安徽省安庆市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖08行初97号 原告安庆市宜虹卫浴洁具厂，住所地安徽省安庆市大桥街道办事处砂桥村。 经营者徐柳，女，1994年11月20日出生，汉族，住安徽省安庆市望江县。 委托代理人陈磊，安徽益上律师事务所律师。 被告安庆市宜秀区人民政府，住所地安徽省安庆市宜秀区大龙山镇北部新城政务大楼**。 法定代表人郑志，该区区长。 出庭负责人章友厚，该区副区长。 委托代理人黄大章，该区司法局副局长。 委托代理人何玉忠，安徽品仁律师事务所律师。 第三人安庆市申能包装有限责任公司，住所地安徽省安庆市宜秀区大桥街道办事处。 法定代表人陈先忠，该公司总经理。 委托代理人陶明华，该公司工作人员。 原告安庆市宜虹卫浴洁具厂诉被告安庆市宜秀区人民政府（以下简称宜秀区政府）房屋强制拆除一案，于2019年5月8日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2019年10月21日作出（2019）皖08行初50号行政裁定，驳回原告的起诉。原告不服，向安徽省高级人民法院提起上诉。该院于2020年4月15日作出（2020）皖行终348号行政裁定，撤销本院上述裁定，指令本院继续审理。本院于2020年5月25日立案后，依法组成合议庭，于2020年9月9日公开开庭审理了本案。原告安庆市宜虹卫浴洁具厂的委托代理人陈磊，被告宜秀区政府的出庭负责人章友厚及委托代理人黄大章、何玉忠到庭参加诉讼。第三人安庆市申能包装有限责任公司（以下简称申能公司）经本院传票传唤无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，其于2015年4月30日与申能公司签署了一份租赁合同，约定申能公司将其名下位于宜秀区砂××境内××幢车间（1393平方米）及辅房（500平方米）出租给原告，租赁期限为2015年5月1日至2018年4月30日。后原告将上述租赁物用于经营卫浴加工项目，为使租赁物符合经营用途，原告先后对租赁物进行了重新装潢，并安装相应所需设备。2017年4月10日至4月20日，被告以“机场大道棚户区改造项目”（后经查询得知）为由，对原告承租的租赁物进行了强制拆除。原告租赁物被拆除后，被告未给予原告任何补偿，也未向原告下达过任何行政文书。原告认为，被告的强拆行为显然违法，特诉至法院，诉讼请求：确认被告对原告承租的申能公司名下的位于安庆市宜秀区砂××境内××幢车间（1393平方米）及辅房（500平方米）的强制拆除行为违法。 原告安庆市宜虹卫浴洁具厂向本院提交了以下证据材料： 一、营业执照，证明原告主体身份情况； 二、原告经营者身份证，证明原告经营者的个人身份； 三、企业信息查询表，证明第三人的主体身份情况； 四、房地产权证，证明位于安庆市××区砂××境内××幢车间及相应辅房的所有权人为申能公司； 五、租赁合同，证明原告与第三人存在租赁关系。 原告在庭审中向本院补充提交（2018）皖08行初67、69号行政判决书；（2019）皖行终689、690号行政裁定书；（2018）皖行终1031号行政判决书各一份，证明原告的起诉未超过起诉期限，被告的强制拆除行为违法。 被告辩称：一、原告承租的房屋系违法建筑，安庆市监察局（2017）庆监建字第1号《监察建议书》，安庆市国土资源局（2017）庆国土资处1号《行政处理决定书》以及宜秀区国有土地上未登记建筑调查认定和处理工作小组《关于对申能公司和美帝雅公司国有土地上未登记房屋重新认定处理的意见》证明了下列事实：1.申能公司以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段办理了1#、3#-10#楼的房屋产权登记；2.1#、3#-10#楼的房屋产权登记已被撤销；3.违法建筑不予补偿。二、原告承租的房屋并非强制拆除。自安庆市人民政府2015年12月1日发布《关于实施机场大道以东片区棚户区改造项目建设的通告》以后，宜秀区政府根据市政府的统一部署，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，组织相关部门全面开展了宣传解释和实施工作，多次与申能公司的负责人员进行沟通协商，在前期一系列工作的基础上，甲方安庆市宜秀区大桥街道办事处（房屋征收实施单位）与乙方申能公司签订了《国有土地上企业拆迁补偿协议》及《补充协议》。协议就项目名称、土地房屋基本情况、征迁补偿数额、搬迁拆除等问题作了全面约定，上述协议第五条关于搬迁拆除的条款内容为：“乙方在2017年4月15日前搬迁腾空房屋，经甲乙双方确认，被征迁房屋等由甲方拆除”。在整个工作过程中，申能公司及承租人对政府项目给予充分理解并积极配合，目前协议已经自觉履行完毕。因此，原告请求人民法院确认强拆行为违法缺乏事实依据。三、原告诉求对象错误。1.根据最高人民法院《关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条的规定，房屋属于违建则订立的租赁合同无效。合同无效后，有过错的一方应当赔偿对方所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。根据合同相对性原则，原告向我方主张赔偿的请求没有法律依据。2.案涉土地是工业用地，在工业用地上建造经营用房明显违规，在此情形下，原告向我方主张权利缺乏事实依据和法律依据。四、根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条的规定，宜秀区政府并非本案适格的被告。综上，原告所承租的房屋系违章建筑，租赁合同相对方非本案的被告，原告所承租房屋的拆除是基于申能公司及承租人主动配合情况下的拆除，不存在强制拆除的情形。原告请求我方赔偿缺失事实依据和法律依据，请求人民法院予以驳回。 被告向本院提交了以下证据： 一、安庆市人民政府2015年12月1日发布的《关于实施机场大道以东片区棚户区改造项目建设的通告》； 二、安庆市发展和改革委员会安发改办基础[2015]112号复函； 三、安庆市国土资源局庆国土资函[2015]091号函； 四、安庆市城乡规划局庆规[2015]647号函； 上述四组证据的证明目的：被告征收的合法依据。 五、砂桥还建点土地现状分类面积表； 六、土地现状分类图四份； 七、申能公司摸底登记表； 八、机场大道以东片区棚户区改造项目房屋权属用途面积公示表及张贴图片； 九、安庆市宜秀区人民政府办公室宜秀政秘发[2016]6号通知； 十、棚户区改造项目美帝雅等五家企事业单位未登记房屋认定明细表及张贴图片； 十一、宜秀大建办[2016]78号回复及2015年12月21日第35号征迁问题回复单； 十二、安庆市监察局[2017]庆监建字第1号监察建议书； 十三、安庆市国土资源局庆国土资处[2017]1号《行政处理决定书》； 十四、安庆市国土资源局庆国土资函[2017]37号函； 十五、安庆市城乡规划局庆规[2017]42号回复； 十六、安庆市宜秀区城乡建设局宜秀建[2017]10号回复； 十七、宜秀区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑调查认定和处理工作小组宜秀国房认[2017]04号意见； 十八、宜秀区政府宜秀政秘[2017]16号通知； 十九、安庆市“大宜城”建设指挥部宜秀区分指挥部办公室宜秀大建办[2015]153号公告； 二十、房屋征收补偿方案征求意见稿及修改情况的说明； 二十一、涉案项目的社会稳定风险评估报告； 二十二、2016年3月14日宜秀区政府房屋征收决定及公告。 上述十八组证据的证明目的：1.征收程序合法。2.对申能公司无证房产的认定事实清楚，证据充分。 二十三、推选评估公司会议通知； 二十四、推选评估公司会议签到记录； 二十五、推荐票5份； 二十六、计票结果单； 二十七、选定征收房地产价格评估机构公告； 二十八、2017年3月31日中信评估公司作出的皖中信估字2016ZS098-H542修号《征收补偿估价报告》。 上述六组证据的证明目的：1.评估机构选定程序合法。2.评估报告内容客观公正。 二十九、进账单。证明目的：根据协议补偿款已支付完毕。 三十、安庆市宜秀区大桥街道办事处与申能公司2017年4月17日签订的《国有土地上企业拆迁补偿协议》、2017年5月2日签订的《企业拆迁补偿补充协议》。证明目的：1.双方以皖中信估字2016ZS098—H542修号评估报告为依据，自愿签订了拆迁补偿协议。2.协议已自觉履行完毕。3.不存在行政强拆行为。 被告在庭审中向本院补充提交《关于解决申能包装公司承租户补偿费资金报告》一份、原告与第三人于2018年3月3日达成的《协议》一份及《申能承租户明细表》一份，证明被告已经通过第三人对原告进行了补偿。 第三人未出庭陈述意见，亦未提交证据。 经庭审质证，原告对被告的证据发表以下质证意见：对证据一至四无异议。对证据五至二十二的三性无异议，但是达不到证明目的，本案被告的征收程序不合法，被告是先拆除了包括原告承租房屋在内的第三人房屋，后才签署书面的征收补偿协议，在征收补偿协议签署之后也并未要求第三人或原告清空房屋并自愿交付房屋。第三人产权证被撤销不能否认原告租赁行为的合法性。对证据二十三至二十八三性无异议，但是达不到证明目的，该评估报告认定的装潢损失来自于行政机构的单方认定，不符合我市征收政策，不具有客观、公正性。对证据二十九、三十三性无异议，但是不能达到证明目的，该协议并没有自觉履行完毕，仍是由被告进行了强制拆除。被告当庭补充提交的证据与本案没有关联性，本案审查的是被告的强拆行为是否违法，第三人是否与原告签署了协议与本案无关。 被告对原告的证据发表以下质证意见：对证据一、二、三无异议，证据四、五的真实性请法庭核实。对原告当庭补充的证据，由于法院认定的事实和客观事实存在矛盾，故达不到证明目的。 本院对上述证据作如下认定：对原、被告提供的证据的真实性、合法性、关联性予以确认，可以共同证明被告对原告承租的第三人房屋实施违法强拆的事实。 经审理查明：2015年4月30日，原告与申能公司签署《场地租赁合同》，约定申能公司将其位于宜秀××砂桥村境内面积为1393㎡的1＃车间及辅房500㎡出租给原告从事生产经营活动，租赁期限暂定为3年，自2015年5月1日至2018年4月30日。后原告利用上述房屋开展卫浴生产经营活动。2015年12月1日，安庆市人民政府发布《关于实施机场大道以东片区棚户区改造项目建设的通告》（宜政秘［2015］171号），载明：“项目建设在依法办理有关手续后，棚户区改造范围内涉及的房屋拆迁、清障工作由辖区人民政府组织实施”。2016年3月14日被告作出《国有土地上房屋征收决定》，决定对机场大道东侧一期棚户区改造项目国有土地上的房屋实施征收，征收范围为:东、南至石荡河圩埂，西至机场大道，北至机场大道安置房。原告承租的房屋位于上述征收决定确定的征收范围内。2017年4月，被告将原告承租的上述房屋强制拆除。原告因认为上述强制拆除行为违法，且未获得任何补偿，遂向本院提起行政诉讼。 本院认为，本案的争议焦点有二，一是宜秀区政府是否是本案的适格被告，二是如宜秀区政府是本案的适格被告，其所实施的强制拆除行为是否合法。 关于争议焦点一。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。2015年12月1日，安庆市人民政府发布《关于实施机场大道以东片区棚户区改造项目建设的通告》（宜政秘[2015]第171号），明确“机场大道以东片区棚户区改造范围内涉及的征迁、清障工作由辖区人民政府组织实施”，故宜秀区政府作为该改造项目征迁、清障工作的组织实施机关，为本案适格被告。 关于争议焦点二。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定，实施房屋征收应当先补偿后搬迁。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，应当申请人民法院强制执行。本案中，被告在未明确对承租户如何补偿且未经申能公司以及承租户确认房屋已搬迁腾空的情况下，自行对案涉房屋实施强制拆除，该拆除行为程序违法，且超越职权。原告要求确认被告强制拆除原告承租的房屋行为违法的诉讼请求，依法应予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告安庆市宜秀区人民政府2017年4月强制拆除原告安庆市宜虹卫浴洁具厂租赁的安庆市申能包装有限责任公司位于安庆市××区砂桥村境内房屋的行为违法。 案件受理费50元，由安庆市宜秀区人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审 判 长  徐珂可 审 判 员  刘 鑫 人民陪审员  王 莉 二〇二〇年十月二十三日 法官助理刘振华 书记员朱亦然 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。