四川省乐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川11行终146号 上诉人（原审原告）：肖忠礼，男，1958年3月13日出生，汉族，住四川省夹江县。 被上诉人（原审被告）：夹江县人力资源和社会保障局，住所地四川省夹江县漹城镇兴隆街**。 法定代表人：翟红利，该局局长。 委托诉讼代理人：李俊强，四川坤宏律师事务所律师。 上诉人肖忠礼因与被上诉人夹江县人力资源和社会保障局（以下简称夹江人社局）履行行政确认职责一案，不服四川省乐山市市中区人民法院（2019）川1102行初165号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月9日立案后，依法组成合议庭，于2019年10月17日公开开庭审理了本案。上诉人肖忠礼、被上诉人夹江人社局副局长陈永锋及该局委托诉讼代理人李俊强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明：肖忠礼于1958年3月13日出生,1976年10月在阿坝洲川西林业局参加工作，1982年11月从阿坝洲川西林业局调入夹江县林业局。1994年因犯贪污受贿罪被判缓刑三年，1997年10月刑期届满。1998年4月15日，夹江县人事劳动局对夹江县林业局作出批复，同意肖忠礼作为全民所有制工人收回重新安排在林业局工作，其工资福利待遇按有关政策规定执行。1998年7月22日，夹江县人事劳动局向夹江县林业局就肖忠礼重新安排工作后工资福利待遇发出通知，肖忠礼参加工作时间向后推移至1979年10月。根据相关文件和正常晋升工资档次规定，肖忠礼工资分别于1999年9月、2000年4月、2001年4月、2001年12月、2002年3月、2003年12月、2004年3月发生变动。1993年时连续工龄18年；1999年9月工作年限21年；2000年4月工作年限22年；2001年4月工作年限23年。 2019年3月6日，肖忠礼向夹江县社保局申请办理养老保险事宜，但夹江县社保局回复“没有视同缴费，不能办理”。2019年3月14日，肖忠礼向被告申请确认其自1979年至2001年的工作年限视同缴费年限。被告未向肖忠礼作出书面答复，肖忠礼遂提起本案诉讼。 2019年3月25日，夹江县社保局出具《证明》，证明肖忠礼在夹江县新老机保均未有申报缴费记录。 另查明，1996年5月1日，夹江县人民政府实施乡镇和县级党政群机关、全民所有制事业单位养老保险社会统筹制度。 肖忠礼不服，于2019年7月3日向一审法院提起诉讼，请求：判决夹江县人社局确认肖忠礼自1979年至2001年期间的工龄视同缴纳年限。 一审法院认为，根据国办发〔1999〕10号《国务院办公厅关于进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作有关问题的通知》中关于“加强企业职工退休审批工作的管理。男职工年满60岁、女干部年满55岁、女工人年满50岁退休的，仍由县级人民政府劳动保障部门审批”的规定，企业退休职工审批工作由县级以上人民政府劳动保障部门审批。夹江县人社局具有对于涉及职工参加工作年限（含视同缴纳社会保险费年限）予以确认的职权。 本案的焦点是肖忠礼自1979年至2001年期间的工作年限是否应当视同缴纳社会保险费的年限。根据川劳社发〔2006〕18号《四川省完善企业职工基本养老保险制度实施办法的实施细则》第四十三项关于“职工的缴费年限，是指企业和职工个人在职工退休前共同按规定足额缴纳基本养老保险费的累计年限。……1992年4月（我省个别市为1992年7月，下同）实行职工个人缴纳基本养老保险费以前，符合国家和省规定计算的连续工龄（不含折算工龄，下同）视同缴费年限”、第四十四项关于“企业和职工个人、个体参保人员未按规定缴纳基本养老保险费的时间，不得计算为缴费年限。以后按规定补缴了基本养老保险费后，方可计算缴费年限”、第四十六项中关于“国有企业（含其改制后的企业）职工，从1992年4月职工个人开始缴纳基本养老保险费起，按企业和职工个人足额缴纳基本养老保险费的实际年限确定缴费年限。1992年4月职工个人缴纳基本养老保险费以前，国有企业原固定职工符合国家和省规定计算的连续工龄视同缴费年限”的规定，企业和职工个人在职工退休前应共同按规定足额缴纳基本养老保险费，方可对实行职工个人缴纳基本养老保险费以前符合国家和省规定计算的连续工龄视同缴费年限。本案中，肖忠礼的用人单位并没有为肖忠礼参加企业职工养老保险，足额缴纳基本养老保险费。因此，肖忠礼主张其自1979年至2001年的工作年限应视同缴费年限的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回肖忠礼的诉讼请求。案件受理费50元，由肖忠礼负担。 上诉人肖忠礼上诉称：１.我虽然因犯有经济错误，被判缓刑三年，但是夹江县人事劳动局夹人劳法（1998）27号、夹人劳法（1998）55号明确作出了工龄计算：缓刑期间工龄扣除，两段工龄合并计算，参加工作时间推迟到1979年10月。1982年调回夹江县林业局工作。27号、55号文件合法有效，应作为视同缴费认定的依据。2.一审判决书认为我没有缴费记录，不能作出视同缴费的认定错误。事业单位代扣代缴制度是1996年开始执行，单位没有给我缴费办理，夹江县人社局、社保局作为政府行政机关，对参保单位负有督查督办的职责，我没有参保记录，不能作出视同缴费认定，不能办理我个人事业单位职工养老保险的责任，应由夹江县林业局合并后的自然资源局、夹江县社保局、夹江县人社局共同承担。3.一审判决书中参照的川劳社发〔2006〕18号《四川省完善企业职工基本养老保险制度实施办法的实施细则》，是针对企业职工和个人的参保制度，我不是企业职工而是事业单位工作人员，企业参保是1992年实施，事业单位参保缴费是从1996年执行。故提出上诉请求：１.撤销乐山市市中区人民法院（2019）川1102行初165号判决2.要求夹江县人社局确认肖忠礼自1979年至2001年期间的工龄视同缴纳年限。 被上诉人夹江县人社局辩称：被上诉人系认定视同缴费年限的法定职权机关。一、上诉人判处过缓刑三年与上诉人没有参加社会保险没有直接联系，视同缴费年限认定的前提是依法参加了国有企业、机关、事业单位社会养老保险的参保人员（即新老机保人员），一审已经查明上诉人没有任何申报新老机保缴费记录，就没有视同缴费年限之说。《四川省完善企业职工基本养老保险制度实施办法的实施细则》（川劳社发〔2006〕18号）第四十三条、第四十四条、第四十六条规定可以看出：否认何种身份要认定为视同缴费年限，必须满足“已经基本养老保险并足额缴纳基本养老保险费的前提”因上诉人不符合这一前提，故其请求的年限不得作为视同缴费年限。二、上诉人没有参保错不在被上诉人。《社会保险法》第六十条规定，“用人单位应当自行申报，按照足额缴纳社会保险费，非因不可抗力等法定事由不得缓缴、减免”。夹江县1996年4月23日颁布《夹江县机关、事业单位工作人员养老保险暂行办法》（夹府发〔1996〕1６号）和1996年4月25日颁布了《夹江县机关、事业单位工作人员养老保险暂行办法实施细则》（夹劳人发〔1996〕33号），夹江县开始实施机关、事业单位养老保险制度试点（即县级统筹的老机保）。1996年上诉人在缓刑考验期间，1997年上诉人缓刑考验期满，2006年11月，夹江县林业局作出对上诉人开除公职的决定。至2006年11月，均无人申报上诉人的社保。故导致上诉人一直没有进入老机保范围的责任不在被上诉人。三、2014年10月1日实施的《国务院关于机关事业单位工作人员养老制度改革的决定》（国发〔2015〕2号文件），夹江县开始进行机关事业单位养老保险改革（即省级统筹的新机保），老机保停止适用，且一审已查明上诉人也没有进入新机保，故上诉人诉求的1997年至2001年视同缴费年限的认定属于老机保范围，不能认定为视同缴费年限。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 另查明：1998年8月，肖忠礼向夹江县林业局申请停薪留职。2006年11月，因停薪留职期满未回单位，肖忠礼被夹江县林业局开除公职。 2018年3月5日，肖忠礼向夹江县社会保险事业管理局申请缴纳了2000元的城乡居民基本养老保险。 上述事实，有双方当事人庭审中的陈述及《夹江县林业局关于对肖忠礼进行处理的意见》（夹林〔2006〕45号）、《夹江县社会保险个体参保人员社保费代扣缴纳申请表》予以证实。 本院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作”之规定。夹江县人社局具有对辖区内涉及职工参加工作年限（含视同缴纳社会保险费年限）予以确认的职权。 本案的争议焦点为：一、肖忠礼工作期间身份问题；二、肖忠礼1979年至2001年期间的工作年限是否应当视同缴纳费的年限的问题。 一、关于肖忠礼工作期间身份问题 在案证据表明，肖忠礼1976年10月在阿坝州川西林业局参加工作，系森工企业工人。1982年11月从阿坝洲川西林业局调入夹江县林业局工作，1994年因犯贪污受贿罪被判缓刑三年，1997年10月刑期届满。1998年4月15日，原夹江县人事劳动局对夹江县林业局作出批复，同意肖忠礼作为全民所有制工人收回并重新安排在林业局工作，故肖忠礼1982年至2001年期间应系机关（单位）工作人员（工人）。 二、关于肖忠礼自1979年至2001年期间的工作年限是否应当视同缴纳费年限的问题 我国基本养老保险制度的发展具有较强的阶段性和政策性。1951年《劳动保险条例》规定，职工领取退休养老待遇，应当年满60周岁、一般工龄满25岁、本企业工龄满5年；女年满50岁、一般工龄满20年、本企业工龄满5年。1953年公布的《劳动保险条例实施细则修正草案》规定，一般工龄系指工人职工以工资收入为生活资料的全部或主要生活来源的工作时间，又称之为总工龄，是相对于本企业工龄而言的。本企业工龄系指职工在一个企业连续工作的时间，如曾离职，应自最后一次回本企业工作之日起算。根据以上规定，一般工龄是工人职工所有参加工作的时间，本企业工龄是工人职工在其退休企业连续工作的时间。1955年，国务院制定了《关于处理国家机关工作人员退职、退休时计算工作年限的暂行规定》（〔1955〕国秘字245号）规定，国家机关工作人员在国家机关工作的时间，一律计算为工作年限。1958年国务院公布了企事业单位和国家机关、人民团体统一实行的《关于工人、职员退休处理的暂行规定》《关于工人、职员退职处理的暂行规定》，把企业退休养老制度与国家机关工作人员退休办法并轨，将企业的本企业工龄与国家机关、事业单位的工作年限统称为连续工龄。“连续工龄”的含义，延伸至职工在各个单位按规定前后可以连续或合并计算的工作时间。自此至1978年，“连续工龄”与“工作年限”相互交叉使用或完全等同使用。1978年国务院颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》（国发〔1978〕104号文）分别规定：“党政机关、群众团体、企业、事业单位的干部，符合下列条件之一的，都可以退休。（一）男年满60周岁，女年满55周岁，参加革命工作年限满10年的……”；“全民所有制企业事业单位和党政机关、群众团体的工人，符合下列条件之一的，应该退休。（一）男年满60周岁，女年满50周岁，连续工龄满10年的……”。规定将工人与干部由原来实行统一退休、退职规定，调整为实行区别规定，工人使用“连续工龄”概念，干部使用“工作年限”概念。自此，退休条件取消了一般工龄，不再使用“一般工龄”之概念。很多政策文件中习惯于分别使用“连续工龄”与“工作年限”，体现不同性质单位和不同身份职工的差别。随着20世纪90年代企业职工养老保险制度的建立实施，“缴费年限”替代“连续工龄”来计算职工的养老待遇。原劳动部1992年公布的《关于使用〈职工养老保险手册〉的通知》（劳办险字〔1992〕15号）规定，“职工在实行个人缴费前按照国家有关规定计算的连续工龄，可视同企业和职工缴费年限，与实际缴费年限合并计发基本养老金”。自此，“连续工龄”之概念，通常仅在与视同缴费年限相衔接时使用。在机关事业单位方面，公务员法、《国家机关工作人员病假期间生活待遇的规定》《机关事业单位工作人员带薪年休假实施办法》等法律法规，均使用“工作年限”之概念来确定工作人员的退休、病假等待遇。2015年国务院国发〔2015〕2号《关于机关事业工作人员养老保险制度制度改革的决定》要求自2014年10月1日起，对按照公务员法管理的单位、参照公务员法管理的机关（单位）、事业单位及其编制内的工作人员，实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度改革（即省级统筹的新机保）。四川省人民政府《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的意见》（川府发〔2015〕16号）规定，2014年9月30日及以前参加工作，2014年10月1日及以后退休且缴费年限（含视同缴费年限）累计满15年的人，按照合理衔接、平衡过渡的原则，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再根据视同缴费年限长短发给过渡性养老金。并要求各地认真清理规范并停止原机关事业单位保险试点政策。对符合机关事业单位养老保险参保范围的人员，规范并入机关事业单位养老保险制度；不符合机关事业单位养老保险制度参保范围内的人员，全部转移至企业职工基本养老保险制度。因此，机关事业工作人员在2014年10月1日养老保险制度改革后，领取退休养老待遇主要有两个条件：一是退休年龄，一是缴费年限。退休年龄的规定较为明确，通常按照退休职工的性别等因素直接确定。因此，缴费年限的确定是核定养老保险金额的关键所在。缴费年限包括实际缴费年限和视同缴费年限；实际缴费年限，指职工参加基本养老保险后，按规定足额缴纳基本养老保险费的年限。四川省人力资源和社会保障厅《关于集中开展机关事业单位养老保险视同缴费年限确认核定工作的通知》（川人社函〔2016〕1121号）中规定：“机关事业单位养老保险视同缴费年限，是指参加机关事业单位养老保险的人员在2014年9月30日以前符合国家和省工龄政策规定的连续工龄（不含折算工龄）中，按照养老保险政策规定可视同缴费年限的工作年限（按月计算）。根据前述规定，改革后机关事业单位视同缴费年限的适用范围应当是参加了机关事业单位养老保险的人员；其次是具有在2014年9月30日符合国家和四川省工龄政策规定的连续工龄。本案中，肖忠礼于1994年被判缓刑三年，缓刑期满后，原夹江县人事劳动局以夹人劳法（1998）27号、夹人劳法（1998）55号将肖忠礼收回安排在夹江县林业局工作，并对其工龄作出了的合并计算，即扣除缓刑期间工龄，两段工龄合并计算，将其参加工作时间推迟到1979年10月。1996年5月1日，夹江县人民政府实施乡镇和县级党政群机关、全民所有制事业单位养老保险社会统筹制度试点（即旧机保），2014年10月1日以后，机关事业单位实施全省统筹的机关事业单位养老保险制度，并将原有试点中符合机关事业单位养老保险参保范围的人员，规范并入机关事业单位养老保险制度（即新机保）；不符合机关事业单位养老保险制度参保范围内的人员，全部转移至企业职工基本养老保险制度。虽然2001年前年4月肖忠礼的《工作人员职务（岗位、技术等级）工资和级别工资变动审批表》中载明其工作年限为23年。但经夹江县社保局查询，肖忠礼在新老机保系统中均未有申报缴费记录，且在案证据也不能证明肖忠礼参加过机关事业单位基本养老保险，故不符合机关事业单位视同缴费年限的认定范围。同时，内务部《关于工作人员曾受过开除、劳动教养、刑事处分工龄计算问题的复函》（[59]内人事福字第740号文件）规定“工作人员受过开除处分或者刑事处分的，应当从重新参加工作之日起计算工作年限”。1996年夹江县夹劳人发〔1996〕33号《夹江县机关、事业单位工作人员养老保险暂行办法实施细则》规定：“在职人员被开除公职或被判处刑罚，个人缴纳的积累金可退还本人（法院判决没收财产除外），同时终止养老保险关系”。本案中，肖忠礼于2006年11月被夹江县林业局开除公职，其工作年限应当从重新参加工作之日起计算。故其所主张的被开除公职前1979年至2001年期间的工作年限不符合连续工龄的规定，不能认定为连续工龄和视同缴费年限。综上，一审法院认定肖忠礼系国有企业职工，并适用国办发〔1999〕10号《国务院办公厅关于进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作有关问题的通知》不当，但判决驳回肖忠礼的诉讼请求正确。 关于上诉人肖忠礼主张2018年3月5日，肖忠礼向夹江县社会保险事业管理局申请缴纳了2000元的城乡居民基本养老保险，已有参保缴费记录的问题。本院认为，视同缴费年限系参保职工实际缴费年限之前按照国家规定计算的连续工作年限。是针对实行养老保险制度前，企业职工、机关事业单位工作人员有人事档案记载的能够符合国家关于计算连续工龄的规定的期间。肖忠礼所缴纳的城乡居民养老保险系以个体人员身份参保，并以其实际缴费年限作为养老保险核发的基础，不存在视同缴费年限的认定问题。 关于上诉人肖忠礼主张夹江县林业局没有给其缴纳养老保险，且夹江县人社局、社保局作为政府行政机关，对参保单位负有督查督办的职责，应共同承担不能办理其个人事业单位职工养老保险责任的问题，分别属于机关事业单位人事争议仲裁范畴及另一法律关系，依法不属于法院受理或者本案审查的范围。 综上所述，上诉人肖忠礼的上诉理由不成立，对其上诉请求本院不予以支持。一审判决认定事实不清，适用法律错误，但判决结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人肖忠礼负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 雷璐娜 审 判 员 李亚莉 审 判 员 刘 平 二〇一九年十一月十五日 法官助理 朱海丽 书 记 员 李菲菲 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。