江苏省宿迁市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）苏13民终2763号上诉人（原审被告）：淮安市涟水县梁岔镇人民政府。住所地：江苏省淮安市涟水县梁岔镇。法定代表人：王某某，该镇镇长。委托诉讼代理人：单亚红，江苏文通律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：江苏省顺天益民房地产开发有限公司。住所地：江苏省宿迁经济技术开发区建陵道西侧、宁宿徐告诉公路绿化带西侧。法定代表人：杜金鑫。破产管理人：江苏广陆律师事务所。委托诉讼代表人：张茂其，江苏广陆律师事务所律师。上诉人涟水县梁岔镇人民政府（以下简称梁岔镇政府）因与被上诉人江苏省顺天益民房地产开发有限公司（以下简称顺天益民公司）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服宿迁市宿城区人民法院（2019）苏1302民初1180号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月4日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。上诉人梁岔镇政府向本院提出上诉，请求撤销一审判决，依法改判。理由：1.涉案土地已经不是农用地，镇政府有权出让或转让涉案土地，故一审法院认定“在签订合同时涉案土地为农用地，镇政府无权出让或转让，原被告的行为违反法律法规强制性规定，故合同无效。”错误；2.原《中华人民共和国土地管理法》第六十三条不适用于本案；3.本案涉及小产权房纠纷，不属于法律立案受理范围；4.出地出让金150万元的损失应由顺天益民公司自行承担；5.在判决梁岔镇政府返还土地出让金的情况下，应当判决顺天益民公司返还40亩土地；6.涉案合同书应认定有效，梁岔镇政府在2011年3月18日解除合同之后，至今已有8年时间，顺天益民公司的诉讼请求远远超出了法律规定的三个月内对解除合同提出异议的除斥期间和诉讼时效。顺天益民公司二审辩称，一审判决正确，应予以维持。顺天益民公司向一审法院提出诉讼请求：1.依法确认双方于2007年5月13日签订的《合同书》无法律效力；2.依法判令梁岔镇政府返还顺天益民公司土地款150万元；3、判令梁岔镇政府返还顺天益民公司建设工程成本费1000万元；4.诉讼费由梁岔镇政府负担。在诉讼过程中，顺天益民公司撤回第3项诉讼请求，不需要法院对该项内容审查。一审法院认定事实：2007年5月13日，双方就投资开发建设梁岔镇安置小区事宜签订《合同书》。合同第二条约定：甲方（梁岔镇政府）将涟西中学门前所处位置红线以内的土地以净地每亩6万元出让给乙方（顺天益民公司）建设经营（其中3万元/亩为政府配套设备建设及青苗赔偿费用）。甲方应在工程投资建设前为乙方办好规划许可证、土地使用证及建设许可证等相关合法手续，并过户到乙方公司名下，办证所需费用由乙方负责…；第三条约定：在甲方提供有关规划文件及红线图等有效文件手续后，乙方必须按照甲方要求提供必要的施工图勘察设计、资质证明及其他材料，保证整个工程建设手续顺利报批。乙方必须在甲方办理好小区建设用地等相关手续，并过户到乙方公司名下后，按净地每亩6万元向甲方支付土地出让金…。乙方负责小区建设工程资金自筹，并保证从合同签订之日起两年内完成小区建设。第四条约定：双方必须按照合同约定全面履行，均不得中途违约，甲方违约，除退还乙方全部投资外，另承担违约金300万元；如乙方违约，所有已投资建设的工程归甲方所有，另承担违约金300万元。为履行合同，梁岔镇政府于2007年5月8日向涟水县国土局申请用地立项。2007年5月31日获得建设用地规划许可证。2007年10月18日，涟水县发展和改革委员会向宿迁市顺天益民房地产开发有限公司发文《关于同意宿迁市顺天益民房地产开发有限公司开展项目前期工作的通知》。2007年，顺天益民公司向梁岔镇政府支付部分土地出让金150万元，后梁岔镇政府将该款支付给土地被征收的农户。合同签订后，顺天益民公司进行了部分建设。2010年11月12日，梁岔镇政府向顺天益民公司发律师函，函称顺天益民公司违反合同约定，投资不到位、土地出让金支付不到位、未能支付办理土地使用证及建设许可证所需费用、工程严重超期至今未完成、拖欠工人工资及工程队工程款，并要求顺天益民公司必须在限定时间内完成以下工作：1、顺天益民公司应于2010年12月20日前将所欠土地出让金支付到位并开工建设；2、补足投资款，在3个月内顺天益民公司的投资总额应不低于2910万元；3、及时支付办理土地使用证及建设许可证所需费用；4、三个月内完成全部工程。在限制时间内如有任意一项工作未能全面完成，视为无履约的诚信和可能，梁岔镇政府将解除与顺天益民公司签订的合同，收回土地，对地上附着物进行处理，并依法追究违约责任。因顺天益民公司未能按照上述律师函内容履行，梁岔镇政府于2011年3月18日再次向顺天益民公司发律师函，函称顺天益民公司根本违约，无继续履行的必要，并告知：1、自今日起与顺天益民公司解除合同，合同所涉的土地由梁岔镇人民政府收回，地上建筑物及其他附属设施由梁岔镇政府接管，顺天益民公司与承包人所签的各类承包合同由顺天益民公司负责结算，顺天益民公司在结清以上款项后与梁岔镇人民政府进行《合同书》及被接收建筑物及附属设施的结算；2、违约造成的一切后果由顺天益民公司自行承担，梁岔镇政府保留依法追究顺天益民公司违约责任的权利，并在适当时提起诉讼或在贵公司结算时与相关款项进行抵扣。其中第二份律师函有快递查询单，载明于2011年3月19日签收。一审法院认为：本案争议焦点为：一、合同是否有效；二、本案是否已过诉讼时效。对于第一个争议焦点。一审法院认为涉案合同为无效合同，理由为在签订合同时涉案土地为农用地，镇政府无权出让或转让，双方的行为违反法律法规强制性规定，故合同无效。涉案合同是2007年签订，本案法庭辩论终结时间是2019年11月。《中华人民共和国土地管理法》于2019年8月26日进行第三次修正，修正后于2020年1月1日实施，因此本案应适用第三次修正前的法律，原《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的除外。从该规定可以看出，集体土地的流转仅存在于依法取得建设用地的企业因破产、兼并等情形发生的使用权转移，其他任何情形均禁止集体土地使用权转移。本案即使合同约定梁岔镇政府为顺天益民公司办理好规划许可证、土地使用证及建设许可证等相关合法手续，并过户到顺天益民公司名下后方可建设，从梁岔镇政府提供的证据可以看出涉案土地系农用地转为建设用地，用地单位（建设单位）均载明为梁岔镇政府，根据上述规定，梁岔镇政府流转土地使用权系非法行为，故涉案合同违反法律规定而无效。对于第二个争议焦点。一审法院认为，无效合同在被依法确认为无效时才计算时效，故本案未过诉讼时效。综上，双方之间签订的《合同书》因违反法律法规强制性规定而不产生法律效力。无效合同的法律后果是因该合同取得的财产应当予以返还，不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿，结合本案，顺天益民公司主张梁岔镇政府返还其支付的150万元土地出让金于法有据，予以支持。综上所述，本案经一审法院审判委员会讨论，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条，一审法院判决：一、依法确认双方于2007年5月13日签订的《合同书》无法律效力；二、梁岔镇政府涟水县梁岔镇人民政府于本判决生效之日起十日内返还顺天益民公司江苏省顺天益民房地产开发有限公司土地出让金150万元。如果未按判决指定的期限履行给付义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费18300元，由涟水县梁岔镇人民政府负担。双方当事人对一审查明的事实均无异议，二审予以确认。本院认为，2019年8月26日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过关于修改《中华人民共和国土地管理法》的决定，自2020年1月1日起施行。涉案合同签订于2007年，一审法院认定关于合同效力的认定适用2019年8月26日修正前的《中华人民共和国土地管理法》正确。根据2019年8月26日修正前的《中华人民共和国土地管理法》第六十三条：“农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的除外。”涉案转让的土地性质为农民集体所有土地，一审法院据此认定双方当事人于2007年5月13日签订的《合同书》无效，符合法律规定，应予以维持。本案并不涉及非法建筑所有权的确认问题，梁岔镇政府主张本案不属于人民法院民事案件的受理范围，无法律依据，不予采信。涉案转让的土地，实际上已由梁岔镇政府取回，故对梁岔镇政府主张判决返还土地使用权的上诉意见，不予采信。全面依法治国，政府部门要带头守法，梁岔镇政府作为一级政府组织，违反法律规定出让集体土地使用权，该故意违反法律规定的行为，超出了一般民事主体的合理预期，一审法院以“结合本案，顺天益民公司主张梁岔镇政府返还其支付的150万元土地出让金于法有据”支持顺天益民公司的诉讼请求，并无明显不当，可予以维持。关于梁岔镇政府上诉主张的合同有效情况下的除斥期间及诉讼时效问题，因本院已认定合同无效，故不再予以理涉。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费18300元，由淮安市涟水县梁岔镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 徐 兵审判员 孙 权审判员 朱 海二〇二〇年十月二十日书记员 许小璇