贵州省黔西县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）黔0522行初158号 原告王仁发。 委托代理人郭斌（特别授权），贵州行泰律师事务所律师。 委托代理人谢盼（特别授权），贵州行泰律师事务所律师。 被告大方县九驿街道办事处。 法定代表人方基泽，主任。 委托代理人黄朝云（特别授权），贵州水西律师事务所律师。 委托代理人邹鑫（一般授权），贵州水西律师事务所实习律师。 被告大方县顺德街道办事处。 法定代表人刘源，主任。 委托代理人周林（一般授权）。 委托代理人王涌江（特别授权），贵州业精律师事务所律师。 原告王仁发诉被告大方县九驿街道办事处(以下简称九驿街道办)、被告大方县顺德街道办事处（以下简称顺德街道办）行政允诺一案，于2020年7月27日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年7月30日向被告九驿街道办、顺德街道办送达了起诉状副本及应诉通知书等相关诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2020年10月16日公开开庭审理了本案。原告王仁发的委托代理人郭斌、谢盼、被告九驿街道办主任方基泽及其委托代理人黄朝云、邹鑫、被告顺德街道办主任刘源及其委托代理人周林、王涌江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告王仁发诉称：2005年，大方县原大方镇人民政府作出方府发[2005]56号文件，文件规定，在金龙新区建设中，九驿大道、廉租房、国土局地灾办、污水处理厂、XX安置点等12个项目累计征地1872.64亩，合计1249050.10平方米。原告系XX村村民，此后即根据前述文件规定，将自己超过80%以上的承包土地以23.43元/平方米的价格交付政府征收。2009年4月10日，大方县人民政府县长办公会第三期会议纪要明确规定：“凡是近年来在绕城运煤公路、廉租房等重点项目建设中被征地总和占承包土地总面积达80%以上且又未获得过类似安置的农户，同意以原承包土地户为单位在绕城运煤公路附近规划相应地块进行安置”，原告符合前述划地安置的政策规定。2009年8月4日，大方县政府专题会议纪要（方府专[2009]59号）再次对运煤公路和污水处理项目建设征地拆迁安置补偿工作有关问题进一步予以明确安置补偿的方案，对于应当给予原告划地安置的政策始终没有变化。2011年5月8日，大方县原大方镇人民政府发布了《关于石关、金鱼、龙昌、白石安置点建设有关问题的通告》。5月18日，原大方镇人民政府、原大方县金龙新区建设管理委员会向原告出具了《承诺书》，承诺原告可在XX安置小区享受一百平米的建筑占地面积。此后，原告多次要求二被告兑现划地安置的承诺，但二被告一直不予理会。原告认为，二被告拒不兑现承诺，至今未给原告划定安置用地，严重损害了原告合法权益，故特提起行政诉讼，请求判令：1、二被告履行2011年5月18日向原告作出的《承诺书》，立即为原告在安置点划定100平方米安置土地；2、本案诉讼费用由二被告承担。 原告王仁发向本院提交了如下证据、依据： 第一组证据：原告身份证复印件，证明原告主体适格； 第二组证据：大方县国土资源局征地勘测登记表、承包土地明细登记、2011年5月18日向原告作出的《承诺书》，证明原告符合方府复[2011]74号文件规定的安置条件，九驿街道办（原大方县大方镇人民政府）、顺德街道办（原大方县金龙新区建设管理委员会）曾于2011年5月18日向原告出具了《承诺书》，但至今一直未履行承诺； 第三组证据:九驿街道办文件（九驿办复[2020]4号）、顺德街道办文件（方顺街办信访[2018]145号），证明大方镇政府被撤销之后由二被告履行承诺书的义务； 第四组证据：《大方县大方镇人民政府、大方县金龙新区管理委员会关于石关、金鱼、龙昌、白石安置点建设有关问题的通告》、《大方县人民政府关于对金龙新区管理委员会大方镇人民政府请求审批处理金龙新区12个建设项目在征地拆迁安置补偿工作中存在历史遗留问题的方案的报告》的批复，证明原告符合该两份文件规定的安置条件。 被告九驿街道办辩称：一、根据法律规定，九驿街道办并不具备集体土地征收及国有土地安置的职责，九驿街道办并非适格被告；二、原大方镇人民政府、原大方县金龙新区建设管理委员会不具有征地补偿的法定职权。其出具给予原告的《承诺书》无效；三、原大方镇人民政府、原大方县金龙新区建设管理委员会出具给原告的《承诺书》不是安置补偿决定，也不是安置补偿协议，系权利告知书，依法不具有可诉性；四、原告收到《承诺书》的时间为2011年5月18日，历时9年多才提起行政诉讼，已超起诉期限。综上，请求人民法院依法裁定驳回原告的起诉。 被告九驿街道办在法定举证期限内向本院提交了如下证据、依据： 第一组证据:九驿街道办统一社会信用代码证、大方县人民政府方府干[2019]17号文件、法定代表人身份证明书，证明被告九驿街道办事处系机关非法人，不具有独立的民事、行政主体资格，并非适格被告； 第二组证据:大方县金龙新区建设管理委员会组织机构代码证、大方县人民政府方府干[2012]2号文件，证明大方金龙新区建设管理委员会系大方县人民政府下设的事业非法人，不具有独立的行政主体资格，并非适格被告。 被告顺德街道办辩称：一、原大方镇人民政府、大方县金龙新区管理委员会并不是法律授权的具有征收土地职权的行政机关，其向原告作出划地安置承诺有违法律规定，其作出的《承诺书》无效；二、出具承诺书的行为至今已近10年，已超法定起诉期限；三、原告居住地已划归九驿街道办管辖，对原告居住村集体有管理职权的机关为九驿街道办而非顺德街道办，顺德街道办并非本案适格被告。综上，请求依法驳回原告的起诉。 被告顺德街道办在法定举证期限内向本院提交了如下证据、依据： 第一组证据：统一社会信用代码证、法定代表人身份证明书，证明被告顺德街道办诉讼主体适格； 第二组证据：黔府函[2013]97号《省人民政府关于同意撤销大方县大方镇设置慕俄格古城等3个街道办事处的批复》，证明大方县大方镇于2013年5月经贵州省人民政府批准撤销，被告大方县顺德街道办事处随即成立，原告所在村划入顺德街道办管辖； 第三组证据：毕市机编办[2017]151号《毕节市机构编制委员会办公室关于大方县金龙新区管理委员会更名等事项的批复》，证明大方县金龙新区管理委员会已于2017年变更为大方县园林管理中心，原职责已发生变更； 第四组证据：黔府函[2019]83号《省人民政府关于同意毕节市部分行政区划调整的批复》，证明被告九驿街道办于2019年8月经贵州省人民政府批准设立，原告现居住地已划归其管辖； 第五组证据：大方县人民政府2009年4月10日县长办公会议纪要、大方县人民政府2009年8月4日专题会议纪要，证明大方县原大方镇人民政府、大方县原金龙新区管理委员会向原告作出的案涉《承诺书》系根据大方县人民政府的决定作出。 经庭审质证：被告九驿街道办对原告提交的第一组证据的三性无异议；对第二组证据中的文件及承诺书的真实性无异议，对关联性及证明目的有异议；对第三组证据的真实性无异议，对关联性及证明目的有异议，认为承诺书系原大方镇政府及金龙新区管委会作出；对第四组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，认为文件明确规定征地数额需达到面积的80%才享受划地安置。被告顺德街道办对原告提交的第一组证据无异议；对第二、三、四组证据的三性无异议，对证明目的有异议。 原告对被告九驿街道办提交的第一、二组证据的三性无异议，对证明目的有异议。被告顺德街道办对被告九驿街道办提交的第一组证据的三性无异议，对证明目的有异议；对第二组证据的三性无异议。 原告对被告顺德街道办提交的第一、二、五组证据无异议，对第三、四组证据的三性无异议，对证明目的有异议。被告九驿街道办对被告顺德街道办提交的第一、二、三、四组证据的三性无异议，对第五组证据不予认可，认为大方县人民政府并未安排授权大方镇政府作出案涉承诺书。 本院对上述证据认证如下：原、被告提供的证据均与本案有关，且符合证据形式上的合法性、真实性、关联性要求，能够证明本案相关的事实，本院予以确认。 经审理查明：2009年4月10日，大方县人民政府组织召开县长办公会，会议听取了大方县项目建设协调办公室提请研究解决有关问题，议题参加单位有项目办、建设局、国土局、规划局、房产局等。会议决定：（一）被征地农户的安置问题。1、凡是近年来在绕城运煤公路、廉租房、污水处理厂和大方镇计生服务站等重点项目建设中被征地总和占承包土地总面积达80%以上且又未获得过类似安置的农户，同意以原承包土地户为单位在绕城运煤公路附近规划相应地块进行安置。2、规划集中安置地块征地费用由享受安置的农户承担，免收办理手续的相关费用，每户办理面积按《土地管理法》的规定执行。3、工作分工和要求。项目办和大方镇负责尽快完成对符合集中安置条件农户的调查摸底和统计工作，并按程序进行公示确认。由规划局牵头，国土、大方镇等部门配合，负责集中安置点的选点；选点按照一个村一个点的原则在绕城运煤公路附近本村属地范围内选择，且必须符合新城区规划；同时，所有安置点的规划设计由规划局负责，并报经政府组织的评审会议通过后执行。该会议形成大方县人民政府县长办公会议纪要（第三期），于2009年4月15日印发并分送。2009年8月4日，大方县人民政府召集规划、建设、房管、国土、项目办、交通等部门和大方镇领导召开专题会议。会议听取项目办等相关单位汇报运煤公路及污水处理项目被征地群众反映的有关问题，对项目征地拆迁安置群众反映强烈的有关问题进行研究和明确，纪要如下：……二、关于运煤公路沿线5个规划安置点中群众反映不能作为安置的死娃坡点，由规划局牵头，国土资源、项目办、建设局、房产局、大方镇配合，立即现场实地踏勘，在不影响县城规划的前提下，另选一个安置点代替死娃坡点或适当增大其他4个安置点。要求8月9日前要提出具体方案，8月16日前作好安置点的规划放线工作并由项目办组织开始征地，尽快兑现对群众的安置问题，切实保护群众利益。该会议形成大方县人民政府专题会议纪要（方府专[2009]59号），于2009年8月10日印发并分送。2011年5月18日，原大方镇人民政府与原大方县金龙新区建设管理委员会作出《承诺书》，内容为：王仁发，按新区建设的有关规定，你户可以在XX安置小区享受一百平方米的建筑占地面积，但必须按规划地段、设计的式样、规定的时间完成建设任务。如果今后查实你户不属于安置对象，此承诺书立即废止。2020年7月27日，原告王仁发以被告大方县九驿街道办事处、大方县顺德街道办事处不履行《承诺书》为由，向本院提起诉讼，请求判如所诉。 另查明，贵州省人民政府黔府函[2013]97号《关于同意撤销大方县大方镇设置慕俄格古城等3个街道办事处的批复》，于2013年5月9日撤销大方县大方镇，设置慕俄格古城、顺德、红旗三个街道办事处。毕节市机构编制委员会办公室毕市机编办[2017]151号《关于大方县金龙新区管理委员会更名等事项的批复》，于2017年12月7日将大方县金龙新区管理委员会更名为大方县园林管理中心，仍为大方县人民政府办公室所属财政全额预算管理的正科级事业单位。 本院认为：原大方县大方镇人民政府、大方县金龙新区管理委员会向原告作出的案涉《承诺书》系根据大方县人民政府县长办公会议纪要（第三期）及方府专[2009]59号大方县人民政府专题会议纪要作出的，故原大方县大方镇人民政府、大方县金龙新区管理委员会向原告作出的承诺系受大方县人民政府委托作出的行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”故大方县九驿街道办事处、大方县顺德街道办事处不是本案适格被告，本案适格被告应为大方县人民政府。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”本案中，本院依法告知原告王仁发变更被告，但原告王仁发不同意变更，故原告的起诉应当予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款之规定，裁定如下： 驳回原告王仁发的起诉。 案件受理费50元，全额退还原告王仁发。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状（附电子档光盘），并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。 审 判 长  张 燃 审 判 员  刘 武 审 判 员  高 叶 人民陪审员  徐开益 人民陪审员  唐笃均 人民陪审员  李真开 人民陪审员  陈群芝 二〇二〇年十月十六日 书 记 员  徐世凯