山西省高级人民法院   行政判决书   （2020）晋行终350号   上诉人（原审第三人）遆国平，男，1958年10月10日出生，汉族，住临汾市尧都区。   上诉人（原审第三人）刘毅，女，1959年6月1日出生，汉族，住临汾市尧都区鼓楼东路**，系遆国平之妻。   委托诉讼代理人陈文海，山西近道律师事务所律师。   委托诉讼代理人王**，山西近道律师事务所律师。   上诉人（原审被告）临汾市人民政府。   法定代表人李云峰，职务市长。   出庭负责人孔令光，临汾市规划和自然资源局调研员。   委托诉讼代理人宋月琴，山西尧之天律师事务所律师。   委托诉讼代理人李文梅，临汾市规划和自然资源局工作人员。   被上诉人（原审原告）遆忠珍，女，1940年10月5日出生，汉族，住，住临汾市尧都区/div>   委托诉讼代理人魏朝辉，山西众志诚律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）山西省人民政府，住所地太原市小店区省府街**。   法定代表人林武，职务省长。   委托诉讼代理人张海堂，山西省司法厅二级调研员。   委托诉讼代理人闫圆，山西省司法厅三级主任科员。   遆忠珍诉临汾市人民政府（以下简称临汾市政府）、山西省人民政府（以下简称省政府）、第三人遆国平、刘毅行政撤销及行政复议一案，遆国平、刘毅、临汾市政府不服山西省运城市中级人民法院（2020）晋08行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。   原审法院查明，遆忠珍系遆振业、梁天霞之女。1952年8月临汾县人民政府颁发《房产证》记载：业主遆振业、梁天霞、遆宽心（即遆忠珍），坐落东关中街100号，房十一间半，并标明了院基四至。1955年梁天霞收养遆忠堂为子（遆忠堂时年35岁，为遆忠珍之兄），后因家务纠纷分灶生活。1960年经临汾县人民法院调解，梁天霞将11间住房分给遆忠堂、遆忠珍各三间。1967年遆忠堂将自己所分北房两间及梁天霞留的北房间半拆除，重建北房四间，当时并无争执。1976年，梁天霞在老院建北房三间。1982年扩建马路政府给梁天霞和遆忠珍批地基两块。1982年10月梁天霞以遆忠堂不管其生活，追要北房间半及院基、请求脱离母子关系而起诉遆忠堂，临汾市人民法院于1983年9月13日作出（83）法民判字第38号民事判决：一、原告提出脱离养母子关系，被告同意，依法准予解除收养关系；二、遆忠堂改建的四间北房归其所有；遆宽心在老院新建北房后（留三尺滴檐）的院基归遆忠堂使用。梁天霞不服上诉，临汾地区中级人民法院于1984年5月5日作出（84）临中法民判字第61号民事判决：一、维持临汾市人民法院（83）法民判字第38号民事判决书一、二条；二、加判遆忠堂付给拆除梁天霞北房间半作价500元整，遆忠堂付给梁天霞两年零三个月生活费190元整。1989年9月遆忠堂取得临汾市房地产管理局颁发的0000588号房屋所有权证，其中标明了院基四至，不包括本案涉案土地。1992年4月梁天霞取得临汾市城乡建设局颁发的城规临建第字067号临时性建筑许可证：建设项目简易门市部，建筑面积18㎡，一层朝南，位置东关大街105号东至东关小学西至本院，但未建成。1995年遆国平在遆忠珍3间北房东西关小学西建房，梁天霞以遆忠堂、遆国平强行侵占其北房东一间的地基诉至临汾市人民法院，该案历经两次起诉、三级法院多次审理，最终临汾市中级人民法院于2014年12月22日作出（2014）临民再终字第14号民事裁定书，认为双方均无争议宅基地的土地使用合法证件，双方之宅基地使用争议纠纷应由人民政府处理，裁定撤销原一、二审民事判决，驳回原告遆忠珍的起诉。2015年7月遆忠珍向尧都区人民法院提起行政诉讼，请求判令临汾市政府对其与遆国平、刘毅使用的土地予以确权，尧都区人民法院裁定不予立案；遆忠珍不服上诉，临汾市中级人民法院裁定驳回上诉，维持原裁定。2017年1月，梁天霞在行政机关的指引下，再次向尧都区人民法院起诉遆国平、刘毅，请求确认其北房东边一间房屋的土地使用权归其所有、确认被告侵权、判令被告停止侵权、返还其土地使用权等，历经一、二审，最终法院认为宅基地争议应由人民政府处理，驳回了遆忠珍的起诉。2018年6月，遆忠珍向临汾市国土资源局提出土地确权申请，临汾市国土资源局经过收集双方证据、调取证据材料、调查、勘察、现场指界、测量、调解，依照法定程序报告临汾市政府，临汾市政府作出被诉临政函[2019]77号《土地权属争议案件决定》（以下简称77号《土地权属争议案件决定》）。遆忠珍不服申请复议，省政府2020年1月3日作出晋政行复决字〔2019〕147号《行政复议决定书》（以下简称147号《行政复议决定书》），维持临汾市政府作出的77号《土地权属争议案件决定》。审理中，原告、第三人表示对二被告作出决定的主体资格和程序合法性均无异议。   原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成，由人民政府处理。临汾市人大常委会《关于对临汾市城区规划范围内土地实行统一管理的决议》决定，临汾市城区规划范围的土地由市政府人民政府统一管理，因此，临汾市政府作出77号《土地权属争议案件决定》，主体适格。依据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，省政府作为临汾市政府上一级人民政府，依法负有相应的行政复议职责，省政府作出147号《行政复议决定书》，主体适格。经审查，临汾市政府作出77号《土地权属争议案件决定》和省政府作出147号《行政复议决定书》，程序合法。原告、第三人对二被告作出决定的主体资格和程序合法性亦无异议。本案争议焦点为临汾市政府作出77号《土地权属争议案件决定》，事实是否清楚、证据是否充分。1.关于遆忠珍北房后三尺滴檐占地。临汾市政府依据临汾市人民法院（83）法民判字第38号民事判决和临汾地区中级人民法院（84）临中法民判字第61号民事判决的结论，确权给遆忠珍，证据充分。2.关于遆忠珍北房西一间的土地。临汾市政府以1984年遆忠堂搬走厕所后梁天霞在此建房，至今使用30余年的事实，确权给遆忠珍，事实清楚。本院同时注意到30余年来，遆忠堂或者遆国平、刘毅对遆忠珍北房西一间的土地，并未提出过权利主张。3．关于遆忠珍北房东一间的土地。临汾市政府以1995年起遆国平在此建房使用至今超过20年，遆忠珍多次起诉未获支持的事实，部分确权给遆国平、刘毅。本院认为，自遆国平1995年建房后，梁天霞、遆忠珍一直主张权利至今，其多次起诉未获支持，系因法院判决认为双方均无该争议宅基地的土地使用合法证件，双方之宅基地使用争议纠纷应由人民政府处理；而被告临汾市政府反过来却以遆忠珍多次起诉未获支持，否定遆忠珍的权利，属于循环论证。综观全案，1952年8月临汾县人民政府颁发的《房产证》，明确了业主为遆振业、梁天霞、遆宽心（即遆忠珍），明确了院基四至，这是本案最基本的事实。遆忠堂或者遆国平、刘毅此后享有其中任何部分土地的使用权，均应提供明确的土地来源证据。临汾市政府77号《土地权属争议案件决定》，对本案基本事实认定不清，在缺乏土地来源证据的情况下认定遆国平、刘毅享有遆忠珍北房东一间土地的部分使用权，属于主要证据不足。由此，其77号《土地权属争议案件决定》中相应部分应予撤销。被告省政府147号《行政复议决定书》维持77号《土地权属争议案件决定》确有不当，其复议决定应一并撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项及第七十九条之规定，判决如下：一、撤销临汾市政府临政函〔2019〕77号《土地权属争议决定书》中关于确认归遆国平、刘毅的土地使用权的部分（即遆国平、刘毅目前使用勘测定界图中9点至10点、10点至21点、21点到8点、8点到9点圈定的范围及4点至5点、5点至6点、6点到25点、25点到4点圈定的范围）；二、撤销山西省人民政府晋政行复决〔2019〕147号行政复议决定；三、责令临汾市人民政府对于确权给遆国平、刘毅的土地使用权，在三个月内重新作出确权决定。   遆国平、刘毅上诉称，一、一审判决关于“1952年8月临汾县人民政府颁发《房产证》，明确了业主为遆振业、梁天霞、遆宽心（即遆忠珍），明确了院基四至，这是本案最基本的事实。遆忠堂或者遆国平、刘毅此后享有其中任何部分土地的使用权，均应提供明确的土地来源证据。临汾市政府77号《土地权属争议案件决定》，对本案基本事实认定不清，在缺乏土地来源证据的情况下认定遆国平、刘毅享有遆忠珍北方东一间土地的部分使用权，属于证据不足”的认定，明显错误。1.1952年8月临汾县人民政府颁发《房产证》记载：业主遆振业、梁天霞、遆宽心（即遆忠珍），坐落东关中街100号，房十一间半，并标明了院基四至。这是宅院的最初状况，也是本案的基本事实。但是，上诉人的父亲遆忠堂1955年被梁天霞收养，成为遗家长子，遆忠珍的哥哥。上诉人与遆忠珍之间的土地使用权纠纷，系因分家析产所致。上诉人系继承祖产取得的土地使用权，其土地使用权来源是清楚的。2.原临汾市人民法院（83）法院判字第38号民事判决及原临汾地区中院（84)临中法民判字第61号民事判决书，判决上诉人父亲遆忠堂改建的四间北房归其所有，遆宽心（即遆忠珍）在老院新建北房后（留三尺滴檐）的院基归遆忠堂使用。由此，自然地形成了老院东南角的大门及走路是出入的必经之处。上诉人的房屋院基继承于父亲遆忠堂，因而老院东南角的大门及走路亦是上诉人进出的必经之地。1992年，上诉人盖建楼房时，将大门改建朝东开，在老走路的北段建起了锅炉房和厕所，老走路的南段堆放了一些杂物，走路的下面仍系上诉人房院排水的水路。1995年，张成记向上诉人提出老走路的南段闲着可惜，应盖成门面房。上诉人遂与张成记协商决定，由其出资为上诉人在老走路的南段建门面房一间，门面房建成后，由张成记承租。对于北房东一间的土地使用及建房的事实，有杨德山、张文泽、杨大明、张世明等人的证明以及光明社区居委会、东关学校出具的材料予以证实。因此，一审法院关于“......临汾市政府77号确权决定，对本案基本事实认定不清，在缺乏土地来源证据的情况下认定遆国平、刘毅享有遆忠珍北方东一间土地的部分使用权，属于证据不足”的认定，明显错误。二、遆忠珍北房后三尺滴檐占地，遆忠珍没有土地使用权。原临汾市人民法院（83）法院判字第38号民事判决及原临汾地区中院（84)临中法民判字第61号民事判决书，判决遆宽心（即遆忠珍）在老院新建北房后（留三尺滴檐）的院基归遆忠堂使用。该判决非常明确，其结论为北房后的院基归遆忠堂使用。另，该判决附带裁决了遆忠珍的房檐滴水问题（相邻权纠纷中滴水的权利），并没有把三尺滴檐的土地使用权判给遆忠珍。况且，目前现状为遆忠珍在房后留门，只使用了房檐后一米滴水的地方。根据土地确权中所遵循的“从实际出发，尊重历史，面对现实”的基本原则，把遆忠珍北房后三尺滴檐占地，确权给遆忠珍使用是错误的。三、遆忠珍北房西一间的土地，不应确权给遆忠珍使用。遆忠珍北房西一间的土地，系老院西南角的厕所用地，上诉人一直使用。由于梁天霞向上诉人提出其生活困难想拆掉厕所，在该地基上建房出租。上诉人考虑到梁天霞是本门长辈，想与其缓和关系，才同意其建房出租，但是上诉人从未向其转让该厕所土地使用权。因此，遆忠珍北房西一间的土地，不应确权给遆忠珍使用。综上所述，一审法院认定事实错误，故请求二审法院查明事实，判如所请。   临汾市政府上诉称，一、上诉人77号《土地权属争议案件决定》将东至东关小学目前由遆国平、刘毅使用的土地使用权的部分（勘测定界图中9点至10点、10点至21点、21点到8点、8点到9点圈定的范围及4点至5点、5点至6点、6点到25点、25点到4点圈定的范围）确定归遆国平，符合确权原则，符合历史事实，有利于社会稳定。1.根据原临汾市法院（83）法民判字第38号民事判决：1976年遆忠堂改建北房四间梁天霞并无异议，遆宽心（遆忠珍）在院心建北房三间。判决遆宽心在老院新建北房后（留三尺滴檐）的院基归遆忠堂使用。该判决作出时，遆忠珍在遆忠堂院心建北房三间，并非目前的四间现状。根据现场测量，三间北房后背墙东西长度为10.11米，而遆国平房屋南边相邻处的东西长度为16.44米。即遆忠珍在院心所建的三间北房并没有涵盖遆忠堂的全部东西宽度，只是院落当中的一部分。因此不能得出遆忠珍三间房屋以外的东西侧土地也属于遆忠珍的结论。2、双方均认可遆忠珍目前四边一间房屋系1984年拆除遆忠堂的厕所所建。说明遆忠珍在院心建房并未占据全部东西宽度。即遆忠珍所建三间北房之外的土地当时属于遆忠堂。三尺滴檐的东西长度只有10.11米，而不能扩展到10.11米以外。3.遆忠堂1989年的房产证载明：其院内有四间北房，三间东房，三间西房。遆忠珍提供证据时在图中篡改、加注，将一间东房标注为大门，陈述与证据不实。4.双方均陈述遆国平在遆忠珍与东关小学之间建有一间小房，自1995年建成至今已超过二十余年，虽历次诉讼但未获法院支持，1995年状况持续至今。如果按照一审判决认定，将勘测定界图中确定给遆国平的土地使用权确定归遆忠珍，会引发新的民事诉讼，遆国平建成使用25年的房屋将被拆除，届时造成的社会矛盾和秩序的混乱是难以想象和控制的。二、在历史状况无法确切查清、现状己经形成二十五年之久的情况下，上诉人77号《土地权属争议案件决定》符合《土地权属争议调查处理办法》第三条规定的“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据，从实际出发，尊重历史，面对现实”的基本原则，利于争议当事人的生产生活，利于社会稳定，止纷定争。综上，一审判决认定事实错误，请求二审法院撤销一审判决，驳回诉讼请求。   省政府答辩称，一、一审判决认定事实不清。临汾市政府提供的证据材料显示：1955年梁天霞收养遆国平之父遆忠堂为养子。临汾市人民法院民事判决书（83）法民判字第38号第二条认定：遆忠堂改建的四间北房归其所有；遆宽心（遆忠珍）在老院新建北房后（留三尺滴澹）的院基归遆忠堂使用。临汾地区中级人民法院民事判决书（84）临中法民判字第61号载明“一九八二年临汾市扩建马路时，已给梁天霞和遆忠珍批地基两块，规划建房共七间，其中梁天霞两间、遆忠珍五间，各自都有一个独院，并维持了一审判决的一、二条”。故一审判决认定事实不清。二、省政府作出的147号《行政复议决定书》认定事实清楚。遆忠珍对临汾市政府作出的77号《土地权属争议案件决定书》不服，向省政府提出行政复议申请。省政府经审理查明，遆忠珍委托其儿媳李社平向原临汾市国土资源局提交《土地权属争议案件申请书》，请求事项：解决位于东关辛寺街东关小学西侧（南至红卫路、北至遆国平、东至东关小学、西至房产局）的土地使用权（东西长17米，争议部分南北9.6米）确认归遆忠珍。上诉人遆国平、刘毅为土地权属争议案件的被申请人。根据2002年7月30日临汾市第一届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过《关于临汾市城区规划范围内土地实行统一管理的决议》和临汾市政府于同年8月1日发布的《关于加强临汾市城区规划范围内土地管理的通告》的规定，权属争议地块在城区规划范围内，属临汾市政府管辖范围，故临汾市政府作出的77号《土地权属争议案件决定书》主体适格。原临汾市国土资源局受理《土地权属争议案件申请书》后，组织双方当事人及四邻到现场指界并聘请专业的测量公司进行了实地测量，制作了土地测量草图（双方及四邻在测量草图上签字）及勘测定界图，确定了土地权属争议地点和坐标点。争议地块目前使用现状为：77号《土地权属争议案件决定书》确定使用权于遆忠珍的北房房后一米滴水处，由遆忠珍留门且使用，北房西侧房屋目前作为商铺由遆忠珍对外承租。77号《土地权属争议案件决定书》确定使用权于遆国平、刘毅的北房东侧房屋目前作为商铺由遆国平、刘毅对外承租。临汾市政府在调查取证、查明事实的基础上结合房屋实际使用现状作出的77号《土地权属争议案件决定书》符合《土地权属争议调查处理办法》第三条的规定，认定事实清楚。遆忠珍依法向原临汾市国土资源局提交《土地权属争议案件申请书》，原临汾市国土资源局依法受理该申请符合《土地权属争议调查处理办法》第九条的规定，原临汾市国土资源局受理遆忠珍提出的土地权属争议申请，调查处理期间遆忠珍委托代理人又提交新的证据，原临汾市国土资源局经国土资源行政主管部门负责人批准作出延期六个月的决定符合《土地权属争议调查处理办法》第二十八条的规定，原临汾市国土资源局在调查处理期间进行实地调查和调解工作，书面征求双方当事人是否接受调解，双方均不同意，调解未达成协议及时提出调查处理意见报临汾市政府符合《土地权属争议调查处理办法》第四条、第二十七条规定，作出的77号《土地权属争议案件决定书》程序合法。故省政府作出的147号《行政复议决定书》认定事实清楚。三、省政府作出的147号《行政复议决定书》适用依据正确、程序合法。依据上述认定的事实，省政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项“具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持”的规定，作出的147号《行政复议决定书》适用依据正确。省政府于2019年11月21日收到遆忠珍经变更后提出的行政复议申请，12月12日进行了实地调查，核实证据。1月3日，省政府作出147号《行政复议决定书》并以邮寄的方式送达遆忠珍、遆国平、刘毅、临汾市政府符合《中华人民共和国行政复议法》以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》关于实地调查、期限、送达等相关规定。综上，一审判决认为省政府作出维持的147号《行政复议决定书》确有不当属于认定事实不清，省政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出的147号《行政复议决定书》，认定事实清楚，证据确实充分，适用依据正确，程序合法，内容适当，请求法院撤销一审判决。   二审经审理查明的事实与原审查明的事实相同，本院予以确认。   本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。本案符合复议机关省政府和原行政行为机关临汾市政府作共同被告的情形。原审法院受理临汾市政府的涉案77号《土地权属争议案件决定书》和省政府作出的涉案147号《行政复议决定书》并作出实体判决正确。本案争议焦点为临汾市政府涉案77号《土地权属争议案件决定书》和省政府作出的涉案147号《行政复议决定书》是否合法。   关于遆忠珍北房后三尺滴檐占地。原临汾市人民法院（83）法民判字第38号民事判决和临汾地区中级人民法院（84）临中法民判字第61号民事判决的结论为：遆忠堂改建的四间北房归其所有；遆宽心（遆忠珍）在老院新建北房后（留三尺滴檐）的院基归遆忠堂使用。行政行为受法院生效裁判效力所羁束，临汾市政府依据前述生效民事判决认定遆忠珍北方后三尺滴檐的滴水处为遆忠珍与遆忠堂土地使用权的分界线，本院予以认定。   关于涉案北房西侧土地问题。临汾市政府以1984年遆忠堂把厕所搬走后梁天霞在此建房，由遆忠珍使用至今30余年且期间遆忠堂或者遆国平、刘毅并无提出权利主张的事实，确权给遆忠珍，本院予以认定。   关于涉案三间北房东侧土地问题，土地权属争议是指土地登记前，土地权属利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款规定，“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”；第十四条第三款规定，“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，“人民法院受理公民、法人或者其他组织提出的下列诉讼：......（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒山、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的”。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条的规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”据此，涉案三间北房东侧土地问题应先由行政机关处理，并属于复议前置的情形。根据审理查明，自1995年起，遆国平在此建房使用，期间遆忠珍多次提起诉讼，法院生效裁定认为涉案宅基地使用争议属于土地权属争议应由人民政府处理，遂遆忠珍的起诉未获法院支持。据此，法院生效裁定并未否定遆忠珍的实体权利，人民政府应对涉案宅基地争议先行确权处理，而以遆忠珍未获法院支持作为处理决定的依据欠妥。《土地权属争议调查处理办法》第三条规定，“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”在处理土地权属争议过程中，人民政府应该充分查明争议土地权属演变及使用情况的历史脉络，尊重历史、面对现实，依法妥善作出处理。一审法院认为临汾市政府77号《土地权属争议案件决定书》对涉案三间北房东侧土地问题的处理认定基本事实不清、证据不足，并判决撤销临汾市政府对涉案三间北房东侧土地确权决定并责令重作，并无不当。省政府147号《行政复议决定书》维持77号《土地权属争议案件决定书》确有不当，涉案复议决定应一并撤销，本院予以认可。   综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由均不能成立。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人遆国平、刘毅、临汾市人民政府负担。   本判决为终审判决。   审判长 刘 群   审判员 耿转成   审判员 李克恭     二〇二〇年十月二十七日   法官助理 郭 伟   书记员 田显军