四川省三台县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川0722行初36号 原告：三台县一村水岸生态农业有限公司，住所地：四川省绵阳市三台县乐安镇断山村**。 法定代表人：何东崚。 委托诉讼代理人：赵清国，四川规则律师事务所律师。 被告：三台县乐安镇人民政府，住所地：三台县乐安场镇正街**。 法定代表人：杨治，该镇政府镇长。 出庭负责人：马千理，该镇政府副镇长。 委托诉讼代理人：周天光，四川擎剑律师事务所律师。 委托诉讼代理人：谢文军，四川擎剑律师事务所律师。 原告三台县一村水岸生态农业有限公司（以下简称一村水岸公司）与被告三台县乐安镇人民政府（以下简称乐安镇政府）行政协议一案，本院于2020年7月3日立案后，依法组成合议庭，于2020年7月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2020年8月4日公开开庭进行了审理，原告一村水岸公司的法定代表人何东崚及原告的委托诉讼代理人赵清国，被告乐安镇政府副镇长马千理及委托诉讼代理人周天光、谢文军到庭参加诉讼。经审判委员会讨论并作出决定，本案现已审理终结。 原告一村水岸公司诉称，经乐安镇政府招商引资，原、被告双方于2017年11月17日签订了《投资协议书》一份，该协议第一条约定：投资总额4500万元；第二条约定流转断山村土地150亩，进行水上游乐设施、滑草场设施等观光旅游项目建设；第七条约定土地流转费均价为600元/亩；第十六条约定合同签订后，甲方（政府）负责协调土地利用总体规划，负责争取国有建设用地规划指标，并组织用地报批，征地面积以各阶段实际建设用地为准，在省政府征地批文下达2个月内，完成已批土地征地拆迁补偿工作并配合乙方办理规划建设及供地等手续。协议书签订后，被告未履行该协议第十六条约定的义务，造成土地用途不符合协议约定的开发条件，构成非法用地，致使合同目的无法实现，已构成根本违约，最终导致原告各种损失16026762.8元，还造成原告的法定代表人被三台县人民检察院刑事起诉，原告也被三台县自然资源局行政处罚等。由于被告的违约行为给原告造成了各种严重的经济损失，造成原告债台高筑。原告为维护合法权益，特向人民法院提起民事诉讼后，人民法院认为该案属于行政诉讼范围，故向人民法院提起行政诉讼，请求：1.依法判决被告赔偿因其违约行为给原告造成的基础设施投资损失14757596.5元、土地流转费用损失247878元、行政罚款损失1021288.30元、土地恢复费用损失1021288.30元，合计16026762.80元；原告在庭审中陈述行政罚款损失和土地恢复费用损失其另行主张；2.本案诉讼费用由被告承担。 原告一村水岸公司为证明其主张，向本院提交了以下证据材料：1.原告法人营业执照、法定代表人证明、法定代表人身份证复印件，拟证明原告主体资格；2.《投资协议书》、谈话录音记录、微信截图，拟证明《投资协议书》约定了原被告的权利义务；3.《农村土地承包经营权出租合同》、业务凭证，拟证明原告的损失；4.明细分类账、项目资料一套（包括合同、领款单、收款证明、工程进度付款申请单、照片），拟证明原告的损失；5.起诉书，传票，拟证明因被告未履行报批义务，导致原告被追究刑事责任，且因为被告的违约行为，原告无法实现投资协议的合同目的；6.（2020）川0722民初1144号民事裁定书及法律文书生效证明，拟证明原告已经提起民事诉讼，三台县人民法院认为属于行政诉讼范围，驳回了原告的起诉。 被告乐安镇政府未提交书面答辩状，在庭审中辩称，本案原告已经丧失行政起诉权，理由是：1.《最高人民法院关于适用的解释》第六十条第一款的规定，人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和同一理由重新起诉的，人民法院不予立案；2.本案原告的起诉是经过原告申请撤回起诉后的重新起诉，起诉是基于同一事实和理由，故本案原告的起诉应当被裁定驳回；3.最高人民法院（2017）最高法行申5526号案与本案极为相似，该案即被驳回了起诉。 被告乐安镇政府向本院提交了以下证据材料：1.统一社会信用代码证书，拟证明被告主体适格；2.对何东崚、张斌的询问笔录，拟证明原告使用涉事土地的原由以及在2017年4月和三台县乐安镇断山村民委员会（以下简称断山村委会）签订土地流转协议，原告已经在涉事土地上修建相应设施且相关建筑均未在相关部门备案；3.三台县农村土地经营权流转交易鉴证书，拟证明原告与断山村委会签订的合同经过鉴证，被告仅是资料保存，不负责审批；4.《农村土地承包经营权出租合同》，拟证明土地流转的权利义务为一村水岸公司与断山村委会；5.《资金入股合同》，拟证明原告与断山村委会基于土地流转采取入股的形式进一步深化合作；6.断山村土地流转表，拟证明原告与断山村委会完成了土地流转并具有一定形式上的合法性，被告在承包过程中不具有主导权，也不具备相应实质上的权利义务负担；7.《关于一村水岸公司在乐安镇××山村××、××社流转土地及流转土地××乐园一事的说明》，拟证明原告与断山村委会达成流转土地的真实性，被告相关人员在过程中仅作为协调和行政指导；8.《乐安镇政府关于一村水岸公司违规违法用地整改通知书》，拟证明2019年被告依法履行了相关行政职权，尽到了相关行政管理职责；9.《关于何东崚非法占用农用地案的情况说明》，拟证明被告参与了处理原告涉及违法占地的系列行政管理，本案涉及的投资协议条款涉及仅仅是框架协议，与被告没有实质的权利义务要求，对被告不应当具有协议的约束力；10.《投资协议书》，拟证明被告已经按照县级部门的要求对招商企业进行行政指导、监督、协调的职责，但该协议并不影响原告与断山村委会的土地流转经营的履行，且被告不是土地流转经营的行政备案主管机关，原告也未向被告进行备案登记，因此根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条的规定，应当认定被告在该投资协议中不具有法定职权；11.《三台县自然资源局关于一村水岸公司用地相关情况的说明》（当庭提交），拟证明被告按照投资协议书的要求向原告提供了涉事土地的行政指导、管理，与相关部门进行了充分的接洽沟通，且原告所涉土地的行政变更和利用不属于被告的法定职权范围内，并且其涉事土地的权属性质与被告没有关联性，不能办理到相关的审批不是被告的原因所致，被告应当履行的行为仅是协助办理报批手续。 经庭审质证，被告对原告提交的证据1的真实性、合法性和关联性无异议；对原告提交的证据2中的《投资协议书》的真实性无异议，但对合法性和关联性有异议，提出被告不存在任何违约行为，认为谈话录音的关联性很小且不具有合法性，认为微信截图不符合证据规则，且与本案不具关联性；对原告提交的证据3真实性无异议，但对关联性和合法性有异议，对原告提交的证据4的真实性、合法性和关联性均不予认可；对原告提交的证据5的真实性和合法性无异议，但对关联性有异议；对原告提交的证据6，认为达不到原告的证明目的。原告对被告提交的证据1、2、10的真实性、合法性和关联性无异议；对被告提交的证据3的真实性和关联性无异议，但认为达不到被告的证明目的；对被告提交的证据4-6的真实性无异议，但提出是为了履行投资协议书而进行的签约行为；对被告提交的证据7真实性无异议，客观的说明了乐安镇政府对原告流转土地履行投资协议的全过程知情，且镇、县领导也进行了协调要求开工；对被告提交的证据8真实性有异议，原告没有签字；对被告提交的证据9系被告单方所作，与本案不具有关联性；提出被告提交的证据11恰好能证明案涉土地已经无法办理相关手续，即投资协议因被告的违约行为不能继续履行。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据4和微信截图的真实性无法核实，本院不予采信；原告提供的其他证据具有真实性、合法性和关联性，本院予以采信。被告提供的证据8、9的真实性无法核实，本院不予采信；被告提供的其他证据，原告对其真实性无异议，且具有合法性和关联性，本院予以采信。 经审理查明，2017年4月27日，甲方断山村委会与乙方一村水岸公司签订《农村土地承包经营权出租合同》，载明：甲方自愿将位于乐安镇××山村××、××村民小组或居民小组的137.71亩承包地（详见附件）的承包经营权出租给乙方，出租土地为农业用途，主营项目是生态农业、观光旅游、农旅结合生产经营；租赁期限为30年，从2017年4月15日起至2047年4月14日止；乙方应于每年4月15日前现金支付下年度租金；乙方每亩每年支付甲方土地租金人民币550元，每年共支付人民币75740.50元；乙方每亩每年支付甲方土地流转管理服务费和基础设施维护资金50元，每年共计6885.50元等内容。三台县农村产权流转交易中心于2018年12月29日出具三台县农村土地经营权流转交易鉴证书，载明：“按照《绵阳市农村承包土地经营权流转交易规则》（试行）规定，经审核，位于三台县，137.71亩农村土地经营权交易行为符合规定程序，予以鉴证。” 2017年11月17日，原告一村水岸公司（乙方）与被告乐安镇政府（甲方）签订《投资协议书》，载明：投资总额为乙方全额投资建设，投资总额为4500万元，其中固定资产投资4500万元；项目建设内容为流转断山村土地150亩，涉及1、2组，进行水上游乐设施、滑草场设施为主的休闲旅游观光项目打造；建设周期为半年，自2017年6月开工建设，2017年12月完工；项目总规划面积为150亩（具体以规划红线为主），其中约150亩按农用地流转取得（公益林除外，流转的土地不改变土地使用性质，按设施农用地办理用地手续），流转总面积的3%-7%可为设施农用地，但需以农业部门备案核实为准；土地用途及年限为本项目在国家有关规定的基础上，确定土地流转费（朝地、山地、林地）均价600元/亩，项目以一方投入建设为主，经营管理权归乙方，经营期限不得低于30年；在本协议签订之日起3个月内成立专门领导机构，指派专门人员提供跟踪服务，协助各种手续报批、项目建设等相关工作；合同签订后，甲方负责协调土地利用总体规划，负责争取国有建设用地规划指标，并组织用地报批。征地面积以各阶段实际建设用地面积为准，在省政府征地批文下达2个月内，完成已批土地征地拆迁补偿工作并配合乙方办理规划建设及供地等手续；监督乙方土地利用和项目实施及各级相关补助资金使用情况等内容。甲方断山村委会与乙方一村水岸公司于2018年5月1日签订《资金入股合同》，载明：甲方向乙方入股人民币76000元，与乙方合作用于发展农旅结合、乡村旅游产业；入股期限为2018年5月1日至2020年4月30日。2019年1月26日，断山村委会、三台县乐安镇断山村支部委员会共同向乐安镇党委政府出具《关于一村水岸公司在乐安镇断山村一、二社流转土地及在流转土地上建水上乐园一事的说明》，载明：案涉土地流转经乐安镇党委书记、副镇长、国土所所长、规划所所长等现场察看，村两委召开一、二组土地流转的社员大会后于2017年4月27日签订《农村土地承包经营权出租合同》，签订合同时有乐安镇党委书记、断山村主任等在场；2017年4月28日，一村水岸公司进场施工后，2017年县国土局领导指出土地违法，一村水岸公司随即停工，后经县主要领导和镇主要领导多次积极协调于2018年3月开始复工至今。 原告主张的土地流转费用包括土地租金以及土地流转管理服务费和基础设施维护资金两部分。第一年的土地流转费用82626元（75740.5元+6885.5元）及第二年的土地流转管理服务费和基础设施维护资金及每年每亩增加10元的土地租金共计8270元原告已向断山村委会支付。原告陈述第二年和第三年的土地租金共计152000元已由被告乐安镇政府向断山村委会支付，并由断山村委会与原告一村水岸公司签订《资金入股合同》，待该合同期满后原告再将152000元返还给断山村委会。 另查明，2017年8月，一村水岸公司因案涉项目涉及非法占用土地，被三台县自然资源局调查。后三台县自然资源局以原告一村水岸公司涉嫌非法占地罪移送三台县公安局。2019年7月8日，四川省三台县人民检察院以一村水岸公司的法定代表人何东崚非法占用土地的行为涉嫌非法占用农用地罪，向本院提起公诉，该案正在审理过程中。2019年12月9日，三台县自然资源局认定一村水岸公司未取得土地合法手续的情况下，擅自占用乐安镇断山村1组、2组18374.38平方米（包括基本农田和一般农田，断山村日间照料中心177.66平方米除外）集体土地进行建设的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定，作出三自然资行处决〔2019〕22号行政处罚决定。该行政处罚决定因违反法定程序，已被本院（2020）川0722行初19号行政判决撤销。 再查明，一村水岸公司因案涉《投资协议书》于2020年4月1日向本院提起民事诉讼，本院以案涉协议属于行政协议，于2020年5月20日作出（2020）川0722民初1144号民事裁定书，裁定驳回一村水岸公司的起诉。后一村水岸公司向本院提起行政诉讼及行政赔偿诉讼，分别要求确认《投资协议书》有效及赔偿各项损失16026762.8元；后一村水岸公司于2020年6月30日向本院申请撤回起诉，本院予以准许。 本院认为，本案纠纷为行政协议履行引起的纠纷。原告一村水岸公司认为被告乐安镇政府未依法履行《投资协议书》约定的义务，给原告一村水岸公司造成的损失，进而提起本案诉请，故本案争议的焦点为：一、原告的起诉是否构成重复起诉？二、被告乐安镇政府是否存在未依法履行《投资协议书》约定的义务；三、被告乐安镇政府是否需要对原告一村水岸公司进行赔偿及赔偿数额的问题。 一、原告的起诉是否构成重复起诉？《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”本案中，原告因案涉行政协议提起过行政诉讼及行政赔偿诉讼，分别要求确认《投资协议书》有效及赔偿各项损失16026762.8元，后撤回起诉再提起本案诉讼。本诉与前诉的当事人和诉讼标的虽然相同，但是本诉与前诉的诉讼请求并不相同，也未被前诉所包含，故原告的起诉不属于重复起诉。 二、被告乐安镇政府是否存在未依法履行《投资协议书》约定的义务的问题。本院认为，从内容上来看，原告一村水岸公司与被告乐安镇政府签订的《投资协议书》明确载明：“第二条项目建设内容：流转断山村土地150亩，涉及1、2组，进行水上游乐设施、滑草场设施为主的休闲旅游观光项目打造。……第十二条在本协议签订之日起3个月内成立专门领导机构，指派专门人员提供跟踪服务，协助各种手续报批、项目建设等相关工作；……第十四条协助乙方规划区范围内各类规划的编制、审批或报批。第十五条协助乙方指定该项目的开发方案。第十六条合同签订后，甲方负责协调土地利用总体规划，负责争取国有建设用地规划指标，并组织用地报批。征地面积以各阶段实际建设用地面积为准，在省政府征地批文下达2个月内，完成已批土地征地拆迁补偿工作并配合乙方办理规划建设及供地等手续；监督乙方土地利用和项目实施及各级相关补助资金使用情况。”该合同系双方真实意思表示，内容不违反法律法规，本院予以确认。一村水岸项目选址问题系项目规划内容，被告乐安镇政府有义务协助原告将一村水岸项目选址确定在符合法律规定的地方。从选址的专业性来看，被告乐安镇政府拥有比何东崚更丰富可靠的信息来源，以确定所选位置是否符合法律规定；从选址的过程来看，2017年3月，被告乐安镇政府领导及国土所所长、规划所所长曾至乐安镇××山村××、××组进行察看；2017年4月，一村水岸公司与断山村委会签订《农村土地承包经营权出租合同》时有被告乐安镇政府领导在场；2017年7月至2018年3月左右，一村水岸项目因存在土地未经批准使用（占用基本农田和一般农田）而被叫停，《投资协议书》已无法实际履行，造成《投资协议书》履行受阻的根本原因在于一村水岸项目的建设违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定；2017年11月17日，在案涉项目因非法占用土地被调查的情况下，被告乐安镇政府还与原告一村水岸公司签订《投资协议书》，并载明项目位于乐安镇断山村，此系对一村水岸项目之前工作以及之后双方相关权利、义务的书面确认。从何东崚意向选择断山村一组、二组建设案涉项目，到开工建设，再到停工后复工，均有被告乐安镇政府的参与。从政府职能上来看，被告乐安镇政府对建设项目应当妥善管理，确保建设项目建设符合法律法规和相关规定的要求。综上，被告乐安镇政府在本案纠纷中存在履行《投资协议书》不符合约定的情形。 三、被告乐安镇政府是否需要对原告一村水岸公司进行赔偿及赔偿数额的问题。《投资协议书》具有行政协议属性是因为其签订主体是行政机关，签订目的是为了公共利益，但其也具有民事协议的属性，也应当由《中华人民共和国合同法》调整。被告乐安镇政府在履行《投资协议书》过程中，未全面履行合同约定的协调地方政府、部门保证合同履行等义务，造成合同无法继续履行的严重后果，被告乐安镇政府在履行《投资协议书》中存在过错，对一村水岸项目的损失应承担主要责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任”和《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款“被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿”之规定，本案被告乐安镇政府在本案纠纷中存在履行《投资协议书》不符合约定的情形，原告一村水岸公司有权要求被告乐安镇政府赔偿损失。同时，根据《投资协议书》约定，原告一村水岸公司负责项目建设前的报批以及项目规划区范围内建设实施方案的编制和报批，其负有项目建设选址符合法律规定要求，依法办理用地审批手续等义务。原告一村水岸公司未及时完整的办理用地审批手续，对一村水岸项目损失负有次要责任。原告一村水岸公司要求被告乐安镇政府赔偿基础设施投资损失14757596.5元、土地流转费用损失247878元、行政罚款损失1021288.30元、土地恢复费用损失1021288.30元，合计16026762.80元。原告在庭审中陈述行政罚款损失和土地恢复费用损失其另行主张，是其对自身权利的处分，本院予以确认。原告一村水岸公司提供了自己制作的分类明细账，以及工程进度付款申请单、领款单和领款证明、原告与案外人签订的合同等，拟证明一村水岸项目共用去工程款14757596.50元，但原告一村水岸公司提交的证据系复印件，且未提交其他支付凭证予以佐证，也不对该基础设施投资损失申请鉴定，致本院无法对其基础设施损失作出认定，故原告的该项主张证据不足，本院不予支持。原告主张的土地流转费用，第一年的土地租金75740.5元，乐安镇断山村民委员会主任张斌在2017年8月23日的询问笔录中表示已经收到；第二年的土地流转管理服务费和基础设施维护资金及每年每亩增加10元的土地租金共计8270元有转账业务凭证予以证实，故该两笔土地流转费用，本院予以支持；对原告主张的其他土地流转费用因无证据予以证实，本院不予支持。原告主张的《资金入股合同》期满后返还三台县乐安镇断山村民委员会152000元，因未实际发生，故本院不予支持。根据《中华人民共和国合同法》第一百二十条“当事人双方都违反合同的，应当各自承担相应的责任”之规定，按照双方各自的行为对结果的影响程度，被告乐安镇政府应承担损失的60%，即50406.3元；原告对其损失负次要责任，应自行承担损失的40%。 综上所述，原告起诉的事实和理由部分成立，对其诉讼请求本院部分予以支持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国合同法》第一百二十条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款和《最高人民法院关于适用的解释》第第十九条第一款之规定，判决如下： 一、由三台县乐安镇人民政府于本判决生效之日起十五日内向三台县一村水岸生态农业有限公司赔偿损失50406.3元； 二、驳回三台县一村水岸生态农业有限公司的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由三台县乐安镇人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于四川省绵阳市中级人民法院。 审 判 长  林小燕 审 判 员  魏 江 人民陪审员  任凤文 二〇二〇年十月三十一日 法官 助理  李雪飞 书 记 员  邹 璐