湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂行终862号上诉人（原审原告）邹新富，男，汉族，1962年10月31日出生，住湖北省荆州市沙市区。委托诉讼代理人李宏新，女，汉族，1966年11月18日出生，住湖北省荆州市沙市区，系邹新富之妻。上诉人（原审原告）邹新华，男，汉族，1956年2月10日出生，住湖北省荆州市沙市区。上诉人（原审原告）邹莉萍，女，汉族，1954年1月23日出生，住湖北省荆州市沙市区。上诉人邹新华、邹莉萍的委托诉讼代理人邹新富，身份信息同上。被上诉人（原审被告）荆州市沙市区人民政府，住所地湖北省荆州市沙市区长港路**。法定代表人黄勇，该区区长。委托诉讼代理人蔡宗华，湖北恒祥律师事务所律师。上诉人邹新富、邹新华、邹莉萍等3人（以下简称邹新富等3人）因诉荆州市沙市区人民政府（以下简称沙市区政府）房屋征收补偿决定一案，不服湖北省荆州市中级人民法院（2019）鄂10行初64号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2019年11月1日公开开庭审理了本案。沙市区政府副区长李峰作为行政机关负责人出庭应诉。邹新富本人并作为邹新华、邹莉萍的委托诉讼代理人，邹新富的委托诉讼代理人李宏新，沙市区政府的委托诉讼代理人蔡宗华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。邹新富等3人原审诉称，其房屋位于湖北省××沙市区沙印沙棉片区，对该房屋依法享有所有权，对房屋所占土地依法享有使用权。现因沙市区沙印沙棉片区棚户区改造项目需要被征收，沙市区政府于2017年8月9日作出了沙政发﹝2017﹞10号《荆州市沙市区人民政府关于沙市区沙印沙棉片区棚户区改造项目房屋征收决定的通告》（以下简称10号征收决定）。2018年5月10日，荆州市中级人民法院作出了确认该征收决定违法的判决，邹新富等3人至今也没有得到合理的安置补偿。2018年7月6日，沙市区政府在没有经邹新富等3人同意的情况下，强行拆除了案涉房屋，2018年10月15日又向邹新富等3人作出了沙政征补字﹝2018﹞13号《荆州市沙市区人民政府房屋征收?偿决定》（以下简称13号征收补偿决定）。邹新富等3人认为，该补偿决定是在征收及评估程序严重违法的情况下作出的，在房屋面积认定上与实际面积不一致，补偿单价极为不合理，遂提起本案诉讼，请求法院撤销沙市区政府作出的13号征收补偿决定。原审法院经审理查明，2017年5月8日，沙市区政府房屋征收与补偿办公室作出《关于启动协商选定沙印沙棉（A）片区棚户区改造项目房地产评估机构的公告》和《关于启动协商选定沙印沙棉（B）片区棚户区改造项目房地产评估机构的公告》，通过投票的方式，确定中证房地产评估造价集团有限公司（以下简称中证评估公司）和永业行（湖北）土地房地产评估咨询有限公司分别为沙印沙棉（A）片区和（B）片区棚户区改造项目房屋征收的评估机构，并将该选定结果予以公告。涉案被征收房屋位于沙印沙棉（A）片区，中证评估公司具有房地产价格评估资质。2017年8月9日，沙市区政府作出10号征收决定，并公示该征收决定及补偿方案。2018年9月5日，沙市区政府向邹新富等3人送达中证（荆征）估字（2017）第S-2220号评估分户报告。报告上有估价师周大芳、黄修浩的签名。周大芳、黄修浩系注册房地产估价师。涉案被征收房屋位于荆州市沙市区××楼××号，房屋登记面积为82.61平方米，位于征收范围内。在签约期限内，房屋征收部门与邹新富等3人未达成征收补偿协议。2018年10月15日，沙市区政府作出13号征收补偿决定，并于2018年10月26日送达邹新富等3人。另查明，10号征收决定已经被该院（2018）鄂10行初64号行政判决书、本院（2018）鄂行终699号行政判决书判决确认违法，但未予撤销。还查明，涉案被征收房屋登记的所有权人为王桂英，王桂英现已去世，邹新富、邹新华、邹莉萍为王桂英的子女。原审法院认为，本案是邹新富等3人针对沙市区政府作出的13号征收补偿决定提起的诉讼，故本案仅针对该补偿决定是否合法、是否应当撤销进行审查。沙市区政府作为房屋征收主体，在征收决定未被依法撤销的情况下，有权继续实施征收行为。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）第四条、第二十六条之规定，沙市区政府在征收实施期限内，未能与邹新富等3人达成征收补偿协议，有作出征收补偿决定的法定职责。结合诉辩双方的理由和庭审查明的事实，当事人争议的焦点主要集中在：1.评估机构的选择是否合法；2.评估报告是否合法、是否依法送达。关于评估机构的选择是否合法的问题。根据征补条例第二十条第一款之规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。本案中，从沙市区政府提交的证据来看，张贴公告启动协商选定评估机构的程序，举行了该片区协商选定评估机构的启动仪式，通过发放征求意见表的形式协商确定评估机构，并对汇总的征求意见表公开唱票，将评估机构选定的结果及票数向被征收人公告，被选定的中证评估公司具备评估资质，程序符合征补条例的相关规定。关于评估报告是否合法、是否送达的问题。根据征补条例第十九条第一款之规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。本案中，沙市区政府发布征收决定的时间是2017年8月9日，因此，评估机构对被征收房屋的评估价值时点应该是2017年8月9日。评估报告中载明了评估时点、价值类型、房屋状况、房屋照片、评估结果等内容，有评估机构的盖章和两名估价师的签名，符合相关法律规定。原告认为评估报告中对其房屋面积认定有误，其实际居住面积大于证载面积及补偿单价的问题。经查，评估分户报告中除了计算证载面积82.61平方米的补偿价值外，还计算了证外未登记的1.66平方米的补偿价值。邹新富等3人如果对补偿的面积和补偿的价格有异议，应当根据征补条例第十九条第二款之规定，向房地产价格评估机构申请复核评估。本案中，沙市区政府向邹新富等3人送达了评估分户报告，虽然邹新富等3人未在送达回执上签字，但有送达人和见证人的签字说明及送达现场的照片，可以认定沙市区政府已依法向邹新富等3人送达评估报告单。邹新富等3人在收到评估报告单后，未向房地产价格评估机构申请复核评估，即没有依法对评估报告提出异议，视为对评估报告的认可。现邹新富等3人对评估报告提出异议，依据不足，不予支持。综上，原审法院认为沙市区政府作出的13号征收补偿决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告邹新富、邹新华、邹莉萍的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由原告邹新富、邹新华、邹莉萍负担。邹新富等3人上诉称，原审判决认定事实不清，认定证据错误，沙市区政府作出的13号征收补偿决定程序违法，补偿极不合理：1.被诉的13号征收补偿决定是在征收程序严重违法的情况下作出的，案涉房屋已经被强拆，且经人民法院审理确认违法，在强拆后沙市区政府才作出征收补偿决定；2.沙市区政府评估程序严重违法，邹新富等3人没有参与评估机构的选择，评估机构没有进行入户调查勘测等，征收办向邹新富等3人送达分户评估单时已经超过了有效期；3.被征收房屋的实际面积与认定面积不一致，补偿单价远低于周边同等地段房屋的市场价；4.原审判决对评估报告、分户评估单、送达照片等证据认定错误，明显已经失效的评估报告不能作为补偿依据使用。请求本院：1.撤销湖北省荆州市中级人民法院（2019）鄂10行初64号行政判决；2.撤销沙市区政府作出的13号征收补偿决定；3.上诉费用由沙市区政府承担。沙市区政府答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法：1.邹新富等3人认为13号征收补偿决定是在征收程序严重违法的情况下作出的，缺乏事实根据。沙市区政府作出的10号征收决定虽然被法院确认违法，但并未被撤销，仍具有法律效力。沙市区政府对案涉房屋作出13号征收补偿决定，是对违法强拆行为给邹新富等3人造成的损失进行认定，维护其合法权益。2.邹新富等3人认为案涉征收项目的评估程序违法，缺乏事实根据。案涉征收项目评估机构的选定是经该片区被征收人协调投票选定的，分户评估报告载有案涉房屋室内照片，国家标准《房地产估价规范》（编号GB/T50291-2015）对估价报告应用的有效期未作强制性规定，邹新富等3人对分户评估单没有申请复核评估和鉴定。3.邹新富等3人认为案涉房屋面积与评估面积不一致，补偿单价极不合理，缺乏事实根据。案涉房屋的证载面积为82.61平方米，13号补偿决定按84.27平方米进行补偿，将未登记的1.66平方米面积认定为历史无证房，体现了公平公正原则。补偿单价是按评估报告确定的单价进行补偿，符合法律规定。综上，请求本院驳回上诉，维持原判。上诉人邹新富等3人及被上诉人沙市区政府向原审法院提交的证据均已随案移送本院并经庭审质证。对于邹新富等3人向原审法院提交的第二组证据（包括强拆照片6页22张及报警照片1页4张，微信截图4张，房屋强拆前照片2页8张，房屋强拆后照片2页8张）及第六组证据中的第2-4项（包括荆州市沙市区人民法院传票、告知合议庭组成人员通知书及庭审笔录），与本案具有关联性，原审法院未予认定属于采信证据错误，本院二审予以纠正。经本院二审庭审核实，邹新富以荆州市沙市区人民政府办公室为被告，对强拆房屋的行为提起了确认违法及赔偿诉讼，湖北省荆州市沙市区人民法院于2019年7月5日作出（2019）鄂1002行初7号行政判决书，确认强拆行为违法，该判决现已生效。结合以上有效证据，二审补充认定事实如下：2018年7月6日，在沙市区政府尚未对登记在王桂英名下的、位于沙印沙棉（A）片区的案涉房屋作出征收补偿决定的情况下，该房屋被强拆，且已经人民法院生效判决确认违法，邹新富对该违法强拆行为业已提起行政赔偿诉讼。根据原审法院认定的沙市区政府提交的证据沙政发﹝2017﹞10号征收决定及附件补偿方案，二审补充认定事实如下：荆州市沙市区沙印沙棉片区棚户区改造项目的签约期限为自征收决定下达之日起6个月，即2017年8月9日至2018年2月8日。根据沙市区政府提交的房屋征收分户评估报告单送达回执及照片，邹新华、邹莉萍出具的委托书等证据，结合送达回执及照片上工作人员书写的送达情况说明及二审庭审调查情况，二审补充认定事实如下：2018年9月5日，征收工作人员在征收组办公室向邹新富之妻李宏新当面送达编号为中证（荆征）估字（2017）第S-2220号的房屋征收分户评估单，李宏新拒收该评估单，但用手机进行了拍照。本院对本案其他证据的认定意见与原审法院的认定意见一致，二审对其他案件事实的认定与原审判决无异。本院认为，本案所涉沙印沙棉A片区征收项目，沙市区政府于2017年8月9日作出10号征收决定，该征收决定虽被人民法院生效判决确认违法，但未予撤销，仍具有继续执行的效力。因沙市区政府征收部门与邹新富等3人未能达成征收补偿协议，依据征补条例第二十六条第一款的规定，沙市区政府具有对案涉房屋作出相应征收补偿决定的法定职责。根据双方当事人在原审及二审中提出的诉讼主张及《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定的全面性审查原则，本案二审的主要争议焦点为：1.被诉13号征收补偿决定的作出是否正当；2.涉案房屋征收评估程序是否合法。关于被诉13号征收补偿决定的作出是否正当的问题。首先，对于案涉被征收房屋，沙市区政府征收部门在该征收项目确定的签约期限届满之时（2018年2月8日）未能与邹新富等3人达成征收补偿协议，此时即可申请沙市区政府作出征收补偿决定，让被征收人及时获得补偿，并且可以避免因评估时点与补偿决定作出时点间隔过久导致补偿数额与房屋价值之间出现较大差异，进而引发更多争议。但沙市区政府直至2018年10月15日方根据征收部门的请示作出13号征收补偿决定，距10号征收决定的作出（亦即评估时点）14个月有余，距签约期限届满8个月有余，耗时之长缺乏合理解释。退一步讲，即使征收部门因实施需要必须在2018年7月6日拆除案涉房屋，自签约期限届满之时至2018年7月6日的近5个月时间也足够沙市区政府作出征收补偿决定，但沙市区政府却未及时作出。据此，沙市区政府在本案中客观上存在怠于履行作出征收补偿决定法定职责的情形。其次，征收补偿决定体现的是在合法征收前提下对被征收人因征收导致损害的合法补偿责任，但本案中征收部门在未作出征收补偿决定、未申请人民法院强制执行的情况下直接强拆房屋，沙市区政府作为负责其行政区域内征收与补偿工作的行政机关，对该行为的违法性应该有清醒的认识，也应当知晓该违法行为将产生行政赔偿责任而非行政补偿责任，但其在强拆之后仍对邹新富等3人作出征收补偿决定，实则是通过这种方式来规避违法行为导致的赔偿责任，故不具备合目的性。综上，沙市区政府在强拆房屋前未及时作出征收补偿决定、在强拆房屋后再作出征收补偿决定，不符合行政行为正当性的要求。关于涉案房屋征收评估程序问题。首先，经征收范围内被征收人投票方式协商选定中证评估公司为征收评估机构并公告后，该评估公司以2017年8月9日（即沙市区政府发布10号征收决定之日）为价值时点，于2017年8月13日出具了沙印沙棉A片区的房地产估价报告，但沙市区政府在本案中未向一、二审法院提交证据证明征收部门在被征收范围内对分户初评结果进行过公示，违反了住房和城乡建设部《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条第一款的规定。其次，根据上述房地产估价报告第（十）项估价结果中特别提示内容，案涉房屋的分户评估报告作出时间应在2017年8月13日或当日之前，而沙市区政府的征收部门于2018年9月5日方向邹新富之妻李宏新转交案涉房屋的分户评估单，这一转交行为存在以下问题：一是李宏新并非案涉房屋的所有权人或继承权人，该转交行为的送达对象存在瑕疵；二是征收部门在已经超过沙印沙棉A片区征收项目的签约期限、已经将案涉房屋违法强拆之后才转交分户评估单，使得邹新富等3人缺乏协商签约的确定性基础，并致使其对分户评估结果申请异议失去实际意义。据此，沙市区政府在征收过程中未公示分户初评结果及过于迟延地转交分户评估单的行为，侵害了邹新富等3人的知情权、对房屋征收补偿的协商权等权利，导致13号征收补偿决定程序违法。综上所述，本案被诉13号征收补偿决定存在程序违法、明显不当等情形，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第六项的规定，应予撤销。鉴于案涉房屋已被违法强拆，本案当事人邹新富已提起了行政赔偿诉讼，不需再行责令沙市区政府重新作出补偿决定。原审判决驳回邹新富等3人的诉讼请求，认定事实不清，适用法律错误。邹新富等3人的上诉理由部分成立，对其上诉请求，本院二审予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》》第七十条第三项、第六项，第八十九条第一款第二、三项之规定，判决如下：一、撤销湖北省荆州市中级人民法院（2019）鄂10行初64号行政判决；二、撤销荆州市沙市区人民政府于2018年10月15日作出的沙政征补字﹝2018﹞13号《荆州市沙市区人民政府房屋征收?偿决定》。本案一、二审案件受理费各人民币50元，均由被上诉人荆州市沙市区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 王 争审判员 李 伟审判员 赵晓云二〇一九年十一月二十七日书记员 董晓晗