新疆维吾尔自治区伊宁市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）新4002行初43号 原告：新源县康达伟业投资管理有限公司，住所地新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州新源县新源镇九村住宅区。 法定代表人：张津义，公司董事长。 委托诉讼代理人：石晶丽，女，1988年1月6日生，汉族，新源县康达伟业投资管理有限公司员工，住新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州新源县。 委托诉讼代理人：何青山，新疆边塞律师事务所律师。 被告：新源县人民政府，住所地新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州新源县新源镇青年西街**。 法定代表人：巴某。 委托诉讼代理人：张志勇，男，1970年7月15日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州新源县。 委托诉讼代理人：李白良，新疆元正盛业（伊宁）律师事务所律师。 被告：新源县林业和草原局，住，住所地新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州新源县新源镇幸福路**/div> 法定代表人：木某。 委托代理人：叶斯波拉提克里木，男，1982年9月8日出生，哈萨克族，住新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州新源县。 原告新源县康达伟业投资管理有限公司（以下简称康达公司）不服被告新源县林业和草原局（以下简称林草局）于2019年12月3日作出的新林罚决字［2019］第15号林业行政处罚决定书、被告新源县人民政府（以下简称县政府）于2020年5月18日作出的新行复决字〔2020〕1号行政复议决定书，向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告县政府、林草局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告康达公司的委托诉讼代理人石晶丽、何青山，被告县政府的委托诉讼代理人张志勇、李白良，林草局的委托诉讼代理人责任人叶斯波拉提克里木到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告林草局于2019年12月3日作出的新林罚决字［2019］第15号林业行政处罚决定书认定原告在未经县人民政府林业主管部门审核同意的情况下，擅自改变林地用途，共改变林地面积2425.86平方米（3.6亩），违反了《中华人民共和国森林法》第十八条的规定，已构成违法，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，决定：1、责令停止违法行为并限期恢复原状；2、处于其擅自改变林地用途每平方米20元的罚款2425.86㎡×20元/㎡＝48517.2元（肆万捌仟伍佰壹拾柒点贰元整）。被告县政府于2020年5月18日作出的新行复决字〔2020〕1号行政复议决定书认定原告投资建设的“静水山庄”项目超占林地3.6亩，被告林草局作出的新林罚决字［2019］第15号林业行政处罚决定书认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法，根据《行政复议法》第二十八条第一款规定，决定维持新林罚决字［2019］第15号林业行政处罚决定书。 原告康达公司诉称，一、被告县政府、被告林草局认定“超占林地”的违法事实，依法应当不再给予行政处罚。1、“静水山庄”项目开工时间是2014年4月，2015年9月项目主体完工80％后一直闲置，未装修经营。2、2019年11月14日，被告林草局发现“擅自改变林地”。被告所谓的“违法行为”从2014年4月至2019年11月14日发现，已超过“两年未被发现”的时限；从2015年9月至2019年11月14日发现，也超过“两年未被发现”的时限。根据法律规定，应当依法不再给予行政处罚。 二、被告县政府、被告林草局认定“超占3.5亩土地为林地”违法。1、“静水山庄”项目不占用那拉提风景名胜区、不占用湿地公园、不占用巩乃斯河河道、不占用水源地等自然保护区的林地。2、林业厅批准的项目占用林地45.174亩，已被依法转用为建设用地。3、被告县政府、被告林草局已查明占用地类为建设用地，“林地”性质已变更为“建设用地”。4、项目用地符合被告县政府公布的土地利用总体规划。5、占地工程项目取得《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》，符合城市规划法。土地性质由“林地”变更为“建设用地”，不是原告“擅自”所为，而是被告县政府依法实施的行政行为。既然不是“林地”，被告林草局执法的行政“审批权”就没有依据，作出处罚，明显违法。 三、被告林草局作出的新林罚字（2019）15号《林业行政处罚决定书》程序违法，没有告知原告“听证”的权利，没有听取原告的“陈述与申辩”。 四、被告林草局、被告县政府认定“林业工程师现场测算”不能作为定案依据。1、林业工程师是何人？何单位？有无专业资质？受何人委托？测量仪器、测量数据、测量资格等均无法查清，明显事实不清。2、“林业工程师现场测算”认定“超占林地”的依据是什么？3、“林业工程师现场测算”的“超占林地3.5亩”不属于鉴定结论。 五、“静水山庄”合法占用建设用地，合法投资建设。2013年12月19日，原告与新源县那拉提水管站签订了土地使用权转让协议。新源县那拉提水管站向原新源县国土资源局提出申请，办理13053.4平方米的土地证。2014年1月6日，新源县住房和城乡建设局出具“静水山庄”建设项目选址规划预审意见。2014年1月20日，原告取得《建设用地规划许可证》，建设规模4180平方米，用地面积13053.4平方米。2014年1月20日，原告取得《建设工程规划许可证》，建设规模4180平方米，地上两，地上两层4年2月17日，新源县人民政府对新源县国土资源局关于向原告申请补交商业用地土地出让金的请示进行了批复如下：“同意新源县康达伟业投资管理有限公司补交那拉提水管站持有的新××用那（××）第××号宗地中13053.4平方米商业用地出让金后，对使用权进行出让。该宗地土地出让价为180元／平方米，出让用途为商业用地，出让年限40年”。2014年8月13日，原告与新源县国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》。2014年9月18日，原告取得新××用（那××）第××号国有土地使用权证书，土地面积13053.4平方米。原告共支付土地出让金279.054559万元。2014年11月5日，“静水山庄”建设项目取得伊犁州新源县企业投资项目登记备案证（备案证编码：××［基备］××号）。该项目总投资为1350万元。2015年2月11日取得《建筑工程施工许可证》，建设规模4181平方米。2017年8月13日“静水山庄”取得不动产权证（证号××），其中包括被告县政府、被告林草局认定为“超占林地3.5亩”的土地使用权。综上，新林罚字（2019）15号《林业行政处罚决定书》及新行复决字（2020）1号《行政复议决定书》的处罚、维持均不合法，故诉至法院，请求：1、撤销被告县政府作出的新行复决字（2020）1号《行政复议决定书》；2、撤销被告林草局作出的新林罚字（2019）15号《林业行政处罚决定书》；3、诉讼费用由被告承担。 原告提供了以下证据用以证实上述陈述意见： 1、新林罚决字（2019）第15号林业行政处罚决定书、新行复决字（2020）1号行政复议决定书、《中华人民共和国行政处罚法》、《林业行政处罚程序规定》各一份，证实被告县政府、被告林草局认定所谓“超占林地”的违法事实，应当不再给予行政处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条、《林业行政处罚程序规定》第十三条均规定违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。“静水山庄”项目2014年4月开工，2015年9月项目主体完工80%后一直闲置，被告林草局于2019年11月14日发现“擅自改变林地”，超过“两年未被发现”的时限，应当依法不再给予行政处罚。二被告对该份证据真实性关联性无异议，但违法行为有连续或者继续状态的，应从行为终了之日起计算，“静水山庄”项目还在使用中，不适用两年内未被发现的规定，而是适用违法行为有连续或者继续状态的规定。 2、新行复决字（2020）1号行政复议决定书、新源县人民政府新县政复（2014）××号《对县国土资源局关于新源县康达伟业投资管理有限公司申请补交商业用地土地出让金请示的批复》、《国有建设用地使用权出让合同》、新××用那××第××号土地使用权证书、新源县农村信用社付款交易流水单证（6张）及新疆维吾尔自治区非税收入专用收据（3张）、税收缴款书（2张）、新建字（2014）101号《关于新源县康达伟业投资管理有限公司“静水山庄”建设项目选址规划预审意见》、地字×××建设用地规划许可证、建字第×××号建设工程规划许可证；备案证编码：××（基备）××号伊犁州伊犁州新源县企业投资项目登记备案证，证实“静水山庄”建设项目土地性质已变更为建设用地，不占用林地。二被告对该组证据真实性、合法性及关联性均无异议，但认为原告使用了批准范围之外的3.6亩地。 3、《建筑工程施工许可证》编号：×××、新（2017）新源县不动产权第×××号不动产权证，证实“静水山庄”合法占用建设用地，合法投资建设，已取得该占地范围内的物权。二被告对该组证据真实性、合法性、关联性均无异议，只是对原告占用3.6亩的林权用地的行为进行处罚。 被告新源县人民政府、新源县林业和草原局辩称，一、二被告查明和认定本案违法事实清楚，证据充分。1、案发及处理结果：2019年新源县在查处违建别墅专项整治活动时，发现位于××县北面干渠渠首附近区域内存在违建建筑物，要求林草局前往调查处理。2019年11月14日，林草局执法人员前往现场调查，通过现场勘查和调查取证后查明原告康达公司在未经新源县人民政府林业主管部门审核同意的情况下，擅自改变林地用途，在林地上建设了静水山庄项目。经过测算，康达公司共计改变林业用地面积为2425.86平方米（3.6亩），其行为违反了《中华人民共和国森林法》第十八条规定，林草局根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款之规定，对原告康达公司作出的新林罚字（2019）15号《林业行政处罚决定书》。2、查明的事实经过：（1）土地使用权取得情况：原告康达公司的的静水山庄项目位××庄北面干渠渠首。2011年3月14日，新源县那拉提水管站申请实施那拉提水管站渠首及干渠骨干工程，该项目选址意见书拟用地面积131890平方米。2011年6月30日，自治区国土厅批复同意将新源县那拉提渠首及干渠骨干工程建设用地中农用地（天然草地）转用13.1公顷，用于那拉提渠首及干渠骨干工程建设用地。2013年8月27日，新源县那拉提水管站对该宗土地办理了国有土地使用证（新××用那××第××号），面积131890.66平方米，地类用，地类用途为水利设施用地3年12月19日，新源县那拉提水管站和原告康达公司签订《土地使用权转让协议》后，将13334平方米的土地转让给了原告康达公司。2014年1月20日，康达公司取得建设用地规划许可，用地面积13053.4平方米；2014年1月20日，康达公司取得建设工程规划许可证，建设规模4180平方米。2014年5月14日，康达公司办理了建设项目环评登记。2014年8月13日，新源县国土资源局与康达公司签订国有建设用地使用权出让合同，宗地面积13053.4平方米，用途为商服用地。2014年9月10日，康达公司办理了国有土地使用证。（2）建设情况：静水山庄项目开工时间为2014年4月，2015年9月完成主体80％工程量后一直闲置，未装修经营。该项目已建成4栋4套建筑面积4180平方米建筑物，占地面积5亩。（3）占用林业用地情况：2011年新疆维吾尔自治区××县那拉提渠首及干渠骨千工程建设项目占用国家级公益林3.5316公顷，2011年6月30日，自治区国土厅批复新源县那拉提渠首及干渠骨干工程建设用地，农用地转用13.1公顷（196.5亩）。该项目经自治区林业厅批准，同意占用新源县6林班38、43、50、54、57小林班地45.174亩，地类包，地类包括林地20亩，疏林地25.05亩，其中批准的管理站房（现静水山庄项目位置）可以使用的林地为1.5亩。经核查，康达公司的静水山庄项目完成建设的4栋建筑物总占地面积5亩，该地块为国家公益林管护区，扣减1.5亩已批准变更用途的林业用地后，康达占用的3.5亩林业用地未依法办理林地使用同意书，也未依法办理林地征占用手续。 二、二被告在作出具体的行政处罚时，程序合法，法律适用正确，审查相关材料齐全。1、原告提出的超过“两年未被发现”的抗辩不成立，无法律规定。2、原告提出没有给其听证的权利。2019年11月29日，林草局在下发林业行政处罚听证权利告知书时，给原告的负责人张利霞作出了书面的听证告知说明，张利霞明确表示不听证。截止到2019年12月3日下发林业行政处罚决定书时，原告也未书面和口头向林草局提出听证申请。3、被告县政府在行政复议期间3、新源县人民政府对以上事实在行政复议期间对上述事实逐一审查，资料齐全。综上所述，二被告对原告的违法行为作出的具体行政行为完全合乎法律规定，请求依法驳回原告的诉讼请求。 二被告向本院提交以下证据： 1、被告林草局关于新源县康达伟业投资管理有限公司擅自改变林地用途案卷宗第1-5页，包括案情说明表、受案登记表、结案报告呈批表、结案报告、处罚立案登记表，证实被告林草局根据程序完成立案程序。原告对该组的真实性无异议，但被告立案时间是2019年11月15日，而“静水山庄”项目是2014年4月开工建设，按照法律规定不应当给予处罚；且林地已经由农用地变更为建设用地，被告认定非法占用林地3.6亩的计算结果没有依据。 2、被告林草局关于新源县康达伟业投资管理有限公司擅自改变林地用途案卷宗第15-44页，包括询问笔录、勘验笔录、现场照片、森林案件现场技术检验报告书等，证实被告林草局依职权完成调查活动，形成了相关的证据内容，参与执法的相关人员具有执法资格，发现“静水山庄”具有违法占用林权用地是通过卫片执法和违建别墅的专项活动的梳理，同时证实原告违法占用的3.6亩林权用地是在自治区人民政府、自治区林业厅、自治区国土资源厅批复和批准范围之外的土地。原告认为张利霞仅是原告公司的员工，不是负责人，原告对其授权仅是公司业务，不包括司法文书的送达；被告依据的测绘报告委托的是个人，并非专业鉴定机构；非法占用林地的示意图有张利霞的签字，并无原告签字确认；林地已经由被告县政府批复确认后转为建设用地。 3、被告林草局关于新源县康达伟业投资管理有限公司擅自改变林地用途案卷宗第6-14页，包括处罚意见书、处罚决定书、责令整改通知书、行政处罚听证权利告知书等，证实被告按照林业行政处罚的程序作出处罚决定，已完成对原告听证权利的告知义务，其他法律文书均按照法律规定程序向原告送达。原告对该证据三性均不认可，因张利霞仅是公司员工，没有原告的书面授权或事后的追认，故被告告知的对象错误。 4、新行复决字（2020）1号行政复议决定书一份、行政复议申请书一份，证实被告县政府在作出维持决定后告知了原告救济途径，证实原告在复议申请过程中未对张利霞的身份问题提出异议。原告认为复议决定程序不合法，因被告县政府未在收到复议申请之日起60日内作出复议决定，同时被告县政府在复议决定书中已经明确查明“静水山庄”项目占用地类为建设用地并非林地；原告在复议过程中未提出异议，并不影响原告在诉讼中主张权益。 5、延期审理通知书一份及送达回证复印件两份、行政复议听证会笔录复印件一份，证实因特殊情况，被告县政府作出了延期审理决定并向原告及被告林草局送达；证实原告的代理人张利霞对不要求听证的事实认可。原告对该组证据的合法性及关联性不认可，对原告出席听证的事实认可，被告县政府延期审理仍超过了法律规定的延期最长不超过30日的时限，因此行政复议违法；被告在送达听证通知的同时送达了行政处罚决定书，导致原告要求听证的权利得不到依法实现。 6、被告林草局关于新源县康达伟业投资管理有限公司擅自改变林地用途案卷宗第44页之后的内容，包括静水山庄项目的资料、林业厅准予行政许可的请示、批复、同意行政许可的相关资料、那拉提水管站水利设施项目审批的前置程序包括林地审核审批相关行政许可的文件，后期原告与那拉提水管站完成土地流转的材料等，证实静水山庄项目目前有3.6亩林权土地未经批准，同时证实目前原告所使用的土地为商业用地。原告对该组证据三性均认可，“静水山庄”项目用地已转为建设用地，原告是通过出让方式取得项目用地的使用权，不存在二被告认定的非法占用林地3.6亩的事实。 本院对上述证据认定如下：对原告提交的证据1、2、3，因二被告对其真实性、合法性、关联性均无异议，仅对其证明的内容有异议，故本院对原告提交的证据均予以认定。对二被告提交的证据1，原告对其真实性无异议，故本院予以认定；对二被告提交的证据2，原告虽对张利霞的身份存在异议，但原告向张利霞出具了委托书，委托事项虽不明确，但原告当庭认可张利霞是静水山庄项目的负责人，故本院予以认定。该组证据中第28-29页中森林案件现场技术检验报告书出具时间为2019年11月20日，而第30页静水山庄建筑面积示意图为2019年11月29日，报告在前而现场勘察在后，故本院对森林案件现场技术检验报告书不予认定；对二被告提交的证据3，原告虽不认可，但原告向张利霞出具了委托书，且原告认可张利霞是静水山庄项目的负责人，被告是对静水山庄项目占地情况进行调查并处罚，故本院对该证据予以认定；对二被告提交的证据4、5，原告认为证实被告县政府复议程序违法，但超过法定时限作出的行政行为并不必然无效，故本院对该证据予以认定；对二被告提交的证据6、原告无异议，故本院对该证据予以认定。 经审理查明，新源县国家级公益林于2001年确权，林权证号为××××，林权面积为16973公顷，范围1-14林班3302个小班。2011年新疆维吾尔自治区××县那拉提渠首及干渠骨干工程建设项目占用国家公益林3.5316公顷。2011年6月30日，自治区国土厅批复新源县那拉提渠首及干渠骨干工程建设用地，农用地（天然草地）转用13.1公顷，用于那拉提渠首及干渠骨干工程建设用地。2013年8月27日，新源县那拉提水管站对该宗土地办理了国有土地使用证（新国土国用那××第××号），面积131890.66平方米，地类用，地类用途为水利设施用地3年12月19日，新源县那拉提水管站和原告康达公司签订《土地使用权转让协议》，转让面积为13334平方米。2014年1月20日，原告康达公司取得建设用地规划许可（地字第××楼），用地面积13053.4平方米（19.58亩）。2014年1月20日，原告康达公司取得建设工程规划许可证（建字第××楼），建设规模框架4180平方米。2014年2月17日，被告县政府下发《对县国土资源局关于新源县康达伟业投资管理有限公司申请补交商业用地土地出让金请示的批复》，同意原告补交土地出让金后，对使用权进行出让，出让价为180元/平方米，出让用途为商业用地。2014年8月13日，新源县国土资源局与原告签订编号为2014（补）49的《国有建设用地使用权出让合同》，宗地面积13053.4平方米，用途为商服用地。2014年9月，原告办理了新××用（那××）第××号国有土地使用证。静水山庄项目于2014年4月开工建设，至2015年9月已完成80％工程量，后一直未再进行建设。2017年9月，原告申领了新（2017）新源县不动产权第××号不动产权证书，载明“共有宗地面积13053.40㎡/房屋建筑面积4187.60㎡”。被告林草局以原告超占林地为由，于2019年12月3日作出的新林罚决字［2019］第15号林业行政处罚决定书。原告不服该行政处罚，向被告县政府申请复议。被告县政府于2020年5月18日作出的新行复决字〔2020〕1号行政复议决定书，维持了新林罚决字［2019］第15号林业行政处罚决定书。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院对行政行为是否合法进行审查。被告林草局于2019年11月15日聘请克根别克、王洁对新源县那拉提镇阿尔善村擅自改变林地现场的面积、林地性质、坐标点、林班号进行检验。2019年11月20日，被告林草局出具克根别克作为检验人的《林地调查勘测检验报告书》，结论为“……2、占用林地的面积：2425.86平方米（3.6亩）；……6、行为（单位、人）占用林地在新源县林业和草原局未办理任何征（占）用林地手续，属擅自改变林地用途……”。该《林地调查勘测检验报告书》后附占用林地示意图壹份，而占用林地示意图的制作时间为2019年11月29日。被告林草局在未进行现场调查的情况下，已先行作出了超占林地的结论，故该《林地调查勘测检验报告书》不应作为原告占用林地的证据。被告林草局根据《林地调查勘测检验报告书》的结论作出新林罚决字［2019］第15号林业行政处罚决定书，事实上剥夺了行政相对人的申辩权利，违反了法定程序，故应予撤销。被告新源县人民政府在复议时，未发现被告林草局的行政行为违反法定程序，其复议决定应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下： 一、撤销被告新源县人民政府于2020年5月18日作出的新行复决字〔2020〕1号行政复议决定书； 二、撤销被告新源县林业和草原局于2019年12月3日作出的新林罚决字［2019］第15号林业行政处罚决定书。 案件受理费50元，由被告新源县人民政府、新源县林业和草原局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院。 审 判 长  马 刚 人 民 陪 审 员  翟柏林 人 民 陪 审 员  王 丽 二〇二〇年十月二十二日 书 记 员  江婧杰