河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫16行终277号上诉人（原审原告）王梅，女，汉族，1961年9月15日生，住郑州市中原区。上诉人（原审原告）王英，女，汉族，1966年12月28日生，住河南省商水县。上诉人（原审原告）王生（又名王文明），男，汉族，1953年8月15日生，住河南省商水县。以上三上诉人共同委托代理人彭其锋，河南陈州律师事务所律师，特别授权。被上诉人（原审被告）商水县自然资源局，住所地，河南省商水县行政路西段。统一社会信用代码：114117230059072424。法定代表人孙玉合，局长。委托代理人王冬冬，河南明辩（商水）律师事务所律师，一般代理。委托代理人王新军，商水县自然资源局工作人员，特别授权。上诉人王梅、王英、王生因与被上诉人商水县自然资源局不履行法定职责一案，不服项城市人民法院（2019）豫1681行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。王英、王梅、王生（王文明）的委托代理人彭其锋、商水县自然资源局的委托代理人王冬冬、王新军到庭参加诉讼，本案现已审理终结。一审查明，2006年，商水县人民政府对县城新规划的道路由县直机关单位进行招商施工。招商条件是“以修路置换邻路土地”，也就是施工单位投资修路，该路段两侧20米的土地使用权归施工单位。同时承诺办理国有土地使用证及土地开发、施工全部的手续，不再缴纳所有的税费，而涉案土地是商水县劳动和社会保障局（简称劳动局）认领的商水县纬一路中段。原告于2006年12月12日向劳动局交纳了应摊路面开发费240000元、土地费用86400元共计326400元。2007年1月5日原告与劳动局签订了位于商水县城殷川大道“原纬一路”中段以北、女子职业中专西侧、陈国立养猪场以东、王庄自然村南侧东西长103米，南北宽25米，合计3.87,亩的土地，“土地开发使用协议”协议要求按照商水县城镇建设关于纬一路开发的总体规划和要求，进行开发。2007年4月5日，商水县建设委员会为商水县劳动和社会保障局办理了涉案土地规划许可证。原告认为已经履行了义务，用修路款折抵了土地出让金，按照商水县人民政府组织的商水县城“百日会战”活动以及会议纪要，被告应当为原告颁证，被告拒绝履行职责，为此，提起诉讼要求被告为原告颁发国有土地使用证。一审认为，原告王梅、王生、王英所申请的办理涉案土地使用权证，原告已按照协议于2006年12月12日向商水县劳动局交纳326400元，履行了全部义务，故原告与本案有利害关系，具有本案原告诉讼主体资格。商水县自然资源局是商水县人民政府设立的不动产登记单位，依法享有办证的职权，故商水县自然资源局是本案适格被告。依照《不动产登记暂行条例》第十六条规定“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料”。原告王梅、王生、王英虽然向被告商水县自然资源局提交过办理不动产登记申请，但未按照规定提供符合上述规定的办证材料，故原告的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王梅、王生、王英的诉讼请求。王梅、王生、王英不服一审判决上诉称，一、上诉人已经交纳了土地出让金，理由如下:上诉人按照协议约定向商水县劳动和社会保障局(以下简称劳动局)交纳326400元的土地出让金，【2007】7号会议纪要明确记载上诉人交纳的补偿款就是交纳土地出让金，也是上诉人交纳土地出让金的一种方式。二、上诉人已经实际占有了涉案土地，理由如下:上诉人向一审法院提交的上诉人与商水县社会劳动保障局签订的土地开发使用协议及【2007】7号会议纪要，且该土地相关部门已经拉起围墙由上诉人交纳10万元的费用并实际交付给了上诉人。足以证明了上诉人对涉案土地的不动产权属来源。三、商水县住房和城乡建设局对涉案土地进行了规划，并出具了证明，县政府也出具了出让土地平面图，足以证明了涉案土地的不动产界址、空间界限、面积。四、一审法院程序违法，理由如下:本案的利害关系人王俊芳已经死亡，只王俊芳的妻子王英参加诉讼，一审法应当通知王俊芳的其他第一顺序法定继承人参加诉讼，而一审法院没有通知其他第一顺序法定继承人参加诉讼，属程序违法。请求:1请求依法撤销项城市人民法院作出的(2019)豫1681行初27号行政判决书，改判支持上诉人一审诉讼请求或发回重审。2一二审诉讼费由被上诉人承担。商水县自然资源局辩称，同一审答辩意见。二审经审理查明事实与一审判决认定事实一致。本院予以确认。另查明，政府部门对涉案土地地上附属物已清除并拉起围墙，所有费用由上诉人支付，土地已交付上诉人实际控制。本院认为，中共中央、国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第七条规定：“完善政府守信践诺机制。大力推进法治政府和政务诚信建设，地方各级人民政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。因国家利益或公共利益或者其他法定事由确需改变政府承诺和合同约定的，要严格按照法定权限和程序进行，并对企业和投资人因此受到的财产损失依法予以补偿。……”。该意见明确强调了地方各级人民政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺。2007年3月15日，商水县人民政府办公室发布《委局认领道路开发工程有关优惠政策会议纪要》，其中第一条规定“政府提供给委局认领道路开发的优惠政策：（一）土地优惠政策：1、土地出让政策。土地政策是此次道路开发的基本政策，也是调动委局认领道路的有效措施。沿道路两侧建筑红线以外各20米宽度的土地有认领单位开发，有认领委局联系的开发商直接对原土地使用者进行补偿后，取得开发地块的土地使用权，开发商应向县政府缴纳的土地出让金不再缴纳，直接用于道路、绿化、硬化、路灯、雨、污水管网等市政基础设施建设。”同时还规定简化办证手续，凭认领委局的补偿证明，直接给开发商办理商住用地土地使用证。这是商水县人民政府对开发商的政策承诺，商水县人民政府应当按照中共中央、国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第七条的规定严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，商水县自然资源局是商水县人民政府的土地行政主管部门，应具体落实商水县人民政府的政策承诺，为上诉人完善土地出让手续，签订土地出让合同，办理土地使用权登记。商水县人民政府的会议纪要就是上诉人土地权属来源的依据，所缴纳的费用就是土地出让金，所涉宗地位置、界限、面积清楚明确，符合商水县城市规划要求，已经具备商水县人民政府承诺的办理土地登记的条件，商水县自然资源局应严格执行县政府的政策承诺，具体问题具体对待，尊重历史，面对现实，而不应该以现在的程序规定重新进行招拍挂，不考虑县政府原来的承诺。这样做不符合建设法治政府和诚信政府的要求，不符合信赖利益保护原则，影响人民群众对政府的信赖。本案涉及历史遗留问题，由于一直得不到解决，使上诉人背上了沉重的包袱，承受了巨大的压力，导致上诉人上访告状，使各级政府投入大量的精力去研究处理该遗留问题，是行政资源的一种浪费。由于只研究处理，没有具体落实，使涉案土地一直处于闲置状态，也是公共资源的浪费。该土地政府也认可应由上诉人使用，且交付上诉人实际控制，希望商水县人民政府及商水县自然资源局，信守承诺，实事求是，勇于担当，使该遗留问题尽快得到解决，使公共资源充分得到利用，使上诉人的权益尽快得到落实，使纠纷早日得到化解，维护行政相对人的合法权益，维护社会和谐稳定。一审法院认定上诉人履行了全部义务，但又以上诉人没有提供《不动产登记暂行条例》第十六条规定的登记材料为由，驳回上诉人的诉讼请求，而没有按照商水县人民政府的会议纪要所作的政策承诺综合考查，前后矛盾，属适用法律错误，本院予以纠正。上诉人上诉理由成立，本院以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销项城市人民法院（2019）豫1681行初27号行政判决；二、责令商水县自然资源局于本判决生效后六十日内为上诉人完善土地出让手续后办理不动产登记。二审诉讼费各50元，由商水县自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长  任成飞审判员  胡文建审判员  闫 政二〇一九年十一月二十二日书记员  杨 颖