海南省高级人民法院   行政判决书   （2019）琼行终531号     上诉人（原审被告）屯昌县人民政府，住所地海南省屯昌县屯城昌盛三路**。   法定代表人梁誉腾，县长。   委托代理人程晓东，海南信达律师事务所律师。   委托代理人钱万健，屯昌县自然资源和规划局工作人员。   被上诉人（原审原告）屯昌海汽交通建设开发有限公司，住，住所地海南省屯昌县屯城镇新建一路**/div>   法定代表人王家楠，总经理。   委托代理人朱建军，海南威盾律师事务所律师。   委托代理人任云，海南威盾律师事务所律师。   原审被告海南省人民政府，住所，住所地海口市国兴大道**div>   法定代表人沈晓明，省长。   委托代理人陈莉，海南省司法厅工作人员。   上诉人屯昌县人民政府（以下简称屯昌县政府）因与被上诉人屯昌海汽交通建设开发有限公司（以下简称屯昌海汽公司）及原审被告海南省人民政府（以下简称海南省政府）土地行政处罚及行政复议一案，不服海南省第一中级人民法院（2019）琼96行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   2017年12月20日，屯昌县政府作出屯府发〔2017〕151号《关于依法无偿收回屯昌海汽交通建设开发有限公司19932平方米闲置土地的决定》（以下简称151号收地决定），认定屯昌海汽公司名下（2014）第13-00051号国有土地构成闲置土地，决定无偿收回该土地使用权。屯昌海汽公司对此不服向海南省政府申请复议。海南省政府于2018年12月29日作出琼府复决〔2018〕77号《行政复议决定书》（以下简称77号复议决定），维持了屯昌县政府的151号收地决定。屯昌海汽公司不服，向一审法院起诉，请求撤销上述两决定。   一审查明，2013年12月，屯昌海汽公司通过摘牌取得位于××屯北侧19932平方米国有土地使用权。2014年2月18日，屯昌海汽公司与原屯昌县国土资源局（以下简称屯昌县国土局）签订《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》），该合同第六条约定屯昌县国土局同意在2014年2月28日前将出让宗地交付给受让人，屯昌县国土局同意在交付土地时该宗地应达到本条第（二）项规定的土地条件（即现状土地条件）。第十六条约定屯昌海汽公司同意合同项下宗地建设项目在2015年2月1日之前动工，在2018年1月31日之前竣工。2014年4月30日，屯昌海汽公司取得屯国用（2014）第13-00051号国有土地使用证，使用权面积是19932平方米，地类，地类）批发零售用地。2016年4月11日，屯昌县国土局向屯昌海汽公司作出《闲置土地调查通知书》，认为涉案土地涉嫌构成闲置土地，要求屯昌海汽公司接受调查。2017年9月4日，屯昌县国土局作出《闲置土地认定书》。2017年12月20日，屯昌县政府作出151号收地决定，认定屯昌海汽公司未经批准，超过规定动工开发日期满两年未动工开发，致使土地闲置满两年以上，现决定无偿收回涉案土地。屯昌海汽公司对此不服向海南省政府申请复议。海南省政府于2018年12月29日作出77号复议决定，维持了屯昌县政府的151号收地决定。   一审另查明，涉案土地至今没有通路。   一审法院认为，本案争议的焦点是涉案土地是否完成“三通一平”、具备开发的条件以及屯昌县政府作出收地的程序是否合法。首先，屯昌县政府作出151号收地决定认定事实不清。根据国土资源部《关于加大闲置土地处置力度的通知》第二条“实行建设用地使用权‘净地’出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。”的规定，完成“三通一平”等土地前期开发工作系作为土地出让人的国土资源主管部门的法定义务，不得以合同中约定“现状出让”等为由予以规避。本案中，涉案土地至今没有通路导致屯昌海汽公司无法按时开发建设，属于政府的原因造成土地闲置，屯昌县政府作出151号收地决定认为土地闲置属于原告自身的原因属于认定事实不清。其次，屯昌县政府作出的151号收地决定程序违法。根据《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。”的规定，未动工开发满两年才无偿收地，本案中，出让合同约定的动工开发日期是2015年2月1日，即闲置起始时间也是2015年2月1日，从该日期起始至2017年1月31日才满两年，也就是说从2017年2月1日起，屯昌县政府才能开始调查涉案土地是否属于闲置土地，但屯昌县国土局于2016年4月11日就向屯昌海汽公司下发了《闲置土地调查通知书》，由于屯昌县国土局从屯昌海汽公司未动工开发满一年就开始调查闲置的问题，应适用《闲置土地处置办法》第十四条第（一）项“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；”的规定征缴土地闲置费，而不是无偿收回涉案土地。屯昌县政府作出的151号收地决定没有按照《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项规定的未动工开发满两年才开始进行土地闲置的调查程序，因此，屯昌县政府作出的151号收地决定认定事实不清，程序违法，依法应当予以撤销。海南省政府作出的维持151号收地决定的复议决定亦认定事实不清，证据不足，应予撤销。屯昌海汽公司的诉请理由成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决撤销屯昌县政府于2017年12月20日作出的151号收地决定；撤销海南省政府于2018年12月29日作出的77号复议决定。案件受理费50元，由屯昌县政府和海南省政府共同负担。   屯昌县政府上诉称，一审判决认定事实错误，屯昌县政府作出的151号收地决定认定事实清楚，证据确凿。（一）屯昌海汽公司至今未对涉案土地动工开发建设，土地闲置事实清楚。2013年12月，屯昌海汽公司通过公开挂牌方式受让涉案土地。2014年2月18日，根据屯昌海汽公司与屯昌县国土局签订的《出让合同》第十六条约定，屯昌海汽公司应当在2015年2月1日之前对涉案土地进行动工开发，但是涉案土地至今未动工开发建设，土地闲置事实清楚。（二）屯昌县政府与屯昌海汽公司约定涉案土地的交付条件为现状土地条件，屯昌海汽公司接收涉案土地时并未对受让土地的四至范围、面积和土地条件等提出异议，而是同意接受土地。从屯昌海汽公司与屯昌县国土局签订的《出让合同》第六条、第十六条、第三十二条的约定以及屯昌海汽公司确认接受涉案土地可以看出，屯昌海汽公司对涉案土地现状没有异议，说明涉案土地不存在没有三通一平的问题。（三）屯昌县国土局已经按照约定条件将涉案土地交付给屯昌海汽公司，涉案土地不存在无路可通，不具备动工开发条件的情形。虽然涉案土地南面、北面、西面的土地不属于屯昌海汽公司所有，规划路也没有开始建设，但东面紧邻的汽车客运站用地是屯昌海汽公司名下的，且已建设完成，是有路可通的，屯昌海汽公司可以在其汽车客运站西边通行进入涉案土地，不存在无法通路通车的问题。（四）屯昌海汽公司从未依法对涉案土地申请报建，主观上没有动工开发意愿，不存在涉案土地属于军事管制区范围内而无法报建、无法动工开发的情形。75560部队的复函并未表示涉案不得报建、动工开发，仅是建议屯昌海汽公司不宜在该用地上建设高层建筑及娱乐设施商业项目，故涉案土地不属于军事管制区范围，不会因此导致无法报建、动工开发建设，是屯昌海汽公司怠于动工开发，并非是政府原因导致其不能动工开发。（五）屯昌县政府是否完成其他地块的征地工作，不会导致涉案土地无法开发。屯昌县政府是否完成其他地块的征地工作，不会导致涉案土地无法动工开发。屯昌海汽公司不动工开发的原因是因其想拿到其南面的地块，再行开发，并不是因为无路可通而无法开发。南面地块屯昌海汽公司是否能拿到，并不是其动工开发涉案土地的开发条件。二、屯昌县政府作出151号收地决定适用依据正确、程序合法、一审判决认为程序违法是错误的。屯昌县国土局经查向屯昌海汽公司发出《督促国有建设用地动工开发通知书》，后向其送达《闲置土地调查通知书》《闲置土地认定书》，告知屯昌海汽公司听证权利，并应屯昌海汽公司的申请依法召开听证会，听取屯昌海汽公司申辩意见。2017年11月28日屯昌县国土局向屯昌县政府报送《关于报请批准屯昌海汽交通建设开发有限公司19932平方米闲置土地处置方案的请示》，屯昌县政府根据《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条等规定，决定依法无偿收回屯昌海汽公司涉案土地。一审判决认为屯昌县政府作出151号收地决定没有按照《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项规定的未动工开发满两年才开始进行土地闲置的调查程序，属程序违法是错误的。根据《闲置土地处置办法》第五条、《海南省闲置土地认定和处置规定》第十一条的规定，只要动工开发日期满1年未动工开发的国有建设用地，屯昌县政府都有权进行闲置调查。至于是采取征缴土地闲置费的处置方式还是无偿收回土地的处置方式处置，应当以作出《闲置土地认定书》的时间点来确定土地闲置的时间是否满2年未动工，而不应以进行闲置调查的时间点来确定，故一审判决错误。三、屯昌县政府作出的151号收地决定认定事实清楚、程序合法，适用依据正确，屯昌海汽公司的申请复议诉求和理由不成立，海南省政府依法决定维持屯昌县政府的151号收地决定，作出的77号复议决定认定事实清楚、适用法律法规正确，不应被撤销。四、一审判决适用法律错误。一审判决无视屯昌海汽公司土地闲置满2年以上的事实，适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项的规定撤销151号收地决定和海南省政府的77号复议决定明显错误。   屯昌海汽公司答辩称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应当予以维持。二、涉案土地二年未动工开发是屯昌县政府的原因。双方签订的《出让合同》尽管约定是“现状土地条件”交付，现状土地条件指的是物理条件特征，即土地未平整，无道路开通，但不能因为“现状土地条件”的约定就可以免除屯昌县政府的法定责任，“三通一平”是屯昌县政府的法定职责。另一方面，在签订《出让合同》时，“土地现状条件”是涉案土地北面是海南国际旅游岛中部汽车城项目的规划路，但该道路屯昌县政府至今尚未动工开发；涉案土地是屯昌县政府承诺给屯昌海汽公司时征收出让的土地，但屯昌县政府至今未能征收，导致屯昌海汽公司受让的土地不能按期动工。三、涉案土地东面是汽车客运站，不能作为涉诉土地项目的开发营运通道。（一）汽车客运站与涉案土地项目是各自独立的，屯昌海汽公司受让汽车客运站土地时并没有涉案土地项目的规划路。（二）屯昌海汽公司的汽车客运站没有义务给涉案土地开发项目营运提供道路。（三）涉案土地通道设在汽车客运站，严重违背了反恐法律、法规的相关“必须隔离”规定，违背了《汽车客运站安全生产规范》“三不进站”、“六不出站”的强制性规定。综上，屯昌县政府的上诉事实和理由不成立，请求二审驳回屯昌县政府的上诉请求。   海南省政府述称，一、一审判决认为涉案土地因未能通路而不具备开发条件、并认定土地闲置系政府原因造成，属于认定事实错误。屯昌海汽公司于2013年12月获得涉案土地使用权，土地用途为批发零售用地。2014年2月18日，屯昌县国土局就涉案土地与屯昌海汽公司签订《出让合同》，合同第二条约定按“现状土地条件”交付土地。2014年2月，屯昌海汽公司与屯昌县国土局签订《国有建设用地交地确认书》，屯昌海汽公司对涉案土地的四至范围、面积和土地条件没有异议，同意接收土地。涉案土地东面紧邻着同为屯昌海汽公司受让的汽车客运站用地，且该客运站用地已经建设完成、有路可通，涉案土地东面通行不存在阻碍。即使涉案土地与部队射击场用地、未开发的林地相邻，东面也已经达到通路条件。二、一审判决根据《闲置土地处置办法》第十四条第二项认为未动工开发满两年才无偿收地，并据此认为从动工开发之日满两年才能启动闲置土地调查程序，适用法律错误。《出让合同》第十六条约定，涉案土地应“在2015年2月1日之前开工”，根据《闲置土地处置办法》第二条规定，2015年2月1日为涉案土地的动工开发日期，2016年2月1日涉案土地即构成闲置，土地一旦构成闲置，国土资源主管部门就应当启动调查程序，屯昌县国土局于2016年4月11日启动闲置土地调查程序并无不当。2017年2月1日，涉案土地即闲置满两年，屯昌县政府于2017年12月20日作出无偿收回涉案土地的151号收地决定，是对《闲置土地处置办法》第十四条第二项的正确适用。一审判决认为闲置土地调查程序启动时，涉案土地闲置仅满一年，应适用《闲置土地处置办法》第十四条第一项的规定征缴土地闲置费，而不是无偿收回涉案土地，是将《闲置土地处置办法》中的闲置土地认定阶段和处置阶段混为一谈。屯昌县国土局启动闲置土地的调查程序时，涉案土地未动工开发满一年，构成闲置，启动调查的条件是成就的；屯昌县政府作出151号收地决定时，涉案土地未动工开发满两年，无偿收回闲置土地的条件也是成就的。三、海南省政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出77号复议决定，维持屯昌县政府作出151号收地决定行政行为的复议决定，适用法律、法规正确，程序正当。综上，一审判决撤销151号收地决定和77号复议决定认定事实不清、适用法律错误，请二审依法改判，驳回屯昌海汽公司的诉讼请求。   本案各方当事人在一审程序中向法院提供的证据材料均随卷移送本院，经审查核实，对原审判决定案证据的效力予以确认。   二审查明，涉案土南面、西面无道理通行；涉案土地北面为规划路至今未建设；涉案土地东面紧邻的“长途客运站”项目用地使用权人为屯昌海汽公司。2015年10月9日，屯昌县国土局向屯昌海汽公司作出屯土督字〔2015〕3号《督促国有建设用地动工开发通知书》，该通知书载明：你公司于2013年12月13日通过出让方式取得位于××屯北侧19932平方米（合29.9亩）国有建设用地使用权，土地用途为批发零售用地……你公司上述宗地建设项目应于2015年2月1日前动工，在2018年1月31日之前竣工。经我局有关工作人员现场巡查发现，你公司未经批准，上述宗地至今未按合同约定的动工日期进行开发建设。为避免造成该宗土地的闲置，请你公司在收到本通知书后抓紧时间开工，并在项目开工时告知我局。如超出出让合同约定动工时间满一年以上未动工的，我局将按《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）和《海南省闲置土地认定和处置规定》（海南省人民政府令第247号）等法律法规进行处置。屯昌海汽公司于2015年10月21日向屯昌县国土局作出《屯昌海汽交通建设开发有限公司关于延迟2013-S-7号国有建设用地开工时限的函》，该函的主要内容为：2013-S-7号国有建设用地，使用面积29.9亩，该地东临客运站用地，西邻部队射击场（未征用），北邻规划路（未修建），南邻部队射击场（未征用）。就目前该块土地的现状而言我司根本无法进行规划设计，更无法如期动工建设，一是因为我司没有摘牌获得完整的地块，整块土地并没有临街，也没有出入口，当时县政府在征用该块土地挂牌时因南面临街的7.5亩土地属于部队射击场用地，尚未与部队完成置换，故无法将7.5亩临街土地与29.9亩土地一并征用挂牌，导致该块用地在我司摘牌时并不完整……二是因该块土地的不完整性，导致该地块土地无出入口，目前该块土地的南面、北面、西面的土地均不属于我司所有，规划路也没有开始建设，只有东面的客运站用地属于我司所有，因我司深信县政府最终会完成临街7.5亩土地的征收挂牌工作，所以我司在规划设计客运站用地时并没有设计专用通道进出该片土地，导致该块用地被悬空在中间，没有进出通道进入该块土地，根本无法开发建设。鉴于以上原因，我司现向贵局申请将开发时限延迟至自我司取得该块土地临街7.5亩地之日起1年内动工建设，三年内竣工。2016年4月11日，屯昌县国土局向屯昌海汽公司作出《闲置土地调查通知书》后，屯昌海汽公司于2016年5月5日向屯昌县国土局作出《关于延长屯国用（2014）第13-00051号国有建设用地开工时限的函》，该函的内容与上述《屯昌海汽交通建设开发有限公司关于延迟2013-S-7号国有建设用地开工时限的函》的内容一致。   二审另查明，涉案土地至今未动工开发。   二审查明的其他事实与一审查明的事实一致。   本院认为，本案的争议焦点为涉案土地是否构成闲置土地，是否符合无偿收回使用权的情形。   首先，关于涉案土地是否构成闲置土地的问题。   《闲置土地处置办法(http://192.0.100.105/lib/Zyfl/javascript:void(0);)》第二条第一款规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”《海南省闲置土地认定和处置规定》第二条规定：“本规定所称闲置土地，是指具有下列情形之一的国有建设用地：（一）超过动工开发日期满1年未动工开发的；（二）超过动工开发日期满2年未完成项目投资总额25%的；（三）已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满1年的；（四）法律、法规规定的其他情形。”第六条规定：“本规定第二条所称动工开发日期，按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定认定；没有约定、规定或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期；实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期。”本案中，涉案土地约定的动工开发日期为2015年2月1日，至今未动工开发，根据上述规定，已经构成闲置。   其次，关于涉案土地使用权是否符合无偿收回情形的问题。   根据《闲置土地处置办法》第十四条“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人”的规定，闲置土地未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权，但是因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的除外。   本案中，涉案土地在出让时北面有规划路，根据国土资源部《关于加大闲置土地处置力度的通知》第二条“实行建设用地使用权‘净地’出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费”的规定，完成“三通一平”等土地前期开发工作系作为土地出让人的国土资源主管部门的法定义务，不得以合同中约定“现状出让”等为由予以规避。涉案土地北面的规划路至今未建设，给涉案土地的开发利用造成了一定程度的影响。但是，涉案土地东面紧邻的“长途客运站”项目用地使用权也在屯昌海汽公司名下，在涉案土地北面规划路未修建的情况下，屯昌海汽公司可以从“长途客运站”项目用地来解决涉案土地动工开发的道路通行问题。屯昌海汽公司未提交证据证明已向屯昌县政府有关部门申请涉案土地报建，在涉案土地的闲置上也存在自身原因。一审判决将涉案土地的道路通行问题，全部归责于屯昌县政府不当，本院予以纠正。   另外，涉案土地在出让合同中约定的动工开发日期为2015年2月1日，而屯昌县国土局下达闲置土地调查的时间为2016年4月11日，此时涉案土地闲置的时间尚不满两年，应适用《闲置土地处置办法》第十四条第一项的规定进行处理。   综上，虽然屯昌县政府在屯昌县国土局2017年9月4日下达《闲置土地认定书》后，于2017年12月20日作出151号收地决定时，涉案土地的闲置时间已满两年，但土地闲置的原因不能全部归责于屯昌海汽公司。一审判决撤销屯昌县政府的151号收地决定及海南省政府的77号复议决定，认定事实基本清楚，适用法律正确，处理结果并无不当，本院予以维持。屯昌县政府的上诉请求不能成立，本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人屯昌县人民政府负担。   本判决为终审判决。   审 判 长 赵敬义   审 判 员 吴天月   审 判 员 吴剑萍     二○一九年十一月二十八日   法官助理 王 婉   书 记 员 符跃萌     附：本判决适用的相关法律依据   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。