安徽省铜陵市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖07行初3-2号 原告枞阳县滨江新区自来水有限责任公司，住所地安徽省铜陵市枞阳县枞阳镇展望村。 法定代表人吴美生,该公司总经理。 委托诉讼代理人蒋龙俊，安徽万舟律师事务所律师。 委托诉讼代理人胡向宏，安徽万舟律师事务所律师。 被告枞阳县人民政府，住所地安徽省铜陵市枞阳县枞阳镇浮山路。 法定代表人杨如松，该县县长。 出庭负责人张马寅，该县副县长。 委托诉讼代理人章杰，该县农村自来水并网改造工作领导小组办公室主任。 委托诉讼代理人钱旭轩，安徽枞城律师事务所律师。 原告枞阳县滨江新区自来水有限责任公司（以下简称滨江自来水公司）诉被告枞阳县人民政府（以下简称县政府）行政强制违法一案，本院于2020年1月6日一审立案后，依法组成合议庭，于2020年5月14日公开开庭进行了审理。原告滨江自来水公司的法定代表人吴美生、委托诉讼代理人蒋龙俊，被告县政府的出庭负责人张马寅、委托诉讼代理人钱旭轩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 滨江自来水公司起诉称，滨江自来水公司的前身系枞阳县石矶永登自来水厂(以下简称永登水厂)。2010年其通过国有资产挂牌拍卖取得永登水厂的经营权和相应资产，并于2010年6月12日成立滨江自来水公司，依法办理工商营业执照、取水许可证和卫生许可证。后滨江自来水公司进行了水厂设备、管网改造、更新，并于2011年取得位于展望村的国有建设用地使用权，兴建自来水厂配套设施和房屋，经营至今。2019年8月9日，枞阳镇人民政府告知滨江自来水公司，县政府成立枞阳县农村自来水并网改造领导小组，由该领导小组负责对全县自来水管道进行并网改造，并网后交由县自来水公司统一经营管理，其他自来水厂退出经营。枞阳镇人民政府一并出示了枞阳县农村自来水并网改造领导小组专题会议纪要(第26次)，该会议纪要明确滨江自来水公司被列入首批并网改造工程名单，能够给予最高退出补偿868000元，同时该会议纪要还明确各自来水厂需在2019年8月15日前签订退出协议书，逾期未签订协议书视为自动放弃并网整合，由县自来水公司采用直接铺设管网进村入户。因该退出补偿标准低于水厂损失，故滨江自来水公司未在8月15日前与枞阳镇人民政府签订退出协议。2019年8月18日，枞阳镇人民政府等机关人员来到滨江自来水公司，在无任何手续的情况下，强行将水厂的供水水阀关闭，并安排县自来水公司人员强行将属于滨江自来水公司所有的供水管道开挖接管至县自来水公司的管道，明确告知滨江自来水公司不得擅自打开水阀，由此导致水厂彻底停业，且也无法继续经营，滨江自来水公司为经营水厂所购买的土地使用权、设备、建筑物、附属设施等财产均失去了应有价值。综上，请求法院判决：1.依法确认县政府等机关对滨江自来水厂实施的关停水厂、强行接管等强制并网的行为违法；2.依法判决县政府等机关承担本案的诉讼费和其他费用。 县政府答辩称，县政府作为辖区农村饮水安全的责任主体，实施农村自来水并网改造工程完全合法。县政府从未对滨江自来水公司作出关停决定，也从未要求其关停水厂或强行关闭供水水阀。2019年8月18日，滨江自来水公司经枞阳镇政府及多部门工作人员宣传解释后，同意自行关闭供水水阀，并同意县自来水公司使用其部分供水管道。同时，因滨江自来水公司资产中部分为国有资产，供水管道也是由国家资金投入建设，作为国有资产的管理者，县政府有权授权枞阳县自来水公司使用部分供水管道实现并网。《枞阳县农村自来水并网改造指导意见》和《枞阳县农村自来水并网改造领导小组专题会议纪要（第26次）》都明确“农村自来水厂可以依据资产评估结果或者按现有开户数每户400元标准予以补偿，具体补偿方式由被整合的自来水厂自行选择”，但滨江自来水公司对于上述两种补偿方案均不认可，拒绝签订退出协议，为充分尊重其意愿，只能视为自动放弃并网整合。综上，请求依法驳回滨江自来水公司诉讼请求。 滨江自来水公司提交证据有： 证据1.《营业执照》、《取水许可证》、《卫生许可证》、《国有建设用地使用权出让合同》、水厂改造报告、环保局批复、国土局批复； 证据2.专题会议纪要（第26次）、镇政府下发的关于滨江自来水公司放弃并网的通知、现场照片、视频。 县政府提交证据有： 证据1.统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明书各一份； 证据2.案涉政策、法律依据：《安徽省农村饮水安全工程管理办法》（省政府令238号）、水利部《关于建立农村饮用水安全管理责任体系的通知》（水农〔2019〕2号）等； 证据3.案涉相关文件：枞阳县机构编制委员会《关于成立枞阳县农村自来水并网改造工作领导小组的通知》（枞编〔2017〕66号）；枞阳县农村自来水并网改造领导小组《枞阳县农村自来水厂并网改造指导意见》（枞并网〔2018〕1号）；枞阳县农村自来水并网改造领导小组《专题会议纪要（第26次）》； 证据4.滨江自来水公司开户数统计表； 证据5.滨江自来水公司《清产核资专项审计报告》； 证据6.铜陵华诚资产评估有限责任公司《资产评估报告书》（征求意见稿）； 证据7.枞阳县2015年农村饮水安全工程长沙凤仪滨江义津四座水厂管网延伸工程移交证书、枞阳县饮水安全工程资产移交书、枞阳县农村饮水安全工程记账凭证等。 证据8.枞阳县财政局《关于同意公开变卖处置县水利局永登自来水厂整体资产的批复》、缴款单及《协议书》等。 对于以上滨江自来水公司证据1、2、县政府证据1-3、8的真实性予以确认，其他证据因与本案争议焦点无关联，本院不予认证。 本院查明事实如下：滨江自来水公司的前身系枞阳县石矶永登自来水厂，后由章礼光竞买，2010年6月公司产权变更为吴美生独资，名称变更为滨江自来水公司。滨江自来水公司办理有企业营业执照、取水许可证【取水期限从2015年6月17日到2020年6月16日】、卫生许可证【有效期从2018年12月17日到2022年12月16日】。 2017年7月31日，枞阳县机构编制委员会发布枞编【2017】66号《关于成立枞阳县农村自来水并网改造工作领导小组的通知》，“为进一步完善农村自来水厂供水设施，着力解决农村自来水厂供水方面存在的突出问题，……经县委、县政府研究，决定成立枞阳县农村自来水并网改造工作领导小组。” 2019年8月9日，枞阳县农村自来水并网改造领导小组作出《专题会议纪要》（第26次），确认滨江自来水公司开户数2170户。关于自来水厂供水区域农村自来水厂退出补偿及资产处置事宜，明确“农村自来水厂可以依据资产评估结果或者按现有开户数每户400元标准予以补偿，具体补偿方式由被整合的自来水厂自行选择”，并明确了滨江自来水公司的补偿数额为868000元。该纪要同时明确，“退出协议由属地乡镇人民政府和各农村自来水厂签订；……自来水厂供水区域的7个乡镇14个水厂需在8月15日前正式签订退出协议书，逾期未签订协议书的农村小自来水厂，视为自动放弃并网整合，由县自来水公司采用直接铺设管网进村入户的方式，保证该区域的饮用水安全”。 2019年8月15日，枞阳镇人民政府向滨江自来水公司发出《通知》，确认其开户数2170户，最高退出补偿868000元；其需在8月15日24时前与枞阳镇人民政府正式签订退出协议书，逾期未签订协议书的视为自动放弃并网整合，不再纳入并网整合范畴。 2019年8月18日，枞阳镇人民政府等多部门工作人员，进入滨江自来水公司内，在滨江自来水公司的供水区域内，使用部分供水管道，实施由县自来水公司直接进村入户供水。截止目前为止，滨江自来水公司尚未签订退出补偿协议。 本院认为，本案的争议焦点系，县政府是否对滨江自来水公司实施了强制并网行为，如果有，该行为是否合法？ 根据查明事实，县政府为解决农村饮水供需矛盾、提升农村饮水质量和安全，实施农村自来水并网改造工程，系具重大公共利益需要的民生工程。根据枞编【2017】66号《关于成立枞阳县农村自来水并网改造工作领导小组的通知》内容，并网改造行为系由枞阳县农村自来水并网改造工作领导小组具体组织、实施，该领导小组的权力并非来源于法律法规的授权,而是来源于县政府文件规定，该规定行为的性质属于上级行政机关的授权委托行为,其行为后果应由县政府承担。 滨江自来水公司自2010年起先后办理有营业执照、取水许可证、卫生许可证，具有合法的生活饮用水生产、销售等经营资格。县政府在并网改造过程中，亦认可对滨江自来水公司供水区域内的相关供水管道，进行了接转、并网，该行为实际造成滨江自来水公司无法继续供水运营。县政府所实施的该行为对滨江自来水公司权利义务造成实际影响，属于人民法院行政诉讼应依法受理的行政行为范畴。 枞阳县农村自来水并网改造领导小组2019年8月9日作出的《专题会议纪要》（第26次）、枞阳镇人民政府2019年8月15日向滨江自来水公司发出的《通知》，虽均确认滨江自来水公司开户数为2170户，最高退出补偿868000元等内容；但关于滨江自来水公司逾期未签订退出协议的后果，仅表述为“视为自动放弃并网整合，不再纳入并网整合范畴”，未能对其后续行政行为进行明确表示。因此，县政府在实施本案被诉行政实施行为之前，既未有书面的行政处分文书，又未获得滨江自来水公司明示的认可或同意，故县政府行政强制行为程序违法，因被诉行政行为涉及到重大国家利益和社会公共利益，故依法不予撤销。 综上，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，判决如下： 确认被告枞阳县人民政府对原告枞阳县滨江新区自来水有限责任公司实施的强制接管等并网措施违法。 一审案件受理费50元,由被告枞阳县人民政府负担。如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于安徽省高级人民法院。 审 判 长  李运华 审 判 员  张庄女 人民陪审员  朱玉红 二〇二〇年十月二十七日 书 记 员  李海燕 附本案适用法律条文： 《中华人民共和国行政强制法》 第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……