湖南省怀化市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘12行终177号上诉人（原审原告）吴克槐，男，1963年9月26日出生，侗族，住湖南省芷江侗族自治县。上诉人（原审原告）吴承保，男，1965年8月14日出生，侗族，住湖南省芷江侗族自治县。二上诉人共同委托代理人米海，湖南天地人（怀化）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）芷江侗族自治县道路运输管理所，住所地芷江侗族自治县芷江镇。法定代表人彭辉，所长。委托代理人杨晖，芷江侗族自治县道路运输管理所副所长。委托诉讼代理人吴日岗，湖南杰达律师事务所律师。原审第三人芷江农村客运有限责任公司，住所地芷江镇凯旋路湘运车站内。法定代表人杨小军，总经理。委托代理人龙仁前，湖南杰达律师事务所律师。上诉人吴克槐、吴承保因与被上诉人芷江侗族自治县道路运输管理所、原审第三人芷江农村客运有限责任公司交通行政处罚一案，不服怀化铁路运输法院（2019）湘8603行初67号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院查明，2018年8月3日，被告芷江侗族自治县道路运输管理所对“湘Ｎ×××**”作出《责令停止经营决定书》（编号：20180803），责令第三人芷江农村客运有限责任公司所有的湘Ｎ×××**车辆停止经营。2019年1月4日被告芷江侗族自治县道路运输管理所作出怀芷罚决字（2018）028号《行政处罚决定书》，责令第三人芷江农村客运有限责任公司对其所有的湘Ｎ×××**、湘Ｎ×××**两辆客运车辆违规经营进行改正，并罚款4000元。被告两次作出的行政决定，其处罚对象均为第三人芷江农村客运有限责任公司。原告吴克槐于2018年1月1日与第三人芷江农村客运有限责任公司签订了一份为期一年的《客运车辆承包经营合同书》，合同约定由吴克槐承包经营第三人提供的湘Ｎ×××**客车。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法条规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织；所谓“利害关系”仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织（以下统称当事人）。同时，行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系；除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。判断行政法上的利害关系，应以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。只有主观公权利，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系，才形成了行政法上权利义务关系，才具有行政法上权利义务关系，才具有原告主体资格（原告适格），才有资格提起行政诉讼。本案中，被诉行政机关所作出的两次行政行为，其处罚对象均为第三人芷江农村客运有限责任公司。本案原告因与第三人签订了《客运车辆承包经营合同书》，其基于该合同而产生的利益可能因被诉行政机关的行政行为受到影响，但该利益实为行政行为反射性利益，应考虑选择民事诉讼途径解决。原告与被诉行政行为没有公法上的利害关系，不具有本案诉讼的原告主体资格，对原告的起诉应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，裁定：驳回原告吴克槐、吴承保的起诉。已预交的案件受理费50元，退还原告吴克槐、吴承保。吴克槐、吴承保提起上诉称，一、一审裁定适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，有权提起行政诉讼的主体有两类，一是行政相对人，二是利害关系人。本案中，首先上诉人是责令停止经营决定的相对人，该决定是向“湘Ｎ×××**”作出，应当认定是对该车辆的使用人作出，而上诉人是该车辆的使用人，因此上诉人实质就是被上诉人作出的责令停止经营决定的相对人。其次，上诉人与原审第三人依法签订客运车辆承包经营权合同，取得湘Ｎ×××**车辆经营使用权，该权利属于上诉人的主观权利，被上诉人在未履行任何法定程序的情况下将该车辆予以扣押，显然会对上诉人车辆经营使用权造成侵害。因此，上诉人亦符合利害关系人的条件。一审裁定对利害关系人作限制性解释的理解不妥，进而导致一审裁定适用法律错误。二、被上诉人作出的责令停止经营决定违法，伪造的处罚决定无效。2012年，上诉人与原审第三人签订客运承包协议，由上诉人出资购买湘Ｎ×××**客运车辆并登记在原审第三人名下，经营期限为10年，第一次签订合同的期限是6年，自2012年至2018年，后4年为一年一签。2018年8月3日，被上诉人在没有任何依据的情况下违法扣押了湘Ｎ×××**车辆。后上诉人要求被上诉人放车时，被上诉人称该车辆经营期限已满，要求上诉人缴纳4000元手续费才能继续经营，上诉人不同意，被上诉人一直将车辆扣押至今。期间，上诉人向有关部门投诉，被上诉人为掩盖其收4000元手续费的违法行为，虚构了一项处罚事实，伪造了怀芷罚决字（2018）028号《行政处罚决定书》，该处罚决定书存在“没有依据”的重大且明显违法情形，应当确认无效。在一审答辩期间，被上诉人又伪造一份怀芷罚决字（2018）028号《行政处罚决定书》提交给一审法院，该决定书与第一次伪造的内容又完全不同。综上，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。被上诉人芷江侗族自治县道路运输管理所辩称，一、一审裁定驳回上诉人的起诉正确，上诉人的上诉理由不能成立。答辩人于2018年8月3日作出的《责令停止经营决定书》（编号20180803）及2019年1月4日作出的（2018）028号《行政处罚决定书》的行政相对人均是原审第三人，湘Ｎ×××**车辆的所有权人及“道路客运班线经营许可证”载明的经营者也均是原审第三人，罚款4000元的被处罚对象及缴纳罚款的也是原审第三人。虽然上诉人系湘Ｎ×××**号车的承包人，但该承包经营关系是基于上诉人与原审第三人签订的承包合同而产生的关系，双方属于合同关系。如果因为责令停止经营而造成上诉人不能实现承包合同的经营目的，依法属于民事法律关系调整的范畴，上诉人与被诉行政行为之间没有行政法上的利害关系。而且上诉人与原审第三人的承包合同期限在2018年12月31日已经届满。因此上诉人不具备原告的诉讼主体资格，一审裁定驳回上诉人的起诉正确。答辩人2018年8月3日作出“责令停止经营决定书”后，原审第三人没有在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼，该“责令停止经营决定书”已经发生法律效力。因此，即便上诉人与“责令停止经营”具有利害关系，但上诉人提起行政诉讼已经超过法定起诉期限，其起诉同样应予驳回。二、上诉人在上诉状中称“在一审答辩期间，被上诉人又伪造一份怀芷罚决字（2018）028号《行政处罚决定书》”属捏造事实。答辩人向一审法院提交的2019年1月4日作出的怀芷罚决字（2018）028号《行政处罚决定书》是正式文本，与上诉人一审提交的同一文号的处罚决定书复印件中的“经调查查明”的内容略有不同，是因为上诉人提交的复印件中的调查查明的时间“2018年10月24日”系工作人员失误打印错误。答辩人在发现错误后，随即进行了修正，并向原审第三人送达了修正后的处罚决定书，并告知原送达的处罚决定书作废，要求销毁。但不知何故，这份作废的处罚决定书复印件被上诉人获取。答辩人的工作人员确实存在工作失误，经办人员为此受到芷江县纪委的纪律处分。但并不能否认该行政处罚决定书的效力。而且该处罚决定书的被处罚对象是原审第三人，并非上诉人，故其无权就该行政处罚提起诉讼。综上，上诉人不是被诉行政行为的相对人及利害关系人，不具备本案原告主体资格，一审裁定正确，请二审法院依法驳回其上诉。原审第三人芷江农村客运有限责任公司述称，上诉人与涉案行政行为没有公法上的利害关系，不具备原告主体资格。一审认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求没有事实及法律依据，请二审法院依法维持原裁定，驳回上诉人的上诉。各方当事人所提交的证据材料均已随案移送本院。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，本院对本案证据材料进行了审核。二审诉讼期间，原审第三人芷江农村客运有限责任公司向本院提交如下材料：调取的涉案车辆平台轨迹；落款日期为2018年8月1日的通知存根联；落款日期为2019年8月2日的怀芷罚决字（2018）028号行政处罚决定书；罚决字（2018）028号行政处罚决定书送达回证；落款日期为2018年10月25日的行政处罚事前告知书。上诉人与原审第三人对于涉案车辆是由上诉人出资购买并登记在原审第三人名下的事实均予以认可。经审理查明的其他事实与原审无异，予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案被诉行政行为是涉案湘Ｎ×××**车辆未按核定行驶路线运营而作出的行政处罚决定，处罚涉及车辆的所有权人为原审第三人，履行涉案处罚决定确定的义务的对象亦是原审第三人，上诉人非被诉行政行为相对人。上诉人称，其因与原审第三人签订客运车辆承包经营合同，是涉案车辆的实际经营人，其与被诉行政行为有利害关系，有权提起诉讼。根据《机动车登记规定》的规定，机动车实行登记制度，登记的机动车所有人为机动车所有人，虽然上诉人系湘Ｎ×××**车辆的实际出资购买人，但该车辆登记在原审第三人名下，故原审第三人为该车辆的所有权人。上诉人与原审第三人签订承包合同而产生的客运车辆承包经营关系，属于民事法律关系范畴，与本案分属不同的法律关系,且双方的民事法律关系也未经依法确认，如上诉人的民事合同目的不能实现，可以通过民事程序救济，不宜认定上诉人与被诉行政行为有利害关系。综上，上诉人既不是被诉行政行为的行政相对人，亦与被诉行政行为不具有行政法上的利害关系，故其不是本案适格原告，对其提起的本案诉讼应不予受理，已经受理的，依法应裁定驳回起诉。故原审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当，依法应予维持。上诉人的上诉理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  刘东利审判员  肖尊启审判员  李容容二〇一九年十一月二十七日法官助理李建丰书记员贺红