河南省焦作市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫08行初39号原告焦作岚瑞农业科技发展有限公司。住所地：焦作市马村区九里山街道办事处九里山社区居民委员会**。统一社会信用代码：914108043372213861。法定代表人梁永乐，男，总经理。委托代理人王晓松，河南达成律师事务所律师。委托代理人丁云霄，河南达成律师事务所律师。被告焦作市马村区人民政府。住所地：焦作市马村区解放东路**。法定代表人杨磊，男，区长。出庭负责人秦金玲，女，副区长。委托代理人陈强，男，焦作市马村区人民政府办公室副主任。委托代理人成群星，河南星歌律师事务所律师。原告焦作岚瑞农业科技发展有限公司诉被告焦作市马村区人民政府要求解除行政协议及赔偿损失一案，于2020年1月16日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月21日立案后，于2020年2月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月3日、2020年5月13日公开开庭审理了本案。原告焦作岚瑞农业科技发展有限公司（以下简称岚瑞公司）的委托代理人王晓松，被告焦作市马村区人民政府（以下简称马村区政府）的委托代理人陈强、成群星到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告岚瑞公司向本院提起诉讼，诉讼请求为：1、判令解除原被告双方于2017年6月24日签订的《协议书》；2、判令被告退还原告支付的土地款500000元并赔偿原告损失16158300元及所缴纳土地款的利息损失（以500000元为基数，按中国人民银行同期同类贷款基准利率自2017年6月25日起计算至2019年8月19日的利息和按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率自2019年8月20日起计算至实际履行完毕之日止的利息，以上利息现合并暂计至2020年1月10日，为59771.75元）。上述款项共计16718071.8元。3、判令本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：2017年6月，焦作市2017年第三批重点项目集中开工，其中，由被告主导的“焦作市岚瑞农产品智能物流园项目”属于被告辖区的重点项目之一，为顺利推进项目，原被告双方于2017年6月24日签订《协议书》，就项目用地事宜约定如下：原告分两次向被告指定账户缴纳用地履约款共计180万元，第一次50万元在协议签订后五个工作日内支付完毕，第二次130万元待项目用地进入招拍挂等程序后，原告于五个工作日内向被告支付完毕。协议签订后，原告依约于2017年6月30日向被告支付了首次50万元的款项；但被告怠于落实项目用地的相关事宜，迟迟不能促使项目用地顺利进入招拍挂程序。同时，被告强令原告在未落实用地手续的土地上开工建设，原告基于对被告的充分信任，也为了保证项目的顺利进行，组织大量人力、物力开工建设。期间，原告多次催促被告按约履行义务，但被告一直推诿拒绝。被告的种种违约和迟延履行行为已导致合同目的无法实现，同时给原告造成重大损失。根据《合同法》的相关规定，原告有权解除合同并要求被告赔偿各项损失。特诉至贵院，请求依法保护原告合法权益。原告岚瑞公司向本院提交以下证据：第一组证据：1、焦作市中级人民法院（2018）豫08行初66号行政判决书一份，共8页。2、河南省高级人民法院（2018）豫行终3501号行政判决书一份，共6页。3、原被告于2017年6月24日签订的《协议书》共2页。证明指向：1、证明案涉《协议书》性质系原告与被告签订的行政协议，本案是行政协议纠纷；2、证明案涉“焦作市岚瑞农产品智能物流园项目”系被告主导，原告投资实施的焦作市重点工程项目；3、证明原告已向被告缴纳了用地履约款50万元的事实；4、证明被告无权进行土地招拍挂程序，无法交付案涉土地，原被告所签《协议书》的合同目的无法实现，原告有权解除案涉协议，并要求被告退回支付的土地款并赔偿损失。第二组证据：第一项土地履约金50万元。转账及记账凭证各一份。第二项服务费（差旅费）6.1980万元。记账凭证及焦作市好日子旅行社有限公司收据。第三项开工前支出。1、可行性研究报告3万元，河南省方略规划设计咨询有限公司收据及《技术咨询合同》；2、项目建设15.08万元，吴腾飞收到条；3、开工仪式5万元，其中0.8856万元有发票和转账凭证，地面，地面清理费用1万元有收据。第四项项目建设费（工程款）121.8万元。其中118.8万元有贾海全收据、3万元人工费有收据及转账凭证。第五项设备款463.2万元。有收据及《2座保鲜库及制冷系统合同书》。第六项研发费用（科研高校合作）180万元。有合同。第七项人工工资835.75万元。有记账联，未发放。第八项其他用于项目的业务招待和相关礼品5.8万元。第八项费用原告岚瑞公司在质证中予以放弃。被告马村区政府辩称，一、原告直接向人民法院起诉解除行政协议违反解除通知前置程序，不符合《行政诉讼法》第49条第4项和《合同法》第96条第1款的规定，违反协议书的约定。依照《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第27条第2款的规定，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。《合同法》第96条第1款的规定，当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力。且，《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第17条规定，原告请求解除行政协议。紧接着在第18条规定，当事人依据民事法律规范的规定行使履行抗辩权的，人民法院应予支持。双方《协议书》第4条约定，“该块土地无法按时进入招拍挂程序，应在乙方要求时间内退还该用地履约款”。因此，解除协议要求退款，按照协议约定，原告应当先提出解除请求，被告才按照约定的时间退还用地款。根据上述规定和双方协议书约定，原告主张解除本协议，应当履行解除通知前置的义务。在被告对解除通知有异议的情况下，才能提起解除协议的诉讼。原告未履行解除通知前置义务，违反解除通知前置程序，应当依法驳回其起诉。二、双方所签《协议书》是预约协议，附条件可解除协议，不是本约协议双方《协议书》第3条约定，“在乙方通过招拍挂等法律法规要求程序，取得该宗地使用权并完成政府要求的所有手续后30日内，为乙方完成产权登记办理，费用由乙方承担。”被告在协议中的义务仅是“协助、协调有关行政机关做好相关工作，对此情况诉讼中双方当事人也均认可非被告职权”。（2018）豫行终3501号、（2018）豫08行初66号均予认定。因此，该协议属于关于土地使用权的预约协议，不是获得土地使用权的本约协议。如果该预约协议不能达到签订本约协议的目的，可以解除该协议。三、双方对解除该预约协议的损失该如何处理，明确了处理办法和范围如果该预约协议不能达到签订本约协议的目的，可以解除该协议。双方在协议中已经予以约定。关于损失，双方在《协议书》第4条、第6条进行了明确约定，即被告方的为“该块土地无法按时进入招拍挂程序，应在乙方要求时间内退还该用地履约款”，原告方为“如果该宗土地在进入招拍挂等依法供地程序时，乙方未参与竞买，该用地履约款将作为赔偿金赔偿甲方。”按照该约定，在协议预约目的不能实现时，双方相互给付对方的款项不超过已经支付的“用地履约款”。如果硬要超过这个范围，不仅仅超过了双方当事人的预期和该约定的限制，还会到导致范围的无限扩大。双方约定了解除协议的损失处理办法，是当事人合理自治的范围。除此之外，对于已经支付用地履约款范围之外各自的损失各自负担，既体现了当事人双方可预期的范围，也防止一方恶意扩大损失或者虚造损失。按照当事人双方约定的办法处理解除行政协议的后果，是合情合理合法的。四、原告请求50万元“用地履约款”的利息损失，无请求权基础。双方在《协议书》第4条约定，“该块土地无法按时进入招拍挂程序，应在乙方要求时间内退还该用地履约款”。原告即《协议书》中的乙方，它没有向被告发出解除《协议书》的通知，也没有给出退还该用地履约款的时间，其请求支付利息的请求权根本没有发生。原告提出该请求，是不成立的。五、原告请求16158300元损失的没有事实根据和法律依据。且，和《协议书》无法律上的因果关系，超出依据《协议书》对损失的预期范围。1、明显不合比例，和预约协议的性质不相称。说出来就是一个弥天笑话。《协议书》总约定金额180万元，原告实际支付了50万元，却虚造损失高达1615.83万元进行索赔。支付50万元，索要1615.83万元，原告想通过诉讼榨取的钱财与其协议投入之比高达32倍之多。原告根本就忘了初衷，签《协议书》时，双方明确了这是一个一旦招拍挂不能进行，可以退款解除的协议，不是一个可以虚造或者肆意造出比实际投入高32倍以上损失的协议。2、《协议书》和（2018）豫08行初66号案件庭审都证实，原告认可被告在协议中的义务仅是“协助、协调有关行政机关做好相关工作，对此情况诉讼中双方当事人也均认可非被告职权”。且，《协议书》第3条约定，“在乙方通过招拍挂等法律法规要求程序，取得该宗地使用权并完成政府要求的所有手续后30日内，为乙方完成产权登记办理，费用由乙方承担。”第4条约定，“该块土地无法按时进入招拍挂程序，应在乙方要求时间内退还该用地履约款”。证明原告在签订《协议书》时明知该协议中的招拍挂程序可能无法进行，也明知只有通过招拍挂程序才能获得土地使用权，并且也清楚招拍挂无法进行被告仅负有在原告请求时退还已支付“用地履约款”的义务。因此，其肆意虚造损失数额，根本没有合理的理由和事实。3、上级政府组织的开工活动，只是一个鼓舞士气的仪式，并非法律意义上的实际开工。也没有任何人强令原告在法律意义上开工。原告在（2018）豫08行初66号案件庭审中所举的证据2017年7月6日焦作日报的报道就称，“集中开工活动”为“开工仪式”。因此，所有参加者都知道这是一个形式，真正的开工还必须符合法律规定的条件。法律意义上的开工条件，原告作为一个企业是明知的。原告在诉状中所谓的基于信任而不是基于白纸黑字的《协议书》根本不能自圆其说。离开《协议书》的请求，没有行政协议依据。4、王庄村委会垫付的拉围挡及看场等费用凭证，及建设流程程序等证实，原告并没有真正开工建设。建围挡的费用是被告支付给办事处，办事处支付给村委会，村委会垫付。从2017年7月19日起，当地老百姓给原告看大门的工资，因老百姓找不到原告的人，一直没法领取。一直拖到2019年1月14日，办事处不得不让村委会垫付看大门的群众。这就证明2017年7月5日搞过开工仪式之后，原告已经将所谓的场地弃之不管，根本不可能实际为所谓的建设付出千余万元。《建设工程勘察设计管理条例》第25条规定，编制建设工程勘察、设计文件，应当以项目批准文件、城乡规划等为依据；《建筑法》第7条规定，建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证。依照上述法律规定，除了搞一个开工仪式之外，设计院或者相关公司在没有项目批准文件、城乡规划、施工许可等文件的情况下，不可能去做开工建设的事情。原告在没有相关文件的情况下也不可能去做。即使虚造一些证据也不成立。且，其肆意虚造扩大的损失，和《协议书》无法律上的因果关系，超出依据《协议书》对损失的预期范围。5、现场照片等证据证明原告的实际投入就是几间板房和几根柱子。围挡还是使用被告支付的钱款建造的。原告在没有取得任何用地手续和施工手续的情况下，如果虚造和其他单位的合同等，也是其作为经营者不慎重和违法造成的。综上所述，原告的起诉不符合法定条件，其所诉的损失根本不存在，应依法驳回其起诉或者诉讼请求。被告马村区政府向本院提交了以下证据：第一组证据：1、马村区待王街道办事处王庄村记账凭证1份。2、增值税发票1份。3、给岚瑞农业科技公司拉围挡工资表1份、用车工资表2份、原始凭证粘单1份。4、记账凭证、岚瑞物流科技公司看大门工资表、原始凭证贴单各1份。证明：原告付的50万元已经用于该块土地的费用。因原告一直不支付群众的费用，村委会从该款项中垫付。第二组证据：光盘1张。2020年2月25日由马村区人民政府工作人员陈强拍摄的视频二段。证明：现场原告未进行任何实质性投资。第三组证据：1、现场照片5张。2、岚瑞工资资金往来结算票据及业务回单各1份。3、待办【2017】120号待王街道办事处文件1份。4、部门申报预算项目处理意见表1份。5、岚瑞物流项目占地补偿款资金往来结算票据1份。6、单据粘贴单1份。证明：原告支付了50万元，和证据一一起证明50万元已经支付给办事处和村委会用于支付围挡及其他款项。以上证据共同证明原告付50万元索要赔偿1600万元不合乎事理，起诉讼请求无事实和法律依据。经庭审质证，一、原告岚瑞公司提交的证据。被告马村区政府质证意见为：第一组证据的真实性、合法性、关联性没有异议，但原告所说的证明指向不是该组证据所能够证明的，该组证据证明原告应当先通知被告解除协议并给予一定的时间退还相应的款项，证明应当履行通知前置程序。第二组证据中，对第一项土地履约金50万元真实性无异议，但原告公司第一次起诉时自称缴纳履约金是30万，在我们给他讲了后才当庭改为50万，说明原告公司就没有正规的账目。第二项服务费（差旅费）6.1980万元，该部分费用原告的记账凭证应该是后来才做的，第一次开庭时我方只看到了2016年和2017年的收据，当时开庭时未提供2019年的票据，且本案被诉协议是2017年6月24日签订的，这些费用与被诉协议履行无关。况且无正规发票和资金往来凭证，不能证实这些费用的真实性。第三项开工前支出，可行性研究报告的3万元收款收据无时间，不符合会计记账基本规则，无资金往来凭证，记账凭证上时间为2016年12月31日，不能证明是为了在马村区的该项目所作的规划，因当时土地未确定，规划无法进行，并且原告自称其在其他区域也有类似的项目落地。关于项目建设费15.08万元，也没有相关的资金往来凭证，也没有提供工程量，仅写明相关费用，应当是不属实的。关于开工仪式的费用有正规发票的仅有8856元，但亦无资金往来凭证；地面；地面清理费用1万元是收到梁永乐的款项，不能证明是公司支出的费用，地面，地面款也没有说明是哪里的地面款项项目建设费，凭证为虚假不真实的，记账凭证为2017年11月30日所作，记账页显示的是预付账款预付给贾海全、其他应付款付给徐楠，贷方和借方冲减为零；贾海全的收据无资金往来凭证证明确实付出了该部分款项，只有2018年2月12日付给贾海全3万元的服务费是有实际付出的，说明付给贾海全的服务费也只有3万元，不存在其所称的118.8万元。另外这3万元服务费在钢结构工程合同中根本没有约定，而且合同是与荣晟公司签订的，说明真实履行的协议仅限于3万元服务费范围内的工程，和钢结构施工合同是无关的，钢结构施工合同是为诉讼而伪造的。第五项费用设备款463.2万元，该部分费用也是采用了上面的记账方式，预付账款是付给千年冷冻公司，其他应付款又付给岚瑞的股东徐楠，采用借方贷方冲减为零的方式记账，说明该部分费用没有产生，收款收据也是空白的收据，无发票，没有实际资金收付往来。第六项研发费用180万元，该合同也是不真实的，2016年4月份签订的，记账页最后冲减后也是零，该部分也没有实际发生，所以财务上本身不应产生记账行为，进一步证明该账目是伪造的。第七项人工工资835.75万元，该部分也证明原告是为此次诉讼所做，未产生费用没有凭证不应当记账。第八项费用因原告放弃不再质证。二、被告马村区政府提交的证据。原告岚瑞公司质证意见为：证据一被告提供的是复印件，且无法证明证据来源，对其真实性不予认可，另对该证据的证明指向也不予认可，理由如下：1、根据双方所签协议书约定，案涉50万元是原告交纳给被告的土地保证金，且在原告进行开工建设后，被告应当全额返还原告所交纳的土地保证金包括该50万元。因此原告所交纳的50万元土地保证金不可能会用于支付工人工资；2、根据项目现场的施工情况，相关工人的工资以及一些费用均是由原告支付的；3、证据与证据一中所列出的凭证仅有十余万元。退一步讲，即便土地保证金用于支付工资，也不是全部用于支付了工人工资；4、根据双方所签协议书约定，被告应当负责清理案涉土地。证据一中的记账凭证显示的产生的费用均是与土地清理有关的事项。因此这些费用本来就应当由被告承担。对证据二，对两份视频资料的真实性无异议，但视频资料仅仅是泛泛地对项目现场的情况进行拍摄，不能反映原告在项目现场所实施的工作。因为案涉项目原告不仅要负责采购一些相关设备，而且还涉及到冷库、厂房等基础设施的建设。这些基础设施的建设中有很多隐蔽的工程，原告已经进行了施工。所以说视频无法直观反映项目现场的既有工程量的真实情况。对证据三现场照片的真实性无异议，但对其证明指向有异议，具体理由与对证据二的质证意见相同；对于岚瑞公司支付给被告的土地保证金款项的凭证回单真实性无异议；对于被告和马村待王街道办事处的相关凭证。因被告提供的是复印件，且无法证明证据来源我方对其真实性不予认可。另对占地补偿款的相关凭证的证明指向也不予认可。理由如下：50万元是原告交纳给被告的土地保证金，至于被告是否将该土地保证金用于支付占地补偿款与原告无关。而且被告也没有向相关组织支付占地补偿款的主体资格，由于案涉土地问题无法得到有效解决，原告在前期投入相关投资之后基于对未来投资是否能够正常进行以及是否能够取得有效的投资收益的情况无法确定，从而暂缓了工程的进程，而且在协议书中对原被告双方应当就案涉项目各自履行哪些义务以及由谁在先履行义务都约定的非常清楚。原告之所以工程进行到一半，并进而可能导致出现的所占用土地村民的问题，其原因系有被告无法完成招拍挂程序所造成的。鉴于被告对原告所列举的所有损失的相关证据不予认可，我方申请对案涉项目已完成工程量及其造价申请司法鉴定。三、诉讼中，原告岚瑞公司明确其申请鉴定的内容为项目现场已施工部分，和施工单位已生产的钢结构件、预制件已采购并获知作出但尚未安装到项目现场的部分。由于原告提交的《岚瑞农业投入说明》中其自称部分钢构件已用于其他项目，因此，本院决定对涉案土地上已经完成的地下工程部分以及地上临时房工程等委托进行工程造价鉴定。2020年9月17日，中建联勘测规划设计有限公司向本院出具《焦作市岚瑞农产品智能物流园项目已完成施工的地下部分造价鉴定意见书》，该意见书认定涉案土地上已经施工工程部分，包括土方工程、基础工程、洗车机基础、临时房工程、临时房周边地面硬化工程和临时用电工程造价为13.497153万元。经组织质证，原告岚瑞公司对鉴定意见书不发表质证意见；被告马村区政府对鉴定意见书中涉及的六项鉴定项目的增值税费用部分不认可，认为应当按照9个点计算增值税率。本院对上述证据认证如下：一、原告岚瑞公司提交的证据。第一组证据：被告对第一组证据无异议，本院对该组证据予以确认。第二组证据：1、被告对原告投入说明中对第一项土地履约金50万元无异议，本院予以确认。2、被告认为投入说明中第二项服务费与本案无关，且无正规发票和资金往来凭证，不能证实这些费用的真实性。原告称该项费用系由于被告安排产生，但并无证据证明，本院对该证据不予认可。3、关于原告提交的投入说明中第三项中的可行性研究报告，因原告提交的技术咨询合同既无原告方盖章，且落款时间为2015年6月28日，亦无原告支付该费用的相关凭证，本院对该证据不予确认；关于项目部建设费用，原告仅提交了吴腾飞出具的收到条，因根据吴腾飞出具的收到条中列明内容，均包含在本院委托鉴定机构鉴定项目中，因此，对于原告所称的项目部建设费用应当结合鉴定机构鉴定意见书予以综合考虑；关于开工仪式费用，原告提供了在开工仪式上需用的设备设施的相关协议及发票，结合已经生效的本院（2018）豫08行初66号行政判决，本院对该0.8856万元的真实性予以确认，至于原告所列开工仪式上的1.05万元地面平整费用和3.0644万元费用，因依据不足，本院不予采信。关于原告提交的投入说明中第四项项目建设费（工程款）121.8万元，原告提交的证据中仅有3万元有相应凭证，且原告认可该3万元包含在其与焦作市荣晟建设工程有限公司签订的《钢结构工程施工合同》中，对该部分已完成工程量的费用应当结合本院委托鉴定机构作出的鉴定意见书综合考虑。关于原告提交的投入说明中第五项设备款，原告提交的证据不能证明其已经支出相应款项，本院对该证据不予认定。关于原告提交的投入说明中第六项研发费用（科研高校合作）180万元，双方协议签订于2016年4月20日，发生在本案协议之前，不能证明该损失系本案协议不能履行所造成，且原告亦认可费用并未支付，对该项费用的证据本院不予认可。关于原告提交的投入说明中第七项人工工资835.75万元，除原告提交的自己的记账联外并无其他相关凭证，且原告认可其未发放，对该项费用证据本院不予认可。二、被告马村区政府提交的证据。原告虽然对被告提交的证据一的真实性不予认可，综合证据来源及内容，本院对该证据的真实性予以确认，但由于原被告双方在《协议书》中并未约定相关费用应当从该50万元用地履约款中扣除，因此，被告提交的该证据与本案无关。原告对被告提交的证据二、证据三中的现场照片的真实性无异议，本院对该证据的真实性予以确认；原告对被告提交的证据三中的其他证据的真实性不予认可，综合证据来源及内容，本院对该证据的真实性予以确认，但由于原被告双方在《协议书》中并未约定土地补偿款应当从该50万元用地履约款中扣除，因此，被告提交的该证据与本案无关。三、对《焦作市岚瑞农产品智能物流园项目已完成施工的地下部分造价鉴定意见书》。被告虽然对该意见书中相关项目涉及的增值税税率提出异议，但未提出具体理由，结合工程施工时间，对其异议不予支持。本院对该鉴定意见书予以采信。经审理查明，2017年6月24日，原告岚瑞公司作为乙方与甲方被告马村区政府就焦作市岚瑞农产品智能物流园项目建设签订了《协议书》，该协议主要内容为：一、本项目选址于人民路北，东海大道西，一期面积约50亩（以实测为准）。二、双方约定，乙方分两次向甲方指定账户缴纳用地履约款共计：壹佰捌拾万元整（1800000元）。第一次在本协议签订后五个工作日内向甲方指定的账户缴纳，金额共计大写伍拾万元（小写500000元）。第二次待该宗地进入招拍挂等程序后，五个工作日内向甲方同一账户缴纳用地履约款，金额共计大写壹佰叁拾万元（小写1300000元）。在乙方项目开工建设后，五个工作日内甲方将该用地履约款共计：壹佰捌拾万元（小写1800000元）全额退还给乙方指定账户。三、甲方负责本宗地清理工作，在取得第一批伍拾万元用地履约款后20日内完成清理，按规定尽快进入招拍挂等法律法规要求程序。在乙方通过招拍挂等法律法规要求程序，取得该宗地使用权并完成政府要求的所有手续后30日内，为乙方完成产权登记办理，费用由乙方承担。四、甲方未按期完成地面清理，该地块无法按时进入招拍挂程序，应在乙方要求时间内退还该用地履约款。五、乙方项目建设二期土地，甲方应在不晚于2018年底前达到乙方用地条件。六、如果该宗地在进入招拍挂等依法供地程序时，乙方未参与竞买，该用地履约款将作为赔偿金赔偿甲方。……。协议签订后，原告于约定于2017年6月30日向被告缴纳了用地履约款50万元。因该地块未进入招拍挂程序，原告亦未取得该块土地使用权。2018年4月4日，原告岚瑞公司向本院提起行政诉讼，请求判令被告履行协议第三条约定的内容，在20日内完成土地清理，完成土地清理后进入招拍挂程序。本院经审理后认为，马村区政府不是法律、行政法规规定的土地使用权出让的主体，亦不具有具体组织实施职能，本案协议义务的履行必须有赖于有权行政机关作出相应的行政行为方能实现，马村区政府在协议中的义务仅是协助、协调有关行政机关做好相关工作，对此情况诉讼中双方当事人也均认可非被告职权范围。同时，对于马村区政府无法履行合同约定义务时，双方在合同第四条亦进行了相应的约定。从本案目前情况看，原告要求被告继续履行合同的请求在法律上和事实上不能履行。本院于2018年9月25日作出（2018）豫08行初66号行政判决，驳回了原告的诉讼请求。原告岚瑞公司不服，向河南省高级人民法院提起上诉，河南省高级人民法院经审理认为，根据马村区政府所提供的证据，涉案土地为城市规划区内的国有土地。岚瑞公司按照涉案行政协议第三条的约定，要求马村区政府先对该土地进行清理，此后履行招拍挂义务，但根据法律规定，拥有土地招拍挂职权的是焦作市土地管理部门，进行土地出让批复的是焦作市政府，马村区政府不具有上述职权，因此其无法履行涉案行政协议第三条所约定的义务，岚瑞公司关于由马村区政府清理土地、履行招拍挂义务的诉讼请求不能成立。由于交付土地的合同目的无法实现，岚瑞公司可诉请解除涉案的行政协议，并要求退回支付的土地款并赔偿损失。河南省高级人民法院于2019年2月25日作出（2018）豫行终3501号行政判决，驳回了岚瑞公司的上诉。本院另查明，2017年7月5日，焦作市组织包括焦作市岚瑞农产品智能物流园项目在内的2017年第三批重点项目集中开工活动，马村区分会场地址设在焦作市岚瑞农产品智能物流园。后原告在涉案土地上进行了临时房及周边地面硬化、冷库基础、临时用电铺设、洗车池基础等工程建设，已完成工程经委托评估总造价为13.497153万元。本院认为，双方当事人对本案属于行政协议纠纷均无异议。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。《中华人民共和国合同法》第九十七条规定，合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条规定，被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。本案中，原告岚瑞公司起诉要求解除涉案协议、退还土地履约款并赔偿损失，针对岚瑞公司的诉讼请求，本院作如下评判：一、关于原告岚瑞公司要求解除协议的请求。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十七条规定，原告请求解除行政协议，人民法院认为符合约定或者法定解除情形且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的，可以判决解除该协议。根据生效行政判决确认的案件事实，涉案协议在事实和法律上已经不存在继续履行的可能性，被告亦同意解除该协议，且该协议解除后并不损害国家利益、社会公共利益及他人合法权益，因此，原告要求解除原、被告双方于2017年6月24日签订的《协议书》的请求成立，本院予以支持。二、关于50万元土地履约金。根据原被告双方签订的协议书约定，甲方未按期完成地面清理，该地块无法按时进入招拍挂程序，应在乙方要求时间内退还该用地履约款。由于马村区政府未按期完成地面清理，该地块亦未进入招拍挂程序，在协议不能继续履行的情况下，被告应当退还该用地履约款，岚瑞公司要求退还50万元土地履约款的请求成立。关于原告主张的用地履约款的利息损失及起算时间，本院认为，行政协议主要是行政机关为实现其行政管理或公共服务目的，与公民、法人或者其他组织协商订立的，行政机关在行政协议的签订、履行中具有更大的主动权，相应地其应当承担更多的职责和义务。在涉案协议实际约定的“应在乙方要求时间内退还该用地履约款”并不具体明确的情况下，马村区政府在取得第一批用地履约款后20日内并未完成地面清理，此时被告即负有返还土地履约款的义务，对原告而言，自此亦产生相应的利息损失，为保护行政管理相对方权益，本院确定原告利息损失应当自被告土地清理义务时间届满次日起计算，即自2017年7月21日起至付清相关款项之日止，该损失以中国人民银行同期贷款利率计算。三、关于原告主张的其他损失的认定。原告在诉讼中除要求退还土地履约金及利息外，另主张了服务费（差旅费）6.1980万元；开工前支出，包括可行性研究报告3万元、项目建设15.08万元、开工仪式5万元；项目建设费（工程款）121.8万元；设备款463.2万元；研发费用（科研高校合作）180万元；人工工资835.75万元；其他用于项目的业务招待和相关礼品5.8万元。诉讼中，原告放弃对其他用于项目的业务招待和相关礼品5.8万元的主张，以上各项费用合计1630.028万元。针对原告主张的各项费用，本院结合相关证据逐项作以下认定：1、关于服务费（差旅费）6.1980万元。原告称上述费用系由于政府安排上海签约及政府邀请原告到马村项目说明会所产生，但并未提供相关证据予以证实，原告提供的相关证据仅为焦作市好日子旅行社有限公司出具的收据，并不能证明与本案有关，对该项费用本院不予支持。2、关于原告主张的开工前支出的可行性研究报告3万元及开工仪式5万元。因原告提交的技术咨询合同既无原告方盖章，且落款时间为2015年6月28日，与本案无关，本院对该原告主张的可行性研究报告支出的3万元的不予支持；原告提供了在开工仪式上需用的设备设施的相关协议及发票，结合已经生效的本院（2018）豫08行初66号行政判决中原告提交的证据，证明政府组织开工仪式的真实性，本院对原告该实际支出的0.8856万元予以支持。至于原告所列开工仪式上的1.05万元地面平整费用和3.0644万元费用，因无充分证据证明与本案有关，本院不予支持。3、关于原告主张的项目指挥部建设费用15.08万元和项目建设费（工程款）121.8万元。根据双方在本院委托鉴定期间，鉴定机构组织的现场勘查及核实，涉案地块上确实实施了基础工程及相应土方工程、临时房及周边地面硬化、洗车机基础、临时电路铺设等建设，鉴定机构对以上工程鉴定造价为13.497153万元。对此鉴定意见，原告未提出异议，被告虽然对相关项目中增值税税率提出异议，但并未提供相应证据，因此，本院对涉案地块上原告已经组织实施的相关工程建设费用认定为13.497153万元。至于原告称其与施工方签订了冷库建设施工协议并支付了预付款118.8万元和3万元工人工资，因原告提供的已经支付施工方118.8万元的证据不足，且原告自认该3万元包含在冷库施工协议中，因此，关于该项目中实际产生的费用应当包含在鉴定机构的鉴定意见中。4、关于原告主张的设备款463.2万元。原告虽然提交了其与河南千年冷冻设备有限公司签订的协议，但其提供的其他证据并不能证明该协议已实际履行，对原告主张的463.2万元设备款不予支持。5、关于原告主张的研发费用（科研高校合作）180万元。原告在本案协议签订之前已经与相关机构签订技术开发（合作）合同，无法证明与本案协议的履行有关，对原告主张的该项费用不予支持。6、关于原告主张的人工工资835.75万元。原告提交的证据不能证明与涉案协议有关，且原告认可其未发放，本院对原告主张的该项费用不予支持。综上，本院确定原告在涉案协议签订后支出费用为14.382753万元。四、原告主张的其他损失的赔偿问题。关于原告主张的损失的赔偿问题需要根据双方当事人在协议履行中的过错程度来确定。本案中，原被告双方为推进焦作市岚瑞农产品智能物流园项目建设签订了涉案协议，协议签订后，虽然原告在未取得涉案土地的合法使用权的情况下，即组织在涉案土地上进行了部分工程的建设，但结合本案情况，本院确定应当由被告对原告在涉案协议签订后支出的费用14.382753万元承担赔偿责任，主要理由如下：其一，根据本院生效的（2018）豫08行初66号行政判决确认的事实，在原告已经按照协议约定缴纳了第一批用地履约款之后被告并未完成土地清理。其二，被告在明知原告未取得土地合法使用权的情况下，在涉案地块上组织了开工仪式，原告基于对被告的信赖在涉案土地上进行了部分工程建设，该信赖利益应予保护。其三，原告称其项目在完成地下部分施工后，因相关施工手续无法办理即停止了工程建设，结合现场，可以认定原告能够及时停止建设，防止损失的扩大。综上理由，本院认为被告主张的原告在没有合法用地手续、没有取得规划以及施工许可等情况下进行的施工所造成的损失与协议无关的理由不能成立，被告应当对原告在涉案协议履行中造成的损失14.382753万元予以赔偿。综上，原告起诉的部分理由成立，对其超出本院认定的损失范围内的请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款之规定，判决如下：一、解除原告焦作岚瑞农业科技发展有限公司与被告焦作市马村区人民政府2017年6月24日签订的《协议书》；二、被告焦作市马村区人民政府在本判决生效后10日内退还原告焦作岚瑞农业科技发展有限公司土地履约金50万元并支付利息（利息自2017年7月21日起计算至被告付款完毕之日止，按中国人民银行同期贷款利率计算）；三、被告焦作市马村区人民政府在本判决生效后10日内赔偿原告焦作岚瑞农业科技发展有限公司损失14.382753万元；四、驳回原告焦作岚瑞农业科技发展有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，鉴定费7350元，由被告焦作市马村区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  卫向娟审判员  张 杰审判员  李培军二〇二〇年十月三十日书记员  孙 泉附：本判决所适用的法律法规一、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。二、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十七条原告请求解除行政协议，人民法院认为符合约定或者法定解除情形且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的，可以判决解除该协议。第十九条被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。