四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川行终1243号 上诉人（原审原告）付静，女，1978年10月14日出生，汉族，住四川省洪雅县。 上诉人（原审原告）赵叔琼，女，1981年7月16日出生，汉族,住四川省洪雅县。 上诉人（原审原告）赵倩，女，1973年10月31日出生，汉族，住四川省洪雅县。 上诉人（原审原告）杨昌容，女，1982年1月27日出生，汉族，住四川省洪雅县。 上诉人（原审原告）付登珍，女，1970年2月21日出生，汉族，住四川省洪雅县。 上诉人（原审原告）李冬梅，女，1988年12月5日出生，汉族，住四川省洪雅县。 上诉人（原审原告）徐裕分，女，1966年11月18日出生，汉族，住四川省洪雅县。 委托代理人张国经，北京市中尚律师事务所律师。 委托代理人郭嘉琳，北京市中尚律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）洪雅县人民政府。住所地：四川省洪雅县洪州大道。 法定代表人宋良勇，县长。 被上诉人（原审被告）眉山市人民政府。住所地：四川省眉山市东坡区眉州大道西一段**。 法定代表人胡元坤，市长。 委托代理人周炜，眉山市司法局工作人员。 委托代理人张红燕，眉山市司法局工作人员。 上诉人付静、赵叔琼、赵倩、杨昌容、付登珍、李冬梅、徐裕分（以下简称付静等人）因诉被上诉人洪雅县人民政府（以下简称洪雅县政府）、眉山市人民政府（以下简称眉山市政府）土地行政补偿一案，不服四川省眉山市中级人民法院（2019）川14行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2012年12月28日，四川省人民政府（以下简称省政府）作出川府土〔2012〕1147号《关于洪雅县2012年第四批乡镇建设用地的批复》（以下简称1147号征地批复），同意将包括洪雅县高庙镇七里村（以下简称七里村）2、3、4、5组在内的集体土地共35.971公顷征收为国家所有，作为洪雅县2012年第4批乡镇建设用地。2013年4月21日，洪雅县政府发布洪府通〔2013〕9号《关于征收土地的通告》。2013年4月24日，洪雅县国土资源局（以下简称洪雅县国土局）发布洪国土资公〔2013〕2号《征地补偿安置方案公告》（以下简称2号补偿方案），载明“耕地统一年产值标准为1450元/亩，征收每亩耕地的土地补偿费按统一年产值的10倍计算；安置补助费依据被征地集体经济组织人均耕地面积计算，人均耕地在1亩及以上的，每亩耕地按统一年产值的6倍计算；人均耕地1亩以下的每个安置人口按统一年产值的6倍计算，非耕地的土地补偿费和安置补助费计算标准减半计算。青苗和地上附着物补偿标准参照《四川省人民政府关于同意眉山市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》（川府函〔2012〕94号）执行，补偿费用支付给所有者，支付方式为转账。失业保险和养老保险等社会保险安置，由劳动和社会保障部门负责实施。”2013年5月16日，洪雅县政府作出洪府函〔2013〕93号《关于批准实施的批复》（以下简称93号补偿方案批复），同意洪雅县国土局拟定的2号补偿方案。 2013年8月13日，洪雅县政府与七里村2组签订《统征土地协议》，明确了征地范围、面积，并确认耕地的土地补偿费、安置补助费按2.6万元/亩标准计算，其他土地的补偿按耕地的补偿标准减半执行，协议还据此就征地总费用和付款方式进行约定。 因不服洪雅县政府93号补偿方案批复，付静等人于2018年9月4日向眉山市政府申请行政复议，请求：一、撤销洪雅县政府93号补偿方案批复；二、责令洪雅县政府按下列标准向付静等人支付征地补偿安置费用（1.土地补偿费和安置补偿费总和按洪雅县高庙镇统一年产值1450元的17.9倍计算，即每亩2.6万元；2.青苗按茶叶3000元/亩、黄连3000元/亩、玉米1200元/亩、菜地600元/亩进行补偿；3.林木按竹林2800元/亩、柳杉12公分以下按1200元/亩补偿；4.落实被征收人的社会保险）。眉山市政府受理后于2018年9月14日向洪雅县政府发送了《行政复议答复通知书》，后依法决定延期审理30日。2018年12月5日，眉山市政府作出眉府复决字〔2018〕85号《行政复议决定》（以下简称85号复议决定），认定洪雅县政府93号补偿方案批复确定的土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、林木补偿费用标准符合土地管理法律法规及省政府相关规定，也明确了失业保险和养老保险等社会保险方式，其作出程序合法，遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定维持洪雅县政府93号补偿方案批复。付静等人仍不服，遂提起诉讼，请求：一、撤销洪雅县政府93号补偿方案批复；二、撤销眉山市政府85号复议决定；三、责令洪雅县政府提高征地补偿安置标准，按下列标准进行补偿（1.土地补偿费和安置补偿费总和按洪雅县高庙镇统一年产值1450元的17.9倍计算，即每亩2.6万元；2.青苗按茶叶3000元/亩、黄连3000元/亩、玉米1200元/亩、菜地600元/亩进行补偿；3.林木按竹林2800元/亩、柳杉12公分以下按1200元/亩补偿；4.落实社会保险责任，为被征收人缴纳社会保险费，被征收人已自行购买社会保险的，对已交费用进行补偿）。 一审法院另查明，眉劳社办〔2010〕141号《眉山市被征地农民社会保障实施办法的实施细则》，对被征地农民参保范围、资金来源、保险待遇等事项有明确规定。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称土地管理法实施条例）第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。本案中，洪雅县国土局根据省政府1147号征地批复批准的征收土地方案，拟定了2号补偿方案并公告，在被征收集体经济组织和农民均未提出不同意见的情况下，洪雅县政府作出93号补偿方案批复，同意洪雅县国土局制定的2号补偿方案，其征地补偿安置方案制定程序合法。 土地管理法第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿；征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费；征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定；被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。《四川省实施办法》第四十条第一款第三项规定，征用土地，按下列标准给予补偿：（三）地上附着物和青苗补偿费。按实际损失合理补偿。补偿标准由市、州人民政府制定，报省人民政府批准后执行。本案中，付静等人不服洪雅县政府93号补偿方案批复确定的青苗和地上附着物补偿标准，申请协调和行政复议，根据查明事实，2号补偿方案明确对青苗和地上附着物补偿标准参照川府函〔2012〕94号《四川省人民政府关于同意眉山市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》执行，该批复的附件中有“眉山市征收土地青苗补偿标准表、眉山市地上构筑物及其他附属设施补偿标准表”等具体内容，因此，洪雅县政府93号补偿方案批复确定的青苗和地上附着物补偿标准符合法定标准。 根据土地管理法实施条例第二十五条第三款和《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）的规定，对市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服的救济途径，应当先向行政机关申请复议。本案中，付静等人对洪雅县政府执行的征地补偿标准有异议，经眉山市政府协调，双方未达成一致意见，遂申请眉山市政府复议。眉山市政府受理后，依法履行了通知、决定延期审理等程序，于法定期限内作出85号复议决定，其行政复议程序合法。眉山市政府经审理，查明洪雅县政府93号补偿方案批复确定的征地补偿标准符合法定标准，对失地农民参加失业保险和养老保险等事项亦有明确安排，据此认定洪雅县政府93号补偿方案批复并无不妥，并根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，维持洪雅县政府93号补偿方案批复，其85号复议决定事实清楚、证据充分，适用法律正确。至于付静等人关于“洪雅县政府应落实社会保障安置，为原告缴纳社会保险费，对已自己购买社会保险的，按交费标准补偿”的诉讼请求，因本案系土地补偿安置标准行政争议，故其提出的该请求不属本案审查范围，付静等人可另行主张权利。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回付静等人的诉讼请求。 付静等人上诉称：（一）因洪雅县七里坪国际旅游度假区项目建设，付静等人的承包土地被占用，失去了赖以生存的生产资料。但洪雅县政府确定的征地补偿标准过低，不足以弥补因土地被征收受到的损失，也无法保证被征地农民生活水平不降低。洪雅县政府至今未向付静等人支付土地补偿费、安置补助费、青苗及地上附着物等费用，也未落实社会保障。（二）就征地补偿标准争议，付静等人向眉山市政府申请了协调。在眉山市政府组织召开的协调会议上，政府部门提出了土地补偿费和安置补助费按统一年产值的17.9倍计算，即2.6万元/每亩；茶叶、黄连最高按3000元/亩，竹子三年内按800元/亩，四年以上按2800元/亩标准补偿的方案，仅未对缴纳社会保险的费用一项给出明确的意见。虽然双方当时未达成一致意见，但付静等人事后明确表示同意上述补偿方案，因此，付静等人提出的补偿标准有事实根据。（三）眉山市政府作出的85号复议决定存在认定事实错误，适用法律错误的情形。眉山市政府认定洪雅县政府93号补偿方案批复的程序合法，无事实和法律依据，属认定事实错误。洪雅县政府至今未向付静等人支付征地补偿、安置费用，未落实付静等人的社会保障，眉山市政府对洪雅县政府不依法办事的行为不予纠正，有悖法律的明确规定。付静等人请求：1.撤销四川省眉山市中级人民法院（2019）川14行初15号行政判决；2.撤销眉山市政府85号复议决定；3.撤销洪雅县政府93号补偿方案批复；4.依法对本案进行改判并支持付静等人的诉讼请求。 眉山市政府二审答辩称：（一）眉山市政府作出85号复议决定的程序合法。眉山市政府受理付静等人的行政复议申请后，履行了发送通知，要求洪雅县政府参加复议程序，提交答辩和证据的程序，对延期审理也依法报批，同时及时作出了85号复议决定,并向复议参加人送达。其复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定。（二）省政府作出1147号征地批复后，洪雅县国土局以2号补偿方案公告发布的相关补偿安置标准、方式，有法律法规和省政府相关文件的明确规定。在2号补偿方案发布后，被征收组织和农民未提出不同意见的情况下，洪雅县政府作出93号补偿方案批复，同意2号补偿方案提出的补偿安置标准，其行为并无不当。眉山市政府复议维持洪雅县政府作出的93号补偿方案批复，事实清楚，适用法律正确。眉山市政府请求，驳回付静等人的上诉，维持一审判决。 洪雅县政府二审未作答辩。 经审理查明的事实与一审判决认定的案件事实相同，本院予以确认。 本院认为，本案系因对征地补偿标准不服引发的争议，焦点在于洪雅县政府本案中确定的征地补偿标准是否合法。 对于洪雅县补偿方案确定的本案征地补偿安置方式、标准符合法律规定，一审法院进行了充分的说理、阐释，本院对此予认可，并不再赘述。 根据付静等人的上诉，其诉讼的实质目的，是要求洪雅县政府落实对被征地农民的社会保障，为其购买社会保险，但鉴于其诉讼请求表现为补偿安置标准争议，相关的社会保障请求并未明确提出，因此，付静等人关于落实社会保障的实质请求，完全可以通过另案提出的方式加以审理、解决。 综上，一审判决事实清楚，适用法律正确。付静等人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人付静、赵叔琼、赵倩、杨昌容、付登珍、李冬梅、徐裕分承担。 本判决为终审判决。 审判长  季书勤 审判员  刘洪峰 审判员  王代伍 二〇二〇年十月十日 书记员  杨 晴 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。