安徽省安庆市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖08行终100号 上诉人（一审原告）徐宏学，男，1963年8月15日出生，汉族，住安徽省安庆市迎江区。 委托代理人梁兰兰，北京创为律师事务所律师。 委托代理人高赫，北京创为律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）安庆市迎江区长风乡人民政府，住所地安庆市迎江区长风乡长风村。 法定代表人汪小友，乡长。 出庭负责人严浩，副乡长。 委托代理人钱玉，安徽引江律师事务所律师。 上诉人徐宏学因诉安庆市迎江区长风乡人民政府（以下简称长风乡政府）行政强制一案，不服安徽省潜山市人民法院（2020）皖0824行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年9月3日公开开庭审理了本案。上诉人徐宏学及委托代理人梁兰兰、高赫，被上诉人的出庭负责人严浩及委托代理人钱玉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 徐宏学一审起诉称：1999年，根据国家政策安排，原告等鲍家村整体搬迁至长江大堤内。后在当地政府鼓励号召下，原告等利用长江圩内老宅基地养殖家禽，并在2016年注册成立养殖合作社。为保护长江生态，合理利用养殖废弃物，后在政府引导下建成堆粪池。2019年6月16日，被告在未通知原告的情况下，协同迎江区城管强行拆除原告家禽养殖场，给原告造成重大损失且正常养殖经营无法进行。请求依法确认被告强制拆除原告养鸡场的行政行为违法。 一审法院经审理查明：原迎江区长风乡前江村主要位于广济圩外的夹厢圩，受1998年特大洪涝灾害影响，政府采取统建或联建等方式，将广济圩500余户进行整体迁移，但各拆迁户原有的宅基地并未依法收回。后包括原告在内的部分拆迁户及相关人员开始利用原老宅等形式在圩内搭建鸡舍发展养殖业，并于2016年1月4日注册成立安庆市迎江区鑫森土鸡养殖专业合作社。为规范养殖，安庆市迎江区人民政府（以下简称迎江区政府）引导养殖户参加技能培训并对养殖废弃物资源化利用情况进行整改。 2018年3月16日，安庆市长江干流河长制办公室印发《长江干流安庆段沿江滩涂湿地环境秩序专项整治实施方案》，责成迎江区政府等单位于2018年6月底前对长江滩涂湿地散养家禽一律予以清除。2018年5月15日，迎江区政府据此作出《关于限期清除违规种植、养殖、乱搭乱建的通告》，并组织相关乡、街道工作人员在辖区内予以张贴，2018年6月集中清除滩涂地家禽散养户6户。2018年10月9日，迎江区政府办公室印发《全面打造水清岸绿产业优美丽长江经济带“1515方案”畜禽养殖污染整治专项方案》，要求相关乡街按照属地原则对沿江1公里范围内畜禽养殖场环境问题“清零”。2019年5月14日，长风乡政府工作人员将迎江区政府《通告》送达原告。原告不服，向安庆市人民政府提起行政复议。2019年6月13日至29日，长风乡政府会同执法部门对原告搭建的鸡棚实施拆除。后因双方协商未果，安庆市人民政府于2019年11月22日作出决定，以履行期限客观不能为由撤销迎江区政府2018年5月15日作出的《通告》。原告认为被告拆除行为违法，遂具状成讼。 一审法院认为：维护长江流域良好的生态环境，打造水清岸绿产业优的美丽长江经济带，既是国家宏观政策，也是沿江公民应尽的义务。原告未经批准擅自将江边废弃的老屋改造成简易的养殖场，进行粗放式经营，既不利于长江的生态环境保护，也不符合产业政策，应当依法关停转并。但长风乡政府在执行上级迎江区政府交办的清除畜禽养殖场任务时，未送达行政决定并告知行政相对人的权利义务，未依法履行催告程序，在原告申请复议期间强行清除畜禽养殖场，强制执行程序不符合法律规定。原告请求确认被告强制拆除原告养鸡场行政行为违法的诉讼请求依法应予支持。依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条和《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决被告长风乡政府强制拆除原告徐宏学养鸡场行政行为违法。 上诉人上诉称：一、一审法院认为上诉人的养殖场应当依法关停转并，没有考虑到养殖场形成和延续的历史原因，同时也忽视了土鸡养殖的客观规律。1.上诉人系基于政府信赖修建养殖场，其对养殖场拥有合法权益。上诉人在当地政府的鼓励和号召下，利用老宅基地进行养殖，此后在政府的支持下，相继成立了土鸡养殖协会和养殖合作社，并取得了注册商标。同时，为了保护长江生态，上诉人建设了堆粪池，积极配合政府进行整改。当地政府及相关部门所实施的鼓励和支持措施，使上诉人及其他养殖户有理由相信自己所从事的养殖场建设和经营行为合法，由此产生的信赖利益，依法应予保护。2.土鸡养殖要求必须进行粗放式放养，一审法院忽略这一客观事实，认为进行粗放式经营，既不利于长江的生态环境保护，也不符合产业政策的观点不能成立。二、政府朝令夕改的行为，不但损害了上诉人及其他养殖户的权益，同时也严重损害了当地政府在百姓心中的公信力。在上诉人及其他养殖户均未办理用地手续的情况下，相关政府及职能部门并未以此为由强制上诉人停止养殖，反而对其养殖给予了诸多政策扶持，帮助其扩大生产规模，科学养殖。同时，从现有证据来看，对于上诉人及其他养殖户的各种培训及奖励，也表明了政府对于其发展养殖产业的认可。诚然，上诉人及其他养殖户的用地手续上确实存在一定问题，但上诉人及其他养殖户是基于对政府的信赖，才在原有废弃的宅基地上兴建养殖场来满足其养殖产业发展的需要。特别是2018年在上诉人及其他养殖户按照政府要求整改后，2019年政府即将养殖场全部拆除且不予补偿，该行为严重侵害了上诉人的合法权益，有损政府形象。综上，上诉请求撤销一审判决，发回重审或依法改判。 被上诉人答辩称：一、上诉人未经批准占用应拆而未拆的废弃房屋进行养殖，有的甚至占用集体土地改建、扩建简易用房从事养殖，该行为显然违法。二、被上诉人为贯彻执行长江大保护的国家政策，对上诉人违反土地管理法、环境保护法、防洪法等法律法规建设的违法房屋和设施实施拆除，虽然程序上存在瑕疵，但是拆除行为在实体上并不违法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，但一审法院认定各拆迁户原有的宅基地并未依法收回的事实不当。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第六十二条的规定，我国农村村民一户只能拥有一处宅基地。本案上诉人于1999年随其他村民整体迁移，并重新分配了宅基地，因此，上诉人对其原有的宅基地已不再享有使用权。一审法院认定各拆迁户原有的宅基地并未依法收回缺乏事实根据和法律依据。 本院认为：一审判决已确认被上诉人强制拆除上诉人养鸡场的行政行为程序违法，对此双方均无异议，本院予以确认。本案的争议焦点是上诉人建设案涉养鸡场进行生产经营的行为是否合法。围绕上述焦点，本院综合评判如下： 受1998年特大洪涝灾害影响，上诉人等前江圩村民已由政府进行整体迁移安置，故上诉人对原有宅基地不再享有使用权，对原宅基地上的建筑物和附属设施等也不再享有所有权。其后，上诉人在原宅基地通过搭建建筑物或利用原建筑物等形式建设养殖场并经营，但上诉人并未与当地农村集体经济组织签订用地协议，也未提出用地申请，未得到相关部门的审核同意，故上诉人违法占地进行养殖的行为违反了相关法律法规的规定。同时，案涉养殖场紧邻长江岸线，采取散养式粗放经营，对长江生态环境，特别是江豚生存环境构成威胁，据此，一审法院认定该养殖场依法应当关停并转并无不当。 上诉人认为相关政府部门通过职业技能培训等一系列措施扶持养殖产业发展，使上诉人及其他养殖户有理由相信自己所从事的养殖场建设和经营行为合法,由此产生的信赖利益,依法应予保护。本院认为，政府部门扶持养殖产业发展，并不代表其鼓励和认可上诉人通过违法占地形式开展养殖，也不能以此认定上诉人的养殖场建设、经营行为即符合法律规定，故上诉人认为因存在可保护的信赖利益，其养殖场不应关停的上诉理由不能成立。 综上，一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人徐宏学负担。 本判决为终审判决。 审判长  徐珂可 审判员  刘 鑫 审判员  汪雨情 二〇二〇年十月十四日 法官助理储芳龄 书记员王岚 附：本判决适用的相关法律规定 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……