江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏01行终536号 上诉人（原审原告）寇娟，女，1974年6月29日生，汉族，住南京市江宁区。 上诉人（原审原告）马忠华，男，1972年12月31日生，汉族，住南京市江宁区。 上述两上诉人的共同委托代理人何有忠、肖翠云，江苏圣典律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市江宁区人民政府湖熟街道办事处，住所地南京市江宁区湖熟街道花园塘**。 法定代表人易忠国，南京市江宁区人民政府湖熟街道办事处主任。 出庭负责人张昌鸿。 委托代理人李群，江苏永理律师事务所律师。 上诉人寇娟、马忠华因诉被上诉人南京市江宁区人民政府湖熟街道办事处（以下称湖熟街道办）土地征收行政强制一案，不服原南京铁路运输法院（2020）苏8602行初358号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，寇娟和马忠华系夫妻关系。马忠华分别于2015年1月1日、2016年10月18日、2017年4月1日、2017年9月1日、2017年10月1日与卞清友、马厚友、梁智祥、马官林、马忠才签订租地合同，向该5人租赁土地。2018年3月7日，马忠华申请注册南京市江宁区润华苗木种植中心。2018年3月13日，寇娟申请注册南京市江宁区华娟苗木种植中心。2020年4月2日，寇娟、马忠华向原审法院提起行政诉讼，称湖熟街道办对其租赁土地范围内1亩多土地内的树木强行挖掘并将土地平整。寇娟、马忠华提交了接处警工作登记表及案外人王志的《信访事项处理意见书》，以证明是湖熟街道办实施了上述行为。其中，接处警工作登记表上载明：“报警人马忠华自称：沿江高铁施工队将自己种植在新府村前头山的银杏、樱花树等树种约千余棵拔除了，要求处理。民警联系社区工作人员协调解决，社区工作人员到场处理，民警登记备警。”《信访事项处理意见书》载明：“2019年10月，为保证南沿江铁路建设进度，高铁施工方对该地块进行平整，并清除了地表附着物。” 在原审法院庭审中，马忠华陈述因为南沿江铁路拆迁，政府是肯定要参与的，且其他社区也被湖熟街道办强拆过，故能够推论其树木也是由湖熟街道办拆除的。在树木被铲除后，其去找过社区要求赔偿，但是没问树木是被谁所铲除。湖熟街道办陈述案涉树木的铲除是南沿江高铁施工方自行实施的行为，并非是湖熟街道办作出的行政行为。 原审法院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，必须符合法定条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。该法第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。根据以上规定，寇娟、马忠华提起行政诉讼，应初步证明被诉行政行为存在且系湖熟街道办所实施。本案中，寇娟、马忠华主张湖熟街道办铲除其租赁土地上的树木并将土地平整，应对湖熟街道办存在上述行为承担初步的举证责任，但寇娟、马忠华提交的接处警工作登记表等证据均不足以证明湖熟街道办实施了上述行为，且湖熟街道办亦否认实施了上述行为。在此情形下，寇娟、马忠华提起本案诉讼缺乏事实依据，不符合法定起诉条件，应当不予受理，已经受理的应当裁定驳回起诉。综上，原审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回了寇娟、马忠华的起诉。 上诉人寇娟、马忠华上诉称：一、案涉树木属于上诉人的合法财产。上诉人自卞清友，马官林、梁智祥、马忠才、马厚友处承租土地种植经营银杏、樱花、紫薇、盆景等，案涉土地上的经济树种是由上诉人种植，其财产权利当然属于上诉人。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，上诉人是被征收土地地上附属物的财产所有权人，当然应当获得地上附属物的补偿费用，当然是行政征收行为中的利害关系人。《中华人民共和国农村土地承包法》规定，土地承包者可以将土地承包经营权出租给他人，故土地的承包者不必然是土地的实际经营者。被上诉人认为上诉人不是案涉土地的承包人、继而强调上诉人与本案没有利害关系，没有事实和法律依据。二、案涉被毁树木所在土地为南沿江铁路建设项目用地，自2019年开始征收，上诉人及被上诉人对此均没有异议。三、上诉人及被上诉人对被上诉人系南沿江铁路建设项目用地征收的组织实施者没有异议。四、针对原审裁定，本案争议的焦点转为关于农村集体土地征收过程中合法财物拆除的适格被告问题如何认定。最高人民法院在（2018)最高法行再119号案件中明确，合法房屋部分无论是何主体实施的强制拆除，均系农村集体土地征收过程中对合法建筑的拆除，宜首先推定系征收实施主体实施或者委托实施的拆除行为，而不应认定为民事主体等实施的拆除。因为现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法进行补偿，整个过程均系行政权行使的过程。农村集体土地征收过程中强制拆除合法建筑的法定职权问题，应当结合现行有效的土地管理法律、行政法规、司法解释等规定，依法加以判定。除非有相反证据或者生效裁判足以推翻上述认定。此种认定是依法组织实施征地补偿的必然要求，有助于土地管理法律法规的统一实施，有助于解决强制拆除无人担责的乱象。同时，因民事主体或基层群众自治组织并无实施强制拆除的权力，如果其作为民事主体擅自以自己的名义违法强拆，侵害物权的，除承担民事责任外，违反行政管理规定的，依法承担行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案中，被毁树木所在土地属于被征收土地且处于被征收过程中，被上诉人是土地征收行政行为的组织实施者，当然应当首先推定毁坏树木的行为系被上诉人所为。被上诉人辩称铲树行为系南沿江铁路施工方所为，但并不能提供证据予以证明。综上，原审裁定以上诉人提交的证据不足以证明被上诉人实施了铲树行为为由裁定驳回起诉系认定事实和适用法律错误，请求二审法院依法撤销原审裁定，指令南京江北新区人民法院继续审理。 被上诉人湖熟街道办答辩称：一、案涉土地属于原耀华村村民承包经营，承包人土地流转的真实性和合法性并未得到证实，案涉土地上的苗木是否属于上诉人所有没有证据予以证明，因此，被上诉人认为寇娟、马忠华没有提交证据证明案涉树木系其合法财产。二、上诉人对征收行为的事实及合法性均不持异议。本案中，被上诉人的征收补偿行为还未涉及到上诉人的财产或者土地承包人的财产，案涉土地上的树木就已经被案外人清除，当然不存在被上诉人作出的行政行为侵害上诉人合法财产的事实，上诉人只是认为案外人清除案涉土地上附着物的行为损害其合法权益，而该侵害行为所产生的责任应当由被上诉人承担，但上诉人又无法证明要求被上诉人承担责任的理由和法律关系的存在，故该意见显然不能成立。三、上诉人提出的针对原审裁定，本案的争议焦点转为关于农村集体土地征收过程中，合法财物拆除问题的适格被告如何认定的观点也不能成立。最高人民法院在（2018)最高法行再119号案件中明确的关于认定适格被告的观点在本案中不能适用。上诉人在上诉状中提出的“被上诉人在一审中辩解毁林行为系南沿江高铁施工队所为”，但上诉人并不能提供证据证明，系中铁四局擅自行为的观点也不能成立。上诉人在上诉状中使用“推定”一词作为确定被上诉人应当承担责任的基础没有法律依据，因为如何“推定”应当由法律法规规定，而不是根据上诉人的主观推测。毁林行为的主体不是被上诉人辩解的事实，而是为上诉人自认的、且经报警记录确认的事实。被上诉人只是据此事实以排除被上诉人实施了强制拆除行为，中铁四局也告知上诉人可以通过民事诉讼的方式向其主张权利。在本案的纠纷产生后，中铁四局、上诉人及相关社区也曾为此事进行过多次协调，因赔偿数额问题未能达成一致意见。据此，被上诉人认为，上诉人诉称的财产在尚没有进入征收程序时即已被南沿江高铁施工队铲除，侵权行为方是南沿江高铁施工队而不是被上诉人，因此本案不是行政行为侵害上诉人合法权益的行政诉讼，上诉人应当通过其他途径维护其合法权利。原审裁定认定事实清楚，证据确凿，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原裁定。 本院对原审裁定查明的事实依法予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权提起行政诉讼，但应当符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”上述四项规定必须同时具备方符合起诉条件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（一）原告的身份证明材料以及有效联系方式；（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；（四）人民法院认为需要提交的其他材料。”根据上述规定，上诉人寇娟、马忠华认为湖熟街道办将其租赁土地上的树木强制铲除，向原审法院提起行政诉讼，即应当向原审法院提交足以证明湖熟街道办实施了强制铲除案涉树木行为、或者其他单位实施了强制铲除树木的行为但责任应当由湖熟街道办承担的证据。本案中，案涉地块涉及南沿江铁路建设项目，根据南京市江宁区人民政府《南沿江铁路专题推进会议纪要》的内容，湖熟街道办负责征前告知、被征收户签字及原住户搬迁谈判，现有证据尚不足以证明上诉人所诉称的树木系由南沿江铁路建设项目施工方铲除且相关责任应当由湖熟街道办承担，亦不足以推定湖熟街道办为铲除案涉树木行为的责任方，上诉人寇娟、马忠华的起诉缺乏事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。故原审法院裁定驳回上诉人寇娟、马忠华的起诉符合法律规定。 综上，上诉人寇娟、马忠华的上诉请求和理由没有事实和法律依据，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 洪 途 审判员 王玉刚 审判员 付 双 二〇二〇年十月二十七日 书记员 刘晓春