福建省南平市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽07行终109号 上诉人（原审原告）郑忠瑞,男,1970年5月12日出生，汉族，住建瓯市。 被上诉人（原审被告）南平市公安局交通警察支队，住所地南平市武夷新区南林核心区广场西路**南林商务楼**楼**。 法定代表人汪火昌，支队长。 委托代理人吴政伟，南平市公安局交通警察支队工作人员。 被上诉人（原审被告）南平市人民政府，，住所地南平市武夷新区南林核心区广场西路**南林商务楼**楼** 法定代表人袁超洪，市长。 委托代理人赵金生、梁志惠，南平市司法局工作人员。 上诉人郑忠瑞因诉南平市公安局交通警察支队（以下简称南平市交警支队）公安交通行政处罚、南平市人民政府（以下简称南平市政府）行政复议一案，不服南平市延平区人民法院（2019）闽0702行初168号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审认定，原告郑忠瑞驾驶已达报废标准的摩托车上道路行使，被建瓯市公安局交通警察大队（以下简称建瓯交警大队）查获。被告南平市交警支队作出南公交决字［2019］第3507002400078623号《公安交通管理行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），对郑忠瑞给予如下行政处罚：1、罚款500元；2、吊销机动车驾驶证，两年内不得重新获取机动车驾驶证；3、对已达报废标准的车牌号为闽Ｈ×××××的普通摩托车（以下简称案涉车辆）予以收缴。郑忠瑞不服，申请行政复议。被告南平市政府作出南政行复［2019］33号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），维持原行政处罚决定。 原告郑忠瑞于2019年9月10日21时10分许，驾驶案涉车辆至建瓯市城区桥头，被建瓯交警大队执勤民警以驾驶报废车辆为由当场查获，建瓯交警大队根据《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）第九十五条和第一百一十条第一款的规定，对原告采取扣留机动车和驾驶证的行政强制措施。同日，建瓯交警大队以原告驾驶已达报废标准的非汽车类机动车上道路行驶为由，予以立案受理。9月16日，建瓯交警大队对原告9月10日的违法行为进行确认并制作询问笔录，询问前告知了其依法享有的权利和应承担的义务。同日，被告南平市交警支队制作了行政处罚告知笔录，告知原告拟对其作出罚款500元、吊销机动车驾驶证且两年内不得重新获取机动车驾驶证、收缴案涉车辆的行政处罚，并将处罚的事实、理由及依据予以告知，同时告知原告针对上述处罚内容依法享有听证的权利，原告未要求听证。9月24日，根据《道路交通安全法》第一百条第一款、第二款以及《福建省实施办法》第七十二条第（二）项的规定，被告南平市交警支队作出处罚决定书，给予原告：1、罚款500元；2、吊销机动车驾驶证，两年内不得重新获取机动车驾驶证；3、对已达报废标准的车牌号为闽Ｈ×××××的普通摩托车予以收缴的行政处罚。该行政处罚决定书于次日送达给原告。原告不服该行政处罚决定，于11月4日向被告南平市政府提出行政复议申请，被告南平市政府于同日受理，于11月7日通知南平市交警支队提供书面答复、作出原行政处罚的证据、依据和其他有关材料。11月19日，南平市交警支队依照通知提供了相应书面材料。经过书面审理并经领导审批，南平市政府于11月22日作出《行政复议决定书》，根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，认为被告南平交警支队作出的《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确实充分，适用依据正确，程序合法，内容适当，决定维持《行政处罚决定书》。11月28日，被告南平市政府将复议决定书送达给原告郑忠瑞和被告南平市交警支队。原告不服，向本院提起行政诉讼。 另查明，原告的机动车驾驶证载明的准驾车型为A2、E，有效期限自2015年4月30日至2025年4月30日。公安网机动车信息查询结果单载明，原告驾驶的案涉车辆于2011年10月20日注册登记在案外人陆修长名下，检验有效期至2013年10月31日，强制报废期至2024年10月20日。因案涉车辆在3个检验周期内未检验，2017年10月份,福建省公安厅交警总队已经在交通安全综合服务管理平台向社会公告案涉车辆的强制报废期至2017年10月31日。 原审认为，根据《道路交通安全法》第五条第一款“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作，县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。”和《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》（以下简称《道路交通安全法实施条例》）第一百零九条第一款“对道路交通安全违法行为人处以罚款或者暂扣驾驶证处罚的，由违法行为发生地的县级以上人民政府公安机关交通管理部门或者相当于同级的公安机关交通管理部门作出决定；对处以吊销机动车驾驶证处罚的，由设区的市人民政府公安机关交通管理部门或者相当于同级的公安机关交通管理部门作出决定。”的规定，被告南平交警支队作为设区的市公安机关交通管理部门，具有对道路交通安全违法行为作出罚款、吊销机动车驾驶证和收缴已达报废标准机动车的行政处罚职权，被告作出被诉行政处罚决定权源有据，其执法主体适格，本院予以确认。 本案争议的焦点：一是被告南平市交警支队作出的《行政处罚决定书》，认定事实是否清楚、适用法律是否正确、是否符合法定程序；二是被告南平市交警支队作出吊销原告的机动车驾驶证，是吊销与其违法行为对应的驾驶证E证还是吊销其驾驶资格；三是被告南平市政府作出的行政复议决定是否符合法律规定。 关于第一个焦点问题。案涉车辆的注册登记日期为2011年10月20日，检验有效期至2013年10月31日，根据《机动车强制报废标准规定》第四条“已注册机动车有下列情形之一的应当强制报废，其所有人应当将机动车交售给报废机动车回收拆解企业，由报废机动车回收拆解企业按规定进行登记、拆解、销毁等处理，并将报废机动车登记证书、号牌、行驶证交公安机关交通管理部门注销：……（四）在检验有效期届满后连续3个机动车检验周期内未取得机动车检验合格标志的。”和《道路交通安全法实施条例》第十六条“机动车应当从注册登记之日起，按照下列期限进行安全技术检验：……（四）摩托车4年以内每2年检验1次；超过4年的，每年检验1次；……”的规定，截至2017年10月31日，案涉车辆已连续3个机动车检验周期内未取得检验合格标志，符合强制报废的标准，应当依法予以强制报废。公安网机动车信息查询结果单上记载的“强制报废期至2024年10月20日”，是指案涉车辆在正常使用、按规定进行年检的情况下，最长使用期限至2024年10月20日。本案中，案涉车辆未按规定进行年检，不适用最长使用期限。因此，原告驾驶已达报废标准机动车的事实成立。对该违法事实，被告南平市交警支队提供行政强制措施凭证、现场照片、询问笔录、公安网信息查询结果单、报废信息公告互联网查询件、处罚告知笔录等证据予以证实。对原告的违法行为，南平市交警支队根据《道路交通安全法》第一百条第一款“驾驶拼装的机动车或者已达到报废标准的机动车上道路行驶的，公安机关交通管理部门应当予以收缴，强制报废。”、第二款“对驾驶前款所列机动车上道路行驶的驾驶人，处二百元以上二千元以下罚款，并吊销机动车驾驶证。”以及《福建省实施办法》第七十二条“有下列行为之一的，处以五百元罚款：……（二）驾驶拼装或者已达强制报废标准的非汽车类机动车的；”的规定，给予原告：1、罚款500元；2、吊销机动车驾驶证且两年内不得重新获取机动车驾驶证；3、对案涉车辆予以收缴的行政处罚，适用法律正确。作出行政处罚前，被告南平市交警支队将拟对原告作出行政处罚的事实、理由及依据告知原告，并告知其享有听证的权利，原告未进行陈述申辩，也未申请听证。2019年9月24日，南平市交警支队作出《行政处罚决定书》，该处罚决定业经领导审批，并于次日依法送达，被告南平市交警支队的行政处罚符合法定程序。因此，被告南平市交警支队作出的《行政处罚决定书》，认定事实清楚、适用法律正确、符合法定程序。 关于第二个焦点问题。如前所述，案涉车辆已符合强制报废标准，原告驾驶已到报废标准的机动车上道路行驶的事实成立。被告根据《道路交通安全法》第一百条第一款、第二款的规定，吊销了原告的机动车驾驶证。第一，对于吊销机动车驾驶证处罚如何适用的问题，国务院法制办秘书行政司在《对有关条款适用问题的意见》（国法秘政函[2012]244号）中称：《道路交通安全法》规定的吊销机动车驾驶证是一种剥夺持证人驾驶任何机动车上道路行驶的资格的处罚，不是只剥夺某一准驾车型资格的处罚。第二，合法行政的基本原则有两方面要求，一是法律优先，是指行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行，不得抵触现行有效的法律规定。二是法律保留，是指行政机关应当依照法律授权活动，不得法外设定权力。无授权则无行政，有授权才有行政。《道路交通安全法》明确规定吊销机动车驾驶证为行政处罚种类之一，并没有规定吊销与违法行为对应的驾驶证这一行政处罚种类，亦未有相关法律、法规、规章授权设定这一行政处罚种类，在法律没有明确授权的情况下，被告作为行政机关是无权在法律之外去创设一个新的行政处罚种类，必须严格按照法律规定履行行政职责。第三，根据文义解释这一法律解释方法，即按照法律条文的字义和语法，按照构成法律条文的词的通常用法进行解释，《道路交通安全法》第一百条第二款所列明的是吊销“机动车驾驶证”的行政处罚，并未有区分或延伸吊销某一准驾车型所对应的驾驶证之意，即吊销“机动车驾驶证”指的是吊销违法行为人持有的所有机动车驾驶证（驾驶资格）。第四，行政行为以受法律规范约束的程度为标准，分为羁束性行政行为与自由裁量行政行为。羁束性行政行为是指法律明确规定了行政行为的范围、条件、程度等，行政机关没有自由选择的余地，只能严格依照法律作出行政行为。《道路交通安全法》第一百条第二款明确规定“并吊销机动车驾驶证”，该“并处”的行政处罚属于行政机关无法进行自由裁量、只能严格遵照适用的羁束性行政行为。原告主张的“过罚相当”原则系用于约束自由裁量行政行为，在羁束性行政行为中没有适用的余地，换言之，法律在设置并处吊销机动车驾驶证这一羁束性行政行为的同时，就已经将违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度考虑在内。因此，南平市交警支队根据《道路交通安全法》的规定，吊销原告的机动车驾驶证，应当是吊销其驾驶资格，而非吊销与其违法行为对应的驾驶证E证，且该吊销驾驶证的行为不适用“过罚相当”原则。 关于第三个焦点问题。被告南平市政府受理原告的行政复议申请后，在法定期限内予以立案、通知被告南平市交警支队进行答复，被告南平市交警支队在法定期限内进行答复。经复议审查后，南平市政府在法定复议期限内作出的行政复议决定，且经过了复议机关领导的审批，复议决定书也已依法送达，行政复议程序符合法律规定；被告南平市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持被告南平市交警支队作出的行政行为，适用法律正确。因此，被告南平市政府的行政复议决定符合法律规定。 综上,被告南平市交警支队作出的行政行为,认定事实清楚,证据确实充分,适用法律正确，符合法定程序;被告南平市政府作出的行政复议行政行为,适用法律正确,符合法定程序。故，原告要求撤销《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》的理由不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决：驳回原告郑忠瑞的诉讼请求。 上诉人郑忠瑞上诉称，请求：二审法院依法撤销一审判决，改判撤销被诉行政处罚决定及行政复议决定。事实与理由：1、原审判决认为“南平市交警支队根据《道路交通安全法》的规定，吊销原告的机动车驾驶证，应当是吊销其驾驶资格，而非吊销其违法行为对应的驾驶证E证，且该吊销驾驶证的行为不适用过罚相当原则”完全错误。上诉人的行为只是违反《道路交通安全法》第一百条第一款的规定，该条第二款未规定可以一并吊销所有的驾驶资格。即使南平市交警支队有权上诉人的驾驶资格，也只能吊销上诉人准驾车型E资格。2、原审判决认定“被告南平市政府行政复议决定符合法律规定”完全错误。因为原行政行为一并吊销上诉人所有的驾驶资格是错误的，复议机关未予纠正，却予以维持，所以行政复议决定也是错误的，应当撤销。 被上诉人南平市交警支队答辩称，1、答辩人作出的行政处罚决定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。2、原告起诉的事实与理由不能成立，应驳回其诉讼请求。闽Ｈ×××××号普通二轮摩托车已达法定强制报废标准，并由公安机关交通管理部门依法对该摩托车牌证作废向社会公告。行政管理的最高原则是依法行政原则，行政机关必须依法行使权力。本案不具有“不予处罚”的情节，相关法律规定未将违法行为人的主观状态列入违法构成，也没有规定主观过失可以免除处罚。2、吊销机动车驾驶证的行政处罚效力应当及于被处罚人所持有的所有准驾车型。违法行为人实施《道路交通安全法》规定的应当吊销机动车驾驶证的违法行为，说明该违法行为人的交通安全意识、交通法律意识已不具备安全驾驶机动车的条件，应剥夺其驾驶任何机动车上道路行驶的资格。本案吊销机动车驾驶证的行政处罚不违反“过罚相当”的原则。一审法院的判决正确，请求二审法院驳回原告的诉讼请求。 被上诉人南平市政府答辩称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律、法规。二、上诉事实和理由不能成立，依法应予驳回。上诉人主张的“过罚相当”原则系用于约束自由裁量行政行为，本案行政机关无法进行自由裁量，因此作出的行政处罚并无不当。对于违反交通管理秩序的行为，作出行政处罚时，一般无需考察违法者的主观状态。上诉人客观上实施了驾驶已达报废标准的非汽车类机动车上道路行驶的违法行为，依法应当吊销机动车驾驶证。复议机关作出的复议决定符合法律规定。综上，上诉人所称其只是实施了驾驶报废摩托车的违法行为而不能吊销其A2准驾资格的事实和理由，不能成立。上诉理由不能成立，请求驳回上诉请求。 经审理查明，原审被告提出上诉后，原审法院已经将各方当事人提交的证据材料随卷移送本院。本院审查后，认为一审判决认定的基本事实正确，予以确认。 本院认为，根据公安部《机动车驾驶证申领和使用规定》，机动车驾驶证及准驾车型依申请人申请并通过相关科目考试取得。不同类型机动车准驾资格的申请条件不同，增驾必须依程序提出申请并通过相应考试，所以驾驶人取得的不同准驾资格属于不同的行政许可。本案上诉人驾驶达到报废标准的机动车上道路行驶，其行为违反《中华人民共和国道路交通安全法》第一百条第一款的规定，应当依法予以行政处罚。南平交警支队对上诉人罚款500元并收缴案涉车辆符合法律规定，但法律并未规定驾驶人驾驶摩托车违法可以一并吊销该驾驶人持有的其他准驾资格，因此吊销所有准驾资格，缺乏法律依据，不予支持。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款“设定和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”的规定，行政机关作出行政处罚，应当既遵循合法性原则，又遵循合理性原则。本案上诉人具有A2和E两种准驾资格，其驾驶二轮摩托车违法应当吊销E准驾资格，南平交警支队却将其大货车A2的准驾资格一并吊销,该行政处罚决定既不符合前述法律规定,亦未遵循行政处罚的合理性原则。因此，根据“处罚相当”的原则，应当吊销上诉人机动车驾驶证的E准驾资格，其A2准驾资格仍然有效。本院对被诉行政处罚决定书的该项处罚内容予以变更。南平市人民政府作出的南政行复[2019]33号《行政复议决定书》对南公交决字[2019]第3507002400078623号《公安交通管理行政处罚决定书》予以维持，未对该处罚决定书第二项予以纠正，不当，应予撤销。原审判决驳回郑忠瑞的诉讼请求错误，应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销南平市延平区人民法院（2020）闽0702行初168号行 政判决； 二、撤销南平市人民政府作出的南政行复[2019]33号《行政复议决定书》； 三、变更南平市公安局交通警察支队作出的南公交决字[2019]第3507002400078623号《公安交通管理行政处罚决定书》第二项“吊销机动车驾驶证，两年内不得重新取得机动车驾驶证”为“吊销机动车驾驶证的E准驾资格，两年内不得重新取得该车型准驾资格”。 本案一审和二审案件受理费各50元，均由被上诉人南平市公安局交通警察支队负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张文硕 审 判 员 吴良福 审 判 员 张钰梅 二〇二〇年十月三十日 法官助理 黄 飙 书 记 员 陈 虹 本案所依据的主要法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十七条行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。 人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。