湖北省随州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂13行终42号上诉人（原审原告）徐波，男，1983年3月11日出生，汉族，住随州市曾都区。委托诉讼代理人张勇，湖北维思德律师事务所律师。委托诉讼代理人毛以涛，湖北维思德律师事务所律师。被上诉人（原审被告）随州市曾都区水利和湖泊局（原随州市曾都区水利局）。住所地：随州市曾都区南郊二桥头北端。法定代表人周玉祥，该局局长。委托诉讼代理人韩红军，该局综合科科长。委托诉讼代理人徐成，随州市曾都区东城法律服务所法律工作者。上诉人徐波因与被上诉人随州市曾都区水利和湖泊局（以下简称曾都区水利局）不履行法定职责一案，不服湖北省随州市曾都区人民法院（2018）鄂1303行初57号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年9月11日立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人徐波的委托诉讼代理人张勇、毛以涛，被上诉人曾都区水利局的委托诉讼代理人韩红军、徐成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2010年9月2日，曾都区水利局以曾水文（2010）53号关于呈报《随州市曾都区河道采砂规划》的请示向随州市曾都区人民政府呈报《随州市曾都区河道采砂规划》，拟对辖区范围内的河道采砂规划意见呈报曾都区人民政府，曾都区人民政府于2010年9月25日以曾政函【2010】38号《关于曾都区河道采砂规划的批复》，批复中原则同意《随州市曾都区河道采砂规划》。但位于万店镇新中村沙场标段的河道采砂未列入规划范围内。随后，曾都区水利局仍将未列入政府批准规划范围内的万店镇新中村沙场标段五年的河道采砂经营权委托给湖北湖韵拍卖有限公司进行公开拍卖。徐波于2013年7月2日通过竞买，取得了新中沙场一标段（即小黄家楼漫水桥以上500米洪水线为起点向北800米）五年的河道采砂经营权。同日，徐波与湖北湖韵拍卖有限公司签订《拍卖成交确认书》并缴纳了全部拍卖款58.5万元（即经营权许可费）。湖北湖韵拍卖有限公司已将拍卖款58.5万元转交于曾都区水利局，曾都区水利局以经营权许可费入账。2014年12月8日，徐波与曾都区水利局正式签订《河道砂石开采经营合同》，约定该河道经营期限自2013年12月31日起至2018年12月31日止，共计五年。合同签订后，徐波分别于2017年12月7日、2018年6月25日向曾都区水利局提出书面申请，申请办理河道采砂许可证（年采砂总量20万方），曾都区水利局受理后，以新中沙场标段河道采砂拍卖时未列入政府批准的规划范围内，拍卖行为无效为由，未予许可。为此，徐波诉至法院。2017年12月13日，徐波以曾都区水利局未办理采砂许可为由，向曾都区水利局提出书面申请，申请对新中沙场标段的河道采砂经营权的经营期限延长四年。曾都区水利局受理后，最终未同意延期经营合同。2016年9月，曾都区水利局以曾水文（2016）67号《关于审批〈曾都区河道采砂规划（2016-2020年）〉的请示》向随州市曾都区人民政府呈报，曾都区人民政府于2016年11月8日以曾政函【2016】64号《关于曾都区河道采砂规划（2016-2020年）的批复》，同意该规划。《曾都区河道采砂规划（2016-2020年）》中明确万店镇新中村沙场已列入批准采砂规划范围。曾都区水利局未对万店镇新中村沙场即涉案沙场标段重新组织招标、拍卖，并与他人签订《河道砂石开采经营合同》。原审法院认为，曾都区水利局负责本区域内河道采砂的管理和监督工作，对区域内河道采砂的监督管理是其法定职责。本案中，涉案的位于万店镇新中村沙场一标段河道采砂五年经营权系曾都区水利局委托湖北湖韵拍卖有限公司通过公开拍卖的方式进行公开出让。徐波竞买后与湖北湖韵拍卖公司签订了《拍卖成交确认书》，又与曾都区水利局签订《河道砂石开采经营合同》，是双方的真实意思表示。曾都区水利局委托拍卖并签订《河道砂石开采经营合同》时，涉案标段的河道采砂经营权，未通过政府的规划审批，有违《湖北省河道采砂管理办法》第六条“河道采砂实行规划制度。河道采砂规划应当根据防洪安全、河势稳定、通航安全和生态环境要求编制，符合流域综合规划和防洪、河道整治、航道、港口等专业规划。省管河道的采砂规划，由省人民政府水行政主管部门组织编制，征求相关部门意见后，报省人民政府批准。其他河道的采砂规划，由县级以上人民政府水行政主管部门按照河道管理权限组织编制，征求相关行政主管部门意见后，报同级人民政府批准，并报上一级人民政府水行政主管部门备案。河道采砂规划一经批准，必须严格执行，确需修改时，应当经原批准机关批准”的规定，双方签订的《河道砂石开采经营合同》无效；曾都区水利局未予办理河道采砂许可证和不准予延长经营期限系正当严格的履职行为。故徐波要求确认曾都区水利局未予办理河道采砂许可证和不准予延长经营期限违法的诉讼请求，不予支持，应予驳回。但曾都区水利局明知涉案标段的河道采砂经营权，未通过政府的规划审批，确仍组织拍卖并与徐波签订《河道砂石开采经营合同》，致合同无效的责任在于行政主体方，故曾都区水利局应当承担给徐波造成的损失，徐波可以另行向其主张权利。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第一百零一条，参照《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第（五）项之规定，判决：驳回徐波的诉讼请求。一审案件受理费50元，由曾都区水利局负担。上诉人徐波上诉请求：撤销原判，改判支持上诉人的诉讼请求，本案诉讼费及其他费用由被上诉人承担。事实和理由：原审判决认定事实错误，适用法律错误，导致判决错误，应当予以撤销并改判支持上诉人的全部诉讼请求。被上诉人曾都区水利局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。二审中，各方当事人均未提交新的证据。经审理查明，原判认定的事实属实。本院认为，本案的争议焦点为双方当事人签订的《河道砂石开采经营合同》是否属于有效合同？本案中，行政机关曾都区水利局对辖区内河道采砂进行监督管理是其法定职责，其与行政相对人签订涉及砂石开采的特许经营合同属于其履行行政职责的行政行为，该行政行为是否合法应当根据是否符合相关法律法规的规定来进行评判。《湖北省河道采砂管理办法》第六条规定：“河道采砂实行规划制度。河道采砂规划应当根据防洪安全、河势稳定、通航安全和生态环境要求编制，符合流域综合规划和防洪、河道整治、航道、港口等专业规划。省管河道的采砂规划，由省人民政府水行政主管部门组织编制，征求相关部门意见后，报省人民政府批准。其他河道的采砂规划，由县级以上人民政府水行政主管部门按照河道管理权限组织编制，征求相关行政主管部门意见后，报同级人民政府批准，并报上一级人民政府水行政主管部门备案。河道采砂规划一经批准，必须严格执行，确需修改时，应当经原批准机关批准。”根据上述行政法规的规定，河道采砂实行规划制度，只有河道采砂在经过有权行政机关批准后方可实施。本案中，曾都区水利局在2013年对涉案河道采砂经营权许可进行拍卖时，该标段的河道并未得到有权行政机关的规划批准，该行政行为的内容在客观上不可能实施，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条的规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（三）行政行为的内容客观上不可能实施。故曾都区水利局在涉案河道未经规划批准的情况下即通过拍卖与徐波签订《河道砂石开采经营合同》的行政行为因“重大且明显违法”而属于无效行政协议，即便涉案河道于2016年9月被有权机关批准采砂许可，但也应当由行政机关重新组织招标及拍卖程序，而非径直认定2013年签订的《河道砂石开采经营合同》有效，因此，曾都区水利局未为徐波办理河道采砂许可证和不予准许万店镇新中河道沙场一标段经营权延期并未违法，且行政机关已将不能办理行政许可的原因告知了徐波，上诉人要求办理河道采砂许可证并对万店镇新中河道沙场一标段经营权准许延期五年的上诉理由不能成立，依法不予支持。因曾都区水利局的违法行政行为导致双方签订的《河道砂石开采经营合同》无效，徐波可另行向其主张因合同无效导致的相关损失，本院对此不予审查。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人徐波负担。本判决为终审判决。审判长  徐纯清审判员  孙 峻审判员  尚晓雯二〇一九年十一月十五日书记员  石雪娟