广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1784号上诉人（原审被告）：东莞市市*监督管理局，住所地：广东省东莞市南城区********交汇处。法定代表人：陈锡稳，局长。委托代理人：刘应标，该局工作人员。委托代理人：邓荣思，该局工作人员。上诉人（原审被告）：广东省市场监督管理局，住所地：广东省广州市天河区*********。法定代表人：麦教猛，局长。委托代理人：张华锋，该局工作人员。委托代理人：梁承雍，广东胜伦律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：黄建，男，1964年4月18日出生，汉族，住重庆市潼**柏梓镇金盆村****，公民身份号码510************610。上诉人东莞市市*监督管理局（以下简称东莞市监局）、广东省市场监督管理局（以下简称省市监局）因与被上诉人黄建投诉举报答复及行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初6130号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年8月2日，黄建向原东莞市质量技术监督局下属的厚街质监站投诉，反映位于该市厚街镇河田村东方兴业城G8座11号的嘉诚木业罗姓老板未持《特种设备作业人员证》上岗驾驶一辆未办使用登记的叉车对其造成误伤，致其右手食指指尖断裂，请求查处未办证的设备并将处理结果进行书面回复。2018年8月7日，原东莞市质量技术监督局工作人员前往东莞市**锦华木业经营部（外挂招牌嘉诚木业）进行现场调查，并于同日分别对该经营部业务员罗新成及黄建进行调查询问并制作《调查笔录》。调查结果显示，罗新成没有取得叉车《特种设备作业人员证》，其于2018年7月21日驾驶一辆叉车误伤黄建，致黄建右手食指指尖断裂，且该叉车没有办理使用登记；事故发生地点为厚街镇东方兴业城内的东兴路，东兴路与市政道路相连通。2018年8月30日，原东莞市质量技术监督局向厚街质监站作出《关于对嘉诚木业一台叉车未办使用证，操作人员未持证上岗问题的投诉回复》，告知针对黄建投诉举报一事的调查处理结果，主要内容为“根据《特种设备事故报告和调查处理导则》‘2.1事故定义’、《场（厂）内专用机动车辆安全技术监察规程》（TSGN0002-2017）‘1.2含义和适用范围’和《质检总局办公厅关于场（厂）内专用机动车辆安全监察工作有关问题的函》（质检办特函〔2017〕1026号）中‘三、关于场车使用区域的问题：依据《特种设备安全法》，总局于2014年10月公布了新修订的《特种设备目录》，纳入监管的场车使用区域，限定为工厂厂区、旅游景区、游乐场所’的规定，依据事实，确认此次事故发生在公共道路上，因此该起事故不属于特种设备事故，涉事叉车不属于纳入监管范围的设备。在调查现场，我局执法人员已明确告知各利害关系相关方，此次事故不属于特种设备事故，事故定性及责任划分、赔偿调解不是我分局职能管辖范围。”厚街质监站收到该《回复》后于2018年9月5日将《回复》送达黄建。黄建认为原东莞市质量技术监督局未依法调查处理其投诉事项，向省市监局申请行政复议。省市监局于2018年9月25日受理黄建的行政复议申请后，经审查于2018年11月9日作出（粤）质监行复字〔2018〕55号《行政复议决定书》，决定责令原东莞市质量技术监督局自收到该决定书之日起60日内重新对黄建的投诉举报事项进行调查处理并将调查处理结果告知黄建。2018年11月13日，原东莞市质量技术监督局执法人员再次对东莞市**镇锦华木业经营部进行执法检查，并对该经营部相关负责人进行询问调查。经核查，店内叉车未悬挂车牌，车上铭牌标有“内燃平衡重式叉车，龙工，型号：FD-30”等字样，出厂编号等数据信息无法辨认；叉车未在特种设备安全监察部门办理使用登记，也未配备持证特种设备作业人员；涉案叉车只在东方兴业城木材市场内使用，该木材市场不是一个封闭区域，内部道路与市场道路相通，不属于工厂厂区、旅游景区、游乐场所等特定区域。2019年1月7日，原东莞市质量技术监督局作出《关于东莞市**锦华木业经营部使用叉车的答复》，告知“我局于2018年11月13日对东莞市**锦华木业经营部再次进行了执法检查。执法人员在该经营部的门店内发现有一台叉车，该叉车未悬挂车牌，车上铭牌标有‘内燃平衡重式叉车，龙工，型号：FD-30’等字样，出厂编号等数据信息无法辨认。由于购买时间较长，出厂资料已遗失，该经营部无法提供相关任何资料。该台叉车至今未在特种设备安全监察部门办理使用登记，也未配备持证特种设备作业人员。经调查确认，该叉车即为你投诉的那台叉车，该台叉车只在东方兴业城木材市场内使用。因东方兴业城木材市场不属于工厂厂区、旅游景区、游乐场所，不符合《中华人民共和国特种设备安全监察条例》第九十九条中场（厂）内专用机动车辆（叉车）所定义的特定区域，我局认定该台叉车不属于纳入我局监管范围的特种设备。”黄建收到该答复后仍不服，向省市监局申请行政复议。省市监局于2019年2月1日决定受理黄建的复议申请，并于同日向东莞市监局发出《提出行政复议答复通知书》，要求该局自收到通知书之日起10日内提交作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。其后，东莞市监局在规定期限内提交了答复书及相关证据。2019年3月5日，省市监局作出《中止行政复议审查通知书》并依法送达，告知因案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认，决定中止案件审查。2019年4月23日，省市监局向国家市场监督管理总局办公厅发出《广东省市场监督管理局关于提请明确涉案叉车产品是否属于纳入监管范围的特种设备问题的函》，提请该局明确涉案叉车是否应当纳入市场监管部门监管范围。国家市场监管总局办公厅未对此作出答复。经复议审查，省市监局于2019年11月15日作出（粤）市监质行复字〔2019〕69号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，决定驳回黄建的行政复议申请。黄建于2019年11月19日收到该决定书后仍不服，诉至原审法院。因机构改革，原东莞市质量技术监督局职权由东莞市监局继续行使。原审法院认为：本案为市场投诉举报答复及行政复议决定纠纷。本案的争议焦点是黄建的投诉举报事项是否属于东莞市监局的职权监管范围，也就是说涉案叉车是否属于纳入《中华人民共和国特种设备安全法》《特种设备安全监察条例》监管范围的特种设备。《中华人民共和国特种设备安全法》第二条第二款、第三款规定：“本法所称特种设备，是指对人身和财产安全有较大危险性的锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内专用机动车辆，以及法律、行政法规规定适用本法的其他特种设备。国家对特种设备实行目录管理。特种设备目录由国务院负责特种设备安全监督管理的部门制定，报国务院批准后执行。”《特种设备安全监察条例》第九十九条规定：“本条例下列用语的含义是：……（八）场（厂）内专用机动车辆，是指除道路交通、农用车辆以外仅在工厂厂区、旅游景区、游乐场所等特定区域使用的专用机动车辆。”2014年修订并公布施行的《特种设备目录》中代码为“5000”的种类记载为“场（厂）内专用机动车辆”，并明确“场（厂）内专用机动车辆，是指除道路交通、农用车辆以外仅在工厂厂区、旅游景区、游乐场所等特定区域使用的专用机动车辆。”代码为“5100”的类别记载为“机动工业车辆”，代码为“5100”的品种记载为“叉车”，代码为“5200”的类别记载为“非公路用旅游观光车辆”。本案中，黄建向原东莞市质量技术监督局反映东莞市**锦华木业经营部的工作人员没有《特种设备作业人员证》上岗驾驶一辆未办使用登记的叉车对其造成误伤。原东莞市质量技术监督局经调查认为该叉车使用范围是在东方兴业城木材市场内使用，使用范围不属于工厂厂区、旅游景区、游乐场所等特定区域，故不属于其监管范围。然而，《中华人民共和国特种设备安全法》及《特种设备安全监察条例》规定的场（厂）内专用机动车辆并未限定是仅在工厂厂区、旅游景区和游乐场所使用的专用机动车辆，且《特种设备目录》中代码为“5100”的品种记载为“叉车”。因此，应当认为，本案黄建所反映的涉案叉车属于特种设备，黄建的投诉举报事项属于东莞市监局的职权监管范围。原东莞市质量技术监督局于2019年1月7日作出《关于东莞市**锦华木业经营部使用叉车的答复》告知黄建其投诉举报事项不属于该局的监管范围明显不当。黄建请求撤销原东莞市质量技术监督局作出的上述答复的理由成立，原审法院予以支持。东莞市监局应当对黄建的投诉举报事项重新作出处理。省市监局作为复议机关，经复议审查作出（粤）市监质行复字〔2019〕69号《行政复议决定书》，决定驳回黄建的行政复议申请，明显不妥。黄建请求撤销该复议决定，原审法院亦予以支持。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》七十条第（二）项、第七十九条的规定，判决：一、撤销原东莞市质量技术监督局于2019年1月7日作出的《关于东莞市**锦华木业经营部使用叉车的答复》；二、责令东莞市监局在判决生效之日起60日内对黄建的投诉举报事项重新作出处理；三、撤销省市监局于2019年11月15日作出的（粤）市监质行复字〔2019〕69号《行政复议决定书》。上诉人东莞市监局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、该局对黄建举报投诉事项已依法调查处理，履行了法定职责。2018年8月2日，原东莞市质量技术监督局第一分局接到原东莞市**镇质监站的邮件，称嘉诚木业罗姓老板因未持叉车《特种设备作业人员证》上岗驾驶一辆未办理使用登记的叉车误伤黄建，致其右手食指指尖受伤，黄建举报要求将处理结果书面回复并查处未办证的设备。2018年8月7日，原东莞市质量技术监督局第一分局和特种设备科特种设备安全监察人员联合原东莞市**镇质监站工作人员到现场进行调查处理，由于该叉车事故发生地点是东方兴业城旁边的公共道路，不属于工厂厂区、旅游景区、游乐场所，故执法人员和监察人员认为涉事叉车不属于特种设备监管范围。现场核查情况当场告知黄建，其并未提出异议。2018年8月30日，原东莞市**镇质监站将原东莞市质量技术监督局出具的书面答复交给黄建。根据省市监局的行政复议决定，原东莞市质量技术监督局再次进行执法检查，对涉事叉车的基本情况、使用单位及情况进行核查，再次确认该叉车不属于特种设备的监管范围，并书面回复黄建。二、该局作出的答复符合相关规定，原审法院对《特种设备安全法》第二条和《特种设备安全监察条例》第九十九条的理解错误。依据《特种设备安全法》第二条和《特种设备安全监察条例》第九十九条的规定，《特种设备目录》由原国家质检总局负责解释。而根据原国家质检总局修订的《特种设备目录》及《场（厂）内专用机动车辆安全技术监察规程》，场（厂）内专用机动车辆仅限于工厂厂区、旅游景区、游乐场所使用，《质检总局办公厅关于场（厂）内专用机动车辆安全监察工作有关问题的函》也明确“纳入监管的场车使用区域，限定为工厂厂区、旅游景区、游乐场所”。因此，该局作出的答复符合特种设备安全监管法律法规的规定。三、原审法院对《特种设备目录》中叉车代码理解错误，在开放的公共道路上对叉车进行监管并非该局法定职责。根据《特种设备目录》的记载，叉车的代码为5110，而非5100。同时，叉车是场（厂）内专用机动车辆这一大类下的细分品种，使用范围与场（厂）内专用机动车辆相同，即排除“道路交通”范围。原国家质检总局特种设备局在回复公安部交通管理局的相关函件也提到，对于叉车等以动力驱动的非道路车辆，在道路行驶发生道路交通事故时，应认定为机动车。因此，该局在公共道路上对叉车无监管职责，亦无法履行监管职责。四、相关司法判例中，司法部门也认可原国家质检总局负责对特种设备进行解释。综上，根据法无授权即禁止的原则，该局在没有法定授权的情况下无法对公共道路上叉车的使用进行监管，其作出的涉案答复合法、适当，不应予以撤销。据此请求：1.撤销原审判决；2.判决驳回黄建的全部诉讼请求，维持东莞市监局作出的《关于东莞市**锦华木业经营部使用叉车的答复》；3.本案一、二审诉讼费用由黄建承担。上诉人省市监局不服原审判决，向本院提起上诉称：原审判决事实认定和法律理解错误，涉案地点使用的叉车依法不属于市场监管部门监管。根据《特种设备安全法》第二条的规定，特种设备目录由国务院负责特种设备安全监督管理的部门制定，而现行最新的特种设备目录是原国家质检总局于2014年10月30日发布的《质检总局关于修订的公告》所列目录。据此，原国家质检总局于2017年8月1日作出《质检总局办公厅关于场（厂）内专用机动车辆安全监察工作有关问题的函》，明确“总局于2014年10月公布了新修订的《特种设备目录》，纳入监管的场车使用区域，限定为工厂厂区、旅游景区、游乐场所。”根据上述特种设备法律、法规的规定，原国家质检总局作为特种设备目录的制定机关，有权对特种设备目录作出解释。涉案叉车尽管属于《特种设备目录》中的特种设备，但并非所有符合目录描述的特种设备都属于市场监管部门的职责，还应依据相关法律、法规及原国家质检总局关于叉车使用区域的界定来作出认定，故市场监管部门的监管范围仅限于“工厂厂区、旅游景区、游乐场所”内的叉车。据此请求改判维持省市监局作出的（粤）市监质行复字〔2019〕69号《行政复议决定书》。被上诉人黄建二审期间未提交答辩意见。经审查，原审法院查明事实清楚，且有相应证据证实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国特种设备安全法》第二条规定：“特种设备的生产（包括设计、制造、安装、改造、修理）、经营、使用、检验、检测和特种设备安全的监督管理，适用本法。本法所称特种设备，是指对人身和财产安全有较大危险性的锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内专用机动车辆，以及法律、行政法规规定适用本法的其他特种设备。国家对特种设备实行目录管理。特种设备目录由国务院负责特种设备安全监督管理的部门制定，报国务院批准后执行。”由此可知，基于特种设备对人身和财产安全具有较大危险性，国家对特种设备从生产、经营、使用、检验、检测等各个环节，实施分类、全过程的安全监督管理。该法以特种设备为调整对象，还规定了特种设备安全监督管理部门的监管职责、内容及违反规定应承担的法律责任。而依据《特种设备目录（2014年修订）》的记载，“场（厂）内专用机动车辆”种类项下列有叉车（代码5110）。因此，作为特种设备的品种之一，特种设备安全监督管理部门应对叉车的生产、经营、使用、检验、检测、安全等实施监督管理职责。《中华人民共和国特种设备安全法》第十二条规定：“任何单位和个人有权向负责特种设备安全监督管理的部门和有关部门举报涉及特种设备安全的违法行为，接到举报的部门应当及时处理。”本案中，黄建就东莞市**镇嘉诚木业罗姓老板未持《特种设备作业人员证》上岗驾驶一辆未办理使用登记的叉车致其受伤，向原东莞市**镇质监站投诉举报，要求将处理结果书面回复并查处未办证的设备。原东莞市质量技术监督局经现场检查及调查询问，虽查明涉案叉车未悬挂车牌，出厂编号等数据信息无法辨认，出厂资料遗失，叉车未在特种设备安全监察部门办理使用登记，亦未配备持证特种设备作业人员，但却认为涉案叉车不属于纳入监管范围的特种设备，进而作出被诉答复明显不当，依法应予撤销。省市监局作出行政复议决定驳回黄建的行政复议申请，亦应一并予以撤销。因此，东莞市监局主张其已对黄建举报投诉事项依法调查处理，履行了法定职责的上诉理由，缺乏理据，本院不予采纳。东莞市监局、省市监局还主张《质检总局办公厅关于场（厂）内专用机动车辆安全监察工作有关问题的函》中明确“纳入监管的场车使用区域，限定为工厂厂区、旅游景区、游乐场所”，被诉答复符合特种设备安全监管法律法规的规定。但是，上述函件仅是对监管的场车使用区域作出界定，并未将《特种设备目录》所列的叉车排除在监管范围之外，故对东莞市监局、省市监局该项上诉理由，本院亦不予采纳。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。东莞市监局、省市监局的上诉请求不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人东莞市市*监督管理局负担50元，广东省市场监督管理局负担50元。本判决为终审判决。审 判 长 陈作斌审 判 员 张 珣审 判 员 王 硕二〇二〇年十月二十二日法官助理 马 昊书 记 员 邓欢庆