湖北省汉江中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）鄂96行终26号 上诉人（原审原告）：但昭武，男，1969年8月24日出生，汉族，湖北省仙桃市人，住湖北省仙桃市。 被上诉人（原审被告）：仙桃市郭河镇人民政府，住所地：湖北省仙桃市郭河镇民政街**。 法定代表人：张倩，镇长。 上诉人但昭武因与被上诉人仙桃市郭河镇人民政府（以下简称郭河镇政府）行政赔偿一案，不服仙桃市人民法院（2019）鄂9004行初43号行政赔偿判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 但昭武向原审法院起诉请求：1、郭河镇政府赔偿但昭武畜禽养殖建筑物、固定资产损失400895元；2、郭河镇政府赔偿但昭武因违法行政强制行为导致停产停业经营损失781872元；3、郭河镇政府赔偿但昭武鉴定费13000元；4、本案诉讼费用由郭河镇政府负担。 原审查明，2007年8月15日，新合村二组与钟圣群、但昭武、但昭义签订新合村二组西垸白田承包合同书，约定承包面积为37亩，承包年限为30年，但昭武在上述土地上经营养殖场。2017年4月，郭河镇政府按照《2017年度畜禽养殖污染专项整治工作方案》的要求，开展辖区内畜禽养殖污染专项整治。2017年4月18日，仙桃市环境保护委员会办公室印发《关于调整畜禽养殖禁养区划分范围的意见》，将汉江、东荆河等执行II类水质标准的水域水体及最高控制水位线向外延伸200米范围（通顺河、通洲河等参照执行）纳入畜禽养殖禁养区，但昭武经营的上述养鸡场位于通洲河200米以内，属于禁养区。2017年4月24日，郭河镇政府向但昭武送达关停通知书，责令但昭武停止养殖行为，并于2017年5月31日前空笼、停产，2017年6月30日前转产或拆除养殖场，逾期未停产拆除的，将依法予以重罚。但昭武不服，于2018年11月6日向仙桃市人民政府申请行政复议，仙桃市人民政府于2019年1月2日作出仙复决字[2018]第23号行政复议决定，确认郭河镇政府作出的强制关停行为违法。郭河镇政府于2019年9月20日申请对但昭武经营的养鸡场鸡舍、设备资产、鸡舍关停后两年内的经营性损失进行鉴定。原审法院委托湖北循其本价格鉴定评估有限公司鉴定。2019年12月15日，湖北循其本价格鉴定评估有限公司出具评估报告，该评估报告评估基准日为2017年4月24日，但昭武经营的养鸡场的鸡舍及设备评估价格为358699元。 原审另查明，2016年12月，但昭武将其经营的养鸡场的鸡全部变卖后未再进行养殖，但昭武经营的养鸡场从2017年4月至2019年1月用电量为2度，用电金额为1.12元。仙桃市君群畜禽养殖专业合作社于2012年8月16日办理了农民专业合作社法人营业执照。但昭武系仙桃市君群畜禽养殖专业合作社成员，没有办理《动物防疫条件合格证》、《种畜禽生产经营许可证》。 原审认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。也就是说，获得国家赔偿的前提是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵犯造成损害。根据原国土资源部、农业部于2010年9月30日下发《关于完善实施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号）的规定，设施农用地具体分为生产设施用地和附属设施用地，均按农用地管理，要按程序和要求办理用地申报与审核。《中华人民共和国畜牧法》第二十二条第一款规定：从事种畜禽生产经营或者生产商品代仔畜、雏禽的单位、个人，应当取得种畜禽生产经营许可证。《中华人民共和国动物防疫法》第二十条第一款规定：兴办动物饲养场（养殖小区）和隔离场所，动物屠宰加工场所，以及动物和动物产品无害化处理场所，应当向县级以上地方人民政府兽医主管部门提出申请，并附具相关材料。受理申请的兽医主管部门应当依照本法和《中华人民共和国行政许可法》的规定进行审查。经审查合格的，发给动物防疫条件合格证；不合格的，应当通知申请人并说明理由。根据上述规定，但昭武经营的养殖场系《关于完善实施农用地管理有关问题的通知》发布之前形成的设施农业用地设施，但未按照《关于完善实施农用地管理有关问题的通知》的要求补办相关审批手续，地，地上房屋及附属设施未取得合法证照但昭武在养殖场范围内建设的房屋及附属设施不属于合法建筑物、构筑物，且其在未取得《种畜禽生产经营许可证》、《动物防疫条件合格证》的情况下，从事养殖经营活动，不属于合法的经营活动。郭河镇政府强制关停但昭武经营的养殖场的行为虽被仙桃市人民政府确认违法，但未对但昭武的合法权益造成损害，对但昭武的赔偿请求，原审不予支持。原审依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：驳回原告但昭武的赔偿请求。 但昭武不服原审判决，向本院提出上诉，请求撤销原审判决，依法改判被上诉人承担违法关停上诉人鸡场的各项损失（原审诉求）的行政赔偿责任或发回重审。事实和理由：（一）原审适用法律错误。1、原审判决不应当适用原国土资源部国土资发[2010]155号文件，该文件对上诉人不具有溯及力。上诉人的鸡场并非违法建筑，自然资源部办公厅关于保障养殖用地有关问题的通知（自然资电发[2019]39号）文件明确规定养殖用地不需办理建设用地审批手续，上诉人鸡场属于农业设施用地，并非建设用地，不需办理行政审批手续。行政诉讼法规定行政诉讼应当适用法律、行政法规，在法律或行政法规没有规定或禁止性规定的，文件不应也无权设立行政许可。2、原审判决不当适用《中华人民共和国畜牧法》等与被上诉人郭河镇政府违法行为无关的法律条款或实体条款。（二）原审认定事实不清。1、上诉人鸡场被强制关停，上诉人鸡场的固定资产没有了生产经营的属性，但上诉人固定资产损失及可得利益损失当然属于被上诉人违法行政行为的结果所致。2、被上诉人的行政行为违法，均不影响上诉人请求行政赔偿的合法性，原审法院所适用的文件、《畜牧法》等与本案焦点没有关联性，不能推翻已被仙桃市人民政府已经确认的被上诉人行政行为违法的客观事实。3、原审法院自行委托鉴定机构进行的重新鉴定却不采信，没有进行法律释明。4、原审法院审判焦点应为违法强制关停鸡场的损失如何确定、损失与违法行政行为是否存在因果关系，但原审未予审理。仙桃市人民政府对于关停鸡场的损失出台了赔偿文件且多数养殖户基于此获得了赔偿，一审以上诉人建筑物违法驳回上诉人诉请。（三）原审判决法律和社会效果不佳。1、关于房屋等附属设施的赔偿与鸡场是否取得养殖许可证没有直接或间接的法律因果关系。2、根据被上诉人辖区的其他养殖户的实际以及国家对拆迁补偿办法的规定，对补偿对象并没有明文规定，也没有无经营资质的不予补偿的规定，也就是补偿政策只审查被补偿人的资产损失及相关利益损失，而不考虑经营许可资质。3、关于涉案鸡场的损失赔偿额度，虽然上诉人未能提供相关养殖经营活动的相关规划建设审批材料证实涉案鸡场为合法建筑和合法经营资质，但上诉人提供的证据可以证明涉案鸡场在建设和使用过程中取得了行政机关的认可和支持，上诉人基于此所作的相应投入，依法有权获得赔偿。4、涉案鸡场的动产损失赔偿，在强制关停行为被确定违法后，行政机关需对强制行为等相关事实作出合理释明，如果双方客观上均未能提供证明，人民法院有权依据《行政诉讼法司法解释》第四十七条第三款的规定酌定赔偿数额。 仙桃市郭河镇人民政府未提出答辩意见。 但昭武在二审期间，提交监管对象监管责任牌、郭河镇禁养区养殖户领导机关干部包保明细表、郭河镇政府2017年5月12日公告、蔡明斌2017年1月23日书写的证明等证明材料各一份，拟证明其经营活动合法且有经营损失。上述证据材料在原一审诉讼期间就已存在，但昭武无正当事由未提供而在二审期间提交，本院不予接纳。 经审理，原审判决除认定但昭武应取得《种畜禽生产经营许可证》错误外，其他基本事实属实，本院予以确认。另查明，郭河镇政府向但昭武送达《关停通知书》后，未对但昭武的养殖场的相关设施强制拆除。 本院认为，国家行政机关及其工作人员在行使职权的过程中侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益并造成损害的，可以请求承担行政赔偿责任。但昭武主张的损害包含畜禽养殖建筑物、固定资产损失以及停产停业经营损失。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”因此，本案的焦点在于郭河镇政府的违法行政行为是否给但昭武造成了停产期间必要的经常性费用开支和直接损失。关于经营损失，郭河镇政府原审时提供的证人证言、用电记录等证据可以证实但昭武在2016年12月将其养殖的鸡出售后再无养殖行为，而但昭武未能提供其于2016年12月出售养殖的鸡系郭河镇政府强制关停所致的证据，故但昭武所主张的停产停业经营损失没有充分的证据予以证实，本院不予支持。郭河镇政府于2017年4月向但昭武作达《关停通知书》后，虽然经仙桃市人民政府复议认定违法，但是郭河镇政府并未对但昭武的养殖场实施强制拆除，因此但昭武的养殖场上的建筑物、设施等固定资产并未受到直接损害，但昭武请求对此予以赔偿没有事实依据，本院不予支持。但昭武上诉认为原审适用法律不当，经审理，《中华人民共和国畜牧法》、《中华人民共和国动物防疫法》以及国土资源部、农业部《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》均系规范畜禽养殖的法律和规定，原审适用并无不当。 综上，上诉人但昭武的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。原审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长 王 勇 审判员 伍新明 审判员 魏天红 二〇二〇年十月二十日 书记员 程思琴