湖南省永州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘11行初91号 原告：罗崇桃。 委托诉讼代理人：刘云，北京楹庭律师事务所律师。 委托诉讼代理人：黄姗，北京楹庭律师事务所律师。 被告：永州市冷水滩区人民政府。 法定代表人：桂砺锋，该区区长。 委托诉讼代理人：顾园群，永州市冷水滩区自然资源局副局长。 委托诉讼代理人：唐飞鸽，湖南新星律师事务所律师。 原告罗崇桃诉被告永州市冷水滩区人民政府（以下简称冷水滩区政府）宣告土地登记无效一案，于2020年6月9日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理后，于2020年6月11日向被告送达了起诉状副本、举证通知书及应诉通知书。本院依法由审判员陈姬担任审判长，与审判员屈中亚、人民陪审员唐敏欣组成合议庭，书记员龙佩玲担任法庭记录，于2020年7月24日在本院第十二审判庭公开开庭审理了本案。原告罗崇桃的委托诉讼代理人刘云、黄姗，被告冷水滩区政府委托诉讼代理人顾园群、唐飞鸽，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被诉行政行为：2020年3月26日，被告冷水滩区政府作出《行政处理决定书》，认定原告罗崇桃持有的冷集建（95）字第95-07-18号《集体土地建设用地使用证》（以下简称《集体土地使用证》）没有合法土地权属来源，土地权属不合法，决定宣告该《集体土地使用证》无效。 原告罗崇桃诉称，被告冷水滩区政府作出的《行政处理决定书》认定事实错误，没有法律依据，违背行政法基本原则，处理决定明显不当。请求法院依法撤销该《行政处理决定书》。理由：1、原告取得的《集体土地使用证》有合法土地权属来源。原告1981年从出生地东安县迁入冷水滩区，从部队退役后进入公安系统成为其内部情报人员，一直生活在该情报据点（位于原冷水滩市汽车站右侧即涉案土地）。1985年5月10日，因市容市貌整顿，原冷水滩市市政公司将现位于潇湘西路老汽车站旁原菜市场棚子一大间划归原告继续使用。原冷水滩市国土管理局于1995年7月7日向原告下达指界通知书，对原告使用土地进行了丈量测绘，1995年7月18日原冷水滩市人民政府给原告颁发了《集体土地使用证》，面积约690平方米。2009年5月20日原永州市国土资源局第二次测绘调查登记时，明确涉案土地权属来源清楚，四至界限无争议。2010年11月9日原永州市国土资源局的会审会议纪要，认可原告取得涉案土地使用权，因该宗地在潇湘西路延伸段用地拆迁范围内，会议决定暂不换发国有土地使用证，待潇湘西路延伸段实施时按原有关部门及领导批示意见，由道路建设拆迁主体依法征收并给予原告补偿和安置。2、原冷水滩市国土局1995年对涉案土地进行了测绘登记，给原告颁发《集体土地使用证》，符合1989年的《土地登记规则》第七条的土地登记程序。土地登记簿上没有记载，是政府部门工作人员的工作疏漏，不应归责于原告，更不能以此为由宣告原告的《集体土地使用证》无效。3、原告在涉案土地上生活三十多年，取得《集体土地使用证》二十多年，被告宣告原告的《集体土地使用证》无效，侵害了原告的信赖利益。 原告罗崇桃向本院提交的证据： 证据1、原告罗崇桃的身份、户籍资料； 证据2、1995年7月18日的《集体土地使用证》； 证据3、2009年3月5日冷水滩公安局国保大队的《关于罗崇桃曾被物建冷水滩公安局据点特情的情况说明》； 证据1、2、3，拟证明原告有取得涉案土地的集体土地使用证的正当事由。 证据4、1995年7月7日原冷水滩市国土管理局向原告下达的地籍调查指界通知书； 证据5、2009年5月20日原永州市国土资源局虎岩国土所向原告下达的城镇地籍调查约定指界的再次通告及地籍调查表（编号：0020080691、0020080685）； 证据6、永州市地籍测绘成果即地籍号0020080691的宗地图和地籍号0020080685的宗地图； 证据4、5、6，拟证明原告享有的集体土地使用权经两次地籍测绘调查登记确认，符合《土地登记规则》等法律规定的颁证流程，原告依法取得的涉案集体土地使用权应受法律保护。 证据7、《产权调换认证的报告》； 证据8、2009年7月12日李在忠出具的《情况说明》； 证据9、2010年11月2日《关于罗崇桃土地情况的调查报告》； 证据10、2010年11月9日原永州市国土资源局会审会议纪要（第四十期）； 证据11、2012年5月24日原永州市国土资源局对罗崇桃作出的《关于反映会审会议纪要取消问题的回复》； 证据12、1985年5月10日原告书写的《报告》； 证据13、1984年8月28日原冷水滩市编制委员会冷市编发[1984]01号《关于冷水滩市城乡建设委员会所属机构设置的通知》； 证据7－13，拟证明原告取得涉案土地使用权的权属来源合法，并得到了相关行政部门的认可，涉案《集体土地使用证》没有依法变更为国有土地使用证系政府为便于以后拆迁工作有意安排，被告作出涉案行政处理决定违法，应当依法撤销。 被告冷水滩区政府答辩称，被告作出的《行政处理决定书》事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，原告的诉讼请求及理由不能成立，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。理由：一、涉案土地位于冷水滩区肖家园街道通化街社区潇湘西路老汽车站旁，且涉案土地经套合相关数据库、土地利用总体规划图，均显示属于国有土地。因此，国有土地不可能登记为集体土地，依法不能办理集体土地建设用地使用证。二、根据《中华人民共和国土地管理》第十三条、第三条、第五条、第十六条的规定，只有本集体经济组织的农户才能依法成为集体土地使用权的主体。罗崇桃原户籍地为东安县,2012年12月才迁入冷水滩区，其持有所谓的“《集体土地使用证》”显示是1995年7月登记，显然罗崇桃当时并不是冷水滩区人，故其不可能取得集体土地使用权。三、原告持有的《集体土地使用证》没有合法土地权属来源。根据《土地登记规则》第七条、第二十一条规定，原告应持有关土地权属来源证明材料，向国土部门提出申请。但经查阅档案，原告持有的《集体土地使用证》未在永州市冷水滩区自然资源局（原冷水滩市土地管理局，以下简称冷水滩区自然资源局）土地登记簿上进行申报登记，无土地登记簿（土地登记卡组装）等相关档案资料，缺乏最基本的土地权属文件和事实依据。四、被告严格按照行政处理程序行使职权。被告在查清事实后，依法向原告送达了告知书，同时根据原告的申请举行了听证会，认真听取了原告的陈述和申辩意见。后经研究决定，对原告持有的《集体土地使用证》作出宣告无效的行政处理决定，并依法送达给原告，程序合法。 被告冷水滩区政府向本院提交了下列证据： 证据1、举报登记卡、交办函，拟证明涉案土地经群众举报后，被告依法进行查处。 证据2、《关于李福生信访事项办理情况的报告》（二份），拟证明涉案土地经依法调查，原告持有的《集体土地使用证》无相关地籍档案资料，无任何规划报批审批资料，原告也不是本村本组居民。 证据3、证明，拟证明冷水滩自然资源局档案室无涉案《集体土地使用证》相关档案资料。 证据4、冷水滩自然资源局执法监察大队对李福生的询问笔录，拟证明李福生陈述涉案土地系原告非法占用。 证据5、冷水滩自然资源局执法监察大队对罗崇桃询问笔录二份，拟证明原告自认没有主动办理集体土地使用证，并且没有任何办理集体土地使用证相关资料，也没有颁证缴费的凭证。 证据6、《关于罗崇桃非法占地、违章建房的调查处理情况汇报》，拟证明的内容同证据2。 证据7、冷水滩区自然资源局会审会议纪要（第十二期），拟证明涉案土地为国有土地，且原告非本村本组居民，持有的《集体土地使用证》无档案，该证不具有法律效力，属无效证件。 证据8、《关于冷水滩区李福生信访事项的交办函》，拟证明根据市联席会议领导的指示，对于李福生反映罗崇桃非法占用土地的信访件交由国土部门办理。 证据9、冷水滩区自然资源局向冷水滩区信访联席办呈报的《关于对罗崇桃持有的“冷集建（95）字第95－07－18号”〈集体土地建设用地使用证〉有关调查情况的汇报》，拟证明涉案土地经依法调查，原告持有的《集体土地使用证》涉嫌假证，依法应按程序宣告无效。 证据10、《关于对罗崇桃冷水滩区肖家园街道通化街社区潇湘西路老汽车站旁违章建房用地性质进行认定的函》，拟证明冷水滩区城市管理和综合执法局请求对涉案土地用地性质及其合法性进行认定。 证据11、《关于罗崇桃违章建房的违法线索移送函》，拟证明罗崇桃在涉案土地修建的建筑物未办理报批报建手续，并将此线索移送冷水滩区城市管理和综合执法局调查处理。 证据12、参与听证的函、听证通知书、送达回证，拟证明被告根据原告的申请举行了听证会，认真听取了原告的陈述、申辩意见。 证据13、常住人口信息，拟证明罗崇桃原户籍地为东安县，2012年12月才迁入冷水滩区，非涉案土地所在村组居民。 证据14、原永州市国土资源局会审会议纪要（第四十期），拟证明根据会议纪要决定，对涉案土地暂不办理换发国有土地使用证手续。 证据15、原永州市国土资源局会审会议纪要（第五十九期），拟证明原告持有的《集体土地使用证》无相关地籍档案资料，无任何规划报批审批资料，原告也不是本村本组居民。 证据16、限期拆除预处理听证告知书，拟证明原告在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，在涉案土地上修建房屋，涉嫌违法，被限期拆除。 证据17、涉案土地利用现状套合图、调查图、土地分类面积汇总表，拟证明涉案土地属于国有土地。国有土地不可能登记为集体土地，依法不能办理集体土地建设用地使用证。 证据18、《行政处理决定书》的送达回证、送达现场照片，拟证明被告依法向原告送达了《行政处理决定书》。 被告冷水滩区政府对原告罗崇桃提交的证据质证认为：对证据1的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，该证据恰恰证明原告原户籍地为东安县，户口为城镇户口，2012年12月才迁入冷水滩区，非涉案土地本村本组居民，也不是农村集体经济组织成员。对证据2的真实性、合法性、关联性均有异议，该集体土地使用证不具法律效力，且经法律程序宣告无效。证据3仅说明公安机关对原告为公安机关提供情况及线索予以肯定，并不能认定原告对涉案土地享有使用权。对证据4的真实性没有异议，对合法性、关联性有异议。该证据只能证实当时要求原告指界，并没有以此为准确定原告的土地使用权。对证据5、6的真实性没有异议，对合法性、关联性有异议。该二份地籍调查表、地籍测绘成果是2009年出具的，原告持有的1995年《集体土地使用证》不可能以此为据而登记。对证据7、8的真实性、合法性、关联性均有异议，其属个人陈述不具法律约束力。对证据9－11的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，这3份证据恰恰证明涉案《集体土地使用证》没有档案资料，无任何规划报批审批资料，不具有法律效力。证据12、13，均与本案无关联性，原冷水滩市市政公司并未对报告予以认可，只是认可菜市场的棚子一大间继续归原告使用。 原告罗崇桃对被告冷水滩区政府提交的证据质证认为：对证据1的真实性、合法性、关联性均不予认可。原告不存在非法占用土地的情形，原告不属于黑恶势力，原告已取得涉案土地使用权，举报内容不属实。对证据2的合法性不予认可。无相关报批报建的档案材料不能说明涉案《集体土地使用证》是假证。涉案《集体土地使用证》是原冷水滩市人民政府颁发并加盖了公章，被告工作人员未保留好地籍档案材料，又以无地籍档案材料等为由认定涉案《集体土地使用证》是假证，显然是转嫁责任，恶意侵害原告的合法权益。对证据3的真实性、关联性不予认可。其他质证意见同证据2。对证据4的真实性、合法性、证明目的不予认可。原告已取得涉案土地使用权，笔录内容违背客观事实。对证据5的证明目的不予认可。原告配合政府工作人员依照当时的办证要求办理了《集体土地使用证》，并交纳了相应的办证费用。对证据6的合法性和证明目的不予认可，质证意见同证据2。对证据7的真实性、合法性、证明目的不予认可。原告取得涉案土地的权属来源合法，并得到了原永州市国土资源的认可，被告宣告原告的《集体土地使用证》无效，目的是为了在之后的征收工作中不给或少给补偿。冷水滩区自然资源局无权认定《集体土地使用证》属于无效证件，其他质证意见同证据2。对证据8的合法性、关联性、证明目的不予认可。该证据形式不合法，且与本案无关联性。证据9的质证意见同证据7。对证据10的关联性不予认可，不能证明涉案土地使用权取得违法。对证据11的关联性不予认可。原告是否存在违章建房与本案无关联性。对证据12的证明目的不予认可，不能证明听证会认真听取了原告的陈述、申辩意见，不能证明听证程序合法。对证据13的证明目的不予认可。原告的户口是1981年7月10日迁到冷水滩区的。对证据14的证明目的不予认可。原永州市国土资源局在2010年认可原告取得了涉案土地的使用权，政府部门为了便于实施征收，才没有换发国有土地使用证。对证据15的真实性、合法性、证明目的不予认可。原永州市国土资源局认可原告取得了涉案土地的使用权，并明确在实施征收时由拆迁主体给予原告拆迁补偿和安置。对证据16的关联性不予认可。原告修建房屋是否取得《建设工程规划许可证》与本案无关联性。对证据17的证明目的不予认可。该证据不能证明涉案土地是何时成为国有土地，不能证明原告的《集体土地使用证》无效。即使涉案土地在1995年办证前属于国有土地，因当时的政府机构不完善，行政职能混乱，政府就涉案土地办理集体土地使用证不能归责于原告。同时该证据证明原告的房屋在征收拆迁范围之内。对证据18的合法性、证明目的不予认可。根据1986年的《土地管理法》第四十一条规定，城镇非农业户口居民建住宅需要使用集体所有的土地的，经县级人民政府批准，是可以使用集体土地并办理土地证的。 本院对上述证据认证如下：（一）原告罗崇桃提交的证据1、3－13，符合证据三性原则，本院均依法予以确认。证据2属行政行为宣告无效的对象，不能作为证据使用。（二）被告冷水滩区政府提交的证据1－18符合证据三性原则，本院均予以确认。 经审理查明：原告罗崇桃于1936年8月21日出生在原东安县西江桥乡罗群村生产大队（现东安县芦洪市镇白木村第七村民小组）。1981年7月10日原告罗崇桃的户口从出生地湖南省东安县迁入湖南省永州市冷水滩区城中北街居委会（肖家园派出所）解放中路52号，户别为居民家庭户口。2012年12月27日户籍地址变动为湖南省永州市冷水滩区珊瑚路居委会滨湖小区******。 1982年因原告家庭成员多,生活困难，原告经原零陵县冷水滩镇人民政府城建办公室同意在原零陵地区工程公司机修厂门口建一售货亭营业维持全家人的生计。1985年因原告的售货亭影响市容市貌，经原冷水滩市市政公司市容管理股动员，原告自行拆除了该售货亭。1985年5月9日，原告就请求拆棚与搭棚重新安排营业一事书写了一份《报告》，原冷水滩市市政公司市容管理股于1985年5月10日在该《报告》后注明：“动员后，该户自愿拆除。经整顿领导小组研究同意，将原菜市场棚子一大间划归该户继续营业。如国家需要跨架天桥或道路扩建，要听从政府指挥，再进行有偿拆除并给予安排”。后原告将原菜市场棚子一大间（原零陵县冷水滩镇人民政府修建）经过改建和装修在此地开店经营。1994年6月，原冷水滩市公安局拟决定在原告使用的土地范围内建河西交警中队或政保办公大楼，后因各种条件限制并没有修建。2013年，原告在涉案土地上对原有房屋进行修缮和改建（现为农苑酒店和吴记小灶两家餐饮店所使用的门面，一层，为钢架、砖混结构），但没有办理任何规划报批报建手续。现涉案土地上所建房屋已被拆除。 1995年7月7日，原冷水滩市国土管理局向罗崇桃下达了地籍调查指界通知书，其中注明“此地属老冷芦城区内公路地段，跟随规划部门批准占用，暂免收地籍费。如国家建设需要务必收回国家使用，本申请再另行安排用地”。原告持有的1995年7月18日《集体土地使用证》记载“土地使用者：罗崇桃，地址：湘运汽车站旁，土地类别空地，用地面积690平方米，其中建筑占地690平方米，用途：住宅、企业”，原冷水滩市人民政府在该证上加盖了公章，但该证无任何登记档案资料。2009年5月20日，原永州市国土资源局虎岩国土所再次对涉案土地进行地籍调查。2010年初，原告向原永州市国土资源局申请对涉案土地换发国有土地使用证。2010年11月9日，原永州市国土资源局第四十期的会审会议纪要载明：对涉案土地暂不办理换发国有土地使用证手续。因涉案土地在潇湘西路延伸段用地拆迁范围内，待潇湘西路延伸段实施时再按原有关部门及领导批示意见，由道路建设拆迁主体依法征收并给予原告拆迁补偿和安置，并收回1995年7月18日颁发给原告的《集体土地使用证》。2013年11月26日，原永州市国土资源局第五十九期的会审会议纪要载明：国有建设用地不可能登记为集体土地，且原告非本村本组居民，发放的集体土地使用证无档案、宗地来源不清楚等诸多客观事实，原告持有的《集体土地使用证》不具有法律效力，不办理换发国有土地使用证手续。 2019年4月，因李福生向中央第十六督导组举报原告非法占用土地400平方米等事项，后永州市信访工作联席会议办公室将李福生信访事项交至国土部门办理。2019年5月5日，冷水滩区自然资源局档案室查无涉案《集体土地使用证》相关档案资料。后冷水滩自然资源局对原告、举报人李福生分别进行了询问调查。2020年3月26日，冷水滩区政府作出《行政处理决定书》，认定原告户籍地户籍地为东安县，2年迁入冷水滩区。涉案国有土地不可能登记为集体土地；原告持有的《集体土地使用证》未在冷水滩区自然资源局土地登记簿上进行申报登记，无土地登记簿（土地登记卡组装）等相关档案资料，缺乏最基本的土地权属文件和法律依据，土地权属不合法。遂根据《土地登记规则》相关规定和相关事实，决定对原告持有的《集体土地使用证》作出宣告无效行政处理。原告不服，于2020年6月9日诉至本院，请求撤销被告冷水滩区政府作出的《行政处理决定书》，诉讼费用由被告承担。 另查明，永州市人民政府为贯彻落实《不动产登记暂行条例》于2016年5月27日作出永政函[2016]105号《关于永州市冷水滩区行政区（含永州经济技术开发区）实施不动产统一登记的通告》，该通告明确规定，自2016年6月25日起，永州市冷水滩区行政区范围内不动产统一登记工作由原永州市国土资源局（现已整合更名为永州市自然资源和规划局）负责实施。 本院认为，永州市人民政府颁布的永政函[2016]105号《关于永州市冷水滩区行政区（含永州经济技术开发区）实施不动产统一登记的通告》已明确自2016年6月25日起，永州市冷水滩区行政区范围内不动产登记工作已由原永州市国土资源局负责实施，被告冷水滩区政府已无不动产登记的职权。被告冷水滩区政府在2020年3月26日作出《行政处理决定书》宣告涉案《集体土地使用证》无效，应属行使不动产登记职权。涉案《集体土地使用证》上虽然加盖了原冷水滩市人民政府的印章，但在相应的不动产登记职权已经转移至永州市自然资源和规划局的情况下，被告冷水滩区政府仍以自己的名义作出行政处理决定，宣告涉案《集体土地使用证》无效，属于超越职权的行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项规定，行政行为有超越职权情形的，人民法院应判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。综上，被告冷水滩区政府作出的《行政处理决定书》超越法定职权，依法应予撤销。对于本案的实体问题，本院不予审查评判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项之规定，判决如下： 撤销被告永州市冷水滩区人民政府于二○二○年三月二十六日对原告罗崇桃作出的《行政处理决定书》。 案件受理费50元，由被告永州市冷水滩区人民政府承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  陈 姬 审 判 员  屈中亚 人民陪审员  唐敏欣 二〇二〇年十月二十八日 书 记 员  龙佩玲 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。