广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终1220号 上诉人（一审原告）周龙飞，男，1977年3月6日出生，汉族，住桂林市七星区。 委托诉讼代理人蒋邦伟，桂林市七星区诚泰法律服务所法律工作者。 被上诉人（一审被告）桂林市七星区人民政府，住所地：桂林市七星区骖鸾路**。 法定代表人郑平，区长。 出庭应诉行政机关负责人阳彦强，桂林市七星区人民政府负责征地工作副处级干部。 委托诉讼代理人张征祥，桂林市七星区人民政府办公室公职律师办公室律师。 委托诉讼代理人蒋韬，桂林市七星区征地办公室工作人员。 上诉人周龙飞因其诉被上诉人桂林市七星区人民政府（以下简称七星区政府）履行补偿安置职责一案，不服桂林市中级人民法院作出的（2020）桂03行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 桂林市中级人民法院一审查明：为推进桂林市七星区和平旧村棚户区（城中村）改造项目，周龙飞所在的村集体桂林市七星区穿山街道办事处周家里8组的集体土地被依法征收。2016年8月26日，桂林市七星区和平村征（收））地工作指挥部发放《和平万达项目房屋征收补偿安置方案》宣传图册），该补偿安置方案第二点：安置与补偿方式中，对有证房屋的安置进行了规定，即“有本村户籍、享受村民待遇、有证房屋的村民，按有证面积1:1.3比例进行产权置换（人均建筑面积85㎡，含商业10㎡，另外每户赠送一个车位）；有证产权置换面积少于安置公寓房面积的，不足面积按建筑成本价购买；安置面积超过10%以内的按建筑成本价购买，超过10%以上的按市场价购买。”2017年4月29日，周龙飞与桂林市七星区穿山街道办事处签订《NO:0020房屋征收补偿安置协议书》（以下简称《0020号补偿安置协议书》）。该协议书第三条约定“甲方用安置地内房屋与乙方按建筑面积1:1.3进行产权置换（建筑面积人均85㎡含10㎡商业、另外每户赠送一个车位）[如公布的政策低于本协议，以本协议为准；如高于本协议的优惠条件，以七星区和平旧村棚户区（城中村）改造项目公布的政策为准]。有证房屋面积少于安置公寓房标准，不足面积以建筑成本价1800元/㎡，价格正负差不超过10％购买；安置面积超过标准10％以内的按建筑成本价购买，超过10％以上的按市场价购买。置换面积为158.99㎡；购买安置公寓房面积为253.51㎡[5人×75㎡/人+(5人×75㎡/人）10％-158.99㎡]，价格为1800元，公寓房购买总价为：人民币肆拾伍万陆仟叁佰壹拾捌元整（456318.00元）。赠送商业50㎡（5人×10㎡/人）、车位1个/户。”与周龙飞同一标准签订《房屋征收补偿安置协议书》的共有35户。2017年12月30日下午，和平村万达项目指挥部召开项目工作会议，作出《和平村万达项目指挥部会议纪要》，其第一点“关于前期签订协议安置房10%超过指标面积理解认定问题”指出：工作人员在理解安置政策和对村民宣传解释工作中存在偏差，将10%超过安置标准面积理解为在户籍人口指标面积基础上再增加10%，并与部分村民签订了协议。这一理解违背了市、区关于和平万达项目人均指标面积85㎡（含商业10㎡）的原则。对已发生的工作失误，责成相关工作人员在指挥部会议上作出深刻检查，由谈判组和相关工作人员向已签订协议的村民做好宣传解释和说明工作，所有指挥部成员要认真吸取教训，举一反三，减少工作失误。2018年1月起，桂林市七星区穿山街道办事处分别与韦春红、龙明红、朱开玉等412户签订《房屋征收补偿安置协议书》，这部分协议书对前述会议纪要提出在安置指标基础上再增加安置面积10%的问题进行了纠正。2019年9月19日，七星区和平村征（收））地工作指挥部相关工作组与周龙飞户签订《安置房选房确认单》选房顺序A0010），载明周龙飞户安置人数5人，安置指标面积375㎡，其中置换面积158.99㎡，选房合计面积365.08㎡。选房确认单上还写有“同意安置375㎡，选房实际面积365.08㎡”字样。与周龙飞同一标准签订《房屋征收补偿安置协议书》的35户中，和平周家村周琼户、周细初户、染坊村阳国英户、阳秀英户、龙家村韦春红户等24户按照《和平万达项目房屋征收补偿安置方案》设定的公寓房安置标准签订了《安置房选房确认单》及《安置房结算协议》。周龙飞与七星区政府在履行《0020号补偿安置协议书》时，只存在一项分歧：协议中“(5人×75㎡/人）10％”即在公寓房安置标准上再增加10%安置面积这部分内容是否需要实际履行。2019年10月16日，周龙飞向桂林市七星区穿山街道办事处、和平区征（收））地工作指挥部出具了书面《请求履行NO0020号房屋征收补偿安置协议书的申请》，要求七星区政府为周龙飞补足47.42㎡的安置公寓房，或者参照目前市场价6000元/㎡的价格进行补偿，桂林市七星区穿山街道办事处、和平区征（收））地工作指挥部未予答复周龙飞不服，向法院提起行政诉讼，请求法院判令七星区政府履行《0020号补偿安置协议书》，补足周龙飞安置公寓房的面积差额47.42平方米(作价284520元）。 桂林市中级人民法院一审认为：行政协议是一类特殊类型的行政行为，对于行政协议案件的审理，首先应当适用行政诉讼法的相关规定。同时，行政协议作为体现协议双方意思表示合一的产物，又可在不违反行政诉讼法的前提下参照民事合同的规定。《合同法》第一百二十五条“当事人对合同条款的理解有争议的，应当按照合同所使用的词句、合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则确定该条款的真实意思”、第五十四条“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；……”、第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：……（四）损害社会公共利益……”行政机关签订征地补偿安置协议是行政机关履行征收法定职责，以代替单方作出征收补偿决定的一种方式，协议的签订双方地位并不完全平等，对被征收房屋的安置补偿也并非简单的按照平等易价的方式进行市场交易，而一般以征收补偿法律规范、征收补偿安置方案等为基础签订。在征收补偿协议的条款存在争议时，对于条款的理解，既不能损害被征收人的合法权益，也不能损害社会公共利益。对此可按照协议条款、协议的目的及诚实信用原则等，以征收补偿法律规范、征收补偿安置方案为基础，依法进行裁判。本案中，《0020号补偿安置协议书》载明，该协议系根据房屋征收与补偿的有关法律、法规及政策的规定达成的。其法律依据为国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”其政策依据为2016年8月25日桂林市七星区和平村征（收））地工作指挥部印发的《和平万达项目征地拆迁安置方案》该方案第二条第（一）项明确规定“1.有本村户籍、享受村民待遇、有证房屋的村民，按有证面积1:1.3比例进行产权置换（人均建筑面积85㎡，含商业10㎡，另外每户赠送一个车位）；有证产权置换面积少于安置公寓房面积的，不足面积按建筑成本价购买；安置面积超过10%以内的按建筑成本价购买，超过10%以上的按市场价购买。”该补偿安置方案是依法、依政策保障安置对象合法权益、维护房屋征收补偿安置秩序的依据。案涉《房屋征收补偿安置协议书》第三条约定：“甲方用安置地内房屋与乙方按建筑面积1:1.3比例进行产权置换（人均建筑面积85㎡，含10㎡商业，另外每户赠送一个车位）……。有证房屋面积少于安置公寓房标准，不足面积以建筑成本价（1800元/㎡，价格正负差不超过10％）购买；安置面积超过标准10％以内的按建筑成本价购买，超过10％以上的按市场价购买。置换面积为158.99㎡；购买安置公寓房面积为253.51㎡[5人×75㎡/人+(5人×75㎡/人）10％-158.99㎡]，价格为1800元，公寓房购买总价为：人民币肆拾伍万陆仟叁佰壹拾捌元整（456318.00元）。赠送商业50㎡（5人×10㎡/人）、车位1个/户。”本条前一部分是对《和平万达项目房屋征收补偿安置方案》第二条有关内容的重述，也是对补偿安置标准的宣示。补偿安置只有符合该标准，才能既有效维护安置对象合法权益又有效维护征收补偿安置秩序。其中“安置面积超过标准10％以内的按建筑成本价购买，超过10％以上的按市场价购买”是对安置房屋面积与安置标准出现差异时如何处理的规定，不能得出在安置标准面积基础上再提高10%进行安置的结论。后一部分是对周龙飞具体应当如何安置进行约定，周龙飞一家5口人，安置标准为5人×75㎡/人=375㎡，七星区政府应当在可安置房源范围内以最接近安置标准的面积对周龙飞进行安置，其中有证房屋可置换面积158.99㎡不需支付价款，超出部分则视是否超过安置标准10%来定确定以成本价还是以市场价支付购房款。因此，七星区政府工作人员在与周龙飞签订《房屋征收补偿安置协议书》时，在安置标准面积基础上再提高10%进行安置的约定，即计算公式中增加的(5人×75㎡/人）10％这一项，是对《和平万达项目房屋征收补偿安置方案》第二条相关内容的重大误解。事实上，七星区政府在发现上述误解后，立即进行了纠正，通过会议纪要等形式确定政府相关工作人员“理解出现偏差”、“违背了安置原则”，“由谈判组和相关工作人员向已签订协议的村民做好宣传解释和说明工作”，之后签订的安置协议严格遵守了征收补偿安置方案设定的标准。根据合同法第五十四条的规定，七星区政府可以依据重大误解条款主张撤销安置协议中违反征收补偿安置方案的内容。同时，按照存在重大误解的在安置标准基础再增加10%安置面积实际履行，是对其他严格遵守征收补偿安置方案的数以千计安置对象的不公，引发新的矛盾，将损害公共利益即征收补偿安置秩序。根据合同法第五十二条的规定，七星区政府可以损害社会公共利益为由主张该部分约定无效。周龙飞户安置人数5人，安置指标面积375㎡，置换面积158.99㎡，实际选房合计面积365.08㎡，差额9.92㎡，低于安置指标2.65%。超过置换面积部分属于征收补偿安置方案中以成本价购买的情形，符合征收补偿安置方案的规定，不损害周龙飞的利益。 综上所述，七星区政府在履行其与周龙飞签订的《房屋征收补偿安置协议书》时，允许周龙飞所选房屋面积符合《和平万达项目房屋征收补偿安置方案》设定的标准，没有损害周龙飞的合法利益，周龙飞要求七星区政府依照《0020号补偿安置协议书》的约定为其补足安置公寓房面积差额47.42㎡的诉求没有事实和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回周龙飞的诉讼请求。 上诉人周龙飞上诉称：（一）一审判决认定事实不清、证据不足。1、上诉人与被上诉人均认为《0020号补偿安置协议书》是合法有效的，一审判决应判决上诉人与被上诉人严格履行该协议，但一审判决没有认定该协议合法有效，亦未责成双方履行协议是错误的。2、在涉案征收项目中只有35户签订了与上诉人同一标准的补偿安置协议书，其中有24户已经与被上诉人重新签订了“安置协议”。事实上，目前只有9户未重新签订“安置协议”，9户中也只有上诉人提出了诉讼请求，即使法院判决被上诉人按照《0020号补偿安置协议书》履行，也不会造成公共利益的重大损害。3、被上诉人以《和平村万达项目指挥部会议纪要》来否定《0020号补偿安置协议书》所确定的安置面积412.5㎡是不当的，协议签订是因其工作人员的失误造成，被上诉人即使召开了会议也是对上诉人没有约束力，应当按照《0020号补偿安置协议书》确定的安置面积履行协议。（二）一审判决适用法律不当。《0020号补偿安置协议书》是由被上诉人提供的格式合同，又经过政府部门领导干部10人签字及街道办的盖章，现在被上诉人以出现“重大误解”、履行该协议会损害公共利益为由，滥用行政优益权，违背诚实信用和公平的原则，严重损害上诉人的合法权益，一审判决对上诉人的重大损失视而不见是错误的。（三）一审判决程序违法。被上诉人一直认可《0020号补偿安置协议书》是合法有效的，亦未主张条款存在重大误解或主张存在无效的协议条款，更未主张撤销某些条款的诉请，一审判决认为“被告可以依据重大误解条款主张撤销安置协议中违反征收补偿安置方案的内容”“被告可以以损害社会公共利益为由主张该部分协议无效”驳回上诉人的诉讼请求，程序违法。综上，请求撤销一审判决，改判支持上诉人在一审中的诉讼请求。 被上诉人七星区政府答辩称：（一）七星区政府的工作人员在与上诉人签订《房屋征收补偿安置协议书》时存在重大误解，在安置面积基础上另外提高10%进行安置的约定，是对《和平万达项目房屋征收补偿安置方案》第二条的重大误解。七星区政府在发现该错误后，及时召开会议纠正该错误行为，明确“由谈判组和相关工作人员向已签订协议的村民做好宣传解释和说明工作”，以后签订的安置协议严格遵守征收补偿安置方案设定的标准。（二）因重大误解情形下签订的35户已有24户进行了纠正，严格按照《和平万达项目房屋征收补偿安置方案》的标准制定《安置房选房确认单》、《安置房结算协议》。上诉人亦于2019年9月签订了《安置房选房确认单》，该行为可视为穿山街道办事处与上诉人双方合意撤销了原增加10%安置面积的购买条款，确认了该条款无效。若按照协议增加10%安置面积实际履行，是对其他严格遵守征收补偿方案的安置对象不公，引发矛盾损害公共利益。上诉人已经依照《和平万达项目房屋征收补偿安置方案》的标准，取得了房屋安置指标面积375㎡，实际选房4套合计面积365.08㎡，差额的9.92㎡低于安置指标2.65%，超过面积部分属于征收补偿安置方案中以成本价购买的情形，不存在损害上诉人合法利益的情形。综上，请求驳回上诉，维持一审判决。 经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形的，人民法院判决确认无效。本案中，七星区政府作为棚户区改造项目的法定实施主体，制定了《和平万达项目房屋征收补偿安置方案》标准，该方案第二条第（一）项规定“有本村户籍、享受村民待遇、有证房屋的村民，按有证面积1:1.3比例进行产权置换（人均建筑面积85㎡，含商业10㎡，另外每户赠送一个车位）”，而案涉《0020号补偿安置协议书》中关于约定给上诉人“(5人×75㎡/人）10％”安置面积，即在安置标准上再增加10%安置面积的约定严重突破了补偿安置方案的标准，应视该约定的部分内容没有依据，属于无效的情形。同时，棚户区改造的目的是为改善居民生活条件、实现社会公共利益，如果上诉人依据违反拆迁政策的协议条款再获得10％安置房面积，势必增加政府在该改造项目中的公共支出，侵犯整个改造片区的补偿安置秩序，违背公平合理原则，损害社会公共利益。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十六条的规定，涉案协议条款关于给予上诉人户每人增加10％安置房面积的约定损害了社会公共利益，该部分协议约定无效。因此，上诉人在按照补偿安置政策已获得相应安置的情况下，其再要求七星区政府给其户每人增加10％安置房面积，没有事实和法律依据，本院不予支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人周龙飞负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 罗伊里 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 谭刘宽 二〇二〇年十月二十一日 法官助理 黄国艳 书 记 员 黄秋艳