四川省宜宾市翠屏区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川1502行初74号 原告丁常彬，男，1966年7月12日出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。 原告尧世珍，女，1969年2月23日出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。 委托代理人李凤军，四川酒都律师事务所律师，执业证号：15115200520474726。 被告宜宾市翠屏区金秋湖镇人民政府。住所地：宜宾市翠屏区邱场镇邱府路**。 法定代表人江栾，镇长。 委托代理人黄成良，四川戎星律师事务所律师，执业证号：15115200910654192。 第三人王良海，男，1963年10月15日出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。 第三人彭述琼，女，1964年3月22日出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。 原告丁常彬、尧世珍认为被告宜宾市翠屏区金秋湖镇人民政府（以下简称金秋湖镇政府）不履行法定职责，于2019年7月19日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月24日立案后，向被告金秋湖镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因王良海、彭述琼与案件处理有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年9月3日公开开庭审理了本案。原告丁常彬、尧世珍及其委托代理人李凤军，被告金秋湖镇政府副镇长刘昕、委托代理人黄成良，第三人王良海、彭述琼到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告丁常彬、尧世珍诉称，1993年2月2日，宜宾市建设委员会市建委发（93）村建02号文件，同意王良海在塘坎上修建70平方的住房，但王良海未按此文件要求在塘坎上修建房屋，而是违法侵占丁常彬承包经营的学校坎下干田修建房屋。原告与王良海由此产生土地纠纷，后经邱场乡司法所、邱场乡邱场村人民调解委员会进行调解，确认王良海建房地点侵犯了原告的承包地。2008年3月，王良海申请在1993年建房的基础上，扩建30平方米房屋，修建地址为：学校坎下，该地址就是原告的承包地。后因邱场村大水社和尧世珍的阻挠，宜宾市国土资源局江北分局邱场管理所将审批呈报表收回作废，王良海二次侵权企图未得逞。此后，双方土地纠纷一事经多方调解未果，从2011年至2014年，原告通过信访反映也未得到解决。2016年3月，翠屏区人民政府向原告颁发农村土地承包经营权证含学校坎下干田，从1992年土地承包以来，学校坎下干田一直是原告的承包经营地。2018年12月26日，原告向被告宜宾市翠屏区邱场镇人民政府提出请求书，要求解决王良海侵权原告学校坎下干田承包经营地，王良海房屋是违法建筑的请求。2019年4月15日，被告回复称王良海建房时已取得原宜宾市建委和原宜宾市国土局的批复同意，对原告提出查处违法建房的诉求不予支持。被告对王良海的违法建筑不予认可，怠于履行法定职责，被告在回复中没有明确告知原告提起行政诉讼的时间和途径，本案诉讼时效应在原告收到回复后1年内，现原告为了维护合法权益，请求法院判决被告履行法定职责，确认王良海、彭述琼修建于原告承包经营地学校坎下干田的房屋建筑侵占了原告的承包权，系违法建筑；诉讼费由被告承担。 原告丁常彬、尧世珍向本院提供的证据有：1.原告的身份证复印件和结婚证，证明原告的身份主体资格。2.关于现场处理丁常彬与王良海、夏延贵干田纠纷说明、关于丁常彬、王良海土地纠纷一事的处理意见、关于大水社丁常彬和王良海土地纠纷一事的调解、证明、农村土地承包经营权证，证明王良海违法侵占原告承包的干田，在干田上修建房屋，没有在国土资源局批准的土地上修建房屋，是违法建筑，应当予以拆除。3.建房审批表和批复，证明王良海没有在批准的位置上修建房屋。4.农村村民建房用地审批呈报表、申报审批表，证明王良海在1993年修房屋的时候修错位置了。5.照片三张，证明塘坎上和学校坎下干田的具体位置。6.（2008）翠屏民初字第1503号民事裁定书、（2008）翠屏民初字第2150号民事裁定书、（2009）翠屏民初字第186号民事判决书、（2009）宜民终字第677号民事判决书，证明王良海在2008年再次修建房屋被制止了。7.四份来访事项转送告知单，证明原告一直为了此事向有关部门反映。8.请求书、关于丁常彬、尧世珍来信问题回复、关于丁常彬反映土地纠纷一事的回复，证明原告要求被告处理此事，被告在回复中认可王良海在修建房屋的时候占了原告的地，但是调换土地没有证据。9.情况说明及身份证复印件，证明王良海修建房屋之前公路就修好了。 被告金秋湖镇政府辩称，1.答辩人不具有确认王良海建筑是否违法的法定职责，原告诉求缺乏法律依据。依据《中华人民共和国土地管理法》和《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》相关规定，市、州、县级人民政府和地区行政公署土地行政主管部门负责本行政区域内土地的统一管理和监督工作，县级以上人民政府土地行政主管部门才有权确认非法占地的职权，答辩人作为乡一级政府不具备该职权。王良海的建设行为经原宜宾市建筑委员会和原宜宾市国土局审批，答辩人作为乡镇人民政府，无权确定县级政府职能部门的审批是否违法。2.被答辩人诉称王良海所修建房屋是违法建筑缺乏事实依据。经答辩人调查核实，王良海建房取得了原宜宾市建筑委员会和原宜宾市国土局审批，是合法的，被答辩人的主张无依据。3.被答辩人主张王良海建房侵权属于民事纠纷范畴，不属于答辩人职权范围。4.被答辩人之前向答辩人反映问题时提出的《请求书》没有确认王良海违法建房的请求，且答辩人对其请求已依法进行了调查并回复，其诉称答辩人怠于履责不符合事实。综上，原告的诉请缺乏事实和法律依据，不应当得到支持。 被告金秋湖镇政府向本院提供作出行政行为的证据、依据有：1.组织机构代码证、法定代表人身份证明书、关于行政区划调整文件，证明被告的主体适格。2.请求书、关于丁常彬、尧世珍来信回复函，证明对原告的诉求，邱场镇政府已经依法调查并回复，没有怠于履行职责。3.宜市国土农建（93）138号文件、（1993）建管01号定点批准报告、市建委发（93）村建02号文件、建房审批名单、建房审批表、市建委发（1992）村建203号文件、土地调换协议、丁常彬与王良海调解协议、关于丁常彬、王良海土地纠纷调查记录、邱场乡碳坝社村民建房审批表、调查笔录、占地协议、农村土地承包经营权证、王良海建房占地面积协议、王良海集体土地使用证、集体土地建设使用证、王良海建房申请审批表、王良海集体土地使用证申请审核表、王良海身份证复印件，证明王良海、彭述琼的建房取得了用地及建设审批手续，没有确认违法的依据和理由。 第三人王良海、彭述琼述称：1993年建房是规划放线的，是合法的，我们也有相应的土地使用权证。2008年原告的土地承包经营权证是恶意串通取得的，把我们的房子登记在原告的承包证里面去了。 第三人王良海、彭述琼向本院提供的证据有：集体土地使用证、土地协议、王良海建房占地面积协议、收条、关于丁常彬和王良海土地纠纷一事的调解、调解书、申请、土地承包经营权证、（2010）翠屏民初字第1260号裁定书、照片，证明第三人的房屋是合法建筑。 本院依职权复制了宜宾市翠屏区农业农村局出具的丁常彬、尧世珍的土地承包经营权证及附件。 经庭审质证，本院对以下证据作如下确认： 被告金秋湖镇政府提供的第1组证据，原告丁常彬、尧世珍、第三人王良海、彭述琼均无异议，本院予以采信。第2组证据，原告对真实性和合法性无异议，对关联性有异议，原告是要求被告对违法建房情况进行调查并确定房屋是不是违法建筑，被告的回复是第三人取得建房的批复是合法建筑，这个观点是不正确的，建房的批复地点是塘坎上，而第三人修房的位置是学校坎下干田，学校坎下干田是原告承包土地，批复建房地点和实际建房地点不一致，所以第三人的房屋是违法建筑；第三人对请求书有异议，认为建房的地方后面是学校，前面是塘，可以说塘坎上也可以说学校坎下，对回复函无异议。该组证据与案件具有关联性，本院予以采信。第3组证据，第三人无异议。原告对宜市国土农建（93）138号文件真实性、合法性无异议，对关联性有异议，称文件批复第三人建房面积是70平方米，第三人集体土地使用权证上面记载的面积是102平方米，面积不一致；（1993）建管01号定点批准报告、市建委发（93）村建02号文件真实性、合法性无异议，批准修建的地点是塘坎上，实际修建地点是学校坎下干田，第三人违反了国家的规划，修建的房屋是违法建筑；建房审批名单无异议，名单上是塘坎上，实际修建地点是学校坎下干田；建房审批表有异议，表上区村镇管理所意见一栏是空白，没有村镇规划定点建房许可证，第三人是违法建房；市建委发（1992）村建203号文件真实性、合法性无异议，没有涉及到第三人具体的内容；土地调换协议没有原告的签字，这个协议与原告无关；调解书与本案不具关联性，没有双方签字；调查记录与原告不具关联性；建房审批表合法性、真实性无异议，申请建房地址是塘边，实际修建地点不是塘边，与原告不具关联性；调查笔录真实性有异议，调换土地都是口头说的，没有协议，邓永细的笔录上面把原告名字写成了“丁尚彬”，尧世珍笔录的字确实是尧世珍签的，但是尧世珍一直都没有看到协议；占地面积协议上“丁常彬”不是原告签的，与原告无关；承包经营权证无异议；王良海建房占地协议与原告不具关联性，这是第三人向队上买地，买地之后没有建成；集体土地建设使用证、集体土地使用证合法性无异议，土地的使用面积与批准修建的面积不一致，批准建房的面积是70平方米，实际建房是102平方米，多修建的32平方米是违法建筑；建房申请审批表无异议，与本案不具关联性；集体土地使用证申请审核表无异议；王良海身份证复印件无异议。该组证据中土地调换协议系第三人与案外人的协议，王良海建房占地面积协议系2008年扩建的证据，与本案不具有关联性，本院不予采信，其余证据与案件具有关联性，本院予以采信。 原告丁常彬、尧世珍提供的第1、7、8组证据，被告金秋湖镇政府、第三人王良海、彭述琼均无异议，本院予以采信。第2组证据，被告对纠纷说明、处理意见、调解、证明的真实性无异议，对证明目的有异议，认为学校坎下和塘坎上不能确指是哪个位置，第三人修建的位置是与塘相邻的位置，这组证据不足以达到否认建房的合法性；农村土地承包经营权证无异议，但不足以否认第三人建设审批的合法性；第三人对该组证据合法性无异议，认为农村土地承包经营权证界址有错，把第三人房屋位置包含进去了。该组证据与案件具有关联性，本院予以采信。第3组证据，第三人无异议；被告对证明目的有异议，认为这两个地点的边界是很难确定的，原告不能否认第三人修建房屋的位置不是塘坎上。该组证据与案件具有关联性，本院予以采信。第4组证据，被告对真实性和合法性无异议，认为与本案不具关联性，对证明目的有异议，不能证明1993年修建的房屋是违法的；第三人认为与本案不具关联性。该组证据系2008年第三人申请扩建的证据，与本案不具有关联性，本院不予采信。第5组证据，被告对真实性无异议，认为实际上反映不出学校坎下和塘坎上的界限；第三人称照片说明不了界址，修建房子的时候还没有那条公路，也没有那栋房子，可以说是塘坎上，也可以说是学校坎下。该组证据是房屋现状，与案件具有关联性，本院予以采信。第6组证据，被告对真实性和合法性无异议，对关联性有异议；第三人认为不具关联性。该组证据与第三人2008年扩建相关，与本案不具有关联性，本院不予采信。第9组证据，被告对真实性无异议，认为与本案不具关联性；第三人称这条路当时是毛公路不是水泥路，与本案不具关联性。该组证据内容与案件不具有关联性，本院不予采信。 第三人王良海、彭述琼提供的证据，原告丁常彬、尧世珍对集体土地使用证合法性无异议，认为批准建房的面积是70平方米，实际建房是102平方米，多修建的32平方米是违法建筑；土地协议上“丁常彬”不是原告签的，与原告无关；建房占地面积协议与原告不具关联性，这是第三人向队上买地，买地之后没有建成；收条与本案不具关联性；调解上没有原告的签字；调解书也没有原告的签字；申请与本案不具关联性，镇政府也没有对此进行更正；承包经营权证真实性和合法性无异议，关联性有异议，学校围墙下与学校坎下干田是两个不同的地方；裁定书真实性和合法性无异议，与本案不具关联性；照片无异议。被告认为申请、承包经营权证、裁定书与本案不具关联性，其余无异议。该组证据中建房占地面积协议、收条、申请、裁定书与案件不具有关联性，本院不予采信，其余证据与案件具有关联性，本院予以采信。 本院依职权复制的丁常彬、尧世珍的承包经营权证及附件，原告丁常彬、尧世珍及被告金秋湖镇政府无异议；第三人彭述琼认为承包经营权证中登记的学校坎下干田是错误，这项登记里包含了第三人的住宅和承包地。该组证据系本院依法调取，与案件具有关联性，本院予以采信。 经审理查明，第三人王良海、彭述琼系夫妻。1993年2月2日，宜宾市建设委员会作出《关于同意邱场乡周泽均等12户村民建房定点的批复》〔市建委发（93）村建02号〕，同意邱场乡周泽均等12户村民定点建房，其中包含第三人王良海户，建房地点小地名“塘坎上”。1993年9月9日，宜宾市国土局作出《关于同意邱场乡王金富等76户村民建房使用土地的批复》〔宜市国土农建（93）138号〕，同意王金富等76户村民使用土地建房，其中包含第三人王良海户，新建房使用耕地70㎡。1993年10月9日，宜宾市国土局向王良海颁发的《建设用地许可证》〔市（县）建字（1993）199号〕，建设地址：邱场乡邱场村碳坝社，项目用地面积：70平方米，允许进场时间：1993年10月9日。1998年6月，王良海取得《集体土地建设用地使用证》〔宜市翠集建（98）字第120041号〕，，地址：翠屏区邱场乡邱场村碳坝社面积：102平方米，东：滴水临公路，南：自墙临过道，西：自墙临空地，北：自墙临空地。2000年8月，王良海取得《集体土地使用权证》〔宜市翠集用（2000）字第120054号〕，使用权面积：102平方米。 原告丁常彬、尧世珍系夫妻。2011年3月22日，邱场乡司法所作出“关于丁常彬和王良海土地纠纷一事的处理意见”。2012年12月17日，邱场乡邱场村人民调解委员会作出“关于大水社丁常彬和王良海土地纠纷一事的调解”。上述处理意见和调解均确认：依据丁常彬提供的2008年12月颁发的《农村土地承包经营权证》，登记的学校坎下干田的土地面积为0.24亩，属于丁常彬的承包经营地。2016年3月，原告取得编号为农地承包权证〔2016〕第511502110201050064J号的《农村土地承包经营权证》，承包期起止为2000年1月1日-2029年12月31日，承包地登记总面积5.02亩，其中包括地块名称为“学校坎下干田”的土地0.24亩。《农村土地承包经营权证》附件中的《农村土地承包合同书》载明甲方邱场村大水社将本集体实测土地面积4.95亩发包给乙方丁常彬承包经营（（地块详见《农村土地承包经营权登记簿》，丁常彬在承包方处签字捺印。所附《农村土地承包经营权登记簿》载明地块编码为0509、名称为“学校坎下田”的土地登记面积为0.13亩，，地块编码为0510名称为“学校坎下田”的土地登记面积为0.04亩，丁常彬在核对人处签字捺印。所附《邱场村大水社确权登记承包地块农户确认表》载明地块编码为0509、名称为“屋边土”的实测面积为0.13亩，，地块编码为0510名称为“屋边土”的实测面积为0.04亩。 丁常彬户认为王良海户1993年建房侵占了其合法承包的学校坎下干田，经多方调解无果。2018年12月26日，原告向宜宾市翠屏区邱场镇人民政府提出请求书，称王良海侵权其承包土地学校坎下干田，王良海违法建房，请求依法查处审批地点和一切手续。2019年4月15日，邱场镇政府作出《关于丁常彬、尧世珍来信问题回复》：经查，邱场村碳坝社王良海建房时已取得原宜宾市建委和原宜宾市国土局的批复同意，近期未发现该户新建违章建筑行为。您反映的情况不属实，我镇对您提出查处违法建房的诉求不予支持。5月24日，邱场镇政府作出《关于丁常彬反映土地纠纷一事的回复》：2019年5月24日邱场镇政府牵头再次召集镇农业服务中心、司法所、邱场村及碳坝社、大水社，以及当事人丁常彬夫妇、王良海夫妇、周祥军在镇政府进行调解。经座谈核实，当事人三方承认，王良海和周祥军在修建住房时分别占用丁常彬部分承包土地，但二人均提出分别与丁常彬调换了土地。其中王良海提供了与丁常彬土地调换协议，用于其建房，协议上交换土地面积为20平方米，但您提出协议上的签字不是自己本人签字，不予认可。周祥军称其建房时用了300元现金及一定量的谷子、小麦用于置换您的承包土地50平方米，没有书面协议和证明人，属口头商议，但您对此否认，称没有这回事。因此，您反映的土地纠纷，多次协调无法达成一致意见，对该纠纷的争议焦点，三方谈及的书面协议、口头协议真实性无法审查认定，建议您通过司法程序寻求解决。 另查明，2019年8月24日，四川省人民政府作出《关于同意宜宾市调整部分乡镇行政区划的批复》（川府民政〔2019〕3号），同意撤销翠屏区明威镇、王场镇和邱场镇，设立金秋湖镇，以原明威镇、原王场镇和原邱场镇所属行政区域为金秋湖镇的行政区域，金秋湖镇人民政府驻邱府路41号。 本院认为，原告丁常彬、尧世珍请求被告金秋湖镇政府履行法定职责，确认第三人王良海、彭述琼修建于原告承包经营地学校坎下干田的房屋建筑侵占了原告的承包权，系违法建筑。该确认请求是否属于被告的法定职责范围，是本案争议的前提和基础。 《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。……。2003年1月3日发布的《国土资源部土地权属争议调查处理办法》第二条规定：本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。第五条规定：个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。可见，对于土地所有权或者使用权归属争议，争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门或乡级人民政府具有作出处理决定的法定职责。 《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条关于受案范围有明确规定，即因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷，因确认农村土地承包经营权发生的纠纷，因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷，属于当事人申请仲裁的范围；该法第三条规定，发生农村土地承包经营纠纷的，当事人可以自行和解，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解；第四条规定，当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。可见，对于土地承包经营权纠纷，调解不成的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。 原告诉求的实质是属于土地使用权争议还是农村土地承包经营权纠纷，是本案争议的焦点。首先，“土地使用权”和“土地承包经营权”是不同概念。《中华人民共和国土地管理法》第九条规定，国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用；第十一条规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；第十四条规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。该法在一章里同时规定了“土地使用权”和“土地承包经营权”，可以看出，二者应为不同的范畴。其次，原告确认诉求并非是确认第三人土地使用权的权属争议，而是认为第三人修建的房屋实际建房地点与审批建房地点不一致，或者是第三人的土地使用权的界址发生变动，侵害其农村土地承包经营权，因此，本案争议不属于使用权归属争议，而是土地承包经营权争议。《国土资源部土地权属争议调查处理办法》第十四条明确规定，土地侵权案件、农村土地承包经营权争议案件，不属于县级以上国土资源主管部门和乡镇人民政府受理的土地权属争议案件范围。第三，2016年3月原告取得的《农村土地承包经营权证》登记的承包地总面积为5.02亩,但所附《农村土地承包合同书》载明承包经营实测土地面积为4.95亩,有0.07亩的差异；2016年3月原告取得的《农村土地承包经营权证》登记的学校坎下干田的土地面积虽为0.24亩，但所附《农村土地承包经营权登记簿》载明名称为“学校坎下田”的土地登记面积共两块，计0.17亩，有0.07亩的差异。这也反映出原告农村土地承包经营权存在争议。镇政府的回复也阐述了原告与第三人之间系双方交换承包土地发生的农村土地承包经营权纠纷。被告无对农村土地承包经营纠纷进行确权的法定职责，原告丁常彬、尧世珍因土地承包经营权纠纷，申请被告确认第三人的房屋系违法建筑无法律依据，被告对原告的答复并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告丁常彬、尧世珍的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告丁常彬、尧世珍负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于四川省宜宾市中级人民法院。 审 判 长 邹 洪 人民陪审员 胡 敏 人民陪审员 雷镇银 二〇一九年十一月二十二日 法官 助理 曾舒萍 书 记 员 张雨洪