广西壮族自治区钦州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂07行终70号 上诉人（一审被告）钦州市钦州港经济技术开发区管理委员会，住所地钦州市钦**中马大街**，统一社会信用代码114507000081059829。 负责人王雄昌，常务副主任。 委托代理人李鑫，广西祥泰律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）刘星才，男，1986年6月5日出生，汉族，住所地钦州市钦**。 被上诉人（一审原告）李志美，女，1990年9月10日出生，汉族，住所地钦州市钦**。 被上诉人（一审原告）刘某1，男，2011年12月11日出生，汉族，住所地钦州市钦**。 法定代理人刘星才，系刘某1的父亲。 法定代理人李志美，系刘某1的母亲。 被上诉人（一审原告）刘某2，男，2014年11月22日出生，汉族，住所地钦州市钦**。 法定代理人刘星才，系刘某2的父亲。 法定代理人李志美，系刘某2的母亲。 以上四被上诉人的共同委托代理人李辉，北京在明律师事务所律师。 上诉人钦州市钦州港经济技术开发区管理委员会（以下简称钦州港管委）因与被上诉人刘星才、李志美、刘某1、刘某2行政协议纠纷一案，不服钦州市钦南区人民法院（2020）桂0702行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月27日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年8月17日组织当事人进行公开询问。上诉人钦州港管委的委托代理人李鑫、被上诉人刘星才、李志美、刘某1、刘某2的委托代理人李辉到庭参加询问活动。本案现已审理终结。 一审法院查明，原告刘星才、李志美、刘某1、刘某2是钦州市钦**钦州港水井坑社区旧营盘村村民，原告刘星才的父亲刘月斌在原钦州市××区水井坑村委××营盘村××87.76平方米集体建设用地使用权并建有87.76平方米的房屋，集体土地建设用地使用证号为：钦集建（98)字第D0048号。原告刘星才是多重残疾人，残疾等级为二级；原告李志美是肌体残疾人，残疾等级为二级。原告刘星才与原告李志美结婚后，刘月斌将上述房屋给两原告居住。因上海华谊集团煤基多联产项目建设及钦州港经济技术开发区新城区路网二期、中电投、煤化工项目建设需要，征收包括原告在内的集体土地上的房屋。2017年3月27日，原告刘星才作为户主与被告钦州市钦州港经济技术开发区管理委员会签订了房屋征收协议（注：即《集体土地上房屋征收补偿及搬迁安置协议》）。2017年3月27日，钦州市国土资源局钦州港经济技术开发区分局土地征收征用中心分别作出《上海华谊煤基多联产项目项目涉及水井坑社区居委会旧营盘居民小组房屋补偿款（含二次装修）、超面积拆除补助及奖励审批表》、《钦州港上海华谊项目征地涉及水井坑社区居委会旧营盘居民小组征地房屋搬迁补助及奖励审批表》，同意审批刘星才户获得房屋补偿款178205元、房屋搬迁补助和奖励18232.8元。2017年5月27日，钦州市国土资源局钦州港经济技术开发区分局土地征收征用中心将房屋补偿款178205元转到原告刘星才在中国邮政储蓄银行钦州市钦州港支行开设的银行账户上，银行账户为62×××77。2018年5月31日，钦州市国土资源局钦州港经济技术开发区分局土地征收征用中心发布《告知书》，告知水井坑社区旧营盘居民小组已经向其支付土地补偿及安置补助费、青苗费为3380334.24元。 另查明，2004年9月12日，中共钦州市委办公室、钦州市人民政府办公室印发钦市办（2004）94号《中共钦州市委员会办公室关于印发钦州港经济开发区工委、管委职能配置、内设机构和人员编制方案的通知》，规定了钦州港经济开发区工委、管委职能配置、内设机构和人员编制等事项；2011年5月3日，钦州市人民政府印发钦政发（2011）18号《钦州市人民政府关于明确钦州港经济技术开发区管理委员会行政管理职权的通知》，明确了钦州港经济技术开发区管理委员会受托行使包括征地拆迁等行政职能。 还查明，2016年4月18日，钦州港经济技术开发区管委办公室印发钦港管办（2016）36号《钦州港经济技术开发区官委办公室关于印发钦州港经济技术开发区新城区路网二期、中电投、煤化工项目集体土地上房屋征收补偿及安置方案的通知》，规定了钦州港经济技术开发区新城区路网二期、中电投、煤化工项目集体土地上房屋征收补偿及安置方案相关内容。2017年11月7日，广西壮族自治区人民政府作出桂政土批函（2017）580号《广西壮族自治区人民政府关于钦州市2017年第六批次城市建设用地的批复》，批复《钦州市人民政府关于办理钦州市2017年第六批次城市建设用地农用地转用和土地征收手续的请示》，同意征用钦州港经济技术开发区原告房屋所处的集体土地共计8.3390公顷的土地。2017年11月29日，钦州市人民政府发布（2017）20号《钦州市人民政府关于钦州市2017年第六批次城市建设用地征收土地的公告》，对征收的土地四至范围、面积以及土地补偿安置标准等相关事项进行公告。 一审判决认为，被告钦州市钦州港经济技术开发区管理委员会是国家级经济开发区，2011年5月3日，钦州市人民政府授权钦州港经济技术开发区管理委员会行使包括征地补偿等行政职能，具有与原告刘星才等被拆迁户签订行政协议的资格。对于原告主张被告未批先征违反法律强制性规定，属于严重程序违法的主张，本院认为，虽然被告与原告签订的房屋征收协议早于广西壮族自治区人民政府下达批复文件的时间，但是事后获得了广西壮族自治区人民政府的批准，程序瑕疵也得到了补正，未违反法律法规的强制性规定，因此该主张不能成为房屋征收协议的无效的合法依据。对于原告方以刘星才是多重残疾人，是限制民事行为能力人为由主张房屋征收协议无效，本院认为，原告刘星才属于生理上的残疾，但是精神、智力情况处于正常状态，能够辨认自己的行为性质及其法律后果，故该主张不能成为认定房屋征收协议无效的合法依据。但是，经审理查明原告刘星才以自己名义与被告签订的房屋征收协议，其中涉及的被征收房屋所有权属于原告刘星才的父亲刘月斌所有，原告刘星才在未取得房屋所有权人刘月斌的事先同意或者事后追认的情况下与被告签订房屋征收协议属于无权处分他人财产的行为，本院认为，被告在明知被征收房屋所有权属于原告刘星才父亲刘月斌所有，原告刘星才没有权利处分他人财产情况下，仍与原告刘星才签订房屋征收协议，存在重大且明显违法的行为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条第一款第（四）项的规定，本院认定原被告双方签订的房屋征收协议无效。另外，对于原告的起诉是否已经超过法律规定的诉讼时效争议焦点问题，本院认为无效的具体行政行为自始无效、当然无效、确定无效，主张行政行为无效的请求不受诉讼时效的限制，本案中，被告与原告签订的房屋征收协议存在其他重大且明显违法的行为，属于无效的行政协议，故原告主张房屋征收协议的请求不受诉讼时效限制。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条第一款第（四）项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条的规定，判决确认被告钦州市钦州港经济技术开发区管理委员会与原告刘星才签订的《集体土地房屋征收补偿及搬迁安置协议》无效。 上诉人钦州港管委上诉称，一、本案构成表见代理。上诉人钦州港管委依据《钦州港经济技术开发区新城区路网二期、中电投、煤化工项目集体土地上房屋征收补偿及安置方案》的规定,与刘星才于2017年3月27日签订了《集体土地房屋征收补偿及搬迁安置协议》,上述房屋征收协议所涉及的房产登记在刘月斌名下,但实际居住人为刘星才家。根据农村实际情况,该房产产权人刘月斌实际已经将房屋权析产赠与儿子刘星才户。因此,在整体屋评估、拆迁、安置补偿过程中,刘月斌明知事情经过及补偿结果,但始终没有提出本人参与,更没有对其子刘星才的行为提出异议。直至本案诉讼发生,房屋产权登记人刘月斌均没有就涉及部分的房屋征收补偿提出过任何异议,应视为认同补偿结果。“本人知道他人以本人名义实施民事行为而不作否认表示的,视为同意”的规定,是表见代理制度的“原则性规定”或“初步规定”。表见代理制度正是基于被代理人与无权代理人之间存在特殊关系,使相对人有理由相信无权代理人享有代理权而与之为民事法律行为。被代理人知道代理人以其名义进行活动,而容忍了该行为,这时的被代理人要承担表见代理的责任。我国《民法典》第一百七十二条规定,行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后,仍然实施代理行为,相对人有理由相信行为人有代理权的,代理行为有效。《合同法》第四十九条行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立合同,相对人有理由相信行为人有代理权的,该代理行为有效。本案房屋产权登记人为刘星才亲生父亲,与其有特殊的人身血亲关系,完全符合表见代理制度的法律特征。因此,上诉人与刘星才签订的《集体土地房屋征收补偿及搬迁安置协议》合法有效。二、本案即便不构成表见代理,也只构成合同部分无效。本案的《集体土地上房屋征收补偿及搬迁安置协议》不仅涉及44.1平方米争议集体土地上房屋的征收补偿,同时还涉及刘星才家四口的搬迁安置补偿。如果44.1平方米争议房屋刘星才为无权处分人,也仅仅就涉及此部分的集体土地上房屋的征收补偿内容可能无效,刘星才据此所收取的征收补偿费按照合同部分无效处理原则,应当退回给上诉人。但是涉及到刘星才一家四口的搬迁补偿、安置补偿部分,内容符合《钦州港经济技术开发区新城区路网二期、中电投、煤化工项目集体土地上房屋征收补偿及安置方案》的规定,其依然有效。综上,请求二审法院支持上诉人的上诉请求。一、撤销（2020）桂0702行初21号《行政判决书》“确认钦州港经济技术开发区管理委员会与刘星才签订的《集体土地房屋征收补偿及搬迁安置协议》无效”的判决内容；二、驳回一审原告所有诉讼请求，确认钦州港经济技术开发区管理委员会与刘星才签订的《集体土地房屋征收补偿及搬迁安置协议》合法有效。 被上诉人刘星才等四人辩称，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，应依法驳回上诉人的上诉。 经审查，本院查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，对一审法院认定的事实本院予以确认。 另查明，钦集建（98）字第D0048号《集体土地建设用地使用证》登记的土地使用者为刘月兵。 本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条“行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。”的规定，行政协议作为一种特殊的行政管理活动，既具有“行政性”，体现了行政行为的属性，又具有“合同性”，体现合同制度的一般特性。对行政协议效力的审查，既要根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定审查行政协议的合法性，又要根据民事法律规范，确定协议的效力。本案中，钦集建（98）字第D0048号《集体土地建设用地使用证》登记的土地使用者为刘月斌（兵），不是被上诉人刘星才等四人，刘星才以自己名义与钦州港管委签订的协议涉及的房屋所有权属于刘月斌（兵）所有，刘星才在未取得房屋所有权人刘月斌（兵）的事先同意情况下与钦州港管委协议属于无权处分他人财产的行为，有可能侵犯到刘月斌（兵）的合法权益，故刘月斌（兵）同本案的处理结果有利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款的规定，一审法院应当通知刘月斌（兵）作为第三人参加诉讼，但一审法院没有通知刘月斌（兵）参加诉讼，属于遗漏当事人，程序违法。同时，根据《中华人民共和国合同法》第五十一条的规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认的，该合同有效。一审法院没有通知刘月斌（兵）参加诉讼，没有查明刘月斌（兵）是否追认刘星才与钦州港管委签订的协议情形下，直接认定该协议存在重大且明显违法，判决确认钦州港管委与刘星才签订的《集体土地房屋征收补偿及搬迁安置协议》无效，认定事实不清，适用法律错误。 综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律错误，遗漏当事人，程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、第（四）项的规定，裁定如下： 一、撤销钦州市钦南区人民法院（2020）桂0702行初21号行政判决； 二、本案发回钦州市钦南区人民法院重审。 二审案件受理费人民币50元退还钦州市钦州港经济技术开发区管理委员会。 本判决为终审判决。 审判长 宁 盛 审判员 黄应锐 审判员 韦乐熙 二〇二〇年十月二十日 书记员 郭杨兴