四川省乐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川11行初118号 原告暨诉讼代表人：肖桂花，女，汉族，1966年11月24日出生，住四川省乐山市五通桥区。 原告暨诉讼代表人：邓进付，男，汉族，1945年10月14日出生，住四川省乐山市五通桥区。 原告暨诉讼代表人：程德凤，女，汉族，1966年8月20日出生，住四川省乐山市五通桥区。 原告暨诉讼代表人：余西珍，女，汉族，1950年5月15日出生，住四川省乐山市五通桥区。 原告：田安华，男，汉族，1956年2月14日出生，住四川省乐山市五通桥区。 原告：邓巧，女，汉族，1990年8月1日出生，住四川省乐山市五通桥区。 原告：邓小文，女，汉族，1971年5月28日出生，住四川省乐山市五通桥区。 以上七原告共同委托诉讼代理人：魏巍，北京京平律师事务所。 被告：乐山市人民政府，住所地四川省乐山市市中区滨河路**。 法定代表人：张彤，市长。 委托诉讼代理人：王希，乐山市司法局工作人员。 委托诉讼代理人：余波，乐山市司法局工作人员。 本院受理原告肖桂花、邓进付、程德凤、余西珍、田安华、邓巧、邓小文诉被告乐山市人民政府（以下简称“市政府”）土地行政复议一案，本院于2019年6月4日立案后，于同日向被告市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月6日组织各方进行了证据交换，于同日公开开庭审理了本案。原告肖桂花、邓进付、程德凤、余西珍，原告肖桂花、邓进付、程德凤、余西珍、田安华、邓巧、邓小文的委托诉讼代理人魏巍，被告市政府的出庭负责人黄海波副局长及该府委托诉讼代理人王希到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年5月17日，市政府作出乐府复驳〔2019〕15号行政复议决定（载体为乐府复驳〔2019〕15号《驳回行政复议决定书》），针对申请人田安华、肖桂花、邓进付、邓开华、邓小文、余西珍请求撤销乐山市五通桥区人民政府（以下简称“五通桥区政府”）批准作出的《乐山市五通桥区2016年第1批城市建设用地桥沟镇共裕村征地拆迁补偿安置方案》（以下简称《征地拆迁补偿安置方案》）的行政复议申请,认为：《征地拆迁补偿安置方案》系乐山市国土资源局五通桥区分局拟定，五通桥区政府对拟定的《征地拆迁补偿安置方案》作出五府土〔2017〕9号《乐山市五通桥区人民政府关于实施乐山市五通桥区2016年第1批城市建设用地桥沟镇共裕村征地拆迁补偿安置方案的批复》（以下简称五府土〔2017〕9号《批复》），同意实施该方案。申请人复议申请实质为撤销五通桥区政府作出的五府土〔2017〕9号《批复》。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称土管法实施条例）第二十五条第三款的规定，五府土〔2017〕9号《批复》系五通桥区政府根据上述规定履行法定审查批准职责，对下级机关请示事项作出的上下级行政机关之间的内部审批行政行为，其内容对申请人不直接发生法律效力，对申请人权利义务产生直接影响的是下级机关实施的具体行政行为，而非该批复行为。五府土〔2017〕9号《批复》对申请人的合法权益不产生实际影响，该行政复议申请不属于行政复议的受案范围，不符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称复议法）《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）规定的行政复议范围和行政复议受理条件，根据复议法实施条例第四十八条第一款第二项规定，决定驳回田安华等六名申请人提起的行政复议申请。 原告肖桂花、邓进付、程德凤、余西珍、田安华、邓巧、邓小文诉称，众原告系四川省乐山市五通桥区×镇×村村民，在本村拥有合法建造的房屋各一处，并承包了集体土地。2017年5月，房屋拆迁方通知众原告房屋将被拆迁，承包的集体土地将被征收，但拆迁方一直未向众原告出示证明其拆迁合法的任何相关政府文件，且补偿价格明显过低、不合理。2017年7月22日，通过向五通桥区政府申请政府信息公开的方式，众原告得知五通桥区政府批准作出的《征地拆迁补偿安置方案》，原告认为五通桥区政府批准作出的《征地拆迁补偿安置方案》在实体和程序上均违法，应予以撤销。2017年8月17日，众原告就五通桥区政府批准作出的《征地拆迁补偿安置方案》向市政府申请复议。2019年5月22日，申请人收到市政府作出的乐府复驳〔2019〕15号《驳回行政复议决定书》。众原告认为《驳回行政复议决定书》违法、错误，侵害了原告的合法权益，应予撤销，遂起诉至人民法院，请求人民法院判决：1.撤销被告作出的乐府复驳〔2019〕15号《驳回行政复议决定书》，并责令被告依法履行行政复议职责，进行实体审查，并向原告作出行政复议决定书；2.本案诉讼费用由被告承担。 被告市政府辩称：1.该府作出的行政复议决定事实清楚，证据充分，处理结果正确。田安华等六人对五府土〔2017〕9号《批复》提起的行政复议申请不属于行政复议的受案范围。申请复议的《征地拆迁补偿安置方案》系该批复的组成部分，批复系内部审批行为，其内容对被征地农民的权利义务不直接发生法律效力。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项的规定，该府驳回田安华等人对五府土〔2017〕9号《批复》提起复议申请的复议决定不属于行政诉讼的受案范围。2.批复的方案于2017年2月进行了公告，申请人于2017年8月提起行政复议申请，早已超过复议期限。3.即使如原告提起复议的请求为补偿实施方案，也是经由市、县人民政府批准组织实施征地的一个环节，在补偿、安置方案作出之后，相关征收部门还需继续推进实施，该方案本身并不直接设定被征收人具体权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，具有阶段性的特点，产生直接影响是相关征收实施部门根据该方案所推进的后续具体的补偿安置或者拆迁等行为，不对原告产生实际影响，不具有可诉性。同时，从该方案的内容上看，涉及人数众多、对象不确定，具有一定的普遍约束力，属于行政规范性文件的范畴，具有抽象性，亦不属于行政诉讼的受案范围。4.根据土管法实施条例第二十五条第三款，原告如对补偿标准有争议或者有其他的异议应先由五通桥区政府协调，协调不成的，由批准征地的人民政府进行裁决，而不应直接向市政府提起行政复议申请撤销该方案。5.2017年6月，原告已与五通桥区政府相关部门签订补偿安置协议，其提起复议和诉讼的实质是对签订协议的行为的反悔，原告与批复和方案均无利害关系。6.该府作出的行政复议决定符合复议法第三十一条第一款之规定，程序合法。综上，原告的复议申请明显不符合法定的行政复议受理范围和受理条件，该府并无对其进行复议的法定职责；驳回复议申请决定对原告的合法权益明显不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第八项、第九十三条第二款的规定，其起诉依法应予驳回。 经审理查明，2017年3月4日，乐山市国土资源局五通桥区分局作出乐五国土资〔2017〕35号《关于批准实施乐山市五通桥区2016年第1批城市建设用地桥沟镇共裕村征地拆迁补偿安置方案的请示》，报请五通桥区政府批准。同日，五通桥区政府作出五府土〔2017〕9号《批复》，同意实施该《征地拆迁补偿安置方案》。 肖桂花、邓进付、邓开华、程德凤、余西珍、田安华、邓巧、邓小文分别在乐山市五通桥区×镇×村有宅基地、承包土地。2017年7月3日，田安华等7人向五通桥区政府申请信息公开。2017年7月20日，五通桥区政府信息公开办公室作出五信办（2017）第2号—公告《政府信息公开告知书》，告知田安华等7人川府土〔2016〕907号征地批复的征地补偿、安置方案。田安华等7人于2017年7月23日收到该《政府信息公开告知书》，获得五府土〔2017〕9号《批复》及《征地拆迁补偿安置方案》。2017年8月14日，田安华、肖桂花、邓进付、邓开华、邓小文、余西珍向市政府邮寄行政复议申请书，请求确认五通桥区政府批准作出的《征地拆迁补偿安置方案》的具体行政行为违法，并予以撤销。市政府于2017年8月17日收到行政复议申请书及相关材料，并于2017年8月21日受理该行政复议申请。因该案情况复杂，难以在60日内作出复议决定，市政府于2017年10月15日延长复议期限30日。因申请人就五通桥区政府作出的五府土〔2017〕9号《批复》所依据的《四川省人民政府关于乐山市五通桥区2016年第1批城市建设用地的批复》（川府土〔2016〕907号）不服，向四川省人民政府申请了行政复议，四川省人民政府作出川府复决〔2017〕123号、川府复决〔2017〕10号复议决定，维持川府土〔2017〕907号《批复》，申请人自述已就前述两份复议决定申请国务院裁决，市政府于2017年11月7日中止审理。因中止原因已消除，市政府于2019年5月15日恢复该案的审理。2019年5月17日，市政府作出乐府复驳〔2019〕15号《驳回行政复议决定书》，并于2019年5月20日向申请人邮寄送达。肖桂花、邓进付、程德凤、余西珍、田安华、邓小文于2019年5月22日收到乐府复驳〔2019〕15号《驳回行政复议决定书》。 另查明，程德凤系邓开华之妻，邓巧系邓开华之女。2017年6月18日，邓开华户与乐山市国土资源局五通桥区分局签订《征地拆迁房屋货币化安置协议书》《农业人口基本养老保险安置协议》《土地青苗及地面附着物补偿协议》。邓开华于2019年1月25日死亡。 以上事实有原、被告提交的《集体土地建设用地使用证》《农村土地承包经营权证》《证明》《政府信息公开告知书》、五府土〔2017〕9号《批复》《行政复议申请书》《行政复议答复通知书》《行政复议答复书》《延长复议期限通知书》《中止行政复议通知书》《恢复行政复议审理通知书》《驳回行政复议决定书》、送达依据以及证据交换笔录、庭审笔录等予以证实。 本院认为，本案被诉行政行为系被告市政府作出的乐府复驳〔2019〕15号行政复议决定，其载体为乐府复驳〔2019〕15号《驳回行政复议决定书》，具体内容为该决定书中针对田安华、肖桂花、邓进付、邓开华、邓小文、余西珍请求确认五通桥区政府批准作出的《征地拆迁补偿安置方案》行政行为违法并撤销的行政复议申请所作出的决定内容。 复议法第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。市政府作为行政复议被申请人五通桥区政府的上一级人民政府，具有行政复议的法定职责。市政府主张其无行政复议法定职责的意见不能成立。 关于市政府的复议程序问题。根据本案查明的事实，市政府受理、延期、中止及作出本案行政复议决定等复议程序符合复议法第三十一条第一款、复议法实施条例第四十一条第一款第七项、第二款、第三款的规定，复议程序合法。原告主张市政府复议程序不合法的意见不能成立。 关于田安华、肖桂花、邓进付、邓开华、邓小文、余西珍请求确认五通桥区政府批准作出的《征地拆迁补偿安置方案》的行为违法并撤销的行政复议申请是否符合行政复议受案范围的问题。本院认为，土管法实施条例第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见；征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施；对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。上述规定表明，经市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案，既是市、县人民政府批准行为的实质内容，也是征地补偿标准的载体，并且在实际行文时通常也作为批准文件的附件成为批准文件的组成部分，征地补偿、安置方案及其所载明的征地补偿标准必须通过该批准行为才能发生法律效力。因此，市、县人民政府的批准行为、征地补偿、安置方案与征地补偿标准概念上虽有区别，但实为表里、载体和内容的关系，在当事人寻求救济时，无论针对三者中任何一个提出请求，均应视为征地补偿标准争议。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。根据上述规定，征收、补偿安置方案报市、县人民政府批准后的组织实施期间，当事人因对补偿标准有争议的，可以该批准机关为被申请人，向批准机关的上级行政机关申请行政复议，复议审查对象包括该批准机关作出的批准行为，该批准行为依法属于行政复议的受案范围。本案中，五府土〔2017〕9号《批复》系五通桥区政府对乐山市国土资源局五通桥区分局报批的征地补偿、安置方案所作出的批复，《征地拆迁补偿安置方案》系五府土〔2017〕9号《批复》的组成部分，五府土〔2017〕9号《批复》系《征地拆迁补偿安置方案》的载体，《征地拆迁补偿安置方案》是补偿标准的载体，补偿标准和《征地拆迁补偿安置方案》经过批复发生效力，本案申请人提出行政复议申请的实质是因补偿标准争议而就补偿、安置方案的批准行为申请复议，属于市政府行政复议受案范围。市政府主张该批复行为系内部审批行政行为，其内容和《征地拆迁补偿安置方案》对被征地农民权利义务不直接发生法律效力，《征地拆迁补偿安置方案》属于规范性文件，具有抽象性，从而不属于行政复议受案范围和行政诉讼受案范围，原告与批复和方案均无利害关系的意见。因该《征地拆迁补偿安置方案》系针对乐山市五通桥区2016年第1批城市建设用地桥沟镇共裕村涉及的征地红线范围内的农村集体土地征收拆迁补偿、安置特定事项制定的意见，其适用范围和对象具有特定性，也不会反复适用于其他批次的征地补偿、安置。该《征地拆迁补偿安置方案》经五通桥区政府批准后，由乐山市国土资源局五通桥区分局组织实施，2017年6月18日邓开华户亦根据五府土〔2017〕9号《批复》与乐山市国土资源局五通桥区分局签订《征地拆迁房屋货币化安置协议书》《农业人口基本养老保险安置协议》《土地青苗及地面附着物补偿协议》，对被征收人权利义务直接产生影响，申请人与五通桥区政府作出五府土〔2017〕9号《批复》的行政行为具有利害关系，市政府的上述意见不能成立。 关于本案是否超过法定复议申请期限的问题。经查，市政府现无证据证明五通桥区政府作出〔2017〕9号《批复》后，相关部门对《征地拆迁补偿安置方案》进行了公告、宣传；且在案证据显示：邓开华户与乐山市国土资源局五通桥区分局签订协议时间为2017年6月18日、申请人通过政府信息公开方式获得五府土〔2017〕9号《批复》系2017年7月23日。申请人于2017年8月14日提出本案行政复议申请，并未超过复议法第九条关于“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请”规定的申请复议期限。市政府主张已超过复议申请期限的意见不能成立。 综上所述，申请人的行政复议申请符合复议法实施条例第二十八条规定的受理条件，市政府应予受理。市政府作出的乐府复驳〔2019〕15号行政复议决定适用法律、法规错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项的规定，判决如下： 一、撤销被告乐山市人民政府于2019年5月17日作出的乐府复驳〔2019〕15号《驳回行政复议决定书》； 二、责令被告乐山市人民政府重新作出行政行为。 案件受理费50元，由市政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  吕南屏 审 判 员  刘 平 人民陪审员  张自力 二〇一九年十一月七日 法官 助理  朱海丽 书 记 员  杨兴容 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 《中华人民共和国行政复议法》 第九条 公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。 因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。 第十三条 对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。 对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。 第三十一条 行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。 行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。 行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。 《中华人民共和国行政复议法实施条例》 第二十八条 行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理： （一）有明确的申请人和符合规定的被申请人； （二）申请人与具体行政行为有利害关系； （三）有具体的行政复议请求和理由； （四）在法定申请期限内提出； （五）属于行政复议法规定的行政复议范围； （六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围； （七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。 第四十一条 行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止： （一）作为申请人的自然人死亡，其近亲属尚未确定是否参加行政复议的； （二）作为申请人的自然人丧失参加行政复议的能力，尚未确定法定代理人参加行政复议的； （三）作为申请人的法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的； （四）作为申请人的自然人下落不明或者被宣告失踪的； （五）申请人、被申请人因不可抗力，不能参加行政复议的； （六）案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认的； （七）案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结的； （八）其他需要中止行政复议的情形。 行政复议中止的原因消除后，应当及时恢复行政复议案件的审理。 行政复议机构中止、恢复行政复议案件的审理，应当告知有关当事人。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》 第二十五条 征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。 被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。 市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。 征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。 《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号） 一、《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第二款规定，“因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷，不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围，可以通过行政复议或者诉讼等方式解决”。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”；第四十二条规定，“本法施行前公布的法律有关行政复议的规定与本法的规定不一致的，以本法的规定为准”。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定，“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出的具体行政行为的，批准机关为被申请人”。依照上述规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。