贵州省毕节市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）黔05民终5355号上诉人（原审被告）：毕节金海湖新区管理委员会，住所地：贵州省毕节市金海湖新区职教城体校。法定代表人：马祥宏，该管理委员会主任。委托诉讼代理人（特别授权）：李海龙，贵州本芳律师事务所律师。委托诉讼代理人：李杰，贵州本芳律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：何映鸿，男，1956年8月8日出生，汉族，住贵州省金沙县。被上诉人（原审原告）：毕节经济开发区二甲醚环保燃气充装站，经营场所：毕节经济开发区小坝镇汉屯村。注册号：520500600047763。经营者：何映鸿。二被上诉人委托诉讼代理人（特别授权）：张永超，贵州黔信（毕节）律师事务所律师。二被上诉人委托诉讼代理人：赵英豪，贵州黔信（毕节）律师事务所律师。上诉人毕节金海湖新区管理委员会（简称金海湖管委会）因与被上诉人何映鸿、毕节经济开发区二甲醚环保燃气充装站（以下简称充装站）合同纠纷一案，不服贵州省大方县人民法院（2019）黔0521民初3020号民事判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。金海湖管委会上诉请求本院撤销原审判决，改判驳回二被上诉人的诉讼请求，本案一、二审案件受理费、测绘费及鉴定费等诉讼费用由二被上诉人承担。事实及理由：一、涉案《投资协议》系行政协议，本案属于行政诉讼的受案范围，不属于民事诉讼的受案范围，故一审法院认定事实错误，应驳回被上诉人的起诉。二、即使一审法院认定本案属于民事案件的认定事实正确，上诉人也不存在任何违约行为，一审法院判决解除涉案《投资协议》并判决上诉人赔偿被上诉人损失无事实和法律依据。三、一审法院在判决上诉人承担赔偿损失时，未对本案修建的建筑设备进行处理，属于认定事实错误，依法应予撤销。何映鸿、充装站答辩称：一、关于涉案《投资协议》的性质问题，其不符合行政协议的构成要件，更符合民事合同的基本特征，应当认定其为民事合同。二、因涉案《投资协议》签订于2015年1月22日，依法应当认定为属于民事诉讼的受案范围。三、上诉人在履行涉案《投资协议》过程中明显存在根本违约行为。涉案《投资协议》因上诉人根本违约行为导致合同目的不能实现，答辩人享有法定解除合同的权利。上诉人未积极履行其协助答辩人办理相关手续的合同义务。涉案投资协议不能履行系由于上诉人的原因所致，上诉人对此应负全部责任。涉案《投资协议》因上诉人违约行为导致合同目的不能实现，答辩人享有法定解除合同的权利。四、涉案《投资协议》解除后，上诉人应当赔偿答辩人的投资损失。五、关于本案的建筑设施问题，在上诉人赔偿完毕答辩人所有损失后，理应由上诉讼自行处理，原判无需予以明确。二原告向原审法院提出诉讼请求：一、判令解除原告何映鸿与被告金海湖管委会于2015年1月22日签订的《投资协议》；二、判令被告赔偿因违约导致原告的投资损失800万元（庭审中明确为9049105.22元）及利息，利息按照中国人民银行同期贷款利率的1.3倍从2015年1月22日起计算至被告实际履行完毕之日止，三、本案诉讼费用及鉴定费310000.00元（庭审中明确）由被告承担。原审法院查明：被告金海湖管委会由毕节双山新区管理委员会与毕节经济开发区管理委员会整合而成。2015年1月22日，贵州毕节经济开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）为甲方，何映鸿作为乙方，签订《投资协议》，内容主要有，第一条乙方投资项目名称及规模，1.1项目名称：民用罐装气加气站项目，1.2项目总投资：2000万元，1.3建设内容及规模：建设露天罐装气加气站一个、办公楼及其它附属设施，主要灌装储存液化二甲醚，年灌装液化二甲醚15000吨，1.4项目经济效益：项目建成达产，年产值1000万元，实现税收200万元，提供就业岗位90个，1.5项目选址：毕节经济开发区（项目用地东临小海大道、西临次二路、南临环保介质项目、北临主三路），1.6用地规模：8.14亩，1.7用地性质：公共服务设施用地，1.8项目建设工期：自甲方提供净地之日起一个月内进场施工建设，12个月内建成投产。第二条甲方责任和义务，2.1甲方以挂牌出让方式在毕节经济开发区方提供项目用地8.14亩（以甲方地块红线示意图为准），并在土地报批手续完善后为乙方办理土地使用证。2.2甲方协助乙方办理有关各项手续。2.3甲方保障乙方施工、建设和生产用水、用电等基本需求。2.4甲方负责乙方生产过程中的周边治安及纠纷调解，为乙方生产的顺利进行提供保障。第三条乙方的责任和义务，3.1乙方必须在甲方所在地工商行政机关注册公司，取得法人营业执照和税务登记等相关证照，依法缴税、自主经营、自负盈亏。3.2乙方应在自甲方提供净地之日起30日内进场施工，尽快进行生产设备的安装和调试，确保项目在2015年12月30日前建成投产。如乙方在自签订协议之日起一个月内仍未有实质性进展，甲方有权收回土地，若因客观原因需延缓开工时间，应及时告知甲方，并确定新的开工时间；若乙方无正当理由超出约定时间60日未开工，或逾期60日未能投产，甲方有权无偿收回土地，由此造成的损失甲方不予承担。3.3乙方不得擅自改变土地性质与用途，不得擅自转让土地，否则甲方有权无偿收回土地，其损失由乙方自行承担。3.4乙方建设的办公楼和生活设施建设须符合甲方的整体规划，并满足环保、消防等基本要求。3.5乙方保证该项目工业污水、废气、废料等排放符合国家有关标准。3.6乙方必须自觉规范经营行为、服从管理，按时上报企业财务报表及相关资料。3.7乙方应切实履行安全生产主体责任，并积极配合管委会做好统计工作，每月5号须按时上报到位资金票据复印件到招商局，确保开发区统计工作的顺利开展。3.8乙方用工除技术骨干和重要岗位管理人员外，原则上在毕节市范围内招聘，并严格执行各级各部门相关劳动用工保障政策。第四条其他事项，4.1本协议一式肆份，甲、乙双方各执贰份，在甲、乙双方签字盖章后立即生效。4.2协议履行过程中如发生争议，由甲、乙双方友好协商解决。在不能协商解决的情况下，可申请协议履行地仲裁机构仲裁或向人民法院诉讼解决。3月2日，原告何映鸿领取了充装站的个体工商户营业执照。5月4日，原告何映鸿通过中国农业银行毕节麻园支行向经开区管委会支付1221000.00元，次日，经开区管委会向原告何映鸿出具收据，载明收到原告何映鸿项目保证金1221000.00元。5月12日，经开区管委会向原告充装站发送关于同意项目开工的通知，12月22日，毕节金海湖新区城市管理局通知原告充装站，同意将充装站纳入规划建设。2016年1月7日，毕节金海湖新区经济发展局同意对充装站项目进行备案。10月11日，毕节市城乡规划局出具说明称，充装站相关规划许可正在办理中。2017年6月6日，毕节市城乡规划局金海湖新区分局向金海湖管委会递交《关于毕节经济开发二甲醚环保燃气充装站项目规划手续完善工作有关事宜的报告》，其中手续办理存在的问题指出，（一）二甲醚项目属于未批先建，并且未纳入市政府同意完善相关手续的未批先建项目清单。（二）二甲醚项目的用地性质与现行《贵州毕节经济开发区控制性详细规划》不相符。2014年2月14日批复的控规中，项目所在地块的用地性质为工业用地，而二甲醚项目的用地性质为供燃气用地。（三）2016年管委会启动经开区控规修改工作，目前修改的控规还未上报批复，因此国土部门尚未对该项目用地进行报批。建议管委会报请市人民政府召开专题会议，协调规划、国土及发改等相关部门进行研究，商议完善该项目手续事宜。6月27日，被告金海湖管委会将该情况向毕节市人民政府进行报告。充装站修建完成后，因未能办理相关手续，原告何映鸿未得经营。经原告申请，贵州磐基房地产评估有限公司对充装站建设工程进行测绘后，原审法院委托广州新誉工程咨询有限公司鉴定，充装站工程造价为9049105.22元，其中直接费8910286.25元（包含分部分项直接工程费8890876.97元，措施项目费19409.28元），间接费81496.29元（包含规费31298.33元，企业管理费50197.96元），利润22828.43元（包含机械土石方定额169.51元，一般土建定额22658.92元），机械费调增3592.03元，销项税额30902.22元。原告支付测绘费3万元，鉴定费28万元。原审法院认为，协议是经过谈判、协商而制定的共同承认、共同遵守的文件。平等的民事主体间签订的协议，属于民事协议，而行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。涉案投资协议的甲方为经开区管委会，属于行政机关，乙方何映鸿为自然人，属于一般民事主体。从涉案投资协议约定甲方以挂牌出让方式为乙方提供项目用地，并在土地报批手续完善后为乙方办理土地使用证，协助乙方办理有关各项手续，保障乙方施工、建设和生产用水、用电等基本需求的内容看，涉案投资协议应为民事协议，但从投资协议约定乙方必须在甲方所在地注册公司，乙方必须自觉规范经营行为、服从管理，按时上报企业财务报表及相关资料，每月5号须按时上报到位资金票据复印件到招商局，乙方用工除技术骨干和重要管理岗位管理人员外，原则上在毕节市范围内招聘，并严格执行各级各部门相关劳动用工保障政策的内容看，涉案投资协议应属于行政协议范畴。因此，涉案投资协议并非单纯意义上的民事协议，亦非单纯意义上的行政协议。在民事协议与行政协议交叉的情况下，当事人对救济途径拥有选择权。原告何映鸿、充装站向原审法院提起的是民事诉讼，而涉案投资协议的签订时间是2015年1月22日，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释”的规定，本案属于民事案件受案范围。涉案投资协议签订后，原告何映鸿进行投资建设，但因项目用地性质与现行《贵州毕节经济开发区控制性详细规划》不相符，不能办理用地手续，致使原告何映鸿投资建设的充装站不能投入使用。经开区管委会作为行政行政机关，对涉案土地的性质是明知的，导致涉案项目用地性质的规划不符，不能办理土地使用等相关手续的过错在经开区管委会，原告何映鸿签订投资协议的合同目的不能实现，因此，原告要求解除双方签订的投资协议和要求被告金海湖管委会赔偿其投资损失的诉讼请求具有事实依据和法律依据，原审法院予以支持。涉案充装站工程造价经鉴定为9049105.22元，该造价包含直接费、间接费、利润等，而本案不是建设工程纠纷，因此被告金海湖管委会应赔偿原告的损失应为充装站的直接建设费，即8910286.25元。由于被告已经赔偿了原告的损失，原告要求被告支付利息的诉讼请求不具有事实依据，原审法院不予支持。因原告对其主张的赔偿费用提供了安装合同、收条等证据，但被告不予认可，因此原告为此支付的测绘费和鉴定费应由被告承担。综上，依照《中华人民共和国合同法》第八条第二款、第六十条第一款、第九十四条、第九十七条的规定，判决如下：一、解除原告何映鸿与贵州毕节经济开发区管理委员会于2015年1月22日签订的《投资协议》；二、被告毕节金海湖新区管理委员会于本判决生效后三十日内赔偿原告何映鸿、毕节经济开发区二甲醚环保燃气充装站损失8910286.25元；三、驳回原告何映鸿、毕节经济开发区二甲醚环保燃气充装站的其他诉讼请求。如果义务人未按照本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。减半收取的案件受理费33900.00元，测绘费30000.00元，鉴定费280000.00元，由被告毕节金海湖新区管理委员会负担。经二审审查，一审查明的事实属实，本院予以确认。本案二审当事人争议焦点是：当事人双方因履行投资协议所产生的纠纷是否属于民事诉讼的受案范围；涉案投资协议应否解除，如解除如何处理双方的权利义务及责任。本院认为：关于当事人双方因履行投资协议所产生的纠纷是否属于民事诉讼的受案范围问题。本案当事人双方签订的《投资协议》兼具民事协议和行政协议的特点，一审判决已作充分阐述，本院不再赘述。即使协议属行政协议，因投资协议的签订时间是2015年1月22日，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释”的规定，而2015年5月1日之前相关法律、行政法规并未明确将因行政协议所致纠纷纳入行政诉讼的范围，通常该类招商引资协议纠纷系作为民事案件处理的，故一审法院将本案作为民事案件受理符合法律规定，上诉人以涉案投资协议系行政协议为由主张本案属于行政诉讼的受案范围缺乏充分的依据和理由，本院不予采信。关于涉案投资协议应否解除的问题。本案投资协议签订后，何映鸿按约进行投资建设后，因项目用地性质与现行《贵州毕节经济开发区控制性详细规划》不相符，不能办理用地手续，致使原告何映鸿投资建设的充装站不能投入使用。经开区管委会作为行政行政机关，对涉案土地的性质是明知的，导致涉案项目用地性质的规划不符，不能办理土地使用等相关手续的过错在经开区管委会，何映鸿签订投资协议的合同目的不能实现，因此，被上诉人要求解除双方签订的投资协议符合《中华人民共和国合同法》第九十四条“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形”第四项规定可以解除合同的情形。根据《中华人民共和国合同法》第九十七条“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失”，本案导致合同目的不能实现而被解除，过错在上诉人，被上诉人请求上诉人赔偿投资损失符合法律规定。金海湖管委会上诉称一审判决解除投资协议并判决上诉人赔偿被上诉人损失无依据与本案查明的事实不符，本院不予采信。当然，因本案投资协议不能继续履行，上诉人对被上诉人的投资损失进行赔偿后，被上诉人修建的建筑设施设备理应交由上诉人自行处理，被上诉人不再对该设施设备享有权利。综上所述，金海湖管委会的上诉请求缺乏充分的事实和法律依据，本院予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费67800元，由毕节金海湖新区管理委员会负担。本判决为终审判决。审判长  徐洪审判员  张雄审判员  殷勇二〇二〇年十月十九日书记员  刘佳