浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙01行终599号 上诉人（原审原告）乐军，男，1981年1月1日出生，汉族，住浙江省开化县。 被上诉人（原审被告）杭州市江干区就业服务中心，住所地杭州市江干区广景弄**。 法定代表人李冬梅，主任。 委托代理人徐斌，副主任。 委托代理人叶蓓蕾，浙江泽大律师事务所律师。 乐军因劳动行政给付一案，不服杭州市江干区人民法院(2019)浙0104行初163号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查。现已审理终结。 被诉行政行为：2019年1月10日，杭州市江干区就业服务中心（原杭州市江干区就业管理服务处）作出《不予受理告知书》，告知乐军：经审查，你于2019年1月10日提出的技能提升补贴申请，因该人员证书在国家职业资格网，杭州人力资源和社会保障网、浙江省政务服务网上均未查到，决定不予受理。 乐军不服起诉，请求：1.（责令杭州市江干区就业服务中心）依法受理其提出的参保职工技能提升申请行政补贴；2.请求对杭人社发〔2017〕275号规范性文件进行合法性审查；3.本案案件受理费由原审被告承担。 一审法院经审理查明：乐军系杭州佳成国际物流股份有限公司职工，2018年3月9日取得《职业资格证书》（五级），职业（工种）为快递业务员（收派）。2019年1月，乐军向杭州市江干区就业服务中心提出技能提升补贴申领申请，杭州市江干区就业服务中心经审核，于2019年1月10日作出不予受理告知。另查明，2019年6月28日，杭州市江干区人力资源和社会保障局《关于调整所属事业单位机构设置的请示》经批复通过。原杭州市江干区就业管理服务处更名为杭州市江干区就业服务中心。 一审法院认为：根据《失业保险条例》第三条规定，“国务院劳动保障行政部门主管全国的失业保险工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的失业保险工作。劳动保障行政部门按照国务院规定设立的经办失业保险业务的社会保险经办机构依照本条例的规定，具体承办失业保险工作。”第二十五条规定，“社会保险经办机构具体承办失业保险工作，履行下列职责：（一）负责失业人员的登记、调查、统计；（二）按照规定负责失业保险基金的管理；（三）按照规定核定失业保险待遇，开具失业人员在指定银行领取失业保险金和其他补助金的单证；（四）拨付失业人员职业培训、职业介绍补贴费用；（五）为失业人员提供免费咨询服务；（六）国家规定由其履行的其他职责”。结合《浙江省失业保险条例》第四条、第三十八条第（五）项的规定并根据江劳社（2007）25号《关于江干区劳动和社会保障局所属事业单位机构编制工作方案的请示》文件，杭州市江干区就业服务中心（原杭州市江干区就业管理服务处）系杭州市江干区人力资源和社会保障局下属事业单位，是履行失业保险相关待遇、开展就业培训指导等的法定机构。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第二款规定，“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”据此，杭州市江干区就业服务中心具有对技能提升补贴申领申请进行审核的职权。 《浙江省失业保险支持参保职工提升职业技能实施办法》（浙人社发〔2017〕81号）第二条规定：“在本省行政区域内的企业职工同时符合以下条件，可申请领取技能提升补贴：（一）依法参加失业保险，累计缴纳失业保险费36个月（含）以上的；（二）自2017年1月1日（含）后取得初级（五级）、中级（四级）、高级（三级）职业资格证书或职业技能等级证书的，以证书核发的时间为准”。该实施办法第四条规定：“证书信息审核。通过国家职业资格证书全国联网查询”网站（×××.ｃｎ／）、浙江省职业资格工作网”（×××.ｃｎ／）或当地职业资格系统甄别证书信息。审核通过的，应在当地政府或人力社保部门网站公示补贴申请情况，公示时间不少于7个工作日，并于公示结束后的15个工作日内直接将补贴资金发放至申请人本人的个人银行账户或社会保障卡；审核不通过的，应书面告知原因”。而根据杭州市人力资源和社会保障局、杭州市财政局《关于贯彻的意见》（杭人社发〔2017〕275号）规定：“证书信息通过国家职业资格证书全国联网查询网站（×××.ｃｎ／）、浙江省职业资格工作网（×××.ｃｎ／）、杭州市人力资源和社会保障网（×××.ｃｎ））甄别”。本案中，经杭州市江干区就业服务中心查询，乐军的证书在国家职业资格网、浙江省政务服务网、杭州人力资源和社会保障网上均未查到，故杭州市江干区就业服务中心对于乐军提出的技能提升补贴申请作出不予受理的审核意见，并无不当。《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十五条规定“公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时一并请求对所依据的规范性文件审查的，由行政行为案件管辖法院一并审查。”原告乐军请求对杭人社发〔2017〕275号规范性文件进行合法性审查，经审查，杭人社发〔2017〕275号规范性文件中对于资格证书审核的规定并不违反相关上位法的规定，与《浙江省失业保险支持参保职工提升职业技能实施办法》（浙人社发〔2017〕81号）亦不矛盾。乐军主张该项规定不合法的理由不足，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回乐军的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由乐军负担。 原审原告乐军不服一审判决，向本院提起上诉称：一、《立法法》第七十三条地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。第八十二条规定省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。地方政府规章可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。在本案中，被上诉人依据的规范性文件是杭人社发（2017）275号，不属于地方性法规，也不属于政府规章，而属于规范性文件，其效力层次较低，不属于法的渊源。其规定在三个网站中查询才能申请受理申请补贴，明显缩小了申请补贴的范围，不属于在具体规定中细化，根据国务院印发《关于做好当前和今后一段时期就业创业工作的意见》的规定“参加失业保险3年以上、当年取得职业资格证书或技能等级证书的企业职工可申请技能提升补贴”。并未设置其他条件，只要证书是合法真实有效的，行政机关就应当受理，不存在其他附加条件，从《职业资格证书》使用说明上有注意规定“本证作为劳动者就业上岗和用人单位招收录用人员的主要依据，在全国范围内通用”。规定了该证书在使用的范围在全国，杭人社发（2017）275号，规范性文件只能在杭州市人社范围内使用，无权对国家人社部印发的证书作出限制规定。 二、根据行政诉讼法司法解释第九十九条的规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。在本案中人社发（2017）275号规范性文件，设置了申请补贴的条件，增加了行政相对人的义务，减损了权利，缩小了申请补贴的范围，由于发证机关与社会保障部门未能在互联网上提供查询，与上诉人没有直接的因果关系，其在客观上也不可能实施。 三、根据行政诉讼法司法解释第一百四十八条的规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第六十四条规定的“规范性文件不合法”：（一）超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；（二）与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；（三）没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；（四）未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；（五）其他违反法律、法规以及规章规定的情形。在本案中，属于上述所列第二款、第三款的情形，应当认定其规范性文件不合法。如果认为行政机关可以肆意妄为的制定规范性文件，增加条件、减损公民权利，而任由其继续适用，是违反法的价值，不符合党中央提出的“依法治国，良法之治”应有之义，不符合行政诉讼法的立法宗旨。杭州市人社部门制定的人社发（2017）275号规范性文件缩小了申请的范围，违反了国务院的规范性文件，属于自始无效的规范性文件，被上诉人应当向其上级部门反馈问题，并依据国务院、浙人社发（2017）81号规范性文件要求受理上诉人的补贴申请，而不是盲目、教条式的适用人社发（2017）275号规范性文件，其行政行为是没有法治思维的表现，不符合依法行政的要求，不利于实现依法治国总目标。 四、上诉人认为本案的争议焦点在于1.人社发（2017）275号规范性文件是否合法？是否有权对申请条件予以限制，有权缩小受理的范围？2.人社发（2017）275号规范性文件是否违反国务院印发《关于做好当前和今后一段时期就业创业工作的意见》、人社部发（2017）40号及浙人社发（2017）81号规范性文件的规定？3.上诉人的证书未能在被上诉人指定的网站上查询是否与上诉人有因果关系？提供互联网上查询，是否属于社会保障部门应当履行的法定职责？4.被上诉人依据人社发（2017）275号规范性文件是否正确？5.能在国家邮政局政务门户网站查询到证书的真实性，被上诉人指定网站查询是否具有合法性，可操作性，是否违反了现代法治政府的基本原则？从本案中可以看出，上诉人已经提交了人社部印制的《职业资格证书》和国家邮政局职业鉴定中心的证明，且在国家邮政局政务服务门户可以查询到上诉人证书的真实性；其取得的方式完全合法，符合申领的条件，不会因未能在被上诉人指定的网站上查询而导致职业资格证书无效，其证书的法律效力是确定的。原审法院认为，未能在指定的网站上查询而驳回是没有法律依据，也不符合行政诉讼法的基本原则，任何一项证书，只要其内容、取得的方式是合法、真实的，就应当被尊重，何况该证书还是被上诉人的上级部门印制的，如果被上诉人否定其法律效力，显然是对人社部印制的证书不尊重，也损害了证书的确定性效力。 五、“法无授权即禁止”在没有上位法律规定的情况下，行政机关不得任意缩小公民的权利，增加公民的义务，而原审法院的审判理由是没有任何法律依据，应当以国务院印发《关于做好当前和今后一段时期就业创业工作的意见》、人社部发（2017）40号及浙人社发（2017）81号高位阶的规范性文件为审判依据，不能直接依据下级行政单位制定的规范性文件。根据马克思主义的基本原理，事物具有相对性，上诉人申请的证书真实性，不存在异议，国家也没有那个法律规定，职业技能（技术）证书必须要在人事部门制定的网站查询，比如，法律职业资格证书，就无法在人社部网站上查询，只能在司法局系统内查询，但谁也不能否定证书的法律效力，只要证书是合法取得，其就应该享受相同待遇，至于不能在人社部指定网站查询，与上诉人无关，应当由人社部门履行相应的职责。 原审法院认为“杭州市江干区就业服务中心具有对技能提升补贴申领申请进行审核的职权”，并未说理充分阐明上诉人申请的证书，为什么不符合申领的条件？司法机关是判断权，具有纠错的功能，而在本案中，原审法院并未说明，未能在社保部门指定网站上查询到的错过在谁？是否与上诉人存在因果关系？这样的判决结果实在令人难以信服。综上，上诉人认为原审法院认定事实不清，适用法律错误，恳请中院依法以予更正。特此上诉，请求：一、依法受理上诉人参保职工技能提升申请行政补贴。二、请求对杭人社发（2017）275号规范性文件一并进行合法性附带审查。三、本案一、二审案件受理费由被上诉人承担。 被上诉人杭州市江干区就业服务中心二审中没有提出新的答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为：本案的核心争议在于，上诉人乐军持有的职业资格证书在杭人社发〔2017〕275号文件规定的三个网站上查询未见，被上诉人是否可以直接作出审核不通过的决定。对此，本院认为，这个问题可以通过梳理相关文件规定得以明确。国发〔2017〕28号文件规定，“依法参加失业保险3年以上，当年取得职业资格证书或职业技能等级证书的企业职工，可申请参保职工技能提升补贴，所需资金按规定从失业保险基金中列支”，文件同时规定由人社部和财政部共同负责此项工作。 人社部和财政部为此联合制发了人社部发〔2017〕40号文件，文件从便于实际工作的角度出发，规定失业保险经办机构可以通过“联网查询”方式对证书进行审核；同时考虑到联网查询存在的局限性，特别是存在遗漏未联网证书的可能，人社部和财政部随后联合制发了人社厅发〔2018〕36号文件，要求“各级人力资源社会保障部门要加强业务协同和信息共享，全面掌握本地区职工参保、证书发放、补贴申请等情况，将符合政策享受条件的参保职工全部纳入服务范围，确保做到底数清、台账明、覆盖全。要建立健全部门间信息比对共享机制，职业技能鉴定机构要做好本地区技能人员职业资格证书和职业技能等级证书的数据上传、维护管理、信息共享工作，确保数据安全、真实、完整；社会保险经办机构要利用信息化手段，及时筛选出符合补贴申领条件的企业职工，并提供主动服务；信息化综合管理机构要发挥信息化支撑作用，在信息共享、数据比对等过程中提供支持，着力做好业务系统的功能改造，并做好系统运行保障工作，各部门间要做好沟通协调，确保工作台账定期更新，服务对象清晰明确。” 浙人社发〔2017〕81号同样从两个方面着手对此项工作作了进一步的规范。一方面，文件第四条规定“（证书信息审核）通过‘国家职业资格证书全国联网查询’网站（×××.ｃｎ／）、‘浙江省职业资格工作网’（×××.ｃｎ／）或当地职业资格系统甄别证书信息。”另一方面，文件第八条规定：“……失业保险经办机构要与职业技能鉴定机构建立信息共享、沟通协调机制，通过信息比对有效甄别证书的真实性……” 杭人社发〔2017〕275号文件侧重从联网查询的工作实际出发，对联网查询的具体网站作出了明确规定，对于“失业保险经办机构与职业技能鉴定机构建立信息共享和沟通协调机制”没有作出进一步的规定。上诉人据此认为杭人社发〔2017〕275号文件规定“证书信息通过‘国家职业资格证书全国联网查询’网站（×××.ｃｎ／）、‘浙江省职业资格工作网’（×××.ｃｎ）、‘杭州市人力资源和社会保障网’（×××.ｃｎ／）甄别”，违反人社部发〔2017〕40号和浙人社发〔2017〕81号文件规定。对此，本院认为，上诉人的理由不能成立，杭人社发〔2017〕275号文件作为下位文件，不需要面面俱到地细化规定上位规范性文件的规定，尤其是对上位规范性文件规定已经足够明确的事项更是如此。人社部发〔2017〕40号、人社厅发〔2018〕36号和浙人社发〔2017〕81号文件已经确立的从两个方面着手开展并完善证书联网查询审核工作的规定精神应予遵循。根据这一规定精神，失业保险经办机构可以通过联网查询甄别证书的真实性，但不能认为仅凭三个网站的查询就足以甄别证书的真实性，也不能认为仅凭网站查询即可甄别证书的真实性，更不能认为（三个）网站查询未见便可推定不符合技能提升补贴的申领条件。在相关网站查询证书未见而当事人坚称证书为真的情况下，失业保险经办机构可以通过与职业技能鉴定机构沟通协调对证书的真实性加以甄别。事实上，本案上诉人已经提供由“人力资源和社会保障部印制”并由国家邮政局职业技能鉴定指导中心颁发的《职业资格证书》，国家邮政局职业技能鉴定指导中心甚至已经主动为上诉人出具证明对证书真实性予以确认，在此情况下，被上诉人仍以上诉人提供的证书在相关网站上查询未见为由，决定不予受理上诉人提出的技能提升补贴申请，认定事实和适用法律错误，该不予受理告知书依法应予撤销，并由被上诉人对上诉人提出的技能提升补贴申请重新作出处理。 综上，被上诉人作出的《不予受理告知书》认定事实和适用法律错误，依法应当判决撤销并责令被上诉人重新作出处理。一审判决适用法律错误，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项，第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销杭州市江干区人民法院(2019)浙0104行初163号行政判决。 二、撤销杭州市江干区就业服务中心（原杭州市江干区就业管理服务处）作出的《不予受理告知书》。 三、责令杭州市江干区就业服务中心对乐军提出的技能提升补贴申请依法重新作出处理。 一、二审案件受理费人民币各50元，均由杭州市江干区就业服务中心负担。 本判决为终审判决。 审判长 秦 方 审判员 廖珍珠 审判员 王银江 二〇二〇年十月二十六日 书记员 卢姗姗 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第八十九条第一款：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。