陕西省榆林市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)陕08行再3号再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：陈春亮再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：陈宏亮被申请人（一审第三人、二审上诉人）：张志良一审被告：榆林市人民政府法定代表人：李春临委托诉讼代理人：王舒委托诉讼代理人：高季一审被告：榆林市国土资源局城区分局法定代表人：李长增委托诉讼代理人：苏彩琴委托诉讼代理人：常羽繁再审申请人陈春亮、陈宏亮与被申请人张志良、一审被告榆林市人民政府（以下简称市政府）、榆林市国土资源局城区分局（以下简称国土局城区分局）土地行政撤销及土地行政复议一案。本院于2018年7月19日作出（2018)陕08行终43号行政判决书，判决：1、维持陕西省榆阳区人民法院（2017）陕0802行初83号行政判决第三项；2、撤销陕西省榆阳区人民法院（2017）陕0802行初83号行政判决第一项、第二项；3、确认榆林市国土资源局城区分局于2016年8月2日作出榆政国土资城函字[2016]9号《关于撤销榆城土受字（2008）第1号〈土地权属争议受理通知书〉的通知》的行政行为违法；4、确认榆林市人民政府于2017年5月5日作出的榆政复字[2017]8号行政复议决定的行政行为违法；5、驳回上诉人张志良的其他上诉请求。陈春亮、陈宏亮不服该判决，向陕西省高级人民法院申请再审。陕西省高级人民法院于2019年6月25日作出(2019）陕行申134号行政裁定书，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人陈春亮、陈宏亮、被申请人张志良、原审被告榆林市人民政府的委托诉讼代理人王舒、高季、榆林市国土资源局城区分局的委托诉讼代理人苏彩琴、常羽繁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审判决查明：陈春亮、陈宏亮的父亲陈志飞曾于2007年8、9月开始先后向榆林市信访局、榆林市国土资源局反映涉案土地存在争议问题。2007年9月29日，榆林市国土资源局向被告作出《人民来信转办单》（榆政国土资信[2007]13号），内容为：“兹转去你区来信件，请你们酌情处理（属揭发检举信件）请勿转给当事人所在单位）”。被告在该转办单中盖章署“正在审查、受理”。后土地局城区分局根据该转办单，并依据陈志飞于2007年9月16日递交的土地权属争议申请书，于2008年10月15日作出榆城土受字（2008）第1号《土地权属争议受理通知书》。之后经调查核实，张志良已经对陈志飞所申诉涉案房屋（大寺坡23号）取得了榆市国用（92）字第7243号国有土地使用权证和房屋所有权证。为此，土地局城区分局认为本案直接当事人陈志飞、高建国均已故，致使取证工作无法进行，且该案不属于土地权属争议受案范围，故于2016年8月2日作出榆政国土资城函字[2016]9号《关于撤销榆城土受字（2008）第1号〈土地权属争议受理通知书〉的通知》。陈春亮、陈宏亮不服向市政府申请行政复议，市政府受理后，向陈春亮、陈宏亮送达行政复议受理通知书，同时向土地局城区分局送达行政答复通知书，并依法通知张志良以第三人身份参加行政复议。经复议，认为按照国土资源部《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函[2007]60号）的规定，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地局城区分局对已经存在土地权属证书的土地以确权案件受理，后又撤销受案通知，系主动纠错，事实清楚，证据确凿。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，于2017年5月5日作出榆政复字[2017]8号行政复议决定书，维持土地局城区分局作出的榆政国土资城函字[2016]9号《关于撤销榆城土受字（2008）第1号〈土地权属争议受理通知书〉的通知》。陈春亮、陈宏亮不服市政府作出的该复议决定，向陕西省榆林市中级人民法院提起行政诉讼，该院于2017年6月19日受理后，将市土地局城区分局列为共同被告，于2017年8月17日作出（2017）陕08行初26号行政裁定书，裁定由本院管辖审理该案，本院于2017年10月9日立案受理。庭审中，陈春亮、陈宏亮最终明确诉讼请求：1、依法撤销被告榆林市国土资源局城区分局作出的《关于撤销榆城土受字（2008）第1号〈土地权属争议受理通知书〉的通知》（榆政国土资城函字[2016]9号）和被告榆林市人民政府作出的行政复议决定书（榆政复字[2017]8号）。2、审查《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函[2007]60号）合法性；3、判决被告依法履行权属争议的职权职责；4、判决确认争议地的权属归属；5、判决告知争议案件的性质、程序、主管部门和管辖部门并予以移送；6、请求判决被告承担本案诉讼中的各项费用。陈春亮、陈宏亮向一审法院起诉请求：一、判决撤销榆林市人民政府所作《行政复议决定》（榆政复字[2017]8号）及其维持的行政行为；二、审查《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属赠与处理问题的复函》（国土资厅函）[2007]60号）合法性；三、判决确认争议地的权属归属；四、判决被告承担诉讼中的各项费用。一审判决认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”。第二款规定：“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”。以及《土地权属争议调查处理办法》第四条规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件(以下简称争议案件)的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定”。第二款规定：“县级以上国土资源行政主管部门可以指定专门机构或者人员负责办理争议案件有关事宜”。第十三条规定：“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起５个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起３0日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。同级人民政府、上级国土资源行政主管部门交办或者有关部门转办的争议案件，按照本条有关规定审查处理。”根据上述法律、法规规定，被告市国土局城区分局对原告父亲陈志飞于2007年9月16日递交的土地权属争议申请书，可以在审查期限内提出是否受理的意见，报同级人民政府决定是否予以受理并作出受理或不予受理决定。但是，本案中，被告市土地局城区分局对原告父亲陈志飞于2007年9月16日提出的土地权属争议申请书，以自己的名义于2008年10月15日作出榆城土受字（2008）第1号《土地权属争议受理通知书》，予以立案受理。虽然被告以自己的名义受理该案有所不妥，但其已经作出了受理行为，其作为人民政府的土地职能部门，受理该案后进行多年的调查核实，该受理行为已经由人民政府追认。所以，被告对于已经受理后调查核实的结果，应当报经同级人民政府作出处理决定，其自行对原受理通知作出撤销行为，无法律依据。原告诉请撤销该行政行为之理由成立，被告市国土局城区分局作出的撤销原受案行为依法应予撤销。被告榆林市人民政府虽然作出复议决定程序合法，但因原行政行为无法律依据支持，故其依据原行政行为作出的复议决定亦无法律依据支持，依法应予撤销。关于原告在庭审中提出根据《物权法》规定应对第三人土地登记进行更正登记等事宜，因本案被告市国土局城区分局主要是针对原告父亲提出的土地权属争议申请，作出的受理和撤销受理行为，原告亦未能提供证据证明其向被告市国土局城区分局提出的是变更土地登记申请。所以，本案对此不作审查认定。关于原告提出的第二项诉讼请求，其一，因被告市国土局城区分局未在作出的撤销通知书中具体引用国土资厅（2007）60号函；其二，该函件是一种答复即复函，属于公函的一种，不属于规范性文件，故原告提出的该项诉讼请求不符合《行政诉讼法》第五十三条之规定，依法不予支持。关于原告提出的第三、四项诉讼请求，其一，因本案原告主要是对被告市国土局城区分局作出的撤销受理行为和被告市政府对此作出的复议行为不服提起的诉讼，所以，本案主要是对被告市国土局城区分局是否有权作出原受理行为和其现能否自行撤销原受理行为的程序性行为进行审查，以及对被告市政府针对撤销行为作出的复议决定程序合法与否进行审查，对于原告提出有关确认土地权属等事宜，应当由被告报经同级人民政府审查确认该案属于土地权属争议案件，才能进一步作出处理；其二，对于确认争议土地权属归属问题，属于行政部门的行政职权，不属于行政审判范畴。故原告该两项诉讼请求依法不予支持。关于原告提出的第五项诉讼请求，不属于人民法院行政审判事项，依法不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：一、撤销被告榆林市国土资源局城区分局于2016年8月2日作出的榆政国土资城函字[2016]9号《关于撤销榆城土受字（2008）第1号〈土地权属争议受理通知书〉的通知》。二、撤销被告榆林市人民政府于2017年5月5日作出的榆政复字[2017]8号行政复议决定书。三、驳回原告陈春亮、陈宏亮的其它诉讼请求。宣判后，张志良不服上述判决，上诉请求：一、依法撤销原审判决第一项、第二项判决内容，改判维持被上诉人榆林市国土资源局城区分局于2016年8月2日作出的榆政国土资城函字[2016]9号《关于撤销榆城土受字（2008）第1号的通知》，维持被上诉人榆林市人民政府于2017年5月5日作出的榆政复字[2017]8号行政复议决定书；二、依法判决由被上诉人陈春亮、陈宏亮承担一、二审诉讼费用。事实和理由：榆林市国土资源局城区分局作出的榆政国土资城函[2016]9号通知书符合案件事实和法律的规定，应准予维持。一审法院认为，榆林市国土资源局城区分局“作为人民政府的土地职能部门，受理该案件后进行多年的调查核实，该受理行为已经由人民政府追认”，“自行作出对原受理通知作出撤销行为，无法律依据”。此理由不能成立。首先，榆林市国土资源局城区分局系独立的法律主体，可以对外以自己的名义从事相关行为；其次，现有证据不能证明人民政府进行了追认，即使存在“追认”，根据《土地权属争议调查处理办法》第四条之规定，受理及撒销受理均属于榆林市国土资源局城区分局职责范围内的事情；另外，《土地权属争议调查处理办法》第四条规定的“报同级人民政府处理决定”是指“需要依法作出处理决定的”案件，榆林市国土资源局城区分局作出的榆政国土资城函[2016]9号通知书并不涉及土地权属争议的处理结果，因此也无须报同级人民政府决定；最后，法无授权不可为，榆林市国土资源局城区分局受理了不属于其立案范围内的案件，现依法予以纠正自身的错误行为，不存在无法律依据的情形。反之，依据一审法院的理由，放着错误的行为不予纠正，或者非得等同级政府来纠正，既不合法，也不合理。二审判决认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款的规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”。第二款规定：“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”。《土地权属争议调查处理办法》第十三条规定：“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起５个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。同级人民政府、上级国土资源行政主管部门交办或者有关部门转办的争议案件，按照本条有关规定审查处理。”本案中，被上诉人的父亲陈志飞于2007年9月16日向原审被告榆林市国土资源局城区分局递交了的土地权属争议申请书。被告市国土局城区分局应当在审查期限内提出是否受理的意见，报同级人民政府决定是否予以受理并作出受理或不予受理决定。但榆林市国土资源局城区分局未报同级人民政府决定，擅自作出榆城土受字（2008）第1号《土地权属争议受理通知书》，超越其法定职权，其于2016年8月2日作出榆政国土资城函[2016]9号《关于撤销榆城土受字(2008)第1号的通知》撤销了前述受理通知，客观上实现了自行纠错，人民法院已无必要再行撤销该撤销通知。但因是否受理土地权属争议依法属于人民政府的法定职权，榆林市国土资源局城区分局自行以案件直接当事人已故，取证工作无法进行，且当事人之间是否存在土地转让行为不属于土地权属争议受案范围为由，撤销榆城土受字（2008）第1号《土地权属争议受理通知书》，超越职权，应当确认违法。榆林市人民政府复议在未对榆林市国土资源局城区分局是否具有作出撤销通知的法定职权作出准确审查的情形下，以原行政机关对已经存在土地权属证书的土地以确权案件受理，后又撤销受案通知，系主动纠错为由，维持了被诉撤销通知，程序违法。但鉴于该复议决定客观上亦维持了榆林市国土资源局城区分局的自行纠错行政行为，人民法院亦无必要再行撤销该撤销通知，应确认违法。一审判决撤销被诉撤销通知、复议决定不当，应予纠正。上诉人要求撤销原审判决的诉讼请求应予支持，其余上诉请求无法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决：1、维持陕西省榆阳区人民法院（2017）陕0802行初83号行政判决第三项；2、撤销陕西省榆阳区人民法院（2017）陕0802行初83号行政判决第一项、第二项；3、确认榆林市国土资源局城区分局于2016年8月2日作出榆政国土资城函字[2016]9号《关于撤销榆城土受字（2008）第1号〈土地权属争议受理通知书〉的通知》的行政行为违法；4、确认榆林市人民政府于2017年5月5日作出的榆政复字[2017]8号行政复议决定的行政行为违法；5、驳回上诉人张志良的其他上诉请求。一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，共计100元，由原审被告榆林市国土资源局城区分局、榆林市人民政府负担。陈春亮、陈宏亮申请再审称：陈春亮、陈宏亮申请再审称，（一）二审法院违法受理第三人上诉。依据《行政诉讼法》第二条、第二十九条之规定，对撤销行政行为的判决，第三人不享有上诉权。（二）二审法院判决违法。二审以“行政机关客观上实现了自行纠错”为由认为“已无必要再行撤销”，适用法律错误，被诉行政行为依法应判决撤销，而非仅仅确认违法。（三）二审法院越权审理。二审审查了被诉的撤销受理的行政行为，还审查了行政机关的受理行为。依据《行政诉讼法》司法解释第1条之规定，国土资源部门的受理行为不具有可诉性，不属于人民法院受案范围。（四）二审判决损害了申请人的合法权益。证明行政行为的合法性是行政机关的义务，而非张志良的权利。依据《行政复议法》第二十八条之规定，复议机关应撤销超越职权的行政行为。二审判决认为无须撤销被诉行政行为，于法无据，损害了司法权威。请求：撤销二审判决，维持一审判决。被申请人张志良提交意见称，（一）作为一审第三人，其有权在诉讼活动中依据法律规定提起上诉。张志良提起上诉具备事实基础和法律依据；不能因为民事诉讼法规定了第三人的上诉权，就否定了行政诉讼法中第三人的上诉权。（二）二审法院审理本案依法有据。国土局城区分局在受理错误后及时纠错属于依职权作出的行政行为，不违反法律。（三）本案事实清楚，不存在所谓的土地权属争议，即使原判有瑕疵，也无纠正的必要。申请人应当提起登记异议之诉，对本案申请再审没有实际意义。请求：驳回陈春亮、陈宏亮的再审申请。国土局城区分局提交意见称，（一）一、二审法院适用法律错误。《土地管理法》第十六条并不适用本案，依据相关规定土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议，一、二审判决对国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第四条和第十三条规定理解错误。国土局城区分局对土地权属争议作出受理通知，不需报同级人民政府决定。受理后发现错误作出撤销受案的通知，属于自行纠错，也不需报政府决定。二审错误理解和适用法律规定，应当撤销并再审纠正。（二）其于2016年8月2日作出的《关于撤销榆城土受字(2008)第1号〈土地权属争议受理通知书〉的通知》，系主动自我纠错行为，事实清楚，证据确凿，正确合法。（三）已经废止的《土地权属争议处理暂行办法》第三十三条的规定仍具参考意义。请求：维持被诉撤销通知、复议机关的复议决定，并驳回陈春亮、陈宏亮的诉讼请求。市政府提交意见称，（一）国土局城区分局作出的撤销受理通知书的通知，系自我纠错行为，事实清楚，证据确凿，巿政府予以维持，并无不当。土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议，本案不宜继续按照土地权属争议调查处理。（二）巿政府作出《行政复议决定书》主体适格，程序合法，适用法律正确。（三）二审判决认定事实不清，适用法律错误。二审判决引用《土地管理法》第十六条第一、二款错误，应援引第十三条的规定。根据《土地权属争议调查处理办法》第四条、第十三条的规定，国土资源部门和同级人民政府二者职权明确。国土城区分局对土地权属争议作出受理通知，不需报同级政府决定；受理后发现错误，作出撤销受案的通知，属于自行纠错行为，也不需报政府决定。本案国土局城区分局的撤销通知及巿政府的复议决定应予以维持，请求撤销二审判决。本院经再审查明的事实与原一、二审判决认定的事实一致，予以确认。本院再审认为，国土局城区分局于2016年8月2日作出的榆政国土资城函（2016）9号《关于撤销榆城土受字（2008)第1号〈土地权属争议受理通知书〉的通知》载明“因本案直接当事人陈志飞、高建国均已故，致使取证工作无法进行；两人之间是否存在土地转让行为，应属民事法律关系调整的范畴，不属于土地权属争议受案范围”；故该被诉的该撤销通知实质是对陈志飞的申请作出的不予受理决定。根据《土地权属争议调查处理办法》第十三条“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门……认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。……”的规定，国土局城区分局未报同级人民政府作出的被诉行政行为违反了上述规定，依法应予撤销。被诉复议决定书以“国土局城区分局对已经存在土地权属证书的土地以确权案件受理，后又撤销受案通知，系主动纠错，事实清楚，证据确凿”为由，作出榆政国土资城函（2016）9号维持被诉行政行为，亦应予以撤销。一审判决适用法律正确，判决结果并无不当。二审判决仅确认被诉行政行为和复议决定违法但未撒销，适用法律错误。关于第三人张志良的上诉权问题，一审判决撤销被诉撤销受理通知的通知和复议决定书，其后果并不减损第三人张志良的权益也未为其增设义务，第三人张志良提起上诉启动二审程序，缺乏依据。据此，本案经本院审委会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条的规定，判决如下：一、撤销本院于2018年7月19日作出的（2018)陕08行终43号行政判决；二、维持陕西省榆林市榆阳区人民法院于2018年1月19日作出的（2017）陕0802行初83号行政判决。一审案件受理费50元，由榆林市国土资源局城区分局、榆林市人民政府负担，二审案件受理费50元，由张志良负担。本判决为终审判决。审判长  马榆平审判员  苏晓娟审判员  高 扬二〇一九年十一月二十七日书记员  徐媛媛