青海省西宁市中级人民法院行政判决书（2020）青01行终82号上诉人（原审原告）：郑永军，男，1975年12月19日出生，汉族，公民身份号码：×××，住西宁市。被上诉人（原审被告）：西宁市经济技术开发区东川工业园区管理委员会。统一社会信用代码：1263000078142258XA，住所地：西宁市经济技术开发区金桥路**。法定代表人：赵建文，该管委会主任。委托诉讼代理人：韩尚才。委托诉讼代理人：李西京,泰和泰（西宁）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：西宁市城东区乐家湾镇人民政府。统一社会信用代码：116301020150123627,,住所地：西宁市城**八一东路**法定代表人：赵旭辉，该政府镇长。委托诉讼代理人：王雪咏，该镇司法所所长。委托诉讼代理人：李西京,泰和泰（西宁）律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）：郑贵章，男，1945年5月30日出生，汉族，公民身份号码：×××，住西宁市。上诉人郑永军因诉西宁市经济技术开发区东川工业园区管理委员会（以下简称东川管委会）、西宁市城东区乐家湾镇人民政府（以下简称乐家湾镇政府）、原审第三人郑贵章房屋征收安置协议行政撤销一案，不服西宁市城北区人民法院（2019）青0105行初80号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。原审审理查明，2012年3月26日，东川管委会向西宁市人民政府呈报宁开东管（2012）23号《关于呈报西宁经济技术开发区东川工业园区旧村搬迁安置方案的请示》。2012年4月26日，西宁市人民政府下发宁政（2012）45号《关于西宁经济技术开发区东川工业园区旧村搬迁安置方案的批复》，文件明确成立西宁经济技术开发区东川工业园区旧村搬迁安置工作领导小组，由东川管委会及乐家湾镇政府的相关领导及成员组成。该安置方案适用的范围和对象为：乐家湾村、杨沟湾村、下十里铺村的旧村范围内所有集体土地的征用，集体、个人服务及附属物的搬迁补偿和房屋所有权人的安置。2015年4月10日，西宁经济技术开发区东川工业园区旧村搬迁安置指挥部下发宁开东搬指（2015）第1号文件，公布“乐家湾村二期搬迁安置工作方案”。对拆迁安置原则、方式、标准等都进行了说明。郑永军系郑贵章之子，均为西宁市城**乐家湾镇乐家湾村的村民。乐家湾村为西宁经济技术开发区东川工业园区的辖区。郑贵章系乐家湾村64号的集体土地使用权证［城东集用（2004）第0106-249号］的使用权人，郑贵章的××村搬迁安置的范围。2017年12月7日，经西宁经济技术开发区东川工业园区旧村搬迁安置确认：郑贵章的乐家湾村64号的家庭人口为郑贵章、及其妻王×、郑永军。土地使用面积为210平方米、房屋拆迁面积为897.66平方米，经西宁博森房地产评估有限公司进行测量评估，评定房屋补偿金额为1077192元，货币补偿面积为717.66平方米，安置房屋两套，面积为180平方米，搬迁安置货币补偿金为997676.50元。郑贵章在旧村搬迁安置宅基地面积信息确认表、旧房建筑面积确认表、人口信息确认表、选房确认表、搬迁安置计算表、拆迁房屋补偿评价表等资料上签名确认。2017年12月7日，东川管委会的旧村搬迁安置指挥部、乐家湾镇政府（甲方），与郑贵章（乙方）签订了《房屋征收安置协议书》，约定：郑贵章选择异地安置，选择安置房屋两套，安置面积为180平方米，安置补偿费为997676.50元；协议签订十日内，拆除郑永军家的房屋及地面附着物。协议签订后郑永军已经选定了安置房屋。2018年8月31日，东川管委会、乐家湾镇政府拆除了郑贵章的乐家湾村64号房屋。2019年11月12日，郑贵章已全额领取了搬迁安置补偿费997676.50元，并已居住在安置房屋内。郑永军因安置房屋及补偿款的分配问题与郑贵章发生纠纷。于2019年1月向原审法院提出行政诉讼，要求确认东川管委会、乐家湾镇政府强制拆除其乐家湾村64号房屋的行为违法。原审法院于2019年6月4日作出(2019）青0105行初6号行政判决，判决驳回了郑永军的诉讼请求。郑永军不服提起上诉，西宁市中级人民法院于2019年9月25日作出(2019）青0105行终59号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。原审法院认为，本案双方当事人的争议焦点问题为：一、郑永军是否具有诉讼主体资格，东川管委会、乐家湾镇政府是否具有实施辖区内旧村搬迁安置工作的主体资格的问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。”本案中，拆迁的房屋土地使用权证的使用人登记的名字虽然是郑贵章，但郑永军作为房屋的家庭同住成员，与房屋的搬迁安置具有利害关系，其有权提起行政诉讼，具有本案的主体资格。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”。《土地管理法》第四十七条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，”西宁市人民政府《关于西宁经济技术开发区东川工业园区旧村搬迁安置方案的批复》，明确成立由东川管委会及乐家湾镇政府的××组。东川管委会依据西宁市人民政府文件对辖区内实施旧村搬迁安置工作的具有主体资格，东川管委会委托乐家湾镇政府参与旧村搬迁安置工作，东川管委会的旧村搬迁安置指挥部及乐家湾镇政府共同与辖区内搬迁安置户签订《房屋征收安置协议书》不违反法律法规，具有相应的主体资格。二、关于郑永军的起诉是否超过了起诉期限的问题。东川管委会、乐家湾镇政府与郑贵章于2017年12月7日签订《房屋征收安置协议书》，郑永军提出其未参与签订协议。2018年8月31日案涉房屋被拆除。郑永军于2019年1月提起要求确认强制拆除案涉房屋行政行为违法之诉，该案诉讼期间，郑永军从东川管委会、乐家湾镇政府提交的证据材料中得知《房屋征收安置协议书》的存在。郑永军又于2019年12月11日提起撤销协议之诉，其前后提起的二起行政诉讼虽然均涉及到《房屋征收安置协议书》，但是诉讼请求不同，因此，郑永军知道《房屋征收安置协议书》后，在一年内提起行政诉讼，未超过起诉期限。三、关于郑永军主张撤销《房屋征收安置协议书》的诉讼请求是否成立的问题。案涉《房屋征收安置协议书》属于行政协议。行政协议内容既包括行政管理，也包含协商、订立合同的行为，具有行政性和合同性。《房屋征收安置协议书》除依照行政法律法规及相关文件外，还应符合民事法律的规定。《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的”，以及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的；(二)适用法律、法规错误的；(三)违反法定程序的；(四)超越职权的；(五)滥用职权的；(六)明显不当的”。基于以上规定，主张撤销行政协议，应需存在以上法律规定的情形。本案中，第一，我国土地管理法规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地……”，涉案《房屋征收安置协议书》征收的是乐家湾村的农村集体土地，其征收补偿是按照家庭户为单位进行，户主能够代表全体家庭成员。东川管委会、乐家湾镇政府与乐家湾村64号户主郑贵章签订《房屋征收安置协议书》，由郑贵章代表家庭成员签订协议，不违反法律法规，符合常理及农村征收拆迁的一般做法。即使郑永军未在协议上签名，亦不能否认郑贵章是代表该户的真实意思表示，不影响《房屋征收安置协议书》的效力。因此，郑永军以其未在《房屋征收安置协议书》上签名为由，主张撤销该协议的理由不能成立。第二、郑永军提出《房屋征收安置协议书》的签订时间是2018年8月31日，不是协议上2017年12月7日的意见，对此，在案人口信息确认表、选房确认表、搬迁安置计算表、拆迁房屋补偿评价表等资料，均显示时间为2017年12月7日，并且郑永军未能提交其他证据予以佐证。故对郑永军的此项诉讼理由不予采纳。第三、案涉《房屋征收安置协议书》的签订，以西宁市人民政府的《关于西宁经济技术开发区东川工业园区旧村搬迁安置方案的批复》为依据，协议中对于征收土地面积、房屋及附着物补偿款金额、安置房屋等均由西宁博森房地产评估有限公司进行评估，并由户主郑贵章签名确认。符合上述安置批复的相关规定，不存在重大误解、显失公平或明显不当的情形。郑永军对于房屋面积、补偿标准及安置方式等不予认可为由，主张撤销该协议，未能提交相关证据证明其主张，故其理由不能成立。综上，案涉《房屋征收安置协议书》合法有效，并已经全部履行完毕。郑永军主张撤销《房屋征收安置协议书》的诉讼请求，无事实及法律依据，其理由不能成立，不予支持。对于郑永军提出应当享有其生母的财产继承权以及郑永军与郑贵章之间就补偿款和安置房屋的分配纠纷问题，应由双方协商或另行通过民事诉讼解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第一百零二条的规定判决：驳回郑永军的诉讼请求。宣判后，郑永军不服，以“一审法院事实认定不清、法律适用错误”为由，向本院提起上诉称：一、被上诉人东川管委会、乐家湾镇政府不具有签订该补偿协议的法定职权。第一，案涉地块上房屋的征收，系集体土地上房屋征收，根据《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的规定，依法应由市、县级人民政府依法征收，土地行政主管部门具体负责实施。一审法院以《国有土地上房屋征收与补偿条例》为依据认定上述二被上诉人具有签订补偿协议的法定职权，显属法律适用错误。第二，上述二被上诉人签订案涉补偿协议也并非系经其他行政机关，特别是土地行政主管部门的委托，所以不具有签订该补偿协议的主体资格。二、被上诉人签订案涉补偿协议，存在恶意蓄谋的嫌疑，显属对上诉人严重不公平及明显不当的情形。首先，被上诉人签订该补偿协议，系私下完成，上诉人并不知情。根据该补偿协议的内容可知，上诉人系拆迁安置人，补偿协议中，上诉人作为乙方其中人员之一，并没有签字确认，而是由被上诉人郑贵章代签（本案一审中郑贵章也已承认），事实上，上诉人没有授权郑贵章代签该补偿协议，事后也没有进行追认。其次，被上诉人签订该补偿协议，属于以违法手段达到非法目的。被上诉人不仅背着上诉人签订该补偿协议，并且还伪造签订该协议的时间。一审法院认定上诉人没有提供证据证实该协议签订时间不是在2017年12月7日，而是2018年8月31日以后，故不予认可上诉人提出的异议。事实上，被上诉人提供的证据足以推翻其形式上写明的签订日期，即2017年12月7日。在案人口登记表、选房确认表等所有涉及案涉被征收房屋及被安置人员的调查和确认材料，均记载日期为2017年12月7日，而村委会出具的郑贵章宅基地面积的证明，作为其中补偿标准确定的依据却出自于2018年8月30日，村委会的这份证明作为证据第一次提交的时间为2020年1月份，在诉乐家湾镇政府强拆违法和西宁市人民政府安置方案的批复撤销的诉讼中均未提交该证据，这一违背客观事实的证明材料结合案涉房屋于2018年8月31日被强制拆除，足以证明上诉人认定的该协议事实上签订于2018年8月30日以后的事实，证实了三被告合谋签订该协议，侵害上诉人法定权益。最后，案涉补偿协议涉及权利义务包括交出土地、房屋，进行补偿安置。而案涉房屋大部分属于上诉人所有，上诉人不仅在案涉房屋享有生活居住权，甚至对部分房屋享有所有权（上诉人所建及母亲去世后法定继承）。然而，一审法院认为该地块实施房屋拆迁按户进行，并不属实。据上诉人了解，该地块实施拆迁改造时，案外人王×并非该户成员，上诉人母亲（原户主）去世后，郑贵章才私自变更为该户户主，而案涉房屋的土地证也是于2004年5月23日变更登记于郑贵章名下，但客观事实上，郑贵章的户籍于2004年9月13日才由其它地方迁至乐家湾村（见附件），显然，上述二被上诉人认定郑贵章作为被征收人与其签订该补偿协议是签订双方各求所需，从而侵害上诉人根本利益的行为。三、该安置协议违背协议最基本法定要件，应属无效。根据相关规定，行政协议同样要符合协议的基本要件才具备生效的合法效力。案涉补偿协议，并非当事人的真实意思表示。被上诉人瞒着上诉人签订该补偿协议，上诉人作为被拆迁安置人并不知情，在未接受和同意情况下，被上诉人私下达成补偿协议，对案涉房屋进行处理（拆除），安置补偿问题至今得不到有效解决，该补偿协议的签订显然侵犯了上诉人的正当合法权益。请求：撤销西宁市城北区人民法院作出的（2019）青0105行初80号行政判决，依法改判支持上诉人原诉请或发回重审。东川管委会、乐家湾镇政府答辩称，一、2012年东川管委会为辖区旧城改造，经西宁市政府批准授权，具有对辖区内实施旧村搬迁安置工作的主体资格。且经东川管委会委托乐家湾镇政府参与旧村搬迁安置工作，东川管委会的旧村搬迁安置指挥部及乐家湾镇政府共同与辖区内搬迁安置户签订有关房屋征收安置协议书并不违反发来的规定，具有相应的主体资格，上诉人的关于上述二被上诉人没有搬迁安置职权的上诉理由不能成立。二、《房屋征收安置协议书》(2017-LJW-205号）的签订公开透明、合法有效：1.2004年5月23日西宁市城东区人民政府颁发的“城东集用(2004)第0106-249号”集体土地使用证显示，土地登记的使用权人为上诉人郑永军的父亲郑贵章，根据《土地管理法》第十二条、第六十二条、《土地管理法实施条例》第三条和《物权法》第十四条等规定，郑贵章作为案涉宅基地的登记使用权人完全有权利代表家庭成员对外行使法律赋予的权能，二被上诉人将土地登记使用权人郑贵章作为被征收人完全符合法律规定，也符合当前农村土地征收拆迁以户为单位进行的普遍做法。且在案涉的《房屋征收安置协议书》中有包括上诉人郑永军在内的三人签字确认，上诉人以未经其本人授权，其父郑贵章代签为由否认该协议的效力理由不能成立。2.案涉安置协议书的订立是土地使用权人郑贵章本人的真实意思表示。该安置协议书显示的签订日期为2017年12月7日，且与签订该协议书所依据的××区搬迁安置宅基地面积信息确认表（旧村搬迁安置工作表01)”“旧村搬迁安置旧房建筑面积确认表（旧村搬迁安置工作表02)”“旧村搬迁安置人员信息确认表（旧村搬迁安置工作表03)”“旧村搬迁妥置选房确认表（旧村搬迁安置工作表04)”“乐家湾旧村二期搬迁安置计算表（旧村搬迁安置工作表05)”中显示日期均为2017年12月7日，虽然村委会出具的宅基地面积的“证明”与之不符，但仅凭这个日期的不相同，无法对抗郑贵章在法庭上明确表示该协议书是其本人真实意思表示，更不存在“以违法手段达到非法目的”的情况。从法律法规规定的层面看，二被上诉人将乐家湾村64号登记的使用权人郑贵章认定为被征收人是完全正确的，并无不当。上诉人以案涉宅基地上房屋大部分属于上诉人所有，并称对其母亲去世后享有法定继承权。其所述的全部是民事权利争议，其完全可以通过民事纠纷渠道解决。二被上诉人根据《土地管理法》等法律的相关规定按户实施拆迁安置补偿完全符合法律规定。上诉人以涉案宅基地使用权人原登记在其母亲张华忠名下，是被郑贵章私自变更到自己名下的陈述不符合事实，原始相关资料证明该宅基地使用权人一直是登记在郑贵章名下。上诉人的此项上诉理由也是不能成立的。三、如前所述，案涉安置协议书是土地使用权人郑贵章等人与二被上诉人等在公平、公开、透明情形下签订的，且对其各项补偿均是按照拆迁补偿方案规定的项目进行，该协议书的内容既包括行政管理，也包含协商订立合同的行为。依据《行政诉讼法》第七十条以及《合同法》第五十四条及土地管理法的相关规定，二被上诉人与案涉土地登记使用权人、家庭成员代表郑贵章签订安置协议书，不违反法律规定，也符合目前农村土地征收拆迁的一般做法，也符合安置方案的相关规定，不存在重大误解、显失公平或明显不当的情形。另案涉安置协议书所涉及的各项安置补偿费用已经全部履行完毕，且郑贵章及其家人也已居住在安置房屋内。上诉人的各项上诉理由不能成立，一审判决书事实认定清楚、适用法律正确、程序合法，请求维持原判。本院经审理查明的事实和一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人郑永军请求撤销被上诉人东川管委会、乐家湾镇政府与郑贵章签订的《房屋征收安置协议书》属于行政协议，兼具行政性和合同性，故既应当审查被诉签订行政协议的行政行为是否符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条关于行政行为撤销或者部分撤销的情形，又要审查该协议内容是否违反《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合同撤销的情形。本案中，案涉被征收宅基地是农村集体土地，土地使用权证[城东集用（2004）第0106-249号]登记的土地使用权人是其郑贵章。该宅基地上被征收房屋由郑永军、其父亲郑贵章等人共同居住。郑贵章以家庭户为单位，与被征收人东川管委会、乐家湾镇政府签订的《房屋征收安置补偿协议书》以《关于西宁经济技术开发区东川工业园区旧村搬迁安置方案的批复》为依据，系双方真实意思表示，协议签订过程中，并不存在东川管委会、乐家湾镇政府违反法定程序、超越职权、滥用职权及行政行为明显不当等情形，对此，一审判决已经做了详尽论述，且说理充分、观点正确，二审不再赘述。在被诉协议签订后，东川管委会、乐家湾镇政府对被征收人实际完成两套房屋安置及补偿款发放，原审判决驳回郑永军的诉讼请求并无不当。郑永军以协议的签订侵犯其合法权利为由主张撤销该协议的上诉理由不能成立，不予支持。综上，上诉人郑永军的上诉理由和请求不能成立，应予驳回。原审判决认定事实清楚，审判程序合法，裁判结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郑永军负担。本判决为终审判决。审判长 金爱萍审判员 祁小芹审判员 丁笑曦二〇二〇年十月十五日法官助理 滕 岳书记员 闫 玲附：本案适用的法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》