浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1399号上诉人（原审原告）朱保钦等25人（名单附后）。诉讼代表人李碧兰，女，1948年11月3日出生，汉族，住缙云县。诉讼代表人胡忠恕，男，1946年12月15日出生，汉族，住缙云县。诉讼代表人胡美龙，男，1964年7月12日出生，汉族，住缙云县。诉讼代表人胡友强，男，1962年5月13日出生，汉族，住缙云县。诉讼代表人施桂兰，女，1947年3月19日出生，汉族，住缙云县。委托代理人胡君敏，浙江十全律师事务所律师。被上诉人（原审被告）缙云县人民政府，住所地缙云县黄龙路38号。法定代表人王正飞，县长。委托代理人陈誉仁。委托代理人樊理洪，浙江博翔（缙云）律师事务所律师。朱保钦等25人诉缙云县人民政府土地行政强制及行政赔偿一案，不服丽水市中级人民法院（2020）浙11行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月3日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告朱保钦等人系缙云县××街道××村村民，在村内拥有承包地。因330国道缙云东渡至永康交界段改建工程项目建设需要，原告等人的承包地被纳入征收范围。2017年11月23日，缙云县房屋与土地征收办公室及新碧街道办事处发布了［2017］85-1号征地告知书，同月30日又向马渡村委会及土地权利人送达了征地听证告知书，并在马渡村进行了张贴。2017年12月8日马渡村召开了村民代表会议讨论征地补偿事宜。同日，缙云县房屋与土地征收办公室与马渡村签订了《征地补偿安置协议》。嗣后，缙云县土地储备中心分批次向马渡村支付了相应的征地补偿款。2018年12月6日，自然资源部作出自然资源函［2018］667号《关于330国道缙云东渡至永康交界段改建工程建设用地的批复》，涉及马渡村土地7.034公顷。2019年1月8日，被告发布（2019）第1号征收土地方案公告，缙云县国土资源局发布了（2019）第1号征地补偿安置方案公告（批前），并于2019年1月11日在马渡村公示栏进行了张贴。2019年2月27日缙云县自然资源和规划局向被告提交了《缙云县自然资源和规划局关于要求批准实施2019年第1号征地补偿安置方案的请示》，2019年3月11日被告作出缙政发（2019）22号《缙云县人民政府关于同意实施2019年第1号征地补偿安置方案的批复》。2019年3月14日缙云县自然资源和规划局在马渡村村公示栏张贴了（2019）第3号《征收补偿安置方案公告（批后）》。2019年6月28日，被告组织相关单位人员对案涉土地实施了清表行为。原告等人因对安置补偿费的分配方式持有异议，遂诉至法院。请求确认被告对原告的承包地实施强制清表的行为违法，判令被告向原告赔偿人民币364万元。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收所在地的市、县人民政府组织实施……”，被告缙云县人民政府抗辩其未组织实施土地清表行为，但未提供相应证据证明，该抗辩理由不能成立，原审法院不予支持。上述条例第四十五条又规定：“违反土地管理法律、法定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地……”，原告诉称被告存在强制交出土地或强制清表行为，但被告在组织实施清表行为前，已经履行了征地报批、告知等程序，与原告所在村委会签订了安置补偿协议，相应的补偿款也已经支付到原告所在村委。从案涉证据看，被告组织实施清表行为是依约履行补偿协议的行为，不存在当事人阻挠等情形，亦无相关部门曾作出责令原告交出土地等行为，无法体现其强制性。原告诉请确认被告强制清表行为违法并请求被告予以赔偿，原审法院不予支持。另，本案原告等人提起诉讼是因为所在村没有一次性发放已经收到的安置补助费，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十三条规定：“承包地被依法征收，放弃统一安置的家庭承包方，请求发包方给付已经收到的安置补助费的，应予支持。”原告等人应根据上述司法解释的规定，通过民事诉讼途径寻求救济，而非以起诉被告清表行为来实现其诉讼目的。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告朱保钦等25人要求确认被告缙云县人民政府土地清表行为违法及行政赔偿的诉讼请求。原审案件受理费50元，由原告朱保钦等人负担。朱保钦等25人不服原审法院行政裁定判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销原审判决，依法改判确认被上诉人对上诉人名下的位于缙云县××街道××村的耕地实施的强制交出土地的具体行政行为违法；2.依法判令被上诉人就违法强制交出土地向上诉人赔偿人民币364万元；3.依法判令本案的一、二审诉讼费用全部由被上诉人承担。事实和理由：一、被上诉人征地程序明显存在违法，且在未告知的情况下擅自清表，给上诉人造成了巨大的损失，原审判决认定被上诉人征地行为合法且上诉人未阻挠清表，错误。1.被上诉人在未妥善安置被征地农户的情况下便强制被征地农户交出土地违法。被上诉人在原审辩称其已将征地补偿款全部打到马渡村账户，但是其作为本次征地、安置的主体，马渡村村民委员会只能是一个受委托单位代为发放征地补偿款，即便存在委托关系，被上诉人也应当按照征地补偿协议对马渡村的征地补偿款发放尽到监督和督促义务，现有的实际情况是被上诉人对款项的发放并未尽到任何义务，导致强制征地的出现，其行为已经侵犯到上诉人的合法的土地承包经营权。同时，被上诉人的行为也违反了“无补偿则无征收”的原则，即在征收补偿工作完成前，仍应保障被征收人对被征收土地的合法占有权益，被征收人未获得安置补偿前，不得予以强制执行，否则，被征收人有权拒绝交出土地，作为征收机关的被上诉人也不能强制执行。被上诉人未把征地事宜通知上诉人，亦未经上诉人同意擅自将青苗补偿费强制打到上诉人社保卡账户内，有所不当。2.原审法院以上诉人未阻挠清表为由，认定被上诉人未实施强制行为，错误。二、原审判决适用法律错误。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条、国发（2004）28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第15条、浙江省人民政府令264号《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第10条第4款、浙政发（2014）19号《浙江省人民政府关于调整完善征地补偿安置政策的通知》第5条、自然资函（2018）667号《自然资源部关于330国道缙云东渡至永康交界段改建工程建设项目用地的建设》等法律、行政法规、规章都明文规定政府对土地实施征地前必须妥善安置被征地农民，否则不得强制征收。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第14条规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经按照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿……。结合本案，上诉人在被上诉人完成征地并开始施工时才知晓征地的事实，但是在这个过程中，被上诉人既未按照法律规定妥善安置和赔偿上诉人，也未按照法律规定的程序依法申请法院执行其作出的责令交出土地决定，而是擅自清表，让上诉人强制交出土地，违法。缙云县人民政府答辩称：一、原审判决事实认定部分除“2019年6月28日，被告组织相关单位人员对案涉土地实施了清表行为”外，其余事实认定清楚，证据充分。事实上，不是答辩人而是答辩人的下级单位组织实施了清表，望二审法院予以更正。答辩人就案涉地块征收的组织实施，至2019年3月11日作出被诉批复，法定职责已经履行完毕。二、案涉地块的征地费用及青苗补偿费等已经足额支付到村里。三、原审法院认定在案涉土地的征收过程中不存在强制行为是正确的，上诉人认为存在强制行为，缺乏事实依据和法律依据。答辩人的下级单位在组织清表之前，大部分村民已经签字领取了青苗补偿费，本案大部分被答辩人也签字领取了青苗补偿费。少部分人未及时领取是因其家庭内部未协调好分配方案或存在其他因素。被答辩人称被上诉人未把征地行为通知上诉人，亦未经过其同意擅自将青苗补偿费强制性打到其社保卡账户，与事实完全不符。答辩人的下级单位是在发放了大部分的青苗费之后才进场清表的，根本不存在强制行为。四、征地费用分配方案已由马渡村村民代表会议通过，领取安置补助费或调换土地由失地农民选择。被答辩人的下级单位组织清表之前，征地费用已由政府单位全部支付到村。征地费用（土地补偿费占40%，安置补偿费占60%）的分配需经村民代表会议通过。在本案原审宣判前，马渡村村民代表会议决定：关于330国道失地安置费支付的处理办法，可以换地也可以与村集体签订协议后由村集体支付其土地安置费，支付方法以土地征用费的60%补给失地农民。综上，请求驳回上诉，维持原判。二审中，上诉人提交了一份补强证据即《缙云县公安局行政处罚决定书》（上诉人施桂兰儿子胡利进因阻拦330国道西移工程马渡村片区清表施工挖掘机进场施工，被缙云县公安局给予行政拘留八日的行政处罚），拟证明实施被诉清表行为的主体是缙云县人民政府。被上诉人质证认为，该处罚决定与本案无关联，亦不能证明待证事实。本院认为，该处罚决定的真实性予以认定，证明力结合本案查明的其他事实予以认定。被上诉人提交了8组补强证据，证据1马渡村青苗补偿清单、证据2马渡村（2组）青苗补偿清单、证据3马渡村青苗及附着物补偿费发放清单、证据4付款结算清单、证据5会议记录及代表会议签到表、证据6补偿安置费付款结算清单、证据7付款结算清单、证据8未领取户基本情况，拟证明25户上诉人中已经有20户领取了青苗补偿费，1户领取了安置补助费。上诉人质证认为，证据1，没有上诉人签字，系被上诉人直接将款项汇入上诉人账户；证据2，清单上的签字不是上诉人本人所签；证据3，只有个别人的签字，不能证明待证事实；证据4，25户中只有个别人签字确认，且系在村委会哄骗之下签字；证据5，所载日期为2020年5月，与本次诉讼无关；证据6，可以证明上诉人未领取安置补助费；证据7、8，真实性存疑。本院认为，上述补强证据的真实性予以确认，结合二审中上诉人的陈述，可以证明25户上诉人中已经有20户领取了青苗补偿费。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，关于被诉清表行为的实施主体问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。据此，在集体土地征收过程中，市、县人民政府具有依法实施征收土地及其附属物的职权，发布相关公告便是其履行职权的表现。因此，在被清表土地位于市、县人民政府确定的征收土地范围内的情况下，除非市、县人民政府能够举证证明清表行为确系在其不知情的情况下，由其他主体违法实施，否则，人民法院可依据上述法律规定推定相关清表行为系市、县人民政府或其委托的主体实施。本案中，在案涉被诉清表土地已被批准征收，被上诉人已发布征收土地公告，且被上诉人亦未举证证明其不知晓被诉清表行为、被诉清表行为系由其他主体违法实施的情况下，应推定被诉清表行为由被上诉人实施。关于被诉清表行为是否违法以及是否应予赔偿问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。在被诉清表行为实施过程中，上诉人中部分人员阻拦施工挖掘机进场施工，视为其拒绝交出土地，故被诉清表行为应属行政强制行为。在此情形下，应由被上诉人土地行政主管部门责令其交出土地，如其仍拒绝交出土地的，申请人民法院强制执行，而非由被上诉人直接作出被诉清表行为。据此，被诉清表行为不符合上述法律规定，侵害了上诉人的相关权益，应当确认其违法。被上诉人原审提供的《村集体经济组织统一收据》等证据，可以证明案涉被征收土地的青苗费、土地补偿费、安置补助费等已经汇入马渡村账户。鉴于案涉被征收土地的青苗费等费用已经全部汇入马渡村账户，上诉人中已经有20户领取，被上诉人亦称未领取的可以随时到村委会领取，故上诉人再要求支付相关赔偿，无事实和法律依据。综上，上诉人朱保钦等25人的上诉理由部分成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销丽水市中级人民法院（2020）浙11行初2号行政判决；二、确认缙云县人民政府对朱保钦等25人的被征收土地实施的强制清表行为违法；三、驳回朱保钦等25人的赔偿请求。一、二审案件受理费人民币各50元，由被上诉人缙云县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  黄金富审判员  马惟菁审判员  王富新二〇二〇年十月三十日书记员  朱胤佐附：上诉人名单上诉人（原审原告）朱保钦，男，1927年1月5日出生，汉族，住址缙云县××街道××村209号。上诉人（原审原告）施新玉，女，1945年7月16日出生，汉族，住址缙云县××街道××村37号。上诉人（原审原告）郑许月，女，1951年5月17日出生，汉族，住址缙云县××街道××村28号。上诉人（原审原告）施惠森，男，1948年9月12日出生，汉族，住址缙云县××街道××村288号。上诉人（原审原告）施桂兰，女，1947年3月19日出生，汉族，住址缙云县。上诉人（原审原告）施桂凤，女，1937年9月19日出生，汉族，住址缙云县××街道××村58-1号。上诉人（原审原告）李碧兰，女，1948年11月3日出生，汉族，住址缙云县。上诉人（原审原告）胡子金，男，1947年2月17日出生，汉族，住址缙云县××街道××村250号。上诉人（原审原告）胡钟平，男，1957年6月6日出生，汉族，住址缙云县××街道××村50号。上诉人（原审原告）胡忠恕，男，1946年12月15日出生，汉族，住址缙云县。上诉人（原审原告）胡忠怀，男，1954年6月30日出生，汉族，住址缙云县××街道××村81号。上诉人（原审原告）胡章松，男，1952年9月13日出生，汉族，住址缙云县××街道××村119号。上诉人（原审原告）胡月波，男，1949年5月9日出生，汉族，住址缙云县××街道××村119号。上诉人（原审原告）胡友强，男，1962年5月13日出生，汉族，住址缙云县。上诉人（原审原告）胡喜林，男，1941年7月19日出生，汉族，住址缙云县××街道××村258号。上诉人（原审原告）胡少华，男，1952年5月28日出生，汉族，住址缙云县××街道××村40号。上诉人（原审原告）胡如强，男，1961年4月11日出生，汉族，住址缙云县××街道××村44-4号。上诉人（原审原告）胡美龙，男，1964年7月12日出生，汉族，住址缙云县。上诉人（原审原告）胡玲松，男，1963年8月12日出生，汉族，住址缙云县××街道××村130号。上诉人（原审原告）胡金龙，男，1960年5月25日出生，汉族，住址缙云县××街道××村287-2号。上诉人（原审原告）胡建俊，男，1974年8月16日出生，汉族，住址缙云县××街道××村242号。上诉人（原审原告）胡福飞，男，1954年4月27日出生，汉族，住址缙云县××街道××村345号。上诉人（原审原告）胡等仁，男，1947年11月14日出生，汉族，住址缙云县××街道××村52号。上诉人（原审原告）胡春芳，男，1968年8月17日出生，汉族，住址缙云县××街道××村236号。上诉人（原审原告）胡传友，男，1956年10月1日出生，汉族，住址缙云县××街道××村34号。