甘肃省兰州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）甘01行终228号上诉人（原审被告）永登县秦川镇人民政府，住所地：甘肃省兰州市永登县秦川镇五道岘村。法定代表人薛生军，永登县秦川镇人民政府镇长。委托代理人高佑德。委托代理人苗国飞，甘肃诺典律师事务所律师。被上诉人（原审原告）马二不都。委托代理人李青栩，北京市京师律师事务所律师。委托代理人史敬龙，北京市京师律师事务所实习律师。上诉人永登县秦川镇人民政府（以下简称：秦川镇政府）因土地行政强制一案，不服兰州市城关区人民法院（2019）甘0102行初192号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，马二不都于2013年至2014年修建了位于甘肃省永登县××镇××村六社的房屋，2019年8月27日，兰州新区秦川国土资源管理所作出《国土资源违法后果预先告知书》及《责令改正违法行为通知书》，主要载明：“马二不都，你擅自在秦川镇龙西村修建房屋的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十四条、第五十三条、第五十九条、第六十条、第六十一条的规定，已形成违法占用土地的违法事实，现责令你自收到通知书之日起3日内予以改正，恢复破坏的土地。”2019年10月4日，秦川镇政府强制拆除马二不都位于秦川镇龙西村六社的房屋。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，秦川镇政府强制拆除的房屋由马二不都修建，马二不都与秦川镇政府的强制拆除行为之间存在法律上的利害关系，具有提起诉讼的原告主体资格，故对秦川镇政府辩称马二不都提起行政诉讼主体不适格的意见，不予采纳。程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出行政行为，均应按照法定程序进行。依照《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”第三十五条第（一）项规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”依据上述法律规定，行政机关实施强制拆除行为应当遵循法定程序，强制拆除违法建筑应当事先予以公告，并在法定申请行政复议和提起行政诉讼的期限届满后实施，实施强制拆除前，应当发出催告履行通知书，要求被处罚人在合理的期限内自行拆除，实施强制执行行为方式、方法应当合理、适当。本案中，秦川镇政府未作出强制拆除决定，未经公告、催告等法定程序，亦未申请人民法院强制执行，即径行强制拆除涉案房屋，明显违反法定程序，应予撤销。因强拆行为系事实行为，不具有可撤销内容，故应判决确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认秦川镇政府强制拆除马二不都位于兰州新区××镇××村六社房屋的行为违法。案件受理费50元，由秦川镇政府负担。上诉人秦川镇政府上诉称，第一，被上诉人提起行政诉讼的主体不适格，其至今未提交证据证明被拆除的违法房屋系其所有，一审法院认定被上诉人系涉案房屋的权利人没有事实依据。我国实行不动产统一登记制度，未经登记，不发生法律效力。被上诉人所提交的居住证、电费清单、供水合同等证据均不是不动产物权凭证，无法证明其就是涉案房屋的所有权人，不是行政相对人，故其提起本案诉讼的主体不适格。第二，被上诉人不具有兰州新区户籍，不是龙西村集体经济组织的成员，对涉案土地不享有集体土地承包经营权，如涉案房屋系被上诉人所建，则其存在非法买卖土地、在耕地上建房的违法行为，严重触犯法律，已构成刑事犯罪，应依法追究其刑事责任，秦川镇政府已向公安机关报案查处。被上诉人起诉的目的是为套取、骗取国家补偿资金，存在滥诉、浪费国家司法资源的嫌疑。第三，涉案房屋未履行审批手续，一审法院仅认定涉案房屋系被上诉人所建，未确认涉案房屋违法建筑的性质，不符合法律规定。第四，涉案房屋已被认定为违法建筑，秦川镇政府在拆除房屋前已依法予以公告，并发出催告履行通知书，房屋拆除时屋内也不存在财物，秦川镇政府并未侵犯被上诉人的合法财产。一审判决以秦川镇政府未履行法定程序为由，确认拆除行为违法缺乏事实依据。第五，一审判决适用法律错误。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条及甘肃省、兰州市人民政府及兰州新区出台的多份政策规定，秦川镇政府有权认定涉案房屋为违法建筑并予以拆除，具有依法履行拆除违法建筑的法定义务。一审法院以秦川镇政府未作出拆除决定为由，确认拆除行为违法，属于适用法律错误。第六，一审法院未认定秦川镇政府出具的专业卫星图片，却仅凭被上诉人所提交的站在涉案房屋前的照片就认定涉案房屋系被上诉人所建，属认定事实错误。综上，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人马二不都未提交答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案被诉行政行为是秦川镇政府对涉案房屋实施的强制拆除行为。行政机关实施强制拆除，属于典型的直接强制执行，除应具备法律设定行政机关具有强制拆除职权的条件外，还应符合《中华人民共和国行政强制法》关于强制执行的一般程序规定和特殊程序规定。2020年1月1日前施行的《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”本案中，马二不都未经批准，也未依法取得乡村建设规划许可证，在乡、村庄规划区内非法占用土地修建涉案房屋，其行为既违反《中华人民共和国土地管理法》的规定，也违反《中华人民共和国城乡规划法》的规定。秦川镇政府在一审中辩称，其依据《中华人民共和国土地管理法》的规定向马二不都出具了《国土资源违法后果预先告知书》和《责令改正违法行为通知书》，责令马二不都立即停止违法行为、限期整改，后依据《中华人民共和国土地管理法》《基本农田保护条例》以及甘肃省和兰州新区出台的相应政策，对涉案房屋实施了强制拆除。一审法院作出判决后，秦川镇政府向本院提起上诉又称，其依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条及甘肃省、兰州市人民政府及兰州新区出台的多份政策规定有权认定涉案房屋为违法建筑并予以拆除。然而，按照《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款、第八十三条的规定，对于非法占用土地新建的房屋需要强制拆除的，应当由县级以上人民政府土地行政主管部门作出责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋的行政决定，并申请人民法院强制执行；按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的，应当由乡、镇人民政府作出责令停止建设、限期改正的行政决定；逾期不改正的，可以拆除。如果按照秦川镇政府在一审中辩称的其依据《中华人民共和国土地管理法》等规定对涉案房屋实施了强制拆除，则该强制拆除行为超越职权。即使按照秦川镇政府上诉所称其依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条等规定实施了强制拆除行为，但其未依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定作出责令停止建设、限期改正的行政决定，也未履行《中华人民共和国行政强制法》规定的强制执行程序，未催告当事人并听取当事人的意见，未公告限期当事人自行拆除，也未保障当事人申请复议或者提起行政诉讼的权利，而径行对涉案房屋实施了强制拆除，其实施的强制拆除行为违反法定程序，应当予以撤销。但强制拆除行为系事实行为，不具有可撤销内容，人民法院应当判决确认违法。故一审判决认定事实清楚，适用法律及判决结果正确，应予维持。关于上诉人秦川镇政府提出的被上诉人马二不都提起本案诉讼主体不适格的主张。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，上诉人秦川镇政府在一审程序中提供的《责令改正违法行为通知书》《国土资源违法后果预先告知书》及照片能够证明涉案房屋系被上诉人马二不都实际修建、居住，被上诉人马二不都与被诉强制拆除行为有利害关系，是本案适格原告。因此，对上诉人秦川镇政府该主张，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律及判决结果正确。上诉人秦川镇政府的上诉理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人永登县秦川镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  刘祥礼审判员杜占才审判员王洋二〇二〇年十月十六日法官助理殷铭徽书记员杜蕊米晶