安徽省芜湖市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖02行终127号 上诉人（原审被告）芜湖市公安局弋江分局，住所地芜湖市弋江区澛港新镇，统一社会信用代码00301301-8。 法定代表人李兵，该局局长。 委托诉讼代理人水恒清，该局法制大队大队长、公职律师。 上诉人（原审被告）芜湖市公安局弋江分局火龙岗派出所，住所地安徽省芜湖市弋江区火龙街道四联社区。 负责人杨宇，副教导员。 委托诉讼代理人王永亮，该局火龙岗派出所副所长。 委托诉讼代理人水恒清，该局法制大队大队长、公职律师。 被上诉人（原审原告）朱**旺，男，1973年3月29日出生，汉族，住安徽省芜湖市弋江区。 原审第三人俞光全，男，1975年12月28日出生，汉族，住安徽省芜湖市弋江区。 原审第三人芜湖市弋江区白马街道清竹村民委员会，住所地安徽省芜湖市弋江区205国道治超站北50米。 负责人俞光全，该村民委员会主任。 上诉人芜湖市公安局弋江分局（以下简称公安弋江分局）、芜湖市公安局弋江分局火龙岗派出所（以下简称火龙岗派出所）因被上诉人朱**旺诉其不履行法定职责一案，不服安徽省芜湖市弋江区人民法院（2020）皖0203行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 原审查明，2012年，本案原告朱**旺以其承包土地被征收未获得承包地征收补偿费用为由，于当年9月24日向原审法院提起民事诉讼，要求本案第三人芜湖市弋江区白马街道清竹村民委员会（以下简称清竹村委会）支付土地征收安置补偿款149626元。原审法院受理了该案【案号（2012）弋民一初字第01472号】后，于同年9月27日向清竹村委会送达了诉状副本、应诉通知书及开庭传票等法律文件，并定于同年10月31日开庭审理该案。同年10月16日，时任第三人清竹村委会主任的本案第三人俞光全代表清竹村委会向本案被告火龙岗派出所报案，称朱**旺户土地未被征用但却持有盖有村委会公章和原村主任俞宏保签名的征地协议向原审法院起诉村委会要求支付征地补偿款。当日被告火龙岗派出所就第三人俞光全报案情况制作了询问笔录一份。次日，该所通知清竹村委会原主任俞宏保到该所询问了朱**旺户土地征收情况并制作了询问笔录一份。同年10月28日，被告火龙岗派出所再次通知清竹村委会负责联系朱**旺户土地征收工作的村干部陶定国了解朱**旺户土地征收情况，同样制作了询问笔录一份。后本案第三人清竹村委会将被告火龙岗派出所制作的上述三份询问笔录作为该民事诉讼案件证据提交原审法院。后原审法院将该案开庭时间从当年10月31日调整到2013年1月28日。2013年5月17日，原审法院作出（2012）弋民一初字第01472号民事判决书，以证据不足判决驳回朱**旺的诉讼请求。朱**旺不服该民事判决上诉到本院。2013年9月23日，本院作出终审判决维持原判。此后朱**旺为土地征收补偿一事不断进行信访，也采用通过报警处理、向政府申请信息公开、提起相关的行政诉讼等多种方式维权，对此本案被告和第三人均有知晓。2020年3月16日原告朱**旺以被告公安弋江分局、火龙岗派出所不履行职责提起本案行政诉讼，要求被告对第三人俞光全2012年10月16日14时51分控告朱**旺伪造征地协议一案依法履行职责作出处理。 另本案诉讼中，原告朱**旺于2020年4月8日向原审法院申请调取被告火龙岗派出所查办第三人俞光全所报案件形成的卷宗材料中被告火龙岗派出所2012年11月8日对原告的询问笔录及被告调查其他证人的询问笔录。经原审法院调保组同事持相关证件及介绍信到被告火龙岗派出所调取，被告告知该案卷宗除前述三份询问笔录（俞光全、俞宏保、陶定国）外，无对原告及其他证人的调查笔录。在要求出具情况说明时，被告工作人员称单位印章暂时无法盖到，承诺在出庭诉讼时再提交，但一直未能提交。庭审中，承办人要求被告火龙岗派出所庭后将被告对第三人俞光全报案调查处理的卷宗提交法庭核实。2020年4月30日，被告火龙岗派出所向原审法院提交情况说明一份，称被告对该案依刑事诉讼法的规定进行初查并制作询问笔录，后又询问调查了俞宏保、陶定国二人，发现不构成刑事案件，没有立为刑事案件侦查。后由于两次搬家，三份询问笔录原件尚未找到。庭审中承办人要求第三人清竹村委会提供当时报案提交的相关材料以及被告对该案如何处理及有无处理回复情况形成书面意见回复原审法院，后第三人于2020年5月7日才向原审法院提交情况说明，称相关人员因时间较长记忆模糊无法确定。 原审法院认为，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案被告辩称其依据刑事诉讼法的相关规定对第三人俞光全代表清竹村委会的报案（控告原告伪造征地协议，下同）进行调查询问制作笔录，符合法律规定，认为该行为不属于行政诉讼法规定的法院受案范围。该院认为，被告火龙岗派出所因受理第三人俞光全代表清竹村委会的报案而依据刑事诉讼法的相关规定进行调查并制作询问笔录的行为属于依照刑事诉讼法明确授权实施的行为，该调查询问行为不属于行政诉讼法司法解释规定的法院受案范围，但对于被告受理第三人清竹村委会举报朱**旺伪造征地协议一案的整体处理行为则不属于行政诉讼法司法解释规定的依照刑事诉讼法授权实施的行为。公安机关办理刑事案件应依据《公安机关办理刑事案件程序规定》（以下简称刑事程序规定）进行。根据2012年10月16日应适用的刑事程序规定（1998年5月14日公安部令第35号）第一百六十二条，公安机关受理案件后，经过审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任，且属于自己管辖的，由接受单位制作《刑事案件立案报告书》，经县级以上公安机关负责人批准，予以立案。认为没有犯罪事实，或者犯罪情节显著轻微不需要追究刑事责任，或者具有其他依法不追究刑事责任情形的，接受单位应当制作《呈请不予立案报告书》，经县级以上公安机关负责人批准，不予立案。第一百六十三条，对于有控告人的案件，决定不予立案的，公安机关应当制作《不予立案通知书》，在七日内送达控告人。本案第三人清竹村委会作为报案人从未收到被告对该报案的立案通知书或不予立案通知书，被告也未能提供证据证明已对该报案做不予立案处理或其他结案销案处理。被告火龙岗派出所庭后提交的情况说明明确说明对2012年10月16日第三人清竹村委会的报案未作为刑事案件处理。同时根据2012年10月16日应适用的《公安机关办理行政案件程序规定》（2006年版，以下简称2006年行政程序规定）第四十二条规定，公安机关对发现或者受理的案件暂时无法确定为刑事案件或者行政案件的，可以按照行政案件的程序办理。因此对于第三人清竹村委会控告朱**旺伪造征地协议一案，被告火龙岗派出所应该或只能是作为行政案件处理。因朱**旺是被举报的对象，且被告对该控告案进行了调查并制作了三份询问笔录，第三人清竹村委会又将该笔录作为证据提交法院审理，法院因该证据还更改了开庭时间。因此被告受理第三人清竹村委会控告朱**旺伪造协议一案已对本案原告朱**旺造成了实质性的影响，故朱**旺作为利害关系人有权对被告受理第三人清竹村委会控告朱**旺伪造协议一案的行政处理行为提起行政诉讼，被告的该行政处理行为属法院行政案件的受案范围。故原审法院对被告以不属法院行政案件受案范围的辩解意见不予采信。 关于本案被告在受理控告案的行政处理行为中是否存在未依法履行法定职责的问题。根据2006年《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十一条的规定，公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。第一百四十七条规定，公安机关根据行政案件的不同情况分别作出如下处理决定：(一)确有违法行为，应当给予行政处罚的，根据其情节和危害后果的轻重，作出行政处罚决定；(二)确有违法行为，但有依法不予行政处罚情形的，作出不予行政处罚决定；有违法所得和非法财物的，应当予以追缴或者收缴；(三)违法事实不能成立的，作出不予处罚决定；(四)对需要给予强制戒毒、收容教育等处理的，依法作出决定；(五)对符合劳动教养条件的，依法呈报劳动教养；(六)违法行为涉嫌构成犯罪的，转为刑事案件办理或者移送有权处理的主管机关、部门办理，无需撤销行政案件。公安机关已经作出行政处理决定的，应当附卷；（七）发现违法行为人有其他违法行为的，在依法作出行政处罚或者其他行政处理决定的同时，通知有关行政主管部门处理。治安案件有被侵害人的，公安机关应当将决定书复印件送达被侵害人。纵观本案，被告受理第三人清竹村委会的控告报案后既未作为刑事案件处理，又未按行政案件程序规定作出行政处理决定，时至今日也未给报案人和被举报人一个明确说法，显然存在未依法履行法定职责的情形。本案被告公安弋江分局虽不是受理第三人清竹村委会2012年10月16日控告原告朱**旺伪造协议一案的具体承办单位，但作为被告火龙岗派出所的上级机关，负有督促、管理以及最后以被告公安弋江分局作出行政处理决定的义务或职责，故被告火龙岗派出所未履行法定职责的行为应同样视为被告公安弋江分局未履行法定职责的行为，原告诉称两被告未依法履行法定职责的事实成立。为保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决被告芜湖市公安局弋江分局、芜湖市公安局弋江分局火龙岗派出所应在本判决生效之日起60日内对受理的2012年10月16日第三人芜湖市弋江区白马街道清竹村民委员会控告朱**旺伪造协议一案作出行政处理。案件受理费50元，由被告芜湖市公安局弋江分局、芜湖市公安局弋江分局火龙岗派出所负担。 上诉人芜湖市公安局弋江分局、芜湖市公安局弋江分局火龙岗派出所上诉请求：1、撤销安徽省芜湖市弋江区人民法院(2020)皖0203行初8号行政判决，改判驳回被上诉人朱**旺的诉讼请求；2、一、二审诉讼费用均由被上诉人承担。上诉理由如下：一、上诉人火龙岗派出所依据《中华人民共和国刑事诉讼法》第八十五条的规定，开展调查工作，分别询问举报人俞光全及俞宏保、陶定国，并制作询问笔录，但没有立为刑事案件或作为行政案件受理，没有对被上诉人产生任何权利义务的影响，根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释关于人民法院行政诉讼的受案范围的规定，被上诉人的起诉不属于行政诉讼受案范围。二、原审判决二上诉人应在本判决生效之日起60日内对受理的2012年10月16日第三人芜湖市弋江区白马街道清竹村民委员会控告朱**旺伪造协议一案作出行政处理。上诉人火龙岗派出所对报案没有立为刑事案件或行政案件受理，亦未将被上诉人列为犯罪嫌疑人或违法嫌疑人调查，没有对被上诉人产生任何权利义务的影响，其起诉不属于行政诉讼受案范围，上诉人没有重新作出行政处理的必要。也没有任何法律规定，制作了询问笔录，对没有列为犯罪嫌疑人或违法嫌疑人的必须做出处理结果。综上，上诉人依法履行了职责，原审判决适用法律错误，恳请二审依法改判，驳回被上诉人的全部诉讼请求。 被上诉人朱**旺二审提交答辩意见称，被上诉人与原审第三人，有组织商议对其实名举报行为打击报复陷害，干扰法院审判秩序，滥用职权。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持原判，驳回上诉人上诉。 原审第三人俞光全原及审第三人芜湖市弋江区白马街道清竹村民委员会二审均未提交书面意见。 二审经审理查明，各方当事人在一审中提供的证据已随案卷移送，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，行政诉讼是解决行政争议，保护公民、法人法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权的法律救济途径，人民法院在充分保障当事人行使诉权的同时，亦应当审查当事人提起的行政诉讼是否符合法律规定的起诉条件。对于公民、法人或者其他组织而言，则应当按照法律的规定提起行政诉讼。结合本案一审判决的主要内容和上诉人、被上诉人的诉辩意见，本案应审查的焦点问题是被上诉人朱**旺是否具有提起本案诉讼的原告主体资格。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定行政行为的相对人以及其他与行政职务有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。具体到本案中，被上诉人朱**旺根据其在有关民事案件中取得的公安机关调查笔录向原审法院提起诉讼，请求判令上诉人对原审第三人俞光全2012年10月16日14时51分向其控告被上诉人伪造征地协议一案依法履行职责作出处理。根据查明事实本案原审第三人俞光全以原审第三人芜湖市弋江区白马街道清竹村民委员会的名义向上诉人火龙岗派出所报案，起因是原审第三人芜湖市弋江区白马街道清竹村民委员会与被上诉人之间的民事纠纷，原审第三人村委会认为被上诉人涉嫌伪造征地协议而予以报案。原审第三人村委会以上诉人火龙岗派出所对该报案的调查笔录复印件提交法院，一审法院就此变更了该案开庭时间。2013年5月17日，原审法院依据《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决驳回被上诉人朱**旺对原审第三人村委会的诉讼请求。上诉人火龙岗派出所对该报案经调查认为不构成违法犯罪案件，作其他处理，未进入受理刑事案件或者行政案件的受理程序，亦未向上诉人调查。被上诉人朱**旺既非公安机关对举报作出处理行政行为的相对人；其作出的调查笔录对上诉人权利义务亦未产生实质影响或者其行政行为侵犯其合法权益。因此，被上诉人朱**旺不具有提起本案诉讼的原告主体资格，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的提起行政诉讼的法定条件。一审判决认定事实清楚，审判程序合法，但适用法律不当，裁判结果错误，本院予以纠正。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一款第（一）项之规定，裁定如下： 一、撤销安徽省芜湖市弋江区人民法院（2020）皖0203行初8号行政判决； 二、驳回原审原告朱**旺的起诉。 一审案件受理费、二审案件受理费分别退还朱**旺和芜湖市公安局弋江分局。 本裁定为终审裁定。 审判长  汪万荣 审判员  徐 琳 审判员  査 鹏 二〇二〇年十月十五日 法官助理胡小燕 书记员王慧 附：本案适用法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。