湖北省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）鄂行申269号再审申请人（一审原告、二审上诉人）张顺梅，女，1964年4月26日出生，汉族，住湖北省神农架林区。再审申请人（一审原告、二审上诉人）胡军祖，男，1965年11月12日出生，汉族，住湖北省神农架林区。共同委托诉讼代理人刘道炎，湖北三立律师事务所律师。共同委托诉讼代理人陈美娟，湖北三立律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）神农架林区水利和湖泊局，住所地：湖北省神农架林区松柏镇常青路**。法定代表人贺德富，局长。再审申请人张顺梅、胡军祖（下称张顺梅夫妇）因诉神农架林区水利和湖泊局（下称神农架水利局）水利行政处罚一案，不服湖北省宜昌市中级人民法院（2019）鄂05行终155号行政判决，向本院申请再审。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审查。案件现已审查终结。张顺梅夫妇申请再审称，⒈原判认定事实不清，证据不足。⑴张顺梅夫妇的制砂设备安置地及砂石堆放地是经神农架水利局许可而指定的地点，其对制砂设备安置地以及砂石堆放地明知并认可。张顺梅夫妇于2004年至2014年期间均办理有《河道采砂许可证》，其中对河流、河段、开采地点、作业方式和砂料堆放地均进行了许可，砂料堆放“水库岸边”。即使《河道采砂许可证》期限届满后未被延续许可，因张顺梅夫妇的制砂设备安置地及砂石堆放地本身具有持续性，在未完成出售前，即有权在原许可地进行堆放。现存砂石系张顺梅夫妇于2016年6月之前经过许可合法开采的砂石，神农架水利局在没有证据证明现存砂石系于2016年6月退还采砂保证金之后开采的情形下，张顺梅夫妇对现存砂石仍享有合法性的占有权利，包括制砂设备的安置以及砂石堆放等，且该合法权益不因采砂许可证的丧失而丧失，应当予以保障。神农架水利局常年以来基于办理采砂许可证、检查作业时需进行现场管理，其对张顺梅夫妇制砂设备的安置地以及砂石堆放地长期以来均明知且认可，也从未就该持续行为作出过任何处理，其对张顺梅夫妇作出的处罚决定违反了行政法上的信赖保护原则。⑵张顺梅夫妇的制砂设备安置地与砂石堆放地不属于神农架水利局的河道管辖范围，其无权作出行政处罚。张顺梅夫妇采砂的河道属于无堤防河道，根据《中华人民共和国河道管理条例》第二十条和《中华人民共和国防洪法》第二十一条规定，无堤防的河道是否属于河道管理范围应根据历史最高洪水位或者设计洪水位来确定。神农架水利局未就此提供准确数据证明，而是通过几名既无专业资质亦未出庭接受质证的证人来证明，明显不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定的“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”。张顺梅夫妇的制砂设备距离河道1000米以上，砂石堆放地与河道之间有近100米的滩地，即使汛期洪水水位较高期间，洪水水位与沿岸滩地仍有一段距离。省委巡视组巡查认为关口段三家采砂、制砂厂（包括案涉砂厂在内）占据河道采砂管理不到位时，神农架水利局回复称其于2018年8月检查时未发现三家砂厂存在非法采砂行为，并自认张顺梅夫妇的采砂、制砂厂不在河道管理范围内。另从神农架林区人民政府《行政复议决定书》、神农架水利局行政复议答复书以及其于2019年7月17日发出的南河划界确权项目竞争性磋商公告、部门预算编制说明等新证据，至少能够证明神农架水利局在2019年12月前对张顺梅夫妇的制砂设备及砂石堆放地是否属河道管理范围并不明确。国土局并不具备出具卫星遥感的资格，其出具的卫星遥感图不具备证据的真实性、合法性，与本案所涉行政处罚不具有关联性，不能作为本案的定案依据。同时，对地类情况及面积进行分类的依据是国土资源管理部门配合土地管理法而制定的土地利用分类标准，该标准与本案所适用的水法、防洪法等法律依据不属于同一适用范畴，不能作为神农架水利局对本案享有管辖权的依据。⑶神农架水利局未提供证据证明案涉制砂设备的安置以及砂石堆放影响行洪，作出的行政处罚决定缺乏事实依据。神农架水利局没有提交任何证据证明案涉砂石和设备的堆放影响了河道的改变、河面的宽窄、水流的缓急或水位的高低等，也未提交2004年至2019年期间的南河防洪规划，且期间张顺梅夫妇堆放砂石和安置设备并未被认定影响行洪，在地理环境未发生改变、堆放位置未发生改变的情况下，其认定影响行洪并无实质性事实依据。⒉神农架水利局的行政处罚决定限期5日内拆除制砂设备和砂石明显不当。且不说制砂设备的拆除问题，单就151272.8立方米的砂石转运在客观上就不可能在限期内完成，没有可行方案。⒊原一审判决严重违反法定程序，二审未予纠正。根据行政诉讼法规定，行政诉讼举证责任倒置，应由神农架水利局对其作出的具体行政行为承担举证责任。原一审法院严重违背行政诉讼法的立法精神和法律规定，程序违法，应予撤销。综上，原判认定事实不清，证据不足，程序违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（二）（三）（五）项规定，请求依法撤销湖北省神农架林区人民法院（2019）鄂9021行初3号行政判决和湖北省宜昌市中级人民法院（2019）鄂05行终155号行政判决，改判撤销神农架水利局作出的神水行罚决字（2018）1号《行政处罚决定书》。本院经审查认为，本案被诉行政行为为神农架水利局作出的神水行罚决字（2018）1号《行政处罚决定书》，争议的焦点在于被诉行政行为的合法性。依据《中华人民共和国行政处罚法》（下称《行政处罚法》）第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。另依据《中华人民共和国水法》第十二条第四款、第六十五条第一款等相关规定，县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作；对在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪活动的，有权责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。据此，神农架水利局作为县级地方人民政府水行政主管部门，具有负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作职责，以及对在河道管理范围内从事妨碍河道行洪等活动的单位或个人进行行政处理、处罚的职责和职权。《中华人民共和国河道管理条例》第二十条规定，“有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地。无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。河道的具体管理范围，由县级以上地方人民政府负责划定。”《中华人民共和国水法》第十三条第二款同时规定，县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工，负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。本案中，神农架水利局虽未就张顺梅夫妇的制砂设备安置地与砂石堆放地是否属于其河道管辖范围提供历史最高洪水位或者设计洪水位予以确定，但基于部门职责分工，神农架水利局对该区域已在实际行使河道管理职权和实施河道采砂行政许可，且张顺梅夫妇对其制砂设备安置地及砂石堆放地是经神农架水利局之前许可而指定的地点并不持有异议。按照“保护优先、绿色发展”要求和“谁许可、谁监管”原则，综合神农架水利局原审提供的案涉相关调查笔录、现场图片、原国土局出具的卫星遥感图、砂厂占地地类情况及面积分类等相关证据材料，可认定张顺梅夫妇的制砂设备安置地与砂石堆放地属其河道管理范围，神农架水利局据此对该制砂设备安置地与砂石堆放地区域行使河道管理职权具有事实依据，且理由正当。张顺梅夫妇认为神农架水利局未就历史最高洪水位或者设计洪水位提供准确数据以证明其制砂设备安置地与砂石堆放地属河道管辖范围，其无权作出案涉行政处罚的再审申请理由，本院不予采纳。根据《中华人民共和国河道管理条例》等相关规定，河道采砂须经有关河道主管机关批准，采砂活动许可期限届满后，采砂业主应当终止采砂行为，并应在撤离采砂现场前清除弃料、堆体等行洪障碍物。本案中，根据张顺梅夫妇自述，其于2016年6月之后便已丧失河道采砂行政许可，即应依法在合理期限内及时自行拆除采砂机具设备、清除砂石堆体等行洪障碍物，其认为现存砂石系于2016年6月之前合法开采的砂石，在未完成出售前即有权在原许可地持续堆放的理由，不符合防洪安全保障以及河道采砂管理工作的相关规定，该理由于法无据，本院不予支持。神农架水利局作出神水行罚决字（2018）1号《行政处罚决定书》，认定张顺梅夫妇在南河阳日镇阳日村郭家湾段河道管理范围内违法安置妨碍河道行洪的制砂设备一套、堆放阻碍行洪的砂石151272.80立方米，其行为违反了《中华人民共和国水法》第三十七条规定，该相关违法事实有执法机关调查询问笔录及当事人陈述、现场图片、技术总结报告、原国土局出具的卫星遥感图、砂厂占地地类情况及面积分类认定等相关证据在案佐证，神农架水利局作出的行政处罚决定认定事实清楚；神农架水利局在作出案涉行政处罚前，已先后于2018年6月26日、7月2日、9月3日、9月10相继向其发出《限期拆除决定书》《行政决定履行催告书》《责令限期拆（清）除通知书》及《行政处罚告知书》，已履行限期拆除、催告和处罚告知等相关前置法律程序，充分保障了张须梅夫妇的陈述、申辩和申请听证的权利，神农架水利局作出的行政处罚决定程序合法；基于张顺梅夫妇未在规定期限内履行拆除（清除）义务，神农架水利局认定其行为违反《中华人民共和国水法》第三十七条规定，并依据该法第六十五条第一款和第六十六条规定，对其作出限期拆除（清除）行政处理和罚款8万元的行政处罚决定，适用法律并无不当。张顺梅夫妇在案涉河道管理范围内违法安置制砂设备及堆放砂石151272.80立方米的违法事实明显，已足以影响到河道行洪安全；该违法事实从2016年6月之后至案涉行政处罚决定作出之前即一直处于持续状态，且在行政机关作出限期拆除决定后，张顺梅夫妇存在怠于履行行政义务的事实，故本院对张顺梅夫妇提出的神农架水利局认定其砂石和设备堆放影响行洪并无实质性事实依据，以及处罚决定限期5日内拆除设备、清除堆砂的期限过短，客观上不可能在该期限内完成拆除（清除）的再审申请理由，亦不予采纳。另经本院审查，原一、二审程序合法。张顺梅夫妇认为原一审判决违反行政诉讼举证责任倒置规定、程序严重违法且二审未予纠正，依法应予撤销的再审申请理由，缺乏充分的事实依据，本院不予支持。综上，张顺梅夫妇的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回张顺梅、胡军祖的再审申请。审判长  王仁祥审判员  马春亮审判员  胡锦明二〇二〇年十月二十日书记员  董晓晗