浙江省温岭市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙1081行初121号 原告杨冬秋，男，汉族，1957年11月3日出生，住温岭市。 原告徐菊招，女，汉族，1963年9月10日出生，住温岭市。 两原告委托代理人季宏，北京市京师律师事务所律师。 被告温岭市人民政府横峰街道办事处，住所地温岭市横峰街道宅前路**。 法定代表人戴曦敏，主任。 委托代理人蔡福友、叶莹萍,浙江明权律师事务所律师。 第三人杨敏健，男，汉族，1990年7月14日出生，住温岭市。 原告杨冬秋、徐菊招因要求确认第三人与温岭市人民政府横峰街道办事处于2018年4月20日签订的03-12-3《房屋征收补偿协议书》无效，于2019年8月5日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法组成合议庭，于2019年9月5日公开开庭审理了本案。原告杨冬秋、徐菊招及委托代理人季宏，被告温岭市人民政府横峰街道办事处参加诉讼负责人谢郑勇及委托代理人蔡福友、叶莹萍，第三人杨敏健到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告杨冬秋、徐菊招起诉称，原告系温岭市横峰街道马安桥村村民，在马安桥村合法拥有房屋，因温岭市全域改造产业升级实验区项目，原告的房屋被列入征收范围内。征收过程中，征迁组在未与原告就房屋补偿事宜达成一致的情况下，多次打电话，以降低补偿标准、开除党籍等话语向原告一家（父杨冬秋，母徐菊招，子杨敏健）施压。2018年4月20日，在强压之下，第三人杨敏健与被告温岭市人民政府横峰街道办事处签订了涉案《房屋征收补偿协议》。原告认为，涉案协议书侵犯了原告的合法权益，严重违反了法律规定，应确认为无效合同，具体理由如下：一、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十六条的规定，涉案房屋土地征收没有经过省级以上人民政府的批准，被告在未有事实基础的情况下组织征收工作，并与第三人签署《房屋征收补偿协议》，行为严重违反了上述法律的规定。二、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第二十六条，《中华人民共和国合同法》第五十二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，本案被告温岭市人民政府横峰街道办事处，并非市、县人民政府土地行政主管部门，不具有法定征收、补偿主体资格，和第三人签订《房屋征收补偿协议》属于重大违法行为，合同应确认为无效。三、根据《中华人民共和国土地管理法》第十二条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条、《中华人民共和国物权法》第九条、第三十九条、《中华人民共和国合同法》第五十一条的规定，涉案房屋的土地权属未经过县级以上人民政府土地行政主管部门变更，且土地上房屋未经过不动产登记变更，第三人至今仍未取得原告房屋的土地使用权、房屋所有权，故第三人与被告签订的《房屋征收补偿协议》系无权处分行为，可因原告的不予追认发生自始无效的法律效力。四、涉案协议中，被告给予原告的房屋补偿数额，严重低于当地类似房屋的市场价格，损害了原告的合法利益，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定。综上所述，无论在形式上还是实质上，《房屋征收补偿协议》都违反了法律的强制性规定，严重损害了原告的合法权益，故依据《中华人民共和国合同法》及《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，请求法院确认被告温岭市人民政府横峰街道办事处与第三人杨敏健签订的编号为03-12-3《房屋征收补偿协议书》无效。 2019年9月5日，原告请求本院一并审查被告依据的2017年9月12日温岭市人民政府《温岭市中心城区城中村改造公寓式安置实施方案（试行）》（温政发（2017）47号）和2018年4月17日温岭市人民政府《温岭市××域改造产业升级实验区（××）房屋征收补偿方案》（温政发（2018）15号）文件的合法性。 原告杨冬秋、徐菊招向本院提交了以下证据：1.土地使用证和土地使用证收条各一份，拟证明涉案房屋征收补偿协议涉及二原告权益，二原告主体适格的事实；2.政府信息公开的答复一份，拟证明涉案土地尚未批准征收的事实；3.腾房通知一份，拟证明被告通知原告腾房的事实。 被告温岭市人民政府横峰街道办事处答辩称，一、2018年4月28日，原告与儿子杨敏健签订《析产协议书》，约定将坐落在马安桥村徐家的房屋温岭集建（1994）字第14-1535号，温集用（2000）字第8893号析产给杨敏健，原告不再对该房屋享有权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，原告无权提起诉讼。并且，原告于2019年7月25日起诉已超过法定最长一年的起诉期限，依法应驳回起诉。二、被告与第三人杨敏健户签订的《房屋征收补偿协议书》合法有效。1.因全域改造产业升级实验区建设需要，横峰街道马安桥村等3个村列入实验区房屋征收范围，根据温政发[2018]15号《温岭市××域改造产业升级实验区（××）房屋征收补偿方案》的规定，横峰街道办事处为市全域改造产业升级实验区（一期）的征收房屋补偿实施单位，故被告有权与被补偿人签订房屋征收补偿协议。2.实施全域改造是以群众改造意愿为前提，只有签约比例达到95%以上的，才进入下一步的征地报批手续，签订房屋征收补偿协议属于征地前的准备行为，并不违反《土地管理法》第三十四条等相关规定。3.原告在起诉状中称受到施压、强压才签订协议与事实不符。2018年4月20日，在温岭市公证处的公证下，杨敏健户与被告签订房屋征收补偿协议书，该协议书系双方自愿签订，内容合法，安置补偿面积符合相关规定且公平合理，协议合法有效。综上所述，请求法院依法驳回原告的起诉或诉讼请求。 被告温岭市人民政府横峰街道办事处向本院提交了以下证据：1.温政发[2017]47号、温政发[2018]15号文件各一份，拟证明被告有权签订涉案协议的事实以及补偿安置的标准；2.公证书、身份证、户口本、常住人口登记表、调查表、继承证明书、集体土地使用证、土地变更登记表、社员建房用地申请表、析产协议书、村证明各一份，拟证明原告户房产通过析产协议书已转给第三人，被告与第三人就涉案房屋签订的征收补偿协议合法有效，安置面积符合规定且公平合理。3.安置方案表公示照片、拆迁评估表公示照片各一份，拟证明安置方案和拆迁评估情况已进行公示。 第三人杨敏健陈述称，被告一直给原告施压，故第三人在被告告知涉案土地已经征收的情况下才同意签订协议。2019年7月，被告通知腾房，第三人要求公开征地手续却得知涉案土地尚未征收。 第三人杨敏健未向本院提交证据。 经审理查明，2018年4月20日，第三人杨敏健以本人为户主与被告签订03-12-3《房屋征收补偿协议书》，协议载明其家庭成员父杨冬秋、母徐菊招、妻潘鑫鑫、子杨竣皓，有效人口5+1，土地证号：温岭集建（1994）字第14-1535号、温集用（2000）字第88**。2018年4月28日，原告杨冬秋与第三人杨敏健签订《析产协议书》，约定将坐落在马安桥村徐家的房屋，土土地证号为温岭集建（1994）字第14-1535号、温集用（2000）字第88**析产给杨敏健。原告认为第三人与被告签订的《房屋征收补偿协议书》无效，提起本案诉讼。 上述事实有原、被告提交的在案证据及庭审陈述予以佐证。 本院认为，一、关于涉案协议依据的规范性文件合法性问题。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款之规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。涉案协议中“为加快推进全域改造产业升级工作，根据《温岭市中心城区城中村改造公寓式安置实施方案（试行）》和《温岭市××域改造产业升级实验区（××）房屋征收补偿方案》等文件的规定，……达成如下协议：……”。可知上述二文件系其签订涉案协议所依据的规范性文件，故原告可以一并请求对上述规范性文件进行审查。原告认为上述二规范性文件制定的内容违反法律规定且与上级行政机关的规范性文件的规定相抵触，其制定的程序不合法，补偿数额严重低于法律标准。本院认为，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条第一款规定，人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。经审查，《温岭市中心城区城中村改造公寓式安置实施方案（试行）》系温岭市人民政府为加快城市转型升级，依据相关法律、法规及中央、省、台州市关于加快城中村和棚户区改造的系列政策文件精神结合本市实际而制订的规范性文件，其内容并不违反相关法律法规的规定。《温岭市××域改造产业升级实验区（××）房屋征收补偿方案》系根据上述文件及相关法律、法规规定，结合温岭市全域改造产业升级实验区改造工作实际而制订，其规定的补偿数额标准并不违反法律法规规定且与当地经济发展水平相适应。上述二方案内容并不涉及原告诉称的征地程序且无与上级行政机关规范性文件的规定相抵触的情形。故原告认为上述二规范性文件不合法的理由不成立，本院不予支持。二、关于涉案协议是否属于无效情形。1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，《温岭市××域改造产业升级实验区（××）房屋征收补偿方案》第二条规定，横峰街道办事处为市全域改造产业升级实验区（一期）的征收补偿实施单位，具体承担改造区内的建筑物、构筑物和其他附属物的征收补偿工作。故被告具有与第三人签订《房屋征收补偿协议书》的主体资格。原告杨冬秋、徐菊招的房屋位于温岭市××域改造产业升级实验区（××）房屋征收范围内，且其于2018年4月28日与杨敏健签订的析产协议书，将其拥有的横峰街道马安桥村住房析产给第三人杨敏健，故第三人以此与被告按照《温岭市××域改造产业升级实验区（××）房屋征收补偿方案》确定的补偿标准与被告签订涉案协议，不存在无效情形。2.根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，第三人在温岭市公证处的公证下作为户代表自愿与被告签订协议，且协议并不违反法律、行政法规的强制性规定，故涉案协议不存在上述法律规定合同无效的情形。3.根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……”本案中，虽然在被告与第三人签订《房屋征收补偿协议书》时，涉案地块的征收尚未办理批准手续，但《房屋征收补偿协议书》也明确约定“该协议书经市政府批准公告后发生法律效力”，故本协议系附生效条件的协议，在市政府批准公告前不发生法律效力，也不会对原告的合法权益产生影响。也就是说，上述协议是双方在自愿协商的基础上预先签订的征收补偿协议，其尚未发生法律效力，不会对第三人的权利义务产生实质影响，也不影响被告依照上述法律规定依法办理征地审批。且只有被告在依法履行征地手续，并经市政府批准公告后，上述协议才能生效。综上，被告与第三人之间签订《房屋征收补偿协议书》既不符合行政行为无效的情形也不构成《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形，原告以涉案土地征收尚未审批为由要求确认第三人与被告签订《房屋征收补偿协议书》无效的理由不能成立。原告经本院释明后仍拒绝变更诉讼请求。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款的规定，判决如下： 一、驳回原告杨冬秋、徐菊招要求确认被告温岭市人民政府横峰街道办事处与第三人杨敏健签订的编号为03-12-3《房屋征收补偿协议书》无效的诉讼请求。 二、驳回原告杨冬秋、徐菊招要求确认温岭市人民政府《温岭市中心城区城中村改造公寓式安置实施方案（试行）》（温政发（2017）47号）、《温岭市全域改造产业升级实验区（一期）房屋征收补偿方案》（温政发（2018）15号）二规范性文件不合法的诉讼请求。 本案诉讼费50元，由原告杨冬秋、徐菊招承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省台州市中级人民法院。 审 判 长  包荷丽 人民陪审员  许敏卫 人民陪审员  陈啸啸 二〇一九年十一月三十日 代书 记员  伍泓锦 ? 本判决所依据的相关法条 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条： 行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款： 公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。