河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初788号原告河南东升房地产开发公司。法定代表人李晗闻，总经理。委托代理人曹圣明，北京曹圣明律师事务所律师。被告郑州市中原区人民政府。法定代表人李晓雷，区长。委托代理人张伟，该单位工作人员。委托代理人吴跃永，上海锦天城（郑州）律师事务所律师。原告河南东升房地产开发公司（以下简称“东升公司”）诉被告郑州市中原区人民政府（以下称“中原区政府”）确认征收拆迁行为违法一案，于2020年7月13日向本院提起诉讼。本院同日受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因原告原提交起诉状中同时还将郑州市人民政府列为被告，本院也依法向郑州市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书，郑州市人民政府向本院提交了答辩状和证据（同被告中原区政府证据）。因原告此前曾以郑州市人民政府、郑州市中原区人民政府为被告起诉，诉请撤销二被告对原告涉案土地的征收行为，已经被本院（2019）豫01行初878号行政裁定及河南省高级人民法院（2020）豫行初1291号行政裁定以诉讼请求不具体、不符合起诉条件为由，裁定驳回起诉，故本院对原告原起诉状所提诉讼进行了释明，要求原告进行明确。后原告向本院提交了《（修改后）行政诉状》，将其本案所诉行为明确为被告中原区政府的征收拆迁行为。本院依法组成合议庭，于2020年9月8日公开开庭审理了本案。原告东升公司的委托代理人曹圣明，被告中原区政府的委托代理人张伟、吴跃永到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告东升公司诉称：一、依据河南省人民政府豫政土〔2015〕1077号、豫政土〔2015〕1215号、豫政土〔2016〕1035号三批复，原告所属土地证号为中集建（92）字第453号的898**平方米集体建设用地，不在河南省人民政府三个批复文件之中，三个批复文件中未记载征收原告中集建（92）字第453号89829平方米建设用地。郑州市人民政府并未获批准对原告土地的征收权。被告决定对案涉土地征收拆迁超出河南省人民政府上述三个批复文件的征地拆迁范围。该征收决定违反了我国《物权法》第42条和《土地管理法》第46条关于依据法律规定的权限征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产的规定，应当确认被告对原告案涉土地事实上的征收拆迁决定行为违法，依据《行政诉讼法》第70条规定给予撤销。二、被告决定征收原告所属土地证号为中集建（92）字第453号898**平方米集体建设用地，存在程序违法。国务院国土资发〔2004〕238号《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第9、10、11条等就土地征收程序给出了明确规定。中原区政府实施对涉案土地证号为中集建（92）字第453号898**平方米集体建设用地征收拆迁行为时，未依法进行土地现状调查，调查结果清单之上未见原告的签字确认字样，且不履行建设用地被征收拆迁的告知义务，未与原告协商签订土地征收补偿协议，更未足额支付征收补偿费，征地拆迁原告所属的土地未获批准。在此对原告所属建设用地实施征收拆迁行为，违背《指导意见》的明确规定，请求法院确认被告的征收拆迁程序严重违法。因此，河南省人民政府豫政土〔2015〕1077号、豫政土〔2015〕1215号、豫政土〔2016〕1035号等三次土地征收批复，并未批准郑州市人民政府征收原告所属中集建（92）字第453号土地证项下面积89829平方米的建设用地。中原区政府依据河南省人民政府上述三个征地批复决定原告涉案土地实施征地拆迁行为，扩大了河南省人民政府批复的土地征收范围，属于越权征收拆迁决定，应当依据《行政诉讼法》第70条规定给予撤销。实施具体征收拆迁行为时，不与土地权利人协商、签订征收补偿协议，不支付征收补偿费、安置补助费，对案涉土地实施具体征收拆迁行为，违反《物权法》第42条和第43条关于不得违反法律规定的权限和程序征收集体土地、个人房屋和其他不动产的规定。被告实施的征收拆迁行为违法，法院应当依据《行政诉讼法》74条规定确认违法。请求:1.依法确认被告决定征收拆迁中集建（92）字第453号89829平方米集体建设用地，属于超范围征收拆迁决定违法，该征收决定程序违法，应当给予撤销；2.依法确认被告未与原告协商、未签订征收补偿协议，未支付征地补偿款、安置补助费实施的征收拆迁行为违法；3.依法判令被告承担本案全部诉讼费。原告当庭出示的证据有：1.河南省人民政府土地管理文件豫政土〔2016〕1035号、豫政土〔2015〕1077号、豫政土〔2015〕1215号征地批复；2.郑州市自然资源和规划局政府信息公开告知书一组；3.郑州市中原区西岗村（郑上路以北区域）拆迁安置工作指挥部查封土地解封申请书一份、郑州市中级人民法院执行查封、协助执行、解封裁定书各一份；4.集体建设用地流转公证书、流转价款、变更建设用地登记费用凭证；5.集体土地建设用地使用证；6.河南省高级人民法院（2020）豫行终1291号行政裁定书。被告中原区政府辩称：一、原告提起本案诉讼属于重复起诉，其起诉依法应予驳回。东升公司曾于2019年11月15日以郑州市人民政府和答辩人为共同被告提起诉讼，诉讼请求为确认被告对案涉土地的征收行为违法。该案已经河南省高级人民法院作出（2020）豫行终1291号行政裁定书，认定东升公司诉讼请求不明确，不符合起诉条件。东升公司提起的本案诉讼，诉讼请求之一为确认被告对案涉土地的征收决定程序违法。东升公司对答辩人前后提起的两个诉讼的当事人完全相同，（2020）豫行终1291号行政裁定书已经认定东升公司在前一诉讼中所诉的征收行为包括征收过程中的多项程序和行为，故东升公司提起的本次诉讼的诉讼请求，已被前一诉讼的生效裁决所包含。东升公司提起本案诉讼属于重复起诉，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（六）项的规定，其起诉依法应予驳回。二、原告提起本案诉讼不符合法定起诉条件，其起诉依法应予驳回。如前所述，河南省高级人民法院作出（2020）豫行终1291号行政裁定书，认定东升公司提起的确认被告对案涉土地的征收行为违法的诉讼请求，属于诉讼请求不明确的情形，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。而征收和拆迁，分属于不同性质的两类事项，涉及不同程序以及诸多行政行为，各项行政行为依法由不同主体实施，东升公司在本案提起的确认被告对案涉土地的征收拆迁决定程序违法、以及实施征收拆迁行为违法的诉讼请求，同样属于诉讼请求不明确的情形；另外，原告既要求确认违法，又要求撤销，也属于诉讼请求不明确的情形。故原告的起诉依法应予驳回。三、原告提起本案诉讼，违反了一案一诉的基本原则。如前所述，东升公司在本案中提起的两项诉讼请求中已经包含了多项行政行为，包括征收、拆迁两类不同性质的事项，以及其中涉及的诸多程序，均属于独立的诉讼请求，且分属不同的案由、不同主体。根据我国行政法律规定及司法实践，一案一诉，一个案件只审理一个法律关系，是人民法院受理行政案件的基本原则，人民法院不能在一起行政诉讼案件中就多个法律关系一并审理并做出相应评价。因此，原告提起本案诉讼，违反了一案一诉的基本原则，其诉讼请求不具体、不明确，也不符合人民法院受理行政案件的规定。原告只能选择、明确一项行政行为提起诉讼，如原告不能选择、明确其所诉的具体为哪一行为，其起诉依法即应予驳回。四、答辩人非本案适格被告，请求法院依法驳回原告对答辩人的起诉。针对原告明确的第一项和第二项诉讼请求，首先，答辩人没有作出过决定征收拆迁中集（92）字第453号89829平方米集体建设用地的行政行为。据答辩人了解，并不存在原告所称的“决定征收拆迁中集（92）字第453号89829平方米集体建设用地”的行政行为，也不存在该“决定”，更不存在原告所称的征收决定程序违法。其次，案涉征收拆迁行为并非由被告实施，被告也非原告所称的与其协商、签订征收补偿协议、支付征地补偿款、安置补助费的实施主体和责任主体。因此，答辩人非原告所提本案诉讼请求的适格被告，原告以答辩人为被告提起本案诉讼，缺乏事实和法律依据，其对答辩人的起诉依法应被驳回。五、原告所称的中集（92）字第453号89829平方米集体建设用地，已依法纳入征收范围，涉案土地组织实施征收程序合法，不存在超批准范围实施征收的情形。据答辩人了解，涉案土地征收经豫政土〔2015〕1077号《河南省人民政府关于郑州市实施2014年度第二批城市建设用地的批复》、豫政土〔2015〕1215号《河南省人民政府关于郑州市实施2014年度第三批城市建设用地的批复》及豫政土〔2016〕1035号《河南省人民政府关于郑州市实施2015年度第二批城市建设用地的批复》依法批准，具体实施征收程序如下：1.根据国土资源部《关于郑州市等8市2014年度农用地转用和土地征收方案的批复》文件，郑州市国土资源局于2015年6月4日向郑州市中原区西流湖街道西岗村（以下简称“西岗村”）作出郑国土资征告字〔2015〕109号《征地告知书》，告知拟征收该村30.8560公顷土地，并于2015年6月5日制作《征地调查结果确认表》，该村村委会及被征地农户代表签字确认。2015年6月8日，郑州市国土资源局向西岗村作出郑国土资听字〔2015〕第213号《征地听证告知》，该村在5个工作日内未提出听证申请。2015年8月14日，郑州市国土资源局制作《郑州市2014年度第二批城市农用地转用和土地征收实施方案》。同日，作出郑政土〔2015〕334号《郑州市人民政府关于郑州市实施2014年度第二批城市建设用地的审查意见》，认为郑州市2014年度实施第二批城市建设用地申请用地符合法定前提条件，并作出郑政土〔2015〕333号《郑州市人民政府关于郑州市实施2014年度第二批城市建设用地的请示》上报至河南省人民政府。2015年10月27日，河南省人民政府作出豫政土〔2015〕1077号《河南省人民政府关于郑州市施2014年度第二批城市建设用地的批复》，同意征收相应土地。2015年11月13日，郑州市人民政府制作《郑州市人民政府关于落实郑州市实施2014年度第二批城市建设用地的通告》，并予以张贴公示。2018年3月5日，郑州市国土资源局作出郑国土资文〔2018〕193号《郑州市国土资源局关于郑州市实施2014年度第二批城市建设用地（部分）征收土地补偿安置方案》。2018年3月12日，郑州市国土资源局制作《郑州市国土资源局征地补偿安置方案公告》，并予以张贴公示。2018年3月27日，郑州市国土资源局向西岗村作出郑国土资听告字〔2018〕第76号《听证告知书》，该村在5个工作日内未提出听证申请。2018年4月4日，郑州市国土资源局作出郑国土资文〔2018〕304号《郑州市国土资源局关于申请批准征地补偿安置方案的请示》，郑州市政府于2018年4月13日批准同意。西岗村村民委员会出具补偿到位证明。2.根据国土资源部《关于郑州市等8市2014年度农用地转用和土地征收方案的批复》文件，郑州市国土资源局于2015年8月18日向西岗村作出郑国土资征告字〔2015〕117号《征地告知书》，告知拟征收该村32.8367公顷土地，并于2015年8月19日制作《征地调查结果确认表》，该村村委会及被征地农户代表签字确认。2015年8月20日，郑州市国土资源局向西岗村作出郑国土资听字〔2015〕第266号《征地听证告知》，该村在5个工作日内未提出听证申请。2015年9月6日，郑州市国土资源局制作《郑州市2014年度第三批城市农用地转用和土地征收实施方案》。2015年9月21日，答辩人作出郑政土〔2015〕408号《郑州市人民政府关于郑州市实施2014年度第三批城市建设用地的审查意见》，认为郑州市2014年度实施第三批城市建设用地申请用地符合法定前提条件，并作出郑政土〔2015〕407号《郑州市人民政府关于郑州市实施2014年度第三批城市建设用地的请示》，上报至河南省人民政府。2015年12月24日，河南省人民政府作出豫政土〔2015〕1215号《河南省人民政府关于郑州市实施2014年度第三批城市建设用地的批复》，同意征收相应土地。2016年2月4日，郑州市人民政府制作《郑州市人民政府关于落实郑州市实施2014年度第三批城市建设用地的通告》，并予以张贴公示。2018年3月5日，郑州市国土资源局作出郑国土资文〔2018〕192号《郑州市国土资源局关于郑州市实施2014年度第三批城市建设用地征收土地补偿安置方案》。2018年3月12日，郑州市国土资源局制作《郑州市国土资源局征地补偿安置方案公告》，并予以张贴公示。2018年3月27日，郑州市国土资源局向西岗村作出郑国土资听告字〔2018〕第77号《听证告知书》，该村在5个工作日内未提出听证申请。2018年4月4日，郑州市国土资源局作出郑国土资文〔2018〕304号《郑州市国土资源局关于申请批准征地补偿安置方案的请示》，郑州市政府于2018年4月13日批准同意。西岗村村民委员会出具补偿费补偿到位证明。3.根据国土资源部《关于郑州市等8市2015年度农用地转用和土地征收方案的批复》文件，郑州市国土资源局于2016年6月27日向西岗村作出郑国土资征告字〔2016〕30号《征地告知书》，告知拟征收该村45.4007公顷土地，并于2016年6月28日制作《征地调查结果确认表》，该村村委会及被征地农户代表签字确认。2016年6月29日，郑州市国土资源局向西岗村作出郑国土资听字〔2016〕第167号《征地听证告知》，该村在5个工作日内未提出听证申请。2016年7月25日，郑州市国土资源局制作《郑州市2015年度第二批城市农用地转用和土地征收实施方案》。2016年8月2日，郑州市政府作出郑政土〔2016〕276号《郑州市人民政府关于郑州市实施2015年度第二批城市建设用地的审查意见》，认为郑州市2015年度实施第二批城市建设用地申请用地符合法定前提条件，并作出郑政土〔2016〕274号《郑州市人民政府关于郑州市实施2015年度第二批城市建设用地的请示》，上报至河南省人民政府。2016年12月23日，河南省人民政府作出豫政土〔2016〕1035号《河南省人民政府关于郑州市实施2015年度第二批城市建设用地的批复》，同意征收相应土地。2017年2月16日，郑州市政府制作《郑州市人民政府关于落实郑州市实施2015年度第二批城市建设用地的通告》，并予以张贴公示。2018年7月11日，郑州市国土资源局作出郑国土资文〔2018〕719号《郑州市国土资源局关于郑州市实施2015年度第二批城市建设用地（部分）征收土地补偿安置方案》。2018年7月13日，郑州市国土资源局制作〔2018〕第77号《郑州市国土资源局征地补偿安置方案公告》，并予以张贴公示。2018年7月30日，郑州市国土资源局向西岗村作出郑国土资听告字〔2018〕第189号《听证告知书》，该村在5个工作日内未提出听证申请。2018年8月6日，郑州市国土资源局向郑州市政府作出郑国土资文〔2018〕811号《郑州市国土资源局关于申请批准征地补偿安置方案的请示》，郑州市政府于2018年8月9日批准同意。西岗村村民委员会出具15765.2014万补偿费补偿到位证明。原告所称的中集（92）字第453号89829平方米集体建设用地，属于西岗村集体土地，以上批复，已将包含案涉土地在内的西岗村全部集体土地纳入征收范围并已征收完毕，且组织实施征收程序合法，不存在超批准范围实施征收的情形。六、原告第二项诉讼请求缺乏事实根据，不能成立。据答辩人了解，原告取得的是中集（92）字第453号的集体土地建设用地使用证，之后原告随即将该土地使用权抵押用于贷款，因其到期未能偿还贷款而被债权人申请法院将土地查封并进入执行程序。原告取得土地使用权后，并未实际使用土地，未在土地上建设任何附着物，土地一直处于空置状态。如前所述，在组织实施征收西岗村集体土地的过程中，《征地调查结果确认表》已由西岗村村委会及被征地农户代表签字确认，法定的公示、公告等程序也得到了严格履行，不存在原告所称的未签字、未告知的情形。依据《土地管理法实施条例》第二十六条的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用。依据前述规定，根本不存在原告所称的“征收补偿费”，原告所称的不向其支付“征收补偿费、安置补助费”的说法也缺乏法律依据，不能成立。综上答辩意见，请求依法驳回原告起诉或诉讼请求。被告在法定期限内提交并当庭出示的证据有：第一组：1.郑国土资征告字〔2015〕109号《征地告知书》；2.《征地调查结果确认表》；3.郑国土资听字〔2015〕第213号《征地听证告知》；4、听证送达回证；5.征地听证情况说明。6.现场踏勘表、照片；7.规划图、现状图；8.补充耕地方案；9.郑州市人力资源和社会保障局《关于郑州市实施2014年度第二批城市建设用地被征地农民社会保障有关问题的审核意见》；10.《郑州市2014年度第二批城市农用地转用和土地征收实施方案》；11.郑政土〔2015〕334号《郑州市人民政府关于郑州市实施2014年度第二批城市建设用地的审查意见》；12.郑政土〔2015〕333号《郑州市人民政府关于郑州市实施2014年度第二批城市建设用地的请示》；13.豫政土〔2015〕1077号《河南省人民政府关于郑州市实施2014年度第二批城市建设用地的批复》；14.豫政土〔2015〕1077号批复网上公示照片；15.《郑州市人民政府关于落实郑州市实施2014年度第二批城市建设用地的通告》张贴照片；16.土地勘测定界技术报告；17.郑国土资文〔2018〕193号《郑州市国土资源局关于郑州市实施2014年度第二批城市建设用地（部分）征收土地补偿安置方案》；18.补偿安置方案公告张贴情况表及照片；19.郑国土资听告字〔2018〕第76号《听证告知书》；20.听证送达回证；21.征地听证情况说明；22.郑国土资文〔2018〕304号《郑州市国土资源局关于申请批准征地补偿安置方案的请示》；23.郑州市人民政府2018年来文处理笺；24.补偿到位证明。第二组：25.郑国土资征告字〔2015〕117号《征地告知书》；26.《征地调查结果确认表》；27.郑国土资听字〔2015〕第266号《征地听证告知》；28.听证送达回证；29.征地听证情况说明；30.现场踏勘表、照片；31.现状图、规划图；32.土地勘测定界技术报告书；33.耕地占补平衡挂钩信息确认单；34.《郑州市2014年度第三批城市农用地转用和土地征收实施方案》；35.郑州市人力资源和社会保障局《关于郑州市实施2014年度第三批城市建设用地被征地农民社会保障有关问题的审核意见》；36.郑政土〔2015〕408号《郑州市人民政府关于郑州市实施2014年度第三批城市建设用地的审查意见》；37.郑政土〔2015〕407号《郑州市人民政府关于郑州市实施2014年度第三批城市建设用地的请示》；38.豫政土〔2015〕1215号《河南省人民政府关于郑州市实施2014年度第三批城市建设用地的批复》；39.《郑州市人民政府关于落实郑州市实施2014年度第三批城市建设用地的通告》张贴照片；40.宗地图；41.郑国土资文〔2018〕192号《郑州市国土资源局关于郑州市实施2014年度第三批城市建设用地征收土地补偿安置方案》；42.补偿安置方案公告张贴情况表及照片；43.郑国土资听告字〔2018〕第77号《听证告知书》；44.听证送达回证；45.征地听证情况说明；46.郑国土资文〔2018〕304号《郑州市国土资源局关于申请批准征地补偿安置方案的请示》；47.郑州市人民政府2018年来文处理笺；48.补偿到位证明；49.完成征收证明。第三组：50.郑国土资征告字〔2016〕30号《征地告知书》；51.《征地调查结果确认表》；52.郑国土资听字〔2016〕第167号《征地听证告知》；53.听证送达回证；54.征地听证情况说明；55.现场踏勘表及照片；56.郑州市人力资源和社会保障局《关于郑州市实施2015年度第二批城市建设用地被征地农民社会保障有关问题的审核意见》；57.耕地占补平衡挂钩信息确认单；58.现状图、规划图；59.《郑州市2015年度第二批城市农用地转用和土地征收实施方案》；60.郑政土〔2016〕276号《郑州市人民政府关于郑州市实施2015年度第二批城市建设用地的审查意见》；61.郑政土〔2016〕274号《郑州市人民政府关于郑州市实施2015年度第二批城市建设用地的请示》；62.豫政土〔2016〕1035号《河南省人民政府关于郑州市实施2015年度第二批城市建设用地的批复》；63.豫政土〔2016〕1035号批复网上公示照片；64.《郑州市人民政府关于落实郑州市实施2015年度第二批城市建设用地的通告》张贴照片；65.土地勘测定界技术报告书；66.郑国土资文〔2018〕719号《郑州市国土资源局关于郑州市实施2015年度第二批城市建设用地（部分）征收土地补偿安置方案》；67.补偿安置方案公告张贴情况表及照片；68.郑国土资听告字〔2018〕第189号《听证告知书》；69.听证送达回证；70.征地听证情况说明；71.郑国土资文〔2018〕811号《郑州市国土资源局关于申请批准征地补偿安置方案的请示》；72.郑州市人民政府2018年来文处理笺；73.补偿到位证明。第四组：74.集体土地建设用地使用证；75.1995年8月15日郑州市中级人民法院（1995）郑法经初一字第87号经济判决书；76.1998年5月19日郑州市中级人民法院（1998）郑法执字第206号裁定书；77.郑州市中级人民法院（1998）郑法执字第206号协助执行通知书；78.2015年8月15日郑州市中级人民法院（1995）郑法执字第214号执行裁定书；79.2015年11月1日河南志鹏置业有限公司《情况反映》；80.2016年6月12日郑州市中级人民法院（1995）郑法执字第214号执行裁定书；81.2016年6月12日郑州市中级人民法院（1995）郑法执字第214号协助执行通知书；82.《郑州市中原区人民政府关于申请办理郑州市中原区西岗村查封土地解封的函》；83.2019年7月4日郑州市中级人民法院（1995）郑法执字第214-2号执行裁定书；84.2019年7月4日郑州市中级人民法院（1995）郑法执字第214-2号协助执行通知书；85.《河南省人民政府关于调整河南省征地区片综合地价标准的通知》；86.补偿款转账凭证。第五组：87.2019年11月15日《起诉状》；88.郑州市中级人民法院（2019）豫01行初878号《行政裁定书》；89.河南省高级人民法院（2020）豫行终1291号《行政裁定书》。经庭前会议及庭审质证，各方对证据发表如下质证意见：被告对原告证据质证称：对原告证据一真实性无异议。证据一中显示的三次批复的征收土地范围所对应的宗地图可以证明原告主张的案涉土地已全部包含在该三次批复中，不存在超批复实施土地征收的行为。对证据二的真实性无异议，该信息公开告知书中已经明确向原告的委托代理人曹圣明告知相关土地的公开情况，并不能证明原告所称的案涉土地不在征收范围。证据三是安置工作指挥部根据法院执行裁定即协助执行通知，对案涉土地的土地补偿费按照法院要求进行的处理，依照土地管理法实施条例的规定，土地补偿费是归农村集体经济所有，该费用与原告无关。证据四和证据五为复印件，其真实性无法核实，在未出示原件之前不能证明原告对案涉土地的使用权人身份。即便该两份证据为真实，也说明案涉土地为集体土地，相关土地补偿费用等归农村集体经济组织所有，集体土地建设用地使用证后附土地平面图显示，案涉土地已经包含在三次批复的征收土地范围内，不存在超范围征收。证据六河南省高级人民法院行政裁定书已经认定原告此前提起诉讼属于诉讼请求不明确的情形。原告本次诉讼其诉讼请求仍然不具体、不明确，且与之前诉讼对被告的起诉当事人相同、诉讼请求实质相同，属于重复起诉。以上证据均不能证明被告为适格被告。原告对被告证据质证称：被告所提交了总共五组证据，第一组证据中的证明目的是错误的。关于土地在征收过程中的调查确认行为都是不存在的。也就是说在整个调查文件当中没有原告一方的任何确认手续，调查都不存在。故其证明目的是不正确的。这些证据不能表达被告的证明目的。原告不认可被告前三组证据的证明目的，同时前三组证据表示被告实施具体征收行为是超范围征收。建设用地使用权证需要进行核实一下。被告所有证据并不能显示对原告土地进行了调查，对原告权利进行了核实，更没有跟原告就征收问题进行过任何商谈。综合双方质证意见，结合证据规则，本院对上述证据认证如下：原被告证据客观真实且与本案相关，可作为认定本案事实依据；但是双方对对方证据的证明目的均不予认可，这涉及本案争议焦点，将在本院认为部分综合评述。根据上述有效证据及当事人无争议之陈述，本院认定如下事实：原告河南东升房地产开发公司系中外合资经营企业，1992年登记设立，1999年被原许昌市工商行政管理局以工商处字（19999）第003号行政处罚决定书决定吊销企业营业执照。1992年原告领取中集建（92）字第453号《集体土地建设用地使用证》，土地使用者为“河南东升房地产开发公司”，地址为“中原区须水乡西岗村”，图号为“10-3”，用地面积为“89829m2”，四至为许庄路以西、纺织空调厂以东、北岗路以南、六院联营厂以北，并附平面图。1993年3月28日甲方“郑州市须水乡西岗村”与乙方“河南东升房地产开发公司”签订《土地使用权转让合同》，约定:甲方将西岗村北六院试验工厂以北和北岗路以北土地两处（具体位置按双方共同确认的平面图为准），计地134.743亩，转让给乙方开发使用；上述土地的使用证由甲方按集体企业土地证办理，然后将土地使用权有偿转让给乙方，办证费用由甲方承担，本合同的公证手续由双方共同办理，费用双方分担；上述土地转让手续办妥移交乙方后，该土地的使用权、管理权、处置权均归乙方所有，乙方有权再进行转让、出租、抵押；乙方按每亩6.38万元转让费支付给甲方；本合同书确定该处土地使用年限柒拾年，自合同签订之日起生效，合同期满后，土地使用权归甲方，乙方有继续使用该土地的优先权，地上一切物业归乙方所有，由双方协商确定新的转让金和使用期限，续签转让合同等内容。后原告向“郑州须水乡西岗村企业领导小组”支付了相应购地款。1993年原告东升公司以涉案土地作抵押向郑州市陇海城市信用合作社借款500万元，因到期未还款，郑州市陇海城市信用合作社诉至本院，本院1995年作出（1995）郑法经初一字第87号经济判决书，判定原告付清所欠借款本金500万元及相应罚息。1998年本院作出（1998）郑法执字第206号裁定，查封涉案土地的土地使用权，并向郑州市中原区土地局发出协助执行通知书。2011年河南志鹏置业有限公司通过公开竞买方式竞得（1995）郑法经初一字第87号经济判决的相关权益（郑州银行股份有限公司委托拍卖），后经本院裁定，该公司成为（1995）郑法经初一字第87号经济判决的申请执行人，涉案土地被多次续查封。中原区西岗村（郑上路以北区域）拆迁改造项目是郑州市、中原区重点棚户区改造项目，中原区于2015年全面启动拆迁改造工作，并成立了中原区西岗村（郑上路以北区域）拆迁安置工作指挥部。在土地整理过程中发现，涉案西岗村集体土地处于法院查封状态，2016年5月发函致本院。本院于2016年6月作出（1995）郑法执字第214号执行裁定，裁定冻结、划拨原告与执行额等同的银行存款（或其他款项）或查封、扣押其相应价值的财产；并向中原区西岗村拆迁安置工作指挥部发出协助执行通知，要求其：“1.冻结被执行人河南东升房地产开发公司所有的位于郑州市中原区须水西岗村（土地证号：中集建（92）字第4**）土地的征收（拆迁）补偿款。2.待发放条件时，按照本院指令汇入我院账户。”2018年12月20日中原区西岗村（郑上路以北区域）拆迁安置工作指挥部向本院递交《关于郑州市中原区西岗村查封土地解封申请书》。郑州市中原区人民政府向本院递交《关于申请办理郑州市中原区西岗村查封土地解封的函》。2019年本院作出（1995）郑法执字第214-2号执行裁定，载明涉案土地在执行中，郑州市中原区人民政府对涉案土地进行拆迁改造，现中原区西岗村（郑上路以北区域）拆迁安置工作指挥部将涉案土地的拆迁款（人民币10914750元）汇入本院账户，故对涉案土地解除查封；并向郑州市中原区自然资源局发出（1995）郑法执字第214-2号协助执行通知书，对涉案土地解除查封。2015年10月27日河南省人民政府以豫政土〔2015〕1077号《关于郑州市实施2014年度第二批城市建设用地的批复》，批准郑州市人民政府征收包括中原区西流湖街道办事处西岗村30.8560公顷集体土地在内的共319.3344公顷集体土地。2015年12月24日河南省人民政府以豫政土〔2015〕1215号《关于郑州市实施2014年度第三批城市建设用地的批复》，批准郑州市人民政府征收中原区西流湖街道办事处西岗村32.8367公顷集体土地。2016年12月23日河南省人民政府以豫政土〔2016〕1035号《关于郑州市实施2015年度第二批城市建设用地的批复》，批准郑州市人民政府征收包括中原区西流湖街道办事处西岗村45.4007公顷集体土地在内的共295.3768公顷集体土地。后郑州市人民政府发布三个批次的征地通告、原郑州市国土资源局发布征地补偿安置方案并组织实施征地。郑州市中原区西流湖街道西岗村民委员会分别就该三批次征地出具了《补偿到位证明》。诉讼中，被告中原区政府称，通过该三个征地批复，已经将原告主张的涉案土地全部征收完毕。对于涉案土地，在原告1993年拿到土地的时候把土地上原有的别人的附属物拆除了，并建设了一部分围墙，原告并无其他开发建设行为，对此双方均无异议。目前，被告及其下属机关为了城市美观、防止垃圾倾倒等原因，在涉案土地四周拉起围挡。原告称其已经无法自由进入和控制使用涉案土地。2019年原告的委托代理人曹圣明向郑州市自然资源和规划局申请公开“郑州市中原区西流湖西岗村45.407公顷地的征收决定书，两次公告，征收补偿标准，补偿方案等内容；城中村改造详细规划图，改造主体单位；涉及到的征地批复为豫政土〔2016〕1035号。”该局答复：我局无中原区西流湖西岗村45.407公顷地的征收决定书。两次公告即用地通告（郑通[2017]2号）和补偿安置方案（[2018]77号）；均属于主动公开内容，已在我局网站主动公开。征收补偿标准，见征地补偿安置方案（郑国土资文[2018]719号），补偿方案，即郑国土资文[2018]719号文件等。2020年9月11日，经本院责令，原告提交了郑州市自然资源和规划局中原分局出具的《情况说明》，称：经档案查询，土地使用者为河南东升房地产开发公司，证号为中集建（92）字第453号集体土地建设用地使用证，截止2020年9月11日，在我单位保存的档案中未查询到涉及该使用证的相关土地登记资料。该证显示发证时间为1992年，当时办理集体土地建设用地使用证法律依据及程序为《中华人民共和国土地管理法》第三十九条、第四十条，《河南省土地管理法实施办法》第四十五条、第五十条、第五十一条、第五十二条……。2019年11月原告在本院起诉郑州市人民政府、郑州市中原区人民政府，诉请确认两被告对原告涉案89829平方米土地的征收行为违法，一审庭审中变更为撤销。本院于2020年4月2日作出（2019）豫01行初878号行政裁定，以原告诉讼请求不明确为由，裁定驳回原告的起诉。原告上诉后，河南省高级人民法院于2020年6月22日作出（2020）豫行终1291号行政裁定，认为原告诉请涉及河南省人民政府、郑州市人民政府、郑州市土地主管部门等多个机关的多个行为，东升公司在一个诉状中笼统地起诉，诉讼请求不明确，不符合起诉条件，一审裁定驳回起诉适用法律正确。东升公司可以另行提出具体的诉讼请求起诉。最终驳回上诉，维持本院一审裁定。本院认为：本案争议焦点有四个，一是原告提起本案诉讼是否构成重复起诉；二是原告诉讼请求是否明确、是否违反“一案一诉”原则；三是被告中原区政府是否是本案的适格被告；四是原告本案诉讼请求能否成立。关于争议焦点一重复起诉问题。被告认为原告曾经以郑州市人民政府和中原区政府为被告起诉过涉案土地征收行为违法，且被河南省高级人民法院（2020）豫行终1291号行政裁定，以原告诉讼请求不明确、不符合起诉条件为由，裁定驳回起诉，故原告本案构成重复起诉。对此本院认为，原告前次起诉时是以郑州市人民政府和中原区政府为被告，起诉的涉案土地征收行为涉及河南省人民政府、郑州市人民政府、郑州市土地主管部门等多个机关的多个行为，在一个诉状中笼统地起诉，故被一二审法院认定为诉讼请求不明确，不符合起诉条件，并裁定驳回起诉，同时（2020）豫行终1291号行政裁定告知原告可以另行提出具体的诉讼请求起诉。因此，本案原告以中原区人民政府为被告，认为被告超范围征收拆迁涉案土地违法，且未与原告协商、未签订征收补偿协议、未支付征地补偿款、安置补助费实施征收拆迁行为违法，与前诉并不相同，依法构不成重复诉讼。关于争议焦点二原告诉讼请求是否明确、是否违反“一案一诉”原则问题。就本案原告最终确定的诉讼请求而言，原告坚持认为其涉案土地不在河南省人民政府批准的涉案征地批复范围之内，认为被告中原区政府超范围实施对原告涉案土地的征收拆迁行为，诉请确认该征收拆迁行为违法，撤销被告的征收决定，确认被告未与原告协商、未签订征收补偿协议、未支付征地补偿款、安置补助费实施征收拆迁行为违法，虽然原告对其诉讼请求的语言描述前后有重复和抵触之处，但其主张基础是认为本案不存在法定的征地批复和征地程序，系被告中原区政府自行实施的事实征地拆迁行为，原告要求确认被告事实征地拆迁以及未协商、未补偿安置的行为违法，或者认为目前仅是对涉案土地进行了围挡、尚未具体实施征收拆迁而要求撤销被告对涉案土地的征收拆迁决定，其诉讼请求是明确的，就原告的诉讼逻辑而言，也基本符合“一案一诉”原则，不存在被告所称的涉及多个机关的多个行为，征收和拆迁系两类不同性质的事项（在非法定征地程序中，事实上的土地“征收”和“拆迁”没有本质性的区别）等违反“一案一诉”原则的问题。故被告该两项理由本院不予支持。关于争议焦点三适格被告问题。原告坚持认为涉案土地的征收拆迁没有合法的征地批复、没有法定的土地征收程序，系被告中原区政府超范围违法决定实施征收拆迁，且未与原告协商、未支付征地补偿款、安置补助费，因此，就原告所诉行为而言，中原区政府系适格被告。关于争议焦点四原告本案诉讼请求能否成立问题。结合原被告证据及本院查明情况，本院足以认定经河南省人民政府《关于郑州市实施2014年度第二批城市建设用地的批复》（豫政土〔2015〕1077号）、《关于郑州市实施2014年度第三批城市建设用地的批复》（豫政土〔2015〕1215号）、《关于郑州市实施2015年度第二批城市建设用地的批复》（豫政土〔2016〕1035号）批准，郑州市人民政府及郑州市自然资源部门组织实施征地补偿，原告所持中集建（92）字第453号《集体土地建设用地使用证》的89829m2集体土地已经被政府实施征收，且作为集体土地所有权人的郑州市中原区西流湖街道西岗村民委员会参与了征收补偿程序，已经就该三批次征地出具了《补偿到位证明》。原告认为该三个征地批复没有提及原告的中集建（92）字第453号《集体土地建设用地使用证》，就认为该三个征地批复没有批准征收原告主张的涉案土地，显然缺乏证据支撑；该三个征地批复中明确载明征收有郑州市中原区西流湖街道西岗村集体土地，且经当庭核对涉案批次征地的宗地图及原告《集体土地建设用地使用证》的平图面等足以认定原告主张的涉案土地在涉案征地批复范围内。因此，原告认为被告中原区政府事实上超范围实施征地拆迁理由不能成立，原告第一项诉讼请求本院不予支持。关于原告第二项诉讼请求能否成立问题。因本案中并不存在原告所称的被告中原区政府超范围实施征收拆迁问题，因此也不存在原告所称中原区政府对原告涉案土地的事实征收拆迁履行协商、签订征收补偿协议、支付征地补偿款、安置补助费义务的问题。同时，根据我国土地管理法的相关规定，本案中依法有权组织实施涉案土地征收补偿工作的是郑州市人民政府及郑州市自然资源部门，而被告中原区政府并无该项法定职责，即便原告认为在涉案土地的征收补偿工作中，其系涉案土地的使用权人，却无政府部门通知其、与其协商及签订补偿协议、向其支付征地补偿款、安置补助费等，上述行为的义务主体和适格被告也不是中原区政府。此外，由于原告欠他人债务且被本院列为被执行人，涉案土地长期处于司法查封状况，本院也向相关单位制发了查封涉案土地、冻结涉案土地的征收(拆迁)补偿款的协助执行通知书，直至2019年中原区西岗村（郑上路以北区域）拆迁安置工作指挥部将涉案土地的征收拆迁款汇入本院账户后，本院才裁定将涉案土地解除查封。综合上述情况，原告第二项诉讼请求在本案中本院亦不予支持。综上，原告本案诉讼理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告河南东升房地产开发公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告河南东升房地产开发公司承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，同时将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长  魏丽平审判员  张 启审判员  张志立二〇二〇年十月二十二日书记员  王子姣