湖北省孝感市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)鄂09行初17号原告孝感市开发区新威养猪厂。个人经营,经营场所：现孝感高新技术产业开发区槐荫办事处五龙社区**。经营者周新安，男，汉族，1954年7月20日出生，户籍所在地为孝感市开发区。委托诉讼代理人张大伟，北京吴少博律师事务所律师。代理权限：代为承认、放弃、变更诉讼请求，协调和解等。被告孝感高新技术产业开发区管理委员会。住所地：孝感市交通西路**。法定代表人黄晶，该管理委员会主任。委托诉讼代理人刘高洁，湖北自强律师事务所律师。代理权限：一般代理。原告孝感市开发区新威养猪厂请求被告孝感高新技术产业开发区管理委员会履行关停补偿答复一案，本院于2020年4月26日立案后，于2020年4月30日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月28日公开开庭审理了本案。原告孝感市开发区新威养猪厂（以下简称新威养猪厂）的委托诉讼代理人张大伟，被告孝感高新技术产业开发区管理委员会（以下简称孝感高新区）的副主任周开岑及其委托诉讼代理人刘高洁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告新威养猪厂诉称，原告于1996年开始，陆续与五龙村村民签订协议，承包村内土地，修建养殖场，从事水产、生猪等养殖活动，最终形成了包括生猪、苗木、鱼草在内的生态循环养殖。2016年开始，当地村委会告知原告所在地块被划入禁养区，原告开始主动减产，但未就关停补偿达成一致。2018年11月2日，被告联合下级多部门强制拆除了原告的养殖设施、部分养殖用房、大门及部分围墙，并将原告当时饲养的162头生猪全部抓走出售。被告表示对原告采取的该强拆房屋、关停养殖场的行为系因高新区属于禁养区，原告养殖场位于高新区内，因此必须关停。原告遂于2019年10月18日向被告申请关停补偿，被告至今未予答复。原告认为被告不履行答复补偿申请的行为违法，理由如下：一、被告具有补偿原告的法定职责。首先，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条之规定，因划定禁止养殖区域，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿，被告具有补偿因禁养区划定而被关停养殖场的法定职权。其次，根据2018年6月9日，孝感市政府印发的《市人民政府办公室关于推进畜禽养殖废弃物资源化利用加快畜牧业绿色高效发展的意见》（孝感政办函〔2018〕第112号）的规定，市高新区、临空区划为禁养区。而原告养殖场一方面恰恰位于高新区辖区内，另一方面原告在此已经从事养殖行为多年，远远早于高新区禁养区的划定。因此原告符合前述《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条中有权获得补偿的条件。再次，被告于2018年11月2日的强拆行为，已经事实上导致了原告的停产停养。因此原告有权向被告申请相关补偿。二、被告不履行法定职责的行为违法。根据《行政诉讼法》第四十七条之规定，被告应当在接到申请之日起两个月内履行法定职责，或答复原告其拒绝履行相关职责的原因。原告于2019年10月18日向被告邮寄书面补偿申请，被告至今未予答复，已经超过两个月的法定期限，因此被告不履行法定职责的行为违法，原告有权提起行政诉讼。综上所述，原告认为，原告向被告申请，请求其履行职责后，被告在法定期限内既不履行职责，也不作出答复的行为违法。原告为维护自身合法权益，请求法院查清事实，支持原告的诉请:1.判令被告不履行答复原告《补偿申请书》法定职责的行为违法；2.判令被告针对原告因被纳入禁止养殖区域而关停的情况予以补偿，限被告于法定期限内作出补偿决定。3.本案的诉讼费用由被告承担。原告新威养猪厂向本院提交了以下证据：第一组证据：1.营业执照；2.周新安的身份证复印件；3.动物防疫条件合格证。证明原告具有本案诉讼主体资格。第二组证据：4.强制拆除现场照片；5.新闻报道。证明被告联合各部门强拆了原告养殖场部分设施,导致原告停产停养。第三组证据：6.补偿申请书；7.快递单；8.妥投记录。证明原告已经向被告递交了补偿申请；被告已经实际收到了补偿申请，被告没有在法定期限内答复原告。被告孝感高新区辩称，一、本案不属于《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的法定情形，不能适用该条款获得补偿。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条，其内容及立法动机是因规划调整等社会公共利益而损害到个别合法养殖户的合法经营权及相关合法权利的情况下，对于被损害人的补偿机制。补偿的适用前提是“因公共利益而侵害个体的合法权益”。然而，本案并非如此。新威养猪厂的关停，并不是《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条所规定的“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域”而“确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所”，而是因其“未建设污染防治配套设施、自然排放未经无害化处理的养殖废弃物的违法行为”，经环保主管部门依法定程序做出《孝环责改字（2018）166号责令改正违法行为决定书》“责令关停”。也就是说，“关停”，是新威养猪厂因其违法行为而受到的惩处，既是惩处，何来补偿一说？新威养猪厂之养殖行为本身具有违法性、不是合法经营养殖行为，其相关权益均不属于合法权益、不应受到法律保护。现新威养猪厂因其违法行为受到依法纠正及处罚而要求补偿和赔偿，该请求明显与法相悖。二、新威养猪厂适用《行政诉讼法》第四十七条向高新区管委会提起本诉，是错误的。首先，《行政诉讼法》第四十七条所规定的，是“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责”。如前所述，新威养猪厂本身就是违法经营，其权益不仅不是“合法权益”，更是依法应当受到查处的非法行为,不属于本条所规定的“保护”范畴。第二、答辩人高新区管委会也依法不具有“补偿新威养猪厂”的法定职责。法定职责，是指行政主体依据法律法规的规定或授权进行与其职权范围一致的某些行政管理活动,实现其具体行政管理职能所应承担的法定职业内容和责任义务。然而根据相关法律法规及孝感市机构编制委员会颁发的《中共孝感高新技术产业开发区工作委员会孝感高新技术产业开发区管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定》，高新区管委会的法定职责中并无新威养猪厂所主张的“因禁养区划定而做出补偿”相关内容。即便是依照新威养猪厂在诉状中所依据的《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条，也明确规定有补偿主体为“县级以上地方人民政府”。高新区管委会并不属于上述范畴、因此根本不是补偿主体。故原告的诉讼请求依法应当予以驳回。被告孝感高新区向本院提交了以下证据：第一组证据：组织机构代码证。证明被告的主体身份。第二组证据：《责令改正违法行为决定书》、《湖北省农业厅关于禁养区关闭搬迁和畜禽养殖废弃物资源化利用工作的督办函》、《孝感市环境保护委员会办公室关于限期关闭高新区禁养区内畜禽养殖场的督办通知》、孝感市环保局《孝环保文〔2018〕47号关于申请对孝感市开发区新威养猪厂依法予以关停取缔的报告》。证明①新威养猪厂之养殖经营行为本身具有违法性，其相关权益均不属于合法权益；②新威养猪厂被关停是因其“未建设污染防治配套设施、自然排放未经无害化处理的养殖废弃物的违法行为”，经环保主管部门依法定程序做出《孝环责改字（2018）166号责令改正违法行为决定书》“责令关停”惩处，不属于《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条所规定的法定情形。第三组证据：《中共孝感高新技术产业开发区工作委员会孝感高新技术产业开发区管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定》、《畜禽规模养殖污染防治条例》。证明答辩人高新区管委会依法不具有“因禁养区划定而做出补偿”的法定职责。经庭审质证，被告孝感高新区对原告提交的证据发表质证意见：对于第一组证据没有异议。第二组证据真实性没有异议，证明目的有异议。就是照片的时间和报道已经在之前诉讼中作为证据提交过，经过法院审理认定，实施的行为不是强拆而是关停，而且该行为判决认定是合法的。该证据涉及的行为是对生态环境局的行政决定的一个强制措施。第三组证据有异议，真实性没有异议，证明目的有异议。快递单上没有显示快递包裹内件是什么，装的什么不知道，达不到原告的证明目的。妥投记录上面显示是他人代收状态，不是快递单上所要求的收件人，是他人代收，证明不了快递被被告收到的事实。因此该组证据不能证明原告的证明目的。原告对被告孝感高新区提交的证据发表如下质证意见：对第一组证据没有异议。对第二组证据的真实性、合法性、关联性认可，但对证明目的不认可。孝感市环境保护局作出的责令改正违法决定书明确写明责令原告停止在禁养区内的养殖行为，而不是停止环保违法行为。如原告存在“未建设污染防治配套设施、自然排放未经无害化处理的养殖废弃物的违法行为”，按照环保法的相关规定，其处罚应当是责令改正，而不是关停。决定书上亦写明原告如不履行决定、不复议、不诉讼，将申请人民法院强制执行，而不是由被告执行。故原告被关停不是因为环保违法行为，而是因为原告位于禁养区，决定书也不是被告关停原告的依据。督办函明确写明高新区的主要问题是畜禽养殖禁养区内仍有一家养殖场未关闭搬迁到位，是禁养区关停的问题，而不是环保违法问题。孝感市环境保护委员会的督办通知明确写明高新区为禁养区，但原告养殖场为关停，建议被告出台禁养区畜禽养殖场关闭工作方案，对原告依法关停拆除，故被告关停原告是因为禁养区关停，而不是因环保违法，遭受惩处被关停。孝感市环境保护局的报告明确写明，发现原告在禁止养殖区域内从事畜禽养殖的环境问题，市高新区为禁养区，依据《畜禽规模污染防治条例》第三十七条的规定，申请市政府批准由被告牵头依法关停原告。故原告是因位于禁养区而被关停的。对第三组证据的真实性、合法性、关联性认可，但对证明目的不认可。被告属于孝感市人民政府派出的副厅级行政机构，负责管理高新区经济和行政事务，在行政级别相当于区、县级人民政府，能够独立以自己的名义行使职权并独立承担由此产生的法律后果。同时根据权责相统一的原则，既然被告对原告实施了禁养区强制关停的行为，其应当承担禁养区关停的补偿职责。本院对上述证据认证如下：被告对原告提交的三组证据的真实性均没有异议，第二组证据在原告起诉被告强拆行为违法一案中提交过，经生效判决确认为关停行为而非强制拆除行为，本院对其真实性予以确认，但不能达到原告的证明目的。第三组证据能证明原告已将补偿申请妥投给被告，被告一直至今未予答复的事实。原告对被告提交的三组证据真实性、合法性、关联性认可，对证明目的不认可，该三组证据也是在原告起诉被告强拆行为违法一案中提交过的，生效判决已作论证，本院不再重复评判。经审理查明，自1996年开始，周新安先后与其所在五龙村的村民口头达成土地承租协议，使用农村20余亩耕地（不属于基本农田）建养猪厂。2009年3月19日，经注册登记并领取个体工商户营业执照，名称为“孝感市开发区新威养猪厂”，由周新安以个人名义经营。经营范围为牲猪养殖销售（涉及许可经营项目，应取得相关部门许可后方可经营），，经营场所在孝感市经济开发区五龙村**（即现孝感高新技术产业开发区槐荫办事处五龙社区**）根据《湖北省畜禽养殖区域划分技术规范（试行）的通知》规定，孝感高新区全域于2016年划属禁养区，并于当年9月开始启动禁养工作。原告在起诉状中自述，当地村委会已告知其新威养猪厂所在地块已划入禁养区，原告开始主动减产，但未就关停补偿达成一致。2018年6月9日，孝感市人民政府办公室印发《市人民政府办公室关于推进畜禽养殖废弃物资源化利用加快畜牧业绿色高效发展的意见》（孝感政办函[2018]64号）。该文件规定“市高新区、临空区划为禁养区。”原告的经营场所在孝感高新区辖区，属于在禁养区内从事牲猪养殖。2018年7月17日，原孝感市环境保护局对新威养猪厂进行现场检查后，认为其自正式投入生产以来，未办理环评手续，未执行环保“三同时”验收手续，未安装污染防治设施。经原孝感市环境监测站对新威养猪厂进行采样分析：超过水污染物排放标准，排放污染物超标达5.83倍，氨氮超标0.38倍。根据湖北省环境保护厅、湖北省农业厅关于印发《湖北省畜禽养殖区域划分技术规范（试行）的通知》，经现场调查，确认新威养猪厂为规模化养殖场。2018年7月20日，孝感市环境保护委员会办公室向孝感高新区发出《关于限期关闭高新区禁养区内畜禽养殖场的督办通知》。该督办通知明确指出，孝感高新区属禁养区，截至目前仍有周新安的养猪厂未关停，造成不良的社会影响。由孝感高新区迅速成立畜禽污染整治工作专班，对禁养区畜禽养殖场采取强力措施，依法关停拆除，同时对被污染的沟渠进行生态修复，对工作推进不力、不作为等，将移交纪监委追究相关责任人的责任。2018年7月31日，原孝感市环境保护局依据《中华人民共和国环境保护法》第六十三条第一款第三项和《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条、第三十九条以及《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第一款第二项、第三项的规定，对新威养猪厂作出“责令立即停止在禁养区内养殖行为”的行政命令，即（孝环责改字[2018]166号）《责令改正违法行为决定书》。新威养猪厂不服该行政决定，向湖北省生态环境厅申请行政复议。湖北省生态环境厅作出（鄂环法[2018]1号）《行政复议决定书》，维持了原行政决定。新威养猪厂未在法定期限内向人民法院提起行政诉讼，原孝感市环境保护局作出的（孝环责改字[2018]166号）《责令改正违法行为决定书》以及湖北省生态环境厅作出的（鄂环法[2018]1号）《行政复议决定书》均已发生法律效力。2018年10月18日，原孝感市环境保护局向孝感市人民政府报送《关于申请对孝感市开发区新威养猪厂依法予以关停取缔的报告》（孝环保文[2018]47号）。该报告向孝感市人民政府呈报“新威养猪厂在禁养区内从事养殖，严重影响了孝感市突出环境问题整改进程。市环委会办公室对高新区管委会下达督办通知，要求市高新区管委会采取强制措施，依法关停拆除到位。依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条的规定：在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭。”该报告中请示孝感市人民政府批准由高新区牵头，畜牧局、环保局等部门配合，采取强制措施，依法关停取缔该养猪厂。2018年10月24日，湖北省农业厅向孝感市人民政府发出《省农业厅关于禁养区关闭搬迁和畜禽养殖废弃物资源化利用工作的督办函》。该督办函明确指出，省农业厅就禁养区关闭搬迁、环保问题整改落实、畜禽养殖废弃物资源化利用和养殖场直联直报系统填报等情况开展了交叉检查，截止2018年10月15日，孝感高新区畜禽养殖禁养区仍有1家养殖场未关闭搬迁到位。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》《水污染防治行动计划》及湖北省政府《落实中央第三巡视组“回头看”关于加强长江大保护反馈意见整改工作方案》，要求孝感市人民政府及时督办，确保问题及时整改到位。孝感市人民政府经研究，于2018年10月30日由分管副市长签字批复了孝感市环境保护局的上述报告。孝感高新区、环保、畜牧等部门以及槐荫办事处等单位工作人员先后多次到新威养猪厂向经营者周新安宣传畜禽禁养和环境保护等相关法律法规及政策规定，但新威养猪厂拒不整改，不愿关闭该养猪厂。2018年11月2日，根据孝感市人民政府的批复，孝感高新区联合环保、畜牧等部门工作人员，依法对新威养猪厂实施关停，主动帮助把未迁移的在栏162头牲猪全部转运，消除了畜禽养殖污染源。原告新威养猪厂认为被告孝感高新区系强制拆除违法向本院提起诉讼，本院于2019年5月17日作出（2019）鄂09行初2号行政判决，认定属于关停行为而非强拆行为，判决驳回了原告新威养猪厂请求确认强拆行为违法的诉讼请求。新威养猪厂不服提起上诉，湖北省高级人民法院于2020年6月作出（2019）鄂行终665号行政判决：驳回上诉，维持原判。新威养猪厂认为属于其养殖场纳入禁养区而遭到关停应该得到补偿，于2019年10月22日向孝感高新区邮寄了《补偿申请书》，该邮件回执显示由孝感高新区的门房于2019年10月23日签收，但至今孝感高新区未对新威养猪厂的补偿申请作出书面答复。故此成讼。本院认为，根据国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿”的规定，孝感高新区作为一级政府具有对因污染严重进行综合整治，确需关闭或者搬迁而致经济损失的畜禽养殖场所依法予以补偿的职责。本案中，原告新威养猪场建设早于被划定为禁养区，但环保部门认定其自正式投入生产以来，未办理环评手续，未执行环保“三同时”验收手续，未安装污染防治设施，超过水污染物排放标准，排放污染物超标达5.83倍，氨氮超标0.38倍，责令新威养猪场立即停止在禁养区内养殖行为。后，被告孝感高新区联合环保、畜牧等部门实施关停了新威养猪场，原告认为属于其养殖场纳入禁养区而遭到关停，向被告提出补偿申请。被告应该就原告是否应予补偿，如何补偿作出答复，如不予补偿则答复不予补偿的理由及依据，如补偿则应对补偿对象、补偿范围、补偿项目及补偿标准作出明确答复并提供相关规范性文件。而被告至今未作答复，原告请求被告对其关停补偿申请在法定期限明确答复的请求，本院依法予以支持。对于原告确认被告不答复违法的请求，因确认违法判决是履行法定职责判决的补充，依据行政诉讼法的相关规定，在被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义，不需要判决履行的情形下，人民法院才判决确认违法。而本院已判决被告针对原告的补偿请求履行答复义务，故对原告确认被告不答复违法的请求不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：被告孝感高新技术产业开发区管理委员会于本判决生效之日起60日对原告孝感市开发区新威养猪厂的关停补偿申请作出书面答复。案件受理费50元，由被告孝感高新技术产业开发区管理委员会负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长 毛 峰审判员 夏建红审判员 彭 娟二〇二〇年十月十九日法官助理吴冬梅书记员罗自阳附：相关法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。