江西省上饶市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）赣11行终95号上诉人陈昌东（原审原告），男，1948年3月8日出生，汉族，江西弋阳县人，住江西省上饶市弋阳县。委托代理人刘超，北京圣运律师事务所律师，一般代理。被上诉人（原审被告）弋阳县自然资源局，住所地弋阳县南岩镇方志敏大道中路**，统一社会信用代码11360926MB1839473C。法定代表人吴余民，该局局长。委托代理人谢宗春，江西碧落律师事务所律师，特别授权代理。上诉人陈昌东与被上诉人弋阳县自然资源局行政协议一案，不服万年县人民法院（2020）赣1129行初41号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，陈昌东系弋阳县花亭综合垦殖场甘家山分场（以下简称“甘家山分场”）退休职工。2018年5月26日，弋阳县国土资源局（甲方）因方志敏大道北延建设工程需要与甘家山分场（乙方）签订了《国有土地补偿合同》（以下简称“《补偿合同》”），征收甘家山分场175.7832亩的土地，陈昌东等十多位职工在乙方甘家山分场的代表一栏中也签名予以确认。合同中约定：本协议由双方法人代表签字盖章，并报有批准权的政府土地管理部门批准后生效。合同签订后，弋阳县国土资源局按照合同约定的数额将征地补偿款支付到位。现陈昌东以《补偿合同》实际征收的土地面积与赣自然资征[2018]142号《江西省自然资源厅关于弋阳县2018年度第一批次集镇建设用地的批复》批准的征收面积不符为由，向法院提起行政诉讼，请求依法确认《补偿合同》无效。另查明，1.1989年9月10日，甘家山分场与陈昌东签订了协议，将原猪栏房作价9600元划归其使用，当时还有农田分给其种植。后陈昌东的儿子陈仁春和陈仁明在原猪栏房的地址上建了两栋房屋，分别于2009年和2011年取得《建设用地批准书》，《建设用地批准书》上载明的土地所有权性质为国有，取得方式为划拨，土地用途为住宅。弋阳县自然资源局（原弋阳县国土资源局）已与他们签订了房屋拆迁补偿协议，并将拆迁补偿款支付到位。陈昌东家种植的农田也已被征收，还领取了青苗补偿款和移栽费。2.2018年12月27日，江西省自然资源厅作出《江西省自然资源厅关于弋阳县2018年度第一批次集镇建设用地的批复》（赣自然资证[2018]142号），共批准建设用地6.7630公顷。陈昌东诉称的涉案土地不在该6.7630公顷的范围内，但在上述《补偿合同》中约定征收的175.7832亩的国有农用土地的范围内。原审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，当事人提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》[国土资发（2008）202号]规定，因国家经济建设或地方公益性建设需要，收回国有农场农用地的，需要依法办理农用地转用审批手续，并参照征收农村集体土地的补偿标准进行补偿；收回国有农场建设用地的，参照征收农村集体建设用地的补偿标准进行补偿。原告作为国有农场退休职工，其身份相当于农村集体组织成员。《中华人民共和国土地管理法》第十条之规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，并未规定属于农民个人所有。因此，农民个人认为村农民集体、农村集体经济组织土地所有权等合法权益受到侵害，需要对外主张权利时，应通过法定的途径和形式，将农民个人的意愿转化为村农民集体、农村集体经济组织的意愿，并以村农民集体、农村集体经济组织的名义对外主张权利，农民个人未经授权不能代表村农民集体、农村集体经济组织对外主张权利。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条之规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。本案中，陈昌东以其个人名义提出“确认该《补偿合同》无效或部分无效。”，实质上是对涉及国有农场土地征收补偿行为提起诉讼。因此，针对确认之诉的原告主体资格应当符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的相关规定。陈昌东虽为国有农场土地的土地使用权人，但其以个人名义对涉及国有农场土地征地行政行为提起诉讼，并不具有原告主体资格，其提起的行政诉讼，不符合法定起诉条件。已经立案的，应裁定予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一项之规定，裁定如下：驳回原告陈昌东的起诉。上诉人陈昌东不服一审判决提起上诉称：一、上诉人陈昌东为本案的适格原告，符合法律规定的起诉条件。上诉人是甘家山分场的职工。上诉人与甘家山分场签订的《协议书》证明，上诉人自甘家山分场取得位于分场境内的房屋所有权和宅基地使用权。根据《补偿合同》及其所附的“用地红线图”可知，该合同约定的征地范围包括上诉人使用的宅基地。如确实发生土地征收行为，则上诉人将从该合同约定的补偿款中分得应得的部分。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条之规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用权或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。故上诉人作为土地使用人与《补偿合同》所涉及的征收行为之间存在利害关系。二、被诉合同应被确认无效。（一）《补偿合同》第八条约定，本协议由双方法人代表签字盖章，并报有批准权的政府土地管理部门批准后生效。本合同有批准权的土地管理部门为江西省国土资源厅。案涉合同在双方签字盖章后，未经江西省国土资源厅批准，因此该合同自始未发生法律效力。（二）案涉合同签订主体恶意串通，损害第三人利益。1.被上诉人未根据省国土资源厅《关于进一步规范征地管理工作的指导意见》第二项至第七项的规定进行土地勘测定界和土地调查确认工作。从被上诉人提交的材料看，首先其未提交经甘家山分场和被征地农户签字确认的土地调查结果；其次，其所提交的弋征补告字[2017]9号《弋阳县人民政府征地补偿安置方案公告》中载明“具体面积及四至以测量为准”，而其作为证据提交的《方志敏大道北延线征地范围红线图》下方显示是“2019年6月制图”。故可确认被上诉人在于甘家山分场签订《补偿合同》时未进行土地勘测定界和土地调查确认工作。2.根据《建设用地项目呈报材料》（即“一书三方案”）和赣自然资征[2018]142号《江西省自然资源厅关于弋阳县2018年度第一批次集镇建设用地的批复》可知，其并未按照案涉合同约定的征收范围和面积申请报批、取得批准，且《补偿合同》与上述142号批复的面积不符，甘家山分场在得知142号批复后亦未提出异议。3.从2019年6月制作的《方志敏大道北延线征地范围红线图》可知，上诉人房屋和农田在《补偿合同》的征收范围，但并不在142号批复批准的用地范围。（三）《补偿合同》存在以合法形式掩盖非法目的的情形。《补偿合同》签订时，适用2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定。被上诉人以征地报批作为掩护，虚构项目用地，扩大项目实际用地面积，使得包括上诉人农田在内的农用地未经办理农用地转用审批手续即被非法占有。被上诉人违反省国土资源厅《关于进一步规范征地管理工作的指导意见》中“用地未批准之前，应保持地块现状，不得影响耕种，不得动工建设”，且违反该指导意见要求的签订征收土地协议前应当进行勘测定界、土地调查，并拟定征收土地方案，之后再签订协议，按照其拟定的征收土地方案进行申报。同时，也不存在被上诉人所称的一并申报，逐步审批。此外，《补偿合同》中载明“甲方因方志敏大道北延建设工程需要，须征收乙方土地”，当前该道路工程已经完工，道路所占土地与《补偿合同》约定在征收范围无关，不存在被上诉人所称的后续批准用地行为，《补偿合同》签署过程中被上诉人虚构“方志敏大道北延”项目用地的事实存在。（四）《补偿合同》内容违反法律强制性规定。根据2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第三款规定和《江西省实施办法》第二十九条第一项规定，青苗和地上物的补偿费并没有统一标准，而是根据土地实际情况确定，但《补偿合同》却约定青苗每亩补偿1000元，果树每株补偿60元，与上述规定有悖，侵害了上诉人的合法权益。三、一审法院适用法律错误。综上，请求依法撤销江西省万年县人民法院（2020）赣1129行初41号行政裁定，并指令一审法院继续审理。被上诉人弋阳县自然资源局答辩称：一、被答辩人不具有本案原告的主体资格，不符合法定起诉条件。1.被答辩人并非《补偿合同》相对人；2.从《补偿合同》的内容和《行政起诉状》、《上诉状》均未体现被答辩人的具体土地合法权益被侵犯，亦未证明其与涉案行政行为有利害关系；3.原审庭审已证实，土地及地上附着物均已依法予以补偿，原土地使用权人无任何异议。二、答辩人与甘家山分场于2018年5月26日签订的《补偿合同》合法有效。甘家山分场属国营单位，其经营的土地全属国有土地。2018年5月26日，答辩人与甘家山分场签订《补偿合同》，本由答辩人与甘家山分场法定代表人签字盖单位公章即可，但为体现合同真实、合法、公平公正以及被征地单位职工的知情权、参与权和真实意愿，该《补偿合同》还经国营弋阳县花亭综合垦殖场领导审阅签字、单位盖公章、职工代表审阅签字。本案被答辩人作为职工代表之一也在该合同上签字。该合同已按约履行，充分证明涉案合同真实合法，体现了合同当事人的真实意愿。同时，该《补偿合同》没有《中华人民共和国合同法》第五十二条和《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定情形。综上，请求依法驳回被答辩人上诉，维持原裁定。二审中各方当事人未提交新证据，各方当事人在本案一审期间向原审法院提交的证据材料已随案卷移送至本院。本院查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点为上诉人是否是本案适格原告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，甘家山分场属于国营单位，其所属土地性质为国有土地，其系案涉地块合法的土地使用权人。上诉人陈昌东与甘家山分场于1989年9月10日签订的《协议》，双方通过支付对价形成民事法律上的买卖关系。上诉人陈昌东取得对案涉地块的相关权益，并通过该协议对案涉土地具有私法上的利害关系，但不能通过该协议认定其具备公法意义上的利害关系。弋阳县国土资源局（现弋阳县自然资源局）与甘家山分场于2018年5月26日签订了《补偿合同》，对甘家山分场进行了土地补偿，上诉人陈昌东对涉及国有农场征地行为提起诉讼要求确认《补偿合同》无效不具备主体资格。其对案涉地块的土地补偿费可以通过民事诉讼途径进行救济。综上，虽一审裁定认定陈昌东的身份相当于农村集体组织成员以及其为国有农场的土地使用权人有误，但案件处理结果正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 刘 铭审判员 王 鹿审判员 余细花二〇二〇年十月十四日法官助理黄铃智书记员黄明佳