山东省宁阳县人民法院行 政 裁 定 书（2020）鲁0921行初43号原告卢成波，男，1973年9月5日出生，汉族，住宁阳县。委托诉讼代理人刘宏伟，北京市京师律师事务所律师。委托诉讼代理人王庆平，北京市京师律师事务所律师。被告宁阳县磁窑镇人民政府，住所地宁阳县磁窑镇驻地。负责人杜焕军，该镇镇长。出庭负责人王海勇，该镇党委委员。委托诉讼代理人张卫星，宁阳磁窑法律服务所法律工作者。委托诉讼代理人杜峰，宁阳磁窑法律服务所法律工作者。第三人中建八局第一建设有限公司，住所地济南市工业南路**。法定代表人董文祥，该公司董事长。委托诉讼代理人陶坤，该公司职工。委托诉讼代理人王涵彬，该公司职工。第三人宁阳县磁窑镇卢家寨村民委员会，，住所地宁阳县磁窑镇卢家寨村法定代表人卢伟，该村民委员会主任。委托诉讼代理人张卫星，宁阳磁窑法律服务所法律工作者。委托诉讼代理人杜峰，宁阳磁窑法律服务所法律工作者。原告卢成波诉被告宁阳县磁窑镇人民政府（以下简称磁窑镇政府）、第三人中建八局第一建设有限公司（以下简称中建八局）、第三人宁阳县磁窑镇卢家寨村民委员会（以下简称卢家寨村委会）不履行法定职责一案，本院于2020年7月29日立案后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月9日公开开庭审理了本案，原告卢成波的委托诉讼代理人刘宏伟，被告磁窑镇政府的出庭负责人王海勇及其委托诉讼代理人张卫星，第三人中建八局的委托诉讼代理人陶坤、王涵彬，第三人卢家寨村委会的法定代表人卢伟及其委托诉讼代理人张卫星到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告卢成波向本院提出诉讼请求：1、请求确认被告未履行对原告临时用地补偿职责的不作为行为违法；2、判令被告限期履行对原告的临时用地补偿义务；3、本案诉讼费由被告承担。事实和理由：原告系山东省泰安市宁阳县磁窑镇卢家寨村村民，拥有由宁阳县人民政府颁发的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》(承包合同编号：370921109227020008J)，承包期限是1998年1月1日至2028年1月1日，共30年。2019年5月11日，中建八局第一建设有限公司与宁阳县磁窑镇人民政府、宁阳县磁窑镇卢家寨村民委员会签订《京台高速泰安市宁阳县磁窑镇卢家寨村临时用地协议》(协议编号：JC-FBHT-2019-128京台改扩建-07)。其中约定：1、临时用地地上附着物补偿费标准按山东省国土资源厅、山东省财政厅《关于泰安征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》(鲁国土资字[2017]357号)文件规定执行，约定租赁期内按照每亩15000元包干补偿(含青苗补偿费、、地上树木、看护房线杆、坟、沟渠、机井及地下暗管)，附着物补偿费总计为4234350元；2、土地租赁费：5000元/亩*年，两年租赁费合计：2822900元。付款方式为中建八局第一建设有限公司将补偿款支付给宁阳县磁窑镇人民政府，磁窑镇人民政府负责支付涉及临时用地的补偿款。第二年土地租赁费由中建八局第一建设有限公司于2020年5月份之前支付给宁阳县磁窑镇人民政府。依据该行政协议约定，被告具有履行临时用地补偿的职责。但，京台高速各户地上附着物明细表核算的补偿金额与协议中约定的款项不相符，2020年应支付的土地租赁费原告也未收到。由此，原告于2020年5月7日通过中国邮政EMS邮寄的方式(邮寄单号：1130657208978)向被告邮寄《履行临时用地补偿职责申请书》，请求其依法依约履行临时用地补偿职责。物流信息显示被告于2020年5月8日签收，至原告起诉之日已明显超过两个月，被告既未履行临时用地补偿职责，也未对原告的书面申请进行答复。综上所述，原告认为被告行政不作为违法，使得原告的财产权益无法得到应有保障，严重侵犯了原告的合法权利，应当依法确认被告行政不作为违法，督促被告依法履行临时用地补偿的义务。原告特依据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关规定向贵院提起行政诉讼，望判如所请。被告磁窑镇政府辩称，一、2019年5月11日因京台高速扩建，需临时占用第三人卢家寨村282.29亩土地，为此应中建八局强烈要求和邀请，我单位及卢家寨村民委员会与其签订涉案《京台高速泰安市宁阳县磁窑镇卢家寨村临时用地协议》(以下简称临时用地协议书)，之后中建八局按约定将相关款项打入我单位账户是事实。我单位系应邀被动参与。中建八局之所以将补偿款打入我单位账户，是因为用地单位支付补偿款必须走公对公的银行账户，根据相关规定和授权，我单位下设部门经管站对辖区内的各村财务实行集中统一监督、管理，村级财务不设立银行公户。二、原告的诉讼请求不属《中华人民共和国行政诉讼法》规定的人民法院受案范围，请求人民法院查明事实，裁定驳回原告的起诉。涉案临时用地及补偿行为是民事行为，不是土地征收性质的行政行为。涉案临时用地协议系租赁合同性质的民事协议不是原告所谓的行政协议。三、我单位对原告的临时用地补偿不具有法定职责和法定义务，原告的诉讼请求没有事实依据和法律依据，请求人民法院查明事实判决驳回原告的诉讼请求。从法律层面讲我单位不是涉案临时用地的土地权属单位，没有参与签订《临时用地协议》资格，更没有履行所谓临时用地补偿的职责、义务，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》等相关法律规定，卢家寨村委会才是涉案《临时用地协议》的土地权属单位和履行临时用地补偿职责、义务的主体。四、即使原告的诉讼请求属于行政诉讼法规定的受案范围，原告要求判令限期我单位履行对原告的临时用地补偿义务的诉讼请求也没有可诉性。五、《临时用地协议书》第四项约定的15000元/亩的包干补偿和每年5000元/亩的土地租赁费，是在我单位积极争取、斡旋下，突破相关文件规定，为卢家寨村委会及村民争取的利益最大化，该利益并不完全属于为临时用地提供承包土地的土地经营者，不能作为原告主张临时用地补偿的依据，即原告等土地经营者并不享有按该标准获得补偿的权利。支付补偿后的剩余费用系卢家寨全体村民的资产，由卢家寨村民委员会依法支配、使用。六、即使原告的诉讼请求属行政诉讼法的受案范围，原告所谓的我单位不作为或卢家寨村委会制定的临时用地补偿标准，对原告权利不产生实际影响，更没有侵害原告的合法利益，请求法院驳回原告的诉讼请求。七、即使属于行政案件，原告的第二项诉讼请求也不符合法定程序，属程序违法。2020年5月7日原告向我单位邮寄的《履行临时用地补偿职责申请书》的请求事项是“请求依法履行对申请人的临时用地补偿职责”而不是“临时用地补偿义务”。该项诉讼请求没有履行首先向我单位进行反映、我单位做出处理意见或决定的前置程序。第三人卢家寨村委会述称，一、案件基本事实：2019年3、4月份因京台高速扩建，需临时占用我村282.29亩土地，涉及98户村民的家庭承包地。经协商，山东高速集团将部分垫付款打入村级财务代管单位磁窑镇人民政府账户。因工程紧急，我单位通过召开村两委会议程序、参照鲁国土资字[2017]357号文件规定，制定了对土地经营者的补偿标准：有庄稼生长的麦田5000元/亩、无庄稼生长的春地3000元/亩，菜地按7000元/亩，有水的生产井8000元/口、无水的生产井2000元/口，单人坟1000元/座、双人坟1500元，杨树20公分以上的按140元/株、20-10公分按130元/株、5-10公分按80元/株、5公分以下按30元/株进行补偿，土地租赁费根据宁阳县近年来统一标准每年1000元/亩，给予补偿。之后我单位通过广播发布京台高速临时用地及我单位制定的补偿标准等信息，并与相关土地经营者户进行地上附着物和青苗的现场实际测量、清点登记。除包括原告在内的九户村民嫌补偿标准低拒绝签字外，其他村民都认可我单位制定的补偿标准并在现场制作的《京台高速料场占地各户地上附着物补偿明细表》上签字。经计算原告的补偿款为7760元。之后我单位向磁窑镇经管站提交该明细表供审查备案并通知其将补偿款打至我单位会计个人账户，我单位于2019年4月22日按照《京台高速料场占地各户地上附着物补偿明细表》载明的金额将补偿款打至包括原告在内的土地经营者户粮食直补银行账户。2019年5月11日，应中建八局和我单位的邀请和强烈要求，磁窑镇人民政府与我单位共同与中建八局第一建设有限公司签订涉案《京台高速泰安市宁阳县磁窑镇卢家寨村临时用地协议》。磁窑镇人民政府系邀被动参与。中建八局第一建设有限公司之所以将款项打入磁窑镇政府账户，是因为用地单位支付补偿款必须走公对公的银行账户，而根据相关规定和授权，村级财务实行由乡镇人民政府集中统一监督、管理，村级财务不设立银行公户。现该工程已投入使用一年多。二、原告的诉讼请求不属《中华人民共和国行政诉讼法》规定的人民法院受案范围；原告的诉讼请求没有事实依据和法律依据；原告的诉讼请求没有可诉性。请求人民法院裁定驳回原告的起诉或查明事实判决驳回原告的诉讼请求。理由如下：1、临时用地及补偿行为是民事行为，不是土地征收性质的行政行为。涉案临时用地协议系租赁合同性质的民事协议不是原告所谓的行政协议。2、履行对原告的临时用地补偿义务或职责的义务主体是我们卢家寨村委会而不是磁窑镇政府。案涉《京台高速泰安市宁阳县磁窑镇卢家寨村临时用地协议》项下土地所有权人为我单位(宁阳县磁窑镇卢家寨村村民委员会)，协议书约定磁窑镇政府为土地权属单位属无效约定；协议书约定的“乙方(磁窑镇)负责支付涉及临时用地的补偿款”之内容，属约定不明，条款无效。该条款内容实指磁窑镇政府负责向我单位转支付临时用地补偿款，由我单位负责进行逐户发放。实际履行情况也是如此，实际履行发放补偿款的单位是卢家寨村民委员会而不是磁窑镇政府。故原告依据该条款约定推定磁窑镇具有履行临时用地补偿的职责，进而推定该职责属具体行政行为，属于臆想，没有事实依据和法律依据。3、涉案京台高速扩建工程临时用地共涉及包括原告在内的我村98户土地经营者户土地，我单位自2019年4月份就已经开始进行补偿款的发放，至今除第二年度的土地租赁费每年1000元/亩没有发放外，其他款项已经全部发放完毕。不存对原告履行临时用地补偿职责或义务的必要，故原告的诉讼请求没有可诉性。4、2019年5月11日签订《临时用地协议》之前的4月22日，我单位就已经根据《京台高速料场占地各户地上附着物补偿明细表》及村两委制定的补偿标准将所有地上附着物和青苗补偿及第一年度的土地租金发放至每位土地经营者户银行账户。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》等相关法律规定，我单位与临时用地单位签订临时用地包干补偿协议后，至于补偿发放的程序、补偿使用分配方案、补偿标准等问题，属我们卢家寨村民自治范围内的事情，包括磁窑镇人民政府在内的任何单位无权进行干涉。三、《临时用地协议书》第四项约定的15000元/亩的包干补偿和每年5000元/亩的土地租赁费，是在磁窑镇人民政府积极争取、斡旋下，突破相关文件规定，为我单位及全体村民争取的利益最大化，该利益并不完全属于为临时用地提供承包土地的土地经营者，不能作为向原告支付补偿的依据，即原告等土地经营者并不享有按该标准获得补偿的权利，依据是：协议约定的15000元/亩的地上附着物和青苗补偿系包干补偿，包括青苗、树木、看护房、线杆、坟茔、沟渠、机井、、地下暗管生产路等补偿费用，而原告承包地内不包含以上全部地上附着物，仅有青苗、树木、坟茔、生产井(不同于机井))地上附着物协议约定的土地租赁费每年5000元/亩之标准更是远远突破了当地村民承包集体土地每年500元/亩左右的承包费标准或临时用地宁阳县统一最高不超过1000元/年的租赁费标准。四、我单位根据村两委的决定通过与土地经营者的口头商议，参照鲁国土资字[2017]357号文件规定，制定的地上附着物和青苗相关补偿标准，与鲁国土资字[2017]357号文件规定的地上附着物和青苗补偿标准相比，不低甚至高于鲁国土资字[2017]357号文件规定标准，没有侵害原告的合法利益，对原告权利不产生实际影响，大多数土地经营者认可我单位制定的补偿标准，我单位已将第一批补偿款全部发放到户。经清点、计算，原告补偿款共计7760元，已于2019年4月22日打入原告粮食直补账户。原告要求判令磁窑镇政府履行对原告的临时用地补偿义务没有任何意义。综上所述，支付补偿后的剩余费用属于卢家寨全体村民的集体资产。第三人中建八局述称，同被告磁窑镇政府和第三人卢家寨村委会的答辩意见。根据被告提交的证据二临时用地协议，我方已按时足额支付补偿款1411450元，我们支付的是第二年的土地租赁费。签订合同前山东高速已经将第一年的租赁费及附着物一次性补偿款共计5645800元支付完毕。经审理查明，原告系宁阳县磁窑镇卢家寨村村民。2019年，因京台高速公路拓宽需要占用卢家寨村委会的集体土地，卢家寨村委会召开村委会议，研究决定了料厂占地对农户补偿标准。2019年5月11日，中建八局作为甲方（用地单位）与磁窑镇政府作为乙方（土地权属单位）、卢家寨村委会作为丙方（土地现使用单位）签订《京台高速泰安市宁阳县磁窑镇卢家寨村临时用地协议》，协议内容包括:一、用地位置及用途；二、用地面积，场地土地面积约282.29亩；三、用地期限临时用地的期限暂定为2年，自土地交付之日起算；四、临时用地补偿标准，1、临时用地地上附着物补偿费标准按山东省国土资源厅、山东省财政厅《关于泰安征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》(鲁国土资字〔2017)357号)文件规定执行，约定租赁期内按照每亩15000元包干补偿(含青苗补偿费、、地上树木、看护房线杆、坟、沟渠、机井及地下暗管)，附着物补偿费总计为4234350元(大写：肆佰贰拾叁万肆仟叁佰伍拾元整)，2、土地租赁费：5000元/亩*年，两年租赁费合计：￥2822900元(大写：贰佰捌拾贰万贰仟玖佰元整)，租赁期间总费用合计：￥7057250元(大写：柒佰零伍万柒仟贰佰伍拾元整)；五、付款方式，1、甲方将补偿款支付给乙方，乙方负责支付涉及临时用地的补偿款，2、甲方在合同签订之日起一个月之内支付乙方土地租赁(一年费用)及附着物一次性补偿款合计5645800元(大写：伍佰陆拾肆万伍仟捌佰元整)，第二年土地租赁费1411450元(大写：壹佰肆拾壹万壹仟肆佰伍拾元整)，由甲方于2020年5月份之前支付给乙方。由中建八局在“甲方签章”处加盖印章，磁窑镇政府在“乙方签章”处加盖印章、其负责人侯妍妍加盖私章，卢家寨村委会在“丙方签章”处加盖印章、其法定代表人卢伟在丙方“法定代表人”处签名。被告已收到山东高速集团有限公司京台公路泰安至枣庄改扩建项目建设管理办公室支付的第一年的土地租赁费及附着物一次性补偿款5645800元及中建八局支付的第二年的土地租赁费1411450元。附属物明细表中记载占用原告土地1.94亩，第三人卢家寨村委会主张临时用地协议中占用了卢正点（已过世）的土地，因着急用地将钱打给了原告。被告根据第三人卢家寨村委会制定的标准将款项支付给第三人卢家寨村委会，第三人卢家寨村委会向原告支付附着物补偿和第一年的租赁费共计7760元。2020年5月7日，原告通过EMS快递向被告邮寄《履行临时用地补偿职责申请书》，请求依法履行对原告的临时用地补偿职责，被告于2020年5月8日签收。因被告对原告的申请未作答复，原告诉至本院。本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。第十六条第一款规定，在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告要求撤销该行为，人民法院审理认为该行为合法的，判决驳回原告的诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。通过行政协议司法解释以上规定可以看出行政协议有四个特征：第一行政协议的主体一方须为享有行政职权的行政机关，另一方为公民、法人或者其他组织；第二签订行政协议的目的为行政机关为实现行政管理或者公共服务目标；第三从内容上看行政协议具有行政法上的权利和义务；第四行政机关具有优益权即在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，行政机关可单方作出变更、解除协议的行政行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定，因涉案土地属于农村集体所有，临时占地协议的主体一方为土地使用者，另一方应为农村集体经济组织或者村民委员会。临时占地协议并不符合行政协议的第一个特征即行政协议的主体一方须为享有行政职权的行政机关。签订临时占地协议目的为解决土地使用者和土地所有者之间的补偿问题，而不是为了行政机关实现行政管理或者公共服务目标；临时占地协议从内容上看亦不具有行政法上的权利义务；同时农村集体经济组织或者村民委员会对临时占地协议不享有优益权。综上，临时占地协议系平等主体之间的民事协议，而非行政协议。本案被告虽作为协议一方同土地使用者中建八局签订临时占地协议，但亦改变不了该临时占地协议属于平等主体之间的民事协议性质。涉案协议属于民事协议，原告依据该协议提出确认被告未履行对原告的临时用地补偿职责的不作为行为违法、判令被告限期履行对原告的临时用地补偿义务的诉讼请求，不属于行政案件的受案范围，应驳回原告的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、第十六条、第二十八条的规定，裁定如下：驳回原告卢成波的起诉。案件受理费50元，予以退还。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，上诉于山东省泰安市中级人民法院。审 判 长  刘元忠审 判 员  孙春华人民陪审员  刘来义二〇二〇年十月九日法官助理刘妍书记员潘婷婷