河北省衡水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）冀11行初19号 原告衡水市桃城区昕宇水产养殖专业合作社，住所地衡水市桃城区赵家圈镇李家庄村。 法定代表人董政，总经理。 委托代理人刘建华，北京京云律师事务所律师。 委托代理人张洪昌，北京中唐律师事务所律师。 被告衡水市桃城区人民政府，住所地衡水市桃城区人民西路**。 法定代表人张士民，区长。 出庭负责人耿正改，衡水市桃城区司法局副局长。 被告衡水市桃城区交通局，住，住所地桃城区京衡南大街**/div> 法定代表人董明远，局长。 出庭负责人李建文，衡水市桃城区交通局综合运输股股长。 被告衡水市桃城区赵家圈镇人民政府，住所地，住所地衡水市人民路西段**iv> 法定代表人李向阳，镇长。 出庭负责人刘捧中，衡水市桃城区赵圈镇政府副镇长。 上列三被告委托代理人刘志光、盛皎，河北凌坤律师事务所律师。 第三人河北省高速公路邢衡管理处，住所地衡，住所地衡水市桃城区北环西路**v> 法定代表人王向会，处长。 出庭负责人陈强，稽查大队副队长。 委托代理人杨崇学，北京英岛律师事务所律师。 原告衡水市桃城区昕宇水产养殖专业合作社（以下简称昕宇合作社）诉被告衡水市桃城区人民政府、衡水市桃城区交通局、衡水市桃城区赵家圈镇人民政府行政强制行为违法一案，河北省高级人民法院指令本院继续审理，本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因邢衡高速管理处与本案有法律上的利害关系，依法追加河北省高速公路邢衡管理处作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年10月15日公开开庭审理了本案，原告及委托代理人、三被告行政负责人、委托代理人，第三人行政负责人、委托代理人均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告昕宇合作社因经营的鱼塘被填埋，要求法院依法确认三被告在2016年5月17日实施了强制填埋原告经营的位于河北省衡水市桃城区赵家圈镇李家庄村（村西）鱼塘的行为违法。 原告昕宇合作社诉称，原告依法经营的鱼塘位于河北省衡水市××镇××村（村西），因邢台至衡水高速公路桃城区段项目建设需穿越并占用原告经营的鱼塘，目前原、被告尚未就补偿事宜达成协议。原告为了了解该项目相关批准文件，以信息公开的方式先后向原衡水市国土资源局、原衡水市城乡规划局、衡水市人民政府、原河北省国土资源厅、河北省人民政府、申请公开邢衡高速衡水段的用地预审文件、征地补偿方案、安置资金证明文件、一书四方案等相关用地文件。从得到的回复来看，该项目目前尚未办理任何征地及建设手续。2016年5月17日上午8时许，三被告和第三人的工作人员，在原告经营的鱼塘处共同指挥并参与了对原告经营鱼塘的强制填埋，时间一直持续至5月20日下午，填埋鱼塘面积一万余平方米，造成剩余鱼塘边角无法正常养殖，大量养殖鱼类死亡，给原告造成了巨大的经济损失。原告认为在该项目未办理相应征地及项目建设手续的情况下，被告强制填埋原告经营鱼塘的行为于法无据，属违法行为，依法应确认违法。 原告提交证据如下： 一、营业执照；二、承租合同；三、原衡水市城乡规划局关于邢衡高速衡水段项目建设用地规划许可证及其附图附件信息公开申请的答复；四、原衡水市国土资源局出具的说明；五、原河北省国土资源厅政府信息公开告知书；六、河北省人民政府办公厅政府信息公开申请答复书（冀政信公开2016第48号）；七、现场照片；八、视频。 被告衡水市桃城区人民政府辩称，一、原告所诉行为性质并非行政强制行为，且实施主体也不是被告。因此原告诉请称被告存在违法行为，不具有相应的合理性。本案原告诉请事实所涉行为发生在邢衡高速公路建设期间，邢衡高速项目业主为河北省高速公路管理局，在衡水设有高速公路邢衡管理处，在邢衡高速项目立项后的征收建设过程中，被告作为省高速公路建设项目途经地的区级人民政府，只是负责有关地方事务的协助和矛盾纠纷协调工作。2016年5月17日，应省高速公路邢衡管理处邀请，被告的主管领导前往施工现场视察工程进展情况。当日发生的填埋鱼塘行为人员、设备组织均与被告人无关，是公路施工方正常的施工行为。这次施工没有被告作出任何形式的决定，现场施工行为也不是以被告的行政命令所为，虽然原告诉称被告曾派员在场，但从行为发生的背景基础、现场的组织参与情况判断，被告仅是协调参与避免发生极端事件。从参与行为的人员及行为结果判断，第三人与该行为的潜在利益更为直接，更应具备合理性。因此原告诉请确认被告实施违法行为不合理。二、被告与原告之间不存在征收与被征收的行政管理关系。原告租赁的土地其所有权归赵圈××××家村村集体，邢衡高速征占李家庄村集体土地的补偿款已足额补偿到位。李家庄村与本案原告之间没有土地承包和租赁关系，原告不是邢衡高速建设项目的被征收主体。从原告提供的证据看，原告对已填埋鱼塘的权益来自于自然人郭军强的承租合同，而且其有权使用的面积与其诉请中所涉面积明显不一致，因此第三人组织的施工行为给原告造成的损失性质，应属于民事争议。综上，被告既未对本案原告实施任何行政行为，被告与原告之间也不存在征收与被征收的行政管理关系，原告提起行政诉讼没有事实根据，不符合行政诉讼法起诉条件的相关规定，请依法驳回原告的起诉。 被告提交证据： 第一组：邢衡高速公路是国家重点交通建设项目，其为公益事业建设，属于公共利益，且通过各部门的批准、审核。 1、选址意见书； 2、关于邢衡高速公路衡水段项目工程场地地震安全性评价报告的批复的函； 3、河北省发展和改革委员会关于邢台至衡水高速公路衡水段项目建议书的批复； 4、河北省文物局关于邢衡高速公路衡水段选线意见的函； 5、关于“邢台至衡水高速公路衡水段建设项目”压覆矿产资源证明； 6、关于邢衡高速公路衡水段项目用地的预审意见； 7、关于邢衡高速公路衡水段工程防洪评价报告的批复； 8、关于邢衡高速公路衡水段工程影响报告书的批复； 9、关于邢衡高速公路衡水段工程可行性研究报告的批复； 10、关于邢衡高速公路衡水段二期工程（枣园至衡水××××）初步设计的批复； 11、关于邢衡高速公路衡水段工程两阶段施工图设计的批复； 12、关于邢衡高速公路衡水段分期实施有关情况的说明； 13、建设用地规划审查表； 14、建设用地审批业务现场勘查卡片； 15、执法监察科意见； 16、衡水市国土资源局统一办理相关用地手续； 17、补偿方案，邢衡高速公路衡水段二期工程建设征地拆迁补偿标准，决定采用石济客专（衡水段）的征地拆迁补偿标准； 18、石济客专（衡水段）的征地拆迁补偿标准； 19、听证送达回证证明邢衡高速公路衡水段二期工程桃城区工程项目征收土地的权属，补偿标准和安置途径听证已送达赵家圈镇李家庄村及有关农户； 第二组：昕宇合作社的部分土地使用权被依法收回；邢衡高速公路建设已进入尾声，昕宇合作社拒绝合法、合理补偿，其已严重影响邢衡高速公路建设的完工。 20、邢衡高速公路衡水段二期工程李家庄大桥施工组织设计； 21、证明风险提示； 22、关于提请政府收回昕宇水产养殖专业合作社锦鲤养殖鱼塘土地使用权的报告； 23、李家庄锦鲤养殖鱼塘因高速公路建设永久性占地范围及施工影响部分评估项目确定评估单位流程； 24、邢衡高速衡水路段二期工程征拆调度会议纪要； 25、邢衡高速二期工程李家塘依法强制拆迁证据保全申请、证据保全公证书； 26、赵家圈镇人民政府关于收回昕宇水产养殖专业合作锦鲤养殖鱼塘土地使用权的请示； 27、赵家圈镇人民政府就收回昕宇水产养殖专业合作社养殖鱼塘土地使用权的报告； 28、衡水市桃城区人民政府关于收回昕宇水产养殖专业合作锦鲤养殖鱼塘土地使用权的批复； 29、送达回证、视频； 第三组：昕宇合作社拒绝领取因邢衡高速公路的建设对其的合理、合法的补偿，且该案应属民事纠纷。 30、选定评估机构公告； 31、公证书（两份）大连鸿泰海洋资源资产价格评估有限公司、辽宁大华水产资源资产价格评估有限公司报名参加评估活动并公证； 32、告知书、送达照片和回执； 33、评估报告书三份； 34、送达回证； 35、关于拨付昕宇水产养殖专业合作社锦鲤养殖鱼塘拆迁补偿费的函； 36、提存证明； 37、送达回证； 38、邢衡高速路段征地协议； 被告衡水市桃城区交通运输局答辩意见同衡水市桃城区政府答辩意见。 被告衡水市桃城区赵家圈镇人民政府答辩意见同衡水市桃城区政府答辩意见。 第三人河北省高速公路邢衡管理处辩称，第三人既不是行政机关，也不是法律授权的组织，自身也不可能实施对原告经营鱼塘的填埋行为，依据河北省高级人民法院（2017）冀行终487号和河北省衡水市中级人民法院（2016）冀11行初28-1行政裁定书，第三人并非本案适格的主体，与原告诉讼的行政行为违法与否并无行政法上的关系，因此请求贵院依法撤回将邢衡管理处追加为本案第三人的决定，理由如下：1、政府信息的暂不公开，并不代表行政行为的违法，我们认为是否存在相关政府文件和相关文件是否公开不属于同一范畴，原告不能因为未通过政府信息公开渠道获得相关文件就认为相关文件不存在，2011年河北省邢衡高速衡水段项目建设征地拆迁小组就发布了河北省高速公路邢衡筹备处建设征地拆迁实施管理办法（试行），其中第三条明确规定本项目的征地拆迁工作由沿线各级政府负责，按期包干完成，专款专用，具体补偿标准由衡水市根据征用土地片区价格、数目、房屋价格等规定，项目业主负责将征地包干经费和动迁补偿费用及时足额拨付到位。另外，2011年11月20日衡水市人民政府办公室也下发了关于印发《衡水市高速公路建设征地补偿标准的通知》，该通知也传达了执行主体明确为各县市区人民政府、开发区、滨湖新区管委会以及市直有关部门，2016年4月14日，公开发布了邢衡高速公路桃城区段建设指挥部的公告，向社会公开选取评估机构，对原告承包鱼塘因高速公路建设永久占地范围以及施工影响进行评估，以确定该鱼塘合理的征迁补偿金额，高速公路从建设开始，各项规定不断完善，这些文件中均未授权第三人征地拆迁工作，所以我们认为第三人并非本案的适格行政主体，请求撤回追加河北省高速公路邢衡管理处为第三人的决定。 经庭审质证，原告认为，对被告本次出示的全部证据在原一审中并未提交，本次开庭系高院裁定继续审理，并不是发回重审，故被告提交的上述证据已经超过了法定的举证期限，且被告当庭未提供上述证据的原件，也未提供加盖有关保存部门核对无异的印章，原告对上述证据的真实性不予认可，对于被告提交的第一组证据和本案没有任何关联性，本案所诉的是被告强制填埋鱼塘行为是否合法，根据土地管理法第43-45条规定，建设占用集体土地需要办理征收土地批准手续，根据征收土地的不同情形，由省级人民政府或者国务院予以批准，根据原告提交的原衡水市城乡规划局的答复，原衡水市国土资源局出具的说明，原省国土厅出具的信息公开告知书和省政府办公厅出具的信息公开申请答复书均可以看出此次征收项目并未办理征地批准文件，被告出示的第二组证据中的2-1、2-2和本案没有关联性，证据3、7、8是关于责令收回土地的证据，上述文件原告均不知情，也没有依法送达给原告，且责令收回土地的程序严重违法，根据土地管理法实施条例第四十五条规定，违反土地管理法法律法规规定，阻挠国家建设征收用地的由县级以上人民政府土地行政管理部门责令交出土地，拒不交出土地的申请人民法院强制执行，被告提交的上述证据责令主体并不是土地行政管理部门，强制填埋鱼塘更没有申请法院执行；第二组中的证据4、5、6与本案也无关联性，对证据9的三性不认可；对第三组证据中1-5的证据三性不予认可，在2015年11月27日，邢衡高速公路桃城区段建设指挥部作为委托人委托原告就涉案鱼塘的补偿数额委托评估公司进行评估，并出具的授权委托书，载明了委托事项，委托目的等，指挥部在委托人落款处加盖了印章，原告依据该授权委托书选定了评估公司并作出了评估报告，鱼塘相关补偿赔偿应当按照双方共同选定的评估公司作出的评估数额为准，被告后续另行单方选定评估公司并作出评估报告，不具有法律效力，原告对此也不予认可，对证据6-8的真实性、合法性不予认可，在原告与征收方未签订补偿协议的前提下，征收方单独将补偿款进行提存，没有法律依据，根据征收拆迁的基本原则，先补偿后搬迁，被告没有权利按照自己的意志单方确定赔偿数额，必须通过双方协商一致达成协议才具有法律效力，对证据9三性不予认可。 被告衡水市桃城区人民政府对原告的证据提出质证意见，对证据8，首先，根据行政诉讼法相关规定，行政管理相对人提起行政诉讼，应当证明存在一个行政行为，本人与该行政行为存在利害关系，从光盘内容看，只能证明本案三被告相关领导在现场，没有证据证明三被告实施了什么样的行政行为，原告一直强调现场为强制填埋鱼塘，且不论强制的依据是什么，填埋鱼塘的行为不一定就是个行政强制的行为，且实施该行为的为施工方（高速公路管理处），本案三被告作为高速公路建设地方协调部门，到场督促视察工程建设进度正是其履行协助职能的表现，与原告所说行政强制行为之间没有任何关联，原告提交的证据2充分证明了原告对李庄村集体土地，即鱼塘所在土地不拥有所有权，其使用权也只是来自于李庄村村民郭军强，对于集体土地的征收，法律有明确规定，补偿对象为村集体及村集体成员，显然原告非李庄村村集体组织，原告法定代表人也非李庄村村民，在相关单位已对李庄村集体土地及其村民进行了充分补偿的情况下，进场施工是合理合法行为，因此，原告提交的证据材料均不能证明三被告对其实施了行政行为，也与高速公路占地施工的行为之间没有利害关系，本案原告不是适格的主体，对其它几个证据1、3、4、5、6、7不发表质证，与本案没有关联性。三个行政机关到场是依据与施工方的联席会议安排（见第二组证据2-5），对于原告所经营的承租合同的合法性有异议，首先出租方郭军强系李庄村村民，无权以自然人名义对外对土地进行发包，以上承租合同没有李庄村集体的确认，应为无效，而且承租合同中所涉承包面积仅有40亩，原告在历次评估及主张权利当中所要求补偿范围远超出租赁合同记载内容，所以原告主张是不合法的，施工企业对于村集体进行合法补偿以后，对违法占用主体的填埋行为不存在行政违法行为。 被告衡水市桃城区交通运输局、衡水市桃城区赵家圈镇人民政府的质证意见同衡水市桃城区人民政府的质证意见。 第三人对原、被告的证据提出质证意见，被告提交的凡是与第三人无关的证据材料对于证据的三性都予确定，与第三人有关的证据材料，第三人不是行政机关，不具有行政执法的权利，因为不是法律授权具有强制拆迁的组织，不应作为本案的行政被告或承担类似被告第三人的责任后果，相关责任应该按民事案件来进行处理，对其它证据不一一质证，对原告提交的证据，对证据1、2没有异议，证据3-8不涉及第三人部分。对土地承租合同三性不予认可，亩数跟评估的亩数不一致。 本院对证据作如下确认：原告提交的证据，内容真实来源合法，与本案有关联性依法予以确认。被告提交的证据虽然是复印件，但与原件核对无误，符合证据规则规定的要求，该证据是之前就客观存在的，并非为本案专门制作的证据，能够证明与本案具有关联性，来源合法，内容真实，可以作为本案证据使用。 根据庭审调查以及本院确认的上述证据，可以确定以下事实：2010年11月8日，河北省发展和改革委员会发文（冀发改基础〔2010〕1708号）关于邢台至衡水高速公路衡水段项目建议书的批复，邢衡高速正式立项，进入筹备建设阶段。邢衡高速是打通邢台和衡水之间的高速通道。对发挥路网工程带动区域经济发展具有重要意义。为了保证工程的顺利实施，衡水市桃城区人民政府设立了邢衡高速公路桃城区段建设指挥部，负责高速施工过程当中的协调沟通工作。 2009年3月28日，董政与郭军强签订承租合同，租用赵圈镇李家庄村村西窑坑40亩用于养鱼，租期十年。2011年8月23日成立衡水市桃城区昕宇水产养殖专业合作社，董政担任法定代表人。因昕宇合作社的鱼塘在邢衡高速公路衡水段二期工程建设施工占地范围内，就补偿问题不能与昕宇合作社达成一致意见，为了保证在2016年年内邢衡高速通车运营，衡水市桃城区人民政府同意衡水市桃城区赵家圈镇李家庄村委会收回昕宇合作社鱼塘的土地使用权。衡水市桃城区人民政府为了做好征收补偿工作，2016年4月21日公开选取评估机构，对昕宇合作社的鱼塘进行评估，昕宇合作社对评估结果不满意，补偿问题一直未能完成。 2016年5月17日，按照高速公路衡水段二期工程施工的设计要求，在昕宇合作社的鱼塘进行施工。 另查明，经调取衡水市桃城区人民法院（2018）冀1102民初264号民事判决书，证实2016年6月8日在邢衡高速公路衡水段二期工程项目施工工地，一辆满载有40吨沙石等建筑材料的重型卡车，翻入昕宇合作社经营的上述鱼塘，昕宇合作社提起民事诉讼，要求施工单位予以赔偿，目前该案尚在审理之中。 本院认为，邢衡高速衡水段项目是为完善我省高速公路网络布局，提高高速公路的通达深度和辐射能力，促进邢台和衡水两市及冀南地区经济和社会发展，拓宽黄骅港综合港区腹地而实施的涉及国家利益和公共利益的重大项目，每一位公民都有积极支持和配合的义务。衡水市桃城区赵家圈镇李家庄村委会收回昕宇合作社鱼塘的土地使用权，标志着土地征收工作已经完成。原告昕宇合作社租赁农村集体土地进行经营因征收行为无法实现租赁合同目的，可以通过民事诉讼途径予以救济，但其作为地上附着物的所有者，有权获得地上附着物的补偿。在不能达成补偿协议的情况下，被告衡水市桃城区人民政府应依法作出补偿决定。2016年5月17日，按照高速公路衡水段二期工程施工的设计要求，对昕宇合作社的鱼塘进行施工，不是三被告实施的土地征收行为。根据衡水市桃城区人民法院（2018）冀1102民初264号民事判决中原告的诉讼请求，可以看出是因为高速公路施工对原告昕宇合作社经营的鱼塘进行了填埋。原告提供的证据不能证明三被告实施了填埋鱼塘的行为，故对原告的诉求，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告衡水市桃城区昕宇水产养殖专业合作社的诉讼请求。 案件受理费50元由原告衡水市桃城区昕宇水产养殖专业合作社负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。 审判长  张竞择 审判员  孙晓燕 审判员  房军见 二〇一九年十一月二十八日 书记员  晋 伟