浙江省杭州市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）浙01民初600号 原告：杭州余杭东宙加油站有限公司，住所地杭州市余杭区乔司街道十二堡，统一社会信用代码91330110710995620F。 法定代表人：李文洪，总经理。 委托诉讼代理人：楼兴龙,北京东卫（杭州）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：舒肖玲,浙江省交通投资集团有限公司律师事务部律师。 被告：杭州市余杭区人民政府乔司街道办事处，住所地杭州市余杭区乔司街道乔井路268路，统一社会信用代码113301100025109280。 法定代表人：曹永佳，主任。 委托诉讼代理人：姚峥嵘、杨威，浙江泽大律师事务所律师。 被告：杭州市余杭区人民政府，住所地杭州市余杭区临平西大街**。 法定代表人：陈如根，区长。 委托诉讼代理人：陈晓峰，浙江天册律师事务所律师。 原告杭州余杭东宙加油站有限公司（以下简称东宙加油站）诉被告杭州市余杭区人民政府乔司街道办事处（以下简称乔司街道办事处）、被告杭州市余杭区人民政府（以下简称余杭区政府）合同纠纷一案，本院于2020年4月1日立案后，依法组成合议庭并适用普通程序，公开进行了审理。原告东宙加油站委托诉讼代理人楼兴龙、舒肖玲、被告乔司街道办事处委托诉讼代理人姚峥嵘、被告余杭区政府委托诉讼代理人陈晓峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 东宙加油站向本院提出诉讼请求：1.判令乔司街道办事处、余杭区政府支付东宙加油站新迁建用地的土地出让金233470000元及资金占用损失（按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算，自逾期支付之日起计算至实际付清之日止，暂计至2020年3月31日为1056900元）、税费7120835元、合同公证费50000元；2.判令乔司街道办事处、余杭区政府支付东宙加油站经营损失补偿款17272500元及资金占用损失（按中国人民银行同期贷款基准利率计算，自逾期支付之日起计算至实际付清之日止，暂计至2020年3月31日为3635300元）；3.本案诉讼费用由乔司街道办事处、余杭区政府承担。事实与理由：2009年，因杭州市地铁一号线工程施工需要，乔司街道办事处、余杭区政府需对东宙加油站房屋（房产证号：余房权证字第0××0号，面积192.59平方米）进行拆迁，并收回国有土地使用权（土地证号：余国用（2000）字第6-4**，面积：1861.1平方米，性质：商业用地）。2009年12月31日，东宙加油站与乔司街道办事处及杭州市余杭区地铁工程建设指挥部办公室（该指挥部办公室系余杭区政府发文成立的临时机构）签订了《余杭东宙加油站国有出让土地房屋拆迁补偿、项目安置协议书》。安置协议第四条约定了东宙加油站项目安置方式：1.乔司街道办事处、余杭区政府负责对东宙加油站迁建加油站项目采取异地迁建的方法进行安置。2.加油站的土地采用拆一还一原则补偿，新国有土地面积为1861.1平方米，出让土地用地性质为商业用地，出让年限为40年，由乔司街道办事处、余杭区政府负责办理土地征用及出让手续，办理手续到加油站国有土地使用证办妥止所发生的所有规、税费及土地出让金、契税全部由乔司街道办事处、余杭区政府承担。3.协议签订生效后6个月内，乔司街道办事处、余杭区政府负责落实新迁建加油站用地进入挂牌出让程序，如超出时间，由乔司街道办事处、余杭区政府每月向东宙加油站支付经营补偿款82250元。另，根据拆迁安置协议第六条约定，不论何种原因，造成加油站新迁建用地不能在协议签订生效后12个月内进入挂牌出让程序，从逾期之月起，乔司街道办事处、余杭区政府应每月双倍向东宙加油站支付经营损失补偿款，即每月164500元。上述拆迁安置协议签订后，东宙加油站按拆迁安置协议的约定及时对加油站进行了搬迁腾空，但乔司街道办事处、余杭区政府却至今没有对东宙加油站迁建加油站项目进行同等面积异地迁建，甚至连拆迁安置协议中约定的加油站经营损失补偿款也仅于2012年支付了1480500元后便再未支付。余杭区政府曾于2015年至2018年期间先后几次召集过专题会议并形成会议纪要等文件，明确了东宙加油站同等面积异地迁建的选址地块为余杭区乔司街道西安路东侧、鑫业路南侧地块。但因乔司街道办事处、余杭区政府种种原因，已做好前期选址规划的前述地块一直未能落实给东宙加油站。2019年11月15日，杭州市规划和自然资源局余杭分局发布公告，挂牌出让余政储出〔2019〕53号地块，该地块即为余杭区政府2015年7月30日会议纪要（余府纪要〔2015〕59号）中明确给东宙加油站异地迁建的选址地块，且面积大小相同。东宙加油站遂于同年12月11日报名参加了该地块的挂牌出让竞价，并于同年12月17日竞得该地块。该地块的土地出让金为233470000元。东宙加油站认为，拆迁安置协议的内容系东宙加油站、乔司街道办事处、余杭区政府真实意思表示，未违反法律和行政法规的强制性规定，各方都应受其约束，积极按协议履行。但在拆迁安置协议签订后的十余年时间里，虽经东宙加油站多次致函乔司街道办事处、余杭区政府等有关部门要求乔司街道办事处、余杭区政府履行拆迁安置协议约定的义务，乔司街道办事处、余杭区政府至今仍未全面履行，已构成严重违约。为维护东宙加油站合法权利，特此依法提起诉讼，望查明事实，支持东宙加油站的诉讼请求。 乔司街道办事处答辩称：一、东宙加油站要求乔司街道办事处支付东宙加油站迁建用地的土地出让金、税费于法无据，依法不应当得到支持。东宙加油站、乔司街道办事处签订的安置协议书虽然约定乔司街道办事处、余杭区政府负责对东宙加油站迁建加油站项目采取异地迁建的方法进行安置，加油站的土地采用拆一还一原则补偿，但是事实上该安置补偿方式已经不可能实现。安置协议书签订后，乔司街道办事处及相关职能部门及时推进东宙加油站迁建地块的落实。2015年7月30日，余杭区政府下发余府纪要〔2015〕59号《研究余杭东宙加油站和余杭大众加油站迁建拟造址方案的专题会议纪要》，原则同意将方案一星桥街道临丁路北侧、星炫路西侧地块和方案三乔司街道西安路东侧、鑫业路南侧地块分别作为大众加油站、东宙加油站搬迁造址地块。但由于受现行土地出让政策的限制，经营性用地必须通过招标、挂牌、拍卖的程序向社会公开出让，且不得设置门槛或限制条件。因此，各方签订的安置协议书约定加油站土地采用拆一还一原则补偿的方式应由东宙加油站通过市场公开挂牌出让程序中竞价拍得土地使用权而实现，并非是通过乔司街道办事处、余杭区政府及相关职能部门直接取得新迁建地块并办妥相关土地使用权登记手续。东宙加油站主张乔司街道办事处、余杭区政府应向东宙加油站直接交付迁建地块不符合现行国有土地使用权中的经营性用地的使用权取得程序，东宙加油站提出的该相应主张根本无法实现。即使各方在安置协议书中约定由乔司街道办事处直接通过行政方式直接给予东宙加油站落实迁建地块国有土地使用权，但由于该约定不符合现行法律法规的强制性规定，该约定内容也应当被认定归于无效。且由于约定内容无效，故不属于乔司街道办事处的违约行为，不应当由乔司街道办事处承担违约责任。二、东宙加油站要求乔司街道办事处支付经营损失补偿款及资金占用损失，其主张的金额缺乏依据。双方虽然在安置协议书中约定了如发生逾期安置情形，由乔司街道办事处向东宙加油站每月支付经营补偿款，但逾期原因并非乔司街道办事处违约所导致，且该款项的金额缺乏相应的依据，东宙加油站也未能举证证明经营损失金额。因此，乔司街道办事处认为东宙加油站主张乔司街道办事处继续支付经营补偿款缺乏相应的事实和法律依据。综上所述，受现行国有土地使用权出让法律法规强制性规定的限制，原合同中约定拆一还一的合同目的系应由东宙加油站通过市场公开挂牌出让取得经营性用地使用权，而并非系由乔司街道办事处通过行政方式给东宙加油站落实迁建地块国有土地使用权，并非应由乔司街道办事处支付东宙加油站新迁建用地的土地出让金。 余杭区政府答辩称：一、涉案的安置协议书属于行政协议，属于行政诉讼受案范围。本案以民事纠纷为案由起诉受理不当，应予以驳回起诉。余杭区政府下属机构（即杭州市余杭区地铁工程建设指挥部办公室）与东宙加油站、乔司街道办事处签订的安置协议书以及补充协议属于行政协议范畴，属于行政诉讼受案范围。1.2020年1月1日生效的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条以及第二条对于行政协议的定义做出了规定，即“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议”。2.2019年12月10日，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》的新闻发布会中最高院对判断行政协议的具体规则作出了四要素的审查要求，即“主体要素，即必须一方当事人为行政机关；目的要素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；内容要素，协议内容必须具有行政法上的权利义务内容；意思要素，即协议双方当事人必须协商一致”。具体到本案中，案涉补偿安置协议在主体要素、目的要素、内容要素、意思要素四个方面均符合最高院对于行政协议的定义，具体如下：（1）主体要素：案涉协议的主体符合行政协议中必须由行政机关与公民、法人或其他组织订立这一主体要素。（2）目的要素：案涉协议明确约定是为了“因地铁施工需要，需对原告的房屋进行拆迁”、“支持杭州市地铁工程建设”而订立。因此案涉安置协议具有行政协议的目的要素，即为了公共利益，实现行政管理目标。（3）内容要素：案涉协议约定了一系列补偿款项、房屋搬迁以及资金支付方式、加油站项目安置方式、迁建项目报建等行政管理要求的义务，这些内容均具设定了行政法上的权利义务关系，满足行政协议的内容要素。（4）意思要素：案涉协议由作为行政机关的余杭区政府、乔司街道办事处与东宙加油站协商一致所达成，具有行政协议的意思要素。因此，余杭区政府认为，案涉协议具有行政诉讼法以及最高院司法解释释明的认定行政协议的全部要素，是非常典型的行政协议。东宙加油站以民事案件起诉，不符合受理条件，应依法予以裁定不予以受理。二、安置协议书所确定的安置地点，是政府方承担协议安置义务的基础和前提条件。在该基础和前提条件发生变化，且变化的原因不能归因于政府方后，这些安置补偿义务及相应的违约责任应予以变更或者解除。1.协议对东宙加油站的安置地点是确定的。安置协议书第四条对于安置地点作出了明确约定，为“××镇××村××道南侧土地”。补充协议规定安置地点在世纪大道以南和睦村位置。2.协议对东宙加油站安置义务承诺，均以确定的安置地点为前提。安置协议书中，政府方作出“拆一还一”、“办理手续到加油站国有土地使用证办妥止所发生的所有规、税费及土地出让金、契税均由甲方、丙方承担”等安置义务，以及相应的甲、丙方违约责任等，均以协议已经约定安置地点为前提来承诺的。3.在安置地点由于非双方的原因发生变化后，协议约定的安置义务应予以变更或者解除。安置协议书约定的安置地点由于规划等原因无法实施，属于公共利益原因引起变动。安置地点无法落实后，依赖于该地点的安置义务，均应相应作出变更，由各方当事人重新协商一致，在无法协商一致的情况下，行政协议政府方主体享有单方变更或者解除的权利。4.东宙加油站最终竞得土地使用权，并非协议约定的安置地点，由此以原安置地点为基础的安置义务失去事实和约定基础。东宙加油站所竞得的土地使用权所对应的政府方的安置义务如何承担，应由各方依法再行协商。如前所述，由于规划变化等原因安置地点发生了变更，最终东宙加油站竞得的土地使用权不在协议约定地点，故政府方对应该地点的安置义务，也必将发生实质性的变化，属于重新协商的范畴；如协商不成，按照法律规定，行政机关有权单方变更和解除。东宙加油站的诉讼请求，实质是要求余杭区政府继续履行安置补偿协议。如上所述，协议约定地点无法实现安置，且原因属于公共利益，而要求继续履行该协议，缺乏事实依据并将损害国家利益，故其继续履行合同的诉请依法应予以驳回。三、招拍挂方式获得的土地的安置方式，在土地价格高于政策允许范围之外，属于可预见的不能由政府方主体补偿的风险。该风险应由被拆迁人承担。对东宙加油站的房屋拆迁后的安置补偿属于法定补偿，成本恒定，补偿安置不能超出政策界限，包括安置的土地成本不能超过政策界限。一旦超过政策界限，则属于无法补偿安置的范围，而属于被拆迁人自行承担的风险。通过挂牌方式获得安置土地这一安置方式，由于土地竞价模式与搬迁安置成本恒定本身之间存在可能性的冲突，故竞价获得安置地块本身存在不确定性，且在土地竞价超过恒定成本后，安置双方只能另行协商，故这种可能超恒定安置成本的竞价本身，需要被安置方在竞价中如出现超恒定成本时，必须放弃竞价或者自行承担超成本部分。简言之，东宙加油站与余杭区政府下设机构签订安置补偿协议，表明东宙加油站接受挂牌方式获得安置土地，同时也表明在土地成本超过恒定安置成本界限后，如被搬迁拆迁主体仍然继续竞买，则超过该界限的风险应由其自行承担。故东宙加油站诉请政府方承担全部出让金，不符合协议约定的风险承担模式。四、关于经营损失及资金占用费损失诉讼请求。乔司街道办事处已经支付了东宙加油站1480500元的经营损失。后续未再支付，原因有二，其一是协议约定的安置地点无法落实，故基于该安置地点为基础和前提条件的违约责任也就失去了基础，而应由各方另行协商；其二是该补偿标准，缺乏合法依据，且显著高于东宙加油站的实际损失。故就其损失补偿问题，各方一直在协商之中。综上所述，余杭区政府认为，在安置地点由于公共利益原因无法履行的情况下，应由各方协商变更有关义务，在协商不成的情况下解除合同，而继续要求按照原协议履行没有事实依据且有违法律规定，故请求法院依法组织调解达成变更协议，如无法达成变更，则提请依法驳回东宙加油站的诉讼请求。 东宙加油站为支持其诉请主张，提供并陈述了下列证据材料： 1.《余杭东宙加油站国有出让土地房屋拆迁补偿、项目安置协议书》1份,用以证明：东宙加油站与乔司街道办事处、余杭区政府于2009年12月31日签订拆迁安置协议；拆迁安置方式为“拆一还一”异地迁建；新迁建用地挂牌出让由乔司街道办事处、余杭区政府落实，且所有规、税费及土地出让金、契税全部由乔司街道办事处、余杭区政府承担；协议签订后6个月内新迁建用地未进入挂牌出让程序，乔司街道办事处、余杭区政府需承担东宙加油站经营损失补偿款每月82250元，12个月内未进入挂牌出让程序则每月双倍支付经营损失补偿款。 2.关于成立余杭区××室的通知（复印件）1份，用以证明杭州市余杭区地铁工程建设指挥部办公室系余杭区政府发文成立的临时机构，余杭区政府在本案中具有诉讼主体资格。 3.《余杭东宙加油站国有出让土地房屋拆迁补偿项目安置补充协议书》1份，用以证明乔司街道办事处已向东宙加油站支付的经营损失补偿款1480500元。 4.研究余杭东宙加油站和余杭大众加油站迁建拟选址方案的专题会议纪要（余府纪要〔2015〕59号）、关于研究乔司街道小城镇政治和双迁清零工作的专题会议纪要（余府纪要〔2017〕26号）、杭州市余杭区人民政府办公室公文处理简复单（余政办简复2016第1号）、杭州市余杭区东宙加油站迁建地块选址论证报告暨控规局部调整图（均为复印件）各1份，用以证明东宙加油站迁建选址地块为余杭区乔司街道西安路东侧、鑫业路南侧地块。 5.杭州市余杭区国有建设用地使用权挂牌出让公告（打印件）1份，用以证明东宙加油站迁建选址地块，也即余政储出〔2019〕53号地块，进入挂牌出让程序。 6.余杭区国有建设用地使用权出让合同、网上银行电子回单各1份，用以证明东宙加油站通过挂牌出让程序取得加油站迁建选址地块，土地出让金为233470000元，截至起诉时已支付土地出让金116785000元。 7.公证书、公证费发票各1份，用以证明东宙加油站应杭州市规划和自然资源局余杭分局要求对土地出让合同进行公证并支付公证费。 8.公司函7份、律师函及EMS底单各1份，用以证明东宙加油站多次致函乔司街道办事处、余杭区政府等有关部门要求乔司街道办事处、余杭区政府履行拆迁安置协议约定的义务。 9.律师复函1份，用以证明乔司街道办事处、余杭区政府确认，余杭区乔司街道西安路东侧、鑫业路南侧地块系东宙加油站迁建用地，但因乔司街道办事处、余杭区政府原因无法如期落实；乔司街道办事处、余杭区政府应按拆迁安置协议约定向东宙加油站支付经营补偿款；乔司街道办事处、余杭区政府建议东宙加油站依法主张并维护自身合法利益。 10.网上银行电子回单1份，用以证明东宙加油站于2020年3月26日缴纳土地出让金116735000元，案涉地块土地出让金至此全部缴纳完毕。 11.浙江省商务厅关于杭州地区成品油分销体系“十三五”发展规划的批复（浙商务商函〔2016〕42号）（复印件）1份，用以证明东宙加油站迁建加油站被浙江省商务厅明确列入杭州地区“十三五”期间迁建加油站规划（附件2第14号），规划地址确定为“××街道××村××道东侧”。 12.关于要求调整杭州地区成品油分销体系“十三五”发展规划中东宙和大众加油站迁建地址的请示（余商务商〔2020〕15号）、关于要求调整杭州地区成评议分销体系“十三五”发展规划中东宙和大众加油站迁建地址的报告、杭州市商务局关于同意调整杭州市“十三五”期间加油站迁建规划布点的批复（杭商务商〔2020〕57号）（均为复印件）各1份，用以证明在东宙加油站提起本案诉讼之前，余杭区政府下属的余杭区商务局已按余杭区政府2015年专题会议纪要确定的新迁建选址，向杭州市商务局请示要求对东宙加油站迁建加油站规划地址进行调整。经杭州市商务局批复，东宙加油站迁建加油站调整后规划地址为余杭区政府2015年专题会议纪要中确定的“乔司街道星河南路（西安路）东侧、鑫业路南侧”，名称为“乔司永西综合化供能服务站”，也即东宙加油站竞得地块。 13.加油站迁建项目申报表、杭州市商务局关于同意东宙加油站（迁建）规划实施的批复（杭商务商〔2020〕73号）（复印件）各1份，用以证明东宙加油站在竞得迁建地块后，以该地块进行加油站迁建项目申报，经余杭区政府下属的商务、规划建设、国土资源、安全监管、环境保护等各部门审核通过后上报杭州市商务局，并取得同意迁建规划实施的批复。 乔司街道办事处为支持其答辩意见，提供并陈述了下列证据材料： 1.房地产评估报告书1份，用以证明乔司街道办事处对东宙加油站所有的不动产及装修、附属物、绿化依法评估的事实。 2.价格评估报告书1份，用以证明乔司街道办事处对东宙加油站设备搬迁补偿金额依法评估的事实。 3.付款凭证1份、专项资金拨款审批表2份、补充协议书1份（均为复印件），用以证明乔司街道办事处已支付2010年7月1日至2011年12月31日计18个月的经营补偿款1480500元（按每月82250元计算）；乔司街道办事处已经完成土地征用等相关工作，项目未进入招拍挂程序非被告过错原因所导致，而是因相关部门存在异议需要对站点进行重新造址。 余杭区政府为支持其答辩意见，提供并陈述了下列证据材料： 1.《余杭东宙加油站国有出让土地房屋拆迁补偿、项目安置协议书及附件评估报告》、《余杭东宙加油站国有出让土地房屋拆迁补偿项目安置补充协议书》（均为复印件）各1份，用以证明案涉补偿安置协议涉及的安置内容均以安置地点为依据；协议的依据是余杭区的文件，部分补偿标准与文件不相符合（例如停业补偿标准），违反社会公共利益；土地同面积置换，至多为等价置换；根据评估报告，土地使用权每平方米的价格为2700元/平方米，故安置的土地价格不应超过该价格；由于土地应通过拍卖才能取得，故关于由政府方承担拍卖出让金及税费的约定，在实际拍卖的成交价不大于原土地使用权评估价的范围内是有效的，超过部分由余杭区政府承担无依据。 2.研究余杭东宙加油站和余杭大众加油站迁建拟选址方案的专题会议纪要（余府纪要[2015]59号）、关于研究乔司街道小城镇整治和双迁清零工作的专题会议纪要（余府纪要[2017]26号）、律师函各1份（均为复印件），用以证明安置地点并不必然是东宙加油站取得，必须通过竞争方式；因规划调整等不可归责于合同签订方的原因导致原选址地点无法挂牌出让；补偿安置协议履行的基础已经发生重大变化。 3.杭州市余杭区国有建设用地使用权挂牌出让公告、余杭区国有建设用地使用权出让合同（均为复印件）各1份，用以证明挂牌出让的土地非案涉补偿安置协议中约定用于安置的土地，超过原土地评估价部分数额巨大，余杭区政府承担无依据。 4.关于批转《余杭区关停、搬迁工业企业补偿政策意见试行通知》（复印件）1份，用以证明对搬迁企业关停经营损失的补偿，是以该企业的上一年度以该企业税前利润50%为标准，涉案协议约定的经营补偿与文件不一致，没有依据。 东宙加油站提供的证据，经乔司街道办事处质证：证据1、2、3、4、5、6、7，真实性、合法性、关联性均无异议；证据8，公司函，未收到，不清楚；律师函、EMS没有异议。证据9，真实性、合法性没有异议，证明对象有异议，东宙加油站主张的因乔司街道办事处、余杭区政府原因无法如期落实迁建用地有异议。证据10、11、12、13，没有异议。东宙加油站提供的证据，经余杭区政府质证：证据1、3、4、5、6、9、10、11、12、13，真实性、合法性无异议，关联性有异议。证据2，真实性、合法性及关联性无异议。证据7，真实性、合法性、证明对象无异议。证据8，公司函真实性有异议；律师函、EMS底单，真实性、合法性无异议。 乔司街道办事处提供的证据，经东宙加油站质证：证据1，合法性没有异议，真实性、关联性有异议。证据2，真实性、合法性、关联性均无异议，但对证明对象有异议，该份价格评估报告书是对东宙加油站地上物的设备的补价金额，与本案争议的土地价格的返还没有关联。证据3，真实性、合法性均无异议，关联性有异议。乔司街道办事处提供的证据，经余杭区政府质证：均无误异议。 余杭区政府提供的证据，经东宙加油站质证：证据1、2、3,真实性、合法性、关联性无异议，对证明内容有异议。证据4，真实性、合法性没有异议，对关联性以及待证事实有异议。余杭区政府提供的证据，经乔司街道办事处质证：证据1、2、3，均无异议。证据4，关联性没有异议，证明对象也没有异议，三方签订的协议是按照该文件签订的。 对各方当事人提供的证据，本院经审查后认为，上述证据及各方当事人陈述相互印证部分，可作为认定本案相关事实的依据。 本院根据各方当事人的陈述以及提供的相关有效证据，认定下列事实：2009年12月31日，杭州市余杭区乔司镇人民政府（后更名为乔司街道办事处）作为甲方与东宙加油站作为乙方、杭州市余杭区地铁工程建设指挥部办公室作为丙方签订了《余杭东宙加油站国有出让土地房屋拆迁补偿、项目安置协议书》，约定：因地铁施工需要，需对乙方的房屋进行拆迁，相关的地面附属设施进行补偿，并收回国有土地证，……甲、乙、丙三方在平等自愿、协商一致的基础上就相关拆迁补偿、项目安置事宜达成如下协议：一、乙方房屋、土地状况。房屋现有建筑面积为192.59平方米；现有土地面积1861.1平方米。四、加油站项目安置方式：1.甲、丙二方负责对乙方将迁建的加油站项目采取异地迁建的方法进行安置，新建加油站安置在位于××镇××村××道南侧土地上，迁建项目国有出让土地面积为1861.1平方米。2.加油站的土地采用拆一还一原则补偿，新国有土地证面积为1861.1平方米，出让土地用地性质为商业用地，出让年限为40年。甲、丙双方负责办理迁建加油站1145.3平方米土地的征用及1861.1平方米土地的出让手续，办理手续到加油站国有土地使用权证办妥为止所发生的所有规、税费及土地出让金、契税全部由甲、丙二方承担。3.本协议签订生效后，在6个月内由甲、丙方负责落实新迁建加油站用地进入挂牌出让程序，如超出时间由甲、丙方承担乙方相应的经营损失，具体为：经营损失补偿款每年按加油站06、07、08年三年的平均年利润98.7万元按月由甲、丙支付给乙方，该款在每月5日前付清，不足一月的按实计算。安置用地予以同等面积置换，乙方拍卖的同等面积土地的税、费由甲、丙承担。六、违约责任。3.不论任何原因，造成加油站新迁建用地不能在本协议签订生效后12个月内进入挂牌出让程序，从逾期之月起，即本协议签订生效12个月后开始，甲、丙二方应每月双倍（具体金额为：每月16.45万元）向乙方支付经营损失补偿款，该款项支付至位于××镇××村××道南侧出让土地面积为1861.1平方米的加油站用地进入挂牌出让程序止，该款项在每月5日前付清，不足一月的按实计算。 上述协议签订后，东宙加油站按约进行了搬空腾迁。 2012年5月3日，乔司街道办事处（甲方）与东宙加油站（乙方）、杭州市余杭区地铁工程建设指挥部办公室（丙方）签订《余杭东宙加油站国有出让土地房屋拆迁补偿项目安置补充协议书》约定：一、甲、乙、丙三方同意，甲、丙方先按每月8.225万元（一倍经营补偿款）向乙方支付经营补偿款，支付时间暂定从2010年7月1日起至2011年12月30日止，共18个月，需支付的经营补偿款共计148.05万元。该款项在本补充协议书签订生效后7天内支付给乙方。二、为加快该项目用地尽快进入招拍挂程序，若该项目安置地块在2012年12月31日前进入招拍挂程序，原协议书（2009年12月31日签订）约定的违约责任中剩余的经营补偿款按每月8.225万元（一倍经营补偿款）履行（履行时间至项目安置地块进入招拍挂程序止）。三、若在2012年12月31日前，甲、丙已完成该项目土地招拍挂程序各项前期手续，但由于政府相关职能部门（包括：土管、规划、发改等）原因，致使该项目用地进入招拍挂程序延期，可适当延期。否则按原协议书（2009年12月31日签订）约定的违约责任条款履行。 2015年7月30日，余杭区政府作出《研究余杭东宙加油站和余杭大众加油站迁建拟选址方案的专题会议纪要》（余府纪要〔2015〕59号），明确：原则同意将方案一星桥街道临丁路北侧、星炫路西侧地块和方案三乔司街道西安路东侧、鑫业路南侧地块分别作为大众加油站、东宙加油站搬迁选址地块。 2019年11月15日，杭州市规划和自然资源局余杭分局发布余政储出〔2019〕53号地块国有建设用地使用权挂牌出让公告，，地块坐落乔司永西综合功能服务站东至相邻土地，南至相邻土地、西至星河南路、北至鑫业路），出让面积1861平方米，土地出让年限40年，用途加油加气站用地。 2019年11月26日，东宙加油站向乔司街道办事处、杭州市余杭区地铁工程建设指挥部办公室发送《关于余杭东宙加油站迁建项目的函》，要求尽快落实东宙加油站项目用地。 2019年12月19日，东宙加油站向乔司街道办事处、杭州市余杭区地铁工程建设指挥部办公室发送《关于要求支付余杭东宙加油站土地出让金和经营补偿款等相关费的函》，要求尽快支付土地出让金及相关税费、经营损失补偿款等。 2019年12月26日，杭州市规划和自然资源局余杭分局（出让人）与东宙加油站（受让人）签订《余杭区国有建设用地使用权出让合同》一份。该合同约定，本合同项下出让宗地编号为余政储出〔2019〕53号，宗地面积1861平方米。本合同项下出让宗地坐落乔司永西综合功能服务站，平面界址为：东至相邻土地，南至相邻土地、西至星河南路、北至鑫业路（具体以实地踏勘为准）。本合同项下供应宗地的用途为加油加气站用地，出让年期是加油加气站用地40年，出让总价款为233470000元。 2020年1月3日，浙江省杭州市禹杭公证处因杭州市规划和自然资源局余杭分局与东宙加油站申请，就余政储出〔2019〕53号地块《国有建设用地使用权出让合同》作出（2019）浙杭禹证经字第2431号公证书。2020年1月7日，东宙加油站为此支付公证费50000元。 东宙加油站于2019年12月12日向杭州市规划和自然资源局余杭分局支付保证金4300000元；东宙加油站并分别于2019年12月25日、2020年2月3日、2020年3月26日向杭州市规划和自然资源局余杭分局支付了土地出让金42394000元、30000000元、40041000元、40000000元、36735000元、40000000元。 2020年1月10日，东宙加油站向乔司街道办事处、杭州市余杭区地铁工程建设指挥部办公室寄送《律师函》，要求支付土地出让金及相关税费、经营损失补偿款、违约金等。 2020年3月，杭州市余杭区商务局向杭州市商务局呈送《关于要求调整杭州地区成品油分销体系“十三五”发展规划中东宙和大众加油站迁建地址的请示》（余商务〔2020〕15号），其中载明：经余杭区政府批准（见余府纪要〔2015〕59号），区商务局会同杭州市规划和自然资源局余杭分局、区交通运输局等单位，对《关于杭州地区成品油分销体系“十三五”发展规划的批复》（浙商函〔2016〕42号）迁建加油站规划第14号东宙加油站、第15号大众加油站规划地址进行调整。迁建加油站规划中第14号东宙加油站原规划地址为××街道××村××道东侧，现调整为乔司永西综合供能服务站（××街道××路××路××路南侧）。调整规划后加油站建设性质、布点类型等均保持不变。2020年4月1日，杭州市商务局作出《关于同意调整杭州市“十三五”期间加油站迁建规划布点的批复》同意对杭州市“十三五”迁建加油站规划第14号“东宙加油站”规划地址进行调整，调整后规划地址为××街道××路××路××路南侧，名称为“乔司永西综合供能服务站”。 2020年3月27日，杭州市规划和自然资源局余杭分局向东宙加油站出具浙江省政府非税收入通用票据，载明：：地块名称为余政储出〔2019〕**收入项目名称为国有土地使用权出让金，金额为233470000元。 2020年5月27日，东宙加油站就余政储出〔2019〕53号国有土地使用权出让缴纳印花税、契税共计7120835元。 另查明：根据余杭区政府办公室《关于成立余杭区××室的通知》，杭州市余杭区地铁工程建设指挥部办公室系余杭区政府发文成立的临时机构。浙江高速石油发展有限公司为东宙加油站的唯一股东。 本院认为：根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点有：一、本案是否属于民事诉讼受理范围；二、涉案安置协议书、安置补充协议书的效力问题；三、乔司街道办事处、余杭区政府是否应当向东宙加油站支付土地出让金、税费、公证费、经营损失补偿款及相应的资金占用损失。本案中，余杭区政府对东宙加油站要求其承担杭州市余杭区地铁工程建设指挥部办公室所对应的责任无异议，本院予以确认。（一）就本案是否属于民事案件受理范围问题。本院认为，涉案安置协议书、安置补充协议书签订一方虽为行政机关，但上述协议并非是行政机关基于行政管理或者公共服务目标而订立的合同，且安置协议书明确约定该协议是甲、乙、丙三方在平等自愿、协商一致的基础上就相关拆迁补偿、项目安置事宜达成的。故余杭区政府关于本案应当属于行政诉讼受理范围的抗辩意见，不能成立，本院不予采信。（二）关于涉案安置协议书、安置补充协议书合同效力问题。余杭区政府认为，安置协议书约定东宙加油站拍卖迁建用地的价款及相应费用由政府承担，事实上排除了第三方参与挂牌竞争，违反社会公共利益，应当认定为无效。对此，本院认为，上述协议系订立各方的真实意思表示，协议就东宙加油站拆迁补偿款支付、安置方式、违约责任等进行了约定。因地铁施工需要，乔司街道办事处及余杭区政府对东宙加油站的房屋进行拆迁并收回国有土地权证，乔司街道办事处及余杭区政府对东宙加油站负有补偿、安置义务。安置协议书约定的“采用拆一还一原则补偿”、“办理手续到加油站国有土地使用证办妥止所发生的所有规、税费及土地出让金、契税全部由甲、丙双方承担”，公平合理，未影响社会公共利益，也未排除第三方参与挂牌竞争，不存在合同无效的情形。故余杭区政府关于上述合同约定无效的意见，不能成立。涉案安置协议书、安置补充协议书合法有效，对各方当事人均具有法律约束力，各方当事人均应当按协议约定履行。（三）乔司街道办事处、余杭区政府是否应当向东宙加油站支付土地出让金、税费、公证费、经营损失补偿款及相应的资金占用损失。首先，关于东宙加油站主张的土地出让金及其资金占用损失、税费、公证费。安置协议书明确约定，由乔司街道办事处、余杭区政府负责东宙加油站新迁建用地进入挂牌出让程序，加油站土地采用拆一还一原则补偿，相应的国有土地使用权证办妥止所发生的所有规、税费及土地出让金、契税全部由乔司街道办事处、余杭区政府承担。本案中，东宙加油站通过挂牌出让方式获得了余政储出〔2019〕53号国有建设用地使用权，并支付了相应的土地出让金、契税及公证费，虽然余政储出〔2019〕53号国有建设用地使用权的地块位置与案涉安置协议书中约定的地址不一致，但两者面积、性质、用途均一致，且安置协议书中约定的地址系因政府规划调整而无法用于东宙加油站迁建，而将余政储出〔2019〕53号地块作为东宙加油站迁建地址是余杭区政府选定并报杭州市商务局同意后确定的，故余杭区政府仅以东宙加油站的迁建地块与安置协议书中约定的地址不一致为由主张安置协议书的履行基础发生变更，而不应当适用的理由不成立，无法予以采信。本案中，现东宙加油站已支付土地出让金233470000元、税费7120835元、公证费50000元，故乔司街道办事处、余杭区政府应当根据上述协议约定向东宙加油站支付土地出让金233470000元、税费7120835元、公证费50000元。因乔司街道办事处、余杭区政府未按照安置协议书约定及时向东宙加油站支付土地出让金，确实东宙加油站遭受利息损失。故东宙加油站主张以全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率为标准计算相应的资金占用损失具有合理性，应予以支持。本案中，东宙加油站于2020年3月26日付清土地出让金，杭州市规划和自然资源局余杭分局于2020年3月27日就此出具浙江省政府非税收入通用票据，故本院认为土地出让金的资金占用损失自2020年3月27日起算较为合理。其次，关于东宙加油站主张的经营损失补偿款及其资金占用损失问题。本案中，东宙加油站新迁建用地既未按照安置协议书约定的在该协议书生效后12个月内进入挂牌出让程序，也未按照安置补充协议书在2012年12月31日前进入招拍挂程序。因此，根据安置协议书、安置补充协议书的约定，乔司街道办事处、余杭区政府作为违约方应当依据协议承担向东宙加油站支付经营损失补偿款的违约责任。根据案件事实及协议约定，乔司街道办事处、余杭区政府应按每月8.225万元向东宙加油站支付自2010年7月1日至2010年12月31日止的经营损失补偿款合计493500元；乔司街道办事处、余杭区政府应按每月16.45万元向东宙加油站支付自2011年1月1日至2019年11月15日止的经营损失补偿款合计17519250元，以上两项合计18012750元。扣减乔司街道办事处已经向东宙加油站支付的经营损失补偿款1480500元，本案中乔司街道办事处、余杭区政府尚应向东宙加油站支付经营损失补偿款16532250元。根据安置协议书及安置补充协议书约定，该经营损失补偿款系乔司街道办事处、余杭区政府向东宙加油站承担的违约责任。因此，东宙加油站在要求支付经营损失补偿款的基础上，再行要求支付经营损失补偿款的资金占用损失，依据不足，本院不予支持。乔司街道办事处、余杭区政府关于经营损失补偿款性质为违约金且约定过高、经营损失补偿款已过诉讼时效的主张，均缺乏事实与法律依据，本院不予采信。综上所述，依照《中华人民共和国民法总则》第四条、第五条、第一百四十三条，《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条、第一百零七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决如下： 一、杭州市余杭区人民政府乔司街道办事处、杭州市余杭区人民政府于本判决生效之日起三十日内支付杭州余杭东宙加油站有限公司土地出让金233470000元及利息损失（以233470000元为基数，自2020年3月27日起至生效判决确定的履行之日止按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率（LPR）计付）； 二、杭州市余杭区人民政府乔司街道办事处、杭州市余杭区人民政府于本判决生效之日起三十日内支付杭州余杭东宙加油站有限公司税费7120835元； 三、杭州市余杭区人民政府乔司街道办事处、杭州市余杭区人民政府于本判决生效之日起三十日内支付杭州余杭东宙加油站有限公司公证费50000元； 四、杭州市余杭区人民政府乔司街道办事处、杭州市余杭区人民政府于本判决生效之日起三十日内支付杭州余杭东宙加油站有限公司经营损失补偿款16532250元； 五、驳回杭州余杭东宙加油站有限公司的其余诉讼请求。 如果未按本判决指定的期间履行给付精确义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 本案案件受理费1354827元，由杭州余杭东宙加油站有限公司负担11202元；由杭州市余杭区人民政府乔司街道办事处、杭州市余杭区人民政府负担1343625元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院，对财产案件提起上诉的，案件受理费按照不服一审判决部分的上诉请求预交。在上诉期满次日起七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。 审判长  秦海龙 审判员  胡 宇 审判员  张一文 二〇二〇年十月二十三日 书记员  董 悦