贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔行终817号上诉人（一审原告）冉茂明，男，土家族。上诉人（一审原告）崔婵娟，女，土家族。二上诉人委托代理人冉信欣，上海市金马律师事务所律师。被上诉人（一审被告）沿河土家族自治县人民政府。法定代表人何支刚，县长。委托代理人罗军。委托代理人冉交，贵州驰铭律师事务所律师。一审第三人沿河土家族自治县团结街道办事处。法定代表人陈伟，办事处主任。委托代理人杨又全，贵州贵全律师事务所律师。一审第三人沿河榕信房地产开发有限公司。法定代表人黄信增，公司董事长。委托代理人肖建军，贵州黔锐律师事务所律师。上诉人冉茂明、崔婵娟因与被上诉人沿河土家族自治县人民政府（以下简称沿河县政府）、一审第三人沿河县土家族自治县团结街道办事处（以下简称团结街道办）、沿河榕信房地产开发有限公司（以下简称榕信房开公司）房屋行政协议一案，不服贵州省铜仁市中级人民法院（2019）黔06行初190号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年9月28日公开开庭进行了审理。冉茂明、崔婵娟一审诉讼请求：1.依法判令被告履行与原告签订的《沿河县县城月亮岩沟回填排涝和综合开发征收主体房屋产权调换安置协议书》（沿月指搬迁协议70号，以下简称《房屋安置协议》）及《房屋交换协议》，向原告交付安置片区的电梯楼房两层楼（在第三至第七层之间的一个整层和半个楼层），共计交付面积647.38平方；或者被告及第三人榕信房开公司按照其销售价3200元每平方的双倍回购住房，向原告支付购房款4143231元(3200元×2×647.38平方）；2.依法判令被告及榕信房开公司向原告交付就地安置的临街层门面115.83平方；或者被告按照政府指导价15000元/平方回购，向原告支付购房款1737450元；3.依法判令被告向原告支付过渡安置费876945元（其中2015年欠付97438.34元，2016年至2019年，每年都欠付194876.68元），被告应向原告支付至交付住房之日止或者付清赔偿款之日止。事实与理由：沿河县月亮岩沟回填排涝和综合开发土地房屋项目，最早启动于2009年。沿河县政府对涉及的片区土地及房屋进行了征收，原告的土地房屋在征收范围内。2011年4月8日，双方达成《房屋安置协议》，又于2012年4月11日达成了一份《房屋交换协议》，性质是《房屋安置协议》的补充协议，之前的《房屋安置协议》对原告的房屋安置是步梯房且不集中安置,后双方在自愿协商的基础上又达成了以上的补充协议，内容是产权调换、征收人对原告在该片区的电梯楼中第3至第7层中的任一层(如果一层的总面积不足647.38个平方，就再集中安置在两层），对原告进行房屋647.38平方的集中安置。过渡期原定是签订征收协议后的30个月内，后因为安置房的建设工期延期，直到去年的9月才开始分房安置，这期间原告一直多次向县政府及第三人询问进展，但2017年9月27日分房时，在该片区的其他安置户都得到了分房通知和交房，却唯独没有向原告如约交付安置房。原告据此重新向一审法院提起行政诉讼，望判如所请。一审经审理查明：2009年，沿河县启动月亮岩沟回填排涝和综合开发土地房屋项目，对涉及的片区土地及房屋进行了征收，原告的土地房屋在征收范围内。2011年4月8日，执行单位沿河土家族自治县和平镇人民政府（以下简称和平镇政府）与原告达成《沿河县县城月亮岩沟回填排涝和综合开发征收主体房屋产权调换安置协议书》（沿月指搬迁协议70号），约定：原告主体房屋763.21平方米进行产权置换，其中住房647.38平方米，门面115.83平方米。沿河县政府支付原告主体房屋面积费、偏房或附属房补偿费、附属设施补偿费、临时过渡费等九项费用共计329272.48元，其中临时过渡费202996.55元，（住房每月6162.34元、门面每月1957.53元）计25个月，从2012年4月8日至2014年5月8日止。原告必须在2012年4月12日前将房屋腾空交给甲方。协议签订之后，沿河县政府向乙方支付上述费用。其后被拆迁户均陆续搬离，但原告拒绝搬离房屋，提出住房和门面集中安置的要求，沿河县政府及和平镇相关工作人员多次做工作无果。2011年12月9日，被告向原告作出沿府征补决字（2011）6号房屋征收补偿决定书，后原告向铜仁市人民政府申请行政复议。2012年2月21日，被告作出沿府函（2012）28号《县人民政府关于收回沿府征补决字（2011）6号处理决定的函》，次日，铜仁市人民政府终止该行政复议。后为保证拆迁工作进行，原被告双方补充约定，被告同意收购原告步梯房647.38平方米，将收购金在安置片区另一栋电梯楼3-7层范围购买1-2层相对集中的房屋647.83平方米交给原告（即将步梯房换成相对集中的电梯房）。其后，因房屋安置工作的延期，被告向原告共计支付四次过渡费用，其中通过中国农业银行于2014年1月28日支付194876.68元，2015年5月22日支付97438.34元，通过沿河县农村信用合作社于2016年7月25日支付194876.68元、2018年4月1日支付97414.74元。四次共计584606.44元。2017年9月底，沿河县政府通知各拆迁户收房登记，原告接到通知后因了解到未有集中安置的电梯楼，故未到现场参与登记收房。另查明，2015年和平镇政府机构撤销后其工作由沿河县团结街道办继续办理。第三人榕信房开公司向沿河县政府交付用于安置的房屋中有六套电梯房共计698.72平方米可用于对原告的安置。榕信房开公司电梯楼房对外销售均价3200元，另因门面基础设施工作未到位，目前均未向拆迁户交付门面。一审法院认为：本案的争议有三点：1.被告是否欠付原告房屋门面的过渡费和欠付多少？2.原告要求被告履行双方签订的《房屋安置协议》和安置补充协议、主张被告交付安置片区的电梯楼房两层楼（在第三至第七层之间的一个整层和半个楼层），共计交付面积647.38平方或双倍价格回购的要求是否应当得到支持？3.原告主张被告及榕信房开公司向原告交付就地安置的临街层门面115.83平方或回购门面的诉求如何处理？关于焦点1过渡费，在2011年4月8日的拆迁《房屋安置协议》中，约定过渡费从2012年4月8日支付至2014年5月8日，在支付的补偿款中，也包含了这25个月的过渡费，其后的过渡费用，应从2014年5月9日开始计算。在沿河县函（2011）148号安置方案的批复中，载明“住房实行步梯房安置”、“过渡安置时间暂定为从2011年6月至2013年11月止”、“过渡时间据实计算，如因特殊原因不能在此过渡期内实现回迁安置的，过渡安置时间不足半年按半年计算，超过半年不足一年按一年计算，超过一年的按双倍标准兑付”。双方于2011年4月8日《房屋安置协议》中重新约定了过渡期到2014年5月8日，故从2014年5月9日开始的超出时间，如超过一年应按双倍计算标准兑付。庭审中，原告主张按2014年1月9日双方签订的过渡协议，应从2013年12月1日开始计算双倍补偿标准。经查，2013年12月1日至2014年5月8日这五个月已包含在《房屋安置协议》约定的25个月中，过渡费已经支付，如按此计算双倍，则该期间计算标准已经达到三倍，故该主张显然不应得到支持，但双方认可这5个月按双倍计算，故可在从2013年12月1日起算后的结果中减去这5个月。2017年9月通知交房，从2013年12月1日起超过期间共45个月，双倍为90个月，减去双方约定的5个月，为85个月，每月8119.87元（住房每月6162.34元、门面每月1957.53元），截止2017年9月8日，应支付690188.95元，扣除已经支付的584606.44，尚欠105582.51元。门面至今未交付，从2017年9月8日暂计算至2020年4月9日为31个月，双倍为62个月，门面过渡费每月1957.53元，共计123166.86元。共欠过渡费226949.37元。关于焦点2，原告要求被告履行双方签订的《房屋安置协议》和《房屋交换协议》、主张被告交付安置片区的电梯楼房两层楼（在第三至第七层之间的一个整层和半个楼层），共计交付面积647.38平方或双倍价格回购的要求。经查，2011年4月8日，原被告双方签订的《房屋安置协议》中，约定原告必须在2012年4月12日前将房屋腾空交给甲方，沿府函（2011）148号安置方案中载明“住房实行步梯房安置”。而临近搬迁日，原告违反约定拒不搬离，提出安置的步梯房换为电梯房且要求集中安置，被告工作人员多次劝解无果情况下签订《房屋交换协议》。众所周知，拆迁工作系整体的系统工程，如一户拒迁，必然造成整个拆迁工程的停顿，在双方已有约定的情况，原告另行提出步梯楼换电梯楼且集中安置这一更高的拆迁条件，而被告最终与之签订补充协议，很难相信系被告的真实意思表示。同时，月亮岩沟回填排涝综合开发系为改善该片区人居环境，涉及公共利益范畴，原告也应对其权利作出适当让渡。如人民法院完全支持其后的补充协议，显然不利于倡导诚实信用的法律原则，也对其他依法守约拆迁的群众明显不公。并且，《中华人民共和国共和国民法通则》第四条规定，民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则。《中华人民共和国合同法》第六条规定，当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则。第六十条规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。基于此，原告在首先违约的情况下，请求判决支持其因此获得的额外利益，本院难以完全支持。现被告方在庭审中同意提供未集中安置的电梯房六套，视为被告如约履行约定义务，虽然上述六套电梯房位置未相对集中，但其价值并未贬损，对原告利益不产生明显影响，原告可通过变卖上述房产后按其要求另行购置。但基于被告工作中确实存在的不足，给原告造成了一定的经济损失，本院酌情判决由被告赔偿原告2万元。关于焦点3，原告主张被告及榕信房开公司向原告交付就地安置的临街层门面115.83平方或回购门面。经查，因基础设施未完工的问题，门面均未安置。按照双方签订的《房屋安置协议》，“按户主座落号的先后顺序优先选择门面”，同时，协议并未约定交付日期，只约定了过渡期间超出后过渡费的双倍标准兑付。在庭后被告已作出说明，门面的基础设施已经完善，已经可以开始门面安置工作。故双方可按约定进行门面安置交接，被告按实际交付期间支付原告过渡安置费用。关于原告主张住房安置的过渡期应计算到实际交房日的主张。因被告已于2017年9月公示通知拆迁户交房，原告以不是集中安置的电梯房为由不收房。虽然双方《房屋交换协议》以电梯房安置，但基于前述理由，本院对该主张不予支持。故2017年9月被告通知交房日应视为房屋交付之日。综上，原告所提诉讼请求部分成立，本院部分予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、《中华人民共和国民法通则》第四条、《中华人民共和国合同法》第六条、第六十条的规定，判决：一、由沿河土家族自治县人民政府支付原告冉茂明、崔婵娟246949.37元（含房屋、门面过渡费226949.37元）；二、被告沿河土家族自治县人民政府向原告冉茂明、崔婵娟交付电梯房六套面积共647.3平方米，差额按3200元每平方米结算；三、被告沿河土家族自治县人民政府按双方签订的安置合同向原告冉茂明、崔婵娟交付门面115.83平方米，门面交付超过2020年4月9日的，按每月过渡费1957.53元的双倍计算支付至实际交付之日止；四、驳回原告冉茂明、崔婵娟的其他诉讼请求。案件受理费50元，由沿河土家族自治县人民政府负担。冉茂明、崔婵娟上诉请求：１.撤销一审判决；2.改判确认被上诉人沿河县政府不履行与上诉人之间的《房屋安置协议》及安置补充协议中交房义务的行政行为违法，向上诉人支付住宅购房款4143231元；3.依法改判被上诉人按照政府指导价15000元/平方米回购，向上诉人支付商铺购房款1737450元；4.改判被上诉人沿河县政府向上诉人支付欠付的过渡安置费682044.78元，并支付至被上诉人向上诉人付清所有购房款、赔偿款之日止；5.本案的一、二审诉讼费由被上诉人承担。主要事实和理由，一、被上诉人沿河县政府与上诉人双方签订的协议是否合法有效、是否应得到遵照履行，是讨论其他重要焦点的前提：《房屋交换协议》是否存在履行基础、过渡安置费的起止时间......1.若沿河县政府存在法定不履行协议的事由，则向上诉人承担赔偿责任。是否存在法定免责事由，需要由沿河县政府举证。一审中，沿河县政府并未完成举证责任，一审却采信其单方言词作为定案依据，违反审判程序和规则，违反《行政诉讼法》关于行政行为的合法性、合理性要求的相关规定，属于适用法律错误。2.若被上诉人与上诉人之间的两份《房屋安置协议》以及《房屋交换协议》是合法有效的，应得到双方遵照履行的，被上诉人沿河县政府无法定事由不履行约定的交房义务，则其行政行为违法，应向上诉人承担赔偿责任。3.因为双方已在《房屋交换协议》中明确约定，沿河县政府应该向上诉人交付的是电梯房，且是集中一层安置的电梯房。通过已进行的庭审活动得知，被上诉人无整层电梯房可供交付和履行《房屋交换协议》，上诉人不同意沿河县政府零散电梯房的变更交付提议，双方没有达成新的变更协议。二、赔偿责任的标准，住宅应按照第三人榕信房开公司出售电梯房的销售合同价格，向上诉人支付对价，销售合同价格的一倍作为赔偿款向上诉人支付；因之前的诉讼程序中，第三人榕信房开公司拒不提供相应电梯房的销售合同，故按此价格计算对价及赔偿款是合理的。过渡安置费的赔偿标准，被上诉人至今未交付房屋、支付房屋购房款和赔偿款，故应向上诉人支付欠付的过渡安置费至今，实际应支付至其如约交房之日止或者付清房屋回购款和赔偿款之日止，依据为双方的合同约定及实际履行情况。临街商铺进行的货币补偿，被上诉人按此市场价格对上诉人进行违约赔偿、回购商铺是合理的；涉案临街商铺征收时的道路情况与现今不同，因被上诉人征收后对道路改道，如今已影响上诉人所处的临街商铺市场价值，如果鉴定价格低于此市场价格，对上诉人则是不合理的。故按照临近商铺的政府征收价格对上诉人进行回购，是符合保障被征收人合法权益、约束行政机关合法行政原则。被上诉人沿河县政府二审答辩认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求依法应予以驳回。一审第三人团结街道办、榕信房开公司二审均认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。本院认为：和平镇政府受被上诉人沿河县政府的委托，与上诉人冉茂明、崔婵娟就拆迁安置问题于2011年4月8日签订了《房屋安置协议》。就安置步梯房换为相对集中的电梯房问题，双方还于2012年4月11日签订了《房屋交换协议》，对安置房进行变更。上述协议均系双方当事人的真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，协议合法有效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”的规定，沿河县政府系本案适格被告。在上诉人冉茂明、崔婵娟与和平镇政府签订的《房屋交换协议》中约定：甲方（和平镇政府）同意收购原安置协议书中乙方（冉茂明）在步梯房安置的房屋647.38平方米；同时在该片另一栋电梯楼中3至7层购买在一层或两层相对集中的房屋647.38平方米作为收购资金交给乙方，并办理好手续。但和平镇政府在通知上诉人冉茂明、崔婵娟到现场登记收房时提供的房屋并非位于一栋电梯楼中3至7层，亦不属于一层或两层相对集中的房屋。故，和平镇政府未按照《房屋交换协议》的约定履行。《中华人民共和国合同法》第九十四条规定：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。”如果上诉人冉茂明、崔婵娟认为和平镇政府未按照《房屋交换协议》的约定履行的行为属于违约行为，且该违约行为致使其不能实现合同目的，则其可以根据上述规定，请求解除合同。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”本案中，被上诉人未按照约定履行《房屋交换协议》，如果被上诉人能够履行，或能采取补救措施，则应判决被上诉人继续履行或采取补救措施。如果被上诉人不能履行《房屋交换协议》中约定的在另一栋电梯楼中3至7层购买在一层或两层相对集中的647.38平方米房屋，则应向上诉人冉茂明、崔婵娟释明解除合同并赔偿损失。由于一审未查明被上诉人沿河县政府能否继续履行《房屋交换协议》，未查明被上诉人沿河县政府是否能够采取补救措施。如果查明被上诉人沿河县政府不能继续履行《房屋交换协议》，也不能采取补救措施的情况下，应向上诉人释明变更诉讼请求并查明因被上诉人沿河县政府不能履行协议给上诉人造成的具体损失。由于一审未查清上述事实，且未释明，导致本案基本事实不清，程序不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）、第（四）项之规定，裁定如下：一、撤销贵州省铜仁市中级人民法院（2019）黔行初190号行政判决。二、发回贵州省铜仁市中级人民法院重审。审判长  田一铭审判员  龙 雨审判员  肖 瑶二〇二〇年十月二十四日法官助理任昱瑾书记员姚永涛