湖南省怀化市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘12行终106号上诉人（原审原告）怀化市晟源农业综合开发有限公司，地址怀化市鹤城区天星东路（锦绣五溪**）。法定代表人车大光，总经理。委托代理人丁启乐，湖南云天（怀化）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）麻阳苗族自治县自然资源局，地址，地址湖南省麻阳苗族自治县富洲南路**div>法定代表人向初林，局长。委托代理人田必顺，湖南锦江律师事务所律师。委托代理人滕云，麻阳苗族自治县自然资源局工作人员。上诉人怀化市晟源农业综合开发有限公司（以下简称晟源公司）因与被上诉人麻阳苗族自治县自然资源局（以下简称自然资源局）确认取消出资人资格通知的行政行为违法并撤销纠纷一案，不服麻阳苗族自治县人民法院（2019）湘1226行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明,自然资源局前身为麻阳苗族自治县国土资源局（以下简称县国土局），2019年3月18日经机构改革变更为现名。2015年9月，晟源公司先行出资完成了麻阳苗族自治县拖冲乡大酉、旋涡等两个村耕地占补平衡土地开发项目的可行性研究报告，配合县国土局进行案涉项目选址工作，并支付了前期工作费用33.7万元。后县国土局报请怀化市国土资源局（以下简称市国土局）备案，10月27日市国土局同意该项目选址备案。10月30日，晟源公司向县国土局申请关于社会投资案涉项目的立项。12月25日，县国土局书面请示麻阳苗族自治县人民政府（以下简称麻阳县政府），请求将案涉项目纳入本县2016年度土地开发项目计划，并建议由晟源公司全额垫资实施该项目。2016年1月19日，麻阳县政府发文批复县国土局，同意将案涉项目纳入该县2016年度耕地占补平衡土地开发项目计划，由晟源公司全额垫资实施。4月28日市国土局向县国土局下达书面通知，明确案涉项目建设规模90公顷，预算总投资793.90万元，要求案涉项目由县国土局委托其二级机构麻阳苗族自治县土地开发中心（以下简称县土地开发中心）作为建设单位，直接组织项目实施，县国土局负责监管。10月12日，县国土局完成案涉项目施工招投标，确定湖南湘达路桥建设有限公司为施工中标单位。10月18日，县土地开发中心函告晟源公司项目施工已经完成招投标，要求晟源公司迅速与麻阳县政府签订社会投资协议，并于7个工作日内全额缴纳项目投资款793.9万元，逾期将上报县国土局并报县政府以晟源公司放弃项目投资进行处置。晟源公司函复县土地开发中心，不认可县土地开发中心在晟源公司不知情的情况下所做的施工招投标，并认为其如何出资应当由其与麻阳县政府在社会投资协议中进行约定，在尚未签订社会投资协议的情况下县土地开发中心限定出资期限，晟源公司不能认可。11月7日，县土地开发中心再次函告晟源公司与麻阳县政府签订项目投资协议，并及时足额交纳投资款。晟源公司再次函复县土地开发中心，认为其如何出资应当由其与麻阳县政府在投资协议中予以明确。12月19日，县土地开发中心第三次函告晟源公司在5个工作日内交纳垫资款793.9万元，逾期将上报县国土局并报县政府取消其项目出资人资格。此后，晟源公司没有与麻阳县政府签订社会投资协议，也未按县土地开发中心要求的时间和数额交纳垫资款。2017年1月17日，县国土局书面请示麻阳县政府，鉴于晟源公司未能缴纳793.9万元垫资款，请求同意取消晟源公司投资主体资格，重新选择社会投资主体。4月25日，县国土局书面通知晟源公司，取消晟源公司案涉项目的出资人资格。9月20日，县国土局就案涉项目在麻阳县政府网站发布项目投资人招商公告，后完成项目招商。晟源公司遂以县国土局取消晟源公司的该项目出资人资格既超越了法定职权又缺乏事实和法律依据为由诉诸原审法院，要求确认县国土局的行政撤销行为违法并予以撤销。原审法院认为，目前没有关于耕地占补平衡土地开发项目工作的程序性行政法规，县国土局作为案涉项目的监管单位和具体实施单位，有权就项目实施过程中的具体事项作出决定，麻阳县政府文件已经明确案涉项目由社会投资人全额垫资，市国土局文件已经明确案涉项目的预算总投资数额，故晟源公司应当先行垫付全部投资。在县国土局已经多次书面催促其及时交纳全部垫资款后，晟源公司一直没有交纳垫资款。在此情况下，县国土局作为案涉项目的监管单位，为确保项目的及时顺利完成，经请示麻阳县政府后，书面通知取消晟源公司投资人资格，有事实依据，且符合工作程序。综上，经原审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回晟源公司的全部诉讼请求。案件受理费50元，由晟源公司负担。晟源公司提起上诉称，1、原审判决故意遗漏重要事实。遗漏上诉人已经交纳有关费用并实际占有项目土地的客观事实、遗漏被上诉人提交的证据《关于取消怀化市晟源农业综合开发有限公司投资主体资格的请示》中麻阳县政府分管领导陈操的批示意见；2、原审判决适用法律不当。请求1、撤销原审法院（2019）湘1226行初4号行政判决；2、改判确认被上诉人于2017年4月25日作出的《关于取消怀化市晟源农业综合开发有限公司我县尧市镇大酉、旋涡等两个村耕地占补平衡土地开发项目出资人资格的通知》违法并予以撤销；3、改判由被上诉人承担全部上诉费用。被上诉人自然资源局未作答辩。各方当事人所提交的证据材料均已随案移送本院。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，本院对本案证据材料进行了审核。本院审理查明的基本事实与一审认定无异，予以确认。本院另查明，麻阳县政府麻政函（2016）5号批复，上诉人晟源公司已经收悉，并对以上批复内容“由晟源公司全额垫资实施”没有提出异议。2017年4月25日，县国土局下发通知，取消了晟源公司案涉项目的出资人资格，该通知并没有书面告知行政相对人陈述申辩权，也没有给行政相对人救济途径。本院认为，本案为确认取消出资人资格通知的行政行为违法纠纷，行政机关（即被上诉人）下发取消出资人资格通知的行为系损益性行政行为，损益性行政行为应当符合正当程序要求，给予行政相对人陈述申辩权。国务院2004年《全面推进依法行政实施纲要》中指出，全面推进依法行政，基本实现建设法治政府的目标，坚持依法行政的基本原则，做到合法行政、合理行政、程序正当。程序正当意味着“行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。”且依照《湖南省行政程序规定》第三条“行政机关应当依照法律、法规、规章，在法定权限内，按照法定程序实施行政行为。”取消上诉人的出资人资格是关系到行政相对人重大利益的行政执法行为，故行政机关在作出该执法决定之前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利，并听取其陈述和申辩；对于当事人、利害关系人的陈述和申辩，行政机关应予以记录并归入案卷；对当事人、利害关系人提出的事实、理由和证据，行政机关应当进行审查，并采纳其合理的意见；不予采纳的，应当说明理由。本案中，上诉人晟源公司在2016年1月的麻阳县政府出具麻政函（2016）5号批复中获悉，由其全额垫资麻阳县尧市镇大酉村等两个村耕地占补平衡土地开发项目计划实施，在实施过程中，因上诉人晟源公司未尽出资人义务，县土地开发中心分别三次发函给上诉人，要求其履行出资义务，缴纳投资款793.9万元，上诉人因故未予缴纳；上诉人未能向本院提交其与麻阳县政府有文字约定，须先行签订社会投资协议再缴纳投资款的相关证据，因此，按照麻阳县政府的5号批复内容，上诉人应当先行垫付全部投资，否则，其被取消投资人的资格，是上诉人自己应当承担的法律后果，被上诉人虽然在行政程序中没有履行正当程序原则，但鉴于自然资源局就案涉项目已经完成招商，撤销该通知会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、撤销麻阳苗族自治县人民法院（2019）湘1226行初4号行政判决；二、确认麻阳苗族自治县自然资源局（原麻阳苗族自治县国土资源局）于2017年4月25日作出的《关于取消怀化市晟源农业综合开发有限公司我县尧市镇大酉、旋涡等两个村耕地占补平衡土地开发项目出资人资格的通知》程序违法；三、驳回怀化市晟源农业综合开发有限公司的其他诉讼请求。一、二审案件受理费共计100元，由上诉人怀化市晟源农业综合开发有限公司和被上诉人麻阳苗族自治县自然资源局各负担50元。本判决为终审判决。审判长  王立志审判员  肖尊启审判员  李容容二〇一九年十一月六日法官助理李建丰书记员龚小芳附：本判决相关的法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；”《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条：“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；”