浙江省金华市婺城区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙0702行初469号 原告永康市堰头机械铸造厂（个人独资企业，以下简称堰头机械厂），住所地永康市经济开发区堰头村。 投资人胡海波，厂长。 委托代理人冯振兴，北京在明律师事务所律师。 被告浙江省永康经济开发区管理委员会（以下简称永康开发区管委会），住所地永康市经济开发区银川西路**。 法定代表人胡文建，主任。 诉讼负责人丁丰富，党工委委员。 委托代理人吕朝统，浙江丽州律师事务所律师。 第三人浙江省永康市五金科技工业园开发有限公司（以下简称永康五金开发公司），住所地永康市经济开发区银川西路**。 法定代表人吕品，执行董事。 原告堰头机械厂诉被告永康开发区管委会拆迁协议一案，于2018年11月19日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，同月23日原告预交诉讼费，本院正式立案并依法组成合议庭。因永康五金开发公司与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼，于2019年6月19日公开开庭进行了审理。原告堰头机械厂负责人胡海波及其委托代理人冯振兴，被告永康开发区管委会诉讼负责人丁丰富及委托代理人吕朝统，第三人永康五金开发公司法定代表人吕品到庭参加诉讼。案经中止审理，现已审理终结。 原告堰头机械厂起诉称：2018年9月19日，原告被胁迫与被告委托的征收实施单位浙江省永康市五金科技工业园开发有限公司签订了开发区堰头小微园拆迁协议书。经查，被告是浙江省人民政府于2002年8月27日以浙政函（2002）132号《浙江省人民政府关于设立浙江省永康经济开发区的批复》批准设立的省级经济开发区。原告对此不服，认为该协议明显违反法律、行政法规的强制性规定，应认定无效。具体理由如下：一是被告实施的征收补偿安置行为客观存在。1.协议签订的目的为“永康经济开发区堰头小微园提升改造的需要”。2.协议签订依据为“《关于印发促进小微企业园建设实施意见的通知》（永委办发〔2017〕136号）、《关于印发小微园企业用地建设补充意见的通知》（永政办发〔2018〕58号）和《关于印发永康市土地和房屋征收补偿安置暂行规定的通知》（永政办发〔2014〕37号）文件的精神和规定。”3.协议内容为“就拆迁乙方的厂房、土地等地上附着物等有关事宜”。之后，协议正文就征收补偿、安置等事项予以了约定。因此，根据前述协议内容完全可以认定被告实施了征收补偿安置行为。二是拆迁协议明显违反法律、行政法规的强制性规定。1.被告及相关部门至今没有按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定”的内容作出房屋征收决定。本次征收行为不具备实施的前提条件。2.被告实施的征收行为，明显违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定的“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”即房屋征收是政府行为的强制性规定。3.被告实施房屋征收行为明显违反“征求公众意见”、“组织听证会”、“社会稳定风险评估”、“公布被征收房屋的调查结果”、“公布分户补偿情况”等法定程序。被告从未按照前述法定程序实施征收。本案被告实施的房屋征收补偿安置行为，与现行法律、行政法规所不容许，且明显违反法律、行政法规的强制性规定。4.本案的协议明显违反法定征收程序，任意实施违法行为，如不及时制止，不但严重损害辖区居民、企业的合法财产权利，更会进一步破坏国家征收秩序。三是被告主体适格。1.被告仅委托浙江省永康市五金科技工业园开发有限公司参与办理签约工作。公司工作人员并未实际参与协商谈判工作，同时公司也并不具有安置土地、支付补偿款的客观条件和能力。2.攻坚组工作人员胡文建、高浪、赵全进、黄高升、应业东、胡巧微、李红英、曹国梁、胡革永、林谦洪、林惠芳、丁丰富、戴建仁、周高福、吕杰、胡哲、曹芦壹、胡乾喜、胡红青、吴鹏、周高攀、周高潮、应立用、董恭贤、卢荣怀、夏路攀等人全部是被告工作人员。其中，胡文建是被告的法定代表人，高浪是书记助理，应业东是被告党工委副书记，胡革永是被告拆迁办主任。3.被告制作了《堰头小微企业园拆迁进度情况表》，并公示在管委会大楼的中庭。在情况表中，明确了攻坚组的任务和前述工作人员。因此，被告主体适格。综上所述，被告前述具体行政行为严重违法，滥用行政权力，严重侵犯了原告的合法权益和国家征收秩序。原告请求法院：依法确认原、被告签订的开发区堰头小微园拆迁协议书无效。 原告向本院提交的证据有（均系复印件）：1.开发区堰头小微园拆迁协议书1份，证明签订协议是为了小微园区升级改造需要；2.堰头小微企业园拆迁进度情况表1份，证明参与的主体的被告的工作人员，还包括被告的核心工作人员，可以证明是行政协议。3.不动产权证1份，证明原告主体资格。 被告永康开发区管委会答辩称：一、原告的诉讼请求是“确认原、被告签订的开发区堰头小微园拆迁协议书无效”，而原告提供的协议书中签字当事人是原告及永康市五金科技工业园开发有限公司，原告认为我管委会委托永康市五金科技工业园开发有限公司征收没有事实依据。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。本案我管委会不是适格被告，请求驳回起诉。二、《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》（法复〔1996〕12号）第二条规定，拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。根据该规定，拆迁协议签订后一方当事人反悔或者不履行补偿协议约定的，另一方当事人可以依法提起民事诉讼，提起行政诉讼的，人民法院不予受理。本案原告与永康市五金科技工业园开发有限公司签订开发区堰头小微园拆迁协议书后又反悔要求确认协议无效，符合上述司法解释的适用条件，应当驳回起诉。三、协议书不是原告所理解的属于政府征收范畴的拆迁协议，而是两个平等民事主体之间的协议拆迁，该协议拆迁不违反法律的强制规定，该协议是原告与第三人签订的协议合法有效。被告请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交的证据及依据有（均系复印件）：省委办公厅浙委办发〔2018〕59号文件、金华市人民政府金政发〔2018〕13号文件、浙江省促进中小企业发展工作领导小组办公室浙中小企业办〔2018〕18号文件、永委办发〔2017〕136号文件、永政办发〔2018〕58号文件、永康市委办（2019）32号文件各1份，证明小微园的建设是各级政府推动的一个项目，具体到永康市，下发的文件中明确具体操作由各乡镇街区的国有投资公司负责，第三人承接小微园建设的主体单位，也与其营业执照的内容相符。 第三人永康五金开发公司陈述称：原告认为第三人不具有安置土地、支付补偿款的客观条件和能力，该理解错误，从协议到补偿款支付都是第三人履行的，第三人有履行能力，协议签订后，第三人已经履行了。第三人是遵照省委省政府、市委市政府关于小微园建设的相关意见来实施的，在人民办公室永政办发〔2018〕58号、永委办发〔2017〕136号文件，国有投资公司可以参与小微园，我方的营业范围内也包含土地开发、土地出让、营业服务。 第三人未向本院提交证据。 审理过程中，本院依法组织到庭当事人及代理人对上述证据进行了当庭质证。根据质证意见及证据审核认定的有关规定，本院认证如下： 1.对原告证据3，被告及第三人均无异议。本院确认其证明力。 2.对原告证据1，第三人无异议。被告提出：对真实性无异议，证明目的有异议；第三人是国有公司，其职能就是负责工业园区的开发，省、地市都要求对落后的低效厂房进行改造，第三人直接承担小微园区开发任务；企业之间存在大量的协议拆迁，只要不违反法律规定，在民事法律上讲都是有效的，不能看协议目的来证明是行政协议，该协议是民事协议。经查：为涉案被诉行为，本院确认其真实性。 3.对原告证据2，第三人无异议。被告提出：对真实性无异议，证明目的有异议；进度表是政府为推进项目，表上一些领导是项目责任人，是为了促进第三人推进项目，不能证明是行政协议，如果是行政协议应当是被告与原告签订。经查：被告异议不成立。根据永康市人民政府相关文件，被告为涉案地块建设项目责任主体。进度表可证明被告组织实施涉案地块拆迁工作。本院确认原告证据2的证明力。 4.对被告证据，原告提出：对真实性、合法性认可，证明目的不予认可；文件内容恰恰证明小微企业园建设是从省政府到永康市政府三级政府为了实现公共利益而实施的行为。签订的协议符合行政协议的定义；征收与建设是两个独立的行为，征收是政府行为，建设可以交由市场主体完成，本案是拆迁协议的安排，是征收过程中的一个行为，必须是政府行为，独资企业是征收完成后土地出让的建设工作，涉及第三人的经营范围事项不能代表征收行为也可由第三人完成。经查：原告异议部分成立。本院确认被告证据的相应证明力。 根据本院确认证明力的上述证据及到庭当事人和代理人当庭陈述，本院确认本案事实如下： 原告堰头机械厂在永康市经济开发区堰头村致富小区有自建厂房及办公楼，土地登记面积为6335.23平方米，土地性质及用途为出让工业用地。厂房及办公楼已确权登记有9幢（其2层建筑3幢，一层建筑6幢），合计建筑面积为2164.10平方米。此外，原告在该厂内还建有约200平方米平房及钢架结构大棚（钢棚沿平房搭建，占地面积约1000平方米），上述建筑均未取得房屋产权登记。 2018年9月19日，原告（乙方）与永康五金开发公司（甲方）签订开发区堰头小微园拆迁协议书1份，主要内容如下：因永康经济开发区堰头小微园提升改造需要，根据《关于印发促进小微园企业园建设实施意见的通知》（永委办发〔2017〕136号）、《关于印发小微园企业园用地建设补充意见的通知》（永政办发〔2018〕58号）和《关于印发永康市土地和房屋征收补偿安置暂行规定的通知》（永政办发〔2014〕37号）文件的精神和规定，就拆迁乙方的厂房、土地等地上附着物有关事宜达成协议：1.经甲方确权组认定，乙方同意对国有工业用地6335.23平方米土地进行拆迁，根据规定计算安置（或受让）3801.14平方米建筑面积；2.乙方如选择土地安置，则国有工业用地以协议出让办理供地手续；甲方按照上述三个文件规定，补偿给乙方土地补偿款（货币安置）、房屋重置补偿款、附属物及装饰部分补偿、大型设备搬迁补偿、搬迁补助费、临时安置补助费、停产停业补偿费、奖励共计1233858.70元，腾空移交后5个工作日内甲方支付50%补偿款给乙方，余款待乙方地上附着物全部拆除后5个工作日内一并支付，乙方应在协议签订的30天内做好腾空，并移交甲方验收和拆除等。协议签订后，上述房屋已于2018年12月拆除。第三人已向原告支付拆迁补偿款1233858.70元。 根据永康市人民政府《关于印发促进小微企业园建设实施意见的通知》，永康市小微企业园建设结合“治危拆违”“低散乱危”整治等工作，全面开展低效及非法工业用地拆除，小微企业园以各镇（街道、区）为项目建设主体，牵头制定小微企业园建设方案，统一规划，划分地块，以公开出让方式供地给小微企业；镇（街道、区）国有投资公司或村集体以公开出让方取得小微企业园土地使用权，按小微企业园建设方案统一建设厂房。 原告涉案厂房属永康开发区管委会堰头小微企业园建设项目区域。为推进小微企业园建设，永康开发区管委会设立工作组，负责原有厂房拆迁签约、腾空、拆除等工作。 本院认为：根据现有证据，涉案原告与第三人签订的拆迁协议是被告永康开发区管委会根据永康市人民政府对原有低、散、乱企业进行整治提升要求，对其所在辖区进行整治，通过拆除原有建筑等方式重新进行规划建设为配套设施齐全、运营管理规范的小微企业园而签订。第三人虽为民事主体，但其协议签订是基于永康市人民政府文件规定，协议目的是服务于政府主导的小微园企业整治管理目标，故涉案协议具有行政协议的属性。第三人签订协议应视为是永康市人民政府或其相关职能部门的委托。因永康市人民政府相关文件已明确涉案小微企业园整治建设责任主体为永康开发区管委会，故可由其承担涉案拆迁协议的行政主体责任。该协议虽非是基于政府行政征收而签订，但系通过政府委托国有公司对以货币补偿及在原区域内厂房置换相结合方式而进行，属于行政收购范畴，协议目的为提升企业环境，完善企业配套设施建设，有助于提升小微企业创新、创业经营平台，符合公益性目的，具有现实合理性和可行性，且为原告自愿签订，不违反国家社会公共利益，现原告也未能提供证据证明其签订协议过程中存在欺诈、胁迫等情形，故依法可确定涉案协议为有效协议。综上所述，原告的诉讼请求于法无据，本院难以支持。对被告抗辩中合法有据部分，本院予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回原告永康市堰头机械铸造厂的诉讼请求。 本案受理费人民币50元（原告已预交），由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。 审 判 长  杨君花 人民陪审员  汤江群 人民陪审员  汪奕南 二〇一九年十一月二日 代书 记员  周姗姗