山东省泰安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁09行终169号 上诉人（原审原告）李恒洋，男，1976年2月3日出生，汉族，住肥城市。 被上诉人（原审被告）肥城市综合行政执法局，住所地：肥城市长山街**。 法定代表人聂继佩，局长。 行政机关负责人王海龙，副局长。 委托代理人李忠元，该单位法制科副科长。 委托代理人董印，山东信望律师事务所律师。 上诉人李恒洋因诉被上诉人肥城市综合行政执法局（以下简称执法局）限期拆除决定纠纷一案，不服肥城市人民法院作出的（2020）鲁0983行初13号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院查明，2019年5月6日，肥城市人民政府新城街道办事处向被告移交包含原告的建筑在内的违建案件线索，5月17日，经泰安凯耀地理信息工程有限公司勘测，证实原告占地实地面积2299.45平方米，其中建筑面积464.5平方米。被告于5月22日立案后，于同日向原告制作询问笔录，原告认可其占用东尚里村土地建设房屋没有合法的用地手续，并在现场检查（勘验）笔录中对占地面积及建筑面积予以确认，被告于同日向原告送达了责令（限期）改正通知书。5月27日，被告向肥城市自然资源和规划局发函，要求该局对原告建设的涉案房屋予以技术鉴定。肥城市自然资源和规划局于5月28日复函，确认原告的建设项目未取得用地手续和建设工程规划许可手续，系违法建设，属无法采取改正措施消除影响的情形。被告于6月3日制作调查终结报告，后经内部审批及集体讨论后，于6月21日向原告送达拆除决定事先告知书及听证告知书，原告于6月23日提出陈述、申辩意见及听证申请。原告主张其有两处院落，从告知书中无法看出处罚的是哪处院落，同时主张两处房屋院落不存在未经批准的情况。被告于6月25日向原告制作陈述、申辩笔录，告知原告处罚的建设项目包含该两处院落，其中扣除了2011年原肥城市国土资源局对原告父亲李志圣处罚的200平方米房屋。原告表示清楚院落位置并认可其继承了其父亲建设的院落。6月29日，被告向原告送达听证会通知书，并于7月5日召开听证会，原告到场发表意见。被告于7月14日制作听证报告，认为原告未提供证明其建设行为经过规划主管部门的批准的证据，建议对原告作出责令15日内自行拆除违法建设的处罚。7月16日被告经内部复核，决定对原告的陈述申辩不予采纳，后经内部审批，于8月9日作出限期拆除决定书并于同日向原告送达。后因拆除期限书写错误，被告于8月17日重新作出被诉限期拆除决定书并送达原告。 原审法院另查明，2011年11月29日，原肥城市国土资源局作出肥国土资罚字（2011）1026号国土资源行政处罚决定书，认定原告父亲李志圣（现已去世）于2009年9月份未经依法批准擅自占用新城办事处东尚村园地200平方米用于饭店设施建设，该占地行为违法了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款之规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，决定对李志圣作出责令退还非法占用的土地、限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施并处每平方米15元的罚款，共计叁仟元整。该处罚卷宗中测量的违法占地面积为200平方米，南北长5米、东西宽40米。李志圣在询问笔录中亦认可其占地200平方米用于建设饭店，并在勘测笔录中签字确认。 原审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十七条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。依据《关于印发肥城市综合行政执法体制改革实施方案的通知》（肥政办发〔2017〕31号）之规定，原住房城乡建设、城乡规划等领域的全部或部分执法职权，纳入综合执法范围，由综合行政执法机构依法集中行使，并承担相应的法律责任。故被告作为综合行政执法机构，具有集中行使行政执法权，依法履行对辖区内违反住房城乡建设、城乡规划以及有关法规、规章规定的违法行为进行查处的法定职责。 关于程序问题。被告作出限期拆除决定历经立案、询问、调查勘验、责令限期整改、告知、听取陈述和申辩、举行听证、复核、作出决定等程序，程序合法。原告主张泰安凯耀地理信息工程有限公司勘测时未通知其参加，原审法院认为，泰安凯耀地理信息工程有限公司系被告委托的第三方测绘机构，该公司的勘测行为包含在被告的勘验行为中。2019年2月22日，被告执法人员组织原告进行了现场检查勘验，勘验数据与泰安凯耀地理信息工程有限公司勘测的数据一致，原告亦在现场检查（勘验）笔录中签字确认，被告的勘验程序并无不当。 关于事实问题。原告主张涉案建筑物均是2009年9月份其父亲所建且建设行为合法，其本人未新建房屋。原审法院认为，依据被告提交的肥国土资罚字（2011）1026号国土资源行政处罚决定书卷宗可以看出，李恒洋父亲李志圣在2009年9月份未经依法批准擅自占用新城办事处东尚村园地用于饭店设施建设的土地面积系200平方米，李志圣对该事实予以认可。2019年5月17日，泰安凯耀地理信息工程有限公司勘测函证实原告违法建设占地实地面积2299.45平方米，其中建设平面图显示，院落北侧简房一处南北长4.99米、东西宽40.21米，与李志圣用于建设饭店的占地面积基本一致。扣除该处面积，平面图中其余面积总和经计算为2299.45平方米。因此，涉案房屋系李志圣被处罚后新建的房屋，而非李志圣在2009年9月份所建。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”，依据原告陈述及肥城市自然资源和规划局的复函，可以认定涉案房屋未办理用地手续及建设工程规划许可证，被告认定涉案房屋系违法建设，事实清楚、证据充分。 关于法律适用问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”；《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。依据肥城市自然资源和规划局的复函，原告的建设项目属无法采取改正措施消除影响的情形，被告依据前述规定责令原告自行拆除违法建设，适用法律正确。 综上，被告作出的限期拆除决定书程序合法、事实清楚、适用法律正确，原告要求撤销该决定书无事实及法律依据，依法应予驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决：驳回原告李恒洋的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李恒洋负担。 李恒洋上诉称，一、被上诉人执法局作出的《限期拆除决定书》错误，涉案建设行为早在2011年11月28日即由原肥城市国土资源局对上诉人父亲作出过行政罚款等处理，上诉人认为该建设行为已经处理完毕，不应再重复处理。二、原审判决认定事实不清，适用法律错误：1、执法局主体资格不明确；2、执法局执法程序违法；3、执法局作出的《限期拆除决定书》事实不清，原审法院认定“涉案房屋系李志圣被处罚后新建的房屋，而非李志圣在2009年9月份所建”明显属于杜撰事实；4、执法局作出的《限期拆除决定书》适用法律错误，涉案建设行为始于2009年9月，2011年11月已经原肥城市国土资源局作出处罚，不应再予行政处罚；涉案建设行为系上诉人从父亲手中继承而来，即便存在未处理的违法建设行为也是上诉人父亲所为，根据相关法律规定历史遗留的建设行为不得认定违章建筑的原则，被上诉人作出的《限期拆除决定书》错误。请求二审法院依法：1、撤销被上诉人作出的《限期拆除决定书》、撤销原审判决；2、判令被上诉人承担一、二审诉讼费用。 执法局答辩称，一、执法局对上诉人作出行政处罚具有管辖权，行政主体合法。根据《中华人民共和国行政处罚法》和山东省人民政府的批复，按照中国共产党肥城市委员会《关于设立肥城市城市管理综合执法局的通知》（肥委〔2003〕93号），成立肥城市城市管理综合执法局。在2017年肥城市综合行政执法体制改革中，按照肥城市人民政府办公室文件《关于印发肥城市综合行政执法体制改革实施方案的通知》（肥政办发〔2017〕31号）的规定，以肥城市城市管理局（肥城市城市管理综合执法局）为依托，在原已相对集中行政处罚权的基础上，将住房城乡建设、城乡规划、国土资源等领域的全部或部分执法职权纳入综合执法范围。2019年中共肥城市委办公室肥城市人民政府办公室关于印发《肥城市综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知（肥室字〔2019〕37号），第三条（三）负责行使城市管理、住房城乡建设、城乡规划、国土资源、人防、文化、体育、旅游等领域的法律法规规章规定的全部或部分行政处罚权及相关的行政强制权。根据上述文件和法律规定，被上诉人作为行使相对集中行政处罚权的机关，行使住房城乡建设、城乡规划、国土资源等方面的行政处罚权，是依法行使职权，具有行政主体资格。二、被上诉人对上诉人作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据充分。对上诉人李恒洋调查证实，上诉人在新城街道××北，肥桃路以北，未经规划部门依法批准，占用该村土地2299.45平方米，合3.4492亩，建设完成房屋和院落两处使用至今，建筑面积464.5平方米。从2011年原肥城市国土资源局对上诉人父亲李志圣处罚的执法案卷，可以看出系处罚的李志圣违法占地面积是用于饭店建设占用的200平方米。卷内的勘测图清楚记载面积为40m*5m，且四至表明清楚，南为桃源，东为耕地，并无其他建筑物。从我局提交的山东省天地图中明显表明2011年原肥城市国土局对李志圣处罚时，仅建设了被处罚的建筑物。其他建筑物是本案上诉人后续建设的。上诉人确系实施违法建设的行为人，应依法给与行政处罚。《中华人民共和国城乡规划法》（2018年1月1日起施行）第四十条明确规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”我局于2019年5月27日申请肥城市自然资源和规划局对该建设进行认定。2019年5月28日，肥城市自然资源和规划局复函认定，该项目未办理用地手续和建设工程规划许可手续，该项目属于违法建设，该项目属无法采取改正措施消除影响的情况。上诉人违法建设的事实清楚，证据充分，理应受到行政处罚。关于此项一审判决在“关于事实问题”部分已阐述的十分清楚。三、我局对李恒洋作出的行政处罚决定程序合法。我局接到肥城市拆违指挥部的移送案件，依法审批立案查处，在查处中调查询问当事人，依法申请主管部门肥城市国土资源和规划局对当事人占用土地建设房屋是否属于违法建设以及是否可以采取改正措施予以认定，在处罚决定前依法给当事人下达处罚告知书、听证告知书。当事人提出陈述申辩意见，执法人员制作陈述申辩笔录，已明确告知当事人具体位置以及去除2011年原肥城市国土局处罚过的200平方米的土地面积，当事人对位置表示清楚。当事人于2019年6月23日提出听证申请，我局于2019年7月5日公开举行听证会。案件调查人和行政相对人到场参加听证。经调查证实，当事人的未经依法批准建设房屋和院落的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，属于违法建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对李恒洋作出（肥综限拆字〔2019〕1-Y048号）限期拆除决定书，责令当事人限期拆除所建房屋和院落。从立案、调查、限期整改、各项权利告知听取陈述申辩、举行听证以及复核作出处罚决定程序合法，并无不当。关于程序问题在一审中得到认可。四、我局行政处罚适用法律准确，符合处罚时效的规定。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。这里对当事人的同一个违法行为的处罚是不得给予两次以上罚款的行政处罚，而且是仅限于罚款。我局对上诉人此次作出的是《限期拆除决定》，未给予罚款的行政处罚。鉴于原肥城市国土资源局已经对上诉人之父做出含有拆除的处罚，原案件当事人已经履行部分义务，我局在此次处罚过程中已去除原肥城市国土资源局先前处罚过的用于饭店建设的200平方米，本案的行政处罚不构成重复处罚。本案涉案房屋建设行为虽已停止，但是当事人违法建设的建筑物的危害后果和违法事实依然存在，违反城市规划许可的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，此状态直到行为人拆除所建的房屋结束。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”的规定。以及《住建部的指导意见》第十四条“对违法建设行为进行行政处罚，应当在违反城乡规划事实存续期间和违法行为得到纠正之日起两年内实施”的规定，上诉人涉案房屋应办理建设工程规划许可手续而未办理，违法行为和违法结果一直存在，我局对此实施行政处罚适用法律正确，行政处罚也符合法律法规关于处罚时效的规定。 综上所述，一审法院判决认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法，说理明白透彻，观点清晰，请求二审法院在查明事实的基础上，依法维持原判，维持被上诉人作出的限期拆除决定，驳回上诉人的上诉请求。 二审查明的事实与原审相一致。 本院认为，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚，执法局作为综合行政执法机构，具有集中行使行政执法权，依法履行对辖区内违反住房城乡建设、城乡规划以及有关法规、规章规定的违法行为进行查处的法定职责，上诉人主张执法局对涉案建筑不具有行政处罚权的理由于法无据，本院不予支持。 关于被诉行政处罚认定事实是否清楚的问题涉及：一、李恒洋是否为涉案建筑的行为人，执法局提交的肥国土资罚字（2011）1026号国土资源行政处罚决定书卷宗可以看出，处罚的李志圣违法占地面积是用于饭店建设占用的200平方米。卷内的勘测图清楚记载面积为40m*5m，且四至表明清楚，南为桃源，东为耕地，并无其他建筑物。本案中，2019年5月17日，泰安凯耀地理信息工程有限公司勘测函证实李恒洋违法建设占地实地面积2299.45平方米，其中建设平面图显示，院落北侧简房一处南北长4.99米、东西宽40.21米，与李恒洋父亲李志圣用于建设饭店的占地面积基本一致。扣除该处面积，平面图中其余面积总和经计算为2299.45平方米。故原审法院认定涉案房屋系李恒洋父亲李志圣被处罚后新建的房屋，而非李志圣在2009年9月份所建，认定事实并无不当，李恒洋辩称涉案建筑系其父亲所建的主张不能成立，本院不予支持；二、被诉行政处罚是否包含李恒洋父亲建设的房屋，是否存在重复处罚的问题，本院认为，执法局下达《拆除决定听证告知书》后，当事人陈述、申辩笔录中“这两处院落都包括，除去2011年11月29日肥国土资罚字（2011）1026号处罚的200平方米，东西40米，南北5米，这两处院落的具体位置在肥桃路以北”，“院落位置你清楚了吗？”“我清楚位置了，存在违法不违法这个我不清楚”，执法局的答辩意见以及上诉人在行政处罚听证程序中的陈述“对执法局委托第三方泰安凯耀地理信息工程有限公司所作测绘图，无异议”，结合现场勘验笔录，现场照片，凯耀公司勘测的平面图、肥城市自然资源和规划局的认定函等证据形成证据链条，证实被诉行政处罚已经扣除了上诉人父亲建设的房屋，系对上诉人建设的部分进行的处罚，不构成重复处罚，上诉人主张涉案建筑系从其父亲手中继承，并且已经处罚过的理由不成立；三、涉案建筑是否为违章建筑的问题，当事人的陈述“办理过什么手续吗？没有……是否办理了建设工程规划许可证？没有”、肥城市自然资源和规划局作出的《关于违法建设认定的函》的函复能够证实上诉人涉案建筑未办理相关手续，系违章建筑。综上，执法局认定上诉人在新城街道××北，肥桃路以北，未经规划部门依法批准，占用该村土地2299.45平方米，合3.4492亩，建设完成房屋和院落两处使用至今，建筑面积464.5平方米认定事实清楚。 执法局作出被诉行政处罚历经立案、询问、调查勘验、责令限期整改、告知、听取陈述和申辩、举行听证、复核、作出决定等程序，程序并无不当。 另经本院审查，执法局作出被诉行政处罚适用法律也无不当。 综上，被上诉人执法局作出的行政处罚决定认定事实、适用法律、程序均无不当，原审法院判决正确，依法应予维持，上诉人的上诉理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人李恒洋承担。 本判决为终审判决。 审判长  张云翼 审判员  王西珍 审判员  李 腾 二〇二〇年十月二十六日 书记员  张甜甜