广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终1151号 上诉人（一审原告）刘兴能，男，1966年8月25日生，汉族，住南丹县。 委托诉讼代理人韦家安，广西益佳律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）南丹县人民政府。住所地：南丹县城关镇民生路**。 法定代表人覃康平，县长。 委托诉讼代理人陆俊飞，南丹县司法局副局长。 被上诉人（一审被告）南丹县自然资源局。。住所地：南丹县城关镇 法定代表人黎祖强，局长。 委托诉讼代理人石建安，南丹县自然资源局执法监察大队副大队长。 -2- 委托诉讼代理人莫友法，广西科悦律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）南丹县公安局。。住所地：南丹县城关镇民生街** 法定代表人杨天勇，局长。 委托诉讼代理人黄桂国，南丹县公安局法制大队教导员。 上诉人刘兴能因其诉被上诉人南丹县人民政府（以下简称南丹县政府）、南丹县自然资源局、南丹县公安局行政强制及行政赔偿一案，不服河池市中级人民法院（2019）桂12行初184号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年9月16日公开开庭审理了本案。上诉人刘兴能及委托诉讼代理人韦家安，被上诉人南丹县政府委托诉讼代理人陆俊飞、被上诉人南丹县自然资源局委托诉讼代理人石建安、莫友法，被上诉人南丹县公安局委托诉讼代理人黄桂国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 河池市中级人民法院一审查明：刘兴能通过与案外人吴靖转让得吴靖所开采的矿隆。吴靖持有的桂芒场矿管字第129号《广西壮族自治区集体和个人采矿许可证》是1997年12月12日矿管部门颁发，该证载明内容有：“吴靖采矿组：你组吴靖报来申请书，要求在芒场大山烂坳773矿（床）点开采锌矿，经审核同意采掘。特发此证。自97年12月12日起至98年3月31日止有效。”还载明有：“矿山企业名称为吴靖采矿组，采矿地点 -3- 为芒场大山烂坳773，采矿负责人为吴靖。”等内容。在上述《广西壮族自治区集体和个人采矿许可证》期限届满后，也没有办理新的《集体和个体采矿许可证》。2017年间，刘兴能雇人将400多吨锌原矿拉至张国勇家的房后堆放。南丹县公安局特警大队在巡查中发现并进行调查。经过对涉案的矿产品进行称重，2018年3月21日，南丹县国土资源局（现南丹县自然资源局）、南丹县矿业秩序综合治理整顿指挥部、南丹县公安局特警大队给刘兴能出具《扣押物品清单》，载明：被扣押物品持有单位（人）为刘兴能，扣押物品名称为锌原矿石，数量430.74吨。加盖有南丹县矿业秩序综合治理整顿指挥部、南丹县国土资源局、南丹县公安局特警大队的公章。尔后，该案由南丹县国土资源局立案调查，但至今没有处理结果。2019年1月2日，刘兴能分别给南丹县政府、南丹县自然资源局递交《关于请求返还被扣押锌原矿石的报告》，请求返还上述矿石未果。2019年9月23日，刘兴能提起本案诉讼。请求：1．确认南丹县政府、南丹县自然资源局、南丹县公安局扣押变卖没收刘兴能的430.74吨锌原矿的行为违法和无效；2．责令南丹县政府、南丹县自然资源局、南丹县公安局共同赔偿刘兴能的锌原矿损失2282922元。 一审另查明：就矿业经济秩序治理整顿，南丹县政府成立南丹县矿业秩序综合治理整顿指挥部。2018年9月18日，南丹县国土资源局与广西鼎泰拍卖有限公司签订《委托拍卖协议书》，主要约定由广西鼎泰拍卖有限公司拍卖矿产品。广西鼎泰拍卖有 -4- 限公司已将拍卖成交告知南丹县国土资源局。2020年3月4日，南丹县自然资源局因本案涉嫌矿产资源犯罪将案件移送南丹县公安局，但南丹县公安局至今仍未立案。 河池市中级人民法院一审认为：根据《中华人民共和国行政强制法》第二条规定：“本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”本案中，南丹县政府、南丹县自然资源局、南丹县公安局所实施的扣押矿产行为，属于上述法律规定的行政强制措施。因此，本案应依法审查南丹县政府、南丹县自然资源局、南丹县公安局实施的扣押行政行为是否合法以及刘兴能提出的行政赔偿是否具有事实和法律依据。 关于刘兴能的起诉是否超过法定起诉期限问题。《中华人民共和国行政强制法》第二十五条第一款和第二款规定：“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日，法律、行政法规另有规定的除外。延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。”第二十七条规定：“行政机关采取查封、扣 -5- 押措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定，对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收；法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁；应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。”本案中，虽然南丹县政府、南丹县自然资源局、南丹县公安局于2018年3月21日共同给刘兴能出具了《扣押物品清单》，刘兴能当时已知道扣押行为的内容，但是南丹县自然资源局于2018年4月13日立案后，没有按照上述法律规定及时查清事实认定扣押物品的性质，也没有作出相关的处理决定。故刘兴能超过起诉期限不属于其自身原因所造成，刘兴能提起本案的诉讼，不能视为超过行政诉讼法规定的起诉期限。 关于实施的扣押行政行为是否合法问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第二十五条、第二十七条的规定，行政机关实施查封、扣押等行政强制措施应当遵循法定的期限，及时查清事实作出处理决定。本案中，涉案的矿产品被扣押后，南丹县政府、南丹县自然资源局、南丹县公安局作出《扣押物品清单》没有载明扣押的理由、依据，没有告知行政相对人享有的权利，更没有依照上述法律规定的法定程序进行，至今没有终结案件。南丹县政府、南丹县自然资源局、南丹县公安局共同作出的扣押行政行为依法应当确认为违法。 关于刘兴能提出的行政赔偿是否具有事实和法律依据问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和 -6- 国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案因刘兴能无法提供涉案矿产品的合法来源，现仍在南丹县自然资源局调查处理中，被扣押的矿产品是否属于刘兴能的合法财产，仍有待于行政机关作出处理后予以认定。因此，对于刘兴能提出的行政赔偿请求，裁判时机尚不成熟，不宜在本案一并判决。故对刘兴能在本案中提出的行政赔偿请求不予支持，但是作为负有查处职责的南丹县自然资源局应当依法对所扣押的矿产品作出处理决定。 综上所述，南丹县政府、南丹县自然资源局、南丹县公安局实施扣押行政行为违法，刘兴能请求确认该行政行为违法的理由成立，予以支持。刘兴能提出的行政赔偿请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认南丹县政府、南丹县自然资源局、南丹县公安局2018年3月21日实施的扣押行政行为违法；二、由南丹县自然资源局在本判决书生效之日起二个月内对扣押刘兴能的矿产品作出处理决定；三、驳回刘兴能的其他诉讼请求。 上诉人刘兴能上诉称：（一）一审判决认定事实不清。对于涉案扣押的锌矿石的合法来源和价值，其提交了相关的证据，但一审法院未予以查明和认定，故意袒护被上诉方。（二）一审判决适用法律错误。本案的全部客观事实及证据均表明，本案不存 -7- 在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条和第七十四条的情形，也不适用《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，而应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条、第七十五条、第七十六条的规定。（三）一审判决的第二、三项极不公正，也没有任何事实和法律依据。1．本案不存在行政机关不履行法定职责的事实，所扣押的矿产品已经被变卖、被冶炼变为其他矿产品，行政机关重新作出具体行政行为不是其诉讼请求且已经没有必要，赔偿损失才是其主要诉讼请求。2．其因行政机关的违法行政行为所造成的损失是客观存在的，相关的事实证据也是充分的，一审法院以“行政赔偿请求裁判时机尚不成熟”为由驳回其诉讼请求极不公平。（四）一审法院程序严重违法。1．一审耗时近10个月，已超过法律规定的审理期限；2．被上诉人提交的证据未能提供原件，一审法院未采纳其要求被上诉人提交原件质证的合理要求；3．超出其诉讼请求作出判决事项。请求二审法院撤销一审判决第二项和第三项，判令南丹县政府、南丹县自然资源局、南丹县公安局赔偿非法扣押、没收其原矿损失2015625.16元。 被上诉人南丹县政府答辩称：（一）一审法院认定事实清楚，证据确实充分，不存在对刘兴能损失不予查明、认定的情形。1．刘兴能没有合法的开采矿产资源手续非法采矿，且至今不能提供证明其被扣押的锌原矿产品来源合法的证据，是非法权益；2．南丹县自然资源局拍卖刘兴能涉案锌矿得款192730.7元，并非刘 -8- 兴能所称的201万多元，且已全额上缴国库。（二）扣押刘兴能锌原矿是南丹县自然资源局发现违法行为所涉及财物而对该财物采取扣押强制措施，不是行政处罚案件的处理结果。因锌原矿本身特性，如不及时处理会造成不必要损失，南丹县自然资源局采取公开拍卖保存价款的方式处理扣押的锌原矿石，处理方式适当。（三）一审法院审理程序合法。一审法院因疫情和追加被告的原因依法扣除审限，一审判决并未超过审理期限，而且已经充分保障当事人各项权利。同时，一审判决是依法判决，并未超出刘兴能诉讼请求。（四）刘兴能非法采矿，取得的锌矿石没有合法来源，是非法所得。其府与南丹县自然资源局、南丹县公安局依法行政，刘兴能的合法权益没有受到损害，其主张国家赔偿没有事实和法律依据。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人南丹县自然资源局的答辩意见与被上诉人南丹县政府的答辩意见一致。 被上诉人南丹县公安局答辩称：（一）其局处警程序合法，在履行职责行为中依法依规。2017年12月26日，其局接到群众匿名举报后，依法处警查处并将案件移交给有管辖权的职能部门。随后，南丹县自然资源局认为本案涉嫌非法采矿罪移交其局审查。经审查，立案证据不足，决定不予立案，并于2020年6月29日将不立案通知书送达南丹县自然资源局，整个过程南丹县公安局均依法进行。（二）一审法院审判程序合法。1．一审 -9- 法院因追加被告重新计算审限，并未超过审理期限结案；2．一审法院充分保障当事人各项权利，不存在刘兴能所称的不给原件进行质证等合理请求不被采纳的情形；3．一审判决是依法判决，并未超出刘兴能诉讼请求。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理恰当，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，本院予以确认。据此，本院二审查明的刘兴能被扣押矿产品、矿产品被拍卖及本案被移送至南丹县公安局的事实与一审查明的事实一致。 二审期间，上诉人刘兴能提交南丹县自然资源局丹自然资执法（决）〔2020〕38号《行政处罚决定书》（以下简称38号处罚决定），南丹县自然资源局对此予以认可。据此，二审另查明：南丹县自然资源局于2020年9月11日作出38号处罚决定，认定刘兴能擅自开采锌原矿石430.74吨，属无证采矿的违法行为。决定：1．责令停止在芒场大山选厂尾砂坝旁（小地名大山坳）非法开采行为；2．没收非法采出的锌原矿石430.74吨（由于矿石的自燃因素，不宜长期保存，县政府已依法组织对锌原矿石进行拍卖，拍卖共获得款项192730.70元，已上缴县财政专户），并处罚款86728.82元。 本院认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款和第三款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组 -10- 建该机构的行政机关为被告。……没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”《扣押物品清单》上盖有南丹县国土资源局（现南丹县自然资源局）、南丹县矿业秩序综合治理整顿指挥部、南丹县公安局特警大队的公章，经查明，扣押行为的实施主体是南丹县自然资源局；南丹县公安局特警大队是南丹县公安局的下属部门，南丹县矿业秩序综合治理整顿指挥部是南丹县政府成立的临时机构，均在涉案扣押行政行为中起协助作用。因此，南丹县自然资源局、南丹县政府、南丹县公安局均是本案适格被告。 刘兴能被扣押的矿产品来源不明，刘兴能不能提供矿产品合法来源的证据，涉嫌违法犯罪，在行政机关尚需对矿产品调查的情况下，南丹县政府、南丹县自然资源局、南丹县公安局对矿产品扣押并无不当。《中华人民共和国行政强制法》第二十五条第一款和第二款规定：“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。”第二十七条规定：“行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定。对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收；法律、行政法规规定应当销 -11- 毁的，依法销毁；应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。”南丹县政府、南丹县自然资源局、南丹县公安局出具了《扣押物品清单》，但《扣押物品清单》没有载明扣押的理由、依据，以及未告知被扣押人享有的权利，且没有在法定期限内作出处理决定，对物品一扣了之，在刘兴能提起本案诉讼后，直至2020年9月11日南丹县自然资源局才作出处理决定，扣押期限已超过法律规定，程序违法，但不具有可撤销内容，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，应判决确认违法。 南丹县自然资源局、南丹县公安局、南丹县政府从刘兴能处暂扣矿产品，属于《中华人民共和国行政强制法》第九条第（三）项规定的“扣押财物”强制措施，系对公民的财物实施暂时性控制的行为。在扣押物品后，南丹县自然资源局作出的38号处罚决定并非本案被诉行政行为，仅就扣押行为来说，并未造成上诉人刘兴能的损失，至于矿产品是不是应该没收，没收是否合法，属于处罚决定的内容，不在本案中审查。因此，上诉人刘兴能以矿产品被暂扣而请求行政赔偿，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。上诉人刘兴能的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 -12- 二审诉讼费50元，由上诉人刘兴能负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王小成 审 判 员 陈伟红 审 判 员 班 艳 二〇二〇年十月二十日 法官助理 陆雨清 书 记 员 贾茜茜