浙江省湖州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙05行初84号 原告周海刚，男，1975年2月27日出生，汉族，住湖州市吴兴区。 委托代理人张春涛，北京京坤律师事务所律师。 被告湖州市人民政府，住所地湖州市行政中心**楼。 法定代表人王纲，该市市长。 委托代理人管利光。 委托代理人施伟伟，浙江银湖律师事务所律师。 原告周海刚诉被告湖州市人民政府（以下简称湖州市政府）不履行征收补偿法定职责一案，本院于2019年10月17日立案受理后，于2019年10月21日向被告湖州市政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书，湖州市政府在法定期限内进行了答辩和举证。本院依法组成合议庭，于2020年1月23日公开开庭，原告周海刚及其委托代理人张春涛律师、被告湖州市政府的委托代理人管利光、施伟伟律师到庭参加诉讼。审理期间，经浙江省高级人民法院批准延长本案审理期限至2020年9月30日。经双方当事人同意庭外调解，调解期限不计入审理期限。经本院审判委员会讨论决定，本案现已审理终结。 原告周海刚起诉称，周海刚在湖州市吴兴区××街道××村拥有合法房屋。2002年6月13日，周海刚房屋所处集体土地经浙江省人民政府批复（浙土字〔Ｂ2002〕第10179号）被依法征收为国有土地。土地被征收为国有以后，没有在法定时限内开工建设和安置补偿。一直到2017年，湖州市吴兴区环渚街道办事处（以下简称环渚街道办）才对周海刚的房屋进行征收，并在未达成补偿协议的情况下实施了违法强拆，该强拆行为已被湖州市吴兴区人民政府（以下简称吴兴区政府）吴政复〔2017〕12号行政复议决定书确认违法。先安置补偿后实施征收是征收程序中的基本原则，但征收方至今未对周海刚予以任何补偿。故周海刚向吴兴区政府提出书面申请履行土地房屋征收补偿法定职责，但吴兴区政府没有依据周海刚的申请履行职责，而是以《告知书》要求周海刚向环渚街道办提出申请，后周海刚将吴兴区政府诉至法院，经湖州市中级人民法院审理查明，涉案土地征收主体为湖州市政府，由湖州市土地行政主管部门负责实施。根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及《征收土地公告办法》等法律规定，市、县人民政府代表国家组织实施征收被征收人合法房屋，也有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式取得公平合理补偿的义务。市、县人民政府及土地管理部门是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体。国办发〔2010〕15号《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》也明确规定，“市、县人民政府对征地拆迁管理工作负总责”。因此，本案负有补偿安置法定职责的主体是湖州市政府。故周海刚于2019年8月7日向湖州市政府书面提出补偿安置的申请，要求其依法足额对周海刚进行征地补偿，但湖州市政府没有作出包含补偿安置决定，属于行政不作为。综上，请求：1.依法确认湖州市政府不履行补偿安置职责的行为违法；2.判令湖州市政府依法履行安置补偿职责。 原告周海刚向本院提交了以下证据材料：2019年8月7日向湖州市政府寄送的补偿申请材料，吴兴区政府确认环渚街道办强拆违法的行政复议决定书及2002年浙江省人民政府征地批复、湖州市中级人民法院（2019）浙05行初14号行政裁定书，用于证明湖州市政府收到了周海刚的补偿申请却没有履行补偿义务。 被告湖州市政府答辩称，一、湖州市政府不具有对周海刚进行安置补偿的法定职责。1.周海刚涉案房屋位于湖州市北分区××地块。2015年6月10日环渚街道办发布公告对该地块区域启动城中村改造项目，该城中村改造项目涉及拆迁农房192户，周海刚系其中一户。项目启动后环渚街道办作为拆迁安置主体与各被拆迁户签订拆迁安置补偿协议并进行安置，签约安置户达99%。2017年7月21日环渚街道办在与周海刚多次协商无果的前提下，将涉案房屋拆除，该拆除行为已被吴兴区政府作出吴政复〔2017〕12号行政复议决定书确认违法。据此，周海刚涉案房屋系环渚街道办在该房屋所在区域实施城中村改造项目的房屋拆迁中被拆除，该城中村改造项目的实施拆迁安置补偿主体为环渚街道办，故依法应由环渚街道办履行安置补偿职责。2.周海刚涉案房屋所在湖州市北分区××地块虽在2002年6月19日湖州市政府公布征用土地方案公告（2002年第**）；原湖州市国土资源局于2002年7月3日公布征地补偿安置方案公告（2002年第79号）；湖州市政府于2002年7月18日批准环渚工业园区三期建设用地项目《征地补偿安置方案》（湖征批［2002］第2号），并通过湖州市统一征地事务所与环渚乡后庄村村委会签订湖州市统一征地协议及支付了征收土地补偿款。湖州市政府至今未曾对所征土地上的房屋实施过拆迁安置补偿，本案所涉房屋的安置补偿事项应由环渚街道办依法履行。3.根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”和原《湖州市中心城市规划区征用土地农房拆迁补偿安置管理办法（试行）》第四条“市国土资源行政主管部门是本市中心城市规划区内农房拆迁补偿安置的主管部门（以下简称农房拆迁行政主管部门），负责本办法的组织实施”第六条“被拆迁人所在地的街道办事处、乡（镇）人民政府、村民委员会，应当协助农房拆迁行政主管部门和拆迁人做好有关宣传动员工作，帮助被拆迁人做好有关搬迁事宜”的规定，就湖州市政府2002年6月19日公布征用土地方案公告（2002年第79号），2002年7月3日原湖州市国土资源局公布征地补偿安置方案公告（2002年第79号），湖州市政府2002年7月18日批准环渚工业园区三期建设用地项目《征地补偿安置方案》（湖征批［2002］第2号），对涉案房屋所在区域的土地进行征收的征地补偿安置方案依法由市国土资源行政主管部门进行公告并组织实施，湖州市政府仅系批准机关。二、湖州市政府依法在法定期限内向周海刚进行了答复告知并送达，程序合法，并无不当。周海刚于2019年8月7日向湖州市政府提交书面申请，要求湖州市政府对其进行安置补偿。经湖州市政府对周海刚的涉案房屋拆除情况进行调查，认为拆迁安置补偿主体系环渚街道办，故据此依法将该信函逐级转交征迁工作具体负责部门环渚街道办，环渚街道办于同年9月4日向周海刚送达了处理意见书，书面告知了周海刚相关情况，属合法有效。三、湖州市政府的告知行为对周海刚的权利义务不产生实际影响。周海刚曾就环渚街道办拆除其房屋的行为向吴兴区政府申请行政复议，吴兴区政府在2017年11月28日作出复议决定，确认环渚街道办拆除其房屋的行为违法。周海刚可以依照《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，向赔偿义务机关申请行政赔偿，依据现有司法解释与判例行政赔偿范围包括行政安置补偿，故能充分保障其自身合法权益。因此，湖州市政府在不具有对周海刚进行安置补偿的法定职责的情况下，将周海刚的《补偿安置申请书》转由环渚街道办告知周海刚权利主张的相关途径，并未对周海刚的权利义务予以处分，不影响周海刚实现其自身的合法权益。综上所述，湖州市政府不具有对周海刚进行安置补偿的法定职责，且案涉告知行为对周海刚的权利义务不产生实际影响，请求法院裁定驳回周海刚起诉或者判决驳回周海刚的诉讼请求。 被告湖州市政府在法定期限内向本院提交了以下证据材料： 证据1.湖州市北分区33号地块城中村改造工程农村房屋拆迁公告，用于证明周海刚涉案房屋地块所在环渚街道于2015年6月10日启动城中村改造项目而实施房屋拆迁安置补偿等事实。 证据2.信访系统办理截图，用于证明湖州市政府将周海刚的信函逐级转交征迁工作具体负责部门环渚街道办办理。 证据3.信访事项受理告知书送达回执，用于证明环渚街道办在2019年8月14日以挂号信形式邮寄告知周海刚受理其信函事项。 证据4.信访事项处理意见书与送达回执，用于证明环渚街道办在2019年9月4日出具了《信访事项处理意见书》，并于当天以挂号信形式邮寄给周海刚。 证据5.周海刚信件处理情况说明，用于证明周海刚信件由湖州市信访局转交给吴兴区信访局，并由吴兴区信访局转给环渚街道办办理的经过。 证据6.湖州市中级人民法院（2019）浙05行初14号行政裁定书，用于证明周海刚明知涉案房屋拆除系环渚街道办对该区域实施城中村改造项目在征迁房屋过程中就安置事宜未能签约所致，房屋拆除等事宜由环渚街道办进行，湖州市政府仅是征地方案公告发布者，具体涉及本案地块的征地补偿安置方案的组织实施者是原湖州市国土资源局，进一步证明本案被告主体资格不适格。 湖州市政府提交了《中华人民共和国土地管理法实施条例》《湖州市中心城市规划区征用土地农房拆迁补偿安置管理办法（试行）》作为法律依据，用于说明湖州市政府对周海刚不具有安置补偿的法定职责。 经庭审质证，原、被告对对方提交的证据发表如下质证意见： 对于原告周海刚提交的证据，被告湖州市政府经质证，对证据材料的真实性均无异议，但认为履职申请材料及寄送记录不能证明湖州市政府未依申请对周海刚履行安置职责，湖州市政府对周海刚不具有安置义务，周海刚向湖州市政府申请安置没有法律依据的；吴兴区政府行政复议决定书、2002年浙江省人民政府征地批复及湖州市中级人民法院（2019）浙05行初14号行政裁定书能进一步反映湖州市政府对周海刚不具有补偿安置的法定职责。 对于被告湖州市政府提交的证据，原告周海刚经质证，对证据1的真实性和来源合法性没有异议，对关联性有异议，该公告表明对环渚街道后庄村房屋实施拆迁签约的依据是湖州市总体规划与湖州市政府（2015）23号会议纪要，可以证明责任主体是湖州市政府，但该拆迁公告落款湖州环渚拆迁有限公司和湖州敬业房屋拆迁有限公司并非行政机关，没有法律授权拆迁公司对公民的合法房屋及土地进行征收、拆迁和补偿安置，该公告恰恰证明了经湖州市政府允许由拆迁公司实施的行为，其责任主体是湖州市政府，能支持周海刚的主张；对证据2、证据3、证据4、证据5的真实性和来源合法性没有异议，对关联性有异议，认为上述证据与本案无关，信访处理不能代替履行安置补偿职责；对证据6的真实性、合法性没有异议，但对湖州市政府据此主张案涉房屋拆除主体就是补偿责任主体的证明目的有异议；对证据7的证明目的有异议，该组证据恰能证明安置补偿职责应由湖州市政府承担。 本院经审查，对原、被告的证据综合认定如下： 周海刚提交的证据材料可以证明其向湖州市政府申请履行安置补偿职责的事实以及案涉房屋所在地块已于2002年经浙江省人民政府批复被征收的事实，本院予以认定。湖州市政府提交的证据材料，对其真实性和合法性本院予以认定，且可以证明案涉周海刚的房屋在湖州市北分区33号地块城中村改造工程农房房屋拆迁项目中被强制拆除以及湖州市××将周海刚的履职申请交由环渚街道办办理的事实。 经审理查明，周海刚所有的案涉房屋位于湖州市吴兴区××街道××村，其所占用土地属于浙江省人民政府于2002年6月13日批准的湖州市2002年度整理第4批次建设用地范围。湖州市政府于同月19日公布2002年第79号征用土地方案公告，征收包含案涉房屋所占用土地在内的14.0356公顷集体土地。原湖州市国土资源局拟定（2002）第79号征地补偿安置方案，并经湖州市政府批准实施。2019年8月7日周海刚向湖州市政府邮寄安置补偿申请材料，提出申请，请求对周海刚被征收房屋支付征收补偿费或补偿相当的房屋。湖州市政府于同年8月14日将周海刚的申请转给环渚街道办处理。2019年9月4日，环渚街道办出具《信访事项处理意见书》告知周海刚其可依法享有的补偿，同时告知复议和诉讼权利，并于同日向周海刚邮寄。2019年10月10日，周海刚以湖州市政府不履行安置补偿职责为由，向本院提起诉讼，要求湖州市政府履行安置补偿职责。 另查明，本院在（2019）浙05行初14号一案中认定，2017年7月21日，环渚街道办组织工作人员对周海刚案涉房屋进行强制拆除。该强制拆除行为已经吴兴区政府作出的吴政复[2017]12号《行政复议决定书》确认违法。2018年11月10日周海刚向吴兴区政府提出申请，请求对周海刚被征收房屋支付征收补偿费。吴兴区政府于同年12月10日告知周海刚，案涉房屋及其所在土地征地补偿、安置由环渚街道办具体实施，有关征地补偿及安置应向环渚街道办提出，周海刚为此提起诉讼，本院经审理后查明吴兴区政府对周海刚不具有安置补偿的法定职责，并依法作出（2019）浙05行初14号行政裁定书，裁定驳回周海刚的起诉。 还查明，周海刚在本案审理期间，于2019年11月28日向环渚街道办邮寄行政赔偿申请。2020年3月5日，环渚街道作出行政赔偿决定：决定赔偿周海刚房屋评估价值283516元，装修评估90883元，根据湖政函〔2003〕49号和湖政函〔2006〕34号文件及本地区相关实施办法，周海刚本人可享受安置面积50㎡。后因本案一直协调未果，周海刚遂向安吉县人民法院起诉环渚街道办行政赔偿一案，安吉县人民法院于2020年5月22日立案受理，案号（2020）浙0523行赔初2号。周海刚要求环渚街道办赔偿因违法强拆房屋，造成周海刚经济损失包括房屋装修、财产损失、过渡房租等合计906971元予以赔偿。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的有关规定，集体土地经有权机关批准征收后，市、县人民政府及其土地管理部门是负责实施具体征收与补偿工作的法定主体。本案中，周海刚所有的案涉房屋位于湖州市吴兴区××街道××村，所占用土地已于2002年被湖州市政府征收。湖州市政府作为土地征收主体，依法应及时做好补偿安置工作。但在案涉房屋于2017年7月被环渚街道办违法强拆后，周海刚向湖州市政府申请安置补偿的权利与其基于违法强拆的事实向环渚街道办申请行政赔偿的权利产生了竞合。周海刚选择于2019年8月7日向湖州市政府邮寄安置补偿申请材料，请求对案涉房屋支付征收补偿费或补偿相当的房屋，在湖州市政府收到履职申请后超过两个月未答复的情况下，周海刚向本院提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项和第四十七条第一款的规定。但周海刚在本案审理过程中，又依据吴政复〔2017〕12号行政复议决定书，向违法强拆其房屋的环渚街道办提出行政赔偿申请，并在环渚街道办作出赔偿决定后，向安吉县人民法院提起行政赔偿诉讼并被法院受理。 当行政行为已被依法确认违法，且赔偿义务机关已经作出赔偿决定的，受害人通过行政赔偿程序寻求损害赔偿可以实现最有效救济，相关征迁安置补偿权益应依法转化为通过行政赔偿程序寻求救济，无需重复或者交互运用救济手段，虽周海刚先行提起征迁安置补偿履职之诉，且其向安吉县人民法院提起的行政赔偿诉讼中诉讼请求不包括安置补偿的内容，但对于作为违法强拆行为受害人的周海刚而言，最为重要的是其损害或者损失能否得到有效且全面的填补。行政赔偿中，为保障受害人的合法权益，应坚持全面赔偿原则，确保受害人得到的赔偿不低于其依照规定可以得到的补偿权益，受害人在正常征收补偿程序中依法和依据当地征收补偿政策所应得到的利益损失，应视为《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定的国家赔偿中的“直接损失”。故在周海刚已经启动行政赔偿程序的情况下，其补偿安置权益可以通过行政赔偿诉讼程序一并实现，再由湖州市政府履行补偿安置职责，从诉讼利益和诉讼经济的角度出发，已无现实必要，周海刚的起诉已不具有诉的利益。 综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项之规定，裁定如下： 驳回原告周海刚的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长  许婷婷 审 判 员  蒋 莹 人民陪审员  周建华 二〇二〇年十月二十八日 书 记 员  凌烈妮