下证据： 1.苏政发[2011]40号《江苏省人民政府关于调整征地补偿标准的通知》（节录）1份。拟证明调整后的土地补偿费和安置补助费最低标准从2011年4月1日起实施，征用农用地应当进行补偿和安置。 2.盐政发[2000]190号《盐城市征用土地补偿和安置办法》1份。拟证明征用农用地应当保障被征地人得到补偿和安置，原告要求被告履行安置塘口的义务有相关的政策依据。 3.落款日期为2014年11月17日渔工贸公司出具的《关于渔工贸公司23户原承包户基本情况汇报》1份。拟证明原告的承包地被征用后，渔工贸公司向被告出具了情况汇报，被告对其余66户进行了安置，原告作为承包户也应当被安置重新划给塘口。 4.射阳县市场监督管理局企业登记资料查询表1份。拟证明被告是渔工贸公司的主管部门和出资人，渔工贸公司的行为应当视为被告的行为。 5.2008年12月1日原告与渔工贸公司签订的《射阳县临港工业区国有土地承包合同》1份。拟证明原告与渔工贸公司签订土地承包合同，原告承包塘口面积为44.30亩，承包期限为1年，自2008年12月1日起至2009年11月30日止。 6.2012年4月23日原告与渔工贸公司签订的《房屋、附属设施拆除补偿协议书》1份。拟证明原告承包的塘口被征收，房屋及附属设施被拆除，原告与渔工贸公司就房屋及附属设施的拆除补偿事宜达成一致意见。 7.落款日期为2019年11月6日原告向被告提交的《请求答复信》及2020年1月1日被告作出的《答复函》各1份。拟证明原告向被告提出安置塘口的申请，被告虽然对原告的请求作出答复，但该答复明确拒绝为原告安置塘口，原告不服遂提起本案诉讼。 被告射阳开发区管委会辩称，1.原告要求被告对其安置土地请求履行法定职责，没有法律依据。原告要求被告履行法定职责的前提是被告有对其进行土地安置的法定职责，而被告拒不履行。但无论是原告之前提交的《请求答复信》，还是本次提交的起诉状，原告均没有提交要求被告履行法定职责的法律依据。2.案涉土地系国有土地，渔工贸公司在承包合同到期后收回土地，不存在被告对土地的征收或征用行为。案涉土地并非农村集体土地，土地使用权人是射阳县海涂开发有限责任公司（以下简称海涂公司）。因历史原因，案涉土地由渔工贸公司对外发包。渔工贸公司在其与原告签订的《国有土地承包合同》到期后收回土地，系平等民事主体之间的合同行为，不涉及被告对土地的征收或征用。至于收回土地后作何用途，与原告无关。3.原告在诉状中陈述的“1990年响应政府号召，搬迁至被告境内承包开发荒地和滩涂，并与被告签订了土地长期承包合同”等内容与事实不符。经核实，含原告刘必春在内的22人户籍（除周才荣是2011年9月15日迁入渔工贸公司以外）均不在渔工贸公司，有的在其他乡镇，也有的在外县。被告辖区内的土地全部是国有土地，故不存在原告所谓的“农民承包地”，被告也从未与原告签订长期土地承包合同。原告提起本案诉讼，无事实依据。综上，被告不存在征用原告土地的行为，现行的法律、法规也没有规定原告与发包人签订的国有海涂资源承包合同到期后，被告有对原告进行安置的义务。虽然被告作为行政机关应当依法履行法定职责，但在法律、法规没有明确授权的情况下，行政机关也不能乱作为。原告申请安置土地的事项，不属于被告的法定职责范围，请求依法裁定驳回原告的起诉。 被告射阳开发区管委会向本院提交了以下证据： 1.2020年1月1日被告作出的《回复函》及陈恩荣出具的《答复函》收件材料各1份。拟证明被告于2019年11月8日收到原告等22人的《请求答复信》后，针对原告的请求，被告对案涉土地性质以及被告为何不具有土地安置的法定职责向原告作了说明，2020年1月1日被告作出《答复函》，并于当月6日向原告送达。 2.射国用（2003）字第02322号《国有土地使用权证》1份。拟证明原告主张的案涉土地，土地使用权人是海涂公司，案涉土地由渔工贸公司对外发包。2012年土地被收回时，原告只是该土地承包合同的相对人，因此，原告要求被告给予土地安置没有事实和法律依据。 3.苏政复[2018]118号《江苏省人民政府关于设立江苏徐州云龙经济开发区和江苏射阳港经济开发区的批复》1份。拟证明被告于2018年10月经江苏省人民政府批准为省级经济开发区。 4.射办发[2001]10号射阳县委办公室、射阳县人民政府办公室《关于印发〈射阳县海涂改革方案〉的通知》1份。拟证明射阳县人民政府将国有海涂使用权委托给海涂公司行使，由海涂公司对全县海涂等资源性资产统一对外发包。 5.落款日期为2004年8月16日海涂公司与渔工贸公司签订的《国有滩涂（海涂）土地承包合同书》1份。拟证明案涉土地经射阳县人民政府确权给海涂公司后，海涂公司与渔工贸公司签订土地承包合同，将国有滩涂土地发包给渔工贸公司经营管理，渔工贸公司向海涂公司缴纳承包金。 经庭审质证，被告对原告所举证据的质证意见为：证据1的真实性无异议，关联性有异议，该份文件是江苏省人民政府为保护被征地农民和农村集体经济组织的合法权益，保障被征地农民的基本生活而调整提高征地补偿标准，土地征收的对象是集体土地，而本案中原告主张的案涉土地系国有土地，因此该份文件不能成为原告主张被告有对其进行土地安置的职权依据；证据2的真实性无异议，但该文件中涉及的征地补偿和安置事宜是将集体土地征用为国有土地，而案涉土地系国有土地，因此与本案无关联性；证据3的真实性无异议，证明目的有异议，该份情况汇报是渔工贸公司对原告等23户诉求的整理材料，不能证明被告有安置塘口的法定职权；证据4的真实性无异议，证明目的有异议，该份证据只能证明被告是渔工贸公司的出资人，不能证明渔工贸公司的行为就是被告的行为，渔工贸公司是独立的法人主体，其与原告签订土地承包合同系民事行为，而不是行政行为；证据5、6的真实性无异议，证明目的有异议，不能证明案涉塘口属于原告所有，亦不能证明是被告征用了原告承包的土地，事实上是渔工贸公司在承包合同到期后收回国有土地的合同行为；证据7中的《请求答复信》的真实性无异议，证明目的有异议，不能证明被告具有为原告安置土地的法定职责，对《答复函》的真实性、合法性均无异议。 原告对被告所举证据的质证意见为：证据1的真实性无异议，合法性有异议，原告认为被告应当为原告重新安置塘口；证据2的真实性无异议，证明目的有异议，该《国有土地使用权证》载明的土地用途仍然是农用地，原告承包的土地被征用，被告有安置补偿的义务；证据3由法院依法审核；证据4、5的真实性无异议，证明目的有异议，虽然原告是与渔工贸公司签订土地承包合同，但是渔工贸公司是受被告的委托行使对外发包权，且渔工贸公司是被告出资注册的隶属单位，因此，渔工贸公司与原告签订土地承包合同的行为应当视为被告的行政行为，被告具有安置塘口的义务。 经审理查明，2001年4月5日，射阳县委、射阳县人民政府发布《射阳县海涂改革方案》，主要内容为：成立海涂公司，按照政企分设的原则，海涂公司为国有海涂资产经营性公司，县政府将收回原海涂使用者通过行政划拨取得的国有海涂使用权，在明晰经济责任关系的前提下，将海涂使用权委托给海涂公司行使。海涂公司的主要职能包括按照招投标管理的有关法律法规，对全县海涂等资源性资产统一对外发包，对用滩企业转包、转让、租赁等经营方式开展监督等。渔工贸公司要实行“两田”制，搞活土地经营权。对原进滩落户的农民以全县人均耕地占有量为基数，按人口连片划分计税田，与内地农民同样待遇。其余土地作为经济田全部进入市场招标竞包。 2003年4月，射阳县人民政府向海涂公司颁发了射国用（2003）字第02322号《国有土地使用证》，证载主要内容为：土地使用者海涂公司，土地坐落于射阳××垦区，用途农用地，土地使用权面积100550.60亩。2004年8月16日，海涂公司（发包方）与渔工贸公司（承包方）签订《国有滩涂（海涂）土地承包合同书》，约定海涂公司将国有滩涂（海涂）土地16761亩发包给渔工贸公司经营，承包期限为3年，自2004年1月1日起至2006年12月31日止。后海涂公司将上述国有滩涂（海涂）土地长期发包给渔工贸公司进行经营管理。 2008年12月1日，渔工贸公司（甲方）与原告刘必春（乙方）签订《射阳县临港工业区国有土地承包合同》一份，合同约定：渔工贸公司将该公司管理的国有滩涂的承包经营权按照权属不变、统一规划、承包经营、有偿使用的原则进行对外公开招标。渔工贸公司受射阳县临港工业区管理委员会的委托，行使本地段的使用权和对外招标发包权，收缴土地承包金。渔工贸公司提供四至位于盘湾电站面积为44.30亩的国有土地，按现状发包给刘必春经营，承包期限为1年，自2008年12月1日起至2009年11月30日止。合同期满，渔工贸公司负责收回刘必春承包的土地和集体生产配套设施。本合同一经签订，双方必须全面履行，任何一方不得擅自变更或解除。双方若有争议，通过协商不能解决的，提请人民法院或仲裁机关依法处理。案涉原告刘必春承包的土地在上述射国用（2003）字第02322号《国有土地使用证》及海涂公司与渔工贸公司签订的《国有滩涂（海涂）土地承包合同书》范围之内。 2012年，渔工贸公司按照射阳县委、射阳县人民政府的部署和区工委、管委的要求，决定对东至东匡河、南至九中沟北口、西至中心排河、北至七中沟范围内的土地予以回收。同年4月23日，渔工贸公司与原告刘必春签订《房屋、附属设施拆除补偿协议书》，双方就承包土地上的房屋及附属设施拆除补偿事宜达成一致意见。补偿协议签订后，原告刘必春按照补偿协议内容领取了补偿和奖励款项，向渔工贸公司交付了塘口、房屋及附属设施，后原告刘必春不再承包案涉土地。 2019年11月6日，原告刘必春等22人向被告射阳开发区管委会提交《请求答复信》一份，主要内容为：“我们于1990年初响应政府号召，搬迁至开发区境内开发荒地和滩涂，并与政府签订了土地承包合同，涉案面积达867.60亩。2012年2月，政府所属的射阳港渔工贸公司下发通知，收回了我们承包的塘口。此间，仅对承包塘口的基础设施、附属设施和房屋进行了赔偿。塘口被收回后，由于管委会拒绝履行塘口安置的行政义务，导致我们生存和生活无法维持。多年来，虽然我们信访、走访等均无果。2019年11月5日在东台市人民法院审理时管委会承诺对我们安置主张给予答复，于是我们撤回了诉讼。故今再次具文，请求在法定的期限内答复。” 被告射阳开发区管委会于2019年11月8日收到上述《请求答复信》后，于2020年1月1日作出《答复函》，并于当月6日向原告刘必春等22人的代表人陈恩荣送达。该《答复函》的主要内容为：“一、江苏射阳港经济开发区范围的所有土地都是国有土地。二十世纪八十年代初，为了响应射阳县人民政府的号召，一部分人由于各种原因从其他乡镇到原射阳港乡开发滩涂，与各乡镇签订了《开发滩涂承包合同》。到了九十年代初，由于滩涂管理体制的变化，《开发滩涂承包合同》变更为期限三至五年的承包合同。二○○○年后，承包合同的期限变更为一年。但无论是什么内容的承包合同，都改变不了滩涂的国有的性质。……射阳县人民政府于2001年成立射阳县海涂开发有限责任公司，2003年4月将原射阳县港垦区100550.6亩土地划拨给射阳县海涂开发有限责任公司。故你们原与射阳县射阳港渔工贸开发公司签订的《射阳县国有海涂资源土地承包合同》中的土地，虽然土地用途属于农用地，但土地性质、类型属于国有划拨土地。二、2012年上半年，射阳县射阳港渔工贸开发公司在原2010年12月1日所订立的《射阳县国有海涂资源土地承包合同》到期后收回土地，其行为的性质不属于对农民集体所有土地的征收。2010年12月1日，你们与射阳县射阳港渔工贸开发公司签订《射阳县国有海涂资源土地承包合同》，约定承包期限从2010年12月1日起至2011年11月30日止，期满甲方有权收回乙方承包的土地。合同到期后双方于2012年4月签订了《土地回收塘口基础设施拆除补偿协议书》，射阳县射阳港渔工贸开发公司已经对鱼塘塘口的基础设施、附属设施、房屋等给予了补偿。渔工贸开发公司在合同到期后收回承包土地，属于平等主体间的民事法律行为，其行为的性质不同于政府对农民集体所有土地的征收。三、对于国有土地的收回，没有再行安置土地的法律规定。……你们请求答复信中所提及的土地，就是国有土地，不存在征收的法律概念。……即使存在收回国有农用地行为,也没有在收回后需另行安置土地的法律规定。所谓安置补偿的概念也仅适用于农民集体所有的土地，……。综上所述，江苏射阳港经济开发区管理委员会没有征收土地的行为，我国现存的法律、法规也没有规定在射阳县射阳港渔工贸开发公司收回承包合同已经到期的国有海涂资源后，江苏射阳港经济开发区管理委员会对你们有安置土地的义务。故你们提出安置土地的请求不是江苏射阳港经济开发区管理委员会应当履行的法定职责。” 另查明，江苏省人民政府于2018年10月30日作出苏政复[2018]118号《关于设立江苏徐州云龙经济开发区和江苏射阳港经济开发区的批复》，同意设立江苏射阳港经济开发区为省级经济开发区。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十九条之规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼，但应当符合该法第四十九条规定的起诉条件。该法第十二条第一款第（六）项规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复，公民、法人或者其他组织提起诉讼的，人民法院应当受理。此处的法定职责，是指行政机关根据法律、法规和规章等规定，具有直接、具体处理行政相对人所申请事项的职责。本案中，原告向被告射阳开发区管委会提交《请求答复信》，要求被告射阳开发区管委会重新安置塘口，因此，原告提起的本案诉讼属于履行职责之诉。对于履行职责之诉，依照上述规定，不意味着只要当事人提出申请，收到申请的行政机关就必须无条件满足其申请，也不意味着只要收到申请的行政机关“不作为”，提出申请者都可以提起履行法定职责之诉。在申请事项明显缺乏相应的事实依据、收到申请的行政机关明显不具有法定职责等情形下，则不具备法定的起诉条件，人民法院可以裁定驳回起诉。 本案的争议焦点在于原告承包的土地被收回后要求重新安置土地是否属于被告的法定职责。从审理查明的事实来看，根据射阳县委、射阳县人民政府发布的《射阳县海涂改革方案》对国有海涂管理按照政企分设的原则，射阳县人民政府将海涂使用权委托给海涂公司行使。案涉土地使用权人是海涂公司，土地用途虽为农用地，但土地性质仍为国有土地，非农民集体所有土地，海涂公司将土地发包给渔工贸公司，再由渔工贸公司与原告签订土地承包合同，由原告承包经营。在土地承包合同已到期的情况下，渔工贸公司收回原告原承包的土地，属于平等主体之间的民事行为，并非原告诉称的被告征用土地行为。因此，原告要求被告履行土地被征用后的安置义务，没有事实根据，被告不具备为原告安置土地的法定职责。原告认为被告射阳开发区管委会系渔工贸公司的主管部门，但并不能以此推定被告射阳开发区管委会对渔工贸公司依据承包合同将国有土地收回后，具有对原承包合同相对人再行安置土地的义务。 综上，原告申请被告射阳开发区管委会的履职事项，明显不属于被告射阳开发区管委会的法定职责。原告的起诉缺乏事实根据，已经立案的，应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第九十三条第二款之规定，裁定如下： 驳回原告刘必春的起诉。 案件受理费50元，于本裁定生效后退给原告刘必春。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。 审 判 长  张俊宏 审 判 员  丁 惠 人民陪审员  吴瑞根 二〇二〇年十月三十日 法官 助理  汤晓青 书 记 员  乐 梅 附：本裁定适用的相关法律依据 1．《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 2.《最高人民法院关于适用的解释》（法释﹝2018﹞1号） 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 第九十三条原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。 人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。