广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1713号上诉人（原审原告）：文华，男。被上诉人（原审被告）：广州市花都区赤坭镇人民政府。住所地：广东省广州市花都区赤坭镇广源路**。法定代表人：邱崇达，镇长。原审第三人：刘群，女。上诉人文华因与被上诉人广州市花都区赤坭镇人民政府强制拆除及行政赔偿一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初5377号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院查明，2012年12月11日，广州市花都区赤坭镇*****经济合作社与原告签订两份《鱼塘承包合同》，约定：原告承包土名为“打崩基”的鱼塘11亩及土名为“北上”的鱼塘26亩用于养殖，承包期自2013年1月1日至2022年12月31日，并约定了承包款项。后原告及第三人（二人为夫妻关系）在承包合同约定地块开设了涉案养殖场养鸭。原告还提交了涉案养殖场的2017年《广州市花都区畜禽场养殖档案》及2018年《广州市花都区畜禽养殖场养殖（免疫）档案》。2018年2月3日，广州市花都区赤坭镇畜牧兽医站向“刘群养殖场”发出两份《告知书》，其一是告知根据相关规定，从事畜禽饲养的单位和个人是养殖环节承担法律责任的第一责任人，应当履行对养殖场饲养畜禽进行强制免疫、产地检疫申报、完善各类档案以及对病死畜禽进行无害化处理等责任。其二是告知涉案养殖场存在以下问题：1、未办理环评手续或未取得《排污许可证》；2、未建设污染防治配套设施；3、未取得动物防疫条件合格证；4、不符合动物防疫条件要求；5、未取得工商营业执照；6、未完善土地管理手续，请立即完善污染防治和动物防疫条件要求等配套设施，办理相关证照。2018年9月30日，广东智港工程勘测有限公司出具《测量技术总结》，工程名称为广州市花都区赤坭镇拆除违章建筑工程下连珠村，权属人为第三人，三处建筑物面积分别为204.36平方米、240.24平方米、183.6平方米，合计628.6平方米，建筑结构均为简易棚房（窝棚），测量日期为2018年9月30日。被告称其拆除前需先委托测量，并按照测量结果支付拆除款项，因此该测量总结面积是准确的。原告确认该测量面积，但认为被告有部分面积没有测量，总面积为1600多平方米。涉案养殖场于2018年被被告强制拆除，被告主张拆除时间是2018年9月30日，拆除面积为《测量技术总结》记载的628.6平方米，拆除时现场处于空置状态。原告主张拆除时间为2018年9月开始至2018年10月22日才拆除完毕，拆除了5个鸭棚共计1600多平方米，第一次拆除时鸭子就贱卖了，现场仅拆剩下一个住人的棚子。原告提交了相关照片，照片显示拆除后现场堆放着木料和石棉瓦等材料。诉讼中，原告主张被告应赔偿原告30万元，其中包括两个月租金损失9652元，养殖棚损失以150元/平方米进行赔偿，并申请对养殖棚舍损失进行评估鉴定。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，原告于2012年12月11日与广州市花都区赤坭镇******经济合作社签订两份《鱼塘承包合同》租赁鱼塘，后原告与第三人夫妻二人经营涉案养殖场，现涉案养殖场被强制拆除，原告与拆除行为具有利害关系，可以提起本案行政诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”本案中，被告强制拆除了涉案养殖场，关于拆除的时间，被告主张是2018年9月30日，原告主张是2018年9月至2018年10月22日，但各方均未提交证实具体拆除时间的证据。根据上述举证责任规定，被告应提交证据证实原告起诉超过起诉期限，本案中被告并未提交，因此原审法院认定原告于2019年10月14日对拆除行为不服提起行政诉讼，并未超出1年的起诉期限。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《广州市违法建设查处条例》第二十二条规定：“城市管理综合执法机关、镇人民政府在组织实施强制拆除前，应当依照《中华人民共和国行政强制法》的规定进行公告和催告，严格遵守送达和期限等相关要求。对违法建设实施强制拆除时，应当制作执法笔录、现场拍照、录音录像。”本案中，广州市花都区赤坭镇畜牧兽医站曾于2018年2月3日向涉案养殖场发出《告知书》，认为存在未办理环保手续、不符合动物防疫条件要求、未取得工商营业执照、未完善土地管理手续等问题，并要求涉案养殖场完善污染防治和动物防疫条件要求等配套设施，办理相关证照。但被告并未提交原告及第三人是否整改的证据，被告也未作出相应的执法文书，并履行公告、催告等程序，就于2018年9月至10月间强制拆除涉案养殖场，程序明显违法。关于原告的赔偿请求。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。”国土资发〔2014〕127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第一条第（一）项进一步明确生产设施用地。生产设施用地是指在设施农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地。包括：1、工厂化作物栽培中有钢架结构的玻璃或PC板连栋温室用地等；2、规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地；3、水产养殖池塘、工厂化养殖池和进排水渠道等水产养殖的生产设施用地；4、育种育苗场所、简易的生产看护房（单层，小于15平方米）用地等。……第三条规范设施农用地使用从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。（一）签订用地协议。设施农用地使用前，经营者应拟定设施建设方案，……协商一致后，建设方案和土地使用条件通过乡镇、村组政务公开等形式向社会予以公告，公告时间不少于10天；公告期结束无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。涉及土地承包经营权流转的，经营者应依法先行与承包农户签订流转合同，征得承包农户同意。（二）用地协议备案。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设……本案中，原告并未提交涉案养殖场的规划报建手续，以及符合上述规定的经过政府审核的文件，因此涉案养殖场并无合法的用地和报建手续，不属于合法建筑，原告主张按照造价赔偿损失，原审法院不予支持，对原告该项损失评估申请亦不予支持。关于原告主张的租金损失，亦非强制拆除造成的直接损失，且原告依然可以在承包期内利用鱼塘承包经营。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认被告广州市花都区赤坭镇人民政府于2018年9月至10月间强制拆除原告文华及第三人刘群的位于广州市花都区*******（土名：“打崩基”、“北上”）的养殖场的行为违法；二、驳回原告文华的赔偿请求。上诉人文华不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决以《中华人民共和国城乡规划法》和国土资发〔2014〕127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》为依据认定上诉人的养殖棚舍系非法建筑，进而不予赔偿，明显缺乏事实和法律依据。首先，《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条并非针对养殖场。其次，国土资发〔2014〕127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》仅规定需签订用地协议和备案，而备案的义务在被上诉人，被上诉人未及时将涉案租赁合同上报备案，而且长期亦未提出异议。在国土部门未认定涉案建筑为违法建筑的情况下，原审法院认定错误。被上诉人的行为已经被确认违法，而上诉人的行为无法律规定为禁止行为，被上诉人应当承担赔偿责任。即使上诉人的养殖棚存在某些违法行为，亦不属于被上诉人的执法职能和范围，不能免除其赔偿责任。二、原审判决认定“涉案养殖场不属于合法建筑，原告主张按照造价赔偿损失，本院不予支持，对原告该项损失评估申请亦不予支持”明显违背客观事实和法律规定，存在严重的程序问题，剥夺上诉人的基本诉讼权利。上诉人在一审已经向原审法院提出证据保全和评估鉴定申请，原审法院未依法委托鉴定机构进行评估，程序严重违法。上诉人已经提交现场照片，被上诉人亦认可拆迁事实及部分拆迁面积，原审法院未到现场勘查即不予支持赔偿不当。三、被上诉人拆除时未依法对涉案养殖场物品登记造册，未制作物品清单交上诉人签字确认，被上诉人应对上诉人的损失承担举证责任，在被上诉人举证不能的情况下应由其承担不利后果。四、上诉人诉请的损失有事实和法律依据。上诉人诉请的损失主要有四大块：养殖棚舍被拆的损失、养殖鸭贱卖的损失、租金损失、其他损失（包括仓库、保温房、饲养房、水井、水泵、人住房、厕所、铁皮栅栏、水池等配套设备设施）。综上，请求法院：1.依法撤销原审判决第二判项，改判支持上诉人的全部诉讼请求；2.本案的一审、二审诉讼费用及鉴定评估费用由被上诉人承担。被上诉人广州市花都区赤坭镇人民政府二审期间未提交答辩意见。原审第三人刘群二审期间未提交陈述意见。经审查，原审法院查明的事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条以及《广州市违法建设查处条例》第二十二条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，乡、镇人民政府有权责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。实施强制拆除前，应当依照《中华人民共和国行政强制法》的规定进行公告和催告，严格遵守送达和期限等相关要求。被上诉人作为镇人民政府，未对涉案养殖场的用地性质进行调查核实，也未作出相应执法文书，仅在广州市花都区赤坭镇畜牧兽医站对涉案养殖场发出《告知书》后，未履行任何法定程序的情况下，以上诉人建设的养殖场属于违法建筑为由，强制拆除涉案养殖场，明显程序违法。原审法院确认被上诉人的强制拆除行为违法，并无不当。关于上诉人主张的涉案养殖棚以及附属设施是否应予赔偿的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，受害人因违法行政行为导致合法权益受到损害，有取得国家赔偿的权利。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。……在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。”《国土资发〔2010〕155号《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》规定，农业设施的建设与用地应由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。对于未经审核同意的设施农用地，要依法依规进行处理。国土资发〔2014〕127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》规定，从事设施农业建设的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议，并报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。依据上述规定，在乡、村庄规划区内进行建设，占用建设用地应当依法取得乡村建设规划许可证，占用农用地应当办理农用地转用审批手续。即使是设施农用地无需办理建设用地转用审批手续，也应当办理设施农用地的用地审核或备案手续。本案中，上诉人于2012年向下连珠第三经济合作社承租该社集体土地经营养殖场，并在该地块搭建简易棚房等建构筑物。上诉人作为养殖场的经营者和建设者，应当依法办理乡村建设规划许可证或者设施农用地建设的用地手续。上诉人虽然与下连珠第三经济合作社签订了承包合同，但无证据证实其已按照上述规定向相关部门申请办理了乡村建设规划许可，或者办理了设施农用地审核或备案手续，其建设养殖场的行为不符合上述规定，故其建设的养殖棚及附属设施不属于合法财产，不属于国家赔偿的范围。原审法院对上诉人的赔偿请求不予支持，并不予接纳其评估申请，并无不当。关于上诉人主张的其他损失是否应予赔偿的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，国家赔偿是对受害人的直接损失进行赔偿，受害人应当对其主张的损失承担举证责任。关于上诉人所主张的租金损失，不属于拆除涉案养殖棚所产生的直接损失，原审法院不予支持，并无不当。关于上诉人主张低价处理养殖鸭的价差损失，上诉人在一审时并未主张该项损失，而且上诉人亦无证据证明其变卖鸭的情况，故对于上诉人要求赔偿低价变卖鸭的价差损失，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审受理费50元，由上诉人文华负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 金 霞审 判 员 余树林二〇二〇年十月十九日法官助理 张宗芳书 记 员 何洁芬