贵州省遵义市播州区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔0321行初223号 原告袁碧琴，女，汉族，1969年3月12日出生，贵州省习水县人，现住习水县。 委托代理人罗界，男，汉族，1992年9月3日出生，贵州省习水县人，现住习水县。系原告之子。 被告习水县自然资源局。住所地：习水县习水东路**。 统一社会信用代码：1152033000953640XB。 法定代表人陈明胜，局长。 委托代理人宋运。 委托代理人周勇，贵州仁鼎律师事务所律师。 被告习水县九龙街道办事处，住所地：习水县九龙街道府西社区府西路**。 统一社会信用代码：11520330MB0W24677C。 法定代表人穆权，主任。 委托代理人罗深圳，贵州黔北律师事务所律师。 第三人罗显华，男，汉族，1967年8月13日出生，贵州省习水县人，现住习水县。 原告袁碧琴诉被告习水县自然资源局、习水县九龙街道办事处（以下简称九龙街道办）及第三人罗显华撤销行政协议一案，本院于2020年3月31日受理后，因新冠肺炎疫情原因中止审理。6月12日恢复审理并依法组成合议庭，于10月23日公开开庭进行审理。原告袁碧琴及委托代理人罗界，被告习水县自然资源局委托代理人宋运、周勇，九龙街道办主任穆权及委托代理人罗深圳，第三人罗显华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告袁碧琴诉称，习水县小沟片区实施土地及地上附属物征收，位于习水县门面在征收范围内。该门面系我与第三人共同购买，双方共同享有处置权利，门面的工商营业执照及经营许可也是由我注册的，被告在未经我同意及授权的情况下，不应单独与第三人签订征收补偿协议。同时，该征收协议缺少还房时间、还房地点，过渡费用，违约责任和违约处理方法等内容。自该门面被征收以来，原告为维护自身合法权益，经历了漫长过程：习水县人民政府于2019年5月发布土地征收公告，原告与第三人得知涉案门面在征收范围内，九龙办事处于2019年7月公告征收补偿方案，同年8月，原告与第三人知晓被征收人依法享有行政复议和行政诉讼的权利，第三人于8月19日向习水县人民政府提起行政复议，但被告在原告不知情的情况下于8月25日与第三人签订了征收补偿协议，但协议当场被收回。8月29日，原告因不服该协议向习水县人民法院提起民事诉讼，习水县人民法院出具一次性告知书，8月30日，原告向遵义市播州区人民法院提起行政诉讼，请求撤销被告与第三人签订的《协议》，法院告知需提供已签订的征收补偿协议复印件或原件，至10月1日，原告多次向习水县城建项目指挥部讨要征收协议无果。原告先后多次向习水县纪律检查委员会信访处、习水县信访局、遵义市人民政府信访处信访，请求下发征收协议。11月19日，习水县城建项目指挥部主动下发协议，并告知近两日会完成主动打款，11月21日，被告向原告夫妻的农村信用社账户打入房屋征收款项，后通过民事诉讼才得知本案属于行政诉讼。综上所述，为维护原告的合法权益，请求人民法院：1、撤销被告与第三人签订的《习水县小沟片区项目建设土地上房屋征收补偿安置协议》；2、本案诉讼费由被告承担。 被告习水县自然资源局辩称，（一）原告不具有提起撤销权的主体资格，依法应当裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国合同法》第五十四条“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销”之规定，因合同成立后行使撤销权，限于合同当事人，第三人无权主张，故原告提起本案撤销权，主体不适格。 （二）我单位对包括罗显华房屋所属区域即习水县小沟片区等村民组土地及地上附着物的征收符合法律规定。因改善群众居住环境需要，习水县人民政府于2019年5月22日作出征地公告，决定对习水县的集体土地及地上附着物进行征收。同年7月5日作出习府办发75号《习水县小沟片区项目建设被征收土地及地上附着物补偿安置方案》，明确征收主体为习水县人民政府，征收部门为习水县自然资源局，实施单位为习水县九龙街道办事处。我单位按照征收程序依法进行征收，符合法律、行政法规的有关规定，征收行为合法。 （三）我单位与第三人罗显华于2019年8月25日签订的《习水县小沟片区项目建设土地上房屋征收补偿安置协议》合法有效。（1）罗显华作为与袁碧琴、罗界、罗平等4人组成的家庭户主，具有为该家庭户的利益对外代表该户与他人签订协议的主体资格。我单位经依法核实确认，本案征收的房屋，系以罗显华为户主的家庭财产，罗显华作为该家庭户主，具有完全的民事行为能力，且按照征地拆迁的通常惯例和做法，均是以户为单位与户主签订相应的征收补偿协议，故我局与罗显华就其家庭的房屋达成协议，主体合法。（2）征收协议内容未违反《合同法》第五十二条规定的合同无效的情形。根据《合同法》第五十二条规定的合同无效的情形。征收协议系双方在自愿的基础上达成的约定，并无欺诈、胁迫等情形，签订征收协议的目的是为了公共利益的需要和维护被征收人的合法权益，协议内容具体明确，参照相应合法标准，并不存在恶意串通损害国家、集体或第三人的利益，结合我单位与第三人签订的征收协议内容，该协议属有效合同。 （四）原告主张与事实不符，依法不应支持。（1）原告主张的被征收房屋系门面（营业性用房）与事实不符。首先，罗显华家庭人员户籍所在地为习水县大坡镇典礼坝村，其属典礼坝村集体经济组织成员，其在征收区域所购房屋，系集体土地上修建房屋，集体土地上修建房屋本身不具有商业（营业）用途。其次，根据安置补偿方案和县城建办意见，该片区域均不属于临街主次干道，所有房屋不应当认定为营业性用房。最后，根据《贵州省国有土地上房屋征收停产停业损失补偿指导意见》第六条之规定，即便罗显华户办理工商登记和经营许可，但其也不能按照营业用房的价值进行补偿。（2）原告主张的协议缺少主要内容与事实不符。征收部门与第三人罗显华签订安置补偿协议，就罗显华住房进行征收，协议内容对征收房屋现状、安置方式、支付方式、还房时间、还房区域等进行了明确的界定，符合合同法规定的合同实质性条款，违约责任或违约处理方式，按照合同法基本原理，有约定未违反法律规定的情况下依约定，无约定依法定，故原告的诉称与事实不符。（3）原告主张其属房屋共有人，未经其同意和授权征收部门不应单独与第三人签订安置补偿协议，不符合法律规定和客观事实。首先，该房屋并无相应的产权证据证明原告属于共有人；其次，即使原告与第三人属于夫妻，该财产属于双方的共同财产或家庭共同财产，但其夫即第三人罗显华代表家庭签署协议，构成表见代理，具有法律效力；最后，按照交易习惯即征拆工作的常规处理方式，征收部门均是与家庭户主作为家庭代表签订协议，符合客观实际。 综上，我单位认为征收程序合法，签订的征收协议内容符合法律和政策规定，原告诉请所依据的事实和理由于法无据，请求依法判决驳回原告的诉讼请求。 被告九龙街道办答辩意见与被告习水县自然资源局一致。 第三人罗显华述称，我当时考虑到自己的利益能够少损失，已经到了签订协议的最后期限，为了得到相应的奖励费用，也为了支持国家建设，当时我儿子没有在家，也没有告诉我妻子，然后我就去签了这个协议，结果回去我妻子知道之后就与我产生矛盾，所以就来到了法院进行诉讼，我也要求撤销。 原告为证明其主张，向本院提供了下列证据，并说明其证明目的。 第一组： 1、营业执照、食品经营许可证； 2、购房协议； 1-2号证据证明房产属于夫妻共有，应当由夫妻共同协商解决。 第二组： 3、习水县人民法院一次性告知书； 4、（2019）黔0330民初6247民事裁定书； 5、习府行复[2019]43号不予受理决定书； 6、安置方式选择申请； 7、房屋面积或装饰装修复核申请书。 3-7号证据证明原告一直对征收补偿协议不服。 经举证、质证，二被告对原告提供的证据质证意见是：对第一组1号证据真实性、合法性无异议，对2号证据合法性不予认可，对关联性予以认可，对1、2号证据的证明目的不予认可，因为原告与第三人系夫妻关系，第三人系该家庭户主，当地征收一般都会提前公示摸底，原告对被告的征收行为应当知晓。对第二组3、4号证据真实性、合法性、关联性无异议，但是不能达到其证明目的，对5、6、7号证据证明目的不予认可。 第三人对原告提供的证据没有意见。 被告习水县自然资源局和九龙街道办为证明其行政行为合法，在举证期限内向本院提交了相同下列证据，并说明其证明目的。 第一组： 组织机构代码、法定代表人身份证明。证明被告主体资格。 第二组： 习府发13号《习水县人民政府征地公告》、习府办发75号《补偿安置方案》、黔府用地函（2018）487号《批复》。证明被告征收程序合法。 第三组： 习城建指办通24号《关于小沟片区开发建设涉及伏龙村府东路下漓河（罗天河）沿河一侧营业性用房认定的通知》。证明包括罗显华户在内的征收区域不属临街主次干道，不符合营业房认定标准，不应认定为营业用房。 第四组： 罗显华身份证复印件、家庭成员登记情况、房屋修建证明、房屋现场照片。 证明罗显华系罗显华、袁碧琴家庭户户主，原属大坡镇典礼坝村人口，购买住房入住的事实。 第五组：复核申请书、房屋主体平面图、附属设施调查。证明经罗显华确认，其被征收房屋的具体面积和附属设施。 第六组：安置方式选择申请、房屋征收补偿安置协议、结算表、签订合同现场照片。证明根据罗显华的自行选择产权置换，在自愿、合法的基础上，双方签订补偿安置协议，该协议内容未违反法律、行政法规禁止性效力性规定，属有效合同。 第七组： 打款清册、电汇凭证。证明被告已根据合同约定向罗显华支付相应款项。 经举证、质证，原告对二被告提供的证据质证意见是：对第一组证据真实性、合法性无异议；对第二组证据合法性有异议；对第三组证据真实性无异议，对合法性有异议；对第四组证据无异议；对第五组证据“三性”无异议；对第六组证据中的补偿安置协议合法性有异议；对第七组证据无异议，我方不知道该款项第三人有没有取出来用。 第三人对被告提供的征收补偿方案有异议，对其余证据“三性”无异议。 经庭审举证、质证，综合全案证据并结合当事人陈述，本院认证如下：对原告提供的第一组1、2号证据“三性”及证明目的予以确认，对第二组3、4、5号证据真实性、合法性、关联性予以确认，对6、7号证据“三性”予以确认。二被告提供的证据除第六组证据中的《房屋征收补偿安置协议》，是本案审查对象，其合法性需要结合其他证据进行认定外，其余证据均符合证据“三性”。 经审理查明，为改善群众居住环境，2019年5月，习水县小沟片区项目启动建设，习水县人民政府发布习府发[2019]13号《习水县人民政府拟征地公告》，对征收方案及范围、征地标准予以公告。2019年7月5日，习水县人民政府向九龙街道办和县有关工作部门下发习府办发[2019]75号《习水县人民政府关于印发的通知》（以下简称征收补偿方案）并附补偿安置方案。该方案房屋征收主体为习水县人民政府，征收部门为习水县自然资源局，实施单位为九龙街道办。 原告袁碧琴与第三人罗显华于1991年4月登记结婚，夫妻二人于2010年4月3日以价格69800.00元向王开权、黄荣霞购买位于习水县九龙街道伏龙村小沟组一楼住房一套，该住房在该项目征收范围。征收补偿方案公布后，被告委托测绘机构对涉案房屋面积及装饰装修进行测绘，第三人对测绘结果有异议申请复核，贵州云集测绘服务有限公司于2019年7月4日对该房屋进行复核，复核结果为：房屋结构为砖混结构，房屋主体建筑面积102.22平方米，房屋附属建筑面积31.57平方米。7月22日，习水县城建项目指挥部下发《关于小沟片区开发建设涉及伏龙村府东路下漓河（罗天河）沿河一侧营业用房认定的通知》，认定该路段不属临街主次干道，不符合营业性用房认定标准。被告在征收过程中，第三人罗显华以习水县自然资源局为被申请人，向习水县人民政府申请行政复议，提出：1、重新评估房屋市场价格；2、补偿标准按《国有土地上房屋征收与补偿条例》执行；3、对门面的补偿按商业类进行补偿；4、将房屋隔层面积计入房屋的总测绘面积的请求。8月23日，习水县人民政府以其申请事项不属于行政机关的具体行政行为为由，作出习府行复（2019）43号《不予受理决定书》，对罗显华提起的行政复议申请不予受理。 2019年8月25日深夜，二被告（甲方）与第三人罗显华（乙方）签订《房屋征收补偿安置协议》，其中约定：1、被征收房屋位于习水县住房，建筑面积为102.22平方米；2、按被征收房屋建筑面积1:1产权置换，乙方产权置换的住房建筑面积102.22平方米，置换到还房区域的住房进行安置。并载明装饰装修、构筑物补偿102389.70元，签约奖励、安置方式选择奖励、建房手续补助、过渡费54585.48元，搬迁费、停产停业损失补偿10326.30元；3、支付方式：乙方所在同一单元格内被征收人签约率达85℅，甲方支付乙方147775.38元，乙方在搬迁完毕确认后支付10326.30元，乙方所在同一单元格内被征收人在甲方发出《房屋征收通知书》确定的时限内全部签订征收协议并腾空房屋的，甲方再向乙方支付奖励102.22平方米×100元／平方米为10222.00元。11月21日，习水县城建项目指挥部通过贵阳银行习水支行支付第三人罗显华房屋征收款168323.68元。 第三人罗显华未与原告袁碧琴协商，便与二被告签订征收补偿安置协议后回家将协议内容告知原告袁碧琴，袁碧琴当即表示不同意，遂于2019年8月29日向习水县人民法院提起民事诉讼，习水县人民法院向其出具一次性告知书，告知其诉讼请求属于行政案件受理范围，将立案材料退还原告。同年12月9日，原告再次向习水县人民法院提起民事诉讼，请求撤销二被告与罗显华签订的《征收补偿安置协议》，习水县人民法院于次日作出（2019）黔0330民初6247号《民事裁定书》，以该协议不属人民法院民事诉讼的范围，对袁碧琴的起诉不予受理。故原告袁碧琴向本院提起本案诉讼。 另查明，二被告在征收原告和第三人共有房屋期间（即签订征收补偿安置协议前），原告袁碧琴明确表示住房“门面”要求按营业房标准补偿，“隔楼”要求按住房标准补偿，但二被告与第三人签订的征收补偿安置协议没有按原告袁碧琴的要求予以补偿。签订协议过程中，第三人罗显华也没有征求原告袁碧琴意见即与二被告签订征收补偿协议。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条关于“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告”的规定，习水县自然资源局作为习水县人民政府确定的房屋征收部门是本案的适格被告。本案的焦点一是二被告与第三人订立的《房屋征收补偿安置协议》是否具有可撤销的法定情形；二是第三人的行为是否构成表见代理。 一、关于二被告与第三人订立的房屋征收补偿安置协议是否具有法定可撤销情形问题。本院认为，（1）原告和第三人是夫妻关系，家庭财产依法共同共有。征收房屋是家庭重大财产的处理，涉及夫妻任何一方的重大利益，原告和第三人夫妻之间对家庭财产没有特别约定，应当共同协商一致。根据《中华人民共和国物权法》第九十七条关于“处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外”的规定，和《最高人民法院关于适用若干问题的解释(一)》第十七条“夫或妻在处理夫妻共同财产上的权利是平等的，因日常生活需要而处理夫妻共同财产的，任何一方均有权决定。夫或妻非因日常生活需要对夫妻共同财产做重要处理决定，夫妻双方应当平等协商，取得一致意见”的规定，第三人应当和原告协商取得一致意见后方可与二被告签订征收补偿安置协议。同时二被告在征收过程中已经知道原告明确要求住房“门面”按营业房标准补偿，“隔楼”按住房标准补偿，但二被告与第三人签订的征收补偿安置协议没有按原告袁碧琴的要求予以补偿，故原告认为二被告和第三人的行为损害其权益，有其事实根据。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条关于“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案二被告与第三人协商订立的征收补偿安置协议具有行政法上权利义务的内容，属于行政协议范围”的规定，和第五条第三项关于“下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（三）其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织”的规定，二被告为了实现公共服务目标，与第三人签订征收补偿安置协议属于行政协议，原告袁碧琴认为二被告与第三人签订的征收补偿安置协议损害其合法权益而提起本案诉讼，有其理由和法律依据，本院予以支持。二被告辩称原告袁碧琴不具有提起撤销权的诉讼主体资格，理由不成立，本院不予采纳。（2）二被告和第三人签订征收补偿安置协议过程中，第三人没有征求原告意见即与二被告签订协议，第三人和二被告应当知道征收协议没有按原告要求补偿标准予以补偿，原告会持反对意见，且通过签订协议后的行为证明，即原告向习水县人民法院提起诉讼和向本院提起本案诉讼也印证其对征收补偿安置协议持有异议。综前所述，综合二被告与第三人签订征收补偿安置协议前没有征求原告意见并取得其同意，及在签订协议过程中的情节（深夜）分析，二被告签订协议的行为具有不合理性，有违行政合理性原则，属于明显不当的情形。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款关于“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查”的规定，和《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）明显不当的；”之规定，二被告与第三人签订的征收安置补偿协议依法应当予以撤销。 二、关于第三人的行为是否构成表见代理问题。本院认为，表见代理是指行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后，仍然实施代理行为，相对人有理由相信行为人有代理权的，代理行为有效。签订合同中表见代理构成要件，其中要求具有权利外观，即善意相对人有理由相信行为人具有代理权，要求相对人善意且无过错，善意是指签订合同时，相对人不知道行为人无代理权，无过错是指相对人尽到应尽的注意义务。本案中，二被告在征收原告和第三人共有房屋期间，即签订征收补偿安置协议前，二被告已经知道原告要求住房门面按营业房标准补偿，隔楼按住房标准补偿，但二被告与第三人签订的征收补偿安置协议没有按原告的要求予以补偿，二被告应当知道第三人对原告共有的房屋部分没有代理权。签订协议过程中，二被告或者第三人也没有征求原告意见即签订征收补偿协议，故第三人和二被告签订征收补偿协议过程中，二被告没有尽到应尽的注意义务，即应当考虑征收原告共有房屋的处理涉及原告的重大利益，需要征求原告同意后方可签订协议，二被告应当考虑而没有考虑到应尽的注意义务具有过错，故第三人的行为不构成表见代理。二被告辩称第三人行为符合表见代理，理由不成立，本院不予采纳。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（六）明显不当的；”之规定，和《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条关于“行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿。因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿”的规定，判决如下： 一、撤销被告习水县自然资源局、习水县九龙街道办事处与第三人罗显华于2019年8月25日签订的《习水县小沟片区项目建设土地上房屋征收补偿安置协议》； 二、第三人罗显华在本判决书生效后十日内返还被告习水县自然资源局房屋征收补偿款168323.68元。 三、责令被告习水县自然资源局在本判决书生效后六十日内对征收原告袁碧琴和第三人共有的房屋采取补救措施。 案件受理费50.00元，由被告习水县自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。逾期，本判决则发生法律效力。 审 判 长  钱朝友 人民陪审员  张道金 人民陪审员  张家学 二〇二〇年十月二十三日 法官助理邹玉琪 书记员李小冬