海南省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）琼行终520号 上诉人（一审原告）孔祥枢，男，1971年5月11日出生，汉族，公民身份号码4601001971********，住海南省海口市秀英区西秀镇新海村。 被上诉人（一审被告）海南省人民政府，住所地海南省海口市国兴大道**。 法定代表人沈晓明，省长。 委托代理人王照喜，海南省司法厅工作人员。 上诉人孔祥枢因其诉被上诉人海南省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，不服海南省海口市中级人民法院（2019）琼01行初223号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 2018年5月14日，孔祥枢向省政府提出行政复议申请，请求依法撤销海口市人民政府（以下简称海口市政府）于2015年12月23日作出的海府〔2015〕150号《关于征收秀英区西秀镇集体土地补偿方案的通告》（以下简称150号通告）。省政府于2018年5月17日受理孔祥枢的复议申请，经审查后于2018年12月10日作出琼府复决〔2018〕194号《行政复议决定书》（以下简称194号复议决定），认定孔祥枢的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项关于申请人与具体行政行为有利害关系的规定，并根据该条例第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回孔祥枢的行政复议申请。孔祥枢不服，提起本案诉讼，请求：一、撤销194号复议决定；二、责令省政府恢复对孔祥枢复议案件的审查。 一审查明，2015年9月1日，海口市国土资源局秀英分局作出秀英土资字〔2015〕345号《关于确认新海村棚改项目土地权属的复函》，载明新海村棚改项目土地包括秀英区西秀镇新海村委会集体所有土地855.285亩。2015年10月20日，海口市秀英区人民政府（以下简称秀英区政府）作出《关于新海片区棚户区（城中村）改造项目房屋征收的决定》（以下简称《新海棚改项目征收决定》），决定对新海片区棚户区（城中村）改造项目范围内的房屋实施征收。 2015年12月23日，海口市政府发布150号通告，主要内容为：根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《海南经济特区土地管理条例》的有关规定，拟征收西秀镇855.285亩集体土地，建设用地项目名称为新海村棚改项目，征收土地位置为海口市秀英区西秀镇新海村、南海大道北侧，征收集体土地补偿费和安置补偿标准按《海南省征地统一年产值标准》（琼府〔2014〕36号）执行，青苗和地上附着物补偿标准按《海南省征地青苗及地上附着物补偿标准》执行。2017年12月18日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）向孔祥枢作出海土资征字〔2017〕1164号《关于依申请公开事项的函》，内容载明：新海村棚改项目需征收集体土地8555.285亩，海口市政府于2015年12月23日批准同意征收，并作出了150号通告。 2018年5月14日，孔祥枢向省政府提出行政复议申请，要求撤销150号通告。省政府于2018年5月17日受理后，分别向孔祥枢送达了受理通知书和向海口市政府送达了答复通知书，并依法组织了听证，听取了各方当事人的意见和审查了各方提交的证据材料。2018年12月10日，省政府作出194号复议决定,认定150号通告附载内容系海口市政府棚改项目集体土地征收补偿方案，孔祥枢未提供证据证明其房屋、房屋坐落土地及其他权益地位于150号通告所确定的855.285亩集体土地征收范围内，应视为孔祥枢与150号通告无利害关系，孔祥枢的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项关于申请人与具体行政行为有利害关系的规定，根据该条例第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回孔祥枢的行政复议申请。省政府分别于2018年12月14日、12月17日向孔祥枢和海口市政府送达了上述复议决定。孔祥枢不服194号复议决定，于2018年12月25日提起本案诉讼。 另查明，孔祥枢身份证及户口本中记载，孔祥枢于1994年大学毕业后的身份为南方航空公司海南分公司干部，其户籍地址于2011年6月13日由海口市美兰区西沙路**迁入海口市秀英区西秀镇天尾村**。孔凡利系孔祥枢的父亲。2015年12月15日，新海片区棚户区（城中村）改造项目指挥部印制的《海口市秀英区新海片区棚户区（城中村）改造项目户籍人户籍人口和享受宅基地利益分配人口确认表》载明现场编号C9－076、076－1、C9－076－2、C9－076－3号宅基地的被征收人为孔祥枢之父孔凡利，享受宅基地利益分配人口经孔凡利与村民委员会确认为孔祥枢一人。 一审认为，关于孔祥枢与150号通告是否有利害关系的问题。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请。本案中，秀英区政府于2015年10月20日决定对新海棚改项目范围内的房屋实施征收，孔祥枢之父孔凡利的房屋及宅基地坐落在该范围内。为此，秀英区政府与孔凡利于2015年12月16日签订了安置协议。因孔凡利在安置协议和《承诺书》中承诺将其部分征收补偿权益分配给孔祥枢，故孔祥枢与新海棚改项目的征收补偿款的分配存在利害关系。市政府于2015年12月23日发布的150号通告，主要内容是告知新海村棚改项目依法征收秀英区西秀镇集体土地的面积、范围和征收安置与补偿的标准。该通告是新海村棚改项目集体土地征收的过程性行为，对孔祥枢的权利义务不产生实际影响。而且，根据孔祥枢提供的身份证及户籍资户籍资料，海口市秀英区西秀镇新海村集体经济组织成员，也不是新海村村民。故省政府认定孔祥枢与150号通告无利害关系并无不当。 关于孔祥枢对150号通告提出复议申请是否超过复议期限的问题。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。本案中，海口市政府的150号通告是2015年12月23日作出，根据海口市国土局于2017年12月18日回复给孔祥枢《关于依申请公开事项的函》中对150号通告内容进行的说明判断，孔祥枢最迟已于2017年12月18日知晓150号通告及其内容，但孔祥枢直至2018年5月14日才提起行政复议，明显已超过法律规定自知道该行政行为之日起六十日内提出行政复议申请的期限，故省政府依法驳回其复议申请并无不当。 关于194号复议决定是否合法的问题。（一）程序方面，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外；情况复杂、不能在规定的期限内做出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，省政府于2018年5月17日受理孔祥枢提出的复议申请，经通知答辩、调查及听证等法定程序审查后，于2018年12月10日才作出194号复议决定，已超出了上述法律规定的复议期限，属于程序上轻微违法。（二）法律适用方面。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和条例规定的受理条件的，应当决定驳回行政复议申请。本案中，由于孔祥枢的行政复议申请超过法定复议期限，不符合受理条件，故省政府作出驳回孔祥枢的行政复议申请符合法律规定。 综上，省政府作出194号复议决定虽然程序上存在瑕疵，但对孔祥枢的权利不产生实际影响，而且该复议决定适用法律正确，结果并无不当，依法应予以维持。孔祥枢的诉请缺乏事实和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回孔祥枢的诉讼请求。案件受理费50元，由孔祥枢负担。 孔祥枢上诉称，一、150号通告涉及的新海村棚改项目征收土地达3088.31亩，远超过应由国务院批准的规定面积，但未经国务院审批，省政府和一审法院对海口市政府和秀英区政府通过分拆手段规避国务院审批的违法征地行为未采取措施进行监督和纠正，损害法律尊严。二、海口市政府于2018年2月24日作出海府〔2018〕22号《关于新海村棚改项目补征收西秀镇集体土地补偿方案的通告》（以下简称22号通告），将150号通告中已征收土地再次包干给秀英区政府予以征收，涉嫌诈骗国家棚改资金。150通告和22号通告均应撤销，以避免国家棚改资金的损失。三、一审认定孔祥枢非新海村村民而与通告无利害关系，属认定事实不清。150号通告征收的土地包括孔祥枢的用地，对孔祥枢的合法权益产生实际影响，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，孔祥枢有权提起行政复议。四、海口市国土局在《关于依申请公开事项的函》中并未公开150号通告，孔祥枢不知晓该通告的内容，也就无法提出复议申请，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条关于一年起诉期限的规定，孔祥枢的复议申请未超过复议期限。五、《享受新海村宅基地利益分配方案》《海口市秀英区新海片区棚户区（城中村）改造项目户籍人户籍人口和享受宅基地利益分配人口确认表》（征收编号：076、C9-076-1、C9-076-2、C9-076-3）确认享受人是孔祥枢，而非被征收人孔凡利，秀英区政府与孔凡利于2015年12月16日签订的安置协议和《承诺书》中享受宅基地利益分配人口并没有孔凡利与妻子郑爱云，故一审认定孔凡利承诺将其部分征收补偿权益分配给孔祥枢，与新海村棚改项目征收补偿款的分配存在利害关系，属认定事实不清。六、一审判决书内容出现多次错误，应予纠正。判决书中的“厉害关系”应该是“利害关系”，第七页中的“8555.285”应该是“855.285”。综上，一审判决认定事实、适用法律错误，请求撤销一审判决，依法改判省政府重新作出复议决定。 省政府在二审中未提交书面答辩意见。 二审中，孔祥枢作为新证据提交了以下材料：证据1.海口市秀英区人民政府办公室于2019年7月30日向孔祥枢作出的《政府信息不予公开告知书》，拟证明涉案棚改项目红线图是海口市自然资源和规划局秀英分局在履行行政职能过程中形成的过程性信息，征收决定明确了项目的征收范围；证据2.《海口市秀英区新海片区棚户区（城中村）改造项目棚户范围图》、证据3.《新海棚改项目拟用地权属确认（意见）图》，证据2、3拟证明《新海棚改项目征收决定》的征收范围东至滨海大道、西靠规划路新海中路、南靠规划路长椰路、北靠天翔路；证据4.海口市党政办公网5月9日对孔祥枢申请公开150号通告所涉地块红线图的短信回复，证据5.海口市党政办公网5月9日对孔祥枢申请公开22号通告所涉地块红线图的短信回复，证据4、5拟证明海口市政府依法公开《新海棚改项目拟用地权属确认（意见）图》；证据6.海口市人民政府办公室于2019年7月26日作出的《关于申请公开政府信息的答复》，拟证明150号通告未在报刊上刊登；证据7.海口市人民政府办公室于2019年7月15日作出的《政府信息不存在告知书》，拟证明海口市政府仅发布了22号通告；证据8.海口市发展和改革委员会于2016年8月18日在海口市政府门户网发布《海口市发展和改革委员会关于同意新海片区棚户区（城中村）二期A区改造项目可行性研究报告的复函》的网页截屏，拟证明资金来源为申请银行贷款及政府配套。本院认为，证据4、5、8在本案一审判决于2019年7月2日作出之前已经存在，根据《最高人民法院关于行政诉讼若干问题的规定》第七条“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”的规定，本院对该3份材料不作为新证据予以接纳；证据1、6、7系行政机关作出的不予以公开或处理政府信息公开申请的答复书，无法证明孔祥枢被征收房屋在150号通告所涉土地范围内，证据2、3系《新海棚改项目征收决定》征收土地的四至范围图，与省政府在行政复议程序中向海口市政府调查的证据系重复证据，故本院对证据1、2、3、6、7亦不作为新证据予以接纳。 二审审理中，孔祥枢还向本院申请调取150号通告征收土地的红线图。本院认为，省政府提交的证据显示孔祥枢被征收房屋位于《新海棚改项目征收决定》所征收1277.65亩土地范围内，现有证据无法确认孔祥枢被征收房屋在150号通告征收土地范围内，故本院对孔祥枢的调取证据的申请不予准许。 双方当事人一审期间提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，一审查明的海口市国土局作出的海土资征字〔2017〕1164号《关于依申请公开事项的函》载明新海村棚改项目需征收集体土地8555.285亩的事实有误，应为855.285亩，本院对该事实予以纠正，并对一审查明的其他事实予以确认。本院另查明：一、针对省政府复议程序中作出的《行政复议调查函》，海口市人民政府行政复议办公室于2018年9月26日作出《关于孔祥枢信息公开行政复议案件有关问题的函》，载明“……经比对新海片区棚改征收范围地界坐标图与孔祥枢房屋位置示意图（附件三），确认孔祥枢房屋位置位于新海村棚改征收范围内，编号分别为C9-098、C9-098-1、C9-098-2、C9-098-3……孔祥枢的房屋及土地已在《新海棚改征收决定》中予以征收。”上述答复函的附件二是海口市房屋征收局于2016年5月18日向秀英区政府作出的《关于提供新海片区棚改范围图的复函》（海征计函〔2016〕81号），该局在此复函的附件中明确了新海村棚改征收范围内1277.65亩土地的坐标界址点；附件三是新海村棚改项目1277.65亩用地与孔祥枢被征房屋位置坐标对比图，显示房屋在1277.65亩范围内。二、海口市政府于2018年2月24日作出22号通告，载明因新海棚改项目补征了西秀镇361.932亩集体土地。 本院认为，本案审查的是省政府作出194号复议决定行政行为的合法性，争议的主要焦点是孔祥枢与150号通告是否有利害关系。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项、第四十八条第一款第（二）项的规定，公民、法人或者其他组织提出行政复议申请的前提是要与行政行为具有利害关系，否则就不具有申请人资格。本案中，根据省政府于复议程序中调查的事实，秀英区政府在2015年10月20日作出《新海棚改项目征收决定》后，请求海口市房屋征收局明确新海棚改项目征收范围，该局遂在2016年5月18日函复秀英区政府明确了该征收范围内的1277.65亩土地的坐标界址点，海口市人民政府行政复议办公室亦确认了孔祥枢被征收房屋位于上述1277.65亩棚改项目征收范围内。从上述事实可以看出，可能影响孔祥枢权益的行政行为是秀英区政府作出的《新海棚改项目征收决定》，而不是150号通告。因此，省政府作出194号复议决定，认定孔祥枢与150号通告不具有利害关系，并据此驳回其复议申请，适用法律、案件处理结果并无不当。孔祥枢若认为征收房屋行为侵害了其合法权益，应就《新海棚改项目征收决定》行政行为另寻途径救济。至于复议程序的合法性问题，根据本案查明事实，省政府在2018年5月17日受理孔祥枢的行政复议申请后，在未依法延期的情况下，于2018年12月10日才作出复议决定，超出了《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的六十日期限，故一审判决据此认定复议程序轻微违法并无不当。 另外，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”由上述规定可见，只有村民委员会或者农村集体经济组织、超过半数的村民以及土地使用权人或者实际使用人，才有权对涉及全体村民权益的行政行为提起行政诉讼，若村民个人没有区别于其他人的特别权益可能受到行政行为侵害或者不利影响的，不具有原告资格。同理，在行政复议中，村民个人在没有区别于其他人的特别权益的情况下，亦无权以个人名义对征收集体土地行为申请行政复议。本案中，根据150号通告的内容，该通告的名称虽为关于征收集体土地补偿方案的通告，但从文中明确的建设用地项目名称、征收土地的位置、各项征收补偿标准、安置方式和被征收人限期办理补偿登记的内容来看，其本质是集体土地征收决定。而根据孔祥枢的起诉和上诉意见，其主要是认为秀英区政府征收集体土地的行政行为违法，孔祥枢未提交证据证明其对集体土地征收行为存在区别于其他集体经济组织成员的特别权益，在集体经济组织或超过半数的村民未对150号通告提出复议申请的情况下，孔祥枢无权以自己的名义申请行政复议。因此，一审以150号通告为过程行为为由认为对孔祥枢的权利义务不产生实际影响，其理由虽有不妥，但结论并无不当。 需要指出的是，《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》虽然没有单独条文具体规定提出行政复议申请的条件，但是根据上述法律法规全文的规定，申请人提出行政复议申请还是需要符合申请人与行政行为有利害关系、被申请人为作出行政行为的行政机关、未超过行政复议申请期限、复议机关是被申请人的上级机关等条件。在上述条件中，申请人的主体资格问题无疑是应为最先审查的条件，若主体不适格，则无必要再审查行政复议申请是否符合其他条件。本案中，如前分析，孔祥枢对150号通告无提出行政复议申请的主体资格，其提出行政复议申请是否超过行政复议申请期限的问题已无审查的必要，且194号复议决定亦未将此作为作出复议决定的理由，故本院对此问题不再予以审查。 综上，省政府作出194号复议决定虽然存在程序瑕疵，但是适用法律和案件处理结果并无不当；一审判决虽存在部分裁判理由不妥，但认定基本事实、适用法律和案件处理并无不当，应予以维持。孔祥枢的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人孔祥枢负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  王 华 审 判 员  黄胜敏 审 判 员  刘 利 二〇一九年十一月二十一日 法官助理  李励云 书 记 员  王菊青 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政复议法》 第二条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。 第三十一条行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。 行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。 行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。 《中华人民共和国行政复议法实施条例》 第十七条行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。 第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理： （一）有明确的申请人和符合规定的被申请人； （二）申请人与具体行政行为有利害关系； （三）有具体的行政复议请求和理由； （四）在法定申请期限内提出； （五）属于行政复议法法规标题中华人民共和国行政复议法制定机关全国人民代表大会效力等级法律公布日期1999.04.29时效性已被修改规定的行政复议范围； （六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围； 其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： 原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。