河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终3971号上诉人(原审被告)郑州市中原区人民政府，住所地河南省郑州市中原区桐柏路**。法定代表人李晓雷，该区人民政府区长。委托代理人王桂林，该区西流湖街道办事处工作人员。委托代理人王洪林，河南豫和律师事务所律师。上诉人（原审第三人）曹玉枝，女，1965年1月16日出生，汉族，住郑州市中原区。委托代理人高承才，北京市中创（郑州）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）曹天玉，男，1954年11月30日出生，汉族，住郑州市中原区。委托代理人宋爱民，女，1955年1月10日出生，汉族，住郑州市中原区。上诉人郑州市中原区人民政府（以下简称中原区政府）、曹玉枝因与被上诉人曹天玉行政协议一案，不服河南省郑州市中级人民法院（以下简称原审法院）（2019）豫01行初590号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。曹天玉原审诉讼请求：一、中原区政府按照拆迁补偿协议从2013年12月至今所有补偿款发放给曹天玉；二、中原区政府将2013年12月至今的补偿款应得的利息发放给曹天玉。原审法院经审理查明：曹天玉系郑州市中原区须水镇柿园村村民，在柿园村北街71号有住宅一处。2013年12月18日，曹天玉与中原区柿园村城中村改造指挥部就柿园村北街71号的房屋签订《拆迁补偿安置协议》。根据协议约定，曹天玉本次拆迁可以领取的补偿款共计为143,147.02元，其中包含半年的过渡费57,600元。关于过渡费的发放标准，协议约定按照测算的回迁安置面积1200平方米，以每平方米每月8元的标准发放。甲方为乙方（曹天玉）设立存折账户，每半年支付一次过渡费，每次支付57,600元。协议签订后，曹天玉将其持有的宅基地使用证（证号为证郊宅字0007071，使用权人为李秀英）上交拆迁指挥部，并于2013年12月24日交回空房。拆迁指挥部同日向曹天玉出具《空房验收单》。多数村民在协议签订后即收到拆迁补偿款项。曹天玉因第三人曹玉枝主张享有拆迁补偿份额，中原区政府一直未将协议约定的补偿款项支付给曹天玉。曹天玉因此多次向拆迁指挥部反映，并先后以借款的名义从拆迁指挥部借款35万元，其中2017年曹天玉从中原区政府处借款250,000元，2018年曹天玉借款100,000元。该款项曹天玉同意在本案判决时予以扣除。另查明：庭审中中原区政府认可关于过渡费的发放标准，签协议时约定前三年按照回迁安置房屋的面积，每平方米每月8元发过渡费。三年之后，如果不能安置的，当时中原区政府口头承诺过渡费翻倍发放。现在该村其他村民自2017年以来正在按照翻倍的标准发放过渡费，即按照每月每平方16元的标准发放。曹天玉的回迁安置面积为1200平方米，按照上述标准，其2014年至2016年每半年应获得过渡费57,600元；2017年至2019年每半年应获得过渡费115,200元。原审法院认为：一、关于中原区政府主张曹天玉起诉超过期限的问题。本案系对协议的履行问题产生的争议。行政协议作为一种行政手段，既有行政性又有协议性，应根据具体争议及诉讼的性质来确定相关的适用规则，在与行政法律规范不相冲突的情况下可以参照适用民事法律规范。原《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条之规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。按照该司法解释的精神，本案可以参照适用民事诉讼关于诉讼时效的相关规定。《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外。”第一百三十七条规定：“诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算。但是，从权利被侵害之日起超过二十年的，人民法院不予保护。有特殊情况的，人民法院可以延长诉讼时效期间。”《中华人民共和国民法总则》（2017年10月1日施行）第一百八十八条规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定。”参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法总则〉诉讼时效制度若干问题的解释》第二条的规定，民法总则施行之日，诉讼时效期间尚未满民法通则规定的二年或者一年，当事人主张适用民法总则关于三年诉讼时效期间规定的，人民法院应予支持。一般而言，未约定履行期限的合同，债务人在债权人第一次向其主张权利之时明确表示不履行义务的，诉讼时效期间从债务人明确表示不履行义务之日起计算。本案曹天玉在签订完协议之后，多次向中原区政府主张补偿款发放问题，中原区政府未举证证明已明确告诉曹天玉不履行义务，而且中原区政府也从未否认其具有发放补偿款的合同义务，因此中原区政府主张曹天玉超过起诉期限，不予支持。二、关于中原区政府主张其与曹玉枝之间存在民事争议是否能够成为中原区政府至今不履行协议的正当理由。本案曹天玉也认可可以分给曹玉枝一定的份额，但多年来双方就分割问题一直未达成协议，曹玉枝未通过法定途径主张撤销协议，中原区政府也未通过单方行政行为改变该协议的效力，曹天玉与中原区政府签订的安置补偿协议，亦不存在违反法律法规规定的无效情形，故涉案协议属于有效协议，中原区政府应当履行。至于曹天玉与其家庭其他成员之间对于拆迁补偿款的分割问题，属于曹天玉与曹玉枝之间的民事争议，可以通过其他途径另行解决，该事由不能成为中原区政府拒绝履行生效协议的理由。虽然该协议并未约定履行期限，但从该村其他村民在签完协议后即领取补偿款的事实，中原区政府也应当在曹天玉签订协议后将协议约定款项支付给曹天玉。按照协议约定中原区政府应当支付给曹天玉补偿款共计143,147.02元，其中包含半年的过渡费57,600元。自涉案协议签订后至今，中原区政府一直未向曹天玉交付回迁安置房，因此应当按照协议约定的标准向曹天玉支付过渡费，其中2014至2016年中原区政府应支付过渡费288,000元。2017年至2019年中原区政府应支付的过渡费，虽然协议上未作约定，但中原区政府已经对其他村民按照每月每平方米16元的标准发放，当然对同样情况的曹天玉也应当按照此标准支付，协议约定曹天玉应得回迁安置房1200平方米，应发放过渡费691200（1200平方米＊16元＊36个月）元，扣除曹天玉已经借支的350,000元，中原区政府应当支付曹天玉各项补偿费用772,347.02元。因中原区政府延迟支付上述补偿款项，曹天玉不能合法享有该款项带来的孳息，故曹天玉请求中原区政府按照同期银行存款利率支付利息，予以支持。由于曹天玉应得的772347.02补偿款是分段获得，并不是一次性取得，因此其利息应以不同阶段获得的补偿款为基数分别计算。其中曹天玉2017年已经支取费用250,000元，从其当年度应当获得的过渡费230,400元中扣除，故2017年的过渡费不再支付曹天玉。由于2017年的过渡费不足以抵扣曹天玉支取的250,000元，故剩余19,600元从其2018上半年应获得的过渡费中扣除，2018年上半年曹天玉还应获得剩余过渡费95,600元，并以此为基数计算利息。曹天玉2018年支取费用100,000元，从曹天玉下半年的过渡费中抵扣，故2018年下半年曹天玉应获得的过渡费为15,200元，并以此为基数计算利息。涉案协议签订于2013年12月18日，按照中原区政府所称如果没有其他争议，一般在签完协议就把协议约定的款项支付曹天玉。本案曹天玉主张从2013年12月25日计算第一笔补偿款143147.02利息，应当支持。曹天玉还主张一般每半年的头一个月支付过渡费，故2019年下半年的过渡费在其提起本案诉讼时已经发放，故其主张每笔款项的利息截止到2019年12月25日，中原区政府对此没有提出证据反驳曹天玉的主张，予以支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条的规定，判决：中原区政府于判决生效之日起10日内向曹天玉支付补偿款772,347.02元，并按照同期中国人民银行存款利率支付曹天玉利息（其中本金143,147.02元，产生的利息自2013年12月25日起计算至2019年12月25日止；本金57,600元，产生的利息自2014年6月26日起计算至2019年12月25日止；本金57,600元，产生的利息自2014年12月26日起计算至2019年12月25日止；本金57,600元，产生的利息自2015年6月26日起计算至2019年12月25日止；本金57,600元，产生的利息自2015年12月26日起计算至2019年12月25日止；本金57,600元，产生的利息自2016年6月26日起计算至2019年12月25日止；本金95,600元，产生的利息自2017年12月26日起计算至2019年12月25日止；本金15,200元，产生的利息自2018年6月26日起计算至2019年12月25日止；本金115,200元，产生的利息自2018年12月26日起计算至2019年12月25日止；本金115,200元，产生的利息自2019年6月26日起计算至2019年12月25日止）。一审案件受理费50元，由中原区政府承担。中原区政府不服原审判决，提起上诉称：原审判决支持曹天玉主张的利息请求不当。主要理由是中原区政府欠付补偿款事出有因。曹天玉与曹玉枝的房屋均建其母李秀英的宅基地上，该城中村改造依据的是宅基证，对同一宅基地家庭户的补偿安置，因曹玉枝与曹天玉存在份额之争，致使拆迁档案不完整，且曹玉枝的房屋尚未拆除，故中原区政府暂未支付涉案补偿款。另外，拆迁安置协议未约定付款的时间节点及利息，基于本案协议的行政属性，不应参照民事法律规范，而利息属于预期，不属于直接损失的范围。综上，请求撤销原审判决，改判驳回曹天玉的利息请求。曹玉枝不服原审判决，提起上诉称：原审判决认定事实不清。曹天玉与曹玉枝为李秀英名下宅基地的共有使用权人，且曹天玉与曹玉枝在该宅基地上均盖有房屋，围有院墙，成为事实上的一宅两户。曹玉枝的宅基地约400平方米，两层楼房约240平方米（以政府与曹玉枝共同测量确认的面积为准）。曹玉枝未参与涉案补偿安置协议的签订，且该协议内容未显示有曹玉枝房屋、院落等相关补偿安置项目，曹玉枝与涉案的补偿安置协议没有法律上的关系，没有权利行使撤销权，也不会因该协议与曹天玉产生内部矛盾。曹玉枝向原审法院邮寄现场勘验申请，但原审法院未予回应即作出原审判决，明显违背事实，请二审法院查明事实，撤销原审判决，依法改判。曹天玉答辩称：一、曹天玉之母李秀英1995年去世前一直与曹天玉一起生活，且曹天玉一直使用李秀英名下的宅基地，且盖有一千多平方米的房屋。宅基证不能作为遗产继承，曹天玉在涉案宅基地上盖有房屋，与政府签订补偿安置协议不需要曹玉枝的委托。因曹天玉与曹玉枝为兄妹关系，曹天玉同意在房屋分配时给予曹玉枝一定的补贴。二、因中原区政府办事不力，未及时支付拆迁补偿款，造成曹天玉家庭生活困难，中原区政府应当支付利息。原审判决认定事实清楚，有理有据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审法院查明事实一致。本院认为：一、关于中原区政府应否支付利息的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条规定：“被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。”根据上述规定，行政机关未按照约定履行行政协议的，给行政相对人造成损失的，应当予以赔偿。本案中，曹天玉与中原区政府成立的中原区柿园村城中村改造指挥部于2013年12月18日签订的《拆迁安置补偿协议》，系双方真实的意思表示，亦不存在违反法律法规规定的无效情形，在中原区政府未单方撤销、变更该协议效力的情况下，该协议属于有效协议，中原区政府应当按该协议全面适当地履行其约定义务。该协议虽然未约定履行支付款项义务的准确时间，但考虑过渡费的性质以及中原区政府履行与曹天玉同村其他村民的拆迁安置协议情况，原审法院根据同种情况同样对待的行政合理性原则，参照向同村其他村民支付款项的时间认定中原区政府向曹天玉支付款项并无不当。因中原区政府未按时向曹天玉支付款项，对曹天玉所造成的损失，原审法院结合曹天玉的诉讼请求，根据上述法律规定判令中原区政府按照同期中国人民银行存款利率分期支付利息并无不当。在涉案拆迁补偿安置协议目前仍然有效的情况下，中原区政府以拆迁档案不完整等理由不履行协议义务，没有法律上的依据，本院不予支持。二、关于曹玉枝认为原审判决认定事实不清的问题。本案系行政协议纠纷，原审法院对该行政协议的签订、履行等事实进行审查，并无不当。至于曹玉枝关于宅基地的使用情况、曹玉枝使用宅基地的现状等，属于另一法律问题，原审未予查明并无不当，曹玉枝据此请求二审法院撤销原判，理由不足，本院不予支持。综上，上诉人中原区政府、曹玉枝的上诉理由缺乏事实依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由郑州市中原区人民政府、曹玉枝分别负担25元。本判决为终审判决。审判长  张同仁审判员  田伍龙审判员  荆向丽二〇二〇年十月十三日法官助理张俊书记员宁文煜