浙江省宁波市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙02行终297号 上诉人（原审原告）包亚春，女，1968年5月2日出生，汉族，住浙江省宁波市海曙区。 上诉人（原审原告）包永远，男，1967年6月8日出生，汉族，住浙江省宁波市海曙区。 被上诉人（原审被告）宁波市海曙区综合行政执法局，住所地宁波市海曙区雅戈尔大道**。 法定代表人卢洪波，局长。 委托代理人沈利利（特别授权代理），浙江红邦律师事务所律师。 原审第三人宁波市海曙区高桥镇人民政府，住所地宁波市海曙区高桥镇文化路**。 法定代表人陈明珉，镇长。 包亚春、包永远诉宁波市海曙区综合行政执法局（以下简称海曙综合执法局）、第三人宁波市海曙区高桥镇人民政府（以下简称高桥镇政府）城建行政处罚一案，不服宁波市海曙区人民法院（2020）浙0203行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 2019年12月16日，海曙综合执法局作出（2019）甬海建设一决字第47号行政处罚决定（以下简称被诉决定），决定对被处罚人包永远、包亚春作出如下行政处罚：限十五日内自行拆除该违法搭建的建筑物，合计面积为1962.35平方米。 原审法院认定，原鄞县高桥科迪螺纹工具厂名下原有土地证两本，面积分别为274平方米，781.7平方米，批准出让总面积为1055.70平方米。2014年因轨道交通一号线工程建设需要，该工具厂土地323平方米被征收，未征收面积为732.7平方米。2015年2月，宁波市国土资源局鄞州分局受理包亚春的土地使用权登记申请书，因拆迁需要，批准收回面积323平方米，因该工具厂企业歇业注销，土地权利人变更为包亚春，两本国有土地证合为一本，剩余出让总面积为732.7平方米，该事项得到了审批，剩余未征收的732.7平方米土地权利人变更登记至包亚春名下。 包永远、包亚春系夫妻关系，两人于2015年至2016年期间在宁波市海曙区××镇××村××路××号××路，南临高桥中路（中山西路）］。该建筑物所涉土地为两块，一块系包亚春名下，另一块系原卫生所地块，登记在高桥村名下。该处建筑物北侧为该地块原有的一处三层砖混结构建筑物与宁波海曙飞烨工艺编织厂，东侧临联众路，南侧临高桥中路（中山西路），共由五部分组成，其中：第一部分建筑物位于该处建筑物的最西侧，其东北侧与原有的三层建筑物相拼接，东侧与第二部分相接，南侧临高桥中路（中山西路），为三层钢混结构，由二层地上建筑和一层地下室组成，地上**建筑总高度为9.20米，地下室高度为2.82米，该部分建筑物面积为354.40平方米；第二部分建筑物位于该处建筑物的中间段，其北侧与原有的三层建筑物相拼接，东北侧与第三部分相连通，南侧临高桥中路（中山西路），西侧与上述第一部分建筑物用砖墙隔开，为四层钢混结构，由三层地上建筑和一层地下室组成，地上**建筑总高度为16.50米，地下室高度为2.82米，该部分建筑物面积为758.91平方米；第三部分建筑物位于该处建筑物的东侧，其西北侧与原有的三层建筑物相拼接，东北侧临联众路，东南侧与第四部分相邻，西南侧与上述第二部分建筑物相连通，为四层钢混结构，由三层地上建筑和一层地下室组成，地上**总高度为16.50米，地下室高度为2.82米，该部分建筑物面积为720.66平方米；第四部分建筑物位于该处建筑物的东南侧，其西北侧与上述第三部分建筑物相邻、东北侧临联众路，南侧临高桥中路（中山西路），为一层钢混结构的地下室，高度为2.82米，面积为62.66平方米；第五部分建筑物位于第二部分与第三部分建筑物的屋顶上，该部分建筑物为一层钢混结构，高度为2.50米，面积为65.72平方米。该处建筑物合计面积为1962.35平方米。涉案建筑物位于宁波市城市规划区范围内。 2019年7月海曙综合执法局接到群众举报，称在宁波市海曙区××村××路××号搭建有多处建筑，对此海曙综合执法局于2019年7月31日进行了立案，并开展调查。2019年10月16日海曙综合执法局向宁波市自然资源局和规划局海曙分局发送《协助调查函》，就上述建筑物是否办理过《建设工程规划许可证》，以及如未办理，是否可以补办《建设工程规划许可证》事项进行发函询问，2019年11月4日，宁波市自然资源局和规划局海曙分局复函答复，上述建筑物未领取建设工程规划许可证，且该分局认为，该建设行为不满足相关技术规范，不具备补办条件。 2019年9月25日，经海曙综合执法局局领导同意，延长办案时间30日。2019年11月14日，经海曙综合执法局局领导同意，因相关证据寻找困难，无法在规定的办案期限内作出处罚决定，同意撤销案件，同日，海曙综合执法局再次立案。同年2019年11月15日，海曙综合执法局终结案件调查，拟对包永远、包亚春作出限十五日自行拆除涉案建筑物的行政处罚。2019年11月28日，海曙综合执法局制作了《行政处罚听证告知书》，告知包永远、包亚春上述拟处罚内容及其相应享有的要求听证、陈述、申辩权利。当日，海曙综合执法局将《行政处罚听证告知书》向原告留置送达，在规定期限内，包永远、包亚春未提出听证的申请，自愿放弃听证，并向包永远、包亚春提交了书面陈述及视频资料。经海曙综合执法局审核后认为包永远、包亚春陈述、申辩理由不成立。2019年12月16日，海曙综合执法局作出（2019）甬海建设一决字第47号《行政处罚决定书》，对被处罚人包永远、包亚春作出行政处罚，限十五日内自行拆除该违法搭建的建筑物，合计面积为1962.35平方米。该《行政处罚决定书》于2019年12月16日送达给原告，因包永远、包亚春拒绝签收，海曙综合执法局采留置送达方式。后包永远、包亚春对该《行政处罚决定书》不服，向本院提起诉讼。 原审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。国务院国发[2002]17号文件明确授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。根据《宁波市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第六条规定：“市和区城市管理行政执法部门根据国务院或者省人民政府的批准，履行下列基本职责：…（二）依照城乡规划管理方面法律、法规和规章的规定，在市城市规划区内对违反城乡规划管理规定的行为实施行政处罚（法律、法规和规章规定由乡镇人民政府行使的行政处罚权除外）；…”，涉案建筑物位于城市规划区范围内，因此，海曙综合执法局有权依照城乡规划管理方面法律、法规和规章，对违反城乡规划管理规定的行为实施行政处罚。 根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。包永远、包亚春主张涉案建筑属于政府拆迁政策处理项目，建造时经过××镇××批准同意，故属于合法建造的房屋，无需取得建设工程规划许可的主张，该院认为缺乏法律依据。无论包永远、包亚春建造理由如何，均需按照《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条之规定申请办理建设工程规划许可证。现有证据证实涉案建筑未经依法审批，未取得建设工程规划许可，且不具备补办条件，故可依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定予以处罚。海曙综合执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定作出责令包永远、包亚春限期自行拆除的处罚决定并无不当。 《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。本案行政处罚的内容系责令包永远、包亚春自行拆除涉案违法建筑，对包永远、包亚春的权益有重大影响，现海曙综合执法局在作出该决定前依法告知包永远、包亚春有举行听证的权利，已充分保证包永远、包亚春的知情权、参与权和救济权，保证了当事人陈述和申辩的权利，海曙综合执法局的程序正当、合法。但本案中，海曙综合执法局在作出涉案行政行为过程中存在立案、撤销、又重新立案的情况，虽然该过程对包永远、包亚春的实质权利未造成影响，但海曙综合执法局应当及时将上述情况告知包永远、包亚春，以保障当事人的知情权，望海曙综合执法局在今后的执法过程中加以改进。 关于包永远、包亚春提出的第二项诉讼请求。本院在庭审中已依法向包永远、包亚春释明，该事项不属于行政诉讼法调整范畴，包永远、包亚春起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，但包永远、包亚春经本院释明后仍然坚持保留该项诉请，不愿撤回，对于该项诉请，本院依法驳回起诉。因本案审查的是包永远、包亚春第一项所诉行政行为的合法性，故对第二项诉请不单独作出驳回起诉的裁定。 综上，海曙综合执法局宁波市海曙区综合行政执法局作出的涉案行政处罚决定，程序合法，违法事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回包永远、包亚春的诉讼请求。 包永远、包亚春上诉称：一、包永远、包亚春基于对高桥镇政府的信任，为配合甬梁线拓宽改造工程顺利完成，才同意迁建房屋。其建造涉案房屋系经过高桥镇政府内设机构高桥镇房屋拆迁办公室及宁波市鄞州区房屋拆迁办公室审批及背书。且包永远、包亚春系按照高桥镇政府批准提供的平面图及效果图进行建造。包永远、包亚春的其中一项诉讼请求为：依法确认宁波市鄞州区××镇××室为高桥镇政府的内设机构。原审对此在裁判说理部分只字不提，故原审事实不清，适用法律错误。二、宁波市鄞州区公路管理局2016年7月7日作出《关于甬梁线道路相关事宜的回复》，该回复认为拆迁退让建造的房屋“属于政府拆迁政策处理项目，具体由高桥镇政府实施。”这说明宁波市鄞州区公路管理局认可了涉案建筑物的合法性。而海曙综合执法局从未对包永远、包亚春的建设行为进行了阻拦。三、即使案涉房屋为违法建筑，建筑行为已超过了《中华人民共和国行政处罚法》规定的二年处罚期限，不应再予以处罚。综上，请求依法改判，支持原审诉讼请求。 海曙综合执法局答辩称：一、被诉决定事实清楚，适用法律正确。涉案建筑物未依法取得建设工程规划许可证，且不具备补办条件，依法应当限期拆除。二、包永远、包亚春关于宁波市鄞州区公路管理局的回复可以证实涉案建筑的合法性以及海曙综合执法局默许其建造涉案建筑的理由纯属主观臆断，没有事实依据。三、涉案违法建设行为并未超过法定追究时效。即便涉案建筑物于2015年9月建造完成，但至查处时，该建筑的违法性尚未消除，违法状态仍然持续，应视为违法建设行为一直处于持续状态，因此，本案并未超过行政处罚追究时效。四、包永远、包亚春要求确认高桥镇房屋拆迁办公室属高桥镇人民政府内设机构的诉请不属于行政诉讼法的调整范畴，原审法院对该项诉请予以驳回并无不当。综上，请求驳回上诉，维持原判。 原审期间，各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移交至本院。经审理本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为，根据《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第六条第二项、《宁波市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第六条第二项的规定，海曙综合执法局具有作出被诉处罚决定的法定职权，对此双方没有争议，本院经审查予以确认。 关于涉案建筑是否为违法建筑。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案中，包永远、包亚春在未取得建设规划许可证的情况下，建造了涉案房屋，且涉案房屋不具备补办建设规划许可证的条件。据此，海曙综合执法局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定作出被诉处罚决定，认定事实清楚、适用法律正确。包亚春、包永远主张涉案建筑属于政府拆迁政策处理项目，经过高桥镇政府的批准同意，系合法建筑，本院认为，即使涉案房屋的建设经高桥镇政府同意，也不能免除包永远、包亚春依法应承担的办理建设工程规划许可证的义务。故对于包亚春、包永远的该主张，本院不予支持。包亚春、包永远主张宁波市鄞州区公路管理局作出的《关于甬梁线道路相关事宜的回复》及海曙综合执法局的默认行为，可以证明涉案房屋系合法建筑。本院认为，包亚春、包永远的上述主张，无事实和法律依据，本院不予采信。海曙综合执法局立案受理本案后，对本案展开了调查，依包永远、包亚春申请举行了听证，并听取了包永远、包亚春的陈述和申辩，最终根据查明的事实作出的被诉决定，程序基本合法。但海曙综合执法局在作出被诉决定过程中存在立案、撤销、又重新立案的情形，程序上存在瑕疵，鉴于该程序瑕疵对包亚春、包永远的权利未产生实际影响，本院予以指正。包永远、包亚春的涉案建设行为，未取得建设工程规划许可证，其违法事实始终存在，在其违法后果消除前，该违法行为处于继续状态。包永远、包亚春主张其违法行为已超追究时效，本院不予采纳。 关于包永远、包亚春提出的要求确认宁波市鄞州区××镇××室系高桥镇政府内设机构的诉讼请求，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。由此可知，行政诉讼的客体应为行政行为，原告的诉讼请求应针对行政行为提出。本案中，包永远、包亚春所提的“要求确认宁波市鄞州区××镇××室系高桥镇政府内设机构”的请求，实际系要求确认某一事实关系，系其提出要求撤销被诉决定的理由，不属于人民法院审理的诉讼请求的范围。原审法院经向包永远、包亚春释明后，两人坚持不同意撤回，在此情形下，原审法院驳回起诉，并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，包永远、包亚春上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人包永远、包亚春负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  贺 磊 审 判 员  贾红霞 审 判 员  孙 雪 二〇二〇年十月二十六日 代书记员  周润民