浙江省金华市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙07行终794号上诉人（原审原告）戚丹红，女，1971年12月1日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。委托代理人冯振兴，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）金华市婺城区罗店镇人民政府，住所地浙江省金华市婺城区罗店镇镇府街**。法定代表人郑显华，镇长。出庭行政负责人方银强，金华市婺城区罗店镇人民政府副镇长。委托代理人朱芳静、吴黎航，浙江泽鉴律师事务所律师。戚丹红诉金华市婺城区罗店镇人民政府（以下简称罗店镇政府）房屋拆迁补偿行政协议一案，戚丹红不服兰溪市人民法院（2019）浙0781行初413号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2020年9月23日公开开庭进行了审理。上诉人戚丹红及其委托代理人冯振兴，被上诉人罗店镇政府出庭行政负责人方银强及委托代理人朱芳静、吴黎航到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理认定，2016年11月30日，浙江省人民政府作出浙土字Ａ［2016］-0ｌ91号《浙江省建设用地审批意见书》，审批同意金华市婺城区2016年度计划第三批次建设用地6.5937公顷（征收集体土地6.5937公顷），涉及征收金华市婺城区罗店镇前庄头村集体土地6.5937公顷。原告集体土地在上述征收土地范围之内。为实施案涉征收土地相关事宜，2017年3月30日，金华市国土资源局向被告上报金土资［2017］30号《关于金华山旅游经济区管委会〈罗店镇前庄头村房屋征收和补偿安置方案〉的请示》。被告批准上述请示后，金华市国土资源局于2017年4月1日作出金土资函［20ｌ7］49号《关于实施〈罗店镇前庄头村房屋征收和补偿安置方案〉的通知》，载明：“你委上报的《罗店镇前庄头村房屋征收和补偿安置方案》已经市政府同意，现通知你委，请你委严格按方案执行。”同日，罗店镇前庄头村村两委工作人员将金土资函［2017］49号文件和《罗店镇前庄头村房屋征收和补偿安置方案》公开张贴在该村财务公开栏处。原告属于上述方案安置范围。2017年5月，楼樟富等9人向金华市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销浙江省人民政府作出的浙土字Ａ（2016）-0191《浙江省建设用地审批意见书》。该院审理后，作出（2017）浙07行初92号行政判决书，驳回楼樟富等人的诉讼请求。在该生效判决中，已确认以下事实：2016年8月11日，罗店镇前庄头村委会召开村民代表会议，讨论并同意前庄头村列入城中村改造。2016年9月9日，金华市国土资源局、金华市婺城区罗店镇人民政府共同在前庄头村发布《征地告知书》，公告了案涉土地征收所涉的建设项目名称、规划用途、面积、补偿安置政策等事项。2016年9月22日，金华市国土资源局向罗店镇前庄头村委会送达并张贴了《听证告知书》和《征地补偿安置方案》，告知拟征收土地的征地补偿标准和安置方式，以及在5个工作日内可以申请听证的权利。在听证告知书规定的期限内，金华市国土资源局没有收到听证申请，罗店镇前庄头村委会也明确表示放弃听证。2016年9月30日，金华市统一征地办公室与罗店镇前庄头村委会签订《征地补偿安置协议》，对征地面积、、地类补偿方式和标准、征地费用支付时间等事宜作出约定。2016年9月30日，金华市国土资源局婺城分局编制了《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，包括建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、土地征收方案，经金华市婺城区人民政府、金华市国土资源局及金华市人民政府审核同意后上报审批。《罗店镇前庄头村房屋征收和补偿安置方案》第十二条规定，安置分为公寓式安置（土地性质为国有出让）、货币安置两种，由安置对象自愿选择，但只能选择一种安置方式。（一）公寓式安置标准：以人均住宅建筑占地面积25平方米为基准，最高不超过1:4.3（每户限额占地面积与公寓式安置房建筑面积之比）确定公寓式安置房建筑面积。（二）货币安置标准：安置面积根据安置户应安置的宅基地面积（人均25平方米）的4.3倍计算；每平方米安置面积货币安置额度按同类住宅用房的评估价确定，但应扣除工程综合价和补交的土地出让金。补交的土地出让金按标定地价的15%确定。原告戚丹红系金华市婺城区罗店镇前庄头村村民，经过权属调查，《前庄头村房屋应安置人口、有权属、无权属建筑认定表》认定原告戚丹红户与胡顺水户（戚丹红的公公）位于××庄××村××路××号房屋合法建筑占地面积128.24㎡，合法建筑面积537.81㎡，超限额建筑面积30.53㎡，可认定安置人口6＋1阶梯16㎡人。2017年4月29日，原告与金华市婺城区罗店镇前庄头村股份经济合作社签订了《资产处置协议》，同意将其所有的坐落于××庄××村××路××号的自建房屋及土地使用权转让给金华市婺城区罗店镇前庄头村股份经济合作社处置，房屋有权属证明的占地面积128.24㎡，建筑面积537.81㎡，无权属证明的占地面积30.53㎡，建筑面积30.53㎡；房屋价值等的处置费860581元，搬迁补偿费3551.24元，补助费4882元，奖励费134525.8元，临时安置费135528.12元，若选择货币化回购，货币化回购面积占比对应的临时安置费12590.55元应予以扣除，以上费用已支付房屋评估奖励费5000元，尚需支付1121477.61元。同日，原、被告签订6-11号《房屋安置协议》，原告戚丹红为户主，丈夫胡福泉、儿子胡国飚为家庭成员，自愿参加前庄头村城中村改造，并已将其所有的房屋及相应的土地使用权处置给村集体，被告审定同意将原告戚丹红户列入安置；原告家庭现有安置人员3＋1＋阶梯16㎡人，可享受公寓式安置面积合计498.8㎡；原告选择金华山前庄头安置小区110㎡公寓式房屋2套，135㎡公寓式房屋1套，140㎡公寓式房屋1套，合计安置建筑面积495㎡，货币化回购面积3.8㎡，计人民币13535.6元。协议还约定，安置房面积在1:4.3比例范围内的建筑安置房价格按建安工程价1915元／㎡收取，2017年4月25日前（含）签订协议的，可最高优惠30%，优惠后的价格1340元／㎡，超过1:4.3比例范围的，且超出面积在8㎡以内的（含），超出部分按市场评估价的80%收取房款，非安置人员以工程综合价3355元／㎡优惠205元／㎡后的价格（即3150元／㎡）安置公寓房。协议自双方签字盖章之日起生效，原告戚丹红在该协议上签名捺印。原告戚丹红于2017年5月12日领取房屋征收补偿款、货币回购安置计915269.84元，2017年5月25日领取腾空奖、临时安置费计143007.99元。另查明，胡顺水与被告另外签订了《房屋拆迁与补偿安置协议》。原审法院认为，本案的争议焦点为案涉《房屋安置协议》是否存在无效的情形。《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》第六条规定，被征收范围内所在乡镇（街道）政府（办事处）是本行政区域的征收执行人，承担实施房屋征收与补偿的具体工作。被告金华市婺城区罗店镇人民政府根据该实施意见，在职权范围内与原告签订案涉补偿安置协议。案涉房屋的土地性质，应当以征收时土地权证或土地登记管理部门登记为准，案涉房屋的土地在征收时为集体土地，原告声称涉案房屋所在区域为国有土地与事实不符。《前庄头村房屋应安置人口、有权属、无权属建筑认定表》中将案涉土地文字错误表述为“国有土地”存在不当，但并不能改变案涉房屋的土地的性质。浙江省高级人民法院（2019）浙行终1513号行政判决书判决确认金华市人民政府批准《罗店镇前庄头村房屋征收和补偿安置方案》行政行为违法，但并未撤销《罗店镇前庄头村房屋征收和补偿安置方案》。本案中，案涉房屋征收补偿分户报告价值时点略早于《征地补偿安置方案》公告之日，存在不当，该评估程序瑕疵不足以影响案涉补偿安置协议的效力。原告的房屋虽不在本次征收范围内，但原告自愿将其所有的房屋及相应的土地使用权处置给村集体，并未进行征收。经审查，原告符合安置的条件，被告同意将其列入安置。案涉房屋安置协议由原告本人自愿签字，可以认定协议系双方当事人在平等、自愿的基础上签订，原告声称受被告强迫才签订协议，但其提供的证据并不足以证明该事实主张，不予采信。综上，案涉房屋安置协议系双方当事人在平等、自愿的基础上签订，并不存在协议无效的情形，也无其他应予撤销的情形，故原审法院对原告要求确认《房屋安置协议》无效并责令被告采取补救措施的诉讼请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告戚丹红的诉讼请求。案件受理费50元，由原告戚丹红负担。戚丹红上诉称：原审判决事实认定错误导致适用法律错误，具体理由如下：一、被上诉人不具有签订案涉征收补偿协议的主体资格。1、法定的签约主体是金华市国土资源管理部门。根据《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》（政府令第52号）第十五条规定：市国土资源管理部门与被征收人应当根据《房屋征收与补偿方案》和本实施意见有关规定签订《房屋征收与补偿协议》。2、被上诉人以自己的名义对外签订协议没有得到有权单位的授权委托。根据上诉人方的调查了解，金华市自然资源和规划局和金华市人民政府分别作出答复，两部门没有授权委托罗店镇政府签订协议。3、本案被上诉人为征收执行人，并不包含与被征收人签订征收补偿协议的职权权限。具体而言，《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》（政府令第52号）第六条、第十条、第十一条、第十二条、第十七条规定征收执行人的具体权限。因此，根据以上规定征收执行人在征收过程中的职责仅有发布《征收告知书》、对被征收房屋进行调查、拟定《房屋征收与补偿方案》、建立房屋征收与补偿档案等四类职责，但很明确不包括对外签订征收补偿协议的职责范围。根据公示的部门职责，被上诉人没有对外签订征收补偿协议的法定职责。根据公示，被上诉人的主要职责为：1、加强社会主义精神文明建设，开展创建“文明乡镇”、“文明农村”活动。2、加强农村党组织建设和基层政权建设，巩固党在农村的执政基础。负责区域内农村建设、管理和服务工作，推进基层民主法制建设，指导村民委员会工作。3、配合城市管理行政执法局依法行使区域内城市管理相对集中行政处罚权。4、负责做好劳动就业、劳动关系协调、社会保障工作。5、负责辖区内镇（村）建设等规划的编制和实施，组织基础设施和各项公益事业建设。6、负责辖区内镇、村建设等规划的编制和实施，组织基础设施和各项公益事业建设。7、负责辖区内社会治安综合治理工作，承担辖区信访、维稳工作职责，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利，加强社会治安综合治理，做好民事纠纷调解，治安保卫和流动人口的管理工作。加强对违法人员的帮教转化工作，配合有关部门和单位对社区矫正人员开展监督管理、教育矫正和帮困扶助工作，保护老人、妇女、儿童的合法权益，确保政治稳定社会安定。8、指导农村经济发展，推进农业结构调整，促进经济增长方式转变，组织引导农村富余劳动力转移，促进农民增收。9、制定全镇经济发展规划和政策措施，加强企业指导服务和综合管理，协调各方关系，提供信息服务，检查督促各项目标任务的完成。组织、管理和发展乡镇街道经济，搞好招商引资，确保国有资产保值增值，发展生活、生产服务事业。10、贯彻执行党和国家的路线、方针、政策、法律、法规、规章和上级政府的决定、命令、指示。二、案涉行政协议的合法性依据不足。1、（2019）浙行终1513号行政判决书，判决确认金华市人民政府批准《罗店镇前庄头村房屋征收和补偿安置方案》行政行为违法。补偿安置方案被确认违法，其签订的征收补偿安置协议合法性依据不足。2、该判决所确认的程序违法属于行政诉讼法所规定的重大且明显违法，不属于程序轻微违法。该行政判决书第14页记载：被上诉人再以此作为其作出被诉批准行为前已经履行了公告并听取意见行政程序，显然缺乏事实依据。据此，可以认定在本案征收过程中，征收部门并没有履行听证、申述等法定权利。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第九十六条规定，征收部门在案涉征收补偿方案中存在重大且明显违法。三、评估报告明显违法，估价时点和估价方法均存在重大错误，导致协议确定的金额明显没有合法性依据。评估报告中的评估时点为2016年9月和评估标准为成本法。《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》第二十条规定：被征收房屋补偿金额由具备评估资质的评估机构按照建造房屋重置价结合成新评估确定，评估时点为《征地补偿安置方案》公告之日。评估机构的选择由双方按公开、公平、公正的原则确定。在本案中，被上诉人举证的《征地补偿安置方案》公告之日为2017年4月。因此，评估报告中的关键要素估价时点和估价方法均存在重大且明显违法。四、上诉人房屋所在区域为国有土地，不能按照集体土地征收程序和征收标准对上诉人予以征收补偿安置。1、包括被上诉人在内的九部门在征收过程中参与制作了《前庄头村房屋应安置人口、有权属、无权属建筑认定表》，该表格中，征收参与部门均认定上诉人房屋所在区域被认定为国有土地，该认定系法定程序制作，且未经更正，不是笔误，明知仍书写为国有土地、单个部门的当庭陈述。2、该认定表确定的土地面积和房屋面积也超出了土地登记材料确定的范围。因此不能以原土地登记材料作为认定土地性质的依据。3、明显减损了上诉人的合法权益。属于根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据的法定情形。五、被上诉人出具的规划分局的规划意见属于证人证言性质的材料，缺乏证明内容的基础材料，并且与上诉人方提交的证据材料明显矛盾，被上诉人方应当继续提交相关规划文本和规划图纸等基础性材料。对此，上诉人方也同意继续质证。规划分局的材料显示：案涉区域为旅游点建设用地。但是上诉人方获得的金华市规划局的答复显示：案涉土地不在金华市城市规划区范围内。旅游点建设明显属于城市开发建设范围。因此，不在城市规划区范围又属于旅游点建设用地，两者明显矛盾。六、部分上诉人房屋不在征收范围，被上诉人超越征收范围与上诉人方签订了征收补偿协议，该协议明显违法。经了解胡宝和、徐春芳、张根成、戚丹红、舒双珠、胡顺水、张金坤、胡福喜等8人的房屋不在征收范围。综上，原审判决事实认定错误导致适用法律错误，请求：撤销一审判决，改判支持上诉人的原审诉讼请求。上诉人庭审中补充称：本案双方签订的协议违反了住房建设部双龙风景名胜区黄大仙景区控规中关于金华市婺城区罗店镇前庄头村被拆迁房屋为保留房屋的强制性规划意见，该协议属于违反双龙风景名胜区黄大仙景区控规，属于无效。罗店镇政府辩称：一、一审法院判决认定事实清楚，法律适用正确。1、上诉人主张案涉协议属于强迫签订，但并未提供任何证据证明其主张，依法应当承担举证不能的法律后果。事实上，上诉人在2017年4月29日签订协议时，对安置方式、安置房面积、货币回购面积等进行了选择，又于2017年5月12日依法领取了房屋征收补偿、货币回购安置补偿款915269.84元，后依法领取了腾空奖、临时安置费143007.99元，以上种种行为均足以证明上诉人签订协议的真实意思表示，并不存在强迫的情况，不存在违背上诉人真实意愿的情况。2、婺城区罗店镇前庄头村土地征收补偿具体工作由金华市自然资源和规划局以2016年9月9日发布《征地告知书》的方式委托罗店镇政府实施。其中，房屋作为被征收土地的地上附属物，金华市自然资源和规划局将对房屋的征收与补偿工作一并委托给罗店镇政府具体实施，不再单独另外授权，因此，我府作为征收具体实施人，有权与上诉人签订案涉征收与补偿安置协议。3、虽然浙江省高级人民法院作出（2019）浙行终1513号行政判决书，判决确认金华市人民政府批准《罗店镇前庄头村房屋征收和补偿安置方案》行政行为违法，但是关于该安置方案的效力仍然予以保留，并未予以撤销。以上，案涉协议并不存在任何违反法律强制性规定情形，也不存在强迫签订的情况，事实上该协议也是上诉人与我府平等自愿进行签订。上诉人在签订协议后，也依法领取了相应补偿款，腾空交付了房屋，更进一步证明上诉人签订协议的意思表示真实。一审法院综合审查全部证据后，依法认定案涉协议合法有效，事实清楚，证据充分，依法应当予以维持。二、上诉人上诉理由与事实不符，且于法无据。1、关于我府是否有权签订案涉协议，案涉协议的合法性依据在第一大点已经进行阐述，不再重复。2、评估报告合法有效，评估方法符合52号令第二十条第一款建造房屋重置价结合成新评估的规定，评估时点并未侵犯上诉人合法权益。《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》第二十条第一款规定，被征收房屋补偿金额由具有评估资质的评估机构按照建造房屋重置价结合成新评估确定。《国家房地产估价规范》重置价结合成新评估的计算公式为：评估价值=重置价*成新率（1-折旧率）。从该公式可以看出，同一房屋，折旧率越低，则房屋的成新率越高，评估价值就越高。而房屋的折旧率随着使用年限的增加而增多，成新率随着使用年限的增加而降低。因此，以2016年9月9日为估价时点的成新率不低于2016年12月9日为估价时点的成新率，则以2016年9月9日为估价时点的房屋评估价值不低于以2016年12月9日为价值时点的房屋评估价值。显然，评估报告关于计算方法根据52号令规定，而评估时点也并未实际影响上诉人的合法权益。3、《前庄头村房屋应安置人口、有权属、无权属建筑认定表》中“国有土地”属于笔误。上诉人户口性质为农业，户口所在地位于前庄头，前庄头村土地性质为集体土地。4、关于本次征地是否符合规划的问题，已经浙江省高级人民法院审理，并依法作出（2017）浙行终1619号行政判决书，判决认为本次征地符合婺城区罗店镇土地利用总体规划、婺城区城镇、村庄建设规划。5、我府并未对上诉人的房屋所在土地进行征收。我府鉴于上诉人已将其所有的房屋及土地使用权处置给村集体，根据其意愿将上诉人视为无房户，根据家庭人口将其列入安置对象，从而才与上诉人签订《房屋安置协议》。综上，案涉属于上诉人与我府自愿签订，协议内容均是上诉人真实意思表示的结果。该协议并不存在任何无效的情况。请求依法审理，驳回上诉。被上诉人庭审中补充称：1、上诉人的起诉超过诉讼时效，本案属于行政协议无效案件，适用诉讼时效六个月的规定；2、徐春芳、张金坤、胡宝和等是金华市婺城区罗店镇前庄头村村民，启动城中村改造，是自愿参加城中村改造的，土地性质仍为集体土地；3、关于上诉人庭审中补充的观点，规划问题和协议效力问题没有关联性，关于违反双龙风景名胜区黄大仙景区控规问题并不存在，控规的提出并不代表一定要按照该内容建设。关于上诉人提出的整村改造是基于集体土地用地性质，在用地性质变更的情况下，规划用途相应要进行变更，因此并不存在违反双龙风景名胜区黄大仙景区控规的问题。二审中，上诉人向本院提交了以下证据材料：黄大仙景区控制性详细规划。证明案涉协议违反建设部对本区域或本村房屋应当保留的规划意见。案涉协议内容是拆除村民房屋，协议内容违反了规划的强制性内容，应属无效。在该规划文本第7页编号七中有明确的规划意见，金华市婺城区罗店镇前庄头村现状建筑和规划建筑，通过整治规划方式，设定相应的规划指标；第21、22页对本村的村民户数，建筑规模、幢数都进行了规划。还证明一审中被上诉人提交的金华市规划局金华山旅游经济区分局出具的《规划意见》内容虚假，金华市婺城区罗店镇前庄头村属于旅游建设用地，但根据双龙风景名胜区黄大仙景区控规，该区域是村庄用地，案涉协议签订是违法的。被上诉人质证认为：对证据的真实性、合法性认可，对证明目的、关联性不予认可。本案房屋拆迁与补偿安置协议是双方自愿签订的，协议内容中关于货币安置或公寓式安置均是上诉人自愿选择。双龙风景名胜区黄大仙景区控规是2014年作出的，当时金华市婺城区罗店镇前庄头村土地用地性质为集体土地，基于农村建设用地提出的意见整治改造，2016年金华市婺城区罗店镇前庄头村因征收，集体土地变更为国有土地，规划用途也相应变更。因此土地征收之后，规划用途为旅游点建设用地，是符合双龙风景名胜区黄大仙景区控规的。关于本次金华市婺城区罗店镇前庄头村征地以及旅游点建设用地在（2017）浙行终1619号行政判决书已经进行审理，本次征地是符合旅游总体规划的。因此上诉人提交的该详细规划与本案无关联性，也达不到证明目的。本院对上述证据的真实性、合法性予以确认，对其证明目的不予确认。二审中被上诉人未提交新的证据材料。经审理，上诉人无房屋在本次集体土地征收范围之内。对原审法院认定的其他事实，本院予以确认。另查明，金市统征市直（2016）字第017号征地告知书第三条第三项规定：“本次征地委托罗店镇政府实施征地补偿具体工作。”本院认为，本案所涉金市统征市直（2016）字第017号征地告知书第三条第三项规定：“本次征地委托罗店镇政府实施征地补偿具体工作。”及《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》第六条规定：“被征收范围内所在乡镇（街道）政府（办事处）是本行政区域内的征收执行人，承担实施房屋征收与补偿的具体工作。”浙江省高级人民法院（2019）浙行终1513号行政判决虽确认金华市人民政府批准《罗店镇前庄头村房屋征收和补偿安置方案》行政行为违法，但并未否定方案的效力。因此，被上诉人罗店镇政府作为本行政区域内的征收执行人有权根据《罗店镇前庄头村房屋征收和补偿安置方案》与上诉人签订安置补偿协议。本案中，上诉人虽无房屋在本次征收范围内，但被上诉人同意将上诉人户按无房户列入安置范围，且案涉安置协议系由上诉人本人签名，原审法院认定案涉协议合法有效并无不当。由此，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审法院驳回其诉讼请求，并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由戚丹红负担。本判决为终审判决。审 判 长 冯少华审 判 员 钟雪丹审 判 员 张淑英二〇二〇年十月二十三日代书记员 余美子