浙江省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)浙行终1398号上诉人（原审原告）建德市千喜化工设备有限公司，住所地浙江省建德市杨村桥镇工业园区。法定代表人王瑛，总经理。委托代理人夏涛，北京万典律师事务所律师。委托代理人吕磊，北京万典律师事务所律师。被上诉人（原审被告）建德市人民政府，住所地浙江省建德市新安江街道新安路**。法定代表人朱欢，市长。委托代理人戴迁。委托代理人夏忠勤，浙江杭星律师事务所律师。被上诉人（原审被告）建德市杨村桥镇人民政府，住所地浙江省建德市新安江大道东段**。法定代表人李可大，镇长。委托代理人方青剑。委托代理人储立，浙江杭星律师事务所律师。建德市千喜化工设备有限公司（以下简称千喜公司）诉建德市人民政府（以下简称建德市政府）、建德市杨村桥镇人民政府（以下简称杨村桥镇政府）房屋征收行政协议一案，浙江省杭州市中级人民法院于2020年6月28日作出（2020）浙01行初20号行政判决。千喜公司不服，向本院提出上诉。本院于2020年7月30日立案受理后依法组成合议庭，并于2020年9月17日进行调查询问。上诉人千喜公司的法定代表人王瑛及委托代理人夏涛、吕磊，被上诉人建德市政府的委托代理人戴迁、夏忠勤，被上诉人杨村桥镇政府的委托代理人方青剑、储立参加调查。本案经阅卷审查，现已审理终结。原审法院经审理认定，2014年3月26日，中华人民共和国水利部作出水保函〔2014〕63号《水利部关于长春至深圳高速公路(G25)浙江建德至金华段工程水土保持方案的批复》，基本同意长春至深圳高速公路(G25)浙江建德至金华段工程（以下简称建金高速）水土保持方案；2014年7月31日，中华人民共和国住房和城乡建设部作出了建城函〔2014〕196号《住房和城乡建设部关于临金高速公路建德至金华段建设项目选址意见的函》；2014年9月11日，浙江省住房和城乡建设厅就临金高速金东区段、兰溪市段、建德市段分别作出浙规选字第[2014]77号、78号、79号《建设项目选址意见书》；2014年12月16日，中国农业银行股份有限公司向浙江临金高速公路有限公司作出农银函〔2014〕328号《中国农业银行贷款承诺函》，承诺贷款金额人民币59.47亿元；2014年12月24日，中华人民共和国国土资源部作出国土资预审字〔2014〕246号《关于长春至深圳高速公路(G25)浙江建德至金华段工程建设用地预审意见的复函》；2015年2月5日，中华人民共和国环境保护部作出环审〔2015〕42号《关于长春至深圳高速公路（Ｇ25）浙江建德至金华段工程环境影响报告书的批复》；2015年12月21日，国家发展和改革委员会作出发改基础〔2015〕3045号《国家发展改革委关于浙江省建德至金华公路可行性研究报告的批复》；2016年11月11日，中华人民共和国交通运输部作出交公路函〔2016〕741号《交通运输部关于浙江省建德至金华公路初步设计的批复》；2017年3月16日，浙江省交通运输厅作出浙交函〔2017〕86号《关于建德至金华公路（不含金华山特长隧道段）土建施工图设计批复的函》；2017年4月27日，中华人民共和国国土资源部办公厅作出国土资厅函〔2017〕656号《国土资源部办公厅关于长春至深圳高速公路(G25)浙江建德至金华段控制性工程先行用地的复函》；2017年5月15日浙江省国土资源厅向杭州市、金华市国土资源局作出浙土资厅函〔2017〕240号《浙江省国土资源厅转发国土资源部办公厅的通知》；2017年6月30日，国家林业局向浙江临金高速公路有限公司作出林资许准〔2017〕281号《使用林地审核同意书》；2017年12月26日，浙江省交通运输厅向浙江临金高速公路有限公司作出浙工程-〔2017〕1441《准许行政许可决定书》；2018年4月13日，浙江省国土资源厅作出浙土资〔2018〕29号《关于浙江省建德至金华公路杭州段建设项目用地的审查报告》；2018年4月24日，浙江省人民政府向国务院作出浙政〔2018〕23号《关于建德至金华公路杭州段建设项目用地的请示》；2018年12月6日，中华人民共和国自然资源部作出自然资函〔2018〕650号《自然资源部关于建德至金华公路(杭州段)工程建设用地的批复》。2016年12月12日，建德市政府作出《关于成立建德市临金高速公路(国高网建德段)建设工程领导小组的通知》，为加强对Ｇ25长深高速建德至金华段（临金高速公路国高网建德段）建设工程的组织领导，确保项目顺利推进，决定成立建德市临金高速公路(国高网建德段)建设工程领导小组，下设指挥部，负责领导小组的日常工作。2017年5月8日，建德市政府向杨村桥镇政府作出《建德市临金高速公路建设工程项目用地征迁工作任务书》，明确临金高速公路建德段用地征迁工作的责任主体为沿线各镇人民政府，杨村桥镇政府是临金高速公路建德段涉及该镇区域用地的征迁责任主体。2003年3月28日，××村××镇××村村民委员会（甲方）与千喜公司（乙方）签订《土地征用补偿协议》，约定甲方被征用的土地为非耕地约8325平方米（折合约12.5亩）土地。其中7076平方米土地，千喜公司于2008年12月26日领取建国用（2008）第5647号《国有土地使用权证》。案涉土地上，千喜公司有确权发证的１幢1层钢结构房屋，建筑面积共1758.25平方米，１幢４层混合结构的房屋，建筑面积共1473.11平方米。千喜公司在建德市××村××镇××村厂区内部分土地（国有土地）面积共1443平方米在建金高速用地红线范围内。2018年5月22日，建德市临金高速公路建设指挥部（以下简称指挥部）、杨村桥镇政府向千喜公司作出《关于建金高速公路涉及企业征收的告知函》，载明：“……按照工程设计，你厂部分土地在建金高速征收范围内，涉及征收土地1443平方米。因考虑你厂提出企业部分被征收后会造成整体生产功能缺失，经省指挥部、建德指挥部、杨村桥镇政府三方现场踏勘及研究论证后，同意对你厂进行整体征迁，并按照地方政府有关政策给予补偿。……”指挥部委托杭州金孚资产评估有限公司对千喜公司厂区范围内机器设备及绿化苗木价值评估，委托杭州永正房地产土地评估有限公司对千喜公司位于××村××镇××村工业房地产征收价值评估。2018年6月25日，杭州金孚资产评估有限公司作出杭金孚评字（2018）第241号《资产评估报告书》，确定本次委托资产于评估基准日2017年8月29日（委托评估之日）“果树苗木评估价值69985元。重置价值合计：2061440元，评估价值合计：1272323元。”2018年6月25日，杭州永正房地产土地评估有限公司作出杭永建房地估（2018）Ｊ字第10084号《房地产估价报告》，确定估价对象在价值时点2017年8月29日（实地查看之日）的房地产市场价值为8981555元（其中合法建筑物价值3250176元，土地使用权价值2425238元，无证建筑物价值1085172元；装修与附属物补偿价值2220969元）。上述评估过程中，评估公司在现场实地查看时，千喜公司法定代表人王瑛在现场并配合清点。2018年6月28日，指挥部（甲方）、杨村桥镇政府（乙方）、千喜公司（丙方）签订了《工业企业征收补偿协议书》，协议约定：一、土地补偿：丙方厂区占地面积8325平方米。其中工业用地面积7067平方米，经评估确认补偿费2425238元；土地性质为集体土地面积1258平方米，补偿费90576元。合计人民币2515814元；二、房屋建筑补偿：丙方建筑物及地上附属物、房屋装修等经评估确认补偿费人民币6556317元；三、设备及配套设施征收补偿：丙方被征收设备及配套设施经评估确认补偿费1202338元；四、其他补偿：1.搬迁补偿：丙方搬迁过程中机器设备及配套设施等物资的拆卸、运输、安装等发生的直接费用经双方协商确认补偿费60000元；2.苗木补偿：丙方厂区苗木经评估确认补偿费69985元；3.停业停产损失补偿：丙方因征收造成停产停业损失的补偿费用按照乙方房屋评估价值（不含被征收房屋的装饰装修及附属物补偿费）的10%给予一次性补偿确认补偿费：433535元；4.临时安置费：丙方租用他人厂房进行生产的，经协商一次性补偿临时安置费261597元；五、搬迁奖励：1.进度奖：丙方征收按计划实施并如期完成，按征收补偿（不含综合奖）的5%给予奖励，合计554980元；2.综合奖：按照丙方房屋评估价值（不含被征收房屋的装饰装修及附属物补偿费、临时安置补助费、搬迁补助费、停产停业损失等）的10%给予奖励，合计433535元。以上补偿款项合计人民币12088101元。六、付款方式：协议签订后5个工作日内，甲方先预付50%，其余款项待丙方搬迁完毕，经甲方验收通过后五个工作日内，一次性支付给丙方。七、丙方需在2018年12月31日之前搬迁完成并腾空；……十二、本协议经甲乙丙三方签字盖章后生效。……案涉协议签订后，杨村桥镇政府于2018年7月6日向千喜公司支付人民币600万元，于2019年6月5日向千喜公司支付人民币400万元，共计支付人民币1000万元。协议签订后，千喜公司对位于案涉高速公路建设项目用地红线范围内的1443平方米已完成腾空搬迁，该土地已为案涉高速公路建设实际使用，其他地块尚未完成腾空搬迁。原审法院认为，本案中，原告诉请确认其与建德市政府、杨村桥镇政府签订的《工业企业征收补偿协议书》无效，但原告提交的证据材料不足以证明本案存在法律规定的合同无效的情形。因临金高速公路项目建设需要，原告千喜公司与建德市政府组建的指挥部、杨村桥镇政府协商一致，就千喜公司位于××村××镇××村的土地、建筑、设备及配套设施及其他补偿事项达成一致，由指挥部支付千喜公司各项补偿款合计人民币12088101元。协议签订后，指挥部已分两次向千喜公司支付补偿款共计人民币1000万元，千喜公司也已部分履行协议。原告认为其受胁迫签订协议，签字行为应属无效的诉讼理由缺乏依据，不予采信。综上，千喜公司诉至该院，要求确认协议无效，缺乏事实和法律依据，对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告建德市千喜化工设备有限公司的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由原告建德市千喜化工设备有限公司负担。千喜公司上诉称：一、协议签订方不具有征收的主体资格。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》《中华人民共和国行政诉讼法》等规定，建德市临金高速公路建设指挥部属于建德市政府临时组建部门，不具有签订协议的主体资格，其所签订协议应属无效。二、签订的协议不是上诉人真实意思表示，被诉协议签订过程及其内容违反《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国行政诉讼法》的强制性规定，有欺诈、胁迫、重大误解等情形，依法属于合同无效情形。本案中，被上诉人让上诉人过去签字，一直谈到凌晨两三点钟，不让回家，上诉人在严重疲劳的情况下才被迫与被上诉人签订协议，其签字不是真实意思表示，属无效行为。三、被诉协议明显不利于上诉人，存在显失公平的情形。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条、第三十条的规定，征收上诉人国有土地上的厂房、房屋的补偿协议远远低于周边房屋类似房地产市场价格，也低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，严重损害了上诉人补偿权益，对上诉人厂房的补偿显失公平。本案中，补偿协议书签订时间是2018年6月28日，而征收决定公告时间为2019年1月2日，明显损害上诉人的补偿权益。四、被诉协议内容遗漏法律规定的补偿事项，对上诉人产权置换缺乏保障。被诉协议缺少产权调换的规定，没有明确用于产权调换房屋的面积和价值，产权置换的房屋何时交房及交房的方式均没有明确规定，明显违法。补偿协议中没有对土地面积进行补偿，上诉人的土地基本为国有出让土地，但是评估机构作出的评估结果对土地性质并未进行描述，实际上诉人的房屋属于比较少见的出让土地上的房屋，与一般的划拨土地上的房屋价值不同，补偿决定中遗漏对上诉人土地面积的补偿，明显不公平。五、征收程序违反法律、行政法规的强制性规定，依法属于合同无效的情形。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条的规定，被上诉人作为征收人没有制定征收补偿安置方案就签订征收补偿协议书，补偿安置协议缺乏事实和法律依据，程序严重违法，此行为严重损害被征收人合法的拆迁权益。并且该补偿协议所依据的涉案厂房评估报告也严重违法。六、涉案协议纠纷是因国有土地征收引起的行政纠纷，从上诉人与被上诉人提交的证据可知，其涉案协议的制定、签订应符合国有土地上房屋征收的程序，在原审庭审中被上诉人承认征收程序（包括补偿安置程序部分）没有走国有土地上房屋征收程序的路径，其行政行为明显违法。七、原审法院事实认定不清，依法应当撤销。涉案项目在2014年就预备启动，2017年实施征收的具体行政行为，直到2019年才发布正式的征收决定公告，其征收程序明显违法。另被上诉人辩称的上诉人仅有少量土地落于征收范围内，协商确定自愿、被上诉人已履行大部分义务等事实并不真实准确，原审法院没有调查核实清楚。综上，请求撤销原审判决，依法改判。建德市政府答辩称：一、上诉人提起的是确认行政协议无效之诉，故本案应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条、《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，围绕案涉行政协议是否存有合同无效的法定事由进行审理。二、本案并不存有上述法律规定的合同无效的法定事由。1.建德市临金高速公路建设指挥部是建德市政府以建政办函【2016】172号《关于成立建德市临金高速公路（国高网建德段）建设工程领导小组的通知》设立的临时机构。建德市临金高速公路建设指挥部在案涉协议中作为合同签署方，属于行政法意义上的受委托行为，对外代表的是建德市政府，其签署协议的法律后果由建德市政府承担。因此，上诉人提出案涉协议签订方不具有征收的主体资格不具有客观事实和法律依据。2.案涉协议签订是各方自愿平等协商的结果，是各方真实意愿的表示，并不存有上诉人诉称系在受胁迫下签字之情形。3.鉴于上诉人厂区落于临金高速项目用地红线范围的土地面积仅为少部分【1443平方米】，上诉人请求整体征迁，政府方根据上诉人企业实际情况，在各方认可相关评估结果的基础上各方协商的确定补偿数额，不违反法律、行政法规的强制性规定。关于协议确定的补偿结果，是各方合意之结果，并非政府方单方行使行政优益权之结果。上诉人关于主张本案征收程序违法（没有依法制定征收补偿方案、评估机构选择违法、评估结果违法）之理由不足以否定签署协议系上诉人真实意思表示和本案协商签约的正当性，且并非属于合同无效之法定事由。三、关于评估。1.本次征收由指挥部委托杭州金孚资产评估有限公司对上诉人厂区范围内机器设备及绿化苗木价值评估，委托杭州永正房地产土地评估有限公司对上诉人位于××村××镇××村工业房地产征收价值评估。2.建德市的工业土地基准价自2011年至今仍适用建德市政府《关于节约集约利用工业用地的若干意见》【建政函（2011）61号】的规定，并未有调整。3.根据上诉人2014年至2016年的企业利润状况，若根据企业的平均效益、停产停业期确定停产停业损失补偿数额是非常低的。故从有利于企业的角度，案涉协议商定的是按千喜公司房屋评估价值的10%确定。不存在遗漏法定补偿事项的情形。综上，请求驳回上诉、维持原判。杨村桥镇政府的答辩意见与建设市政府一致。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间当事人均未提交新的证据材料。经审理，对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案争议的主要问题是，被诉房屋征收行政协议是否存在无效的情形。首先，关于签订协议的主体。上诉人主张，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，征收应由县级人民政府实施。被诉协议由建德市临金高速公路建设指挥部签订，其不具有行政主体资格。经查，建德市临金高速公路建设指挥部系建德市政府组建的临时机构，其签订协议的法律后果由建德市政府承担，且建德市政府已经实际履行了该协议，故不存在因签订协议主体不符而导致协议无效的情形。其次，关于被诉协议的内容。上诉人主张，签订协议时双方协商到凌晨两三点，不让上诉人回家，其在很疲劳的情况下签订协议。但根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第一项的规定，存在欺诈、胁迫的手段订立合同，同时损害国家利益情形的，合同方属无效。上诉人未提供证据证明涉案协议存在损害国家利益的情形，故该主张不能成立。再次，关于是否违反法律、行政法规强制性规定。上诉人主张，建德市政府的评估等事项违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第十条、第十一条的规定，属于违反法律、行政法规强制性规定的情形。《关于适用＜中华人民共和国合同法＞若干问题的解释(二)》第十四条的规定：合同法第五十二条第（五）项规定的强制性规定，是指效力性强制性规定。本案中，评估等事项是否合法影响的是评估结果的合法性，而非针对合同补偿权益的合法性，且违反上述规定没有相应的无效评判规定，故上诉人的该主张不能成立。综上，上诉人提出的上诉理由依据不足，不予支持；原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人建德市千喜化工设备有限公司负担。本判决为终审判决。（此页无主文）审判长  楼缙东审判员  唐维琳审判员  周进海二〇二〇年十月二十九日书记员  潘 莉