四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终1389号 上诉人（原审原告）先世莲，女，1952年11月4日出生，汉族，住四川省泸州市江阳区。 上诉人（原审原告）匡林夏，女，1988年6月24日出生，汉族，住四川省泸州市江阳区。 被上诉人（原审被告）泸州市江阳区人民政府。住所地：四川省泸州市江阳区星光路** 法定代表人廖俊，区长。 上诉人先世莲、匡林夏因诉被上诉人泸州市江阳区人民政府(以下简称江阳区政府)行政复议一案，不服四川省泸州市中级人民法院（2018）川05行初87号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明，2016年10月，泸州市江阳区分水岭镇人民政府（以下简称分水岭镇政府）因为建设文旅特色镇旅游道路，对原告先世莲、匡林夏的房屋及构筑物、地上附着物所在区域采取线型征地的方式，按照《泸州市人民政府关于印发〈泸州市征地青苗和地上附着物补偿标准〉的通知》（泸市府发﹝2012﹞26号）文件的标准进行补偿安置。随后，分水岭镇政府对先世莲、匡林夏的房屋及构筑物、地上附着物进行了调查、丈量。2017年1月，分水岭镇政府对先世莲、匡林夏的房屋及构筑物、地上附着物进行了补偿，并组织人员对先世莲、匡林夏的房屋进行了拆除。现道路施工基本结束，已具备通车条件。2017年8月30日，匡林夏认为补偿安置不合理、分水岭镇政府征收土地违法，向分水岭镇政府信访。2017年9月28日，分水岭镇政府对其信访进行了答复，匡林夏对分水岭镇政府的答复不服，申请信访复查，江阳区政府作出泸江复查不字〔2017〕15号《江阳区信访事项复查不予受理通知书》。先世莲、匡林夏遂向泸州市江阳区政府申请行政复议，请求：1.对××镇××房的合法性进行复议，依法保障当事人的合法权益。2.确认分水岭镇政府授权丈量、补偿安置、征地拆迁的行为违法。3.责令恢复申请人宅基地住房原状。江阳区政府复议认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，县级以上地方人民政府实施征地，应当获得上级批准。分水岭镇政府非县级以上地方人民政府，而组织实施征地的行为，超越其法定职权，系违法行政行为。先世莲、匡林夏请求复议分水岭镇政府拆除宅基地行为的合法性和确认分水岭镇政府征地拆迁、补偿安置行为违法的请求，其实质内容相同，决定合并审理。先世莲、匡林夏要求责令分水岭镇政府恢复其宅基地住房原状的请求，因先世莲、匡林夏房屋已被拆除，先世莲、匡林夏已领取了分水岭镇政府对房屋及构筑物的补偿，且原址已经建设成为公共道路，一旦恢复原状会对社会公众利益造成巨大损害，其房屋已无恢复的可能和必要，对此请求不予支持。据此，江阳区政府依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，作出泸江府复决字〔2018〕第3号《行政复议决定书》（以下简称3号复议决定）：确认分水岭镇政府组织实施的行政征收行为违法。先世莲、匡林夏不服，诉至原审法院。 以上事实，有江阳区政府提供的行政复议申请书；政府信息公开申请表；分水岭镇政府关于匡林夏申请政府信息公开的回复；分水岭镇政府办公室关于匡林夏反应征地拆迁安置不合理问题调查处理情况的信访事项答复意见书（泸江分府办﹝2017﹞信处意第3号）；信访事项复查不予受理通知书（泸江复查不字﹝2017﹞15号）；董允坝石堰沟安置房屋购买协议；补偿明细表及收据清单以及房屋调查表；分水岭镇政府关于匡林夏行政复议情况说明；董允坝村石堰沟安置房屋购买协议；补偿费发放明细以及房屋调查表；关于泸州市分水岭镇文旅特色镇旅游道路建设工程项目建议书的批复（泸江发改投﹝2016﹞59号）；中标通知书；关于泸州市分水岭镇文化旅游道路建设项目可行性研究报告的批复（泸江改投﹝2016﹞59号）；合同协议书；受理通知书、答复通知书及送达回证；延期审理通知书及送达回证；3号复议决定及送达回证。也有先世莲、匡林夏提供的泸州市人民政府作出的政府信息公开回复；江阳区政府作出的政府信息公开回复；原泸州市国土资源局作出的答复书；原泸州市江阳区国土资源局作出的答复书；邮政快递单三份；江阳区政府作出的受理通知书、补正通知书、终止决定书；先世莲、匡林夏宅基地住房使用的自来水发票、燃气发票；原泸州市江阳区国土资源局颁发的《建设用地批准书》；调查表、存款单（利息清单）；移建位置图；董允坝村石堰沟安置房屋购房协议等证据证明。 原审法院认为，本案争议的焦点，一是分水岭镇政府的土地征收行为是否符合撤销的条件；二是原告的房屋是否应当恢复原状；三是被告行政复议程序是否合法。 分水岭镇政府未经有权机关批准，组织实施土地征收，违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，属违法行为。但是，分水岭镇政府的土地征收行为已实施完毕，土地已被建设成为公共道路，该公共道路系公共基础设施，该项目建设有利于当地经济社会发展，而且已经投入大量资金，如撤销分水岭镇政府的土地征收行为，该公共道路势必无法建设使用，已投入的大量资金无法收回，势必对公共利益造成重大损害。因此，分水岭镇政府的征收行为，不具备撤销的条件，江阳区政府作出3号复议决定，确认分水岭镇政府实施的征收土地行为违法，并不予撤销符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定。 分水岭镇政府的征收行为虽被确认违法，但未被撤销，先世莲、匡林夏的房屋已经被拆除，不具备恢复房屋原状的条件，江阳区政府作出3号复议决定，未支持先世莲、匡林夏恢复房屋原状的复议请求，并无不当。分水岭镇政府在征收中，已经按有关规定对先世莲、匡林夏房屋作出补偿，先世莲、匡林夏如果认为分水岭镇政府的补偿不足以弥补违法征收行为给其造成的损失，有权另行依法寻求救济，但不影响本案江阳区政府3号复议决定的合法性。 根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，听证并非行政复议的必经程序，江阳区政府在行政复议中，根据复议案件的实际情况，决定不进行听证，径行作出复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十二条的规定，因此，江阳区政府作出3号复议决定程序并不违法。 综上，江阳区政府作出的3号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。先世莲、匡林夏的诉讼请求，没有法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告匡林夏、先世莲的诉讼请求；案件受理费50元，由原告先世莲、匡林夏负担。 上诉人先世莲、匡林夏上诉称，1.江阳区政府所作3号复议决定，维持了分水岭镇政府拆迁先世莲、匡林夏宅基地住房的行为，原审法院应追加分水岭镇政府为本案共同被告。2.先世莲、匡林夏的诉讼请求有法律依据，原审法院判决驳回先世莲、匡林夏的诉讼请求错误。（1）分水岭镇政府实施征地拆迁先世莲、匡林夏宅基地住房的行为违反法律规定，应予以撤销征收土地行为并恢复先世莲、匡林夏宅基地住房原状；（2）江阳区政府作出的3号复议决定认定事实不清，采信分水岭镇政府提交的与事实不符的证据，不撤销分水岭镇政府征收先世莲、匡林夏的宅基地房屋行为的复议决定违法，也应予以撤销。3.原审法院没有审查被告提供证据的合法性、关联性、真实性，将先世莲、匡林夏不认可的与分水岭镇政府实施征收先世莲、匡林夏宅基地住房无关联的证据作为认定案件事实的依据。4.原审法院改变了先世莲、匡林夏的诉讼请求及撤销江阳区政府作出3号复议决定的理由，作出不以事实为依据的错误判决。5.原审判决认定事实不清，证据不足。请求撤销四川省泸州市中级人民法院（2018）川05行初87号行政判决；判令撤销江阳区政府3号复议决定；判令撤销分水岭镇政府以旅游道路建设为由作出的拆迁先世莲、匡林夏宅基地住房的行为；判令恢复先世莲、匡林夏宅基地住房原状。 上诉人先世莲、匡林夏及被上诉人江阳区政府在一审中提交的证据已随案移送本院。一审庭审笔录记载了各方当事人对提供证据的质证情况，一审法院对证据的认定本院予以确认。 二审期间，上诉人先世莲、匡林夏及被上诉人江阳区政府均未提交新证据。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，先世莲、匡林夏于2017年12月22日向江阳区政府提出行政复议申请，请求对××镇××住房的合法性进行复议，依法保障当事人合法权益；请求确认分水岭镇政府授权丈量、补偿安置、征地拆迁的行为违法；请求责令分水岭镇政府恢复先世莲、匡林夏宅基地住房原状。江阳区政府于同日受理了先世莲、匡林夏所提行政复议申请，并决定延长复议期限30日，于2018年3月22日作出3号复议决定，并于次日将3号复议决定送达先世莲、匡林夏。 本院认为，上诉人先世莲、匡林夏因认为被上诉人江阳区政府作出3号复议决定未维护其合法权益,向原审人民法院提出诉讼,请求撤销江阳区政府3号复议决定，撤销分水岭镇政府以分水岭镇旅游道路建设为由作出的征收拆迁先世莲、匡林夏宅基地住房的违法行为，判令分水岭镇政府恢复先世莲、匡林夏宅基地住房原状。根据先世莲、匡林夏在一审所提诉讼请求，本案争议的焦点应是江阳区政府3号复议决定确认分水岭镇政府对先世莲、匡林夏实施的土地、房屋征收行为违法是否正确，是否还应决定撤销分水岭镇政府对先世莲、匡林夏实施的土地、房屋的征收行为；江阳区政府3号复议决定是否应当责令分水岭镇政府恢复已征收的先世莲、匡林夏的宅基地住房原状；江阳区政府3号复议决定是否违法并应予撤销。 关于江阳区政府3号复议决定确认分水岭镇政府对先世莲、匡林夏实施的土地、房屋征收行为违法是否正确，是否还应撤销分水岭镇政府对先世莲、匡林夏实施的土地、房屋征收行为的问题。根据查明的事实，分水岭镇政府在未经有权行政机关批准土地征收，也未经有权组织实施土地征收的市、县人民政府授权的情况下，违反《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，组织对先世莲、匡林夏的宅基地及住房实施行政征收，该征收行为超越法定职权，属违法行政行为。但是，分水岭镇政府对先世莲、匡林夏违法土地征收行为已实施完毕，被征收房屋已被拆除，被征收土地已被规划建设成为公共道路，该公共道路系公共基础设施，该公共基础设施建设有利于当地经济社会发展，且已经投入大量建设资金，如撤销分水岭镇政府的土地征收违法行为，该公共基础设施势必无法建设使用，已投入的大量资金无法收回，对社会公共利益将造成重大损害。因此，江阳区政府作出3号复议决定，确认分水岭镇政府实施的征收土地行为违法，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，也符合先世莲、匡林夏所提行政复议申请请求。先世莲、匡林夏向原审法院提出撤销分水岭镇政府以分水岭镇旅游道路建设为由作出的征收拆迁先世莲、匡林夏宅基地住房的违法行为，超出其所提行政复议请求，且撤销该行为会损害社会公共利益，该诉讼请求原审法院不予支持，并无不当。 关于江阳区政府3号复议决定是否应当责令分水岭镇政府恢复征收的先世莲、匡林夏的宅基地住房原状的问题。先世莲、匡林夏在向江阳区政府提出行政复议申请时一并提出恢复其宅基地住房原状的行政赔偿请求，这是其依法行使行政复议请求权的具体体现。分水岭镇政府对先世莲、匡林夏的宅基地住房实施的征收行为虽然被江阳区政府依法确认为违法，但江阳区政府根据审查查明的事实，确认先世莲、匡林夏的房屋已经被拆除，违法征收的土地已被规划建设公共道路基础设施，为避免公共利益遭受重大损失，分水岭镇政府已不具备恢复先世莲、匡林夏宅基地房屋原状的条件，江阳区政府作出3号复议决定，对先世莲、匡林夏所提恢复房屋原状的行政复议请求不予支持，并无不当。因分水岭镇政府在对先世莲、匡林夏宅基地住房实施征收中，已经按有关规定对先世莲、匡林夏作出了补偿，先世莲、匡林夏如果认为分水岭镇政府所作补偿不足以弥补违法征收行为给其造成的损失，有权另行依法寻求权利损害救济。江阳区政府3号复议决定未支持先世莲、匡林夏所提恢复宅基地住房原状的复议请求并无不当，原审判决驳回先世莲、匡林夏所提判令分水岭镇政府恢复宅基地住房原状的请求亦无不当。 关于江阳区政府所作3号复议决定是否违法并应予撤销的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”之规定，江阳区政府对先世莲、匡林夏以分水岭镇政府为被申请人提出的行政复议申请，具有依法作出处理的行政职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条之规定，江阳区政府于2017年12月22日受理先世莲、匡林夏所提行政复议申请，经批准延长行政复议期限30日，于2018年3月22日作出3号复议决定，并于次日送达先世莲、匡林夏，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（三）项之规定，行政机关超越职权作出具体行政行为的，行政复议机关可以决定撤销、变更或确认该具体行政行为违法。本案中，先世莲、匡林夏申请确认分水岭镇政府超越职权实施的征收其宅基地住房的行政行为违法，江阳区政府根据审查查明事实，作出确认分水岭镇政府对先世莲、匡林夏实施的行政征收行为违法的行政复议决定正确。因责令分水岭镇政府恢复违法拆除的先世莲、匡林夏的宅基地住房会致社会公共利益遭受重大损失，江阳区政府对先世莲、匡林夏所提恢复其宅基地住房原状的复议请求不予支持亦无不当。江阳区政府3号复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，处理结果并无不当。先世莲、匡林夏诉请撤销江阳区政府3号复议决定的理由不能成立，原审判决驳回其该项诉讼请求亦无不当。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”本案中，江阳区政府所作3号复议决定，确认了分水岭镇政府组织实施的对先世莲、匡林夏宅基地住房行政征收行为违法，属于改变行政行为，并非维持分水岭镇政府拆迁先世莲、匡林夏宅基地住房的原行政行为，先世莲、匡林夏上诉所提原审法院应追加分水岭镇政府为本案共同被告的上诉理由不能成立，本院不予支持；分水岭镇政府实施征地拆迁先世莲、匡林夏宅基地住房的行为违反法律规定，为维护社会公共利益，避免造成更大的损失，先世莲、匡林夏所提分水岭镇政府应恢复其宅基地住房原状的复议请求无法律依据，应不予支持；江阳区政府根据先世莲、匡林夏和分水岭镇政府提交的证据，作出3号复议决定，认定事实清楚，不撤销分水岭镇政府征收先世莲、匡林夏的宅基地住房的具体行政行为并无不当，先世莲、匡林夏所提应撤销水岭镇政府征收先世莲、匡林夏的宅基地住房的具体行政行为和江阳区政府3号复议决定的上诉理由不能成立，本院不予支持；原审法院对先世莲、匡林夏以及江阳区政府提供证据进行法庭质证，对双方所提证据的合法性、关联性、真实性均进行了审查并依法作出确认，先世莲、匡林夏上诉所提原审法院对证据的认定违反法律规定的上诉理由不能成立，本院不予支持；原审法院对先世莲、匡林夏所提第二项诉讼请求进行的确认，没有改变先世莲、匡林夏所提该项诉讼请求的本质内容。原审法院在对是否应撤销分水岭镇政府以分水岭镇旅游道路建设为由作出的征收拆迁先世莲、匡林夏宅基地住房的行为，分水岭镇政府是否应恢复先世莲、匡林夏宅基地住房原状进行审查的同时，对江阳区政府3号复议决定的程序合法性审查，未改变先世莲、匡林夏所提撤销江阳区政府作出3号复议决定的理由，先世莲、匡林夏上诉所提原审法院改变其诉讼请求及撤销江阳区政府3号复议决定理由，违法作出错误判决的上诉理由不能成立，本院不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，处理结果并无不当。上诉人先世莲、匡林夏的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人先世莲、匡林夏负担。 本判决为终审判决。 审判长 谭 勇 审判员 伍平会 审判员 杨 军 二〇二〇年十月十日 书记员 刘军甫