湖北省武汉市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鄂01行终897号 上诉人（原审被告）武汉市武昌区城区改造更新局，住所地武汉市武昌区荆南街**。 法定代表人陈静，局长。 委托诉讼代理人曾志伟，该局工作人员。 委托诉讼代理人胡诗迪，湖北得伟君尚律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）武汉市武昌区人民政府粮道街办事处，，住所地武汉市武昌区粮道街古刹巷** 法定代表人刘启斌，主任。 委托诉讼代理人鲁漫漫，该办事处工作人员。 委托诉讼代理人张天琦，湖北成和诚律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）吴春莲 委托诉讼代理人刘树九，湖北森生律师事务所律师。 委托诉讼代理人宋海林，湖北森生律师事务所律师。 原审第三人武汉兴昌国有资产投资管理公司，，住所地武昌区三道街** 法定代表人吴丛庆，董事长。 原审第三人武汉市武昌区钢窗钢门二厂，住，住所地武汉市武昌区朋脂路**/div> 法定代表人陈忠文，厂长。 上诉人武汉市武昌区城区改造更新局（以下简称区城改局）、上诉人武汉市武昌区人民政府粮道街办事处（以下简称粮道街办事处）因与被上诉人吴春莲、原审第三人武汉兴昌国有资产投资管理公司（以下简称兴昌公司）、原审第三人武汉市武昌区钢窗钢门二厂（以下简称钢窗二厂）行政协议一案，不服湖北省武汉市武昌区人民法院（2019）鄂0106行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审法院经审理查明，钢窗二厂是集体所有制企业，住所地为中山路257号即武昌区紫金村××号，主管部门为粮道街办事处，法定代表人陈忠文。武昌区紫金村××号房屋共7栋，于1992年10月26日办理房屋产权登记，产权人为钢窗二厂，原告住在3栋3层。2012年9月25日，钢窗二厂制定改制方案和安置方案，拟以资产转让的形式进行企业改制，拟处置的资产范围包括全部土地及房产，受让对象为兴昌公司，对于包括本案原告在内的居住在厂房里的13户住户，建议政府协调房地部门结合昙华林历史文化区打造申请还建房或经济适用房指标的方式解决。2012年10月18日，武汉市武昌区人民政府专题会议纪要（32）《关于武汉市武昌钢窗钢门二厂企业改制工作的会议纪要》（以下简称32号会议纪要）载明：2012年9月28日下午，区企业改制领导小组召开专题会议，研究钢窗二厂的改制工作，会议原则同意钢窗二厂的改制方案，原则同意该企业的房地产协议转让给兴昌公司……会议明确该企业内居住的13户职工腾退房源，由区房管局按危改的渠道安排解决。2012年12月6日，钢窗二厂在厂房内召开了企业改制工作职工大会，作出职工大会决议，参会职工一致同意改制方案和职工安置方案，同意将全部资产出售给兴昌公司。2012年12月14日，武昌区人民政府和粮道街办事处联合发文《关于同意武汉市武昌区钢窗钢门二厂改制的批复》（粮道办字[2012]21号）、武汉市武昌区国有资产监督管理办公室发文《关于同意武汉市武昌区钢窗钢门二厂改制的批复》（武昌国资字[2012]32号），两份批复均载明原则同意钢窗二厂的改制方案和职工安置方案。2013年1月25日，甲方兴昌公司（受让方）与乙方钢窗二厂（出让方）、丙方粮道街办事处（乙方主管部门）签订了《房屋所有权和土地使用权转让合同》，乙方同意将自己名下的位于紫金村××号房屋所有权和土地使用权整体出让给甲方。合同还约定：经甲乙丙三方协商一致，甲方支付乙方转让款总计人民币580万元整；按照改制领导小组（32）号专题会议纪要精神，由乙、丙方负责厂区内13户职工居住房源的清理腾退，并于2013年12月31日将已腾空房屋移交甲方；甲方所购的房产如遇城市建设、旧城改造、开发拆迁等所取得的补偿款，全部归甲方获得；甲方处置所收购房产的转让价款，全部归甲方所得。2013年1月25日，钢窗二厂作出移交清单，向兴昌公司移交房产证、土地证复印件以及关于该企业改制的相关批复、十三户住户的调查情况等材料，双方签字确认。2014年4月3日，钢窗二厂作出移交清单（二），载明三楼13名职工居住房屋（建筑面积329.49㎡）暂不向兴昌公司移交，由钢窗二厂继续负责管理和清退，双方签字确认。2013年1月21日，兴昌公司向钢窗二厂支付转让款200万元，2014年4月8日支付转让款200万元，2015年2月13日支付转让款100万元，2018年10月10日支付转让款80万元，合计580万元。2014年10月10日，武汉市武昌区人民政府作出《武昌区人民政府关于紫金村片旧城改造项目房屋征收决定》（武昌征决字[2014]24号），将紫金村××号房屋纳入征收范围。同年11月25日，房屋征收部门原区征收办（甲方）与被征收人兴昌公司（乙方）签订了《武昌区国有土地上房屋征收补偿协议书》，载明乙方房屋坐落在武昌区紫金村××号，乙方选择货币补偿方式，甲方实际应付乙方补偿款29418803元。2014年12月10日，武昌区紫金村旧城改造项目房屋征收指挥部会议纪要，载明：一、……按32号会议纪要精神，此13户职工本应得到妥善安置，但因种种原因，至2014年11月13日该房屋征收项目启动以来，区房管局未能提供腾退安置房源，腾退工作至此作为历史遗留问题，未能得到较好解决。二、房屋价值补偿：房屋价值、非改商、房屋装修等补偿由滨江商务区直接与兴昌公司结算，并签订补偿协议。三、对该13户的临时过渡费、搬迁奖励、困难补助等补偿由原区征收办与借住职工直接签订协议，资金由滨江商务区拨付给粮道街办事处，再由粮道街办事处支付给借住职工。四、粮道街办事处与原区征收办签订房屋安置协议，按还建房成本价购置雄楚春天小区（双限房）13套房源，用于安置13户借住户，产权人为粮道街办事处。五、如雄楚春天逾期交房，按相关逾期过渡费标准统一向粮道街办事处发放，再由粮道街办事处支付给借住职工。2015年6月,房屋征收部门（甲方）原区征收办与被征收人（乙方）吴春莲签订了被诉征收补偿协议。该协议中“一、被征收房屋基本情况，二、房屋征收补偿方式”均未填写内容。“三、房屋征收补偿款项：……以上1-8项总计人民币69000元（大写陆万玖仟元整）。四、产权调换房屋（团购商品房屋）情况：1.乙方（丙方）选定雄楚春天2栋2单元17层5号房屋，该房屋建筑面积45.61㎡……4.甲方已抵扣房款元，实际应付乙方（丙方）补偿款（购房款）计人民币69000元，（大写陆万玖仟元整）。五、搬迁期限及要求：1.乙方签订本协议书时，应将被征收房屋所有权证、国有土地使用权证以及其他相关证照资料一并交付给甲方；2.本协议书约定的补偿款项经相关审计单位审核出具审计报告，乙方领取本协议书后10日内搬迁完毕，搬迁时不得损坏房屋结构及附属设施，并完好地移交给甲方……八、本协议经甲、乙双方签字盖章之后生效”等，协议书尾部甲方原区征收办盖章，乙方原告签字捺印。2015年10月22日，粮道街办事处向原告的汉口银行账户存入69000元，备注：钢窗二厂拆迁安置款。2019年3月13日，原区征收办与粮道街办事处根据《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》有关政策规定，就包括原告在内的钢窗二厂13户职工的安置问题签订了房屋安置协议。另查明，2019年2月27日中共武汉市武昌区委文件（武昌发〔2019〕1号）《中共武昌区委、武昌区人民政府关于武汉市武昌区机构改革的实施意见》载明，武汉市武昌区房屋征收管理办公室更名为武汉市武昌区城区改造更新局。 原审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款、第二十五条第一款，参照《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第五条、第二十二条的规定，被告区城改局组织实施武昌区房屋征收补偿工作，具有与被征收人、公有房屋承租人签订房屋征收补偿协议的职责。本案中，钢窗二厂因企业改制将该厂全部土地及房产转让给兴昌公司，兴昌公司支付了转让金，成为紫金村××号房屋的实际权利人。涉案征收决定作出后原区征收办与被征收人兴昌公司于2014年11月25日签订了《武昌区国有土地上房屋征收补偿协议书》，兴昌公司选择货币补偿方式，双方已履行补偿协议约定的义务，钢窗二厂对此无异议，紫金村××号房屋的征收补偿结束。根据各方当事人的诉辩意见，本案争议的焦点是：1.被诉征收补偿协议的性质；2.被诉征收补偿协议是否生效以及是否应当继续履行的问题。一、被诉征收补偿协议的性质。紫金村××号房屋征收补偿结束后，原区征收办又与原告签订被诉征收补偿协议，被告认为该协议是为了解决集体企业改制后的历史遗留问题，落实政府会议纪要的精神，不是真正意义上的房屋征收与补偿协议。原告认为双方签订被诉征收补偿协议时被告并未告知本协议不是征收补偿协议，也没有告知原告“粮道街办事处没有签字就不生效”。钢窗二厂在改制过程中对于包括原告在内的13户职工腾退及房屋安置问题，武昌区人民政府以会议纪要的形式进行了明确，基于相关部门一直没有合理安排解决腾退安置房源以及紫金村××号房屋被纳入征收范围等特殊情况，腾退工作未能得到较好解决。政府相关部门召开协调会形成会议纪要，由原区征收办与13户职工针对临时过渡费、搬迁奖励、困难补助等补偿签订协议。原区征收办于2015年6月自愿与原告签订被诉征收补偿协议前已进行房屋调查，完全了解房屋状况，但仍然在其职权范围内、依照国有土地上房屋征收与补偿的相关法规和政策与原告签订了被诉征收补偿协议，原告出于对行政机关的信任在协议上签字捺印并腾退了房屋，该协议不管从形式还是内容来看都是房屋征收补偿协议，应视为被告自愿将原告作为被征收人给予补偿，被告辩称“并非真正意义上的征收补偿协议，而是解决历史遗留问题的安置协议”没有事实依据。该协议经双方签字盖章即具有公信力和既定力，体现了当事人之间的信赖利益，属于行政协议。二、被诉征收补偿协议是否生效以及是否应当继续履行的问题。行政协议具有“行政性”和“协议性”，在行政协议的成立和生效等问题上可参照适用合同法的规定。《中华人民共和国合同法》第四十四条规定“依法成立的合同，自成立时生效”。本案中，被诉征收补偿协议第八条约定“本协议经甲、乙双方签字盖章之后生效”，原区征收办作为甲方已盖章，原告作为乙方也已签字捺印，且该协议内容不违反行政强制性规定及民事效力强制性规定，故在双方签订被诉征收补偿协议之日起，协议即已生效。被诉征收补偿协议签订后直至原告提起本案诉讼，被告没有主张“粮道街办事处是乙方，原告是丙方”，协议履行过程中如无变更、撤销等其他情形，双方均应按照协议约定全面履行义务。被告已向原告支付了“房屋征收补偿款项”合计69000元，故被诉征收补偿协议可以继续履行的内容只有第四项，即“产权调换房屋”的内容。原告主张该项中“购房合同由乙方（丙方）与产权调换房建设单位签订，房屋购销双方权利义务以合同为准”即为其提出“判令被告协助原告办理雄楚春天房屋的购买、交付手续”诉请的依据；被告认为“被诉征收补偿协议只是套用征收补偿协议模板，不能按真正意义上的征收补偿协议产权调换来履行，雄楚春天房屋所有权归××道街办事处”。原区征收办与原告签订被诉征收补偿协议时并未告知原告协议中的产权调换并非“真正意义上的产权调换”，原告有理由相信被告是按照房屋征收补偿的相关法律法规及政策的规定对其进行补偿，对此被告不能作出合法有据的解释，此种情形下应作出对行政相对人一方有利的解释，因此对于原告“应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定履行产权调换”的主张本院依法予以支持。至于本案诉讼期间原区征收办与第三人粮道街办事处签订的房屋安置协议不是本案审查的内容，也不能作为履行被诉征收补偿协议的阻却因素。原告称雄楚春天小区的房屋已经竣工，具备交付使用的条件，被告亦认可，被告就应当按照国有土地上房屋征收补偿相关法规及政策及时履行被诉征收补偿协议中关于产权调换的内容。因被诉征收补偿协议中不包含支付超期安置补偿费的内容，原告请求“判令被告自2018年11月1日起按照2250元/月的标准向原告支付超期安置补偿费直到实际交房之日止”没有事实依据，依法不予支持。综上，依据《中华人民共和国合同法》第四十四条、第六十条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，判决：一、确认原告吴春莲与武汉市武昌区房屋征收管理办公室签订的《武昌区国有土地上房屋征收补偿协议书》有效；二、责令被告武汉市武昌区城区改造更新局继续履行与原告吴春莲签订的《武昌区国有土地上房屋征收补偿协议书》，于本判决生效之日起六十日内协助原告吴春莲办理雄楚春天2栋2单元17层5号房屋产权调换手续；三、驳回原告吴春莲其他诉讼请求。 上诉人区城改局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决主要事实认定不清，应当发回重审。（一）基于本案系因征收补偿协议履行产生的争议，被上诉人主体资格问题为本案关键性事实。被上诉人既不是涉案被征收房屋的所有权人，也不是公有房屋承租人，不具备享受征收补偿的主体资格。一审法院却推定上诉人“自愿将被上诉人作为被征收人给予补偿”与事实不符，也未尊重现行征收补偿法律法规规定。（二）鉴于被上诉人在征收范围内没有被征收房屋，其当然不享有产权调换房屋的所有权，其不是涉案雄楚春天房屋的所有权人，不具有本案一审原告主体资格。（三）一审判决未能审理查明粮道街办事处支付涉案雄楚春天房屋价款的资金来源，该款项未纳入征收成本，此次将涉案雄楚春天房屋提供给被上诉人居住不属于征收补偿事宜，而是解决历史遗留问题。二、一审判决适用法律错误，未能正确理解国有土地上房屋征收与补偿的法律法规规定。被上诉人签订的协议实质不是《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》规定的征收补偿协议，而是借用征收补偿协议模板用于解决历史遗留问题中职工居住事宜的普通民事协议，被上诉人不能据此取得涉案雄楚春天房屋的所有权。综上，被上诉人不是被征收人，不具有主张享有征收补偿的主体资格，其不是涉案雄楚春天房屋的所有权人，被上诉人无权主张上诉人协助办理涉案雄楚春天房屋的产权调换手续，一审判决认定事实不清、适用法律错误。请求二审法院：一、依法判令撤销武汉市武昌区人民法院（2019）鄂0106行初41号行政判决书；二、依法改判驳回被上诉人吴春莲起诉或发回重审；三、依法判令本案一审、二审诉讼费用由被上诉人吴春莲承担。 上诉人粮道街办事处不服原审判决，向本院提起上诉称：一审判决认定基本事实不清，适用法律错误，未能正确理解国有土地上房屋征收与补偿的法律法规规定，应当裁定撤销原判决，发回重审。一、被上诉人既不是涉案被征收房屋的所有权人也不是公房承租人，不是适格的补偿对象。二、本案被诉协议的实际性质并非征收补偿协议，而是为了解决集体企业改制历史遗留问题，基于被上诉人是涉案被征收房屋的一般承租人而签订的安置协议。三、涉案被征收房屋的所有权为原审第三人兴昌公司所有，区城改局已经向其支付了全部的征收补偿款项。四、涉案协议中的临时过渡费、搬迁奖励、困难补助均为解决集体企业改制历史遗留问题的专用资金，涉案雄楚春天的房屋资金来源亦为区国资委拨付，而非征收补偿款项。综上，被上诉人对被征收房屋没有所有权或公房承租权，对本案涉案的安置房屋不享有所有权，不具有主张享有征收补偿的主体资格，其不是涉案雄楚春天房屋的所有权人，不具备一审的原告主体资格。一审法院认定基本事实不清，适用法律错误。请求二审法院：一、撤销武汉市武昌区人民法院（2019）鄂0106行初41号行政判决书；二、改判驳回被上诉人起诉或发回重审；三、判令本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人吴春莲辩称：一、本案审理的法律关系是《武昌区国有土地上房屋征收补偿协议书》行政协议履行纠纷，并非被上诉人是否享受征收补偿主体资格问题的法律关系，该问题在签订协议时便已经确认，不是本案的审理范围。二、上诉人“依法判令撤销原审判决”的上诉请求，没有事实和法律依据，应予以驳回。上诉人与被上诉人签订的被诉征收补偿协议合法有效，上诉人区城改局应继续履行与被上诉人签订的征收补偿协议，协助被上诉人办理雄楚春天房屋的产权调换手续。三、上诉人“改判驳回被上诉人起诉或发回重审”的上诉请求应依法予以驳回。原审判决主要事实认定清楚，被上诉人的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》的受案范围及要求，不存在驳回起诉的情形。四、原审判决适用法律正确。综上，被诉征收补偿协议合法有效，上诉人区城改局应当全面履行协议义务。原审判决认定主要事实清楚，适用法律正确，应驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款的规定，上诉人区城改局负责组织实施武昌区房屋征收与补偿工作，具有与被征收人签订房屋征收补偿协议的法定职责。上诉人区城改局明知被上诉人吴春莲系被征收房屋的实际居住人，仍然与其签订房屋征收补偿协议书，且在协议书中所约定的补偿方式和应当支付的征收补偿、补助及奖励费用等条款，均符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，上诉人区城改局无证据证实该协议书存在以欺诈、胁迫的手段签订应属无效，或者因重大误解、显失公平应当变更、撤销的情形，故被上诉人吴春莲与上诉人区城改局之间签订的房屋征收补偿协议书合法有效。上诉人区城改局依据协议的约定已将相关补偿款支付给了被上诉人吴春莲。被上诉人吴春莲也依据协议完成了搬迁交房的义务，故双方均实际履行了部分征收补偿协议。征收补偿协议中约定产权调换房屋雄楚春天小区的房屋已经竣工，具备交付使用的条件，原审判决上诉人区城改局协助被上诉人吴春莲办理相关手续的实体处理并无不当。上诉人区城改局的上诉理由不成立，依法不予支持。上诉人粮道街办事处并非案涉征收补偿协议的签订方，原审并未判决其承担义务，亦未减损其相关权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第二款、《最高人民法院关于适用的解释》第三十条第二款的规定，粮道街办事处无权提出上诉，故对其上诉本院依法不予审理。综上，原审判决认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、处理恰当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人武汉市武昌区城区改造更新局负担。 本判决为终审判决。 审判长  余汉平 审判员  刘 忠 审判员  肖 丹 二〇一九年十一月四日 法官助理马颖杰 书记员姜淑娟