广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2019）粤2071行初909号原告：中山市三乡镇前陇村第三股份合作经济社，住所地广东省中山市三乡镇前陇村。主要负责人：张文基。委托代理人：刘婷、李靖，广东国融律师事务所律师、实习律师。被告：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区兴中道**，统一社会信用代码11442000MB2C940480。法定代表人：吴伟强，局长。委托代理人：陈毅敏，该局工作人员。委托代理人：赵继明，广东保信律师事务所律师。第三人：中山市三乡镇前陇村第二股份合作经济社，住所地广东省中山市三乡镇前陇村。主要负责人：张少昆。委托代理人：陈焕满、姚朝阳，均系广东励而德律师事务所律师。第三人：中山市三乡镇前陇经济联合社，住所地广东省中山市三乡镇前陇村。主要负责人：余振伟。原告中山市三乡镇前陇村第三股份合作经济社（以下简称前陇第三合经社）不服被告中山市自然资源局（以下简称市自然资源局）不动产行政登记，于2019年5月15日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告市自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。因中山市三乡镇前陇村第二股份合作经济社（以下简称前陇第二合经社）、中山市三乡镇前陇经济联合社（以下简称前陇经联社）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年9月16日公开开庭审理了本案。原告前陇第三合经社的主要负责人张文基及其委托代理人刘婷、李靖，被告市自然资源局的委托代理人陈毅敏、赵继明，第三人前陇第二合经社的委托代理人陈焕满、姚朝阳到庭参加诉讼。第三人前陇经联社经本院传票合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原中山市国土资源局（以下简称原市国土资源局）于2013年3月5日向第三人前陇第二合经社核发了中府集有（2013）第3100054号集体土地所有权证。原告前陇第三合经社诉称，2002年，其与前陇第二合经社共同将土名“深田”土地中的共35.87亩，交给前陇经联社开发利用，其中前陇第三合经社有5.5亩，前陇第二合经社有30.37亩。现因中山市Y003线和加密八线工程项目（三乡段）建设，需要征收“深田”公路旁的集体所有土地，涉及其4.422亩土地。2019年3月20日，前陇经联社向原告说明，2013年原市国土资源局已将前述35.87亩土地办证至前陇第二合经社名下，土地证号为中府集有（2013）第31000**，其中包括其农民集体所有的5.5亩土地，此时原告才得知权益确已受原市国土资源局侵害之事实。原告与原市国土资源局就涉案土地登记办证行政行为有利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，原告具有提起本案诉讼的原告主体适格。原市国土资源局作出具体行政行为时既未告知原告该具体行政行为内容，亦未告知诉权或起诉期限，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条、第六十五条之规定，本案未超过法定起诉期限。经原告三分之二以上村民表决同意，特提起本案诉讼，请求判令：1.撤销原市国土资源局核发的中府集有（2013）第3100054号集体土地所有权证；2.判令被告市自然资源局承担本案的诉讼费用。被告市自然资源局辩称，一、前陇第三合经社的起诉已超法定起诉期限，对其起诉应予驳回。2012年，前陇第三合经社对涉案土地办理涉案集体所有证过程中进行了指界，并在《中山市土地权属调查表》、《宗地图》上加盖前陇第三合经社的公章，且涉案登记行为于2012年在村府宣传栏进行公告，其在公告期间内亦未提出异议。据此，前陇第三合经社于2012年已清楚知悉原市国土资源局作出的行政行为，但直到2019年5月15日才提起诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，前陇第三合经社的起诉已经超过了法定起诉期限，对其起诉应予驳回。二、原市国土资源局作出的中府集有（2013）第3100054号集体土地所有证，事实清楚，资料齐全，程序合法，应予维持。2012年，前陇第二合经社向原市国土资源局申请办理涉案土地集体土地所有权总登记，并提交《土地登记申请表》、《中山市土地权属调查表》、《用地图》、身份证明等相关资料。经审核，上述集体土地所有权总登记申请资料齐全，权属来源及界址清晰。原市国土资源局于2012年11月28日至12月28日对拟登记的该宗土地分别在村府宣传栏及该公告所属片区进行张贴，公告内容包括：集体土地所有权登记发证的农村集体土地范围、面积等。在公告期内，未有土地权利人及其他利害关系人提出异议。据此，原市国土资源局依法向前陇第二合经社核发中府集有（2013）第3100054号集体土地所有证，该具体行政行为符合《土地登记办法》第七条、第九条、第二十三条的规定。三、原告与涉案土地登记行为无法律上的利害关系，不具备诉讼主体资格，对其起诉应予驳回。前陇第三合经社主张涉案土地中5.5亩土地属于其农民集体所有，但提供的证据并不是集体土地所有权的合法凭证，不足以证明其是涉案土地的合法权利人，且前陇经联社并非涉案土地合法权利人，该社出具的《情况说明》不能证实涉案土地证内包含前陇第三合经社的土地。因此，前陇第三合经社与原市国土资源局的登记行为无法律上的利害关系，不具备诉讼主体资格，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十九条第（一）款规定的条件，对其起诉应予驳回。综上所述，涉案中府集有（2013）第3100054号集体土地所有证的发证行为权属清晰、界址清楚，程序合法，应予维持。前陇第三合经社与涉案土地登记行为无法律上的利害关系，不具备诉讼主体资格，且起诉已超出法定起诉期限，请求法院驳回其诉讼请求。第三人前陇第二合经社述称，1.其为涉案土地唯一的土地所有权人，前陇第三合经社不对涉案土地享有任何权利，该社不具备提起本次诉讼的主体资格，法院应当予以驳回。2.前陇第三合经社提起本次诉讼已超诉讼时效，依法应当驳回。3.如果前陇第三合经社认为其对涉案土地享有所有权，与其之间属于土地所有权争议，这种情况按照《中华人民共和国土地管理法》应由人民政府处理，不应是行政诉讼审理范围。综上所述，法院应当驳回前陇第三合经社的起诉。第三人前陇经联社未到庭陈述诉讼意见。经审理查明，2012年，前陇第二合经社向原市国土资源局对位于中山市三乡镇前陇村土名为“深田”的69.9069亩土地（包括涉案5.5亩土地）申请办理集体土地所有权总登记，提交了土地登记申请书、组织机构代码证、负责人身份证明、中山市土地权属调查表、农村集体土地所有权面积分解表、宗地图等资料。2012年11月28日，原市国土资源局在前陇村民委员会的公告栏张贴了中集有公（2012）第1668号公告，对拟将进行所有权总登记的上述宗地相关信息进行公告，公告期为30天。2012年12月29日，前陇第二合经社出具公告期内无人提出异议的证明。2013年2月19日，原市国土资源局作出《土地登记审批表》，报请中山市人民政府登记造册，向前陇第二合经社核发中府集有（2013）第3100054号集体土地所有权证。前陇第三合经社不服，诉至本院，提出前述之诉讼请求。另查明，2001年11月3日，经村民同意，前陇第二小组向前陇经联社出具了一份报告，载明：“为了发展经济，壮大村民收入，我前陇村第二小组村民同意把土名“深田”约40亩土地（具体面积按实际测量计算），以90%计算,以每亩2.5万元，委托前陇经济联合社发展工业……”。2002年9月4日，前陇经联社作为甲方与前陇第二村民小组作为乙方签订一份协议书，约定：为发展经济和搞好村内环境建设，乙方把土名“深田”土地给甲方开发利用，“深田”土地面积共45.32亩（其中二组39.82亩，三组5.5亩，三组另外与甲方结算）。该协议还约定了其他内容。另，上述协议的附图上载明“三队土地面积：⑧地块5.5亩”字样，在该图纸上，“⑧”号土地位于“塘敢至前陇公路中心线”与二队“⑦”号土地之间。又查明，2019年3月20日，前陇经联社出具一份情况说明，载明：“2002年起，三乡镇前陇村第二村民小组和第三村民小组将土名“深田”土地给前陇经济联合社开发利用，其中二组有30.37亩、三组5.5亩，分别进行了结算……2013年，政府将上述土地统一办证至前陇村第二股份合作经济社农民集体名下，该证实际包含了第三村民小组5.5亩土地……”。再查明，根据中山发[2019]1号文件，中山市于2019年1月进行机构改革，组建市自然资源局,行使原市国土资源局职权，且不再保留中山市国土资源局。在诉讼过程中，本院于庭后向前陇经联社主要负责人余振伟进行了询问并制作了询问笔录，其在笔录中陈述：根据村里留存的档案显示，涉案土地原先属于前陇第三合经社；2000年，由于村的经济发展需要，经过各队村民同意，以前陇经联社的名义对一队至四队的土地进行了征收，前陇经联社亦支付了相应的征地款给各生产队，由于涉案土地为预留公路建设用地，故当时前陇经联社没有办理涉案土地的集体土地所有权证，后因登记机关集中开展土地登记确权工作，而当时的国土部门称只能把村集体所有的土地登记在最基层的村集体组织名下，故涉案土地所有权人登记为前陇第二合经社农民集体；出于管理的需要，前陇村各生产队的全部集体土地所有权证、房产证、公章等自出具以来均由前陇经联社统一保管，其中包括涉案争议的中府集有（2013）第3100054号集体土地所有权证。本院认为，本案系不动产行政登记纠纷。结合原告、被告的诉辩意见、庭上所述、举证质证情况以及第三人陈述的意见，本案争议焦点为：一、前陇第三合经社提起本案诉讼有否超过诉讼时效？二、前陇第三合经社与涉案土地登记行为是否具有利害关系？三、涉案土地登记行为是否合法？关于焦点一，前陇第三合经社提起本案诉讼有否超过诉讼时效？前陇第三合经社在《中山市土地权属调查表》、《用地图》上签字盖章，仅能证明其知悉前陇第二合经社申请土地登记的事实，此时原市国土资源局尚未核发证书，不宜视为前陇第三合经社对涉案集体土地所有权证在颁证后已知悉该证的内容，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条的规定，结合前陇经联社关于涉案争议的中府集有（2013）第3100054号集体土地所有权证自颁证后一直由该社保管的陈述，本院认为前陇第三合经社的起诉没有超过法定的诉讼时效。对于市自然资源局和前陇第二合经社认为前陇第三合经社提起本案诉讼已经超出诉讼时效的意见，本院不予采纳。关于焦点二，前陇第三合经社与涉案土地登记行为是否具有利害关系？本案中，前陇经联社已出具情况说明证明涉案集体土地所有权证“实际包含了第三村民小组5.5亩土地”，前陇经联社与前陇第二合经社签订的协议书也提及涉案5.5亩土地的开发利用补偿款与前陇经联社另外结算，且根据该协议书的附图显示，涉案5.5亩土地与前陇第二合经社的土地相邻，亦在涉案土地登记的用地范围之内，因此，本院认为前陇第三合经社与涉案土地登记行为具有法律上的利害关系。关于焦点三，涉案土地登记行为是否合法？涉案登记行为系土地总登记行为。首先，根据当时实施的《土地登记办法》（以下简称《办法》）第二十二条“土地总登记应当发布通告。通告的主要内容包括：（一）土地登记区的划分；（二）土地登记的期限；（三）土地登记收件地点；（四）土地登记申请人应当提交的相关文件材料；（五）需要通告的其他事项。”的规定，发布通告是土地总登记颁证的前置法定程序，保障社会公众的知情权。本案中，原市国土资源局未提交任何证据证明涉案土地总登记之前已履行了发布通告的前置法定程序。其次，根据上述《办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”本案中，前陇第二合经社申请土地登记时未提供土地权属来源证明，不符合上述规定。而有关权属方面的问题，一方面，前陇第三合经社主张涉案5.5亩土地属其所有，提供了前陇经联社出具的情况说明予以佐证；另一方面，前陇村第二小组村民于2001年11月3日向前陇经联社出具的报告载明该小组村民同意把其交前陇经联社发展工业的“深田”土地约40亩，与2002年9月4日该小组和前陇经联社签订的协议书所记载的“深田”土地中二组有39.82亩，两者面积相约，且上述协议书中双方亦明确“三组5.5亩”的相关费用另外与前陇经联社结算，也就是说，前陇第二合经社当时也自认为其交给前陇经联社开发利用的“深田”土地中，并不包括同一范围内前陇第三合经社的5.5亩土地，现该5.5亩“深田”土地在涉案集体所有权证登记范围内，可见，该证登记范围内部分土地的权属存有争议。根据上述《办法》第十八条第一款第（一）项的规定，土地权属有争议的，不予登记。因此，本院认为原市国土资源局核发涉案集体土地所有权证未尽审慎合理审查义务，该登记行为主要证据不足。综上所述，涉案土地登记行为违反前置法定程序且登记的用地范围内部分土地权属存有争议，前陇第三合经社要求撤销中府集有（2013）第3100054号集体土地所有权证，理据充分，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：撤销原中山市国土资源局核发的中府集有（2013）第3100054号集体土地所有权证。案件受理费50元，由被告中山市自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  朱婉芬人民陪审员  邓杏妹人民陪审员  刘 波二〇一九年十一月十三日书 记 员  李桦诗李凯琳黄慧珍