重庆市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）渝01行终436号上诉人（原审原告）重庆市法大饲料有限公司，住所地重庆市荣昌区昌州街道昌州大道中段**，统一社会信用代码91500226450478749Y。法定代表人关受江，执行董事。委托诉讼代理人杨瑜琳，重庆沁山律师事务所律师。委托诉讼代理人马羚心，重庆沁山律师事务所律师。被上诉人（原审被告）重庆市铜梁区林业局，，住所地重庆市铜梁区巴川街道办事处龙门街**统一社会信用代码115002240093345252。法定代表人叶常松，局长。委托诉讼代理人李银华，单位工作人员。委托诉讼代理人陈苏，重庆奕平律师事务所律师。上诉人重庆市法大饲料有限公司（以下简称法大饲料公司）因与被上诉人重庆市铜梁区林业局（以下简称铜梁林业局）行政处罚一案，不服重庆市渝北区人民法院作出的(2019)渝0112行初766号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院经审理查明，2019年1月10日，中共重庆市铜梁区委、重庆市铜梁区人民政府印发《关于印发的通知》，明确重新组建区林业局，将区林业局的职责，以及区国土资源和房屋管理局、区城市管理局、区城乡建设委员会、区水务局、区农业委员会等部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质、地质公园等管理职责整合组建区林业局，作为区政府工作部门，由同级规划和自然资源部门归口管理。2019年8月22日，重庆市铜梁区人民政府作出铜府〔2019〕166号《关于指定铜梁区林业局代为实施行政处罚的通知》，通知称巴岳山玄天湖度假区管委会为巴岳山-西温泉风景名胜区的管理机构，具有对该风景名胜区内违法行为实施行政处罚的主体资格。但因巴岳山玄天湖度假区管委会目前没有执法机构和执法人员，不具备实施行政处罚的条件；区林业局为风景名胜区主管部门，负责监督管理工作。根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》有关规定，指定区林业局依法对该风景名胜区内重庆市法大饲料有限公司和铜梁区黄金堡度假区两处违法行为依法实施行政处罚。2019年8月，铜梁林业局委托重庆森霄林业咨询有限公司对鹏山庄园项目违规建筑占用自然保护地进行核实，重庆森霄林业咨询有限公司作出《重庆市法大饲料有限公司鹏山庄园项目违规建筑占用自然保护地核实报告（以下简称《核实报告》），《核实报告》载明鹏山庄园位于铜梁区3社，处于巴岳山-西温泉风景名胜区核心景区内，违规建筑占用土地面积2173.07平方米。2019年8月29日，铜梁林业局就法大饲料公司未经批准在风景名胜区从事建设活动的违法行为立案调查。2019年9月6日、2019年9月10日，铜梁区林业局森林警察支队对法大饲料公司法定代表人关受江开展调查询问，关受江陈述法大饲料公司是经铜梁区政府招商引资开发旅游项目，不清楚鹏山庄园所处位置何时划为自然保护地，不清楚鹏山庄园是否在《巴岳山-西温泉风景名胜区总体规划》和《重庆市西温泉山森林公园总体规划》范围内。2019年9月10日，铜梁林业局向法大饲料公司送达了《林业行政处罚先行告知书》，告知拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据以及法大饲料公司享有陈述和申辩的权利。2019年9月20日，铜梁林业局向该公司送达了《林业行政处罚听证权利告知书》，告知拟作出的行政处罚内容以及享有听证的权利。后法大饲料公司向铜梁林业局申请听证，铜梁林业局于2019年10月11日主持听证，法大饲料公司法定代表人关受江、委托代理人向芸参与听证。听证过程中，法大饲料公司提出招商引资协议书约定铜梁林业局、旅游局配合虎峰镇为法大饲料公司协调征租用土地和林地的相关事宜，并牵头协调处理占用土地过程中的纠纷和事宜，因此，未办建设手续的责任在铜梁林业局、旅游局及政府，不在法大饲料公司。法大饲料公司对铜梁林业局举示的《核实报告》的真实性、合法性不予认可，对笔录等证据的真实性予以认可。2019年10月17日，铜梁林业局作出铜林罚决字［2019］第8号《林业行政处罚决定书》，以法大饲料公司于2012年至2014年期间在铜梁区项目，建设宾馆等与风景名胜资源保护无关的其他建筑物，违反了《风景名胜区条例》第二十七条的规定为由，依据《风景名胜区条例》第四十条第一款第（三）项的规定责令法大饲料公司限期拆除建筑物，并处罚款500000元。上述处罚决定书于2019年10月18日送达给法大饲料公司。该公司不服该处罚决定书，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销该处罚决定书。另查明，1999年4月16日，重庆市人民政府同意命名铜梁区巴岳山-西温泉等景区为重庆市市级风景名胜区。2009年7月7日，重庆市园林局向重庆市人民政府提出《关于巴岳山-西温泉风景名胜区总体规划进行修编的意见》，重庆市人民政府同意该意见，并于2009年7月13日抄告铜梁区政府和市园林局。2011年12月13日，市园林局主持召开巴岳山-西温泉风景名胜区总体规划（修编）行政评审会议，会议原则同意该规划。2012年4月20日，铜梁区人民政府向市人民政府作出铜梁府文〔2012〕52号《关于批准实施巴岳山-西温泉风景名胜区总体规划的请示》，请示中称铜梁区人民政府于2011年3月启动了《巴岳山-西温泉风景名胜区总体规划》的修编工作，现已修编完成，并分别于2011年10月和12月通过市园林局组织的专家组评审和行政评审，恳请市人民政府批准实施该规划。2012年6月21日，重庆市人民政府向铜梁区人民政府作出渝府〔2012〕45号《重庆市人民政府关于巴岳山-西温泉风景名胜区总体规划（修编）的批复》（以下简称《批复》），《批复》原则同意修编的《巴岳山-西温泉风景名胜区总体规划》，修编后，巴岳山-西温泉风景名胜区分为巴岳山片区和西温泉片区，总面积39.64平方公里（其中核心景区面积7.3平方公里），《巴岳山-西温泉风景名胜区总体规划》一经批准，必须严格执行，若需变动，应按照规定程序报批。《巴岳山-西温泉风景名胜区总体规划修编（2011-2030）》规划文本、规划缩图第6页记载，核心景区范围位于巴岳山片区、西温泉片区，核心区总面积7.3km2。2012年7月19日，铜梁林业局、重庆市铜梁区旅游局作为甲方与作为乙方的法大饲料公司签订了《招商引资协议书》，约定乙方计划在铜梁区悦来村建设乡村旅游开发项目，甲方配合虎峰镇为乙方协调征租用土地和林地的相关事宜，并帮助处理用地过程中的各种纠纷。2020年1月2日，重庆森霄林业咨询有限公司作出《关于核实“鹏山庄园项目”占用自然保护地情况说明》，载明：重庆森霄林业咨询有限公司受铜梁林业局委托核实“鹏山庄园项目”占用自然保护地情况，指派专业技术人员到“鹏山庄园”开展现地核实，拍摄照片，利用ARCGIS软件，对比《巴岳山-西温泉风景名胜区总体规划修编（2011-2030）》西温泉片区-核心景区规划图等确定“鹏山庄园项目”处于巴岳山-西温泉风景名胜区核心景区范围内。2020年5月8日，重庆市林业局风景名胜区和自然公园管理处作出《关于铜梁区林业局借用规划文本、规划缩图和规划说明书的情况说明》，载明：2019年机构改革，铜梁区巴岳山—西温泉风景名胜区的管理职能由原铜梁区城市管理局调整到铜梁林业局。铜梁林业局因参加法大饲料公司不服环境管理处罚行政诉讼需要，于2020年1月2日到重庆市林业局风景名胜区和自然公园管理处借用《巴岳山-西温泉风景名胜区总体规划修编（2011-2030）规划文本规划缩图》等，情况属实。一审法院认为，《风景名胜区条例》第四条规定，风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。《重庆市风景名胜区条例》第七条第一款规定，国家级和跨区县（自治县）的市级风景名胜区的管理机构由市人民政府设置；其他市级风景名胜区的管理机构由所在地的区县（自治县）人民政府设置。中共重庆市铜梁区委、重庆市铜梁区人民政府印发《关于印发的通知》，明确铜梁林业局具有自然保护区、风景名胜区等管理职责。重庆市铜梁区人民政府文件《关于指定铜梁区林业局代为实施行政处罚的通知》明确，因巴岳山玄天湖度假区管委会目前没有执法机构和执法人员，不具备实施行政处罚的条件，区林业局为风景名胜区主管部门，负责监督管理工作，根据相关法律规定，指定区林业局依法对该风景名胜区内重庆市法大饲料有限公司等违法行为依法实施行政处罚。因此，铜梁林业局具有对本案的处理职权。《风景名胜区条例》第二十七条规定，禁止违反风景名胜区规划，在风景名胜区内设立各类开发区和在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物；已经建设的，应当按照风景名胜区规划，逐步迁出。该条例第四十条第一款第（三）项规定，违反本条例的规定，有下列行为之一的，由风景名胜区管理机构责令停止违法行为、恢复原状或者限期拆除，没收违法所得，并处50万元以上100万元以下的罚款：…（三）在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物的。本案中，铜梁林业局举示的询问笔录、《核实报告》《重庆市园林局关于（修编）的报告》（渝园林文〔2012〕47号）、《铜梁区人民政府关于批准实施巴岳山-西温泉风景名胜区总体规划的请示》（铜梁府文〔2012〕52号）、《批复》《巴岳山-西温泉风景名胜区总体规划修编（2011-2030）规划文本、规划缩图》等证据，足以认定法大饲料公司在巴岳山-西温泉风景名胜区核心景区建设与风景名胜资源保护无关的其他建筑物的违法行为。铜林罚决字[2019]第8号《林业行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确、量罚适当。铜梁林业局作出被诉行政处罚决定过程中，履行了立案、调查、处罚告知、作出行政处罚决定并送达等法定程序，程序合法。对于法大饲料公司提出铜梁林业局自身具有认定建设项目是否位于风景名胜区核心区的职能，该局聘请重庆森霄林业咨询公司对建筑是否处于核心区进行核实属于程序违法，一审法院认为，为解决行政处罚案件中的专门性问题，铜梁林业局可以聘请有资质的机构通过技术手段进行核实。本案中，重庆森霄林业咨询有限公司作为具有林业调查规划设计资质的公司，可以受委托对“鹏山庄园”所处具体位置以及是否符合相关规划这一专门性问题进行核实。至于法大饲料公司认为招商引资协议书约定铜梁林业局、旅游局配合虎峰镇人民政府为法大饲料公司协调征租用土地和林地的相关事宜，并牵头协调处理占用土地过程中的纠纷和事宜，以此认为未办建设手续的责任在林业局、旅游局及政府，虽然存在一定合理性，但不能对抗法律法规的规定，不能成为免予行政处罚的理由。因此，法大饲料公司的诉讼请求不能成立，不予支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告重庆市法大饲料有限公司的诉讼请求。本案受理费50元，由原告重庆市法大饲料有限公司负担。一审宣判后，法大饲料公司不服，向本院提起上诉，认为铜梁林业局作出的《林业行政处罚决定书》认定事实不清，证据不足，第三方公司作出的核实报告不能作为认定违法事实的依据；行政处罚程序违法，本案诉争的核心景区范围未予公布，不能以此处罚上诉人，林业局也无本案的行政处罚权，其与上诉人有利害关系，应当回避；行政处罚结果明显不当，上诉人系受招商引资开展建设，现进行处罚损害了上诉人的信赖利益。请求二审撤销原判，改判撤销被上诉人作出的《行政处罚决定书》，本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人铜梁林业局答辩认为，其具有作出行政处罚的职权，上诉人的违法行为有大量证据证明，处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，量罚适当。请求二审驳回上诉，维持原判。上诉人法大饲料公司向一审法院举示并经庭审质证采信的证据有招商引资协议书。被上诉人铜梁林业局向一审法院举示并经庭审质证采信的证据有：《关于指定铜梁区林业局代为实施行政处罚的通知》（铜府〔2019〕166号）、《关于明确巴岳山-西温泉风景名胜区管理机构及管理职责的通知》（铜府办〔2019〕102号）、《关于印发重庆市铜梁区机构改革方案的通知》（铜梁委发〔2019〕1号）、受案登记表、林业行政处罚立案登记表、延长办案期限呈批表、林业行政处罚先行告知书、林业行政处罚听证权利告知书、林业行政处罚文书送达回证、听证申请、林业行政处罚举行听证通知书、文书送达回证、林业行政处罚听证会签到册、听证笔录、党组会议记录、林业行政处罚听证报告、林业行政处罚决定书、林业行政处罚文书送达回证、2次询问笔录（被询问人关受江）、询问笔录（被询问人陈秀良）、询问笔录（被询问人关受友）、询问笔录（被询问人李华英）、关永明宅基地房地证复印件、陈秀良宅基地房地证复印件、《核实报告》《关于同意大足石刻和歌乐山等17个景区为市级风景名胜区的批复》（渝府[1999]74号）、重庆市人民政府领导批示抄告单、重庆市园林局《关于巴岳山-西温泉风景名胜区总体规划进行修编的意见》《巴岳山-西温泉风景名胜区总体规划（修编）行政评审会议纪要》、重庆市园林局《关于（修编）的报告》（渝园林文[2012]47号）、铜梁区人民政府《关于批准实施巴岳山-西温泉风景名胜区总体规划的请示（铜梁府文〔2012〕52号）》《批复》《巴岳山-西温泉风景名胜区总体规划修编（2011-2030）》规划文本、规划缩图、铜梁林业局与重庆森霄林业咨询有限公司签订的技术咨询服务合同、《中共重庆市铜梁区林业局党组2019年第二十二次会议纪要》、快递单（手机照片）、重庆市林业局风景处《关于铜梁区林业局借用规划文本、规划缩图和规划说明书的情况说明》《重庆森霄林业咨询有限公司关于核实“鹏山庄园项目”占用自然保护地情况说明》、重庆森霄林业咨询有限公司核实报告技术人员签字页、技术人员资格证书4份。以上证据经庭审质证，均随案移送本院。二审中，上诉人法大饲料公司向法庭举示证据：第一组：1.《重庆市人民政府办公厅关于印发的通知》（渝府办发〔2018〕87号），2.《重庆市铜梁区人民政府办公室关于印发的通知》（铜府办〔2018〕80号），拟证明《核实报告》编制主体、程序、引用法律、调查方法均不当，结论不合理，不能作为处罚依据。第二组：3.集体山林承包经营合同等流转协议共12份，4.《虎峰镇人民政府关于同意陈秀良在承包林区内修建管护点的函》（虎府〔2010〕19号），拟证明相关建构筑物在修编前已有建设，不在当时规划确定的核心景区内。第三组：5.《批复》网页截图，6.相关区域实景照片四张，拟证明规划修编后，有关单位未按照市政府的批复意见落实立桩定界，上诉人无从知晓核心景区具体范围。第四组：7.《重庆云雾山水美镇五星级农家乐立项报告》，8.《关于完善鹏山庄园农家乐建设手续的报告》两份，拟证明鹏山庄园项目立项相关事宜已经通过招商引资的方式得到相关部门认可，建设活动手续未能完善不可归责于法大饲料公司。第五组：9.《关于做好铜梁区2016年度“十佳农家乐”推荐工作的通知》（铜旅〔2016〕10号），10.铜梁区政府网站、官方微博、官方微信公众号公开信息5则、华龙网新闻报道1则，11.各级领导视察照片，拟证明鹏山庄园是乡村休闲旅游重点示范项目，得到当地政府宣传。第六组：12.铜梁区政府网站关于虎峰镇领导简介及分工的公示信息，13.铜梁区政府网站公示关于张光明等同志任职的通知，拟证明被诉处罚决定程序违法，应予撤销。第七组：14.告知书，15.《重庆市铜梁区违建别墅问题清查整治专项行动推进工作组关于印发的通知》，16.《铜梁区虎峰镇政府与鹏山庄园业主座谈会》，17.鹏山庄园现场照片两张，拟证明相关部门以整治违建别墅为名，要求上诉人限期转运、拆除建构筑物，并商谈补偿事宜。被上诉人发表质证意见：对证据1-17全部不予认可；其中证据1、2、12不能达到证明目的，证据3、4、9-11与本案无关联性，证据5在一审中已举示，证据7系单方申请，铜梁林业局未收到该报告，证据14-17的真实性不予认可，且与本案无关联性。本院为进一步核实涉案建筑物所处风景名胜区的位置，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，要求被上诉人铜梁林业局提供规划图、航拍图和地形图三者叠加比对的图纸，经质证，上诉人认可航拍图的真实性，但对规划图认为地名标注有误，不予认可。本院对以上证据认证意见：上诉人举示的证据1-4、6-17与本案待证事实无关联性，且达不到上诉人证明目的；证据5在一审中已举示并经过质证，本院对一审法院认证意见予以认同。被上诉人铜梁林业局举示图纸均系本案行政处罚作出前被上诉人已收集到的证据，来源合法，内容客观真实，依法应予采信。二审中被上诉人经技术手段将三份图纸以不同透明度叠加，是应本院要求，以更便于比对涉案建筑物在风景区内的相对位置，本院依法予以采信。二审中，上诉人另申请本院调取：1.涉案风景区总体规划（1997－2015），即该风景区进行规划调整前的规划内容；2.重庆市及铜梁区在2018年6月开始进行的“自然保护地大检查大整治”活动的结论性文件。并申请通知作出《核实报告》的专业人员出庭作证。本院经二审查明的事实与一审法院认定无异。本院认为，本案争议焦点为被诉行政处罚决定是否合法。现就相关问题评议如下：一、关于被诉行政处罚决定是否合法因巴岳山玄天湖度假区管委会无执法机构和人员，不具备实施处罚条件，重庆市铜梁区人民政府根据工作需要统筹安排其职能部门工作，指定由对辖区风景名胜区负有管理职责的铜梁林业局对“鹏山庄园”实施行政处罚，并无不妥，故铜梁林业局在本案中负有相应职责，具备行政处罚主体资格。重庆森宵林业咨询有限公司具有森林资源规划设计调查、林业专项核查、森林资源调查监测评价等专业资质，其受铜梁林业局委托，就本案中涉及的专业问题进行调查核实并作出《核实报告》，并不违反法律规定；该报告的负责人、编写人、图件制作人、审核人均具有专业技术资质，该报告依据《铜梁区土地利用规划》（2006-2020年）、《铜梁区2017年林地“一张图”》《巴岳山-西温泉风景名胜区总体规划》《重庆市西温泉山森林公园总体规划》等，根据鹏山庄园占地红线范围，结合地形图、航拍影像图对鹏山庄园位置、占用面积等问题进行调查，作出的事实性认定具有合法性、科学性。铜梁林业局在调查过程中，对关受江、陈秀良、关受友、李华英等人进行调查询问，对《巴岳山-西温泉风景名胜区总体规划修编（2011-2030）规划文本、规划缩图》、航拍图和地形图进行对比，依据《重庆市园林局关于（修编）的报告》《铜梁区人民政府关于批准实施巴岳山-西温泉风景名胜区总体规划的请示》《批复》，并结合《核实报告》的事实认定结论，认定法大饲料公司在巴岳山-西温泉风景名胜区核心景区建设鹏山庄园行为违法，进而适用《风景名胜区条例》第二十七条、第四十条第一款第三项作出被诉处罚决定，证据充分、适用法律正确。铜梁林业局发现违法行为线索后，经执法人员调查询问，委托专业机构作出《核实报告》以收集证据，履行立案、调查、告知、听证程序，依法延长办案期限并在时限内办结，依法送达各类文书，其程序符合行政处罚规定。关于上诉人认为铜梁林业局及其现任主要负责人违反回避规定的问题，根据《中华人民共和国行政处罚法》与《中华人民共和国公务员法》相关规定，执法人员与当事人有利害关系的，应当予以回避，执法单位并不适用上述条款，而铜梁林业局现任主要负责人担任虎峰镇党委书记期间，管理该镇相关事务系职务行为，并无证据证明其个人与法大饲料公司及被诉行政处罚决定之间具有利害关系，故被诉行政处罚决定程序并无违规之处。关于法大饲料公司提出诉争的核心景区范围未公布，其受招商引资开展建设，不应受到处罚的意见，首先，该协议仅系双方为招商引资形成的权利义务约定，不得违反法律、法规的强制性规定，不具有对抗法律、法规的效力；其次，该协议并未免除法大饲料公司的行政义务，且明确约定“乙方在建设过程中的有关施工方案报相关部门审查”；再次，法大饲料公司在履行该协议过程中，如依法申请、报批，相关行政主管部门在审批过程中亦会比对核心景区范围，对不当选址等行为予以纠正，故法大饲料公司未经批准从事建设活动，违法状态持续多年，铜梁林业局作出被诉行政处罚决定并无不当。二、关于法大饲料公司申请调取证据并申请专业人员出庭作证的问题1.关于调取涉案风景区总体规划（1997－2015）申请，重庆市人民政府于2012年6月25日印发《批复》，原则同意修编的《巴岳山-西温泉风景名胜区总体规划》，而铜梁林业局、法大饲料公司签订《招商引资协议书》的时间为2012年7月19日，建设时间亦在此之后，故其申请调取该风景区进行规划调整前的规划内容并无必要性。2.关于调取重庆市及铜梁区“自然保护地大检查大整治”活动结论性文件的申请，因现有证据足以证实涉案建筑坐落于核心景区，处于违法状态，无论该次检查整治活动结论如何均不能否定这一事实，故该证据与本案待证事实无关。3.关于通知专业人员出庭作证的申请，如前文所评述，《核实报告》的事实性认定具有合法性、科学性，且能够与调查询问笔录、《巴岳山-西温泉风景名胜区总体规划修编（2011-2030）规划文本、规划缩图》、航拍图和地形图等相互印证，上述证据均系铜梁林业局作出被诉行政处罚决定时收集的证据，足以形成证据链，且经庭审质证，故应予采信，因而无通知专业人员出庭作证的必要。因此，对上诉人法大饲料公司在二审中提出的上述申请本院均不予准许。综上，上诉人法大饲料公司的上诉请求与理由均不能成立。一审法院认定事实清楚，审判程序合法，判决结果正确，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人重庆市法大饲料有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  张 力审 判 员  李立新审 判 员  吴长渝二〇二〇年十月十五日法官助理  黄 琦书 记 员  陈 思