广东省湛江市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤08行初71号原告林唐湘，男，汉族，1990年1月28日出生，住广东省雷州市**********，公民身份号码440************675。委托代理人钟敏，广东深天成（文昌）律师事务所律师。委托代理人胡必磊，广东深天成（文昌）律师事务所律师。被告雷州市人民政府，住所地广东省雷州市********。法定代表人黄廉东，市长。委托代理人黄爵，雷州市****局副局长。委托代理人黄彦，广东正大方略律师事务所律师。被告湛江市人民政府，住所地广东省湛江市赤坎区******。法定代表人姜建军，市长。委托代理人陈伟强，湛江市司法局工作人员。原告林唐湘不服被告雷州市人民政府作出的雷府〔2019〕125号《雷州市人民政府关于撤销雷府农地承包权〔2017〕第440************062J号＜农村土地承包经营权证＞的决定》和湛江市人民政府作出的湛府行复〔2020〕6号《行政复议决定书》行政行为，于2020年6月15日向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月15日立案后，于2020年7月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月4日公开开庭审理了本案。原告林唐湘及其委托代理人钟敏，被告雷州市人民政府的委托代理人黄爵、黄彦，被告湛江市人民政府的委托代理人陈伟强到庭参加诉讼，本案现已审理终结。2019年12月25日，雷州市人民政府作出雷府〔2019〕125号关于撤销雷府农地承包权〔2017〕第440************062J号《农村土地承包经营权证》的决定。原告林唐湘不服，向湛江市人民政府申请行政复议，2020年5月18日，湛江市人民政府作出湛府行复〔2020〕6号《行政复议决定书》，维持了雷府〔2019〕125号关于撤销雷府农地承包权〔2017〕第440************062J号《农村土地承包经营权证》的决定。原告林唐湘诉称，原告取得《农村土地承包经营权证》合法，应受保护。雷州市人民政府作出的撤销决定和湛江市人民政府的复议决定认定事实不清、程序违法，应予撤销。理由如下：一、涉案土地属原告所在集体雷州市******木棉经济合作社（以下简称木棉经济合作社）集体所有的土地，其依法将土地以家庭承包方式发包给集体成员之一的原告，原告与村集体签订承包合同，依法取得承包经营权，雷州市人民政府根据承包合同确权颁证，依据充分，程序合法，雷州市*********集体机动地为由主张撤销家庭承包经营权证，属于认识错误，目前法律没有规定对集体机动地不得对村民家庭承包，而且发证行为是对承包合同的确认，该合同未经合法手续确认无效前，直接以行政方式撤销颁证行为违法。二、湛江市政府作出的复议决定书(湛府行复[2020]6号)依据法律错误，事实和理由不足。湛江市政府维持雷州市政府撤证决定所依据的是《土地承包法》第十三条、第十九条和第二十二条，主要理由是原告签订该合同未约定承包期限，且未显示这一承包方案经木棉经济合作社村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。涉案土地属于原告所在集体木棉经济合作社集体所有，原告与村集体签订了合同，依法取得该承包经营权证，符合第十三条的规定。另外，关于承包合同中未约定期限的问题，湛江市政府依据《土地承包法》第二十二条的规定，承包期限属于一般性条款的内容，不是强制性内容，更不可能因此否定合同本身效力。该承包合同不违反有关规定，理应受到保护。最后，关于承包合同中未显示经木棉经济合作社村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意的问题。因该合同是双方真实意思表示，不违反强制性规定且已经实际履行，故合同有效。原告林唐湘请求：一、撤销雷州市人民政府作出的雷府〔2019〕125号雷州市人民政府关于撤销雷府农地承包权〔2017〕第440************062J号＜农村土地承包经营权证＞的决定；二、撤销湛江市人民政府作出的湛府行复〔2020〕6号行政复议决定。原告林唐湘向本院提交了以下证据：1、农村土地（耕地）承包合同（编码440************062J），拟证明原告与村集体签订的合同符合相关法律法规，颁证基础合法；2、《农村土地承包经营权证》（编号：雷府农地承包权[2017]440************062J号），拟证明颁证行为是对承包合同的确认，符合相关法律法规；3、雷州市人民政府作出的雷府〔2019〕125号雷州市人民政府关于撤销雷府农地承包权〔2017〕第440************062J号《农村土地承包经营权证》的决定，拟证明雷州市政府撤销决定违反法律规定和事实；4、湛江市人民政府作出的湛府行复〔2020〕6号行政复议决定，拟证明湛江市政府维持复议决定违反法律规定和事实。被告雷州市人民政府辩称：雷州市人民政府作出的雷府〔2019〕125号关于撤销雷府农地承包权〔2017〕第440************062J号《农村土地承包经营权证》的决定，程序严谨、依法依规。雷州市**********委会以及雷高镇政府提出申请，由雷州市****局按照有关程序进行立案调查。经调查，根据多人谈话笔录来看，涉案土地不是以家庭承包方式承包给原告的。木棉村集体与原告签订承包合同并办理承包经营权证，违背了事实依据，也未按法定程序，经过村民会议三分之二以上成员或者村民代表签名同意。同时合同没有承包期限，违反了有关法律，且不属于家庭承包方式承包的土地，不在本次农村土地经营权确权登记颁证范围内。此外，该地从未有以其他承包方式承包给原告，根据调查结果，2008年12月前一直由木棉村集体耕作或承包给他人，2009年5月，林淞震（原告父亲）组织村民强行收回，并声明将该地交回村集体经营管理，要求村集体解决收地过程中产生的相关费用，但由于与村集体多次协商未得以解决，其于2015年一直占用耕作至今。雷州市***************土地经营权确权登记工作政策不理解等情况下作出的，本着实事求是有错必纠的原则，雷州市政府决定撤销该承包经营权证。雷州市人民政府请求驳回原告林唐湘诉讼请求。被告雷州市政府向本院提交了以下证据：1、雷高镇人民政府及雷高镇坑营村委会撤证申请，拟证明撤证申请行为；2、政府办文意见、立案申请、立案通知书、送达回证和谈话记录，拟证明雷州市政府按照有关程序立案调查，还原真相；3、农村土地（耕地）承包合同及农村土地承包经营权证，拟证明雷高镇坑营村木棉经济合作社与林唐湘签订承包合同和发证行为；4、土地承包合同见证书，拟证明雷高镇木棉村委会与雷高镇肖家村黄德桂签订土地合同；5、关于印发《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》的通知、广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案，拟证明发证行为依据；6、雷州市人民政府关于撤销雷府农地承包权〔2017〕第440************062J号《农村土地承包经营权证》的决定，拟证明涉案行为。被告湛江市人民政府辩称：湛江市政府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据充分。湛江市政府在复议阶段查明，2017年9月19日，木棉经济合作社与申请人林唐湘签订家庭承包方式的《农村土地（耕地）承包合同》（编码：440************062J），该承包地块名称为“山尾园”，地块编码440*************748，面积39.19亩，承包期限未约定。同年9月24日，雷州市政府向林唐湘颁发〔2017〕第440************062J号《农村土地承包经营权证》，该证承包期限未登记具体承包日期。2019年3月、4月雷州市雷高镇人民政府和雷州市******民委员会分别向雷州市人民政府请示反映，称涉案土地承包经营权证属于错误登记，请求纠正。经雷州市****局立案调查，雷州市政府作出撤销该证的决定，以上事实清楚，证据充分。经过复议调查，认定雷州市政府作出撤销决定正确，湛江市政府决定维持。原告诉讼请求和理由缺乏事实依据和法律依据。湛江市人民政府请求驳回原告林唐湘诉讼请求。被告雷州市政府向本院提交了以下证据：1、湛府行复[2020]6号复议决定书、受理、答复、延期等相关材料，拟证明湛江市政府依法受理并审查后作出复议决定，认定事实清楚、程序合法；2、复议申请人提交的材料，拟证明其申请复核行政复议条件；3、被申请人雷州市政府提交的答复书，拟证明雷州市政府作出的撤销决定认定事实清楚，决定正确。经庭审质证，原告林唐湘对被告雷州市人民政府提交的证据1有异议，认为撤证主体不合适，应由村集体主张撤证，该证据反映了集体机动用地也可以承包经营；对证据2真实性没有异议，对其合法性和内容有异议，认为该文件不能证明涉案土地为村集体机动用地，没有证据证明合同无效和错误登记的情况；对证据3的合法性、真实性和关联性无异议，对证据4合法性、真实性和关联性有异议；对证据5认为撤证事实不合法和没有关联性，违背承包经营权登记颁证方案的基本原则；对证据6真实性和关联性无异议，对合法性有异议，认为其违反了信赖利益保护原则。原告林唐湘对被告湛江市人民政府提交的所有证据有异议，认为其没有在法定期限内提交证据，故对其所有证据不予认可。被告雷州市人民政府对原告林唐湘提交的4份证据真实性均无异议，对证据1的合法性有异议，认为合同没有约定时间；对证据2认为是政府作出的，坚持有错必改，对其关联性有异议，认为不能证明原告林唐湘主张的事实。被告雷州市人民政府对被告湛江市人民政府提交的所有证据均无异议。被告湛江市人民政府对原告林唐湘提交的证据1、2的合法性有异议，对证据3、4合法性没有异议。认为原告提交的证据材料当中，承包经营合同没有约定承包期限，雷州市政府颁证也没有载明期限，对原告承包经营权的条件和承包合同合法性有异议，并认为雷州市政府没有查明承包合同合法性，对经营权没有进行确认。被告湛江市人民政府对被告雷州市人民政府提交的证据3有异议，对涉案承包合同和颁证行为合法性有异议，对其余证据合法性、真实性和关联性无异议。本院对上述证据认证如下：原告林唐湘、被告雷州市人民政府、湛江市人民政府提交的所有证据均符合行政诉讼证据的要求，可以作为认定案件事实的依据，本院予以采纳。本院经审理查明：2017年9月19日，雷州市******木棉经济合作社作为发包方，与承包方林唐湘签订《农村土地（耕地）承包合同》，合同编号为440************062J，约定由林唐湘承包山尾园地块，面积为39.19亩。2017年9月24日，雷州市人民政府向林唐湘颁发上述土地的农村土地承包经营权证（证书编号：雷府农地承包权[2017]第440************062J号），该承包经营权证载明发包方为木棉经济合作社，承包方代表为林唐湘，承包方式为家庭承包，承包地块名称为山尾园，面积为39.19亩，承包期限没有载明，四至情况为：东至林仁东，西至曾黄贵，南至曾凯帅，北至林荣胜。2019年3月11日，雷州市******民委员会向雷州市人民政府反映，要求撤销颁发给林唐湘的上述《农村土地承包经营权证》。2019年4月3日，雷高镇人民政府作出雷高府〔2019〕11号文件，向雷州市人民政府请示要求撤销上述《农村土地承包经营权证》。2019年7月1日，雷州市****局决定对上述撤销事项进行立案，并于2019年7月2日向林唐湘留置送达了立案通知书，同年7月24日至25日，雷州市****局分别与林唐湘、林复权、林妃生等人谈话，调查涉案土地及发证有关事项。2019年12月25日，雷州市人民政府作出雷府〔2019〕125号关于撤销雷府农地承包权〔2017〕第440************062J号《农村土地承包经营权证》的决定，该决定载明：经与木棉村干部、群众代表及当事人林唐湘等谈话调查核实……2017年9月，林淞震以其子（林唐湘）名义申请土地确权，9月29日木棉村与林唐湘签订了以家庭承包方式的专用合同，即《农村土地（耕地）承包合同》，同时办理了土地经营权证。但是，80年代初村统一分田分园到现在，从未以家庭承包方式把这块地分给村民林唐湘或林淞震，也未按法定程序，经村民会议三分之二以上成员或三分之二村民代表同意。为此，木棉村于2017年9月29日与林唐湘签订《农村土地（耕地）承包合同》，并办理该地承包经营权证，违反《中国人民共和国农村土地承包法》第三条、第十八条、第十九条，《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》及《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证问题解答60问》中的有关规定。雷州市人民政府依据以上理由撤销木棉村林唐湘持有的雷府〔2019〕125号关于撤销雷府农地承包权〔2017〕第440************062J号《农村土地承包经营权证》。林唐湘不服，向湛江市人民政府申请复议，2020年5月18日，湛江市人民政府作出湛府行复〔2020〕6号《行政复议决定书》，维持了雷府〔2019〕125号关于撤销雷府农地承包权〔2017〕第440************062J号《农村土地承包经营权证》的决定。本院认为：本案是农村土地承包经营权证行政撤销及行政复议案件。争议焦点是被告雷州市人民政府作出的撤销雷府农地承包权〔2017〕第440************062J号《农村土地承包经营权证》行政行为以及被告湛江市人民政府作出的行政复议行为是否合法。关于雷州市人民政府作出的撤销承包经营权证行政行为是否合法的问题。根据查明的事实，雷州市人民政府撤证的主要理由是认为木棉经济合作社将土地发包给林唐湘，未按法定程序经村民会议三分之二以上成员或三分之二村民代表同意，违反村民民主议定原则。对此，雷州市人民政府提供的证据主要是对林唐湘及有关村民、干部的调查笔录。但是，本案中，作为涉案农业承包经营合同的签订主体之一的木棉经济合作社集体对于合同的签订是否违背村民意志，并未有任何反馈意见，亦未对己方违反民主议定原则提供相应证据；部分村民即便是村长的谈话笔录，只能作为证明部分村民对于涉案农业承包经营合同的签订持不赞成意见，并不能成就合同的签订违反民主议定原则的充要条件。作为合同的主体之一的村民集体经济组织对于合同的效力迄今仍未提出异议，因此，雷州市人民政府将因涉案农业承包经营合同违反民主议定原则作为主动撤证的理由，明显缺乏依据。其次，关于雷州市人民政府主动撤证程序是否合法的问题。行政机关对于自己作出的行政行为具有纠错的权力和职责，自我纠错的价值在于减少或者避免行政争议的产生，提高行政管理水平，增强公众对于行政机关的认同和信赖。但是，从行政效率和效益的角度考虑，基于保护行政相对人的信赖利益和减少行政争议的产生等因素，行政机关应当审慎采用以撤销的方式纠正已经产生法律效力的行政行为。本案中，雷州市人民政府给原告林唐湘颁发雷府农地承包权〔2017〕第440************062J号《农村土地承包经营权证》的主要依据是木棉经济合作社对涉案土地享有权属以及已与林唐湘所签订的土地承包经营合同，虽然木棉经济合作社与林唐湘签订承包合同应经村民会议三分之二以上成员或三分之二村民代表同意，否则极有可能因违反法定程序而导致合同无效或被撤销，但合同的效力问题涉及较为复杂的法律关系，雷州市人民政府作为发证单位通常只有对合同作形式审查的职责，即便认为申请发证单位缺乏多数村民同意的证据，也只能要求申请人补充相关材料，而不宜对合同的效力性作实质认定；对于已经发证的，发证机关如果认为发证材料缺失，也应给予行政相对人补救的机会。另外，撤销行政行为涉及到可能损害行政相对人合法权益的情况下，应尽量对行政相对人的知情权和申辩权予以保障。被告雷州市人民政府作出的撤销雷府农地承包权〔2017〕第440************062J号《农村土地承包经营权证》的行政行为，是对作为相对人的林唐湘作出的不利行政管理决定。根据行政公正原则，行政机关作出行政行为时必须遵守正当程序，当作出对行政相对人不利行政行为时，应事先通知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供救济途径等。雷州市****局虽然有将立案撤证的通知书以留置的方式送达给林唐湘，并书面告知其答辩和提交证据，但其后该局工作人员又对林唐湘进行了谈话调查，但内容仅是围绕对涉案经营权证颁证过程，并未向其说明拟撤销经营权证的理由和依据，更未听取林唐湘对此的陈述和申辩，因此，雷州市人民政府作出的行政撤销行为未能确保行政相对人知情权、陈述权和申辩权的充分行使，违反了程序正当要求。另外，木棉经济合作社作为土地权属方和发包方并未被通知参与到涉案行政撤销行为中来，其合法权益亦有可能受到损害。据此，雷州市人民政府作出的涉诉行政撤销行为存在程序违法。关于被告湛江市人民政府作出的湛府行复〔2020〕6号行政复议决定是否合法的问题。湛江市人民政府除确认雷州市人民政府撤销涉案承包经营权证的主要理由外，还认为木棉经济合作社与林唐湘所签订的承包经营合同因没有约定承包经营期更应撤销涉案土地承包经营权证。对此，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条关于承包合同条款的规定，承包期限属于土地承包经营合同主要条款，但是，对于未约定承包经营期限的，并不能因此扩大理解为应当认定为合同无效。《中华人民共和国合同法》第六十一条规定：“合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充；不能达成补充协议的，按照合同有关条款或者交易习惯确定。”第二百三十二条规定：“当事人对租赁期限没有约定或者约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，视为不定期租赁。当事人可以随时解除合同，但出租人解除合同应当在合理期限之前通知承租人。”参照合同法上述规定，对于未约定承包经营期限的农业承包合同，应当赋予当事人补充协商的权利，并不必然认定无效。本案中，湛江市人民政府作为复议机关，根据木棉经济合作社与林唐湘签订的合同未约定经营期限，就主张合同应为无效显然欠妥。同时，复议机关并未针对原行政行为的所依据的主要事实理由及作出行政行为的程序进行全面审查，而是重点审查及认定农业承包经营合同的效力性问题，偏离了审查对象，是适用法律错误。综上所述，依照雷州市人民政府作出的撤销土地承包经营权证的行政行为缺乏事实依据，程序违法；湛江市人民政府作出的复议决定适用法律错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项之规定，判决如下：一、撤销被告雷州市人民政府作出的雷府〔2019〕125号关于撤销雷府农地承包权〔2017〕第440************062J号《农村土地承包经营权证》的决定；二、撤销被告湛江市人民政府作出的湛府行复〔2020〕6号行政复议决定；案件受理费50元，由被告雷州市人民政府、湛江市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本一式七份，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 李若珠审 判 员 李常红审 判 员 吴有文二〇二〇年十月十日法官助理 许瀚文书 记 员 朱启韬附：相关法律法规《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。