重庆市第一中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）渝01行赔终36号上诉人（一审原告）重庆市融易担保股份公司，住所地重庆市江**建新西路**特****，统一社会信用代码91500105671026906U。法定代表人钟模先，董事长。委托代理人阳琴琴，重庆索通律师事务所律师。委托代理人张文雪，重庆索通律师事务所律师。被上诉人（一审被告）重庆市合川区规划和自然资源局，住所地重庆市合川区希尔安大道中段，统一社会信用代码11500000MB16160260。法定代表人邹开勇，局长。上诉人重庆市融易担保股份公司（简称融易担保公司）因诉被上诉人重庆市合川区规划和自然资源局（简称合川区规资局）行政赔偿一案，不服重庆市铜梁区人民法院作出的(2019)渝0151行赔初5号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月23日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院经审理查明以下事实：2011年7月26日，唐尧、融易担保公司与中国工商银行股份有限公司重庆西郊支行（简称工行西郊支行）签订经营字重庆行西郊支行2011年1532号《个人借款／担保合同》，主要约定：唐尧向工行西郊支行借款500万元，期限为12个月，融易担保公司为唐尧提供连带责任保证担保。2011年7月27日，融易担保公司与唐尧签订《委托担保协议》，主要约定：融易担保公司同意为唐尧与工行九龙坡支行签订的编号为经营字重庆行西郊支行2011年1532号的《个人借款／担保合同》项下借款提供连带责任保证担保。同日，融易担保公司与航发机械公司签订渝融易（2011）年公保反字（048）号《公司保证反担保合同》，约定航发机械公司自愿就经营字重庆行西郊支行2011年1532号《个人借款／担保合同》向融易担保公司提供连带责任担保。同日，融易担保公司又与唐尧、徐聪、母在章、李玉和签订渝融易（2011）年公保反字（037）号《个人保证反担保合同》，主要约定：为保证融易担保公司依其与工行西郊支行签订经营字重庆行西郊支行2011年1532号《个人借款／担保合同》的约定承担责任后能够实现追偿，唐尧、徐聪、母在章、李玉和自愿向融易担保公司提供连带责任担保。同日，融易担保公司与周世才签订渝融易（2011）年个抵反字（036）号《个人抵押反担保合同》，约定就经营字重庆行西郊支行2011年1532号《个人借款／担保合同》，周世才自愿提供位于巴南区的房产（产权证号为：202房地证2006字第××号）作为抵押担保，并于2011年8月22日在重庆市国土资源和房屋管理局备案登记了（2011）抵押第08190123号《重庆市房地产抵押合同》，该抵押登记合同上周世才的签名为李玉和所签。2011年7月27日，融易担保公司与李玉和签订融易（2011）年个抵反字（037）号《个人抵押反担保合同》，约定李玉和自愿向融易担保公司提供抵押担保，用于抵押的财产为合川区4社的厂房（产权证号为：204房地证2011字第××号、02××52号、02××53号、02××54号、02××55号、02××56号、02××57号共7个），同年8月16日，重庆市国土资源和房屋管理局备案登记了包含上述内容的第2011012690号《重庆市房地产抵押合同》。2013年8月30日，融易担保公司向工行西郊支行代唐尧偿还借款本金500万元及利息131404.75元。2014年9月，重庆德润房地产开发有限公司向人民法院提起诉讼，请求撤销登记在李玉和名下的204房地证2011字第××号、02××52号、02××53号、02××54号、02××55号、02××56号、02××57号房地产权证，重庆市璧山区人民法院于2016年5月作出行政判决书，认为原合川房管局未提供相关证据证明其对涉案转移变更登记手续履行了合理审慎职责，且李玉和是通过隐瞒真实情况，提交虚假材料等非法手段获取的房屋转移变更登记，加之案涉土地使用权和房屋所有权已经生效判决确定应当过户登记给重庆安莉包装有限公司，遂撤销原合川房管局于2011年4月18日为李玉和颁发的204房地证2011字第××号、02××52号、02××53号、02××54号、02××55号、02××56号、02××57号《重庆市房地产权证》。2017年4月，重庆安莉包装有限责任公司向人民法院提起诉讼，请求撤销原合川房管局为抵押权人融易担保公司办理的位于合川区4社的房屋（房产证号：**地证2011字第××号、02××**、02××**、02××**、02××**、02××**、02××**）的抵押登记，重庆市沙坪坝区人民法院于2017年12月作出行政判决书，判决撤销上述抵押登记，原合川房管局不服提起上诉，重庆市第一中级人民法院维持原判。融易担保公司认为，其基于对合川区规资局登记公示信息的信赖，与李玉和办理抵押登记，并为唐尧提供担保和偿还借款，但由于原合川房管局为融易担保公司办理的抵押登记被撤销，导致融易担保公司的抵押权丧失，无法通过处置抵押物实现债权，产生经济损失4513767.19元，故起诉要求行政赔偿。另查明，融易担保公司就其与唐尧、航发机械公司、徐聪、周世才、李玉和、母在章担保权追偿纠纷一案向重庆市中级人民法院提起诉讼，重庆市第一中级人民法院于2013年12月9日作出（2013）渝一中法民初字第00585号《民事判决书》，判决由唐尧支付融易担保公司代偿款本金500万元及利息131404.75元；由唐尧支付融易担保公司逾期付款违约金10万元及诉讼代理费5万元；由航发机械公司、徐聪、李玉和、母在章对唐尧的前述付款义务承担连带保证担保责任；如唐尧到期未履行前述判决义务，融易担保公司有权对周世才所有的位于重庆市巴南区的房产（产权证号：202房地证2：**地证2006字第××号位于重庆市合川区社的房产（产权证号：204房地证2011字第××、02××52、02××53、02××54、02××55、02××56、02××57号共7个）优先受偿。该判决生效后，融易担保公司向重庆市第一中级人民法院申请强制执行，执行程序中，重庆安莉包装有限公司提出执行异议，重庆市第一中级人民法院针对该执行异议作出“中止执行”的（2016）渝01执异433号执行裁定，融易担保公司对此提出异议之诉，截至2018年8月29日，该诉讼未发生法律效力，故重庆市第一中级人民法院认为上述被执行人李玉和的房屋暂时无法处置。此次执行对周世才提供抵押的上述房屋拍卖所得价款中，申请执行人融易担保公司自愿给付10万元给被执行人周世才用于租房，实际执行到位金额为767637.56元，除此之外人民法院未查询到其他可供执行的财产，于2018年8月29日终结本次执行程序。再查明，重庆市合川区国土资源和房屋管理局已整合并入重庆市合川区规划和自然资源局，由重庆市合川区规划和自然资源局承接原重庆市合川区国土资源和房屋管理局的职能职责。一审法院经审理认为，本案的争议焦点为：一、融易担保公司提出的行政赔偿请求是否需经赔偿义务机关先行处理；二、合川区规资局是否应当赔偿融易担保公司经济损失4513767.19元。一、融易担保公司提出的行政赔偿请求是否需经赔偿义务机关先行处理的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。对于这两种途径，赔偿请求人可以自行选择。赔偿请求人先提起行政赔偿诉讼，表明其没有选择向行政机关直接提出赔偿请求的途径，而是选择由人民法院解决其行政赔偿问题。对于这种特殊请求如何处理，国家赔偿法没有明确规定。在这种情况下，如果要求赔偿请求人再向赔偿义务机关提出赔偿请求方可提起行政赔偿诉讼，实际上剥夺了赔偿请求人再赔偿程序上的选择权，增加了赔偿程序的复杂性，不利于畅通赔偿渠道。据此，如果行政行为已经行政诉讼确认违法，无须再要求行政机关对违法行为进行确认，这也体现了司法最终原则。综上，融易担保公司无须申请合川区规资局先行处理，可以直接向人民法院提起行政赔偿之诉。二、合川区规资局是否应当赔偿融易担保公司经济损失4513767.19元的问题。《房屋登记办法》第九十二条规定：“申请人提交错误、虚假的材料申请房屋登记，给他人造成损害的，应当承担相应的法律责任。房屋登记机构及其工作人员违反本办法规定办理房屋登记，给他人造成损害的，由房屋登记机构承担相应的法律责任。房屋登记机构承担赔偿责任后，对故意或者重大过失造成登记错误的工作人员，有权追偿。”《中华人民共和国物权法》第二十一条规定：“当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任……”《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十二条规定：“申请人提供虚假材料办理房屋登记，给融易担保公司造成损害，房屋登记机构未尽合理审慎职责的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任。”《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产造成损害的，按照下列规定处理……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”由此可见，因不动产登记错误而要求不动产登记机构承担国家赔偿责任需同时满足以下三个前提条件：一是不动产登记机构作出的错误登记系基于自身的过错；二是相关权利人的直接损失已实际发生且能明确；三是该错误登记行为与损害的发生之间具有因果关系。本案中，原合川房管局基于其向李玉和颁发的204房地证2011字第××、02××52、02××53、02××54、02××55、02××56、02××57号《重庆市房地产权证》为融易担保公司办理抵押登记，在上述房地产权登记未被有权机关撤销的情况下，可以作为原合川房管局为融易担保公司办理抵押登记的物权基础。虽然原合川房管局向李玉和颁发的案涉房地产权证于2016年被人民法院生效判决撤销，但撤销的主要原因在于李玉和通过隐瞒真实情况，提交虚假材料等非法手段获取房屋产权登记。本案中，无证据证明原合川房管局在办理上述房地产权登记和抵押登记时存在材料不齐全、登记程序违法或工作人员与他人恶意串通等情形。换言之，无证据证明原合川房管局向李玉和颁发案涉房地产权证存在自身过错，亦无证据证明原合川房管局以上述房地产权证为物权基础为融易担保公司办理的抵押登记存在过错。此外，因原合川房管局向李玉和颁发的案涉房地产权登记已被人民法院生效判决书所撤销，故基于上述房地产权证而办理的抵押登记缺乏抵押权基础，融易担保公司对该抵押权本身就不具备可期待利益。同时，融易担保公司与唐尧及工行西郊支行于2011年7月26日就已签订经营字重庆行西郊支行2011年1532号《个人借款／担保合同》，于2011年7月27日才与李玉和签订《个人抵押反担保合同》，故融易担保公司并非基于李玉和能够提供上述房屋产权作为抵押担保才与唐尧签订《个人借款／担保合同》，而是为保障其依照该《个人借款／担保合同》的约定承担责任后能够实现追偿，才于次日要求李玉和提供上述房屋产权作为抵押担保。因此，即使融易担保公司为唐尧在工行西郊支行的借款进行清偿无法全额追偿而产生了损失，也应归责于唐尧未履行民事合同上约定的义务，而不是因合川区规资局的登记行为导致融易担保公司的损失，其损失的发生与合川区规资局的登记行为不具有直接的因果关系。综上，在案证据不能证明原合川房管局为融易担保公司办理涉案抵押登记存在自身过错，也不能证明融易担保公司所称损失与原合川房管局的登记行为有直接因果关系，故融易担保公司请求合川区规资局予以国家赔偿，依法不予支持。为此，依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回融易担保公司的赔偿请求。上诉人融易担保公司不服一审判决，向本院提起上诉称，一审判决认定事实不清，适用法律不当。一、原合川房管局未尽合理审慎义务，应当承担赔偿责任。二、上诉人遭受了财产损失，直接原因是原合川房管局的违法登记行为。三、上诉人已穷尽其他救济手续，债权依旧无法得到清偿，合法权益无法得到保护。综上，由于原合川房管局自身未尽合理审查义务，为李玉和颁发了错误的房地产权证，导致七处厂房的所有权登记及抵押登记被确认违法并撤销，直接导致上诉人财产损失。并因为原合川房管局已整合并入合川区规资局，故应由合川区规资局对上诉人承担清偿责任。请求二审法院依法撤销一审判决，发回重审或改判支持上诉人的全部诉讼请求，本案二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人合川区规资局在二审中未提交书面答辩意见。融易担保公司在法定举证期限内向一审法院提交并当庭举示如下证据：1、（2015）合法刑初字第2654号《刑事判决书》；2、（2014）璧法行初字第00109、00113、00116、00118、00119、00120、00121号《行政判决书》；3、（2017）渝0106行初137、139、140、141、142、143、144号《行政判决书》；4、（2018）渝01行终672、673、674、675、676、677、678号《行政判决书》；5、《委托担保协议》、《重庆市房地产抵押合同》；6、（2013）渝一中法民初字第00585号《民事判决书》。融易担保公司当庭向一审法院提交并举示如下证据：1、《价值确认书》；2、《执行裁定书》、《结案通知书》。合川区规资局在法定举证期限内向一审法院提交并举示如下证据、依据：1、（2018）渝01行终672、673、674、675、676、677、678号《行政判决书》；2、（2016）渝0117行赔初16号《行政判决书》、（2017）渝行赔终18号《行政判决书》、（2019）渝01行赔再1号《行政判决书》。经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：融易担保公司在法定举证期限内提交并举示的证据1-4、6系法院生效裁判文书，依法予以采信；证据5能够证明唐尧与融易担保公司签订委托担保协议的情况，且合川区规资局无异议，依法予以采信；融易担保公司当庭举示的证据1能够证明李玉和与融易担保公司就其提供的抵押房屋价值进行了确认，合法、真实，与本案关联，依法予以采信；证据2能够证明人民法院对唐尧、航发机械公司、徐聪、周世才、李玉和、母在章所有的财产进行强制执行及于2018年8月29日终结本次执行程序的情况，合法、真实，与本案关联，依法予以采信。合川区规资局举示的证据1与融易担保公司举示的证据4一致，均系法院生效裁判文书，依法予以采信；证据2与本案无关联，依法不予采信。各方当事人向一审法院提交并在一审庭审中举示的证据已依法随案移送本院。经审查，本院对证据的认定意见与一审法院相同。根据已认定的证据以及一审庭审笔录，本院认定的案件事实与一审法院认定事实相同。本院认为，从上诉人在起诉状、一审庭审以及2020年5月18日向一审法院提交的情况说明看，上诉人明确其系“基于抵押权被撤销而提起本案诉讼，而抵押登记被撤销的直接原因系合川房管局在办理所有权登记时的违法行为，故应当在本案中对前述事实进行调查并对合川房管局应承担的赔偿责任作出判决”。上诉人诉称的抵押登记和颁证登记行为均涉及房屋登记机构的房屋登记行为，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十二条规定：“申请人提供虚假材料办理房屋登记，给原告造成损害，房屋登记机构未尽合理审慎职责的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任。”第十三条规定：“房屋登记机构工作人员与第三人恶意串通违法登记，侵犯原告合法权益的，房屋登记机构与第三人承担连带赔偿责任。”同时，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。由此可见，因不动产登记错误而要求不动产登记机构承担国家赔偿责任需同时满足以下三个前提条件：一是不动产登记机构作出的错误登记系基于自身的过错；二是相关权利人的直接损失已实际发生且能明确；三是该错误登记行为与损害的发生之间具有因果关系。而本案中，关于案涉抵押登记被撤销的问题，生效判决的主要理由是案涉颁证登记行为被生效判决撤销，该抵押登记行为的物权基础已不复存在，故该抵押登记行为亦应予以撤销。关于案涉颁证登记行为被撤销的问题，生效判决的主要理由是该案第三人李玉和通过隐瞒真实情况，提交虚假材料等非法手段获取房屋转移变更登记，且所涉土地使用权和房屋所有权已经重庆市合川区人民法院生效判决确定应当过户给重庆安莉包装有限公司。故从本案现有事实看，并无证据证明原合川房管局案涉颁证登记和抵押登记时存在材料不齐全、登记程序违法或工作人员与他人恶意串通等情形，无证据证明原合川房管局自身存在过错。同时，本案上诉人于2011年7月26日与唐尧、工行西郊支行签订《个人借款/担保合同》，于次日才与李玉和签订《个人抵押反担保合同》，故上诉人并非基于李玉和能够提供案涉房屋产权作为抵押担保才签订《个人借款/担保合同》，而是为保障其依照《个人借款/担保合同》的约定承担责任后能够实现追偿，才于次日要求李玉和提供上述房屋产权作为抵押担保，上诉人主张的损失是由于其与唐尧之间的债权债务纠纷引起，属于平等民事主体之间的民事纠纷，不属于案涉登记行为造成的直接损失，与案涉登记行为没有直接的因果关系。故一审法院判决驳回上诉人的赔偿诉讼请求，事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案依法不收取诉讼费。本判决为终审判决。审 判 长 李雪莲审 判 员 罗 红审 判 员 李 宜二〇二〇年十月二十日法官助理 杜咏霞书 记 员 王尊怡