江西省高安市人民法院行 政 判 决 书（2020）赣0983行初55号原告江西某某药业有限公司，住所地：江西省樟树市。法定代表人蒋某，该公司董事长。委托代理人付云奔，江西名大律师事务所律师。代理权限：特别授权。被告樟树市市场监督管理局，住所地：樟树市四特大道**，统一社会信用代码：1136088235656689XK。法定代表人刘宇，该局局长。委托代理人汪颖，女，1986年8月28日出生，汉族，樟树市市场监督管理局法规股股长，住樟树市。代理权限：一般代理。委托代理人罗霄，江西省市场监督管理局公职律师办公室公职律师。代理权限：一般代理。原告江西某某药业有限公司（下称原告）诉被告樟树市市场监督管理局（下称被告）行政处罚一案，于2020年5月14日向本院提起行政诉讼。本院于5月15日立案受理后，同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月27日公开开庭审理了本案。原告法定代表人蒋某及其委托代理人付云奔、被告出庭负责人副局长杨斌及其委托代理人汪颖、罗霄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2019年11月21日作出樟市监食处字[2019]91号《行政处罚决定书》，认定一、当事人在未取得认证的非洁净车间（外包间）进行人工灌装等生产活动，其行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十三条第一款第（一）项、第（二）项的规定，构成了生产不符合法律、法规或者食品安全标准的食品的违法行为。二、当事人生产的“盟主?益生菌驼乳粉”，通过虚假标注配料的方式将低廉的产品包装成价值高的产品，对产品质量成分作虚假宣传，其行为违反了《中华人民共和国反不正当竞争法》第八条第一款的规定，构成了作虚假或者引人误解的商业宣传的不正当竞争的违法行为。鉴于当事人在非洁净车间生产食品，危及食品安全，且涉案产品数量较多，当事人将低价值的产品包装成高价值产品欺诈消费者，依照《中华人民共和国行政处罚法》第四条的规定，故对当事人依法给予从重处罚。经本局部门负责人集体讨论决定，对当事人在非洁净车间生产食品的违法行为，责令其改正，并进行处罚如下：罚款人民币100000元上缴国库。对当事人作虚假或者引人误解的商业宣传的不正当竞争违法行为，进行处罚如下：一、责令当事人停止违法行为；二、罚款人民币1000000元。综上，处罚款合计人民币1100000元上缴国库。原告诉称，2019年11月21日，被告作出樟市监食处字[2019]91号《行政处罚决定书》，以原告“在非洁净车间生产食品”为由，对原告罚款10万元，以原告“作虚假宣传或引人误导的商业宣传”为由，责令原告停止违法行为，罚款100万元。被告作出行政处罚存在主要证据不足、适用法律错误、违反法定程序、滥用职权、明显不当等问题，应予撤销，故诉至法院。请求：1、判令撤销被告作出的樟市监食处字[2019]91号《行政处罚决定书》；2、本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提交了以下证据：照片打印件一张，证明被告扣押的产品中有8月23日生产的产品，该批次产品是添加了驼乳粉的。被告辩称，一、涉案行政处罚事实认定清楚，证据确凿。（一）原告于非洁净生产环境中违法从事食品生产。2019年8月23日执法人员在原告现场检查中发现其在非洁净车间（外包间）生产“盟主?益生菌驼乳粉”（固体饮料类），现场查获该产品成品91听，以及放置于操作台及地上罐装完毕但未压盖的半成品184听，上述产品均标注生产日期为20190802，另有空罐1144听，压盖机2台、电子秤2台（上面分别放有正在称量的半成品）、盛料桶1只等用作生产的各类设备、工具、材料。（二）原告产品实际配料与其标称严重不符，虚假宣传。原告受江西某某某生物科技有限公司委托，于2019年8月22日、23日上午生产“盟主?益生菌驼乳粉”，但其只是直接将“阜丰?食用葡萄糖”和“多合?蛋白粉”两种原料混合生产制成“盟主?益生菌驼乳粉”，与“盟主?益生菌驼乳粉”产品外包装配料表中标示成分：“驼乳粉（40%）等”明显不符，另在原告泡沫间、外包装材料间发现有用纸箱按件打包密封堆放整齐的“盟主?益生菌驼乳粉”成品4698听，原告当场无法提供该批次产品的生产记录、“驼乳粉”配料的入库记录、供货来源等相关凭证，执法人员在生产现场也未发现“驼乳粉”原料及其产品相关制品。（三）原告产品标签不符合食品安全国家标准。执法人员在原告外包装材料间查获以下4种食品外包材共计14652个，其标签不符合食品安全国家标准的规定：1、“铁皮石斛花精片”名称中“铁皮石斛”字体明显突出，误导消费者认为该产品的原料是“铁皮石斛”，不符合《预包装食品标签通则》3.4的要求；2、“鹏仁?全营养蛋白质粉”名称中标示“全营养”，误导消费者将其与全营养配方食品相混淆，不符合《预包装食品标签通则》3.5的规定；3、“鹏仁?金装黑芝麻糊红枣枸杞”的名称及图案均突出黑芝麻糊、红枣、枸杞等配料，但未标明上述配料的含量，不符合《预包装食品标签通则》4.1的规定；4、“鹏仁?中老年高钙蛋白质粉”配料表中标示有氢化植物油，但未标明反式脂肪酸的含量，不符合《预包装食品标签通则》4.4的规定。鉴于原告尚未利用上述包装生产出成品，被告依据《行政强制法》第二十七条规定对全部涉案外包材予以销毁处理。二、涉案行政处罚法律适用准确，处罚于法有据。（一）原告在未取得认证的非洁净车间（外包间）生产食品，生产设备、设施简陋，完全不符合食品生产安全标准的要求，按照《食品安全法》第一百二十四条第一款的规定，予以最严厉的罚款十万元；（二）原告生产的“盟主?益生菌驼乳粉”产品，只是直接将“阜丰?食用葡萄糖”和“多合?蛋白粉”两种原料混合制作而成，未投入驼乳粉作为原料，实际配料为：葡萄糖浆、植脂末（葡萄糖浆、起酥油、酪蛋白酸钠）、食用葡萄糖、大豆分离蛋白、乳清蛋白粉、乳粉、植物油、食用盐、食品用香精，但标称配料却为“驼乳粉（40%）、脱脂乳粉、乳清蛋白粉、大豆分离蛋白、益生菌（长双岐杆菌）、天门冬氨酸钙、瓜尔胶、牛磺酸、酪蛋白酸钠、葡萄糖酸锌、聚葡萄糖、叶酸、麦芽糊精”，标称配料中大部分成分根本不存在，且其产品外包装名称含有“驼乳粉”字样，包装上大幅印有骆驼图案，其行为属于典型的利用文字与图案对产品的性质、功能、质量作虚假和引人误解的商业宣传。鉴于涉案产品数量较多，行为性质非常恶劣，故对当事人的行为依法给予从重处罚，按照《反不正当竞争法》第二十八第一款的规定，责令当事人停止违法行为的同时，予以罚款一百万元。三、涉案行政处罚符合法定程序，执法程序正当。（一）被告对原告违法行为的立案、调查、告知、听证、作出处罚决定等行为完全符合法定程序要求；（二）被告依法对原告采取行政强制措施；（三）被告依法履行告知义务，并充分听取原告陈述、申辩意见。四、原告鹏仁公司违法情节严重，应当予以严惩。从2018年9月开始被告在全市范围开展普通食品欺诈和虚假宣传集中整治，并在2019年4月12日、8月2日对全市包括原告在内的90家企业进行两次行政约谈，原告也作出严格遵守国家相关法律法规有关要求、履行主体责任的承诺。原告上述两项违法行为充分表明原告存在违法的主观恶意，对此必须依法严惩。综上所述，被告对原告进行的行政处罚事实清楚，证据确凿，程序合法，请法院依法驳回原告诉讼请求。被告向本院提交了以下证据、依据：证据一、被告组织机构代码复印件，证明被告的主体适格。证据二、原告营业执照、食品生产许可证、法定代表人蒋某及受托人蒋新兵身份证复印件、授权委托书各一份，证明原告的营业资质及法定代表人、受委托人身份真实性及代理权限、期限。证据三、执法人员制作的现场笔录2份，证明违法现场情况及当事人购进原料的名称、数量情况。证据四、原告分装产品违法现场照片33张，证明违法现场非洁净车间（外包间）生产食品的情况。证据五、原告生产车间过道及混合间照片打印件4张，证明蛋白粉、葡萄糖在混合间搅拌混合的情况。证据六、生产车间旁边过道尽头照片打印件8张，证明原告使用的蛋白粉、葡萄糖等配料及用完后空袋存放地点的事实。证据七、原告原料库照片打印件14张、外包材库照片打印件5张，证明原告原料存放地点、品种情况。证据八、原告外包材间照片打印件7张，证明“盟主?益生菌驼乳粉”成品及“铁皮石斛花精片”包装的存放地点。证据九、原告泡沫间照片打印件4张，证明“盟主?益生菌驼乳粉”成品的存放地点。证据十、原告生产“盟主?益生菌驼乳粉”成品照片打印件3张，证明产品包装标签标注具体情况。证据十一、原告尚未生产的黑芝麻糊外包装照片打印件3张、全营养蛋白质粉外包装照片打印件3张、中老年高钙蛋白粉外包装照片打印件3张、铁皮石斛外包装照片打印件3张，以上材料证明这4种产品外包装标签标注的具体情况。当时对这些包装进行了销毁。证据十二、原告出具的“盟主?益生菌驼乳粉”成本核算表1份，证明该产品的成本价的事实。证据十三、执法人员对原告委托人蒋新兵询问笔录1份，证明原告的委托人陈述原告违法情况，蒋新兵当时是公司总经理，也是法定代表人的父亲。证据十四、立案审批表、实施强制措施决定书、送达回证及查封财物清单、行政处罚听证告知书及送达回证、行政处罚听证通知书及送达回证、听证笔录、有关事项审批表、决定审批表、当事人送达地址确认书，以上材料证明行政处罚符合法定程序，执法程序正当。被告依法对原告采取行政强制措施，依法履行告知义务，并充分听取原告陈述、申辩意见。经庭审质证，原告对被告提交的证据一、二的“三性”无异议；对证据三现场笔录的真实性无异议，要说明的是2019年8月2日我司生产了一批没添加驼乳粉的产品，但是8月23日生产的一批产品是添加了驼乳粉，被告检查时是傍晚，当时场面比较混乱，被告也没有要求原告提供驼乳粉的原料，这一事实我方在听证过程中也提出了；对证据四的“三性”无异议，但是我方希望重审8月23日这一批的产品是添加了驼乳粉的，而且我方认为对于驼乳粉的违法行为不得进行两次行政处罚；对证据五“三性”无异议；对证据六本身无异议，但其实还是处于洁净区的过道，而且没有拍到驼乳粉配料不等于没有添加；对证据七本身真实性无异议，补充一下，驼乳粉原料是存放在冷库里的，并不是在原料车间随意堆放；对证据八本身真实性无异议，但这些产品并非是8月2日生产的产品；对证据九本身真实性无异议；对证据十真实性无异议，这个包装是由江西某某某生物科技有限公司提供的，用的原料也是他们提供的，原告是代他们进行加工；对证据十一无异议，这些包装当时已经被遗弃了，而且已经作报废处理了；对证据十二无异议；对证据十三询问笔录本身无异议，但是被告调查人员并没有就原告于8月23日生产的产品是否添加了驼乳粉进行调查，也没有对驼乳粉原料要求提供，没有对整个完整情况进行调查，对原告的产品被告进行了部分查封、部分销毁，但是在这些查封或销毁的产品中既有8月2日的产品，也有8月23日的产品，我方认为可以从被查封的产品中去检测是否含有驼乳粉；对证据十四本身无异议，但是通过被告的调查可以确认原告生产的该批产品是受江西某某某公司委托生产的，产品包装及原材料都是他们提供的，而扣押清单所扣押的驼乳粉里既有8月2日的，也有日期标注8月23日的，8月23日的产品是添加了驼乳粉的，另外被告的调查人员是在原料车间没有发现驼乳粉就认为原告的两批奶粉都没有添加驼乳粉，如果法庭和被告方认为我方作虚假陈述，我方认为可以请专业鉴定机构对扣押产品进行检测。被告对原告提交的证据一照片的“三性”不认可，不能证明这个照片拍摄的这罐产品是从我们扣押的物品中的，我们当时扣押的成品很多，这么多成品运到扣押仓库，原告当时没有去，很难证明这照片是扣押时拍摄的。结合我们的调查询问笔录，原告也承认当时查获的产品标注的日期都是20190802，并没有标注20190823的。本院对上述证据认证如下：对被告提交的证据一、二的“三性”，原告没有异议，本院予以确认。对证据三的“三性”，本院予以确认。原告代理人提出8月23日生产的一批产品是添加了驼乳粉的，但并没有提供有效证据证实，对该代理意见本院不予采纳。对证据四、五、六、七、八、九、十、十一、十二、十三、十四，原告对其“三性”或真实性没有异议，结合全案证据材料，本院对上述证据的“三性”均予以确认。对原告提交的证据，仅是一张照片，没有其他材料印证，无法达到原告的证明目的，本院对其“三性”不予确认。经审理查明，2019年8月23日，被告樟树市市场监督管理局的执法人员对原告江西某某药业有限公司经营场所检查时，发现原告公司有如下违法行为：一、在非洁净车间（外包间）组织生产“盟主?益生菌驼乳粉”，现场有“盟主?益生菌驼乳粉”（固体饮料类）产品成品91听，放置于操作台及地上罐装完毕但未压盖的半成品184听，上述产品均标示生产日期为20190802，还有空罐1144听、压盖机2台、电子秤2台（上面分别放有正在称量的半成品）、盛料桶1只（里面放有工具勺子和待罐装的黄色粉末35余斤）等用作生产的各类设备、工具、材料。根据原告提供的产品成本核算表显示，该产品成本价为6.916元。执法人员在生产现场未发现“驼乳粉”配料及其产品相关物品，仅有“阜丰?食用葡萄糖”和“多合?蛋白粉”两种配料混合物及使用后的空包装袋，涉案产品货值金额1902元，因该产品尚未销售，故无违法所得。二、在生产的产品包装上做虚假或者引人误解的商业宣传。原告受江西某某某生物科技有限公司委托生产“盟主?益生菌驼乳粉”，未购进驼乳粉作食品原料，直接将“阜丰?食用葡萄糖”和“多合?蛋白粉”（现场查获暂未使用的“阜丰?食用葡萄糖”37包，开封使用中的9包，用完后的空包装袋149个，净含量都是25KG；“多合?蛋白粉”6包，其中5包开封使用中，用完后的空包装袋58个，净含量都是25KG）两种原料混合生产制作“盟主?益生菌驼乳粉”，产品外包装的名称中含有“驼乳粉”字样，并印制有骆驼图案，配料表标示为：驼乳粉（40%）、脱脂乳粉、乳清蛋白粉、大豆分离蛋白、益生菌（长双歧杆菌）、天门冬氨酸钙、瓜尔胶、牛磺酸、酪蛋白酸钠、葡萄糖酸锌、聚葡萄糖、叶酸、麦芽糊精，产品类别：固体饮料，产品规格1000g/罐，生产日期20190802，保质期24个月，而该产品的实际配料为：葡萄糖浆、植脂末（葡萄糖浆、起酥油、酪蛋白酸钠）、食用葡萄糖、大豆分离蛋白、乳清蛋白粉、乳粉、植物油、食用盐、食品用香精。另在原告的泡沫间、外包装材料间发现有用纸箱按件打包密封堆放整齐的“盟主?益生菌驼乳粉”产品成品4698听，产品标签上标示的文字、生产日期、规格等与在非洁净车间（外包间）正在生产的产品一致。原告当场无法提供该批次产品的生产记录、“驼乳粉”配料的入库记录、供货来源等相关凭证。截止案发之日，共查获上述产品成品4789听和未压盖的半成品184听。被告依据《行政强制法》第二十七条的规定，对上述产品的产品及半成品予以销毁处理。三、在原告的外包装材料间发现以下四种外包材标签不符合食品安全国家标准的规定：1、“铁皮石斛花精片”名称中标示的“铁皮石斛”文字颜色为黑色，“花精片”文字颜色为红色，“铁皮石斛”字体明显大于“花精片”，利用字体的颜色、大小差异突出使用“铁皮石斛”，误导消费者认为该产品原料为“铁皮石斛”，不符合《食品安全国家标准预包装食品标签通则》3.4的标示要求，且该配料表中的铁皮石斛叶茎为非食品原料；2、“鹏仁?全营养蛋白质粉”名称中标示“全营养”，虚假、夸大的文字宣传该产品误导消费者，不符合《预包装食品标签通则》3.4的标示要求；3、“鹏仁?金装黑芝麻糊红枣枸杞”的名称及图案均突出黑芝麻糊、红枣、枸杞等配料，属特别强调，但未标明上述配料的含量，不符合《预包装食品标签通则》4.1的标示要求；4、“鹏仁?中老年高钙蛋白质粉”配料表中标示有氢化植物油，但未标明反式脂肪酸的含量，不符合《预包装食品标签通则》4.4的标示要求。截止案发之日，共查获上述不符合规定的食品外包材14652个，原告尚未利用其生产出产品成品。被告依据《行政强制法》第二十七条规定全部予以销毁处理。2019年9月6日，被告作出樟市监食听告字[2019]91号《行政处罚听证告知书》并送达给了原告，且于2019年9月15日依原告申请组织了听证会，听取了原告的陈述和申辩。2019年11月21日，被告作出樟市监食处字[2019]91号《行政处罚决定书》，对原告在非洁净车间生产食品的违法行为行政处罚如下：罚款人民币100000元上缴国库。对原告作虚假或者引人误解的商业宣传的不正当竞争违法行为行政处罚如下：一、责令当事人停止违法行为；二、罚款人民币1000000元上缴国库。综上，处罚款合计人民币1100000元上缴国库。原告不服，诉至本院。本院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》（下称《食品安全法》）和《中华人民共和国反不正当竞争法》（下称《反不正当竞争法》）的有关规定，被告具有对本行政区域内食品安全及不正当竞争行为进行监督管理并进行处罚的法定职权。通过庭审，本案的争议焦点有2个，即1、被诉的《行政处罚决定书》认定原告的违法事实是否清楚，证据是否充分；2、被诉的《行政处罚决定书》对原告违法行为的处罚所适用的法律是否正确及处罚幅度是否适当。对于第1个争议焦点，本院认为，关于被告认定原告有两方面的违法行为，这有现场笔录、违法现场及涉案产品照片、原告受委托人蒋新兵询问笔录和其他证据证实，这些证据材料能够相互印证，可以证明原告涉案的违法事实。被诉的《行政处罚决定书》认定的事实清楚、证据充分。对原告代理人提出的2019年8月22日生产的“盟主?益生菌驼乳粉”添加了“驼乳粉”原料，且在被告扣押查封的部分产品中也有20190822生产批次的产品，但原告并没有提供充分有效的证据证明，故对该意见本院不予采纳。对于第2个争议焦点，本院认为，（1）关于原告在非洁净车间生产食品的违法行为，被告依据《行政处罚法》）第二十三条、《食品安全法》第三十三条第（一）、（二）项、第一百二十四条第二款、第一款之规定进行处罚，适用法律条文正确。本案中，原告在公司外包间共生产涉案产品“盟主?益生菌驼乳粉”成品91听，半成品184听，该产品成本价为6.916，货值金额共1902元，远低于《食品安全法》第一百二十四条第一款规定的“违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款”中货值金额一万元的上限，且生产的涉案产品尚未销售出去，原告的违法行为虽违反了国家对食品安全的有关管理制度，但尚未给消费者或其他市场主体的合法权益造成侵害，加之被告将原告生产的该产品成品、半成品均依法予以销毁。鉴于上述事实、情节和危害后果，对原告实施十万元的顶格处罚违反了行政处罚所应遵循的过罚相当原则。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款规定，行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。故本院将该次违法行为的罚款数额变更为60000元。（2）关于原告作虚假或者引人误解的商业宣传的不正当竞争行为，被告依据《反不正当竞争法》第二十条第一款的规定进行处罚，适用法律条文正确。如前所述，《行政处罚法》第四条第二款规定了设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。本案中，原告具有虚假商业宣传的行为，《反不正当竞争法》第二十条第一款对商品的货值金额虽没有规定，但涉案产品货值金额毕竟不大，只有1902元，原告生产的涉案产品尚未销售，且已由被告予以销毁处理，没有给社会、消费者或其他市场主体造成较大危害。综合考虑原告该次违法行为的事实、性质、情节，对原告的违法行为应当在法律规定的二十万元以上一百万元以下幅度内实施处罚，该处罚幅度间隔较大，被告对原告实施顶格处罚，如前所述，也是违反了过罚相当原则。原告目前生产经营比较困难，顶格处罚也不利于新冠××疫情期间企业的复工复产和依法长远发展。根据《行政诉讼法》第七十七条第一款规定，本院将该次违法行为的罚款数额变更为567000元。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、第七十七条第一款之规定，判决如下：变更被告樟树市市场监督管理局作出的樟市监食处字[2019]91号《行政处罚决定书》处罚款合计人民币1100000元上缴国库的行政处罚，改为处罚款合计人民币627000元上缴国库的行政处罚。案件受理费50元，由原告江西某某药业有限公司承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省宜春市中级人民法院（在提交上诉状之日起七日内，预交上诉案件受理费，款汇至江西省宜春市中级人民法院，账号：14×××07，开户银行：中国农业银行宜春经济开发区支行。如逾期不交纳，按自动撤回上诉处理）。审 判 长  陈 刚人民陪审员  刘建军人民陪审员  漆小兵二〇二〇年十月三十日书 记 员  朱慧强