1浙江省宁波市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙02行终281号 上诉人（原审被告）宁波市海曙区高桥镇人民政府，住所地 宁波市海曙区高桥镇文化路1号。 法定代表人陈明珉，镇长。 委托代理人朱映青（特别授权代理），宁波市海曙区高桥镇 。 委托代理人徐金燕（特别授权代理），浙江红邦律师事务所 律师。 被上诉人（原审原告）宁波市海曙高桥明凤鳖庄，住所地宁 波市海曙区高桥镇民乐村。 经营者沈岳明，男，1969年10月16日出生，汉族，住余姚 市黄家埠镇横塘村横塘16队。公民身份号码 330219196910163752。 委托代理人黄纪锋（特别授权代理），浙江姚城律师事务所 律师。 原审第三人宁波市自然资源和规划局，住所地宁波市和济街 9号（东部新城民安东路80-108号）。 2法定代表人孙义为，局长。 委托代理人陈文茜（特别授权代理），浙江和义观达律师事 务所律师。 原审第三人宁波东基环保工程有限公司，住所地宁波东钱湖 旅游度假区高钱村。 法定代表人杨加航，执行董事。 委托代理人叶凌男（特别授权代理），浙江海泰律师事务所 律师。 委托代理人卢思琦（特别授权代理），浙江海泰律师事务所 实习律师。 上诉人宁波市海曙区高桥镇人民政府（以下简称高桥镇政 府）因被上诉人宁波市海曙高桥明凤鳖庄（以下简称明凤鳖庄） 诉其房屋强制拆除一案，不服余姚市人民法院于2020年6月24 日作出的（2020）浙0281行初2号行政判决，向本院提起上诉。 本院于2020年8月4日受理后依法组成合议庭对本案进行了审 理，现已审理终结。 原审法院经审理认定，原告于2013年3月25日将原名称“宁 波市鄞州高桥明凤淡水养殖场”变更登记为宁波市鄞州高桥明凤 鳖庄，2017年4月5日，变更登记为明凤鳖庄。2008年3月7 日，原告与原宁波市鄞州区高桥镇民乐村经济合作社签订了《宁 波市农村土地承包经营权转包（租赁）合同》1份，约定租赁期 限自2007年4月1日起至2027年11月30日止。2011年8月1 日，原宁波市国土资源局作出甬土资罚决字[2011]第3号《行政 3处罚决定书》，认定原告未经依法批准擅自占用原鄞州区高桥镇 民乐村和余姚市大隐镇学士桥村集体土地建设生态鳖推广中心 的行为违法，决定没收原告在非法占用土地上的建筑物3454平 方米，该行政处罚决定送达后，案涉建筑物一直未予以腾退。 2019年3月22日，宁波市自然资源和规划局海曙分局和宁 波市海曙区农业农村局作为宁波市海曙区“大棚房”问题专项清 理整治协调推进小组办公室，根据2018年9月农业农村部、自 然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决 遏制农地非农化的方案》的通知精神，向被告高桥镇政府发送了 《宁波市海曙区“大棚房”问题专项清理整治协调推进小组办公 室关于下发“大棚房”问题整治整改方案的通知》，认定位于宁 波市海曙区高桥镇民乐村明凤鳖庄内的涉案建筑遥感图斑面积 4957.53平方米，占用耕地面积4.5亩，属于I类“大棚房”， 要求被告在3月底前对该建筑物予以拆除和整治。被告接到通知 后，向原告进行口头谈话通知。2019年3月23日开始，被告对 原告在案涉建筑物内的物品组织实施搬离，并与第三人宁波东基 环保工程有限公司（以下简称东基公司）签订两份《工程施工合 同》，约定施工工程内容为海曙区高桥镇民乐村明凤鳖庄一层板 以上和基础的拆除及全部垃圾清运处置工程，具体开工时间为 2019年3月27日至2019年3月31日，2019年4月3日至2019 年4月20日。根据第三人东基公司提供的《工程量现场计量单》 记载内容，拆除房屋建筑面积3600平方米，建筑垃圾外运及处 置，原池塘抽水，抽干后作业，机械进出场。 4根据第三人东基公司工作人员陈述，在案涉建筑物被拆除前 对屋内物品进行搬迁腾空，然后将桌子、凳子、被子、床、养甲 鱼的展示柜、花盆、电视机、空调等物品搬离至原告指定的地点， 具体有多少物品不记得了，未进行登记造册，在拆除过程中，用 挖掘机将建筑物推倒，将池塘里的水抽干，将立在池塘里的根基 挖掉，然后清理处置池塘里的建筑垃圾和污泥进行外运，在此过 程中发现死掉的甲鱼大约有四十只左右，大小不一，被毁坏树木、 路灯及花盆等若干物品。原告在诉讼中陈述到底有多少甲鱼受损 不清楚，对被毁坏花木、路灯若干予以认可。 原审法院认为，原宁波市国土资源局根据土地管理法相关规 定，对原告未经依法批准擅自占用原鄞州区现为海曙区高桥镇民 乐村和余姚市大隐镇学士桥村集体土地建设生态鳖推广中心的 行为违法，于2010年8月1日作出甬土资罚决字[2011]第3号 行政处罚决定，对3454平方米的涉案建筑物予以没收，对所占 土地责令退还。该行政处罚决定送达后，原告未在法定期限内申 请行政复议或者提起行政诉讼，现已发生法律效力，但因原告未 履行上述处罚决定确定的房屋腾退义务，故该行政处罚决定需依 据相关规定强制执行。而在强制执行的过程中，强制执行的主体 是否符合法律规定，强制执行的程序和手段是否合法，是否对被 执行人 的财产等合法权益造成不应有的损害，均与作为被执行人 的原告具有利害关系。因此，原告主体适格。 第三人宁波市自然资源和规划局在诉讼中未举证证明原宁 波市国土资源局就涉案被没收建筑物已经完成腾退收交手续。根 5据查明的事实，至2019年3月份涉案建筑物被拆除前，原告尚 未进行腾退交付，案涉建筑物仍由原告占有、使用，在既没有作 出限期腾退决定，给予原告合理期限自行腾退，保障原告程序权 益，又没有申请人民法院强制执行的情况下，被告高桥镇政府仅 根据相关通知，委托第三人东基公司对案涉建筑物直接予以强制 腾退、拆除，违反了法定程序。由于案涉建筑物建在甲鱼池塘水 面上，被告未就建筑物拆除对周边环境影响进行全面分析评估， 对建筑物下面池塘内的甲鱼进行清塘，对建筑物内搬迁物品进行 登记造册并办理好妥善交接手续，机械进出场、人工操作过程中， 导致原告的甲鱼、花木、物品等合法财产受损。第三人东基公司 受被告高桥镇政府委托，对案涉建筑物予以强制腾退、拆除并对 全部垃圾予以清理外运，其行政法律后果由被告高桥镇政府承 担。故对被告高桥镇政府拆除位于明凤鳖庄内被没收建筑物的行 为应确认违法。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七 十条第三项之规定，并经该院审判委员会讨论决定，判决确认被 告高桥镇政府拆除位于明凤鳖庄内被没收建筑物的行为违法。 上诉人高桥镇政府上诉称：一、案涉建筑物已被依法没收， 上诉人未侵犯被上诉人的合法权益，本案不属于行政诉讼的受案 范围。二、被上诉人非行政相对人或利害关系人，原告主体不 适格。行政处罚决定生效后，案涉建筑物己归于国有，无论是要 求被上诉人自行腾退还是行政机关申请强制执行，这些行为不改 变案涉建筑物的性质及权属，也不是对被上诉人作出一项新的行 政行为，故本案中上诉人依据通知拆除案涉建筑物，非行政强制 6行为。三、案涉建筑物属于“大棚房”问题整治整改的应拆除范 围，上诉人未违反法定程序。四、上诉人委托原审第三人东基 公司实施拆除，行为合情合理。综上，一审判决事实认定及法 律适用错误，请求二审法院撤销一审判决，依法改判驳回被上 诉人的起诉。 被上诉人明凤鳖庄未进行书面答辩，在审理时辩称，涉案的 行政处罚决定未申请人民法院予以执行，且上诉人不具有实施行 政强制的主体亦未按照法定程序进行，对被上诉人的相关财产权 利造成损害。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 原审第三人宁波市自然资源和规划局未作书面答辩，在审理 时辩称，拆除行为并非行政行为，也非行政强制行为，故本案并 非行政诉讼的受案范围，被上诉人也非行政相对人不具有诉讼主 体资格。请求二审法院撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人 的起诉。 原审第三人东基公司未作答辩。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予 以确认。 本院认为，虽然原宁波市国土资源局作出的甬土资罚决字 [2011]第3号行政处罚决定，没收被上诉人明凤鳖庄在非法占用 土地上的建筑物3454平方米。但鉴于该建筑物在上诉人高桥镇 政府委托第三人东基公司直接予以强制腾退、拆除之前，仍由被 上诉人占有、使用，该强制腾空拆除行为实质上是对上述处罚决 定的强制执行，该强制行为对被上诉人的权益已产生实质影响， 7被上诉人具有对该强制执行行为提起诉讼的原告主体资格。原审 第三人东基公司系接受上诉人高桥镇政府的委托，对案涉建筑物 予以腾退、拆除并对全部垃圾予以清理外运，故其行为的法律后 果应由上诉人高桥镇政府承担，故上诉人高桥镇政府为本案的适 格被告。 《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规并未授权乡 镇一级的人民政府对土地违法处罚的强制执行职权，根据《中华 人民共和国行政强制法》的规定应当申请法院强制执行。故上诉 人实施的强制执行行为缺乏职权依据。根据行政诉讼法的相关规 定，行政行为合法需要满足行政主体具有行政职权、行政行为作 出程序合法、认定事实清楚、适用法律正确等4项条件。经审查， 行政行为不能满足前一顺序条件的，即可予以撤销。鉴于上诉人 实施的强制执行行为不具有可撤销性，一审法院确认违法，并无 不当。 综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正 确。上诉人上诉理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和 国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人宁波市海曙区高桥镇人民 政府负担。 本判决为终审判决。 8 审判长陈碧儿 审判员谭星光 审判员秦峰 二○二○年十月二十七日 书记员王静 9附本案适用的法律、法规及规范性文件： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别 处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的， 判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……