福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽01行终566号 上诉人（一审被告）福清市自然资源和规划局，住所地福清市清昌大道**。 法定代表人张晓，局长。 委托代理人吴文深，福建鼎轩律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）陈建彬，男，1982年12月31日出生，汉族，住福清市。 委托代理人何龙，福建通享律师事务所律师。 一审第三人福清市上迳镇人民政府，住所地福清市上迳镇政府大院内。 法定代表人游密，镇长。 上诉人福清市自然资源和规划局（原福清市国土资源局）因被上诉人陈建彬诉其行政强制一案，不服福州市鼓楼区人民法院（2019）闽0102行初376号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，因长乐前塘至福清前高速公路建设，福清市人民政府成立了福清征迁办作为该项目福清市路段土地、房屋及其附着物等征收与补偿的专门机构。福清市征迁办与项目业主福州长福高速公路有限责任公司签订了《福州长福高速公路项目（福清段）土地、房屋、地面附着物征收补偿协议书》，约定福清征迁办负责组织实施福清市的高速公路建设项目征收补偿具体工作，包括负责组织按计划拆除被征收土地上各类地面附着物并及时交地等。原告的苗圃位于该项目征收范围之内。 福建省人民政府于2018年1月24日作出闽政文［2018］42号《福建省人民政府关于长乐前塘至福清前高速公路建设农用地转用的批复》，同意福清市境内农用地246.8924公顷（其中耕地131.8516公顷）、未利用地10.9669公顷转为建设用地。自然资源部于2018年4月24日作出自然资函［2018］48号《自然资源部关于长乐前塘至福清前高速公路工程建设用地的批复》，同意福州市长乐区、福清市征收农民集体所有农用地272.9955公顷（其中耕地156.4631公顷）、建设用地26.353公顷、未利用地6.8654公顷；同意使用国有农用地21.5841公顷（其中耕地0.8175公顷）、建设用地1.8279公顷、未利用地5.6932公顷。2018年7月2日，福清市人民政府依据上述批复作出融土征告（2018）36号《征收土地公告》，确定征收范围的集体土地补偿安置方案，由福清市国土资源管理部门发布。同日，原福清市国土资源局发布融国土征公告［2018］36号《征地补偿安置方案公告》。 2018年4月25日，福清市上迳镇人民政府（以下简称上迳镇政府）委托福清市龙田东峰花木场协助搬迁原告在涉案项目征收范围内的苗木。原告不服，以福清市人民政府为被告，起诉上述迁移行为。福州市中级人民法院于2019年6月26日作出（2019）闽01行初440号行政裁定书，认为福清市人民政府非本案适格被告，在原告同意将被告变更为福清市自然资源和规划局（原福清市国土资源局）后，移送一审法院管辖。第一次庭审中，福清市自然资源和规划局否认实施涉案拆除行为并提供证据证明具体实施单位为上迳镇政府。为查清事实，陈建彬申请追加上迳镇政府为被告。第二次庭审中，上迳镇政府提交（2018）闽01行初116号行政判决书，并提出该案与本案涉及的是同一个征迁项目，该生效判决已经认定上迳镇政府系受福清市人民政府设立的福清市征迁办的委托负责项目涉及上迳镇的征迁工作。 另查，案外人福州振承林业开发有限公司诉福清市人民政府行政强制拆除一案，福州市中级人民法院于2018年5月30日作出（2018）闽01行初116号行政判决书，确认福清市人民政府于2017年5月19日强制拆除福州振承林业开发有限公司位于福清市的苗圃并迁移花木的行政行为违法。该行政判决业已生效。上述判决认定，福州振承林业开发有限公司提交的证据可以证明福清市人民政府成立福清征迁办负责长福高速福清段的征迁补偿工作，上迳镇政府作为征迁责任单位，福清市人民政府也自认其成立了福清征迁办，福清征迁办又委托上迳镇政府负责项目涉及上迳镇的征迁工作，因此，福州振承林业开发有限公司不服上迳镇政府于2017年5月19日拆除苗圃和迁移苗木的行为，应以福清征迁办的成立机关即福清市人民政府为被告。 一审法院认为，因福建省福州市中级人民法院于2019年6月26日作出的（2019）闽01行初40号《行政裁定书》，认定福清市人民政府非本案适格被告，并在原告同意将被告变更为福清市自然资源和规划局后，将案件移送一审法院管辖。虽然福清市自然资源和规划局否认实施涉案拆除行为，并提出上迳镇政府系具体实施单位。但根据上迳镇政府提供的（2018）闽01行初116号行政判决书，该案与本案属同一征迁项目，福州市中级人民法院已在上述生效判决中确定上迳镇政府系受福清征迁办委托负责项目涉及上迳镇的征迁工作。且根据福清市人民政府于2018年7月2日发布的征地公告亦明确征收范围的集体土地补偿安置工作由福清市自然资源和规划局负责。因此，在涉案项目征地公告发布以后，委托主体发生变化，上迳镇政府原受福清市征迁办的委托，现亦可认定为其受福清市自然资源和规划局的委托。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”因此福清市自然资源和规划局系本案适格被告。故对福清市自然资源和规划局关于其非本案适格被告的辩解，一审法院不予采纳。鉴于上迳镇政府系受委托实施的拆除行为，一审法院经审查后，已另行制作裁定书，裁定驳回原告对福清市上迳镇人民政府的起诉，并在本案中将福清市上迳镇人民政府列为第三人。 被告强制迁移原告苗木实施交付土地的行为属于行政强制行为，应在福建省人民政府作出征收批复后，由行政机关根据有权机关批准的范围、用途，依照法定程序组织实施。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款的规定，交付土地的方式只有征收土地所有权人、使用人均自愿交付及土地行政管理部门申请人民法院强制执行两种方式。而本案被告至今未提供征收土地使用人自愿交付的依据，也未提供土地行政管理部门向人民法院申请，人民法院裁定交由被告执行的依据，被告自行组织人员强制迁移原告承租土地上的苗木，强制交付土地的行为没有法律依据。本案被告提供的证据只是证明土地经有权机关批准征用，履行了“两公告一登记”的程序，并没有提供证据证实其实施强制迁移原告苗木实施交付土地行为的合法性。因该强制行为已实施终了的事实行为，不具有可撤销内容。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告福清市自然资源和规划局于2018年4月25日强制拆除原告陈建彬位于福清市的苗圃并迁移花木的行政行为违法。 上诉人福清市自然资源和规划局不服一审判决，向本院提起上诉称，一审法院认定事实不清，判决错误，上诉人不是本案行政行为责任主体。一、一审判决认定案涉征迁的委托主体在征地公告发布后发生变化成上诉人是错误的，与案涉征迁项目已有生效判决结果相悖。本案涉案征用土地位于福清市，为长乐前塘至福清前高速公路（简称“长福高速”）工程建设用地。在本案一审庭审中，一审第三人福清市上迳镇人民政府提交了福州长福高速公路项目（福清段）土地、房屋、地面附着物征收补偿协议书及福州市中级人民法院（2018）闽01行初**行政判决书，该二份证据中可以看出本案所涉项目的征收补偿协议签订主体系长福高速公路项目福清段征迁建设指挥部办公室，且本案所涉项目与（2018）闽01行初116号行政判决中所涉项目系同一征迁项目，该判决作为生效判决已经认定了福清市上迳镇人民政府系受福清市人民政府设立的福清市征迁办的委托负责项目涉及上迳镇的征迁工作。所以已有生效判决确认同一征迁项目中的违法行政行为责任主体为福清市人民政府。本案虽然于2018年7月2日发布征地公告，确定征地范围内的土地补偿安置方案，由上诉人发布，但实际上具体的征迁工作还是由长福高速公路项目福清段征迁建设指挥部办公室负责，况且本案的征迁工作也是发生在征地公告发布之前的2018年4月25日。所以本案判决上诉人作为违法行政行为责任主体是错误。二、本案行政行为的实施主体系一审第三人福清市上迳镇人民政府，拆除和迁移的行为是事实行为，依法应由行为人承担相应的责任。本案征迁行为的具体实施单位为一审第三人福清市上迳镇人民政府，依法也应由行为人承担相应的责任。即使存在福清征迁办的委托行为，委托的事项也是合法的征迁事项，委托人不会也不可能委托受托单位实施违法的征迁行为。所以对于违法的征迁行为应当由具体实施的行政机关承担相应的法律责任。综上，请求：1、撤销一审判决，裁定驳回被上诉人对上诉人的起诉；2、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人陈建彬未向本院提交书面答辩意见。 一审第三人福清市上迳镇人民政府未向本院提交书面意见。 一审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经一审开庭质证，对于一审判决认定的证据和事实，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”本案中，根据本院生效的（2019）闽01行初40号《行政裁定书》，已经认定福清市人民政府非本案适格被告，并在被上诉人同意将被告变更为福清市自然资源和规划局后，将案件移送一审法院管辖。虽然本院2018年5月30日作出的（2018）闽01行初116号行政判决书认为福清市人民政府自认其成立了福清征迁办，福清征迁办又委托上迳镇政府负责项目涉及上迳镇的征迁工作，应以福清征迁办的成立机关即福清市人民政府为被告。但福清市人民政府于2018年7月2日发布的征地公告，已经明确征收范围的集体土地补偿安置工作由福清市自然资源和规划局负责。因此，一审法院认定在涉案项目征地公告发布以后，委托主体发生变化，上迳镇政府原受福清市征迁办的委托，现亦可认定为其受福清市自然资源和规划局的委托，故福清市自然资源和规划局系本案适格被告，并无不当。 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的可以责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。且市、县人民政府土地行政主管部门还依法具有公告征地补偿安置方案，按照征地补偿安置方案组织实施、拨付征地补偿安置费用给相关权利主体等法定职权。本案中，上诉人强制迁移被上诉人苗木实施交付土地的行为属于行政强制行为，应当依照法定程序组织实施。上诉人在未提供被征收人自愿交付土地的证据，也未提供土地行政管理部门向人民法院申请，人民法院裁定交由上诉人执行的情况下，自行组织人员强制迁移被上诉人承租土地上的苗木，强制交付土地的行为没有法律依据。因该强制行为属实施终了的事实行为，不具有可撤销内容，一审法院判决确认上诉人福清市自然资源和规划局于2018年4月25日强制拆除被上诉人陈建彬位于福清市的苗圃并迁移花木的行政行为违法，并无不当。 综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人福清市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 谢红波 审 判 员 曾 莹 审 判 员 蔡陈飞 二〇二〇年十月二十三日 法官助理 陈俊杰 书 记 员 朱嘉婧 附注：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。