浙江省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)浙行终1387号上诉人（原审原告）王瑛，女，1973年2月19日出生，汉族，住浙江省舟山市定海区。委托代理人徐春苗，男，1971年4月14日出生，汉族，住浙江省舟山市定海区。被上诉人（原审被告）舟山市人民政府，住所地浙江省舟山市新城海天大道**。法定代表人何中伟，市长。原审第三人徐春苗，男，1971年4月14日出生，汉族，住浙江省舟山市定海区。王瑛诉舟山市人民政府、徐春苗土地行政复议一案，浙江省舟山市中级人民法院于2020年5月29日作出（2020）浙09行初10号行政判决。王瑛不服，向本院提出上诉。本院于2020年6月8日立案受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理认定，申请人即原告王瑛于2020年1月5日向被告舟山市人民政府提出行政复议申请，请求撤销被申请人定海区政府作出的定（盐）私建批〔2013〕年第0120号《定海区农村私人建房批准书》并责令重新作出行政行为，主要事实和理由认为，徐春苗在申请人毫不知情的情况下于2012年6月28日向被申请人提出建房申请，原告与前夫徐春苗于2011年11月1日离婚，根本不符合宅基地审批条件，且被申请人审批程序严重违法，涉嫌滥用职权，严重侵害申请人的合法权益。复议机关即被告舟山市人民政府于同年1月8日向申请人即原告王瑛发送《行政复议补正通知书》，要求申请人自收到该通知书之日起3日内补正证明申请人提出本案行政复议申请未超过行政复议申请期限的证据材料。后申请人通过电子邮件回复认为“案涉的农村私人建房批准书属于涉及不动产的变更，应该适用20年的复议期限，远远没有超过复议期限”。被告舟山市人民政府于同年1月9日受理案涉行政复议申请，并于同日分别向申请人即原告王瑛发送《行政复议受理通知书》，向被申请人定海区政府发送《行政复议答复通知书》。后定海区政府于同年1月16日作出《行政复议答复书》并提交了户主徐春苗于2013年1月25日提交的《舟山市定海区盐仓街道私人建房申请表》等证据材料。被告舟山市人民政府于同年2月17日追加徐春苗为行政复议第三人，并向其作出《第三人参加行政复议通知书》，后徐春苗通过电子邮件回复“第三人的意见和证据以申请人提交的复议申请书和证据为准”。经审批，被告于2020年2月20日作出舟政复〔2020〕2号行政复议决定，并于次日邮寄送达行政复议各方当事人。该行政复议决定经审查查明，申请人即原告王瑛与第三人徐春苗于1999年12月登记结婚，2011年11月1日在民政部门登记离婚；2013年1月25日第三人提出农村私人建房申请，申请表中有王瑛的亲笔签名；2013年4月15日被申请人定海区政府作出定（盐）私建批〔2013〕年第0120号《定海区农村私人建房批准书》，将王瑛作为建房户户内成员，核准第三人户位于舟山市定海区××街道××号住宅用地面积140平方米，2014年该住宅建设竣工；2013年12月，申请人王瑛开始承租廉租住房；2015年1月8日，申请人户口迁入第三人上述住处；2017年10月，舟山市定海区住房和城乡建设局通过核查发现申请人已审批宅基地建房，遂立案调查，并于2017年12月21日作出《租赁合同解除决定书》，解除与申请人签订的公房租赁合同，并要求申请人限期腾退，申请人不服，提出行政复议申请，继而提起行政诉讼，在诉讼程序中，涉案批准书作为证据材料向舟山市定海区人民法院提交，申请人特别授权委托代理人即本案第三人徐春苗亦于2018年6月29日进行的该案庭审中对涉案批准书进行质证；2020年1月6日，申请人提出本案行政复议申请。被告作出被诉行政复议决定认为，申请人已明知涉案批准书客观存在及其有关内容，但直至2020年1月6日才提出本案行政复议申请，且亦未证明其具有正当理由耽误法定申请期限的情形，申请人提出本案行政复议申请超过法定申请期限，不符合行政复议受理条件，故根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回申请人“撤销被申请人作出定（盐）私建批〔2013〕年第0120号《定海区农村私人建房批准书》的行政行为，并责令其重新作出行政行为”的行政复议申请，并告知了权利救济途径及期限。原审法院认为，根据《行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。本案中，申请人即原告王瑛对定海区政府作出的定（盐）私建批〔2013〕年第0120号《定海区农村私人建房批准书》不服，向被告舟山市人民政府提出行政复议申请，被告具有受理本案行政复议申请、作出被诉行政复议决定的法定职权。根据各方当事人的诉辩意见，该院对本案审理重点归纳并评析如下：一、关于被告舟山市人民政府作出被诉行政复议决定有无充分的事实和法律依据的问题。根据《行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。《行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定，“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（四）在法定申请期限内提出……”。该条例第四十八条第一款第（二）项规定，行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，应当决定驳回行政复议申请。本案中，定海区政府于2013年4月15日作出定（盐）私建批〔2013〕年第0120号《定海区农村私人建房批准书》，该批准书载明建房户户主为徐春苗，其中户内成员包括申请人即原告王瑛，并注明为户主妻，批准总用地面积140平方米。申请人即原告王瑛主张对该私人建房申请及批准事项、内容不知情，提出案涉行政复议申请，要求撤销该《定海区农村私人建房批准书》并责令重作。即使按照原告王瑛在本案行政复议及行政诉讼过程中的主张，称在案涉私人建房审批时对该事项不知情，但在舟山市定海区人民法院审理的（2018）浙0902行初10号原告王瑛与被告舟山市定海区住房和城乡建设局及定海区政府城建行政合同及行政复议一案中，舟山市定海区住房和城乡建设局已将案涉定（盐）私建批〔2013〕年第0120号《定海区农村私人建房批准书》作为证据提交并在2018年6月29日该案一审公开开庭审理时出示，该案原告王瑛的委托代理人徐春苗在庭审中对该份证据发表了质证意见。徐春苗作为该案及本案原告王瑛的诉讼代理人，在其代理权限内实施的法律行为，对被代理人王瑛发生法律效力；如王瑛认为其诉讼代理人徐春苗履行职责不当，损害其合法权益的，可以追究其相应的法律责任。故原告王瑛至迟于2018年6月29日应当知道案涉定（盐）私建批〔2013〕年第0120号《定海区农村私人建房批准书》的内容，其应当自知道该行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；对于行政机关未告知权利救济期限的，参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定，申请行政复议或提起行政诉讼的时点从其知道或者应当知道复议或起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。而本案中申请人即原告王瑛于2020年1月6日才向被告舟山市人民政府提出行政复议申请要求撤销该批准书并责令重作，无正当理由超过行政复议法定申请期限，不符合行政复议受理条件。至于原告王瑛主张本案适用20年最长期限的规定，其提出本案行政复议申请未超过法定期限一节，实质系认为其自案涉农村私人建房批准行为作出之日其20年内均可提出行政复议申请，但适用20年最长权利救济期限的前提是行政相对人不知道行政行为的内容，而承前所述，原告至迟于2018年6月29日应当知道案涉定（盐）私建批〔2013〕年第0120号《定海区农村私人建房批准书》及内容，至其提出本案行政复议申请已明显超过一年期限。故被告舟山市人民政府作出被诉行政复议决定认为申请人即原告王瑛提出本案行政复议申请超过法定申请期限，不符合行政复议受理条件，根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定驳回其行政复议申请，认定事实清楚，法律适用正确。二、关于被告舟山市人民政府作出被诉行政复议决定的程序合法性问题。本案中，被告舟山市人民政府于2020年1月6日收到行政复议申请，经通知补正，于同年1月9日受理并于同日通知被申请人定海区政府答复，后定海区政府于同年1月16日向被告提交《行政复议答复书》及相关证据材料。因认为徐春苗与被申请行政复议的具体行政行为有利害关系，被告于同年2月17日追加徐春苗为行政复议第三人。被告对行政复议案件进行了书面审查，并最终经负责人审批，于同年2月20日作出被诉行政复议决定，同时告知了权利救济途径和期限，并于次日将行政复议决定书分别邮寄送达各方当事人。上述复议程序符合行政复议法相关规定。综上，被告舟山市人民政府作出舟政复〔2020〕2号行政复议决定事实认定清楚，法律适用正确，复议程序合法。原告王瑛要求撤销被诉行政复议决定并判令被告重新作出行政行为的诉讼请求，没有事实和法律依据，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王瑛要求撤销被告舟山市人民政府于2020年2月20日作出的舟政复〔2020〕2号行政复议决定并判令被告重新作出行政行为的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王瑛负担。王瑛上诉称：原审判决认定事实不清，适用法律错误。首先，原审法院推定上诉人至迟于2018年6月29日就应该知道行政行为的内容没有事实和法律依据。理由如下：1.上诉人未出庭，不知道庭审情况。上诉人为了验证涉案审批意见书内容的合法性和真实性，曾于2020年4月15日要求审批机关舟山市定海区人民政府对其拥有的宅基地使用权份额进行分割处理，被拒绝。可见涉案审批意见书的内容存疑。本案中，其在复议期间一直声明没有看到过涉案审批意见书。并且其于2011年11月已经离婚，不可能在2013年4月取得宅基地审批。退一万步说，就算其在2018年6月29日看到过该证据，也不能认为其知道该具体行政行为的内容。2.根据法不溯及既往和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，起诉期限应该为两年。上诉人于2018年1月11日以后，2018年2月8日前知道该行政行为，于2020年1月6日申请行政复议符合法律规定。其次，根据《住房城乡建设复议办法》第十三条第三款、《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第六十五条、《中华人民共和国行政许可法》第四十四条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第六款的规定，舟山定海区人民政府没有将涉案审批意见书送达给其，视为其不知道该行政行为内容，应该适用最长起诉期限。综上，请求撤销原审判决，依法改判。舟山市人民政府答辩称：一、其作出的行政复议决定程序合法、结论正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第四项之规定，申请人申请行政复议，应当自知道具体行政行为之日起六十日内提出，法律规定的申请期限超过六十日的除外；因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。另，参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，涉案审批意见书于2013年4月15日作出，所批准建造的住宅于2014年竣工，上诉人于2015年1月将本人户口迁入该住宅内，且在2018年6月上诉人诉舟山市定海区住房和城乡建设局案件庭审中，上诉人的特别授权委托代理人徐春苗亦对涉案审批意见书进行了质证。上诉人已明知涉案批准书客观存在及其有关内容，但上诉人直至2020年1月6日才提出行政复议申请，且亦未证明其具有正当理由耽误法定申请期限的情形，已经超过法定复议期限。其根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，驳回上诉人的行政复议申请，并无不当。原审判决审理程序合法，判决结果正确。综上，请求驳回上诉、维持原判。徐春苗未提交书面陈述意见。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间当事人均未提交新的证据材料。经审理，对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案争议的主要问题是，王瑛申请行政复议是否已超过法定复议期限。从原审查明的事实看，舟山市定海区人民政府于2013年4月15日作出《定海区农村私人建房批准书》，载明建房户户主为徐春苗，王瑛为户内人员。王瑛的户口在房屋建成后迁入。此外，在舟山市定海区人民法院于2018年6月29日开庭审理的（2018）浙0902行初10号案件中，舟山市定海区住房和城乡建设局已将《定海区农村私人建房批准书》作为证据提交，王瑛的委托代理人徐春苗在庭审中对该份证据发表了质证意见。故原审认定王瑛至迟于2018年6月29日应当知道被诉行政行为的内容，并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定，王瑛于2020年1月6日向舟山市人民政府申请行政复议，已经超过复议期限。舟山市人民政府据此作出驳回复议申请的决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，王瑛提出的上诉理由依据不足，不予支持；原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人王瑛负担。本判决为终审判决。审判长  楼缙东审判员  唐维琳审判员  周进海二〇二〇年十月二十八日书记员  潘 莉