广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)粤行终1429号上诉人（原审原告）：佛山市南海区狮山镇洞边社区旧南股份经济合作社（原佛山市南海区狮山镇洞边村旧南股份合作经济社）。住所地：广东省佛山市南海区狮山镇洞边村。法定代表人：黄永坚。被上诉人（原审被告）：广东省自然资源厅。住所地：广东省广州市天河区体育东路**。法定代表人：陈光荣，该厅厅长。委托代理人：邹春荣，该厅工作人员。委托代理人：刘海辉，广东金桥百信律师事务所律师。上诉人佛山市南海区狮山镇洞边社区旧南股份经济合作社（以下简称旧南股份合作社）诉被上诉人广东省自然资源厅不履行法定职责行政纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2019）粤71行初982号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2014年1月26日，原佛山市国土资源局向南海区人民政府作出60号批复。该批复载明：“经市人民政府同意，现函复如下：一、同意上报的农用地转用方案，将你区佛山市南沙区小塘土地资源开发公司使用的国有农用地5.6607公顷（其中：林地4.9896公顷、其他农用地0.6711公顷）转为国有建设用地；涉及你区狮山镇刘边村西湾、大涡塘村东一、东二、西二、西三股份合作经济社和大榄、大涡塘经济合作社农民集体使用的集体建设用地2.2254公顷，根据我局《关于集体建设用地完善用地手续报批办法的通知》（佛国土规划通〔2012〕97号）有关规定，同意按集体建设用地地类报批。该集体建设用地2.2254公顷是1999年1月1日至2009年12月31日期间变更的，按集体建设用地报批，需补缴新增建设用地有偿使用费。上述合计7.8861公顷土地完善有关手续后，同意按规划作为你区有关城镇建设用地。……”原告旧南股份合作社认为原佛山市国土资源局作出的上述批复及佛山市人民政府同意原佛山市国土资源局作出的上述批复违反法律规定，实体及程序均违法，原告的法定代表人黄永坚于2019年8月15日向被告广东省自然资源厅邮寄《查处申请书》等材料，请求被告：1.依法对原佛山市国土资源局作出的《关于佛山市南海区2013年度第一〇六批次城镇建设用地的批复》（佛国土规划复〔2014〕60号）违法行为进行查处；2.依法对佛山市人民政府同意原佛山市国土资源局作出《关于佛山市南海区2013年度第一〇六批次城镇建设用地的批复》（佛国土规划复〔2014〕60号）违法行为进行查处。被告于2019年8月16日收到原告提交的材料后，于2019年8月23日向佛山市自然资源局发出粤自然资执法（转）〔2019〕191号《广东省自然资源厅违法线索转办单》，将原告提交的材料，转交佛山市自然资源局调查处理，并于同日向原告的法定代表人黄永坚作出粤自然资执法（告）〔2019〕191号《广东省自然资源厅违法线索受理情况告知函》，告知黄永坚：关于佛国土规划复〔2014〕111号、佛国土资（利用）〔2006〕104号、佛国土规划复〔2014〕60号、佛国土资（利用）字〔2006〕17号的查处申请的材料已经收悉。根据《国土资源行政处罚办法》《国土资源违法行为查处工作规程》等有关规定，被告将举报材料中涉嫌自然资源违法的线索交由佛山市自然资源局依法办理。如需了解有关情况，请径向佛山市自然资源局咨询。2019年11月7日，佛山市自然资源局作出《关于黄永坚要求查处违法行为事项的处理意见书》（佛自然资南投字〔2019〕125号），回复黄永坚：“关于你通过来信方式向省、市、区三级有关部门提出要求查处违法行为的事项，经上级部门转办后收悉，经调查，现作出处理意见如下：1.根据你提供的材料，《征地协议书》和《征地补充协议书》均属洞边村民委员会旧南村民小组与南海区小塘土地资源开发公司双方签订的协议，如你对已签定的协议存在异议，应依法通过民事诉讼等法定途径提出申诉。2.经初步查明，洞边村已征收土地的用地手续符合《中华人民共和国土地管理法》的规定。”原告认为被告未履行法定职责，诉至原审法院，请求：1.依法确认被告不履行法定查处职责违法，并责令被告履行法定的查处职责；2.本案诉讼费用由被告承担。原审另查明，佛山市南海区狮山镇洞边社区居民委员会于2016年12月29日出具的《证明》记载：“兹有南海区实行‘政经分离’及基层架构改革，2013年3月原狮山镇洞边村民委员会辖下各村民小组行政上合并为洞边村民小组，原‘佛山市南海区狮山镇洞边村旧南村民小组’现为‘佛山市南海区狮山镇洞边村旧南股份合作经济社’。”佛山市南海区狮山镇洞边社区居民委员会于2017年2月28日出具的《证明》记载：“……原属‘佛山市南海区狮山镇洞边村旧南村民小组’所有资产、债权债务及原旧南村民小组与个人、企业、单位签订的各类合同、协议等约定的权利义务均归属由相应‘佛山市南海区狮山镇洞边村旧南股份合作经济社’承受行使所有权。”原审法院认为：本案的争议焦点为，关于原告要求被告查处佛山市自然资源局及佛山市人民政府集体农用地转用审批的申请事项，被告广东省自然资源厅对此是否已经依法履行了职责。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、《国土资源行政处罚办法》第五条的规定，原告申请举报控告所涉事项不属于被告直接管辖范围，被告对案涉集体农用地转用审批不具有法定查处职责。被告收到原告提交的材料后，向佛山市自然资源局发出粤自然资执法（转）〔2019〕191号《广东省自然资源厅违法线索转办单》，将原告提交的材料，转交佛山市自然资源局调查处理，并于同日向原告的法定代表人黄永坚作出粤自然资执法（告）〔2019〕191号《广东省自然资源厅违法线索受理情况告知函》，应认定被告已经履行了投诉处理和回复的职责。佛山市自然资源局已于2019年11月7日作出佛自然资南投字〔2019〕125号《关于黄永坚要求查处违法行为事项的处理意见书》，回复了黄永坚。原告如不服佛山市自然资源局的处理意见或者是对案涉土地征收补偿问题主张权利，宜另循法律渠道解决。应予指出的是，农用地转用审批是国家征收农村集体土地的重要环节，原告作为被征农用地的权属人，应认定其对涉案农用地转用审批行为具有相应的投诉举报资格。现有法律法规及规章并未对包括农用地转用在内的农村集体土地征收中的违法行为分级查处职责作出明确的规定，被告广东省自然资源厅作为省政府对土地征收作出决定的实际办理机关，结合土地管理法及其实施条例的相关规定，对其转交下级办理的违法投诉举报线索，负有跟进监督办理的职责。本案中，原告投诉的事项为请求对案涉土地征收中的农用地转用审批行为进行查处，但佛山市自然资源局接受转办后，并未认真调查研判，其作出的佛自然资南投字〔2019〕125号《关于黄永坚要求查处违法行为事项的处理意见书》亦未予准确回应，属于履职不当的行为。被告在庭后根据原审法院要求，提供了关于佛山市自然资源局有关审批权限的补充说明，被告作为省一级国土管理机关，应以本案为鉴，督促改进国土违法行为的投诉举报处理工作。综上所述，被告作出的认定事实清楚、适用法律正确，原审法院予以支持。原告的诉讼请求不能成立，原审法院予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告的诉讼请求。旧南股份合作社不服原审判决向本院提起上诉称：一、本案佛山市自然资源局经佛山市人民政府同意，作出佛国土规划复〔2014〕60号批复的行为严重违法，依法应当予以查处。该60号批复虽系农用地转用审批批复，但作出主体及批准主体均不是法定的审批主体，该60号批复的作出及批准不符合法律规定，存在违法批准征收的行为。二、被上诉人依法负有查处上诉人所申请查处事项的法定职责，其未对上诉人的查处申请进行核查并处理显属不履行法定职责的行为，一审法院认定事实错误，依法应予纠正。三、被上诉人未能提供排除其查处职责的法律、法规、规章及规范性文件的依据，依法应当准确履行查处职责。四、佛山市自然资源局作出的佛自然资南投字〔2019〕125号《关于黄永坚要求查处违法行为事项的处理意见书》，不足以证明被上诉人已经履行了投诉处理和回复的职责，一审法院认定事实错误，依法应予以纠正。综上，请求二审法院撤销原审判决，改判支持上诉人一审全部诉讼请求或将本案发回重审，本案上诉费由被上诉人承担。被上诉人广东省自然资源厅二审答辩称：一、上诉人申请举报控告所涉事项不属于被上诉人直接管辖范围，被上诉人不具有法定查处职责。上诉人应向佛山市自然资源局提出举报投诉，上诉人所称被上诉人应当履行法定查处职责没有事实和法律依据。二、被上诉人在收到涉案申请书后已转交佛山市自然资源局调查处理。三、佛山市自然资源局已将相关调查结果上报被上诉人并答复上诉人。四、原审判决认定被上诉人已经履行了投诉处理和回复的职责，认定事实清楚，适用法律正确。综上，恳请二审法院驳回上诉人的全部上诉请求。二审经审查，原审判决查明的事实属实，本院予以确认。本院认为：本案系不履行法定职责行政纠纷，二审争议焦点为对于旧南股份合作社要求广东省自然资源厅查处佛山市自然资源局及佛山市人民政府集体农用地转用审批的申请事项，广东省自然资源厅是否已依法履行了职责。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”《国土资源行政处罚办法》第五条规定：“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”《广东省人民政府办公厅关于调整省直有关部门职能的通知》（粤府办〔2014〕71号）规定：“对实行重心下移到市县实施的行政执法事项，原则上省直各有关部门不再直接实施……。”该通知附件《省国土资源厅职能调整目录》第二点规定：“对未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地等违法行为的处理决定：实行重心下移，由市县实施属地执法，省负责规范管理、监督指导，组织开展跨区域执法和重大案件查处。其中涉及吊销许可证或资质资格的行政处罚仍由发证或认定机关实施。”根据上述规定，旧南股份合作社请求查处佛山市自然资源局及佛山市人民政府集体农用地转用审批违法的事项，不属于广东省自然资源厅的直接管辖范围，广东省自然资源厅不具有法定查处职责。广东省自然资源厅收到旧南股份合作社提交的申请查处材料后及时转交给佛山市自然资源局，由佛山市自然资源局调查处理，广东省自然资源厅已将转办情况书面告知旧南股份合作社的法定代表人黄永坚，应当认定广东省自然资源厅已经履行了投诉处理和回复的职责。佛山市自然资源局收到广东省自然资源厅的转办材料后，已作出佛自然资南投字〔2019〕125号《关于黄永坚要求查处违法行为事项的处理意见书》，将调查处理情况回复黄永坚。旧南股份合作社不服佛山市自然资源局作出的上述处理意见，已向法院提起行政诉讼，其合法诉求亦可通过法律渠道解决。基于上述事实和理由，原审认为旧南股份合作社请求确认广东省自然资源厅不履行法定查处职责违法，责令广东省自然资源厅履行法定查处职责的理由不成立，依法驳回其诉讼请求，处理正确，本院依法予以维持。旧南股份合作社上诉提出的广东省自然资源厅对其申请查处事项具有法定查处职责，请求撤销原审判决，改判支持其诉讼请求或将本案发回原审法院重新审理，因据理不足，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人佛山市南海区狮山镇洞边社区旧南股份经济合作社负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二〇年十月二十七日书记员  刘佳琪