广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终1241号 上诉人（一审原告）贵港市银光房地产开发有限公司。 法定代表人陈兴光，执行董事。 委托诉讼代理人陆延军，广西万益（贵港）律师事务所律师。 委托诉讼代理人韦俊廷，广西万益（贵港）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）贵港市人民政府，住所地：贵港市荷城路**。 法定代表人何录春，市长。 委托诉讼代理人杨有毅，贵港市司法局公职律师。 委托诉讼代理人林锦华，贵港市司法局干部。 一审第三人贵港市自然资源局，住，住所地：贵港市荷城路**/div> 法定代表人张健文，局长。 委托诉讼代理人谢登险，贵港市自然资源局干部。 委托诉讼代理人莫子桐，广西桂力（贵港）律师事务所律师。 上诉人贵港市银光房地产开发有限公司（以下简称银光房地产公司）诉被上诉人贵港市人民政府（以下简称贵港市政府）驳回行政复议申请决定一案，不服贵港市中级人民法院作出的（2020）桂08行初150号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。 贵港中级人民法院一审查明：2003年6月20日，贵港市国土资源局（出让人）与贵港市贵城镇房地产开发公司签订贵国地出合（2003）033号《国有土地使用权出让合同》（以下简称033号出让合同），约定将宗地位于建设路南、骨科医院西（原贵港市看守所）面积为11846.67㎡的土地出让给贵港市贵城镇房地产开发公司，合同载明：土地用途为商业、住宅综合，土地使用权出让年限为七十年，地价为1，地价为1134万元率2.6，建筑密度37%，绿化率28%。2010年5月15日，贵港市贵城镇房地产开发公司与银光房地产公司签订《土地使用权转让合同》，将上述宗地转让给银光房地产公司。2010年9月21日，银光房地产公司办理了贵国用（2010）第0760号国有土地使用证，土地面积为10116.72㎡（折合15.175亩）。2010年12月21日，贵港市城乡规划委员会作出贵规阅[2010]4号《贵港市城市规划委员会2010年第四次例会会议纪要》（以下简称《会议纪要》）。其中“第十六、关于贵国用（2010）第0760号地块规划问题”载明：会议决定原则同意龙凤江城项目总平面图（其中容积率调整为7.63），并按规定补交土地出让金。2019年5月6日，银光房地产公司向贵港市自然资源局提交《关于龙凤江城项目提高容积率补交土地出让金申请报告》。贵港市自然资源局于2019年5月14日受理申请。广西祥浩资产土地房地产评估有限公司经对涉案土地增加容积率出让金进行评估，于2019年5月21日作出桂祥土评（2019）（估）字第0163号《估价报告》，评估应补缴地价款4737.0621万元，估价期日为2019年5月14日。2019年11月7日贵港市自然资源局向银光房地产公司作出《行政处理事前告知书》，主要内容：经委托评估公司综合评估，评估银光房地产公司增加容积率应补缴土地出让价款为4737.0621万元。2019年12月3日，贵港市自然资源局（出让人）与银光房地产公司（受让人）签订了贵国地出合（2003）033号《国有土地使用权出让合同》补充协议（以下简称033号补充协议），对033号出让合同作出补充，主要内容：原出让合同建筑容积率2.6变更为7.63，可建计容建筑面积共计77184.60㎡（其中增加的计容建筑面积50881.44㎡）；受让人改变土地使用条件，需补缴土地出让价款4737.0621万元，受让人同意在签订本协议之日起30日内付清；因履行合同发生争议，由双方协商解决，协商不成的，依法向有管辖权的人民法院起诉。2019年12月4日，银光房地产公司缴纳了土地出让价款4737.0621万元。2020年2月4日，银光房地产公司向贵港市政府申请行政复议，请求撤销银光房地产公司与贵港市自然资源局签订的033号补充协议。贵港市政府于2020年4月30日作出贵政复议（2020）18号驳回行政复议申请决定书（以下简称18号驳回决定），主要内容：根据最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]第5号）的有关规定精神，国有土地使用权出让合同纠纷应属于民事案件；最高人民法院《民事案件案由规定》亦将建设用地使用权合同纠纷作为民事纠纷处理；《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定，土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。据此，国有土地使用权出让合同应为民事合同，国有土地使用权出让合同纠纷亦应为民事合同纠纷。033号补充协议是对033号出让合同进行的补充约定，属国有土地使用权出让合同性质，且双方在补充协议中明确：经充分协商达成一致意见达成补充协议；因履行本合同发生争议依法向有管辖权的人民法院起诉。据此，双方签订033号补充协议的行为是民事合同行为，不属于具体行政行为。因此，申请人提出的行政复议申请不符合《行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定：驳回银光房地产公司提出的行政复议申请。银光房地产公司不服，向法院提起行政诉讼，请求：1.撤销18号驳回决定；2.撤销033号补充协议；3.诉讼费由贵港市政府承担。 贵港市中级人民法院一审认为：关于贵港市政府认定银光房地产公司与贵港市自然资源局签订033号补充协议属于民事合同行为是否符合法律规定的问题。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定，土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门（以下简称出让方）与土地使用者签订。根据上述规定，土地出让方与使用者签订的国有土地使用权出让合同符合平等、自愿的民事行为性质。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]5号）开篇及第一条，已经明确将国有土地出让合同纠纷作为民事案件。且最高人民法院《关于印发修改后的〈民事案件案由规定〉的通知》（法[2011]42号），在《民事案件案由规定》第十点、第77条中，亦明确将国有建设用地使用权出让合同列为民事案由。上述法律法规及司法解释均现行有效。本案中，银光房地产公司与贵港市自然资源局经协商一致，签订033号补充协议，是对033号出让合同所作的补充协议，该补充协议与原合同均属于国有土地使用权出让合同性质。而且双方在补充协议中明确约定，因履行合同发生争议依法向有管辖权的人民法院起诉。从该约定条文理解，如因履行合同发生争议的，双方均可以原告身份向有管辖权的人民法院起诉。而根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一条、第二条规定，只有公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员侵犯其合法权益，才有权以原告身份向人民法院提起行政诉讼。行政诉讼法并没有赋予行政机关以原告身份提起行政诉讼的权利。因此，银光房地产公司与贵港市自然资源局有关合同争议解决的约定，更符合对民事合同纠纷处理途径的约定。故贵港市政府认定033号补充协议属于民事合同，不属于行政复议法规定的复议范围，并不违反法律规定，其依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定作出18号驳回决定，适用法律正确，程序合法，并无不妥。 关于贵港市自然资源局以2019年5月14日为评估期日计算银光房地产公司应补缴土地出让金4737.0621万元是否符合法律规定的问题。国土资源部办公厅《关于印发〈国有建设用地使用权出让地价评估技术规范〉的通知》（国土资厅发[2018]4号）6.4（1）规定，估价期日的确定，土地出让后经原出让方批准改变用途或容积率等土地使用条件的，在评估需补缴地价款时，估价期日应以国土资源主管部门依法受理补缴地价申请时点为准。本案中，虽然贵港市城乡规划委员会于2010年作出《会议纪要》，同意对容积率进行调整，并要求按规定补交土地出让金。但银光房地产公司于2019年5月6日才提出补交土地出让金申请报告，贵港市自然资源局于2019年5月14日予以受理。按照上述法律法规规定，补交土地出让金估价期日应以贵港市自然资源局受理补缴申请时点为准。因此，贵港市自然资源局以2019年5月14日作为评估期日委托评估计算银光房地产公司应补缴土地出让金4737.0621万元，符合法律规定。银光房地产公司主张应按照2010年贵港市城乡规划委员会同意增加容积率的日期作为评估期日进行评估的意见，没有法律依据，不予采纳。综上，银光房地产公司的诉讼请求理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回银光房地产公司的诉讼请求。 上诉人银光房地产公司上诉称：一、涉案033号补充协议应当认定为行政协议，而不是民事合同。1、根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，我国实行土地用途管理制度，土地按照不同用途划分为农用地、建设用地和未利用地。国务院和最高人民法院均认可国有土地资源属于国有自然资源，国有建设用地只是国有土地资源的一种分类，因此国有自然资源使用权出让应当包含国有土地使用权出让。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释[2019]17号）第二条的规定：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议”，涉案033号补充协议是关于国有土地使用权出让的协议，应当认定为行政协议。2、最高人民法院公布的76号指导案例中“萍乡市亚鹏房地产开发有限公司诉萍乡市国土资源局不履行行政协议案”明确国有土地使用权出让合同系行政协议的一种，根据《最高人民法院关于案例指导工作的规定》第七条的规定：“最高人民法院发布的指导性案例，各级人民法院审判类似案例时应当参照”，本案应当参照上述指导案例，将033号补充协议认定为行政协议。3、根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十九条规定：“本规定自2020年1月1日起施行，最高人民法院以前发布的司法解释与本规定不一致的，适用本规定”。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（[2005]5号）以及最高人民法院《关于印发修改后的的通知》（法[2011]42号）分别在2005年、2011年开始实施，均早于76号指导性案例2016年的发布时间和《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》实施的时间，因此一审判决参照《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》、以及最高人民法院《关于印发修改后的的通知》将033号补充协议认定为民事案件，显然属于适用法律错误。二、一审判决认为应以2019年5月14日作为评估日期，而不以2010年贵港市城乡规划委员会同意增加容积率的日期作为评估日期，属于认定事实不清。1、贵港市城乡规划委员会在2010年作出《会议纪要》，同意对龙凤江城项目容积率进行调整，并要求按规定补缴土地出让金。但上诉人一直都没有收到同意增容和需要补缴土地出让金的通知，也没有相关部门送达《会议纪要》，更不知道该怎样补缴和补缴多少金额的土地出让金。直到2019年接到贵港市自然资源局的通知后，才向其递交补缴土地出让金的申请，因此造成上诉人在2019年才能递交补缴土地出让金的申请，并不是上诉人的原因造成的，一审判决对此事实未进行调查，属于对事实认定不清。三、根据《中华人民共和国立法法》第九十三条规定：“法律、行政法规、地方性法、地方性法规和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特殊规定除外”及《贵港市国有建设用地改变土地使用条件管理办法》（贵政办发[2015]63号）第十三条规定：“补缴土地出让款评估期日的设定。（一）有规划委会议纪要的，以规划委会议审议通过的时间为评估期日”的规定，龙凤江城项目的土地出让金价款评估期日，应当是2010年贵港市城市规划委员会同意龙凤江城项目增加容积率的日期，而不是2019年才实际进行的评估日期。综上，请求撤销一审判决，并依法改判支持上诉人一审提出的诉讼请求。 被上诉人贵港市政府庭审中口头答辩称：《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（[2005]5号）以及最高人民法院《关于印发修改后的的通知》（法[2011]42号）是有效的司法解释，最高人民法院的指导性案例只是具有参考价值不具有法律效力。因此，上诉人以最高人民法院指导性案例来主张033号补充协议是行政协议是错误的，18号驳回决定认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持一审判决。 一审第三人贵港市自然资源局答辩称：一、一审判决确认033号补充协议是民事合同，不是行政复议法受案范围，认定事实清楚，适用法律正确。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”这表明国有土地使用权出让合同系土地管理部门代表国家与土地使用者签订的，双方协商订立，遵循平等、自愿、有偿原则，二者的法律地位是平等的民事主体。国有土地使用权出让合同系国家作为土地所有者与土地使用者签订的设定用益物权（土地使用权）的合同，土地管理部门提供土地使用权，收取土地出让金，土地使用者获取相应的土地使用权，支付土地出让金及按照法律、法规、合同约定开发利用土地，双方当事人权利义务对等，双方亦享有平等的合同解除权以及守约方享有违约赔偿请求权，上述性质均表明国有土地使用权出让合同的民事权利性质。二、033号补充协议是033号出让合同的组成部分，是经贵港市自然资源局与上诉人充分协商并达成一致意见后签订的。补充协议中约定了法院管辖、违约金等，均是依据《中华人民共和国合同法》的有关规定进行约定的，而不是约定行政复议或依据行政管理权追究责任，充分说明了033号补充协议属于民事合同。（三）贵港市城乡规划委员会在2010年作出《会议纪要》虽然同意对涉案土地的容积率进行调整，并要求按规定补缴土地出让金，但是上诉人一直没有提出补缴土地出让金申请，直到2019年5月6日才提出补缴土地出让金申请报告，贵港市自然资源局于2019年5月14日受理。根据国土资源部办公厅印发《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》（国土资厅发〔2018〕4号）的通知第6.4（1）规定：“估价期日的确定。土地出让后经原出让方批准改变用途或容积率等土地使用条件的，在评估需补缴地价款时，估价日期应以国土资源主管部门依法受理补缴地价申请时点为准。”因此，一审判决认定2019年5月14日为评估期日计算应补缴的土地出让金，认定事实清楚，适用法律正确。综上，请求驳回上诉，维持一审判决。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为：行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目的,在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,本案033号补充协议是贵港市自然资源局代表国家与银光房地产公司签订的国有土地使用权出让合同的补充，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政协议。关于涉案行政协议争议是否属于行政复议的范围问题，从《中华人民共和国行政复议法》有关行政复议受理范围的相关规定看，目前并未将行政协议纳入行政复议的受理范围。根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”规定，贵港市政府受理银光房地产公司的复议申请后认为涉案协议不属于行政复议的受理范围，作出18号驳回决定的结论正确。但是，贵港市政府和一审法院认为033号补充协议属于民事合同不当，本院予以纠正。关于涉案土地出让金估价计算时点的确定问题。本案审理的对象是18号驳回决定，18号驳回决定仅涉及程序性问题，而涉案土地出让金估价计算时点的确定属于实体审查的范围，一审判决对该问题进行审查不妥，本院予以纠正。 综上，贵港市政府作出18号驳回决定的结果正确，一审判决驳回银光房地产公司的诉讼请求并无不当。上诉人银光房地产公司的上诉理由不充分，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人贵港市银光房地产开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 罗伊里 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 谭刘宽 二〇二〇年十月二十一日 法官助理 黄国艳 书 记 员 黄秋艳