河北省石家庄市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀01行初92号 原告陈新华，男，汉族，1951年5月9日出生，住河北省赵县。 委托代理人赵传学，北京市盛廷律师事务所律师。 委托代理人常晓慧，北京市盛廷律师事务所律师。 被告赵县人民政府，住所地赵县永通路政府路**。 法定代表人高楠，县长。 委托代理人张建军。 委托代理人张晓倩。 原告陈新华诉被告赵县人民政府作出的《赵县东晏头城中村棚户区改造项目拆迁补偿安置方案》一案，本院受理后，于2018年11月5日作出（2018）冀01行初242号行政裁定，裁定驳回原告陈新华的起诉，陈新华不服，上诉于河北省高级人民法院，河北省高级人民法院于2019年4月4日作出（2019）冀行终10号行政裁定，撤销本院（2018）冀01行初242号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2019年8月26日作出（2019）冀01行初137号行政裁定，原告陈新华仍不服，上诉于河北省高级人民法院，河北省高级人民法院于2019年12月21日作出（2019）冀行终935号行政裁定，撤销本院（2019）冀01行初137号行政裁定，再次指令本院继续审理。本院依法组成合议庭，经原、被告同意，于2020年7月24日通过互联网公开开庭审理了本案。原告陈新华及其委托代理人赵传学、常晓慧在其各自的居住地、被告赵县人民政府的委托代理人张建军、张晓倩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告陈新华诉称，2018年5月8日，被告作出的《赵县东晏头城中村棚户区改造项目拆迁补偿安置方案》，称原告村庄整体被列入拆迁范围，拆迁主体为被告赵县人民政府，并详细规定了签约期限、拆迁补偿标准及流程等。原告认为，涉案补偿安置方案对原告所在的东晏头村内房屋如何进行拆迁补偿作出了详细的规定，对原告权益产生了实质性的影响。且该补偿安置方案的作出，无论从实体上，还是程序上，均不符合法律规定，依法应予撤销。故请求撤销被告于2018年5月8日作出的《赵县东晏头城中村棚户区改造项目拆迁补偿安置方案》。 原告提交了如下证据：1、《赵县东晏头城中村棚户区改造项目拆迁补偿安置方案》；2、赵县城中村改造领导小组办公室公告；3、东晏头改造项目拆迁补偿安置明白纸；4、河北省国土资源厅政府信息公开告知书；5、赵县国土资源局信息公开申请答复书；6、房屋拆迁补偿回迁安置协议书；7、房屋拆迁安置补偿协议书。 被告赵县人民政府辩称，一、《土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。也就是说如果使用集体土地，必须先经国家征收转为国有土地。但该法同款同条规定，乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地例外。第六十五条规定，为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。《河北省农村宅基地管理办法》第十二条规定，为进行乡（镇）村公共设施和公益事业建设需要占用的宅基地，由村民委员会向乡（镇）土地管理机构提出申请，经县土地行政主管部门审查，县人民政府批准后，可以收回。赵县东晏头城中村棚户区改造项目拆迁补偿安置方案，是基于农村集体经济组织收回土地使用权的前提下进行的，案涉集体土地没有被依法征收，赵县政府也没有组织实施土地征收，土地性质仍然是集体土地。原告认为该补偿安置方案实际上产生了征收决定的法律效果的观点没有事实依据。修订后的《土地管理法》也进一步明确了旧城区改建是公共利益需要。结合《河北省住房和城乡建设厅关于棚改项目纳入国家计划的确认函》、《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》、《石家庄市人民政府关于加快推进主城区城市棚户区改造工作的意见》，进一步确定了东晏头村改造项目属于公益事业。综上，为实施东晏头城中村棚户区改造项目，村委会依法报上级部门批准收回集体土地使用权，是为了公益事业的需要。二、《赵县东晏头城中村棚户区改造项目拆迁补偿安置方案》合法。被诉的是棚户区改造项目拆迁补偿安置方案，而不是土地征收安置补偿安置方案。不能用国家征收土地时制定安置补偿方案的合法性要求来衡量集体经济组织收回土地使用权时制定补偿安置方案的合法性。东晏头城中村棚户区改造项目全部纳入2018年国家棚户区改造计划。《中共中央、国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，对大力推进棚改居提出具体要求，要求打好棚户区改造三年攻坚战，到2020年基本完成现有城镇棚户区、城中村和危房改造。国务院、省政府、市政府均按照中央部署出台了相关文件。东晏头旧村改造项目也全部纳入省、市城中村改造三年行动计划（2018-2020)。赵县人民政府按照省、市政府的部署，推动东晏头城中村棚户区改造工作，在项目实施前，东晏头村于2018年1月18日召开了村民代表会议，决定对该项目进行入户民意调查，全村410户只有一户反对，两户弃权，完全满足需95%以上同意的要求，制定了《赵县东晏头村棚户区改造项目拆迁补偿安置方案》，2018年6月26日召开村民代表会议，评议表决补偿安置方案获得通过，并经镇政府、县政府审核程序合法。《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定，因公益事业建设需要收回土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。《河北省土地管理条例》第四十七条规定，因公益事业建设使用农民集体所有的土地的，应当为原土地使用者提供新的用地或者予以安置，也可以按照征收土地安置补助费的标准给予补偿。土地补偿费、安置补助费的标准是由区片综合地价确定，东晏头村区片综合地价每亩不到九万元人民币。而被诉的补偿安置方案是以置换安置的方式给予补偿，折合补偿标准为区片综合地价的几十倍，可见村民的利益已得到了最大化，村民居住条件得到极大的改善，而且《赵县东晏头城中村棚户区改造项目拆迁补偿安置方案》，是经过村民代表大会表决通过，充分尊重了村民意愿，公平合理合法。三、原告的起诉是为了在合法利益得到充分保障的情况下，追求利益的更大化，其行为不应支持。原告属于建新不腾旧户，在建新后拒不退还旧宅基地，村委会依法收回后原告不服曾提起诉讼，一审终审驳回其诉讼请求。原告又对拆迁补偿安置方案提起诉讼，是为了追求额外的更大利益，其行为不应支持。四、对依法收回集体土地使用权时的安置补偿产生争议，实际就是对补偿标准不服，应当依法适用先行裁决的规定，如果认为诉前裁决的规定只适用于国有土地征收补偿安置方案，那么对集体经济组织收回土地使用权的补偿安置方案提起诉讼属于行政诉讼受案范围没有法律依据。因此，对依法收回集体土地使用权时的安置补偿产生争议，同样适用于诉前裁决。综上，《赵县东晏头城中村棚户区改造项目拆迁补偿安置方案》程序合法，适用法律正确，原告的起诉应当驳回。 被告向本院提供了以下证据：1、河北省住房和城乡建设厅关于棚改项目纳入国家计划的确认函；2、中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见；3、石家庄市人民政府关于加快推进主城区城市棚户区改造工作的意见；4、赵县城乡规划局关于东晏头村规划说明；5、赵县国土资源局关于该项目用地的审查意见；6、赵县发展改革局关于赵县住房和城乡建设局赵县东晏头城中村棚户区改造项目可行性研究报告的项目建议书的批复；7、赵县环保局审查文件；8、赵县公安消防大队关于赵县东晏头村村棚户区改造项目申请的复函；9、2018年1月18日东晏头村村民代表会议记录及改造意愿调查表；10、2018年6月26日东晏头村民代表会议记录（表决通过补偿安置方案）；11、2018年6月11日赵州镇党政联合会议纪要；12、2018年6月21日赵县人民政府常务会议纪要；13、被诉的补偿安置方案；14、2020年7月3日东晏头村委会对六原告的情况说明。 经庭审质证，原告对被告提供的证据1、2、3真实性无异议，对证明目的不予认可；对证据4、5的三性有异议；证据6、7、8、14属于当庭提交的证据不予认可；对证据9、10、11的三性不认可；证据12该纪要不是村委会自治行为，是政府的征收行为；证据13是我方起诉的方案。被告对原告所提交的证据真实性、合法性无异议；对其关联性有异议。被告对原告提供的证据真实性、合法性无异议，关联性有异议。 经审理查明，2013年7月4日，国务院作出《关于加快棚户区改造工作的意见》（国发［2013］25号），该意见要求各地区逐步将其他棚户区、城中村改造，统一纳入城市棚户区改造范围，稳步、有序推进。确定的基本原则是政府主导，市场运作。2016年2月6日，中共中央、国务院印发《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，要求大力推进城镇棚户区改造，稳步实施城中村改造，有序推进老旧住宅小区综合整治，危房和非成套住房改造，到2020年基本完成现有的城镇棚户区、城中村和危房改造。2017年9月25日，原赵县国土资源局作出《关于赵县东晏头城中村棚户区改造项目用地的审查意见》，该项目在赵县城区，建设期限为3年，总投资62301万元。该项目利用原有的村庄用地改造不涉及建设用地。2017年12月14日，赵县发展改革局作出《关于赵县东晏头城中村棚户区改造项目可行性研究报告的项目建议书的批复》，批复对该村的523户村民房屋进行拆除补偿，涉及房屋建筑面积11.8万平方米。原地址新建安置住房14栋，共1100套，占地66600平方米。2018年1月22日，河北省住房和城乡建设厅作出《关于棚改项目纳入国家计划的确认函》，将东晏头村改造项目确认纳入2018年计划。东晏头村于2018年1月18日召开了村民代表会议，决定对该项目进行入户民意调查，全村村民包括原告同意城中村项目改造。被告赵县人民政府于2018年5月8日作出《赵县东晏头城中村棚户区改造项目拆迁补偿安置方案》，该方案的主要内容是明确了拆迁主体、范围、补偿原则、签约期限、补偿方式及奖励办法等事项。2018年6月26日召开村民代表会议，评议表决通过了补偿安置方案。之后，经过赵州镇政府、赵县审核，同意实施该方案。 另查明，案涉拆迁补偿安置方案所涉集体土地没有被依法批准征收，被告赵县人民政府也没有组织实施集体土地的征收行为，被告是根据国务院确定的政府主导，市场运作的原则进行棚户区（城中村）改造，土地性质没有改变，为改善村民的居住条件进行棚户区改造，在本村原址上由原有的平房改建为楼房。经对原告询问，原告主要是对补偿方案中的所涉补偿标准不服，认为补偿标准不合理，补偿太低。向本院提起行政诉讼，请求撤销上述补偿安置方案。 本院认为，《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）指出：“棚户区改造是重大的民生工程和发展工程。目前仍有部分群众居住在棚户区中。这些棚户区住房简陋，环境较差，安全隐患多，改造难度大。为进一步加大棚户区改造力度，让更多困难群众的住房条件早日得到改善。各地区逐步将其他棚户区、城中村改造，统一纳入城市棚户区改造范围，稳步、有序推进。基本原则是政府主导，市场运作。”由此可见，棚户区改造是为改善所在地村民居住条件而进行的，符合公共利益的需要。由于法律法规对棚户区改造所涉及的房屋征收等没有明确规定，故对此类改造项目的行政行为的审查，应当参照国务院关于棚户区改造的相关政策规定。 2018年1月22日，河北省住房和城乡建设厅作出《关于棚改项目纳入国家计划的确认函》，将赵县赵州镇东晏头村纳入2018年棚户区改造项目。赵县发展和改革局对东晏头村集体土地上棚户区改造项目作出了立项审批，赵县城乡规划局对该项目符合城乡总体规划进行了说明，原赵县国土资源局出具了用地审查意见，赵县住建局起草了《赵县东晏头城中村棚户区改造项目拆迁补偿安置方案》，东晏头村村委会于2018年6月26日召开村民代表会议，表决通过了上述《赵县东晏头城中村棚户区改造项目拆迁补偿安置方案》，经赵县人民政府批准同意实施。《赵县东晏头城中村棚户区改造项目拆迁补偿安置方案》不违反国务院关于棚户区改造的相关政策规定。 国办发[2014]36号《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》要求，“棚户区改造实行实物安置和货币补偿相结合，由棚户区居民自愿选择。”本案中，被告主张案涉拆迁补偿安置方案所涉集体土地没有被依法批准征收，赵县政府也没有组织实施集体土地的征收行为。在村集体土地没有被依法征收的情况下，进行城中村棚户区改造，土地所有权不发生变化，城中村棚户区改造涉及的土地依然归村集体所有。被告为改善东晏头村民的居住条件，根据国家政策进行棚户区城中村改造，在本村原址上对原告的房屋进行拆迁改造。其补偿标准实行的是货币补偿和产权调换的方式，由村民自愿选择，符合上述《通知》要求。 案涉拆迁补偿安置方案所涉东晏头村共有被拆迁户410户，涉及被拆迁549处宅基地，现有510处已经签订了补偿协议，原告在本村共有宅基地两块，其中一块已经签订协议，另一块属于建新不交旧，原告主要是对补偿方案中的所涉补偿标准不服而提起本案诉讼。 综上，被告赵县政府国务院关于棚户区改造的相关政策规定，被告赵县人民政府所制定的《赵县东晏头城中村棚户区改造项目拆迁补偿安置方案》并无不当，原告请求撤销上述拆迁补偿安置方案理据不足，其诉讼请求本院不予支持，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告陈新华的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告陈新华负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。 上诉状及相关材料向本院诉讼服务中心材料收转窗口递交，或邮寄至本院诉讼服务中心（邮寄地址：河北省石家庄市；收件人：石家庄市中级人民法院诉讼服务中心材料收转窗口；邮编：050061） 审判长 徐   进   富 审判员 李文华审判员林友生 二〇二〇年十月十五日 书记员 郄   张   雨