湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘06行终157号上诉人（一审被告）：岳阳市不动产登记中心，住所地岳阳市岳阳大道国土资源局办公楼**。法定代表人：唐肱庆，中心主任。委托诉讼代理人：张帅，湖南滳招律师事务所律师。上诉人（一审第三人）：湖南岳阳农村商业银行股份有限公司，，住所地岳阳市岳阳楼区巴陵中路**法定代表人：李进，公司董事长。委托诉讼代理人：陈莉花，湖南人和人（岳阳）律师事务所律师。委托诉讼代理人：熊海燕，湖南人和人（岳阳）律师事务所实习律师。上诉人（一审第三人）：岳阳九顺房地产开发有限公司，住所，住所地岳阳市南湖大道龙柱东侧**div>法定代表人：吴年春，公司总经理。被上诉人（一审第三人）：岳阳华宇置业有限公司，住所地岳，住所地岳阳市岳阳楼区求索西路**v>法定代表人：吴年春，公司总经理。岳阳九顺房地产开发有限公司、岳阳华宇置业有限公司共同委托诉讼代理人：陈立娟，湖南人和人（岳阳）律师事务所律师。岳阳九顺房地产开发有限公司、岳阳华宇置业有限公司共同委托诉讼代理人：刘星星，湖南人和人（岳阳）律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：朱永久，男，1964年5月19日出生，汉族，住岳阳县。被上诉人（一审原告）：刘盛强，女，1964年2月3日出生，汉族，住岳阳县，系朱永久之妻。以上二被上诉人的共同委托诉讼代理人：兰正光，岳阳楼区洛王法律服务所法律工作者。上诉人岳阳市不动产登记中心（以下简称“不动产登记中心”）、湖南岳阳农村商业银行股份有限公司（以下简称“岳阳农商银行”）、岳阳九顺房地产开发有限公司（以下简称“九顺公司”）因与被上诉人朱永久、刘盛强、岳阳华宇置业有限公司（以下简称“华宇公司”）不动产抵押登记一案，不服岳阳市君山区人民法院（2020）湘0611行初54号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月18日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。不动产登记中心上诉请求：撤销一审判决，改判驳回朱永久、刘盛强的诉讼请求，并由其他当事人（包括第三人）承担本案一、二审诉讼费用。事实和理由：1、朱永久、刘盛强二人并非案涉抵押登记行为的相对人或利害关系人，不具备行政诉讼主体资格，应当裁定驳回起诉。2、即便具备诉讼主体资格，二人在2018年8月之前便知晓案涉抵押登记行为，其没有在知晓案涉抵押登记行为之日起六个月内提起诉讼，超过法定诉讼时限。3、最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定，当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、抵押等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，应当先行解决民事争议；本案中，朱永久、刘盛强并没有就案涉抵押登记行为的基础法律关系提起民事诉讼，人民法院也已应当依据“先民后行”的原则裁定驳回起诉。4、不动产登记中心在办理案涉抵押登记的过程中，尽到了法定审查义务，符合法定程序，案涉抵押登记行为合法有效。5、（2016）湘0602字第3583-1号民事裁定书及协助执行通知书存在诸多法律问题与事实问题，导致不动产登记中心无法协助楼区法院实施查封，朱永久、刘盛强称不动产登记中心协助楼区法院查封相关标的物后又将标的物解除查封的陈述，没有事实依据；此外，根据最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第二条第一款，以及最高人民法院《关于行政机关不履行人民法院协助执行义务行为是否属于行政诉讼受案范围的答复》的规定，朱永久、刘盛强对不动产登记中心未能协助楼区法院实施查封的行为存在异议，也不属于行政诉讼的受案范围。岳阳农商银行上诉请求：撤销一审判决，改判驳回朱永久、刘盛强全部诉讼请求，并由二人承担本案一、二审诉讼费用。事实和理由：本案涉及两个行政行为，一是不动产登记中心收到楼区法院协助执行通知书后，未办理查封登记的消极行政行为，二是不动产登记中心核发案涉不动产抵押权登记证明的抵押登记行政行为；侵害朱永久、刘盛强权益的是不动产登记中心未协助楼区法院办理查封登记的消极行政行为，而非之后办理抵押登记的行政行为；一审判决混淆了协助查封登记与办理抵押登记两个行政行为，对《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“重大且明显违法的情形”作出错误的扩大解释，导致判决结果错误。九顺公司上诉请求：撤销一审判决，改判驳回朱永久、刘盛强全部诉讼请求，并由二人承担本案一、二审诉讼费用。事实和理由：1、一审判决忽略了不动产登记中心确未协助楼区法院办理查封手续的事实，而未办理查封手续不是九顺公司的过错；九顺公司在办理抵押登记时案涉在建工程确实没有权利瑕疵，抵押权的设立合法有效。2、九顺公司与朱永久、刘盛强签订的《购房协议》约定，将朱永久、刘盛强的拆迁补偿款直接支付给九顺公司作为第一次交付的购房款后，朱永久、刘盛强才能向九顺公司主张优惠购买商铺，而九顺公司一直未收到拆迁补偿款；为此朱永久、刘盛强将九顺公司诉至法院，该买卖合同纠纷直至2019年10月8日才终审判决，故九顺公司在2018年1月办理抵押担保时，并不明知自己负有向朱永久、刘盛强交房的义务。针对不动产登记中心、岳阳农商银行、九顺公司的上诉，朱永久、刘盛强统一辩称：1、不动产登记中心明知九顺公司申请抵押的财产，包括朱永久、刘盛强申请法院查封的门面和住房，依然违法办理抵押登记，该行为损害了朱永久、刘盛强的合法权益，故朱永久、刘盛强与抵押登记行为具有利害关系，具备行政诉讼主体资格。2、对司法查封的财产办理抵押登记的行为因违背法律规定而无效，此与朱永久、刘盛强与九顺公司之间的民事争议无关，不存在“先民后行”的情形。3、依据行政诉讼法第四十六条的规定，涉及不动产的起诉时限自行政行为作出之日超过二十年的人民法院才不予受理，故本案未超过诉讼时限。4、不动产登记中心明知案涉房产的部分已被法院查封，但仍对之办理抵押权登记的行为，违背最高人民法院《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第三条，以及担保法第三十七条第五项的法律禁止性规定，该行政行为无效，故相应的抵押权亦无效。5、《购房协议》约定，相关房屋补偿款由九顺公司直接领取，不存在朱永久、刘盛强未履行先行义务的情况。不动产登记中心、岳阳农商银行、九顺公司均认可其他上诉方的上诉请求，但均认为驳回朱永久、刘盛强诉求的理由应当是自己的上诉理由。华宇公司认可各方上诉的请求，并认为九顺公司的上诉理由正确。朱永久、刘盛强向一审法院起诉请求：1、确认不动产登记中心颁发的权利证号为湘（2018）岳阳市不动产证明第0001298号他项权抵押证无效，并予以撤销；2、本案的全部诉讼费用由不动产登记中心承担。一审判决查明：2010年12月26日，朱永久及其子朱兵与原岳阳市国土资源局经开区分局签订房屋拆迁补偿协议。依据该拆迁补偿协议，朱永久可获得拆迁补偿款507157元，按期搬迁补偿奖金42059元。朱永久认为拆迁补偿金额偏低不能接受，要求购买土地受让方即第三人九顺公司两间商业铺面，通过九顺公司给予优惠的方式争取更大利益。为加快拆迁步伐，做到互惠共赢，经多方协商，2010年12月31日，朱永久（甲方）与第三人九顺公司（乙方）签订购房协议。该购房协议约定：一、购买面积及具体部位。因为建筑设计尚未完全定妥，因此只能确定为两个开间上、下二层，面积不少于200平方米（含公摊面积），待建筑总体方案确定后，具体位置到时由乙方根据实际情况再定（保证二个开间连体，具体面积数量以房产发证部门核准为据）；二、甲方原本拆迁房屋，开发区有一定补偿费用，甲方同意不论各种项目拆迁补偿多少金额，甲方不领，全部由开发区国土分局直接支付给乙方，作为向乙方购买商铺价差的补偿；乙方还同意按销售价优惠10%的价格出售一套住房给甲方，具体待销售方案定妥后，甲方再选定层次户型。《购房协议》签订后，因九顺公司一直不履行协议，朱永久、刘盛强于2016年向楼区法院提起民事诉讼，请求将两个门面及一套住房判归二人所有，并在诉讼中向楼区法院申请财产保全。楼区法院于2016年9月1日作出（2016）湘0602民初3583-1号民事裁定，裁定查封九顺公司名下位于××路××住房一套。2016年9月18日,楼区法院向不动产登记中心送达（2016）湘0602字第3583-1号裁定书及协助执行通知书，协助执行通知书明确要求查封、冻结岳阳市九顺房地产开发有限公司名下，位于岳阳市岳阳楼区××街道××路××号，房屋预售证号岳阳楼区字第0099181岳阳市水韵巴陵一层商业门面从西向东第1、2号门面及住房一套房号505号。不动产登记中心收到协助执行通知书后，未办理查封登记。2017年12月22日，岳阳农商银行东茅岭支行（贷款人）与华宇公司（借款人）签订《最高额借款合同》，合同约定华宇公司向岳阳农商银行东茅岭支行贷款3000万元用于水韵巴陵项目建设。同日，岳阳农商银行东茅岭支行（抵押权人）与九顺公司（抵押人）签订《最高额抵押合同》，合同约定九顺公司以其名下位于岳阳楼区××街道××路××号××号××号商业门面（暂作价6000万元）为华宇公司对东茅岭支行的3000万元最高额借款提供担保。2018年1月9日，岳阳农商银行东茅岭支行与九顺公司共同向不动产登记中心申请在建工程抵押登记（业务宗号为201801090312918），并向不动产登记中心提交了九顺公司与华宇公司营业执照、最高额借款合同（主债权合同）、最高额抵押合同、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证、关于“九顺大厦”项目备案的通知、岳阳市地名委员会关于命名“水韵巴陵”的批复、吴年春身份证复印件、授权委托书、水韵巴陵项目工程完成时间表、关于九顺公司和华宇公司关系的说明、抵押物说明等材料。2018年1月10日，不动产登记中心核发湘（2018）岳阳市不动产证明第0001298号不动产登记证明（以下简称“案涉抵押权证”）。该证明记载：证明权利或事项：抵押权；权利人（申请人）：湖南岳阳农村商业银行股份有限公司东茅岭支行；义务人：岳阳九顺房地产开发有限公司；坐落：岳阳楼区洛王街道巴陵东路188号水韵巴陵商业门面；不动产单元号：430602003002ＧＢ0001Ｆ00010002等（详见产权清册）；抵押方式：最高额抵押；最高债权数额：6000万元；债务人：岳阳华宇置业有限公司；债权确定期间：2017年12月22日起至2020年12月22日。2018年8月27日，不动产登记中心作出《关于对协助执行提出审查建议的函》，以（2016）湘0602字第3583-1号协助执行通知书中要求查封的不动产权权属信息不明确，无查封期限等为由，建议楼区法院重新出具协助执行通知书，该建议函于2018年9月19日送达楼区法院。另查明，1、朱永久、刘盛强诉九顺公司买卖合同纠纷一案，经过一、二审，本院于2019年10月8日作出终审判决，认定九顺公司明知其有《购房协议》约定的交房义务，但仍然将所开发的水韵巴陵项目101号、201号商业门面办理抵押权登记，导致无法向购房人朱永久、刘盛强交付涉案门面的行为已经构成违约，应承担违约责任。因朱永久、刘盛强不愿代为清偿债务消灭涉案抵押权，故驳回了朱永久、刘盛强要求九顺公司将水韵巴陵项目两个开间、上下两层面积不少于200㎡的门面按3500元/㎡的价格出售给朱永久、刘盛强的诉讼请求。2019年9月10日，本院就涉诉房产再次查封。2、岳阳农商银行东茅岭支行系岳阳农商银行的二级机构，没有营业执照，不具有独立诉讼主体资格，其一切法律事务由岳阳农商银行行使。还查明，朱永久、刘盛强就本案于2019年5月29日向一审法院起诉，一审法院以超过起诉期限为由驳回起诉。朱永久、刘盛强不服，上诉至本院，本院于2019年11月14日作出（2019）湘06行终150号裁定，认定二人的起诉未超过法定期限，故一审法院对二人是否超过起诉期限不再审查。一审判决认为，本案的争议焦点为：一、朱永久、刘盛强是否具有诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政作为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，朱永久于2010年12月31日与九顺公司签订了《购房协议》，协议约定朱永久购买乙方两商业铺面，确定为两个开间上、下二层，待建筑总体方案确定后，具体位置到时由乙方根据实际情况再定。后朱永久、刘盛强与九顺公司因房屋买卖合同纠纷一案诉至法院，法院最终判决已确认朱永久与九顺公司签订的《购房协议》合法有效，九顺公司应按照《购房协议》约定履行交房义务。现因不动产登记中心办理涉案抵押权证的行为，导致《购房协议》约定的门面交付义务履行不能，对朱永久、刘盛强的合法权益产生了实际影响，与该行政行为存在利害关系，是本案适格诉讼主体。二、本案是否需要先行提起案涉不动产抵押法律关系的民事诉讼。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八项规定，“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议”。本案中，朱永久、刘盛强诉称的是不动产登记中心在已知案涉房屋进行了司法查封的情况下仍为九顺公司办理抵押登记的行政行为违法，并未以抵押合同无效为由提起行政诉讼，不属于上述规定“先民后行”的情况。故对关于应“先民后行”的抗辩意见，一审判决不予采信。三、不动产登记中心办理案涉抵押权证的行为是否合法。要解决这个问题，首先必须确认楼区法院向不动产登记中心送达协助执行通知书和裁定法律文书后，不动产登记中心没有办理查封手续，该查封是否生效或者说查封是否成立的问题。一审判决认为，依据《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第一条第二款规定，“采取查封、扣押、冻结措施需要有关单位或者个人协助的，人民法院应当制作协助执行通知书，连同裁定书副本一并送达协助执行人。查封、扣押、冻结裁定书和协助执行通知书送达时发生法律效力”。本案中，不动产登记中心在2016年9月18日收到楼区法院的执行裁定书及协助执行通知书，从即刻起人民法院对本案涉诉房产的查封即发生法律效力。至于不动产登记中心一直没有按照法律规定办理涉诉房查封手续，属于其内部管理的问题，不能以此否定涉诉房产的查封已于2016年9月18日发生法律效力的事实。根据《最高人民法院关于人民法院立案、审判与执行工作协调运行的意见》第15条规定，“执行机构发现本院作出的生效法律文书执行内容不明确的，应书面征询审判部门的意见．．．．．”。即使不动产登记中心收到楼区法院的裁定书、协助执行通知书后发现执行内容不明确，也应当及时向楼区法院提出书面审查建议。不动产登记中心最初收到楼区法院裁定书、协助执行通知书的时间是2016年9月18日，但直到2018年8月27日才正式向楼区法院提出书面审查建议，离最初收到裁定书、协助执行通知书已有近两年之久，已经远远超过提出异议的合理时间，故不能认定不动产登记中心对楼区法院的查封裁定提出了审查建议。不动产登记中心辩称当时口头向楼区法院反映意见的辩解既没有证据予以证实，也不符合法律规定。《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（法发〔2004〕5号）第三条规定，“对人民法院查封或者预查封的土地使用权、房屋，国土资源、房地产管理部门应当及时办理查封或者预查封登记。国土资源、房地产管理部门在协助人民法院执行土地使用权、房屋时，不对生效法律文书和协助执行通知书进行实体审查。国土资源、房地产管理部门认为人民法院查封、预查封或者处理的土地、房屋权属错误的，可以向人民法院提出审查建议，但不应当停止办理协助执行事项”。退而言之，即使不动产登记中心在合理期限内提出了审查建议，在楼区法院没有作出变更查封的裁定前，不动产登记中心也不应当停止办理协助执行事项。《中华人民共和国担保法》第三十七条第（五）项明确规定，“下列财产不得抵押：（五）依法被查、扣押、监管的财产”。《城市房地产抵押管理办法》第八条第（五）项规定，“以下房地产不得设定抵押，（五）被依法查封、扣押、监管或者以其他形式限制的房地产”。不动产登记中心明知案涉房产部分属于法院查封的财产，仍为九顺公司办理抵押权证，不但没有法律依据，且明显违反法律禁止性规定，故应当确认该行政行为无效，无效行政行为自始无效，故朱永久、刘盛强要求撤销该无效行政行为的请求，没有法律依据。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十九条“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’:（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据（三）行政行为的内容客观上不可能实施（四）其他重大且明显违法的情形”的规定，本案中不动产登记中心对法院依法查封的房产办理抵押登记的行为，属于其他重大且明显违法的情形，且属于明显违反法律禁止性规定。据此，一审法院判决：一、确认湘（2018）岳阳市不动产证明第0001298号不动产登记证明设定抵押的位于岳阳市岳阳楼区××街道××路××号××层××号门面的抵押权无效；二、驳回朱永久、刘盛强的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由不动产登记中心负担。二审期间，除朱永久、刘盛强外，其他诉讼当事人未提交证据。朱永久、刘盛强为支持其抗辩主张，提交了（2016）湘0602字第3583号《送达回证》影印件两张，拟证明不动产登记中心在2016年9月18日便收到了楼区法院的协助执行通知书，九顺公司亦早已收到楼区法院的查封相关房屋的裁定。本院组织当事人进行了举证、质证。不动产登记中心认为上述证据系复印件，没有原件核对，未发表质证意见。岳阳农商银行、九顺公司、华宇公司认为上述证据在一审已提交，不属于新的证据；岳阳农商银行还称，其在申请办理抵押登记时并不知晓法院查封相关房产的情况；九顺公司、华宇公司还称，楼区法院查封裁定上载明的标的物不明确。经本院询问确认，诉讼各方对一审查明的事实无异议，本院查明的事实亦与一审一致。对朱永久、刘盛强二审拟证明的事实，其中，不动产登记中心在2016年9月18日收到了楼区法院协助执行通知书的事实，已经一审判决认定，诉讼各方亦无异议；至于九顺公司是否收到、何时收到楼区法院（2016）湘0602字第3583号查封裁定、查封的标的物是否明确具体，对本案实体处理不产生影响，理由在后评述。本院认为，行政诉讼审理的对象是具体行政行为，朱永久、刘盛强请求确认案涉抵押权证无效，即是请求确认不动产登记中心核发案涉抵押权证的行政行为无效。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条和《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十九条的规定，导致行政行为无效的情形有四种：一是实施主体不具有行政主体资格；二是减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；三是行政行为的内容客观上不可能实施；四是存在其他重大且明显违法的情形。本案中，不动产登记中心核发案涉抵押权证的行为，显然不存上述第一、二、三种导致无效的情形。朱永久、刘盛强主张，不动产登记中心将司法查封的房屋办理抵押登记，违反相关法律法规禁止性规定，属于上述第四种重大且明显的违法。但已查明，不动产登记中心虽收到人民法院协助执行的通知书，但未进行查封登记。依据《中华人民共和国物权法》第九条“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力”的规定，未进行查封登记的不动产物权变动不发生效力，即在核发案涉抵押权证时，对岳阳农商银行而言，被设立抵押的不动产在客观上没有权利瑕疵。因岳阳农商银行已向华宇公司发放贷款，抵押的不动产也已进行了抵押登记，在没有证据表明岳阳农商银行在申请抵押登记时存在恶意的情况下，根据《中华人民共和国物权法》第一百零六条第三款关于不动产抵押权善意取得的规定，不能否定案涉抵押权证的效力；若朱永久、刘盛强认为九顺公司侵犯其权益，可依据上述第一百零六条第二款的规定主张民事赔偿。事实上，不动产登记中心就本案纠纷存在两个行为，一是未协助人民法院进行司法查封登记的行为，二是核发案涉抵押权证的行为。对朱永久、刘盛强权益造成侵害的，实质是未进行查封登记的行为，而非核发案涉抵押权证的行为。对于核发案涉抵押权证的行为而言，未进行查封登记是一种客观存在的事实状态，决定能否核发案涉抵押权证或者说核发案涉抵押权证的行为是否合法的，是上述客观事实状态本身，而非导致该客观事实状态的行政行为；故未进行查封登记行为违法，并不导致核发案涉抵押权证的行为无效或违法，现没有证据表明核发案涉抵押权证的行政行为违法。若朱永久、刘盛强认为未进行查封登记的行为侵犯了其权益，依据最高人民法院《关于行政机关不履行人民法院协助执行义务行为是否属于行政诉讼受案范围的答复》的规定，亦可另行提起确认违法及赔偿的行政诉讼。一审判决则认为，协助执行通知书送达即发生法律效力，不动产登记中心未进行查封登记属于内部管理问题，不能以此否定司法查封的效力；故对协助执行通知书要求查封的不动产，设立的抵押登记应认定无效。对此，本院认为，协助执行通知书的效力来源于人民法院作出司法查封决定的民事裁定书，即便送达就生效，其效力也仅及于民事诉讼的当事人和负有协助义务的不动产登记中心。只有当不动产登记中心履行协助义务，对相关不动产进行查封登记后，才能对他人产生“效力”，但此“效力”实质是查封登记行为造成的物权登记公示的效力，而非民事查封裁定书和协助执行通知书本身的效力。一审判决将民事查封裁定（协助执行通知书）的效力，直接等同于物权登记公示的效力，存在不当，本院予以指正。综上所述，岳阳农商银行关于一审判决混淆未协助查封与抵押登记两个行政行为的上诉理由成立，本院予以采纳。一审判决虽认定事实清楚，但处理不当，应予纠正。据此，依据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条规定，判决如下：一、撤销岳阳市君山区人民法院（2020）湘0611行初54号行政判决；二、驳回朱永久、刘盛强的诉讼请求。一审案件受理费50元，由朱永久、刘盛强负担；二审案件受理费150元，由朱永久刘盛强负担50元，由岳阳市不动产登记中心负担50元，由岳阳九顺房地产开发有限公司负担50元。本判决为终审判决。审判长  许震鹏审判员  刘景镔审判员  王延红二〇二〇年十月二十一日书记员  王泊涵