宁夏回族自治区高级人民法院行政裁定书（2020）宁行再7号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：马月芳，女，1953年5月7日出生，回族，住宁夏回族自治区吴忠市利通区。委托诉讼代理人：王浩，吴忠市利通区金星法律服务所法律工作者。被申请人(一审被告、二审被上诉人)：吴忠市人民政府。住所地：宁夏回族自治区吴忠市利通区。法定代表人：喜清江，该市人民政府市长。行政机关负责人：吴文彪，该市人民政府副秘书长。委托诉讼代理人：田超，宁夏世仑律师事务所律师。一审第三人：智金海，男，1975年9月6日出生，回族，住宁夏回族自治区吴忠市利通区。再审申请人马月芳与被申请人吴忠市人民政府、一审第三人智金海土地行政登记一案，本院于2019年3月11日作出（2019）宁行终19号行政裁定，已经发生法律效力。马月芳不服该裁定，向最高人民法院申请再审，该院于2019年11月29日作出(2019）最高法行申7845号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人马月芳及其委托诉讼代理人王浩，被申请人吴忠市人民政府的行政机关负责人吴文彪、委托诉讼代理人田超，一审第三人智金海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。吴忠市中级人民法院经审理查明：2002年6月，吴忠市利通区人民政府为马月芳颁发了吴利土（马）集用（2002）字第3316号《集体土地使用证》，坐落于马家湖乡油粮桥村十二队，用途为住宅，使用权类型为集体划拨，使用权面积为296㎡。2011年8月22日，吴忠市人民政府为智金海就案涉土地颁发了吴集用（2010）第10615599号《集体土地使用证》。2017年1月18日，马月芳向吴忠市利通区人民法院提起诉讼，请求判令智金海返还案涉房屋及宅基地并恢复原状，在审理过程中，智金海向法庭提供了其持有的案涉《集体土地使用证》，吴忠市利通区人民法院对该《集体土地使用证》予以确认，并认为马月芳的起诉已超过诉讼时效，于2017年4月5日作出（2017）宁0302民初682号民事判决，驳回了马月芳的诉讼请求。马月芳不服提起上诉，吴忠市中级人民法院于2017年7月10日作出（2017）宁03民终373号民事判决，维持（2017）宁0302民初682号民事判决。2018年7月23日，马月芳向吴忠市利通区人民法院提起行政诉讼，请求撤销吴忠市国土资源局为智金海颁发的吴集用（2010）第10615599号《集体土地使用证》，吴忠市利通区人民法院审理认为该《集体土地使用证》系吴忠市人民政府颁发，吴忠市国土资源局不是适格被告，作出（2018）宁0302行初21号行政裁定，驳回马月芳的起诉。2018年10月24日，马月芳以吴忠市人民政府为被告提起本案诉讼，诉讼请求：1.依法撤销吴忠市人民政府为智金海颁发的吴集用（2010）第10615599号土地使用证；2.本案诉讼费由吴忠市人民政府承担。吴忠市中级人民法院认为，马月芳起诉请求撤销吴忠市人民政府颁发给第智金海的吴集用（2010）第10615599号《集体土地使用证》。马月芳原为登记在吴集用（2010）第10615599号《集体土地使用证》项下的宅基地使用人，并持有吴忠市利通区人民政府颁发的吴利土（马）集用（2002）第3316号《集体土地使用证》。吴忠市人民政府于2011年8月22日将该宅基地使用权变更登记在智金海名下，吴忠市人民政府变更登记的行为直接对马月芳的权利产生实质影响。故本案马月芳起诉吴忠市人民政府请求撤销该《集体土地使用证》的诉讼，双方主体适格。马月芳的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条的规定。关于本案的起诉期限，根据本案证据所证明的事实，2017年1月18日，马月芳起诉智金海请求判令其返还房屋及宅基地，在该案的审理过程中，马月芳已明确知道吴忠市人民政府为智金海颁发了吴集用（2010）第10615599号《集体土地使用证》。2017年7月10日，该案二审审理终结。2018年7月23日，马月芳向吴忠市利通区人民法院提起行政诉讼，该案因主体不适格被驳回起诉。2018年10月24日，马月芳以吴忠市人民政府为被告提起行政诉讼。根据上述时间节点，马月芳提起行政诉讼最迟应于2018年2月前提出，但马月芳首次提起行政诉讼的时间为2018年7月23日，提起本次行政诉讼的时间为2018年10月24日。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。马月芳无证据证实存在因不可抗力或者其他不属于其自身原因耽误起诉期限的情形，故马月芳的起诉超过法定起诉期限。综上，马月芳的起诉已超过法定的起诉期限且无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条之规定，一审法院裁定：驳回马月芳的起诉。案件受理费50元退回马月芳。马月芳不服，提起上诉。本院二审认为，本案争议的焦点是马月芳一审起诉是否超过起诉期限的问题。经查，根据1990年10月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条“公民法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外”。2000年3月10日施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，本案中，马月芳在一审起诉状中自认“其在2012年知道其住宅及宅基地已被第三人智金海占有。其多次向智金海索要，但智金海却拿出了被告给第三人智金海办理的吴集用（2010）第10615599号《集体土地使用证》”。据此，可以认定马月芳至迟在其自认2013年4月将智金海起诉到吴忠市利通区人民法院金积法庭时就知道或应当知道案涉《集体土地使用证》内容，现马月芳在2018年10月18日向一审法院提起行政诉讼，请求撤销吴忠市人民政府为智金海办理的吴集用（2010）第10615599号《集体土地使用证》，明显已超过当时法律规定两年的起诉期限。一审法院裁定驳回上诉人马月芳的起诉并无不当。综上，马月芳的上诉理由均不能成立，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回上诉，维持原裁定。马月芳申请再审称，（一）一、二审法院认定的基本事实缺乏证据证明。在马月芳起诉智金海物权保护纠纷一案中，智金海才提交了吴集用（2010）第10615599号《集体土地使用证》，但该证的四至与案涉宅基地的四至并不相符。经向吴忠市国土资源局查询，案涉宅基地的档案材料并无变更或者过户登记信息。马月芳是在吴忠市中级人民法院于2017年7月10日作出（2017）宁03民终373号民事判决后，才知道案涉宅基地过户变更至智金海，后于2018年10月18日向吴忠市中级人民法院提起行政诉讼，故未超过两年的起诉期限。（二）一、二审法院认定其起诉超过法定起诉期限适用法律不当。马月芳患有严重的高血压等多种疾病，在吴忠市中级人民法院作出（2017）宁03民终373号民事判决后，一直处于疾病治疗状态。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条的规定，其因病治疗所耽误的时间可不计算在起诉期限内，故其起诉没有超过《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定的起诉期限。（三）马月芳有新的证据足以推翻一、二审裁定。在吴忠市中级人民法院作出（2017）宁03民终373号民事判决后，吴忠市人民政府和吴忠市国土资源局负责人承诺给其解决问题，有录音资料等证据为证。请求撤销一、二审裁定，依法改判支持其全部诉讼请求或者将本案发回重审。本院再审过程中，马月芳提交以下证据：证据一、录音光盘一份；证据二、承诺书一份。证明目的：1.马月芳在收到吴忠市中级人民法院（2017）宁03民终373号判决书后才知道其案涉土地变更到了智金海名下；2.马月芳一直在找吴忠市人民政府的主管部门查询并要求解决本案纠纷的事实；3.本案尚在法定的起诉期限。吴忠市人民政府质证意见：1.该两份证据的取得时间为2018年3月，已经超过新证据法定标准，均不属于新证据；2.对两份证据的真实性、合法性和关联性均有异议，证据所载内容并没有承诺的意思表示，且该书面材料由谁出具，无法核实，证据内容是否真实不能确定，证据形式不合法，与本案待证事实没有关联性，证明目的不能成立，该证据反而证实马月芳对智金海持有案涉土地使用证的事实早已知情，本案已超过法定期限。结合马月芳在一审行政起诉状及一审庭审笔录自认的内容，其至迟自2013年4月前已知该事实，即便本案存在适格的主体，起诉期限的计算时间起点为2013年4月。智金海质证意见：对证据真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。本院认为，马月芳再审提交证据与本案没有直接关联，且真实性无法确认，本院不予确认。本院再审查明的事实与原审查明的事实一致。本院再审认为：本案核心争议是马月芳就吴忠市人民政府为智金海颁发吴集用（2010）第10615599号《集体土地使用证》提起本案诉讼是否符合法定起诉条件。首先，从知道或者应当知道行政行为内容的时点是起算起诉期限的前提和基础。公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当是针对其确信的真实的行政行为。本案中，马月芳虽然在起诉状中自认其在与智金海的交涉中，智金海向其出示了吴集用（2010）第10615599号《集体土地使用证》，但马月芳认为该证的四至与案涉宅基地的四至不相符，且经向吴忠市国土资源局查询，案涉宅基地档案材料并无变更或者过户登记信息。当时，马月芳对吴集用（2010）第10615599号《集体土地使用证》的真实性尚不能确定，对是否存在被诉行政行为存疑，若从此时起算起诉期限，与设置起诉期限制度的立法本意不符。吴忠市中级人民法院于2017年7月10日作出（2017）宁03民终373号民事判决，认定吴忠市人民政府于2011年8月22日为智金海颁发吴集用（2010）第10615599号《集体土地使用证》，此时，马月芳应当知道该证的存在已经影响到其合法权益。其后马月芳于2018年7月23日向吴忠市利通区人民法院提起行政诉讼，并未超过行为时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定的两年的起诉期限。一、二审裁定认定马月芳的起诉已超过法定起诉期限，属于适用法律错误，应予纠正。其次，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。吴忠市人民政府以该条为据提出在《不动产登记暂行条例》实施后，其不再行使土地行政登记职权，其非本案适格被告，并向一审法院提交了《吴忠市机构编制委员会关于印发的通知》。参加诉讼的行政机关是否负有行政职权，被告主体资格是否适格，事关再审申请人的合法权益能否得到救济。继续行使土地行政登记职权的是哪个行政机关，哪个行政机关应作为本案被告参加诉讼，应进一步查明，若存在错列被告的问题，应依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条的规定，向原告释明变更被告及作出相应裁判。综上，一、二审裁定适用法律错误，应予纠正。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条、第一百一十九条第一款之规定,裁定如下：一、撤销宁夏回族自治区高级人民法院（2019）宁行终19号行政裁定和宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院（2018）宁03行初69号行政裁定；二、指令宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院对本案进行审理。审判长 张耀方审判员 蔡明璇审判员 余淑云 二〇二〇年十月二十六日书记员 常豪男附：本案所适用的法律条文《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。第一百一十九条第一款人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。