广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终1075号上诉人（原审原告）：莫帮友，男，1963年7月30日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区。上诉人（原审原告）：赵结香，女，1965年6月1日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区。被上诉人（原审被告）：珠海市人民政府，住所地广东省珠海市香洲区人民东路**。法定代表人：姚奕生，市长。委托代理人：杜娟，珠海市司法局工作人员。上诉人莫帮友、赵结香因与被上诉人珠海市人民政府行政复议纠纷一案，不服珠海市中级人民法院（2019）粤04行初80号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，XX巷40号房屋位于珠海市香洲区城中旧村更新区域内。莫帮友系涉案房屋产权人，赵结香系莫帮友之妻，莫庆民系莫帮友之子。2019年3月26日，莫庆民向珠海市香洲区城市更新局提交《关于解决城中旧村更新区域拱北XXXX巷40号房屋面积认定的诉求》，对涉案房屋建筑面积认定提出异议，要求珠海市香洲区城市更新局对“已缴交地价、违章超面积的涉案房屋认定为旧村改造面积”，并要求珠海市香洲区城市更新局对莫帮友家庭同户的成年子女“进行房屋分户合法性面积认定”。2019年5月22日，珠海市香洲区城市更新局作出《关于〈解决城中旧村更新区域拱北XXXX巷40号房屋面积认定诉求〉的答复》，载明：一、关于房屋面积认定分户问题。经核实，莫帮友、赵结香、莫庆民为联安村世居居民，根据《珠海市香洲区城中旧村更新房屋面积认定办法和补偿暂行办法》第十一条规定，不符合房屋面积认定分户条件。二、关于已缴交地价的违章面积认定问题。根据《珠海市香洲区城中旧村更新房屋面积认定办法和补偿暂行办法》第三十八条“本办法施行前本市相关规定与本办法不一致的，以本办法为准”的规定，房屋产权登记是国家依法保护房屋所有权的合法凭证，居民未按报建面积建设的违章面积部分因历史原因未完善房地产权登记手续的，应当以原规划报建核准面积作为合法产权面积予以房屋面积认定。2019年7月9日，珠海市香洲区拱北街道城市更新工作领导小组办公室发布了《关于联安村被征地农民和世居居民名单的公示》，公示时间为2019年7月9日至7月15日。2019年7月10日，莫帮友、莫庆民、赵结香向珠海市人民政府申请行政复议，请求撤销珠海市香洲区城市更新局作出的《关于〈解决城中旧村更新区域拱北XXXX巷40号房屋面积认定诉求〉的答复》，并提出如下三项请求：1.对已缴交地价、违章超面积的XXXX巷40号房屋的旧村改造面积进行认定；2.对莫帮友家庭同户的成年子女进行房屋分户合法性面积认定；3.对莫帮友、赵结香、莫庆民三人的身份认定为被征地农民。珠海市人民政府受理申请后，向珠海市香洲区城市更新局送达了《提出答复通知书》。随后，珠海市香洲区城市更新局向该府提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。该府向莫帮友、莫庆民、赵结香送达了珠海市香洲区城市更新局提交的《行政复议答复书》及相关证据材料。同年9月5日，珠海市人民政府以本案案情复杂为由作出延期审理通知书，延长审理期限30日，并送达申请人与被申请人。2019年9月17日，珠海市人民政府依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，作出《驳回行政复议申请决定书》（珠府行复〔2019〕554号），认为《关于〈解决城中旧村更新区域拱北XXXX巷40号房屋面积认定诉求〉的答复》涉及的旧村更新权属人身份认定工作并非被申请人的法定职责，旧村更新房屋面积的最终认定尚未作出，仅是对申请人有关涉案房屋面积认定相关意见的解释说明，不是具体行政行为，不属于行政复议受案范围，对申请人的本次行政复议申请，应当予以驳回，遂作出驳回行政复议申请的决定，并依法告知申请人救济权。珠海市人民政府并依法将相关文书送达双方当事人。莫帮友、赵结香不服，向原审法院提起本案诉讼，请求判决撤销《驳回行政复议申请决定书》（珠府行复〔2019〕554号）。原审法院认为，莫帮友、赵结香对本案行政复议程序无异议；经查，《驳回行政复议申请决定书》（珠府行复〔2019〕554号）程序合法。本案核心问题在于，《驳回行政复议申请决定书》（珠府行复〔2019〕554号）不予受理莫帮友、赵结香、莫庆民行政复议申请是否合法。莫帮友、赵结香、莫庆民要求珠海市人民政府认定其属于被征地农民身份，明显不当。《珠海市住房和城乡规划建设局关于印发〈珠海市香洲区城中旧村更新房屋面积认定和补偿暂行办法〉的通知》（珠规建更〔2016〕18号），该文公开方式为主动公开，经审查，属于合法、合理且有效的规范性文件，应适用于本案。根据该文第五条第一款、第二款、第三款规定，香洲区城中旧村更新权属人身份认定工作由镇人民政府（街道办事处）牵头负责会同各部门核实确认；珠海市香洲区城市更新局作为香洲区城市更新主管部门负责统筹、协调、指导。显然，旧村更新权属人身份认定工作并非珠海市香洲区城市更新局的法定职责。况且，莫帮友、赵结香、莫庆民在本案行政复议中直接要求珠海市人民政府对莫帮友、赵结香、莫庆民申请人三人身份认定为被征地农民，更属明显不当。珠海市香洲区城市更新局关于涉案房屋面积的认定，属于过程性行政行为。根据珠规建更〔2016〕18号文第十八条、第二十一条规定，对香洲区城中旧村更新房屋面积的最终认定权属于珠海市香洲区城市更新局，最终认定意见以《房屋面积认定表》为准。本案证据显示，在莫帮友、赵结香、莫庆民申请时，有关联安村旧村改造城市更新项目的房屋面积认定尚处于公示期，涉案房屋面积尚未进行最终认定。《驳回行政复议申请决定书》（珠府行复〔2019〕554号）驳回莫帮友、赵结香、莫庆民三人行政复议申请，符合法律规定。与行政诉讼同理，行政复议可对过程性行政行为不予受理。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定：“受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。”据此，《驳回行政复议申请决定书》（珠府行复〔2019〕554号）适用法律正确。一审庭审结束前，根据查明的事实，合议庭经合议向莫帮友、赵结香释明相关法律问题，并建议撤回起诉，但莫帮友、赵结香在庭后表示不愿撤回。综上，《驳回行政复议申请决定书》（珠府行复〔2019〕554号）证据确凿，适用法律正确，程序合法；莫帮友、赵结香诉求缺乏理据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回莫帮友、赵结香的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由莫帮友、赵结香负担。莫帮友、赵结香不服一审判决，向本院提起上诉，请求对其家庭成员进行征地农民身份认定、分户进行房屋面积认定，将提供虚假证明材料的行政机关责任人员移交监察机关，其主要理由是：（一）关于征地农民身份。《珠海市香洲区城中旧村更新房屋面积认定和补偿暂行办法》第二十条规定：“属地镇人民政府（街道办事处）应以国土部门收集整理的被征地农民花名册为基本名单，与村集体经济组织存档名单进行比对查核，初步认定被征地农民名单并予以公示，公示期不少于7天。市发改、公安、财政、国土等部门应对经初步认定的被征地农民名单进行审核，共同盖章确认，并由属地区政府（管委会）予以公告。”上诉人早于2019年3月就分别向珠海市香洲区拱北街道办、珠海市香洲区城市更新局提交《关于解决城中旧村更新区域拱北XXXX巷40号房屋面积认定的诉求》，附件含珠海市香洲区档案馆的馆藏件《关闸村委会征地农民人员名单（联安自然村）》，证明征地农民名单保存于区档案馆，供比对核查。但2020年3月拱北街道办《关于莫庆民反映其征地农民身份被剥夺问题的答复》却称“由于联安股份合作公司没有统征土地时造册留档的征地花名册名单，因此我街以市国土资源局香洲分局发来的《关于移交香洲区拱北街道辖区联安、高沙、关闸三条村征地农民花名册的函》中联安村的被征地农民花名册为基本名单，对联安村的被征地农民进行了核查并予以公示”，漠视群众利益。上诉人还提供拱北派出所的户籍底册，证明征地时上诉人家庭是农民身份，而非城镇居民。认定上诉人为“世居居民”而非被征地农民，是捏造事实。（二）关于房屋合法性面积认定。珠海市香洲区城市更新局答复莫庆民：核实被征地农民花名册，是完成房屋合法面积认定的要件。房屋合法面积认定结果，则是测算项目总成本和计容建筑面积的依据之一。而项目总成本和计容建筑面积的测算结果，是制定更新单元规划的依据之一。因此，核实征地农民花名册、房屋合法面积认定等前期基础数据审查完成后，方可进行更新单元划定、规划编制等工作。《珠海市人民政府关于印发珠海市城中旧村更新实施细则的通知》（珠府〔2015〕123号）第三十三条规定：“房屋合法性面积认定工作完成后，村集体经济组织应当组织编制拆迁补偿安置方案。……”第三十五条规定：“村集体经济组织应当将更新单元规划和拆迁补偿安置方案向属地区城市更新主管部门申报。属地区城市更新主管部门审核通过，并经市城市更新主管部门核准认定可行后，方可由村集体经济组织提交村（居）民大会或社区股份合作公司的股东大会进行公开表决。”依据2018年11月原珠海市香洲区住房和城市更新局《关于提供联安旧村片区更新规划条件有关意见的函》（珠香住更函〔2018〕442号）、2019年4月10日珠海市香洲区城市更新局《关于核准认定〈香洲区联安旧村改造项目村（居）民房屋拆迁安置补偿方案〉的函》（珠香更新函〔2019〕39号）、2019年8月7日珠海市联安股份合作有限公司《香洲区拱北联安村旧村改造项目村（居）民房屋拆迁安置补偿方案、更新单元规划方案（草案）表决分散表决结果的公示》，房屋合法性面积认定已有结果。珠海市人民政府认为涉案房屋面积认定工作尚未完成，认定事实错误。被上诉人珠海市人民政府辩称：（一）上诉人的行政复议申请不符合行政复议申请受理条件。因为珠海市香洲区城市更新局作出的《关于〈解决城中旧村更新区域拱北XXXX巷40号房屋面积认定诉求〉的答复》，仅是对涉案房屋面积认定相关意见的解释说明，不是具体行政行为，不属于行政复议的受案范围。（二）《珠海市香洲区城中旧村更新房屋面积认定和补偿暂行办法》第五条第一至三款规定：“区人民政府（管委会）负责牵头开展房屋面积认定和补偿工作，镇人民政府（街道办事处）及属地城市更新、国土资源、城乡规划、城管执法、农渔、侨务等主管部门及不动产登记机构按照各自职能履行职责。镇人民政府（街道办事处）负责房屋权属人、不动产权信息、现状测绘数据等各项基础资料的统计、收集、初步核实及汇总等工作，牵头负责会同各部门核实确认被征地农民、世居居民、非征地农民、蚝民、渔民、侨民身份。属地城市更新主管部门负责统筹、协调、指导城中旧村更新各项工作。”由此可见，香洲区城中旧村更新权属人身份认定工作由镇人民政府（街道办事处）牵头负责会同各部门核实确认；珠海市香洲区城市更新局作为香洲区城市更新主管部门，负责统筹、协调、指导，旧村更新权属人身份认定并非该局的法定职责。（三）《珠海市香洲区城中旧村更新房屋面积认定和补偿暂行办法》第十八条规定：“房屋面积认定工作包括测绘、基本信息核实、分户、每户房屋面积汇总登记、部门确认、结果公示等基本工作环节。”第二十一条规定：“属地镇人民政府（街道办事处）对基本信息、分户情况及每户房屋面积数据进行初步核实汇总，按户录入《房屋面积认定表》。相关部门依据本办法规定职责，结合实际情况对《房屋面积认定表》进行审核，共同出具同意给予房屋面积认定的确认意见。属地区政府（管委会）城市更新主管部门根据相关部门的汇总意见，对房屋面积做最终认定。《房屋面积认定表》由属地区政府（管委会）结合实际另行制定。”可见，对香洲区城中旧村更新房屋面积的最终认定权，属于珠海市香洲区城市更新局，最终认定意见以《房屋面积认定表》为准。但2019年7月9日至15日、7月25日至31日，拱北街道办分别对联安村被征地农民名单和世居居民名单两次公示，在上诉人申请行政复议时，面积认定尚处于公示期，房屋面积尚未进行最终认定。请求驳回上诉，维持原判。经审查，原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，本案是行政复议纠纷，不是城市更新纠纷，上诉人二审主张的更新范围内房屋权利人身份认定问题，不属于本案审查范围。二审争议焦点是，珠海市香洲区城市更新局作出的《关于〈解决城中旧村更新区域拱北XXXX巷40号房屋面积认定诉求〉的答复》是不是具体行政行为，是否属于行政复议范围，珠海市人民政府驳回上诉人的复议申请是否合法。依据《珠海市香洲区城中旧村更新房屋面积认定和补偿暂行办法》第二章和第三章第二十条，更新范围内房屋权利人的身份，影响到可获安置方式补偿的房屋面积，身份认定是房屋面积认定的前提，珠海市香洲区城市更新局负责最终的面积认定。珠海市香洲区城市更新局上述答复作出后，拱北街道办才公示初步认定的联安村被征地农民和世居居民名单，上诉人申请行政复议之时，尚在公示期内，说明身份认定尚未完成。在身份认定尚未完成的情况下，房屋面积认定亦尚未完成，因此珠海市香洲区城市更新局上述答复尽管也对上诉人家庭的房屋面积认定问题（“已缴交地价”的违章面积能否认定、能否分户认定房屋面积）表达了初步看法，但尚非最终认定，属于过程性行为，不是具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的复议范围。珠海市人民政府受理后发现上诉人不符合受理条件，驳回其复议申请，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项。上诉人主张其申请行政复议前后，联安旧村改造村（居）民房屋拆迁安置补偿方案、更新单元规划方案（草案）已形成并提交表决，可推知房屋面积认定已完成，故珠海市香洲区城市更新局上述答复可复议，因与上诉人申请行政复议时初步认定的联安村被征地农民和世居居民名单尚在公示这一客观事实不符，本院不予采纳。综上，原审判决正确，依法应予以维持。莫帮友、赵结香上诉理据不足，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人莫帮友、赵结香负担。本判决为终审判决。审判长  林劲标审判员  戴剑飞审判员  郭琼瑜二〇二〇年十月二十八日书记员  林希翱