广东省江门市江海区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0704行初593号原告：江门市新会区***仁义经济联合社。住所地：广东省江门市新会区*********。负责人：钟超养。原告：江门市新会区***仁义环门二经济合作社。住所地：广东省江门市新会区*********。负责人：钟如兆。上述二原告的共同委托代理人：梁健荣，广东建诺律师事务所律师。被告：江门市新会区****办事处。住所地：广东省江门市新会区*******。法定代表人：张仲坚，该办事处主任。出庭负责人：赵崇远，该办事处党工委委员。委托代理人：陈莹，广东良匠律师事务所律师。第三人：钟清霞，女，汉族，1976年4月6日出生，住广东省江门市新会区，公民身份号码：440***********。委托代理人：黄万科，广东圭峰律师事务所律师。原告江门市新会区***仁义经济联合社（以下简称“仁义经联社”）、江门市新会区***仁义环门二经济合作社（以下简称“仁义环门二经合社”）因与被告江门市新会区****办事处（以下简称“会城街道办”）、第三人钟清霞镇政府（街道办）其他行政行为纠纷一案，本院受理后依法组成合议庭，于2020年9月17日公开开庭进行了审理。原告仁义经联社及仁义环门二经合社的共同委托代理人梁健荣、被告会城街道办的出庭负责人赵崇远及委托代理人陈莹、第三人钟清霞的委托代理人黄万科均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年12月17日，会城街道办作出（2019）会街行处字第398号《行政处理决定书》，决定：确认钟清霞具有仁义经联社、仁义环门二经合社农村集体经济组织成员资格，享受与农村集体经济组织成员平等的权益，该权益依法包括土地承包经营权等权利。仁义经联社、仁义环门二经合社诉称：一、户籍所在地仅仅是认定出嫁女是否具有村民资格的基本条件，而并非充分条件，仅依据户籍就确认出嫁女的村民资格并享有村民的利益是错误的，出嫁女的户籍本身就是属于社会发展所遗留下来的历史问题，不可将全部的责任强加于仁义经联社、仁义环门二经合社身上，应以尊重历史为原则出发处理问题。自1959年到1977年，为治理城市粮食等资源紧张问题和实施以城市为中心的工业化战略，国家先后出台了多个文件，《中共中央关于制止农村劳动力流动的指示》《关于减少城镇人口和压缩城镇粮食销量的九条办法》《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》《公安部关于处理户口迁移的规定》等。1984年10月，国务院发《关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许农民自理口粮进集镇落户。1985年7月，公安部又颁布了《关于城镇人口管理的暂行规定》，“农转非”内部指标定在每年万分之二。1998年7月，国务院批转了公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，解决夫妻分居的户口问题，以投靠人在投靠的配偶所在城市的实际连续居住年限为条件。从我国以上户籍发展历史可见，国家政策严格限制了农村人口向城市流动，形成了城乡二元分治的户籍制度管理格局，导致嫁给城镇户口的农村出嫁女无法进行户籍迁移。而当年遗留下来的农村出嫁女问题因现在土地利益分配的矛盾在近年呈现出爆发式增长的趋势，在现行法律没有明确规定的情况下，应当以尊重历史、尊重村民自治为基本原则，而不能以新的政策或法规来约束农村以前的行为，否则将会扩大农村问题，加深农村矛盾，因而应当以当时的《村民自治管理章程》的规定为依据处理本案，才能更好地分析解决本案出嫁女问题。二、钟清霞违反仁义经联社、仁义环门二经合社的《村民自治管理章程》规定而不将其户籍迁出，无法依法取得仁义经联社、仁义环门二经合社的集体经济组织成员资格。根据《村民委员会组织法》第二条、第五条、第二十七条的规定，仁义村民代表会议于1999年5月29日同意通过了《村民自治管理章程》，其中附件四的《仁义村户口管理规定》当中规定“凡本村的女青年结婚后，其户口一律迁出。”钟清霞出嫁后，理应按照《村民自治管理章程》的规定应当将其户籍迁出仁义村，随丈夫迁入夫家户籍所在地，但钟清霞却违反了《村民自治管理章程》的规定，即使钟清霞户籍留在仁义经联社、仁义环门二经合社，也无法依法取得仁义经联社、仁义环门二经合社的集体经济组织成员资格。三、认定成员资格的依据一般以户籍为基本原则，但不应将户籍作为唯一的依据，还应结合出嫁女的客观实际情况确定，以是否形成较为固定的生产、生活为基本条件，作为判断的一般原则。虽然钟清霞户口登记在仁义村委会，但其在出嫁后就没有再在该村实际居住、生产、生活，也不以土地上的收入支付生活开支，即不以仁义村委会的土地作为主要生活来源，同时亦未与其他集体经济组织成员形成较为固定并具有延续性的联系。根据当前我国的婚嫁传统习惯，女性婚后随男方生活、生产是我国最古老传统习俗，已经内化到所有人的认知模式中。在现有法律没有明确规定的情况下，世代延续的传统习惯、道德风俗应作为调整社会秩序的重要依据。而且外嫁女若嫁入农村夫家后，将随丈夫一同拥有该村集体经济组织的成员资格，不论是否迁户口，都会取得新的集体经济组织成员资格，娘家原集体经济组织成员资格也自然丧失。若所有的出嫁女因娘家有好处，不迁走户口，且把子女户口上至仁义村，一旦利益穷尽，又将户口迁走，这必然会导致仁义经联社、仁义环门二经合社村内的公共秩序遭到严重破坏，助长了投机主义。如果对出嫁跟随夫家入户居住对这一传统习俗进行否定，对社会的稳定也会带来较大影响。因此，钟清霞的集体经济组织成员资格认定问题不能单凭户籍因素对此进行认定，应需在尊重历史、尊重村民自治的前提下，结合户籍因素和生活保障基础作综合考量，才能更好地维护农村社会秩序，确保农村的可持续发展。综上，会城街道办作出的行政处理所依据的事实有误，请求法院判令：一、撤销会城街道办作出的（2019）会街行处字第398号《行政处理决定书》，责令会城街道办重新作出行政处理决定；二、本案诉讼费用由会城街道办承担。仁义经联社、仁义环门二经合社在法定期限内向本院提供的证据有：1、（2019）会街行处字第398号《行政处理决定书》；2、《新会市会城镇仁义村民委员会村民自治管理章程》。会城街道办辩称：一、会城街道办具备法律、法规赋予的出具涉案《行政处理决定书》的职权。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条、《中华人民共和国妇女权益保障法》第五十二条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条、《广东省农村集体经济组织管理规定》第二十五条等法律赋予了镇一级人民政府对公民私人所有的合法财产，村民的人身权利、民主权利和合法财产权利进行保护的职责，对村民自治章程、村规民约等侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的，村民有权申请镇级人民政府依法处理，即街道办具有对辖区内公民申请对集体经济组织成员权益纠纷作出行政处理决定的法定职权。现，钟清霞提出的申请符合上述法律的规定，会城街道办有权受理钟清霞关于集体经济组织成员资格及分红争议纠纷的行政申请，并作出相应的行政处理决定。二、会城街道办依法对涉案行政申请相关的事实予以调查、核实，并对钟清霞的申请做出了处理决定，证据确凿，适用法律、法规正确，已全面履行了法定职责。会城街道办接到钟清霞的行政申请后，对相应的事实进行了调查，并结合钟清霞提交的证据材料，已查明：钟清霞于1976年4月6日出生，是仁义经联社、仁义环门二经合社农村集体经济组织成员所生的女儿。钟清霞的户口于1980年9月1日补报往年出生入户至仁义经联社、仁义环门二经合社所在地，至今未曾迁出。另，钟清霞于1996年11月13日登记结婚。钟清霞称其结婚前领有责任田，仁义经联社、仁义环门二经合社在其结婚后以出嫁女为由不再向其分配责任田。会城街道办为调查争议事实，已依法向仁义经联社、仁义环门二经合社送达《行政处理申请书》、举证材料、答辩通知书、当事人权利义务及行政处理规则告知书、举证通知书、参加调查通知书等，并组织了调查活动，但仁义经联社、仁义环门二经合社经合法通知无正当理由拒不参与调查，亦没有提供任何证据。会城街道办已依法开展调查工作，履行了行政职责。因此，会城街道办根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国妇女权益保障法》《广东省农村集体经济组织管理规定》等相关规定，依法作出涉案《行政处理决定书》。该决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，恳请法院依法驳回仁义经联社、仁义环门二经合社的诉讼请求。会城街道办在法定期限内向本院提交的证据有：1、《申请书》《变更被申请人申请书》；2、钟清霞提供的证据：户口本（1980年9月1日签发）、户口本（1996年10月11日签发）、户口本（2012年10月24日签发）、常住人口登记表、居民身份证、结婚证、出生证、计划生育服务证、接种疫苗证、独生子女优待证、房地产权证（钟明仔）；3、钟清霞的《送达回证》《送达地址确认书》《受理通知书（存根）》《参加调查通知书（存根）》；4、仁义经联社及仁义环门二经合社的EMS快递单、邮寄记录、《答辩通知书（存根）》《参加调查通知书（存根）》；5、《当事人权利义务及行政处理规则告知书》《举证通知书》；6、调查笔录；7、（2019）会街行处字第398号《行政处理决定书》《送达回证》、EMS快递单及邮寄记录。钟清霞述称：一、会城街道办作出的涉案《行政处理决定书》程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。1、会城街道办作出涉案《行政处理决定书》时，依法送达了有关文书给仁义经联社、仁义环门二经合社，并依法通知了仁义经联社、仁义环门二经合社参加调查、答辩，但是仁义经联社、仁义环门二经合社无正当理由拒不到场参与调查及举证，会城街道办根据法律授权作出涉案《行政处理决定书》程序合法。2、在事实认定方面，钟清霞自出生时户口一直登记在仁义经联社、仁义环门二经合社所在地，至今没有迁出，且钟清霞一直履行法律规定的义务，如结扎并落实计划生育政策、开展家庭承包经营、遵守国家法律法规等。3、在适用法律方面，会城街道办根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第三条、第十五条、第十七条、《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条、第三十三条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条之规定作出涉案《行政处理决定书》，适用法律正确。二、仁义经联社、仁义环门二经合社的起诉请求没有事实及法律依据。钟清霞自出生时户口一直保留在农村集体经济组织所在地，因此享有农村集体经济组织成员资格。仁义经联社、仁义环门二经合社提供的《村民自治管理章程》限制了钟清霞户籍迁移的自由，违反法律的强制性规定，该《村民自治管理章程》属于村民自治中的多数人损害少数人利益的典型，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条之规定，该《村民自治管理章程》与法律、法规相抵触，侵犯了钟清霞的人身权利、民主权利和合法财产权利，依法应当予以纠正。事实上，从钟清霞提供的证据也可以看出，钟清霞也依照法律的规定履行了作为农村集体经济组织成员的法定义务，符合相关法律规定，依法具有农村集体经济组织成员资格。综上，请法院依法驳回仁义经联社、仁义环门二经合社的诉讼请求，维护钟清霞的合法权益。钟清霞在法定期限内向本院提供的证据有：1、居民身份证、出生证、常住人口登记表、户口本（2012年10月24日签发）；2、计划生育服务证、独生子女优待证、接种疫苗证、独生子女优待通知、保险单、房地产权证（钟明仔）、集体山林股权证（钟明仔）、集体土地建设用地使用证（钟明仔）。经审理查明，钟清霞于1976年4月6日出生，出生后入户仁义经联社、仁义环门二经合社所在地。钟清霞于1996年11月13日登记结婚，结婚后户口保留在仁义经联社、仁义环门二经合社所在地，没有证据显示其入户后户口存在迁出上述集体经济组织所在地的情形。2019年10月11日，钟清霞以仁义经联社、江门市新会区***道仁义第三经济合作社（以下简称“仁义第三经合社”）为被申请人，向会城街道办提交《申请书》，请求事项为：确认钟清霞具有仁义经联社、仁义第三经合社的成员资格，并享有相应的福利分配待遇。2019年11月5日，钟清霞向会城街道办提交《变更被申请人申请书》，请求将前述申请中的被申请人仁义第三经合社变更为仁义环门二经合社。钟清霞在行政程序中提交了户口本、常住人口登记表、居民身份证、结婚证、出生证、计划生育服务证、独生子女优待证、房地产权证（钟明仔）等材料。会城街道办于2019年11月5日决定受理前述申请，并分别向钟清霞送达《受理通知书》《参加调查通知书》《举证通知书》等文书，向仁义经联社、仁义环门二经合社送达钟清霞提交的行政处理申请材料及《答辩通知书》《举证通知书》《参加调查通知书》等材料。仁义经联社、仁义环门二经合社在行政程序中没有提交证据材料。2019年12月3日，会城街道办就钟清霞等人的申请组织进行调查，钟清霞出席参与调查，仁义经联社、仁义环门二经合社未按通知要求依时参加调查。钟清霞在行政调查中明确请求事项为：确认其具有仁义经联社、仁义环门二经合社的成员资格，享有平等分配和福利待遇，包括土地承包经营权等。2019年12月17日，会城街道办作出（2019）会街行处字第398号《行政处理决定书》，认为钟清霞是仁义经联社、仁义环门二经合社成员的女儿，出生至今户口一直在仁义经联社、仁义环门二经合社所在地，婚后亦未迁出，仁义经联社、仁义环门二经合社拒不提供关于钟清霞是否履行法律法规或组织章程规定义务的证据，应承担举证不能的不利后果。故根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条、《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条、第三十三条第一款等规定，决定：确认钟清霞具有仁义经联社、仁义环门二经合社农村集体经济组织成员资格，享受与农村集体经济组织成员平等的权益，该权益依法包括土地承包经营权等权利。会城街道办分别于2019年12月24日、2019年12月28日将前述《行政处理决定书》送达给各方当事人。仁义经联社、仁义环门二经合社不服，提起本案行政诉讼。本院认为，本案系镇政府（街道办）其他行政行为纠纷。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利……”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款、第三款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第二十五条规定：“街道办事处行政区域内的农村集体经济组织，适用本规定。”可见，上述法律法规等规定赋予了会城街道办于辖区范围内保护公民私人所有的合法财产、保障公民的人身权利、民主权利和其他权利的职权，对辖区范围内的公民、村民或农村集体经济组织成员认为自己合法权益受到村民委员会或农村集体经济组织的侵犯而提出的申请，具有依法作出处理的法定职权，其在本案中的执法主体适格。根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：会城街道办作出的涉案《行政处理决定书》是否合法。《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条规定：“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。”第三十三条第一款规定：“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。”《广东省实施办法》第二十四条规定：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。符合生育规定且户口与妇女在同一农村集体经济组织所在地的子女，履行集体经济组织章程义务的，享有前款规定的各项权益。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款、第二款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”由前述规定可知，原人民公社、生产大队、生产队的成员或集体经济组织成员所生的子女，户口保留在农村集体经济组织所在地并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。虽然农村集体经济组织有独立进行经济活动、管理内部事务、自治决定自治范围内事项的权利，但是涉及到村民重大权益的自治事项、村民会议或者村民代表会议的决定必须建立在法律框架范围内，不得与宪法、法律法规和国家政策相抵触，不得违反法律法规以及合法有效规章、规范性文件关于男女平等、村民平权等基本原则，不得侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利。任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。本案中，钟清霞于1976年4月6日出生，出生后入户仁义经联社、仁义环门二经合社所在地，婚后户口仍保留在原籍没有迁出，故钟清霞符合“户口保留在农村集体经济组织所在地”的条件。同时，钟清霞在行政处理阶段向会城街道办提交了计划生育服务证、独生子女优待证等证据，可初步证明钟清霞履行了法律法规和组织章程规定义务。仁义经联社、仁义环门二经合社在收到会城街道办发出的《举证通知书》和《参加调查通知书》后，未在行政程序中提供证据证明钟清霞未履行法律法规和组织章程规定的义务或存在其他不应认定为集体经济组织成员的情形，应对此承担相应举证不能的法律后果。因此，会城街道办经过一系列调查取证，认定前述事实后依照《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条等规定，作出“确认钟清霞具有仁义经联社、仁义环门二经合社农村集体经济组织成员资格，享受与农村集体经济组织成员平等的权益，该权益依法包括土地承包经营权等权利”的决定，并无不当。综上所述，仁义经联社、仁义环门二经合社请求撤销涉案《行政处理决定书》，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告江门市新会区***仁义经济联合社、江门市新会区***仁义环门二经济合作社的诉讼请求。一审案件受理费50元（已由原告江门市新会区***仁义经济联合社、江门市新会区***仁义环门二经济合作社预交），由原告江门市新会区***仁义经济联合社、江门市新会区***仁义环门二经济合作社负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。审 判 长  李周旭人民陪审员  区瑞格人民陪审员  温惠仪二〇二〇年九月二十八日书 记 员  梁运甜