广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤13行终335号上诉人（原审被告）惠州市惠阳区********办事处。法定代表人冯志光，主任。委托代理人方素文，惠州市惠阳区****综合执法队副队长。委托代理人骆春声，广东惠泰律师事务所律师。被上诉人（原审原告）陈敬超，男，汉族。委托代理人朱进，北京市两高律师事务所律师。委托代理人周子田，北京市两高律师事务所律师。上诉人惠州市惠阳区********办事处（以下称秋长街道办）因与被上诉人陈敬超行政强制拆除一案，不服广东省博罗县人民法院（2020）粤1322行初154号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人秋长街道办委托代理人方素文、骆春声，被上诉人陈敬超的委托代理人周子田到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原审法院审理查明，2019年5月17日，被告对原告位于惠阳区秋长街道新塘村**村民小组（以下简称“**村小组”）地段上的房屋进行拆除。涉案房屋从2017年开始建设，于2018年建成，涉案房屋的用地经惠阳区新塘村村民委员会以及新塘村**村小组的同意。原告提交了《农村村民宅基地审批表》、《惠阳区农村居民建房使用集体土地协议书》、《公告》、《申请书》等材料。但《农村村民宅基地审批表》中“镇国土资源所现场勘查及审核意见、镇政府意见、初审意见、用地科审核意见、国土资源局审批意见”均为空白，《惠阳区农村居民建房使用集体土地协议书》中国土资源所盖章及负责人签字一栏亦为空白。协议签订后，原告在协议约定的土地内建设楼房。另查明，被告主张涉案房屋未取得用地的合法手续，属违法建筑。2018年3月27日，惠州市国土资源局惠阳区分局工作人员在例行土地巡查时发现原告在**村小组地段未办理相关的合法用地手续动工兴建住宅，当日予以立案处理。2018年3月28日，原惠州市国土资源局惠阳区分局向被告发出《违法违规用地整改函》，请被告督促原告依法整改，恢复土地原貌。2018年5月17日，惠州市国土资源局作出《土地违法案件行政处罚决定书》，并于2018年5月31日送达给原告，该决定书认定原告未取得用地的合法手续，在秋长街道新塘村黄埔**小组地段动工建住宅，限原告收到决定书之日起15日内自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原貌，并对原告处以人民币20元/㎡罚款，共罚款2600元。2018年8月6日，惠州市国土资源局对原告作出《履行行政处罚决定催告书》，该催告书未载明当事人依法享有的陈述权和申辩权。2019年4月3日，被告对原告制作了《询问调查笔录》，原告在笔录中陈述《农村村民宅基地审批表》未在村委会公示过，涉案楼房建成后是用来出租的。2019年5月17日，被告组织人员拆除了涉案楼房，原告不服被告的拆除行为，于2019年7月29日向惠州市惠阳区人民政府办公室申请公开“秋长执法队邓*林带队强行拆除陈敬超、王*珊两户自建住房的执法依据”，惠州市惠阳区人民政府办公室于2019年8月14日回复称，经调查核实，该申请事项相关工作由惠阳区秋长街道办事处具体实施，建议原告向由具体实施该项工作的惠阳区秋长街道办事处申请信息公开。2020年4月26日，原告向原审法院提起行政诉讼，请求确认被告拆除原告涉案房屋的行政行为违法。原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”被告称其于2019年5月17日拆除涉案房屋，在拆除前后未告知原告对拆除行为享有陈述申辩或提起诉讼的权利，原告于2020年4月26日向原审法院提起本案诉讼，请求确认被告拆除行为违法，未超过一年的起诉期限。被告主张原告的起诉超过起诉期限，原审法院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”原告主张系被告实施强制拆除涉案房屋的行为，本案庭审中被告亦确认其于2019年5月17日拆除了涉案房屋，故本案被告主体适格。惠州市惠阳区人民政府办公室出具给原告的信息公开回复亦确认涉案房屋拆迁的相关工作由被告具体实施，被告主张惠州市自然资源局参与了具体的拆除行为，证据不足，原审法院不予采纳。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定:“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出……”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩……”第三十七条第一款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定”、第四十四条规定:“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，被告于2019年5月17日作出强制拆除原告房屋的行为，其行为的性质属行政强制执行，被告在实施强拆行为前没有按照上述规定履行公告、听取陈述和申辩、作出强制执行决定等义务，被告的强制拆除行为程序违法。原告请求确认被告的强拆行为违法，理由充分，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：确认被告惠州市惠阳区********办事处于2019年5月17日拆除原告陈敬超位于秋长新塘村**小组地段的占地约130平方米房屋的行政行为违法。本案受理费50元（原告已预交），由被告承担。上诉人秋长街道办不服原审判决，向本院提起上诉称，一、涉案被诉行政行为是由秋长街道办和惠州市国土资源局共同参与实施完成的，根据《行政诉讼法》第二十六条第四款的规定，惠州市国土资源局是本案的共同被告。原审判决未依法通知惠州市国土资源局参加本案诉讼，属于遗漏当事人、程序违法。理由是：1.陈敬超的涉案违法用地行为是由惠州市国土资源局负责查处的，这一基本事实有惠州市国土资源局作出的惠市国土资(惠阳)(监)字[2018]QC268-2号《土地违法案件行政处罚决定书》、惠市国土资(惠阳)(监)字[2018]QC268-03号《履行行政处罚决定催告书》和惠州市国土资源局惠阳国土资(监)函[2018]1274号《违法违规用地整改函》为证。秋长街道办是依据惠州市国土资源局惠阳国土资(监)函[2018]1274号《违法违规用地整改函》和《惠州市人民政府关于严厉整治违法建设违法用地的通告》[惠府(2013)102号]、《惠州市整治违法建设违法用地专项工作领导小组会议纪要》[惠市整治“两违”办纪(2016)2号]、《惠州市惠阳区查处违法建设工作规定(试行)》、《惠州市惠阳区查处违法建设工作规定实施细则》等法律法规规范性文件的规定，按照“属地管理、辖区负责”的原则，会同惠州市国土资源局共同实施完成涉案被诉具体行政行为的。因此，秋长街道办认为：惠州市国土资源局是本案的共同被告；本案的处理结果与惠州市国土资源局有行政法意义上的利害关系；惠州市国土资源局不参与本案诉讼，则本案事实无法查清、极可能影响人民法院作出公正裁判。二、陈敬超的起诉已超过法定的起诉期限。涉案被诉具体行政行为发生在2019年5月17日，但陈敬超直到2020年4月23日才提起本案诉讼。陈敬超的起诉已超过法定的起诉期限。上诉请求：1.撤销博罗县人民法院(2020)粤1322行初154号行政判决，并将案件发回原审法院重审；2.上诉费由被上诉人承担。被上诉人陈敬超答辩称，一、诉讼时效问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条之规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。秋长街道办拆除涉案房屋并未履行法定程序，更未就强制拆除行为告知陈敬超起诉期限，陈敬超起诉未逾一年诉讼时效。二、被告主体资格问题。根据《行政诉讼法》第二十六条第一款之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。实际拆除涉案土地的行为由秋长街道办作出，秋长街道办为被诉具体行政行为的实施者，应为本案被告。原判决未遗漏诉讼当事人，程序合法。三、被诉行政行为违法。1.超越职权。根据《城乡规划法》第六十八条之规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。但惠州市国土资源局惠阳分局并非县级以上地方人民政府，其对秋长街道办的函告文件不能为其强制拆除行为提供合法依据，该函不具有赋予秋长街道办行政行为合法性的效力。2.程序违法。违反《行政强制法》第十八条之规定：行政机关实施行政强制措施应当出示执法身份证件：当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径：听取当事人的陈述和申辩等。但秋长街道办在拆除现场并未向陈敬超出示执法身份证件并未听取陈敬超陈述与申辩，径行拆除涉案房屋。违反《行政强制法》第三十五条之规定：行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明当事人依法享有的陈述权和申辩权。而秋长街道办作出拆除行为所依据的惠州市国土资源局作出的《履行行政处罚决定催告书》中并未体现陈敬超享有的陈述及申辩权的相关内容。违反《行政强制法》第三十七条、第三十八之规定：秋长街道办在实施强制拆除行为前，应制作强制执行决定书并向陈敬超直接送达，陈敬超至今未收到该决定书。四、陈敬超建造涉案房屋的合法性基础。根据《村民委员会组织法》第八条第二款之规定，村民委员会依法管理本村属于村农民集体所有的土地，而村委会已与陈敬超签署协议书明确将涉案土地使用权让与陈敬超，用于建设住宅，陈敬超建造住宅房屋的行为已事先获得村委会及村民小组审批同意，具备一定的合法性基础，且秋长街道办自收到陈敬超递交的申请文件后，未曾提出任何异议。综上所述，秋长街道办的被诉行政行为超越职权并违反法定程序，根据《行政诉讼法》第十二条第一款第(十二)项、第七十四条第二款第(一)项、第七十六条之规定，应被确认违法，本案被告主体适格，未逾诉讼时效，原判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予以维持。本院经审理查明，原审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，本案二审的争议焦点为：一、陈敬超提起本案诉讼是否超过法定起诉期限；二、秋长街道办作出的涉案强制拆除行为是否合法。关于陈敬超提起本案诉讼是否超过法定起诉期限的问题。结合在案证据及原审查明，涉案强制拆除行为发生于2019年5月17日，秋长街道办在作出被诉行为时未告知陈敬超诉权或者起诉期限，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”陈敬超于2020年4月提起本案诉讼未超过法定起诉期限。原审认定正确，本院予以认可。关于秋长街道办作出的涉案强制拆除行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第三十八条、第四十四条规定，行政机关实施行政强制执行行为之前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告当事人无正当理由逾期仍不履行的，行政机关应当作出书面强制执行决定送达当事人。对违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除的，应当予以公告，并应当在当事人于法定期限内不申请行政复议，或者提起行政诉讼，又不拆除的情形下，才可以实施强制拆除。本案中，强制拆除陈敬超位于秋长新塘村**小组地段的地上建筑物（构筑物），属于行政强制执行行为，应当符合行政强制法的上述规定。秋长街道办仅以惠州市自然资源局已对陈敬超作出行政处罚为由，未依照上述行政强制法所规定的程序实施强制拆除，原审法院据此作出确认秋长街道办于2019年5月17日拆除涉案建筑物（构筑物）的行为违法并无不当，本院予以维持。至于秋长街道办上诉称涉案强制拆除行为是其与惠州市自然资源局共同参与实施完成的，原审法院未通知惠州市自然资源局参加本案诉讼，属于遗漏当事人的问题。本案中，双方当事人提供的现有证据无法显示惠州市*********道办共同组织强制拆除涉案建筑物（构筑物），故对于秋长街道办的该项上诉意见，本院不予采纳。综上，秋长街道办的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人惠州市惠阳区********办事处负担。本判决为终审判决。审 判 长 覃毅华审 判 员 邱炜炜审 判 员 陈龚东二〇二〇年十月十日法官助理 毛泳玲书 记 员 李冬楹