浙江省温岭市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙1081行初129号 原告徐万国，男，1941年4月19日出生，汉族，住温岭市。 委托代理人徐康才，男，1969年8月23日出生，汉族，住温岭市。系原告儿子。 委托代理人郑冬青，女，1973年6月5日出生，汉族，住温岭市。系原告儿媳。 被告温岭市人民政府横峰街道办事处，住所地温岭市横峰街道宅前路**。 法定代表人戴曦敏，主任。 委托代理人蔡福友、叶莹萍，浙江明权律师事务所律师。 第三人徐康才，男，1969年8月23日出生，汉族，住温岭市。 第三人郑冬青，女，1973年6月5日出生，汉族，住温岭市。 原告徐万国因要求确认第三人与温岭市人民政府横峰街道办事处于2018年4月28日签订的《温岭市全域改造产业升级实验区（一期）房屋征收补偿协议书》无效，于2019年8月9日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法组成合议庭，于2019年9月19日公开开庭审理了本案。原告徐万国，被告温岭市人民政府横峰街道办事处参加诉讼负责人谢郑勇及委托代理人蔡福友、叶莹萍，第三人兼原告委托代理人徐康才、郑冬青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告徐万国起诉称，原告系温岭市横峰街道马鞍桥村村民，在本村合法拥有一处宅基地房屋，因温岭市全域改造产业升级实验区项目，原告的宅基地房屋被列入征收范围。征收过程中，征迁组在未与原告就房屋补偿事宜达成一致的情况下，采取使用不正当方法，口头欺骗原告可独立登证，在2018年4月28日夜，与第三人徐康才、郑冬青签订了涉案《房屋征收补偿协议》。原告认为，涉案协议侵犯了原告的合法权益，使原告房产一无所有，严重违反了法律规定，应确认为无效合同，具体理由如下:一、涉案房屋土地征收没有经过省级以上人民政府的批准，《房屋征收补偿协议》的签订没有事实和法律依据。涉案房屋的征收未经省级以上人民政府批准，被告在未有实施基础的情况下组织征收工作，并与第三人徐康才、郑冬青签署《房屋征收补偿协议》，该行为严重违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十五条、第四十六条的规定。二、温岭市人民政府横峰街道办事处非法律规定的征地补偿、安置主体，超越职权签订《房屋征收补偿协议》，违反了法律的强制性规定。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第二十六条的规定，征地补偿、安置等应由市、县人民政府土地行政主管部门实施。《中华人民共和国合同法》第五十二条，有下列情形之一的，合同无效；……（五)违反法律、行政法规的强制性规定。《中华人民共和国行政诉法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案被告温岭市人民政府横峰街道办事处，并非市、县人民政府土地行政主管部门，不具有法定征收、补偿主体资格，和第三人徐康才、郑冬青签订《房屋征收补偿协议》属于重大违法行为，合同应确认为无效合同。三、第三人徐康才、郑冬青并非房屋的所有权人，与被告签订的《房屋征收补偿协议》系无权处分行为。依据《中华人民共和国土地管理法》第十二条，依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条规定，农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更申请。由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。《中华人民共和国物权法》第九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记；第三十九条规定，所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。《中华人民共和国合同法》第五十一条规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。本案中，涉案房屋的土地权属未经县级以上人民政府土地行政主管部门变更，且土地上房屋未经过不动产登记变更，第三人徐康才至今仍未取得原告房屋的土地使用权、房屋所有权。故第三人与被告签订的《房屋征收补偿协议》均系无权处分行为，可因原告的不予追认发生自始无效的法律效力。四、《房屋征收补偿协议》补偿数额严重低于法定标准。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿；《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。涉案协议中，被告给予原告的房屋补偿数额，严重低于当地类似房屋的市场价格，损害了原告的合法权益，违反了上述法律的规定。综上所述，无论在形式上还是实质上，《房屋征收补偿协议》都违反了法律的强制性规定，严重损害了原告的合法权益，应确认为无效合同。故依据《中华人民共和国合同法》及《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定提起本案诉讼，请求法院确认徐康才、郑冬青与温岭市人民政府横峰街道办事处签订的03-13-5号《房屋征收补偿协议书》无效。 2019年9月11日，原告请求本院一并审查被告依据的2017年9月12日温岭市人民政府《温岭市中心城区城中村改造公寓式安置实施方案（试行）》（温政发（2017）47号）和2018年4月17日温岭市人民政府《温岭市××域改造产业升级实验区（××）房屋征收补偿方案》（温政发（2018）15号）文件的合法性。 原告徐万国向本院提交了以下证据：1.原告身份证复印件、社员建房审批表、温岭集建(1994)字第14-1464号集体土地建设用地使用证，拟证明原告主体资格；2.温自然资规公开（2019）96号《关于对徐万国申请政府信息公开的答复》；3.温政信公（2019）91号《温岭市人民政府政府信息公开答复函》；4.照片三张；2-4号证据拟证明案涉地块未开始土地征收，所签房屋征收补偿协议无效。 被告温岭市人民政府横峰街道办事处答辩称，一、原告已将涉案房屋析产给第三人徐康才户，被告与徐康才户签订房屋征收补偿协议与原告无利害关系，原告无权提起诉讼，且已超过起诉期限，故在程序上应当驳回原告的起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”2018年4月18日，原告及妻子王希连与长媳陈锦花、次子徐康才签订《析产协议书》，约定将土地证号为温集用(1993)-14-14**的房屋析产如下；徐万国名下2间房屋分别析产给陈锦花、徐康才户。据此，原告已将房屋析产给陈锦花、徐康才户，原告不再对该房屋享有权益。被告与第三人徐康才、郑冬青就该房屋签订《房屋征收补偿协议书》与原告无利害关系，原告无权提起诉讼。并且，上述《析产协议书》和《房屋征收补偿协议书》分别于2018年4月18日、2018年4月28日签订，原告于2019年8月2日起诉已超过法定最长一年的起诉期限。依法应驳回起诉。二、被告与第三人徐康才、郑冬青签订的《房屋征收补偿协议书》合法有效。1.因全域改造产业升级实验区建设需要，横峰街道马鞍桥村等3个村列入实验区房屋征收范围，根据温政发(2018)15号《温岭市××域改造产业升级实验区（××）房屋征收补偿方案》的规定，横峰街道办事处为市全域改造产业升级实验区（一期）的征收房屋补偿实施单位，故被告有权与第三人签订房屋征收补偿协议。2、实施全域改造是以群众改造意愿为前提，只有签约比例达到95%以上的，才进入下一步的征地报批手续。签订房屋征收补偿协议属于征地前的准备行为并不违反《土地管理法》第四十三条等相关规定。3、如前所述，原告已将房屋析产给徐康才户。2018年4月28日，在温岭市公证处的公证下，徐康才、郑冬青与被告签订房屋征收补偿协议书，该协议书系双方自愿签订，内容合法，安置补偿面积符合相关规定且公平合理，协议合法有效。综上所述，程序上，原告无权起诉且超过起诉期限；实体上，被告与徐康才、郑冬青签订的房屋征收补偿协议合法有效，安置补偿面积符合相关规定且公平合理，请求法院依法驳回原告的起诉或诉讼请求。 被告温岭市人民政府横峰街道办事处向本院提交了以下证据及依据：1.社员建房用地申请表、父母挂靠安置协议书；2.析产协议书、村证明、安置房屋分配协议；3.（2018）浙温证字第7050号公证书；4.温政发（2017）47号和温政发（2018）15号文件；5.横峰街道城中村改造马鞍桥村房屋拆迁明细表；6.安置方案公示照片；7.拆迁评估表公示照片，上述1-3号证据拟证明原告无主体资格；4-7号证据拟证明被告按照市政府的文件规定签约，符合相关规定的前期准备工作，和原告认为征收后的方案实施是两个不同的概念。 第三人徐康才、郑冬青陈述称，涉案协议未经相关部门批准系无效协议。 第三人徐康才、郑冬青未向本院提交证据。 经审理查明，原告徐万国和王希连育有两子，长子徐康琴（已亡故）、次子徐康才。第三人徐康才与郑冬青系夫妻关系。陈锦花系徐康琴妻子。2018年4月18日，原告徐万国、王希连与陈锦花、徐康才签订析产协议书，约定将土土地证号为温集用（1993）-14-1464号徐万国名下的2房屋，分别析产给陈锦花、徐康才户。2018年4月25日，原告徐万国、王希连与陈锦花、徐康才等签订安置房屋分配协议。2018年4月28日，第三人徐康才、郑冬青与温岭市人民政府横峰街道办事处签订《温岭市××域改造产业升级实验区（××）房屋征收补偿协议书》。原告不服，提起本案诉讼，要求确认被告温岭市人民政府横峰街道办事处与第三人徐康才、郑冬青签订的编号为03-13-5的《温岭市××域改造产业升级实验区（××）房屋征收补偿协议书》无效。经本院释明后，原告仍坚持诉讼请求。 上述事实有原、被告提交的在案证据及庭审陈述予以佐证。 另查明，析产协议书中的温集用（1993）-14-1464号及涉案协议书中的温集用(1993)字第14-1464号土地证其正确证号应为温岭集建(1994)字第14-1464号集体土地建设用地使用证。 本院认为，一、关于涉案协议依据的规范性文件合法性问题。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款之规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。涉案协议中“为加快推进全域改造产业升级工作，根据《温岭市中心城区城中村改造公寓式安置实施方案（试行）》和《温岭市××域改造产业升级实验区（××）房屋征收补偿方案》等文件的规定，……达成如下协议：……”。可知上述二文件系其签订涉案协议所依据的规范性文件，故原告可以一并请求对上述规范性文件进行审查。原告认为上述二规范性文件制定的内容违反法律规定且与上级行政机关的规范性文件的规定相抵触，其制定的程序不合法，补偿数额严重低于法律标准。本院认为，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条第一款规定，人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。经审查，《温岭市中心城区城中村改造公寓式安置实施方案（试行）》系温岭市人民政府为加快城市转型升级，依据相关法律、法规及中央、省、台州市关于加快城中村和棚户区改造的系列政策文件精神结合本市实际而制订的规范性文件，其内容并不违反相关法律法规的规定。《温岭市全域改造产业升级实验区（一期）房屋征收补偿方案》系根据上述文件及相关法律、法规规定，结合温岭市全域改造产业升级实验区改造工作实际而制订，其规定的补偿数额标准并不违反法律法规规定且与当地经济发展水平相适应。上述二方案内容并不涉及原告诉称的征地程序且无与上级行政机关规范性文件的规定相抵触的情形。故原告认为上述二规范性文件不合法的理由不成立，本院不予支持。 二、关于涉案协议是否属于无效情形。 1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，《温岭市全域改造产业升级实验区（一期）房屋征收补偿方案》第二条规定，横峰街道办事处为市全域改造产业升级实验区（一期）的征收补偿实施单位，具体承担改造区内的建筑物、构筑物和其他附属物的征收补偿工作。故被告具有与第三人签订《温岭市全域改造产业升级实验区（一期）房屋征收补偿协议书》的主体资格。原告徐万国的房屋位于温岭市全域改造产业升级实验区（一期）房屋征收范围内，根据其于2018年4月18日与陈锦花、徐康才签订的析产协议书，原告已经将其拥有的横峰街道马鞍桥村2间住房（土土地证号为温岭集建（1994）字第14-&tim**×号）西边1间析产给第三人徐康才，故第三人亦有权以此析产所取得的房屋按照《温岭市全域改造产业升级实验区（一期）房屋征收补偿方案》确定的补偿标准与被告签订。 2.根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，第三人和被告系在温岭市公证处的公证下签订涉案协议，且协议并不违反法律、行政法规的强制性规定。故涉案协议不存在上述法律规定合同无效的情形。 3.根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……”本案中，虽然在被告与第三人签订《温岭市全域改造产业升级实验区（一期）房屋征收补偿协议书》时，涉案地块的征收尚未办理批准手续，但《温岭市全域改造产业升级实验区（一期）房屋征收补偿协议书》也明确约定“该协议书经市政府批准公告后发生法律效力”，故本协议系附生效条件的协议，在市政府批准公告前不发生法律效力，也不会对原告的合法权益产生影响。也就是说，上述协议是双方在自愿协商的基础上预先签订的征收补偿协议，其尚未发生法律效力，不会对第三人的权利义务产生实质影响，也不影响被告依照上述法律规定依法办理征地审批。且只有被告在依法履行征地手续，并经市政府批准公告后，上述协议才能生效。综上，被告与第三人之间签订《温岭市全域改造产业升级实验区（一期）房屋征收补偿协议书》并不存在行政行为无效的情形也不构成《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形。原告以涉案土地征收尚未审批为由要求确认第三人与被告签订《温岭市全域改造产业升级实验区（一期）房屋征收补偿协议书》无效的理由不能成立。原告经本院释明后仍拒绝变更诉讼请求,为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款的规定，判决如下： 一、驳回原告徐万国要求确认被告温岭市人民政府横峰街道办事处与第三人徐康才、郑冬青签订的编号为03-13-5的《温岭市全域改造产业升级实验区（一期)房屋征收补偿协议书》无效的诉讼请求。 二、驳回原告徐万国要求确认温岭市人民政府《温岭市中心城区城中村改造公寓式安置实施方案（试行）》（温政发（2017）47号）、《温岭市全域改造产业升级实验区（一期）房屋征收补偿方案》（温政发（2018）15号）二规范性文件不合法的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告徐万国负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省台州市中级人民法院。 审 判 长  阮灵飞 人民陪审员  彭玲君 人民陪审员  陈泓晓 二〇一九年十一月三十日 代书 记员  张 艳 本判决所依据的相关法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《最高人民法院关于适用的解释》 第九十四条…… 公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。 -14- -13-