河南省信阳市平桥区人民法院行 政 判 决 书（2020）豫1503行初91号原告信阳市上天梯顺吉矿业有限公司。法定代表人刘祖琴，经理。委托诉讼代理人张明业，特别授权，河南楚天阁律师事务所律师。被告信阳市上天梯非金属矿管理区综合执法局。地址，该管理区政府办公楼内。统一社会信用代码：12411500663410828B。法定代表人兰恩坤，职务，局长。委托诉讼代理人吴建庆，特别授权，该局副大队长。被告信阳市国土资源局上天梯分局。地址同第一被告，统一社会信用代码：11411500680789999Y。法定代表人高立平，职务，局长。委托诉讼代理人杨岗，该局大队长。被告信阳市上天梯非金属矿管理区建设规划与环境保护局，地址同第一被告，统一社会信用代码：12411500582888897C。法定代表人冯发杰，职务，局长。委托诉讼代理人徐银堂，该局办公室主任三被告共同委托诉讼代理人周玉胜，河南银辉律师事务所律师。原告信阳市上天梯顺吉矿业有限公司（以下简称“顺吉矿业公司”）诉被告信阳市上天梯非金属矿管理区综合执法局（以下简称“执法局”）、信阳市国土资源局上天梯分局（以下简称“国土分局”）、信阳市上天梯非金属矿管理区建设规划与环境保护局（以下简称“规划环保局”）行政违法及赔偿，于2020年7月8日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告顺吉矿业公司的法定代表人刘祖琴及其委托代理人张明业，被告执法局的委托代理人吴建庆。被告上天梯国土分局的委托代理人杨岗，被告规划环保局的委托代理人徐银堂，三被告委托代理人周玉胜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告顺吉矿业公司诉称，请求依法判决确认被告于2019年10月22日下发的《依法拆除取缔通知》违法;依法判令被告赔偿由其违法行政行为而给原告造成的各项损失5039880元。事实与理由:2016年9月7日，信阳市人民政府发布了一份《公告》，内容是市政府决定对平桥区、上天梯管理区和信阳工业城辖区内无审批手续和审批手续不全的膨润土、珍珠岩砂厂等环保违法违规企业进行专项整治，原告之前的小厂被列入了整治范围。2017年10月9日和20日，上天梯管理区环境污染防治攻坚办公室先后形成了两期专题研究“散乱污”企业拆除取缔和中小企业转型升级工作的《会议纪要》，在该两期《会议纪要》中第一期同意信阳市宗林矿业有限公司、钱天顺、刘子凌等十七家企业作为第一批转型升级企业;在第二期纪要中同意张珠年、王纪成、祝顺忠等36家企业作为第二批转型升级企业。在两期纪要中还着重强调:“分包单位要做好跟踪服务，建立健全联审联批制度，简化程序、优化流程、提高效率，减少手续办理环节和时间，全速加快开工建设步伐，推进企业早日投产运营”。原告为积极响应上天梯管理区的“散乱污”治理要求，及时将小加工厂拆除到位，并经管理区同意后重新规划建设，对老企业转型升级，按照环保政策要求相关有资质的部门对于原告所升级的企业进行了评估和检测，原告为此投入了大量财力，新建了厂房、新购了设备，四处借债已经花去数百万元，目前所转型升级的企业按照管理区的要求已经建好。2019年6月8日，信阳市上天梯管理区环境攻坚办向原告下发了天梯环攻坚告字(2019)62号《“散乱污”企业限期拆除告知书》，要求原告“于2019年6月14日前自行拆除厂房、清理生产原料产品、拆除生产设备。2019年7月3日，被告信阳市上天梯管理区综合执法局向原告下发了一份《(综合执法局)行政处罚事先告知书》，要求原告“停止违法建设行为，于2019年7月12日前自行拆除设备厂房，土地恢复原状。2019年10月22日，三被告又联合向原告下发了《依法拆除取缔通知》，要求原告“于2019年10月25日前自行拆除违章建筑和消除违法占地行为，逾期管理区将依法采取相关行政措施对你“散乱污”小加工厂违法建筑进行拆除和取缔;对违法占地行为进行依法处罚。2019年11月11日，被告信阳市上天梯非金属矿管理区建设规划与环境保护局又向原告下发了一份《通知》，决定对原告的小加工厂钢结构厂房、厂区住房及其他附属设施实施拆除，并要求原告在接到通知后自行拆除。该《依法拆除取缔通知》由被告综合执法局、信阳市国土资源局上天梯分局、信阳市上天梯非金属矿管理区建设规划与环境保护局联合下发，这种联合下发的行为首先从形式上看是不合法的。该《依法拆除取缔通知》违反法定程序，所适用的《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国土地管理法》(而非土地法)、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国大气污染防治法》并未明确告知原告的行为究竟违反了以上法律规定当中的哪一条规定;所适用的《河南省治理工业污染攻坚战实施方案》也未向原告明示该方案的具体规定。该通知原告认为被告系适用法律错误;综合执法局有没有执法权，该局的行为就是一种滥用职权;国土上天梯分局机构改革后已不存在，既然不存在，执法权就无从谈起;规划与环保局的执法权具体依据是啥，如没有依据，则也属滥用职权。原告向本院提交了以下证据：一、原告营业执照复印件一份；证明目的:证实原告具有诉讼主体资格。二、《公告》一份；证明目的:2016年9月7日，信阳市人民政府发布了一份《公告》，内容是市政府决定对平桥区、上天梯管理区和信阳工业城辖区内无审批手续和审批手续不全的膨润土、珍珠岩和砂场等环保违法违规企业进行专项整治。三、《摸底筛选推荐表》一份；证明目的:原告升级改造之前的珍珠砂厂的项目选址位于上天梯村韩湾组，占地面积15亩，生产规模3万吨/年，投资规模300万元。四、两期《会议纪要》；证明目的:2017年10月9日、2017年10月20日，上天梯管理区环境污染防治攻坚办公室先后形成了两期专题研究“散乱污”企业拆除取缔和中小企业转型升级工作的《会议纪要》，该两期《会议纪要》的主旨是要求各分包单位要做好跟踪服务，建立健全联审联批制度，简化程序、优化流程、提高效率，减少手续办理环节和时间，全速加快开工建设步伐，推进企业早日投产运营；五、“信阳市上天梯天源珍珠砂厂用地红线图”一份；证明目的:原告整合升级之前的珍珠砂厂的红线面积为6829.87平方米，合10.2448亩。六、《依法拆除取缔通知》一份；证明目的:1、2019年10月22日，信阳市上天梯非金属矿管理区综合执法局、信阳市国土资源局上天梯分局、信阳市上天梯非金属矿管理区建设规划与环境保护局三部门联合向原告下发了《依法拆除取缔通知》:2、当某公民、法人或其他组织，行政机关发现他确有违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照的是法定的行政处罚程序，处罚时《行政处罚法》规定的是应当制作《行政处罚决定书》而非下发什么取缔通知。这种下发通知的做法，无法律依据，是非法的。七、视听资料:照片19张、录像9段；证明目的:原告在经允许进行企业改造升级之后盖了新厂、购进了新设备，以及后来被执法机构强制拆除的事实。八、《成本核算》一份；证明目的:原告方为了企业转型改造升级的需要先后投入了500多万元的资金用于基础设施建设和设备购置，这些投入资金的明细均有账可查。三被告共同答辩称，一、被答辩人多次重复起诉，违反了一事不再理原则，应予驳回。被答辩人先后在平桥区人民法院、中级人民法院起诉又撒诉，现又以同一个事实与理由起诉至贵院。根据《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第三十六、四十四条之规定，被答辩人重复起诉，违反了一事不再理的行政诉讼原则，应予以驳回起诉。二、答辩人是集中行政处罚主体，具有对违法建筑综合执法权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》第七项、《中共河南省委河南省人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》第七项、《信阳市推进城市管理执法体制改革改进城市管理工作实施方案》第三、第五条《信阳市人民政府办公室关于市辖区城市管理综合执法体制调整有关事项的通知》第三条之规定，答辩人对上天梯管理区辖区的违建有执法权。被答辩人未经批准非法占地，未办理土地利用、工程规划、施工等手续，其所建建筑系违建，应依法拆除取缔。被答辩人未依法取得建设用地批准书、土地利用、土地使用权、工程规划、施工许可，在土地上搭建建筑物，违反了《中华人民共和国土地管理法》第七条，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条之规定，其搭建的建筑物系违建，应予以拆除，其非法占用的土地应当恢复原状。四、答辩人作出的行政处罚符合法定程序。答辩人在联合下发《依法拆除取缔通知》之前多次向被答辩人下发告知书，多次告知其权利义务及违反法律法规的内容。答辩人下发的《依法拆除取缔通知》也依法送达至被答辨人处，符合法定程序。五、被答辩人实施的建设行为不受法律保护，其要求赔偿经济损失的诉请应不予支持。首先，答辩人建设厂房等未经行政机关许可，违反了法律的强制性规定，不受法律保护，其要求答辩人赔偿经济损失的诉求缺乏诉的价值与正当性。其次，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成的损害的事实提供证据”之规定，被答辩人应对被拆除的厂房系合法建筑及损失情况进行举证。在本案中被答辩人并未提供能够支撑上述事实的证据，故其要求答辩人赔偿因违法拆除造成的损失的诉讼请求，应不予支持。综上，被答辩人提起的行政诉求无事实和法律依据，应予裁定驳回起诉。三被告在法定期限内向本院提交了以下证据：第一组：:综合执法局、国土分局、规划环保局《单位法人证书》各一份；证明被告主体资格。第二组:原告被驳回起诉的裁定书；证明原告多次重复起诉，违反了一事不再理的行政诉讼原则。第三组:信阳市人民政府《公告》、信阳市人民政府关于印发《信阳市推进城市管理执法体制改革改进城市管理工作实施方案》的通知(信政文[201796号)及实施方案、《信日市人民政府办公室关于市辖区范围内城市管理综合执法体制调整有关事项的通知》(信政办[2017165号)证明被告是集中行政处罚主体，具有综合执法权。第四组:《依法拆除取缔通知》及送达回证。证明被告作出的行政处罚符合法定程序。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：三被告提交的四组证据具有真实性、合法性及与本案的关联性能够证明三被告参与了原告的厂房拆除行为，本院依法予以采纳。原告提交的八份（组）证据内容客观真实，形式合法，与本案具有高度关联性，能够证明案涉企业升级改造及后期被取缔拆除的相关情况，但不能够证明原告企业转型改造投入的资金和拆除时所受到的具体损失数额。根据上述有效证据及当事人当庭陈述，本院经审理查明，原告企业的前身是永鹏珍珠砂场，2016年9月2日，在信阳市人民政府公告后被列入信阳市“散乱污”企业。后经村、组和信阳市上天梯管理区土城街道办事处摸底筛选，被推荐为升级改造的企业。2017年10月5日，信阳市上天梯非金属管理区召开党委（扩大）会议，专题研究“散乱污”企业拆除取缔和中小企业转型升级工作，会议同意，包括原告在内的十七家企业作为第一批转型升级企业。会议强调：要切实做好跟踪服务，分包单位主要负责人是直接责任人，分管处级领导是责任领导，讲清政策、搞好服务；要建立健全联审联批制度，尽量简化程序、优化流程、提高效率，减少手续办理环节和时间，全体加快开工建设步伐，推进早日投产运营。该次会议内容于2017年10月9日以上天梯管理区环境污染防治攻坚办公室的名义发了第一期会议纪要。随后，原告将原来的小加工厂拆除，重新规划选址建新厂，新建了6829.87平方米的厂区和厂房，购置了符合环保要求的生产设备，在三被告和上天梯管理区的积极指导下，正在向信阳市相关职能部申报批准手续。2019年6月8日，信阳市上天梯非金属矿管理区环境污染防治攻坚战领导小组向原告下达了《“散乱污”企业限期拆除告知书》；7月3日，被告执法局向原告下达了《行政处罚事先告知书》；10月22日，三被告共同署名向原告下达了《依法拆除取缔通知》。随即原告的厂房被信阳市上天梯非金属矿管理区组织的多部门联合执法时拆除。本院认为，关闭取缔不符合国家产业政策的“散乱污”企业，是事关生态环境保护和安全生产的专项工作，有利于促进国民经济和社会的发展，有利于满足人民群众对碧水、蓝天、净土的生态环境需求，虽然现行立法未对不符合国家产业政策的“散乱污”企业的关闭退出工作及程序作出具体、明确的规定，但在目前依法治国、构建法治政府的语境下，行政机关仍应遵守正当程序和依法行政的基本要求。尤其是具体的执法部门，依据所在部门单行法进行关闭“散乱污”企业的时候，全面准确适用法律、行政法规、部门规章，遵守部门执法的法定程序是执法的应有之义。本案中，合议庭对诉争的《依法拆除取缔通知》，从其认定的违法事实是否清楚、作出程序是否合法、适用法律是否正确等方面进行了合法性审查。一、三被告在《依法拆除取缔通知》中，认定原告是“散乱污”企业治理取缔范围，根据信阳市关于进一步加强大气污染防治要求和《环境保护法》、《土地管理法》、《城乡规划法》等法律规定，限原告于2019年10月25日前自行拆除违章建筑和清除违法占地行为，由此可以看出，三被告取缔拆除原告的工厂主要理由是原告是“散乱污”企业。但已按照被告的要求予以拆除。原告前身确实是“散乱污”企业，但已按照被告方的要求予以拆除，并且经过信阳市上天梯管理区的验收后才同意原告转型升级，三被告认定原告转型升级后的企业是“散乱污”企业显然于客观事实不符。二、三被告作出的《依法拆除取缔通知》程序是否合法问题。首先、三被告作出的《依法拆除取缔通知》的形式就不合法。《河南省行政执法条例》第十六条规定，县级以上人民政府根据行政管理需要，可以组织相关行政执法机关联合执法。联合执法中的行政执法决定，有参加联合执法的行政执法机关在各自职权范围内依法作出，并承担相应的法律责任。由此可知，联合执法的法律文书应由参加联合执法的行政执法机关单独作出，而不是共同作出。因为参加联合执法的部门不同，所负责执行的法律、法规也不相同，不可能作出共同执法意思表示，这是行政执法的基本原理。本案中，三被告共同在《依法拆除取缔通知》上署名盖章，是没有任何法律依据的，违背了行政执法的基本原则。其次，三被告本次联合执法时未遵守《河南省行政执法条例》第二十四条、第二十五条、第二十八条、第二十九条的规定，没有指定至少两名行政执法人员，没有全面、客观、公正、及时地收集证据，本案中，三被告没有提供一份原告违法的事实证据材料；在作出拆除通知前没有经过行政机关负责人决定或者由行政机关负责人集体讨论；《依法拆除取缔通知》中没有告知原告的救济途径和期限。三、三被告作出的《依法拆除取缔通知》法律适用问题。本案中，三被告不仅在法定的举证期限内，未向法庭提供作出行政行为的法律依据和规范性文件，而且直到开庭时也未提供，致使合议庭无法对三被告本次行政执法的法律适用进行合法性审查。依据行政诉讼法及其相关司法解释的规定，应当视为三被告作出的《依法拆除取缔通知》没有所依据的法律依据和规范性文件。四、原告请求三被告赔偿各项损失5039880元的问题。三被告作出的《依法拆除取缔通知》虽然违法，但该项违法行为并不必然导致原告的厂房被拆除，并因此遭受损失。原告的厂房被拆除的直接原因是信阳市上天梯非金属矿管理区组织多部门的联合强制拆除行为。这一点从《依法拆除取缔通知》的内容中可以清楚地看出，通知中“请你于2019年10月25日前自行拆除违章建筑和清除违法占地行为，逾期管理区将依法采取相关行政措施对你‘散乱污’小加工厂违法建筑行为进行拆除和取缔；对违法占地行为进行依法处罚。”因此，《依法拆除取缔通知》主要是通知原告自行拆除违章建筑，原告的厂房被拆除是2019年10月25日以后，信阳市上天梯非金属矿管理区采取行政强制拆除行为造成的。故此，《依法拆除取缔通知》与原告的企业被拆除遭受的损失不存在直接因果关系。本次诉讼中，原告要求赔偿的诉讼请求应予驳回。综上所述，本院认为三被告作出的《依法拆除取缔通知》依据的主要证据不足，认定事实错误，没有遵照法定程序，没有相应的法律依据，依法属于法定应当撤销的情形。但鉴于该行政行为指向的标的物已经被强制拆除，撤销上述拆除通知已无实际意义，原告又请求本院作出确认违法判决，故以作出确认违法判决为宜。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：一、确认三被告执法局、国土分局、规划环保局共同作出的《依法拆除取缔通知》违法。二、驳回原告顺吉矿业公司的其他诉讼请求。本案的诉讼费50元，由三被告承担。如不服判决本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省信阳市中级人民法院。审 判 长  张志明人民陪审员  许文秀人民陪审员  陈 玲二〇二〇年十月二十日书 记 员  张莹雪