山东省威海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）鲁10行终113号上诉人（原审原告）宫大伟，男，1977年2月16日出生，汉族，住威海市文登区。被上诉人（原审被告）威海市文登区畜牧业发展中心，住所地威海市文登区峰山路**。负责人于春开，主任。委托代理人王寿丽，山东联志律师事务所律师。上诉人宫大伟因诉威海市文登区畜牧业发展中心不履行法定职责一案，不服威海市文登区人民法院（2019）鲁1003行初27号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。宫大伟向原审法院起诉称，原告系威海市文登区养殖户，2014年4月原告貂场出现××疫情，原告向被告下属的文登区宋村兽医站反映相关情况，后陆续有临近貂场发生相同情况，威海市畜牧兽医局认定此次疫情为“犬瘟热”，为三类动物疫病。根据《中华人民共和国动物防疫法》、《山东省动物防疫条例》等相关规定，威海市文登区畜牧兽医局及威海市文登区动物卫生监督所作为县级畜牧兽医主管部门，应当按照法律法规的规定对动物疫情采取相应措施。原告就此事提起民事诉讼，2019年5月16日收到（2018）鲁1003民初329号民事判决后，才得知被告威海市文登区畜牧兽医局及威海市文登区动物卫生监督所在“犬瘟热”疫情过程中未履行法定义务，导致原告养殖的动物大量死亡，经济损失巨大。被告作为威海市文登区畜牧兽医局及威海市文登区动物卫生监督所的权利义务承接机构，对发生“犬瘟热”疫情的情况下未采取法定程序及义务的机关行政不作为的情况应当承担责任，请求依法认定被告未按《中华人民共和国动物防疫法》及《山东省动物防疫条例》等相关规定健全动物疫病防控机制和重大动物疫情应急处置体系；在接到“犬瘟热”疫情报告后及时采取预防、控制、扑灭等措施；履行动物疫病监测、检测职责，及时进行诊断调查，及时采取必要的控制处理措施，并按照国家规定的程序上报，对动物疫情进行认定；立即派人到现场，划定疫点、疫区、受威胁区，调查疫源，及时报请本级人民政府对疫区试行封锁；采取封锁、隔离、扑杀、销毁、消毒、无害化处理、紧急免疫接种等强制性措施，迅速扑灭疫病；对染疫的动物进行隔离、查封、扣押和处理等措施，行政不作为。原审法院查明，根据威文编[2019]1号《关于调整承担行政职能事业单位的通知》，威海市文登区畜牧兽医局、威海市文登区动物卫生监督所、威海市文登区生猪定点屠宰管理办公室整合组成威海市文登区畜牧业发展中心，作为区政府直属正科级公益一类财政拨款事业单位，由威海市文登区农业农村局代管，撤销威海市文登区畜牧兽医局、威海市文登区动物卫生监督所事业单位建制。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”第四十九条第（三）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据。”根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第一款第（二）项的规定，行政诉讼法第四十九条第（三）项规定的“有具体的诉讼请求”是指，请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务。本案中，原告宫大伟以威海市文登区畜牧兽医局、威海市文登区动物卫生监督所为被告提起行政诉讼，请求依法确认被告未按《中华人民共和国动物防疫法》及《山东省动物防疫条例》等相关规定在“犬瘟热”疫情发生时履行行政职责，行政不作为违法。因原告的诉讼请求不明确且该二被告已被撤销，经本院释明，原告同意变更被告为威海市文登区农业农村局，并明确诉讼请求，但原告又将被告变更为威海市文登区畜牧业发展中心，提出前述诉讼请求。原告请求认定行政不作为，应当是行政机关依法针对特定个人相关权利义务的调整或处理不作为，但原告要求认定被告未按《中华人民共和国动物防疫法》及《山东省动物防疫条例》等相关规定健全动物疫病防控机制和重大动物疫情应急处置体系；在接到“犬瘟热”疫情报告后及时采取预防、控制、扑灭等措施等一系列诉讼请求，分别是进行一般性规范的创制和不具体的诉讼请求，不符合法定起诉条件，所起诉的被告主体亦不适格。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（三）项、第三款的规定，裁定驳回宫大伟的起诉。上诉人宫大伟不服原审裁定，上诉称，一、被告主体适格。威海市文登区畜牧业发展中心是根据威文编[2019]1号《关于调整承担行政职能事业单位的通知》，由威海市文登区畜牧兽医局、威海市文登区动物卫生监督所、威海市文登区生猪定点屠宰管理办公室整合组成的，机构类型为区政府直属正科级公益一类财政拨款事业单位法人。事业单位是否可以作为被告，取决于其是否属于授权行使社会事务职能的组织。根据[2019]1号文件，威海市文登区畜牧业发展中心系承担行政职能的事业法人，根据《中华人民共和国动物防疫法》第九条，县级以上人民政府按照国务院的规定，根据统筹规划、合理布局、综合设置的原则建立动物疫病预防控制机构，承担动物疫病的监测、检测、诊断、流行病学调查、疫情报告以及其他预防、控制等技术工作。由此可见，被上诉人属于法律法规授权的具有国家行政职权的组织，主体适格。二、本案诉讼请求明确，作为申请不作为的案件，行政主体及其工作人员有按照法律法规积极实施行政行为的职责和义务，应当履行而未履行或拖延履行其法定职责的状态，即被认为系行政不作为。而本案一审诉讼请求是指行政主体未履行具体的法定作为义务，并且在程序上没有明确意思表示的行政行为。上诉人的诉讼请求是要求确认行政机关在发生三类疫病时，未按照法律法规的要求履行行政职能违法，这是确认之诉，诉讼请求是确认违法。且对于被上诉人应当履行的法定义务的依据明确具体，但一审法院认为该诉讼请求没有依据，裁定驳回起诉于法无据。三、本案中上诉人最初提起诉讼的被告为威海市文登区畜牧兽医局、威海市文登区动物卫生监督所，该两个单位已向法院提交了答辩状，且答辩状是以该两单位的名义作出，加盖了印章，法院也向原告送达了该两单位作出的答辩状，之后又告诉要变更被告，原审法院自己都未弄清二单位是否被撤销，不出示明确的被告主体和依据就裁定驳回起诉，存在其他原因。综上，原审法院裁定驳回上诉人的起诉事实不清，证据不足，请求二审法院撤销原裁定，发回重新审理。被上诉人威海市文登区畜牧业发展中心答辩称，一、被上诉人不是本案适格被告。根据威文编[2019]1号《关于调整承担行政职能事业单位的通知》，威海市文登区畜牧兽医局、威海市文登区动物卫生监督所、威海市文登区生猪定点屠宰管理办公室整合组成威海市文登区畜牧业发展中心，作为区政府直属正科级公益一类财政拨款事业单位，由威海市文登区农业农村局代管，撤销威海市文登区畜牧兽医局、威海市文登区动物卫生监督所事业单位建制。威海市文登区畜牧兽医局被撤销后，被上诉人作为事业单位已经不再具备行政职能，既不属于行政机关也不属于法律、法规、规章授权的组织，因此被上诉人不能成为行政诉讼的适格主体。上诉人依据《中华人民共和国动物防疫法》第九条，推测被上诉人属于法律法规授权的具有国家行政职能的组织，明显缺乏依据。二、上诉人的诉讼请求不明确，依法应予驳回。要求行政机关履行职责，应当是针对特定个人的相关权利义务的调整或处理，而上诉人主张的诉讼请求并不具体，且其主张被上诉人未按《中华人民共和国动物防疫法》、《山东省动物防疫条例》等相关规定，健全动物疫情防控机制和重大动物疫情应急处置机制，实际上是要求行政机关进行一般性规范的创制，但《中华人民共和国行政诉讼法》并未规定可以直接要求行政机关依照申请制定规范性文件。因此，本案上诉人的诉讼请求既不符合履行职责之诉的法定起诉条件，也不属于人民法院的受案范围。综上所述，原审裁定正确，依据充分，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”本案中，宫大伟以威海市文登区畜牧兽医局、威海市文登区动物卫生监督所为被告提起行政诉讼，请求依法确认其未按《中华人民共和国动物防疫法》及《山东省动物防疫条例》等相关规定在“犬瘟热”疫情发生时履行行政职责的行政不作为违法。因威海市文登区畜牧兽医局、威海市文登区动物卫生监督所被撤销，整合为事业单位威海市文登区畜牧业发展中心，则继续行使其职权的行政机关为威海市文登区农业农村局，应当以威海市文登区农业农村局为被告，经原审法院释明，上诉人又将被告变更为威海市文登区畜牧业发展中心，提出前述诉讼请求。上诉人所列被告不适合，经原审法院释明仍不变更，原审法院裁定驳回其起诉符合法律规定。上诉人的上诉理由不当，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  毕海燕审判员  宋智慧审判员  宫晓燕二〇一九年十一月二十九日书记员  汤静静