河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫16行初280号原告马仁平，男，回族，1953年12月3日出生，住沈丘县。委托代理人李振斌，河南迪卡沃律师事务所律师。被告沈丘县人民政府。住所地：沈丘县槐店镇和谐路**。统一社会信用代码：11411728K256348147。法定代表人刘国庆，该县政府县长。委托代理人李晓强，该县政府工作人员。委托代理人王体兵，沈丘县言正法律服务所法律工作者。被告沈丘县槐店回族镇人民政府。法定代表人李传胜，该镇政府镇长。委托代理人李春芳，该镇政府工作人员。委托代理人孙海峰，河南恪信律师事务所律师。被告沈丘县城市管理局。住所地：沈丘县槐店镇御景国际**。统一社会信用代码：1241728MB158639XG。法定代表人王冬梅。委托代理人李勇，该局工作人员。委托代理人黄迪，河南裕恒律师事务所律师。原告马仁平诉被告沈丘县人民政府、沈丘县槐店回族镇人民政府、沈丘县城市管理局要求确认强制迁移坟墓行为违法一案，原告于2019年8月16日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月19日公开开庭审理了本案。原告马仁平及其委托代理人李振斌，被告沈丘县人民政府的委托代理人李晓强、王体兵，被告沈丘县槐店回族镇人民政府的委托代理人李春芳、孙海峰，被告沈丘县城市管理局的委托代理人李勇、黄迪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告马仁平诉称，原告在沈丘县槐店回族镇富都大道东、吉祥路北侧有一块坟地，2003年葬父于内；2012年农历正月初八，又在此将母亲与父亲合葬。2018年正月原告在该坟地上立碑并栽种十三棵柏树，方便祭扫，寄托哀思。2019年3月13日，槐店镇政府通过居委会通知原告去镇政府找马鹏镇长，马鹏镇长要求原告在3月15日前把坟迁走，否则将强制拆除。由于仅是口头通知，且未出示相关文件，原告不服该行政行为，因此没有迁坟。2019年3月19日坟墓现场被封锁，原告无法接近。事后原告发现父母坟地被拆除，墓碑被砸坏，坟地上的柏树被砍伐，父母遗骨下落不明。2019年4月25日，原告起诉沈丘县槐店镇人民政府于商水县人民法院，沈丘县槐店镇人民政府向法院出示证据指出拆迁行为是县城管局实施的，沈丘县槐店镇人民政府仅是在现场配合拆迁。7月11日因原诉行政主体不适格，原告撤诉。后原告和沈丘县城市管理局联系，沈丘县城市管理局声称其和沈丘县槐店镇人民政府一样都是按照沈丘县政府要求到现场配合拆迁工作。据此沈丘县槐店镇人民政府、沈丘县城市管理局和沈丘县政府都参与了拆除原告父母坟地。三被告实施的强制拆除行为既未向原告送达强制拆除决定书，也未听取原告的陈述和申辩，事后又否认实施该行为并互相推诿。综上，被告强制拆除坟地的行政行为无法律和事实依据，程序严重违法，给原告造成极大经济损失和精神伤害，理应确认违法并对原告进行赔偿。基于以上事实，为了维护自身的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律、法规之规定，现原告特提起诉讼，请求：1.判决确认被告强制拆除原告父母坟墓的具体行政行为违法；2.诉讼费用由被告承担。原告马仁平向本院提交如下证据：证据一、原告身份证复印件。证明目的：原告主体资格。证据二、周口市中级人民法院（2012）周民终字第1010号民事裁定书。证明目的：案涉坟地位于沈丘县槐店回族镇富都大道东、吉祥路北侧，归原告所有。证据三、与李怀良电话录音、起坟现场视频及报警电话录音光盘一份。证明目的：拆迁行为是被告所为。2.被告拆迁行为违反《行政强制法》第18、35条规定，未履行法定程序。证据四、槐店回族镇人民政府答辩状、槐店回族镇东城居委会证明。证明目的：沈丘县城市管理局参与该拆迁行为。（后经联系沈丘县城市管理局，城管局答复是其按照县政府要求到现场配合拆迁，具体行政行为是沈丘县政府作出的）。证据五、坟地前后对照片。证明目的：原告坟地立有墓碑，种有柏树，墓碑被砸坏，树木被毁坏，其父母遗骨不知去向，给原告造成了经济损失和精神伤害，也超出了行政行为的必要限度。被告沈丘县人民政府答辩称，沈丘县人民政府不是本案的被告，没有实施对原告父母坟墓的迁移，也没有指示或命令任何机关及部门对原告所称的坟墓进行迁移，原告诉请沈丘县人民政府行为违法，没有事实依据和法律依据，为此，请求驳回被答辩人的诉讼请求。被告沈丘县人民政府在法定期限内向本院提交如下证据：1.豫政土委〔2004〕2号《河南省人民政府关于沈丘县2004年度第一批城市建设用地的批复》。2.沈丘县人民政府征用土地方案公告（〔2004〕第1号）。3.周政土〔2006〕22号《周口市人民政府转发的通知》。4.《沈丘县国土资源局征地补偿安置方案公告》。5.沈丘县美林房地产开发有限公司土地使用证地籍档案。6.项城市人民法院（2013）项行初字第0018号行政判决书。7.（2013）周口市中级人民法院周行终字第102号行政判决书。证明目的：1.沈丘县人民政府按照河南省人民政府批复文件以及周口市人民政府文件，依法对审批的土地进行了征用，并依法发出了公告，在依法补偿后，对涉案土地进行了征用，并按照当时的补偿标准进行了补偿，为沈丘美林房地产开发有限公司依法办理了土地证。2.证明在2003年5月31日本案原告已就沈丘县人民政府为沈丘县美林房地产开发有限公司颁发土地证提起了行政诉讼，项城市人民法院审理后，作出了驳回原告诉讼请求的判决，原告马仁平等不服判决上诉后，周口市中级人民法院审理后作出了驳回上诉，维持原判的判决，进一步证明了沈丘县人民政府的征用行为及颁证行为合法。被告沈丘县槐店回族镇人民政府答辩称，一、被答辩人不是实施强制拆除原告父母坟墓的行政主体，不是本案适格的被告。2004年—2005年期间，河南省人民政府相继作出豫政委【2004】2号、豫政土【2005】260号文件，批准征收沈丘县槐店回族镇政府辖区内的部分农业用地作为城市建设用地使用，包含原告家庭承包土地在内的槐店回族镇东城居委会第十村民组的土地在此次征收范围。原告家庭承包的土地被征收后，原告不仅不领取土地征收补偿费用，也拒绝将该宗土地上其父亲的坟墓迁移。2012年初，原告母亲去世后又被埋葬在该居民小区内并修建墓碑。由于该宗土地所属范围被开发成颍河家园住宅小区，坟墓位于小区居民楼之间，为此小区业主多次上访要求拆除原告父母坟墓。因该宗土地已被政府合法征收，原告无权继续使用该宗土地，其在该宗土地上修建坟墓并立碑属于违章建筑。2019年3月19日，沈丘县政府组织执法队伍对该处违建墓葬进行强制拆除。因此，在本案中答辩人不是实施强制拆除行为的行政主体，不是本案的适格被告。二、原告父母的坟墓及墓碑已经妥善安置在沈丘县回民公墓，原告的诉称与事实不符。沈丘县政府强制迁移原告父母的坟墓及墓碑后，已将原告父母遗骨安葬在沈丘县回民公墓（安葬位置32排32、33号），墓碑也在该公墓妥善保管。在强制迁移过程中，答辩人协调原告所在的东城社区居委会和当地清真寺按照回族丧葬风俗举行了迁坟仪式，原告的多名亲戚也到现场参加。因此，原告诉称墓碑被砸坏，父母遗骨下落不明与事实不符。三、原告撤诉后，又以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不应予以立案。就同一案件原告曾在商水县人民法院提起行政诉讼，后原告申请撤诉。根据法律规定，原告撤诉后，以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予立案，故本案应驳回原告的起诉。综上，答辩人不是实施强制拆除行为的行政主体，不是本案适格的被告，应依法驳回原告的起诉。被告沈丘县槐店回族镇人民政府在法定期限内向本院提交如下证据：第一组：1.沈丘县槐店回族镇东城居民委员会出具的情况说明一份。2.征收补偿款领取花名册。3.存单一份。4.收条一份。证明目的：原告家庭承包地被依法征收，沈丘县人民政府已拨付了全部征地补偿款，但原告拒绝领取征收补偿款的事实。第二组：1.沈丘县槐店回族镇东城居委会出具的证明一份。2.沈丘县公益性回民公墓管理办公室出具的证明一份。3.证人证言两份。4.视听光盘两份。证明目的：1.原告父母的坟墓是沈丘县政府强制迁移，被告槐店镇政府不是实施强制迁移坟墓的行政主体，故不是本案适格被告。2.证明原告未经批准在居民小区内建坟立碑属违法建筑。本案坟墓被迁移前，槐店镇政府已代表县政府向原告传达了迁移决定，并听取了原告的陈述申辩。3.证明原告父母的坟墓已按照回族丧葬风俗迁移到沈丘县回民公墓安葬，墓碑保存完好。原告诉称的墓碑被破坏，父母遗骨下落不明与事实不符。第三组：商水县人民法院（2019）豫1623行初67号行政裁定书一份。证明目的：就同一案件原告曾在商水县人民法院提起行政诉讼，后原告申请撤诉。根据行政诉讼法司法解释第六十条规定，人民法院裁定准许原告撤诉的，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予立案，本案应驳回原告的起诉。被告沈丘县城市管理局答辩称，一、答辩人依法不具备涉案具体行政行为的法定职权，答辩人并非本案的适格被告。为规范城市管理执法活动，依据《城市管理执法办法》及其他相关法律、法规、答辩人依法享有对市容环境卫生、城市规划管理（无证违法建设处罚）、道路交通秩序（例如处罚摊贩违法占路）、市政管理、公用事业管理、城市节水管理、停车管理、园林绿化管理、环境保护管理、施工现场管理（含拆迁工地管理）、城市公共设施管理等城市管理的各方面进行综合行政执法，答辩人的执法范围主要包括住建、环保、工商、食药、交管、水务等领域与城市管理相关部分的行政处罚权。对于涉案搬迁被答辩人马仁平父母坟墓的行为，答辩人并不具有相应的法定职权，答辩人所具备的强制拆除职权仅限于“两违”（即违法用地和违法建设行为），因此答辩人不可能如被答辩人在起诉状中所述去主导实施强拆坟墓等超越职权的行政行为。事实上，涉案活动并非答辩人主导，答辩人也从未向被答辩人马仁平送达过任何以答辩人的名义出具的文书等。因此，被答辩人马仁平起诉主体错误，答辩人并非本案适格被告，法庭应当依法驳回被答辩人马仁平对答辩人的起诉或查明案件事实后驳回被答辩人马仁平对答辩人的诉讼请求。二、涉案具体行政行为应当认定为土地征收的延续，被答辩人沈丘县槐店回族镇人民政府履行相应职权。根据豫政土委【2004】2号河南省人民政府土地管理文件《河南省人民政府关于沈丘县2004年度第一批城市建设用地的批复》，涉案坟墓所在土地位于该批建设用地槐店回族镇东城居委会（原东城办事处）的范围内，该宗地经合法程序出让给沈丘县美林房地产开发有限公司并向其颁发沈国用（2008）第0016号国有土地使用权证书，依据沈丘县槐店回族镇东城居民委员会出具的情况说明及居民领取补偿款的清单、相关政府工作人员、居委会工作人员证明来看，被答辩人沈丘县槐店回族镇人民政府承担起实施土地征收的职责，多次主导坟墓拆迁及相应的安抚工作，对于宗地上坟墓的拆迁本质上应当认定为土地征收的延续，故涉案具体行政行为是由沈丘县槐店回族镇人民政府，其应当履行相应的职权。答辩人作为县政府的单一行政管理部门，法律所授予的行政管理权不包括土地征收行为，土地征收的法定部门只能是一级政府。综上所述，答辩人依法不具备涉案具体行政行为的法定职权，答辩人并非本案适格被告。涉案具体行政行为应当认定为土地征收的延续，故法庭应当依法驳回被答辩人马仁平对答辩人的起诉或查明案件事实后驳回被答辩人马仁平对答辩人的诉讼请求，以示公正。被告沈丘县城市管理局在法定期限内向本院提交如下证据：第一组：1.豫政土委〔2004〕2号《河南省人民政府关于沈丘县2004年度第一批城市建设用地的批复》。2.沈丘县2004年度第一批城市建设用地明细表。3.沈丘县人民政府征用土地方案公告（〔2004〕第1号）。4.周政土〔2006〕22号《周口市人民政府转发的通知》。5.《沈丘县人民政府征收土地方案公告》。6.《沈丘县国土资源局征地补偿安置方案公告》。7.2008年5月19日土地登记申请审批表、、地籍调查表8.2012年5月19日土地登记申请审批表、、地籍调查表9.沈国用（2008）第0016号国有土地使用证。10.项城市人民法院（2013）项行初字第0018号行政判决书。11.周口市中级人民法院（2013）周行终字第102号行政判决书。证明目的：1.经河南省人民政府和周口市人民政府文件批复，原告马仁平承包的土地在被征收范围；2.2006年元月10日和9月5日，沈丘县人民政府依法将征地批准机关、文号等内容予以公告，沈丘县国土资源局也发布征地补偿安置方案公告；3.证明经招拍挂程序，沈丘美林房地产开发有限公司出让竞买取得编号SQ2006-3地块的国有土地使用权，经过地籍调查等程序后向其颁发国有土地使用证；4.案涉坟墓所在地块属于该批次土地征收的范围。第二组：1.情况说明；2.居民领取补偿款清单；3.存单（王德领）；4.收到条（马改连、马仁平）；5.证明两份及证人身份证复印件5份；6.证明（槐店回族镇东城居委会出具）；7.证明（槐店回族镇东城支部书记及居委会主任出具）；8.证明（沈丘县公益性回民公墓管理办公室出具）；9.商水县人民法院（2019）豫1623行初67号行政裁定书一份；10.沈丘县人民法院（2012）沈民初字第345号民事判决书；11.沈丘县人民法院（2013）沈民初字第146号民事裁定书。证明目的：1.沈丘县槐店回族镇东关居民委员会将马仁平的款提存，存放于副主任王德领账户；2.沈丘县槐店回族镇政府及东城居委会工作人员多次做马仁平工作要求其迁坟，但一直未果，引发颍河嘉园住宅小区居民上访；3.经清真古寺阿訇主持，马仁平父母的坟墓已被迁移至沈丘县回民公墓安葬；4.沈丘县槐店回族镇东关居委会接到镇政府通知，就马仁平父母迁坟一事再次做马仁平工作，但未果，最终槐店镇政府按照回族丧葬风俗举行迁坟仪式；5.涉案具体行政行为应当认定为土地征收的延续，沈丘县槐店回族镇人民政府履行相应职权；6.沈丘县城市管理局作为政府单一行政部门，法律所授予的行政管理权限不包括土地行政征收行为，且城管局也未主导该工作的实施。对于上述证据，本院认证如下：原告、被告提交的证据符合证据真实性、合法性、关联性要求，可以作为认定本案事实的依据。经审理查明，原告马仁平系沈丘槐店回族镇东城居民委员会居民（原东关十队），在该村承包有土地，，地上有其父亲坟墓**2004年和2005年，经河南省人民政府豫政土委〔2004〕2号、豫政土〔2004〕99号、豫政土〔2005〕260号文件批复，同意对原告所在村部分集体土地征收，原告承包地在批复征收范围之内。2006年1月10日和9月5日沈丘县人民政府依法将征地批准机关、批准文号、征地用途、范围、面积及征地补偿标准和安置补偿期限予以公告。沈丘县国土资源局也发布征地补偿安置方案公告。2007年，包括原告被征收土地在内的地块出让给沈丘美林房地产开发有限公司，2008年5月12日，沈丘县人民政府为沈丘美林房地产开发公司办理了国有土地使用证，随后，该地被开发成居民小区。因征收补偿事宜达不成一致，马仁平的父亲坟墓一直未迁出。此后，槐店回族镇人民政府和东城居委会工作人员按照县政府安排多次做马仁平的工作让其迁坟，但一直未果，2012年农历正月初八马仁平母亲病故，正月初十马仁平将其母亲安葬在其父亲坟墓的东侧。因马仁平拒绝迁移坟墓，引发所在的小区居民上访，沈丘美林房地产开发有限公司曾以马仁平为被告提起民事诉讼，要求判令马仁平将其父母坟墓迁走，法院最终以该争议不属民事案件受案范围驳回了沈丘美林房地产开发有限公司的起诉。2019年3月19日，沈丘县槐店回族镇人民政府、沈丘县城市管理局在未经马仁平同意的情况下，将其的父母坟墓进行了迁移至沈丘县回民公墓进行安葬，墓碑现在该公墓存放，迁移过程中，由清真古寺阿訇主持了相关仪式。原告不服上述迁移坟墓行为，遂提起本案诉讼。另查明，原告所在的第十村民组仅有原告拒绝领取土地征收安置补偿款，该款于2011年12月8日存放于以居委会副主任王德领名义设立的账户下，存款存折现在居委会工作人员处存放。本院认为：一、关于本案适格被告问题。原告父母坟墓所在地块已被省政府批复征收并实施，沈丘县人民政府是土地征收主体，因案涉坟墓一直未予迁移，沈丘县人民政府是在被征收人并未完全交付该土地的情况下将土地出让，事实上并未完成对该地块的征收，该强制迁移坟墓行为应当视为沈丘县人民政府尚未完成征收程序的延续，也是其向受让方履行交付土地义务的表现，沈丘县人民政府是强制迁移行为的“受益者”。并且，沈丘县槐店回族镇人民政府在商水县人民法院以及本院答辩均称系沈丘县人民政府组织实施强制拆除行为，沈丘县城市管理局也称强制行为是土地征收行为的延续，上述二被告答辩的实质是将本案的责任主体指向沈丘县人民政府，并且沈丘县城市管理局、沈丘县槐店回族镇人民政府之间并不存在上下级关系，并不存在相互指派参与强制行为的情况，结合本案案情，二机关的共同上级沈丘县人民政府有能力、有动因组织二机关实施强制行为，对于沈丘县城市管理局、沈丘县槐店回族镇人民政府关于强制行为责任主体问题方面的答辩意见，具有合理性，本院予以采纳。虽沈丘县人民政府答辩称对该强制行为不知情，但其作为地方一级政府，对本辖区以其为被告的诉讼案件，在接到法院应诉通知后，本应及时了解有关案件事实并据实进行答辩，即有利于厘清法律责任，也有利于查清案件事实、化解行政争议，并且本案中，其下级机关及职能部门沈丘县槐店回族镇人民政府、沈丘县城市管理局实际参与了强制迁移行为，关于本案责任主体，其更处于举证的优势地位，但其答辩仅寥寥数语否认其组织迁移行为，对其他案件主要事实却避而不提，让人难以信服，对其主张本院不予采纳。综合上述情况，本院认定被诉强制迁移坟墓行为是在沈丘县人民政府组织下，由沈丘县槐店回族镇人民政府、沈丘县城市管理局具体实施，该强制行为的法律后果应当由组织者沈丘县人民政府负担，沈丘县人民政府是适格被告。在本院认定沈丘县人民政府是适格被告并承担强制迁移行为法律后果的情况下，沈丘县槐店回族镇人民政府、沈丘县城市管理局作为具体实施者，没有作为被告的必要，不是本案适格被告。二、关于强制迁移行为的合法性问题。行政强制行为应当依照行政强制法规定的程序进行实施，纵观本案强制行为，没有履行任何强制程序，强制行为显属主要依据不足，且程序明显违法。从各被告答辩举证综合来看，强制迁移坟墓主要原因之一是该地已经被征收，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”据此规定，即使是在已经足额补偿的情况下，被告也没有强制清除土地上附着物进而获取土地的权力，而应当是在相关职能部门作出责令交出土地的决定后，申请法院强制执行，被告沈丘县人民政府自行组织实施强制行为超越职权且程序违法。三、本案需要指出的问题。被告沈丘县人民政府在土地征收过程中，对于达不成补偿协议的被征收户，未能积极有效引导，依法妥善处理，致使土地出让多年后地上附着物的问题仍未解决，回避矛盾、缺乏担当意识，也是本案纠纷形成的客观原因之一，以后的工作中应当加以改进。但是，公民维护合法权益应当通过正当的途径和方式，马仁平承包土地被征收，因对征收补偿标准不服，可以依照土地管理法规定的程序要求政府协调或申请裁决，在该地已经批准征收、并实际出让建成居民小区多年的情况下，仍然拒绝将其父亲坟墓迁出并继续将其母亲在此进行安葬，亦有不妥，并且因此引发小区居民信访，其与政府、土地受让方之间形成多起诉讼，各方均未能在纠纷僵持过程中受益，对于原告的做法，亦难以让人认同。虽然迁移行为被本院确认违法，鉴于原告父母坟墓已经在该县回民公墓进行安葬，迁移过程也体现了对少数民族风俗习惯的尊重，并非破坏性迁移，双方对有关后续事宜，应妥善协商解决为宜。综上所述，被告沈丘县人民政府对原告马仁平父母组织实施强制迁移的行为违法，因该行为系事实行为，无可撤销内容，故应确认该行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下：确认被告沈丘县人民政府2019年3月19日对原告马仁平父母坟墓组织实施强制迁移的行为违法。案件受理费50元，由被告沈丘县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  任成飞审判员  胡文建审判员  闫 政二〇一九年十一月四日书记员  朱展鹏