湖北省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）鄂行终842号上诉人（原审原告）胡月琴，女，汉族，1962年6月2日出生，户籍地湖北省浠水县，现住浙江省湖州市吴兴区。委托诉讼代理人谢亚平（系胡月琴之女婿），男，汉族，1987年9月20日出生，住浙江省湖州市吴兴区。被上诉人（原审被告）浠水县人民政府，住所地：湖北省浠水县清泉镇十字横街**。法定代表人付宇，县长。上诉人胡月琴因诉浠水县人民政府确认行政强制拆除房屋违法一案，不服湖北省黄冈市中级人民法院（2020）鄂11行初12号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查。胡月琴原审诉称，2018年初，浠水县启动“一河两岸”拆迁工作，胡月琴名下房产属被征迁对象。因浠水县人民政府对于胡月琴的房屋面积漏算近40㎡及补偿标准过低，双方未能达成安置补偿协议。2018年6月下旬，胡月琴名下房屋被切断水电；9-10月，浠水县人民政府未经征求胡月琴意见和同意即将房屋以围墙围住。期间，胡月琴多次要求政府部门重新测量房屋面积，浠水县人民政府不予理睬。2019年2月19日左右，胡月琴家中空调、热水器、门窗等均被损毁。2019年4月23日，浠水县人民政府向胡月琴亲属递送征收补偿决定。2019年7月7日左右，浠水县人民政府在前述征收补偿决定起诉期限尚未届满，也未向胡月琴送达任何强拆法律文书和履行告知等法律程序的情况下，指使相关人员非法拆毁了胡月琴房产，严重侵害了其合法权益。请求确认浠水县人民政府拆毁胡月琴位于浠水县××大道房产的行为违法。原审法院查明，2018年4月15日，浠水县人民政府因棚户区改造建设公共利益需要，作出浠政征决字（2018）第1号《浠水县政府文庙片区、宪司坳片区、云路路片区房屋征收决定》（下称《1号征收决定》）和浠政办发〔2018〕4号《浠水县城区棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》。《1号征收决定》确定“房屋征收部门为浠水县房屋征收与补偿管理办公室，房屋征收实施单位为浠水县清泉镇人民政府、浠水经济开发区管委会”。2019年11月26日，胡月琴具状以浠水县人民政府为被告提起诉讼。2020年1月10日，原审法院向胡月琴委托诉讼代理人谢亚平释明，其拒绝变更被告。原审法院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第一款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。本案中，浠水县人民政府《1号征收决定》已确定本次房屋征收部门为浠水县房屋征收与补偿管理办公室，胡月琴诉请的行政强制拆除房屋行为，属实施房屋征收与补偿工作过程中作出的行政行为，浠水县人民政府不是本案适格被告。经人民法院依法释明，胡月琴拒绝变更被告。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）（三）项和第三款的规定，裁定：驳回胡月琴的起诉。本案不收取案件受理费。胡月琴上诉称，⒈原判认定事实不清。浠水县人民政府拆毁胡月琴房产的理由并非基于征收。本案起诉后，从浠水县房屋征收与补偿管理办公室提交的答辩状及证据材料显示，作出拆毁房产决定的行政主体系浠水河生态综合整治工程指挥部，拆毁理由为案涉房产存在安全隐患，拆毁房产的具体过程为“浠水县安全生产委员会办公室以巡查发现胡月琴房产存在安全隐患和确保安全度汛为由，向浠水河生态综合整治工程指挥部提出整改意见，浠水河生态综合整治工程指挥部遂向浠水县住建局提出对房屋作出安全鉴定，此后浠水县房屋安全鉴定所认定胡月琴房屋构成危房并建议立即停止使用、整体拆除，最终由浠水河生态综合整治工程指挥部办公室组织拆毁”。依照相关法律规定，征收部门与被征收人没有达成协议需要强制拆除房屋时，需申请人民法院强制执行，且本案中胡月琴对浠水县人民政府作出的征收补偿决定的起诉期限尚未到期，浠水县政府部门作出拆毁胡月琴房屋决定并实施拆毁行为时，客观上也根本不可能走房屋征收程序。同时，在原审法院释明本案被告主体不适格后，胡月琴的委托诉讼代理人已重新向原审法院提交了起诉状及《申请立案的说明》。在新提交的起诉状中，已阐明将浠水县人民政府列为被告的理由是因征收补偿决定中所载明的征收实施单位浠水经济开发区管委会作为拆毁案涉房产的主体之一，是浠水县人民政府的派出机构，并非原裁定书中所载明的“代理人仅仅只是拒绝变更被告”；在《申请立案的说明》中，阐明了“作出拆毁胡月琴房产决定的行政主体为浠水河生态综合整治工程指挥部，该指挥部属浠水县人民政府下设的无独立法人资格的工作机构，第一次起诉状中所列被告浠水县人民政府属于适格主体，不存在主体不适格问题”的理由，并请求原审法院对本案立案审理。⒉适用法律不当。根据行政诉讼法的相关规定，行政相对人不服行政行为提起诉讼的，一般应当以作出具体行政行为的行政主体为被告。本案中作出拆毁胡月琴房产决定的行政主体浠水河生态综合整治工程指挥部，属浠水县人民政府下设的无独立法人资格的工作部门，其拆毁胡月琴房产是因认为胡月琴房产属危房不利于安全度汛，而非基于房屋征收，故浠水县人民政府应属于本案适格被告。原裁定未厘清本案行为主体之间的实质法律行为与法律关系，其认为胡月琴起诉被告主体资格不适当，是建立在案涉房产被拆毁乃政府房屋征收工作需要的基础上，属法律关系认定不当进而导致法律适用逻辑错误。⒊两级法院自相矛盾。本案向原审法院起诉后，基于该院释明的理由和意见，胡月琴曾以浠水县房屋征收与补偿管理办公室为被告向浠水县人民法院起诉，但浠水县人民法院向胡月琴释明应当以作出拆毁房产决定的主体为被告并应向原审法院起诉，两级法院基于相互矛盾的理由，最终均裁定驳回胡月琴的起诉，导致其合法权益被侵害后无法及时获得救济，也造成因超过起诉期限而无法再另行起诉。请求二审查明案件事实，依法撤销原审裁定，指令原审法院对本案继续审理。被上诉人浠水县人民政府未向本院提交书面答辩意见。本院经审查认为，行政机关在强制拆除前没有作出并向当事人送达限期拆除决定等法律文书，强制拆除时没有通知当事人到场或者当事人虽然在强制拆除现场但无法识别实施强制拆除行为的人员身份，强制拆除后也无任何主体承担强制拆除责任的情况下，当事人客观上无法举证证明谁是具体实施强制拆除行为的主体，通常情况下，考虑到发布征收公告、拆迁通知的行政机关，以及相关公告、通知中确定的具体实施机关，具有对被征收房屋、土地的征收、拆迁和补偿职责，均有可能实施强制拆除行为，如当事人无法辩明上述主体中由谁具体实施了强制拆除行为，则可以选择其中一个或者多个行政机关为被告提起行政诉讼，但上述主体中已经被法律明确规定为强制拆除实施主体的，则应以该主体为被告提起诉讼。本案中，浠水县人民政府《1号征收决定》确定“房屋征收部门为浠水县房屋征收与补偿管理办公室”，但从案涉相关起诉证据材料内容看，胡月琴曾就案涉房屋拆毁行为于2020年1月16日以浠水县房屋征收与补偿管理办公室为被告向浠水县人民法院提起诉讼，该院于同年6月2日作出（2020）鄂1125行初17号行政裁定驳回其起诉，已发生法律效力。浠水县房屋征收与补偿管理办公室于该案中辩称其并未组织实施案涉房屋拆除行为，案涉房屋最终系由浠水河生态综合整治工程指挥部办公室组织拆毁。原审裁定认定本案属市、县人民政府确定的房屋征收部门在组织实施房屋征收与补偿过程中作出的行政行为依据不足。因胡月琴的起诉材料能够初步证明实施案涉房屋拆除行为的主体实为浠水河生态综合整治工程指挥部，该指挥部属行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款关于“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”的规定，胡月琴以浠水县人民政府为被告提起本案诉讼，并无不当。综上，原审裁定认定事实不清，适用法律错误。胡月琴的上诉理由成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：一、撤销湖北省黄冈市中级人民法院（2020）鄂11行初12号行政裁定；二、本案指令湖北省黄冈市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长  王仁祥审判员  马春亮审判员  胡锦明二〇二〇年十月二十日书记员  董晓晗