四川省成都市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川01行终889号 上诉人（原审被告）成都市新都区生态环境局。住所地：四川省成都市新都区香城南路**兴城时代14F。 法定代表人杨大伟，局长。 被上诉人（原审原告）新都区大丰美致兰家具厂。经营场所：四川省成都市新都区大丰太平村5社。 经营者邓启林。 上诉人成都市新都区生态环境局（以下简称新都区生态环境局）因与被上诉人新都区大丰美致兰家具厂（以下简称美致兰家具厂）环境保护行政其他一案，不服成都市双流区人民法院（2019）川0116行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月5日受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，美致兰家具厂系自产自销木制家具的个体工商户，经营者为邓启林，厂房位于四川省成都市新都区大丰太平村5社。2003年5月，邓启林与新都区大丰镇太平村签订了《土地使用权流转协议》《土地使用权流转补充协议》，租期为24年即自2003年5月18日至2027年12月31日，租地用途为建厂。邓启林在此修建厂房，至今未办理环保、规划、土地等相关审批手续。2017年5月22日，原四川省环境保护厅及原四川省经济和信息化委员会印发《关于对环境违法违规“散乱污”企业实施强制停电措施的通知》（川环发〔2017〕28号），主要内容为：实施强制停电的企业范围、实施停电、恢复供电程序、要求，各级环保部门将需要采取强制停电的企业及时通报同级经信部门（电力运行主管部门），经信部门接到同级环保部门通报后，在确保安全、妥善处理居民生活用电和办公用电的情况下，将需要采取强制停电企业的停电时间、停电范围等及时书面通知当地电力供应企业。停电由同级环保部门会同经信部门现场组织，电力供应企业实施停电措施。2017年10月10日，成都市人民政府办公厅印发《进一步加强“散乱污”工业企业清理整治工作方案》（成办函〔2017〕168号），该文件载明清理整治范围，即“散乱污”工业企业是指不符合产业政策和当地产业布局规划，未办理发改、土地、规划、环保、工商、质监、安监、电力等相关审批手续，不能达标排放的工业企业；第五点载明责任分工，即区（市）县政府是“散乱污”工业企业清理整治的主体责任单位，具体组织实施本辖区内“散乱污”工业企业的清理整治工作，严格按照“散乱污”工业企业整治清理工作安排，制定工作方案。2017年11月6日，成都市新都区人民政府办公室印发《成都市新都区“散乱污”工业企业清理整治工作方案》（新都府办发〔2017〕84号）。该文件第四点整治清理进度要求：排查甄别阶段各镇（街道）、工业区管委会在前期工作基础上，进行全域排查，按“三个一批”原则提出甄别意见，建立分类处置台账；对关闭类的工业企业：各镇（街道）、工业区管委会会同相关部门开展联合执法，于2017年12月30日前实现“两断三清”。该文件第五点明确责任分工，即：各镇（街道）是“散乱污”工业企业清理整治的主体责任单位，负责具体组织实施本辖区内“散乱污”工业企业清理整治工作，严格按照“散乱污”工业企业整治清理工作安排，对“散乱污”工业企业进行摸底排查和分类处置。2017年6月8日，新都区生态环境局及成都市新都区经济科技和信息化局（以下简称新都区经信局）印发《关于对环境违法违规“散乱污”企业实施强制停电措施的通知》（新环局发〔2017〕25号），主要内容：实施强制停电的企业范围包括其他需要依法采取停电措施的企业，由各镇（街）、园区管委会提供名单。各镇（街）应在每周五之前报送至新都区生态环境局汇总。新都区生态环境局将需要采取强制停电的企业及时通报新都区经信局街道通报后，将停电的时间、范围书面通知供电公司（新都供电分公司）；停电由各镇（街）等现场组织，供电公司实施停电措施。成都市新都区大丰街道办事处（以下简称大丰街办）作为“散乱污”工业企业清理整治的主体责任单位。2018年3月16日，大丰街办将美致兰家具厂等4家企业列入报请实施断电强制措施的“散乱污”工业企业名单，并报送新都区生态环境局。2018年3月19日，新都区生态环境局向新都区经信局去函《关于协助对成都市新都区人民政府大丰街道办事处关闭类“散乱污”企业实施断停电的函》并附美致兰家具厂在内的名单，协调电力供应企业对美致兰家具厂等企业采取停电措施；2018年3月27日，大丰街办向新都区生态环境局报送《关于申请对依法关闭类“散乱污”工业企业实施断电强制措施的函》《报请实施断电强制措施的散乱污工业企业名单》，包括美致兰家具厂在内的四家“散乱污”企业。新都区经信局、大丰街办向电力供应企业发出《关于申请对依法关闭类“散乱污”工业企业实施断电强制措施的函》《报请实施断电强制措施的散乱污工业企业名单》，函请对美致兰家具厂等共四家企业实施断电强制措施。2018年3月30日，大丰街办组织辖区电网新都分公司大丰供电所及环保办公室、安全办公室、统筹办公室、城管分局、太平社区等相关单位部门，对美致兰家具厂等四家工业企业用电电源实施了强制断电措施。 原审法院认为，新都区生态环境局是新都区环保监督管理部门，具有监督管理职责。按照相关文件要求，对环境违法违规“散乱污”企业实施强制停电措施的流程是，镇（街道）作为“散乱污”工业企业清理整治的主体责任单位，对辖区内“散乱污”工业企业进行摸底排查和分类，提出甄别意见并报送环保部门，最终由环保部门进行确认。本案中，大丰街办在未开展调查工作的情况下，直接将美致兰家具厂纳入“散乱污”工业企业，作为强制停电企业报送新都区生态环境局，缺乏事实根据。新都区生态环境局在收到大丰街办报送的停电企业名单（含美致兰家具厂）后，未进行行政调查、核实，没有调查笔录、现场勘验笔录等证据，直接对停电企业名单予以确认，没有事实依据，新都区生态环境局作出行政行为的主要证据不足。新都区生态环境局将美致兰家具厂纳入停电企业范围，并实施强制停电措施，未告知当事人拟作出行政行为的事实、理由和依据，未依法告知当事人享有陈述、申辩以及听证的权利，对美致兰家具厂的权利义务产生实际影响，程序不合法，违反程序公平原则。原审法院认为新都区生态环境局将美致兰家具厂纳入停电企业范围，主要证据不足，程序不合法，遂判决：确认新都区生态环境局将美致兰家具厂纳入停电企业范围的行政行为违法。案件受理费50元，由新都区生态环境局负担。 宣判后，上诉人新都区生态环境局不服，向本院提起上诉称，因被上诉人美致兰家具厂属于“散乱污”工业企业，故按照相关文件要求将其纳入停电企业范围，且将其纳入停电企业名单与后期的行政强制措施不同，对其产生实际影响的是实施行为。 被上诉人美致兰家具厂在二审期间未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定：“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。”本案中，被上诉人美致兰家具厂以请求确认上诉人新都区生态环境局将其纳入停电企业范围的行政行为违法为由，提起本案诉讼。因新都区生态环境局向新都区经信局去函《关于协助对成都市新都区人民政府大丰街道办事处关闭类“散乱污”企业实施断停电的函》并附美致兰家具厂在内的名单，该函件属于行政机关内部函件，不对外产生效力，且该内部函件不具有终局性，新都区生态环境局函告新都区经信局将其纳入停电企业名单的行为亦不是终局性行为，对美致兰家具厂的合法权益不产生直接影响，最终影响是对美致兰家具厂实施的强制停电的行为。美致兰家具厂单独就新都区生态环境局函告新都区信经局将其纳入停电名单的行为提起行政诉讼明显不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项的规定，美致兰家具厂的起诉不符合法定条件，鉴于本案已经立案，故应当依法裁定驳回其起诉。 综上，原审法院适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，裁定如下： 一、撤销成都市双流区人民法院（2019）川0116行初23号行政判决； 二、驳回新都区大丰美致兰家具厂的起诉。 二审案件受理费依法均不予交纳。 本裁定为终审裁定。 审判长 李 衡 审判员 李 亚 审判员 陈 楠 二〇二〇年十月二十日 书记员 耿雪婷 附相关法律条文： 中华人民共和国行政诉讼法 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。