贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔行终726号 上诉人（一审原告）黄平县新州镇东坡村下街二组 负责人杨胜芳，组长。 委托代理人杨胜荣 委托代理人吴文，广东易传律师事务所律师，执业证号14401201510044064。 被上诉人（一审被告）黄平县人民政府 法定代表人杨智，县长。 被上诉人（一审被告）黔东南苗族侗族自治州人民政府 法定代表人罗强，州长。 委托代理人朱卓君。 一审第三人黄平县新州镇东坡村哨上一组 负责人吴治刚，组长。 一审第三人黄平县新州镇东坡村三组 负责人李林平，组长。 一审第三人李九里，男，苗族。 一审第三人龙传贵，男,苗族，系龙光武之子。 一审第三人吴通群，女，苗族。 一审第三人潘中贵，男，苗族，系潘福兴之子。 一审第三人张洪甫，男，苗族。 一审第三人杨衣桑，女，苗族，系张明政儿媳。 上诉人黄平县新州镇东坡村下街二组（以下简称下街二组）因与被上诉人黄平县人民政府（以下简称黄平县政府）、黔东南苗族侗族自治州人民政府（以下简称黔东南州政府），一审第三人黄平县新州镇东坡村哨上一组（以下简称哨上一组）、黄平县新州镇东坡村三组（以下简称东坡村三组）、李九里、龙传贵、吴通群、潘中贵、张洪甫、杨衣桑林业行政处理及行政复议一案，不服黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2019）黔26行初202号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审经审理查明，下街二组与哨上一组、东坡村三组争议的“杨家坟”林地，其四至范围为东抵杨家坟小路、南抵沿杨家坟小路到潘兴良土角至潘治周土至潘兴武土至杨胜芳坳土沿坳土边下农场公路、西抵农场公路、北抵大石滚下哨上组土湾到刘德华土湾接杨家坟小路，面积约为150亩。1981年5月1日，黄平县革命委员会分别向下街二组村民潘福兴、李九里、张明政三户颁发《黄平县社员自留山证》，将争议林地范围内的“大石滚、杨家坟”三幅林地，分别登记为潘福兴、李九里、张明政的自留山，面积分别为4亩、6亩、5亩。2008年1月4日，东坡村村民委员会组织哨上一组、下街二组的群众代表，对争议林地进行调解并达成《调解协议证明》，该协议明确“杨家坟”林地的管理范围，即“杨家坟”山林地界为东抵水圈刘德华湾土、西抵哨上一组潘兴奎土，中间以潘兴良土角为界；以界中间至北抵哨上湾土为界，属哨上组管理使用；以中间为界至南杨家坟韩定芳土为界，属下街二组管理使用。2009年6月5日，黄平县政府向下街二组村民吴通群、龙光武、张洪甫颁发黄府林证字（2009）5226220800372-1/1号、黄府林证字（2009）5226220800356-1/1号、黄府林证字（2009）5226220800380-1/1号《林权证》，该三份林权证中登记“黑石头”林地的四至范围，在争议“杨家坟”林地范围内；该林地的所有权权利人均为下街二组，使用权权利人分别为吴通群、龙光武、张洪甫户、面积分别为7.4亩、21.5亩、7.1亩。2009年6月1日，黄平县政府向哨上一组颁发黄府林证字（2009）5226220800229-1/1号《林权证》，该林权证中登记“杨家坟”林地的四至范围，在争议林地的范围内，面积为22.9亩，该林地的所有权、使用权权利人均为哨上一组。 2016年8月23日，黄平县政府对争议“杨家坟”林地作出黄府林权处字[2016]10号处理决定，决定：一、对哨上一组按照《调解协议证明》明确给哨上一组的“杨家坟”林地四至范围，全部确权给哨上一组的部分请求不予支持；二、争议地内四至为东抵小马路、南抵土湾、西抵吴通群山界、北抵上街四组土，面积7.10亩的林地所有权为东坡村下街二组所有，林地使用权为东坡村下街二组村民张洪甫户享有；三、争议地内四至为东抵刘成林土湾、南抵上街四组土、西抵潘忠才土、北抵一组土湾，面积21.5亩的林地所有权为东坡村下街二组所有，林地使用权为东坡村下街二组村民龙光武户享有；四、争议地内四至为东抵龙光武山界、南抵杨胜芳土、西抵公路、北抵上街四组土，面积7.4亩的林地所有权为东坡村下街二组所有，林地使用权为东坡村下街二组村民吴通群户享有；五、争议地内四至为东抵拐点5和拐点6、南抵潘昌明等8户退耕还林土、西抵本组杨胜芳坳土、北抵从拐点5至拐点2至拐点3至拐点4接杨胜芳土，面积22.9亩的林地所有权、使用权均为东坡村哨上一组享有；六、争议地内东抵从拐点1（平面坐标36497864,2982931）至拐点2（平面坐标36497818,2982833）、南抵从拐点2至拐点3（平面坐标36497756,2982833）至拐点4（平面坐标36497704,2982884）接杨家坟小路、西抵从杨家坟小路顺冲下到刘德华小湾土、北抵水圈刘德华土，面积为30.3亩，该四至范围内（黑线勾绘）的林地所有权、使用权归东坡村哨上一组享有；七、争议地内东抵杨家坟小路、南抵拐点7（平面坐标36497991,2982764）至拐点6（平面坐标36497915,2982774）至拐点5（平面坐标36497935,2982813）接拐点2、西抵拐点2至拐点1、北抵水圈刘德华土接杨家坟小路，面积为34.1亩，该四至范围内（红线勾绘）的林地所有权、使用权归东坡村下街二组享有；八、不支持东坡村三组对本案争议林地的权属主张；九、争议地内已使用的墓地，村民承包的耕地，维持现状不变。下街二组不服该处理决定，向黔东南州政府申请复议。黔东南州政府于2016年12月5日作出黔东南府复议字[2016]112号行政复议决定，撤销黄平县政府作出的黄府林权处字[2016]10号处理决定。哨上一组不服，提起行政诉讼。一审法院于2017年7月13日作出（2017）黔26行初222号行政判决，驳回哨上一组的诉讼请求。哨上一组向本院提出上诉。本院于2018年3月15日作出（2017）黔行终1747号行政判决，撤销一审判决，责令黔东南州政府重新作出复议决定。黔东南州政府于2019年7月2日重新作出黔东南府复议字[2019]76号行政复议决定，维持黄平县政府作出的黄府林权处字[2016]10号处理决定。下街二组不服，以争议“杨家坟”林地属其所有，已分包给本组村民承包经营管理，本组村民持有1981年颁发的《黄平县社员自留山证》，2008年1月4日的《调解协议证明》属虚假证据为由，向一审法院提起行政诉讼，请求：撤销黄平县政府作出的黄府林权处字[2016]10号处理决定和黔东南州政府作出的黔东南府复议字[2019]76号行政复议决定。 一审另查明，东坡村三组没有提供争议林地权属的证据材料。争议地“杨家坟”林地上的林木，属黄平县林业局营造的万亩基地林，本案当事人均未主张争议地的林木权属，仅主张争议地的林地权属。 一审法院认为，按照林业部《林木林地权属争议处理办法》第六条的规定，县级以上人民政府依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（简称林权证），是处理林权争议的依据。该办法第七条第三项已明确规定，尚未取得林权证的，当事人之间依法达成的林权争议处理协议，作为处理林权争议的依据。由于黄平县政府向哨上一组和下街二组村民吴通群、龙光武、张洪甫颁发的《林权证》，所登记“黑石头”、“杨家坟”林地均在争议林地的范围内，故依法应作为处理林地权属争议的依据。由于哨上一组与下街二组对争议林地达成的《调解协议证明》，属当事人之间依法达成的林权争议处理协议，故也应作为尚未取得林权证的林地权属争议处理依据。 按照《贵州省林地管理条例》第二十条第一项的规定，争议只有一方持有有效证据的，争议的林地应当明确给持有有效证据的一方。黄平县政府作出的黄府林权处字[2016]10号处理决定，以下街二组村民张洪甫户持有的黄府林证字（2009）5226220800380-1/1号《林权证》，登记的“黑石头”林地，将争议林地内面积7.1亩的林地所有权明确为下街二组所有，林地使用权明确为张洪甫户享有；以下街二组村民龙光武户持有的黄府林证字（2009）5226220800356-1/1号《林权证》，登记的“黑石头”林地，将争议林地内面积21.5亩的林地所有权明确为下街二组所有，林地使用权明确为龙光武户享有；以下街二组村民吴通群户持有的黄府林证字（2009）5226220800372-1/1号《林权证》，登记的“黑石头”林地，将争议林地内面积7.4亩的林地所有权明确为下街二组所有，林地使用权明确为吴通群户享有；以哨上一组持有的黄府林证字（2009）5226220800229-1/1号《林权证》，登记的“杨家坟”林地，将争议林地内面积22.9亩的林地所有权、使用权明确为东坡村哨上一组享有。在争议林地范围内尚未取得林权证的部分林地，黄平县政府作出的黄府林权处字[2016]10号处理决定，以哨上一组与下街二组于2008年1月4日对争议林地达成的《调解协议证明》，将争议林地内尚未取得林权证面积为30.3亩的林地所有权、使用权明确归哨上一组享有；将争议林地内尚未取得林权证面积为34.1亩的林地所有权、使用权明确归下街二组享有。由于东坡村三组没有提供争议林地权属的证据材料，故黄平县政府作出处理决定，不支持东坡村三组对本案争议林地的权属主张。因此，黄平县政府作出的黄府林权处字[2016]10号处理决定，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。 按照《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。黄平县革命委员会于1981年5月1日分别向下街二组村民潘福兴、李九里、张明政三户颁发的《黄平县社员自留山证》，属村民潘福兴、李九里、张明政三户的土地使用权证书，不是农村集体组织的土地所有权证书，不能仅以该自留山证作为下街二组集体组织享有争议林地所有权的依据。除下街二组村民吴通群、龙光武、张洪甫持有《林权证》中登记的“黑石头”林地，可确认下街二组享有争议林地范围内的部分林地所有权外，下街二组并未提供县级人民政府核发的其它土地所有权证书，证明其享有全部争议林地的所有权，故下街二组主张享有全部争议林地的所有权，没有事实根据和法律依据。在2009年的林改期间，对争议林地的权属已重新进行了调整，黄平县政府已分别重新向哨上一组和下街二组村民吴通群、龙光武、张洪甫颁发《林权证》，故黄平县革命委员会于1981年5月1日向下街二组村民潘福兴、李九里、张明政三户颁发的《黄平县社员自留山证》，不能再作为享有争议林地使用权的依据。由于黄平县政府重新颁发的《林权证》，并未被依照法定的程序予以撤销，具有法律效力，故应依法作为享有争议林地所有权、使用权的依据。黄平县新州镇东坡村村民委员会于2008年1月4日组织哨上一组、下街二组达成的《调解协议证明》，有双方代表的签名，并加盖有黄平县新州镇东坡村村民委员会的印章，具有真实性。故，下街二组提出的诉讼理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回下街二组的诉讼请求；案件受理费50元由下街二组承担。 上诉人下街二组不服一审判决，向本院提起上诉称：1.一审法院采信的关键证据《调解协议证明》系虚假的，其上签字捺印的代表并未得到81年自留山证持有人的特别授权，且未经组民选举。2.下街二组参加调解的张玉华、杨胜荣、吴明贵记得未在《调解协议证明》上签字捺印，即使该证明上有东坡村村委会的公章，亦不能推定其具有真实性。一审中，上诉人申请对该证明上的签字捺印进行司法鉴定，一审法院不予准许错误。3.黄平县政府违反了《中华人民共和国农村土地承包法》的规定及国家相关政策和《贵州省集体林权制度改革确权发证办法》，颁发的案涉林权证错误。4.原黔东南复议字[2016]112号行政复议决定是正确的，贵州省高级人民法院撤销该复议决定，并不能误解该院已采信《调解协议证明》。请求：一、撤销黄平县政府作出的黄府林权字[2019]10号处理决定；二、撤销黔东南州政府作出的黔东南府复议字[2019]76号行政复议决定；三、撤销黔东南苗族侗族自治州中级人民法院作出的（2019）黔26行初202号行政判决。四、一二审案件受理费由黄平县政府、黔东南州政府共同承担。 被上诉人黔东南州政府二审辩称：1.被上诉人依据法院生效判决重新作出行政复议决定程序合法。2.黄平县政府依据各方持有的有效证据认定事实，依法对各方权属作出处理决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。请求：驳回上诉人诉讼请求。 被上诉人黄平县政府二审法定期限内未提交书面答辩意见。 一审第三人哨上一组、东坡村三组、李九里、龙传贵、吴通群、潘中贵、张洪甫、杨衣桑二审法定期限内未提交书面陈述意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点在于黄平县政府作出的案涉黄府林权处字[2016]10号处理决定及黔东南州政府作出的黔东南府复议字[2019]76号行政复议决定是否符合法律规定。 关于案涉行政处理决定的合法性问题。处理林权争议，应当尊重历史和现实情况。本案中，争议各方对案涉争议地上林木等附着物的归属并无异议，仅对案涉林地权属发生争议。而就案涉林地，依据2008年1月4日东坡村委会组织哨上一组、下街二组群众代表达成的《调解协议证明》，该协议已经对哨上一组、下街二组的林地界线进行了重新明确。依据黄平县政府现场查实，该调解协议明确的哨上一组管理范围涵盖了下街二组潘福兴、李九里、张明政的1981年自留山证所登记的林地四至范围。 2009年，黄平县政府向下街二组村民吴通群、张洪甫两户颁发的林权证，该证上“黑石头”林地四至范围与李九里1981年自留山证部分重合；向下街二组村民龙光武颁发林权证，该证上登记的“黑石头”林地四至范围与潘福兴、李九里1981年自留山证部分重合；向哨上一组颁发集体林权证，该证上“杨家坟”林地的四至范围与张明政1981年自留山证部分重合。结合在案证据，潘福兴、李九里、张明政虽持有1981年自留山证，但林改时均未申请办理林权登记，且在黄平县政府进行确权处理时，亦未对各自自留山证登记的林地权属提出主张。 依照《林木林地权属争议处理办法》第六条、第十条之规定，县级以上人民政府颁发的森林、林木、林地所有权或者使用权证书是处理林权争议的依据。处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准。同时依据该办法第七条第三项之规定，尚未取得林权证的，当事人之间依法达成的林权争议调处协议、赠送凭证及附图可以作为处理林权争议的依据。本案中，就案涉争议地中的部分地块，下街二组和哨上一组均提供了相关权属依据。黄平县政府经现场勘查，在综合考量案涉争议地的现状、各方提交的证据材料的基础上，认定龙光武、吴通群、张洪甫及哨上一组持有的林权证所登记“黑石头”、“杨家坟”林地均处于争议地的四至范围内，并以上述林权证作为处理案涉争议地相关权属的依据作出相应确权并无不当。而就案涉争议地中各方当事人均不持有相关权属证书的部分，黄平县政府结合争议地历史背景，依据《调解协议证明》确定的界线，作出相应确权，同时明确争议地内已使用的墓地、村民承包的耕地，维持现状不变亦无不妥。下街二组主张案涉《调解协议证明》系虚假，且案涉林权证错误，但未举出合法有效的证据证明其主张，故本院对其该项主张不予支持。 关于案涉行政复议决定的合法性问题。黄平县政府作出案涉行政处理决定后，哨上一组不服，依法向黔东南州政府提起行政复议。黔东南州政府作出黔东南府复议字[2016]112号行政复议决定，撤销案涉行政处理决定。哨上一组不服，提起行政诉讼，该案经本院二审后作出（2017）黔行终1747号行政判决，撤销一审判决，责令黔东南州政府重新作出复议决定。黔东南州政府依据本院生效行政裁定，于2019年7月2日重新作出黔东南府复议字[2019]76号行政复议决定，维持案涉行政处理决定并无不当。 综上，下街二组的上诉理由不成立，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人黄平县新州镇东坡村下街二组承担。 本判决为终审判决。 审判长 赵 敏 审判员 邓洪波 审判员 邱兴琼 二〇二〇年十月二十七日 法官助理王文婷 书记员汪杨