南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2019）赣71行终571号 上诉人（原审原告）贵溪市滨江镇滨江社区居委会其桥村民小组，住所地贵溪市滨江镇滨江社区其桥村。 负责人江南，该组小组长。 委托诉讼代理人李永军，北京京润律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）贵溪市自然资源局，住所地江西省贵溪市建设大道。 法定代表人付新荣，该局局长。 委托代理人严福生，江西华星律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）贵溪市农业农村粮食局，住所地江西省贵溪市沿河路**。 法定代表人王建生，该局局长。 委托代理人方群录，江西首达律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）贵溪市林业局，住所地江西省贵溪市冶金大道**。 法定代表人徐金富，该局局长。 委托代理人仲伟荣，贵溪市直八法律服务所基层法律服务工作者。 被上诉人（原审第三人）贵溪市滨江镇人民政府，住所地江西省贵溪市城西片区鹰雄大道以北贵兴十路以西。 法定代表人林新长，该镇镇长。 委托代理人方群录，江西首达律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）江长旺，男，1953年8月23日出生，汉族，住江西省贵溪市。 被上诉人（原审第三人）江有发，男，1958年11月5日出生，汉族，住江西省贵溪市。 被上诉人（原审第三人）江福生，男，1952年5月26日出生，汉族，住江西省贵溪市。 被上诉人（原审第三人）江胜龙，男，1958年8月30日出生，汉族，住江西省贵溪市。 被上诉人（原审第三人）江小生，男，1969年4月14日出生，汉族，住江西省贵溪市。 被上诉人（原审第三人）滨江镇滨江社区居委会，住所地江西省贵溪市滨江镇滨江社区中区。 负责人江建军，该居委会主任。 上诉人贵溪市滨江镇滨江社区居委会其桥村民小组（以下简称其桥村小组）诉被上诉人贵溪市自然资源局（以下简称自然资源局）、贵溪市农业农村粮食局（以下简称粮食局）、贵溪市林业局（以下简称林业局）、贵溪市滨江镇人民政府（以下简称滨江镇政府）、江长旺、江有发、江福生、江胜龙、江小生、滨江镇滨江社区居委会（以下简称滨江居委会）房屋征收补偿协议一案，不服南昌铁路运输法院作出的（2019）赣7101行初166号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：江西省国土资源厅分别于2012年12月31日、2014年10月27日作出《关于贵溪市2012年度第五批次城市建设用地的批复》《关于贵溪市2014年度第一批次城市建设用地的批复》，主要内容：经江西省人民政府批准，分别批准建设用地67.4656公顷（其中其桥村小组征地面积为56.3491亩）、33.2797公顷（其中其桥村小组征地面积为14.5653亩）。贵溪市人民政府分别于2013年1月10日、2014年11月1日发布《关于贵溪市2012年度第5批次城市建设用地征收土地公告》《关于贵溪市2014年度第1批次城市建设用地征收土地公告》，并张贴公示。2018年10月1日，原告其桥村小组小组长江长旺、村民江胜龙、江有发、江福生、江小生与四被告共同签订了一份《征收土地协议书》和两份《征收土地补充协议书》，约定：根据贵溪市建设用地需要和贵府办字〔2018〕24号征地工作方案，四被告征收将原告其桥村小组位于铜拆解园地块范围内的集体土地面积193.39亩，被告支付土地补偿费和安置补助费6397412.64元、青苗和附着物补偿款127756.49元、原村庄集体架电设施一次性补偿1875900元、原村庄集体水利设施建设一次性补偿936500元、原村庄公共道路设施建设一次性补偿2462430.87元、村集体祠堂一次性补偿500000元等。协议签订后，被告已如约支付上述征地补偿款，原告其桥村小组部分村民已领取补偿款。2019年2月3日，原告其桥村小组将征地款、征地分配等事项进行村务公开。原告认为，被告在违反法定程序的情况下，滥用职权签订涉案协议，其行政行为不具有合法性，应依法确认无效。原告作为集体经济组织，决定提起行政诉讼的有79人，超过组织成员半数，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款之规定，现提起确认行政行为无效的诉讼，请求法院确认被告与第三人签订的《征收土地协议书》《征收土地补充协议书》无效。另查明，2019年3月21日，江西省自然资源厅作出《江西省自然资源厅关于贵溪市2018年度第二批次城市建设用地的批复》，主要内容：经江西省人民政府批准，同意征收贵溪市滨江镇铜都村（其桥村小组）集体土地8.0096公顷（120.15亩），用于工业项目建设。再查明，在诉讼过程中，被告贵溪市农业局变更为粮食局，被告贵溪市国土资源局变更为自然资源局。又查明，起诉时，其桥村小组18周岁以上人口有129人，其中有79人同意以其桥村小组名义提起本案诉讼。 原审法院认为，案件争议焦点为：一、原、被告主体是否适格。1.在起诉前其桥村小组18周岁以上人口有129人，其中有79人同意以其桥村小组名义提起本案诉讼，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”的规定，故其桥村小组已超过半数18周岁以上村民以其桥村小组的名义提起诉讼，符合法律规定，具有本案的原告诉讼主体资格。2.四被告与第三人江长旺、江胜龙、江有发、江福生、江小生签订了《征收土地协议书》《征收土地补充协议书》，四被告系案涉行政协议相对人，是本案适格被告。二、《征收土地协议书》《征收土地补充协议书》是否有效。法院认为，四被告与第三人江长旺、江胜龙、江有发、江福生、江小生签订的《征收土地协议书》《征收土地补充协议书》合法有效，理由为：1.其桥村小组小组长江长旺、村民江胜龙、江有发、江福生、江小生与四被告签订案涉征地协议，虽未经其桥村小组会议讨论决定，但被告签订案涉征地协议征收其桥村小组集体土地，系为实现国家利益和公共利益需要，且被告已如约全部支付征地补偿款，其桥村小组部分村民亦已领取补偿款，原告其桥村小组亦对征地款、征地分配等事项进行了村务公开，案涉征地协议的签订程序不违反法律、行政法规的强制性规定；2.《江西省征收土地管理办法》第十条第一款规定：“土地行政主管部门按下列规定实施征用土地工作：……（四）与拟被征地单位协商征用土地补偿安置方案，签订征用土地协议；（五）依法逐级报请有权批准的人民政府审批……”。四被告经江西省人民政府批准征收其桥村小组集体土地70.9144亩（56.3491亩+14.5653亩）后，与第三人江长旺、江胜龙、江有发、江福生、江小生签订的《征收土地协议书》《征收土地补充协议书》，约定征收其桥村小组集体土地面积193.39亩。虽然存在先签订征地协议，后经省政府审批建设用地问题，但并不违反《江西省征用土地管理办法》第十条第一款规定。且在2019年3月21日前，江西省人民政府已批准征收其桥村小组120.15亩，案涉征地协议约定征地面积98.8%已得到省政府批准，故案涉征地协议约定征地面积的内容合法有效；3.原告主张案涉征地协议约定补偿不公平合理，缺乏事实依据，不予采纳。原告主张案涉征地协议约定补偿内容有遗漏，因被告在协议中遗漏对征收财产补偿并不影响该协议已约定补偿内容的法律效力，协议遗漏补偿的被征收财产权利人可另行向被告主张补偿。综上所述，案涉征地协议是双方真实意思表示，既不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法的情形，亦无《中华人民共和国合同法》第五十二条规定一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；以合法形式掩盖非法目的；损害社会公共利益；违反法律、行政法规的强制性规定的无效情形。据此，原告要求确认被告与第三人江长旺、江胜龙、江有发、江福生、江小生签订的《征收土地协议书》《征收土地补充协议书》无效的诉讼请求，无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告贵溪市滨江镇滨江社区居委会其桥村民小组的诉讼请求。案件受理费50元（原告已预交），由原告贵溪市滨江镇滨江社区居委会其桥村民小组负担。 上诉人其桥村小组不服原审判决，上诉称：一、请求判决撤销一审（2019）赣7101行初166号行政判决书，并改判被上诉人签订的《征收土地协议书》、《征收土地补充协议书》无效。二、被上诉人承担本案诉讼费及费用。事实和理由如下：一、一审判决认定基本事实不清，证据不足：1.没有证据证明贵溪市人民政府分别于2013年1月10日、2014年11月1日发布并张贴征收案涉土地公告，征收案涉土地并非为了实现国家利益和公共利益，而是为了建设铜拆解园项目。2.被上诉人在签订征收土地协议前，没有发出征收土地通知书或者征收土地公告，没有组织调查勘测，没有确认土地权属及利用状况，没有提出征收土地补偿安置方案，没有经过规划等部门审查同意。3.补偿标准不公平也不合理，补偿款仅转帐至滨江居委会，没有转到上诉人帐户，没有村民领取了补偿款。二、一审判决适用法律、法规错误，具体如下：1.根据相关规定，当农用地转用或土地征收经批准后，如果县市人民政府在两年内未用地或未实施征地补偿安置方案，则该批准文件将自动失效，具体到本案，案涉2012年及2014年批复已经失效，所以被上诉人签订的征收土地协议也应当随之无效。而120亩土地征收审批在签订征收土地协议之后，未经江西省人民政府批复的情况下签订的征收土地协议，属于重大且明显违法，也是无效的。2.依照《村民委员会组织法》相关规定，五名村民（含小组组长）在签订补偿协议之前，没有召开村民小组会议讨论案涉土地征收、补偿等重大事项，属于未经民主决议等法定程序擅自签字处分村民集体财产的行为，违反法律强制性规定，征收土地协议应当认定无效。 被上诉人自然资源局答辩称，1.案涉协议所涉及的土地，经江西省自然资源厅批复核准，征收的目的是为了公共利益的需要，为了发展贵溪市经济建设，改善投资环境。2.自然资源局按照相关规定履行了告知、听证、公告，征收前完成了勘查走界、制定红线图，公布了补偿安置方案，上诉人的上诉理由与事实不符。3.自然资源局公布的土地征收补偿方案中的补偿标准，是严格执行省政府调整的最新标准，符合土地管理法的规定，能充分保障被征收土地农民的生活水平不降低。4、因村集体没有单位帐户，相应的补偿款汇入滨江居委会监管的其桥村小组，村小组对该款享有支配权，而且部分村民也领取了补偿款。5上诉人称批复超过二年失效，其理解法律、政策错误，相关规定规定的失效前提是二年内未实施征收工作，未进行补偿安置，而不是满二年就失效。批复下发之后，自然资源局一直在组织实施征收和补偿安置工作，不存在失效的情形。6.最后一份批复于2019年3月21日作出，自然资源局于2018年10月1日签订《征收土地协议书》符合《江西省征收土地管理办法》的规定，不违反法定程序。7.村小组组长及村小组干部有权代表村小组签订《征收土地协议书》，《村民委员会组织法》第二十八条没有要求签订土地征收协议必须经过村民代表大会同意，或经过民主议定程序，村小组组长代表村小组签订征收土地协议合法有效。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 被上诉人粮食局、林业局、滨江镇政府、江长旺、江有发、江福生、江胜龙、江小生、滨江居委会未向本院提交书面答辩状。 二审查明事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案为当事人请求确认行政协议无效的案件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案所涉征收土地规划用途为工矿仓储用地、公共设施用地等，该项目的建设用地经鹰潭市国土资源局向江西省国土资源厅报批，江西省人民政府批准后，江西省国土资源厅批复同意征地。因此，案涉征收土地协议的签订不存在损害国家利益、损害社会公共利益的情形。其次，上诉人提供的现有证据也不能证明签订的协议违反了法律、行政法规的强制性规定。因此，本案被诉征收土地协议不存在重大且明显违法情形，不宜认定为无效。具体论述如下： 关于上诉人提出的签订被诉征收土地协议的主体是否适格的问题。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。本案中，涉案的被征土地属于其桥村小组集体所有。因村小组无印章，因此案涉协议书载明：其桥村小组代表签字、或乙方代表签字。其桥村小组代表人及部分村民代表该村小组与自然资源局签订征收土地协议的主体资格合法。同时，《中华人民共和国村民委员会组织法》作为规范村民自治制度的基础性法律，第二十四条第一款对须经村民会议讨论决定方可办理的涉及村民利益的事项作了列举式限制性规定，其桥村小组与被上诉人签订被诉征收土地协议，并不属于村民会议讨论决定、行使村民自治权的范畴。上诉人提出五名村民（含小组组长）在签订征收土地协议之前，没有召开村民小组会议讨论，属于未经民主决议等法定程序擅自签字处分村民集体财产的行为，违反法律强制性规定，征收土地协议应当认定无效的主张，缺乏法律依据。另外，根据《江西省征用土地管理办法》第十条规定，自然资源局作为土地行政主管部门是签订征收土地协议的适格主体。粮食局、林业局、滨江镇政府、滨江居委会作为参加单位，并非签订征收土地协议的适格主体，粮食局、林业局、滨江镇政府、滨江居委会在本案一审中的诉讼地位应是第三人，一审将其列为被告明显不当，本院在此予以指出。 关于江西省自然资源厅下发2012年和2014批复后，被上诉人自然资源局在两年内未用地和实施征地补偿安置等，批复自动失效的问题。《国土资源部关于印发〈关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见〉的通知》（国土资发〔2004〕237号）第十四条规定：“农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效。”据此，征地批复失效的前提条件为市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案等。而本案诉争土地经江西省人民政府批准，江西省自然资源厅批复同意征收后，被上诉人自然资源局和相关参加单位按照相关规定在土地征收批准文件两年内已经实施征地补偿安置。按协议支付了征地补偿款，上诉人其桥村小组部分村民已领取补偿款。2019年2月3日，上诉人其桥村小组将征地款、征地分配等事项进行村务公开。因此，上诉人关于案涉征地批准文件自动失效的上诉主张不能成立，本院不予采纳。 上诉人提出补偿标准不公平也不合理，签订征收土地协议前未履行相关程序的上诉主张并不全部与事实相符，也不必然导致案涉协议无效。 综上，上诉人未能提供充分证据证明被诉征收土地协议存在明显且重大违法，导致协议无效的情形，一审法院认定被诉征收土地协议合法有效，并判决驳回其桥村小组的诉讼请求，并无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人贵溪市滨江镇滨江社区居委会其桥村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  谭 闻 审 判 员  刘 巍 审 判 员  项 伟 二〇一九年十一月十四日 法官助理  郑 怡 书 记 员  刘世莹