1浙江省宁波市中级人民法院 行政判决赔偿书 （2019）浙02行赔终37号 上诉人（原审原告）周完瑶，女，1965年4月2日出生，汉 族，户籍所在地浙江省宁波市北仑区， 委托代理人胡金荣（特别授权代理，系周完瑶丈夫），男， 1962年6月28日出生，汉族，户籍所在地浙江省宁波市北仑区 大榭开发区，公民身份号码 330206196206282019。 委托代理人吕静，北京在明律师事务所律师。 上诉人（原审被告）宁波市北仑区大榭街道办事处，住所地 浙江省宁波市大榭开发区兴岛南路285号。 法定代表人张忠，主任。 委托代理人周立红。 委托代理人王向荣，浙江海泰律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）宁波大榭开发区房屋征收管理办公 室，住所地浙江省宁波市大榭开发区滨海南路111号管委会东楼 5楼。 法定代表人董海，主任。 2出庭应诉负责人吴旭明，副主任。 委托代理人吴晓静（特别授权代理），北京炜衡（宁波）律 师事务所律师。 周完瑶、宁波市北仑区大榭街道办事处（以下简称大榭街道） 因周完瑶诉大榭街道、宁波大榭开发区房屋征收管理办公室（大 榭征收办）房屋拆迁行政赔偿一案，不服宁波市江北区人民法院 于2019年8月29日作出的（2018）浙0205行赔初1号行政赔 偿判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月9日受理后依法 组成合议庭,于2019年10月31日组织各方当事人进行了调查询 问。周完瑶的委托代理人胡金荣、吕静，大榭街道的委托代理人 周立红，王向荣，大榭征收办的出庭应诉负责人吕旭明，委托代 理人吴晓静参加了调查询问。因周完瑶对甬榭管证许撤[2019]第 1.号《撤销（变更）行政许可决定书》提起行政诉讼，本案的审 理需以该案审理结果为依据，本院于2019年11月1日依法裁定 中止本案诉讼。现上述案件二审判决已经发生法律效力，本院恢 复本案诉讼。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，1993年3月5日，国务院作出国函〔1993〕 27号《国务院关于浙江省宁波市大榭岛土地成片开发建设问题的 批复》，原则同意中国国际信托投资公司成片开发宁波市北仑区 大榭岛。1998年10月25日，国土资源部作出国土资函〔1998〕 318号《关于宁波市出让大榭岛建设用地的批复》，原则同意征用 宁波市北仑区大榭乡集体土地2406.54公顷，收回国有土地 546.99公顷，共计2953.53公顷土地的使用权出让给中国国际 3信托投资公司所属的中信大榭开发公司进行土地成片开发。针对 浙江省土地管理局浙土发〔1999〕66号《关于宁波市出让大榭岛 建设用地批复中有关问题的请示》，国土资源部办公厅于1999年 4月8日作出的国土资厅函〔1999〕52号《关于对宁波市出让大 榭岛建设用地批复中有关问题的复函》明确，宁波市北仑区大榭 乡2406.54公顷集体土地业经国务院批准征用，交付二、三期 土地时不必再向国务院申报办理征用报批手续，但征地政策应按 新《土地管理法》的规定执行。1999年8月11日，浙江省土地 管理局作出的浙土发〔1999〕194号《关于宁波市出让大榭岛建 设用地的批复》载明，根据国土资源部的批复精神，对大榭岛建 设用地采取一次征用、按项目进度分期供地的办法，做到开发一 片、建成一片。因榭北石化产业园区开发工程项目建设需要，2015 年2月15日，宁波市国土资源局大榭开发区分局发布《征收集 体所有土地房屋拆迁公告》，对北至环岛北路和海，东至山体， 南至山体和兴港路，西至环岛西路和山体范围内集体所有土地上 的房屋及附属设施（具体范围见拆迁红线图）实施拆迁，拆迁人 为大榭征收办。2013年3月，宁波大榭开发区管委会确认大榭街 道是具备相应拆迁能力的其他组织。 周完瑶与胡金荣系夫妻关系，于1988年前后登记结婚，婚 后育有两女即胡丹蝶（胡丹迪）及胡小蝶（胡诗珣），其中，周 完瑶及胡丹蝶的户籍登记地为宁波市北仑区××开发区××村， 胡金荣及胡小蝶的户籍登记地为宁波市北仑区大榭开发区门登 村。周完瑶在大榭街道下厂村的两处房屋位于上述拆迁范围内。 4房屋1（平房）的合法建筑面积为69.75平方米，系周完瑶于1994 年3月15日自周海波处购得，周完瑶为此与周海波订有《房屋 买卖契约》一份，合同记载的房屋建筑面积为62平方米，周完 瑶缴纳了相关契税。房屋2（楼房）的合法建筑面积为130平方 米，该房屋系周完瑶于1994年前后自行建造，于1995年4月18 日补办了审批手续，审批编号为大榭开发区土字（95补）第438 号，审批申请人为周完瑶和胡丹蝶。《大榭开发区私人建房处理 单》记载，房屋2建筑面积为137.46平方米，用地面积为80.21 平方米，因7.46平方米属超标面积，周完瑶为此缴纳了罚款 374.60元。2018年9月25日，原宁波市国土资源局大榭开发局、 原宁波大榭开发区规划建设局向大榭街道及大榭征收办出具的 《关于周完瑶（胡金荣）户房屋权属和可安置补偿面积确认的复 函》（以下简称《复函》）载明：一、周完瑶、胡金荣系夫妻关系， 生育有两个女儿，应认定为1户家庭拥有农村宅基地并进行拆迁， 计算拆迁安置人口。二、周完瑶向周海波购买的房屋1的权属来 源应认定合法。房屋买卖契约经过当时国土规划管理局鉴证，财 政局出具了契税缴款书。由于当时房屋土地登记机构不健全，未 办理相关房屋、土地登记手续，该房屋买卖的事实清楚、手续基 本齐全。三、周完瑶在1995年补办建房审批手续时隐瞒已购房 屋1的事实而骗取批准，新建房屋中约62平方米不予认定合法， 也不予赔偿。四、周完瑶户的可补偿安置面积为180平方米。2008 年3月4日在门登村拆迁时，周完瑶（胡金荣）户按低限安置标 准享受了180平方米可补偿安置面积。依据《宁波市征收集体所 5有土地房屋拆迁条例》第二十九条第二款“被拆迁人在拆迁范 围内外另有集体所有土地住宅用房的，在适用低限安置标准时， 应当合并计算其住宅用房建筑面积”的规定，在门登村拆迁时， 应当合并计算周完瑶（胡金荣）户在下厂村两处房屋的130平方 米建筑面积，但拆迁协议未体现该情况，存在瑕疵。经核查，周 完瑶（胡金荣）户合并计算后总建筑面积仍不足180平方米，按 低限安置标准确定180平方米可补偿安置面积结果正确，即下厂 村两处房屋拆迁时不能再次计算可补偿安置面积。 大榭街道委托公开选取的评估机构宁波忠正房地产土地资 产评估有限公司（以下简称忠正公司）对房屋1、房屋2内装修 及附属物等进行了评估。周完瑶对附属物的数量及种类不持异 议，对金额不予认可。 2016年5月，大榭街道对房屋1、2实施了拆除。周完瑶认 为大榭街道的拆除行为违法，向宁波市鄞州区人民法院提起行政 诉讼，该院于2017年5月12日作出（2016）浙0212行初178 号行政判决，确认大榭街道2016年5月强制拆除周完瑶房屋1、 2的行为违法。2017年7月13日，宁波市中级人民法院作出（2017） 浙02行终235号行政判决，维持上述判决。2017年8月，周完 瑶向大榭街道提出国家赔偿申请。同年10月19日，大榭街道作 出《关于周完瑶申请行政赔偿的回复》，告知周完瑶可与大榭征 收办就房屋拆迁补偿事宜进行协商，协商不成的，可以根据《宁 波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第十六条、《宁波市征收 集体所有土地房屋拆迁实施细则》第四条的规定，向宁波市大榭 6开发区管委会申请裁决，对周完瑶要求大榭街道赔偿的主张，决 定不予赔偿。周完瑶不服，于2017年12月1日向原审法院起诉， 原审法院审理后作出（2017）浙0205行赔初2号行政赔偿判决， 驳回周完瑶的诉讼请求。周完瑶不服上诉，宁波市中级人民法院 作出（2018）浙02行赔终4号裁定，将该案发回原审法院重审。 另查明，大榭街道门登村拆迁时，胡金荣于2008年3月4 日签订的《住宅用房拆迁货币安置协议》约定，胡金荣被拆迁房 屋坐落在××村××房屋确权面积22.23平方米、可补偿安置建筑 面积180平方米以及胡金荣选择货币安置、货币安置补偿金额为 257400元等事项。 原审法院审理认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条 规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯相对人财产 权的，受害人有取得赔偿的权利。生效的（2016）浙0212行初 178号及（2017）浙02行终235号行政判决书已确认拆除讼争房 屋1、2的行为系由大榭街道实施，并确认该行为违法，大榭街 道应当赔偿周完瑶的相应损失，本案中，房屋1、2均为列入拆 迁红线范围内的房屋，房屋拆除的损失即为拆迁安置利益损失， 大榭街道应予赔偿，大榭街道主张仅须按重置价格予以赔偿，缺 乏事实及法律依据，不予采纳。 大榭岛的开发有其特殊性，根据国土资源部的相关文件精 神，大榭岛建设用地采取一次征用、按项目进度分期供地的办法， 即大榭岛先行办理国有土地使用证，随后逐步通过集体土地房屋 拆迁等方式实现建设用地分期供给。房屋1系周完瑶向他人所购 7的集体土地房屋，房屋2系周完瑶自建的集体土地房屋。宁波市 国土资源局大榭开发区分局就房屋1、2所在的榭北石化产业园 区开发项目拆迁时公布的《征收集体所有土地房屋拆迁公告》明 确，该区块的拆迁为集体土地房屋的拆迁。实际上，房屋1、2 的拆迁即为通过对集体土地房屋进行拆迁以实现土地供给，该次 拆迁当属集体土地房屋拆迁，周完瑶主张涉案房屋属于国有土地 房屋拆迁，缺乏事实及法律依据，不予采纳。房屋1的合法建筑 面积为69.75平方米，房屋2的有证建筑面积为130平方米，大 榭街道应按房屋1、2所在区块拆迁公告公布时的标准对上述合 法面积199.75平方米（69.75平方米+130平方米）予以赔偿， 上述面积之外的无证面积84.70平方米，大榭街道应按照同期无 证房屋的标准予以赔偿。关于房屋附属物部分，忠正公司系经合 法程序公开选取的榭北石化产业园区开发项目的房屋拆迁评估 单位，没有证据证明忠正公司对房屋1、2附属物所作的价格评 估存在明显程序或实体瑕疵，故对忠正公司就附属物所作的评估 报告予以确认，大榭街道应按照该评估报告确定的价格对周完瑶 的附属物损失予以赔偿。因周完瑶及其女儿胡丹蝶户籍在下厂 村，故身份利益及其他拆迁补偿利益，大榭街道亦应按照同一标 准给予两人赔偿。至于胡金荣在门登村拆迁时按照一户标准获得 的超标准补偿部分，拆迁人对此具有审核疏失，可由拆迁人依法 追回，因与本案并非同一法律关系，故本案中不进行处理。综上， 涉案房屋1、2系由周完瑶在上世纪90年代中期取得，相关审批 的通过既有周完瑶的主观故意，亦有审批部门疏失，其产生有其 8特定历史原因，并实际存续多年直至被拆除时，相关审批并未被 撤销。基于对历史和客观现状的尊重，结合双方的过错程度，对 周完瑶的具体损失，原审法院依法依情确定按照前述标准予以赔 偿，周完瑶的其他要求，不再予以支持。大榭街道作出的《关于 周完瑶申请行政赔偿的回复》并非具体行政行为，原审法院已判 决大榭街道对周完瑶进行赔偿，故该回复已无进行撤销之必要。 综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第一 款第四项、第七条第一款之规定，判决：一、大榭街道于本判决 生效之日起三十日内按照《征收集体所有土地房屋拆迁公告》 2015年2月15日公布时的标准对周完瑶被拆除的大榭街道下厂 村的两处房屋予以赔偿；二、驳回周完瑶的其他诉讼请求。 周完瑶上诉称：一、原审判决遗漏房屋2中的面积19.89平 方米的阁楼，认定事实不清。二、1993年大榭岛全部被征收为国 有土地，2004年被划入城市规划区，根据《最高人民法院关于审 理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款 “征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产 进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地 权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院 一般予以支持”的规定，涉案房屋应当参照当地国有土地上房屋 征收补偿标准予以赔偿。原审判决以集体土地房屋拆迁作为赔偿 标准，适用法律错误。三、利息损失属于直接损失，原审法院未 计算赔偿项目自2016年5月至实际支付之日的利息损失，违反 了《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定。四、赔偿 9数额的确定，既要考虑全面赔偿，体现公平合理，也要体现对行 政机关违法拆除行为的惩戒，充分保障被拆迁人的合法权益，赔 偿时点是确定赔偿数额的重要因素。大榭街道拆除涉案房屋发生 在2016年5月，历经多次诉讼，原审判决以2015年2月15日 公告发布时间作为赔偿时点，完全违背了公平以及充分赔偿的原 则。五、大榭街道未提供证据证明评估公司的选定程序合法，评 估公司评估涉案房屋附属物及装修的时点为2015年2月15日， 评估依据《宁波大榭开发区管委会关于公布征收集体所有土地房 屋拆迁有关价格和费用的通知》（甬榭管[2014]13号）已经废止， 赔偿期间适用的依据为《宁波大榭开发区管委会关于公布征收集 体所有土地房屋拆迁有关价格和费用的通知》（甬榭管[2015]14 号），周完瑶不认可评估公司的评估报告，原审判决不应径行依 据评估报告确定周完瑶的附属物及装修损失。六、原审判决认定 周完瑶取得涉案房屋存在主观故意，应当予以纠正。七、原审判 决未确定如产权调换面积、过渡费、搬家费、奖励费、附属物、 利息等各项赔偿项目的具体金额，赔偿内容不明确，赔偿争议没 有得到实质解决，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》的立法 精神。综上，请求撤销原审判决，依法改判支持周完瑶的诉讼请 求，判令大榭街道负担一、二审案件受理费。 大榭街道上诉称：一、涉案房屋拆迁项目的拆迁人是大榭征 收办，大榭街道是房屋拆迁实施单位，不是拆迁人，不是涉案房 屋拆迁安置补偿的义务主体，原审法院判令大榭街道给予周完瑶 房屋拆迁补偿安置利益赔偿，缺乏法律依据。二、大榭街道作为 10 拆迁实施单位拆除周完瑶的涉案房屋，承担的赔偿责任应是支付 赔偿金，该赔偿金计算标准为房屋拆迁公告发布时重置价结合成 新，以该方式计算的赔偿金足以填补周完瑶的各项损失。至于除 重置价结合成新外，周完瑶涉案房屋的其他拆迁安置补偿利益， 应当由大榭征收办予以补偿安置。三、大榭街道给予周完瑶的赔 偿范围仅限于相关部门依法认定的合法建筑面积部分和相应的 附属物，原审判决认定合法建筑面积为199.75平方米，不当， 应当予以纠正。四、胡金荣与周完瑶系夫妻关系，在门登村享有 22.23平方米平房、简房9.9平方米。2008年胡金荣的上述房屋 拆迁时，其家庭4口人享受了180平方米的低限安置。周完瑶在 下厂村的合法建筑面积，应当计入胡金荣享受低限安置面积时该 户的住宅用房建筑面积。2015年2月15日，周完瑶户下厂村的 合法建筑面积被列入拆迁范围，该户计入门登村享受低限安置面 积的部分不得重新计入下厂村房屋的可补偿安置面积，应当予以 扣除。即周完瑶位于下厂村的130平方米房屋在拆迁时只能依照 《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第三十条第一项的规 定，给予重置价结合成新予以结算。原审法院忽视房屋拆迁安置 补偿的时间顺序，认为拆迁人可追回胡金荣取得超标准补偿部 分，势必损害门登村已经形成的管理秩序，也会影响胡金荣的生 活安宁。因此，原审判决对此事项的处理，应当予以纠正。五、 大榭开发区管委会已经启动程序，纠正原来的建房用地审批行 为，原审法院应当中止诉讼程序，但未中止，审判程序不当。综 上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，程序不当，请求二 11 审法院撤销原审判决，改判大榭街道对涉案房屋的合法建筑面积 部分和相应的附属物按照重置价结合成新予以赔偿。 大榭征收办辩称：一、大榭征收办从未参与、实施或授权他 人参与拆除周完瑶涉案房屋的行为，也不知情。根据宁波市鄞州 区人民法院、宁波市中级人民法院的判决，拆除涉案房屋的是大 榭街道，不是大榭征收办，因此，大榭征收办与拆除涉案房屋行 为无关，原审法院不应当追加大榭征收办为第三人参加诉讼。二、 胡金荣在门登村拆迁时已经享受的180平方米低限安置，应当计 入其配偶周完瑶在下厂村房屋拆迁时的可安置补偿面积，原审判 决割裂××村××下厂村的房屋拆迁，认为胡金荣已经领取的门登 村房屋拆迁货币补偿款，应由大榭征收办追回，而周完瑶在下厂 村的房屋需要按照拆迁补偿的相关规定，单独予以赔偿，不符合 《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》及其实施细则、土地 管理法的相关规定。 各方当事人向原审法院提供的证据均已随案移送至本院。本 院根据随卷证据及审理，除对原审法院认定的事实予以确认外， 另认定：2019年9月30日，宁波大榭开发区管理委员会作出甬 榭管政许撤[2019]1号《撤销（变更）行政许可决定书》。周完瑶 不服提起行政诉讼，案经本院、浙江省高级人民法院审理，浙江 省高级人民法院以事实不清、适用法律错误为由于2020年9月 28日作出（2020）浙行终1403号行政判决，撤销上述《撤销（变 更）行政许可决定书》。 本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行 12 政机关及其工作人员在行使行政职权时违法征收、征用财产，侵 犯财产权的，受害人有取得赔偿的权利。周完瑶的涉案房屋已被 列入榭北石化产业园区开发工程项目拆迁范围，未获得安置补 偿，被大榭街道予以强制拆除，大榭街道强制拆除涉案房屋的行 为已被人民法院已经发生法律效力的行政判决确认违法。上述违 法行为造成周完瑶涉案合法房屋的损失，大榭街道应当予以赔 偿。涉案房屋系因房屋拆迁而被拆除，如系依法进行拆迁，可根 据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第二十六条及涉案 房屋所在地当地政策等的相关规定，获得合法的补偿安置。为体 现对违法拆迁及违法拆除行为的惩戒，有效维护周完瑶的合法权 益，对周完瑶涉案房屋的赔偿不应低于因依法拆迁所应得到的安 置补偿，即对周完瑶涉案房屋的赔偿不应低于赔偿决定作出时拆 迁涉案房屋所应获得的安置补偿待遇。据此，原审法院以涉案房 屋所在地块项目拆迁实施方案公告时间2015年2月15日为赔偿 时点确定赔偿标准、金额以及采信上述时点作出的装修、附属物 等评估报告，不当，应当予以纠正。周完瑶就此提出的上诉理由 成立，本院予以支持。 周完瑶被拆除的涉案房屋有两处，其中一处为涉案房屋1， 各方当事人对该房屋合法面积为69.75平方米，均未提出异议， 经审核，本院予以确认。另外一处房屋2的的合法面积，周完瑶 认为遗漏了19.89平方米的阁楼。本院认为，涉案房屋2在1995 年补办建房用地审批时明确，建筑面积130平方米及超面积罚款 部分建构物拆迁时不予补偿。上述处理既符合甬榭管[1995]28 13 号《大榭开发区农村私人违法建房处理办法》“小户占用非耕地 用地面积100平方米，建筑面积130平方米……建筑面积超过部 分予以罚款，以后拆迁时不予赔偿”的规定，亦符合《关于加快 推进全省农村宅基地确权登记发证工作的意见》《关于做好农村 宅基地及住房确权登记发证工作的通知》“对超过村镇规划批准 的建筑面积以及超过已确定宅基地使用权范围的房屋建筑面积， 不予确定房屋所有权”的规定。故，原审法院确认周完瑶的涉案 房屋合法面积为199.75平方米，并无不当。周完瑶就此提出的 上诉理由，本院不予采纳。周完瑶取得涉案房屋2的建设用地审 批补办手续是否存在主观故意，（2020）浙行终1403号行政判决 已作分析认定阐明，本院不予赘述。 《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干 问题的规定》第十二条规定，征收农村集体所有土地时未就被征 收土地上的房屋及其不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在 地已经纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房 屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取 得土地补偿费。该规定的适用，除考虑被拆迁房屋是否纳入城市 规划区外，还应考虑城市规划实施实际等。本案中，涉案房屋所 在区域土地是一次批准征收，按项目用地分期供地，该土地上房 屋逐步实施拆迁，原审法院根据上述情况以及涉案房屋所在区域 规划实际，以农村集体所有土地房屋拆迁安置补偿标准确定赔偿 问题，并无不当。周完瑶就此提出的主张，本院不予支持。《中 华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定了需要支付利息的情 14 形，周完瑶的涉案房屋损害赔偿并不属于上述法律规定的需要支 付利息的情形。据此，周完瑶认为原审法院未计算赔偿金额利息 损失违法的主张，于法不符，本院不予支持。本案系因违法强制 拆迁引起的赔偿问题，涉案房屋的赔偿不应低于依法拆迁所应得 到的安置补偿，由大榭街道先行对涉案房屋损害依法予以行政赔 偿，有利于发挥行政、司法的各自功能。故原审法院判决大榭街 道在一定期限内对周完瑶予以行政赔偿，而未判明大榭街道应当 赔偿的具体金额，并无不当。 周完瑶及其丈夫胡金荣户的可安置补偿面积、前后两次拆迁 的可安置补偿面积是否需要合并计算以及是否存在最高可安置 面积限制，大榭街道赔偿涉案房屋时可依据《宁波市征收集体所 有土地房屋拆迁条例》及当地合法的拆迁政策予以确定。大榭街 道作出的《关于周完瑶申请行政赔偿的回复》，系其对周完瑶赔 偿申请作出的先行处理答复，不属于行政诉讼的受案范围，周完 瑶对上述答复的起诉，依法应当予以裁定驳回。综上，依照《中 华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人 民法院关于适用的解释》第六十九 条第一款第一项的规定，判决如下： 一、撤销宁波市江北区人民法院（2018）浙0205行赔初1 号行政赔偿判决； 二、责令上诉人宁波市北仑区大榭街道办事处在本判决生效 之日起六十日内按照本判决对上诉人周完瑶依法予以行政赔偿； 15 三、驳回上诉人周完瑶对上诉人宁波市北仑区大榭街道办事 处于2017年10月19日作出的《关于周完瑶申请行政赔偿的回 复》的起诉。 本判决为终审判决。 审判长 陈 晴 审判员 俞朝凤 审判员 孙 雪 二〇二〇年十月二十七日 书记员 袁丹蓉 16 附本案适用的法律、法规和规范性文件： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理 上诉案件，按照下列情形，分别处理： …… （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的， 依法改判、撤销或者变更； ……