福建省厦门市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽02行终264号 上诉人（原审原告）厦门日月谷温泉乡村俱乐部有限公司，住所地福建省厦门市海沧区坤城汤岸一里**。 法定代表人李侃，总经理。 委托代理人刘晨璐，福建拓维律师事务所律师。 上诉人（原审被告）厦门市自然资源和规划局海沧分局，住所地，住所地福建省厦门市海沧区滨湖北路**iv> 诉讼代表人黄英，局长。 委托代理人王炳礼，厦门市自然资源和规划局海沧分局工作人员。 委托代理人梁洪流，福建衡兴明业律师事务所律师。 上诉人厦门日月谷温泉乡村俱乐部有限公司（下称日月谷公司）因上诉人厦门市自然资源和规划局海沧分局（下称海沧资源规划分局）房屋管理行政行为一案，均不服厦门市集美区人民法院（2019）闽0211行初133号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年10月24日公开开庭审理了本案，上诉人日月谷公司的委托代理人刘晨璐，被上诉人海沧资源规划分局的委托代理人王炳礼、梁洪流，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原审判决查明，2015年3月19日，原厦门市国土资源与房产管理局海沧分局（下称原海沧国土房产分局）向厦门市房地产交易权籍登记中心（第二工作站）作出《关于暂缓受理日月谷温泉乡村俱乐部项目房产登记及抵押等业务协助函》（厦国土房海函〔2015〕13号）（下称案涉协助函），该协助函件主要内容为其受理市长专线转办单4起，而引发该4起群体信访之原因系日月谷公司涉嫌变相售房，其进入调查程序。近期，如有涉及该项目房产登记及抵押等相关业务发生，请登记中心暂缓受理并及时与其商洽。 2015年7月27日，原海沧国土房产分局就日月谷公司涉嫌非法转让土地一案立案调查。 2017年4月27日，厦门市公安局海沧分局作出厦公海（经侦）不立字〔2017〕00001号《不予立案通知书》，经审查认为，原海沧国土房产分局于2017年4月24日所移送的日月谷公司非法转让土地使用权案，因没有犯罪事实发生，不需要追究刑事责任，决定不予立案。原海沧国土房产分局不服前述不予立案通知，向厦门市公安局海沧分局申请复议，厦门市公安局海沧分局于2017年5月3日作出厦公海（经侦）刑复字〔2017〕001号《刑事复议决定书》，决定维持不予立案的决定。 2017年11月2日，原海沧国土房产分局对日月谷公司以涉嫌非法转让土地为由作出厦国土房海〔2017〕82号《责令改正违法行为通知书》。 2019年1月24日，原国土房产海沧分局以日月谷公司涉嫌违反《中华人民共和国土地管理法》第二条规定为由，对其作出《接受调查通知书》。 原审判决另查明，厦门市思明区人民法院作出（2018）闽0203行初234号行政判决，确认原厦门市国土资源与房产管理局于2015年3月25日在登记系统上对日月谷公司位于海沧区东孚镇汤岸“日月谷温泉乡村俱乐部”地块（厦;地块（厦门市土地房屋权证编号：厦国土房证第地**封登记行为违法。根据海沧资源规划分局向厦门市思明区人民法院调取的证据清单及EMS快递单显示，案涉协助函在该案中由厦门市国土资源与房产管理局作为证据提交并于2018年11月7日由日月谷公司的代理人签收。 因机构改革，原海沧国土房产分局相关行政职权现由海沧资源规划分局承继。 原审法院认为，关于案涉协助函是否属于行政诉讼受案范围。案涉协助函由原海沧国土房产分局向厦门市房地产交易权籍登记中心（第二工作站）发出，虽然是属于行政机关之间的往来函件，但因该函件的内容为要求登记中心暂缓受理涉及日月谷公司项目房产登记及抵押等相关业务，实际上已对日月谷公司的相关权利产生影响。客观上，因根据案涉协助函的内容，日月谷公司相关业务的办理也实际受到影响，故案涉协助函对日月谷公司已经产生直接、外部的法律后果，对日月谷公司的权利义务产生影响，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 关于日月谷公司提起本案诉讼的起诉期限问题。日月谷公司于2018年11月7日在厦门市思明区人民法院（2018）闽0203行初234号案件的审理过程中签收案涉协助函。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。海沧资源规划分局作出的案涉协助函未告知起诉期限，本案应适用一年的起诉期限规定，日月谷公司于2019年6月14日向法院提起本案诉讼未超过法定的起诉期限规定。 关于案涉协助函的合法性问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条第四项之规定，土地行政主管部门履行监督检查职责，对涉嫌土地违法的单位或者个人，可以停止办理有关土地审批、登记手续。海沧资源规划分局作为海沧区的土地行政主管部门，具有作出案涉协助函的法定职权。 行政机关在作出对行政相对人权利限制的行为时应保持审慎、谦抑。案涉协助函内容显示，海沧资源规划分局发函理由为日月谷公司涉嫌变相售房引发4起群体信访问题，且原海沧国土房产分局已进入调查程序，并于2015年7月27日对日月谷公司涉嫌非法转让土地使用权一案予以立案，亦于2017年4月24日移送公安机关，厦门市公安局海沧分局以没有犯罪事实发生，不需要追究刑事责任为由，决定不予立案。该通知书经厦门市公安局海沧分局刑事复议后予以维持。此后，原海沧国土房产分局继续对案件进行调查，但至本案庭审之日，对日月谷公司涉嫌非法转让土地使用权一案，尚未作出行政处理决定，亦未明确何时将作出处理决定。案涉协助函未注明期限，自发出之日持续对日月谷公司产生法律效力至今。土地行政主管部门虽依法对涉嫌土地违法的单位或者个人可以停止办理有关土地审批、登记手续，但就违法行为是否成立，亦应依法及时调查取证，并在法定期限内作出相应的行政裁量。本案中，案涉协助函系属于原海沧国土房产分局针对在办案件所作出的具有行政强制性质的行为，该协助函的合法性以及是否有继续存在的必要与海沧资源规划分局在办案件相关联。因该在办案件行政程序尚未终结，海沧资源规划分局在本案中也并未对该在办案件的查处进度以及日月谷公司是否构成土地违法予以充分举证，人民法院难以对行政机关在办案件的合法性作出判断，进而对案涉协助函的合法性作出直接判断。退一步言，人民法院也不宜超越行政职权在行政机关作出行政裁量之前对行政机关在办案件的合法性作出判断。日月谷公司虽直接向人民法院起诉要求撤销案涉协助函，但因案涉协助函是否有存续的必要涉及海沧资源规划分局的行政裁量，应依法由海沧资源规划分局结合在办案件情况先行作出行政处理。若日月谷公司对处理结果不服，可依法另行主张权利。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决责令海沧资源规划分局于本判决生效之日起四十五日内对厦国土房海函〔2015〕13号《关于暂缓受理日月谷温泉乡村俱乐部项目房产登记及抵押等业务协助函》依法进行审查处理，并将处理结果书面告知日月谷公司。案件受理费人民币50元由海沧资源规划分局负担。 上诉人日月谷公司不服原审判决，向本院提起上诉,请求撤销原审判决，改判支持其于原审的诉讼请求。理由：1.原审判决放弃合法性审查，创设新的判决方式，导致本案程序空转；2.海沧资源规划分局作出的案涉协助函证据不足，所提供的证据均系案涉协助函作出后补正，不能作为定案依据；3.案涉协助函的作出没有给予上诉人陈述申辩、听证权，程序严重违法；4.海沧资源规划分局超越职权，怠于履行法定职责时间长达4年之久，案涉协助函应予撤销。 海沧资源规划分局对日月谷公司的上诉意见答辩称，其答辩意见同一审的答辩意见一致。日月谷公司作为涉嫌土地违法行为的单位，土地管理部门可以要求其停止办理有关土地审批、登记手续。目前，市资源规划局已委托评估机构对日月谷公司的违法收益进行认定，以便日后作出处理。 上诉人海沧资源规划分局不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，改判驳回日月谷公司于原审的全部诉讼请求。理由：1.海沧资源规划分局作出的案涉协助函有充分的事实和法律依据，应予维持。日月谷公司自2012年12月以来，在未取得房地产开发资质和销售许可的情况下，以“会籍”及“会员专属用房”的名义，向社会公众分割销售“日月谷温泉乡村俱乐部”项目的酒店客房，该行为涉嫌非法转让土地，海沧资源规划分局于2015年7月27日已立案调查，目前仍在调查处理中；2.海沧资源规划分局已对在办案件的查处进度以及日月谷公司涉嫌构成土地违法进行了充分的举证；3.原审判决适用法律错误，且判非所请。日月谷公司于原审的诉讼请求是撤销案涉协助函，而原审却判决责令海沧资源规划分局限期作出处理。 日月谷公司对海沧资源规划分局的上诉意见答辩称，1.本案审查的是案涉协助函，应以当时的证据作为本案的定案依据，海沧资源规划分局提供的证据均在2015年或者超过举证期限举证，公安机关也作出没有犯罪事实不予追究的处理，因此，本案不能认定涉嫌违法，海沧资源规划分局认为日月谷公司涉嫌违法没有证据及依据；2.海沧资源规划分局无权作出限制性决定，案涉协助函没有职权依据；3.行政和刑事对是否发生土地转让行为的认定是一致的，公安机关已经认定不存在土地违法转让行为，海沧资源规划分局仍坚持存在土地违法转让行为没有依据；4.土地和房屋的所有权均为日月谷公司，所有处置和收益均属于日月谷公司，不存在可以由会员自由处分和收益。其他意见以上诉状一致。 日月谷公司、海沧资源规划分局向原审法院提交的证据均随案移送本院。本院根据本案证据所认定的事实与原审法院认定的事实一致。 二审另查明，2019年4月17日，厦门市不动产登记中心就日月谷公司申请“海沧区坤城汤岸一里1号国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记业务”，以日月谷公司因涉嫌土地违法以及土地房屋被法院查封期间，不予受理日月谷公司的土地房屋登记申请。2019年6月14日，日月谷公司提起本案诉讼，请求撤销海沧资源规划分局作出的厦国土房海函（2015）13号《关于暂缓受理日月谷温泉乡村俱乐部项目房产登记及抵押等业务协助函》。 二审争议焦点在于案涉协助函的作出是否符合法定程序要求。 本院认为，行政机关作出行政行为，不仅需具备相应的事实根据、法律依据，亦需符合法定执法程序的要求。国土资源部《国土资源行政处罚办法》第十二条对土地违法案件的立案条件做了明确的规定。在案证据予以证实，案涉协助函的作出时间为2015年3月19日，而海沧资源规划分局以日月谷公司涉嫌非法转让土地的立案时间却在2015年7月27日，亦即案涉协助函的作出时，海沧资源规划分局并未对日月谷公司涉嫌土地违法予以立案，仅凭存在群众信访，在尚未立案的前提下，作出案涉协助函，对日月谷公司的权利予以限制，并从之后厦门市不动产登记中心对日月谷公司的土地房屋登记不予受理行为，可以认定海沧资源规划分局所作的案涉协助函事实上对日月谷公司的权利进行了限制，因此，案涉协助函在执法程序不符合《国土资源行政处罚办法》的规定，属于执法程序不当。虽然后续中，海沧资源规划分局对日月谷公司涉嫌土地违法一案移送公安机关处理，但在2017年5月公安机关决定不予刑事立案后，海沧资源规划分局亦仅对日月谷公司作出《责令改正违法行为通知书》、《接受调查通知书》，时至本案诉讼提起时长达2年多的时间，迟迟未对日月谷公司是否涉嫌土地违法作出结论，至本案审理时还主张对日月谷公司涉嫌土地违法进行调查中，该执法时间亦不符合国土资源部《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定的立案之日起六十日内作出行政处罚决定；案情复杂，可以延长三十日作出行政处罚的规定。 海沧资源规划分局上诉主张其根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条的规定，对涉嫌土地违法行为可以采取法律法规规定的强制措施，但国土资源主管部门针对涉嫌土地违法的案件采取相应的强制措施应在法律法规规章规定的前提下进行，本案海沧资源规划分局在未予立案的前提下，即采取暂缓房产登记及抵押的强制措施，不符合法律法规规章的规定，该上诉理由，本院不予支持。 本案日月谷公司于原审的诉讼请求为撤销之诉，而非请求海沧资源规划分局履行法定职责之诉。原审法院在查清事实的基础上，采用责令海沧资源规划分局对案涉协助函进行处理，并将处理结果告知日月谷公司的判决结论，属于判决方式不当，应予纠正。上诉人日月谷公司、海沧资源规划分局上诉主张原审法院采用的判决方式不当的理由，本院予以支持。 综上，原审判决认定事实清楚，程序合法，但适用法律不当，应予纠正。上诉人日月谷公司的上诉理由，本院予以支持。上诉人海沧资源规划分局上诉请求驳回日月谷公司于原审诉讼请求的理由，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（三）项的规定，判决如下： 一、撤销厦门市集美区人民法院（2019）闽0211行初133号行政判决； 二、撤销厦门市自然资源和规划局海沧分局2015年3月19日作出的《关于暂缓受理日月谷温泉乡村俱乐部项目房产登记及抵押等业务协助函》。 本案一审、二审案件受理费各人民币50元，均由厦门市资源资源和规划局海沧分局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 林琼弘 审 判 员 龙 辉 审 判 员 宋希凡 二〇一九年十一月十八日 代书记员 陈 靓 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （三）违反法定程序的；