宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院民事判决书（2020）宁02民终601号上诉人（原审原告）：宁夏埃威尔节能环保科技有限公司（原石嘴山市申达房地产开发有限责任公司），住所地宁夏回族自治区石嘴山市大武口区世纪大道南半岛观邸**。法定代表人：靳晶，该公司执行董事。委托诉讼代理人：刘涛，宁夏致和律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：石嘴山市自然资源局，住所地宁夏回族自治区石嘴山市大武口区新区行政中心科技信息中心**。负责人：王金建，该局局长。委托诉讼代理人：邹德林，男，该局土地二级市场交易中心主任。委托诉讼代理人：赵海荣，宁夏宁众律师事务所律师。上诉人宁夏埃威尔节能环保科技有限公司(以下简称埃威尔环保公司)因与被上诉人石嘴山市自然资源局（以下简称市自然资源局）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服宁夏回族自治区石嘴山市大武口区人民法院（2020）宁0202民初865号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月11日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人埃威尔环保公司的委托诉讼代理人刘涛，被上诉人市自然资源局的委托诉讼代理人邹德林、赵海荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。埃威尔环保公司上诉请求：1.撤销原判、发回重审或依法改判支持埃威尔环保公司原审全部诉讼请求；2.上诉费由市自然资源局承担。事实及理由：一审法院认定事实不清，适用法律错误。一审法院未查明市自然资源局调整规划的原因。首先，根据埃威尔公司一审提交证据表明，市自然资源局在报纸公告并招拍挂的案涉土地，是在取得修建性详规的基础上进行出让，该详规是以城市总体规划、分区规划或控制性详细规划为依据，制订用以指导各项建筑和工程设施的设计和施工的规划设计，是直接对建设项目做出具体的安排和规划设计。根据建设部《城市规划编制办法》第四十三条、第四十四条以及《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定：城市、县人民政府规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件；其次，本案的变更规划并非是规划部门从城市总体规划角度出发，为了公共利益或其他原因而进行的控制性规划变更，根据石嘴山市土地储备中心出具的《函》记载：“你单位所使用某某小区地块，其土地使用权于2004年5月挂牌成交，原挂牌土地使用面积与实际面积存在误差。”可见实际面积与挂牌面积不符，规划部门为了弥补出让地块误差问题，才进行了2006年4月4日的规划。因此，本案的根本问题不是政府有权变更规划的问题，而是石嘴山市国土资源局出让土地与挂牌面积不符构成违约的情形。2005年6月8日，原石嘴山市某某房地产开发有限责任公司与原石嘴山市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，经测量放线后发现土地无法使用。2006年4月4日，石嘴山市规划局变更规划。2006年9月12日，石嘴山市土地储备中心发《函》给予协调。自2009年4月29日开始，原石嘴山市某某房地产开发有限责任公司便通过诉讼方式要求原石嘴山市国土资源局对未按合同约定交付土地的事实给予确认并交付，一审、二审及再审判决均表明由于原石嘴山市国土资源局原因未进行实测，不能确定案涉土地实际面积，直至2013年政府才予以核减确认。在2005年至2013年期间，原石嘴山市某某房地产开发有限责任公司无法确定核减或变更的面积，亦不可能停工待核，故接收土地即视为不存在违约的认定没有事实依据。即便接收土地视为接收现状变更，也不能据此确定市自然资源局不存在违约。一审法院混淆了防止损失扩大和违约责任认定的相关法律关系，上述认定有失公正。市自然资源局辩称，埃威尔环保公司的上诉请求不能成立，应当予以驳回，依法维持原审判决。首先，埃威尔环保公司对案涉的土地规划变更及出让土地面积减少已经予以认可，并履行了合同，实际上认可了双方合同内容的变更；其次，埃威尔环保公司主张的损失没有任何事实和法律依据；再次，埃威尔环保公司自2009年-2019年期间针对双方合同中关于土地用途变更出让金的问题不断进行行政诉讼，但并没有就土地规划变更及出让土地面积减少的违约责任提起任何诉讼，市自然资源局仍认为埃威尔环保公司的诉讼已经过诉讼时效。埃威尔环保公司向一审法院起诉请求：1.确认市自然资源局因变更规划而未按照国有建设用地出让合同交付土地构成违约；2.判令市自然资源局向埃威尔环保公司赔偿经济损失2519346.64元（（地价差额54164664元，规划变更造成重新设计费用1977700元）；3.诉讼费由市自然资源局承担。一审法院认定事实：2004年5月10日，石嘴山市申达房地产开发有限责任公司（以下简称申达公司）以竞拍方式取得2004第06号（某某小区北片）建设用地使用权，并与原石嘴山市土地房产管理局签订《挂牌出让成交确认书》。2004年5月11日，石嘴山市规划局向某某公司核发规划许可证，许可“某某居住小区建设工程”用地面积103240.3平方米，并要求建设单位报送规划总平面及单位立面方案。2005年3月22日，石嘴山市规划局批准该居住小区建设用地规划。2005年6月8日，石嘴山市国土资源局按照上述土地条件及规划许可，与申达公司签订了《国有土地使用权出让合同》，约定出让的建设用地总面积为103240.3平方米，其中商业面积1267.3平方米、住宅面积101973平方米；土地出让金为每平方米180.6元，总金额18642712.3元；政府保留对本合同项下宗地的城市规划调整权；合同还约定了其他事项。合同签订后，某某公司接收了土地并进行了施工建设。2005年4月起至2012年6月期间，某某公司陆续缴纳了相应的土地出让金。2006年4月4日，石嘴山市规划局对案涉建设用地红线范围内的规划予以调整，将其中部分住宅建筑变更为商业建筑。2012年2月，石嘴山市国土资源局就申达公司开发建设的某某居住小区103240.3平方米商、住出让用地面积的核减报石嘴山市人民政府审批，石嘴山市人民政府作出石政批复〔2012〕11号批复，批准将申达公司开发建设的103240.3平方米商、住出让用地面积核减为95687.7平方米，其中住宅94420.4平方米、商业1267.3平方米。经国土局信息中心实际调查测量，交付给某某公司使用的建设用地总面积为95687.7平方米，其中住宅88223.07平方米、商业7464.63平方米。石嘴山市国土资源局将核减面积对应的土地出让金也退还了申达公司。埃威尔环保公司认为：石嘴山市国土资源局没有严格依照双方签订的土地出让合同履行交付土地的义务，石嘴山市规划局为了迎合石嘴山市国土资源局错误交付的土地而变更规划，导致用地面积减少，规划与实际出现不符，造成原版规划设计全部作废，埃威尔环保公司为此不仅重新自行出资进行规划设计，同时造成埃威尔环保公司购地均价与因市自然资源局违约而实际应缴土地价差之间的实际经济损失以及核减面积土地楼盘的巨大收益减少，埃威尔环保公司为此诉至法院，请求判如所请。另查明，1.2019年1月7日，中共宁夏回族自治区委员会办公厅下发《自治区党委办公厅人民政府办公厅关于印发的通知》（宁党办[2019]18号），批准整合石嘴山市国土资源局和石嘴山市规划局主要职责，成立石嘴山市自然资源局。2.石嘴山市某某房地产开发有限责任公司于2019年3月21日依法将名称变更为“宁夏埃威尔节能环保科技有限公司”。3.2009年4月29日至2019年1月29日期间，双方就案涉《国有土地使用权出让合同》有关事项一直处于诉讼程序中。一审法院认为，该案的焦点问题一是市自然资源局未按案涉《国有土地使用权出让合同》的约定面积向埃威尔环保公司交付土地是否构成违约；二是埃威尔环保公司要求市自然资源局赔偿经济损失的主张能否成立。关于第一个问题：案涉《国有土地使用权出让合同》约定出让建设用地的总面积为103240.3平方米，其中商业面积1267.3平方米、住宅面积101973平方米，市自然资源局未能按照前述约定向埃威尔环保公司交付土地，但市自然资源局未能按照前述约定向埃威尔环保公司交付土地是因政府主管部门调整土地规划所致，政府主管部门调整土地规划属于政策因素，该因素不可归责于合同任何一方，且案涉合同中也明确约定“政府保留对本合同项下宗地的城市规划调整权”，由此市自然资源局并不构成违约。其次，市自然资源局将政府主管部门调整规划核减后的土地交付埃威尔环保公司，埃威尔环保公司接收并早已开发建设，市自然资源局也将核减土地对应的土地出让金退还了埃威尔环保公司，由此可知，双方对案涉合同的内容实际已作出变更，并已按变更后的内容实际履行，并不存在违约情形。关于第二个问题：市自然资源局向埃威尔环保公司承担赔偿责任的前提是市自然资源局构成违约，现埃威尔环保公司关于市自然资源局的行为构成违约的主张不能成立，故其要求市自然资源局承担赔偿责任的主张既缺乏事实基础，也于法无据，一审法院不予支持。埃威尔环保公司在庭审中提出调取证据的请求，并在庭后提交了书面申请书，申请一审法院调取方正设计院关于涉案土地二次规划变更增加的设计费情况，因埃威尔环保公司关于市自然资源局的行为构成违约的主张不能成立，故无论案涉土地是否存在二次规划变更设计及是否存在增加的设计费于该案而言均无实际意义，由此埃威尔环保公司该申请一审法院不予准许。市自然资源局抗辩埃威尔环保公司的起诉已超过诉讼时效，但经审理查明，2009年4月29日至2019年1月29日期间，双方就案涉《国有土地使用权出让合同》有关事项一直处于诉讼程序中，故市自然资源局该抗辩不能成立，一审法院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第一百零七条之规定，判决：驳回宁夏埃威尔节能环保科技有限公司的诉讼请求。案件受理费26954元，减半收取计13477元，由宁夏埃威尔节能环保科技有限公司负担。二审中，双方当事人均没有提交新证据。双方当事人均对一审认定的事实无异议，但埃威尔环保公司认为一审判决遗漏事实：石嘴山市规划局不是主动按照控制性规划进行规划调整，而是因为出让土地与实际交付土地面积不符无法使用造成的；政府对城市规划调整权享有总体规划和控制性规划的调整，不是对已经交付无法使用的土地进行修建性详规的调整。市自然资源局认为埃威尔环保公司对出让合同中关于土地用途变更补交土地出让金的问题一直进行行政诉讼，对于出让合同的面积减少并没有提出任何的违约诉讼。二审查明的案件事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，2005年6月8日,石嘴山市国土资源局与申达公司签订《国有土地使用权出让合同》，该合同第十八条明确约定：“政府保留对本合同项下宗地的城市规划调整权，原土地利用规划如有修改，该宗地已有的建筑物不受影响，但在使用期限内该宗地建筑物、附着物改建、翻建、重建或期限届满申请续期时，必须按届时有效的规划执行。”《中华人民共和国城乡规划法》第二条第二款规定：“本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。”2012年2月13日的《市人民政府关于核减某某花园小区地价款的批复》石政批复[2012]11号中写明：“该公司开发过程中，因规划调整及与相邻单位权属接边等原因，使部分区域用地界线发生变化”，故市自然资源局未能按照《国有土地使用权出让合同》约定的出让土地面积向埃威尔环保公司交付出让土地是政府依法调整城市规划导致，且双方已按变更后的合同内容实际履行完毕，故埃威尔环保公司认为市自然资源局出让土地与挂牌面积不符构成违约应当向其赔偿经济损失的上诉理由无事实依据和法律依据，本院不予支持。双方就案涉《国有土地使用权出让合同》的相关事宜自2009年至今一直诉讼，故市自然资源局认为本案已过诉讼时效的抗辩理由不能成立，本院不予支持。综上所述，埃威尔环保公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费26955元，由上诉人宁夏埃威尔节能环保科技有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 王 伟审判员 安立莎审判员 薄晓霞 二○二○年十月三十日书记员 李 彤附：本案适用的相关法律条文《中华人民共和国城乡规划法》第二条制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。《中华人民共和国民事诉讼法》第十四条人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；（二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。第一百七十五条第二审人民法院的判决、裁定，是终审的判决、裁定。第二百零五条当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后六个月内提出；有本法第二百条第一项、第三项、第十二项、第十三项规定情形的，自知道或者应当知道之日起六个月内提出。