江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏行终430号 上诉人(原审原告)董琼璐，女，汉族，住昆山市。 委托代理人董仑，男，汉族，住址同上。 被上诉人(原审被告)昆山市人民政府，住所地昆山市前进中路**。 法定代表人周旭东，该市市长。 委托代理人吴伟，该市房屋征收办公室工作人员。 委托代理人陆拥军，江苏嘉昆律师事务所律师。 上诉人董琼璐因诉昆山市人民政府（以下简称昆山市政府）房屋征收补偿一案，不服江苏省苏州市中级人民法院（2019）苏05行初96号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，进行了书面审理。本案现已审理终结。 一审法院认定，2017年8月14日，昆山市政府作出昆政发[2017]49号《市政府关于对朝阳路改建道路项目规划规划红线范围内房屋实施征收的决定》（以下简称《49号房屋征收决定》），对朝阳路改建道路项目规划红线范围内的房屋实施征收，征收范围涉及玉山镇朝阳西路121号、117-1号、119号、101号、109号、65号及217号楼。房屋征收部门为昆山市住房和城乡建设局（以下简称昆山住建局），征收实施单位为昆山市亭林房屋征收服务事务所有限公司。2017年8月15日，昆山市政府在其中国昆山网站上公告了上述征收决定及其附件《朝阳路改建道路项目房屋征收补偿方案》《被征收人（户）补助标准》，补偿方案中明确了补偿方式、评估机构的选择方法、被征收人对评估报告有异议的处理方法、补偿金额、安置用房、搬迁过渡方式、拟定的签协期限等事项。该征收决定作出后，未经过行政复议或行政诉讼。 2017年8月18日，昆山住建局就涉案征收项目作出《关于选定房屋征收评估机构的公告》，公布了11家备选的评估机构名录，明确了被征收人协商选定评估机构的期限及方式，并告知被征收人如果选定协商不成，将通过投票决定或者抽签确定的方式来选定评估机构，该公告在中国昆山网站及征收现场同时进行了发布。2017年8月26日，经江苏省昆山市国信公证处公证，昆山恒正土地房地产评估造价咨询有限公司（以下简称恒正公司）得票115票，超过总户数173票的50%，为本次投票活动确定的评估机构。2017年8月28日，昆山住建局作出《关于投票确定房屋征收评估机构结果的公告》，公布了恒正公司为涉案项目的房屋征收评估机构，并且将该公告在中国昆山网站和征收现场同时进行了发布。 昆山市玉山镇朝阳西路65号楼502室房屋属于《49号房屋征收决定》的征收范围，该房屋所有权人为董琼璐，建筑面积122.82平方米，设计用途为成套住宅，土地使用权面积为44.6平方米，土地用途为住宅用地，使用权类型为出让。2017年10月14日，恒正公司对涉案房屋作出《房地产估价报告》，以2017年8月15日为评估时点，采用比较法作为估价方法，对涉案房屋的房地产市场价值评估为1858267元，自行车库评估价值为42030元，装修设备评估价值为133618元，合计2033915元，该份评估报告于同日向董琼璐进行了送达，由董琼璐的委托代理人董仑代收。 因与董琼璐在签约期限内协商未果，昆山住建局于2019年1月15日向董琼璐作出房屋征收补偿安置告知书，告知董琼璐被征收房屋的基本情况、可供选择的货币补偿和产权调换两种补偿方案、就补偿安置事宜进行协商的时间和地点等事项，并告知董琼璐如对以上情况有异议，请在收到本告知书之日起提交书面意见及相关证据材料，并对补偿方案作出书面选择意见。如董琼璐届时不来协商，又未提交作出补偿方案选择的书面意见，昆山住建局将以产权调换方式拟定补偿安置方案，报请昆山市政府依法作出补偿决定。该房屋征收补偿安置告知书于2019年1月16日以留置送达的方式向董仑进行了送达。后董仑于2019年1月22日参加了昆山住建局举行的协商会，但协商未成，董琼璐亦未对补偿方式进行选择。昆山住建局于2019年2月2日拟报请昆山市政府作出房屋征收补偿决定，昆山市政府于2019年3月1日作出[2019]昆府征补决定第4号《昆山市人民政府房屋征收补偿决定书》（以下简称《4号补偿决定》），决定：一、对被征收人董琼璐实行房屋产权调换的补偿方式，补偿被征收房屋评估款1858267元、房屋补偿奖励款483149元、车库评估款42030元、房屋装修及附着物评估款133618元、搬迁补偿费2000元、临时安置补偿费13265元、电话（网络宽带）移机费416元、有线电视原装费400元、水电增容费780元、空调移机费3200元、天然气建设费3500元，合计2540625元。二、实行产权调换的安置房屋坐落于昆山市××楼××室（现房），建筑面积143.14平方米，被征收人董琼璐应支付的安置房总价款为1857957元。三、上述第一项与第二项相抵后，房屋征收部门应支付给被征收人董琼璐的产权调换差价为682668元。四、被征收人董琼璐应当自本决定书送达之日起15日内办理完毕搬迁手续，携实际使用人搬迁至昆山市××楼××室房屋内，并将坐落于昆山市玉山镇朝阳西路65号楼502室全部房屋腾空移交给征收实施单位昆山市亭林房屋征收服务事务所有限公司查收，房屋征收部门同时将上述产权调换房交付给被征收人董琼璐。同日昆山市政府作出《关于对被征收人董琼璐作出房屋征收补偿决定的公告》，在征收现场进行了公布。2019年3月7日，昆山市政府将《4号补偿决定》留置送达董仑。董琼璐不服，提起本案诉讼，请求撤销《4号补偿决定》。 一审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，因房屋征收部门昆山住建局与董琼璐在征收补偿方案所确定的签约期限内未达成补偿协议，昆山市政府依照《征补条例》的规定，作出涉案房屋征收补偿决定，系本案适格被告。 关于评估机构的选定是否合法的问题。《征补条例》第二十条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。本案中，昆山市政府作出《49号房屋征收决定》后，昆山住建局在中国昆山网站及征收现场发布《关于选定房屋征收评估机构的公告》，公布了11家备选的评估机构名录，告知了被征收人协商选定评估机构的方式及时间。因协商未成，昆山市政府于2017年8月26日就评估机构的选定进行公开投票，经公证机关公证，征收范围内173户被征收人中有115户投票选择了恒正公司作为评估机构，属于多数决定的情形。昆山住建局据此将恒正公司确定为涉案项目的评估机构，符合上述规定，评估机构的选定程序并无不当。 关于涉案房屋征收补偿决定所依据的评估报告是否合法的问题。《征补条例》第十九条第一款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。第二款规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。《国有土地上房屋征收评估办法》第十二条第一款规定，房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对被征收房屋进行实地查勘，调查被征收房屋状况，拍摄反映被征收房屋内外部状况的照片等影像资料，做好实地查勘记录，并妥善保管。本案中，恒正公司以涉案征收决定公告之日为评估时点，对涉案房屋采用比较法进行评估，并经过实地查勘，于2017年10月14日出具了《房地产估价报告》，符合上述规定。董琼璐在收到该评估报告后，亦未提出复核申请，故昆山市政府以该份评估报告作为涉案房屋征收补偿决定的依据，事实清楚，证据充分。 关于涉案房屋征收补偿决定所确定的补偿方式是否合法的问题。《征补条例》第二十一条第一款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。本案中，因房屋征收部门昆山住建局与董琼璐在签约期限内未订立补偿协议，昆山住建局向董琼璐送达房屋征收补偿安置告知书，就可供选择的货币补偿和产权调换两种方案向董琼璐进行了告知，但董琼璐仍未对补偿方式进行选择。考虑到被征收房屋为住宅，昆山市政府最终决定实行产权调换的方式进行补偿，其确定的产权调换安置房屋为现房，建筑面积亦大于被征收房屋的面积，故该补偿方式并未侵害董琼璐的合法权益。 关于涉案房屋征收补偿决定的补偿内容是否合法的问题。根据《征补条例》第二十五条、第二十六条的规定，补偿决定应当公平，包括补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，昆山市政府在涉案房屋征收补偿决定中明确了产权调换的补偿方式、补偿金额、用于产权调换房屋的地点和面积、临时安置补偿费、搬迁补偿费、搬迁期限等事项。该补偿决定所包含的补偿事项完整，内容公平，符合征收补偿方案所确定的补偿标准，已经充分保障了董琼璐的合法权益，并无不当。昆山市政府在作出补偿决定后向董琼璐进行了送达，并在征收现场进行了公告，程序合法。 综上所述，昆山市政府作出的《4号补偿决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回董琼璐的诉讼请求。 上诉人董琼璐上诉称：1、涉案房屋评估价格过低，未保障董琼璐合法权益。2、被上诉人作出的《4号补偿决定》没有达到国家规定的让被征收人居住条件有所提高、环境有所改善的政策要求，且作出前从未与上诉人进行协商。3、原审法院审判程序违法。请求本院撤销一审判决，撤销《4号补偿决定》。 被上诉人昆山市政府未向本院提交书面答辩意见，其在听证中答辩称：1、涉案被征收房屋的评估结果符合相关法律规定。2、其在作出《4号补偿决定》前，房屋征收部门和实施单位多次与上诉人进行了协商。3、上诉人的上诉理由不能成立。请求本院驳回上诉，维持原判。 本院听证中，上诉人董琼璐提出其对补偿方式进行了选择，一审判决认定“原告亦未对补偿方式进行选择”错误。本院经审查，被上诉人昆山市政府提供的昆山住建局征收协商会笔录记载，上诉人董琼璐的委托代理人董仑在与昆山住建局协商过程中表示“我要求安置朝阳天地的房子”，故应当认为上诉人董琼璐选择了产权调换，一审判决表述为“原告亦未对补偿方式进行选择”错误，应予以纠正。本院经审理查明的其他案件事实与一审判决认定的事实一致，应依法予以确认。 本院认为： 一、关于《49号房屋征收决定》合法性的问题 《征补条例》第十四条规定，被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。根据以上规定，如被征收人对征收决定的合法性不服，被赋予了通过行政复议或者行政诉讼的途径寻求救济的权利。本案中，涉案征收项目被征收人未针对《49号房屋征收决定》申请行政复议或提起行政诉讼，且该征收决定并不存在重大、明显的违法情形，故应当认定为合法有效，能够作为被上诉人昆山市政府作出《4号补偿决定》的依据。 二、关于涉案房屋评估机构选定是否合法的问题 《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称《评估办法》）第四条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。《江苏省贯彻实施若干问题的规定》第十条第一款第（五）项规定，采用投票方式时，超过50%的被征收人选择同一房地产价格评估机构的，为多数决定；不足50%的，采取摇号、抽签等方式确定。本案中，被上诉人昆山市政府提供的《关于选定房屋征收评估机构的公告》《关于投票确定房屋征收评估机构结果的公告》《公证书》及张贴的照片证明，被上诉人昆山市政府已公布具有相应资质的11家房地产价格评估机构名单，并要求被征收人协商选定。在被征收人未能协商选定评估机构的情况下，昆山市政府通过投票的方式确定涉案房屋征收评估机构不违反法律规定。经公证部门公证，征收范围内173户被征收人中有115户投票选择了恒正公司为本次房屋征收的评估机构。因此，昆山市政府最终确定恒正公司为本次房屋征收的评估机构符合法律规定。 三、关于涉案房屋评估报告能否作为作出《4号补偿决定》依据的问题 《评估办法》第十六条第一款规定，房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。第二十条第一款规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。本案中，依法选定的恒正公司根据涉案房屋的面积和性质，以《49号房屋征收决定》公告之日作为评估时点，采取比较法对涉案房屋作出评估报告正确。昆山市政府提供的《昆山市朝阳西路65号住宅房屋征收分户初步评估结果汇总表》及张贴的照片，涉案房屋评估报告及送达回证证明，涉案房屋初步评估结果已张贴公示，涉案房屋评估报告已向上诉人董琼璐进行了送达。但上诉人董琼璐并未在规定的期限内向评估机构书面申请复核，亦未向当地房地产价格评估专家委员会申请鉴定。因上诉人董琼璐并未依照法律规定在行政程序中针对评估确定的被征收房屋价值提出异议，应当视为其放弃了该权利，故对其在诉讼中未提供证据加以证明的情况下，就评估报告提出的异议本院不予支持。因此，涉案评估报告依法能够作为被上诉人昆山市政府作出《4号补偿决定》的主要依据。 四、关于《4号补偿决定》是否合法的问题 被上诉人昆山市政府在作出《4号补偿决定》前，负责房屋征收补偿的有关人员与上诉人董琼璐就涉案房屋补偿安置问题进行了协商。在协商未果的情况下，房屋征收部门向上诉人董琼璐送达了《房屋征收补偿安置告知书》，要求其选择补偿方式，董琼璐选择了产权调换。因此，被上诉人昆山市政府作出的《4号补偿决定》以产权调换方式对上诉人董琼璐进行补偿符合法律规定。上诉人董琼璐被征收的房屋建筑面积为122.82平方米。被上诉人昆山市政府根据涉案房屋评估报告及补偿安置方案，作出《4号补偿决定》，决定：1、对被征收人董琼璐实行房屋产权调换，补偿被征收房屋评估款、房屋补偿奖励款、房屋装修及附着物评估款、临时安置费等，上述款项合计2540625元。2、实行产权调换的安置房屋坐落于昆山市××楼××室，建筑面积143.14平方米，董琼璐应支付的安置房总价款为1857957元。3、房屋征收部门应支付给董琼璐的产权调换差价为682668元。该补偿决定采取的补偿方式和确定的补偿价格符合《征补条例》第十七条、第十九条第一款、第二十一条第一款、第二十五条、第二十六条第一款、《评估办法》第三十条等规定。 上诉人董琼璐提出昆山市政府在作出补偿决定前从未与其进行协商。本院认为，被上诉人昆山市政府提供的《房屋征收上门谈话笔录》，不仅有两名谈话人签名，亦有两名见证人签名，能够证明被上诉人昆山市政府作出《4号补偿决定》前，负责房屋征收补偿的有关人员与上诉人董琼璐就涉案房屋补偿安置问题进行了协商。董琼璐的上述主张不能成立，本院不予支持。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条的规定，人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。在本案审理过程中，本院组织双方当事人进行了协商，因双方差距较大，导致协调未果。 综上，昆山市政府作出的《4号补偿决定》，认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。上诉人董琼璐的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。一审法院判决驳回董琼璐的诉讼请求正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人董琼璐承担。 本判决为终审判决。 审 判 长  蔡 霞 审 判 员  张松波 审 判 员  张 静 法官助理  贺妍玉 二〇二〇年十月二十日 书 记 员  陈 晨 附：本判决适用的相关法律依据 一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第十七条第一款作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括： （一）被征收房屋价值的补偿； （二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿； （三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。 第十九条第一款对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。 第二十一条第一款被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。 第二十六条第一款房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。 二、《国有土地上房屋征收评估办法》 第四条第一款房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。 第十六条第一款房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。 三、《江苏省贯彻实施若干问题的规定》 第十条第一款确定房地产价格评估机构应当遵循以下程序： （五）被征收人在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门组织被征收人投票决定或者通过摇号、抽签等方式确定。采用投票方式时，超过50%的被征收人选择同一房地产价格评估机构的，为多数决定；不足50%的，采取摇号、抽签等方式确定； 四、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； 第六十条人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。 调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。