济南铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁7101行初449号 原告王庆利，男，1972年7月12日出生，汉族，住山东省济南市莱芜区。 委托代理人肖卫红，北京在明律师事务所律师。 被告济南市莱芜区人民政府，住所地山东省济南市莱芜区文化北路**。 法定代表人秦蕾，区长。 委托代理人王雨，山东鲁誉律师事务所律师。 委托代理人赵应吉，山东鲁誉律师事务所律师。 被告济南市莱芜区住房和城乡建设局，住所地山东省济南市莱芜区花园北路**。 法定代表人朱立军，局长。 委托代理人王继军，济南市莱芜区住房和城乡建设局工作人员。 委托代理人马慧，山东莱芜衡平法律服务所法律工作者。 被告济南市莱芜区人民政府凤城街道办事处，，住所地山东省济南市莱芜区文化南路** 法定代表人李平，主任。 委托代理人解同军，济南莱芜汶汇法律服务所法律工作者。 委托代理人李振庆，济南莱芜汶汇法律服务所法律工作者。 被告济南市莱芜区城市管理局，，住所地山东省济南市莱芜区凤阳南路** 法定代表人刘斌，局长。 委托代理人黄宾，山东崔鑫律师事务所律师。 原告王庆利因要求确认被告济南市莱芜区人民政府（以下简称莱芜区政府）、被告济南市莱芜区住房和城乡建设局（以下简称莱芜住建局）、被告济南市莱芜区人民政府凤城街道办事处（以下简称凤城街道办）于2020年3月27日强制拆除其房屋的行政行为违法，于7月20日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于7月23日向被告莱芜区政府、莱芜住建局、凤城街道办送达了起诉状副本及应诉通知书。原告于8月13日申请追加济南市莱芜区城市管理局（以下简称莱芜城管局）为共同被告，本院予以准许，并于8月17日向被告莱芜城管局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月11日公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人肖卫红，被告莱芜区政府、莱芜住建局、凤城街道办共同协商的出庭负责人蔡珂，被告莱芜区政府的委托代理人王雨、赵应吉，被告莱芜住建局的委托代理人王继军、马慧，被告凤城街道办的委托代理人解同军、李振庆，被告莱芜城管局的出庭负责人刘伟、委托代理人黄宾到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告王庆利诉称，1.依法确认被告作出的行政强制拆除行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：因“莱城区城中村（城市棚户区）改造项目”建设之需要，被告莱芜区政府对原告所有的位于山东省济南市莱芜区（原莱芜市莱城区）鹏泉西大街长寿巷一处房屋实施征收。因补偿标准不合理，截至目前原告没有与征收实施单位达成补偿安置协议。2020年3月27日下午5点左右，数百名不明身份的人士擅自闯入原告家中，在没有出示执法证件、没有执法手续的情况下，强行控制原告及家人人身自由，使用挖掘机等大型机械设备将原告房屋强制拆除。强拆过程中，大量物品被损坏、掩埋，造成原告巨大经济损失。原告报案后，公安机关称拆除系因政府征收，不属于公安机关的管辖范围，不予立案，并作出莱芜公（城东）不立字[2020]45号《不予立案通知书》。原告认为，根据《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国行政强制法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等有关法律法规之规定，实施征收必须严格依据法定程序，被告实施强拆之行政行为，没有事实依据，适用法律不当，违反法定程序，严重侵犯了原告的人身财产安全，属于违法行政行为。 原告王庆利向本院提交了如下证据： 1.莱芜市莱城区人民政府关于东方红棚户区改造项目房屋征收的决定，证明涉案房屋属于征收范围之内，拆除原告房屋属于征收中的过程性行为，征收部门应当承担法律责任； 2.莱芜公（城东）不立字[2020]45号不予立案通知书，证明原告在2020年3月27日房屋被拆除后，通过报警求助，公安机关认为拆除涉案房屋属于政府征收行为，不属于犯罪行为，作出了不予立案的通知； 3.强拆相关照片一组，证明房屋被拆除前后的对比及拆除房屋的过程，街道办主任、执法局局长在场指挥拆除，以及涉案房屋被拆除的事实； 4.强拆相关视频光盘，共22段录像，系手机拍摄，证明房屋强拆的过程及房屋被拆除后现场的废墟情况。 被告莱芜区政府辩称，被告莱芜区政府作为本案被告主体不适格，应当驳回原告对莱芜区政府的起诉。莱芜区政府未对原告房屋实施任何行政违法行为，原告房屋被拆除，莱芜区政府既未组织也未参与。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，原告将莱芜区政府列为本案被告主体不适格，应驳回原告对莱芜区政府的起诉。另根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，原告提交的证据不能证实莱芜区政府对其房屋实施了强制拆除行为，原告将莱芜区政府列为被告并主张区政府强制拆除了涉案房屋，无事实和法律依据，应驳回原告对莱芜区政府的起诉。 被告莱芜区政府未向本院提交证据。 被告莱芜住建局辩称，一、2017年9月，原莱城区人民政府为城市棚户区改造，对东方红社区范围内的房屋实施征收，原告诉称的涉案房屋位于东方红社区。在征收过程中，原告一直未与房屋征收部门签订拆迁安置补偿协议。但是，莱芜住建局没有对原告的房屋实施强制拆除。二、原告的涉案房屋，是在自己的宅基地上，未经国土部门及规划部门批准，擅自建设并加盖成二层楼房，属于违法建筑。原告的涉案房屋可能因为“拆违”的原因被拆除。 被告莱芜住建局未向本院提交证据、依据。 被告凤城街道办辩称，一、涉案房屋属违建，应予拆除。2018年9月20日，原莱城区行政执法局经过调查取证，向原告下达了莱城综执责拆字（2018）第js008号责令（限期）拆除通知书。原告在规定时间内未拆除涉案房屋，该局于2018年9月26日向原告下达了限期拆除催告通知书，原告仍未拆除涉案房屋。原告的违建行为，严重影响了城市建设的发展，在此情况下于2020年3月27日实施了拆除。二、2017年9月8日原菜城区人民政府作出了《莱芜市莱城区人民政府关于东方红棚户区改造项目房屋征收的决定》，涉案房屋位于征收范围之内，拆迁改造工作组和东方红居委会工作人员多次做工作，原告迟迟未签订拆迁补偿安置协议。涉案房屋在征收范围内，应予拆除。综上，涉案房屋系违建，并在征收范围内，已严重影响了城市建设的发展，应予拆除。 被告凤城街道办向本院提交了如下证据： 1.莱城综执责拆字（2018）第js008号责令（限期）拆除通知书，证明2018年9月20日，莱芜城管局责令原告限期拆除涉案房屋； 2.限期拆除催告通知书，证明2018年9月26日由莱芜城管局送达该份催告通知书，2018年9月20日莱芜城管局送达拆除通知书后原告未履行，莱芜城管局予以催告拆除，2018年9月涉案房屋已经被认定为违建，应予拆除； 3.《莱芜市莱城区人民政府关于东方红棚户区改造项目房屋征收的决定》，证明自2017年起，康乐街片区东方红社区等六大片区实施拆迁改造房屋征收。 被告莱芜城管局辩称，一、原告的房屋系违章建筑，应予以拆除。2018年9月19日，经莱芜城管局向原莱芜市规划局查询确认，“王某某（与王庆利系父子关系）房屋规划手续情况…其加建建筑未办理相关规划手续”，因此莱芜城管局于2018年9月20日向王庆利下达责令（限期）拆除通知书（莱城综执责拆字（2018）第js008号），限其在收到本通知书之日起五日内，自行拆除或申请帮助拆除违法建设。可见，原告的涉案房屋属于违章建筑，莱芜城管局已履行了告知其限期拆除的决定、已催告其履行拆除决定，该程序合法。二、莱芜城管局没有实施针对涉案房屋的具体拆除行为，仅是应凤城街道办的请求，前往现场进行协助拆除、解释法律文书、做被拆除人思想工作等辅助工作。故，涉案房屋系违章建筑应予拆除，同时莱芜城管局虽对其进行了违章建筑的调查程序，但没有实施针对原告涉案房屋的行政强制拆除行为，原告将莱芜城管局列为被告是错误的。 被告莱芜城管局向本院提交了如下证据、依据： 1.关于东方红社区王某某房屋规划情况的说明，证明2018年9月19日，原莱芜市规划局向原莱城区综合行政执法局出具该说明，经现场勘查并查阅有关档案，王某某房屋系加建建筑未办理相关规划手续； 2.莱城综执责拆字（2018）第js008号责令（限期）拆除通知书，证明2018年9月20日，原莱芜市莱城区综合行政执法局，向王庆利送达该通知书，并告知其在原有平房的基础上，加盖二楼，改变房屋主体结构的行为，违反了相关法律规定，要求其在收到本通知之日起五日内，自行拆除或申请帮助拆除违法建设； 3.限期拆除催告通知书，证明2018年9月26日原莱芜市莱城区综合行政执法局向原告王庆利送达该通知书，并责令其自本催告通知书下发之日起自行拆除其违法建筑物； 证据1-3共同证明莱芜城管局已履行相应告知程序，原告未依法履行拆除义务，相应的认定和告知符合法律程序。 经庭审质证，各方当事人对他方证据均发表了质证意见： 原告对被告凤城街道办提交的证据1的真实性、合法性、证明目的有异议，认为该通知书没有送达给原告，原告直至庭审才得知被告莱芜城管局曾作出过限期拆除通知书；对证据2的真实性、合法性、证明目的有异议，认为该催告通知书的作出时间仅比限期拆除通知书晚六天，违反了《行政强制法》的规定，且该通知书没有送达给原告，原告未接收过该限期拆除催告通知书，被告没有履行法定程序，没有经过相关部门的认定，且没有保障原告的陈述、申辩权及申请听证的权利；对证据3的证明目的有异议，认为根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，涉案房屋处于征收范围内，只有在法定期限内达不成补偿安置协议，也未对征收补偿决定诉讼时，征收部门才可以申请人民法院强制执行，被告拆除原告房屋系因推进征收而实施的强制违法行为，系以拆违代替征收的非法目的。对被告莱芜城管局提交的证据1的真实性、合法性、证明目的有异议，认为该文件查询的是东方红社区王某某的房屋规划情况，并非原告王庆利的房屋规划情况，且王某某名称书写错误，规划局以错误的名称核实查阅，无法查阅到真实的情况；对证据2、3的质证意见与对凤城街道办提交的证据1、2的质证意见一致。 被告莱芜区政府对原告提交的证据1的真实性无异议，对证明目的有异议，认为作出征收决定并公告是区政府履行职责的行为，不具有行政强制效力，与本案行政强制并没有关联性，不能证实区政府参与了强制拆除行为，且该征收决定中确定了征收部门是原莱芜市莱城区城乡建设局，即本案被告莱芜住建局，如果原告是因为征收行为提起行政诉讼，应以房屋征收部门为被告；对证据2的真实性无异议，认为该份证据未显示拆除涉案房屋系因征收，从本案各被告答辩、举证足以证实原告房屋为违章建筑，拆除行为是违建拆除，而不是征收；对证据3、4有异议，认为被告莱芜区政府并未参与实施强制拆除行为，无法认定照片和视频的真实性，照片和视频也不能证实莱芜区政府组织参与实施拆除行为。对凤城街道办、莱芜城管局提交的证据未发表质证意见。 被告莱芜住建局对原告提交的证据的质证意见同被告莱芜区政府的质证意见。对凤城街道办、莱芜城管局提交的证据未发表质证意见。 被告凤城街道办对原告提交的证据的质证意见同被告莱芜区政府和莱芜住建局的质证意见，同时补充说明，原告提交的证据3中有两张照片与（2020）鲁7101行初352号案件原告提交的照片基本雷同，从该组证据中可以看出两案原告用同一份证据证实房屋拆除的过程，明显不当。对莱芜城管局提交的证据未发表质证意见。 被告莱芜城管局对原告提交的证据的质证意见同被告莱芜区政府、莱芜住建局、凤城街道办的质证意见，同时补充说明，原告未提供建设工程许可证来证实其房屋属于合法建设，故被告莱芜城管局认定涉案房屋系违章建筑是客观真实的，依法应予拆除。对凤城街道办提交的证据未发表质证意见。 本院对上述证据认证如下：被告莱芜城管局提交的证据1与本案不具有关联性，本院不予认定。原告及被告凤城街道办、莱芜城管局提交的其他证据，均真实、合法，与本案具有关联性，本院予以认定。 经审理查明，原告王庆利在莱芜区鹏泉西大街长寿巷拥有房屋一处。2018年9月20日，原莱芜市莱城区综合行政执法局作出莱城综执责拆字（2018）第js008号责令（限期）拆除通知书，载明“王庆利：经查，你（单位）所有的位于莱城区东方红社区康乐街的房屋，在未取得建设工程规划许可证的情况下，在原有平房的基础上加盖二楼，改变房屋主体结构的行为，违反了《山东省城乡规划条例》第五十条的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《山东省城乡规划条例》第七十四条的规定，限你（单位）在收到本通知之日起五日内，自行拆除或申请帮助拆除违法建设。……” 2018年9月26日，原莱芜市莱城区综合行政执法局作出限期拆除催告通知书，载明“王庆利：经查，你（单位）所有的位于莱城区东方红社区康乐街的房屋，在未取得建设工程规划许可证的情况下，在原有平房的基础上加盖二楼，改变房屋主体结构的行为，违反了《山东省城乡规划条例》第五十条之规定，属违法建筑物（构筑物）。根据《山东省城乡规划条例》第七十四条的规定，已责令你（单位）于五日内自行拆除或申请帮助拆除。至今你单位仍未拆除，现责令你（单位）自本催告通知书下发之日起一日内，必须自行拆除，否则我单位将依法予以强制拆除。强拆过程中造成的一切人员伤亡、造成的财产损失以及产生的相关费用由你（单位）一并承担。”2020年3月27日，涉案房屋被拆除。 本院认为，本案的争议焦点为：一、本案四被告是否均为适格被告；二、拆除原告房屋的行为是否合法。 关于焦点一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案被诉行政行为是实施强制拆除房屋的事实行为。被告凤城街道办在庭审时当庭确认涉案行政强制行为是由其实施，原告主张被告莱芜区政府等作为征收机关应对其管理区域内发生的违法强制执行行为承担责任，但原告所诉系事实行为，应由作出事实行为的行政机关承担责任。故，对于原告诉被告莱芜区政府、莱芜住建局、莱芜城管局实施强制拆除行为的主张，不符合法律规定，本院不予支持。 关于焦点二，被告凤城街道办强制拆除涉案房屋的行为是否合法。如果依被告辩称是对违建房屋的拆除，作为一种行政强制执行行为，亦应受《中华人民共和国行政强制法》的调整，依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条的规定，行政机关强制执行前，应履行作出拆除决定、催告、听取陈述和申辩、公告、作出强制拆除决定等程序，并告知当事人申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限；如果是因房屋征收而实施的拆除行为，即使征收土地方案得到批准，在行政机关未作出补偿决定，或相对人未签订补偿协议时，行政机关应申请人民法院裁定准许后才能实施强制拆除。本案中，被告凤城街道办在强制拆除涉案房屋前，未完备履行法定程序，亦未依法申请人民法院裁定准许，违反了上述法律规定，程序违法。 综上，被告凤城街道办对涉案房屋实施的强制拆除行为，违反法定程序，应予撤销。又因拆除行为已实施，不具有可撤销的内容，故应当确认违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第七十四条第二款第一项之规定，判决如下： 一、驳回原告王庆利对被告济南市莱芜区人民政府、被告济南市莱芜区住房和城乡建设局、被告济南市莱芜区城市管理局的起诉； 二、确认被告济南市莱芜区人民政府凤城街道办事处对原告王庆利房屋的强制拆除行为违法。 案件受理费50元，由被告济南市莱芜区人民政府凤城街道办事处负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  王焕鑫 审 判 员  张 宁 人民陪审员  陈保华 二〇二〇年十月二十八日 法官 助理  刘 笛 书 记 员  王立志