广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终1161号 上诉人（一审原告）黄永保，男，1964年10月11日出生，住百色市田阳区。 被上诉人（一审被告）百色市田阳区人民政府，住所地：百色市田阳区田州镇解放中路**。 法定代表人黄国哲，百色市田阳区区长。 委托诉讼代理人黄忠录，百色市田阳区司法局干部。 被上诉人（一审被告）百色市田阳区自然资源局，住所，住所地：百色市田阳区田州镇金狮街**div> 法定代表人覃汉忠，田阳区自然资源局局长。 委托诉讼代理人黄莉莉，田阳区自然资源局法规股股长。 委托诉讼代理人何湾，广西通阳律师事务所律师。 上诉人黄永保因其诉被上诉人百色市田阳区自然资源局（以下简称田阳区自然资源局）行政答复、百色市田阳区人民政府（以下简称田阳区政府）行政复议一案，不服百色市中级人民法院作出的（2020）桂10行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，并于2020年9月16日对各方当事人进行询问。上诉人黄永保，被上诉人田阳区政府委托代理人黄忠录，被上诉人田阳区自然资源局委托代理人黄莉莉、何湾，到庭接受询问。本案现已审理终结。 百色市中级人民法院一审查明：2019年12月12日，黄永保向田阳区自然资源局（原田阳县自然资源局）递交《要求确认采挖只能用作普通建筑材料砂、石、粘土权利申请书》，要求田阳区自然资源局确认黄永保在那坡镇××屯第8村民小组陇息（地名（地名石场，采挖只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土用于申请人自建房屋，是否属于《矿产资源法》第三十五条规定和《广西矿产资源管理条例》第十八条规定的“个人为生活自用在规定范围内采挖只能用作普通建筑材料的砂、石粘土的，不需要办理采矿登记手续、领取采矿许可证”的合法行为。2019年12月18日，田阳区自然资源局向黄永保作出《关于〈要求确认采挖只能用作普通建筑材料砂、石、粘土权利申请书〉的处理意见》（以下简称涉案处理意见），该意见如下：“1、根据中华人民共和国矿产资源法（2009年修正）和广西壮族自治区矿产资源管理条例（2016年修正）的规定‘个人为生活自用在规定范围内采挖只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土的，不需要办理采矿登记手续’。但来文要求是租用那坡镇××屯第8村民小组废弃的陇息（地名（地名开采砂石矿来重建头塘镇二塘村二塘屯25号新房，不属于不用办理采矿许可证的情形，如建设所需请通过市场购买。2、若确需在那坡镇××屯第8村民小组废弃的陇息（地名（地名开采石灰岩矿，需按采矿权审批登记依据办理采矿许可证，如发现有无证开采行为，将依法查处。”黄永保不服该处理意见，于2019年12月20日向田阳区政府申请行政复议。2019年12月26日，田阳区政府作出阳政复不受字[2019]第20号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称20号不予受理复议决定），认为黄永保的申请不符合行政复议受案范围，对其申请不予立案受理。黄永保不服，于2020年1月3日提起本案行政诉讼，请求1.撤销涉案处理意见；2.撤销20号不予受理复议决定；3.判决确认黄永保在那坡镇××屯第8村民小组废弃的陇息（地名（地名，开采普通建筑材料的砂、石、粘土用于自建楼房，不需要办理采矿登记手续、领取采矿许可证合法；4.判决田阳区自然资源局、田阳区政府赔偿黄永保经济损失8000元。 百色市中级人民法院一审认为，首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条的规定：“基层人民法院管辖第一审行政案件。”黄永保诉请撤销田阳区自然资源局的处理意见，不属于中级人民法院行政诉讼的受案范围。其次，复议机关的不作为行为既包括逾期未作出复议决定的消极不作为，也包括以明示方式不予受理的积极不作为。在复议机关不予受理复议申请的情况下，当事人有两种法律救济手段可以选择，一是直接起诉原行政行为，二是起诉复议机关不作为。但该两种救济手段不能同时进行，而应该选择其一。这是因为直接起诉原行政行为，目的是要求人民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理；起诉复议机关不作为，直接的诉求虽然是要求人民法院撤销不予受理复议申请决定，但撤销不予受理复议申请决定的效果必然导致复议机关同样要求对原行政行为的合法性作出认定和处理。如果同时起诉原行政行为和复议机关不作为，就会违反一事不再理原则。本案黄永保既起诉田阳区自然资源局的涉案处理意见，又起诉田阳区政府的20号不予受理复议决定，违反上述原则。最后，田阳区自然资源局作出的涉案处理意见只是告知黄永保租用陇息石场采砂石矿建房不属于不用办理采矿许可证的情形，该意见对黄永保的合法权益明显不产生实际影响。综上，黄永保的第一项诉讼请求于法无据，应不予支持。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”黄永保请求确认其在那坡镇××屯第8村民小组废弃的陇息石场，开采普通建筑材料的砂、石、粘土用于自建楼房，不需要办理采矿登记手续、领取采矿许可证合法，不属于行政诉讼受案范围。 根据《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”由于田阳区自然资源局的处理意见对黄永保的合法权益明显不产生实际影响，根据上述行政复议法的规定，黄永保复议申请不属于行政复议受案范围，20号不予受理复议决定合法，故对黄永保请求撤销20号不予受理复议决定不予支持。 由于20号不予受理复议决定合法，黄永保没有证据证明田阳区自然资源局和田阳区政府的行政行为损害了黄永保的合法权益，故对黄永保请求田阳区自然资源局和田阳区政府赔偿经济损失8000元不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回黄永保的诉讼请求。 上诉人黄永保上诉称：黄永保承包废弃的“陇息”石场并在“陇息”石场开采只能用作普通建筑材料的砂、石用于自建房屋居住，符合《中华人民共和国矿产资源法》第三十五条、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第四十条、《广西矿产资源管理条例》第十八条的规定，不需要办理采矿登记手续、领取采矿许可证。黄永保向田阳区政府提出行政复议申请，要求纠正田阳区自然资源局的违法行为，就是依据《中华人民共和国行政复议法》的规定，向田阳区政府提出行政复议申请，要求田阳区政府履行法定职责，保护黄永保的人身权、财产权，确认黄永保在“陇息”石场开采石头的矿藏使用权，符合《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定。但田阳区政府没有履行法定职责，不予受理黄永保的行政复议申请是错误的。综上，请求法院撤销一审判决，支持黄永保一审的诉讼请求。 被上诉人田阳区政府答辩称：一、20号不予受理复议决定没有违法，没有给黄永保的合法权益造成损害。二、黄永保误解了生活自用石料来搞建筑的规定。黄永保需要建房有450平方米，需要租赁一个每年1万元的石场，没有考虑用料成本，还有安全措施，爆炸物的取用和管理，而且时间跨度是2年，按正常的私人建房每层建设30天左右，四个月可以完成，因此，黄永保的请求不合常理。三、涉案处理意见只是一种行政指导，不对黄永保的权利义务产生影响。综上，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人田阳区自然资源局答辩称：一、涉案处理意见只是一种行政指导，不对黄永保的权利义务产生影响。二、涉案处理意见没有给黄永保的合法权益造成损害。综上，请求法院驳回上诉，维持原判。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案的定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为，一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼，应当属于人民法院受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围；第六十九条第八项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉；第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。本案中，黄永保因不服田阳区自然资源局作出的涉案处理意见，向田阳区政府申请行政复议，而涉案处理意见的内容是针对黄永保写信询问相关法律、政策的回复，属于信访答复，并未对黄永保的权利义务产生实际影响，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围，亦不属于行政诉讼受案范围。根据上述规定，应当驳回黄永保对田阳区自然资源局处理意见以及田阳区政府不予受理复议决定的起诉。 二、黄永保请求人民法院确认其在那坡镇××屯第8村民小组废弃的陇息（地名（地名，开采普通建筑材料的砂、石、粘土用于自建楼房，不需要办理采矿登记手续、领取采矿许可证合法，明显不属于行政诉讼受案范围，人民法院亦不应受理。 三、根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出”和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼”之规定，本案属于原告未向被告提出赔偿请求而直接提起行政赔偿的诉讼，但其并未提供证据证明被告的行政行为被撤销或被确认违法，其提起的诉讼不符合“有事实根据”的要求，不符合起诉条件，依法亦应当驳回起诉。 综上所述，黄永保的起诉不属于行政诉讼受案范围，依法本应驳回起诉，但鉴于一审法院已经进行了审理，并判决驳回黄永保的诉讼请求，其结果与驳回起诉并无实质性的不同，故本院予以维持。上诉人黄永保的上诉理由不成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人黄永保负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 黄碧辉 审 判 员 叶 坚 二〇二〇年十月二十二日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 黄思敏 书 记 员 巫萧萧