浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行申875号再审申请人（一审原告、二审上诉人）金水芹，女，1957年4月8日出生，汉族，住杭州市江干区。委托代理人金芳，女，1983年2月4日出生，汉族，住杭州市江干区。系金水芹之女。被申请人（一审被告、二审被上诉人）杭州市公安局江干区分局，住所地杭州市江干区景芳路**。法定代表人田国刚，局长。委托代理人何海丰。再审申请人金水芹因诉杭州市公安局江干区分局治安行政处罚一案，不服杭州市中级人民法院于2018年4月16日作出的（2018）浙01行终182号行政判决，向本院申请再审。本院于2020年9月17日立案受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审查终结。金水芹再审申请称：被申请人在法定期限内提交的证据不符合《中华人民共和国治安管理处罚法》规定对寻衅滋事证据的证明标准。原判决认定以下事实错误：2017年1月28日13时34分许，原审原告金水芹在北京中南海周边非正常上访时，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警查获并予以训诫。（一）非正常方式上访非法律概念，也没有确定的法律后果，更确定没有违反治安管理行为的法律后果。（二）申请人没有实施违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第26条的行为，被申请人所有证据均不能认定违反“寻衅滋事”的治安管理行为。1、《治安管理处罚法》第26条规定的寻衅滋事是指在公共场所无事生非，起哄闹事，殴打伤害无辜，肆意挑衅，随意殴打、追逐、拦截、辱骂他人，横行霸道，强拿硬要，任意损毁、占用公私财物，破坏公共秩序的行为。被申请人提交的证据6-18与指控“寻衅滋事”行为完全没有关联性。根据公安部关于“寻衅滋事”案件证据标准必须具备以下几点：（1）“寻衅滋事”的动机和目的；（2）违法事实情节；（3）作案手段、危害后果；（4）作案工具及来源；（5）询问受害人，制作询问笔录；（6）询问现场目击证人，制作询问笔录；（7）出警经过；（8）现场勘查照片、现场录像等。被申请人的所有证据完全不是“寻衅滋事”指控可以成立的证据，也就是说，本案没有构成违反治安管理寻衅滋事行为的法定证据。没有客观证据，所作拘留处罚显然错误，一审法院认定事实严重错误。2、根据《中华人民共和国宪法》第41条规定“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利…”，申请人居住所在××村××组××号房屋于2009年被行政强拆，我们丧失房屋所有权、居住权、使用权、收益权十年得不到解决，还被非法拘禁数次，，地方公权力欺凌弱势不断制造侵害伤害要挟申请人在此情形下，申请人走访举报，是宪法赋予的基本权利，也受法律的保护，所谓信访终结没有依法解决申请人遭受十年的侵害伤害问题，所谓信访终结只是地方权力机关为应对信访考核所作的帐面记录，信访终结也不必然等于问题解决，信访终结也不是举报控告权利的终结。被申请人将证据14-16认定为非正常上访并作为《治安管理处罚法》第26条第四项的行为标准作出处罚，原判认定完全没有法律上的思维逻辑也不符合法律的规定。（三）被申请人没有治安处罚的区域管辖权，原审判决适用法律错误。《中华人民共和国处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”《治安管理处罚法》第七条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”上述法律条款明确规定了被申请人的治安管理工作有区域限定。本案处罚指控地点为“中南海周边”，该区域的治安管辖应当为北京公安机关。原审判决以《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定“以居住地”认定被申请人管理权明显错误，该条款的设立是在《治安管理处罚法》第七条设立的区域管辖原则下延伸的限制性条件。原审证据没有北京公安治安案件受理的移交凭证，被申请人证据16“训诫书”亦不是查获“寻衅滋事”的客观现场证据，也不是法定移交材料，申请人认为“训诫书”从内容上看即可证明申请人没有违法行为。原审判决以“申请人系江干公安分局辖区内居民”认定管理权错误。2、《中华人民共和国立法法》第九十二条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、、地方性法规自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”《治安管理处罚法》和《行政处罚法》虽然同属于法律，但《治安管理处罚法》属于特别规定和新规定。《治安管理处罚法》第三条规定：“治安管理处罚的程序，适用本法的规定；本法没有规定的，适用《行政处罚法》的有关规定。”该法第九十六条规定：“公安机关作出治安管理处罚决定的，应当制作治安管理处罚决定书。”被申请人依据《治安管理处罚法》认定申请人的上访行为违反治安管理法律规定处罚申请人，就应当依法制作《治安管理处罚决定书》，本案中，被申请人依据《治安管理处罚法》作出本案《行政处罚决定书》，属于滥用职权，原审判决适用法律错误。三、一审判决程序违法。申请人在庭审前向原一审法院申请调取本案事实以及被申请人执法过程中的视听监控录像资料，被申请人在开庭时也证实保存着相关资料，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第25条和第38条的规定，原一审法院未调取申请人申请的证明案件事实资料，有故意掩盖案件事实的嫌疑。其次，根据证据规则，对来源不合法的证据不能作为定案依据，原一审法院对真实性不明的证据13和证据16予以认可明显错误。程序正义是实体合法的基础，程序不合法，实体必然不合法。综上，申请人依法申请再审，望上级人民法院依法查明事实，立案重审。杭州市公安局江干区分局答辩称：一、被申请行政行为认定事实清楚、证据确凿。2017年2月4日10时许，答辩人所属四季青派出所接到上级部门线索传递：2017年1月28日，金水芹、金芳等人在信访事项被终结后仍然前往北京中南海周边地区非正常上访，被北京公安机关训诫，涉嫌寻衅滋事。四季青派出所接到报案后当日受案。经查明，金水芹在信访事项于2013年1月18日被依法终结后，开始非正常上访，2013年两次被北京市公安机关训诫，2017年1月28日下午13时37分许，又到北京中南海非信访场所进行非正常上访，构成寻衅滋事。北京天安门和中南海周边地区不是信访接待场所，不接待信访人员，不允许信访人员滞留和聚集，对违反规定不听劝阻情节严重的依法予以处罚。申请人在信访事项已经终结的情况下仍然通过到北京天安门和中南海周边地区上访对杭州市江干区相关政府机关施加压力，以达到满足自身利益诉求的目的，且多次被公安机关训诫，该行为已经构成寻衅滋事，事实清楚，证据确凿。二、被申请行政行为程序合法、量罚适当。四季青派出所在办理本案过程中，严格遵循法律法规及相关办案程序，规范执法，程序合法。四季青派出所依法询问了申请人及相关证人并形成笔录，接受、调取相关证据，所有证据来源合法。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款之规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定，另根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，申请人系江干区的居民，所以答辩人对本案拥有管辖权。2017年2月12日8时30分，因申请人涉嫌寻衅滋事，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条之规定，四季青派出所对申请人书面传唤并制作询问笔录，在传唤前告知了传唤的原因和依据，询问查证期间保障了申请人的饮食和休息权，申请人拒绝在传唤证和询问笔录上进行签名，上述程序均符合法律规定。在查清事实后，答辩人认定申请人在信访事项终结的情况下到中南海周边地区进行非正常上访活动，意图给政府施压，且多次被公安机关训诫，该行为已构成寻衅滋事。答辩人根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条之规定，对申请人作出被申请行政行为，在处罚前履行了告知程序，将拟作出行政处罚的事实、理由、依据告知申请人，并将决定书直接送达申请人。综上，请求驳回申请人的再审申请。本院认为，根据一、二审判决及再审申请人的申请理由、被申请人的答辩意见等情况，本案的审理重点应为被申请人作出行政处罚决定书是否具备事实和法律依据，程序是否合法。根据《受案登记表》、《查获经过》、《进京上访人员接谈、移交手续表》、《关于章金火、金芳信访事项的终结意见》、北京市公安局天安门地区分局《训诫书》、北京市公安局西城分局《训诫书》、杭州市公安局江干分局杭江公行罚决字［2013］1412号行政处罚决定书、被申请人对金水芹的询问调查笔录等证据，可以证实金水芹在信访事项于2013年1月18日被依法终结后开始非正常上访。2013年4月30日至5月2日及同年6月3日、7月3日，其在天安门地区××队民警查获并训诫。2013年8月7日又至中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警查获予以训诫。因2013年8月2日下午又到北京市天安门地区金水桥主桥前，以穿着“冤”字的“状衣”、呼喊口号等方式扰乱公共秩序，被杭州市公安局江干分局于2013年8月9日决定行政拘留五日。2017年1月28日下午13时34分，金水芹又到北京中南海周边非信访场所进行非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警查获予以训诫，并送至马家楼救济服务中心。当日晚被接出救济服务中心后，其于2017年1月29日11时59分再次到北京中南海周边非信访场所进行非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警查获并再次予以训诫。2017年2月4日10时许，被申请人杭州市公安局江干分局四季青派出所接到上级部门线索传递后受理本案，于同年2月12日将金水芹传唤至四季青派出所进行调查。经调查，杭州市公安局江干分局认为金水芹在信访事项终结后，以非正常方式上访，已构成寻衅滋事。同日，被申请人作出行政处罚告知书直接送达给金水芹，金水芹提出陈述和申辩。同日，被申请人作出《陈述、申辩复核意见书》直接送达给金水芹，金水芹拒绝签收。同日，被申请人根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项之规定，作出杭江公（四）行罚决字〔2017〕10701号《行政处罚决定书》，决定给予金水芹行政拘留十二日的行政处罚。该《行政处罚决定书》已予送达，相关拘留处罚已于2017年2月12日至2017年2月24日在杭州市拘留所执行完毕。根据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款：行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外之规定。被申请人杭州市公安局江干分局作为再审申请人金水芹居住地公安机关具有实施本案行政处罚的法定职权。被申请人作出被诉行政处罚决定前，依法履行了受案、询问查证、处罚前告知、审核审批、送达等法定程序，程序合法。国务院《信访条例》第十八条第一款规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。训诫书的训诫内容第四项特别指出，天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。再审申请人金水芹采用走访的形式提出自己的信访事项，理应依法依规进行。但金水芹2013年曾多次到天安门地区等地非法上访被训诫及行政拘留之后，又于2017年1月28日、29日连续到天安门地区非法上访被查获并训诫，其行为符合寻衅滋事的行为特征，且情节严重。被申请人根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第一款第（四）项“有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款：…（四）其他寻衅滋事行为”之规定，作出被诉杭江公（四）行罚决字〔2017〕10701号《行政处罚决定书》，决定给予金水芹行政拘留十二日的行政处罚，并无不当。原一、二审法院驳回申请人的诉讼请求和上诉请求，亦无不当。再审申请人金水芹提出其行为不构成寻衅滋事等再审理由不能成立，本院依法不予采纳。综上，再审申请人金水芹的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回再审申请人金水芹的再审申请。审判长  唐维琳审判员  王玉岳审判员  楼缙东二〇二〇年十月二十三日书记员  张 莹1·10·