新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）新01行再8号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：新疆创天房地产开发有限公司，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市天山区。法定代表人：栾立新，该公司董事长。委托诉讼代理人：俞刚，新疆天阳律师事务所律师。委托诉讼代理人：李宝江，天阳（北京）律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审上诉人）：乌鲁木齐市水磨沟区房屋征收与补偿管理办公室（水磨沟区土地征收管理办公室），住所地新疆维吾尔自治区水磨沟区。法定代表人：齐济，该单位主任。委托诉讼代理人：康明远，新疆法爱律师事务所律师。委托诉讼代理人：邵璐，女，该单位办公室科员。再审申请人新疆创天房地产开发有限公司（以下简称创天公司）因与被申请人乌鲁木齐市水磨沟区房屋征收与补偿管理办公室（水磨沟区土地征收管理办公室）（以下简称水区征收办）房屋征收与补偿行政协议纠纷一案，不服本院（2018）新01行终89号行政判决，向新疆维吾尔自治区高级人民法院申请再审。新疆维吾尔自治区高级人民法院于2019年4月22日作出（2018）新行申146号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法组成合议庭，开庭审理了本案。再审申请人创天公司的委托诉讼代理人俞刚，被申请人水区征收办的委托诉讼代理人康明远、邵璐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。创天公司申请再审称，请求撤销乌鲁木齐市中级人民法院（2018）新01行终89号判决，重新审理本案。事实及理由：1.水区征收办向创天公司交付的安置房产，仅为普通高层住宅楼的地下储藏室，不是征收补偿协议约定的商业房产，不能办理商业性质的房屋所有权证书。原审法院判决认定水区征收办交付的安置房产为商业房产，属于认定事实错误，依法应予撤销；2.原审法院以普通住宅居民安置补助费的标准，计算水区征收办逾期向创天公司交付商业房产造成的损失，属于认定事实和适用法律错误，依法应予撤销。水区征收办辩称，1.虽然签订房屋征收补偿协议须双方意思自愿并达成合意，但不能脱离国家法律、行政法规及被征收房屋所在地相关规章的规定，在《水磨沟区水塔山济困医院片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》中：“七、房屋征收补偿方式（一）房屋产权调换方式：按照《乌鲁木齐市国有土地上棚户区改造房屋征收与补偿安置实施细则》执行”，而该实施细则第九条规定：“实行房屋产权调换的，依据被征收人原房屋权属证书证载面积，用途等情况，按照‘拆一还一’的原则进行”。《水磨沟区国有土地上棚户区改造房屋征收与补偿安置实施细则》第九条作出了相同规定。作为房屋征收部门的水区征收办及作为被征收人的创天公司均应当在该实施细则规定的原则下签订房屋征收补偿协议，不存在征收前房屋用途是仓储而在被征收后房屋用途为商业性质。因此，对双方所签房屋征收补偿协议的理解上，应符合上述规定的基本原则。创天公司原被征收房产取得的《房屋证明书》为临时证，且用途系仓库，双方对此并无争议，协议关于安置房屋的位置约定为负一层，协议虽载明安置房屋为“商业房产”，根据一般性理解，该安置房屋完全符合商业仓储房产的一般标准。2.关于水区征收办提供的安置房屋是否符合协议约定的问题。2018年5月11日，乌鲁木齐市中级人民法院在水区征收办、创天公司双方工作人员均在场的情形下，对涉案房产进行了现场调查，涉案安置房产就房屋内部条件看，符合双方协议约定。为解决房屋外部通行问题，水区征收办在该房后侧改建有与房内地面齐平的门。创天公司关于由水区征收办另行安置其他房屋的再审请求，无事实和法律依据。关于是否赔偿逾期交房损失的答辩意见同原审答辩意见一致。请求依法驳回再审申请人的再审请求，维持乌鲁木齐市中级人民法院（2018）新01行终89号行政判决。创天公司向新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市新市区人民法院起诉请求：1.判令水区征收办继续履行《水塔山济困医院片区棚户区改造国有土地上房屋征收与补偿（产权调换）协议书》的约定，立即向创天公司赔偿交付合格的安置商业房产。2.判令水区征收办向创天公司支付逾期交付安置商业房产的损失679258元（自2015年7月1日起暂计算至2017年7月30日止，主张至水区征收办实际交付安置商业房产之日）。3.由水区征收办承担本案诉讼费及相关费用。一审法院认定事实，2012年12月30日，水区征收办（甲方）与创天公司（乙方）签订了《水塔山济困医院片区棚户区改造国有土地上房屋征收与补偿（产权调换）协议书》，该协议约定：“第一条：被征收房屋基本情况，创天公司被征收房屋3、商业仓储：位于乌鲁木齐市××××巷。四至：东至创天自管房；西至南四巷；南至巷道；北至39小围墙。结构为砖混；建筑面积735㎡。第二条：补偿方式（1）按照《方案》，补偿方式有产权调换和货币补偿两种方式。经甲、乙双方协商，乙方选择按照产权调换和货币补偿相结合的方式进行补偿。（2）按照中华人民共和国第590号令《国有土地上房屋征收与补偿条例》先补偿、后搬迁的原则实施。第三条：补偿计算（一）产权调换面积的计算：1、住宅、商业产证调换情况：（1）乙方具有正式产权住宅部分房屋面积为164.61㎡；实际产权调换面积为300㎡，实际产权调换面积大于应安置建筑面积135.39㎡，按照经济适用房价2452元／㎡计算，乙方应向甲方支付差价款331976.28元（人民币大写：叁拾叁万壹仟玖佰柒拾陆元贰角捌分）。该笔费用在拆迁安置楼建成交付使用后，在乙方收到甲方书面入住通知书之日起七日内向甲方支付。（2）甲方具有临时产权的商业房产面积为735.28㎡，产权调换建筑面积为588㎡，该商业用途房屋甲方负责办理与之有关的房产、土地证，性质为商业房产。（二）安置房屋情况：1、住宅：按照乙方应安置面积，甲方安置乙方住宅共3套，每套建筑面积为100㎡合计300㎡，安置房位于水××济困医院棚户区范围内。商业房产：安置面积为588㎡为负一层（注：甲方就地安置在规划小区内主干道旁地上的建筑内，入口处±0标高与小区内道路标高相同，且可由小区内道路直接进入）。交房期限多层住宅18个月、高层住宅30个月。2、上述产权调换的房屋产权登记手续在乙方办理入住手续后180个工作日内由甲方办理、登记完毕后无任何条件交与乙方、办证所需费用按照相关规定执行”。上述征收与补偿协议签订后，双方对住宅补偿安置房产均不存在争议。创天公司提出，根据双方签订的协议约定，水区征收办提供的商业安置补偿房产面积为588㎡、负一层，在规划小区内主干道旁地上的建筑内，入口处±0标高与小区内道路标高相同，可由小区内道路直接进入的商业房产。但水区征收办提供的关于补偿安置房产没有上、下水、卫生间、独立的电源控制系统、独立的安全出口等与约定严重不相符。经协调无果，诉至法院。另查明，2017年12月7日，原审法院对水区征收办提供的争议房产进行现场调查。经初步调查，水区征收办向创天公司提供的房产位于乌鲁木齐市温泉西××水墨清××楼××层，该负一层并非开阔通透完整空间，是由墙面或通道墙面将负一层空间分隔为若干小间。小间内采用地暖供热，无上下水系统。屋顶安设有管道管线设施、照明灯。房产原窗户已改建为门，水区征收办提供了改建规划审批手续。一审法院认为，公民、法人或其他组织就土地、房屋等征收征用补偿协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十五条第一款规定：“原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。”由此，经本院释明，庭审中创天公司主张水区征收办继续履行征收补偿协议，另行向其提供符合协议约定的商业房产，在本案中放弃要求水区征收办赔偿损失诉求。故原审法院依据上述法律规定，对水区征收办是否继续履行协议进行审理。本案中，创天公司与水区征收办对双方于2012年12月30日签订的《水塔山济困医院片区棚户区改造国有土地上房屋征收与补偿（产权调换）协议书》，均不持异议，予以认可。创天公司提出，水区征收办向其提供的乌鲁木齐市温泉西××巷水磨清苑6号楼负一层房产没有上、下水、卫生间、独立的电源控制系统、独立的安全出口等，水区征收办提供的该补偿安置房产不符合商业房产的要件，与双方签订的征收与补偿协议约定严重不符。水区征收办抗辩称，其提供的该安置房产是根据双方签订的协议进行规划设计，负一层可从小区单元门自由进入外，另行修建的门也已经办理好规划审批手续。其已经按照协议约定为创天公司提供安置补偿房产，该安置补偿房产专门为其进行规划设计，创天公司不接受的，已无法另作他用。另外，安置性房产的补偿是根据政府部门制定的安置补偿方案统一作出，现无法再为创天公司另行提供安置补偿房产。对此，原审法院认为，根据现场实地调查情况，水区征收办提供的房产没有上下水系统、独立卫生间，屋顶安设管道管线设施等情况与实际状况基本相符。该房产由窗户改建的门虽水区征收办向原审法院提供了规划手续，但门外并无道路可供正常通行。由于创天公司在本案中诉讼请求为，要求水区征收办继续履行协议，另行提供符合协议约定的房产，本案应仅以水区征收办是否应继续履行双方签订的征收与补偿协议进行审理。对此，水区征收办于2017年12月28日向原审法院提供书面情况说明，明确表示其无法再为创天公司另行提供安置补偿房产。故此，对于创天公司请求水区征收办继续履行《水塔山济困医院片区棚户区改造国有土地上房屋征收与补偿（产权调换）协议书》的约定，立即向其赔偿交付合格安置商业房产的诉讼请求，原审法院认为，水区征收办已经明确表示其无法再为创天公司另行提供补偿安置房产，创天公司坚持要求水区征收办提供协议约定的商业安置补偿房产的诉讼主张，因缺乏继续履行基础，不予支持。对于创天公司提出要求水区征收办支付自主张之日至水区征收办实际交付安置商业房产之日（2015年7月1日起暂计算至2017年7月30日止）逾期交付安置商业房产的损失679258元的诉求，因水区征收办已表明无法再为创天公司另行提供安置补偿房产，其存在履行不能的情形下，创天公司再以此作为计算其损失的诉讼主张，明显缺乏事实依据，不予支持。一审法院判决：驳回新疆创天房地产开发有限公司的诉讼请求。创天公司不服一审判决，上诉请求：请求二审法院撤销原判，改判支持创天公司一审诉讼请求。本院二审过程中，2018年5月11日，本院在水区征收办、创天公司双方工作人员均在场的情形下，对案涉房产进行了现场调查。水区征收办为创天公司提供的安置房产位于乌鲁木齐市温泉西××巷水墨清苑小区，该小区依山而建，小区内道路等相关区域地势高低不尽平整。案涉房产所在的6号楼地势即前高后底。案涉房产位于该6号楼的负一层，从楼房前侧单元门进入，需通过楼梯往下一层。该房产后侧改建有与房内地面齐平的一门，水区征收办在一审中提供了改建规划审批手续。出该门为一约4米宽的道路（土质），道路往右连接小区外马路。但该道路与马路的连接处有约一层楼的落差（即马路与6号楼房一层基本齐平），该落差处由土质道路连接，人可行走，目前尚不具备车辆通行的条件。案涉房产内采用地暖供热，屋顶安设有管道管线设施、照明灯。另查明，本案所涉征收实施时发生效力的《水磨沟区国有土地上棚户区改造房屋征收与补偿安置实施细则》第二十条规定：被征收人选择产权调换安置的应自行过渡，由征收人对被征收人支付临时安置补助费。临时安置补助费发放标准：按每户1-3人每月800元发放，按每户4-6人每月1200元发放，每户7人以上每月1600元发放。2012年12月30日，水区征收办（甲方）与创天公司（乙方）签订的《水塔山济困医院片区棚户区改造国有土地上房屋征收与补偿（产权调换）协议书》第四条关于违约责任部分有如下约定：甲方补偿安置房屋交付期限为多层住宅18个月、高层住宅30个月内，以安置房屋回迁发布之日起截止。甲方超过协议过渡期限（除不可抗力因素外）未对乙方安置，甲方按国家及《水磨沟区国有土地上棚户区改造房屋征收与补偿安置实施细则》等相关政策执行，直至乙方办理安置房入住手续完毕为止。因乙方原因不能办理安置房入住手续的除外。本案二审中，水区征收办于2018年5月17日向本院出具一份《承诺书》，承诺将完成案涉房产改建门前道路的硬化施工等工作，确保该道路方便行人及行车。二审经审理确认一审认定的其他事实。二审法院认为，本案系因房屋征收补偿协议的履行产生纠纷而引起的行政诉讼。房屋征收补偿协议的签订虽须协议双方意思自愿并达成合意，但不能脱离国家及被征收房屋所在地等相关法律、法规、规章的规定。《乌鲁木齐市国有土地上棚户区改造房屋征收与补偿安置实施细则》第九条规定：实行房屋产权调换的，依据被征收人原房屋权属证书证载面积、用途等情况，按照“拆一还一”的原则进行。本案所涉征收实施时发生效力的《水磨沟区国有土地上棚户区改造房屋征收与补偿安置实施细则》第九条亦作出了相同规定。作为房屋征收部门的水区征收办及作为被征收人的创天公司应当对上述规定是熟知的，且在该实施细则规定的原则下签订房屋征收补偿协议，因此，对双方所签房屋征收补偿协议的理解上，亦应符合上述规定的基本原则。创天公司原被征收房产系商业仓储用房，双方对此并无争议，且协议关于安置房屋的位置约定为负一层，故协议虽载明安置房屋为“商业房产”，根据一般性理解，该安置房屋应当符合商业仓储房产的一般标准。关于水区征收办提供的安置房屋是否符合协议约定的问题。该安置房屋虽无上下水系统、无独立卫生间、屋顶安设有管道管线设施等，但对其作为商业仓储用房的基本用途并无根本性影响，且案涉协议中双方亦对上下水系统、独立卫生间等并无约定，因此，就房屋内部条件看，水区征收办提供的安置房屋基本符合双方协议约定。针对房屋对外通行的条件，从6号楼房前侧单元门进入安置房屋，需通过楼梯往下一层，作为商业仓储用房确属不便，但为解决该问题，水区征收办在该房后侧改建有与房内地面齐平的一门（水区征收办在原审中提供了改建规划审批手续），出该门有道路，道路右侧连接小区外马路，上述情形符合商业仓储用房对外通行的基本条件，故此，就房屋外部条件看，水区征收办提供的安置房屋亦基本符合双方协议约定。需要指出的是，改建门外的道路目前为土质道路，尚未硬化，道路右侧与马路连接的落差处亦尚不具备车辆通行条件，水区征收办向本院提供承诺书承诺将完善该道路的修建工作，对此，水区征收办应当在本判决生效后及时针对案涉道路问题采取相应补救措施。上诉人创天公司关于由水区征收办另行安置其他房屋的上诉请求，因无事实依据，亦因水区征收办明确表示无法实际履行，本院对此不予支持。关于逾期交付安置房屋的损失问题。从水区征收办与创天公司签订的协议来看，双方约定安置房屋的交付期限为：多层住宅18个月、高层住宅30个月，以安置房屋回迁发布之日起截止。该协议的签订日期为2012年12月30日，案涉房屋所在的6号楼为高层楼房，应按30个月计算交付期限，即水区征收办应在2015年7月1日前交付房产，逾期应当向创天公司支付损失费用。但水区征收办通知创天公司办理相关房屋交接手续后，创天公司因相关原因未予办理，该期间所造成的损失不应由水区征收办承担。二审庭审中，水区征收办陈述于2016年8月2日通过电话通知创天公司办理房屋交接手续，创天公司对该通知时间不予认可，创天公司陈述水区征收办系于2016年10月11日通知其办理房屋交接手续，因水区征收办未提交证据证明其通知创天公司办理房屋交接手续的时间，本院采纳创天公司所陈述时间，即2016年10月11日水区征收办通知创天公司办理房屋交接手续。由上，水区征收办应承担逾期交付安置房屋损失的期间为2015年7月1日至2016年10月11日，共计15个月11天。针对计算损失的标准，根据双方协议，超过过渡期限未予安置，应按照《乌鲁木齐市水磨沟区国有土地上棚户区改造房屋征收与补偿安置实施细则》等相关政策执行，但该实施细则未有关于商业房产逾期交付后如何支付损失费用的规定，根据本案实际，本院参照该实施细则关于对被征收人发放临时安置补助费的标准计算损失。该发放标准又根据每户人口不同存在差别，本院参照每户7人以上标准即每月1600元计算创天公司损失。据此，水区征收办应向创天公司支付逾期交付安置房产损失为24587元（1600元/月×15月＋1600元/月÷30天×11天）。二审法院判决：一、撤销乌鲁木齐市新市区人民法院(2017)新0104行初202号行政判决；二、乌鲁木齐市水磨沟区房屋征收与补偿管理办公室支付新疆创天房地产开发有限公司逾期交付安置房产损失24587元（1600元/月×15月＋1600元/月÷30天×11天）。三、驳回新疆创天房地产开发有限公司其他诉讼请求。本院再审过程中，创天公司提交编号为201560019号《建设工程规划许可证附件》的复印件，用以证明对“水墨清苑小区”整体开发建设的新疆国瑞房地产开发有限责任公司对6号楼地下负一层房屋没有办理商业用房的规划手续和住宅用房的规划手续，本案安置房是6号楼的地下储藏室，不是商业房产，该房无法办理商业性质的房产证和土地证。水区征收办逾期交付安置房，应向创天公司赔偿损失。水区征收办对该证据的真实性、合法性、关联性认可，但认为该证据反而证明补偿房屋的地下室为储藏室，不能证明创天公司的主张。水区征收办提交2013年2月16日水区征收办与创天公司签订的《国有土地上房屋征收与补偿房源确认书》一份，用以证明双方在2012年12月30日以后根据双方商定实际情况，签订以下房源确认书，共同遵守。安置商业仓储房屋为588㎡，而非创天公司所称的商业房产，具体位置为6号楼负一层，与水区征收办在征收前取得的房屋证明书为临时证，用途为仓库，补偿是一致的。本院对上述两份证据的真实性、合法性、关联性予以认定，《建设工程规划许可证附件》可以证明案涉补偿房屋的设计用途为储藏室，不是商业性质房屋。《国有土地上房屋征收与补偿房源确认书》可以证明双方确认的补偿房源为商业性质房屋588㎡，不能证明水区征收办的主张。本院再审认定的其它事实与一审、二审认定的事实一致。本院再审认为，一、关于是否应按《征收补偿协议》确定各方权利义务的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给与公平补偿。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。诚实守信是依法行政的基本要求之一，行政机关不依法履行、未按照约定履行协议的，行政相对人可以主张继续履行协议并赔偿损失。水区征收办为履行公共管理职能，与创天公司签订《征收补偿协议》并不违反国家法律、法规和政策的规定，且该协议系双方当事人协商达成一致，是双方真实意思表示，合法有效，双方应当按照约定全面履行，该约定对双方当事人均具有约束力。《乌鲁木齐市国有土地上棚户区改造房屋征收与补偿安置实施细则》第九条规定，实行房屋产权调换的，依据被征收人原房屋权属证书证载面积、用途等情况，按照“拆一还一”的原则进行补偿。如果征收方与被征收方未达成补偿协议，征收方可以依据该实施细则以及相关补偿方案作出补偿决定，但在征收方与被征收方达成补偿协议后，双方均应当按照协议所确定的内容来明确各自的权利义务，而不是仍然依据该实施细则所确定的原则来明确双方权利义务。故二审根据该实施细则认为应当根据创天公司案涉被征收房产的性质来确定补偿房产的性质和类型明显不当，本院再审予以纠正。二、关于水区征收办交付是否符合约定的问题。该《征收补偿协议》第三条第（一）项约定，……（2）乙方（创天公司）具有临时产权的商业房产面积为735.28㎡，产权调换建筑面积为588㎡，该商业用途房屋甲方（水区征收办）负责办理与之有关的房产、土地证，性质为商业用房。第（二）项约定，……2.上述产权调换的房屋产权登记手续在乙方办理入住手续后180个工作日内由甲方办理、登记完毕后无任何条件交予乙方、颁证所需费用按照相关规定执行。据此，符合双方约定所交付的房产应当为：一是属于商业用房，二是可以办理不动产权证。关于何谓“商业用房”的问题，原建设部《关于开展物业管理行业一次性调查的通知》（建住房函［2001］188号）将商业用房定义为用于商业服务活动的房屋建筑，如度假村、饭店、酒店、商场、专业市场等。原建设部办公厅《关于开展建筑业季度统计调查的通知》（建办质［2002］63号）将商业用房定义商业、粮食、供销、饮食业等部门对外营业的商店、门市部、粮店、书店、供销店、饮食店等房屋。本案中，水区征收办交付的房屋为乌鲁木齐市温泉西××水墨清××楼××层，依据该项目建设工程规划许可证附件，6号楼一层为商业、居住，**以上为住宅，住宅地下为储藏室。水区征收办没有证据证明已经告知过创天公司补偿房屋的规划设计条件的事实。虽然《国有土地上房屋征收与补偿房源确认书》载明补偿房屋为商业仓储房，但也不是“储藏室”。根据建设工程规划许可证附件反映，案涉6号楼负一层房屋不能办理商业性质的不动产权证。故二审将《征收补偿协议》约定的“商业用房”解释为商业仓储房产并认为水区征收办交付的房产符合约定明显缺乏依据。三、关于创天公司的诉讼请求能否得到支持的问题。创天公司要求继续履行协议，但根据一审查明事实，水区征收办明确表示已无法另行提供补偿安置房产，现水区征收办交付的房屋不符合《征收补偿协议》的约定，且不能依协议继续履行，故对创天公司要求继续履行协议的请求不予支持，水区征收办应在履行不能的情况下采取有效补救措施，或赔偿损失，创天公司可以另寻途径主张。另，在水区征收办已表明无法再为创天公司另行提供安置补偿房产，其在履行不能的情形下，创天公司请求逾期交房损失无事实依据，故对创天公司该项请求本院不予支持。综上所述，二审判决认定将《征收补偿协议》约定的“商业用房”解释为商业仓储房产并认为水区征收办交付的房产符合约定有误，本院再审予以纠正。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条之规定，判决如下：一、撤销本院（2018）新01行终89号行政判决；二、维持乌鲁木齐市新市区人民法院（2017）新0104行初202号行政判决。本案一审案件受理费50元（创天公司已预交），由创天公司负担。二审案件受理费合计50元（创天公司、水区征收办各已预交50元），由水区征收办负担。创天公司已预交的50元，由本院退还创天公司。本判决为终审判决。审判长 李 健审判员 达莲花审判员 于 翔二〇一九年十一月十一日书记员 陈 彬