安康铁路运输法院行政判决书（2020）陕7101行初224号原告沈兰波，男，1983年12月29日出生，汉族。委托代理人徐生明，陕西持衡律师事务所律师。被告汉阴县城关镇人民政府。住所地：陕西省安康市汉阴县城关镇太平村汉太路中段。统一社会信用代码：11610921016050897E。法定代表人张世洲，该镇镇长。委托代理人杨家林，男，该镇政府工作人员。委托代理人李若芹，陕西振汉律师事务所律师。第三人汉阴县城关镇月河村村民委员会。法定代表人沈虹，该村委会主任。委托代理人朱朝保，男，该村委会副主任。原告沈兰波因要求确认被告汉阴县城关镇人民政府（以下简称“汉阴县城关镇政府”）于2020年5月28日作出的土地及地上树木征收补偿决定违法，于2020年7月23日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，立即向被告汉阴县城关镇政府及第三人汉阴县城关镇月河村村民委员会（以下简称“月河村委会”）送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月17日公开开庭审理了本案。原告沈兰波及其委托代理人徐生明，被告汉阴县城关镇政府的委托代理人杨家林、李若芹，第三人月河村委会的委托代理人朱朝保到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告汉阴县城关镇政府与第三人月河村委会于2020年5月28日向原告沈兰波作出《告知书》，内容为：“因月河工业园区发展需要将你户承包土地，位于月河工业园区内土地2亩收回承包经营权，并清除地面树木，村委会已于2020年5月19日对你户下达征地通知，你户拒不配合，目前时限已过，经园区征地指挥办公室、城关镇、村工作组会议研究决定，现将你户名下土地款100000元、树木补偿258棵132370元，共计补偿232370元。合计款项打入你户一卡通账户，请你查收。园区内土地将依法收回并清除地面附着物。”随后汉阴县综合执法大队依据该《告知书》对原告承包地上的树木实施了强制清除。原告沈兰波诉称，原告一家六口人自土地到户时在汉阴县城关镇月河村分得承包土地总计6.35亩，其中位于新堰的承包土地2亩。2020年被告开始在月河村以汉阴县建设工业园区为由征收农民承包土地。2012年原告在位于新堰的2亩承包土地及租用原告堂哥的1亩地（合计3亩）种植了300多棵树。截止2020年6月，原告种植的香樟苗木长大到15至21公分的有220棵，红叶石楠长大5至8公分38棵。被告未经法定程序公示征地主体和征地范围，也没有公示规划及批复的相关文件，私自找到原告要求征收原告前述 2亩土地及地上种植的苗木。在未和原告进行协商的情况下，被告2020年5月28日给原告送达的《告知书》，2020年6 月 16日被告安排人员联合城管执法、公安派出所等多部门强行将原告承包地种植的树木进行开挖将大树移栽到他处。损毁了原告的苗木和耕地。原告认为，土地征收应依法由县级以上人民政府进行，在未和原告达成征地协议的情况下，依法定程序进行公示，申请人民法院强制拆迁。被告不但在不具备土地征收权利的情况下，强行拆迁损毁了原告种植3亩地的苗木和耕地，严重损害了原告的正当合法权益，现特依据我国《物权法》和《行政诉讼法》的相关规定，提起行政诉讼，请求法院依法判决：确认被告征收原告承包土地及地上附着物的行为违法；诉讼费用由被告承担。原告沈兰波向本院提交了以下证据、依据：1、身份证复印件、户口本复印件。拟证明原告身份信息。2、土地承包经营权证复印件。拟证明涉案2亩承包地属原告的父亲沈纪林所有。3、月河村委员会向原告作出的告知书两份。拟证明被告征收原告土地的事实。4、汉阴县财政局关于印发《2018-2019年汉阴县常用造林、绿化及经济林种苗最高限价》的通知、月河工业园征地树木赔偿明细表、费用报销单、收条、微信交易明细。拟证明原告种植的树木实际交易价格高于被告补偿的标准。5、租地合同协议。拟证明原告种植树木的土地除自家2亩承包地外，还租赁了沈兰海的1亩土地。6、视频光盘资料。拟证明原告种植的树木被清除前的现状，以及被强制清除时的现场情况。被告汉阴县城关镇政府辩称：一、征收原告承包土地及地上附着物是根据省(2012)1648号《关于汉阴县2012年度第二批次农用地转用和土地征收的批复》，根据有关规定此批复属于建设项目批准文件。2009年3月陕西省中小企业促进局按照省政府《关于加快推进县域工业园区发展的指导意见》（陕政发（2008) 58号）文件。依据《陕西省县域工业园区认定暂行办法》（陕中企发（2008)170）号，省中小企业局会同省发改委、省国土资源局、省建设厅、省环保局等有关部门，对各市（区、县）上报的县域工业园区规划的材料进行了部门联合审查、经省政府专题会议研究审定，省政府主要领导同意，将西安市雁塔区鱼化工业园区等44个县域工业园区确定为第一批全省重点建设县域工业园区。其中就包括安康市汉阴县新型建材工业园区，2012年陕西省人民政府陕政土批（2012)1648 号《关于汉阴县2012年度第二批次农用地转用和土地征收的批复》同意将汉阴县乡级土地利用总体规划确定的建设用地规模范围内城关镇前进村、三元村、中堰村、龙岭村、月河村、长窖村、平梁镇义河村、涧池镇东坝村、西坝村等有关村组35.8004公顷集体农用地（其中耕地33.2972公顷， 其他农用地2.5032公顷）转为建设用地。同意将以上集体土地依法征收为国有用于城镇建设。原告沈兰波承包的土地即是被征收的范围。2014年汉阴县人民政府办公室汉政办发（2014)12号《关于成立月河工业园区征地拆迁安置协调工作组的通知》指出，为了确保月河工业园区征地、拆迁安置补偿工作顺利进行，经县政府研究决定分别成立现代物流工业园区、新型建材聚集区和富硒食品深加工聚集区。征地拆迁安置协调工作组负责对拟征地的摸底调查，制定拆迁安置和补偿方案。2014年汉阴县人民政府又制定《关于进一步规范土地征收征用的通知》，明确了项目建设用地逐级批复后，报经县人民政府批准，县土地统征储备中心或县政府授权单位具体实施（“两园”项目和陕南移民搬迁建设用地征收（征用）县人民政府安排项目所在地镇人民政府负责实施）。2020年3月28日汉阴县月河工业集中区管理委员会召开专题会议要求本次征地拆迁工作5月30日前完成。2020 年4月13日汉阴县人民政府发布了《征收土地公告》、对项目批准机关及文号、被征收土地权属、面积、用途、征地拆迁补偿标准及安置等予以公告。月河村五组也根据公告反复组织本组村民沟通、商讨征地事宜，五组村民基本上能够自觉响应国家发展，自愿履行拆迁公告，配合政府部门腾退房屋和土地，清除地面、树木和覆盖物，对于积极履行义务的村民镇政府也及时将土地补偿款、树木及地面附着物补偿款打入村民的一卡通账户内。因此原告诉称被告未经法定程序公示征地主体和征地范围，也没有公示规划及批复的相关文件，完全是歪曲事实真相，不尊重客观事实的。因为征收土地张榜公示、公告，补偿标准都是统一按照汉政办发 (2013) 59号、汉政办发（2014) 104号执行。月河村五组村民除原告之外都能认识到土地征收征用事关农民的切身利益、事关社会大局稳定，是维护农民合法权益、有力促进汉阴县经济发展、造福人民的实事好事，都能自觉履行，为汉阴县社会经济持续健康发展提供坚强保障。而原告却完全不能顾全大局，为一己私利而严重阻碍项目进展和实施。二、原告拒不签订《拆迁协议》、腾退苗圃的行为已经严重阻碍了项目的实施，影响了整个工业产业园的发展。被告在拆除其苗木之前已经履行了相关的告知程序，拆迁前拆迁办工作人员与原告进行了多次协商，拆迁工作人员也多次告知、宣讲法律征地政策，商谈征地及苗木补偿事宜。2020年5月19日，月河村委会给其下达了告知书，告知原告于2020年5月22日到月河村村民委员会签订征地补偿和树木补偿协议并领取土地、树木补偿款，逾期不自行签订协议领取土地、树木补偿款协议的，村委会直接将补偿款打入村民的一卡通账户，原告接到告知书后拒绝签字，拒绝接收。之后，被告又再次与园区、镇、村的领导、律师在月河村委会与原告宣传征地政策，商谈征地及苗木补偿款，但原告依然拒绝签字。被告再次于 2020年5月28日给其发出征地告知书，并将补偿款232370 元打入其账户，原告认为按照汉阴县财政局汉财字(2018)100号关于印发《2018-2019年汉阴县常用造林、绿化及经济林种苗最高限价》的通知中的种苗补偿过低，没有达到其要求，仍然拒绝签字。因此被告在反复与原告协商不成的情况下，才申请相关部门采取的强制措施。被告认为其实施的具体行政行为没有违反法律、法规、规章规定程序。三、原告认为被告不具备土地征收权利，土地征收应依法由县级以上人民政府进行。其认为被告征收违法，完全是其对法律政策的错误理解。汉阴县人民政府办公室汉政办发（2014) 27号《关于进一步规范土地征收征用工作的通知》（二）切实规范建设项目用地土地征收征用，明确提出：项目建设用地需要使用农村集体土地的，农用地转用和土地征收，经省、市人民政府逐级批复和报经县人民政府批准、县土地统征储备中心或县政府授权单位具体实施（“两园”项目和陕南移民搬迁建设用地征收（征用）县人民政府安排项目所在地镇人民政府负责实施）。因此被告汉阴县城关镇人民政府根据汉政办(2014)27号通知给原告下达征地告知书，与其沟通、宣传征地政策、商谈征地及苗木补偿事宜，是完全有法律依据的，不存在不具备土地征收权利、强制拆迁的行政违法行为。综上所述，被告认为根据项目批准机关文件（陕政土地（2012) 1648号），以及汉阴县人民政府办公室汉政办发(2014)27号《关于进一步规范土地征收征用工作的通知》。被告作为征收主体，依照法定程序对原告下达告知书，对其拆迁范围、补偿标准都做了明确告知，由于原告认为苗木补偿标准过低，没有达到其无理要求拒绝签订补偿协议。原告的无理要求已经严重阻碍了项目的实施，县、镇、村三级工作组反复给其做工作，但其仍然拒绝签字，无理阻扰，故意刁难统一征收，拒不配合，而项目的推进工作又迫在眉睫，不能因为原告一户的无理行为而使项目建设工程停滞不前，影响整个工业产业园的发展，因此综合执法部门在政府的统一领导下有计划、有步骤、有组织地对原告的树苗进行清点、测量、拆迁，并及时将树木补偿款向拨付到其账户上。因此对原告的土地依法征收，没有任何违反法律、法规、规章的行为，敬请依法驳回原告的诉讼。被告汉阴县城关镇人民政府向本院提交了以下证据、依据：1、陕西省中小企业促进局《关于确定第一批重点建设县域工业园区的通知》[陕中企发（2009) 32号]、陕西省人民政府《关于汉阴县2012年度第二批次农用地转用和土地征收的批复》 [陕政土地（2012) 1648号）]、汉阴县人民政府办公室《关于成立月河工业园区征地拆迁安置协调工作组的通知 》[汉政办发（2014) 12号）、汉阴县人民政府办公室《关于进一步规范土地征收征用工作的通知》[汉政办发（2014) 27号]、汉阴县财政局关于印发《2018-2019年汉阴县常用造林、绿化及经济林种苗最高限价》的通知 [汉财字（2018) 100号]、汉阴县人民政府办公室《关于印发汉阴县被征地农民就业培训和社会保障实施办法的通知》[汉政办发（2018)17号]、汉阴县月河工业集中区管理委员会专题会议纪要、汉阴县人民政府办公室《关于印发汉阴县城市建设征地及地上附着物拆迁补偿标准的通知》[汉政办发[2013] 59号]、汉阴县人民政府办公室《关于印发316国道平梁至涧池公路改建工程征地拆迁补偿标准和安置办法的通知》[汉政办发[2014] 104号]。拟证明被告作出被诉《告知书》的依据和征收补偿标准。2、征收土地公告、召开月河村五组群众商讨征地事宜的照片一张、会议记录及签到册、月河工业园区汽车产业园落户月河村成立征地领导小组[城月字2020(003）号]、汉阴县人民政府征收土地公告、沈兰波常住人口登记卡（5页）、土地承包经营权证（3页）、图片一组11张（张贴征收土地公告的照片、征地工作会议照片、清点测量苗木数量胸径照片、向原告宣传征地及补偿政策照片、向原告送达告知书照片）、告知书2份、回执单。拟证明征地程序合法。3、会议记录3页、征地树木赔偿明细表一页、征地树木明细表一页、转账支付花名册及转账凭证、情况说明及转账凭证。拟证明补偿标准明细，相关补偿款已经转入原告的银行账户。被告月河村村委会未提交、发表答辩意见。被告月河村村委会未向本院提交证据。经庭审质证，原告对被告提供的第1组证据的真实性无异议，但认为没有证据证明原告的土地在被征收范围内，汉阴县政府采购经济林种苗的最高限价不能作为征收原告林木的补偿标准，被告汉阴县城关镇政府没有按照相关文件规定的程序实施征地工作，截留征地补偿款属违法行为，汉阴县月河工业集中区管理委员会专题会议纪要与汉阴县财政局关于印发《2018-2019年汉阴县常用造林、绿化及经济林种苗最高限价》的通知、汉阴县人民政府办公室《关于印发316国道平梁至涧池公路改建工程征地拆迁补偿标准和安置办法的通知》与本案不具有关联性，相关文件没有规定原告种植的经济林木的补偿标准；对证据2中的土地征收公告、会议照片的真实性不予认可，回执单没有给原告送达，会议记录上没有参会人员签字，对该组其它证据无异议，但不能证明被诉行政行为合法；对第3组证据中的征地树木明细表不予认可，测量时原告不在场，且与树木实际尺寸不符，不具有法律效力，转账记录不能证明被告的行政行为合法。第三人对被告提供的全部证据均无异议。本院认为被告提供的清点测量苗木数量胸径照片、征地树木明细表等证据，因清点测量时原告不在场，且没有其他无利害关系人在场见证，本院对测量经过及结果的相关证据不予采信；被告提供的其他证据来源合法，内容真实可靠，与本案待证事实具有关联性，本院予以采信。被告对原告提供的证据1、2、3、5无异议，第三人无异议，本院予以确认；被告对原告提供的证据4、6质证认为交易价格的真实性无法确认，且市场价仅是参照，视频光盘的内容发生在被诉告知书作出之后，与本案不具有关联性，第三人质证意见与被告一致。本院认为原告提供的证据4中的汉阴县财政局关于印发《2018-2019年汉阴县常用造林、绿化及经济林种苗最高限价》的通知本院已予确认，征地补偿标准应以依法制定的征地安置补偿方案和依法进行的价格鉴定报告为准，原告提供的证据4中的其他证据与本案不具有关联性，本院不予采信；原告提供的证据6中的视频资料及照片内容因未注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象，没有提供原始载体，不符合法定证据形式要件，本院不予采信。经审理查明，原告沈兰波是汉阴县城关镇XX村XX组村民，其父沈纪林（已去世）名下承包有6.35亩承包地，其中地名为新堰的土地为2亩。2012年12月1日，原告沈兰波与同村村民沈兰海签订《租地合同协议》，租用沈兰海位于新堰的1亩水田，连同上述沈纪林名下的2亩土地共计3亩，用于种植香樟、红叶石楠等树木。2012年12月31日，陕西省人民政府作出《关于汉阴县2012年度第二批次农用地转用和土地征收的批复》审批土地件（陕政土批[2012]1648号），同意将汉阴县乡级土地利用总体规划确定的建设用地规模范围内城关镇月河村等有关村组35.8004公顷集体农用地转为建设用地，依法征收为国有，用于城镇建设。原告沈兰波种植经济林木的上述3亩土地均在被征收范围内，用地项目为“月河工业园区”。2020年4月13日汉阴县人民政府发布《征收土地公告》，被征收土地权属涉及汉阴县城关镇月河村一、三、四、五、七组部分集体土地，面积约100亩，用途为商业和仓储用地；征收土地补偿标准按照汉阴县人民政府办公室《关于印发汉阴县城市建设征地及地上附着物拆迁补偿标准的通知》              [汉政办发[2013] 59号]执行；地面建筑物、附着物、青苗等补偿参照汉阴县人民政府办公室《关于印发316国道平梁至涧池公路改建工程征地拆迁补偿标准和安置办法的通知》[汉政办发[2014] 104号]执行；本次土地征收采取一次性货币安置，涉及失地农民的按照汉阴县人民政府办公室《关于印发汉阴县被征地农民就业培训和社会保障实施办法的通知》[汉政办发(2018) 17号]执行。被告汉阴县城关镇政府及第三人月河村委会的工作人员随后多次与原告沈兰波商谈土地及地面树木征收事宜，均未谈妥。2020年5月19日，第三人月河村委会向原告沈兰波发出《告知书》，决定收回原告位于月河工业园区五组地界内2亩土地的承包经营权，并清除地面附着物；限原告接到该通知后3日内到月河村委会签订征地补偿和树木补偿协议，并领取土地、树木补偿款；逾期不自行签订协议、领取土地树木补偿款的，村委会将直接将补偿款打入原告一卡通账户，将土地及树木收回并清除。2020年5月28日，被告汉阴县城关镇政府向原告沈兰波发出《告知书》，内容为：“因月河工业园区发展需要将你户承包土地，位于月河工业园区内土地2亩收回承包经营权，并清除地面树木，村委会已于2020年5月19日对你户下达征地通知，你户拒不配合，目前时限已过，经园区征地指挥办公室、城关镇、村工作组会议研究决定，现将你户名下土地款100000元、树木补偿258棵132370元，共计补偿232370元。合计款项打入你户一卡通账户，请你查收。园区内土地将依法收回并清除地面附着物。”被告汉阴县城关镇政府在该《告知书》中对原告树木进行补偿适用的标准是汉阴县财政局关于印发《2018-2019年汉阴县常用造林、绿化及经济林种苗最高限价》的通知 [汉财字（2018) 100号]，第三人月河村委会在该《告知书》上盖章。该《告知书》于2020年6月4日向原告沈兰波送达，原告沈兰波拒绝签收。随后汉阴县综合执法大队依据该《告知书》对原告承包地上的树木实施了强制清除，上述232370元款项已转入原告沈兰波的一卡通账户。另查明，2014年3月31日汉阴县人民政府办公室作出《关于进一步规范土地征收征用工作的通知》[汉政办发（2014) 27号]，明确项目建设用地需要使用农村集体土地的，农用地转用和土地征收经省、市人民政府逐级批复后，报经县人民政府批准，县土地统征储备中心或县政府授权单位具体实施（“两园”项目和陕南移民搬迁建设用地征收征用县人民政府安排项目所在地镇人民政府负责实施）；县城统一征地补偿标准为县城规划区水田、旱平地5.4万元/亩；由实施统一征地的部门与被征地集体经济组织签订《统一征地协议》。本院认为，被告汉阴县城关镇政府于2020年5月28日向原告沈兰波发出《告知书》后，汉阴县人民政府未再对原告沈兰波作出征收补偿决定，汉阴县综合执法大队依据该《告知书》对原告沈兰波在涉案3亩土地上种植的经济林木实施了强制清除，故该《告知书》作为强制执行依据，实质上具有土地及地上树木征收补偿决定的法律性质。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，征收土地方案经依法批准后，被征收土地所在地的市、县人民政府是法定的组织实施机关。被告汉阴县城关镇政府依照2014年3月31日汉阴县人民政府办公室作出的《关于进一步规范土地征收征用工作的通知》，被授权委托为月河工业园区的征地实施机关，有权组织实施征地相关程序性工作，并有权与被征地集体经济组织签订《统一征地协议》。但被告汉阴县城关镇政府并未遵照上述《通知》的要求与第三人月河村委会签订《统一征地协议》，在与原告沈兰波就土地及地面树木征收补偿事宜未协商一致并签订协议的情况下，依照职权法定原则，应当由汉阴县人民政府依法作出土地及地上树木征收补偿决定。故被告汉阴县城关镇政府向原告沈兰波作出具有征收补偿决定性质的《告知书》，属超越授权权限的越权行为。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定，征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见，并应当报市、县人民政府批准后方可实施，但被告汉阴县城关镇政府在《告知书》中对原告地上树木的补偿标准，适用的是汉阴县财政局关于印发《2018-2019年汉阴县常用造林、绿化及经济林种苗最高限价的通知》，该《通知》显然不属于上述通过法定程序制定的补偿安置标准；被告也没有委托有资质的物价评估机构对原告的地上树木进行价格评估；被告对树木进行测量、清点时原告或其委托的人并未在场，被告也没有邀请无利害关系人到场见证，故被告汉阴县城关镇政府作出的被诉《告知书》中关于地上树木的补偿结果违法。被告汉阴县城关镇政府向原告沈兰波作出的《告知书》原本应依法予以撤销，鉴于清表工作已经完成，被征地范围内绝大多数农民已经签订征地补偿协议，撤销该《告知书》将对国家利益和社会公共利益造成重大损害，故本院依法予以确认违法。被告汉阴县城关镇政府应当在本判决生效后积极汇报汉阴县人民政府，依法及时采取补救措施，对原告沈兰波给予公平合理的补偿。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：确认被告汉阴县城关镇人民政府于2020年5月28日向原告沈兰波作出的《告知书》违法。案件受理费50元，由被告汉阴县城关镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。审  判  长    张  杰人民陪审员    崔安琴人民陪审员    朱  勤  二〇二〇年十月二十八日  法 官 助 理   李  杨书   记  员   丁晶晶附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 1