江西省上饶市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣11行终94号上诉人（原审原告）周凌书，男，1956年8月29日出生，汉族，住江西省上饶市广信区。委托代理人罗贤东，江西金乘律师事务所律师。委托代理人潘佳倩，江西金乘律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上饶茶亭产业园管理委员会，住所地江西省上饶市广信区茶亭镇茶亭工业园区，统一社会信用代码12360921591804472Q。法定代表人童上军，主任。委托代理人吕国继，江西六尺条律师事务所律师。委托代理人刘睿璠，江西六尺条律师事务所律师。上诉人周凌书因与被上诉人上饶茶亭产业园管理委员会（以下简称茶亭产业园管委会）行政允诺一案，不服万年县人民法院（2020）赣1129行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，2015年，周凌书的水田、鱼塘等土地被征收。同年7月27日，原上饶经济技术开发区茶亭工业园管理委员会就白沙村村民周凌书征地补偿事宜召开了协调会，周凌书参加了该协调会，会后形成了饶县茶管发［2015］9号《茶亭工业园区征地工作协调会议纪要》，加盖了原上饶经济技术开发区茶亭工业园管理委员会的公章。该纪要决定：“1、考虑到周凌书家中的特殊情况，破例允许其享受拆迁户待遇，以成本价落实两直位于320国道北侧的地基共计120平米，除拆迁户外优先安排宅基地。水电费用按拆迁户标准执行。2、被征用水田面积按实际测量为准，补偿标准按照国家最新政策为准，若在2015年12月底前出台了新的征地补偿标准，按新标准补齐。……”。周凌书以茶亭产业园管委会未履行会议纪要内容为由向原审法院具状起诉，请求：要求茶亭产业园管委会向周凌书提供120平方米宅基地，由周凌书支付成本价30000元并补齐按新标准计算的征地款40000元。另查明，1、原上饶县茶亭镇白沙村委会与周凌书签订了征地协议；2、原上饶经济技术开发区茶亭工业园管理委员会已更名为上饶茶亭产业园管理委员会，2019年6月21日江西省人民政府发函（赣府厅字［2019］48号）同意原上饶茶亭产业园更名为上饶茶亭经济开发区。原审认为，因周凌书水田、水塘被征收，原上饶经济技术开发区茶亭工业园管理委员会召开周凌书本人参与的协调会，会上达成饶县茶管发［2015］9号《茶亭工业园区征地工作协调会议纪要》，该会议纪要内容可视为双方达成一致的征收补偿协议。但根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，征用土地由县级以上人民政府进行，无证据证明上饶茶亭产业园管理委员会具有征收周凌书土地的法定职权，也没有证据证明县级人民政府委托其具体实施征收土地的工作，故案涉会议纪要的内容超出上饶茶亭产业园管理委员会法定职权，该会议纪要中的上述决定无效。根据《中华人民共和国合同法》的相关规定，无效合同自始没有法律约束力，故周凌书要求上饶茶亭产业园管理委员会继续履行会议纪要的决定内容，不符合法律规定，不予支持。鉴于上饶茶亭产业园管理委员会超越职权下发纪要，存在过错，如给周凌书造成了损失，应当承担相应的赔偿责任，周凌书可以就赔偿事宜另行提起诉讼。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十五条之规定，判决驳回周凌书的诉讼请求。上诉人周凌书不服该判决，向本院上诉，请求：撤销原审判决，改判支持上诉人一审全部诉讼请求，由被上诉人承担一、二审诉讼费。理由如下：1．行政行为一经作出即具有效力，案涉会议纪要由被上诉人主任参与并加盖该单位印章，故其具有征收与补偿的职权。被上诉人未举证证明其不具有征收和补偿的职权，一审法院直接认定被上诉人没有征收与补偿的职权，系超越职权。2．会议纪要是补偿决定，不是征收决定，被上诉人承担的是补偿责任。征收主体和补偿主体可以同一，也可以分离，本案中被上诉人主动承担了补偿职责，故其是否有征收职权不影响其补偿职责的承担。一审法院认为被上诉人因没有征收职责，故没有补偿职责错误。被上诉人上饶茶亭产业园管理委员会答辩称，1．县级以上人民政府征收土地，可以要求土地管理部门或者委托乡镇人民政府、区（县）征地事务机构从事补偿安置事宜。根据茶亭镇人民政府的信访答复意见，周凌书征收补偿事宜由该政府负责处理，而案涉补偿协议由茶亭镇白沙村委会经县政府同意并依据县政府相关文件与周凌书达成，约定由白沙村根据土地补偿标准支付土地补偿费。故案涉补偿协议签订、支付补偿款等征收补偿工作并非由答辩人负责，其不是征收补偿义务主体，不是本案适格被告，不应对此承担法律责任。2．案涉会议纪要并非补偿行为之依据，不具有强制执行力。会议纪要是用于记载和传达行政机关有关会议情况和议定事项，不具有强制执行力，答辩人在其中仅是起到协调作用，并非行使行政职权的单方行政行为，答辩人也未曾参与签署书面协议，该会议纪要内容也超出答辩人法定职权，故无效。3．根据茶亭镇人民政府的答复意见，对上诉人的补偿已经到位。综上，请求驳回上诉人的全部上诉请求。本院经审理查明，2015年7月27日上午，茶亭工业园党工委副书记、管委会主任在会议室主持召开关于白沙村村民周凌书征地补偿事宜的协调会议。其中，茶亭镇人民政府周安村、白沙村郑崇录、茶亭工业园管委会郭俊、何辉、李贵以及周凌书共同参会。2019年6月21日，上饶茶亭产业园经江西省人民政府批准更名为上饶茶亭经济开发区，但上饶茶亭产业园管理委员会名称未进行变更。其余事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，因处理周凌书土地征收补偿事宜，原上饶市经济技术开发区茶亭工业园主持召开由该管委会、茶亭镇人民政府、茶亭镇白沙村及周凌书本人参加的协调会，会议就周凌书征收补偿事宜达成6项意见，原上饶市经济技术开发区茶亭工业园管理委员会就会议情况制作了案涉会议纪要，该会议纪要是对该协调会的参会人员、参会主题及会议达成的决定进行记载，会议决定是各参会人员就会议主题协商后达成的意见，是参会单位根据各自职责对上诉人周凌书作出的行政允诺，并非是被上诉人单独与上诉人就征收补偿事宜达成的行政协议，会议决定事项的落实主体也并非均为被上诉人。根据被上诉人的事业单位法人证书，被上诉人的宗旨和业务范围是负责茶亭工业园区规划、建设、开发和管理工作以及产业发展、企业服务及国有资产管理工作，其不具有落实安置地的职责和条件。本案中，茶亭镇人民政府参加了该协调会，且2017年8月15日茶亭镇人民政府就上诉人周凌书关于落实会议纪要信访问题进行了答复，该答复意见明确，因按照现有政策拆迁户已不享受安置地，茶亭镇范围内也不存在安置地，茶亭产业园区现有拆迁户都无安置地享受，故上诉人无法享受安置地政策。考虑到周凌书特殊情况，已同意其拆旧建新。该答复意见就案涉会议纪要第2-5项的落实情况也一并答复，认为均已落实。而第6项关于到园区公租房就业问题认为属茶亭产业园管辖，由其安排。故除第1项因不符合条件且现阶段拆迁户已无安置地无法落实外，会议纪要内容已落实，不存在茶亭镇一直未落实情况。根据该信访答复意见，茶亭镇人民政府认可案涉会议纪要内容，且认为已实际落实其中除第6项由被上诉人履行之外的其余5项会议纪要内容。故上诉人周凌书请求落实会议纪要中关于以成本价交付安置地及补齐征地补偿款的履行主体应是茶亭镇人民政府而非被上诉人。上诉人周凌书主张会议纪要发文单位为被上诉人且加盖被上诉人印章，故被上诉人是会议纪要内容的履行主体，理由不成立。一审判决认定案涉会议纪要是被上诉人超越职权与上诉人周凌书达成的征地补偿行政协议不当，本院予以纠正。但上诉人周凌书要求被上诉人落实该两项会议纪要内容，因请求对象错误而缺乏依据，一审判决驳回其诉讼请求处理结果正确，本院予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人周凌书负担。本判决为终审判决。审判长 刘 铭审判员 余细花审判员 王 鹿二〇二〇年十月十九日书记员 张耀龄