陕 西 省 高 级 人 民 法 院 陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2020）陕行终550号 上诉人（原审被告）：富平县人民政府。住所地：陕西省富平县。法定代表人：张海乾，该县人民政府县长。委托代理人：宦军，该县自然资源局法制股股长。委托代理人：李晖，陕西秦平律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：何柏玲，男，1954年4月18日出生，汉族，住陕西省富平县。原审被告：渭南市人民政府。住所地：陕西省渭南市临渭区。法定代表人：王琳，该市人民政府市长。委托代理人：孙杰刚，该市司法局工作人员。委托代理人：李栋房，陕西泰普律师事务所律师。原审第三人：何根利，男，1957年9月1日出生，汉族，住陕西省富平县。原审第三人：何万利，男，1964年12月10日出生，汉族，住陕西省富平县，系何根利之弟。原审第三人的共同委托代理人：何顺利，男，1961年6月5日出生，汉族，住陕西省富平县，系何根利之堂弟。上诉人富平县人民政府(以下简称富平县政府)因被上诉人何柏玲诉其及渭南市人民政府(以下简称渭南市政府)土地权属处理决定及行政复议一案，不服渭南市中级人民法院（2020）陕05行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年9月10日公开开庭审理了本案。上诉人富平县政府的委托代理人宦军、李晖，被上诉人何柏玲，原审被告渭南市政府的委托代理人孙杰刚、李栋房，原审第三人何根利、何万利的共同委托代理人何顺利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审判决查明：原告及第三人的宅基地均为祖遗宅基。原告持有1953年政府为其父颁发的《土地房产所有证》载明宅基地坐南朝北，分为东西两院，东院为空院（后由他人居住使用），西院建有瓦房，现为原告何柏玲居住使用。西院宅基地四至为北至街心，南至何福印，东至何自成，西至王维勤，长7.14丈(23.7米)，宽3.15丈(10.5米）。第三人的宅基地坐北面南，与原告的宅基地“背靠背”相连。双方所持有集体土地使用证均被依法撤销。原告认为其宅基地南北尺寸与1953年颁发的《土地房产所有证》记载的尺寸不一致，主要是对原证记载的北至“街心”的含义理解有误，认为原证记载的“街心”实际应为其北墙的外墙皮。被告富平县政府在确权过程中，核实北墙皮至南界墙皮距离为22.5米，XX道XX中心的距离2.2米，实际尺寸为24.7米，超过原证所登记的23.7米，加之南界墙建起已20余年。2012年11月6日，被告富平县政府依据原告何柏玲的申请作出了富政权字（2012）第02号《土地权属处理决定》：申请人何更五的宅基地北至北面墙，南至后现界墙北皮，南北长为22.5米，（西南角向北少一东西长2.0米，南北宽0.7米的刀把）。另查明，何柏玲现有院落的东南角有一凸出部位。该部分土地何柏玲家始终占有并使用。该决定送达后，原告不服向渭南市政府提出行政复议，渭南市政府维持了该确权决定，原告遂提起行政诉讼。蒲城县人民法院判决维持富平县政府富政权字（2012）第02号《土地权属处理决定》。宣判后，何柏玲不服提出上诉。渭南市中级人民法院判决驳回上诉，维持原判。何柏玲仍不服，向陕西省人民检察院申诉。陕西省人民检察院提起抗诉，陕西省高级人民法院指令渭南市中级人民法院再审本案。渭南市中级人民法院以何柏玲的父亲何自成1953年取得其持有的《土地房产所有证》所示东西两院的土地房产所有权，该证上显示两院均有明确的长宽尺寸，两院的北至均为街心，但原有街道的宽窄并未标注，经过多年政策的调整和房屋的翻修，原有的院落已经发生变化，土地的所有权性质也发生了变化，故无法确定原有街心的位置。现何柏玲所持有的1953年政府颁发的《土地房产所有权证》，仅能证实发证当时何柏玲家中房屋土地的情况。何柏玲与第三人之间，从1989年开始就因为第三人盖房问题发生争执，经人说和后砌起了现在两家之间的临时界墙，为此双方一直争执诉讼不断，因此不能因现有围墙的存在，结合北墙外的公共区域，认定现何柏玲家土地的长度。同时根据2010年、2011年以及渭南市中级人民法院再审期间的现场勘察情况，结合何柏玲陈述，其院中始终占有并使用院中东南角凸出部位，但2012年富平县政府在作出土地处理决定时，该部分事实未做处理和认定。因此，富平县政府作出的富政权字(2012)第02号土地权属处理决定，认定事实不清，确定的内容不符合实际情况为由，遂判决：一、撤销渭南市中级人民法院（2013）渭中行终字第00031号行政判决与蒲城县人民法院（2013）蒲行初字第00008号行政判决；二、撤销富平县政府富政权字（2012）第02号《土地权属处理决定》；三、富平县政府对何柏玲要求确定宅基地四至和使用面积的申请，重新作出土地权属处理决定。富平县政府于2019年7月8日作出富政权字（2019）第01号《土地权属处理决定》（以下简称1号确权决定）：申请人与被申请人之间的界线按占地现状予以确权。现状长22.66米，宽10.8米，西南角向北凹进0.66米、凹进部分东西长2.1米，东南角向东凸出2米、凸出部分南北长4.5米，面积253.7平方米。宅基地四至：北至巷道；南至何万利、何根利；东至葛玉航；西至王玉荣。何柏玲不服，申请行政复议，渭南市政府依法审理行政复议申请，在法定期限内向被告送达提出答复通知书、作出渭政复决字（2019）177号《行政复议决定》，维持1号确权决定，并向双方送达复议决定书。另查明，被告富平县政府在确权过程中，核实原告何柏玲宅基北墙皮至南界墙皮长22.5米。原审判决认为：原告何柏玲持有1953年的《土地房产所有证》载明其父何自成当时有宅基地一宗，坐南朝北，分为东西两院。其中西院宅基地长7.14丈(23.7米)，宽3.15丈(10.5米）。现为原告何柏玲居住使用。第三人宅基地坐北面南，与原告何柏玲宅基地“背靠背”相连。原告与第三人从1989年开始就因为第三人盖房问题发生争执，经人说和，虽砌起了临时界墙，但双方一直争执不断。被告确定原告宅基长22.66米，宽10.8米，因宽度增加0.3米，长度相应减少，故参照1953年《土地房产所有证》记载情况，结合实际宽度，计算长度应为23米左右，但被告作出的确权决定，并未调查清楚原告宅基现长度不足的原因（巷道拓宽占用、他人侵占、其他）。确定原告宅基长度22.66米，证据不足，且并未明确北至巷道的起算点，导致无法判断原告与第三人之间的临时界墙是否应为双方宅基的实际界线，从根本上化解双方宅基矛盾。因此，被告富平县政府作出确权决定的行政行为没有充分证据，依法应予撤销。被告渭南市政府虽复议程序合法，但认定富平县政府确权事实正确，属于认定事实错误，依法应予撤销。原告诉讼请求成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一)项的规定，判决：一、撤销被告富平县政府1号确权决定；二、撤销被告渭南市政府作出的渭政复决字（2019）177号《行政复议决定》；三、责令被告富平县政府在本判决生效后六十日内对原告何柏玲的宅基地重新作出土地权属处理决定。案件受理费50元，由被告富平县政府负担。上诉人富平县政府上诉称：（一）原判认定事实不清。第一，1953年，富平县政府向被上诉人何柏玲之父何自成颁发《土地房产所有权证》时，何柏玲家宅基地与第三人家宅基地相连。被上诉人何柏玲家宅基地坐南向北，第三人家宅基地坐北向南。1958年，原生产队将被上诉人家宅基地与第三人宅基地之间的界墙拆除作为粪土肥地，双方宅基地之间形成一条东西方向的巷道，当地俗称“水茅巷”。上世纪八十年代，居住在“水茅巷”两边的居民，逐渐将“水茅巷”圈占到宅基之中。在此情况下，第三人与被上诉人何柏玲于1989年建筑了现在的界墙。被上诉人家宅基地与第三人家宅基地曾一度不直接相连的事实原审判决没有认定。第二，1989年第三人建界墙时，被上诉人曾提出异议，并推倒部分已经建成的界墙。后在村干部调解下，被上诉人又将推倒的界墙修复。该界墙从建成至今未变。第三，在第三人何根利家后墙（也就是双方争议的界墙）南0.8米处现存老房台沿石。原审判决对此亦未认定。（二）原审判决适用法律错误。第一，1953年，我国农村土地集体所有制尚未建立。政府颁发《土地房产所有证》时，将巷道视为村民所有而计入村民《土地房产所有证》符合当时的法律制度。而现在巷道不再计入集体土地使用权证中。原审判决对被上诉人持有的《土地房产所有证》关于“街心”的理解，未考虑我国当时的历史状态。另外，如果将“街心”理解为外墙皮，则第三人家的台沿石必然划入被上诉人家，这种认定也与当地建筑习惯矛盾。第二，1953年富平县政府颁发的《土地房产所有证》因法律制度发生变化、农村土地重新划拨等原因，已经丧失了确定土地所有权的效力。如果该证有效，村集体将被上诉人家原东院宅基地划拨给其他村民的行为就是违法的；如果该证有效，被上诉人多占了第三人的土地，而不是第三人多占了被上诉人的土地。第三，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十五条规定：“1982年2月国务院发布《村镇建房用地管理条例》之前农村居民建房占用的宅基地，超过当地政府规定的面积，在《村镇建房用地管理条例》施行后，未经拆迁、改建、翻建的，可以暂时按现有实际使用面积确定集体土地建设土地使用权。”本案争议双方的界线于1958年因“水茅巷”的形成而被破坏，双方因“水茅巷”的形成而丧失了“水茅巷”所在地的使用权。直到1989年双方才重新建界墙将“水茅巷”用地划入宅基地之中。关于本案出现的这种情况，现行的政策没有明确规定。上诉人依据《土地权属争议调查处理办法》第三条规定的确权原则进行确权，适用法律得当。请求：1.撤销原判，驳回被上诉人的诉讼请求；2.诉讼费由被上诉人承担。被上诉人何柏玲答辩称：（一）被上诉人现居住的西院宅基地长为23.7米，是上诉人1953年为其父颁发的《土地房产所有证》上确权认定的。虽然国家土地政策发生变化，但被上诉人的土地使用权并未被依法收回，该证依然有效，且具有证明被上诉人宅基地尺寸的法律效力。（二）《土地房产所有证》明确记载东院是空院宅基地。1952年，上诉人确权被上诉人东西两院北至位置时，东院就没有北面墙，其北至位置是以紧邻西院北至位置为依据的。事实证明，被上诉人东院的北至是街道南边沿，并非街道中心。因此，上诉人的上诉理由不能成立。请求：驳回上诉，维持原判。渭南市政府陈述意见称：（一）原审判决认定事实错误。第一，原审判决认为1953年的《土地房产所有证》载明被上诉人何柏玲的宅基地长宽分别为23.7米和10.5米，但确权决定宅基地长宽分别为22.66米和10.8米，未查清长度不足的原因，因此确定宅基地长为22.66米证据不足。但是，从1953年向被上诉人之父颁发《土地房产所有证》至今，我国土地制度经过几十年的变化，该证已不能作为确权的依据，仅可作为参考；且无法保证当时使用的计量器具与现在的完全一致，数据没有误差。因此，仅以《土地房产所有证》所记载的长宽数据作为确权的唯一依据，理由不充分。第二，《土地房产所有证》所记载的“街心”因年代久远、更替等因素，现已无法确定。且“街心”本就存在争议，若以“街心”位置作为丈量的依据，也不符合证据规则的要求。如按照“街心”位置丈量确定何柏玲宅基地长度，则与现场挖出的第三人何根利家老房房檐下台沿石位置不符。第三，本案属于历史遗留问题，被上诉人与第三人就宅基地发生争议，也曾出现过对宅基地旧墙体的拆除、水茅巷的形成又消失、界墙建了又拆，且被上诉人与第三人的宅基地也曾一度并不相连等历史过程。因此，土地确权机关无法还原何柏玲宅基地长度的变化历史原貌，更无法调查清楚。（二）富平县政府本着尊重历史、解决问题的目的，从客观实际出发，对证据材料进行审查以及现场勘查、土地使用现状等情况，通过综合认定，作出的被诉土地权属处理决定符合土地使用现状，且认定事实清楚、证据充分，亦符合我国现有土地管理的要求。因此，渭南市政府作出的被诉复议决定，并无不当。请求：撤销原审判决，依法裁判。何根利、何万利陈述意见称：（一）第三人何根利、何万利祖遗后楼房北台沿石还保留至今。台沿石的北沿到界墙的北沿0.96米，如果何柏玲说何根利、何万利侵占自己宅基地1.2米，那么两家的界线就在何根利老房台沿石南0.24米处。这种理解与原始物证相矛盾。（二）1990年，何根利在修建与被上诉人何柏玲界墙时，被上诉人、第三人及委托代理人何顺利三人都在现场，放线的依据是以何根利民国时期的老房北台沿石北沿向北等了两方砖，流雨水的阴沟再向北量0.24米界墙，大约0.96米。被上诉人当时亦无异议。（三）原判决对何柏玲持有1953年《土地房产所有证》与2010年5月18日富平县政府会同何柏玲对其现宅基地现场堪丈的数据不一致的事实没有认定。请求：撤销原判，改判驳回何柏玲诉讼请求。本院二审查明的其他事实与一审判决查明的事实一致,本院予以确认。本院认为：本案的争议焦点是富平县政府作出的1号确权决定及渭南市政府作出的渭政复决字（2019）177号《行政复议决定》是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第十四条第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理……”本案中，富平县政府根据被上诉人何柏玲、原审第三人何根利及何万利的委托代理人何顺利的询问记录，以及对2010年现场的勘测，确认何柏玲宅基地现状长22.66米，宽10.8米，西南角向北凹进0.66米、凹进部分东西长2.1米，东南角向东凸出2米、凸出部分南北长4.5米，面积253.7平方米。宅基地四至：北至巷道；南至何万利、何根利；东至葛玉航；西至王玉荣。何柏玲对宅基地长度存在异议，主张宅基地现有长度22.66米与1953年《土地房产所有证》上的23.7米不一致，请求按照《土地房产所有证》上记载的长度确认现有宅基地长度。经查，被上诉人何柏玲所持《土地房产所有证》系1953年富平县政府为其父何自成所颁发。该证可以证明被上诉人之父历史上曾经拥有涉案房产的所有权，但随着我国农村土地制度的改革，该《土地房产所有证》现已失效，不再具有法律效力。况且，该证已年代久远，涉案土地经过改建、翻建，情况已发生改变，故何柏玲仅凭1953年颁发的《土地房产所有证》，主张涉案土地使用权的实际占用长度与该证不符的理由不能成立。上诉人富平县政府根据《土地房产所有证》的记载和解读，确定被上诉人何柏玲宅基长度22.66米，并载明北至巷道，南至何万利、何根利。上诉人对争议地的四至表述并不准确，无法明确被诉土地权属处理决定认定的22.66米起止界点，且未能对其确定的22.66米作出充分、合理的说明，故不能证明上诉人所作被诉土地权属处理决定证据充分。因此，原审法院认为被诉土地权属处理决定依据不足，遂判决予以撤销正确。渭南市政府作出维持富平县政府所作土地权属处理决定的被诉复议决定，虽其复议程序合法，但认定的事实错误，亦应予以撤销。据上，原审法院撤销被诉《土地权属处理决定》及渭政复决字（2019）177号《行政复议决定》，并责令富平县政府对何柏玲的宅基地重新作出土地权属处理决定，结果正确，依法应予维持。综上，上诉人富平县政府的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。原审判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人富平县人民政府承担。本判决为终审判决。   审  判  长    徐  炯审  判  员    杨宗信审  判  员    赵  婧   二〇二〇年十月十五日 法官助理    仵  媛书  记  员    刘蓉婧1