浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙行终1384号 上诉人（原审原告）徐某2，男，1974年8月18日出生，汉族，户籍所在地浙江省杭州市拱墅区。 上诉人（原审原告）叶某，女，1981年10月15日出生，汉族，户籍所在地浙江省松阳县。 委托代理人徐某2，系上诉人叶某配偶。 上诉人（原审原告）徐某1，男，2011年10月27日出生，汉族，户籍所在地浙江省松阳县。 法定代理人徐某2，系上诉人徐某1之父。 被上诉人（原审被告）松阳县人民政府，住所地浙江省松阳县西屏街道府前街**。 法定代表人李汉勤，县长。 委托代理人汤柳明。 委托代理人叶松军。 徐某2诉松阳县人民政府（以下简称松阳县政府）拆迁行政协议一案，浙江省丽水市中级人民法院于2019年4月28日作出（2019）浙11行初11号行政判决。徐某2不服，向本院提出上诉。本院于2019年12月9日作出（2019）浙行终1009号行政裁定，撤销原判，发回重审。丽水市中级人民法院依法另行组成合议庭进行了审理，原告叶某、徐某1加入本案诉讼。2020年7月9日，丽水市中级人民法院作出（2020）浙11行初6号行政判决。徐某2、叶某、徐某1（以下简称徐某2等三人）不服，向本院提出上诉。本院于2020年7月30日立案受理后，依法组成合议庭，并于2020年9月17日组织双方当事人进行了调查、询问。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：因松阳县黄南水库工程建设，《松阳县黄南水库工程建设征地移民安置规划大纲》（以下简称移民安置规划大纲）（报批稿）明确，“本工程规划生产安置人口……，采用农业安置和基本生活保障安置等多种安置途径相结合的安置方式”。“移民安置人口包括生产安置人口和搬迁安置人口，本工程搬迁安置人口为居住在建设征地范围移民迁移界线内的人口，……”“生产安置人口是指因工程建设征收或影响主要生产资料（耕地），需进行生产安置的人口。黄南水库工程建设征地涉及人口大部分为农村居民，其农业生产资料以耕地为主要生产资料”。“本工程搬迁人口为居住在建设征地范围移民迁移界线内的人口中，……”。“本工程移民生产安置人口1509人，其中外迁生产安置人口1163人（即搬迁安置人口中农村居民），单独生产安置人口346人（即淹地不淹房人口）。……均采用农业安置与基本生活保障安置等多种安置途径相结合的生产安置方式。”“在实施阶段，对符合条件和移民，在自愿的前提下，也可采用基本生活保障、自谋职业、自谋出路、投亲靠友、集中供养等其他安置方式。”根据移民安置规划大纲（报批稿）编制的《松阳县黄南水库工程建设征地移民安置规划报告》（以下简称移民安置规划报告）（审定稿）与前者规定基本一致（集中供养安置被称之为敬老院安置），并对其进一步细化。另外，明确了松阳县政府负责根据相关法律法规制定移民安置相关配套管理办法。2016年9月29日，中华人民共和国国土资源部作出国土资函〔2016〕586号文件对《关于松阳县黄南水库工程建设项目用地的请示》予以批复，批准建设用地258.6039公顷。次日，被告松阳县政府作出松政办发〔2016〕134号文件发布《松阳县政府办公室关于印发松阳县黄南水库工程建设项目集体土地征收补偿安置实施方案》。2016年12月1日，被告发布2016年第8号《征收土地方案公告》。2017年11月23日，被告作出松政办发〔2017〕188号文件发布移民安置方案，该方案明确其系根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（以下简称移民安置条例）等法律法规及移民安置规划大纲、移民安置规划报告，结合当地实际制定。方案第九条规定“本工程搬迁人口为建设征地范围移民迁移界限内的户籍登记人口和常住人口，或在该范围内持有合法房产的对象”，第十一条规定“搬迁人口确认分农村移民、随迁人口和财产户”，第十二条规定“农村移民是指符合下列条件之一的人口：（一）户籍、房产和主要生产资料均在水库区内的常住在册农业人口”，第十三条规定“户籍在水库区内的下列人口不确认为农村移民：……（二）国家机关、国有企事业单位在编的干部和职工（包括离退休人员）……”第十四条规定随迁人口是指符合下列条件之一且未享受过国家房改政策（需提供有关证明，下同）的人口：（一）夫妻关系中男方被确认为农村移民，其非农户籍配偶及未成年子女；（二）夫妻关系中女方被确认为农村移民，男方原户籍在水库区内的人口及其未成年子女；以及符合本方案招婿政策已办理结婚登记手续的非农被招婿人口。第十五条规定“财产户是指在水库区通过继承或自建拥有合法房产，且该房产的户主、配偶、子女的户籍均登记在水库区外的房产所有权人”。第十七条规定“农村移民安置包括搬迁安置、生产安置以及集中供养安置；……随迁人口随相关农村移民人口实行搬迁安置”。 原告徐某2、叶某系夫妻，原告徐某1系二人婚生子。原告徐某2现为杭州市拱墅区米市巷街道非农业人口；原告叶某、徐某1，及原告徐某2父亲徐某3（已亡故）、母亲吴某（诉讼中亡故），为同一户，均系松阳县玉岩镇坳头村农业人口。叶某系松阳县象溪镇中心卫生院正式职工。徐某3户有坐落玉岩镇坳头村房屋二处，共计建筑占地面积293.8平方米、建筑面积433.36平方米。因该房屋在黄南水库建设范围内，吴某、徐某1被确定为农村移民，徐某2、叶某被确定为随迁人口。2018年1月14日经分户析产，吴某一户，徐某2、叶某、徐某1一户，每户分得建筑占地面积146.9平方米、建筑面积216.68平方米房屋。当日，吴某委托徐某2与松阳县玉岩镇人民政府（以下简称玉岩镇政府）签订坳034-1《松阳县黄南水库工程农村移民补偿安置协议书》（公寓安置），约定：选择两套115平方米的公寓，获得拆迁补偿款、补助费、奖励金共计人民币358519.63元，扣除约定支付公寓安置的房款后，被告应当再支付吴某人民币58543元。当日，叶某委托徐某2代表一家三口与松阳县玉岩镇政府签订坳034-2号《松阳县黄南水库工程农村移民补偿安置协议书》（集中迁建安置）（以下简称补偿安置协议），约定：选择迁建安置地基占地面积105平方米，庭院规划面积52.5平方米，被告支付拆迁补偿款、补助费、奖励金共计人民币237771.1元。2018年2月1日，协议约定的拆迁补偿款、补助费、奖励金汇入指定银行账户。2018年2月3日，叶某参加迁建安置地基及移民生产用地地块的选择，并代表吴某参加移民生产用地地块选择。吴某至今未参加安置公寓选择。徐某2等三人提起本案诉讼的诉请为：1.确认坳034-2号补偿安置协议无效；2.对松政办发〔2017〕188号《松阳县黄南水库工程建设征地移民安置方案》（以下简称移民安置方案）的合法性进行审查。 原审法院认为：本案需解决以下两个方面的问题： 一、移民安置方案的附带审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”本案原告在提起本案诉讼时基于确认补偿安置协议无效的请求，提出审查签订行政协议所依据的规范性文件——移民安置方案，符合前述规定。移民安置方案系依据移民安置条例等法律法规，针对黄南水库工程建设征地补偿和移民安置工作的需要而制定的，具有普遍约束效力的行政规范性文件。被告认为非行政规范性文件，与实不符，亦与前案发回重审的理由相悖。由于此为附带性的审查，本案将围绕原告的主张进行审查。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条规定，“人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。有下列情形之一的，属于行政诉讼法第六十四条规定的‘规范性文件不合法’：（一）超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；（二）与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；（三）没有法律规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；（四）未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；（五）其他违反法律、法规以及规章规定的情形”。根据移民安置条例第十五条第二款：“经批准的移民安置规划是组织实施移民安置工作的基本依据，……”。本案中，移民安置规划报告（审定稿）明确，松阳县政府负责根据相关法律法规制定移民安置相关配套管理办法，故而松阳县政府具有制定移民安置方案的法定职权。根据原告方的主张，其主要对原告叶某被排除在农村移民之外，而被确定为随迁人口；以及对房屋补偿安置方式、标准存在异议。关于农村移民和随迁人口问题，随迁人口并非法律用语，农村移民的内涵外延在法律上亦没有明确的界定。从移民安置方案的规定来看，随迁人口的表述并不周延，但从执行情况看，叶某因为其情形明显不符合农村移民和财产户而最类似随迁人口，所以被纳入随迁人口。由于被告方并未否认对原告叶某的认定是依据移民安置方案，本院将基于此进行审查。按照移民安置方案，“农村移民安置包括搬迁安置、生产安置以及集中供养安置；……随迁人口随相关农村移民人口实行搬迁安置”，意味着随迁人口不享有生产安置和集中供养安置选择权，这两种安置从内容看，解决的是社会保障问题。从移民安置规划大纲（报批稿）和移民安置规划报告（审定稿）来看，该规划报告亦没有明确提出随迁人口的概念，但从其内容看，生产安置包含了集中供养安置（敬老院安置），所以虽然移民安置规划大纲（报批稿）中提到外迁生产安置人口时备注为搬迁安置人口中农村居民，但审查其内容，其解决的同样是社会保障问题。由于国家机关、国有企事业单位在编的干部和职工（包括离退休人员）的社会保障问题有另外的解决渠道，无需通过生产安置或集中供养安置解决，故即使其仍保有农村户口，将其排除在农村移民之外，不再享有生产安置和集中供养安置选择权，并无不当。此亦与《浙江省新建大中型水库农村移民后期扶持人口核定登记暂行办法》中的后期扶持人口规定相衔接。故叶某因其系松阳县象溪镇中心卫生院正式职工而未被确定为农村移民，其所依据的移民安置方案的相应内容并无违法之处。关于补偿安置方式选择问题，虽然《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）、《中华人民共和国物权法》（以下简称物权法）规定了包括货币安置在内的多种安置方式，但并无任何条文规定，每一方式需在每一次安置中均作为必选项设置。从实践看，货币安置和实物安置等各有利弊，国务院相关文件精神强调的也是遵从因地制宜原则选取安置方式。本案中，松阳县政府对安置方式的选择作出了合理说明，并无不当之处。关于补偿标准问题，并无证据证实移民安置方案确定的补偿标准不符合规定要求，或涉及违法情形。原告认为移民安置方案不具备合法性的主张，缺乏法律依据和事实证据。 二、被诉补偿安置协议是否具有无效情形。行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，具有合同的一般特征。因此，原告请求确认案涉补偿安置协议无效，需同时按照行政诉讼法中关于无效行政行为的规定，以及民事法律规范中关于合同无效的规定进行审查。第一，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”首先，关于签约主体的资格问题。土地管理法明确，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”根据该规定，松阳县政府系组织实施征收土地的行政主体。但是，如果没有法律法规的禁止性规定，也没有专业性方面的特殊要求，行政机关将某一事项部分或全部委托给其他行政机关、下级行政机关乃至私人组织具体实施并无不可。故而，松阳县政府通过制定移民安置方案，委托被征收土地范围内的玉岩镇政府具体签订补偿安置协议，并不违反法律法规的禁止性规定，反而更有利于相关工作的开展。当然，本案中玉岩镇政府以自己的名义，而非委托主体松阳县政府的名义签订协议值得商榷。通常而言，受托主体接受委托后仍应以委托主体的名义实施行为，但本案中松阳县政府对玉岩镇政府的相关行为均予以认可，并愿意承担法律责任，且本案原告亦知悉签约的后果由被告承担，直接对被告提出诉讼，故认定委托关系成立，且受托主体以自己的名义签约不影响签约行政主体资格的认定。另，根据前述规范性文件审查情况看，并无证据证明移民安置方案存在重大且明显违法情形，故被告方与原告方依据补偿安置方案签订补偿安置协议，依据充分。据此，原告诉请确认涉案补偿安置协议无效不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定。第二，《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。本案中，补偿安置协议由原告徐某2本人代表原告方所签，其虽主张存在受胁迫签订协议情况，从其提供的证据来看，相关工作人员在言行上确有不妥、工作方式亟待改进，在此予以指正，但结合协议签订后原告方已实际参加迁建安置地基及移民生产用地的选择等情形来看，被告方的言行造成原告被迫签订协议的依据不足，且即使被告方采取的方式给原告方造成了压力，在此情形下签订的协议亦不可能导致损害国家利益。本案亦无违反法律、行政法规的强制性规定，或其它导致合同无效的法定情形。另外，原告主张案涉协议存在格式条款，以此作为主张协议无效的理由。合同法第四十条规定，“格式条款具有本法第五十二条和第五十三条规定情形的，或者提供格式条款一方免除其责任、加重对方责任、排除对方主要权利的，该条款无效”。由此可见，格式条款的无效并不导致整个协议的无效，且本案补偿安置协议虽有事先印制部分，但原告并未主张存在相应的需确认无效的条款。据此，原告诉请确认涉案补偿安置协议无效不符合合同法第五十二条的规定。此外，协议未加盖公章，但被告表示愿受协议拘束，协议成立，且被告在行为上亦按协议履行，不构成协议无效的理由；而原告提出的其它理由系合同履行过程中出现的问题，亦不构成协议无效的理由。 据此，被诉行政协议不具有法定无效情形，原告就此提出的诉讼请求不应予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告徐某2、叶某、徐某1的诉讼请求。 徐某2等三人上诉称：原审法院事实认定不清，适用法律错误。1.原审法院认为上诉人未对被上诉人提交的证据提出实质性异议，与事实不符。2.原审判决对上诉人提交的证据部分不予采信，存在错误。3.原审法院对被上诉人违法逼签的事实仅予以指正，存在不当。4.被上诉人的办公室有监控摄像，可以证明被上诉人违法逼迁。5.上诉人两年多来一直在维权奔波，徐某2本人并未选择迁建地基和生产用地，叶某因迫于被上诉人株连式拆迁的压力，不得已而选择迁建地基和生产用地。上诉人方房屋土地使用证并未交出，迁建安置房未修建，公寓安置未参加选房，补偿款并未实际受领。6.原审判决认为被诉协议未损害国家利益错误。7.叶某符合农村移民认定条件，原审判决认为叶某的情形不符合农村移民而最类似随迁人口与事实不符。8.叶某是农业户口，为农村集体经济组织成员，被上诉人取消叶某农村移民资格及土地承包的权利，从移民安置方案的上位法里找不到法律依据，侵犯其合法权益。9.移民安置方案剥夺了上诉人选择货币补偿的权利，超越了被上诉人的法定职权。10.移民安置方案未履行法定公开发布程序。11.移民安置方案违反了土地管理法第四十八条的规定，原审时上诉人起诉状载明的内容和提出一并审查的其他具体事项，原审法院未给予合法性审查。12.涉案协议签约主体是玉岩镇政府，根据土地管理法第四十七条的规定，县级以上政府才是实施该行政行为的合法行政主体，涉案协议签约主体不适格。13.协议第十二条约定盖章后生效，但被上诉人未及时盖章，协议未发生效力。两个具有完全民事行为能力的户主均未在各自协议上签字，明显违反合同法的相关规定。综上，本案存在房屋评估单造假、程序不合法、安置方案公告程序违法、违法逼签、协议未盖章生效和履行、房屋补偿不合法、补偿方式选择权被剥夺、农村移民资格被剥夺、签约主体不合法、淹没线以上林地未补偿不合法、合同内容格式不合法等诸多违法点。原审判决认定协议有效，认定事实、适用法律错误。请求依法撤销原审判决，改判坳034-2号补偿安置协议无效，请求重新对移民安置方案进行合法性审查，本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。 松阳县政府答辩称：1.移民安置方案合法。在方案制定过程中，起草单位多次组织人员前往多地学习、考察、借鉴省内近年实施的同类建设项目，经反复调查、研究拟出移民安置方案草案，经向库区群众及相关单位、专家、政府法制办多方征求意见并进一步完善后，经答辩人集体讨论通过发布。相关制定程序合法。移民安置方案严格按照移民安置条例以及移民安置规划大纲、移民安置规划报告制定，内容适当。虽然法律规定对宅基地及房屋征收补偿设置了多种补偿方式，但并未规定货币安置在具体实施中应作为必选方式予以设置。考虑到水库移民是对移民对象大部分生产资料的征收和移民，答辩人在设置补偿方式过程中担心个别好赌或不务正业之徒会把补偿款挥霍掉，导致无家可归，因此在移民安置方案中对宅基地及房屋征收补偿只设置产权调换、迁建安置，不违反法律规定。2.答辩人实施黄南水库建设项目移民安置工作情况。答辩人为实施黄南水库工程建设，经依法报国务院批准，由国土资源部批复同意对库区用地实施征收，并依法制定《松阳县黄南水库建设项目集体土地征收补偿安置实施方案》（以下简称补偿安置方案），征地批复和补偿安置方案已依法在被征地村集体和相关网站予以公告。答辩人成立黄南水库工程建设领导小组，设立黄南工程建设指挥部、松阳县黄南水库发展有限公司等机构；依据移民安置条例第六条、第十条等规定编制了移民安置规划大纲、移民安置规划报告，依法由省政府和省发改委等批准（批复）。2017年11月23日，答辩人依据土地管理法、移民安置条例和移民安置规划等规定，发布了移民安置方案，并以广播、电视、悬挂横幅标语、发放政策汇编手册、手机（微信）等方式开展了广泛宣传动员。在前期实物调查确认移民户家庭成员、房屋及附属物等情况的基础上，经组织工作人员分别上门动员、解释、协商，自2017年12月31日至2018年1月15日期间，完成全部564户移民（1176人）补偿安置协议的签订工作，2018年2月已按移民实施计划拨付了各项补偿款并完成迁建用地的选定，5月完成公寓房选房，6月完成农业生产用地的选定。3.签约主体适当。根据土地管理法第四十六条的规定，征收集体土地由县级以上人民政府组织实施。被上诉人制定的实施方案规定，征收补偿安置工作由乡镇人民政府具体负责组织实施，故由县政府作为被告主体适格，玉岩镇政府作为协议的签约主体并无不当。4.协议书合法有效。根据移民安置条例第二十六条、第三十二条等规定，答辩人具有组织实施移民安置规划的职责。为此，答辩人制定移民安置方案，并将具体移民搬迁安置实施工作包括补偿安置协议的签订、选地选房等工作交由玉岩镇政府承办，补偿安置协议的行政主体适格，系双方真实意思表示。上诉人提出答辩人利用职权逼签，与事实不符。现双方已基本履行协议，上诉人在自愿签订协议并受领行政机关的履行后提出协议无效的主张不能成立，严重违背诚实信用原则。对于补偿安置协议未加盖公章的问题，答辩人本着实事求是的原则认可原协议签订的相关内容，未加盖公章不影响协议效力。5.征收补偿程序合法。答辩人经批准后依法进行项目用地征收，对土地征收方案、征收土地补偿方案进行公告公示。与上诉人协商一致后签订补偿安置协议。6.叶某移民资格确认的问题。玉岩镇政府确认叶某不具有农村移民身份是合情合理合法的。移民安置条例中虽然出现了移民和农村移民的概念，但并未具体定义，答辩人组织实施移民安置工作中有权审查确定具体的移民身份。农村集体经济组织成员与农村移民属于不同概念，二者主体、程序、内容、后果均不相同，不能直接等同。根据《浙江省村经济合作社组织条例》第十二条第（三）项、第二十七条第（二）项的规定，农村集体经济组织成员资格应当由本集体按照章程或者社员大会认定，被认定属于本集体经济组织成员的可以与其他村民同等享受本集体经济组织给予的待遇；而农村移民应当由移民安置实施机关确定，被认定为农村移民的，可以享受政府给予的安置待遇。从户籍登记上来看，叶某虽然是坳头村农业户口，但又是事业单位正式在编工作人员，本身已属于国家财政供养人员，不需要答辩人再给予农业生产安置，与一般的以田地作为主要生产资料的村民有所不同。上诉人坚持认为叶某属于农村移民的主张，不符合移民安置条例第十三条对农村移民安置应当坚持农业生产安置为主的规定精神。从省内近年实施的同类项目移民安置方案的实践做法来看，财政供养人员均不纳入农村移民范围。本案中，玉岩镇政府经过调查后根据移民安置方案对叶某移民身份进行登记，亦有坳头村委会盖章确认，上诉人在安置方式申请时认可其户内仅徐某1一人需要农业安置。7.水库淹没线上的林地给予补偿合法。根据移民安置条例第二十二条第五款的规定：淹没线上属移民个人所有的零星树木给予补偿。黄南水库工程对淹没线上因工程建设需要被征用的土地按县域征地综合区片价标准给予补偿。参照大多数同类水库工程的办法，涉案工程对水库淹没线上的山林，拟逐步纳入公益林进行管理。8.涉案房屋评估补偿合法，公平合理，提升了上诉人的居住条件。上诉人户在库区建筑均为土木结构，合计占地面积293.8平方米，建筑面积433.36平方米。根据安置方案第二十四条的规定，吴某户、徐某2户均摊分配房产，各独立安置户分得房产占地面积146.9平方米，建筑面积216.68平方米。选择迁建安置105平方米（总建筑面积300余平方米）和公寓安置115平方米2套；合计安置总建筑面积为530平方米。另外，协议约定答辩人方还应补偿上诉人237771.13元。上诉人户从泥木房变成小洋房，从山沟沟到县城边，从多户一房到各户有房，搬迁安置后无论是建筑面积数量，还是居住环境、区域位置、居住条件、生活质量、房屋实际价值等都有了翻天覆地的改变。2018年2月1日玉岩镇按协议书约定支付了补偿款，2月3日移民遴选建房用地，上诉人户选定宅基地为一区一排11号建房地块；6月15日叶某参加了农业生产用地的选定。9.房屋、装修补偿价格合理。黄南水库工程房屋、装修及附属物补偿标准严格按照《关于公布松阳县房屋征收重置价格及相关补偿标准的通知》文件执行，在丽水市各县（市、区××中属中上水平。考虑到库区因水库建设实行建设控制多年，移民房屋多以泥木房屋为主，从有利于帮助移民建房出发，对于积极配合搬迁工作，按时完成房屋评估的移民，对原有房屋合法建筑面积再给予每平方米70元的奖励性补偿，按重置价标准，泥木类房屋相当于提高了补偿标准12.3%。综上，涉案补偿安置协议合法有效，上诉人的诉讼请求不能成立，请求人民法院依法予以驳回。 经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，上诉人徐某2等三人主张补偿安置协议无效并要求附带审查移民安置方案的合法性。本案争议焦点有两个，一是移民安置方案的附带审查问题，二是补偿安置协议的效力。 对于争议焦点一，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。据此，上诉人诉请确认补偿安置协议无效，可以一并请求对签订协议依据的规范性文件——移民安置方案进行审查。对于方案的制定主体，移民安置规划报告（审定稿）明确，松阳县政府负责根据相关法律法规制定移民安置相关配套管理办法，故松阳县政府具有制定移民安置方案的法定职权。对于方案的制定程序，在黄南水库建设用地被依法批准后，松阳县政府为实施土地征收制定征收补偿方案并进行公告，根据移民安置条例等法律法规及黄南水库移民安置规划大纲、移民安置规划报告，结合当地实际，制定移民安置方案，不违反法定程序。从内容方面看，上诉人在调查询问时明确对以下条款提出异议：移民安置方案未对淹没线以上的林地制定补偿办法违法；集中迁建安置按户内人数而非原房屋面积为标准确定安置面积违背公平合理原则，第六条第（二）项规定的补偿标准滞后、价格偏低；第十三条第（二）项规定国家机关、国有企事业单位在编的干部和职工不确认为农村移民违法；第十八条仅规定搬迁安置方式，剥夺了上诉人对货币补偿安置方式的选择权。对于上述异议，本院逐项分析如下：1.对于上诉人主张的移民安置方案未对淹没线以上的林地制定补偿办法违法的问题。移民安置条例第二十二条第五款规定：淹没线上属移民个人所有的零星树木给予补偿。被上诉人制定的移民安置方案第六条第（一）项对于土地、青苗及附着物补偿按《松阳县人民政府办公室关于印发松阳县黄南水库工程建设项目集体土地征收补偿安置实施方案的通知》（松政办发[2016]134号）文件规定执行。对于淹没线上的林地，被上诉人解释称黄南水库工程对淹没线上因工程建设需要被征用的土地按县域征地综合区片价标准给予补偿，不违反上述行政法规的规定。2.对于集中迁建安置按户内人数确定安置面积以及补偿安置标准问题，移民安置方案第六条第（二）项规定房屋重置价及相关补偿按松征收办[2015]5号《关于公布松阳县房屋征收重置价格及相关补偿标准的通知》规定执行。具体到上诉人户，分户后户内人口为上诉人三人，分得建筑占地面积146.9平方米，建筑面积216.68平方米，上诉人户签订补偿安置协议确认的安置人口数为4人，选择迁建安置地基占地面积105平方米，庭院规划面积52.5平方米，被上诉人还需支付上诉人拆迁补偿款、补助费、奖励金等共计人民币237771.1元。安置地块位于县城周边，与原有房屋相比，居住环境、区域位置均有较大提升。上述补偿标准及按户内人数确定迁建安置面积的安置方式并未违反土地管理法第四十八条的规定。3.上诉人主张国有企事业单位在编干部和职工不确认为农村移民的规定违法。移民安置方案规定，农村移民安置包括搬迁安置、生产安置、集中供养安置，随迁人口随相关农村移民人口实行搬迁安置。即随迁人口不享有生产安置和集中供养安置。从内容看，生产安置和集中供养安置主要解决的是社会保障问题。由于国家机关、国有企事业单位在编干部职工的社会保障问题另有解决渠道，将其排除在农村移民之外、不享有生产安置和集中供养安置选择权，并无不当。《浙江省新建大中型水库农村移民后期扶持人口核定登记暂行办法》第十六条规定，原迁移民系国家行政机关、事业单位现仍为农业户口的在编干部、职工，不属新建大中型水库农村移民后期扶持人口。移民安置方案的规定也与上述文件内容相衔接。具体到本案，叶某系松阳县象溪镇中心卫生院正式职工，未被确定为农村移民，并无不当。4.对于只能选择搬迁安置不能选择货币安置的问题，松阳县政府已对安置方式作出合理说明，不违反土地管理法、物权法等相关法律规定。故，上诉人主张移民安置方案不合法，缺乏法律依据和事实根据，不予支持。 对于争议焦点二，即补偿安置协议的效力问题。首先，对于协议的签订主体，原审判决已作出详细阐述。虽然补偿安置协议由玉岩镇政府与徐某2签订且未加盖公章，但玉岩镇政府法定代表人及经办人员均在协议上签字确认，对于未加盖公章的原因，松阳县政府在原审诉讼过程中予以说明并将签章后的协议向上诉人送达，松阳县政府对玉岩镇政府的相关行为均予认可，并愿意承担相关法律责任，由此，可视为松阳县政府委托玉岩镇政府签订补偿安置协议。徐某2作为叶某配偶、徐某1之父，经叶某委托，代表叶某户签订涉案协议，亦无不当。补偿安置协议根据叶某户人口情况，认定徐某1为农村移民，叶某、徐某2为随迁人口，根据房屋估价情况以及叶某户的选择，确认安置方式、补偿金额及各项补助、奖励费用等，未违反移民安置方案的规定，内容合法，依据充分。上诉人诉请确认补偿安置协议无效，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条以及合同法第五十二条的规定。上诉人主张补偿安置协议系被胁迫签订，经查，相关工作人员工作方式虽有不妥，但是协议签订后，行政机关已向徐某2指定的账户全额支付协议约定的补偿款项，叶某亦自愿参加了迁建安置地基及移民生产用地的选择并获得相应安置农田。现上诉人主张协议无效，缺乏事实和法律依据，不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人徐某2、叶某、徐某1负担。 本判决为终审判决。 审判长  马良骥 审判员  张 榆 审判员  李竺娉 二〇二〇年十月十九日 书记员  韦若莎