江西省上饶市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣11行终130号上诉人（原审被告）横峰县自然资源局，住所地江西省上饶市横峰县兴安街，统一社会信用代码11360925014784280R。法定代表人李贤军，局长。委托代理人郑一文，江西廉诚律师事务所律师。被上诉人（原审原告）兰林粮，男，1970年10月20日生，畲族，住江西省上饶市信州区。上诉人横峰县自然资源局因与被上诉人兰林粮行政处罚一案，不服广信区人民法院（2020）赣1121行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审查明，2012年8月15日，兰林良通过网上挂牌出让方式竞得地块编号为ＤＥＧ2012012、面积为6303㎡的土地。赣国土资网（交成）字［2012］Ｗ1285号《成交确认书》载明：交易时间2012年8月15日，交易方式网上挂牌出让，交易标的地块编号为ＤＥＧ2012012、土地面积为6303㎡、土地用途住宅用地、出让年期住宅70年、商业10年，网上交易结果单价壹佰壹拾万壹仟壹佰贰拾壹元整，总价壹仟零肆拾壹万元整，本成交确认书签订于2012年8月15日，交易机构横峰县国土资源市场交易管理所，成交兰林粮。2012年8月27日，兰林良与原横峰县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定：本合同项下出让宗地编号ＤＥＧ2012012，宗地总面积6303㎡，其中出让宗地面积6303㎡。出让宗地坐落位于虹桥××路北侧；东至糯禾垅士地；南至糯禾垅土地；西至空基；北至刘源坑新村。出让人同意在2012年10月30日前将出让宗地交付给受让人。出让价款为壹仟万玖仟陆百元（10009600元），每平方米壹仟伍佰捌拾捌点零陆元（1588.06元），受让人同意本合同项下宗地建设项目在2012年10月30日之前开工，在2014年10月30日之前竣工。合同还对土地开发建设与利用、违约责任等作了约定。2012年8月22日兰林粮向原横峰县国土资源局缴纳出让金4800000元，2012年12月17日兰林粮向原横峰县国土资源局缴纳出让金5209600元，合计10009600元。2012年12月17日兰林粮向原横峰县国土资源局缴纳违约金479283.2元。2012年12月28日兰林粮取得该宗地《土地使用权证》（横国用2012第11-283号）。之后，兰林粮一直未在该宗地上进行开发建设。2018年10月9日原横峰县国土资源局向兰林粮送达《闲置土地调查通知书》。2019年4月23日横峰县自然资源局向兰林粮送达《闲置土地认定书》及《闲置土地处置听证权利告知书》。2019年5月6日横峰县自然资源局向兰林粮送达《听证通知书》。2019年5月28日横峰县自然资源局向兰林粮作出横自然资缴费决［2019］1号《征缴土地闲置费决定书》，认定涉案宗地为闲置土地，并征缴土地闲置费200.192万元。兰林粮不服，向原审法院提起诉讼。另查明，1、案外人徐水红（徐金和）于2011年7月在涉案宗地上建设房屋，占用涉案宗地面积31.7㎡，在该房屋门前禾基水泥硬化占用35㎡，共占用涉案宗地面积66.7㎡，该房屋至今尚在该宗地。2、2018年10月13日兰林粮向原横峰县国土资源局递交《请求报告》，要求解决因涉案宗地被他人占用建房造成土地面积、容积率不够，有关部门不予办理规划手续，导致土地被搁置不能建设的问题。3、上饶市中级人民法院（2016）赣11民初114号民事判决书，查明2013年2月5日上饶农村商业银行股份有限公司与横峰县新顺贸易有限公司签订《流动资金借款合同》，由横峰县新顺贸易有限公司向上饶农村商业银行股份有限公司借款1000万元人民币。同日兰林粮等人与上饶农村商业银行股份有限公司签订《最高额抵押合同》，并以涉案宗地《土地使用权证》（横国用2012第11-283号）作为抵押物对上述借款进行抵押担保，并办理了抵押登记，兰林粮等人还与上饶农村商业银行股份有限公司签订《最高额保证合同》，承诺对上述借款进行担保，并承担连带偿还责任。并判决横峰县新顺贸易有限公司偿还上饶农村商业银行股份有限公司借款1000万元及利息，兰林粮等对上述借款本息承担连带还款责任，上饶农村商业银行股份有限公司对兰林粮等人提供的抵押物享有抵押权。该案生效后，涉案宗地已由横峰县人民法院拍卖处理。原审法院认为，根据《闲置土地处置办法》第四条规定：市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。被告具有对闲置土地进行处置的职权。本案争议焦点是涉案宗地闲置的原因。根据《闲置土地处置办法》第二条的规定，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。本案中，兰林粮与原横峰县国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》系双方当事人真实意思表示，其内容未违反法律、行政法规的强制性规定，应为合法有效合同，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。按合同约定，兰林粮应在2012年10月30日之前开工，但至今未动工，应认定为闲置土地。至于造成土地闲置的原因，原审认为，兰林粮在合同签订后将已支付全部出让金，原横峰县国土资源局理应将出让宗地完整交付。根据庭审查明事实，横峰县自然资源局对案外人徐水红（徐金和）2011年7月建设房屋、门前禾基水泥硬化等占用涉案宗地面积66.7㎡的事实不持异议，因横峰县自然资源局一直未对该占地行为进行处理，造成横峰县自然资源局交付给兰林粮的实际宗地面积与上述合同约定面积不符，即未将涉案宗地完整交付给兰林粮，据此可认定其构成违约，因横峰县自然资源局违约造成该宗地超过合同约定的动工开发日期满一年以上未动工开发，是造成涉案土地闲置的原因。根据兰林粮向原横峰县国土局提交的《请求报告》可得知，兰林粮在竞得该宗地后，一直因被他人占用土地问题向横峰县自然资源局等相关部门提出申请要求予以解决等，故横峰县自然资源局以兰林粮在竞拍时已知道土地现状及至横峰县自然资源局认定闲置土地前未提出诉求等为由，主张其未违约，不符合事实和法律，对其主张不予采纳。横峰县自然资源局主张兰林粮资金短缺和没有资质开发房地产等自身问题，是造成宗地闲置的原因，理由不成立，不予采纳。综上所述，横峰县自然资源局违约未将完整宗地交付给兰林粮是造成涉案宗地闲置的原因，横峰县自然资源局以兰林粮自身原因造成宗地闲置为由，作出横自然资缴费决［2019］1号《征缴土地闲置费决定书》主要证据不足、适用法律错误，应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决撤销案涉处罚决定。上诉人横峰县自然资源局不服该判决，向本院上诉，请求：撤销原审判决，改判驳回上诉人的诉讼请求，维持上诉人作出的案涉决定。理由如下：徐永红（徐金和）的违章建房并非导致本案土地闲置的原因。第一，被上诉人对土地的现状是知情和了解且自愿的。该宗地原为被上诉人的岳父非法买卖的土地，县政府鉴于非法买卖的现状后予以收储出让，被上诉人是受其岳父委派竞买该地。拍卖前其岳父已将徐永红（徐金和）建房的地块抵偿给杨云龙作为平整土地的工程款且另外收取徐永红（徐金和）的购地款2万元，且《网上挂牌出让公告》等均告知竞买人土地的状况为现状，要求竞买人现场堪踏，竞买人在竞买前签署《竞买申请书》确认对现状无异议。第二，案涉土地拍卖前已经“五通一平”且建设局对容积率、建筑层高、外观风格均已告知，可以办理规划报批手续。被上诉人未举证证明已向规划部门申请规划审批手续，没有编制规划方案，且至被认定闲置前，未向上诉人提出关于徐永红（徐金和）占地建房的诉求和解决方案。第三，被上诉人在土地出让金缴纳时就存在资金短缺问题，土地证未办好就进行抵押贷款且早已被法院查封、抵债拍卖，无流动资金开发建设且土地使用权是其个人所有，没有成立开发公司，无开发房地产的资质。综上，闲置的原因在于被上诉人无资金和资质开发房地产，非上诉人造成。即使存在徐永红（徐金和）的建房问题，也仅是边角的30.7㎡，不影响规划建设，可以剔除该部分面积或者通过诉讼、仲裁的方式调整该部分面积或退回部分出让金。原审认定闲置原因是上诉人造成，证据不足，理由不当。被上诉人兰林粮答辩称，竞拍时不知地上有房屋，竞拍公告也未注明该事实，答辩人曾多次口头提出规划申请，但因地上有附着物的原因，按照规定要退让30多米，导致无法进行规划。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，原横峰县国土资源局于2012年对案涉土地进行挂牌出让时，载明出让面积为6303㎡，该面积包含拍卖前已在案涉土地上建造的徐永红房屋面积。被上诉人兰林粮经过竞拍获得案涉地块使用权，其与原横峰县国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》载明的面积亦为6303㎡，并据此交付了全部土地出让金。故案涉的徐永红房屋占地面积已经原横峰县国土资源局挂牌出让给被上诉人兰林粮，兰林粮支付该土地出让金并办理了土地使用权证。故在上诉人与原横峰县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，并按照合同约定缴纳全部土地出让金后，上诉人应当向被上诉人兰林粮交付全部净地。但直至被上诉人作出案涉决定时，案涉地块上的徐永红房屋问题仍未解决，上诉人未按出让合同约定交付整宗净地。案涉土地闲置存在因上诉人违约，未按出让合同约定交付整宗土地的原因，故上诉人以被上诉人闲置土地为由对其作出案涉决定依据不足。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人横峰县自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长 刘 铭审判员 余细花审判员 王 鹿二〇二〇年十月二十六日书记员 张耀龄