江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终409号 上诉人（原审原告）钱海军，男，1966年5月16日生，××族，住南通市。 被上诉人（原审被告）南通市人力资源和社会保障局，住所地南通市工农南路**。 法定代表人凌建华，局长。 应诉负责人曹子宇，副调研员。 委托代理人黄琰，南通市人力资源和社会保障局工作人员。 委托代理人王亚明，南通市人力资源和社会保障局工作人员。 被上诉人（原审第三人）南通中南新世界中心开发有限公司金石国际大酒店，住，住所地南通市崇川区崇川路**/div> 法定代表人孙兆刚，总经理。 委托代理人陆健健，南通中南新世界中心开发有限公司金石国际大酒店人事培训部经理。 上诉人钱海军因不履行法定职责一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初382号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月27日立案受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2013年5月，钱海军从南通市崇川区人力资源网上获悉南通中南新世界中心开发有限公司金石国际大酒店（以下简称金石大酒店）发布的招工信息。同年8月9日，钱海军与金石大酒店签订劳动合同，约定合同期限为2013年8月9日至2016年8月8日，试用期自2013年8月9日至2013年9月30日止，钱海军在金石大酒店工程部主要从事木工工作，工作范围为酒店设施维修。2016年7月8日，金石大酒店发出《终止劳动合同通知书》，通知钱海军劳动合同期限于2016年8月8日届满，期限届满后终止劳动合同，不再续签，并通知钱海军于劳动关系终止后三日内来酒店办理退工手续。2018年8月3日，钱海军以金石大酒店为投诉对象，向南通市人力资源和社会保障局（以下简称南通人社局）邮寄《劳动监察查处投诉书》一份，提出金石大酒店未按劳动合同约定支付工资、未支付延时工资、扣押投诉人工资、未安排年休假、未支付年休假工资、缴纳保险时瞒报工资总额、不许乘坐电梯、工伤等39项投诉请求，共计20页。8月4日，钱海军又以金石大酒店为投诉对象，向南通人社局邮寄《劳动监察查处投诉书》一份，投诉金石大酒店漏缴社会保险、未按照钱海军实际工资足额缴纳社会保险，要求南通人社局予以查处。南通人社局于2018年8月8日签收两份投诉书，8月13日，南通人社局根据钱海军两次投诉的大致内容，结合劳动监察职责范围，就钱海军的两份投诉合并立案，案号为通劳社察字[2018]第48号。之后，南通人社局从金石大酒店调取了《劳动合同书》《物品清单》《员工登记表》《求职登记表》《员工手册》、工资明细等材料，对金石大酒店人事培训部经理陆健健、工程部文员万文燕进行了调查询问，并制作了劳动保障监察询问笔录。南通人社局认为，钱海军和金石大酒店之间的陈述及证据存在矛盾，案件事实不能查明，且很多投诉内容超过劳动监察的时效，需要钱海军配合调查并提供相关证据材料进一步查明事实。期间，南通人社局工作人员电话联系钱海军未果，2018年10月10日，南通人社局工作人员拨打钱海军电话接通后，在南通人社局工作人员表明身份后，钱海军以不认识为由挂断电话。10月15日，南通人社局向钱海军邮寄《劳动监察告知书》，要求钱海军于2018年10月18日下午14点至16点前至南通人社局配合核实《劳动监察查处投诉书》的相关情况，并告知钱海军逾期不至，将对钱海军的投诉作相应处理。钱海军于10月16日签收该告知书，但未在规定的时间前往南通人社局配合调查，也未与南通人社局联系或进行书面回复。2018年10月22日，南通人社局以现有证据不能认定金石大酒店违反相关法律法规行为成立，根据《关于实施若干规定》（以下简称《规定》）第三十五条第二款，《江苏省劳动保障监察程序规则》第二十七条的规定，对钱海军的投诉作出撤销立案处理。钱海军因认为南通人社局未在60个工作日内履行法定职责，诉至一审法院，请求确认南通人社局未在法定期限内履行劳动监察职责违法，判令南通人社局履行劳动监察查处职责。 另查明，钱海军2013年8月至12月的企业基本养老保险由南通市保安服务有限公司缴纳，缴费基数为2025元。金石大酒店为钱海军缴纳了2015年2月至2016年7月的企业基本养老保险。其中2015年2月至6月的缴费基数为2299元，2015年7月至2016年7月缴费基数为2550元。2016年8月至2017年2月，钱海军通过南通市人力资源服务中心缴纳企业基本养老保险，缴费基数为2650元。2018年11月15日，南通人社局对关于金石大酒店违反社会保险费申报缴纳管理规定的投诉转为举报另案立案调查，案号为通劳察案字[2018]71号。2019年1月25日,南通人社局向南通市社会保险基金管理中心、南通市劳动就业管理中心、南通市医疗保险基金管理中心、南通市工伤保险服务中心发出编号2019001号《提请实施社会保险稽核建议书》，指出南通人社局在劳动保障监察工作中发现金石大酒店在申报应缴纳的社会保险费数额方面涉嫌存在违反社会保险法律、法规和规章的行为，提请上述单位根据《中华人民共和国社会保险法》《社会保险费征缴暂行条例》《社会保险费申报缴纳管理规定》等，依法履行核定社会保险费等职责。 一审法院认为，根据《劳动保障监察条例》第三条第一款规定，县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。第九条第二款规定，劳动者认为用人单位侵犯其劳动保障合法权益的，有权向劳动保障行政部门投诉。第十一条第六项、第七项规定，劳动保障行政部门对用人单位支付劳动工资和执行最低工资标准的情况以及用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况实施劳动保障监察。从以上规定可以看出，对于钱海军投诉金石大酒店未支付加班工资、未及时足额缴纳社会保险费等事项，南通人社局作为用人单位用工所在地的劳动保障行政部门负有劳动保障监察的法定职责。 《劳动保障监察条例》第二十条规定，违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。《规定》第三十五条第二款规定，经调查、监察，劳动保障行政部门认为违法事实不能成立的，也应当撤销立案。南通人社局立案受理钱海军的投诉后进行了调查，从金石大酒店调取了《劳动合同书》、《物品清单》、《员工登记表》、《求职登记表》、《员工手册》、工资明细等材料，并对金石大酒店人事培训部经理陆健健、工程部文员万文燕进行了调查询问，制作了劳动保障监察询问笔录。因南通人社局调查了解的情况与钱海军投诉所反映的情况有出入，且钱海军的部分投诉事项从时间上看已超过了2年的追诉时效，故南通人社局需向钱海军调查了解核实相关情况。南通人社局电话联系钱海军，钱海军拒绝与南通人社局沟通；南通人社局通过书面方式通知钱海军到南通人社局配合调查，钱海军置之不理。钱海军的行为应视为其拒绝配合调查，应承担因自身拒绝配合调查，导致南通人社局无法确认违法事实的法律责任。事实上，关于钱海军投诉的工资发放的问题。钱海军并无充分证据证明其月工资5000元，金石大酒店在接受调查时清楚陈述了钱海军工资（包括加班工资、帮工工资等）的计算方式，南通人社局并未发现金石大酒店存在扣发钱海军工资等违法行为。关于钱海军投诉的未及时足额缴纳保险的问题。企业基本养老保险一月一缴，并非按日缴纳。金石大酒店已于2016年7月8日通知钱海军8月8日劳动合同到期后不再续签，故企业基本养老保险缴纳至2016年7月并无明显不当。2018年8月的企业基本养老保险，钱海军已经通过南通市人力资源服务中心缴纳。钱海军于2018年8月投诉2016年7月前的违法行为，从时间上看超过了2年的追诉期限。在钱海军拒绝配合调查，现有证据不能确认金石大酒店存在应被追诉的违法事实的情况下，南通人社局作出撤销立案处理，并无不当。 《规定》第十八条规定，对于符合条件的投诉，劳动保障行政部门应当在接到投诉之日起5个工作日内依法受理。第三十条规定。劳动保障行政部门对违反劳动保障法律的行为的调查，应当自立案之日起60个工作日内完成；情况复杂的，经劳动保障行政部门负责人批准，可以延长30个工作日。本案中，南通人社局于2018年8月8日收到钱海军的两份投诉书，于8月13日立案，并展开调查，最终于2018年10月22日作出撤销立案处理。南通人社局在法定期限内受理立案、调查处理，程序并无明显不当。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回钱海军的诉讼请求。 钱海军不服，向本院提起上诉称，1.一审判决认定被上诉人南通人社局于2018年8月8日签收上诉人的两次投诉信件、上诉人于2018年10月16日收悉被上诉人南通人社局寄送的《劳动监察告知书》的事实错误。2.被上诉人南通人社局作出撤销立案决定适用法律错误，程序违法。3.一审法院将上诉人的两次起诉并案审理、未对本案进行宣判、未采信上诉人的调取证据申请及鉴定申请、未全面确定诉讼费用的承担等构成审理程序违法。请求撤销一审判决，依法改判。 被上诉人南通人社局辩称，南通人社局收到上诉人的两次投诉后，因上诉人的投诉对象均为金石大酒店且两次投诉具有关联性，南通人社局将上诉人的两次投诉合并处理并无不当。南通人社局在与上诉人电话联系，上诉人拒绝配合调查后，又向上诉人邮寄书面告知书，但上诉人仍不配合调查，导致上诉人投诉的违法事实无法查清。南通人社局据此对上诉人的投诉作出撤案处理符合法律规定。请求驳回上诉，维持一审判决。 被上诉人金石大酒店同意南通人社局的辩称意见。 本院经审理，对一审判决认定的事实予以确认。对上诉人于二审中提交的调取证据申请，本院认为，因本案的审理不涉及上诉人投诉事项是否成立的认定，上诉人申请调取的考勤表、排班表等证据与本案的审理无关，本院对上诉人的申请不予采纳。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见及一审判决认定的基本事实，本案的争议焦点有以下三个方面：一是一审判决认定事实是否清楚，主要是指被上诉人南通人社局是否于2018年8月8日收悉上诉人的投诉信件以及上诉人是否于2018年10月16日收悉被上诉人南通人社局寄送的《劳动监察告知书》；二是被上诉人南通人社局对上诉人的投诉处理是否合法、适当；三是一审审理程序是否合法。 关于一审判决认定事实是否清楚的问题。被上诉人南通人社局于一审中提交了其收到上诉人寄送的两封信件原始件，两信封封面均贴有改退批条。其中，上诉人于2018年8月3日邮寄的信件，改退批条邮戳时间为2018年8月7日，投递时间为2018年8月8日；上诉人于2018年8月6日邮寄的信件，改退批条邮戳时间为2018年8月7日，投递时间为2018年8月8日。因此，一审判决认定被上诉人南通人社局收悉上诉人的两次投诉时间为2018年8月8日具有事实根据。上诉人虽在诉讼中提交了邮件查询记录，但该记录与被上诉人南通人社局提交的原始信件投递记录相比不具有优势证明力，本院对上诉人的该项诉请不予支持。对于上诉人是否于2018年10月16日收悉被上诉人南通人社局寄送的《劳动监察告知书》的问题，被上诉人南通人社局提供的邮件查询结果显示，该告知书已于2018年10月16日由本人签收。上诉人否认其签收的理由主要在于上诉人于10月16日至10月18日一直处在工作阶段，不具有签收邮件的可能。在上诉人持有其所签收邮件原件的情形下，上诉人未向法院提交该邮件原件而仅以其正常上班为由主张未予签收的理由缺乏可信度，本院不予采信。 关于被上诉人南通人社局对上诉人的投诉处理是否合法、适当的问题。首先，被上诉人南通人社局于同日收悉上诉人的两次投诉，且上诉人的两次投诉对象均为用人单位金石大酒店，投诉事项涉及工资待遇支付、社会保险缴纳等数十项内容且具有一定的关联性，被上诉人南通人社局将上诉人的两次投诉合并处理并无不当。其次，根据《规定》第二十六条规定，劳动保障行政部门实施劳动保障监察有权就调查、检查事项询问有关人员。第三十五条第二款规定，经调查、检查，劳动保障行政部门认定违法事实不能成立的，也应当撤销立案。本案中，上诉人向被上诉人南通人社局投诉后，南通人社局向被上诉人金石大酒店相关工作人员进行了调查并调取了相关证据材料。因相关事实需向上诉人进一步核实，被上诉人南通人社局工作人员电话联系上诉人后，上诉人以不认识工作人员为由挂断电话。被上诉人南通人社局为此书面通知上诉人在指定时间、指定地点配合核实其投诉的违法事实，但上诉人仍不配合。在此情形下，被上诉人南通人社局以上诉人投诉的违法事实不能成立为由，对上诉人的投诉作出撤销立案的处理合法、适当。 关于一审审理程序是否合法的问题。首先，上诉人虽然提出了两次投诉，并据此提起两案诉讼，但由于被上诉人南通人社局将两次投诉合并处理并据此仅作出一个行政行为，人民法院不可以将行政机关作出的一个行政行为分立两案分别进行评判，一审法院将上诉人的两次起诉合并审理符合法律规定。其次，本院经审查，一审庭审笔录尾部载明，法庭征求各方当事人是否同意不再定期到庭宣判后，各方当事人均同意邮寄送达法律文书，因此，一审法院未再另行宣判并无不当。再次，对于上诉人提出的调取证据申请及鉴定申请的问题，由于本案的审理并未涉及上诉人投诉事项是否属实的问题，上诉人提出的上述申请与本案的审理不具有关联性，一审法院未予采信其申请符合法律规定。最后，对于上诉人提出的诉讼费用负担问题，一审法院在裁判文书中已经明确本案诉讼费50元由上诉人负担，对于上诉人另案预交的诉讼费，上诉人可凭另案法律文书至一审法院办理退费手续。综上，一审法院审理程序并无违法之处。但是，需要指出的是，人民法院审理行政案件是对被诉行政行为的合法性进行评判。本案中，被上诉人南通人社局因上诉人拒不配合调查导致违法事实无法查清，故而作出撤销立案的处理决定，在被上诉人南通人社局未对上诉人的投诉事项实体能否成立先行作出判断的情况下，一审法院在裁判文书中对被上诉人金石大酒店是否存在扣发工资待遇、是否未依法为钱海军缴纳社会保险等所作的评价超出了本案的审理范畴，本院予以纠正。 综上，被上诉人南通人社局对上诉人投诉事项的处理合理、适当，一审判决认定事实清楚，审理程序合法，所作驳回上诉人诉请的判决结论正确，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人钱海军负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘海燕 审 判 员 刘羽梅 审 判 员 郁 娟 二〇二〇年十月二十三日 法官助理 冯禹源 书 记 员 胡秀梅 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；