江苏省南京市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）苏01行赔终11号 上诉人（原审原告）黄影，男，1959年10月7日生，汉族，住南京市溧水区。 委托代理人蔡翔，北京市高朋（南京）律师事务所律师。 委托代理人刘凡，北京市高朋（南京）律师事务所律师。 上诉人（原审被告）南京市溧水区住房保障和房产局，住所地南京市溧水区永阳镇秦淮大道**。 法定代表人罗勇，南京市溧水区住房保障和房产局局长。 委托代理人严维荣。 委托代理人王玉新，江苏宗域律师事务所律师。 上诉人黄影与上诉人南京市溧水区住房保障和房产局（以下简称溧水区产局）因林业行政赔偿一案，不服原南京铁路运输法院（2019）苏8602行赔初38号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2000年，黄影与溧水县无想寺森林公园签订了《苗圃地租赁经营协议》，约定将平山分场院内16.2亩国有土地苗圃租赁给黄影，租赁期限20年，圃地上苗木作价6万元。2013年9月23日，南京市溧水区发展和改革局向溧水区城市建设集团有限公司（以下简称溧水城建公司）颁发《关于永阳镇××行政村、××西××行政村、区林场等单位的村镇集体土地整理项目的备案通知书》。2013年12月27日，南京市溧水区人民政府作出宁溧府征字﹝2013﹞6号《关于区林场地块国有土地上房屋征收决定》，征收溧水区林场地块（秋湖分场、平山分场）国有土地上房屋，征收实施部门为南京市溧水区屋征收管理办公室（以下简称溧水征收办）。2016年4月29日，溧水征收办为甲方、溧水区林场为乙方、南京万景园林景观有限公司（以下简称万景园林公司）为丙方签订《南京市溧水区国有土地上房屋征收与补偿协议》，约定：被征收房屋坐落于溧水区，为乙、丙方所有，建筑面积合计329.69平方米。被征收房屋价值补偿金额为人民币255676元（甲方向乙方支付39455元，向丙方支付216221元）；附属物补偿金额为520961元，由甲方向丙方支付；搬迁补助费17298元、停产停业损失补助费10811元，由甲方向丙方支付；乙、丙方在房屋征收决定签约期限首日起第10天完成签约并按约定交付房屋，甲方向乙方支付奖金18045元，向丙方支付奖金80862元及特别奖励60000元；丙方的房屋征收补偿款共906153元。该协议附有苗木清点确认表及苗木移栽费补偿明细表各一份，两份附表上所记载之产权人均为万景园林公司。同日，溧水区林场书面认定上述329.69平方米房屋中269.54平方米属于万景园林公司所有，60.15平方米属于溧水区林场所有。 2016年6月20日，万景园林公司收到通过南京银行转账的906153元。2017年7月5日，溧水征收办对平山分场院内的苗木进行强制清除。同日，黄影向溧水征收办出具书面承诺一份，主要内容为：“征收范围内所有苗木及附属物自本承诺书之日起，在拾天内，本人全部自行清空，如到期不能清空，由担保人负责全部清空，所有责任和损失由本人承担”，承诺书记载担保人为第七项目组。2017年7月18日，黄影短信联系拆迁工作人员称：还有部分大树一直在挖移过程中，需要时间；这几天一直移，苗木已给一个晶桥苗商；施工需要哪里，先移那里，尽量不影响施工。2017年7月25日，黄影以被征收人万景园林公司名义书面承诺将一棵金钱松赠送溧水区拆迁安置有限公司。同月，苗圃内大部分苗木被清除。 原审法院另查明：2017年9月28日，黄影以溧水区政府、溧水征收办为被申请人，向溧水区政府申请行政复议，复议请求为确认溧水区政府、溧水征收办2017年7月5日作出的强行征用行为违法。溧水区政府当日作出〔2017〕溧行复第26号不予受理决定书，认为黄影提交的证据不足以证明被诉行政行为存在、溧水区政府不具有复议管辖权、黄影未提交苗木为其合法所有的证明材料，决定不予受理。2017年11月1日，黄影以溧水区政府为被申请人，向南京市人民政府申请行政复议，复议请求为确认溧水区政府毁坏其承包的16.2亩苗圃中所有苗木的行为违法、溧水区政府赔偿全部经济损失。南京市人民政府于2017年12月27日作出〔2017〕宁行复第366号行政复议决定书，决定驳回黄影的行政复议申请。在〔2017〕宁行复第366号行政复议案件中，黄影称溧水区政府委派溧水城建公司强拆苗圃，其为保护苗木才出具承诺书；溧水区政府称强制行为系溧水城建公司组织进行的。2017年11月17日，南京市公安局溧水分局向黄影作出溧公（信）不受字〔2017〕047号不受理信访事项告知书，称溧水城建公司对已被征收的房屋围墙及相关附属物的强行拆除和清理属于职务行为，不属于公安机关职权范围，不予受理。2018年1月12日，黄影以溧水区政府为被告向南京市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认强制清除苗木的行为违法，后黄影变更被告为溧水征收办，本案移送至原审院审理。原审法院于2018年10月9日作出（2018）苏8602行初523号行政裁定，认为黄影提交的证据不足以证明溧水征收办实施了被诉行为，裁定驳回黄影的起诉。黄影不服，提起上诉至南京市中级人民法院，南京市中级人民法院作出（2018）苏01行终916号行政裁定，指令原审法院继续审理。原审法院于2019年8月14日作出（2019）苏8602行初629号行政判决，认为本案中没有证据证明溧水征收办于2017年7月5日实施的强制清除案涉苗木的行为认定事实清楚、行政程序合法，确认该行为违法。 原审法院又查明：万景园林公司成立于2007年4月9日，法定代表人为黄影，公司类型为自然人独资的有限公司，经营范围包括园林绿化工程及养护工程施工；苗木、花卉种植、销售、租赁。 在本案及原审法院审理的（2019）苏8602行初629号等关联案件中，黄影称苗圃中的苗木约十分之九为承包协议签订之前栽种的，约十分之一为2000年承包协议签订之后栽种的，每年栽几百棵小苗；黄影未对被损毁的苗木进行评估，而是根据征收时的统计，扣除金钱松，以南京市苗木指导价统计金额；承诺书形成在清除行为之后，目的是为了保护现场留存的树木；树木被清除后全部未存活；附属物补偿金额中有三十余万是针对苗木移栽进行的补偿。 原审法院认为：本案经上级法院裁定指令继续审理，故原审法院对溧水区产局关于起诉条件方面的主张均不予支持。原审法院应当对本案进行实体审理。 关于行政赔偿案件的裁判方式。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条规定：“人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判。”第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”第三十八条规定：“人民法院审理行政赔偿案件，除依照国家赔偿法行政赔偿程序的规定外，对本规定没有规定的，在不与国家赔偿法相抵触的情况下，可以适用行政诉讼的有关规定。”因此，作为行政诉讼中特殊的一类诉讼类型，行政赔偿诉讼的审理和判决方式有别于一般诉讼类型。它既承继了合法性审查的因素，又不将其作为唯一的追求和考量，而更着眼于争端的实质性和一次性解决。也就是说，行政赔偿之诉所关注的，始终是赔偿申请人应否得到行政赔偿及赔偿数额这一实质问题。因此，本案判决应当明确黄影是否有权得到诉讼请求所涉行政赔偿以及赔偿数额的法律关系。 关于溧水区产局是否应对黄影承担行政赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”本案中，黄影在提起行政诉讼时一并提出行政赔偿诉讼，本院作出（2019）苏8602行初629号行政判决确认溧水区产局于2017年7月5日实施的强制清除位于南京市溧水区亩苗圃中苗木的行为违法，故因该违法行政行为导致黄影权益受到损害的，溧水区产局应予赔偿。 关于行政赔偿的范围和数额。《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”第三十六条第（八）项规定，对公民、法人和其他组织财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。根据上述规定，行政赔偿的范围限于与违法行为有因果关系的合法权益损失、财产权的损失限于直接损失。本案中，黄影请求原审法院判决溧水区产局赔偿苗木的损失3111082.04元，按照黄影庭审中的陈述及其提交的证据，该损失是将征收时统计的苗木数量扣除赠与他人的金钱松，按照南京市苗木指导价计算出的金额。黄影主张按照南京市苗木指导价计算损失，原审法院予以支持，但应区分黄影对哪些苗木享有合法权益，哪些苗木因违法行政行为受到损害，而非将除金钱松以外的全部苗木计入行政赔偿范围。在确定黄影的损失时，原审法院具体考虑以下因素：一是苗木的权属状况。按照种植时间划分，平山分场院内的苗木分为三类：1.2000年10月签订《苗圃地租赁经营协议》之前已有的苗木。《中华人民共和国物权法》第九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。《不动产登记暂行条例》第五条第三项规定，森林、林木所有权依照本条例的规定办理登记。《林木和林地权属登记管理办法》第六条规定，林权发生变更的，林权权利人应当到初始登记机关申请变更登记。据此，《苗圃地租赁经营协议》约定“现有圃地上的苗木总价为6万元”，并未发生物权变动的法律效果，黄影不是这部分苗木的所有权人，故不能主张相关损失；2.2007年4月9日万景园林公司成立后种植的苗木。这类苗木是万景园林公司的财产，黄影虽系万景园林公司的法定代表人，但二者是相互独立的主体，万景园林公司依法独立享有权利、承担义务，黄影不能以其自己的名义主张万景园林公司的损失；3.《苗圃地租赁经营协议》签订后至万景园林公司成立前，黄影经营林场期间种植的苗木是黄影的合法财产，溧水区产局强制清除该部分苗木给黄影造成损失，应予赔偿。由于双方当事人均未提交证据证明各时间段种植的苗木的数量，原审法院综合黄影关于十分之一苗木是协议签订后栽种、每年栽种几百株苗木等陈述以及各阶段时间跨度等因素，酌定黄影所有的苗木占总数的4%。二是被清除的苗木的数量。2017年7月5日，溧水区产局实施强制清除行为后，黄影于同日承诺将在10日内清空征收范围内的苗木，2017年7月18日黄影与溧水区产局工作人员联系苗木移栽事宜，黄影提交的视频也显示溧水区产局实施强制清除行为后，现场仍留有部分苗木。因剩余苗木已完成移栽，双方当事人提交的证据也不足以证明剩余苗木情况，原审法院根据移栽时间、现场视频等因素酌定剩余苗木的数量。三是受损苗木的价值。苗木的市场价格受种类、树龄、株高、干径等因素影响，总体而言，树龄约长，价值越大。本案缺乏逐一清点受损苗木、确定其价值的客观条件，原审法院主要参考树龄等因素酌定苗木价值。综合上述因素，原审法院酌定黄影所有的、受损苗木的价值为150000元。综上，原审法院对黄影的部分诉讼请求予以支持，其所有的苗木损失为115000元，溧水房产局应予赔偿。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条、第三十三条之规定，判决如下：一、南京市溧水区住房保障和房产局应于本判决生效之日起三十日内就违法清除位于南京市溧水区苗圃中苗木的行为，一次性向黄影赔偿苗木损失115000元；二、驳回黄影的其它诉讼请求。 上诉人黄影上诉并答辩称：一、原审判决认定事实不清。溧水区产局在一审中提交的部分证据，不符合证据形式，原审法院采信该证据使本案的基本事实前后矛盾。原审判决对清除苗木面积的认定，前后矛盾。溧水区产局将苗木全部予以清除，黄影将其中一棵树龄超过40年的金钱松单独予以处理。黄影在签订承包协议，支付价款后，苗圃中的苗木已全部归黄影所有，不存在原审法院认定的90%为国有资产的情形。二、原审判决程序违法。溧水区产局将苗木全部予以清除，黄影只有根据征收时双方所认可的苗木统计数量和市场价格主张权利，溧水区产局认为上述主张有问题，应承担举证责任。三、原审法院适用法律错误。原审判决不符合国家有关林业管理的立法本意。《苗圃地租赁经营协议》是按照国家法律规定与出租方签订，签订协议、支付价款后，承租人的经营权依法受到法律保护。黄影作为合法承租人，在承包土地上进行的经营应受到法律保护。签订协议时，《林木和林地权属登记管理办法》尚未颁布，而后出租人未办理权属登记，在协商苗圃地拆迁事宜时，相关部门并未要求黄影出具权证，而是认可《苗圃地租赁经营协议》中的相关约定。现原审法院依据《林木和林地权属登记管理办法》的规定，认为90%的苗木并非黄影所种，不享有相关权利，不符合立法本意。四、黄影与万景园林公司的赔偿应在一案中解决。万景园林公司系黄影个人独资有限公司，该公司的所有资产均属于黄影个人所有，完全与其他任何人无关。黄影成立的万景园林公司只是出于经营中的需要。对于苗圃中的苗木投入主要均是由黄影个人投资后形成的财产。一审法院在审理中如认为需要万景园林公司对此事项做出承诺，黄影及万景园林公司均可做到，但一审法院未对黄影释明。综上，请求二审法院：1.撤销原审判决；2.依法改判溧水区产局赔偿黄影经济损失311082.04元；3.被上诉人承担诉讼费用。 上诉人溧水区产局上诉并答辩称，一、原审法院依据该院作出的（2019）苏8602行初629号行政判决认定溧水区产局清除苗木行为违法，存在错误。一审中的证据均能证明溧水区产局从未实施过苗木清除行为。从黄影提交的承诺书可见，黄影承诺移栽期限后，又要求征收项目组组长签字予以担保，说明征收项目组当时同意给予黄影一定期限移栽的苗木，不可能实施清除苗木行为。协商过程信息记录亦反映项目组担保后为防止黄影不能按期移栽，为履行担保职责一再催促黄影移栽苗木，最终黄影自行移栽并自愿将保护植物移交给征收实施单位，说明苗木并未被强制清除。行政复议决定书确认原溧水区征收办并未实施清除行为。二、原审法院判决确认溧水区产局行为违法并赔偿的理由不成立，应予改正。溧水区产局己提供证据证明未实施清除行为，故本案不属于行政案件及行政赔偿案件的审理范畴。黄影认为南京溧水城市建设集团有限公司实施了侵权行为，应依法提起民事赔偿诉讼解决纠纷。三、黄影的起诉已超过法定起诉期限。按照黄影所述2017年7月实施强制拆除，应于2018年1月前提起诉讼，其提起本案诉讼，已超过上述起诉期限。综上，请求二审法院：1.撤销原审判决，改判驳回黄影的一审诉讼请求；2.诉讼费由黄影负担。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。 另查明，2000年，黄影与溧水县无想寺森林公园签订《苗圃地租赁经营协议》，约定现有圃地上的苗木折价6万元出售给黄影。2016年4月29日，溧水征收办为甲方、溧水区林场为乙方、万景园林公司（黄影）为丙方签订《南京市溧水区国有土地上房屋征收与补偿协议》。 再查明，溧水区产局不服原南京铁路运输法院作出的（2019）苏8602行初629号行政判决，向本院提起上诉，本院于2019年12月23日作出（2019）苏01行终777号行政判决书，判决：一、撤销原南京铁路运输法院（2019）苏8602行初629号行政判决；二、确认溧水区产局于2017年7月5日实施的强制清除位于南京市溧水区亩苗圃中苗木的行为违法。 二审中，黄影称，黄影与万景园林公司的赔偿应在一案中解决。万景园林公司系黄影个人独资有限公司，该公司的所有资产均属于黄影个人所有，完全与其他任何人无关。黄影成立万景园林公司是出于经营需要。对于苗圃中的苗木投入均是由黄影个人投资后形成的财产，相关权益亦应归黄影个人所有。黄影与溧水区产局对原审法院对苗木的估价标准无异议。 本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”本案中，黄影在提起行政诉讼时一并提出行政赔偿诉讼，原审法院作出（2019）苏8602行初629号行政判决，溧水区产局不服，上诉至本院，本院经审理后，作出（2019）苏01行终777号行政判决，确认溧水区产局于2017年7月5日实施的强制清除位于南京市溧水区亩苗圃中苗木的行为违法，故因该违法行政行为导致黄影权益受到损害的，溧水区产局应予赔偿。 关于赔偿请求的权利人。《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”上述规定表明被行政机关及其工作人员侵犯合法权益的公民、法人和其他组织为赔偿请求的权利人。本案中，2000年签订《苗圃地租赁经营协议》时的主体为黄影。2007年4月9日成立的万景园林公司的系自然人独资的有限公司，法定代表人为黄影。2016年4月29日各方签订《南京市溧水区国有土地上房屋征收与补偿协议》时的主体为万景园林公司（黄影），在（2018）苏8602行初523号、（2018）苏01行终916号、（2019）苏8602行初629号、（2019）苏01行终777号案件中，均系黄影作为主体主张南京市溧水区亩苗圃的全部权利，并未区分万景园林公司与黄影，且黄影在诉讼中称其万景园林公司的相关权益归黄影个人所有，希望赔偿问题在一个案件中解决。溧水区产局亦希望赔偿在一个案件中处理。鉴于上述情况，考虑到签订征收补偿协议时已注明万景园林公司（黄影）的情况、确认行政行为违法案件与赔偿案件的一致性、当事人的诉求及实质性化解行政争议的因素，应将万景园林公司与黄影案涉苗圃于2017年7月5日被清除的赔偿问题在本案中一并解决，不应再区分万景园林公司与黄影的份额。 关于赔偿范围和数额问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，对公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。上述规定表明，行政赔偿的范围限于违法行为造成损害的直接损失。本案中，1.案涉苗圃中苗木的权利问题。2000年签订《苗圃地租赁经营协议》已明确约定圃地上苗木折价6万元出售给黄影，当时《林木和林地权属登记管理办法》尚未施行，以权利人未登记，故未导致物权变动的法律效果，将上述协议约定的苗木认定为国有资产，与客观情况不符，亦与案涉征收补偿协议及法院生效裁判确认的主体不符，故原审法院认定黄影对部分苗木无权主张赔偿，缺乏依据，本院予以纠正，《苗圃地租赁经营协议》范围内的苗木按协议应归黄影及万景园林公司所有。2.2017年7月5日清除的范围。（2019）苏8602行初629号行政判决确认溧水房产局于2017年7月5日实施的强制清除位于南京市溧水区亩苗圃中苗木的行为违法。上述判决并未具体明确清除范围，根据2017年7月5日的视频、2017年7月5日黄影出具的承诺书、手机短信等证据，可以看出2017年7月5日，实施主体并未对16.2亩苗圃进行全部清除。通过手机视频显示2017年7月5日是仅清除了一部分苗木，不能完全判断被毁部分占全部苗木的比例。黄影在短信中亦称2017年7月18日还有部分树木一直在挖，一直在移。黄影于2017年7月25日还将一棵金钱松赠送溧水区拆迁安置公司。综合上述情况，可以看出黄影从2017年7月5日开始移栽苗木，至少移栽至2017年7月25日，时间持续较长，结合手机视频显示的情况，可以认定2017年7月5日清除的苗木仅占全部苗木很少部分。3.关于赔偿数额问题。鉴于黄影主张全部苗木损失为3111082.04元，按照黄影的陈述及其提交的证据，该损失是将征收时统计的苗木数量扣除赠送给溧水区拆迁安置公司的金钱松，按照南京市苗木指导价计算出的金额。溧水区产局对苗木估价标准并无异议。故本院酌定黄影和万景园林公司2017年7月5日因溧水区产局清除行为产生的损失为155000元。 综上，原审法院认定事实不清，适用法律有误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、维持原南京铁路运输法院作出的（2019）苏8602行赔初38号行政赔偿判决书第二项，即驳回黄影的其他诉讼请求； 二、撤销原南京铁路运输法院作出的（2019）苏8602行赔初38号行政赔偿判决书第一项，即南京市溧水区住房保障和房产局应于本判决生效之日起三十日内就违法清除位于南京市溧水区苗圃中苗木的行为，一次性向黄影赔偿苗木损失115000元； 三、南京市溧水区住房保障和房产应于本判决生产之日起三十日内就2017年7月5日清除位于南京市溧水区苗圃中苗木的行为，一次赔偿黄影苗木损失155000元。 本判决为终审判决。 审判长 路 兴 审判员 王玉刚 审判员 付 双  二O二O年十月二十六日 书记员刘东