福建省龙岩市新罗区人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）闽0802行赔初10号 原告江冠辉，男，1956年5月12日出生，汉族，住龙岩市永定区。 委托代理人范福英（原告江冠辉之妻），女，1963年5月1日出生，汉族，住龙岩市永定区。 委托代理人黄荣锦，福建金磊律师事务所律师。 被告龙岩市永定区仙师镇人民政府，住所地龙岩市永定区仙师镇仙师街**，统一社会信用代码113508220041079803。 法定代表人沈南茂，镇长。 出庭应诉负责人苏振康，副镇长。 委托代理人林秀榕，福建永宏律师事务所律师。 第三人龙岩市永定区仙师镇务田村委会，住所地龙岩市永定区仙师镇务田村。 法定代表人王文达，村主任。 第三人江瑞辉，男，1978年11月2日出生，男，汉族，住永定县。 原告江冠辉诉被告龙岩市永定区仙师镇人民政府行政赔偿一案，原告江冠辉于2020年6月22日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年8月18日公开开庭审理了本案。原告江冠辉的委托代理人黄荣锦，被告龙岩市永定区仙师镇人民政府委托代理人林秀榕，第三人龙岩市永定区仙师镇务田村委会的法定代表人王文达，第三人江瑞辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告江冠辉诉称：1983年11月30日，永定县人民政府向原告颁发定林字第02162支4号《自留山证》，明确位于仙师镇务田村管山窠4.8亩自留山【四至范围：上至山顶、下至山脚、左至冠春（山）、右至冠群（山）】归原告长期使用，山上的林木和各种林产品永远归原告所有。2015年，原告在自留山上种植油茶树约1500棵，至2018年，每年能产茶油30多斤。2019年9月17日，原告发现自留山上的油茶树被人砍光，道路也被损毁，准备将自留山开垦成梯田。随后，原告一直向村里及被告反映此事，并要求处理。但却没有任何作用，最终自留山被全部开垦成了梯田用于种植西瓜、葡萄。经多方了解，发现自留山系被同村村民江瑞辉所开垦的，油茶树也是被他砍光的。随后，2020年2月20日，原告向被告送交报告，明确提出诉求：1、要求江瑞辉向原告赔礼道歉；2、要求江瑞辉赔偿损失，每棵油茶树四年树龄，被损毁嫁接油茶果树1500棵，按国家政策标准赔偿；3、要求江瑞辉退回山场，并恢复原貌，修复道路；4、要求镇国土、林业部门核实被损毁果山场属于原告。2020年3月15日，被告组织原告与江瑞辉调解，但因被毁油茶山场面积及油茶树数量达不成一致而协商无果。随后，原告向e龙岩反映此事。2020年3月31日，被告在e龙岩回复：“你诉的主要是涉及仙师镇务田村2019年土地整理项目，位于务田村管山窠。此项目经上级论证通过后实施，实施单位为仙师镇人民政府，仙师镇人民政府将此项目发包给仙师镇务田村委会，务田村委会委托江瑞辉实施。”至此，原告才知道自留山及油茶树系被被告以所谓的“土地整治”为由，在未经原告同意，且未履行任何审批及补偿手续违法侵占及损毁的。2020年4月16日，被告作出仙信访复字【2020】1号《关于永信批办单【2020】73号江冠辉信访事项答复意见书》。之后，原告曾多次要求被告提供相关土地整治的文件，但被告仅提供部分文件，而一些实质性的文件却拒不提供。与此同时，原告还曾多次向龙岩市公安局永定分局、龙岩市森林公安局永定森林公安分局控告，但各部门却相互推诿，对江瑞辉及相关人员涉嫌故意毁坏财物罪的违法犯罪行为拒不立案。综上，作为“土地整治”项目的实施单位，在未经原告同意，且未依法履行相应的审批及补偿手续的情况下，即非法侵占原告自留山、损毁原告所有的油茶树，其行为明显违法。据此，原告提起行政赔偿诉讼，请求人民法院：一、判决被告恢复原告位于仙师镇务田村管山窠自留山（定林字第02162支4号《自留山证》）及道路的原状。二、判决被告赔偿原告茶油树损失30万元。 被告龙岩市永定区仙师镇人民政府辩称：一、被告龙岩市永定区仙师镇人民政府在本案中没有做出行政管理的行为，原告提起行政诉讼于法无据。本案系因实施开发新增耕地的工程施工行为引起，但被告龙岩市永定区仙师镇人民政府实施开发新增耕地的行为本身不属于行政行为，而是工程施工行为，不具有可诉性，不属于人民法院受理行政诉讼的受案范围，请求人民法院依法驳回原告的起诉。二、被告龙岩市永定区仙师镇人民政府在实施新增耕地工程施工过程中没有损害原告的利益，行为不构成侵权。1、涉案土地所有权人系仙师镇务田村民委员会，该村同意将涉案林地申报进行新增耕地开发，并承包了土地整理的施工工程。涉案工程竣工验收后新增的耕地并没有改变所有权性质，土地所有权仍属于务田村，并由该村重新发包给农户耕作，被告龙岩市永定区仙师镇人民政府并没有侵占新增耕地的行为。2、原告在行政诉讼中提出恢复原状的诉求没有法律根据，但即使本案是民事诉讼，因被告龙岩市永定区仙师镇人民政府实施的是经合法审批的土地整治项目工程，行为亦不构成侵权。本案中原告既提出恢复原状又提出赔偿损失的诉求是相互矛盾的，即使在民事诉讼中也只能择一提出。三、原告要求赔偿油茶树损失30万元的主张证据不足。涉案土地整治前的地类是荒废果园，茅草丛生，虽有几棵油茶树但还不及茅草高，属于没有管理的现状。原告提供的1983年颁发的自留山证上登记的面积是4.8亩，根据镇林业站对涉案务田村楼东组管山窠山场的样园抽样调查，平均每亩种植株数为76株，按原告自留山4.8亩计算，可计算其油茶树为364.8棵，补偿费只能参照征地补偿的标准进行补偿。四、退一步说，即使本案涉及到赔偿或补偿的问题，也应由务田村负责解决。根据被告龙岩市永定区仙师镇人民政府与务田村签订的“仙师镇务田村2019年土地整治工程承包合同书”的约定，施工过程中涉及一切建筑物和农作物均由务田村负责补偿。也就是说即使原告有在涉案土地种植油茶树，相关的补偿费亦应由务田村承担。对此，被告龙岩市永定区仙师镇人民政府也有多次组织相关人员进行协商调解，但因补偿费差距大而没有达成协议。综上所述，被告龙岩市永定区仙师镇人民政府实施土地整治新增耕地的工程施工行为不是具体的行政行为，不具有可诉性，原告要求恢复原状和赔偿损失于法无据，请求法庭依法驳回原告的起诉。 第三人龙岩市永定区仙师镇务田村委会辩称：本项目为土地整治项目。2019年村委会申报立项项目，有经过上级审批。仙师镇人民政府把项目发包给村委会实施，村委会按程序和楼东组小组长江才荣商议，小组长推荐本组有机械的村民江瑞辉实施，施工前也有通知各农户。由于本案原告失管或其他原因，现场杂草丛生，施工时看不清有种植茶树。实施开垦后几天，原告来说自留山上有茶树被铲除了，我村委会和镇里以及施工方也多次调解，因赔偿问题协商未果。按照1983年的自留山证，江冠辉林地面积有4.8亩，其兄弟江冠清有3.6亩，两兄弟合计8.4亩。经林业站的技术人员现场核实统计，其两兄弟的自留山已开垦面积合计3.32亩，其中江冠清1.5亩，江冠辉1.81亩，按照林业部门技术人员现场未开垦的面积打样测算每亩种植76棵，这样测算其两兄弟已开的面积3.32亩，共种茶树252棵。按照和施工方的合同，关于青苗补偿等相关费用应由施工方即第三人江瑞辉协商解决。 第三人江瑞辉辩称：原告油茶种植到其自留山上，其施工时有乡镇工作人员及村两委工作人员在场指导和监督，其按照红线图施工，合法合规，并未侵权。 经审理查明：1983年11月30日，永定县人民政府向原告颁发定林字第02162支4号《自留山证》，明确位于现永定区亩自留山【四至范围：上至山顶、下至山脚、左至冠春（山）、右至冠群（山）】归原告长期使用，山上的林木和各种林产品永远归原告所有。2016年原告在该自留山上种植油茶树。2019年4月17日，永定区仙师镇务田村委会对该村土地整治项目规模200.1亩，拟新增耕地20亩的土地整治项目进行立项申报。随后永定区仙师镇国土所、林业站、农业站、水利工作站及乡镇人民政府均提出意见并加盖公章。2019年4月23日，被告永定区仙师镇人民政府向永定区人民政府请示仙师镇务田村2019年土地整治项目立项。该项目经永定区自然资源局可行性评估论证及龙岩市自然资源局现场核实，认为该村选择的项目地类虽然是林地但大部分属于茅草地和荒废果园，属未利用地现状，开发成耕地不会造成毁林。龙岩市自然资源局同意永定区按照有关规定做好项目立项、编制、审查和实施工作，严格把关补充耕地质量、严格村收水土保持、生态红线等各类保护要求。永定区自然资源局于2019年8月26日做出永自然资函（2019）69号“龙岩市永定区自然资源局关于永定区合溪乡汤湖村等17个2019年土地整治项目立项的函”，仙师镇务田村申报的土地整治项目通过了立项审批，文件要求通过立项的土地整治项目由各乡镇组织实施并在2019年12月底前完成施工，确定了各乡镇人民政府为实施土地整治项目的业主。2019年9月10日，被告龙岩市永定区仙师镇人民政府与第三人仙师镇务田村村民委员会签订该村2019年土地整治工程项目承包合同书，约定以包工包料（包括地上建筑物、农作物补偿）方式承包该村土地整治项目工程，施工期限为90日。2019年9月12日，第三人仙师镇务田村村民委员会与第三人江瑞辉签订仙师镇务田村2019年土地整治工程承包合同书，同样约定以包工包料（包括地上建筑物、农作物补偿）方式由第三人江瑞辉承包该村土地整治项目工程，施工期限为90日。2019年9月17日，原告自称其自留山上的油茶树被人砍光，道路也被损毁，向村里及被告反映此事，并要求处理。2019年12月30日，龙岩市自然资源局对仙师镇务田村2019年土地整治项目进行了复核验收，确定了务田村新增耕地面积为3.3444公顷，均为旱地。2020年2月20日，原告向被告提出信访事项，明确提出诉求：1、要求江瑞辉向原告赔礼道歉；2、要求江瑞辉赔偿损失，每棵油茶树四年树龄，被损毁嫁接油茶果树1500棵，按国家政策标准赔偿；3、要求江瑞辉退回山场，并恢复原貌，修复道路；4、要求镇国土、林业部门核实被损毁果山场属于原告。2020年3月15日，被告组织原告与江瑞辉调解，但因被毁油茶山场面积及油茶树数量达不成一致而协商无果。2020年3月26日，原告在ｅ龙岩平台反映此事。2020年3月31日，被告在ｅ龙岩回复原告：“你诉的主要是涉及仙师镇务田村2019年土地整理项目，位于务田村管山窠。此项目经上级论证通过后实施，实施单位为仙师镇人民政府，仙师镇人民政府将此项目发包给仙师镇务田村委会，务田村委会委托江瑞辉实施……由于2016年江冠辉所种植的油茶有部分在江瑞辉山场，因而被铲除，双方因为此部分油茶赔偿问题引发矛盾，镇村两级措辞组织双方到镇司法所进行协调处理，就被铲的油茶赔偿问题统计处解决方案，但江冠辉对协调结果不满，未达成协议……建议双方自行和解，或向人民法院提起诉讼。”2020年4月16日，被告做出仙信访复字【2020】1号《关于永信批办单【2020】73号江冠辉信访事项答复意见书》，该信访事项答复意见书核实情况如下：原告江冠辉反映的油茶种植区域位于仙师镇务田村管山窠，根据1982年永定林字号第02162号自留山证显示，此处山场属楼东组江金华（江瑞辉户）、江冠清、江冠辉等8户共有，其中江金华（江瑞辉户）山场与原告江冠辉和江冠清山场相邻。管山窠总面积374亩，1992年由永定县水保办租赁，用于水土保持治理项目，种植了杨梅等果树。2005年林权制度改革时，权属登记为永定水保办所有，林权证号为：永林证字（2006）第2214130195号，试用期10年，终止日期至2015年10月31日，永定水保办林地使用期限届满后，将此证下林地权属归还务田村楼东组。原告江冠辉夫妻自2004年在县城经营家禽生意，并居住在县城，永定水保办林地试用期满后，于2016年在此处种植了油茶树。2020年2月20日，仙师镇人民政府对原告所反映的事宜进行受理，组织林业、国土、司法和综治部门负责人，以及纠纷双方江瑞辉、江冠辉及村两委干部到现场进行实地核查，并在村部组织调解。具体情况如下：1、林业站工作人员根据国家林业技术测算规程，对原告江冠辉户未被毁的油茶山场进行打样圆种植密度测算，事前双方同意采取此测算方式。经测算，原告油茶种植密度为76棵／亩，与信访件中所称种植200棵／亩左右不相符；2、现场察看，确有油茶被铲痕迹，但原告未被毁的油茶山场杂草丛生、油茶树大小参差不齐，根据原告所述2018年油茶总收成30多斤，与反映的每棵4年龄油茶硕果累累情况不相符；3、原告妻子范福英和江瑞辉分别对被毁油茶山场面积进行指界，林业站工作人员用ＧＰＳ定位进行面积测算，原告妻子范福英指界面积为6900多平方米，江瑞辉指界面积为3866.92平方米，双方指认面积差距较大，现场调解无法达成一致意见。随后，再次组织调解，还是由于双方就种植数量和被毁山场面积无法达成一致意见，调解被迫中止。该信访事项答复书对以上情况提出几点处理意见：1、原告反映种植油茶树部分被损毁，情况属实。2、根据国家林业技术测算规程，对原告未被毁的油茶山进行打样圆种植密度测算，测算结果为76颗／亩。3、被损毁铲除的油茶补偿标准参照永政综【2015】125号文件中油桐初产期25元／棵，对原告江冠辉进行赔偿。4、鉴于种植油茶被面积双方指认差距较大，且无法达成一致，永定区仙师镇人民政府建议以1982年永定林字号第02162号自留山证原告江冠辉户（含江冠清户）林权合计面积8.4亩为基准，进行油茶种植面积核算。5、林权所属边界确认，由楼东组江金华（江瑞辉户）、江冠清、江冠辉、江冠群等8户人协商，确定出一套林权所属边界方案，报林业站备案，届时乡镇将组织林业站干部、务田村两委干部、村民小组长等相关人员到实地对林权归属进行划分确认。6、此信访件主要涉及民事纠纷，若江冠辉户不赞同仙师镇人民政府所提出的以上五点意见，建议双方自行和解或向人民法院提起诉讼。原告江冠辉认为其自留山及油茶树系被被告以土地整治为由在未经原告同意，且未履行任何审批及补偿手续违法侵占及损毁的，遂诉至本院要求确认被告侵占原告自留山的行政行为违法；确认被损毁油茶树及道路行政行为违法，并同时提起行政赔偿诉讼，要求人民法院判决被告恢复原告位于仙师镇务田村管山窠自留山（定林字第02162支4号《自留山证》）及道路的原状；判决被告赔偿原告茶油树损失30万元。 上述事实，有原告江冠辉提供的福建省永定县人民政府自留山证、山场图、现场照片、e龙岩平台回复截图、关于永信批办单【2020】73号江冠辉信访事项答复意见书，被告龙岩市永定区仙师镇人民政府提供的关于永定区仙师镇务田村2019年土地整治项目立项请示、立项踏勘申报表、市级核实情况表、关于实施2019年土地整治项目可行性评估专题会议纪要、关于永定区合溪乡汤湖村等17个2019年土地整治项目立项的函、永定区2019年土地整治项目位置红线图、龙岩市自然资源局关于本案项目验收意见、土地整治工程承包合同书、自留山表、自留山清册、自留山证、位置示意图、林权制度改革汇总表、样园调查记录表、调解终结书、现场照片，第三人仙师镇务田村村民委员会提供的土地整治工程承包合同书、现场图，第三人江瑞辉提供的现场照片及自留山证等，以及当事人庭审陈述等为证。 本院认为：根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条第一款规定：“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条规定：“人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理和裁判。”本案系被告龙岩市永定区仙师镇人民政府实施农村土地整治项目引发的行政赔偿争议。根据本院作出的（2020）闽0802行初55号行政判决书中确认涉案土地整治行为违法，原告取得向被告要求行政赔偿的权利。原告一并向人民法院提起本案行政赔偿诉讼，人民法院立案受理后，应就当事人之间的行政赔偿争议进行审理和裁判。而对于裁判方式的选择，现有法律法规或司法解释并无强制性规定，表明并非所有行政赔偿案件都适宜由人民法院直接判决具体的赔偿内容，若考虑到直接判决具体赔偿内容的裁判时机并不成熟，人民法院可以根据案情需要判令先由行政机关作出相应赔偿决定，从而充分发挥司法权的监督性和行政权的专业性，更有利于妥善处理争议。具体到本案中，考虑到赔偿数额的确定，要以种植油茶数量及被毁山场面积为依据进行评估确定，但涉案山场林权所属边界尚未得到确认，直接影响对被损毁的山场面积认定，因土地整治时未进行青苗登记造册、也未进行证据取证保全，争议较大。涉案山场的林权所属边界确认、种植油茶数量及被损毁山林面积核算均属行政机关的行政职责，有必要进一步确认核实，人民法院应尊重行政机关的专业性以及首次判断权，不宜直接作出认定。鉴于本案行政赔偿的复杂性，牵扯因素较多，损失范围核实、损失数额评估由被告在作出赔偿决定时一并解决更为妥当，本案尚不宜由人民法院直接判决具体赔偿内容，据此，本院依法责令被告依法对原告提出的本案行政赔偿请求依法作出是否赔偿的决定。本案判决后，被告应根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条的规定，积极协调当事人，尽可能协调化解争议，如仍难以达成一致意见，应当及时依法作出是否赔偿的决定，原告对被告作出的相关决定不服，仍有权依法寻求司法救济。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第（三）项；《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下： 责令被告龙岩市永定区仙师镇人民政府应于本判决生效后九十日内对原告江冠辉依法作出赔偿的决定。 案件受理费50元，由被告龙岩市永定区仙师镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于龙岩市中级人民法院。 审 判 长 马  莉  娜 人民陪审员 张    平 人民陪审员 林    业 二〇二〇年十月二十二日 书 记 员 温宜橦（代） 附：本判决适用的相关法律依据 1、《中华人民共和国国家赔偿法》 第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。 本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。 第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利： （一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的； （二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的； （三）违法征收、征用财产的； （四）造成财产损害的其他违法行为。 2、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。