福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽01行终570号 上诉人（一审原告）中国国际钢铁制品有限公司管理人（福建众益律师事务所），住所地福建省莆田市城厢区荔城区中大道国资大厦**。 负责人郑新平，福建众益律师事务所主任。 委托代理人吴林鹰、黄伟清，福建众益律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）福建省直单位住房公积金管理中心，，住所地福州市鼓屏路** 法定代表人朱佑慧，主任。 委托代理人常景秋，男，该单位工作人员。 委托代理人张凯中，福建闽天律师事务所律师。 上诉人中国国际钢铁制品有限公司管理人（福建众益律师事务所）因诉被上诉人福建省直单位住房公积金管理中心补缴住房公积金行政决定一案，不服福建省福州市鼓楼区人民法院（2018）闽0102行初236号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。 一审法院经审理查明，2017年1月6日，被告福建省直单位住房公积金管理中心接到原中国国际钢铁制品有限公司（以下简称“中钢公司”）63名职工的投诉，反映中钢公司在职工工作期间没有足额为职工缴纳住房公积金。被告接到投诉后，予以立案调查。其后，被告调取了中钢公司历年来为职工缴存公积金的明细，与银行出具的投诉人同期实发工资流水逐一比对，发现63名投诉者中确有42名职工的公积金存在少缴情形，并将结果交由投诉职工代表签字确认。2017年4月19日，被告根据核查情况向原告中国国际钢铁制品有限公司管理人（福建众益律师事务所）发出补缴通知书。被告又于2017年8月25日，向原告发出《关于原中钢公司职工公积金补缴有关政策依据的函》。2018年4月9日，原告函复被告，针对上述两份函件，告知被告对补缴职工住房公积金事宜不予处理。2018年5月11日，被告再次发函，敦请原告遵循法规政策积极办理职工补缴事宜。2018年5月24日，因原告一直未予补缴，被告向原告作出闽直公积金[2018]24号《责令限期缴存决定书》，责令原告自收到决定书之日起30日内到中钢公司住房公积金受托银行（福建省建设银行房改专柜）为职工补缴住房公积金340905元。原告不服，提起本案诉讼。 另，2015年11月19日，中钢公司向被告提交停缴住房公积金的报告，称中钢公司已资不抵债，面临破产清算，申请从2015年8月起停缴住房公积金，并明确待破产清算或者职工退休时给予补缴。2016年5月11日，中钢公司因不能清偿到期债务，福州市马尾区人民法院根据债权人福建三钢小蕉实业发展有限公司的申请，于2016年5月11日作出（2015）马民破（预）字第1号裁定书，受理中钢公司的破产清算，同时作出（2016）闽0105民破1-1号决定书，指定福建众益律师事务所担任管理人。2016年10月31日，福州市马尾区人民法院裁定宣告中钢公司破产。 一审法院认为，根据2019年3月24日修正之前的《住房公积金管理条例》第十一条、第二十五条的规定，被告福建省直单位住房公积金管理中心负责福建省直单位住房公积金的管理运作，督促单位按时履行足额缴存住房公积金义务是其法定职责。案件争议焦点有二，其一，原告中国国际钢铁制品有限公司管理人（福建众益律师事务所）主张其作为中国国际钢铁制品有限公司管理人不应作为本案行政行为之相对人，一审法院认为，本案原告因在中国国际钢铁制品有限公司破产清算程序中被指定为管理人，则其应当按照《企业破产法》第二十五条之规定，履行管理人职责，并且修正前的《住房公积金管理条例》第十四条第二款规定：“…单位合并、分立、撤销、解散或者破产的，应当自发生上述情况之日起30日内由原单位或者清算组织到住房公积金管理中心办理变更登记或者注销登记，并自办妥变更登记或者注销登记之日起20日内持住房公积金管理中心的审核文件，到受委托银行为本单位职工办理住房公积金账户转移或者封存手续。”根据上述规定，企业发生破产清算的，由清算组织履行单位义务。故原告是本案行政行为适格的相对人。其二，原告主张该补缴金额应当按照企业破产法的相关规定，履行债权申报、公示等程序，而不应直接要求其支付。一审法院认为，根据修正前的《住房公积金管理条例》第二十三条的规定：“单位为职工缴存的住房公积金，按照下列规定列支：（一）机关在预算中列支；（二）事业单位由财政部门核定收支后，在预算或者费用中列支；（三）企业在成本中列支。”以及第三条规定：“职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有。”以及《企业破产法》第四十八条第二款规定：“…债务人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金，不必申报，由管理人调查后列出清单并予以公示。职工对清单记载有异议的，可以要求管理人更正；管理人不予更正的，职工可以向人民法院提起诉讼。”根据上述规定，单位应当为职工缴存的住房公积金其性质为企业成本，在单位为职工缴存之后则为职工个人所有，属于职工债权，不同于需要申报的普通债权，无须进行申报。至于是否将该项支出进行公示，则是原告自身的责任，并非被告义务。此外，原告主张未缴的职工住房公积金系原中国国际钢铁制品有限公司多年前的历史遗留问题，现在要求补缴超过法定期限，一审法院认为，住房公积金作为职工的应得收入，单位有义务补缴，被告有责令单位足额缴纳的职责，并无时效限制，原告该主张系对法律的错误理解。本案被告在接到原中国国际钢铁制品有限公司职工投诉后，经过调查、核算，并依法向原告发出《责令限期缴存决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告要求撤销被告作出的《福建省直单位住房公积金管理中心对中国国际钢铁制品有限公司管理人责令限期缴存决定书》的上述主张均不能成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审判决：驳回原告中国国际钢铁制品有限公司管理人（福建众益律师事务所）的诉讼请求。 上诉人中国国际钢铁制品有限公司管理人（福建众益律师事务所）不服一审判决，向本院提起上诉称，一、上诉人不是本案适格的行政相对人，上诉人履行的是管理破产企业的职责，而非替代破产企业，一审法院认为上诉人是本案适格的行政相对人是错误的，应当予以纠正。二、被上诉人直接作出责令管理人补缴企业的住房公积金违反了《中华人民共和国企业破产法》的规定，适用法律错误。1.中钢公司已经被人民法院宣告破产，对中钢公司的债权债务及应当履行的义务应当优先适用《中华人民共和国企业破产法》的相关规定进行处理。不论是被上诉人还是一审法院依据的《住房公积金管理条例》属于下位法，当与《中华人民共和国企业破产法》相冲突时应当优先适用《中华人民共和国企业破产法》。根据规定债权人应当在人民法院确定的债权申报期限内向管理人申报债权的，不得依照本法规定的程序行使权力。据此规定，除职工债权外，未经申报不得受偿，故被上诉人直接责令上诉人补缴与法律相悖。2.即使破产企业欠缴的公积金属于职工债权，根据《企业破产法》第十八条第二款“债务人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用以及补偿金，不必申报，由管理人调查后列出清单并予以公示。职工对清单记载有异议的，可以要求管理人更正；管理人不予更正的职工可以向人民法院提起诉讼”之规定，职工债权应当由管理人列出清单并予以公示，本案的职工债权已经在2016年10月31日予以公示，如果职工有异议可以向人民法院提起诉讼，而非由被上诉人责令补缴。三、被上诉人责令上诉人补缴公积金依据不足。1.中钢公司的员工在与中钢公司终止劳动关系时，均已明确双方已无劳动争议。2.中钢公司为破产企业，被上诉人责令补缴公积金大多数属于已经离职或退休的职工，多数是10年前的公积金缴纳不足，属于历史遗留问题，多年来被上诉人从未向破产企业主张追缴，本身被上诉人就存在失职行为，等到企业破产了才向企业追缴，明显不当。现今只是63名职工的公积金，而破产企业在过去几十年的经营过程中所有退休、离职、解除劳动关系的职工有几千名，如果所有破产企业均按照被上诉人的主张需要全部补缴的话，对于破产企业的其他债权人明显不公，也不利于我国处于萌芽状态的破产现状的推进。综上所述，被上诉人作出的《福建省直单位住房公积金管理中心对中国国际钢铁制品有限公司管理人责令限期缴存决定书》依据不足，适用法律错误，责令对象错误。综上，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人福建省直单位住房公积金管理中心辩称，答辩人依法向上诉人发出《责令限期缴存决定书》，该行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。一、上诉人作为本案讼争行政行为的相对人符合法律规定。因中钢公司已依法进入破产程序并指定上诉人为破产管理人，根据《企业破产法》第二十五条第（一）、（六）、（七）项的规定，本案上诉人作为管理人已全面接管中钢公司，管理和处分债务人的财产，应当代表债务人参加诉讼、仲裁或者其他法律程序；根据修改前的《住房公积金管理条例》第十四条第二款“单位合并、分立、撤销、解散或者破产的，应当自发生上述情况之日起30日内由原单位或者清算组织到住房公积金管理中心办理变更登记或者注销登记，并自办妥变更登记或者注销登记之日起20日内持住房公积金管理中心的审核文件，到受委托银行为本单位职工办理住房公积金账户转移或者封存手续”，上诉人作为中国国际钢铁制品有限公司破产清算组织，应当履行单位义务，因此，上诉人作为本案讼争行政行为的相对人是适格的。二、答辩人收到中钢公司63名职工的投诉后，经过历时三个月余的调查核实，确定其中42名职工存在少缴住房公积金的情形，中钢公司应承担340905元，依法应由上诉人补缴。建设部、财政部、中国人民银行建金（2005）5号《关于住房公积金管理若干问题的指导意见》第六条规定，“单位补缴住房公积金（包括单位自行补缴和人民法院强制补缴）的数额，可根据实际采取不同方式确定：单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《条例》（国务院令第262号）发布之月起欠缴职工的住房公积金。单位未按照规定的职工范围和标准缴存住房公积金的，应当为职工补缴”，据此，单位欠缴职工住房公积金的，不论职工当下在职与否，单位应当补缴职工在职期间少缴或未缴的住房公积金，不受劳动关系是否解除或终止等因素的影响。答辩人调取投诉职工历年的工资及公积金缴存情况，并依照上述规定计算出中钢公司在此期间少缴的公积金为3409050元，事实清楚，证据确凿。三、为职工按时、足额缴存住房公积金是单位的法定义务，宣告破产的企业欠缴的住房公积金应按照职工工资性质优先清偿。答辩人责令管理人补缴破产企业员工的住房公积金具有法律依据。根据《住房公积金管理条例》第十七、十九、二十条，为职工按时、足额缴存住房公积金是单位的法定义务，根据《国务院办公厅转发国务院住房制度改革领导小组关于加强住房公积金管理意见的通知》（国办发[1996]35号）十三“对宣告破产的企业欠缴的住房公积金和所欠管理中心的住房公积金贷款，按国家有关规定优先予以偿还”、《建设部财政部中国人民银行关于住房公积管理若干具体问题的指导意见》（建金[2005]5号）五“单位发生合并、分立、撤销、破产、解散或者改制等情形的，应当为职工补缴以前欠缴（包括未缴和少缴）的住房公积金”、《全国法院破产审判工作会议纪要》第27条“破产程序中，债务人欠缴的住房公积金，按照债务人拖欠的职工工资性质清偿”等规定，单位发生破产情形时应当为职工补缴以前欠缴的住房公积金，宣告破产的企业欠缴的住房公积金应按照职工工资性质优先清偿。根据现行法律体系，职工在发现用人单位少缴住房公积金后，可自主选择向住房公积金管理部门投诉或向人民法院提起诉讼，并不存在法律适用冲突。答辩人依照《住房公积金管理条例》第三十四条、第三十八条责令上诉人限期补缴住房公积金，符合法律规定。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持，恳请二审法院驳回上诉人的上诉请求。 一审中双方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本案。经审查，相关证据均经一审开庭质证，对于一审判决认定的证据和事实，本院予以确认。 本院认为，一审法院对被上诉人权力来源的认定，本院予以认可。 上诉人是中国国际钢铁制品有限公司破产清算程序的管理人，根据《企业破产法》第二十五条、修正前的《住房公积金管理条例》第十四条第二款规定，上诉人应履行中国国际钢铁制品有限公司的义务。管理人在破产程序中具有独立的主体地位，享有独立的程序主体权利，承担独立的程序主体义务，管理人的主体性决定了其行政相对人的身份。故，对上诉人认为其不是本案适格相对人的主张，本院不予支持。案涉需要缴存的是职工的住房公积金，根据修正前的《住房公积金管理条例》第三条规定，其应属于职工个人所有，故其应属职工债权。《企业破产法》第十八条第二款要求的“公示”，仅为处理相关职工债权问题的程序性规定,“职工可以向人民法院提起诉讼”之规定是职工对更正有异议的救济途径的规定，不能作为被上诉人无权责令补缴的抗辩理由。上诉人虽履行了相应的公示程序，但并不能因此而免除其为职工补缴住房公积金的义务。至于上诉人声称的公积金缴纳不足是历史遗留问题，各类员工人数众多，补缴对其他债权人不公的主张，没有法律依据，本院不予支持。综上，被上诉人作出的案涉决定书，符合法律规定。一审法院认定事实清楚、适用依据正确，一审判决并不不当。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人中国国际钢铁制品有限公司管理人（福建众益律师事务所）负担。 本判决为终审判决。 审判长  俞淑娟 审判员  谢红波 审判员  曾 莹 二〇一九年十一月十一日 法官助理林妍 书记员张密儿 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。