青海省高级人民法院行政裁定书（2019）青行终96号上诉人（原审原告）海东市乐都区达佑养殖有限公司。住所：青海省海东市乐都区洪水镇店子村。法定代表人董静，该公司董事长。委托代理人张继忠，该公司工作人员。委托代理人魏江红，北京盈科（天津）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）海东市乐都区人民政府。住所：青海省海东市乐都区古城大街**。法定代表人曾水清，该区区长。委托代理人董泽生，海东市乐都区农业农村局工作人员。委托代理人马启兰，青海智凡律师事务所律师。被上诉人（原审被告）海东市人民政府。。住所：青海省海东市平安区平安大道**法定代表人王林虎，该市市长。委托代理人马咏梅，海东市司法局工作人员。委托代理人许正金，青海知安律师事务所律师。上诉人海东市乐都区达佑养殖有限公司（以下简称达佑公司）因诉海东市乐都区人民政府（以下简称乐都区政府）、海东市人民政府畜牧行政处罚、行政复议一案，不服青海省海东市中级人民法院（2018）青02行初90号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。达佑公司上诉称，一审判决认定事实不清，适用法律错误，理由如下：一、一审法院认定事实不清，证据不足。一审判决未认定乐都区农牧局划定的禁养区范围是否合法，亦未查明上诉人的禁养区是否位于禁养区范围内。二、一审判决适用法律错误。被上诉人无责令拆除或者关闭上诉人养殖场的法定职责。《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条规定：“禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已经建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或关闭”。本案中，被上诉人无任何证据证明上诉人的养殖场位于饮用水水源二级保护区内，亦无证据证明上诉人的养殖场属于已建成的排放污染物企业，且2016年通过农牧局验收。达佑公司在被拆除时已是青海省菜篮子工程、农业部养殖示范基地和海东市重点龙头企业。一审判决适用上述法律规定，认定被上诉人享有拆除法定职权明显错误。三、被诉行政行为程序违法。被上诉人作出的乐政〔2018〕53号《关于海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》（以下简称53号《通告》）从性质上讲，属于行政处罚。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十二条、第四十二条的规定，行政机关作出处罚决定的，应当告知相对人听证、陈述及申辩的权利，对重大行政处罚告知相对人可以要求听证的权利。本案中，被上诉人未提交证据证明其履行了上述法定程序。四、被上诉人作出被诉53号《通告》后未进行补偿，违反《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定：“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”根据上述规定，即使禁养区划定合法，上诉人的养殖场确实位于禁养区内，被上诉人也应当先对上诉人进行补偿后方可要求拆除。本案中，被上诉人自始至终从未与上诉人协商补偿事宜。五、一审判决“关于上诉人主张补偿损失的问题”部分内容矛盾。据此判决，可能导致上诉人无法再行主张相应的权利，严重侵害上诉人的合法权益。请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人一审的全部诉讼请求或者发回重审。案件诉讼费由被上诉人负担。乐都区政府答辩称：一、上诉人的上诉请求缺乏事实基础，无法律依据支持，不能成立，应当予以驳回。第一、乐都区政府于2017年8月依据环办水体[2016]99号《关于印发畜禽养殖禁养区划定技术指南的通知》，制定了《海东市乐都区畜禽养殖禁养区划定方案》。上诉人虽经乐都区政府批准设立，但上诉人的养殖场不仅处于乐都区畜禽规模养殖禁养区范围之内，同时也被列入中央第七环境保护督察组反馈的畜禽养殖污染问题整改任务清单中。《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条规定：“禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）饮用水水源保护区、风景名胜区；（二）自然保护区的核心区和缓冲区；（三）城镇居民区文化教育科学研究区等人口集中区域；（四）法律法规规定的其他禁止养殖区域。”第二十四条规定：“对污染严重的畜禽养殖密集区域，市、县人民政府应当制定综合治理方案，采取组织建设畜禽养殖废弃物综合利用和无害化处理设施，有计划搬迁或者关闭畜禽养殖场等措施，对畜禽养殖污染进行治理。”《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条规定：“禁止在饮用水水源二级保护区内新建改建、扩建排放污染物的建设项目，已建成的排放污染物的建设项目由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”乐都区政府根据上述规定有权就本辖区内畜禽养殖殖污染问题及中央第七环境保护督察组反馈整改任务向上诉人印发关闭、转产、拆除的通告。第二、乐都区政府认真贯彻党中央、国务院关于环境保护督查的决策部署，严格落实国务院水污染防治行动计划，给予上诉人关停、转产的步骤和时限的过渡安排。在作出53号《通告》之前，曾多次找上诉人提出是否有转产意向并要求其提出书面申请，但是上诉人既不提出书面申请，也不自行关停、拆除养殖设备，乐都区政府在这种情况下作出了53号《通告》符合法律及政策。第三、上诉人要求予以补偿的上诉请求也不能成立，因为补偿的前提是53号《通告》不合法的，且上诉人放弃转产的弥补措施，因此，乐都区政府不应对其损失承担责任。二、一审判决认定事实清楚，适用法律正确应依法予以维持。上诉人请求就乐都区政府作出的行政行为所造成的损失进行赔偿，首先，本案所涉及的养殖场拆除等事宜为中央环保督查整治，乐都区政府是为了完成整改任务，而依照相关法律法规发出通知，故作出53号《通告》认定事实清楚，适用法律正确。其次，上诉人对其赔偿损失的诉求未能提供证据证明遭受的具体经济损失，故一审判决法律适用正确程序合法。综上，青海省海东市中级人民法院作出的（2018）青02刑初90号行政判决书认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法予以驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。海东市人民政府答辩称：一、达佑公司养殖场位于海东市乐都区洪水镇店子村，即乐都区城市规划核心区范围线外500米，也处于主要河流湟水河岸带400米内，属于《海东市乐都区人民政府办公室转发区农牧局关于海东市乐都区畜禽养殖禁养区规划方案的通知》（乐政办〔2017〕124号）中划定的明确为“禁养区”的范围内，且上诉人并未向乐都区政府提出转产意向的书面申请，因此根据《畜禽规模养殖污染防治条例》规定，乐都区政府有责令达佑公司拆除或者关闭养殖场的法定职权和主体资格，且乐都区政府已逐步给予达佑公司关停、转产的步骤和时限安排。二、达佑公司于2018年8月13日提出行政复议申请，海东市政府于2018年8月16日受理该复议申请，经审查双方提交的证据材料，于2018年10月16日作出行政复议决定，并于2018年10月16日送达达佑公司，复议决定是在法定审限内作出的。因此，海东市政府作出的复议决定事实清楚，证据确凿，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实和一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定：“当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十七条第一款规定：“必须共同进行诉讼的当事人没有参加诉讼的，人民法院应当依法通知其参加；当事人也可以向人民法院申请参加。”第三款规定：“前款所称的必须共同进行诉讼，是指按照行政诉讼法第二十七条的规定，当事人一方或者双方为两人以上，因同一行政行为发生行政争议，人民法院必须合并审理的诉讼。”根据上述法律规定，基于同一行政行为而引发的共同诉讼，因为诉的标的是同一的，同一行政行为具有多个行政相对人或者行政相关人，而要审查的行政行为就是一个，其本质上是一个诉，与民事诉讼法上的必要共同诉讼是相同的，必要共同诉讼必须是共同诉讼。必须共同诉讼的当事人没有参加诉讼，人民法院应当依法通知参加其诉讼。本案中，达佑公司的主要诉讼请求是要求撤销案涉53号《通告》，该通告对包括达佑公司在内的18家养殖场均有效。人民法院经过审理该通告的合法性并作出裁判，势必对18家养殖场的权利义务均产生影响，该通告不能分割。为保证案件处理的一致性和解决纠纷的彻底性，人民法院必须一并审理。针对未参加诉讼的当事人，人民法院应当运用审判权予以追加，将与已存在的诉讼有牵连关系的其他纠纷一并解决。因此，一审人民法院未依法通知没有参加诉讼的17家养殖场参加诉讼，属于遗漏当事人。遗漏必须共同诉讼的当事人是重大的诉讼程序违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第四项的规定，裁定如下：一、撤销青海省海东市中级人民法院（2018）青02行初90号行政判决；二、发回青海省海东市中级人民法院重审。二审案件受理费50元退还上诉人海东市乐都区达佑养殖有限公司。审判长 刘富梅审判员 吴晓良审判员 李成花 二〇一九年十一月六日书记员 郝 洋