江西省赣州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣07行终468号上诉人（原审原告）：陈红，男，1968年8月26日生，汉族，住寻乌县。上诉人（原审原告）：陈丁辉，男，1960年10月10日生，汉族，住寻乌县。委托代理人：沙君凌，江西成都律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：寻乌县自然资源局，地址：寻乌县城北圆盘国土大楼。法定代表人：谢小菁，系该局局长。上诉人陈红、陈丁辉因行政处罚一案，不服龙南县人民法院（2020）赣0727行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审判决查明，原告陈红、陈丁辉自2007年起未经有审批权人民政府审批，占用留车镇族坑村集体土地建设果业用房（红盛果业）。2020年2月18日，被告寻乌县自然资源局对原告陈红、陈丁辉涉嫌未经批准违法占地建果业用房予以立案调查。经赣州赣维测绘有限公司寻乌分公司实地测绘，原告陈红、陈丁辉所建果业用房占地总面积672㎡，其中简易房672㎡。2020年3月3日，被告寻乌县自然资源局向两原告作出《行政处罚告知书》并予以送达，告知其未经许可在留车镇族坑村长塘占用672平方米集体土地建设果业用房，拟对其作出的行政处罚决定，同时告知其享有陈述、申辩、听证的权利等。经原告申请，被告于2020年3月26日召开听证会，听取原告的陈述和申辩。因原告的申辩理由不成立，被告于2020年4月7日向原告作出寻自然资罚决字［2020］012号《行政处罚决定书》并予以送达，认定原告陈红、陈丁辉在2007年起至今，未经有批准权人民政府批准，擅自在寻乌县留车镇族坑村围里小组牛古坑占用672平方米集体土地建设果业用房的行为，违反法律规定，属违法占用土地，不符合土地利用总体规划，且擅自将农用地改为建设用地，据此依据相关法律规定，作出如下行政处罚：一、责令原告在收到处罚决定之日起3日内退还非法占用的位于寻乌县留车镇族坑村围里小组牛古坑面积为672平方米的土地；二、责令原告在收到处罚决定之日起3日内自行拆除其在寻乌县留车镇族坑村围里小组牛古坑非法占用的672平方米土地上新建的建筑物和其他设施。原告对该行政处罚决定不服，遂诉至法院，要求判如所请。另查明，2019年1月21日，寻乌县印发《寻乌县机构改革实施方案》，将寻乌县国土资源局的职责、城乡规划建设局的规划职责及其他有关部门的相关行政职责整合，组建县自然资源局。涉案果业用房所在地已经纳入寻乌县土地利用总体规划，规划土地为旱地。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本案中，因寻乌县国土资源局的职责已划归寻乌县自然资源局，故寻乌县自然资源局作为县级人民政府土地行政主管部门，有权就非法占用土地及违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地等行为作出行政处罚，即寻乌县自然资源局是本案适格被告。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”本案中，涉案果业用房所在地已经纳入寻乌县土地利用总体规划，规划土地为旱地，属于农用地。原告果业用房本应建设在国有土地上，涉及农用地转为建设用地的，还应办理农用地转用审批手续，原告既未取得用地审批手续，也未办理农用地转用审批手续，在村集体土地上建设果业用房，违反法律规定。关于原告依据《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）文件提出其搭建的果业用房属于农业附属设施，无须办理农用地转批手续和建设规划许可手续的问题，因国土资发〔2010〕155号文件有效期为5年，现已到期自动失效，且原告诉状中也载明其搭建果业用房是用于果品储存、农资销售、粮食加工，故法院不予采信。关于原告提出其已向被告提交用地申请，是被告不作为导致其违法占地的问题，与本案无关，且即使两原告获得临时用地审批，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条第二、三款“临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限一般不超过二年”的规定，也已超过临时用地期限。关于原告提出被告作出行政处罚超过处罚时效的问题，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”的规定，原告违法占地的行为一直持续至今，行政处罚的时效应从行为终了之日起计算，故不予采信。被告寻乌县自然资源局对原告未经批准违法占地建果业用房予以立案、调查取证，向两原告告知拟对其作出的行政处罚决定及其享有陈述、申辩、听证的权利，组织召开听证会，最后作出寻自然资罚决字［2020］012号《行政处罚决定书》并予以送达，事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。故原告陈红、陈丁辉要求撤销寻自然资罚决字［2020］012号《行政处罚决定书》，没有事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告陈红、陈丁辉的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈红、陈丁辉共同承担。上诉人陈红、陈丁辉向本院提起上诉，要求：1．撤销被上诉人寻乌县自然资源局于2020年4月7日作出的寻自然罚决字［2020］012号《行政处罚决定书》第一项、第二项决定；2．本案一审、二审诉讼案件受理费由被上诉人承担。主要事实与理由：一、一审法院认定事实不清，驳回两上诉人的一审诉讼请求证据不足。一审法院认为：“关于原告提出其已向被告提交用地申请，是被告不作为导致其违法占地的问题，与本案无关”是错误的（详见一审判决书第8页第11-13行）。两上诉人搭建果业用房原因是响应国家号召发展果业，侬据《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）文件规定：“搭建的果业用房属于农业附属设施，无须办理农用地转批手续和建设规划许可手续。”虽然上述国土资发〔2010〕155号文件有效期为5年，已到期自动失效，但不影响两上诉人搭建果业用房是用于果品储存、农资销售、粮食加工等用途年限。一审法院没有证据证明两上诉人搭建的果业用房是违法的。二、一审法院适用法律不当。两上诉人依据当时的文件《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）规定搭建果业用房用于果品储存、农资销售、粮食加工等行为，是没有过错的，两上诉人搭建果业用房花费资金巨大，如果要求两上诉人拆除果业用房，批准两上诉人到符合法律规定的地方再重新搭建果业用房，必然损害两上诉人的合法利益。虽然两上诉人的果业用房在事后纳入寻乌县土地利用总体规划，规划土地为旱地，属于农用地。但根据《住房和城乡建设部关于印发〈关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见〉的通知》第九条：“拆除违法建设可能损害无过错利害关系人合法权益”的规定及行政裁量权的行使应符合比例原则的要求（比例原则要求行政行为的作出应兼顾行政目的实现与相对人权益的保护。如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度内。行政裁量行为应充分考虑手段与后果的关系，如行政裁量行为未充分考虑行为后果以及该后果背后的法益，则不符合比例原则的要求）。拆除两上诉人果业用房的行政行为会损害无过错的两上诉人的重大合法利益，行政目的的实现与相对人权益的保护不符合比例原则要求，故一审法院依据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条第二、三款及《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定驳回两上诉人的诉讼请求是不当的。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。上述事实，有原审法院随卷移送的证据可以证实。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”本案中，上诉人陈红、陈丁辉使用村集体所有的农用土地作为果园建设用地，既未取得相应地块的用地审批手续，也未办理农用地转用审批手续，已明显违背上述法律规定。上诉人陈红、陈丁辉认为依据《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）文件提出其搭建的果业用房属于农业附属设施，无须办理农用地转批手续和建设规划许可手续的问题，因国土资发〔2010〕155号（文件有效期为5年），现已到期自动失效，且该文件中内容“三、规范设施农用地审核”部分也规定了“农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。”。2014年9月24日国土资源部、农业部下发的《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》国土资发〔2010〕127号（文件有效期为5年）中同样具有上述规范设施农用地使用的内容。因此，设施农用地的认定需经过法定程序，两上诉人的果业用房不符合文件规定，因未履行相应的程序，不符合设施农用地的相关条件。关于两上诉人的建设属临时用地问题，即使两上诉人当时获得临时用地审批，但根据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条第二、三款“临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限一般不超过二年”的规定，也已明显超过临时用地期限。该法第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款…”，因该违法行为处于持续状态，故该行政处罚仍处于时效期间之内。被上诉人寻乌县自然资源局作为土地行政主管部门，具有实施土地行政处罚的法定职权。被上诉人寻乌县自然资源局认定案涉建筑为违法建筑，并作出行政处罚决定，认定事实清楚，符合法律规定。被上诉人寻乌县自然资源局对上诉人陈红、陈丁辉未经批准违法占地建房予以立案、调查取证，告知拟作出的行政处罚决定及其享有陈述、申辩的权利，并组织召开听证会听取陈述和申辩，最终作出寻自然资罚决字［2020］012号《行政处罚决定书》并予以送达，适用法律正确，程序合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈红、陈丁辉负担。本判决为终审判决。审判长  周洋发审判员  刘定丰审判员  陈煜龙二〇二〇年十月二十二日法官助理王豪书记员黄婷