河南省周口市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫16行终284号上诉人（一审原告）田海清，男，汉族，1962年8月15日出生，住周口市川汇区。委托代理人李兰君，河南凯博律师事务所律师，一般代理。被上诉人（一审被告）鹿邑县杨湖口镇人民政府；住所地：鹿邑县杨湖口镇政府路**；统一社会信用代码：114117250059174916。法定代表人冯春杰，职务镇长。委托代理人魏国锋，该政府工作人员，一般代理。委托代理人史振宇，河南仙源律师事务所律师，一般代理。上诉人田海清因强制拆除行为一案，不服鹿邑县人民法院（2019）豫1628行初42号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原裁定认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。上诉人田海清常住户口所在地住址在河南省周口市川汇区。涉案房屋位于鹿邑县杨湖口镇大盛行政村小田庄村，属于集体土地上的房屋，在被拆除前无人居住，涉案房屋占用的宅基地在1988年时被登记在田玉成名下。上诉人诉称拆除房屋是镇政府的工作人员、第一书记黎永兵带队所为,大盛行政村第一书记是镇政府的工作人员，代表的是镇政府。但黎永兵时任中国共产党鹿邑县杨湖口镇委员会派驻中共鹿邑县杨湖口镇大盛行政村支部委员会第一书记，其公务行为不能认定为鹿邑县杨湖口镇人民政府或者鹿邑县杨湖口镇人民政府工作人员的行政行为，故上诉人的理由不能成立。鹿邑县杨湖口镇人民政府提供的中共鹿邑县杨湖口镇大盛行政村支部委员会和鹿邑县杨湖口镇大盛行政村村民委员会出具的“关于田海清上访回答如下”、中共鹿邑县杨湖口镇大盛行政村支部委员会“四议两公开”工作法党支部会议提议事项报告单、关于全行政村的危房拆除和卫生费收缴事项的实施方案、中共鹿邑县杨湖口镇大盛行政村支部委员会村党支部提议、村“两委”会商议、村民代表会议（村民会议）决议、中共鹿邑县杨湖口镇大盛行政村支部委员会和鹿邑县杨湖口镇大盛行政村村民委员会大盛村关于全行政村危房拆除和卫生费征收事项决议公开公告、中共鹿邑县杨湖口镇大盛行政村支部委员会和鹿邑县杨湖口镇大盛行政村村民委员会大盛村关于全行政村危房拆除和卫生费征收事项实施结果公开公告等证据，足以证实涉案房屋是在农村“危房清零”工作过程中，经中共鹿邑县杨湖口镇大盛行政村支部委员会提议、中共鹿邑县杨湖口镇大盛行政村支部委员会和鹿邑县杨湖口镇大盛行政村村民委员会“两委”会议商议、中共鹿邑县杨湖口镇大盛行政村支部委员会党员大会审议、鹿邑县杨湖口镇大盛行政村村民代表决议后，由鹿邑县杨湖口镇大盛行政村村民委员会作为危房拆除的，故上诉人所起诉的被告鹿邑县杨湖口镇人民政府不适格。经询问，上诉人明确表示不同意变更被告。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第一百零一条第一款第二项的规定，裁定驳回田海清的起诉。上诉人田海清不服一审裁定上诉称，一、一审法院认定事实错误,上诉人的房屋是被上诉人鹿邑县杨湖口镇人民政府拆除,鹿邑县杨湖口镇人民政府是适格被告。1、2019年5月8日上诉人向鹿邑县杨湖口镇人民政府信访反映,上诉人在鹿邑县杨湖口镇大盛行政村小田庄村的房屋,在2019年3月份被杨湖口镇政府工作人员强拆,要求处理。鹿邑县杨湖口镇人民政府于2019年7月4日针对上诉人的上述信访事项,作出《信访事项处理意见书》,对上诉人提出的“房屋被镇政府工作人员强拆”的事实认可,该《信访事项处理意见书》加盖有鹿邑县杨湖口镇人民政府的公章,证明了案涉房屋被鹿邑县杨湖口镇人民政府强拆,事实清楚,证据确凿。2、上诉人一审提交的录音录像资料显示,案涉房屋系鹿邑县杨湖口镇人民政府工作人员黎永兵具体实施强拆行为,黎永兵是根据“上头”的要求,才进行的强拆。而黎永兵是镇政府工作人员,对此,被上诉人一审当庭认可。显然,黎永兵的行为是职务行为,其强拆行为代表的是鹿邑县杨湖口镇人民政府。虽然黎永兵被杨湖口镇人民政府派驻到该行政村任第一书记,但其身份仍然是杨湖口镇人民政府工作人员,其工资及工作人事关系档案仍然在杨湖口镇人民政府,其所实施的强拆行为当然代表的是杨湖口镇人民政府，与任职该村第一书记无关。3、该录音录像资料与鹿邑县杨湖口镇人民政府的《信访事项处理意见书》相互印证,足以证明鹿邑县杨湖口镇人民政府强拆了案涉房屋。二、一审法院认定案涉房屋系“鹿邑县杨湖口镇大盛行政村”拆除与事实不符。一审法院认定案涉房屋系“鹿邑县杨湖口镇大盛行政村”拆除的,根据是被上诉人提交的有关大盛行政村的各项“会议记录”,但这些会议记录均不真实,是被上诉人为了应对本案诉讼而炮制的虚假材料。上诉人提交的录音录像资料显示,村支书、村主任、村民代表等村干部均表示,案涉房屋被强拆前,无论是镇政府还是村委会、村支部委员会均没有任何会议文字记录,无任何文件留存，显而易见所谓的“村委会会议记录”完全是被上诉人为了应对本案诉讼而刻意制作的虚假材料,不能证明案涉房屋系村委会强拆。综上，请求二审法院撤销一审裁定，指令继续审理本案。被上诉人鹿邑县杨湖口镇人民政府辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当予以维持。1、《信访意见书》内容不能认定鹿邑县杨湖口镇人民政府对田海清的房屋实施了强拆。田海清进行信访，鹿邑县杨湖口镇人民政府作为信访受理单位，依照《信访条例》对与信访事项进行受理回复加盖政府公章并无不当，而且《信访意见书》中没有显示鹿邑县杨湖口镇人民政府认可实施了拆迁行为。认定拆迁应当以鹿邑县杨湖口镇人民政府是否实施了强拆行为为准。2、黎永兵虽然是鹿邑县杨湖口镇人民政府工作人员，但是其同时是大盛行政村第一书记。在没有授权委托的情况下,其个人行为代表不了鹿邑县杨湖口镇人民政府。而且通过鹿邑县杨湖口镇人民政府提供的材料，可以证实是大盛行政村实施了拆迁行为，黎永兵是作为大盛行政村第一书记参与拆迁。3、大盛行政村提供的各项材料真实有效，相关内容能够认定是大盛行政村村委在经过集体讨论后，对于危旧房屋进行强拆，材料没有造假。综上所述，鹿邑县杨湖口镇人民政府没有实施拆迁行为,田海清的上诉理由没有事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原裁定。二审经审理查明，上诉人田海清原系鹿邑县杨湖口镇大盛行政村小田庄人，父亲为田玉成（2013年去世）、母亲秦青（1998年去世）。上诉人父母共生育六个子女，长女田秀英、次女盛田氏、长子田海杰、次子田海清、三子田海同、四子田海民。1962年田海清出生，在小田庄生活居住，1981年田海清当兵。1983年田海清结婚，婚后田海清妻子和两个孩子在小田庄居住生活。1996年上诉人全家迁往周口市川汇区。本案被拆房屋所使用宅基系田海清服兵役期间，小田庄自然村规划给其一处宅基地，因田海清在部队服役，该宅基登记在其父亲田玉成名下。1987年田海清出钱在该宅基上建房（被拆除时有两间房屋和一间门楼）。现田海清其他兄弟姐妹均认可该宅基和房屋与她们没有关系，并认可房屋系上诉人出钱所建。2017年8月8日鹿邑县人民政府对田海清所在大盛行政村八组（即小田庄）承包的1.22亩耕地进行确认登记，为田海清家颁发了豫（2017）鹿邑县农村土地承包经营权第237635号农村土地承包经营权证。2019年3月，在农村“危房清零”工作中，为了尽快完成上级交办任务，在鹿邑县杨湖口镇人民政府住大盛行政村第一书记黎永兵的带领下，在大盛行政村村委会的参与下，组织有关人员以拆除危房的名义将上诉人田海清家房屋拆除。田海清不服，多次找大盛行政村村委会及被上诉人杨湖口镇人民政府要求解决房屋无故被拆的事情。2019年7月4日，杨湖口镇人民政府在对上诉人信访处理意见书中，该处理意见称上诉人家在周口居住，小田庄老家房屋多年无人居住，存在安全隐患，为了消除安全隐患，对房屋进行拆除。处理意见中没有明确说明房屋系被谁所拆。上诉人仍不服，遂提起本案诉讼。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条规定：“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。…”。根据该规定可以看出，只有在法律、法规、规章明确授权的情况下，村民委员会才能成为行政诉讼当中的被告。本案中，没有证据证明法律、法规、规章授权大盛行政村村民委员会具有在危房改造工作中对房屋进行强制拆除的职责，大盛行政村村委会明显不能作为本案被告。虽然本案中并没有明确的书面委托，但从上诉人及被上诉人提供的证据中可以看出，拆除行为是按照上级要求进行的，且拆除行为是在被上诉人工作人员黎永兵带领下进行的，在现有证据情况下，可以认定当地政府即杨湖口镇人民政府是强拆房屋的实施主体；即使认定黎永兵作为驻村书记代表大盛行政村村委会进行履职，也足以认定大盛行政村村委会是受杨湖口镇人民政府的委托进行的行为，该行为后果应当由杨湖口镇人民政府承担。综上，被上诉人杨湖口镇人民政府是本案适格被告，一审驳回上诉人的起诉错误，依法应予以纠正，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，裁定如下：一、撤销鹿邑县人民法院（2019）豫1628行初42号行政裁定；二、本案指令鹿邑县人民法院继续审理。审判长  任成飞审判员  胡文建审判员  闫 政二〇一九年十一月十八日书记员  贺媛媛