江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏行终1563号 上诉人（原审原告）凌茂喜，男，户籍地在江苏省高邮市经济开发地区，现住江苏省高邮市。 委托代理人韩**国，江苏楚汇律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）高邮市人民政府，住所地在江苏省高邮市海潮东路**。 法定代表人张利，该市市长。 上诉人凌茂喜因与被上诉人高邮市人民政府(以下简称高邮市政府)撤销行政协议一案，不服江苏省扬州市中级人民法院（2016）苏10行初50号行政判决，向本院提起上诉，本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 凌茂喜一审诉称，2014年10月20日由江苏省高邮经济开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）委托评估公司对凌茂喜房屋做出征收（拆迁）评估，并将房屋拆迁补偿估价表送达给凌茂喜。2015年5月5日开发区管委会做出邮开房拆公第[2015002]号搬迁通知，称“应腰圩村八组村民诉求，经区管委会研究现同意对腰圩村八组村民实施搬迁，现将有关事项公告如下……六、搬迁补偿安置按《扬州市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》、《高邮市国有土地上房屋征收与拆迁补偿评估技术细则》、邮政发[2013]117号文件等相关规定办理。七、望有关单位和个人服从城市建设需要，按期搬迁，共同为高邮市城市建设作出贡献……”，公告搬迁人、搬迁责任单位为开发区管委会，搬迁期限从2015年5月5日起至2015年6月3日，组织对凌茂喜所在腰圩村八组实施搬迁。同日公告中的搬迁实施单位高邮通扬房屋拆迁置业有限公司（以下简称通扬公司）散发“腰圩村八组房屋协商搬迁宣传材料”，宣传：凡在2015年5月5日至5月14日前签订协议并交房的，给予100元/㎡奖励；早签字早选房拿好房；选择不同房屋不同户型给予奖励等内容。高邮市政府对凌茂喜住所实施的搬迁行为，其实质是对凌茂喜住所房屋的征收行为。高邮市政府假借“应腰圩八组村民诉求”与村民签订的拆迁补偿协议系双方的民事法律行为等看似合法的理由，做着事实上是程序上实体上明显严重违反国家土地管理法律的征收拆迁行为，是以合法形式掩盖违法事实的规避法律的行为。开发区管委会无权发布邮开房拆公第[2015002]号搬迁通知，属于超越权限的违法行为。请求法院确认高邮市政府对凌茂喜住所实施的搬迁行为违法。在庭审中，凌茂喜明确其诉讼请求是：请求法院确认高邮市政府与凌茂喜签订的拆迁补偿安置协议违法并予以撤销。 高邮市政府一审辩称：1.高邮市政府派出机构开发区管委会与凌茂喜协议搬迁行为不是行政行为，凌茂喜等村民称附近扬州秦邮特种金属材料有限公司（以下简称秦邮公司）有环境污染，强烈要求搬迁。为满足群众的搬迁要求，便于群众安心工作和生活，经研究开发区管委会同意村民予以搬迁，为此张贴搬迁通知公布了相关搬迁事项，并由开发区管委会委托相关实施单位与凌茂喜等村民签订了搬迁协议书。凌茂喜与高邮市政府的有关搬迁协议及搬迁行为是一种平等主体之间的民事法律行为，不具有任何行政强制力，凌茂喜认为高邮市政府的搬迁行为是行政行为无法律依据；2.凌茂喜故意将开发区管委会在相关村民强烈要求下实施搬迁的民事法律行为，诉称为具体行政行为，并据此认为该行为“超越权限的违法行为”与“违反了土地管理法律法规、征收补偿法律法规”，侵害了凌茂喜的知情权、参与权，凌茂喜依法未得到合理赔偿的理由没有任何事实和法律依据。凌茂喜对搬迁通知内容完全知晓，拆迁补偿安置协议已经履行完毕。综上，高邮市政府派出机构开发区管委会搬迁行为不是行政行为，未损害凌茂喜利益，请求法院驳回凌茂喜的诉讼请求。 一审法院认定以下事实： 1993年11月，经江苏省人民政府批准设立高邮经济开发区，规划面积4.94平方公里，其中起步区面积1.88平方公里，界址为东到北关河、西到泰山北，南到文游北路，北到东敦乡钓鱼村庄台。2000年9月，经高邮市政府批准同意调整高邮经济开发区规划范围，将腰圩等9个村划入开发区，高邮经济开发区直属市委、市政府管辖，实行计划单列。 凌茂喜系腰圩村**村民。因附近工厂污染，应村民要求，开发区管委会同意腰圩村八组村民实施搬迁，并作出邮开房拆公第[2015002]号搬迁通知。搬迁通知载明搬迁人和搬迁责任单位为开发区管委会，搬迁实施单位为通扬公司。2015年5月13日，凌茂喜与通扬公司签订了高邮市农村房屋拆迁补偿安置协议，协议对凌茂喜的房屋面积、补偿金额、安置情况等做了明确约定。协议签订后，各方按照协议约定已经履行完毕。 2016年3月，凌茂喜起诉开发区管委会，诉讼请求为请求确认行政行为违法，撤销搬迁通知，该案经扬州市江都区人民法院审理并释明，凌茂喜于2016年8月撤回起诉。扬州市江都区人民法院作出（2016）苏1012行初23号裁定准予凌茂喜撤回起诉。 一审法院认为：首先，凌茂喜的起诉是否属于行政诉讼的受案范围问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。即行政协议已纳入行政诉讼的受案范围。行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案凌茂喜的诉讼请求明确为要求确认房屋拆迁补偿安置协议违法并予以撤销。就协议而言，一方面，拆迁补偿安置协议一方当事人虽为通扬公司，但通扬公司系受开发区管委会委托，开发区管委会属于行政机关，承担着法律所赋予的基层政府职责。另一方面开发区管委会订立协议的目的是为了改善农村生活环境，达到减少环境污染对村民影响的行政管理目标。再一方面，从协议内容看，开发区管委会对凌茂喜进行补偿，凌茂喜将房屋和附属设施交予开发区管委会拆除，均体现的是行政法上的权利义务关系。故本案所涉拆迁补偿安置协议属行政协议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项之规定，凌茂喜就此提起诉讼，属于行政诉讼受案范围。高邮市政府答辩称本案所涉拆迁补偿安置协议是民事法律关系无法律依据，一审法院不予采纳。 其次，高邮市政府主体问题。《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条规定，当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。本案高邮经济开发区虽由江苏省人民政府批准设立，但其最初的行政规划范围并不包括凌茂喜所在村组，后经高邮市政府批准同意将腰圩等9个村划入开发区，高邮经济开发区直属市委、市政府管辖，高邮市政府未能提供证据证明江苏省人民政府已批准扩大高邮经济开发区规划范围，故凌茂喜所在村组的搬迁，虽以开发区管委会名义作出，实则受高邮市政府委托，高邮市政府作为本案被告符合法律规定，主体适格。 最后，本案所涉拆迁补偿安置协议效力问题。本案所涉拆迁补偿安置协议并不违反法律规定，合法有效。行政协议兼具单方意思与协商一致的双重属性，对行政协议的效力审查自然应当包含合法性和合约性两个方面。具体是指：行政主体是否具有行政协议所涉行政法律关系的管理职权、双方意思表示是否真实、协议内容是否合法，以及是否具有《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的法定无效及第五十四条规定的可变更、可撤销情形等。本案中，高邮市政府为实现行政管理职能，减少环境污染对村民的影响，采用行政协议这种行政相对人更易接受的行政管理模式，以柔性协商的方式确定房屋及设施补偿标准，有利于减少纠纷、降低对抗，为行政法律、法规所提倡。凌茂喜以高邮市政府无批准文件，无拆迁许可证为由，否认协议效力，无法律依据。本案所涉拆迁补偿安置协议经双方协商订立，是双方的真实意思表示。协议内容主要是对房屋及附属物的补偿及安置，高邮市政府经协商与凌茂喜就房屋及附属物的补偿安置达成协议，应当认定为合法有效。凌茂喜认为协议系受胁迫所签，评估程序违法，属于法律规定的无效和可撤销情形，但凌茂喜没有证据证明其签订协议是受胁迫，故对其主张的撤销本案所涉拆迁补偿安置协议的诉讼请求不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回凌茂喜的全部诉讼请求。一审案件受理费50元，由凌茂喜负担。 凌茂喜上诉称：1.一审法院适用法律错误。被上诉人高邮市政府是代表国家行使职权，应当执行国家、省拆迁条例。开发区管委会委托的诚信房地产评估有限公司作出的评估结果严重违反法律规定，该评估结果及补偿表无人签名，未加盖诚信房地产评估有限公司的公章，也未与被拆迁户进行沟通。上诉人如果选择货币补偿，在市区只能买到43.68平方米的商品房，于是只好选择房产调换。2.一审法院要求上诉人变更诉讼请求错误。上诉人的房屋被拆除属于行政强制拆除。被上诉人辩称是村民要求搬迁无任何证据证明。3.上诉人的房屋不应当遭到拆迁，被上诉人是错拆了上诉人的房屋，故请求予以行政赔偿。因此，凌茂喜上诉请求为：①撤销一审判决；②把行政起诉状中的诉讼请求确定为本案的诉讼请求，即请求确认高邮市政府对凌茂喜住所实施的搬迁行为违法；③对于高邮开发区管委会出具的搬迁通知的性质予以认定；④对高邮市政府提供的村民要求拆迁的所有证据进行认定，对秦邮公司的环境污染程度进行检测并提供检测报告；⑤对凌茂喜提供的证据3即被拆迁房屋的平面图的真实性给予认定；⑥请求予以行政赔偿。 高邮市政府未提交答辩意见。 本院经审理确认一审法院认定的事实。 本院认为，根据一审审理过程中有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准行，但有正当理由的除外。第六十七条规定，第二审人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的裁判和被诉具体行政行为是否合法进行全面审查。第七十一条第四款规定，当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。本案中，凌茂喜一审起诉状中载明的诉讼请求为：请求确认高邮市政府对凌茂喜住所实施的搬迁行为违法，由高邮市政府承担本案诉讼费用。在一审庭审过程中，当庭变更诉讼请求为：确认拆迁补偿安置协议违法并予以撤销。一审法院是围绕该诉讼请求予以审理并作出一审判决，因此本案被诉的行政行为是开发区管委会委托通扬公司作为拆迁实施单位与被拆迁人凌茂喜签订拆迁补偿安置协议书以及履行该协议书的行为，因此本院作为二审法院仍应当针对该拆迁补偿安置协议书的合法性进行审查。对于凌茂喜在二审中要求将其一审诉讼请求变更为起诉状中的诉请以及增加四项诉请，均超出了一审裁判的范围，不属于二审人民法院应当审查的内容。因此，对于凌茂喜的上诉请求，本院均不予支持。 一审法院围绕变更后的诉讼请求，经审理认为凌茂喜与通扬公司签订的房屋拆迁补偿安置协议，系经双方协商订立，体现双方真实意思表示，合法有效。凌茂喜主张协议系受胁迫所签以及评估程序违法，均无证据证明，故对其主张撤销协议的诉讼请求不予采纳。该房屋拆迁补偿安置协议签订后，依据该协议约定实施的搬迁行为亦具有合同依据，并无违法之处。因此，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院予以维持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人凌茂喜负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘建功 审判员  臧 静 审判员  吴晓玲 二〇二〇年十月三十日 书记员  刘 妍