福建省龙岩市新罗区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽0802行初55号 原告江冠辉，男，1956年5月12日出生，汉族，住龙岩市永定区。 委托代理人范福英（原告江冠辉之妻），女，1963年5月1日出生，汉族，住龙岩市永定区。 委托代理人黄荣锦，福建金磊律师事务所律师。 被告龙岩市永定区仙师镇人民政府，住所地龙岩市永定区仙师镇仙师街**，统一社会信用代码113508220041079803。 法定代表人沈南茂，镇长。 出庭应诉负责人苏振康，副镇长。 委托代理人林秀榕，福建永宏律师事务所律师。 第三人龙岩市永定区仙师镇务田村委会，住所地龙岩市永定区仙师镇务田村。 法定代表人王文达，村主任。 第三人江瑞辉，男，1978年11月2日出生，男，汉族，住龙岩市永定区。 原告江冠辉不服被告龙岩市永定区仙师镇人民政府、第三人龙岩市永定区仙师镇务田村委会、江瑞辉林业行政管理一案，于2020年6月22日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年8月18日公开开庭审理了本案。原告江冠辉的委托代理人黄荣锦，被告龙岩市永定区仙师镇人民政府委托代理人林秀榕，第三人龙岩市永定区仙师镇务田村委会的法定代表人王文达，第三人江瑞辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告江冠辉诉称：1983年11月30日，永定县人民政府向原告颁发定林字第02162支4号《自留山证》，明确位于仙师镇务田村管山窠4.8亩自留山【四至范围：上至山顶、下至山脚、左至冠春（山）、右至冠群（山）】归原告长期使用，山上的林木和各种林产品永远归原告所有。2015年，原告在自留山上种植油茶树约1500棵，至2018年，每年能产茶油30多斤。2019年9月17日，原告发现自留山上的油茶树被人砍光，道路也被损毁，准备将自留山开垦成梯田。随后，原告一直向村里及被告反映此事，并要求处理。但却没有任何作用，最终自留山被全部开垦成了梯田用于种植西瓜、葡萄。原告向e龙岩反映此事。2020年3月31日，被告在e龙岩回复：“你诉的主要是涉及仙师镇务田村2019年土地整理项目，位于务田村管山窠。此项目经上级论证通过后实施，实施单位为仙师镇人民政府，仙师镇人民政府将此项目发包给仙师镇务田村委会，务田村委会委托江瑞辉实施。”至此，原告才知道自留山及油茶树系被被告以所谓的“土地整治”为由，在未经原告同意，且未履行任何审批及补偿手续违法侵占及损毁的。2020年4月16日，被告做出仙信访复字【2020】1号《关于永信批办单【2020】73号江冠辉信访事项答复意见书》。之后，原告曾多次要求被告提供相关土地整治的文件，但被告仅提供部分文件，而一些实质性的文件却拒不提供。与此同时，原告还曾多次向龙岩市公安局永定分局、龙岩市森林公安局永定森林公安分局控告，但各部门却相互推诿，对江瑞辉及相关人员涉嫌故意毁坏财物罪的违法犯罪行为拒不立案。综上，作为“土地整治”项目的实施单位，在未经原告同意，且未依法履行相应的审批及补偿手续的情况下，即非法侵占原告自留山、损毁原告所有的油茶树，其行为明显违法。据此，原告提起行政诉讼：1、请求依法确认被告侵占原告位于仙师镇务田村管山窠自留山（定林字第02162支4号《自留山证》）的行政行为违法；2、确认被告损毁原告种植在仙师镇务田村管山窠自留山（定林字第02162支4号《自留山证》）油茶树及道路的行政行为违法。 被告龙岩市永定区仙师镇人民政府辩称：一、被告实施土地整治项目工程的行为合法，不存在侵占原告自留山的行为。1、本案是被告实施区政府下达的土地整治项目指标在开发新增耕地工程施工时引发的纠纷。涉案林地所有权人系仙师镇务田村民委员会，该村系仙师镇务田村2019年土地整治项目的申报单位，被告属于土地整治开发新增耕地项目的实施单位，涉案土地整治项目有立项有审批，不存在违法整治土地的行为。开发的新增耕地中虽然有原告的自留山，但是否将林地开发成耕地的决定权在于林地所有权人即永定区仙师镇务田村民委员会，并非是林地使用人。涉案林地经所有权人仙师镇务田村民委员会同意并经依法审批实施已变为耕地，该耕地目前继续由务田村的村民种植农作物，被告不存在侵占的事实。2、被告实施土地整治开发耕地有合法的审批手续。2019年4月，务田村民委员会申报了该村土地整治项目，项目规模200.1亩，拟新增耕地面积20亩。该项目经永定区自然资源局可行性评估论证，及龙岩市自然资源局现场核实，该村选择的项目地类虽然是林地但大部分属于茅草地和荒废果园，属未利用地现状，开发成耕地不会造成毁林。项目上报县、市二级自然资源部门审核通过后，永定区自然资源局于2019年8月26日做出永自然资函（2019）69号“龙岩市永定区自然资源局关于永定区合溪乡汤湖村等17个2019年土地整治项目立项的函”，仙师镇务田村申报的土地整治项目通过了立项审批，文件要求通过立项的土地整治项目由各乡镇组织实施并在2019年12月底前完成施工，确定了各乡镇人民政府为实施土地整治项目的业主。2019年12月30日，龙岩市自然资源局对仙师镇务田村2019年土地整治项目进行了复核验收，确定了务田村新增耕地面积为3.3444公顷，均为旱地。综上事实，被告仅是土地整治项目工程的实施者，依法进行新增耕地开发工程，行为没有过错。 二、本案不属于行政诉讼受案范围。1、本案系因实施开发新增耕地的工程施工行为引起，但实施开发耕地的行为本身不属于行政行为，而是工程施工行为，该施工行为不是行政行为不具有可诉性。根据《行政诉讼法》第12条规定的受案范围，请求人民法院依法驳回原告的起诉。2、被告的身份属于耕地开发的项目业主。根据《福建省开发耕地管理办法》第九条规定，按照开发耕地项目计划，实施开发耕地1公顷以上的项目，实行项目业主负责制。项目业主可以是依法批准成立或注册登记的企事业单位，也可以是农村集体经济组织和个人。本案中被告的身份是开发耕地的项目业主，而项目业主依法可以是企事业单位，也可以是农村集体经济组织和个人，如果说被告实施了开发耕地的工程施工行为而成为行政诉讼的被告，那么其他同样是项目业主身份的企事业单位和个人开发耕地的行为是否也可以成为行政诉讼的被告呢？答案明显是不能！可见被告虽然是政府机关但在本案中的行为并不是行政管理行为，原告提起行政诉讼于法无据。 三、退一步说，即使原告对下达土地整治开发耕地的立项行为提起行政诉讼，但被告龙岩市永定区仙师镇人民政府属于乡级人民政府，依法不具有开发耕地行政管理的法定职责，也不能成为这一行政行为的适格被告。根据《福建省开发耕地管理办法》第四条的规定，县级以上地方人民政府应当履行开发耕地的法定职责，第五条规定，县级以上地方人民政府国土资源行政主管部门按照本办法规定，负责本行政区域内开发耕地的组织管理工作。第七条规定，市、县人民政府应当完成上级人民政府下达的年度开发耕地指标。根据上述规定，被告是乡级人民政府，不具有开发耕地的法定职责，不是该行政行为的适格被告。综上所述，被告不具有开发耕地行政管理的法定职责，本案中被告仅是实施耕地开发的项目业主，所实施的项目工程施工行为不是行政行为，不具有可诉性，请求法庭依法驳回原告的起诉。 第三人龙岩市永定区仙师镇务田村委会辩称：本项目为土地整治项目。2019年村委会申报立项项目，有经过上级审批。仙师镇人民政府把项目发包给村委会实施，村委会按程序和楼东组小组长江才荣商议，小组长推荐本组有机械的村民江瑞辉实施，施工前也有通知各农户。由于本案原告失管或其他原因，现场杂草丛生，施工时看不清有种植茶树。实施开垦后几天，原告来说自留山上有茶树被铲除了，我村委会和镇里以及施工方也多次调解，因赔偿问题协商未果。按照1983年的自留山证，江冠辉林地面积有4.8亩，其兄弟江冠清有3.6亩，两兄弟合计8.4亩。经林业站的技术人员现场核实统计，其两兄弟的自留山已开垦面积合计3.32亩，其中江冠清1.5亩，江冠辉1.81亩，按照林业部门技术人员现场未开垦的面积打样测算每亩种植76棵，这样测算其两兄弟已开的面积3.32亩，共种茶树252棵。按照和施工方的合同，关于青苗补偿等相关费用应由施工方即第三人江瑞辉协商解决。 第三人江瑞辉辩称：原告油茶种植到其自留山上，其施工时有乡镇工作人员及村两委工作人员在场指导和监督，其按照红线图施工，合法合规，并未侵权。 经审理查明，1983年11月30日，永定县人民政府向原告颁发定林字第02162支4号《自留山证》，明确位于现永定区亩自留山【四至范围：上至山顶、下至山脚、左至冠春（山）、右至冠群（山）】归原告长期使用，山上的林木和各种林产品永远归原告所有。2016年原告在该自留山上种植油茶树。2019年4月17日，永定区仙师镇务田村委会对该村土地整治项目规模200.1亩，拟新增耕地20亩的土地整治项目进行立项申报。随后永定区仙师镇国土所、林业站、农业站、水利工作站及乡镇人民政府均提出意见并加盖公章。2019年4月23日，被告永定区仙师镇人民政府向永定区人民政府请示仙师镇务田村2019年土地整治项目立项。该项目经永定区自然资源局可行性评估论证及龙岩市自然资源局现场核实，认为该村选择的项目地类虽然是林地但大部分属于茅草地和荒废果园，属未利用地现状，开发成耕地不会造成毁林。龙岩市自然资源局同意永定区按照有关规定做好项目立项、编制、审查和实施工作，严格把关补充耕地质量、严格村收水土保持、生态红线等各类保护要求。永定区自然资源局于2019年8月26日做出永自然资函（2019）69号“龙岩市永定区自然资源局关于永定区合溪乡汤湖村等17个2019年土地整治项目立项的函”，仙师镇务田村申报的土地整治项目通过了立项审批，文件要求通过立项的土地整治项目由各乡镇组织实施并在2019年12月底前完成施工，确定了各乡镇人民政府为实施土地整治项目的业主。2019年9月10日，被告龙岩市永定区仙师镇人民政府与第三人仙师镇务田村村民委员会签订该村2019年土地整治工程项目承包合同书，约定以包工包料（包括地上建筑物、农作物补偿）方式承包该村土地整治项目工程，施工期限为90日。2019年9月12日，第三人仙师镇务田村村民委员会与第三人江瑞辉签订仙师镇务田村2019年土地整治工程承包合同书，同样约定以包工包料（包括地上建筑物、农作物补偿）方式由第三人江瑞辉承包该村土地整治项目工程，施工期限为90日。2019年9月17日，原告自称自留山上的油茶树被人砍光，道路也被损毁，向村里及被告反映此事，并要求处理。2019年12月30日，龙岩市自然资源局对仙师镇务田村2019年土地整治项目进行了复核验收，确定了务田村新增耕地面积为3.3444公顷，均为旱地。2020年2月20日，原告向被告提出信访事项，明确提出诉求：1、要求江瑞辉向原告赔礼道歉；2、要求江瑞辉赔偿损失，每棵油茶树四年树龄，被损毁嫁接油茶果树1500棵，按国家政策标准赔偿；3、要求江瑞辉退回山场，并恢复原貌，修复道路；4、要求镇国土、林业部门核实被损毁果山场属于原告。2020年3月15日，被告组织原告与江瑞辉调解，但因被毁油茶山场面积及油茶树数量达不成一致而协商无果。2020年3月26日，原告在ｅ龙岩平台反映此事。2020年3月31日，被告在ｅ龙岩回复原告：“你诉的主要是涉及仙师镇务田村2019年土地整理项目，位于务田村管山窠。此项目经上级论证通过后实施，实施单位为仙师镇人民政府，仙师镇人民政府将此项目发包给仙师镇务田村委会，务田村委会委托江瑞辉实施……由于2016年江冠辉所种植的油茶有部分在江瑞辉山场，因而被铲除，双方因为此部分油茶赔偿问题引发矛盾，镇村两级组织双方到镇司法所进行协调处理，就被铲的油茶赔偿问题提出解决方案，但江冠辉对协调结果不满，未达成协议……建议双方自行和解，或向人民法院提起诉讼。”2020年4月16日，被告做出仙信访复字【2020】1号《关于永信批办单【2020】73号江冠辉信访事项答复意见书》，该信访事项答复意见书核实情况如下：原告江冠辉反映的油茶种植区域位于仙师镇务田村管山窠，根据1982年永定林字号第02162号自留山证显示，此处山场属楼东组江金华（江瑞辉户）、江冠清、江冠辉等8户共有，其中江金华（江瑞辉户）山场与原告江冠辉和江冠清山场相邻。管山窠总面积374亩，1992年由永定县水保办租赁，用于水土保持治理项目，种植了杨梅等果树。2005年林权制度改革时，权属登记为永定水保办所有，林权证号为：永林证字（2006）第2214130195号，试用期10年，终止日期至2015年10月31日，永定水保办林地使用期限届满后，将此证下林地权属归还务田村楼东组。原告江冠辉夫妻自2004年在县城经营家禽生意，并居住在县城，永定水保办林地试用期满后，于2016年在此处种植了油茶树。2020年2月20日，仙师镇人民政府对原告所反映的事宜进行受理，组织林业、国土、司法和综治部门负责人，以及纠纷双方江瑞辉、江冠辉及村两委干部到现场进行实地核查，并在村部组织调解。具体情况如下：1、林业站工作人员根据国家林业技术测算规程，对原告江冠辉户未被毁的油茶山场进行打样圆种植密度测算，事前双方同意采取此测算方式。经测算，原告油茶种植密度为76棵／亩，与信访件中所称种植200棵／亩左右不相符；2、现场察看，确有油茶被铲痕迹，但原告未被毁的油茶山场杂草丛生、油茶树大小参差不齐，根据原告所述2018年油茶总收成30多斤，与反映的每棵4年龄油茶硕果累累情况不相符；3、原告妻子范福英和江瑞辉分别对被毁油茶山场面积进行指界，林业站工作人员用ＧＰＳ定位进行面积测算，原告妻子范福英指界面积为6900多平方米，江瑞辉指界面积为3866.92平方米，双方指认面积差距较大，现场调解无法达成一致意见。随后，再次组织调解，还是由于双方就种植数量和被毁山场面积无法达成一致意见，调解被迫中止。该信访事项答复书对以上情况提出几点处理意见：1、原告反映种植油茶树部分被损毁，情况属实。2、根据国家林业技术测算规程，对原告未被毁的油茶山进行打样圆种植密度测算，测算结果为76颗／亩。3、被损毁铲除的油茶补偿标准参照永政综【2015】125号文件中油桐初产期25元／棵，对原告江冠辉进行赔偿。4、鉴于种植油茶被面积双方指认差距较大，且无法达成一致，永定区仙师镇人民政府建议以1982年永定林字号第02162号自留山证原告江冠辉户（含江冠清户）林权合计面积8.4亩为基准，进行油茶种植面积核算。5、林权所属边界确认，由楼东组江金华（江瑞辉户）、江冠清、江冠辉、江冠群等8户人协商，确定出一套林权所属边界方案，报林业站备案，届时乡镇将组织林业站干部、务田村两委干部、村民小组长等相关人员到实地对林权归属进行划分确认。6、此信访件主要涉及民事纠纷，若江冠辉户不赞同仙师镇人民政府所提出的以上五点意见，建议双方自行和解或向人民法院提起诉讼。原告江冠辉认为其自留山及油茶树系被被告以土地整治为由在未经原告同意，且未履行任何审批及补偿手续违法侵占及损毁的，遂诉至本院要求确认被告侵占原告自留山的行政行为违法；确认被损毁油茶树及道路行政行为违法，并同时提起行政赔偿诉讼。 上述事实，有原告江冠辉提供的福建省永定县人民政府自留山证、山场图、现场照片、e龙岩平台回复截图、关于永信批办单【2020】73号江冠辉信访事项答复意见书，被告龙岩市永定区仙师镇人民政府提供的关于永定区仙师镇务田村2019年土地整治项目立项请示、立项踏勘申报表、市级核实情况表、关于实施2019年土地整治项目可行性评估专题会议纪要、关于永定区合溪乡汤湖村等17个2019年土地整治项目立项的函、永定区2019年土地整治项目位置红线图、龙岩市自然资源局关于本案项目验收意见、土地整治工程承包合同书、自留山表、自留山清册、自留山证、位置示意图、林权制度改革汇总表、样园调查记录表、调解终结书、现场照片，第三人仙师镇务田村村民委员会提供的土地整治工程承包合同书、现场图，第三人江瑞辉提供的现场照片及自留山证等，以及当事人庭审陈述等为证。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十二条第一款规定：“国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十八条：“县、乡（镇）人民政府应当按照土地利用总体规划，组织农村集体经济组织制定土地整理方案，并组织实施……”。本案被告具有行使土地整理的法定职权，做出被诉行政行为权源有据，其行政主体适格。2010年12月27日国务院发布《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发【2010】47号）。2010年2月22日福建省人民政府办公厅转发省国土资源厅《关于实施农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩意见的通知》（闽政办【2010】43号）。根据上述两项通知有关规定，实施农村土地整治，是根据土地利用总体规划，采取行政、经济、法律和工程技术手段，对田、水、路、林、村进行综合整治，搞好土地建设，提高耕地质量、增加有效耕地面积，改善农业生产条件和环境。实施土地整治工作中应该切实保障农民的合法权益，保障农民的知情权、参与权和受益权。在开展农村土地整治工作中，要按照确权在先的要求，对土地利用现状和权属状况进行调查核实，做到地类和面积准确，界址和权属清楚。乡镇人民政府负责编制农村土地整治项目实施方案、土地整理复垦的具体实施工作。2011年3月20日，福建省人民政府发布《贯彻国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（闽政【2011】21号），该通知第二条：“切实依法保障农民的合法权益。在农民××××旧村复垦工作中，要广泛听取村民意见，拆旧补偿方案、新村建设方案、土地复垦方案要与农户充分沟通，并于农户签订拆迁补偿协议，做到整治前农民同意、整治中农民参与、整治后农民满意”。根据上述有关规定，乡镇人民政府作为项目业主，应该选定项目地点，制定农村土地整治项目实施方案，经项目所在村民代表大会同意，并报县（市、区）人民政府批准后组织实施，项目实施需经土地所有权人和使用人同意，制定补偿安置方案，公布补偿标准。联系本案而言，被告龙岩市永定区仙师镇人民政府实施仙师镇务田村2019年土地整理项目，对涉及原告江冠辉承包自留山部分实施土地整治并未取得仙师镇务田村管山窠自留山权利人同意，该项目也未取得务田村民代表大会同意，未通过上述程序实施土地整理项目，属程序违法。鉴于该土地整理项目已实施完毕并通过验收，不具有可撤销内容，故本院对该问题予以指正，并判决确认违法。被告组织实施土地整理项目，目的是改善农业生产条件和环境，增加有效耕地面积，提高耕地质量，实施土地整治项目后原告享有的自留山权利仍依法予以保障。被告在土地整治项目完成后要依法办理土地确权、登记手续，确定整理结果。虽被告在涉案项目经龙岩市自然资源局原则上给予通过验收后并未重新组织原告进行土地确权及登记工作，但并不存在被告侵占原告自留山的违法行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，判决如下： 确认被告龙岩市永定区仙师镇人民政府对原告江冠辉位于仙师镇务田村管山窠自留山土地平整过程中损毁自留山上油茶树及道路的行政行为违法。 本案案件受理费50元，由被告龙岩市永定区仙师镇人民政府承担。 如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状,并按对方当事人的人数提交副本,上诉于龙岩市中级人民法院。 审 判 长 马  莉  娜 人民陪审员 张    华 人民陪审员 林    业 二〇二〇年十月二十一日 书 记 员 温宜橦（代） 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。