甘肃省兰州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）甘01行终207号上诉人（原审原告）白俊梅，女，1958年2月4日出生，汉族，住甘肃省。委托代理人周国权（白俊梅之夫），1961年6月3日出生，汉族，住甘肃省。被上诉人（原审被告）榆中县城关镇人民政府，住所地：甘肃省榆中县兴隆路**。负责人金祥，该镇政府镇长。出庭应诉负责人宋众贤，该镇政府副镇长。委托代理人安涛。上诉人白俊梅诉被上诉人榆中县城关镇人民政府（以下简称城关镇政府）不履行法定职责一案，不服兰州市七里河区人民法院（2019）甘0103行初278号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年10月15日公开开庭审理了本案。上诉人白俊梅及其委托代理人周国权，被上诉人城关镇政府的出庭应诉负责人宋众贤及委托代理人安涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认为，对当事人提起的行政诉讼，受理案件的人民法院应审查原告的起诉是否符合法律规定的起诉条件。白俊梅认为城关镇政府应对2006年“新农村征地项目”被征收的土地进行补偿，2007年白俊梅与城关镇政府签订了《土地复耕补偿协议》，但协议中只针对土地补产费用及地上附着物进行了补偿，并未涉及土地补偿，白俊梅于2019年8月15日向城关镇政府邮寄书面补偿申请无果，于2019年11月7日提起行政诉讼，白俊梅以城关镇政府还需征用其其他土地用于其他项目修建，待一次性签订协议对两次征收进行补偿为由对起诉期限进行解释，不属于因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的法定情形，故白俊梅的起诉已超过法定起诉期限。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第四十八条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回白俊梅的起诉。案件受理费50元，予以退还。上诉人白俊梅上诉称，第一，榆中县城关镇北关八社2011年新农村建设补偿年限为2006-2023年，征地协议签订时间为2010年8月13日，城关镇政府作为征地拆迁主体单位，其行为存在严重行政违法事实。白俊梅0.31亩土地在2011年新农村征地范围内，至今未签订补偿协议。2007年白俊梅与城关镇政府签订的《土地复耕补偿协议》证明白俊梅在“四十亩地”中的土地。2018年白俊梅借到了北关八社潘永军的征地协议后才知道“新农村补偿标准”。2018年白俊梅申请城关镇政府补偿，2019年一审法院(2019)甘0103行初1号之一行政裁定认为“一行为一诉”是法院受理行政案件的原则，裁定驳回白俊梅的诉讼请求。2019年7月20日、2019年11月7日，白俊梅再次提起诉讼，一审法院作出一审裁定，证据链相互印证。第二，一审裁定认定事实不清，没有法律依据。一审公开开庭审理中，城关镇政府违法缺席，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，城关镇政府未向法庭提供证据，视为没有证据，没有证据的一审裁定应依法撤销。第三，一审法院认定事实不清，权利义务关系不明确。土地是不动产的性质，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，因不动产提起诉讼的案件，自行政行为作出之日起，超过20年，人民法院不予受理。0.31亩土地是不动产，白俊梅的起诉未超过法定时间。一审法院适用法律错误，一审裁定没有城关镇政府行政行为、法律法规性的批准文件、土地征收时间、城关镇政府实施方案日期。一审裁定没有行政法规或行政行为的依据，视为没有证据，一审裁定认定事实错误或适用法律法规错误，请求撤销兰州市七里河区人民法院(2019)甘0103行初278号行政裁定书，维护白俊梅0.31亩土地的合法权益。被上诉人城关镇政府辩称，第一，上诉人就0.31亩土地在一审法院重复起诉，应予以驳回。上诉人在本案前已就涉案0.31亩土地和另一块土地向一审法院提起过诉讼，在该案审理过程中，一审法院当场向其释明两起行政行为不可在一案中提起诉讼，但上诉人却坚持共同起诉，故一审法院以（2019）甘0103行初1号之一行政裁定驳回起诉，该行政裁定已经生效，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条的规定，上诉人本次起诉属重复诉讼，应驳回起诉。第二，上诉人起诉超过起诉期限。上诉人就0.31亩土地提出的诉求是补偿标的而非该土地是否应当征收的行政行为，根据《最高人民法院关于适用的解释》，行政诉讼法规定的“因不动产提起的行政诉讼”是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼，上诉人诉求为金钱标的而非不动产物权变动，应适用《中华人民共和国行政诉讼法》规定的六个月起诉期限；但土地征收发生在2007年，至上诉人2019年11月7日提起诉讼已经超过了六个月起诉期限，上诉人亦未依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定提供因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的证据。综上，请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。189本院认为，2020年1月1日前施行的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、第三款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。……市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”根据上述法律规定，集体土地经有权机关批准征收后，市、县人民政府及其土地行政主管部门是负责实施具体征地补偿安置工作的法定主体。实践中，考虑到征地补偿安置工作的复杂性，市、县人民政府可以规范性文件或者征地公告方案的方式，委托乡（镇）人民政府、区（县）街道办、区（县）征地事务机构等主体参与征地补偿安置相关工作，但不能认为此类主体因此即成为了征地补偿安置的法定义务主体，也不能认为其实际取得了独立实施征地补偿安置的行政主体资格，更不能认为市、县人民政府及其土地行政主管部门即因此免除了法定的征地补偿安置义务，而是应当遵循职权法定原则和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”之规定，将此类主体视为接受市、县人民政府等委托从事具体的征地补偿安置事宜。且，市、县人民政府及其土地行政主管部门在征地补偿安置过程中，应当积极主动履行征地补偿安置义务,以使被征收人及时获得公平补偿安置，即征地补偿安置职责系行政机关依职权主动履行的职责。本案中，上诉人白俊梅认为涉案0.31亩土地在征地范围内，但被上诉人城关镇政府至今未与其签订补偿协议，遂向一审法院提起诉讼，请求判决责令被上诉人城关镇政府履行职责给予补偿。根据上述法律规定，上诉人白俊梅所请求履行的征地补偿职责明显不属于被上诉人城关镇政府的权限范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”因此，应当裁定驳回白俊梅的起诉，一审裁定结果正确。需要指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”上述条文系对行政行为不服的一般起诉期限与依申请的行政不作为的起诉期限的规定。对于行政机关履行依职权主动履行的法定职责的期限认定，一般认为是其依职权主动履行的法定职责实际履行完毕之时。如果行政机关一直未履行依职权主动履行的法定职责，则其行政不作为的状态一直持续，行政相对人提起诉讼要求行政机关履行依职权主动履行的法定职责的，不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条规定的起诉期限。一审法院未审查征地补偿安置职责是否属于被上诉人城关镇政府的权限范围，而以白俊梅的起诉已超过法定起诉期限且不存在因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的情形为由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第四十八条的规定，裁定驳回起诉，理由不当，应予纠正。关于上诉人白俊梅提出的一审开庭审理中，城关镇政府缺席，城关镇政府未向法庭提供证据视为没有证据，没有证据的一审裁定应依法撤销的主张。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”上述规定针对的是被诉行政行为的合法性问题，在原告提起的行政诉讼符合起诉条件，人民法院依法审查被诉行政行为的合法性时，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，才视为被诉行政行为没有相应证据。本案中，上诉人白俊梅所请求履行的法定职责明显不属于被上诉人城关镇政府的权限范围，应裁定驳回起诉，被上诉人城关镇政府未提供证据虽不符合行政机关应积极应诉的要求，但并不必然意味着被上诉人城关镇政府应履行上诉人白俊梅所请求履行的法定职责。因此，对上诉人白俊梅的这一主张，不予支持。综上，上诉人白俊梅所请求履行的法定职责明显不属于被上诉人城关镇政府的权限范围，应裁定驳回起诉。一审裁定理由不当,本院依法予以纠正，但一审裁定结果正确，应予维持。上诉人白俊梅的上诉请求和理由，于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下:驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王卫审判员杜占才审判员王洋二〇二〇年十月二十九日法官助理殷铭徽书记员洪镭