四川省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）川行终1490号 上诉人（原审原告）张燕利，女，1984年7月29日出生，汉族，住四川省眉山市东坡区。 委托代理人赵以，四川得邦律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）眉山市人民政府。住所地，四川省眉山市东坡区眉州大道西一段**。 法定代表人胡元坤，市长。 委托代理人周炜。 委托代理人刘科，四川达宽律师事务所律师。 上诉人张燕利因诉被上诉人眉山市人民政府（以下简称眉山市政府）土地征收补偿一案，不服四川省眉山市中级人民法院（2018）川14行初134号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。 原审法院审理查明，2013年2月22日，四川省人民政府作出川府土［2013］29号《关于眉山市东坡区2012年第14批乡镇建设用地的批复》，同意被告眉山市政府呈报的建设用地项目呈报说明书和征收土地方案，同意征收包括原告张燕利房屋所在的尚义镇乐象村2组8.9295公顷在内的农村集体土地27.9064公顷，作为眉山市东坡区2012年第14批乡镇建设用地。2013年3月18日，眉山市东坡区人民政府（以下简称东坡区政府）作出眉东府通［2013］6号《关于眉山市东坡区2012年第14批乡镇建设用地征收土地的通告》，通告载明了与前述批复相同的建设用地名称、征地范围、面积，青苗补偿费和房屋及地上附着物补偿费按眉山市东坡区政府眉东府发［2010］16号《关于印发眉山市东坡区城市规划区外征地拆迁补偿安置暂行办法的通知》及相关规定执行，如因政策性调整，按调整后的规定执行。2013年3月20日，眉山市国土资源局东坡区分局作出眉东国土资公［2013］2号《关于眉山市东坡区2012年第14批乡镇建设用地征收补偿安置方案的公告》载明，青苗和地上附着物补偿标准按省、市、区相关文件规定执行。2012年8月5日，张燕利的房屋经征地具体实施部门眉山市东坡区尚义镇人民政府（以下简称尚义镇政府）测量，双方签字确认砖混结构房屋246m2，补偿标准为380元／m2，砖木结构房屋318.3m2，补偿标准为280元／m2，土瓦结构房屋239.4m2，补偿标准为160元／m2，简易结构房屋31.4m2，补偿标准为50元／m2。2013年4月2日，经尚义镇政府与原告结算，双方签字确定原告的房屋补偿费为222528元，其他附着物及附着物补偿费为37472元。同日，原告出具领款证领取补偿款26万元，该款于2013年4月17日通过尚义镇政府打入张燕利账户。 另查明，2010年5月，东坡区政府作出眉东府发［2010］16号《关于印发眉山市东坡区城市规划区外征收土地拆迁补偿安置办法的通知》所附《眉山市东坡区城市规划区外征收土地拆迁补偿安置办法》载明，砖混结构房屋甲等补偿标准为380元／m2，砖木结构房屋甲等补偿标准为280元／m2，土砖瓦房结构房屋补偿标准为160元／m2，简易结构房屋补偿标准为30－50元／m2。2012年5月15日，四川省政府作出川府函［2012］94号《关于同意眉山市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》，该批复中确定眉山市东坡区砖混结构房屋补偿标准为750元／m2，砖木结构房屋补偿标准为550元／m2，简易结构房屋补偿标准为150元／m2。 再查明，因对四川省政府作出的川府土［2013］29号《关于眉山市东坡区2012年第14批乡镇建设用地的批复》不服，原告房屋所在村民小组的村民张某等于2016年1月向四川省政府申请行政复议，同年3月，四川省政府作出川府复决［2016］75号《行政复议决定书》，维持了川府土［2013］29号《关于眉山市东坡区2012年第14批乡镇建设用地的批复》。张某等不服，向国务院申请行政复议，经复议，2017年10月，国务院作出国复［2017］1136号《行政复议裁决书》，维持了川府土［2013］29号《关于眉山市东坡区2012年第14批乡镇建设用地的批复》。因原告对其房屋的补偿及未为其办理基本养老保险不服，与案外人张继芳等4人分别就房屋补偿、财产损失、基本养老保险等事项共同向被告眉山市政府提起申诉，其中张燕利在申诉中的主张为，要求被告补发房屋拆迁补偿费差额244739元并为其办理基本养老保险。经调查核实，眉山市政府法制办公室向原告等4人共同作出《关于张继芳等4人申诉书的回复意见》（以下简称回复意见）。张燕利等4人不服该回复意见，向四川省人民政府申请行政复议，2018年8月20日，四川省人民政府作出川府复不［2018］72号《不予受理行政复议申请决定书》，以眉山市政府作出的回复意见并非行政机关作出的新的具体行政行为，没有对当事人的权利义务产生新的影响，依法不属于行政复议的受案范围，申请人对土地征收安置行为不服，应依法另案申请行政复议为由，决定不予受理张燕利等4人的行政复议申请。张燕利不服眉山市政府对张燕利等4人作出的回复意见，向该院提出诉讼，1.撤销被告眉山市政府关于张燕利等4人申诉书的回复意见；2.判决被告眉山市政府支付张燕利房屋拆迁补偿费244739元。 原审法院认为，本案中，四川省政府作出川府土［2013］29号《关于眉山市东坡区2012年第14批乡镇建设用地的批复》后，东坡区政府作出了征地通告，眉山市国土资源局东坡区分局作出了补偿安置方案的公告，尚义镇政府在具体实施征地补偿安置中，与原告张燕利达成补偿结算并支付了补偿费，原告以结算的补偿标准不符合四川省政府关于补偿标准的批复为由，向眉山市政府申诉并请求眉山市政府按其主张的标准补偿差额，眉山市政府经调查核实后，认为张燕利在征地拆迁时与征地补偿实施部门已就房屋拆迁补偿达成结算并足额支付，遂作出回复意见告知张燕利，该告知行为未为张燕利设定新的权利义务，故对张燕利的权利义务不产生实际影响，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”的规定，该告知行为不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，张燕利的该项起诉不符合行政诉讼受案条件，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，应驳回原告的该项起诉。 张燕利的第二个诉求系其对土地征收中确定的房屋补偿标准及部分房屋的结构认定不服，发生补偿争议，要求补差而提起的诉讼，依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条和国务院原法制办公室国法[2011]35号《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》第一条的规定，对补偿争议，应先向批准补偿方案的行政机关的上一级人民政府申请复议，而不能直接向人民法院提起诉讼，且尚义镇政府在具体实施征地补偿中，与张燕利达成了补偿结算，若张燕利对补偿有争议，其相对人也应为尚义镇政府，故本案中眉山市政府的被告主体不适格，应裁定驳回起诉。 综上，原告张燕利的起诉，不符合行政诉讼受案条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、（五）项的规定，裁定驳回原告张燕利的起诉。 上诉人张燕利上诉称，本案无证据证明东坡区政府发布了《关于眉山市东坡区2012年第14批乡镇建设用地征收土地的通告》和原眉山市国土资源局东坡区分局发布了《关于眉山市东坡区2012年第14批乡镇建设用地征收补偿安置方案公告》，未认定眉山市政府适用旧的安置补偿标准违法减损张燕利房屋补偿244739元的事实，原审裁定认定事实不清；眉山市政府作出的回复意见对张燕利的权利义务产生实际影响，具有可诉性并属于人民法院行政诉讼受案范围；张燕利因已对眉山市政府组织实施的征地补偿安置行为不服，向四川省人民政府申请行政复议，其提出本案诉讼符合法律规定，眉山市政府是负责具体土地征收与补偿的法定主体，是本案适格的被告；一审裁定认定事实、适用法律错误。请求撤销四川省眉山市中级人民法院(2018)川14行初134号行政裁定，并依法裁判；本案一审、二审诉讼费用由眉山市政府负担。 被上诉人眉山市政府答辩称,眉山市政府对张燕利作出的回复意见是对相关事实的告知，不创设新的权利义务，对张燕利的权利义务不产生影响，该回复意见不属行政诉讼受案范围；眉山市政府不是对张燕利所在集体土地实施征收补偿主体，未委托尚义镇政府与张燕利就房屋拆迁达成一致意见，与张燕利不存在行政合同关系；张燕利因补偿争议直接向人民法院提出行政诉讼不符合法律规定，应不予受理；一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回张燕利的上诉，维持原裁定。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”和第六十九条第一款第（九）项规定“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……。”本案中，尚义镇政府在具体实施征地补偿安置中，与张燕利进行补偿结算并支付了补偿费，张燕利以结算的补偿标准不符合四川省人民政府川府函[2012]94号《关于同意眉山市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》标准为由，与案外人张继芳等人向眉山市政府申诉，请求眉山市政府按其主张的标准补偿差额，并为其办理基本养老保险。眉山市政府经调查核实后，作出回复意见，告知张燕利与征地补偿实施部门已就房屋拆迁补偿款协商一致并得到足额支付，张燕利不属被征地拆迁农民，不能享受失地农民基本养老保险待遇。眉山市政府作出的回复意见系对张燕利申诉内容的答复告知行为，未为张燕利设定新的权利义务，对张燕利的权利义务不产生实际影响，张燕利对眉山市政府的回复意见提出诉讼，不属行政诉讼受案范围，原审法院裁定驳回张燕利的该项起诉并无不当。 《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”国务院原法制办公室国法[2011]35号《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》第一条规定被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。以上规定表明，对补偿争议，应先向批准补偿方案的行政机关的上一级人民政府申请复议，而不能直接向人民法院提起诉讼。本案中，尚义镇政府在具体实施征地补偿安置中，与张燕利进行补偿结算并支付了补偿费，张燕利以部分房屋结构认定和房屋补偿标准不符合四川省人民政府川府函[2012]94号《关于同意眉山市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》规定，请求眉山市政府支付其房屋拆迁征收受损补偿费244739元，该请求的实质是张燕利不服尚义镇政府在具体实施征地补偿中与张燕利达成的房屋拆迁补偿费用，是对房屋拆迁补偿标准发生争议，对该争议应先向批准征地补偿安置方案的市、县人民政府的上一级行政机关申请行政复议，张燕利在未提交证据证明其对房屋拆迁补偿标准有异议并经行政机关裁决或行政复议的情况下，其向原审法院提出判令眉山市政府在征收补偿实施部门眉山市东坡区尚义镇人民政府已给付其房屋拆迁补偿费的情况下，另行给付房屋拆迁补偿减损费用244739元的行政诉讼，所提该项诉讼不符合法定受案条件。原审法院裁定驳回张燕利的该项起诉亦无不当。 本案一审中眉山市政府所举证据，能够证明东坡区政府发布了《关于眉山市东坡区2012年第14批乡镇建设用地征收土地的通告》和原眉山市国土资源局东坡区分局发布了《关于眉山市东坡区2012年第14批乡镇建设用地征收补偿安置方案公告》，而张燕利所举的证据不能证明张燕利因对市、县人民政府批准实施的土地征收补偿安置方案确定的补偿安置标准不服，已向该市、县人民政府的上一级人民政府申请行政裁决或行政复议，并由上一级人民政府作出相应的行政裁决或复议决定；眉山市政府作出的回复意见对张燕利的权利义务不产生实际影响，不属人民法院行政诉讼受案范围；眉山市政府不是对张燕利的房屋组织实施征收的责任主体，不是本案中张燕利第二项诉讼请求的适格被告；因本案一审未对张燕利的诉讼请求进行实体审理，原审裁定未认定眉山市政府是否违法减损张燕利房屋补偿244739元的事实，不属认定事实不清。 综上，张燕利提起的本案诉讼不符合法定受理条件，一审法院裁定驳回张燕利的起诉，处理正确。张燕利的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 谭 勇 审判员 伍平会 审判员 杨 军 二〇二〇年十月三十日 书记员 刘军甫