湖北省浠水县人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂1125行初111号原告周桂枝，女，汉族，1959年10月28日出生，湖北省罗田县人，住罗田县，委托代理人闻金友，湖北胜智律师事务所律师，执业证号14211201010736255，代理权限：代为承认、放弃、变更诉讼请求，提起上诉、代收法律文书、代为申请执行等。被告罗田县九资河镇人民政府，住所地：罗田县九资河镇僧塔寺大道**，统一社会信用代码114211230112733381。法定代表人陈义贵，镇长。委托代理人赵国超，该镇副镇长，代理权限为代为承认、放弃、变更诉讼请求，提起上诉、代收文书等。委托代理人蔡茂，湖北智嘉律师事务所律师，执业证号14211201310940620。代理权限为一般代理。被告罗田县人民政府，，住所地：罗田县凤山镇人民路**统一社会信用代码11421123011273186L。法定代表人郝爱芳，县长。委托代理人彭建坤，罗田县司法局副局长，代理权限为代为承认、放弃、变更诉讼请求，提起上诉、代收文书等。委托代理人刘卫军，罗田县法律援助中心律师，执业证号：14211201781884031。代理权限为一般代理。第三人余兵，男，汉族，1966年3月16日出生，住湖北省罗田县九资河镇余家坳村**，公民身份号码：4211231966********。原告周桂枝不服被告罗田县九资河镇人民政府行政处理决定及被告罗田县人民政府复议决定一案，于2019年9月5日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年11月5日公开开庭审理了本案。原告周桂枝及其委托代理人闻金友，被告罗田县九资河镇人民政府的负责人赵国超及其委托代理人蔡茂，被告罗田县人民政府的委托代理人彭建坤、刘卫军，第三人余兵等到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告罗田县九资河镇人民政府于2019年3月28日作出九政（2019）2号《关于余家坳村周桂枝和余兵山林权属争议的处理决定书》：公路外（打棚岩）林木所有权和林地使用权归余兵享有。原告周桂枝不服该处理决定，于2019年5月5日向罗田县人民政府申请复议。被告罗田县人民政府于2019年8月9日作出罗政复决字（2019）02号行政复议决定：维持罗田县九资河镇人民政府于2019年3月28日作出的九政（2019）2号关于余家坳村周桂枝和余兵山林权属争议的处理决定。原告周桂枝诉称，罗田县人民政府1984年、2009年向原告颁发《山林权证》确定余家坳村五组公路外15亩林木所有权和林地使用权为原告所有，其四至为：东至关家山界，南至水库，西至名中山界，北至公路；罗田县人民政府于1984年、2005年向第三人余兵颁发《山林权证》确定余家坳村六组公路里打棚岩63亩林木所有权和林地使用权为第三人余兵所有，其四至为：东至关家山村余弟文山界，南至水库，西至名水生山界，北至分水岭，致第三人余兵南面界线与原告重叠，引发林权争议，原告于2019年3月5日向被告罗田县九资河镇人民政府申请确权，九资河镇人民政府裁决：公路外（打棚岩）林木所有权和林地使用权归余兵享有。原告不服，于2019年5月5日向罗田县人民政府申请行政复议，罗田县人民政府2019年8月9日决定维持九资河镇人民政府裁决。原告认为，上述被告的处理决定，违反了法律规定，侵犯了原告合法权益，提出理由如下：一、罗田县人民政府1984年、2009年向原告颁发《山林权证》确定余家坳村五组公路外15亩林木所有权和林地使用权为原告所有。该四至为历史形成，一条公路将余家坳村五组、六组分开，公路里为六组山林，地，地名为打棚岩路外为五组山林，地，地名为公路外公路外五组山林，已经依法确定为五组村民周桂枝所有。而被告的决定书将公路外原告依法所有的山林确定为第三人所有，与事实不符，违反法定程序，超越了法定权限。二、第三人系余家坳村**村民，其持有的《山林权证》所确定的公路里（地（地名为打棚岩林地属第三人所有没有争议，但其《山林权证》南面界线确定为南至水库，其界线超过了余家坳村六组范围，穿过公路包含了原告所有的地名为公路外的五组山林，侵害了已依法确定为五组原告的林地使用权，其南至水库的界线应当确定为无效，应当修改为南至公路，才符合事实与现场地理形态。三、被告违反法定程序，在原告因病到南京治疗期间，未经原告到场的情况下作出的行政决定应当无效。被告电话通知原告到场处理，但原告因病在南京住院治疗，具有合法理由，没有到场，被告即作出处理决定，不利于查明争议事实，依照《林木林地权属争议处理办法》第十一条当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的，应当协商解决，经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属的规定，应当由被告九资河镇人民政府按照双方各半的原则，确定该争议林地原告与第三人一人一半。而被告违反公平原则，确定公路外五组林地为六组村民第三人余兵所有，致原告持有的山林权证作废，违反了法定程序，是显失公平的。四、被告在没有查清公路外山林属余家坳村五组，还是六组的山林，地，地名是公路外是公路里叫打棚岩的，即确定公路外林木所有权和林地使用权归第三人所有，扩大了争议范围，将《山林权证》已确定为原告所有的公路外的（包括无争议的）全部林地确定为第三人所有，是超越权限，失公平的。综上所述，被告没有查清争议事实，争议界线的情形下，违反法定程序，超越法定权限，显失公平确定公路外的林木所有权和林地使用权归第三人所有，严重侵害了原告的合法权益。故此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，依法提起诉讼。请求：1、依法撤销罗田县九资河镇人民政府九政（2019）2号处理决定书及罗田县人民政府罗政复决字（2019）02号行政复议决定。2、判令罗田县九资河镇人民政府重新依法对争议林地使用权权属作出裁决。3、判令被告承担本案全部诉讼费用。被告罗田县九资河镇人民政府辩称，一、作出《关于余家坳村周桂枝和余兵山林权属争议的处理决定书》所依据的事实清楚、相关证据充分且互相印证。1、原告周桂枝与第三人余兵因林地使用权归属存在争议，在镇政府和村委会组织调解无效情况下，原告周桂枝于2019年3月5日提出书面确权申请，要求依法确认“九资河镇余家坳村五组河公路外的林地使用权确认为原告所有”。接到申请后高度重视，由镇政府牵头组织林业站、九资河森林保护与林业执法中队、村委会等相关组织工作人员前往争议林地进行实地勘察，并对当地村民进行走访取证（包括原告自己告知的知情人），在考虑争议林地实际使用情况和双方权属证书的基础上对争议事实有了清楚的认知，基于查明的客观事实和证据作出的处理决定书有充分的事实基础。2、作出书面处理决定是在综合各方面证据后得出的最终结论，其中包括调查笔录五份、争议双方的《山林权证》、第三人余兵的老承包证。上述调查笔录对1981年第一次分山到户情况和山林实际使用人情况均有记载，上述证据互相印证，能够形成完整证据链。此外，根据《林木林地权属争议处理办法》第17条规定：“当事人对自己的主张应该出具证据”，在原告进行确权期间，对原告提供的《山林权证》和知情人进行了核实，经过实地走访取证和与第三人证据进行比对，最终认为原告证据相对于第三人余兵的证据不够充分，其陈述的确权理由与查明的事实不符（具体内容见调查笔录）。二、作出的处理决定程序合法，原告陈述的理没有法律依据。原告周桂枝诉称作出处理决定的程序违法，理由是在现场勘查走访期间原告未到场，我单位认为该理由没有依据，理由有如下几点：1、在现场勘查前已经多次电话联系原告周桂枝共同前往争议林地，但原告周桂枝因为自身原因未能参与，这点原告周桂枝自己在复议申请和起诉状中也已承认。2、组织争议双方现场勘查是为了便于被告的工作开展，但并非作出处理决定的必经环节或必须程序，况且并非是在勘查现场当场作出的处理决定，而是在充分调查取证的基础上在勘察结束后择期作出的处理决定，原告周桂枝是否参与现场对争议事实的处理未有实质影响。3、查阅了相关法律规定，并未有任何一条规定，作出山林权属确权的处理决定必须要原告周桂枝在场，原告周桂枝诉称的程序违法没有法律依据。三、原告周桂枝诉称的其他理由与客观事实不符，系原告周桂枝对处理决定内容理解不充分的结果。原告周桂枝其他诉讼理由归结为2点：1、认为第三人余兵的《山林权证》确认的四界越过了五组和六组的分界线（即：原告认为的公路），因此越线部分应当认为无效。2、认为将地名区分错误，导致扩大了争议范围，属于越权行为。在仔细查阅了复议书内容和相关证据基础上认为：原告周桂枝所称的五组和六组的分界线不属实，所谓分界线只是原告周桂枝个人主观的臆断，根据走访取证情况，1981年第一次分山到户时该公路就已经存在，但当时在分山划界之时是自山顶（分水岭）直接划分到南面水库。至于“打棚岩”到底是公路里地名还是公路外地名，对原告周桂枝权利没有实质影响，处理决定也未有所谓“扩大议范围”一说。根据原告周桂枝书面确权申请，全部处理决定最终都是围绕争议林地进行，不涉及任何非争议区域，处理决定中“经查”部分第一条就已经对争议范围进行了限制，最终确定的争议林地范围为：北至公路，南至水库，东至余弟文山，西至丰水山界延伸至水库处。因此，在已经界定争议范围的基础上，作出公路外林木所有权和林地使用权归余兵享有是合理的，并未有扩大争议范围一说。原告周桂枝忽视了处理决定作出的基础，截取部分文字陈述作为异议对象，有断章取义的嫌疑，应结合处理决定上下文内容进行全面理解。综上所述，处理决定系在查明事实基础上，严格依照法律程序作出的，该处理决定公平、合理，请求人民法院依法驳回原告枝的全部诉讼请求。被告罗田县人民政府辩称，一、罗政复决字（2019）02号行政复议决定事实清楚、证据充分。本案诉争的“余家拗村五组河公路外”山林坐落于余家坳村地名为“打棚岩”（曾经也俗称打网河等），该山林在分山户××就××组组村民余介安（第三人余兵之父）所有。因为，（一）、根据上世纪八十年代初，余兵家的老《山林所有权证》记载，该山林四界为：东至关家山山界、西至水生山界、南至水库、北至大岗（分水岭），面积约64亩，2005年集体林木制度改革换发证时，不但为余兵重新颁发了新的《山林所有权证》，且四界与老证四界一致，只是地名更清晰；（二）、为处理该山林权属纠纷，罗田县九资河镇政府在处理决定前，特此成立了专门调查组，调查组成员不仅到争议林地现场进行了现场勘验，且调查了分家到户时的现场负责分山人余某1敦和彭某2福，还走访了相关村彭某1华余某2文闻某民，同时还查阅了该山林四周村民丰水生、廖明忠、余科福余某2文的山林权证予以佐证；（三）、在复议期间，为进一步查明事实，不但邀请了分山人余某1敦和到山林现场进行了指认，还制作了现场《调查笔录》和《现场勘验图》。（四）、根据上述证人证实，分山到户后，余兵家曾在2001年至2002年左右，雇请过村民闻某、刘旺明在该山林进行了伐林木，期间包括原告周桂枝家在内，并无任何人因此提出过异议。上述证据相互印证、互为联系，形成了完整的证据链，足以认定诉争的“余家坳村五组河公路外”山林系余兵家所有。因此，作出维持九资河镇政府确认争议林地归第三人余兵所有的行政复议决定，是在尊重历史事实和充分调查的基础上作出的，不仅事实清楚且证据充分。对于原告周桂枝诉称，争议的山林属其所有，并没有提供充分有效的证据予以证实。二、罗政复决字（2019）02号行政复议决定程序合法。原告提出行政复议申请后，依法及时予以了受理，并向被申请人送达了复议申请副本，同时依据程序通知了利害关系人余兵作为第三人参加复议，不仅充分听取了双方的意见，且依法进行了现场勘验和走访了相关村民，既保障了原告的程序权利，同时也保证了复议结果的合法、公正。三、罗政复决字（2019）02号行政复议决定适用法律准确。根据以上证人证实及第三人余兵的新、老《林权证》记载的四界，本案争议的山林均在余兵的林权证范围内，且四界清楚。依据《林木林地权属争议处理办法》第十条、第十二条规定：处理林权争议时，林木、林地权属凭证四至清楚的，应当以四至为准；土地改革后营造的林木，按照“谁造林、谁管护、权属归谁所有”的原则确定其权属。因此，九资河镇政府将第三人林权证范围内且其管理、收益的林地确认为第三人余兵所有，是合法的。可见，依据《行政复议法》、《行政复议法实施条例》作出维持决定适用法律准确。综上所述，罗政复决字（2019）02号行政复议决定，事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律准确，请求人民法院依法予以维持。第三人余兵述称，1、九资河镇人民政府作出关于余家坳村周桂枝和余兵山林权属争议的处理决定所依据的事实清楚、相关证据充分且互相印证。在1984年第一次分山到户情况和山林实际使用人情况均有记载，且1984年罗田县人民政府颁发的《土地使用证》，明确界定打棚岩山界：东抵关家山山界，西抵水生山界，南抵水库，北抵分水岭，与2005年第二轮林权证登记的界限完全一样，上述证据互相印证，能够形成完整证据链。此外，根据《林木林地权属争议处理办法》第17条规定：“当事人对自己的主张应该出具证据，”九资河镇人民政府对原告提供的《山林权证》和知情人进行了核实，经过实地走访取证和与第三人证据进行比对，最终认为原告证据相对于第三人余兵的证据不够充分，其陈述的确权理由与查明的事实不符。2、九资河镇人民政府作出的处理决定程序合法，原告陈述的理由没有法律依据。3、原告周桂枝诉称的其他理由与客观事实不符。第三人的四界没有越过五组和六组的界限，是原告个人主观的臆断，九资河镇人民政府多次走访取证，均证实在分山划界时自山顶直接划到南边水库。综上所述，九资河镇人民政府和罗田县人民政府作出的处理决定系在查明事实基础上，严格依照法律程序作出的，该处理决定公平、合理，请求人民法院依法驳回周桂枝的全部诉讼请求。被告罗田县九资河镇人民政府为证明其行政行为合法，在法定举证期限内向本院举证如下（均为复印件）：证据1、余兵户籍证明、余兵山林权证（分别为1984年发证和2005年12月4日发证），拟证明：余兵于1984年依法取得余家坳村63亩林木所有权和林地使用权并由主管部门颁发权属证明，其四界为北抵分水岭，南抵水库，东抵关家山村余某2山界，西抵水生山界；2005年12月4日，主管部门对余兵原林木所有权和林地使用权进行了第二轮登记并颁发林业权证，该林业权证确定的四界与原林业权证登记的四界一致；证据2、余兵调查笔录两份、闻某调查笔录一份、彭某2调查笔录、余某1和调查笔录一份、彭文华调查笔录一份，拟证明：1982年，“分田到户”时对林地划分的情况，其中余兵林地南部边界在第一次确权时就是越过公路后直抵水库；余兵与他人先后多次砍伐该林地树木，对林地进行了实际管理且从未有任何第三方提出过异议，直至政府征用林地涉及经济补偿时才由周桂枝提出异议；证据3、原告周桂枝身份证、林权证。拟证明：原告周桂枝于2009年3月19日取得余家坳村15亩林木所有权和林地使用权，其四界为北至公路，南至水库，东至关家山界，西至名中山界；原告取得林权证的时间为2009年3月19日，晚于余兵取得林权证的时间（1984年），且部分区域与余兵林地区域重叠，重叠面积为：北至公路，南至水库，东至关家山村，西至水生山界；证据4、余某2调查笔录及土地使用权证。拟证明：余某2家林地北抵岗脊、越过公路后南抵水库，与余兵林地划分情况相似，并未以公路为界；余某2林权先后经过两次权属登记（1981至-1984期间第1次，2005年第2次），两次权属登记都是西邻余家坳村的余兵，并不与周桂枝相邻。原告对上述证据的质证意见为：证据2的调查笔录有异议，1、证明目的不清；2、第二份证据余某1和的调查笔录2018年9月11日在原告申请之前，不能作为证据，彭某2调查笔录证明目的不清，闻某调查笔录证明的砍伐的树木本就属于余兵的林权范围内与事实不符；对余兵的调查笔录，时间上不能作为行政行为合法的依据，彭文华调查笔录证明的事实不清。证据4有异议，关联性有异议，真实性无异议。对证据1、3均无异议。被告罗田县人民政府对前述证据无异议。被告罗田县人民政府为证明其行政行为合法，在法定举证期限内向本院举证如下：第一组证据，（书证）共3份：1.组织机构代码证；2.法定代表人身份证明；3.委托书。拟证明答辩人身份等基本情况。第二组证据，事实证据，共计15份：4.原告周桂枝的林权证；5.第三人余兵的新、老林权证;6.丰水生林权证；7.廖明忠林权证；8.余科福林权证；9.余某2林权证；10.证人余某1和、闻某、彭某1、余某2、彭某2的证言；11.第三人余兵的陈述；12.证人余某1和、彭某2的证言；13.证人余某1和现场指认照片。拟证明：1.诉争的林地使用权和林木所有权不在原告主张的林权证四界范围内，罗田县人民政府维持被告九资河镇人民政府的处理决定事实清楚、证据确凿；2.诉争的林地在余兵的林权范围之内；3.在争议之前原告从来没有提出异议。第三组证据，程序证据，共9份：1.行政复议申请书；2.立案审查表；3.受理通知书及送达回证；4.补正行政复议申请通知书及送达回证；5.参加行政复议通知书及送达回证；6.行政复议答复通知书及送达回证；7.延期审理审批表；8.延期审理通知书及送达回证；9.行政复议决定书及送达回证。拟证明罗田县人民政府作出的行政复议决定程序合法。第四组证据，法律依据，共2份：1.《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》；2.《森林法》；拟证明罗田县人民政府作出的行政复议决定的依据准确。原告周桂枝的质证意见：第一组证据无异议，第二组证据的真实性，合法性无异议，证明目的有异议，所有人的林权证都是以公路为界，只有余兵家以水库为界，调查笔录全部出自九资河的证据复印来的；第三、四组证据无异议。被告九资河镇人民政府对上述证据无异议。在法定举证期限内，原告周桂枝向本院提交了如下证据（均为复印件）：证据1.原告的身份信息，拟证明原告诉讼主体适格；证据2.林地确权申请书、九资河镇人民政府的确权决定、罗田县人民政府的复议决定及快递单号，拟证明确权过程；证据3.照片4张，拟证明原告与第三人林地的现状；证据4.原告周桂枝与第三人余兵的林权证，拟证明林地范围的争议。被告九资河镇政府的质证意见如下：对证据3有异议，形式不合法，不能证明与本案有关，不能作为证据，照片拍摄的时间在不久之前，也不能反映当时的林木情况，也不能确定拍摄的地点，不能确定是否争议地点。其他三组证据无异议。被告罗田县人民政府质证意见与九资河镇人民政府的质证意见相同。第三人余兵未提交证据。本院对上述证据认证如下：依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据形式和取得过程合法，内容真实，且与本案待证事实具有关联性，本院予以采信。结合双方当事人当庭举证、质证意见及庭审陈述，本院确认如下法律事实：原告周桂枝系罗田县九资河镇余家坳村**人，罗田县人民政府向原告周桂枝颁发罗政林证字（2009）第028029号林权证。该《山林权证》确定余家坳村河公路外（小地名）15亩林木所有权和林地使用权为原告周桂枝所有，其四至为：东至关家山界，南至水库，西至名中山界，北至公路。第三人余兵系罗田县九资河镇余家坳村**人，罗田县人民政府向第三人余兵颁发《山林权证》确定余家坳村六组打棚岩（小地名）63亩林木所有权和林地使用权为第三人余兵所有，其四至为：东抵关家山村余弟文山界，南抵水库，西抵名水生山界，北抵分水岭。双方林地相邻，部分林地区域重叠。双方为相邻地段的林权证重叠部分的林木所有权及林地使用权权属发生争议。2019年3月5日，原告向被告罗田县九资河镇人民政府递交确权申请。罗田县九资河镇人民政府于2019年3月28日作出九政（2019）2号《关于余家坳村周桂枝和余兵山林权属争议的处理决定书》：公路外（打棚岩）林木所有权和林地使用权归余兵享有。原告周桂枝不服该处理决定，于2019年5月5日向罗田县人民政府递交复议申请。被告罗田县人民政府于2019年8月9日作出罗政复决字（2019）02号行政复议决定：维持罗田县九资河镇人民政府于2019年3月28日作出九政（2019）2号《关于余家坳村周桂枝和余兵山林权属争议的处理决定书》。原告周桂枝不服上述行政处理决定及复议决定，向本院提起诉讼，请求撤销行政处理决定及复议决定，责令被告罗田县九资河镇人民政府重新作出确权裁决。本院认为，《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定，“个人之间、个人与单位之间发生林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”林业部《林木林地权属争议处理办法》第四条规定，“林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。林业部、地、地方各级人民政府林业行政主管部门或者人民政府设立的林权争议处理机构下统称林权争议处理机构）按照管理权限分别负责办理林权争议处理的具体工作。”第六条规定，“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。”第十条规定，“处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属”。第十一条规定，“当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属。”第十九条规定，“林权争议经林权争议处理机构调解未达成协议的，林权争议处理机构应当制作处理意见书，报同级人民政府作出决定。”第二十二条规定，“当事人对人民政府作出的林权争议处理决定不服的，可以依法提出申诉或者向人民法院提起诉讼。”依据上述法律，规章的规定，被告罗田县九资河镇人民政府依法负有对所辖行政区域内林权争议作出处理决定的职责。本案原告周桂枝与当事人余兵存在林权争议，且都具有林权证，双方林权证存在记载林木林地区域部分重叠，故依照上述规定，被告罗田县九资河镇人民政府应当组织双方进行调解，调解不成的，应当制作处理意见书，依法按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属。本案中，被告罗田县九资河镇人民政府在法定举证期限内，没有提供组织双方进行协商，调解的证据，故应当视为其没有依法组织争议双方进行协商、调解。故被告罗田县九资河镇人民政府作出九政（2019）2号行政处理决定过程中，违反法定程序，依法应予撤销。同理，被告罗田县人民政府所作复议决定亦应予以撤销。被告罗田县九资河镇人民政府应当重新作出处理决定。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：一、撤销被告罗田县九资河镇人民政府作出的九政（2019）2号行政处理决定及被告罗田县人民政府罗政复决字（2019）02号行政复议决定。二、被告罗田县九资河镇人民政府在本判决生效之日起六十日内，重新作出处理决定。本案诉讼费50元，由被告罗田县九资河镇人民政府负担。如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省黄冈市中级人民法院。如在上诉期内未预交上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  胡海军审 判 员  王金和人民陪审员  闻立惠二〇一九年十一月三十日书 记 员  胡崇阳