广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2019）粤2071行初920号原告：古观亮，男，1936年3月13日出生，汉族，住广东省中山市，委托代理人：黄子成，男，1990年6月4日出生，汉族，住广东省中山市**，系原告古观亮的外孙。委托代理人：李国恒，广东万里海天律师事务所律师。被告：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区兴中道**，统一社会信用代码11442000MB2C940480。法定代表人：吴伟强，局长。委托代理人：黄沛文，该局工作人员。委托代理人：殷坤仪，广东保信律师事务所律师。被告：中山市人民政府，住所地广东省中山市**松苑路**市政府大楼，统一社会信用代码11442000722460762W。法定代表人：危伟汉，市长。委托代理人：谢怀斌，中山市司法局工作人员。原告古观亮不服被告中山市自然资源局（以下简称市自然资源局）、中山市人民政府（以下简称市政府）自然资源行政处罚，于2019年5月17日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告市自然资源局、市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月31日公开开庭审理了本案。原告古观亮的委托代理人黄子成、李国恒，被告市自然资源局的委托代理人黄沛文、殷坤仪，被告市政府的委托代理人谢怀斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原中山市国土资源局（以下简称原市国土资源局）于2018年8月10日作出中土执法决字[2018]762号行政处罚决定，决定：1.责令退还非法占用的207.3平方米土地；2.罚款2073元。原告古观亮不服，向被告市政府申请行政复议，被告市政府于2019年4月17日作出中府行复[2018]968号行政复议决定，决定维持原市国土资源局的上述行政处罚决定。原告古观亮诉称，一、原市国土资源局认定事实错误。1.原告于1995年享有村分配的住宅地210平方米，因中山市五桂山镇桂南村社贝经济合作社（以下简称社贝经合社）建设公益事业的需要，社贝经合社于2005年4月8日召开村民会议，将其原有210平方米的住宅地置换为王屋门51号住宅地。会议记录载明，其申请“一户一宅”住宅地，用地面积为210平方米，用地位置为王屋门51号，并对该地申请办理用地确权，村民均签名同意其对王屋门51号住宅地进行用地确权。当日，其向社贝经合社缴纳4620元置换地块的款项，社贝经合社向其开具收款收据。2012年7月20日，其欲在涉案地块修建房屋，故申请办理中山市五桂山桂南社贝王屋村地块的产权登记。同年8月6日，中山市五桂山镇桂南村民委员会（以下简称桂南村委会）对涉案地块进行地籍调查，测量地块四至以及坐标并同意其办理一户一宅。同日，社贝经合社召开村民大会，超2/3的村民同意其修建房屋。同年8月14日，桂南村委会出具地址（姓名）变更证明和用地示意图，同意其地块变更为涉案地块，并于8月22日对此进行公示，该公示载明：兹古观亮申请位于中山市××山××村××村宅基地，用地面积为120平方米，如村民对涉案地块有异议的，可向桂南村委会提出。截至异议期届满，村民均无提出异议。2012年8月15日，其填写了《个人建住宅使用集体土地申请表》，8月15日、25日，桂南村委会、五桂山办事处规划管理所先后同意其修建房屋。2014年5月23日，社贝村再次出具证明，证明其于2005年置换王屋门面积为210平方米的地块做宅基地使用。《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定：“农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的……依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”因此，其已通过村民自治方式合理取得涉案地块，不存在非法占用土地的行为。2.根据五桂山办事处印发的桂办通[2018]61号“关于印发《五桂山违法用地及违法建设整治工作细则》的通知”第五条第一款关于违法用地方面的界定有7项：“1.未经批准擅自占用土地的……6.未经取得用地批准手续先占先建的；7.其他非法占用土地行为。”原市国土资源局认定桂南村委会并未同意将涉案地块分配给原告使用，遂将其违法用地情况界定为第1项，而涉案地块是其配合村集体建设公益事业的需求，村集体回收了其原享有宅基地后向其置换补偿的，是得到村集体同意批准分配的，有齐全的分配资料、公示、村民决议、证明资料，不存在圈地霸地的问题。其属于合法取得宅基地，只是在办理证件登记上出现问题，并且现在已经符合登记要求，只要补齐后续手续就可以解决现有纠纷，更符合上述条款的第6项。且其在发生违建前，已经到原市国土资源局处申请办证登记，该情况甚至比第6项的违法程度更轻，两种情况所属性质不同，应该对此作出明确区分。此外，亦可参照《佛山市南海区在建宅基地分类处置工作方案》，该方案中明确指出，在建宅基地，按照分类处置、高效处理的原则，分期分批对在建宅基地进行处置……（三）无土地证、无报建手续的在建宅基地（未批先建）；（四）未经农村集体经济组织同意，违法霸地建房（非法占地）。从该方案的分类处置原则可看出，其属于取得宅基地但未办证的情况，即该方案的第（三）条，并不属于第（四）条，不存在违法霸地建房的情况。3.涉案行政处罚决定书上的时间、占地面积记录不实。该决定书描述的是“于2018年4月始，占用位于中山市××山××村社贝小组地段处的土地实施建设，拟作住宅用途。”而涉案建筑实际是始建于2014年，且其一直居住至今，该处罚决定书刻意隐瞒了涉案建筑属于历史存量违建的事实。另，在2018年4月国土工作人员前来调查时，出具的原市国土资源局接受调查通知书（编号：NO.0001781）上，注明了“地段处面积约120平方米（折合约0.18亩）的土地实施在建住宅的行为”。原市国土资源局于2018年5月17日报国土执法监察支队，称发现违法占用土地面积约120平方米，又向行政复议机关递交了2018违法用地情况明细表（5月17日），该明细表上显示建筑面积及土地面积约为120平方米。但原市国土资源局后于涉案处罚决定书中描述的是“经实地测量，占地面积为207.3平方米（折合0.311亩）。”记载面积与之前调查内容不一致。涉案建筑占地面积为120平方米，符合中山建房宅基地建筑占地面积标准要求，涉案处罚决定书并未将此重要事实详细记载清楚，只概括了占地面积，事实记录不清。二、原市国土资源局认定原告擅自占地建房行为并给予处罚，适用法律错误。1.根据部门规章及中山市相关文件的规定和精神，原市国土资源局作出的行政处罚决定书处罚的内容不合理。根据国土资发[2011]178号“国土资源部、中央农村工作领导小组办公室，财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见”第九条、桂办通[2018]61号关于印发《五桂山违法用地及违法建设整治工作细则》的通知的第三章第十条第（四）项、桂办通[2018]62号关于印发《五桂山违法建设专项治理三年行动方案（2018-2020年）》第一条第（四）点、《关于开展治理违法建设“蓝箭”专项行动的通告》第三条、《关于开展违法建设专项整治工作的通告》中府通[2016]1号文件第三条的规定以及在《全市违法用地整改工作会议》中陈良贤市长强调的“……符合报批条件的，要全力以赴组织报批。”等部门规章及多个规范性文件，可看出其仅存在未办理土地使用权证书前就兴建房屋，存在程序上的不当，社会违法性质较轻。其为本集体经济组织成员，置换地块经村民同意，且涉案地块符合建设用地性质，不影响近期开发建设计划和控制性详细规划的实施，亦没有占用道路红线等规划四线，不危害公共安全，不妨碍市政基础设施和公共服务设施的正常运行，不违反城乡规划划定的水源地等自然与历史文化资源的保护要求，未影响周边住户起居生活和集体经济利益，故该建筑不能认定为严重的违章建筑。原市国土资源局可以责令其完善土地使用权证书办证手续，并处以相应的罚款，但涉案处罚决定书要求其直接拆除地上建筑物并退还涉案地块的处罚决定过重，明显违背《中华人民共和国行政处罚法》第四条的规定，不符合行政法比例原则中的均衡原则与最少侵害原则。另外，和涉案地块同属同一规划的其他地块，早于2003年成功取得土地使用证并建造房屋。经查询，《中山市五桂山土地利用总体规划（2010-2020年）》（网签）显示，涉案地块处于建设用地区，而从规划部门查询得知，涉案地块为三类居住地，且从2009年土地利用现状反映，涉案地块是村庄建设地，因此涉案地块三规合一，足以具备修建房屋的条件。2.在作出违建行为之前，原告早于2012年申请办理土地证，亦符合办证条件。但原市国土资源局的镇分支机构五桂山国土局一直未能批准其申请，认定涉案地块为农用地，需要办理农用地转建设用地手续，才能申请土地使用证。但事实上，涉案地块是建设用地，符合办证条件，原市国土资源局以该理由不批准其申请，原市国土资源局的行为属于行政不作为、乱作为。在原告向镇国土局办证的过程中，镇国土局声称虽然行政处罚决定书上指明涉案地块现今是建设用地，但办理土地证还需要符合2009年土地利用现状，强调需符合全国第二次土地调查。后经查实，涉案地块2009年的土地利用现状系村庄建设用地，2017年也是村庄建设用地，其已符合办证条件，应当准许其办理土地证。但原市国土资源局又以应以第一次土地调查数据为准，刻意刁难其办证。根据国土资发[2009]10号“国土资源部关于做好第二次全国土地调查工作的若干意见”第四条以及《第二次全国土地调查总体方案》第五条第（四）项的规定，土地利用现状的界定应以第二次土地调查结果为准，但镇国土局却以上述理由不批准其办证。除涉案地块外，其早已通过继承的方式取得另外一块宅基地，该两处地块的取得均在“一户一宅”政策出台之前，镇国土局却以该政策为由拒绝为其办证。根据国土资发[2011]178号的文件精神，原告当时虽拥有一处继承的房屋用地，但不影响其申请另外土地的办证。而其妻子是本村村民，有股权登记证和独立的本村户口，符合农村宅基地过户的条件，其亦多次申请将祖屋过户给妻子，但原市国土资源局一直不配合其过户。直至2018年6月收到镇政府的整改通知后，原告再次到原市国土资源局处申请过户和办证，原市国土资源局提出可以通过离婚过户，然后办理土地使用证。原告在无奈之下按照原市国土资源局的指示与妻子协议离婚并将此前继承而来的宅基地过户至前妻名下，已符合“一户一宅”的办证政策要求，但原市国土资源局依然不批准其办证申请。三、原市国土资源局作出的处罚决定程序不合法。1.原市国土资源局没有向原告履行行政处罚的告知义务。行政机关在作出影响行政相对人权益的行政行为时，有义务告知其该行政行为的内容，作出该行政决定的事实依据和法律法规以及行政相对人享有的权利。原市国土资源局的执法人员在送达行政处罚告知书时，不仅没有明确告知其行政处罚的事实内容、理由和依据，还谎称只要缴纳罚款后就不会拆除其房屋，不会要求其退还土地，并让其在告知书上签字，这属于对其知情权的侵犯。当其按程序去原市国土资源局处申请听证时，原市国土资源局的工作人员又用语言对其进行威胁。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款的规定，原市国土资源局在发出行政处罚告知书后，未依法听取其陈述、申辩，亦未依法进行听证程序，且在其未明确放弃上述权利的情况下，人为引导其不要听证。因此，原市国土资源局所作出的行政处罚决定不成立。2.原市国土资源局的现场执法人员与实际在行政执法文书上签字的人员不相符。现场勘测、拍照、制作笔录、送达文书等执法工作，一直是由原市国土资源局派出的刘永健、刘计成两人负责处理，但从原市国土资源局向行政复议机关递交的证据中反映，在现场勘测笔录、法律文书送达回证、询问笔录等法律文书上签字的是名为马鹏、缪志桓的执法人员，即在现场执法与在法律文书签字的是不同的人。在执法过程中，刘永健、刘计成未亮明其具有执法资格的身份证明，原市国土资源局在行政复议中亦未提交两人的执法证，而是让有执法证的马鹏和缪志桓替代在现场的两人签字，是掩盖其现场执法人员没有执法资格的事实。四、被告市政府在受理其行政复议后，未审慎审核原告与原市国土资源局提供的证据材料，在原市国土资源局作出的行政处罚决定事实不清、程序违法、适用法律错误的情况下，作出维持原市国土资源局行政处罚决定的行政复议决定错误。五、为了符合“一户一宅”申请用地政策，其已按照原市国土资源局的要求与其配偶离婚，且其在该房屋居住多年，若原市国土资源局适用过重的行政处罚条款，其将无家可归，难以保障其生活居住安全，且拆除房屋后其亦无能力重建新房，因此其愿意接受改正教育，按照规定补办好用地手续，维持房屋现有的稳定状态。此外，原告通过置换取得涉案地块是为村谋福利，支持村里的公益福利事业，但其的贡献却未能得到合理的安置补偿，至今24年都未能取得置换的涉案土地的使用权，有违公平正义。综上所述，原市国土资源局作出的行政处罚决定书事实认定、适用法律错误，违反了法定程序，被告市政府维持了该处罚决定，严重侵犯其权益，因此，请求法院判令：1.撤销原市国土资源局于2018年8月10日作出的中土执法决字[2018]762号行政处罚决定书的第一项处罚决定；2.撤销被告市政府于2019年4月17日作出的中府行复[2018]968号行政复议决定书；3.本案诉讼费用由被告市自然资源局、市政府共同承担。被告市自然资源局辩称，一、原告古观亮的行为已经构成非法占用土地。原告古观亮在未经批准且未取得土地使用权证的情况下，擅自占用中山市××山××村社贝小组地段处的土地实施建设，拟作住宅用途。经实地测量，占地面积为207.3平方米（折合0.311亩）。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十九条的规定，若原告古观亮需要使用该用地，应当办理相关的用地审批手续，取得土地使用权证。本案中，原告古观亮并没有按照上述法律的规定办理建设用地审批手续，已构成非法占用土地。二、我局作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，应当予以维持。2018年5月17日，我局发现位于中山市××山××村社贝小组地段处存在未经批准用地进行住宅建设的情况。经初步了解，实施上述建设人为原告古观亮。同日，我局向原告古观亮送达了《责令停止国土资源违法行为通知书》以及《接受调查通知书》。我局的执法工作人员向原告古观亮及五桂山办事处桂南村委会相关人员调查情况并作了询问笔录。原告古观亮承认其在该地块实施建设，且承认该地块没有办理相关用地审批手续，也没有取得土地使用权证。2018年5月25日，我局依法对原告古观亮的行为进行立案，经实地测量及制作现场勘测笔录，确认原告古观亮占用土地面积为207.3平方米（折合0.311亩），该用地土地利用现状地类是建设用地，且符合《中山市五桂山土地利用总体规划（2010-2020年）》中的要求。但由于原告古观亮未办理相关用地审批手续且未取得土地使用权证，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十九条的规定，涉嫌非法占用土地。2018年7月11日，我局作出《行政处罚告知书》（中土执法告字[2018]762号），于2018年7月30日将上述告知书直接送达给原告古观亮，告知其违法事实、理由、依据及申请听证等相关权利。在规定期限内，原告古观亮没有向我局提出听证的申请。2018年8月10日，我局依法作出《行政处罚决定书》（中土执法决字[2018]762号），对原告古观亮非法占用土地的行为进行处罚，并于2018年8月13日送达给原告古观亮。综上，我局作出的行政处罚决定符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十六条、第三十八条第一款的规定。三、原告古观亮提出的诉讼理由不成立，不能证明我局作出的行政处罚行为违法。原告古观亮认为根据相关村民会议记录及证明等文件其已经取得了涉案地块的土地使用权，不存在非法占用土地的行为。但是，我局认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，村民使用土地进行住宅的建设时，必须办理相关用地审批手续并取得土地使用权证。原告古观亮未经批准进行建设，已经违反上述法律的规定，其提出的行政法规及政府文件并不适用本案。其次，我局的工作人员具备执法资格，执法过程程序合法，不存在违反法律的行为。我局的工作人员于2018年7月30日以直接送达的方式向原告古观亮送达了《行政处罚告知书》，原告古观亮亦在送达回证上签字确认。《行政处罚告知书》中已注明我局作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并明确告知原告古观亮相关陈述、申辩和听证的权利。原告古观亮不但没有在规定时间内提出听证申请，而且还在收到处罚决定书后主动缴纳了罚款2073元。综上，我局作出的涉案行政处罚决定书合法有效，应予维持，请求法院驳回原告古观亮的诉讼请求。被告市政府辩称，一、我政府的行政复议受理程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条第一款的规定，本案中，原告古观亮因不服原市国土资源局作出的涉案决定书，于2018年10月12日向我政府申请行政复议，我政府于当日受理其申请并向原告古观亮送达了《行政复议案件受理通知书》，同日向原市国土资源局送达了《提出行政复议答复通知书》及行政复议申请书副本等资料。因此，我政府相关行政复议受理程序，符合上述法律规定的要求。二、我政府作出行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确、审查程序合法。原市国土资源局收到《提出行政复议答复通知书》后，依法向我政府提交了《行政复议答复书》及相关证据、依据和其他有关材料，其行为符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条关于“被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”的规定。经审查，我政府查明以下事实：原告古观亮未经批准，于2014年5月至2018年4月期间在中山市五桂山桂南社贝立德街××号地段实施建设，建设一座砼结构建筑物（第一层已居住，第二层正在建筑框架）、围墙及地面硬底化，作住宅用途。2018年5月17日，原市国土资源局工作人员对原告古观亮进行调查询问，原告古观亮确认该地块的建筑物为其所建，用地面积为120平方米，但其无法提供该地块的土地使用证及相关的批准资料。当日，原市国土资源局向原告古观亮送达了《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令原告古观亮立即停止违法行为。经现场勘测，原告古观亮用于建设砼结构建筑物、围墙及硬底化地面的面积为207.3平方米，土地利用现状地类为建设用地（村庄）。2018年7月30日，原市国土资源局向原告古观亮送达了《行政处罚告知书》，告知其存在的违法行为，拟作出的行政处罚决定、法律依据及其依法享有的陈述、申辩和听证权利。2018年8月10日，原市国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定对原告古观亮非法占用土地的违法行为作出：1.责令退还非法占用的207.3平方米土地；2.对非法占用207.3平方米建设用地处以每平方米10元的罚款，计罚款2073元的处罚。另，2012年8月6日，原告古观亮向桂南村委会申请宅基地，桂南村委会将涉案地块分配给其作宅基地使用。2012年9月原告古观亮就该120平方米的土地向五桂山政府提出个人建住宅使用集体土地申请，但未获批准。2014年5月，原告古观亮未经批准在涉案地块实施建设。以上事实，有责令停止国土资源违法行为通知书、现场照片、询问笔录、现场勘测笔录、违法用地图、关于中山市违法用地地块的地类证明、土地利用总体规划用途分类情况表、行政处罚告知书、送达回证、村民决议、公示、地籍调查表、个人建住宅使用集体土地申请表等证据材料予以证实。我政府认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十九条的规定，原告古观亮未经批准，占用农村集体建设用地实施建设，违反上述规定。原市国土资源局依据该法第七十六条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对原告非法占用土地的违法行为作出上述处罚决定，事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。原告古观亮提出其未批先建，可通过补办用地手续，无需退还土地的主张，于法无据。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，我政府作出维持原市国土资源局作出的涉案行政处罚决定书的复议决定，认定事实清楚、适用法律正确。三、我政府作出行政复议决定程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、第三十一条及《行政复议法实施条例》第四十条第一款第（八）项的规定，因行政复议调查工作的需要，2018年12月12日，我政府经本机关负责人批准作出《延长行政复议审查期限通知书》（中府行复[2018]968号），决定延长复议审查期限30天，并告知了各方当事人；2019年1月10日，作出《中止行政复议审查通知书》；2019年4月17日，作出《恢复审理通知书》，相关文书已依法送达各方当事人。2019年4月17日，我政府依法作出涉案《行政复议决定书》（中府行复[2018]968号），并于2019年5月4日、6日分别送达给原告古观亮及市自然资源局。因此，我政府作出的复议决定的行为符合前述规定要求。综上所述，我政府作出的复议决定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、符合法定程序，请求法院驳回原告古观亮提出的诉讼请求并判令由原告古观亮承担全部诉讼费用。经审理查明，原中山市国土资源局五桂山分局（以下简称原国土五桂山分局）于2018年5月17日前往中山市××山××村社贝小组地段处进行巡查，发现古观亮在上述地段面积约120平方米的土地上实施建设，状态为在建砼结构房屋。原市国土资源局对古观亮和五桂山办事处桂南村委会的委托代理人古卫南进行了询问，并制作了询问笔录。古卫南陈述，涉案土地位于桂南××××号侧，所有权××村社贝小组，古观亮于2018年4月起实施建设住宅行为，该地块没有办理相关用地审批手续，也没有取得土地使用证。古观亮的陈述与古卫南的陈述内容基本相符，其在笔录中还称，社贝29号旧房屋漏水，存在一定的安全隐患，影响人身安全问题，所以在社贝立德街××号侧建房居住，该地于1995年向村小组购买，因社贝村需要搞公益福利事业，经村民会议同意，收回其210平方米的宅基地，后于2005年置换王屋门一块210平方米用地给其作宅基地使用。同日，原市国土资源局作出责令停止违法行为通知，要求古观亮立即停止违法建设行为，听候处理。同时，原市国土资源局向古观亮送达了接受调查通知书，要求古观亮携带相关材料前往原国土五桂山分局接受调查。2018年5月29日，原市国土资源局对古观亮涉嫌实施非法占用土地的行为进行立案调查。原市国土资源局对用地现场进行了勘测并制作了违法用地图，测量的用地面积为207.3平方米。原市国土资源局收集了上述地块的地类证明，载明上述土地的地类为建设用地，同时，收集了《土地利用总体规划用途分类情况表》，反映根据《中山市五桂山土地利用总体规划（2010-2020年）》的规定，涉案土地期末规划分类为城镇用地，该用地符合土地利用总体规划。2018年7月11日，原市国土资源局对古观亮作出中土执法告字[2018]762号行政处罚告知书，告知拟作出行政处罚的事实与理由、依据以及享有陈述、申辩和听证的权利。古观亮没有向原市国土资源局提交陈述、申辩的书面意见，也没有提出听证的申请。同年8月10日，原市国土资源局作出中土执法决字[2018]762号行政处罚决定，认定古观亮未经依法批准，于2018年4月始，占用位于中山市××山××村社贝小组地段处的土地实施建设，在建砼结构建筑物，拟作住宅用途；经实地测量，占用土地面积为207.3平方米，土地利用现状地类为建设用地；根据《中山市五桂山土地利用总体规划（2010-2020年）》，该用地符合规划。因此，原市国土资源局认定古观亮的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十九条的规定，构成非法占用土地，遂依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：1.责令退还非法占用的207.3平方米土地；2.罚款2073元。原市国土资源局于2018年8月13日向古观亮送达了中土执法决字[2018]762号行政处罚决定书。古观亮不服，于同年10月12日向市政府申请行政复议。同日，市政府受理并向古观亮送达《行政复议案件受理通知书》，并向原市国土资源局作出《提出行政复议答复通知书》。市政府受理、审查后，以案情复杂为由于2018年12月12日作出《延长行政复议审查期限通知书》，延长审查期限30天，后又需要进一步调查，于2019年1月10日作出《中止行政复议审查通知书》，中止该案的审理。2019年4月17日，市政府作出《恢复审理通知书》，恢复该案的审理，并于同日作出中府行复[2018]968号行政复议决定，维持了原市国土资源局作出的中土执法决字[2018]762号行政处罚决定，并分别于2019年5月4日、6日将该行政复议决定书分别送达给古观亮及原市国土资源局。古观亮仍不服，遂诉至本院，提出前述诉讼请求。另查明，古观亮于2018年8月22日按照中土执法决字[2018]762号行政处罚决定缴纳罚款2073元。又查明，根据中山发[2019]1号文件，中山市于2019年1月进行机构改革，组建市自然资源局,行使原市国土资源局职权，且不再保留中山市国土资源局。庭审中，古观亮认为市自然资源局提供的多份证据显示原市国土资源局的执法过程存在程序违法，如行政处罚告知书送达回证的日期由工作人员后补，为此提供了一份由古观亮亲自签名并捺指印但日期为空白的行政处罚告知书送达回证；另，行政处罚决定书的送达回证上的签名、日期均不是其本人所签，其是2018年8月21日实际收到涉案行政处罚决定书和罚款通知书的；此外，古观亮还称整个行政处罚过程中仅由一个没有执法资格的工作人员进行执法，而有签名的工作人员没有参与行政执法，是事后补签名的，但没有提供相应证据予以证明。关于涉案行政处罚决定书所认定的事实，古观亮认为其早于2014年5月已在涉案土地上挖地基，并非2018年4月才开始动工建设，而原市国土资源局发出的接受调查通知书和相关调查笔录可予证明涉案主体建筑物占地面积及建筑面积是120平方米，并非207.3平方米，属于认定事实错误。而市自然资源局则称，古观亮于2014年开始平整涉案土地时，原市国土资源局已责令其停止相关的建设行为，当时其也已停止，直到2018年重新开始建设，原市国土资源局通过巡查发现后才对其作出涉案的行政处罚决定；至于违法占地的面积问题，是根据最终的测量结果而认定的，而接受调查通知书上所载明的120平方米仅是估算，两者并不矛盾。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日第二次修正，下同）第七十六条第一款、《国土资源行政处罚办法》第二条的规定，原市国土资源局对违法占用土地的行为具有实施行政处罚的职权。中山市进行机构改革之后，市自然资源局承接和行使原市国土资源局的职权，是本案适格的被告。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，市政府对不服自然资源行政处罚的行为负有行政复议的法定职责。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地……农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”本案中，根据古观亮、五桂山桂南村委会委托代理人古卫南的询问笔录等证据，可以证明即使置换宅基地，也应依法进行，但古观亮于2018年使用涉案土地进行建设时，既未经取得批准亦未依法办理土地使用证，该行为违反了前述规定。基于原市国土资源局核查涉案土地的利用现状地类为建设用地，而该用地符合土地利用总体规划，故原市国土资源局经处罚前告知后，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定作出中土执法决字[2018]762号行政处罚决定，责令古观亮退还非法占用的土地且予以罚款，符合法律规定，程序合法。市政府经审查后作出涉案行政复议决定，并依法送达各方当事人，亦无不当。关于违法占地的起始时间及占地面积等事实认定方面，因涉案行政处罚决定是原市国土资源局针对2018年5月巡查后的立案处理情况，且当时已对用地面积进行了现场测量并制作了现场勘测笔录和违法用地图，且古观亮在上述材料中已签名并捺指印予以确认，故对于古观亮提出行政处罚决定过程中有关事实认定错误的抗辩意见，本院不予支持。因古观亮已于期限内提出了行政复议和本案行政诉讼，通过合法途径充分行使了诉权，退一步来说，即使如其所言，行政处罚告知书和行政处罚决定书的签收时间有事后补签的情况，也属于程序上的瑕疵，对其权利义务不产生实际影响，而本案亦没有确切证据证明行政程序中执法人员无执法资格、签名的执法人员并无参与执法过程等情况，故对于古观亮提出行政处罚决定过程中有关程序不合法的抗辩意见，本院亦不予支持。至于涉案土地的来源、能否办理土地行政登记以及原市国土资源局和市自然资源局是否对颁证事宜存在行政不作为或其他违法行为等问题，系另外的法律关系，不属本案审理范围，古观亮如有异议，可另循途径解决。综上所述，对古观亮要求撤销原市国土资源局作出的中土执法决字[2018]762号行政处罚决定书的第一项处罚决定以及市政府作出的中府行复[2018]968号行政复议决定书的诉讼请求，理据不充分，本院一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回原告古观亮的诉讼请求。案件受理费50元，由原告古观亮负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  朱婉芬人民陪审员  邓杏妹人民陪审员  陈晓莹二〇一九年十一月十四日书 记 员  李桦诗李凯琳