浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）浙06行赔终45号 上诉人（原审原告）诸暨中金房地产开发有限公司。住所地诸暨市浬浦镇中金路**。 法定代表人周利忠，执行董事。 委托代理人杨绍军，浙江剑竹律师事务所律师。 委托代理人王永建，浙江永大（杭州）律师事务所律师。 上诉人（原审被告）诸暨市自然资源和规划局。。住所地诸暨市暨阳街道东二路** 法定代表人钱光辉，局长。 委托代理人钱璐璐，女，该单位工作人员。 委托代理人陈伟忠，浙江新兴律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）诸暨市浬浦镇人民政府。住。住所地诸暨市浬浦镇书院路**/div> 法定代表人何慧，镇长。 出庭行政机关负责人何奇宝，副镇长。 委托代理人陈大栋，浙江卓颂律师事务所律师。 上诉人诸暨中金房地产开发有限公司（以下简称“中金公司”）、诸暨市自然资源和规划局因行政赔偿一案，不服绍兴市柯桥区人民法院（2018）浙0603行赔初2号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开审理了本案。本案审理期间，各方当事人申请进行调解，该调解期间不计入审限。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，2009年12月24日，被告原诸暨市国土资源局发布诸土出2009年第44号《国有建设用地使用权招标出让公告》及《招标出让须知》，招标出让诸暨市浬浦镇盘山村926-100-173号住宅用地，出让土地面积为48368.1平方米，起始价4530万元，投标保证金500万元。2010年1月12日，原告向诸暨市公共资源交易中心缴纳了500万元保证金。2010年1月19日，原告以人民币5080万元的最高报价，竞得诸暨市浬浦镇盘山村地块的国有建设用地使用权，并与被告原诸暨市国土资源局签订《成交确认书》，同年3月29日，原告依约缴清土地出让金后，双方签订《国有建设用地使用权出让合同》。合同除按照《国有建设用地使用权招标出让公告》和《成交确认书》的相关内容作出约定外，有关土地交付期限、交付条件及违约责任条款均未作约定。2010年5月5日，原告办理了诸暨国用（2010）第92600627号《国有建设用地使用权证》，此后，原告即对该地块进行了规划设计，做了相关动工建设的前期准备工作。后因涉案地块存在拆迁安置、青苗补偿和场地平整工作未完成等问题，导致原告未能动工开发。原告于2014年4月21日向诸暨市人民法院提起民事诉讼。 为妥善解决涉案地块历史遗留问题，2017年2月13日，经本案三方当事人协商，达成《关于浬浦镇盘山村商住出让地块历史遗留问题处置框架协议》（以下简称《框架协议》），约定解除原告与被告原诸暨市国土资源局已签订的《国有建设用地使用权出让合同》，重新规划盘山地块并与外浦地块一同进行出让，由原告参与竞买并按照评估确定的底价摘牌。其中《框架协议》第一条约定：被告原诸暨市国土资源局应当于“2017年8月15日前完成盘山地块周边30亩左右新增建设用地的土地报批工作”，“2017年8月25日前，完成盘山新规划出让地块和外浦出让地块的国有建设用地使用权出让公告发布工作，9月25日前完成上述地块的摘牌”，原告应当于“2017年8月10日前，完成盘山地块土地权证抵押解除工作，并将土地权证原件上交甲方并协同办理权证注销手续”，被告诸暨市浬浦镇人民政府（以下简称“浬浦镇政府”）应当在相关期限内完成新出让二地块的征地及政策处理工作等。第二条约定：“如在工作推进落实过程中，确因客观原因导致工作延误的，必须征得其余两方书面同意意见……但有下列情形之一的，任何一方均可以无条件终止本协议履行。……2.甲方不能在2017年8月15日前完成盘山地块周边30亩左右土地报批工作或者不能在2017年8月25日前完成两个地块出让公告发布的。……”第三条约定：“本协议签订后，乙方先行向法院撤诉。待诸暨市人民政府出具相应文件后，三方按照相应文件内容及本协议约定履行各自的义务。如甲方、丙方能够按本协议的约定向乙方交付土地，乙方应无条件放弃盘山原出让地块土地出让协议履行过程中涉及的损失赔偿等权利。如甲方和丙方不能在本协议约定的期限内履行本协议第二条约定的义务，则乙方有权向法院起诉，主张权利。”《框架协议》签订当日，原告即向诸暨市人民法院申请撤诉。2017年2月20日，诸暨市人民政府办公室发出工作函告单，函告各责任单位关于浬浦镇盘山村商住出让地块历史遗留问题处置相关工作任务。2017年4月18日，原告与被告原诸暨市国土资源局按照《框架协议》约定，解除《国有建设用地使用权出让合同》、退还全部土地出让金并注销诸暨国用（2010）第92600627号《国有建设用地使用权证》。而后二被告均未按约及时书面告知工作进展情况，原告先后向二被告发函催告但未果。2017年9月30日，被告原诸暨市国土资源局发布诸土出告字[2017]30号国有建设用地使用权拍卖出让公告，但因原告未参与而终止出让。2017年10月11日，原告向被告原诸暨市国土资源局提出行政赔偿申请，要求被告原诸暨市国土资源局赔偿因违法出让建设用地给原告造成的损失，被告原诸暨市国土资源局未作答复。原告不服，遂起诉。同时查明，截至2018年5月11日该院组织三方人员现场踏勘日为止，涉案地块仍不符合“净地”条件。另查明，原诸暨市国土资源局职权现已由诸暨市自然资源和规划局继续行使。 原审法院审理认为，通过庭审调查，本案双方当事人主要有以下三个争议焦点：一、原告新增的两项诉讼请求是否应予一并审理；二、原告要求被告原诸暨市国土资源局承担的各项损失赔偿有无事实和法律依据；三、原告要求被告浬浦镇政府承担连带责任是否应予支持。 关于第一个争议焦点。首先，对于原告在起诉状副本送达被告后提出新的诉讼请求，是否应予准许。该院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第七十条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”所谓“提出新的诉讼请求”，通常是指在不变更诉讼请求同一性的前提下，追加或者变更诉讼请求的申请。该司法解释的规定其立法目的在于保证当事人的诉讼地位平等和有利于提高办案效率。因此，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，原则上不予准许，但也存在例外情况。本案虽系行政赔偿，但原告提起赔偿的请求权，实系基于《框架协议》的约定，而新增加的两项诉讼请求与原诉讼请求的请求权基础并未发生变更，具有同一性，且不违反起诉条件，一并审理并不会造成审理困难和诉讼延宕。且该院已就是否需要重新指定答辩、举证期限征询二被告意见，已充分保证被告诉讼权利的行使。因此，为避免当事人讼累，对原告新提出的诉讼请求，该院准予一并审理。 其次，对于原告新提出的两项诉讼请求是否应予支持。其中第一项关于要求二被告连带赔偿围墙、填土经济损失的诉讼请求，该院将在第二个争议焦点中结合原告提出的各个赔偿项目逐一详述。至于原、被告三方签订的《框架协议》是否应予解除，该院认为，《中华人民共和国合同法》第四十四条第一款规定：“依法成立的合同,自成立时生效。”第六十条第一款规定：“当事人应当按照约定全面履行自己的义务。”第九十四条规定：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。”《框架协议》系原告与二被告为妥善解决涉案地块历史遗留问题，经平等协商而订立，三方当事人意思表示真实，内容未违反国家法律、行政法规的强制性规定，主体适格，符合合同成立和生效要件，应认定有效，故各方当事人均应按照《框架协议》的约定全面履行自己的义务。现因二被告均未能在《框架协议》约定期限内完全履行各自义务，也未根据约定向原告书面征得同意意见，且截止该院现场踏勘日，二被告确未按《框架协议》履行约定义务，鉴于协议各方现已无实际继续履行协议的主观意向，故原告以合同目的不能实现为由提出解除《框架协议》的诉请，该院予以支持。 关于第二个争议焦点，原告要求被告诸暨国土局承担的各项损失赔偿有无事实和法律依据。首先，根据《中华人民共和国合同法》第九十七条规定：“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。”根据查明的事实，二被告均未能按照《框架协议》约定按期完成工作，而原告却已将诸暨国用（2010）第92600627号《国有建设用地使用权证》上交被告原诸暨市国土资源局并办理了注销，且基于对《框架协议》的信赖，继续对涉案地块实施了填土、围墙等先期开发工作，故《框架协议》解除后，原告有权要求被告原诸暨市国土资源局赔偿其因已履行协议而造成的损失。至于该损失是否应当包含已解除的《国有建设用地使用权出让合同》履行过程中涉及的损失，该院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第二款规定：“被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。”被告诸暨国土局与原告签订的《国有建设用地使用权出让合同》虽经双方协商后解除，但双方未就补偿作出约定，而是签订了《框架协议》，为包括原《国有建设用地使用权出让合同》所涉部分地块在内的新规划土地的出让做准备，因此《框架协议》应当视为对《国有建设用地使用权出让合同》解除后作出的补救方案，且《框架协议》第三条约定：“如甲方、丙方能够按本协议的约定向乙方交付土地，乙方应无条件放弃盘山原出让地块土地出让协议履行过程中涉及的损失赔偿等权利。如甲方和丙方不能在本协议约定的期限内履行本协议第二条约定的义务，则乙方有权向法院起诉，主张权利。”故已解除的《国有建设用地使用权出让合同》履行过程中涉及的损失亦应当包含在原告因履行《框架协议》而造成的损失范围之内。 其次，原告提出的各项损失赔偿是否合法、合理。关于场地平整、围墙、填土损失，该院认为，基于对《国有建设用地使用权出让合同》、《框架协议》的信赖，原告对涉案地块已实施了填土、围墙等先期开发工作，现因合同已解除，原告要求被告诸暨国土局赔偿上述损失，该院予以支持。但对于原告诉请要求赔偿场地平整及围墙、填土损失的金额，因原告未能提供相关支付证明，该院不予支持，实际损失应依据该院委托的测绘评估机构作出的结论予以认定。关于资金占用费，虽然《框架协议》中对被告诸暨国土局返还土地出让金作出不计息的约定，但该约定系以《框架协议》正常履行为前提，并不当然排除《框架协议》解除后原告可主张的损失。现《框架协议》已解除，其用以解决原《国有建设用地使用权出让合同》遗留问题的目的已无法实现，原告诉请要求赔偿因履行《国有建设用地使用权出让合同》而产生的资金占用损失，该院予以支持。但原告主张的资金占用起算时间及利息计算标准，缺乏相关依据，该院依法予以调整，资金占用损失应自原告资金被占用之日起至归还日止，按同期同类贷款基准利率计算的利息为限，即2540万元自2010年1月29日起至2010年3月28日止、5080万元自2010年3月29日起至2017年4月18日止，按中国人民银行同期同类贷款基准利率计算的利息。对于原告主张的可得利益损失，该院虽根据原告申请委托评估机构进行了评估，但该评估系基于碧水豪庭项目开发并销售完毕的设想上作出，而房地产开发及销售过程存在诸多风险及不确定性，该评估结论缺乏事实依据，该院不予采纳，且获得项目施工许可仅能证明原告具备了项目开发的先期条件，并不能证明原告因项目开发预期可获得的利益，原告主张的预期可得利益既非合同履行后可以获得的利益，亦非订立时可以预见或应当预见的损失，故对其该项主张该院不予支持。此外，原告主张赔偿（2014）绍诸民初字第1085号案件受理费及鉴定费，因该两项费用并非原告因履行合同产生的直接损失，该院不予支持。 关于第三个争议焦点，原告要求被告浬浦镇政府承担连带责任是否应予支持。该院认为，首先，“连带责任”是指依照法律规定或者当事人约定，两个或两个以上当事人对其共同债务全部承担或部分承担，并能因此引起其内部债务关系的一种民事责任。因此，连带责任的承担，须以法律规定或当事人约定为前提。本案中，被告浬浦镇政府虽为《框架协议》一方当事人，但《框架协议》既未对责任承担作出明确约定，亦不符合法定连带责任的情形。其次，《框架协议》系当事人为妥善解决《国有建设用地使用权出让合同》所涉地块历史遗留问题而达成的一揽子解决方案，该院所认定的损失基本系原告在《国有建设用地使用权出让合同》履行过程中产生，而被告浬浦镇政府并非《国有建设用地使用权出让合同》相对方，故原告要求被告浬浦镇政府承担连带赔偿责任，缺乏事实和法律依据，该院不予支持。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款、第一百零一条，《中华人民共和国合同法》第九十四条、第九十六条、第九十七条之规定，判决一、解除原告诸暨中金房地产开发有限公司与被告诸暨市自然资源和规划局（原诸暨市国土资源局）、被告浬浦镇政府于2017年2月13日签订的《关于浬浦镇盘山村商住出让地块历史遗留问题处置框架协议》。二、被告诸暨市自然资源和规划局（原诸暨市国土资源局）应赔付原告诸暨中金房地产开发有限公司场地平整费用2687714元、围墙垒筑费用182700元，并赔偿土地出让金2540万元自2010年1月29日起至2010年3月28日止、5080万元自2010年3月29日起至2017年4月18日止，按中国人民银行同期同类贷款基准利率计算的利息。上述款项应在本判决生效后十日内履行。三、驳回原告的其他诉讼请求。如未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。审理过程中的鉴定费用643376元，由原告诸暨中金房地产开发有限公司负担150000元，由被告诸暨市自然资源和规划局负担493376元。 上诉人中金公司上诉称：1.一审判决不予支持上诉人主张的可得利益损失即碧水豪庭项目开发预期可得利益，没有事实和法律依据。上诉人从2010年1月参加涉案土地的招标活动开始，希望取得土地使用权进行房地产开发，是不争的事实。上诉人在本案中及时缴纳了全部土地款，办理了施工许可证，进行了场地平整。如果被上诉人按约履行义务，上诉人即可顺利推进房地产项目开发，这也是各方均可预见的事实。被上诉人作为土地出让方，对于其不履行交付土地义务会导致上诉人无法实现取得投资利润的目的这一后果，也是应当明知的。上诉人根据合同法第113条规定要求被上诉人承担开发预期可得利益赔偿责任，对此司法评估结论为57830900元。民法上所说可得利益，是指权利人（受害人）以其所有的或者由其经营管理的财产（本案中为土地使用权）为基础和前提，通过一定的行为（本案中为房地产开发行为）期待实现和取得的财产增值利益。由于可得利益的重要特征之一是它的未来性，故必然存在一定的不确定性。一审法院以不确定性为由否定评估结论，显然没有依据。且司法评估是依据经诸暨市规划局于2012年7月审批通过的“中金碧水豪庭建设项目设计方案”进行评估的，采用的评估方法是假设开发法，也充分考虑了开发过程中的各种成本和风险，并非一审判决认定的“该评估结论缺乏事实依据”，且即使一审法院认定该评估依据不足，也应当重新评估，而非直接驳回上诉人的请求。2.一审判决不予支持（2014）绍诸民初字1085号案件的受理费、鉴定费，没有法律依据。（2014）绍诸民初字1085号案件与本案具有直接关联性，均是被上诉人违约交付涉案土地引起的。本案实际是（2014）绍诸民初字1085号案件撤诉后，由于被上诉人再次违约后的第二次诉讼，而撤诉原因正是被上诉人在该案判决前与上诉人协商签订了《框架协议》。故被上诉人的违约行为是提起1085号案件的主要原因，而被上诉人的虚假承诺又是上诉人撤诉的主要原因。故该案受理费296434元、鉴定费215340元属于《框架协议》第三条“原出让地块土地出让协议履行过程中涉及的损失”。3.一审判决认为被上诉人浬浦镇政府不承担责任缺乏法律依据。虽然出让合同的相对方是原诸暨市国土资源局，但由于其未履行出让土地义务，浬浦镇政府在《框架协议》中承诺与其共同完成出让土地相关义务，且浬浦镇政府的义务是明确的、独立于原诸暨市国土资源局的。上诉人在起诉状中要求浬浦镇政府承担连带责任，但在代理词中要求其承担共同赔偿责任，对此法官应行使释明权。4.资金占用损失应按基准贷款利率4倍计算。上诉人要求被上诉人赔偿按中国人民银行同期同档基准贷款利率4倍计算资金占用损失，是要求赔偿实际损失而非违约金，一审法院应根据证据认定是否有依据而非直接调整。上诉人已在一审中申请调取原诸暨市人民法院（2014）绍诸民初字1085号案件中的司法审计相关证据，一审法院也予以了出示。该专项审计报告是在诸暨市人民法院审理期间通过司法鉴定程序取得的证据，它所反映的内容是上诉人为支付涉案土地款5080万元融资所实际支付的利息，该利息标准未超过法律规定的年息24%，属合理的利息损失，且该损失的产生与涉案土地款的支付、被上诉人不按约交付土地有直接的关系。综上，请求变更一审判决第二项为“被告诸暨市自然资源和规划局、浬浦镇政府应赔付原告中金公司场地平整费用2687714元、围墙垒筑费用182700元、开发预期可得利益57830900元、诉讼费296434元、鉴定费215340元，并赔偿土地出让金2540万元自2010年1月29日起至2010年3月28日止、5080万元自2010年3月29日起至2017年4月18日止，按中国人民银行同期同类贷款基准利率四倍计算的利息。上述款项应在本判决生效后十日内履行”。 诸暨市自然资源和规划局答辩称：1.中金公司要求赔偿预期可得利益，缺乏事实和法律依据。房地产开发和销售存在诸多风险及不确定因素，是否能获得利益是不可预期的。2.中金公司要求赔偿的（2014）绍诸民初字1085号案件受理费、鉴定费并不是因履行合同产生的直接损失，该请求缺乏法律依据。3.中金公司要求浬浦镇政府承担共同赔偿责任缺乏事实和法律依据。浬浦镇政府并非合同相对方。4.中金公司要求按贷款利率4倍计算资金占用损失缺乏事实和法律依据。上诉人向财政专户缴纳土地出让金后，产生的只是银行活期存款利息，并非贷款利息，更不是4倍贷款利息。5.上诉人既要求赔偿预期可得利益，又要赔偿土地出让金占用期间的利息，本身发生重叠。请求驳回中金公司的上诉请求。 浬浦镇政府答辩称：1.一审认定中金公司向浬浦镇政府主张承担连带责任正确。中金公司的起诉状明确表述为要求浬浦镇政府承担连带责任，一审数次开庭过程中均围绕该问题展开调查，庭审中审判长归纳争议焦点也明确表述为浬浦镇政府是否需要承担连带责任。上诉人的法定代表人及代理人对此均无异议。对于该请求权基础、权利形式问题，中金公司关于法院应当行使释明权的主张缺乏法律依据。2.中金公司主张浬浦镇政府应承担共同赔偿责任缺乏法律依据。浬浦镇政府并非合同相对方，在《框架协议》中，只约定浬浦镇政府需要牵头落实相关工作，配合原诸暨市国土资源局对土地重新挂牌。但在原诸暨市国土资源局出让框架协议约定的地块后，中金公司明确表示不参加竞拍，该地块流拍。故浬浦镇政府认为其已经履行《框架协议》中约定义务。《框架协议》只约定中金公司享有诉权，未约定浬浦镇政府应承担共同赔偿责任，且本案国家赔偿诉讼的基础法律关系是土地出让合同，故赔偿责任主体应以土地出让合同延伸。3.中金公司主张的可得利益损失不应予以支持。本案是行政赔偿而非合同纠纷，应首先适用国家赔偿法规定，根据国家赔偿法第三十六条第（八）项规定，对财产权造成损害的，按照直接损失予以赔偿。本案所涉可得利益损失属于间接损失。4.受理费、鉴定费非因履行合同产生的直接损失，一审认定正确。5.《框架协议》中土地出让金返还条款约定不计息，是各方真实意思表示。中金公司主张四倍计算无任何依据。请求驳回中金公司上诉，维持原判。 上诉人诸暨市自然资源和规划局上诉称：1.原诸暨市国土资源局与中金公司于2017年2月13日订立《框架协议》后，依照该协议第1.1.2条款规定，双方在2017年8月10日前解除《国有建设用地使用权出让合同》、注销权证、（不计息）返还出让金。《框架协议》签订后上诉人在2017年4月18日、9月30日全部返还了出让金，双方解除合同并注销了权证，履行了该条款全部内容，并积极按协议中约定的时间在2017年9月30日公告出让《框架协议》中约定的地块。但因中金公司明确表示将不参加竞拍，致使该地块流拍，故中金公司应当依照《框架协议》约定承担一切损失，原诸暨市国土资源局对此没有过错。《框架协议》中中金公司同意以不计息的方式退回出让金，是对自己权益的正当处置，应当予以尊重。2.原诸暨市国土资源局作为出让方没有建筑围墙的义务，故围墙垒筑费用不应当由诸暨市自然资源和规划局承担。3.经中金公司申请，一审法院对外委托了三个事项的鉴定，如果说让诸暨市自然资源和规划局承担填土费用的鉴定费用还有一定道理，让本上诉人再承担预期可得利益的鉴定费用显然是错误的。此外，原诸暨市国土资源局无建筑围墙的义务，故该项鉴定费用也不应由诸暨市自然资源和规划局承担。请求撤销一审判决第二项，驳回中金公司关于利息损失的赔偿请求；请求驳回关于赔偿围墙经济损失的请求；依法确定诸暨市自然资源和规划局只承担场地平整的鉴定费用。 中金公司答辩称：1.《框架协议》是土地出让合同的延伸，土地使用权出让合同中中金公司的损失已包括在《框架协议》内。本案赔偿应当参照合同法第113条、民事诉讼法相关规定。2.两被上诉人未履行协议约定义务对中金公司权益一再造成损害。一审法院已依职权启动鉴定程序，该鉴定符合法律规定，故诸暨市自然资源和规划局应对损失承担合理赔偿责任。请求驳回诸暨市自然资源和规划局的上诉。 浬浦镇政府答辩称，浬浦镇政府无需承担责任，不应作为被上诉人。请求法院依法审查。 经审理，本院对原审法院认定的事实予以确认。 本院认为：本案二审主要争议焦点在于中金公司提出的相关赔偿请求有无事实及法律依据。本案系基于行政机关未能履行《框架协议》约定义务致使不能实现合同目的引发的行政赔偿之诉。该协议系行政机关为实现妥善解决相关出让地块历史遗留问题处置这一行政管理目标，在各自职责范围内与中金公司协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，应当认定为行政协议，兼具行政性和契约性。故本案在适用《中华人民共和国国家赔偿法》规定的同时，可适用不违反行政法律规范强制性规定的民事法律规范。 关于中金公司主张赔偿的法律依据，根据《中华人民共和国合同法》第九十四条、第九十七条规定，因当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的的，当事人可以解除合同。合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失。本案中，依据《框架协议》约定，原诸暨市国土资源局应在2017年8月15日前，牵头落实完成盘山地块周边30亩左右新增建设用地的土地报批工作，并及时以书面方式告知中金公司实施进展情况；浬浦镇政府应当在2017年7月15日前，牵头落实完成盘山地块周边新增30亩左右土地的征地工作，并将用地报批资料按要求上报原诸暨市国土资源局。但本案中，两行政机关均未在约定期限内履行相关义务，也未依照《框架协议》约定在2017年8月25日前完成盘山地块新规划出让地块和外浦出让地块的国有建设用地使用权出让公告发布工作，故中金公司有权依照协议约定无条件终止协议履行。因合同目的不能实现致行政协议解除后，中金公司有权就其损失主张赔偿。 关于本案赔偿项目及赔偿标准，首先，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。关于本案中的直接损失，因本案《框架协议》系为解决此前《国有建设用地使用出让合同》所涉遗留问题而订立，以出让合同约定的权利义务为协商基础，且《框架协议》中同时约定中金公司保留相关诉讼权利，故中金公司基于对《国有建设用地使用出让合同》的合理信赖所实施的填土、围墙等先期开发工作所产生的费用，应当属于《框架协议》解除后中金公司的直接损失。一审法院依据其委托的测绘机构所作结论认定具体赔偿数额，于法有据。同时，（2014）绍诸民初字第1085号案件受理费及鉴定费系中金公司此前民事诉讼中的支出，并非因合同履行直接发生，一审不对其认定为直接损失并无不当。其次，中金公司主张应适用《中华人民共和国合同法》第一百一十三条第一款规定，对其赔偿合同履行后可以获得的利益即开发预期可得利益，对此本院认为，房地产开发包含开发、建设、销售等多个环节，且存在较多风险及不确定性，现相关协议的签订仅是房地产开发建设及销售过程的初始环节，中金公司主张的预期可得利益尚不具备合理可期待性的充分事实根据，一审法院对此不予支持并无明显不当。且本案中，关于中金公司依据《国有土地使用权出让合同》缴纳的土地出让金，一审法院已经按照中国人民银行同期同类贷款基准利率支持其利息损失，该赔偿标准已高于行政赔偿案件中针对执行的相关罚款、罚金、存款确定的银行同期存款利息标准，而中金公司二审中自认资金占用费相关的评估报告中未直接确定按照四倍利率计算，且在（2015）绍诸民初字第1085号案件第二次开庭审理过程中，中金公司法定代表人自认土地证办理后半年，大概是在2010年年底已进行过融资，金额大约为3000万元，对该部分利益应在计算赔偿时予以合理扣除。综上，一审法院酌情确定利息部分赔偿数额，并无不当。 关于赔偿责任主体，《框架协议》中明确约定“如甲方、丙方能够按本协议的约定向乙方交付土地，乙方应无条件放弃盘山原出让地块土地出让协议履行过程中涉及的损失赔偿等权利”，故本案赔偿责任主体应根据原盘山地块出让合同确定，而浬浦镇政府仅具有《框架协议》中明确约定的义务，无需承担连带赔偿责任。中金公司的相关主张缺乏事实依据，本院不予支持。 综上，两上诉人的上诉请求均缺乏事实及法律依据，一审判决认定事实清楚，确定的赔偿项目及数额并无明显不当，可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  毕金刚 审判员  王 建 审判员  范卓娅 二〇一九年十一月二十日 书记员  孟树楠