山东省东平县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0923行初37号 原告王成法，男，1957年8月28日出生，汉族，住东平县经济开发区。 被告东平县卫生健康局，住所地东平县城东山路**，统一社会信用代码11370923MB2810816L。 法定代表人何国平，局长。 出庭负责人贺金玉，党组成员。 委托代理人刘奎，医疗卫生监督科科长。 委托代理人李庆国，山东超然律师事务所律师。 原告王成法因诉被告东平县卫生健康局卫生行政处罚一案，不服被告于2019年5月6日对其作出的东卫医罚〔2019〕014号《行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定》），于2020年7月29日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法于2020年8月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月12日组织当事人交换证据，同月15日公开开庭审理了本案。原告王成法，被告东平县卫生健康局的出庭负责人贺金玉，委托代理人刘奎、李庆国均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 《处罚决定》的主要内容是：“你未取得《医疗机构执业许可证》、《医师执业证书》，于2017年11月至2019年3月28日在经济开发区尚庄村设置诊疗场所从事诊疗活动……违反了《中华人民共和国执业医师法》第十四条第二款、第十九条第一款的规定。现根据卫医发﹝2001﹞97号、卫政法发﹝2004﹞178号批复，依据《中华人民共和国执业医师法》第三十九条，遵照《山东省卫生计生行政处罚裁量基准》的规定，决定予以你没收证据先行登记保存决定书（东卫医证保决〔2019〕014号）保存的药品、器械，罚款人民币伍万元整（￥50000.00）的行政处罚……”。 原告诉称：1993年9月2日，因东平县大羊镇卫生院（以下简称大羊卫生院）尚庄卫生所（以下简称尚庄卫生所）经营亏损，经大羊卫生院决定，由原告和郭某某两人以内部承包的形式与卫生院签订合同。《处罚决定》称原告未取得《医疗机构执业许可证》是没有道理的，因为尚庄卫生所是大羊卫生院下属，无需办理《医疗机构执业许可证》。尚庄卫生所的房子、地、地皮动资金、票据、收款章、行政章、诊断证明、家具、医疗器械都是由卫生院管理的，卫生所无权改变和变更。原告是卫生院派出人员，是由卫生院任命的卫生所所长，其行为不是个人行为。原告一直是尚庄卫生所所长，没有接到大羊卫生院停止尚庄卫生所运营和撤销的决定。诉讼请求：依法撤销《处罚决定》。 原告向本院提交了以下证据：1.《执业医师资格证》；2.《合同书》；3.《东平县大羊乡卫生院公费医疗门诊、住院收费收据》、“东平县大羊卫生院收款专章”“东平县大羊卫生院第二门诊部”印章；4.“大羊镇卫生院尚庄卫生所”门头牌匾照片；5.《东平县市场监督管理局现场笔录》；6.《东平县市场监督管理局实施行政强制措施决定书》。 被告辩称：《处罚决定》认定事实清楚、证据确凿充分，程序合法，适用法律正确，请求驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据和规范性文件依据：1.《案件受理记录》；2.《立案报告》；3.《现场笔录》；4.对原告的《询问笔录》；5.对毕某某的《询问笔录》；6.对王某某的《询问笔录》；7.对孔某某的《询问笔录》；8.《卫生监督意见书》；9.《卫生行政执法事项审批表》；10.《证据先行登记保存决定书》；11.《物品清单》；12.《卫生行政执法事项审批表》；13.《证据先行登记保存处理决定书》；14.《证据先行登记保存处理决定书》的《送达回执》；15.《证据先行登记保存处理决定书》的送达照片；16.现场照片4张；17.处方；18.《关于王成法情况说明》；19.《关于开除王成法公职的决定》；20.《山东省医师注销注册申请表》；21.《公示》；22.《证明》；23.《卫生部关于取得医师资格但未经执业注册的人员开展医师执业活动有关问题的批复》（卫政法发[2004]178号）第一、二部分；24.《卫生部关于医疗机构设置有关问题的批复》（卫医发[2001]97号）；25.《中华人民共和国执业医师法》第十四条第二款、第十九条第一款、第三十九条；26.《案件调查终结报告》；27.《合议记录》；28.《卫生行政执法事项审批表》；29.《行政处罚事先告知书》；30.《行政处罚听证通知书》；31.《听证笔录》；32.《听证意见书》；33.《卫生行政执法事项审批表》；34.《处罚决定》；35.《处罚决定》的《送达回执》；36.《催告书》。 根据本案的行政争议和《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，经征得双方当事人的一致同意，法庭确定下列审理重点并依次进行了审查：1.被诉《处罚决定》程序是否合法;2.被诉《处罚决定》事实是否清楚、证据是否充分。 1.关于被诉《处罚决定》程序是否合法。 被告举证称：其作出《处罚决定》，经过了受理、调查立案等程序，符合卫生部颁布的《卫生行政处罚程序》规定的程序，其程序合法。被告举出第1-9、12、14、15、26-36号证据支持其观点。 原告质证称：根据法律规定，被告作出《处罚决定》前应当事先告知。 2.关于被诉《处罚决定》事实是否清楚、证据是否充分。 被告举证称：其作出《处罚决定》的事实清楚、证据充分。被告举出第3-8、10、11、13、16-22号证据支持其观点。 原告质证称：第8号证据：尚庄卫生所是大羊卫生院的一部分，无需办理《医疗机构执业许可证》。第18号证据：大羊卫生院出具的该情况说明违背事实，大羊卫生院没有撤销（解除）承包合同，没有撤销（收回）资金，没有撤销（收回）票据、印章、门头牌匾，也没有撤销原告的卫生所所长。第19号证据：县政府一直没有给原告送达该开除决定。第20号证据：原告的上级单位没有通知原告去考核，责任不在原告。第22号证据：注销原告的《医师执业证》前没有通知原告。 被告辩驳称：1.大羊卫生院与原告签订合同的前提，是原告必须是卫生院的职工。原告被开除公职后，已经不再是卫生院的职工，合同就应该解除。2.原告已长期未履行合同义务，并且因为区划调整，尚庄卫生所所在地已经不再属于大羊镇，现在属于东平街道，故合同已经无法再履行。 原告回应称：被告提出的原告被开除和区划调整，均不影响合同延续。原告也未接到任何合同不能履行的通知。 原告举出第1-4号证据证明：原告具有给群众看病的资格，代表大羊卫生院经营尚庄卫生所，从签合同到现在，期间经过了几次人员调整，但一直没有间断履行合同。 被告对原告举出的证据质证称：1.从事诊疗活动必须具有《医师执业证》和《医疗机构执业许可证》；2.原告与大羊卫生院的合同应当于2004年8月19日原告被开除公职之日终止。 原告辩驳称：2004年至今16年来，被告多次到尚庄卫生所检查，从未提出过需要办理《医师执业证》和《医疗机构执业许可证》。 经庭审举证、质证、辩论，本院对庭审中当事人举出的证据作如下确认：在第1、2个审理重点中，被告举出了第1-22、26-36号证据，原告举出了第1-4号证据，双方均未对对方所举证据的真实性、合法性提出异议。本院经审查，亦未发现相互矛盾之处，故认定为有效证据。 经审理查明：1993年9月2日，大羊卫生院与原告签订《合同书》：“一、尚庄卫生所决定王成法、郭某某两同志。二、卫生所每年向院方交房屋折旧费陆拾元正，甲方负责房屋修理。三、尚庄卫生所流动资金4430.78元不变，固定资产不变，如有短少由乙方负责。四、在承包期间，乙方晋级、调资同卫生院职工。……十、本合同由1993年10月1日有效……”。其后，原告一直在尚庄卫生所从事诊疗活动。2004年8月19日，东平县人民政府作出《关于开除王成法公职的决定》（东政发﹝2004﹞102号）。2017年11月20日，大羊卫生院以“连续两个考核周期未参加医师定期考核”为由，申请注销注册原告的《医师执业证》（证书编号110370923000032）。同日，被告批准了大羊卫生院的前述申请。2017年11月23日，大羊卫生院以张贴的方式，“公示”原告等人的《医师执业证》“注销注册”。2019年3月28日，被告以经现场检查，发现原告涉嫌非法行医为由，对本案立案调查。同日，被告对原告及相关证人进行了调查。同日，被告对原告作出《卫生监督意见书》：“你未取得《医疗机构执业许可证》擅自开办诊所开展诊疗活动，违反了《医疗机构管理条例》第二十四条的规定，现责令你立即停止执业活动。”同日，被告对原告的药品、器械（共5箱）予以先行登记保存。2019年4月2日，大羊卫生院出具《关于王成法情况说明》：“。一、2004年7月份王成法因严重违反《山东省人口与计划生育条例》，根据《关于山东省国家行政机关、事业单位工作人员纪律惩戒有关问题的通知》（鲁人﹝1998﹞93号）之规定，东平县人民政府经研究决定（东政发﹝2004﹞102号），与（原文如此）2004年8月19日给予王成法开除公职处分，已不是我单位职工。二、王成法在东平县经济技术开发区尚庄村开办的行医场所发生的经济收入从未上缴到卫生院进行管理。三、王成法在东平县经济技术开发区尚庄村开办的行医场所与我院无任何行政隶属关系。”2019年4月4日，被告对原告作出《行政处罚事先告知书》：“你未取得《医师执业证书》，于2017年11月至2019年3月28日在经济开发区尚庄村设置诊疗场所从事诊疗活动的行为，违反了《中华人民共和国执业医师法》第十四条第二款的规定，根据卫政法发〔2004〕178号批复，依据《中华人民共和国执业医师法》第三十九条，遵照《山东省卫生计生行政处罚裁量基准》的规定，本机关拟对你作出没收证据先行登记保存决定书（东卫医证保决〔2019〕014号）保存的药品、器械，罚款人民币伍万元整（￥50000.00）的行政处罚……”。2019年4月18日，被告对本案组织了听证。原告在听证程序中提出：“尚庄卫生所……的房子、财产、医疗设备、流动资金、单据、收款章、行政章都是卫生院的……是大羊卫生院的一个科室……卫生院与王成法签订的合同至今有效”。 经审查，本院认为： 1.关于被诉《处罚决定》程序是否合法。 其一，当事人依法享有知情权、陈述申辩权、听证权、寻求救济权。行政程序中，行政机关应当通过告知，保护当事人上述权利的实现。如此，既能充分保护当事人的合法权益，又能使行政机关全面了解案件情况，以综合判断案件事实，作出正确的行政决定。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”；卫生部《卫生行政处罚程序》第二十六条第一款规定：“卫生行政机关在作出合议之后，应当及时告知当事人行政处罚认定的事实、理由和依据，以及当事人依法享有的权利……”。其中的告知，应当是全面的告知，而不是片面的告知。否则，当事人就不可能有针对性地进行陈述申辩，就可能因此而影响处罚决定的公正性。本案中，被告在2019年4月4日作出的《行政处罚事先告知书》中只认定原告“未取得《医师执业证书》”，未认定原告未取得《医疗机构执业许可证》。但是，被告在《处罚决定》中认定原告“未取得《医疗机构执业许可证》、《医师执业证书》”。被告在《处罚决定》中认定原告“未取得《医疗机构执业许可证》”的事实，未事先告知原告。 其二，《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条第一款规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核……”；该法第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外”。卫生部《卫生行政处罚程序》第二十六条第二款规定：“卫生行政机关必须充分听取当事人的陈述和申辩，并进行复核，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，应当采纳”；第四十二条规定：“卫生行政机关应当根据听证情况进行复核，违法事实清楚的，依法作出行政处罚决定；违法事实与原来认定有出入的，可以进行调查核实，在查清事实后，作出行政处罚决定”。其中的“听取”、“复核”与“告知”均是行政处罚程序中保障当事人合法权益的重要制度安排，充分听取当事人的陈述、申辩意见并非仅仅是为了“听取”本身，而是当当事人提出的陈述、申辩意见中存在需要复核的理由、事实或者证据时，行政机关应当通过调查程序进行复核，并且将复核结论告知当事人，同时说明理由，或者在行政处罚决定中载明复核的情况。据此，行政机关应当对履行复核程序予以充分的重视，如果“告知”而不“听取”，或者“听取”而不“复核”，均会架空告知制度，不利于当事人合法权益的保护，也不利于行政处罚决定的公正作出。本案中，在被告举行的听证程序中，原告已经提出“尚庄卫生所……的房子、财产、医疗设备、流动资金、单据、收款章、行政章都是卫生院的……是大羊卫生院的一个科室……卫生院与王成法签订的合同至今有效”，但被告并未对原告提出的该事实是否成立进行调查核实并予以回应，未对其作出《处罚决定》的事实、理由进行复核，违反了上述法律文件的规定。 综上，被告作出《处罚决定》的程序违法。 2.关于被诉《处罚决定》事实是否清楚、证据是否充分。 《处罚决定》认定原告的违法事实是“未取得《医疗机构执业许可证》、《医师执业证书》，于2017年11月至2019年3月28日在经济开发区尚庄村设置诊疗场所从事诊疗活动”。根据庭审查明的事实，《处罚决定》作出上述认定的主要证据不足。 其一，根据庭审查明的事实，自1993年9月开始，原告作为东平县大羊卫生院（以下简称大羊卫生院）职工，以“承包经营”的方式，在该院尚庄卫生所开展诊疗活动。庭审中，被告虽然举出东平县人民政府《关于开除王成法公职的决定》（东政发﹝2004﹞102号），但是没有举出证据证明大羊卫生院何时与原告解除合同并收回尚庄卫生所，亦未举证证实原告是如何“设置”了诊疗场所。正如原告在起诉状中所陈述，“尚庄卫生所是大羊卫生院下属的一个卫生所，无需办理《医疗机构执业许可证》。……原告是卫生院派出人员，是由卫生院任命的卫生所所长……不是个人行为。”在2019年4月18日被告对本案组织听证的程序中，原告即已提出上述理由，但被告并未对此予以调查核实。庭审中，被告还举出2019年4月2日大羊卫生院出具的《关于王成法情况说明》，证明原告已不是该院职工，原告行医的场所与该院“无任何行政隶属关系”。然而，该情况说明与原告多年来一直在尚庄卫生所以该卫生所的名义从事诊疗活动的事实相悖。据此，被告认定原告未取得《医疗机构执业许可证》，于2017年11月至2019年3月28日在尚庄村设置诊疗场所从事诊疗活动的，主要证据不足。被告关于被诉《处罚决定》事实是否清楚、证据充分的辩驳理由不能成立：1.应该解除不等于已经解除，不能以原告已被开除公职，合同应该解除为由，推定大羊卫生院与原告签订的《合同书》事实上已经解除。2.原告是否履行合同义务、区划是否调整，均不是合同能否继续履行的决定因素。 其二，《中华人民共和国执业医师法》第十六条规定：“医师注册后有下列情形之一的，其所在的医疗、预防、保健机构应当在三十日内报告准予注册的卫生行政部门，卫生行政部门应当注销注册，收回医师执业证书：。被注销注册的当事人有异议的，可以自收到注销注册通知之日起十五日内，依法申请复议或者向人民法院提起诉讼。”据此，卫生行政部门注销当事人的医师执业证书，应当作出注销注册通知并依法送达当事人。本案中，被告虽然举出证据证明其曾于2017年11月20日批准大羊卫生院提报的注销注册原告《医师执业证》（证书编号110370923000032）的申请，但未举证证明其曾经依法通知原告，故其认定原告未取得《医师执业证书》，于2017年11月至2019年3月28日在尚庄村设置诊疗场所从事诊疗活动，主要证据不足。 综上，本院认为，行政机关作出的行政行为应当事实清楚、证据充分，符合法定程序，而被诉《处罚决定》违反法定程序、主要证据不足，被告的答辩请求依法不能予以支持。故此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、三项的规定，判决如下： 撤销被告东平县卫生健康局作出的东卫医罚〔2019〕014号《行政处罚决定书》。 案件受理费50元，由被告东平县卫生健康局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省泰安市中级人民法院。 审 判 长  刘万金 审 判 员  王金慧 人民陪审员  徐广锋 二〇二〇年十月二十六日 书 记 员  张 鲁