河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终2105号上诉人（一审被告）驻马店市驿城区人民政府。住所地：河南省驻马店市解放路西段**。法定代表人冯磊，区长。委托代理人陈鹏，驻马店市自然资源和规划局驿城分局工作人员。委托代理人潘喜民，河南胜蓝律师事务所律师。被上诉人（一审原告）驻马店市华阳石材厂。住所。住所地：河南省驻马店市驿城区板桥镇马冲村委八亩坪div>法定代表人曾清潭，经理。委托代理人孙建伟，北京创为律师事务所律师。一审被告驻马店市驿城区板桥镇人民政府。住所。住所地：河南省驻马店市驿城区板桥镇板桥街div>负责人刘永士，人大主席。委托代理人孙永士，该镇政府人大主席。委托代理人韩星，河南小东律师事务所律师。驻马店市华阳石材厂（以下简称华阳石材厂）诉驻马店市驿城区人民政府（以下简称驿城区政府）、驻马店市驿城区板桥镇人民政府（以下简称板桥镇政府）行政强制拆除一案，驿城区政府不服驻马店市中级人民法院（2020）豫17行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审被诉行政行为：2014年8月23日，驻马店市驿城区国土资源局（以下简称驿城区国土局）作出“责令退还非法占用的土地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，处以罚款86310元”的行政处罚决定。2016年11月4日，板桥镇政府向华阳石材厂下达了限期拆除通知书，11月22日，驿城区政府组织板桥镇政府及有关部门组织实施拆除华阳石材厂厂房。华阳石材厂提起行政诉讼，请求：确认驿城区政府及板桥镇政府强制拆除的行为违法。驻马店市中级人民法院一审查明：驻马店市华阳石材厂是非公司私营企业，原企业负责人是曾文扬，2014年变更为曾清潭，曾文扬系曾清潭父亲。2014年8月23日，驻马店市驿城区国土资源局作出驿国土执罚[2014]40号行政处罚决定书，认定曾文扬在2014年7月未经批准，擅自占用驿城区板桥镇马冲村八亩坪土地5754平方米用于建厂房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条的规定。并决定处罚如下：一、责令退还非法占用的土地；二、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；三、处以非法占用一般耕地每平方米15元的罚款；共计人民币86310元。该行政处罚决定作出后，于2014年8月24日送达曾文扬。曾文扬于2014年12月5日缴纳了罚款。2015年1月16日，驻马店市驿城区国土资源局作出驿国土[2015]4号非法财物移交书，将没收的非法财物移交驿城区财政局。2016年11月4日，驻马店市驿城区国土资源局作出驿国土[2016]148号《关于没收华阳石材加工厂建筑物及其他设施处置办法的请示》，并经驿城区人民政府批准由驿城区人民政府组织板桥镇人民政府及有关部门组织实施拆除。2016年11月4日，板桥镇人民政府向华阳石材厂下达了限期拆除通知书。2016年11月22日，驿城区政府组织板桥镇政府及有关部门对厂房实施了拆除。驻马店市中级人民法院一审认为：一、根据河南省高级人民法院作出的（2019）豫行再133号行政裁定书，华阳石材厂对被诉强制拆除行为有法律上的利害关系，其诉讼主体适格。二、被诉的拆除行为系由驿城区政府组织板桥镇政府及有关部门实施的，驿城区政府系适格被告，板桥镇政府系在驿城区政府组织下实施拆除行为，不是责任主体，其作为被告主体不适格。三、驿城区政府组织实施拆除行为程序违法。《国土资源行政处罚办法》第三十五条规定，国土资源主管部门作出没收矿产品、建筑物或者其他设施的行政处罚决定后，应当在行政处罚决定生效后九十日内移交同级财政部门处理，或者拟订处置方案报本级人民政府批准后实施。法律法规另有规定的，从其规定。该办法第三十六条规定，国土资源主管部门申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行的，国土资源主管部门可以自期限届满之日起三个月内，向土地、矿产资源所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。同时《中华人民共和国行政强制法》第五十三条至第六十条规定了行政机关申请人民法院强制执行的程序。本案中，虽然驻马店市驿城区国土资源局作出的驿国土执罚[2014]40号行政处罚决定已经生效，但驻马店市驿城区国土资源局并无强制执行权力。《国土资源行政处罚办法》第三十五条仅规定国土资源主管部门可拟订处置方案报本级人民政府批准后实施，但并未赋予驿城区政府组织实施拆除的权力。华阳石材厂未主动履行生效行政处罚决定的，仍应申请人民法院强制执行。驿城区政府组织实施拆除行为，未遵循《中华人民共和国行政强制法》有关强制执行的相关规定，其拆除程序违法。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三项，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，一审判决：一、确认驻马店市驿城区人民政府于2016年11月26日组织对驻马店市华阳石材厂厂房实施拆除的行为违法。二、驳回驻马店市华阳石材厂对驻马店市驿城区板桥镇人民政府的起诉。驿城区政府不服一审判决，向本院上诉称：1.被上诉人的原告主体不适格。根据《行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，因非法占地建设厂房已被驿城区国土资源局予以行政处罚没收其建筑物及其他设施，该行政处罚决定已生效。显然对于被没收为国有资产拆除，与被上诉人没有法律上的利害关系，因此其的原告主体不适格。2、被上诉人非法占用土地建设厂房事实清楚，没收违法建筑及其它设施是对违法相对人进行了行政处罚。致没收行政处罚决定生效时起，物权及相关权利即发生变动和移转。即属于国有资产。违法建筑及其他设施没收之后，行政机关对其进行处置和移交行使的是行政管理职能，而不是对违法相对人采取行政强制措施或者行政强制执行。对已被没收了被答辩人非法占地建设的建筑物及其他设施拆除行为，符合《土地管理法》和《国土资源行政处罚办法》等规定，应依法予以维持。综上，请求撤销一审判决，将本案发回重审或依法改判。被上诉人华阳石材厂答辩称：行政机关内部讨论过将对其作出的行政处罚变更为罚款，且该罚款也已缴纳过了。即使行政处罚的内容是没收，根据《国土资源行政处罚办法》的规定，驿城区政府及板桥镇政府也无权进行拆除。该拆除行为应当被确认违法。故请求驳回上诉，维持一审判决。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，（一）关于本案一审原、被告主体资格的问题，本院与一审认定一致，不再赘述。（二）关于驿城区政府组织实施拆除行为是否违法的问题。行政机关对罚没的行政处罚是否具有直接强制执行的权力是本案关注的焦点，一般来讲，对于行政处罚的执行需要按照行政处罚法的规定向人民法院申请执行；但法律另有规定的除外。这里的法律另有规定，应当是特别且明确的规定，如《中华人民共和国治安处罚法》规定的治安处罚由公安机关直接执行，《中华人民共和国城乡规划法》规定的违法建筑的作出处罚决定后，县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取强制拆除等措施。对本案情况而言，适用的《国土资源行政处罚办法》第三十五条仅规定国土资源主管部门可拟订处置方案报本级人民政府批准后实施，但并未赋予驿城区政府组织实施拆除的权力。第三十六条规定国土资源主管部门申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务，即应当向人民法院申请强制执行。据上，本案中，华阳石材厂未主动履行生效行政处罚决定的，行政机关应申请人民法院强制执行。驿城区政府组织实施拆除行为，因其不具有强制执行的职责，应当依法撤销，但本案强制拆除系事实行为，不具有可撤销性，故依法确认违法。综上，一审法院判决确认驿城区政府于2016年11月26日组织对华阳石材厂厂房实施拆除的行为违法的结果正确，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。二审案件受理费50元，由上诉人驻马店市驿城区人民政府承担。审判长  别志定审判员  肖海生审判员  苗春燕二〇二〇年十月二十六日法官助理王红媛书记员董凯莉