海南省高级人民法院   行政判决书   （2019）琼行终678号     上诉人（一审被告）三亚市天涯区人民政府，住所地三亚市天涯区凤凰路**。   法定代表人陈积明，区长。   委托代理人高永菊，该区政府工作人员。   委托代理人吴开诚，海南同玺律师事务所律师。   被上诉人（一审原告）黄业庆，男，1956年2月22日出生，汉族，住四川省自贡市。   上诉人三亚市天涯区人民政府（以下简称天涯区政府）因被上诉人黄业庆诉其房屋强制拆除一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2019）琼02行初77号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   2018年11月2日，天涯区政府因实施三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造项目（以下简称阳光海岸棚改项目）需要，强制拆除了黄业庆位于该项目征收范围内的涉案房屋。黄业庆不服该强制拆除行为，于2019年4月28日向一审法院提起本案行政诉讼，请求确认天涯区政府强制拆除涉案房屋的行政行为违法。   一审查明：1999年9月10日，黄业庆向粮油公司支付了涉案房屋的集资款70000元。1999年11月26日，黄业庆与粮油公司签订《集资建房合同书》，约定粮油公司将位于三亚市××路）交汇处的职工集资兴建的综合宿舍大楼第1栋第801号套房（即涉案房屋）交付黄业庆使用，该房屋建筑面积约为130.9平方米，黄业庆于1999年11月26日前将建房款88000元交完给粮油公司；黄业庆交足全额集资款并与粮油公司签订该合同后，即取得永久享有该房屋的财产所有权；住房因总体规划需要，或是政府征用时，拆迁单位能按规定赔偿的，由住户与拆迁单位办理赔偿手续，粮油公司应协助办理有关手续。同日，黄业庆又分两次向粮油公司支付了涉案房屋的集资款合计38000元。此后，涉案房屋一直由黄业庆占有使用。   2017年5月12日，天涯区政府发布天府〔2017〕120号《三亚市天涯区人民政府关于三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造项目房屋征收决定的公告》（以下简称120号《房屋征收决定公告》），公示了《三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造项目房屋征收决定》（以下简称《阳光海岸征收决定》）的内容：因实施阳光海岸棚改项目需要，天涯区政府决定征收该项目范围内的国有土地上的所有房屋；征收范围为：东胜利路规划红线东金鸡岭路-友谊街-迎宾路-吉祥街-团结街-新风街-步行街-解放二路-光明街段边界及市××路段边界，南至三亚河口市港务局码头，西至市××路东、三亚海事局、三亚市海洋局、三亚港务局海岸线边界，北至金鸡岭路；项目总占地面积约1355亩，征收房屋及建筑附属物总建筑面积约167.36万平方米，共约7346户，人口约31000人，涉及行政机关、企（事）业单位、国有及民营企业、宾馆酒店和商品住宅小区以及天涯区机场、友谊、朝阳、儋州、光明、和平、新建、榆港8个社区居委会；上述房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回；征收主体为天涯区政府；房屋征收实施单位为三亚市天涯区住房和城乡建设局（以下简称天涯区住建局）；征收签约期限为2017年5月10日至2017年8月10日；房屋征收补偿方案为附件1，即天府〔2017〕117号《三亚市天涯区人民政府关于印发三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造征收补偿安置方案的通知》（以下简称117号《印发补偿方案通知》)；房屋征收部门与被征收人在征收补偿签约期限内达不成补偿协议或被征收房屋所有权人不明确的，由天涯区政府按照征收补偿方案和有关规定作出补偿决定；被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，天涯区政府将依法申请人民法院强制执行。同日，该公告还将117号《印发补偿方案通知》和《三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造项目房屋征收红线图》作为《阳光海岸征收决定》的附件一并予以公布。其中，《阳光海岸补偿安置方案》载明：补偿安置方式分为产权置换、货币补偿、产权置换与货币补偿相结合三种，由被征收人自行选定；其中，住宅房屋的被征收人选择货币补偿，按安置房屋的市场评估价值进行货币补偿或按每平方米1.5万元（可上浮15%）给予补偿。此外，该方案还对征收补偿安置原则、被征收房屋的认定条件、三种补偿方式的具体补偿标准（或置换比例）、房屋装修及地上附着物补偿、临时过渡及其它补偿、安置房建设地点、标准及选房原则、搬迁奖励、福利保障及强制搬迁等方面的事项作出了明确规定。   2018年6月21日，天涯区政府下属房屋征收实施单位天涯区住建局作出《三亚市三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造项目被征收人协商选择房屋评估机构的通知》，通知被征收人在2018年6月21日至30日期间自行协商选定房屋评估机构。2018年7月1日，天涯区住建局又作出《三亚市三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造项目被征收人集中投票选择房屋评估机构的通知》，通知被征收人在2018年7月1日至3日期间集中在三亚市××区会议室投票选定房屋评估机构。随后，三亚市住建局将前述两个通知及评估机构库清单在阳光海岸棚改项目征收区域内的社区进行了张贴公示。2018年7月5日，天涯区政府组织阳光海岸棚改项目所涉及的各社区的相关人员、代表及其他监督单位的工作人员，在海南省三亚市公证处公证员的监督见证下，采用随机抽签的方式抽取了包括中天评估公司在内的八家评估机构作为阳光海岸棚改项目的房屋评估机构。2018年9月21日，三亚市天涯区棚户区改造工作领导小组办公室在《三亚日报》上刊登公告，告知三亚市天涯区光明路5号面粉厂小区（即涉案房屋所在小区）属于阳光海岸棚改项目征收对象，拟对该区域房屋进行丈量、评估、清点工作，若相关住户在公告期内（3天）不配合征收工作，将依法对该区域房屋进行丈量、评估、清点工作。其中，该公告所载明的“住户名单”中包括“10栋801房黄业庆”。   2018年10月12日，天涯区政府成立面粉厂小区1栋、2栋、3栋、9栋、10栋、A栋、B栋、D栋共计46户被征收房屋现状保全工作领导小组。次日，经天涯区政府申请，海南省三亚市公证处指派公证人员对涉案房屋的现状进行了证据保全公证，并将所拍摄的照片和录像刻录成光盘留存。同时，受天涯区住建局委托，中天评估公司开始对涉案房屋的房地产征收补偿价值和装饰装修价值进行评估。随后，天涯区政府将涉案房屋内剩余的物品进行清点、登记后搬迁到三亚市金鸡岭路的置业花园小区保管存放。2018年10月21日，中天评估公司作出中天[2018]房（估）字第1035号《房地产估价报告》，确定涉案房屋于价值时点2017年5月10日设定室内毛坯房状态下的征收补偿价值（已扣除土地出让金235188元）为2272289元，按建筑面积127.75平方米计算，平均单价为每平方米17787元。此外，中天评估公司对涉案房屋的装饰装修价值也作出中天房估字[2018]第LY-0023号《三亚市三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造项目征收房屋装饰装修估价结果分户表》、中天房估字[2018]第LY-0023号《三亚市三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造项目征收房屋装饰装修估价结果分户明细表》，确定涉案房屋在价值时点2017年5月10日的装饰装修价值为101010元，分摊至套内建筑面积（114.84平方米）单价为每平方米879.57元。2018年10月31日，三亚市房地产价格评估专家委员会受天涯区政府委托，组织专家对涉案房屋的前述《房地产估价报告》进行评审后，作出了“评估结果基本合理，估价报告完整、合规”的结论。   2018年11月1日，征收人天涯区政府以涉案房屋的“合法产权人”为被征收人作出98号补偿决定书，载明：三亚市天涯区光明路20号粮油公司1号住宅楼801号房屋位于阳光海岸棚改项目征收范围内，房屋建筑面积为127.75平方米，套内面积为114.84平方米，因该房屋所有权人不明，征收人无法与被征收人签订房屋征收补偿安置协议；根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《国征条例》）第二条、第十七条、第二十一条、第二十六条、第二十八条的规定和《三亚市人民政府关于印发三亚市棚户区改造房屋征收补偿安置暂行办法的通知》（三府〔2015〕112号）、120号《房屋征收决定公告》、117号《印发补偿方案通知》及《三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造征收补偿安置补充方案（二）》（天府〔2018〕266号）等文件的规定，决定对涉案房屋实施征收；被征收人可以在货币补偿、产权置换或产权置换与货币补偿相结合三种补偿方式中选择其中之一；货币补偿的标准有三种：按每平方米15000元予以补偿，房屋货币补偿总计1916250元，或按市原武装部安置房市场评估价每平方米22105元予以补偿，房屋货币补偿总计2823913.75元，或按被征收房屋市场评估价2272289元予以补偿；产权置换的补偿标准是按照被征收房屋套内面积114.84平方米进行置换，如果被征收人选择异地安置的，按照原被征收房屋产权置换套内面积10%给予被征收人奖励；产权置换与货币补偿相结合的补偿标准是被征收人选择将被征收房屋中的部分建筑面积进行货币补偿的，按房屋建筑面积每平方米15000元予以补偿，或按市原武装部安置房市场评估价每平方米22105元予以补偿，或按被征收房屋市场评估价每平方米17787元予以补偿，被征收人选择将被征收房屋中的部分套内面积进行产权置换的，如果选择异地安置，按照原被征收房屋产权置换套内面积10%给予被征收人奖励；以上三种补偿方式关于房屋室内装修及附属物的补偿费均为101010元。除此之外，98号补偿决定书还明确了三种补偿方式所对应的房屋搬迁补助费、房屋其他费等费用的补偿标准，并告知：征收人将该决定在征收范围内予以公告，土地房屋使用人应尽快腾空房屋，交付天涯区住建局验收后拆除；被征收人应在该决定公布之日起30日内携带房屋相关产权资料与天涯区政府办理房屋征收补偿手续，签署安置协议；被征收人在法定期限内未对该决定申请行政复议或者提起行政诉讼，在该决定规定的期限内又不搬迁的，天涯区政府将依法申请三亚市城郊人民法院强制执行。2018年11月2日，天涯区政府自行组织人员强制拆除了涉案房屋。黄业庆不服，于2019年4月25日提起本案诉讼。同时，另就涉案房屋及其屋内物品等损失对天涯区政府提起了行政赔偿诉讼。   本案诉讼期间，经一审法院调查，天涯区政府承认未将涉案房屋的分户评估报告在征收范围内向被征收人公示，也未送达给黄业庆。   一审认为，本案的主要争议焦点有：一、黄业庆是否有权提起本案诉讼。二、天涯区政府强制拆除涉案房屋的行政行为依据是否充分，程序是否合法。   关于黄业庆是否有权提起本案诉讼的问题。《中华人民共和国行政诉讼法(http://148.0.4.85/claw/javascript:SLC(26982,0))》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，天涯区政府主张涉案房屋的合法产权人不明确，在被征收人身份不明的情况下，黄业庆无权提起本案诉讼。经查，黄业庆已经提交了《集资建房合同书》及收据等证据证明其拥有涉案房屋产权，天涯区政府对黄业庆向粮油公司购买涉案房屋的事实也予以确认。2018年9月21日，天涯区棚改办在《三亚日报》上刊登的公告中，也载明涉案房屋的住户为黄业庆。由此可见，黄业庆与本案被诉强制拆除行为具有利害关系，其提起本案诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法(http://148.0.4.85/claw/javascript:SLC(26982,0))》第二十五条第一款的规定。天涯区政府前述主张不能成立。   关于天涯区政府强制拆除涉案房屋的行政行为依据是否充分，程序是否合法的问题。根据《国征条例》第十九条、第二十六条、第二十七条及第二十八条的规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格；被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定；对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估；对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定；房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照该条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告；被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼；实施房屋征收应当先补偿、后搬迁；被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。根据住房和城乡建设部颁布的《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条、第十七条的规定，房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示；公示期满后，房屋征收部门应当将房地产价格评估机构提供的分户评估报告转交给被征收人。本案中，天涯区政府在《阳光海岸征收决定》中载明，房屋征收部门与被征收人在征收补偿签约期限内达不成补偿协议或被征收房屋所有权人不明确的，天涯区政府将按照征收补偿方案和有关规定作出补偿决定；被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，天涯区政府将依法申请人民法院强制执行。可经一审法院查明，天涯区政府在征收拆除涉案房屋的过程中，虽然实施了申请公证人员对涉案房屋现状进行证据保全、委托评估公司对涉案房屋的房地产征收补偿价值和装修装饰价值进行评估、清点和提存涉案房屋内的物品以及作出98号补偿决定书等一系列征收行为，但从本案的有效证据及庭审调查的情况看，天涯区政府不能证明其在委托中天评估公司对涉案房屋的房地产征收补偿价值和装饰装修价值进行评估后，已将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示，并将分户评估报告依法送达黄业庆，导致被征收人黄业庆申请房地产价格评估机构复核评估和申请房地产价格评估专家委员会鉴定的法定权利无法行使，进而使得98号补偿决定书部分内容缺乏合法性基础。此外，天涯区政府在2018年11月1日作出的98号补偿决定书中，要求土地房屋使用权人尽快腾空房屋，交付天涯区住建局验收后拆除，并限令被征收人在该决定公布之日起30日内携带房屋相关产权资料与天涯区政府办理房屋征收补偿手续，签署安置协议。可事实是，天涯区政府于2018年11月1日将98号补偿决定书在涉案房屋所在小区内张贴公示后，未向黄业庆送达该决定书，未等到限定的期限届满即于2018年11月2日自行组织人员强制拆除了涉案房屋，其征收拆除行为不仅与其在《阳光海岸征收决定》中公示的征收拆迁程序相悖，更违反了前述法规规定的房屋征收程序，且没有合法有效的拆除依据，应确认违法。黄业庆诉请确认天涯区政府强制拆除涉案房屋的行政行为违法的依据充分，依法予以支持。   综上所述，天涯区政府强制拆除黄业庆涉案房屋的行政行为程序违法，且没有合法依据。鉴于该拆除行为已实施完毕，不具有可撤销的内容，故应确认违法。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认天涯区政府强制拆除黄业庆天涯区光明路号三亚市房屋的行政行为违法。案件受理费50元，由天涯区政府负担。   天涯区政府上诉称，一审法院认定事实不清。天涯区政府基于重大公共利益需要开展三亚湾“阳光海岸”棚改项目房屋征收工作。涉案房屋位于“阳光海岸”棚改项目征收范围内。自该区域的征收工作开展以来，无人主张对涉案房屋享有征收补偿权益。天涯区政府多次就该房屋产权进行调查，但始终无法确定房屋所有权人，导致天涯区政府无法在签约期限内与涉案房屋被征收人签订安置补偿协议。由于涉案房屋并未办理分户产权证书，导致天涯区政府对其房屋状况不了解，征收工作受阻。为确保项目征收工作顺利进行，天涯区政府决定对涉案房屋依法强制征收，并于2018年7月5日，在三亚市公证处公证员的见证下采用随机抽签方式，抽取了八家评估公司作为阳光海岸棚改项目的评估机构。鉴于大部分被征收人已经腾空房屋，且黄业庆也不居住在涉案房屋，为确保征收工作的顺利进行，2018年10月13日，天涯区政府依法委托房地产价格评估机构对涉案房屋毛坯状态下房屋价值及装修装饰价值进行入户评估。房地产价值评估机构根据前期调查的现场勘查结果，认定被征收房屋的性质、用途、面积、位置、建筑结构、建筑年代等，并据此作出涉案房屋的房地产估价报告。后，为确保评估结果的准确性，天涯区政府依法委托三亚市房地产价格评估专家委员会对评估公司作出的估价报告进行专家评审，得出的结论为“估价结果基本合理，估价报告完整、合规”。因涉案房屋合法产权人不明，天涯区政府无法将评估结果进行送达。经过专家委员会确认评估结果后，天涯区政府随即作出涉案房屋征收补偿决定书并依法公式。虽然天涯区政府没有明确告知黄业庆对评估结果享有向房地产价格评估机构申请复核和向房地产价格评估专家委员会申请鉴定的权利，但天涯区政府已经委托了三亚市房地产价格评估专家委员会对评估结果进行评审，最大限度维护了黄业庆的合法权益。鉴于涉案房屋所在征收区域内大部分房屋均已完成征收并已腾空，涉案房屋也满足拆除条件，天涯区政府遂依法予以拆除。综上，天涯区政府征收行为合法，一审法院认定事实不清，请求二审法院撤销一审判决，依法予以改判或发回重审。   黄业庆答辩称，一、天涯区政府的上诉请求不成立，一审判决认定天涯区政府强拆行为违法，事实清楚，判决正确。二、天涯区政府上诉的原因仅是为了将法律程序走完，有滥用诉权之嫌。   本案各方当事人在一审程序中向法院提供的证据材料均随卷移送本院，本院经审查核实，对一审判决定案证据的效力予以确认。二审中，双方当事人均未提交新证据。   二审查明，一、120号《房屋征收决定公告》及其附件的发布日期为2017年5月10日，一审查明为“2017年5月12日”有误，本院予以纠正。二**补偿决定书以天涯区政府为征收人，以涉案房屋的合法产权人为被征收人，除告知“征收人将该决定书在征收范围内予以公告，土地房屋使用人应尽快腾空房屋，交付天涯区住建局验收后拆除；被征收人应在该决定公布之日起30日内携带房屋相关产权资料与天涯区政府办理房屋征收补偿手续，签署安置协议；被征收人在法定期限内未对该决定书申请行政复议或者提起行政诉讼，在该决定书规定的期限内又不搬迁的，征收人将依法申请三亚市城郊人民法院强制执行”外，还告知：征收人将被征收人可获得的安置补偿权益进行留存，安置补偿款提存至公证处或留存在“阳光海岸”棚改专户；被征收人如不服该决定，可在该决定书送达之日起六十日内向三亚市人民政府申请行政复议，或者在该决定书送达之日起六个月内，向三亚市中级人民法院提起行政诉讼。   二审查明的其他事实与一审查明的事实一致。   本院认为，本案是对天涯区政府2018年11月2日拆除涉案房屋的行为是否合法进行审查，110号补偿决定书是否合法不属于本案的审理范围。   一、关于黄业庆是否有权提起本案诉讼。涉案房屋征收中，天涯区政府认为涉案房屋的产权人不明，遂以涉案房屋的合法产权人（即不确定对象）为被征收人于2018年11月1日作出98号补偿决定书，并于2018年11月2日自行组织人员对涉案房屋实施了拆除。本案诉讼中，黄业庆向一审法院提交了《集资建房合同书》及收据等证据证明其拥有涉案房屋产权，天涯区政府对黄业庆向粮油公司购买涉案房屋的事实也予以确认。2018年9月21日，天涯区棚改办在《三亚日报》上刊登的公告中，也载明涉案房屋的住户为黄业庆。因此，黄业庆与本案被诉强制拆除行为具有利害关系，依法有权提起本案诉讼。   二、关于天涯区政府拆除涉案房屋的行为是否合法。《国征条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照该条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”第二十八条规定:“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”涉案房屋征收中，天涯区政府认为涉案房屋的产权人不明，遂作出118号补偿决定书，该补偿决定书明确载明“如不服该决定，可在该决定书送达之日起六十日内向三亚市人民政府申请行政复议，或者在该决定书送达之日起六个月内，向三亚市中级人民法院提起行政诉讼。被征收人在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，在该决定书规定的期限内又不搬迁的，征收人将依法申请三亚市城郊人民法院强制执行”。但天涯区政府在作出98号补偿决定书的次日即自行组织人员对涉案房屋实施了拆除，明显与《国征条例》的规定不符，亦与天涯区政府自己作出的98号补偿决定书载明的内容不符，故不能认定天涯区政府拆除涉案房屋的行为合法。   综上，一审判决认定基本事实清楚，适用法律和判决结果正确，应予维持。天涯区政府的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人三亚市天涯区人民政府负担。   本判决为终审判决。   审 判 长 赵敬义   审 判 员 吴天月   审 判 员 吴剑萍     二○一九年十一月二十六日   法官助理 王 婉   书 记 员 符跃萌   附：相关法律条文   中华人民共和国行政诉讼法   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。