陕西省西安市中级人民法院行政裁定书 (2019)陕01行初1号 原告王旭昭，男，1962年3月23日出生，汉族，住陕西省神木县。委托代理人张耀斌，陕西臻理律师事务所律师。被告西安市人民政府,住所地：西安市未央区。法定代表人李明远，该市市长。委托代理人张博，西安市国土资源局浐灞分局工作人员。委托代理人于伟，陕西邦维律师事务所律师。第三人陕西安达装备安全检测科技有限公司,住所地：陕西省西安市未央区。法定代表人乔国珍，该公司总经理。委托代理人肖福录，陕西睿和律师事务所律师。委托代理人姚恒丰,陕西睿和律师事务所律师。第三人西安安达装备安全检测科技有限公司，住所地：西安市浐灞生态区、CB1-3-20。法定代表人贺对生,该公司总经理。委托代理人吴济翔，陕西菲格律师事务所律师。委托代理人刘娜，陕西菲格律师事务所律师。原告王旭昭诉被告西安市人民政府撤销土地登记行政行为纠纷一案，本院于2015年9月29日作出（2015）西中行初字00229号行政裁定,驳回了原告王旭昭的起诉。原告王旭昭不服,向陕西省高级人民法院提出上诉,陕西省高级人民法院于2016年3月30日作出（2016）陕行终69号行政裁定,以事实不清为由,将该案发回重审。本院另行组成合议庭进行了审理,并应原告王旭昭申请，依法追加陕西安达装备安全检测科技有限公司为第三人，于2017年8月29日作出（2016）陕01行初70号行政裁定，以王旭昭不能证明其与所诉行政行为具有利害关系，其起诉缺乏法律依据为由，驳回王旭昭的起诉。王旭昭不服，向陕西省高级人民法院提起上诉，陕西省高级人民法院于2018年10月19日作出（2018）陕行终209号行政裁定，认为王旭昭与被诉行政行为有利害关系，其起诉符合法律规定的起诉条件，且王旭昭的起诉未超过法律规定的2年的起诉期限为由，指令本院继续审理。本院另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告王旭昭的委托代理人张耀斌、被告西安市人民政府（以下简称西安市政府）的委托代理人于伟、张博，第三人陕西安达装备安全检测科技有限公司（以下简称陕西安达公司）的委托代理人肖福录、第三人西安安达装备安全检测科技有限公司（以下简称西安安达公司）的委托代理人吴济翔、刘娜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王旭昭诉称，2009年7月7日及7月16日，其向陕西安达公司共计支付土地竞买费用827万元人民币，与陕西安达公司共同投资位于西安市浐灞生态区XX路北的国有土地。2009年10月26日，陕西安达公司使用上述费用通过招拍挂方式竞买中标后，与西安市国土资源局订立了编号为22372的《国有建设用地使用权出让合同》，取得了该宗土地的使用权，西安市政府即应将该宗土地登记在陕西安达公司名下。即使按照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（试行）第10.2条第（6）项 “申请人竞得土地后，拟成立新公司进行开发建设的，应在申请书中明确新公司的出资构成、成立时间等内容。”的规定，西安市政府私自非法将该宗土地“初始登记”在与陕西安达公司毫无法律关系的第三人西安安达公司名下，严重侵害了原告作为利害关系人的合法权益。所以，被告上述土地登记行为无任何法律和事实依据，剥夺了原告对该宗土地的投资权益。故请求撤销被告对第三人西安安达公司所作的西浐灞国用（2011出）第016号《国有土地使用权证》。截止证据交换之日，原告提交如下证据：第一组：1、银行客户回单；2、转款证明；3、收条；4、股权确认书；5、承诺书。证明目的：1、原告共计向陕西安达公司支付了827万元征地投资款；2、陕西安达公司多次确认原告支付款项为土地投资款，而非借款；3、陕西安达公司多次确认原告可取得土地投资利润，或分得土地。第二组：1、出让合同；2、土地登记审批表；3、土地登记卡；4、宗地图。证明目的：1、被告将土地错误登记在西安安达公司名下；2、自查询知道时起算，原告起诉时未过时效。第三组：1、土地登记时的陕西安达工商档案。证明目的：1、陕西安达公司股东仅张某某、武繁两人，张某某为执行董事；2、“决定投资计划”的权利属于股东会；3、陕西安达公司2011年、2012年对外投资为零。第四组：1、土地登记时的西安安达公司工商档案。证明目的：1、陕西安达公司派虚假“武某甲”任西安安达公司执行董事（法定代表人）；2、虚假“武某甲”以虚假500万将拥有数千万元土地的西安安达公司全部股权买走（亦未支付该500万，更未支付税款）；3、被告未审查工商档案即错误登记土地，后果导致国家、陕西安达公司、原告皆蒙受巨额损失。第五组：1、“武某甲”户口信息；2、现西安安达公司及其股东工商档案；3、陕西磐石资产管理集团股份有限公司工商档案。证明目的：1、“武某甲”身份信息虚假；2、原陕西安达公司股东武繁现又“间接”控制西安安达公司；3、武繁以虚假“武某甲”身份信息手段骗取土地并偷逃了税款。本案开庭审理中，原告补充提交陕西安达公司竞买案涉土地时提交的董事会决议及张某某的身份证复印件，证明被告没有尽到审查义务，因为张某某该身份证号和其在工商登记中的身份证号不一致。被告西安市政府答辩称,一、被诉行政行为合法有效。根据国土发〔2006〕114号文件发布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》第10.2（6）条规定：“出让人可以根据招标拍卖挂牌出让结果，先与竞得人签订《国有土地使用权出让合同》，在竞得人按约定办理完新公司注册登记手续后，再与新公司签订《国有土地使用权出让合同变更协议》。”本案涉及的国有土地使用权是陕西安达公司通过挂牌出让方式竞得，按照挂牌出让的约定，陕西安达公司成立全资子公司西安安达公司后，陕西安达公司、西安安达公司同国土部门签订了《国有土地使用权出让合同变更协议》，将土地的受让方变更为西安安达公司，原出让合同及挂牌活动中承诺、约定的各项权利和义务一并由西安安达公司承担，最终由西安安达公司申请办理土地登记。土地登记是国土部门依据申请人的申请作出的行政确认行为，行政相对人提出申请是在处分自己的合法权益，国土部门依据申请进行登记，是履行行政机关的职责。二、国土部门在办理使用权变更时，西安安达公司提交了工商部门出具的《公司登记基本情况》、营业执照、组织机构代码证、税务登记证等资料。申请书和变更协议等资料均加盖了陕西安达公司和西安安达公司的公章，符合提出申请和签订协议的条件，也是企业法人行使财产权利的真实意思表示。“武某甲”的身份问题不影响西安安达公司的合法性，工商登记资料证明西安安达公司是陕西安达公司的全资子公司且是合法存在的。国土部门不是审查身份证真实性的部门，也没有能力对此作出判断，“武某甲”的身份证并不是虚假伪造的，是由公安部门依法作出的户籍登记并核发的有效证件。另外，国土部门在审查材料时，针对的对象是法人单位，公司本身是真实合法存在的，其作出的行政行为合法有效。三、陕西安达公司在变更土地使用权时，土地未被查封，作为独立的法人单位，陕西安达公司对自己的公司财产进行处分，是行使公司法人处分权的表现，一旦作出就产生相应的法律效力，后果由公司承担，如果案外人认为公司行为侵犯自己的合法权益，不论主张是否成立，均不产生影响公司对外行为效力的后果。原告认为陕西安达公司将土地变更至西安安达公司名下侵犯自己的合法权益，应主张的是侵权损害赔偿，或者要求依法履行债务，而非提起本案行政诉讼。综上，其核发国有土地使用证的行为合法有效，请求驳回原告的起诉。截止证据交换之日，被告提交如下证据：第一组：西安市人民政府土地审批件。证明目的：本案所涉土地的出让，经西安市人民政府批准，挂牌出让程序合法。第二组：1、《西安市国有建设用地使用权挂牌出让公告》；2、西安市国有建设用地使用权挂牌出让文件；3、国有建设用地使用权挂牌出让竞买申请书；4、国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书；5、《国有建设用地使用权出让合同》。证明目的：1、陕西安达公司通过合法程序依法获得了该宗土地的国有土地使用权；2、该宗土地的出让程序合法，出让结果有效，陕西安达公司依法获得了该宗土地的使用权；3、陕西安达公司在竞得土地后，成立新公司进行开发，并将土地登记在新公司名下符合该宗土地挂牌出让竞买约定要求。第三组：1、申请；2、公司登记基本情况、企业法人营业执照、税务登记证、组织机构代码证；3、《国有建设用地使用权出让合同变更协议》。证明目的：《国有建设用地使用权出让合同变更协议》签订程序合法合规，内容真实有效。第四组：1、土地登记申请；2、土地登记申请书；3、西安安达公司营业执照、组织机构代码证、法人代表身份证明及授权委托书；4、建设用地规划许可证；5、立项文件；6、出让金、契税票据；7、地籍调查相关资料。证明目的：国土部门受理了西安安达公司的土地登记申请，依法按程序进行资料审查。该宗土地登记提供的文件、资料齐全，权属界址清楚，面积准确，四邻无争议，并且全额缴纳了土地出让金和契税。依据土地登记办法等有关规定，国土部门同意为西安安达公司办理该宗土地的登记手续。第三人陕西安达公司述称，一、其2010年度、2011年度公司年检报告书可以证明2011年其对外没有投资,不存在投资500万元成立全资子公司即西安安达公司的情形，更不存在任命“武某甲”为西安安达公司的法定代表人一说。该报告书不仅加盖有其的公章，且有原法定代表人张某某的签名认可。二、武繁自认是西安安达公司成立时所谓的法定代表人“武某甲”子虚乌有。其公司成立时股东为张某某和武繁，2012年7月12日,变更为乔国珍、张某某、高战、梁维强。事实上，张某某、武繁曾成立过许多公司，最后都采取股权转让方式转让给他人，有生效法律文书认定武繁、“武某甲”实为一人。武繁在《户口注销申请书》上签的“武某甲”与西安安达公司工商档案中签写的“武某甲”明显不同，被告在办理土地使用权登记手续时稍加注意就可发现，但却错误地为西安安达公司办理了土地使用权登记手续。三、因“武某甲”这个人本身就不存在，西安安达公司工商档案中“武某甲”的签名全部是虚假的，所记载的内容基本都是虚构的。其受让土地时，土地出让金高达2785万元,其怎么可能在三年后的2012年6月20日将该宗土地以不到出让金五分之一的价格出让给“武某甲”，“武某甲”又怎么可能在将近5年后的2014年6月17日又以原价500万元转让给武某乙、贺某某？此外，张某某在2012年8月21日出具的承诺书中明确表示，原告2009年7月购买该宗土地时的投资款是827万元，张某某愿意连本带利归还1600万元，三年中王旭昭投资额翻了将近一倍，而其500万元的投资款5年多却一成不变。目前，西安安达公司的实际控制人仍然是张某某、武繁，不过武繁成为陕西磐石资产管理集团股份有限公司的监事会主席，而该公司成为西安安达公司的唯一股东。为保证查明案件事实真相，请求法院向税务机关出具法律意见函，查明武繁一人成立西安安达公司后，在2014年6月17日将公司股权转让给武某乙、贺某某后是否向税务机关履行了税收交付义务。综上，请求支持原告的诉讼请求，撤销被告对第三人西安安达公司所作的“西浐灞国用（2011出）第016号”《国有土地使用权证》。第三人陕西安达公司未向法庭提交证据。第三人西安安达公司述称，原告既非行政行为相对人，也不是利害关系人，没有原告主体资格，应当裁定驳回起诉。原告向陕西安达公司支付了820万元,此款是借款，那么就是陕西安达公司的债权人，债权人是没有诉权的，即使王旭昭是实际股东，其身份的取得也应该通过人民法院的诉讼最后通过生效判决来认定，本案中，无论是哪一种，王旭昭都无权对本案行政行为提起诉讼。二、被告根据国家土地管理法规和地方政策，根据当事人合法合规的申请，将土地登记在陕西安达公司设立的全资子公司西安安达公司名下，在这一过程中，被告尽到了相应的审查义务，是合法有效的行为，即使从实体来说，也应该驳回诉讼请求。综上，请求驳回原告的起诉。第三人西安安达公司在庭审中向法庭提交其公司登记基本情况表，证明工商登记中张某某的身份证与向西安市政府提交的身份证是一致的，不存在原告所说的造假一事。经庭审质证，对原告王旭昭截止证据交换之日提交的证据，被告西安市政府发表质证意见如下：XX组证据的真实性、合法性、关联性、证明目的均不予认可。对第二组、第三组、第四组、第五组证据中的1真实性、合法性、关联性认可，证明目的不认可；对第五组证据中的2、3真实性、合法性认可，对关联性、证明目的不予认可。第三人陕西安达公司质证意见如下：XX组证据的真实性、合法性、关联性、证明目的均不予认可。对第二组、第三组、第五组证据的真实性、关联性、合法性、证明目的予以认可。对第四组证据的真实性、关联性、证明目的认可，对内容的合法性不认可。第三人西安安达公司质证意见如下：1、XX组证据中的1、第二组证据的真实性、合法性、关联性认可，证明目的不认可。第一组证据中的2、3、4、5真实性、合法性、关联性、证明目的均不予认可。对第三组证据的真实性、合法性及证明目的1、2认可，对关联性、证明目的3不予认可；对第四组、第五组证据的真实性、合法性认可，关联性、证明目的不认可。对王旭昭庭审中补充的证据，被告西安市政府的质证意见为：真实性、合法性认可，关联性、证明目的不予认可；第三人陕西安达公司的质证意见为：对陕西安达公司董事会决议真实性、合法性、关联性、证明目的均认可；对张某某身份证复印件真实性认可，合法性、关联性、证明目的不予认可；第三人西安安达公司的质证意见为：真实性认可，关联性、证明目的不予认可。对被告西安市政府提交的证据，原告王旭昭质证意见如下：XX组证据，第二组证据中的2、4、5，第三组证据中的2的真实性、关联性认可，合法性、证明目的不认可；对第二组证据中的1，第四组证据中4、5、6、7的真实性、合法性、关联性认可，证明目的不予认可；对第二组证据中的3、第三组证据中的1、第四组证据中的1、2、3的真实性、合法性、关联性、证明目的均不予认可；对第三组证据中的3的真实性、合法性、证明目的不认可，关联性认可。第三人陕西安达公司对西安市政府提交的第一组、第二组、第三组证据的真实性、合法性、关联性均认可，对证明目的不予认可。对第四组证据的真实性、合法性、关联性、证明目的均不予认可。第三人西安安达公司对西安市政府提交的证据的真实性、合法性、关联性、证明目的均予认可。对西安安达公司提交的证据，原告王旭昭、第三人陕西安达公司对真实性认可，合法性、关联性、证明目的不予认可；被告对真实性、合法性、关联性、证明目的均予认可。本院对上述证据认证如下：原告王旭昭、被告西安市政府、第三人西安安达公司提交的证据均具有真实性，可以作为认定本案部分案件事实的依据。经审理查明，2009年7月7日王旭昭向陕西安达公司工行账户转款共计815万元整;陕西安达公司向王旭昭出具一份收条，内容显示：“今收到王旭昭人民币827万元整。（其中815万元经安达付浐灞整地投资款，另12万元为整地其它费用）”。该收条签有张某某字样并加盖陕西安达公司字样印章，落款时间为2009年7月16日。2009年8月21日，西安市国土资源局发出西土出告字[2009]35号《西安市国有建设用地使用权挂牌出让公告》，公开挂牌出让4宗国有建设用地使用权，其中编号为2的宗地编号为CB1-3-19，土地面积9961.1平方米（14.942亩），编号为3 的宗地编号为CB1-3-20，土地面积12617.1平方米（18.926亩）。2009年9月24日，陕西安达公司以总价1215万元价格竞得CB1-3-19国有建设用地使用权，以总价1570万元价格竞得CB1-3-20国有建设用地使用权，各方签订挂牌出让成交确认书确认，张某某代表陕西安达公司在成交确认书上签字确认。同年10月26日，西安市国土资源局作为出让方与受让方陕西安达公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，涉案土地使用权的受让方为陕西安达公司。张某某代表陕西安达公司在该《国有建设用地使用权出让合同》上签字，予以确认。2010年5月11日，署名甲方陕西安达公司与乙方王旭昭的签订股权确认书，约定：经董事会研究，将陕西安达公司名下在浐灞园区4号地18.926亩的股权确认给股东王旭昭，具体细则如下：一、由于第一批款是由王旭昭出资支付给浐灞管委会的，故将本公司所整3号4号地的平均价格为基价，将4号地以王旭昭的出资额能拿9.858亩，4号地为18.926亩，超出部分9.068亩，再给公司交回906.8万元，将4号地18.926亩确认归王旭昭所有。二、付款方式：经股东会成员签字后一次性支付给公司财务。三、股权确认后，该宗土地与公司3号地的一切费用按亩数平均分摊。公司将无条件协助和配合王旭昭办理相关一切手续。今后王旭昭对该宗土地享有所有处置权。四、违约责任：股权确认后王旭昭不能按时支付余款将按月息2分滞纳，如公司违约要将该宗土地收回，按当时的市场价格给王旭昭支付，造成的损失由违约方赔偿。甲方处签名：梁维强、高战、马乐忠（代），乙方签名王旭昭。该股权确认书的内容并未实际履行。原告王旭昭称此时梁维强、高战、马乐忠是陕西安达公司的隐名股东，但没有证据证明。在土地竞买中，西安市土地储备交易中心、西安市国土资源局浐灞分局出具的《CB1-3-19号国有建设用地使用权挂牌出让竞买须知》第十条“特别约定”第（三）项的内容是：申请人竞得土地后，拟成立新公司进行开发建设的，应在申请书中明确新公司的出资构成、比例、成立时间等内容。西安市国土资源局可以根据挂牌结果与竞得人签订《国有土地使用权出让合同》。在竞得人按约定办理完新公司注册登记手续后，再与新公司签订《国有土地使用权出让合同变更协议》，由新公司办理土地登记，不视为转让。陕西安达公司的竞买申请书中表明，如能竞得，将成立全资子公司负责此宗地的开发建设。2011年4月8日，陕西安达公司、西安安达公司作为共同申请人，向西安市国土资源局浐灞分局申请变更涉案土地使用权人，即将原国有土地使用权人陕西安达公司变更为西安安达公司。2011年6月3日，西安市国土资源局作为出让方，陕西安达公司作为原受让方，西安安达公司作为现受让方签订《国有建设用地使用权出让合同变更协议》，将涉案土地使用权受让方变更为西安安达公司。2011年8月10日，西安安达公司向西安市国土资源局浐灞分局递交土地登记申请。2011年8月26日，西安市政府为西安安达公司颁发西浐灞国用（2011出）第016号《国有土地使用权证》，在审批意见中指出，“因西安市国土资源局自2011年7月起正式启用第二次城镇变更地籍调查数据”，将该宗土地编号由CB1-3-19变更为CB1-3-182。同日西安市政府为西安安达公司颁发西浐灞国用（2011出）第017号《国有土地使用权证》，在审批意见中指出，“因西安市国土资源局自2011年7月起正式启用第二次城镇变更地籍调查数据”，将该宗土地编号由CB1-3-20变更为CB1-3-183。2012年7月12日，陕西安达公司股东由原来的张某某、武繁变更为乔国珍、张某某、高战、梁维强。王旭昭出具的落款日期为2012年8月21日，签名为张某某的承诺书载明，王旭昭与张某某就浐灞地入股股金和利润达成如下约定：王旭昭所投827万元连本带利给付1600万元整，九月底前给付1000万元整，十月份底前给付600万元整，如张某某不能按期支付，此约定作废。如付了一期款再不能按期支付，前次支付作为违约赔偿不再返还。如一次也不付，只能按当时市场价重新商定或给地。原告王旭昭、第三人陕西安达公司均称该承诺书并未履行。又查明，武某甲身份证号XXXXXXXXXXXXXXXXXX；武繁身份证号XXXXXXXXXXXXXXXXXX。武某甲身份证签发日期为2011年1月4日，于2015年6月3日由武繁申请注销。本案审理中，原告王旭昭称2010年5月11日的股权确认书中所说3号地和4号地分别对应的是2009年8月21日西安市国土资源局西土出告字[2009]35号《西安市国有建设用地使用权挂牌出让公告》中的2号地（CB1-3-19）和3号地（CB1-3-20），陕西安达公司把西浐灞国用（2011出）第017号《国有土地使用权证》证载土地给了其，因为没有人认可，故其要求把西浐灞国用（2011出）第017号《国有土地使用权证》和西浐灞国用（2011出）第016号《国有土地使用权证》都撤销了。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。行政诉讼法规定的这种合法权益，包括人身权、财产权以及其他受行政诉讼法、行政复议法和其他行政法律保护的权益，对这种合法权益的侵害应当是实际存在的。本案中，王旭昭主张西安市政府土地登记行为损害了自己对争议土地的投资权益，而其土地投资权益源于2010年5月11日的股权确认书，但王旭昭并非是陕西安达公司股东，该股权确认书亦未涉及本案被诉的西浐灞国用（2011出）第016号《国有土地使用权证》上所载土地，故王旭昭与西安市政府给西安安达公司颁发《国有土地使用权证》的行政行为没有法律上的利害关系，其不具备原告诉讼主体资格，依法应驳回王旭昭之起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条、第四十九条，《最高人民法院的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定如下：驳回原告王旭昭的起诉。案件受理费50元，退还王旭昭。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。  审  判  长   王    峰审  判  员   张    静人民陪审员   任 绥 萍 二〇一九年十一月七日书  记  员   黄 艳 玉  1