河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1582号上诉人（原审被告）郑州市惠济区人民政府，住所地河南省郑州市开元路**。法定代表人丁文霞，该区人民政府区长。委托代理人薛小五，郑州市惠济区大河路街道办事处工作人员。委托代理人王蕊，河南师道律师事务所律师。被上诉人（原审原告）孙甲妮，男，汉族，1934年7月15日出生，住郑州市。委托代理人孙山水，男，汉族，1955年9月17日出生，住郑州市，系孙甲妮之子。被上诉人（原审原告）孙山水，男，汉族，1955年9月17日出生，住郑州市。上诉人郑州市惠济区人民政府（以下简称惠济区政府）因与被上诉人孙甲妮、孙山水确认征收行为违法及撤销征收行为纠纷一案，不服河南省郑州市中级人民法院（2019）豫01行初822号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人惠济区政府的委托代理人薛小五、王蕊，被上诉人孙甲妮的委托代理人暨被上诉人孙山水到庭参加诉讼。本案现已审理终结。孙甲妮、孙山水原审诉讼请求：1、确认惠济区政府征收道路规划红线内孙甲妮、孙山水承包耕种集体土地的行政行为违法；2、撤销惠济区政府征收道路规划红线外孙甲妮、孙山水承包耕种集体土地的行政行为。原审法院经审理查明：孙山水、孙甲妮在惠济区大河路街道办事处新庄村承包、租种土地。郑州市人民政府2017年5月24日对郑州市规划局作出的郑政函〔2017〕129号《郑州市人民政府关于郑州市四环线及大河路快速化工程规划方案的批复》中规定：原则同意你局组织编制的《郑州市四环线及大河路快速化工程规划方案》（含立交方案）。郑州市发展和改革委员会2017年7月19日对郑州市城乡建设委员会作出的郑发改审批〔2017〕440号《郑州市发展和改革委员会郑州市四环线及大河路快速化工程项目建议书的批复》中规定：一、为进一步完善郑州市快速路网结构，加强中心城区与周边功能片区的联系，缓解交通压力，改善出行环境，同意建设郑州市四环线及大河路快速化工程。二、建设地点该项目建设地点位于郑州市主城区，途经郑东新区、经开区、管城区、二七区、中原区、高新区、惠济区、金水区。三、建设内容及规模该项目为环线改造工程，由东四环、南四环、西四环、北四环（大河路）组成，全长约93公里。规划红线宽度道路断面形式、设计行车速度以规划部门批复为准。主要建设内容包括道路、桥梁、隧道、交通、雨水、污水、照明、绿化等工程。具体建设内容、建设规模在可行性研究阶段确定。四、总投资和资金来源在可行性研究阶段确定。五、请你单位接文后，按基本建设程序完善各项手续，尽快编制项目可行性研究报告报我委审批。郑州市国土资源局2017年12月1日对郑州市城乡建设委员会作出的《郑州市国土资源局关于郑州市四环线及大河路快速化工程项目用地审查意见的函》中规定：一、该项目是郑州市推进国家中心城市建设过程中的一项特大型城市立体交通项目，是畅通郑州工程中“井字十双环”快速路网系统中的重要一环。对于完善郑州快速路网结构，改善出行环境，缓解交通压力具有十分重要的意义。该项目是经市发改委（郑发改审批〔2017〕440号）批准的城市基础设施项目，符合国家产业政策、土地供应政策。二、同意按照郑州市城市规划，实施郑州市四环线及大河路快速化工程。三、在初步设计阶段，应进一步优化设计方案，从严控制建设用地规模，做到节约集约用地。郑州市发展和改革委员会2017年12月21日对郑州市城乡建设委员会作出的《郑州市发展和改革委员会关于郑州市四环线及大河路快速化工程可行性研究报告的批复》中规定：……五、工程总投资估算不含征地拆迁费用，征地拆迁按市政府相关文件执行，并由项目所在区政府负责投资实施。六、请接文后，项目建设单位要抓紧完善跨河节点、涉铁专项等相关手续，落实各种建设条件，结构体系在下一阶段设计中深化比选确定，抓紧编制工程初步设计文件报我委审批；优化建设方案和交通组织，符合土地利用总体规划和相关专项规划等要求，应避开基本农田，不得改变土地使用性质……孙山水、孙甲妮称其承包、租种的土地于2018年11月由惠济区政府占用，孙山水、孙甲妮未就被占土地与惠济区政府签订补偿协议。惠济区政府提交了2018年10月29日户名孙山水的《大河路快速化附属物普查登记表》，孙山水在该表上签字确认。惠济区政府又提交了2018年11月29日北四环快速化（新庄四组）附属物补偿款发放表，该表中显示武荣秀应发金额148378.9元，已发金额27970元，余额120408.9元，由孙卫山签字领取。孙山水应发金额5060元，惠济区政府提交2018年11月30日河南省农村信用社户名孙山水金额5060元的储蓄存单一份，孙山水称该存单系惠济区政府未经其同意单方以其名义存入银行，不予认可。孙山水、孙甲妮认为惠济区政府征收道路规划红线穿过其承包、租种土地，故诉至法院，要求确认惠济区政府征收道路规划红线内孙甲妮、孙山水承包耕种集体土地的行政行为违法，撤销惠济区政府征收道路规划红线外孙甲妮、孙山水承包耕种集体土地的行政行为。原审法院认为：关于孙甲妮主体是否适格问题。孙甲妮称其承包租种村民组土地，并提交了村民组、村委会的《情况说明》与村民组的《收据》相互印证，证明其承包租种了土地，且惠济区政府也没有证据证明有他人对该土地主张权利，故孙甲妮对其承包租种的土地有利害关系，可以作为本案原告起诉。郑州市发展和改革委员会作出的郑发改城市〔2017〕857号《郑州市发展和改革委员会关于郑州市四环线及大河路快速化工程可行性研究报告的批复》中规定了征地拆迁按市政府相关文件执行，并由项目所在区政府负责投资实施，故惠济区政府是本案适格被告。惠济区政府主张郑州市人民政府是本案适格被告的答辩意见没有事实及法律依据，不予采纳。孙甲妮、孙山水诉请对征收行为的合法性进行司法审查，但是孙甲妮、孙山水由于专业知识的欠缺，在文字表达方面存在瑕疵，但结合孙甲妮、孙山水对其诉请所作解释，其实质是诉请确认惠济区政府占用孙甲妮、孙山水承包、租种土地的行政行为违法，并不存在诉讼请求不明确的情形，亦不会对其诉请所指向的行为产生错误认知。本案中惠济区政府并未提交征地批复等土地管理法中规定的相关征收文件，也无法证明涉案行政行为系法律上的征收行为。孙甲妮、孙山水承包、租种的土地被占用，惠济区政府未与孙甲妮、孙山水签订补偿协议，惠济区政府也未就涉案土地被占用的补偿问题与孙甲妮、孙山水达成一致意见，由于孙甲妮、孙山水承包的土地因为郑州市四环线及大河路快速化工程被惠济区政府占用，其要求撤销占用土地行为不具有现实可能性，故应确认惠济区政府占用孙甲妮、孙山水涉案土地的行政行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决：确认郑州市惠济区人民政府占用孙山水、孙甲妮承包、租种土地的行为违法。一审案件受理费50元，由郑州市惠济区人民政府负担。惠济区政府不服原审判决，提起上诉称：1、原审判决认定孙甲妮、孙山水具有原告主体资格，不仅与同一法院另案生效的判决相冲突，而且认定事实错误，于法无据。针对涉案土地，孙甲妮、孙山水之前曾起诉郑州市惠济区自然资源局不履行法定职责，河南省郑州市高新技术产业开发区人民法院和原审法院已经作出一、二审裁定，认定孙甲妮、孙山水的原告主体资格不适格，驳回了孙甲妮、孙山水的起诉。由此可知，无论是孙甲妮，还是孙山水对涉案均不享有法律上权利,均无权提起本案的诉讼。然而，原审法院在孙甲妮、孙山水提供的证据与另案证据相同的情况下，认定孙甲妮、孙山水主体资格适格错误。2、原审判决替代孙甲妮、孙山水解释诉讼请求，与庭审笔录查明事实相矛盾。孙甲妮、孙山水庭审中坚持起诉的行政行为是惠济区政府未经土地征收审批，实施征收涉案土地行为。惠济区政府未经孙甲妮、孙山水同意将土地补偿款打入孙山水帐户，孙山水不予认可，由此可见，孙甲妮、孙山水的诉求是征收中的一系列行为，并未明确是哪个行政行为，而原审法院却以当事人专业知识欠缺为由，替孙甲妮、孙山水确定诉请为惠济区政府占用孙甲妮、孙山水承包、租种土地的行政行为违法，与孙甲妮、孙山水诉状和庭审记录的内容相互矛盾，违背了司法中立原则。3、孙甲妮、孙山水在本案中同时提起确认之诉和撤销之诉，违反一案一诉原则，原审判决将二个诉讼合二为一，统一为确认之诉，没有任何依据，应撤销原判，驳回孙甲妮、孙山水起诉。被上诉人孙甲妮、孙山水答辩称：1、涉案土地由孙甲妮九十年代承包，当时与村里达成的是口头协议，因孙甲妮年迈，个人无力经营，后由孙甲妮和孙山水共同经营，因此，孙甲妮、孙山水主体资格适格。2、涉案土地双方没有达成补偿协议，惠济区政府在没有进行土地征收的情况下，占用孙甲妮、孙山水承包地违法。请求维持原判，驳回惠济区政府的上诉请求。本院经审理查明的事实与原审法院查明事实一致。本院认为：1、关于孙甲妮、孙山水是否具有本案诉讼主体资格问题。孙甲妮、孙山水承包管理涉案土地，有村委会、村民组的《情况说明》和村民组出具的《收据》以及惠济区政府提交的2018年10月29日孙山水签字确认的《大河路快速化附属物普查登记表》等可以相互印证，故孙甲妮、孙山水与涉案土地具有利害关系。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条的相关规定，孙甲妮、孙山水以惠济区政府为被告，提起本案行政诉讼，符合相关法律规定。至于孙甲妮、孙山水就涉案土地是否与发包人签订书面承包合同，是否按期支付租金，属孙甲妮、孙山水与发包人之间的法律关系，与本案惠济区政府的占地行为并无直接关联，不应作为否定孙甲妮、孙山水相关主体资格的事实。惠济区政府上诉认为孙甲妮、孙山水主体资格不适格的理由不能成立，本院不予支持。2、关于本案是否存在孙甲妮、孙山水诉讼请求不明确问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条之规定，征收土地应当办理征地审批手续，由国务院批准或省级人民政府批准并报国务院备案。本案中，惠济区政府在原审时并未提交涉案土地的征地审批手续以及征收公告等相关手续，无法证明占用涉案土地的行为系土地管理法中规定的征收行为，并不存在法律意义上的土地征收行为。惠济区政府在未办理相关征地手续的情况下，占用孙甲妮、孙山水承包管理的土地没有法律依据，故原审判决确认惠济区政府占用涉案土地行为违法正确。3、惠济区政府认为孙甲妮、孙山水诉讼请求应为确认土地征收行为违法，其诉讼请求不明确应予驳回，但本案并不存在法律意义上的土地征收行为，狭义地按照文字表面含义对孙甲妮、孙山水的诉讼请求进行审理，并以诉讼请求不明确而驳回起诉，不利于矛盾的实质性化解。且孙甲妮、孙山水作为非专业人士，将惠济区政府的占地行为误认为“土地征收”行为提起诉讼，本身就需要人民法院向其作出释明和引导，原审法院结合孙甲妮、孙山水的陈述，对其诉讼请求所作的解释，没有违背孙甲妮、孙山水的真实意思，避免了当事人诉累，符合相关法律规定。惠济区政府上诉认为原审判决替代孙甲妮、孙山水解释诉讼请求违法的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，上诉人惠济区政府的上诉理由没有事实依据及法律依据，本院不予支持。原审判决处理结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由惠济区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  张同仁审判员  田伍龙审判员  荆向丽二〇二〇年十月二十六日法官助理崔璐书记员宁文煜