广东省博罗县人民法院行 政 判 决 书（2020）粤1322行初282号原告罗庆福，男，汉族，1985年3月11日出生，身份证住址：广东省惠东县*************。原告杨葵英（曾用名：杨葵奀），女，汉族，1985年11月8日出生，身份证住址：广东省惠东县*****。被告惠东县平海镇人民政府。住所地：惠州市惠东县***************。法定代表人方洪军，镇长。委托代理人刘海标，该府工作人员。委托代理人何其泉，广东粤惠律师事务所律师。第三人惠东县平海镇咸台村后径经济合作社。住所地：惠东县*******。负责人林石富。原告罗庆福、杨葵英诉被告惠东县平海镇人民政府，第三人惠东县平海镇咸台村后径经济合作社行政撤销纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告罗庆福、杨葵英，被告的委托代理人刘海标、何其泉，第三人的负责人林石富到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，在2019年11月15日后径村小组集体山林地出租款分配方案中，村小组方案第3条规定，外嫁女包括户口未迁，以及离异迁回原籍人员，一律不予分配，而原告属结婚后男方落户到女方居住地，成为女方家庭成员，也被归属到不予分配人员中，包括原告所育子女均不予分配，此方案违反了《妇女保障法》第55条规定：不得以未婚、结婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村经济组织中各项权益，因结婚男方落户到女方的应于所在地农村集体经济成员享有平等权益，期间原告多次向被告反映，被告都以不在其职权范围内为由拒绝受理。原告于2020年3月25日向被告递交了书面申请书，请求对原告一家做出身份确认，被告经过调查，于2020年7月10日上午给出了《处理意见书》，该意见书中作处理结果仍然是以不是其行政职权范围内不予确认，在村小组做出侵害村民合法权益的情况下，被告未尽到指导，监督的职责，在村民向其反映问题，请求被告履行保护公民人身权、财产等法律法规规定的合法权益时，被告拒绝履行，该行为属于行政不作为。因此根据《行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定，原告向法院起诉，请求判令：1.撤销被告作出的《处理意见书》；2.责令被告依法对原告要求确认具有集体经济成员身份的申请重新作出处理。原告向本院提交了以下证据：1.确认集体经济组织成员资格申请书；2.户口本复印件；3.结婚证复印件；4.处理意见书；5.惠州市社会保障卡复印件；6.身份证复印件；7.申请“非转农、自理转农业”征求意见表；8.惠东县******民委员会证明、惠东县平海镇计划生育办公室证明；9.平海镇（街道、度假区）咸台村第七届村民委员会选举参选证；10.农村土地承包经营权证；11.光盘一个。证据1至11证明村小组有违法的行为，侵害原告合法权益，原告申诉到镇政府，镇政府以不在其行政职责范围之内推脱，处理意见是不归其管，让原告走其他途径。当庭补充证据12.后径村小组集体山地（林地）出租款分配方案、后径村小组集体山地（林地）出租款分配人数公示表，证明第三人违反法律法规，侵犯原告权利，这个事原告通过书面申请也向被告说明过。被告辩称，一、认定村民集体经济组织成员资格的行为应当要书面正式依法申请的行政行为，被告并无主动履行申请的职责。原告未向被告提出认定村民集体经济组织成员资格的书面申请并提交法定材料，被告无权直接作出认定村民资格的行政处理决定。行政不作为应当是指由行政相对人申请行政机关作为或应当由行政机关依职权主动作为而行政机关不作为的行为。本案中，认定村民集体经济组织成员资格行为系依法申请的行政行为，被告确认村民集体经济组织成员资格的前提为原告依法依规向被告相关主管部门提出书面申请并提交法定材料。原告作为行政相对人在行政诉讼中应承担一定范围的举证责任，证明自己向行政机关依法提出书面“申请”的事实等。然而，原告并末提供能够证明向被告提交了书面申请及相关法定材料、证据材料的相关证据，更没有提交被告已经受理了原告申请的受理文件。原告则应当承担举证不能的责任。原告仅仅以信访的方式向被告提出确认村民集体经济组织成员资格的申请，显然不符合申请确认村民集体经济组织成员资格的条件。因此，被告在未收到原告确认村民资格的书面申请的情况下，无法做出确认村民资格的行政处理决定，并不存在行政不作为。二、原告通过信访的方式向被告请求确认农村集体经济成员资格，被告依法进行了调查、处理，并不存在行政不作为。原告通过信访反映被告未办理其确认农村集体经济组织成员资格申请的问题，被告对此安排负责驻村团队及相关工作人员进行跟进、调查，并进行调处。经被告调查，原告杨葵英于1985年11月8日出生，户籍所在地为广东省惠东县*************，原告一出生至今户口一直保留在当地，没有迁移。原告杨葵英结婚后户籍仍保留在后径村小组。原告罗庆福于2011年10月11日与原告杨葵英结婚，户籍于2015年10月16日从四川省渠县***********迁移至广东省惠东县**********。另外，2011年、2019年的2份分配方案，对原告所在村小组的集体经济收益分配进行了表决，但没有证据证明原告所在村小组对原告是否具有经济组织成员资格进行过表决；同时，原告所在村小组也没有经本村组织成员大会表决通过的农村集体经济组织章程。被告在经过调查取证后，针对该信访依法回复原告向依法有权处理的惠东县人民政府提起复查申请，并无不当。三、原告应当首先向村民小组提出确认农村集体经济组织成员资格申请的问题，本案中，原告没有证据证明原告曾经有过向原告所在村小组提出过申请；就连本案都没有列原告所在村小组为案件第三人。依据《村民委员会组织法》第五条：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”之规定，被告负责辖区内行政管理工作，同时对辖区内村民委员会及村民小组的工作给予指导、支持和帮助，但无权干预村民委员会及村民小组的工作，尤其是涉及村民自治范围内的事项。依据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项”之规定，被告对农村集体经济组织即本案原告所在村小组只享有监督权，但无权干涉其内部管理事项。综上，根据前述法律法规的规定以及结合本案的事实，被告认定原告具有村民集体经济组织成员资格首先应当先由原告所在村小组召开村民大会进行表决。没有法律法规的授权被告可以直接依职权主动对村民集体经济组织成员资格进行认定。而且是相关法律法规反复强调各级人民政府对农村集体经济组织的监督、指导作用而非领导作用，故原告要求被告直接认定其具有村民小组集体经济组织成员资格没有法律依据。特别是例如本案，连原告所在村小组都没有列为本案的当事人，足以说明本案纠纷还没有经过原告所在村小组的表决处理。依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。”和第三十六条“村民委员会或者村民委员会成员作出决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任”之规定以及结合本案事实，原告的村民集体经济组织成员资格应当首先由村民会议集体讨论并决定。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。农村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格随之取消；法律、法规、规章和组织章程另有规定的，从其规定”之规定，可知户口在集体经济组织所在地的村民需履行法律法规和组织章程规定义务，方属于农村集体经济组织的成员，同时明确了户口迁入本集体经济组织需经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格。具体到本案，若原告罗庆福在之前不具备该村的村民成员资格的，则应由罗庆福所在村小组按照相关法律规定作出原告是否具有村民成员资格的认定。由此可知，原告的集体经济组织成员资格由原告所在的集体经济组织首先作出相应处理，被告不能首先作出行政认定其是否具有集体经济组织成员资格。本案中，根本没有原告所在的集体经济组织首先作出相应处理的证据。综上所述，被告对原告的行政处理程序合法，有事实和法律依据。原告的诉讼标的是依申请的行政行为，被告在未收到原告提交的书面要求认定村民资格的申请前，无权主动做出认定。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，恳请法院驳回原告的起诉。被告向本院提交了以下证据：1.调查笔录，证明作为信访案件来调查，调查的部门也是信访维稳中心去做的，所以被告认为本案就是属于信访案件。第三人当庭述称，一、同意被告的处理意见，也同意其答辩意见。二、原告通过信访的方式向被告请求确认农村集体经济成员资格是错误的，我村小组目前还没有对原告是否具有农村集体经济成员资格进行过表决。依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，原告是否具有村民集体经济组织成员资格首先应当先由原告所在村小组召开村民大会进行表决。表决会议通常在春节前后才可能召开，否则人员来不齐。第三人没有向本院提交证据。经庭审质证，本院根据各方当事人提交的证据，对方无异议的，本院予以确认；有异议的，在认定事实时予以参考。经审理查明，原告杨葵英于1985年11月8日出生，户籍在第三人处，从未迁移。2011年10月11日，原告杨葵英与原告罗庆福登记结婚。2015年10月16日，原告罗庆福将户口迁入第三人处。2020年3月25日，原告向被告提交《确认集体经济组织成员资格申请书》，申请确认其具有第三人集体经济组织成员，有权参与分配山地（林地）补偿款。2020年7月9日，被告作出《处理意见书》，认为涉及农村集体经济组织成员资格（含户口迁入、迁出人员）的确认、农村集体经济组织的收益分配等事项，属于农村集体经济组织独立管理的内部事务和村民自治范围内的事项，依法应由农村集体经济组织章程直接规定或者由农村集体经济组织的最高权力机构即成员大会进行讨论和表决确定，原告提出的申请事项属于村民自治范围内的事项，不属于被告行政职权处理范围，依法不予确认，建议原告直接向第三人申请确认。本院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利”的规定和参照《的通知》（粤委办[2006]142号）：“三、加强领导，切实维护农村妇女权益。……对基层政府处理决定不服的，可以提请行政复议；对行政复议结果不服或政府不予处理的行为，提起行政诉讼的，法院应当依法受理”的通知精神，上述规定赋予了被告对原告是否具有农村集体经济组织成员资格有依法进行处理的法定职责。故被告应当对原告提出确认集体经济组织成员资格的申请及时作出处理决定。本院中，被告认为其不属于确认农村集体经济组织成员资格的主体，原告提出的申请事项不属于其行政职权处理范围内的事项，据以作出《处理意见书》，对原告的申请不予处理，属于适用法律法规错误。被告辩称原告应当以书面的形式向被告提出申请，否则其无权主动确认原告是否具有集体经济组织成员资格，但结合本案的查明事实和证据来看，两原告于2020年3月25日向被告提交书面申请，被告亦已收到原告申请，至于被告辩称原告系向其信访部门提起，不符合规定，本院认为，对于原告的申请，被告内部如何流转办理，属于被告内部工作流程，并不影响原告已向被告书面申请的事实，且被告作出的《处理意见书》亦认可了原告向其提出了涉案申请，故被告的上述主张无事实和法律依据，本院不予支持。原告请求撤销该《处理意见书》，责令被告依法对原告的申请重新作出处理,有事实和法律依据，本院予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十二条规定，判决如下：一、撤销被告惠东县平海镇人民政府于2020年7月9日作出的《处理意见书》。二、限令被告惠东县平海镇人民政府于本判决发生法律效力之日起两个月内对原告罗庆福、杨葵英提出确认集体经济组织成员资格的申请作出行政处理决定。本案受理费50元（原告已缴交），由被告承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省惠州市中级人民法院。审 判 长  叶彩云人民陪审员  徐秀琼人民陪审员  梁镇来二〇二〇年十月二十日法官 助理  罗 韬书 记 员  卢惠倩