浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1395号上诉人（原审原告）梁火生，男，1953年1月23日出生，汉族，住浙江省杭州市临安区。被上诉人（原审被告）杭州市人民政府，住所地杭州市解放东路**。法定代表人刘忻，市长。委托代理人曹士凡、李文鹤。梁火生因杭州市人民政府（以下简称杭州市政府）土地行政复议一案，不服杭州市中级人民法院于2020年7月3日作出的（2020）浙01行初50号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年7月30日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审经审理查明：2019年8月26日，杭州市信访局收到梁火生请求“对浙土字A〔2016〕-0259号《浙江省建设用地审批意见书》上报材料真实性进行调查，并依据调查结果进行处理”的《查处申请书》，于次日转送杭州市规划和自然资源局临安分局（以下简称临安规资分局）。临安规资分局收到后，于2019年9月16日作出《规划和自然资源事项处理告知书》（LX20190049348319）（以下简称告知书），载明：经查，临安市2016年度计划第十一批次建设用地上报的玲珑街道上泉村地块一01850020（2016）0151、玲珑街道上泉村地块二01850020（2016）0151、玲珑街道上泉村地块五01850020（2016）0151二调原地类均为建设用地，不存在农用地当成建设用地上报的情况。该告知书于2019年9月17日向梁火生寄送。梁火生对该告知书不服，向杭州市政府申请行政复议。杭州市政府于2019年11月19日收到后，于2019年11月21日予以受理并通知临安规资分局提出书面答复，提交证据、依据和其他有关材料。经审查，杭州市政府于2020年1月14日作出杭政复[2019]509号行政复议决定（以下简称509号复议决定）并于2020年1月16日向梁火生寄送。一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼”。本案中，原告梁火生申请查处的事项是“请求对259号审批意见上报材料的真实性进行调查，并依据调查结果进行处理”，申请查处的法律依据是《浙江省实施办法》第二十条。该条规定：“在土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟定农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府；（二）有批准权的人民政府的土地行政主管部门对上报的方案进行全面审查，并组织现场踏勘，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准；（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案报经批准后，由市、县人民政府组织实施。在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施村庄和集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟定农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理。上报材料的人民政府应当对其上报材料的真实性、合法性负责；负责审查的土地行政主管部门应当对本级人民政府负责”。据此，临安规资分局并无对259号审批意见上报材料真实性进行查处的事务管辖权，其根据杭州市信访局的转送作出“临安市2016年度计划第十一批次建设用地上报的玲珑街道上泉村地块一、、地块二、地块五不存在将农用地当成建设用地上报情况”的告知书，系其对临安市2016年度计划第十一批次建设用地“一书三方案”填报材料的自查意见，并未设定新的权利义务。故被告杭州市政府认为原告的行政复议申请不属于行政复议法规定的行政复议范围，并据此驳回其行政复议申请，并无不当，行政复议程序亦符合法律规定。综上，原告的诉讼理由不能成立，本院对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告梁火生的诉讼请求。梁火生上诉称：一、一审法院事实认定不清，法律适用错误。根据《查处土地违法行为立案标准》：“违反《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等土地管理法律、法规和规章的规定，有下列各类违法行为之一，依法应当给予行政处罚或行政处分的，应及时予以立案。但是违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，或者法律、法规和规章未规定法律责任的，不予立案。……五、其他类型的土地违法行为……（五）土地行政主管部门的工作人员，不依照土地管理的规定，办理土地登记、颁发土地证书，或者在土地调查、建设用地报批中，虚报、瞒报、伪造数据以及擅自更改土地权属、、地类和面积等滥用职权的”因此，在上诉人有明确的证据证明确实存在伪造数据、虚报等问题的情况下，要求临安规资分局立案进行调查处理。但是临安规资分局并未依法进行处理，上诉人由此提起行政复议申请。上诉人作为被征地范围内的土地使用权人的复议申请符合《中华人民共和国行政复议法》受理条件。另，根据《浙江省实施＜中华人民共和国土地管理法>办法》第二十条规定：在土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：上报材料的人民政府应当对其上报材料的真实性、合法性负责；负责审查的土地行政主管部门应当对本级人民政府负责。因此，临安规资分局也应对上报的材料的真实性、合法性负责，其也应当对材料的真实性进行调查处理。综上，临安规资局分局应对上诉人的查处申请进行处理，在其未依法进行处理的情况下，上诉人依此提起行政复议申请，该申请符合行政复议法的受理条件，被上诉人作出的复议决定事实认定不清，法律适用错误。请求依法撤销一审判决，并改判支持上诉人的原审诉讼请求；本案诉讼费用由被上诉人承担。杭州市政府答辩称：一、答辩人作出的行政复议决定，程序合法，并无不当。上诉人梁火生请求撤销临安规资分局作出的告知书并责令重新作出答复，于2019年11月19日向答辩人申请行政复议。答辩人予以受理并进行了审理。经审理，答辩人于2020年1月14日作出509号复议决定，并将该决定书邮寄给上诉人。答辩人的行政复议审理程序，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第三十一条第一款之规定，程序合法，并无不当。二、答辩人作出的509号行政复议决定，事实清楚，证据确凿。上诉人提出的诉讼理由不成立。答辩人受理上诉人提出的行政复议申请后，依法进行审理并查明以下事实：2019年8月21日上诉人以杭州市临安区人民政府为被查处人邮寄查处申请书一份，要求答辩人对浙土字A〔2016〕-0259号《浙江省建设用地审批意见书》上报材料中玲珑街道上泉村地块一、二、五勘测定界图的真实性予以调查，并依据调查结果进行处理。8月26日，杭州市信访局将上诉人的查处申请书转送至临安规资分局处理。9月16日临安规资分局向上诉人邮寄送达告知书，告知其经查临安市2016年度计划第十一批次建设用地上报的玲珑街道上泉村地块一、、地块二、地块五二调原地类均为建设用地不存在农用地当成建设用地上报的情况。并同时书面反馈杭州市信访局。上诉人认为临安规资分局作出的案涉告知书违法，向答辩人申请行政复议。根据查明事实，答辩人认为：本案的首先要解决的是临安规资分局作出的案涉告知书是否属于行政复议范围。依据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，上诉人提出查处申请，要求对浙土字A〔2016〕-0259号《浙江省建设用地审批意见书》上报材料的真实性予以调查。后经层级转送，由临安规资分局向上诉人作出了告知。临安规资分局作出的该《事项处理告知书》系对原临安市2016年度计划第十一批次建设用地“一书三方案”填报材料的自查，并非对外行使行政管理职责的行为，不对上诉人的权利义务产生直接影响。故上诉人的复议申请不属于行政复议法第二条规定的复议范围，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定的受理条件。答辩人作出驳回上诉人行政复议申请的行政复议决定，并无不当。综上，一审法院认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉人提出的上诉理由不成立。请求驳回上诉人，维持原判。经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。本院认为，杭州市政府作出的被诉509号复议决定认为上诉人梁火生的复议申请不符合行政复议的受理条件，并据此驳回其复议申请。故上诉人的行政复议申请是否符合《中华人民共和国行政复议法》及实施条例规定的受理条件系本案审查的重点。上诉人以临安区政府为被申请人，于2019年8月26日向杭州市信访局提出“请求对259号审批意见上报材料的真实性进行调查，并依据调查结果进行处理”。杭州市信访局收到上述申请后，认为根据《浙江省信访条例》第十九条的规定上述申请不属信访受理范围，将上诉人的申请转至临安规资分局处理，同年9月16日临安规资分局作出告知书。从临安规资分局的作出的案涉告知书内容看，仅是告知上诉人其要求核实的临安市2016年度计划第十一批次建设用地上报的玲珑街道上泉村地块一、、地块二、地块五不存在上诉人所称的将农用地当成建设用地上报情况。上述告知内容仅是对征地报批材料核实后的告知，并没有对上诉人设定新的权利义务，故对上诉人的权利义务不产生实施影响，不属于行政复议的受案范围。土地征收报批材料的真假，影响的是土地征收行为的合法性，如上诉人真认为报批材料作假，可以对省政府的征地批准行为行使救济。上诉人于2019年11月19日向杭州市政府申请行政复议，杭州市政府予以受理并进行了审理，同年2020年1月14日作出509号复议决定，并将该决定书邮寄送达给上诉人，程序符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款之规定。综上，杭州市政府作出的509号复议决定认为上诉人的复议申请不符合行政复议的受理条件并据此驳回其复议申请，并无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人负担。本判决为终审判决。审 判 长 马惟菁审 判 员 沈 妙审 判 员 王富新二〇二〇年十月二十七日代书记员 陈 奥1·8·