福建省闽侯县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽0121行初29号 原告：陈伙俤，男，1953年12月14日出生，汉族，住福建省连江县。 原告：陈运金，男，1943年2月16日出生，汉族，住福建省连江县。 原告：林寿官，男，1967年12月21日出生，汉族，住福建省连江县。 被告：连江县晓澳镇人民政府，住所地福建省福州市连江县晓沃镇晓丰街庆丰路**，统一社会信用代码：11350122003648224A。 负责人：毕先雄，镇长。 委托诉讼代理人张如海、韩若冰，福建天福律师事务所执业律师。 第三人：连江县晓澳镇晓兴社区居委会，住所地福建省连江县晓澳镇晓兴社区。 法定代表人：邱和福，主任。 第三人：福清花蛤养殖场，经营者陈德光。住所地福建省连江县晓澳镇。 原告陈伙俤、陈运金、林寿官诉被告连江县晓澳镇人民政府、第三人连江县晓澳镇晓兴社区居委会、福清花蛤养殖场陈德光不履行管理职责纠纷一案，陈伙俤、陈运金、林寿官向本院提起行政诉讼，本院于2020年6月4日立案后，依法向连江县晓澳镇人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告陈伙俤、陈运金、林寿官、被告连江县晓澳镇人民政府委托诉讼代理人张如海、韩若冰，连江县晓澳镇人民政府副镇长陈维健到庭参加诉讼。第三人连江县晓澳镇晓兴社区居委会、福清花蛤养殖场陈德光经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告陈伙俤、陈运金、林寿官于2020年4月28日以《再次投诉》的书面方式要求连江县晓澳镇人民政府对连江县晓澳镇晓兴社区居委会未经民主议定程序发包蛤埕，存在违法问题进行调查、核实和处理。被告在原告起诉之前未作出回应和答复。 原告陈伙俤、陈运金、林寿官向本院提出诉讼请求：1、判决确认被告未依法履行《连江县养殖用海二次发包暂行办法》的通知相关中规定的相关职责履行监督的失职、渎职行为违法，责令其对原告所投诉的事项，依法调查核实和查处。2、判决确认本案第三人晓澳镇晓兴社区居委会未依照《连江县养殖用海，二次发包暂行办法》的通知的相关规定履职，而且未经过民主议定程序也未依法进行公开招标投标的情况下，将4号、6号晓兴社区花蛤养殖滩涂数百亩，暗中承包给外地资本（福清人）的养殖花蛤从中侵占承包金200多万元为已有的行为违法，依照《行政诉讼法》第66条的规定移送司法机关追究刑事责任。3、判决确认本案第三人福清花蛤养殖场陈德光与晓澳镇晓兴社区居委会主任邱和福联手内外勾结，未经公开招标投标占用原告所在村晓兴社区集体养殖滩涂4号－6号花蛤养殖滩涂数百亩，养殖花蛤未向晓兴社区居委会缴交承包金的行为违法，责令其立即向晓兴社区居委会返还承包金200多万元。 事实与理由：1、被告晓澳镇人民政府对原告于2019年12月31日的投诉：本案第三人晓兴社区居委会的集体养殖滩涂（4号、6号）蛤埕数百亩，未依法经过民主议定程序，也未依法进行公开招标投标的情况下，人情包、低价包、从中牟取不正当利益，内外勾结贪赃枉法行为的投诉。被告至2020年4月28日止，已四个月时间了，不作任何回应的失职、渎职行为。原告于2020年4月29日再次投诉晓兴社区居委会未经民主议定程序，也未公开招标投标的情况下将4号、6号蛤埕，晓兴社区居委会主任邱和福擅自承包给福清人办的花蛤养殖场，养殖花蛤，承包金200多万元，被侵占私分的犯罪行为（详见现场拍照证据材料，该争议蛤埕已被暗承包给福清花蛤场养殖的铁的事实）。请求被告晓澳镇毕先雄镇长到涉案的蛤埕现场看一看，查一查到底是谁将花蛤种入该集体养殖滩涂中，该承包200多万元被谁侵占，贪污、私分就会大白于天下。为什么原告多次到晓澳镇政府反映，你们不闻、不问、不管。难道有难言之隐，被告涉嫌与第三人内外勾结，从中、默许、包庇、支持，谋取非法利益，导致晓兴社区集体养殖滩涂的承包金200万元的流失，应承担法律责任。根据连江县人民政府办公室关于印发《连江县养殖用海二次发包暂行办法》的通知。（连政办[2010]70号）文件中：第3条规定：养殖用海二次发包（以下简称二次发包）是指村民委员会将已取得海域使用权证的养殖用海重新发包给个人或者联合体用于养殖生产的行为。第4条规定：县级海洋与渔业行政主管部门是县级人民政府统一管理本辖区海域使用管理的职能部门，依法对养殖用海开展行政管理和监督检查，涉海的乡（镇）人民政府依照本办法对本辖区养殖用海二次发包工作进行监管。第6条规定：乡（镇）成立由纪委书记、分管乡（镇）、副乡（镇）长，农业服务中心负责人，海洋与渔业站负责人，人大代表，廉政监督员等组成二次发包监督小组，负责所在辖各村（居）民委员会二次发包工作的审核和监督工作。第8条规定：养殖用海二次发包应按照“政策引路，民主决策，因地制宜，阳光操作，强化领导，严格监管”的原则，各村（居）根据实际情况，依照下列方式制定二次发包方案，并召开有三分之二以上村居民代表参加的村民代表会议讨论方案，方案应当经全体村民代表的过半数通过。（一）沿海各村民委员会依法取得的海域使用权，应当优先对内承包给本村村民用于养殖生产，可采取招标，拍租公开协商等方式，按照一定程序和方法选择确定。（二）需对外发包的，一律采取公开招标、拍租的方式进行。第9条规定：二次发包工作应当遵循公平、公开、公正和城实守信原则。公开，是指养殖用海二次发包过程中，必须保护村民的知情权，防止暗箱操作，包括信息公开、程序公开、结果公开。公平，是指村民依法平等地享有，行使承包本村养殖用海的权利。公正，是指在承包过程中，要严格按照规定的条件和程序办事，同等地对待每个承包方。第11条规定：二次发包工作一律进入各乡（镇）三资监管中心平台规范运作，接受监督。第12条规定：二次发包工作应遵循以下程序：（一）养殖用海二次发包工作组根据各自的养殖用海登记情况和生产习惯，经充分协商，民主酝酿，依法制订方案；（二）公布方案：（1）在村务公开栏张贴方案进行公示，时间不少于七日；（2）利用广播对方案内容进行播报。（三）召开村两委、村民代表大会、讨论表决方案。（四）将讨论通过的方案提交乡（镇）养殖用海二次发包监督小组初审后，经乡（镇）人民政府审核后报县海洋与渔业局备案。（五）组织开展二次发包工作。（六）签订承包经营合同，村民委员会向本村委员会成员和其他组织，个人发包海域用于养殖生产，应当签订统一格式的海域承包经营合同文书，约定双方的权利和义务。合同一式四份，承包双方、当地乡（镇）人民政府、乡（镇）海洋与渔业站各执一份。承包经营合同应包括下列内容：（1）发包人、承包人的名称、法定代表人姓名、地址或住所；（2）海域使用证号、水产养殖使用证号、发证机关、使用证有效期限；（3）承包期限、面积、四至，用途（其中承包期限和面积不能超过海域使用权证批准的期限和面积）；（4）承包金数额、缴纳方式：（5）承包、发包双方的权利和义务合同生效期限；（6）争议解决方式；（7）违约责任。第十六条规定：有下列情况之一的，视为无效发包行为：（一）以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意愿的情况下所为的；（二）恶意串通、损害国家、集体或者第三人利益的；（三）违反法律、行政法规的强制性规定；（四）违反本办法规定实施发包的，其违法发包行为经有权机关认定，可视为无效。第十七条规定：党员、国家机关工作人员在发包工作中滥用职权，徇私舞弊、失职、渎职的，由纪检监察机关给予纪律处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。根据以上相关规定，被告不但不依法履行监管职责的失职、渎职行为，而且涉嫌权力、寻租、利用监管的职务上的便利，内外勾结，实施暗箱操作、权力包、人情包、低价包、从中谋取非法利益，造成集体承包金200多万元的流失，最终导致集体可分给集体经验组织成员的权益受到损害的行为与原告权利，义务增减得失密切相关，在法律上存在利害关系。其行为损害了国家利益，集体利益和村民利益的犯罪行为，应依法受到国家法律严惩。综上所述，请求人民法院对原告的以上诉求和理由，依法予以支持。 连江县晓澳镇人民政府辩称，原告的起诉不符合行政诉讼法的有关规定，不属于行政诉讼受案范围，其诉求也不属于人民法院行政审判权限范围，应当依法裁定驳回原告起诉。1、原告主张晓澳镇晓兴社区居委会违反程序发包，如原告该主张属实，则晓澳镇晓兴社区居委会的行为涉及居民的集体利益，并非原告个人利益。乡镇人民政府是否履行法律规定的指导、监督的职责，影响的是当地居委会集体利益，对原告个人权益并不产生直接影响，因此原告并非被告履职或不履职行为的行政相对人或直接的利害关系人。因此，原告的起诉不符合行政诉讼法规定的法定条件。2、原告采用书信形式，向被告投诉、反映晓澳镇晓兴社区居委会主任邱和福存在贪赃枉法行为，并请求被告进行查处的行为，依法属于信访事项。根据法律规定，依据《信访条例》处理信访事项的作为行为或者不履行《信访条例》规定职责的不作为行为，均不属于行政诉讼受案范围。3、原告主张的被告未履行监督职责，存在失职、渎职之违法行为，仅仅是认为行政机关未履行法律规定的抽象的监管职责，不是行政机关对其负有的特定的职责义务，不属于行政诉讼的受案范围。而且，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国行政监察法》的相关规定，原告请求判决确认被告未履行监督职责失职、渎职行为违法的诉请，依法应向检察机关或监察机关控告或申诉，该诉请也不属于人民法院行政审判权限范围。二、原告诉请要求被告对原告所投诉的事项，依法调查核实和查处没有法律依据。被告没有调查查处原告所投诉的关于连江县晓澳镇晓兴社区居委会主任邱和福涉嫌贪赃枉法问题的职责。对于原告的投诉，被告已依法将该情况反映给纪检部门。综上所述，原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉条件，其诉求也不属于行政诉讼受案范围，应当依法裁定驳回原告起诉。 审理中，被告补充答辩，其不具有对案涉海域使用（包括连江县晓澳镇晓兴社区居委会发包签订涉案海域承包合同）的监督管理法定职责。原告诉求不属于人民法院行政诉讼案件受理范围，应当依法裁定驳回原告的起诉。《中华人民共和国海域使用管理法》第七条规定：“国务院海洋行政主管部门负责全国海域使用的监督管理。沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门根据授权，负责本行政区毗邻海域使用的监督管理。”以及《福建省海域使用管理条例》第四条规定：“沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门负责本行政区毗邻海域使用的监督管理。沿海乡(镇)人民政府应当协助沿海县级人民政府海洋行政主管部门开展本行政区毗邻海域使用的监督管理。”根据上述法律规定沿海海域使用的监督管理的法定职责应属县级以上地方人民政府海洋行政主管部门。《连江县养殖用海二次发包暂行办法》第十五条规定：“违反程序进行发包的，由纪检监察机关视情节轻重对主要责任者给予党纪政纪处理。”根据上述规定，被告也不具有对案涉海域使用（包括连江县晓澳镇晓兴社区居委会发包签订涉案海域承包合同）的监督管理法定职责。另，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。”鉴于，被告不具有原告所述事项的法定职责，本案不属于上述法律规定的不履行法定职责案件，因此，原告的起诉不属于人民法院行政诉讼案件受理范围，应当依法裁定驳回原告的起诉。综上所述，原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉条件，其诉求也不属于行政诉讼受案范围，应当依法裁定驳回原告起诉。 第三人晓澳镇晓兴社区居委会述称，1、原告所诉纯属捏造事实，本社区均依据法律规定合法运作施行，原告所诉侵犯了本社区的合法权利；2、本社区是依据连江县政府的文件开展发包活动，使村财有几百万的结余，请求法院依法驳回原告的起诉。 第三人福清花蛤养殖场陈德光述称，1、其是晓兴社区居民，其加盟福清花蛤养殖场是为振兴晓兴社区经济；2、2019年11月14日晓兴社区5号埕、部分6号埕公开透明投标竞争时，其与晓江社区李旦如，晓峰社区邱吉恩、池本存，晓兴社区林星、林英安等人在公开、公平、公正投标竞争中，以五年六百零四万元（现已缴三年承包金三百六十二万四千元）最高承包金得标，改变了晓兴社区负债局面，是晓兴社区的大喜事，原告的诉讼行为，扰乱了晓兴社区的经济繁荣局面，为此，请法院公正裁决，以维护本人合法权利。 连江县晓澳镇人民政府没有提交事实方面证据，仅向本院提交连江县政府发布的《连江县养殖用海二次发包暂行办法》，证明：被告连江县晓澳镇人民政府没有调查查处原告所投诉的关于连江县晓澳镇晓兴社区居委会邱和福涉嫌贪赃枉法问题的职责。该文件也是作为依据。 原告对被告提供的《连江县养殖用海二次发包暂行办法》的真实性无异议（原告也有向法院提供该办法），但认为连江县晓澳镇人民政府没有履行其职责。 原告向本院提供：证据1、再次投诉书，证据2、快递邮件和收件单，共同证明：村委会违法乱纪，要求政府履行职责进行处理。4号、6号滩涂承包给谁了？经过什么程序承包的？承包金额是多少？证据3、投诉书，证据4、快递邮件和收件单，共同证明：4号、6号滩涂承包给谁了？经过什么程序承包的？承包金额是多少？证据5、村务公开申请书，证据6、快递邮件，证据7、收件单，共同证明：原告有向村委会申请公开4、6号滩涂的承包情况，申请被告处理相关事项。证据8、涉案蛤埕人养殖滩涂现场照片，证明：4、6号滩涂未经过招投标，被人侵占了，花蛤已经种植进去了。证据9、《连江县养殖用海二次发包暂行办法》，证明村委会违法发包。证据10、福建省农业厅关于农村集体资金资产资源管理突出问题专项治理方案的通知，证据11、农村集体资金资产资源管理突出问题专项治理方案的政策解读，证据12、福建省纪委农业厅关于开展全省农村集体资金资产资源管理情况检查工作的通知，证据13、农业部关于进一步加强农村集体资金资产资源管理，证据14、连江县海域滩涂使用证，共同证明该海域滩涂使用权属于村民所有的。 被告对上述证据2、4、6、7的真实性保留意见。对证据1、2、3、4，认可被告有收到投诉书，对其证明对象有异议，原告的证明对象依法不能成立。对证据5、6、7，与被告不具有关联性，对其是否有向第三人递交，被告无法认定。对证据8的三性均有异议，该照片无法说明是哪里的现场。对证据9的三性无异议，对证明对象有异议，仅仅依靠该文件就证明第三人违法发包缺乏依据。对证据10至证据13的真实性、合法性无异议，关联性与证明对象均有异议，原告的证明对象不能成立。对证据14的三性无异议，证明对象有异议。海域滩涂使用证中记载很明确：是由三个村委会共有该滩涂海域，但是不能证明原告对该滩涂海域具有使用权。 第三人晓兴社区居委会向法院提交2019年晓兴社区第一、二季度居民代表大会照片、2019年11月1日下午两委扩大会议记录、5号埕招投标公告、5号埕参标竞争人、晓兴社区5号蛤埕公开招投标现场会、中标人陈德光交款的收款收据，共同证明晓兴社区依据村民组织规定管理村务、依法自治，对4、5、6号蛤埕依法、公开、透明招投标，承包款归集体所有。 原告对该证据的真实性无异议，但是认为证据显示的是5号的，而非4号、6号的。 被告对居委会所提交证据的真实性均无异议，其证据中显示是对5号发包召开的一次会议，在居委会2019年11月5日的会议记录后附有发包方案及报告中显示5号蛤埕包含了原6号埕。据了解，4号埕实际还未发包。 经审理查明：原告陈伙俤、陈运金、林寿官是晓兴社区居民，且为该社区集体经济组织成员。 1985年5月10日，连江县人民政府向第三人晓兴社区居民委员会颁发《福建省连江县人民政府海域、滩涂使用证》（连海滩证字第00094号），批准本案涉案滩涂由第三人晓兴居委会使用。 2010年4月22日，连江县政府办公室发出关于印发《连江县养殖用海二次发包暂行办法》的通知，该暂行办法开始实施。 2019年11月，第三人晓兴社区居民委员会对其辖区的滩涂以公开招投标的方式进行再一轮承包，其中陈德光取得5号埕、和部分6号埕的承包经营权。涉案滩涂发包后，原告陈伙俤、陈运金、林寿官对4号、6号埕的发包结果不满意，遂以投诉的书面方式要求连江县晓澳镇人民政府对连江县晓澳镇晓兴社区居委会未经民主议定程序发包蛤埕，存在违法问题进行调查、核实和处理。因被告未作出回应和答复，遂诉至本院。 以上事实有双方当事人陈述，原告提供的再次投诉书及快递邮件和收件单、投诉书及快递邮件和收件单、村务公开申请书及快递邮件、收件单、连江县海域滩涂使用证、《连江县养殖用海二次发包暂行办法》，被告提供的连江县政府办公室关于印发《连江县养殖用海二次发包暂行办法》的通知，第三人提供的2019年晓兴社区第一、二季度居民代表大会照片、2019年11月1日下午两委扩大会议记录、5号埕招投标公告、5号埕参标竞争人、晓兴社区5号蛤埕公开招投标现场会、中标人陈德光交款的收款收据等证据证明。上述证据双方当事人对真实性无异议，且与本案具有关联性，故本院予以采信。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条规定，“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布……”。《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定“……乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。”为此，原告陈伙俤、陈运金、林寿官作为晓兴社区集体经济组织成员，对本村的滩涂承包经营权的发包具有知情权和监督权。同时，滩涂属于土地，属于土地法管理范畴，而农村土地承包同时又由农村土地承包法调整，根据农村土地承包法的规定，被告对农村土地承包及承包合同具有管理职责，其中包括对村级发包行为具有调查核实、责令依法公布的行政职权，况且该项行政职权是否行使或行使得当直接影响到原告等人作为村民合法权益实现的效果，因此，原告陈伙俤、陈运金、林寿官通过投诉书方式申请被告履行上述行政职责的行为正当，故其在被告未在法定期限内履行职责而提起的行政诉讼属于行政诉讼的受案范围。审理中，被告承认其只是将原告等人的诉求按投诉件转由镇纪检部门处理，对原告的诉求没有切实履行调查核实、责令依法公布的行政职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。”由于被告未在法定两个月期限内履行其调查核实、责令依法公布的行政职责，故原告的该项主张，本院予以支持。至于原告主张要求确认本案第三人晓澳镇晓兴社区居委会未依法进行公开招标投标，将4号**晓兴社区花蛤养殖滩涂数百亩暗中承包给福清人，侵占承包金200多万元的行为违法，依法移送司法机关追究刑事责任和要求确认本案第三人福清花蛤养殖场陈德光与晓澳镇晓兴社区居委会主任邱和福，未经公开招标投标占用晓兴社区集体养殖滩涂4号－6号花蛤养殖滩涂数百亩并未缴交承包金的行为违法，责令其立即向晓兴社区居委会返还承包金200多万元的诉讼请求，不属于本案的审理范围，该主张本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条、第七十二条之规定，判决如下： 一、连江县晓澳镇人民政府应于本判决生效之日起两个月内履行对第三人晓兴社区居委会集体养殖滩涂4、5、6号埕发包情况进行调查核实、并责令社区依法公布等法定职责。 二、驳回原告陈伙俤、陈运金、林寿官的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由连江县晓澳镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。 审 判 长  黄少飞 人民陪审员  黄轩绯 人民陪审员  洪凤英 二〇二〇年十月十三日 书 记 员  李燕金 附： 本案适用法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十七条公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 《中华人民共和国村民委员会组织法》 第三十一条村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。 《中华人民共和国农村土地承包法》 第十一条国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。