广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终1102号上诉人（原审原告）：韶关市曲江区乌石镇乌石村民委员会黄屋村民小组。诉讼代表人：黄茂章，组长。委托代理人：张俊高，男，1959年5月20日出生，汉族，住广东省韶关市曲江区马坝镇江畔花园**。被上诉人（原审被告）：韶关市曲江区人民政府。住所地：广东省韶关市曲江区马坝镇府前中路**。法定代表人：伍文，区长。委托代理人：李广华，韶关市曲江区司法局副局长。被上诉人（原审被告）：韶关市曲江区水务局。住所地：广东省韶关市曲江区马坝镇鞍山路**。法定代表人：邝发洪，局长。委托代理人：闫新，韶关市曲江区水务局工作人员。委托代理人：谢乐宇，广东韶正律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：韶关市曲江区乌石镇水利管理所。诉讼代表人：吴志军，所长。委托代理人：宋添阳，韶关市曲江区樟市法律服务所法律工作者。原审第三人：韶关市曲江区乌石镇乌石村民委员会。负责人：叶勇科，书记、副主任。韶关市曲江区乌石镇乌石村民委员会黄屋村民小组（以下简称黄屋村小组）因诉被上诉人韶关市曲江区人民政府（以下简称曲江区政府）、韶关市曲江区水务局（以下简称曲江区水务局）、韶关市曲江区乌石镇水利管理所（以下简称乌石镇水管所）以及原审第三人韶关市曲江区乌石镇乌石村民委员会（以下简称乌石村委会）水利行政登记纠纷一案，不服广东省韶关市中级人民法院（2019）粤02行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2003年10月23日，曲江区政府向黄屋村小组颁发曲府林证字（2003）第0200026号《山权林权所有证》（以下简称026号《山权林权所有证》），该证《森林、林木、林地状况登记表》№1登记的内容包括：“林地所有权权利人：黄屋村小组”、“坐落：乌石镇乌石村委黄屋村民小组”、“小地名：屋背岭等”、“面积：960.89亩”、“主要树种：桉、松、杂”“林种：用材林”、“四至：东至以斗米山坳至白坟窝埂为界、南至以凿石坑至林屋天水为界、西至以田垅为界、北至以张屋山脊为界。”2008年1月1日，乌石村委会（甲方）与张屋村小组村民张志斌（乙方）签订《乌石村委坪岗山塘承包协议》，约定：“为了搞好农村经济，充分利用本地资源，发展农村养、种植业、经甲、乙双方协商达成如下协议：一、原山塘合同期满后，甲方同意将此山塘发包给乙方；二、乙方必须听从甲方用水安排，每年前后坝坡、排洪道，除杂草2至3次，未经甲方同意不得放干塘水，同时乙方必须以贮水灌溉农田为主，兼并养殖塘鱼，如有污染两村生活用水，由乙方自行处理协调，费用由乙方承担，积极协助镇、村搞好防洪、防涝工作；三、乙方必须保障山塘下游的村民生命财产安全，服从镇、村有关人员的用水、排灌、防汛的安排；四、甲方积极提供气象、气候信息，指导和维护好乙方利益：在比较特殊的情况下，双方协调做好工作；五、承包期为拾年，即二〇〇七年一月一日至二〇一六年十二月三十一日止，每年租金为壹仟捌佰元正(1800元/年)，每年一月一日起付清当年的租金；六、承包期满后，乙方须扩大规模，在同等条件下，乙方拥有优先权，如乙方不再承包，甲方应到现场协助乙方和新的承包方协商好乙方的产业转让，以免产生矛盾；七、此协议壹式叁份，甲、乙双方及镇农办各执壹份，且具有相同的法律效果。”2011年2月18日，曲江区政府向黄屋村小组换发曲府林证字（2011）第0200292号《山权林权所有证》（以下简称292号《山权林权所有证》），该证《森林、林木、林地状况登记表》№1登记的内容包括：“林地所有权权利人、林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人：黄屋村小组”、“坐落：曲江县乌石镇乌石村委”、“小地名：屋背岭、赖屋山塘等”、“面积：870亩”、“主要树种：桉、松、杂”“林种：用材林”、“四至：东至以斗米山坳至白坟窝埂为界、南至以凿石坑至林屋天水为界、西至以田垅为界、北至以张屋山脊为界。”2014年1月1日，乌石村委会（甲方）与张屋村小组村民张志勇（乙方）签订《乌石村委坪岗山塘承包协议》，约定：“为了搞好农村经济，充分利用本地资源，发展农村养、种植业、经甲、乙双方协商达成如下协议：一、甲方同意将山塘给乙方承包；二、乙方必须服从甲方用水安排，每年前后坝坡、排洪道，除杂草2至3次，未经甲方同意不得长时间排放干塘水，同时乙方必须以贮水灌溉农田为主，兼并养殖塘鱼，或其他项目的经济开发，积极协助镇、村搞好防洪、防涝工作；三、乙方必须保障山塘下游的农田灌溉，服从镇、村排灌、防汛安排；四、甲方积极提供气象、气候信息，指导和维护好乙方利益，在特殊天气情况下，双方协调做好防涝、抗旱工作；五、承包期为叁拾贰年，即二〇一四年一月一日至二〇四五年十二月三十一日止，每年承包租金为壹仟捌佰元正(1800.O0元)，每年一月一日起付清当年的租金(付叁拾年租金，免两年的租金当作乙方维修山塘费用)；六、承包期满后，在同等条件下，乙方拥有优先权；七、此协议壹式叁份，甲、乙双方及镇农办各执壹份，且具有相同的法律效应。”2016年，曲江区水务局对广东省韶关市曲江区乌石镇坪岗水库注册登记并发放《水库大坝注册登记证》，注册登记号为44020550030—A5。2017年12月22日，曲江区政府向乌石村委会颁发《曲江区水利工程权属证书》，证书明确了坪岗水库的管理权权属所有人为乌石村委会，工程权属性质为集体所有，工程任务属性为公益，权属证书发放时间为2017年12月22日，证书生效日期为2017年12月30日。2018年11月13日，曲江区水务局作出《关于乌石镇乌石村委黄屋村部分村民代表反映问题的回复》，内容有“黄茂章、黄绍辉等乌石镇乌石村委黄屋村村民代表：你们于2018年11月6日到我局递交了《行政复议申请》，要求我局一是撤销乌石镇纪委《纪检监察机关实名举报反馈意见表》，二是请求确认黄屋村小组所属的‘老廊塘’山塘水库归村小组所有。我局领导对此高度重视，专门抽调人员进行了调查核实，现回复如下：一、关于行政复议问题。经我局认真研究，并与区法制局、行政复议办等部门沟通，你们递交的《行政复议申请》不属行政复议范畴，属信访范畴。二、关于撤销乌石镇纪委《纪检监察机关实名举报反馈意见表》问题。按我局职能权限，我局无权撤销纪检监察部门的任何决定或决议，请你们向区纪委或更高一级的纪检监察机关提出申诉。三、关于‘老廊塘’山塘水库的权属问题。（一）山塘的基本情况。经向村民代表和当地村委了解，你们来访材料中反映的‘老廊塘’山塘水库与坪岗水库属同一个水库。据当地政府、村委和部分知情人回忆，坪岗山塘始建于20世纪50年代，是为了解决当时农田灌溉问题，由当地政府、村委号召当地百姓一起投工投劳建成的一座小(二)型水库，库容l0万立方米，主要承担乌石村委的黄屋、张屋、沈屋、华屋村小组农田灌溉，该山塘建成多年来，一直由乌石村委会进行管理，2008年由乌石村委申报实施了加固工程，并指定专人对水库的运行安全进行管理，期间无任何人和村小组提出过山塘权属争议问题。(二)关于2017年核发小型水利工程权属证书情况。2017年上半年，按照省水利厅、省财政厅《关于深化小型水利工程管理体制改革的实施方案》(粤水建管[2014]69号)的总体部署和《关于印发小型水利工程管理体制改革绩效评价办法(修订)的通知》(粤水建管[2016]42号)的具体要求，曲江区政府于4月14日出台《关于印发的通知》(韶曲府办[2017]15号)。根据该方案，我区为包括坪岗山塘在内的497小型水利工程核发了小型水利工程权属证书，证书明确了坪岗水库的管理权权属所有人为乌石镇乌石村委会，工程权属性质为集体所有，工程任务属性为公益，权属证书发放时间为2017年12月22日，证书生效日期为2017年12月30日。四、几点建议。（一）因该山塘建成的年代比较久远，且是在政府的号召下由周边广大人民群众投工投劳建设的，很难确定其产权所有，建议你们通过法律渠道维护自身合法权益。(二)建议乌石镇政府要对山塘承包方做好宣传、引导、管理等工作，控制山塘养殖规模，防止因过量养殖对山塘水体造成污染。”2019年1月2日，黄屋村小组向原审法院提起本案行政诉讼，请求撤销曲江区政府于2017年12月22日向乌石村委会颁发的《曲江区水利工程权属证书》。2019年1月28日，韶关市曲江区林业局作出《复函》,内容有“韶关市曲江区乌石镇人民政府：关于你镇来函调查持证人曲江区乌石镇乌石村委黄屋村民小组的曲府林证字(2011)第0200292号林权证所登记范围和面积是否包括乌石镇乌石村委坪岗水库在内的函收悉，经核实，该证地图标记的‘老廊塘’，‘老廊塘’不在曲府林证字(2011)第0200292号林权证所登记范围和面积内。”原审法院认为，水利部、财政部作出的《水利部、财政部关于印发的通知》（水建管[2013]169号）提出：“（二）基本原则。明晰所有权，界定管理权，明确使用权，搞活经营权，落实管护主体和责任。”广东省水利厅广东省财政厅作出的《广东省水利厅广东省财政厅关于印发的通知》（粤水建管[2014]69号）明确“（二）基本原则。明晰所有权，界定管理权，明确使用权，搞活经营权，落实管护主体和责任。……三、改革内容（一）明晰工程产权。由县级及以上人民政府或其授权的部门负责工程产权界定工作，确因历史原因暂无法确认产权的，也需根据群众意愿和收益情况确定其管理使用权。”《韶关市深化小型水利工程管理体制改革工作指导意见》指出：“由于大部分公益性的小型水利工程建设时没有明确产权，也没有明确属地范围线，现在要明确产权和地界，是非常复杂和困难的，只能以明确管养权为主，管养范围定性描述。”《广东省水利工程管理条例》第八条第二款规定：“小（一）型水库以乡（镇）水利管理单位管理为主，小（二）型水库以村委会管理为主。”坪岗水库位于乌石村委会管辖区域，属小(二)型水库。因此，确定乌石村委会作为坪岗水库的管理单位符合广东省地方法规的要求。2017年12月22日，经乡镇水利所登记审查和公示、曲江区水行政主管部门复核、曲江区政府核准后向乌石村委会颁发《曲江区水利工程权属证书》，证书明确了坪岗水库的管理权权属所有人为乌石村委会，并未对水库的所有权、使用权进行确权，上述行政行为证据确凿，程序合法。黄屋村小组诉请撤销乌石村委会持有的《曲江区水利工程权属证书》理由不充分，不予支持。黄屋村小组主张水库所有权和使用权应另行主张，本案不作审查。综上所述，黄屋村小组的诉讼请求理由不充分，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告韶关市曲江区乌石镇乌石村民委员会黄屋村民小组的诉讼请求。黄屋村小组不服原审判决，向本院提起上诉称：为了解决农田灌溉问题，在上诉人所属9亩田地的基础上修建成了现在的老廊塘又名坪岗山塘水库，该山塘水库属于上诉人所有。乌石村委会不顾上诉人意见，没有经上诉人同意或告知上诉人，单方申请曲江区政府颁证，是无效的法律行为。乌石村委会并没有发包权及使用权，故意长期霸占上诉人所有的老廊塘又名坪岗山塘水库，并私自发包给不属上诉人的村民，侵害了上诉人村民的利益。老廊塘又名坪岗山塘水库坐落在上诉人屋背岭内，四至范围清楚。上诉人持有的曲府林证字(2003)第0200026号、曲府林证字(2011)第0200292号《山权林权所有证》所附《森林、林木、林地状况登记表》№1登记的内容证明该林权证记载的范围包括了老廊塘在内，该林权证登记的森林、林木、林地水养林合法权益应该受到法律法规的保护。综上，请求二审法院依法判决撤销原审判决，改判老廊塘又名坪岗山塘水库的使用权及所有权归上诉人所有。被上诉人曲江区政府二审答辩称：一、《广东省水利工程管理条例》第八条第二款明确规定：“小（一）型水库以乡（镇）水利管理单位管理为主，小（二）型水库以村委会管理为主。”坪岗水库位于乌石村委会管辖区域，属小（二）型水库，因此，确认乌石村委会作为坪岗水库的管理单位符合广东省地方法规的要求。二、上诉人提起上诉的理由不成立。第一，被诉行政行为只是对坪岗水库的管理权进行明确，并未涉及该水库的所有权和使用权。如黄屋村小组主张水库所有权和使用权应另行提出，不属本案审查范围。第二，鉴于坪岗水库建设和管理的特殊历史情况，明确该水库的产权比较困难，只确定其管理权符合当地群众的意愿，确认乌石村委会作为该水库的管理单位，也有利于水库的安全运行。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，请二审法院依法驳回上诉，维持原判。被上诉人曲江区水务局二审答辩称：一、被诉的具体行政行为仅仅是对坪岗水库的管理权（管理责任）进行明确，并未涉及坪岗水库的所有权、使用权。坪岗水库始建于20世纪50年代，目的是为了解决当地农田的灌溉问题，由当地政府号召百姓一起投工投劳建成的一座小（二）型水库，水库建成后主要承担乌石村委下辖的黄屋、张屋、沈屋、华屋等四个村民小组的农田灌溉任务，还承担了部分防汛任务。坪岗水库自建成后一直是由乌石村委会负责管理维护，特别是在2008年水库坝体出现险情时，由乌石村委会申报实施了除险加固工程，并指定专人对水库的运营进行管理。考虑到坪岗水库的特殊历史背景，要在短时间内明确坪岗水库的产权确有困难。按照《广东省水利厅广东省财政厅关于印发〈关于深化小型水利工程管理体制改革的实施方案〉的通知》第三部分改革内容中的第（一）项明晰工程产权：“按照‘谁投资、谁所有，谁受益、谁负担’的原则，结合基层水利服务体系建设、农村产权制度改革的要求，落实小型水利工程产权。由县级及以上人民政府或其授权的部门负责工程产权界定工作，确因历史原因暂无法确认产权的，也需根据群众意愿和受益情况确定其管理使用权。”《韶关市深化小型水利工程管理体制改革工作指导意见》第一部分工作原则中的第二项：“由于大部分公益性的小型水利工程建设时没有明确产权，也没有明确属地范围线，现在要明确产权和地界。是非常复杂和困难的，只能以明确管养权为主。管养范围定性描述。”再结合《广东省水利工程管理条例》第八条第二款：“小（二）型水库以村委会管理为主。”本着尊重历史、对水库周边群众生命财产安全负责的态度，本次所颁发的《曲江区水利工程权属证书》，仅仅是明确了坪岗水库的管理权属人（管理责任人）为乌石村委会。因此，被诉的具体行政行为并未涉及坪岗水库的所有权、使用权等权属问题。二、上诉人所主张的坪岗水库的所有权、使用权，不在本案的审查范围。《中华人民共和国水法》第五十七条规定：“单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷，应当协商解决；当事人不愿协商或者协商不成的，可以申请县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解不成的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼。”所谓的“水事纠纷”是指水事主体间因开发利用水资源和防治水害发生分歧而产生的争议。从上诉人的起诉状内容及一审庭审陈述意见可以看出，上诉人一再强调其对坪岗水库拥有所有权、使用权，要求人民法院对其权属进行确认，其真实意图并不是要争夺坪岗水库的管理权（管理责任），而是要与乌石村委会争夺坪岗水库库区水面及周边的经营收益权。因此，上诉人对于坪岗水库所有权、使用权的确权主张，已经超出了本案的审查范围，依法不应予以审查，上诉人应当另寻民事法律途径解决。综上所述，原审判决认定事实清楚、适用法律准确，上诉人的上诉理由没有任何事实及法律依据，恳请二审法院依法驳回上诉，维持原判。被上诉人乌石镇水管所二审答辩称：一、上诉人上诉的事实依据与实际不符，与被诉具体行政行为不存在利害关系。上诉人所提供的曲府林证字(2011)第0200292号《山权林权所有证》的附图显示可以得知，上诉人仅对“屋背岭”的林地享有所有权，上诉人所诉称的“老廊塘”并不在曲府林证字(2011)第0200292号《山权林权所有证》的红线范围内，韶关市曲江区林业局对韶关市曲江区乌石镇人民政府的复函已明确上诉人所诉称老廊塘不在曲府林证字(2011)第0200292号《山权林权所有证》所登记的范围和面积内。所以，上诉人没有提供任何证据证明其对“老廊塘”（坪岗水库）拥有任何的所有权和管理权，上诉人与被诉具体行政行为不存在利害关系。二、被诉具体行政行为事实清楚，证据充分，程序合法，请二审法院予以维持。坪岗水库（也称老廊塘）始建于20世纪50年代，是一座小（二）型水库，库容10万立方米，主要承担乌石村委会的黄屋、张屋、沈屋、华屋村小组农田灌溉，该水库建成至今，一直由乌石村委会进行管理，2008年由乌石村委会申报实施了除险加固工程，并指定专人对水库的运行安全进行管理，期间无任何人和村小组提出过该水库权属争议问题。根据涉案水库建成和历史的使用状况，2017年底，曲江区政府和曲江区水务局根据《水库大坝安全管理条例》、《水利部、财政部关于印发的通知》、《广东省水利工程管理条例》等文件要求，依法开展韶关市曲江区行政辖区范围内的小型水利工程的管理体制改革工作，2017年12月22日经曲江区政府核准，颁发了被诉《曲江水利工程权属证书》，确定坪岗水库管理权归乌石村委会，在整个颁证过程中，审查符合事实、审核材料齐全、颁证程序合法。三、上诉人主张坪岗水库的所有权、使用权，不在本案审查范围之内。《中华人民共和国水法》第五十七条规定：“单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷，应当协商解决；当事人不愿协商或者协商不成的，可以申请县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解不成的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼。”本案中，从上诉人的起诉状、一审庭审陈述及上诉状所述可以看出，上诉人一再强调其对坪岗水库拥有所有权、使用权，要求法院对该权属进行确认，其真实意图并不是要争夺坪岗水库的管理权（管理责任），而是要与乌石村委会争夺坪岗水库库区水面及周边的经营收益权。因此，上诉人的本意是对坪岗水库所有权、使用权的确权主张，该主张已经超出了本案审查范围，依法应予以驳回。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由没有任何事实及法律依据，恳请二审法院依法驳回上诉，维持原判。原审第三人乌石村委会二审未提交书面陈述意见。经审查，原审法院审理查明的事实属实，本院依法予以确认。本院认为，本案是水利行政登记纠纷，二审争议焦点为：曲江区政府向乌石村委会颁发的被诉《曲江区水利工程权属证书》是否合法。《广东省水利工程管理条例》第八条第二款规定：“小（一）型水库以乡（镇）水利管理单位管理为主，小（二）型水库以村委会管理为主。”《广东省水利厅广东省财政厅关于印发的通知》（粤水建管[2014]69号）第三部分“改革内容”明确：“（一）明晰工程产权。按照‘谁投资、谁所有，谁受益、谁负担’的原则，结合基层水利服务体系建设、农村产权制度改革的要求，落实小型水利工程产权。由县级及以上人民政府或其授权的部门负责工程产权界定工作，确因历史原因暂无法确认产权的，也需根据群众意愿和收益情况确定其管理使用权。……”《韶关市深化小型水利工程管理体制改革工作指导意见》第一部分“工作原则”提出：“……二是在能达目标的前提下，化繁为简，化难为易。由于大部分公益性的小型水利工程建设时没有明确产权，也没有明确属地范围线，现在要明确产权和地界，是非常复杂和困难的，只能以明确管养权为主，管养范围定性描述（万分之一图定点，描述范围指标）。”本案中，涉案的坪岗水库位于乌石村委会管辖区域，属小(二)型水库。根据曲江区水务局的调查，坪岗水库始建于上世纪50年代，是由当地政府号召百姓一起投工投劳建成的一座小(二)型水库，主要承担乌石村委会下辖的黄屋、张屋、沈屋、华屋等4个村民小组的农田灌溉任务，水库建成之后一直由乌石村委会负责管理维护。鉴于坪岗水库建设和管理的特殊历史情况，要在短时间内明确水库的产权确有困难，因此，曲江区政府向乌石村委会颁发被诉《曲江区水利工程权属证书》，仅明确坪岗水库的管理权属人（管理责任人）为乌石村委会，而对坪岗水库的所有权和使用权等权属问题未予确认，符合上述法规规定，事实清楚，证据充分。另外，本案被诉颁证行为经乌石镇水管所登记审查、曲江区水务局复核，最后由曲江区政府核准发证，颁证程序亦符合相关法律规定。黄屋村小组起诉请求撤销被诉《曲江区水利工程权属证书》的主要理由是认为其对坪岗水库拥有所有权和使用权，曲江区政府向乌石村委会颁发《曲江区水利工程权属证书》，侵犯了其对坪岗水库的所有权和使用权，要求法院对该权属进行确认。本院认为，曲江区政府向乌石村委会颁发的被诉《曲江区水利工程权属证书》，仅明确了坪岗水库的管理权权属所有人为乌石村委会，并未对坪岗水库的所有权和使用权进行确认，因此，黄屋村小组的上述主张没有事实根据和法律依据，依法不予支持。黄屋村小组主张坪岗水库的所有权和使用权应另循法律途径解决，不属本案审查范围。综上所述，原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，本院依法予以维持。黄屋村小组上诉请求撤销原审判决并予以改判的理由不成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人韶关市曲江区乌石镇乌石村民委员会黄屋村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二〇年十月二十六日书记员  温 瑜