江西省赣州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣07行终467号上诉人（原审原告）：赖世远，男，1962年10月11日生，汉族，住安远县。上诉人（原审原告）：赖智扬，男，1968年12月3日生，汉族，住安远县。上诉人（原审原告）：赖新煌，男，1970年10月29日生，汉族，住安远县。上诉人（原审原告）：赖传光（曾用名赖传东），男，1966年11月19日生，汉族，住安远县。上诉人（原审原告）：赖传春，男，1969年6月6日生，汉族，住安远县。上诉人（原审原告）：赖传珍，男，1972年11月25日生，汉族，住安远县。上诉人（原审原告）：赖传芳，男，1984年8月8日生，汉族，住江苏省太仓市。上诉人（原审原告）：赖传富（曾用名赖金林），男，1973年6月26日生，汉族，住安远县。上诉人（原审原告）：赖翼清（曾用名赖炎金），男，1981年10月5日生，汉族，住安远县。上诉人（原审原告）：赖德权（曾用名赖水金），男，1978年1月19日生，汉族，住安远县。上诉人（原审原告）：赖传福，男，1966年9月9日生，汉族，住安远县。上诉人（原审原告）：赖传禄，男，1969年5月15日生，汉族，住安远县。上诉人（原审原告）：赖石清（曾用名赖忠发），男，1990年1月19日生，汉族，住安远县。上诉人（原审原告）：赖忠伟，男，1991年9月12日生，汉族，住安远县。上诉人（原审原告）：赖传有，男，1974年10月20日生，汉族，住安远县。上诉人（原审原告）：赖传灯，男，1950年7月13日生，汉族，住安远县。上诉人（原审原告）：赖忠来，男，1977年1月17日生，汉族，住安远县。上诉人（原审原告）：赖忠福，男，1977年9月25日生，汉族，住安远县。上诉人（原审原告）：赖德辉暨诉讼代表人，男，1973年12月29日生，汉族，住安远县，身份证号3621271973********。共同委托代理人赖世斌，男，1941年8月17日生，汉族，住安远县。上诉人共同委托代理人：李翔，广东华商（赣州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：安远县塘村乡人民政府。法定代表人：陈福春，乡长。委托代理人：陈浩，乡政法委员。委托代理人：刘美荣，安远县法律援助中心法律援助律师。原审第三人：叶茂财，男，1962年6月18日生，汉族，住安远县。原审第三人：叶东林，男，1971年4月27日生，汉族，住安远县。原审第三人：叶冲伟，男，1974年9月6日生，汉族，住安远县。原审第三人：叶总河（曾用名叶振河），男，1964年4月27日生，汉族，住安远县。原审第三人：叶春明，男，1963年3月15日生，汉族，住安远县。原审第三人：叶通林，男，1965年10月16日生，汉族，住安远县。原审第三人：叶老三（曾用名叶老山），男，1968年7月16日生，汉族，住安远县。原审第三人：叶长生，男，1971年4月24日生，汉族，住安远县。原审第三人：叶国智（曾用名叶运金），男，1974年1月2日生，汉族，住安远县。原审第三人：叶建华，男，1990年10月19日生，汉族，住安远县。原审第三人：叶华景，男，1968年2月22日生，汉族，住安远县。原审第三人：叶华松，男，1952年3月14日生，汉族，住安远县。原审第三人：暨诉讼代表人叶华飞，男，1959年5月10日生，汉族，住安远县。原审第三人：暨诉讼代表人叶国慧，男，1979年1月9日生，汉族，住安远县。上诉人赖世远等19人因行政处理决定一案，不服龙南县人民法院（2020）赣0727行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审判决查明，2018年5月26日，原告与第三人因塘村乡龙庄村大湾村民小组新厅下祖堂土地使用权发生争议，向被告塘村乡政府提出确权申请。受理后，被告向原告及第三人送达告知书，告知受理情况以及提交相关证据材料的限期，同时进行调查取证，组织双方调解。调解无果后，被告塘村乡政府于2019年4月29日作出塘府发[2019]1号《处理决定》，决定位于塘村乡龙庄村大湾村民小组的新厅下祖堂的土地使用权归塘村乡龙庄村大湾村民小组。第三人不服，于2019年6月24日向安远县人民政府提起行政复议。2019年8月28日，安远县人民政府作出安府字[2019]25号《行政复议决定书》，决定撤销塘村乡政府作出的塘府发[2019]1号《处理决定》。因原告及第三人在法定期限内均未提起诉讼，被告于2019年10月29日作出塘府发[2019]2号《处理决定》，决定位于塘村乡龙庄村大湾村民小组的新厅下祖堂的土地使用权归第三人叶华飞等**村民。原告认为被告重新作出的《处理决定》事实不清、证据不足、适用法律错误，且程序明显违法，遂诉至原审法院，要求判如所请。另查明，光绪二十八年（1902），原告祖辈赖毓锐在安远县塘村乡龙庄村大湾村小组建造了一座私厅（即诉争新厅下祖堂）。土改时期，原告父辈被划为“地主”，私厅被分给第三人叶华景的父亲叶老六（已故）所有，并于1953年取得《江西省安远县土地房产所有证》（六白字第0四九0号）。因新厅下祖堂年久失修、濒临倒塌，被告于2018年5月22日予以拆除，现为空坪。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”被告塘村乡政府有权处理原告与第三人之间的新厅下祖堂土地使用权争议，并作出《处理决定》，系本案适格的被告。涉案新厅下祖堂虽系原告祖辈所建，但土改时期被政府没收后分给了第三人叶华景的父亲叶老六（已故），并取得《江西省安远县土地房产所有证》（六白字第0四九0号）。关于原告依据《安远县城乡个体户宅基地底册》（1986年8月30日）主张涉案新厅下祖堂已确权给龙庄村大湾村小组所有的问题。首先，原告未能提供与之相对应的确权资料或相关证件、文件等；其次，该底册备注载明“字号起止以村为单位顺序编号”；再次，该底册登记载明的仅有“厅厦”，且没有足够证据能证明涉案新厅下祖堂登记在内。故该底册仅能证明存在宅基地清理登记行为，并不能证明系确权行为。关于原告主张1962年《农村人民公社工作条例修正草案》的颁布和1987年1月1日《中华人民共和国土地管理法》的实施，土改时期颁发的《土地房产所有权证》自此失效的问题。首先，《农村人民公社工作条例修正草案》和《中华人民共和国土地管理法》并没有明确否定《土地房产所有权证》；其次，本案诉争的是涉案新厅下祖堂的土地使用权，并不是土地所有权。所以，被告塘村乡政府在原告和第三人均未能提供确凿证据的情况下，依据1953年的《江西省安远县土地房产所有证》确定涉案新厅下祖堂的土地使用权归第三人，具有事实和法律依据，应予支持。关于原告依据1957年4月29日《最高人民法院关于处理祠堂产权问题的批复》（法研字第7995号）主张涉案新厅下祖堂登记在叶老六名下是错误的问题。首先，该批复的内容为“祠堂房产的产权不宜确定为一人所有，也不宜收归国有，而应指定适当人代管。”即指祠堂房产的产权，而本案诉争是土地使用权；其次，涉案新厅下祖堂登记在叶老六名下，系因涉案新厅下祖堂被政府没收后，再分给叶老六，之后取得《江西省安远县土地房产所有证》；最后，该批复适用于人民法院处理祠堂产权纠纷案件，而本案并非祠堂产权纠纷案，而系行政诉讼。故原告的该主张，不予采信。关于原告主张被告作出塘府发[2019]2号《处理决定》程序违法的问题。原审法院认为，被告作为涉案新厅下祖堂所在地的乡级人民政府，有权受理原告与第三人的涉案新厅下祖堂土地使用权争议；受理后，被告向原告及第三人履行了告知以及限期举证义务，并进行调查取证，组织双方调解；在调解无果后，被告作出塘府发[2019]1号《处理决定》，后被安远县人民政府作出的安府字[2019]25号《行政复议决定书》予以撤销。但此时涉案新厅下祖堂土地权属争议并未解决，且原告的确权申请并未撤销或撤回。故被告依法作出塘府发[2019]2号《处理决定》，程序并未违法。综上所述，被告作出的塘府发[2019]2号《处理决定》，事实清楚，证据确实、充分，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告赖世远、赖智扬、赖新煌、赖传光、赖传春、赖传珍、赖传芳、赖传富、赖翼清、赖德权、赖传福、赖传禄、赖石清、赖忠伟、赖传有、赖传灯、赖忠来、赖忠福、赖德辉的诉讼请求。案件受理费50元，由原告赖世远、赖智扬、赖新煌、赖传光、赖传春、赖传珍、赖传芳、赖传富、赖翼清、赖德权、赖传福、赖传禄、赖石清、赖忠伟、赖传有、赖传灯、赖忠来、赖忠福、赖德辉共同承担。上诉人赖世远等19人向本院提起上诉，要求：1.撤销龙南县人民法院作出的赣07**行初19号行政判决书，依法改判撤销安远县塘村乡人民政府于2019年10月29日作出的塘府发〔2019〕2号《关于塘村乡龙庄村大湾村民小组新厅下祖堂土地使用权的处理决定》，判令被上诉人重新作出位于塘村乡龙庄村大湾村民小组的新厅下祖堂的土地使用权归上诉人的决定。2.本案一审、二审诉讼费用判由被上诉人承担。主要事实与理由：1.原审判决事实认定错误。本案经安远县人民政府作出的安府字〔2019〕25号《行政复议决定书》以及上诉人与原审第三人共同确认的事实为：争议祖堂系上诉人的曾祖辈赖毓锐在光绪二十八年所建，用于赖毓锐的后人婚丧、拜祖、祭祀之用。土改时期，上诉方的父辈被划为“地主”，故而依照《土地改革法》（已于1987年失效）为原审第三人叶华景的父亲叶老六（已故）颁发了《土地房产所有权证》（六百字第0四九0号），但祖堂因具有特殊宗族及民俗象征，故没有分配。一直由上诉人使用，直至2018年5月22日因危楼被政府拆除为止。上诉人认为，案涉祖堂土地使用权仍归属于上诉方所有，仅凭1953年的《土地房产所有权证》不能确认案涉祖堂土地使用权归原审第三人所有。首先，案涉祖堂系由上诉方建设并一直占有使用至今，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条之规定，秉承着尊重历史、尊重事实的角度案涉祖堂土地使用权应属于上诉人所有；其次，原审第三人虽持有《土地房产所有权证》，但随着1962年国家颁发了《农村人民公社工作条例》，1987年施行的《中华人民共和国土地管理法》等系列土地改革规定，从法律法规的规定上确认了由农民的土地所有制转化为集体土地制度，本质上将农村土地确认为集体所有的制度，即集体土地的权属不可能归属于个人，原审第三人持有《土地房产所有权证》中载明的内容失效，不得再作为认定其享有权利的合法依据；最后，上诉人已经在申请确权的过程中已经提交了确实充分的证据予以证实上诉人的主张，即上诉人已经提交《安远县城乡个体户宅基地底册》（1986年8月30日）以及《清理登记表》能够清晰地证实，案涉土地使用权已经过后期地确权变更登记。即本案案涉祖堂土地所有权为集体所有，使用权归属为上诉方。2.原审判决认为本案诉争是土地使用权，不适用《最高人民法院关于处理祠堂产权问题的批复》（法研字第7995号）的规定，属于事实认定错误。产权是经济所有制关系的法律表现形式，它包括合法财产的所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权。即本案案涉祖堂的土地使用权应当属于前述批复规定的“产权”，应当按照安远县人民政府作出的安府字〔2019〕25号《行政复议决定书》适用规定予以确认，不宜将产权判归个人所有。3.原审判决认定“涉案新厅下祖堂登记在叶老六名下，系因涉案新厅下祖堂被政府没收后，再分给叶老六”，属事实认定错误。根据《土地改革法》第二条之规定，没收地主的土地、耕畜、农具、多余的粮食及其在农村中多余的房屋。但地主的其他财产不予没收。即目前并无任何证据予以证实本案涉案祖堂已被政府“没收”，涉案祖堂也没有被政府“没收”任何法律依据。4.被上诉人于2019年10月29日作出的《处理决定》事实认定不清、证据不足，且程序违法。上诉人案涉祖堂土地使用权与原审第三人产生争议，故于2018年5月26日向被上诉人提出确权申请。被上诉人于2019年4月29日作出塘府发〔2019〕1号《关于塘村乡龙庄村大湾村民小组新厅下祖堂土地使用权的处理决定》，将争议祖堂的土地使用权确定归于塘村乡龙庄村大湾村民小组。原审第三人于2019年6月16日提起了行政复议申请。2019年8月28日，安远县人民政府以主要事实不清、证据不足为由，作出安府字〔2019〕25号《行政复议决定书》，决定书撤销了被告作出的塘府发〔2019〕1号《关于塘村乡龙庄村大湾村民小组新厅下祖堂土地使用权的处理决定》。上诉人与原审第三人在法定期限内未向赣州市中级人民法院提起行政诉讼，也均未提出确权申请的情况下，更没有就安远县人民政府作出的安府字〔2019〕25号《行政复议决定书》指出的问题进行再次调查核实，单方于2019年10月29日作出了塘府发〔2019〕2号《关于塘村乡龙庄村大湾村民小组新厅下祖堂土地使用权的处理决定》。被上诉人擅自启动土地确权程序，并未按照法定调查核实程序予以取证的情况下，在没有任何新的佐证证据情形之下径直作出与第一次完全相反，与复议机关意见相悖的处理决定，实属主要事实认定不清、证据不足、程序违法。5.关于本案证据方面，本案为行政诉讼，即被上诉人对其作出的行政行为负有举证责任，然被上诉人并未完成其所作行政行为符合法律规定的举证责任。6.被上诉人在原审举证期限内提交的证据皆为《行政复议决定书》（安府字〔2019〕25号）作出前收集的，即在具体行政行为被认定为“主要认定事实不清、证据不足”的情况下，被上诉人未重新调查取证，径直重新作出决定，显然过于草率且证据不足。纵观本案被上诉人提交的证据，被上诉人提交的土地权属争议处理申请书、祠堂确权申诉书、赖氏族谱、塘村乡龙庄村委会证明、调查笔录（赖文魁）、塘村乡龙庄村大湾村民小组宅基地清理登记表、土地权属争议答辩书、土地房产所有权证、调查记录（赖世斌、赖世远、叶华景、叶华飞）、调解记录、大湾新厅下（祖堂）土地示意图、争议现场勘测草图等证据皆属于被上诉人在行政复议期间提交过的证据，相关核心证据皆收集在《行政复议决定书》（安府字〔2019〕25号）作出之前，即核心证据皆为〔2019〕1号《关于塘村乡龙庄村大湾村民小组新厅下祖堂土地使用权的处理决定》的调查证据。在行政复议期间安远县人民政府对前述核心证据皆已进行了分析论证，作出了“主要认定事实不清、证据不足”的复议决定。然而，原审判决在明知被上诉人提交的已被安远县人民政府认定“主要认定事实不清、证据不足”证据的情况下，明知被上诉人在安远县人民政府作出《行政复议决定书》后、作出塘府发〔2019〕2号《处理决定》前没有经过任何调查取证程序，依然认定“被告作出的塘府发〔2019〕2号《处理决定》，事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，依法予以维持”，属于事实认定错误，适用法律错误。被上诉人安远县塘村乡人民政府答辩意见，1.上诉人祖辈赖毓锐所建新厅下祖堂，在土改时期已分给原审第三人叶华景的父亲叶老六所有，是不争的事实。本案争议新厅下祖堂系原告祖辈赖毓锐所建，土改时期上诉人父辈划为“地主”，因该祖堂系私厅，当时不具备祠堂的属性，属自用房屋，根据当时政策新厅下祖堂分给原审第三人叶华景父亲叶老六（已故）所有，并于1953年取得《江西省安远县土地房产所有证》（六百字第零四九零号）后一直由其家族管理使用至2018年5月22日被拆除。争议新厅下祖堂在土改时期已被没收，分给原审第三人叶华景父亲，并颁发了房产所有权证，该事实无争议。2.上诉人没有证据证实新厅下祖堂确权给其所在龙庄村大湾村民小组所有。上诉人不能提供与之相对应的确权资料或相关证件、文件等，其所提供的《安远县城乡个体户宅基地底册》（1986年8月30日）备注载明“字号起止以村为单位顺序编号”，登记载明仅有“厅厦”，不能证明涉案新厅下祖堂登记在内，因此该底册仅能证明存在宅基地清理登记行为，并不能证明确权行为，更不能证明已确权给上诉人。3.原审第三人取得土改时期的《土地房产所有权证》可以作为本案确权依据。《农村人民公社工作案例修正草案》和《中华人民共和国土地管理法》并没有明确否定《土地房产所有权证》。本案所争的是涉案新厅下祠堂的土地使用权，并不是所有权，因此，上诉答辩人在上诉人和原审第三人均未能提供确凿证据的情况下，依据原审第三人取得的1953年的《江西省安远县土地房产所有权》确定涉案新厅下祖堂的土地使用权归原审第三人，具有事实和法律依据。4.答辩人作出《处理决定》程序合法。上诉人与原审第三人因在争议土地重建祖堂之事发生土地使用权争议，上诉人为此向答辩人申请争议土地使用权调处。答辩人受理后于2019年4月29日作出《处理决定书》，原审第三人不服向安远县人民政府申请复议，安远县人民政府于2019年8月28日作出《行政复议决定书》撤销塘村乡人民政府作出的《处理决定》。在期限内，上诉人和原审第三人没有提起行政诉讼，但涉案新厅下祖堂土地权并未解决，在上诉人没有撤回调处申请的情况下，答辩人依法重新作出塘府发《处理决定》，既是答辩人的法定职责，也符合法律规定，程序合法。原审第三人叶茂财等陈述意见，上诉人捏造事实，请求依法维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。上述事实，有原审法院随卷移送的证据以及本院询问协调笔录在卷可以证实。本院认为，原国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第三条规定，调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。本案中，在1950年土地改革中将农村土地所有权确定为农民所有，原审第三人叶华景父亲叶老六（已故）于1953年取得《江西省安远县土地房产所有证》正是这一时期农村土地所有权的权属凭证的表现。但从1982年以后，国家法律规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。因此，尽管本案原审第三人持有1953年颁发给叶老六（已故）的《江西省安远县土地房产所有证》，但从1982年《宪法》颁布之日起案涉土地所有权应归集体所有。关于土地使用权归属问题。上诉人提交的《清理登记表》中载明“厅厦”的四至界址与双方当事人共同确认的《争议现场勘测草图》中的四至界址并不一致，无法确认1986年已经将案涉新厅下登记为集体所有。在双方当事人均无其他证据证明的情况下，应结合原审第三人持有的1953年《江西省安远县土地房产所有证》查明权属来源。从尊重历史，面对现实角度考虑，案涉新厅下虽由上诉人祖辈所建，但在土改时期已经确权给叶老六（已故），且其边上两个房间也分别分给了叶华松、叶老六使用，上诉人对此并无异议。之后新厅下一直由原审第三人维护和使用直至被拆除，上诉人认为是由原审第三人进行代管，但并没有提供其他相反证据证明。上诉人在当地已拥有一处祖厅，基于公平原则，应确定将案涉土地使用权归原审第三人。关于被上诉人重新作出处理决定是否违法的问题。被上诉人于2019年4月29日第一次作出《处理决定书》，后经原审第三人向安远县人民政府申请复议，安远县人民政府撤销了上述《处理决定》。在上诉人没有撤回调处申请的情况下，涉案新厅下土地使用权纠纷并未解决，被上诉人重新作出《处理决定》，系履行土地权属争议调处的法定职责，程序未违反法律规定。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人赖世远、赖智扬、赖新煌、赖传光、赖传春、赖传珍、赖传芳、赖传富、赖翼清、赖德权、赖传福、赖传禄、赖石清、赖忠伟、赖传有、赖传灯、赖忠来、赖忠福、赖德辉负担。本判决为终审判决。审判长  周洋发审判员  刘定丰审判员  陈煜龙二〇二〇年十月二十一日书记员  黄 婷