上海市第一中级人民法院赔 偿 判 决 书（2020）沪01行赔终27号上诉人（原审原告）上海胜裕实业有限公司，住所地上海市松江区岳阳街道庙前街****。法定代表人王晓荣，经理。委托代理人戴小平，上海胜裕实业有限公司工作人员。委托代理人石磊，北京吴少博律师事务所律师。上诉人（原审被告）上海市松江区车墩镇人民政府，，住所地上海市松江区北松公路**法定代表人姜雪峰，镇长。委托代理人纪海英，上海市松江区车墩镇人民政府工作人员。委托代理人曹憬，上海至真律师事务所律师。上诉人上海胜裕实业有限公司、上海市松江区车墩镇人民政府因行政赔偿一案，不服上海市松江区人民法院（2017）沪0117行赔初35号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月30日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审查明，2015年2月初，上海市松江区车墩镇人民政府（以下简称：车墩镇政府）认定上海市松江区XX公路XX号内一幢5层办公楼（2号房）（以下简称：2号房）属于违法建筑，并在对房屋承租人作出一系列拆除违法建筑的行政法律文书后，于同年5月14日，车墩镇政府组织人员强行拆除了2号房，在拆除过程中损及了厂区内的3号和4号房（以上2号-4号房屋简称：涉案房屋）。上海胜裕实业有限公司（以下简称：胜裕公司）在2016年3月执行过程中从承租人处得知2号房被拆,3号和4号房被损,为此胜裕公司向原审法院提起诉讼，要求确认车墩镇政府于2015年5月14日拆除胜裕公司位于松江区XX公路XX号合法建筑物行为违法。原审法院经审理后于2018年6月22日出具行政判决，认为：“……车墩镇政府是否具有作出被诉强拆行为的职权不明，事实不清，证据不足；……认定涉案建筑物属于违法建筑，认定事实不清；……本案涉案行政法律文书，车墩镇政府称均向胜裕公司的承租人作出，但未向胜裕公司送达，而该承租人与胜裕公司之间系民事纠纷对立双方，车墩镇政府称将上述行政法律文书送达了承租人，未能依法保证当事人应有的陈述申辩权，显然违反了法定程序……综上，车墩镇政府作出的被诉强拆行为的执法程序，原审法院显然无法认定为合法；车墩镇政府未提供证据证明在车墩镇政府实施强拆行为时胜裕公司已经知晓，故车墩镇政府辩称胜裕公司起诉已经超过期间，缺乏证据。”据此，判决：确认车墩镇政府2015年5月14日作出的强制拆除的行政行为违法。车墩镇政府不服提起上诉，本院作出（2018）沪01行终1155号行政判决，判决：驳回上诉，维持原判。原审另查明，松江A厂系胜裕公司分支机构。2号房的建设过程：1991年10月30日由上海B厂经向车墩乡人民政府申请，后经乡政府向松江县计划委员会请示，获批准翻建生产用房。1992年3月11日，松江C厂获得该委松计字（92）第117号《关于建造生产、业务、经营用房项目计划的批复》的批准，移地扩建生产、业务、经营用房。松江县建设局于1992年4月29日向松江A厂颁发沪松地（92）047号《建设用地规划许可证》，该许可证载明“根据《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定，经审核，本用地项目符合城市规划要求，准予办理征用划拨土地手续”。嗣后，1992至1993年进行了2号房的建造，1994年8月5日所在地块取得松集建（94）字第04152号集体土地建设用地使用证。2005年8月24日，胜裕公司向上海市松江区规划和土地管理局（以下简称：松江规划局）提出补证申请，表示胜裕公司原车墩闵西铲车修理厂在一九九一年经县计委列项批准新建一幢生产用房及办公用房，面积约1,000平方米，在用地规划范围内，但未申请建设规划许可证，最近在办理房屋产权证时遇到困难，向松江规划局申请补证。车墩镇政府盖章确认情况属实，并要求该局给予支持。2015年3月4日，经松江规划局认定，该5层办公楼建筑面积1,270平方米，未核发建设工程规划许可证。至今，2号房仍然未取得建设规划许可证。3号和4号房的建设和改建过程：2002年3月26日，车墩闵西铲车修理厂获松江区发展计划委员会批准在厂区内建造生产用房。2002年9月5日，车墩闵西铲车修理厂取得松江规划局颁发的《建设工程规划许可证》，编号沪松规建（2002）0365号，载明根据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定，经审定，本建设工程符合城市规划要求，准予建设。建筑物名称为：生产用房，结构：钢结构，高度：6.7米；层数：1；幢数：2；面积：2,802.56平方米。2003年3月17日，2幢生产用房的施工图设计文件经审查通过。3号和4号房于2003年12月2日通过建设工程竣工规划验收合格。2007年12月，胜裕公司将包含3号、4号房在内的建筑物出租给案外人上海A有限公司。2008年3月5日，该公司向车墩镇政府申请将3号和4号房改建为2层宿舍，经车墩镇安全监督管理检查队批示后，案外人遂进行了改建和装修，并一直作为宿舍出租使用。2012年3月27日，沪府土[2012]224号文件《关于批准松江区2012年第7批次建设项目农用地转用、补充耕地、征收土地的通知》中载明，“……批准你区本批次征收农村集体土地17724.3平方米……”。该文件附件情况表中载明：“项目名称：车墩外来人员服务中心（亚细亚地块二期）、拟用地单位：上海B有限公司；被用地单位：车墩高桥北XX队耕地10269.2平方米、未利用地51.5平方米；松江D厂建设用地7403.6平方米。”但至今未有对松江D厂地块的征收决定书及相关征收行政文书。原审再查明，2007年12月25日，胜裕公司与上海C有限公司（现名上海A有限公司）签订租赁合同一份。该合同约定，胜裕公司将坐落于本市松江区北松公路两旁两处厂房及建筑物出租给上海C有限公司；租赁期间为六年，自2008年2月始至2014年1月止；六年租金共200万元，于合同签订后五日内一次性付清；租赁期间届满，上海C有限公司装修或新添置的设施，动产归上海C有限公司所有，不动产归胜裕公司所有。因租期届满后双方产生纠纷，胜裕公司（反诉被告）诉案外人上海A有限公司（反诉原告）房屋租赁合同纠纷一案，原审法院于2014年4月10日立案受理后，于2015年4月7日作出判决，判决：“一、被告（反诉原告）上海A有限公司于本判决生效之日起十日内将位于上海市松江区XX镇XX公路XX号厂区内所有房屋和对面12间门面房及场地返还胜裕公司（反诉被告）；二、被告（反诉原告）上海A有限公司于本判决生效之日起十日内返还胜裕公司（反诉被告）如下证照及文件的原件……;三、被告（反诉原告）上海A有限公司于本判决生效之日起十日内支付胜裕公司（反诉被告）自2014年2月1日始至上述第一项所涉租赁物返还之日止的使用费，使用费的计算标准为每年78万元；四、胜裕公司（反诉被告）于本判决生效之日起十日内按年利率20%的标准向被告（反诉原告）上海A有限公司支付至2014年1月29日止的利息（本金为320万元，其中20万元自2009年8月5日始计算、150万元自2009年8月20日始计算、50万元自2010年2月1日始计算、50万元自2010年4月7日始计算、30万元自2010年9月10日始计算、20万元自2010年10月27日始计算）；五、驳回被告（反诉原告）的其余反诉请求。”该判决生效后，双方均向原审法院申请执行，在胜裕公司作为申请执行人的一案中，被执行人上海A有限公司在2016年3月4日向原审法院表示其在2015年4月15日前已经搬离XX公路XX号厂区，其中一幢3层楼（即2号房）作为违章建筑拆除，其愿意向胜裕公司支付900,000元，并在另一起案件（反诉部分执行，执行标的为2,628,328元）中抵扣。同年5月5日，原审法院执行法官询问胜裕公司的委托代理人，其表示同意按照900,000元在另案中扣除，案件执行完毕。审理中，原审法院前往被拆房屋现场勘察，现场2号房已被全部拆除，3号和4号房部分被损坏，处于荒废的状态。后，胜裕公司向原审法院提起行政赔偿诉讼，请求判令车墩镇政府赔偿：一、2号房屋的赔偿金4,672,431.34元；二、3号和4号厂房要求车墩镇政府在判决生效后3个月内修复，若不修复的支付修复赔偿金5,283,053.47元；三、2、3、4号房屋内的物品损失1,969,299元；四、修复大门、围墙、混凝土路面以及清理被拆建筑垃圾费用80,000元；五、停产停业损失（2号房屋按照2.5元每天×1,039.10平方米，从2015年5月14日计算至赔偿金实际支付之日止，暂计29,206,100元；3号和4号房屋按照800元每月每户×340户=272,000元每月，从2015年5月14日之日起计算至赔偿金实际支付之日止，暂计11,696,000元）；六、保安费13,000元；七、上述第一、二、三、四、六项的利息，按照同期银行贷款利率，从2015年5月14日起计算至赔偿金实际支付之日止。原审认为，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织的合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照该法取得国家赔偿的权利。同时，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”根据上述规定，车墩镇政府于2015年5月14日作出的强制拆除行为经生效判决确认违法，故车墩镇政府应当赔偿胜裕公司因强制拆除行为而受损的直接的、合法的财产权益，而作为行政赔偿诉讼的胜裕公司，胜裕公司应对其合法权益遭受损害承担举证责任。现对于胜裕公司的各项赔偿请求，原审法院分述如下：关于2号房，纵观（2017）沪0117行初349号案件的判决书全文内容，从始至终并未确认2号房系合法建筑。虽然2号房的建造先后获得项目立项、建设用地规划许可证、集体土地建设用地使用证等有关部门的一系列审批，但是直至拆除前并未获得建设工程规划许可证。胜裕公司认为2号房建设于2008年1月1日起实施的《中华人民共和国城乡规划法》之前无需建房许可，但同属同一地块上的3号和4号房在2002年就获得了建设工程规划许可证，故对于胜裕公司的辩称意见，原审法院不予采信。胜裕公司要求按照合法建筑重置的工程审计价格予以赔偿，于法无据，原审法院不予支持。但是胜裕公司对建设2号房的建筑材料还是享有合法的财产权，车墩镇政府违法拆除的行为造成了胜裕公司建筑材料合法权益的损失，该项损失，车墩镇政府理应予以赔偿。考虑到2号房为钢筋混凝土结构，其土建部分的残值利用率较低，原审法院综合考虑2号房的建筑面积以及建筑材料现值的鉴定结果，酌情确定赔偿金额为250,000元。关于3号和4号房，在2002年已经取得了建设工程规划许可证，2003年2幢彩钢板结构的标准厂房建成并获得竣工验收，车墩镇政府对其合法性并无异议。但是房屋出租后，承租人在2008年进行了改建，将本身用于生产的2幢1层厂房改建为2层房的住宿用房，而胜裕公司所出示的审批手续也仅仅是车墩镇安全监督管理检查队的批示。根据2008年1月1日起实施的《上海市城乡规划条例》第三十一条第一款规定，除本条例第二十九条、第三十条规定外的建设项目，建设单位或者个人应当向规划行政管理部门申请核定规划条件，第三十四条第（一）项规定，新建、改建、扩建建筑物、构筑物、道路或者管线工程，建设单位或者个人应当按规定申请办理建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证。显然，胜裕公司的改建在未获得建设规划许可证的情况下属于违法，故对于3号和4号房的赔偿应当区分，按审查通过的建筑工程施工图建成的主体部分属于合法建筑，因车墩镇政府的强拆行为受损，车墩镇政府理应修复或者按照其修复工程的造价进行全额赔偿，但考虑到执行的便利，原审法院认为直接按照修复工程造价赔偿为宜。经上海市第一测量事务所有限公司进行审计，该部分造价确定为494,502.27元。车墩镇政府认为其在拆除2号房时只是轻微的损及了3号和4号房，故损失范围并非现状，且该部分的工程造价过高。原审法院认为，车墩镇政府在强拆过程中未制作现场笔录及相关视频以证明其对3号和4号房的损害程度与目前现场的状态存在较大的出入，至于工程造价过高，车墩镇政府也没有提供任何证据证明，故原审法院不予采信。车墩镇政府应当按照鉴定结果494,502.27元赔偿胜裕公司3号和4号房合法部分的修复费用。至于3号、4号房中承租人擅自改建的部分，胜裕公司主张按照合法建筑的修复工程造价赔偿，于法无据，但车墩镇政府在没有任何针对3号和4号房涉及违建的行政文书的情况下，在拆除2号房的过程中损及3号和4号房，该行为显然违法，应予赔偿，赔偿的范围应当以胜裕公司的合法权益为限，即被拆除的3号和4号房涉及改建部分的建筑材料残值。参考上海市第一测量事务所有限公司出具的折旧计算表，截至2015年5月，3号和4号房涉及已拆除的改建部分材料费折旧后的现值是257,124.54元。鉴于上述鉴定结果并没有考虑到拆除行为对材料本身回收利用将产生较大的影响，故原审法院结合拆除行为对材料本身回收利用价值的影响大小、房屋被损的范围，酌情确定赔偿金额为100,000元。两者合计，车墩镇政府需支付在拆除行为中损坏3号、4号房的赔偿金为594,502.27元。关于物品损失1,969,299元，因涉案房屋在被拆除、拆毁之前长期由承租人使用和控制，而胜裕公司与承租人的租赁合同约定，租赁期间届满，承租人装修或新添置的设施，动产归承租人所有，不动产归胜裕公司所有。根据该约定，物品的所有权人为承租人而并非胜裕公司；另外，虽然车墩镇政府在强拆过程中未制作现场笔录，也没有对物品交接情况进行公证或者见证，但胜裕公司也没有提供任何证据证明在涉案房屋被拆除之前，房屋内存在其所主张的资产评估报告列表中存在的物品，故对于上述物品损失的主张，原审法院不予支持。关于停产停业损失，如前所述，2号房的建设缺乏相关的审批手续，故胜裕公司按照合法建筑主张2号房的租金损失，于法无据，原审法院不予支持。至于3号和4号房，胜裕公司一直出租他人使用并收取租金，而因为车墩镇政府的强拆行为损坏了上述房屋的外墙，导致房屋无法使用，车墩镇政府理应赔偿胜裕公司的租金损失，但车墩镇政府赔偿的损失应当与其强拆行为之间存在因果关系，且以直接损失为限。审理中，胜裕公司一再表示其在2016年3月才从原承租人处得知房屋在2015年5月14日车墩镇政府的强拆过程中受损，但是胜裕公司与承租人之间的诉讼一直到2015年4月才结束，在诉讼结束后，胜裕公司根据判决应当积极收回房屋，这不仅是判决书赋予的权利也是作为房屋所有人对房屋进行管理的义务，胜裕公司却表示其在2016年3月执行过程中才得知2号房被拆除，3号和4号房被损的事实，可见胜裕公司在诉讼之后没有前往自己的房屋所在地进行查看和了解，作为所有人在房屋被拆之初存在疏忽管理之责，而在得知房屋被损坏后，胜裕公司也没有及时地对房屋进行修缮致使损失不断扩大。故胜裕公司的房屋至今无法使用虽然起因系车墩镇政府的强拆行为对房屋的损坏，但长达5年多的空置和荒废，更多的是胜裕公司怠于行使管理职责所致。因此，胜裕公司主张由车墩镇政府赔偿自2015年5月14日至赔偿金实际支付之日的所有租金，原审法院难以支持。对于租金损失的期间，原审法院综合考虑胜裕公司自身存在的过错、房屋损坏的面积以及所需要的修缮期间、交涉的合理期间、涉案房屋的实际租赁等综合因素，酌情确定胜裕公司的租金损失期间为12个月。至于损失标准，原审法院之前对改建行为已有论述，在此不再赘述，3号和4号房的租金损失标准应当以生产用房予以计算。经上海信衡房地产估价有限公司估价，3号和4号房的平均日租金为0.88元每天每平方米，按照建设工程规划许可证载明的2幢房屋合计建筑面积2,802.56平方米×0.88每天每平方×30天×12个月，经核算12个月的租金损失应为887,851元（取整）。至于执行案件中，胜裕公司与承租人对使用费90万元的确定，从承租人的表述“2015年4月15日前已经搬离XX公路XX号厂区”并结合（2014）松民三（民）初字第1188号民事判决书判决的使用费标准从2014年2月1日开始按照每年78万元计算来看，90万元的金额显然不包含2015年5月14日之后的使用费用，故原审法院不作扣除。关于赔偿修复大门、围墙、混凝土路面以及清理被拆建筑垃圾所需费用，根据生效判决确认车墩镇政府在2015年5月14日的拆除行为：拆除了2号房，拆毁了3号和4号房。胜裕公司在该案的审理中也从未提及大门、围墙和混凝土路面受损的问题，故并无证据证明该些损失与车墩镇政府的拆除行为之间具有因果关系，原审法院不予支持。关于保安费13,000元，胜裕公司作为房屋的所有人，当然具有管理、保卫厂区的职责，这与车墩镇政府的拆除行为之间不存在任何的因果关系。胜裕公司要求车墩镇政府支付保安费，于法无据，原审法院不予支持。关于利息，胜裕公司主张的利息损失并非胜裕公司的直接财产权益损失范围，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第十五条、第三十二条、第三十六条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条、第三十九条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，判决如下：一、车墩镇政府支付胜裕公司违法拆除2号房的赔偿金250,000元；二、车墩镇政府支付胜裕公司违法损坏3号、4号房的赔偿金594,502.27元；三、车墩镇政府支付胜裕公司3号、4号房的租金损失887,851元；上述第一至第三项合计1,732,353.27元，由车墩镇政府于原审判决生效之日起10日内支付胜裕公司。四、驳回胜裕公司的其余诉讼请求。案件审计费341,580元、评估费65,000元，合计诉讼费406,580元，由车墩镇政府负担（已付133,580元，余款273,000元于本判决生效之日起7日内交付原审法院）。判决后，胜裕公司、车墩镇政府不服，上诉于本院。上诉人胜裕公司上诉称，涉案2号房系合法建筑，原审判决按照违法建筑予以赔偿认定事实错误。3号房、4号房的改建经过上诉人车墩镇政府同意，不属于违法改建，应当按照实际造价赔偿。因上诉人车墩镇政府违法实施强拆行为，故其造成的大门、围墙、混凝土路面损害修复费用、清理被拆建筑垃圾费用以及保安费应由镇政府承担。关于停产停业损失，因涉案房屋被强拆后，大门被封堵，上诉人胜裕公司无法进入厂区履行管理职责，原审法院认定的租金损失期限过短，有失公平。原审判决认定事实不清，适用法律错误，故请求二审法院撤销原审判决，改判支持其原审全部诉讼请求。上诉人车墩镇政府上诉称，2号房及3号、4号房中改建部分属于违法建筑，不应予以赔偿，且在拆违过程中，其仅对3号、4号房造成轻微损害，因上诉人胜裕公司怠于对该些房屋履行监管职责，导致损失扩大的部分不应予以赔偿。原审判决认定事实不清，适用法律错误，故请求二审法院撤销原审判决第一、二、三项，改判上诉人车墩镇政府不承担赔偿责任。经审理查明，原审查明的事实无误，本院予以确认。本院认为，依照《中华人民共和国国家赔偿法》相关规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照该法取得国家赔偿的权利。对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，经生效判决确认，上诉人车墩镇政府对涉案房屋实施强拆行为违法，故上诉人车墩镇政府应当对上诉人胜裕公司造成的损失予以相应赔偿。关于上诉人车墩镇政府认为违法建筑以及其他相关损失不应当予以赔偿的主张，于法无据，本院不予支持。关于上诉人胜裕公司第一项赔偿请求，即2号房的损失。根据在案证据，无法证实2号房屋取得过合法有效的建设工程规划许可证，上诉人胜裕公司主张按照合法建筑标准予以赔偿，缺乏依据。但依据生效判决确认的事实，上诉人车墩镇政府实施强制拆除行为时违反法定程序，未给予上诉人胜裕公司合理的自行拆除时间，导致部分尚有回收利用价值的残余建筑材料不能回收利用，上诉人车墩镇政府对此应承担相应赔偿责任，原审法院结合2号房建筑面积、建筑材料现值鉴定结果，酌定赔偿金额为250,000元，并无不当，本院予以维持。关于上诉人胜裕公司第二项赔偿请求，即请求上诉人车墩镇政府对3号、4号房进行修复或支付修复赔偿金。前述房屋于2002年取得建设工程规划许可证，系合法建筑，但2008年，该些房屋承租人上海A有限公司在未取得建设规划许可证的情况下将部分房屋进行改建，故对于3号、4号房中合法建筑的损失，原审法院参照鉴定结论按照修复工程造价判决赔偿494,502.27元，并无不当。对于前述房屋擅自改建部分因不具有合法性，上诉人车墩镇政府应对建筑材料残值进行赔偿。原审法院结合建筑材料残值、房屋被损范围酌定赔偿金额为100,000元，亦无不当，本院予以维持。关于上诉人胜裕公司第三项赔偿请求，即房屋内物品损失。因上诉人胜裕公司未对其主张的损失提供初步证据，且涉案房屋被拆除前由承租人上海E有限公司实际占有、使用，根据租赁合同约定，屋内物品所有权归承租人所有，故上诉人胜裕公司主张的前述损失，于法无据，本院不予支持。关于上诉人胜裕公司第四项及第六项赔偿请求，即修复大门、围墙、混凝土路面，清理被拆建筑垃圾费用以及保安费。根据在案证据及生效判决确认的事实，无法证明上诉人胜裕公司主张的前述损失与上诉人车墩镇政府实施的强拆行为存在因果关系，故本院对前述损失不予支持。关于上诉人胜裕公司第五项诉讼请求，即停产停业损失。关于2号房，因该建筑不具有合法性，故上诉人胜裕公司主张的租金损失缺乏依据，本院难以支持。关于3号、4号房租金损失，鉴于上诉人车墩镇政府实施的强拆行为对前述房屋的出租、经营产生直接影响，导致该些房屋使用价值丧失，上诉人胜裕公司所主张的租金损失实际也蕴含了房屋使用价值损失的意思表示，对于该部分损失可参照租金标准予以酌定。原审法院结合上诉人车墩镇政府强拆行为违法性、上诉人胜裕公司怠于履行监管职责的主观过错程度，房屋损坏面积、租金估价等因素，认定租金损失为887,851元，并无不当，本院予以维持。关于上诉人胜裕公司主张的利息损失并非直接损失，不属于赔偿范围，本院不予支持。综上，上诉人提出的上诉请求依据不足，本院难以支持。原审判决上诉人车墩镇政府支付上诉人胜裕公司赔偿金共计1,732,353.27元并驳回上诉人胜裕公司其他诉讼请求，并无不当，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  岳婷婷审判员  李 弘审判员  侯 俊二〇二〇年十月二十九日书记员  刘 月附：相关法律条文1．《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……