江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏行终1323号 上诉人(原审原告)陈卫东，男，汉族，户籍地盐城市亭湖区。 被上诉人(原审被告)江苏省人民政府，住所地南京市北京西路**。 法定代表人吴政隆，江苏省人民政府省长。 陈卫东因诉江苏省人民政府（以下简称省政府）土地行政复议一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2019）苏01行初692号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭。经阅卷、调查，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定: 2015年5月18日，省政府作出苏政地〔2015〕211号《江苏省人民政府关于盐城市2015年度第3批次村镇建设用地的批复》（以下简称211号《批复》），同意盐城市人民政府呈报的征收土地方案，将大洋街道办事处大洋村，亭湖区双元村，文峰街道办事处长坝村等10.3622公顷集体建设用地、0.3395公顷未利用地征收为国有。陈卫东与案外人夏文干系夫妻，夏文干所有的盐（分）集建（1998）字第0313号《集体土地建设用地使用证》登记的土地地址位于“城区长坝村四组”，在上述征收范围内。2017年11月19日，夏文干与盐城市亭湖区住房和城乡建设局（以下简称亭湖区住建局）签订《盐城市国有土地上房屋征收补偿协议书》，就夏文干坐落于盐城市××区长××号房屋的征收补偿安置事项达成协议。2019年8月20日，经盐城市人民政府批准，盐城市自然资源和规划局向盐城市亭湖城市资产投资实业有限公司颁发盐自然资建〔2019〕第58号《建设用地批准书》（以下简称58号《建设用地批准书》），准予其使用座落于文峰街道办事处××、××、××组的土地。 陈卫东对58号《建设用地批准书》不服，以盐城市人民政府为被申请人，向省政府邮寄《行政复议申请书》，请求依法确认58号《建设用地批准书》违法。省政府于2019年10月21日收到该申请书。2019年10月23日，省政府作出〔2019〕苏行复第223号《行政复议申请受理通知书》，决定对陈卫东提出的行政复议申请予以受理。同日，省政府向盐城市人民政府作出〔2019〕苏行复第223号《行政复议提出答复通知书》，要求盐城市人民政府在收到行政复议申请书副本之日起10日内，对该行政复议申请提出书面答复，并提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。2019年11月3日，盐城市人民政府作出《行政复议答复书》并提交相关证据。经审查，省政府于2019年12月11日作出〔2019〕苏行复第223号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称223号《决定书》），认为：1、涉及陈卫东户使用土地在58号《建设用地批准书》颁发前已被依法征收，陈卫东的妻子就其房屋安置补偿签订了征收补偿协议书，陈卫东户对原使用土地不再享有使用权，该宗地经征收后向建设项目用地单位颁发58号《建设用地批准书》，与申请人已没有法律上的利害关系；2、58号《建设用地批准书》不直接影响陈卫东的合法权利，市、县级人民政府向建设项目用地单位颁发建设用地批准书，仅是建设项目用地单位取得国有土地使用权的一个环节，本身并不直接影响用地范围内原使用权人的合法权利，原土地使用权人的土地使用权也不会因为颁发建设用地批准书而丧失。因此，陈卫东与58号《建设用地批准书》没有利害关系，其申请行政复议不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《复议法实施条例》）第二十八条第二项规定的受理条件，根据《复议法实施条例》第四十八条第一款第二项，省政府决定驳回陈卫东的行政复议申请。2019年12月12日，省政府向陈卫东及盐城市人民政府邮寄送达223号《决定书》。陈卫东不服提起本案诉讼，请求撤销223号《决定书》，判令省政府在法定限期内重新作出复议决定。 原审法院认为,根据《复议法实施条例》第十三条、《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十三条第一款的规定，经盐城市人民政府批准，盐城市自然资源和规划局颁发58号《建设用地批准书》，故当事人不服58号《建设用地批准书》申请行政复议的，应当以批准机关盐城市人民政府为被申请人，省政府作为盐城市人民政府的上一级地方人民政府，依法具有处理的法定职责。《行政复议法》第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。本案中，省政府于2019年10月21日收到陈卫东邮寄的行政复议申请，于2019年10月23日予以受理，并于同日通知盐城市人民政府提出书面答复。经审查，省政府于2019年12月11日作出223号《决定书》，并于次日向陈卫东及盐城市人民政府邮寄送达，程序符合法律规定。陈卫东对行政复议程序并无异议，法院经审查依法予以确认。 根据《复议法实施条例》第二十八条第二项的规定，提出行政复议申请，申请人应与被申请行政复议的具体行政行为有利害关系。《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。本案中，省政府于2015年5月18日作出211号《批复》，包括陈卫东的妻子夏文干享有建设用地使用权的土地在内的集体土地已被征收为国有，原集体土地使用权人已经丧失该土地使用权，该使用权的丧失并不以原权属证书的注销为依据。在集体土地被征收为国有土地后，原集体土地使用权人与此后的土地出让等行为已没有法律上的利害关系。省政府认定陈卫东与58号《建设用地批准书》没有利害关系，其提出的行政复议申请不符合法定受理条件，并依据《复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定予以驳回并无不当。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈卫东的诉讼请求。 上诉人陈卫东上诉称：1、涉案土地虽被211号《批复》征收为国有，但并未依法组织实施。2、陈卫东妻子夏文干虽然与亭湖区住建局签订了《盐城市国有土地上房屋征收补偿协议书》，但该协议并未履行，夏文干持有的盐（分）集建（1998）字第0313号《集体土地建设用地使用证》亦未被注销。3、陈卫东与58号《建设用地批准书》之间有法律上的利害关系，被上诉人省政府以不具有法律上的利害关系为由，作出223号《决定书》，驳回陈卫东的行政复议申请错误。4、原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原审判决并依法改判，支持其一审诉讼请求。 被上诉人省政府未向本院提交书面的答辩意见。 原审判决认定的事实清楚，本院予以确认。本院另查明，2017年4月1日，盐城市亭湖区人民政府（以下简称亭湖区政府）作出盐亭房征[2017]2号《关于对长坝城中村改造地块三建设范围内房屋实施征收的决定》（以下简称2号《征收决定》），决定对包括陈卫东的涉案房屋在内的国有土地上的房屋进行征收。同日，亭湖区政府作出盐亭房征[2017]2号《房屋征收决定公告》。2017年4月5日，陈卫东不服2号《征收决定》提起诉讼。江苏省盐城市中级人民法院作出(2017)苏09行初41号行政判决，驳回陈卫东的诉讼请求。陈卫东不服提起上诉，本院于2018年10月8日作出(2018)苏行终714号行政判决，驳回上诉，维持原判。上述事实有本院(2018)苏行终714号行政判决书予以证明。 本院认为，根据《复议法实施条例》第二十八条第二项、第四十八条第一款第二项的规定，申请人应与被申请行政复议的具体行政行为有利害关系，是受理行政复议申请应当具备的条件之一；受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合《行政复议法》和《复议法实施条例》规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，被上诉人省政府提供的211号《批复》证明，涉案土地已于2015年被征收为国有。根据本院查明的事实，亭湖区政府于2017年4月1日作出2号《征收决定》，决定对涉案地块上的房屋进行征收，陈卫东不服2号《征收决定》提起诉讼，生效的行政判决已驳回陈卫东的诉讼请求。2号《征收决定》作出后，陈卫东的妻子夏文干与亭湖区住建局就涉案房屋补偿安置问题签订了《盐城市国有土地上房屋征收补偿协议书》，并领取了过渡费。在此情况下，陈卫东与涉案土地的后续开发行为，包括与58号《建设用地批准书》之间不具有法律上的利害关系。陈卫东对58号《建设用地批准书》申请行政复议，不符合行政复议的受理条件。省政府受理后，在法定的期限内作出223号《决定书》，驳回陈卫东的行政复议申请，符合《复议法实施条例》第二十八条第二项、第四十八条第一款第二项以及《行政复议法》第三十一条第一款等规定。原审法院判决驳回陈卫东的诉讼请求正确。 综上，上诉人陈卫东的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈卫东负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 军 审判员 张世霞 审判员 杨 述 二〇二〇年十月二十二日 书记员 吁 璇 附：本判决适用的相关法律依据 一、《中华人民共和国行政复议法》 第三十一条第一款行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。 二、《中华人民共和国行政复议法实施条例》 第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理： （二）申请人与具体行政行为有利害关系； 第四十八条第一款有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请： （二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。 三、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；