安徽省萧县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖1322行初49号 原告：张志华，男，汉族，1954年7月10日出生，住萧县。 委托诉讼代理人：余超，萧县杨楼镇法律服务所法律工作者。 被告：萧县自然资源和规划局，住所地萧县龙城镇淮海路东段，统一社会信用代码11341322MB1578648F。 法定代表人：杜广武，职务局长。 委托诉讼代理人：吴敏，该局工作人员。 委托诉讼代理人：胡浩，安徽烁光律师事务所律师。 第三人:谷精汉，男，汉族，1973年7月15日出生，住萧县。 委托诉讼代理人：郑权长，安徽汇龙律师事务所律师。 原告张志华诉被告萧县自然资源和规划局(以下简称萧县资源规划局)、第三人谷精汉土地管理行政登记一案，张志华于2020年1月21日向本院提起行政诉讼。本院立案后，在法定期限内向萧县资源规划局送达了行政起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2020年4月7日公开开庭审理了本案。原告张志华及其委托诉讼代理人余超、被告萧县资源规划局出庭负责人杨公文及委托诉讼代理人吴敏和胡浩、第三人谷精汉及其委托诉讼代理人郑权长到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2010年11月18日，经萧县人民政府批准，萧县资源规划局向谷精汉颁发了萧集用（2010）第30720号集体土地建设用地使用权证（以下简称第30720号土地证），将坐落萧县杨楼××××村谷庄，四至为东邻张志华住宅、南邻路、西邻单树元住宅、北至郭公安住宅，宗地面积为345㎡的土地确权归谷精汉使用。 张志华诉称，其住宅与谷精汉住宅东西相邻，1991年就办有土地证，东西宽12米，南北长17.5米。2018年3月，其从外地打工回家后，发现谷精汉侵占其宅基地约12平方米建设了洗澡间。在经村、镇相关部门调查、协调处理过程中，了解到谷精汉2010年将该12平方米土地连同其他土地一起办理了土地登记。张志华认为,萧县资源规划局向谷精汉颁发第30720号土地证将其12平方米土地重复登记给谷精汉,未实地调查、核实，未经四邻签字确认，事实不清，程序违法，提起行政诉讼，请求依法撤销萧县资源规划局颁发给谷精汉的第30720号土地证，本案鉴定费由萧县资源规划局和谷精汉共同承担，诉讼费由萧县资源规划局承担。 张志华向本院提交了以下证据：1.肖集建（91）字第75732号集体土地建设用地使用证（以下简称第75732号土地证），证明张志华的宅基地东西宽12米，南北长17.5米。2.1993年1月1日杨楼镇王庄村村民委员会出具的证明(以下简称王庄村委会证明)及1993年5月5日萧县杨楼镇人民政府纵庄管区作出的《关于对张志华谷惠权宅基地纠纷一案的处理决定》(以下简称处理决定)，上述两份材料形成了完整的证据链，能证明张志华和谷精汉父亲谷惠全之间的土地纠纷已经杨楼镇政府处理及张志华宅基地使用权以登记确权面积为依据。3.照片两张，其中一张系手机拍摄打印件，证明谷精汉建洗澡间占用的土地在第75732号土地证确权范围内，第30720号土地证和第75732号土地证部分重合，且谷精汉住宅的北邻不是郭公安的住宅。4.郭公安、张志州的土地证复印件各一份，证明谷精汉的土地和郭公安的土地不相邻，与张志州的土地相邻。5.安徽恒正司法鉴定所司法鉴定意见书（皖恒正司鉴[2020]文鉴字第064号）（以下简称第064号鉴定意见书），证明萧县资源规划局在对谷精汉用地调查时，东邻“张志华”签字虚假。 萧县资源规划局辩称，1.本案不存在土地重复登记行为，萧县资源规划局颁证行为未侵犯张志华的合法权益。2.萧县资源规划局颁证时，严格按照《土地登记办法》第九条、第十二条、第十三条、第十四条等相关规定，依据谷精汉申请，进行受理、审查、报经县政府批准、颁证，且在此过程中查明土地来源等事实，颁证行为事实清楚，程序合法，适法正确，不应予以撤销。综上，请法院依法驳回张志华的诉讼请求。 萧县资源规划局向法院提交了以下证据：1.《土地登记申请审批表》、谷精汉户口本复印件**，证明谷精汉依法提出土地登记申请；2.《用地申请及说明》，证明谷精汉的土地权属来源合法；3.《地籍调查表》、《宗地图》、《土地登记公告》、《土地登记卡》，证明萧县资源规划局颁证时认真进行审查，并报经县政府批准，依法公告并填写土地登记卡的事实。4.法律依据：2008年施行的《土地登记办法》。综上，能够证明谷精汉申领土地证时提交了《土地登记办法》所规定的材料，萧县资源规划局颁证行为事实清楚，程序合法，适法正确。 谷精汉述称，1.同意萧县资源规划局的答辩意见；2.张志华的土地与谷精汉的土地相邻，但不存在重复登记的事实；如法院查明存在重复登记的事实，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条的规定，张志华应向行政主管机关进行复议，如未复议，应裁定驳回其起诉。 谷精汉向法院提交了以下证据：1.第75732号土地登记档案材料，证明张志华土地证记载信息与其地籍档案记载信息不吻合，依据《中华人民共和国物权法》（以下简称物权法）的规定，土地证和地籍档案不一致时，应以地籍档案为准，案涉争议土地不在张志华土地证范围内；2.第30720号土地证，证明案涉争议土地在谷精汉的土地证范围内，不存在土地登记重合的事实。 本院对现场勘测并制作现场勘测笔录，对范道勋进行调查制作问话笔录。 经庭审质证，（一）对张志华的证据，萧县资源规划局质证认为，1.对证据1的真实性无异议；2.对证据2的真实性、关联性有异议，该证据系复印件，与本案无关联性，内容不能证明张志华和谷精汉两人的土地证存在重复登记；3.对证据3的三性均有异议，证据形式不合法，不能证明张志华和谷精汉两人的土地存在重复登记，谷精汉侵犯张志华土地的事实；4.证据4是1991年颁发的土地证，而谷精汉的土地证是2010年颁发，在郭公安申请颁证时其南邻当然没有谷精汉的住宅，且萧县资源规划局在为谷精汉颁证时调查了北邻确系郭公安，认定事实清楚；对证据5的三性均无异议。谷精汉对证据1-4的质证意见同萧县资源规划局的质证意见；对证据5认为与本案没有关联性，张志华原告主体不适格。张志华辩驳认为，1.张志华未在地籍调查表上指界人姓名处签字捺印；2.谷精汉建造洗澡间是事实，在张志华土地证记载土地范围内，也在谷精汉的土地证记载土地范围，说明双方的土地登记重合，萧县资源规划局在向谷精汉颁证时没有进行调查核实，颁证审批不合法。（二）对萧县资源规划局的证据，张志华质证认为，1.对证据1无异议；2.证据2的形式不合法，王庄村委会证明系先加章后签字，且谷精汉申请用地本身不合法；3.证据3地籍调查表指界人处“张志华”非本人签名，郭公安和张志华的名字系一人书写，宗地图记载北邻郭公安住宅，东邻张志华住宅不是事实，实际北邻是坑，东邻是张志华和张志州住宅；审批表初始意见是先加章后签字，审批意见不是分管县长亲笔签字；土地登记公告日期是2010年11月2日，而其审批日期是11月18日；土地登记卡内容不真实，四邻和实际不符。谷精汉对萧县资源规划局证据无异议。萧县资源规划局辩驳认为，1.四邻签字均真实有效，萧县资源规划局认定事实清楚；2.公告是为了保护他人的合法权益，留下十五日的异议期限，异议期满无人提出异议，方才审核批准发证，故公告时间在审批时间之前，恰能证明萧县资源规划局的颁证程序合法；3.张志华所述的公章和签章及相关负责人的签字均符合法律规定，真实有效。（三）对谷精汉的证据，张志华质证认为，1.第75732号地籍档案不属于新证据；2.对第30720号土地证的真实性无异议，对其合法性及证明目的有异议，意见同对萧县资源规划局证据的质证意见，该证恰恰说明谷精汉认可其建造的洗澡间侵占了张志华的土地面积。萧县资源规划局对谷精汉的证据质证认为，1.对第75732号地籍档案质证意见同谷精汉举证意见；2.对30720号土地证据无异议。谷精汉辩驳意见同举证意见。（四）对现场勘测笔录，张志华、萧县资源规划局及谷精汉均无异议。对范道勋询问笔录，张志华质证认为范道勋作为地籍调查员对地籍调查表上四邻是否签字不清楚，没有依法履职，且当年张志华和谷精汉父亲谷慧全之间发生土地权属争议时，范道勋亲自参与了调处并下了灰界。萧县资源规划局和谷精汉对范道勋问话笔录均无异议。 本院对上述证据认证为：（一）对张志华的证据认证为，1.对第75732号土地证的真实性、合法性、关联性予以认定。2.张志华与谷精汉均认可1993年两家有土地争议，但对处理结果意见认识不同。谷精汉不认同王庄村委会证明及处理决定意见，且该两份证据均系复印件，真实性不能确定，对其真实性不予认定。3.经现场勘测，照片内容与现场现状一致，对其真实性予以认定。4.郭公安和张志州的土地证系复印件，但萧县资源规划局及谷精汉对其真实性并未提出异议，经审核，对该两份土地证的真实性予以认定。5.第064号鉴定意见书系本院根据张志华申请，依照法定程序委托鉴定机构依法作出的，对第064号鉴定意见书的合法性及证明目的予以认定。（二）对萧县资源规划局的证据综合认证为，1.土地登记申请审批表中记载的四至与实际不符；2.地籍调查表中，东邻“张志华”名字非其本人签署，东邻张志华和张志州两户，非张志华一户，地籍调查表中标注的谷精汉和张志华之间的界址点和实际不符，北邻实际不是郭公安住宅；3.土地登记公告张贴的位置无证据证明。综上，萧县资源规划局所举证据达不到其颁证认定事实清楚，四至无争议、程序合法的证明目的，对其真实性、合法性及证明目的不予认定。（三）对谷精汉的证据认证为，1.根据物权法第十四条、第十六条、第十七条的规定，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项与不动产登记簿记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。本案第75732号宗地无不动产登记簿，其地籍档案记载张志华宅基地东西宽17.5米与土地证记载东西宽12米及周围客观情况、张志华住宅现状明显不相符，且谷精汉对张志华宅基地东西宽12米也未提出异议；根据上述规定，在萧县资源规划局不能提供相应的不动产登记薄的情况下，应以第75732号土地证记载事项为准；2.第30720号土地证是本案审查的行政行为，对其真实性予以认定。（四）现场勘测笔录及范道勋的问话笔录是本院依法制作，予以认定。 根据上述证据的分析认定及庭审中当事人陈述，本院查明事实如下：张志华和谷精汉均系杨楼镇王老庄行政村谷庄自然村村民，现东西为邻。2018年3月，谷精汉紧靠张志华堂屋西山墙处建了洗澡间，张志华知道后，认为该洗澡间侵占其约12平方米的土地使用权，与谷精汉发生土地争议。在经村、镇有关部门调查处理过程中，张志华于2019年7、8月份知悉谷精汉于2010年已将争议土地连通其使用的其他土地一起申请办理了土地登记，并领取第30720号土地证。第30720号土地证记载：该宗地位于杨楼××××村谷庄，东邻张志华住宅，南邻路，西邻单树元住宅，北邻郭公安住宅，面积为345㎡，其中建筑占地120㎡。宗地档案材料记载：2010年11月1日，谷精汉向萧县资源规划局申请对该宗地进行初始登记，在土地登记申请审批表中填写四至东邻张志华住宅，南邻路，西邻单树元住宅，北邻郭公安住宅；村委会用地申请及说明记载该宗土地系1982年前祖居使用，为村委会统一安排；萧县资源规划局在地籍调查时，未经实际东邻宗地张志华、张志州签字确认界址线，地籍调查表上记载的东邻仅张志华**，且“张志华”的签名经鉴定非张志华本人书写，北邻实际是空地却填写郭公安住宅；对该宗地的登记公告，无有效证据证明公告张贴地点。萧县资源规划局将上述材料上报萧县人民政府批准，于2010年11月18日向谷精汉颁发了第30720号土地证。 诉讼中，张志华认为其未在谷精汉宗地地籍调查表上签字，申请对谷精汉宗地地籍调查表中东邻宗地指界人“张志华”的签名进行笔迹鉴定。经鉴定，2020年8月7日安徽恒正司法鉴定所出具第064号鉴定意见书，鉴定意见为：标识日期为2010年11月2日的《地籍调查表》上“邻宗地”指界人姓名“张志华”栏签名笔迹“张志华”不是张志华书写。 另查明，张志华于1991年9月21日领取第75732号土地证，该证记载张志华宗地东西宽12米，南北长17.5米，用地面积210平方米，其中建筑物面积为50平方米，该建筑物为堂屋,东西宽10米，南北长5米，堂屋西侧有2米巷；宗地东邻生活路西侧，北邻张志州住宅,西邻谷会全住宅,南邻生活路北侧。张志华宗地仅有宗地地籍档案材料，无宗地登记簿，且该宗地地籍档案材料记载该宗地东西宽17.5米，南北长12米，堂屋东西宽10米，南北长5米，紧靠宗地西侧，西侧没有巷子，东侧东西宽7.5米未利用，明显与第75732号土地证记载事项及张志华宗地现状不一致。张志华宗地利用现状为堂屋三间紧靠宗地东侧，西屋两间紧靠宗地西侧，西屋后墙与堂屋西山墙不在一直线上，堂屋西山墙西侧空地在其院墙外，现被谷精汉建造了洗澡间。 又查明，谷慧全，又名谷会全，系谷精汉之父，现与谷精汉同住。1993年张志华曾与谷慧全发生过土地使用权争议，经调解，张志华重建了堂屋和西屋，居住至今。 本院认为，本案争议焦点为：1.张志华的原告主体资格是否适格；2.张志华起诉是否超过法定起诉期限；3.本案是否属于复议前置；4.萧县资源规划局的颁证行为是否合法。 一、关于张志华原告主体资格是否适格的问题 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的。物权法第十四条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。第十六条规定，不动产登记簿是物权归属和内容的根据。不动产登记簿由登记机构管理。第十七条规不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。本案中，张志华与谷精汉对张志华宗地东西宽12米均无异议，张志华持有的第75732号土地证记载其土地东西宽也是12米，但第75732号宗地地籍档案材料记载张志华土地东西宽17.5米与第75732号土地记载的及其土地利用现状均不一致，说明地籍档案材料记载张志华宗地东西宽17.5米、西侧无巷子确有错误，且该宗地无不动产登记薄，根据上述法律规定，应以第75732号土地证记载事项为准。案涉争议土地在谷精汉持有的第30720号土地证登记范围内与张志华持有的第75732号土地证登记的土地有关联；第30720号土地证登记范围内土地记载东邻张志华，且根据现场勘测显示，张志华与谷精汉的住宅确系东西相邻，故张志华与案涉争议土地有利害关系，其认为萧县自然规划局的土地登记行为侵害了其土地权益，有权提起行政诉讼，其是本案的适格原告。谷精汉认为张志华主体不适格，理由不成立，不予采信。 二、关于张志华起诉是否超过法定起诉期限的问题 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。本案中，在案证据证实，萧县资源规划局对谷精汉申请登记的土地进行地籍调查时未经东邻张志华签名，土地登记公告无明确张贴地址；张志华不清楚萧县资源规划局何时向谷精汉颁发第30720号土地证。张志华因与谷精汉建洗澡间发生争议后，在相关部门调解、处理过程中于2019年7月才知道第30720号土地证的存在，但当时其亦不知晓第30720号宗地登记全部内容。故根据上述规定，其于2020年1月20日向本院提起行政诉讼，未超法定起诉期限。 三、关于本案是否属于复议前置的问题 《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条规定，对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（[2005]行他字第4号），最高人民法院法释[2003]5号批复中的“确认”，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。本案中，萧县资源规划局向谷精汉颁发第30720号土地证的行为属于行政许可行为，不属于上诉法律规定确认行为行为，亦不属于法律规定先向行政机关申请复议的情形，故谷精汉认为如案涉争议土地属于重复登记，张志华应当先行申请行政复议的理由不成立，不予采信。 四、关于萧县资源规划局颁证是否合法的问题 《土地登记办法》第九条第一款规定，申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。本案中，谷精汉虽按照上述规定要求提供了相应材料，但萧县资源规划局对谷精汉提供材料未尽审慎审查义务；在地籍调查中，亦未经东邻张志华、张志州签字确认宗地界址界线，且经鉴定东邻宗地指界人“张志华”的签名不是其本人所签，北邻实际是空地却填写郭公安住宅，说明其地籍调查弄虚作假，其上报审批向谷精汉确权颁证，存在明显错误，认定事实不清，证据不足。《土地登记办法》第二十三条第一款规定对符合总登记要求的宗地，由国土资源行政主管部门予以公告。萧县资源规划局对上述土地登记申请材料及地籍调查材料，未依法审核，在不符合登记要求的情况下，制作了公告，虽提供公告文本照片，但没有提供证据证明公告张贴位置，不能证明其对案涉宗地进行了公告和他人在公告期内无争议。综上，萧县资源规划局向谷精汉颁发的第30720土地证的事实不清，证据不足，程序违法。萧县资源规划局抗辩颁发第30720号土地证行为正当的理由不成立，不予采信。 根据《诉讼费用交纳办法》第二十九条规定，诉讼费用由败诉方负担，胜诉方自愿承担的除外。部分胜诉、部分败诉的，人民法院根据案件的具体情况决定当事人各自负担的诉讼费用数额。鉴定费用属于上述诉讼费用的范畴，应当由败诉方负担。故本案涉及的鉴定费用两千元，应由萧县资源规划局承担。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（三）项，《诉讼费用交纳办法》第二十九条之规定，判决如下： 撤销被告萧县自然资源和规划局向第三人谷精汉颁发的萧集用（2010）第30720号集体土地建设用地使用证。 鉴定费2000元，由被告萧县自然资源和规划局承担。 案件受理费50元，由被告萧县自然资源和规划局承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省宿州市中级人民法院。 审 判 长  袁 元 人民陪审员  李文化 人民陪审员  王 强 二〇二〇年十月二十八日 书 记 员  倪晓晗 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。