广东省湛江市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤08行终145号上诉人（原审原告）杜志富，男，汉族，1943年10月16日出生，住廉江市*******，公民身份号码440************013。上诉人（原审原告）李世立，男，汉族，1948年5月26日出生，住廉江市******，公民身份号码440************016。上诉人（原审原告）杨钦，男，汉族，1954年5月13日出生，住廉江市*******，公民身份号码440************014。三上诉人共同委托代理人黄亚荣，男，汉族，1946年8月10日出生，住廉江市***6*，公民身份号码440************013。被上诉人（原审被告）廉江市自然资源局，住所地：廉江市*******。法定代表人林良忠，局长。委托代理人黎明，该局股长。委托代理人李益昌，广东红棉律师事务所律师。上诉人杜志富、李世立、杨钦因诉土地行政管理机关不履行法定职责纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2019）粤0891行初483号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。原审查明，涉案土地位于石城镇良龙路，土地面积为22050平方米，四至为：东至空地、西至良龙路、南至石灰厂、北至石城旅社、距黄汉华屋1.68米.0.4米，土地权属性质为国有。1992年，廉江市第四建筑工程公司对涉案土地向原廉江市国土资源局申请确权。1993年，廉江市自然资源局对涉案土地进行地籍调查，并制作地籍调查表。经审查，原廉江市国土资源局认定涉案土地权属界线地上图上清楚无纠纷，涉案土地地上附着物归使用者所有，向廉江县第四建筑工程公司办理涉案土地登记，确认该涉案土地使用权人为廉江县第四建筑工程公司（现廉江市第四建筑工程公司），并颁发了国有土地使用证。另查明，李树波是原廉江县附城工程队（后改为廉江市第四建筑工程公司）队长，杜志富、李世立、樊南生、罗志彬、杨钦等人是原廉江县附城工程队员工。2018年5年22日，原告杜志富等3人提交了瓦窑坡村民小组出具的《证明》，向原廉江市国土资源局申请涉案土地确权登记。2018年7月8日，原廉江市国土资源局作出廉国土资函〔2018〕261号《关于土地确权申请不给予受理的函》。该函中确认，原告方仅提交了瓦窑坡村民小组出具的《证明》，证明内容为1980年原廉江县附城工程队向原瓦窑坡生产队购买土地共约24000平方米，土地权属来源依据和申请材料不符合《不动产登记暂行条例实施细则》的规定，且申请主体与廉江市第四建筑工程公司没有利害关系，对杜志富、李世立、樊南生、罗志彬、杨钦等人提出的涉案土地使用权的确权申请不予受理。杜志富、李世立、樊南生、罗志彬、杨钦等人不服原廉江市国土资源局作出的廉国土资函〔2018〕261号《关于土地确权申请不给予受理的函》，向一审法院提起诉讼。一审法院作出（2018）粤0891行初330号行政判决，确认原廉江市国土资源局作出的廉国土资函〔2018〕261号《关于土地确权申请不给予受理的函》违法。后杜志富、李世立、樊南生、罗志彬、杨钦等人不服该判决向湛江市中级人民法院提起上诉，湛江市中级人民法院作出（2019）粤08行终75号行政判决，判决撤销原廉江市国土资源局作出的廉国土资函〔2018〕261号《关于土地确权申请不给予受理的函》，并限廉江市自然资源局在法定期限内对杜志富、李世立、樊南生、罗芝彬、杨钦的申请重新作出行政行为。2019年9月3日，廉江市自然资源局向杜志富、李世立、樊南生、罗芝彬、杨钦作出廉自然资函〔2019〕240号《关于土地确权申请不予受理的函》，载明“根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条和湛江市中级人民法院行政判决书[(2019)粤08行终75号]，你们申请办理原廉江县附城工程队于1976年至1980年两次购买瓦窑坡生产队约24000多平方米土地的确权事项不属我局职能范围，我局依法不予受理。”原告杜志富、李世立、杨钦不服廉江市自然资源局作出的廉自然资函〔2019〕240号《关于土地确权申请不予受理的函》，遂向一审法院提起行政诉讼。再查明，因政府机构改革，原廉江市国土资源局的涉案行政职能由被告廉江市自然资源局承继。原审认为，本案属于不履行法定职责纠纷。本案的争议焦点在于被告廉江市自然资源局作出的廉自然资函[2019]240号《关于土地确权申请不予受理的函》是否依据充足、是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款规定“个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”土地确权属于乡级以上人民政府的职权范围。被告廉江市自然资源局作为县级以上国土资源行政主管部门，没有权限作出土地确权的处理决定，只能对土地登记事项进行处理决定。被告廉江市自然资源局作出的廉自然资函〔2019〕240号《关于土地确权申请不予受理的函》中，函告涉案土地确权事项不属于被告的职能范围，其答复理由依据充足。另该函适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条进行答复，其适用法律正确，原审法院予以确认。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”之规定，驳回原告杜志富等3人的诉讼请求。关于原告杜志富等3人诉请被告廉江市自然资源局重新作出行政行为，因被告廉江市自然资源局在廉自然资函〔2019〕240号《关于土地确权申请不予受理的函》中就涉案土地确权事项所作的答复并无不妥。原告杜志富等3人所起诉的是撤销廉自然资函〔2019〕240号《关于土地确权申请不予受理的函》，不是诉请被告廉江市自然资源局对原告于2018年5月所提交的申请进行的处理，而对于该申请重新作出行政行为是（2019）粤08行终75号生效判决的结果，如果廉江市自然资源局不履行，可申请执行。在本案中，原告请求重新作出行政行为应围绕其诉求的〔2019〕240号《关于土地确权申请不予受理的函》的土地确权申请内容进行，故在〔2019〕240号《关于土地确权申请不予受理的函》合法有据的前提下，对于原告杜志富等3人请求被告重新作出行政行为的诉求应予驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告杜志富、李世立、杨钦的诉讼请求。本案件受理费50元，由原告杜志富、李世立、杨钦自行负担。上诉人杜志富、李世立、杨钦上诉请求：一、撤销湛江经济技术开发区人民法院（2019）粤0891行初483号行政判决并支持上诉人〔2019〕240号《关于土地确权申请不予受理的函》作处理及对上诉人的申请重新作出行政行为；二、案件受理费由被上诉人承担。上诉人上诉的事实与理由：根据《中华人民共和国土地管理法》土地登记办法第一章第九条、第一章第五条，上诉人依法向国土行政主管部门提出申请土地确权登记、发证是合法的，原审判决适用法律错误，应予撤销。根据《不动产登记暂行条例不动产登记暂行条例实施细则》第一章第三条、第三章第十四条，原审判决适用法律错误，应予撤销。根据《中华人民共和国土地管理法》土地登记办法第二章第九条、《不动产登记暂行条例》第一章第七条、第三章第十四条和第十六条的规定，上诉人已于2018年5月25日依法向被上诉人提出申请。上诉人依法向被上诉人提出申请，符合要求，是首次申请土地行政登记。被上诉人廉江市自然资源局答辩称：一、一审判决认定事实正确。一审判决认定下列事实正确：1.本案属于不履行法定职责纠纷。2.土地确权属于县级以上人民政府的职权范围。被告廉江市自然资源局作为县级以上国土资源行政主管部门，没有权限作出土地确权的处理决定，只能对土地登记事项进行处理决定。3.被告廉江市自然资源局作出的廉自然资函[2019]240号《关于土地确权申请不予受理的函》中函告涉案土地确权事项不属于被告的职权范围，其答复理由依据充足。4.该函适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条进行答复，其适用法律正确。二、一审判决适用法律正确。一审法院基于上述事实的正确认定，适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，驳回原告杜志富等3人的诉讼请求，适用法律正确。三、上诉人的上诉请求理由不成立。上诉人并未就其上诉请求提出过正当的上诉理由。答辩人对上诉人提交证据的三性均不认可。且纵观其上诉状，并未论述一审判决认定事实错误或适用法律错误。因此，上诉人的上诉请求理由不能成立。综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。一审法院作出驳回原告诉讼请求的判决完全正确。请二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。经审理查明，本院对一审查明的事实予以确认。本院认为，本案系诉土地行政管理机关不履行法定职责纠纷，争议焦点是被上诉人廉江市自然资源局对上诉人杜志富、李世立、杨钦向其申请土地确权而于2019年9月3日作出廉自然资函[2019]240号《关于土地确权申请不予受理的函》是否属于行政不作为。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第十六条关于“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状”以及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条关于“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定”的规定，土地确权属于人民政府的职权范围，被上诉人廉江市自然资源局是廉江市人民政府的国土资源行政主管部门，不具有确认土地权属的职权，故上诉人与他人的土地权属争议，被上诉人廉江市自然资源局无权处理。被上诉人廉江市自然资源局对上诉人杜志富、李世立、杨钦向其申请土地确权而作出廉自然资函[2019]240号《关于土地确权申请不予受理的函》不属于行政不作为。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持，上诉人的上诉理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杜志富、李世立、杨钦负担。本判决为终审判决。审 判 长 张智敏审 判 员 杨纯京审 判 员 李常红二〇二〇年十月二十七日法官助理 梁康宁书 记 员 陈彩华附：相关法律条文及部门规章《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。《中华人民共和国行政诉讼法》（2017修正）第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《确定土地所有权和使用权的若干规定》（2010年修改）第二条土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定。