浙江省绍兴市上虞区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0604行初87号 原告吴雪珍，女，1958年2月4日出生，汉族，住新昌县。 委托代理人（特别授权）赵宏斌，男，1984年9月27日出生，汉族，住新昌县。系原告之子。 原告赵国仁，男，1956年10月13日出生，汉族，住新昌县。 被告新昌县七星街道办事处，统一社会信用代码：11330624002587036K，住所地新昌县七星街道梅园新村**。 法定代表人汤红俊，主任。 出庭行政负责人张锋，副主任。 委托代理人（特别授权）王克先，浙江新时代律师事务所律师。 被告新昌县七星街道庙前地股份经济合作社，住所地新昌县七星街道庙前地村。 法定代表人王国军，董事长。 委托代理人（特别授权）吕凯利，浙江新时代律师事务所律师。 被告新昌省级高新技术产业园区管理委员会，统一社会信用代码：1133062468453116XJ，住所地新昌县七星街道三花路**科创中心。 法定代表人俞伟峰，主任。 出庭行政负责人戴华虎，副主任。 委托代理人（特别授权）裘彰林，浙江新希望律师事务所律师。 原告吴雪珍因认为被告新昌县七星街道办事处（以下简称七星街道办事处）、新昌县七星街道庙前地股份经济合作社（以下简称庙前地股份合作社）不履行法定职责一案，于2019年5月29日向新昌县人民法院提起诉讼，并申请异地管辖。新昌县人民法院报请绍兴市中级人民法院指令异地管辖，绍兴市中级人民法院于2019年6月11日作出（2019）浙06行辖187号行政裁定，指令本案由绍兴市上虞区人民法院管辖，并将案件材料移送本院。本院于7月11日立案受理，于7月15日向两被告送达起诉状副本及应诉通知书。原告于8月15日向本院申请追加新昌省级高新技术产业园区管理委员会为共同被告，经审查准许其申请并于8月19日作出《参加诉讼通知书》，通知新昌省级高新技术产业园区管理委员会（以下简称高新园区管委会）作为共同被告参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年9月18日公开开庭审理了本案。原告吴雪珍及委托代理人赵宏斌，被告七星街道办事处副主任张锋及委托代理人王克先，被告庙前地股份合作社的委托代理人吕凯利，被告高新园区管委会副主任戴华虎及委托代理人裘彰林到庭参加诉讼。2019年9月24日，本院依职通知赵国仁作为本案共同原告参加诉讼，同时通知原、被告各方延长举证期限。原告赵国仁均认同吴雪珍的诉讼请求和举证、质证、庭审陈述等意见，没有提供证据。被告被告七星街道办事处、庙前地股份合作社、高新园区管委会在延长举证期限内均没有提供证据。本案现已审理终结。 2018年6月15日，赵国仁作为乙方、新昌县七星街道办事处作为甲方，签订“房屋批建协议”一份，协议约定：乙方选择补偿方式为“批建安置”，由新昌省级高新技术产业园区管理委员会统一规划、统筹安排落实安置用地。在选择宅基地建房户搬迁腾空验收之月起12个月内落实安置用地放样。赵国仁于2018年7月30日搬迁腾空，新昌省级高新技术园区管理委员会没有在约定期内依约为赵国仁户安置建房用地。 原告吴雪珍、赵国仁诉称，1、新昌县七星街道庙前地村旧村改造，安置宅基地的农户政府没有对房屋作出任何补偿，应该属于新农村建设，房屋应该建造在本村的集体土地上，土地性质也不能改变。2、根据《土地管理法》第八条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有：宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有……”，第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理……”。由此可见，根据以上规定。七星街道庙前地的旧村宅基地，应该是属于本村的集体土地。3、根据《物权法》第六十条规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权……”，并根据《村民委员会组织法》第二十四条（六）之规定，宅基地的使用方案必须经过村民会议讨论决定方可办理。现将原告的宅基地移地安置，并改变土地性质，已严重违反了《土地管理法》及《村民委员会组织法》等相关规定，并损害了原告的利益。为此提起诉讼，请求：1、判令二被告在新昌县七星街道庙前地村集体土地上给予原告125平方米的宅基地；2、本案诉讼费由被告承担。 原告吴雪珍、赵国仁提供证据、依据如下: 信访事项复查申请不予受理决定书，2、新昌县人民政府办公室关于印发新昌县七星街道庙前地村旧村改造房屋补偿方案的通知（新政办发[2018]56号），3、信访事项处理意见书，4、新昌县人民政府通告，5、房屋批建协议，6、房屋拆改结算表。上述证据证明原告签订协议后为宅基地建房户，应予安置宅基地。 7、2019年1月8日浙江省建设用地批准书。证明与原告类似情况的村民已审批建房。 七星街道庙前地村旧村改造拆迁安置地块选址方案一、二；9新政办发[2018]56号文件的细则内容。证明安置地块以及相关规定。 上述证据，经庭审质证，被告七星街道办事处对证据1、2、3的真实性均无异议，但认为不能支持原告的诉讼请求。对证据4的来源不清楚，政府确实作出过通告，但形式上不一致。对证据5、6的真实性均无异议，与被告新昌县七星街道办事处提供的一致。证据7上面没有编号，系复印件，对真实性不认可，不能作为证据使用。证据8不清楚来源，对真实性不认可，应以被告高新园区管委会提供的相关资料为准。对证据9无异议。被告庙前地股份合作社对证据1、3、5、6的“三性”无异议，但无法达到原告的证明目的，也与诉讼请求无关。对证据2无异议。对证据4要求原告说明证据来源，如真实，与证据1的质证意见一致。对证据7-9的质证意见与七星街道办事处的意见一致。被告高新园区管委会认为证据7的部分内容已涂改，部分内容没有显示，用地户主已被隐去，不符合证据的要件。其余质证意见与七星街道办事处的意见一致。 被告新昌县七星街道办事处辩称，一、原告的起诉超过法定起诉期限。2018年6月15日，原告吴雪珍的丈夫赵国仁作为户主代表与新昌县七星街道办事处签订“房屋批建协议”，协议第三条约定的补偿方式是批建安置，第八条第一款约定如对协议内容有异议，可在协议签订之日起六十日内向新昌县人民政府申请行政复议，或在本协议签订之日起六个月内向人民法院提起行政诉讼。现原告对安置土地的性质有异议，属于对“房屋批建协议”的内容有异议提起的诉讼，应该按照“房屋批建协议”约定的争议解决方式，即在协议签订之日起六个月内提起诉讼，现原告于2019年5月29日提起诉讼，已经超过法定起诉期限。二、即使认定原告的起诉期限没有超过法定起诉期限，赵国仁户可根据“房屋批建协议”约定获得安置的宅基地，原告的诉讼请求缺乏事实与法律依据。“房屋批建协议”第五条第三款约定：批建应根据《新昌县新农村村民建房管理实施细则》，甲方按建房审批标准安排，安置地具体由高新园区管委会统一规划、统筹安排，落实安置用地，其原有房屋不作补偿，应自行拆除。集体土地上通过买卖所得的房屋不作宅基地安排。高新园区管委会应在选择宅基地建房户搬迁腾空验收之月起12个月落实安置用地放样，对其超期限时段应作临时补偿，补偿标准按拆除房屋建筑面积每月每平方米20元计算。被拆除房屋所有人选择宅基地的，免缴城市基础设施配套费。赵国仁户签订“房屋批建协议”选择批建安置的补偿方式，赵国仁户于2018年7月30日腾空搬迁房屋交与七星街道办事处验收，七星街道办事处验收合格后于2018年7月30日向赵国仁支付补偿补助奖励经费共计110869元。根据协议约定高新园区管委会在搬迁腾空验收之月起12个月内落实安置用地放样即落实宅基地安置，故原告要求新昌县七星街道办事处给予125平方米的宅基地缺乏事实与法律依据。 被告七星街道办事处提供证据、依据如下: 1、房屋批建协议。证明原告与被告新昌县七星街道办事处建立了批建法律关系。 2、支付凭证。证明根据证据1被告新昌县七星街道办事处向原告支付了相应的补偿款。 3、承诺书。证明原告承诺房屋系其合法建筑。 4、旧村改造房屋腾空验收单。证明原告将房屋交给被告新昌县七星街道办事处后进行腾空验收的事实。 5、户口簿。证明原告一家四口人的事实。 6、新昌县人民政府办公室（新政办发[2018]56号）《关于印发新昌县七星街道庙前地村旧村改造房屋补偿方案的通知》。证明被告七星街道办事处按此文件进行实施，为实施单位的事实。 上述证据，经庭审质证，原告对证据1-5均无异议。对证据6，将在辩论阶段发表意见。被告庙前地股份合作社、高新园区管委会对上述证据均无异议。 被告新昌县七星街道庙前地股份经济合作社辩称，一、原新昌县七星街道庙前地村民委员会已于2019年4月29日撤销，进行撤村建居工作。在居民委员会设立前，由庙前地股份合作社代行原新昌县七星街道庙前地村民委员会管理职责。庙前地股份合作社是新昌县七星街道庙前地村的原村经济合作社根据社员大会（社员代表大会）讨论决定，将集体经营性净资产折股量化改制而成，是以资产为纽带、股东为成员的综合性（社区性）农村集体经济组织。并且在原新昌县七星街道庙前地村民委员会撤销后、居民委员会设立前，代行原新昌县七星街道庙前地村民委员会管理职责。二、原新昌县七星街道庙前地村民委员会不具有行政诉讼法规定的被告资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。原新昌县七星街道庙前地村民委员会不是行政机关，不具有行政主体资格，且在原新昌县七星街道庙前地村旧村改造中也没有相应的法律、法规、规章授权或者行政机关委托而获得的行政职权，故不具有本案被告主体资格。三、原新昌县七星街道庙前地村民委员会并不是“房屋批建协议”协议的当事人。2018年6月15日，吴雪珍的丈夫赵国仁作为户主代表与新昌县七星街道办事处签订“房屋批建协议”，协议约定的补偿方式是批建安置，现吴雪珍对“房屋批建协议”的内容有异议提起诉讼，但新昌县七星街道庙前地村民委员并不是“房屋批建协议”的当事人，故不是本案适格被告。四、原新昌县七星街道庙前地村民委员会并没有审批宅基地的职权。原告的诉讼请求为：请求判令二被告在新昌县七星街道庙前地村集体土地上给予原告125平方米的宅基地。《浙江省实施中华人民共和国土地管理法办法》第三十六条第一款规定：农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。故对于宅基地的审批，原新昌县七星街道庙前地村民委员并没有审核、批准的职权。 被告庙前地股份合作社提供的证据如下： 新昌县人民政府“新政复（2019）34号文件一份。证明七星街道庙前地村撤村建居，目前尚未成立居委，相关职责由庙前地股份合作社代为行使。上述证据，经庭审质证，原告对证据有异议，认为目前尚未成立居委会，管理等跟以前都没有变化。被告七星街道办事处、高新园区管委会均无异议。 被告新昌省级高新技术园区管理委员会辩称，一、原告诉称要求给予125平方米宅基地的诉讼请求已不能成立。为加快城市建设，提高城市品位，改善七星街道旧村旧貌，2018年度七星街道庙前地村范围内就未改造房屋实施旧村改造。原告吴雪珍户（户主赵国仁）被列入该次改造范围。2018年4月28日，新昌县人民政府办公室印发了《新昌县七星街道庙前地村改造房屋补偿方案》（新政办发[2018]56号）（以称《补偿方案》），该《补偿方案》中确定，新昌县七星街道办事处为旧村改造项目的实施单位，承担房屋拆迁补偿的具体事务工作；高新园区具体负责改造资金保障和安置地块的安排落实及配套建设工作。经查，吴雪珍户根据《补偿方案》的规定选择“批建安置”的补偿方式，于2018年6月15日由其丈夫赵国仁与七星街道办事处签订了“房屋批建协议”。在本次旧村改造中，庙前地村中选择批建安置补偿方式的共64户。二、庙前地村旧村改造的安置地（包括原告吴雪珍的安置地），答辩人根据《补偿方案》的规定正在有序进行，各重要事项的时间点如下：2018年10月31日，拆迁安置地项目规划方案进行评审会，会议原则同意该方案，并按规定程序上报审批；2019年3月1日，拆迁安置地项目在政府网站建立赋码；2019年3月7日，新昌县发展和改革局对庙前地拆迁安置地室外配套工程项目建议书审批完成，并作出批复；2019年3月12日，绘制新昌县庙前地拆迁安置地室外配套工程选址范围图并提交审批；2019年3月18日，新昌县自然资源和规划局核发了《建设项目选址意见书》，安置地室外配套项目选址意见书完成审批；2019年4月4日，新昌县自然资源和规划局作出拆迁安置地室外配套项目预审意见。2019年5月31日，新昌县发展和改革局对拆迁安置地室外配套工程可行性研究报告作出批复。三、庙前地村旧村改造的安置地土地使用类型，根据新昌县自然资源和规划局的项目预审意见确定，为国有划拨。给予被拆迁人安置的宅基地为国有划拨土地不损害被拆迁人的利益。因此，原告诉称要求给予安置集体建设用地的请求纯属无理，其诉讼请求不能成立。 被告高新园区管委会提供的证据、依据如下： 1、新昌县庙前地拆迁安置地项目规划方案评审会议纪要一份。证明2018年10月31日，新昌县庙前地拆迁安置地项目规划方案如开的事实。 2、浙江省政府投资项目登记赋码信息表一份。证明2019年3月1日，新昌县高新园区投资集团有限公司，将投资项目在浙江政府服务网站进行赋码登记的事实。 3、关于新昌县庙前地拆迁安置地室外配套工程项目建议书的批复。证明新昌县发改局于2019年3月7日，对庙前地拆迁安置地室外配套工程项目建议书审批完成，并作出批复的事实。 4、建设项目选址意见书（附图）。证明2019年3月12日，新昌县庙前地拆迁安置地室外配套工程选址范围图并提交审批。3月18日新昌县自然资源和规划局核发了《建设项目选址意见书》，安置地室外配套项目选址意见书完成审批的事实。 5、关于新昌县庙前地拆迁安置地室外配套工程项目的预审意见。证明2019年4月4日，新昌县自然资源和规划局作出拆迁安置地室外配套项目预审意见的事实。 6、关于新昌县庙前地拆迁安置地室外配套工程可行性研究报告的批复。证明新昌县发改局对拆迁安置地室外配套工程可行性研究报告作出批复的事实。 7、庙前地村二期安置地块总平面图。证明安置地地块的平面图及安置房的设计图纸已绘制完成，等待确认的事实。 8、新昌县人民政府办公室（新政办发[2018]56号）《关于印发新昌县七星街道庙前地村旧村改造房屋补偿方案的通知》。证明七星街道庙前地村搬迁、宅基地安置由其配套落实的文件依据。与被告七星街道办事处提供的56号文件内容一致。 上述证据，经庭审质证，原告认为证据1-7均与本案无关。对证据8没有意见。被告七星街道办事处、庙前地股份合作社对证据均无异议。 对原、被告提供的上述证据，认证如下：原告提供的证据1、3、5、6、9的证据“三性”予以确认，证据4、8的真实性予以确认，证据7缺乏证据的真实性。被告七星街道办事处提供的证据，原告及其他被告对证据1－5均无异议，予以确认。被告庙前地股份合作社提供的证据系规范性文件，依法无需确认。被告高新园区管委会提供的证据1－7，被告七星街道办事处、庙前地股份合作社均无异议，对证据的“三性”均予以确认。对原告提供的证据2、被告七星街道办事处提供的证据6、被告高新园区管委会提供的证据8，系同一份规范性文件，依法无需确认。 经审理查明，原告吴雪珍与赵国仁系夫妻关系。2018年4月28日，新昌县人民政府办公室印发《新昌县七星街道庙前地村旧村改造房屋补偿方案》（新政办发[2018]56号）。2018年6月15日，新昌县七星街道办事处（甲方）与赵国仁（乙方）签订“房屋批建协议”。协议约定：依照《新昌县七星街道庙前地村旧村改造房屋补偿方案》，乙方（赵国仁户）选择“批建安置”补偿方式，批建应根据《新昌县农村村民建房管理实施细则》，甲方按建房审批标准安排，安置地具体由高新园区管委会统一规划、统筹安排，落实安置用地，其原有房屋不作补偿，应自行拆除。高新园区管委会应在选择宅基地建房户搬迁腾空验收之月起12个月内落实安置用地放样”等。 根据“房屋批建协议”约定，赵国仁户已于2018年7月30日搬迁腾空验收。七星街道办事处、高新园区管委会没有在约定期限内依约为赵国仁户安置建房用地方样。 本院认为，本案的争议焦点：一、本案的法律和司法解释的适用；二、“房屋批建协议”的法律关系性质和效力；三、原告提起本案之诉是否超过起诉期限；四、履行“房屋批建协议”的义务主体的确认；五、庙前地股份合作社（原庙前地村民委员会）是否符合被告主体；六、原告提起本案之诉的诉讼请求是否符合“房屋批建协议”的约定。 一、本案的法律和司法解释的适用。依照最高人民法院“司法解释对行政诉讼制度的发展和创新”对贯彻执行《最高人民关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》应当注意的问题要求，“《适用解释》（即《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》）中关于行政协议的部分，最高人民法院将制定专项的司法解释，在此期间，人民法院审理行政协议案件，可以参照《适用解释》的有关内容，在适用法律方面可以援引行政诉讼法、民事诉讼法以及合同法的有关规定”。依照上述相关规定，本案的法律和司法解释适用，可以参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》。 二、“房屋批建协议”的法律关系性质和效力。赵国仁（乙方）与七星街道办事处（甲方）签订“房屋批建协议”属于行政协议，约定的内容不违反法律禁止性规定，依法应当确认合法有效。结合原告的诉讼请求，本案的争议是行政机关是否按约履行行政协议，并不是对“房屋批建协议”内容的争议。 三、原告提起本案之诉没有超过起诉期限。参照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十二条之规定，行政机关不依法履行行政协议、未按照约定履行行政协议的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。本案原告不是对“房屋批建协议”内容有异议而提起诉讼，故不适用“房屋批建协议”约定的期限。 四、履行“房屋批建协议”的义务主体的确认。根据“甲方按建房审批标准安排，安置地具体由高新园区管委会统一规划、统筹安排，落实安置用地”的协议约定，对原告选择批建安置，由被告七星街道办事处按建房审批标准安排，被告高新园区管委会统一规划、统筹安排，落实安置用地。被告新昌县七星街道办事处、新昌省级高新技术产业园区管理委员会是履行“房屋批建协议”的义务主体。 五、庙前地股份合作社（原庙前地村民委员会）不符合被告主体。首先，新昌县七星街道庙前地村民委员会不是“房屋批建协议”的一方当事人。其次，原新昌县七星街道庙前地村民委员会在七星街道庙前地村旧村改造中并没有获得相应法律、法规以及规章的授权，不具备相应的行政主体资格，与《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第一款的规定不符。由于原新昌县七星街道庙前地村民委员会不具备被告主体资格，庙前地股份合作社也就不具备被告主体资格。 六、原告提起的诉讼请求不符合“房屋批建协议”的约定。权利来自于法定或约定，也受制于法定或约定。结合本案，原告赵国仁的权利来源和受制于“房屋批建协议”约定，原告诉请被告给予“庙前地村集体土地安置宅基地”，与“房屋批建协议”约定“甲方按建房审批标准安排，安置地具体由高新园区管委会统一规划、统筹安排，落实安置用地”不符。由于“房屋批建协议”中没有约定被告负有提供“庙前地村集体土地安置宅基地”的义务，即原告没有请求权来源的基础。 综上，根据“房屋批建协议”约定，原告起诉时约定的安置期限尚未届满，但在本案审理过程中安置期限已届满，原告已具备起诉条，为减少讼累和提高效力，对本案作实体处分。在原告赵国仁与被告新昌县七星街道办事处签订的“房屋批建协议”中，没有约定被告七星街道办事处、高新园区管委会为原告安置“庙前地村集体土地安置宅基地”的义务，故原告请求无据，本院依法不予支持。原告起诉被告庙前地股份合作社，由于被告主体不适格，依法应予驳回起诉。依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 一、驳回原告赵国仁、吴雪珍的诉讼请求。 二、驳回原告对被告新昌县七星街道庙前地股份经济合作社的起诉。 本案受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  夏增铨 人民陪审员  倪国锋 人民陪审员  阮炬钢 二〇一九年十一月一日 书 记 员  徐淑娜 附：本判决适用的相关法律和司法解释 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《最高人民法院关于适用的解释》 第二十四条第一款当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。 ?