山东省聊城市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）鲁15民初36号 原告：聊城市自然资源和规划局（原聊城市国土资源局），住所地：山东省聊城市经济技术开发区湄河路**。 法定代表人：冯能斌，局长。 委托诉讼代理人：周文茹，女，聊城市自然资源和规划局土地资产管理中心副主任。 委托诉讼代理人：徐晓军，山东光岳律师事务所律师。 被告：山东普济方圆药业有限公司，住，住所地：山东省聊城市开发区燕山北路**/div> 法定代表人：张少丰，总经理。 委托诉讼代理人：狄保华，山东平途律师事务所律师。 原告聊城市自然资源和规划局诉被告山东普济方圆药业有限公司(以下简称普济药业公司)建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院曾于2016年5月16日立案受理，于2017年11月8日作出（2016）鲁15民初175号民事裁定；原告聊城市自然资源和规划局对该裁定不服，向山东省高级人民法院提起上诉。山东省高级人民法院于2018年6月1日作出（2018）鲁民终647号民事裁定，撤销（2016）鲁15民初175号民事裁定，指令本院审理。本院又于2018年7月16日立案受理，于2019年7月16日作出（2018）鲁15民初350号民事裁定；原告聊城市自然资源和规划局对该裁定仍不服，向山东省高级人民法院再次提起上诉。山东省高级人民法院于2019年12月18日作出（2019）鲁民终2305号民事裁定，撤销（2018）鲁15民初350号民事裁定，指令本院审理。本院于2020年1月9日立案后，依法另行组成合议庭审理了本案。原告聊城市自然资源和规划局的委托诉讼代理人周文茹、徐晓军，被告普济药业公司的法定代表人张少丰及委托诉讼代理人狄保华到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 原告聊城市自然资源和规划局起诉请求：1.判令被告逾期履行缴纳土地出让金的义务构成违约；2.判令被告支付因逾期缴纳土地出让金应承担的违约金3651.774万元；3.本案诉讼费用由被告承担。庭审中，变更诉讼请求数额为2845.548万元。事实与理由：2010年11月10日，原告和被告签订了两份编号分别为聊城-01-2010-0080号、聊城-01-2010-0081号的《国有土地使用权出让合同》。合同约定原告将坐落于经济开发区的2010-103号宗地，坐落于经济开发区的宗地出让给被告。聊城-01-2010-0080号合同约定的土地出让金为6544万元，被告应于2011年1月10日前一次性缴纳；如不能按时支付，自滞纳之日起，每日按延迟支付款项的1‰向原告支付违约金；经过复核，被告实际于2010年10月27日缴纳2530万元，于2011年6月15日缴纳4014万元，迟延157天，迟延款项4014万元，违约金为630.198万元（4014万元×1‰×157天）。聊城-01-2010-0081号合同约定土地出让金为4050万元，被告应于2011年1月10日前一次性缴纳；如不能按时支付，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向原告缴纳违约金；被告实际于2012年7月10日缴纳4050万元，迟延547天，迟延款项4050万元，违约金为2215.35万元（4050万元×1‰×547天），以上违约金共计2845.548万元。为了维护国家利益，依据相关法律规定特向法院提起诉讼，请依法裁判。 被告普济药业公司辩称：一、原告诉求和事实理由完全与事实不符，不履行合同义务的是原告。原告与被告分别签订了两份《国有建设用地使用权出让合同》(合同编号聊城-01-2010-0080，宗地编号2010-103；合同编号聊城-01-2010-0081，宗地编号2010-104，以下简称《出让合同》)，《出让合同》明确了原告作为出让人应当履行的交付土地义务的条件，两份《出让合同》的第六条有约定一致的土地交付条件。另外国家有关规定土地“净地”出让交付是原告的法定义务。原告交付土地义务是否合法合约，应当由原告承担举证责任，证明其全面履行了合同义务。案涉土地至原告起诉后亦达不到“净地”的要求，原告没有履行交付土地和交付“净地”的义务。二、根据有关“净地”出让交付的法律规定及《出让合同》，原告没有按照法定要求和合同约定履行义务，没有向被告履行交付土地的义务，更没有履行交付“净地”的义务，进而造成被告无法对该涉案土地转移占有行使土地受让人的权利，被告不存在违约行为，原告的行为不仅违约而且违法。1.国家有关“净地”出让的法律规范对此有明确的诠释，交付“净地”是土地出让人的法定义务。国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定的《土地储备管理办法》(国土资发[2007]277号)第二条规定,“本办法所称土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为”；第十八条规定,“土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件”；第十九条规定,“前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要按照有关规定，通过公开招标方式选择工程实施单位”；第二十二条规定，“储备土地完成前期开发整理后，纳入当地市、县土地供应计划，由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地”。国务院《关于促进节约集约用地的通知》(国发[2008]3号)第三部分中第十一项“完善建设用地储备制度”内容，与上述《土地储备管理办法》规定相同。国土资源部《关于加大闲置土地处置力度的通知》(国土资电发[2007]36号)第二条规定，“实行建设用地使用权‘净地’出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。”国土资源部、住房和城乡建设部联合制定的《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》(国土资发[2010]151号)第四条第(一)项第二款规定,“土地出让必须以宗地为单位提供规划条件、建设条件和土地使用标准，严格执行商品住房用地单宗出让面积规定，不得将两宗以上地块捆绑出让，不得‘毛地’出让。拟出让地块要依法进行土地调查和确权登记，确保地类清楚、面积准确、权属合法，没有纠纷。”国土资源部《闲置土地处置办法》第二十一条规定,“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：(一)土地权利清晰；(二)安置补偿落实到位；(三)没有法律经济纠纷；(四)地)地块位置用性质、容积率等规划条件明确；(五)具备动工开发所必需的其他基本条件。”以上法律规范是国家要求出让人出让土地的标准要求，出让人必须遵守上述法定要求向被告交付土地，并且交付符合上述法定要求的“净地”。而“净地”必须进行前期开发，具备供应条件；必须达到权利清晰权属合法、补偿安置落实到位、没有纠纷、规划条件明确；还必须具备动工开发所必需的其他基本条件。国家之所以如此强调“净地”出让，就是从源头上杜绝由于政府原因导致的土地闲置问题。“净地”出让，则完全符合开发动工的前提条件，而且没有法律纠纷、权属清楚，补偿安置到位，受让人完全能转移占有该土地，并行使受让人占有、使用、收益、开发建设等权利。如果出让土地达不到“净地”要求，就会造成受让人无法占有和使用土地，导致不能实施相应开发建设等权利，出让人等于将征用、征收土地过程中的所有矛盾和风险都转嫁给了土地受让人，这对受让人明显是不公平的。所以土地出让人，应严格遵守上述法定的“净地”标准履行合同，承担交付“净地”的义务。否则，就是违法、违约。2.根据《出让合同》，再从合同约定内容看原告交付“净地”的义务。两份《出让合同》的第六条约定一致，“出让人同意在2010年11月10日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第(一)项规定的土地条件：(一)场地平整达到建设要求；周围基础设施达到通路、通电、通讯；(二)现状土地条件(以斜划线表示无内容)。”原告2010年10月7日在中国土地市场网发布的《国有土地使用权公开公告出让公告》(聊国土告字[2010]1001号)，对宗地编号2010-103、2010-104两块地拟出让进行公告，公开公告对该两块宗地的承诺是“场地平整；基础设施通路、通水、通电”，这是公开公告的承诺内容，自然属于交付土地条件的合同约定内容。以上《出让合同》约定内容，就包含了前述法定的前期开发具备供应条件、权属清楚、没有纠纷、补偿落实到位，土地平整达到建设要求，当然还包括具备动工开发所必需的其他基本条件，另外包括通路、通水、通电、通讯等的要求。以上充分说明，原告“净地”出让交付即是法定义务，也是合同义务。3.原告没有土地交付行为，更没有履行交付“净地”的义务，原告依法应承担违约责任。《出让合同》签订后，原告对涉案土地没有交付行为，处于一种不管不问，任由被告即受让人自行处置的状态。由于当时土地出让市场还属于卖方市场，买方取得地块搞开发建设是一项庞杂的系统工程，很不容易，再加上原告享有公权力的制衡，作为买方的被告只能自己去解决本案土地的有关问题。上述合同签订后，该两宗土地上尚有大片树林、农作物、坟墓、煤厂、房屋等地上物没有清除，根本达不到“净地”条件，而是属于“毛地”，距离搞开发建设的条件更是相去甚远。所以被告为了尽快利用该地块，防止土地闲置，积极进行地上物的清理和有关纠纷的处理工作，期间多次出现原村民以落实拆迁补偿、索要回迁房为由到涉案土地闹事等情况发生，这等于是被告替代履行了原告应尽的合同义务。本案土地状况达不到“净地”要求，土地上仍然存在其他的权利人占有，土地存在权利瑕疵，导致被告延缓进入使用，导致被告无法实际占有和使用该地块，原因就在于原告没有完成法定的和约定的交付行为以及交付“净地”义务。在2011年、2012年涉案土地的原村民还多次闹事、阻扰被告使用土地。即使在这种情况下，被告还是分别于2011年6月15日支付出让金4014万元，于2012年7月5日支付4050万元，将土地出让金全部交清。《出让合同》第三十七条,“……出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下的宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按照受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金，土地使用年限自实际交付土地之日起算。”《出让合同》第三十八条约定，“出让人未能按期交付土地或交付的土地未能达到本合同约定的土地条件或单方改变土地使用条件的，受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失。土地使用年限自达到约定的土地条件之日起算。”国土资源部《闲置土地处置办法》第二十八条规定，“市、县国土资源主管部门未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的，应当依法承担违约责任。”以上无论是按照合同约定还是法律规定，原告交付的土地均达不到“净地”要求，造成被告无法实际占有和使用该地块，进而导致被告无法按照《出让合同》的约定期限开工建设，原告均应承担违约责任。原、被告双方于2010年11月10日签订《出让合同》，约定签订合同当日前原告将宗地交付被告。而本案103号、104号两块宗地由山东省政府批准集体土地转为建设用地的时间是2010年8月17日。聊城市政府公开出让103号、104号宗地的批复时间是2010年10月25日。原告于2010年10月7日在相关网站公开公告出让该地块。也即自山东省政府批准日期至《出让合同》订立之间仅有两个多月时间，这个期间内原告是如何完成的该两宗地块的前期开发工作，如何公开招投标选择工程实施单位；如何使土地具备供应条件的；如何进行的征收征用程序，如何进行的安置补偿；什么时间落实到位的；如何达到的建设要求以及具备动工开发所必需的其他基本条件；如何达到的通路、通水、通电、通讯的“四通”要求等的呢？这些都是原告的义务，或者说在本案中需要原告说明或者举证证明的事实情况。上述情况如果原告不能证明，就等于原告没有交付行为，没有履行交付“净地”的法定义务和约定义务，原告当然要承担违约责任。土地使用年限应当自原告交付的土地达到法定和约定的“净地”条件之日起开始计算，《出让合同》中有关期限都只能按照原告完成交付“净地”义务后顺延计算，也只有原告交付的土地符合“净地”要求，才能认定原告履行完毕了交付“净地”的义务，被告才能真正取得宗地的转移占有和权利占有，进而进行无障碍的开发建设。虽然被告已经取得了两块宗地的国有土地使用权证，但是土地权属登记的办理，仅仅是法律意义上的土地交付，并不能说明被告已经实际转移占有和权利占有该土地。《物权法》第一百三十五条，“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。”被告享有的占有、使用、收益、开发建设等权利的前提，必须是土地达到法定的“净地”标准，才能保证土地受让人的权利实现。根据合同履行的全面履行、适当履行、诚信履行、协助履行等原则，原告仍然要履行该土地现实上的交付义务。所以国有土地使用权证的取得并非原告全面、适当履行完毕土地交付义务的节点。在前述没有交付“净地”的情况下，被告仍然于2011年11月24日与北京建工集团有限公司聊城分公司签订了建设工程施工合同进行开发建设(该建设因施工单位违约、非“净地”等多方原因而停止)。这里需说明的是，建设施工合同的订立，并不意味着原告交付的宗地就完全符合“净地”要求，这只是被告避免土地闲置，积极推进项目发展，由自己替代解决了部分相关问题的土地使之部分符合建设条件而推进的项目建设，所以建设合同的订立同样不能成为原告交付“净地”义务完毕的节点。以上清晰的分析出违约的是原告一方，所以被告在原告没有履行交付“净地”义务的前提下，被告不会存在逾期支付土地出让金的行为，目前土地现状的原因完全是原告违法、违约不履行交付“净地”义务所导致。根据前述的《出让合同》第三十七条、三十八条以及《闲置土地处置办法》第二十八条的规定，原告还应承担支付违约金和赔偿损失的责任，应当依法、依合同承担法律责任。对于原告应当承担的违约责任，被告一直主张且保留另案处理的权利。三、根据合同法后履行抗辩权（也称先履行抗辩权)，原告在未履行法定和约定的交付“净地”义务前，被告享有对原告先期违约行为的后履行抗辩权，因此被告不存在逾期支付土地出让金的违约行为，违约的恰恰是原告，原告应承担法律责任。《出让合同》约定在订立合同的当天，即2010年11月10日原告向被告交付宗地，而被告应于合同签订后60日内交付土地出让金。《合同法》第六十七条规定，“当事人互负债务，有先后履行顺序，先履行一方未履行的，后履行一方有权拒绝其履行要求。先履行一方履行债务不符合约定的，后履行一方有权拒绝其相应的履行要求。”据此，被告在原告交付法定和约定的“净地”前，依法享有后履行抗辩权，并有权在原告履行完毕交付“净地”义务之后顺延60日交付土地出让金。在原告先期违约的前提下，被告不会存在逾期支付土地出让金的违约行为。《闲置土地处置办法》第二十二条，“国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书应当就项目动工开发、竣工时间和违约责任等作出明确约定、规定。约定、规定动工开发时间应当综合考虑办理动工开发所需相关手续的时限规定和实际情况，为动工开发预留合理时间。因特殊情况，未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起一年为动工开发日期。实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准。”第二十八条规定，“市、县国土资源主管部门未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的，应当依法承担违约责任。上述实际交付毋庸置疑必须达到法定的和约定的“净地”标准的交付。在原告不仅没有交付土地的行为，且土地根本不是“净地”、不具备任何动工开发建设条件的情况下，被告依法享有后履行抗辩权，所以在原告先期违约的前提下，被告不存在逾期支付土地出让金的违约行为。根据前述的《出让合同》第三十七条、三十八条以及国土资源部《闲置土地处置办法》第二十八条的规定，原告还应承担未交付“净地”产生的支付违约金和赔偿损失的违约责任。四、退一步讲，即便是被告违约逾期支付出让金，原告的违约金请求权也早已超过了法定诉讼时效期间，依法应驳回其诉求。两份宗地合同，即便是统一来说，自2010年11月10日签订《出让合同》第60天即开始计算诉讼时效，至原告起诉本案已经超过诉讼时效。即便是按照被告最后一笔土地出让金的交付时间是2012年7月5日计算诉讼时效，至原告起诉本案也早已超过两年，原告的违约金请求权依法不应受到法律的保护。五、再退一步讲，原告诉求的违约金数额，一是计算错误；二是数额明显过高，应依法予以调整减少。1.两份出让合同，103号宗地合同出让金6544万元，104号宗地合同出让金4050万元。被告2010年10月27日支付的2530万元，分别是103号宗地合同定金1310万元、104号宗地定金1220万元，二者之和正是2530万元。另于2011年6月15日支付4014万元、2012年7月5日支付4050万元。《出让合同》第九条约定，定金抵做土地出让价款。两份《出让合同》应当分别按照合同约定来计算，所以原告计算依据的数额和逾期天数均错误。2.逾期付款导致的实际损失就是中国人民银行同期贷款利率计算出的利息损失。而原告按照合同约定的逾期违约金是每日1‰计算得出诉求数额。根据《合同法》第一百一十四条以及《最高法院关于合同法解释(二)》第二十七条、第二十九条规定，“当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为合同法第一百一十四条第二款规定的“过分高于造成的损失”。据此，原告诉求的违约金数额明显过高于利息损失，所以人民法院有权依法调整减少违约金。3.退一步讲，假设是被告逾期支付出让金，原告作为出让人负有防止损失扩大的义务，也即当事人一方违反合同的，另一方不能无动于衷，任凭损失的扩大，而应当采取积极措施，减少损失。本案中原告不能任凭被告逾期，从而累计逾期天数主张违约金数额，违约金是补偿损失的性质，原告完全能通过其他积极措施，既能防止土地闲置，又能减少自己损失的扩大，从而减少了违约金数额，而不是因为原告听之任之，不管不问的情况，任凭违约逾期任意发展，对原告没有采取积极措施导致损失扩大的部分，原告无权主张。所以即使按照被告违约判决，此点在法院调整违约金时应充分考虑。综上，被告在合同履行中并没有违约行为，反而是原告没有依法依约履行合同，原告不仅没有交付土地的行为，更没有履行交付“净地”的义务，原告反而应当依法承担相应的责任，对原告的责任被告一直主张并且保留另案起诉的权利。请求人民法院依法查清事实，公正裁决，依法驳回原告的诉求。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织双方当事人进行了质证。根据双方当事人对真实性无异议的证据，认定事实如下： 2010年10月7日，聊城市国土资源局在中国土地市场网发布国有土地使用权公开出让公告；10月8日，在聊城日报发布《聊城市国土资源局公开出让国有建设用地使用权公告》，公开出让2010-103号、2010-104号两宗土地。 2010年10月18日，普济药业公司成立。注册资本1亿元，经营范围为生产、销售日用清洁用品，化工产品销售，医药研究，生物工程，药品生产筹建，住，住所地为聊城市开发区/div> 2010年10月20日，普济药业公司参与该两宗土地的竞买，签署了《土地使用权竞买申请书》和《竞买合同》。 2010年10月25日，聊城市人民政府作出聊政字（2010）173号关于公开出让国有土地使用权方案的批复，同意聊城市国土资源局对包括2010-103号、2010-104号在内的国有土地使用权进行公开出让。 2010年10月27日，普济药业公司交纳定金2530万元。 2010年11月8日，普济药业公司竞买成功，与聊城市国土资源局签订了聊土字[2010]第103号和聊土字[2010]第104号两份《国有建设用地使用权公开出让成交确认书》。 2010年11月10日，聊城市国土资源局与普济药业公司签订了两份《国有建设用地使用权出让合同》，合同编号分别为聊城-01-2010-0080号、聊城-01-2010-0081号。 聊城-01-2010-0080号合同载明：出让人聊城市国土资源局，受让人普济药业公司；……第四条约定：“本合同项下出让宗地编号为2010-103，宗地总面积大写壹拾玖万叁仟零叁拾捌平方米（小写193038平方米），其中出让宗地面积为大写壹拾玖万叁仟零叁拾捌平方米（小写193038平方米）；本合同项下的出让宗地坐落于经济开发区”；……第六条约定：“出让人同意在2010年11月10日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第＿项规定的土地条件：（一）场地平整达到建设要求；周围基础设施达到通路、通电、通讯的土地条件”；……第八条约定：“本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币大写陆仟伍百肆拾肆万元（小写65440000.00元），每平方米人民币叁佰叁拾玖元（小写339.00元）”；第九条约定：“本合同项下宗地的定金为人民币大写壹仟叁佰壹拾万元（小写13100000.00元）,定金抵作土地出让价款”；……第十条约定：“本合同签订之日起60日内，一次性付清国有建设用地使用权出让价款”；第十六条约定：“受让人同意本合同项下宗地建设项目在2010年12月10日之前开工，在2012年12月10日之前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年”；……第三十条约定：“受让人应当按照本合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款。受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失”；……第三十八条约定：“出让人未能按期交付土地或交付的土地未能达到本合同约定的土地条件或单方改变土地使用条件的，受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失，土地使用年限自达到约定的土地条件之日起计算”；合同还对其他内容进行了约定。 聊城-01-2010-0081号合同第四条约定：“本合同项下出让宗地编号为2010-104,宗地总面积大写陆万叁仟陆佰柒拾肆平方米（小写63674平方米），其中出让宗地面积为大写陆万叁仟陆佰柒拾肆平方米（小写63674平方米）。本合同项下的出让宗地坐落于经济开发区”；……第八条约定：“本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币大写肆仟零伍拾万元（小写40500000.00元），每平方米人民币陆佰叁拾陆点零伍元（小写636.05元）”；第九条约定：“本合同项下宗地的定金为人民币大写壹仟贰佰贰拾万元（小写12200000.00元），定金抵作土地出让价款”；其他约定内容同聊城-01-2010-0080号合同。 2011年6月15日，普济药业公司交纳土地出让金4014万元。 2011年6月22日，普济药业公司与张古禹村村民委员会签订了《山东普济方圆药业有限公司医药科技产业园围墙建设施工委托合同》。 2011年9月1日，普济药业公司就聊城-01-2010-0080号合同中的土地办理了聊国用（2011)第0260号土地使用权证，载明面积193038平方米。 2011年11月24日，普济药业公司与北京建工集团有限责任公司聊城分公司签订了建设工程施工合同一份，工程名称为“大容量注射剂车间1、车间2工程”，合同工期为2011年11月26日至2012年5月31日。因北京建工集团有限公司聊城分公司未按合同约定履行，普济药业公司向聊城市东昌府区人民法院起诉，一审法院判决解除了双方之间的合同，并判令北京建工集团有限责任公司、北京建工集团有限责任公司聊城分公司支付违约金183万元。该案经本院二审（2014）聊民一终字第452号民事判决，驳回上诉，维持原判。 2012年7月5日，普济药业公司将4050万元转至聊城经济开发区财政局预算外资金管理科账户。 2012年7月10日，聊城经济开发区财政局预算外资金管理科开具了收到4050万元的收款收据。 2012年7月20日，普济药业公司书写了《保证书》一份，内容是：“聊城市国土资源局：我单位所使用的土地坐落在经济开发区，使用权面积63674平方米，拟将该宗土地进行初始登记，登记用途为其他商服用地，面积63674平方米。上述登记地块无查封、抵押、担保、债务等权利限制，界址清楚，没有任何权属纠纷，所提供的权属材料、表格、签章、证件、证明、税费等所有有关材料均真实、合法、有效，否则，我单位将承担一切法律责任及造成的一切经济损失”。 2012年8月16日，普济药业公司就聊城-01-2010-008l号合同中的土地办理了聊国用(2012)第175号土地使用权证，载明面积为63674平方米。 2014年10月28日，聊城市国土资源局向普济药业公司送达两份《违约告知书》，认为普济药业公司逾期交纳聊城-01-2010-0080号、聊城-01-2010-008l号两块土地的出让金，要求普济药业公司缴纳滞纳金。普济药业公司在该告知书上加盖了公章。 2014年10月，普济药业公司出具了《关于土地出让价款滞纳金的说明》两份，聊城经济技术开发区生物科技产业园发展局在该两份《说明》上加盖了公章，并签署了“情况属实”的文字。两份《说明》的内容包括：“由于该宗地并非‘净地’，存在诸多遗留问题，包括地上有树木、坟头及部分建筑物等未能及时清理，且市国土资源局也未及时交付土地，加上占地面积较大，群众关系复杂，并时常有村民到现场阻扰进地施工，严重延缓了公司的进地时间，致使公司未能及时付清国有建设用地使用权的出让价款”。 2015年3月23日，聊城市国土资源局对普济药业公司涉嫌构成土地闲置进行调查。普济药业公司法定代表人张少丰就中止建设原因陈述了理由，包括：迟延交付土地、没有交付“净地”、地、地上物大量存在工时间约定不合法、当地村民阻碍施工、施工单位违约进行了诉讼等等。 2015年11月6日，山东聊城星光房地产开发有限公司（以下简称星光公司）将普济药业公司、广东普济方圆医药器械有限公司、张育林诉至本院，要求三被告偿还其借款3000万元及利息和违约金。该案经本院调解，作出（2015）聊商初字第72号民事调解书，调解内容包括普济药业公司一次性支付星光公司借款本金3000万元及利息、违约金等。调解书生效后，普济药业公司未履行，星光公司于2016年3月10日申请本院强制执行，案号为（2016）聊执字第180号。2016年10月10日，经司法拍卖程序，聊城市土地储备中心以7841.12万元竞得（2011）第0260号土地使用权及其地上建筑物（土地总价7161.71万元，其上房产价为679.41万元），以8290.35万元竞得聊国用（2012）第175号土地使用权。 2016年5月16日，聊城市国土资源局将普济药业公司诉至本院。 2016年6月17日，聊城市国土资源局向普济药业公司下达了《闲置土地处置听证权利告知书》。 2018年7月5日，聊城经济技术开发区招商局出具《关于普济方圆药业产生土地出让价款滞纳金的说明的情况说明》一份，内容是：“关于聊城经济技术开发区生物科技产业园发展局所签章的《关于土地出让价款滞纳金的说明》经核实作为招商部门无权证明市国土资源局未及时交付土地”。同时，该说明注明：“聊城经济技术开发区生物科技产业园已合并为聊城经济技术开发区招商局”。 认定上述事实的证据有：《聊城日报》2010年10月8日版刊登的《聊城市国土资源局国有土地使用权公开出让公告》、《土地使用权竞买申请书》、《聊城市人民政府关于公开出让国有土地使用权方案的批复》（聊政字[2010]173号）、《国有建设用地使用权公开出让成交确认书》（聊土字[2010]第103号、聊土字[2010]第104号）、《2010—0080号国有建设用地使用权出让合同》、《2010—0081的国有建设用地使用权出让合同》、2012年7月20日的《保证书》、2014年10月28日《违约告知书》、聊城经济技术开发区生物科技产业园发展局盖章的《关于土地出让价款滞纳金的说明》两份、《山东普济方圆药业有限公司医药科技产业园围墙建设施工委托合同》、聊城经济开发区招商局的情况说明、《闲置土地调查单》、《闲置土地处置听证权利告知书》及本院（2014）聊民一终字第452号民事判决书、（2015）聊商初字第72号民事调解书、（2016）鲁15执180号之一执行裁定书等。 本案双方当事人争议的问题主要有三个：一是被告是否存在逾期交纳土地出让金的违约行为？二是原告要求被告支付违约金是否超过了诉讼时效？三是原告主张的违约金是否过高,是否应予调整？针对三个问题，双方进行了举证、质证，具体内容如下： 关于第一个焦点问题。原告主张被告逾期交纳土地出让金的行为构成违约，被告则主张因原告未及时交付“净地”，自己的付款行为不构成违约。 原告针对该焦点问题提供的证据、陈述的理由是：依据双方签订的两份《国有土地使用权出让合同》，被告应于2011年1月10日前一次性缴清全部土地出让金；但被告于2011年6月15日才缴清0080号土地出让金，迟延了157天；于2012年7月10日才缴清0081号土地出让金，迟延了547天。对此，除合同第十条关于缴款时间的约定可以证明外，《聊城日报》刊登的出让公告、《土地使用权竞买申请书》、《竞买合同》都可以证明被告已对涉案土地进行了全方位的了解并对土地的现状予以认可，两份《国有建设用地使用权公开出让成交确认书》可以证明原告已将涉案土地交付给被告，被告于2012年7月20日书写的《保证书》、聊城经济技术开发区招商局出具的《关于普济方圆药业产生土地出让价款滞纳金的说明的情况说明》可以证明被告已接受了土地现状，同时证明被告应当在土地出让成交后60日内付清全部出让价款。被告与张古禹村村民委员会于2011年6月22日签订的《山东普济方圆药业有限公司医药科技产业园围墙建设施工委托合同》，可以证明被告至迟在2011年6月22日已对涉案的土地享有了使用权并进行了开发建设，从而证明被告关于原告没有将涉案土地交付被告的陈述内容与事实不符。另外，书写时间分别是2010年12月9日（徐庄村民委员会）、2010年12月13日（张古禹村民委员会）的两份涉案土地补偿款领款书，可以证明两块涉案土地的村委会已将涉案土地的补偿款全部领回，涉案的集体土地已得到了全面的补偿，其中包括地上设施以及附属物。 被告对原告证据的质证意见是：我公司是2012年7月5日缴清的0081号合同的土地出让金，不是原告所称的7月10日。两份出让合同第六条均约定了交付土地的条件，交付“净地”是原告的义务。《聊城日报》公告并不能证明原告已经向社会披露了不是“净地”的现状，《土地使用权竞买申请书》、《竞买合同》是原告单方制作的格式内容，所有的土地竞买人都要签字盖章确认，否则没有竞买资格；并且《竞买申请书》和《竞买合同》中也没有免除原告交付“净地”的义务。《国有建设用地使用权公开出让成交确认书》同样是原告单方制作的格式内容。2012年7月20日书写的《保证书》是向土地登记部门申请办理其中一宗土地初始登记提供的保证书，是用于该地块办理初始登记，保证书中所说的没有任何权属纠纷是指被告是该宗土地的使用权人，没有任何权属纠纷，不是说原被告之间出让合同约定的原告应向被告交付的“净地”没有任何权属纠纷。关于普济方圆药业产生土地出让价款滞纳金的说明的情况说明》只是表明以前做出的说明系无权做出说明，并没有否认以前所做说明内容的真实性，该份证据明显是原告作为行政机关与开发区招商局做工作沟通的结果。被告与张古禹村委会签订的《山东普济方圆药业有限公司医药科技产业园围墙建设施工委托合同》不能证明原告履行了交付“净地”的义务，围墙建设不能证明土地受让人已经达到了实际占有和权利占有的现状，更不能证明出让土地不存在任何的权属纠纷和权利瑕疵。2010年12月9日、2010年12月13日的两份涉案土地补偿款领款书不能证明领的什么款项，不能证明两宗土地没有征收安置纠纷；另外，两份出让合同的签订日期是2010年11月10日，这两份领款书显示的日期都晚于出让合同的签订日期，反而能说明原告在签订出让合同时，该两宗土地未达到“净地”要求。 被告为证明原告交付的不是“净地”，除依据两份土地使用权出让合同第六条的约定外，还主张：聊城经济技术开发区生物科技产业园发展局加盖公章的两份《关于土地出让价款滞纳金的说明》可以证明涉案宗地不属于“净地”，存在诸多问题，包括地上物没有清理、常有村民到现场闹事等情况。聊城市公安局经济开发区分局东城派出所出具的《说明》和《接处警登记表》可以证明2011年以来多次接警或在巡逻中发现被告公司的警情，多次有村民现场闹事阻挠工地开工，要求承揽工程，村民以拆迁补偿不到位索要回迁房为由多次到涉案土地闹事，要求被告解决其诉求以及其他纠纷警情。张古禹村村民委员会和徐庄村村民委员会出具的两份《证明》及两张照片可以证实涉案土地地上物的清理情况，证明土地不是“净地”。《闲置土地处置听证权利告知书》及《闲置土地调查单》可以证明原告依职权向被告调查时，被告向原告陈述涉案土地存在的问题，包括迟延交付土地、没有交付“净地”、地、地上物大量存在等2014）聊民一终字第452号民事判决书可证明2011年11月24日被告与施工企业订立了建设工程施工合同，对涉案土地进行了投资、动工、开发。后因施工企业拖延施工直至停工，导致解除了施工合同，说明涉案土地开发建设延缓的责任不在被告而在施工单位。 原告对被告证据的质证意见是：聊城经济技术开发区生物科技产业园发展局加盖公章的两份《关于土地出让价款滞纳金的说明》已为我方提交的聊城经济技术开发区招商局出具的《关于普济方圆药业产生土地出让价款滞纳金的说明的情况说明》所否定；东城派出所出具的《说明》和《接处警登记表》证明不了被告的主张，该说明中记载的是村民要求承揽工程到工地与被告发生纠纷，与被告向我方履行支付义务没有任何关系；恰恰证明了当时的土地已经完全交付给被告并具备开工条件。张古禹村村民委员会和徐庄村村民委员会出具的两份《证明》中记载的是村民要求承揽工程因此阻止施工，这也与被告向我方履行支付义务没有任何关系，《证明》加盖公章的时间是2014年，而证明的事实是2011年发生的，对该证据的真实性表示怀疑。两张照片没有时间、地、地点和内容的说明其真实性和关联性不认可。《闲置土地处置听证权利告知书》及《闲置土地调查单》只是被告向原告陈述涉案土地存在问题，没有任何证据证明。（2014）聊民一终字第452号民事判决书是本案被告与施工单位之间的纠纷，证明不了本案事实，原告不能认为其与第三人发生了纠纷就可以迟延交付土地出让金，恰恰证明被告对涉案的土地已经行使了管理权和使用权。 对第一个焦点问题，本院认为：两份《国有土地使用权出让合同》作为格式合同，在第六条约定土地交付应达到的条件中有两个选项供选择，双方并未选择“现状土地条件”交付，而是特别注明了“场地平整达到建设要求，周围基础设施达到通路、通电、通讯”，故可以认定双方在合同中约定的交付土地标准应达到“净地”的标准。被告在《聊城日报》刊登的土地使用权出让公告，是希望他人向自己发出竞买要约的意思表示，根据《中华人民共和国合同法》第十五条的规定，应认定为要约邀请，并不构成土地出让合同的组成部分；后来的《土地使用权竞买申请书》和《竞买合同》作为原告单方制作的、竞买人取得竞买资格的合意文件，即使构成合同的附件，因与主合同约定不一致，也应以主合同约定为准。聊城经济技术开发区生物科技产业园发展局加盖公章的两份《关于土地出让价款滞纳金的说明》，系在原告于2014年10月向被告催收违约金时出具，本院对其真实性、合法性、关联性予以认可，原告提交的由聊城经济技术开发区招商局于2018年7月出具的《关于普济方圆药业产生土地出让价款滞纳金的说明的情况说明》，并不能否定聊城经济技术开发区生物科技产业园发展局此前出具的说明。结合聊城市公安局经济开发区分局东城派出所出具的《说明》、《接处警登记表》、张古禹村村民委员会和徐庄村村民委员会出具的两份《证明》等系列证据所形成的证据链条，可以认定2010年11月10日双方当事人签订合同时，案涉土地上仍存有树木及部分建筑物未清除、坟头未迁移等情况，并未达到“净地”的标准。故原告主张逾期付款违约金起算时间应从合同签订之日起60日后即2011年1月10日确定，不应支持。鉴于双方并无明确的交付“净地”的日期，本院认为，可视被告与案外人签订第一份施工合同之日作为被告交付“净地”的日期为妥；被告与张古禹村村民委员会签订《山东普济方圆药业有限公司医药科技产业园围墙建设施工委托合同》的日期是2011年6月22日，亦正如原告在质证过程中所陈述的“被告至迟在2011年6月22日已对涉案的土地享有了使用权并进行了开发建设”，故应从该日期起满60日作为计算逾期付款违约金的起算日期，即从2011年8月21日起计算逾期违约金。据此，被告于2011年6月15日已支付完毕聊城-01-2010-0080号合同约定的土地出让金6544万元，不构成逾期支付。关于聊城-01-2010-0081号合同约定的土地出让金4050万元的支付日期，原告主张为2012年7月10日，被告主张为2012年7月5日，本院认为，原告的收款时间应以到账日期为准，而不应以开具收据的日期为准，故应认定被告支付4050万元的日期为2012年7月5日。从2011年8月21日应支付之日至2012年7月5日实际支付之日，被告逾期支付天数为318天。 关于第二个焦点问题。原告主张其要求被告支付违约金并未超过诉讼时效，证据是2014年10月28日原告向被告送达的《违约告知书》两份，该告知书上有被告方的公章及签字，可以证明被告已对违约的事实以及要缴纳的违约金数额进行了确认以及接收，同时还证明2014年10月28日存在着法律意义上的时效中断，证明原告已对诉讼时效期间重新计算。 被告对证据的质证意见是：被告在违约告知书上加盖章只是证明签收的意思表示，后面附带的送达回证也明确表明特此签收，不属于被告对已经超过诉讼时效的债权债务的重新确认行为。原告送达违约告知书的时间是2014年10月28日，这个时间已经超过了诉讼时效期间，属于诉讼时效届满以后的送达，所以也不会引起诉讼时效中断的法律后果。根据最高法院民事诉讼时效的司法解释第22条的规定，在诉讼时效届满后只有对方当事人明确做出同意履行义务的意思表示才能阻却诉讼时效，本案的违约告知书中的盖章签收明显不是被告做出确认同意履行义务的意思表示。 对第二个焦点问题，本院认为，《最高人民法院关于超过诉讼时效期间借款人在催款通知单上签字或者盖章的法律效力问题的批复》规定：根据《中华人民共和国民法通则》第四条、第九十条规定的精神，对于超过诉讼时效期间，信用社向借款人发出催收到期贷款通知单，债务人在该通知单上签字或者盖章的，应当视为对原债务的重新确认，该债权债务关系应受法律保护。本案中，被告最后一次性交齐土地出让金的时间为2012年7月5日，原告应自2012年7月6日起知道其收取滞纳金的权利受到了侵害，自此开始计算诉讼时效。2014年10月28日原告向被告送达了违约告知书，告知被告应缴纳逾期交纳出让金产生的滞纳金，被告在该违约告知书上加盖公章，并由负责人签字，根据上述法律规定的精神，本案诉讼时效应自该日起重新开始计算，原告于2016年5月16日向本院提起诉讼，未超过诉讼时效。 关于第三个焦点问题。原告主张其按照土地使用权出让合同第三十条的规定，每日按迟延支付款项的1‰支付违约金，符合条同约定。被告则主张：逾期付款导致的实际损失就是中国人民银行同期贷款利率计算出的利息损失。根据合同法及相关司法解释规定，人民法院应当依法调减违约金。 对第三个焦点问题，本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条规定：当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为合同法第一百一十四条第二款规定的“过分高于造成的损失”。本案中，2010年11月上述土地出让总价为10594万元（6544万元+4050万元），2016年6月评估价为15452.06万元（7161.71万元+8290.35万元），近5年时间增长了近5000万元；被告请求调减违约金，但未提交证据证实其主张。另外，本案系建设用地使用权出让合同纠纷，对违约金的约定体现了国家维护国有土地交易市场正常秩序的意志。结合本案实际情况，对双方约定的违约金比例不应予以调整，对被告请求调减违约金的主张不予支持。被告应向原告支付违约金数额为1287.9万元（4050万元×318天×1‰）。 综上所述,原告聊城市自然资源和规划局的部分诉讼请求成立，应予支持。依照《中华人民共和国合同法》第六十条第一款、第一百零七条第一款规定，判决如下： 一、被告山东普济方圆药业有限公司于本判决生效后十日内向原告聊城市自然资源和规划局支付因逾期缴纳土地出让金应承担的违约金1287.9万元； 二、驳回原告聊城市自然资源和规划局的其他诉讼请求。 如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费184077元、诉讼保全费5000元，由原告聊城市自然资源和规划局负担98500.4元，被告山东普济方圆药业有限公司负担85576.6元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  张炜 审 判 员  杨轲 人民陪审员  康敏 二〇二〇年十月九日 法官助理崔欣欣 书记员郑银银