浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙01行终606号 上诉人（原审被告）杭州市余杭区人力资源和社会保障局，住所地杭州市余杭区临平南大街****。 法定代表人陈勇，局长。 委托代理人蔡树松，该局工作人员。 委托代理人吴青青，浙江可道律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）许向慧，男，汉族，1983年7月23日出生，住杭州市余杭区。 原审被告杭州市余杭区人民政府，住，住所地杭州市余杭区临平西大街**/div> 法定代表人陈如根，区长。 委托代理人干鑫亮。 上诉人杭州市余杭区人力资源和社会保障局因社会保障行政监督及行政复议一案，不服杭州市江干区人民法院（2019）浙0104行初307号行政判决，向本院提起上诉。本院依法受理后组成合议庭审理本案，现已审理终结。 2019年8月5日，杭州市余杭区人力资源和社会保障局（以下简称余杭区人社局）向许向慧作出答复意见，载明：“人员产生办法具体由街道负责，请咨询问题所在街道办事处。”许向慧不服，向杭州市余杭区人民政府（以下简称余杭区政府）申请行政复议。余杭区政府作出余政复决[2019]242号《行政复议决定书》，决定驳回许向慧的行政复议申请。许向慧不服，向法院提起诉讼，请求：1.撤销余杭区政府作出的余政复决[2019]242号行政复议决定；2.判令余杭区人社局对崇贤街道审定的征地参保人员名单依法履行监督职责并对违法违规行为予以纠正；3.判令余杭区政府、余杭区人社局承担诉讼费用。 原审法院经审理查明，许向慧系杭州市崇贤街道大安村集体经济组织成员。2019年5月31日、2019年8月1日，许向慧通过政府网站向余杭区人社局投诉杭州市余杭区崇贤街道大安村村民委员会、杭州市余杭区崇贤街道办事处，称在其村被征地农民养老保险指标暨劳力安置指标的分配上涉嫌违法违规，要求纠正，并重新分配。余杭区人社局分别于2019年7月9日、2019年8月5日作出答复，要求许向慧向辖区村民委员会、街道咨询、反映。许向慧不服，于2019年7月10日向余杭区政府申请行政复议。2019年7月24日、8月12日、8月27日、9月12日，许向慧进行了补正，并确定2019年8月1日的投诉及8月5日的答复为申请复议的内容。2019年9月18日，余杭区政府作出余政复受[2019]242号《行政复议申请受理通知书》。同日，余杭区政府作出余政复受[2019]242号《行政复议答复通知书》，要求余杭区人社局在收到复议申请书副本之日起10日内，提交书面答复及作出具体行政行为的全部证据、依据和其他有关材料。2019年11月8日，余杭区政府作出余政复决[2019]242号《行政复议决定书》，并送达许向慧、余杭区人社局。 原审法院认为，《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第十五条规定：“农民集体所有的土地被征收的，按照被征收土地的数量和对应的人员，确定参加基本生活保障的对象。参加基本生活保障对象的名单，由被征地的农村集体经济组织依法确定，并经乡（镇）人民政府、街道办事处审查、公示、确认后，报当地人力资源和社会保障、国土资源部门。”本案中，许向慧系杭州市崇贤街道大安村集体经济组织成员，大安村集体经济组织作出征地养老保险的指标分配名单，与其有利害关系，具有诉讼主体资格。余杭区人社局认为许向慧不具有诉讼主体资格，不予采纳。本案中，余杭区人社局认为对许向慧投诉其村被征地农民养老保险指标暨劳力安置指标的分配上存在违法违规事项不具有监督检查职责。《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第四条第三款规定：“市、县人力资源和社会保障部门具体负责被征地农民基本生活保障资金的测算、参保业务办理和就业促进工作。”该办法第十一条第二款规定：“市、县人民政府财政部门应当在核准人力资源和社会保障部门提供的被征地农民基本生活保障用款计划后，定期将被征地农民基本生活保障资金划入被征地农民基本生活保障支出户，确保被征地农民基本生活保障资金及时、足额发放。”及上述办法第二十五条规定，余杭区人社局对被征地农民养老保险指标、劳动力安置指标具有测算、汇总、检查监督、核准、参保业务办理、就业促进的法定职责。余杭区人社局辩称其没有法定责职，不予支持。余杭区政府以余杭区人社局对被征地农民养老保险指标暨劳力安置指标的分配上没有监督检查职责为由，驳回许向慧的复议申请，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决：一、撤销余杭区人社局于2019年8月5日针对许向慧的投诉作出的答复意见；二、撤销余杭区政府作出的余政复决[2019]242号《行政复议决定书》；三、余杭区人社局在本判决书生效后60日内对许向慧的投诉重新作出答复。案件受理费人民币50元，由余杭区人社局、余杭区政府负担。 上诉人余杭区人社局不服原审判决向本院提起上诉称，一审法院认定事实错误，适用法律错误。一、上诉人的《信访答复意见》不具有可诉性，应予以驳回。上诉人基于被上诉人申诉作出的《信访答复意见》，是告知行为，其实质是纯粹的咨询性行为，没有对外作出行政行为且发生法律意义的意思表示，答复内容未对被上诉人产生任何实质影响，没有产生设定、变更或消灭某种权利义务关系的法律效果，未侵犯其合法权益。因此，本案中上诉人作出的《信访答复意见》不具有可诉性，应予以驳回。二、被上诉人与案涉大安村1组征迁养老保险安置指标分配无利害关系，不具备本案行政诉讼主体资格。被上诉人许向慧举报崇贤街道和大安村委对于崇贤街道大安村1组征迁过程中产生的征地养老保险安置指标的分配违法，要求上诉人监督查处，而被上诉人户籍地为大安村**，非此次征地安置对象，故其举报行为并非就其自身合法权益受侵害向行政机关进行举报，且被上诉人亦未提供证据证明大安村1组征迁养老保险安置指标的分配直接侵害了其合法权益，其与大安村1组征迁一事之间无法律上的利害关系，不具备诉讼主体资格，不符合《行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。一审法院认为被上诉人系杭州市崇贤街道大安村集体经济组织成员即具有诉讼主体资格，显属事实认定错误、适用法律错误。三、被上诉人不具备对案涉事项进行行政监督的法定权力和职责。《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第四条第三款规定：“市、县人力资源和社会保障部门具体负责被征地农民基本生活保障资金的测算、参保业务办理和就业促进工作。”第十一条第二款规定：“市、县人民政府财政部门应当在核准人力资源和社会保障部门提供的被征地农民基本生活保障用款计划后，定期将被征地农民基本生活保障资金划入被征地农民基本生活保障支出户，确保被征地农民基本生活保障资金及时、足额发放。”第二十五条规定：“市、县人民政府应当根据本办法规定，结合本地被征地农民基本生活保障的实际情况，制定具体实施细则。”一审法院根据前述条款内容推定上诉人具备对案涉事项进行行政监督的法定职责，系对法律法规的错误解读和适用。上述条款明确载明，上诉人在征地参保安置工作中负责的是“被征地农民基本生活保障资金的测算、参保业务办理和就业促进工作”，该办法第十五条第二款亦已明确“参加基本生活保障对象的名单由被征地的农村集体经济组织依法确定，并经乡(镇)人民政府、街道办事处审查、公示、确认”。因此，上诉人在征地参保安置工作中，负责被征地农民基本生活保障资金测算、参保业务办理和就业促进工作，并无对被征地指标的分配情况进行监督的权力和职责。四、即便认定上诉人具有案涉事项的监督职权，该等监督属于行政机关的内部监督，不属于受案范围，应予以驳回。被上诉人作为举报人要求对征地参保指标分配的情况进行查处，上诉人对于该情况是否进行监督、如何监督、监督是否适当，均属于行政机关内部管理行为，根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第二款第八项规定，不属于行政诉讼受理范围，应予以驳回。综上所述，一审判决认定事实错误、适用法律错误，请求：1.撤销杭州市江干区人民法院作出的(2019)浙0104行初307号行政判决，改判驳回被上诉人许向慧的诉讼请求。2.判令被上诉人许向慧承担一审、二审诉讼费用。 被上诉人许向慧二审中未向本院提交书面答辩意见。 原审被告余杭区政府答辩称，一、上诉人对被上诉人举报所作出的答复行为合法，余政复决[2019]242号《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第四条第三款规定：“市、县人力资源和社会保障部门具体负责被征地农民基本生活保障资金的测算、参保业务办理和就业促进工作”。第十五条规定：“农民集体所有的土地被征收的，按照被征收土地的数量和对应的人员，确定参加基本生活保障的对象。参加基本生活保障对象的名单，由被征地的农村集体经济组织依法确定，并经乡（镇）人民政府、街道办事处审查、公示、确认后，报当地人力资源和社会保障、国土资源部门”。根据上述规定，上诉人在征地参保安置工作中负责“被征地农民基本生活保障资金的测算、参保业务办理和就业促进工作”。对于被上诉人所提到的“参保对象确定”问题，系相关职能部门在确定名单后，向上诉人上报。本案中，大安村参加基本生活保障的对象由农村集体经济组织确定，并经街道办事处审查、公示、确认。因此，本案中征地参保指标分配的对象和方式是由大安村委以及崇贤街道办事处依照相应的程序确定。上诉人在上述过程中只负责在安置对象确认后进行相应的测算和保险业务办理工作，并无对征地参保指标的分配情况进行监督的权力和职责。被上诉人的复议请求缺乏事实和法律依据，余杭区人民政府依法驳回其复议申请并无不当，且作出行政复议决定的程序合法。二、原审判决认定上诉人对被征地农民养老保险指标、劳动力安置指标具有监督检查职责，缺乏依据支撑。《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第四条第三款、第十一条第二款以及第二十五条规定的内容明显不能认定上诉人具有对大安村征地参保安置指标分配情况进行监督的职责。综上，本案上诉人的上诉理由依据充分，请求撤销(2019）浙0104行初307号行政判决，驳回被上诉人的起诉。 经审查，本院对原审判决认定的案件事实予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第(五)项规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；……。”本案中，被上诉人许向慧系杭州市余杭区崇贤街道大安村**村民，其向上诉人余杭区人社局投诉举报，要求对杭州市余杭区崇贤街道大安村村委会、杭州市余杭区崇贤街道办事处就大安村1组被征地农民养老保险指标暨劳力安置指标的分配中存在的涉嫌违法违规情况进行纠正，并重新分配劳力安置指标。大安村1组被征地农民养老保险指标系在大安村1组内进行分配，其中是否存在违法违规情况均不会侵害被上诉人许向慧自身合法权益，故被上诉人许向慧与上诉人余杭区人社局针对其投诉举报事项作出的答复意见不具有利害关系，不具备就该行为提起行政诉讼的主体资格。另根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款的规定，原行政行为不符合诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。据此，本案应驳回许向慧的起诉，原审法院对本案予以实体审查并作出判决存在不当，依法应予纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 一、撤销杭州市江干区人民法院（2019）浙0104行初307号行政判决； 二、驳回许向慧的起诉。 一审案件受理费50元，退还许向慧；二审案件受理费50元，退还杭州市余杭区人力资源和社会保障局。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 唐莹祺 审 判 员 李 洵 审 判 员 刘 斌 二〇二〇年十月二十八日 法官助理 莫雪飞 书 记 员 汪金枝 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。