安徽省池州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）皖17行初23号 原告丁金伍，男，1966年3月16日出生，汉族，住安徽省池州市贵池区。 委托代理人唐建华，北京壹律律师事务所律师。 被告池州市人民政府，住所地安徽省池州市贵池区百牙中路**。 法定代表人雍成瀚，市长。 委托代理人唐义满，池州市司法局副调研员、公职律师。 委托代理人汪炫炜，池州市司法局行政复议与应诉科副科长、公职律师。 被告池州市贵池区人民政府，住所地安徽省池州市贵池区政务新区。 法定代表人马胜利，区长。 委托代理人喻贵平，贵池区司法局副局长。 委托代理人陈钱胜，安徽安贵律师事务所律师。 被告贵池区牌楼镇人民政府，住所地安徽省池州市贵池区牌楼镇。 法定代表人王胜龙，镇长。 委托代理人刘毅辉，安徽安贵律师事务所律师。 原告丁金伍因与池州市人民政府（以下简称市政府）、池州市贵池区人民政府（以下简称区政府）、贵池区牌楼镇人民政府（以下简称牌楼镇政府）违法占用宅基地、赔偿损失一案，于2019年6月23日向本院提起行政诉讼，本院于7月1日立案后，依法组成合议庭，于2019年8月14日公开开庭进行了审理。原告丁金伍及其委托代理人唐建华，被告市政府委托代理人唐义满、汪炫炜，被告区政府委托代理人喻贵平、陈钱胜，被告牌楼镇政府镇长王胜龙、委托代理人刘毅辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告丁金伍诉称，诉讼请求：一、依法判令三被告占用原告宅基地、损害原告地上物的行为违法。二、依法判令三被告返还原告宅基地，恢复宅基地、地上物原状，赔偿原告损失人民币35万元。三、判令三被告承担本案全部诉讼费用。事实与理由：原告系安徽省池州市贵池区牌楼镇神山村村民，合法拥有集体建设用地使用权（即宅基地使用权），并在自身宅基地上建设有房屋等地上物。经被告市政府申报，安徽省人民政府作出《关于安徽省池州市贵池区神山水泥用灰岩矿7000万吨/年建设工程项目建设用地的批复》（皖政地［2017］233号），后安徽省人民政府作出皖行复［2018］116号《行政复议决定书》，确认皖政地［2017］233号批复违法。皖政地［2017］233号批复因违法而无效，并至今未向国务院办理合法征收手续。被告市政府和被告区政府作为集体土地征收实施主体，于2018年3月19日，未经法定程序，与被告牌楼镇政府，动用大量人员，动用大型机械，破坏、占用原告的宅基地，损害原告的集体土地使用权，水井毁掉，导致原告宅基地、住宅和相关财物损毁。至立案时，被告破坏、占用原告宅基地使用权大约50平方米。被告的违法侵权行为，严重侵害原告合法权益，严重破坏国家法治。特具状请求判如所请。 被告市政府答辩称，一、因池州市贵池区神山水泥用灰岩矿7000万吨/年建设工程项目需要，需征收池州市贵池区牌楼镇神山村集体土地，原告土地及地上附着物在征收范围内。经依法履行征地告知、调查确认等前期程序，2017年1月9日，正式组卷“一书四方案”等材料，申请项目用地审批。2017年3月17日，安徽省人民政府作出《关于安徽省池州市贵池区神山水泥用灰岩矿7000万吨/年建设工程项目建设用地的批复》（皖政地［2017］233号），批准了池州市贵池区神山水泥用灰岩矿7000万吨/年建设项目建设用地，面积31.1872公顷。被告区政府依法发布征收公告后，组织开展了补偿安置登记，2017年6月13日，被告区政府公布征地补偿安置方案。目前，绝大多数被征收人已与牌楼镇政府签订了补偿协议。原告等少数几户尚未与被告牌楼镇政府达成补偿协议，但其房屋尚未拆除。安徽省人民政府于2018年4月2日作出《行政复议决定书》（皖行复［2018］116号），确认《关于安徽省池州市贵池区神山水泥用灰岩矿7000万吨/年建设工程项目建设用地的批复》（皖政地［2017］233号）违法；又因现行的《贵池区牌楼镇土地利用总体规划》（2006-2020年），已经将涉案土地规划为建设用地，因此，无须补办征地相关手续。二、答辩人不是适格被告，由上述征地基本情况可以看出，答辩人仅履行向安徽省人民政府土地征收报批程序，不是征收主体，也未组织或委托政府及部门实施土地征收及拆迁安置行为。根据行政诉讼法第四十九条和《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十九条第一款（三）项规定，请求人民法院依法驳回原告起诉。 被告区政府答辩，请求驳回原告的全部诉讼请求。事实与理由：一、皖政地［2017］233号批复虽经安徽省政府［2018］116号复议决定确认违法，但未被撤销，因此该批复的法律效力包括得到执行的效力仍然存在。2017年3月11日，安徽省政府作出《关于安徽省池州市贵池区神山水泥用灰岩矿7000万吨／年建设工程项目建设用地的批复》即皖政地［2017］233号批复，该批复批准了位于牌楼镇××内××31.1872公顷的建设用地。2017年4月14日区政府依据该批复作出《征收土地公告》，公布了池州市贵池区神山水泥用灰岩矿7000万吨／年建设工程项目建设用地的批准机关、批准文号、批准征收土地面积、范围、农业人员安置途径等事项。原告所属的集体土地（含宅基地）在批复的征收范围内。2017年6月17日池州市国土资源局贵池分局公布了《征地补偿安置方案公告》，公布了征地部分安置方案，并告知了听证权利。2018年8月28日区政府作出《关于同意安徽省池州市贵池区神山水泥用灰岩矿7000万吨／年建设工程项目征地补偿安置方案的批复》（贵政秘［2017］223号）。区政府的上述所有关于征地补偿的前置程序及内容均合法。虽然安徽省人民政府于2018年4月2日作出［2018］116号复议决定确认皖政地［2017］233号批复违法，但认为案涉土地已经实施，撤销会对公共利益造成重大损失，并未撤销该批复，且该复议决定还明确了不再责令市政府补办征地相关手续。原告基于安徽省人民政府116号行政复议决定，向安徽省人民政府提出了行政赔偿，安徽省人民政府于2018年7月作出了《不予赔偿的行政决定》，原告不服向合肥市中级人民法院提起国家赔偿之诉，该案经安徽省高级人民法院于2019年4月26日二审驳回原告上诉请求，维持原判。上述两份生效裁判文书均认为，皖政地［2017］233号批复虽经安徽省人民政府复议决定确认违法，但未被撤销，仍然有效。二、原告诉称合法拥有的宅基地（含宅基地四周用地）早已被依法征收为建设用地，不再属于集体所有的农用地和宅基地。原告诉称的现有宅基地（含宅基地四周用地）全部在该批复批准的31.1872公顷范围内，且区政府已经完成了全部的土地征收程序、征地补偿款已经全部发放到位，原告诉称的宅基地早就已经不属于集体所有的宅基地性质，而是国有建设用地。因此原告诉称被告违法占用原告合法拥有的宅基地毫无任何事实及法律依据。三、原告至今拒不交付被征收的土地已经违反《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定。2019年1月，池州市国土资源局对原告作出了《限期交付土地决定书》，责令原告在收到决定后60日内自行拆除被征收土地上的房屋及其他设施，交出土地。原告不服随后向安徽省自然资源厅申请行政复议，安徽省自然资源厅于2019年4月作出复议决定：维持池州市国土资源局作出的《责令交出土地决定书》。上述两份生效行政文书中明确了交付土地的前置条件已经全部满足，原告现已无任何理由拒交付被征收的土地。四、市区镇三级政府并未在本案中对原告实施具体行政行为，加工区域内的道路拓宽及加固行为系安徽长久公司的企业行为，与答辩人无关。综上，原告不仅不再合法拥有宅基地使用权，而且至今拒不交付被征收的土地，已经违反了法律的强制性规定，却在本案中以维权之名义、行拖延之本意，严重浪费司法和行政资源，且毫无事实及法律依据，请求贵院依法驳回原告的全部诉讼请求。 被告牌楼镇政府答辩请求与理由同被告区政府。 原告提供证据如下：证据一、原告身份证，证据二、原告集体建设用地使用权证。共同证明原告的主体资格，和建设用地使用权及地上物所有权。证据三、皖政地［2017］233号批复，证明批复是省政府作出给被告市政府的，市政府是适格被告。证据四、皖行复（2018）116号行政复议决定书，证明批复已被确认违法、被告实施了红线内的征收行为。证据五、征收土地公告，证明区政府作为发文机关，根据233号批复实施违法征收行为，也是本案的适格主体。证据六、池州市国土局2018年5月4日《行政复议决定书》。证明被告在2018年5月4日前，对申请人征地补偿费仍未落实到位，也未对申请人被征收的土地上的房屋制定补偿安置方案。证据七、现场照片，证据八、视频光盘。证明侵权事实。 庭审中，原告申请证人胡某、董某出庭作证，证人胡某、董某作证称，2019年4月19日，原告宅基地被占、附属房屋被拆时，牌楼镇人大主席叶梅在现场。 被告市政府质证如下：对证据一、二无异议。对其他证据的证明目的有异议，无法证明市政府是适格被告。对证人证言，认为两位证人都没有表述市政府有人员在现场施工，两证人对长久公司都有异议，没有作证资格。且只是证明叶梅在现场没有证明叶梅在现场指挥。 被告区政府质证如下：对证据一无异议，对证据二关联性及证明目的有异议，原告提供的集体建设用地使用权证证载面积仅为160平方米。对证据三、四、五证明目的有异议。对证据六证明目的有异议，已被新的行政文书所替代，对证据七证明目的有异议，不能反映是政府行为。对证据八认为不符合证据形式要件，不能达到证明目的。对证人证言，认为两证人土地也在征收范围内，有相关利害关系，且只能证明叶梅在现场，不能证明是政府行为。 被告牌楼镇政府质证如下：证据八录音来源不清，未提供原始存储介质，未征得对方同意。对证人证言，认为不能证明牌楼镇政府实施了案涉行为。其他质证意见同区政府。 被告市政府提供证据如下：证据一、征收土地公告，证据二、征地补偿安置方案，证明市政府不是征收主体、实施主体。 原告质证如下：对证据一、二的证明目的有异议。 被告区政府、牌楼镇政府对市政府提供的证据无异议。 被告区政府、牌楼镇政府提供证据如下：证据一、《神山骨料项目征地费发放表（张村）》、《告知书》、九华公证处制作的（2018）第4017号公证书各一份。证明：1、原告的征地补偿款（包括青苗补偿款）已经于2017年10月31日前全部发放到位。2、原告的房屋及地上附着物补偿款已经于2018年5月2日前全部发放到位。3、对于原告土地及房屋附属设施的征收条件及程序全部具备。证据二、池州市国土资源局2019年1月作出的《限期交出土地决定书》和安徽省国土资源厅4月份的复议决定书各一份。证明：1、原告已经满足清除地上附着物交付土地的全部条件。2、原告拒不交付土地的行为已经违反法律法规的强制性规定。3、原告诉称的其合法拥有的宅基地已经不再属于集体所有，而是属于建设用地。证据三、安徽省高级人民法院行政赔偿判决书（二审）一份。证明原告以皖政地233号批复确认违法为由要求行政赔偿被依法驳回的事实及皖政地233号批复仍然有效的事实。 原告质证如下：对证据一的真实性、合法性、关联性有异议，认为未提供原件。对证据二真实性和证明目的有异议。对证据三的真实性和合法性有异议。 被告市政府对被告区政府和被告牌楼镇政府提供的证据无异议。 经过庭审双方举、质证意见，本院对双方证据综合认证如下：原告提供的证据一各方均无异议，予以认定。证据二，证明原告集体土地使用权的基本事实，予以认定。证据三至六均为行政机关作出的相关文书，对其三性予以确认，证明目的不予认定。证据七、证据八、证人证言予以认定，证明案涉行为的存在。被告市政府提供的证据一、证据二予以认定，证明两份公告系区政府作出。被告区政府、牌楼镇政府提供的证据一予以认定，证明征地补偿款已发放到位。证据二、三为行政机关、司法机关作出的法律文书，对其三性予以认定。 经审理查明，2017年4月14日，区政府根据安徽省人民政府皖政地［2017］233号《批复》（以下简称233号批复）作出《征收土地公告》，公布了池州市贵池区神山水泥灰岩矿7000万吨/年建设工程项目建设用地的批准机关、批准文号、批准征收土地面积、范围、农业人员安置途径等事项。原告所属的集体土地在本次征收范围内。2017年6月13日，池州市国土资源局贵池分局发布了《征地补偿安置方案公告》，公布了池州市贵池区神山水泥灰岩矿7000万吨/年建设工程项目建设用地的征地补偿安置方案，并告知了听证权利。2017年8月28日，区政府作出《关于同意安徽省池州市贵池区神山水泥用灰岩矿7000万吨/年建设工程项目征地补偿安置方案的批复》（贵政秘［2017］223号）。 2017年6月1日，原告不服安徽省人民政府作出的233号《批复》，向安徽省人民政府提起行政复议申请，认为被申请人违规批准核销项目用地中的基本农田，请求撤销233号《批复》。2018年4月2日，安徽省人民政府作出皖行复［2018］116号《行政复议决定书》，确认233号批复违法，但鉴于涉案土地已实施建设，撤销233号批复会给公共利益造成重大损失，对黄红兵等人关于撤销233号批复的请求，不予支持。原告基于安徽省人民政府皖行复［2018］116号行政复议决定确认233号批复违法，提出了行政赔偿，安徽省人民政府于2018年7月作出了《不予赔偿的行政决定》，原告不服向合肥市中级人民法院提起国家赔偿之诉，合肥市中级人民法院一审驳回原告诉求，原告上诉至安徽省高级人民法院，安徽省高级人民法院于2019年4月26日判决驳回原告上诉请求，维持原判。上述两份生效裁判文书均认为，233号批复虽经安徽省政府复议决定确认违法，但未被撤销，仍然有效。 2019年1月7日池州市国土资源局对原告作出《限期交出土地决定书》，原告不服该决定向安徽省自然资源厅申请行政复议，安徽省自然资源厅2019年4月19日作出皖自然资复决［2019］12号行政复议决定书，维持池州市自然资源和规划局（原池州市国土资源局）2019年1月7日作出的《限期交出土地决定书》。原告随后提起行政诉讼（现正在诉讼中）。2019年4月，原告部分宅基地被占。 本院认为，本案的争议焦点是，三被告是否为本案适格被告，本案中，市政府非涉案地块行政征收主体，无确实证据证明区政府作出了占用原告宅基地的决定，也无证据证明市政府、区政府参与实施了案涉行为，故市政府、区政府不是本案适格被告。经本院向原告丁金伍释明错列被告，其拒绝变更。原告虽有证据证明贵池区牌楼镇人民政府实施了案涉行为，其也只能向贵池区人民法院起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（三）项的规定，裁定如下： 驳回原告丁金伍的起诉。 案件诉讼费50元，予以免收。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长 桂 群 审判员 叶光氢 审判员 钱跟东 二〇一九年十一月二十二日 法官助理刘溦 书记员田玉 附相关法律条文： 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。