浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行申454号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）舟山市岙山冷冻厂，住所地定海区长峙乡岙山村。 法定代表人王**勤，厂长。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）舟山市自然资源和规划局，住所地舟山市临城千岛路**。 法定代表人王**，局长。 委托代理人陈波、王红女，浙江海泰（舟山）律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）舟山市人民政府，住，住所地舟山市新城海天大道**/div> 法定代表人何中伟，市长。 委托代理人黄旭雯、陈杰。 第三人（原审第三人）舟山市定海区临城街道岙山渔业村经济合作社，住所地，住所地舟山市定海临城街道长峙山门iv> 法定代表人王康成，主任。 再审申请人舟山市岙山冷冻厂因舟山市自然资源和规划局（原舟山市国土资源局，以下简称舟山资规局）与舟山市人民政府（以下简称舟山市政府）土地行政登记及土地登记行政复议一案，不服浙江省舟山市中级人民法院作出的（2019）浙09行终16号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 岙山冷冻厂申请再审称：一、本案符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（四）规定的人民法院应当再审的法定情形。具体理由如下：（一）一审判决以《不动产登记暂行条例实施细则》第二条第二款“房屋等建筑物、构筑物和森林、林木等定着物应当与其所依附的土地、海域一并登记，保持权利主体一致”的规定，认为岙山冷冻厂的原审诉请缺乏事实和法律依据，并驳回原审诉请，二审予以维持。岙山冷冻厂认为这是对法律的曲解和错误适用。现行的《不动产登记暂行条例实施细则》第二条第二款的全文是“不动产登记应当依照当事人的申请进行，但法律、行政法规以及本实施细则另有规定的除外。房屋等建筑物、构筑物和森林、林木等定着物应当与其所依附的土地、海域一并登记，保持权利主体一致。”该条文规定的是地上定着物的登记应当与其所依附的土地、海域一并登记，保持权利主体一致。不应倒过来理解为土地权属的登记必须与土地上的定着物的权属一致。我国法律规定，土地的所有权属于国家或集体，但土地上的定着物的所有权可以是国家、个人或其他组织，可见土地的权属是可以和定着物的所有权相分离的。我国不存在土地私有的制度，现行法律法规也没有规定土地权属的登记必须与地上定着物的权属相一致。1994年3月23日，岙山冷冻厂是岙山渔业村时任村长孙根荣想在企业转制时占为己有未果，通过内部公开拍卖所得，双方签订了《岙山渔业公司冷冻厂所有权转让协议书》，并由舟山市公证处公证。该协议书明确：转让范围的固定资产包括冷库、冰库的一切建筑物，制冷系统设备和两座码头，不包括水库，东边水泥码头（新）和厂内的练鱼场地，显然是分离的。第三人舟山市定海区临城街道岙山渔业村经济合作社（以下简称岙山经合社）把冷冻厂内练鱼场地占后重新租赁给岙山冷冻厂并归还了地上建筑物，并同意《要求办理时建筑方的申请报告》更能印证。2002年10月23日，岙山冷冻厂与定海区农村信用合作联合社的纠纷由舟山市中级人民法院作出（2002）舟法执字第23号民事裁定书，裁定将岙山冷冻厂的抵押财产（不含土地使用权）抵偿债务。岙山冷冻厂具有集体土地使用权。因此包括拍卖建筑物对应的土地（3328.51平方米）在内的12000平方米土地仍为岙山经合社所有的集体土地，且岙山冷冻厂对该土地享有使用权。由此可见，地上建，地上建筑的所有权和对应的土地使用权的分离是历史原因造成的，两权属分离的状态是经生效的法律文书确认的。再者，舟山资规局在中院庭审时也当庭承认可以确权登记。因此，一、二审法院判决适用法律明显错误。（三）不符合舟山市当地政策规定。本案所涉的土地使用权登记问题由于舟山市政府在2005年12月错误向案外人核发舟国家（2005）字第9491号《国有土地使用权证》所引发。由于案外人舟山市弘泰水产有限公司冒用岙山冷冻厂的名义享受了集体企业转制政策，以欺骗手段取得了涉案的部分土地使用权，导致岙山冷冻厂在当时政策适用时间段内，无法通过司法途径解决该土地使用权权属争议前申请土地使用权权属登记。这个结果的出现是舟山市政府的错误行政行为导致的。因此，应当按当时的政策来处理问题，更何况，舟山市社区村体制改革完善工作领导小组文件（舟社改2019）7号也由“村改居后，原合法使用的宅基地、集体建设用地可以经批准确认国有土地，办理国有划拨土地使用权登记，原使用权人需补办土地出让手续的，按规定补交出让金”，也就是说当地政府的现行政策也是支持申请人办理土地使用权权属登记的。二、符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（五）项规定。具体理由如下：（一）二审对岙山经合社的诉讼主体资格没有予以核实，属于诉讼程序违法。自涉案土地使用权被舟山资规局废止后，岙山冷冻厂并不清楚土地的所有权是重新登记在岙山经合社的名下。如没有登记在岙山经合社名下，那么其就不具有诉讼主体资格。一、二审法院认可岙山经合社的诉讼主体资格的前提必须是对岙山经合社是否对涉案土地有所有权进行审核，但一、二审对此重要事实没有予以查明就直接确认了岙山经合社的诉讼主体资格，诉讼程序明显违法。岙山经合社的土地所有权于2016年1月5日已被舟山市政府委托浙江舟山群岛新区新城管理委员会征用。2000年4月，舟山市定海区企业改革领导小组办公室出具【定企改（2000）40号】《关于同意完善定海岙山冷冻厂改制方案的批复》。岙山冷冻厂根据改制的精神着手进行债权债务处理，所有的资产、货物却被孙根荣等人占有、抢夺。时任村长王康成还协助孙根荣瞒天过海，以舟山市弘泰水产有限公司（系由岙山冷冻厂更名而来），1994年由村办集体企业转制已经十年仍未办理土地使用权证影响融资为由，出具意见“会议依据市中级人民法院在解决原岙山冷冻厂资产纠纷过程中处理意见及乡村办企业转制操作程序。”明知不属于拍卖范围内的资产还同意协助其向舟山市新城管委会提交《关于要求办理企业土地使用权证的报告》的虚假陈述，欺骗上级管理部门。浙江省人民政府于2004年8月28日作出浙政复决（2013）85号的行政复议决定书，“涉案土地原属岙山冷冻厂使用集体土地的组成部分，该土地使用权未纳入办理金融贷款的财产抵押、抵偿清单范围。”决定撤销舟山市人民政府作出的向舟山市弘泰水产有限公司核发的舟国用（2005）第9491号《国有土地使用权证》的具体行政行为，杭州市中级人民法院和浙江省高级人民法院作出的（2014）浙杭行初字第187号、（2015）浙行终字第59号行政判决，认定了舟山市岙山冷冻厂拥有相关房产而实际使用该土地，对涉案土地虽未取得集体土地使用权证，但并不能否认其实际使用该土地的事实。更为令人发指的是，根据2003年11月5日临城街道岙山村与舟山市弘泰水产有限公司签订的《土地租赁及用水协议》，岙山冷冻厂土地使用权和冲冰、加油的一只码头被岙山村委瓜分后占有，租赁给了弘泰公司。2006年6月12日，岙山村委会王文伟书记同意归还码头，并写下补充协议确定该铁壳冲冰码头的产权归岙山冷冻厂。王康成却出尔反尔否认并出虚假证明：“2006年6月12日《补充协议》所载的在2003年11月5日村委与弘泰公司签订的协议中的码头(冲冰铁壳码头)产权应归还冷冻厂所有，所载的冷冻厂就是指弘泰公司。”还特此证明：岙山村已将该码头归还弘泰水产公司，该码头属于弘泰公司所有。即实际将岙山村委会应归还给岙山冷冻厂硬变成是归还给了舟山市弘泰水产有限公司。2009年1月24日宁波海事法院作出了《民事判决书》(2007)甬海法舟事初字第47号，判决被告舟山市定海区临城街道岙山渔业村民委员会，第三人舟山市弘泰水产有限公司于本判决生效后10日内将现位于浙舟渔证(2000)0048号海域使用权证中2区的水泥码头(油库旁边)抵偿给岙山冷冻厂。一审判决后，诉讼各方均未上诉。2009年5月3日，受害人向宁波海事法院申请强制执行，后又再次提起海域侵权诉讼。但申请人的权益至今未能得到法律应有的保护。海域权证续办更为“神奇”，王康成向弘泰公司汇报不同意就叫时任会计王菊娣骗申请人携已签订原件来村修改为由，直接将受害人手中抢过协议，立马写上了“协议作废”四个字和时间，连舟山市海洋与渔业局也无语，不再要求协议。直接于2013年1月23日颁发了【国海证2013(33090200318)】海域使用权证。谎言、霸凌事件不胜其举，双重标准是现村书记，的行事风格。土地使用权确认是依据《物权法》第三十三条现定因物权的归属、内容发生争议的，利害关系人可以请求确认，赋予物权争议利害关系人确认救济权，包括了行政确认和司法确认。《土地管理法》第十六条规定土地权属争议由人民政府进行处理系行政确认程序，岙山冷冻厂请求确认涉案土地使用权，应先向人民政府提出。综上所述，申请人认为一、二审判决适用法律错误，且程序违法，判决结果明显错误，且符合再审条件。现申请人特依法申请再审，请求：1.撤销一、二审判决；2.责令二审法院重新审理。 舟山资规局答辩称，一、事实和程序方面：2018年1月30日，岙山冷冻厂就岙山冷冻厂在内的12000平方米集体土地使用权向舟山资规局申请要求登记在自己名下，并提交了包括《不动产权籍调查成果意见单》［编号为舟权调（2018）第0001号］在内的24项申请材料。舟山资规局接收申请材料后，根据《不动产登记暂行条例》及其《实施细则》的规定，对该土地使用权范围的权属情况进行审查。根据岙山冷冻厂提交的《不动产权籍调查成果意见单》的内容，该土地使用权范围内的地上物所有权人登记为舟山市弘泰水产有限公司。经查，2002年10月，因岙山冷冻厂无法按期清偿定海区农村信用合作社的借款，舟山市中级人民法院裁定将岙山冷冻厂抵押的建筑面积为5203.1平方米的房产（不含土地使用权）抵偿给定海区农村信用合作社。2003年10月，上述抵偿的房产（不含土地使用权）被岙山渔业村村民黄加尧、孙根荣、王仕军、黄苗飞4人在公开拍卖中竞价买得。同年11月，黄加尧等4人以其拍到的资产成立舟山市弘泰水产有限公司。2004年5月，舟山市人民政府向黄加尧等4人核发舟房权证定字第1××2号房屋所有权证书，对建筑面积为3685.92平方米的房屋所有权予以登记。故，岙山冷冻厂所申请的土地使用权范围内的地上物所有权人登记为舟山市弘泰水产有限公司，不符合“房地合一”的不动产登记基本原则，舟山资规局于2018年2月8日向其发出“不予受理告知书”，并一次性告知需补正的全部内容。二、法律适用方面：《不动产登记暂行条例》第六条第二款之规定“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”第七条第一款之规定“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。”根据上述规定，舟山资规局作为舟山市专门的不动产登记机构，具有对辖区范围内的房屋等不动产进行登记管理的行政职权。《不动产登记暂行条例》第十七条之规定“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容”。另《不动产登记暂行条例实施细则》第二条第二款规定“房屋等建筑物、构筑物和森林、林木等定着物应当与其所依附的土地、海域一并登记，保持权利主体一致。”即房屋登记应遵循“房随地走、地随房、地随房走体”的原则。故舟山资规局书面告知岙山冷冻厂不予受理并一次性告知需补正的全部内容适用法律正确。请求：驳回岙山冷冻厂的诉讼请求。 舟山市政府答辩称，舟山市政府作出《舟政复决字(2018)20号行政复议决定书》程序合法。岙山冷冻厂岙山冷冻厂于2018年5月7日向舟山市政府提出行政复议申请，舟山市政府于次日依法受理，并于同日向舟山资规局寄送行政复议答复通知书及复议申请材料(副本)，舟山资规局于2018年5月14日递交行政答复书及相关证据材料。经审理，舟山市政府于2018年6月28日作出舟政复决〔2018〕20号行政复议决定，同时告知岙山冷冻厂法定维权途径，并依法送达当事人。上述复议流程符合《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第五条、第十七条、第三十一条等关于行政复议受理期限及维权途径的规定。二、舟山市政府作出《舟政复决字(2018)20号行政复议决定书》正确恰当。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第二条第二款规定，“房屋等建筑物、构筑物和森林、林木等定着物应当与其所依附的土地、海域一并登记，保持权利主体一致。”《不动产登记暂行条例》第十七条第一款第(三)项规定，“申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容。”本案中，根据不动产权籍调查显示，岙山冷冻厂申请的集体建设用地使用权首次登记，其地上建筑物已登记在舟山弘泰水产有限公司名下，不符合“房地合一”的不动产登记原则。为此，舟山资规局书面告知岙山冷冻厂不予受理并一次性告知其需补正的全部内容，该行为符合法律规定。同时，针对舟山资规局未当场作出不予受理决定的问题，舟山市政府在复议决定书中予以指正。据此，舟山市政府根据《行政复议法》第二十八条第(一)项规定，作出维持的复议决定并无不当。三、二审法院审理案件，程序合法，判决结果正确。岙山冷冻厂因不服(2018)浙0902行初43号行政判决，向舟山市中级民法院提起行政诉讼，该院于2019年2月15日立案受理后，依法组成合议庭，并于2019年4月2日公开开庭审理了本案，并于2019年4月30日作出终审判决，驳回上诉，维持原判，舟山市政府认为，二审法院严格按照行政诉讼法规定的程序对本案进行了公开审理，所作的判决认定事实清楚、说理充分，内容详尽，有理有据。综上，舟山市政府认为《舟政复决字(2018)20号行政复议决定书》事实认定清楚，适用依据正确，程序合法，结论正确恰当；二审法院审理本案，程序合法，判决正确。请求：驳回岙山冷冻厂的再审申请。 本院经审查认为，本案的审查重点为舟山资规局作出的被诉《不动产登记不予受理告知书》以及舟山市政府作出的被诉《行政复议决定书》是否符合法律规定。本案中，岙山冷冻厂于2018年1月30日就舟山市定海区临城街道岙山村集体建设用地使用权向舟山资规局申请登记，并提交了包括舟权调（2018）第0001号《不动产权籍调查成果意见单》在内的24项申请材料。上述申请材料载明，案涉土地使用权范围内的地上物所有权人登记为舟山市弘泰水产有限公司。《不动产登记暂行条例实施细则》第二条第二款规定，房屋等建筑物、构筑物和森林、林木等定着物应当与其所依附的土地、海域一并登记，保持权利主体一致。因此，在岙山冷冻厂未能提供土地使用权与地上物所有权权属一致的证明材料的情况下，舟山资规局根据《不动产登记暂行条例》第十七条第（三）项的规定，作出不予受理决定并书面告知要求补正的全部内容，符合不动产登记的相关规定。至于舟山资规局没有当场而在事后作出不予受理决定，舟山市政府在被诉《行政复议决定书》中已对这一问题进行了指正。舟山市政府在岙山冷冻厂提出行政复议申请次日依法受理，并在受理申请之日起六十日内作出被诉行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定。一审法院判决驳回岙山冷冻厂的诉讼请求，二审法院予以维持，并无不当。 关于岙山冷冻厂在再审申请书中提到的二审法院未对岙山经合社诉讼主体资格予以核实，诉讼程序违法的问题。本案针对的是舟山资规局针对岙山冷冻厂集体土地使用权登记申请作出的不予受理决定的行为提起的诉讼，岙山经合社虽与被诉行为之间不具有利害关系，不属必须追加的第三人，但从查明案件的相关事实角度出发，把其列为第三人也无不当，且列为第三人不会对岙山冷冻厂的权利义务产生影响。 综上，岙山冷冻厂的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回岙山冷冻厂的再审申请。 审 判 长 马惟菁 审 判 员 沈 妙 审 判 员 王富新 二〇二〇年十月二十八日 代书记员 陈 奥