福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽01行终527号 上诉人（原审原告）李孝元，男，1945年7月12日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 被上诉人（原审被告）福州市鼓楼区人民政府，住所地福建省福州市鼓楼区津泰路**。 法定代表人黄建新，区长。 委托诉讼代理人郑雪晶，福州市鼓楼区人民政府工作人员。 委托诉讼代理人许攀，北京德和衡（福州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）福州市人民政府，，住所地福建省福州市鼓楼区乌山路** 法定代表人尤猛军，市长。 委托诉讼代理人卢毅超，福州市司法局工作人员。 委托诉讼代理人高静静，福建大佳律师事务所律师。 原审第三人福州市鼓楼区住房保障和房产管理局，住，住所地福建省福州市杨桥东路**/div> 法定代表人黄勉，局长。 上诉人李孝元因诉被上诉人福州市鼓楼区人民政府（以下简称鼓楼区政府）房屋征收补偿方案及被上诉人福州市人民政府（以下简称福州市政府）行政复议一案，不服福州铁路运输法院（2020）闽8601行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，2018年11月26日，福建省人民政府作出《关于福州市2018年度第八十八批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》（闽政地〔2018〕1090号），同意《福州市人民政府关于福州市2018年度第八十八批次土地征收实施方案的请示》（榕政综〔2018〕381号），五凤街道泉塘经济合作社城镇村及工矿用地0.4991公顷被征收为国有，原告李孝元所有的房产位于涉案征地范围内。2018年12月20日，福州市政府作出《福州市人民政府转发福建省人民政府关于福州市2018年度第八十八批次土地征收实施方案的批复的通知》（榕政地〔2018〕452号），该通知要求“鼓楼区人民政府要按照《福州市人民政府关于印发城建国土部门强区扩权实施意见的通知》的要求，组织办理……集体土地房屋征收等工作”。 2019年1月8日，鼓楼区政府作出《征收土地公告》〔榕（鼓）土征告（2019）2号〕，该征收土地公告包含批准文件、批准征地情况、及征收土地范围内的房屋及其他建筑物、构筑物予以征收补偿，由鼓楼区房产管理部门组织实施，另行发布补偿方案等内容，该公告在鼓楼区政府网站上予以公告。福州市鼓楼区住房保障和房产管理局（以下简称鼓楼区房管局）于2019年8月1日作出《关于崎上路华大1-11号地块旧改项目集体土地上房屋补偿告知书》（鼓房综〔2019〕384号），告知该项目征地范围内的房屋征收及补偿工作由鼓楼区房管局组织实施，并予以张贴公示。2019年8月9日，鼓楼区房管局主持召开崎上路华大1-11号地块旧改项目房屋征收补偿方案论证会，于2019年8月15日作出《关于审核崎上路华大1-11号地块旧改项目集体土地征收房屋补偿方案的请示》并附《崎上路华大1-11号地块旧屋改造项目集体土地征收房屋补偿方案》（以下简称《补偿方案》），报鼓楼区政府审批，鼓楼区政府于2019年8月19日予以批复，准予实施。2019年9月3日，鼓楼区房管局作出《福州市鼓楼区住房保障和房产管理局关于崎上路华大1-11号地块旧屋改造项目集体土地征收房屋补偿方案的告知书》（鼓房综〔2019〕436号）并附《补偿方案》，在征收范围内张贴。原告不服《福州市鼓楼区住房保障和房产管理局关于崎上路华大1-11号地块旧屋改造项目集体土地征收房屋补偿方案的告知书》所附《补偿方案》，向福州市政府申请行政复议。福州市政府于2019年11月26日作出榕政行复〔2019〕54号《行政复议决定书》（以下简称榕政行复〔2019〕54号复议决定），决定维持鼓楼区政府批准的《补偿方案》。 原审法院认为，本案争议焦点为：一、原告的起诉是否符合法定起诉条件；二、鼓楼区政府批准的《补偿方案》是否合法；三、福州市政府作出的榕政行复〔2019〕54号复议决定是否合法。现分别作如下评析： 一、关于原告的起诉是否符合法定起诉条件的问题。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定：“《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定，‘下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出的具体行政行为的，批准机关为被申请人’。依照上述规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请……”上述规定表明，行政相对人不服市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案要求裁决的，应当通过复议程序向上一级政府提出复议申请，即由复议前置程序代替了裁决前置程序。本案中，原告李孝元不服鼓楼区政府批准的《补偿方案》，向福州市政府提出复议申请，经福州市政府复议后，向原审法院提起行政诉讼，符合法定起诉条件。被告鼓楼区政府主张其不是本案适格被告的理由不能成立，原审法院不予支持。 二、关于鼓楼区政府批准的《补偿方案》是否合法的问题。 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟定后，需报市、县人民政府批准。鼓楼区政府作为项目所在地县级人民政府，根据相关文件和上级政府的指示指定其政府组成部门鼓楼区房管局组织实施案涉征收土地范围内的房屋及其他建筑物、构筑物的征收补偿事宜，并另行发布补偿方案，鼓楼区政府具有批准鼓楼区房管局拟定的《补偿方案》的法定职责。案涉《补偿方案》中的补偿计价方式、搬迁奖励办法等具体标准，亦有相关文件依据。鼓楼区政府批准鼓楼区房管局拟定的《补偿方案》并在房屋征收范围内进行张贴公告，程序合法。原告主张《补偿方案》将国有土地上的房屋征收切割成集体土地房屋征收，无事实依据，不能成立；原告主张张贴《补偿方案》不能认定履行正当法律程序，于法无据，不予支持。关于案涉土地征收程序是否合法，属另一法律关系，本案不作审查。 三、关于福州市政府作出的榕政行复〔2019〕54号复议决定是否合法问题。 被告福州市政府受理原告的行政复议申请后，按照行政复议程序、经过实体审查后，作出本案被诉行政复议决定，维持了鼓楼区政府批准的《补偿方案》，并在法定期限内向原告李孝元送达了榕政行复〔2019〕54号复议决定,在该行政复议决定书中亦告知原告可以提起行政诉讼的相关权利,因此被告福州市政府作出的榕政行复〔2019〕54号复议决定,认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 综上,原告李孝元的诉讼请求缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定,判决驳回原告李孝元的诉讼请求。 上诉李孝元不服原审判决，向本院提起上诉称，一、《补偿方案》张贴送达不属于规范的送达方式，送达程序严重缺陷。二、《补偿方案》偷换概念，将国有土地上的房屋切割成集体土地房屋征收。三、案涉项目未批先征、无资金，无现房。根据上诉人申请信息公开得知，该地块未办理规划审批手续，未取得建设项目的情况下，擅自对案涉地块房屋征收，亦没有专款专用的征收费用资金来源，程序严重违法。四、房屋征收行为违法。1、《补偿方案》不是红头文件，没有文号，没有称号，没有署名机关名称，未盖机关公章，没有日期，没有联系电话，没有告知维权救济渠道及复议诉讼的期限，涉嫌伪造，且至今未见到《补偿方案》原件。2、两被上诉人提交的证据不能达到其证明目的。3、福州市政府只提供征收土地的依据，未提供房屋征收具体审批文件。4、上诉人提交的证据能够证明上诉人房屋征收享有的待遇，被上诉人征收违法，《补偿方案》与被上诉人强拆房屋存在因果关系，原审法院对上诉人证据10、11不予认可是错误的。五、两被上诉人违反了房屋征收的法律程序。应该根据相关法律、法规，确定房屋征收范围，拟定征收补偿方案，认证征收补偿方案与听证，对征收补偿方案征求公众意见，修改征收补偿方案，进行社会稳定风险评估，对房屋征收决定涉及的被征收人数量较多的，应由政府常务会议讨论决定，落实征收补偿费用，公告与进场，进行宣传解释工作。综上，原审法院违法剥夺上诉人的质证权，被上诉人及原审第三人违法强行征收房屋，强制拆除房屋。请求：一、撤销原审判决；二、依法责令重新作出判决；三、依法裁定两被上诉人征收房屋、强拆房屋行为违法；四、依法撤销《补偿方案》。 被上诉人鼓楼区政府辩称，一、答辩人批准《补偿方案》具有合法权力来源。答辩人作为项目所在地区级人民政府，批准鼓楼区房管局拟定的《补偿方案》，具有合法权力来源。二、答辩人批准《补偿方案》，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。经福建省人民政府《关于福州市2018年度第八十八批次土地征收实施方案的批复》批准，涉案集体土地被依法征收。答辩人作出《征收土地公告》，鼓楼区房管局拟定房屋征收补偿方案，并于2019年8月1日作出《关于崎上路华大1-11号地块旧改项目集体土地上房屋补偿告知书》，将上述事项告知被征收人，并予以张贴公示。2019年8月9日，鼓楼区房管局拟定《补偿方案》，并召集相关单位就案涉方案召开论证会，该方案得到一致同意。2019年8月15日，鼓楼区房管局作出《崎上路华大1-11号地块旧屋改造项目集体土地征收房屋补偿方案的请示》，报答辩人审批。2019年8月18日，答辩人批复同意组织实施该方案。2019年9月3日，鼓楼区房管局作出《关于崎上路华大1-11号地块旧屋改造项目集体土地征收房屋补偿方案的告知书》，并在征收范围内张贴公示，告知了被征收人征收补偿方案的具体内容。同日，鼓楼区房管局作出《关于崎上路华大1-11号地块旧屋改造项目集体土地征收房屋补偿方选择分户评估机构的告知书》，并在征收范围内张贴公示，同时告知被征收人分户评估机构选定事宜。综上，答辩人认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。请求依法驳回上诉人的上诉，维持原审判决。 被上诉人福州市政府辩称，一、答辩人作出《行政复议决定书》，具有合法的权力来源。二、答辩人作出《行政复议决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。上诉人李孝元因对鼓楼区政府批准鼓楼区房管局作出的《补偿方案》不服，于2019年9月17日向答辩人提出行政复议。因复议材料不全，答辩人于同日发出《补正行政复议申请通知书》要求其补正复议申请材料。同日，答辩人作出《行政复议答复通知书》，要求鼓楼区政府对上诉人的复议申请作出书面答复，并提交作出行政行为的证据、依据。2019年10月17日，鼓楼区政府提交了行政复议答复书及相关证据、依据。经审理，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，于2019年11月26日作出《行政复议决定书》，维持鼓楼区政府批准的《补偿方案》并将该决定书依法送达上诉人。请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。 原审第三人鼓楼区房管局未向本院提交书面陈述意见。 原审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经原审开庭质证，对于原审判决认定的证据和事实，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”本案中，上诉人李孝元不服鼓楼区政府批准的《补偿方案》，在经福州市政府复议后提起本案诉讼，符合起诉条件。案涉被征收地块经福建省人民政府批准征收，鼓楼区政府依据福建省人民政府的批复和福州市政府的转发文件实施土地征收具体工作，在征收土地范围内发布了《征收土地公告》，明确告知征收范围内的房屋及其他建筑物、构筑物的补偿由鼓楼区房产管理部门组织实施，另行发布补偿方案。鼓楼区房管局就案涉《补偿方案》的制定组织召开了论证会，所确定的补偿计价方式、搬迁奖励办法等具体标准未违反当时有效的文件及政策规定。《补偿方案》经鼓楼区政府批准后亦在房屋征收范围内进行了张贴公告，程序并无不当。被上诉人福州市政府作出维持的复议决定，事实清楚，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人李孝元负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王小倩 审 判 员 郑 鋆 审 判 员 张厚磊 二〇二〇年十月三十日 法官助理 吴晓燕 书 记 员 柯成恩 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回一审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回一审人民法院重审。 一审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变一审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。