甘肃省高级人民法院民事裁定书（2020）甘民终571号上诉人（原审原告）：张掖市新世纪房地产开发有限责任公司。法定代表人：付某，该公司总经理委托诉讼代理人:孟某。委托诉讼代理人:窦某,该公司法律顾问。被上诉人（原审被告）：甘州区长安镇人民政府。负责人：曹某，该单位负责人。委托诉讼代理人：贾某。委托诉讼代理人：费某，该单位法律顾问。被上诉人（原审被告）：甘州区长安镇南关村民委员会。法定代表人：袁某。被上诉人（原审被告）：张某1，住所地甘肃省张掖市。法定代表人：李某，该公司董事长。委托诉讼代理人：张某2，甘肃金都律师事务所律师。上诉人张掖市新世纪房地产开发有限责任公司（以下简称新世纪公司）因与被上诉人甘州区长安镇人民政府（以下简称长安镇政府）、甘州区长安镇南关村民委员会（以下简称南关村委会）、张某1（以下简称城投公司）建设用地使用权纠纷一案，不服甘肃省张掖市中级人民法院（2020）甘07民初2号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2020年9月9日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人新世纪公司的委托诉讼代理人孟某、窦某、被上诉人长安镇政府的委托诉讼代理人陈得学、费某、南关村委会主任袁某、城投公司委托代理人张某2到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。新世纪公司上诉请求：撤销一审裁定，指令一审法院审理。事实与理由：一、一审法院未确认《土地对换征用协议》的性质和效力错误。长安镇政府、南关村委会和城投公司均认可受张掖市人民政府委托签订的《土地对换征用协议》，该协议属于行政协议性质，应当提起行政赔偿。但是一审裁定未认定属于行政诉讼及行政赔偿范围，也未告知新世纪公司提起行政诉讼，属于拒绝裁判的情形。一审裁定认为“农村土地的补偿安置工作是政府部门的法定职责，政府在纠纷未解决的情况下将土地交给开发商使用，实际上是不完全履行自己的法定职责的行为，原告可要求政府处理完善后续工作。”一审中新世纪公司已经提交了要求政府处理完善后续工作的证据材料，即2018年8月30日张掖市人民政府出具的《张掖市人民政府关于同意对换国有建设用地使用权的批复》（张政国土建字（2018）108号）。该文件指出：“为解决遗留问题，经2018年3月8日市政府第29次常务会议研究，同意你公司与甘州区长安乡南关村三社对换国有建设用地。接此批复后，请继续执行双方签订的《土地对换征用协议》，完成南关村三社原宅基地拆迁安置工作，办理土地变更登记。”张掖市人民政府已经以“土地征拨文件”的形式解决了“应当由其他机关处理的争议”事项。一审裁定认为的“尚有一户农户未完成拆迁安置补偿工作”，并不属于《土地对换征用协议》需要解决的争议，而是协议相对方长安镇政府、南关村委会、城投公司和张掖市人民政府内部解决的问题，是政府与征迁补偿对象之间的争议。并不影响新世纪公司主张长安镇政府、南关村委会和城投公司履行合同义务和赔偿损失的权利。一审裁定错误将合同相对方自行解决的内部争议和应当履行合同的单方义务强加给新世纪公司。二、新世纪公司除诉请按照合同约定期限交付对换土地外，还主张迟延交付土地造成的经济损失。一审裁定对此项诉讼请驳回起诉错误。一审裁定认为只在征地完成后与政府发生土地流转关系，政府应在补偿安置工作完成后，才能将完整的无争议的土地交给开发商使用，是对方的义务，并不是新世纪公司应当承担的法定义务。本案新世纪公司主张的是合同相对方不及时履行其法定征迁义务造成的损失，并不直接涉及张掖市政府及其授权部门运用何种程序完成腾交土地的问题，两者属于不同法律关系，本案是纯粹的民事法律关系。三、一审裁定认为新世纪公司无权直接起诉南关村委会腾交土地，属于认定事实不清。南关村委会已经腾交了大部分土地面积，由于一户未搬迁安置，导致用地手续无法办理。未完成搬迁的理由是被搬迁户要价太高未达成搬迁协议。长安镇政府不及时履行安置搬迁义务，城投公司不及时支付被征迁户安置费用义务，才是导致新世纪公司合同权利受损的根本原因。因此，一审裁定驳回起诉错误。长安镇政府辩称，一审裁定认定事实清楚，结果正确。一、一审法院针对《土地对换征用协议》争议的事项进行认定，符合本案的真实情况。长安镇政府虽与新世纪公司签订了《土地对换征用协议》，但该协议实际是受张掖市政府的指令完成的一项事务性工作。长安镇政府只是接受指令执行而己，其本身并不是这项工作的实施主体。如果没有按要求完成或完成不彻底，应该由上级政府进行行政问责，而不是通过诉讼处理。故一审认定应由其他机关对此争议进行处理正确。二、搬迁工作不是长安镇政府法定职权范围内的工作。其不是《中华人民共和国土地管理法》确定的土地征收征用主体。《土地对换征用协议》内容虽然是土地对换，但实质是对集体土地的征收和征用，是行政行为。长安镇政府没有制征收集体土地的权力。新世纪公司通过司法判决，让长安镇政府承担没有法律授权的事务，明显超出了长安镇政府的法定职责范围。三、长安镇政府一直都在履行协议义务，从未推诿扯皮。从2016年开始，每年都花大量时间和精力与最后的拆迁户商谈。新世纪公司的上诉请求没有事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原裁定。城投公司辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。新世纪公司的上诉请求不能成立。南关村委会的答辩意见与长安镇政府的意见一致。新世纪公司向一审法院起诉请求：1.判令长安镇政府、南关村委会和城投公司继续履行《土地对换征用协议》：长安镇政府、南关村委会继续履行搬迁交付土地义务，城投公司负担搬迁费用1000000元；2.判令长安镇政府、南关村委会和城投公司共同赔偿新世纪公司经济损失10546407元。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，对农村土地的补偿安置由政府土地管理部门组织实施，其它部门无权行使。而在征地补偿过程中，开发商与村民或村集体并不直接接触，不产生任何法律关系，只在征地完成后与政府发生土地流转关系，政府应在补偿安置工作完成后，才能将完整无争议的土地交给开发商使用。新世纪公司作为开发商为配合张掖市区县府街延伸段开通，长安乡南关村三社搬迁安置，在张掖市政府相关部门的协调下，将新世纪花园小区14#、16#楼用地5160平方米（7.74亩）与长安乡南关村三社未搬迁农户宅基地（7.74亩）进行对换，并签订了《土地对换征用协议》，新世纪公司通过出让取得土地使用权的14#、16#楼占地由张掖市人民政府收回划拨给甘州区长安乡南关村三社，但对换给新世纪公司的7.74亩土地上尚有一户农户未完成拆迁安置补偿工作。农村土地的补偿安置工作是政府部门的法定职责，政府在纠纷未解决的情况下将涉案土地交给开发商使用，实际上是不完全履行自己的法定职责的行为，新世纪公司可要求政府处理完善后续工作。在政府对补偿安置纠纷尚未处理完结，造成对换土地无法正常开发建设的情况下，新世纪公司作为开发商无权直接起诉南关村委会腾交土地。据此，一审法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第三项、第一百五十四条第一款第三项、《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条第三款规定，裁定：驳回新世纪公司的起诉。一审案件受理费85079元，予以退还。本院二审期间，当事人均未提交证据。本院查明:2005年9月27日，张掖市甘州区长安乡南关村三社（甲方）与新世纪公司（乙方）签订《土地对换征用协议》约定：一、乙方14#、16#楼地7.74亩对换甲方居民点21.33亩土地中的7.74亩，互不找地差。下剩13.59亩居民点土地由乙方征用，每亩6.4万元，共计86.976万元…二、甲方居民点21.33亩土地上，共有搬迁户26户，其中县府街延伸段西侧7户，由甲方负责搬迁，搬迁费用由张掖市城投公司承担。其余19户拆迁费用均由乙方承担，搬迁补偿标准依照甲乙双方原定的补偿标准实施。三、土地对换后，甲方可完全依照设计的14#、16#楼施工图纸开工建设，并由张掖市现代建安公司承建。乙方现弓箭坊提交施工图纸及有关前期建设手续，否则甲方不承担乙方前期费用75万元。人防费用、施工费由甲方承担。四、甲方的搬迁安置楼建设完结后，应纳入乙方的小区进行管理。五、土地对换协议签订后，乙方对换过程中所发生的费用由张掖市建设局负责协调解决，乙方同时进行开工建设。甲方搬迁安置楼用地的国有土地出让手续，由甲方负责办理，费用由甲方承担。六、乙方对换土地后的搬迁，甲方应予积极配合。乙方可为甲方提供搬迁周转用房，甲方应于2006年3月15日搬迁完毕……长安镇政府和南关村委会在甲方处盖章，新世纪公司在乙方处盖章。城投公司和张掖市建设局在该协议上签字盖章。2018年3月30日张掖市人民政府给新世纪公司下发《关于同意对换国有建设用地使用权的批复》（张政国土建字[2018]108号）。协议签订后大部分土地已交付新世纪公司使用。但仍有一户村民至今没有拆迁，没有完整交付，新世纪公司提起本案诉讼。本院认为，本案的争议焦点问题为：新世纪公司根据《土地对换征用协议》起诉继续履行合同并赔偿损失是属于合民事诉讼受案范围。本案中，为解决南关村三社村民的搬迁安置问题，长安镇政府和南关村委会与新世纪公司签订了《土地对换征收协议》，约定将新世纪公司的7.74亩国有建设土地与南关村委会三社7.74亩未搬迁农户宅基地土地使用权进行对换，双方互不找差。协议还对对换土地的搬迁及相关费用承担问题进行了约定。上述内容是双方对各自土地使用权在平等自愿基础上进行互换的约定，不是对新世纪公司土地的征收征用。主体之间也不是管理与被管理关系。因此，该协议属于民事协议。新世纪公司起诉合同相对人履行合同义务，并赔偿损失的诉讼请求，是基于平等主体之间签订的民事合同提起的诉讼，属于民事诉讼受案范围。诉讼求具体，有明确的被告，符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定的起诉条件。拆迁安置补偿工作是否完成以及政府如何拆迁，并不影响《土地对换征收协议》的民事合同性质及新世纪公司要求合同相对人履行合同义务和承担责任的权利。综上，一审裁定认为新世纪公司的起诉南关村委会不符合法律规定错误，应予纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项规定，裁定如下：撤销一审裁定，指令张掖市中级人民法院审理。本裁定为终审裁定。审判长 刘建军审判员 李元博审判员 赵学平二〇二〇年十月十五日书记员 李浩煊