重庆市第四中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)渝04行终153号 上诉人（原审被告）：彭水苗族土家族自治县龙射镇人民政府，住所地重庆市彭水苗族土家族自治县龙射镇胜利居委**。 法定代表人：张维斌，该镇镇长。 出庭应诉行政机关负责人：王兵，该镇副镇长。 委托诉讼代理人：王文海，重庆市彭水县江南法律服务所法律工作者。 委托诉讼代理人：楚才伟，重庆市彭水县郁山法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审原告）：冉昌六农村承包经营户。 诉讼代表人：冉昌六，曾用名冉昌禄，男，1956年6月6日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。 原审被告：彭水苗族土家族自治县人民政府，住所地彭水苗族土家族自治县汉葭街道北门街**。 法定代表人：石强，该县县长。 委托诉讼代理人：张宏，该县司法局工作人员。 原审第三人：彭水苗族土家族自治县龙射镇钟山村2组。 负责人：陈行书，该组组长。 上诉人彭水苗族土家族自治县龙射镇人民政府（以下简称龙射镇政府）因与被上诉人冉昌六农村承包经营户（以下简称冉昌六户）、原审被告彭水苗族土家族自治县人民政府（以下简称彭水县政府）及原审第三人彭水苗族土家族自治县龙射镇钟山村2组（以下简称钟山村2组）林地行政裁决一案，不服重庆市黔江区人民法院（2019）渝0114行初150号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案。上诉人龙射镇政府的行政机关负责人王兵及委托诉讼代理人王文海、楚才伟，被上诉人冉昌六户的诉讼代表人冉昌六，原审被告彭水县政府的委托诉讼代理人张宏，原审第三人钟山村2组的负责人陈行书到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审判决认定事实如下：钟山村**组长陈行书以该组为申请人、冉昌六为被申请人，向龙射镇政府提出申请，要求确认该组小地名“石燕坡”林地权属由钟山村2组管理和使用。龙射镇政府受理后于2019年5月27日作出以龙射**为申请人，冉昌六为被申请人的龙府行处〔2019〕2号处理决定，决定认为：“处理林权争议应尊重历史和现实情况，根据我府调查情况表明历史上冉昌六在‘石燕坡’确有林地，但面积只有0.7亩，余下部分为知青彭士伟、周长久的自留山，当二知青放弃该林地承包权后，该林地应由集体管理。冉昌六虽然持有2006年林权证在争议林地登记了5亩，但1986年林权证只登记了0.7亩，而李元由在1986年并无石燕坡林地权属登记记载，2006年林地登记上出现了15亩林地，两者之间明显差别太大，同时2006年林权证是在1986年林权证的基础上颁发，两者不一致时应以1986年林权证登记为准。故冉昌六和李元由在2006年林权证中关于争议林地“石燕坡”的登记实际上是将原知青彭士伟、周长久的自留山登记入其中，该登记行为明显与1986年林权相悖。申请人集体原修建水池建设时冉昌六也投劳并获得补偿的，所以冉昌六实际上也是认可该水池占用的是集体林地而非其个人林地，同时新水池的修建也是为村民提供生产、生活用水，属于公共利益，依法应予保护和支持。”遂根据《森林法》第17条、《林木林地权属争议处理办法》第3条、第4条、第6条、第12条规定和勘界情况，决定如下：“1、争议林地‘石燕坡’被申请人有0.7亩承包林地，四至界畔为东集体林地内‘十’字，南陈行政土、张权土，西李元涛土，北集体林地‘十’字，由冉昌六管理和使用。2、余下部分由申请人钟山村2组集体管理和使用。”并向冉昌六户及钟山村2组予以送达并告知了不服该处理决定的救济途径和期限。 龙射镇政府作出的前述处理决定所查明的事实为：争议林地小地名“石燕坡”，位于龙射镇钟山村**，林地中有一泉水流出，申请人为了集体所有村民的生产、生活需要，便将该地原水池重新扩大并修建抽水配电房，冉昌六认为该林地为其所有，遂将配电房破坏并阻止申请人修建水池，导致争议发生。2017年3月20日李元由向该府提出权属争议申请，在调查期间，李元由自愿放弃对争议林地的权属，明确表示将该林地退还集体。后该府作出龙府行处〔2017〕3号处理决定，将争议林地权属根据双方的林权证登记情况重新勘界后确认给钟山村2组，冉昌六户不服向彭水县政府复议，彭水县政府复议维持后冉昌六户向彭水县人民法院提起诉讼，彭水县人民法院经调查后认为李元由已经将其与冉昌六户争议的林地退还集体，那么冉昌六户与集体的争议属于承包经营权纠纷，不应由该府处理遂将该府作出的处理决定和彭水县政府的行政复议决定一并撤销，龙射镇政府不服向重庆市第四中级人民法院提起上诉，重庆市第四中级人民法院审理后认为彭水县人民法院认定该争议属于承包权纠纷不当，本案仍属权属争议，并作出判决。判决生效后，申请人根据人民法院生效判决再次向该府提出权属争议申请，该府依法再次对本争议进行调查处理。冉昌六户1986年林权证存根登记的“石燕”（石燕坡）实为0.7亩，而2006年林权证登记为5亩。李元由在1986年并无“石燕坡”林地登记，而2006年林权证在“石燕坡”林地登记为15亩。 龙射镇政府作出前述处理决定所依据的证据有：李元由、冉昌六2006年林权证登记清册，冉昌六1986年林权证存根，李元由自愿将该林地退还给集体的书面《说明》，对赵开权等人的调查笔录，对冉昌六户0.7亩林地边界划分照片及现场勘测草图。 冉昌六户对龙射镇政府作出的前述处理决定不服，向彭水县政府申请行政复议，该府受理后向冉昌六户、钟山村2组及龙射镇政府送达了行政复议受理通知书和钟山村2组参加行政复议通知书、行政复议答辩通知书及延期审理通知书，后于2019年10月15日以冉昌六户为申请人、龙射镇政府为被申请人、钟山村2组为第三人作出维持龙射镇政府作出的前述处理决定的彭水府复〔2019〕19行政复议决定，并向冉昌六户、钟山村2组及龙射镇政府予以送达，同时告知了不服复议决定的权利救济途径和期限。冉昌六户对此不服，在法定期限内诉至一审法院。 一审法院认为：根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理”之规定，龙射镇政府作为本案争议林木所在地的乡级人民政府，具有对本案林木所有权争议依法处理的职权职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”之规定，彭水县政府具有对龙射镇政府作出的具体行政行为不服提起行政复议的申请予以受理并作出复议决定的行政职权职责。 本案争议焦点为：龙射镇政府作出行政处理决定认定的事实是否清楚，证据是否充分、程序是否合法、适用法律是否准确、结论是否正确;彭水县政府作出行政复议决定的事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否准确、结论是否正确。对此作如下分析认定。 首先，龙射镇政府系根据钟山村2组组长以该组的名义提出的申请而受理的本案林权争议，但其未依法审查该组组长提出的申请是否经过法定的民主议定程序，也在未调查核实被申请人系冉昌六个人还是冉昌六户的情况下，将被申请人罗列为冉昌六个人，即未调查被申请人系个人承包还是农村承包经营户承包案涉林地，其程序不合法、事实不清。同时彭水县政府在审查时，直接将冉昌六更改为冉昌六户后，仍然作出维持龙射镇政府作出的决定，其程序不当、适用法律错误。 其次，龙射镇政府作出“1、争议林地‘石燕坡’被申请人有0.7亩承包林地，四至界畔为东集体林地内‘十’字，南陈行政土、张权土，西李元涛土，北集体林地‘十’字，由被申请人管理和使用。2、余下部分由申请人钟山村2组集体管理和使用。”决定，仅依照冉昌六1986林权证“石燕”登记记载的面积为0.7亩，未调查核实争议林地的四至界畔及相邻处权属凭据的相关界畔情况，径直作出冉昌六户在争议林地处的林地为0.7亩、其余部分由钟山村2组集体管理和使用的决定，事实不清，证据不足。 综上，龙射镇政府作出的处理决定，事实不清、主要证据不足、程序不当，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足……”之规定，龙射镇政府作出的龙府行处〔2019〕2号行政处理决定应当予以撤销。彭水县政府作出的复议决定系维持龙射镇政府作出的处理决定，程序不当，事实不清，证据不足，适用法律错误，应当对彭水县政府作出的复议决定一并予以撤销。 综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十九条之规定，判决：撤销彭水苗族土家族自治县龙射镇人民政府于2019年5月27日作出的龙府行处〔2019〕2号行政处理决定及彭水苗族土家族自治县人民政府于2019年10月15日作出的彭水府复〔2019〕19号行政复议决定。案件受理费50元，由彭水苗族土家族自治县龙射镇人民政府、彭水苗族土家族自治县人民政府共同负担。 龙射镇政府上诉称，1.一审判决将李元由退回集体的林地与冉昌六户的林地认定为冉昌六户的林地系认定事实错误。李元由主动将登记在其林权证上的“石燕坡”15亩林地退给钟山村2组，该林权证系彭水县政府颁发，合法有效，该证登记了15亩林地，李元由当时在小地名“石燕坡”绝对就有15亩林地，退回后该林地自然属于钟山村2组所有和使用，该林地与冉昌六户无关。2.龙射镇政府根据《中华人民共和国森林法》第十七条和《林木林地权属争议处理办法》第十条、第十一条规定，在冉昌六户不愿协商的情况下，结合当地村民饮水的实际情况，确定争议林地的权属及界畔的行为合法，一审判决认定该行为不合法系适用法律错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判驳回冉昌六户的诉讼请求；本案一、二审案件受理费由冉昌六户负担。 冉昌六户答辩称，一审法院认定事实清楚，冉昌六户对涉案林地享有承包使用权，有彭水县林权证存根、登记记载为依据，案外人李元由1986年在案涉地方处没有林权登记，一审适用法律也是正确的。综上，请求驳回上诉，维持原判。 彭水县政府答辩称，同意上诉人上诉的观点，一审认为彭水县政府作出的复议决定程序不当系适用法律错误，彭水县政府向冉昌六及各方当事人送达了相关的法律文书，且在规定时间内作出了行政复议决定，故彭水县政府所作复议决定程序合法，适用法律得当，请求依法判决。 原审第三人钟山村2组述称，1986年的林权证是去每家每户填的，当时冉昌六的林地只有7分，2006年变成了5亩，其2006年的登记并不属实，没有经过群众公示，不应采信该林权证，2006年的林权证的四至界限扩大了林地的范围。请求依法改判。 一审中，龙射镇政府在法定期限内向一审法院提交了以下证据：一、程序方面：1.申请人的申请书；2.受理通知书；3.送达回证。二、事实方面的证据：1.被申请人林权证存根；2.被申请人林权证登记清册；3.李元由林权证存根；4.李元由林权登记清册；5.对证人赵开权的调查笔录；6.对证人赵云亮的调查笔录；7.对证人李元珍的调查笔录；8.对证人赵云光的调查笔录；9.对证人付美尧的调查笔录；10.对申请人李元由的调查笔录；11.对现场实地勘察草图；12.对被申请人0.7亩林地边界划分照片；13.钟山村村民委员会说明；14.彭水县人民法院（2017）渝0243行初232号判决书；15.重庆市第四中级人民法院（2018）渝04行终40号判决书。三、法律依据：1.《中华人民共和国森林法》第17条；2.《林木林地权属争议处理办法》第3条、第4条、第6条、第12条。 彭水县政府在法定期限内向一审法院提交了以下证据：1.行政复议申请书、受理行政复议通知书、行政复议答复通知书、延期审理通知书、第三人参加行政复议通知书及送达回证；2.行政复议决定书及送达回证。 冉昌六户在法定期限内向一审法院提交了以下证据：1.身份证复印件；2.林权证；3.集体林地家庭承包合同书；4.林权证存根；5.林权登记清册；6.龙府行处（2019）2号处理决定；7.彭水府复（2019）19号复议决定；8.龙府行处（2017）3号处理决定；9.彭水府复（2017）12号复议决定；10.行政判决书两份；11、现场照片。 原审第三人钟山村2组在法定期限内向一审法院提交了以下证据：1.李元由“石燕坡”林地登记情况册；2.冉昌六在“石燕坡”7分的林地登记册；3.冉昌六将石燕坡7分地改为5亩的登记情况册；4.钟山村2组“石燕坡”同一块林地出现两个林权证发生了争议的说明；5.钟山村2组群众对林地咨询的联系电话；6.争议草图一张。 龙射镇政府、彭水县政府、冉昌六户、钟山村2组一审时提交的证据，一审法院均已随案移送到本院。经本院审查认为：一审法院对前述证据认证正确，根据前述证据而认定的事实亦正确，本院予以确认。 本院二审查明，冉昌六户1986年《林权证存根》记载了小地名为“石燕”的林地一宗，面积登记为0.7亩，其四至界限为：东至土边，南至土边，西至田边，北至土边。冉昌六户2006年《林权证》登记为“石燕坡”林地，面积登记为5亩，东以堰沟为界，西以耕地为界，南以李由柴山为界，北以田为界。冉昌六户对龙射镇政府所作龙府行处〔2019〕2号处理决定确定的南界与西界无异议，但认为该决定中东界为集体林地内“十”字、北界为集体林地内“十”字系更改了历史记录，对此有异议。 二审查明的其他事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案二审争议的焦点为：龙射镇政府所作龙府行处〔2019〕2号行政处理决定是否合法？彭水县政府所作彭水府复〔2019〕19号行政复议决定程序是否合法？现评述如下： 龙射镇政府所作龙府行处〔2019〕2号行政处理决定所列被申请人为冉昌六，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条第一款“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”之规定，案涉林权争议的一方当事人应为冉昌六户而非冉昌六，故应将冉昌六户列为被申请人，该处理决定将冉昌六列为被申请人不当，其程序违法。 冉昌六户2006年《林权证》登记与其1986年《林权证存根》记载不一致，因2006年的林权登记系以1986年林权承包到户的情况为依据，本案也无证据证明1986年后对该宗林地有其他发包或变更的情况，故应以1986年《林权证存根》的记载作为本案林权裁决的依据，两次登记四至界限不一致之处应以1986年林权登记记载为准，本院对此予以明确。对龙射镇政府所作行政处理决定确定东至集体林地内“十”字、北至集体林地内“十”字界畔范围内由冉昌六管理和使用，根据本案查明的情况，冉昌六户1986年《林权证存根》记载的东界为土边，北界为土边，均系耕地，该处理决定与之相对应的东界和北界均确定为集体林地内“十”字，龙射镇政府对东、北所指向的耕地如何演化为集体林地的情况并未查清，龙射镇政府应对冉昌六户1986年《林权证存根》记载的东至土边、北至土边的具体界畔查清后（如已由耕地演变为林地也应在查清后进行明确）方能进行裁决。并且，龙射镇政府在本案中陈述东界和北界系其现场勘界后在现场所凿的“十”字，但是龙射镇政府未举示其在本诉行政裁决中标识这两个“十”字界的现场照片或现场草图，也未提供为何确定这两个“十”字为界畔的支撑证据，据此，龙射镇政府所作处理决定确定的东、北界证据不充分。 另外，虽然1986年《林权证存根》记载案涉“石燕”林地为0.7亩，但根据当时林权承包到户时“指手为界”的情况，一般并未对林地的具体面积进行测量。龙射镇政府所作处理决定裁决争议林地“石燕坡”冉昌六有0.7亩林地，同时又陈述其确定的四至界畔内的面积估计在3至5亩之间，在裁决时并未实际测量。龙射镇政府所作处理决定裁决的四至界畔范围内的面积与其确定冉昌六户有面积0.7亩的林地亦不相符，根据《林木林地权属争议处理办法》第十条“处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属”之规定，龙射镇政府对案涉林权争议进行裁决应以记载清楚的四至为准，龙射镇政府所作处理决定并未根据该条规定确定争议林地的归属，系适用法律错误。 综合以上因素，龙射镇政府所作处理决定主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第三项之规定，应予撤销。一审判决撤销该处理决定正确，本院对此予以明确。 彭水县政府所作彭水府复〔2019〕19号行政复议决定直接将一方当事人由原行政行为中的“冉昌六”变更为“冉昌六户”，其程序违法，该复议决定应当一并予以撤销，一审判决认定正确。 综上，一审法院认定事实清楚，判决结果正确，上诉人龙射镇政府的上诉理由和请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人彭水苗族土家族自治县龙射镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 谭中宜 审 判 员 陈明生 审 判 员 王 宏 二〇二〇年十月二十七日 法官助理 谭昕怡 书 记 员 聂 潇