西安铁路运输中级法院   行 政 判 决 书   (2019)陕71行终870号     上诉人（一审被告）西安市灞桥区农业农村局，住所地西安市灞桥区。   法定代表人辛锋涛，局长。   委托代理人王雄伟，该单位工作人员。   委托代理人薛莉，陕西翰沃威律师事务所律师。   被上诉人（一审原告）崔朋利，男，汉族，1968年10月25日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市灞桥区。   上诉人西安市灞桥区农业农村局与被上诉人崔朋利其他行政行为一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2178号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开审理了本案。上诉人西安市灞桥区农业农村局的委托代理人王雄伟、   薛莉，被上诉人崔朋利到庭参加诉讼，本案现已审理终结。   一审法院审理查明，崔朋利在西安市灞桥区灞桥街办XX村村南从事生猪养殖活动，于2007年5月30日在西安市灞桥区农林局对该养猪场进行备案登记（灞牧证字07009号）。2018年8月10日，西安浐灞生态区管理委员会作出西浐灞告字[2018]1号《关于划定畜禽养殖禁养区的通告》（以下简称《通告》），该《通告》对以下事项进行了通告：一、将西安浐灞生态区全域划定为畜禽养殖禁养区；二、从西安浐灞生态区畜禽养殖禁养区划定之日起，生态区相关职能部门停止一切新建、改建、扩建畜禽养殖项目的审批备案工作；三、禁养区划定之日起，生态区相关职能部门做好本辖区内违法畜禽养殖场的取缔工作，辖区内所有畜禽养殖场于2018年8月20日前完成关闭或搬迁工作；四、畜禽养殖禁养区的清理取缔工作按照属地管理、联合整治的原则分工负责。各园办负责牵头做好本辖区内的清理取缔工作；环保浐灞分局负责做好畜禽养殖污染防治的统一监督管理工作；区城管局负责依据《西安市城市市容和环境卫生管理条例》做好零散饲养家禽家畜的查处工作；各有关部门根据各自职责和权限做好配合工作。2018年10月9日，崔朋利向西安铁路运输中级人民法院以西安市人民政府为被告提起行政诉讼，要求撤销上述西浐灞告字[2018]1号《通告》。2018年12月3日，西安铁路运输中级人民法院作出（2018）陕71行初847号《行政判决书》，撤销了西安浐灞生态区管理委员会作出的[2018]1号《关于划定畜禽养殖禁养区的通告》，该判决于送达双方当事人十五日后生效。2018年12月18日，西安市非洲猪瘟防控应急指挥部办公室向被告灞桥区农林局发出《西安市非洲猪瘟防控应急指挥部办公室关于撤销浐灞生态区崔明利养猪场备案登记证的函》，内容为“根据灞桥区人民政府2017年12月11日发布的《灞桥区畜禽养殖禁养区划定技术方案》，灞桥区XX村崔明利养猪场位于畜禽禁养区内，请你局按照相关规定，依法撤销这家养猪场的备案登记证。具体信息如下：灞桥区XX村崔明利养猪场，位于灞桥街办XX村村南，法人代表崔明利。”并附原告养猪场备案登记证照片。经核对，该函所指的“崔明利养猪场”与崔朋利养猪场备案登记证为同一证书。2019年5月30日，崔朋利以西安市灞桥区农业农村局作出涉案决定书违法为由向西安铁路运输人民法院提起行政诉讼。   一审法院认为，本案的争议焦点为1.涉案决定书对崔朋利的权利义务是否产生影响；2.灞桥区农业局于2019年5月7日向崔朋利作出的西（灞）农备决[2019]（1）号《撤回〈备案登记证〉决定书》是否合法，是否应当被撤销。对于焦点1，根据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”之规定，本案中，灞桥区农业农村局在向崔朋利作出的决定书中引用该条款作为撤回崔朋利备案登记证的法律依据，应视为认可其对崔朋利备案登记证的撤回为对崔朋利行政许可的撤回，并认可因此将对崔朋利造成的财产损失给予补偿，故涉案决定对崔朋利的权利义务产生实际影响，对灞桥区农业农村局认为应当据此驳回崔朋利起诉的辩称不予认可；对于焦点2，根据本案查明的事实，崔朋利养猪场位于西安市灞桥区灞桥街办XX村村南，[2018]1号《关于划定畜禽养殖禁养区的通告》中将西安浐灞生态区全域划定为畜禽养殖禁养区的事实认定已被西安铁路运输中级法院以证据不足不予认可并撤销了该《通告》，故灞桥区农业农村局依据《西安市非洲猪瘟防控应急指挥部办公室关于撤销浐灞生态区崔明利养猪场备案登记证的函》中“灞桥区XX村崔明利养猪场位于畜禽禁养区，请你局按照相关规定，依法撤销这家养猪场的备案登记证”的理由因事实依据不足，西安铁路运输法院对其撤销了崔朋利的备案登记证的合法性不予认可，其做出的涉案决定因证据不足依法不能成立，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决撤销灞桥区农业农村局西安市灞桥区农业农村局于2019年5月7日向崔朋利崔朋利作出的西（灞）农备决[2019]（1）号《撤回〈备案登记证〉决定书》；案件受理费50元，由被告西安市灞桥区农业农村局负担。   上诉人诉称，一、一审判决书中“上诉人对被上诉人《备案登记证》的撤回为对被上诉人行政许可的撤回”的事实认定错误。首先，涉案《备案登记证》系上诉人发放时对全灞桥区XX户养殖情况的调查摸底的备案登记，并非是XX户的养殖许可等必要手续，对XX户并无实质性的许可内容，其性质并非行政许可。其次，涉案决定书的法律依据主要为《中华人民共和国畜牧法》（下称《畜牧法》）的相关规定，对于《行政许可法》的援引用词为“参照”，是考虑到涉案《备案登记证》并非行政许可，但确因客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，需撤回涉案《备案登记证》，又无法律对《备案登记证》的颁发、撤回等有明确的规定，故依据《畜牧法》并参照《行政许可法》的相关规定作出涉案决定，这并非上诉人对《备案登记证》系行政许可的认可，对被上诉人《备案登记证》的撤回也并非对被上诉人行政许可的撤回。涉案《备案登记证》确属对XX户养殖情况摸底调查的备案登记，XX户有无该《备案登记证》对其开展养殖等不产生实际影响。故撤回该《备案登记证》对被上诉人的养殖无任何实际影响，对其权利义务不产生实际影响。二、一审判决对上诉人作出的涉案决定证据不足依法不能成立、应予撤销的事实认定有误。第一，上诉人作出涉案决定依据的是西安市灞桥区人民政府公布的《灞桥区畜禽养殖禁养区划定技术方案》（下称《技术方案》），而非《通告》，《通告》是否合法，是否被撤销与本案无关。第二，被上诉人的养猪场位于西安市浐灞生态区灞桥街道办事处XX村，而《技术方案》将该村划入禁养区，《技术方案》要求禁养区内现有规模化畜禽养殖场、养殖专业户限期完成搬迁或关闭，但截至2018年12月，被上诉人仍未完成搬迁或关闭。另，西安市非洲猪瘟防控应急指挥部办公室于2018年12月18日向上诉人发《关于撤销浐灞生态区崔朋利养猪场备案登记证的函》（西防指办[2018]5号），该函明确载明“根据灞桥区人民政府2017年12月11日发布的《灞桥区畜禽养殖禁养区划定技术方案》，灞桥区XX村崔朋利养猪场位于畜禽禁养区内，请你局依照相关规定，依法撤销这家养猪场的备案登记证”。由于禁养区的划定，客观情况发生重大变化。上诉人认为客观情况发生变化应属撤回的情形，故基于上述原因上诉人作出了撤回被上诉人经营的养猪场《备案登记证》的决定。《技术方案》及函件在一审中已作为证据提交。故上诉人作出的决定事实清楚，证据确凿，原判决认定证据不足有误。另，涉案决定适用法律正确，程序亦正当，故应驳回被上诉人的诉请。综上所述，上诉人请求二审法院依法查明案件事实，撤销一审法院的判决，支持上诉人的上诉请求。综上，请求：1、依法撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2178号行政判决书，改判驳回被上诉人的起诉和诉请；2、判令本案一、二审案件受理费由被上诉人承担。   被上诉人崔朋利辩称，1、《备案登记证》在2007年就已经办理，颁发《备案登记证》是属于行政许可行为，撤回《备案登记证》属于违法行为。2、撤回《备案登记证》对本人产生实际影响，撤回该《备案登记证》本人无法领取补助。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。   本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致,本院予以确认。另查明，2019年5月7日，西安市灞桥区农业农村局作出西(灞)农备决[2019](1 )号《撤回决定书》载明：“灞桥XX村崔朋利养猪场：你(单位)于2007年5月30日取得的《备案登记证》(灞牧证字07009号)，因《灞桥区畜禽养殖禁养区划定技术方案》将你(单位)划入禁养区内,给你(单位)发放的《备案登记证》所依据的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，依据《中华人民共和国畜牧法》第四十条并参照《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款的规定，本机关作出予以撤回的决定。由此给你(单位)造成财产损失的，给子相应的补偿。现将该事项告知你(单位)。(补偿标准按照《灞桥区畜禽养殖禁养区养殖场(户)关闭实施方案》，详见附件)请你(单位)于2019年5月27日前，持《备案登记证》(灞牧证字07009号)到本机关办理有关手续;逾期未办理的，将公告注销该文件。如不服本决定，可以自收到本决定书之日起六十日内，依法向西安市灞桥区人民政府或者西安市农业农村局申请行政复议，也可以在六个月内直接向西安铁路运输法院提起行政诉讼”。庭审时，被上诉人崔朋利认可涉案养猪场仍由其经营管理使用。   本院认为，关于本案是否属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，被告向原告作出的西（灞）农备决[2019]（1）号《撤回〈备案登记证〉决定书》，要求原告在2019年5月27日前，持灞牧证字07009号《备案登记证》到被告机关办理有关手续，逾期未办理的，将公告注销该文件。该决定书具有特定的具体内容，对原告的实际权利产生实际影响，具有行政行为的特征，具有可诉性。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。故本案属于行政诉讼的受案范围。   上诉人西安市灞桥区农业农村局于2019年5月7日向崔朋利作出的西（灞）农备决[2019]（1）号《撤回〈备案登记证〉决定书》的是否合法。本案中，上诉人根据西安市灞桥区人民政府2017年作出的《灞桥区畜禽养殖禁养区划定技术方案》已将被上诉人(单位)划入禁养区内,因所依据的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，确需关闭被上诉人的养猪场，才作出西（灞）农备决[2019]（1）号《撤回〈备案登记证〉决定书》，并告知救济权利。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条 “因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿” 的规定。上诉人作出西（灞）农备决[2019]（1）号《撤回〈备案登记证〉决定书》的行为并无不当。一审法院认为[2018]1号《关于划定畜禽养殖禁养区的通告》中将西安浐灞生态区全域划定为畜禽养殖禁养区的事实认定已生效文书所撤销，故认定上诉人依据《西安市非洲猪瘟防控应急指挥部办公室关于撤销浐灞生态区崔明利养猪场备案登记证的函》中“灞桥区XX村崔明利养猪场位于畜禽禁养区，请你局按照相关规定，依法撤销这家养猪场的备案登记证”的理由因事实依据不足，对上诉人撤销了崔朋利的备案登记证的合法性不予认可，认定事实错误，应予纠正。   综上，上诉人西安市灞桥区农业农村局的上诉请求，符合法律规定，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：   一、撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2178号行政判决;   二、驳回一审原告崔朋利的诉讼请求。   一、二审案件受理费各50元，由被上诉人崔朋利负担。上诉人西安市灞桥区农业农村局已预交50元，由崔朋利直付上诉人。   本判决为终审判决。           审判长    朱爱琳   审判员    刘宇红   审判员    程淑芹         二〇一九年十一月二十日     书记员    姬晓倩