重庆市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）渝01行终556号上诉人（一审原告）李丽，女，汉族，1988年4月24日出生，住安徽省合肥市包河区。被上诉人（一审被告）重庆市沙坪坝区市场监督管理局，住所地重庆市沙坪坝区向乐村**，统一社会信用代码11500000MB1730128J。法定代表人梁晚益，局长。被上诉人（一审被告）重庆市市场监督管理局，，住所地重庆市渝**龙山大道**统一社会信用代码11500000MB17643950。法定代表人唐英瑜，局长。上诉人李丽因诉被上诉人重庆市沙坪坝区市场监督管理局（简称沙区市场监管局）行政回复及被上诉人重庆市市场监督管理局（简称市市场监管局）行政复议决定一案，不服重庆市北碚区人民法院作出的（2020）渝0109行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月31日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院经审理查明以下事实：李丽于2019年5月21日向沙区市场监管局邮寄《投诉举报信》，主要内容为：李丽因生活需要，于2019年4月29日通过美团外卖订餐，期间订购到了由被举报人所经营售卖的“川北凉粉”等商品。用餐后，李丽有腹痛不适情况发生，经查询发现被举报人有超范围经营冷食类餐品的违法行为。依据《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款、《食品经营许可管理办法》第十条第三款、第十一条、《网络食品安全违法行为查处办法》第十六条第一款规定，请求对该行为依法限期查处并给予最高奖励。沙区市场监管局于2019年7月4日收到李丽的投诉举报材料后于2019年7月9日对沙坪坝区大罗烧鱼王餐饮店进行现场检查，调取了该店《营业执照》《食品经营许可证》。经查：该店持有有效的《食品经营许可证》，主体业态：餐饮服务经营者，经营项目：热食类食品制售，该店在“美团”上确有经营冷食类餐品的行为。根据前述事实，沙区市场监管局认定该店的行为违反了《食品经营许可管理办法》第二十七条第一款的规定，涉嫌超范围经营，遂于2019年7月11日根据《食品经营许可管理办法》第四十九条第一款规定，责令改正，给予警告。同日，沙区市场监管局向李丽作出《关于对沙坪坝区大罗烧鱼王餐饮店超范围经营食品的回复》（简称《回复》），告知其投诉事项的处理结果和举报奖励处理结果。《回复》载明：“经查，被举报人沙坪坝区大罗烧鱼王餐饮店在美团店铺中有销售‘川北凉粉’的行为。被举报人许可证载明的许可事项发生变化，但未按规定申请变更经营许可的行为，违反了《食品经营许可管理办法》第二十七条第一款的规定，依据《食品经营许可管理办法》第四十九条的规定，我局责令其改正，并给予了警告的行政处罚。经我局调查，无证据证明被举报人的违法行为直接涉及食品安全，你的举报不符合《重庆市食品药品违法行为举报奖励办法》第五条的奖励条件，故我局对你不进行奖励。”李丽收到《回复》后不服，向市市场监管局申请行政复议。市市场监管局于同年7月26日收悉后，于同年7月29日向李丽作出《行政复议受理通知书》，同时向沙区市场监管局发出《行政复议答复通知书》，通知其提交当初作出该行政行为的证据、依据和其他有关材料。2019年9月19日，市市场监管局作出渝市监复〔2019〕146号《行政复议决定书》（简称《复议决定》），驳回李丽的行政复议申请，并依法送达双方。一审法院经审理认为，《食品药品投诉举报管理办法》第三条第二款规定，“各级食品药品监督管理部门应当加强对食品药品投诉举报管理工作的指导协调，加强宣传，落实举报奖励制度，鼓励并支持公众投诉举报食品药品违法行为。”第七条规定，“地方各级食品药品监督管理部门投诉举报机构负责本行政区域的食品药品投诉举报管理的具体工作……”，沙区市场监管局有权就属于其监管职责范围的举报事项进行查处，并就该举报的奖励与否作出处理。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，市市场监管局作为沙区市场监管局的上一级主管部门，是本案的适格行政复议机关。《食品药品投诉举报管理办法》第十五条规定，“食品药品投诉举报机构或者管理部门收到投诉举报后应当统一编码，并于收到之日起5日内作出是否受理的决定。……未按前款规定告知的，投诉举报自食品药品投诉举报机构或者管理部门收到之日起第5日即为受理。”本案中，沙区市场监管局收到举报材料后，虽未作出是否受理的决定，但根据该条规定，可视为其在收到之日起第5日即为受理。《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》（简称《特别规定》）第十九条规定，“任何组织或者个人对违反本规定的行为有权举报。……举报经调查属实的，受理举报的部门应当给予举报人奖励。……举报的事项属于本部门职责的，应当受理，并依法进行核实、处理、答复。”沙区市场监管局受理李丽的举报后，依法进行核实、处理、答复，程序合法。本案的争议焦点在于：一、沙区市场监管局接到了李丽的投诉后是否依法充分履职；二、对李丽的举报事项是否应予奖励。一、沙区市场监管局接到了李丽的投诉后是否依法充分履职。《食品药品投诉举报管理办法》第十九条规定，“投诉举报承办部门应当对投诉举报线索及时调查核实，依法办理，并将办理结果以适当方式反馈投诉举报人……。”第二十条规定，“投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果。”沙区市场监管局接到投诉举报后，及时调查处理，并将调查处理情况书面回复，保障了李丽作为举报人应享有的权利，已充分履行了应尽职责，程序合法。《中华人民共和国食品安全法》第三十五条规定，“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。”2017年《食品经营许可管理办法》（国家食品药品监督管理总局令第37号）第二十七条规定，“食品经营许可证载明的许可事项发生变化的，食品经营者应当在变化后10个工作日内向原发证的食品药品监督管理部门申请变更经营许可。”第四十九条第一款规定，“违反本办法第二十七条第一款规定，食品经营许可证载明的许可事项发生变化，食品经营者未按规定申请变更经营许可的，由原发证的食品药品监督管理部门责令改正，给予警告……”。本案中，沙区市场监管局对被举报单位进行了调查，查明被投诉人取得食品经营许可证，但超出经营许可范围，通过网络经营冷食类食品，违反了《食品经营许可管理办法》第二十七条规定，依据第四十九条第一款规定对被举报人责令改正并给予警告，认定事实清楚，适用法律正确。李丽提出本案应适用《网络食品安全违法行为查处办法》第三十八条第一款及《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条的规定进行处置。2016年10月1日起施行的《网络食品安全违法行为查处办法》（国家食品药品监督管理总局令第27号）第三十八条规定，“违反本办法第十六条规定，……入网食品经营者超过许可的经营项目范围从事食品经营的，依照食品安全法第一百二十二条的规定处罚。”《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条规定，“违反本法规定，未取得食品经营许可证从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款……”。该条规定未明确规定对超出许可范围的违法行为进行如何处罚。超出经营范围从广义上可归于未取得经营许可，但在违法程度上又轻于未取得经营许可，行政机关在作出行政处罚应当予以区别对待。由于《食品经营许可管理办法》与《网络食品安全违法行为查处办法》均系原国家食品药品监督管理总局颁布实施，对于存在法条竞合的情况，应本着特别规定优于一般规定的原则选择适用法律。《食品药品监管总局办公厅关于食品经营许可主体业态未标注而从事网络经营如何定性及处理有关问题的复函》（食药监办食监二函〔2018〕186号）指出，“对于食品经营者从事网络经营未明确标注的，食品经营者应当按规定申请变更经营许可。食品经营者未按规定申请变更经营许可，由原发证的食品药品监督管理部门责令改正，给予警告。”《食品经营许可管理办法》专门调整食品经营许可活动，是特别规定，沙区市场监管局本着有利于相对人的原则、选择优先适用《食品经营许可管理办法》的相关规定，并无不当。二、对李丽的举报事项是否应予奖励。第一，李丽的举报事项并不涉及食品安全。《食品药品违法行为举报奖励办法》第五条规定，“举报下列违法行为的，应当按照本办法予以奖励：（一）食品（含食品添加剂）生产、经营环节食品安全方面的；……”。即奖励的范围之一要求涉及食品安全方面。依据现行《中华人民共和国食品安全法》第一百五十条第二款规定：“食品安全，指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。”李丽向沙区市场监管局提供了被举报人违反食品经营许可管理制度的违法线索，但并未提供有效线索指证被举报人未按规定变更经营许可的行为存在食品安全问题。食品经营许可制度旨在事前设置准入条件合理防范或降低食品安全风险，但市场主体超食品经营范围经营与是否会导致食品安全问题是两个不同的问题。如若投诉人认为举报的食品可能存在食品安全问题，应当同时提供初步证据，例如食品出现明显异常、食品对食用人产生不利影响、食品存在安全问题的检测报告等。本案中，李丽仅仅提供了被举报人未按规定申请变更经营许可的行为虽属于违法违规行为，但不直接涉及食品安全，故李丽的举报不符合奖励办法的规定。其次，李丽举报事项并不符合《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条举报奖励的规定。根据该条规定，举报奖励应同时符合三个条件：有明确的被举报对象和具体违法事实或者违法犯罪线索；举报内容事先未被食品药品监督管理部门掌握的；举报情况经食品药品监督管理部门立案调查，查证属实作出行政处罚决定。根据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第三章、第四章规定，市场监管管理部门对于通过投诉举报等途径发现的违法行为线索，其执法程序分为一般程序和简易程序。一般程序需要经历核查、立案、调查、撰写调查终结报告、案件审核、行政处罚告知、听取陈述申辩、行政处罚决定等阶段。对于违法事实确凿并有法定依据，对自然人等处以警告的行政处罚的，依据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第五十八条的规定，可以当场作出行政处罚决定，不需要立案。本案中，沙区市场监管局确实受理了投诉人举报，也对被投诉人作出了行政处罚，但对投诉人举报线索并未适用一般程序立案查处。李丽实为混淆了“市场监督管理部门受理举报投诉”和“对举报事项核查后进行立案”的概念。综合上述两点，沙区市场监管局告知李丽其举报不符合奖励条件，认定事实清楚，适用法律正确。复议机关市市场监管局在收到李丽复议申请后，经受理、审查等步骤，在法定期限内作出行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条之规定，程序合法。由于沙区市场监管局在接到李丽投诉举报后，已依法履行了法定职责，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项规定驳回李丽行政复议申请，并未违反行政复议禁止不利变更原则。综上，沙区市场监管局作出的《回复》事实清楚、程序合法、适用法律正确，一审法院予以支持。市市场监管局受理李丽的行政复议申请后，在法定期限内作出《复议决定》，程序并无不当。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回李丽的诉讼请求。一审案件诉讼费50元，由李丽负担。李丽不服一审判决，向本院提出上诉称，一审法院查明事实不清，适用法律错误。第一，上诉人基于生活消费购买涉案产品，与被上诉人沙区市场监管局对违法线索的处置之间存在法律上的利害关系。第二，被上诉人沙区市场监管局收到上诉人的线索后，仅对违法行为作出警告的处罚决定，未对食品安全的专门性问题进行鉴定和进一步审查，属于明显不当。第三，被上诉人沙区市场监管局对被举报人进行行政处罚，应当优先适用《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》第二十七条，而非适用《食品经营许可管理办法》第四十九条。第四，上诉人的举报线索经查证属实，此前未经被上诉人掌握，且超许可经营的食品可能存在不符合食品安全的情况，符合获得举报奖励的条件，被上诉人沙区市场监管局不给予奖励的行为应当依法撤销。综上，二被上诉人的行为明显不当，请求依法撤销一审判决，并撤销被上诉人沙区市场监管局作出的《回复》以及市市场监管局作出的《复议决定》；由被上诉人承担一、二审诉讼费。被上诉人沙区市场监管局答辩称，一审判决认定事实清楚，一审法院适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的诉讼请求，维持原判。被上诉人市市场监管局在二审中未向本院提交书面答辩意见。上诉人李丽在一审程序中提交并当庭举示了以下证据：1.身份证复印件；2.举报投诉信、产品订单图片；3.《回复》；4.行政复议申请书；5.《复议决定》。被上诉人沙区市场监管局在一审程序中提交并当庭举示了以下证据：1.《营业执照》《食品经营许可证》；2.投诉举报材料、《回复》、送达回证（国内挂号信函收据）、现场笔录、责令改正通知书、当场行政处罚决定书。被上诉人市市场监管局在一审程序中提交并当庭举示了如下证据：1.行政复议申请书；2.行政复议申请受理通知书；3.行政复议答复通知书；4.行政复议答复书；5.《复议决定》。经庭审质证，一审法院认为各方当事人举示的证据取得程序和收集方法合法，可以作为本案定案的依据。二审中，各方当事人向一审法院提交的证据已依法随案移送本院。经审查，本院对证据的认定意见与一审法院相同。根据已采信的证据以及一审庭审笔录，本院所认定的事实与一审法院认定的事实无异。本院认为，根据《食品药品投诉举报管理办法》第三条、第七条的规定，被上诉人沙区市场监管局有权针对上诉人李丽的投诉举报作出《回复》。本案中，被上诉人沙区市场监管局于2019年7月4日收到上诉人李丽的投诉举报材料，于同月9日对案涉食品进行现场检查后，于同月11日对被投诉举报人作出处理，并将办理结果以书面回复反馈给上诉人李丽，保障了投诉举报人的知情权，其作出的行政回复行为符合《食品药品投诉举报管理办法》第十九条、第二十条的规定。对于上诉人提出应获得奖励的问题。根据《食品药品违法行为举报奖励办法》第五条中关于“举报下列违法行为的，应当按照本办法予以奖励：（一）食品（含食品添加剂）生产、经营环节食品安全方面的”的规定，举报奖励的范围之一是要求举报事项涉及到食品安全。但是，上诉人李丽提供的违法线索材料中并不能证明被举报人超许可范围经营存在食品安全方面的问题，故被上诉人沙区市场监管局告知上诉人李丽的举报不符合奖励条件，事实清楚，适用法律正确。对于上诉人提出被上诉人沙区市场监管局适用《食品经营许可管理办法》第四十九条的规定对被举报人进行行政处罚，属适用法律错误的上诉理由，其实质是针对被上诉人沙区市场监管局对被举报人作出的行政处罚不服，因行政投诉行为与行政机关对被举报人的行政处罚行为系不同的法律关系，上诉人如与涉及被举报人的行政处罚行为有法律上的利害关系的，可以另行提起行政诉讼。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，被上诉人市市场监管局作为沙区市场监管局的上一级主管部门，是本案的适格行政复议机关，具有作出《复议决定》的法定职责。被上诉人市市场监管局依法受理上诉人的行政复议申请后，在法定期限内作出《复议决定》，事实清楚，程序合法，适用法律正确。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院依法予以维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李丽承担。本判决为终审判决。审 判 长  夏 嘉审 判 员  刘晓瑛审 判 员  赵 一二〇二〇年十月二十七日法官助理  何 华书 记 员  祁 岑