广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2019）粤2071行初882号原告：梁华平，男，1975年5月22日出生，汉族，住广东省信宜市，委托代理人：颜永胜，广东毅隽达律师事务所律师。被告：中山市东升镇人民政府，住所地广东省中山市东升镇东港大道**，统一社会信用代码11442000007357483L。法定代表人：黄少平，镇长。副职负责人：黄伟忠，该镇党委委员。委托代理人：殷玲，广东凯行律师事务所律师。第三人：甘杰全，男，1978年5月19日出生，汉族，住广东省，原告梁华平不服被告中山市东升镇人民政府（以下简称东升镇政府）政府行政强制及要求行政赔偿，于2019年5月7日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告东升镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因甘杰全与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年7月26日、9月9日分别公开开庭审理了本案。原告梁华平的委托代理人颜永胜，被告东升镇政府的副职负责人黄伟忠及委托代理人殷玲，第三人甘杰全到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告东升镇政府于2018年1月23日拆除了原告梁华平、第三人甘杰全共同出资建设的位于中山市××镇兆龙社区第八居民小组的房屋。原告梁华平诉称，2015年1月6日，何观华将其所在的位于中山市××镇兆龙社区第八居民小组分配的份额宅基地（376.6平方米）转让给原告，中山市××镇兆龙社区居民委员会（以下简称东升兆龙居委会）于2016年1月11日对该土地转让进行了见证。之后，原告就开始在涉案土地上打地基、建房、装水电、购买家私等，经过一年多时间的修建，房子于2017年7月竣工并配备好了家私，2018年1月23日被不明单位强行拆除。经原告多方投诉及申请政府信息公开等，被告东升镇政府于2018年11月6日以信访事项处理告知书的形式告知原告，房子是由东升镇政府组织实施强制拆除的。为维护原告合法权益，特起诉至法院，请求判令：1.确认被告东升镇政府强制拆除原告位于中山市××镇兆龙社区第八居民小组的房屋行为违法；2.责令被告东升镇政府赔偿原告损失6954277.2元；3.被告东升镇政府承担本案诉讼费。庭审中，原告梁华平明确第二项诉讼请求数额有笔误，更正为责令被告东升镇政府赔偿原告损失6954277.7元。被告东升镇政府辩称，1.我政府对涉案违法建筑物具有行政执法权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，我政府具有行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权的法定职权，有权拆除违法建筑物。2.我政府拆除涉案违法建筑物的程序合法。在组织对该违法建筑物进行拆除前，原告梁华平在耕地上建设房屋的行为已被原中山市国土资源局确认违法，该局于2017年10月18日作出中土执法决字[2017]198号行政处罚决定书，对梁华平作出责令退还非法占用的土地、限期自行拆除非法建筑物、对非法占用的耕地处以每平方米30元的罚款的行政处罚。梁华平于2017年10月20日签收了该行政处罚决定书，但未在规定期限内自行拆除违法建筑物。鉴于上述情况，我政府于2017年11月3日向梁华平送达了强制清拆通知书，告知其该建筑物系违法建筑物应予拆除，到期不自行拆除，我政府将组织强制拆除的法律后果。梁华平在该通知书上签名确认收到该通知书。2017年11月14日，我政府对梁华平作了询问调查笔录，在该笔录中，梁华平亦确认已收到我政府送达的强制清拆通知书及未领取建设工程规划许可证的事实。同日，我政府到现场进行检查、勘验，并制作了现场检查勘验笔录，对现场进行了拍照取证，梁华平亦在该检查勘验笔录上签名确认。3.涉案房屋的建设违法，属违法建筑物，依法应予拆除。首先，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，梁华平在建设涉案建筑物前并未办理农用地转用审批手续，亦未取得乡村建设规划许可证。其次，涉案房屋所在地块为农业用地，经原中山市国土资源局核查，该用地土地利用现状地类为耕地（可调整坑塘水面），根据中山市××镇土地利用总体规划（2010-2020），该宗用地不符合土地利用总体规划，其中占用基本农田面积340.9平方米，梁华平在该土地上建设房屋不符合土地使用用途。再次，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、《中华人民共和国刑法》第二百八十二条的规定，梁华平非法转让、倒卖土地使用权案值已超过500000元，其行为已构成非法转让、倒卖土地使用权罪，应追究刑事责任。因此，涉案房屋属违法建筑物，依法应予拆除，恢复土地原状。4.梁华平起诉要求赔偿损失的证据不足，且该损失不属于合法损失，我政府不应承担赔偿责任。首先，我政府已在强制拆除前通知梁华平自行拆除其违法建筑，若未自行拆除，其将自行承担不利后果。其次，梁华平涉嫌刑事犯罪，其对建筑物所享有的任何利益均属于非法。再次，涉案房屋属于违法建筑，梁华平提出的经济损失不是合法损失，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定的适用范围，依法不应得到支持。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条亦规定行政赔偿的前提是原告的合法利益，同时规定对于原告请求赔偿没有事实依据或法律依据的驳回其诉讼请求。另，梁华平收到限期清拆通知书后已自行拆除了电梯及电梯设备，由电梯公司取回，有视频材料为证，但未自行清理门、床等物品，我政府已按程序进行登记，梁华平未及时取回，后果应由其自行承担。5.梁华平的起诉已超过诉讼时效，其诉讼请求应予驳回。梁华平于2017年10月20日，亲自签收中土执法决字[2017]198号行政处罚决定书。针对我政府作出的强制清拆通知书，梁华平于2017年11月13日向中山市人民政府行政复议委员会申请了行政复议，该委员会于2017年12月12日作出中府行复[2017]1004号行政复议决定书，已明确告知梁华平若不服该行政复议决定应在“收到本决定书之日起十五日内向有管辖的法院提起诉讼”。而梁华平于2019年5月7日向法院提起行政诉讼，其起诉已超过行政复议决定书规定的时效，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，梁华平应于2018年5月4日前向法院提起诉讼，而梁华平直至2018年11月8日才向法院提起诉讼，已过诉讼时效。后来梁华平撤回对我政府的起诉，现又于2019年5月7日再次提起行政诉讼，其诉讼请求应予驳回。综上所述，我政府具有拆除违法建筑物的职权且程序合法，梁华平对涉案建筑物所享有的利益系非法利益，不受法律保护，其诉讼请求没有事实依据或法律依据，且其起诉已超过诉讼时效期间，请求法院依法予以驳回。第三人甘杰全述称，一、被告东升镇政府的行为违法，东升镇政府在拆除涉案房屋时，其在现场，其要求东升镇政府出示拆除的合法文件，但东升镇政府并未出示，因此其认为东升镇政府拆房无法律依据；二、在购买涉案土地时，土地类别为宅基地，其可以在该土地上建造房屋；三、其并不清楚涉案房屋是否为违法建筑，但东升镇政府作为政府部门，在其建房时并未进行阻止，而是在其建成并已对外出租之后才称其房屋是违法建筑及强行拆除，扩大了其损失；四、同意涉案房屋的有关权利由梁华平行使。经审理查明，2015年1月6日，原告梁华平与案外人何观华签订一份土地使用权转让合同书，约定何观华将中山市××镇兆龙社区第八居民小组新分配的份额宅基地用地（面积为376.6平方米）转让给梁华平，转让款为896784元；梁华平将上述份额宅基地用地转让款全部支付给何观华后，梁华平对所涉及的土地享有使用、收益、处理权，以后因该用地需办理用水、用电或其他一切手续的费用由梁华平负责。合同还约定了其他内容。2016年1月11日，何观华向东升兆龙居委会提交一份《申请宅基地使用权转让见证》（以下简称《见证申请》），载明户主为何观华的该户全体家庭成员均同意将上述分配宅基地份额的使用权转让给原告梁华平、第三人甘杰全，并申请东升兆龙居委会予以批准。梁华平、甘杰全作为受让方，在《见证申请》中承诺在与转让方办妥转让见证审批手续后，因没有土地使用证不能办理政府报建手续而擅自动工建设的，建设过程中所发生的一切安全事故、上级部门责令停止办理、强行拆除建筑物等一切责任由受让方承担，与社区及居民小组无关。《见证申请》的申请人栏、受让方栏分别有何观华以及梁华平、甘杰全签名和捺指印，部门审核意见栏打印有“以上资料属实”字样，并加盖东升兆龙居委会的公章，审核人栏有“杨炳汉”签字。同日，东升兆龙居委会收取梁华平、甘杰全涉案土地的“宅地见证及道路设施费”37660元。2016年4月起，梁华平在上述土地上进行施工建设，后建成一座九层高砼结构建筑物，作住宅出租用途。2017年10月18日，原中山市国土资源局（以下简称原市国土资源局）作出中土执法决字[2017]198号行政处罚决定，认定梁华平未经依法批准，于2016年6月始，占用位于中山市××镇××村八小组地段处面积为340.9平方米的土地实施建设。2018年7月9日，原市国土资源局向本院申请强制执行上述行政处罚决定。本院经审查认为，原市国土资源局在没有证据可以证明受送达主体下落不明或者用其他方式无法送达的情况下，直接对梁华平公告送达涉案的行政处罚告知书和行政处罚催告书，有悖法律规定，损害了当事人的合法权益，遂于2018年7月24日作出（2018）粤2071行审1008号行政裁定，裁定不准予强制执行上述行政处罚决定。该行政裁定书已于2018年8月14日生效。2017年11月3日，东升镇政府向梁华平作出强制清拆通知书，载明梁华平未经批准在东升镇兆龙社区八小组擅自搭建的建筑物，属违法建筑，责令其于2017年11月6日前，将该违法建筑内的人员及物品全部清空，并自行清拆该违法建筑物，逾期未清拆的，该政府将对上述违法建筑物进行强制拆除。梁华平对上述强制清拆通知书不服，于2017年11月13日向中山市人民政府申请行政复议。中山市人民政府经审查，以东升镇政府对梁华平非法占用土地作出强制清拆通知书的处理决定、属主体不适格为由，于2017年12月12日作出中府行复[2017]1004号行政复议决定，决定撤销东升镇政府作出的上述强制清拆通知书。后双方均没有就该行政复议决定提起行政诉讼。2018年1月22日，东升镇政府作出《关于开展强制拆除梁华平违章建筑行动的通知》，并于2018年1月23日对涉案房屋进行了强制拆除。后梁华平向东升镇政府信访反映房屋被强拆过程中的复查中止、核实房屋拆除主体、和解等问题，2018年11月6日，东升镇政府针对梁华平的上述问题作出信访事项处理告知书，其中，告知梁华平：“你的违建住宅拆除是由东升镇人民政府组织实施的。”2018年11月9日，梁华平对中土执法决字[2017]198号行政处罚决定、强制拆除房屋的行政行为均不服，以原市国土资源局、东升镇政府为共同被告向本院提起行政诉讼[案号：（2018）粤2071行初1189号]，后经本院释明，梁华平在该案中撤回对东升镇政府的起诉及相应诉讼请求，并于2019年5月7日就东升镇政府强制拆除涉案房屋的行为另行提起本案诉讼，提出前述之诉讼请求。另查明，梁华平请求赔偿的项目明细具体如下：土地转让款896784元，土地转让见证费37660元，房屋地基打桩及水电安装费550000元，建房费用4322483.2元（1280元/平方米×3376.94平方米），电梯安装费138500元，太阳能、空气能安装费64300元，水电报装费84423.5元，城市增容费80000元，消防热水管100000元，用地测量费3500元，部分家私子母床费19135元，监控安装费14593元，三个灶台费22672元，罚款10227元，其他家私、装修材料费300000元，律师费310000元，以上费用合计6954277.7元。为此，梁华平提供了东升兆龙居委会收款收据（金额37660元）、钻桩合同书、建筑施工合同、电梯设备安装销售合同、中山市建诚电器销售连锁有限公司购销合同和收款收据（太阳能和空气能8吨工程，金额64300元）、中山市××镇家电家私商行发票（购买电脑桌、小方桌、胶凳，金额445元）、善一商行送货单和收款收据（灶台，金额22162元）、出租屋隐患告知书（载明出租屋没有安装喷淋）以及中国南方电网非居民客户新装、增/减容用电业务受理表。除此之外，梁华平没有就其主张的其他损失提供相关证据。又查明，东升镇政府对涉案房屋进行强制拆除前，对该房屋内的财物进行清点，并制作了财物清单，具体如下：一楼财物有电梯配件1批，风扇1台，铁床1张；二楼财物有玻璃门2个，铁床6张；三楼财物有铁床11张；四楼财物有玻璃门11个，铁床13张；五楼财物有电梯部件6个，铁床6张；六楼财物有水表13个，铁床6张；七楼财物有电表箱1个，水表18个，保险开关9个；八楼财物有玻璃门10个，电表箱1个，水表24个，铁床13张，保险开关12个；九楼为空楼，无发现财物；楼顶财物有铁索1卷，同步无齿轮牵线引机1台。诉讼过程中，经本院向梁华平、甘杰全本人询问，二人均确认双方之间为亲戚关系，涉案土地和被强制拆除的房屋由二人共同出资购买和建设，其中梁华平投资份额约占60%-70%，甘杰全投资份额约占30%-40%；涉案房屋于2016年5月开始动工建设，于2017年中竣工并交付使用，一直未领取土地使用证，建设时亦未领取建设工程规划许可证；房屋建成后，其二人又共同出资添置了电梯、床、热水器、太阳能、厨具等物品，作出租屋用途；因东升镇政府于2017年11月3日所作的强制清拆通知书经梁华平申请行政复议，已被中山市人民政府予以撤销，且2017年11月21日，涉案房屋已被围蔽并贴上封条，所以二人均没有按照强制清拆通知书的要求搬走屋内物品；因建房时欠了部分供应商的款项，在东升镇政府作出强制清拆通知书后，供应商把涉案房屋内的一些物品如床板、电梯、太阳能、热水器等拆走，其中电梯只是拆了零配件，并安放在涉案房屋里；2018年1月23日，在二人均不知情的情况下，涉案房屋被强制拆除，后于2018年11月6日通过信访回复才知道涉案房屋是被东升镇政府组织实施拆除的；至于强制拆除后房屋内物品的去向，二人并不清楚，相关部门也没有通知领取。本院认为,东升镇政府已自认2018年1月23日强制拆除梁华平涉案建筑物的行为是由其统一组织实施，因此，本院确认实施涉案强制拆除行为的主体为东升镇政府。根据原、被告双方的诉辩意见、举证质证情况以及庭审意见，本案的主要争议焦点如下：一、东升镇政府实施强制拆除涉案房屋的行为是否合法？二、东升镇政府是否应赔偿梁华平所主张的财产损失？关于焦点一，东升镇政府实施强制拆除涉案房屋的行为是否合法？《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”上述规定对违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除行为规定了比一般行政强制行为更多的前置条件，即行政机关应先作出行政决定，且在当事人不履行义务的情况下，应经公告并经法定期限届满后，被执行人仍未自行拆除也未提起行政复议或行政诉讼的，有强制执行权的行政机关才可以依法自行强制执行。本案中，虽然梁华平、甘杰全未办理用地审批手续和未取得建设工程规划许可已建设涉案房屋，也未就该土地使用权和房屋所有权领取权属证书，但东升镇政府在法定的举证期限之内，未提供证据证明其已就即将强制拆除涉案房屋的行为发出了公告，遗漏了行政机关强制拆除建筑物、构筑物应当予以公告的重要程序。尽管东升镇政府于2017年11月3日向梁华平作出并送达了强制清拆通知书，但该通知书已经行政复议机关予以撤销，且东升镇政府在该强制清拆通知被撤销之后、实际强制拆除涉案房屋之前，亦未依法作出其他行政处理决定并以适当方式告知当事人享有陈述、申辩权和申请复议、提起诉讼等程序权利，而是迳行于2018年1月23日对涉案房屋予以强制拆除，属程序违法。鉴于涉案房屋已经被强制拆除，不具有可撤销内容，故本院确认东升镇政府于2018年1月23日强制拆除梁华平位于中山市××镇兆龙社区第八居民小组的房屋行为违法。关于焦点二，对于梁华平所主张的财产损失，东升镇政府是否负有赔偿义务？《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”据此，公民、法人和其他组织取得国家赔偿权利的前提是行政机关及其工作人员实施了违法行政行为，该违法行政行为侵犯了行政相对人的合法权益，而且该违法行政行为与行政相对人受到的损失之间存在直接的因果关系。另外，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据，被告认为损失不存在或并非其造成，也应承担相应的举证责任。本案中，对于梁华平主张赔偿土地转让款896784元、土地转让见证费37660元、罚款10227元，因本案审查的是强制拆除房屋行政行为是否合法的问题，上述费用乃与土地相关的费用，梁华平的涉案房屋是否存在违法用地的问题，不在本案审查范围内，且该部分费用梁华平可循其他法律途径主张权利，故对于上述费用，本院在本案中不作处理。对于梁华平主张赔偿房屋地基打桩及水电安装费550000元、建房费用4322483.2元、水电报装费84423.5元、用地测量费3500元、城市增容费80000元（实指新装用电业务费用）、消防热水管100000元，因梁华平建设涉案房屋时未经相关部门审批及依法领取建设工程规划许可证，更未领取任何权属证书，故梁华平主张赔偿建设房屋的相关损失属法律否定的利益，非法利益不受法律保护，故东升镇政府对梁华平上述费用不负有赔偿义务。同理，其主张赔偿电梯安装费138500元和太阳能、空气能安装费64300元、监控安装费14593元，一方面，因这些设施的功能得以实现必须依附于房屋，是房屋的附属节能、增值设施，属于房屋的组成部分，另一方面，梁华平并未提交基本证据证明这些设施的存在以及价值，而根据东升镇政府拍摄的现场照片，也无法证明拆除现场存放有这些物品，因此，东升镇政府对梁华平上述费用亦不负有赔偿义务。对于梁华平主张的其他家私、装修材料费300000元和律师费310000元，梁华平未提供相应的证据证明上述费用的实际发生金额且确实必然发生，亦未提供其他证据证明与东升镇政府强制拆除涉案房屋的违法行为之间存在直接的因果关系，也非因强制拆除行为造成的直接损失，故本院对梁华平上述费用的主张，不予支持。对于梁华平主张的部分家私子母床费19135元、三个灶台费22672元，虽然梁华平不能因涉案强制拆除行为而对涉案房屋取得赔偿，但其对涉案房屋内的物品具有所有权，可以依法取得相应的国家赔偿。其中，梁华平要求东升镇政府赔偿其部分家私子母床费19135元，虽未提交购买的有效单据以证明其价值，但基于东升镇政府拆除房屋时，已对房屋内财产进行了清点、登记，证实现场存放部分床架，且鉴于东升镇政府未尽到妥善保管的义务，财产权属人亦未予确认接收了上述物品；而对于梁华平主张三个灶台费22672元，梁华平提供了送货单、收款收据（载明金额为22162元）以初步证明其主张，东升镇政府未能举证证明上述物品不存在，亦未能提供相反证据予以推翻，因此，结合现场照片反映的情况以及梁华平有关供应商已取走部分物品的陈述，对于梁华平主张的上述损失，本院酌情支持赔偿35000元。综上所述，梁华平要求确认东升镇政府强制拆除其涉案房屋的行政强制行为违法，理据充分，本院予以支持；其提出涉案强制拆除行为造成其房屋内财物损失的诉讼请求，于法有据，本院酌情支持35000元；对其要求赔偿的其他损失的诉讼请求，于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第十五条第一款、第三十六条第（四）项、第（八）项、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告中山市东升镇人民政府强制拆除原告梁华平位于中山市东升镇兆龙社区第八居民小组的房屋行为违法；二、判令被告中山市东升镇人民政府于判决生效之日起30日内赔偿原告梁华平财产损失35000元；三、驳回原告梁华平的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告中山市东升镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  朱婉芬人民陪审员  邓杏妹人民陪审员  陈晓莹二〇一九年十一月六日书 记 员  李桦诗李凯琳杨慧娴