河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终2234号上诉人（一审被告）郑州市惠济区人民政府，住所地郑州市惠济区开元路**。法定代表人丁文霞，区长。委托代理人薛小五，惠济区大河路街道办事处工作人员。委托代理人马国杰，河南千业律师事务所律师。被上诉人（一审原告）郑州市天园农业生态循环股份有限公司，住所地郑州市惠济区牛庄村北。法定代表人王水章，董事长。委托代理人闫志豪，金博大律师事务所律师。一审被告郑州市惠济区环境保护局，住所地郑州市惠济区开元路**惠济区政府****。法定代表人崔宇斌，局长。出庭应诉负责人李红，副局长。上诉人郑州市惠济区人民政府（以下简称惠济区政府）因与被上诉人郑州市天园农业生态循环股份有限公司（以下简称天园农业公司）及一审被告郑州市惠济区环境保护局（以下简称惠济区环保局）确认强制拆除天园农业公司建设项目行政行为违法一案，不服郑州市中级人民法院（2020）豫01行初171号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。天园农业公司一审起诉请求确认一审被告强制拆除天园农业公司位于郑州市惠济区牛庄村北经营循环畜禽养殖建设项目的行为违法。郑州市中级人民法院一审查明，天园农业公司于2006年8月7日注册成立。住。住所地在郑州市惠济区牛庄村北营范围为农业种植；动物养殖（以上项目国家有规定的除外）；沼气技术应用、推广及服务。2018年3月6日，环境保护部、国土资源部等多部委联合下发《关于联合开展“绿盾2018”自然保护区监督检查专项行动的通知》（环生态函﹝2018﹞43号）；2018年4月26日，河南省环境保护厅、林业厅等单位联合下发《关于开展河南省“绿盾2018”自然保护区监督检查专项行动的函》。开展黄河滩区生态环境综合整治工程，综合对黄河滩区违章建设和非法用地进行专项整治。2018年4月，环境保护部卫星环境应用中心《2016-2017年河南省省级自然保护区人类活动变化遥感监测报告》；该报告显示中心经度、纬度分别为113°35'5.405"E，34°55'5.987"N，位于河南省郑州市惠济区新城街道邙山区畜牧局黄河畜牧场二分场区域内有其他人工设施规模扩大的情况。2018年5月17日，郑州市惠济区林业局工作人员下达《通知》一份，内容为：“天园有机（鑫禾园艺）温室大棚：……你单位未经黄河湿地自然保护区管理中心批准，擅自在保护区范围内进行违法活动，破坏了湿地的生态环境和生态资源……。现要求你单位在收到通知书之日起停止一切破坏湿地资源的活动，并在收到该通知之日起7日内自行拆除该点位上建筑物。限期未拆除者，将由属地管理部门组织拆除。”2018年6月30日，惠济区环保局下发《惠济区环境保护局关于对饮用水水源保护区内违法建设项目自行搬迁的通知》，要求天园有机接到通知后三日内自行搬迁，逾期不搬迁，将上报惠济区政府并协同相关部门依法依规进行拆除。2018年7月3日，天园农业公司的案涉项目被拆除。后天园农业公司多次申请政府信息公开，申请公开的内容为“强制拆除行为是哪家单位所为。”郑州市中级人民法院一审认为：一、关于本案起诉期限的审查问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”2018年2月8日起实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”。本案案涉项目于2018年7月3日被拆除，在卷证据显示天园农业公司在项目被拆除后多次申请政府信息公开，该期限不属于因天园农业公司自身的原因耽误的起诉期限，应予以扣除。因此天园农业公司于2020年2月提起本案诉讼并未超过法定起诉期限，一审被告认为天园农业公司起诉已经超出法定起诉期限的答辩意见一审法院不予采信。二、关于本案适格被告的认定问题。天园农业公司案涉项目被拆除，系因政府开展对黄河滩区违章建设和非法用地进行专项整治工作，案涉项目位于该区域内，惠济区政府应为本案适格被告。因惠济区环保局不具有强拆的行政职能，因此不是适格被告，天园农业公司对惠济区环保局的起诉应予以驳回。三、关于惠济区政府拆除天园农业公司项目的行为是否合法的认定问题。程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行。《中华人民共和国行政强制法》第四章规定了行政机关强制执行需遵循的法定程序和条件，即依法作出行政决定、事先催告当事人履行义务、听取陈述和申辩、作出强制执行决定、公告限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关才可依法强制拆除。本案中，天园农业公司项目被强制拆除前，一审被告等有关部门未与天园农业公司就拆除事宜达成一致意见，惠济区政府亦未提供任何证据证明实施强制拆除行为履行了前述法律规定的法定程序及步骤，故惠济区政府拆除天园农业公司房屋程序违法。综上，天园农业公司诉请确认惠济区政府强制拆除其涉案房屋行为违法的诉讼请求成立，一审法院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，一审法院判决：确认郑州市惠济区人民政府拆除郑州市天园农业生态循环股份有限公司位于郑州市惠济区牛庄村北经营循环畜禽养殖建设项目的行为违法。惠济区政府不服一审判决，向本院上诉称，区政府未实施涉案拆除行为，拆除行为系惠济区政府所在地镇政府（办事处）实施，惠济区政府不是适格被告，一审管辖错误。被上诉人起诉超过法定期限，其申请政府信息公开的维权行为所耽误的起诉期限不属于可以扣除的情形。专项整治活动中，被上诉人经营场地上建筑物无合法用地手续和规划手续，系违章建筑，并存在多项违法行为，被多个机关查处。请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的起诉或诉讼请求。被上诉人天园农业公司答辩称：（一）公）公司住所地位于《郑州市惠济区人民政府关于开展惠济区黄河滩区生态环境综合整治的通告》范围内本案案情相同的生效判决也确认了惠济区政府实施了拆除位于通告范围内郑州稼禾丰公司房屋的行为，一审认定惠济区政府为适格被告正确。（二）一审中惠济区政府从未提到办事处实施强拆行为，且镇政府、办事处无法完成强拆，即使镇政府或办事处参与强拆，该行为也是受惠济区政府指示、委托，不能否定区政府作为被告的资格。（三）上诉人提供的河南省高级人民法院《关于依法准确确定行政案件被告的指导意见（试行）》不适用于本案。（四）被上诉人无从知晓强拆主体，起诉未超过法定期限。（五）被上诉人用地合法，并未出现上诉人所称的多项违法行为，不应认定为违建。综上，原判认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉人的诉讼请求，维持原判。一审被告郑州市惠济区环境保护局述称，其不具有强拆职能，从未对被上诉人的附属设施实施拆除，不是本案适格被告。请求驳回天园农业公司对郑州市惠济区环境保护局的起诉。本院经审理查明的事实与一审法院查明事实一致。本院认为，一审判决确认惠济区政府拆除天园农业公司位于郑州市惠济区牛庄村北经营循环畜禽养殖建设项目的行为违法，并无不当。（一）惠济区政府应当为涉案房屋强制拆除行为承担法律责任。强制拆除房屋案件中，通常行为人不直接明示身份，导致原告举证困难，对原告的证明责任应适度放宽。天园农业公司经营住所地位于《郑州市惠济区人民政府关于开展惠济黄河滩区生态环境综合整治的通告》规定的综合整治范围内，其经营畜禽养殖项目相关设施等被强制拆除，系因上述通告“综合整治工程”需要，以上事实惠济区政府明确表示认可。天园农业公司所在的黄河滩区因综合整治工作拆除的有多家企业，本案并非个例。惠济区政府主张强制拆除行为系由当地办事处实施，但办事处明显不具有强制拆除的法定职权。在惠济区政府具有强制拆除职权，强制拆除的结果与惠济区政府整治工作的执法目的相符，强制拆除行为没有被作为刑事案件处理，且惠济区政府不能证明拆除系他人所为的情况下，足以推定相关单位组织实施被诉强制拆除行为系由惠济区政府委托。因此，惠济区政府应为本案适格被告。（二）天园农业公司的起诉没有超过法定起诉期限。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条关于“知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定，应理解为起诉期限的起算点为当事人知道或者应当知道包含行政行为实施主体在内内容的时点。本案中，一审被告并无证据证明天园农业公司在拆除实施当日即明知本案行为主体，不能证明天园农业公司于2020年2月起诉时已经超过了上述法律规定的1年起诉期限，其应当承担不利的法律后果。（三）涉案强制拆除行为主要证据不足、程序违法，应被确认违法。上诉人提交的证据不能证明被诉拆除行为的发生系因权利人自愿将相关设施交付其处置，其对涉案房屋组织实施的拆除行为应认定为运用行政强制力实施的强拆行为。按照《行政强制法》第三十四条的规定，如认为行为人存在违法建设行为，行为人又在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有强制执行权的行政机关可按照《行政强制法》的规定实施强制执行。在强制执行过程中，应当依法履行必要程序，充分保障行政相对人的相关权利，如在强制执行决定前事先书面催告，听取当事人陈述申辩，经催告仍不履行且无正当理由的，作出强制执行决定并送达，且应允许当事人对限期拆除决定提起行政复议或者行政诉讼，当事人不行使复议或诉讼权利又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，上诉人主张拆除涉案系违法建筑，但其提供的证据不能证明其履行了上述法定程序，执法程序缺乏合法性。因此，一审法院判决确认该行政行为违法，事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。惠济区政府的上诉理由不成立，其上诉请求应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人惠济区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  别志定审判员  肖海生审判员  苗春燕二〇二〇年十月二十三日书记员  刘慧蒙