湖南省张家界市武陵源区人民法院行 政 判 决 书（2020）湘0811行初90号原告：慈利县永兴塑料厂，住所地慈利县零阳镇万福村**。经营者：刘文秀，女，1969年11月2日出生，土家族，住慈利县。委托诉讼代理人：毛致群，湖南湘商律师事务所律师。委托诉讼代理人：毛越，湖南风云律师事务所律师。被告：慈利县自然资源局，住所地慈利县零阳东路**。法定代表人：夏晓斌，该局局长。委托诉讼代理人：陈秀勇，该局工作人员。委托诉讼代理人：金山花，湖南慈姑律师事务所律师。原告慈利县永兴塑料厂（以下简称永兴塑料厂）不服被告慈利县自然资源局土地行政处罚一案，本院于2020年7月21日立案后，依法向被告慈利县自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月27日公开开庭审理了本案。原告永兴塑料厂的委托诉讼代理人毛致群、毛越，被告慈利县自然资源局的委托诉讼代理人陈秀勇、金山花到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年1月6日，慈利县自然资源局以永兴塑料厂非法占地为由，作出慈自然资罚字（2019）266-01号《行政处罚决定书》，责令永兴塑料厂退还非法占用的零阳镇万福村2组4348平方米集体土地，并自行拆除在非法占用的土地上修建的建筑物及其他设施，恢复土地原状。原告永兴塑料厂诉称：一、原告在现址建厂取得了政府同意，并没有非法占用土地的故意。原告原在茶庵电站附近生产经营，2011年从原址迁至现址。按照《关于茶庵电站沿线塑料收购和加工企业整顿关闭后有关问题的专题会议纪要》[慈府阅（2011）6号]的要求，对于有意向继续办厂的业主，国土资源、环保部门要对其选址方案进行把关，原则上离开水源保护区和城市规划区，符合产业政策、达到产业规模的，相关部门要主动提高优质高效服务，尽快依法依规办理各项手续，相关政策性收费，按最低收费标准的50%收取。原告当时选择在现址建厂及生产经营，符合上述会议纪要的要求，并得到了时任分管副县长龚小进、县政府办分管副主任李道国等政府领导的同意。原告2011年在现址建厂后便一直生产经营，土地管理部门及当地政府在原告建厂时即了解用地相关情况，但直至2019年才开始进行查处和制止，这也能充分表明政府实际上默许原告在现址建厂并生产经营的态度。二、原告占用的土地实际上已属废弃土地，在该土地上建厂系充分利用土地资源，不属非法占有农用地。原告建厂占用的土地原属常张高速建设时的料场，从2005年起就一直闲置，原告租用时，地面上还有几十厘米厚的混凝土层，并未复耕，事实上已不能用于农业用途，属于废弃土地。原告在该土地上建厂从事生产经营活动，系对原已废弃土地资源充分利用，客观上也未破坏生态环境和妨害农业生产，本质上不具有非法占用农用地行为的危害性。另外，原告占用土地进行建设的行为发生在2011年，也不能适用2016年修订版的《零阳镇土地利用总体规划》进行评判。三、被告在自行撤销原行政处罚决定后，迳行重新作出案涉行政处罚决定程序违法。在对被告最初的原行政处罚决定进行行政复议期间，被告自行撤销了原行政处罚决定，即意味着原行政处罚程序终结。被告依据原查明的事实、收集的证据，再次做出行政处罚决定本需重新立案，并履行相应法定程序（听取被处罚人陈述、申辩，进行听证等），却迳行重新作出案涉行政处罚决定，明显属于严重程序违法。四、直接关停拆除并非最优选择，被告作出案涉行政处罚决定不具有合理性。原告所从事的产业并不属于慈利县禁止或限制发展的产业，生产经营期间，环保达标，依法纳税，为社会提供了大量就业岗位，促进了当地经济发展，也为脱贫攻坚事业贡献了力量。原告在现址持续生产经营10年后，被告突然作出案涉行政处罚决定，要求进行关停拆除，不仅有负原告对政府的基本信赖，更会带来一系列难以解决的后续问题，明显不属于行政机关处理此类历史遗留问题的最优选择，也有违行政合理性原则。为维护自身合法权益，原告特提起诉讼，请求人民法院撤销被告慈利县自然资源局作出的慈自然资罚字（2019）266-01号《行政处罚决定书》。原告永兴塑料厂向本院提交了慈利县人民政府慈府阅（2011）6号《关于茶庵电站沿线塑料收购和加工企业整顿关闭后有关问题的专题会议纪要》，拟证明原告在现址建厂经营是政府指定的，会议纪要明确要求国土资源、环保部门对选址方案进行把关，被告在八九年时间里都未对原告用地问题进行查处，充分反应了政府及各主管部门对原告在现址建厂经营的认可态度。被告慈利县自然资源局辩称：一、原告未经批准占用土地修建塑料加工厂房及附属设施的行为，属违法占地，事实清楚。被告通过调查收集的书证、当事人陈述、证人证言、现场勘测笔录、认定结论等证据证明，原告于2011年5月通过租赁方式占用零阳镇万福村2组集体土地4348平方米修建塑料加工厂房及附属设施，占用土地地类为园地和河流水面等，属农用地，依据土地管理法第四十四条规定，原告应办理农用地转用等用地批准手续，但实际并没有。因此，原告非法占地的事实毋庸置疑。原告认为其在现址建厂取得了县政府同意，无非法占地故意，不是理由。虽然原告提出有县政府《会议纪要》，但《会议纪要》是提出关闭含原告在内的11家塑料收购和加工企业，并要求另行选址，且明确规定对异地办厂的，要依法依规办理各项包括环保、国土、规划等手续，即只是同意选址，并不代表原告已取得用地手续。原告对其修建塑料加工厂房及附属设施所占地类有异议，而地类认定是被告下属地籍股将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定的，而土地利用现状图或者数据库是全国土地调查形成的。原告的非法占地行为一直持续到现在，适用2016年版也无可厚非。二、程序上，被告经上级交办该起违法占地案件后，安排工作人员进行核查、立案调查、收集证据，后因案情特别复杂，报部门负责人批准后延期，之后案件调查结束撰写调查报告、进行案件会审、向原告送达《行政处罚听证告知书》和《行政处罚告知书》，并举行了听证。但原告提出的意见并不能推翻非法占地的事实，最终被告根据原告的违法事实并依据土地管理法的相关规定作出行政处罚并送达给原告。原告不服该行政处罚，向慈利县人民政府申请行政复议，复议机关认为此案属于重大案件，应由负责人集体讨论，据此被告于2019年12月3日撤销了前述行政处罚，并经案件领导小组会审后重新作出行政处罚决定书，程序合法。三、是否合理的问题。土地管理法对未经批准非法占地行为是规定退还土地、不符合土地利用总体规划的要拆除，并没有给处罚机关在拆与不拆上自由裁量的权利，考虑到实际情况，被告都没处罚款，合法合理。综上，被告作出的行政处罚决定，事实清楚，程序合法，证据确凿，适用法律正确，原告的诉讼请求及理由不能成立，恳请驳回原告的诉讼请求。被告慈利县自然资源局在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：1.营业执照；2.关于土地租用协议；3.刘文秀的询问笔录；4.朱双清的询问笔录；5.刘文喜的询问笔录；6.现场勘测笔录；7.地类认定书；8.建设用地规划认定书；9.耕地认定书；10.现场照片2张。拟证明永兴塑料厂非法占地的土地来源及地址，2011年5月，未经批准建厂的事实，违法占用土地4348平方米（含园地3838平方米、河流水面461平方米、裸地49平方米）。不符合零阳镇土地利用总体规划，未占用基本农田。11.责令停止违法行为通知书；12.违法线索登记表；13.核查报告；14.立案呈批表；15.承办人员执法证；16.案件调查报告；17.案件延期报告；18.案件审理记录；19.案件处理决定呈批表；20.行政处罚告知书及送达回证；21.行政处罚听证告知书及送达回证；22.申请听证报告；23.行政处罚听证通知书及送达回证；24.行政处罚听证笔录；25.行政处罚决定书及送达回证；26.关于撤销行政处罚决定书的决定；27.关于召开案件会审会议的通知及记录；28.慈自然资罚字（2019）266-01号行政处罚决定书；拟证明被告作出的行政处罚决定程序合法。另提交了以下法律依据：《自然资源行政处罚办法》，《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十四条、第七十七条。经庭审质证，永兴塑料厂对慈利县自然资源局提交的证据质证意见如下：证据3—5询问笔录能够证明永兴塑料厂占用的土地原来都是溪沟、河滩，并不是农用地；证据6，未附有见证人的身份证复印件，形式不合法；证据7—9均为慈利县自然资源局内设股室自行作出，但加盖的是慈利县自然资源局公章，且没有提供将永兴塑料厂占用土地的勘测定界坐标数据与占地行为发生上一年度土地利用现状图、土地利用总体规划进行套合比对的证据，认定结论明显缺乏依据，与客观事实不符；证据17缺乏案情特别复杂的任何证据，属于程序违法；证据26能证明慈利县自然资源局自行将原行政处罚决定撤销，原行政处罚程序即已终结；证据28不属于本案的证据。慈利县自然资源局对永兴塑料厂提交的证据的真实性、合法性、关联性均没有提出异议，但认为不能达到永兴塑料厂的证明目的。本院对当事人未提出异议的证据均予确认，对有异议的证据认定如下：慈利县自然资源局提交的证据6—9、17，永兴塑料厂对这些证据的质证意见客观存在，但不能达到其证明目的，这些证据形式上存在的瑕疵，本院综合全部证据判断，可以作为认定本案事实的根据；证据28是被诉行政行为，不属于本案的证据。经审理查明，2011年5月21日，永兴塑料厂租用慈利县零阳镇万福村2组集体土地。后永兴塑料厂在没有取得合法用地手续的情况下修建塑料加工厂及附属设施，并投入使用至今。2019年3月27日，慈利县自然资源局接到上级交办对永兴塑料厂非法占地行为进行立案调查。2019年6月14日，慈利县自然资源局对永兴塑料厂的占地面积进行现场勘测，占地面积共4348平方米。2019年5月17日，慈利县自然资源局认定永兴塑料厂占用集体土地4348平方米（含园地3838平方米、裸地49平方米、河流水面461平方米），不符合零阳镇土地利用总体规划（2006-2020年）（2016年修订版）。2019年5月25日，慈利县自然资源局以案情特别复杂为由，报经单位负责人同意将案件办理期限从2019年5月27日延期至2019年8月1日。2019年7月11日，慈利县自然资源局组织永兴塑料厂听证。2019年7月29日，慈利县自然资源局作出慈自然资罚字（2019）266《行政处罚决定书》，责令永兴塑料厂退还非法占用的集体土地4348平方米，并自行拆除非法占用的土地上新建的建筑物及附属设施，恢复土地原状。2019年7月31日，慈利县自然资源局将处罚决定送达给永兴塑料厂。永兴塑料厂不服该处罚决定，向慈利县人民政府申请行政复议。复议期间，慈利县自然资源局于2019年12月2日以该案属于重大案件，应由负责人集体讨论为由，根据行政处罚法第五十四条第二款规定，将其作出的处罚决定自行撤销。2019年12月23日，慈利县自然资源局对案件进行了集体讨论，制作了案件审理记录。2020年1月6日，慈利县自然资源局又作出慈自然资罚字（2019）266-01号《行政处罚决定书》，责令永兴塑料厂退还非法占用的零阳镇万福村2组集体土地4348平方米，并自行拆除非法占用的土地上新建的建筑物及附属设施，恢复土地原状。永兴塑料厂不服处罚决定，诉至本院。本院认为，程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行，即使行政相对人违法在先，行政机关查处违法行为也应当严格按照法定程序履行职责。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人的申辩而加重处罚。第四十二条第一款规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。本案中，慈利县自然资源局对永兴塑料厂作出行政处罚决定后，永兴塑料厂不服申请行政复议，在复议机关复议期间，慈利县自然资源局以该案属于重大案件应集体讨论为由自行撤销其所作行政处罚决定。后慈利县自然资源局重新作出慈自然资罚字（2019）266-01号《行政处罚决定书》，应当根据上述法律规定告知永兴塑料厂享有陈述、申辩和听证的权利。慈利县自然资源局重新作出的处罚决定未履行这一程序，属于违反法定程序，依法应予撤销。考虑撤销将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，依法应当判决确认行政行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，判决如下：确认慈利县自然资源局作出的慈自然资罚字（2019）266-01号《行政处罚决定书》违法。案件受理费50元，由慈利县自然资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省张家界市中级人民法院。审 判 长  张桃益审 判 员  唐 亮人民陪审员  谭海樱二〇二〇年十月二十二日书 记 员  李举议附：相关法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……