广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤02行初79号原告黄发新，男，1983年8月1日出生，汉族，住广东省韶关市武江区******民委员会黄土坛第四村民小组24号之二。原告黄雁辉，男，1983年9月10日出生，汉族，住广东省韶关市武江区******民委员会黄土坛第四村小组6号。原告黄乙仙，男，1967年10月15日出生，汉族，住广东省韶关市武江区******民委员会黄土坛第四村民小组22号。原告黄新祥，男，1964年6月6日出生，汉族，住广东省韶关市武江区******民委员会黄土坛第四村民小组23号。委托代理人蒙艳红，广东韶扬律师事务所律师。委托代理人伍洪彪，广东韶扬律师事务所实习律师。被告韶关市武江区人民政府。住所地广东省韶关市武江区*******号。法定代表人郑伟平，区长。出庭负责人黄燕斌，副区长。委托代理人杨贞贵，韶关市武江区****局农村经济管理股负责人。委托代理人梁为聪，广东周和律师事务所律师。第三人韶关市武江区**************民小组。诉论代表人黄雪年，小组长。原告黄发新、黄雁辉、黄乙仙、黄新祥诉被告韶关市武江区人民政府（以下简称武江区政府），第三人韶关市武江区******民********民小组（以下简称黄土坛**村小组）自然资源行政撤销纠纷一案，于2020年7月23日向本院提起行政诉讼。本院2020年7月30日立案后，于2020年8月4日向被告武江区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，并于2020年9月15日公开开庭审理了本案，原告的委托代理人蒙艳红、伍洪彪，被告武江区政府的出庭负责人黄燕斌及其委托代理人杨贞贵、梁为聪，第三人黄土坛**村小组的诉讼代表人黄雪年到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年3月24日，武江区政府作出《关于注销黄雁辉等4户农村土地承包经营权证的公告》，内容有：“经核定，在2016-2018年进行土地确权工作时，因个人指界错误，将武江区重阳镇黄岸村黄土坛第四村小组位于深塘的4块土地，面积为2.04亩(集体所有），错确到黄雁辉等4人名下。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条、第二十一条之规定，武江区农业农村局己通知黄雁辉等4人办理土地确权变更手续，但黄雁辉等4人在通知期限内未办理变更登记，并拒绝交回《农村土地承包经营权证》。为此，现决定对黄雁辉等4人持有的下列《农村土地承包经营权证》予以公告注销:户主姓名黄雁辉，证书编号440********0040033J、黄发新440************016J、黄乙仙440********0040018J、黄新祥440********0040017J.所涉及到的证书中其它地块，按农村土地承包经营权确权登记程序，依土地使用权人申请予以登记发证。被注销《农村土地承包经营权证》的农户如对本公告有异议，可以在本公告公布之日起六十日内依法向上级人民政府申请行政复议，或在六个月内向人民法院提起行政诉讼。”原告诉称：一、本案之产生皆因征地之利而起。四原告是黄土坛第四村小组的村民，在黄土坛第四村小组深塘处依法享有承包地合计2.04亩土地（其中黄雁辉0.54亩、黄发新0.5言、黄乙仙0.5亩、黄新祥0.5亩），上述土地不但各自与发包方黄土坛第四村小组签订了《农村土地（耕地）承包合同》，且均由被告确认和颁发了《农村土地承包经营权证》。上述土地自承包以来几十年一直由原告四户村民耕种，从无纠纷。时至2019年4月底，由于黄土坛第四村小组深塘片区征地，上述承包地在征收范围内，导致2019年9月25日村中几个别有用心村民以无中生有的手段，煽动不明真相的村民假借“少数服从多数”的手段强行侵占四原告在深塘片区2.04亩的承包地，进而达到侵占四原告的征地补偿款的目的。二、2020年3月24日，被告作出的《关于注销黄雁辉等4户农村土地承包经营权证的公告》，不符合法定注销的条件。首先，土地承包经营权的取得与确认均有明确的法律依据。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第九条、第二十三条、第二十四条规定，承包方承包土地后，享有土地承包经营权。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条的规定，土地承包经营权自承包合同生效时取得，土地承包经营权证是对土地承包经营权的确认，享有土地承包经营权是颁发土地承包经营权证的基础条件，故收回或注销土地承包经营权证也应以土地承包经营权的丧失或灭失为前提。本案，《农村土地（耕地）承包合同》未被依法变更、解除，在尚无证据证明四原告己丧失案涉土地承包经营权的情形下，被告仅以案涉土地因个人指界错误为由注销四原告的农村土地承包经营权证，属被诉行政行为的主要证据不足。三、2020年3月24日，被告作出的《关于注销黄雁辉等4户农村土地承包经营权证的公告》，注销案涉土地承包经营权证的行为违法。《农村土地承包经营权证管理办法》第二十条规定：“承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：（一）承包期内，承包方全家迀入设区的市，转为非农业户口的。（二）承包期内，承包方提出书面申请，自愿放弃全部承包土地的。（三）承包土地被依法征用、占用，导致农村土地承包经营权全部丧失的。（四）其他收回土地承包经营权证的情形。”根据上述第（一）（二）（三）项的规定，承包期内，收回农村土地承包经营权证的前提均是承包方丧失了土地承包经营权，即承包合同的基础法律关系不存在，否则不应收回土地承包经营权证。那么作为该条规定的第（四）项，也应与第（一）、（二）、（三）项立法本意相一致，其他收回土地承包经营权证的情形也应以基础法律关系不存在为前提，而不能作任意扩大解释。本案，被告不能以指界错误为由，将四原告案涉土地承包经营权证予以注销。根据案涉土地承包经营权证载明的内容，除案涉深塘片区外，四原告还享有其他多块地块的土地承包经营权，在四原告对其他地块享有承包经营权的情况下，案涉土地承包经营权证不符合收回的条件，被告将案涉土地承包经营权证予以注销违法。诉讼请求：一、撤销武江区政府于2020年3月24日作出的《关于注销黄雁辉等4户农村土地承包经营权证的公告》；二、诉讼费用由被告负担。原告向本院提供的证据：1、身份证、户口本，证明四原告诉讼主体资格及系黄土坛第四村小组集体成员，享有本集体土地承包经营权。2、农村土地（耕地）承包合同农村土地承包经营权证，证明四原告依农村土地（耕地）承包合同取得了案涉及相应的土地的承包经营权，并由被告确认和颁证。3、武江区政府于2020年3月24日作出《关于注销黄雁辉等4户农村土地承包经营权证的公告》，证明被告作出对四原告农村土地承包合同的农村土承包经营权证注销公告是错误的。被告答辩称：武江区政府作出的行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。2018年4月，武江区政府分别向原告4人颁发了《中华人民共和国共和国土地承包经营权证》。2019年9月24日，黄土坛第四村小组向武江区重阳镇人民政府递交《关于要求收回土地确权证的申请》，认为原告4人侵占了村集体土地，要求撤回土地确权证，并重新发证。武江区重阳镇人民政府收到申请后，进行调查，派出工作人员参加了次日召开的重阳镇黄岸村委会、黄岸村委会黄土坛村小组会议，向了解情况的村民调查并制作调查笔录。2019年9月25日，重阳镇黄岸村委会、黄岸村委会黄土坛村小组召开会议并作出《会议纪要》，记载“参会人员：镇驻村工作组、村两委干部、村代表，会议内容：关于协商黄土坛村第四村小组集体和第四小组村民黄发新、黄雁辉、黄乙仙、黄新祥深塘4亩4分2组田地纠纷的事宜。黄土坛村第四小组有4亩4分2的田地属于第四小组集体所有，在2015年土地确权的时候，当时的村干部黄雁辉、黄土坛第四小组组长黄乙仙、村民黄新祥、黄发新以权谋私，黄新祥和黄发新是黄乙仙的亲兄弟。在村民不知情的情况下，把该片田的4亩4分2田地确权到他们自己名下,至2019年6月16日，因政府征地时才被村民发现。黄岸村委会、镇驻村工作组与第四小组村民代表讨论决定，将被侵占的土地归还黄土坛第四小组。同意该决定的有38人签名，不同意的有8人签名。”2019年9月27日，重阳镇政府经调查取证后，认为原告4人所颁发的土地承包经营权证与事实不符，有2.04亩地为该四人侵占集体土地，为此向武江区农业农村局发出《关于要求收回土地确权证的函》，要求撤回土地确权证，并重新发证。武江区农业局收到重阳镇政府的申请后，经了解核实，认为原告4人存在侵占村集体土地情况，颁发给他们的农村土地承包经营权证存在错误，应当予以更正，并于2019年9月29日作出《关于要求办理农村土地承包经营权证书变更手续的通知》，分别向原告4人送达。但原告4人收到通知后，未在规定的时间内办理变更手续。在原告收到通知后，未在规定的时间内办理变更手续。2020年3月30日，武江区农业农村局向被告申请对原告4人的土地承包经营权证予以公告注销，经被告核定，在2016-2018年进行土地确权工作时，因个人指界错误，将武江区重阳镇黄岸村黄土坛第四村小组位于“深塘”的4块土地，面积2.04亩（集体所有），错误确到原告4人名下。依据《农村土地承包经营权证管理办法》第二十条、第二十一条的规定，决定对原告4人持有的《农村土地承包经营权证》予以公告注销。综上所述，请求驳回原告的诉讼请求。被告向本院提供的证据：1、《关于注销黄雁辉等4户农村土地承包经营权的公告》，证明依法作出注销原告4户农村土地承包经营权的公告。2、农村土地承包经营权证，证明2018年4月，武江区政府分别向4原告颁发了农村土地承包经营权证。3、会议纪要，证明镇驻工作组、村两委干部、村代表开会讨论第四小组村民原告4人侵占村集体土地事宜，会议决定要求4人将侵占的土地退回村集体。4、关于要求收回土地确权的申请，证明黄土坛第四村小组向重阳镇政府申请要求撤销4原告的农村土地承包经营权证，并重新发证。5、《关于要求收回土地确权证的函》、调查笔录2份，证明重阳镇政府经调查取证后，认为原告所取得的土地承包经营权证与事实不符，有2.04亩地为该4人侵占集体土地，为此向武江区农业农村局发出《关于要求收回土地确权的函》，要求撤回土地确权证，并重新发证。6、关于要求办理农村土地承包经营权证书变更手续的通知》、文件签收表，证明武江区农业农村局收到重阳镇政府的申请后，经了解核实认为原告4人存在侵占村集体土地情况，颁发给原告的农村土地承包经营权证存在错误，应当予以更正，并于2019年9月29日作出《关于要求办理农村土地承包经营权证书变更手续的通知》，分别向原告4人送达。7、武江区政府网站信息公开审查表》、《关于注销黄雁辉等4户农村土地承包经营权证的公告》证明武江区农业农村局向武江区政府申请对原告4人的土地承包经营权证予以公告注销，经武江区政府核定，在2016-2018年进行土地确权工作时，因个人指界错误，将黄土坛第四村小组位于深塘的4块土地，面积2.04亩集体所有，错误确到原告4人名下，决定对原告4人持有的《农村土地承包经营权证》以公告注销。经庭审质证，原告对被告提供的证据认为：证据1，真实性无异议，合法性有异议。注销行为是违法的。证据2，真实性、合法性、关联性及证明目的没有异议。证据3-4，真实性、合法性有异议。会议纪要的签名有多人代签，其中包括黄伟红至黄志强是1个人的签名，而且有重复签名。黄福田、黄月超重复签了2次。还有涉外的干部张亚桥，并非是村民，依法没有表决权，但其签了名，因此是否具备三分之二户代表确认有异议。被告和农业农村局在没有三分之二村民签名所作出的行政行为是违法的。会议纪要的时间和证据4的时间也是有矛盾的，是违法且不真实的。证据5，真实性、合法性有异议。证据6，合法性有异议。原告没有收到要求办理承包经营权证变更的通知书，签收人和日期都是空白的。证据7，合法性有异议。公告是违法的，应该将争议部分进行变更登记，而不是注销。即便是注销，也不应该将原告全部的土地予以注销。被告对原告提供的证据认为：证据1无异议。证据2真实性无异议，但该证已经被注销，是无效证件。证据3真实性无异议，对其证明内容有异议，注销是正确的，程序是合法的。第三人黄土坛第四村小组对原告提供的证据无异议。对被告提供的证据有异议。经审理查明，2018年4月10日、2018年4月15日，韶关市武江区******民委员会黄土坛第四村民小组（发包方）与原告黄乙仙、黄新祥、黄发新、黄雁辉分别签订了《农村土地（耕地）承包合同》，黄乙仙的合同编码440********0040018J；黄发新的合同编码440********0040016J；黄雁辉的合同编码440********0040033J；黄新祥的合同编码440********0040017J。黄乙仙合同登记的承包土地有：南门，面积0.95亩；井水孔，面积0.75亩；大地路面，面积0.56亩；寨脚，面积0.35亩；溪子头，面积0.69亩；独角垅，面积0.90亩；瓦了脚，面积0.34亩；深塘，面积0.50亩；南门，面积0.51亩，共9块、5.55亩承包地。黄发新合同登记的承包地有：溪子头，面积1.27亩；沙佛眼，面积0.45亩；流滩，面积0.79亩；桃树园，面积1.01亩；八块地，面积0.82亩；深塘，面积0.50亩；独角垅，面积1.73亩；瓦了脚，面积0.18亩；满古地，面积0.10亩，共计9块、6.85亩承包地；黄雁辉合同登记的承包地有：沙佛眼，面积0.89亩；沙佛眼，面积0.18亩；南门，面积0.07亩；深塘，面积0.54亩；岭子脚，面积0.61亩；庆底，面积0.59亩；庆底，面积0.56亩；寨脚，面积0.33亩；寨脚，面积0.58亩；独角垅，面积1.15亩；溪子头，面积0.35亩；桃树脚，面积1.2亩；瓦了脚，面积0.14亩；南门，面积0.05亩；十二生肖前，面积0.2亩；八块地，面积0.29亩；坝头，面积0.62亩；老窑台，面积0.53亩；南门，面积1.11亩；南门，面积0.14亩；外垅，面积0.81亩；外垅，面积0.45亩；满古地，面积0.1亩，共计23块、11.49亩承包地。黄新祥合同登记的承包地有：沙佛眼，面积0.59亩；狗头乡，面积0.32亩；南门，面积0.82亩；庆底，面积0.89亩；寨脚，面积0.65亩；独角垅，面积0.74亩；禾冲田，面积0.39亩；禾冲田，面积0.94亩；深塘，面积0.50亩；溪子头，面积0.65亩，共计10块、6.49亩承包地。上述承包合同的承包期限为30年，从1998年1月1日开始至2027年12月31日止。2018年4月17日、4月25日，武江区政府按照黄土坛第四村小组与原告黄乙仙、黄发新、黄雁辉、黄新祥签订的《农村土地（耕地）承包合同》所登记的承包地块颁发了《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，其中：黄乙仙证书编号为：韶武府农地承包权（2018）第440********0040018J号，证载有9块承包地；黄发新证书编号为：韶武府农地承包权（2018）第440********0040016J号，证载有9块承包地；黄雁辉证书编号为：韶武府农地承包权（2018）第440********0040033J号，证载有23块承包地；黄新祥证书编号为：韶武府农地承包权（2018）第440********0040017J号，证载有10块承包地。2019年9月24日，黄土坛第四村小组向武江区重阳镇政府提交《关于要求收回土地确权证的申请》，内容有：“兹有我村黄土坛村小组黄雁辉、黄发新、黄乙仙、黄新祥侵占集体土地深塘2.04亩。2019年9月24日，我村干部及村民代表召开了关于其四人侵占集体土地纠纷事宜的会议，超过三分之二的村民代表同意收回四人侵占集体土地归集体所有。现要求贵单位撤回其土地确权证，重新发放其四人减去深塘的土地的证书为盼（其中黄雁辉0.54亩，黄发新0.5亩，黄乙仙0.5亩，黄新祥0.5亩）”2019年9月25日，重阳镇镇驻工作组、村两委干部、村民代表召开了会议，会议内容：关于协商黄土坛村第四村小组集体和第四小组村民黄发新、黄雁辉、黄乙仙、黄新祥深塘4亩4分2地纠纷的事宜。会议纪要黄土坛村第四小组签名的有46人，经庭审调查，其中有1人代他人签名的事实。2019年9月27日，武江区重阳镇人民政府向武江区农业农村局提交《关于要求收回土地确权证的函》，内容有：“兹有我镇黄岩村黄雁辉、黄发新、黄乙仙、黄新祥侵占集体土地深塘4亩4分2。2019年9月25日，镇驻村工作组、村两委干部和村民代表召开了关于其四人侵占集体土地纠纷事宜的会议，超过三分之二的村民同意收回四人侵占集体的土地归集体所有。现要求贵局撤回其土地确权证，重新发放其四人减去深塘的土地的证书为盼（其中黄雁辉0.54亩，黄发新0.5亩，黄乙仙0.5亩，黄新祥0.5亩）。”2019年9月29日，韶关市武江区****局作出《关于要求办理农村土地承包经营权证书变更手续的通知》，主要内容有：2019年9月25日，重阳镇驻村工作组和村两委干部组织黄土坛村第四村小组村民代表召开了关于黄岸村黄雁辉、黄发新、黄乙仙、黄新祥等四人侵占集体土地处理表决会议，根据会议记录，超过三分之二的村民代表同意收回四人侵占集体的土地归集体所有。随后，重阳镇政府出具了《关于要求收回土地确权证的函》，要求黄发新将位于‘深塘’的一块0.50亩土地，土地编号:440********00400313；黄雁辉将位于‘深塘’的一块0.54亩土地，土地编号:440*************064；黄乙仙将位于‘深塘’的一块0.50亩土地、土地编号:440********00400302；黄新祥将位于‘深塘’的一块0.50亩土地，土地编号:440********00400301归还给黄土坛村第四小组集体。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条规定，经黄土坛村第四小组超过三分之二的村民代表同意收回四人侵占集体的土地归集体所有，请在收到本通知后15日内，将原持有的农村土地承包经营权证书交回农业农村局按有关规定办理证书变更手续。若逾期未按规定交回证书，我局将按有关规定注销你原有的农村土地承包经营权证书。2020年3月24日，武江区政府作出《关于注销黄雁辉等4户农村土地承包经营权证的公告》。本院认为，本案的焦点：武江区政府于2020年3月24日作出的《关于注销黄雁辉等4户农村土地承包经营权证的公告》是否合法。一、《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定：“承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定：“土地承包经营权，自土地承包经营合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”上述规定，明确了土地承包经营者自承包合同生效时取得土地承包经营权，县级以上人民政府向承包经营者颁发土地承包经营权证，是对其有土地承包经营权的确认。本案，2018年4月10日、4月15日，黄土坛第四村小组分别与原告黄乙仙、黄发新、黄雁辉、黄新祥签订了《农村土地（耕地）承包合同》，该合同自签订之日起已生效。武江区政府分别于2018年4月17日、4月25日给原告黄乙仙、黄发新、黄雁辉、黄新祥颁发了《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，武江区政府向四原告黄乙仙、黄发新、黄雁辉、黄新祥颁发的土地承包经营权证，是对四原告黄乙仙、黄发新、黄雁辉、黄新祥具有土地承包经营权的一种登记行为。武江区政府于2020年3月24日作出的《关于注销黄雁辉等4户农村土地承包经营权证的公告》,主要依据是2019年9月25日重阳镇镇驻工作组、村两委干部、村民代表召开的会议，认为达到三分之二的村民同意撤销四原告黄乙仙、黄发新、黄雁辉、黄新祥的农村土地承包经营权证，在黄土坛第四村小组与四原告黄乙仙、黄发新、黄雁辉、黄新祥签订的《农村土地（耕地）承包合同》未被撤销或确认无效之前，其作出的《关于注销黄雁辉等4户农村土地承包经营权证的公告》，缺乏事实和法律依据。况且，经庭审调查，2019年9月25日重阳镇镇驻工作组、村两委干部、村民代表召开的会议，黄土坛第四村小组小组长黄雪年陈述其第四村小组共有55户，到会的最多10户左右，到会以及签名的均未达到三分之二，而且有代签名的事实，不具有合法性。二、武江区政府给四原告黄乙仙、黄发新、黄雁辉、黄新祥颁发的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，其中：黄乙仙证书编号为韶武府农地承包权（2018）第440********0040018J，证载有9块承包地、黄发新证书编号为韶武府农地承包权（2018）第440********0040016J号，证载有9块承包地、黄雁辉证书编号为韶武府农地承包权（2018）第440********0040033J号，证载有23块承包地；黄新祥证书编号为韶武府农地承包权（2018）第440********0040017J号，证载有10块承包地，武江区政府作出的《关于注销黄雁辉等4户农村土地承包经营权证的公告》，将其证载登记的承包地全部注销不合法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决如下：撤销韶关市武江区人民政府作出的《关于注销黄雁辉等4户农村土地承包经营权证的公告》。一审案件受理费50元由被告韶关市武江区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  万 靖审 判 员  徐肇廷审 判 员  邹征衡二〇二〇年十月十九日法官助理  罗 艳书 记 员  罗智健