南昌铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2020）赣71行终376号 上诉人（原审原告）吴平花，女，1970年9月10日出生，汉族，住江西省南昌市东湖区。 委托代理人黄诗琴，江西朗秋律师事务所律师，律师执业证号：13601201711279488。 委托代理人杨强，江西朗秋律师事务所实习律师，实习律师证号：36011904110110。 被上诉人（原审被告）南昌市自然资源局，住所地：江西省南昌市红谷滩新区碟子湖大道**不动产登记大楼，统一社会信用代码：11360100014510837K。 法定代表人陶志，该局局长。 委托代理人胡文晶，江西华邦律师事务所律师，律师执业证号：13601200500449343。 上诉人吴平花因其与被上诉人南昌市自然资源局土地行政征收一案，不服南昌铁路运输法院（2020）赣7101行初314号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院经审理查明：案涉房屋位于江西省南昌市东湖区。2003年起，因案涉房屋的原权属人供销公司与德力西公司发生拖欠货款纠纷，经黑龙江省佳木斯市中级人民法院作出生效的（2003）佳民商初字第81号民事判决后，该院即作出（2005）佳法执字第20-3号《执行裁定书》《协助执行通知书》，将案涉房屋（产权证号××号）在内的九套厂房及房屋从供销公司名下执行归德力西公司所有。2008年4月22日，德力西公司再与原告签订《存量房买卖合同》，将案涉房产以171651元卖给原告，原告于2008年5月办理洪房东字第××号《房屋所有权证》，该证载明建筑面积572.17平方米，用途为非住宅。2004年10月21日，储备中心与江中集团公司签订了洪储收字［2004］17号《南昌市国有土地使用权储备合同》，约定储备中心收储江中集团公司575亩土地使用权，每亩78.241万元共计45000万元，洪土国用（登东）2004字第243号土地使用权证已在地籍处。原告认为，储备中心在收储时未调查案涉房屋的权属，导致房地分离的行为违法，侵害到原告的合法权益，故要求法院确认被告于2004年10月21日对原告房屋董家窑107号8栋所占土地收储行政行为违法。 另查明，2003年8月28日，南昌市人民政府办公厅作出洪府厅抄字[2003]1216号《抄告单》，载明为支持企业改制，妥善安置职工，保证社会稳定，经市政府研究，同意按《南昌市土地储备试行办法》由储备中心收购纸业公司256亩工业用地，所得款专项用于安置企业职工。2003年8月8日，储备中心与纸业公司签订洪储收字[2003]19号《南昌市国有土地使用权储备合同》，约定以每亩40万元的价格，收储纸业公司256.1078亩土地，共计10244.312万元。2003年9月3日，储备中心就收储土地办理了洪土国用（2003）第490号《国有土地使用权证》，载明地类为储备用地。该土地范围包含洪储收字[2004]17号《南昌市国有土地使用权储备合同》的575亩土地中。2004年10月21日，江中置业公司与被告签订《国有土地使用权出让合同》，约定以13.6亿元的价格出让575亩给江中置业公司，后江中置业有限公司办理了洪土国用登东（2004）460号《国有土地使用权证》。2007年8月13日，该土地证变更为洪土国用登东（2007）469号《国有土地使用权证》，载明土地使用权人为江西中江地产股份有限公司，使用权地类用途为住宅、商业、办公用地，使用权类型为出让。 再查明，2018年4月，南昌市不动产登记局对案涉房屋颁发了赣（2018）南昌市不动产权第××号《不动产权证》，载明案涉房屋为国有建设用地及房屋所有权，宗地面积与房屋面积各为572.17平方米。2019年4月，南昌市不动产登记局已重复发证为由要求原告交回《不动产权证》予以注销，因原告未在期限内交还，即于2019年4月1日刊登《不动产注销登记公告》并注销了案涉《不动产权证》，原告不服，遂将南昌市不动产登记局诉至本院。经本院审理后作出（2019）赣7101行初962号《行政判决书》，认定该宗土地在发生权属转移时，未尽充分审查义务，忽视了案涉土地的现状和地上房屋所有权登记在他人名下的情况，导致土地登记过程中房地分离的状况，损害了原告的合法权益。对此，原告可对出让土地时未解决房屋权属问题另行主张权利。南昌市不动产登记局作出的行政行为符合法律规定，依法驳回了原告的诉讼请求。 原审法院认为，对“有利害关系的公民、法人或者其他组织”不能过分扩大理解，不能认为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织都有利害关系。对于行政诉讼中“利害关系”的认定应符合几个条件，首先，应将当事人是否具有法律保护的权益作为判定当事人是否具有原告主体资格的重要标准；其次，在当事人确有法律可保护权益的情况下，还需要考虑该权益是否应当通过本案的行政诉讼来保护；最后，在某些情况下，即使当事人具有可保护的法律权益，但该权益应当通过民事诉讼或者直接对其设定权利义务的行政行为提起行政诉讼等方式来保护，则当事人虽有法律保护的权益，但针对本案却不具有原告主体资格。本案中，案涉土地储备行为发生在2003年至2004年期间，而原告通过买卖行为获得案涉房屋的时间发生在2008年，显然不属于当时土地储备时的行政相对人，若无限扩大对利害关系延伸，则将破坏行政行为的公定性。就本案而言，“房地一体”虽是我国立法的原则，导致“房地分离”的情况有很多，也是基于当时历史遗留问题所致，若原告认为案涉房屋土地的权属发生纠纷，同样也有法律规定的维权途径。《土地权属争议调查处理办理》第五条规定：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。”第三十条第一款规定：“国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定”第三十一条第一款规定：“当事人对人民政府作出的处理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”据此，土地权属发生争议的应先行土地调处前置程序，对调处决定不服的才能向人民法院提起行政诉讼，故原告不具备行政诉讼的利害关系。综上，原告的起诉不符合法律规定。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定：驳回原告吴平花的起诉。案件受理费50元（原告已预交），退还原告。 吴平花上诉称：1.涉案房屋所占土地不存在权属争议问题，原审裁定认定事实错误，适用法律不当。本案纠纷不属于土地权属争议的范畴，一审裁定认定涉案房屋土地的权属存在争议并适用《土地权属争议调查处理办理》属于认定事实错误，适用法律不当。2.上诉人与被诉行政行为之间明显具有利害关系，依法具有本案原告主体资格。虽然上诉人取得涉案房屋的时间为2008年，但涉案房屋已在2003年被人民法院查封后经依法判决并执行至德力西公司，查封时间早于被上诉人收储涉案土地的日期，而上诉人作为善意第三人经合法买卖、房屋所有权发生转移后，涉案房屋所占土地使用权应当一并随房屋转移至上诉人。综上，上诉人认为，一审裁定驳回上诉人起诉缺乏事实和法律依据，应予纠正。请求二审法院撤销一审裁定，并依法改判确认被上诉人于2004年10月21日对上诉人房屋董家窑107号8栋所占土地收储行为违法；本案一二审诉讼费用由被上诉人承担。 南昌市自然资源局答辩称：1.原审法院认定涉案房屋存在“房地分离”情形，事实清楚、证据确凿。现有证据足以证明南昌市房管局在涉案房屋首次颁发房屋所有权证时，即涉案房屋在查封登记时即存在“房地分离”情形，且土地使用权权属登记在前，房屋所有权登记在后。2.上诉人从未取得涉案房屋所占范围内的土地使用权，不是与上述土地使用权处分行为相关联的利害关系人，故不是本案适格原告。佳木斯中院的执行效力不及于涉案房屋所占范围内的土地使用权。3.土地储备行为是否行政行为，值得商榷。即使属于行政行为，上诉人起诉也已经超过起诉期限，应予以驳回。综上，原审裁定驳回上诉人的起诉，事实清楚，与法有据，应予维持。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法条规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织；所谓“利害关系”仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。 本案上诉人与被诉土地储备行为是否有利害关系，关系到其有无原告资格提起本案诉讼。案涉土地储备行为发生在2003年至2004年期间，而上诉人从德力西公司以171651元购买所涉房屋的行为发生在2008年4月22日。上诉人于2008年5月办理了《房屋所有权证》，该房屋所有权证亦无土地使用情况摘要。且黑龙江省佳木斯市中级人民法院作出的（2005）佳法执字第20-3号《执行裁定书》，亦注明该涉案房屋均无土地证照。故上诉人与被诉土地储备行为并不具有行政法律上的利害关系，不具有原告主体资格，本院予以确认。综上，原审认定事实清楚，裁定驳回吴平花的起诉结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  谭 闻 审 判 员  刘 巍 审 判 员  张庆文 二〇二〇年十月二十二日 法官助理  熊娇娇 书 记 员  刘婉盈