广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤09行终146号上诉人（原审原告）叶育榕，女，1963年4月14日出生，汉族，住广东省茂名市电白区***********。上诉人（原审原告）罗志鹏，男，1988年1月30日出生，汉族，住广东省茂名市电白区***********。上诉人（原审原告）罗丹亭，女，1988年12月21日出生，汉族，住广东省茂名市电白区***********。上诉人（原审原告）罗星煌，男，1990年11月24日出生，汉族，住广东省茂名市电白区***********。被上诉人（原审被告）茂名市自然资源局。住所地：广东省茂名市茂南区*******。法定代表人梁荣杰，局长。原审第三人邱亚玉，男，1963年2月8日出生，汉族，住广东省茂名市电白区***********。原审第三人林小华，女，1973年6月5日出生，汉族，住广东省茂名市电白区xxxx。原审第三人黎天贵，男，1965年10月17日出生，汉族，住广东省茂名市电白区*******。上诉人叶育榕、罗志鹏、罗丹亭、罗星煌因诉被上诉人茂名市自然资源局（以下简称茂名资源局）土地登记行政纠纷一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2020）粤0902行初66号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，叶育榕等4人于2020年3月9日向原审法院提起行政诉讼，其诉讼请求涉及行政登记、履行法定职责、行政赔偿三个行政行为，违反了行政诉讼“一案一诉”的基本原则，且第三项诉讼请求不具体。基于上述事实，原审法院向叶育榕等4人进行释明，要求明确其诉讼请求。叶育榕等4人解释其第三项诉讼请求中“被告行政无作为”是指茂名资源局没有依法审批土地给叶育榕等4人建房的行政行为，“被告乱作为”是指茂名资源局将未依法征收的集体土地和叶育榕等4人承包的责任田划拨给邱亚玉开发建房的行政行为。叶育榕等4人认为，其诉讼请求都是一个行政行为引起，要求法院一并处理叶育榕等4人的三个诉讼请求。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，原审法院在审理中发现叶育榕等4人的诉讼请求中第一项诉讼请求涉及行政登记的行政行为，第二项诉讼请求中涉及履行法定职责的行政行为，第三项诉讼请求中涉及行政赔偿的行政行为，且第三项诉讼请求中叶育榕等4人基于“被告没有依法审批土地给原告建房”和“被告将未依法征收的集体土地和原告承包的责任田划拨给邱亚玉开发建房”而提起赔偿请求，该赔偿请求也不以上述两个行政行为被确认违法为前提而单独提起，上述两个行政行为与第一项诉讼请求的行政行为分属三个行政行为，因此，叶育榕等4人的诉讼请求违反了行政诉讼“一案一诉”的基本原则，属诉讼请求不明确。原审法院向其释明并要求其明确诉讼请求，但叶育榕等4人拒绝择一起诉，坚持其三项诉讼请求，由于其提出的诉讼请求违反了行政诉讼“一案一诉”的基本原则，属诉讼请求不明确，其起诉不符合法律规定的起诉条件，依法应予驳回。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回叶育榕等4人的起诉。上诉人叶育榕等4人不服原审裁定，向本院上诉称：一、请求二审人民法院撤销一审裁定，本人愿意接受一审人民法院指导，实行“一案一诉一请求”的原则。请求二审法院依照以下一案一诉一请求的原则重审此案。二、本案的“一诉”是涉及行政登记；“一请求”是依法撤销持证人林小华、犁亚贵、洪日兴等人的电集用(2012)第0xx号《土地使用权证》。上诉人的建房用地属于农用地，所有权属于博贺村委会福建第三村民小组。本集体经济组织的农户可以承包本集体土地。邱亚玉侵占的面积约200平方米土地，分别建在林小华、犁亚贵、洪日兴三家房地。该片田址名叫马树城头，所有权属博贺村委会福建三个村民小组的承包责任田。涉案土地未被征收为国有土地，也非建设用地，而是属国家保护的一级粮油生产基地，未纳入城乡规划和土地利用总体规划。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、第七十六条的规定，应由属地国土资源主管部门调查处理，茂名资源局却置之不理。茂名资源局工作人员为邱亚玉购房客户林小华家伪造证据。2020年5月14日，滨海新区分局龙山派出所核实曾亚党户籍地址为：广东省茂名市电白区*********，不是农业户口。邱亚玉、林小华等人为了毁灭上诉人田地的四至界址，拉来污泥填盖堆放在该地上，至今未清除。根据《中华人民共和国物权法》第五十九条，城镇居民不是福建第三村民小组的成员，不享受该村集体所有土地使用权。电白县人民政府未经依法征收为国有土地，滥用职权划拨福建三个村民小组的承包责任田和上诉人的承包责任田、宅基地使用权，违反了《物权法》第六十条第二项规定的权限。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律规定，国有土地才能用于房地产开发。综上所述，持证权利人林小华、犁亚贵、洪日兴等人无土地所有权人资格，且涉案土地未经依法征收为国有土地，违反了土地利用总体规划，该未经依法批准擅自改变土地用途的行为是违法行为。因此，上诉人的诉讼请求具有法律依据，请求法院予以支持。被上诉人茂名资源局和原审第三人邱亚玉、林小华、黎天贵没有提交书面答辩意见。经审查，本院对原审裁定查明的事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“有具体的诉讼请求”属于法定起诉条件之一。《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第一款具体列举了诉讼请求的几种类型，对应着撤销之诉、变更之诉、履行之诉、确认之诉、赔偿之诉等几种诉讼类型，这些诉讼类型都是相互独立的。除了该条文第二款列举的“行政赔偿、补偿诉讼”“审查规章以下规范性文件”“解决相关民事争议”等诉讼请求可以在起诉时与前款规定的诉讼请求一并提出之外，其他诉讼请求都必须单独提出。即一个诉可以既是撤销之诉又是赔偿之诉，但不可能既是撤销之诉又是履行之诉。而且，根据“一案一诉”原则，一个行政案件里只能有一个诉讼标的，在无法律规定的情况下，除非存在关联事实等特殊情况及出于诉讼经济的便宜考虑，一般不得在一个行政案件中将两个或两个以上的行政行为列为被诉行政行为。因此，“一案一诉”是人民法院行政诉讼立案的基本原则。本案中，叶育榕等4人起诉的是三个行政行为，其一是请求撤销电集用（2012）第0xx号《土地使用权证》的行政登记行为；其二是要求茂名资源局履行查处涉黑涉恶案件、没收违法所得、拆除违法建筑物、恢复土地原状、返还承包地的行政履职行为；其三是要求茂名资源局因不履行职责及乱作为依法承担行政赔偿的行政赔偿行为。上述三个诉讼请求对应的行为均是各自独立的行政行为，且不具有关联性，叶育榕等4人将该三项毫无关联的行政行为合并一案起诉属于诉讼请求不明确的情形。原审法院据此向叶育榕等4人进行释明，但叶育榕等4人仍坚持对其起诉的多个行政行为一并审理。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条和《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的规定，叶育榕等4人的起诉不符合行政诉讼的法定受理条件，对其起诉应当予以驳回。因此，原审法院裁定驳回叶育榕等4人的起诉，并无不当，本院就予支持。上诉人叶育榕等4人上诉称其起诉符合法定条件，无法律依据，对其上诉主张本院不予支持。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持；上诉人上诉理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 张国平审 判 员 欧卫慧审 判 员 封桢莉二〇二〇年九月十八日法官助理 邹君萍书 记 员 车嘉贤