宁夏回族自治区中卫市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）宁05行终27号 上诉人暨诉讼代表人（原审原告暨诉讼代表人）：张东旭，男，汉族，大专文化，住宁夏回族自治区中卫市。 上诉人暨诉讼代表人（原审原告暨诉讼代表人）：任国华，男，汉族，大专文化，住宁夏回族自治区中卫市。 上诉人（原审原告）：高风灵，男，汉族，高中文化，住宁夏回族自治区中卫市。 上诉人（原审原告）：刘进学，男，汉族，大专文化，住宁夏回族自治区中卫市。 上诉人（原审原告）：葛建国，男，汉族，大专文化，住宁夏回族自治区中卫市。 上诉人（原审原告）：孙银学，男，汉族，大专文化，住宁夏回族自治区中卫市。 上诉人（原审原告）：韩自云，男，汉族，大专文化，住宁夏回族自治区中卫市。 上诉人（原审原告）：侯国福，男，汉族，中专文化，住宁夏回族自治区中卫市。 上诉人（原审原告）：陈吉文，男，汉族，中专文化，住宁夏回族自治区中卫市。 上诉人（原审原告）：王卫忠，男，汉族，大专文化，住宁夏回族自治区银川市。 上诉人（原审原告）：王生明，男，汉族，初中文化，住宁夏回族自治区中卫市。 上诉人（原审原告）：蒲万成，男，汉族，初中文化，住宁夏回族自治区中卫市。 上诉人（原审原告）：张文武，男，汉族，初中文化，住宁夏回族自治区中卫市。 上诉人（原审原告）：雍守忠，男，汉族，中专文化，住宁夏回族自治区中卫市。 上诉人（原审原告）：魏黎业，男，汉族，初中文化，住宁夏回族自治区中卫市。 上诉人（原审原告）：张开孝，男，汉族，初中文化，住宁夏回族自治区中卫市。 上诉人（原审原告）：耿学勤，男，汉族，大专文化，住宁夏回族自治区中卫市。 上诉人（原审原告）：陈创新，男，汉族，初中文化，住宁夏回族自治区中卫市。 上诉人（原审原告）：滕德义，男，汉族，初中文化，住宁夏回族自治区中卫市。 上诉人（原审原告）：龚占祥，男，汉族，初中文化，住宁夏回族自治区中卫市。 上诉人（原审原告）：万自玉，男，汉族，初中文化，住宁夏回族自治区中卫市。 上诉人（原审原告）：杨吉洲，男，汉族，初中文化，住宁夏回族自治区中卫市。 上诉人（原审原告）：靳万德，男，汉族，大专文化，住宁夏回族自治区中卫市。 上诉人（原审原告）：李玉福，男，汉族，初中文化，住宁夏回族自治区中卫市。 上诉人（原审原告）：何有喜，男，汉族，初中文化，住宁夏回族自治区中卫市。 上诉人（原审原告）：刘进财，男，汉族，初中文化，住宁夏回族自治区中卫市。 上诉人（原审原告）：刘学军，男，汉族，初中文化，住宁夏回族自治区中卫市。 上诉人（原审原告）：徐仲海，男，汉族，初中文化，住宁夏回族自治区中卫市。 上诉人（原审原告）：陈世民，男，汉族，初中文化，住宁夏回族自治区中卫市。 上诉人（原审原告）：徐振满，男，汉族，初中文化，住宁夏回族自治区中卫市。 上诉人（原审原告）：王艳茹，女，汉族，大专文化，住宁夏回族自治区中卫市。 被上诉人（原审被告）：中卫市人力资源和社会保障局。住所地：宁夏回族自治区中卫市沙坡头区文萃南路。 法定代表人：孙尚金，局长。 出庭负责人：万伟中，副局长。 委托诉讼代理人：康晓华，宁夏辅德（中卫）律师事务所律师，代理权限为一般代理。 上诉人张东旭、任国华等31人因与被上诉人中卫市人力资源和社会保障局（以下简称中卫市人社局）确认行政行为违法及行政给付一案，不服宁夏回族自治区中卫市沙坡头区人民法院（2020）宁0502行初37号判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月21日立案后，经阅卷、询问当事人后不开庭进行了审理，现已审理终结。 一审查明，张东旭、任国华等31人系原中卫县机关事业单位退休人员。2002年9月16日，中共中卫县委员会、中卫县人民政府根据自治区党委办公厅、人民政府办公厅《关于印发市县党政机构改革中人员定岗分流工作的意见的通知》（宁党办[2001]61号），印发《中卫县党政机构改革中人员定岗分流工作实施办法》（卫党发[2002]55号）、《中卫县镇（乡）机构改革中人员定岗分流工作实施办法》（卫党发[2002]56号）。根据上述文件精神，凡工作年限满30年或男年满55周岁、女年满50周岁，且工作年限满20年的机关工作人员，如本人自愿，单位同意，经组织人事部门批准，可以提前退休；对符合规定办理提前退休手续的人员，可实行提前上调工资的优惠政策；提前退休人员所调整和增加的职务级别工资一并纳入计发退休费的基数，本人计发退休费工龄可按照国家法定退休年龄计算。2003年，张东旭、任国华等31人根据上述文件精神办理提前退休，原中卫县人事劳动保障局审批后为张东旭、任国华等31人办理了提前退休手续。2018年6月29日，自治区人力资源和社会保障厅、财政厅联合下发的宁人社发[2018]76号文件，要求与本人缴费年限挂钩调整退休人员基本养老金，中卫市人社局依据该精神，按照张东旭、任国华等31人提前退休时的工龄调整了张东旭、任国华等31人的基本养老金。2018年8月6日，任国华向中卫市信访督办局反映2018年7月调资时未按法定退休年龄予以增资，中卫市人社局于2018年8月13日出具答复意见书，答复其工龄不能计算到法定退休年龄。后张东旭、任国华等31人于2018年8月18日分别向中卫市委、市政府、宁夏人力资源和社会保障厅申请重新认定工龄，并按照国家法定退休年龄计算工龄工资。中卫市人社局于2018年10月23日以答复意见书的形式进行答复，张东旭、任国华等31人工龄不能计算到法定退休年龄。 张东旭、任国华等31人向一审法院起诉，请求：1.确认中卫市人社局未按照国家法定退休年龄计算张东旭、任国华等31人工龄工资的行政行为违法；2.判令中卫市人社局按照原中卫县委员会、中卫县人民政府关于印发《中卫县镇（乡）机构改革中人员定岗分流工作实施办法》的通知（卫党发)[2002]56号文件精神，将张东旭、任国华等31人的工龄和工龄工资按国家法定退休年龄计算；3.判令中卫市人社局将张东旭、任国华等31人未计算工龄时段的工龄工资给予全额补发；4.本案诉讼费由中卫市人社局承担。 一审认为：根据《行政诉讼法》第二十六条第六款的规定：行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，张东旭、任国华等31人经原中卫县人事劳动保障局批准提前退休，中卫市人社局是继续行使原中卫县人事劳动保障局职权的行政机关，故中卫市人社局系本案适格被告。中卫市人社局提出其并非本案适格主体的辩解意见不能成立，不予采纳。中卫市人社局提出张东旭、任国华等31人系公务员、参照公务员管理的事业单位的退休人员，应当受《中华人民共和国公务员法》所调整，本案本质属于工资报酬、人事处理等问题，应通过复核、申诉、控告等程序解决，而非向人民法院提起诉讼的辩解意见。经审查，公务员与所属行政机关之间基于国家职务关系所发生的内部行政行为不属于行政诉讼的受案范围。本案中，张东旭、任国华等31人与中卫市人社局之间的纠纷发生于张东旭、任国华等31人退休之后，不属于因国家职务关系发生的内部行政争议，属于普通公民与行政管理之间形成的外部行政争议，属可诉行政行为范畴。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”之规定，本案属于行政诉讼的受案范围。 中卫市人社局提出张东旭、任国华等31人的起诉超过法定起诉期限的辩解意见。经审查，根据《行政诉讼法》第四十六条第一款：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。本案张东旭、任国华等31人与中卫市人社局之间的争议是因中卫市人社局答复张东旭、任国华等31人工龄不能计算到法定退休年龄而发生，中卫市人社局当庭陈述其于2018年10月23日通过答复意见书的形式向张东旭、任国华等31人进行了答复。故本案起诉期限应自2019年4月23日届满，本案经审查后于2018年2月18日立案，并未超过法定起诉期限，上述辩解意见不能成立，不予采纳。本案中，中卫市人社局提交的人社厅、财政厅联合下发的宁人社发[2018]76号文件证明2018年调整退休人员基本养老金时应与本人缴费年限挂钩，中卫市人社局以张东旭、任国华等31人的工作年限调整张东旭、任国华等31人的基本养老金，符合上述文件的规定。中卫市人社局按照上述文件执行相关养老金的核算及发放，未按法定退休年龄对张东旭、任国华等31人予以调资的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，故对于张东旭、任国华等31人要求确认中卫市人社局未按照国家法定退休年龄计算张东旭、任国华等31人工龄工资的行政行为违法的请求不予支持。虽然张东旭、任国华等31人提供的证据证明2003年初，张东旭、任国华等31人根据原中卫县委员会、县政府关于印发《中卫县镇（乡）机构改革中人员定岗分流工作实施办法》的通知（卫党发）[2002]56号文件，办理了提前退休手续；原中卫县人事劳动局分批下发了提前退休人员通知，并给张东旭、任国华等31人办理了提前退休手续；张东旭、任国华等31人提前退休时，享受的优惠政策是每人上调了三档职务工资、一级级别工资、工龄工资计算到法定退休年龄。但[2002]56号文件只是对当时申请提前退休人员给予的提前上调工资的优惠政策和当时计算退休待遇时的优惠政策，该政策不具有反复适用性，故张东旭、任国华等31人要求中卫市人社局按照原中卫县委员会、中卫县人民政府关于印发《中卫县镇（乡）机构改革中人员定岗分流工作实施办法》的通知（卫党发)[2002]56号文件精神，将张东旭、任国华等31人的工龄和工龄工资按国家法定退休年龄计算并给予全额补发的理由不能成立，对张东旭、任国华等31人的该诉讼请求不予支持。经一审法院审判委员会讨论决定判决：驳回张东旭、任国华等31人的诉讼请求。案件受理费50元，由张东旭、任国华等31人负担。 张东旭、任国华等31人不服上述判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决；2.支持张东旭、任国华等31人的一审诉讼请求；3.本案诉讼费由中卫市人社局承担。事实及理由：1.中卫市人社局辩称按照区人社厅、财政厅联合下发的宁人社发[2018]76号文件调整退休人员基本养老金时应与本人缴费年限挂钩，给张东旭、任国华等31人以工作年限调整基本养老金符合上述文件规定。但张东旭、任国华等31人认为，该文件规定以缴费年限计算工龄工资，与张东旭、任国华等31人无关。因张东旭、任国华等31人在职时国家公务员不缴费，该文件没有对提前退休人员调整养老金及工龄工资作出规定，与张东旭、任国华等31人无关。中卫市人社局未将张东旭、任国华等31人的工龄计算到国家法定退休年龄无法律和政策依据；2.中卫市人社局辩称区党委、政府[2001]61、62号文件及原中卫县委、政府[2002]55、56号文件是内部指导性文件，不具有约束力。这是故意歪曲、否定党委、政府的政策文件行为；3.中卫市人社局称张东旭、任国华等31人已享受了区党委、政府[2001]61、62号文件及原中卫县委、政府[2002]55、56号文件机构改革的优惠政策，每人上调了三档职务工资、一级级别工资、工龄工资计算到法定退休年龄，而且只能一次性享受，不能重复享受。但上述文件没有规定只能一次性享受，且工龄认定也是一次性认定到法定退休年龄，张东旭、任国华等31人没有要求重复享受，是依法维护个人合法权益；4.张东旭、任国华等31人自2018年7月多次通过中卫市委、信访局、人社局申请按区党委、政府[2001]6l、62号文件及原中卫县委、政府[2002]55、56号文件规定，将张东旭、任国华等31人提前退休工龄计算到国家法定退休年龄，中卫市人社局答复称区人社厅正在研究解决，从未否定上述文件的法律效力，应当认定上述文件仍具有法律效力。综上，一审适用法律错误，请求二审法院依法改判。 中卫市人社局答辩称，1.2001年10月25日自治区党委办公厅、人民政府办公厅印发《乡镇机构改革中人员定岗分流工作的意见》即宁党办[2001]62号文件，该意见中明确对符合退休条件办理提前退休的人员，各县（市、区）可制定优惠政策予以鼓励。根据此文件精神，2002年9月16日中共中卫县委员会、中卫县人民政府印发《中卫县镇（乡）机构改革中人员定岗分流工作实施办法》，即卫党发[2002]56号文件，该文件是对当时申请提前退休人员计算退休待遇的具体政策，不具有反复适用性；2.2018年6月29日，根据人社部[2018]18号文件，经自治区人民政府同意，区人社厅、财政厅联合下发宁人社发[2018]76号文件，该文件规定退休人员基本养老金调整的办法和标准，文件的适用范围是2017年12月31日前已经按规定办理退休手续并按月领取基本养老金的人员。本案张东旭、任国华等31人属于调整范围内的人员，中卫市人社局依照该文件规定对张东旭、任国华等31人的基本养老金进行调整履行了法定职责，不存在行政违法行为。综上，一审认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求二审驳回上诉，维持原判。 二审期间，双方当事人均未向本院提交新的证据。 二审查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，自治区人社厅、财政厅联合下发的宁人社发[2018]76号文件规定2017年12月31日前已按规定办理退休手续并按月领取基本养老金的企业和机关事业单位人员2018年1月1日起调整基本养老金，调整办法包括定额调整和挂钩调整，挂钩调整一是与本人缴费年限挂钩；二是与养老金水平挂钩。自治区机构编制委员会办公室、人社厅、财政厅联合下发的宁人社发[2015]163号文件第四条规定，机关事业单位工作人员从参加工作之日至2014年9月30日前符合国家和自治区统一规定计算的连续工龄视同缴费年限。故中卫市人社局按照上述文件规定以张东旭、任国华等31人的工作年限调整、核算并发放其养老金的行政行为符合现行政策规定。张东旭、任国华等31人要求中卫市人社局按照原中卫县委员会、中卫县人民政府关于印发《中卫县镇（乡）机构改革中人员定岗分流工作实施办法》的通知（卫党发)[2002]56号文件精神，将其工龄和工龄工资按国家法定退休年龄计算并给予全额补发，但该文件仅是对当时申请提前退休人员给予的提前上调工资的优惠政策和当时计算退休待遇时的优惠政策，该文件不具有反复适用性。故一审对此认定事实清楚，对张东旭、任国华等31人的该项诉讼请求不予支持并无不当。 综上，张东旭、任国华等31人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长 李 娟 审判员 马玉红 审判员 王 军 二〇二〇年十月二十日 书记员 李江宁 本案适用法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。