南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2019）赣71行终572号 上诉人（原审原告）：江海泉，男，1967年8月1日出生，汉族，住江西省南昌市进贤县。 上诉人（原审原告）：熊满金，女，1969年3月17日出生，汉族，住江西省南昌市进贤县。 委托诉讼代理人：胡瑾，江西华昌律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王欢，江西华昌律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）：进贤县民和镇人民政府，住所地江西省南昌市进贤县民和路**。统一社会信用代码：113601240145417564。 法定代表人：于金明，该镇镇长。 委托诉讼代理人：董峰，江西豫章律师事务所律师。 委托诉讼代理人：钟超逸，江西豫章律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：进贤县国土资源局，住所地：江西省南昌市进贤县人民大道。统一社会信用代码：11360124014541369P。 法定代表人：黄奉水，该局局长。 委托诉讼代理人：张瑜军，江西法剑法律师事务所律师。 上诉人江海泉、熊满金因与被上诉人进贤县民和镇人民政府、进贤县国土资源局房屋征收补偿协议一案，不服南昌铁路运输法院（2018）赣7101行初1351号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年8月7日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明：进贤县人民政府办公室于2014年2月13日印发《关于印发的通知》（进府办发［2014］13号，以下简称《征收补偿实施方案》）确定：征收范围为青岚新区滨湖新城建设规划区域，征收对象为该规划范围内被征收房屋和附着物所有人；征收补偿签约期限为2014年3月1日至3月31日；征收部门为被告县国土局，实施单位为被告镇政府；其第八条第二项、第八条对回购资格认定、养殖户补偿作出具体规定。2014年3月1日，原告与被告镇政府签订《房屋征收货币补偿协议书》，约定：房屋及附属物补偿为772192.5元、装修补偿4132元、其他设施补偿58350元、两年过渡费28800元（过渡费标准为每人300元/月）、搬迁费2000元、农机具补偿2000元，共计867474.5元。同日，原告与被告镇政府签订《房屋征收回购安置房协议书》（以下简称《回购安置房协议书》），约定：原告可回购安置房面积123平方米，应缴纳房款86100元，被告镇政府应在24个月内交付房屋，逾期未交房，从第25个月起在原标准的基础上增加50%发放过渡费、生活补贴，直至被告交付安置房。协议签订后，被告于2014年3月2日支付了补偿款，原告将房屋交付被告验收、拆除。2016年11月15日，被告镇政府就第一批享受安置房分配资格进行张榜公布，载明原告复核结果是123.11平方米，但原告未得到实际安置。因《征收补偿实施方案》不够完善，界限不清晰的问题，导致签订的安置房回购协议的执行标准不一样，2017年12月20日，中共进贤县委办公室、进贤县人民政府办公室下发关于印发《进贤县青岚新区近水胡家、塘湾、塔上三个自然村安置房分配遗留问题解决办法》的通知（以下简称《遗留问题解决办法》），其中第二条第（二）项第2目对非本村居住户、原已建房的外嫁女及非本村养殖户等回购资格争议问题进行了细化处理，规定按照已签订回购协议的情况，先审核原征收房屋的土地、建设等相关合法手续，再确定回购房屋面积，最后将审定情况张榜公布。被告镇政府根据《遗留问题解决办法》规定重新审核，认为原告没有提供原征收房屋的土地、建设等相关合法手续，不符合安置房回购资格，原告遂诉至法院请求判令被告立即履行《青岚新区滨湖新城房屋征收回购安置协议书》，保障原告优先以86100元的价格回购面积为123平方米的安置房，并向原告支付过渡费57600元。 原审法院认为：根据原、被告的诉辩主张，本案争议焦点为一、两被告主体是否适格；二、本案是否超过起诉期限；三、被告是否应履行《回购安置房协议书》。 关于焦点一：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……”的规定，以及《江西省征用土地管理办法》第八条“县级以上人民政府应当加强征用土地工作的领导。土地行政主管部门负责征用土地的实施。乡（镇）人民政府协同土地行政主管部门依法做好征用土地工作，其他有关行政部门、企业、事业单位、街道办事处、村民委员会、村民小组应当支持、配合征用土地工作的实施。”的规定，被告县国土局、镇政府在征用土地过程中，具有签订征地补偿、安置协议的法定职权，应共同承担《回购安置房协议书》确定的权利义务。《安置实施方案》第三条亦明确了进贤县国土资源局系征收部门，民和镇人民政府具体组织实施，故两被告关于其没有相应的工作职责和工作权限，不应当承担继续履行协议的责任的辩解意见，该院不予支持。 关于焦点二：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”但新法与旧法在衔接时都会存在溯及力的问题，因此，行政行为发生在新法颁布之前的，起诉期限仍适用旧法《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，但计算最长不得超过2019年2月7日。本案中，被告镇政府于2014年3月1日与原告签约后直至2017年12月20日，中共进贤县委办公室、进贤县人民政府办公室下发《遗留问题解决办法》后才向原告明确表示不履行约定的123平方米安置房的交付义务，原告于2018年11月20日向该院提起诉讼，要求两被告继续履行约定，并未超过起诉期限，两被告关于原告起诉超出起诉期限的辩解意见，该院不予支持。 关于焦点三：《征收补偿实施方案》第八条第二项对回购资格认定作出明确规定：1.享有安置房回购资格，原则上是户口（农业户口）在本村、居住在本村、生产生活在本村且拥有土地联产承包责任权的村民；2.认定程序要遵循村民自治、一事一议原则，由村民大会集体讨论、表决、张榜公布后，再由村委会报民和镇党委、政府研究确定；3.符合规定认定条件的，可以计算虚拟人口数（如独生子女等），享有安置房回购资格。本案中，原告户口不在本村，在本村也没有土地联产承包责任权，根据《征收补偿实施方案》的规定，原告原则上不享有安置房回购资格，故原告与被告镇政府签订的《回购安置房协议书》不符合《征收补偿实施方案》中对回购资格认定作出的规定，也未遵循认定程序的要求。随后，进贤县人民政府启动行政纠错工作，成立进贤县青岚新区滨湖新城安置房分配领导小组，重新进行安置房回购资格及人数的认定工作，并出台《遗留问题解决办法》。该《遗留问题解决办法》系对《征收补偿实施方案》的部分规定进行明确和解释。在《征收补偿实施方案》第八条未赋予非本村养殖户享有安置房回购资格的情况下，《遗留问题解决办法》第二条第(二)项第2目为非本村养殖户已经签订回购协议后，是否享有安置房回购资格提出了解决办法，属于行政机关的裁量权限，该条款合法、有效，该院予以尊重。按其规定，重新认定安置房回购资格的前提是非本村养殖户所涉被征收房屋具有土地、建设等相关合法手续。本案中，原告未提供征收房屋的土地、建设等合法手续，故被告依据《遗留问题解决办法》不履行《回购安置房协议书》的理由成立。由于原告与被告镇政府签订了《回购安置房协议书》，被告拒绝履行该协议，应视为被告单方面解除该行政协议。该协议解除后，被告应当给予协议相对方一定的补偿。综合本案的实际情况，该院酌定被告按照该协议约定的123平方米给予原告每平方米800元的补偿，即123平方米×800元=98400元。 综上，经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第二款的规定，判决：1、责令被告进贤县国土资源局、进贤县民和镇人民政府在本判决生效之日起三十日内给付原告江海泉、熊满金98400元；2、驳回原告江海泉、熊满金的其他诉讼请求。案件受理费3174元，由两被告负担。 江海泉、熊满金不服原审判决上诉称：1、一审法院认可被上诉人进贤县民和镇人民政府、进贤县国土资源局关于上诉人不具有回购房资格的观点是错误的。被上诉人未对上诉人的房屋进行拆除，也未提出异议，且支付了征收款及奖励费，说明被上诉人以实际行为确认了上诉人被征收房屋的合法性，应继续履行协议。上诉人购买案涉土地已经支付了相关费用，在该地皮上建房具有合法手续；2、一审法院认定进贤县人民政府办公室相关文件中“关于是否享有安置房回购资格”属于行政机关的裁量权限，合法有效，并以此作为判决的依据是错误的，在协议签订之后发布的征收补偿文件对上诉人没有溯及力，根据当事人意思自治原则与契约精神，应按照双方签订的协议办理，以当事人的最后意思为准；3、2018年4月20日《复核公榜表六》上存在多人与上诉人建房情况完全相同已经分到了安置回购房，上诉人名字在公榜表上却未得到，说明民和镇人民政府存在不公平对待的情况。请求撤销原判，改判支持上诉人原审诉请。 被上诉人民和镇人民政府答辩称：1、两上诉人不是被征收村的村民，其所建房屋也没有合法手续，均没有安置房回购资格，对其进行货币安置是严格执行方案的结果，并不能说明其因此具有了安置房回购资格，双方签订的《回购安置房协议》明显违背安置房回购资格的认定标准；2、2016年启动纠错程序后出台的《遗留问题解决办法》给予了养殖户取得安置房回购资格的条件，是有利于上诉人的，但上诉人不能提供住房的建设手续，不具有安置房回购资格；3、上诉人提出与其相同情况的其他养殖户，提供了建房手续，符合《遗留问题解决办法》非本村养殖户取得回购资格的条件，不存在违规行为。 被上诉人进贤县国土资源局答辩称：1、进贤县国土资源局在征地过程中遵守自己的工作职责和工作权限，并未具体组织实施征收，未与两上诉人签订任何协议，而是由民和镇人民政府具体组织实施与签订协议。2、两上诉人并非拆迁土地上的村民，不具有安置房回购资格，给予其一次性过渡安置补偿并无不当。3、民和镇人民政府工作人员与两被上诉人签订回购安置协议系工作人员的工作失误，应当得到纠正。 本院经审理查明的事实与原判认定的事实一致。 本案二审审查的重点为被上诉人是否可以单方解除案涉《回购安置房协议书》以及应承担的法律责任？本院认为，房屋拆迁工作政策性强，影响面大，为此，国家相关房屋拆迁政策要求各地政府应当本着实事求是的原则，完善相关政策措施，妥善解决遗留问题。拆迁农民住房的，应妥善解决好被征地农户的居住问题，切实做到被征地拆迁农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。本案中，上诉人并非当地村民，属于《征收补偿实施方案》规定的没有回购资格的养殖户，按方案规定其补偿由民和镇政府根据有关规定进行补偿，虽然《进贤县青岚新区滨湖新城安置房回购资格认定操作细则》对此规定并不明晰，但是明确规定各类具有回购资格的人数认定，以民和镇党委、政府研究确定后的公示为准，如出现弄虚作假，虚报冒领的，将按照有关法律法规从严从重查处。上述文件在在签订安置房回购协议前已公示，即在签订协议前被征收户系明知上述政策规定。后因上述《操作细则》不够完善、界定不清晰以及实际操作过程中工作人员对方案理解不透彻、宣传不深入、执行不到位等原因，部分回购协议存在同一种类型拆迁户有的签订了安置房回购协议、有的没有签订安置房回购协议，且签订了安置房回购协议的执行标准不一样等种种偏差，需要纠偏等相关问题，2017年12月20日，中共进贤县委办公室、进贤县人民政府办公室下发《遗留问题解决办法》，对相关问题予以明确，符合国家房屋拆迁政策的要求，可以避免征收政策执行中不公平以及违法的情形发生，应严格执行。因上诉人不能提供征收房屋的土地、建设等合法手续，被上诉人依据《遗留问题解决办法》的规定确定其不具有安置房回购资格，在履行张榜公示程序后，可以单方解除案涉《回购安置房协议书》。被上诉人虽然可以依据政策规定单方解除协议，但其在签订协议时存在一定过错，应承担相应的违约责任，参照《征收补偿实施方案》“对自愿放弃安置房回购资格的被征收人，按核定的每人回购面积标准，另行一次性给予1000元/平方米的货币补偿”的规定，本院对原审酌定“按照协议约定的123平方米给予原告每平方米800元的补偿”的违约赔偿标准予以确认。 另外，对于上诉人提出“存在多人与上诉人建房情况完全相同已经分到了安置回购房的情况”的上诉主张，本院认为，经本院核实，上诉人所称的情况与事实存在出入，且该事实不属于本院审查范围，本院不予审查，如上诉人发现上述情况确实存在，可向相关职权机关举报，被上诉人亦应主动核实并及时公布调查核实情况，避免征收实施过程中出现不公平的情形，影响政府的公信力。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费3174元，由上诉人江海泉、熊满金负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郑红葛 审 判 员 项 伟 审 判 员 刘 巍 二〇一九年十一月一日 法官助理 熊雨辰 书 记 员 刘世莹