北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2019）京02行终1688号上诉人（一审原告）四川省德阳市中亚房地产有限公司，住所地四川省德阳市峨眉山南路131号。法定代表人辜亚辉，董事长。委托代理人袁林，四川康伦律师事务所律师。委托代理人尹晓琴，四川康伦律师事务所律师。被上诉人（一审被告）四川省市场监督管理局，住所地四川省成都市成华区东风路北二巷4号。法定代表人万鹏龙，局长。出庭负责人苟小兰，四川省市场监督管理局副局长。委托代理人黄燕，四川省市场监督管理局干部。委托代理人吴茜，泰和泰律师事务所律师。被上诉人（一审被告）国家市场监督管理总局，住所地北京市西城区三里河东路8号。法定代表人肖亚庆，局长。委托代理人彭新民，国家市场监督管理总局法规司副司长。委托代理人董洁，国家市场监督管理总局法规司干部。四川省德阳市中亚房地产有限公司（以下简称四川中亚公司）因诉四川省市场监督管理局（以下简称四川市场监管局）及国家市场监督管理总局（以下简称市场监管总局）行政处罚、行政复议决定一案，不服北京市西城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2019）京0102行初225号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,于2019年11月6日公开审理了本案，四川中亚公司之委托代理人袁林，四川市场监管局之委托代理人黄燕、吴茜，市场监管总局之委托代理人彭新民、董洁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年9月5日，四川市场监管局作出川工商处字〔2018〕7006号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），主要内容为：四川中亚公司与其他竞买人均为位于德阳市区泰山南路与12米规划道路交汇处东北角的67684㎡国有建设用地（以下简称南塔化工地块）使用权的竞买人，相互之间具有竞争关系，本应依法依规竞拍，但在竞买前与其他竞买人协商一致，收受其他竞买人好处，配合其他竞买人最终低价成功竞得南塔化工地块国有建设用地使用权。四川中亚公司同意其他竞买人的条件，形成相互串通、利益输送的共识，破坏了公平竞争的拍卖秩序，导致国有建设用地使用权没有通过正常的拍卖竞争获得最优价格，损害了国家利益，违反了《中华人民共和国拍卖法》第三十七条“竞买人之间、竞买人与拍卖人之间不得恶意串通，损害他人利益”的规定，构成竞买人之间恶意串通的违法行为。依据《中华人民共和国拍卖法》第六十五条“违反本法第三十七条的规定，竞买人之间、竞买人与拍卖人之间恶意串通，给他人造成损害的，拍卖无效，应当依法承担赔偿责任。由工商行政管理部门对参与恶意串通的竞买人处最高应价百分之十以上百分之三十以下的罚款；对参与恶意串通的拍卖人处最高应价百分之十以上百分之五十以下的罚款”之规定，鉴于四川中亚公司在调查期间积极配合、主动提供证据，如实陈述有关违法行为，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条之规定，经研究决定，责令当事人改正违法行为，依法给予四川中亚公司从轻处最高应价（305593260元）百分之二的罚款，即对四川中亚公司作如下处罚：罚款人民币612万元（陆佰壹拾贰万元）。四川中亚公司应当自收到本处罚决定书之日起十五日内，到下述银行缴清罚款。逾期不履行本决定的，我局将依照《中华人民共和国行政处罚法》第五十—条“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；（三）申请人民法院强制执行”之规定执行。四川中亚公司不服被诉处罚决定，向市场监管总局申请行政复议。2018年12月29日，市场监管总局作出国市监复议〔2018〕176号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持了被诉处罚决定。四川中亚公司向一审法院诉称，一、本案的土地拍卖没有损害委托方的合法利益，四川省德阳市旌阳区人民政府将南塔化工土地拍卖所得全部用于解决南塔化工的相关事宜，政府在本次拍卖中没有任何收益；二、本案二年内被发现的事实并不存在，中共四川省纪律检查委员会（以下简称四川省纪检委）收到举报长达6年未移送，本案的行政处罚时效显然已过；三、如收到举报后长时间不立案调查也可视为“发现”，行政处罚时效将形同虚设。故诉至法院，诉讼请求为：1.依法撤销被诉处罚决定；2.依法撤销被诉复议决定；3.本案的诉讼费由四川市场监管局、市场监管总局承担。四川市场监管局向一审法院辩称，被诉处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院依法驳回四川中亚公司的诉讼请求，具体理由如下：一、四川中亚公司与其他竞买人恶意串通后参与竞买，损害了他人利益；二、四川市场监管局作出被诉处罚决定未超过“二年”的处罚时效；三、四川市场监管局认定四川中亚公司存在与其他竞买人恶意串通行为证据确实充分。市场监管总局向一审法院辩称，被诉复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序，请求法院驳回四川中亚公司的诉讼请求。一审法院经审理认为：依据《中华人民共和国拍卖法》第六十五条之规定，原四川省工商行政管理局（以下简称原四川省工商局）作为四川省的工商行政管理部门，依法具有对辖区内拍卖活动进行监督管理并对恶意串通的竞买人和拍卖人作出行政处罚的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》之相关规定，市场监管总局作为原四川省工商局的上级机关，具有针对下级行政机关所作行政行为进行行政复议的法定职责。根据四川省机构改革方案，原四川省工商局的有关职责由四川市场监管局承接，故本案被告为四川市场监管局。本案系国有土地使用权拍卖引起的行政处罚案件，结合庭审情况，本案争议焦点归纳为：一、涉案拍卖行为是否适用《中华人民共和国拍卖法》；二、竞买人之间是否存在“恶意串通”；三、是否超过二年的行政处罚追诉时效；四、行政处罚及行政复议程序是否合法。下面结合案情予以详述。一、国有建设用地使用权拍卖是否适用《中华人民共和国拍卖法》。综合《中华人民共和国拍卖法》第三条、第六条、第十条、第二十五条规定可知，拍卖是指以公开竞价的形式，将特定物品或者财产权利转让给最高应价者的买卖方式；拍卖标的应当是委托人所有或者依法可以处分的物品或者财产权利；拍卖人是指依照《中华人民共和国拍卖法》和《中华人民共和国公司法》设立的从事拍卖活动的企业法人；委托人是指委托拍卖人拍卖物品或者财产权利的公民、法人或者其他组织。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（中华人民共和国国土资源部令第39号）第二条规定：“在中华人民共和国境内以招标、拍卖或者挂牌出让方式在土地的地表、地上或者地下设立国有建设用地使用权的，适用本规定……本规定所称拍卖出让国有建设用地使用权，是指出让人发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定国有建设用地使用权人的行为……”本案中，德阳市国土资源局作为委托人，委托德阳市诚实拍卖有限公司、德阳新天地拍卖有限责任公司（从事拍卖活动的企业法人）对涉案土地使用权以拍卖的方式进行转让，并于拍卖前在《德阳日报》发布《拍卖公告》，是《中华人民共和国拍卖法》所称之“拍卖”，被诉处罚决定适用《中华人民共和国拍卖法》并无不当。二、竞买人之间是否存在恶意串通行为。《中华人民共和国拍卖法》第六十五条规定，违反本法第三十七条的规定，竞买人之间、竞买人与拍卖人之间恶意串通，给他人造成损害的，拍卖无效，应当依法承担赔偿责任。该条规定了拍卖过程中恶意串通的法律后果，但具体何为恶意串通却没有明确的定义。通说认为,恶意串通是指为谋取不法利益合谋实施的损害国家、集体、他人利益的违法行为。其构成要件有三：一、主观心态是故意为之，即明知某行为会损害国家、集体、他人利益，仍积极促成该行为发生或实施；二、当事人彼此勾结、通谋实施该行为；三、行为结果损害了国家、集体、他人利益，包括直接增加自身收益以及通过减少支出而间接增加自身收益。对四川中亚公司及其他竞买人的询问笔录等证据材料形成完整的证据链，上述证据可以证明如下事实：主观上，四川中亚公司在南塔化工地块国有建设用地使用权拍卖过程中，在拍卖前与四川力创房地产开发有限责任公司（以下简称四川力创公司）、陈元林约定，四川中亚公司不与其竞争，四川力创公司、陈元林事后给予四川中亚公司回报，存在共谋配合其他竞买人低价拍下标的物的主观故意；客观上，四川中亚公司在拍卖过程中象征性举牌两次，并在拍卖后获取了四川力创公司、陈元林给予的“好处费”，与四川力创公司、陈元林共同实施了恶意串通竞买行为；结果上，四川力创公司、陈元林成功以略高于拍卖底价的低价竞得南塔化工地块国有建设用地使用权，造成损害国家土地使用权出让利益的后果。上述行为符合恶意串通的构成要件，被诉处罚决定认为四川中亚公司破坏公平竞争的竞买秩序、损害国家利益，事实认定清楚。三、是否超过二年的行政处罚追诉时效。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”。关于“二年未被发现”如何理解，全国人大常委会法制工作委员会《关于提请明确对行政处罚追诉时效“二年未被发现”认定问题的函的研究意见》（法工委复字[2004]27号）作了解释，主要内容为：《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的发现违法违纪行为的主体是处罚机关或有权处罚的机关，公安、检察、法院、纪检监察部门和司法行政机关都是行使社会公权力的机关，对违法违纪行为的发现都应该具有《中华人民共和国行政处罚法》规定的法律效力，因此上述任何一个机关对违法违纪行为只要启动调查、取证和立案程序，均可视为“发现”；群众举报后被认定属实的，发现时间以举报时间为准。四川中亚公司认为本案已经超过二年的追诉时效，不应再被处罚，主要理由如下：举报并未明确指向南塔化工地块的拍卖，不构成对本案被处罚行为的举报；四川省纪检委2011年8月接到举报，立案调查时间却为2016年10月，已超《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》规定的办案期限，即使以此起算“发现时间”已超追诉时效；法工委复字[2004]27号意见并不属于普遍适用效力的法律规范，不能作扩大解释。一审法院认为，举报是指公民或者单位依法行使其民主权利，向司法机关或者其他有关国家机关和组织检举、控告违纪或犯罪的行为。需要指出的是，举报是向监察、公安、司法等有权机关提供线索，不要求举报的内容一定精准，至于举报是否属实应由调查机关根据举报线索进行相应的调查取证工作后再作判断。正如法工委复字[2004]27号意见中所载明：“群众举报后被认定属实的，发现时间以举报时间为准”。故涉案违法行为虽然并未在四川省纪检委接到的举报信中明确列明，但确系四川省纪检委根据举报信提供的线索开展调查过程中发现的违法行为，因此本案中违法行为的发现时间亦应当以举报时间为准。四川中亚公司的违法行为发生于2011年7月，四川省纪检委接到举报时间为2011年8月，四川省纪检委接到举报后对四川中亚公司的违法行为进行了调查并被认定属实，故四川中亚公司违法行为的发现时间应当以举报时间2011年8月为准，并未超过二年的追诉时效。至于四川省纪检委的办案期限是否符合相应的规定，则非本案审查范围。四、行政处罚及行政复议程序是否合法。四川市场监管局在收到四川省纪检委移交的线索后，在法定期限内立案，进行调查取证，因案情重大复杂，依法经批准延长处理期限，并书面告知四川中亚公司拟作出行政处罚的事实、理由、依据及处罚内容，依四川中亚公司之申请举行了听证，听取四川中亚公司陈述、申辩，作出被诉处罚决定后依法向四川中亚公司送达，符合《中华人民共和国行政处罚法》及《工商行政管理机关行政处罚程序规定》的相关规定，程序并无不当。《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。第二十三条规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。本案中，根据查明的事实可知，市场监管总局作出的被诉复议决定在受理、通知答复、作出、送达等程序上符合上述法律规定、程序合法。综上，四川市场监管局所作的被诉处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、符合法定程序。市场监管总局在此基础上依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项作出了维持的复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，并无不当。四川中亚公司的诉讼请求缺乏事实及法律依据，不予支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回四川中亚公司的诉讼请求。四川中亚公司不服一审判决，上诉至本院，请求撤销一审判决，改判撤销被诉复议决定和被诉处罚决定。其上诉理由为：一、行政处罚时效已过，四川省工商局的调查与土地拍卖之间已有7年之久；二、没有任何证据证实此次拍卖损害了国家或他人利益；三、周杰给辜亚辉的400万元是对四川中亚公司前期拆迁安置投入的补偿，并非串通竞拍的好处费。四川市场监管局及市场监管总局同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，四川市场监管局在举证期限内提交并在庭审中出示了下列证据：1.四川中亚公司营业执照，辜亚辉、朱熳身份证复印件，证明被处罚的当事人的身份信息明确；2.德阳日报剪件、《德阳市国土资源局国有建设用地使用权拍卖公告》《国有建设用地使用权拍卖出让须知》《现场勘查登记表》《报名登记表》《竞买申请书》、竞买保证金收据及进账单、四川中亚公司营业执照、辜亚辉身份证复印件、委托书及丁定琦身份证复印件、《竞买资格确认书》，证明2010年10月，德阳市国土资源局旌阳分局委托德阳市诚实拍卖有限公司、德阳新天地拍卖有限责任公司对涉案的南塔化工地块国有建设用地使用权进行拍卖，四川力创公司和陈元林作为联合竞买人申请参加竞买，并取得竞买人资格，参加拍卖活动，四川中亚公司也作为竞买人参加拍卖；3.南塔化工地块国有建设用地使用权拍卖档案（总第386期、2010年第10期），包括报到册、签到册、成交确认书等，证明四川中亚公司、四川力创公司、陈元林、福建三鑫投资发展集团有限公司、德阳市南塔化工有限责任公司均报名参加了南塔化工地块土地使用权拍卖会，最终由四川力创公司与陈元林组成的联合竞买人竞得标的物；4.2017年9月27日，四川市场监管局工作人员对四川中亚公司法定代表人辜亚辉的询问笔录及辜亚辉写的《情况说明》；5.2017年9月27日，四川市场监管局工作人员对四川中亚公司时任副总经理朱熳的询问笔录；6.2016年11月16日，四川省纪检委、四川省监察厅对辜亚辉的谈话笔录、对朱熳谈话笔录，辜亚辉自书《保证书》；证据4-6证明四川中亚公司在南塔化工地块国有土地使用权拍卖出让过程中，与四川力创公司、陈元林组成的联合竞买人进行串通，并收取好处费的事实；7.2017年10月10日，四川市场监管局工作人员对四川力创公司法定代表人周杰的询问笔录及周杰身份证复印件、四川力创公司营业执照复印件；8.2016年11月10日，四川省纪检委、四川省监察厅对周杰的谈话笔录；9.周杰自述材料；证据7-9证明四川中亚公司与四川力创公司、陈元林组成的联合竞买人在南塔化工地块国有土地使用权拍卖出让过程中，相互恶意串通、压价竞拍及四川力创公司、陈元林组成的联合竞买人竞得标的物后向四川中亚公司支付好处费的事实；10.2017年9月26日，四川市场监管局工作人员对陈远跃（陈元林之父）的询问笔录，身份证复印件；11.2016年11月8日、14日四川省纪检委、四川省监察厅对陈远跃的谈话笔录；证据10、11证明陈远跃系陈元林之父，陈元林在陈远跃授意下与四川力创公司组成联合竞买人，参与南塔化工地块国有土地使用权拍卖；联合竞买人在南塔化工地块国有土地使用权拍卖出让过程中，与其他竞买人事前恶意串通、压价竞拍的事实及竞得标的物后支付四川中亚公司400万好处费；12.四川省纪检委线索移转函、举报信、案件来源登记表、立案审批表、行政处罚案件延期申请审批表、行政处罚听证告知书（005号）、听证笔录、四川中亚公司委托律师手续、四川中亚公司处罚决定书送达回证，证明该局在本案查处过程中，履行了相应立案、延审、告知等程序，符合法定程序。在举证期限内，市场监管总局向一审法院提交并当庭出示如下证据材料，以证明被诉复议决定的合法性：1.申请人行政复议申请书；2.行政复议答复通知书；3.被申请人行政复议答复书；4.送达复议决定书证明。四川中亚公司向一审法院提交以下证据材料，以支持其诉讼请求：1.德阳市旌阳区人民政府常务会议纪要（2009.6.26第52期），证明本案的土地拍卖款全部用于南塔化工的异地重建和处理遗留问题，本次拍卖没有损害委托方利益，没有造成国家利益的损失，原四川省工商局对四川中亚公司的行政处罚依据不足；2.四川中亚公司前期在该块土地上投入的单据，证明四川中亚公司早就有意购入该块土地，并在土地拍卖前就投入了大量资金，做了大量工作，400万元是对四川中亚公司前期投入的补偿。经过庭审质证，一审法院对上述证据作如下认证：四川市场监管局、市场监管总局提交的证据材料符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，真实、合法，与本案存在关联性，予以确认。四川中亚公司提交的证据与本案不具有关联性，不予采纳。一审法院已将上述证据材料全部移送本院，本院审查后认定：一审法院对上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，是正确的，本院作相同认定。根据上述被认定合法有效的证据，本院认定如下案件事实：2010年9月25日，德阳市国土资源局旌阳分局在《德阳日报》上刊登《德阳市国土资源局旌阳分局国有建设用地使用权拍卖公告》（德旌国土资公告2010[005]号），委托德阳市诚实拍卖有限公司、德阳新天地拍卖有限责任公司以公开拍卖方式，对南塔化工地块进行拍卖，拍卖的底价为285万元/亩（拍卖完成前保密）。竞买人为：四川力创公司与陈元林组成的联合竞买人，福建三鑫投资发展集团有限公司，四川中亚公司和德阳市南塔化工有限责任公司。2010年10月26日，四川力创公司法定代表人周杰与四川中亚公司法定代表人辜亚辉商量，让四川中亚公司不与其竞争，辜亚辉表示同意。现场拍卖开始前，周杰再次与辜亚辉协商，要求辜亚辉在竞价过程中不参与竞争，不把价格抬高，并承诺在竞拍成功后将给予回报，辜亚辉表示同意。2010年10月28日，在南塔化工地块拍卖活动中，四川中亚公司象征性地举牌两次。最终四川力创公司和陈元林组成的联合竞买人以301万元／亩的价格竞拍成功（总价305593260元）。2010年11月，周杰与辜亚辉商议，提出可按370万元／亩的价格转让拍卖前谈好的20亩土地使用权给四川中亚公司，或直接给付400万元费用。辜亚辉选择接受400万元费用，周杰通过转账方式分三次向辜亚辉共支付400万元。2011年8月，四川省纪检委收到群众举报信，反映时任德阳市副市长肖龙溪与四川力创公司、金乐公司、思汇集团、富康集团、四川建设发展等公司勾结，为其减免费用，并在德阳看守所地块拍卖过程中指使金乐房地产公司暗箱操作低价拍卖该国有土地使用权。2017年8月15日，原四川省工商局收到四川省纪检委驻该局纪检组移送的驻川工商纪检组〔2017〕18号《关于转送省纪委〈案件线索移送函〉相关材料的函》，移送的相关材料中包括四川省纪检委第八纪检监察室2017年8月14日向原四川省工商局作出的《关于德阳市五宗国有建设用地使用权转让过程中存在恶意串通竞买行为线索移交有关问题的函》，主要内容为：2011年8月，四川省纪检委接到群众举报，反映德阳市有关领导在国有土地使用权转让过程中指使房地产企业暗箱操作进行串通，四川省纪检委在随即开展的相关调查核实工作中，发现德阳市旌孟路以西、黄河东路以南地块（老看守所地块）、南塔化工地块、岷山路与松花江路交汇处西南角、蒙山街与松花江路交汇处东北角、天山路与沁河路交汇处东北角共五宗国有建设用地使用权招拍挂过程中存在恶意串通竞买行为，于2017年8月14日移送你局依法处理。2017年8月l6日，原四川省工商局在《案件来源登记表》上登记案源提供人为四川省监察厅，案源登记内容主要为：四川省纪检委移送的相关材料初步表明，四川中亚公司在参与南塔化工地块国有建设用地使用权拍卖过程中，涉嫌违反《中华人民共和国拍卖法》第三十七条之规定，为查清事实，建议调查处理。2017年8月23日，原四川省工商局立案，分别向案件当事人和有关单位、个人收集、调取证据。因案情复杂，依法经负责人批准延长处理期限。2018年5月14日，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条及《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十二条的规定，原四川省工商局向四川中亚公司送达《行政处罚听证告知书》（川工商听告字〔2018〕005号），书面告知拟作出行政处罚的事实、理由、依据及处罚内容，及其依法享有陈述、申辩、要求举行听证的权利。四川中亚公司于告知当天提出听证申请，原四川省工商局于2018年7月4日依法举行了听证会。听证会上，四川中亚公司提出了陈述申辩理由。原四川省工商局经审查认为，四川中亚公司的恶意串通竞买行为，违反了《中华人民共和国拍卖法》第三十七条“竞买人之间、竞买人与拍卖人之间不得恶意串通，损害他人利益”的规定，故对四川中亚公司的申辩理由不予采纳，遂依据《中华人民共和国拍卖法》第六十五条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条之规定，于2018年9月5日作出被诉处罚决定，并向四川中亚公司送达。四川中亚公司不服被诉处罚决定，于2018年10月23日向市场监管总局提出行政复议申请。市场监管总局于2018年11月2日收到四川中亚公司的复议申请并于当日受理，于2018年11月5日向四川市场监管局作出《行政复议答复通知书》，要求四川监管局自收到行政复议申请书副本之日起10日内，对该行政复议申请提出书面答复，并提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。四川市场监管局于2018年11月20日向市场监管总局提交行政复议答复书及相关证据材料、依据。市场监管总局于2018年12月29日作出被诉复议决定，维持四川市场监管局所作的被诉处罚决定，并于2019年1月3日向四川中亚公司邮寄送达。结合各方的诉辩意见及庭审调查情况，本院归纳本案争议焦点如下：一、四川中亚公司的行为是否给国家利益或者他人合法权益造成损害；二、辜亚辉收取的400万元费用性质如何认定，以及是否收取好处费对恶意串通竞买行为的认定是否产生影响；三、对四川中亚公司进行处罚，是否超过了《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的两年时效期。关于争议焦点一，四川中亚公司主张四川市场监管局并未举证证明其行为对国家利益及他人合法权益造成了可计算、可量化的损害，故损害事实不成立。本院认为，在行政监管执法实践中，市场监管部门对恶意串通竞买行为进行处罚，并不应以该行为实际上已经造成有形的、可量化的损害为前提，只要其收集的证据足以证明恶意串通行为确实存在，即可推定国家利益或他人合法权益所受损害已经发生。理由如下：第一，恶意串通行为本身即构成对拍卖交易秩序的危害。依据《中华人民共和国拍卖法》相关规定，拍卖是指以公开竞价的形式，将特定物品或者财产权利转让给最高应价者的买卖方式，拍卖活动应当遵守有关法律、行政法规的规定，遵循公开、公平、公正、诚实信用的原则。《中华人民共和国拍卖法》对拍卖标的、拍卖当事人、拍卖程序、成交标准等事项作出严格规定，以保证上述原则的达成。由于被拍卖物品及财产权利的出售价格系由竞买人通过竞价决定，故保证拍卖活动中的各方当事人遵守交易秩序及诚信原则,是维护公平、诚信的拍卖秩序的必要手段。与之相反，竞买人之间的恶意串通行为导致拍卖标的物无法通过正常的拍卖竞争获得最优价格，扭曲了拍卖价格形成机制，破坏了公平竞争的拍卖秩序，从而从根本上冲击拍卖机制的运行基础。此类行为对于拍卖交易经济功能的损害毋庸置疑，属依据拍卖交易机制原理及经验法则可依法推定的事实。基于此，法律法规授权市场监督管理机关对恶意串通行为履行监督查处职责，而司法实践中，法院对于市场监督管理机关依法进行的行政监管行为，亦应予以支持。第二，市场监管权的运行机制，不必然要求监管机关将恶意串通行为的损害具体化、量化。依据《中华人民共和国拍卖法》第一条的规定，《中华人民共和国拍卖法》的立法目的在于规范拍卖行为，维护拍卖秩序，保护拍卖活动各方当事人的合法权益。而《中华人民共和国拍卖法》为有权机关设定的监督管理职权，其运行机制亦应统摄于该立法目的之下，主要意旨在于制止不法交易行为，从宏观上维护公平交易的拍卖秩序，而非直接、个别地保障参与竞买行为的某个个体公平交易的合法权益。有鉴于此，结合前文所述，本院认为，市场监管机关只需认定恶意串通行为确实存在，即可推定公平交易的拍卖秩序已受损害。要求有权机关收集并计算拍卖当事人因个别竞买人的恶意串通行为而受到的实际损害数额究竟几何，是缺乏必要性和违背执法实践的。实际上，在本案中，由于恶意串通竞买行为的存在，导致涉案土地使用权在此次拍卖中并未经过充分竞争，正常的竞拍价格亦未形成，故要求市场监管机关计算损害数额缺乏可操作性，本院对此不予认可。基于同样原因，本院认为，市场监管机关对恶意串通行为主体的行政处罚决定进入诉讼后，法院对恶意串通行为的危害后果进行考量时，也不宜采取本案上诉人四川中亚公司所主张的“可视化、量化”的标准，要求市场监管机关对恶意串通行为所致损害予以量化。此亦关乎行政诉讼与民事诉讼二者功能的区别。民事侵权诉讼旨在对受害人遭受的损害予以个别救济，从而有针对性地保护已经进入诉讼程序的个别受害人的合法权益，基于此，法院要求原告举证证明其具体损害数额，并进而进行严格审查。而行政诉讼的关注点主要集中于监督有权机关对拍卖活动的宏观监管行为，维护正常的拍卖秩序。由此，在对被诉处罚决定进行审理的过程中，法院对于损害的认定不宜采用前述民事侵权诉讼的标准和规则，不宜要求市场监管机关将损害具体化、量化，只需证明恶意串通行为存在即可。对国家利益或者他人合法权益造成损害只应作为衡量恶意串通行为的法律后果及是否应当承担法律责任的条件之一，不宜作为判断恶意串通竞买行为是否成立的要件。关于争议焦点二，四川中亚公司主张辜亚辉收取的400万元费用不应认定为好处费，故恶意串通的事实不能成立。本院认为：第一，收取好处费的行为客观存在。本案中，四川市场监管局2017年9月27日对辜亚辉所作笔录，以及2017年10月10日对周杰所作笔录、2017年9月26日对陈远跃所作笔录中均显示，该笔费用系四川力创公司法定代表人周杰与辜亚辉经协商确定，由周杰在拍卖后拨付至辜亚辉个人账户的款项，用以换取四川中亚公司在拍卖中消极竞拍，帮助四川力创公司、陈元林低价竞得南塔化工地块国有土地建设用地使用权。四川力创公司法定代表人周杰为达成串通目的，同时向辜亚辉提供了另一交换条件，即以370万元/每亩的价格向辜亚辉出让其拍得的部分地块的使用权。尽管四川中亚公司在庭审中对该笔款项的好处费性质予以否认，但其在客观上实施了帮助四川力创公司达成低价竞买目的，并在事后以个人账户收取周杰该笔款项的行为。综上，本院认为，被诉处罚决定中，将400万元费用认定为恶意串通的好处费，并无不当。第二，是否收取好处费，并不影响恶意串通行为的认定。实际上，恶意串通的外延不仅包含本案情形，依据《拍卖监督管理办法》第七条相关规定，竞买人之间相互约定一致压低拍卖应价、相互约定拍卖应价及相互约定买受人、相互约定排挤其他竞买人的行为，都可认定为恶意串通。然而，《中华人民共和国拍卖法》及《拍卖监督管理办法》中，均未对收取好处费这一具体情节作出规定。由此，是否收取好处费，并不影响恶意串通行为的认定。只要足以促成各方达成串通目的即可，至于串通各方使用何种手段则在所不问。本案中，四川力创公司以400万元款项换取四川中亚公司帮助其低价竞拍成功的事实清楚，证据确实充分。四川中亚公司所持诉讼意见不能成立，本院不予支持。关于争议焦点三，本院认为，全国人大常委会法制工作委员会《关于提请明确对行政处罚追诉时效“二年未被发现”认定问题的函的研究意见》（法工委复字[2004]27号）可适用于本案。至四川省市场监管局启动调查时止，对四川中亚公司的违法行为进行处理并未超过二年时效。一审法院对此已有详细阐述，本院予以认可，不再赘述。综上所述，本案中，四川中亚公司在参加2010年南塔化工地块国有土地使用权拍卖过程中，存在与其他竞买人共谋，消极竞拍以帮助其他竞买人低价拍得标的物，并在事后收取其好处费的违法行为。上述行为在客观上破坏公平竞争的拍卖秩序，违反了《中华人民共和国拍卖法》第三十七条之规定，应予处罚。四川市场监管局履行了立案、调查取证，听证等法定程序，在查清上述违法事实后，对四川中亚公司作出被诉处罚决定。该处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，作出程序合法，并无不当。市场监管总局在收到四川中亚公司的复议申请后，依法履行复议职责，所作被诉复议决定合法，本院予以认可。综上，一审法院判决驳回四川中亚公司的诉讼请求是正确的，本院应予维持。四川中亚公司所持上诉意见不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各50元，均由四川省德阳市中亚房地产有限公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  杨 波审 判 员  徐 宁审 判 员  孙轶松二〇一九年十一月二十九日法官助理  朱彬彬书 记 员  蒋园园