吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉行终428号 上诉人（原审原告）高秀华，女，1949年5月12日生，汉族，吉林市公交公司退休职工，住吉林市龙潭区。 被上诉人（原审被告）吉林市龙潭区人民政府，住所地吉林市龙潭区遵义东路**。 法定代表人仲秋野，区长。 委托代理人郭云鹏，龙潭区房屋征收经办中心科员。 委托代理人梁开春，吉林领商律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）吉林市人民政府，，住所地吉林市松江中路** 法定代表人刘非，市长。 委托代理人李梓侨，吉林市司法局科员。 委托代理人高宏明，吉林江城律师事务所律师。 上诉人高秀华因诉被上诉人吉林市龙潭区人民政府（以下简称龙潭区政府）、吉林市人民政府房屋征收行政裁决及行政复议一案，不服吉林省吉林市中级人民法院（2019）吉02行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审认定，2014年1月10日吉林市人民政府工作报告将榆树沟搬迁改造列入吉林市人民政府工作安排。2017年6月16日吉林市房屋征收工作领导小组办公室召开会议，会议明确榆树沟秀山社区88栋楼搬迁改造项目已列入吉林市棚户区改造项目计划和吉林市2017年国有土地上房屋征收专项计划，符合国民经济和社会发展计划、土地利用总体计划、城乡规划和专项计划。2017年6月13日，龙潭区政府作出《榆树街道秀山社区吉化88栋楼搬迁改造项目征收补偿方案》（以下简称《征补方案》），并于2017年6月19日起进行公示并征求意见，截止到2017年7月18日，未收到修改意见。2017年7月24日，龙潭区政府作出龙政房征【2017】1号国有土地上房屋征收决定，并进行公告，对龙潭区榆树街道秀山社区吉化88栋楼搬迁改造项目国有土地上房屋实施征收。原告高秀华坐落在吉林市龙潭区榆树沟小区46号楼2单元6层606号建筑面积76.75平方米私有住宅房屋位于征收区域内，原告未对房屋征收决定申请行政复议或提起行政诉讼。2017年8月17日，吉林市国土资源局出具吉市国土资函【2017】144号《关于龙潭区榆树沟街道秀山社区88栋楼搬迁改造项目征收区域土地级别的复函》，载明吉林市新一轮城镇基准地价于2016年10月1日经省政府批准实施，征收区域现土地级别为住宅五级。由于被征收户数量多达3382户，征收经办部门通过入户调查方式，在报名参加评估工作的机构中确定四家评估机构对征收范围内的房屋及装修等进行评估。评估机构入户查勘并作出评估报告后，绝大部分被征收户与征收经办部门达成了征收补偿协议。在征收决定确定的签约期限内，原告高秀华未能与征收经办部门达成补偿协议，龙潭区政府于2018年5月针对包括原告高秀华在内的60余户未达成征收补偿协议的被征收户作出了征收补偿决定，后因认为在公示程序中有瑕疵，龙潭区政府将该征收补偿决定自行撤销。2018年11月，龙潭区政府对未达成补偿协议的60余户被征收户组织重新进行评估，并于11月7日作出关于榆树街道秀山社区88栋楼搬迁改造项目选定评估机构的通知，通知未签协议的被征收人于2018年11月10日上午9时召开大会，宣读征收政策，协商选定评估机构。2018年11月10日，未签订补偿协议的被征收户到选定评估机构大会现场，但提出将房屋居住情况恢复原状，未得到大会组织人员的答复，便离开会场，致使协商选定评估机构不成。龙潭区政府征收经办部门邀请社区工作人员，在吉林省吉林市沿江公证处的现场公证下，以抽签的方式抽取了吉林市龙聚房地产评估有限公司（以下简称龙聚评估公司）为评估机构。征收经办部门于2018年11月12日发出入户评估通知，通知被征收户实地查勘时间为2018年11月13日8时30分至16时30分，请各户家中留人，配合查勘工作。龙聚评估公司未能入户重新查勘，遂依据2017年作出征收决定后在对88栋楼房屋进行入户查勘时获得的被征收人房屋装修情况记载，于2018年11月28日出具了房地产估价报告，估价分户报告单记载原告高秀华房屋市场价值每平方米2697元，装修价值5012元。估价分户报告单于2018年11月28日向原告送达，原告在规定期限内未书面申请复核。后因原告高秀华与征收经办部门仍不能协商达成房屋征收补偿协议，龙潭区政府于2019年2月20日作出龙政房征补【2018】010号房屋征收补偿决定（以下简称010号补偿决定），决定：一、被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。1.被征收人选择货币补偿:房屋征收部门应在签订协议后的三十日内支付给被征收人房屋补偿费267090元、搬迁费1304.75元（房屋征收部门负责搬迁的不支付搬迁费)、装修补偿费5012元、临时安置费3223.5元(提供周转用房不支付临时安置费)。合计276630.25元。2.被征收人选择房屋产权调换:房屋征收部门给被征收人安置一处套内81.68平方米房屋（以房屋竣工测绘面积为准)，安置地点为龙潭区龙潭山花园小区（三期）5号楼2单元16层94号，产权归被征收人所有。原房屋装修补偿费5012元，搬迁费在签订协议后，房屋征收部门向被征收人一次性支付2609.5元。临时安置费（含越冬采暖补偿费),过渡期限内按照被征收房屋建筑面积计算,不足60平方米按照60平方米计算，每月每平方米14元标准发放。过渡方式为自行过渡。被征收人应交给房屋征收部门房屋差价款（暂定）5814.55元。以产权调换房屋竣工测绘建筑面积据实结算。安置时间为2020年11月30日。二、房屋征收部门按被征收人选择的补偿方式予以补偿。三、限被征收人在本征收补偿决定书送达之日起15日内搬迁,并将位于吉林市龙潭区榆树沟小区46号楼2单元6层606号房屋腾出。原告高秀华不服010号补偿决定，申请行政复议，吉林市人民政府于2019年6月14日作出吉市政复决【2019】30号行政复议决定（以下简称30号行政复议决定），维持了龙潭区政府作出的010号补偿决定。原告仍不服，向该院提起诉讼，要求撤销被告龙潭区政府作出的010号补偿决定和吉林市人民政府作出的30号行政复议决定，恢复供水、供电、供热、燃气等生活居住保障条件。 原审认为，一、2017年6月13日，龙潭区政府就榆树街道秀山社区吉化88栋住宅改造项目作出征收补偿方案，在征求意见期限内无人提出意见，2017年7月24日，龙潭区政府作出龙政房征【2017】1号国有土地上房屋征收决定，在法定起诉期限内，该征收范围内的被征收人包括原告高秀华在内，无人对该征收决定提起诉讼，该征收决定具有法律效力。此次征收也是基于国家环保督察要求，征收范围内房屋建成年代已久，绝大部分是上个世纪七八十年代建成的，房屋老旧，且临近化工企业，对此范围房屋征收符合公共利益需要。因征收经办部门与原告高秀华未能达成征收补偿协议，符合作出征收补偿决定的前置条件，龙潭区政府作为作出征收决定的县级人民政府，具有作出征收补偿决定的法定职能。二、关于确定评估机构的程序问题。榆树街道秀山社区吉化88栋住宅改造项目由于涉及被征收户多达3382户，在征收开始后，征收部门入户以投票形式征求意见，在报名参加评估的机构中确定由四家评估机构负责本次征收的评估工作。评估结果作出后，有3300余户均与征收经办部门达成补偿协议，仅有包括原告在内的60余户未能签订补偿协议。龙潭区政府在对原告等未达成补偿协议的被征收户作出征收补偿决定后，因在公示问题上存在瑕疵，为充分保护原告的合法权益，主动撤销了补偿决定，重新组织对原告等未达成补偿协议的被征收户的房屋及装修等进行评估，由于此时未达成补偿协议的仅有60余户，被告组织该60余户参加选择评估机构大会，该做法并无不当。龙潭区征收经办部门通知未达成补偿协议被征收人于2018年11月10日上午9时在榆树街道办事处二楼会议室召开大会，协商选定评估机构，原告等被征收人当日到现场，但却拒绝协商选定评估机构，致使协商无法进行，造成协商不成。在协商选定评估机构不成的情况下，经公证部门现场公证，由社区代表在报名参加候选该项目征收评估工作的评估机构中抽签确定了龙聚评估公司为评估机构，此做法符合《吉林市国有土地上房屋征收与补偿条例》第十八条的规定，也不违反法律法规规定。三、关于评估程序问题。针对未达成协议的被征收户重新评估，虽然是重新抽签选定的龙聚评估公司为评估机构，但事实上在征收开始后，针对3382户被征收户进行评估时，评估机构已经逐户进行踏查，对装修等内容已经作了记录，龙聚评估公司也是参加评估的四家机构之一。由于原告等未达成协议被征收户就征收问题进行上访，不能积极配合评估工作，龙聚评估公司在重新评估中，根据之前入户踏查的记录重新作出评估，并无不当。四、根据评估结果看，原告房屋每平方米2697元，装修价值5012元，虽然房屋价格不高，但原告房屋建成于上个世纪七十年代，该评估价格符合客观实际，无不合理之处。原告收到评估分户报告后，未在规定期限内提出复核申请，视为对评估结果无异议。故该评估报告可以作为征收补偿的根据。况且，就房屋的价值来说，龙潭区政府并不是按照评估价格作出的补偿决定，而是考虑原告房屋价值低于政府保障价，故按照原告房屋所在地类政府保障价每平方米2900元，并且给予20%的奖励，实际是按照每平方米3480元予以补偿的。被告龙潭区政府对原告房屋的货币补偿标准，已经充分考虑了原告的权益，并无不公平、不合理之处。五、关于产权调换方式，龙潭区政府采用的是套内建筑面积增加9平方米的做法，所以虽然产权调换房屋为高层建筑，但就被征收人而言，调换房屋的实际使用面积并不受公摊面积大小的影响，此种产权调换方式公平合理，充分保障了被征收人的权益。在套内增加9平方米后的应安置面积与实际应安置户型套内面积有差别时，按每平方米2000元计算差价款，这种方式合情合理，原告提出的扩大面积4500元，是指被征收人要求安置的房屋户型大于应安置户型时，应当交纳的差价款。被征收人在应安置面积户型的基础上，要求更大面积的房屋，理应按照合理的市场价格支付超标准部分的差价款。六、关于地类问题。根据原告高秀华土地使用证记载，其房屋土地等级为住宅四级。但随着城市的发展变化，住宅土地等级并非永远不变。根据2016年最新一轮城镇基准地价情况，吉林市国土资源局确认原告被征收房屋所在区域现在土地等级为住宅五级，那么龙潭区政府按照住宅五级确定原告房屋的政府保障价并无不当。七、被告龙潭区政府针对原告高秀华的房屋征收补偿作出的《房屋征收补偿决定书》，依照规定提出了两种补偿安置方式供原告选择，内容完整、合法，该补偿决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。吉林市人民政府收到原告高秀华的复议申请后，经审查，作出复议决定，程序合法，并无不当之处。八、关于原告要求恢复供水供暖供气等生活保障条件的问题。水、天然气、暖气的供应是由相应的企业负责的，由于该征收范围内绝大部分被征收户已经签订协议搬离，房屋无人居住，相关企业基于安全考虑采取了断水断气的措施。龙潭区政府从被征收户的权益考虑，采取了给予一定补助金的措施加以弥补。原告认为断水断气都是政府行为，但该行为与本案被诉作出征收补偿决定的行为不是同一行政行为。况且，龙政房征【2017】1号国有土地上房屋征收决定已经发生法律效力，原告的房屋在征收范围内，拆除是必然的，现在需要解决的是补偿问题。故原告要求恢复供水、供暖和天然气的诉讼请求，不能支持，该请求也不是审理征收补偿案件应该审理的内容。 综上所述，原告高秀华要求撤销龙潭区政府作出的010号补偿决定和吉林市人民政府作出的30号行政复议决定的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告高秀华的诉讼请求。案件受理费50元，由原告高秀华负担。 上诉人高秀华上诉称：一、原审判决认定没有被征收人对案涉征收决定提起诉讼是错误的，是征收部门工作人员误导，致使超过起诉期限。上诉人等人一直在找区、市、省政府及国家信访局，龙潭区政府在征收过程中没有尽到告知义务，没有召开征收大会。二、原审判决认定榆树街道秀山社区88栋楼搬迁改造项目已列入吉林市棚户区改造项目计划，认定事实错误。案涉榆树街道秀山社区没有集中连片的简易结构房屋，建筑密度宽松，基础设施齐全，建成年限不长，使用功能齐全，不是棚户区。二、政府实施征收不是为了公共利益需要，是基于国家环保督查，是企业、政府利益需要。三、评估程序违法。协商选定评估机构程序应当是双方在公开自愿平等的基础上签订，当时在场的被征收人是拒绝的，在有争议的情况下公证员进行公证程序违法，结果无效，社区代表签字亦违法。四、政府把土地级别从四级变为五级，没有经过法定程序修改，应视为无效。六、断水断气都是政府行为，政府给未签协议的动迁户每户700元天然气盲断的补偿，断水没给过补偿。政府采取非法方式迫使动迁户搬迁。综上，请求二审法院判决撤销一审判决，撤销龙潭区政府作出的010号补偿决定及吉林市人民政府作出的30号行政复议决定。诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人龙潭区政府辩称：一、案涉征收项目符合公共利益的需要。《征补方案》是依法依规制定的，并经规划、发改、国土部门审核，公示期间未收到任何被征收人提出的修改意见。且被征收区域距离吉化炼油厂距离过近，该炼油厂存在随时发生化工原料泄露、火灾、爆炸等安全事故隐患，为确保榆树街道秀山社区88栋楼居民的生命财产安全，答辩人顶着巨大压力开展了此次征收活动。根据上诉人提交的《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》等文件的内容“棚户区是指国有土地上集中连片简易结构房屋较多……安全隐患突出的居住区域”，说明此次征收符合列入棚改计划。二、房屋征收评估程序合法有效，补偿价格合理。2018年11月10日，在原榆树街道办事处二楼会议室召开房屋征收大会，协商选定评估机构。因协商未成，经公证部门现场公证，以抽签方式选定本项目房地产评估机构为龙聚评估公司，评估机构的选定程序合法。三、上诉人房屋的分户评估报告已经发生法律效力。上诉人认为征收补偿标准低，但又承认该区域二手房价格每平方米2500元，自相矛盾。上诉人的房屋补偿价格为每平方米2900元是按照被征收房屋所在征收区域地类的政府保障价做出的，且可上浮20%，实际补偿价格为每平方米3480元，远远高于该区域二手房价格。上诉人在法定期限内未向房地产价格评估机构申请复核评估，视为认同该评估结果。四、上诉人居住房屋的供气、供热设施并非答辩人拆除。该区域绝大部分被征收居民已签订协议搬离，相应水、电、气、热的分户设施已经拆除，存在安全隐患，昆仑燃气公司对榆树街道秀山社区88栋楼征收区域进行燃气管网盲断。为解决未签订协议居民生活用气需求，答辩人经研究为每户居民发放补贴资金700元，用于购置煤气罐、炉具及管线。停暖问题与答辩人无关，经吉化矿区事业部沟通协调,该区域2018年冬天供热期未做供热准备，供热装置已切换,供热管网不具备供热条件，无法进行正常供热。答辩人考虑居民生活问题，为剩余未签协议居民发放了供热期间的生活补贴。上诉人家中水管是市水务集团因已有大部分被征收人已经搬走，为防止供水主管线冻爆而截断供水主管线，同时为保障未签协议的被征收人利益，同意为未签协议的被征收户每户接入供水管线。五、上诉人提出的土地级别问题是由国土部门确认的。被征收区域按2000年公布的土地级别为住宅四级，但吉林市新一轮城镇基准地价于2016年10月13日由吉林市人民政府正式公布，经国土部门确认，该区域现在土地级别为住宅五级。综上，上诉人的上诉请求没有事实及法律依据，请求二审法院依法予以驳回。 被上诉人吉林市人民政府辩称：答辩人作出的30号行政复议决定认定事实清楚、程序合法。原审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 本院查明事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为：一、关于案涉征收决定是否合法的问题 案涉榆树街道秀山社区88栋楼搬迁改造项目经发展与改革、土地、规划部门审查，已列入吉林市棚户区改造项目计划和吉林市2017年国有土地上房屋征收专项计划，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。龙潭区政府作出征收决定前，还开展了社会稳定风险评估、拟定征收补偿方案、公告并征求意见等工作，并且征收补偿费用足额到位，专户存储。上述程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八至十三条的规定。榆树街道秀山社区88栋楼搬迁改造项目涉及被征收户有3382户，已有3300余户与征收经办部门签订安置补偿协议，足以证明涉案建设项目征收代表了被征收范围内绝大多数被征收人的意愿。上诉人主张榆树街道秀山社区88栋楼不构成棚户区。建保〔2012〕190号《住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、财政部、农业部、国家林业局、国务院侨务办公室、中华全国总工会关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》第二条规定，城市棚户区（危旧房），指城市规划区范围内，简易结构房屋较多、建筑密度较大，使用年限久，房屋质量差，建筑安全隐患多，使用功能不完善，配套设施不健全的区域；城市棚户区（危旧房）改造具体范围由市县人民政府结合当地实际情况确定。根据该通知的精神，结合原审查明的事实，征收范围内房屋建成年代已久，绝大部分是上个世纪七八十年代建成的，房屋老旧，且临近化工企业，存在随时发生化工原料泄露、火灾、爆炸等安全事故隐患。故龙潭区政府有权依法在符合比例原则的前提下结合当地实际情况确定城市棚户区的范围，龙潭区政府将榆树街道秀山社区88栋楼确定为棚户区改造项目范围并无不当，符合公共利益需要。综上，案涉征收决定不存在重大明显违法，合法有效。 二、关于评估程序的合法性问题 上诉人主张，评估机构选定程序违法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。根据原审查明事实，龙潭区征收经办部门通知未达成补偿协议的60余户被征收人于2018年11月10日上午9时召开大会协商选定评估机构，上诉人等被征收人当日到现场，但却拒绝协商选定评估机构。在协商不成的情况下，经公证部门现场公证，由社区代表在报名参加候选该项目征收评估工作的评估机构中通过抽签方式确定龙聚评估公司为评估机构，上述评估机构选定程序符合法律规定。 三、关于货币、产权调换安置补偿是否合法合理的问题 关于货币补偿。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。龙聚评估公司采用市场比较法，考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积等因素，对上诉人被征收房屋价值估价为每平方米2697元。上诉人收到评估分户报告后，未在规定期限内依法提出复核申请，应视为对评估结果无异议。龙潭区政府实际并未按照评估价格作出补偿决定，而是考虑上诉人房屋价值低于政府保障价，故在上诉人房屋所属五级地类政府保障价每平方米2900元的基础上，给予20%的奖励，实际是按照每平方米3480元予以补偿的。故龙潭区政府对上诉人房屋的货币补偿标准，符合《征补方案》的规定，已经充分考虑了上诉人的合法权益，公平合理。 关于产权调换。根据《征补方案》规定，龙潭区政府采用的是套内建筑面积增加9平方米的做法，因此虽然产权调换房屋为高层建筑，但就被征收人而言，产权调换房屋的实际使用面积并不受公摊面积大小的影响，在套内增加9平方米后的应安置面积与实际应安置户型套内面积有差别时，按每平方米2000元计算差价款，此种产权调换方式公平合理，充分保障了被征收人的权益。如上诉人选择产权调换，为其回迁安置的龙潭山花园小区房屋属于龙潭区住宅四级地类，又是新建住宅，其市场价值要高于上诉人被征收房屋的市场价值，故按照每平方米4500元交纳扩大面积费，是合理的市场价格。 四、关于上诉人要求恢复供水供暖供气等生活保障条件的问题 由于被征收区域内绝大部分被征收户已经签订协议搬离，相应水、电、气、热的分户设施已经拆除，存在严重安全隐患，基于安全考虑相关企业采取了断水断气的措施。为解决未搬迁被征收户的供气、供暖生活需要，龙潭区政府采取给予燃气、取暖补助金的措施加以弥补。对于供水问题，龙潭区政府表示吉林市水务集团可以为未搬迁被征收户接入供水管线。 五、关于被征收区域土地级别问题 虽然被征收区域原来的土地级别为住宅四级，但经吉林省人民政府批准，吉林市人民政府于2016年10月13日公布了更新后的吉林市新一轮城镇基准地价等土地价格，从吉林市城区住宅用地基准地价图反映出被征收区域土地级别为住宅五级。对于被征收区域的土地级别的确认，应以政府作出房屋征收决定的时点为准。龙潭区政府作出房屋征收决定的时间是2017年7月24日，此时被征收区域的土地级别已调整为住宅五级。故上诉人提出的被征收区域土地级别应按原来的住宅四级予以认定的请求，本院无法支持。 六、吉林市人民政府作出的30号复议决定，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。 综上，被诉房屋征收补偿决定及被诉复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人提出的上诉请求缺乏相应的事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人高秀华负担。 本判决为终审判决。 审判长  王翼博 审判员  孔德岩 审判员  卢增鹏 二〇一九年十一月十三日 书记员  陈佳玉