海南省高级人民法院   行政判决书   （2019）琼行终426号     上诉人（原审原告）梁洪丽，女，1965年5月30日出生，汉族，住三亚市。   委托代理人林圣全，海南追根律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）三亚市天涯区人民政府，住所地三亚市天涯区凤凰路**。   法定代表人江雄标，区长。   委托代理人荣燕，该区工作人员。   委托代理人吴开诚，海南同玺律师事务所律师。   上诉人梁洪丽因其诉三亚市天涯区人民政府（以下简称天涯区政府）房屋行政征收一案，不服海南省三亚市中级人民法院   （2019）琼02行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。   2017年5月12日，天涯区政府发布天府〔2017〕120号《三亚市天涯区人民政府关于三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造项目房屋征收决定的公告》（以下简称120号《房屋征收决定公告》），公示了《三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造项目房屋征收决定》（以下简称《阳光海岸征收决定》）的内容：天涯区政府决定征收三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造项目（以下简称阳光海岸棚改项目）范围内国有土地上的所有房屋，项目总占地面积约1355亩，征收房屋及建筑附属物总建筑面积约167.36万平方米。同时，天涯区政府在公告中还以附件的形式公布了《三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造征收补偿安置方案》（以下简称《阳光海岸补偿安置方案》）及《三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造项目房屋征收红线图》。2018年8月1日，天涯区政府发布天府〔2018〕266号《三亚市天涯区人民政府关于印发三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造征收补偿安置补充方案（二）的通知》（以下简称266号《补偿安置方案通知》），公示了《三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造征收补偿安置补充方案（二）》（以下简称《阳光海岸补充方案（二）》）的内容。梁洪丽不服，提起本案诉讼，请求确认天涯区政府作出的《阳光海岸征收决定》及《阳光海岸补偿安置方案》《阳光海岸补充方案（二）》对其无效。   一审查明，2017年5月12日，天涯区政府发布120号《房屋征收决定公告》，公示了《阳光海岸征收决定》的内容：因实施阳光海岸棚改项目需要，天涯区政府决定征收该项目范围内国有土地上的所有房屋；征收范围为：东胜利路规划红线东金鸡岭路-友谊街-迎宾路-吉祥街-团结街-新风街-步行街-解放二路-光明街段边界及市××路段边界，南至三亚河口市港务局码头，西至市××路东、三亚海事局、三亚市海洋局、三亚港务局海岸线边界，北至金鸡岭路；项目总占地面积约1355亩，征收房屋及建筑附属物总建筑面积约167.36万平方米，共约7346户，人口约31000人，涉及行政机关、企（事）业单位、国有及民营企业、宾馆酒店和商品住宅小区以及天涯区机场、友谊、朝阳、儋州、光明、和平、新建、榆港8个社区居委会；上述房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回；征收主体为天涯区政府；征收实施单位为三亚市天涯区住房和城乡建设局（以下简称天涯区住建局）；征收签约期限为2017年5月10日至2017年8月10日；房屋征收补偿方案为附件1，即《阳光海岸补偿安置方案》；被征收人对该征收决定不服的，可以在征收决定发布之日起60日内依法申请行政复议，也可以自征收决定发布之日起6个月内依法向人民法院提起行政诉讼。同日，该公告还将《阳光海岸补偿安置方案》和《三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造项目房屋征收红线图》作为《阳光海岸征收决定》的附件一并予以公布。其中，《阳光海岸补偿安置方案》载明：天涯区政府根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国物权法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《国征条例》）及三府〔2015〕112号《三亚市棚户区改造房屋征收补偿安置暂行办法》（以下简称112号《补偿安置暂行办法》）等法律法规及文件制定该方案；阳光海岸棚改征收范围以实际征收红线图为准；补偿安置方式分为产权置换、货币补偿、产权置换与货币补偿相结合三种，其中产权置换只适用于住宅房屋，非住宅房屋不能选择产权置换；被征收人选择货币补偿，按安置房屋的市场评估价值进行货币补偿或按15000元／㎡（可上浮15%）给予补偿；安置房建设地点拟定在市食品厂安置区、市原武装部片区棚户区改造区域或金鸡岭安置区内。此外，该方案还对征收补偿安置原则、被征收房屋的认定条件、临时过渡及其它补偿、安置房建设标准及选房原则、搬迁奖励、福利保障及强制搬迁等方面的事项作出了明确规定。2017年6月2日，因阳光海岸棚改项目征收范围广、被征收房屋数量大，天涯区棚改办经研究并请示区政府领导同意，决定对阳光海岸棚改项目分两期实施，一期具体范围为港务局至××区北段；二期范围为项目其他区域。   2018年8月1日，天涯区政府发布266号《补偿安置方案通知》，公示了《阳光海岸补充方案（二）》的内容：天涯区政府根据《国征条例》、112号《补偿安置暂行办法》等法规规定，结合阳光海岸棚改项目实施过程中的实际情况，制定该补充方案；阳光海岸棚改二期项目定于2018年8月1日正式启动；二期项目的具体范围为项目区域中除港务局至××区北段以外的区域；项目安置区为市食品厂安置区，市原武装部安置区，东岸安置区，海坡安置区二期，西瓜村、芒果村安置区二期，金鸡岭四组片区安置区，其中，东岸安置区，海坡安置区二期，西瓜村、芒果村安置区二期三个安置区为异地安置，选择异地安置的，享受被征收房屋产权置换套内面积10%的奖励。此外，该补充方案还对搬迁奖励方面的事项作出了明确规定。此后，天涯区政府随即启动二期征收补偿安置工作，梁洪丽所在的中行宿舍小区在该二期项目范围内。截止目前，该小区30户被征收户中，已有23户与天涯区政府签订了预签协议，其中的6户已签订正式的房屋征收补偿安置协议。因原告认为《阳光海岸补偿安置方案》及《阳光海岸补充方案（二）》不合理，尚未与天涯区政府签订房屋征收补偿安置协议。梁洪丽不服天涯区政府作出《阳光海岸征收决定》及上述两个安置方案的行政行为，于2019年1月29日向一审法院提起行政诉讼。   一审审理过程中，天涯区政府提交了本院（2018）琼行终694号上诉人陈业民与被上诉人天涯区政府房屋征收行政诉讼一案行政判决，该判决认为：《国征条例》第八条至第十三条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，市、县级政府确需征收房屋的，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；房屋征收部门拟定征收补偿方案，由市、县级政府公布，征求公众意见期限不少于30日，征求意见情况和修改情况须及时公布；市、县级政府作出征收决定前，还应进行社会稳定风险评估，涉及被征收人数较多的，应经政府常务会议讨论决定；市、县级政府作出征收决定后应及时公告，公告载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，2011年4月，三亚市政府审批同意《三亚湾“阳光海岸”段控制性详细规划及城市设计修编》；2015年3月，海南省住建厅批复同意包括阳光海岸及港务局片区危旧房改造项目等在内的三亚市2015-2017年棚户区改造规划；2016年3月，阳光海岸旧城改造被纳入三亚市天涯区国民经济和社会发展第十三个五年规划；2017年3月，天涯区政府将拟定的《阳光海岸补偿安置方案》（征求意见稿）在征收范围内公布，征求意见的期限为30日；2017年4月，中共三亚市天涯区委维护稳定工作领导小组办公室向天涯区政府报送《关于三亚市棚户区三亚湾“阳光海岸”片区房屋征收的社会稳定风险评估报告》；2017年5月2日，天涯区政府将征求公众意见后的《阳光海岸补偿安置方案》（修改稿）在征收范围内公布；2017年5月5日，天涯区政府二届第20次常务会议经研究审议，原则同意《阳光海岸征收决定》；2017年5月8日，天涯区二届区委常委第32次（扩大）会议审议通过了天涯区政府党组报送的《阳光海岸征收决定》。2017年5月12日，天涯区政府发布《阳光海岸征收决定》并附《阳光海岸补偿安置方案》及征收红线图。由上述事实可见，天涯区政府作出的《阳光海岸征收决定》未违反《国征条例》的相关规定。原审判决认定事实清楚、适用法律和处理结果正确，应予维持。此外，天涯区政府提交的本院（2018）琼行终821号行政判决认为：本案被诉行政行为-天涯区政府作出的《阳光海岸征收决定》及《阳光海岸补偿安置方案》，本院已经在（2018）琼行终235号案件中依法进行审查，并作出生效行政判决；该判决认定天涯区政府作出的上述行政行为证据确凿充分，适用法律、法规正确，符合法定程序；本案依法受生效裁判羁束。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十八条的规定，一审法院对上述事实予以认定。   庭审中，一审法院依照上述两份生效判决及《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第七十五条的规定，向梁洪丽作出释明：无效行政行为应为重大且明显违法，自始、当然确定不发生法律效力的行政行为。而天涯区政府作出《阳光海岸征收决定》《阳光海岸补偿安置方案》的行政行为已被生效裁判文书确定不存在重大且明显违法情形，因此被诉行政行为不属于该规定的无效情形。梁洪丽当庭表示不撤回对《阳光海岸征收决定》《阳光海岸补偿安置方案》的起诉。   一审认为，本案的争议焦点为：一、梁洪丽的起诉是否超过了法定起诉期限；二、梁洪丽诉求确认《阳光海岸征收决定》《阳光海岸补偿安置方案》及《阳光海岸补充方案（二）》对其无效的主张是否成立，是否应予支持。   一、关于梁洪丽的起诉是否超过了法定起诉期限的问题。   根据《行政诉讼法》第四十六的规定，依照《行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，天涯区政府已于2017年5月12日发布了120号《房屋征收决定公告》，公示了《阳光海岸征收决定》的内容，同时在公告中还以附件的形式公布了《阳光海岸补偿安置方案》，且在补偿方案公布之前，天涯区政府已将拟定的《阳光海岸补偿安置方案》（征求意见稿）在征收范围内公布，之后又将征求公众意见后的《阳光海岸补偿安置方案》（修改稿）在征收范围内公布。由此可知，作为阳光海岸棚改项目的被征收人，梁洪丽称其在2018年8月收到天涯区政府的《预签协议》之后才知晓上述决定及安置方案内容的主张不能成立。因此，梁洪丽对《阳光海岸征收决定》《阳光海岸补偿安置方案》不服的，最迟应于2017年11月12日之前提起诉讼。本案中，梁洪丽于2019年1月29日提起本案诉讼，请求确认《阳光海岸征收决定》《阳光海岸补偿安置方案》对其无效，明显已超过了六个月的法定起诉期限，且无证据证明其存在《行政诉讼法》第四十八条所规定的应扣除或延长起诉期限的情形。因天涯区政府公布《阳光海岸补充方案（二）》的时间为2018年8月1日，依照《行政诉讼法》前述六个月起诉期限的规定，梁洪丽不服该补充方案于2019年1月29日提起诉讼，并未超过法定起诉期限。因此，梁洪丽对《阳光海岸征收决定》《阳光海岸补偿安置方案》的起诉已超过法定起诉期限，但对《阳光海岸补充方案（二）》的起诉未超过法定起诉期限。   二、关于梁洪丽诉求确认《阳光海岸征收决定》《阳光海岸补偿安置方案》及《阳光海岸补充方案（二）》对其无效的主张是否成立，是否应予支持的问题。   首先，天涯区政府作出《阳光海岸征收决定》《阳光海岸补偿安置方案》的行政行为，已经本院依法审查，并作出相应生效行政判决。生效行政判决认定天涯区政府作出上述行政行为证据确凿充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。本案依法受生效裁判羁束，故对天涯区政府作出的上述行政行为不再进行审查。梁洪丽请求确认《阳光海岸征收决定》《阳光海岸补偿安置方案》对其无效的主张亦不能成立。   其次，依照《行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。依照该规定，无效行政行为应为重大且明显违法，自始、当然确定不发生法律效力的行政行为。本案中，天涯区政府作出的《阳光海岸补充方案（二）》系在《阳光海岸补偿安置方案》基础上作的补充，该补充方案共有四项内容，即：阳光海岸二期项目启动时间的公布、二期项目具体范围的公布、安置房建设地点的公布及搬迁奖励的公布。其中阳光海岸二期项目启动时间、二期项目具体范围及搬迁奖励三项规定属于天涯区政府基于《阳光海岸征收决定》《阳光海岸补偿安置方案》内容及项目实施实际情况所作的具体安排，安置房建设地点的规定则比《阳光海岸补偿安置方案》所规定的安置房范围更广，比后者关于安置房选择的规定更利于被征收人。综上，天涯区政府作出《阳光海岸补充方案（二）》的行政行为依据充分，不存在重大且明显违法情形，不属于上述法律规定的无效情形。   综上所述，天涯区政府作出《阳光海岸征收决定》《阳光海岸补偿安置方案》的行政行为已被生效判决认定证据确凿充分，适用法律、法规正确，符合法定程序；梁洪丽诉请确认《阳光海岸征收决定》《阳光海岸补偿安置方案》对其无效已超过法定起诉期限，依法应驳回其对该征收决定及安置方案的起诉。天涯区政府作出《阳光海岸补充方案（二）》的行政行为证据确凿充分，不存在梁洪丽主张的对其无效的情形，梁洪丽的诉讼请求没有充分的事实根据和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（九）项的规定，判决驳回梁洪丽对天涯区政府作出《阳光海岸征收决定》《阳光海岸补偿安置方案》行政行为的起诉；驳回梁洪丽的其他诉讼请求。案件受理费50元，由梁洪丽负担。   梁洪丽上诉称，一、一审判决认定梁洪丽对《阳光海岸征收决定》《阳光海岸补偿安置方案》起诉已超过六个月起诉期限，认定事实错误。首先，天涯区政府没有出示送达给梁洪丽的送达回证等证据，无法证明梁洪丽已经知道天涯区政府的征收行为及补偿安置方案。其次，天涯区政府一审只出示了公告文本及张贴到居委会的公告照片，并没有出示张贴到梁洪丽所在楼房或送达给梁洪丽的证据，梁洪丽并不会必然“应当知道”。120号《房屋征收决定公告》明确声明系进行棚户区改造，并非旧城改造，梁洪丽所在的三亚湾中行宿舍小区属于旧城，不属于棚户区，诱使梁洪丽误解其所住房屋不在棚户区内，权利没有受到侵害，因此，120号《房屋征收决定公告》公告之日并不能推定梁洪丽应当知道天涯区政府的征收行为。最后，天涯区政府2018年8月1日公布的《阳光海岸补充方案（二）》的内容证明了天涯区政府认可梁洪丽知道征收行为及补偿方案的时间为2018年8月1日。二、一审判决认定《阳光海岸征收决定》《阳光海岸补偿安置方案》《阳光海岸补充方案（二）》不存在重大且明显违法情形，事实认定错误。行政行为是否存在重大且明显违法情形，评判标准之一是否存在“行政行为没有依据”的情形，本案中，120号《房屋征收决定公告》不但在“棚户区改造范围划定”没有依据，而且在“安置赔偿标准”更没有依据，并且明显违反国务院关于棚户区改造及城市房屋拆迁的依据，增加了梁洪丽义务，减损梁洪丽权利，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条第二项的规定，属“重大且明显违法”。（一）120号《房屋征收决定公告》把梁洪丽所在小区认定为棚户区进行改造，属认定对象性质错误，增加了梁洪丽的义务，明显违法。（二）120号《房屋征收决定公告》不符合依法行政的比例原则、公平原则。1.遗漏法定程序，明显违法。2.征收补偿未进行合法评估，减损了梁洪丽的权利，没有依据，明显违法。3.安置方案没有按照城市规划就近安置违法。4.安置方案没有确定的安置点违法。5.安置方案未按照旧城改造的规定征求多数人意见、也未举行听证违法。三、一审判决直接适用海南省高级人民法院生效判决来羁束本案，推定本案行政行为的合法性，属适用法律错误。本案诉讼标的是《阳光海岸征收决定》及附属的补偿安置方案是否存在重大且明显违法，从而对梁洪丽无效。重大且明显违法是认定无效的前提，而《阳光海岸征收决定》及附属的补偿安置方案，除了其他违法之外，与其他被征收人对比起来，存在着“增加了梁洪丽义务，减损梁洪丽权利”的情形，符合“重大且明显违法”的规定，应当认定《阳光海岸征收决定》及补偿安置方案对梁洪丽无效。一审判决故意忽视《阳光海岸征收决定》及附属的补偿安置方案所针对对象的差别，以偏概全的运用生效判决羁束力的规定，显然犯了逻辑错误。   天涯区政府答辩称，一、关于梁洪丽所提到的相关征收决定及安置补偿方案的送达问题，根据我国民事诉讼法关于送达的相关规定，留置送达也是送达的一种方式。天涯区政府在作出相关的征收决定及补偿方案在小区及社区进行张贴，同时也在三亚市政府的门户网站上进行公示，梁洪丽作为经常居住在三亚的本地人应当知道自己的房屋被纳入阳光海岸征收范围内，因此，梁洪丽提出的未超出起诉期限的理由不具有合理性。二、关于涉案房屋所在小区是不是棚户区的问题。棚户区是个社会学概念，和旧城改造是息息相关的，根据国务院、海南省及三亚市的规定，棚户区改造跟旧城改造是一样的。涉案小区已属于老旧小区，建设已超出三十年，所以天涯区政府认为涉案小区属于棚户区改造的范围。三、涉案的安置补偿方案合理合法，补偿方案中提供了三种补偿方式，一是货币补偿的方式，二是房屋置换的方式，三是货币补偿加房屋置换的方式，补偿方式是多种多样且合理合法的。四、天涯区政府不否认涉案小区容积率低，但容积率低不代表可以不被纳入征收范围。五、安置区目前还在建设中，没有门牌号，如果梁洪丽想知道安置区的具体位置，可以去看。六、关于本案诉讼受生效判决羁束的问题，一审判决正确。   二审期间，上诉人梁洪丽提交三份证据材料：一、三亚市天涯区人民政府天府〔2017〕关于三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造项目不列入征收对象的公告。二、三亚市天涯区住房和城乡建设局关于通知三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造项目被征收人签订《房屋征收补偿安置协议的》公告（二）。三、三亚市法制办公室三府法函〔2017〕212号关于明确“阳光海岸”棚户区改造项目征收对象的函。以上证据拟证明在原定的征收范围内，征收机关又将有些小区剔除、不列入征收范围，剔除的部分小区，与涉案房屋所在的中行宿舍小区的情况一致，因此，涉案房屋所在小区也应剔除、不属于征收范围。天涯区政府质证称这三份证据材料都是2017年间作出的，一审期间已存在，不属于新证据；从内容来看，所提到的不再纳入征收范围的都是高档酒店和新建的小区等，这些房屋与涉案房屋完全不同，不能证明涉案房屋不应列入征收范围，对证明目的不予认可。本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十五条规定，原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳；且该三份证据材料与本案无关联性。天涯区政府质证意见成立，本院予以采纳，梁洪丽提交的上述证据，不作为本案新证据。   一审期间，双方当事人提交的证据均已移送至本院。经审查，本院确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。   本院认为，一、本案被诉行政行为--天涯区政府作出的《阳光海岸征收决定》及《阳光海岸补偿安置方案》，本院已经在（2018）琼行终235号案件中依法进行审查，并作出生效行政判决。该判决认定天涯区政府作出的上述行政行为证据确凿充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。本案依法受生效裁判羁束，对天涯区政府作出的上述行政行为不再进行审查。   2关于《阳光海岸补充方案（二）》的问题。《行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。依照该规定，无效行政行为应为重大且明显违法，自始、当然确定不发生法律效力的行政行为。根据本案查明的事实，天涯区政府作出的《阳光海岸补充方案（二）》系在《阳光海岸补偿安置方案》基础上作的补充，从其内容来看，不存在重大且明显违法情形；其中安置房建设地点的规定比原《阳光海岸补偿安置方案》所规定的范围更广，其关于安置房选择的规定更利于被征收人。因此，天涯区政府作出《阳光海岸补充方案（二）》的行政行为不属于法律规定的无效情形。一审判决对此认定正确，梁洪丽请求确认《阳光海岸补充方案（二）》无效不符合法律规定，本院不予支持。   综上，梁洪丽的上诉请求和理由不成立，一审判决认定事实清楚、适用法律和处理结果正确，应予维持。本案二审期间经当事人请求，本院协调未果，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人梁洪丽负担。   本判决为终审判决。   审 判 长 吴天月   审 判 员 赵敬义   审 判 员 吴剑萍     二○一九年十一月二十九日   法官助理 王 婉   书 记 员 符跃萌   附相关法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；   （2原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （3原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。