四川省乐山市市中区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)川1102行初151号 原告：许康惠，女，1970年2月4日出生，汉族，住四川省犍为县。 委托代理人：魏巍，北京京平律师事务所律师。 被告：犍为县公安局。住所地：四川省犍为县玉津镇凤岭街2号。 法定代表人：蔡文富，该局局长。 出庭负责人：邓伟，该局副局长。 委托代理人：周柯余，该局工作人员。 委托代理人：蔡德益，四川英华年律师事务所律师。 被告：乐山市公安局。住所地：四川省乐山市市中区春华路南段363号。 法定代表人：胡国民，该局局长。 委托代理人：姜敏，该局工作人员。 委托代理人：欧舸，四川睿典律师事务所律师。 原告许康惠诉被告犍为县公安局治安行政处罚及被告乐山市公安局行政复议一案，于2019年6月18日向本院提起行政诉讼。本院依照法〔2013〕3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法〔2014〕198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院的批复》，于次日受理后依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2019年8月21日公开开庭审理了本案。原告许康惠及其委托代理人魏巍，被告犍为县公安局的负责人邓伟副局长及该局的委托代理人周柯余、蔡德益，被告乐山市公安局的委托代理人姜敏、欧舸到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2019年3月20日，被告犍为县公安局作出的犍公（石）行罚决字〔2019〕165号《行政处罚决定书》（简称165号《行政处罚决定书》）查明，四川港航建设工程有限公司（简称港航建设公司）在岷江犍为航电枢纽工程库区防护工程犍为县石溪镇石马村4组（简称石马村4组）临时用地（原邹方元承包地）进行施工时，许康惠拿手机站在施工机械前摄像，阻碍施工，经政府干部劝阻无效，政府干部将其扭送至公安机关，在扭送过程中，许康惠极不配合，将政府干部王永君左手食指咬伤。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第一项的规定，决定给予许康惠行政拘留7日的行政处罚。原告许康惠不服该处罚，向被告乐山市公安局申请行政复议，被告乐山市公安局于2019年5月29日作出乐公复字〔2019〕2号《行政复议决定书》（简称2号《行政复议决定书》）认为：犍为县公安局对许康惠行政拘留7日的行政处罚事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政复议法》（简称《行政复议法》）第二十八条第一款第一项和第三十一条的规定，决定维持165号《行政处罚决定书》。 原告许康惠诉称：原告系石马村4组村民。2019年3月20日，原告被相关人员带走一夜未归。同日，犍为县公安局对原告作出行政拘留7日的行政处罚。原告认为犍为县公安局对其作出的处罚决定严重违法，侵犯了原告的合法权益，遂向乐山市公安局申请行政复议，乐山市公安局作出2号《行政复议决定书》，维持了犍为县公安局的行政处罚决定。为此，原告诉至法院，请求判决：1.撤销被告犍为县公安局于2019年3月20日作出的165号《行政处罚决定书》；2.撤销被告乐山市公安局于2019年5月29日作出的2号《行政复议决定书》；3.本案诉讼费由两被告负担。 被告犍为县公安局辩称：1.其具有负责本行政区域内治安管理工作和对违法行为发生在本行政区域内的治安行政案件行使管辖权的职权。2.岷江犍为航电枢纽工程库区防护工程是依法开工，原告等人从2019年2月开始多次阻挡工程施工，给施工单位造成严重损失。2019年3月20日上午11时至12时许，在施工单位对原邹方元的承包地进行施工时，原告站在施工机械前用手机摄像，阻碍了施工单位施工，经政府干部劝阻无效，政府干部将其扭送至公安机关，在扭送过程中，许康惠极不配合，将政府干部王永君左手食指咬伤。3.其对原告作出的行政处罚认定事实清楚,证据确实、充分，适用法律正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告乐山市公安局辩称：其作出的行政复议决定符合法律规定，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 经审理查明：国家发展和改革委员会分别于2012年2月29日、2015年7月7日作出发改基础〔2012〕504号《关于四川岷江（乐山至龙溪口）航电枢纽工程项目建议书的批复》、发改基础〔2015〕1553号《关于岷江犍为航电枢纽工程可行性研究报告的批复》，同意建设四川岷江（乐山至龙溪口）航电枢纽工程项目，项目法人为四川岷江港航电开发有限责任公司（简称岷江港航开发公司）。2017年9月6日，港航建设公司中标岷江犍为航电枢纽工程库区防护工程。2019年1月23日，四川省自然资源厅作出川自然资函〔2019〕53号《关于岷江犍为航电枢纽工程临时用地的批复》，同意犍为县自然资源主管部门临时使用包括石马村4组在内的130.3367公顷集体农用地和0.4063公顷国有土地作为岷江犍为航电枢纽工程临时用地，使用期限为两年，自批准之日起计算。港航建设公司遂对岷江犍为航电枢纽工程库区防护工程进行施工。 2019年3月20日12时30分，犍为县石溪镇人民政府干部以原告于同日上午11时许至12时许在岷江犍为航电枢纽工程库区防护工程临时用地施工工地现场阻挡机械施工为由，将原告扭送至犍为县公安局石溪派出所（简称石溪派出所）。石溪派出所于同日受理该案，并制作了《受案登记表》。同日，石溪派出所以案情复杂为由，呈请传唤时间延长至24小时，石溪派出所负责人签字同意该申请。同日20时35分，石溪派出所对原告作出《行政处罚告知笔录》，告知原告涉嫌违法的事实，拟进行的处罚及原告有权陈述和申辩。原告在该笔录中签有“申辩：我没有咬伤别人的手指，我是维我个人的权，我配合公安机关说的是实话，我在路上拍照，他们把我拉推7、8个人拉来的，许康惠”“我要求说我咬伤的人对质”等内容。同日，石溪派出所以原告扰乱单位秩序违法行为成立为由，向犍为县公安局呈请给予原告行政拘留7日的行政处罚。当日，犍为县公安局作出165号《行政处罚决定书》，原告拒绝在该决定书上签字。同年3月21日至同月28日，165号《行政处罚决定书》执行完毕。原告不服该行政处罚决定，于2019年4月8日向被告乐山市公安局申请复议，该局予以受理。同年5月29日，被告乐山市公安局作出2号《行政复议决定书》，对165号《行政处罚决定书》予以维持，并于次日向原告邮寄，原告于同年6月3日收到2号《行政复议决定书》。 另查明：原告于2019年2月25日向乐山市中级人民法院起诉确认被告犍为县人民政府、犍为县石溪镇人民政府土地行政强制行为违法。乐山市中级人民法院于2019年8月14日作出（2019）川11行初46号《行政判决书》，判决“确认犍为县人民政府、犍为县石溪镇人民政府于2019年1月29日对原告张黎琼、许康惠2.521亩土地实施的强制清表行为违法”。 上述事实有被告犍为县公安局、被告乐山市公安局、原告在举证期限内提交的以下证据予以证实。 （一）被告犍为县公安局提交的证据 第一组证据：《受案登记表》《呈请延长传唤时间报告书》《行政处罚告知笔录》《呈请公安行政处罚报告书》、165号《行政处罚决定书》《视频制作情况说明》及视频光盘、回执字00174号《四川省乐山市犍为县拘留所执行回执》、犍公行拘通知书〔2019〕第00122号《行政拘留通知书》。 第二组证据：发改基础〔2012〕504号《关于四川岷江（乐山至龙溪口）航电枢纽工程项目建议书的批复》、发改基础〔2015〕1553号《关于岷江犍为航电枢纽工程可行性研究报告的批复》。 第三组证据：《临时用地补偿协议》《石溪镇石马村四组关于岷江航电枢纽工程征地分配方案的决议》、犍府办函〔2016〕49号《关于印发〈岷江犍为航电枢纽工程石溪镇集体土地征收拆迁安置补偿实施方案〉和〈岷江犍为航电枢纽工程临时占地补偿标准〉的通知》《情况说明》、川自然资函〔2019〕53号《关于岷江犍为航电枢纽工程临时用地的批复》、川府复决〔2019〕151号《行政复议决定书》。 第四组证据：《表A.0.2工程开工令》《表B.0.2施工组织设计/施工方案报审表》《合同书》及目录、《中标通知书》《合同协议书》《合同补充协议书》《岷江犍为航电枢纽工程库区防护工程石马坝防渗排浸工程专项施工方案》及方案目录、《港航建设公司石马村4组工程建设被阻情况一览表》《港航建设公司石马村4组阻工损失明细表》。 第五组证据：许康惠《四川省人口信息（户籍）证明》《行政案件权利义务告知书》、《询问笔录》（杨军）、《询问笔录》（许康惠两次）、景小苹《保证书》、邓元勇《保证书》《询问笔录》（王永君）、《检查笔录》、检查照片、《辩认笔录》《询问笔录》（王应豪）、《辩认笔录》《询问笔录》（窦洪林）、《询问笔录》（易兰）、《询问笔录》（王秀梅）、《辩认笔录》《询问笔录》（杨世明）。 1.杨军2019年3月11日在公安机关的证言：2019年2月25日上午10时许，当地老百姓知道石马村4组小地名为‘沙包地’要施工，就去了现场，11点过到12点施工单位的人走了，村民就离开了现场。2月26日中午1点过，施工单位又到石马村4组‘沙包地’上施工，村民就自发的去了现场挡了施工方。2月27日、28日、3月1日的情况都相似，村民去现场围观，但没有阻挡施工单位。但凡是石马村4组没有签征地协议的61户人，只要在家的村民看到施工方进场，都来阻工现场，大概有好几十个村民。 2.许康惠在公安机关的陈述：“我看到有推土机在推我的土地，我就从屋头来到推土机那里了，我去了就拿起我的手机开始拍推土机推我的土地，我当时站在推土机面前拍视频，有人喊我让开，我说我要拍照，一个白头发戴眼镜的男的喊我不要拍，……然后有几个人来把我拉开了。”“今天推土机来推我的地的时候，我站在推土机前面拍视频，他们就来把我拉开了。”“然后我看到航点办的陈永光在大路上打我们生产队的‘万八咡（名字不晓得）’和邓秋霞，我看到后就喊：‘当官的打人了。’我就跑过去拍视频。”“有人看到我在拍，就有人来把我的手机抢了，然后七八个男的就来把我抬起走了，然后几个人就把我拉到公安局了。”“但我不认为我是被传唤的，我认为传唤要《传唤证》。”“今年1月29日的时候，他们来强推强占，我没有去拦到推土机施工，在当天，推土机在推我们4组其他人的土地，当时我就站土地里用手机照像的时候被人拉开了。”“我在我自己的土巴里拍过，也站在周方元（谐音）的土巴里拍。”“当时我站在周方元的土巴里，现场施工的推土机正在推许斌（谐音）的地，但我没有去阻拦，我在周方元地里拍从地里走过的人。我在周方元的地里只呆了很短的时间，视频都只拍了几秒钟。”“因为推土机旁边推了一条路，大家都是起那条路，我就站在那条路上拍的，我没有站在许斌的地上，那不是我的地。”“还有就是我被那七八个男人抬起我走之前，他们都来别我的手，我喊他们：‘不要抓我的手，我的手是做了手术的’，但不晓得哪个在后面说，‘不要管她的’，这些人又继续抓我的手，我才冒了火，伸起嘴巴去咬这些人，但只是做了下样子，根本没咬到他们。” 3.王永君在公安机关的证言：2019年3月20日早上，岷江航电施工方对石马村4组租用土地进行施工时，有村民对施工进行阻拦，我们上前劝阻后，部分人离开了施工现场。被劝的一个女村民又回来，我们准备把这个女村民带离现场，我当时架着她的左手，她转头咬了我的左手食指，我们将她带离隔离网外，这个女村民一直对我们拳打脚踢，满口脏话。经王永君辩认，该女村民为本案原告。 4.窦洪林在公安机关的证言：2019年3月20日上午9时许，岷江航电垫底工程在石马村4组周方元的土地上施工时，原告站在正在施工的铲车前面阻工，后来工作组的同志去做原告工作时还被其咬了。 5.王应豪在公安机关的证言：2019年3月20日早上，岷江航电施工方对石马村4组租用土地进行施工时，有村民对施工方进行阻拦，我和我的同事上前劝阻，有个女村民不听我们的话，一直向里面冲，我们考虑到这个村民的安全，就准备把这个女村民带离现场，这个女村民就蹲下去，我就说去扶她起来，结果这个女村民对我乱踢乱打。经王应豪辩认，该女村民为本案原告。 6.易兰在公安机关的证言：早上9时许，岷江航电建筑工地上的铲车在周方元的土地施工时，原告去阻挡，我们去劝她，她不听。原告本人的土地也是被占了的，但是距离阻挡的地方还有4－50米远。 7.王秀梅在公安机关的证言：2019年3月20日，原告被征用的土地在施工，推土机在推她的地时候，她跑到推土机前面用手机拍照，并和在场的人大吵大闹，后来推土机在推开许兵被征用的土地时，原告跑去站在推土机前面，不准施工，村干部、镇干部和现场工作人员也去劝，原告不听，后来施工方也报了警，警察就来把原告带走了。 8.杨世明在公安机关证言：2019年3月20日早上8时许，施工单位准备对石马村4组临时用地进场施工，进场约半小时后，有个矮胖的、50多岁的、穿红色衣服的女村民站在我的装载机正前方不足2米的位置处叫我立即停工，过了将近一小时，有几个戴着证件的人将这个女的围着，劝她离开，她还是呆在那里。没过多久，我就看到那个带工作证件的人把这个女的带离开了。之前在石马村4组临时用地施工区域上施工时就受到了以原告为代表的几个村民的阻工。经杨世明辩认，该女村民的为本案原告。 第六组：许康惠阻工图片制作情况及图片、阻工视频制作说明及视频光盘。 其中两段视频具体情况如下：1.“许康惠阻工视频”：时长4分38秒，画面显示具体时间内容为：从2019年3月20日11时1分54秒起至4分16秒期间，有几个工作人员正在劝阻一个男村民离开推土机现场，到土地田埂上后，有人喊“打人了，打人了”；11时4分17秒至5分20秒期间，一绿衣女村民被推倒在地，一白衣女村民上前理论，有人喊“要打人了、要打人了”，此时原告正拿手机在拍摄；11时5分21秒至52秒期间，几个人抬绿衣女村民离开施工现场，有人喊“当官的带头打村民”，有人喊“动手噻”、“和这个一起，一起弄起走”；11时5分53秒至6分32秒期间，有几个工作人员拉原告，有人说“手机收了”、“手机给她缴了”。 2.“许康惠咬人视频”：时长3分17秒，画面未显示具体时间，但从内容来看，该视频前1分左右的时间与“许康惠阻工视频”时间重合，之后有2分种左右时间显示内容为：有几个人在拉原告，原告喊“我要我手机”，有人回“手机检到得”等。 第七组：李兴陶、易柯岑、刘志刚等19名警员的警官证。 （二）被告乐山市公安局提交的证据 第一组证据：《行政复议申请书》《行政复议申请处理审批表》、原告提交身份证复印件及165号《行政处罚决定书》、犍公行拘通知书〔2019〕第00122号《行政拘留通知书》、犍公行拘通知《行政拘留通知书》、犍拘解字00171号《解除拘留证明书》。 第二组证据：《行政复议提交答复通知书》《行政复议被申请人答复书》《行政复议阅卷笔录》《行政复议案件结案报告》、2号《行政复议决定书》《行政复议建议书》《行政复议文书送达回证》。 （三）原告提交的证据：（2019）川11行初46号《行政判决书》。 本院认为，根据《治安管理处罚法》第七条关于“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”和第九十一条关于“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定”的规定，被告犍为县公安局具有对于本案原告是否违反治安管理作出处罚的职权。根据该法第一百零二条关于“被处罚人对治安管理处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”和《行政复议法》第十二条第一款关于“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，被告乐山市公安局作为被告犍为县公安局的上一级主管部门，有对本案原告不服治安管理处罚决定作出复议的职权。 综合诉辩双方的意见，本院认为，本案争议的焦点有二：一是原告是否有阻工行为，是否构成扰乱单位秩序；二是被告犍为县公安局作出的行政处罚决定是否违反法定程序。 关于原告是否有阻工行为，是否构成扰乱单位秩序的问题 被告犍为县公安局向本院提交原告阻工的视频和对在场人员的询问笔录，主张原告在施工现场有阻工行为，原告的该行为已构成扰乱单位秩序。对此本院评析如下：第一，从被告犍为县公安局提交的三段视频显示的内容来看，当时现场有很多人，包括政府工作人员、施工人员和村民；原告当时确实有用手机拍摄的行为，但拍摄时没有固定在某一地点，更不能确定具体的拍摄地点为石马村4组临时用地（原邹方元承包地）；视频没有显示原告是在施工机械前拍照，也没有显示因原告拍照导致机械无法施工的画面；视频中亦无政府干部因原告拍照进行劝阻的场面，而是在有人喊“和这个一起，一起弄起走”时，原告被抬离的现场；视频中没有显示有原告在抬离过程中的咬人画面。第二，被告犍为县公安局提交的三段视频总时长不足10分钟。第三，证人陈述的内容与视频显示的内容并不吻合。因此，从整个事件发生的时间、地点以及施工单位受影响的程度来看，被告犍为县公安局提交的证据不足以证明原告有阻工行为，且该行为已导致施工单位的生产不能正常进行。第四，被告犍为县公安局作出的165号《行政处罚决定书》未载明违法的具体时间。故被告犍为县公安局作出的165号《行政处罚决定书》无事实依据，依法应予以撤销。 关于被告犍为县公安局作出的行政处罚决定是否违反法定程序的问题，本院逐一评析如下： 1.关于原告提出被告犍为县公安局受案后未制作受案回执的问题。本院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》（简称《公安办案程序规定》）第六十一条第一款第一项关于“公安机关应当对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案分别作出下列处理，并将处理情况在接报案登记中注明：（一）对属于本单位管辖内的案件，应当立即调查处理，制作受案登记表和受案回执，并将受案回执交报案人、控告人、举报人、扭送人”的规定，公安机关确应对属于本单位管辖内的案件，制作受案登记表和受案回执，并将受案回执交扭送人。该条规定的目的是要督促公安机关对扭送违法嫌疑人的案件及时调查处理。本案中，被告犍为县公安局在接受扭送原告的案件后已及时进行了调查处理，故被告犍为县公安局未制作受案回执并交付扭送人的行为属于程序瑕疵。 2.关于原告提出被告犍为县公安局在询问时没有分别询问，存在时间重合的问题。本院认为，根据《公安办案程序规定》第七十二条关于“询问违法嫌疑人、被侵害人或者其他证人应当个别进行”的规定，在公安机关需要对若干证人、被侵害人询问时，为防止证人、被侵害人之间相互影响，或者相互串供，妨碍询问查证工作的顺利进行，应个别进行，即相对隔离，逐个进行。本案中，犍为县公安局的执法人员王源和陈龙对王永君、王应豪的询问笔录中存在同一时间询问多名证人的情形，属于程序瑕疵，但该情形仅涉及到询问笔录的证据效力问题,且本院未采信两位证人陈述的事实。 3.关于原告提出被告犍为县公安局的人民警察没有在每页询问笔录上签字的问题。本案中，询问笔录的表现形式为格式打印,由手书填入询问人、记录人及到达、离开时间、当事人签名。两名询问的人民警察均为在第一页询问人、记录人栏内分别直接签名,而未在其他地方签名。根据《治安管理处罚法》第八十四条第一款关于“……询问的人民警察应当在笔录上签名”和《公安办案程序规定》第七十七条第二款关于“办案人民警察应当在询问笔录上签名，翻译人员应当在询问笔录的结尾处签名”的规定,询问的办案人民警察应当在询问笔录上签名，但并未明确询问的人民警察应当在每页笔录上签名。犍为县公安局所制作的询问笔录在询问人、记录人栏内均已分别由询问人和记录人签名,记录内容也均经被询问人确认。故人民警察没有在每页询问笔录上签字的行为并不违反上述规定。 4.关于被告犍为县公安局是否对剥夺了原告的陈述和申辩权问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定,行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利。第四十一条规定,行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前,不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据,或者拒绝听取当事人的陈述、申辩,行政处罚决定不能成立;当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。陈述权和申辩权系被处罚人的一项重要权利。对被处罚人的陈述和申辩应当听取，仔细分析，依法核查。如果陈述和申辩的理由正当，办案人民警察应当采纳；如果经过核查，认为被处罚人的申辩理由不成立，办案人民警察也不得因其申辩而加重处罚。本案中，原告在《行政处罚告知笔录》中进行了申辩，但被告犍为县公安局未举证证明其对原告的该申辩进行复核，其作出的行政处罚决定属于程序违法,依法应予撤销。 另外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条关于“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”的规定，乐山市公安局作出的2号《行政复议决定书》虽程序合法，但因165号《行政处罚决定书》因无事实依据且程序违法应被撤销，故对乐山市公安局作出的2号《行政复议决定书》亦应一并予以撤销。 综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的，……（三）违反法定程序的；……”及第七十九条的规定,判决如下: 撤销被告犍为县公安局对原告许康惠作出的犍公（石）行罚决字〔2019〕165号《行政处罚决定书》； 撤销被告乐山市公安局对原告许康惠作出的乐公复字〔2019〕2号《行政复议决定书》。 案件受理费50元，由被告犍为县公安局、乐山市公安局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。 审 判 长  李 巨 审 判 员  曹银萍 人民陪审员  何晓燕 二〇一九年十一月十四日 书 记 员  田 萌