山西省运城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）晋08行终393号 上诉人（原审原告）董玉良，男，1953年5月7日出生，汉族，住山西省运城市盐湖区。 委托代理人王兵泽，山西淳正律师事务所律师 委托代理人蔡燕燕，山西淳正律师事务所律师。 上诉人（原审被告）运城经济技术开发区管理委员会建设事业部。 法定代表人杨军林，该部部长。 出庭负责人闫宏杰，该部副部长。 委托代理人景翠英，该部住房保障中心工作人员。 委托代理人许茂林，山西明厚律师事务所律师。 被上诉人(原审第三人）山西乾得龙房地产开发有限公司。 法定代表人李连杰，该公司董事长。 委托代理人谢为民，运城经济技术开发区法律服务所法 律工作者。 被上诉人（原审第三人）太原市财融资产管理有限责任 公司。 法定代表人谢禄山，董事长。 委托代理人陈永宽，山西上韬律师事务所律师。 上诉人董玉良、上诉人运城经济开发区管理委员会建设事业部（以下简称运城经开区管委会建设事业部）因撤销房屋登记一案，均不服山西省运城市盐湖区人民法院（2018）晋0802行初69号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人董玉良及其委托代理人王兵泽、蔡燕燕，上诉人运城经开区管委会建设事业部的出庭负责人闫宏杰及其委托代理人景翠英、许茂林，被上诉人山西乾得龙房地产开发有限公司（以下简称乾得龙公司）的委托代理人谢为民，被上诉人太原市财融资产管理有限责任公司（以下简称财融资产公司）的委托代理人陈永宽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原判认定，2008年11月29日被告运城经济技术开发区管理委员会建设事业部为第三人山西乾得龙房地产开发有限公司办理了空港建材城20#大卖场工程竣工验收备案。第三人山西乾得龙房地产开发有限公司于2011年7月29日申请被告运城经济技术开发区管理委员会建设事业部为其办理，位于运城市空港新区××建材城××、××、××、××号大卖场的房屋所有权登记，被告根据第三人山西乾得龙房地产开发有限公司提交的20#大卖场工程竣工验收备案等申请材料为其办理了房屋所有权登记，并为其颁发了运港字第00004809号房屋所有权证。2011年3月22日第三人山西乾得龙房地产开发有限公司向被告申请对涉案的20号大卖场产权分割，为第三人山西乾得龙房地产开发有限公司20号大卖场进行了房屋所有权登记，并颁发了运港字第00006049号房屋所有权证。被告根据第三人晋商银行股份有限公司运城分行的申请于2015年6月10日为第三人晋商银行股份有限公司运城分行进行房运（港）他字第20150213号房屋他项权证登记。另查明，本院于2019年3月21日作出（2018）晋0802行初79号行政判决书，判决撤销被告运城经济技术开发区管理委员会建设事业部2008年11月29日为第三人山西乾得龙房地产开发有限公司空港建材城20#大卖场作出的工程竣工验收备案。被告不服上诉于运城市中级人民法院，运城市中级人民法院作出（2019）晋08行终67号行政判决，维持了一审判决。还查明，第三人山西乾得龙房地产开发有限公司取得涉案房屋的所有权证后，将涉案房屋抵押给晋商银行股份有限公司运城分行。2015年6月10日被告运城经济技术开发区管理委员会建设事业部为晋商银行股份有限公司运城分行办理房屋他项权登记。晋商银行股份有限公司运城分行与亚联盟资产管理有限公司签订编号为：亚联资管与晋（总）行〔2016〕ZR第00001号债权资产转让合同，将涉案房屋的抵押权转让给亚联盟资产管理有限公司，亚联盟资产管理有限公司于2018年12月28日同太原市财融资产管理有限责任公司签订编号为：2018-12-28-2号债权资产转让合同，将涉案房屋的抵押权转让给太原市财融资产管理有限责任公司。并查明，山西省运城市机构编制委员会办公室的运编办发〔2017〕180号《关于整合组建运城经济技术开发区管理委员会机构编制事项的通知》，将运城经济技术开发区管理委员会和空港经济开发区管委会的职责与机构予以整合，组建运城经济技术开发区管理委员会。运城经济技术开发区党政联席会〔2017〕2次《会议纪要》决定原经开区房地产管理局的职能由建设事业部行使。 原审认为，被告运城经济技术开发区管理委员会建设事业部在为山西乾得龙房地产开发有限公司进行房屋所有权登记时所适用的《中华人民共和国房屋登记办法》第三十条规定，“因合法建造房屋申请房屋所有权初始登记的，应当提交下列材料：（一）登记申请书；（二）申请人身份证明；（三）建设用地使用权证明；（四）建设工程符合规划的证明；（五）房屋已竣工的证明；（六）房屋测绘报告；（七）其他必要材料”；现在不动产登记所适用的《不动产登记暂行条例实施细则》第三十五条规定，“申请国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记的，应当提交下列材料：（一）不动产权属证书或者土地权属来源材料；（二）建设工程符合规划的材料：（三）房屋已经竣工的材料；（四）房地产调查或者测绘报告；（五）相关税费缴纳凭证；（六）其他必要材料。”本案中，第三人山西乾得龙房地产开发有限公司向被告运城经济技术开发区管理委员会建设事业部申请办理房屋所有权登记时，其提交了空港新区房屋分层分间平面图、计算表、资质证书、工程竣工验收备案表、运（航）国用（2008）第014421701168号土地所有权证、建设工程规划许可证（副本）、建设用地规划许可证、建筑工程施工许可证等材料，关于涉案房屋的竣工备案材料，本院于2019年3月21日作出（2018）晋0802行初79号行政判决书，以第三人山西乾得龙房地产开发有限公司在庭审中表示未提供消防竣工验收的文件。被告运城经济技术开发区建设事业部2008年11月10日为第三人山西乾得龙房地产开发有限公司进行的工程竣工验收备案主要证据不足为由，判决撤销被告运城经济技术开发区管理委员会建设事业部2008年11月29日为第三人山西乾得龙房地产开发有限公司空港建材城20#大卖场作出的工程竣工验收备案，后运城市中级人民法院维持了一审判决。因此，第三人山西乾得龙房地产开发有限公司在申请涉案房屋的初始房屋所有权登记时提供的材料并不完备，未按照要求提供相应的申请材料，故被告为第三人山西乾得龙房地产开发有限公司进行涉案房屋的所有权登记主要证据不足。后第三人山西乾得龙房地产开发有限公司申请对运港字第00004809号房屋所有权证中的20#大卖场进行产权分割，后续的房屋所有权分割行为是建立在先前的房屋所有权初始登记之上的，先前的登记行为错误会导致后续的分割行为错误，因此，被告对于涉案房屋的登记行为，理应予以撤销。但在被告运城经济技术开发区管理委员会建设事业部为第三人山西乾得龙房地产开发有限公司进行房屋所有权登记后，第三人山西乾得龙房地产开发有限公司将涉案房屋抵押给晋商银行股份有限公司运城分行，如若撤销该登记行为，会给债权人造成重大损失，也就是说如果撤销登记行为，将会造成市场交易的不确定性，对社会经济秩序也会造成不稳定，故对该登记行为应确认违法为宜。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决：一、确认被告运城经济技术开发区管理委员会建设事业部2011年7月29日为第三人山西乾得龙房地产开发有限公司位于运城市空港经济开发区××＃大卖场进行的运港字第00006049号房屋登记行为违法；二、驳回原告董玉良其他诉讼请求。 上诉人董玉良诉称，一审法院认为撤销房屋登记行为，会造成市场交易的不确定性，造成社会经济秩序不稳定，属于撤销会给社会公共利益造成重大损害的情况，明显认定事实错误，适用法律错误。第一，撤销房屋登记并不会损害社会公共利益。山西乾得龙公司将涉案房屋抵押给晋商银行股份有限公司运城分行，若撤销房屋登记行为从而影响了晋商银行股份有限公司运城分行的抵押权，也只是特定主体山西乾得龙公司和晋商银行股份有限公司运城分行之间的权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的：”该条规定的“社会公共利益”不是属于任何单一个体所独占的权益，是社会上不特定多数人的权益，具有公共性和社会性。因此，晋商银行股份有限公司运城分行的抵押权并不代表社会公共利益，本案应依法撤销。第二，撤销涉案房屋的登记行为并不会影响交易的不确定性，影响社会经济秩序稳定。涉案房屋抵押是担保性质，并不是交易行为，在山西乾得龙不履行到期债务或其他约定的抵押权实现的情形，晋商银行股份有限公司运城分行有权就涉案房屋享有优先受偿权。因此，撤销房屋登记行为并不会影响交易安全。综上，一审法院认为撤销登记行为会损害社会公共利益不当，若不撤销房屋登记行为，上诉人的合法权益将受到严重侵害，应依法撤销本案的房屋登记行为。故请求依法撤销盐湖区人民法院作出的(2018)晋0802行初69号行政判决书，依法改判：撤销运城市经济技术开发区管理委员会建设事业部2011年7月29日为山西乾得龙房地产开发有限公司位于运城市空港经济开发区××＃大卖场进行的运港字第00006049号房屋登记行为。 上诉人运城经开区管委会建设事业部辩称，如果撤销房屋登记，那么他项权登记就失去了基础，债权人也就失去了实现其抵押权的依据。在债务人不能依约还款的情况下，债权人因此无法对涉案房屋行使优先受偿权，从而导致其债权不能得以清偿，债权转让的各方权益也必定受损，产生连锁反应，对契约和抵押权制度造成冲击。由此可见，撤销房屋登记对交易安全和社会经济秩序的影响是显而易见的。物权法规定善意第三人保护制度正是出于此种考虑，其立法目的不仅在于对善意第三人合法权益的保护，更重要的是对社会交易秩序稳定性、可期待性的保护，属于公共利益的范畴。撤销房屋登记将损害第三人合法权益，系损害公共利益的情形。另外，涉案房屋的分割登记时间是2012年3月22日，上诉人起诉的时间是2017年10月17日，早已超过行政诉讼法规定的“自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月”的起诉期限。上诉人一审主张是“近期”知道登记行为的，那么就应该举证证明其知道的时间到起诉日并未超过六个月，否则将承担不利后果。综上，上诉人董玉良的上诉理由不成立，并超过了起诉期限，依法应予驳回。 被上诉人乾得龙公司述称，同意经开区建设事业部的答辩意见。1、登记行为是在建设单位于行政机关职能部门之间形成的，建设单位是乾得龙公司，登记是行政赋予登记建设单位的所有权。2、董玉良曾与乾得龙公司合作开发房地产协议，形成了合同关系及民事法律关系，取得的是标的物的使用权，行政赋予行政相对人行政权益，不赋予民事法律关系所取得的权利。3、董玉良的权利没有受到侵害，其不具备行政法律保护的利益。受害可以通过民事案件救济。应该驳回董玉良的起诉。 被上诉人财融资产公司述称：同意经开区建设事业部的答辩意见。1、因债权人晋商银行、包括财融资产都是国有公司。2、案涉房产自2012起至今历经三次抵押登记。3、工程竣工备案是否具有瑕疵不应对产权登记有影响。4、晋商银行办理抵押登记时，抵押程序合法，权属清晰。也基于此基础，在房屋登记的过程中，备案行为的登记导致房屋产权证、抵押权证被撤销，会导致市场交易的不确定性。5、董玉良数次表示仅为该标的物的代表人，是众集资的，其诉讼主体不适格。应在民事案件确定诉讼主体资格，再进入行政程序。 上诉人运城经开区管委会建设事业部上诉称，一、上诉人作出的房屋登记行为合法，上诉人依据《中华人民共和国房屋登记办法》第三十条之规定，在依法审查第三人山西乾得龙房地产开发有限公司提交的登记申请书、申请人身份证明、建设用地使用权证明、建设工程符合规划的证明、房屋已竣工的证明、房屋测绘报告等必要材料后，对涉案房屋进行登记有事实和法律依据。工程竣工验收备案这个前置行为不影响后续登记行为的合法性。1、上诉人的工程竣工验收备案行为不同于行政处罚、行政许可、行政强制、行政确认等具体行政行为。行政备案的主要功能是信息收集，目的是为行政决策提供信息支撑、为事后监管提供信息线索、为政府服务提供信息指引。因此，行政备案是行政主体基于职权实施的不能产生、变更或者消灭行政法律关系的行为，属于程序性的事实行为。行政备案行为既不赋予相对人权利，也不为相对人创设义务，不会对行政相对人的权利义务产生直接影响，更不会对董玉良的产生直接影响；2．备案行为和房屋登记行为系连续行为，备案系前置行为，房屋登记行为系后续行政行为，这是两个性质完全不同的行为，前置行为违法并不意味着后续行为违法，前置行为的撤销并不意味着后续行为应当被撤销；3．在第三人山西乾得龙房地产开发有限公司取得竣工证明等必要材料后，上诉人依法应当进行涉案房屋的登记；4．竣工验收备案不合法，完全可以使第三人山西乾得龙房地产开发有限公司整改以达到竣工验收的标准，而不应当确认登记行为违法，否则会导致社会经济秩序的不稳定。三、董玉良不具备诉讼主体资格董玉良如果认为自己系涉案房屋的真实权利人，应当通过法律途径进行确认，再申请变更登记。但是本案中，董玉良的权益并未经人民法院确认，更不能证明其权益损害实际存在。也就是说，上诉人的登记行为并未造成给其造成任何权益损害，因此董玉良的诉讼主体不适格。故请求撤销运城市盐湖区人民法院作出的(2018)晋0802行初69号行政判决，依法驳回董玉良的诉讼请求； 上诉人董玉良辩称，一、运城开发区建设事业部作出的案涉房屋登记行为违法，应当依法予以撤销。第一、运城开发区建设事业部为山西乾得龙房地产开发有限公司（以下简称“山西乾得龙公司”）进行的工程竣工验收备案行政行为已经被生效的判决撤销。盐湖区人民法院作出(2018)晋0802行初79号行政判决书，认为山西乾得龙公司在庭审中表示未提供消防竣工验收的文件，工程竣工验收备案主要证据不足，撤销工程竣工验收备案。之后运城市中级人民法院作出的(2019)晋08行终67号判决书维持一审判决。第二，工程竣工验收备案是申请房屋初始登记的的必备材料，因案涉房屋的工程竣工验收备案行政行为已经被法院撤销，说明运城开发区建设事业部作出的案涉房屋所有权登记行为主要证据不足。根据《房屋登记办法》第三十条的规定“因合法建造房屋申请房屋所有权初始登记的，应当提交下列材料：…（五）房屋已竣工的证明：…”山西乾得龙公司申请案涉房屋初始登记时，提交了工程竣工验收备案表，证明房屋已经竣工验收。现在案涉房屋的工程竣工验收备案行为已经被法院撤销，进行房屋初始登记行为很明显证据不足。第三，运城开发区建设事业部对案涉房屋进行初始登记时，没有实地查看，程序违法。根据《房屋登记办法》第十九条的规定“办理下列房屋登记，房屋登记机构应当实地查看：（一）房屋所有权初始登记：…”房屋初始登记时应当进行实地查看，正是因为运城开发区建设事业部没有实地查看，导致不具备发证的工程错误发证。第四，运城开发区建设事业部对案涉房屋进行初始登记时，没有就登记事项进行公告，程序违法。综上，运城开发区建设事业部作出的案涉房屋初始登记行为主要证据不足，程序违法。根据《行政诉讼法》第七十条的规定“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的：（三）违反法定程序的…”应当依法撤销。后续的房屋所有权分割行为是建立在房屋的初始登记之上，也应当撤销。二、董玉良具备诉讼的主体资格。运城市中级人民法院作出(2018)晋08行终54号行政裁定书和(2019)晋08行终67号判决书，均已生效。两份生效的文书均认为董玉良是房屋的实际建造和使用人，与房屋所有权以及他项权登记行为存在利害关系。因此董玉良具备诉讼的主体资格。 被上诉人乾得龙公司答辩同前述答辩意见。 被上诉人财融资产公司答辩同前述答辩意见。 经审理查明，当事人在一审审理期间所提供的证据、依据，原审法院已随卷移送本院，二审对证据和事实的认定与原判无异。同时查明，二审庭审中，1、针对涉案的房屋登记人员有无上岗证的问题，上诉人运城经开区建设事业部答：“原空港两区合并，签字的人是以前房管局的，都有聘用书。”但未提供相应证据。2、针对在办理房屋登及房屋他项权登记程序中是否实地查看过涉案房屋的问题，上诉人运城经开区建设事业部答：“时间过去太长了，现在不清楚，回去后我们会了解。”但至今未向本院提供其是否实地查看过涉案房屋的相应证据。3、针对涉案房屋的现状问题，涉案房屋现由董玉良占有使用，被上诉人乾得龙公司亦称涉案房屋现由董玉良占有使用。4、上诉人董玉良于二审诉称涉案房屋的现状仍处于未完工状态，该房屋的消防及水电暖至今尚未安装。 本院认为，本案的争执焦点为：一是上诉人董玉良与案涉行政行为有无利害关系，是否具备本案原告主体资格。二是涉案行政行为是否合法，是否应予撤销。一、关于上诉人董玉良与案涉行政行为有无利害关系，是否具备本案原告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，本院曾作出的（2018）晋08行终54号行政裁定书和（2019）晋08行终67号行政判决，均已生效。该两份生效文书均认定董玉良是涉案房屋的实际建造和使用人，与涉案房屋的登记行为及他项权登记行为均存在利害关系。结合本案证据1、合作开发房地产协议。2、收款证据。3、空港国际建材家居城交款单。4、施工合同及工程款付款手续；5、招商票据；6、空港20号五交化商铺交款通知单；7、空港国际建材城20区商铺楼建房协议；8、租房协议；9、未完工程汇总表等均可以证明董玉良与涉案行政行为具有利害关系，具备本案诉讼的主体资格，故上诉人运城经开区建设事业部主张董玉良不具备本案诉讼主体资格的理据不足，本院不予支持。二、关于涉案行政行为是否合法，是否应予撤销的问题。《房屋登记办法》第三十条第（五）项规定，因合法建造房屋申请房屋所有权初始登记的，应当提交房屋已竣工的证明。《不动产登记暂行条例实施细则》第三十五条规定，申请国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记的应当提交下列材料：（三）房屋已经竣工的材料；（四）房地产调查或者测绘报告。本案中，关于涉案房屋的竣工备案材料，原审法院于2019年3月21日作出（2018）晋0802行初79号行政判决书，以第三人乾得龙公司在庭审中表示未提供消防竣工验收的文件，被告运城经开区建设事业部2008年11月10日为第三人山西乾得龙房地产开发有限公司进行的工程竣工验收备案主要证据不足为由，已判决撤销运城经开区建设事业部作出的该行政行为。《房屋登记办法》第六条规定房屋登记机构应当具备与其岗位相适应的专业知识，从事房屋登记审核工作的人员，应当取得国务院建设主管部门颁发的房屋登记上岗证书持证上岗。第十九条第一款第（一）项规定：办理房屋所有权初始登记房屋登记机构应当实地查看。上诉人运城经开区管委会建设事业部未按上述规定作出涉案行政行为属于违反法定程序。原审判决对运城经开区管委会建设事业部作出的涉案登记行为理应予以撤销的认定符合法律的规定，是正确的。但原审判决以如撤销涉案登记行为，将会造成市场交易的不确定性，对社会经济程序也会造成不稳定为由，判决确认涉案行政行为违法的事实认定及法律依据不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益，社会公共利益造成重大损害的。该法律明确规定的是撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，应判决确认违法，但不撤销行政行为。而本案中涉及的是第三人乾得龙公司向第三人财融资产抵押涉案房屋的行为，该抵押属于担保性质，不属于交易，撤销该房屋登记行为给抵押带来的风险，并不直接影响交易安全。且所谓社会公共利益，一般是指社会公众都享有的非独占的，为一个社会生存所必须的利益，公共利益一般是不特定多数的受益人，本案涉及的房屋产权登记行为，撤销该行政行为，直接导致的后果是涉案的登记行为没有了物权法上的登记效力，并不会给社会不特定多数人带来损害，如因涉案的登记行为被撤销而影响了以该登记取得的产权证办理的抵押行为，也只是一种特定的具体对象之间的权益，这种基于特定对象之间的抵押而形成的交易并不代表社会公共利益，并不具有公共利益属性。故本案不属于撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的情形，本案原审判决认定事实及适用法律有误，应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，行政行为主要证据不足以及违反法定程序的，人民法院应当判决撤销该行政行为。故应认定董玉良具备本案诉讼主体资格，判决撤销涉案行政行为。关于上诉人运城经开区管委会建设事业部诉称的起诉期限问题，因上诉人董玉良于2017年10月17日即已提起本案行政诉讼，上诉人经开区管委会建设事业部也未提供董玉良的诉请已超法定起诉期限的证据，故对该诉称本院不予支持。综上，上诉人董玉良上诉主张，本院应予支持。上诉人运城经开区建设事业部的上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 1、撤销盐湖区人民法院作出的(2018)晋0802行初69号行政判决。 2、撤销运城市经济技术开发区管理委员会建设事业部2011年7月29日为山西乾得龙房地产开发有限公司位于运城市空港经济开发区康杰北路36号的20#大卖场进行的运港字第00006049号房屋登记行为。 一审案件受理费50元，二审案件受理费100元，共计150元由上诉人运城市经济技术开发区管理委员会建设事业部负担。 本判决为终审判决。 审判长  张晓波 审判员  张 伟 审判员  田 力 二〇二〇年十月二十七日 书记员  刘 萌