广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1766号上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局，住所地广东省广州市越秀区******法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：刘雅荔，该局工作人员。委托代理人：霍小媚，广东启源律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：广州市城市建设开发集团有限公司，住所地广州市天河区*************自编号04。法定代表人：林峰。委托代理人：肖姝娴、肖昌稳，上海锦天城（广州）律师事务所律师。原审被告：广州市人民政府，住所地广东省广州市越秀区*****。法定代表人：温国辉，市长。委托代理人：吴步天、刘昭辰，广州市司法局工作人员。原审第三人：广州纬韬贸易有限公司，地址广州市荔湾区**************。法定代表人：黄广强。原审第三人：广东华粤房地产股份有限公司，地址广州市海珠区**********、二楼。法定代表人：李均庭，董事长。委托代理人：卢秋璇、廖维其，广东佰仕杰律师事务所律师、实习律师。上诉人广州市规划和自然资源局（以下简称市规自局）因与被上诉人广州市城市建设开发集团有限公司（以下简称城建公司）、原审被告广州市人民政府（以下简称市政府）、原审第三人广州纬韬贸易有限公司（以下简称纬韬公司）、广东华粤房地产股份有限公司（以下简称华粤公司）土地出让金行政处理及行政复议纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初3479号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，1994年11月16日，广州市（东莞）博成通信设备公司（即博成公司）（受让方）与原广州市国土局（出让方）签订了《国有土地使用权出让合同》，约定：博成公司受让白云区机场路西侧B-2-2地块的土地使用权，土地使用权出让价款为人民币27748611元，其中土地出让金13648289元，土地综合开发费14100322元。土地使用权出让价款分两期支付：第一期为1994年11月30日前缴交出让金6824145元、土地综合开发费7050161元，合计13874306元；第二期为1995年5月30日前缴交出让金6824144元、土地综合开发费7050161元，合计13874305元。各期应付的地价款，凡逾期十日仍未支付的，出让方有权解除合同，前期所收取的地价款不予退还，并可依法向受让方索赔。若出让方同意继续维持本合同，则从滞纳之日起每日按应缴价款1‰缴纳滞纳金。根据被告制作的《国有建设用地使用权出让金、利息、违约金收缴呈批表》以及广州市******土地开发费专用发票等证据显示，涉案地块第一期款项13874306元应于1994年11月30日前缴交，博成公司分三笔缴交，1994年8月29日，博成公司按照约定缴交了第一笔土地出让金5000000元；1994年11月28日，博成公司、原广州市城市建设开发总公司（现更名广州市城市建设开发集团有限公司）向广州市******提交申请分期缴交剩余地价款，余款8874306元经批准延期至1994年12月31日前缴交，博成公司于1994年12月5日按约只缴交了土地出让金5000000元，余款3874306元于1995年4月11日才缴交，逾期101天，产生滞纳金391305元；第二期出让价款13874305元应于1995年5月30日前缴交。博成公司分四笔缴交：第一笔6824144元于1995年9月6日缴交，逾期99天，产生违约金675590元；第二笔4000000元于1995年11月24日缴交，逾期178天，产生违约金712000元；第三笔528489元于1996年9月4日缴交，逾期463天，产生违约金244690元；第四笔528489元于1996年12月18日缴交，逾期568天，产生违约金300182天。以上违约金合计2323767元，博成公司至今未缴纳。1998年11月16日，原告城建公司、第三人华粤公司、博成公司、广州市博成房地产开发有限公司（即原纬韬公司）向广州市******提交申请，将案涉地块用地单位更改为城建公司、华粤公司、纬韬公司共同开发，该地块的使用权属及所建楼宇均属纬韬公司统一安排，有关用地及项目建设的一切税费和投资均由纬韬公司负责。原开发该地块所发生的和今后将发生的一切费用和债权债务，均由纬韬公司承担。后经原广州市国土局批准，上述地块用地单位变更为城建公司、纬韬公司、华粤公司。1999年9月20日，上述三用地单位共同作为乙方与原广州市国土局签订了《补充合同》，约定因规划调整后的总建筑面积为26471.8216平方米，受让方于1999年9月30日前需向出让方补交国有土地使用权出让金245560元，本补充合同与原合同一并履行。纬韬公司、华粤公司、原告于1999年9月30日前已支付完毕245560元土地出让金本金。2016年9月30日，原广州市国土资源和规划委员会向原告城建公司、第三人华粤公司、纬韬公司发出穗国土规划[2016]519号《催告函》，要求上述三单位于2016年10月18日补缴2323767元违约金。被告于2016年10月11日通过EMS邮寄送达的方式向原告城建公司、第三人华粤公司、纬韬公司送达该催告函，原告于2016年10月12日收到该催告函，第三人华粤公司于2016年10月12日收到该催告函，第三人纬韬公司后因无法妥投，被告采取公告方式向第三人纬韬公司送达上述催告函。2017年2月17日，原广州市国土资源和规划委员会向原告城建公司、第三人纬韬公司、华粤公司作出穗国土规划法字[2017]59号《行政决定书》，记载：广州市（东莞）博成通信设备公司于1994年11月16日与原广州市国土局签订了白云区机场路西侧、机场西小区B-2-2地块的《广州市国有土地使用权出让合同》，后因上述地块用地单位变更为纬韬公司、华粤公司、城建公司，并与原广州市国土局于1999年9月20日签订了《广州市国有土地使用权出让补充合同》，成为相关出让合同的权利义务承继人。按照合同约定应于1999年9月30日前缴清26000988元土地使用权出让金。经核查，原告及第三人已支付出让金本金26000989元，根据合同约定及有关规定，应支付违约金2323767元，后经催告后当事人未提出异议，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款、《中华人民共和国房地产管理法》第十六条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条、第九条和第十条及国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第一点和第七点的规定，责令城建公司、纬韬公司、华粤公司在收到决定书之日起十五日内向被告缴交违约金2323767元。原告城建公司不服，于2018年1月12日向被告市政府申请行政复议。2018年1月15日，市政府受理原告的行政复议申请。同日，被告以穗府行复[2018]37号向被告市规自局发出《提出行政复议答复通知书》，2018年3月13日作出穗府行复[2018]37号《延长行政复议审查期限通知书》，2018年4月12日作出穗府行复[2018]37号《中止行政复议审查通知书》，2019年6月17日作出穗府行复[2018]37号《恢复行政复议审查通知书》。2019年6月17日，被告市政府作出穗府行复[2018]37号《行政复议决定书》，决定维持被告市规自局作出的穗国土规划法字[2017]59号《行政决定书》。原告城建公司不服上述决定，诉至原审法院。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”第五十五条第一款规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后方可使用土地。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条规定：“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。”国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定：“一、明确国有土地使用权出让收入范围，加强国有土地使用权出让收入征收管理。……土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收。国土资源管理部门和财政部门应当督促土地使用者严格履行土地出让合同，确保将应缴的土地出让收入及时足额缴入地方国库。……七、强化土地出让收支监督管理，防止国有土地资产收益流失。……土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库。……”《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四条规定：“省人民政府土地行政主管部门统一负责全省土地的管理和监督工作。市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。市、县人民政府土地行政主管部门在市辖区或乡（镇）设立土地管理机构，负责该区域的土地管理工作。”被告（原广州市国土资源和规划委员会）作为国土资源管理部门，行使土地使用权出让方面的行政管理职权，在土地使用权人未按照出让合同约定支付土地使用权出让金时，有权作出征收决定。本案中，原广州市国土局作为出让方先与受让方博成公司签订了《土地出让合同》，后在合同履行过程中，经审批同意将案涉地块用地单位更改为城建公司、华粤公司、纬韬公司共同开发，并由上述三单位作为受让方与原广州市国土局签订《国有土地使用权出让补充合同》，约定将案涉地块出让给原告以及第三人，并由原告以及第三人承担因规划调整等原因而产生的国有土地使用权出让金，同时约定《土地出让合同》与《补充合同》一并履行。涉案违约金2323767元虽是因博成公司逾期支付《土地出让合同》约定的国有土地出让金而产生，但根据原告城建公司、第三人华粤公司、纬韬公司、博成公司向广州市******提交的申请，上述当事人曾表明案涉地块的使用权属及所建楼宇均属纬韬公司统一安排，有关用地及项目建设的一切税费和投资均由纬韬公司负责，原开发该地块所发生的和今后将发生的一切费用和债权债务，均由纬韬公司承担。原告是作为涉案项目的共同开发主体，已作为受让方与国土部门签订了土地出让协议，故应对《土地出让合同》和《补充合同》项下的义务承担责任,至于其内部之间所约定的债权债务承担并不能对抗第三方。故被告市资源局根据受让方的违约行为，将原告城建公司以及第三人纬韬公司、华粤公司列为违约金承担主体，并无不当。1990年5月19日施行的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定:“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”国有土地使用权出让合同是市、县人民政府土地管理部门代表国家作为土地所有者的身份，经平等协商将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的协议，其目的在于实现土地利用效益的行政管理目标。国有土地使用权出让合同兼具行政性和民事性特点。2000年国家工商总局和国土资源部联合发布的2000年《国有土地使用权出让合同》（示范文本）在第七章违约责任第三十一条及2008年《国有建设用地使用权出让合同》（示范文本）明确规定了，逾期缴纳土地出让金，受让人应向出让人缴纳违约金。故国有土地使用权出让合同约定的违约金，是为了确保合同严格按约履行，如发生违约行为，国家土地管理部门作为缔约方将追究土地使用者逾期支付的违约责任，具有民事属性。因此，《国有土地出让合同》作为一种行政协议，具有“行政性”和“合同性”的双重特点，既要遵守《土地管理法》等行政法律规范又要遵守《合同法》等民事法律规范的规定。在2015年5月1日新行政诉讼法实施前，该类合同纠纷一般作为民事案件受理，遵循《合同法》和《民法通则》的规定。由于土地出让金是基于不动产转让而产生的权益，具有不可再生性，且涉及国家利益；同时因土地管理政策不完善，在原国土资源部、监察部联合发布“71号令”规定2004年8月31日所有土地一律实行公开招拍挂之前，土地受让人欠缴土地出让金的情况十分突出，国土资源管理部门又怠于行使追缴职权，如一律适用《民法通则》规定的两年诉讼时效，土地受让人将因此而获得巨额不当利益，严重损害国家利益；因此，对国土资源管理部门依职权追缴土地出让金的行为一般应予支持。但是，违约金有别于土地出让金，违约金附随于土地出让金，国土资源管理部门依职权追缴土地出让金的同时追缴违约金具有职权依据，符合《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》中“违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库”的规定；当土地出让金已经缴纳完毕，由于违约金属于合同双方依法约定，其民事因素远大于行政因素，对违约金的独立追缴应当遵循民事法律规范的规定，适用《民法通则》两年诉讼时效的规定具有合理性。本案中，1994年11月16日，博成公司与原广州市国土局签订了《国有土地使用权出让合同》约定涉案地块的土地使用权出让金总额为27748611元，逾期交纳土地出让金每日按应缴价款1‰缴纳滞纳金。在合同履行过程中，原告以及第三人作为土地使用权人未在约定期间内足额缴纳土地出让金，按合同约定应另外缴纳滞纳金。该滞纳金实质是因违约行为产生的违约金，违约金发生时间分别为1995年4月11日、1995年9月6日、1995年11月24日、1996年9月4日、1996年12月18日。而原告与第三人早在1999年9月30日前已补缴土地出让金缴纳完毕。《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条、一百三十七条规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外。诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算。原广州市国土局自1999年9月30日起至2016年10月11日长达16年期间未曾向上述人主张收取违约金的权利，也没有提供相关证据证明有诉讼时效中止、中断的情形。原广州市国土局怠于履行涉案违约金追缴职权，未在法定时效内行使权利，通过作出行政决定方式规避诉讼时效的适用，该追缴行为没有法律依据。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。……”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”由于被告市资源局作出的涉案处理决定没有法律依据，故被告广州市人民政府作出的复议决定维持该处理的复议决定也缺乏法律依据，也应一并予以撤销。综上所述，原告请求撤销被告市资源局作出的穗国土地规划法字[2017]59号《行政决定书》以及广州市人民政府作出的穗府行复[2018]37号《行政复议决定书》于法有据，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决：一、撤销原广州市国土资源和规划委员会于2017年2月17日作出的穗国土规划法字〔2017〕59号《行政决定书》。二、撤销被告广州市人民政府于2019年6月17日作出的穗府行复[2018]37号《行政复议决定书》。本案诉讼费50元，由被告广州市规划和自然资源局、广州市人民政府负担。上诉人市规自局不服原审判决，上诉称：一、被诉行政决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，程序合法。涉案土地用地单位逾期缴交土地出让金产生违约金2323767元的事实清楚，有合同、缴费单据等证据证实。被上诉人城建公司、两原审第三人作为共同用地单位未履行相关缴纳义务的情况下，依据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律的规定，上诉人有权责令其缴纳。二、土地出让金违约金的追缴不属于民事案件，原审判决适用民事两年诉讼时效的规定错误。涉案合同属于行政协议，违约金由行政法律法规政策明确规定，不应随意认定为民事权利义务的约定，对其审查应适用行政法律规范，原审法院适用民事法律规范认定属于适用法律错误。三、对土地出让金与违约金的追缴适用不同部门法律规范明显不合理。四、原审法院在大量的同类型案件中，均认定上诉人依职权追缴违约金、土地出让金属于履行行政职能，不适用诉讼时效，但本案适用民事诉讼时效，同案不同判，不利于司法实践，损害司法权威。综上，请求二审撤销原审判决，改判驳回被上诉人诉讼请求，本案诉讼费由被上诉人负担。被上诉人城建公司二审答辩称：一、涉案土地出让合同具有行政和合同的双重特点，原审法院适用民事法律的相关规定，并不违法。最高人民法院施行的《关于审理涉及国有土地使用权出让合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》就是针对此类合同的民事法律规范。二、本案违约金系原审第三人纬韬公司未依出让合同的约定时间交付土地出让金而产生，《补充合同》对原《出让合同》项下土地出让金逾期支付责任并未作约定，被上诉人不应对此承担连带责任。三、涉案土地系被上诉人为解决历史遗留问题而参与合作开发，在开发过程中没有营利。四、上诉人市规自局怠于履行行政管理职能，未在法定时效内行使权利，不应通过作出行政决定的方式规避诉讼时效的适用。综上，原审判决查明事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉应予驳回。原审被告市政府二审辩称，被诉行政复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。原审判决错误，应予撤销。请求二审撤销原审判决，本案诉讼费由被上诉人全部承担。原审第三人纬韬公司、华粤公司均未提供二审诉讼意见。经二审审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应证据证实，本院二审予以确认。本院认为，本案属于土地出让金行政处理及行政复议纠纷案件，二审争议的焦点是单独追缴涉案土地出让金的违约金是否可适用民事诉讼时效的相关规定。对于土地出让时间较久的土地出让合同，在土地出让金已经缴纳完毕的情况下，对违约金的独立追缴是否应当遵循民事法律规范的规定（包括适用诉讼时效）问题，本院已生效的（2019）粤71行终834号行政判决已作了认定，认为应当适用。本案应参照。原审判决就被诉追缴决定的合法性等相关问题已结合事实和法律法规进行了充分论述，认定追缴涉案土地出让金的违约金已远远超出了诉讼时效，原广州市国土局怠于行使追缴职权，未在法定时效内行使权利，通过作出行政决定的方式规避诉讼时效的适用，被诉追缴决定应予撤销，有相应依据。上诉人市规自局的上诉理由，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元由上诉人广州市规划和自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 彭铁文二〇二〇年十月十六日法官助理 王 石书 记 员 梁绮琪