湖北省汉江中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鄂96行终36号 上诉人（原审原告）李和平，男，1969年5月8日出生，汉族，湖北省潜江市人，住湖北省潜江市。 委托诉讼代理人谢鹏辉，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）湖北潜江经济开发区管理委员会，住所地：潜江市章华北路**。 负责人陈显谱，副主任。 原审第三人潜江经济开发区信心村村民委员会，，住所地：潜江市318复线 法定代表人王育凯，该村委会主任。 上诉人李和平与被上诉人湖北潜江经济开发区管理委员会（以下简称潜江开发区管委会）、原审第三人潜江经济开发区信心村村民委员会（以下简称信心村委会）行政协议一案，不服潜江市人民法院（2020）鄂9005行初18号行政裁定，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 李和平向原审法院起诉请求：1、依法确认李和平与信心村委会签订的还建房合同无效；2、诉讼费由潜江开发区管委会承担。事实与理由：一、本案《购买还建公寓楼房合同书》（以下简称还建房合同）是行政合同，潜江开发区管委会应当承担法律责任。2018年9月14日，潜江市国土资源局在信心村委会现场发布拟征收土地告知书。2019年3月3日，信心村委会与李和平签订还建房合同，并加盖了潜江开发区管委会下属部门园区指挥部合同专用章。信心村委会作为村民委员会没有法律、法规、规章授权的行政管理职责，还建房合同加盖园区指挥部合同专用章，能够证明信心村委会是受潜江开发区管委会的委托。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条规定，对村民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告，故潜江开发区管委会应当对还建房合同承担法律责任。二、在没有取得合法土地征收批文的情况下，签订还建房合同，无事实依据，严重违法。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，征收集体所有的土地，必须首先取得省政府或国务院的征地批复。潜江市国土资源局于2019年1月31日作出政府信息公开申请答复书，明确李和平的房屋及宅基地不在征收范围内，且未取得征地批文等征地材料。本案还建房合同在没有取得省级政府或国务院作出的土地征收批准文件且李和平房屋及宅基地不在拟征收范围的情况下，以协议方式征拆李和平房屋的行为属于典型的未批先占，严重违反法律强制性规定。三、还建房合同签订程序严重违法。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，土地征收依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。《征收土地公告办法》第四条规定，市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告。第七条规定，市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。第十条规定，有关市、县人民政府土地行政主管部门将征地补偿、安置方案报市、县人民政府审批时，应当附具被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况。第十一条规定，征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。根据上述法律规定，潜江开发区管委会及信心村委会越过征地的法定程序，与李和平签订的还建房合同严重违法。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》及司法解释的相关规定提起诉讼。 原审法院经审理查明：李和平系信心村委会辖区村民，其涉案房屋位于该村8组。信心村委会在潜江开发区管委会辖区内，李和平的涉案房屋所涉土地性质为第三人集体所有。2016年5月3日，潜江开发区管委会向潜江市市委上报关于出具金澳科技卫生防护距离内居民搬迁承诺的请示。2017年2月16日、6月20日，潜江市市委分别下发市委专题办公会议纪要[2017]第2号和[2017]第21号关于支持金澳科技发展的专题会议纪要。专题会议纪要要求潜江开发区管委会要进一步加大卫生防护距离内居民搬迁力度，按照规划抓紧实施，同时要排除一切阻力，加快还建房建设，让拆迁户早日搬进新居。2019年3月3日，李和平与信心村委会签订还建房合同，该合同就房屋的地址、面积、价格、是否电梯房、房屋及天然气价款的支付方式、过渡费的支付等进行了约定。还建房合同的甲方为信心村委会、乙方为李雪莹（李和平），甲方由信心村委会的法定代表人即主任王育凯签名，乙方由李和平之女李雪莹签名按捺手印。潜江开发区管委会所属的园区指挥部在该还建房合同落款日期的位置加盖了园区指挥部合同专用章。李和平认为，还建房合同的签订既无事实依据，又程序严重违法，故向法院提起诉讼。 另查明，2019年3月3日，李和平与信心村委会签订《房屋拆迁及过渡安置合同书》，该合同就房屋及相应的附属物及奖金的总额、房屋及相应的附属物评估及补偿依据、房屋拆除搬迁、房屋拆除搬迁资金结算等进行了约定。现还建房原告还未实际获得，但已领取资金人民币240175元。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案中，被诉还建房合同由甲方即信心村委会、乙方即李和平签订，权利义务主体系信心村委会与李和平。虽然潜江开发区管委会所属的园区指挥部在该合同落款日期的位置加盖了园区指挥部合同专用章，但合同的主要目的和内容是约定第三人与原告在拆迁过程中的过渡还建事宜，潜江开发区管委会与李和平之间并无行政法上的权利义务关系。还建房合同并不能体现潜江开发区管委会对李和平的房屋及房屋坐落的土地实施了征收，无法认定该合同具有征收补偿行政协议的性质。因此，被诉的还建房合同不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议，李和平请求确认还建房合同无效不属于行政诉讼的受案范围，对其起诉，应予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回李和平的起诉。 李和平不服原审裁定，向我院提起上诉称，原审法院认定事实错误，适用法律错误。请求撤销原审裁定，发回重审或指定其他法院管辖。事实和理由：一、本案合同是行政合同，潜江开发区管委会应当承担法律责任。2018年9月14日，潜江市国土资源局在信心村委会以拆迁为由张贴《拟征收土地告知书》。李和平一审提交的银行流水和潜江开发区管委会提交的银行业务批交易成功明细表均显示，支付本案相应拆迁补偿款的是潜江市房屋征收与补偿管理办公室。潜江开发区一审提交的潜江市委专题会议纪要等证据，能够证明系因相关企业建设项目需要，潜江市委决定由潜江开发区管委会对用地范围内的房屋启动拆迁，潜江开发区管委会委托信心村委会负责人与李和平签订拆迁合同及购买还建房合同，由潜江经济开发区园区建设指挥部加盖合同专用章，并在李和平签字的领款单上加盖合同专用章，再由潜江市房屋征收与补偿管理办公室负责支付拆迁补偿款。一审认定信心村委会有法定资格与李和平签订拆迁补偿安置合同，没有法律依据。二、本案合同违反法律强制性规定。潜江开发区管委会在没有取得征地批文的情况下，违反法定程序逼迫李和平与信心村委会签订房屋拆迁合同后签订购买安置房合同的行为严重违法，应当判定无效。三、本案合同签订程序严重违反《土地管理法》及《征收土地公告办法》，被上诉人潜江开发区管委会越过法定征地程序，签订购买还建房合同程序违法。四、李和平作为户主没有在本案合同上签字，也未委托任何人签字，故本案合同的签订不具有法律效力。 被上诉人潜江开发区管委会未向本院提交书面答辩。 原审第三人信心村委会未向本院提交书面答辩。 本院对一审法院查明的事实予以确认。 本院认为，本案中，李和平认为其和信心村委会签订的还建房合同属于行政协议，并要求确认该合同无效。本案的争议焦点是李和平在未对《房屋拆迁及过渡安置合同书》提出诉讼请求的前提下，能否单独起诉要求确认还建房合同无效。 李和平（李雪莹）与信心村委会于2019年3月3日分别签订了《房屋拆迁及过渡安置合同书》和《购买还建公寓楼房合同书》。其中《房屋拆迁及过渡安置合同书》第六条约定：“乙方依据合同取得还建农民公寓的方式为有偿取得，该费用标准由甲、乙双方在《购买还建公寓楼房合同书》中另行约定。”据此，《房屋拆迁及过渡安置合同书》和《购买还建公寓楼房合同书》均系李和平（李雪莹）就其房屋拆迁补偿、安置过渡等事宜与信心村委会达成的协议，《购买还建公寓楼房合同书》以《房屋拆迁及过渡安置合同书》为前提和基础，是双方根据《房屋拆迁及过渡安置合同书》第六条对购买还建房的价格、面积等事项另行达成的协议，应当视作《房屋拆迁及过渡安置合同书》的组成部分。在《房屋拆迁及过渡安置合同书》未经确认无效或违法前提下，不能单独起诉要求确认购买还建房合同无效。本案中李和平单独对购买还建房合同提起诉讼，其起诉不符合法定起诉条件。一审法院裁定驳回李和平的起诉，并无不当。 综上，李和平提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 王 勇 审判员 伍新明 审判员 魏天红 二〇二〇年十月二十八日 法官助理郭晓方 书记员程思琴