四川省眉山市彭山区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川1403行初44号 原告肖拥军，男，汉族，生于1968年12月24日，住四川省眉山市东坡区。 原告张李平，男，汉族，生于1971年8月26日，住四川省眉山市东坡区。 原告徐进祥，男，汉族，生于1964年3月2日，住四川省眉山市东坡区。 上列三原告委托代理人姜建翔，重庆法洋律师事务所律师。 原告梁光伟，男，汉族，生于1988年3月14日，住四川省眉山市东坡区。 委托代理人冯明春，四川星宏律师事务所律师。 被告眉山市东坡区永寿镇人民政府，住所地：四川省眉山市东坡区永寿镇文昌路**，统一社会信用代码：115117010085776802。 法定代表人邹曦，职务镇长。 委托代理人李丹，四川孟鸣律师事务所律师。 委托代理人杜雪平，四川孟鸣律师事务所律师。 原告肖拥军、张李平、徐进祥、梁光伟因要求确认被告眉山市东坡区永寿镇人民政府于2015年6月2日向原告作出的《通知》无效，于2019年7月19日向本院提起行政诉讼。本院依据最高人民法院《关于同意四川省高级人民法院开展行政案件集中管辖试点工作的批复》（法【2015】390号），于2019年7月19日立案后，于2019年7月23日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、合议庭组成人员及书记员通知书、行政机关负责人出庭知书、原告举证的证据；分别于2019年8月8日、9月11日向四原告送达了被告答辩状、合议庭组成人员及书记员通知书、被告举证的证据等。本院依法组成合议庭，于2019年10月18日公开开庭审理了本案。原告肖拥军、张李平、徐进祥及委托代理人姜建翔、原告梁光伟的委托代理人冯明春，被告眉山市东坡区永寿镇人民政府负责人谌立（党委副书记）及委托代理人杜雪平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告眉山市东坡区永寿镇人民政府于2015年6月2日向肖拥军、张李平、徐进祥、梁光伟作出《通知》：“土地流转业主徐进祥、肖拥军、梁光伟、张李平等：根据泡菜园区《会议纪要》（2015年6月1日第13期）精神，对在永寿镇冷中坝村2.3.8组流转土地种植药材的业主通知如下：一、业主流转土地程序和协议违规。业主在永寿镇冷中坝村2.3.8组流转土地的程序和协议，违背了《眉山市东坡区人民政府关于促进农村土地承包经营权规范有序流转的实施意见》的相关规定（眉东府发【2014】12号）。二、业主限期完成土地流转规范程序。流转土地业主需在2015年6月30日以前，按照相关文件精神规定，完善土地流转程序和协议，经审查合格后报永寿镇备案并足额缴纳保证金。在未完成规范土地流转程序、协议、缴纳保证金、作出书面承诺之前，业主维持现状，严禁扩大面积、严禁种植园林、严禁抢搭抢建、严禁挖沙取土、严控土地用途。永寿镇负责严格监管到位。三、业主必须作出书面承诺。流转土地业主在完成规范流程和协议之前，需向永寿镇政府出具书面承诺，明确承诺在泡菜园区项目建设、永寿镇集镇开发及市政工程建设需要征地时，不给予任何补偿，在政府征收公告规定时间内无条件自行搬迁。特此通知”。 原告肖拥军、张李平、徐进祥、梁光伟诉称，2013年7月1日至2014年12月8日期间，原告基于合伙承包土地从事种植业，相继与眉山市东坡区永寿镇冷中坝村1、2、3、5等四个村民小组及相关村民签订《租地合同》，约定相关村民将其承包土地经营权流转给原告用于种植药材。合同签订后，原告在土地上先后投入90余万元，栽种了白芷、石斛等药材。2015年6月2日，被告向原告发出书面通知称，原告流转土地程序和协议违规，要求原告“完善土地流转程序和协议，经审查合格后报永寿镇备案并足额缴纳保证金”，未完善前述内容，“严禁扩大面积、严禁种植园林、严禁抢搭抢建、严禁挖沙取土、严控土地用途。永寿镇负责严格监管到位”，并要求原告“在完成规范流程和协议之前，需向永寿镇政府出具书面承诺，明确承诺在泡菜园区项目建设、永寿镇集镇开发及市政工程建设需要征地时，不给予任何补偿，在政府征收公告规定时间内无条件自行搬迁。”原告认为被告的通知内容没有法律依据，当即依法进行了申辩，但被告一概不理，使用暴力手段，强行将原告从承包土地上赶走。2019年1月7日，被告再次发出告知书，继续坚持其前述错误的行政行为。原告认为，被告作为当地基层政府，对其辖区内的土地进行监管是其职责所在，但被告对于原告在依法流转的承包地上从事正常经营活动进行无理阻挠，是没有法律依据的重大明显违法行为，其行为已严重损害了原告的合法权益。故起诉请求：1、依法确认被告2015年6月2日作出的认定原告依法流转农村承包土地程序和协议违规以及禁止原告在租赁土地上进行种植等行为的《通知》无效。2、本案诉讼费由被告承担。 原告肖拥军、张李平、徐进祥、梁光伟主要向本院提交了以下证据、依据：1．《通知》，证明：被告作出案涉具体行政行为。2．《告肖拥军、徐进祥、张李平等人书》，证明：原告之前向领导反映要求维护自己的合法权益，但被告继续坚持其《通知》中的具体行政行为。3．《租地合同》及土地租用领款凭证、土地租用金花名册，证明：原告对案涉的土地享有合法的承包经营权。 被告眉山市东坡区永寿镇人民政府辩称，一、原告的起诉已超过起诉期限，应当驳回起诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”的规定，原告于2019年7月起诉已明显超过法定起诉期限，应当驳回其起诉。 二、被告于2015年6月2日作出的《通知》系形成行政处罚前的过程性、阶段性行政行为，不具有独立性和完整性，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；”的规定，应当驳回原告的起诉。因此，请求人民法院驳回原告的起诉。 三、被告于2015年6月2日作出的《通知》符合《眉山市东坡区人民政府关于促进农村土地承包经营权规范有序流转的实施意见》的相关规定。该实施意见明确，乡镇农村土地流转服务中心对大面积租用农户承包地的工商企业和外地业主的工商登记情况、资信状况、农业经营能力以及拟经营项目计划是否符合本区域产业布局和现代农业发展规划等进行事前审查；对流转土地面积200亩以下的，由乡镇农村土地流转服务中心审查备案。另外，为保护承包农户的合法权益，该意见明确了对流转面积30亩及以上或流转期限10年及以上的，合同签订后由承租方按照土地流转规模一次性缴纳200元／亩的风险保障金。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十八条、《农村土地承包经营权流转管理办法》第九条之规定，被告按照《眉山市东坡区人民政府关于促进农村土地承包经营权规范有序流转的实施意见》的相关规定要求其完善土地流转程序和协议，报被告备案并缴纳保障金，系对其农业经营能力和资质的审查，系对其土地承包经营权流转及合同管理的指导，符合法律规定，故请求人民法院驳回原告的起诉。 被告眉山市东坡区永寿镇人民政府向本院提交了以下证据、依据： 第一组证据证据名称：信访件详细打印件一份共两页、眉山市东坡区人民政府眉东府【2016】47号《关于肖拥军、徐进祥反映药材种植问题事项办理情况的报告》文件一份共三页，证明目的：1.2015年6月2日三原告收到被告于2015年6月2日作出的《通知》并知晓《通知》内容。2.2015年6月17日开始三原告选择通过到永寿镇政府、市纪委信访并要求解决问题。 第二组证据证据名称：《眉山市东坡区人民政府关于促进农村土地承包经营权规范有序流转的实施意见》眉东府发【2014】12号文件一份共八页，证明目的：被告于2015年6月2日作出的《通知》系按照眉东府发【2014】12号文件的相关规定要求原告完善土地流转程序和协议，报被告备案并缴纳保证金，系对其土地承包经营权流转及合同管理的指导，符合法律规定。 经庭审质证，原、被告双方对双方提交的证据真实性无异议。 本院对上述证据认证如下：对原、被告的举证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的证据及双方无异议的证据，可以作为本案的证据使用。 经审理查明，2013年7月1日，原告肖拥军、徐进祥作为乙方与眉山市东坡区永寿镇冷中坝村第一村民小组作为甲方签订《租地合同》，约定：“甲方自愿将冷中坝一街自己的承包地出租给乙方种植名贵药材，租地期限为长期，租金第一年为壹仟八百元每亩，第二年为壹仟玖佰元每亩，第三年起每亩贰仟元，以后每年不再上涨租金，租地面积为30.6亩（长期使用至土地承包第二任期内2027年3月）。在租地期间如有政府和开发商来开发，甲乙双方都要无条件服从开发，开发时政府补偿的青苗费归甲方所有，乙方投资及附着物由乙方所有。此合同每年七月一日为期限时间，也是每年发放租金的时间，合同为甲乙双方签字盖章生效，生效后，甲乙双方不得违约，如有违约，由违约方赔偿对方一切损失。”2014年7月1日，冷中坝一街村民领取了土地租用费。 2014年10月20日，原告徐进祥、张李平、肖拥军作为乙方与眉山市东坡区永寿镇冷中坝村第五村民小组作为甲方签订《租地合同》，约定：“甲方自愿将位于眉山市东坡区永寿镇冷中坝街5号的自己承包土地出租给乙方用于种植名贵药材，乙方自愿租用。租金：每年每亩1,800元（大写壹仟八百元），常年不变。租期：长期使用至国家征收为止（长期使用至土地承包第二任期内2027年3月）。付款方式：一年一付，先付后用，于每年的12月26日付清下一年的租金。租赁期间如遇国家征收，甲、乙双方都要无条件服从。征收时土地补偿款及青苗费归甲方所有，乙方的投资及土地上的附着物赔偿归乙方所有，与甲方无关。租赁期间甲方不得以任何理由干涉乙方经营。违约责任：本合同望甲、乙双方共同遵守，如甲方违约，由甲方按乙方投资的3倍赔偿；如乙方违约，也将赔偿甲方3倍租金。……。”后冷中坝街5号村民领取了土地租用费。 2014年11月13日，原告徐进祥作为乙方与眉山市东坡区永寿镇冷中坝村第三村民小组作为甲方签订《租地合同》，约定：“甲方自愿将位于眉山市东坡区永寿镇冷中坝街3号各农户自己承包土地出租给乙方用于种植名贵药材，乙方自愿租用。租金：每年每亩1,800元（大写壹仟八百元整）。租期：长期使用至土地承包第二任期内（即：2027年3月）。付款方式：一年一付，先付后用，于每年的10月31日付清下一年的租金。租赁期间如遇国家征收，甲乙双方都要无条件服从。征收时土地补偿款及青苗费归甲方所有，乙方的投资及土地上的附着物赔偿归乙方所有，与甲方无关。租赁期间甲方不得以任何理由干涉乙方经营。……。”后冷中坝街3号村民领取了土地租用费。 2014年12月8日，原告徐进祥作为乙方与眉山市东坡区永寿镇冷中坝村第二村民小组作为甲方签订《租地合同》，约定：“甲方自愿将位于眉山市东坡区永寿镇冷中坝街2号各农户自己承包土地出租给乙方用于种植名贵药材，乙方自愿租。租金：每年每亩1,800元（大写壹仟八百元整）。租期：长期使用至土地承包第二任期内（即：2027年3月）。付款方式：一年一付，先付后用，于每年的12月8日付清下一年的租金。租赁期间如遇国家征收，甲乙双方都要无条件服从。征收时土地补偿款及青苗费归甲方所有，乙方的投资及土地上的附着物赔偿归乙方所有，与甲方无关。租赁期间甲方不得以任何理由干涉乙方经营。……。”2014年11月11日，冷中坝街2号村民领取了土地租用费。 2014年6月20日，眉山市东坡区人民政府下发眉东府发【2014】12号《眉山市东坡区人民政府关于促进农村土地承包经营权规范有序流转的实施意见》，对各乡镇人民政府提出意见，要求：区、乡镇农村土地流转服务中心要对大面积租用农户承包地的工商企业和外地业主的工商登记情况、资信状况、农业经营能力以及拟经营项目计划是否符合本区域产业布局和现代农业产业发展规划等进行事前审查。新型农业经营主体流转土地面积达1000亩（含1000亩）以上，经区农村土地流转服务中心初审后，报区土地承包经营权流转领导小组审查备案；200-1000亩（含200亩）的，由区农村土地流转服务中心审查备案；200亩以下的，由乡镇农村土地流转服务中心审查备案。农村土地承包经营权流转应签订规范的流转合同，统一使用《眉山市东坡区农村土地承包经营权流转合同》示范文本。采取委托租赁方式流转土地的，由农户出具书面的《农村土地承包经营权委托流转协议》。对流转面积30亩及以上或流转期限10年及以上的，合同签订后由承租方按土地流转规模一次性缴纳200元／亩的风险保障金，对其中设施用地部分按10,000元／亩缴纳复垦保证金。 2015年6月2日，被告向四原告作出《通知》：“土地流转业主徐进祥、肖拥军、梁光伟、张李平等：根据泡菜园区《会议纪要》（2015年6月1日第13期）精神，对在永寿镇冷中坝村2.3.8组流转土地种植药材的业主通知如下：一、业主流转土地程序和协议违规。业主在永寿镇冷中坝村2.3.8组流转土地的程序和协议，违背了《眉山市东坡区人民政府关于促进农村土地承包经营权规范有序流转的实施意见》的相关规定（眉东府发【2014】12号）。二、业主限期完成土地流转规范程序。流转土地业主需在2015年6月30日以前，按照相关文件精神规定，完善土地流转程序和协议，经审查合格后报永寿镇备案并足额缴纳保证金。在未完成规范土地流转程序、协议、缴纳保证金、作出书面承诺之前，业主维持现状，严禁扩大面积、严禁种植园林、严禁抢搭抢建、严禁挖沙取土、严控土地用途。永寿镇负责严格监管到位。三、业主必须作出书面承诺。流转土地业主在完成规范流程和协议之前，需向永寿镇政府出具书面承诺，明确承诺在泡菜园区项目建设、永寿镇集镇开发及市政工程建设需要征地时，不给予任何补偿，在政府征收公告规定时间内无条件自行搬迁。特此通知”。 四原告对该《通知》不服，于2015年6月17日向四川省眉山市东坡区信访局提出信访，要求被告向原告赔付因停业、不准再继续种植造成的经济损失无果，后原告经投诉，眉山市东坡区人民政府于2016年4月21日向市纪委作出眉东府【2016】47号《关于肖拥军、徐进祥反映药材种植问题事项办理情况的报告》，提出原、被告双方多次沟通协商无果，下一步做深做细工作，争取尽快妥善处置此矛盾纠纷。后四原告对被告于2015年6月2日向四原告作出的《通知》不服，向本院提起行政诉讼。 另查明，原告流转租用眉山市东坡区永寿镇冷中坝村第1、2、3、5组土地后，按《租地合同》约定已支付了土地租金，并在该土地上种植了石斛等药材。四原告陈述在被告的领导打招呼后，于2015年2月14日便停止耕种，在被告于2015年6月2日向四原告作出《通知》后，便脱离对租用土地的管理。 本院认为，本案焦点为：被告于2015年6月2日向四原告作出的《通知》是否合法、有效。 依据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”第三十三条“土地承包经营权流转应当遵循以下原则：（一）平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；（二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；（三）流转的期限不得超过承包期的剩余期限；（四）受让方须有农业经营能力；（五）在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。”《农村土地承包经营权流转管理办法》﹝中华人民共和国农业部令（第47号）﹞第六条“承包方有权依法自主决定承包土地是否流转、流转的对象和方式。任何单位和个人不得强迫或者阻碍承包方依法流转其承包土地。”第九条“农村土地承包经营权流转的受让方可以是承包农户，也可以是其他按有关法律及有关规定允许从事农业生产经营的组织和个人。……。”第十条“农村土地承包经营权流转方式、期限和具体条件，由流转双方平等协商确定。”的规定，眉山市东坡区永寿镇冷中坝村第1、2、3、5村民小组作为土地承包方，有权依法自主决定承包土地是否流转、流转的对象和方式；原告方可以作为农村土地承包经营权流转的受让方。故原告与眉山市东坡区永寿镇冷中坝村第1、2、3、5村民小组签订的《租地合同》，双方主体适格，且签订《租地合同》签订后，原告已按约支付了土地租金，并实际在该土地上种植了石斛等药材，故双方的行为符合上列法律、规章规定。 依据《农村土地承包经营权流转管理办法》第三十二条“县级以上地方人民政府农业行政（或农村经营管理）主管部门应当加强对乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门工作的指导。乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门应当依法开展农村土地承包经营权流转的指导和管理工作，正确履行职责。”的规定，被告眉山市东坡区永寿镇人民政府具有对辖区内的农村土地承包经营权流转的指导和管理工作的职责。 由于原告与眉山市东坡区永寿镇冷中坝村第1、2、3、5村民小组签订的《租地合同》，双方在平等协商、自愿、有偿的基础上，对包括土地承包经营权流转方式、期限和具体条件进行了约定，其内容符合《农村土地承包经营权流转管理办法》第十条的规定，且原告已按约支付了土地租金，并实际在该土地上种植了石斛等药材，故被告于2015年6月2日向四原告作出的《通知》认为四原告流转土地程序和协议违规，与事实不符。 由于原告与眉山市东坡区永寿镇冷中坝村第1、2、3、5村民小组签订的《租地合同》，合同双方当事人并没有约定应缴纳保证金，且《农村土地承包经营权流转管理办法》中也未明确规定受让方必须缴纳保证金。故被告于2015年6月2日向四原告作出的《通知》要求四原告缴纳保证金，该《通知》的该项内容不符合合同当事人的意思表示，属于对四原告增加义务的行为，且没有法律规范依据。 由于四原告早在《眉山市东坡区人民政府关于促进农村土地承包经营权规范有序流转的实施意见》（眉东府发【2014】12号）文件出台之前的2013年7月1日就已与眉山市东坡区永寿镇冷中坝村第一村民小组签订了《租地合同》，并已实际进入履行，且其行为符合《农村土地承包经营权流转管理办法》的相关规定。故被告以四原告流转土地程序和协议违背了《眉山市东坡区人民政府关于促进农村土地承包经营权规范有序流转的实施意见》的相关规定，而要求四原告按照该《意见》的相关规定，完善土地流转程序和协议、足额缴纳保证金，作出书面承诺之前，维持现状，严禁扩大面积、严禁种植园林的通知行为，因该《意见》的相关规定不能溯及既往，故对四原告之前的行为不应具有约束力。 综上，由于原告与眉山市东坡区永寿镇冷中坝村第1、2、3、5村民小组签订的《租地合同》，符合《中华人民共和国农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》的相关规定，被告于2015年6月2日向四原告作出的《通知》内容与事实不符、不符合合同当事人的意思表示，且对四原告增加义务没有法律规范依据，并且对四原告不具有约束力，属于重大且明显违法情形而应确认无效。 由于无效行政行为，从开始就无效，而且不因时间的经过而生效。针对无效行政行为的起诉，不受起诉期限的限制，而且也不受最长保护期限的限制。由于被告于2015年6月2日向四原告作出的《通知》是在2015年5月1日之后，故四原告请求确认该《通知》无效，应不受起诉期限的限制。 综上所述，四原告的诉讼请求理由正当、证据充分，且不受起诉期限的限制，其请求符合法律规定，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条第二项的规定，判决如下： 确认被告眉山市东坡区永寿镇人民政府于2015年6月2日向原告肖拥军、张李平、徐进祥、梁光伟作出的《通知》无效。 案件受理费50元，由被告负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省眉山市中级人民法院。 审 判 长  卢齐康 审 判 员  岳龙建 人民陪审员  周永刚 二〇一九年十一月五日 法官 助理  程 羽 书 记 员  甘 强 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。” 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；”