河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初887号原告司广生，男，汉族，1963年4月14日出生，住河南省荥阳市。委托代理人张赛男、周玉婷，北京桦天律师事务所律师。被告郑州市上街区人民政府，住所地郑州市上街区中心路**。法定代表人耿勇军，区长。委托代理人马涛，郑州市上街区峡窝镇人民政府法制办主任。委托代理人李博博，北京观韬中茂（郑州）律师事务所律师。原告司广生诉被告郑州市上街区人民政府（以下简称上街区政府）行政补偿纠纷一案，于2020年8月6日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2020年8月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月2日公开开庭审理了本案。原告司广生及其委托代理人张赛男、周玉婷，被告上街区政府的委托代理人马涛、李博博到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告司广生于2020年3月25日向被告郑州市上街区人民政府提出行政补偿申请。被告在原告起诉之前未作出补偿安置决定书。原告司广生诉称，原告继承取得郑州市上街区峡窝镇石嘴村宅基地及房屋一处，宅基地面积266.67平米，院内建有三孔窑洞。2013年峡窝镇拆迁，原告为了配合政府加快拆迁进度，按照要求，先搬迁，后补偿。2015年4月，原告的房屋被拆除。但时至今日，被告都未对原告进行补偿安置，因此原告于2020年3月25日向被告寄交行政补偿申请书，请求被告依法对原告做出补偿安置决定，但被告至今未做出补偿安置决定书。原告依法提起诉讼。请求：判决被告依法对原告进行补偿安置，具体补偿安置项目为：1.给予原告228平方米安置房屋；如不能安置房屋，则按照228平米安置房的现行市场价格给予原告货币补偿；2.给予原告土地补偿80000元；3.给予原告自2015年5月1日起至实际支付之日止的过渡补助费；4.给予原告搬迁补助费900元；5.给予原告搬迁奖励12000元。原告在法定举证期限内向本院提交以下证据：1.土地房产所有证存根。证明目的：1951年土改期间，李运来取得土地房产所有证，宅基地使用面积266.67平方米。2.石嘴村村民委员会亲属关系及死亡证明三份、继承协议一份。证明目的：李运来及配偶许桂英已去世，二人子女李全、李大妮、李桂芝、李玉凤均已去世，司广生为李玉凤的儿子，李运来的外孙，为李运来遗留宅基地和房屋的使用权人和所有权人。3.补偿申请书及附属物清单。证明目的：原告于2020年3月25日向被告递交补偿申请书，原告要求补偿的土地房屋及附属物清单包括土地266.67平方米，窑洞三孔90平方米、树木7棵、地、地窖1处墙25米，石头墙5×3.5米。4.上街区峡窝镇镇区改造项目补偿安置办法。证明目的：原告所在村于2013年5月29日被列入镇区改造项目搬迁范围，依据安置办法第五条，拆除合法宅基地上的房屋，安置房标准为每宅228平方米。5.补正通知。证明目的：被告向原告送达补正通知，原告对相关事项进行补正。6.行政补偿通知书。证明目的：被告收到原告补正材料后，对原告做出行政补偿通知书，原告提起本案诉讼后收到行政补偿通知书。被告郑州市上街区人民政府辩称：一、被答辩人的起诉已经超过法定的起诉期限，应依法驳回其起诉。被答辩人在诉状中陈述：2015年4月，答辩人已经将被答辩人的房屋拆除，而被答辩人却在2020年8月5日才提起本案诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”的规定，被答辩人的起诉超过法定起诉期限。因此，应依法驳回原告起诉。二、答辩人非本案适格被告，被答辩人起诉答辩人属于诉讼主体错误。本案中，答辨人并未征迁本案涉及的宅基地和地上附属物,根据《上街区峡窝镇南峡窝、观沟村、大坡顶村、振兴社区、石嘴村搬迁补偿安置办法》第三条：搬迁改造主体为石嘴村村委会而并非是答辩人，被答辩人起诉答辩人要求支付补偿款和提供安置房没有事实和法律依据，属于诉讼主体错误。三、司广生并非涉案宅基地及房屋的法定继承人，原告主体不适格。本案被答辩人起诉的涉案宅基地及房屋并非登记在司广生名下，司广生并非涉案宅基地及房屋的法定继承人，且其户口并非在峡窝镇石嘴村，并非石嘴村村民，其原告主体不适格。四、司广生户口在所涉宅基地及房屋拆迁时早已不在石嘴村，其不具备所涉村集体成员资格，不能享受宅基地的安置补偿权益。根据《中华人民共和国继承法》第三条规定，遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产。农村宅基地使用权是基于“村民”特殊身份取得，有极强的人身依附性，且宅基地使用权的取得具有无偿性、福利性，宅基地使用权作为一种带有福利性的特殊用益物权，也不属于遗产，不能被单独继承，宅基地使用权因集体经济组织成员资格的灭失而灭失。非本集体经济组织成员对于身为本集体经济组织成员的被继承人的宅基地使用权，不应当允许继承。本案中，涉案宅基地使用人拆迁时已经去世，原告司广生户口不在石嘴村，且不在涉案村居住生活，不属于该村村民，非该村集体经济组织成员，涉案宅基地使用权不应当允许继承，拆迁时原告亦没有宅基地使用权，因此，原告主张宅基地使用权安置及补偿的请求没有事实与法律依据。综上所述，原告的起诉已过法定起诉期限，答辩人非本案适格被告，司广生并非涉案宅基地及房屋的法定继承人，原告主体不适格，且司广生户口在所涉宅基地及房屋拆迁时户口早已不在石嘴村，其不具备所涉村集体成员资格，不能享受宅基地的安置补偿权益，应当依法驳回原告的起诉或诉讼请求。被告郑州市上街区人民政府在法定举证期间向本院提交了以下证据：1.2013年5月29日《上街区峡窝镇镇区改造项目搬迁补偿安置办法》。证明目的：根据《上街区峡窝镇镇区改造项目搬迁补偿安置办法》第三条规定，搬迁改造主体为镇区改造项目范围内各村民委员会，郑州市上街区人民政府作为本案被告主体不适格。2.2015年3月5日《上街区峡窝镇峡窝村、观沟村、大坡顶村、振兴社区、石嘴村搬迁补偿安置办法》。证明目的：该办法第三条明确约定搬迁改造主体为石嘴村村民委员会，郑州市上街区人民政府作为本案被告主体不适格。原告在拆迁时并非涉案村村集体成员，其不再具备所涉村集体成员资格，不能享受宅基地的安置补偿权益。经庭审质证，原告对被告的证据发表以下质证意见：对证据1证明目的不认可，真实性认可。该安置办法载明的搬迁主体是各村村委会，只是由各村的村委会负责村里面具体的一些工作。但是根据《郑州市城中村改造管理办法》，有权进行组织实施城中村改造的只能是区县级以上政府，本案就是上街区政府。另外就是该安置办法也是由被告统一批准的，在各镇区都是一样的标准。安置办法里面所确定的工作的目的是被告的行政管理工作，也是为了完成被告的行政管理目的才实施的搬迁改造。原告在向被告申请补偿之后被告也依法受理并且通知原告补正相关的材料，并且去上街区政府进行相关证据的核实。无论是从法律规定来看，还是从安置办法的具体工作来看，还是从被告在收到原告的申请之后所做的行为来看被告都应当是补偿的主体，也是本案的诉讼主体。对证据2的第一项证明内容，质证意见同证据1，对证据2关于和被告的证明目的相关的条款的合法性不予认可。因为该条款剥夺了原告依据继承关系而享有的宅基地使用权，也就是剥夺了原告的用益物权，是不合法的。另外原告是依据继承的法律关系，通过继承长辈的房屋，从而取得房屋所占土地的宅基地使用权，与户口是否在本村没有关系。对原告的补偿应当首先遵守法律规定，包括物权法以及继承法，在符合法律规定的情况下才应当适用补偿安置办法。被告对原告的证据发表以下质证意见：对证据1真实性没有异议，对其证明内容有异议。第一，该土地房产所有权证存根显示的颁发的时间是1951年，依照《河南省村镇建房用地管理实施办法》，以及《关于执行河南省村镇建房用地管理实施办法几个问题的联合通知》之规定，土改以前的所有土地法律文件到我国土地改革时就已经失去了全部法律效力，所以说该土地证已经失效。第二，该土地证记载的土地所有人是李运来，系原告的姥爷，原告不是法定的第一顺序继承人，所以原告的主体不适格。对证据2石嘴村村委会2019年10月25日出具的证明，真实性没有异议，但是对于该证据的证明目的有异议。原告一家的亲属关系以及其亲属死亡的时间应当由公安机关掌管户籍的相关部门来出具，所以村委会出具的相关的死亡证明的内容真实性现在不能确定。2019年11月27日沙固村委会以及2019年10月28日寨沟村委出具的证明，同石嘴村村委会证明的质证意见。对《继承协议》的真实性有异议，首先该继承协议中被继承人李运来相关的遗产，继承协议中并没有说明，继承协议上写的是位于郑州市上街区北峡窝镇石嘴村多少号的房屋，这个上面并没有写明李运来的财产信息。第二，该继承协议中司爱英、司金英、刘玉凤，这个签名后面都有一个“代”字，说明这三人的签名并不是其本人所签，不能证明该三人的真实意思表示。第三，该协议只有2014年相应字样，并没有具体的签订日期。第四，该继承协议并不能证明涉案房屋归本案原告所有，也不能证明跟本案有任何关系，故原告的主体不适格。对证据4没有异议。证据5补充通知的真实性没有异议，该证据恰恰证明了本案原告主体不适格，不符合本案的安置补偿条件一。证据6补偿通知书同证据5的质证意见。本院对上述证据认证如下：原告的证据1，被告对真实性、合法性、关联性未提出异议，本院予以采信。原告证据2中石嘴村村委会2019年10月25日出具的证明以及其他证明，被告对真实性没有异议，本院予以确认。证据2中的继承协议，在上街区政府收到原告的行政补偿申请后，已经对继承协议上的所有签名继承人的真实情况进行核实，是所有签字人的真实意思表示，故其真实性本院予以采信。证据3被告对真实性无异议，本院予以确认。证据4、5、6，被告对真实性、合法性、关联性未提出异议，本院予以采信。被告的证据1，真实性原告无异议，该证据来源和形式合法，与本案有关联性，本院予以采信。原告对证明目的的异议，在本院认为部分评述。被告证据2，经与被告提交的经过相关领导签字批准的文本进行核对，内容完全一致，其真实性本院予以认定，该证据来源和形式合法，与本案有关联性，本院予以采信。经审理查明，原告司广生于2020年3月25日向被告郑州市上街区人民政府提出行政补偿申请。主张对其继承取得的郑州市上街区峡窝镇石嘴村宅基地及房屋一处进行安置补偿。原告提交的《土地房产所有权证存根》显示该处宅基地1951年确定的使用权人为李运来，宅基地面积266.67平方米。2013年峡窝镇拆迁改造，2015年4月，该处宅基地的窑洞被拆除。原告于2020年3月25日向被告寄交行政补偿申请书，请求被告依法对原告做出补偿安置决定，至起诉时，被告未作出补偿安置决定。原告提起本案行政诉讼。另查明：司广生系涉案宅基地原使用权人李运来的外孙，李运来1957年已经去世。2014年，李运来的继承人司广生、司福英、司金英、司金换、司爱英、刘玉凤、刘秋凤共同签订《继承协议》，约定位于郑州市上街区北峡窝镇石嘴村李运来与许桂英建造的房屋，经继承人充分协商，上述房屋及院落由司广生一人继承和所有。该房屋及宅基地因国家征收、拆迁所得安置与补偿亦全部归司广生所有。对于该继承协议上签字的真实性问题，经本院向被告的工作人员了解，在原告向郑州市上街区人民政府提出行政补偿申请后，郑州市上街区人民政府为核实继承协议的真实性问题，已分别让签名的各继承人到现场说明情况，各签字的继承人均认可协议是其真实意思表示。本院认为：一、原告的起诉是否超期问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。第四十七条的规定，公民法人其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。本案原告2020年3月25日向被告提交安置补偿请求，被告未在两个月内作出处理决定，原告自被告两个月的履行期限届满后的六个月内向法院提起本案行政诉讼，不超过法定起诉期限。被告主张应从原告知道涉案房屋被拆除的时间起算原告的起诉期限，没有法律依据，其称原告起诉超期的理由不能成立。二、原告是否具有诉讼主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案原告是行政行为的相对人，且其提起被告履行行政补偿职责之诉，已经提供初步证据证明其对涉案的财产享有继承权，故原告具备诉讼主体资格。被告主张原告主体不适格，理由不能成立，本院不予支持。三、关于被告是否适格的问题。被告上街区政府认为村委会是涉案拆迁项目的改造主体，其不是本案的适格被告。但经本院查明，上街区峡窝镇镇区改造项目（涉及七个村）系上街区委办公室、上街区人民政府办公室决定开展，拟定了统一的《上街区峡窝镇镇区改造项目搬迁补偿安置办法》，具体改造村庄使用该办法时加盖该村的公章，视为是该村改造的《上街区峡窝镇镇区改造项目搬迁补偿安置办法》。虽然《上街区峡窝镇镇区改造项目搬迁补偿安置办法》规定搬迁改造主体是镇区改造项目范围内各村民委员会（居委会），但是根据《郑州市城中村改造管理办法》的相关规定，县级以上人民政府(含各区政府）具体负责本区范围内城中村改造的组织实施。因此，村委会实施的改造行为，应视为是受上街区政府委托实施的行为，应由上街区政府为被告。被告称涉案的拆迁项目系当地村委会实施，其不是安置补偿主体的理由不能成立。三、关于原告的给付请求能否成立问题。原告提出的安置补偿请求，属于给付之诉。如果本案中原告请求安置补偿的事项和数额能够查清，相关的补偿方式和数额依据明确，本院可以作出切合原告诉讼请求的一般给付判决，以便尽快稳定行政法律关系。但如果相关的补偿方式和数额依据并不明确，行政机关在实际给付之前尚有判断或者裁量余地的，应待行政机关先行处理后，法院再对其合法性进行审查。在行政机关未就补偿问题作出决定的情况下，不宜由法院运用司法权判断补偿一事。本案中原告所主张的涉案宅院的拆迁是否应当安置补偿，涉及其1951年土地房产所有证是否有效的土地政策的适用问题，且在涉案拆迁改造项目的实施过程中，就原告主张的涉案财产，被告未提供其进行过普查登记的相关资料，上述财产是否确定存在，也需要被告进一步调查核实。如果确实存在，对原告所主张的补偿事项和金额，由被告在实际给付之前先行使判断权更为合适，故对原告的给付请求，本院判令被告依法作出补偿决定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：责令被告郑州市上街区人民政府于本判决生效之日起60日内对原告司广生依法作出补偿决定。诉讼费50元，由被告郑州市上街区人民政府承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并提交上诉状一式捌份，上诉于河南省高级人民法院。审判长  何信丽审判员  付保东审判员  刘紫娟二〇二〇年十月二十三日书记员  韩亚蕊