贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔行终1186号上诉人（一审原告）：岑廷良，男，1971年5月27日出生，布依族，贵州省兴义市人，无业，住贵州省兴义市。委托诉讼代理人：马庆朝，北京市信凯律师事务所律师。委托诉讼代理人：聂广杰，北京市信凯律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：兴义市人民政府。住所地：贵州省兴义市市府路**。法定代表人：袁建林，市长。委托诉讼代理人：周先芳，贵州心达律师事务所律师。上诉人岑廷良因与被上诉人兴义市人民政府渔业行政许可一案，不服贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院（2018）黔23行初145号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审经审理查明：原告岑廷良系兴义市洛万乡陇纳村未牙贤组的村民。经原告申请，2009年，被告兴义市人民政府向其颁发了兴府（淡）养证〔2009〕第S0000427号《水域滩涂养殖使用证》，证上载明使用水域滩涂的面积，用途是网箱养殖，使用期限是2009年1月1日至2013年12月31日。原告等人组织联合成立了水产养殖服务农民专业合作社等，在万峰湖水域进行水产养殖。2010年，国务院办公厅秘书一局的1194《专报信息》提及“10多年来，由于缺乏有效的监管协调机制，万峰湖库区生态环境日益恶化。造成污染的主要原因：一是库区水土流失严重；二是网箱养鱼盲目发展；三是水上交通工具油污污染；四是工业、生活污水排放。”2011年，环境保护部西南环境保护监督中心向贵州省、云南省、广西壮族自治区环保厅发出环西南督函〔2011〕35号《关于万峰湖库区水环境保护协调机制合作备忘录的函》，指示按照《万峰湖库区水环境保护协调机制合作备忘录》开展工作，共同做好万峰湖库区水环境保护工作。2017年12月14日，兴义市人民政府作出《公告》，注销已经失效的1427户《水域滩涂养殖使用证》，原告35户的证书在此次注销之列。次日，兴义市人民政府将《公告》在兴义市人民政府官方网站上公示。原告田仁元的代理人后向北京市海诚公证处申请对兴义市人民政府在官方网站上公布的《公告》内容进行证据保全公证。该公证处于2018年6月4日作出（2018）京海诚内民证字第06857号《公证书》。岑廷良于2018年7月向一审法院提起诉讼，请求：1、判令确认被告注销原告《水域滩涂养殖使用证》的行政行为违法；2、本案案件受理费由被告承担。一审法院认为，《中华人民共和国渔业法》第十一条第一款规定，国家对水域利用进行统一规划，确定可以用于养殖业的水域和滩涂。单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖业。农业部《水域滩涂养殖证发证登记办法》第十六条规定，因被依法收回、征收等原因造成水域滩涂养殖权灭失的，应当由发证机关依法收回、注销养殖证。本案中，原告2009年取得被告兴义市人民政府向其颁发的兴府（淡）养证〔2009〕第S0000427号《水域滩涂养殖使用证》。作为发证机关，兴义市人民政府有权依法注销其向原告颁发的《水域滩涂养殖使用证》。作出讼争行政行为的主体合法。关于原告持有的《水域滩涂养殖使用证》是否符合注销条件的问题。上述《中华人民共和国渔业法》第十一条第一款规定载明“由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖业”，即水域滩涂养殖使用证的发放，实际是取得许可权利的依据，则该颁证行为实质是行政许可，而非行政登记。《中华人民共和国行政许可法》第七十条规定，有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：（一）行政许可有效期届满未延续的；（二）许……；（六）法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。本案中，原告的《水域滩涂养殖使用证》载明的使用期限是2009年1月1日至2013年12月31日，即截止2013年12月31日，原告取得的养殖许可已经到期。而被告兴义市人民政府作出《公告》对原告养殖许可证予以注销的原因亦是其使用证期限届满。同时，依据《中华人民共和国行政许可法》第五十条：“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。”以及农业部《水域滩涂养殖发证登记办法》第十八条第一款：“水域滩涂养殖权期限届满，水域滩涂养殖人依法继续使用国家所有的水域、滩涂从事养殖生产的，应当在期限届满60日前，持养殖证向原发证登记机关办理延展手续”之规定，对于本案所涉的水域滩涂养殖证的延续，需持证人在期限届满60日前向兴义市人民政府申请办理延展，若政府收到延展申请后，未在规定期限内作出决定的，视为准予延续。原告方主张其多次向政府申请过办理延展手续，但并未提交任何依据证实该主张，其理应承担举证不力的不利后果。虽然原告向法院提交了被告在原告许可期限届满之后仍向原告发放优秀养殖的荣誉证书等证据，但该奖励行为并不能代替被告作为发证机关应依法办理延展手续的责任，以及规避原告应在期限届满前依法申请办理延展手续的义务。故此，被告兴义市人民政府作出的注销《公告》符合前述《中华人民共和国行政许可法》第七十条第（一）项之规定。关于讼争行政行为程序是否合法的问题。现行法律法规并未对注销水域滩涂养殖许可的程序作出具体规定，且本案的特殊性在于被告注销的对象是许可期限早已届满的《水域滩涂养殖使用证》，而非尚在许可期限内的《水域滩涂养殖使用证》。对前者而言，从其持有人未申请延展到期限届满之时，其所获得的许可权利已实质上终止，后续的注销行为更侧重于系一种履行形式上手续的方式，并未真正改变或影响持证人的合法权益；后者则不同，后者系对正在享有的权利之终止，必然影响当事人的权益。故此，本案被告将许可期限届满的《水域滩涂养殖使用证》予以注销之行为，已经进行公示，且原告提起诉讼的行为也证实其得以合法行使了救济权力，讼争《公告》行为的作出并未违反法定程序。关于原告起诉是否超过起诉期限的问题。因《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案中，被告将《公告》于2017年12月15日在兴义市人民政府官方网站上公示，并不能必然推知原告从此时即能知道或应当知道该行为的发生，故原告于2018年7月就被告的注销行为向一审法院提起诉讼并未超过法定起诉期限。综上，被告兴义市人民政府作出《公告》将原告持有的《水域滩涂养殖使用证》予以注销的行为事实清楚、程序不违反法律规定，实体处理适当。依照《中华人民共和国渔业法》第十一条第一款，《中华人民共和国行政许可法》第五十条、第七十条，农业部《水域滩涂养殖证发证登记办法》第十六条、第十八条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款、第六十九条，最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款之规定，一审法院判决：驳回原告岑廷良的诉讼请求。案件受理费50元，由原告岑廷良承担。一审宣判后，岑廷良不服，向本院提起上诉请求：1.依法撤销一审判决，并依法改判支持上诉人的一审诉讼请求或将案件发回重审；2.由被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。事实和理由：一、一审法院认为上诉人于养殖证到期前没有提出延展申请的证据就简单地认为被上诉人注销上诉人的养殖证符合法律规定,但如果从上诉人的失地农民身份、网箱养殖的历史渊源及现状、养殖证的首次办理情况、被上诉人对上诉人事实上的行政许可及上诉人将来的民计、民生等多个维度分析，并且依据行政法的信赖保护和比例原则出发就可能会得出不同的结论，因此从某种程度上说，一审判决有失公允。1.上诉人属于万峰湖水域当地农民，1997年上诉人为支持国家重点工程天生桥水电站建设，贡献了其赖以生存的承包土地，水位上升，所有土地被淹没。被上诉人作为当地政府本应当对上诉人等失地农民进行妥善安置，但除了每月给50元扶持资金之外没有任何作为，被上诉人没有尽到对上诉人的安置义务、政府责任，对上诉人有历史欠账。2.网箱养殖在当地已经规模化、专业化、科学化、产业化，被上诉人将其作为当地的一大特色，作为发展当地经济的支柱产业，并采取扶持、鼓励、奖励政策。3.在上诉人2004年到2018年长达14年的养殖历史过程中，只有从2009年到2013年期间被上诉人给上诉人颁发了养殖证，上诉人处于有证养殖状态，前五年和后四年上诉人一直处于无证或过期状态，被上诉人对此一直是默认、允许的态度，被上诉人没有尽到自己的监管责任。《中华人民共和国渔业法》第四十条明确规定未依法取得养殖证擅自在全民所有的水域从事养殖生产的，责令改正，补办养殖证或者限期拆除养殖设施。当上诉人处于无证养殖或者养殖证过期的时候，被上诉人应当责令上诉人改正，进行补办或者延展，但是在这九年里没有一次责令改正，属于被上诉人严重不负责任，严重失职。4.在上诉人的养殖证2013年底过期后，被上诉人依然继续采取扶持、鼓励、支持的态度。给养殖户发放燃油补贴，颁发“国家级示范合作社”“龙头企业”“荣誉证书”等奖励，以及颁发专业合作社营业执照。虽然上诉人的养殖证处于过期状态，但从被上诉人的具体行政行为来看，被上诉人给予上诉人的行政许可已经形成了事实上的行政许可，上诉人根据被上诉人的种种鼓励自己的行为来判断，对于自己仍然处于行政许可状态深信无疑，对于政府鼓励、支持的行为已经产生足够的合理信赖。值得一提的是被上诉人在2015年、2016年批准成立合作社并颁发营业执照时，已经对上诉人的养殖证进行了审核，这说明养殖证虽然表面已经过期，但事实上仍然属于有效状态，否则也不会颁发营业执照。被上诉人的行为使得上诉人有足够的理由相信自己的养殖是合法状态，属于事实上的行政许可状态，上诉人对被上诉人的行为产生了足够的合理信赖，这种信赖带来的利益必须要受到法律的保护。5.上诉人属于当地的失地农民，在为支持国家建设后，自己创业，给当地经济做出了巨大的贡献，如果被上诉人因为程序性瑕疵，注销上诉人的养殖证，拆除上诉人的网箱设施，被上诉人没有对其作出任何实质的安置措施，上诉人将来如何谋生，未来的民生问题又成了被上诉人亟待解决的问题。6.2017年12月14日被上诉人在没有通知上诉人改正的前提下注销了包括上诉人在内的多达1427户渔民的养殖证，属于违法行政，同时也违反了行政法上的比例原则。因为《中华人民共和国渔业法》第四十条明确规定，未依法取得养殖证擅自在全民所有的水域从事养殖生产的，责令改正，补办养殖证或者限期拆除养殖设施。这里的行政行为，是有先后顺序的，不是随意的，如果被上诉人发现上诉人养殖证过期应当首先责令上诉人改正进行补办养殖证，而不是首先注销。而事实上到上诉人发现此公告并办理公证时，被上诉人也从来没有通知过上诉人要补办养殖证。因此被上诉人作出的注销行为属于违法行政。同时行政主体在实施行政行为时应兼顾行政目标的实现和相对人权益的保护，如为实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度内，保持二者处于适度的比例。被上诉人因上诉人没有办理延展将上诉人养殖证注销，给上诉人造成了巨额经济损失，实现目标和不利影响相差悬殊，明显不成比例，被上诉人的行为严重违反了行政比例原则。二、从程序上讲，被上诉人在注销上诉人养殖证时违反法定程序。根据《水域滩涂养殖发证登记办法》第十六条规定，因被依法收回、征收等原因造成水域滩涂养殖权灭失的，应当由发证机关依法收回、注销养殖证。第十七条规定，符合本办法第十六条规定，水域滩涂养殖权人拒绝交回养殖证的，县级以上地方人民政府渔业行政主管部门调查核实后，报请发证机关依法注销养殖证，并予以公告。由此可以看出被上诉人在注销养殖证需要有几个条件：1.发证机关向养殖户提出收回养殖证；2.对于养殖户拒绝交回养殖证的，县级以上地方人民政府渔业行政主管部门调查核实；3.渔业行政主管部门调查核实后，再向发证机关报请，才能注销养殖证。在本案中发证机关没有向上诉人提出过收回养殖证，也没有经过县级以上地方人民政府渔业行政主管部门调查核实并报请，就直将所有养殖证注销并公告，严重违反了法定程序。三、被上诉人以上诉人养殖证过期为名，行逃避被上诉人合理补偿拆除上诉人网箱设施义务之实。被上诉人在一审中提到注销养殖证、拆除网箱的真正原因是由于国家的环保问题，对此上诉人也深表理解，但是此时的网箱已经不同于二十年前的土地了，它已经成了有价值的财产，被上诉人以养殖证过期为由强制剥夺上诉人多年积累的合法财产，未对上诉人的财产性利益进行合理补偿不当。综上所述，一审判决没有全面、客观、充分的了解客观事实，没有遵照行政法的信赖保护和比例原则，忽略了《水域滩涂养殖发证登记办法》规定的注销程序，严重侵犯了上诉人的实体权利和程序权利。一审判决属于认定事实不清，适用法律不当，特上诉至二审法院，愿判如所请。兴义市人民政府辩称，一、一审判决认定事实清楚。被答辩人所持有的养殖证已超过核定的有效期限。直至被答辩人提出上诉时，其仍不能举证证明其在养殖使用证期限届满前提出了延展申请，而在整治万峰湖的过程中，执法人员已明确告知被答辩人其养殖证已经过期，不能再继续使用的情况下，被答辩人仍以其已经获得许可为由拒绝改正其无证养殖的违法行为。为此，答辩人作为发证机关，唯有依法注销已经过期的养殖证并予以公告。被答辩人在上诉理由中提到应当先通知收回而不能直接注销是对法律的错误理解，根据《水域滩涂养殖发证登记办法》第十六条，养殖证收回后仍然需要履行注销程序，但本案中，由于被答辩人不予配合，养殖证无法收回，只能直接注销。二、一审判决适用法律准确。渔业养殖证是人民政府许可公民、法人或其他组织使用全民所有的水域、滩涂从事渔业养殖的证明，渔业养殖证的颁发属于行政许可事项。根据《中华人民共和国行政许可法》第五十条以及《水域滩涂养殖发证登记办法》第十八条的规定，该项行政许可期限届满后并没有办理延续，完全符合《中华人民共和国行政许可法》第七十条第一款第（一）项的有关规定，发证机关可依法予以注销。在目前法律、法规没有相反规定的情况下，发证机关对于已经超过许可期限的行政许可负有注销的义务，该种义务不因行政许可的注销手续没有即时办理而免除。事实上，行政许可是一种程序行为，相对人实施法律规定需要许可才能从事的行为的，只有通过程序的确认，相对人才能获得相应的许可，才可实施相应的行为，否则就是违法。因此被答辩人上诉理由中提到的其在养殖证过期后仍在养殖的行为是违法行为，行政机关是否对其处罚是另外的的法律关系，但没有处罚绝不是对该行为的认可甚至给予行政许可。因此答辩人认为一审法院对本案所适用的法律准确。三、被答辩人的上诉理由没有法律依据。万峰湖水域是全民所有的水域，万峰湖的生态环境不仅仅影响万峰湖水域，对于万峰湖下游甚至整个水生态都产生重要影响。由于水箱养殖的泛滥导致万峰湖水体环境恶化，影响了贵州、云南、广西甚至整个西南地区的水体生态恶化，正如被答辩人所说的，整治网箱养殖是一项全国范围内的整改活动，目的在于净化水环境，因此对万峰湖的水污染整治迫在眉睫，也是大势所趋。在全国各地方、各级政府均需控制网箱养殖数量和规模的情况下，被答辩人原本办理的养殖证过期后，就算其申请办理延长，渔业部门也不会给予延长期限，更何况其在养殖证过期后再未申请办理养殖许可。但尽管被答辩人是违法养殖，在整治过程中，答辩人为了保护当地居民的切身利益，对于已经养成的鱼，发动机关、单位、学校、超市等积极购买，对于没有养成的鱼，协调统一调度到可以养殖的库湾进行过渡，按照1:1.3甚至1:1.5的比例返还给养殖户，最大程度的保障了养殖户的利益，而且在拆除网箱前，已经按照整治方案将奖励款项分发到户，并未因整治而损害养殖户的合法权益。被答辩人诉请确认答辩人的注销行为违法，目的在于获得更多的拆除网箱的赔偿，但如前所述，在整治过程中，答辩人已经采取措施，有效的保护了养殖户所养殖的水产，而对于网箱的赔偿，由于各地经济发展和物价水平不同，不可能实行统一标准，被答辩人提出其他省区的赔偿标准，并不适用于本地，而且正如一审判决所认定，赔偿问题与本案不是同一法律关系，不是本案争议的焦点。因此被答辩人以赔偿不公、生活困难等作为上诉理由完全没有依据。综上，请求人民法院依法驳回上诉，维持一审判决。对一审判决认定的事实，经审查属实，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政许可法》第七十条规定：“有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：（一）行政许可有效期届满未延续的；（二）赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力的；（三）法人或者其他组织依法终止的；（四）行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的；（五）因不可抗力导致行政许可事项无法实施的；（六）法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形”之规定，行政许可有效期届满，被许可人在法定期限内可以申请延续行政许可，如果被许可人未申请延续行政许可或者申请延续但未获得行政机关批准的，行政机关即可依法注销其行政许可。《中华人民共和国渔业法》第十一条第一款规定，国家对水域利用进行统一规划，确定可以用于养殖业的水域和滩涂。单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖业。原农业部《水域滩涂养殖发证登记办法》第十八条第一款规定，水域滩涂养殖权期限届满，水域滩涂养殖权人依法继续使用国家所有的水域、滩涂从事养殖生产的，应当在期限届满60日前，持养殖证向原发证登记机关办理延展手续，并按本办法第五条规定提交相关材料。根据前述规定，被上诉人兴义市人民政府作为发证机关，有权依法注销其向上诉人颁发的《水域滩涂养殖使用证》。上诉人依据《水域滩涂养殖发证登记办法》第十六条第一款及第十七条之规定认为被上诉人在注销养殖证时需要满足以下条件：1.发证机关向养殖户提出收回养殖证；2.对于养殖户拒绝交回养殖证的，县级以上地方人民政府渔业行政主管部门调查核实；3.渔业行政主管部门调查核实后，再向发证机关报请，才能注销养殖证。在本案中发证机关没有向上诉人提出过收回养殖证，也没有经过县级以上地方人民政府渔业行政主管部门调查核实并报请，就直将所有养殖证注销并公告，严重违反了法定程序。《水域滩涂养殖发证登记办法》第十六条规定的是因被依法收回、征收等原因造成水域滩涂养殖权灭失的才需要满足以上条件，而本案注销的原因则是上诉人的《水域滩涂养殖使用证》早已到期，且上诉人没有申请延续，故被上诉人在注销上诉人养殖证时并违反法定程序。上诉人的该项上诉理由，明显不能成立，本院依法不予支持。上诉人依照《中华人民共和国渔业法》第四十条之规定认为被上诉人在发现上诉人养殖证过期后应当首先责令上诉人改正并补办养殖证，而不是首先注销，故该注销行为属于违法行政。对此，《中华人民共和国渔业法》第四十条第二款规定：“未依法取得养殖证擅自在全民所有的水域从事养殖生产的，责令改正，补办养殖证或者限期拆除养殖设施。”该条规定系对未依法取得养殖证擅自在全民所有的水域从事养殖生产的才需要责令改正，补办养殖证或者限期拆除养殖设施，其所规范的是对无证养殖行为采取相应行政强制措施时的行政执法程序。而本案所争议的是对业已过期多年的养殖证进行公告注销行为的合法性问题。在养殖证过期的情况下，其行政许可即告终止，养殖行为因养殖证过期而转化为无证养殖，此时养殖行为已经与养殖证之间失去了行政许可的法律联系。因此，政府对本来已经不具有行政法律效力的养殖证进行注销，并不会对上诉人无证养殖的事实产生任何影响，换言之并不影响上诉人的实体权利，并不需要采取相应的责令改正等前置程序。至于政府对上诉人的养殖行为的行政执法程序是否合法的问题，则不属本案审理的范围。故上诉人的该项上诉理由亦不能成立，本院不予支持。本案中，上诉人的《水域滩涂养殖使用证》载明的使用期限是2009年1月1日至2013年12月31日，即截止2013年12月31日，上诉人取得的养殖许可证早已到期，但上诉人并未提供证据证实其向被上诉人申请办理过延展手续。因此，2017年12月14日被上诉人作出《关于注销水域滩涂养殖使用证的公告》，将上诉人的养殖证予以注销的行为并未实际影响持证人的合法权益。该注销行为符合前述《中华人民共和国行政许可法》第七十条第（一）项之规定，依法应予维持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，岑廷良的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人岑廷良承担。本判决为终审判决。审判长  罗朝国审判员  彭 强审判员  邹 慧二〇一九年十一月十一日法官助理翟长勇书记员李铧晟