厦门海事法院 行 政 判 决 书 (2019)闽72行初6号 原告刘文传，男，1967年9月7日出生，汉族，住福建省连江县。 委托代理人程琪，福建南剑律师事务所律师。 委托代理人林艳，福建南剑律师事务所律师。 被告霞浦县海洋与渔业执法大队，住所地福建省霞浦县共青路**。 法定代表人陈岩，大队长。 原告刘文传不服被告霞浦县海洋与渔业执法大队作出的闽霞海渔执罚﹝2018﹞021号《行政处罚决定书》（以下简称讼争行政行为），于2019年5月6日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年5月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月12日公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人程琪、被告法定代表人陈岩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告于2018年11月9日作出讼争行政行为，认定原告所有的“闽连渔60266”船舶（以下简称案涉船舶）于2018年9月19日违反捕捞许可证关于作业类型规定进行捕捞，违反《中华人民共和国渔业法》（以下简称渔业法）第二十五条“从事捕捞作业的单位和个人，必须按照捕捞许可证关于作业类型、场所、时限、渔具数量和捕捞限额的规定进行作业，并遵守国家有关保护渔业资源的规定，大中型渔船应当填写渔捞日志”、《福建省实施办法》第二十六条“凡从事捕捞业的单位和个人，应当依法向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门申请、领取捕捞许可证，按照捕捞许可证规定的作业类型、场所、时限、渔具数量和捕捞限额作业。未取得捕捞许可证的，不得从事捕捞作业”的规定，依照渔业法第四十二条“违反捕捞许可证关于作业类型、场所、时限和渔具数量的规定进行捕捞的，没收渔获物和违法所得，可以并处五万元以下的罚款；情节严重的，并可以没收渔具，吊销捕捞许可证”、《福建省实施办法》第四十三条第一款第四项“违反捕捞许可证关于作业类型、场所、时限和渔具数量规定进行捕捞的，没收渔获物和违法所得，可以按照下列规定并处罚款：……（四）184千瓦（250马力）以上442千瓦以下的海洋机动渔业船舶，每作业单位处二千元至一万元的罚款……”的规定，作出责令原告整改、拆除船上用于拖网作业的捕捞生产设施，并罚款8000元的决定。 原告提出诉讼请求：撤销被告的闽霞海渔执罚﹝2018﹞021号《行政处罚决定书》。事实与理由如下：2018年9月19日原告所属“闽连渔60266”船舶行至霞浦海域，尚未开始捕捞作业，被告执法人员上船检查，就以案涉船舶上安装用于拖网作业的捕捞生产设施为由，于2018年11月9日作出讼争行政行为。原告认为，被告认定原告违法事实证据不足，处罚缺乏法律依据，行政程序违法。 原告提供如下证据：证据1.渔业船舶所有权登记证书、证据2.渔业捕捞许可证，上述证据用以证明原告持有该船舶的所有权及船舶捕捞的许可的合法权利；证据3.行政处罚决定书，用以证明被告对原告进行处罚程序违法、认定事实错误，原告在被查获时并没有进行拖网捕捞作业；证据4.连江县海洋与渔业局告知书，用以证明因为案涉行政处罚给原告带来的不利影响，可能会影响原告渔船改造的补贴。 被告辩称，2018年9月19日07时20分，被告在霞浦海域发现案涉船舶正在航行，执法人员出示证件进行检查，发现该船未携带有效的渔业船舶证件（由岸基提供即上岸后提供），船甲板装有起网机两台，船舷两侧堆放有拖网网具，船艉两侧有拖网拖板,并堆放有一张拖网网具，船舱里装有散冰50吨左右，船甲板有少量的半干小鱼虾。执法人员进行拍照取证，制作《现场检查（勘验）笔录》，由原告签字确认。而该船《渔业捕捞许可证（临时）》核定作业类型为围网，主机总功率为382千瓦。被告遂于2018年9月26日立案调查。经调查询问原告及该船大管轮谢东兴、船员林友杰，证实案涉船舶核定作业类型为围网，2018年9月19日案发时该船擅自更改船舶作业类型，携带了拖网网具和拖网拖板，准备从事拖网生产作业。原告违反渔业法第二十五条、《福建省实施办法》第二十六条规定，依照渔业法第四十二条、《福建省实施办法》第四十三条第一款第四项规定，被告在2018年11月6日依法告知，原告当日表示放弃陈述申辩后，于2018年11月9日依法作出讼争行政行为，责令拆除船上用于拖网作业的捕捞生产设施，并处罚款8000元。综上所述，讼争行政行为程序合法，证据确凿充分，适用法律法规正确，请求法院依法裁定驳回原告的起诉。 被告提交以下证据：证据1.现场照片，用以证明现场状况，船舶上的捕捞设施类型及船上的附属设施及人员状况，用于跟船舶证书核对，核对船舶的地点，以及锁定船名号；证据2.《现场检查（勘验）笔录》，用以证明配合现场照片以文字形式来证明违法事实；证据3.询问笔录，用以证明配合现场照片以文字形式来证明违法事实，具体证明内容见笔录本身；证据4.渔业船舶所有权登记证书，用以证明船舶所有权人的基本信息；证据5.渔业捕捞许可证（临时），用以证明船舶捕捞的作业类型和功率；证据6.身份证，用以证明被处罚人和证人的身份证明；证据7中共霞浦县委机构编制委员会霞编（2005）17号文件，用以证明被告机构是法律授权可以履行海上违反渔业法律法规的监督检查和处罚权；证据8立案审批表、责令改进通知书、案件处理意见书、集体讨论笔录、行政处罚事先告知书、陈述申辩笔录、行政处罚决定书、罚款收据、结案报告、送达回证，用以证明处罚流程中产生的文件，被处罚人已经缴交罚款的事实；证据9案涉渔船整改完毕的照片，用以证明案涉渔船于2018年9月整改完毕拆除拖网设施。 被告提交作出讼争行政行为的依据如下：渔业法第二十五条、第四十二条、《福建省实施办法》第二十六条、第四十三条第一款第四项。 结合庭审质证，本院对双方证据认证如下： 一、关于原告证据。被告对原告证据1-4的真实性均予认可，被告认为《现场检查（勘验）笔录》记载船舶正在航行，有携带拖网网具，被告针对原告的《询问笔录》中也有记载类似内容。本院认为，被告对原告证据的真实性均予认可，且对证据合法性、关联性未发表异议意见。故本院对原告证据证明力均予确认。另，原告证据3系讼争《行政处罚决定书》的当事人联，现由原告实际持有且系原件，故可以认定被告在作出讼争《行政处罚决定书》后已送达原告。 二、关于被告证据。原告对被告证据1-2，真实性无异议，但对证明对象有异议。原告认为，现场照片不能反映违法事实，只能反映出当时船舶有安装拖网的设施但没有进行拖网作业，原告当时并没有实施违法捕捞、没有实施和违反捕捞许可证核定的作业类型。原告对被告证据3真实性无异议，对证明对象有异议，原告认为从该笔录中可以看出当时没有实施行政处罚决定书所认定的违法捕捞的事实。且，原告所陈述的拖网渔具是原告自己所理解的拖网，原告不确定是否达到国家规定的拖网标准，该事实应由被告举证证明。本院认为，被告证据1-3均与原件核对无异，原告亦对其真实性无异议。该三项证据之制作程序合法，内容与本案具有明显关联性。所以，本院对被告证据1-3证明力予以确认。原告对被告证据4-6，真实性、合法性、关联性无异议，本院对该三项证据证明力予以确认。被告证据7-9，原告认为超过了举证期限提交，不同意质证。且原告主张被告证据8中的原告签名均非其本人所签。本院认为，被告证据7-9系超过举证期限提交，依法应视为讼争行政行为没有该三项证据。 经审理本院查明： 2018年9月19日7时许，被告执法人员在霞浦海域发现原告所有的案涉船舶处于航行中，执法人员登船检查并制作《现场检查（勘验）笔录》、拍摄现场照片。 2018年9月25日，被告执法人员再次登上案涉船舶并拍照。照片显示，船上原有的网具设备已清除完毕。同日17时许，原告到被告办公室制作《询问笔录》一份。 2018年9月26日，案涉船舶的大管轮谢东兴、二级大副林友杰到被告办公室制作《询问笔录》各一份。 2018年11月9日，被告作出讼争行政行为。 2018年11月12日，原告缴纳讼争行政行为确定的8000元罚款。 另查明，案涉船舶的船舶所有人为原告，船籍港为连江，系国内捕捞船，主机功率382千瓦，所持《渔业捕捞许可证》核准作业类型是围网。 本院认为，本案系一起渔业行政处罚、行政命令案。依据渔业法第四十二条“违反捕捞许可证关于作业类型、场所、时限和渔具数量的规定进行捕捞的，没收渔获物和违法所得，可以并处五万元以下的罚款；情节严重的，并可以没收渔具，吊销捕捞许可证”、第四十八条第一款“本法规定的行政处罚，由县级以上人民政府渔业行政主管部门或者其所属的渔政监督管理机构决定。但是，本法已对处罚机关作出规定的除外”《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第二十三条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”之规定，被告具有作出讼争行政行为的法定职权。本案焦点归纳、分析如下： 一、关于事实 （一）被查获时案涉船舶上作业设施是否为拖网。原告于《现场检查（勘验）笔录》《询问笔录》均承认案涉船舶核准作业类型是围网，案发时船上作业设施是拖网。原告甚至在《询问笔录》中叙述了使用拖网作业的动机“因为围网产量不好，所以本航次闽连渔60266准备在上述海域从事拖网生产作业”。在本案庭审前半段，原告亦自认，案发时案涉船舶上是拖网作业设备，且是在去实施拖网捕捞作业的途中（如庭审笔录第6页第7行）。但，原告在本案庭审的后半段，否定船上作业设施是拖网。本院认为，原告构成反言，诉讼不诚信。在原告无法举证证明其反言所主张事实的情况下，不应采信其反言。需要指出的是，原告、大管轮谢东兴、二级大副林友杰，均具有相当等级的船员资质，也即均经过专门的船员业务培训且具有一定专业资历。对于具有一定专业资历的专业人士而言，不可能连最基本的作业设施类型都无法区分，不可能发生误解误述。大管轮谢东兴、二级大副林友杰在《询问笔录》中均述称，案涉船舶核准作业类型是围网，案发时船上作业设施为拖网，与原告在《现场检查（勘验）笔录》《询问笔录》的陈述能相互印证。另，经本院当庭释明，原告不提出对案涉船舶上作业设施种类进行鉴定的申请。综上，本院认为，被告关于案发时案涉船舶上作业设施是拖网的事实认定，应予采信。 （二）原告有无进行拖网捕捞。《现场检查（勘验）笔录》《询问笔录》表明，案发时案涉船舶尚在去拖网作业的航行途中，尚未开始放网。原告主张，因其还在航行途中，不构成违反捕捞许可证关于作业类型（围网）的规定进行捕捞，所以无违法行为事实。但，当时有效的《渔业捕捞许可管理规定》第四十条规定“本规定有关专门用语的定义如下：渔业捕捞活动：捕捞或准备捕捞水生生物资源的行为，以及为这种行为提供支持和服务的各种活动。娱乐性游钓或在尚未养殖、管理的滩涂手工采集水产品的除外…”，依据该条，渔业捕捞活动的内涵包含了“捕捞”、“准备捕捞”。去目标渔区实施拖网作业之前的航行行为，属于“准备捕捞”，也应认定是渔业捕捞活动。《渔业捕捞许可管理规定》第四章第十六条第一款明确规定，在中华人民共和国管辖水域和公海从事“渔业捕捞活动”，应当经主管机关批准并领取渔业捕捞许可证，根据规定的作业类型、场所、时限、渔具数量和捕捞限额作业。原告船舶被查获正在去实施拖网作业的航行途中，本院认为依据该条并结合上述第四十条的规定，已经足以认定原告构成违反渔业捕捞许可证所规定作业类型进行渔业捕捞。虽然，原告认为《渔业捕捞许可管理规定》不适用于本案之情形，但本院认为《渔业捕捞许可管理规定》系农业部为贯彻《渔业法》，为“保护、合理利用渔业资源，控制捕捞强度，维护渔业生产秩序”而制定之部门规章，其第四章“渔业捕捞许可证管理”系直接针对渔业捕捞许可证行政管理秩序、制度的规定（尤其是上文所述第四章第十六条第一款更是直接规定了本案争议事实所涉之行政法律关系），因此《渔业捕捞许可管理规定》中的用语、概念适用于本案下的法律事实、法律关系。综上，被告认定原告违反渔业捕捞许可证关于作业类型（围网）规定进行拖网捕捞，并无不当。 原告的上述主张，其背后的逻辑实为：实施、准备实施违反渔业捕捞许可证核定作业类型的渔船，只有在放网完毕后被执法机关查获的，才能认定违法事实、才能处罚；否则，渔船若尚未放网，就视为未从事捕捞活动，执法机关不能认定违法事实、不能处罚。如此逻辑，一旦予以支持，将使海上渔业行政执法的难度、成本陡增，毫无行政效率可言，背离了海上行政执法的客观实际以及一般的公平正义理念，所以明显不成立。 另需指出的是，渔船在航行途中（尚未实际放网捕捞）被查获与已经放网后被查获，两者虽在行为定性上是相同的，但在危害程度、量罚情节上明显是有区别的。案涉船舶在航行途中被查获，尚未实际放网捕捞，是否可以认定为尚未导致渔业资源的损失？是否可以认定为尚未造成危害后果？该项事实（即违法行为是否造成危害后果），被告本应当在讼争行政行为作出过程中予以查明、认定，并纳入行政裁量考量，但被告未予查明、认定。所以讼争行政处罚所依据的基础事实中遗漏了对行政相对人有利事实的查明、认定。 本院注意到，被告证据9照片、照片说明文字结合双方庭审陈述表明，案涉船舶最晚在2018年9月25日之前，已经整改完毕，拆除了船上拖网作业设施。所以，讼争行政处罚所依据的基础事实中遗漏了如下对行政相对人有利的事实：行政相对人在处罚决定作出前已整改完毕。 二、关于法律适用 行政处罚，应当过罚相当。如上文所述，讼争行政处罚所依据的基础事实中遗漏了对原告有利的事实。而，被告本应结合本案具体情况（包括对原告有利的事实在内），审慎考虑行政处罚法第二十七条关于从轻、减轻、免于处罚的规定是否适用、如何适用。但因被告遗漏了对原告有利的事实，未纳入行政裁量考量，所以讼争行政处罚行为中被告的法律适用明显有误。 另，讼争行政行为中除罚款外，还包括一项行政处理决定：“责令你（单位）整改，拆除船上用于拖网作业的捕捞生产设施”。但是，最晚于2018年9月25日之前，原告已经完成了案涉船舶的整改，船上拖网作业设施已拆除完毕。被告却在2018年11月9日还作出责令整改的行政处理决定（此类行政处理决定的法律性质系行政命令），原告处于客观上无法履行该处理决定内容的状态。依据行政诉讼法第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条第三项“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：…（三）行政行为的内容客观上不可能实施…”之规定，该项行政处理决定属于无效行政行为。 三、关于行政程序 被告超过举证期限提交证据8，依据《最高人民法院关于适用的解释》第三十四条之规定，视为讼争行政行为没有该项证据。相应地，证据8所对应之立案程序、书面责令原告整改、集体讨论决定程序、送达原告《行政处罚事先告知书》（包括告知原告享有陈述、申辩权）等程序行为，均应认定被告没有实施。所以，被告构成行政程序严重违法。 综上所述，讼争行政行为中责令原告整改的处理决定，应判决确认无效。讼争行政行为中的其余内容，行政程序严重违法，所依据的基础事实中遗漏了对原告有利的事实，致事实不清、法律适用错误。考虑到，查明、认定对原告有利的事实，再纳入行政裁量，属于被告“行政首次判断权”范畴；且被告未保障原告陈述、申辩权的情况亦必须纠正，故应判决撤销讼争行政行为除责令原告整改处理决定之外的其余内容，并责令被告重新作出行政行为。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第三项、第七十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第一款、第九十九条第三项的规定，判决如下： 一、确认被告霞浦县海洋与渔业执法大队作出的闽霞海渔执罚﹝2018﹞021号《行政处罚决定书》中责令原告刘文传整改、拆除船上用于拖网作业捕捞生产设施的处理决定无效。撤销闽霞海渔执罚﹝2018﹞021号《行政处罚决定书》中的其余内容； 二、责令被告霞浦县海洋与渔业执法大队重新作出行政行为。 本案系海事行政案件，依据《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第五项第一目规定，受理费为100元，由被告霞浦县海洋与渔业执法大队负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审判长 林 静 审判员 陈延忠 审判员 曾大津 二〇一九年十一月四日 法官助理李慧 书记员刘真龙 附相关法律条文及申请执行条款： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。 《最高人民法院关于适用的解释》 第三十四条根据行政诉讼法第三十六条第一款的规定，被告申请延期提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十五日内以书面方式向人民法院提出。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十五日内提供证据。逾期提供的，视为被诉行政行为没有相应的证据。 第九十四条公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。 公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。 第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”： （一）行政行为实施主体不具有行政主体资格； （二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据； （三）行政行为的内容客观上不可能实施； （四）其他重大且明显违法的情形。 -12-