浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙04行终148号上诉人（原审原告）祝青姿，女，1969年12月17日出生，汉族，住嘉兴市秀洲区。委托代理人朱逸伟，男，1967年10月2日出生，汉族，住嘉兴市南湖区。系祝青姿丈夫。被上诉人（原审被告）嘉兴市公安局秀洲区分局，住所地嘉兴市秀洲区洪兴西路**。法定代表人谢立中，该局局长。委托代理人裘卫国。委托代理人周麟忠，该局民警。上诉人祝青姿因治安行政处罚决定一案，不服平湖市人民法院（2019）浙0482行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年5月25日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案因审判人员身体原因报请上级法院批准延长审限三个月，现已审理终结。原审认定，2018年8月21日上午，祝青姿携带信访材料在北京市中南海周边非正常上访扰乱公共场所秩序，后被北京市公安局西城分局（以下简称西城公安分局）府右街派出所查获并予以训诫。同年8月23日，嘉兴市公安局秀洲区分局（以下简称秀洲公安分局）决定给予祝青姿警告的行政处罚。2019年1月9日中午，祝青姿携带信访材料在北京市中南海周边非正常上访，严重扰乱公共场所秩序，后被西城公安分局府右街派出所查获并予以训诫。同年1月11日，秀洲公安分局对祝青姿作出嘉秀洲公（塍）行罚决字[2019]50016号行政处罚决定书(以下简称19-50016号处罚决定)。该决定书认定：现查明，2019年1月9日中午，祝青姿携带信访材料在北京市中南海周边非正常上访，严重扰乱公共场所秩序，后被西城公安分局府右街派出所查获，并对祝青姿非正常上访的行为予以训诫，同时查获用于信访的控诉信一张。祝青姿曾于2018年8月21日上午，携带信访材料在北京市中南海周边非正常上访，被西城公安分局查获，后被秀洲公安分局予以警告的处罚。祝青姿属6个月内曾受过治安管理处罚，对其从重处罚。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（下称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第（二）项、第二十条第(四)项之规定，决定给予祝青姿行政拘留七日的行政处罚。根据《治安管理处罚法》第十一条第一款之规定收缴控诉信1张。上述行政处罚决定已执行完毕。原审认为：《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。祝青姿户籍所在地和经常居住地都在嘉兴市秀洲区，故秀洲公安分局对本案有管辖权，祝青姿提出秀洲公安分局无权管辖的抗辩理由，不予支持。《治安管理处罚法》第二十三条规定“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”，第二十条规定“违反治安管理有下列情形之一的，从重处罚：……（四）六个月内曾受过治安管理处罚的。”。本案中，祝青姿明知中南海周边不是信访接待场所，也不允许信访人员滞留或聚集，仍于2019年1月9日到该区域滞留非访，其行为已构成扰乱公共场所秩序。由于祝青姿曾于2018年8月23日受过警告的行政处罚，属于从重处罚的情形之一，秀洲公安分局根据上述规定作出19-50016号处罚决定，并无不当。秀洲公安分局在作出行政处罚决定前履行了告知义务，在作出行政处罚决定后，依法将处罚决定书送达祝青姿，程序合法。综上，秀洲公安分局对祝青姿作出的19-50016号处罚决定，认定事实清楚、证据充分，程序合法、适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回祝青姿的诉讼请求。本案受理费50元，由祝青姿负担。祝青姿不服，上诉称：1.原审法院和被上诉人秀洲公安分局未对上诉人被指控违法事实的证据进行查证，违反“以事实为依据”的法律规定，是公然对上诉人进行“非法拘禁”和枉法裁判，被上诉人对上诉人的处罚无事实依据。2.《治安管理处罚法》第二十三条“扰乱公共场所秩序”未包括“非正常上访”，故被上诉人对上诉人的处罚无法律依据；同时，原审法院既未对被上诉人提供的证据与被指控违法事实的关联性进行查证，也未对被上诉人以“非正常上访，扰乱公共场所秩序”处罚的理由及法律依据进行审查、认定。3.被上诉人未提供由其管辖“更为适宜”的证据和依据，法庭对此也未查证；被上诉人与一审法院刻意回避行政案件应由违法行为所在地公安机关管辖的核心规定，法庭在被上诉人未出示北京公安机关移交管辖手续的情况下，未对被上诉人的本案管辖权予以查明，被上诉人的行政处罚程序严重违法。4.法庭未对上诉人提交的《政府信息答复告知书》与行政处罚行为的关联性、合法性予以查明，被上诉人在庭审中也未出示对上诉人加重处罚的证据，故原审判决错误。请求：撤销平湖市人民法院（2019）浙0482行初41号行政判决书，支持上诉人在一审中的诉讼请求。秀洲公安分局辩称：1.上诉人祝青姿户籍所在地在秀洲区，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定，本机关具有管辖权；祝青姿明知中南海地区不是信访接待场所，仍于2019年1月9日在中南海周边滞留非访，其行为扰乱了正常公共秩序，被上诉人依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第㈡项规定认定其扰乱公共场所秩序正确，且其在6个月内有被行政处罚的前科，应当从重处罚。2.决定书对上诉人违法行为的认定事实清楚、证据充分，适用法律正确。3.被上诉人从案件受理到作出行政处罚，行政程序符合法律规定。原审依据行政诉讼法之规定，依法审理、充分质证，在查明事实的基础上作出的判决正确。请求二审法院驳回上诉、维持原判。本院审理中，上诉人祝青姿提出要求被上诉人就其一审提交的证人证言所涉的全部证人、传唤其到秀洲公安分局新塍派出所的办案民警出庭作证申请，同时申请二审法院调取秀洲区新塍镇人民政府工作人员报案，以及上诉人被带至秀洲区××镇××秀洲公安分局新塍派出所传唤到派出所的全部视频资料，并要求二审法院公开开庭审理及在“中国庭审公开网”上公开庭审直播。2020年8月7日在本院调查过程中，祝青姿提交了本院对其与秀洲区新塍镇人民政府其他行政行为及行政赔偿纠纷提起再审的（2019）浙04行监1号、2号《行政裁定书》。本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十五条、第三十九条、第四十六条“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据清单之日提供证据。”、“当事人申请调查收集的证据，但该证据与待证事实无关联、对证明待证事实无意义或者其他无调查收集必要的，人民法院不予准许”、“原告或者第三人确有证据证明被告持有证据对原告或者第三人有利，可以在开庭审理前书面申请人民法院责令行政机关提交”之规定，上诉人未在一审法院规定的举证期限内提出要求证人出庭及申请法院调取上述证据的请求，已超过申请期限，且申请法院调取的视频资料与上诉人行为被认定为非正常信访的“待证事实”无关，对此本院不予准许。本院（2019）浙04行监1号、2号《行政裁定书》系人民法院生效法律文书，其真实性、合法性无需通过当事人庭审质证确认，因其仅证明上诉人信访的内容，与上诉人是否有在非信访接待场所信访、滞留的“非正常信访”行为的待证事实无关，故与本案处罚行为不具有关联性。二审采取公开开庭还是书面审理，由人民法院根据法律规定及案件的实际情况而定，并非由当事人申请决定。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人祝青姿于2019年1月9日在中南海地区信访、滞留的事实，由被上诉人在一审中提交的西城公安分局府右街派出所《训诫书》、《工作说明》，浙江省信访工作联席会议驻京工作组《非正常上访行为处置建议书》，嘉兴市驻京信访工作组人员对祝青姿的谈话笔录，夏国庆证人证言，祝青姿本人陈述及收缴物品（控诉信）清单予以证实，事实清楚、证据充分。根据《信访条例》第十八条规定“信访人采取走访形式提出信访事项的应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”，2018年8月21日西城公安分局府右街派出所对祝青姿的《训诫书》第四项已明确告诫“中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，你应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题”，但祝青姿不听告诫、明知故犯，再次到中南海地区走访，被上诉人秀洲公安分局根据《治安管理处罚法》第二十三条“扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”之规定，以非正常上访，严重扰乱公共秩序定性并予以处罚正确；祝青姿属于6个月内受过（警告）治安处罚，该局对其违法行为根据《治安管理处罚法》第二十条第（四）项之规定从重处罚依法有据。对此，原审法院经公开开庭，审核了双方当事人提供的全部证据，在查明事实的基础上，驳回了祝青姿要求撤销该处罚决定的请求正确。上诉人认为原审法院和被上诉人秀洲公安分局未对上诉人被指控违法事实的证据进行查证、被上诉人在庭审中未出示对上诉人加重处罚的证据，违反“以事实为依据”的法律规定，是公然对上诉人进行“非法拘禁”和枉法裁判，与事实不符；其认为《治安管理处罚法》第二十三条“扰乱公共场所秩序”未包括“非正常上访”，系对法律的误解。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，被上诉人因祝青姿户籍所在地和经常居住地都在辖区内而对本起治安案件进行管辖并无不当，祝青姿对此提出的抗辩理由不能成立。原审庭审中，双方当事人当庭出示了全部证据，法庭组织双方进行了质证、辩论，并对相关问题进行了询问，当事人围绕案件的争议焦点发表了综述意见（祝青姿还递交了书面材料），案情事实业已查明，并充分保障了当事人的程序权利。本院认为，本案符合《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定“不需要开庭审理”的情形，二审可以通过阅卷、调查和询问当事人的形式进行审查，故对上诉人要求二审再次开庭的请求不予准许。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。祝青姿的上诉理由不能成立，对其请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第㈠项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人祝青姿负担。本判决为终审判决。审判长  李土根审判员  孙 军审判员  李 平二〇二〇年十月二十日书记员  俞连芳·8·8