广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终2032号上诉人（原审原告）：张上金，男，19**年*月*日出生，汉族，身份证住址广东省广州市番禺区******************，公民身份号码452************250。委托代理人：张上光，男，19**年*月*日出生，汉族，身份证住址广西藤县***********，公民身份号码452************234，系原告同胞兄弟。被上诉人（原审被告）：广州市番禺区沙湾镇人民政府，住所地广东省广州市番禺区***********。法定代表人：谢国樑，镇长。上诉人张上金因与被上诉人广州市番禺区沙湾镇人民政府（以下简称沙湾镇政府）行政强制及行政赔偿纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初895号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，原告系原富众饮食店的经营者，经备案的《广州市房屋租赁合同》及《沙湾镇餐饮宅基地证明》显示，其承租广州市番禺区*******民委员会坐落于广州市番禺区********的房产用于经营。2019年4月2日，沙湾镇农业技术服务中心针对农田上的非农业用途违法建构筑物开展专项清理整治活动，向包括案涉房产在内的违法建（构）筑物业主发出《限期整改通知书》，通知书的主要内容为：“根据市农业局、市国规委《关于加快推进“大棚房”、“农地非农化”清理整治工作的紧急通知》，以及区农业农村局、市规划和自然资源局番禺区分局《关于切实推进农田散乱污问题清理整治工作的紧急通知》以及等文件精神，需要对你农田上的非农业用途违法建构筑物开展专项清理整治行动。现通知你立刻对违法建（构）筑物和地面硬底化进行拆除，清理复耕，于2019年4月8日前整改完毕。逾期未完成整改的，沙湾镇政府将组织相关职能部门对违法建（构）筑物实施强制拆除”。2019年4月23日，被告拆除原告经营场所所接通的水、电表。2019年11月13日，广州市番禺区沙湾自来水有限公司向广州市番禺区司法局沙湾司法所发出《关于协助核查广州市番禺区********富众饮食店水表登记人的复函》，回复的主要内容为：“广州市番禺区********的水表登记人原为：黄浩锋，用户于2019年4月29日来我司办理水表登记人变更手续，2019年4月29日期至现在水表登记人为：何桂炳。”2019年11月14日，广州番禺供电局沙湾供电所向广州市番禺区司法局沙湾司法所发出《关于核查广州市番禺区********富众饮食店电表登记人情况的协助调查回函》，回复的主要内容为：“2019年11月14日，我沙湾供电所工作人员到现场未能找到福北路5号富众饮食店的具体位置，另司法所要求我供电部门提供的6具电表用户档案，经核查电表均不属供电部门资产，即没有与供电部门成立直接的供用电关系，因而没有对应电表适用的用户档案记录。6具电表电源是由北村经济合作社工业园区内的变压器供出，该工业园区的电房及变压器等电气设备由客户自行投资建设，在供电部门的系统档案是专变客户类型，户名称是广州市番禺区*******经济合作社……”庭审中，原告称水电乃房屋出租方自行拉接，其水费交何桂炳，电费交村委。被告称虽未经法定程序认定案涉大棚房是违章建筑，但该建筑物属于违法使用农用地，拆除水表是拆除大棚房的前置排除危险工作。庭审中，虽然双方就所拆除水、电表建筑物地址系福北路5号或福北路8号无法确认一致，但双方确认，原告经营场所所接通的水、电表于2019年4月23日由被告拆除。另查明，原告于2019年10月22日向原审法院以富众饮食店的名义提起诉讼，诉讼请求是：“一、确认被告于2019年4月23日强拆广州市番禺区********富众饮食店的水表、电表并断水断电的行为违法；二、判令被告赔偿富众饮食店直接经济损失2万元；三、诉讼费用由被告负担”，该案庭审中，被告指出富众饮食店已于2019年5月29日注销，不具有原告主体资格。庭审后，原告于2019年12月16日撤回起诉，原审法院于2019年12月19日作出（2019）粤7101行初5404号《行政裁定书》，裁定准许撤回起诉。该案于2019年12月24日生效。原告于2020年1月6日以自己的名义向该院提起本案诉讼，诉讼请求与前案相同，赔偿金额由20000元变更为2351258元。原审法院认为，本案的争议焦点为：原告与被告拆除水、电表的行为是否有利害关系，是否为本案的适格原告；原告起诉是否构成重复起诉；原告起诉是否已超过法定起诉期限；被告拆除水、电表是否合法；原告赔偿请求是否成立。关于原告与被告拆除水、电表的行为是否有利害关系，是否为本案的适格原告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。……”所谓“有利害关系”，是指被诉行政行为有可能对起诉人的权利义务造成区别于其他人的特别损害或者不利影响。本案中，原、被告双方确认，被告拆除的水、电表为原告的经营主体当时正在使用的水、电表。虽然原告为承租人，且水、电皆是外借，但被告拆除水、电表的行为可能对原告实际经营造成不利影响。因此，张上金与拆除行为之间存在利害关系，为本案适格原告。关于原告起诉是否构成重复起诉。《行政诉讼法司法解释》第一百零六条规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同……”原告原以富众饮食店的名义起诉，因富众饮食店已于2019年5月29日经广州市番禺区工商行政管理局准予注销登记，因此在（2019）粤7101行初5404号案中原告向该院申请撤诉，该院准许后原告作为富众饮食店经营者以自己的名义起诉，不属于“后诉与前诉的当事人相同”。因此，原告起诉不构成重复起诉。关于原告起诉是否已超过法定起诉期限的问题。《行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”《行政诉讼法司法解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，被告在拆除水、电表时并未告知原告诉权，原告以富众饮食店名义于2019年10月22日向该院提起诉讼，并非怠于行使诉权。原告非因自身原因耽误起诉，应扣除原告以富众饮食店名义起诉案件的审理期间。（2019）粤7010行初5404号案，原告的起诉期限为2019年10月22日，案件裁定的生效日期为2019年12月24日，扣除原案审理期间后，原告的起诉并未超过一年的最长期限。因此，原告未超过法定起诉期限。关于被告拆除案涉水、电表是否合法的问题，《广州市违法建设查处条例》第二条第一款规定：“本条例所称违法建设，是指违反城乡规划管理有关法律、法规规定的下列情形：……（二）未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的……”第十七条规定：“城市管理综合执法机关、镇人民政府发现在建违法建设的，应当采取责令立即停止违法建设、查封施工现场、扣押施工工具、依法拆除等合法有效措施予以制止。”第十八条规定：“有下列情形之一的，应当认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设：……（五）未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证进行建设，违反村庄规划强制性内容、城乡规划技术标准，超过合理误差的建筑部分……”第二十条第三款规定：“未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的违法建设，在镇辖区范围内的，由镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，依法强制拆除，城市管理综合执法机关应当予以配合；违法建设在街道辖区范围内的，由区、县级市城市管理综合执法机关责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，依法强制拆除，街道办事处应当予以配合。”第二十二条规定：“城市管理综合执法机关、镇人民政府在组织实施强制拆除前，应当依照《中华人民共和国行政强制法》的规定进行公告和催告，严格遵守送达和期限等相关要求。对违法建设实施强制拆除时，应当制作执法笔录、现场拍照、录音录像。”根据上述规定，被告作为镇人民政府，对未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的违法建设，在镇辖区范围内，可责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，依法强制拆除。但是，拆除的对象是违法建设，且须先对违法建设进行认定，再经过上述法定程序才能予以拆除。除发现在建违法建设可以采取查封施工现场、扣押施工工具、依法拆除等合法有效措施外，镇政府没有对已建成并正在使用的建筑物进行停水、停电的职权。本案从在案证据显示，被告主张案涉建筑物属于“大棚房”违章建筑，但未能提供充足证据予以证实，且未能提供证据证实其在实施拆除行为前履行了法定程序，亦无证据证实其告知正在使用该水、电的原告相应的权利。被告将拆除水、电表并断水断电的行为理解为排除危险的行为没有法律依据，该院不予支持。因此，被告拆除案涉水、电表，并断水断电的行为违法。关于原告赔偿请求是否成立的问题，《国家赔偿法》第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”本案中，原告主张被告应赔偿其房屋装修费用348208元、预期可得利益2003050元，合计2351258元。该院认为，装修费、预期可得利益不属于《国家赔偿法》规定财产权造成直接损失的赔偿范围。原告虽然提交了相关证明材料，但这些材料不能证明损失系因被告拆除水、电表的行为而直接造成，且从证据的形式上看，均为手写的单据，无法对应核实，其真实性被告亦不予认可，该院亦无法确认。原告因房屋租赁合同相对方可能存在违约行为造成的损失，可通过民事途径另行解决。综上，原告的赔偿请求缺乏事实与法律依据，该院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认被告广州市番禺区沙湾镇人民政府2019年4月23日拆除原告张上金位于广州市番禺区******经营所用水表、电表的行为违法。二、驳回原告张上金其他诉讼请求。本案诉讼费50元，由被告负担。上诉人张上金不服原审判决，提起上诉称，一审法院确认沙湾镇政府于2019年4月23日拆除其位于广州市番禺区******经营所用水表、电表的行为违法，上诉人无异议。但是，一审法院驳回其赔偿请求属于适用法律错误。上诉人经营餐饮业，水电是该行业的生命线，水电断了，就意味着停业，上诉人预期可得利益和装修费的损失，是被上诉人的违法行为直接造成的，被上诉人应当赔偿。综上，请求二审法院改判被上诉人赔偿上诉人经济损失2351258元。被上诉人沙湾镇政府二审未提供答辩意见。经二审审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。本院认为，根据《广州市违法建设查处条例》第十五条等相关法规规定，镇人民政府有权对违法建设强制停水停电。本案中，被上诉人沙湾镇政府未对涉案经营场所进行调查、未作出违法建设认定，亦未按照《中华人民共和国行政强制法》实施强制的程序规定，即对上诉人的经营场所实施拆除水电表的强制停水停电行为，违反相关法律规定，原审判决确认被上诉人实施强制停水停电的行为违法，处理结果并无不当。上诉人对此无异议、被上诉人亦未提起上诉，二审不再展开论述。关于上诉人的赔偿请求应否支持问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款、第三十六条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。本案中，强制拆除水电表的行为已被确认违法，该违法强制行为所产生的直接损失应予赔偿。上诉人主张的损失为房屋装修费用348208元、预期可得利益2003050元，合计2351258元，但是，其提供的证据不能证明其主张的上述损失系因被上诉人拆除水、电表行为所造成的直接合理损失，且从证据的形式上看，其提供的证据材料均为手写的单据，无法对应核实，其真实性被上诉人不予认可，原审法院亦无法核实确认其损失，故原审判决不予支持其赔偿请求，有相应事实和法律依据。上诉人主张房屋租赁合同出租方可能存在违约行为造成的损失，可通过民事途径另行解决。上诉人认为原审判决不支持其赔偿请求属于适用法律错误的上诉理由，本院不予采信。综上所述，上诉人张上金的上诉请求理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张上金负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 彭铁文二〇二〇年十月三十日法官助理 王 石书 记 员 梁绮琪