宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院行政判决书（2020）宁02行终28号上诉人（原审原告）惠农区业成空心砖厂。住所地：石嘴山市惠农区。经营者崔建业，男，1960年4月16日出生，汉族，住石嘴山市惠农区。委托诉讼代理人孙美枝，女，1964年1月30日出生，汉族，系惠农区业成空心砖厂财务人员。委托诉讼代理人王进峰，北京大成（银川）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）石嘴山市惠农区尾闸镇人民政府。住所地：石嘴山市惠农区。法定代表人买鹏，石嘴山市惠农区尾闸镇人民政府镇长。委托诉讼代理人樊永文，石嘴山市惠农区尾闸镇人民政府综治服务中心副主任。委托诉讼代理人赵军辉，宁夏宁人律师事务所律师。上诉人惠农区业成空心砖厂（以下简称业成砖厂）因与被上诉人石嘴山市惠农区尾闸镇人民政府（以下简称尾闸镇政府）撤销行政协议一案，不服石嘴山市大武口区人民法院（2020）宁0202行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人业成砖厂经营者崔建业、委托诉讼代理人孙美枝、王进峰，被上诉人尾闸镇政府委托诉讼代理人樊永文、赵军辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定，2016年10月9日，惠农区人民政府下发惠政办发〔2016〕147号《关于转发区交通运输局关于＜京藏高速公路惠农段改扩建工程建设征地拆迁实施方案＞的通知》，该通知确定，征收范围内的征地补偿标准按照宁政发〔2015〕101号《宁夏回族自治区人民政府关于公布宁夏回族自治区征地补偿标准的通知》执行。地上房屋及建筑物经有资质的评估公司评估后予以补偿，其他地上附着物参照自治区人民政府办公厅宁政发〔2010〕43号关于印发《包兰铁路宁夏段增建第二线工程征地拆迁安置补偿标准》的通知执行，并确定被告尾闸镇政府等部门按照属地原则完成本辖区内的征收工作。原告于2006年4月23日注册登记，厂区所在地位于征收范围内，系国有土地，原告的经营者崔建业于2003年以129704元的价格取得国有土地使用权，期限50年，并办理了国有土地使用权证。2017年12月14日，石嘴山市国土局惠农区分局下发《关于京藏高速公路改扩建涉及部分企业用地土地补偿的意见》，对原告有偿受让的土地因公共利益需要收回土地使用权的需退还崔建业无法使用土地年限内土地使用权出让金,并应按评估公司对剩余年限进行系数修正后的结果进行补偿，划拨土地不涉及土地补偿。2018年1月10日，惠农区交通运输局作出《关于京藏高速改扩建工程有关事宜的说明》，对崔建业共补偿土地出让金97234.97元；2018年5月29日，石嘴山市源泽洁房地产咨询公司对原告厂区回填土深度、设备基础、皮带输送系统基础及地坪、厂区供电线路及配电设施等进行评估，认为原告厂区现值208160元；2018年7月9日，银川旭瑞房地产咨询评估公司对原告的房屋及装修、单项设施进行评估，内容包括砖木房、水磨石地面、蓄水池、砼路面、料池等，价格为1324369元。2018年7月20日，宁夏瑞联资产评估事务所对原告的多功能彩色水泥制砖机、多功能震压式墙地砖成型机各一台进行评估，经评估机器设备价格总计为110293元。2018年8月15日，原、被告签订房屋征收补偿协议，约定货币补偿，协议载明，双方对评估报告结果予以确认，由被告补偿原告1862553元，包括：房屋及装修单项设施评估价1324369元，土方、设备基础、皮带输送基础及地坪、厂区供电线路及配电设施等评估价208160元，机器设备资产评估价110293元，机井补偿18000元，树木补偿837元，营业损失补偿98569.32元，土地补偿97324.97元，奖励5000元，上述补偿金额已全部支付原告。原告现主张被告尾闸镇政府没有依据规定的程序依法进行补偿，补偿标准明显错误，征收项目存在遗漏，涉案《房屋征收补偿协议》应予撤销为由诉至法院。请求：1.撤销原被告双方于2018年8月15日签订的、由被告作出的《房屋征收补偿协议》；2.判令被告依法对原告拆迁范围内的房屋及装修进行评估并在原补偿额1324369元的基础上增加补偿1257871元；判令被告依法就遗漏的设备补偿增加补偿220000元；判令被告因征收原告使用的国有出让土地造成的损失增加补偿800464元；判令被告因征收原告房屋造成的停产停业损失在原补偿基础上增加补偿123500元；判令被告因征收原告房屋造成的搬迁、临时安置的损失进行补偿100000元；以上共计2501835元。3.判令被告承担本案的诉讼费用。原审法院认为，涉案《房屋征收补偿协议》系行政协议，而根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，行政协议属于行政诉讼受案范围。本案行政协议因土地及房屋征收征用而签订，原告作为被征收土地使用权人、房屋所有权人，其认为房屋征收补偿协议侵犯其合法权益，有权提起本案诉讼，而被告尾闸镇政府被确定为涉案厂区所在辖区内土地、房屋征收行为的主体，并与原告签订房屋征收补偿协议，其作为本案被告主体适格。本案的争议焦点为：（一）被告尾闸镇政府在订立、履行涉案行政协议过程中是否存在滥用职权、程序不当的情形；(二)涉案行政协议是否存在法定撤销情形。焦点一：首先，行政协议属于行政行为，因此本案中被告尾闸镇政府承担证明其具有法定职权、适用法律正确、补偿程序正当的举证责任。根据被告尾闸镇政府提交的证据以及本院确定的事实，被告尾闸镇政府依据上级政府下发的通知在本辖区内负责征地及地上附着物的征收工作，且相关文件也确定征地补偿标准，故被告依据文件规定履行职责，与原告签订补偿协议具有职权。其次，涉案协议的内容是依据评估报告确定，原告现对征收程序中涉及的三份评估报告均存在异议，认为其评估存在遗漏，评估机构没有资质、评估报告未送达等一系列问题，而根据庭审查明及被告提交的石嘴山中级人民法院的庭审笔录可以认定，原告确实得知过评估报告的内容，且参加了2018年7月25日召开的协商会议，因此，直至涉案行政协议签订前，原告对评估报告的内容已知晓，且未就涉案的地上部分建筑物及附属设施、机器设备、房屋及装修、单项设施补偿等申请重新评估，因此，原告诉称评估中的瑕疵并未实际影响原告知情权、申辩权的行使，甚至在涉案协议签订时原告明知补偿费用是评估报告确定的金额也签字确认，故实际上认可了评估报告，可视为其放弃了相关权利的救济，据此被告尾闸镇政府以双方认可的评估结果与原告协商签订涉案补偿协议程序正当，合法有效。焦点二：原告在本案审理阶段声称涉案行政协议的订立存在“胁迫、显失公平”的情形，根据《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》第十条第二款的规定“原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任”，但原告向本院提交的证据无法证实被告尾闸镇政府在签订涉案协议时存在可撤销的情形。其一，原告主张有关部门认定原告厂内建筑为非法建筑，因要求限期拆除才签订安置补偿协议，构成了胁迫行为。但规划等部门尚未最终认定原告厂区内的建筑为违法建筑，原告对此亦有途径寻求权利救济；同时，原告本意是就被拆迁房屋获得补偿，而安置补偿协议亦对原告的房屋进行了评估补偿，原告所举证据尚不足以认定被告及案外人的行为致使原告违背真实意思表示签订征收补偿协议。其次，原告又主张《房屋征收补偿协议》显失公平，但该协议是双方协商一致的意见，具有“公私合意”的属性，补偿协议的签订皆是依据评估报告、统一的补偿标准，且原告提交的证据并不能证明被告尾闸镇政府在签订协议过程中存在区别对待或者压低补偿价等不公情形，因此，依据《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》第十四条的规定“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议”，以及《中华人民共和国合同法》第五十四条的规定“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”原告主张涉案协议存在胁迫及显失公平的事实皆不足以认定，综上，原告要求撤销涉案房屋征收补偿协议的诉讼请求不能成立，本院不予支持。原告的第二项诉讼请求，鉴于原、被告所签订房屋征收补偿协议已履行完毕，原告要求被告尾闸镇政府在原有补偿基础上增加补偿各项费用合计2501835元的请求属行政机关职权范围，本院对此不予处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回原告惠农区业成空心砖厂的全部诉讼请求。业成砖厂上诉称，第一、被上诉人与上诉人签订涉案补偿协议的行政行为程序不当且不具有合法性。一审法院经审理认定涉案行政协议属于行政行为，同时认定被诉行政协议行为存在程序瑕疵，但一审法院认定事实错误。被上诉人作出涉案行政协议行为时没有事先作出行政决议，惠政办发〔2016〕147号文件并非是被上诉人针对涉案征地拆迁补偿行政协议行为的行政决议；被上诉人作出涉案行政协议行为没有法律依据，庭审中被上诉人没有陈述涉案行政协议行为法律依据或者载明法律适用的文件，应当认定没有法律依据；宁夏瑞联资产评估事务所出具的宁瑞联评报字[2018]第0001号资产评估报告和银川旭瑞房地产咨询评估有限公司出具的崔建业房屋及装修、单项设施补偿价格评估单是确定补偿数额的主要依据，也是被告作出涉案行政协议行为的核心证据。一审法院应当责令被上诉人向法庭证明其单方选定的鉴定机构具有法定资质且举证回应上诉人提出的遗漏设备、房屋不公平补偿等事实。涉案行政协议行为实体、程序都具有重大瑕疵，影响涉案行政协议行为的合法性，一审法院应当依据行政诉讼法第七十条的规定，以重大瑕疵、程序不当为由依法判令撤销涉案行政协议行为，责令被告重新作出涉案补偿协议。第二、被上诉人作出涉案行政协议行为时构成对上诉人的胁迫。上诉人提交的《责令改正通知书》《专项会议纪要》《关于提供相关规划、建设审批手续的通知》均载明：上诉人应当就涉案房屋限期搬迁，否则将按违章处理不予赔偿。以此证明被上诉人作出涉案行政协议行为时对上诉人实施胁迫的事实。虽然上述文件并非被上诉人作出，但上述文件在实施拆迁过程中向上诉人送达、宣传，被上诉人以上诉人不限期拆除就认定为违法建筑为要挟，迫使上诉人和被上诉人签订涉案补偿协议，被上诉人的行为构成对上诉人的胁迫。上述文件是否是被上诉人作出，不应当成为判断被上诉人是否构成胁迫的条件事实。第三、被上诉人胁迫与上诉人签订的涉案行政协议显失公平。上诉人有偿使用涉案国有土地，因公共利益的需要收回出让的国有土地使用权时，行政机关应当依据《土地管理法》第五十八条第二款的规定，遵循协商一致、适当补偿的原则给予补偿。但被上诉人在作出涉案行政协议行为时，没有对上诉人进行合理补偿，仅仅在补偿协议中载明；乙方（上诉人）对土地补偿存在争议，可以通过法律程序提出诉讼。其次，上诉人单方委托的三家鉴定机构，一家没资质，一家资质到期且鉴定机构在作出资产评估报告时，没有履行正当的事先登记程序，遗漏上诉人的设备资产，造成鉴定报告不能足额反映上诉人的资产情况。再者，杜宗军等人是和上诉人处于同时期、同地段的房屋被拆迁人，被上诉人对他们房屋的补偿价格远高于上诉人，证明被上诉人没有依法参照同地段的拆迁房屋的市场价格对上诉人的房屋进行合理补偿。土地应当依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定给予补偿。关于鉴定意见，2005年2月28日，全国人大常委会作出了《关于司法鉴定问题的管理决定》第一条和第六条明确说明作出鉴定的人应当具有一定资质，涉案的三份司法鉴定报告，应说明鉴定人员资质。当事人申请鉴定人出庭，鉴定人员不出庭应当说明理由。关于行政协议，根据《合同法》第五十四条，本案中上诉人提出协议存在胁迫和显失公平。法庭和被上诉人应当对上诉人进行回答。综上，一审法院拒绝对被上诉人的行政行为进行全面的合法性审查，遗漏和歪曲重要案件事实，在此基础上作出的判决错误，应当依法撤销。请求：1.依法撤销（2020）宁0202行初5号行政判决，改判被上诉人重新作出征收补偿行政协议行政行为；2.被上诉人承担本案诉讼费用。被上诉人尾闸镇政府辩称，原审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，应当依法维持原判，驳回上诉。一、被上诉人征收补偿行为合法，具有法定职权，没有滥用职权、超越职权，认定事实清楚、证据确凿，签订征收补偿协议符合法定程序，适用法律、法规正确，对征收补偿项目没有遗漏，补偿标准合法，补偿结果经协商确定、没有明显不当。尾闸镇政府是《京藏高速公路惠农段改扩建工程建设征地拆迁实施方案》中惠农区政府确定的征收实施单位。二、双方签订的《房屋征收补偿协议》不存在被撤销的法定情形。《房屋征收补偿协议》系双方平等协商、自愿签订，不存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平的可撤销情形；不符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条、十六条关于可撤销行政协议的规定和《合同法》第五十四条可撤销合同的规定。《房屋征收补偿协议》已经履行完毕，不具备可诉性，不符合《行政诉讼法》第十二条的受案范围规定。三、关于上诉人对鉴定结论的异议。本案中已经对房屋及装修进行过三次鉴定，充分保障了上诉人的异议权，最终签订的补偿协议也是双方多次协商确认的结果，因此不存在胁迫或显失公平的情形。根据行政诉讼法及关于审理行政协议的解释，上诉人提到的情况不属于可撤销的情形。四、本案所涉补偿项目、标准及补偿总额是双方多次协商后签订《房屋征收补偿协议》并予以确认。本案所涉补偿的项目均进行过鉴定，鉴定机构也具有鉴定资质，但是本案所涉鉴定不属于司法鉴定，只是一般的评估鉴定，所以适用司法鉴定的相关规定是错误的。（一）要求对房屋及装修重新进行评估，增加1257871元没有依据。（2018）宁02行初54号案件上诉人自认：2018年7月9日出具的“崔建业房屋及装修、单项设施补偿价格评估单”是针对原告所有“房屋及装修、单项设施补偿”进行第三次评估的结果，上诉人已经收到该鉴定结论。上诉人认可该评估结果及原补偿额1324369元，己在补偿协议第二条予以确认。（二）要求遗漏设备增加补偿220000元没有依据。（2018）宁02行初54号案件上诉人自认：其诉称的漏补设备没有价值，自己作为废品卖到收购站。原一审法庭发问环节，上诉人说：“院子里还有几十吨烂铁卖给收购站，指的就是其诉称的漏补设备，实际是废品”。（三）要求征收国有土地造成损失补偿800464元没有依据。国有土地征收中，土地本身不作任何补偿，被上诉人“退还相应的土地出让金97324.97元”符合法律规定。被上诉人已经就剩余土地使用年限向上诉人退还剩余出让金，并向上诉人进行充分解释、说明工作。（四）已经就征收出让土地上房屋、装修、单项设施等附着物及营业损失作了充分补偿，不能重复补偿。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定，……无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。（五）已经足额补偿上诉人停产停业损失98569.32元，其要求停产停业损失增加补偿123500元没有依据。1.《石嘴山市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》石政发〔2011〕89号文件第33条规定，“征收营业房屋造成停产、停业损失的，应当按评估价的6%，对房屋使用人给予补偿”。《房屋征收补偿协议》第二条第4项内容明确记录：“营业损失补偿98569.32元（1324369元+208160元+110293元）×6%=98569.32元”，双方协商确定该补偿标准。2.《宁夏回族自治区实施办法》计算结果：1324369元×7‰×3月=28144元。二者对比，按照石嘴山市暂行办法已经补偿的营业损失98569.32元远高于宁夏实施办法补偿的28144元。（六）要求搬迁、临时安置的损失补偿10万元没有依据。由于上诉人选择货币补偿，并非产权调换，且协议约定“原地完整移交”，故不存在搬迁，也不需要支付搬迁费、临时安置费。五、被上诉人已经依法进行、完成征收补偿工作，即使上诉人否认被上诉人已经进行送达、协商签订补偿协议等事实，最多属于通知、送达等程序轻微违法，对上诉人的权利不产生实际影响，不在行政诉讼法撤销规定范围。综上所述，被上诉人与上诉人签署《房屋征收补偿协议》的行为具有法定职权，履行相应法定职责，符合法定程序，没有滥用职权，适用法律法规正确，没有明显不当。上诉人起诉不符合法律规定，也不属于人民法院行政诉讼的受理范围，原审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，应当依法驳回上诉，维持原审判决。上诉人业成砖厂二审中提交如下证据：证据一、银川旭瑞房地产咨询评估公司企业信息查询单。证明：旭瑞房地产评估公司的经营期限和资质证书2017年2月到期，给上诉人出具的落款2017年12月15日的评估单无法律效力，不能作为房屋补偿的依据；证据二、石嘴山市源泽洁房地产咨询有限公司企业信息查询单。证明：源泽洁只是咨询公司，不具备评估资质及经营权限，因此给上诉人出具的地上附着物的咨询单不能作为补偿的法律依据；证据三、石嘴山市国土资源局关于收回土地使用权的告知书。证明：在征收上诉人房屋时，市国土资源局于2018年5月2日已经告知被上诉人，因公共利益只收回上诉人使用的划拨土地1195.12㎡。被上诉人却未告知上诉人。全部征收上诉人7371.54㎡的出让土地并未作补偿。属于超越职权，侵占了上诉人的产权，应属无效协议。被上诉人尾闸镇政府发表质证意见如下：对证据一的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议。该证据说明该评估公司经营期限一直至今，其由银川旭瑞公司改为宁夏旭瑞，公司名称变更并不影响其经营资质。2017年1月15日该公司申请将经营期限变更为长期，不是上诉人所述到2017年2月15日终止；对证据二的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议；对证据三的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议。因为上诉人的土地有两部分，一部分是划拨土地，一部分是出让土地，这份证据只能说明该文件是针对其划拨土地所下发的收回土地使用权告知书，并不能达到上诉人的证明目的。本院对上诉人二审提交证据认证意见如下：对证据的真实性予以采信。原告提交证据一载明宁夏旭瑞房地产土地资产评估有限公司核准日期为2019年8月27日，经营期限为“2017-02-5至”，应视为无截止日期，原告关于“资质证书2017年2月到期”的主张不能成立。原告提交证据二载明石嘴山市源泽洁房地产咨询有限公司的营业范围为“房地产咨询、建筑安装工程预算咨询服务等”，本案中惠农区交通运输局与该公司签订的也是《房地产咨询委托合同》，故不能达到原告的证明目的。对原告提交证据三，因征收系针对原告有偿受让的土地及划拨土地，而从原告提交土地使用证明中可反映出原告划拨地使用面积为1195.12平方米，故可推定《关于收回土地使用权的告知书》仅针对原告划拨地。二审经审理查明的事实与一审认定的事实基本一致，本院予以确认。另查明，原告案涉被征收房屋未办理相关审批手续。2018年4月29日，根据京藏高速公路惠农段扩建工程的需要，宁夏公路管理局石嘴山分局依据《公路法》相关规定，发出因未经批准而限期拆除的《责令改正通知书》，同年7月惠农区政府、惠农区住房和城乡建设局及规划分局依据《城乡规划法》的相关规定，分别作出了《专项会议纪要》《关于提供相关规划建设审批手续的通知》，要求崔建业限期提供厂区建筑物的相关规划、建设手续，及逾期未能提供的后果。本院认为，行政协议是指行政主体以实施行政管理为目的与行政相对方就有关事项通过协商一致的方式所达成的协议，其一方面具有合同的基本属性，双方之间通过要约、承诺建立契约关系，另一方面又具备行政属性，行政相对人一方的私法权利受到行政机关公法权利的限制。案涉《房屋征收补偿协议》为行政协议，属于行政诉讼的受案范围。被上诉人作为惠农区政府确定的房屋征收部门，有权与被征收人签订补偿协议，并就补偿方式、补偿金额、支付期限和停产停业损失等内容进行约定。本案争议焦点为案涉补偿协议的合法性问题。（一）上诉人关于达成补偿协议须事先作出行政决定的观点没有法律根据。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，“房屋征收部门与被征收人在征收方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府按照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告……”。补偿协议与行政决定均为行政机关解决行政争议的路径，只有在双方无法达成补偿协议的情况下，行政机关须依法作出补偿决定。本案上诉人与被上诉人间已达成《房屋征收补偿协议》，则无须另行作出补偿决定，上诉人主张签订行政协议前应当作出相关行政决议于法无据。（二）关于案涉房屋及设施等的评估咨询问题。在征收过程中，行政机关委托中介机构对原告案涉财产进行价格评估咨询，上诉人主张评估结果存在漏项，且存在程序瑕疵，但上诉人并未就评估结果申请复核。《房屋征收补偿协议》作为行政协议，约定内容经双方磋商确定，协议约定的补偿数额以评估结果作为参考，上诉人对补偿金额的来源和组成知情。上诉人在《房屋征收补偿协议》上签字确认，应当视为上诉人对补偿结果的认可。故上诉人的知情权和申辩权并未因评估过程中的程序瑕疵而被剥夺。（三）关于上诉人主张的签订案涉协议时存在胁迫和显失公平的问题。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款的规定“原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任”，上诉人应就该主张提交证据。案涉被征收房屋依据当时的法律（《城市规划法》第四十条）及现行法律均应办理相关许可手续，但上诉人未予办理，相关行政部门向上诉人发出《责令改正通知书》《关于提供相关规划建设审批手续的通知》系依法履行职责，并非上诉人所称“胁迫”。显失公平是一方当事人处于危困状态、缺乏判断能力等情形下订立合同。行政机关依法发出《责令改正通知书》《关于提供相关规划建设审批手续的通知》等不会导致上诉人处于“危困状态”，上诉人亦未丧失判断能力。故上诉人以双方协议时存在胁迫和显失公平的理由不能成立。综上，上诉人的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。一审法院裁判结果并无不当，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人惠农区业成空心砖厂负担。本判决为终审判决。审判长 金玉华审判员 刘衍泉审判员 姚 丽二〇二〇年十月二十七日（法官助理 叶 倩书记员 崔海程附：本案适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。