浙江省金华市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙07行终694号上诉人（原审原告）程绍春，女,1945年11月19日出生，汉族，住浙江省永康市。委托代理人周涛，北京诚略律师事务所律师。委托代理人张新凤，北京诚略律师事务所实习律师。上诉人（原审被告）永康市人民政府江南街道办事处，住所地浙江省永康市广场路**。法定代表人陈子顺，主任。出庭行政负责人徐辉，副主任。委托代理人吕巍巍。委托代理人周跃明，浙江律明律师事务所律师。程绍春诉永康市人民政府江南街道办事处（以下简称江南街道）不履行房屋拆迁补偿行政协议一案，程绍春、江南街道不服金华市婺城区人民法院（2019）浙0702行初341号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2020年8月11日公开开庭进行了审理。上诉人程绍春及委托代理人周涛，上诉人江南街道出庭行政负责人徐辉及委托代理人吕巍巍、周跃明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理认定，原告程绍春系永康市××街道××村徐可纪（已于2016年去世）的妻子。徐可纪名下在永康市××街道××村有自建住宅。因330国道南移工程项目建设需要，徐可纪在该村的自建住宅被列入拆迁范围。2014年5月15日，徐可纪（乙方）与被告江南街道（甲方）签订房屋拆迁协议1份，该项目征迁安置补偿参照永政办发（2011）62号《江南街道金温铁路扩能改造工程农户拆迁安置实施办法》等文件实施，约定内容为：1.乙方同意将座落于江南街道大塘沿的房屋〔土地使用证件：永502集建字1994第**；土地性质集体；土地使用权面积61.15平方米；建筑面积59.90平方米以及其它地面附着物交给甲方拆除，甲方按规定对乙方进行补偿；2.甲方收回乙方在拆迁范围内的合法用地61.15平方米，由甲方进行异地安置。选择“一户一宅”垂直式安置，可凑18.85平方米，实际安置面积80平方米，相关费用参照永政办发（2011）62号文件规定收取，按照“统一规划、统一设计、统一管理、统一分配”后由乙方自行建设；3.甲方按规定向乙方支付的费用：房屋拆迁补偿费17251元，附属物及装饰部分补偿费1886元，搬迁补助费1000元；临时安置补助费5031.60元；提前签约奖10000元，提前腾空奖1797元，以上费用总计36965.60元。协议签订后，原告已依法向被告交付房屋。被告已按上述协议约定向原告支付房屋拆迁补偿费、临时安置补助费、搬迁补助费、签约奖、腾空奖等费用，但未按约定向原告提供“一户一宅”垂直式安置所需的自建房屋地基。因未能落实房屋安置，被告每半年按上述合同约定标准向原告支付临时安置补助费至2019年6月。永康市人民政府《江南街道金温铁路扩能改造工程农户拆迁安置实施办法》（永政办发（2011）62号）规定，“一户一宅”垂直式安置的，拆迁人在被拆迁房屋腾空18个月内，必须会同建设、国土等部门办理建设用地开工前手续并定桩放样，否则每拖延一个月则加倍支付临时安置补助费。但由于被拆迁人原因造成逾期安置的，不支付拖延超期的临时安置补助费。永康市人民政府于2017年6月12日成立江南新城管理委员会，负责江南山水新城建设，根据该新城建设要求，编制了江南山水新城控制详细规划。涉案协议所涉安置地块位于该管委会管辖区域，原协议约定的垂直幢房安置不符合江南山水新城控制详细规划。2020年3月31日，永康市人民政府作出永政发（2020）30号关于同意江南街道大塘沿等村拆迁安××区建设方案的批复。该建设方案主要内容为：根据《永康市城中村改造实施办法》和《永康市江南山水新城控制性详细规划》，大塘沿等村拆迁户原“一户一宅”垂直式安置变更为水平式套房安置。原选择垂直式安置户免费获得1：5“立改套”安置面积，安置套房中的Ａ、Ｂ户型每套配套车位1个，剩余车位及储藏室由安置户根据需要向江南街道办事处购买。原选择水平套房安置户，按原协议执行。另查明：徐可纪第一顺位法定继承人共有5人，分别妻子程绍春，儿子徐勇、徐能，女儿徐玉琨、徐红樱、徐丽娟。在本案审理过程中，徐勇、徐能，徐玉琨、徐红樱、徐丽娟向本院出具承诺：上述徐可纪与江南街道补偿安置协议项下的相关权益均由程绍春继承。永康市江南街道大塘沿等村因330国道南移、金温铁路扩能等项目征迁，原签订本案同类安置协议即选择垂直式安置户至今未获得安置的被征迁户共计561户，现已有510余户（占比达90%以上）同意“立改套”方案，并分别签订补充协议，将原协议第2条约定的安置方式等内容进行变更，将“一户一宅垂直式安置”变更为“水平式套房安置”。原审法院认为，涉案房屋拆迁补偿协议系协议双方协商一致而达成，是签订时双方真实意思的表示，合同关系依法成立。根据法律规定，对于依法成立的行政协议，在通常情况下，行政主体和行政相对人必须全面遵守和履行约定的各项义务。如因客观情况变化，致使一方或双方无法履行协议或需调整协议内容的，双方应当根据诚实信用原则，通过平等自愿协商解决。此外，基于行政协议的行政性特点，行政机关因公共利益或国家法律政策发生重大调整情况下，致使履行原协议不能实现原行政管理目的，并可能给国家利益或公共利益等造成损失时，行政机关可通过行使优益权变更或解除协议。但应遵循不减损协议相对人的原合同项下应获得利益的原则，就解除合同或变更协议而给协议相对人造成相应利益减损的损失给予相应补偿。具体到本案，根据涉案房屋拆迁协议，被告应在房屋拆除后向协议相对人提供“一户一宅”垂直式安置，将“统一规划、统一设计、统一管理、统一分配”相应地基交由其自行建设。虽然，涉案协议中未明确约定地基交付时间，但房屋土地征收先补偿后拆迁的原则，协议主体本应及时向协议相对方履行安置义务。而且，涉案协议中明确涉案拆迁补偿安置参照《江南街道金温铁路扩能改造工程农户拆迁安置实施办法》，亦可推定被告正常情况下应于签订协议后18个月内向相对人交付协议约定的地基。被告现已逾期仍未履行该义务，已违反合同义务。鉴于涉案协议原协议相对人已亡故，该协议项下相关权益已由转由原告继受，被告理应就此向原告采取相应补救措施。鉴于永康市人民政府响应国家土地资源合理开发利用政策，在节约土地资源的基础上，为打造并建设山水宜居城市这一城市发展战略需要，对永康市相关土地总体利用进行重新全面规划。根据原告所在安置地块所属区域控制性详细规划，涉案安置地块需建设高层住宅，该地块原相关拆迁协议约定的安置内容由此面临调整。基于此，永康市人民政府重新制定的安置政策，对原安置方式进行了调整。现该区域90%以上的原被征迁户已根据新的安置政策，就安置事项达成了补充协议，将原协议约定的“一户一宅垂直式幢房安置”变更为在该地块以小区式套房安置。据此，涉案安置方式的变更符合永康市城市建设发展合理配置公共资源这一行政管理目标，且新安置补偿政策已为绝大多数被征迁户接受，亦表明该安置方式的变更并未减损相关征迁户的征迁利益。因此，原告诉请要求被告继续按涉案补偿安置协议确定的地点向原告提供安置宅基地已无法实现，但原告因房屋征迁而享有的房屋安置权利仍应予保护。现原、被告未就本案安置事项达成协议，且原告明确表示不愿就此与被告继续协商，故被告应根据相关安置政策，并以不减损原告相关征迁安置权益为原则，就涉案补偿安置事项向原告作出相应补救。至于原告提出的因被告延迟履行安置义务导致的相关损失，被告可在就涉案安置事项采取相应措施时一并综合予以考虑。综上所述，对原告的诉讼请求及被告抗辩合法有据部分，予以支持；无相关依据部分，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条之规定，判决：责令被告永康市人民政府江南街道办事处按照本判决向原告程绍春就涉案协议所涉房屋安置事项采取相应补救措施。本案受理费人民币50元，由被告永康市人民政府江南街道办事处负担。上诉人程绍春上诉称：一、上诉人与被上诉人签订的《房屋拆迁协议书》系双方真实意思表示，合法有效，被上诉人应当依法全面履行协议义务。一审法院已经明确，涉案房屋拆迁协议，系双方真实意思表示，且不违反法律的强制性规定，被上诉人继续履行协议，不会侵害国家利益和社会公共利益，反而能够体现政府诚实守信的法治要求，树立政府权威，获取更好的社会效果和法律效果。二、被上诉人具有履行交付土地的客观条件和能力，本案不符合行政优益权的行使情形。1.被上诉人具有履行交付土地的客观条件和能力。根据上诉人一审中提交的证据5永康市人民政府永政发（2010）158号《关于同意江南新区和金温铁路扩能改造工程征地相关政策的批复》，可知永康市人民政府作出的征地批复和针对上诉人涉案房屋拆迁安置实施办法中均明确规定上诉人可以选择“一户一宅”垂直式安置方式。证据7永康市国土资源局国有土地划拨用地批前公示（划拨2018B1-096号）、永康市国土资源局国有土地划拨用地批前公示（划拨2018B1-052号）及永康金温铁路扩能改造拆迁安置住宅用地公示，可知涉案地块已经被批准作为上诉人安置建设垂直幢房用地，且目前土地处于闲置状态。证据8永康市人民政府办公室永政办发[2018]16号附件（序号76）《关于印发2018年度政府投资项目计划的通知》，可知上诉人涉案安置房建设已经纳入到政府投资项目计划中，且明确在2018年度第1、2季度进行土地平整，第3、4季度进行农户安置。综合上述证据，“一户一宅”不仅符合当地补偿安置政策，也已经具备实现的现实可能性。而根据被上诉人提供的证据15永康市人民政府永政发【2019】75号《关于同意永康市江南山水新城控制性详细规划的批复》、控制性详细规划图，系无正当理由在诉讼过程中自行搜集的证据，依法不能作为定案依据。且该控制性详细规划编制的时间是2019年8月即本案审理期间，与本案没有关联性，被上诉人并未提供原始的控制性详细规划，该控制性详细规划也未明确具体位置，无法看出和本案具有实质性关联。并且该控制性详细规划违反了原来已经制定的控制性详细规划的规划文件，不具有合法性。证据17永康市人民政府永政发（2020）30号《关于同意江南街道大塘沿村等村拆迁安置区建设方案的批复》，上诉人已经提起诉讼，上诉人作为该规划的利害关系人，有权通过诉讼确认其合法性。综上所述，一审判决认定涉案协议所涉安置地块位于江南新城管理委员会管辖区域，原协议约定的垂直幢房安置不符合江南山水新城控制性详细规划，属于认定事实不清，证据不足。2.本案不符合行使行政优益权的情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项虽将行政机关违法变更、解除行政协议纳入行政诉讼受案范围，但法律、司法解释尚未对行政机关单方行使变更、解除权的条件进行明确规定。一般认为，行政机关对协议内容的单方变更、解除权只能在国家法律政策和协议基础事实发生变化，履行协议会给国家利益或者社会公共利益带来重大损失这一特定情形下才能行使。最高人民法院在（2017）最高法行申3564号《湖北草本工房饮料有限公司、荆州经济技术开发区管理委员会经贸行政管理（内贸、外贸）再审审查与审判监督行政裁定书》中认为：“通说认为，行政机关既然选择以缔结行政协议的方式“替代”单方行政行为，则应于缔结协议后，切实避免再以单方行政行为径令协议相对方无条件接受权利义务变动。如果出尔反尔，不仅显失公平，亦违背双方当初以行政协议而不是单方行政行为来形塑当事人之间法律关系的合意基础。固然，基于行政协议和行政管理的公共利益目的，应当赋予行政机关一定的单方变更权或解除权，但这种行政优益权的行使，通常须受到严格限制。首先，必须是为了防止或除去对于公共利益的重大危害；其次，当作出单方调整或者单方解除时，应当对公共利益的具体情形作出释明。再次，单方调整须符合比例原则，将由此带来的副作用降到最低；最后，应当对相对人由此造成的损失依法或者依约给予相应补偿。”而本案中，被上诉人继续履行案涉协议，不仅不会对国家利益或者社会利益带来重大损失，反而能够符合当地居民生活习惯，最大化的保障上诉人居住条件和合法权益。截止到一审案件审结前，大部分被拆迁人已经选择了套房安置，剩余20余户被拆迁人要求继续履行案涉协议，能够平衡安置地块的规划条件，并不损坏国家利益或社会公共利益。被上诉人直到现在，也没有对基于何种公共利益需要作出任何解释和说明，当然不具有行使行政优益权的条件，其应当依法对上诉人履行“一户一宅”垂直式安置义务。一审判决认定涉案安置方式的变更符合永康市城市建设发展合理配置公共资源这一行政管理目标，进而认为被上诉人具有变更协议的权利，属于认定事实不清，证据不足。3.被上诉人应当赔偿上诉人因物价上涨导致的建房成本损失。由于被上诉人怠于履行《房屋拆迁协议书》约定的补偿安置义务，导致上诉人逾期数年不能建设垂直式幢房。而如今建材上涨，上诉人建房成本增加，被上诉人要对此承担赔偿责任。三、一审判决违反法定程序。被上诉人在行政诉讼过程中收集补交的证据材料已逾法定举证期限，一审法院将其作为认定案件事实的依据，违反法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第三十五条、第六十七条及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条、第二条之规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十五日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。本案被上诉人提交的证据8-15，证据17、18系被上诉人诉讼期间自行搜集并逾期提交的证据，依法不能作为本案的审查依据。一审法院违反上述法律规定，将上述证据作为认定本案事实的依据，严重违反法定程序。一审法院非法排除上诉人相关证据。上诉人提交的证据5永康市人民政府永政发（2010）158号《关于同意江南新区和金温铁路扩能改造工程征地相关政策的批复》、大塘沿村征地附加协议，证据6涉案垂直幢房安置地块规划设计图及设计效果图，均能够与案涉拆迁协议的约定和其他证据相互印证，证明案涉协议约定的一户一宅垂直式幢房安置符合当时的拆迁安置政策和规划设计，且得到了永康市人民政府的批准。一审法院却在没有正当理由的情况下不予采信，显属不当。四、一审判决适用法律错误。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条规定：“被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。”据此，只有被告无法履行或继续履行无实际意义的，人民法院才可以判决被告采取相应的补救措施。本案中，案涉协议不存在无法继续履行的情形。综合同时起诉的其他案件情况，剩余未签订补充协议的被拆迁人完全可以安置在同一地块，继续履行协议完全具有可行性。一审法院在错误认定事实的情况下，错误适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条的规定，判决被上诉人采取补救措施，应当予以纠正。综上，请求撤销原判，依法改判并支持上诉人的诉讼请求。江南街道辩称：1、永康市人民政府江南街道办事处不存在合同违约行为，一审判决认为与其交付地基违反合同约定，认定没有事实依据，理由：房屋拆迁协议书没有约定18个月交付。协议书1到6条没有这样约定。一审法院混淆了文件规定与合同约定，一审法院认定江南街道逾期交付土地，其理由就是根据房屋拆迁协议书。根据合同的前言部分推理出街道有在18个月内交付地基的义务。文件规定的18个月没有放在双方约定的条款中，18个月交付地基不属于合同约定，属于文件规定。江南街道在安置过程中因为规划原因没办法实施安置，但还是执行文件规定，向拆迁户发放临时安置补助费。拆迁户认为一审判决认定事实不清，主要是指山水新城控制性详细规划。我们认为一审认定是清楚的，理由：虽然拆迁户一审提交的证据5文件中规定拆迁户可以选择垂直式安置，但是是否能安置要以合同和法律规定为准。因为双方的协议明确，约定是要统一规划、统一设计之后才能交付，进行垂直式幢房建造。但是在2019年10月份之前一直没有控制性详细规划后续的规划审批，当然是无法进行，也无法交付符合合同约定的地基，所以我们认为虽然文件这样规定，但确实是无法执行。至于上诉状里面提到的证据7、8是国有土地划拨的，这个文件是政府的投资项目计划。土地划拨公示文件仅仅是划拨项目用地的一种前期手续。至于土地划拨公示文件涉及到容积率，因为这不是规划审批，涉案地块是否符合相关规划，应当以审批后的相关规划为准。而且根据城镇控制性详细规划编制审批办法第三条的规定，本案容积率应当以控制性详细规划规定的为准。实际上，当时该土地划拨公示文件出来的时候，控制性详细规划还没有出来，所以不能依据土地划拨公示文件来确定容积率。另外，政府投资项目计划，也是一种涉案地块建设项目前期的手续，不能证明涉案地块符合规划审批。关于建房材料差价损失问题。双方协议里面并没有约定江南街道必须在18个月内交付的，也一直没有通过该规划审批。根据协议的约定，包括根据合同法的规定，街道没有违约行为，既然没有违约行为，就不存在赔偿原审原告损失问题。一审程序是符合规定的，行政诉讼法2018年司法解释第四十二条也是明确规定，只要确实是符合实际情况的，形式符合要求的证据，法院可采信。关于一审判决法律适用问题，最高人民法院关于行政协议的司法解释对本案是不适用的。综上所述，请求驳回原审原告的诉讼请求。上诉人江南街道上诉称：一、上诉人江南街道不存在合同违约行为，一审判决认为上诉人逾期安置违反合同义务没有事实依据。1、房屋拆迁协议没有约定18个月幢房安置期限。从协议第一条至最后一条以及协议前言部分，均没有约定幢房的安置期限为18个月。2、房屋拆迁协议前言部分虽讲到参照《江南街道金温铁路扩能改造工程农户拆迁安置实施办法》，但不能由此推定上诉人具有18个月内安置完毕的安置义务。依据“参照”的含义，参照本身不是法定义务。前言部分虽讲到参照，但协议的内容是参照的结果。双方的合同义务应以协议约定的内容为准，本案有一个事实非常清楚：协议的内容没有约定安置期限。一审判决推定上诉人应于签订协议后18个月内交付安置的地基，属于不当推定。3、执行文件规定与履行房屋拆迁协议约定的义务是两码事情。永政办发（2011）62号文件虽然规定18个月幢房安置期限和逾期安置应支付临时安置补助费，但是，文件规定不能等同于合同约定，原审被告向原审原告发放临时安置补助费是执行文件规定，不是履行合同义务和承担违约责任。二、一审判决根据《行政诉讼法》第78条的规定判令上诉人采取补救措施，属于适用法律不当。1、本案不存在《行政诉讼法》第78条规定的“不依法履行”的情况。2、本案不存在《行政诉讼法》第78条规定的“违法变更、解除协议”的情况。3、本案不存在《行政诉讼法》第78条规定的“未按照约定履行”的情况。因为，上诉人不存在违反合同义务的违约行为，协议约定的建造幢房的前提条件不具备。房屋拆迁协议第二、1条约定：按照“统一规划、统一设计、统一管理、统一分配”后由乙方自行建设。上诉人履行幢房安置的前提是：幢房必须通过相关规划及审批。统一规划并非上诉人职责，且目前相关规划审批不允许建造幢房，故未能幢房安置并非上诉人原因所造成，上诉人不存在未按照约定履行的情况。三、本案应依法驳回被上诉人即一审原告的诉讼请求。1、协议约定的建造幢房的前提条件不具备。2、永康市人民政府已经审批山水新城控制性详细规划，按照城乡规划法等相关法律规定，建造幢房的协议不能继续履行，只能“立改套”。《城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》以及中共中央、国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》等均规定，房屋建设之前必须先通过规划及审批。3、被上诉人要求继续履行幢房安置的意见不成立。土地划拨公示文件仅仅是划拨项目用地的一种前期手续，至于土地划拨公示文件涉及的容积率，因其不是规划审批，涉案地块是否符合相关规划，应以审批后的相关规划为准。项目立项文件（项目可行性研究报告）仅仅是证明涉案地块建设项目是否符合项目立项条件；水土保持方案，仅仅证明涉案地块建设项目符合水土保持有关规定；2018年永康市人民政府投资项目计划，仅仅是涉案地块建设项目一种前期手续，均不能证明幢房安置符合规划。方案效果图、图纸、规划设计方案及安置地块现状照片，只是规划草图，未经法定部门审批，不具有法律效力，均不能证明幢房安置符合规划。同一时期江南街道以外永康其他地方拆迁幢房安置照片，与本案没有关联性和可比性。涉案地块如何安置，应以相关规划审批为准。“立改套”方案，不仅没有损害拆迁户利益，而且大大让利老百姓。选择幢房安置的拆迁户共561户，同意“立改套”的补充协议已经签订537份，签约率占幢房拆迁户的96%以上。绝大多数拆迁户签订“立改套”的补充协议，50多户撤回起诉，说明“立改套”方案符合主流民意。据上所述，一审判决认定事实错误，适用法律不当，请求依法撤销金华市婺城区人民法院（2019）浙0702行初245号行政判决，驳回原审原告一审的诉讼请求。程绍春答辩称：1、江南街道已经构成违反合同约定情形，一审法院认定江南街道应当先履行补偿安置后搬迁的法定义务，并且参照永康市人民政府作出的（2011）62号文件的规定，签订协议18个月内对垂直式幢房定桩放样，否则需要支付安置补助费。实际情况是江南街道确实在18个月内没有完成定桩放样，并且加倍发放了安置补助费，因此也就实际履行了这条规定。所以一审法院据此推定，江南街道应当在18个月内履行垂直幢房定桩放样的义务。但是没有依照约定和规定履行，属于违反约定的情形，一审法院认定是正确的。关于（2011）62号文件参照执行的问题。江南街道实际上已经完全按照62号文件在履行规定的义务。一审法院适用行政诉讼法第七十八条，应当判决江南街道继续履行协议，而不是要采取补救措施。根据土地管理法以及永康市关于城中村改造的相关规定，选择垂直幢房的应当在18个月内进行安置，这是江南街道没有依法履行的。即便是按照协议的约定，没有履行统一规划、统一设计，在18个月内统一定桩放样的义务。按照约定，还有违法变更协议内容，我们不同意补偿补充协议，原审原告提起诉讼之后，才推动这个事情的解决，如果不起诉，连所谓的补充协议、补充方案也没有。江南街道的上诉理由是不能够成立的。请求驳回江南街道的上诉请求。二审中各方当事人均未提交新的证据。经审理，对原审法院认定的事实，本院予以确认。本院认为，案涉房屋拆迁协议系因330国道南移工程项目建设需要，由江南街道与程绍春签订，在协议不存在违反法律、法规强制性规定的情况下，应属合法有效，双方当事人均应依据协议的约定及时、全面的履行义务。案涉协议约定江南街道应向程绍春提供相应地基用于建设房屋，但江南街道至今未依约履行该项义务。江南街道认为协议并未约定相应的履行期限，故不能据此视其构成违约。对此本院认为，案涉协议系江南街道为道路建设需要主动要求与程绍春签订，具有典型的为实现行政管理的目的性。根据我国土地房屋征收补偿的相关法律规定及确定的精神，原则上应按先补偿、后拆迁的顺序进行。出于行政效率因素等考虑，当事人基于协议约定自愿先行交付和拆除房屋，后续再由行政机关给予补偿，对此可予支持，但行政机关应主动及时履行对应的补偿安置义务，不得无故拖延。本案中，程绍春已经根据约定向江南街道交付了房屋，即便协议中未明确约定江南街道应当履行义务的期限，其也应当积极履行，而不应以未约定履行期限为由无限期拖延。否则，程绍春的合法权益无从保障。更何况，案涉协议明确约定拆迁工作参照《江南街道金温铁路扩能改造工程农户拆迁安置实施办法》进行，该实施办法规定拆迁人应在被拆迁房屋腾空18个月内办理建设用地开工前手续并定桩放样，而程绍春向江南街道交付房屋至今早已超过18个月的时间，江南街道仍未向其交付地基。据此，可以认定江南街道的行为已构成违约，应承担相应的违约责任。另一方面，根据案涉协议约定的安置地块所属区域的控制性详细规划，该地块已规划为建设高层住宅，实际上已不可能再依据协议的约定给程绍春安置地基用于建房。江南街道并非控制性详细规划的制定主体，其对相关规划的调整并无决策权，也无法加以改变，但客观上已导致程绍春无法实现合同目的。鉴于程绍春在协议的履行过程中并无过错，相反江南街道存在逾期不履行协议约定的违约行为，故其应依法采取合法合理的措施，确保程绍春原本基于协议约定所享有的合法权益，能够通过其他方式或途径得以有效弥补。综上，程绍春根据协议约定给予安置地基的要求，基于现已查明的客观事实，已无法得到满足。程绍春据此提出的诉请本院依法不予支持。江南街道应根据本案实际情况，依据行政诉讼法相关规定采取相应的补救措施，保证程绍春的合法权益不受损害。江南街道认为其不存在不履行协议等违约行为的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由永康市人民政府江南街道办事处负担。本判决为终审判决。审 判 长 冯少华审 判 员 钟雪丹审 判 员 张淑英二〇二〇年十月九日代书记员 刘灵玲