广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1797号上诉人（原审被告）：广州市白云区江高镇人民政府，地址广州市白云区********。法定代表人：利应都，镇长。委托代理人：郭智玉，该府工作人员。委托代理人：刘乙龙，北京观韬中茂（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：冯钊华，男，19**年*月*日出生，汉族，身份证住址广州市白云区*******，公民身份号码440************911。委托代理人：杜洪炜，广东合誉律师事务所律师。上诉人广州市白云区江高镇人民政府（以下简称江高镇政府）因与被上诉人刘乙龙行政强制拆除纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初172号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，2019年4月23日，白云水务局向原告冯钊华作出穗云水责改[2019]173号《责令限期改正通知书》，内容为：据初步调查，你（单位）未经水行政主管部门审批，擅自在江高镇三步岗北闸边跃进河管理范围内、滩头涌泄洪渠管理范围内建设建（构）筑物，违反了《中华人民共和国水法》第三十七条第二款的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《中华人民共和国水法》第六十五条第一款的规定，责令原告立即停止违法行为，并在2019年4月26日前自行拆除河涌管理范围内违法建（构）筑物，逾期不拆除的，由政府部门强制拆除。2019年11月22日，白云水务局再次向原告冯钊华（通知书上书写为“冯超华”）作出穗云水责改[2019]2030号《责令限期改正通知书》，认为原告仍有上述违法行为，要求原告2019年12月1日前自行拆除河涌管理范围内违法建（构）筑物，逾期不拆除的，由政府部门强制拆除。因原告未按照上述要求整改，被告江高镇政府于2019年12月3日将原告位于广州市白云区******旧围引河下鱼塘上的所有棚舍等建筑物全部拆除。2019年12月5日，原告冯钊华因被告江高镇政府的强制拆除行为申请行政赔偿。被告江高镇政府受理后，于2019年12月13日向原告冯钊华作出云江综[2019]183号《关于冯钊华反映问题的答复意见》，主要内容为：“关于您位于勤星村第三经济合作社的旧围引河下鱼塘的棚舍被江高镇政府拆除要求进行赔偿的问题。2019年11月11日，我镇收到《广州市白云区河长制办公室关于移送市河长办下发一、二级支涌及边沟边渠违法建设整治任务的通知》(云河长[2019]203号)，其中一宗为勤星村第三经济社边渠旁违建。该处因违反了《中华人民共和国水法》的相关规定，故广州市白云区水务局水政执法队于2019年11月22日开具《责令限期改正通知书》(穗云水责改[2019]2030号)，责令当事人“在2019年12月1日前自行拆除河道(涌)管理范围内违法建筑物、构筑物，恢复原状;逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担。”由于上述违建当事人未在限期内自拆，江高镇人民政府根据《关于全面开展“窝棚”清理整治工作的通知》(云委乡村振兴办函(2018)27号)、《江高镇田间窝棚整治工作方案》以及《责令限期改正通知书》(穗云水责改[2019]2030号)的相关规定，于2019年12月3日依法对勤星村第三经济社边渠旁河涌6米范围内的违建以及周边的违法搭建棚舍进行拆除。”另查明，冯钊华（承租人）与勤星村第三、第四生产合作社签订《鱼塘租赁合同书》，约定原告冯钊华租赁勤星村旧围塘横河下鱼塘共20亩养殖鱼类，承租期限为2016年3月1日至2026年2月底。2018年12月4日，中共广州市白云区*****振兴战略领导小组办公室作出云委乡村振兴办函[2018]27号《关于全面开展“窝棚”清理整治工作的通知》，要求各镇人民政府、相关街道办事处、区国规局、区农林局、区水务局、区供电局于2018年12月31日将本辖区内的“田间窝棚”摸查情况上报区乡村振兴办，并完成水沟、水渠周边窝棚的清理，2019年6月底全面完成全区窝棚的清理工作；区国规局、区农林局、区供电局、区水务局于2018年12月15日前将本单位“田间窝棚”清理整治工作方案报区乡村振兴办。从2019年1月1日开始，各相关单位及镇街每月需向区乡村振兴办上报“田间窝棚”清理整治工作进展情况。2019年4月2日，被告江高镇政府作出云江府[2019]48号《关于印发江高镇田间窝棚整治工作方案的通知》，要求在2019年7月，对本镇区域内的住人田间窝棚、禁养区范围内的废弃畜禽养殖棚和其他违法搭建的各类棚舍进行治理，实现田间无窝棚的总体目标。原告所承租的位于勤星村鱼塘在此次治理范围之内。2019年11月11日，广州市白云区河长制办公室作出云河长[2019]203号《广州市白云区河长制办公室关于移送市河长办下发一、二级支涌及边沟边渠违法建设整治任务的通知》，要求各镇街、各单位对存在污水直排、骑压河渠的违法建设项目清拆，其中任务清单载明“53.勤星村第三经济社边渠，位置：白云区148乡道坐标：23.267230N113.178401E，问题描述：1、集装箱杂物房，一层；2、砖瓦结构养殖场所，一层”。广州市白云区人民政府办公室发出的云府办（2016）10号《白云区流溪河及其支流岸线保护红线成果与白云区河涌岸线控制区域、河道管理红线成果》规定：河涌岸线至河道管理红线控制宽度按规划区确定，其中，一类河涌为20米，二类河涌为15米，三类河涌为10米，跃进河属一类河涌。庭审中，被告确认强制拆除涉案棚舍，但认为是在白云水务局的牵头下，对涉案违法建筑采取联合整治行动，本案的适格被告应为白云水务局。原审法院认为，关于被告的诉讼主体资格问题。《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《广州市违法建设查处条例》第四条第二款规定，“城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。”第二十条第三款规定，“未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的违法建设，在镇辖区范围内的，由镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，依法强制拆除，城市管理综合执法机关应当予以配合。”本案中，被告江高镇政府具有拆除违法建设的职权，在本案中又具体实施了强制拆除行为，因此，被告江高镇政府是本案适格被告。至于白云水务局是否应为本案被告的问题，首先，根据《中华人民共和国水法》的相关规定，白云水务局是水行政主管部门，对在河道管理范围内妨碍行洪的建筑物具有查处的职权，可以自行实施拆除行为。其次，本案中，被告江高镇政府认为是根据河长办发布的指令及白云水务局的《责令限期改正通知书》作出强拆行为，但上述文书均无白云水务局委托或实际参与拆除行为的内容，也未明确拆除的位置范围。再者，经该院释明后，原告明确诉讼请求为确认超出河道管理范围拆除原告鱼塘棚舍的行政行为违法，水务部门对超出河道管理范围的建筑并无拆除的职权。因此，白云水务局不应作为本案被告参加诉讼。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。《广州市违法建设查处条例》第二十二条规定：“城市管理综合执法机关、镇人民政府在组织实施强制拆除前，应当依照《中华人民共和国行政强制法》的规定进行公告和催告，严格遵守送达和期限等相关要求。对违法建设实施强制拆除时，应当制作执法笔录、现场拍照、录音录像。”本案中，行政强制执行机关在实施强制拆除前应按照上述规定履行程序，包括作出行政决定、催告、作出强制执行决定等。但被告江高镇政府对涉案棚舍实施强制拆除前，并没有书面作出强制执行决定，也没有对原告进行书面公告、催告并告知给予合理的履行期限及享有陈述、申辩权等，故被告江高镇于2019年12月3日对原告承租的位于广州市白云区勤星第三、四经济合作社旧围河下鱼塘棚舍等建筑物全部进行强制拆除行为违反了上述程序规定。其次，被告江高镇政府在拆除原告位于广州市白云区****第三、第四经济合作旧围引河下鱼塘棚舍之前，并未调查涉案鱼塘棚舍的建设主体、鱼塘棚舍建设范围是否超过河道管理范围等具体情况，对拆除的鱼塘棚舍也未列明清单、拍摄照片，仅依据广州市白云区河长制办公室作出的通知以及白云水务局《责令限期改正通知》对原告承租鱼塘的棚舍实施强制拆除行为，缺乏事实依据，证据不足。综上所述，原告请求确认被告江高镇政府于2019年12月3日超出河道管理范围拆除原告位于广州市白云区***第三、第四经济合作旧围引河下鱼塘棚舍的行政行为违法，于法有据，该院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认被告广州市白云区江高镇人民政府于2019年12月3日超出河道管理范围强制拆除原告位于广州市白云区***第三、第四经济合作旧围引河下鱼塘棚舍的行政行为违法。本案诉讼费50元，由被告负担。上诉人江高镇政府不服原审判决，向本院提起上诉称：一、涉案鱼塘棚舍位于河道管理范围，为违法建筑，上诉人实施的强制拆除行为事实清楚、证据确凿、适用法律依据正确。2016年3月1日，被上诉人承租位于广州市白云区******旧围引河下鱼塘后加建棚舍及相应的设备设施进行生产经营活动。根据《中华人民共和国河道管理条例》第二十条及《广州市白云区办公室关于印发白云区流溪河及其支流岸线保护红线成果与白云区河涌岸线控制区域、河道管理红线成果》之规定，涉案鱼塘棚舍位于勤星村第三经济社边渠河涌6米范围内，属于河道管理范围。被上诉人未经水务部门同意于河道管理范围内搭建棚舍，属于违法建筑。且《广州市白云区河长制办公室关于移送市河长办下发一、二级支涌及边沟边渠违法建设整治任务的通知》明确载明勤星村第三经济社边渠违建。白云水务局两次向被上诉人作出《责令限期改正通知书》，责令上诉人自行拆除河涌管理范围内违法建（构）筑物，逾期不拆除的，由政府部门强制拆除。由于被上诉人未按照上述要求整改，上诉人根据《关于全面开展“窝棚”清理整治工作的通知》《关于印发江高镇田问窝棚整治工作方案的通知》《责令限期改正通知书》进行了拆除，本次整治行动属于上诉人与白云水务局及江高镇河长办的联合执法。二、上诉人强制拆除案涉鱼塘棚舍的行为符合法定程序。上诉人并非直接实施强制拆除行为，而是与白云水务局联合执法，涉案棚舍属于违法建筑，白云水务局巳对该违法事实进行现场调查、拍照取证，通过照片固定了违建的违法事实。白云水务局向被上诉人作出《责令限期改正通知书》，责令上诉人立即停止违法行为，自行拆除河涌管理范围内违法建（构）筑物，逾期不拆除的，由政府部门强制拆除。因此，上诉人及白云水务局已对被上诉人违建的事实调查清楚，已书面告知被上诉人在限期内拆除该违法建筑，已对其进行了催告并告知其享有陈述和申辩权等，上诉人的强制拆除行为完全符合程序规定。综上，请求撤销原审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求，本案一、二审诉讼费由被上诉人负担。被上诉人冯钊华二审未提供答辩意见。经二审审理查明，原审判决查明的基本事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。本院认为，本案属于行政强制纠纷，审理的对象是上诉人超出河涌管理范围强制拆除鱼塘棚舍的行为是否合法。关于被诉强制拆除行为的合法性，原审判决已从事实根据、法律法规依据和程序等方面进行了论述认定，确认违法。本院二审审查后，认同一审的认定结果，不再赘述。关于上诉人超出河涌管理范围拆除鱼塘棚舍的事实是否存在、超出部分属于违法建设的事实依据是否充分问题。经查，被上诉人冯钊华在一审庭审中已明确其诉请是确认上诉人超出河道管理范围拆除其鱼塘棚舍的行为违法。被拆鱼塘棚舍位于勤星村第三经济社边渠旁，现场照片及上诉人提供的《沟边沟渠摸查情况表》显示，涉案鱼塘棚舍占地面积及建筑面积均为228平方米。白云水务局作出的涉案《责令限期改正通知书》，并未明确违法建设的具体面积，但在责令内容上明确在河道管理范围内违法建设的建筑物、构筑物属于违法建设，应予拆除。根据《白云区流溪河及其支流岸线保护红线成果与白云区河涌岸线控制区域、河道管理红线成果》中关于“河涌岸线至河道管理红线控制宽度一类河涌为20米”的规定（涉案河涌属一类），结合现场照片、涉案鱼塘棚舍的摸查情况及各方当事人陈述等证据，虽无法明确认定超出河道管理范围被拆除鱼塘棚舍的面积，但超出河涌管理范围拆除鱼塘棚舍的事实确实存在。上诉人对超出河道管理范围的鱼塘棚舍，并未提供证据证明上诉人或具有违法建设查处职责的其他单位已进行了违法建设调查并作出了认定，故上诉人依据广州市白云区河长制办公室作出的通知以及白云水务局《责令限期改正通知》，认为超出河道管理范围的相关棚舍建设亦属于违法建设，事实依据尚不充分。上诉人认为涉案强制拆除行为事实清楚等上诉理由，本院不予采信。综上所述，上诉人江高镇政府的上诉请求理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市白云区江高镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 彭铁文二〇二〇年十月十九日法官助理 王 石书 记 员 梁绮琪