四川省雅安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川18行终50号 上诉人（原审被告）石棉县自然资源和规划局（原石棉县国土资源局），住所地：四川省石棉县玉泉路**。 法定代表人史呷，系该局局长。 出庭负责人黄明涛，系该局副局长 委托代理人骆宏猛，系四川骆宏猛律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）四川大行石材有限公司，，住所地：四川省雅安市石棉县新建二巷** 法定代表人吕龙颜，系该公司总经理。 委托代理人田思君，系该公司法律顾问。 委托代理人邱映霖，系该公司工作人员。 上诉人石棉县自然资源和规划局因土地行政命令一案，不服汉源县人民法院(2019)川1823行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，四川大行石材有限公司成立于1999年10月20日。2001年4月3日,四川大行石材有限公司取得石棉县国土资源局石棉县[2001]字第06号《建设用地批准书》,该批准书载明:建设项目名称堆料场及公路，批准用地面积2000平方米,土地所有权性质集体，土地用途工业，土地座落石棉县草科乡农家村。2002年5月20日，石棉县发展计划与经济贸易局批复同意原告建大理石加工厂一座，建设地址，草科乡农家村一组，并要求按照基本建设程序，做好工程勘测设计，办理完善土地征用等相关手续。2018年9月28日，石棉县国土资源局作出石国土资函〔2018〕261号《石棉县国土资源局关于拆除石鑫大理石矿加工厂的通知》，该通知书载明:“你公司位于石棉县草科乡××组的加工厂无环保设施，超面积使用土地，根据省环保督察‘回头看’整改要求及县上工作安排，现请你公司两日内（2018年9月29日前）启动加工厂的拆除工作，并于2018年10月15日之前拆除完毕及覆土。如你公司在两日内未启动拆除工作，我局将组织拆除，并将拆除的设施设备进行处置，作为拆除费用。”四川大行石材有限公司于2018年9月29日收到该通知，并于2018年10月8日自行组织拆除。现四川大行石材有限公司认为该《通知》存在无法定事由、认定事实不清，未依法保障原告陈述、申辩、复议、诉讼等合法权益，遂向本院提起诉讼，请求确认被告于2018年9月28日作出的石国土资函〔2018〕261号《石棉县国土资源局关于拆除石鑫大理石矿加工厂的通知》违法。 原审另查明，因机构改革，石棉县国土资源局重组为石棉县自然资源和规划局，按职能职责要求，继续行使石棉县国土资源局职能职责。 原审认为，石棉县国土资源局重组为石棉县自然资源和规划局，行使其职能职责，系本案的适格被告。石棉县国土资源局于2018年9月28日作出石国土资函〔2018〕261号《石棉县国土资源局关于拆除石鑫大理石矿加工厂的通知》，该《通知》分为两部分，第一部分属于行政机关作出的责令改正或限期改正违法行为的一种命令，单从第一部分理解，其本身并不是制裁，但该《通知》第二部分“如你公司在两日内未启动拆除工作，我局将组织拆除，并将拆除的设施设备进行处置，作为拆除费用”是从惩戒的角度，对行政相对人创设新的义务，虽然被告辩称该《通知》系要求原告自行纠正违法行为，仅为通知，不是行政处罚行为，但是根据《通知》的具体内容实为行政处罚决定。按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，本案中石棉县国土资源局作出石国土资函〔2018〕261号《石棉县国土资源局关于拆除石鑫大理石矿加工厂的通知》时没有援引法律依据，且未依法履行告知义务，违反了法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项“违反法定程序的”，人民法院判决撤销或部分撤销行政行为，并可以判决被告重新作出行政行为。本案中，原告2018年9月29日收到《石棉县国土资源局关于拆除石鑫大理石矿加工厂的通知》后，已于2018年10月自行组织拆除，故判决撤销已无实际意义。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定。判决：确认原石棉县国土资源局于2018年9月28日作出的石国土资函〔2018〕261号《关于拆除石鑫大理石矿加工厂的通知》违法。 石棉县自然资源和规划局上诉称，环保督促组在督查中发现被上诉人用地超出审批面积，上诉人遂被上诉人发出《关于拆除石鑫大理石矿加工厂的通知》，该通知属于过程性行政行为，并未对被上诉人产生权利义务实质性影响，不属于法院受案；一审法院认定为行政处罚决定，属于认定事实错误；被上诉人也认识到其违法行为而自行进行了纠正。请求：撤销原审判决，驳回被上诉人的起诉，确认原石棉县国土资源局作出的《关于拆除石鑫大理石矿加工厂的通知》合法。 四川大行石材有限公司答辩称，上诉人的通知欠缺调查、立案等程序，没有履行催告程序，也没有听取被上诉人的陈述、申辩；该通知已经直接影响了被上诉人的重大利益。原审法院认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。 二审经审理查明的事实，与一审判决认定的事实一致，予以确定。 本院认为，本案审理的行政行为为《石棉县国土资源局关于拆除石鑫大理石矿加工厂的通知》（石国土资函〔2018〕261号），根据双方诉辩意见，本案争议的焦点在于：一是原石棉县国土资源局作出限期撤除通知的行政行为是否属于人民法院的受案范围；二是其行政行为是否违法。 关于受案范围的认定。从《关于拆除石鑫大理石矿加工厂的通知》虽名为“通知”，但结合其内容“如你公司在两日内未启动拆除工作，我局将组织拆除，并将拆除的设施设备进行处置，作为拆除费用”等进行分析，其主要是要求特定的相对人履行一定的作为或不作为义务，属于行政命令，并具有执行力，将会对当事人的权利义务产生直接影响，属于人民法院行政诉讼受案范围。 关于合法性的认定。一、法定职责方面。《中华人民共和国土地管理法》第六十七条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：……（四）责令非法占用土地的单位或个人停止违反土地管理法律、法规的行为。”原石棉县国土资源局作为石棉县人民政府土地主管部门，具有针对土地违法行为的行政管理法定职责。二、程序方面。《中华人民共和国土地管理法》第六十八条规定：“土地管理监督检查人员履行职责，需要进入现场进行勘测、要求有关单位或者个人提供文件、资料和作出说明的，应当出示土地管理监督检查证件。”国务院国发（2004）10号《全面推进依法行政实施纲要》也明确要求，“行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。”上述规定和要求属于行政机关行使行政监管职责的必要程序，是合法行政、合理行政的切实保障。原石棉县国土资源局作出直接影响四川大行石材有限公司权利义务的通知，有必要进行现场勘测等调查，并应当告知四川大行石材有限公司应享有的陈述权、申辩权及救济权。而石棉县自然资源局所提交的证据不足以证明其履行了上述调查、告知等程序，其行政行为在程序上存在瑕疵。三、基本事实认定及处理方面。原石棉县国土资源局以“超面积”等为由，要求四川大行石材有限公司限期拆除其加工厂，对于该公司未超面积部分是否存在违法、拆除全部还是超出面积部分，均未予以明确，属于认定事实不清。综合以上三个方面的认定，原石棉县国土资源局作出的通知应当予以撤销，但鉴于四川大行石材有限公司已经自行拆除了加工厂，撤销已无实际意义，因此本案仅限于确认其违法。 综上，上诉人石棉县自然资源局的上诉请求及理由均不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，处理正确，但其确定的案由及适用法律不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审受理费50元，由上诉人石棉县自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长  袁彩君 审判员  秦 华 审判员  陆竞颖 二〇一九年十一月九日 书记员  黄 燕