江西省新干县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）赣0824行初26号 原告永丰县石马镇济民村村民委员会岩脑上村小组。 负责人胡怀金，该村小组组长。 委托代理人刘铁春，江西阳丰律师事务所律师。 被告永丰县自然资源局，住所地江西省永丰县恩江镇欧阳修大道，统一社会信用代码1136102501482932X9。 法定代表人黄玮，该局局长。 委托代理人钟龙生，永丰县山调办副主任。 委托代理人杨东东，永丰县山调办副主任。 原告永丰县石马镇济民村村民委员会岩脑上村小组(以下简称岩脑上村小组)因认为被告永丰县自然资源局不履行法定职责，于2020年6月5日向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月12日立案后，于2020年6月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月23日公开开庭审理了本案。原告岩脑上村小组负责人胡怀金及其委托代理人刘铁春，被告永丰县自然资源局委托代理人钟龙生、杨东东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年7月3日，永丰县人民政府山林权属争议调解处理办公室(以下简称永丰县山调办)立案受理了原告岩脑上村小组提出的山林权属争议调处申请。2020年5月21日，永丰县山调办向原告岩脑上村小组出具一份《关于岩脑上村小组申请山林权属纠纷调处的情况说明》(以下简称《情况说明》)，该说明载明:“岩脑上村小组与石马镇中林村上村村小组(以下简称上村村小组)关于‘大窝内、要南窝、广里脑’等山场山林权属纠纷一案，永丰县山调办于2018年7月3日依法立案受理(案号:2018年第0703号),并组织进行山场勘察。该案因被申请人上村村小组不配合我办及石马镇政府的调处工作，拒不接收文书材料、不提供证据、不派人进行山场勘察及进行调解，致使我办的调处工作无法开展下去”。被告在原告岩脑上村小组起诉之前未作出处理决定。 原告岩脑上村小组诉称，原告向本院提出诉讼请求:1.请求依法确认被告不履行法定职责违法；2.判令被告限期履行法定职责，依法确认原告争议山场“大窝内”（音排、海罗形、要南窝、滑石岭，面积约292.6亩）的山林所有权和使用权；3.本案诉讼费及其他费用由被告承担。诉讼中，原告变更第二项诉请为判令被告限期履行法定职责。事实和理由:原告原为南坑公社济民大队第十生产队，后并入石马镇，现为岩脑上村小组。1982年2月10日，永丰县人民政府向原告颁发了(永)权证字第N00027161号山林所有权证，确认了争议山场“大窝内”（音排、海罗形、要南窝、滑石岭，面积约292.6亩）的山林所有权及使用权。该争议山场自上世纪60年代林业“四固定”起至今，都是由原告村民管业经营，山上油茶树均是原告村民在上世纪栽种，油茶籽也一直是由原告村民采收，至今没有改变。2005年至2006年，被告进行林改。在林改时期，《石马镇济民村十组林权登记第三榜公示表》也将上述争议山场公示为原告所有，并由原告村民长期使用。然而，被告却并未向原告及原告村民颁发真实、有效的山林权证，而是将争议山场的林权以“广里脑大窝内”为地名登载给了上村村小组。2017年年底，原告到永丰县林业局查询争议山场退耕还林补偿款时，方知争议山场全部林权被上村村小组申请登记。2018年4月9日，原告依法向新干县人民法院提起了林业行政登记诉讼，后为减轻诉累，降低解决争议山场林权的成本，依据吉府办字(2016)232号文件精神，原告于2018年5月10日申请撤诉，新干县人民法院于2018年5月10日作出(2018)赣0824行初26号行政裁定书，裁定准许原告撤回起诉。2018年4月26日，原告向被告下属的永丰县山调办提出山林权属争议调处申请。2018年7月3日，被告正式立案受理。之后，原告多次到被告处了解情况，希望被告尽快作出行政裁决。在过去两年没有任何结果，被告也未给原告回复或处理意见的情况下，原告于2020年5月21日再次到永丰县山调办要求被告作出行政裁决，被告称无法作出裁决，只能给原告出具一份《情况说明》。原告认为，被告作为代表永丰县人民政府对山林权属争议进行调处的机关，应当依法履行法定职责，被告长期未对原告行政调处申请进行裁决的行为，严重影响原告的合法权益，现特向法院起诉，请判如所请。 原告岩脑上村小组向本院提交了以下证据： 1.山林权属纠纷调处申请书复印件、《案件受理函告书》[（2018）字第0703号]原件、山场勘察笔录复印件、《情况说明》原件各1份，拟证明被告在原告申请调处后，仅在2018年7月3日当日受理并勘验了山场，直到2020年5月21日才向原告出具了无法对本案进行处理的情况说明，被告在近2年的时间内并没有履行法定职责； 2.永丰县山林所有执照复印件2份（167号、169号）、山林所有权证存根复印件1份、《石马镇济民村十组林权登记第三榜公示表》复印件、林木、林地状况登记表复印件1份，拟证明原告对本案争议的山场具有合法有效的权属凭证，并进行管业一直到2005年，2005年林改之后，被告就没有给原告颁发相应的证件； 3.永丰县石马镇济民村委会证明原件1份，拟证明本案原告主体适格。 被告永丰县自然资源局辩称，一、被告已尽全力作为。其一，2018年4月26日，原告向永丰县山调办提交申请，对林改期间上村村小组申领的永府林证字(2006)第32845号0362425460204JDS00018号、永府林证字(2006)第32847号0362425460204JMSY00023号宗地权属登记提出权属异议，请求永丰县人民政府予以调处。永丰县山调办经审核，符合受理条件，依法予以受理；其二，2018年7月3日，永丰县山调办会同石马镇人民政府组织双方当事人进行踏山勘察，上村村小组经石马镇人民政府通知未能到场，无法确认争议范围，无法作出处理决定；其三，2018年7月3日，永丰县山调办已将《案件受理函告书》[（2018）字第0703号]以及《关于提交山林权属争议答辩的通知》[永府山处字(20180703)号]经石马镇人民政府转交给上村村小组，在函告书通知的范围内，上村村小组未参加调处，未提供相关山场的权属依据，也未在规定的时间内予以答辩；其四，2019年5月，因机构改革，根据“人随编走，编随事走”的原则，永丰县山调办职能转隶至永丰县自然资源局。针对原告的请求，为息纷止争，2019年5月6日，永丰县山调办再次向上村村小组送达《受理案件函告书》，通知该村小组在规定的时间内予以答辩和参加调处，经石马镇人民政府送达后，仍未得到回复和提供相关山场的权属依据；其五，2020年5月21日，原告再次到永丰县山调办要求为其作出行政裁决，鉴于该案当事人上村村小组不配合永丰县山调办及石马镇人民政府的调处工作，拒不接收文书材料、不提供证据、不派人进行山场勘察及进行调解等，致使调处工作无法开展下去的情况下，永丰县山调办出具了《情况说明》;二、被告不存在不履行法定职责违法行为。其一，李**总理强调，政府权力清单要切实做到“法无授权不可为，法定职责必须为”。所谓的“法无授权不可为”，指国家公权力的行使必须经过法律授权，没有经过法律授权的不能乱作为，同时意味着“法无授权即禁止”。正如原告认为，永丰县山调办作为代表永丰县人民政府对山林权属争议进行调处的行政机关，任何行政裁决行为必须有法律依据，没有法律依据的事就不能做。被告找遍所有法律法规，都未找到在当事人不配合的情况下，山林权属纠纷能缺席处理；其二，根据《江西省山林权属争议调解处理办法》(以下简称《调处办法》)第十四条规定:“对受理的山林权属争议，应当先行调解。调解无效的，负责调处的人民政府应作出处理决定”,第十九条规定:“申请调处山林权属争议的双方当事人均有举证责任；……有关单位、个人有义务配合和协助乡(镇)人民政府或林业行政主管部门调查，如实提供材料，需要时应出具书面证明”。至目前为止，当事人上村村小组既不接收文书材料、不提供证据，又不派人进行山场勘察，更不要说进行调解。倘若永丰县山调办在未弄清争议范围的情况下，不按法律法规和程序作出行政裁决，那才真的违法；其三，“法无授权不可为”现已成为法治国家通行的法律原则，也应该成为全社会共同遵守的法则。“法无授权不可为”不但要求各级党政机关和司法机关，要依法执政，更要依法行政、依法办事，同时要求各级组织和国家机关出台的政策规定都必须取得法律授权，于法有据，以保证权力在法律框架内进行。综上所述，原告自2018年向永丰县山调办提交申请以来，被告依法依规受理，程序合法，只因当事人上村村小组既不参加程序、不予答复、不提供任何证据，又不派人进行山场勘察及进行调解，被告不存在不履行法定职责违法行为，恳请法院依法判决。 被告永丰县自然资源局向本院提交了以下证据： 1.《案件受理函告书》[（2018）字第0703号]原件2份，拟证明该《案件受理函告书》为永丰县山调办开具，主送申请人和被申请人，告知双方当事人在规定时间内办理有关事项、提供有关证据材料。经石马镇人民政府转交于上村村小组，在函告书通知的范围内，上村村小组未参加调处，未提供相关山场的权属依据，也未在规定的时间内予以答辩； 2.《关于提交山林权属争议答辩的通知》[永府山处字（20180703）号]原件1份，拟证明该通知为永丰县山调办开具，要求被申请人上村村小组在规定时间内提交答辩书和证据、依据材料。经石马镇人民政府转交于上村村小组，在函告书通知的范围内,上村村小组未参加调处，未提供相关山场的权属依据，也未在规定的时间内给予答辩； 3.《关于山场权属争议调处前停止生产作业通知书》原件1份，拟证明该通知书为永丰县山调办开具，已通知申请人和被申请人，以防止矛盾激化，双方当事人都应自觉遵守《调处办法》及县乡人民政府的有关规定； 4.山场勘察笔录和踏山图原件各1份，拟证明诉争山场基本情况、周边地标物状况及行政裁决过程中争议当事人的主张、理由和请求。永丰县人民政府是按照相关调处程序进行的调查、取证，调处程序合法； 5.《受理案件函告书》原件1份，拟证明被告一直在履行法定职责； 6.《情况说明》原件1份，拟证明被告一直在维护原告的合法权益，并履行了法定职责。 本院对上述证据认证如下: 一、关于原告提供的证据。对证据1，被告对该组证据的真实性、合法性无异议，认为被告依法依规受理了申请，本院予以采信；对证据2，被告对该组证据中的永丰县山林所有执照复印件、石马镇济民村十组林权登记第三榜公示表复印件的三性有异议，对该组证据中的山林所有权证存根复印件及林木、林地登记状况表复印件的三性无异议，本院认为，被告对该组证据中无异议的，本院予以确认，有异议的，因原告未提供原件，本院对该部分证据的真实性不予确认；对证据3，被告无异议，本院予以确认。 二、关于被告永丰县自然资源局提供的证据。对证据1，原告对该组证据的真实性、合法性无异议，但对其证明目的及关联性有异议，认为函告书只能证明被告在2018年7月3日受理了原告的申请，但不能证明其受理申请后一直在履行法定职责，达不到被告证明目的，本院认为，原告对该组证据的真实性无异议，本院对该组证据的真实性予以确认；对证据2，原告对该份证据的真实性、合法性无异议，但对其证明目的及关联性有异议，认为该答辩通知也只能证明被告在2018年7月3日发出了答辩要求通知事项，但至于该通知发出之后是否履行了其应履行的法定职责，被告应该提供其他证据予以佐证，本院认为，原告对该组证据的真实性无异议，本院对该组证据的真实性予以确认；对证据3，原告对该份证据的真实性、合法性无异议，但对其证明目的及关联性有异议，认为停止作业通知书只是被告在受理原告申请之后，对原告发出的停止作业通知，并没有对相对方作出相关通知决定，该份证据也不能达到被告已经履行法定职责的证明目的，本院认为，原告对该份证据的真实性无异议，本院对该份证据的真实性予以确认；对证据4，原告对该组证据的真实性、合法性无异议，但对其证明目的及关联性有异议，认为山场勘验笔录是否有当事人参加，是否通知了当事人，原告也不知晓，被告也没有证据证明其已经履行了通知义务，本院认为，原告对该组证据的真实性无异议，本院对该组证据的真实性予以确认；对证据5，原告对该份证据的三性均有异议，认为仅仅有函告书，而没有将该函告书送达给被申请人的相关凭据，不足以证明该函告书已经送到对方上村村小组，只有该函告书正式送到对方，才对被送达方产生法律效力，函告书本身不能证明已经送达的事实，本院认为，该份证据真实，本院对该份证据的真实性予以确认，至于被告是否送达上村村小组，应结合其他相关证据综合予以认定；对证据6，原告对该份证据的真实性无异议，合法性、关联性有异议，认为无法证实被告作出该情况说明的内容是否符合法律规定及是否履行了被告应履行的法定职责，若被告未履行法定职责，该情况说明的内容则不合法，而从本案的受理通知书来看，自该说明出具时间至今为止已近2年，已经超过了履行法定职责的期限，因此该情况说明本身及内容都不符合法律规定，本院认为，原告对该份证据的真实性无异议，本院对该份证据的真实性予以确认。 经审理查明，2018年6、7月左右，原告向永丰县山调办提出申请，申请撤销永府林证字(2006)第32845号林地所有权证(宗地号:0362425460204JDS00018)、永府林证字(2006)第32847号林地使用权证(宗地号:0362425460204JDY00023),永府林证字(2007)第88311号林木所有权和林木使用权证(宗地号:0362425460204JMSY00023)，并确认争议山场:大窝内音排、海罗形坪内、新屋背后龙山、要南窝右排上、大窝内滑石岭(面积约292.6亩)的林地所有权、林地使用权、林木所有权和林木使用权归原告。2018年7月3日，永丰县山调办作出《案件受理函告书》[(2018)字第0703号]，决定立案受理，该函告书要求双方当事人的法定代表人于2018年7月24日前到永丰县山调办办理有关事项，逾期未到，不影响永丰县山调办作出处理决定。同日，永丰县山调办作出《关于提交山林权属争议答辩的通知》[永府山处字(20180703)号]，要求上村村小组在收到申请书副本之日起十日内提交答辩书和证据、依据材料，逾期不提交答辩书，未提交证据、依据和其它有关材料，视为没有证据、依据，不影响永丰县山调办作出处理决定。同日，永丰县山调办作出《关于山场权属争议调处前停止生产作出通知书》，并与申请人的村小组长胡怀金等人到争议山场进行勘察。2019年5月6日，永丰县山调办向上村村小组作出《受理案件函告书》，该通知书载明:“我办于2018年5月3日已接到岩脑上村小组与你村小组关于“广里脑、大窝内、要兰窝”山场权属争议的调处申请。我办依法受理，并于2018年7月3日会同石马镇政府组织双方当事人踏山勘察，但是，你方未派员参加，即日已将受理案件的函告书通过石马镇政府转交你村小组。至今你村小组未有回应，我办再次向你村小组送达受理函告书，请你村小组于2019年5月20日前向县山调办提供证据材料(土地证等)。逾期未提供，将视为你方举证不能，不影响政府作出行政决定”。2020年5月21日，永丰县山调办向原告出具《情况说明》一份。原告认为被告未履行法定职责，遂诉至本院。 另查明，2020年3月2日，中共永丰县委办公室下发《关于印发的通知》(永办发[2020]3号)，该通知规定永丰县自然资源局承担县人民政府调解处理山林权属争议机构的具体工作,县林业局不再承担全县山林权属争议调处工作职责。 本院认为，《调处办法》第七条第一款规定：“县以上林业行政主管部门负责办理调处山林权属争议的具体工作”，第九条第一款第一项规定:“全民所有制单位之间、集体所有制单位之间、全民所有制单位和集体所有制单位之间发生山林权属争议的，应先由当事人双方协商解决。协商不能达成协议的，按下列规定申请调处：（一）发生在县内的，当事人可向所在县林业行政主管部门提出调处申请；……”,本案中，被告永丰县自然资源局承担县人民政府调解处理山林权属争议机构的具体工作，故被告永丰县自然资源局对涉案山林权属争议负有调处的职责。 《调处办法》第十三条第一款规定：“乡（镇）人民政府或林业行政主管部门应当在收到申请书之日起15日内决定是否受理。决定受理的，应当在决定受理之日起5日内将申请书副本发送对方当事人。当事人应在收到申请书副本之日起1个月内提交答辩书和证据材料；逾期不提交答辩书又不说明理由的，不影响作出处理决定”，第十四条规定:“对受理的山林权属争议，应当先行调解。调解无效的，负责调处的人民政府应作出处理决定”，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定:“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定”,本案中，原告向永丰县山调办提出山林权属争议调处申请，永丰县山调办于2018年7月3日受理，应当先进行调解，调解无效的，应在法定期限内及时作出处理决定，至原告起诉时，已近两年，被告仍未作出处理决定。原告要求被告履行调处山林权属争议的法定职责的诉请合法有据，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下： 责令被告永丰县自然资源局在法定期限内对永丰县山调办于2018年7月3日受理的原告永丰县石马镇济民村村民委员会岩脑上村小组提出山林权属争议的调处申请作出处理决定。 本案受理费50元（原告已预交），由被告永丰县自然资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省吉安市中级人民法院。 审 判 长  皮继军 人民陪审员  沈爱红 人民陪审员  钟发生 二〇二〇年十月二十八日 书 记 员  习青勇 附:本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十七条公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。 …… 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 《江西省山林权属争议调解处理办法》 第七条各级人民政府负责山林权属争议的调处。县（含县、市、市辖区，下同）以上林业行政主管部门负责办理调处山林权属争议的具体工作。各有关部门应当对调处山林权属争议的工作予以支持和配合。 …… 第九条全民所有制单位之间、集体所有制单位之间、全民所有制单位和集体所有制单位之间发生山林权属争议的，应先由当事人双方协商解决。协商不能达成协议的，按下列规定申请调处： （一）发生在县内的，当事人可向所在县林业行政主管部门提出调处申请； …… 对久拖未决，且经济损失严重、影响大的山林权属争议，人民政府及其林业行政主管部门应当主动调处。 第十三条乡（镇）人民政府或林业行政主管部门应当在收到申请书之日起15日内决定是否受理。决定受理的，应当在决定受理之日起5日内将申请书副本发送对方当事人。当事人应在收到申请书副本之日起1个月内提交答辩书和证据材料；逾期不提交答辩书又不说明理由的，不影响作出处理决定。决定不受理的，应当书面通知申请人，并说明理由。 …… 第十四条对受理的山林权属争议，应当先行调解。调解无效的，负责调处的人民政府应作出处理决定。