辽宁省朝阳市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)辽13行终177号上诉人(原审原告)霍其民，男，1949年1月18日出生，个体工商户，汉族，住建平县。上诉人(原审被告)建平县行政审批局，住所地建平县向阳街**。法定代表人林东辉，局长。委托代理人李跃堂，建平县行政审批局政策法规科科长。被上诉人(原审被告)建平县住房和城乡规划建设局，，住所地建平县叶柏寿街道法定代表人庞志，局长。被上诉人(原审被告)建平县城乡规划局，，住所地建平县叶柏寿街道万寿路法定代表人郭瑞铮，局长。上诉人霍其民、建平县行政审批局因履行法定职责一案，不服建平县人民法院（2019）辽1322行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人霍其民，上诉人建平县行政审批局的委托代理人李跃堂到庭参加诉讼，被上诉人建平县住房和城乡规划建设局、建平县城乡规划局经本院传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：原告于2011年1月取得“益安小区东南角A-01地块237.088平方米国有建设用地使用权，用途为商业、住宅用地”。原告依法取得被告核发的《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《规划平面图》、《定线图》。建平住建局、建平规划局于2012年9月对原告建设的益安小区二期改造项目“霍其民商住综合楼”工程予以放线，原告进行施工建设。2013年7月，原告在施工过程中，建平住建局、建平规划局对益安小区二期改造项目规划作出调整，并于2013年8月24日作出公示图予以公示。2014年10月8日，辽宁省人民政府审批了规划地区内的村民宅基地。2017年1月11日，对建平住建局、建平规划局调整后的益安小区二期工程及项目用地由建平县公共资源交易中心公开挂牌出让交易。建平住建局、建平规划局对益安小区二期工程规划调整后，对有关原告商住综合楼规划调整，专门召开局长办公会议进行了研究，决定对原告进行罚款，但因职能改变始终未向原告颁发《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《规划平面图》、《定线图》等相关文件、手续。原告于2017年10月9日向本院提起行政诉讼，在审理中，本院以错列被告为由向原告释明变更被告，由于原告拒不变更，故本院于2018年3月13日作出了（2017）辽1322行初55号行政裁定，驳回原告的起诉。原告在（2017）辽1322行初55号行政裁定生效后，以建平县行政审批局为被告于2018年4月19日提起了同一内容的履行法定职责之诉，本院于2018年4月19日立案后，追加了建平县住房和城乡规划建设局、建平县城乡规划局为被告，并于2018年6月26日作出了（2018）辽1322行初12号行政判决：“一、由被告建平县住房和城乡规划建设局、建平县城乡规划局于本判决发生法律效力后一个月内，为原告霍其民办理核发益安小区二期工程规划调整后《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《规划平面图》、《定线图》及相关文件、手续；二、驳回原告对被告建平县行政审批局的诉讼请求”。被告建平县住房和城乡规划建设局、建平县城乡规划局对（2018）辽1322行初12号行政判决不服提起上诉。朝阳市中级人民法院认为：“2017年霍其民就本案要求履行的法定职责的诉求，已向建平县人民法院对本案上诉人提起行政诉讼，建平县人民法院于2018年3月13日作出了（2017）辽1322行初55号行政裁定，该裁定已经发生法律效力。本院于2018年8月3日作出的（2018）辽13行申1号行政裁定，已驳回了被上诉人霍其民对（2017）辽1322行初55号行政裁定的申诉。（2018）辽13行申1号行政裁定已经在本院认为中释明了上诉人于2013年8月24日对益安小区二期工程规划调整公示后，未对益安小区二期工程规划重新作出规划审批的职责后，霍其民未行使要求其履行法定责任的权利。故本案中，原审法院根据霍其民的申请追加上诉人为本案被告并判决履行职责的判决结果与生效的（2017）辽1322行初55号行政裁定相悖。因此，原审法院根据上诉人霍其民的申请将本案上诉人追加为被告违反法定程序”。朝阳市中级人民法院于2018年12月21日作出（2018）辽13行终177号行政裁定书撤销了建平县人民法院（2018）辽1322行初12号行政判决书将本案发回重审。2018年3月27日，原告霍其民向建平县行政审批局发出《关于执行建平县人民法院（2017）辽1322行初55号行政裁定书的公函》内容为，建平县行政审批局：建设单位霍其民向建平县人民法院起诉被告建平县规划处（现规划局），被告建平县住房和城乡规划建设局诉请办理“益安小区二期工程规划调整公示图”规划调整后的《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》一案，建平县人民法院于2018年3月13日作出（2017）辽1322行初55号行政裁定，已于2018年3月25日发生法律效力。该55号行政裁定认定霍其民错列被告。并认定县行政审批局对划转职能依法履行职责，并承担相应法律责任。故建设单位特告知你局对划转职能依法履行职责，承担相应法律责任。建设单位特告知你局，并要求你局按照2013年8月24日县规划处作出的“益安小区二期工程规划调整公示图”公示的规划调整方案，向霍其民（益安小区**工程投资人）核发建设工程规划许可证、建设工程施工许可证、建筑定线图。相关文件、设计规划资料、申请等材料已于2013年9月9日前经县规划处审核、设计、公示并在规划处存放。请你局按此公函后，按55号行政裁定认定的法律规定，履行法律责任，向建设单位霍其民核发《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》建筑定线图等相关规划手续。特此函告。建设单位：霍其民，二○一八年三月二十七日。建平县行政审批局口头告知原告其单位并无此权利，此案属于划转前未办理的，应由原单位办理。原告于2019年6月24日向被告建平县城乡规划局发出《公函》内容为：建平县城乡规划局，霍其民商住综合楼工程由你局（处）规划，施工过程中，2013年8月你局作出规划调整并予以公示。规划调整后，你局又两次（2013年9月9日、2015年5月21日）作出同一内容的《规划条件通知书》。该通知书规划方案，控制性指标-容积率4.9均已经包含霍其民综合楼规划调整后的工程在内。对此，你局心知肚明。尤其卞德智，是他设计、审核、审批的，并且他还热情的向霍其民介绍了规划调整后应当在施工中选用的建材及厂家。此案从2013年8月24日公示，至今六年了。相关部门、有关领导协调未果。建平县信访会议后，王文佳县长批示后，此案仍落实到你局处理涉及规划调整的事项。但至今你局仍拖延不作出处理结果。为此，特去公函，请求你局在2019年7月1日前，并依法落实王文佳县长的批示，作出处理结果。建设单位：霍其民，二○一九年六月二十四日。同日建平县城乡规划局作出通知一份，内容为，霍其民：你于2019年6月24日向我局提交《公函》一份、要求我局签收并办理规划调整相关事项，对此我局不予接收，现通知如下：你所主张的规划调整事宜，根据现在法律规定、职权划分以及法院生效判决，受理该申请及审查、决定的职权机关为建平县行政审批局。我单位无法定职权处理该项事宜，也未接到上级有权机关的指定或委托，因此不能受理你调整规划方案的要求和申请，你应当依据法院生效判决及政府关于职权划分的决定，依照法律规定向有权受理此事宜的行政机关提出申请。关于你案，我局本周正在协调审批局、叶柏寿街道、信访局处理。特此通知，建平县城乡规划局，二○一九年六月二十四日。原审法院认为，对于原告要求被告建平县住房和城乡规划建设局及被告建平县城乡规划局根据建平县益安小区长春街二期工程规划调整公示图，办理规划调整后的规划手续（主楼5-6层、主楼靠南侧的群楼3-6层、主楼南侧西部1-6层）的诉讼请求。因（2017）辽1322行初55号行政裁定中已认定被告建平县住房和城乡规划建设局及被告建平县城乡规划局行政职权已发生部分变更，原告错列了二被告。朝阳市中级人民法院作出（2018）辽13行终177号行政裁定，该裁定以本案原审追加被告建平县住房和城乡规划建设局和建平县城乡规划局与已生效的（2017）辽1322行初55号行政裁定相违背为由将本案发回重审。（2017）辽1322行初55号行政裁定及（2018）辽13行终177号行政裁定均已经发生法律效力，且并未被撤销，因此被告建平县住房和城乡规划建设局及被告建平县城乡规划局并非适格被告，故对原告要求被告平县住房和城乡规划建设局及被告建平县城乡规划局根据建平县益安小区长春街二期工程规划调整公示图，办理规划调整后的规划手续（主楼5-6层、主楼靠南侧的群楼3-6层、主楼南侧西部1-6层）的诉讼请求不予支持。对于原告要求被告建平县行政审批局根据建平县益安小区长春街二期工程规划调整公示图，办理规划调整后的规划手续（主楼5-6层、主楼靠南侧的群楼3-6层、还有主楼南侧西部1-6层）的诉讼请求，因（2017）辽1322行初55号行政裁定中已认定被告建平县行政审批局对划转职能依法履行职责，承担相应法律责任；所以被告建平县行政审批局具有向原告履行法定职责的义务。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”的规定。法院对具体行政行为的审查应对行政机关所做的具体行政行为的合法性进行审查，而不应以司法权替代行政权，对于是否能办理原告所主张的手续应由被告建平县行政审批局根据相关法律规定作出决定。而被告建平县行政审批局以无法定职权处理该项事宜，也未接到上级有权机关的指定或委托，因此不能受理你调整规划方案的要求和申请为由，拒绝作出具体行政行为违反法律规定。因此对原告霍其民要求被告建平县行政审批局根据建平县益安小区长春街二期工程规划调整公示图，办理规划调整后的规划手续（主楼5-6层、主楼靠南侧的群楼3-6层、主楼南侧西部1-6层）的诉讼请求，被告建平县行政审批局应在法律规定的期限内履行职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第十二条、第二十六条、第三十八条、第七十二条，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条的规定，判决：一、被告建平县行政审批局于本判决发生法律效力之日起，在法律规定的期限内对原告霍其民要求被告建平县行政审批局根据建平县益安小区长春街二期工程规划调整公示图，办理规划调整后的规划手续（主楼5-6层、主楼靠南侧的群楼3-6层、主楼南侧西部1-6层）的请求依法作出处理决定；二、驳回原告其他诉讼请求。案件受理费50元由被告建平县行政审批局负担。上诉人霍其民的上诉请求：撤销原审法院判决，判令二被上诉人履行法定职责，为上诉人办理规划调整后的规划手续。事实和理由：一、益安小区二期改造项目是二被上诉人作出的规划许可、施工许可。上诉人在施工过程中二被上诉人又对其规划作出调整，并进行公示，致使上诉人的建筑工程因规划调整而停止。二、二被上诉人在机构改革前后均行使建平县政府的城乡规划审核、审批、核实的权利，建政发(2017)5号文件下发后，二被上诉人与划转后的单位签订协议，但至今还掌握着规划审核、审批、核实的权利。三、原审法院判决第一项不明确，没有可操作性，也佐证了调整后的规划手续办理法定职责不是行政审批局而是二被上诉人，并符合建政发(2017)5号文件的规定。四、《关于解决叶柏寿街道霍其民信访问题的会议记要》中，明确该案涉规划调整后规划手续的办理由建平县城乡规划局履行法定职责。上诉人建平县行政审批局上诉请求：撤销原审法院判决，判决由原受理机关即二被上诉人继续办理。事实和理由，一、依据辽政(2016)226号《辽宁省人民政府关于北票等七县(市区)开展相对集中行政许可权工作的批复》，朝政(2016)80号《朝阳市人民政府关于建平县深化行政审批制度改革推进政府职能转变总体方案的批复》，建政发(2017)5号《建平县人民政府关于将相关部门行政许可等权力事项划转至县行政审批局集中行使的通知》及2017年6月6日建平县行政审批局与建平县城乡规划局签订的《关于开展集中行政审批行政许可及行政事项交接协议书》，从表面看霍其民申请的许可事项确属我局职权范围，而建政发(2017)5号文件第二条中“在划转前已经受理的申请事项，划转时未办理终结的由原部门负责继续办理”，已明确了职权范围。且霍其民已于2013年8月向原部门提出申请，原部门已经受理、公示。原审法院不采信上述事实，却判决我局为履责主体，是对相关规范性文件断章取义。二、原审法院判决释明“益安小区长春街二期工程规划调整公示图，办理规划调整后的规划手续（主楼5-6层、主楼靠南侧的群楼3-6层、还有主楼南侧西部1-6层）”的内容，属于益安小区二期工程建筑物单体不可分割的一部分，不是独立申请办理的许可事项。三、依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定，对符合控制性详细规划和规划条件的，由相关部门核发建设工程规划许可证。而霍其民只持有原审法院(2017)辽1322行初55号行政裁定书，并非霍其民申请事项的法定前置条件，因此可以认定霍其民提交的前置要件不合法。被上诉人建平县住房和城乡规划建设局、建平县城乡规划局未作答辩。各方当事人未向本院提交新证据，其向原审法院提交的证据材料均随卷移送本院。本院经审理查明的事实与原审判决查明认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，2011年1月6日霍其民取得益安小区东南角商住综合楼《建设用地规划许可证》，同年9月5日取得《建设工程规划许可证》，2016年3月30日建平县城乡规划局对霍其民所建的楼房出具的《辽宁省建设工程规划核实合格证》中，标注了霍其民所建综合楼第6层(建筑面积107.28平方米)未办理建设工程规划许可证，不予核实。2013年8月24日，建平县规划处对益安小区二期改造项目规划作出调整，并作出公示图予以公示。现霍其民要求对其所建楼房按调整后规划办理相关手续，这个手续应由政府哪个部门来处理是本案争议的焦点问题。从各方举证的材料看，2017年3月15日，建政发(2017)5号《建平县人民政府关于将相关部门行政许可等权力事项划转至县行政审批局集中行使的通知》中第二条，在划转前已经受理的申请事项，划转时未办理终结的由原部门负责继续办理，是上诉人建平县行政审批局认为应由二被上诉人履行职责的主要依据。而2017年6月6日，建平县行政审批局与建平县城乡规划局签订的《关于开展集中行政审批行政许可及行政事项交接协议书》中又有这样的表述：依据辽政(2016)226号《辽宁省人民政府关于北票等七县(市区)开展相对集中行政许可权工作的批复》，建政发(2017)5号《建平县人民政府关于将相关部门行政许可等权力事项划转至县行政审批局集中行使的通知》文件精神，经县行政审批局与各职能部门沟通，并经县政府同意，就行政审批事项双方权责划转事宜交接如下。一、双方交接后由行政审批局与原部门合作完成审批，共6项，事项名称及合作内容如下：1、建设项目选址意见书核发(规划条件通知书)。2、3、4分别是建设用地及建设工程规划审批，子项目名称：建设用地规划许可证核发、建设工程规划许可证核发、建设工程规划核实合格证核发。从上述文件看，建设工程规划事项，原则上由合并后的上诉人建平县行政审批局对外履行职责，但内部具体工作由上诉人建平县行政审批局与二被上诉人互相协作完成。综上，根据政府深化行政审批改革的精神，二被上诉人合并由上诉人建平县行政审批局进行行政审批统一管理，其职权也应归上诉人建平县行政审批局行使。本案只是审批事项的管理主体发生了变化，但具体工作由相应部门来完成没有发生变化。上诉人建平县行政审批局作为现行政审批职能部门，应根据与原规划审批职能部门达成的内部分工意见，积极协调二被上诉人落实改革后的职权职责，对外共同履行职责完成工作，对申办事项积极作出处理意见。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，二上诉人上诉理由均不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款(一)项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第三款的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元由上诉人霍其民、建平县行政审批局各负担50元。本判决为终审判决。审  判  长  宁小泉审  判  员  胡文涛审  判  员  郭继飞二〇一九年十一月二十七日法官助理迟向洋(代书记员)