新疆维吾尔自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）新行终120号 上诉人（原审原告）：毛绍华，男，汉族，1952年8月5日出生，退休干部，住辽宁省抚顺市。 委托诉讼代理人：赵云峰，新疆星河律师事务所律师 上诉人（原审原告）：新疆正合农业科技发展有限公司。住所地：新疆维吾尔自治区喀什市阿克喀什乡一村。 法定代表人：毛琦，该公司董事长。 委托诉讼代理人：赵云峰，新疆星河律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：喀什市人民政府。住所地：新疆维吾尔自治区喀什地区喀什市人民东路**。 法定代表人：亚生江·亚合甫，该市人民政府市长。 行政机关出庭负责人：李苇林，该市人民政府副市长。 委托诉讼代理人：王先平，新疆驼铃律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：喀什市自然资源局（原喀什市国土资源局）。。住所地：新疆维吾尔自治区喀什市深喀大道行政审批楼** 法定代表人：肖文彬，该局局长。 委托诉讼代理人：杨博，该局执法监察大队大队长。 委托诉讼代理人：武乃文，新疆驼铃律师事务所律师。 原审第三人：疏附县招商局。。住所地：新疆维吾尔自治区疏附县团结北路行政综合楼 法定代表人：肖智斌，该局局长。 原审第三人：雪合热提艾买提，男，1964年12月20日出生，维吾尔族，疏附县畜牧局退休工人，住新疆维吾尔自治区疏附县。 上诉人毛绍华、新疆正合农业科技发展有限公司（以下简称正合公司）因与被上诉人喀什市人民政府（以下简称喀什市政府）、喀什市自然资源局（原喀什市国土资源局）（以下简称喀什市国土局）、原审第三人疏附县招商局、雪合热提艾买提确认行政行为违法及行政赔偿一案，不服新疆维吾尔自治区喀什地区中级人民法院（2019）新31行初3号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人毛绍华及其与正合公司共同委托诉讼代理人赵云峰，被上诉人喀什市政府的行政机关出庭负责人李苇林及委托诉讼代理人王先平，被上诉人喀什市国土局的委托诉讼代理人杨博、武乃文，原审第三人雪合热提艾买提到庭参加诉讼。原审第三人疏附县招商局未到庭。本案现已审理终结。 原审审理查明，2012年7月16日，疏附县招商局与毛绍华签订有机、绿色农业产业开发内容的《投资意向书》，并经疏附县招商局推荐、撮合，毛绍华与雪合热提艾买提（在疏附县阿克喀什乡享有2万余亩土地使用权，并持有《国有土地使用证》、《土地开发许可证》、《土地承包合同》）达成联合开发协议，并签订了土地转让协议书。随后，毛绍华按照《投资意向书》、《土地转让协议书》于同年8月27日注册成立了正合公司，对该2万余亩土地进行公司化开发经营。正合公司成立后，毛绍华与雪合热提艾买提向疏附县国土资源局提出变更原《国有土地使用证》、《土地开发许可证》、《土地承包合同》使用权人的申请，疏附县国土资源局及县政府领导答复，因行政区划调整，原疏附县阿克喀什乡即将并入喀什市，故更新土地手续冻结，可在行政区划工作完成后，由喀什市政府及职能机构办理变更手续。疏附县阿克喀什乡并入喀什市后，毛绍华及正合公司前往喀什市国土局申请办理土地使用权变更及土地开发延期使用手续，喀什市国土局以未见到档案材料为由拒绝办理。 期间2012年8月至2017年10月五年来，毛绍华、正合公司购买大量农用机械并组织人力对2万余亩盐碱、沙化荒漠土地进行了综合治理，土壤改良，全面落实水、电、道路、渠、埂和其他基础设施建设工作。于2013年开发形成了2000亩左右的良田（其中1500亩地配备了滴灌设施），并主要进行有机甜瓜的种植。2015年经中国绿色食品发展中心审核验证，所种植的甜瓜获得绿色食品A级产品。 2017年12月4日，喀什市国土局向毛绍华、正合公司法定代表人毛琦、第三人雪合热提艾买提送达了限期提供用地资料的通知，同年12月9日送达了《喀市国土资监告字（2017）92号行政处罚告知书》，告知三人：1、经市人民政府批准后，收回雪合热提艾买提土地使用权；2、自即日起停止一切占地行为。毛绍华、正合公司收到《行政处罚告知书》后，向喀什市国土局和喀什地区国土资源局提出申辩。同年12月10日，雪合热提·艾买提与喀什阿克喀什乡政府、喀什市国土局签订了《土地清退协议》，喀什市政府于2017年12月12日下达《关于同意收回国有土地使用权的批复》（喀市政函[2017]133号），喀什市国土局依照该批复于2017年12月13日向雪合热提艾买提下发了喀市国土资收（2017）92号《收回国有土地使用权决定书》。 毛绍华、正合公司认为喀什市政府、喀什市国土局违反法定程序收回土地，严重损害了毛绍华、正合公司的合法权益，故依法提起诉讼，请求该院依法判决：1.撤销喀什市国土局喀市国土资收（2017）92号《收回国有土地使用权决定书》；2.确认行政行为违法并构成行政侵权；3.赔偿经济损失20000000元（暂扣除另案处理的2000亩耕地损失）;4.承担本案诉讼费、评估费及其它相关费用。 原审法院认为：根据各方当事人的诉辩意见，归纳以下争议焦点：一、本案毛绍华、正合公司是否具有原告主体资格；二、被告喀什市政府是否系本案适格被告；三、喀什市国土局作出的《收回国有土地使用权决定书》行政行为是否合法，有无违法行为，是否构成侵权，是否应予撤销；四、毛绍华、正合公司主张赔偿经济损失2000万元是否具有事实及法律依据。 关于本案毛绍华、正合公司是否具有原告主体资格的问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。根据毛绍华、正合公司提供的证据，可以证明其在合法的基础上获得了被喀什市国土局收回的土地使用权，喀什市国土局于2017年12月13日向雪合热提艾买提下发的喀市国土资收（2017)92号《收回国有土地使用权决定书》影响了毛绍华、正合公司的利益，毛绍华、正合公司具有本案原告主体资格。 关于喀什市政府是否系本案适格被告的问题。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十九条的规定，当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。喀什市政府于2017年12月12日下达喀市政函[2017]133号《关于同意收回国有土地使用权的批复》，但是做出喀市国土资收（2017)92号《收回国有土地使用权决定书》的机关是喀什市国土局，发生法律效力的是喀市国土资收（2017)92号《收回国有土地使用权决定书》。所以，毛绍华、正合公司应当以喀什市国土局为被告提起诉讼。喀什市政府不是本案的适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条第一款的规定：行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。本案应该由喀什市人民法院管辖。 关于喀什市国土局作出的《收回国有土地使用权决定书》行政行为是否合法，有无违法行为，是否构成侵权，是否应予撤销的问题。该争议焦点主要针对毛绍华、正合公司在诉讼中提出的撤销喀什市国土局做出的《收回国有土地使用权决定书》，并确认《收回国有土地使用权决定书》行政行为违法、侵权而归纳的。但毛绍华、正合公司的诉讼请求明显的违反了《中华人民共和国行政诉讼法》关于一行为一诉讼的原则，且民事、行政诉求不分，侵权行为是民事行为，将侵权与行政违法混为一体。鉴于毛绍华、正合公司在本案起诉喀什市政府，程序错误，对毛绍华、正合公司的上述诉讼请求，不予支持。 关于毛绍华、正合公司主张赔偿经济损失2000万元是否具有事实及法律依据的问题。鉴于毛绍华、正合公司起诉喀什市政府为本案被告程序错误，故对毛绍华、正合公司提出损失鉴定的申请不予采纳。对该诉讼请求不予支持。 综上，喀什市政府不是本案适格被告。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第五十八条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十九条的规定，裁定驳回毛绍华、新疆正合农业科技发展有限公司的起诉。 毛绍华、正合公司上诉称，一、一审程序违法，已经立案的案件应该进入实体审查，围绕诉讼请求进行审理；二、上诉人认为喀什市政府是适格被告，一审裁定剥夺了上诉人的诉权；三、一审裁定认为根据“一行为一诉讼”的原则，本案同时产生三起行政诉讼，理解错误。综上，请求撤销喀什地区中级人民法院（2019）新31行初3号行政裁定，将本案发回重审。 喀什市人民政府答辩称，一、本案上诉人主体不适格，其未依法取得涉案土地的使用权，其诉讼请求缺乏法律基础；二、喀什市政府不是适格被告；三、本案已超过法定起诉期限，依法应予驳回；四、上诉人与第三人雪合热提·艾买提之间是平等的民事纠纷，应该按照合同相对性进行处理，不应当滥用诉权通过行政诉讼解决。 喀什市国土局答辩称，一、本案上诉人主体不适格，其未依法取得涉案土地的使用权，其诉讼请求缺乏法律基础；二、喀什市政府不是适格被告；三、本案已超过法定起诉期限，依法应予驳回；四、喀什市国土局作出的《收回国有土地使用权决定书》事实清楚，程序合法，适用法律正确，应当驳回上诉人的诉讼请求；五、上诉人与第三人雪合热提·艾买提之间是平等的民事纠纷，应该按照合同相对性进行处理，不应当滥用诉权通过行政诉讼解决。 原审第三人雪合热提·艾买提同意上诉人的意见，认为应当支持其原审诉讼请求及上诉请求。 原审第三人疏附县招商局未发表答辩意见。 本院对原审查明的事实予以确认。 本院认为，原审适用法律、法规错误。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销新疆维吾尔自治区喀什地区中级人民法院（2019）新31行初3号行政裁定； 二、本案指令新疆维吾尔自治区喀什地区中级人民法院继续审理。 审判长 迪  丽  娜  孜 审判员 哈 里 木 拉 提 审判员 艾尔肯阿不都热西提 二〇一九年十一月十九日 书记员 吴       丹