四川省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川行终2082号 上诉人（原审原告）四川虎马文化传媒有限公司。住所地：中国（四川）自由贸易试验区成都市高新区益州大道中段**********。 法定代表人梁小丽，经理。 被上诉人（原审被告）荥经县人民政府。住所地：四川省荥经县严道镇向阳巷**。 法定代表人古玉军，县长。 委托代理人杨震，四川思朗律师事务所律师。 上诉人四川虎马文化传媒有限公司（以下简称虎马公司）因诉荥经县人民政府（以下简称荥经县政府）其他行政管理行政强制一案，不服四川省雅安市中级人民法院（2020）川18行初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院认定的事实：2019年4月27日，四川省交通运输厅高速公路交通执法第五支队第四大队向虎马公司下达《责令改正通知书》，主要载明：虎马公司在G5京昆高速公路右侧，擅自修建地面构筑物，经执法人员测量，该构筑物立柱距离高速公路边网28.5米，滴水线距离高速公路边网18.5米，属于高速公路30米建筑控制区域内。责令虎马公司于2019年5月4日前停止违法行为，恢复原状。 2019年7月4日，虎马公司位于G5京昆高速公路右侧的广告牌被拆除。 2020年2月14日，荥经县交通运输局出具《荥经县交通运输局关于G5京昆高速K1971+850米广告牌拆除的情况说明》（以下简称情况说明）。主要载明：四川省交通运输厅高速公路交通执法第五支队第四大队下发整改通知书后，至2019年7月3日，该广告牌仍未拆除。2019年7月4日，该局接到该项目的业主方四川雅西高速公路荥经管理处请求协助处理的要求后，组织人员配合四川省交通运输厅高速公路交通执法第五支队第四大队、四川雅西高速公路荥经管理处对虎马公司广告牌予以拆除，消除其违法行为。 虎马公司认为拆除案涉广告牌的行为违法，提起本案诉讼，向原审法院提出的诉讼请求为：1.确认荥经县政府于2019年7月4日强制拆除虎马公司位于G5京昆高速K1971+850米（雅安至西昌方向）高速公路右侧的户外单立柱广告牌的具体行政行为违法；2.判令荥经县政府赔偿因违法实施上述拆除行为而给虎马公司造成的经济损失共计191014.5元；3.本案的诉讼费由荥经县政府承担。 原审法院认为，虎马公司在本案所诉的行为系强制拆除行为。强制拆除行为本身属于行政事实行为，即实际实施的行为人是承担责任的主体。因此，本案争议焦点为荥经县政府是否为适格被告。 《四川省高速公路条例》第三十六条规定，新建、改建高速公路初步设计文件批准之日起三十日内，沿线县级以上地方人民政府应当依法划定高速公路建筑控制区的范围。在高速公路建筑控制区域内，除公路养护、防护需要以外，不得新建、扩建建筑物或者构筑物。高速公路建成通车前，沿线县级以上地方人民政府相关部门应当依法查处在高速公路用地、建筑控制区内违规新建、改建建筑物、构筑物的行为。高速公路建成通车后，由高速公路管理机构依法实施路政管理，沿线县级以上地方人民政府相关部门应当协助和配合。第三十八条规定，在高速公路用地范围内设置非交通标志标牌，应当经高速公路管理机构批准。经批准设置的非交通标志标牌，不得遮挡交通标志，不得妨碍安全视距。在高速公路建筑控制区内禁止设置广告牌等非交通标志标牌。由此可知，高速公路建成通车前对高速公路用地、建筑控制区内违规新建、改建建筑物、构筑物的行为的管理者为地方人民政府相关部门；高速公路建成通车后对在高速公路用地范围内设置非交通标志标牌，批准、查处的职责由高速公路管理机构行使。G5京昆高速公路早已建成通车，故荥经县政府并无对高速公路用地范围内设置的广告牌进行审批、管理的法定职责。 本案中，虎马公司对拆除行为提起诉讼，从查明的事实来看，该拆除行为系荥经县交通运输局配合四川省交通运输厅高速公路交通执法第五支队第四大队、四川雅西高速公路荥经管理处对虎马公司广告牌实施的拆除行为。虎马公司提交的证据不能证明案涉行为系荥经县政府实施，亦不能证明荥经县交通运输局系受荥经县政府委托实施的强制拆除行为。因强制拆除行为本身属于行政事实行为，对行政相对人不产生法律约束力，但对行政相对人的权益造成损害，应当以实施该行为的行政机关为被告，故据此认定荥经县政府不是本案的适格被告。经向虎马公司释明告知其起诉的被告主体不适格应进行变更，但其明确表示不同意变更，其起诉应当依法予以驳回，对于虎马公司的赔偿请求，应当以行政行为违法为前提，该请求亦应一并予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（一）、（三）项的规定，裁定：驳回虎马公司的起诉。虎马公司起诉时预交的案件受理费50元，于本裁定生效后退还。 虎马公司上诉称:1.其提交的3份视频证据具备真实性、合法性、关联性，并能相互印证，形成了证据链，足以认定荥经县政府是本案适格被告。视频显示一位穿黑白花纹上衣的人员说是荥经县政府组织强拆的，其指称系荥经县政府拆除的内容具有高度可信度，雅西公司领导也告知找县长，进一步证明荥经县政府是强拆主体。在拆除主体未依法出示身份证明及执法凭据，虎马公司未收到强拆通知也未被依法告知强拆主体的情况下，虎马公司通过主动调查、询问得知拆除主体是荥经县政府，且现场拆除人员无人提出反对意见或纠正，足以认定荥经县政府是适格被告。2.荥经县政府所举证据不能证明荥经县交通运输局是强拆主体，也不能否定荥经县政府是强拆主体。《关于荥经安检站至荥经互通区右侧非法广告牌情况的函》系复印件，不能作为证据采信，且是关于广告标识牌审批手续及费用的内容，与本案拆除行为无关联性。《责令改正通知书》没有告知强拆的内容，不能得出系荥经县交通运输局实施了强拆的结论。情况说明是在本案诉讼过程中形成的，非拆除行为作出时形成的证据，缺乏真实性，不能证明荥经县交通运输局等实施了案涉拆除行为。且荥经县政府提交的证据未否定其为拆除主体。3.原审法院只对荥经县政府提交的证据完全采信，具有明显的倾向性，裁定严重不公。原审法院认定事实不清、适用法律错误。上诉请求：1.撤销原审裁定；2.指令一审法院对本案继续审理；3.本案的诉讼费由荥经县政府承担。 荥经县政府提交书面答辩状称：1.原审法院认定案涉拆除行为系荥经县交通运输局配合四川省交通运输厅高速公路交通执法第五支队第四大队、四川雅西高速公路荥经管理处实施，采信证据正确、认定事实清楚、适用法律正确。2.虎马公司提交的视频资料不具备客观性、合法性和关联性，且视频内容不能证明其主张。请求依法驳回虎马公司的上诉，维持原裁定。 本院二审查明的事实与原审法院认定的事实一致，予以确认。 本院认为，虎马公司主张系荥经县政府拆除其案涉广告牌，但其提交的证据不能证明系荥经县政府实施或委托实施了拆除行为。荥经县政府否认其实施或委托实施了拆除行为，其所举的情况说明与《四川省高速公路条例》规定的批准、查处职责以及《责令改正通知书》相印证，能够证明荥经县政府的主张。因此，荥经县政府不是本案的适格被告。虎马公司诉请确认荥经县政府强拆行为违法并赔偿，因被告主体不适格，不符合起诉条件。经原审法院释明并告知应变更被告，虎马公司不同意变更。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四十九条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（一）项、第（三）项的规定裁定驳回起诉适当。 综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 吕元华 审 判 员 朱 珠 审 判 员 毛学龙 二〇二〇年十月二十一日 法官助理 刘晴雯 书 记 员 廖珍珑