广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤行申642号再审申请人（一审被告、二审被上诉人）：佛山市自然资源局，住所地广东省佛山市禅城区玫瑰东路**。法定代表人：杨小晶，局长。委托代理人：张银安、张聪，均系佛山市自然资源局顺德分局工作人员。被申请人（一审原告、二审上诉人）：佛山顺德国通物流城有限公司，住所地广东省佛山市顺德区陈村镇白陈公路石洲段国通物流中心。再审申请人佛山市自然资源局因与被申请人佛山顺德国通物流城有限公司（以下简称顺德国通公司）收回国有建设用地使用权决定纠纷一案，不服广东省佛山市中级人民法院（2019）粤06行终639号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。佛山市自然资源局申请再审称，二审判决认定事实不清，适用法律错误。（一）涉案土地闲置原因的认定系另一独立行政行为〔2017〕001号《闲置土地认定书》，顺德国通公司对该认定书并未提起复议或诉讼，该认定书已具有法律确定效力，二审判决不应对该认定书的合法性进行评价，一审判决直接采信该认定书的作法正确。此外，1.涉案地块能否核发建设工程规划许可证，属于规划部门行政裁量权范围，不属于司法裁判认定的范围。2.调整后的控制性规划只有付诸实施，才会对涉案土地开发建设造成影响，实施的途径是规划报建和审批。顺德国通公司若不申请规划报建，控制性规划则不会对地块的开发建设产生影响。本案顺德国通公司未举证证明其申请过规划报建，不能证明控制性规划调整已经造成案涉地块不能开发建设。3.顺德国通公司未向该局提出涉案地块要参与“三旧”改造，且涉案地块为待开发的一块空地，不属于“三旧”改造对象。“三旧”改造与本案没有关联性，不应作为认定事实的依据。4.涉案出让合同约定的用途、规划建设条件是否与控制性规划调整后的内容一致，能否给予规划许可，属于规划部门的职责，该局作为国土部门在签订补08号补充协议时无需考虑该因素。5.顺德国通公司于2015年11月10日作闲置调查笔录时，虽然提出将涉案土地用途由工业转为商业，但一直未提供规划部门不予规划许可的审批材料，不能证明涉案土地不能按照原工业用途进行开发报建，需要转功能。6.即便案涉土地存在达不到出让合同约定的建筑密度≥30%要求的情形，顺德国通公司也应向该局提出请求，协商修改开发条件，但顺德国通公司未举证证明曾向该局提出过该请求。综上，顺德国通公司负有按照出让合同约定的期限开发案涉土地的义务，遇到开发障碍应及时向该局提供原因说明材料，协商解决方案，以免造成土地闲置。但顺德国通公司并未提供证据证明其履行了相应的积极作为义务：申请规划报建但未获批准，就建筑密度事宜提出请求该局不同意调整。因此，涉案土地闲置原因确属顺德国通公司自身原因，二审判决认为涉案土地闲置原因认定事实不清，没有事实根据和法律依据。（二）涉案闲置土地处置程序合法。涉案土地构成闲置土地的起算日期为2015年1月9日，属双方合同约定的合意行为，不违反法律的强制性规定，合法有效。涉案土地经签订补03、05、07号协议累计延期达五年多，已超出延期不得超过一年的法律规定，补08号协议约定涉案土地构成闲置土地的时间仍以补07号协议约定的动工日期2014年1月9日为准，合法有效。即便按照二审逻辑，该局存在提前调查的轻微程序违法，但调查本身不会损害顺德国通公司的合法权益，且该局作出涉案《闲置土地认定书》时，涉案土地闲置已超过2年，对顺德国通公司产生实际影响的闲置认定行为完全合法。关于办案期限，属于合理性审查而非合法性审查问题。二审判决认为该局对此没有做出合理说明，既缺乏法律依据，又缺乏程序依据。因涉案闲置土地调查时，顺德国通公司提出土地闲置原因系控规调整、建筑密度、“三旧”改造等因素导致，并非公司自身原因。因涉及因素多，为确保客观、依法、规范作出闲置原因认定，该局需向有关部门核查，并根据核查结果，对造成闲置的疑难复杂因素进行分析论证，所需时间较多。涉案土地闲置超过两年，应无偿收回，程序上需要召开听证会、报请政府批准，需要较长时间。闲置调查期间，顺德国通公司不配合签收有关文件，耗费了较多时间。被申请人顺德国通公司未提交答辩意见。本院审查认为，本案系收回国有建设用地使用权决定纠纷。本案审查的焦点问题是涉案土地闲置是否系政府原因所致，涉案《收回国有建设用地使用权决定书》是否合法。《闲置土地处置办法》第八条第一款规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：……（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；……”第十二条第一款规定：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”本案中，2007年6月29日，广东国通物流城有限公司顺德分公司与原佛山市国土资源局签订编号为44XXXX-20XX-00XXX5《国有土地使用权出让合同》，载明涉案土地用途为工业用地。2008年广东国通物流城有限公司顺德分公司将该地块作价入股至顺德国通公司名下，顺德国通公司后与原佛山市顺德区国土城建和水利局签订多份补充协议，多次延长动工日期，其中08号补充协议，约定“同意土地使用者于2015年1月9日前开工”。但早在2013年6月24日，佛山市顺德区人民政府作出《顺德区人民政府关于同意陈村镇岗北片配套服务区控制性详细规划的批复》（顺府复〔2013〕14号），涉案土地规划为商业用地，导致顺德国通公司不能按照原合同约定的工业用途开发涉案地块，故涉案土地闲置系政府原因所致。根据上述《闲置土地处置办法》的规定，原审法院判决撤销涉案《收回国有建设用地使用权决定书》并无不当。佛山市自然资源局申请再审主张涉案土地闲置系顺德国通公司自身原因所致，该公司未举证证明其申请过规划报建，不能证明控制性详细规划调整已经造成涉案地块不能开发建设，该公司未提供证据证明其履行了相应的积极作为义务等，本院不予采纳，因为上述控制性详细规划生效后，即便顺德国通公司按原土地用途报建，亦不能获得批准。佛山市自然资源局还主张涉案土地闲置原因的认定系另一独立行政行为即涉案《闲置土地认定书》，顺德国通公司对该认定书并未提起复议及诉讼，该认定书已具有法律确定效力，二审判决不应对该认定书的合法性进行评价等，本院亦不予采纳，因为闲置土地处置是一个多阶段行政行为，《闲置土地认定书》与《收回国有建设用地使用权决定书》分别是该行政行为的理由和处置结果，法院在审查处置结果的合法性时理应一同审查其理由是否合法，法院有权根据查明的案中事实对闲置原因作出不同于涉案《闲置土地认定书》的判断。综上，佛山市自然资源局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回佛山市自然资源局的再审申请。审判长  林劲标审判员  戴剑飞审判员  郭琼瑜二〇二〇年十月二十八日法官助理段弘宏书记员林希翱