广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终935号 上诉人（一审原告）黄联孙，男，1943年3月12日出生，壮族，住南宁市良庆区。 委托诉讼代理人黄法晴，系黄联孙之子。 委托诉讼代理人王运磊，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）南宁市良庆区人民政府，住所地：南宁市良庆区歌海路**。 法定代表人王川，区长。 委托诉讼代理人黄伟先，广西崇泰律师事务所律师。 一审第三人陈永进，原住南宁市良庆区良庆街旧街**，现住址不详。 上诉人黄联孙因其诉被上诉人南宁市良庆区人民政府（以下简称良庆区政府）行政强制拆除及行政赔偿一案，不服南宁市中 -2- 级人民法院（2018）桂01行初361号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年9月21日询问了当事人。上诉人黄联孙委托诉讼代理人黄法晴、王运磊，被上诉人良庆区政府委托诉讼代理人黄伟先到庭参加询问。一审第三人陈永进经公告送达传票，无正当理由拒不到庭参加询问，不发生阻止案件审理的效果。本案现已审理终结。 南宁市中级人民法院一审查明：黄联孙户籍地址在南宁市××区大沙田××村坛花坡5队115号，属农业户口。案涉房屋位于良庆区××××号，系解放前所建，没有办理土地证及房产证，系黄联孙继承母亲龚美英、继父陈达三的房屋。案涉房屋占地属国有土地。2015年10月26日，南宁市人民政府发布了《南宁市人民政府关于良庆区棚户片区改造项目实施房屋征收决定的公告》（南征〔2015〕13号），载明：项目位于良庆镇。土地级别：住宅五级、商业五级、工业四级；征收范围为东临新良路，南至良兴路，西邻延庆路，北靠五象大道范围内所有房屋及附属物，集体土地除外。房屋征收实施单位为良庆区政府。黄联孙的房屋位于该项目红线范围内。2017年4月10日，经南宁市国土测绘地理信息中心测量，该房屋为3层，占地面积227.69平方米，建筑面积为348.47平方米，砖木结构。 另查明，南宁市良庆区房屋征收补偿和征地办公室委托广西华正房地产土地评估咨询有限公司（以下简称广西华正评估公司）进行南宁市良庆区棚户片区改造项目国有土地上被征收 -3- 房屋分类价值评估，该公司于2016年11月4日出具了《房地产估价报告》。该报告载明，对房屋类型为私人自建房，土地级别为住宅五级，土地性质为划拨，房屋结构为砖木的被征收房屋全新市场交易分类单价为3364元/平方米，价值时点为2015年10月26日。2017年12月20日、12月28日，良庆区政府在未与案涉房屋权利人签订房屋拆迁补偿安置协议的情况下，对案涉房屋分两次进行强制拆除。黄联孙遂提起行政诉讼。请求：1.确认良庆区政府强制拆除黄联孙房屋的行为违法；2.判令良庆区政府赔偿黄联孙房屋损失3833170元（其中房屋价值3809170元、租金损失24000元）。 再查明，陈达三出生于1908年，1976年去世。根据陈达三1965年9月17日所立的遗嘱，其四弟陈永进对案涉房屋的权属也具有权利。在南宁市公安局良庆派出所、南宁市良庆区良庆社区居民委员会均无法查询到陈永进户籍信息。 南宁市中级人民法院一审认为：根据合法性审查原则及双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点归纳为：一、良庆区政府是否是本案适格被告；二、本案被诉拆除行为是否合法；三、黄联孙主张的赔偿请求是否有事实与法律依据。 一、关于良庆区政府是否是本案适格被告的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条明确规定了由市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，并确定房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收 -4- 部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作，房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。上述规定对市、县级人民政府及房屋征收部门、实施单位之间因房屋征收补偿工作产生的法律责任已予以明确。在无主体对强拆行为负责的情况下，人民法院应当根据职权法定原则及举证责任作出认定或推定。本案中，黄联孙被拆除案涉房屋位于良庆区棚户区改造项目范围内，《南宁市人民政府关于良庆区良庆镇棚户区改造项目实施房屋征收决定公告》（南征〔2015〕13号）明确了项目内房屋征收实施单位为良庆区政府，即由良庆区政府负责对良庆区棚户区改造项目范围的房屋实施征收工作。位于征收范围内的案涉房屋被强制拆除，在无主体对强拆行为负责的情况下，首先推定系由作为征收实施单位的良庆区政府实施了拆除行为。良庆区政府在第一次开庭时虽辩称其不是本案适格被告，但又不能举证证明有其他主体实施了被诉强制拆除行为。在庭后问话中和第二次开庭时，良庆区政府又认可其实施了本案被诉拆除行为，是本案适格被告。综合上述事实，故认定良庆区政府为本案适格被告。 二、关于良庆区政府作出涉案房屋强制拆除行为是否合法的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条、第二十七条、第二十八条等规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁；被征收人与征收部门在签约期限内达不成补偿协议的，征收 -5- 人应制作征收补偿决定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼又不搬迁的，征收人应依法申请人民法院强制执行。本案中，黄联孙及其他权利人并未与房屋征收部门达成补偿协议，良庆区政府在未先作出房屋征收补偿决定及经法院裁定准予强制执行下，直接拆除涉案房屋的行为违反上述规定，其实施的强制拆除行为超越职权并构成违法。黄联孙请求确认良庆区政府对其涉案房屋实施强制拆除的行政行为违法，予以支持。 三、关于黄联孙的赔偿请求是否有事实与法律依据的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第（四）项的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织合法权益，造成财产损害的，受害人有取得国家赔偿的权利。本案涉房屋属于黄联孙合法继承的房屋，基于公平原则，黄联孙应获得相应补偿。案涉房屋位于良庆区棚户区改造项目红线范围内，占地属于国有土地，对该房屋的征收补偿安置应按照《良庆区棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》。但由于该房屋属祖传老屋，没有办理土地证及房产证，该补偿方案没有对此种情况进行规定。对于此种情况，《广西南宁五象新区规划建设委员会协调会议纪要》（〔2018〕20号）规定，未办理土地证的（含非农业人口），房屋占地为祖辈留下的宅基地，不是本社区集体人员的（外来人口），按照国有划拨土地上房屋评估补偿。根据该规定，由于黄联孙户口不在案涉征收房屋项目所在良庆镇，对案涉房屋应按照国有划拨土地上 -6- 房屋评估价格进行补偿。如前所述，广西华正评估公司对良庆镇棚户片区改造项目国有土地上被征收房屋进行分类价值评估，根据该公司出具的《房地产估价报告》，房屋类型为私人自建房，土地级别为住宅五级，土地性质为划拨，房屋结构为砖木的被征收房屋，在2015年10月26日时全新市场交易分类单价为3364元/平方米。因此，根据案涉房屋的建设时间、结构类型、建筑面积及房屋没有土地证、房产证等相关情况，酌定良庆区政府对案涉房屋价值赔偿3364元/平方米×348.47平方米即人民币1172253.08元。由于黄联孙与陈永进均为案涉房屋的权利人，且两人至今并未对案涉房屋进行财产分割，在陈永进并没有明确放弃对房屋权属的情况下，该赔偿款应为黄联孙与陈永进共有。黄联孙虽主张陈永进现下落不明，生死不明，但现无证据证实其确已死亡，陈永进又未经法律途径被宣告死亡，故该赔偿款依法仍应认定为黄联孙与陈永进共有。黄联孙与陈永进之间的对涉案房屋的权属分割问题不属本案审查范围，应通过另案解决。对于黄联孙主张的租金损失24000元，黄联孙陈述系出租给他人经营导致的损失，由于该项损失不属于直接损失，且黄联孙未就此提交相应证据证实，对此项主张不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，判决：一、确认良庆区政府对南宁市良庆区良庆街旧街18号的房屋进行强制拆除的行为违法；二、由良庆区 -7- 政府于本判决生效之日起60日内向黄联孙、第三人陈永进赔偿房屋损失人民币1172253.08元及利息（利率参照中国人民银行公布的整存整取定期存款一年期基准利率计算，从2017年12月28日起至实际支付之日止）；三、驳回黄联孙的其他诉讼请求。 上诉人黄联孙上诉称：一、一审判决认定由黄联孙和陈永进共同享有房屋补偿款1172253.08元，认定事实错误。陈永进已经失踪了几十年，且黄联孙提交证据证明良庆区政府认定由黄联孙享有涉案房屋所有权，将来陈永进出现由黄联孙进行处理。现一审判决房屋补偿款依然还是两人共有，且没有划分份额属于对案件的审查认定不清。二、对于补偿款，一审法院适用法律错误，滥用自由裁量权。我国地产价值在2016年、2017年有大幅提升，且黄联孙提交了涉案地块区域内其他人的补偿合同，证明协议价格不是按照一审法院查明的标准进行补偿的，黄联孙涉案房屋的补偿价格不应按照评估认定的价格标准进行补偿。三、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》《中华人民共和国行政强制法》规定先补偿后搬迁，而且在法庭上已经查明涉案房屋用于经营，良庆区政府未下发征收补偿决定就直接进行拆除，在这期间黄联孙对涉案房屋依然享有出租收益，属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的直接损失。综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审判决第二项、第三项，判令良庆区政府赔偿黄联孙损失3833170元。 -8- 被上诉人良庆区政府答辩称：一、虽然陈永进已经长期不知所踪，但目前为止没有证据证实其已经死亡，也未经法定程序被宣告死亡，况且，即使陈永进已经死亡或被宣告死亡，也应当依据民事法律规定发生继承，由其继承人继承其份额。二、黄联孙要求良庆区政府赔偿3833170元没有依据。涉案房屋并未办理土地使用权证及房产证，黄联孙主张按照周边正常房地产价格进行赔偿损失缺乏依据。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》《南宁市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》关于被征收房屋价值以房屋征收决定公告之日的市场价格确定之规定，黄联孙的直接损失应以征收决定发布的2015年时点的标准计算，黄联孙称应以2017年后周边正常房地产价格作为赔偿计算标准缺乏依据。而对于黄联孙主张的房屋租金，也不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的直接损失，不应在赔偿范围内。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 一审第三人陈永进未提交书面答辩意见。 本院审理过程中，询问了上诉人黄联孙及被上诉人良庆区政府，双方当事人无新证据提交。经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。据此，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 另查明，在本次良庆区棚户片区改造项目中，黄联孙另有三套房屋被征收，分别坐落于南宁市良庆区良庆街东一巷55、57号和59号，黄联孙与南宁市城乡建设委员会、南 -9- 宁市良庆区房屋征收补偿和征地拆迁办公室签订了国征协（2017）380、379号《房屋及其他地上附着物征收补偿协议书》。三套房屋类型均为私人自建房，具备土地证，建设用地取得方式为国有划拨，均按照同区位、同地段新建普通商品住宅平均价格（7340元/平方米）以货币方式给予征收补偿。上述三套住宅房屋获得货币补偿款及纯货币补偿方式奖励金、其他地上附着物的补偿款、其他征收补偿（补助）款及搬迁奖励合计分别为7729295.43元（55、57号房屋）、2828945.94元（59号房屋）。 本院认为：关于良庆区政府作为本案被告主体是否适格及涉案房屋的拆除行为是否合法的问题。《南宁市人民政府关于良庆区良庆镇棚户区改造项目实施房屋征收决定公告》（南征〔2015〕13号）明确了项目内房屋征收实施单位为良庆区政府,结合涉案房屋位于良庆区征收范围内的事实,且在一审庭后问话中和第二次开庭时，良庆区政府认可其实施了本案被诉拆除行为，是本案适格被告。可以认定良庆区政府是本案适格被告。良庆区政府在未作出房屋征收补偿决定及经法院裁定准予强制执行下的情况下即将黄联孙涉案房屋予以拆除,一审法院认定该行为违法并无不当，本院予以支持。 关于黄联孙涉案房屋赔偿标准和分配问题。1.《广西南宁五象新区规划建设委员会协调会议纪要》（〔2018〕20号）第二条第（二）项规定，土地证所载为国有土地（出让或划拨）或持有原广西省人民政府或原邕宁县人民政府印发的房屋、土地契纸 -10- 的，按照国有土地上房屋有关政策规定进行补偿。黄联孙案外的三套被征收房屋，均按照同区位、同地段新建普通商品住宅平均价格（7340元/平方米）以货币方式给予征收补偿。良庆区政府执行的该补偿政策，对于已办理土地证的划拨性质房屋，实际上是按高于划拨性质的出让性质房屋征收价格（即同地段商品房价格）予以补偿。而对于未办理土地证的划拨性质房屋，南府规〔2016〕20号《南宁市人民政府关于国有土地上房屋征收奖励补助与补偿有关问题的通知》第八条第（二）项规定：“1984年1月5日以前建成的单位自管公房、直管公房和私人自建房，规划、土地、建设批准手续不齐全的，按该征收项目同类房屋分类估价价格的100%给予补偿。”《良庆区棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》第十条第（二）项规定，2004年8月15日前建成的房改房、集资房、单位房和四层以下（含四层）的私人自建房，规划、土地、建设批准手续不齐全的，按该项目房屋分类评估价格的70%给予补偿。《广西南宁五象新区规划建设委员会协调会议纪要》（〔2018〕20号）第二条第（四）项规定，未办理土地证的（含非农业人口），房屋占地为祖辈留下的宅基地，不是本社区集体人员的（外来人口），按照国有划拨土地上房屋评估补偿。本案中，涉案房屋未办理土地证及房产证，建设用地取得方式为国有划拨，黄联孙户口不在涉案征收房屋项目所在地良庆镇且房屋属祖传老屋，应按照本次项目同类型国有划拨土地上房屋评估价格进行补偿。南宁市良庆区房屋征收补偿和征地办公室委托广西华正评估公司对良庆镇棚户片区改 -11- 造项目国有土地上被征收房屋进行分类价值评估，根据该公司出具的《房地产估价报告》，房屋类型为私人自建房，土地级别为住宅五级，土地性质为划拨，房屋结构为砖木的被征收房屋，在2015年10月26日时全新市场交易分类单价为3364元/平方米。因此，根据涉案房屋的建设时间、结构类型、建筑面积及房屋没有土地证、房产证等相关情况，一审法院酌定良庆区政府对涉案房屋价值赔偿3364元/平方米×348.47平方米即人民币1172253.08元并无不当，本院予以支持。2.对于黄联孙所主张的租金损失,不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条所规定的直接损失,且对于财产损害赔偿，一审已经判决良庆区政府自侵权行为发生之日起赔偿利息损失，黄联孙并未提供证据证明涉案拆除行为导致其还存在租金损失,黄联孙的该项主张,缺乏事实与法律依据,本院不予支持。3.对于黄联孙主张与陈永进之间赔偿款分配的问题，目前陈永进下落不明，生死不明，但现无证据证实其确已死亡，陈永进又未经法律途径被宣告死亡，且黄联孙没有证据证明陈永进已丧失继承权，故一审法院认定赔偿款依法仍应为黄联孙与陈永进共有并无不当，本院予以支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，判决结果正确。上诉人黄联孙的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费50元，由上诉人黄联孙负担。 -12- 本判决为终审判决。 审 判 长 王小成 审 判 员 陈伟红 审 判 员 班 艳 二〇二〇年十月十五日 法官助理 陆雨清 书 记 员 贾茜茜