湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘01行初181号原告鲍刚，男，1971年11月23日出生，汉族，住所地湖南省衡阳市雁峰区。被告湖南省人民政府，住所地湖南省长沙市天心区湘府西路**。法定代表人许达哲，省长。委托代理人刘轲。被告长沙市人民政府，住所地湖南省长沙市岳麓区岳麓大道**。法定代表人郑建新，市长。委托代理人李灿。委托代理人侯庆展，北京盈科（长沙）律师事务所律师。原告鲍刚不服被告长沙市人民政府（以下简称市政府）不予答复行为及被告湖南省人民政府（以下简称省政府）作出的驳回行政复议申请决定，于2020年4月30日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月30日立案后依法向省政府和市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月26日公开开庭对本案进行了审理。原告鲍刚和被告省政府的委托代理人刘轲，被告市政府的委托代理人李灿、侯庆展均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年4月28日，省政府作出《驳回行政复议申请决定书》（湘府复驳字［2020］29号），认为市政府并非安置补偿的责任主体，没有对鲍刚进行安置补偿的法定职责，市政府就安置补偿事项并无对鲍刚进行书面答复的法定义务，其不答复行为并不违法，决定驳回鲍刚的行政复议申请。鲍刚不服该复议决定，遂向本院提起行政诉讼。原告鲍刚诉称，《长沙市政府征用土地方案公告》（［2005］第014号）于2005年在湖南农业大学发布，《湖南省政府行政复议决定书》（湘府复决字［2018］122号）已确认该公告的存在。《湖南省政府行政复议决定书》（湘府复驳字［2018］34号、57号）确认，市政府对安置补偿方案批文举证不能，安置补偿方案批文不存在。《物权法》第42条规定，征收人应当保障被征收人的居住条件，因此市政府具有安置补偿职责。《土地管理法实施条例》第25条、《长沙市征地补偿安置条例实施办法》（市政府60号令）第2条规定，安置补偿方案报市政府批准。本案中，实施安置补偿方案未经批准，擅自公布实施违法且无效。长沙市国土资源局未获批准授权，不因擅自公布安置补偿方案而具有安置补偿职责。长沙市国土资源局芙蓉区分局更没有拟定、获批、公布安置补偿方案，故也不具有安置补偿职责。长沙市芙蓉区征地拆迁事务所属于一个不挂靠长沙市国土资源局芙蓉区分局或者其他任何行政机关的组织，具有独立法人资格，不具有安置补偿的行政主体资格。至于省政府提及的002号批复，原告认为，首先，该份2003年的安置补偿方案批文与本案无关；其次，该安置补偿方案批文之前的征地批文、征地公告、征求意见公告均不存在，该批复严重违法。综上，请求：一、确认市政府征收原告房屋后未保证原告居住条件的行为违法；二、确认市政府不予答复的行为违法；三、责令市政府履行安置补偿的法定职责和给付义务；四、撤销省政府作出的《驳回行政复议申请决定书》（［2020］湘府复驳字29号）。原告鲍刚向本院提交证据材料如下：1、《驳回行政复议申请决定书》（［2020］湘府复驳字29号），拟证明：市政府收到了原告的申请，安置补偿方案进行了公布；2、《驳回行政复议申请决定书》（［2019］湘府复驳字65号），拟证明：原告房屋在湖南农业大学，因征地拆迁而被拆除；3、《长沙市征用土地方案公告》（［2005］第014号），拟证明：市政府发布了征地公告，征地拆迁事宜发生在湖南农业大学；4、《长沙市国土资源局征用土地补偿安置征求意见公告》（［2005］第014号）；5、《长沙市国土资源局征用土地补偿安置征求意见公告》（［2006］第124号）；上述证据拟证明：市政府发布了征地公告，征地拆迁事宜发生在湖南农业大学；6、《长沙市国土资源局征地补偿安置实施公告》（［2006］第105号）；7、《长沙市国土资源局征地补偿安置实施公告》（［2006］第124号）；上述证据拟证明：市政府发布了征地公告，征地拆迁事宜发生在湖南农业大学；8、《驳回行政复议申请决定书》（［2018］湘府复驳字34号），拟证明：安置补偿方案进行了公布，省政府确认安置补偿方案批复文件不存在；9、《驳回行政复议申请决定书》（［2018］湘府复驳字57号），拟证明：安置补偿方案进行了公布，在行政复议中，市政府对安置补偿方案批文举证不能。被告省政府答辩称，一、省政府作出复议决定的程序合法。2020年3月26日，省政府收到鲍刚的行政复议申请书并于当日受理。3月27日，省政府向市政府发送答复通知书，市政府根据省政府发出的答复通知书进行了答复。4月28日，省政府作出湘府复驳字［2020］29号驳回行政复议申请决定书并于当日邮寄送达给鲍刚及市政府。因此，省政府作出的行政复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定，程序合法。二、省政府作出复议决定的内容合法。鲍刚请求：确认市政府不答复其的行政不作为违法并责令市政府限期对其履行安置补偿职责。经审查，市政府不答复鲍刚的行为并不违法。违法的前提是法律、行政法规有明确规定，但行政机关并不依法行事。本案中并不存在此种情形。《长沙市征地补偿安置条例》（2000年1月1日实施）第四条规定：“市人民政府土地行政主管部门负责市辖区范围内征地补偿安置工作；县（市）人民政府土地行政主管部门负责本县（市）范围内征地补偿安置工作，但是需要由市人民政府土地行政主管部门负责的除外。”《长沙市征地补偿安置条例实施办法》（2000年3月16日实施）第三条规定，市、县（市）人民政府土地行政主管部门负责辖区范围内征地补偿安置工作。故对于鲍刚房屋的安置补偿工作应由长沙市土地行政主管部门负责，市政府并非安置补偿的责任主体，市政府并无对鲍刚进行安置补偿的法定职责。因此，市政府就安置补偿事项并无对申请人进行书面答复的法定义务，其不答复行为并不违法。综上所述，省政府作出的《驳回行政复议申请决定书》（湘府复驳字［2020］29号）程序正当、内容合法，请求人民法院依法驳回鲍刚的诉讼请求。被告省政府向本院提交证据材料如下：1、《行政复议申请书》，拟证明：原告申请行政复议的内容及时间；2、《行政复议答复通知书》；3、《驳回行政复议申请决定书》（湘府复驳字［2020］29号）；上述证据拟证明：省政府作出涉案行政复议决定程序合法；4、《行政复议答复书》，拟证明：市政府对鲍刚申请复议事项提出抗辩；5、《驳回行政复议申请决定书》（湘府复驳字［2019］99号），拟证明：涉案房屋、土地征拆的相关事实；6、《长沙市征地补偿安置条例》（2000年1月1日实施）；7、《长沙市征地补偿安置条例实施办法》（2000年3月16日实施）；上述证据拟证明：省政府作出的涉案行政复议决定内容合法。被告市政府辩称，一、市政府并非原告主张的征地补偿安置的实施主体，不具有对原告进行安置补偿的法定职责。根据《长沙市征地补偿安置条例》（2000年1月1日实施）第四条及《长沙市征地补偿安置条例实施办法》（2000年3月16日实施）第二条、第三条规定，市人民政府土地行政主管部门负责具体实施征地补偿安置工作。因此，原告要求补偿安置的职权主体应该是长沙市自然资源和规划局（原长沙市国土资源局），而非市政府。在市政府不具有对原告进行补偿安置法定职责的前提下，原告向市政府提出的申请缺乏相应的实体法上请求权基础，所以市政府对原告申请的处理行为不会实际影响原告的权利义务。二、对于原告提出的要求市政府“履行安置补偿职责”的请求，市政府没有相应的法定职责，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，原告申请被告履行法定职责理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。本案中，对原告提出的“履行安置补偿职责”的申请，市政府没有相应法定职责，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。三、原告在复议申请中提出的“确认被申请人不答复申请人的（申请）行政不作为违法”的请求，因履职申请事项不是市政府的法定职责范围，市政府没有书面答复的法定义务。公民、法人或者其他组织提起行政复议，要求行政机关履行法定职责应是行政机关负有法律、法规、规章等明确规定的行政管理职责。除规范性法律文件明确规定了行政机关负有答复义务的情形外，行政机关的答复义务应建立在申请人的申请事项属于其法定职责范围，否则一味要求行政机关对超出法定职责范围的申请承担答复义务是增加行政成本，不应得到鼓励和支持。本案中，根据原告向市政府邮寄的《安置补偿申请》，其履职申请指向安置补偿，而市政府并不具有对原告进行安置补偿职责。故对于原告提出的超出市政府法定职责范围的履职申请，并没有规范性法律文件明确规定了市政府负有答复义务的情况下，市政府不具有答复的法定义务。故原告在复议申请中提出的“确认被申请人不答复申请人的（申请）行政不作为违法”的请求，应当予以驳回。四、市政府依法履行行政复议答复职责，省政府决定驳回原告的行政复议申请，认定事实清楚，适用法律正确。综上，请求人民法院依法驳回原告的全部诉讼请求。被告市政府向本院提交证据材料如下：1、《行政复议答复通知书》、《行政复议申请书》及相关材料、邮单；2、市政府行政复议答复书及邮单；上述证据拟证明：市政府收到省政府的答复通知书后积极履行了行政复议答复职责。经庭审质证，原告鲍刚对被告省政府的证据发表质证意见如下：对证据1、2、3、4、6、7真实性无异议，对证据5真实性、合法性均有异议。原告鲍刚对被告市政府的证据发表质证意见如下：对证据真实性无异议。被告省政府、市政府对原告鲍刚的证据发表质证意见如下：对证据1证明目的有异议，反证了省政府作出的复议决定具有合法性；对其他证据的证明目的均有异议。被告省政府、市政府对对方提交的证据均无异议。本院审查后认为，两被告提交的证据与原告提交的证据1真实、合法，与本案具有关联性，证明了鲍刚不服市政府不予回复的行为而向省政府申请行政复议，省政府作出涉案行政复议决定的事实，本院对上述证据予以采信。原告提交的其他证据不能达到其证明目的，本院不予采信。根据以上采信证据，本院查明如下事实：2020年1月14日，鲍刚向市政府提出申请，认为其所居住的房屋于2012年被强拆，其至今未被安置补偿，请求市政府对其履行安置补偿职责。市政府未对鲍刚的申请进行回复。2020年3月26日，被告省政府收到原告鲍刚邮寄的行政复议申请书，鲍刚请求：确认市政府不答复的行政不作为违法，并责令市政府限期对鲍刚履行安置补偿职责。2020年3月27日，省政府向市政府作出行政复议答复通知书。2020年4月16日，市政府向省政府邮寄《行政复议答复书》及相关材料。2020年4月28日，省政府作出《驳回行政复议申请决定书》（［2020］湘府复驳字29号），认为市政府并非安置补偿的责任主体，没有对鲍刚进行安置补偿的法定职责，市政府就安置补偿事项并无对鲍刚进行书面答复的法定义务，其不答复行为并不违法，决定驳回鲍刚的行政复议申请。另查明，鲍刚曾就市政府未履行安置补偿职责向省政府提出行政复议。2019年12月2日，省政府作出《驳回行政复议申请决定书》（［2019］湘府复驳字99号），以市政府不是履行安置补偿法定主体为由，决定驳回鲍刚的行政复议申请。本院认为，一、市政府针对鲍刚不具有安置补偿法定职责。《长沙市征地补偿安置条例》（2000年1月1日实施）第四条规定：市人民政府土地行政主管部门负责市辖区范围内征地补偿安置工作；县（市）人民政府土地行政主管部门负责本县（市）范围内征地补偿安置工作，但是需要由市人民政府土地行政主管部门负责的除外。《长沙市征地补偿安置条例实施办法》（2000年3月16日实施）第三条规定，市、县（市）人民政府土地行政主管部门负责辖区范围内征地补偿安置工作。故对于鲍刚房屋的安置补偿工作应由长沙市土地行政主管部门负责，市政府并非安置补偿的责任主体，市政府并无对鲍刚进行安置补偿的法定职责。二、市政府未予答复的行为并无不当。申请人向行政机关提出履职申请，要求行政机关履行的法定职责应是行政机关负有的法律、法规、规章等明确规定的行政管理职责。除法律明确规定了行政机关负有答复义务的情形外，行政机关的答复义务应建立在申请人的申请事项属于其法定职责范围之内，否则一味要求行政机关对超出法定职责范围的申请承担答复义务是增加行政成本，不应得到鼓励和支持。本案中，根据鲍刚向市政府邮寄的《安置补偿申请》，其履职申请指向安置补偿，而市政府并不具有对原告进行安置补偿职责。故对于原告提出的超出市政府法定职责范围的履职申请，并没有规范性法律文件明确规定了市政府负有答复义务的情况下，市政府不具有答复的法定义务。三、省政府作出的行政复议决定符合法律规定。省政府收到鲍刚提出的行政复议申请后，其在法定期限内进行了审查并作出了驳回行政复议申请决定书，其审查程序符合行政复议程序规定，程序合法。市政府不是补偿安置主体、没有书面答复法定义务为由，省政府决定驳回鲍刚的行政复议申请，该决定于法有据，并无不当。综上所述，被告省政府作出的《驳回行政复议申请决定书》（湘府复驳字［2020］29号）认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，对于鲍刚的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告鲍刚的诉讼请求。本案受理费50元，由原告鲍刚负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  彭 杨审 判 员  廖国娟人民陪审员  胡 南二〇二〇年十月二十七日法官助理高思聪书记员卿艳丹附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。