南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）桂71行终304号 上诉人（一审原告）朱发贤，男，1999年10月6日出生，汉族，户籍地广西北海市铁山港区，现住广西南宁市。 被上诉人（一审被告）南宁市兴宁区市场监督管理局，住所地广西南宁市兴宁区秀田路**。 法定代表人赵欣山，局长。 被上诉人（一审被告）南宁市市场监督管理局，住所地广西南宁市青秀区金湖路**。 法定代表人李善钦，局长。 第三人广西南宁天美食品有限公司，，住所地广西南宁市兴宁区长堽路**盛天果岭**地下室** 法定代表人李明，经理。 上诉人朱发贤因诉被上诉人南宁市兴宁区市场监督管理局（以下简称兴宁市监局）行政答复及被上诉人南宁市市场监督管理局（以下简称南宁市监局）行政复议一案，不服南宁铁路运输法院作出的（2020）桂7102行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 一审法院查明，朱发贤于2019年3月24日购买了广西南宁天美食品有限公司（以下简称天美公司）销售的“手工姜糖”500克/包，共25包，于同日向南宁市食品药品投诉举报受理中心投诉涉案产品“无生产日期、执行标准、生产许可证，天美公司无任何生产资质属于无证生产，严重违反了《食品安全国家标准预包装食品标签通则》、《预包装食品营养标签通则》、《中华人民共和国标准化法》、《中华人民共和国产品质量法》等法律规定”，并提交购物票据、商品照片。2019年3月27日，该投诉举报转至兴宁市监局办理。兴宁市监局于2019年5月8日、7月12日向南宁市食品药品投诉举报受理中心申请延期办理并向朱发贤进行了口头告知。2019年7月12日，兴宁市监局对天美公司进行现场检查，现场未发现被投诉的涉案产品“手工姜糖”，但电脑内有2019年3月24日销售过“手工姜糖”的记录，与朱发贤投诉时提供的购物小票一致，天美公司持有有效的《营业执照》、《食品经营许可证》。经调查，被投诉的涉案产品系天美公司从玉林市琨林食品有限公司购进的一箱20公斤“老姜黑 糖”分装而来，购进时外箱上粘贴有食品标签，该食品标签上标注有“老姜黑糖（配制糖），品名：老姜黑糖（配制糖），配料：黑糖、水、姜，产品标准代号:Ｏ／ＫＬＳＰ0001Ｓ-2017，生产许可证：ＳＣ12145090201203，产地：广西壮族自治区玉林市，保质期:12个月，贮存条件：密封保存，阴凉干燥处，冰箱冷藏更佳，食用方法：干吃、泡水、煮粥、煲汤、煮糖水，生产厂家：玉林市琨林食品有限公司，地址：玉林市玉东新区名山街道××社区××队，联系方式:188××××1280，净含量:20ｋｇ，生产日期:2019年3月5日”等信息，天美公司向兴宁市监局提供了玉林市琨林食品有限公司的《营业执照》、《食品生产许可证》、送货单、张贴有食品标签的食品袋、进货时的纸箱、《配制糖出厂检验报告》等材料。经兴宁市监局在国家企业信用信息公示系统网站上核实，玉林市琨林食品有限公司的《营业执照》、《食品生产许可证》均合法有效，经在广西壮族自治区食品药品监督管理局网站上查询，玉林市琨林食品有限公司《食品生产许可证》的许可品种明细包含冰片糖、其他糖（黑糖、配制糖）。天美公司购进“老姜黑糖”后进行重新分装，包装成“手工姜糖”500克／包进行销售，在包装袋背面印制有“红糖性温、味甘、入脾、具有益气补血、健脾暖胃、缓中止痛、含钙90毫克、含铁4毫克、还含有少量核黄素及胡萝素。科研人员还以红糖中提取了一种叫做‘糖蜜’的多糖，实验证明它具有较强的抗氧化功效，对抗衰老有明显的作用”的内容，未张贴食品标签。 兴宁市监局认为天美公司分装涉案产品后没有按照法律法规规定在包装袋上标注分装日期、生产者名称、地址、联系方式等信息，违反了《广西壮族自治区食品安全条例》第三十一条第（四）项的规定，依据《广西壮族自治区食品安全条例》第六十八条第（七）项的规定，“食品经营者销售散装食品不符合规定的，由县级以上食品安全监督管理部门责令改正，给予警告。”兴宁市监局遂于2019年7月29日对天美公司的违法行为下发了《责令改正通知书》及《当场行政处罚决定书》，要求天美公司立即改正违法行为，按规定要求销售散装食品，并给予警告行政处罚。2019年7月31日，兴宁市监局向朱发贤作出南兴市监食告（2019）073151号《举报投诉办理结果告知书》（以下简称《告知书》）送达给朱发贤，主要内容如下：您反映天美公司经营的产品“手工姜糖”存在无生产日期、执行标准、生产许可证问题的投诉已收悉。我局执法人员对天美公司进行现场检查。现将有关情况答复如下：一、举报线索核实情况（一）该公司已取得有效的《食品经营许可证》，许可类别包含预包装食品。（二）经我局调查，该公司经营的“手工姜糖”是从玉林市琨林食品有限公司购进，购进后进行重新分装，但在销售时并未按要求标注相关信息，其行为违反了《广西壮族自治区食品安全条例》第三十一条第（四）项“食品经营者销售散装食品除应当符合法律、行政法规的要求之外，还应当遵守下列规定：……（四）对由食品经营者重新分装的食品，在外包装上标明分装者名称、地址、联系方式、分装日期等内容。”规定。二、举报处理结果。该公司未按规定要求销售散装食品“手工红糖”的行为，违反《广西食品安全条例》 第三十一条第（四）项的规定，我局依据《中华人民共和国行政处罚法》二十三条、《广西壮族自治区食品安全条例》第六十八条第（七）项的规定，责令该公司改正上述违法行为，并作出警告行政处罚。鉴于您的举报基本属实，您符合奖励条件，依据《广西壮族自治区食品药品违法行为举报奖励办法》第十三条的规定，请自接到本答复函之日起15个工作日内，向我局提出书面奖励申请……”。 朱发贤对《告知书》不服，于2019年8月21日向南宁市监局申请行政复议，请求：1.撤销《告知书》；2.责令兴宁市监局重新作出处理，处理结果予以书面邮寄告知；3.对兴宁市监局涉案工作人员严肃处理，并依公务员处分条例等追究其法定责任。 南宁市监局于2019年8月23日作出行政复议受理决定并于同日向兴宁市监局送达行政复议答复通知书。经审查后，于2019年10月17日作出（南）市监复字[2019]116号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），认为“对于举报事项，兴宁市监局有权依据调查核实的事实独立作出处理决定。兴宁市监局已就举报事项对天美公司作出《当场行政处罚决定书》，并告知朱发贤处理结果，符合《食品药品投诉举报管理办法》的规定，已履行了监管职责。朱发贤的第三项复议申请不属于行政复议受案范围，予以驳回。综上，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款的规定，驳回朱发贤的行政复议申请。”朱发贤不服，诉至一审法院，请求判决：1.撤销兴宁市监局于2019年7月31日作出的《告知书》，并对朱 发贤的举报限期答复；2.撤销南宁市监局于2019年10月17日作出的《行政复议决定书》；3.由兴宁市监局、南宁市监局承担诉讼费。 一审法院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款规定，“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”，《食品药品投诉举报管理办法》第五条第（二）项规定，“地方各级食;地方各级食品药品监督管理部门主管本行政区域的食品药品投诉举报管理工作列职责：……（二）调查处理本行政区域的食品药品投诉举报并发布相关信息”，兴宁市监局具有对其辖区内关于食品安全的投诉举报进行调查并作出处理的主体资格和法定职权，南宁市监局作为兴宁市监局的上级主管机构，具有对其作出的《告知书》进行行政复议的法定职权，兴宁市监局、南宁市监局均系本案的适格被告。 关于涉案产品是否违反《食品安全国家标准预包装食品标签通则》、《预包装食品营养标签通则》等法律法规的问题。本案中，朱发贤购买的“手工姜糖”系天美公司从生产商玉林市琨林食品有限公司处购进一箱40kg“老姜黑糖”后重新分装，按500g/包称重并经简易包装后进行销售，不符合预包装食品的预先定量的特征，应当属于销售散装食品而不是预包装食品。涉案“手工姜糖”包装袋背面上印制的“红糖性温、味甘、入脾、具有益气补血、健脾暖胃、缓中止痛……”等字样，只是对红糖这 一大类产品的作用的表述，不属于针对涉案产品本身的功效进行宣传，亦非对其本身的配料或者成分进行的标注，故涉案产品不属于违反上述规定的情况，朱发贤关于涉案产品违反法律法规的主张，无事实和法律依据，不予采纳。 关于涉案《告知书》是否合法有据的问题。本案中，兴宁市监局在接到朱发贤举报后，经调查核实后确认，涉案产品的生产商为玉林市琨林食品有限公司，该公司持有有效的《营业执照》、《食品生产许可证》，天美公司作为销售商亦持有有效的《营业执照》、《食品经营许可证》，玉林市琨林食品有限公司生产的“老姜黑糖”包装箱上附有含“生产日期、执行标准”等信息在内的食品标签，故涉案产品不属于无证生产以及违反《食品安全国家标准预包装食品标签通则》等法律法规的情况，但天美公司分装涉案产品后没有在包装袋上标注分装日期、生产者名称、地址、联系方式等信息违反了《广西在自治区食品安全条例》第三十一条第（四）项的规定，遂依据上述条例第六十八条第（七）项的规定对天美公司作出责令改正、给予警告的行政处罚决定，于2019年7月31日作出《告知书》向朱发贤反馈处理结果，并依据《广西壮族自治区食品药品违法行为举报奖励办法》对朱发贤启动奖励程序。综上，兴宁市监局已对朱发贤的投诉举报事项予以处理，履行了监管职责，其作出的《告知书》认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律法规正确，予以确认。 关于涉案行政复议决定是否应当撤销的问题。南宁市监局于2019年8月21日收到朱发贤的行政复议申请，于8月23日进 行受理并于同日向兴宁市监局送达了复议答复通知书，经审查，于2019年10月17日作出《行政复议决定书》并送达朱发贤和兴宁市监局，复议程序合法。本案中，朱发贤申请复议的理由是不服兴宁市监局将涉案产品认定为散装食品且对天美公司未按违反《食品安全国家标准预包装食品标签通则》等法律法规的情况进行处罚，认为兴宁市监局的处罚不当，故而提请行政复议。南宁市监局认为朱发贤是以兴宁市监局不履行法定职责为由提请行政复议，依据了《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的”，驳回了朱发贤的行政复议申请，属于适用法律错误，应当予以撤销。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第二项、第七十九条的的规定，判决：一、驳回朱发贤关于撤销兴宁市监局于2019年7月31日作出的《告知书》的诉讼请求；二、撤销南宁市监局于2019年10月17日作出的《行政复议决定书》。 上诉人朱发贤上诉称，本案中的涉案产品的外包装没有天美公司从玉林市琨林食品有限公司购进的“老姜黑糖”的大包装上的标签，根据《食品安全国家标准预包装食品标签通则》3.7“不应与食品或者其包装物（容器）分离”的规定，产品分离大包装后应粘贴大包装上的标签，但涉案产品未粘贴大包装标签，一审 法院不应以大包装上的标签对涉案产品的标签进行审判。天美公司将“老姜黑糖”分装按500克预先定量分装进包装袋，其标签中标注了净含量：500克，根据上述通则2.1“预包装食品预先定量包装或者制作在包装材料和容器中的食品，包括预先定量包装以及预先定量制作在包装材料和容器中并且在一定量限范围内具有统一的质量或体积标识的食品”，及《中华人民共和国食品安全法》第一百五十条第三款“预包装食品，指预先定量包装或者制作在包装材料、容器中的食品”的规定，涉案产品属于预包装食品并非是散装食品，其外包装中标注的制造商也就是生产商为天美公司，但兴宁市监局认为其真实的生产商为玉林市琨林食品有限公司，本案中天美公司以自身为虚假生产者生产涉案产品亦违反了《中华人民共和国食品安全法》第七十一条以及《药品管理法实施条例》第43条的规定。涉案产品外包装中标注了“红糖性温、味甘、入脾、具有益气补血、健脾暖胃、缓中止痛、含钙90毫克，含铁4毫克，还含少量的核黄素及胡萝卜素”，已经达到了虚假宣传功效的标准。依据《食品安全国家标准预包装食品标签通则》4.1.4.1的规定，涉案产品强调了钙、铁、核黄素及胡萝卜素。根据上述通则4.2的规定，涉案产品应在营养成分表中标注钙、铁、核黄素及胡萝卜素的含量，但涉案产品未标注。综上所述，一审判决认定事实不清、适用法律错误，请求法院支持朱发贤的上诉请求：一、维持一审判决第二项，依法改判第一项并支持朱发贤一审诉讼请求；二、本案的诉讼费由兴宁市监局、南宁市监局承担。 被上诉人兴宁市监局答辩称，一、一审法院认定事实清楚，裁判准确。朱发贤投诉天美公司销售的“手工姜糖（广西红糖)”涉嫌无生产日期、执行标准、生产许可证。经调查，涉案产品是天美公司从玉林市琨林食品有限公司购进的，共进货20公斤，购进后重新进行分装销售。购进时外箱上贴有注明生产者信息的标签，但在分装后没有按照法律法规规定在包装袋上标注分装日期、生产者名称、地址、联系方式等信息，违反了《广西壮族自治区食品安全条例》第三十一条第（四）项及《中华人民共和国食品安全法》第六十八条第（七）项规定。兴宁市监局根据《广西壮族自治区食品安全条例》第六十八条规定，对天美公司下发了《责令改正通知书》及《当场行政处罚决定书》，要求天美公司立即改正违法行为，按规定销售散装食品，并给予警告。兴宁市监局作出的《告知书》事实清楚、程序合法、适用法律法规正确。二、涉案产品不属于预包装食品。根据《食品安全国家标准预包装食品标签通则》(GB7718-2011)2.1节对预包装食品的定义，涉案食品是分装而成，虽然定量包装，但并不具有统一的质量或体现标识。《〈预包装食品标签通则〉实施指南》中对预包装食品定义也有释义:“非预包装食品在生产过程中由于成型模具相对固定，定量包装控制的需求，以及成型（灌装）设备运行稳定性和生产控制连续性等的需要，往往也能够保持在一定的量限范围内，但该量限范围不属于‘预先定量’”。三、涉案产品标签内容不属于功能宣传，也不符合“有价值、有特性”的含义。《食品安全国家标准预包装食品标签通则》第4.1.4.1节中规定：“如果在食品标签或食品说明书上特别强调添加了或含有一种或多 种有价值、有特性的配料或成分，应标示所强调配料或成分的添加量或在成品中的含量。”根据《〈预包装食品标签通则〉实施指南》的释义，当强调某种预包装食品“含有”某种配料或成分时，需要进行定量标示，应同时满足两个条件：一是特别强调，二是有价值、有特性。“有价值、有特性”是指所强调的配料或成分对人体有益程度超出该食品一般情况所应当达到的程度，并且配料或成分具有不同于该食品的一般配料或成分的属性，是相对特殊的配料。涉案产品包装上关于红糖“性温、味甘、入脾、具有益气补血、健脾暖胃、缓中止痛、含钙90毫克，含铁4毫克，还含有少量的核黄素及胡萝卜素”的描述，是对红糖这一类产品作用的表述，并不属于对产品功效的宣传，且标注的成分钙、铁、核黄素及胡萝卜素对人体的有益程度并未超出该食品一般情况所应当达到的程度，并且也不具有不同于该食品的一般配料或成分的属性，因此不属于“有价值、有特性”的配料或成分，不是相对特殊的配料，不用标注其含量。综上所述，请求二审法院依法驳回朱发贤的上诉，维持原判。 被上诉人南宁市监局答辩称，一、兴宁市监局作出的具体行政行为事实清楚、证据充分，适用法律正确。对于朱发贤的举报事项，兴宁市监局有权依据调查核实的事实独立作出处理决定。本案中，兴宁市监局已就朱发贤举报事项作出《当场行政处罚决定书》,并告知其处理结果，已履行了监管职责，符合《食品药品投诉举报管理办法》（已于2020年1月1日废止，下同）的规定。二、南宁市监局作出的《行政复议决定书》正确。根据《食 品药品投诉举报管理办法》第二十条的规定，兴宁市监局已于受理朱发贤投诉举报之日起60日内向朱发贤作出《告知书》，履行了办理结果反馈职责。朱发贤与兴宁市监局作出的行政处罚决定并无利害关系，不具备申请行政复议和提起行政诉讼的主体资格，南宁市监局认为朱发贤是以兴宁市监局不履行法定职责为由提起行政复议，进而根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，驳回朱发贤的行政复议申请，适用法律正确，故一审判决撤销南宁市监局作出的本案行政复议错误。综上所述，兴宁市监局作出的具体行政行为事实清楚、证据确凿，适用依据正确，南宁市监局的行政复议行为程序合法，行政复议决定正确，恳请法院依法驳回朱发贤的诉讼请求并撤销一审判决书第二项判决。 第三人天美公司在二审期间未做陈述。 二审期间，各方当事人均未提交新证据。经审查，一审判决确认的证据合法、有效，据此，本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。 本院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第六十八条“食品经营者销售散装食品，应当在散装食品的容器、外包装上标明食品的名称、生产日期或者生产批号、保质期以及生产经营者名称、地址、联系方式等内容”，及《广西壮族自治区食品安全条例》第三十一条第（四）项“食品经营者销售散装食品除应当符合法律、行政法规规定的要求以外，还应当遵守下列规定：……（四）对由食品经营者重新分装的食品，在外包装上标 明分装者名称、地址、联系方式、分装日期等内容”的规定，散装食品应当在外包装上标明分装者名称、地址、联系方式、分装日期等内容。本案中，兴宁市监局受理南宁市食品药品投诉举报受理中心转来朱发贤对天美公司的举报后，依职权展开调查，在法定期限内查清本案事实后认为天美公司分装涉案产品后没有按照法律法规规定在包装袋上标注分装日期、生产者名称、地址、联系方式等信息，违反了《广西壮族自治区食品安全条例》第三十一条第（四）项的规定，遂依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条及《广西壮族自治区食品安全条例》第六十八条第（七）项的规定对天美公司的违法行为下发了《责令改正通知书》及《当场行政处罚决定书》，要求天美公司立即改正违法行为，按规定要求销售散装食品，并给予警告行政处罚。随后兴宁市监局作出《告知书》将调查核实的情况、举报投诉的处理结果和申请奖励的事项予以载明，并送达朱发贤。本院认为兴宁市监局作出《告知书》认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律法规正确，一审法院对《告知书》予以确认并无不当，本院予以维持。 关于涉案产品是否违反《食品安全国家标准预包装食品标签通则》的问题。根据该通则2.1对预包装食品的定义，即“预先定量包装或制作在包装材料和容器中的食品，包括预先定量包装以及预先定量制作在包装材料和容器汇总并且在一定量限范围内具有统一的质量或体积标识的食品”，朱发贤购买的“手工姜糖”系天美公司从生产商玉林市琨林食品有限公司处购进一箱40kg“老姜黑糖”后重新分装，按500g/包称重并经简易包装后 进行销售，虽然定量包装，但该量限范围不属于预先定量，也不具有统一的质量或体积标识，可见并不属于预包装食品的范畴，因此未违反上述通则关于预包装食品要求的规定。关于涉案商品标签内容是否属于功能宣传的问题。根据《食品安全国家标准预包装食品标签通则》4.1.4.1“如果在食品标签或食品说明书上特别强调添加了或含有一种或多种有价值、有特性的配料或成分，应标示所强调配料或成分的添加量或在成品中的含量”的规定，涉案“手工姜糖”包装袋背面上印制的“红糖性温、味甘、入脾、具有益气补血、健脾暖胃、缓中止痛、含钙90毫克，含铁4毫克，还含有少量的核黄素及胡萝卜素，科研人员还以红糖中提取了一种叫做‘糖蜜’的多糖，实验证明它具有较强的抗氧化功效，对抗衰老有明显的作用”的描述，是对红糖这一类产品作用的表述，并不属于对产品功效的宣传，且标注的成分钙、铁、核黄素及胡萝卜素对人体的有益程度并未超出该食品一般情况所应当达到的程度，也不具有不同于该食品的一般配料或成分的属性，不是相对特殊的配料。因此朱发贤的上诉主张无事实和法律依据，本院不予采纳。 关于南宁市监局所作《行政复议决定书》适用法律是否正确的问题。南宁市监局依法受理朱发贤不服《告知书》的复议申请后，根据查明的事实，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政 机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的”的规定，驳回了朱发贤的行政复议申请。但本案中，朱发贤申请复议的理由是不服兴宁市监局将涉案产品认定为散装食品且对天美公司未按违反《食品安全国家标准预包装食品标签通则》等法律法规的情况进行处罚，认为被告兴宁市监局的处罚不当，故而提请行政复议。南宁市监局根据上述条例的规定以兴宁市监局已履行法定职责为由驳回朱发贤的行政复议申请，存在适用法律法规不正确的情形，依法应当撤销，因此一审法院的认定并无不当。 综上所述，上诉人朱发贤的上诉请求均无事实及法律依据，依法应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人朱发贤负担（已缴纳）。 本判决为终审判决。 审 判 长  易 妙 审 判 员  韦圆圆 审 判 员  贝黄欢 二〇二〇年十月十三日 法官助理  谢 瑜 书 记 员  庞 嫱 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。