文书内容湖南省怀化市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘12行终198号上诉人（原审被告）麻阳苗族自治县自然资源局，地址麻阳苗族自治县富洲南路**。法定代表人向初林，局长。委托代理人滕云，男，麻阳苗族自治县自然资源局行政审批股股长。委托代理人田必顺，湖南锦江律师事务所律师。被上诉人（原审原告）王桃玉，男，1982年9月8日出生，汉族，住湖南省邵东县。委托代理人丁樵，湖南五溪律师事务所律师。委托代理人蔡日东，湖南五溪律师事务所律师。原审第三人陈加权，男，1962年10月5日出生，汉族，住湖南省桃源县。上诉人麻阳苗族自治县自然资源局因与被上诉人王桃玉、原审第三人陈加权确认行政协议无效及行政赔偿纠纷一案，不服麻阳苗族自治县人民法院（2019）湘1226行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明,2015年6月3日麻阳苗族自治县国土资源局和湖南中财拍卖有限公司发布麻阳苗族自治县国土资源局国有土地使用权拍卖出让公告，公告内容包括：拍卖出让地块的基本情况和规划指标要求、申请人条件、拍卖出让的详细资料和具体要求、拍卖时间和其他需要公告的事项。2015年6月16日，麻阳苗族自治县国土资源局和湖南中财拍卖有限公司再次发布补充公告拍卖会因国家假期顺延至2015年6月24日上午10时。报名、竞买保证金缴纳截止顺延至2015年6月23日16时。2015年6月10日和18日王桃玉签署了特别声明、拍卖规则和拍卖须知书且声明对拍卖须知的出让地基本情况经规划指标要求、程序、该次国有建设用地使用权拍卖活动的程序及违约等相关内容已熟知并赞同。2015年6月18日唐启燕、王桃玉提交联合竞买申请书表明授权王桃玉参加报名、竞买等事宜。并承诺若竞得成为买受人，保证及时与拍卖人签订拍卖《成交确认书》，按照约定支付成交款及拍卖佣金。若申请人未按照约定支付成交价款及拍卖佣金，拍卖人不予以退还申请人缴纳的履约保证金。2015年6月23日王桃玉直接缴纳和张胜代缴方式共缴纳300万元人民币保证金，2016年4月13日唐启燕缴纳100万元人民币保证金。2015年6月24日原告王桃玉在麻阳苗族自治县国土资源局举办的国有建设用地使用权拍卖出让会上成功竞得麻阳苗族自治县高村镇大栗林村商住综合用地使用权（宗地号为：2015-××号）。买受人（即原告）王桃玉与出让人（即被告）麻阳苗族自治县国土资源局和拍卖人湖南中财拍卖有限公司签订了《成交确认书》。该协议第一条正式确认：1、拍卖出让地坐落：麻阳苗族自治县高村镇大栗林村；2、拍卖土地使用权总面积47709.11平方米；3、出让土地用途为：商住用地；出让年限：商服40年，住宅70年；5，成交总价款人民币30510000元。第二条：成交后，出让人、买受人与拍卖人当场签署《成交确认书》，买受人应当在成交当日内按成交款的5％支付佣金。第三条第（一）款：签订《成交确认书》后15日内，出让人与买受人签订《国有土地使用权出让合同》；并在签订《国有土地使用权出让合同》之前付清70％的成交价款（含竞买保证金），余款在《国有土地使用权出让合同》签订之日起60日内付清。第（三）款：竞买成功后，当场签署拍卖《成交确认书》等文本，并按约定支付成交价款及佣金。买受人若不能按照约定支付价款的，视为违约，出让人有权收回标的，竞买保证金冲抵违约金不予退还；拍卖人在征得出让人同意后可将标的再行拍卖。2015年7月9日和8月3日麻阳苗族自治县国土资源局和麻阳苗族自治县城市建设投资开发有限责任公司两次给王桃玉送达《国有建设用地使用权出让合同签订通知》通知王桃玉签订国有建设用地使用权出让合同。王桃玉签收了通知后仍未签订国有建设用地使用权出让合同。2015年12月25日麻阳苗族自治县国土资源局在麻阳政府门户网站上发布公告：一、关于解除2015年6月24日与买受人王桃玉签署的2015-××号宗地拍卖《成交确认书》，收回标的。二、王桃玉缴纳的保证金冲抵违约金不予退还。2016年4月20日王桃玉、唐启燕向麻阳苗族自治县国土资源局呈交《关于申请恢复麻阳苗城边贸大市场土地成交确认书》权益的报告以此说明其未履行竞拍约定是因为政府未按要求完成拆迁就挂牌出让，并且挂牌出让的土地面积并非净地面积和无水电设施等原因引起的。2018年10月17日麻阳苗族自治县国土资源局和湖南南阳庐拍卖有限责任公司发布麻国土拍告字（2018）11号麻阳苗族自治县国土资源局国有建设用地使用权拍卖出让公告就坐落在麻阳××自治县××村的宗地面积32804.53平方米的一幅地块的国有土地使用权以拍卖方式出让。2018年12月10日陈加权竞得该宗土地的国有建设用地使用权并与麻阳苗族自治县国土资源局和湖南南阳庐拍卖有限责任公司签署了拍卖《成交确认书》。陈加权缴纳相关款项后与麻阳苗族自治县国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》。2018年11月6日王桃玉认为麻阳苗族自治县国土资源局重新拍卖麻阳苗族自治县高村镇大栗林村商住综合用地使用权侵犯其合法权益向怀化市中级人民法院提出诉前保全将该宗地予以查封。但王桃玉在法定期限内未提起诉讼。后王桃玉诉诸原审法院并提出诉讼请求。该案在审理过程中，原审法院根据案情需要通知麻阳自然资源局提供或者补充以拍卖方式出让本案涉案宗地的证据，但麻阳自然资源局在规定期限内未向原审法院提交证据。原审法院认为：《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第五条第（一）款规定“国有建设用地使用权招标、拍卖或者挂牌出让活动，应当有计划地进行。”第二款规定“市、县人民政府国土资源主管部门根据经济发展计划、产业政策、土地利用总体规划、土地利用年度计划、城市规划和土地市场状况，编制国有建设用地使用权出让年度计划，报经同级人民政府批准后，及时向社会公开发布。”第六条第（一）款规定“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订招标挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。”第六条第（二）款规定“前款规定的出让地块的空间范围、用途、年限、出让方式、时间和其他条件等。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第（一）款规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”第三十四条第（二）款规定“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”第三十六第(一)款规定“被告在作出行政行为时已经收集了证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的，经人民法院准许，可以延期提供。”第三十九条规定“人民法院有权要求当事人提交或者补充证据。”第六十七条第（一）款规定“被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件。”该案中，麻阳自然资源局既未在法定期限内向该院提交其编制国有建设用地使用权出让年度计划，报经同级人民政府批准的证据和招标挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准的证据，也未向该院申请延期举证。尤其是该院通知后仍未提交相应证据。因此，该案中应当视为麻阳自然资源局以拍卖方式出让本案涉案宗地国有建设用地使用权的前置程序没有合法有效的证据。所以，其与王桃玉签署的《成交确认书》系明确缺乏事实依据和法律依据等重大且明显违法情形的无效具体行政行为。因麻阳自然资源局的具体行政行为无效，应当返还王桃玉的保证金并赔偿其损失。故对王桃玉要求退还保证金和承担占用资金利息的诉讼请求予以支持。重大且明显违法的行政行为即无效行政行为自始、绝对无效。当事人可以随时对无效行政行为提起行政诉讼。因此，王桃玉针对新行政诉讼法实施之后作出的行政行为提起确认无效请求的，不受起诉期限的限制。由此对麻阳自然资源局辩称和原审第三人述称王桃玉的起诉已超过起诉期限的意见不予采纳。麻阳自然资源局提出王桃玉的第（一）和第（二）项诉讼请求不能在同一案件中审理。因为王桃玉在本案审理过程中已经向该院申请撤回第（二）项诉讼请求，该院业已准许王桃玉撤回第（二）项诉讼请求，该对麻阳自然资源局的该项辩称意见不予以赘述。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第七十六条和《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条第（四）项、第一百六十二条，参照《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》第二十九条第（二）款第（一）项的规定，判决：1、确认王桃玉与麻阳苗族自治县自然资源局于2015年6月24日签署的《成交确认书》无效；2、麻阳苗族自治县自然资源局于本判决书生效后三十日内返还王桃玉的拍卖保证金400万元人民币，并以400万元为本金，按照年利率6％支付自2015年6月24日起至付清债务时止的资金占用损失，利随本清。案件受理费50元，由麻阳苗族自治县自然资源局负担。麻阳苗族自治县自然资源局提起上诉称，1、一审法院以涉案土地存在未迁坟地就认定出让土地没有完成征地手续不是净地，继而认为上诉人的成交确认书存在重大明显违法情形，属于无效具体行政行为，与事实不符，所作认定是错误的。在上诉人出让国有土地时，在《竞买须知》等文件中，均要求竞买人自行现场踏界，王桃玉递交竞买申请时，应当视为王桃玉得知该地块存在坟地未迁及交地时坟地是否已迁的时间要求，对此，王桃玉没有提出异议，对于存在的现状仍参与拍卖，视为认可拍卖出让时存在坟地未迁的事实。2、上诉人出让土地合法有效，王桃玉提起的行政诉讼已过起诉期限，应当依法驳回王桃玉的起诉。上诉人在作出解除《成交确认书》时已通知王桃玉，虽没有提交书面证据，但王桃玉在2016年4月20日提交的报告，足以证明其明知上诉人解除内容，从该日起至2019年4月提起行政诉讼已达三年之久，已超过行政诉讼法规定的起诉期限。请求依法撤销（2019）湘1226行初7号行政判决，依法改判驳回王桃玉的起诉或者全部诉讼请求，或者依法发回重审。被上诉人王桃玉未予书面答辩。原审第三人陈加权未予书面述称。各方当事人所提交的证据材料均已随案移送本院。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，本院对本案证据材料进行了审核。二审诉讼期间，上诉人麻阳苗族自治县自然资源局向本院提交征地资料两本共33份证据。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定“根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。”本院对于上诉人在二审期间提交的上述证据不予接纳，不予采信。本院审理查明的基本事实与一审认定无异，予以确认。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第二十八条规定“人民法院追加共同诉讼的当事人时，应当通知其他当事人。应当追加的原告，已明确表示放弃实体权利的，可不予追加；既不愿意参加诉讼，又不放弃实体权利的，应追加为第三人，其不参加诉讼，不能阻碍人民法院对案件的审理和裁判。”本案所诉2015年6月24日土地《成交确认书》，系王桃玉和唐启燕共同竞买，原审法院应依照上述司法解释的规定，通知唐启燕参加本案诉讼。但是，原审法院既没有通知唐启燕也没有向被上诉人王桃玉明确释明，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第三款规定，属遗漏必须参加诉讼的当事人，程序违法,依法应发回原审人民法院重审。因全省基层人民法院一审行政案件集中管辖改革工作已于2019年5月1日起实施，自即日起全市基层人民法院管辖的一审行政案件统一由怀化铁路运输法院集中管辖，故本案应当发回怀化铁路运输法院重审。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第二十八条、第一百零九条第三款之规定，裁定如下：一、撤销麻阳苗族自治县人民法院（2019）湘1226行初7号行政判决；二、发回怀化铁路运输法院重审。                          审判长                            王立志                                审判员                            肖尊启                                审判员                            李容容                                二○一九年十一月二十七日                                法官助理                            李建丰                                书记员                            龚小芳