海南省海口市中级人民法院行政裁定书（2019）琼01行终262号上诉人（原审原告）李列就，男，1966年3月16日出生，汉族，公民身份号码×××，住海口市。委托代理人付增玉，海南富岛律师事务所律师。委托代理人谢微微，海南富岛律师事务所律师。被上诉人（原审被告）海口市自然资源和规划局，住所地海口市长滨路海口市第二办公区。法定代表人龙舒华，该局局长。委托代理人李永新，该局工作人员。委托代理人黄一乐，北京盈科（海口）律师事务所律师。原审第三人蔡忠昌，男，1950年5月10日出生，公民身份号码×××，汉族，住海口市。委托代理人朱模圣，海南昌博律师事务所律师。上诉人李列就与被上诉人海口市自然资源和规划局（以下简称市资规局）、原审第三人蔡忠昌土地行政管理一案，不服海口市美兰区人民法院（2019）琼0108行初12号行政裁定，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人李列就一审的诉讼请求为：1.撤销被上诉人向原审第三人蔡忠昌颁发的海口市国用（2009）第004611号《国有土地使用证》（以下简称第004611号土地证）；2.本案诉讼费由被上诉人承担。原审经审理查明，蔡宗山在琼山市××区申请建宅用地，经批准取得土地后缴纳相关土地款项。原琼山县人民政府于1993年7月颁发该土地的府城镇国用（九三）字第03732号《国有土地使用证》（以下简称第03732号土地证），土地使用者为蔡宗山，登记的土地面积为116.3平方米，土地座落于××座那鸡坡。后国土部门重新对该土地进行测量，确定该土地的实际面积为115平方米。2001年10月，蔡宗山向原琼山市规划土地管理局出具《土地使用权登记发证承诺书》，同意依法先注销上述土地使用证，重新发证。并附上1989年签发的本人第一代身份证（姓名为蔡忠山，身份证号码×××）。原琼山市人民政府遂于2001年11月进行更正登记，颁发琼山籍国用（2001）字第01-02833号《国有土地使用证》（以下简称第01-02833号土地证），将第03732号土地证的土地面积更正登记为115平方米，土地使用者姓名更正为蔡忠山。2009年5月，蔡忠昌以第01-02833号土地证土地使用者姓名错误为由，申请更正姓名为“蔡忠昌”。海口市秀英区东山镇人民政府及海口市公安局东山派出所均出具证明书，证明蔡忠昌与蔡忠山为同一人。原海口市国环境土资源局琼山分局经地籍调查，并将对蔡忠昌土地登记申请的审核情况予以公布征询异议。海口市人民政府于2009年6月颁发第004611号土地证，土地使用权人为蔡忠昌，土地面积为115平方米，使用权类型为划拨。2015年，第三人蔡忠昌与涉案土地相邻地块的土地使用权人共同提出规划报建申请。海口市规划局于2015年8月向建设方吴虹静、颜好梧、蔡忠昌颁发位于海口市××区总建筑面积657.80平方米私宅的建设工程规划许可证。2018年9月，海口市琼山区住房和城乡建设局为上述三人颁发该项目的建筑工程施工许可证。李列就提出：涉案土地在1984年由其父亲李才贤向红星管区迈仍二队承包，用于种植林木和农作物等经济作物，未签订土地承包合同，但土地登记清册中有记载，李列就父亲去世后该土地一直由李列就种植、经营，但未办理承包人变更手续，在承包期未满时政府将该土地颁证给蔡忠昌，第一轮土地承包时间为1984年～1997年，1997年之后李列就没有向村里缴纳承包金或交公粮。李列就主张市资规局向蔡忠昌颁证侵犯其对涉案土地继续经营管理的权益。李列就提交的《土地登记清册》中记载李才贤承包“坟那鸡”坡地0.65亩。海口市琼山区农林局于2007年1月给海口市信访局的《关于李列就来信反映他家的承包地被他人出卖问题的调查报告》中写明：经查，迈仍村第二社在坟那鸡坡有1904.8平方米的土地（其中包括李才贤的承包地在内）已被征用，属于国有土地，并且该地的国有土地使用权已经划拨给十三个户主作为建住宅用地。原审裁定认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。起诉人与被诉行政行为有利害关系，是提起行政诉讼的法定要件之一。土地登记案件中，与涉案土地存在权属争议的组织或个人，原本与土地初始登记行为有利害关系，具有原告资格。但是，如果该利害关系人对初始登记行为未申请行政复议或提起行政诉讼，仅对后来的换证行为或者主体变更登记行为申请复议或起诉的，因初始登记行为已经生效，土地权属已经明确，后来的换证行为或者主体变更登记行为不可能侵犯其合法权益，该利害关系人与后来的换证行为或主体变更登记行为没有利害关系，不具有申请行政复议、提起行政诉讼的主体资格。本案中，原琼山县人民政府将涉案土地划归国有，办理土地使用权初始登记在蔡宗山（即蔡忠昌）名下（第03732号土地证），之后因重新测量确定土地面积、土地使用权人姓名变更，相关部门进行一系列换证行为，海口市人民政府于2009年6月核发被诉的第004611号土地证，因李列就未对第03732号土地证提起诉讼，该颁证行为生效，涉案土地权属明确，李列就与海口市人民政府给蔡忠昌颁发第004611号土地证的行为没有利害关系，不具有行政诉讼原告主体资格，起诉不符合法定条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回李列就的起诉。本案案件受理费50元（李列就已预交）予以退还。上诉人李列就上诉称，上诉人与第004611号土地证颁证行政行为存在利害关系，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条规定条件，有权依法提起行政诉讼。上诉人父亲李才贤在我国实行农村土地第一轮家庭联产承包责任制时期（1984年）承包了原属琼山县府城镇迈仍村二队集体所有土地“坟那鸡”中的部分土地，地类属耕地林地，承包期间15年（1984年至1999年）。人民法院审理土地行政案件以作为权证依据的登记行为作为审理对象。本案中，海口市人民政府于2009年6月18日向第三人蔡忠昌颁发第004611号土地证，从其发证的一系列程序看，该行政行为不仅改变了土地登记记载内容、也使土地权利状况的登记行为发生变化，且对上诉人的权利义务亦产生了实际性影响。原审法院以初始登记的第03732号土地证因重新测量确定土地面积、土地使用权人姓名变更，认定海口市人民政府于2009年6月18日核发第004611号土地证属于换证行为或主体变更登记行为与事实不符。初始登记的第03732号土地证项下地块无坐标即经纬度，也就是说该证仅仅“纸上谈兵”，其项下土地并无确定的地理位置，且从第004611号土地证颁证过程，其一系列工作程序步骤：填写《海口市土地使用权申报、审核、登记、发证表》申报表、地籍调查表、权属调查记录表、勘丈记录、面积计算表、土地使用权座落及现状、土地使用权界址坐标表、征询异议公告、土地登记发证送审表等等，足以证明第004611号土地证绝不是对初始登记的第03732号国有土地使用证简单的换证行为或主体变更登记行为，第004611号土地证不仅改变了原有土地登记记载内容、也使土地权利状况的登记行为发生变化，并且该颁证行为对上诉人李列就的权利义务增损亦产生了实际性影响。旧证因新证已被注销，但上诉人合法权益被损害的事实并不因此而磨灭。综上，海口市人民政府于2009年6月18日向第三人蔡忠昌颁发第004611号土地证符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条规定条件，有权依法提起行政诉讼。上诉人上诉请求为：1.撤销海口市美兰区人民法院（2019）琼0108行初12号行政裁定；2.指令海口市美兰区人民法院继续审理本案；3.本案上诉费用由被上诉人承担。本院认为，本案的被诉行政行为是海口市人民政府于2009年6月为原审第三人蔡忠昌颁发的第004611号土地证。涉案土地证项下的土地于1993年7月颁发给土地使用者蔡忠昌，证号为第03732号土地证。后进行更正登记，2001年11月蔡忠昌取得第01-02833号土地证。2009年6月，海口市人民政府以蔡忠昌第01-02833号土地证土地使用者姓名错误为由，为蔡忠昌颁发第004611号土地证。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案，上诉人未对初始登记行为申请行政复议或提起行政诉讼，仅对后来的换证行为提起行政诉讼，因初始登记行为已经生效，土地权属已经明确，后来的换证行为或变更登记行为不可能侵犯其合法权益，则后来的换证行为或变更登记行为对起诉人的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，原审裁定正确，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 温方审 判 员 吴茜审 判 员 孙晓 二〇一九年十一月二十九日法官助理 文静书 记 员 钱波附相关法律法规条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院关于适用的解释》第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。