内蒙古自治区高级人民法院行政赔偿判决书（2020）内行终288号上诉人（原审原告）黄秋民，男，1957年9月1日出生，汉族，住内蒙古自治区赤峰市。委托代理人苗露宁，北京市盛廷律师事务所律师。委托代理人李笃振，北京市盛廷律师事务所律师。被上诉人（原审被告）内蒙古自治区赤峰市松山区人民政府。法定代表人姜丛，区长。委托代理人张昭美，1988年12月31日出生，内蒙古自治区赤峰市松山区房屋征收管理办公室工作人员，住内蒙古自治区赤峰市。委托代理人尹凤午，内蒙古大川律师事务所律师。上诉人黄秋民因诉被上诉人内蒙古自治区赤峰市松山区人民政府（以下简称松山区政府）行政赔偿一案，不服内蒙古自治区赤峰市中级人民法院（2019）内04行赔初4号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人黄秋民及其委托代理人苗露宁、李笃振，被上诉人松山区政府的委托代理人张昭美、尹凤午到庭参加诉讼。本案现已审理终结。内蒙古自治区赤峰市中级人民法院经审理查明，2001年，原告黄秋民与案外人赤峰市农业科学研究所签订土地租赁协议，该所将坐落在赤峰市××区东侧的国有土地923.6平方米租赁给黄秋民从事经营，期限自2001年9月30日至2051年9月30日，约定黄秋民可在土地上建造房屋，该所负责办理土地和准建手续。2017年6月19日，赤峰市国土资源局松山区分局对原告黄秋民作出《责令限期改正通知书》，认定其“未经批准，擅自占用赤峰市农牧科学研究所国有耕地上建房，责令三日内自行改正，逾期不改，松山区政府将实施强制改正措施”，原告在规定期限内未自行改正。2018年7月9日，被告对原告作出《限期搬迁公告》，主要内容为：“黄秋民：根据松山区新城北片区二期306国道北出口棚户区改造项目工程建设要求，2018年7月11日前需完成306国道以东、松一街以北、物流园区二号路以西区域场地平整任务，此区域内的工商户和企业务必于2018年7月11日以前完成搬迁工作。逾期未搬迁的，松山区政府将组织有关部门采取强制搬离措施”。因原告未搬迁，2018年7月12日，被告对原告的房屋进行了强制拆除。原告不服，提起诉讼，请求确认被告的强拆行为违法，本院作出（2018）内04行初153号行政判决，以强拆行为违反法定程序为由，确认被告强拆原告房屋的行为违法。原告据此向被告提出赔偿申请，被告在法定期限内未予以答复，原告提起本案诉讼，请求赔偿原告的房屋损失、附属物损失、室内物品损失、停产停业损失、搬迁及临时安置费、维权费共计9995276元。另查明，原告租赁使用的土地至强拆之时尚未办理土地使用权变更手续，所建造房屋亦未办理产权登记。还查明，强拆之后，被告单方委托了评估公司，对原告的被强拆房屋残值及附属设施进行了评估，评估价值为113785元，被告同意按照该价格给予原告赔偿。内蒙古自治区赤峰市中级人民法院认为，本案争议焦点是原告的赔偿请求是否应当得到支持。关于被告强制拆除原告房屋的行为，因拆除程序存在问题，已经被本院生效（2018）内04行初153号行政判决书确认违法，且客观上原告也存在损失，故原告的合法权益受到的损失应当得到赔偿。现被告同意赔偿原告的损失，但双方就损失的具体数额分歧过大，原告要求按照其列的损失清单上的损失进行赔偿，被告则认为其应按照资产估价报告的评估价值赔偿。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。……”关于具体损失方面的证据，原告提供了单方制作的损失清单和部分强拆录像及照片，但内容并不能够完全相互印证原告的实际损失项目与其清单上列的项目完全一致，卷中亦无其他有效证据证明该主张。而被告提供的资产估价报告，对原告的资产评估价值与原告合法权益受到的客观实际损失明显不符，有失公平。综上，无论原告房屋是否属于违建，其确有损失存在，但其提交的证据不足以证明其实际损失即是其主张的那些损失，故其赔偿请求在本案中不予支持。鉴于本案实际情况，并本着从源头上化解矛盾的角度考虑，本案宜由被告重新处理为妥。被告应就原告的赔偿事宜，按照法定程序，客观、公平的予以处理解决。依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：驳回原告黄秋民要求被告松山区政府赔偿其房屋损失、附属物损失、室内物品损失、停产停业损失、搬迁及临时安置费、维权费用共计9995276元的诉讼请求。上诉人黄秋民上诉称，一、一审判决查明事实与判决结论相矛盾，适用法律错误，应予改判。1.一审判决在认可被上诉人强拆违法、上诉人合法权益受到损失、被上诉人应处理解决上诉人赔偿事宜的情况下，应判决被上诉人对上诉人进行赔偿，但最终却判决驳回上诉人诉讼请求，明显不当。2.一审判决已查明被上诉人对上诉人提出的国家赔偿申请未在法定期限内作出赔偿决定或答复，说明被上诉人拒绝按照法定程序客观公平的处理解决上诉人的赔偿事宜，法院作为司法机关应直接确定赔偿方式、数额，起码应对被上诉人法定期限内不予赔偿且不予答复行为的合法性予以评定，但事实上并无该部分内容。3.一审判决尽管在“本院认为”部分确认了被上诉人的赔偿义务，但最终判决驳回上诉人诉讼请求，该判决书对被上诉人无约束力，不具有执行力，对上诉人不公平。4.一审判决将导致同一纠纷反复诉讼，增加双方诉累且浪费司法资源。即便被上诉人按照一审法院的观点日后确定一个赔偿数额，双方仍会对赔偿数额存在分歧，又因该赔偿数额并无最终法律效力，上诉人会向法院再次提起诉讼，案件久拖不决。二、关于双方举证责任分配及上诉人室内物品损失认定问题。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，对于因强拆造成的室内物品损失，被上诉人不但负有举证责任，而且负有比上诉人更重的举证责任。原告不仅提供了自行统计的物品清单，还有强拆录像，甚至被告提交的评估报告中亦记载了大量的原告物品，对此一审法院应予认定。三、关于房屋的损失确定问题，上诉人认为一审法院可通过组织司法评估鉴定的方式予以确定，在此基础上确定赔偿数额，而不应认定上诉人举证不能进而驳回上诉人诉讼请求。综上，请求撤销一审行政赔偿判决，改判支持上诉人一审全部诉讼请求，或裁定一审法院重新审理本案。被上诉人松山区政府答辩称，一、上诉人在农用地上未经审批建房不具有合法性，对此国土部门已经作出过责令改正通知。二、因上诉人所建的房屋不具有合法性，所以上诉人主张按照国家赔偿法的规定赔偿没有法律依据。三、在拆迁过程中，全程公证录像，上诉人对房屋内的物品都进行了搬离，上诉人主张赔偿屋内物品损失不成立。四、案涉房屋存在着可利用可再利用的建筑材料，被上诉人已经对此进行了评估。五、关于本案举证责任分配问题，根据最高人民法院（2020）最高法行赔申180号行政裁定的观点，即使根据行政诉讼法第三十八条的规定，在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据，因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任，但此处两种举证责任的证明目的、证明对象、不利后果等方面并非完全一致。具体而言，对于运用逻辑推理和生活经验，无法认定损失是否存在的，原告仍应承担证明的责任，否则主张消极事实的被告将无从举证。本案一审法院正是基于此，认为上诉人提交的证据不足以证明实际损失，举证不能，驳回了诉讼请求。一审法院的判决符合最高人民法院相关规定，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。二审审理查明的事实与一审查明的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，根据原审查明的事实，被上诉人松山区政府的行政强制拆除行为已经被内蒙古自治区赤峰市中级人民法院生效的（2018）内04行初153号行政判决确认违法，上诉人黄秋民有权就松山区政府的违法行为所造成的损失主张行政赔偿。上诉人于2019年3月22日向松山区政府提出行政赔偿申请，松山区政府在法定期限内未予答复，后上诉人于2019年6月21日向人民法院单独提起本案行政赔偿诉讼，符合法定起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条的规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，上诉人提供了自制的赔偿清单证实其受到的损失项目和数额，但不能与实际损失完全一致。松山区政府提供了在强制拆除后其单方委托的评估机构按照房屋建筑物残值和附属物进行评估作出的评估报告，评估出的数额与上诉人的客观实际损失亦不符，且该两份证据所列赔偿数额相差悬殊，故该两份证据均不能有效证实涉案财产的数量和价值。人民法院难以根据现有证据对上诉人损失作出直接判决的情况下，为进一步明确行政机关的责任担当，利用好有限的司法资源，为后续做好当事人实体权益救济预留空间，本案应由松山区政府充分考虑涉案房屋的历史成因、上诉人实际经营情况及拆除现场情况，发挥其专业优势与协调优势，确定赔偿数额，依法作出赔偿决定或积极达成和解协议。原审判决在认定上诉人财产权已受到损害，松山区政府应当承担赔偿责任的情况下，判决驳回上诉人的诉讼请求，属适用法律错误，本院予以纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销内蒙古自治区赤峰市中级人民法院（2019）内04行赔初4号行政赔偿判决；二、责令内蒙古自治区赤峰市松山区人民政府在本判决生效之日起六十日内对上诉人黄秋民因其强制拆除行为造成的损失作出赔偿决定。本判决为终审判决。审 判 长 米继红审 判 员 侯晓静审 判 员 博 赫 二○二○年十月十三日法官助理 苏玉静书 记 员 关 荇