河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行终2022号上诉人（原审原告）付华，男，汉族，1965年10月19日出生，住河南省郑州市金水区。被上诉人（原审被告）郑州市金水区人民政府，住所地郑州市金水区东风路**。法定代表人魏东，该区人民政府区长。委托代理人杨百安，该区杨金路办事处工作人员。委托代理人邱静静，河南亚太人律师事务所律师。被上诉人（原审被告）郑州市郑东新区管理委员会。法定代表人牛瑞华，该管理委员会主任。委托代理人郭翀，该管理委员会工作人员。委托代理人黄琨，河南荟智源策律师事务所律师。被上诉人（原审被告）郑州市金水区杨金路街道办事处，，住所地郑州市金水区杨金路法定代表人王**，该办事处主任。委托代理人杨百安，该办事处工作人员。委托代理人罗晓丹，河南亚太人律师事务所律师。上诉人付华因与被上诉人郑州市金水区人民政府（以下简称金水区政府）、郑州市郑东新区管理委员会（以下简称郑东新区管委会）、郑州市金水区杨金路街道办事处（以下简称杨金路街道办）确认联合征收土地行政行为违法一案，不服河南省郑州市中级人民法院（2020）豫01行初308号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。上诉人付华原审诉讼请求：1、确认被告联合征收连霍高速公路路南郑州市金水区杨金路办事处祁圪挡村，包括付华5.4亩土地在内的共计421.23亩基本农田的行政行为违法。2、诉讼费由被告承担。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三款规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案的诉讼请求首先是应有明确的被诉行政行为。因征收土地行为包括一系列的行政行为，包括省级人民政府批准征收集体土地的批复、发布征收公告和征收补偿方案公告、签订征收补偿协议、发放征收补偿款、强制搬迁等多个各自独立的行政行为，各个行政行为的作出主体、行为内容、程序和依据等均不相同，故付华以征收土地行为为对象提起行政诉讼，属于被诉行政行为不明确。《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第三款规定“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。”本院依法向付华进行了释明，要求其予以明确，但付华仍坚持其起诉时的诉讼请求。因此，付华提起本案行政诉讼，属于被诉行政行为不明确的情形，付华的起诉不符合法定起诉条件。付华在明确其诉讼请求后，仍可在符合法定起诉条件的前提下，依法提起行政诉讼以寻求救济。综上，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回付华的起诉。上诉人付华上诉称：在没有任何机关发布征地公告、征地方案、征地用途，更没有签订征收补偿协议，只是给村民按每亩35000元发放了青苗费的情况下，金水区政府及郑东新区管委会征收了包括付华家5.4亩基本农田在内的祁圪挡村在连霍高速公路以南的基本农田421.23亩。付华原审诉讼请求非常明确具体，原审法院以诉讼请求不明确为由驳回起诉属适用法律错误。请求：1、依法撤销（2020）豫01行初308号行政裁定；2、依法支持原审诉讼请求；3、依法恢复对郑东新区管委会的起诉。被上诉人金水区政府答辩称：1、原审法院驳回付华起诉完全正确。上诉人付华原审诉讼请求为要求确认被告联合征收包括付华家5.4亩基本农田在内的祁圪挡村在连霍高速公路以南421.23亩基本农田的行政行为违法。该诉讼请求，所诉的征收行为包括一系列的行政行为，原审法院根据相关司法解释，对上诉人进行了耐心详细的释明，但上诉人依然坚持其诉讼请求，故原审法院依法驳回其起诉是完全正确的。2、原审法院并未进入到实体审理中，所以不存在付华在其上诉状中所称的经开庭证据交换和审理查明两被上诉人的征地行为既没有经过政府机关审批批复，也没有经过公告也没有制定征收方案等问题，该所谓的事实查明，系付华主观臆断。综上，请求二审法院依法驳回付华的上诉，维持原裁定。被上诉人郑东新区管委会答辩称：1、原审法院是以付华提起的诉讼请求不明确为由，裁定驳回了其起诉，这是一个基于程序作出的裁定，因此二审也应仅对该程序问题进行审查，至于付华在其上诉状当中所主张的本案中存在的各种实体问题不在本案二审审理范围之内。2、集体土地征收是由多个行政机关多个环节的诸多独立行政行为组成，当事人在一起行政诉讼案件当中，只能针对一个行政机关的一个具体的独立行政行为提起诉讼，笼统的要求确认征收土地行为违法，属于诉讼请求不明确，最高人民法院在（2018）最高法行再181号案件当中已作出了明确的意见，而原审法院对最高人民法院该意见也已经向付华做了一个释明，但付华拒绝变更诉讼请求，在此情况下，原审法院以其诉讼请求不明确为由裁定驳回起诉，完全正确。3、根据土地管理法第46条第一款的规定，集体土地征收工作由县级以上人民地方政府组织实施，因此，郑东新区管委会作为郑州市人民政府的派出机构，并非法律意义上的土地征收实施主体，对此，河南省高级人民法院在（2017）豫行终第1938号案件当中已经作出了认定，即使将郑东新区管委会认定为县级人民政府，但是在集体土地征收过程当中也不存在两个县级人民政府同共为土地征收主体的情形，因此原审法院向付华释明两个被告只能选择其一并无错误，原审法院的释明工作本身并不存在任何胁迫或者误导，在原审法院释明以后付华当庭表示撤回对郑东新区管委会的起诉，是其真实意思表示，无论付华基于何种原因又反悔，他的这一项上诉理由并不成立。而且付华在原审当中已经自行撤回对郑东新区管委会的起诉，自该时起郑东新区管委会就不再是本案的诉讼当事人，根据最高人民法院关于适用行政诉讼法的解释第六十条第一款规定，人民法院裁定准许原告撤诉之后，原告以同一事实和理由重新起诉的人民法院不予立案之规定，在付华对郑东新区管委会提起诉讼又撤诉之后，无权再以同一事实和理由重新起诉郑东新区管委会或者在本案二审当中，要求所谓的恢复郑东新区管委会在本案当中的被告主体身份，因此，付华针对郑东新区管委会提出的上诉请求没有任何法律依据。综上所述，请求二审驳回付华的上诉，维持原裁定。被上诉人杨金路街道办答辩称：1、原审法院关于付华诉讼请求不明确的论述，认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。2、原审法院以付华提起诉讼不符合受理条件为由驳回裁定，并未进行实体审理，在本次二审诉讼当中，不应就该案的实体问题是否违法进行审理。3、根据最高院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定，村民委员会或农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。付华针对祁圪挡村全体土地提起行政诉讼，其诉讼主题不适格。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”由于土地征收行为涉及多个环节和步骤，包含征地批复、征收决定、征地公告、补偿安置等多个行政行为，其相应职责涉及不同的行政主体。若将这一系列行为均置于一个诉讼中进行审查处理，一方面不利于案件事实的厘清，另一方面也无法针对性地配置司法资源，同时还可能存在与人民法院级别管辖不相符的问题。因此当事人应当针对征地过程中的某一具体行为提出具体的诉讼请求，以利于实质性化解行政争议。如果当事人笼统要求确认征收土地行为违法，属于诉讼请求不具体，不符合法律规定的起诉条件。本案中，付华的诉讼请求为“依法确认被告联合征收连霍高速公路路南郑州市金水区杨金路办事处祁圪挡村，包括付华5.4亩土地在内的共计421.23亩基本农田的行政行为违法”，属于诉讼请求不明确、不具体的情况，原审法院依法释明后，付华仍拒绝明确或变更其诉讼请求，原审法院依法驳回其起诉并无不当。综上，上诉人付华的上诉理由缺乏事实和法律依据，不能成立。原审裁定适用法律正确，处理适当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张同仁审判员  于保林审判员  荆向丽二〇二〇年十月十四日法官助理张东方书记员齐冬冬