广东省梅州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤14行终72号上诉人（原审被告）：梅州市自然资源局梅县分局，地址：梅州市梅县*************。法定代表人：凌宏志，局长。委托代理人：杨秋娜，该局工作人员。委托代理人：梁英英，广东义致律师事务所律师。上诉人（原审第三人）：梅县区扶大高新区经济联合总社，地址：梅州市梅县*****管理委员会。法定代表人：古富强，社长。委托代理人：曾欢，梅县区扶大高新区党委委员。委托代理人：李晓宁，广东盛世律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：梅州高新技术产业开发区梅县区（扶大）园区管理委员会铁炉潭（桥）村武三村民小组，地址：梅州市梅县*********武三。负责人：黄升昌，村民小组长。诉讼代表人：黄万兴、黄宽昌。委托代理人：杨斯荣，广东从信律师事务所律师。被上诉人梅州高新技术产业开发区梅县区（扶大）园区管理委员会铁炉潭（桥）村武三村民小组（以下简称武三村民小组）不服上诉人梅州市自然资源局梅县分局给原审第三人梅县区扶大高新区经济联合总社（以下简称扶大经济联合总社）颁发《集体土地所有权证》一案，兴宁市人民法院已经作出（2020）粤1481行初9号行政判决，梅州市自然资源局梅县分局、扶大经济联合总社不服该判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明：位于梅州高新技术产业开发区梅县区（扶大）园区铁炉潭（桥）村武三村民小组高南竹塘的地块（四至：东至高南竹塘山顶为界、南至三葵村山顶为界、西至坜里坑武三队山顶为界、北至武五队田面为界、各面山的界限以倒水为界），原由原告武三村民小组管理使用。期间于1995年元月18日发包给钟正岳承包经营（合同承包期限为30年）并在梅县公证处办理了公证。1998年间，原梅县人民政府作出梅府函[1998]67号《关于梅县房地产实业有限公司征地申请的批复》，同意梅县房地产实业有限公司征用涉案土地用于建设农业科技示范基地，后因未能办理各项征地审批手续，征地工作未能如期实施。涉案土地在承包经营期间的2001年7月转包给黄勇粦。为加快梅县新县城的建设步伐，梅县房地产实业有限公司（法定代表人为黄勇粦）与原告于2011年11月13日签订《山林承包合同》，约定由梅县房地产实业有限公司支付征用租地款后对该地块进行长期承包用于建设农业科技示范基地。2012年间，梅县*********集体土地所有权登记发证工作过程中，应第三人扶大经济联合总社的申请，对涉案面积为12.1278公顷的土地办理了确权登记，并于2012年12月17日向第三人颁发了证号为梅县集有（2012）第1210063号、土地所有权人为“梅县扶大高新区扶大高新区经济联合总社农民集体”的《集体土地所有权证》。因该土地证书的所有权人名称存在笔误，第三人于2015年5月向原梅县区国土资源局申请变更登记，原梅县区国土资源局经审核后于2015年6月5日向第三人重新核发了土地所有权人为“梅县扶大高新区经济联合总社农民集体”的梅县集有（2015）第1210063号《集体土地所有权证》。2018年初，原告村民得知涉案土地已不属其村民小组所有，为此向相关信访部门及原梅县区国土资源局反映该土地权属问题，原梅县区国土资源局于2018年9月向原告村民黄万兴、黄宽昌等人作出了三份信访答复，告知原告村民该涉案地块的登记颁证情况。原告遂于2018年11月27日以原梅县区国土资源局为被告提起（2018）粤1481行初233号行政撤销诉讼，后原告因主体资格问题撤回该诉讼，并于2019年4月8日再次向本院提起诉讼要求撤销梅县集有（2015）第1210063号《集体土地所有权证》，将涉案土地重新登记到原告名下。本院经审理后在2019年9月23日作出（2019）粤1481行初79号行政判决，撤销了被告向第三人颁发的梅县集有（2015）第1210063号《集体土地所有权证》，同时驳回原告的其他诉讼请求。被告不服提起上诉，梅州市中级人民法院经审理后，认为原告主体资格不符法律规定，遂作出（2019）粤14行终134号行政裁定，撤销本院作出的（2019）粤1481行初79号行政判决，驳回了原告起诉。此外，梅州市梅县区国土资源局于2019年7月12日变更为梅州市自然资源局梅县分局。原审判决认为，本案的处理涉及如下几个方面的内容：一、关于武三村民小组是否本案适格原告问题。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款关于“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”及《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第一款关于“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意”的规定，本案中，原告武三村民小组目前共有**村民，2019年12月26日该村民小组共有44名户代表召开村民小组会议推选村民黄万兴、黄宽昌作为诉讼代表人以村民小组名义提起本案诉讼，符合上述法律法规的规定。故武三村民小组是本案的适格原告。被告及第三人认为原告主体不适格缺乏事实和法律依据，对该主张本院不予支持。二、关于原告起诉是否属重复起诉及超过法定起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”根据上述规定可知，公民、法人或者其他组织因不动产提起诉讼的，应当在行政行为作出之日起二十年内、自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案中，被告应第三人的变更申请于2015年6月5日向第三人重新核发了梅县集有（2015）第1210063号《集体土地所有权证》，原告通过信访申诉于2018年9月知悉了涉案《集体土地所有权证》的颁证内容后，于2018年11月27日向本院提起（2018）粤1481行初233号行政诉讼，诉请撤销梅县集有（2015）第1210063号《集体土地所有权证》，因原告诉讼主体不适格，经本院释明后原告自愿撤回了该诉讼。后原告于2019年4月8日再次向本院起诉，二审时梅州市中级人民法院在2019年12月16日作出裁定认为原告不具备主体资格而予以驳回。可见，法院对被告颁发涉案《集体土地所有权证》所依据的事实及适用的程序等并未进行实体审理及裁判。现原告于2020年1月2日向本院提起本案诉讼，根据上述法律规定同样并未超过法定的起诉期限，也不属于重复起诉。被告及第三人主张原告起诉属重复诉讼并超过法定起诉期限，缺乏事实和法律依据，依法不予支持。三、关于涉案《集体土地所有权证》是否应确认违法并予以撤销的问题。《中华人民共和国土地管理法》第九条规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有；第十一条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；……。根据上述规定可知，村民小组对依法属于村民小组农民集体所有的自留山、自留地享有经营、管理的权利。又根据国土资发〔2011〕178号《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第四点第一款关于“确定农村集体土地所有权主体遵循‘主体平等’和‘村民自治’的原则，按照乡（镇）、村和村民小组农民集体三类所有权主体，将农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体。凡是村民小组（原生产队）土地权属界线存在的，土地应确认给村民小组农民集体所有，发证到村民小组农民集体……”及第二款关于“属于村民小组集体所有的土地应当由其集体经济组织或村民小组依法申请登记并持有土地权利证书……”的规定可知，村民小组所有的土地应当依法确权到其村民小组的名下。本案中，涉案位于梅州高新技术产业开发区梅县区（扶大）园区铁炉潭（桥）村武三村民小组高南竹塘、面积为12.1278公顷的土地由原告武三村民小组所有并长期经营管理的事实，有原告提供的相应证据予以证明，本院予以认可。被告梅州市自然资源局梅县分局未能提供充分有效的证据证明其在2012年12月17日向第三人颁发梅县集有（2012）第1210063号《集体土地所有权证》时，涉案土地已被政府依法征收而使土地所有权发生改变。因此，被告于2012年间未经法定程序将涉案土地确权登记在第三人名下明显缺乏事实和法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……”第七十四条第二款规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……”因被告在2012年12月17日向第三人颁发的梅县集有（2012）第1210063号《集体土地所有权证》已被变更后的梅县集有（2015）第1210063号《集体土地所有权证》所替代，2012年所发涉案《集体土地所有权证》已不存在，不具有可撤销的内容，故应确认被告在2012年12月17日向第三人颁发梅县集有（2012）第1210063号《集体土地所有权证》的行为违法。正如前所述，因被告颁发梅县集有（2012）第1210063号《集体土地所有权证》缺乏事实和法律依据，所以被告在2015年6月5日向第三人重新核发梅县集有（2015）第1210063号《集体土地所有权证》，将涉案土地的所有权确权登记至“梅县扶大高新区经济联合总社农民集体”名下，同样存在认定事实错误的情形，现原告诉请撤销该证于法有据，依法应予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认被告梅州市自然资源局梅县分局于2012年12月17日向第三人梅县区扶大高新区经济联合总社颁发梅县集有（2012）第1210063号《集体土地所有权证》的行为违法；二、撤销被告梅州市自然资源局梅县分局于2015年6月5日向第三人梅县区扶大高新区经济联合总社颁发的梅县集有（2015）第1210063号《集体土地所有权证》。上诉人梅州市自然资源局梅县分局上诉称：一、被上诉人起诉时已超过法律规定的起诉期限。根据《行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”以及最新《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关未告知起诉期限的最长保护期为1年。被上诉人在2012年对梅县扶大高新区各经济合作社的土地界限已进行实地核查、指界，并在权属调查表中“邻宗地指界人栏中”签字盖章确认土地的所有权，后相关部门即按照界线确权图所确认的界线进行登记发证。同时，在2012年，被上诉人也一并向相关部门申请办理了其名下其他土地的集体土地所有权证登记颁证，在同一时期并未向上诉人提出确权登记，反而在争议权属证办理过程中权属确认栏中盖章签字。因此，被上诉人早在2012年就知悉本案争议集体土地所有权证的确权以及颁证事宜。被上诉人于2019年12月30日才提出本案诉讼明显超过行政诉讼法定起诉期限规定。被上诉人于2018年初得知涉案土地“不属于原告所有”，到2018年4月向相关部门反映，2018年11月27日，被上诉人以本案相同的诉请向兴宁市人民法院提起行政撤销之诉（案号：(2018)粤1481行初233号）后撤诉。2019年4月9日，被上诉人再次以本案相同的诉请提起行政撤销诉讼，从该诉讼中也不能证明被上诉人召开了村民小组会议决定对“梅县集有(2012)第1210063号”《集体土地所有权证》提起行政诉讼。以上可以看出，被上诉人在知悉后未及时、合法、正确行使诉权，系其自身的原因造成，不属于《行政诉讼法》第四十八条规定，不会导致行政诉讼起诉期限中断。故，一审法院以法院未对其进行实体审理及裁判以认定被上诉人多次起诉未构成重复起诉并不超过法定起诉期限，属适用法律错误。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……(二)超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；”请求法院依法驳回被上诉人的一审的起诉。二、上诉人经过充分调查、实地勘查、指界等程序为申请人梅县扶大高新区经济联合总社办理土地确权登记手续，程序、内容均符合法律规定。(一)2012年9月1日，梅县扶大高新区经济联合总社向上诉人递交了《土地登记申请书》，上诉人经过权属界线调查，由指界人实地指界、作业人员现场图上标绘，完成调查表后由本宗指界人及邻宗指界人签字确认后，以行政村为单位进行了公示公告。公示期间，无村民和其他组织提出对梅县扶大高新区经济联合总社的土地登记申请审核情况提出任何异议。公示无异议后则在确权图上签字确认盖章。登记申请材料经报梅县区人民政府审批后，发证归户归档，并于2012年12月17日核发编号为“梅县集有(2012)第1210063号”的《集体土地所有权证》，土地所有权人为“梅县扶大高新区扶大高新区经济联合总社”。2015年6月，因所有权人名称登记错误，根据《广东省国土资源厅关于做好农村集体土地所有权登记发证成果数据库2015年更新备案工作的通知》(粤国土资地籍发[2015]56号文件，对错登漏登的证书进行更正，对土地所有权人更正为“梅县扶大高新区经济联合总社”，并未改变土地权属。(二)根据《广东省加快推进农村集体土地确权登记发证工作实施方案》(粤国土资地籍发[2011]191号)六、工作步骤(二)实施阶段(2011年9月-2012年9月)5、申请确权登记。“集体土地所有权以行政村为单位组织经济联合社或股份合作经济联合社和各经济合作社或股份合作经济社分别填写土地登记申请书，在《集体土地权属调查表》指界人栏目和宗地图一侧签字盖章确认，统一向县级国土部门提出书面申请。经济联合总社或股份合作经济联合总社的土地登记，由各总社直接向县级国土部门提出书面申请。”故，原审第三人梅县扶大高新区经济联合总社只需要直接提出书面申请即可，并不需要村民小组同意。(三)《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》(国土资发〔2011〕178号)二、依法依规开展农村集体土地确权登记发证工作“……农村集体土地确权登记依据的文件资料包括：……履行指界程序形成的地籍调查表、土地权属界线协议书等地籍调查成果；法律、法规等规定的其他文件等。”针对本案，原审第三人在提出确权申请后，各相邻村民小组在梅县扶大高新区各经济合作社集体土地所有权证权属确认栏上盖章签字，包括本案被上诉人，证明其认可梅县扶大高新区经济联合总社享有对涉案土地的所有权的，并不存在权属争议。综上，上诉人的登记行为事实清楚，证据确实充分，程序合法。综上所述，一审判决认定事实和适用法律错误，导致判决结果错误。特此提起上诉，请求法院支持上诉人的诉讼请求。上诉人扶大经济联合总社上诉称：一、原审被告土地确权行为合法。上诉人扶大经济联合总社提交土地登记申请，原审被告登记审批、进行地籍调查，根据宗地图、宗地界址坐标等进行实地勘查、指界审核等程序，各方相邻权利人包括被上诉人均在《梅县集体土地权属调查表》上盖章确认。原审被告办理确权登记行为符合《土地登记办法》。二、原审被告对梅县集有(2015)第1210063号集体土地所有权证的确权登记程序合法。原审被告办理确权登记时履行了受理申请、审核材料、实地勘查、组织各方相邻权利人指界确认、作业人员现场标绘、公示公告等程序，被告确权前将地籍调查表、宗地图、宗地界址坐标等在梅县********进行了公示，公示期间无人提出异议。办理确权登记行为符合《土地登记办法》第九条规定。三、被上诉人武三村民小组转让土地所有权程序合法。2011年10月4日，当时被上诉人共有34户，34户户主代表均在《征用土地协议书》上签字确认，以此将其高南竹塘山地、水田，按山林权属证面积130亩(界限按租赁山地合同山界为准)减去旱地5亩、山塘1亩，实际山地124亩，每亩单价8000元；旱地5亩，每亩单价23000元；水田按在尺(册)面积9.29亩计算，另加20%系数，计11.148亩，山塘1亩，每亩单价52800元，转让给开发商(梅县房地产实业有限公司)，由开发商统一种、养、开发。2012年10月8日，武三村民小组所在的铁炉桥(铁炉潭)村民委员会在《征用土地协议书》上加盖公章证明当时的户数及户代表的签名属实。该协议是被上诉人当时的真实意思表示。事实上是经过被上诉人武三村民小组全部34户村民户代表协商同意后才在《征用土地协议书》上签字确认，受让人梅县房地产实业有限公司根据《征用土地协议书》向每户村民作出相应土地征收补偿，且次年铁炉桥(铁炉潭)村民委员会也盖章确认此事。被上诉人在《征用土地协议书》上签字确认并领取土地征收补偿款多年后又起诉是违反协议，违反诚信原则，是为了重复领取土地征收补偿，其目的不正当，不应得到法庭支持。由上也可看出，上诉人作为证载土地权利人，权属来源清楚、合法，受法律保护。四、依照《不动产登记暂行条例实施细则》第五十一条第一款第(二)项“已经登记的土地承包经营权发生下列情形之一的，承包方应当持不动产权属证书、证实灭失的材料等，申请注销登记：……(二)承包经营的土地被依法转为建设用地的……”农村集体所有土地经过征收转为国有建设用地后，原梅县集有(2015)第1210063号《集体土地所有权证》应注销，而不是撤销。一审判决撤销该证无法律依据。综上所述，一审法院判决确认原审被告于2015年6月5日向上诉人颁发的梅县集有（2015）第1210063号《集体土地所有权证》的行为违法并撤销该证是认定事实错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更”规定，应当予以撤销，依法改判驳回被上诉人一审全部诉求。被上诉人武三村民小组答辩称：一、一审认定事实清楚，适用法律正确。答辩人提起本案诉讼符合行政诉讼法相关法律规定，符合相关诉讼原告资格。同时，被上诉人的诉讼代表人的推选程序符合村民委员会组织法的相关规定，并且该推选人数和参选人员均符合村民委员会组织法的相关规定。二、答辩人提起本案诉讼并未超过起诉期限。答辩人位于梅州市梅县**********民小组，名下拥有包括涉案土地在内的多块集体土地所有权，并由答辩人及村民小组成员一直管理使用至今。因2018年初领取农村土地承包经营权证时得知涉案地块未在此次确权范围，经过答辩人及村民成员的信访，得知涉案地块早已在2012年登记在原审第三人名下，2015年系重新进行登记的。答辩人是在2018年国庆后收到梅州市自然资源局梅县分局的信访答复才知道涉案土地被违法登记在第三人名下。因此，为维护答辩人的合法权益，于2018年11月27日向兴宁市法院提起行政诉讼，答辩人并未超过诉讼期限。三、两上诉人多次强调登记行为合法，但始终未提供任何证据证明涉案土地已经被依法征收而导致土地所有权改变的资料。纵观上诉人提交的证据，其仅仅提交2012年和2015年的登记手续，却未能提供关于涉案土地征收过程中的征收公告、协议等合法的材料。四、上诉人扶大经济联合总社主张涉案地块的所有权已经转让，根据被上诉人所提交的证据，只能证明案外第三人是承包了涉案土地的事实（被上诉人对该承包协议存在异议）。若该涉案土地是转让给案外第三人，那么应当将涉案土地登记在案外第三人名下而不是上诉人扶大经济联合总社名下。因此，上诉人梅州市自然资源局梅县分局在登记涉案地块的时候存在行政违法，并且该行政违法损害了被上诉人的合法权益。经审查，本院二审查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，予以认可。本院认为,本案涉及两个问题：一是被上诉人武三村民小组提起本案诉讼是否超过起诉期限。二是上诉人梅州市自然资源局梅县分局颁发的涉案《集体土地所有权证》是否合法。一、关于起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，被上诉人武三村民小组的村民自述在2018年10月通过信访得知上诉人梅州市自然资源局梅县分局颁发了涉案两本《集体土地所有权证》，根据上述司法解释规定，被上诉人最迟应当在2019年10月提起行政诉讼。在这期间，武三村民小组村民曾于2019年4月8日以武三村民小组的名义提起针对涉案《集体土地所有权证》的行政撤销诉讼，因未提供证据证明召开了村民小组会议决定对涉案《集体土地所有权证》提起行政诉讼，本院于2019年12月16日以原告主体资格不符合法律规定为由裁定驳回起诉。本案是武三村民小组按《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定重新召开村民小组会议，经过村民小组过半数村民同意后，以武三村民小组名义再次起诉。本院认为，2019年4月8日至2019年12月16日期间，系被上诉人基于对司法机关的信赖，等待相应处理结果的期间，不属于其自身原因耽误起诉期限，被耽误的时间不应计算在起诉期限内。扣除上述时间后，被上诉人于2020年1月2日提起本案诉讼未超过一年的法定起诉期限。二、关于涉案两本《集体土地所有权证》的合法性问题。本案中，武三村民小组提供的《山林承包合同》《集体土地专业承包合同》等证据能够证实涉案《集体土地所有权证》中登记的集体土地包含了其管理使用的集体土地。而扶大经济联合总社不能提供充足的土地权属来源证据证明其对涉案《集体土地所有权证》中登记的集体土地拥有所有权。因此，梅州市自然资源局梅县分局颁发梅县集有（2012）第1210063号《集体土地所有权证》的行为存在认定事实不清、证据不足的问题，依法应当予以撤销。鉴于梅县集有（2012）第1210063号《集体土地所有权证》已于2015年6月5日变更为梅县集有（2015）第1210063号《集体土地所有权证》，目前已不存在梅县集有（2012）第1210063号《集体土地所有权证》，不具有可撤销的内容，依法应确认梅州市自然资源局梅县分局颁发梅县集有（2012）第1210063号《集体土地所有权证》的行为违法。梅县集有（2015）第1210063号《集体土地所有权证》由梅县集有（2012）第1210063号《集体土地所有权证》变更而来，该证将涉案集体土地所有权登记在扶大经济联合总社名下，亦存在认定事实不清，证据不足的问题，依法应当予以撤销。综上所述，上诉人上诉理由不成立，其上诉请求依法不予支持。原审判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元由上诉人梅州市自然资源局梅县分局负担。本判决为终审判决。审 判 长 梁小艾审 判 员 贺 璐审 判 员 黄巢雁二〇二〇年十月二十日法官助理 邹俊锋书 记 员 张佳芳