海南省高级人民法院   民事判决书   (2020)琼民终130号   上诉人（原审原告）：澄迈宝信实业有限公司。   法定代表人：王某1，该公司董事长。   委托诉讼代理人：王某2，海南商汇律师事务所律师。   上诉人（原审被告）：澄迈城市建设投资有限公司。   法定代表人：杨某，该公司董事长。   委托诉讼代理人：黎某，海南昌宇律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）：澄迈县人民政府。   法定代表人：司某。   委托诉讼代理人：廖某，海南瑞来律师事务所律师。   委托诉讼代理人：陈某。   原审第三人：澄迈城乡建设与旅游发展有限公司。   法定代表人：杨某，该公司董事长。   委托诉讼代理人：黎某，海南昌宇律师事务所律师。   委托诉讼代理人：王某3，海南昌宇律师事务所律师。   上诉人澄迈宝信实业有限公司（以下简称宝信公司）因与上诉人澄迈城市建设投资有限公司（以下简称城投公司）、被上诉人澄迈县人民政府（以下简称澄迈政府）及原审第三人澄迈城乡建设与旅游发展有限公司（以下简称城乡公司）合同纠纷一案，不服海南省第一中级人民法院（以下简称一审法院）（2019）琼96民初3号民事判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院于2020年3月23日立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人宝信公司的委托诉讼代理人王某2，上诉人城投公司的委托诉讼代理人黎某，被上诉人澄迈政府的委托诉讼代理人廖某，原审第三人城乡公司的委托诉讼代理人黎某、王某3均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   宝信公司上诉请求：1.变更一审法院作出的第二项判决内容为：城投公司与澄迈政府于判决生效之日起三十日内退还位于××县东侧土地使用权证号为金江国用（2006）第3861号项下剩余的土地使用权45.045亩给宝信公司（划地标准：其中司法鉴定示意图中应退还的地块B10.933亩以司法鉴定土地界点坐标成果表中所标注的点号、坐标为准；应退还的地块A34.112亩以司法鉴定土地界点坐标成果表中所标注的点号、坐标为准）并协助将上述土地使用权过户至宝信公司名下；2.变更一审法院作出的第三项判决内容为：城投公司与澄迈政府于判决生效之日起三十日内补偿不能退还的土地使用权54.955亩的价款109910000元（土地补偿价款以起诉之日的土地评估价格为准）；3.本案全部诉讼费用由城投公司与澄迈政府负担。事实和理由：一、一审法院第二项判决内容只判决城投公司退还涉案3861号证项下的21.73亩土地属于认定事实不清和适用法律错误。一审判决认定了宝信公司的退还土地请求既有原《合作协议》作为依据，又有澄迈县委常委会议纪要的议定依据，宝信公司退地请求予以支持，故城投公司在事实上能够返还的土地应当返还给宝信公司。虽然澄迈县自然资源和规划局出具了涉案土地的控规性详细规划意见的复函和涉案土地在《澄迈县县城控制性详细规划（2018-2030）》（方案稿）套图，但该复函中提及澄迈县城总控规正在修编中，尚未获得批复，最终用地性质及规模以批复《澄迈县县城控制性详细规划（2018-2030）》为准。因此，一审法院采纳尚未确定的事实作为定案依据，属于认定事实错误和适用法律错误。退一步讲，即使《澄迈县县城控制性详细规划（2018-2030）》最终得到批复，但因涉案23.315亩土地登记在城投公司名下，一审法院也认定了澄迈政府并非《合作协议》的主体，退还土地的义务人系城投公司而非澄迈政府，城投公司将涉案23.315亩土地退还宝信公司不会影响到澄迈政府将涉案土地规划为公园绿地的目的，退还该部分土地不存在事实上和法律规定上的障碍。城投公司将尚未使用的涉案23.315亩土地退还宝信公司之后，如果今后澄迈政府决定使用涉案23.315亩土地建设公园绿地，可以向宝信公司征收，届时宝信公司愿意配合政府征收。因此，不论于理于法还是从公平原则考虑，涉案23.315亩土地都应当退还宝信公司。二、一审判决按照宝信公司当时划拨土地的评估价格由城投公司履行未退还土地补偿款属适用法律错误。一审法院认定支持了宝信公司的退地请求，因宝信公司划拨给城投公司的54.955亩土地已经被使用，为了体现公平原则，城投公司应当置换54.955亩土地给宝信公司，如果城投公司没有土地置换，城投公司应当按该54.955亩土地现值予以赔偿。一审法院判决城投公司按当时划拨土地的评估价格予以补偿，对宝信公司明显不公平，理由如下：首先，如果涉案的54.955亩土地不存在事实上无法返还的情形，那么该54.955亩土地就可以退还恢复登记到宝信公司名下，宝信公司现拥有的土地价值将为109910000元，一审法院判决城投公司按当时划拨土地的评估价格予以补偿，两种赔偿标准差价巨大，给宝信公司造成巨大的损失，对宝信公司不公平。其次，宝信公司于2005年将涉案土地划拨给城投公司后，城投公司享受到了涉案土地升值带来的相应利益，而宝信公司没有享受到划拨土地带来的利益，城投公司将其利益建立在宝信公司的损失之上，显然对宝信公司不公平。再次，澄迈县委常委会于2016年4月作出常委会纪要，同意退还110亩土地给宝信公司。这说明宝信公司在2016年4月即享有涉案土地升值带来的利益，如果不按现值赔偿，城投公司至少也应当按2016年4月的土地评估价格赔偿宝信公司的损失。第四，涉案金江国用（2006）第3862号项下的50亩土地已经建设成为绿地公园，因该50亩土地是在城投公司名下被征收，城投公司应当将获取的征收补偿款给宝信公司，即使城投公司因属于国有企业没有获取征收补偿，但是如果该地块退还给宝信公司，宝信公司将按照征地时的补偿标准得到相应的征地补偿。第五，如果宝信公司将与涉案土地等值的价款出借给他人，会产生利息，一审法院判决城投公司按当时划拨土地的评估价格予以补偿宝信公司，也应当判决城投公司向宝信公司支付自划拨土地之日至今的利息损失。三、宝信公司对一审判决对案件受理费的分担也不服。一审法院既支持了宝信公司的退地请求，又判决宝信公司承担一半的案件受理费，明显对宝信公司不公平，也不符合法律规定，本案的案件受理费应当由城投公司全部负担。综上，请求二审法院支持宝信公司的上诉请求。   城投公司辩称，宝信公司的上诉请求完全没有事实及法律依据，依法应予以全部驳回，具体如下：本案不存在向宝信公司退还土地使用权及赔偿损失的条件，宝信公司主张退还土地使用权及赔偿损失没有事实及法律依据。其一，虽然城投公司未按约定完成涉案《合作协议》约定的概算总投资为4000万元的工程建设，仅完成了20784829.29元配套设施工程建设，剩余的土方平整工程已由宝信公司完成建设。但是，城投公司、宝信公司、城乡公司、澄迈政府已于2008年10月31日签订了《协议书》，约定城投公司将其在《合作协议》中的权利义务概括转移给城乡公司，由城乡公司向宝信公司支付土方平整工程款项。至此，宝信公司、城投公司、城乡公司就《合作协议》的后续如何处理问题，已通过《协议书》进行了相应约定，宝信公司基于《合作协议》享有的权利，仅为根据《协议书》的约定获得土方平整工程款项。其二，《协议书》签订后，城乡公司已向宝信公司支付了部分土方平整款项，该协议实际已得到履行，各方应当按照《协议书》约定的条款履行权利义务。其三，澄迈县委常委会议纪要是内部决策文件，对外不产生法律效力，不能替代合同当事人进行决策，更不能作为宝信公司要求“退地、赔偿”的依据。综上所述，宝信公司的上诉请求没有事实及法律依据，请求二审法院依法驳回宝信公司的全部上诉请求。   澄迈政府辩称，首先，宝信公司与城投公司在《合作协议》第2条第2款中有明确约定，双方签订合同的目的是为了提升土地价值，而非仅完成土方平整工程。其次，根据合同履行情况看，金马大道第一标段配套工程包含土方平整工程在内的概算总额是3697万元，城投公司实际已完成2078万元的工程建设，即城投公司已完成金马大道第一标段配套工程总额的50.22%，已履行了大部分义务，故宝信公司要求城投公司退还110亩土地与事实不符。再次，澄迈县委常委会议纪要只是内部决议文件，不能代表城投公司的真实意思表示。综上，请求二审法院驳回宝信公司的上诉请求。   城乡公司述称，城乡公司的陈述意见与城投公司的答辩意见一致，补充如下几点：1.宝信公司签订《合作协议》的目的并非为了获得土方平整工程的利益，而是为了获得配套工程与土方平整工程的建设权利，宝信公司自认土方平整工程的施工权利已经由王汉昌承包的工程队获得。2.城投公司将其在《合作协议》中的权利义务概括转移给城乡公司，由城乡公司向宝信公司支付土方平整工程款项。根据我方二审提交的证据可知，城乡公司与宝信公司已对金马大道第一标段配套工程及土方平整工程进行了结算，也出具了审核书，城乡公司也已向宝信公司支付了495.8万元土方平整工程款，合同已经得到履行。3.澄迈县委常委会议纪要是内部决策文件，对外不产生法律效力。因此，宝信公司只能要求城乡公司支付剩余款项，但其之后并未要求支付剩余款项，已经超过诉讼时效。   城投公司上诉请求：1.撤销一审判决，改判驳回宝信公司起诉或驳回宝信公司一审全部诉讼请求；2.本案的诉讼费用由宝信公司承担。事实和理由：一、宝信公司已与城投公司、澄迈政府、城乡公司签订《协议书》，约定由城乡公司概括承受城投公司的全部权利义务，本案已不存在“退还宝信公司土地或不能退还予以赔偿”的条件。首先，城投公司已完成了价值20784829.29元的配套工程建设，宝信公司于2008年9月之前已自行完成土方平整工程，涉案《合作协议》指向的工程实际已全部完成建设是既定事实。其次，2008年10月31日，宝信公司与城投公司、澄迈政府、城乡公司签订《协议书》，约定由城乡公司概括承受城投公司在《合作协议》中的权利义务，并对宝信公司承担《合作协议》指向的包括土方平整工程款项的结算及支付义务。二、《协议书》签订后，城乡公司与宝信公司已进行结算，并且城乡公司依约向宝信公司支付了配套工程款及土方平整工程款，一审判决认定城乡公司不履行《协议书》约定的结算义务及《协议书》未实际履行，严重错误。首先，城乡公司二审提交的《工程结算委托审核书》、《工程结算审核书》等证据，证明了《协议书》签订后，城乡公司与宝信公司于2009年1月19日完成了结算的事实。其次，2009年2月27日，宝信公司出具了500万元发票，城乡公司于2009年3月2日支付了该500万元款项，并在汇款凭证上明确注明“金马大道第一标段配套工程及两侧土方平整工程费”。其三，配套工程款结算价款为1722.74万元，城投公司已支付1718.54万元，所以，城乡公司支付的500万元，其中4.2万元为支付配套工程款，495.8万元为支付的土方平整工程款。三、宝信公司的合同目的明确为金马大道第一标段的配套设施建设及土方平整工程带来的商业价值提升，城投公司已完成了《合作协议》中指向的金马大道第一标段的配套设施建设，一审判决认定宝信公司的合同对价仅是获得土方平整工程的建设，并认为城投公司没有履行《合作协议》的任何义务，上述认定严重错误。四、一审错误判决城投公司退还宝信公司土地使用权并补偿不能退还的损失，依法应予以撤销，并改判驳回宝信公司的起诉或驳回全部诉讼请求。根据《协议书》的约定，城投公司的权利义务已由城乡公司概括承受，该约定是各方真实意思表示，具有法律效力。至于该协议约定的结算及支付问题，与权利义务转移是两个不排斥也不相互影响的法律关系。本案中，《协议书》得到了部分履行，不能履行部分是宝信公司基于其他目的不予提交结算资料导致，其故意促使《协议书》至今未履行完毕。因此，城投公司已不是适格被告，本案应依法驳回宝信公司的全部诉讼请求。综上所述，请求二审法院查明事实，撤销一审判决，驳回宝信公司的起诉，或者改判驳回宝信公司一审全部诉讼请求。   宝信公司辩称，一、城投公司主张其已履行价值2078.48万元的配套工程建设、《合作协议》指向的全部工程已履行完毕，与事实不符。《审计报告》已明确：配套工程价值1722.74万元；独立土方工程由宝信公司独自实施，非政府项目。2017年3月1日，澄迈县审计局对被审计单位城乡公司金马大道第一标段配套工程结算及有关项目工程款支付情况作出审计调查。审计意见第一点即明确“金马大道第一标段配套工程结算审定为1722.74万元”，而非城投公司所主张的2078.48万元。2078.48万元只是概算批复，而非配套工程经审计认定的价值。已经支付的工程款为2218.54万元，其中城投公司支付1718.54万元，城乡公司支付500万元，多支付495.80万元，而澄迈政府尚就“金马大道第一标段路基工程”欠宝信公司1165.26万元，两者相抵后，澄迈政府尚欠宝信公司路基工程款669.46万元。至于独立土方工程，《审计报告》明确载明“因独立土方工程由宝信公司独自实施，非政府投资项目，审计仅对配套工程1812.48万元进行审查”。二、宝信公司、城投公司、城乡公司并未就独立土方项目达成债的转移。首先，三方在2008年签订的《协议书》明确约定，由城乡公司承担对已完成的土方及配套工程的结算，签约时配套工程已经完成而土方平整尚未完成，故土方工程价款支付的责任并未转移由城乡公司承接。其次，独立土方工程价款依约由城乡公司承担，但城乡公司十几年来从未履行且从未向宝信公司作出履行的意思表示。再次，澄迈县常委会议审议宝信公司提交的关于请求对金马大道工程项目投资建设合同协议进行履约和财务结算的请示时，会议议定原则同意将110亩地退还给宝信公司，城投公司列席该会议并未提出异议。三、城投公司主张因宝信公司未提交土方平整的结算资料导致无法结算支付，属因果倒置，与事实不符。事实上，土方工程之所以无法结算并非宝信公司未提供资料导致，而是澄迈政府、城投公司、城乡公司从未有过支付土方平整工程款的意思表示及实际行为，才导致结算资料无从提交。四、城投公司为宝信公司名下的790亩土地进行平整是宝信公司将110亩土地使用权无偿划拨给城投公司的对价，市政配套工程的建设不是110亩土地使用权的对价。五、宝信公司主张权利并未超过诉讼时效。综上所述，请求二审法院驳回城投公司的上诉请求。   澄迈政府与城乡公司均同意城投公司的上诉请求及事实理由。   宝信公司向一审法院起诉请求：1.判决确认宝信公司与城投公司2005年11月8日签订的《合作协议》于2008年9月22日解除；2.判决城投公司和澄迈政府共同向宝信公司退还位于××县东侧土地使用权证号为金江国用（2006）第3861号中剩余的30058.18平方米（45亩）土地使用权和位于××县东侧土地使用权证号为金江国用（2006）第3860号的6663.28平方米（10亩）的土地使用权，并协助将上述土地过户至宝信公司名下；3.判决城投公司和澄迈政府共同向宝信公司赔偿110000000元【即赔偿宝信公司已经过户给城投公司但城投公司与澄迈政府不能退还的另外55亩土地的土地款（按鉴定结论55亩土地变更为54.955亩），土地价格以起诉之日作为估价基准日，暂按澄迈县金江镇金马大道东侧原划拨地同一地段的土地每亩200万元的价格计算，土地赔偿价格最终以评估价格为准】；4.一审案件诉讼费由城投公司与澄迈政府承担。   一审法院认定事实：根据澄迈政府第28次常务会议关于金马大道第一标段市政道路配套设施工程建设问题的有关决定，2005年11月8日，城投公司（甲方）与宝信公司（乙方）签订一份《合作协议》，协议的主要内容：一、工程建设。1.合作项目为金马大道第一标段配套工程，建设单位为城投公司。2.工程概况，金马大道第一标段配套工程是澄迈县利用国家开发银行贷款资金建设的市政道路配套设施项目，工程概算总投资4000万元，其中自筹2000万元，申请国家开发银行贷款2000万元，工程建设内容包括人行道路面铺设工程、路灯照明工程、供水排水工程、绿化工程、金马大道第一标段两侧土地平整工程及支路网工程等。工程计划于2005年11月10日前动工，2006年1月31日前金马大道第一标段两边路灯投入使用，2006年6月30日前竣工。二、合作条件第2项约定，金马大道第一标段配套工程的建设与完工，将极大提升大道两侧现有土地的商业利用价值。鉴于乙方已取得大道两侧现有的大部分土地的国有土地使用权，根据互惠互利、共同发展的原则，乙方同意划拨金马大道第一标段两侧已办理土地使用权证的部分国有土地使用权给甲方，作为甲方对建设金马大道第一标段配套工程的投入及甲方偿还本项目项下国家开发银行贷款的资金来源。具体补偿事项，划地补偿标准委托评估机构对拟划地进行评估，取本协议签订日期前后一个月时期内的土地评估价格与金马大道第一标段配套工程竣工验收日期后一个月内的土地评估预测价格的平均值作为乙方向甲方划地补偿的土地价格标准，划地补偿总金额为2000万元，划地数量根据本项前款划地补偿标准计算确定，位置双方另协商确定。第3项约定：由于不可预测的原因导致本合同无法继续执行时，甲乙双方就中止合作有关事项协商一致，甲乙双方根据实际情况或各自过错分别承担各自责任后，并报澄迈政府审批同意，甲方可以同意把乙方已划拨过户到甲方名下的国有土地使用权退还给乙方。合同还约定了双方的其他权利与责任等，并约定发生争议后可以向人民法院起诉。本协议呈报澄迈政府审批后生效实施。2005年11月6日，海南省第四建筑公司（以下简称海南四建）中标金马大道第一标段配套工程施工总承包，并于7日下发《中标通知书》。2005年11月8日，即上述《合作协议》签订的同一天，海南四建与城投公司签订了一份《建设工程施工合同》，工程名称为金马大道（迎宾大道）第一标段配套工程；工程内容为：道路工程、交通工程、给水工程、排水工程、道路照明工程、绿化工程等；承包范围为：非机动车道、人行道地面铺装、路灯、景观绿化带、给水、雨污排水、通讯等市政管网工程。开工日期为2005年11月8日，竣工日期为2006年2月15日。工程中标价格为20443958.09元。2005年11月20日，宝信公司当时的法定代表人王汉昌以施工队的名义作为承包方，与海南四建签订一份《企业内部工程施工管理合同》，约定海南四建中标承建的金马大道第一标段配套工程范围内的工程全部由王汉昌施工队承建。《合作协议》签订后，宝信公司按照《合作协议》的约定，将其享有使用权的110亩土地过户给了城投公司，并协助城投公司分别办理了证号为金江国用（2006）第3860、3861、3862号三个国有土地使用权证。其中3860号土地面积登记为6663.28平方米（约10亩），3861证号的土地面积登记为33333.21平方米（约50亩），均位于××县东侧；3862号土地面积登记为33333.25平方米（约50亩），位于金马大道西侧。《合作协议》履行过程中，宝信公司完成了合同约定的土地过户义务，城投公司将其中金马大道（迎宾大道）第一标段配套工程发包海南四建，海南四建再通过《企业内部工程施工管理合同》的方式发包给宝信公司施工完成了第一标段的配套工程，但对于合同约定的应对金马大道第一标段两侧土地进行平整工程即对宝信公司所拥有的金马大道两侧土地并没有进行平整，为开发建设，土地平整工程由宝信公司自行出资完成，其土地平整竣工图于2008年12月10日编制。2008年9月22日，宝信公司向城投公司发出一份《解除合同通知书》，该通知书的基本内容认为因城投公司一直未对金马大道两侧土地进行平整，无奈之下由其自行完成土地平整工程。故认为城投公司的行为构成根本性违约，致使合同目的无法实现，通知解除双方2005年11月8日签订的《合作协议》，合同解除后，城投公司应赔偿宝信公司因此造成的全部损失。该解除通知通过公证向城投公司进行了送达。2008年10月31日，城投公司（甲方）、城乡公司（乙方、当时名称为澄迈县城市建设总公司）、宝信公司（丙方）三方签订一份《协议书》，协议第一条约定，经三方同意，由乙方承担对《合作协议》及已完成的金马大道两侧土方平整工程及海南四建所承包的金马大道第一标段配套工程的结算和支付义务，甲丙双方予以配合，并于协议生效后40日内完成验收和结算，结算后尚欠工程款在2008年12月31日前支付给丙方百分之五十，余款列入澄迈政府2009年度财政预算，在完成结算后一年内付清工程款。第二条约定，三方一致同意因该合作协议金马大道第一标段配套工程和土地平整工程所引发的原应由甲方承担的债权债务依法转移，由乙方承担。第三条，若乙方不按该协议的约定对工程款进行结算及支付，应按拖欠数额每日万分之三的比例向丙方支付违约金。若是丙方原因造成不能按约定时间结算，乙方不承担违约金。若任何一方违反本协议的任何一条款的约定，守约方有权依法解除该协议。第四条约定，澄迈政府对乙方履行该协议的债务承担连带保证责任。落款处除协议三方签名盖章，澄迈政府作为担保方签名盖章。2008年10月31日的《协议书》签订后，城乡公司于2009年3月2日支付500万元给宝信公司，其发票和记账凭证上注明款项为金马大道第一标段配套工程款。2016年4月2日，中共澄迈县委常委会议纪要（十二届一百四十次）第八条第（二）项载明，“鉴于宝信公司名下在金马大道两侧的110亩土地是因用于向国家开发银行抵押贷款而过户给县城投公司，原则同意根据相关协议约定，经核实后将110亩土地退还给宝信公司。”城投公司列席该会议。关于金马大道第一标段配套工程的工程款的情况，根据澄迈县审计局2017年3月1日的审计报告（澄审调报[2017]1号），被审计单位系城乡公司，第三条审计意见中提到，“金马大道第一标段配套工程，……经建施双方确认，为3124.38万元。其中，配套工程1812.48万元，独立土方1312.38万元。因独立土方工程由宝信公司独自实施，非政府投资项目，审计仅对配套工程1812.48万元进行审查，经审核，审定为1722.74万元”。报告分别列举了道路工程、绿化工程、签证工程的数额。对于付款情况，审计报告三、（三）.2中载明，金马大道第一标段配套工程结算为1722.74万元，经函询核查，已付工程款2218.54万元，其中县城投公司支付1718.54万元，县城乡公司支付500万元，多付495.8万元。澄迈政府尚欠宝信公司金马大道第一标段配套路基工程款1165.26万元，二者相抵后，尚欠工程款669.46万元。对于金马大道两侧土地的平整工程，宝信公司与城乡公司均认可没有进行过结算。因宝信公司认为城投公司没有对金马大道两侧土地进行平整，为了开发建设，宝信公司自行出资平整，故要求按照《合作协议》第二条第3项约定和澄迈县委十二届一百四十次常务会议纪要第八条第（二）项中议定同意将110亩土地退还给宝信公司，由于原划给城投公司的土地状况已经发生变化，剩余土地达不到110亩，故宝信公司主张城投公司与澄迈政府退还剩余的土地，即3860证号中的10亩与3861证号中剩余的45亩，另外不能退还的土地55亩，主张要求城投公司与澄迈政府赔偿1.1亿元，土地赔偿价格最终以评估价格为准。   另，城投公司提交一份由澄迈政府写给宝信公司的一份函，名称为《关于划地补偿建设金马大道第一标段市政配套设施工程有关问题的答复函》，时间为2005年4月1日，该函载明，宝信公司从金马大道第一标段两侧的补偿用地中划拨一部分给城投公司，作为补偿该公司建设金马大道第一标段市政配套设施工程的投入。宝信公司认为其没有收到该函件，也未同意补偿，城投公司未提供宝信公司收到该函件的证据。案件审理中，宝信公司向一审法院提出《土地面积及界址点坐标测量申请书》，要求对3861号项下50亩土地实际已经使用和未使用部分的土地的界址点坐标进行明确，申请相关机构做土地面积和界址点坐标测量，具体申请如下：1.测量城投公司名下位于××县东侧国有土地使用权证号为金江国用（2006）第3861号土地中已经作为道路使用的土地面积及尚未使用的土地面积。2.测量城投公司名下位于××县东侧国有土地使用权证号为金江国用（2006）第3861号土地中已经作为道路使用的土地及尚未使用的土地界址点坐标。对于土地的现状，城投公司提交了《关于金江国用（2006）3860号、金江国用（2006）3861号、金江国用（2006）3862号土地现状情况说明》并附控规图，说明的主要内容：3860号土地面积约10亩，土地性质为建设用地；3861号土地面积约50亩，其中被金马一横路使用约5亩，约27亩土地被规划为绿地，剩余18亩建设用地；3862号土地约50亩，被金马一横路道路使用5亩，行政中心大道使用约7.5亩，亲民广场使用30亩，剩余7.5亩建设用地。一审法院根据宝信公司的申请以及案件审理的需要，委托相关机构对3861号证项下土地已经作为道路使用的土地面积、已经规划为公共绿地的面积进行面积测量和界址点坐标进行测量，并根据鉴定机构的要求以及测量所需的基本材料，向澄迈县自然资源和规划局调取了相关证据提供给鉴定机构，该局向一审法院提供了以上涉案三地块在《澄迈县县城控制性详细规划（2018-2030年）》（方案稿）套图以及向一审法院出具的《复函》。《复函》的主要内容：一、贵院申请核对金江国用（2006）3860号、金江国用（2006）3861号、金江国用（2006）3862号控制性详细规划情况。2018年8月我县启动县城总控规修编及城市设计编制工作，目前，县城总控规正在修编中，尚未获得批复。二、该三地块的控制性详细规划情况，在《澄迈县县城控制性详细规划（2018-2030年）》（2019年7月方案稿）中：（1）金江国用（2006）3860号的二类居住用地约5984.96平方米、防护绿地约666.66平方米、公路用地约11.66平方米；（2）金江国用（2006）3862号的二类居住用地939.08平方米、农林用地18787.69平方米、水域1309.56平方米、防护绿地1502.42平方米、商务设施用地5065.86平方米、公路用地5728.64平方米；（3）金江国用（2006）3861号的二类居住用地6698.74平方米、防护绿地2301.21平方米、农林用地14658.81平方米、水域884.33平方米、商务设施用地5655.16平方米、公路用地3134.96平方米；最终用地性质及规模以批复《澄迈县县城控制性详细规划（2018-2030年）》为准。该控规系最新的，且正在审批当中。一审法院将该最新控规套图及复函转交鉴定机构，海南正维测绘有限公司于2019年9月10日作出鉴定意见书，测量结果为：（1）被申请人城投公司名下金江国用（2006）第3861号《国有土地使用权证》项下的已作为道路用地与尚未使用的土地面积分别为4.955亩和45.045亩。（2）被申请人城投公司名下金江国用（2006）第3861号《国有土地使用权证》项下的已作为道路用地与尚未使用的土地界线位置，详见《澄迈县金江镇合同纠纷司法鉴定示意图》《金江国用（2006）第3861号项下的已作为道路用地的土地界点坐标成果表》《金江国用（2006）第3861号项下的尚未使用的土地界点坐标成果表》。另该鉴定意见书第8项还做了特别说明：由于《复函》尚未获得批复，澄迈县自然资源和规划局未能提供3861号国有土地使用权项下的已规划为公共绿地的土地界限，故无法对已规划为公共绿地的土地界限位置作出鉴定。对于《复函》中的数据因尚未获批，其中的数据不适用本鉴定。   一审法院另查明，一审法院依据宝信公司向其提起的诉前保全申请，于2018年12月3日作出（2018）琼96财保36号民事裁定书，裁定：一、查封城投公司名下位于海南省××县东侧土地使用权证号为金江国用（2006）3860号、面积6663.28平方米，金江国用（2006）3861号、面积33333.21平方米土地使用权，查封期限3年；二、查封城投公司名下位于海南省××县南侧土地使用权证号为金江国用（2013）第4889号，面积为4000平方米的土地使用权，查封期限三年。以上保全限值9000万元。该裁定以及协助执行通知书已于2018年12月13日送达国土部门。   一审法院认为，根据澄迈政府的决定，为建设金马大道第一标段市政道路配套设施工程，城投公司需要完成人行道路面铺设等工程和金马大道第一标段两侧土地平整工程及支路网工程等，当时概算资金为4000万元，2000万元自筹，2000万元贷款，由此，宝信公司与城投公司于2005年11月8日签订一份《合作协议》，由宝信公司划拨其一定数额已经取得土地使用权证的土地给城投公司用于抵押贷款，划地补偿标准总额2000万元，城投公司则需完成金马大道第一标段配套工程和金马大道第一标段两侧土地平整工程。该协议的签订经宝信公司与城投公司协商一致，是双方真实意思的表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，为有效合同。合作协议签订后，宝信公司按约定无偿划拨110亩土地给了城投公司，而城投公司并未按约定对宝信公司金马大道两侧土地进行平整，宝信公司遂于2008年9月22日向城投公司发出解除《合作协议》通知。故本案的争议焦点是：一、《合作协议》是否已于2008年9月22日解除；二、《合作协议》中金马大道第一标段两侧土地平整所引发的应由城投公司对宝信公司承担的债权债务是否转移给了城乡公司承担；三、宝信公司主张城投公司与澄迈政府应退还剩余的55亩土地使用权和不能退还的54.955亩土地按照起诉时土地评估价格赔偿损失是否有事实和法律依据。一、关于《合作协议》是否已经解除以及该协议中金马大道第一标段两侧土地平整所引发的应由城投公司对宝信公司承担的债权债务是否转移给了城乡公司的问题。宝信公司于2008年9月22日向城投公司发出解除通知，随后2008年10月31日，城投公司、城乡公司、宝信公司三方签订一份《协议书》，该协议经三方同意，约定：由城乡公司承担对《合作协议》及已完成的金马大道两侧土方平整工程及海南四建所承包的金马大道第一标段配套工程的结算和支付义务，因该《合作协议》金马大道第一标段配套工程和土地平整工程所引发的原应由城投公司承担的债权债务依法转移，由城乡公司承担。该协议中的金马大道两侧土方平整工程可以认定指的就是宝信公司自行出资对两侧土地平整的工程，该工程的结算和支付也转移由城乡公司承担。因宝信公司与城投公司针对双方《合作协议》中城投公司未履行的义务，又签订新的《协议书》，其新的协议约定了后续的结算和支付义务由城乡公司承担，但该协议三方并未协商《合作协议》解除问题，也未对解除问题作出回应，因此，宝信公司主张确认《合作协议》已于2008年9月22日解除，不符合客观事实，一审法院不予支持。按照《协议书》约定，城乡公司应在协议生效后40日内完成验收和结算，没有证据显示城乡公司针对两侧土地平整与宝信公司履行过结算与支付义务，也没有证据显示城乡公司将两侧土地平整的债务列入财政预算，其支付的500万元，是支付拖欠的配套工程款，根据审计报告记载，多支付的配套工程款作为折抵其余拖欠宝信公司工程款之后，其余工程款尚拖欠669.46万元未予支付给宝信公司。城投公司抗辩履行了工程概算中的大部分义务，与事实不符，其履行的是第一标段配套工程的支付义务，针对宝信公司平整土地的结算和付款义务并未履行，从而导致该《协议书》中以上债的转移的内容没有实际履行。二、宝信公司主张城投公司退还剩余的尚未建设的55亩土地使用权和不能退还的土地按照起诉之日土地评估价格赔偿损失是否有事实和法律依据。宝信公司主张退还土地的依据是《合作协议》第二条第3项约定：由于不可预测的原因导致本合同无法继续执行时，甲乙双方就中止合作有关事项协商一致，甲乙双方根据实际情况或各自过错分别承担各自责任后，并报澄迈政府审批同意，甲方可以同意把乙方已划拨过户到甲方名下的国有土地使用权退还给乙方。城投公司认为退还的前提是该条“甲乙双方根据实际情况或各自过错，分别承担责任”，并未约定须全部退还；城投公司的合同义务已概括转移给城乡公司，宝信公司不再对城投公司享有合同权利。城乡公司亦抗辩称，退还土地须得到澄迈政府的审批同意，再由城投公司同意方可退还；《协议书》对《合作协议》产生的权利义务关系后续事宜如何处理进行了约定，因此，宝信公司对因《合作协议》所享有的权利是请求支付土地平整工程款的权利等。对此，一审法院认为，第一，剩余土地能否退还的问题，这涉及到双方的法律关系即原《合作协议》中约定的退还土地条款是否已经废止，是否完全由之后的债权债务转移《协议书》所替代的问题。后《协议书》对前《合作协议》未履行的工程款的结算和支付义务转移由城乡公司承担，但该协议并未对不支付工程款后，原《合作协议》土地如何处置问题作出明确约定。从宝信公司与城投公司签订《合作协议》的目的来看，宝信公司无偿划拨土地给城投公司，是城投公司可以利用其贷款优势以该地向国家开发银行贷款2000万元并自筹资金2000万元完成金马大道配套设施建设和对宝信公司土地进行平整，虽然建设后能提升宝信公司土地的商业价值，但最主要的对价是可以获得城投公司为其平整土地的回报，至于提高宝信公司的土地商业价值，并非宝信公司划拨土地的对价；第二，签订债权债务转移协议书的时间是在2008年，宝信公司当时的意思表示是同意与城乡公司针对土地平整进行结算和支付。但从宝信公司自行施工、竣工至今长达十余年，城乡公司并未按照转让协议书对宝信公司自行施工平整的工程款进行结算和履行支付义务，城乡公司实际并未履行合同，因此，无论是城投公司还是城乡公司在针对宝信公司应履行的义务方面均未履行合同。宝信公司称其一直在向澄迈政府主张要求城投公司退还土地，且澄迈县委常委会议纪要（十二届一百四十次）中审议了宝信公司提交的关于请求对金马大道工程项目投资建设合同协议进行履约及财务结算的请示时，会议议定原则同意根据相关协议约定，经核实后将该110亩土地退还宝信公司，城投公司列席该会议。由此说明，基于前后两个协议，城投公司、城乡公司均未履行义务，故针对宝信公司的权利方面，县委原则上同意按照《合作协议》约定退还土地。综上，宝信公司的退还土地请求既有原《合作协议》作为依据，又有澄迈县委常委会议纪要的议定依据，其退地请求一审法院予以支持。第三，对于能退多少土地的问题，需以目前土地现状考虑。澄迈县自然环境和规划局出具的套图和《复函》，没有报上级部门批准，但这仍然属于澄迈县对涉案土地目前所作的最新规划，故该证据可以与鉴定部门实地测量后得出的鉴定结论结合使用并作为确认土地使用情况的定案依据。宝信公司主张退还的金江国用（2006）3860号土地使用权证项下10亩土地，目前仍规划为二类居住用地且尚未建设使用，该土地使用权面积实为6663.28平方米（9.995亩）应由城投公司予以退还。对于金江国用（2006）3861号土地使用权退还问题，鉴定部门已经作出的道路测量结果一审法院予以确认。其中作为道路使用的面积经鉴定部门实地测量为4.955亩，比《复函》中的内容更为精确，一审法院确认该道路用地4.955亩无法归还，宝信公司对该面积亦予以确认。根据鉴定部门所作的鉴定示意图，3861号土地以道路为界，分为AB两个地块，其中的地块B为10.933亩，其测量含有套图中的防护绿地，该地块《复函》和套图中仍规划为商务设施用地，鉴定比《复函》中将建设用地与防护绿地分开统计更为精确，故司法鉴定示意图中的B地块10.933亩按照鉴定所标的面积和坐标由城投公司予以退还给宝信公司。鉴定示意图中的地块A为34.112亩，未能将二类居住用地与《复函》中提到的农林用地14658.81平方米和水域884.33平方米合计15543.14平方米（23.315亩）进行区分，参照套图，该23.315亩土地已规划为公园绿地，属于不能退还的土地应不予退还。宝信公司主张该地虽然规划为公园绿地，但目前并未开发，退还没有障碍，今后如需公共建设，可向宝信公司征用。虽然该地块已经规划尚未实际建设，但该规划是明确的，故涉案公园绿地宝信公司主张退还不予支持。地块A剩余的二类居住用地以及相应的防护绿地10.797亩（34.112亩-23.315亩）应予以退还宝信公司。3861号证项下能归还的土地共计为21.73亩（10.933+10.797亩）。鉴于尚未实际开发成公园绿地，3861号土地使用权证和套图均未标注具体坐标，退还该剩余的二类居住用地和防护绿地10.797亩与公园绿地交界处无法标注坐标，今后在办理相关权属证书时向相关职能部门申请。综上，涉及3860号与3861号证项下能归还的土地面积共31.725亩，宝信公司主张退还54.955亩土地的请求不予支持。第四，退还土地对双方利益的影响问题。从双方签订合同目的以及利益平衡、公平角度以及法律适用来看，按照当时的概算价2000万元对应划拨了土地110亩，宝信公司划拨土地后期没有获得划拨土地对价，土地平整款的结算和支付长达十余年未依约获得履行，鉴于土地仍然登记在城投公司名下，退还现有的31.725亩土地使用权，城投公司不存在损失，仅不能获得该土地升值所带来的利益，符合双方利益平衡及公平原则。退还土地过户所产生的税费问题，今后可根据实际发生的税费情况另行处理。第五，宝信公司要求城投公司对未退还土地按照现值赔偿问题，前后两次协议均未作出约定以及常委会纪要亦未作出决议，一审法院只能按照当时划拨土地的评估价格（即110亩对应2000万元的价款）由城投公司履行未退还土地补偿款的义务。实际未退还土地为78.275亩（110-31.725），价款为：78.275亩*2000万元/110亩=1423.1818万元应由城投公司予以补偿给宝信公司。对于宝信公司要求城投公司对未退还土地按照现值评估赔偿的诉讼请求，因无事实依据，一审法院不予支持。三、关于澄迈政府应否与城投公司共同退地的问题。金马大道第一标段配套工程属于市政道路配套设施工程，属于政府出资项目，但项目具体实施主体是由城投公司负责，《合作协议》合同的民事主体是城投公司与宝信公司，土地过户是在城投公司名下，项目建设也是由城投公司实施完成，债务转移后是由城乡公司承接，故澄迈政府并非《合作协议》主体，其在金马大道配套市政工程建设中履行的是政府项目中的相关决策、审批等行政职能，至于澄迈政府在《协议书》中的落款处有担保盖章，但协议中并无担保的具体内容，且根据《中华人民共和国担保法》第八条关于“国家机关不得为保证人”的规定，故宝信公司要求澄迈政府共同承担退还土地和赔偿责任，没有事实和法律依据，一审法院不予支持。综上所述，宝信公司的部分诉讼请求有事实和法律依据，一审法院予以支持。一审法院依照《中华人民共和国合同法》第八条、第四十四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十条之规定，判决：一、城投公司应于该判决生效之日起三十日内退还位于××县东侧土地使用权证号为金江国用（2006）第3860号项下6663.28平方米的土地使用权并协助将上述土地使用权过户至宝信公司名下；二、城投公司应于该判决生效之日起三十日内退还位于××县东侧土地使用权证号为金江国用（2006）第3861号项下剩余的土地使用权21.73亩给宝信公司【划分标准：其中司法鉴定示意图中应退还的地块B10.933亩以司法鉴定土地界点坐标成果表中所标注的点号、坐标为准；应退还的地块A中10.797亩二类居住用地和对应的防护绿地以司法鉴定示意图中的坐标点号J1、J2为起点，在该土地使用权证宗地图所附的坐标范围内、按照三地块在《澄迈县县城控制性详细规划（2018-2030年）》（方案稿）套图所规划对应的3861号二类居住用地和防护绿地所对应的位置划10.797亩】并协助将上述土地使用权过户至宝信公司名下；三、城投公司应于该判决生效之日起三十日内补偿不能退还的土地使用权78.275亩的价款1423.1818万元给宝信公司；四、驳回宝信公司的其他诉讼请求。一审案件受理费491800元、诉前保全费5000元、鉴定费20000元、管辖权异议费100元，分别由城投公司负担案件受理费245900元、诉前保全费5000元、鉴定费20000元、管辖权异议费100元，宝信公司负担案件受理费245900元。   二审期间，上诉人宝信公司向本院提交两组书面证据：第一组证据：证据1.《国有建设用地使用权出让合同》；证据2.《国有土地使用权出让合同变更协议》，该组证据拟证明：与涉案土地同一地段的64550平方米土地使用权（约96.82亩），取得价格为1900元/平方米（126.67万元/亩）；第二组证据：证据3.《揭阳市榕城区人民法院关于海南省澄迈县金江镇金马大道西侧的国有土地使用权（第一次拍卖）的公告》；证据4.《成交确认》，该组证据拟证明：同一地段47667平方米土地使用权（约71.5亩）拍卖成交价1796元/平方米（119.75万元/亩）。   上诉人城投公司质证认为，因宝信公司未提交第一组证据的原件予以核对，故对该组证据的真实性不予认可，且该组证据亦达不到其证明目的；对第二组证据的证明目的不予认可。   被上诉人澄迈政府质证认为，首先，该两组证据不属于新证据；其次，该两组证据的证明目的是为了证明土地的市场价格，这与其一审提交的鉴定申请的目的是一致的，一审法院未同意其鉴定申请，故该两组证据不能达到其证明目的，对第一组证据的真实性亦不予认可。   原审第三人城乡公司的质证意见与城投公司一致。   针对宝信公司提交的证据，结合城投公司、澄迈政府以及城乡公司的质证意见，本院认证认为，首先，因宝信公司未提交第一组证据的原件予以核对，且城投公司、澄迈政府以及城乡公司均对该组证据的真实性不予认可，故本院对该组证据的真实性不予确认；其次，第二组证据系揭阳市榕城区人民法院出具的拍卖公告以及土地成交确认价格，本院对该组证据的真实性、合法性以及关联性予以确认，至于该组证据能否达到宝信公司的证明目的，本院将结合其他案件事实进行综合分析认证。   上诉人城投公司向本院提交一份书面证据，即（2008）海南民初字第96号民事裁定书，拟证明宝信公司与城投公司达成和解，宝信公司向一审法院申请撤回起诉，其现在起诉有违一事不再理原则。   上诉人宝信公司质证认为，该份民事裁定书不能证明宝信公司的起诉违反了一事不再理的原则。   被上诉人澄迈政府与原审第三人城乡公司均对该份证据的真实性、合法性、关联性以及证明力予以认可。   针对城投公司提交的证据，结合宝信公司、澄迈政府以及城乡公司的质证意见，本院认证认为，该份证据系准许宝信公司撤回起诉的民事裁定，该裁定并未对案件的实体问题进行处理，故该裁定不能证明宝信公司提起本案诉讼违反了一事不再理的原则，本院对该份证据不予采信。   原审第三人城乡公司向本院提交两份书面证据：1.《工程结算委托审核合同》，拟证明2008年12月10日，城乡公司与海南佳衡工程造价咨询有限公司就金马大道第一标段配套工程及两侧土方平整工程进行审核；2.《工程结算审核书》，拟证明2009年1月19日，金马大道第一标段配套工程及两侧土方平整工程经审核，作出《工程结算审核书》，工程结算总价为31248674.03元，其中配套工程18124847.52元，土方平整工程13123799.51元，委托单位城乡公司、建设单位宝信公司、施工单位海南四建均在该结算报告中签字、盖章予以确认。   上诉人宝信公司质证认为，对证据1的真实性无法认可，因宝信公司并非合同当事人，无法确认合同的真实性；对证据2中的“王汉昌”签名的真实性不予认可，该签名并非王汉昌本人所签，对公章的真实性予以认可。对上述两份书面证据的证明内容有异议，具体为：1.《工程结算审核书》于2009年作出，审计报告则是于2017年作出，故该形成在先的《工程结算审核书》无法推翻形成在后的审计报告；2.项目审计结果并没有得到履行，这点可以从审计报告第五页的9-10行、第九页的5-12行明确得知独立土方的工程款根本没有支付，这和2016年澄迈县委常委会议纪要的决议是一致的；3.城投公司与城乡公司的诉讼行为亦可证明结算书并未得到履行；4.之所以有这样一份未得到履行、不被认可的结算书，这是为了配合政府办理他们的手续，并非宝信公司的真实意思表示。   澄迈政府与城投公司均对前述两份证据的真实性、合法性、关联性以及证明内容予以认可。   针对原审第三人城乡公司提交的两份证据，结合宝信公司、城投公司以及澄迈政府的质证意见，本院认证认为，城乡公司提交的两份证据均有原件予以核对，故本院对该两份证据的真实性与合法性予以确认，因该两份证据与本案审理的基本事实有关，故本院对该两份证据的关联性亦予以确认。   本院二审查明：2008年12月10日，城乡公司与海南佳衡工程造价咨询有限公司签订《工程结算委托审核合同》，委托海南佳衡工程造价咨询有限公司就金马大道第一标段配套工程及两侧土方平整工程进行工程审核结算。2009年1月19日，经对金马大道第一标段配套工程及两侧土方平整工程进行审核，海南佳衡工程造价咨询有限公司作出《工程结算审核书》，工程结算总价为31248674.03元，其中配套工程18124847.52元，土方平整工程13123799.51元，委托单位城乡公司、建设单位宝信公司、施工单位海南四建均在该结算报告中签字、盖章予以确认。   本院二审查明的其他案件事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。   本院认为，根据当事人的上诉请求和答辩意见，本案的争议焦点为：1.城投公司是否应当向宝信公司退还土地；2.如果需要退还土地，城投公司应当退还多少亩土地，客观上不能退还的土地，城投公司是否应当补偿价款，补偿标准应如何认定。   一、关于城投公司是否应当向宝信公司退还土地的问题。本案中，根据已经查明的案件事实可知，2005年11月8日，宝信公司与城投公司签订一份《合作协议》，由宝信公司划拨其一定数额已经取得土地使用权证的土地给城投公司用于抵押贷款，划地补偿标准总额2000万元，城投公司则需完成金马大道第一标段配套工程和金马大道第一标段两侧土地平整工程。2008年10月31日，城投公司、城乡公司、宝信公司三方签订一份《协议书》，该协议经三方同意，约定：由城乡公司承担对《合作协议》及已完成的金马大道两侧土方平整工程及海南四建所承包的金马大道第一标段配套工程的结算和支付义务，因该《合作协议》金马大道第一标段配套工程和土地平整工程所引发的原应由城投公司承担的债权债务依法转移，由城乡公司承担。在此情况下，根据合同具有相对性的原则，判断城投公司应否根据其与宝信公司签订的《合作协议》向宝信公司退还土地，应分析由城投公司承担的完成金马大道两侧土方平整工程的结算和支付义务是否转移给城乡公司承担。本院认为，本案应从以下几个方面来对上述问题进行分析：其一，从合同约定的具体条款来看。2008年10月31日，城投公司、城乡公司、宝信公司三方签订的《协议书》中第二条明确约定，城投公司、城乡公司、宝信公司三方一致同意：因该《合作协议》金马大道第一标段配套工程和土方平整工程所引发的原应由城投公司承担的债权债务依法转移，由城乡公司承担。其二，从合同的履行情况来看。根据本院二审已经查明的案件事实可知，2008年12月10日，城乡公司与海南佳衡工程造价咨询有限公司签订《工程结算委托审核合同》，委托海南佳衡工程造价咨询有限公司就金马大道第一标段配套工程及两侧土方平整工程进行工程审核结算。2009年1月19日，经对金马大道第一标段配套工程及两侧土方平整工程进行审核，海南佳衡工程造价咨询有限公司作出《工程结算审核书》，工程结算总价为31248674.03元，其中配套工程18124847.52元，土方平整工程13123799.51元，委托单位城乡公司、建设单位宝信公司、施工单位海南四建均在该结算报告中签字、盖章予以确认。由此可见，城乡公司已经履行金马大道两侧土方平整工程的结算义务，宝信公司亦已接受。其三，从合同是否明确约定了不履行合同义务应当承担的责任上来看。2008年10月31日，城投公司、城乡公司、宝信公司三方签订的《协议书》第三条明确约定，若城乡公司不按该协议的约定对工程款进行结算及支付，应按拖欠数额每日万分之三的比例向宝信公司支付违约金。由此可见，《协议书》明确约定了城乡公司不履行金马大道两侧土方平整工程的工程款支付义务应承担的违约责任。其四，从是否符合合同义务转让的条件来看。《中华人民共和国合同法》第八十四条规定，债务人将合同的义务全部或者部分转移给第三人的，应当经债权人同意。具体到本案，《协议书》明确约定，宝信公司同意因该《合作协议》金马大道第一标段配套工程和土地平整工程所引发的原应由城投公司承担的债权债务依法转移，由城乡公司承担,符合前述债务转移的法律规定。综上，《合作协议》中约定由城投公司承担的完成金马大道两侧土方平整工程的结算和支付义务已经转移给城乡公司承担，宝信公司不能依照《合作协议》的约定请求城投公司退还土地，而应当依照《协议书》的约定请求城乡公司承担相应的违约责任。   退一步讲，即便《合作协议》中约定的由城投公司承担的完成金马大道两侧土方平整工程的结算和支付义务未转移给城乡公司承担，那么宝信公司亦不能依照《合作协议》的约定请求城投公司退还土地。其一，宝信公司与城投公司在《合作协议》中约定，“由于不可预测的原因导致本合同无法继续执行时，甲乙双方就中止合作有关事项协商一致，甲乙双方根据实际情况或各自过错，分别承担各自责任后，并报澄迈县人民政府审批同意，甲方可以同意把乙方已经划拨过户到甲方名下的国有土地使用权退还给乙方”。据此，双方在《合作协议》中约定，城投公司向宝信公司退还土地的条件为由于不可预测的原因导致合同无法继续执行，而城投公司不履行金马大道两侧土方平整工程的结算和支付义务并不属于不可预测的原因，也即《合作协议》约定的城投公司退还土地的条件并未成就，宝信公司不能据此请求城投公司退还土地。其二，根据宝信公司与城投公司签订的《合作协议》可知，宝信公司的主要合同义务为划拨其一定数额已经取得土地使用权证的土地给城投公司用于抵押贷款，划地补偿标准总额2000万元，城投公司的主要合同义务为完成金马大道第一标段配套工程和金马大道第一标段两侧土地平整工程。据此，只有在解除《合作协议》的情况下，城投公司才需向宝信公司退还土地。《中华人民共和国合同法》第九十四条规定，当事人一方迟延履行债务或者其他违约行为致使不能实现合同目的，可以解除合同。该规定表明，只有违约方的违约行为足以导致合同目的不能实现，守约方才能行使合同解除权。合同目的是当事人在合同订立时所期望实现的目标或结果，这种目标或结果需要通过合同的履行才能实现。根据宝信公司与城投公司在《合作协议》中的约定可知，无论是金马大道第一标段配套工程的建设，还是金马大道第一标段两侧土地平整工程的建设，均是为了极大地提升大道两侧现有土地的商业利用价值，而这也是宝信公司在与城投公司签订合同时所期望实现的目标。如果按照一审法院认定的宝信公司的合同目的为获得城投公司为其平整土地的商业价值，那么《合作协议》便不需约定城投公司负有对金马大道第一标段配套工程施工的合同义务，而仅需约定城投公司负有对金马大道第一标段两侧土地平整工程施工的合同义务。据此，宝信公司签订《合作协议》的目的是为了提升金马大道两侧土地的商业利用价值，城投公司不履行金马大道第一标段两侧土地平整工程施工的合同义务的违约行为不会导致合同目的不能实现，宝信公司不能据此主张解除合同，并要求其退还土地。其三，虽然澄迈县委常委会议纪要（十二届一百四十次）原则同意根据相关协议约定，经核实后将该110亩土地退还宝信公司，但不能据此就认定城投公司应承担向宝信公司退还土地的责任。会议纪要作为行政机关通过会议方式就特定事项形成的内部意见或工作安排，其效力仅限于行政机关内部。本案中，虽然澄迈县委常委会议纪要（十二届一百四十次）原则同意根据相关协议约定，经核实后将该110亩土地退还宝信公司，但该会议纪要属于内部决议，对外不发生法律效力。综上，城投公司不应向宝信公司退还土地，一审法院认定城投公司应向宝信公司退还土地不当，本院予以纠正。   二、关于如果需要退还土地，城投公司应当退还多少亩土地，客观上不能退还的土地，城投公司是否应当补偿价款，补偿标准应如何认定的问题。因分析该争议焦点的基础和前提为城投公司应向宝信公司退还土地，而前文已述及，城投公司不应向宝信公司退还土地，故该争议焦点已无讨论的必要，本院对该争议焦点不予审查。   综上所述，宝信公司的上诉请求不能成立，本院依法予以驳回；城投公司的上诉请求有事实和法律依据，本院予以支持。一审判决认定事实清楚，但适用法律不当，应予纠正。依照《中华人民共和国合同法》第八十四条、第九十四条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项、第一百七十五条规定，判决如下：   一、撤销海南省第一中级人民法院（2019）琼96民初3号民事判决；   二、驳回澄迈宝信实业有限公司的一审全部诉讼请求。   一审案件受理费491800元，诉前保全费5000元、鉴定费20000元，由澄迈宝信实业有限公司负担，管辖权异议费100元，由澄迈城市建设投资有限公司负担；二审案件受理费1083150元，由澄迈宝信实业有限公司负担。   本判决为终审判决。   审判长 邢 君   审判员 夏伟伟   审判员 詹润红     二〇二〇年十月十二日   法官助理 郑唐德   书记员 符玉影   附相关法律条文:   《中华人民共和国民事诉讼法》   第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   第一百七十五条第二审人民法院的判决、裁定，是终审的判决、裁定。   《中华人民共和国合同法》   第八十四条债务人将合同的义务全部或者部分转移给第三人的，应当经债权人同意。   第九十四条有下列情形之一的，当事人可以解除合同：   （一）因不可抗力致使不能实现合同目的；   （二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；   （三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；   （四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；   （五）法律规定的其他情形。