广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤20行初93号原告：中山市三乡镇岗泉村泉眼第四村民小组，住所地中山市***********。负责人：吴建德，该村民小组组长。委托代理人：赵祖国，湖南澧州律师事务所律师。被告：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区*****，统一社会信用代码114***********762W。法定代表人：焦兰生，市长。委托代理人：郑术妍、李栋，中山市司法局工作人员。原告中山市三乡镇岗泉村泉眼第四村民小组（以下简称泉眼第四小组）诉被告中山市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定一案，于2020年8月5日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年9月24日公开开庭审理了本案，原告泉眼第四小组的负责人吴建德及委托代理人赵祖国、被告市政府的委托代理人郑术妍、李栋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告泉眼第四小组诉称，2019年3月1日，泉眼第四小组收到《广东省自然资源厅行政复议决定书》粤自然行复[2019]2号，得知中山市自然资源局（以下简称市自然资源局）将原告农民集体所有的耕地为中山市三乡镇人民政府（以下简称三乡镇政府）办理了国有土地使用权证，即中府国用（XX）XX99号面积3518.9平方米（约5.27835亩）。经原告向广东省人民政府（以下简称省政府）申请行政复议纠错，泉眼第四小组于2019年3月16日收到省政府作出的行政复议告知书，该告知书称：请列市自然资源局为被申请人，向市政府申请行政复议。由此，2019年3月29日，原告向市政府申请行政复议纠错，市政府要求分三案申请行政复议，而后以与泉眼第四小组没有利害关系为由驳回泉眼第四小组的行政复议申请。市政府没有证据和法律依据证明其将泉眼第四小组农民集体土地变更登记给三乡镇政府的行政行为具有合法性，市自然资源局涉嫌故意违法侵权的行政行为与原告存在法律上的利害关系。故此，请求法院：1.撤销市政府作出的中府行复[2019]450号行政复议决定；2.判令市政府履行法定职责，依法重新处理泉眼第四小组请求的行政复议。泉眼第四小组就其主张向本院提交了以下证据：1.粤自然行复[2019]2号《广东省自然资源厅行政复议决定》，拟证明泉眼第四小组收到该决定书，泉眼第四小组得知中山市自然资源局将泉眼第四小组农民耕地为中山市三乡镇人民政府办理了国有土地使用权证，即中府国用（XX）XX99号面积为3518.9平方米（约5.27835亩）；2.《行政复议告知书》，拟证明2019年3月11日，泉眼第四小组向省政府申请行政复议，3月16日，省政府《行政复议告知书》称：请列市自然资源局为被申请人，向市政府申请行政复议；3.申请书，邮寄单，拟证明泉眼第四小组针对市自然资源局涉案行政行为侵害了泉眼第四小组的合法权益，向市政府申请了行政复议纠错，市政府要求分三案申请行政复议；4.450号行政复议驳回决定，拟证明市政府以向泉眼第四小组申请行政复议纠正市自然资源局将泉眼第四小组农民集体土地非法登记给三乡镇政府的行政行为与泉眼第四小组没有利害关系为由，驳回了原告泉眼第四小组的行政复议申请。被告市政府答辩称：一、我方具有处理本案行政复议事项的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第三条第一款、第十二条的规定，我方具有处理本案行政复议事项的法定职责。二、我方作出行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，审查程序合法。经我方查明，三乡镇政府于2003年取得中府国用（XX）第XX11号、中府国用（XX）第XX12号、中府国用（XX）第XX14号、中府国用（XX）第XX30号、中府国用（XX）第XX31号、中府国用（XX）第XX32号、中府国用（XX）第XX33号、中府国用（XX）第XX38号土地使用权证。中山市三乡镇雍陌经济联合社于2003年取得的中府国用（XX）第XX28号、中府国用（XX）第XX29号土地使用权证。2009年4月16日三乡镇政府向原市国土局申请拟办理土地分割换证手续。市自然资源局审核向三乡镇政府颁发中府国用（XX）第XX99号、中府国用（XX）第XX98号、中府国用（XX）第XX97号土地使用权证，并向中山市三乡镇雍陌经济联合社办法中府国用（XX）第XX96号、中府国用（XX）第XX95号土地使用权证。我方审查后认为，涉案土地在中府国用（XX）XX99号土地使用权证颁发之前已为国有性质，已完成初始登记。原中山市国土资源局向三乡镇政府颁发中府国用（XX）XX99号土地使用权证是依三乡镇政府的申请进行分割换证，该变更行为与泉眼第四小组没有利害关系，故我方依法驳回泉眼第四小组的行政复议申请，查明事实清楚，适用法律正确。三、我方作出行政复议决定程序合法。泉眼第四小组于2019年4月1日向我方申请行政复议，因其申请材料不齐全、表述不清楚，我方于2019年4月3日向其发出《补正行政复议申请材料通知书》。经泉眼第四小组提交补正材料后，我方经审查于2019年4月15日受理该申请，并依法分别向泉眼第四小组及市自然资源局送达受理通知书及答复通知书。受理泉眼第四小组行政复议申请后，我方于2019年6月14日延长行政复议审查期限，2019年7月12日依法中止复议审查，2020年7月23日恢复行政复议的审查，于2020年7月24日作出中府行复[2019]450号行政复议决定书，并依法向泉眼第四小组及市自然资源局送达。综上所述，我方作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，请求法院依法驳回泉眼第四小组的诉讼请求，并判令泉眼第四小组承担全部诉讼费用。被告市政府就其答辩意见提交了以下证据：1.《行政复议申请书》、证据等材料，《补正行政复议申请材料通知书》及送达回证，泉眼第四小组补充提交的复议申请及授权材料，拟证明泉眼第四小组于2019年4月1日提出行政复议申请，市政府通知泉眼第四小组15日内补正材料，泉眼第四小组提交了补正材料；2.市自然资源局提交的行政复议答复书、证据等有关材料，拟证明市自然资源局按要求提交了行政复议答复书，并提交了相关证据依据及有关材料；3.行政复议程序性文书材料（受理、提出答复、延长、中止、恢复复议审查通知书），拟证明市政府行政复议程序合法；4.《行政复议决定书》中府行复[2019]450号，市政府依法作出行政复议决定，驳回了泉眼第四小组的行政复议申请，泉眼第四小组在2020年7月28日签收，市自然资源局在2020年7月29日收到；5.相关文书邮寄送达情况，拟证明市政府依法将有关文书送达泉眼第四小组及市自然资源局；6.有关法条，拟证明市政府作出的行政复议决定依据正确。被告市政府对于原告泉眼第四小组提交证据的真实性没有异议，除对原告泉眼第四小组提交的证据1、证据2外，被告市政府对于其余证据的关联性予以确认；除对被告市政府提交的证据1真实性、合法性及关联性予以确认外，原告泉眼第四小组对被告市政府提供的其余证据的合法性均不认可，对被告市政府提供的证据2的真实性没有异议。对于原告泉眼第四小组当庭提交的补充证据，被告市政府确认其真实性，但是认为与原告泉眼第四小组提交证据土地坐落位置不同，且原告泉眼第四小组在行政复议中未向市政府进行提交。本院查明，2019年3月11日，泉眼第四小组以市政府为被申请人向广东省人民政府就中府国用（XX）XX502号、中府国用（XX）XX505号、中府国用（XX）XX299号《国有土地使用权证》提出行政复议申请。省政府于2019年3月14日作出粤府行复[2019]124号《行政复议告知书》，载明：“请列中山市自然资源局为被申请人，依法向中山市人民政府或者省自然资源厅申请行政复议。”2019年4月1日，泉眼第四小组向市政府提出行政复议申请。2019年4月3日，市政府以行政复议申请材料不齐全、表述不清楚为由，向泉眼第四小组发出《补正行政复议申请材料通知书》。经泉眼第四小组补正材料后，市政府于2019年4月15日受理了该行政复议申请。2020年7月24日，市政府作出中府行复[2019]450号《行政复议决定书》，以与泉眼第四小组没有利害关系为由驳回泉眼第四小组的行政复议申请。泉眼第四小组收到该决定书后不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。本院另查明，三乡镇政府于2003年12月取得中府国用（XX）第XX11号、中府国用（XX）第XX12号、中府国用（XX）第XX14号、中府国用（XX）第XX30号、中府国用（XX）第XX31号、中府国用（XX）第XX32号、中府国用（XX）第XX33号、中府国用（XX）第XX38号土地使用权证。2009年4月16日，三乡镇政府向原中山市国土资源局（以下简称市国土资源局）申请办理土地分割换证手续。原市国土资源局经审核后向三乡镇政府颁发中府国用（XX）XX99号、中府国用（XX）第XX98号、中府国用（XX）第XX97号土地使用权证。本院再查明，涉案土地于2013年3月14日登记在权利人为中山市三乡镇泉眼村第四经济合作社农民集体，面积为150.7893亩，土地证号为集有（XX）XX2**的集体土地中。经本院现场查看，涉案土地确实与该集体经济组织所有的土地发生重叠。本院又查明，2019年1月，根据中山发[2019]1号文件，中山市进行机构改革，组建中山市自然资源局,行使原中山市国土资源局的职权，且不再保留中山市国土资源局。本院认为，本案为不服不予受理行政复议决定案件。本案市政府是以涉案土地登记行为与泉眼第四小组没有利害关系为由作出涉案不予受理行政复议申请决定的，故审查审不予受理决定的合法性，在于审查市政府的该不予受理理据是否充分合法的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条关于行政复议受案原则及第六条关于可提起行政复议的行政行为范围的规定，行政复议申请人申请行政复议，是以认为被申请的行政行为侵犯了其合法权益为前提的，即行政复议申请人需要与被申请复议的行政行为之间具备行政管理关系上的利害关系，即申请人的权益受到该行政行为的影响。从涉案被申请复议的权属人登记在三乡镇政府名下的三项土地登记行为来看，该国有土地使用权登记行为发生是基于三乡镇政府名下的几项国有土地使用证土地分割重新整合后换证变更登记而形成，在该变更登记行为之前，该国有土地使用权已经于2003年12月登记在三乡镇政府名下。而该土地在2013年3月14日才登记在土地所有权人为中山市三乡镇泉眼村第四经济合作社农民集体的集体土地所有权范围内。即涉案土地作为国有土地使用权登记在三乡镇政府名下在先，作为农民集体土地登记在中山市三乡镇泉眼村第四经济合作社农民集体名下在后，即使是被申请复议的三项国有土地使用权登记行为因分割整合变更登记亦发生在上述农民集体所有土地权属登记之前。所谓行政复议申请人的权益受到被申请的行政行为的影响，应当是指该行政行为的作出影响了复议申请人业已存在的权益，因此，应当是在后作出的行政行为对在先存在的权益构成影响，而在先作出的行政行为不可能对在后产生的权益构成影响。同时，农民集体经济组织是具备独立人格的特殊法人组织，涉案土地所有权登记泉眼第四经济合作社农民集体经济组织名下，应当由该集体经济组织主张相关权益，而非泉眼第四小组。由此，市政府认为涉案被申请复议的土地登记行为与泉眼第四小组之间没有利害关系，从而认为泉眼第四小组的行政复议申请不符合受理条件作出涉案驳回复议申请，合法有据，本院予以支持。至于涉案土地确实发生三乡镇政府的国有土地使用权与泉眼第四经济合作社的农民所有权属重叠的情况，应当由受到权属重叠影响的土地权属人通过申请土地权属争议行政处理解决。综上所述，原告泉眼第四小组所诉理据不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告中山市三乡镇岗泉村泉眼第四村民小组的诉讼请求。一审案件受理费50元，由中山市三乡镇岗泉村泉眼第四村民小组负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长 陈 薇审判员 王 鹏审判员 高 琳二〇二〇年十月二十九日书记员 林泊旭