宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院行政判决书（2020）宁02行终26号上诉人（原审原告）徐玉莲，女，1939年3月10日出生，汉族，住平罗县。委托诉讼代理人欧庆山，男，1969年3月15日出生，汉族，住平罗县。系徐玉莲之子。委托诉讼代理人李杰，北京大成（银川）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）平罗县自然资源局。住所地：平罗县。法定代表人昝树诚，平罗县自然资源局局长。行政机关出庭负责人王占全，平罗县自然资源局副局长。委托诉讼代理人薛金龙，宁夏信援律师事务所律师。被上诉人（原审被告）平罗县人民政府。住所地：平罗县。法定代表人马莉方，平罗县人民政府县长。委托诉讼代理人安德生，平罗县司法局法制办主任。委托诉讼代理人张远鸿，宁夏鑫源律师事务所律师。上诉人徐玉莲因与被上诉人平罗县自然资源局（以下简称平罗县资源局）、平罗县人民政府（以下简称平罗县政府）土地行政登记及行政复议一案，不服石嘴山市大武口区人民法院（2020）宁0202行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人徐玉莲委托诉讼代理人欧庆山、李杰，被上诉人平罗县资源局出庭负责人王占全，委托诉讼代理人薛金龙，被上诉人平罗县政府委托诉讼代理人安德生、张远鸿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定，石嘴山市中级人民法院于2017年11月10日作出（2016）宁02行初25号《行政判决书》，审理查明“原告徐玉莲在第一轮土地承包时分得宅基地和承包地捌分肆厘，马太沟乡人民政府于1987年10月25日向其颁发《宅基地证》，记载面积为560.28平方米（捌分四厘）；2001年9月18日，陶乐县国土资源局向徐玉莲颁发陶集用（2001）第XXX号《集体土地使用权证书》，使用权面积为812平方米；2009年11月20日，平罗县政府依据地籍调查资料向原告徐玉莲核发了平集用（2009）第XXXXX号《集体土地使用证》，批准拨用地号为8-IV-二-XX的宅基地使用权面积1044㎡。该地块四至为：北至林地、南至道路中线、东至张凤梅住宅、西至空地”。2018年2月23日，原平罗县国土资源局向原告徐玉莲核发宁（2018）平罗县不动产权第00XXXXX号《不动产权证》，批准拨用宅基地面积：270.00㎡/房屋建筑面积99.31㎡；该证附记栏记载宗地总面积1166.85平方米，宅基地批准面积为270.00平方米，超出批准面积896.85平方米。2019年9月18日，原告向被告平罗县资源局提出申请，要求将案涉地块在（2018）平罗县不动产权第00XXXXX号《不动产权证》附记栏中进行标注确认。2019年10月16日，被告平罗县资源局向原告作出《新增宅基地确权答复》（附件：用地影像和现状），明确案涉地块不能给予确权登记为宅基地，原告对此答复不服于2019年11月18日提出行政复议申请。2019年11月21日，被告平罗县政府受理原告申请后，经审查认为《新增宅基地确权答复》正确，于2020年1月16日作出《行政复议决定书》，驳回了原告的申请行政复议请求。原告徐玉莲仍然不服，遂诉诸法院，请求：1.撤销被告平罗县资源局作出的《关于陶乐镇王家庄村二队村民徐玉莲申请新增宅基地面积确权一事的答复》以及被告平罗县人民政府作出的平府复决字〔2019〕11号《驳回行政复议申请决定书》；2.责令被告平罗县资源局对原告的申请重新作出具体行政行为，由其依法对原告房屋西山墙西侧长14米左右，宽26.82米范围内的宅基地在原告的权属证书附记栏中进行标注确认；3.本案诉讼费由被告承担。原审法院认为，宅基地使用权是农村集体经济组织成员依法享有的在农民集体所有的土地上建造个人住宅的权利。关于案涉地块的用途问题。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订版）第四十四条第一款规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。该法第六十二条第二款规定“农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地”；第三款规定“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准……”。由此可见，农村村民宅基地使用权的取得需要具备法定条件和审批程序。本案中，原告诉称其从1977年以来就以宅基地用途占用案涉地块，就此经庭审查证，原告宅基地颁证的宗地面积从1987年至2018年期间由560.28平方米（捌分肆厘）至1044平方米，再至1166平方米发生变化，最后00XXXXX号《不动产证》并未将案涉地块标注在内，原告也未因上述颁证遗漏案涉面积提起行政诉讼，现原告以案涉地块为新增面积375.48平方米（14米*26.82米）进行申请，其提供的所在村委会及村民的证明均不能有效地证实案涉地块为宅基地规划用途。关于案涉地块能否依法确认标注的问题。从国土资发[2011]178号《确权登记的意见》第七条“1987年《土地管理法》实施后……”的规定来看，适用的前提为“宅基地”；就[2015]1号《实施方案》中“尊重历史、依法依规的原则”，明确指的是农村宅基地集体所有制性质和宅基地使用用途不改变；从宁政办发[2017]133号《通知》“二、坚持政策原则：……严格执行宅基地登记面积标准，对符合规划但超出法定面积的宅基地，只在登记簿和权属证书附记栏中标注，不予确权……”的规定来看，针对的超标准面积的宅基地只予以标注，不予确权。关于被诉《新增宅基地确权答复》和《行政复议决定书》的合法性问题。本案中，被告平罗县资源局受理原告申请后，就案涉地块用途的问题，经现场勘验情况与国家土地利用现状数据库[即《新增宅基地确权答复》附件的用地（现状）和用地（影像）显示]进行对比后，确认案涉地块的用途为集体农用地，该局按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、《宁夏回族自治区土地管理条例》第六十二条之规定，对原告作出的《新增宅基地确权答复》，具有事实依据和法律依据，程序适当。本案中,经庭审查证，被告平罗县政府的行政复议程序合法。关于原告的诉请法院该否受案问题。本案中，根据庭审查证，原告仅就二被告的被诉行政行为按照法定程序在法定起诉期限内提起行政诉讼，原告并未就其宅基地以往的颁证行为提起诉讼，固然本案不涉及审查以往颁证行为及其起诉超期与否的问题。由此，被告平罗县资源局称原告超期起诉而不属法院受案范围的主张不能成立，本院不予采纳。综上所述，原告的诉讼理由不成立，对其诉讼请求，本院均不予支持；二被告的辩解请求，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决：驳回原告徐玉莲的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告徐玉莲负担。徐玉莲上诉称，一、被上诉人一审未提交任何证明其作出“案涉土地系农用地，不应确权”的行政行为的证据，应视为没有相应证据，而一审判决在被上诉人没有提交证据的情况下，却认定“被上诉人平罗县资源局受理上诉人申请后，就案涉地块用途问题，经现场勘验情况与国家土地利用现状数据库【即《新增宅基地确权答复》附件的用地（现状）和用地（影像）显示】进行比对后，确认案涉地块的用途为集体农用地”（判决第13页倒数第一段），明显没有任何事实依据，严重错误。二、案涉地块从未用于农业生产，一直为上诉人家庭用于宅基地，该地块系农用地的认定明显与被上诉人颁发的其他证件相矛盾。案涉土地为村民集体所有，依法由村集体经济组织或村民委员会经营、管理。上诉人提交的陶乐镇王家庄村村民委员会出具的证明可证明案涉范围内的地块长期以来由上诉人家庭占有使用，四至界限清楚。另外，1987年9月25日由原陶乐县马太沟乡人民政府对上诉人家庭宅基地进行登记时，四至明确，1987年之前，上诉人的宅基地便包括所诉争375.48㎡的西侧地块。同时，上诉人提交的《农村土地承包经营权证》可以证明，案涉地块在颁发其他证件时认定的为居民点，即为农村建设用地，而非农用地。因此，被上诉人认定案涉土地属于农用地与客观事实和历史不符。三、被上诉人被诉行政行为明显不当。根据相关法律规定，应按照“一户一宅、尊重历史”的原则，按照宅基地现状进行确权登记，对于超占面积实行有偿使用。本案上诉人宅基地四至界限清楚，但平罗县资源局对属于上诉人诉争地块范围内的宅基地面积未依法进行登记明显错误，且严重不当。依据法律规定以及相关政策文件规定，被上诉人平罗县资源局对上述地块面积应当在宅基地确权登记时在上诉人的权属证书附记栏中进行标注确认登记，对于超出限定的宅基地面积，按照文件规定实行有偿使用即可。上诉人向被上诉人申请的事项明确为“在权属证书附记栏中进行标注”，一审判决明确认可根据规定针对超标准面积的宅基地可以标注，却又对被上诉人拒不进行标注的违法错误之行为不予纠正。四、被上诉人的被诉行政行为应予以撤销，并应依法责令其重新作出行政行为。本案中被上诉人没有提交其作出认定案涉土地系农用地的认定证据，其作出的行政行为主要证据明显不足。同时，被上诉人未将应登记的土地在权证附记栏中登记，明显不当。一审法院对于被上诉人没有证据和明显不当的行政行为没有撤销，反而驳回上诉人的诉讼请求，明显错误。综上，请求：1.依法撤销大武口区人民法院（2020）宁0202行初26号行政判决书，依法改判支持上诉人一审的诉讼请求；2.诉讼费由被上诉人负担。被上诉人平罗县资源局辩称，一、被上诉人作出的《关于陶乐镇王家庄村二队村民徐玉莲申请新增宅基地面积确权一事的答复》（以下简称《新增宅基地确权答复》）中已经将“用地现状和用地影像显示”作为附件告知上诉人。上诉人向被上诉人提出宅基地确权登记申请，被上诉人在现场调查的基础与实际地类进行比对后，发现涉案地块属农用地，无法进行宅基地确权登记，并且将“用地现状和用地影像显示”作为《新增宅基地确权答复》附件告知上诉人徐玉莲，上诉人徐玉莲在本案一审中已经将该《新增宅基地确权答复》作为证据提交一审法庭，“用地现状和用地影像显示”作为附件是《新增宅基地确权答复》不可分割的组成部分，对于上诉人已经提交的证据，答辩人在质证程序已经就该证据答辩人的证明目的进行了确认，被上诉人认为没有重复提交的必要。此外，上诉人在上诉状中认为一审法院在被上诉人没有提交《新增宅基地确权答复》，直接认定“用地现状和用地影像显示”进行比对后确认涉案地块的用途为集体农用地（判决第13页倒数第一段）没有事实依据是严重错误，系上诉人的主观错误判断。上诉人的第一项诉讼请求是要求撤销《新增宅基地确权答复》，“用地现状和用地影像显示”作为附件是支撑其结论的不可分割的一部分，上诉人徐玉莲要求撤销，不论上诉人还是被上诉人是否将《新增宅基地确权答复》作为证据提交，其已经是诉讼请求的内容，一审法院都必须对其进行全面审查，一审法院主动对《新增宅基地确权答复》的全部内容进行审理，反而证明了一审法院在审理本案时查明了案件的全部事实。二、不论涉案地块是否为农用地，该地块也不是上诉人的宅基地范围。上诉人宅基地范围经司法文书、土地使用权证等确认，并未包含涉案地块。宅基地范围确认依据包括：1.平集用（2009）第36161号集体土地使用权证；2.石嘴山市中级人民法院（2016）宁02行初25号行政判决书；3.宁（2018）平罗县不动产权第0091677号不动产权证。上述依据确认的宅基地范围均不包括涉案地块。三、上诉人认为应按《平罗县进一步规范完善农村宅基地使用权确权登记发证工作实施方案》（平农宅改领字〔2015〕1号）对涉案地块进行登记系法律适用理解错误。平罗县资源局对徐玉莲宅基地的确权时间是2018年，依据的是宁夏回族自治区人民政府办公厅宁政办发〔2017〕133号文件。该文件明确严格执行宅基地登记面积标准，对符合规划的宅基地予以确权，本案中涉案地块并不是符合规划的宅基地，因此无法确权，也无法在权属证书附记栏中标注。综上，上诉人的诉讼请求没有事实根据和法律依据，一审判决查明事实清楚、适用法律正确，应当依法予以维持。被上诉人平罗县政府辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。上诉人徐玉莲提交下列新证据：证据一、户口登记底册。证明：上诉人家庭在原陶乐县XXX户籍历史情况；证据二、平罗县陶乐镇田园乐农庄黄页详情。证明：2008年7月8日上诉人之子欧庆山在案涉地块修建蒙古包，开设农家乐经营。被上诉人平罗县资源局对证据一的真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的有异议。认为该证据显示徐玉莲并不与丈夫、儿子等在一户口，无法达到上诉人证明目的。对证据二的真实性、合法性、关联性有异议，认为不能证明上诉人用地合法性，该证据与本案无关。被上诉人平罗县政府质证意见同被上诉人平罗县资源局质证意见。被上诉人平罗县资源局提交下列新证据：证据一、2019年9月18日徐玉莲申请书。证明：被上诉人平罗县资源局依据该申请书中事由对本案争议事实进行了答复；证据二、《平罗县陶乐康养特色小镇规划》镇区用地规划图。证明：平罗县陶乐镇用地规划情况。上诉人徐玉莲所在土地类别为农用地，被规划为广场用地，但是目前该规划尚未实施。如实施需将该土地征用转为建设用地；证据三、陶乐镇王家庄村徐玉莲用地影像及现状。证明：该影像证实徐玉莲土地及房屋的坐标及范围，该现状证实徐玉莲所占土地含有耕地的事实；证据四、关于注销历年平罗县农村宅基地各类确权证书相关事宜的请示、批复、注销公告。证明：平罗县资源局于2019年9月6日向县政府请示注销历年平罗县农村宅基地各类确权证书。经县政府同意，同意注销集体土地使用证、宅基地使用证等历年全县农村宅基地确权证书，有关农村宅基地和房屋产权证等相关事宜以2017年后合法颁发的不动产证书为准。平罗县自然资源局将注销一事于2020年4月13日在网上进行了公告，徐玉莲所持2017年前宅基地证已失效，应以现颁发的不动产证书载明的事实为准。上诉人徐玉连对证据一申请书的真实性无异议，但该证据不属于新证据，被上诉人没有对逾期提交证据作出解释。对证据二的真实性、合法性、关联性和证明目的均有异议。该规划图没有规划部门的印章，无法与案涉地块相对应，且该证据不属于新证据，被上诉人没有对逾期提交证据作出解释。对证据三的真实性、合法性、关联性和证明目的均有异议。行政机关负有对行政行为合法性的举证义务。行政诉讼法规定行政机关在收到应诉文书之日起15日内要提交作出行政行为的相关事实依据和法律依据。被上诉人在一审中没有提交作出案涉具体行政行为的事实依据。本次二审提交的该证据不属于新证据而且也违反了行政诉讼法举证期限的要求。两幅图模糊不清，无法与案涉地块相对应，且没有来源部门的印章，来源不明。同时，现状图与案涉地块的历史、现状和农业土地承包证的附图中关于案涉地块性质的描述自相矛盾。对证据四的真实性、合法性、关联性和证明目的均有异议。被上诉人没有对逾期提交证据作出解释，而且被上诉人没有证据证明公告的发布渠道。被上诉人平罗县政府对被上诉人平罗县资源局提交证据真实性、合法性、关联性及证明目的均没有异议。本院对上诉人新提交的证据一的真实性、合法性予以认可，但与本案无关，不能达到上诉人的证明目的，不予采信；对证据二，因被上诉人平罗县资源局和平罗县政府对其三性和证明目的均有异议，不能达到上诉人的证明目的，不予采信。对被上诉人平罗县资源局提交的证据,因证据一系上诉人向被上诉人平罗县资源局申请作出行政行为的申请，是证明本案行政行为基于何种原因作出的证据，并非证明行政行为合法性的证据，应予以采信；对证据二的真实性、合法性予以认可，但与本案无关，不能达到被上诉人平罗县资源局的证明目的，不予采信；对证据三，因其系被诉行政行为《新增宅基地确权答复》的附件，作为《新增宅基地确权答复》的一部分，原审法院未要求当事人出示不当，本院予以纠正，要求被上诉人平罗县资源局出示，该证据具有真实性、合法性，是平罗县资源局作出《新增宅基地确权答复》的依据，应予以采信；对证据四的真实性、合法性予以认可，但与被诉行政行为无关，不予采信。本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的焦点问题是：1.诉争地块是否应该标注登记在原告的宅基地权属证上。2.被上诉人平罗县资源局于2019年11月25日作出的《新增宅基地确权答复》和平罗县政府于2020年1月16日作出的《驳回行政复议申请决定书》（平府复决字〔2019〕11号）是否合法。首先，从上诉人向被上诉人平罗县资源局提出的申请来看，系对宁（2018）平罗县不动产权第00XXXXX号《不动产权证》记载的宅基地四至范围和面积进行更正登记申请。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第七十九条的规定，上诉人应当提交证实不动产登记簿记载错误的材料。上诉人虽然提交了1987年的《宅基地证》，但该证登记面积为560.28平方米，并已于2009年进行了重新登记换证，由平集用（2009）第XXXXX号集体使用权证所取代，换证后登记上诉人宅基地使用权面积增加至1044平方米，四至范围重新确定。现宁（2018）平罗县不动产权第00XXXXX号《不动产权证》记载的四至范围与平集用（2009）第XXXXX号集体使用权证一致。上诉人提交的证据不能证明宁（2018）平罗县不动产权第00XXXXX号《不动产权证》记载的四至范围存在遗漏登记的错误，被上诉人平罗县资源局答复不予办理更正登记并无不当。被上诉人平罗县政府通过法定程序复议，维持被上诉人平罗县资源局的决定也无不当。故，一审法院驳回上诉人的诉讼请求并无不当。其次，《陶乐镇王家庄村徐玉连用地（影像）》《陶乐镇王家庄村徐玉连用地（现状）》作为《新增宅基地确权答复》的附件部分，能够证明本案诉争土地系农用地，并非独立证据，上诉人在一审中只出示《新增宅基地确权答复》，不出示附件予以质证，本身不可取。在《新增宅基地确权答复》明确注明有2个附件的情况下，一审法院没有根据《行政诉讼法》第三十九条“人民法院有权要求当事人提供或补充证据”的规定，要求当事人补充上述2个附件予以质证存在不当，本院予以纠正。对双方当事人均认可引起本案行政行为的证据，即徐玉莲向平罗县资源局提交的《申请书》和上述2个附件经补充质证，本院予以采信。综上，上诉人关于案涉范围内的地块长期以来由上诉人家庭占有使用、被上诉人无证据证明案涉土地系农用地的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人徐玉莲负担。本判决为终审判决。审判长 卜东方审判员 金玉华审判员 姚 丽 二〇二〇年十月二十二日（法官助理 叶 倩书记员 崔海程 附：本判决适用的法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。