河北省石家庄市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀01行终354号 上诉人（原审原告）梁福庆，男，1962年8月29日生，汉族，住井陉县。 上诉人（原审原告）梁三锁，男，1962年5月19日生，汉族，住井陉县。 上诉人（原审原告）蒋爱科，男，1958年10月13日生，汉族，住井陉县。 被上诉人（原审被告）井陉县自然资源和规划局。住所地石家庄市井陉县建设北路**。 法定代表人许永旭，该局局长。 被上诉人（原审被告）石家庄市自然资源和规划局，，住所地石家庄市平安南大街建胜西路** 法定代表人李惠林，该局局长。 上诉人梁福庆、梁三锁、蒋爱科因土地行政管理纠纷一案，不服河北省井陉县人民法院（2020）冀0121行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审查明，原告梁福庆、梁三锁、蒋爱科均为井陉县南障城镇大梁江村村民，本案所争议土地位于大梁江水库库区内。大梁江水库坐落在甘陶河支沟——甘草沟内，控制流域面积66.7平方公里，于1973年11月开工兴建，至1979年6月全部建成，水库总库容125万立方米，兴利库容70万立方米。因该库库区渗漏严重，运行以来，一直没有灌溉效益，是一座“干库”。2015年，大梁江水库申请办理注册登记证。2017年9月22日，井陉县水务局准予注册登记，办理了大梁江水库《水库大坝注册登记证》。大梁江水库主管部门为井陉县南障城镇人民政府，管理单位为井陉县南障城镇大梁江村民委员会。 1998年，土地二轮承包时，大梁江村委会作为发包方将水库库区内部分土地发包给了三原告，并为其办理了《土地承包经营权证书》，承包期限自1998年1月1日至2027年12月31日。 2016年7月19日，井陉县发生特大洪涝灾害。2017年3月23日，井陉县发展改革局向井陉县南障城镇人民政府下达了《关于下达井陉县大梁江水库“7.19”暴雨水毁工程项目投资计划的通知》，通知内容为“井陉县南障城镇人民政府：你单位报送来的《关于下达井陉县大梁江水库“7.19”暴雨水毁项目投资计划的申请》及（井财评审字[2017]第25号）收悉，经研究，同意下达投资计划。项目名称：大梁江水库改造工程项目。建设单位：井陉县南障城镇人民政府。项目总投资：999.1297万元。主要建设规模及内容：库区土方开挖66000m³、回填66000m³……建设时间：2017年4月1日至2018年3月20日”。通知下达后，大梁江水库改造工程项目逐步推进。 2018年7月4日，三原告称其位于大梁江水库的承包地被机器破坏，耕地上的玉米也被铲平。三原告遂于2018年9月4日以邮寄的方式向被告县自然资源局提交了《查处违法占用耕地申请书》，被告县自然资源局拒收了原告的申请书，三原告于2018年9月13日向被告市自然资源局申请行政复议，被告市自然资源局于2018年10月12日作出石国土资复字[2018]33号行政复议决定书，确认县自然资源局拒收邮件的行政行为违法并责令县自然资源局收到复议决定之日起三十日内履行相应法定职责。2018年10月15日，三原告再次向被告县自然资源局以邮寄的方式提交《查处违法占用耕地申请书》，被告县自然资源局在合理期间内没有答复。三原告于2018年12月18日向被告市自然资源局申请了行政复议，被告市自然资源局于2019年2月15日做出石资源和规划复字[2018]38号行政复议决定书，责令县自然资源局自收到复议决定之日起十五个工作日内履行相应的法定职责。被告县自然资源局于2019年2月20日作出《关于梁福庆等三人反映问题的答复》并送达原告，答复内容为“经查，大梁江水库施工项目实为大梁江水库改造项目，该项目于2017年3月23日经井陉县发改局立项，批准文书：《井陉县发展改革局关于下达井陉县大梁江水库“7.19”暴雨水毁工程项目投资计划的通知》……大梁江水库前身为井陉县支沙口公社水库，始建于1976年，井陉县水利局在1991年曾进行过一次水库坝底加固，后因库区漏水严重，无法蓄水，库底长时间裸露地面。大梁江村修建学校时，因需要占用个别村民耕地，当时的村委将水库部分库底补给被占地村民临时耕作，但由于多年村干部的调换，上下届村干部交接不及时，1998年井陉县进行二轮土地承包时，当届村委误将这一部分临时用地确认给了村民，并办理了土地承包证。执法人员现场勘查时发现水库原始大坝上还保存着国土资源部设置的7个‘国土资源部监测标志’，经与市国土局地籍处沟通，确认是80年代地勘处设置的自然灾害监测点。综上所述，我局的处理意见是：一、大梁江水库改造工程项目是2016年‘7.19’灾后重建项目，是在原始水库基础上进行库底加固，不存在破坏耕地行为；二、关于已办理土地承包证的土地被破坏的问题，在调查中大梁江村委也表示村委已对大部分被侵占村民进行了经济补偿，只有个别村民不接受经济补偿，村委将继续争取村民的谅解，尽快解决问题。对此，我局已建议大梁江村委将库区内农户的土地调出，在其他地块上补给”。三原告收到被告县自然资源局的《答复》后不服，于2019年4月19日向被告市自然资源局提起行政复议，请求被告市自然资源局撤销县自然资源局2019年2月20日作出的《关于梁福庆等三人反映问题的答复》，责令被告县自然资源局履行查处违法占用耕地的行为。被告市自然资源局于2019年6月18日作出石资源和规划复字[2019]8号行政复议决定书，载明：“《河北省土地管理条例》第五条规定：‘县级以上人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内的土地管理和监督工作’。被申请人作为县级土地行政主管部门对申请人举报的情形已经进行了核实，并将核查结果告知了投诉、举报人。申请人已经及时回复了群众关切问题，履行了相关法律职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，本机关现决定如下：维持被申请人2019年2月20日作出的《井陉县自然资源和规划局关于梁福庆等三人反映问题的答复》”。三原告收到该行政复议决定书后不服，向本院提起诉讼。 原审认为，本案争议的焦点为：一、被告县自然资源局作出行政行为认定的事实是否正确。根据大梁江水库注册登记申请表、大梁江水库大坝注册登记证、井陉县水利志、大梁江水库（大坝、库底、监测标志）照片等，可确认大梁江水库为小（1）型水库，自1973年11月开工兴建，至1979年6月全部建成，因该库库区渗漏严重，运行以来，一直没有灌溉效益，是一座“干库”。大梁江村民委员会出具的《关于大梁江水库的情况说明》载明“大梁江水库库底属库区，不作为耕地使用，1998年二轮土地承包办理时，由于干部调换，误将库区土地确认为村民的耕地”；另，根据《中华人民共和国水法》第三十七条“禁止在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高秆作物”，因此，大梁江水库虽为“干库”，但不能改变其作为水库的性质和用途。故，被告县自然资源局作出答复所依据的事实正确，其处理意见“一、大梁江水库改造工程项目是2016年7.19灾后重建项目，是在原始水库基础上进行库底加固，不存在破坏耕地行为；二、关于已办理土地承包证的土地被破坏的问题……我局已建议大梁江村委将库区内农户的土地调出，在其他地块上补给”亦无不当。 二、被告县自然资源局、市自然资源局分别作出行政行为、复议决定的程序是否合法。被告县自然资源局在收到被告市自然资源局于2019年2月15日作出的石资源和规划复字[2018]38号行政复议决定书后，对原告举报的情形进行了核实，并在市自然资源局要求的时限内对原告进行了答复，将答复意见书送达给原告，该答复程序合法，并无不当。原告不服被告县自然资源局作出的行政行为，在法定期限内向被告市自然资源局申请行政复议，市自然资源局依法受理后，在法定期限内进行了核查，作出行政复议决定书并送达给原告。市自然资源局受理行政复议的程序合法，行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。 综上所述，被告县自然资源局作出行政行为的认定的事实正确，程序合法，被告市自然资源局作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告梁福庆、梁三锁、蒋爱科的诉讼请求。案件受理费50元，由原告梁福庆、梁三锁、蒋爱科负担。 梁福庆、梁三锁、蒋爱科不服原判，向本院提起上诉称，一审法院认定事实不清，适用法律错误。l、一审法院认为“根据大梁江水库注册登记申请表、大梁江水库大坝注册登记证、井陉县水利志、大梁江水库（大坝、库底、监测标志）照片等，可确认大梁江水库为小(1)型水库，自1973年11月开工兴建，至1979年6月全部建成，因该库库区渗漏严重，运行以来，一直没有灌溉效益，是一座干库”。上诉人认为，一审法院对此认定事实不清，也可以说是认定事实错误。第一，大梁江水库大坝注册登记申请表、大梁江水库大坝注册登记证、大梁江水库（大坝、库底、监测标志）照片等为最近时间登记申请、注册登记证，而，上诉人耕地早在土地第一轮承包之前就存在，并且一直由村民耕种。一审法院采纳的证据不能证明被上诉人井陉县自然资源和规划局作出的《井陉县自然资源和规划局关于梁福庆等三人反映问题的答复》合法。第二，因上诉人的耕地是合法承包，并且该耕地在第一轮承包之前(1988年之前)就存在，所以，答复的内容不合法。另外，此次水库的修复是对水库库底进行修复，但上诉人和其他村民100余亩耕地都不在库底，所以，一审法院认定事实不清。2、一审法院认为“大梁江村民委员会出具的《关于大梁江水库的情况说明》载明，大梁江水库库底属于库区，不作为耕地使用，1998年二轮土地承包办理时，由于干部调换，误将库区土地确认为村民的耕地。”上诉人认为该情况说明没有经办人签字，并且没有村委会负责人出庭作证，该“情况说明”根本不符合证据规则要求。而一审法院简单粗暴的以此加以认定，属于认定事实错误。另外，大梁江村修建小学时确需占用6户村民的耕地，也只是将6户村民耕地调到黄水滩或程家坪耕地上耕种，但该6户不包括上诉人在内，并且6户村民也只有几亩地，而此次破坏耕地达100余亩。所以，被上诉人井陉县自然资源和规划局作出的《井陉县自然资源和规划局关于梁福庆等三人反映问题的答复》根本就不属实。3、上诉人土地承包经营权系合法取得，并且经井陉县人民政府颁发证书确认。若被上诉人井陉县自然资源和规划局认为涉案土地不属于耕地，最直接的办法是由井陉县自然资源和规划局提供土地利用总体规划图和2007年全国第二次土地调查结果来予以证明，如果涉案耕地第二次土地调查结果不属于耕地，被上诉人作出的答复则并无不当，如果涉案土地属于耕地，则被上诉人作出的答复应认定为违法，应当予以撤销。所以，一审法院认定事实不清，证据不足，适用法律错误。综上所述，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求撤销井陉县人民法院(2020)冀0121行初15号行政判决书，并依法改判支持上诉人一审诉讼请求。 被上诉人井陉县自然资源和规划局答辩称，1、一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应当维持原判，驳回上诉人的上诉请求。2、在行政诉讼案件中，法院只是对井陉县自然资源和规划局关于梁福庆等三人反映问题的答复这一行政行为是否合法进行审查。根据答辩人在一审中提供的证据，证明自己对梁福庆等三人反映问题的答复，是在进行调查的基础上作出。答辩人就上诉人举报的内容进行了核查，不存在破坏耕地的行为，答辩人认定事实是正确的，依法履行了自己的法定职责。上述人要求撤销关于梁福庆等三人反映问题的答复没有事实与法律依据。3、对是否存在破坏耕地行为的认定，对涉案的土地的性质及权属的认定，属于行政机关的职责，人民法院不能代为行使，不属于法院的受理范围。综上，上诉人的上诉事由不能成立，答辩人请求驳回起上诉请求，维持原判。 被上诉人石家庄市自然资源和规划局在二审期间未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与原审查明的事实基本一致。 本院认为，大梁江水库前身为井陉县支沙口公社水库，根据大梁江水库的《水库大坝注册登记证》显示水库主管部门为井陉县南漳城镇人民政府，管理单位名称为井陉县南漳城镇大梁江村民委员会。根据大梁江村民委员会出具的《关于大梁江水库的情况说明》载明“大梁江水库库底属库区，不作为耕地使用，1998年二轮土地承包办理时，由于干部调换，误将库区土地确认为村民的耕地。”大梁江水库的注册登记表中水库概况载明“因该库库区渗漏严重，运行以来，一直没有灌溉效益，是一座‘干库’”。虽然大梁江水库因漏水严重，无法落水，大梁江村修建学校时将部分库底补给被占地村民临时耕作，后因干部调换误将土地确权给了村民，但也不能改变其土地的原本性质。被上诉人井陉县自然资源和规划局收到上诉人的申请后经调查作出“建议大梁江村委将库区内农户的土地调出，在其他地块上补给”的答复并无不当。被上诉人石家庄市自然资源和规划局收到上诉人的行政复议申请书后，在法定期限内根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出石资源和规划复字[2019]8号行政复议决定书，决定维持井陉县自然资源和规划局关于梁福庆等三人反映问题的答复，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审法院判决驳回的诉讼请求应依法予以维持。上诉人的上诉请求不能成立，依法应予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费50元，由上诉人梁福庆、梁三锁、蒋爱科负担。 本判决为终审判决。 审判长  徐进富 审判员  李文华 审判员  林友生 二〇二〇年十月二十日 书记员  李凯琳