新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区人民法院   行 政 判 决 书   （2019）新0105行初354号   原告：于运动，男，1958年7月11日出生，汉族，煤矿机械厂退休职工，住乌鲁木齐市新市区。   被告：乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）城市管理局（乌鲁木齐高新技术产业开发区＜乌鲁木齐市新市区＞城市管理行政执法局），住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市新市区四平路**创新广场******。   法定代表人：周斌，乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）城市管理局（乌鲁木齐高新技术产业开发区＜乌鲁木齐市新市区＞城市管理行政执法局）局长。   委托代理人：郭峰，男，1968年10月10日出生，汉族，乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）城市管理局（乌鲁木齐高新技术产业开发区＜乌鲁木齐市新市区＞城市管理行政执法局）拆违办副主任，住乌鲁木齐市沙依巴克区。   委托代理人：马宏彬，新疆赛天律师事务所律师。   原告于运动与被告乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）城市管理局（乌鲁木齐高新技术产业开发区＜乌鲁木齐市新市区＞城市管理行政执法局），（以下简称新市区执法局）城市管理行政强制一案，本院于2019年12月25日立案后，当日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月15日公开开庭审理了本案。原告于运动、被告新市区执法局的委托代理人马宏彬到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。   被告新市区执法局于2019年2月26日作出乌高（新）责拆决［2019］第7-008号责令限期拆除违法建设决定书，责令你于2019年3月5日之前自行予以拆除。逾期未拆除，我局将《乌鲁木齐市城乡规划管理条例》第六十三条：“城乡规划行政主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，县（区）人民政府可以责成有关部门依法采取查封施工现场、强制拆除等措施。”之规定，进行强制拆除。   原告于运动诉称，原告系涉案《拆除决定书》的行政相对人，也是涉案房屋的所有权人。原告在上世纪80年代就修建了涉案房屋，一家人一直居住至今。2018年原告房屋被划入征收范围之内，在原告与征收部门协商过程中，被告作出被诉《拆除决定书》，原告认为被诉限期拆除决定严重违法，具体理由如下：一、原告房屋是合法建筑，并非违章建筑。原告早在上世纪80年代就修建了涉案房屋，一家人一直居住至今，原告更是在当地生活工作了三十余年，且原告家人与当地居民一直和睦相处；原告不存在违章建筑，当地有关单位及部门都是认可的，也是知情的。二、原告房屋不属于影响城市规划必须拆除的情形。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第三条规定：“对违法建设行为实施行政处罚时，应当区分尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形和无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。”《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》（国办发明电（2003）42号）第四条规定：“完善相关政策措施，妥善解决遗留问题……对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋，应依据现行有关法律法规补办手续。”基于上述规定，对于无证房屋，相关法律法规文件均有明确规定，并不是没有相关证件就一定是违章建筑，能进行补办手续的应当依法补办相关手续。本案中，涉案房屋属于尚可采取改正措施，补办手续的情况，被告不应直接作出限期拆除的行政决定；且原告居住涉案房屋数十年，期间没有任何机关认为原告房屋违法，也没有对其他任何人造成影响，被告应当引导原告依法补办手续。三、被告主体不适格，无权作出被诉行政行为，有权作出责令限期拆除或搬迁、腾地的行政主体是城乡规划主管部门。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”基于上述规定及前述《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，城市管理综合行政执法部门无权作出被诉行政决定，被告超越法定职权作出行政行为当然自始无效。四、被告作出被诉行政行为缺乏形式要件，也无事实与法律依据，严重违法。被告作出的被诉决定，既没有认定原告房屋为违法建筑的认定依据和相关表述，也没有认定原告违法建筑及作出被诉决定要求限期腾空的法律依据，更未举行听证听取原告的意见，仅凭一句“经查”就作出对行政相对人不利的行政决定，而行政相对人都不知道查的是什么，是怎么查的，查之后的结论是怎样的，该做法严重侵害原告合法权益。五、被告作出拆除房屋行政决定只适用地方性法规而不依据法律，属于适用法律错误，且严重违反“法不溯及既往”的法律适用原则。行政机关作出行政行为基本依据应当是全国人民代表大会或全国人大常委会制定的法律，而非地方性法规。被告作出涉案行政行为，只是以地方性法规作为依据，严重违法。本案中适用的《乌鲁木齐市城乡规划管理条例》的实施日期是2013年，而《中华人民共和国城乡规划法》实施于2008年，根据“法不溯及既往”原则，被告所依据的地方性法规无权对原告上世纪80年代的行为进行处置。六、被告作出被诉行政行为的主要事实认定不清，严重违法。《乌鲁木齐市城乡规划管理条例》第五十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证进行建设，有下列情形之一的，由城乡规划行政主管部门责令限期拆除，无法实施拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下罚款：（五）违反城乡规划和相关国家标准、规范的强制性内容，无法采取改正措施消除对城乡规划实施影响的。”本案中，被告在《拆除决定书》中未认定原告房屋到底违反哪个城乡规划，或者哪个国家标准或强制性内容，即直接作出要求限期拆除房屋的最严厉的行政决定，属于认定违法事实的主要依据不足。七、被告所作行政行为目的非法，实质为滥用职权逼迫原告签订拆迁协议。《中华人民共和国行政强制法》第七条规定：“行政机关及其工作人员不得利用行政强制权为单位或者个人谋取利益。”中央纪委、监察部《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》明确规定“加大查办违法违规强制征地拆迁案件的力度，重点查处采取中断供水、供热、供电和道路通行等非法方式迫使搬迁行为，采取暴力、威胁手段或突击、‘株连’等方式强制征地拆迁行为，以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布后仍然组织实施行政强制拆迁等问题。”此外，《国务院办公厅关于严格征地拆迁管理维护群众合法权益的紧急通知》、《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》都明令禁止这种行为。本案中，原告建设房屋迄今已经三十余年，均正常居住生活，现在涉案土地面临拆迁，因原告拆迁部门无法达成补偿协议，拆迁部门为逼迫原告同意拆迁签订协议，一边不停地与原告就拆迁事宜协商，一边不顾法律规定和事实情况向原告下达限期拆除决定，其目的明显是为了逼迁，属于非法目的。综上，原告认为被诉行政行为认定事实、适用法律均错误，严重侵犯原告合法权益，现诉至法院，要求撤销被告作出的乌高（新）责拆决［2019］第7-008号《高新区（新市区）城市管理行政执法局责令限期拆除违法建设决定书》。   原告针对其诉讼请求向本院提交证据如下：   证据1、原告身份证复印件及户口簿信息复印件；证明原告主体适格，原告一直在涉案房屋地址居住，是居民，原告系涉案房屋的合法所有人。   被告新市区执法局辩称，一、被告于2019年2月26日作出的乌高（新）责拆决［2019］第7-008号《责令限期拆除违法建设决定书》不属于行政处罚。该决定书明确要求。原告“于2019年3月5日之前自行予以拆除”。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”，根据该法律规定被告要求原告自行拆除的决定属于责令当事人改正，而不是行政处罚。二、责令自行拆除决定符合不属于人民法院行政诉讼的受案范围规定，应当裁定予以驳回。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”由于本决定属于要求原告自行改正行政行为，逾期未拆除才可能面临行政强制拆除。本决定书送达原告后，原告未进行拆除，违章建筑仍旧存在，对原告的权利未产生实际影响。因此原告针对乌高（新）责拆决［2019］第7-008号《责令限期拆除违法建设决定书》提起的诉讼不属于人民法院的受案范围。综上所述，被告认为本案不属于人民法院受案范围诚请人民法院驳回原告起诉。   被告新市区执法局向本院提交了作出被诉行政行为的证据、依据如下：   证据1、案件登记表；   证据2、行政执法立案呈批表；   证据3、2018年12月24日高新区执法局给乌鲁木齐市城乡规划管理局新市区分局的函；   证据4、2018年12月27日乌鲁木齐市城乡规划管理局新市区分局给高新区执法局的复函；   证据5、责令改正通知书；   证据6、送达回证；   证据7、行政执法现场勘查（检查）记录；   证据8、现场拍摄照片；   证据9、2019年2月11日询问笔录；   证据10、于运动身份证复印件；   证据11、关于于运动未取得《建设工程规划许可证》擅自搭建房屋行政处罚案件的调查报告；   证据12、责令限期拆除违法建设决定书送达回证；   以上证据证明我局依法作出责令限期拆除违法建设决定，系依法行政，采取的行为都是依照行政诉讼法的规定进行的合法行为。   法律依据：《乌鲁木齐市城市管理行政综合执法条例》第四条；《乌鲁木齐市城乡规划管理条例》第二十九条、第五十四条。   经庭审质证,对被告新市区执法局提交的证据，原告对证据1、证据2的真实性、关联性、合法性均存在异议，证明目的不认可。首先，原告房屋所在区域涉及征收项目，被告在《案件登记表》和《立案呈报表》中认定原告房屋系违章建筑，涉嫌以“拆违促拆迁”。2018年10月10日乌鲁木齐市新市区人民政府下发乌高（新）告【2018】17号《关于高新区（新市区）煤机厂家属院内16户平方老城区（棚户区）改造项目范围内国有土地上房屋征收决定公告》，文件中表明原告房屋所在区域涉及征收，而被告在2018年12月24日作出的《案件登记表》和《立案呈报表》将原告的房屋认定为违章建筑，结合该地区涉及的征收项目，明显系“以拆违促拆迁”的行为，严重侵犯了原告的合法权益，执法目的不具有正当性。其次，被告的《案件登记表》和《立案登记表》中载明原告的房屋系70年代建设的砖木结构，而《城乡规划法》是2008年实施的，《乌鲁木齐市城乡规划管理条例》系2013年5月1日开始实施，依据法不溯及既往原则，被告所依据的法律是错误的。并且，原告的房屋早在上世纪70年代就已经建成，而《建设工程规划许可证》最早是在2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》中规定的，适用法律错误。众所周知，早期的住宅都没有《建设工程许可证》，这是历史遗留的大众性的问题，不仅仅是原告自己不具有该证件。在《城乡规划法》施行后，政府部门也未及时统计没有《建设工程规划许可证》的居民并发放建设工程规划许可证，系因其自身过错导致大众普遍没有证件。尤其是原告在该房屋已经居住了将近40年，被告为何在开始涉及征收的时候将涉案房屋认定为违建，由此可知，被告系以“拆违促拆迁”，明显不合法。因此，不能将政府未尽到的责任视为原告的错误，并以此为由片面认定原告未办理《建设工程规划许可证》属于违建。最后，《案件登记表》和《立案呈报表》中的案件来源选项均未勾画，该种行为的作出明显违法，在没有案件来源的情形下即认定原告“未取得《建设工程规划许可证》擅自搭建房屋”，在证据形式上明显不具有合法性。对证据3、证据4的真实性、合法性、关联性均予以认可。证据4乌新规函【2018】76号恰恰证明，原告建房时间久远，且建房之时并没有关于规划许可手续的要求，且不仅仅是原告没有，该片区房屋都没有，没有规划许可手续并非是违建，而是当时没有对规划许可手续的文件要求，现在被告以原告没有规划许可手续为由对原告进行查处，明显违反了“法不溯及既往”的原则。对证据5的合法性不予认可。原告于上世纪70年代修建房屋，被告在2019年适用2013年5月1日开始实施的《乌鲁木齐市城乡规划管理条例》进行判定，明显的违背了法不溯及既往原则。并且证据4明确指出由于年代久远，乌鲁木齐市城乡规划管理局新市区分局未查到该片区房屋的有关规划许可手续。我们应该明确，未查到建设工程规划许可证并不等于原告房屋系违建，被告在没有确切证据的情形下称原告房屋属于违建，明显不合法。对证据6的合法性、真实性存在异议，按照《民事诉讼法》中的送达规定及送达说明，送达回证上应当有见证人的签名，以及拒收事由，但是该项内容在送达回证上均无体现。对证据7、证据8的真实性、合法性、关联性均不认可。以上两项证据明显涉嫌伪造，证据7中载明“执法人员当场对当事人于运动擅自搭建的房屋下发《责令改正通知书》（乌高（新）改通【2019】第1703945号）并制作现场勘验、拍摄现场照片”。但是《送达回证》上的送达日期显示为2019年元月30日，而《现场勘查（检查）记录》和现场拍摄照片上的日期均为2019年12月30日，二者在时间上几乎相差一年，说明证据7、8和证据5、6并不是在同一时间作出，既然不是同一时间作出的为何又称“当场作出”，由此可知，该证据明显不具有合理性、合法性和真实性。证据8照片也只是显示外面结构，并不能直接显示出具有违法建筑的特征。对证据9、证据10、证据11的真实性、合法性存在异议，对关联性予以认可。在证据9中，被告以解决住房问题为由将原告叫到被告三工路中队办公室进行询问。其中被告向原告阐述原告的房屋涉嫌违反相关规定，但是并未向原告具体阐述详细内容。作为普通人来讲，被叫到政法机关中进行询问会存在一定的心理压力，在此种情况下，被告只是向原告说明违法了相关规定，却并未说清违反规定的具体内容，也并未告知将如何对原告进行处罚。被告在原告有心理压力的情况下以诱导的方式对原告进行询问，诱使原告进行签字，明显具有不合法性。证据10、11所依据的法律仍是2013年才开始实施的《乌鲁木齐市城乡规划管理条例》，这对于在上世纪70年代就已经建设并居住的原告来说不具有公平性以及合法性。《中华人民共和国立法法》明确规定，法不溯及既往，但为了更好保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定的除外。由此可知，在为了保护公民的权利和利益的情况下可以适用新法，但是在本案中被告的行为是在损害原告的利益，尤其是在该区域涉及征收的情况下，将原告房屋认定为违建从而使原告获得的赔偿款减少，这是对原告利益的严重侵害，明显具有非法性。   对原告于运动提交的证据，被告新市区执法局对证据1的真实性认可，但是对证据证明房屋合法所有人的关联性不认可，是新疆煤机厂的公租房，现在是由乌鲁木齐神新房地产开发公司对该资产进行改制，按照改制方案取得了房屋的所有权。原告是房屋的合法的承租人。   本院综合全案情况审查对当事人提交的证据作如下确认：   对被告新市区执法局提交的所有证据的真实性、与本案的关联性予以确认。   对原告提交的证据的真实性予以确认。   根据上述有效证据，本院查明下列事实：原告于运动在乌鲁木齐市高新区（新市区）建设砖木结构，建筑面积约28.4平方米的房屋一间。2019年2月26日被告新市区执法局依据《乌鲁木齐市城市管理行政综合执法条例》第四条；《乌鲁木齐市城乡规划管理条例》第二十九条、第五十四条、第六十三条之规定，对原告于运动的上述房屋作出了乌高（新）责拆决［2019］第7-008号责令限期拆除违法建设决定书，其内容为：责令你于2019年3月5日之前自行予以拆除。逾期未拆除，我局将《乌鲁木齐市城乡规划管理条例》：“城乡规划行政主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，县（区）人民政府可以责成有关部门依法采取查封施工现场、强制拆除等措施”之规定，进行强制拆除。原告于运动不服，遂向本院提起诉讼。   本院认为，根据《乌鲁木齐市城市管理行政综合执法条例》的相关规定，被告新市区执法局是新市区政府实施城市管理行政综合执法的行政执法机关，依法查处发生在本辖区范围内的规划违法行为是其法定职责。   对于未办理建设规划等手续的建筑物，建筑物的建造年代是认定该建筑物是否为违法建筑的重要考量因素。本案中，原告于运动主张的涉案房屋系上世纪80年代建造，未办理建设规划等手续系历史原因导致，涉案房屋不应认定为违法建筑。原告于运动主张的上述事实是否真实，被告新市区执法局对该事实并未查清，属认定基本事实不清，故对原告于运动要求撤销被诉责令限期拆除违法建设决定书的诉讼请求，本院予以支持。对被告的辩解意见，本院不予采信。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：   撤销被告乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）城市管理行政执法局于2019年2月26日作出的乌高（新）责拆决［2019］第7-008号责令限期拆除违法建设决定。   案件受理费50元（原告于运动已预交），由被告乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）城市管理局（乌鲁木齐高新技术产业开发区＜乌鲁木齐市新市区＞城市管理行政执法局）负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院。   审  判  长   薛琳   人民 陪 审员   李海   人民 陪 审员   赵霞   二 〇 二 〇 年 十 月 二 十 五 日   书  记  员   杨鹏