河南省信阳市平桥区人民法院行 政 判 决 书（2020）豫1503行初126号原告李宪启，男，汉族，1947年11月15日出生。住信阳市平桥区，联系。委托代理人王清洲，特别授权，平桥区基层法律工作者协会。被告信阳市平桥区农业农村局，地址:信阳市平桥区平桥街道平西路中段，统一社会信用代码：11411503006077033N。法定代表人马亚莉，职务，局长。出庭负责人刘鑫，分管局长。委托代理人张鑫，特别授权，该局工作人员。委托代理人白敬喜，特别授权，信阳市平桥区平西街道法律服务所法律工作者。第三人王加书，女，汉族，1940年10月10日出生。住信阳市平桥区，联系电话17837682122。第三人徐同伟，男，汉族，1977年7月1日出生。住址同上。联系第三人徐同山，男，汉族，1963年10月11日出生。住址同上，联系委托代理人曾祥国，信阳市平桥区平桥街道法律服务所法律工作者。第三人信阳市平桥区邢集镇罗楼村祝庄村民组。负责人王泽明，村民组长，联系电话。原告李宪启不服被告信阳市平桥区农业农村局（以下简称“平桥农业局”）土地承包经营权行政登记，于2020年9月3日向本院提起行政诉讼。当日立案后，于2020年9月7日向本院向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月28日公开开庭审理了本案。原告李宪启及其委托代理人王清洲，被告平桥农业局的负责人刘鑫和委托代理人张鑫、白敬喜，第三人王加书、徐同伟、徐同山的委托代理人曾祥国到庭参加诉讼，第三人信阳市平桥区邢集镇罗楼村祝庄村民组经合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告平桥农业局于2016年12月24日向第三人的家庭成员徐国俊（已故）颁发了豫（2016）平桥区农村土地承包经营权第056910号证书。原告李宪启诉称，请求依法撤销被告对第三人农村土地承包经营权，并收回其土地承包经营权证。事实与理由：1982年原告、第三人所在的祝庄村民组第一轮农村土地承包时第三人王加书、徐同伟、徐同山一家(当时未分家)共分得九个人的土地(徐国俊、王加书夫妻二人、长子徐同山夫妻二人、徐同山两个女儿、次子徐同伟、长女徐凤、次女徐英共九人)。1997年第二轮农村承包地调整时，因徐凤、徐英已经出嫁并且在户口所在地村民组都已经分得承包地。因此依据法律规定、上级文件精神、村民代表会义决议，村民组收回了发包给第三人王加书、徐同伟、徐同山一家中徐凤、徐英的承包地。因原告女儿李聂琴与女婿吴俊1995年登记结婚，女婿吴俊即落户到祝庄村民组，婚后吴俊在原村民组的承包地即被收回，女儿女婿1995年12月1日生育长女吴莹莹，1997年第二轮农村承包地调整时女婿吴俊与外孙女吴莹莹才赶上分地，依据法律规定、上级文件精神、村民代表会议决议，女婿吴俊与外孙女吴莹莹应当分得承包地，因此村民代表会议决定将收回的徐凤、徐英的承包地发包给原告一家承包经营。原告认为，第三人王加书、徐同伟、徐同山与原告本来就该土地并无争议，原告并非从第三人王加书、徐同伟、徐同山手中强占土地，而是从村民组承包土地。但第三人王加书、徐同伟、徐同山受到上访信访影响开始起事生非。被告没有到村民组调查核实，偏信部分基层领导一面之词，未经行政裁决，就向第三人就该争议土地颁发了承包经营权证，引发了农村基层矛盾。综上，原告依据《行政诉讼法》第十二条及其他法律法规诉至贵院，望判如所请。原告李宪启向本院提交以下证据：1、原告身份证复印件，证明原告身份；2、邢集镇人民政府文件，证明1998年原告村民组调整农村承包地的法律依据及核定人口的时间为1997年8月10日零点，原告妻子邵秀红、女儿王兰兰应当分得承包地；3、原告户口本复印件，证明原告女婿吴俊、外孙女吴莹莹应当分得承包地；4、原告女婿吴俊婚前原籍村民组证明，证明吴俊婚后在原籍村民组承包地被村民组收回；5、邢集镇信访处理意见书、平桥区人民法院民事裁定书，证明原告与第三人王加书、徐同山、徐同伟就争议土地存在纠纷，被告违法违规为第三人办理土地承包经营权证，应当予以撤销；6、证言六份及证人复印件，证明1998年原告村民组调整农村承包地的法律依据及1998年原告村民组将争议土地发包给原告一家承包经营至今；7、证言一份，证明1998年原告村民组调整承包地决定按照邢集镇人民政府(2020)20号文件执行、程序合法，原告女婿吴俊、外孙女吴莹莹应当分得承包地；8、原告家庭种粮补贴本，证明原告村民组1998年已将争议土地发包给原告一家并承包经营至今。被告平桥农业局辨称，一、答辨人依法向第三人王加书、徐同伟、徐同山颁发《农村土地承包经营权证》的行政行为正当、合法。1、根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定:“县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分別依照各自职责、负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。”《农村土地承包经营证管理办法》第四条规定：“国家实行家庭承包经营的承包方，由县级以上人民政府颁发农村土地承包经营证，县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营证的备案、登记、发放等具体工作。”因此，根据上述法律规定，平桥区人民政府把行政区域内的农村土地承包经营权确权管理授权给平桥区农业农村局，平桥区《农村土地承包经营权证》的备案、登记、发放等具体工作由农业农村局作为农业行政管理部门负责审核、备案、登记、发放。2、邢集镇承包经营权确权于2016年3月开始进行，本案答辩人在给第三人王加书、徐同伟、徐同山确权登记时调查人员依法进行了入户调查、核实，资料收集，并由农户本人到承包经营土地现场指界确认。经公示，无任何异议后由本人签字确认，村民组长签字确认，村委会签字确认，村委会盖章，邢集镇罗楼村祝庄组与第三人王加书、徐同伟徐同依法签订《农村土地(耕地)承包合同》等证据，详见(农村土地承包经营权确权登记颁证档案》卷宗，答辩人给第三人王加书、徐同伟、徐同颁发的《农村土地承包经营权证》的行政行为，事实清楚，证据充分。二、被答辩人诉请撤销编号为00122号0.6亩、00115号0.6亩、编号00103号0.8亩承包经营权证书没有事实和法律依据。依据《农村土地承包经营证管理办法》第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村集体所有，由集体经济组织或者村民委员会进行管理。”本案的争议土地依法属于邢集镇罗楼村集体所有，集体土地具体承包给被答辩人还是第三人王加书、徐同伟、徐同山，是本集体经济组织内部事务，答辩人作为行政机关仅负责依法备案、登记、颁证，无权对土地发包进行干预。因此，被答辩人的诉讼请求不符合法律规定。三、被答辩人超过诉讼时效应当依法驳回起诉。答辩人从2016年3月开始对第三人王加书、徐同伟徐同土地确权登记，颁发《农村土地承包经营权证》，被答辩人在此期间不仅没有按规定时间提交办理农村土地承包经营权证的任何相关申请材料，而且没有向平桥区政府或者行政主管部门提出任何异议，行使救济权利。被答辩人从2016年知道自己权利被侵害，现提出撤销该经营权证的行政诉讼，显然早已超过诉讼时效。综上所述，答辩人依法向第三人王加书、徐同山、徐同伟颁证的行政行为符合法律规定，证据充分，程序正当，被答辩人诉请与事实不符，请人民法院依法査明事实，驳回被答辩人的诉讼请求。被告在法定的期限内向本院提交了以下证据、依据：第一组《王加书、徐同伟、徐同山土地承包经营权确权登记材料卷宗》。1、承包经营权登记簿；2、承包方调查表；3、承包地块调查表；4、承包经营权公示表；5、农村土地承包合同；6、户主声明书；7、承包经营权登记申请表；8、公示无异议声明书；9、徐国俊户口本、身份证。证明目的：平桥区农业农村局向王加书、徐同伟、徐同山颁发的《农村土地承包经营权证》事实清楚，证据充实，程序正当、行政行为合法。第二组：1、国务院办公厅《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》；2、《河南省人民政府办公厅关于开展农村土地承包经营权确权、登记、颁证工作实施意见》；3、《信阳市平桥区农村土地承包经营权确认登记颁证工作实施方案的通知》；4、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》；5、《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》；证明目的：答辩人严格按照法律、行政法规和政府关于文件颁证，向第三人发承包经营权证的法律依据。第三人王加书、徐同伟、徐同山述称，一、被答辩人诉请与法无据，与事实不符，请求平桥区人民法院依法予以驳回。截止1997年年底，答辩人家庭人口因徐风、徐英出嫁，家庭人口减少两人，期间答辩人徐同山生育二女儿徐艳红和小儿子徐长林家庭人口新增两人，1998年徐同伟结婚娶妻，次年生子徐永存增加两人，至2002年，答辩人家庭人新增人口减去减少人口净增加人口二人。1998年农村土地调整时该组没有调整士地而是顺延，2002年时任村民组长王德力擅自做主，将答辩人的土地调整给被答辩人李宪启和王德力。因此事当时发生过矛盾纠纷，造成打架的事实，答辩人徐同伟被被答辩人的女婿打成轻微伤。1997中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》(中办发【1997】16号)第三条承包土地“大稳定、小调整”的前提是稳定。“大稳定、小调整“是指坚持上述二条原则的前提下，根据实际工作还应坚持以下几条原则:一是“小调整”只限于人地不盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整:二是不得利用“小调整”提高承包费，增加农民负担:三是“小调整”的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报多(镇)人民政府和县(市、区)人民政府主管部门审批:依照上述文件规定调整承包土地必须经过程序，一是村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意:二是报乡镇)人民政府和县(市区)人民政府主管部门审批，调整土地才能合法有效。被答辩人在诉状中说。“因原告女儿李聂琴与女婿吴俊1995年登记结婚女婚吴俊即落户到祝庄村民组，婚后吴俊在原村民组的承包地即被收回。1997年第二轮农村承包地调整时，依据法律规定，上级文件精神，村民代表会议决议，女婿吴俊与外孙女吴莹莹应当分得承包土地，因此，村民代表会议决定将收回徐风、徐英的承包土地发包给原告承包经营”，此言完全是胡编乱造与事实不符而事实是我祝庄村民组并没有调整土地，在2002年，时任组长王德力擅自作主调整了土地，为其非法侵占答辩人土地借口说谎话。至2002年答辩人家庭净増人口两人，答辩人不属于退地对象，且时任组长王德力擅自作主没有按照中办发(1997)16号文件规定的程序进行土地调整，此次调整土地是不合法的，无效的。因此，被答辩人李宪启，王德力非法占有答辩人的土地应当返还给答辩人。二、被答辩人非法占有答辩人的承包土地，答辩人多次索要被答辩人置之不理，无奈答辩人通过信访途径向平桥区邢集镇人民政府反映情况，平桥区邢集镇人民政府2018年4月20日书面答复处理意见:“1、祝庄组长王德力未经召开群众会、未报请上级批准，且在当事群众不同意的情况下强行调整农户承包土地经营权，不符合国家关于第二轮土地承包相关政策。2、王德力等人应将调整的承包土地经营权归还给原承包人”。三、信阳市平桥区人民政府2016年12月24日颁发的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》合法有效，答辩人继续在确权证书范围内经营承包土地是法律允许并受法律保护，其他任何个人和组织非经法律程序变更不得干涉。综上所述，事实清楚证据真实确凿合法，请求人民法院依事实为依据，秉公裁判。依法驳回被答辩人李宪启和王德力诉讼请求。上述第三人向本院提交了以下证据、依据：1、身份证复印件。2、农村土地承包经营权证。3、邢集镇人民政府信访事事项理意见书。4、中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》。经庭审质证，原告对被告提交的第一组证据的真实性、合法性有异议，认为被告发证时没有公示过，公示表系伪造的。承包地块调查表签字人是陆军超，盖的是村里的公章，村民小组作为集体有发包土地的资格，而不应该由村委会发包。被告对原告提交的证据中的第六组的真实性、合法性有异议，不符合证人证言的形式要件，证人应当出庭。被告对原告提交的其他证据真实性无异议，但对证明目的有异议，认为这些证据均不能证明原告的村民组调整过土地，不能证明将第三人的土地分给了原告。第三人对被告提交的证据真实性合法性无异议。原告对第三人提交的证据真实性无异议，对关联性有异议，认为土地承包经营权证应当撤销，发证是错误的。被告对第三人提交的证据无异议。本院对上述证据认证如下：被告提交的第一组证据是2016年发放农村土地承包经营权证时收集制作形成的客观性证据，内容真实，形式合法，可以作为本案的证据使用，本院予以采纳。被告提交的第二组证据是其办证的法律、法规和政策性依据，合法有效，能够作为其办证的法律依据使用，本院予以采信。原告提交的证据中除证人证言外，其他证据内容客观真实，同本案具有一定关联性，能够作为本案的证据使用。但是达不到原告的证明目的，不能证明原告在第二轮土地承包后分得了第三人王加书家庭的两人份土地。原告提交的证人证言既有打印的内容，又有手写的内容，或者是多人在一份证言上签名，这都不符合证人证言的形式要件，不能作为证据使用，本院不予采信。第三人提交的证据内容客观真实，与本案具有关联性，能够作为本案的证据使用，本院予以采纳。根据上述有效证据及当事人当庭陈述，本院经审理查明，1997年，第二轮土地承包时，原告和第三人所在的祝庄村民组没有按照“大稳定、小调整”的原则，进行第二轮土地调整，而是顺延第一轮土地承包关系。原告王德力任组长后，2002年在没有召开村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意的情况下，擅自做主将第三人家庭承包的土地调整给自己和李宪启，当时原告和第三人发生过激烈的矛盾冲突。2016年3月份，被告依据国务院及省、市相关文件规定，开始在原告所在的村组进行农村土地承包经营权确认登记颁证工作。被告经过对承包土地调查，承包户主徐国俊和毗邻地块户主指界，罗楼村民委员审核盖章，承包户徐国俊提出登记申请，进行公示等程序后，被告平桥农业局经审核上报信阳市平桥区人民政府，由平桥区政府向第三人的家庭颁发了豫（2016）平桥区农村土地承包经营权第056910号证书。近年来，第三人徐同伟与原告因收回承包的土地进行过上访和提起民事诉讼。本院认为，该案是因农村土地承包经营引起的行政纠纷，各方争议的焦点在于诉争的土地是否在第二轮土地延包时调整给了原告承包经营。我国农村土地第二轮延包期间，有关农村土地承包的法律法规尚不健全，《中华人民共和国农村土地承包法》(2002年8月发布)、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》(2003年11月发布)、《中华人民共和国物权法》(2007年3月发布)等法律、规章尚未制定实施，在处理农村土地第二轮延包所涉法律关系时应当根据当时的国家政策来进行。为保持我国农村基本政策的连续性和稳定性，进一步稳定和完善农村土地承包关系，中共中央办公厅、国务院办公厅于1997年8月联合下发中办发(1997)16号《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，作为第一轮土地承包到期、第二轮土地延包启动的政策依据。该通知第二条规定:“二、认真做好延长土地承包期的工作。……(二)土地承包期再延长30年，是在第一轮土地承包的基础上进行的。(三)承包土地大稳定、小调整’的前提是稳定。大稳定、小调整’是指在坚持上述第二条原则的前提下，根据实际需要，在个别农户之间小范围适当调整。做好小调整’工作还应坚持以下几条原则:一是……三是‘小调整’的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡(镇）人民政府和县(市、区)人民政府主管部门审批;四是绝对不能用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地。(四)延长土地承包期后，乡(镇)人民政府农业承包合同主管部门要及时向农户颁发由县或县级以上人民政府统一印制的土地承包经营权证书。”根据前述规定，按照“大稳定、小调整”的原则，未经“小调整”的正当程序，不具有“小调整”后的法律效果。本案中，原告诉称，1997年第二轮土地延包时，村民代表会议决定收回第三人家庭的二人土地，重新发包给原告承包，没有提供村民代表会议记录，而是原告自己任村民组长后擅自做主的行为。原告这种未经上述政策中规定的“小调整”的正当程序调整他人承包土地，是无效的行为。2016年农村土地承包经营权确认登记颁证工作开始后，被告依据《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权证管理办法》等一系列法律和规范性文件，依法将第三人王加书一家在第二轮土地延包时，继续承包的土地确权登记给第三人承包经营，并颁发农村土地承包经营权证，所依据的事实清楚，证据充分，程序合法。原告的诉讼理由不成立，诉讼请求应当驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告李宪启的诉讼请求。本案的受理费50元，由原告承担。如不服判决本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省信阳市中级人民法院。审 判 长  张志明人民陪审员  周成云人民陪审员  张 梅二〇二〇年十月二十八日书 记 员  张莹雪