广东省肇庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤12行终159号上诉人（原审原告）：吴春木，男，汉族，1928年5月8日出生，住广东省封开县。被上诉人（原审被告）：封开县自然资源局。住所地：广东省封开县江口镇封州一路。法定代表人：刘守威，该局局长。委托代理人：马小期，该局工作人员。委托代理人：姚文杰，广东金羊律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：封开县人民政府。住所地：广东省封开县江口镇封州二路。法定代表人：梁健梅，该县政府县长。委托代理人：黎煜斌，封开县司法局工作人员。委托代理人：黄雄苗，封开县司法局工作人员。原审第三人：蔡月青，女，汉族，1947年7月14日出生，住广东省封开县。原审第三人：吴雄坚，男，汉族，1971年4月17日出生，住广东省封开县。委托代理人：吴金豪，男，汉族，1994年3月5日出生，住广东省封开县。系原审第三人吴雄坚的儿子。原审第三人：吴二姑，男，汉族，1973年8月14日出生，住广东省封开县。上诉人吴春木因与被上诉人封开县自然资源局、封开县人民政府、原审第三人蔡月青、吴雄坚、吴二姑不动产登记和行政复议纠纷一案，不服肇庆市鼎湖区人民法院（2020）粤1203行初96号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：吴秋英是大玉口镇寨河村委会芹竹经济合作社社员，系蔡月青的丈夫，吴雄坚、吴二姑的父亲，已故（2014年6月5日死亡）。2000年8月16日，吴秋英以住房不足为由，申请在芹竹塘屋后（土名）使用土地属于荒地，面积78平方米作建房使用，四至：东至小路为界，西至与盛旭屋墙脚7.8米为界，南至山地，北至老屋后小路为界。该申请书有大玉口镇寨河村委会芹竹经济合作社的社员签名确认，封开县大玉口镇寨河村委会签署“同意办理”的意见并加盖公章；2000年11月14日、18日封开县大玉口国土所、封开县大玉口镇人民政府分别在上述申请书签署“同意申请”的意见并加盖公章。2000年11月20日，封开县国土局作出封国土农宅（**）**号《关于村民吴秋英申请用地的批复》，批复同意吴秋英的申请，由大玉口国土所将寨河村民委员会芹竹村位于芹竹塘屋后（土名）所指定的位置划定78平方米荒地，给其作为住宅使用。之后，封开县大玉口国土所开展调查并制作了《地籍调查土地登记审批表》，绘制了宗地图，确认土地使用者吴秋英，土地坐落大玉口镇寨河村委会芹竹村民小组芹竹塘屋后，权属性质集体土地使用权，土地所有者芹竹村民小组，使用权类型宅基地，土地用途住宅，使用权面积78平方米，四至：东至小路，南至山地，西至盛旭屋墙脚，北至老屋后小路；该审批表指界人栏有盛旭、吴秋英签名，调查员在2000年11月22日加具“经实地勘踏、丈量，该宗地来源合法、界址清楚，无争议可予以登记”的意见；同日，封开县大玉口国土所签署初审的意见为“调查情况属实，可予以登记”；2001年4月16日，封开县国土局签署审核意见为“初审内容合符登记要求，报请批准登记”；同日，封开县人民政府作出“同意审核意见，准予注册登记发证”的批准意见。据此，吴秋英向封开县国土局申请集体土地使用权设定登记，同日，封开县国土局向吴秋英核发了封府集用（**）第**号《集体土地使用证》，确认土地使用者吴秋英，土地所有者芹竹村民小组，坐落大玉口镇寨河村委会芹竹村民小组芹竹塘屋后，使用权类型宅基地，面积78平方米。2019年11月19日，吴春木向封开县人民政府申请行政复议，并提交了证明、封府集用（**）字第**号土地使用证复印件、调解告知书、附件图、族谱等材料，请求撤销封开县自然资源局颁发的集用（**）字第**号土地使用证。封开县人民政府受理后于2019年11月21日向封开县自然资源局作出并送达封府行复（2019）12号《提出行政复议答复通知书》，要求封开县自然资源局提交书面答复，并提交当初作出行政行为的证据、依据和其他有关材料；2019年11月28日，封开县自然资源局向封开县人民政府提交了《行政复议答复书》、土地登记申请书、地籍调查土地登记审批表、封开县国土局《关于村民吴秋英申请用地的批复》、申请书、土地登记卡、吴秋英的身份证复印件等材料。2020年1月6日、14日、2月3日封开县人民政府分别向封开县公安局大玉口派出所、封开县大玉口镇寨河村民委员会发出《协助查询函》，查询吴秋英的户籍资料和家庭情况，之后封开县公安局大玉口派出所、封开县大玉口镇寨河村民委员会分别出具证明，确认吴秋英已故，其父母亦早于其死亡，吴秋英与配偶蔡月青育有二子分别是吴雄坚、吴二姑。期间在2020年1月14日，封开县人民政府作出封府行复（2019）12号《延长行政复议审查期限通知书》，以案情复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定为由，决定对本案的审查期限延长30天，该通知书分别于2020年1月15日、17日送达给封开县自然资源局、吴春木、吴雄坚。2020年1月20日，封开县人民政府向蔡月青、吴二姑发出封府行复（2019）12号《第三人参加行政复议通知书》，通知其参加本案行政复议，并要求其提交书面意见及相关证据材料。后经审查，封开县人民政府于2020年2月13日作出封府行复（2019）12号《行政复议决定书》，决定维持封开县自然资源局于2001年4月16日向吴秋英核发封府集用（**）第**号《集体土地使用证》的具体行政行为，并将该《行政复议决定书》分别于2020年2月17日、20日、24日送达给封开县自然资源局、蔡月青、吴雄坚、吴二姑和吴春木。吴春木不服，遂向原审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销封开县自然资源局颁发给吴秋英（吴雄坚的父亲，已故)的封府集用（**）第**号《集体土地使用证》；2.判令吴雄坚归还土地给吴春木。又查明，根据中共封开县委办公室、封开县人民政府办公室的封办发（2019）20号《关于封开县自然资源局机构编制事项的通知》，将原县国土资源局的职责等整合，组建县自然资源局，不再保留县国土资源局。原审法院认为：根据《不动产登记暂行条例》第七条第一款“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”的规定，封开县自然资源局作为县级人民政府不动产登记机构，有权对封开县行政区域内的土地办理不动产登记的职权，为本案适格被告。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”的规定，封开县人民政府系封开县自然资源局的本级人民政府，对封开县自然资源局作出的行政行为，有权根据吴春木的申请，履行法定的行政复议职权，也是本案的适格被告。封开县国土局因吴秋英的申请，根据土地登记申请书、地籍调查土地登记审批表、关于村民吴秋英申请用地的批复、申请书、土地登记卡、吴秋英的身份证、宗地图等材料，经审核后为吴秋英核发封府集用（**）第**号《集体土地使用证》。证明上述封开县国土局的土地登记行为，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。封开县人民政府受理吴春木的复议申请后，向复议被申请人发出《提出行政复议答复通知书》，向蔡月青、吴雄坚、吴二姑发出《第三人参加行政复议通知书》，办理了延长行政复议审查期限手续，根据当事人提交的相关证据及其调查的材料，经审查后，在法定期限内作出案涉《行政复议决定书》并送达给当事人，复议程序合法。综上所述，吴春木的诉讼请求缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回吴春木的诉讼请求。上诉人吴春木不服原审判决，向本院提起上诉称，吴秋英占用吴春木祖屋地向封开县自然资源局申办土地使用证，封开县自然资源局不认真审批就通过了。封开县自然资源局、封开县人民政府审批程序不合法。原审法院认定事实不清，适用法律错误。请求二审撤销原判，撤销封开县自然资源局作出的封府集用（**）第**号《集体土地使用证》，将原属于吴春木的祖屋地归还给吴春木。被上诉人封开县自然资源局没有提出书面答辩。被上诉人封开县人民政府没有提出书面答辩。经审查，本院对原审法院查明的事实依法予以确认。本院认为：本案系不动产登记和行政复议纠纷。二审的争议焦点系封开县自然资源局（原封开县国土局）对案涉的土地注册登记并颁发封府集用（**）第**号《集体土地使用证》的程序是否合法问题。《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；……”第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；……”《广东省实施办法》(2000年修改)第三十五条第二款规定：“农村村民建设住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报市、县人民政府批准。”本案中，案涉土地是荒地，属于封开县大玉口镇寨河村委会芹竹村民小组集体所有，由芹竹村民小组经营、管理。吴秋英是芹竹村民小组的村民，其以住房不足为由，申请使用案涉土地作建房使用，申请书有芹竹经济合作社的社员签名确认，封开县大玉口镇寨河村委会签署“同意办理”的意见并加盖公章，以及封开县大玉口国土所、封开县大玉口镇人民政府签署“同意申请”的意见并加盖公章，原封开县国土局据此出具封国土农宅（**）**号《关于村民吴秋英申请用地的批复》，同意吴秋英的用地申请，案涉土地给其作为住宅使用。吴秋英的用地申请，符合法律规定。原《土地登记规则》（1995年修改）第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”第十条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。……”吴秋英申请案涉土地使用权登记，原封开县国土局根据吴秋英提交的土地登记申请书、吴秋英的身份证、关于村民吴秋英申请用地的批复等文件资料，对案涉土地进行了地籍调查、权属审核，签署“初审内容合符登记要求，报请批准登记”的审核意见。封开县人民政府作出“同意审核意见，准予注册登记发证”的批准意见。原封开县国土局据此向吴秋英颁发封府集用（**）第**号《集体土地使用证》。该登记发证行为，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。封开县人民政府经复议，作出案涉的行政复议决定合法。案涉土地属于芹竹村民小组集体所有，吴春木不是芹竹村民小组的村民，其仅以案涉土地为其太翁遗留的祖屋地为由主张使用权，法律依据不足，本院不予支持。其主张封开县国土资源局审批程序不合法，如上所述，理由不成立，本院不予采纳。综上所述，原审判决驳回吴春木的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院依法予以维持。吴春木的上诉请求，事实和法律依据不足，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吴春木负担。本判决为终审判决。审 判 长 邓海东审 判 员 张国良审 判 员 赵晓云二〇二〇年十月三十日法官助理 李炜文书 记 员 冼碧玉