四川省乐山市市中区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)川1102行初152号 原告：杨军，男，1964年7月27日出生，汉族，住四川省犍为县。 委托代理人：魏巍，北京京平律师事务所律师。 被告：犍为县公安局。住所地：四川省犍为县玉津镇凤岭街2号。 法定代表人：蔡文富，该局局长。 出庭负责人：邓伟，该局副局长。 委托代理人：周柯余，该局工作人员。 委托代理人：蔡德益，四川英华年律师事务所律师。 被告：乐山市公安局。住所地：四川省乐山市市中区春华路南段363号。 法定代表人：胡国民，该局局长。 委托代理人：姜敏，该局工作人员。 委托代理人：欧舸，四川睿典律师事务所律师。 原告杨军诉被告犍为县公安局治安行政处罚及被告乐山市公安局行政复议一案，于2019年6月18日向本院提起行政诉讼。本院依照法〔2013〕3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法〔2014〕198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院的批复》，于次日受理后依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2019年8月21日公开开庭审理了本案。原告杨军及其委托代理人魏巍，被告犍为县公安局的负责人邓伟副局长及该局的委托代理人周柯余、蔡德益，被告乐山市公安局的委托代理人姜敏、欧舸到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2019年3月20日，被告犍为县公安局作出的犍公（石）行罚决字〔2019〕164号《行政处罚决定书》（简称164号《行政处罚决定书》）查明，2019年3月20日上午11时50分许，四川港航建设工程有限公司（简称港航建设公司）在岷江犍为航电枢纽工程库区防护工程犍为县石溪镇石马村4组（简称石马村4组）临时用地（原罗淑明承包地）进行施工时，杨军以阻挡施工机械的方式阻拦施工，持续时间长达约10分钟，经政府干部劝阻无效，政府干部将其扭送至公安机关。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第一项的规定，决定对杨军行政拘留6日。原告杨军不服，向被告乐山市公安局申请行政复议，被告乐山市公安局于2019年5月29日作出乐公复字〔2019〕3号《行政复议决定书》（简称3号《行政复议决定书》）认为：犍为县公安局对杨军行政拘留6日的行政处罚事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政复议法》（简称《行政复议法》）第二十八条第一款第一项和第三十一条的规定，决定维持164号《行政处罚决定书》。 原告杨军诉称：原告系石马村4组村民。2019年3月20日，原告被相关人员带走一夜未归。同日，犍为县公安局对原告作出行政拘留6日的行政处罚。原告认为犍为县公安局对其作出的处罚决定严重违法，侵犯了原告的合法权益，遂向乐山市公安局申请行政复议，乐山市公安局作出3号《行政复议决定书》，维持了犍为县公安局的行政处罚决定。为此，原告诉至法院，请求判决：1.撤销被告犍为县公安局于2019年3月20日作出的164号《行政处罚决定书》；2.撤销被告乐山市公安局于2019年5月29日作出的3号《行政复议决定书》；3.本案诉讼费由两被告负担。 被告犍为县公安局辩称：1.其具有负责本行政区域内治安管理工作和对违法行为发生在本行政区域内的治安行政案件行使管辖权的职权。2.岷江犍为航电枢纽工程库区防护工程是依法开工，原告等人从2019年2月开始多次阻挡工程施工，给施工单位造成严重损失。2019年3月20日，在施工单位对原罗淑明的承包地进行施工时，原告采用坐在挖掘机前的方式阻挡施工。3.其对原告作出的行政处罚认定事实清楚,证据确实、充分，适用法律正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告乐山市公安局辩称：其作出的行政复议决定符合法律规定，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 经审理查明：国家发展和改革委员会分别于2012年2月29日、2015年7月7日作出发改基础〔2012〕504号《关于四川岷江（乐山至龙溪口）航电枢纽工程项目建议书的批复》、发改基础〔2015〕1553号《关于岷江犍为航电枢纽工程可行性研究报告的批复》，同意建设四川岷江（乐山至龙溪口）航电枢纽工程项目，项目法人为四川岷江港航电开发有限责任公司（简称岷江港航开发公司）。2017年9月6日，港航建设公司中标岷江犍为航电枢纽工程库区防护工程。2019年1月23日，四川省自然资源厅作出川自然资函〔2019〕53号《关于岷江犍为航电枢纽工程临时用地的批复》，同意犍为县自然资源主管部门临时使用包括石马村4组在内的130.3367公顷集体农用地和0.4063公顷国有土地作为岷江犍为航电枢纽工程临时用地，使用期限为两年，自批准之日起计算。港航建设公司遂对岷江犍为航电枢纽工程库区防护工程进行施工。 2019年3月20日12时30分，犍为县石溪镇人民政府干部以原告于同日上午11时50分在岷江犍为航电枢纽工程库区防护工程临时用地施工工地现场阻挡机械施工为由，将原告扭送至犍为县公安局石溪派出所（简称石溪派出所）。石溪派出所于同日受理该案，并制作了《受案登记表》。同日，石溪派出所以案情复杂为由，呈请传唤时间延长至24小时，石溪派出所负责人签字同意该申请。同日23时20分，石溪派出所对原告作出《行政处罚告知笔录》，告知原告涉嫌违法的事实，拟进行的行政处罚及有权陈述和申辩。原告拒绝在该告知笔录上签字。同日，石溪派出所以原告扰乱单位秩序违法行为成立为由，向犍为县公安局呈请给予原告行政拘留6日的行政处罚。当日，犍为县公安局作出164号《行政处罚决定书》，原告拒绝在该决定书上签字。同年3月21日至同月27日，164号《行政处罚决定书》执行完毕。原告不服该行政处罚决定，于2019年4月8日向被告乐山市公安局申请复议，该局予以受理。同年5月29日，被告乐山市公安局作出3号《行政复议决定书》，对164号《行政处罚决定书》予以维持，并于次日向原告邮寄，原告于同年6月3日收到3号《行政复议决定书》。 另查明：1.原告提交《承包土地使用证》载明：实有面积3.11亩，其中泥潮土上临张大定，下临过道，左临罗淑明，右临肖兴春；沙包土上临罗淑明，下临肖兴春，左临河坝，右临过道。 2.原告于2019年2月25日向乐山市中级人民法院起诉确认犍为县人民政府、犍为县石溪镇人民政府土地行政强制行为违法。乐山市中级人民法院于2019年8月14日作出（2019）川11行初45号《行政判决书》，判决“确认被告犍为县人民政府、犍为县石溪镇人民政府于2019年1月29日对原告杨军3.06亩土地实施的强制清表行为违法”。 上述事实有被告犍为县公安局、被告乐山市公安局、原告在举证期限内提交的以下证据予以证实。 （一）被告犍为县公安局提交的证据 第一组证据：《受案登记表》《呈请延长传唤时间报告书》《行政处罚告知笔录》《呈请公安行政处罚报告书》、164号《行政处罚决定书》《视频制作情况说明》及视频光盘、回执字00175号《四川省乐山市犍为县拘留所执行回执》、犍公行拘通知书〔2019〕第00121号《行政拘留通知书》。 第二组证据：发改基础〔2012〕504号《关于四川岷江（乐山至龙溪口）航电枢纽工程项目建议书的批复》、发改基础〔2015〕1553号《关于岷江犍为航电枢纽工程可行性研究报告的批复》。 第三组证据：《临时用地补偿协议》《石溪镇石马村四组关于岷江航电枢纽工程征地分配方案的决议》、犍府办函〔2016〕49号《关于印发〈岷江犍为航电枢纽工程石溪镇集体土地征收拆迁安置补偿实施方案〉和〈岷江犍为航电枢纽工程临时占地补偿标准〉的通知》《情况说明》、川自然资函〔2019〕53号《关于岷江犍为航电枢纽工程临时用地的批复》、川府复决〔2019〕151号《行政复议决定书》。 第四组证据：《表A.0.2工程开工令》《表B.0.2施工组织设计/施工方案报审表》《合同书》及目录、《中标通知书》《合同协议书》《合同补充协议书》《岷江犍为航电枢纽工程库区防护工程石马坝防渗排浸工程专项施工方案》及方案目录、《港航建设公司石马村4组工程建设被阻情况一览表》《港航建设公司石马村4组阻工损失明细表》。 第五组证据：杨军《四川省人口信息（户籍）证明》《行政案件权利义务告知书》、《询问笔录》（杨军两次）、景小苹《保证书》、邓元勇《保证书》《询问笔录》（袁光洪）、《询问笔录》《辩认笔录》（黄涛）、《辩认笔录》《询问笔录》（周小波）、《辩认笔录》《询问笔录》（罗淑明）、《询问笔录》（许康荣）、《询问笔录》（王秀梅）。 1.原告杨军在公安机关的陈述：“2019年2月25日上午10点左右，当地老百姓知道石马村4组小地名为‘沙包地’要施工，就去了现场，11点过到12点施工单位的人走了，村民就离开了现场。2月26日中午1点过，施工单位又到石马村4组‘沙包地’上施工，村民就自发的去了现场挡了施工方。2月27日、28日、3月1日的情况都相似，村民去现场围观，但没有阻挡施工单位。但凡是石马村4组没有签征地协议的61户人，只要在家的村民看到施工方进场，都来阻工现场，大概有好几十个村民。”“今天岷江航电的施工员在我的承包地施工，他们又铲泥土来把我的祖坟压了，我就去找他们讨说法，后来就被带到公安机关来了。”“2019年3月20日上午11点过，有个装载机在我的承包地里旁边铲土，当时我就站在我的承包地里看他们施工，我没有说什么也没有去阻拦，后来他们的装载机推到我的承包地里来到我的面前来了，我就没有让开，我就给他说‘这里是永久性占地，现在还没有批文，你们不要来推’，跟到就来了几个人把我架到旁边去了把我放开了，他们又继续推，结果就把我的祖坟推压了，我就跑去坐在我的祖坟那里不要他们来继续推，他们就没有再推了，石溪镇的王镇长就来了，他就和施工方交涉，具体说什么我没有听见，装载机就开走了，王镇长也走了，我坐在我的承包地的蓄粪池边坎上，过了10来分钟，他们又开起装载机到我的承包地推泥巴，就推到我面前来了，我就坐在那儿没有让他，后来又来了几个人把我架起走了，后来他们就用车把我拉到公安局来了。” 2.袁光洪在公安机关的证言：2019年3月20日上午11时许，施工单位在石马村4组罗淑明被征用的土地上施工时，经常跑来阻工的杨军也过来了，杨军就到推土机前面去坐在地上，其和其他村干部、镇干部就给杨军讲政策，劝了杨军半个多小时仍不听，并且一直坐在推土机前面，期间杨军还怂恿他的舅舅张大定去阻拦另外一台推土机，但张大定被工作人员劝开了。杨军来阻工的时候，施工方也报了警，过了一会儿警察就来把杨军带走了。杨军被征用的土地没有挨到罗淑明的土地，还隔得远。 3.黄涛在公安机关的证言：2019年3月20日，其驾驶装载机在岷江犍为航电枢纽工程库区防护工程施工，12点左右，有一位男村民站在装载机前面阻拦施工，在其换方向继续施工时，该男子又走过来坐在装载机前面，遂不敢再施工，怕造成安全事故。领导周小波和当地的一些村组干部和警察就过来劝该男子，劝说了十多分钟，该男子还是没有动，一直坐在地上，后来警察就强行把该男子带走了。经黄涛辩认，该男子为本案原告。 4.周小波在公安机关的证言：2019年3月20日施工单位的装载机驾驶员黄涛在临时用地施工，11时后近12时，一男子坐在装载机前面，有工作人员劝该男子离开，该男子不听，该男子就被警察和工作人员强行带起走了。经周小波辩认，该男子为本案原告。 5.罗淑明在公安机关的证言：罗淑明在石马村4组有一块长方形的临时用地，和张大定、杨军的土地相邻。 6.许康荣在公安机关的证言：杨军的土坝在河坎上，靠近竹林，与罗淑明、张大定的土坝挨着。王镇长让许康荣指认杨军和罗淑明的土坝时，我看到杨军的土坝被铲了表皮，但是没有挖。 7.王秀梅在公安机关的证言：2019年3月20日11时许，岷江航电施工方的推土机在推罗淑明被征用的土地时，杨军去坐在推土机前面不让施工，村干部、镇干部、施工方工作人员劝了杨军半个多小时，杨军未听劝阻，持续阻工半个多小时。施工方报了警，过了一会儿，警察就来把杨军带走了。 第六组：杨军阻工图片制作情况及图片、视频制作情况说明及视频光盘。 1.“杨军阻工视频1”：时长7分52秒，画面显示具体时间内容为：在2019年3月20日11时50分24秒起至57分50秒期间，原告坐在地上，后面有一推土机未起动，有工作人员正在劝原告离开，原告陈述“这是我的承包地”“承包地是我的”“我的祖坟又被挖了”等内容；在2019年3月20日11时57分51秒起至58分16秒期间，杨军背后的推土机在施工中。 2.“杨军阻工视频2”：时长1分14秒，画面显示具体时间内容为：在2019年3月20日11时58分40秒起至59分54秒期间，推土机在杨军身后推土，有几个人劝杨军离开现场。 3.“罗淑明指认其土地视频”：时长4分3秒，画面显示具体时间内容为：在2019年3月20日12时21分53秒起至12时25分56秒期间，有一村民（犍为县公安局陈述为罗淑明）在指认其土地位置，该村民从大道边指认其土地位置，陈述杨军有土地与其土地相连，该视频中未确定杨军当时所坐的具体位置。 第七组：李兴陶、易柯岑、刘志刚等19名警员的警官证。 （二）被告乐山市公安局提交的证据 第一组证据：《行政复议申请书》《行政复议申请处理审批表》、原告提交身份证复印件及164号《行政处罚决定书》、犍公行拘通知书〔2019〕第00121号《行政拘留通知书》、犍拘解字00168号《解除拘留证明书》。 第二组证据：《行政复议提交答复通知书》《行政复议被申请人答复书》《行政复议阅卷笔录》《行政复议案件结案报告》、3号《行政复议决定书》《行政复议建议书》《行政复议文书送达回证》。 （三）原告提交的证据：《承包土地使用证》、（2019川11行初45号《行政判决书》。 本院认为，根据《治安管理处罚法》第七条关于“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”和第九十一条关于“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定”的规定，被告犍为县公安局具有对于本案原告是否违反治安管理作出处罚的职权。根据该法第一百零二条关于“被处罚人对治安管理处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”和《行政复议法》第十二条第一款关于“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，被告乐山市公安局作为被告犍为县公安局的上一级主管部门，有对本案原告不服治安管理处罚决定作出复议的职权。 综合诉辩双方的意见，本院认为，本案争议的焦点有二：一是原告是否有阻工行为，是否构成扰乱单位秩序；二是被告犍为县公安局作出的行政处罚决定是否违反法定程序。 一、关于原告是否有阻工行为，是否构成扰乱单位秩序的问题 被告犍为县公安局向本院提交了原告阻工的视频和对在场人员的询问笔录，主张原告在施工现场有阻工行为，原告的该行为已构成扰乱单位秩序。对此本院评析如下：第一，从杨军提交的《承包土地使用证》及罗淑明等人的证言来看，杨军与罗淑明的土地相邻。被告未能举证证明杨军所坐之地即为罗淑明的土地。第二，从视频内容来看，推土机在杨军身边停止时间大约7分钟，之后仍在继续推土。杨军的该行为并未实际影响施工。第三，视频显示杨军被劝离了现场，并未见杨军不听劝阻被扭送。第四，袁光洪、黄涛、周小波、王秀梅在公安机关的证言为杨军系在施工方报警后被警察带走，该陈述与《受案登记表》载明“原告系被群众扭送至派出所”的内容不一致。综上，从整个事件发生的时间、地点以及施工单位受影响的程度来看，被告犍为县公安局提交的证据不足以证明原告有阻工行为，且该行为已导致施工单位的生产不能正常进行。故被告犍为县公安局作出的164号《行政处罚决定书》无事实依据，依法应予以撤销。 二、关于被告犍为县公安局作出的行政处罚决定是否违反法定程序的问题，本院逐一评析如下： 1.关于原告提出被告犍为县公安局受案后未制作受案回执的问题。本院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》（简称《公安办案程序规定》）第六十一条第一款第一项关于“公安机关应当对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案分别作出下列处理，并将处理情况在接报案登记中注明：（一）对属于本单位管辖内的案件，应当立即调查处理，制作受案登记表和受案回执，并将受案回执交报案人、控告人、举报人、扭送人”的规定，公安机关确应对属于本单位管辖内的案件，制作受案登记表和受案回执，并将受案回执交扭送人。该条规定的目的是要督促公安机关对扭送违法嫌疑人的案件及时调查处理。本案中，被告犍为县公安局在接受扭送原告的案件后已及时进行了调查处理，故被告犍为县公安局未制作受案回执并交付扭送人的行为属于程序瑕疵。 2.关于原告提出被告犍为县公安局的人民警察没有在每页询问笔录上签字的问题。本案中，询问笔录的表现形式为格式打印,由手书填入询问人、记录人及到达、离开时间、当事人签名。两名询问的人民警察均为在第一页询问人、记录人栏内分别直接签名,而未在其他地方签名。根据《治安管理处罚法》第八十四条第一款关于“……询问的人民警察应当在笔录上签名”和《公安办案程序规定》第七十七条第二款关于“办案人民警察应当在询问笔录上签名，翻译人员应当在询问笔录的结尾处签名”的规定,询问的办案人民警察应当在询问笔录上签名，但并未明确询问的人民警察应当在每页笔录上签名。犍为县公安局所制作的询问笔录在询问人、记录人栏内均已分别由询问人和记录人签名,记录内容也均经被询问人确认。故人民警察没有在每页询问笔录上签字的行为并不违反上述规定。 另外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条关于“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”的规定，乐山市公安局作出的3号《行政复议决定书》虽程序合法，但因164号《行政处罚决定书》因无事实依据应被撤销，故对被告乐山市公安局作出的3号《行政复议决定书》亦应一并予以撤销。 综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……”及第七十九条的规定,判决如下: 一、撤销被告犍为县公安局对原告杨军作出的犍公（石）行罚决字〔2019〕164号《行政处罚决定书》； 二、撤销被告乐山市公安局对原告杨军作出的乐公复字〔2019〕3号《行政复议决定书》。 案件受理费50元，由被告犍为县公安局、乐山市公安局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。 审 判 长  李 巨 审 判 员  曹银萍 人民陪审员  何晓燕 二〇一九年十一月十四日 书 记 员  刘思彤