安徽省安庆市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖08行终129号 上诉人（一审原告）潜山市天柱山镇风景村野寨村民组。 负责人丁立明，组长。 委托代理人郑力祥，安徽振风律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）潜山市自然资源和规划局，住所地潜山市梅城镇潜阳路**。 法定代表人江毅，局长。 委托代理人程晨阳，安徽上止正律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）安庆市自然资源和规划局，，住所地安庆市大观区市府路** 法定代表人赵无名，局长。 一审第三人潜山县梅城供销有限责任公司，住，住所地潜山市梅城镇南岳路财富广场****/div> 法定代表人徐向东，总经理。 上诉人潜山市天柱山镇风景村野寨村民组（以下简称野寨村民组）诉潜山市自然资源和规划局（以下简称潜山市资规局）行政登记及安庆市自然资源和规划局（以下简称安庆市资规局）行政复议一案，不服安徽省岳西县人民法院（2020）皖0828行初12号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 野寨村民组一审起诉称：原告是由上街村民组和下街村民组于2007年合并而成。上世纪九十年代，经当地政府协调，两组提供土地建设潜山县梅城供销社野寨采供站（以下简称野寨采供站），但未办理土地征用手续。1992年野寨采供站在该土地上建房。2019年6月，梅城供销公司撤除该房屋准备重建，原告经了解才得知，该公司持有潜国用（2012）第11014号国有土地使用权证（以下简称11014号国有土地使用权证）及相关审批资料。原告认为，被告审批所附宗地图的绘图时间是2009年9月19日，指界人为上街村民组，其时该组已不存在，应属无效。该图中所标注的面积包括原告土地，侵害了原告权益；此外，原告当年提供土地是为了建野寨采供站的，现在该站不再使用该土地就应当返还原告，而不应登记到第三人名下。因此，原告向安庆市资规局申请行政复议，该局作出庆自然资源规复决字〔2019〕5号《行政复议决定书》（以下简称5号复议决定书），维持了潜山市资规局的发证行为。诉讼请求：1.撤销被告潜山市资规局颁发的11014号《国有土地使用权证》。2.撤销被告安庆市资规局作出的5号复议决定书。 一审法院经审理查明：1991年10月15日梅城供销社（甲方）与上街村民组（乙方）签订《征用土地协议书》，协议写明甲方经上级批准建野寨采供站营业楼，需征用乙方塘凹田（1.8亩）做建房用地；同日，双方又签订一份《补充协议》，约定甲方对乙方原老路至新公路之间、水井上下的一片空地一次性补偿4000元及其他事项。其后，经原潜山县人民政府及相关部门土地审批，梅城供销社在该地块四周修建围墙并建设了野寨采供站。1992年3月10日，梅城供销社申请土地登记，同年6月，原潜山县国土资源局进行地籍四至调查，上街组组长陈保生作为指界人在《地籍调查表》上签名并加盖该组印章，宗地面积2057.5㎡。1996年12月13日原潜山县人民政府向野寨采供站颁发潜国用（96）字第25016号《国有土地使用证》，该证标明用地面积为2057.5㎡，其中建筑占地696.03㎡，土地使用权性质为国有，土地权属来源为划拨，批准用途为营业、仓库，四至范围与地籍调查表一致。因供销系统改制，2010年8月16日，原潜山县人民政府对潜山县供销社报送的《关于企业改制后有关问题的请示》作出批复，主要内容为：1、同意你社提出的按国土资源部、中华全国供销总社《关于加快供销合作社土地确权登记工作的通知》精神，解决历史遗留的供销社各企业土地权属争议，依法确认土地使用权，并办理登记手续。2、同意你社提出的按照县政府《关于供销系统改制企业土地手续变更问题的批复》，对改制企业，以出让方式处理划拨土地使用权，土地收益全额返还供销社，用于系统改制，改制后剩余资产，原划拨土地使用权由县国土局协议出让给新重组的供销社企业，土地出让金先征后返……。” 2010年11月17日，潜山县供销社联社下发文件，批准成立梅城供销公司，该公司属县供销社管理，独立承担民事责任。2011年1月4日潜山县供销社联社向潜山县人民政府递交《关于供销社系统改制企业资产变更登记有关问题的请示》，提出对“改制企业有土地证、房产证的直接更名换发新证”的意见，原潜山县人民政府于2011年5月30日批示同意，请房产局、国土局办理。同年11月18日梅城供销公司向原潜山县国土局申请办理土地变更登记。2012年5月7日经原潜山县人民政府批准案涉宗地协议出让给梅城供销公司，用途为商服用地。次日，潜山县国土局与梅城供销公司签订《国有建设用地使用权出让合同》。2012年7月18日，原潜山县人民政府批准对涉案宗地办理土地变更登记，并颁发11014号《国有土地使用权证》，该证土地使用者为梅城供销公司，土地使用性质为国有，使用权类型为出让，用途为商服。四至范围与原地籍调查相同，同时注销了原登记在野寨采供站名下的潜国用（96）字第25016号《国有土地使用证》。发证前，潜山市资规局对该案涉地块的面积进行仪器测量，将初始登记时人工测量面积2057.5㎡精确为2019.1㎡。 2019年9月30日，被告安庆市资规局在受理原告野寨村民组的复议申请后，经立案、通知答复、调查、审理后，于2019年11月27日作出5号《行政复议决定书》，维持了潜山市资规局变更登记行为及其颁发的11014号《国有土地使用权证》。该决定书于2019年11月29日送达原告。原告不服，成讼。 一审法院认为：根据行政诉讼法第二十五条之规定，只有行政行为的相对人或者利害关系人才有权提起行政诉讼。本案被诉的对象是2012年的土地变更登记及相关行政复议。土地变更登记是在1996年初始登记的基础上进行的，是将初始登记在野寨采供站名下的国有土地变更到梅城供销公司名下，野寨村民组不是该行政行为的相对人。本案相关证据证实，1996年原潜山县人民政府通过征用和划拨的方式，将原上街村民组的1.8亩稻田和一块空地登记在野寨采供站名下供其使用，该土地所有权性质为国有。在初始登记行政行为未被依法撤销的情况下，该行政行为具有既定力。野寨村民组作为初始登记时的原集体土地使用权人，在本案中也未能提交有效证据证明其对涉案土地拥有合法的所有权或使用权，在前后两次登记的土地范围四至无任何变化的情况下，该土地变更登记行为对野寨村民组的权利义务不产生新的影响，即，野寨村民组与本案所诉的土地变更登记行政行为不具有法律上的利害关系。至于1996年的初始登记行为是否合法以及梅城供销公司在2012年取得土地使用权后是否存在非法转让土地的问题，不是本案审查范围，原告可另行主张。 综上所述，野寨村民组既不是本案被诉行政行为的相对人，又与本案被诉行政行为无法律上的利害关系，故在本案中不具有提起行政诉讼的原告主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项，第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定：驳回原告潜山市天柱山镇风景村野寨村民组的起诉。案件受理费50元，在本裁定书生效后退还给原告潜山市天柱山镇风景村野寨村民组。 野寨村民组上诉称：一、一审驳回起诉的裁定错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。有利害关系与有法律上的利害关系明显不同,一审驳回起诉的裁定以原告是否与本案被诉行政行为有无法律上的利害关系作为裁判理由明显错误。二、上诉人一审提起诉讼符合法律规定的起诉条件。上诉人是符合行政诉讼法第二十五条规定的其他组织，可以作为行政诉讼原告主体提起诉讼。案涉行政行为与上诉人有利害关系。第一,上诉人为支持公益事业建设提供土地建设野寨采供站,现野寨采供站已经撤销而停止使用土地,但由于案涉宗地违法进行变更登记行为,阻碍上诉人失去收回土地使用权的途径和条件,对上诉人权益产生重大影响。第二,上诉人当初供地给野寨采供站,是由于该单位坐落在上诉人处,供地建设野寨采供站为上诉人等供应生产资料和生活用品,野寨采供站属于集体企业下属机构,上诉人村民多为该集体企业的股东,该集体企业与上诉人利益互惠互利、息息相关。案涉宗地进行变更登记行为,使得集体财产变更为私营企业财产,土地用途也进行变更,一审第三人受让土地后进行房地产开发,不但影响上诉人的生活环境,阻碍上诉人发展,而且上诉人提供土地的最初意图被破坏。第三,在被诉具体行政行为中地籍调查没有按照规程进行,侵害原告合法权益。2012年变更登记使用的地籍调查资料属于拼接、变造而成,将2009年9月19日地籍调查资料变造，地，地籍调查资料中上街组的盖章事后形成。综上,依据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条的规定,可以认定上诉人与被诉行政行为有利害关系，上诉人一审起诉符合起诉条件。上诉请求:依法裁定撤销一审裁定,指令一审法院继续审理。 本院认为：本案的争议焦点是野寨村民组与被诉行政行为是否有利害关系，即野寨村民组是否具有原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，案涉土地已于1996年12月13日登记在野寨采供站名下，土地性质为国有土地，潜国用（96）字第25016号《国有土地使用证》为该争议土地的初始登记。至此，野寨村民组对该诉争土地不再享有所有权。现野寨村民组诉请撤销的潜国用（2012）字第11014号《国有土地使用证》是对潜国用（96）字第25016号《国有土地使用证》的变更登记，初始登记之后的变更登记行为和野寨村民组已无利害关系。野寨村民组既不是该变更登记行为的相对人，潜山市资规局颁发的潜国用（2012）字第11014号《国有土地使用证》的变更登记行为与其也无利害关系，故野寨村民组不具有提起本案诉讼的原告资格，一审裁定驳回起诉正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉,维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 李 明 审判员 汪雨情 审判员 刘振华 二〇二〇年十月十日 法官助理储芳龄 书记员王岚 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。