湖北省仙桃市人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鄂9004行初14号 原告：武汉恒雅家具有限责任公司，住所地：湖北省武汉市东西湖台商投资区革新大道新城路工业园。 法定代表人：何定祥，董事长。 委托诉讼代理人：李云涛，湖北东吴弘泰律师事务所律师。 委托诉讼代理人：李斯，湖北东吴弘泰律师事务所律师。 被告：仙桃市司法局，住所地：湖北省仙桃市沔州大道九局办公楼。 法定代表人：冯伟，局长。 委托诉讼代理人：汤楚洪，仙桃市司法局工作人员。 委托诉讼代理人：许懿方，仙桃市司法局工作人员。 第三人：湖北龙田律师事务所，住所地：湖北省仙桃市仙桃大道中段**城市花园双子楼****。 负责人：陈俊，主任。 委托诉讼代理人：王建斌，湖北龙田律师事务所律师。 第三人：周光荣，男，1967年9月18日出生，汉族，湖北省仙桃市人，湖北龙田律师事务所律师，住湖北省仙桃市。 委托诉讼代理人：陈启斌，湖北龙田律师事务所律师。 原告武汉恒雅家具有限责任公司（以下简称恒雅家具公司）因认为被告仙桃市司法局不履行查处的法定职责，向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月4日作出（2019）鄂9004行初15号行政判决书，判决：驳回原告武汉恒雅家具有限责任公司的诉讼请求。恒雅家具公司不服判决提起上诉，2019年12月20日，湖北省汉江中级人民法院作出（2019）鄂96行终55号行政裁定书，裁定：撤销本院作出的行政判决，发回本院重审。本院于2020年4月15日立案受理后依法组成合议庭，于2020年5月19日公开开庭审理了本案。原告恒雅家具公司法定代表人何定祥及委托诉讼代理人李云涛，被告仙桃市司法局局长冯伟及委托诉讼代理人汤楚洪、许懿方，第三人湖北龙田律师事务所委托诉讼代理人王建斌，第三人周光荣委托诉讼代理人陈启斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告恒雅家具公司诉称，2015年，何定祥经朋友介绍认识了仙桃市司法局的周光荣（周光荣当时在仙桃市法律援助中心上班），就问其能不能帮忙打一个官司，周光荣回答可以。2015年10月9日，周光荣和一个叫张笛的律师拿着湖北龙田律师事务所委托代理合同与恒雅家具公司签订书面的法律服务合同。合同签订后，湖北龙田律师事务所出具白条（未开税票）收取恒雅家具公司支付的代理费人民币30000元。2018年，恒雅家具公司与湖北龙田律师事务所因委托代理合同产生纠纷，湖北龙田律师事务所将恒雅家具公司起诉至仙桃市人民法院。恒雅家具公司找人咨询，才知道周光荣的执业行为是违法的。恒雅家具公司法定代表人何定祥便将周光荣违法执业情况投诉至湖北省司法厅，湖北省司法厅依照司法部关于律师投诉处理工作的相关规定，将投诉案件转仙桃市司法局调查处理。后恒雅家具公司多次找仙桃市司法局询问调查处理结果，但仙桃市司法局至今仍未对湖北龙田律师事务所及周光荣的违法执业行为进行调查处理，导致恒雅家具公司合法权益无法得到维护。周光荣系仙桃市司法局原工作人员，恒雅家具公司在网上查询到，2015年至2017年，周光荣还在以法律援助中心律师的身份代理各类案件，甚至作为仙桃市法律援助中心的律师与湖北龙田律师事务所其他律师在同一案件中为双方当事人分庭抗礼，对簿公堂。周光荣也经常挂靠湖北龙田律师事务所，最早2013年，以湖北龙田律师事务所律师的名义代理各类诉讼案件。恒雅家具公司找周光荣代理民事诉讼案件时，周光荣根本不是湖北龙田律师事务所执业律师，其取得律师执业证书的时间为2016年9月14日。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第五十八条，《中华人民共和国律师法》第二条、第十条、第十一条、第五十条第一款第一项、第五十五条，《法律援助条例》第二十六条，《律师职业道德和执业纪律规范》第十四条的规定，周光荣在没有取得湖北龙田律师事务所律师执业证书的情况下，挂靠湖北龙田律师事务所，以湖北龙田律师事务所的名义及湖北龙田律师事务所执业律师的身份与恒雅家具公司签订委托代理合同，从事民事诉讼代理活动，明显存在欺诈，其代理行为是违法的。湖北龙田律师事务所提供挂靠的执业行为也是违法的。更为恶劣的是，这种挂靠是经常性的。周光荣与湖北龙田律师事务所的这种挂靠行为，同建筑领域内的自然人挂靠有资质的建筑公司从事经营的挂靠行为如出一辙，两者都具有违法性、社会危害性，侵犯了社会公共利益。尤其是周光荣作为仙桃市法律援助中心的律师与湖北龙田律师事务所其他律师在同一案件中为对抗的双方当事人分别代理的行为，尤为恶劣，社会危害性不言而喻。仙桃市司法局作为司法行政机关，对其单位工作人员周光荣、湖北龙田律师事务所发生在其眼皮底下的违法执业行为长期不闻不问，对湖北省司法厅转办的恒雅家具公司投诉案件也不进行调查处理，其不履行法定职责的行为违法。诉讼请求：1、确认被告仙桃市司法局不对第三人湖北龙田律师事务所、第三人周光荣的违法执业行为进行查处的不履行法定职责的行为违法；2、本案诉讼费用由被告仙桃市司法局负担。 原告恒雅家具公司向本院提供了以下证据： 1、委托代理合同复印件1份，以证明湖北龙田律师事务所与恒雅家具公司存在法律服务合同关系，湖北龙田律师事务所指派周光荣、张笛为恒雅家具公司提供法律服务。 2、刑事判决书打印件1份、民事裁定书打印件2份、行政裁定书打印件1份，以证明周光荣代理恒雅家具公司民事案件时系仙桃市司法局工作人员，不是湖北龙田律师事务所的律师。周光荣经常挂靠湖北龙田律师事务所代理各类诉讼案件。 3、法庭审理笔录的部分内容复印件1份，以证明周光荣经常挂靠湖北龙田律师事务所代理各类诉讼案件。 4、周光荣的律师执业证书复印件1份，以证明周光荣于2016年9月14日才成为湖北龙田律师事务所的执业律师。 5、收据复印件1份，以证明周光荣收取恒雅家具公司代理费30000元未开税票。 6、湖北省司法厅律师公证管理处投诉转办告知书复印件1份，以证明恒雅家具公司将周光荣的违法执业行为投诉至湖北省司法厅，湖北省司法厅律师公证管理处转仙桃市司法局调查处理。 7、刑事判决书打印件1份、民事判决书打印件2份、民事裁定书打印件1份，以证明周光荣是有偿服务；同一律师事务所的律师代理同一案件的原、被告双方当事人。 被告仙桃市司法局辩称，仙桃市司法局收到湖北省司法厅律师公证管理处转来的投诉人熊汉华、何定祥投诉湖北龙田律师事务所律师周光荣、张笛的材料后，转仙桃市律师协会处理。仙桃市律师协会于2018年6月22日受理，向熊汉华、何定祥邮寄受理通知书。仙桃市司法局针对投诉内容进行了调查，制作了询问笔录，收集了有关证据。因仙桃市人民法院已经受理原告湖北龙田律师事务所与被告武汉恒雅家具有限责任公司法律服务合同纠纷一案、原告湖北龙田律师事务所与被告孝感市联华海绵厂法律服务合同纠纷一案，仙桃市律师协会于2018年7月3日依照《律师协会会员违规行为处分规则（试行）》第五十八条的规定，分别向熊汉华、何定祥邮寄中止调查通知书。由熊汉华、何定祥投诉行为引起的仙桃市司法局司法管理行为的相对人分别是自然人熊汉华、何定祥及湖北龙田律师事务所、周光荣、张笛，并非由何定祥担任董事长的恒雅家具公司。恒雅家具公司以不履行法定职责为由对仙桃市司法局提起行政诉讼，显属主体不适格。仙桃市司法局无权对湖北龙田律师事务所、周光荣作出行政处罚。仙桃市司法局将对湖北龙田律师事务所、周光荣的调查结果和处罚建议，于2019年4月11日报送湖北省司法厅，后将相关情况告知恒雅家具公司。仙桃市司法局对何定祥的投诉已依法依规处理，无任何不履行法定职责的行为。请求驳回原告恒雅家具公司的诉讼请求。 被告仙桃市司法局向本院提供了以下证据： 1、湖北省司法厅律师公证管理处投诉转办通知书复印件1份，以证明案涉投诉来自湖北省司法厅律师公证管理处。 2、仙桃市司法局投诉转办通知书复印件1份，以证明仙桃市司法局于2018年6月22日将湖北省司法厅律师公证管理处转办的熊汉华、何定祥投诉转仙桃市律师协会调查处理。 3、仙桃市律师协会受理通知书1份、照片复印件1张，以证明仙桃市律师协会对何定祥的投诉于2018年6月22日受理。 4、仙桃市司法局于2018年6月26日对张笛的询问笔录复印件1份、仙桃市司法局于2018年6月26日对周光荣的询问笔录复印件1份、周光荣关于指导张笛律师办案的说明复印件1份、湖北龙田律师事务所的情况说明复印件1份、聘书复印件2份，以证明仙桃市司法局收到投诉后，及时履行了调查职责。 5、本院（2018）鄂9004民初2426号受理案件通知书复印件1份、本院（2019）鄂9004民初819号受理案件通知书复印件1份，以证明与案涉投诉事项有直接关联的争议已进入诉讼程序。 6、仙桃市律师协会中止调查通知书复印件1份、照片复印件1张，以证明仙桃市律师协会于2018年7月3日中止对何定祥投诉的调查。 7、湖北省司法厅律师公证管理处关于湖北龙田律师事务所及律师周光荣违反执业纪律情况的复函1份、汤楚洪的情况说明1份、微信打印件2份，以证明仙桃市司法局将对湖北龙田律师事务所、周光荣的调查结果和处罚建议，于2019年4月11日报送湖北省司法厅，后将相关情况告知恒雅家具公司。 被告仙桃市司法局向本院提供了《律师协会会员违规行为处分规则（试行）》。 第三人湖北龙田律师事务所述称，仙桃市律师协会作出的中止调查通知书符合相应规定。周光荣指导湖北龙田律师事务所律师张笛执业并不违反法律、法规的禁止性规定。何定祥以个人名义投诉，但以恒雅家具公司名义提起行政诉讼，恒雅家具公司的诉讼主体不适格。湖北龙田律师事务所因法律服务合同纠纷向仙桃市人民法院对恒雅家具公司提起民事诉讼，恒雅家具公司基于民事诉讼才提起行政诉讼，有滥用诉权的嫌疑。请求驳回原告恒雅家具公司的诉讼请求。 第三人湖北龙田律师事务所未向本院提供证据。 第三人周光荣述称，恒雅家具公司对仙桃市司法局是否作为，不具程序性诉权，恒雅家具公司不是本案适格的主体。恒雅家具公司所诉行为非终局性行政行为，不具有可诉性。恒雅家具公司主张的对周光荣、湖北龙田律师事务所的行政处罚，已经超过行政处罚的时效规定。周光荣受邀担任湖北龙田律师事务所民事法律第二咨询委员会名誉主任，在受聘期间的履职行为，不为法律所禁止。周光荣参与恒雅家具公司与湖北龙田律师事务所的民事代理合同签订及代理活动，并不违反法律的禁止性规定。请求驳回原告恒雅家具公司的起诉。 第三人周光荣未向本院提供证据。 经庭审质证，被告仙桃市司法局、第三人湖北龙田律师事务所、第三人周光荣对原告恒雅家具公司提供的证据1、2、3、4、5、7有异议，认为与本案没有关联性；对原告恒雅家具公司提供的证据6没有异议。原告恒雅家具公司对被告仙桃市司法局提供的证据1没有异议，对被告仙桃市司法局提供的证据2、3、4、5、6、7有异议。第三人湖北龙田律师事务所、第三人周光荣对被告仙桃市司法局提供的证据1、2、3、4、5、6、7没有异议。 本院对上述证据认证如下：原告恒雅家具公司提供的证据1，因本院对原告湖北龙田律师事务所与被告武汉恒雅家具有限责任公司法律服务合同纠纷一案作出判决后，双方均向湖北省汉江中级人民法院提起上诉，本院仅认定恒雅家具公司与湖北龙田律师事务所于2015年10月9日签订委托代理合同，湖北龙田律师事务所指派周光荣、张笛作为恒雅家具公司与武汉欧亚达家具街有限责任公司合同纠纷一案的代理人的事实。原告恒雅家具公司提供的证据2、3、5、7，与本案没有关联性，本院不予采信。原告恒雅家具公司提供的证据4、6，具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信。被告仙桃市司法局提供的证据1、2、3、5、6、7，具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信。被告仙桃市司法局提供的证据4，能证明仙桃市司法局收到投诉后，及时履行了调查职责，本院对其主张予以采信。 经审理查明，恒雅家具公司与湖北龙田律师事务所于2015年10月9日签订委托代理合同，湖北龙田律师事务所指派周光荣、张笛作为恒雅家具公司与武汉欧亚达家具街有限责任公司合同纠纷一案的代理人。周光荣于2016年9月14日取得执业机构为湖北龙田律师事务所的律师执业证书，之前系仙桃市法律援助中心律师。恒雅家具公司的法定代表人何定祥于2018年6月初向湖北省司法厅投诉湖北龙田律师事务所律师周光荣、张笛，湖北省司法厅律师公证管理处于2018年6月11日作出投诉转办通知书，转仙桃市司法局处理。仙桃市司法局收到相应材料后，于2018年6月22日转仙桃市律师协会处理。仙桃市律师协会于当日受理，2018年6月25日向何定祥邮寄受理通知书。仙桃市司法局工作人员汤楚洪、孙婉琳于2018年6月26日分别对张笛、周光荣进行询问，并制作询问笔录。湖北龙田律师事务所于2018年6月27日向仙桃市司法局出具情况说明。因本院于2018年6月13日受理原告湖北龙田律师事务所与被告武汉恒雅家具有限责任公司法律服务合同纠纷一案，仙桃市律师协会于2018年7月3日依照《律师协会会员违规行为处分规则（试行）》第五十八条的规定，作出中止调查通知书，并于当日向何定祥邮寄。仙桃市司法局将对湖北龙田律师事务所、周光荣的调查结果和处罚建议，于2019年4月11日报送湖北省司法厅，后将相关情况告知恒雅家具公司。 本院认为，本案争议的焦点有二个：一、是否属于人民法院的受案范围的问题。二、被告仙桃市司法局收到涉案投诉后是否履行了法定职责。本院评析如下： 一、原告起诉是否属于人民法院的受案范围的问题。 原告认为，被告属于第三人龙田律所的行政主管部门，因第三人提供法律服务存在违法行为，原告属于行政违法案件的投诉人，被告针对投诉人的投诉存在行政上的不作为，被告没有履行对第三人进行查处的义务，没有保障投诉人作为律师事务所违法执业受害者的财产权益。 被告认为，被告是投诉受理机关，被告与原告之间不存在行政法律意义上的利害关系。原告与第三人之间是民事委托代理关系。原告不是行政行为的相对人，不是行政诉讼的适格主体。被告对其投诉事项无行政处罚权，原告诉请无法律依据，请求驳回原告的诉讼请求或驳回原告的起诉。 第三人龙田律所认为，原告不是被告行政法上的行政相对人，亦不是本案的利害关系人，即被告是否作出行政处罚对原告的利益不产生影响。请求驳回原告的诉讼请求或驳回原告的起诉。 第三人周光荣认为，原告与被告不具行政相对关系，被告是否作出行政行为并不侵犯原告的任何合法权益，均对其不产生人身、财产等利益的相关损失，原告不是本案的适格主体，所诉行为非终局性行政行为，不具可诉性。周光荣受邀担任龙田律所咨询委员会主任职务，在受聘期间的履职行为，不受行政性法律法规所禁止。原告所诉内容不属人民法院审理的范围，请求依法驳回原告起诉。 本院认为，行政相对人是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主体的行政行为影响其权益的个人或组织，行政利害关系人是指权益受到行政行为侵害的直接当事人。法律上利害关系是指公民、法人或其他组织的合法权益与行政行为之间存在的一种因果关系， 行政机关不作为是指基于公民、法人或者其他组织的符合条件的申请，行政机关依法应该实施某种行为或履行某种法定职责，而行政机关无正当理由拒绝作为的行政违法行为。分为消极的不作为与积极的不作为，消极的不作为是行政机关延迟履行法定职责的行为，积极的不作为是明示拒绝履行法定职责的行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第三项“申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复的，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的”和该款第六项“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”规定，行政主体不履行行政义务在司法实践中一般表现为两种形式:一种是行政主体在接到相对人的申请或依职权发现相对人的人身权或财产权需要获得保护的情形后，根本没有启动行政程序，属于完全的行政不作为。另一种形式是行政主体虽然启动了行政程序，但在法定的或合理的期限内没有全部完成行政程序，属于不完全的行政不作为，也可以说拖延履行义务。 司法部《司法行政机关行政处罚程序规定》第七条第一款规定:“司法行政机关实施行政处罚，实行社会监督的工作原则，对于公民投诉或者反映的案件，应当在作出是否立案决定后告知投诉人;对立案处理的投诉案件，应当办结后将处罚决定告知投诉人。”该条第二款规定:“对于应当给予行政处罚的案件，必须立案处理。”本案原、被告之间并没有司法行政管理与被管理的关系，原告认为被告管理的第三人有违法执业行为而向被告及其上级主管部门投诉，该投诉行为是一种社会监督行为，并非是法律赋予司法行政机关对公民、法人和其他组织人身权或财产权益履行行政保护的法定职责，且原告也没有申请被告履行保护职责。原告不是行政相对人，原、被告之间不具有行政相对关系。原告不是投诉人，投诉人应当是熊汉华、何定祥二个人，何定祥虽是原告的法定代表人，其投诉的个人行为并不代表原告。因此，原告认为被告不对第三人的违法执业行为进行查处的不履行法定职责的行为侵害了其财产权益的理由，没有事实和法律依据而不成立，原告的起诉显然不符合行政诉讼的受理范围。 二、被告是否履行了法定职责的问题。 原告认为，原告与第三人龙田律所、周光荣签订法律服务合同后发观第三人龙田律所、周光荣的行为是违法的，便向被告投诉，被告不受理才投诉至湖北省司法厅。湖北省司法厅根据相关规定将该投诉交由被告进行查处，但其无正当理由中止调查。根据《行政诉讼法》第十二条第一款第六项的规定，被告针对投诉人的投诉没有进行调查处理，也没有客观公正的处理原告的投诉行为，调查结论不客观、不公正，是典型的行政不作为。 被告认为，被告已经按照《律师法》第四十七条、第五十二条和《司法部关于加强律师违法行政行为投诉处理工作的通知》的规定，对首次投诉第三人的问题，已经交由仙桃市律师协会受理、调查处理，并指派工作人员协助调查。在原审期间，依法已经将调查结果及行政处罚建议报送湖北省司法厅，也告知了原告的法定代表人指定的工作人员。至此，被告已经依法全面正确地履行了法定职责。 第三人龙田律所认为，在赞同被告的辩论意见外，还认为本案为确认之诉，并没有要求责令被告对第三人作出行政行为的诉求，本质上对第三人龙田律所不会产生任何影响，同时对原告不会产生任何经济上的影响。被告没有行政处罚权，原告诉被告不作为，应是对调查处理结果不满意。投诉由被告转仙桃市律师协会调查处理，程序是合法的。第三人是否违规，由主管行政部门界定，其他人都无权判定，原告属于滥用诉权。 第三人周光荣认为，被告从受案，转办调查、回复原告及向省司法厅报告情况系履行法定职责的行为，调查是一个过程行为，并不是终局行为。行政行为的最终处理结果，必须是直接侵犯了当事人的合法权益。本案中的行政行为处理结果并没有侵犯当事人的任何合法权益。因此，本案不具可诉性，原告属于滥诉。 本院认为，《中华人民共和国律师法》第四十七条至第五十一条对律师及律师事务所的法律责任作了明确规定。司法部《律师和律师事务所违法行为处罚办法》第三十一条第一款规定:“司法行政机关对律师的违法行为给予警告、罚款、没收违法所得、停止执业处罚的，由律师执业机构所在地的设区的市级或者直辖市区(县)司法行政机关实施;给予吊销执业证书处罚的，由许可该律师执业的省、自治区、直辖市司法行政机关实施。”该条第二款规定:“司法行政机关对律师事务所的违法行为给予警告、罚款、没收违法所得、停业整顿处罚的，由律师事务所所在地的设区的市级或者直辖市区(县)司法行政机关实施;给予吊销执业许可证书处罚的，由许可该律师事务所设立的省、自治区、直辖市司法行政机关实施。”《中华人民共和国律师法》第五十二条规定:“县级人民政府司法行政部门对律师和律师事务所的执业活动实施日常监督管理，对检查发现的问题，责令改正;对当事人的投诉，应当及时进行调查。县级人民政府司法行政部门认为律师和律师事务所的违法行为应当给予行政处罚的，应当向上级司法行政部门提出处罚建议。”《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定:“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不子答复的。”根据上述法律法规的规定，被告的法定职责是对律师和律师事务所的执业活动实施日常监督管理，对检查发现的问题，责令改正;对当事人的投诉，应当及时进行调查。被告并没有履行保护原告人身权、财产权的法定职责，但原告却认为被告违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项的规定，没有履行保护其人身权、财产权的法定职责，属于错误理解法律。因此，原告认为被告行政不作为，并造成其财产权益损失的起诉理由依法不成立。原告首先认为被告不作为，然后又认为被告履行法定职责时作出的调查结论不客观、不公正，该理由显然自相矛盾，且法律没有规定司法行政机关在处理投诉时的工作程序和处理结果具有可诉性。 综上所述，原告的起诉没有事实和法律依据，不符合行政诉讼的受理范围和起诉条件，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条，第四十九条第一项、第三项、第四项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第九项、第六十九条第一款第一项规定，裁定如下： 驳回武汉恒雅家具有限责任公司的起诉。 案件受理费50元，由原告武汉恒雅家具有限责任公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省汉江中级人民法院。 审 判 长  刘昌杰 审 判 员  龚剑华 人民陪审员  谢守江 二〇二〇年十月十三日 书 记 员  沈 忱