上海市第一中级人民法院民 事 判 决 书（2020）沪01民终6890号上诉人（原审原告）：上海曙光研磨材料厂有限公司，住所地中国（上海）自由贸易试验区商城路**。法定代表人：张洁明，执行董事。委托诉讼代理人：徐晓，上海兰迪律师事务所律师。委托诉讼代理人：胡亚兰，上海兰迪律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：上海市公安局浦东分局，住，住所地上海市浦东新区丁香路**/div>负责人：徐长华，局长。委托诉讼代理人：胡文华，上海市浩信律师事务所律师。原审第三人：上海国茂企业发展有限公司，住所地，住所地上海市黄浦区金陵东路****iv>法定代表人：王坚，总经理。委托诉讼代理人：秦峰，上海元照律师事务所律师。上诉人上海曙光研磨材料厂有限公司（以下简称曙光公司）因与被上诉人上海市公安局浦东分局（以下简称浦东分局）、原审第三人上海国茂企业发展有限公司（以下简称国茂公司）房屋买卖合同纠纷一案，不服上海市浦东新区人民法院（2019）沪0115民初45098号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月1日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。上诉人曙光公司上诉请求：撤销原判，改判支持上诉人一审全部诉讼请求。事实和理由：一审事实认定不清：签订案涉转让合同时，上诉人与原审第三人是委托和被委托的关系，原审第三人既非共有产权人也非上诉人的上级主管单位，无权作为出让人，上诉人是案涉转让合同的唯一的出让人，一审认定原审第三人也是出让人之一系事实认定错误。本案系划拨土地上的房屋以及土地使用权的同步转让，一审直接认定系划拨土地上的房屋转让，导致法律适用错误。一审认为办理审批手续仅是土地使用权属变更的程序，不影响合同效力，但该认定忽视了本案的实际情况，涉案合同审批客观上无法完成，合同却已经履行，导致被上诉人国有土地出让金未补交却享有了收益，导致社会公共利益受损，合同应为无效。被上诉人浦东分局答辩称：上诉人不具备诉讼主体资格，签订合同时上诉人是国有企业原审第三人的下属企业，目前上诉人已经转制为民营企业，无权对国有资产提出诉讼请求。涉案房屋转让合同的效力已经得到法院认可，上诉人2017年提出的排除妨害诉讼中一、二审法院均对转让的效力作出了确认。上诉人强调的城市房地产管理法第40条规定的审批行为仅是基于行政管控的需要，并不能当然认定为合同无效。本案是划拨土地上的房屋转让并非单纯的划拨土地转让。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人国茂公司答辩称：同被上诉人意见，请求驳回上诉，维持原判。曙光公司向一审法院起诉要求：1.确认曙光公司与浦东分局2001年2月7日签订的《XX路XX号一至二层房屋转让合同》（以下简称案涉转让合同）无效；2.判令浦东分局向曙光公司返还XX路XX号一至二层房屋（以下简称系争一至二层房屋）。一审法院认定事实如下：一、系争一至二层房屋转让经过XX路XX号房屋于1999年10月27日登记至上海市XX厂名下，注明：所有权性质为集体，室号或部位为一至五层，类型为工厂，土地权属性质为国有等。2009年5月7日，补发上述房屋的房地产权证，载明权利人为曙光公司，土地使用权来源为划拨等。2001年2月7日，上海国茂企业发展有限公司（上海市XX厂）作为甲方，与作为乙方的浦东分局签订案涉转让合同，约定甲方将所属上海市XX厂自有的房屋及占用范围内的土地使用权转让给乙方，房地产坐落于XX路XX号，房屋一至二层建筑面积1,811.236平方米、占用的土地使用权面积479平方米，土地使用权为国有、以划拨方式取得，上述房地产转让价款人民币800万元，土地使用权及房产权证的相关手续由双方共同办理，甲方于2001年2月15日前通知乙方验收交割等。同日，上海市XX厂出具委托书，委托其上级单位国茂公司全权办理XX路XX号一至二层房屋转让事宜。案涉转让合同签订后，甲方交付房屋，乙方陆续将转让款800万元转账至国茂公司账户。2002年9月，国茂公司向浦东分局发函，载有：系争一至二层房屋位于“两桥”控制范围，暂无法办理产权变更手续；双方再补签一份合同，明确原转让合同正常履行，政策解冻即办理产权证分户，若仍冻结而遇规划动迁，相应动迁补偿归浦东分局等。2006年8月，国茂公司、上海市XX厂作为甲方，与浦东分局作为乙方签订终止协议，载有：双方同意终止案涉转让合同，甲方以1,830万元总价回购系争一至二层房屋，甲方在协议签署后30天内支付800万元，本协议在甲方800万元回购款汇至乙方账户时生效，另约定了其他事项。后甲方未支付上述800万元回购款。2006年9月，浦东分局发函给国茂公司、上海市XX厂等，载有：经报请，浦东新区国资委批复“你局位于XX路XX号（现陆家嘴治安派出所使用）的房产维持原状，由你局继续持有该房产所有权”等，现根据该批复精神，对系争一至二层房屋维持现状、由我局继续持有所有权等。二、相关企业改制及资产处置情况1995年12月，Z公司（以下简称Z公司）等单位组建上海国茂企业发展有限公司。1997年7月，上海XX综合商社等投资设立上海A有限公司。1998年5月，上海XX综合商社、上海国茂企业发展有限公司等组建上海XX（集团）有限公司。2004年4月16日，上海XX（集团）有限公司发文，将原上海市XX厂厂房（XX路XX号）调入上海A有限公司。当月，上海A有限公司进行改制，改制方案与资产评估报告中的改制资产均不包含系争一至二层房屋；资产评估报告另显示，XX路XX号厂房三至五层和六层未确权建筑物的评估价值合计17,086,921.60元。2005年1月26日，经挂牌交易，上海A有限公司全部股权由上海XX综合商社等转让给李某等。2005年4月4日，上海A有限公司更名为上海XX酒店管理有限公司，完成改制。上海市XX厂由Z公司投资于1989年10月设立。1995年12月，Z公司并入上海国茂企业发展有限公司。2006年6月19日，经挂牌交易，上海市XX厂全部股权由上海国茂企业发展有限公司转让给上海XX酒店管理有限公司，转让价格27万余元，为无厂房、无人员、无设备的空壳企业。2006年7月13日，上海市XX厂更名为曙光公司，完成改制。2006年8月30日，上海XX酒店管理有限公司的股东决定将XX路XX号厂房（原评估净值17,086,921.60元）调拨至曙光公司的固定资产中。2006年9月1日，上海XX酒店管理有限公司与曙光公司签订房屋转让协议，约定将XX路XX号厂房，按原净值17,086,921.60元转让给曙光公司。三、关联案件信息2016年8月25日，浦东分局与上海市浦东新区人民政府陆家嘴街道办事处（以下简称陆家嘴街道办事处）签订会议纪要，约定由浦东分局将系争一至二层房屋与陆家嘴街道办事处的XX路XX号一至四层房屋，互换使用权，法律主体关系不变。后陆家嘴街道办事处委托相关公司，将系争一至二层房屋出租给上海B有限公司经营“XX集市”使用，并经相关部门批准。曙光公司于2017年11月向原审法院提起（2017）沪0115民初第87235号民事诉讼，要求W公司、上海B有限公司对系争一至二层房屋排除妨害、恢复原状、腾出房屋交还给曙光公司，并支付占用使用费。一审法院追加上海市公安局浦东分局等三个主体作为第三人参加诉讼，后判决驳回曙光公司诉讼请求。曙光公司依法提起上诉。二审认为，案涉转让合同并非无效，只不过其履行需要办理批准手续并补缴土地使用权出让金，并驳回上诉、维持原判。一审法院认为：根据各方陈述，本案主要争议有三项：一是，曙光公司是否有权提起本案诉讼？二是，曙光公司第一项诉讼请求是否属于重复起诉？三是，《城市房地产管理法》第40条第一款等是否属于效力性强制性规定？对此，一审法院分述如下。一、曙光公司有权提起本案诉讼曙光公司固定资产中不包含系争一至二层房屋。XX路XX号厂房原登记在上海市XX厂名下，其中的一至二层于2001年2月转让、交付给浦东分局，未变更产权登记。基于此，相关单位2004年4月调入上海A有限公司的XX路XX号厂房资产应不包括上述一至二层。该公司随后的改制方案与资产评估报告亦显示，改制资产为XX路XX号厂房的三至六层，不包含一至二层。相应地，2006年9月，改制后的上海XX酒店管理有限公司转让给曙光公司的XX路XX号厂房也应不包括一至二层。相关房屋转让协议等显示的原评估净值与2004年4月的改制资产评估报告所载评估价值相同，亦可作为印证。上海市XX厂2006年6月改制时为“三无”的空壳企业，改制资产中也不包含系争一至二层房屋。故系争一至二层房屋已被转让，改制时未包含在内，后也未被调回，不在曙光公司固定资产中。曙光公司为案涉转让合同的当事人（之一）。不论基于何种原因，系争一至二层房屋确于1999年10月登记至上海市XX厂名下。2001年2月的案涉转让合同明确，系争一至二层房屋为上海市XX厂自有，该合同及之后签署但未履行的终止协议均列有上海市XX厂，并由该单位签章。案涉转让合同签订之时，上海市XX厂亦出具委托上海国茂企业发展有限公司办理相关转让事宜的委托书。故上海市XX厂至少是案涉转让合同的当事人之一。后上海市XX厂经改制，更名为曙光公司，故仍可认定曙光公司为案涉转让合同的当事人（之一）。曙光公司为系争一至二层房屋的登记产权人。2009年5月，经补发登记，包括系争一至二层房屋在内的XX路XX号房屋登记在曙光公司名下。登记的产权人与实际的产权人可能存在不一致，但在登记变更之前，登记产权人至少享有形式上的产权人权利。综上，虽然系争一至二层房屋未包含在曙光公司固定资产中，但曙光公司是案涉转让合同的当事人（之一），是该房屋的登记产权人，故与本案有直接的利害关系，是《中华人民共和国民事诉讼法》第119条规定的适格主体。二、曙光公司第一项诉讼请求不属于重复起诉其一，（2017）沪0115民初第87235号民事诉讼系曙光公司起诉W公司、上海B有限公司，上海市公安局浦东分局系被追加为第三人参加诉讼，故两案的原告相同，但被告、第三人均不相同。其二，前案中，曙光公司基于登记产权人的身份，行使对系争一至二层房屋的占有、使用、收益权能，向占有人提出主张。本案中，曙光公司行使对系争一至二层房屋的处分权能，向处分行为相对人即受让人主张，故两案诉讼标的不完全相同。其三，前案的诉讼请求为要求W公司等排除妨害、支付使用费等，与本案诉讼请求亦不相同，也很难说本案的诉讼请求实质上一定能够否定前诉的裁判结果。故曙光公司第一项诉讼请求，虽与前案存在一定关联，但尚不符合《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞的解释》第247条规定的重复起诉要件，不构成重复起诉。三、《城市房地产管理法》第40条第一款等并非效力性强制性规定《城市房地产管理法》第40条第一款规定，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第45条第一款规定，符合一定条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物，可以转让。现系争一至二层房屋建造在以划拨方式取得使用权的土地之上，案涉转让合同签订至今，未经过相关政府审批同意。争议在于上述条文是否属于效力性强制性规定？从条文内容看，在以划拨方式取得使用权的土地上建造房屋，该房屋可以转让，但应当经有批准权的人民政府审批，该条未直接规定未经审批同意的房地产转让合同无效。从立法意旨看，该条只是强调，转让以划拨方式取得使用权的土地上房屋，应当经有批准权的政府审批。该审批行为，针对的并非是债权合同本身，而是基于行政管控的需要等，针对物权变动的后果。若认定划拨土地上房屋的转让合同有效，也不会侵害公共秩序和善良风俗。至于是否符合城市发展的规划管理和土地管理等，属于合同履行层面的问题，由相关政府在办理审批等手续时处理。本案是划拨土地上的房屋转让，虽然存在“地随房走”情况，但并非单纯的划拨土地转让，不能简单适用《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第11条的规定。故《城市房地产管理法》第40条第一款等并非效力性强制性规定，案涉转让合同违反了该些规定，但不影响合同的效力。据此，曙光公司要求确认案涉转让合同无效的请求依据不足，法院不予支持。案涉转让合同有效，浦东分局可以基于该合同而占有系争一至二层房屋，故要求返还系争一至二层房屋的请求亦依据不足，法院亦不予支持。一审法院于二○二○年二月二十八日依照《中华人民共和国民法总则》第一百四十三条规定，作出判决：驳回上海曙光研磨材料厂有限公司的诉讼请求。一审案件受理费67,800元，由上海曙光研磨材料厂有限公司负担。二审中，上诉人提供：1、组织章程和验资报告，证明上海市XX厂系黄浦区B局下属的集体所有制企业，上级主管单位为黄浦区B局以及Z公司；2、国茂公司的章程、股东会决议和投资额证明，证明案涉转让合同签署时上诉人资产并不属于国贸公司，国贸公司在签订合同时仅作为上诉人的代理人；3、会议纪要、授权委托书、房屋租赁协议，证明被上诉人在双方争议解决期间在未经审批、未缴纳土地出让金的情况下，擅自与案外人互换房屋使用权，获取收益，损害了社会公共利益。被上诉人及原审第三人均认为上述证据非新证据，真实性没有异议，但自1995年12月5日起上海市XX厂的全部资产归属于国贸公司所有。本院认为上述材料均不属于新证据，本院不予采纳。被上诉人提供Z公司的工商机读材料，证明Z公司在1999年11月26日已被吊销营业执照，不存在上诉人所述2006年其上级单位仍为Z公司。上诉人对工商机读材料的真实性没有异议，但认为即使吊销营业执照，主体资格仍未丧失。原审第三人对前述材料的真实性无异议，但认为Z公司于1995年12月已经并入国贸公司。本院认为该证据非新证据，与本案也无关联性，不予采纳。经本院审理查明，原审法院认定事实无误，本院依法予以确认。本院认为，本案二审争议焦点在于上诉人是否有权提起本案诉讼以及案涉转让合同的效力。对争议焦点1，虽然上海市XX厂向国贸公司出具了委托书，但在签订案涉转让合同时上海市XX厂与国贸公司同时作为甲方在该合同上盖章，从形式上看两家单位作为合同一方并未违反法律的相关规定，一审法院认定国贸公司是案涉转让合同的当事人之一，从逻辑上看并无问题，上诉人认为国贸公司非合同当事人，没有依据，本院不予采纳。虽然上海市XX厂与上诉人系两种性质的企业，系争一至二层房屋已经不属于上诉人，但因上诉人仍为系争一至二层房屋的登记权利人，案涉转让合同是否无效及后果处理与其有利害关系，故上诉人仍可作为本案的适格主体。对于争议焦点2，系争一至二层房屋所占有的土地虽为划拨土地，但划拨土地上房屋的转让不同于单纯的划拨土地转让，本案并不能简单适用《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》的规定认定《房屋转让合同》的效力。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条的规定，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当办理批准手续并依照规定缴纳土地使用权出让金，据此，上诉人与被上诉人就系争一至二层房屋签订的案涉转让合同并非无效，只不过其履行需要办理批准手续并补缴土地使用权出让金。至于上诉人认为目前审批客观上无法完成，会导致社会公共利益受损，案涉转让合同应当无效，本院认为审批仅是为履行行政手续，相关当事人可在条件具备时依法缴纳土地使用权出让金，并不影响合同效力，故对上诉人的此项观点不予采纳。综上所述，上诉人曙光公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费人民币67,800元，由上诉人上海曙光研磨材料厂有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  金绍奇审判员  胡桂霞审判员  叶振军二〇二〇年十月三十日书记员  莫 莉附：相关法律条文《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；……