昆明铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）云7101行初36号 原告：禄劝镇安经贸有限公司。 住所地：禄劝屏山镇南街社区居委会大松树组。 法定代表人：方镇，总经理。 委托诉讼代理人：张大伟，北京吴少博律师事务所律师。 被告：禄劝彝族苗族自治县人民政府屏山街道办事处。 住所地：禄劝县屏山街道办五星路秀屏巷6号。 法定代表人：史军，主任。 出庭行政机关负责人：李文灿，副主任。 委托诉讼代理人：崔如华，云南展耀律师事务所律师。 原告禄劝镇安经贸有限公司（以下简称镇安公司）诉被告禄劝彝族苗族自治县人民政府屏山街道办事处（以下简称屏山街道办）拆迁行政强制一案，本院于2019年4月2日立案后，依法组成合议庭，于2019年5月22日、2020年3月20日公开开庭审理本案。原告镇安公司的法定代表人方镇及委托诉讼代理人张大伟、被告屏山街道办行政机关负责人李文灿及委托诉讼代理人崔如华到庭参加诉讼。本案经云南省高级人民法院批准延长审理期限六个月，并扣除更换审判长和中止审理期间，现已审理终结。 原告镇安公司起诉称：原告系禄劝彝族苗族自治县（以下简称禄劝县）屏山街道办南街社区大松树组建筑物（构筑物）的权益人。原告法定代表人方镇于2012年2月27日与被告签订《屏山街道通用4S店建设项目招商引资服务协议书》，双方约定由原告投资建设通用4S店推进当地汽车销售、汽车美容市场，被告配合办理土地、规划等相关手续。原告又于同年11月13日与被告签订《招商土地租赁合同》，约定由原告承租大松树村民小组集体土地20.7亩，租期至2031年9月30日。原告因此投资并修建了涉案房屋，并在此经营汽车销售、维修业务。2019年3月25日，被告向原告送达（2019）屏拆决定第3号《禄劝彝族苗族自治县人民政府屏山街道办事处强制拆除违法建筑决定书》（以下简称《强制拆除决定书》），决定于3月27日强制拆除前述14.3亩地上附着物及地上硬化面积。原告不服《强制拆除决定书》，理由如下：1.被告作出的行政强制决定缺乏职权依据和法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）的相关规定，被告不具有查处土地违法行为的职权，也没有作出行政强制决定的职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）的相关规定，在城市、镇规划区内的规划违法行为，被告也不具有查处和强制执行的职权。2.被告作出的行政强制决定认定事实不清。原告是经被告招商引资而来，被告亦在招商引资服务协议书中承诺为原告办理土地、规划手续提供咨询，并配合办理相关手续，尽快保证原告项目投入运营。原告建设案涉房屋符合招商引资政策要求。被告未能履行配合办理相关证照的义务，由此造成的后果不应由原告承担。此外，原告在此经营7年，被告及相关政府部门对原告的情况始终知情，将原告房屋认定为违法建筑违背信赖保护原则，也必然会打击投资人信心，降低政府公信力。3.被告决定采取的强制措施不当。根据《城乡规划法》第六十四条的规定，未取得建设工程规划许可进行建设的，针对不同情形适用不同的处罚及强制措施。本案中，原告按招商引资政策租赁土地并修建房屋，符合建设时的土地利用总体规划和城市规划，建筑物不影响周边环境及其他建筑。虽然原告未取得房产手续，但可以通过补齐证件的方式消除影响，不应属于无法消除规划影响的情形，故被告适用强制拆除的行政强制措施不当。4.被告作出的强制拆除决定缺乏法律依据，程序违法。根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第三十四条、第三十七条的规定，行政机关作出行政强制决定应当以在先的行政决定为依据，如行政相对人在期限内不履行行政决定的，行政机关方可启动行政强制程序。本案中被告没有对原告作出行政决定，径自作出行政强制决定违反前述执行程序，且缺乏法律依据。综上，原告为维护自身权益，请求判令：1.撤销被告于2019年3月25日作出的《强制拆除决定书》；2.本案诉讼费由被告承担。 被告屏山街道办答辩称：1.屏山街道办是街道辖区内乡村规划行政主管部门，享有本案作出行政强制决定的职权职责。根据《城乡规划法》第四条和《云南省违法建筑处置规定》第五条、第七条、第九条的规定，屏山街道办是辖区内规划行政主管部门，对违法建筑享有行政强制决定权。2.屏山街道办作出的《强制拆除决定书》事实清楚、适用法律正确。自然资源部在2014年土地卫片执法工作中，就发现原告使用土地建盖建筑物未经审批，并将其列入2019年自然资源督查成都局“大棚房”问题用地整治范围，经禄劝县人民政府排查研究后，列入清理整治对象。2019年3月1日，禄劝县住建局、县国土资源局、县交通运输局、县综合执法局、屏山街道办向原告送达了《违法建筑限期拆除通知》，以通知形式作出决定，责令原告于2019年3月19日前自行拆除违法建筑。原告未经批准进行建设，违反《城乡规划法》第四十条、《云南省违法建筑处置规定》第二条的规定，违法事实清楚。3.屏山街道办作出的《强制拆除决定书》程序合法。五部门于2019年3月1日作出限期拆除决定后，原告逾期未自行拆除，屏山街道办于2019年3月22日向原告发出催告书，催告原告在2019年3月24日前自行拆除，原告到期仍未拆除，屏山街道办于3月25日向原告送达《强制拆除决定书》，决定于3月27日强制拆除。屏山街道办履行了行政决定、催告、强制执行决定、公告等程序，符合《行政强制法》第四章的规定。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告屏山街道办在举证期限内提交下列证据材料：第一组：《禄劝彝族苗族自治县行政执法主体公告》（禄劝县人民政府法制办公室公告第6号），欲证明屏山街道办是辖区内违法建筑处置行政机关，享有本案行政主体资格；第二组：《自然资源督查成都局下发“大棚房”问题用地整改任务分解表》、禄政办发〔2019〕12号《禄劝彝族苗族自治县“大棚房”清理整治违法违规用地整改工作方案的通知》，欲证明原告建盖的建筑物未经依法批准，属于违法建筑；第三组：《违法建筑限期拆除通知》，欲证明2019年3月1日，禄劝县住建局、县国土资源局、县交通运输局、县综合执法局、屏山街道办五家单位以通知形式作出决定，责令原告于2019年3月19日前自行拆除违法建筑；第四组：《催告书》《强制拆除违法建筑通告》《屏山街道办事处关于给予××街道大棚房整治强制拆除违法建筑的请示》《强制拆除决定书》《南街社区“大棚房”整治拆除违法建筑工作实施方案》，欲证明原告逾期未自行拆除违法建筑，屏山街道办依法进行了催告，催告后原告仍未拆除，屏山街道办作出强制拆除决定，并发布了通告，随后予以强制拆除，本案强制拆除符合法定程序。 被告提交行政行为的依据：《城乡规划法》第二条、第四十条、第四十一条、第四十四条、第六十四条、第六十五条、第六十六条、第六十七条、第六十八条、第六十九条、第七十条，《行政强制法》第一条、第二条、第四条及第四章第一节关于行政机关强制执行程序的一般规定、第七十一条，《云南省违法建筑处置规定》第一条、第二条、第五条至第十条、第十五条至第二十三条、第三十二条。 经法庭质证，原告对第一组证据的证明目的即被告的行政执法主体资格不予认可，原告认为，根据《土地管理法》第六十六条、第六十七条、第七十六条的规定，土地违法方面的执法主体是县级以上人民政府的土地行政主管部门，不是街道办，被告没有本案的行政处罚职权；对第二组证据的真实性、关联性无异议，对其合法性和证明目的不予认可，两份文件对原告土地的整改意见都是完善用地手续，而不是强制拆除；对第三组证据的合法性不予认可，五单位都没有拆除违法建筑的决定权，且通知所提到的《土地管理法》第三十六条规定的是节约用地方面的内容，与本案并没有关联性；对第四组证据中《屏山街道办事处关于给予××街道大棚房整治强制拆除违法建筑的请示》的真实性、合法性予以认可，但对其关联性以及证明目的不予认可，这是被告的内部文件，无法证明其合法性；对第四组其余证据的真实性、关联性予以认可，对其合法性及证明目的不予认可，《催告书》称“经立案调查”，但是被告并未举证证明立案调查的相关材料，且该地块现在并不属于耕地，而是属于城镇建设用地；《强制拆除违法建筑通告》中“行政复议和行政诉讼期间，本通告不停止执行”违反了《行政强制法》第四十四条的规定；《南街社区“大棚房”整治拆除违法建筑工作实施方案》中强制拆除工作程序违反《行政强制法》的规定，也未对搬运屋内物品作出规定。 对于被告提交的行政行为依据，原告认为，根据《城乡规划法》第六十五条的规定，乡村建设中违反规划进行建设的，由乡、镇人民政府行使执法权，但是被告屏山街道办不属于乡、镇人民政府，且原告所在区域也不属于乡村规划区，而是属于城镇规划区，故被告没有执法依据；《云南省违法建筑处置规定》第五条规定是乡（镇）人民政府负责处置乡村违法建筑，第十条规定的是应当拆除的城镇违法建筑的情形，原告虽然没有取得建设工程规划许可证，但是符合城镇规划，属于应当补办手续的处置情形；另外，根据《行政强制法》第四十四条规定，应当给予当事人相应的权利救济途径。 原告为证明其主张，提交下列证据材料：第一组：《营业执照》，欲证明原告住所地位于案涉地块，具有诉讼主体资格；第二组：《道路运输经营许可证》，欲证明原告取得了汽车维修资格；第三组：《屏山街道通用4S店建设项目招商引资服务协议书》，欲证明原告开展经营是经被告招商引资而来，存在政府信赖保护利益；第四组：《招商土地租赁合同》，欲证明原告租赁案涉土地20.7亩，原告对案涉土地具有使用权；第五组：《强制拆除决定书》，欲证明被告作出的案涉行政行为违法。 经法庭质证，被告对第一组证据无异议；对第二组证据的真实性、合法性无异议，但不认可其关联性；对第三、四组证据的对真实性、合法性无异议，但不认可其关联性，被告认为协议书与租赁合同属于民事法律关系，只能约定民事上的权利义务，另外，协议书和租赁合同明确土地是集体土地，由屏山街道办把村小组的土地流转后租赁给原告，树苗、青苗等地上附着物补偿费5万元由原告支付给屏山街道办，由屏山街道办补偿给农户，在招商引资合同中，被告提供的服务只是咨询和协助配合，不构成被告的根本义务，更不是被告的行政义务，所以该证据不能证明被告从行政法的角度同意原告建盖房屋或作为商业用途使用这块土地；对第五组证据的合法性、真实性、关联性无异议，但不认可其证明目的。 本院对上述证据认证如下：原告、被告双方提交的证据与本案相关联，具备真实性、合法性，本院予以采纳并对其证明内容进行综合评判。 经审理查明：2012年2月27，被告屏山街道办与方镇签订《屏山街道通用4S店建设项目招商引资服务协议书》，双方约定由方镇投资建设屏山街道通用4S店。同年11月7日，原告镇安公司成立，法定代表人为方镇。同年11月13日，原告镇安公司与被告屏山街道办签订《招商土地租赁合同》，约定由原告承租大松树村民小组集体土地20.7亩，租期至2031年9月30日。原告因此投资修建了涉案建（构）筑物用于汽车销售和维修。2019年3月1日，禄劝县住建局、县国土资源局、县交通运输局、县综合执法局、屏山街道办作出《违法建筑限期拆除通知》，认为原告建盖的建（构）筑物未经批准，违反了《土地管理法》第三十六条，《城乡规划法》第四十条、第四十四条及《公路安全保护条例》第十三条第一款的规定，根据《土地管理法》第七十七条，《城乡规划法》第六十四条、第六十六条和《公路安全保护条例》第五十六条的规定，责令原告停工并于2019年3月19日前自行拆除。2019年3月22日，屏山街道办作出《催告书》，催告原告于3月24日前自行拆除违法建（构）筑物。同年3月25日，被告屏山街道办作出《强制拆除决定书》，认定原告在规定期限内未履行自行拆除义务，决定于3月27日强制拆除违法建（构）筑物。原告对被告作出的《强制拆除决定书》不服，于2019年4月2日向本院提起本案诉讼。 另查明，案涉建筑物于2019年3月27日被拆除。 本院认为，国家对耕地特别是基本农田有着严格的保护制度，《土地管理法》对在农用地上进行非农建设有着严格的控制和审批程序规定；另外，任何单位和个人进行建设，都须符合《城乡规划法》的规定。《土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第七十六条规定：“……非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在占用的土地上新建的建筑物和其他设施……”《城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第四十一条第一款规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”根据上述法律规定，农用地建设占用土地的，应当办理农用地转用审批手续；在乡村或城镇规划区进行建设的，应依法取得规划许可证。本案中，原告在集体土地上建盖建（构）筑物用于汽车销售和维修，未办理农用地转用审批手续、未取得规划许可证，违反了上述法律的规定。被告屏山街道办作为属地行政管理机关，履行属地管理职责并对原告进行查处，符合上述法律规定的基本要求。被告关于原告使用土地建盖建（构）筑物未经审批的主张，与本案查明的事实相符，本院予以采纳。 被告屏山街道办作出的《强制拆除决定书》属于行政强制执行过程中作出的法律文书，应符合《行政强制法》的相关规定。《行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”根据上述规定，行政强制执行是对行政决定的执行，强制执行的前提是当事人在指定的期限内不履行生效的行政决定。本案中，被告屏山街道办提交禄劝县住建局、县国土资源局、县交通运输局、县综合执法局、屏山街道办作出的《违法建筑限期拆除通知》，欲证明原告在农用地建盖建筑物未办理相关审批手续，但该通知不是生效的行政决定，故被告实施行政强制执行不符合《行政强制法》第三十四条的规定。本院对原告提出的被告没有对原告作出行政决定，径自作出行政强制执行决定违反程序的主张予以采纳；对被告提出的五单位作出的《违法建筑限期拆除通知》即为行政决定的主张不予采纳。 《行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”根据上述规定，实施行政强制执行的行政机关应当具有行政强制执法权，遵循职权法定原则。《土地管理法》第八十三条规定：“……建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”《城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”本案中，被告屏山街道办直接作出《强制拆除决定书》不符合上述法律规定的程序。原告提出的被告作出《强制拆除决定书》的程序不符合行政强制法的主张，符合本案查明的事实，本院予以采纳；被告屏山街道办提出其是辖区内规划行政主管部门、基于《禄劝彝族苗族自治县行政执法主体公告》的授权对违法建筑作出《强制拆除决定书》符合法律规定的主张，本院不予采纳。 综上，被告作出的《强制拆除决定书》不符合《行政强制法》的规定，本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项规定，判决如下： 撤销被告禄劝彝族苗族自治县人民政府屏山街道办事处于2019年3月25日作出的（2019）屏拆决字第3号《禄劝彝族苗族自治县人民政府屏山街道办事处强制拆除违法建筑决定书》。 本案诉讼费五十元，由被告禄劝彝族苗族自治县人民政府屏山街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于昆明铁路运输中级法院。 审判长  陈昱荃 审判员  邱 林 审判员  龚 袭 二〇二〇年十月二十八日 书记员  洪小淇