重庆市涪陵区人民法院行 政 判 决 书（2020）渝0102行初144号原告：陈兴伟，男，1972年2月20日出生，汉族，户籍地址重庆市丰都县，现住重庆市丰都县。被告：丰都县高家镇人民政府，统一社会信用代码11500230008689623K，住所地重庆市丰都县高家镇文昌西路**。法定代表人：向海军，该镇镇长。出庭负责人：毛磊，该镇副镇长。委托代理人：陶律平，该镇工作人员。委托代理人：殷国森，重庆市丰都县高镇法律服务所法律工作者。被告：丰都县规划和自然资源局，统一社会信用代码11500230MB19803549，，住所地重庆市丰都县三合街道平都大道西段**法定代表人：毛国红，局长。委托代理人：况万学，重庆晨曲律师事务所律师。原告陈兴伟诉被告丰都县高家镇人民政府（以下简称高家镇政府）、丰都县规划和自然资源局（以下简称丰都县规资局）其他行政协议纠纷一案，本院于2020年8月21日依法受理，依法组成合议庭，于2020年9月29日和10月10日公开开庭审理了本案。原告陈兴伟，被告高家镇政府的副镇长毛磊及委托代理人陶律平、殷国森，被告丰都县规资局的委托代理人况万学到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告陈兴伟提出诉讼请求：依法判令二被告支付原告地票金额412351元，并承担本案诉讼费。事实与理由：本人原系重庆绿绿恒园林有限公司（以下简称绿绿恒园林公司，现己注销）的法定代表人。2013年，为响应高家镇政府发展地方特色经济，扩大公司经营规模号召，以绿绿恒园林公司名义，于2013年8月14日向高家镇政府购买了五亩土地，总计价款1098527元，并已如数交付给了高家镇政府。但购地款交完后，高家镇政府行政不作为迟迟不划地，至今7年有余，因此企业经营受挫，于2018年9月26日公司解散。公司另两名股东已向丰都县人民法院起诉，该院作出（2017）渝0230民初2988号《民事判决书》，并经该院执行完毕，已从丰都县土储中心执结案款53万元；但至今未支付属于本人的412351万元。本人多次找丰都县规资局土地储备中心及高家镇政府均拖着不退还，只好起诉走司法程序求解决，望判如所请。原告陈兴伟向本院提供了以下证据：1.丰都县国土房管局关于申报购买地票指标的函（丰都国土房管〔2013〕59号）。2.重庆市行政事业单位资金往来结算票据。3.重庆农村商业银行客户付款回单3张。4.丰都县地票已登记但未签协议统计表。5.重庆市丰都县人民法院（2017）渝0230民初2988号民事判决书。6.重庆市丰都县人民法院（2018）渝0230执1909号结案通知书。被告高家镇政府辩称，原告于2013年期间购买地票属实，高家镇政府财政所统一收款也是真实的。对于高家镇政府在2013年期间是根据丰都国土房管〔2013〕11号、59号函件的委托，在履行基层人民政府的职责，高家镇政府财政所的负责人陶律平作为临时代收人，将原告几人的地票款共计1098527元全部转入到被告丰都县规资局帐上，因此原告在本案中将高家镇政府列为被告主体不适格。根据《行政诉讼法》第十二条第一款第（八）项和六十九条的规定，高家镇政府不具有应当履行返还义务职能，返还原告地票款的应是被告丰都县规资局。请求法院依法驳回原告对高家镇政府的起诉。被告高家镇政府向本院提交了以下证据：1.丰都县国土房管局关于申报购买地票指标的函（丰都国土房管〔2013〕59号、115号）。证明：高家镇政府委托代收原告地票款。2.重庆市行政事业单位资金往来结算票据3张、记账凭证1张。证明：高家镇政府收款及转款的情况。3.高家镇企业用地地票购买缴费名册（高家镇政府制作）。证明：在2013年期间购买地票的全部情况。4.重庆市丰都县人民法院（2016）渝0230民初1942号判决书。证明：原告在2016年起诉高家镇政府的情况，后被法院判决驳回。5.高家镇政府关于高家镇购买地票款的说明。被告丰都县规资局辩称，原告并没在地票事谊上与我局有过任何交易，我局从没收取过原告任何财物，我局不是本案的适格被告，恳请人民法院依法驳回原告对我局的起诉。具体理由如下：有证据证明，原告是将钱交与高家镇政府买地而不是将钱交给我局向我局买地，我局与原告之间无事实和法律上的权利义务需要亨有和履行，在原告不曾与我局有任何金钱往来的情况下而向法院起诉，请求判决我局向其支付412351元地票金额，既无事实依据也无法律依据，原告的起诉依法应当驳回。高家镇政府确实曾与丰都县统一土地整治开发有限公司于2018年9月3日订有《地票收购合同》，可也不是与我局订立。经了解，高家镇政府确实依该合同出了16589606元，但已进行了76.239亩的地票交易，每亩26.76万元，经结算只剩156176元没有退还，我局并不知晓高家镇政府的该笔款项与原告有何关系。即使有，也属另一法律关系。被告丰都县规资局向本院提交了以下证据：1.地票收购合同。2.丰都县地票使用情况统计表。3.地票资金使用（划拨）申请表（高家镇政府制作）。4.丰都县统一土地整治开发有限公司基本情况。5.账务说明、记账凭证、丰都县2013年地票交款情况、重庆市行政事业单位资金往来结算票据、重庆市农村土地交易价款专用收据、电汇凭证、重庆市地方税务局通用机打发票、进账单。6.地票证书。经庭审质证，原、被告对对方提交的证据真实性均无异议，被告丰都县规资局认为被告高家镇政府的证据不能达到其证明目的，即被告丰都县规资局应当承担退还原告地票款的义务。本院结合原、被告双方陈述和质证意见，因双方对对方提交的证据真实性均无异议，本院予以确认，可以作为定案依据。经审理查明，2013年4月26日和7月25日，原丰都县国土资源和房屋管理局（以下简称县国土房管局）分别作出丰都国土房管〔2013〕59号和115号《关于申报购买地票指标的函》，函告各镇乡人民政府、街道办事处：为了有效解决新型城镇化建设用地指标问题，根据县政府领导安排，请各镇乡、街道办事处统计报送地票指标需求情况，同时筹集好地票购买资金，并将购买地票指标需求情况及用途情况按时报送县国土房管局规划资产科。事后，被告高家镇政府根据前述函件要求申报购买了相应地票指标，并面向社会出让地票指标，但只限企业购买并用于企业开发建设。原告陈兴伟与案外人付守军、冯德康均系重庆绿绿恒园林有限公司（以下简称绿绿恒公司）股东。三人口头商量后决定共同出资，并以绿绿恒公司的名义向高家镇政府购买地票。原告陈兴伟出资412351元，案外人冯德康出资340000元、付守军出资346176元，合计1098527元。后原告陈兴伟以绿绿恒公司的名义向高家镇政府购买地票5亩，除支付保证金外，原告陈兴伟分别于2013年7月3日、18日和19日向被告高家镇政府转账支付500000元、460000元和38527元，共计支付地票款1098527元（含保证金）。被告高家镇政府出示的《高家镇企业用地的票购买缴费名册》显示，绿绿恒公司购买地票应交纳地票款共计1098527元。2013年8月14日，丰都县高家镇财政所出具结算票据显示，付款单位为陈兴伟，收款项目为重庆绿绿恒园林有限公司、重庆晨炬电子器材有限公司地票款5（亩）×21.97053（万元/亩），票面支付总金额为1098527元。后因绿绿恒公司未实际进行开发建设，以致原告陈兴伟与案外人付守军、冯德康三人未能实际获得相应地票。2013年7月1日和26日，被告高家镇政府分别向县国土房管局支付该镇购买地票保证金1820000元和地票款16068725元，合计17888725元。2016年6月13日，案外人冯德康以原告陈兴伟、案外人付守军为被告，并将高家镇政府列为第三人，向重庆市丰都县人民法院（以下简称丰都县法院）起诉，请求解除原、被告之间的合伙购买土地协议，并由陈兴伟退还其缴纳的购地款366085.67元。该院审理后作出（2016）渝0230民初1942号民事判决书，判决驳回冯德康的诉讼请求。冯德康就该案向重庆市第三中级人民法院提起上诉，后又撤回起诉和上诉。2017年2月13日，案外人冯德康、付守军分别以原告陈兴伟为被告向丰都县法院起诉，以不当得利为由请求判令陈兴伟归还前述出资款。后因陈兴伟在庭审中自认，其于2013年收到的冯德康转账的340000元、付守军转账的346176元系用于以绿绿恒公司的名义购买高家镇政府出售的地票，故冯德康、付守军撤回该两案的起诉。2017年7月12日，案外人付守军、冯德康以原告陈兴伟为被告、绿绿恒公司为第三人再次向丰都县法院起诉，请求判令分割合伙期间购买的五亩地票中二人享有的份额。该院经审理于2017年9月25日作出（2017）渝0230民初2988号《民事判决书》，判决：一、冯德康、付守军与陈兴伟就购买丰都县高家镇企业用地地票的合伙关系终止；二、冯德康在合伙购买的丰都县高家镇企业用地地票（5亩）上享有的权利份额为30.95%；付守军在合伙购买的丰都县高家镇企业用地地票（5亩）上享有的权利份额为31.51%；三、驳回冯德康、付守军的其余诉讼请求。该判决生效后，案外人冯德康、付守军向丰都县法院申请强制执行。2018年9月3日，被告高家镇政府（乙方）与案外人丰都县统一土地整治开发有限公司（甲方）签订《地票收购合同》约定，乙方将其持有的重庆市国土资源和房屋管理局2013年8月14日No.XX65号地票证书项下其中3.123亩对应的地票权利义务出售给甲方，甲方从合同生效之日起享有乙方转让的该地票证书载明的相应权利义务；乙方从本合同生效之日起对所转让的该地票证书载明的对应的权利义务丧失；乙方向甲方出售的本合同约定地票权利义务的借款为乙方取得该地票证书时所支付的金额，即人民币686176元，单价每亩人民币219705元（含交易手续费），该价款甲方原则上在本合同生效后支付给乙方指定的账户。根据（2017）渝0230民初2988号《重庆市丰都县人民法院民事判决书》和（2018）渝0230执1909号《重庆市丰都县人民法院执行裁定书》的要求，三人（冯德康、付守军、陈兴伟）以陈兴伟名义购买5亩地票，支付地票款1098527元，按丰都县人民法院民事判决书认为，冯德康对地票享有的权利份额为30.95%，即地票面积为1.5475亩，地票，地票款340000元军对地票享有的权利份额为31.51%，即地票面积为1.5755亩，地票，地票款346176元686176元扣划到丰都县人民法院，打入指定账户的风险责任由乙方承担；乙方应无条件满足甲方使用其出售地票证书相应权利的协助义务，乙方因协助而产生的费用由甲方承担等等。2018年9月3日，被告高家镇政府向案外人丰都县统一土地整治开发有限公司申请委托其向丰都县法院拨款530000元（余款156176元）。后丰都县法院将划拨款项（530000元）支付给了申请执行人冯德康、付守军。2018年9月26日，丰都县法院出具（2018）渝0230执1909号《结案通知书》，通知申请执行人冯德康、付守军因生效法律文书确定的内容已全部执行完毕，申请执行人基于执行依据的权利全部得到了实现，该院（2018）渝0230执1909号执行案件执行完毕，于2018年9月26日结案。事后，原告陈兴伟经多次向二被告追要其支付的地票款均无果，原告陈兴伟遂诉至本院。本院认为，本案系因地票转让引发的纠纷。行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议属于行政协议。被告高家镇政府作为基层人民政府，根据县国土房管局函件要求申报购买了相应地票指标，并将其购得地票指标对外转让并收取转让人地票款，其与地票转让人之间以实际行为达成地票转让协议，该协议应属于行政协议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”的规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起的诉讼属人民法院行政诉讼受案范围，本案原告陈兴伟认为被告高家镇政府未履行双方所签订的地票转让协议提起的诉讼属人民法院行政诉讼的受案范围。原告陈兴伟与被告高家镇政府所达成地票转让协议是双方当事人真实意思表示，对双方当事人具有约束力，任何一方都不能违背，必须按照协议约定的内容享有权利、履行义务。被告高家镇政府收取案外人冯德康、付守军及原告陈兴伟三人合伙以陈兴伟名义支付的5亩地票地票款1098527元后，因绿绿恒公司未实际进行开发建设，故未实际履行相应的交付义务，即被告高家镇政府未实际履行地票转让协议所约定的义务，且将冯德康、付守军二人合伙购买的地票（5亩）上享有的权利份额（合计62.46%）再次出售给案外人丰都县统一土地整治开发有限公司，该公司根据《地票收购合同》约定直接将其应支付的地票收购款划拨给了执行法院丰都县法院，再由该院直接支付给申请执行了冯德康、付守军。而对原告陈兴伟享受的5亩地票上权利份额37.54%至今未予以履行，现原告陈兴伟请求被告高家镇政府退还其已支付的地票款412351元，符合法律规定，本院予以支持。关于原告陈兴伟主张被告丰都县规资局退还其支付的地票款412351元的诉讼请求。因原告陈兴伟系与被告高家镇政府达成地票转让协议，也向被告高家镇政府支付地票款，而未与被告丰都县规资局签订协议，也未向其支付款项，根据协议相对性原则，原告陈兴伟向被告丰都县规资局提出主张于法无据，本院不予支持。关于被告高家镇政府向被告丰都县规资局支付地票款的行为，实则双方形成另一种法律关系，与本案无关。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条的规定，判决如下：被告丰都县高家镇人民政府在本判决生效后60日内退还原告陈兴伟地票款412351元。本案受理费50元，由被告丰都县高家镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于重庆市第三中级人民法院。审 判 长  常洪艳人民陪审员  盛成兰人民陪审员  张治明二〇二〇年十月十一日书 记 员  关 茜