广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2019）粤2071行初1056号原告：吴锦妹，女，1956年3月10日出生，汉族，住广东省中山市，委托代理人：邹葵阳、徐沙龙，广东品政律师事务所律师。被告：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区兴中道**，统一社会信用代码11442000MB2C940480。法定代表人：吴伟强，局长。委托代理人：胡沧海，该局工作人员。委托代理人：郑静霞，广东保信律师事务所律师。原告吴锦妹不服被告中山市自然资源局（以下简称市自然资源局）自然资源行政处罚，于2019年3月20日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向市自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月27日公开开庭审理了本案。原告吴锦妹的委托代理人徐沙龙，被告市自然资源局的委托代理人胡沧海、郑静霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原中山市国土资源局（以下简称原市国土局）于2018年12月4日作出中土执法决字[2018]795号行政处罚决定，决定：1.责令退还非法占用的208.4平方米土地；2.罚款2084元。原告吴锦妹诉称，中山市××镇利生社区观栏二小组土名“同昌围”地段土地，土地面积为208平方米，由其耕作多年，并于2005年自建房屋使用，在此期间并无任何第三人对于该处土地权属提出异议。2018年12月4日，原市国土局）以未经批准为由对其作出中土执法决字[2018]795号行政处罚决定。其认为，该土地问题属于历史遗留问题，土地一直由其家属使用了几十年，在此期间没有任何机关和个人对此提出异议，且其所在生产队曾于2017年7月22日向原市国土局提出土地确权的申请，但原市国土局并未对此作出答复。在其使用该处土地建房的过程中，原市国土局并没有依法对其作出任何强制措施阻止其建房，现房屋已经完工多年，原市国土局以上述理由对其作出行政处罚，该行为将给其造成巨大的经济损失。综上所述，其为维护自身合法权益特向法院提起诉讼，请求法院判令：1.撤销原市国土局作出的中土执法决字[2018]795号行政处罚决定；2.由被告承担本案诉讼费。被告市自然资源局辩称，一、原市国土局作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律法规正确，应当予以维持。2018年5月，群众举报位于中山市××镇利生社区观栏二小组土名“同昌巷”地段处存在涉嫌非法占地行为，原市国土局于2018年５月25日向吴锦妹发出责令停止国土资源违法行为通知书及接受调查通知书。经调查，吴锦妹未经办理建设用地审批手续，占用涉案土地实施建设，建成两层混结构建筑物，作住宅项目用途。2018年6月14日，原市国土局依法对涉案土地进行立案调查、经实地测量及制作现场勘测笔录，确认吴锦妹占用土地面积208.4平方米（折合0.3126亩），该土地利用现状地类分别为建设用地146平方米，未利用地62.4平方米。根据《中山市沙溪镇土地利用总体规划（2010－2020年）》，涉案用地不符合土地利用总体规划。吴锦妹对涉案土地的使用违反《中华人民共和国土地管理法》第五十九条的规定，构成非法占用土地。2018年8月9日，因涉案案情复杂，原市国土局按规定，经批准延长三十日进行调查处理。2018年8月31日，原市国土局作出行政处罚告知书，并于2018年9月21日通过公告方式将行政处罚告知书送达，告知吴锦妹违法事实、理由、依据及申请听证等相关权利。吴锦妹未提出陈述申辩及听证申请。原市国土局于2018年12月4日作出中土执法决字[2018]795号行政处罚决定，且于2018年12月10日将行政处罚决定书直接送达吴锦妹。综上，原市国土局作出涉案的行政处罚理由充分、程序合法、适用法律法规正确，符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十六条、第三十八条第一款的规定。二、吴锦妹提出的理由不成立，不能证明原市国土局作出的行政处罚行为违法。吴锦妹认为其长期使用土地并且没有人提出异议即可不用批准建设住宅。但根据《土地管理法》第五十九条的规定，吴锦妹未经依法批准，占用涉案土地实施建设作住宅项目用途，且没有办理任何合法使用土地等手续，而该用地土地利用现状地类为建设用地，该用地不符合土地总体规划，已构成经审理查明，原市国土局接受群众举报，于2018年5月24日指派工作人员前往中山市××镇利生社区观栏二小组土名“同昌围”地段处进行调查，发现吴锦妹擅自在上述土地上实施建设，建成两层混结构建筑物，作住宅项目用途。经实地测量，占地面积208.4平方米（折合0.3126亩）。原市国土局的工作人员进行了现场拍照，并当场出具责令停止国土资源违法行为通知书，责令吴锦妹立即停止上述违法行为，听候处理。同时，原市国土局向吴锦妹作出了接受调查通知书，要求吴锦妹携带相关材料前往利生社区居委会接受调查。原市国土局分别对吴灿彬、黄泳满进行了询问，并制作了询问笔录。两人均证实涉案土地的房屋是由吴锦妹大约于2010年左右建成的，该地块没有办理相关用地审批手续，也没有取得土地使用权证。2018年6月14日，原市国土局对吴锦妹涉嫌实施非法占用土地的行为进行立案调查。原市国土局对用地现场进行了勘测并制作了现场勘测笔录和吴锦妹违法用地示意图（宗地图编号：D09ZGA20187030），测量的用地面积为208.4平方米。原市国土局收集了土地利用总体规划用途分类情况表，载明“经核对《中山市沙溪镇土地利用总体规划（2010-2020年）》，图纸编号D09ZGA20187030，位于沙溪镇××（权属东升镇），总面积208.4平方米。符合规划面积0平方米，不符合规划面积208.4平方米……。”2018年8月31日，原市国土局对吴锦妹作出中土执法告字[2018]795号行政处罚告知书，告知拟作出行政处罚的事实与理由、依据以及享有陈述、申辩的权利。由于采取直接送达以及邮寄送达方式未能送达上述行政处罚告知书，原市国土局于2018年9月25日采取公告送达的方式送达上述行政处罚告知书。吴锦妹逾期未提出陈述、申辩。原市国土局遂于2018年12月4日作出中土执法决字[2018]795号行政处罚决定，认定吴锦妹未经依法批准，于2010年间始，占用位于中山市××镇利生社区观栏二小组土名“同昌巷”地段处的土地实施建设，建成两层混结构建筑物，作住宅项目用途。经实地测量，占地面积为208.4平方米（折合0.3126亩），该用地土地利用现状地类为建设用地146平方米，未利用地62.4平方米。根据《中山市沙溪镇土地利用总体规划（2010-2020年）》，该宗用地不符合规划。因此，原市国土局认定吴锦妹的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十九条的规定，已构成非法占用土地，遂依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：1.责令退还非法占用的208.4平方米土地；2.罚款2084元。原市国土局于2018年12月10日向吴锦妹送达了涉案行政处罚决定书。吴锦妹不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。另查明，涉案土地没有取得土地使用证，在涉案土地上建造房屋亦未办理任何审批手续。又查明，根据中山发[2019]1号文件，中山市于2019年1月进行机构改革，组建市自然资源局,行使原市国土局职权，且不再保留中山市国土资源局。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《国土资源行政处罚办法》第二条的规定，原市国土局对违法占用土地的行为具有实施行政处罚的职权。《中华人民共和国土地管理法》第五十九条规定：“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。”本案中，根据调查笔录以及吴锦妹确认，证实吴锦妹使用涉案土地进行建设时，既未经批准亦未依法办理土地使用证，该行为违反了前述规定。原市国土局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定作出涉案行政处罚决定，责令吴锦妹退还非法占用的土地且予以罚款，符合法律规定。综上所述，对吴锦妹要求撤销原市国土局作出的中土执法决字[2018]795号行政处罚决定的诉讼请求，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告吴锦妹的诉讼请求。案件受理费50元，由原告吴锦妹负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  李秀华人民陪审员  邓杏妹人民陪审员  陈晓莹二〇一九年十一月五日书 记 员  郝晓燕赖惠敏