海南省高级人民法院   行政判决书   （2020）琼行终467号   上诉人（原审原告）羊丽香，女，1998年5月20日出生，汉族，现住三亚市天涯区海坡村民委员会海坡村第二村民小组**。   委托代理人李谨文，海南三和元律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）三亚市天涯区人民政府。住所地：三亚市凤凰路**。   法定代表人黄兴武，代区长。   委托代理人朱显勃，该区政府棚改办工作人员。   委托代理人叶梅梅，海南琼亚律师事务所律师。   上诉人羊丽香因与被上诉人三亚市天涯区人民政府（以下简称天涯区政府）不履行征收补偿安置法定职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院于2020年6月24日作出的（2020）琼02行初69号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月4日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。   2017年8月28日，天涯区政府作出天府〔2017〕254号《关于印发三亚市天涯区海坡村委会西瓜村、芒果村棚户区改造项目征收补偿安置方案的通知》（以下简称254号通知），发布《三亚市天涯区海坡村委会西瓜村、芒果村棚户区改造项目征收补偿安置方案》（以下简称254号补偿安置方案），羊丽香家庭在三亚市××区民委员会（以下简称海坡村委会）芒果二小组22号的房屋位于三亚市××区、芒果村棚户区改造项目（以下简称西瓜村、芒果村棚改项目）征收范围之内。羊丽香主张天涯区政府应按254号补偿安置方案中原籍村民的安置条件对其进行补偿安置，天涯区政府未对其进行安置补偿。羊丽香遂诉至海南省三亚市中级人民法院（以下简称原审法院），请求判令天涯区政府向其履行征收补偿安置职责，责令天涯区政府按照254号补偿安置方案给予其85平方米的安置房或同等价值的货币补偿。   原审法院查明，2007年6月4日，羊丽香父亲羊大厚的户籍落户在三亚市××区），羊丽香母亲王神盖户籍随夫由外市迁入海坡村**，羊丽香户籍亦随父落户于此。羊丽香一家一直居住生活在海坡村二组，在××村房屋。2017年8月28日，天涯区政府作出254号通知并印发254号补偿安置方案，通知该区政府直属各单位、各居（村）委会、各有关单位，254号补偿安置方案已经天涯区委常委会、天涯区政府常务会议通过，经三亚市住房和城乡建设局备案登记，要求各单位遵照执行。该方案第五条第一款规定，第（一）类原籍村民指祖籍在海坡村委会西瓜村、芒果村，羊栏村委会，是海坡村委会西瓜村、芒果村，羊栏村委会的常住人口，具有海坡村委会西瓜村、芒果村，羊栏村委会集体经济组织成员资格，享受村集体福利（分红）待遇的人员及其户籍在册子女；第（二）类转户村民是指户籍关系转户在海坡村委会西瓜村、芒果村，羊栏村委会，具备第二轮土地承包经营权资格，具有海坡村委会西瓜村、芒果村，羊栏村委会集体经济组织成员资格，享受村委会集体福利（分红）待遇并长期居住生活在海波村委会西瓜村、芒果村，羊栏村委会的人员及其户籍在册子女；第（六）类，具有海坡村委会西瓜村、芒果村，羊栏村委会，羊新社区居委会户籍，在征收范围内有自有唯一独立住房，且在三亚市内未享受过福利分房，但不具有海坡村委会西瓜村、芒果村，羊栏村委会第二轮土地承包经营权资格的人员及其户籍在册子女。该方案第七条规定，对（一）-（五）类安置对象按人均85平方米面积房屋进行安置，或按人均85平方米房屋面积、每平方米1.6万元（可上浮15%）的标准进行货币补偿；对第（六）类安置对象按人均60平方米面积房屋进行安置、每平方米1.6万元（可上浮15%）。羊丽香家的房屋位于芒果村棚户区改造项目范围内。   另查明，2019年6月22日，海坡村二组制定《天涯区海坡村委会第二小组集体经济组织成员身份界定工作方案》，规定其他人员是否具有农村集体经济组织成员资格，由农村集体经济组织成员会议讨论决定。2019年9月23日，海坡村二组召开会议，表决通过海坡村二组农村集体经济组织成员资格，并制作《农村集体经济组织集体资产股东名册》，羊大厚一家四口不在名单中。2019年11月15日，羊大厚向三亚市天涯区棚户区改造工作领导小组办公室信访，要求天涯区政府对其一家人按照原籍村民补偿安置。2019年11月29日，三亚市天涯区棚户区改造工作领导小组办公室对羊大厚作出天棚改办函〔2019〕721号《关于羊大厚信访事项的答复》，载明：“经向村小组及村委会核实，羊大厚的哥哥羊大健为海坡村委会芒果村第二村民小组上门女婿，羊大厚随哥哥将户籍迁入海坡村委会芒果村第二村民小组。羊大厚、王神盖、羊丽香、羊成贤一家随哥哥生活在海坡村委会芒果村第二村民小组，并建有自建房，但其不具有第二轮土地承包经营权资格，不具有集体经济组织成员资格，不能按照原籍村民或转户村民待遇给予安置。如对254号补偿安置方案不服，可寻求司法途径解决。”   再查明，三亚市天涯区海坡村民委员会第六、七、八、九村民小组隶属海坡自然村，第一、二、三、十、十一村民小组隶属芒果自然村，第四、五村民小组隶属西瓜自然村。羊丽香家庭在海坡村二组22号自建房系其唯一的家庭独立住房，且在三亚市内未享受过福利分房，但不具备海坡村委会西瓜村、芒果村，羊栏村委会第二轮土地承包经营权资格。   原审法院认为，本案的争议焦点为：一、羊丽香属于西瓜村、芒果村棚改项目的第几类征收安置对象；二、羊丽香要求天涯区政府向其给予85平方米的安置房或同等价值的货币补偿的依据是否充分。一、关于羊丽香属于西瓜村、芒果村棚改项目的第几类征收安置对象的问题。依照254号补偿安置方案第五条第一款规定，原籍村民指祖籍在芒果村，是芒果村的常住人口，具有芒果村集体经济组织成员资格，享受村集体福利（分红）待遇的人员及其户籍在册子女；；转户村民是指户籍关系转户在海坡村委会芒果村具备第二轮土地承包经营权资格，具有芒果村集体经济组织成员资格，享受村委会集体福利（分红）待遇并长期居住生活在该村的人员及其户籍在册子女；第（六）类人员指具有海坡村委会芒果村户籍，在征收范围内有自有唯一独立住房，且在三亚市内未享受过福利分房，但不具有海坡村委会芒果村第二轮土地承包经营权资格的人员及其户籍在册子女。本案中，羊丽香户籍随父亲羊大厚落户在海坡村**，其一家居住生活在海坡村二组，在该组建有唯一的家庭独立住房，在三亚市内未享受过福利分房，但其祖籍不在海坡村**，且不具备第二轮土地承包经营权资格。因此，羊丽香不符合上述方案规定的原籍村民和转户村民的认定条件，而应属于方案规定的第（六）类安置对象。二、关于羊丽香要求天涯区政府向其给予85平方米的安置房或同等价值的货币补偿的依据是否充分的问题。254号补偿安置方案第七条规定，对（一）-（五）类安置对象按人均85平方米面积房屋进行安置，或按人均85平方米房屋面积、每平方米1.6万元（可上浮15%）的标准进行货币补偿；对第（六）类安置对象按人均60平方米面积房屋进行安置、每平方米1.6万元（可上浮15%）。羊丽香主张其系原籍村民，天涯区政府应按85平方米的安置房或同等价值的货币给予其补偿。如前所述，羊丽香不符合254号补偿安置方案规定的原籍村民和转户村民的认定条件，应属于该方案规定的第（六）类安置对象，对其应按60平方米的标准或同等价值的货币进行补偿安置。因此，对羊丽香的诉求不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十三条之规定，判决：天涯区政府按照254号补偿安置方案规定的第（六）类安置对象的补偿标准，给予羊丽香补偿安置，驳回羊丽香的其他诉讼请求。案件受理费50元，由天涯区政府负担。   上诉人羊丽香不服一审判决，向本院提起上诉称，一、原审法院认定上诉人父亲户籍由市外迁入不具有海坡村原籍村民身份错误。上诉人爷爷羊赞业于1983年即在海坡村定居生活，并有《社员证》予以证明，原审法院对此不予采信错误。羊大厚户籍初始登记就在三亚市海坡村，此前无任何在先登记记录，且为久居落户，不存在从外市迁户情形，原审法院对此事实认定错误。羊大厚一家在海坡村早已形成固定的生产生活关系、享受集体成员权益，应具备村集体经济组织成员资格，且应认定为海坡村祖籍村民。原审法院不认可上诉人海坡村“祖籍”“原籍村民”身份损害了上诉人的基本权益，应予纠正。二、上诉人即便不属于原籍村民也至少符合转户村民要求。上诉人落户在海坡村具有该村集体经济组织成员资格，享有分红、参与选举等村民权益，土地也曾被征收，应当具有二轮土地承包资格。虽然客观上没有分配到二轮承包土地，但并不影响其资格的存在。原审法院以上诉人不具备二轮土地承包资格从而认定其不符合转户村民条件错误。三、应当在避免“两头占、两头空”原则下充分保障上诉人作为村集体经济组织成员的基本权益。无论户籍如何变动，只要是具备村集体经济组织成员资格，都应保障其基于丧失土地或住房而应获得补偿的权益，同时也应避免基于农民身份享受同类型的补偿。从公平角度出发，应当给予上诉人与其他海坡村集体经济组织成员同等的权益和补偿。综上，请求撤销原审判决，改判支持上诉人一审的诉讼请求。   被上诉人天涯区政府答辩称，一、上诉人不符合254号补偿安置方案中关于原籍村民、转户村民的规定，不能按照每人85平方米的补偿标准进行安置。经向海坡村二组及海坡村委会核实，羊大厚的哥哥羊大健为海坡村二组上门女婿，羊大厚随哥哥将户籍迁入海坡村**。羊大厚、王神盖、羊丽香、羊成贤一家生活在海坡村二组，建有自建房，但其不具有第二轮土地承包经营权资格，不具有集体经济组织成员资格，不享受集体福利分红待遇。根据254号补偿安置方案第五条的规定，原籍村民、转户村民需具有海坡村委会西瓜村、芒果村，羊栏村委会集体经济组织成员资格，享受村集体福利（分红）待遇，具备第二轮土地承包经营权资格，上诉人不能提供村小组会议表决通过出具的其具有集体经济组织成员资格的证明，因此其不能按照原籍村民或转户村民待遇给予安置。二、集体经济组织成员资格的认定主体为村委会和村小组，上诉人所在的海坡村二组不认可其具有集体经济组织成员资格及享受集体福利分红。2019年6月22日，海坡村二组以户为单位召开村小组会议，研究并通过《天涯区海坡村委会第二小组集体经济组织成员身份界定工作方案》，开展集体经济组织成员资格摸底工作。2019年9月16日，海坡村二组将《海坡村二小组农村集体经济组织成员资格认定摸底登记表》进行公示。2019年9月23日，召开会议并表决通过《海坡村二小组农村集体经济组织成员资格认定摸底登记表》。根据海坡村二组提供的最终集体经济组织成员名单，上诉人并不在名单中，即海坡村二组不认可其具有海坡村二组集体经济组织成员资格。上诉人对此也未向海坡村二组提出过异议。三、上诉人不存在“两头空”的问题，仅就安置标准与原籍村民不同。根据方案规定，原籍村民、转户村民、外嫁女、上门女婿和入嫁媳妇（享受二轮土地承包经营权，具有集体经济组织成员资格，享受集体土地福利分红）的补偿标准为每人“60+10”，其中60平方米为居住面积，10平方米为商业面积，对于不选择商业面积的，可将10平方米商业面积折算为25平方米居住面积，即按每人85平方米的居住面积进行安置。上述10平方米商业面积是对具有集体经济组织成员资格、享受第二轮土地承包经营权、享受集体土地福利分红的人员在征收集体土地后预留的土地部分，村民可选择10平方米商业面积，也可选择折算为25平方米居住面积。对于不享受第二轮土地承包经营权的人员，仅按每人60平方米的居住面积进行安置，不享受10平方米的商业面积。上诉人因其不具有二轮土地承包资格，不具有村民集体经济组织成员资格，因此按照每人60平方米的标准进行安置。综上，上诉人要求按照每人85平方米的标准进行安置没有事实及法律依据，请求依法驳回上诉，维持原判。   二审查明，羊大厚籍贯海南儋州，于2000年7月7日落户在三亚市××村以嫂子薛坚美为户主的家庭户内。2007年6月4日，羊大厚以其本人为户主分立家庭户，户内成员有妻子王神盖、儿子羊成贤、女儿羊丽香。二审查明的其他事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。   本院认为，本案是因集体土地征收引发的补偿安置行政争议，争议焦点为天涯区政府是否应履行职责对羊大厚一家进行补偿安置，主要涉及羊大厚一家是否具有海坡村二组集体经济组织成员资格以及应按254号补偿安置方案规定的第几类安置对象进行补偿安置的问题。对于如何确定农村集体经济组织成员资格问题，目前我国法律法规尚无明确规定，但一般应考虑是否以该集体经济组织的土地为基本生活保障，是否与该集体经济组织形成较为固定的生产生活关系，并兼顾户籍登记等问题，避免出现“两头占”或者“两头空”的情况发生。本案中，羊大厚籍贯海南儋州，于2000年7月7日落户在三亚市××村以嫂子薛坚美为户主的家庭户内，又于2007年6月4日以其本人为户主分立家庭户，户内成员有妻子王神盖、儿子羊成贤、女儿羊丽香。羊大厚一家在××村房屋，且常年在此居住生活，现有证据也不能证明羊大厚一家在原籍地还享有村集体经济组织成员资格。因此，综合以上情况，应认定羊大厚一家具有海坡村二组集体经济组织成员资格，天涯区政府对海坡村二组房屋和土地实施征收，应对羊大厚一家四口给予补偿安置。   关于羊大厚一家应按254号补偿安置方案规定的第几类安置对象进行补偿安置问题。羊丽香主张应按254号补偿安置方案规定的第一类原籍村民或者第二类转户村民进行补偿安置。根据该方案规定，原籍村民是指祖籍在海坡村委会西瓜村、芒果村，羊栏村委会的常住人口，转户村民是指户籍关系转户在海坡村委会西瓜村、芒果村，羊栏村委会，且具备第二轮土地承包经营权资格的长期居住生活在此地的人员及其户籍在册子女。。而羊大厚一家原籍为海南儋州并非三亚市海坡村委会，虽然户籍关系落在海坡村**，但又不能提供其具备第二轮土地承包经营权资格的相关证据。因此，羊丽香的上述主张缺乏事实根据，本院不予支持。羊大厚一家具有海坡村二组户籍，在征收范围内有自有唯一独立住房，且在三亚市内未享受过福利分房，也不具有海坡村二组第二轮土地承包资格，符合254号补偿安置方案规定的第六类安置对象条件，对其应按60平方米房屋的标准或同等价值的货币进行补偿安置。原审法院判令天涯区政府按照第六类安置对象补偿标准对羊丽香补偿安置并无不当。   综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人羊丽香负担。   本判决为终审判决。   审判长 李 贝   审判员 黄胜敏   审判员 陈 焱     二〇二〇年十月二十九日   法官助理 王 婉   书记员 王菊青   附相关法律条文:   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。