海南省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）琼行终626号 上诉人（一审原告）林国海，男，汉族，1964年6月27日出生，住山东省莱芜市。 委托代理人解家玺，云南亮剑律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）海口市龙华区人民政府，住所地海南省海口市滨海街道龙昆北路**。 法定代表人郭刚，区长。 委托代理人洪波，海口市龙华区人民政府工作人员。 委托代理人倪绍山，海南云联律师事务所律师。 上诉人林国海因其诉被上诉人海口市龙华区人民政府（以下简称龙华区政府）房屋行政征收补偿一案，不服海南省海口市中级人民法院（2019）琼01行初306号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 2018年8月25日，龙华区政府以林国海为被征收人作出《房屋征收补偿决定书》（以下简称《征收补偿决定》），决定征收其位于海口市××区房（征收现场编号：F4-405）(以下简称涉案房屋),并按照《海口市龙华区坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目征收补偿安置方案》（以下简称《补偿安置方案》）的规定给予货币补偿或产权调换。林国海不服，提起本案诉讼，请求撤销上述《征收补偿决定》。 一审查明，2015年7月10日，海口市人民政府办公厅作出海府办[2015]175号《关于印发我市2015年棚户区（城中村）改造计划调整方案的通知》和《海口市2015年棚户区（城中村）改造计划调整方案》，方案中确定2015年度计划完成棚改前期项目12个，包括坡博村、坡巷村，实施主体为龙华区政府。2015年7月28日，龙华区政府作出海龙府[2015]32号《关于金宇街道办事处作为坡博、坡巷棚户区（城中村）改造项目业主的决定》，决定由海口市龙华区金宇街道办事处作为该项目业主。2015年9月21日，海口市龙华区金宇街道办事处分别向坡博、坡巷片区发出《公告》，决定采取投票方式产生坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目评估公司，并公告投票时间、投票方式及固定投票地点。2015年10月15日，经投票并公示推选结果后，确定海南中正信房地产评估有限公司为海口市龙华区坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目坡巷片区评估机构，确定海南鸿宇土地房地产评估有限公司（以下简称鸿宇公司）为海口市龙华区坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目坡博片区评估机构。 2016年8月30日，龙华区政府在《海口日报》上发布《关于坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目房屋征收决定》（以下简称《征收决定》），并于同年9月1日作出海龙府[2016]38号文，向各镇政府、各街道办事处、区政府直属各部门下发了前述征收决定，决定对坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目范围内的国有土地上房屋实施征收，征收范围为东至龙昆南路、南至南海大道、西至南沙路、北至现代花园小区（具体范围以规划红线为准），征收补偿安置按海口市房屋征收局批复的《海口市龙华区坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目补偿安置方案》（以下简称《补偿安置方案》）执行。 2016年9月1日，鸿宇公司作出涉案房屋的分户评估报告，确定分户报告的估价时点为2016年9月1日。2018年4月24日，海口市龙华区坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目指挥部在《海口日报》上公告送达了《分户评估报告》。 2018年8月25日，龙华区政府向林国海作出涉案房屋的《征收补偿决定》，主要内容为，因海口市龙华区坡博、坡巷片区改造征收需要，龙华区政府于2016年9月1日发布《征收决定》。林国海名下的房屋属于项目征收范围内，建设面积86.50平方米。因林国海在签约期限内，未与龙华区政府达成补偿协议，为确保海口市龙华区坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目征收工作的顺利进行，维护公共利益，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第二十一条、第二十六条、第二十八条及《补偿安置方案》的规定，决定：一、对被征收人名下的房屋实施征收，限被征收人收到本决定书之日起十五日内到海口市龙华区坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目指挥部签订征收补偿安置协议，并自行完成搬迁将房屋交付征收人拆除；二、被征收人选择货币补偿的，根据评估公司对房屋、室内装修及附属物的评估和《补偿安置方案》的规定，被征收人应得的补偿数额为房屋、室内装修及附属物补偿费人民币201955元，水电等迁移费1560元、搬迁费1903元、货币安置奖励86500元，共计291918元，全部存于中国光大银行海口金贸支行；三、被征收人选择实物补偿的，根据评估公司对房屋、室内装修及附属物的评估和《补偿安置方案》规定，被征收人应得补偿数额为房屋、室内装修及附属物补偿费人民币201955元、水电等迁移费1560元、搬迁费1903元、30个月临时过渡安置费46710元，共计252128元，被征收人在按照《补偿安置方案》对征收补偿及购买的商品房价款进行差价结算后，根据《补偿安置方案》确定的原则及安置地点购买商品房及选房。2018年9月18日，龙华区政府在《海口日报》上公告送达《征收补偿决定》。林国海不服上述《征收补偿决定》，遂提起本案诉讼。 另查明，《征收决定》及相关的《补偿安置方案》已经海南省海口市中级人民法院一审和海南省高级人民法院二审审理和裁判，海南省高级人民法院已生效的涉案房屋征收行政判决认为，龙华区政府在作出涉案《征收决定》时，将征收范围内的集体土地、集体财产一并征收，但未能提供相关征地报批和审批依据，违反法律规定，依法应予撤销，鉴于相关集体土地所有权人没有提出异议，且涉案土地上大部分权利人已依《征收决定》与房屋征收部门签订了协议，撤销《征收决定》会对社会公共利益造成重大损害，故依法确认该《征收决定》违法，保留效力，不予撤销；同时认为《补偿安置方案》第十一条规定参照同类房屋二手房市场评估价确定商品住房或非住宅房屋的补偿金额，并无不当；且相关的《补偿安置方案》已被大多数被征收人同意，并不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。 一审认为，本案的争议焦点为《征收补偿决定》是否符合法律规定。结合林国海的起诉理由，重点审查以下几个方面： 一、关于龙华区政府作出的《征收决定》及《补偿安置方案》能否作为涉案房屋征收补偿标准的问题。《征收决定》及《补偿安置方案》已经被海南省高级人民法院生效行政判决确认违法，但保留了效力未予以撤销，龙华区政府作出的《征收决定》及《补偿安置方案》继续有效，可以作为涉案房屋征收的补偿标准，不需要重新作出征收决定及补偿安置方案。故龙华区政府以《征收决定》和《补偿安置方案》作为依据作出《征收补偿决定》并无不当。林国海认为《征收决定》违法、不能据此作出《征收补偿决定》的理由不能成立，不予支持。 二、关于涉案房屋评估程序及分户评估报告的合法性问题。（一）关于评估机构的选定问题。《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”第五条第一款规定：“同一征收项目的房屋征收评估工作，原则上由一家房地产价格评估机构承担。房屋征收范围较大的，可以由两家以上房地产价格评估机构共同承担”。本案中，龙华区政府分别向坡博、坡巷两个棚改片区发布了选举评估机构的公告，并采用投票选举的方式确定两家评估公司，程序并无不当。而且，海南省高级人民法院生效行政判决认为，龙华区政府征收涉案房屋经过立项、社会稳定风险评估、推选评估机构、发布房屋征收调查公告、将涉案项目纳入国民经济和社会发展规划、对被征收房屋进行调查登记并公示调查结果、通过项目融资确保征收补偿费用足额到位、发布征收补偿安置方案征求意见、召开常务会议审议并原则通过征收补偿安置方案、公告房屋征收决定等程序，总体上符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十五条、第二十条、第二十四条的规定，征收实施程序合法。林国海认为龙华区政府选聘评估公司程序违法的理由不能成立，不予采纳。 （二）关于分户评估报告的合法性问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款、第二款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定”，“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”本案中，涉案房屋评估机构及作出评估报告的估价师均具有相应资质。在被征收房屋价格评估过程中，因林国海在约定的评估时间内不配合评估公司工作人员入户查勘，且未按照规定期限另行约定入户查勘评估的时间，评估公司按照房屋征收部门提供的资料作出评估报告，报告中详细说明了评估结论形成过程和根据，不存在违法情形。涉案分户评估报告于2018年4月24日登报公告送达后，林国海未在法定期限内按照规定对该评估报告提出异议，也未向房地产价格评估专家委员会申请复核评估，应视为对该房屋价值评估程序及评估结论的认可。故林国海提出评估机构选定程序及分户评估报告违法的主张不能成立。 三、关于补偿安置选择权保障的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。本案中，由于龙华区政府向林国海送达的《补偿安置方案》和《征收补偿决定》明确告知房屋征收部门为其提供了房屋产权调换和货币补偿两种方式。因此，林国海可以选择房屋产权调换，因其在诉状中明确提出对房屋产权调换安置问题将另案起诉，故对此不作处理。 四、关于林国海要求龙华区政府承担律师费和差旅费的问题，因该诉讼请求没有事实和法律依据，依法不予支持。 综上，龙华区政府对涉案房屋作出的《征收补偿决定》认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。林国海要求撤销该《征收补偿决定》的诉讼主张和理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法(javascript:SLC(4274,0))》第六十九条之规定，判决驳回林国海的诉讼请求。案件受理费50元，由林国海负担。 林国海上诉称，一、龙华区政府作出的《征收决定》已被确认违法、不予撤销，龙华区政府就涉案房屋再次作出《征收补偿决定》，属于重复征收，是对同一相对人、同一事项重复作出两次行政行为。二、关于分户评估报告的合法性。评估人员未入户调查，而非林国海不配合调查。另外，涉案房屋的评估单价每平方米不到2400元，与市场价值严重不符。三、关于补偿安置选择权保障的问题。龙华区政府表面上给了林国海选择权，但由于严重压低补偿价格，如选择产权调换，还要支付补偿价数倍的差价，远远超出林国海的支付能力，且违反1:1的调换原则，实际上剥夺了林国海的选择权。另外，在二审询问时，林国海还补充上诉意见称，一审违背了人民法院审理行政案件的全面审查要求。综上，请求撤销一审判决，依法改判支持林国海的一审诉求。 龙华区政府于二审询问时口头答辩称，一、龙华区政府是在《征收决定》有效的条件下作出《征收补偿决定》，《征收决定》和《征收补偿决定》是两个不同的决定，不属于重复征收，也未违背一事不再理原则。二、关于评估程序的问题，海南省高级人民法院生效行政判决已另案确认程序合法。三、《征收补偿决定》已明确林国海的补偿选择权。四、一审法院按照林国海的诉讼请求范围进行审理，具有法律依据。综上，林国海的诉讼请求没有事实和法律依据，请求驳回其上诉请求。 双方当事人一审期间提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审查明的事实予以确认。本院另查明：一、涉案房屋的用地为海口市坡博村的集体建设用地。林国海的身份证明材料显示，其住所地为山东省莱芜市钢城区新兴路**，并非海口市坡博村的集体经济组织成员。二、案外人陈某与案外人唐某1、唐某2、唐某3于2010年3月15日签订《合作建房合同》，约定由陈某出资在唐某1、唐某2、唐某3分别持有土地权属证书的三块集体建设用地上建造喜博公寓，但未办理规划报建、施工许可手续。在该公寓建成后，海南喜龙房地产营销策划有限公司受陈某委托对外进行销售，并于2014年5月6日与林国海签订了一份《购房合同》，约定林国海以2960元/平方米（总价款25.75万元）购买喜博公寓405房。合同还约定，林国海已对该房产的情况和现状做了充分了解，愿意购买该房产；林国海在签订合同时支付房款15.45万元，余款10.3万元领取房产证时付清。后因合同纠纷，陈某以林国海为被告、海南喜龙房地产营销策划有限公司、唐某1、唐某2、唐某3为第三人提起民事诉讼，请求确认陈某与林国海签订的《购房合同》无效、林国海向陈某支付购房尾款113034.4元。海南省海口市龙华区人民法院受理后，作出（2017）琼0106民初3644号民事判决，认为：不是海口市坡博村集体经济组织成员的陈某通过合作建房方式在该村集体土地上建成喜博公寓，并向同样不属该村集体经济组织成员的林国海出售，其签订的合同违反了《中华人民共和国土地管理法》等法律法规关于集体土地流转的相关规定，且涉案房屋亦不在国家确定的宅基地制度改革试点地区，但由于陈某未主张返还房屋，林国海也不同意返还且其已被坡博村改造项目指挥部确认为房屋产权人，故该案不能简单地按无效返还原则处理，遂判决确认《购房合同》无效，并判令林国海在判决生效之日起十日内支付陈某购房尾款106934.4元。在林国海提起上诉后，海南省海口市中级人民法院于2018年4月24日作出（2018）琼01民终1383号民事判决，驳回了林国海的上诉。三、在涉案房屋的分户评估报告公告送达后，林国海未对该报告申请复核评估及鉴定。在《征收补偿决定》中，关于土地房屋、室内装修、附属物补偿的货币数额与鸿宇公司于2016年9月1日就涉案房屋作出的分户评估报告一致，关于水电等迁移费、搬迁费、临时过渡安置费、货币安置奖励等安置费用的数额符合《补偿安置方案》的规定。 本院认为，本案审查的是龙华区政府作出《征收补偿决定》行政行为的合法性。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条、第二十六条的规定，房屋征收部门与被征收人就房屋征收补偿安置事项在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，根据查明事实，涉案房屋所属棚户区（城中村）改造项目的《征收决定》虽被确认违法，但其法律效力已被本院生效行政判决确认。另外，被诉《征收补偿决定》关于补偿、安置费用的决定结果与评估结果和《补偿安置方案》的规定相一致。因此，在房屋征收部门与林国海就房屋征收补偿安置问题无法达成协议的情形下，龙华区政府作出《征收补偿决定》，其行为符合上述法律规定，程序亦无违法之处。 林国海以生效判决保留了《征收决定》的法律效力为由，上诉主张龙华区政府作出《征收补偿决定》属重复征收。本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第二十六条的规定，龙华区政府作出的《征收决定》属房屋征收决定，是指人民政府为公共利益需要，依照法律程序作出的将某一区域内的公民、法人或者其他组织土地上房屋所有权及土地使用权收归国家所有的决定；《征收补偿决定》是在与被征收人达不成补偿协议情况下依法作出的补偿决定。前者是征收行为，系针对被征收范围内土地、房屋的权属作出的集中处理，后者是补偿行为，系在征收过程中对具体被征收人的补偿安置事项作出的个别处理，并不属重复征收行为。林国海的上述理由属对法律概念和规定的错误理解，不能成立。 林国海另以未入户调查、评估价格过低为由，上诉主张评估报告违法。本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款的规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估；对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，在龙华区政府公告送达涉案房屋的分户评估报告后，林国海并未按照上述规定依法申请复核和鉴定，应视为其对评估结果的认可。另外，根据本案二审查明的事实，涉案房屋实际上是林国海购买的集体土地上的“小产权房”，其本人非土地所属集体经济组织成员，且其签订的购房合同已被确认为无效，从尊重当事人的意愿并为保护林国海的利益出发，人民法院作出民事判决仅确认合同无效而未按无效返还原则处理后续事项，龙华区政府亦尊重现状将林国海作为被征收人，并按评估结果和《补偿安置方案》规定对其补偿安置，已最大限度保护了林国海的权益。因此，林国海该理由缺乏事实根据和法律依据，不能成立。 林国海还以补偿价格严重被压低为由，上诉主张龙华区政府剥夺了其补偿安置选择权。本院认为，根据《征收补偿决定》的内容，龙华区政府在补偿决定中已把货币补偿和实物补偿分项进行了明确，林国海可以根据自身的实际作出选择，并不存在剥夺其补偿方式选择权的问题。因此，林国海该理由缺乏法律依据，亦不能成立。 综上，龙华区政府作出的《征收补偿决定》处理结果正确，程序合法，应予支持；一审判决认定基本事实清楚，适用法律和案件处理结果正确，应予维持；林国海的上诉请求和理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人林国海负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  王 华 审 判 员  黄胜敏 审 判 员  刘 利 二〇一九年十一月二十九日 法官助理  李励云 书 记 员  王菊青 附：本判决适用的相关法律依据 《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定： （一）国防和外交的需要； （二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要； （三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要； （四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要； （五）由政府依照城乡规划法(javascript:SLC(98764,0))有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要； （六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。 第十九条对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。 对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。 房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会公开征求意见。 第二十五条房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。 补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。 第二十六条房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。 补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。 被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （1原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。