海南省高级人民法院   行政判决书   （2019）琼行终711号     上诉人（原审原告）吴清足，男，1954年6月20日出生，汉族，住乐东黎族自治县。   上诉人（原审原告）冯爱英，女，1962年2月14日出生，汉族，住乐东黎族自治县。系吴清足妻子。   上诉人（原审原告）吴淑琼，男，1982年6月13日出生，汉族，住乐东黎族自治县。系吴清足长子。   上诉人（原审原告）吴明芳，女，1986年6月8日出生，汉族，住乐东黎族自治县。系吴清足女儿。   上诉人（原审原告）吴明文，男，1990年11月11日出生，汉族，住乐东黎族自治县。系吴清足次子。   以上五位上诉人的共同委托代理人李陈国，男，1959年9月4日出生，汉族，住三亚市。由乐东黎族自治县九所镇龙栖湾社区居民委员会推荐。   被上诉人（原审被告）乐东黎族自治县人民政府，住所地乐东黎族自治县抱由镇人民路**。   法定代表人李永群，县长。   委托代理人黎俊，乐东黎族自治县司法局副局长。   委托代理人胡峰，乐东黎族自治县九所镇人民政府工作人员。   上诉人吴清足、冯爱英、吴淑琼、吴明芳、吴明文（以下简称吴清足等5人）诉被上诉人乐东黎族自治县人民政府（以下简称乐东县政府）履行安置补偿职责一案，不服海南省第二中级人民法院（2019）琼97行初153号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   2014年4月21日，乐东县政府制定乐府办〔2014〕56号《乐东黎族自治县龙栖湾渔村项目置换安置和补偿工作实施方案》（以下简称《实施方案》），对乐东黎族自治县九所镇龙栖湾渔村（以下简称龙栖湾渔村）区域内的所有住宅房屋、非住宅房屋、坟墓及其他附作物进行搬迁。2019年6月14日，乐东县政府作出乐府征补〔2019〕11号《乐东黎族自治县人民政府不予补偿决定书》（以下简称11号《不予补偿决定》），认为吴清足等5人不符合补偿安置条件，不予补偿。吴清足等5人不服，提起本案诉讼，请求撤销乐东县政府作出的2号《不予补偿决定》。   一审查明，为全力推进龙栖湾“美丽渔村”建设，把龙栖湾渔村建设成为海南省新农村建设与旅游产业协调发展的示范村，乐东县政府于2014年4月21日制定了《实施方案》，对安置补偿原则、搬迁范围、安置办法、补偿办法、奖励政策、渔民福利等问题作了具体的规定。根据《实施方案》的规定，安置对象涉及龙栖湾渔村1组、2组并具有原乐东黎族自治县国土环境资源局（以下简称乐东县国土局）2010年8月发放给村民的《指界通知书》和宅基地确权备案宗地号为比对依据的长久居住村民及龙栖湾渔村周边符合安置条件的长久居住村民；房屋安置以户为单位，以乐东县国土局2010年8月发放给村民的《指界通知书》和宅基地确权备案宗地号作为基本户确定依据，一个基本户房屋安置面积为120㎡，户型为60㎡两套，有未婚男孩二个（含二个，不包括孙子）以上的，按“男孩总数-1”的公式来增加60㎡安置房；属龙栖湾村长期居住居民，每个基本户享受35㎡商铺股份；美丽渔村项目属于置换安置，土地一律不予补偿。吴清足等5人曾于1990年至2009年期间在龙栖湾渔村生活居住。2009年后吴清足等5人已不在龙栖湾渔村居住生活，而是回到了原籍地居住生活，其在该村的房屋已交给吴清足大姐的儿子何开业一家居住。何开业一家和乐东黎族自治县九所镇人民政府于2014年6月签订了《龙栖湾社区村民房屋置换安置协议》，取得240㎡安置房面积，领取了补偿费62831元、奖励金1万元。吴清足等5人持有乐东县国土局发放的《指界通知书》，认为其是龙栖湾渔村长久居住村民，符合安置补偿条件，由于乐东县政府未对其进行安置补偿，于2018年5月30日向一审法院提起行政诉，请求判令乐东县政府按照《实施方案》的规定对吴清足等5人一家进行安置，给吴清足等5人一家240㎡的安置房和一个35㎡的商铺股份。一审法院于2018年9月26日作出（2018）琼97行初172号行政判决，责令乐东县政府于判决生效之日起两个月内对吴清足等5人的安置补偿问题进行处理。该判决生效后，乐东县政府于2019年6月14日作出11号《不予补偿决定》，认为吴清足等5人一家不符合补偿安置条件，不予补偿。   一审法院认为，本案的争议焦点是吴清足等5人是否符合安置补偿条件，如果符合，应如何安置。乐东县政府制定的《实施方案》，双方当事人对其合法性均无异议，予以确认，可以作为本案审理的依据。根据《实施方案》的规定，其是以乐东县国土局2010年8月发放给村民的《指界通知书》和宅基地确权备案宗地号为比对依据的长久居住村民，及龙栖湾渔村周边符合安置条件的长久居住村民作为确定符合补偿安置条件的依据。从吴清足等5人提交的证据来看，其虽持有《指界通知书》，但吴清足等5人在龙栖湾渔村的房屋已于2009年交给了何开业一家，吴清足等5人自2009年起就不在龙栖湾渔村居住和生活了，此后一直居住生活在原籍地。且，吴清足等5人对何开业一家获得安置补偿的事实没有任何异议。关于吴清足等5人所称的有一块空地应予补偿安置的问题，根据《实施方案》的规定，美丽渔村项目属于置换安置，土地一律不予补偿。因此，吴清足等5人不符合《实施方案》规定的补偿安置对象，乐东县政府认为吴清足等5人不符合补偿安置条件，事实清楚，予以支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回吴清足等5人的诉讼请求。案件受理费50元，由吴清足等5人负担。   上诉人吴清足等5人上诉称，一、一审判决认定事实不清，判决错误。（一）吴清足等5人符合《实施方案》规定的安置户对象的条件，依法依规应当获得安置。吴清足等5人自1990年来到龙栖湾渔村拓荒捕鱼至2010年领取《指界通知书》时，已在龙栖湾居住二十年之久，是该村长久居住居民。吴清足等5人有一块宅基地，原简易房屋倒塌后变成了空地，持有《指界通知书》和确权宗地号，所以符合《实施方案》第三条第（一）项安置对象的规定，是龙栖湾渔村项目置换安置和补偿工作安置对象。吴清足等5人应按照《实施方案》第三条第（四）项的规定，获得240㎡的安置房及享受一个35㎡的商铺。（二）《实施方案》仅规定土地不予补偿，并未规定土地不予安置，吴清足等5人符合安置的条件，依法应获得安置。（三）何开业一家拥有属于他们的宅基地，其获得补偿安置与吴清足等5人没有关系，不影响乐东县政府对吴清足等5人进行补偿安置。二、一审适用法律错误。吴清足等5人是龙栖湾渔村的长住居民，持有《指界通知书》和宗地号，符合《实施方案》规定的作为基本户安置对象的条件，依法依规应获得安置，一审判决依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定判决驳回吴清足等5人的请求，存在适用法律错误。三、龙栖湾渔村的土地是集体土地，乐东县政府无证据证明龙栖湾渔村的土地是国有土地，根据《中华人民共和国土地管理法》第八条规定、《实施方案》第一条第（一）项之规定及乐东黎族自治县龙栖湾社区村民房屋置换安置协议来看，龙栖湾渔村土地是集体所有土地，乐东县政府应对被征用土地的村民给予安置补偿。综上，请求：撤销原判，支持吴清足等5人的上诉请求。   被上诉人乐东县政府答辩称，一、乐东县政府实施行政征收行为符合法定职责。乐东县政府决定实施龙栖湾“美丽渔村”项目，出台《实施方案》，明确征收龙栖湾渔村的房屋等地上附着物，安置补偿对象是龙栖湾渔村的长久居住村民。二、乐东县政府作出的11号《不予补偿决定》有事实根据和法律依据。三、吴清足等5人的上诉请求没有法律依据。龙栖湾渔村土地属国有土地，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，乐东县政府只能对被征收的房屋进行公平补偿，土地不属于补偿的范围。综上，请求：驳回上诉，维持原判。   双方当事人于一审期间提交的证据均已移送至本院。经审查，本院确认一审法院对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。   二审中，吴清足等5人向本院提交了乐东县政府作出的乐府〔2019〕17号征收补偿决定书，内容为曾在龙栖湾村居住的陈荣，原有住宅用地105.7㎡，，地上建有竹棚房后因台风房屋被毁，2010年起迁回老家，在龙栖湾不再拥有房屋，但按照《实施方案》，乐东县政府给陈荣补偿一套60㎡安置房，拟证明宅基地上没有房屋也可享受安置，获得安置房，未违反《实施方案》“土地一律不予补偿”的规定。乐东县政府对该份证据的真实性予以认可，认为陈荣的〔2019〕17号征收补偿决定书是按照《实施方案》作出的。   本院认为，本案的争议焦点为乐东县政府作出的11号《不予补偿决定》认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。涉案被征收土地位于××县，龙栖湾渔村是附近村落的农民自上世纪九十年代开始，为打渔而在海边的聚居之地，不从事农业生产，没有集体所有的土地。乐东县政府于2014年4月21日制定的《实施方案》中载明，安置对象为涉及龙栖湾渔村1组**并持有乐东县国土局2010年8月发放给村民的《指界通知书》和宅基地确权备案宗地号为依据的长久居住村民，及龙栖湾渔村周边符合安置条件的长久居住村民。美丽渔村项目属于置换安置，土地一律不予补偿。二审询问中，吴清足等5人对此表示认可。因此，乐东县政府在该项目中对吴清足等5人的补偿主要是房屋价值的补偿。本案中，吴清足等5人的户籍为莺歌海镇渔民，在莺歌海镇分配有宅基地及房屋，2010年吴清足等5人搬回莺歌海镇老家居住。拆迁安置时吴清足等5人在龙栖湾渔村已没有任何房屋和其他财产，在吴清足的宅基地范围内仅有经吴清足许可且由何开业建造的房屋，何开业已于2014年6月与乐东黎族自治县九所镇人民政府签订了《龙栖湾社区村民房屋置换安置协议》，取得180㎡的安置房，领取了补偿费62831元及奖励金1万元。吴清足等5人对何开业一家获得安置补偿的事实并无异议。因此，乐东县政府认为五清足等5人不符合该项目补偿安置的条件，并无不当。综上，乐东县政府作出的11号《不予补偿决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序并无不当，本院予以支持。   综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人吴清足等5人的上诉请求和理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人吴清足、冯爱英、吴淑琼、吴明芳、吴明文负担。   本判决为终审判决。   审 判 长 陈 焱   审 判 员 聂海波   审 判 员 李 贝     二○一九年十一月二十九日   法官助理 陈欣欣     中华人民共和国行政诉讼法   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。