山东省博兴县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁1625行初78号 原告郑丕强，男，1954年9月12日出生，汉族，住。 委托代理人逯见涛，山东居高律师事务所律师。 被告博兴县城东街道办事处。住所地：博兴县化工路**。 法定代表人泥立涛，主任。 行政机关出庭负责人刘瑞，副主任。 委托代理人刘洪伟，山东畅达律师事务所律师。 第三人博兴县城东街道郑家村村民委员会。 法定代表人郑利新，主任。 原告郑丕强因要求确认被告博兴县城东街道办事处（以下简称城东办事处）强拆原告房屋的行为违法向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月6日立案后，于8月14日向被告邮寄送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月15日公开开庭审理了本案。原告郑丕强的委托代理人逯见涛，被告城东办事处副主任刘瑞及委托代理人刘洪伟到庭参加诉讼。第三人博兴县城东街道郑家村村民委员会经本院传票传唤未至庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告郑丕强诉称，原告系城东办事处郑家村村民，在该村合法拥有房屋一处。自2020年3月起，被告在郑家村以实施土地增减挂钩项目的名义要求原告签订搬迁协议拆迁其房屋。2020年6月19日，被告在没有任何合法征收手续，未与原告签订安置补偿协议，未履行法定程序的情况下，强拆了原告的合法房屋，导致屋内的家具、生活用品、衣物、贵重物品等全部压在废墟之中，给原告的生产生活造成了重大影响，财产损失巨大。请求判令：1．确认被告强制拆除原告位于房屋的行为违法；2．诉讼费用由被告承担。 原告郑丕强为证明其诉讼主张，向本院提交了以下证据：1．证明三份，证实原告在郑家村有合法的宅基地房屋一处。2．光盘及拆迁前后照片四份，证实原告的合法房屋被强制拆除。3．政府信息公开告知书四份，证实郑家村并不涉及土地征收相关程序，涉及的增减挂钩项目正处在前期准备阶段，并未经省自然资源厅批准实施，被告实施的增减挂钩项目没有事实及法律依据。 被告博兴县城东街道办事处辩称： 一、被告进行博兴县城东街道郑家村新型社区建设项目程序合法。采取土地增减挂钩方式对建设，是博兴县人民政府响应国家政策号召，为改善郑家村村民居住环境、提高生活质量作出的重要决策。被告依照《滨州市人民政府办公室关于进一步规范推进城乡建设用地增减挂钩工作的实施意见》规定与郑家村委负责郑家村增减挂钩项目基础性工作及老村盘上房屋的拆旧搬迁工作。新型社区建设项目启动前，被告与郑家村委就是否同意新型社区建设房屋搬迁逐户征求意见，村民同意率达到98%以上，达到土地增加挂钩项目实施条件。郑家村两委及村民代表会议决定实施郑家村新型社区建设进行房屋搬迁。在此基础上被告发布启动郑家村新型社区建设进行房屋搬迁的通知。被告协助郑家村两委制定出台郑家村房屋搬迁补偿安置方案征求意见稿、认定办法征求意见稿，并在村内进行公示，征求意见。公示期满后，进行签约搬迁。房屋等补偿数额，由村民选定的社会第三方评估机构进行确定，对初步评估结果及时进行了公示，被告在工作中履行了相关程序。 二、收回原告宅基地所占土地拆除原告房屋，是郑家村委依据《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国土地管理法》、《滨州市农村宅基地管理办法》等法律法规的相关规定由村两委会议作出的决定，在被告的协助下实施的，被告不是涉案行为的实施主体。根据工作分工，在实施郑家村新型社区建设房屋搬迁过程中，被告提供政策主导，尊重郑家村村民自治，由郑家村两委与村民协商签约，被告予以协助监督。郑家村房屋搬迁符合全体村民的共同利益。郑家村共有搬迁院落397处，截止2020年4月21日，签约搬迁的达到390处，只有包括原告在内的七处院落没有签约搬迁。原告作为郑家村的村民理应执行村委决议，按照绝大多数村民的意愿签约搬迁。在拆除原告房屋之前，郑家村委开会进行了讨论并形成决议，该决议以通知的方式向原告进行了送达。原告在限定的期限内没有履行村两委决议，郑家村委在被告的协助下对原告的房屋进行拆除并收回集体土地是有法律依据的，不存在违法之处。 综上所述，被告不是强制拆除原告房屋及地上附着物行为的主体，被告在实施郑家村新型社区建设过程中程序合法，原告的诉讼请求没有事实与法律依据，应当予以驳回。 被告城东办事处向本院提交了以下证据：1．郑家村两委会议记录一份，证实郑家村两委对本村新型社区建设项目开会讨论，一致同意郑家村进行新型社区建设。2．郑家村调查摸底征收意见材料424份，证实郑家村实施新型社区建设项目前，被告对搬迁范围内的村民进行广泛征求了意见，同意率达到98%以上。3．关于博兴县城东街道郑家村启动新型设社区建设项目进行房屋搬迁改造的公告，证实被告启动郑家村新型社区建设，符合法律法规的规定。4．郑家村两委及村民代表关于补偿安置方案的会议记录、决议票，证实郑家村房屋搬迁补偿安置方案征求意见稿，经过村两委党员及村民代表会议讨论通过。5．郑家村院落补偿安置认定办法及会议记录，证实郑家村院落补偿安置认定办法经郑家村两委讨论通过。6．补偿安置方案及征求意见稿、认定办法公示材料，证实在征求村民意见的基础上确定了补偿安置方案与认定办法。7．郑家村两委发布公告三份，证实郑家村两委对本村村民未按搬迁安置方案履行的，取消相关优惠和奖励。8．郑家村村委会搬迁委员会会议记录、送达通知照片，证实郑家村两委通过会议决定，对不履行村委决议不签约搬迁的原告等人作出决定限期签约，拒不签约搬迁的，由村委强制收回集体土地，会后郑家村村委向原告送达了限期收回土地的通知。9．郑家村选定评估机构的公告及原告房屋调查记录表，证实经选定的评估机构调查，原告拟拆迁安置房屋等地上物明细情况。10．土地管理法，证实郑家村村委收回原告使用的集体土地，拆除原告的房屋符合法律规定。11．滨州市农村宅基地管理办法，证实郑家村委收回原告使用的集体土地，拆除原告的房屋符合法律规定。12．村民委员会组织法，证实郑家村委收回原告使用的集体土地，拆除原告的房屋符合法律规定。13．滨州市人民政府办公室关于进一步实施规范推进城乡建设增减挂钩工作的实施意见，证实被告实施相关行政行为符合法律规定。 经庭审质证，原告对被告的证据质证如下：对证据1真实性无异议，但对其证明目的不予认可，该材料仅能证明本村实施增减挂钩项目的会议讨论情况，并不能证明项目的实施程序合法。对证据2真实性合法性、关联性均有异议。涉及原告郑丕强的征求意见稿并不是原告本人签字，属于虚假材料，因此被告提交的424份材料中并不是全体村民实际参与签字的准确资料，不排除有他人代签或者伪造的可能，不能证明该项目得到村民98%以上同意。对证据3真实性无异议，合法性及关联性有异议，与证据二显示份不一致。对证据4真实性、合法性均有异议，其会议内容不符合法律规定，不能证明项目的实施程序合法，该证据中的决议票明确为不记名投票，但是所有票据均有人员签字，且没有表决时间，所有票据均没有盖章，该村并没有实际召开关于补偿安置方案的会议，也没有召开过任何全体村民参与的全体会议。对证据5真实性无异议，但对其合法性有异议，该认定办法以2018年1月份为节点，对本村房屋合法性进行认定没有任何事实及法律依据。会议记录不能证明项目的实施程序合法。对证据6真实性无异议，但是证明目的不认可，只是对安置方案征求意见，并没有按照法定程序作出安置方案。对证据7的真实性、关联性、合法性均有异议。三份公告均是彩色打印件，且没有在本村公示栏进行公告。根据公告的内容明确确定村委会的工作是根据搬迁指挥部的安排，与山东省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法第四条所规定的主体相印证，能够证明本村实施的增减挂钩项目是被告组织实施，第三人村委会只是配合政府工作，没有单独实施相关工作的主体资格。对证据8会议记录真实性、合法性、关联性均有异议，不能证明项目的实施程序合法，村民委员会无权作出收回宅基地的任何决议。对于送达照片真实性无异议，原告已经收到。对证据9真实性无异议，合法性及关联性有异议，该证据中明显有被告参与、组织实施。对原告房屋调查登记表所记载的内容无异议，但是存在漏项，原告厨房未记录调查表中，同时该证据能够证明原告在本村有合法房产和宅基地。对证据10-12，属于法律依据，对被告适用法律有异议，其依据《土地管理法》收回集体土地使用权，适用法律错误，并且没有按照程序进行，更不能证明其适用《土地管理法》拆除原告房屋是合法的。 被告对原告的证据质证如下：对证据1真实性、合法性、关联性有异议，该证据属于证人证言，证人未出庭接受讯问，不能证实原告要证明的内容。对证据2的真实性、关联性有异议，本案第三人未出庭，该证据的真实性无法核实。对证据3无异议，但需要说明，根据省市相关文件，土地增减挂钩项目采取自下而上的方式进行，项目实施完成后由所在县的国土资源部门组织有关部门进行初验，初验合格后由市国土资源部门组织验收，验收合格后报省国土资源部门，涉案土地增减挂钩项目正由博兴县自然资源规划部门组织有关部门进行初级验收，因此，在市、省查不到相关审批文件。 本院对上述证据认定如下： 1．关于原告的证据：对证据1，因证人未出庭，且被告对该证据有异议，故对该证据不予采信。对证据2，被告认为其真实性无法核实，但至今未提交证据予以反驳或提出异议，该证据与本案有关联，本院依法予以采信。被告对证据3的真实性无异议，该证据与本案有关，本院依法予以采信。 2．关于被告的证据：原告对证据1、3、5、6、9及证据8中的送达照片真实性无异议，该证据与本案有关，本院依法予以采信。对证据2，系在实施郑家村新型社区建设项目房屋搬迁过程中征求村民意见形成的材料，原告虽提出与其有关的征求意见表上不是其本人签名，但未提交证据证实，该证据与本案有关，本院予以采信。原告对证据4、7及证据8中的会议记录的真实性有异议，但无相反证据予以反驳，故对该证据本院予以采信。证据10-13不能证实被告拆除原告房屋的行政行为合法，不能作为认定被告拆除原告房屋行政行为合法性的依据。 经审理查明，2019年8月5日，博兴县城东街道郑家村两委、党员、村民代表召开会议，同意实施郑家村新型社区建设项目房屋搬迁。2019年9月，城东办事处拟开展郑家村新型社区建设项目，并向村民发放《房屋搬迁征求意见表》，征求村民是否同意进行新型社区建设、房屋搬迁改造，共发出426份，截止2019年9月16日收回418份。根据征求意见表的结果统计，同意郑家村进行新型社区房屋搬迁有418份，超过被搬迁户数的98%。2019年9月16日，城东办事处、博兴县城东街道郑家村党支部、博兴县城东街道郑家村村民委员会出具《关于博兴县城东街道郑家村启动新型社区建设项目进行房屋搬迁改造的公告》，决定启动郑家村新型社区建设项目进行房屋搬迁改造。 2019年11月10日，经郑家村两委、党员及村民代表会议讨论通过《博兴县城东街道郑家村房屋搬迁补偿安置方案》、《城东街道郑家村院落补偿、安置认定办法》（均为征求意见稿），并进行张贴公示，对搬迁期限、补偿安置方式、搬迁补偿及安置、认定办法等事项作出规定。 原告系博兴县城东街道办事处郑家村村民，在该村有房屋一处，位于××村××街××号。2019年9月16日，城东办事处、博兴县城东街道郑家村党支部、博兴县城东街道郑家村村民委员会发布公告，内容为，经征求村民意见，东营华东房地产土地测绘评估事务所被选定为郑家村新型社区建设房屋改造项目的评估机构。9月19日，该评估事务所对原告的涉案房屋进行了调查记录。因原告未签订房屋搬迁协议，2020年4月22日，郑家村两委向郑丕强出具通知一份，告知：对未签协议户，4月25日前签协议有效，逾期未签协议的，将依法依规收回其占用的集体土地。2020年6月19日，原告的涉案房屋被强制拆除。 另查明，根据2020年6月30日博兴县人民政府办公室【2020】第10号信息公开告知书，关于城东街道办事处郑家村土地增减挂钩项目相关申报、审批、验收信息尚未制作完成，属于本机关在履行行政管理职能中形成的过程稿或内部信息，决定不予公开。2020年5月14日博兴县自然资源和规划局【2020】第2号政府信息公开告知书载明郑家村集体土地征收的相关批准文件在该局不存在。2020年6月1日山东省自然资源厅鲁自然资公开复【2020】280号政府信息公开申请答复告知书载明涉及城东办事处郑家村土地增减挂钩项目相关申报、审批、验收材料在该厅不存在。 本院认为，原告系博兴县城东街道郑家村村民，其主张对该村涉案房屋具有所有权。通过被告对原告出具房屋搬迁征求意见表及2020年4月22日郑家村两委向原告郑丕强出具告知书的行为，证实被告及郑家村委对涉案房屋系原告所有予以认可，因此，原告与涉案被拆房屋具有利害关系，其具有原告主体资格。 关于强拆主体的问题。2020年6月19日，对原告郑丕强房屋的强制拆除是被告“采取土地增减挂钩方式对博兴县××街道××村××区建设”项目的需要。被告与郑家村两委共同出具了《关于博兴县城东街道郑家村启动新型社区建设项目进行房屋搬迁改造的公告》，结合相关法律规定及土地的最终用途等情况，对原告房屋的强制拆除系职权主体与非职权主体在郑家村新型社区建设进行房屋搬迁改造项目中共同参与实施的强制拆除。《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法律法规仅规定了政府及其职能部门具有征收土地及房屋、强制拆除建筑物的法定职权，民事主体或基层群众自治组织并无强制拆除他人建筑物的权力。因此，对建筑物的拆除首先应推定为行政强制行为，除非有证据足以推翻。因此，原告认为城东办事处系涉案房屋的强拆主体，事实清楚，证据充分，本院予以支持。 关于拆除行为的合法性问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条第一款规定，行政强制执行由法律设定。按国务院国发（2010）47号《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》第十二条“加强组织领导。地。地方各级人民政府要高度重视统筹城乡发展、全面建设小康社会为目标，切实加强组织领导，形成地方政府主导、国土资源部门搭建平台、相关部门各司其职协调联动的工作机制……”的要求，实施土地增减挂钩试点项目应由地方政府主导，相关部门参与，各司其职。被告在拆除原告房屋前后均未与原告达成补偿安置协议。在原告不同意拆除房屋的情况下，被告未依法定程序下达限期拆除的通知，即对原告的房屋进行了拆除。被告作出具体行政行为应有法律的授权和法律依据，但被告实施的强拆行为未依法定程序进行，没有法律依据，违背了行政行为“合法性”原则。鉴于本案被诉房屋拆除行为属于事实行为，不具有可撤销的内容，因此应当确认违法。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 确认被告博兴县城东街道办事处拆除原告郑丕强位于××村××街××号房屋的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告博兴县城东街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省滨州市中级人民法院。 审 判 长  王晓晖 审 判 员  张玉华 人民陪审员  刘沙沙 二〇二〇年十月二十九日 书 记 员  刘莹莹