黑龙江省牡丹江市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黑10行初28号 原告万贵先，男，1954年3月11日出生，汉族，农民。 委托代理人张瑞增，黑龙江国大律师事务所律师。 被告穆棱市人民政府，住所地黑龙江省穆棱市八面通镇长征路。 法定代表人赵荣国，职务市长。 行政负责人赵岩，职务副市长。 委托代理人全文军，黑龙江易律网典律师事务所律师。 委托代理人李洪霞，女，1978年3月28日出生，汉族，穆棱市司法局工作人员。 第三人穆棱市八面通镇人民政府，住所地黑龙江省穆棱市八面通镇工农街。 法定代表人侯太宝，职务镇长。 行政负责人许家伟，职务副镇长。 委托代理人姜文华，男，1965年5月7日出生，穆棱市八面通镇法律服务所法律工作者。 原告万贵先不服被告穆棱市人民政府行政复议决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月5日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月6日公开开庭审理了本案。原告万贵先及委托代理人张瑞增、被告穆棱市人民政府行政负责人赵岩、委托代理人全文军、李洪霞，第三人穆棱市八面通镇人民政府行政负责人许家伟、委托代理人姜文华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告穆棱市人民政府于2019年8月21日作出穆政复决[2019]4号行政复议决定书，该决定撤销了八面通镇政府于2019年4月29日作出的《穆棱市八面通镇人民政府关于四平村任瑞芝与万贵先土地确权行政处理决定书》，责令八面通镇政府重新处理万贵先与任瑞芝土地权属争议，同时告知了相关诉权和起诉期限。 原告万贵先诉称,原告于1994年1月11日通过被告穆棱市政府统一拍卖，取得穆棱河流域四平村集体荒山、荒地，并有穆棱市政府颁发了穆八字（村）有第5号五荒地使用证。2011年因原告与赵学斌、任瑞芝、江志涛边界发生纠纷，向第三人穆棱市八面通镇政府提出处理争议的要求。第三人于2011年6月24日以八信[2011]3号信访答复的形式作出处理决定，认定三方界限清楚，争议林地在原告购买五荒范围内。自2011年6月八信[2011]3号号信访答复作出后，第三人先后撤销四次，被告撤销一次，共五次撤销八信[2011]3号号信访答复。原告认为被告决定重新处理确权纠纷错误，故原告不服提起诉讼。请求：1.依法撤销被告2019年8月21日作出的穆政复决[2019]4号行政复议决定书，“责令八面通镇政府重新处理万贵先与任瑞芝土地权属争议”的部分。2.被告承担本案一切诉讼费用。 原告万贵先向本院提交以下证据： 证据一、穆棱市人民政府行政复议决定书一份。证明：被诉的行政行为存在。 证据二、1.五荒土地使用证一份；2.经公证处公证的赵玉林证言一份；3.穆棱市原国土资源局拍卖五荒档案内价格核算记录；4.购买五荒收费收据。证明：1.五荒土地使用证，证明原告取得5号荒山、荒地使用权。土地使用证记载购买五荒林地范围的四至界限为，东至山脊、南至自然沟（004）、西至耕地、北至山根（006）。其中南至自然沟（004）表示，原告购买的5号五荒与赵学斌购买的4号五荒相邻，两家之间没有空白区。北至山根（006）表示，原告购买的5号五荒与6号五荒相邻，两个号之间的五荒没有空白区。结合华睿公司的测量结果，争议土地在原告五荒范围内；2.五荒拍卖、治理协议书证明四平村委会没有在合同上盖章或签字。被告不是五荒的所有人和使用人，不具备合同主体资格，五荒拍卖、治理协议书没有依法成立。原告与四平村委会存在事实承包关系。原告购买的五荒面积的对价是8647.20元或10231.00元，降价为7000.00元。五荒拍卖、治理协议书和土地证记载面积的103500平方米是按7000.00元价格推算出的面积，不是实际面积；3.五荒收费收据证明原告购买五荒中有荒地45亩，在争议区45亩荒地范围内，同时证明八面通镇政府八信[2011]3号信访答复的土地确权决定正确。 证据三、1.八面通镇经管中心制作的编号为23108500204000065J号农村土地（耕地）承包合同一份；2.任瑞芝承包土地地块调查表一份；3.四平村一组第一轮部分土地台账及村委会证明各一份；4.镇政府副镇长史冬接待四平村一组村民万玉兰等人信访约谈笔录一份；5.赵学斌五荒土地使用证一本；6.五荒土地拍卖收费票据一张。证明：1.该土地承包合同书所载的地块以外的土地均不属于合法取得的土地，没有得到确权登记认可的测绘；2.四平村委会持有第一轮土地台账，村委会隐匿第一轮土地台账的证据的事实；3.结合八面通镇政府提供的四平村委会的证言，证明四平村委会针对任瑞芝南河流被水冲沙压补给的土地，是土地台账登记的4.77亩土地不是争议土地的地块。位置坐落在一队土地，不是牧养场，是收回一队其他村民的土地补给了任瑞芝。四平村委会没有给任瑞芝补两块土地，土地台账登记的6.028亩土地没有合法来源，是登记虚假登记；4.赵学斌土地使用证及收费票据结合证据二，证明原告购买五荒中有荒地45亩，证明赵学斌只购买荒山，没有购买荒地，45亩荒地内争议区属原告五荒范围内。上述事实证明，被告没有证据证明八面通镇政府八信[2011]3号信访答复的土地确权决定存在错误。被告认定四平村委会人为答复意见认定事实错误和赵学斌、任瑞芝也认为侵犯其经营权的理由不成立，四平村委会和赵学斌、任瑞芝的认为是行为人的主观认知，不是客观事实，其责令八面通镇政府重新确权的决定没有事实和法律依据。 证据四、1.穆棱市法院案件移送函；2.穆棱市政府对法院移送函的复函；3.穆棱市农委副主任孙刚与赵学斌之子赵凤江照片一张。证明：1.穆棱市政府对法院移送函的复函证明原告与赵学斌、任瑞芝的土地争议案件已经处理完结；2.赵凤江与穆棱市农委副主任孙刚是同学关系，孙刚以农委副主任作为办案人，违法启动了撤销八面通镇政府八信[2011]3号信访答复的行政程序及穆棱市政府穆政法[2014]21号的土地确权程序，导致八面通镇政府连续的土地确权案件以及行政复议引起的本次涉诉案件，八面通镇政府八信[2011]3号信访答复以后的多起土地确权程序系孙刚办人情案引发，其不具有行政目的正当性。 证据五、1.八面通镇政府八信[2011]3号信访答复；2.穆棱市政府穆政发[2014]21号；3.八面通镇政府[八政发（2018）36号]关于撤销八信[2011]3号信访答复的定书；4.八面通镇政府[八政发（2018）39号]关于撤销八政发（2018）36号的处理决定书；5.八面通镇政府[八政发（2019）19号]关于四平村任瑞芝与万贵先土地确权行政处理决定书。证明：1.撤销八信[2011]3号信访答复的行为被撤销后，八信[2011]3号信访答复仍然有效，将争议区域土地确认为原告正确，原告于购买时取得争议土地的经营权。2.证明八面通镇政府反复撤销八信[2011]3号信访答复的理由没有事实根据，被告责令八面通镇政府重新作出土地确权行为的理由不成立。被告在没有证据证明八信[2011]3号信访答复确有错误的情况下，责令八面通镇政府重新作出行政行为，违反诚实守信原则和信赖保护原则及公平与公正原则。 被告穆棱市人民政府辩称，穆政复决[2019]4号行政复议决定书作出主体合法、事实清楚、程序合法、依据正确，请求本院依法驳回原告的诉讼请求。 被告穆棱市人民政府向本院提交以下证据： 证据一、八面通镇政府行政复议中提供的证据。证明：1.万贵先与任瑞芝、赵学斌因该争议地块产生的纠纷持续至今；2.八面通镇人民政府具有处理万贵先与任瑞芝土地权属争议的主体资格，且八面通镇政府受理任瑞芝土地争议申请合法；3.八面通镇政府作出《八政发[2019]19号处理决定》程序违法。 证据二、复议过程中调取的自然资源局证据。证明：万贵先与任瑞芝、赵学斌因该争议地块产生的纠纷持续至今。 证据三、行政复议卷宗。证明：穆棱市人民政府作出行政复议决定主体合法、认定事实清楚、程序合法、依据正确。 第三人穆棱市八面通镇人民政府述称，穆政复决[2019]4号复议决定正确，请求本院依法驳回原告的诉讼请求。 第三人穆棱市八面通镇人民政府向本院提交如下证据： 证据一、1.任瑞芝土地确权申请书；2.授权书；3.土地权属争议受理通知书；4.送达回证；5.四平村委会证明；6.江志涛调查笔录；7.代土华调查笔录；8.车广祥调查笔录；9.孙运连调查笔录；10.四平村委会证明；11.四平村委会土地台账；12.定界勘测报告；13.万贵先五荒证及治理协议；14.穆棱市国土局答复；15.任瑞芝提供证据；16.穆棱市法院移送函；17.行政裁定书；18.八信[2011]3号文件；19.行政处理决定书；20.送达回证；21.行政复议答复书。证明：在同意被告的答辩意见外第三人进行补充。原告以第三人[2011]年3号文件作出的错误结论作为长期侵占集体和个人土地行为的依据是侵权行为，错误的文件结论按照程序和行政权力均应予以更正，原告以错误的文件主张权利，无法律的规定，也没有证据上的证明，经被告和第三人调查和实际勘测，原告超出了购买土地使用证内的面积数达一万多平方米，日后第三人应诉要求返还集体土地，被告决定第三人进行土地确权，是行政权力的分内职责，是符合法律和政策文件精神的要求，故原告诉请无法律依据和证据证明其主张的成立，建议法庭驳回原告的诉讼请求。 经庭审质证，原告万贵先对被告提交的证据一的证明问题有异议，被告不能证明万贵先与任瑞芝、赵学斌产生的是行政纠纷。对任瑞芝的申请有异议，镇政府[2011]3号文件已经发出八年，任瑞芝没有通过信访、复议以及起诉进行救济，其救济权利已经丧失，镇政府没有证据证明[2011]3号文件存在错误，受理任瑞芝申请以及做出行政决定违反了诚实信用原则、信赖利益保护原则、行政行为合理适当原则，对所作出的2019年19号处理决定，认为不仅是程序违法，且认定事实错误，实体上违法。对被告提交的证据二的证明问题有异议，该组证据中没有赵学斌购买五荒的档案资料，原告的档案中也显示了购买五荒所交的七千元不是原始价格，其证明万贵先与任瑞芝、赵学斌地块争议的事实不清，没有证明是权属争议。其认为镇政府的[2011]3号文件作出之后，万贵先与任瑞芝、赵学斌的土地权属争议已经处理完毕，以后的争议是民事权利争议，该组证据不能证明土地的争议方有行政争议。对被告提交的证据三证明问题中的认定事实清楚和程序合法有异议，认为被告没有查清双方土地在面积上争议的事实，更没有查清任瑞芝以四平村委会分得的3.9亩地被水冲毁3亩，剩余0.9亩，在本村一组牧羊场地补地4.77亩，而村委会又将相互争议的土地计入台账，使任瑞芝被水冲毁的3亩地取得了两块土地合计十余亩的土地；其次也没有查清赵学斌没有购买荒地而不具备与原告争抢荒地的事实，更没有查明原告所购买的荒山的四至面积与按照七千元价格核算出的13500平方的差距的事实，被告仅审查了被复议行政行为的程序性违法，没有对实体上的事实进行审查，所以认为原3号文件有错误，责令政府重做，是错误的。 第三人穆棱市八面通镇人民政府对被告提交的证据一至证据三的形式要件及证明问题均无异议。 被告穆棱市人民政府对原告万贵先提交的证据一的形式要件和证明问题均无异议。对原告提交的证据二中公证书的形式要件有异议，认为是证人证言，证人应当出庭。对其他证据的形式要件无异议，但对证明问题有异议。五荒土地使用证无法证明争议地块在原告土地使用证内；核算记录能证明五荒土地证上的总面积，不能证明原告所说的面积是由价格推算出来的，这份记录说明原告所交的费用是根据面积和当时的价格计算出来的费用，而不是倒推的；八信[2011]3号信访答复不是处理土地争议的合法方式，证明不了土地权属和争议；五荒收费收据只是收费证明，无法证明争议区45亩荒地归原告所有。对原告提交的证据三中八面通镇经管中心制作的编号为23108500204000065J号农村土地（耕地）承包合同一份形式要件有异议，是复印件，不能作为证据使用；对证明问题有异议，承包合同没有承包方的签字，证明不了是承包方与村委会签订的；对任瑞芝承包土地地块调查表的形式要件有异议，是复印件，不能作为证据使用，且与本案无关，无法证明原告要证明的问题；对四平村一组第一轮部分土地台账及村委会证明各一份形式要件有异议，是复印件，不能作为证据使用，第一轮台账与本案无关，证明不了原告所要证明的问题；对镇政府副镇长史冬接待四平村一组村民万玉兰等人信访约谈笔录一份形式要件有异议，是复印件，不能作为证据使用，与本案无关，证明不了原告所要证明的问题；对赵学斌五荒土地使用证一本形式要件无异议，对证明问题有异议，无法证明争议土地在原告的五荒土地证内；对五荒土地拍卖收费票据的证明问题有异议，无法证明争议土地在原告的五荒土地证内。[2011]3号信访答复不是处理土地争议的合法方式，八面通镇政府重新确权具有事实和法律依据。对原告提交的证据四的证明问题有异议，其证明不了土地争议已经处理完结，八面通镇政府以信访答复的方式对土地确权是错误的，该政府有权进行自我纠正。对原告提交的证据五的证明问题有异议，其证明不了土地争议已经处理完结，八面通镇政府以信访答复的方式对土地确权是错误的，该政府有权进行自我纠正。 第三人穆棱市八面通镇人民政府对原告提交的证据一至证据五的质证意见同被告。 原告万贵先对第三人提交的一组证据中任瑞芝的申请有异议，认为已经超过法定期限；对2.3.4形式要件无异议；认为证据5.6.7.8.9.10都证明村委会只对任瑞芝分得的3.9亩土地被冲毁的3亩给予了补地，4.77亩在四平村一组的原一队地内没有给任瑞芝因3亩地被冲毁给补两块地，争议土地在4.77亩的上面与村委会因3亩土地被冲，补的4.77亩没有关系；认为证据11台账记载虚假，其中的争议土地是6.028亩是虚假记载；对12没有异议，但该证据只能为处理纠纷提供科学数据，不能证明[2011]3号文件存在错误，3号文件的处理方式是在荒山与荒地的界限为基点，找出万贵先购买五荒票据中的45亩荒地，就解决了万贵先与赵学斌的界限争议，该勘测报告也是按照三方争议的区域以及实际使用的面积分别进行了丈量，并非是确定边界的依据，3号文件认定任瑞芝在退耕还林的基础上毁林开荒，属于违反森林法的行为，也是拍卖五荒给万贵先使用的范围，认定为争议区属于万贵先购买五荒的范围；证据13协议的面积与证中的四至面积不一致，但协议中的县政府不是土地的所有者，不具备合同的主体资格，该合同没有成立，约定的面积也就没有效力；证据14已经到检察院抗诉，省高院维持原判，但我方认为错误，将启动下一步程序；证据15认为不真实；证据16法院移送案件没有法律依据，处理结果违法导致了当事人之间以及原告与政府之间的争议不断；证据17的意见与14相同；证据18认为该文件有效；证据19认定事实错误，启动程序错误；对证据20没有异议；证据21理由不成立，依据的事实错误。被告穆棱市人民政府对第三人提交的一组证据的形式要件及证明问题均无异议。 本院对上述证据认证如下：对被告提交的证据一至证据三能够被告作出的行政复议决定符合法定程序，本院予以确认；对原告提交的证据一至证据五不能证明穆政复决[2019]4号行政复议决定书违法，本院不予确认；对第三人提交的一组证据的能够证明其作出八政发[2019]19号《穆棱市八面通镇人民政府关于四平村任瑞芝与万贵先土地确权行政处理决定书》的过程，本院予以确认。 经审理查明，第三人穆棱市八面通镇人民政府于2019年4月29日作出八政发[2019]19号《穆棱市八面通镇人民政府关于四平村任瑞芝与万贵先土地确权行政处理决定书》，原告万贵先不服该决定，向被告穆棱市人民政府申请复议，要求撤销该处理决定。穆棱市人民政府于2019年8月21日作出穆政复决[2019]4号行政复议决定书，撤销了该决定书，并责令第三人重新处理万贵先与任瑞芝土地权属争议。原告万贵先不服穆政复决[2019]4号行政复议决定书中责令第三人重新处理万贵先与任瑞芝土地权属争议，向本院提起行政诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”。本案被告穆棱市人民政府是本案第三人穆棱市八面通镇人民政府的上一级地方人民政府，对第三人所作行政行为依法享有复议的权利，是本案适格被告。被告依法作出了复议决定，复议程序符合法律规定。庭审时第三人明确表示其作出的八政发[2019]19号《穆棱市八面通镇人民政府关于四平村任瑞芝与万贵先土地确权行政处理决定书》存在程序违法，被告撤销该处理决定并无不当。根据《中国人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项：“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为……”。因万贵先与任瑞芝等人土地纠纷存在多年，第三人所作行政行为程序违法，被告责令第三人查明事实重新处理万贵先与任瑞芝土地权属争议亦无不当。原告的起诉无事实及法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼》六十九条的规定，判决如下： 驳回原告万贵先的诉讼请求; 案件受理费50元，由原告万贵先负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。 审 判 长 赵秀玲 审 判 员 翟海英 审 判 员 杨弘智 二〇一九年十一月十九日 法官助理 付 雪 书 记 员 刘 璐