上海市第一中级人民法院民 事 判 决 书（2020）沪01民终9319号上诉人（原审原告）：杨治才，男，1941年11月19日生，汉族，住上海市浦东新区。委托诉讼代理人：郁建纲，上海申安律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：上海市浦东新区老港镇人民政府，住所地上海市浦东新区老港镇建中路**。负责人：姚建安，镇长。委托诉讼代理人：洪英，上海市东泰律师事务所律师。委托诉讼代理人：黄伟，上海市东泰律师事务所律师。上诉人杨治才因与被上诉人上海市浦东新区老港镇人民政府(以下简称老港镇政府)互易纠纷一案，不服上海市浦东新区人民法院（2020）沪0115民初20881号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月27日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。杨治才上诉请求：撤销原判，改判支持其一审诉讼请求。事实与理由：1《上海市集体土地居住房屋协议置换补偿协议》（以下简称置换协议）签订违反国家法律强制性规定，侵犯了杨治才利益。根据相关法律规定，集体土地须经征收才能建设，老港镇政府没有取得国家征收土地许可，就拆迁了杨治才的房屋，程序违法。2.置换协议主体不合法，协议主体不应是乡镇人民政府，而应是乡镇一级农村集体经济组织，政府没有权力通过置换处置集体资产。3.协议签订依据不合法，协议依据是镇政府出台的《浦东新区老港镇‘农民集中居住自愿搬迁’项目集体土地居住房屋补偿安置操作口径》（以下简称操作口径），该操作口径出台不合法，也没有经过相关机关授权，操作口径只是一个内部文件。从口径内容来看，根据沪府发﹝2011﹞75号《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》（以下简称75号文）第17条规定，认定安置人口的时间节点应是征地公告日，而不是取得农民集中居住自愿搬迁备案号日期。4.协议内容缺失，杨治才家庭的两处宅基地房屋都应在征收范围内，其中新宅已经评估，但关于老宅，政府之前同意与新宅一并解决，但后来政府没有解决，只解决了新宅。老港镇政府辩称，不同意杨治才的上诉请求，要求驳回上诉，维持原判。理由如下：1.置换协议签订时，老港镇政府已经告知杨治才协议内容，协议内容没有违反国家强制性法律规定，协议合法有效，且已经履行完毕。2.根据相关规定，原则上以镇为单位推进农民宅基地置换试点，老港镇政府依法启动老港镇政府农民集中居住项目，故老港镇政府可以作为置换协议的签订主体。3.操作口径经上级政府批准，不存在不合法。关于备案号日期的问题，杨治才对操作口径中的时间点是知情的，杨治才妻子不作为安置对象，杨治才也同意的。4.75号文是针对征收的，而本案是农民宅基地置换，不是征收，不是完全按照75号文制定政策的。杨治才向一审法院起诉请求：判令杨治才与老港镇政府签订的置换协议无效。一审法院认定事实如下：上海市浦东新区XX镇XX村XX号XX室为农民宅基地房屋。在该户户籍登记中记载：杨治才与施某为夫妻，生育子杨某1，杨某1妻子为严某，孙女为杨某2；其中施某于2017年5月16日过世，注销户籍。2018年10月20日，由老港镇政府作为甲方与被补偿人杨治才（杨治才、杨某1、严某、杨某2）作为乙方，杨治才为乙方户的代表，签署置换协议一份，表示按照《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》和浦东新区人民政府批准的协议置换备案号“浦房协预备案收（2018）第03号”，双方就协议置换补偿事宜经协商一致签订本协议；其中乙方所有的房屋即上海市浦东新区XX镇XX村XX号XX室，居住房屋建筑面积187平方米，可建未建面积13平方米；经过上海港城房地产土地估价有限公司的评估，出具乙方居住房屋建安重置结合成新单价、按照被拆房屋同区域新建多层商品住房建筑面积土地使用权基价、价格补贴、装修补偿款、棚舍及附属设施补偿款等，认定甲方应向乙方支付货币补偿款为626,674.33元；甲方安置乙方的房屋为三套，两套建筑面积均为62.68平方米，一套为92.54平方米，安置房总价暂计825,517.80元；乙方在签订协议并经审计通过后10天内，将相关房屋材料交付甲方，并搬离原址，将空房完整移交甲方；双方应在签订协议生效、搬迁并交出房屋钥匙，且经审计通过后60日内，将相关各项费用结算后乙方应支付甲方56,028.25元结清；……。在合同尾页，由甲方老港镇政府盖章，乙方杨治才签名。当天，双方还形成“浦东新区老港镇‘农民集中居住自愿搬迁’项目基地结算单、办文单”，其中记载被补偿户为杨治才，房屋性质私房，户籍人口4人，安置人口5人；房屋评估单价：房1，1,029元每平方米；房2，638元每平方米；房3，987元每平方米；……。下方由杨治才签名，老港镇政府盖章。之后，杨治才及其家庭将上海市浦东新区XX镇XX村XX号XX室房屋交给老港镇政府，目前该房已被拆除。由上海港城房地产土地估价有限公司盖章确认的《上海市集体土地上居住房屋协议置换建安重置价评估分户报告单》，记载价值时点为2018年8月31日，其中记载备案号为浦房协预备案收（2018）第03号，其中就建筑物评估单价为：房屋（1）1,029元每平方米，房屋（2）638元每平方米，房屋（3）987元每平方米。2018年9月，初步分户评估报告、告知单及正式评估报告原件由动迁实施单位向杨治才送达。2018年10月20日，杨治才进行安置房的选购并确认，由此形成“老港镇农民集中居住搬迁置换项目选房信息确认单”，杨治才在被补偿人签名处签字。一审法院另查明，老港镇政府2016年向杨治才户发送过《老港镇工业园区‘园中村’农民自愿搬迁、集中居住意愿征询意见书》。2018年8月31日，上海市浦东新区房屋拆迁管理中心向老港镇政府下发浦房协预备案收（2018）第03号的《关于老港镇农民集中居住搬迁置换项目协议置换预备案材料收件单》，该文件附件为《关于启动协议置换签约工作告知单》。2018年9月4日，老港镇政府出具《浦东新区老港镇‘农民集中居住自愿搬迁’项目集体土地居住房屋补偿安置操作口径》，在人口认定的认定时点记载：本项目人口认定时点为取得农民集中居住自愿搬迁备案号日期，认定人口的条件为该户中在人口认定时点具有项目范围内常住户口。一审法院再查明，杨治才在案件审理期间提供的《上海市集体土地上居住房屋协议置换建安重置价评估分户报告单》，记载价值时点为2017年3月21日，无“备案号”一栏；另外就建筑物评估单价：房屋（1）1,002元每平方米，房屋（2）638元每平方米，房屋（3）987元每平方米。该文件并无估价机构盖章。一审法院认为，依法成立的合同，自成立时生效。老港镇政府启动老港镇工业园区‘园中村’农民自愿搬迁、集中居住相关项目，该项目是通过双方进行协议后签订置换协议，老港镇政府就该项目发布了补偿安置操作口径。根据相关实施口径，该项目人口认定时点为取得农民集中居住自愿搬迁备案号日期。杨治才表示，该项目已于2016年启动，相关材料也在当时向老港镇政府提交，应在项目启动时作为安置人口的认定，同时，老港镇政府并未将搬迁备案号日期予以公示，在此情况下，与杨治才签署置换协议，剥夺了杨治才家庭的合法权益。对此一审法院认为，第一，项目的启动及实施是一个过程，2016年的征询意见单是项目实施的前期准备，因为考虑到该过程存在时间的跨度，所以在操作口径中公示明确，将取得农民集中居住自愿搬迁备案号的日期作为认定安置人口的时间节点，即备案号的时间为2018年8月31日，这个时间节点的认定对该项目中所有搬迁居民均为一致；第二，杨治才提出对搬迁备案号没有进行公示，其并不知道什么时间是作为安置人口的认定依据；根据杨治才签收的并有估价单位盖章的评估分户报告单明确登记了备案号为浦房协预备案收（2018）第03号，而房屋的评估单价也与其提供的2017年3月的材料中有所变化，在此情况下，杨治才应可以判断备案是在2018年产生，同时也完全有意识和能力去核实该备案产生的时间点；另外，在2018年10月签约时，置换协议中明确记载根据“浦房协预备案收（2018）第03号”签订协议，在签约当日，无论是置换协议还是结算单、办文单中，均未将杨治才妻子施某作为安置人列入，杨治才对此为明确知晓下，仍决定继续与老港镇政府签约，并对相关文件材料签字确认，说明上述协议及置换的内容得到杨治才同意，为杨治才的真实意思表示。杨治才提出是老港镇政府的人员书面承诺就该问题会另行帮杨治才解决下，杨治才进行签约，对此一审法院认为，无论杨治才表述的承诺是否存在，根据杨治才自身表述，其自行已同意将其他问题与置换协议的签订进行了分割，杨治才在确认置换协议内容下，选择继续签约，目前再要求确认协议无效，没有事实及法律依据，不予支持。一审法院审理后，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，于二○二○年六月二十四日作出判决：驳回杨治才的诉讼请求。案件受理费80元，减半收取计40元，由杨治才负担。本院经审理查明，一审法院认定事实无误，本院依法予以确认。本院认为，根据《关于本市实行城乡建设用地增减挂钩政策推进农民宅基地置换试点工作的若干意见》第三条第(一)项的规定，原则上以镇为单位推进农民宅基地置换试点，故老港镇政府可以作为置换协议的签订主体。农民宅基地置换不同于集体土地征收，老港镇政府实施的浦东新区老港镇农民集中居住自愿搬迁项目经过了立项审批、发送征询意见书、价格评估、签约等合法程序，老港镇政府制定的操作口径也符合相关规定，故杨治才与老港镇政府签订的置换协议合法有效。关于认定安置人口的时间节点，操作口径明确，将取得农民集中居住自愿搬迁备案号日期作为认定安置人口的时间节点，杨治才作为乙方代表在2018年10月签署置换协议时，对未将其在2017年5月16日过世的妻子施某作为安置人列入被补偿人也是明知的，其现再要求确认协议无效，有违诚信，本院不予支持。综上，杨治才的上诉理由不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费80元，由杨治才负担。本判决为终审判决。审判长 李 兴审判员 许 军审判员 陈蓓蓉二〇二〇年十月二十九日书记员 章逸琦附：相关法律条文《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；……