广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)粤行终35号上诉人（原审原告）：化州市平定镇旺竹村王屋经济合作社。法定代表人：王盛森，社长。委托代理人：王玉成，男，1949年12月15日出生，汉族，住广东省湛江市霞山区。被上诉人（原审被告）：化州市人民政府。住所地：化州市鉴江区北京路**。法定代表人：邓泽友，市长。委托代理人：彭文龙，化州市自然资源局干部。委托代理人：谢立传，广东橘城律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：茂名市人民政府。住所地：茂名市油城六路**大院。法定代表人：袁古洁，市长。委托代理人：吴超倪、陈华杰，均系茂名市司法局工作人员。原审第三人：化州市平定镇旺竹村苏屋经济合作社。法定代表人：苏上瑜，社长。上诉人化州市平定镇旺竹村王屋经济合作社（以下简称王屋社）诉被上诉人化州市人民政府（以下简称化州市政府）、茂名市人民政府（以下简称茂名市政府）及原审第三人化州市平定镇旺竹村苏屋经济合作社（以下简称苏屋社）林权争议行政处理决定及行政复议决定纠纷一案，不服广东省茂名市中级人民法院（2019）粤09行初65号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：王屋社与苏屋社争议的山岭包括屋角头连屋背岭、横桠岭、园岭和三山岭，其中屋角头连屋背岭由屋角头岭和屋背岭相连而成。屋角头连屋背岭面积约15亩，四至为：东至田边及屋边；南至王志勇、王志强兄弟屋边；西至岭岗分水；北至田边。横桠岭面积约25亩，四至为：东至田边；南至田边；西至岭岗分水；北至灯心垌埇尾龙颈。园岭面积约3亩，四至为：东至田边；南至田边；西至田边；北至公路。三山岭面积约30亩，四至为：东至白石头埇尾；南至岭岗分水；西至田边；北至田边。王屋社、苏屋社和泽村社同属山鸡垌自然村，该村村民有王、苏、李三姓。在初级社时期，山鸡垌自然村的王、苏、李三姓的村民均各为一个生产队，山岭、土地及生产资料均属全村集体共同所有。高级社时期，山鸡垌自然村划分为两个生产队，以两个生产队为独立核算单位，王姓队村民有一半归入李姓队，一半归入苏姓队，山岭权益统一按人口分配。1962年“三包四固定”时期，李、王、苏三姓村民又以各自姓氏划分为三个生产队，但苏姓村民有部分群众加入王姓队，这时候，王姓队领取了包括争议岭在内的土地证。1966年，苏、王两姓村民又合并为一个生产队，以一个生产队为核算单位，所有的财产、土地、山岭及生产资料，均为山鸡垌全村群众共同所有和统一经营。1979年，山鸡垌自然村又将整个生产队划分为四个作业组(不按姓氏划分的)，当时的房屋、耕牛、农具、晒场、鱼塘等，均按人口划分到队，但山岭没有划分。此后，王姓队就以其领有1962年土地证为理由，拒绝划分山岭给苏屋队，苏、王两姓为分山岭问题一直争议不休。1980年期间，王、苏两姓再次以姓氏分为两个生产队。1987年6月13日，化州县平定镇人民政府针对王屋社与苏屋社发生的山岭纠纷，作出《关于旺竹村委会山鸡垌队苏、王两姓山岭争议的裁决》。后经请示化州县调处办，平定镇政府认识到其没有对山岭所有权进行裁决的职权，故没有送达该裁决给各方当事人。1988年11月24日，在化州县农委、化州县政府调处办、平定镇人民政府及平定镇司法办组织下，召集苏屋生产队与王屋生产队双方代表到会，对双方原共同使用的山岭进行了划分，签订了《山岭分配协议》。该协议上明确约定原属王屋队所有的位于山鸡垌等处的屋角头岭、屋背岭、横桠岭、园岭和三山岭划分给苏屋队所有，其他山岭划给王屋队。《山岭分配协议》上有王屋队代表王盛光、王耀西、王盛华、王兴民，苏屋队代表苏上怡、苏上德、苏上勇，化州县委赖乃宏，化州县调处办黄初贤，平定镇司法办董会成，旺竹大队书记黎运生等人签名。该《山岭分配协议》签订后，上述已划给苏屋社所有的五个山岭就由该社管理使用，并由该社发包给其社员承包种树。2012年，原苏屋队和王屋队分别登记为苏屋社和王屋社。苏屋社和王屋社确认该《山岭分配协议》中的苏屋队和王屋队即分别是其本社。2013年4月14日，王屋社向化州市政府提交林地确权申请，请求将该争议岭权属确给其所有。同年4月27日，化州市政府作出《不予受理林地确权申请的决定书》(化府不字[2013]第2号)，决定不受理王屋社提出的林地确权申请。王屋社接到决定书后，在法定期限内未申请行政复议，也未提起行政诉讼。2013年6月27日，王屋社以《山岭分配协议》中代表王屋社签名的王盛光、王耀西、王盛华、王兴民等4人不是村干部也不是处理山岭权属的代表，其在《山岭分配协议》上的签字不是王屋社村民的真实意思表示，且是被胁迫的等理由，向化州市人民法院提起诉讼，请求确认《山岭分配协议》无效。2013年10月17日，化州市人民法院作出(2013)茂化法民二初字第222号民事判决书，认为山岭分配协议是双方在公平、公正、自愿的基础上签订的，且双方均已按约定履行了各自的义务二十多年，王屋社没有证据证明该山岭分配协议无效，遂判决驳回王屋社诉讼请求。王屋社不服，上诉至原审法院。原审法院于2014年3月10日作出(2014)茂中法民二终字第21号民事判决书，认为《山岭分配协议》明确了两经济合作社所属山岭名称、范围，此后两社亦一直按协议确定的山岭范围进行管理使用，从而认定《山岭分配协议》是两经济合作社的真实意思表示，没有违反法律行政法规强制性规定，协议合法有效，遂驳回上诉、维持原判。现该两份民事判决已发生法律效力。2015年3月1日，苏屋社将三山岭发包给王垂贵种植茶子树，其儿子王云代表王垂贵与苏屋社签有《承包山岭经营权合同书》，王垂贵在炼山后备耕时，王屋社进行干预，不让种植。2017年8月，王屋社将三山岭发包给赖建振种植丰产林桉树。王屋社社长王盛森出具《领款证据》一份，注明“若权属在苏屋队，王屋队必须无条件退回租金给赖建振”以及“尽收到赖建振三山岭一年租金，贰千柒佰伍拾元(小写：2750元)”。现屋角头连屋背岭，除王志勇和王志强兄弟屋边少量林木是王屋社社员种植外，其余竹木为苏屋社社员种植；横桠岭的竹木均为苏屋社社员种植；王屋社、苏屋社、泽村社社员均有在园岭种有竹木和开荒种地；三山岭上的丰产林是赖建振向王屋社承包后种植的。2018年3月12日，王屋社以一份从化州市国土资源局地籍测绘股打印的彩色影像图为证据，向化州市政府提出对争议岭权属的确权申请。王屋社认为上述彩色影像图已勾画各争议岭属王屋社所有。2018年7月27日，化州市国土资源局地籍测绘股出具证明，声明上述彩色影像图不能作为土地权属证明的依据。2018年6月21日，王屋社在化州市政府调处期间所作的《山林纠纷案情调查笔录》中，确认其形式上签订过《山岭分配协议》及该山岭分配协议已将争议岭划给苏屋社所有，但其表明《山岭分配协议》是在未经本社社员授权和民主议定程序的情况下签订的。2018年11月1日，化州市政府作出化府[2018]64号处理决定，将双方争议的屋角头连屋背岭、灯心垌横桠岭、园岭和三山岭权属确权归苏屋社集体所有。王屋社不服，向茂名市政府申请行政复议。在复议期间，王屋社提供一份由化州市平定镇维护稳定及社会治安综合治理办公室于2014年2月20日出具的《证明》，以证明1988年11月24日签订的《山岭分配协议》在镇政府综治办、镇政府档案室，均没有存档的事实。2019年2月14日，茂名市政府作出茂府行复[2018]91号复议决定，维持化府[2018]64号处理决定。王屋社不服，于2019年3月6日向原审法院提起行政诉讼，请求：一、依法撤销化府[2018]64号处理决定；二、依法撤销茂府行复[2018]91号复议决定书；三、依法确认1988年11月24日平定镇政府、化州市政府的行政行为违法。原审法院认为：《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十条第一款第四项规定：“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：……（四）国家机关和人民调解组织主持签订的生效的调解协议书。”本案中，王屋社与苏屋社争议的屋角头岭、屋背岭、横桠岭、园岭和三山岭，于1988年11月24日在化州县农委、化州县政府调处办、平定镇人民政府及平定镇司法办的组织调解下已划分给苏屋队所有，双方并签订了《山岭分配协议》，该山岭分配协议经生效的化州市人民法院(2013)茂化法民二初字第222号民事判决和原审法院(2014)茂中法民二终字第21号民事判决确认，属合法有效的协议。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条关于“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据”的规定，原审法院对上述《山岭分配协议》将争议岭划分给苏屋社所有的事实予以确认。况且，苏屋社自1988年取得争议山岭后一直管理使用至2013年双方发生权属争议止，期间约二十多年，具有长期管理使用争议岭的事实。据此，化州市政府依据双方签订的山岭分配协议及苏屋社对争议岭的管理使用事实，将争议山岭确权给苏屋社所有，具有充分的事实根据和法律依据，对该确权行为原审法院应当予以支持。茂名市政府依据上述事实作出维持化州市政府化府[2018]64号处理决定的行政复议决定，亦无不当。王屋社提出其持有争议岭1962年的土地证书，依法应享有争议岭的权属，两级政府将争议岭确权给苏屋社所有明显不当的意见，因王屋社1962年土地证登记的山岭经1966年两社合并后，已重新调整归属王屋社和苏屋社两社共同享有，不再属王屋社独自享有，王屋社不能再以该证所登记的山岭独自主张权属。现王屋社和苏屋社在1980年再次分社后，当地政府部门于1988年11月24日组织两社协调，重新划分两社山岭权属。经两社协商达成了《山岭分配协议》，确定了两社各自的山岭权属，故两社的山岭权属应当以该次达成的山岭分配协议所确定的为准。王屋社在山岭权属重新调整分配后再持1962年的土地证主张争议岭权属，缺乏事实根据，对其主张原审法院不予支持。至于王屋社诉称《山岭分配协议》是未经其大多数村民同意签订的，违反了民主议定程序，因而是违法无效的意见，因《山岭分配协议》是在化州县农委、化州县政府调处办、平定镇人民政府及平定镇司法办的组织调解下所签订的，其协商调解的形式并不违反法律法规的规定。而王屋社当时签订协议的代表王盛光、王耀西、王盛华、王兴民等人签订协议后，苏屋社依据该协议实际管理使用了争议岭多年，王屋社及其村民对此又无异议，由此可见，王屋社及其村民当时对其村代表签订山岭分配协议的行为是认可的，应当确认王盛光、王耀西、王盛华、王兴民等人的行为已代表了王屋社及其大多数村民。况且，该山岭分配协议又经生效的民事判决认定为合法有效的协议。因此，王屋社以《山岭分配协议》的签订未经其大数村民的同意，违反民主议定程序，应属无效的意见，仅是其主观认定，并无有效的证据予以证明，对其主张原审法院亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告王屋社的诉讼请求。王屋社不服原审判决向本院提起上诉称：上诉人有1962年的土地证，在未经法定程序撤销的情况下，任何组织不得剥夺。上诉人于1982年按家庭联产承包责任制分配给本集体组织成员农户承包经营，未经全体承包户同意，政府无权决定土地经营权流转，相关民事判决及本案一审判决属违法确权。人民法院审理行政裁决案件，依法享有司法变更权，有权直接对争议的民事权利归属作出判决。综上，请求撤销原审判决，改判《山岭分配协议》无效，争议的屋角头岭、屋背岭、横桠岭、园岭和三山岭归上诉人所有，一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人化州市政府二审答辩称：一、原审判决认定事实清楚。苏屋生产队与王屋生产队签订的《山岭分配协议》经生效民事判决确认合法有效，王屋社以1962年土地证主张调整重新分配后的山岭权属，缺乏事实依据。二、化州市政府作出的化府[2018]64号《化州市人民政府关于屋角头连屋背岭、横桠岭、园岭和三山岭权属的处理决定》，依据《山岭分配协议》将争议岭处理归苏屋社所有正确。王屋社虽然持有1962年土地证，但在1988年11月24日为解决王屋社与苏屋社山岭权属纠纷，经化州县农委、县政府调处办、平定镇政府及镇司法办的组织协商，双方签订了《山岭分配协议》，争议岭权属已通过协议的形式转移给了苏屋社，协议签订后，双方按照协议的约定，各自管理使用分配给自己的山岭已近三十年，该协议被法院判决认定为是双方在公平、公正及自愿的基础上签订的，是合法有效的协议。依据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十条第四项、第三十条和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条的规定，将争议岭处理归王屋社所有是正确的。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。被上诉人茂名市政府二审答辩称：一、王屋社主张争议岭权属的证据不足，申请撤销原审判决理据不充分，苏屋社拥有争议岭权属的来源清楚，证据确凿。化府[2018]64号《化州市人民政府关于屋角头连屋背岭、横桠岭、园岭和三山岭权属的处理决定》及茂府行复[2018]91号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿。二、王屋社持有争议岭1962年的土地证是《山岭分配协议》之前的权属凭证，王屋社再以此凭证主张争议岭的权属，并认为《山岭分配协议》无效，缺乏事实和法律依据。三、茂府行复[2018]91号《行政复议决定书》有一、二审民事判决为依据，王屋社主张争议岭权属缺乏证据，茂府行复[2018]91号《行政复议决定书》维持化府[2018]64号《化州市人民政府关于屋角头连屋背岭、横桠岭、园岭和三山岭权属的处理决定》的理据充分，依据正确，合法适当。综上，请求二审法院驳回王屋社的上诉，维持原审判决，维持茂府行复[2018]91号《行政复议决定书》及化府[2018]64号《化州市人民政府关于屋角头连屋背岭、横桠岭、园岭和三山岭权属的处理决定》。原审第三人苏屋社二审未提交书面答辩意见。二审经审查，原审判决查明的事实属实，本院予以确认。本院认为：本案系林权争议行政处理决定及行政复议决定纠纷，二审争议焦点为化州市政府作出的化府[2018]64号《化州市人民政府关于屋角头连屋背岭、横桠岭、园岭和三山岭权属的处理决定》（以下简称64号处理决定）及茂名市政府作出的茂府行复[2018]91号《行政复议决定书》（以下简称91号复议决定）是否合法。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十条第一款第四项规定：“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：……（四）国家机关和人民调解组织主持签订的生效的调解协议书。”本案中，王屋社与苏屋社争议的山岭包括屋角头岭、屋背岭、横桠岭、园岭和三山岭，其中屋角头连屋背岭由屋角头岭和屋背岭相连而成。王屋社和苏屋社同属山鸡垌自然村，两社在解放后便时分时合，1980年再次分社后，因山岭划分问题产生纠纷，于1988年11月24日由当时化州县农委、化州县政府调处办、平定镇人民政府及平定镇司法办组织调解，双方签订了《关于平定镇旺竹村委会鸡垌村苏屋生产队与王屋生产队山岭分配问题协议》（以下简称《山岭分配协议》），明确约定屋角头岭、屋背岭、横桠岭、园岭和三山岭划分给苏屋队所有。此后，王屋社、苏屋社一直按照协议确定的山岭范围管理使用分配给自己的山岭。王屋社于2013年6月向法院提起民事诉讼，请求确认《山岭分配协议》无效，案经广东省化州市人民法院一审、广东省茂名市中级人民法院二审，均认为《山岭分配协议》是王屋社、苏屋社的真实意思表示，协议合法有效。据此，苏屋社以《山岭分配协议》主张争议山岭权属具有事实和法律依据，权属来源清楚。此外，苏屋社自1988年取得争议山岭后一直管理使用至2013年双方发生权属争议时，具有长期管理使用争议山岭的事实。王屋社虽持有争议山岭1962年土地证书，但是，该1962年土地证登记的山岭在1966年王屋生产队和苏屋生产队合并后已重新调整归属山鸡垌全村群众共同所有和统一经营管理，之后，王屋社和苏屋社于1988年11月签订的《山岭分配协议》对山岭权属重新调整分配，明确约定将争议山岭划分给苏屋社所有，因此，王屋社以1962年土地证主张争议山岭权属，缺乏事实根据。此外，王屋社对争议山岭也缺乏充分的经营管理行为，其提交的化州市国土资源局地籍测绘股打印的彩色影像图亦不属于争议山岭登记确权的权属凭证。基于上述事实和理由，化州市政府作出64号处理决定，将争议山岭的权属归属苏屋社所有，具有充分的事实根据和法律依据，处理正确。基于王屋社、苏屋社、泽村社农户在争议山岭部分地域内种植有林木的事实，64号处理决定将相关林木归属农户种植者所有，处理恰当，确定三山岭的丰产林桉树由承包者自行处理或向山权者承包经营亦合理。茂名市政府及时受理王屋社的行政复议申请，依法进行审查，作出91号复议决定，维持化州市政府作出的64号处理决定，并无不当。原审判决驳回王屋社的诉讼请求正确，本院依法予以维持。王屋社在二审期间向本院提交《行政二审公开开庭申请书》及《证人出庭作证申请书》，向本院申请公开开庭审理本案，并申请证人王盛光、王兴民出庭作证。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条“……经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”的规定，结合本案一审裁判的情况和王屋社的上诉请求与理由，以及本案证据，本院对王屋社提出的开庭审理申请予以驳回；根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十三条“当事人申请证人出庭作证的，应当在举证期限届满前提出，并经人民法院许可。……”的规定，本院对王屋社二审中才提出证人王盛光、王兴民出庭作证的申请予以驳回。综上，王屋社上诉请求改判《山岭分配协议》无效，争议山岭归其所有，缺乏事实根据和法律依据，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人化州市平定镇旺竹村王屋经济合作社负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二〇年十月二十七日书记员  刘佳琪