昆明铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2020）云71行终63号上诉人（原审原告）开远市乐白道办事处乐白道村委会乐白道村第三村民小组，住所地云南省开远市乐白道办事处乐白道村委会乐白道村。负责人何志，小组组长。委托代理人俞宏云，云南正朗律师事务所律师。委托代理人刘福英，女，1962年7月16日生，彝族，住云南省开远市。系村民。被上诉人（原审被告）开远市自然资源局，住所地云南省开远市临江南路**。统一社会信用代码1153250201519635XX。法定代表人倪彪，该局局长。委托代理人杨新力，云南杨新力律师事务所律师。原审第三人开远市中亿房地产开发经营有限公司，，住所地云南省开远市东新路**统一社会信用代码91532502560077516Y。法定代表人马光春，该公司经理。上诉人开远市乐白道办事处乐白道村委会乐白道村第三村民小组（以下简称乐白道三组）因与被上诉人开远市自然资源局（以下简称市自然资源局）及第三人开远市中亿房地产开发经营有限公司（以下简称中亿公司）土地登记管理行政登记一案，不服开远铁路运输法院（2019）云7102行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月12日立案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人乐白道三组组长何志、委托代理人俞宏云、刘福英，被上诉人市自然资源局的行政机关负责人副局长张亚及委托代理人杨新力，原审第三人中亿公司的法定代表人马光春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院判决认定以下事实：2002年7月29日，乐白道三组取得开国用（2002）字第110号《国有土地使用证》。该证记载的国有建设用地使用权人为乐白道三组，坐落于建设东路，地，地号为F-（22）-2途为综合用地，使用权面积为16141.74㎡。2002年2月24日，经原开远市建设局许可，同意乐白道三组在开国用（2002）字第110号国有土地使用证记载的国有建设用地上建设综合市场，许可建设规模为5529.73㎡。同年6月24日开工建设，2003年1月竣工验收，但一直未办理房屋权属登记。2011年10月12日乐白道三组与中亿公司签订了《合作开发协议》，双方约定：将开国用（2002）字第110号使用权面积16141.74㎡商业用地，作为合作开发项目的土地标的，与中亿公司合作进行房地产开发；合作模式：乐白道三组提供土地，中亿公司负责项目所需的所有资金筹集；合作期限为三年（2012年3月1日起至2015年2月28日止）。双方权利和义务部分约定：项目运作，乐白道三组有监督权，但必须协助中亿公司办理土地使用变更、规划许可、建设许可等手续，中亿公司保证乐白道三组有人民币4100万元收益（税后），中亿公司在2011年12月31日前首付乐白道三组人民币1100万元，剩余尾款人民币3000万元，中亿公司必须在2015年2月28日以前一次性付清，否则按违约处理。该协议由时任村民小组长及九名村民代表乐白道三组与中亿公司签订。2012年2月28日，中亿公司向原开远市国土资源局提交了《土地登记申请书》并附了相关材料，申请将开国用（2002）字第110号国有土地使用权人变更为中亿公司。该《土地登记申请表》的“申请人情况”栏中、申请表末尾“本申请人对填写的上述内容及提交申请材料的真实性负责”栏中，均仅有中亿公司的签章，无乐白道三组的签章或签字。原开远市国土资源局于2012年3月2日向中亿公司颁发了开国用（2012）字第338号《国有土地使用证》。2013年8月15日，中亿公司向开远市房地产管理局申请房屋所有权初始登记，并向开远市房地产管理局提交了申请材料。开远市房地产管理局审核后，于2013年9月10日向第三人中亿公司发放了开房权证字第**《房屋所有权证》。中亿公司未在约定的时间内付清尾款，乐白道三组的村民遂以市自然资源局违法登记侵害了村民的合法权益为由，经过半数村民同意，以乐白道三组的名义诉至一审法院，请求判令撤销土地登记行政行为。一审法院认为，开远市自然资源局承继了原开远市国土资源局行使的国有土地登记职责，是适格的被告。乐白道三组的村民因农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民同意以乐白道三组的名义起诉，系适格的原告。乐白道三组过半数村民依法以村民小组的名义提起行政诉讼具有其特殊性。行政机关作出的行政行为并非全体村民均知晓，市自然资源局混淆了乐白道三组和村民大会过半数村民同意以村民小组名义起诉两个概念，且未提供证据证明2013年6月20日前全体村民均已知晓原国土资源局作出变更登记的行政行为。因此，一审法院认为乐白道三组的起诉未超过起诉期限。关于原开远市国土资源局作出开国用（2012）第338号《国有土地使用证》登记和发证的行为是否应当撤销的问题。本案系《土地登记办法》第三十八条规定的土地权利人发生改变的变更登记，该登记不属于该办法第七条规定的可以单方申请的情形，必须由当事人共同申请。而在被告市自然资源局向本院提交的、当时藉以办理变更登记的《土地登记申请表》中，仅有受让人中亿公司单方提出变更登记申请的情况下，原开远市国土资源局为其办理了建设用地使用权变更登记，登记程序有瑕疵。原开远市国土资源局登记程序虽有瑕疵，但从原、被告提交的证据材料看，乐白道三组与第三人中亿公司之间存在房地产项目的合作开发协议，而协议约定的用于房地产开发的国有建设用地，系原开国用（2002）字第110号、现开国用（2012）字第338号《国有土地使用证》登记项下的国有建设用地。结合双方合作协议约定的开发项目、中亿公司已向乐白道三组支付了1100万元转让费以及登记时向原开远市国土资源局提交了加盖乐白道三组公章的《房地产买卖协议》等情节来看，乐白道三组与中亿公司之间合作协议的真实意图是房地产合作开发还是国有建设用地使用权转让，需要其他法律关系予以确认。但即使是合作开发，双方在合作协议中也约定了乐白道三组必须“协助中亿公司办理土地使用变更、规划许可、建设许可等手续。”因此，在双方实际约定了国有建设用地使用权应转移给中亿公司的情况下，涉诉国有建设用地使用权应否变更，需由双方协商或通过其他诉讼程序予以确认。对于利害关系人有异议的不动产登记，《中华人民共和国物权法》和《不动产登记暂行条例实施细则》规定了异议登记制度作为权利救济的方式。根据《中华人民共和国物权法》第十九条，《不动产登记暂行条例实施细则》第八十二条、第八十三条、第八十四条规定，在乐白道三组认为开国用（2012）字第338号《国有土地使用证》登记项下的国有建设用地使用权人仍是乐白道三组的情况下，乐白道三组应与中亿公司协商处理，协商不成的，应根据《不动产登记暂行条例实施细则》的规定，向市自然资源局申请异议登记，后再向有管辖权的人民法院提起民事确权之诉，确认该宗国有建设用地的使用权人。综上，一审法院认为虽然原开远市国土资源局的登记程序有瑕疵，但双方之间存在的合作协议的性质需由其他法律关系予以确认，在《中华人民共和国物权法》《不动产登记暂行条例实施细则》规定了异议登记制度的情况下，该登记行为不宜撤销。乐白道三组对该宗国有建设用地使用权人有异议，应先进行更正登记或异议登记，并通过民事确权之诉确定使用权人后，再由开远市自然资源局根据民事确权之诉的生效裁判作出最终登记处理。故，乐白道三组的村民过半数同意，以乐白道三组名义提起的要求撤销登记的诉讼请求不成立。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回乐白道三组村民过半数同意，以小组名义提出的诉讼请求。宣判后，乐白道三组不服一审判决提出上诉称：1.被上诉人违法登记开国用（2012）第338号《国有土地使用权证》存在四方面违法，但原审判决仅认定了其中一个违法事实，而且界定为行政程序瑕疵，于法无据，认定事实错误。（1）国家法律明确规定了房地产转让或变更先房后地的登记程序，被上诉人先地后房登记程序违法。（2）被上诉人在只有中亿公司单方面申请的情况下为其办理了土地变更登记，违反了共同申请的明确规定。（3）变更登记缺少地上附着物权属证明材料。（4）双方协议约定的转让期限是三年，而上诉人的土地使用年限还有四十年，对于明显不合理的情况，被上诉人未尽审慎审核职责，属于严重程序违法。2.原审判决审理程序违法。原审法院在本案审理中发现，应当以初始登记房屋的确权民事争议为基础，在当事人没有请求一并审理相关民事争议的情况下，应当告知当事人依法申请一并解决民事争议，而一审法院没有告知，审理程序违法。3.原审判决适用法律错误。行政行为程序不论是严重违法还是轻微违法，对行政相对人的权利产生实质影响的，应当适用《行政诉讼法》第七十条规定予以撤销，而不应当适用第六十九条之规定。综上，请求：撤销（2019）云7102行初12号行政判决，依法改判撤销市自然资源局违法登记并颁发的开国用（2012）第338号《国有土地使用权证》。市自然资源局辩称：1.本案中上诉人乐白道三组提起上诉，上诉状未加盖村小组的公章，亦无过半数村民在诉状上签名，其委托代理人也未向法院提交由委托人签名或者盖章的载明委托事项和具体权限的授权委托书，因此不能证明是乐白道三组提起的上诉或者是委托代理人提起的上诉。2.上诉人所称四方面违法行为不存在：（1）没有法律规定必须先房后地，系上诉人理解错误。（2）被上诉人确实存在第三人单方登记的情形，但这仅属于瑕疵，上诉人仅因瑕疵要求撤销登记，于法无据。（3）中亿公司申请登记时提交了《房地产买卖协议》《村级组织民主决策项目申报表》证明了上诉人已将房屋及土地转让给中亿公司，物权权属清晰，地，地上附着物尚未办理登记以不提供地上附着物权属证明。（4）虽然上诉人与中亿公司约定合同期限为三年，但是根据两份协议的合同内容及目的、上诉人可以获利4100万固定收益来看，约定的三年是支付转让价款的时间，而不应当是转让的期限。该理由也不能成为不予登记的情形。3.上诉人与中亿公司之间争议明显属于履行《合作开发协议》《房地产买卖协议》时产生的民事纠纷，应当通过民事诉讼程序解决。一审法院在审理中不但已向上诉人释明，且还就民事争议做了大量协调工作，上诉人关于一审法院未向其释明的主张，与事实不符。上诉人通过行政诉讼解决民事争议的主张，缺少事实和法律依据，其上诉理由不能成立。综上，请求驳回上诉，维持原判。第三人中亿公司述称，其答辩意见与被上诉人一致。二审期间，各方当事人均未向本院提交新的证据。本院依职权向被告市自然资源局、中亿公司和开远市农村信用合作联社（以下简称农信社）调取如下证据：开远市房地产抵押登记申请表、中亿公司与农信社签订的《最高额抵押合同》、开房他证字第××的抵押权证、农信社向云南省红河哈尼族彝族自治州中级人民法院递交的民事诉讼状及案件受理通知书。经质证，各方当事人对于上述证据的真实性、合法性、关联性均无异议。本院二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院另查明，2014年，中亿公司将涉案土地上的房屋作为抵押物与农信社签订《最高额抵押合同》，为开远市日和月出租汽车有限责任公司担保贷款2700万元，开远市房地产管理局为该抵押办理了登记并颁发了证号为开房他证字第××的抵押权证，证上记载抵押房屋所有权证号为开房字第**，抵押土地使用权证号为开国用（2012）第338号。因开远市日和月出租汽车有限责任公司到期未能偿还债务，农信社于2018年8月向云南省红河哈尼族彝族自治州中级人民法院提起诉讼请求开远市日和月出租汽车有限责任公司和中亿公司赔偿本金2700万元及截止2018年6月21日的利息，共计30098032元。本院认为，上诉人乐白道三组向本院提交的经过半数村民签字捺手印的会议记录可以证明其上诉是乐白道三组过半数村民的真实意思表示，其向本院提起的上诉合法有效。虽然本案涉案土地及地上房屋系国有土地及国有土地地上房屋，但该土地及地上房屋为全体村民共有，参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的规定，一审法院认为在小组不起诉保护村民合法利益的情况下，经过半数的村民同意以小组名义起诉，具有原告资格并无不当。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十条第一款、第二款的规定，行政机关的同一行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。与行政案件处理结果有利害关系的第三人，可以申请参加诉讼，或者由人民法院通知其参加诉讼。人民法院判决其承担义务或者减损其权益的第三人，有权提出上诉或者申请再审。本案中，经二审查明，证号为开房房权证开房字第**房屋上设有抵押权，抵押权人为农信社，本案涉案土地为上述房屋所占用的土地，农信社与本案的处理结果有利害关系，依法应当由人民法院通知其参加诉讼，一审法院未通知其参加诉讼，遗漏当事人，严重违反法定程序。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第四项之规定，裁定如下：一、撤销开远铁路运输法院（2019）云7102行初12号行政判决；二、发回开远铁路运输法院重审。上诉人开远市乐白道办事处乐白道村委会乐白道村第三村民小组预交的案件受理费50元，依法予以退还。审判长  杨云斌审判员  陈志杰审判员  刘 娜二〇二〇年十月二十九日法官助理张曼琳书记员肖博红