河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫行终2172号上诉人(一审原告)张振录，男，汉族，1945年4月29日出生，住河南省焦作市马村区。上诉人(一审原告)张菊琴，女，汉族，1945年6月8日出生，住址同上。二上诉人共同委托代理人张金刚，男，汉族，1973年1月19日出生，住河南省焦作市山阳区塔南路铝厂**楼****，系二上诉人儿子。被上诉人(一审被告)焦作市马村区人民政府，住所地焦作市马村区解放东路**。法定代表人杨磊，区长。出庭应诉负责人樊志强，该区副区长。委托代理人成群星，河南星歌律师事务所律师。张振录、张菊琴因诉焦作市马村区人民政府（以下简称马村区政府）办理征地农民养老保险手续一案，不服河南省焦作市中级人民法院（2019）豫08行初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。焦作市中级人民法院一审查明，2006年4月10日国办发［2006］29号《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》要求，各省、自治区、直辖市人民政府要根据国发［2004］28号文件和本指导意见，结合本地实际情况制定切实可行的实施办法。要本着先试点、再推开的原则，及时研究和解决工作中出现的新情况、新问题，不断完善有关政策措施。2008年11月26日豫劳社［2008］19号《河南省关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的实施意见》规定，对象范围。解决被征地农民的就业培训和社会保障问题，要以国办发［2006］29号文件下发后的新被征地农民为重点，将被征地时享有第二轮土地承包权、征地后人均耕地0.3亩以下的被征地农民纳入被征地农民就业培训和社会保障制度范围。认定程序。被征地农民就业培训和社会保障工作对象认定程序为：被征地农民提出申请，村委会（村小组）或社区居委会初审，乡镇人民政府或街道办事处研究公示，县（市、区）劳动保障和国土资源部门审核确定，报当地政府备案。同时该意见相关内容载明，该意见已经省政府研究同意。张菊琴、张振录于2018年2月12日向马村区政府邮寄《补办被征地农民养老保险及补发被征地农民养老保险金申请书》，要求为其补办被征地农民养老保险并补发养老保险金46180元，马村区政府未作出相应处理或答复，张菊琴、张振录不服，于2018年4月24日向一审法院提起行政诉讼，请求确认马村区政府对张菊琴、张振录的参保请求不审批的行政行为违法，并判令马村区政府限期履行审批职责，为张菊琴、张振录办理被征地农民养老保险手续及补发养老金。一审法院于2018年9月14日作出一审判决，判令马村区人民政府在本判决生效后60日内就张菊琴、张振录要求办理自己被征地后养老保险手续及补发养老金的申请作出相应处理或答复。马村区政府于2018年12月27日作出《答复意见书》，意见书载明：因《焦作市人民政府办公室关于印发焦作市被征地农民参加社会养老保险补贴办法的通知（焦政办［2014］100号）》于2014年9月发布实施，此后被征地农民养老保险规范缴纳发放，此前实施的郑焦城际铁路马村待王段征迁，马村区人社部门至今未收到上级国土、人社部门该项资金，不能办理相关手续。区政府及相关部门将积极向上级有关部门反映、咨询此类问题，推动此类问题依法依规解决。张菊琴、张振录不服该答复意见，于2019年1月3日向一审法院提起诉讼，请求确认马村区政府不作为行为违法；为张菊琴、张振录办理征地农民养老保险手续。一审法院认为，本案关键在于张菊琴、张振录的起诉是否符合起诉条件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。本案中，豫劳社［2008］19号《河南省关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的实施意见》明确规定了被征地农民社会保障工作对象范围以及相应的办理程序和办理部门，从上述规定看，在确定对象范围、认定程序方面，马村区政府并不是具体办理被征地农民养老保险手续的单位，不具有为张菊琴、张振录办理被征地农民养老保险手续的法定职责。综上，一审裁定驳回张菊琴、张振录的起诉。上诉人张振录、张菊琴不服一审裁定，向本院上诉称，一、焦作市中级人民法院（2018）豫08行初79号行政判决书查明，2010年10月22日焦作市郑焦城际铁路建设指挥部作出焦城指［2010］1号文件，印发《焦作市郑焦城际铁路解放山阳马村区段征迁补偿安置办法》规定马村区政府是郑焦城际铁路马村区段征迁补偿安置工作的实施主体，负有征迁补偿安置工作的法定职责，为上诉人办理被征地农民养老保险手续应属于征迁补偿安置工作。《焦作市人民政府办公室关于印发焦作市被征地农民参加社会养老保险补贴办法的通知》焦政办［2014］100号文件，第五章管理体制的第十二条规定：“被征地农民参加社会养老保险工作实行属地管理，由各县（市）区人民政府、市城乡一体化示范区管委会负责组织实施，严格执行《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发［2006］31号）关于社会保障费用不落地的不得批准征地”的规定。该文件也明确规定为上诉人办理被征地农民养老保险的组织实施机构是马村区政府。二、马村区政府下设的马村区人力资源和社会保障局、马村区国土资源局、待王镇人民政府等行政部门至今都没有接到马村区政府关于办理失地农民养老保险的行政指令，并均没有设置相关办理机构和人员编制，导致上诉人办理无门。马村区政府已经构成行政不作为。三、马村区政府的答复意见中没有推卸自己为上诉人办理失地农民社会保险的法定职责，只是借口由于资金问题不能办理，一审法院认为马村区政府不具有相关法定职责，明显认定错误。四、上诉人有证据证明该项社保专项基金早在征地初期已经存在于马村区城际铁路办公室社保基金专户，况且《土地管理法实施条例》第二十五条第四款规定：“征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付”，上诉人自2013年5月1日签订征收补偿协议，至今已经过去6年，马村区政府答复意见书明显违反法律规定。综上，一审认定事实错误，适用法律错误，请求撤销一审裁定，改判支持上诉人一审诉讼请求。被上诉人马村区政府辩称，豫劳社［2008］19号《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的实施意见》第二条，被征地后缴纳社会保险费农民的对象范围和认定程序有明确规定，上诉人认为其符合条件的，应向村委会提出申请，村委会初审，乡镇人民政府或街道办事处研究公示，县（市、区）劳动保障和国土资源部门审核确定，报当地政府备案。上诉人的诉讼请求明显不符合上述规定。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审裁定。本院二审查明事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，关于办理被征地农民的社会养老保险问题，我国现行法律、行政法规还未做出专门的、明确的规定，实践中，主要是按照国家有关部门出台的政策性文件和各地结合本地实际情况出台的规范性文件规定执行。具体到本案，上诉人申请履行社会养老保险办理职责的办理程序、办理对象、办理单位可以参照适用《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》（国办发[2006]29号）、《河南省关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的实施意见》（豫劳社[2008]19号）以及《焦作市人民政府办公室关于印发焦作市被征地农民参加社会养老保险补贴办法的通知》（焦政办[2014]100号），但上述文件并未规定县（区）人民政府是具体办理被征地农民社会养老保险手续的法定职权部门，因此，马村区政府不具有为上诉人办理被征地农民社会养老保险手续的法定职责。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款之规定“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”故一审裁定驳回张菊琴、张振录的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。二上诉人的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审判长 马 磊审判员 吕 平审判员 马传贤二〇一九年十一月十五日法官助理王立威书记员王贺霞