南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）赣71行终426号 上诉人（原审原告）鹰潭鑫琥房地产开发有限公司，住所地江西省鹰潭市月湖区胜利东路**，统一社会信用代码91360600159997025X。 法定代表人窦玲，该公司董事长。 管理人江西赣鹰律师事务所，负责人许春林。 委托代理人易根明，江西赣鹰律师事务所律师。 委托代理人邓谷飞，江西赣鹰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）鹰潭市自然资源局，，住所地江西省鹰潭市信江新区经济大厦****统一社会信用代码1136060001463993XA。 法定代表人吴强，该局局长。 委托代理人卢莉萍，该局工作人员。 委托代理人严福生，江西华星律师事务所律师。 上诉人鹰潭鑫琥房地产开发有限公司（以下简称鑫琥房产公司）因与被上诉人鹰潭市自然资源局行政决定一案，不服江西省鹰潭市月湖区人民法院（2020）赣0602行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，原告鑫琥房产公司于2011年3月3日以招拍挂出让方式，竞得位于鹰潭市宗商住用地，宗地面积为6853.41平方米，规划土地用途为商服、居住用地，容积率：≤4.5，规划建筑总面积为30840.34平方米。2012年4月26日，经鹰潭市城乡规划委员会第50次会议审议通过，该宗地项目容积率由4.5调整为3.72，计容建筑面积调整为23840.48平方米。其中：高层计容建筑面积为22189.37平方米（建设工程规划许可证面积为22469平方米），多层住宅楼计容建筑面积为1651.48平方米。为此，原告与被告原鹰潭市国土局签订了《国有土地使用权出让合同变更协议书》，重新核算了土地出让价为66844088.55元，原告已付清此款给原鹰潭市国土局。2015年11月5日，鹰潭市城市管理行政执法局在现场检查原告开发的该项目时，发现违规扩建面积为1586平方米，并对原告作出鹰城执罚字［2015］第23号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），罚款人民币1343435.84元，该决定书现已生效。 鹰潭市城乡规划测绘院委托核工业鹰潭工程勘察院对鑫琥广场一期高层建筑工程进行了竣工测绘。2019年5月10日，核工业鹰潭工程勘察院出具了《建设项目竣工规划验收测绘成果报告》(以下简称《报告》)。该《报告》显示鑫琥广场一期工程高层总建筑面积为29458.7平方米，其中地上总建筑面积为24113.1平方米。按照《建筑工程建筑面积计算规范》(GB/T50353-2005)规定，被告对核工业鹰潭工程勘察院测绘的鑫琥广场一期高层建筑工程竣工图纸进行了核算，鑫琥广场一期高层建筑总建筑面积为29458.7平方米，其中计容建筑面积为24015.5平方米。结合上述事实，被告认定鑫琥广场一期高层建筑已超建计容建筑面积为1643.22平方米。被告根据《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》(国土资发[2010]204号)《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国发[2001]15号)（以下简称《两通知》）的有关规定，作出鹰自然资字〔2019〕108号《征收超容积率补缴土地出让价款决定书》（以下简称《行政决定书》），限原告在2019年7月15日前向被告补缴土地出让价款人民币4888497元，逾期支付，从滞纳之日起按补缴金额以每日1‰征收滞纳金至清缴之日止。原告不服被告的补缴决定，向该院提起行政诉讼。请求1.依法判决撤销被告作出的《行政决定书》；2.本案受理费由被告承担。 另查明，江西省鹰潭市中级人民法院于2016年10月27日作出（2016）赣06民破1号民事裁定书，裁定受理原告破产重整一案，同时指定一审法院审理该案。一审法院于2016年11月11日作出（2016）赣0602民破2号决定书，指定江西赣鹰律师事务所担任鑫琥房产公司管理人，原告现处于破产重整阶段。 一审法院认为，本案争议焦点为：“鑫琥广场”项目因违规超建被鹰潭市城市管理行政执法局行政处罚后，被告就案涉项目超建作出补缴土地出让价款的行政决定是否合法，是否违反“一事不再罚”原则。对此，一审法院认为，《两通知》属于合法、有效的规范性文件，被告依据《两通知》规定作出补缴决定具有依据，案涉《行政决定书》符合法律规定。法律并未规定被告作出《行政决定书》前需要履行告知义务、举行听证，被告依法向原告送达了《行政决定书》，符合法律规定的程序。出具《报告》的测绘机构和测绘工程师具备法定的资质，其作出的上述测绘成果报告合法有效。“一事不再罚”是指行政主体对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上同类的行政处罚。本案中，被告对原告超建行为依法作出的征收超容积率补缴土地出让价款的行政决定不属于行政处罚，不存在违反“一事不再罚”的情形。依据有关规定，鑫琥广场一期高层建筑超容建筑面积1643.22平方米，应当按照批准调整时的土地市场楼面地价2974.95元／平方米核定应补缴的土地出让价款，即原告应按《行政决定书》的要求，补缴土地出让价款488.8497万元。被告作出的《行政决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经该院审判委员会讨论决定，判决：驳回原告鑫琥房产公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 上诉人鑫琥房产公司不服一审判决，其主要上诉事实和理由为：一、被上诉人作出的《行政决定书》认定事实错误。（1）被上诉人作出《行政决定书》所依据的《报告》来源不合法，上诉人不予认可。该《报告》核算出上诉人超建计容面积为1643.22平方米，系被上诉人单独委托核工业鹰潭工程勘察院作出的测绘结果，上诉人完全不知情。（2）《报告》反映核工业鹰潭工程勘察院测绘的鑫琥广场项目超建面积，与鹰潭市城市管理行政执法局于2015年11月5日作出的《行政处罚决定书》认定案涉项目扩建面积不一致。二、被上诉人作出的《行政决定书》缺乏法律依据。（1）该决定书中所依据的《两通知》仅为部门通知，不能作为被告具体行政行为的依据。（2）鹰潭市城市管理行政执法局已于2015年11月5日，对上诉人所承建的鑫琥广场项目因违规超建面积1586平方米，作出《行政处罚决定书》，罚款人民币1343435.84元，被上诉人再行对上诉人作出《行政决定书》，征收超容积率补缴土地出让价款488.8479万元，违反“一事不再罚”原则。三、被上诉人作出的《行政决定书》程序违法。该行政决定属于行政征缴行为，应当参照行政处罚的相关规定及程序，在作出《行政决定书》之前，依法向上诉人履行告知义务、举行听证等程序，但被上诉人并未依法履行上述程序，导致上诉人享有的申辩权利被剥夺。四、依据江西省高级人民法院作出的（2019）赣行申126号行政裁定，被上诉人不存在补缴土地出让价款的情形。综上，请求：1.撤销一审判决，改判撤销被上诉人作出的《行政决定书》；2.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人鹰潭市自然资源局辩称，一、被上诉人作出的《行政决定书》事实清楚、证据确凿。被上诉人依法委托具有资质的测绘单位核工业鹰潭工程勘察院进行测绘，该测绘机构依法出具的《报告》，合法有效。被上诉人根据上述《报告》所确定的数据，并结合规划部门原来核定可建计容建筑面积，依法认定上诉人鑫琥房产公司超建计容建筑面积为1643.22平方米正确。二、被上诉人作出的《行政决定书》适用法律正确。被上诉人依据《两通知》中关于补缴土地出让价款的规定，对上诉人超容积率建筑征收补缴土地出让价款符合上述法律的规定。三、被上诉人作出的《行政决定书》程序合法。该行政行为系行政补缴决定，而非行政处罚，不适用“一事不再罚”原则，且法律并未规定行政机关作出行政补缴决定前需要组织听证。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综〔2006〕68号）第二条第一款“本办法所称国有土地使用权出让收入是指政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款。具体包括：……；改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款，以及其他和国有土地使用权出让或变更有关的收入等”、第五条“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责具体征收”的规定，本案被上诉人鹰潭市自然资源局具有相应征收土地出让价款的管理职权。本案中，被上诉人提交的《建设工程规划许可证》《报告》分别证实，鑫琥广场一期工程建设规划许可总建筑面积为27794平方米，但规划竣工核实却为29458.7平方米（其中地上建筑建筑面积为24113.1平方米）。被上诉人依据上述数据，并通过核算认定鑫琥一期工程超容建筑面积为1643.22平方米，事实清楚，证据确凿。《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）第二条第二款规定“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等、必须依法报经市、县人民政府批准。……对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价”。上诉人鑫琥房产公司并未提供证据证明改变容积率已经市、县人民政府批准的证据。依据上述规定，上诉人依法应补缴鑫琥一期工程超容建筑面积为1643.22平方米部分的土地差价。被上诉人作为鹰潭市国土资源管理部门，在核实鑫琥广场一期工程超容积率的事实基础上，综合核工业鹰潭工程勘察院对鑫琥广场一期工程竣工规划验收作出的《报告》，并按照案涉土地批准调整时的市场楼面地价（2974.95元／平方米），对上诉人鑫琥广场一期工程超容建筑面积的行为，作出应补缴土地出让价款为488.8497万元的行政决定，符合法律规定。被上诉人作出《行政决定书》后，对上诉人进行了送达，已依法告知上诉人补缴土地出让价款的事实依据，及其享有的申请行政复议或提起行政诉讼的权利，遵循了程序正当的基本要求，符合法定程序。另，《行政决定书》仅涉及依法应补缴土地出让价款的事由，并非行政处罚，且上诉人亦未提供证据证明鑫琥广场一期工程超容积率已实际补缴土地出让价款，故《行政决定书》不存在增加其义务的情形。上诉人有关被上诉人违反“一事不再罚”原则，属于严重违法的上诉理由，缺乏事实和法律依据。江西高级人民法院（2019）赣行申126号行政裁定中另案处理土地出让金返还的裁判意见，与本案处理无关。故，上诉人依据江西高级人民法院（2019）赣行申126号行政裁定主张其不存在补缴土地出让价款情形的理由不能成立，本院不予支持。 综上，上诉人的上诉理由均不能成立，一审认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元（上诉人已预交），由上诉人鹰潭鑫琥房地产开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 涂相荣 审 判 员 朱映红 审 判 员 张庆文 二〇二〇年十月二十八日 法官助理 邓晨昕 书 记 员 刘程琦