广东省梅州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤14行终77号上诉人（原审被告）：丰顺县自然资源局，住所地：广东省梅州市丰顺县新世纪广场。法定代表人：徐奕禄，局长。出庭应诉负责人：徐显淳，副局长。委托代理人：陈汉昌、高旭彤，广东粤顺律师事务所律师。上诉人（原审第三人）：蔡碧珠，女，汉族，1953年5月20日出生，住址：广东省梅州市丰顺县********之一。上诉人（原审第三人）：蔡紫松，男，汉族，1947年9月16日出生，住址：广东省梅州市丰顺县*********。上诉人（原审第三人）：蔡秀波，女，汉族，71岁，泰籍华人，住址：泰国曼谷大市都巴域县巴域区第6地区。以上三位上诉人委托代理人：丘佳华，广东日方升律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：蔡其祥，男，汉族，1939年11月26日出生，住址：广东省梅州市丰顺县*********。委托代理人：邸春燕，广东诚优律师事务所律师。原审原告蔡其祥诉丰顺县自然资源局撤销丰自然资罚[2019]17号《行政处理决定书》一案，兴宁市人民法院已经作出（2020）粤1481行初32号行政判决。上诉人丰顺县自然资源局、蔡碧珠、蔡紫松、蔡秀波不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审判决认定如下事实：1987年12月14日，丰顺县人民政府根据落实侨房政策精神，发出丰侨证字863号通知，将位于丰顺县汤坑镇下南门侨房地产面积156平方米，落实退还给原产权人蔡毓兰、蔡毓藩（均已故）共有。蔡琪丰于1989年间持丰顺县人民政府落实退还侨房通知，以自己的名义到原丰顺县国土局申请办理国有土地使用证，原丰顺县国土局将该房地产的国土使用证做在蔡琪丰的名下，蔡琪丰申领国土证后开始施工建筑“毓兰楼”。1996年2月1日，蔡琪丰持丰府国用总证第00009220字(1989)第01040894号国有土地使用证及有关材料到丰顺县城乡建设规划管理局（即现丰顺县住房和城乡规划建设局，以下简称“丰顺住建局”）申请办理坐落在汤坑镇南路门牌3号对面宅基地的建设工程规划许可证，丰顺住建局根据蔡琪丰提供的有关材料，在1996年7月19日批准颁发了丰城建[1996]012号《建设工程规划许可证》给蔡琪丰。蔡琪丰领取该许可证后，继续进行“毓兰楼”施工建筑，蔡毓藩的继承人蔡碧珠等人向原丰顺县国土局提出该宅基地共有产权的异议，原丰顺县国土局1996年10月7日作出丰国土字[1996]21号《关于吊销蔡琪丰国有土地使用证的决定》，吊销了丰府国用总证第00009220字[1989]第01040894号国有土地使用证。1998年7月16日，丰顺住建局作出丰城建[1998]4号《关于吊销蔡琪丰（代理人蔡其祥）丰建字[1996]012号建设工程规划许可证的决定》，吊销了丰建字[1996]012号建设工程规划许可证。此后，“毓兰楼”维持原状，未继续施工建设。2002年3月8日，丰顺住建局作出丰城建[2002]06号《责令蔡琪丰限期拆除违法建筑的通知》，责令蔡琪丰（及其代理人蔡其祥）自行拆除涉案房屋。蔡琪丰不服，向丰顺县人民法院提起行政诉讼，丰顺县人民法院于2002年6月6日作出(2002)丰行初字第01号《行政判决书》，判决撤销了丰城建[2002]06号《责令蔡琪丰限期拆除违法建筑的通知》。2003年12月5日，梅州市中级人民法院作出(2003)梅中法民一终字第104号民事判决，确认涉案房屋的宅基地为蔡毓兰、蔡毓潘的合法继承人共同管理使用，并认为地上建筑物“毓兰楼”属何种性质应依法由当地政府有关部门认定和处理。2011年蔡碧珠等人向丰顺住建局提出申请，请求确认“毓兰楼”为违章违法建筑，并在法定的期限内作出认定处理。丰顺住建局于2012年5月30日作出认定，蔡碧珠等人不服该认定向丰顺县人民法院提起行政诉讼，丰顺县人民法院经审理作出(2012)梅丰法行初字第5号行政判决撤销该认定，梅州市中级人民法院于2012年12月6日作出(2012)梅中法行终字第40号行政判决，维持了该一审判决。2012年12月26日，蔡碧珠、蔡秀波、蔡紫松、蔡利华（已故）又向丰顺住建局递交请求确认坐落于丰顺县*********对面宅基地上的四层楼房“毓兰楼”属违章违法建筑，并在法定的期限内作出认定处理的申请。丰顺住建局于2014年5月21日作出答复：坐落于丰顺县*********对面宅基地上的四层楼房“毓兰楼”属于未取得建设工程规划许可证进行建设的建筑物，对“毓兰楼”暂不作拆除处理，待蔡毓兰、蔡毓藩的继承人对该宅基地进行继承分析确定实际使用人后再行作出是否拆除的决定。蔡碧珠等人不服该答复，提起行政诉讼，丰顺县人民法院经审理，于2014年9月4日作出(2014)梅丰法行初字第4号判决：撤销作出上述答复的具体行政行为，判令丰顺住建局在判决生效之日起60天内重新作出处理。2015年7月22日，丰顺住建局作出丰住建(2015)15号行政处罚决定：“一、确认坐落于丰顺县*********对面宅基地上的四层楼房“毓兰楼”属于未取得建设工程规划许可证进行建设的建筑物。责令取得相关产权的权利人重新申请办理建设工程规划许可证。二、对蔡琪丰施工建筑“毓兰楼”的行为给予3万元罚款。”蔡碧珠等人不服该行政处罚决定，提起行政诉讼，丰顺县人民法院认为该住建局作出上述行政决定的行为程序不符合法定程序，于2016年5月13日作出(2015)梅丰法行初字第6号判决，撤销了丰顺住建局作出上述答复的具体行政行为，判令丰顺住建局在判决生效之日起60天内重新作出处理。丰顺住建局根据法院的判决对本案再次重新处理，2017年6月21日，丰顺住建局作出丰住建(2017)44号行政处罚决定，该行政处罚决定的事项与丰住建(2015)15号行政处罚决定的事项相同，蔡碧珠等人不服该行政处罚决定，向本院提起行政诉讼，经审理，本院于2018年3月23日作出(2018)粤1428行初93号行政判决：驳回蔡碧珠、蔡秀波、蔡紫松的诉讼请求。2018年12月18日，梅州市中级人民法院作出(2018)粤行终50号判决书，判决撤销了本院该(2017)粤1481行初93号行政判决，并判决撤销丰顺住建局作出的丰住建字(2017)44号《行政处罚决定书》及限期丰顺县住建局重新作出行政行为。另查明，蔡毓兰、蔡毓藩是泰籍华人，在上述侨房宅基地落实归还时已经死亡。蔡碧珠、蔡秀波、蔡紫松、蔡利华是蔡毓藩的合法继承人，蔡琪丰是蔡毓兰的合法继承人。蔡利华于2014年4月14日死亡。原丰顺县国土局吊销丰府国用总证第00009220字[1989]第01040894号国有土地使用证后，于1997年重新办理了丰府国用(1997)字第00108661、01040837号国有土地使用证，该证记载土地使用者为蔡毓兰、蔡毓藩。蔡毓兰、蔡毓藩的继承人至今对该宅基地没有进行析产继承。再查明，蔡其祥与蔡琪丰系堂兄弟关系。蔡琪丰在申请办理国有土地使用证和建设工程规划许可证期间，均由蔡其祥以蔡琪丰代理人的身份向相关部门申请办理相关手续。涉案房屋由蔡其祥实际施工建设，房屋建成后，由蔡其祥实际管理使用。根据上述事实和相关的生效判决文书、档案资料、调查材料，被告认为，依照《中华人民共和国城乡规划法》第九条、第十一条和《广东省城乡规划条例》第五条、第七十五条的规定，其有权对蔡碧珠等人的举报或者控告事项进行处理。“毓兰楼”虽然在上述建设工程规划许可证吊销前已经施工基建，但根据全国人大法工委法工办复〔2011〕l号《关于建设工程规划许可证撤销后建设工程处理有关问题请示的答复意见》，“毓兰楼”在建设工程规划许可证被吊销后，即成为未取得建设工程规划许可证进行建设的建筑物。“毓兰楼”所占用的宅基地属于蔡毓兰、蔡毓藩合法继承人的共有财产，由于蔡毓兰、蔡毓藩的继承人至今对该宅基地没有进行继承分析，因而不能为蔡琪丰一个人占有使用，其建成“毓兰楼”直接侵害了其他继承人的合法权益，应当停止侵权行为，由此，“毓兰楼”必须拆除，才能实现停止侵权。鉴于蔡琪丰一直在泰国居住生活，且没有充分证据证明蔡琪丰已经死亡，如仅要求蔡琪丰自行拆除“毓兰楼”，明显不切合实际，同时，“毓兰楼”的直接施工建设者为蔡其祥，现在实际管理使用者为蔡其祥，蔡其祥又明确表示其全权处理涉及“毓兰楼”的所有事务，因此，由蔡其祥自行拆除“毓兰楼”合情合理，于法有据。综合以上事实和理由，被告依照《中华人民共和国城乡规划法》第九条、第十一条和《广东省城乡规划条例》第五条、第七十五条的规定以及全国人大常委会法制工作委员会《关于建设工程规划许可证撤销后建设工程处理有关问题的请示》的答复意见等法律法规的有关规定，于2019年12月27日作出涉案《决定书》，决定如下：一、确认坐落于丰顺县*********对面宅基地上的“毓兰楼”属于未取得建设工程规划许可证进行建设的建筑物。二、责令蔡琪丰、蔡其祥在本行政处理决定书生效之日起三个月内自行拆除坐落于丰顺县*********对面宅基地上的“毓兰楼”房屋。涉案《决定书》并告知当事人如不服本处理决定，可以自接到本处理决定书之日起六十日内向广东省梅州市城乡规划局或者广东省梅州市人民政府申请行政复议，或者六个月内向广东省兴宁市人民法院起诉。逾期无合法依据，又不履行行政处理决定的，被告将依法申请人民法院强制执行。涉案《决定书》作出后，被告于2020年1月6日将该《决定书》送达给原告蔡其祥，并由蔡其祥的外孙巫超鹏代收。原告不服涉案《决定书》，遂于2020年1月17日向本院提起行政诉讼，请求依法撤销被告作出的丰自然资罚［2019］17号《行政处理决定书》，本案诉讼费由被告承担。原审判决认为：《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”第九条第二款规定：“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。”本案中，根据政府机构的工作职能改革，被告丰顺资源局承继原城乡规划主管部门即丰顺住建局的相关工作职能，依法对第三人的举报或者控告事项负有作出处理的职权。本案的涉案《决定书》是否应当撤销关键在于处罚主体是否正确。涉案坐落于丰顺县**********对面宅基地上的四层楼房“毓兰楼”为泰籍华侨蔡琪丰在侨房落实退还后委托原告蔡其祥于1989年间在办理国有土地使用证后开始动工兴建，在1996年间办理《建设工程规划许可证》后进行续建后，在该《建设工程规划许可证》于1998年7月16日被吊销后停止建设。上述事实在涉案《决定书》的查明事实部分可以确认，当事人均表示认可。但当事人蔡琪丰已于泰历2551年（公元2008年）7月28日死亡，该死亡的事实有原告提供的由中华人民共和国驻泰国大使馆认证的《死亡证明书》予以证实，本院予以认可。因此，被告在2019年12月27日作出涉案《决定书》时，将已故的蔡琪丰列为当事人作为《决定书》的处罚对象，处罚主体明显错误。现原告诉请撤销涉案《决定书》，于法有据，证据充分，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（六）明显不当的。”之规定，判决：一、撤销被告丰顺县自然资源局于2019年12月17日对蔡琪丰、蔡其祥作出的丰自然资罚［2019］17号《行政处理决定书》；二、被告丰顺县自然资源局应在本判决书生效之日起六个月内重新作出处理。上诉人丰顺县自然资源局上诉称：上诉人丰顺县自然资源局作出的丰自然资罚［2019］17号《行政处理决定书》符合法律规定，程序合法正当。本案中，涉案房屋一直由被上诉人申请办理相关的报建手续，且由被上诉人实际施工建设，房屋建成后也一直由被上诉人实际使用和管理，被上诉人也明确表示全权处理涉案房屋的所有事务，依法是适格的行政相对方，能够参与行政法律关系。即使蔡琪丰在2008年7月28日身故，不能再作为《行政处理决定书》的处理对象，但蔡琪丰的死亡并不影响《行政处理决定书》对被上诉人作出处理决定。因此，被上诉人应当依法履行涉案行政处理决定的义务，也完全有条件、有能力履行义务。据此，在本案中不需要撤销对被上诉人的行政处理决定。综上所述，上诉人丰顺县自然资源局作出的具体行政行为事实清楚，程序合法，定性准确，结论正确。为了维护政府部门依法行政的正常工作秩序，彰显法律的权威，恳请贵院查明案情，支持上诉人丰顺县自然资源局的上诉请求：撤销原审判决，依法维持上诉人丰顺县自然资源局作出的丰自然资罚［2019］17号《行政处理决定书》中对被上诉人蔡其祥的行政处理决定。上诉人蔡碧珠、蔡紫松、蔡秀波上诉称：被上诉人蔡其祥是涉案房屋（毓兰楼）通过采取虚假材料骗取申领国土使用证和准建证的真正始作俑者，并强抢、强占、强建“毓兰楼”，且是该“毓兰楼”实际投资建造者和受益者，是地地道道该“毓兰楼”物权占有控制受益人。从权利与义务角度而言，被上诉人蔡其祥是丰自然资罚［2019］17号行政处理决定书的处理对象，依法应承担因其违规违法侵害上诉人蔡碧珠、蔡紫松、蔡秀波共有合法财产之责，应当停止侵权行为。本案中涉讼房屋“毓兰楼”一直处于持续侵权状态中，只有依法拆除该违规违法建筑“毓兰楼”方能停止侵权，消除侵害行为，才能将涉案土地房屋恢复至被上诉人蔡其祥实施侵权之前的合法状态。综上，请求二审法院依法支持上诉人蔡碧珠、蔡紫松、蔡秀波的上诉请求：1.依法撤销（2020）粤1481行初32号行政判决书；2.依法维持丰顺县自然资源局于2019年12月17日对蔡其祥作出的丰自然资罚［2019］17号《行政处理决定书》确认坐落于丰顺县*********对面宅基地上的“毓兰楼”属于未取得建设工程规划许可证进行建设的建筑物；责令蔡其祥在本行政处理决定书生效之日起三个月内自行拆除坐落于丰顺县*********对面宅基地上的“毓兰楼”房屋。被上诉人蔡其祥答辩称：兴宁市人民法院作出的（2020）粤1481行初32号行政判决书，程序合法，适用法律正确，应依法维持。本院认为，一审法院在未对涉案《行政处理决定书》进行全面审查的情况下，仅以处理对象不当为由判决撤销涉案《行政处理决定书》，存在认定事实不清的情形，依法应予发回重审。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销兴宁市人民法院（2020）粤1481行初32号行政判决；二、发回兴宁市人民法院重审。审 判 长 梁小艾审 判 员 贺 璐审 判 员 黄巢雁二〇二〇年十月二十日法官助理 邹俊锋书 记 员 张佳芳