江西省赣州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）赣07行初127号 原告黄承福，男，1976年8月9日生，汉族，住寻乌县。 原告刘宝根，男，1964年3月10日生，汉族，住寻乌县。 委托代理人刘俊华，男，1987年7月22日生，汉族，系刘宝根之子。 原告刘其明，男，1975年10月1日生，汉族，住寻乌县。 原告黄国祥，男，1962年6月11日生，汉族，住寻乌县。 原告黄世斌，男，1976年6月1日生，汉族，住寻乌县。 上列原告共同委托代理人荣海波，北京新翰律师事务所律师。 被告赣州市人民政府。住所地：赣州市长征大道**。 法定代表人曾文明，市长。 委托代理人朱丽丽，系市政府司法局工作人员。 原告黄承福、刘宝根等不服被告赣州市人民政府行政复议决定一案，于2020年8月21日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告刘宝根的委托代理人刘俊华，原告黄承福、刘其明、黄国祥、黄世斌及其委托代理人荣海波，被告赣州市人民政府的委托代理人朱丽丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年11月30日，五原告向赣州市人民政府申请复议。2020年6月9日，被告作出了赣市府复字【2018】233号《行政复议决定书》以涉案行政行为系过程性行为、不对征收人的具体权利义务产生直接影响，且为抽象行政行为等理由，驳回了五原告等人的行政复议申请。 原告诉称，原告系赣州市寻乌县文峰乡长举村村民。2018年寻乌县人民政府下发了《寻乌县2018年县城棚户区（城中村）改造项目文峰乡长举村西面片集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案》（寻府办发【2018】116号）。原告不服依法向被告赣州市人民政府申请复议，该府作出了赣市府复字【2018】233号《行政复议决定书》以涉案行政行为系过程性行为、不对征收人的具体权利义务产生直接影响，且为抽象行政行为等理由，驳回了原告等人的行政复议申请。原告不服依法向贵院提起诉讼，理由如下：一、原告申请符合法律规定，符合受理条件《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。寻乌县人民政府作为涉案土地征收实施部门颁发的补偿安置方案，依据该规定可以依法向上一级地方人民政府即赣州市人民政府以复议等形式申请裁决。原告的申请符合法律规定，符合行政复议法的受理条件。二，被告赣州市人民政府复议程序错误。被告赣州市人民政府未经任何调查等程序直接认定原告没有对补偿标准提出协调裁决等申请。对于征收补偿方案这种关乎个人切身利益的事项，原告等多次向被告等部门反映，甚至在提起的相关诉讼、复议中反复强调，但是被告从未组织过任何协调。而双方对补偿标准、内容、方式等均存在大量争议，寻乌县人民政府明知此事，从未组织过协调，其不履行法定职责明显，被告赣州市人民政府认定事实错误。请求：1.撤销被告赣州市人民政府作出的赣市府复字【2018】233号行政复议决定书；2.撤销寻乌县人民政府作出的《寻乌县2018年县城棚户区（城中村）改造项目文峰乡长举村西面片集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案》（寻府办发【2018】116号）；3.诉讼费用由被告承担。 原告提交了下列证据：1.赣市府复字（2018）233号行政复议决定书。2.《寻乌县2018年县城棚户区（城中村）改造项目文峰乡长举村西面片集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案》（寻府办字[2018]116号）。 被告辩称，一、针对原告提交的《行政复议申请书》，答辩人按照行政复议程序进行处理并无不当。行政裁决是依申请事项，需要申请人提起申请才能启动行政裁决程序。原告认为寻乌县人民政府未组织协调，不履行法定职责，原告应当提供相关材料证明其向行政机关提出过申请的事实。原告在复议阶段提交的材料为《行政复议申请书》及《行政复议申请书》所列明的7份附件材料（详见证据1），《行政复议申请书》的复议请求为：确认安置方案违法并予以撤销。申请人提交的所有材料均未提及“裁决”相关内容。因此，针对原告提交的《行政复议申请书》，答辩人按照行政复议程序进行处理并无不当。二、答辩人作出驳回申请的行政复议决定，实体合法。根据《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，申请人认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以申请行政复议。本案中，申请人对被申请人作出的征地补偿安置方案不服而申请行政复议。从土地征收补偿过程来看，征地补偿安置方案在作出之后，还需由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。征地补偿安置方案经由市、县人民政府批准，系组织实施征地中的一个环节，故批准征地补偿安置方案属于过程性行为。从对被征收人的具体权利义务产生影响上来看，征地补偿安置方案通常本身并不直接设定被征收人的具体权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，产生直接影响的应当是相关征收部门根据方案所推进的后续具体的补偿安置、搬迁等行为。因此，案涉征地补偿安置方案对申请人的权益不产生实际影响。从内容上看，征地补偿安置方案涉及人数众多的不特定对象，具有一定普遍约束力，具有抽象性，属于行政规范性文件范畴，不属于具体行政行为。故申请人的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的行政复议受理条件。答辩人决定驳回其行政复议申请，符合法律规定。三、答辩人作出驳回申请的行政复议决定，程序合法。请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告提交了下列证据：1.行政复议申请书；2.行政复议受理通知书、行政复议通知书；3.寻乌县人民政府答复书；4.中止行政复议通知书、恢复审理通知书；5.行政复议决定书及邮寄底单。 上述证据，经庭审质证，对原告提交的证据1－2的真实性予以采信，被告提交的证据1－5可以证明被告的待证事实，被告提交的证据5为被诉行政行为。 经审理查明，五原告系赣州市寻乌县文峰乡长举村村民。2018年7月8日，因棚户区（城中村）改造项目建设，寻乌县人民政府下发了《寻乌县2018年县城棚户区（城中村）改造项目文峰乡长举村西面片集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案》（寻府办发【2018】116号）。五原告不服，于2018年11月30日向赣州市人民政府申请复议，2020年6月9日，被告作出了赣市府复字【2018】233号《行政复议决定书》，驳回了五原告等人的行政复议申请。原告不服提起行政诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条的规定，行政复议的受案范围应当是具体行政行为。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“……市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施……”据此，作出征收补偿方案是征收补偿中的一个环节，之后还需经相关征收部门组织实施，作出征收补偿方案具有阶段性特征。从对被征收人的具体权利义务产生影响上看，征收补偿方案一般不直接设定权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，对被征收人产生直接影响的应当是相关征收部门根据征收补偿方案所组织实施的具体的补偿安置、搬迁等行为。从征收补偿方案内容上看，该方案涉及人数众多的不特定对象，具有抽象性和一定的普遍约束力，属于行政规范性文件范畴。因此，作出征收补偿方案属于过程性行为，征收补偿方案本身并不对被征收人权利义务产生直接影响，具有一定的普遍适用性，属于行政规范性文件范畴，不属于具体行政行为，不属于行政复议的受案范围。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定：“……被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”上述规定明确，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的补偿安置方案等不服的，先由县级以上人民政府协调，协调不成的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提请裁决，被征地集体经济组织和农民对市、县人民政府的上一级人民政府作出的行政裁决仍不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。本案中，原告对补偿安置方案有异议，可按上述协调、裁决程序寻求救济。未经协调和裁决程序，直接按照行政复议的程序申请行政复议，不符合《行政复议法》和《土地管理法》的相关规定。 综上，被告以不符合行政复议受理条件为由作出驳回复议申请的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律、法规正确。原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告黄承福、刘宝根、刘其明、黄国祥、黄世斌的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，预交上诉费（户名：江西省高级人民法院，账号：14×××23，开户行：农行南昌市象南广场支行），上诉于江西省高级人民法院。 审判长  周洋发 审判员  刘定丰 审判员  陈煜龙 二〇二〇年十月二十六日 书记员  郭燕华