云南省楚雄彝族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）云23行初14号 原告昆明观众传媒有限公司。住所地：昆明国际会展中心**房。 法定代表人王艺翔，系该公司执行董事。 委托诉讼代理人姚朝庄，云南博凡律师事务所律师。代理权限为特别授权。 委托诉讼代理人倪宗菊，云南博凡律师事务所实习律师。代理权限为特别授权。 被告禄丰县人民政府。住所地：禄丰县金山镇北辰。住所地：禄丰县金山镇北辰街**style="LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;"> 法定代表人杨继周，系县长。 出庭负责人段元生，系副县长。 委托诉讼代理人于琨，云南泓旷律师事务所律师。代理权限为特别授权。 委托诉讼代理人陈智兴，云南泓旷律师事务所律师。代理权限为特别授权。 第三人禄丰县交通运输局。住所地：禄丰县金山镇新禧大。住所地：禄丰县金山镇新禧大街北段tyle="LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;"> 法定代表人张杰，系局长。 出庭负责人刘鑫，系副局长。 委托诉讼代理人农琳。云南泓旷律师事务所律师。代理权限为特别授权。 第三人禄丰县土官镇人民政府。住所地：禄丰县土官镇土官街。住所地：禄丰县土官镇土官街**tyle="LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;"> 法定代表人：晁彬，系镇长。 委托诉讼代理人雷智，系副镇长。代理权限为特别授权。 第三人禄丰县恐龙山镇人民政府。住所地：禄丰县恐龙山镇川街。住所地：禄丰县恐龙山镇川街村委会tyle="LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;"> 法定代表人：尹鹏，系镇长。 委托诉讼代理人唐文彬，云南兴彝（元谋）律师事务所律师。代理权限为特别授权。 委托诉讼代理人李洪成，禄丰县恐龙山司法所所长，代理权限为特别授权。 第三人禄丰县彩云镇人民政府。住所地：禄丰县彩云镇彩云街。住所地：禄丰县彩云镇彩云街tyle="LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;"> 法定代表人：晁才，系镇长。 委托诉讼代理人朱春祥，禄丰县彩云镇人民政府副镇长。代理权限为特别授权。 原告昆明观众传媒有限公司（以下简称观众传媒公司）因诉被告禄丰县人民政府（以下简称县政府）和第三人禄丰县交通运输局（以下简称县交通局）、禄丰县土官镇人民政府（以下简称土官镇政府）、禄丰县恐龙山镇人民政府（以下简称恐龙山镇政府）、禄丰县彩云镇人民政府（以下简称彩云镇政府）行政强制执行一案，于2020年6月5日向本院提起诉讼，本院受理后，向被告县政府和第三人县交通局、土官镇政府、恐龙山镇政府、彩云镇政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书及出庭负责人通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月21日公开开庭进行了审理。原告观众传媒公司的委托诉讼代理人姚朝庄，被告县政府的出庭负责人段元生及委托诉讼代理人于琨、陈智兴，第三县交通局的出庭负责人刘鑫及委托诉讼代理人农琳，第三人土官镇政府的委托诉讼代理人雷智，第三人恐龙山镇政府的委托诉讼代理人唐文彬、李洪成，第三人彩云镇政府的委托诉讼代理人朱春祥到庭参加诉讼。在诉讼中，原告观众传媒公司申请将县交通局、土官镇政府、恐龙山镇政府、彩云镇政府变更为第三人。本案现已审理终结。 原告观众传媒公司起诉请求：1.判决确认被告对原告设置在昆楚高速公路沿线禄丰县境内的16棵单立柱广告牌拆除的行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。事实和理由：2009年至2010年期间，原告依法取得了昆楚高速公路禄丰县境内16棵单立柱广告牌的设置许可，原告依法将广告牌建成后使用至2020年3月，原告系该16棵广告牌的合法产权人。2020年3月18日至4月12日期间原告在未接到任何通知的情况下，原告依法设置的16棵单立柱广告牌被被告违法拆除，原告多次与被告进行沟通，协商处理，但被告均不给原告任何答复。被告在未通知原告的情况下，将原告合法设置的广告牌强行拆除的行政行为存在主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序、超越职权、滥用职权等情形，被告对原告实施的具体行政行为属违法行政行为，并给原告的合法权益造成损害，使原告产生巨大经济损失。请求法院依法支持原告的全部诉讼请求。 原告观众传媒公司在法定举证期限内提交了以下证据材料，第一组：1.《楚雄公路路政管理支队关于在320线K2852+840米等路段设置单立柱广告牌的批复》《关于在320线K2852+840、900米处公路控制区设置单立柱广告牌的协议》《云南省行政事业单位资金往来结算票据》1份；2.《关于昆明观众传媒有限公司建设单立柱广告牌的批复》；3.《关于观众传媒公司高速公路单立柱广告牌延期申请的批复》；4.《合作协议》；5.《单立柱广告牌移交协议》1份，欲综合证明：1.2009年至2010年期间，原告依法取得昆楚高速公路禄丰县境内18棵单立柱广告牌的设置许可，本案涉及的是16棵，原告依法将广告牌建成后使用至2020年3月，原告系该18棵广告牌的合法产权人；2.16棵广告牌都是州委宣传部审批的；3.原告向楚雄州委宣传部、楚雄州人民政府新闻办公室移交3棵建成的单立柱广告牌，并免费维护至今；第二组：1.16棵单立柱广告牌拆除明细及实景照片；2.录音。欲证明2020年3月14日至4月12日期间，在未接到任何通知的情况下，原告依法设置的广告牌被被告违法拆除，原告多次与被告进行沟通，协商处理，但被告均不给原告任何答复；第三组：1.《单立柱建设工程合同》；2.《昆楚大高速公路安宁、禄丰、南华辖区单立柱施工工程造价结算表》，欲证明原告建设14棵单立柱广告牌的工程款项为3819957元；第四组：1.用地租赁协议；2.收据；3.收条。欲证明原告与村委会、村民签署协议，单立柱建设所需的占地、青苗补偿等费用原告已经补偿给村委会、村民。 被告县政府答辩称，一、县政府作出的行政行为合法有据，程序符合规定。为保证云南省公路铁路的运输安全、改善沿线环境，云南省人民政府自2019年起启动了相关问题整治工作，要求各州、市（县）对全省公路沿线广告类设施进行全面清理和拆除。楚雄州人民政府应省政府要求，就清理规范公路沿线广告设施提出了行动方案，作出了实施意见。明确要求县政府作为责任单位，需严格按照省、州人民政府指示和精神，限期对高速公路及相关公路沿线有关广告设施进行拆除。县政府根据上级指示和相关法律规定，于2019年12月6日作出《关于对昆明至丽江高速公路禄丰段两侧违法建筑及违法广告牌进行专项整治的公告》，以行政决定的方式要求县辖区内广告设施的产权人在l5日内自行整改拆除违法违规的广告类设施，同时催告相关产权人应当在2019年12月31日前完成广告设施的整治拆除工作。原告在本案主张的16处广告设施无法定审批手续，属于应拆除的违法违规广告类设施。但原告在《关于对昆明至丽江高速公路禄丰段两侧违法建筑及违法广告牌进行专项整治的公告》发布后，一直未按照要求进行广告设施的整改和拆除工作。至2020年3月10日，县政府作出《关于昆明至丽江高速公路禄丰段两侧广告牌进行专项整治的通告》，再次向广告设施的相关产权人作出了限期拆除的催告，要求5日内完成拆除工作，并明确逾期未自行拆除的将由公路沿线乡镇人民政府及县级相关部门强制拆除。鉴于涉案的广告设施在催告期限到期后未能完成整改拆除工作，被告依法组织实施了涉案16棵违法违规广告类设施的强制拆除工作。县政府作出行政决定系按照《中华人民共和国行政强制法》规定的行政强制执行程序进行，系依法行政，故原告的诉讼请求不成立。二、原告诉请的赔偿于法无据，被告不应承担赔偿责任。财产损害的赔偿请求，须以合法财产受到侵害为前提。涉案的16棵广告牌系未经依法审批许可办理合法手续的违法违规设施，其设施本身不具备合法性，其财产权利因此不受法律保护，依法应当予以拆除，不符合行政赔偿的前提条件，原告无权主张经济赔偿。故原告的诉讼请求无事实和法律依据，请求依法应予驳回。 被告县政府在举证期限内提交了下列证据材料：第一组：1.国务院令第593号《公路安全保护条例》；2.《云南省公路路政条例》；3.《云南省楚雄彝族自治州公路条例》；4.《楚雄彝族自治州城乡规划建设管理条例》；欲证明本案涉案广告牌设立不符合相关法律规定，亦未依法办理行政审批手续；第二组：1.《关于观众传媒公司建设单立柱广告牌的批复》（楚外宣发[2010]6号）；2.《关于观众传媒公司高速公路单立柱广告牌延期申请的批复》（楚宣复〔2014〕8号）；3.《关于在320线K2852+840米、900米处公路控制区设置单立柱广告牌的协议》，欲证明：1.楚雄州委宣传部为党的组织机构，无公路及行政区域内广告设施设立的审批权，也不是相关法律、法规授权的广告设施行政审批机关，原告持有的楚雄州委宣传部批复不能证明其广告设施设立的合法性；2.依据路政管理部门与原告签订的设置广告牌的协议书约定，原告位于320国道沿线的两棵广告牌占用道路年限于2019年3月过期，亦未办理延期手续，已处于非法占用道路路域状态，故原告提交的协议不能证明其广告设施设立的合法性；第三组：1.《云南省人民政府办公厅关于成立云南省昆明至丽江、昆明至西双版纳、昆明长水机场高速公路绿化美化工作领导小组的通知》（云政办函〔2019〕62号）；2.《云南省人民政府办公厅关于印发云南省公路铁路沿线广告类设施清理整治专项行动方案的通知》（云政办函〔2020〕43号）；3.《云南省交通运输厅关于印发的通知》（云交公路〔2019〕7号），欲证明：1.为保证云南省公路铁路的运输安全、改善沿线环境，省政府于2019年4月成立领导小组，领导各州市开展对全省公路沿线广告类设施进行全面清理工作，对未经依法审批许可的、许可期限到期和逾期的、影响交通安全、存在安全隐患的、未按有关规定履行审批许可手续的，以及由各地政府认定的其他违法违规广告类设施，一律依法依规拆除；2.被告县政府根据省政府要求，对辖区内公路路段违法违规广告设施进行自查自纠和清理、整改，并对未按规定自行拆除的违法违规广告类设施依法予以强制拆除；第四组：1.《楚雄州人民政府关于昆明至丽江高速公路楚雄段路域环境绿化美化的实施意见》（楚政发〔2019〕14号）；2.《楚雄州人民政府办公室关于印发昆明至丽江高速公路（楚雄段）路域环境整治行动方案的通知》（楚政办函〔2019〕47号）；3.楚雄州昆明至丽江高速公路楚雄路段路域环境绿化美化领导小组高速公路工作组《关于尽快完成昆明至丽江高速公路路域环境整治工作的通知》，欲证明依据楚雄州人民政府文件，被告县政府是禄丰县境内路域环境整治工作责任主体，应严格按照上级要求，限期对违法违规的公路沿线有关广告设施进行拆除；第五组：1.《县政府关于对昆明至丽江高速公路禄丰段两侧违法建筑及违法广告牌进行专项整治的公告》；2.《县政府关于对昆明至丽江高速公路禄丰段两侧广告牌进行专项整治的通告》，欲证明：1.被告县政府按照上级政府要求，针对昆明至丽江高速公路禄丰段两侧公路用地范围内及公路建筑控制区内，未经审批的违法建筑及违法广告牌进行拆除整治；2.县政府根据法律规定，依法向广告设施的相关产权人作出行政决定，要求自行拆除违法违规的广告类设施；3.县政府在作出行政决定后，依法对广告设施的相关单位作出了限期拆除的催告；第六组：原告出具的《关于近期通知强行拆除我公司广告牌的回复》，欲证明原告收到县政府催告及行政决定后，认为其广告牌设置合法，书面明确其不自行拆除在禄丰县境内公路沿线设置的广告，且原告在收到县政府催告及行政决定后，未能提供合法的广告设施设立的合法行政审批手续。 第三人县交通局述称，县交通局不是本案适格被告。理由和事实：首先，本案涉及的广告设施拆除系基于云南省人民政府对全省公路沿线广告类设施进行全面整治所提出的任务和要求。其次，楚雄州人民政府根据省政府部署的以上任务和要求，明确了涉案违法违规广告类设施的拆除整治工作由县政府负责。最后，涉案广告设施的拆除决定由县政府作出，具体强制拆除工作也由县政府实施。据此，县交通局不是作出本案行政行为的行政机关，故不是本案适格的被告，原告的诉请应予驳回。 第三人县交通局提交了下列证据材料：第一组：云南省交通运输厅关于印发《昆明至大理至丽江昆明至西双版纳景洪至磨憨高速公路路域环境整治行动方案的通知》（云交公路〔2019〕7号），欲证明根据省政府要求，县交通局对全省公路沿线广告类设施全面整治的工作进行宣传发动整治活动，集中整治检查验收工作；第二组：《关于做好昆丽高速公路楚雄段路域环境整治工作的通知》，欲证明县交通局不是路域整治工作任务的责任方，未对原告作出过任何具体行政行为，也并未参与过对原告涉案广告牌的拆除工作；第三组：1.《县政府关于对昆明至丽江高速公路禄丰段两侧违法建筑及违法广告牌进行专项整治的公告》；2.《县政府关于对昆明至丽江高速公路禄丰段两侧广告牌进行专项整治的通告》，欲证明作出违法广告设施整治催告和行政决定等行政行为的行政机关是县政府。 第三人土官镇政府述称：原告的诉讼请求无事实和法律依据，土官镇政府不是本案的适格被告。理由和事实：首先，本案涉及的广告设施拆除系基于云南省人民政府对全省公路沿线广告类设施进行全面整治所提出的任务和要求。其次，楚雄州人民政府根据省人民政府部署的以上任务和要求，明确了涉案违法违规广告类设施的拆除整治工作由县政府负责。最后，涉案广告设施的拆除决定由县政府作出，具体强制拆除工作也由广告牌所在地村民委员会或社区组织实施。据此，土官镇政府不是作出本案行政行为的行政机关，故不是本案的适格被告，原告的诉请应予驳回。 第三人土官镇政府提交了下列证据材料：第一组：云南省交通运输厅关于印发《昆明至大理至丽江昆明至西双版纳景洪至磨憨高速公路路域环境整治行动方案的通知》（云交公路〔2019〕7号），欲证明根据省政府要求，土官镇政府对辖区内公路沿线广告类设施全面整治的工作进行宣传发动整治活动，集中整治检查验收工作。第二组：1.《关于做好昆丽高速公路楚雄段路域环境整治工作的提醒函》；2.《关于省委陈豪书记至大理州、保山市、德宏州调研时的重要指示》。欲证明土官镇政府不是路域整治工作任务的责任方，未对原告作出过任何行政行为，也并未参与过对原告所有的16棵广告牌进行拆除的工作；第三组：1.《县政府关于对昆明至丽江高速公路禄丰段两侧违法建筑及违法广告牌进行专项整治的公告》；2.《县政府关于对昆明至丽江高速公路禄丰段两侧广告牌进行专项整治的通告》，欲证明本案中作出违法广告设施整治催告和行政决定等行政行为的行政机关是县政府；第四组：昆明至大理至丽江昆明至西双版纳景洪至磨憨高速公路路域环境整治问题调查明细，欲证明高速公路管理部门认定的地方路政管理部门批复违法；第五组：1.关于限期拆除贵单位在安楚高速公路禄丰县土官镇段设置的两处立柱式广告牌的函；2.原告提交的《关于近期通知强行拆除我公司广告牌的回复》，欲证明土官镇政府和原告在拆除前已进行了有效的沟通。 第三人恐龙山镇政府述称，一、原告设置的广告设施未办理相关用地手续和规划手续，属非法占用土地，违法建筑应当予以拆除。原告在禄丰县恐龙山镇辖区内建造的广告牌未办理任何用地手续，违反了《土地管理法》的相关规定，属于非法占用土地。另外，根据《城乡规划法》第四十条第一款和第四十一条第一款的规定，原告在禄丰县恐龙山镇独瓦房村和九渡村建造的广告牌属于经营性设施，未经规划许可，应认定为违法建筑设施。综上，原告建造的广告牌不仅非法占用土地，而且属于违法建筑，其本身不具有合法性，应当予以拆除。二、原告设置广告牌没有办理《户外广告登记证》，违反了《户外广告登记管理规定》，属违法设置，应当予以拆除。根据《户外广告登记管理规定》第三条、第四条、第五条的规定，原告设置的广告牌未取得市场监督管理部门（原工商部门）的批准，属于违法设置，应当予以拆除。三、恐龙山镇政府不是本案适格的被告。2020年3月，恐龙山镇政府根据《县政府关于对昆明至丽江高速公路禄丰段两侧广告牌进行专项整治的通知》，对原告在禄丰县恐龙山境内非法设置的单立广告牌实施拆除系受县政府安排，涉案广告设施的拆除决定是由县政府作出，具体强制拆除工作也由县政府安排恐龙山镇政府实施。因此，恐龙山镇政府不是本案适格被告。四、原告主张的损害赔偿不合法。一是根据《国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，合法权益因国家机关职权行为受到侵犯并造成损害是受害人取得国家赔偿的前提条件之一，原告在恐龙山镇境内设置的广告牌，未办理相关用地规划手续，未办理户外广告登记，属非法占用土地、违法建筑和违法设置，原告要求赔偿缺乏法律和事实依据。二是根据《中共楚雄州委对外宣传办公室关于观众传媒公司建立单立柱广告牌的批复》(楚外宣发〔2010〕6号)和《中共楚雄州委宣传部关于观众传媒公司调整公路单立柱广告牌延期申请的批复》(楚宣复〔2018〕8号)2个文件均明确“单立柱广告牌在使用过程中，如遇政府规划、公共基础设施建设等需要占用单立柱广告牌位置时，观众传媒公司必须无条件换位设置，所产生的一切费用由观众传媒公司承担，并按相关规定补办相关手续”的精神，原告在恐龙山镇高速公路两侧设置的广告牌，不符合落实省委、省政府关于“建设美丽公路，打造昆明至丽江、昆明至磨憨美丽公路”的要求，原告应当拆除，并承担由此产生的一切费用。四是假设原告设置户外广告行为合法合规，应受法律保护，其合法权益受到损害时，恐龙山镇政府也不是赔偿义务机关，原告起诉恐龙山镇政府赔偿其损失属主体不适格；原告在恐龙山境内仅拆除3棵单立柱广告牌，恐龙山镇政府不应当对16棵单立柱广告牌承担连带赔偿责任，同时，原告在恐龙山境内的3棵单立柱广告牌建于2010年，至今已违法使用10年，广告牌因使用而产生了折旧和价值贬损，原告按照2010年的工程造价提出3棵单立柱广告牌赔偿827420元没有依据。 第三人恐龙山镇政府提交了下列证据材料：第一组：1.统一社会信用代码证书；2.法定代表人身份证明书，欲证明恐龙山镇政府的基本情况；第二组：《县政府关于对昆明至丽江高速公路禄丰段两侧广告牌进行专项整治的通告》，欲证明其系受县政府委托，不是适格的被告和损害赔偿主体。第三组：拆除通知，欲证明被告履行了通知程序。 第三人彩云镇政府述称，原告的诉讼请求无事实和法律依据，彩云镇政府不是本案适格被告。理由和事实：首先，本案涉及的广告设施拆除系基于云南省人民政府对全省公路沿线广告类设施进行全面整治所提出的任务和要求。其次，楚雄州人民政府根据省政府部署的以上任务和要求，明确了涉案违法违规广告类设施的拆除整治工作由县政府负责。最后，涉案广告设施的拆除决定由县政府作出，具体强制拆除工作也由县政府实施。据此，彩云镇政府不是作出本案具体行政行为的行政机关，故不是本案适格的被告，原告的诉讼请求应予驳回。 第三人彩云镇政府提交了下列证据材料：第一组：《县政府关于对昆明至丽江高速公路禄丰段两侧广告牌进行专项整治的通告》，欲证明彩云镇政府是执行县政府的决定；第二组：告知书两份，欲证明彩云镇政府已经与原告进行过沟通。 经庭审质证，各方当事人发表以下质证意见： 原告观众传媒公司对县政府提交的证据质证认为，对第一组证据的真实性、关联性、合法性（以下简称三性）认可，证明目的不予认可；对第二组证据的三性认可，证明目的不予认可，因中共州委宣传部和楚雄州人民政府新闻办公室是一个部门，恰好证明我方设置广告牌是经过合法审批，州委宣传部行使的是公权力，只要是国家公权力机关经过合法程序作出的决定均应该合法；对第三、四组证据的三性及证明目的均认可；对第五组证据的三性认可，州委宣传部是共产党的机关，有权审批我方设置的广告牌，批文合法有效，公告的整治内容和要求是针对违法广告牌，而我方的广告牌合法，且本案中我方没有收到任何行政机关作出的决定书；对第六组证据的三性认可，证明目的不予认可。第三人县交通局、土官镇政府、恐龙山镇政府、彩云镇政府对被告县政府提交的所有证据三性及证明目的均予认可。 被告县政府对原告提交的证据质证认为，对第一组中证据1.2.3.批复的真实性、关联性认可，合法性及证明目的不予认可；对协议的三性认可，证明目的不予认可；对结算票据的三性及证明目的均不予认可；对证据4.5的合法性、真实性认可，关联性及证明目的不予认可。对第二组中证据1拆除前的照片真实性认可，拆除后的照片是原告单方拍摄，无法明确拆除广告的具体位置，无法证明系被告违法拆除所导致。对证据2的三性不认可，无法证明被告违法拆除。对第三组证据的三性不予认可，是原告单方制作，不能证明拆除的实际支出和财产价值，无法确认数据的客观真实性。对第四组证据的三性及证明目的不予认可。第三人县交通局、土官镇政府、恐龙山镇政府、彩云镇政府对原告提交的证据质证意见与被告县政府一致。 原告观众传媒公司对第三人县交通局提交的证据质证认为：对第一组证据的三性及证明目的均予认可，对第二组证据的三性认可，证明目的不予认可，相反能够印证州委宣传部有权对我方设置的广告牌进行审批；对第三组证据的三性及证明目的认可。被告县政府和第三人土官镇政府、恐龙山镇政府、彩云镇政府对县交通局提交的所有证据的三性及证明目的均予认可。原告观众传媒公司对土官镇政府提交的证据质证认为：对第一、二、三组证据的质证意见与县政府提交的质证意见一致；对第四组证据的三性及证明目的不认可；对第五组证据的真实性及证明目的认可，合法性及关联性不予认可；对第六组证据的三性及证明目的认可。被告县政府和第三人县交通局、恐龙山镇政府、彩云镇政府对土官镇政府提交的所有证据的三性及证明目的均予认可。原告观众传媒公司对恐龙山镇政府提交的证据质证认为，对第一组证据的三性认可，对第二组证据与县政府提交的质证意见一致；对第三组证据的三性及证明目的不予认可。被告县政府、第三人县交通局、彩云镇政府、土官镇政府对恐龙山镇政府提交的所有证据的三性及证明目的均予认可。原告观众传媒公司对彩云镇政府提交的证据质证认为，对第一组的三性及证明目的予以认可，对第二组的三性及证明目的不予认可，其没有收到任何告知书，且从告知书的内容可以看出州委宣传部对我方设置广告牌的审批合法有效。被告县政府、第三人县交通局、土官镇政府、恐龙山镇政府对彩云镇政府的所有证据的三性及证明目的均予认可，两份告知书是按照县政府的指示和安排作出，其提交的证据可以说明本案的责任主体是县政府，不是县交通局。 本院认为，被告县政府提交的证据综合证明其根据云南省人民政府的通知要求，对全省公路沿线广告类设施进行清理，以及实施拆除案涉广告牌的主体是县政府，本院对其三性予以采信，但不能证明被告对案涉广告牌实施拆除的行为合法，对其证明目的不予采信。原告观众传媒公司提交的证据能证明其是案涉广告牌的合法产权人，但不能证明其设置的案涉广告牌经过有权机关批准，本院对其三性予以采信，对拆除行为违法的证明目的予以采信，对其他证明目的不予采信。对第三人县交通局提交的证据的三性及证明目的予以采信。对土官镇政府、恐龙山镇政府、彩云镇政府提交的证据能证明对案涉广告牌进行整治和实施拆除主体是县政府，但不能证明县政府实施拆除的程序合法，本院对其三性予以采信，对其证明目的不予采信。 经审理查明，2009年12月1日，楚雄公路路政管理支队作出《关于在320线K2852+840米处等路段设置单立柱广告牌的批复》（楚路政〔2009〕77号），同意原告观众传媒公司在国道320线K2852+840米公路右侧和K2852+900米公路左侧设置两面体单立柱广告牌各一棵，并要求与相应的路政管理机构签订协议，办理相关手续。今后若因公路建设或者管理需要拆除广告牌，原告在路政管理机构规定的期限内无偿、无条件自行拆除。同年12月29日，禄丰公路路政管理大队（甲方）与原告（乙方）签订关于在320线K2852+840米、900米处公路控制区设置单立柱广告牌的协议，主要内容为：在320线K2852+840米和K2852+900米处各设置一棵广告牌，起止时间是从2010年3月15日至2019年3月14日，每年应交费7884.00元。……。如到期不拆除由甲方负责强行处理，强行处理所发生的一切经济损失仍由乙方负责。甲乙双方所订年限期满后，乙方仍需要使用的，可再向甲方申请延期……。未满协议期限但因公路建设及国家其他建设需要，甲方有权立即终止该占用协议，甲方对乙方不负任何经济责任。2010年8月16日，中共楚雄州委宣传部作出《关于观众传媒公司建设单立柱广告牌的批复》（楚外宣发〔2010〕6号），同意原告在楚雄州禄丰县至南华县城镇规划区外沿昆楚大高速公路沿线33米外范围内建设单立柱广告牌30棵，期限8年，从投入使用之日起算。……。单立柱广告牌在使用过程中，如遇政府规划、公共基础设施建设等需占用单立柱广告牌位置时，原告必须无条件换位设置，所产生的一切费用由原告承担，并按相关规定补办相关手续。同日，中共楚雄州委外宣办与楚雄州人民政府新闻办（甲方）和原告（乙方）签订合作协议，主要内容为：乙方在楚雄境内建设的单立柱中由甲方任意挑选3棵，具体位置待建设好后决定，每棵单立柱由甲方支付10万元。甲方负责根据相关法律法规对单立柱合法手续的审批。……。2011年12月15日，双方签订单立柱广告牌移交协议，乙方将建设好的单立柱分别位于昆楚高速上行线K94+300米、下行线K108+300米及楚大高速下行线K16+100米共3棵，自2011年12月12日起产权、使用权、所有权由乙方全部移交给甲方所有。2018年8月9日，中共楚雄州委宣传部作出《关于观众传媒公司高速公路单立柱广告牌延期申请的批复》楚宣复（〔2018〕8号），同意原告在楚雄州禄丰县至南华县城镇规划区外沿昆楚大高速公路沿线33米外范围内已建成单立柱广告牌30棵，延长期限8年，从2018年8月9日起算。 2019年4月4日，云南省人民政府办公厅下发《关于成立云南省昆明至丽江、昆明至西双版纳、昆明至长水机场高速公路绿化美化工作领导小组的通知》（云政办函〔2019〕62号）并成立领导小组，领导小组下设综合工作组、路权内工作组、昆明长水机场高速公路工作组。明确各工作组职责分工，其中综合工作组要督促沿线地区政府组织实施上述2条高速公路产权范围外的绿化美化工作，并在完工后组织验收；路权工作组要负责对上述高速公路产权范围内环境综合整治工作制定细化方案，督促2条高速公路产权有关单位组织实施产权范围内的绿化美化工作。同年9月18日，楚雄州人民政府下发《关于昆明至丽江高速公路楚雄段路域环境绿化美化的实施意见》（楚政发〔2019〕18号），明确路域环境整治的范围：清理规范沿线广告牌，规整各类管线；……。10月31日，楚雄州人民政府办公室下发《关于印发昆明至丽江高速公路（楚雄段）路域环境整治行动方案的通知》（楚政办函〔2019〕47号），12月6日，县政府发出《关于对昆明至丽江高速公路禄丰段两侧违法建筑及违法广告牌进行专项整治的公告》，整治范围：昆明至丽江高速公路禄丰段两侧公路用地范围内及公路建筑控制区内，未经批准，违反城乡规划、土地管理、公路管理、广告设置等法律法规擅自建设的违法建筑及违法广告牌等；整治时间：自公告发布之日起至2019年12月31日；整治要求：对上述公路范围内已建成的或在建的违法建筑及广告牌，相关产权人或建设方应在本公告发布之日15日内自行拆除。逾期未自行拆除的，将由公路沿线乡镇人民政府及县级违法建筑处置部门根据相关法律法规分别作出行政处罚并依法强制拆除。2020年3月10日，县政府发布《关于对昆明至丽江高速公路禄丰段两侧广告牌进行专项整治通告》，整治时间：自通告发布之日起至2020年3月20日；整治范围：昆明至丽江高速公路禄丰段两侧广告牌；整治要求：对昆明至丽江高速公路禄丰段两侧广告牌相关产权人或建设方应在本通告之日起5日内自行拆除，逾期未自行拆除的，将由公路沿线乡镇人民政府及县级相关部门强制拆除。同年3月12日，原告向县政府和县交通局提出关于近期通知强行拆除我公司广告牌的回复，认为其在昆楚高速公路沿线禄丰境内设置的广告牌是取得宣传部根据相关法律法规合法审批后设置，并非违法广告牌，不属于拆除范围，因此对县政府及广告牌所属村委会通知计划对其广告牌进行强行拆除有异议。同年3月18日起至4月12日止，在县政府组织下，在禄丰县境内属于原告的16棵单立柱广告牌被拆除。 另查明，楚雄州昆明至丽江高速公路楚雄路段路域环境绿化美化领导小组高速公路工作组发出《关于尽快完成昆明至丽江高速公路路域环境整治工作的通知》，要求各县市人民政府要加快推进高速公路路域环境整治工作，2020年3月20日前完成全部广告牌的整治工作。2020年4月30日，云南省人民政府办公厅下发《关于印发云南省公路铁路沿线广告类设施清理整治专项行动方案的通知》（云政办函〔2020〕43号），明确未经依法审批许可的，许可期限到期和逾期的或经依法审批许可但擅自变更内容的、变更审批用途的广告类设施、宣传标语一律依法依规拆除。 归纳诉辩双方当事人的主张，本案争议的焦点是：被告县政府对案涉广告牌实施的拆除行为是否合法。 本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。行政强制执行决定应当以书面形式作出。第三十八条规定，催告书、强制执行决定书应当直接送达当事人。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，县政府对案涉单立柱广告牌实施强制拆除前，没有按公告要求作出行政决定，也未按上述规定向原告履行催告义务、作出书面催告书并送达原告，虽然随后作出通告，原告对此提出异议，但县政府未对其异议作出处理，故县政府对案涉单立柱广告牌实施的拆除行为程序违法。第三人县交通局、土官镇政府、恐龙山镇政府、彩云镇政府不是案涉广告牌拆除行为的主体，不应当对案涉单立柱广告牌实施的拆除行为承担法律责任。因在诉讼中原告已对赔偿请求撤回起诉，本院不再对赔偿问题进行审理。 综上，原告观众传媒公司的起诉理由成立，请求应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，判决如下： 确认禄丰县人民政府对案涉16棵单立柱广告牌的拆除行为违法。 案件受理费50元，由禄丰县人民政府负担（未交）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。 审判长 刘 芳 审判员 吴启贤 审判员 杨 洁 二〇二〇年十月十九日 书记员 朱丽娜