江西省景德镇市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣02行终152号上诉人（原审原告）朱海林，男，1969年10月22日出生，汉族，住江西省。上诉人（原审原告）胡祥金，男，1975年3月25日出生，汉族，住江西省。二原告的委托代理人高雷，河北冀港律师事务所律师。被上诉人（原审被告）景德镇市昌江区鲇鱼山镇人民政府，住所地：景德镇市昌江区鲇鱼山镇鱼山村沿河路鲇鱼山镇人民政府，统一社会信用代码11360202014551452P。法定代表人舒天才，该镇镇长。委托代理人李俊，江西泰方律师事务所律师。委托代理人曾纪欣，江西泰方律师事务所律师。上诉人朱海林、胡祥金因其诉景德镇市昌江区鲇鱼山镇人民政府（以下简称鲇鱼山镇政府）履行法定职责纠纷一案，不服景德镇市珠山区人民法院（2019）赣0203行初115号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，原告朱海林、胡祥金是景德镇市昌江区鲇鱼山镇金桥村民委员会的村民，2019年3月19日，原告通过EMS特快专递(编号为：1066512403131)向被告鲇鱼山镇政府寄交《监督申请书》，请求：1、监督被申请人鱼山镇金桥村民委员会对征地补偿费的使用、分配方案依法公布并接受村民查询；……。2019年3月23日，被告鲇鱼山镇政府收到该监督申请书。因被告鲇鱼山镇政府未履行职责，原告诉至该院。原审法院认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（七）征地补偿费的使用、分配方案；……”，第三十条规定“村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督：（一）本法第二十三条、第二十四条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况；……”，第三十一条规定“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应依法承担责任”。被告鲇鱼山镇政府依法负有对村民即原告朱海林、胡祥金反映鲇鱼山镇金桥村委会村务公开事项进行调查核实及责令鲇鱼山镇金桥村委会公布相关村务的法定职责。本案中，从原告向被告寄交的《监督申请书》看，原告明确提出履行村务公开监督职责申请。被告未依法对原告提出的申请公开村务事项进行调查核实并作出处理，不符合前述法律规定，属于不履行法定职责情形。被告关于其已经履行职责的主张缺乏依据，不予支持，原告主张被告未依法履职的诉讼理由成立。《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条中关于责令公布的规定，以镇或县级人民政府进行调查核实并确认是否存在被反映问题为前提，在本案被告未依法进行调查核实先行作出处理的情况下，法院不宜径行判决被告责令鲇鱼山镇金桥村委会向原告公开其所申请的村务信息。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：责令被告景德镇市昌江区鲇鱼山镇人民政府于本判决生效之日起六十日内对原告朱海林、胡祥金《监督申请书》中的村务公开申请事项进行调查处理。案件受理费50元，由被告景德镇市昌江区鲇鱼山镇人民政府承担。上诉人朱海林、胡祥金不服原审判决，向本院上诉称：上诉人是景德镇市昌江区鱼山镇金桥村委会朱家坞村村民。自2008年至今，朱家坞小组被征收土地2600多亩，这其中就包含原告的土地，涉及土地补偿费3000多万元政府支付给了村委会，朱家坞小组作为土地所有权人补偿费分文未取。村委会个别人员对朱家坞小组的土地补偿费还进行了变相支出、分配、贪污，严重侵害了朱家坞小组村民利益，违法事实严重，朱家坞小组村民强烈不满。关于土地补偿费归属问题。1995年3月28日国务院批转的《农业部关于稳定和完善土地承包关系的意见》第二条明确规定，在土地承包“进行土地调整时，严禁强行转变土地收归所有，在全村范围内平均承包。”1997年8月27日《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步稳定和改善农村土地承包关系的通知》第二条第（二）项也明确规定，在延长第一轮集体土地家庭联产承包区工作中，“不能随意打破原生产队土地所有权的界限，在全村范围内平均承包。”2001年11月，国土资源部《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》（国资发[2001]359号）规定“凡是土地家庭联产承包中未打破村民小组（原生产队）界线，不论是以村的名义还是以组的名义与农户签订承包合同，土地应明确给村民小组农民集体所有。”《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》都明确规定了村内农民集体的土地所有权地位。因此，村民小组一级农民集体是独立的土地所有权主体。在土地被征收时，有权获得土地补偿费，未经村民小组同意，土地补偿费直接支付给村委会的做法，不符合法律规定。另，景德镇市政府及江西省高级人民法院已经明确土地补偿费归朱家坞小组等被征收地单位所有。2017年12月18日，景德镇市政府答辩称“被上诉人将土地补偿费支付给村委会，实际是村委会代表村小组接收土地补偿费，再由村委会向被征收地小组成员发放该笔款项，土地补偿费仍由村小组享有。”2018年1月26日，江西省高级人民法院作出的（2017）赣行终389号行政判决认定“朱家坞小组作为独立的农村集体经济组织，依法享有被征收土地补偿款的所有权，景德镇市政府将该款项拨付给村委会、由村委会代为发放并无不妥。同时，2018年6月29日，最高人民法院（2018）最高法行申3129号行政裁定书认定景德镇市政府作为土地的实施主体，有义务确保土地补偿费已足额按时支付到位。本案中景德镇市政府虽然以朱家坞小组无银行账户和相应印章为由，基于财政拨付要求将涉案土地补偿费拨付至金桥村委会，但景德镇市政府在向金桥村委会支付款项后，有义务监督金桥村委会将相应土地补偿费以适当形式支付给朱家坞小组。”根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条、第三十条、第三十一条的规定，2019年3月19日，原告通过EMS特快专递向被告寄交监督申请书，请求：1、监督被申请人对征地补偿费的使用、分配方案依法公布并接受村民查询；2、对个别人员涉嫌职务侵占等违法犯罪行为依法移送司法机关立案查处。2019年3月21日，被告收到监督申请后，至今未依法履行职责。为维护合法权益，上诉人提起上诉，请求：1、判令撤销一审判决，改判被上诉人责令鲇鱼山金桥村委会向上诉人公开上诉人所申请的村务信息；2、本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人鲇鱼山政府辩称，上诉人主张的土地补偿费支付问题，法院已作裁判，上诉人上诉缺乏事实和法律依据，依法应当予以驳回。二审查明的事实与一审审理认定的一致。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十九条规定，被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。在农村集体经济组织不及时公布时，村民可依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条规定，有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应依法承担责任。结合上述规定，在村民反映村委会不公布应当公布的事项时，有关人民政府应当负责调查核实。该调查核实的行政行为，对村民权利义务产生实际影响，与村民存在利害关系。在政府不履行该职责时，村民有权提起行政诉讼。因上诉人在一审起诉的事实和理由为，被上诉人在责令金桥村委会公布征地补偿费的使用、分配方案存在不作为，原审法院判决被上诉人履行法定职责、对上诉人主张的村务公开申请进行调查处理符合法律规定，也与上诉人一审诉请相吻合。至于被上诉人是否需要责令金桥村委会依法公布村务信息，由被上诉人根据核实调查结果再予决定，这属行政权的范畴。人民法院在审理行政案件时履行着司法监督权，对行政行为的合法性进行司法审查，但不能干预行政机关行使行政职权，也不宜直接确认或者要求行政机关如何行使职权。为此，上诉人主张要求直接裁判被上诉人责令金桥村委会公开村务信息缺乏法律依据。综上，上诉人上诉理由不能成立，原判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人朱海林、胡祥金负担。本判决为终审判决。审判长 李 锋审判员 方 莉审判员 程丽君二〇一九年十一月二十五日法官助理杨菁怡书记员赵红良