辽宁省大连市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽02行终625号上诉人（原审原告）王学众，男，1958年9月27日出生，汉族，住址大连市沙河口区。被上诉人（原审被告）大连市甘井子区人力资源和社会保障局，住所地大连市甘井子区松江路**。法定代表人范重煦，局长。上诉人王学众因与被上诉人大连市甘井子区人力资源和社会保障局（以下简称“甘井子人社局”）重新认定工龄一案，不服大连市沙河口区人民法院（2019）辽0204行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院认定，原告王学众，男，1958年9月27日出生。2018年10月8日，被告甘井子人社局作出《2018年退休人员审批表》，批准原告王学众从2018年9月退休，从2018年10月起领取基本养老金，月支付养老金合计1618.85元，审批表中载明：王学众个人账户累计存储额为24118.97元，参加工作时间为1994年1月，退休时间为2018年9月，全部缴费年限（含视同缴费年限）为17年，个人账户年限为17年，建立个人账户前年限为0年0月，缴费年度从1994年至2010年，本人自愿放弃2011年1月至2018年9月保险。2018年10月11日，被告甘井子人社局向王学众发放退休证。原告王学众提供：王勤吉户籍证明，载明“其次子王学众于1980年9月15日由金县金光化工厂迁回”；《证明》，主要内容为：王学众，原大连市沙河口区，身份证号（210204195809270258），在1976年下乡到大连市××新区金石滩街道××村，于1978年返城，特此证明。该《证明》落款日期为2018年9月25日，并加盖“大连开发区金石滩街道河咀村民委员会”及“大连金石滩国家旅游度假区金石滩街道办事处”印章；1985年的独生子女光荣证，记载“王学众”和“孙娟”的单位为“市邮电局”和“电线厂”。原告王学众从大连金普新区档案馆调取以下档案：1.知识青年上山下乡工作办公室1977年7月向“金县知青办”作出的《知识青年上山下乡证明》，主要内容为：王学众（男，18岁，家长单位大连金光化工厂，父亲王勤吉）到你县满家滩公社插队落户，请予以安置。接收安置县、社、队同意安置，并分别盖章；《回城证明存根》，记载：“王学众同志，因无就业经市批准于一九七九年四月回城落户，特此证明。”落款处为“旅大市知识青年上山下乡工作办公室一九七九年四月四日”。原审法院认为，本案焦点是原告请求将1977年7月至1993年12月期间计入其连续工龄并重新计算养老保险待遇是否具有法定理由和依据。原告主张其于1977年7月下乡，1979年4月回城落户，1981年8月在大连金光化工厂工作，并于1981年9月调入大连电线厂工作至2005年单位被吊销。原告所主张的上述工龄主要系下乡插队期间及回城参加工作后的时间合并计算连续工龄问题。关于该问题，《劳动人事部关于解决原下乡知识青年插队期间工龄计算问题的通知》（劳人培[1985]23号）第一项规定：“凡在‘文革’期间由国家统一组织下乡插队的知识青年，在他们到城镇参加工作以后，其在农村参加劳动的时间，可以与参加工作后的时间合并计算为连续工龄。他们参加工作的时间，从下乡插队之日算起。返城后等待分配工作的时间，不计算工龄。工龄的起算时间，可以由原插队知识青年现在工作的县团级以上单位（含县团级单位），根据本人档案中履历表和其他有关材料填写的下乡日期审定；对个别有异议的，可以经所在单位调查，报县以上劳动人事部门审批。”第四项规定：“解决原下乡知识青年插队期间的工龄计算问题是一项比较复杂、细致的工作。由各省、自治区、直辖市政府根据上述原则规定，结合实际情况，制定具体办法后组织实施。”辽宁省劳动局、人事局作出的《转发劳动人事部关于解决原下乡知识青年插队期间工龄计算问题的通知》（辽劳险字[1985]76号）第八条规定：“知识青年回城待业期间从事临时性劳动（工作）的时间不计算工龄。但经劳动人事部门批准就地转为或招收为固定职工的，按临时工转为固定工的有关工龄规定办理。”第九条规定：“原下乡知识青年参加劳动时间的审批手续，由所在单位，根据本人档案中的履历表和其他有关材料填写的下乡、回城参加工作日期（扣除回城待业期间时间），提出初步审定意见，填写《知识青年下乡参加劳动时间计算连续工龄审批表》（审批表由省统一印发）。县级以上单位（包括县团级）由本单位自行审批，县团级以下单位报主管局审批。对有异议的，报单位所在地县区以上劳动、人事局审批（工人报劳动局，干部报人事局）。”根据上述规定，原告主张的1977年7月至1992年12月期间的工龄认定，应由所在单位根据其本人档案中的相关材料进行初步认定。本案中，原告不能提供其原始职工档案，主张其档案丢失。而关于职工档案丢失问题，辽宁省人力资源和社会保障厅于2015年12月31日下发的《关于规范办理企业职工基本养老保险参保人员退休的通知》（辽人社[2015]341号）第七条规定:“严格依据企业职工档案记载办理其他退休事项。……对企业造成职工档案丢失的,按照《关于印发辽宁省企业职工档案管理暂行规定补充意见的通知》（辽档发[2005]9号，以下简称辽档发[2005]9号文件）相关规定补办职工档案。补办档案要件齐全的,依法办理退休;无法补办档案或补办档案要件不齐全仍无法办理退休手续的,按照辽档发[2005]9号文件中‘因用人单位原因造成职工档案丢失,影响职工不能按规定享受社会保障待遇的,由职工单位或主管部门解决和落实相关待遇’的规定处理;如职工实际缴费年限累计满15年的,经本人申请,也可以按照实际缴费年限办理退休”。关于印发《〈辽宁省企业职工档案管理暂行规定〉补充意见》的通知（辽档发[2005]9号）第二条第一项第3目规定:“补办时要将职工档案补齐,或者将要件补全。要件具有:工龄确认表、工资验封卡、劳动合同、招工录用手续、下乡知识青年插队落户名册和地点、入伍登记表、退伍军人登记表、军官转业审批报告表等材料原件及复印件。原件到该人原始招工部门、用人单位属地档案馆或其他相关部门查找,复印件必须加盖存档单位公章”。本案中，原告提供了从档案部门调取的《回城证明存根》、《知识青年上山下乡证明》《证明》等材料，证明其下乡插队期间，但上述证据材料中记载的下乡、回城时间存在矛盾，且无档案要件中关于回城参加工作的招工录用手续，而下乡插队期间被计算为连续工龄须以回城后通过劳动人事部门批准参加工作为条件，故在原告未能补齐该档案要件的情况下，其要求认定1977年7月至1992年12月期间工龄的主张不成立。关于原告主张的认定1993年1月1日至1993年12月期间工龄，大连市自1993年1月1日起施行《大连市城镇企事业单位职工个人缴纳部分基本养老保险费暂行办法》，根据《关于确定职工缴费年限的规定》（大劳险字[1993]227号）第二条第一项，凡按规定应参加而未参加基本养老保险基金社会统筹和应缴费而未缴费的，其单位和职工本人必须按规定补缴齐基本养老保险费，否则，原连续工龄不计算为缴费年限。故1993年1月1日后的缴费年限以原告实际缴费情况为准，原告的实际缴费从1994年1月开始，故原告主张认定其1993年1月1日至1993年12月期间工龄的主张不成立。综上，根据原告现提供的证据材料，原告的诉讼请求，该院不予支持，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告王学众的诉讼请求。上诉人王学众上诉称，请求撤销原审判决，判决被上诉人履行法定职责，重新认定上诉人参加工作时间、重新审核1977年7月至1993年12月为工龄和视同缴费年限，补发退休待遇。主要理由是：上诉人于1977年7月下乡至大连市××××县满家滩乡），1979年4月回城落户，至1981年8月在大连××化工厂运输车队从事装卸工工作。1981年9月起，在大连电线厂动力车间工作从事维修工等工作。大连电线厂于2005年吊销。2018年10月，上诉人办理退休时，因个人档案丢失，被上诉人仅认定上诉人于1994年1月开始参加工作，1994年1月至2018年9月退休时为工龄，未认定上诉人于1977年7月开始参加工作，1977年7月至1993年12月期间为工龄，为视同缴费年限，少认定工龄16年6个月，致使上诉人相关退休待遇明显降低。被上诉人认定上诉人的工龄与事实严重不符，致使上诉人应享有的养老待遇受损，故起诉要求被上诉人重新审核认定上诉人参加工作时间、工龄和视同缴费年限，补发相关退休待遇。原审法院未能尊重事实，未能依据客观事实作出判决。在档案丢失且无法补办，无职工单位或主管部门的情况下，原审法院未能依据现有证据作出客观判断，未能足够重视上诉人应享有的退休权利，原审判决错误。被上诉人甘井子人社局未向本院提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条的规定，行政诉讼的原告提起诉讼，既可以请求判决撤销或者变更行政行为，也可以请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务，还可以请求判决确认行政行为违法或者无效。不同的诉讼请求可能决定了诉讼类型的不同，不同的诉讼类型又决定了起诉条件、裁判标准、举证责任分配和判决方式等的不同。从上诉人的原审诉讼请求看，本案系上诉人提起的要求被上诉人重新认定其参加工作时间、重新核定连续工龄和视同缴费年限，补发退休福利待遇的履责诉讼案件。故本案的焦点在于被上诉人应否按照上诉人的要求，履行案涉行政职责。原大连市劳动局《关于确定职工缴费年限的规定》（大劳险字[1993]227号）第一条规定，“缴费年限是指职工所在单位和本人向大连市劳动保险机构实际缴纳基本养老保险费的时间。”第二条规定，“符合下列规定，可视为或计算为缴费年限：（一）按大连市政府规定参加基本养老保险基金统筹并缴纳基本养老保险费的职工，其参加统筹、缴纳基本养老保险费前的按国家规定计算的连续工龄视为缴费年限；凡按规定应参加而未参加基本养老保险基金社会统筹和应缴费而未缴费的，其单位和职工本人必须按规定补缴齐基本养老保险费，否则，原连续工龄不计算为缴费年限。（二）国家机关、社会团体和财政拨款的事业单位的固定职工调入企业后，企业和职工按规定缴纳基本养老保险费的，职工原在国家机关、社会团体和财政拨款事业单位的工作年限视为缴费年限。…”据此可知，视同缴费年限与连续工龄存在着紧密关系。而在我国，参加工作时间、连续工龄均属于特定概念。在不同情况下，我国对参加工作时间、连续工龄的认定的相关规定是不同的，具有极强的政策性。原劳动部《中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案》第三十八条规定，“一般工龄系指工人职员以工资收入为生活资料之全部或主要来源的工作时间而言。在计算一般工龄时，应包括本企业工龄在内。”第三十九条规定，“本企业工龄应以工人职员在本企业连续工作的时间计算之，如曾离职，应自最后一次回本企业工作之日算起。…”原劳动人事部干部局《关于合同工或长期临时工考入大学毕业分配后参加工作时间如何确定问题的函》（劳人干局[1983]14号）规定，“…其参加工作时间，应从毕业分配工作后到单位报到之日起计算。”原辽宁省劳动厅《关于核定企业职工参加工作时间及连续工龄的通知》（辽劳险字[1993]83号）第二条规定，“核定的程序和方法：职工参加工作时间及连续工龄由企业单位根据职工档案记载，按照国家和省现行规定填写《辽宁省企业职工参加工作时间及连续工龄核定表》及《企业职工参加工作时间及连续工龄花名册》，经与本人核对盖章，主管部门审核报当地市、县（区）劳动行政部门核准后，由企业存入职工本人档案。”从我国对参加工作时间、连续工龄的认定的相关规定看，职工的参加工作时间并不等同于用人单位的用工起始时间、劳动关系的起始时间，职工的连续工龄（即前述的本企业工龄）也不等同于一般工龄、劳动关系的存续时间，其计算有着特定的规则，均不以职工在用人单位的实际工作时间为准，而应当根据职工的个人档案的记载，结合我国对参加工作时间、连续工龄的认定的相关规定予以认定。辽宁省人力资源和社会保障厅于2015年12月31日印发的《关于规范办理企业职工基本养老保险参保人员退休的通知》（辽人社[2015]341号）第七条规定，“严格依据企业职工档案记载办理其他退休事项。…对企业造成职工档案丢失的，按照《关于印发辽宁省企业职工档案管理暂行规定补充意见的通知》（辽档发[2005]9号，以下简称辽档发[2005]9号文件）相关规定补办职工档案。补办档案要件齐全的，依法办理退休；无法补办档案或补办档案要件不齐全仍无法办理退休手续的，按照辽档发[2005]9号文件中‘因用人单位原因造成职工档案丢失，影响职工不能按规定享受社会保障待遇的,由职工单位或主管部门解决和落实相关待遇’的规定处理；如职工实际缴费年限累计满15年的，经本人申请，也可以按照实际缴费年限办理退休。”辽宁省档案局、原辽宁省劳动和社会保障厅《〈辽宁省企业职工档案管理暂行规定〉补充意见》（辽档发[2005]9号）第二条“职工档案丢失补办办法”规定，“用人单位因整理、保管、利用、转递、事故、灾害、破产、转制等原因造成职工档案丢失，致使职工无法办理就业、退休、社会保险、子女参军等有关事宜时，用人单位应及时补办档案。（一）能补办档案的，应遵循以下办法：1．用人单位、用人单位主管部门、档案保管单位或职工本人向属地劳动和社会保障行政部门提出申请，职工本人提供身份证、户口原件及复印件，劳动和社会保障部门予以备案；2．用人单位、用人单位主管部门、档案保管单位或个人进行补办；3．补办时要将职工档案补齐，或者将要件补全。要件具有：工龄确认表、工资验封卡、劳动合同、招工录用手续、下乡知识青年插队落户名册和地点、入伍登记表、退伍军人登记表、军官转业审批报告表等材料原件及复印件。原件到该人原始招工部门、用人单位属地档案馆或其他相关部门查找，复印件必须加盖存档单位公章。”上述规定是在考虑到实践中，因种种原因可能存在职工档案丢失的情形所作的关于补办档案材料和缺少档案材料时如何办理退休手续的规定。因退休行政审批是一项政策性强，涉及面广，实际情况复杂的社会保障工作，故人力资源和社会保障部门有权对执行社会保障相关法律和政策予以具体细化，上述规定可以作为办理退休手续、落实退休保障待遇的法律依据。具体到本案。《劳动人事部关于解决原下乡知识青年插队期间工龄计算问题的通知》（劳人培[1985]23号）第一项规定，“凡在‘文革’期间由国家统一组织下乡插队的知识青年，在他们到城镇参加工作以后，其在农村参加劳动的时间，可以与参加工作后的时间合并计算为连续工龄。他们参加工作的时间，从下乡插队之日算起。返城后等待分配工作的时间，不计算工龄。工龄的起算时间，可以由原插队知识青年现在工作的县团级以上单位（含县团级单位），根据本人档案中履历表和其他有关材料填写的下乡日期审定；对个别有异议的，可以经所在单位调查，报县以上劳动人事部门审批。”《劳动和社会保障部办公厅关于劳动合同制职工工龄计算问题的复函》（劳社厅函[2002]323号）规定，“对按照有关规定招用的临时工，转为企业劳动合同制工人的，其最后一次在本企业从事临时工的工作时间与被招收为劳动合同制工人后的工作时间可合并计算为连续工龄。”原辽宁省劳动局、人事局作出的《转发劳动人事部关于解决原下乡知识青年插队期间工龄计算问题的通知》（辽劳险字[1985]76号）第八条规定，“知识青年回城待业期间从事临时性劳动（工作）的时间不计算工龄。但经劳动人事部门批准就地转为或招收为固定职工的，按临时工转为固定工的有关工龄规定办理。”第九条规定，“原下乡知识青年参加劳动时间的审批手续，由所在单位，根据本人档案中的履历表和其他有关材料填写的下乡、回城参加工作日期（扣除回城待业期间时间），提出初步审定意见，填写《知识青年下乡参加劳动时间计算连续工龄审批表》（审批表由省统一印发）。县级以上单位（包括县团级）由本单位自行审批，县团级以下单位报主管局审批。对有异议的，报单位所在地县区以上劳动、人事局审批（工人报劳动局，干部报人事局）。”本案中，上诉人提供的从档案馆调取的《知识青年上山下乡证明》、《接收安置县（区）社队签章栏》、《回城证明存根》仅能证明其于1977年7月下乡插队，于1979年因无就业而回城落户，无法证明其回城后通过劳动人事部门批准参加工作以及参加工作的时间；上诉人提交的载有1978年3月参加工作时间字样的《企业职工标准工资卡》，系复印件，依照《〈辽宁省企业职工档案管理暂行规定〉补充意见》的通知（辽档发[2005]9号）第二条第一项第3目之规定，该复印件因未加盖存档单位公章，无据证明其合法来源，故不能作为认定上诉人回城后参加工作的具体时间的依据，且该证据材料所载明的参加工作时间与前述材料证明的上诉人于1979年回城落户的事实相悖；至于上诉人提交的其他证据材料，均非前述规定的应当作为认定上诉人参加工作时间和连续工龄的材料。此外，依照前述规定可知，只有下乡知识青年回城参加工作以后，其在农村参加劳动的时间，才可以与参加工作后的时间合并计算为连续工龄，且返城后等待分配工作的时间，不计入连续工龄，这即是说，下乡插队期间被计算为连续工龄须以回城后通过劳动人事部门批准参加工作为条件。现上诉人无关于回城参加工作的招工录用手续等档案材料，也未按照前述规定补齐相关档案材料，其要求被上诉人重新认定参加工作时间、1977年7月至1992年12月为其连续工龄和视同缴费年限的主张缺乏事实依据，本院不予支持。关于上诉人主张的被上诉人重新认定1993年1月至1993年12月为其连续工龄和视同缴费年限的主张，原审法院对此论理正确，本院不再赘述，其该主张因缺乏事实和法律依据，本院不予支持。因无据证明上诉人的连续工龄和视同缴费年限需要重新认定，故上诉人关于要求被上诉人补发退休福利待遇的诉讼请求，缺乏事实依据，本院亦不予支持。综上，上诉人的上诉请求及理由，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决并无不妥，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。案件受理费人民币50元，由上诉人王学众负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长 李 健审判员 徐建海审判员 马小红二〇一九年十一月十九日书记员 王 阳附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。