贵州省遵义市播州区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔0321行初237号 原告陆远贵，男，汉族，1972年1月12日出生，贵州省习水县人，住习水县。 委托代理人吴世举，贵州黔北律师事务所律师。 被告习水县综合行政执法局，住所地：习水县东皇办事处府东路。 统一社会信用代码：11520330775314590J。 法定代表人陈利军，局长。 出庭行政机关负责人曲永峰，副局长。 委托代理人任廷军。 委托代理人何鑫，贵州鸿志律师事务所律师。 被告习水县人民政府，住所地：习水县西城区。 统一社会信用代码：1152033066295900X9。 法定代表人陈钊，县长。 委托代理人陈艳。 原告陆远贵不服被告习水县综合行政执法局（以下简称习水县执法局）作出的（2019）习综执行罚决官字第022号《行政处罚决定书》和习水县人民政府作出的习府行复〔2020〕5号《行政复议决定书》一案，本院于2020年4月10日受理后，因新冠肺炎疫情中止审理，9月22日依法恢复诉讼并组成合议庭，于10月16日公开开庭审理了本案。原告陆远贵及委托代理人吴世举，和其证人陆某1、陆某2、陆某3、陆某4、马某，被告习水县执法局副局长曲永峰及委托代理人任廷军、何鑫，习水县人民政府委托代理人陈艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年12月2日，习水县执法局作出（2019）习综执行罚决官字第022号《行政处罚决定书》，该决定书主要载明：2019年11月1日，陆远贵驾驶贵Ｃ×××××号车在习水县官店镇居委会政府广场接受习水县执法局官店分局执法人员检查时，车上载有五人（不含驾驶员），五名乘客的上车地点均为习水县官店镇居委会政府广场，陆远贵与五名乘客约定到达目的地习水县官店镇民建村先跃组（小地名为龙井沟）后收取每名乘客车费5.00元。陆远贵驾驶的贵Ｃ×××××号车使用性质为非营运，贵Ｃ×××××号车未办理《道路交通运输经营许可证》。陆远贵的行为违反了《中华人民共和国道路运输条例》第十条第一款第一项的规定，依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条之规定，决定责令陆远贵停止违法运输经营行为，并给予罚款30000.00元。原告不服该处罚决定，向习水县人民政府申请行政复议，习水县人民政府经复议审查，作出习府行复〔2020〕5号《行政复议决定书》，维持习水县执法局作出的行政处罚决定。现陆远贵仍不服，向人民法院提起行政诉讼。 原告陆远贵诉称，2019年11月1日，因本人父亲送往官店镇医院治疗，准备回老家沙坝，本人驾驶的贵Ｃ×××××号车辆停放在官店镇政府广场旁，恰遇原告姐夫罗玉甫的亲戚陆某2等人，因之前就认识，几人叫原告顺便带他们去龙井沟，他们上车后，车还在停止状态即被官店执法分局以原告非法运营，同时把车上的人叫下来，并将原告车辆扣押一个月，于2019年12月2日作出（2019）习综执行罚决官字第022号《行政处罚决定书》，对原告罚款30000.00元。原告认为，被告习水县执法局在没有查清案件事实的基础上作出处罚决定，认定事实不清，程序违法，适用法律错误。被告习水县人民政府作为复议机关，在复议过程中认定事实不清。向人民法院提起行政诉讼，请求1、撤销被告习水县执法局作出的（2019）习综执行罚决官字第022号《行政处罚决定书》；2、撤销习水县人民政府作出的习府行复〔2020〕5号《行政复议决定书》；3、本案诉讼费由被告承担。 被告习水县执法局辩称，（一）根据习水县县委办公室习委办〔2018〕80号之规定，我局系授权行使县境内道路旅客运输的执法机关，故作出本案行政处罚决定的主体适格，相关执法人员具备执法资格。（二）行政处罚程序合法。我局在对原告的违法行为立案到作出行政处罚决定，均严格依照法定程序。其中，在作出处罚前告知并保障了行政相对人依法享有的陈述、申辩等权利，同时由相关负责人进行了集体讨论。（三）行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，原告诉称其为好意搭乘行为与客观事实不符，不能成立。2019年11月1日11时32分，我局官店分局执法人员王儒学、任廷军在习水县官店镇居委会政府广场检查车辆时，发现原告以其自有的贵Ｃ×××××号非客运班线运营车辆进行载客，执法人员随即亮证对该车实施检查。经查：原告的贵Ｃ×××××的小型普通客车，未取得任何班线客运行政许可。车上除驾驶员外载有五名乘客，且目的地均为习水县官店镇民建村先跃组龙井沟，到达目的地后需支付5.00元车费，原告的行为违反了《道路运输条例》第十条之规定，系非法营运行为。以上事实有现场检查笔录、五名乘客的证人证言、现场照片及视频等证据予以证明。（四）行政处罚决定适用法律正确、法规正确，处罚适当。根据《中华人民共和国道路运输条例》第十条第一款第（一）项的规定，原告陆远贵驾驶的贵Ｃ×××××号车未办理道路运输经营许可证，系非法运营行为，依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条之规定，作出责令其停止违法运营行为的同时，处以该规定最低一档30000.00的罚款，适用法律、法规正确，处罚适当。 被告习水县人民政府辩称，（一）复议决定程序合法。原告不服该决定，向我府申请行政复议，我府依法予以受理并送达了受理通知书，告知了当事人享有的权利和义务，制作了加盖公章的行政复议决定书，并送达各方当事人，程序合法。（二）复议决定认定事实清楚、适用法律正确。习水县执法局提交了陆某4、陆某1等人询问笔录，足以证明原告存在违法运输经营行为，我府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持习水县执法局作出的（2019）习综执行罚决官字第022号《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确。我府作出的习府行复〔2020〕5号《行政复议决定书》程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，请求人民法院依法予以维持。 被告习水县执法局为证明其行政行为合法，在举证期限内向本院提交了下列证据，并说明其证明目的。 被告习水县执法局为证明自己的行政行为合法，在举证期限内向本院提交了下列证据，并说明其证明目的。 第一组职权类证据： 1、中共习水县委办公室、习水县人民政府办公室关于印发《习水县综合行政执法局（习水县城镇管理局）主要职责内设机构和人员编制规定》的通知（习委办字〔2018〕80号）； 2、执法人员执法证复印件。 证明目的：证明被告处罚主体适格。 第二组程序性证据： 习水县执法局立案审批表、立案通知书、文书送达回证、询问通知书、文书送达回证、查封（扣押）审批表、查封（扣押）决定书、文书送达回证、解除查封（扣押）审批表、解除查封（扣押）决定书、查封（扣押）物品清单、文书送达回证、取回被扣财务凭证、集体讨论记录、案件调查终结报告、行政处罚告知书、文书送达回证、行政处罚决定审批表、行政处罚决定书、文书送达回证。 证明目的：证明被告行政处罚程序合法，依法告知并保障了原告陈述、申辩等权利，且该行政处罚决定系由被告相关负责人集体讨论作出。 第三组违法事实证据： 1、现场检查笔录一份、现场照片一张、现场视频资料一份。证明当事人陆远贵违法载客的事实。 2、当事人陆远贵询问笔录一份。证明陆远贵驾驶贵Ｃ×××××号车载客从习水县官店镇居委会政府广场处去往习水县官店镇民建村先跃组（小地名为龙井沟）的违法行为事实。 3、乘客陆某1、陆某2、陆某3、陆某4、马某的询问笔录。证明陆远贵将乘客运送至目的地收费5.00元，从事有偿客运服务的非法运营违法事实。 4、贵Ｃ×××××号车《机动车行驶证》复印件一份。证明该车为非营运性质车辆。 5、其它视频资料。证明执法人员当场向乘客宣读询问笔录，执法人员告知当事人陆远贵依法享有的权利和义务和当事人陆远贵拒签文书。 第四组法律依据：《中华人民共和国道路运输条例》、《贵州省道路运输条例》。证明目的：适用法律正确。 经庭审举证、质证，原告陆远贵对被告习水县执法局出示的证据质证意见是：对第一组证据“三性”无异议；对第二组证据中的解除扣押通知书的送达不合法，留置送达要求应当为两人送达，对第二组其余证据无异议；对第三组证据中的1号证据现场检查笔录真实性无异议，但该检查是在事后形成，并不是抓获现场的情况，对2号证据“三性”不予认可，该笔录中载明了陆远贵启动车辆并掉头的事实，但是该陈述与事实不符，本案中是五位证人坐上车后就被拦截，在视频资料中，并不能看出是该份调查笔录，也不能看出笔录上均是原告回答，对3号证据“三性”不予认可，该证人证言中陈述事实不客观真实，对该五个证人询问调查时，五个证人在同一办公室内，程序不合法，调查时间具有连贯性，不应当五个证人同时在场进行询问，从询问笔录形式上看，每一个问题回答均相同，不符合询问的程序，从询问笔录内容上看，证人年龄偏大，该笔录不具有真实性，对4号证据“三性”无异议，但是不能达到其证明目的，对5号证据，可以看出证人都是神情恍惚的，不能达到被告的证明目的。 被告习水县人民政府对被告习水县执法局提供的全部证据“三性”及证明目的均无异议。 被告习水县执法局对原告的质证意见认为：根据行政处罚法规定，执法机关在执法过程中，没有强制性要求执法机关在执法时应当同步录音录像，同时参照部分地区相关部门自行制定的行政调查取证制度相关规定，只仅仅规定了在执法过程中可以录音录像，没有规定应当录音录像。五位证人的询问笔录确有连贯性，但并不是同时进行。五位证人对本案基本事实的回答一致是基于同一客观事实，即原告与乘客之间进行议价的事实，故不能以证人回答相同来否定证人证言的客观真实性，从证人对马某和陆某2的视频资料可以体现，其听清楚了调查人员向其宣读了调查内容，且没有任何不同的意见，也不存在原告所述的证人神情恍惚的情况。 被告习水县人民政府对被告习水县执法局提供的全部证据“三性”及证明目的均无异议。 庭审中原告陆远贵向本院提供了下列证据：红花岗区鑫融合便利店《证明》一份、工资表10页、房屋租赁协议。证明案发时间段，原告在遵义有固定工作和住所，案涉时间是因为父亲生病才回到官店，没有从事非法营运。二被告对原告提供的证据质证意见是：对原告提供的证据“三性”均不予认可，《证明》出具单位是加油站，但是加盖公章是便利店，且没有承办人签字，不具备证明力。工资表中年月日处明显有阴影及更改的痕迹，不能证明工资表的客观真实性。该租赁协议与本案没有关联性，且内容客观性严重存疑。综上，原告的证据不能达到其证明目的。 被告习水县人民政府为证明其行政行为合法，在举证期限内向本院提价了下列证据，并说明证明目的。 1、陆远贵提交的行政复议申请书； 2、习水县综合行政执法局行政复议答复书； 3、习水县人民政府行政复议受理通知书（一）（二）； 4、复议决定及送达回证。 以上证据证明：习水县人民政府系依当事人的申请启动行政复议程序，并且履行了受理、送达程序，程序合法。 经举证、质证，原告陆远贵和被告习水县执法局对被告遵义市人民政府提供的证据“三性”及证明目的均无异议。 经庭审举证、质证，综合全案证据，根据有关法律规定，本院认证如下：对被告习水县执法局提供的第一组证据“三性”及证明目的予以确认。第二组证据中“查封（扣押）审批表、查封（扣押）决定书、文书送达回证、解除查封（扣押）审批表、解除查封（扣押）决定书、查封（扣押）物品清单、文书送达回证、取回被扣财务凭证”属于行政强制措施方面的证据，行政强制措施属于独立的行政行为，该部分与本案没有关联性，对其余证据“三性”及证明目的予以确认。第三组证据能够形成证据链，互相印证，对其证据“三性”予以确认，能达到其证明目的。被告习水县人民政府提供的1、2、3、4、号证据符合证据三性，本院予以确认，能够达到其证明目的。原告在庭审中提供的证据依法应当在被告习水县执法局行政处罚程序中向行政机关提供，其在诉讼中提供该证据，本院依法不予采纳。且该证据与本案没有关联性。 经审理查明，2019年11月1日，习水县官店镇正是赶集。被告习水县执法局执法人员在习水县官店镇居委会政府广场执法期间，发现贵Ｃ×××××号车辆涉嫌从事旅客非法营运，执法人员随即对该车进行检查，发现该车未喷绘有任何客运标志，同时车上载有五名乘客。随即执法人员对驾驶员及车上五名乘客进行调查取证。经调查：贵Ｃ×××××号车辆未办理《道路运输许可证》，性质为非营运车辆，车辆类型为小型普通客车，该车使用权人是原告陆远贵；车上五名乘客是陆某1、陆某2、陆某3、陆某4、马某，五名乘客均证实“上车地点为习水县官店镇居委会政府广场，目的地均前往习水县官店镇民建村先跃组（小地名龙井沟），到达目的地后每人支付车费5.00元”。 2019年11月1日，被告习水县执法局执法人员发现贵Ｃ×××××号车辆涉嫌从事旅客非法营运后，当日立案调查取证，11月25日，被告习水县执法局根据原告的违法事实及情节，依法进行集体讨论，作出处罚决定意见，并于11月26日向原告送达《行政处罚告知书》，告知对原告处罚的事实、理由和依据，拟处罚结果，并告知原告在3个工作日内依法享有陈述、申辩及申请听证的权利。原告在法定期限内未提出陈述、申辩意见，亦未申请听证。12月2日，被告习水县执法局以原告陆远贵的行为违反《中华人民共和国道路运输条例》第十条第一款第（一）项：“申请从事客运经营的，应当依法向工商行政管理机关办理有关登记手续后，按照下列规定提出申请并提交符合本条例第八条规定条件的相关材料：（一）从事县级行政区域内客运经营的，向县级道路运输管理机构提出申请”之规定，并根据该《条例》第六十三条关于“违反本条例的规定，未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定，作出（2019）习综执行罚决官字第022号《行政处罚决定书》，责令原告陆远贵停止违法运输行为，同时给予原告罚款30000.00元。该决定书于当日送达原告。原告不服该处罚决定，向习水县人民政府申请行政复议，习水县人民政府于2020年1月13日受理后，经依法审查，认为习水县执法局作出的行政处罚决定认定原告违法事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，量罚适当，符合法定程序，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项关于“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持”的规定，于3月12日依法作出习府行复〔2020〕5号《行政复议决定书》，维持被告习水县执法局作出的（2019）习综执行罚决官字第022号《行政处罚决定书》。 另查明，根据习水县人民政府下发的习委办字〔2018〕80号《关于印发习水县综合行政执法局（习水县城镇管理局）主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，由习水执法局依法行使旅游发展管理方面法律法规规定的行政处罚权及有关的行政强制措施。 庭审中，证人陆某4、陆某1陈述与原告陆远贵是弟兄关系，证人陆某3陈述与原告陆远贵是“地邻”关系，证人陆某2陈述与原告陆远贵是叔侄关系，证人马某陈述原告陆远贵是其堂叔。五位证人在庭审中均否认2019年11月1日被告习水县执法局对其调查询问过程中陈述支付原告5.00元车费的事实，但陈述从习水县官店镇民建村先跃组（小地名龙井沟）到习水县官店镇赶集平时乘坐车辆是5.00元车费。习水县官店镇赶集到习水县官店镇民建村先跃组（小地名龙井沟）要经过原告居住地习水县。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条之规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。具体包括行政行为认定事实证据是否确凿，适用法律、法规是否正确，是否符合法定程序。 关于被告作出的行政处罚决定事实认定是否证据确凿，适用法律、法规是否正确问题。本案的焦点是原告的行为是否构成非法营运的要件。本院认为，（1）非法营运是指未取得道路经营许可，擅自从事道路客运或者货运以盈利为目的经营行为。根据《中华人民共和国道路运输条例》第十条第一款第（一）项规定关于“申请从事客运经营的，应当依法向工商行政管理机关办理有关登记手续后，按照下列规定提出申请并提交符合本条例第八条规定条件的相关材料：（一）从事县级行政区域内客运经营的，向县级道路运输管理机构提出申请”之规定，我国从事客运经营依法实行行政许可制度。本案中，原告在未取得道路旅客运输经营许可的情况下，擅自从事道路旅客运输，该事实有被告对原告搭载乘客陆某4、陆某1、陆某3、陆某2及马某的调查材料足以认定。（2）在案发当日，被告习水县执法局对五位乘客（证人）进行调查询问笔录中均陈述乘坐原告驾驶的贵Ｃ×××××号车议价支付5.00元车费的事实，且有其中视频显示习水县执法局执法人员向乘客（证人）陆某2、马某宣读询问笔录，陆某2、马某表示无异议。在庭审中五位乘客（证人）否认议价支付5.00元车费，本院不予采信。因五位乘客（证人）均是完全民事行为能力人，习水县执法局在案发后第一时间分别对其进行调查时的陈述具有较大的真实性，本院应当予以采信。证人证言受到有关因素的影响可能存在一定的主观随意性，五位证人与原告有不同的利害关系，故本院对庭审中五位乘客（证人）否认乘坐原告驾驶的贵Ｃ×××××号车议价支付5.00元车费的事实不予采纳。另还可以从以下相关因素分析：其一，从习水县官店镇赶集到习水县官店镇民建村先跃组（小地名龙井沟），平时乘坐车辆车费是5.00元，且五位乘客（证人）当日赶集到目的地是习水县官店镇民建村先跃组（小地名龙井沟）；其二，被告对原告在行政处罚告知书中明确载明到达目的地后收取乘客车费5.00元，但原告在被告作出处罚决定前没有提出申辩及申请听证；其三，从时间看，正是当日赶集，与平时熟人搭乘车辆有不同，且原告诉称当日其父亲生病送往官店镇医院治疗，准备回老家沙坝，但原告没有提供其父亲生病治疗的相关证据予以证明；其五，原告起诉状事实与理由中没有否认是否收取车费问题。综前因素分析，可以印证五位证人在案发当日被告习水县执法局对其进行调查询问笔录中均陈述议价支付5.00元车费的事实具有真实性，故原告当日的营运行为是以盈利为目的。（3）客运合同自承运人向旅客交付客票时成立，但当事人另有约定或者另有交易习惯的除外。本案五位乘客从乘坐上原告驾驶的贵Ｃ×××××号车，约定支付5.00元车费时，双方之间的旅客运输合同即成立。综前所述原告的行为符合非法运输旅客合同成立的构成要件。期间被习水县执法局查获致使运输关系解除，不影响认定原告非法营运行为的定性及成立。故被告习水县执法局根据原告的违法事实，依照《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条规定，作出（2019）习综执行罚决官字第022号《行政处罚决定书》，有其事实根据和法律依据，且考虑其情节作出最低一档的处罚，量罚适当。被告习水县执法局作出的（2019）习综执行罚决官字第022号《行政处罚决定书》，事实认定证据确凿，适用法律、法规正确，量罚适当。 二、被告的行政行为是否符合法定程序。（1）根据习水县人民政府下发的习委办字〔2018〕80号《关于印发习水县综合行政执法局（习水县城镇管理局）主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，习水县执法局依法享有行使交通管理方面法律法规规定的行政处罚权及有关的行政强制措施的职权。（2）被告在行政执法过程中检查发现原告涉嫌非法营运的违法事实后，依法立案并开展有关调查取证工作，在查清原告的有关违法事实后，根据原告的违法性质及情节，依法组织集体讨论，在处罚前对原告作出行政处罚事先告知书，告知了对原告行政处罚决定的事实及证据、理由及依据，拟处罚结果，并依法告知原告享有的陈述、申辩及申请听证的权利，充分保障了当事人陈述、申辩权及申请听证的权利，故被告习水县执法局作出的（2019）习综执行罚决官字第022号《行政处罚决定书》符合法定程序。 三、关于习水县人民政府的行政复议决定是否合法问题。 本院认为，原告对被告习水县执法局作出的行政处罚决定不服，申请行政复议，被告习水县人民政府依法受理原告的复议申请，经依法审查后，认为习水县执法局作出的行政处罚决定的违法事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，量罚适当，符合法定程序，依法作出习府行复〔2020〕5号《行政复议决定书》，维持被告习水县执法局作出的（2019）习综执行罚决官字第022号《行政处罚决定书》，符合法律规定，本院依法予以支持。 综上所述，被告习水执法局作出的行政处罚决定和被告习水县人民政府作出的行政复议决定，其行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告陆远贵诉称事实及理由不成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告陆远贵的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告陆远贵承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。逾期，本判决则发生法律效力。 审 判 长  钱朝友 人民陪审员  张家学 人民陪审员  张道金 二〇二〇年十月十九日 法官助理邹玉琪 书记员李小冬