贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)黔行终1040号上诉人（原审原告）陈敏，女，1957年12月10日出生，汉族，住贵州省安顺市西秀区。上诉人（原审原告）孙廷明，男，1956年8月18日出生，汉族，住贵州省安顺市西秀区。委托代理人徐俊，贵州三度律师事务所律师。被上诉人（原审被告）贵州省人民政府，住所地贵州省贵阳市云岩区中华北路**。法定代表人谌贻琴，省长。委托代理人向琢。被上诉人（原审被告）安顺市人民政府，住，住所地贵州省安顺市西秀区市府路/div>法定代表人宋晓路，市长。被上诉人（原审被告）安顺经济技术开发区管理委员会，住，住所地贵州省安顺经济技术开发区迎宾路/div>法定代表人吕庆，主任。上诉人陈敏、孙廷明因与被上诉人贵州省人民政府（以下简称省政府）、安顺市人民政府（以下简称安顺市政府）、安顺经济技术开发区管理委员会（以下简称安顺经开区管委会）房屋行政补偿一案，不服贵州省安顺市中级人民法院（2020）黔04行初3号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。一审原告陈敏、孙廷明诉称：2015年10月9日，安顺经开区管委会受安顺市政府授权对辖区内建设所需的房屋进行征收。安顺经开区管委会让其下设的中华西路二期棚户区改造指挥部，以一个《承诺函》欺骗原告，拆除了原告位于开发区中华西路和二环路交叉口的一幢一至六层，面积为1217.54㎡的楼房。事后不与原告协商签订征收补偿协议，也不和原告商谈赔偿事宜，在两年后才叫原告向法院起诉，在法院判决后，又不依法履行法定职责。直到2019年8月20日，在法院的督促下才作出补偿决定送给原告。其行政行为违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”的规定，剥夺了原告房屋产权调换的选择权，损害了原告的合法权益，构成征收原告房屋的行政行为违法。第二十五条“订立补偿协议”的规定是房屋征收的必经程序，没有订立补偿协议，构成征收原告房屋的程序违法。第二十七条“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁”的规定，没有补偿就拆除了原告的房屋，同样构成征收原告房屋的程序违法。至今未与原告协商，就作出补偿决定，这一行政行为已构成征收原告房屋的行政行为违法。对于管委会的这一行政违法行为，原告依法向省政府申请行政复议，其作出的黔府行复驳字〔2019〕57号驳回行政复议申请决定书认定的事实不清，证据不足，应当撤销。本案是贵州省安顺市中级人民法院（2017）黔04行初469号行政判决的执行连续案件。原告多次以信函向安顺市政府反映，没有得到明确答复和解决，其行为构成行政不作为的违法行为。故请求：一、请求人民法院依法判决、确认安顺经开区管委会征收原告位于开发区中华西路和二环路交叉口房屋的补偿决定的行政行为违法；二、依法撤销省政府于2019年12月20日作出的黔府行复驳字〔2019〕57号驳回行政复议申请决定。一审法院经审理查明，二原告原系夫妻关系，本案涉案房屋坐落于开发区龙井村，面积为1217.54㎡。2008年8月4日，省政府作出黔府行复决字〔2008〕13号复议决定，撤销了涉案房屋所在地块的〔2000〕安开集用067号集体土地使用证。2009年12月8日，安顺市西秀区人民法院作出（2009）西行初字第1号行政判决，撤销了涉案房屋的房屋所有权证。原告不服提起上诉。2010年3月23日，一审法院作出（2010）安市行终字第14号行政判决：驳回上诉，维持原判。安顺经开区管委会因实施安顺中华西路旧城（棚户区）改造项目，于2013年12月30日作出《关于对中华西路旧城改造（龙井片区）房屋征收决定公告》，原告主张的房屋位于上述征收范围内。2019年8月20日，因涉案房屋权属证书被撤销，安顺经开区管委会对已无房屋所有权人的该涉案房屋作出房屋征收补偿决定：“一、对被征收范围内的房屋实施征收，按照《安顺市中华西路棚户区改造二期工程房屋征收与补偿方案》的规定给予货币补偿。按《方案》规定被征收人应得货币补偿金额为：１.混合结构住宅房屋面积为1049.78㎡，房屋货币补偿：874.82㎡×2344.00元／㎡＋174.96㎡×2710.00元／㎡＝2524719.68元。砖混结构住宅房屋面积为167.76㎡，房屋货币补偿：167.76㎡×1989.00元／㎡＝333674.64元。2.搬迁补助费：1217.54㎡×10元／㎡＝121754.00元。3.各类补偿费：820元（其中含独立电表电、宽带、闭路电视补偿）。4.附属设施补偿共计：15342.60元（其中含化粪池：10.08ｍ3，堡坎17.35ｍ3，桃树1株盛产，松树1株8ｃｍ，木景花1株6ｃｍ，橘子树1株盛产，无花果1株盛产，水井16ｍ3，花椒树1株盛产，葡萄树1株盛产）。5.房屋室内装饰装修补偿款：289102.13元。上述五项合计由征收人给予被征收人房屋货币补偿金额为：3285413.05元。二、我委将位于开发区西航办事处龙井村中华西路和二环路交叉口建筑面积1217.54㎡房屋及附属物的征收补偿款3285413.05元（叁佰贰拾捌万伍仟肆佰壹拾叁元整），提存于公证处。三、被征收房屋争议人，可依据相关部门裁决确认被征收房屋的权属后予以支付。”补偿决定作出后，安顺经开区管委会已将征收补偿款3285413.05元提存于贵州省安顺市求实公证处。二原告认为安顺经开区管委会作出的补偿决定侵害其合法权益，申请行政复议。2019年12月20日，省政府作出黔府行复驳字〔2019〕57号驳回行政复议申请决定。一审法院认为，本案的争议焦点和审理重点是：一、二原告诉讼主体是否适格;二、被告市政府是否适格；三、被告安顺经开区管委会是否有权对权属不明的涉案房屋作出补偿决定；四、房屋征收补偿决定和黔府行复驳字〔2019〕57号驳回行政复议申请决定是否合法。一、关于二原告诉讼主体是否适格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第一项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的。”本案中，二原告提交涉案房屋的规划建设许可证、建设工程施工许可证等合法证件及（2017）黔04行初469号行政判决，拟证明其为涉案房屋的权属人。（2017）黔04行初469号行政判决虽然查明规划建设许可证、建筑工程施工许可证所载权利人为原告陈敏，但并未最终认定涉案房屋的权属人。涉案房屋的权属因该房屋的〔2000〕安开集用067号集体土地使用证、房屋所有权证均已被有权机关依法予以撤销而处于待定状态。因此，二原告尚不具有本案的诉讼主体资格，应当裁定驳回二原告的起诉。被告安顺市政府及安顺经开区管委会的答辩理由成立，予以支持。二、关于被告安顺市政府是否适格问题。二原告起诉状虽然在事实及理由部分认为安顺市政府授权后，有监督安顺经开区管委会履行法定职责的责任，但原告多次以信函向安顺市政府反映，没有得到明确答复和解决，其行为构成行政不作为的违法行为。但其具体诉讼请求为：一、请求人民法院依法判决确认安顺经开区管委会征收原告位于开发区中华西路和二环路交叉口房屋的补偿决定的行政行为违法；二、依法撤销省政府于2019年12月20日作出的黔府行复驳字〔2019〕57号驳回行政复议申请决定。二原告最终并未请求对被告安顺市政府作出判决。因此，被告安顺市政府不是本案的适格被告。三、关于被告安顺经开区管委会是否有权对权属不明的涉案房屋作出补偿决定问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”本案中，涉案房屋位于征收范围内，安顺经开区管委会应负有对征收范围内的房屋进行安置补偿的法定职责。二原告并无有效证据证明其为涉案房屋的所有权人，涉案房屋的权属目前处于待定状态。安顺经开区管委会有权对被征收房屋所有权人不明确的涉案房屋作出补偿决定。四、关于房屋征收补偿决定和黔府行复驳字〔2019〕57号驳回行政复议申请决定是否合法问题。因二原告尚不具有本案的诉讼主体资格，应当裁定驳回其起诉。故本案不能从实体上对被诉房屋征收补偿决定和黔府行复驳字〔2019〕57号驳回行政复议申请决定的合法性进行审查。综上所述，涉案房屋的权属因原权属证书被撤销而处于待定状态，致使二原告的诉讼主体不适格。二原告可依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿;对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿”的规定，申请行政机关对涉案房屋的权属进行认定和处理后，再行主张提存在贵州省安顺市求实公证处的涉案房屋补偿款。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回原告陈敏、孙廷明的起诉。上诉人陈敏、孙廷明不服一审判决，上诉请求：1.请求二审法院撤销一审裁定，指令安顺市中级人民法院继续审理上诉人与被上诉人的房屋征收补偿纠纷。2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：1.认定事实错误。虽然涉案房屋的权属证书被撤销，但不是上诉人自身的原因造成，且规划许可证和施工许可证并没有被有权机关宣告注销。在规划许可证和施工许可证仍然合法有效的情况下，上诉人对涉案房屋的物权属于《物权法》第三十条规定的无须登记物权即生效的情形。所以，应依据《物权法》第九条和第三十条，按规划许可证、施工许可证认定上诉人系被征收房屋的权利人。《物权法》第二十八条规定，法院的法律文书可以导致物权的设立、变更或者消灭。（2017）黔04行初第469号行政判决已经确定上诉人针对案涉房屋有获得征收补偿的权利，并判令被上诉人安顺市政府向上诉人履行义务。上诉人申请执行该判决时，一审法院也受理了上诉人的执行申请。这一过程足以证明案涉房屋权属是清楚的。一审裁定仅仅以权属证书被撤销的事实就片面认定案涉房屋权属不明，既违反法律规定，也与客观事实不符。2.适用法律错误。即使将权属证书作为政府给予征收补偿的唯一凭证，但由于上诉人曾经是权属证书登记的权利人，至今仍然是规划许可证和施工许可证登记的权利人。所以上诉人至少属于与被诉行政行为有利害关系的公民，符合《最高人民法院关于适用的解释》第（四）项、第（六）项规定的情形。在审查上诉人是否为适格原告时，除审查上诉人是否为被诉行政行为的相对人外，还应审查上诉人是否与被诉行政行为有利害关系。一审裁定对上诉人是否属于法定的利害关系人不予审查，显然是对《行政诉讼法》第二十五条的曲解，属于断章取义，适用法律错误。上诉人陈敏、孙廷明委托代理人提交代理意见称：1.被诉补偿决定损害司法权威。（2017）黔04行初469号行政判决之所以判决被上诉人限期向上诉人履行职责，是基于该判决查明的建设规划许可证、建筑施工许可证的权利人均为上诉人的事实，依据《物权法》第三十条作出的裁判。该判决和一审裁定都是由同一审判机关作出，由于该判决的作出时间早于一审裁定，则一审裁定的事实认定和裁判结果也当然应与该判决保持一致。但本案的现状却是同一审判机关在（2017）黔04行初469号行政判决中承认上诉人系案涉房屋的权利人，诉讼主体适格，而在本案的一审裁定中又承认案涉房屋权属不明，并进而认定上诉人不是适格的原告，显然自相矛盾。2.被诉补偿决定违反被上诉人对外公布的补偿规定，损害行政机关的公信力。被诉补偿决定违反了《安顺市国有土地上房屋征收与补偿办法》的规定。该办法第十八条第（三）项规定：“1990年4月1日至2007年12月31日《中华人民共和国城市规划法》实施期间修建的建房手续不全的房屋，按被征收房屋的《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》等相关依据由房屋征收部门进行确认”。案涉房屋的权属证书虽然被撤销，但建设规划许可证、建筑施工许可证并没有被撤销，权利人均为上诉人，且建设规划许可证、建筑施工许可证的签发时间也是在1990年至2007年12月31日的时间范围内。被上诉人无视（2017）黔04行初469号行政判决已经查明和认定的事实，将《物权法》第三十条和该判决明确权属的房屋视为权属不明，并作出被诉补偿决定，显然违反了上述《安顺市国有土地上房屋征收与补偿办法》的规定。被上诉人省政府、安顺市政府、安顺经开区管委会在法定期限内均未向本院提交书面答辩意见。本院二审查明的事实与一审认定的事实基本一致。本院另查明，贵州省安顺市西秀区人民法院（2009）西行初字第1号行政判决认定，陈敏于2000年11月取得坐落于安顺市开发区龙井村二组的安开集用〔2000〕字第067号集体土地使用证，同年陈敏、孙廷明在该土地上修建六层房屋。2017年11月22日，陈敏、孙廷明因认为案涉房屋被征收拆除后安顺市政府未依法履行安置补偿法定职责，提起诉讼，一审法院作出（2017）黔04行初469号行政判决。该判决认定，陈敏、孙廷明作为被征收人，对其被征收房屋具有获得安置补偿的权利，并判决安顺市政府在该判决生效之日起60日内履行对陈敏、孙廷明位于安顺经济技术开发区龙井村被拆房屋进行安置补偿的法定职责。该判决生效后，安顺市政府未按期履行义务，陈敏、孙廷明向一审法院申请强制执行，安顺市政府因此作出本案被诉房屋征收补偿决定。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。首先，根据生效判决查明的事实，案涉房屋系由上诉人陈敏、孙廷明修建；其次，一审法院作出的（2017）黔04行初469号行政判决，亦认可上诉人陈敏、孙廷明被征收人的身份，并判决安顺市政府对上诉人履行安置补偿法定职责；再次，案涉房屋的规划建设许可证、建筑工程施工许可证所载权利人为上诉人陈敏。综合以上事实，上诉人陈敏、孙廷明作为案涉房屋的实际建造人，在案涉房屋所有权未经法定程序确认给他人的情况下，与被诉房屋征收补偿决定当然具有利害关系，具备提起本案诉讼的原告主体资格。一审裁定以案涉房屋的权属因集体土地使用权证和房屋所有权证已被依法撤销而处于待定状态，认定上诉人不具有本案的诉讼主体资格，属于认定事实错误，其驳回上诉人的起诉错误，综上，上诉人陈敏、孙廷明的上诉理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下:一、撤销贵州省安顺市中级人民法院（2020）黔04行初3号行政裁定；二、指令贵州省安顺市中级人民法院继续审理本案。本裁定为终审裁定。审判长  石佳宏审判员  陈 垦审判员  崔凤芹二〇二〇年十月十日法官助理王国飞书记员李净