江西省赣州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣07行终469号上诉人（原审原告）：陈文辉，男，1974年6月12日生，汉族，住寻乌县。被上诉人（原审被告）：寻乌县自然资源局，地址：寻乌县城北圆盘国土大楼。负责人谢小菁，系该局局长。上诉人陈文辉因行政处罚一案，不服龙南县人民法院（2020）赣0727行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审判决查明，原告陈文辉自2007年起未经有审批权人民政府审批，占用寻乌县盘岽桥头集体土地用于建设果业用房。2019年9月1日，被告寻乌县自然资源局对原告未经批准违法占地建果业用房予以立案调查。经赣州赣维测绘有限公司寻乌分公司实地测绘，吉诚果业（陈文辉）占地总面积1866.72㎡，其中果业用房占地面积1826.12㎡。2019年9月5日，被告向原告送达《调查（约谈）通知书》，告知原告到寻乌县自然资源局接受果业用房相关事宜调查，逾期未配合调查，视为其放弃陈述的权利。2019年9月6日，原告陈文辉到被告寻乌县自然资源局接受调查，并制作询问笔录。2019年9月10日，被告寻乌县自然资源局向原告作出《责令限期拆除违法建筑事先告知书》并予以送达，告知：原告未经许可在盘岽桥头非法占用土地搭建建筑物、构筑物约2000㎡，拟对其作出的行政处罚决定及其享有陈述、申辩的权利等。经原告申请，被告于2019年11月14日召开听证会，听取原告的陈述和申辩。因原告的申辩理由不成立，被告于2019年11月21日向原告作出寻自然资罚决字［2019］41号《行政处罚决定书》并予以送达，认定原告陈文辉在2007年起至今，未经有批准权人民政府批准，擅自在盘岽桥头占用1866.72平方米集体土地建设果业用房的行为，违反法律规定，属违法占用土地，且擅自将农用地改为建设用地，不符合土地利用总体规划，据此依据相关法律规定，作出如下行政处罚：一、责令原告在收到处罚决定之日起3日内退还非法占用的位于盘岽桥头面积1866.72平方米土地；二、责令原告在收到本处罚决定之日起3日内自行拆除其在盘岽桥头非法占用土地上新建的果业用房。原告对该决定不服，遂诉至原审法院，要求判如所请。另查明，2019年1月21日，寻乌县印发《寻乌县机构改革实施方案》，将寻乌县国土资源局的职责、城乡规划建设局的规划职责及其他有关部门的相关行政职责整合，组建县自然资源局。原告陈文辉系寻乌县吉诚果品加工厂（普通合伙）的执行事务合伙人。因案情复杂，被告于2019年10月28日延长期限30日。涉案果业用房所在地已经纳入寻乌县土地利用总体规划，规划土地为果园。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本案中，因寻乌县国土资源局的职责已划归寻乌县自然资源局，故寻乌县自然资源局有权就非法占用土地及违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地等行为作出行政处罚，即寻乌县自然资源局是本案适格被告。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”本案中，涉案果业用房所在地已经纳入寻乌县土地利用总体规划，规划土地为果园，属于农用地。原告果业用房本应建设在国有土地上，涉及农用地转为建设用地的，还应办理农用地转用审批手续，原告既未取得用地审批手续，也未办理农用地转用审批手续，在村集体土地上建设果业用房，违反法律规定。被告寻乌县自然资源局对原告未经批准违法占地建果业用房予以立案、调查取证，向原告告知拟作出的行政处罚决定及其享有陈述、申辩的权利，组织召开听证会听取原告陈述和申辩，最后作出寻自然资罚决字［2019］041号《行政处罚决定书》并予以送达，事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。故原告陈文辉要求撤销寻自然资罚决字［2019］041号《行政处罚决定书》，没有事实和法律依据，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告陈文辉的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈文辉承担。上诉人陈文辉向本院提起上诉，要求：1．撤销龙南县人民法院作出的（2020）赣0727行初6号行政判决；2．改判撤销被上诉人作出的寻自然资罚决字［2019］041号《寻乌县自然资源局行政处罚决定书》。3．本案的一、二审诉讼费由被告承担。主要事实与理由：被上诉人的行政处罚决定认定事实、适用法律错误，且严重不合理。一、认定事实错误。1．案涉果业用房是2007年上诉人在寻乌县人民政府“搞好果品深加工，提升果品附加值和商品化处理能力”的号召下建造的，因历史原因，当时全县在自家土地上建造的果业用房均没有进行相关审批手续。但政府当时均予以鼓励、支持。这一事实法院可以到当地进行实地调查了解。不能因为更换了领导或变更了政策，就推翻之前的政策而否定案涉果业用房的合法性。对前任管理者的否定，不是现任管理者能力体现，而是其无能的表现。2．被上诉人作出的寻自然资罚决字【2019】041号《寻乌县自然资源局行政处罚决定书》，涉及到第三人即上诉人父亲陈殿财的宅基地及地上房屋。一审法院对这一事实，不进行实地查勘，直接认定赣州赣维测绘有限公司寻乌分公司的实地测绘，过于草率，践行着“官官相护”的“真理”，也让上诉人领悟“官字两张口，说你有就有。”真谛。3．案涉果业用房是在裸地上建造的，不属于在农用地上建造，亦不属于改变土地用途的行为，符合土地利用规划。裸地与农用地的区别，上诉人不需多言，从被上诉人故意涂改规划图就可以知道，这种区别对案涉果业用房的定性是多么的重要。二、法律适用错误。1．上诉人自家承包地的裸地上建造案涉果业用房，是对该裸地的最合理的利用。符合《土地管理法》第九条确定的合理利用原则。2．被上诉人适用《土地管理法》第四十三条、第四十四条之规定，是建立在对事实认定错误之上的，是适用法律错误。三、即使案涉果业用房没有经过审批手续，本案行政处罚也不具有合理性。1．案涉果业用房符合规划，是在裸地上建造，而非农用地。2．案涉果业用房建造的目的，是为了进行果品仓储，分拣，存放化肥和大型农业机械设施，同样是为了发展农业，未改变土地用途的行为。3．案涉果业用房完全可以通过补办手续使其合法化，而不是直接予以拆除。综上，上诉人认为被上诉人的行政处罚认定事实、适用法律错误，且严重不合理。一审法院对事实不予调查核实，偏听偏信，对被上诉人的处罚予以维持，是对事实的不尊重和对法律的亵渎，造成对上诉人的严重不公，敬请二审法院予以纠正，撤销被上诉人对上诉人的行政处罚。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。上述事实，有原审法院随卷移送的证据可以证实。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”本案中，上诉人陈文辉使用村集体所有的农用土地作为果园建设用地，既未取得相应地块的用地审批手续，也未办理农用地转用审批手续，已明显违背上述法律规定。该法第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款…”，被上诉人寻乌县自然资源局作为土地行政主管部门，具有实施土地行政处罚的法定职权。被上诉人寻乌县自然资源局认定的违法建筑并不含有上诉人父亲陈殿才搭建的获得批准的120平方米砖混结构房屋，而是覆盖该房屋外违规搭建的铁皮棚，因此被上诉人寻乌县自然资源局行政处罚认定事实清楚，证据充分。被上诉人寻乌县自然资源局对上诉人陈文辉未经批准违法占地建果业用房予以立案、调查取证，告知拟作出的行政处罚决定及其享有陈述、申辩的权利，并组织召开听证会听取陈述和申辩，最终作出寻自然资罚决字［2019］041号《行政处罚决定书》并予以送达，适用法律正确，程序合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈文辉负担。本判决为终审判决。审判长  周洋发审判员  刘定丰审判员  陈煜龙二〇二〇年十月二十二日法官助理王豪书记员黄婷