江苏省常州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）苏04行初56号原告芮小全、陈志明等676名常州市武进区嘉泽镇村民（原告姓名、性别、出生日期、身份证号码、户籍地）。诉讼代表人芮小全，男，汉族，1947年2月14日生，户籍地江苏省常州市武进区。诉讼代表人陈志明，男，汉族，1946年7月26日生，户籍地江苏省常州市武进区。诉讼代表人杨兴保，男，1956年7月24日生，户籍地江苏省常州市武进区。诉讼代表人黄根保，男，1953年10月9日生，户籍地江苏省常州市武进区。诉讼代表人余林方，男，1956年8月19日生，户籍地江苏省常州市武进区。委托代理人薛英，众成清泰（北京）律师事务所律师。委托代理人刘洪备，众成清泰（北京）律师事务所律师。被告常州市武进区人民政府，住所地常州市武进区湖塘镇延政中大道行政中心。法定代表人陈志良，代区长。委托代理人薛健峰。委托代理人郑喆。被告常州市武进区嘉泽镇人民政府，住所地常州市武进区嘉泽镇人民路**。法定代表人钱勤东，镇长。委托代理人顾青，北京市中伦文德（常州）律师事务所律师。委托代理人李春。原告芮小全、陈志明等676名常州市武进区嘉泽镇村民诉被告常州市武进区人民政府（以下简称区政府）、常州市武进区嘉泽镇人民政府（以下简称镇政府）土地行政管理一案，于2017年8月21日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月9日、2020年6月16日、2020年10月20日公开开庭审理了本案。原告的诉讼代表人芮小全、陈志明、杨兴保、黄根保、余林方及其委托代理人薛英、刘洪备（参加了第一次、第三次庭审）、被告区政府行政负责人副区长是峰（参加了第一次庭审）、委托代理人薛健峰（参加了第二次庭审）、严征（参加了第一次庭审）、郑喆、被告镇政府行政负责人副镇长吴晓峰、委托代理人顾青、李春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告均为常州市武进区嘉泽镇嘉泽村（原窑港村）村民。因花博会、退田还湖、环湖西路等项目，原常州市武进区嘉泽镇窑港村区域内的集体土地被征收。根据《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》（以下简称省政府26号令）规定，土地被征地后，应当依法给予被征地农民和农村集体经济组织补偿，并建立被征地农民基本生活保障制度，保障被征地农民的基本生活。根据《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》第二条规定，各地要认真落实国办发【2006】29号文件规定，做好被征地农民就业培训和社会保障工作。被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。根据镇政府在2017年4月11日作出的《嘉泽镇政府信息公开告知书》（第一队至第20队），证明区政府、镇政府负数上缴23841633元。根据国务院的规定原告方面不应承担个人缴费部分。但区政府、镇政府却违法收取第二、三年龄段每人16195元失地农民保障金，计1147人18575665元。该笔资金不应再由个人承担，因为两被告未将土地补偿款、安置补助费分文支付给原告，个人缴纳部分根据国务院规定可直接缴纳。同时该个人缴纳16195元未交社保中心，也未记入相关组帐户。此外，区政府、镇政府将结余的被征地农民社会保障资金负数上缴23841663元，该笔资金应当支付给原告。请求：1、确认两被告以被征地农民社会保障资金名义扣发原告安置补偿费用23841663元的行为违法，判决将该23841663元（包括个人缴纳16195元/人）支付给原告。2、诉讼费用由被告承担。第一次庭审后，因被告镇政府提出《嘉泽镇政府信息公开告知书》告知的部分内容有误，原告同意被告重新举证。被告重新举证后，被告同意原告变更诉讼请求。原告变更诉讼请求为：1、确认被告在征收嘉泽镇原窑港村集体土地过程中，要求凡参加失地农民保障享受退休第二、三年龄段需交纳个人部分每人16195元的行为违法。2、判令被告将第一项违法收取的每人16195元原渠道返还给原告。3、诉讼费由被告承担。原告向本院提交的证据有：1、2015年3月5日，镇政府作出的《情况说明》。2、《被征地农民保障资金结算表（原嘉泽镇窑港村1-20村组）》（以下简称《结算表》）。3、2017年4月11日镇政府信息公开告知书及公开的原窑港村20个村组《被征地农民第二、三年龄段分别缴费情况表》（基准日为2011年8月1日）。4、《被征地农民基本养老保险补缴标准》（2011含预测后三年）。5、嘉泽村民委员会2012年1月7日下发的被征地农民第二、三年龄段个人缴费16195元的通知。6、嘉泽镇信访办2015年1月23日《关于嘉泽窑港片20个村民小组对办理失地农民保障个人交纳16195元的答复意见》。7、原告统计的《失地社保资金镇、区二级政府应承担未承担资金汇总（附表一）》和《窑港失地农民社会保障资金结算差额表》（附表三）。被告区政府辩称，一、区政府已经根据相关规定和政策履行了为原告办理被征地农民生活保障的职责。武进区根据省政府26号令、《关于印发常州市征地补偿和被征地农民基本生活保障试行办法的通知》（以下简称常政发[2004]68号文），结合实际，制定了被征地农民基本生活保障政策。尤其是根据省政府26号令第二十条的规定，按照自愿原则，提高标准，将二、三年龄段人员纳入企业职工养老保险。原窑港村20个村民小组办理被征地农民基本生活保障符合相关规定和政策。原嘉泽镇窑港村区域面积（红线范围）4453亩，征地涉及花博会主场馆、环湖西路、大名嘉园、茶食人家、茶食街延伸、航信基地、经典老宅、退田还湖等项目。征地补偿总面积4084.823亩，征地补偿款总额203325342元，补偿标准根据《市政府关于调整征地补偿标准的通知》（以下简称常政发〔2011〕58号文）、常政发〔2004〕68号文等规定。其余300.3亩为国有河道，另有67.3亩飞地由原窑港村所在的嘉泽村与观庄村直接结算。在对原告进行土地征收过程中，区财政、国土部门按照规定足额对下拨付了土地补偿费、安置补助费等征地补偿安置费用。2012年5月，原窑港村20个村民小组就自愿放弃农村土地承包经营权（包括自留地），要求办理被征地农民基本生活保障，被征地农民基本生活保障方案和保障对象等内容召开集体经济组织会议进行讨论，达成一致意见后上报审核办理被征地农民保障。共计参保1828人，其中第一年龄段人员220人，第二、三年龄段人员共计1137人、第四年龄段人员471人。区政府根据省政府26号令第十三条和常政发〔2004〕68号文、常政发〔2011〕58号文的相关规定，筹集原窑港村20个村民小组被征地农民基本生活保障资金。村组按照毎人40000元或57000元的标准筹集，共筹集94326000元。另根据相关社保政策，办理企业职工保险的，个人必须依规缴费。故第二、三年龄段参加企业职工养老保险的人员应当缴纳16195元（根据区人社局测算2011年办理被征地农民保障个人缴费金额为每人16195元）。2012年1月，村委下发缴费通知，村民自愿按每人16195元缴纳承担个人缴费部分，共计18413521.71元。此外，镇财政补贴133313.19元。综上，共筹集资金112872834.9元（上述三项金额相加的总额）。根据2011年的标准，原窑港村20个村民小组办理被征地农民保障，当年支出和后续支出初步测算的费用共计85828843.98元，项目包括:1、第一年龄段生活补助金6000元/人;2、第二年龄段生活补助金3840元/人，按照160元/月计算2年；3、第三年龄段生活补助金140元/人/月，发放至其领取养老待遇为止，按平均5.5年测算；4、第二、三年龄段城镇职工养老保险费，前补12年养老保险费，后续3年按“自由职业者”方式缴纳，基数按上年缴费基数增长10%测算；5、第四年龄段保养金，按照2011的补助标准280元/月和预测寿命女68.6岁、男71.2岁测算。综上，筹集资金112872834.9元减去前期支付和测算金额85828843.98元和因重复参保应当退还个人的缴费金额3202328元，剩余23841663.42元。剩余资金上缴武进区被征地农民保障基金财政专户，用于后续保障费用的实际支出。如剩余保障资金不足以支付后续费用，则由政府补贴。实际上，后续支出费用远高于测算费用，从原窑港村20个村组筹集的被征地农民基本生活保障资金不够参保人员后续的保障费用，最终都是由政府财政兜底。后续支出费用增加项目有：1、第二、三年龄段后三年增加的城镇职工养老保险费。初步测算时后三年缴费基数是按上年缴费基数增长10%测算，20个组三年资金测算为15082092.4元，但由于后三年实际增长率远高于10%，实际后三年缴费为17974802.2元，多支出2892709.8元（庭审中称变更为290多万元）。2、第四年龄段保养金增加。初步测算时，是根据2011年补助标准（280元/月）和预测寿命（女68.6岁，男71.2岁）测算，但截至2019年每人每月保养金已递增至850元/月，且平均寿命也已经延长，第四年龄段人员参保至今，已比测算费用多支出了保养金，且今后还要递增。3、第二、三年龄段社保基金的负担。第二、三年龄段人员按前补方式参保，缴费标准较低，但退休待遇计算方法却与其他参保职工一致，如企业职工养老保险基金出现赤字，将由政府补贴。二、本案中，原窑港村第二、三年龄段参保人员需个人缴纳16195元于法有据。国务院文件和省政府26号令均鼓励有条件地区自行制定政策，将被征地农民基本生活保障纳入城镇社保体系。我区按照自愿原则，提高保障标准，将第二、三年龄段人员纳入企业职工养老保险。《中华人民共和国社会保险法》第十一条第二款规定：“基本养老保险由用人单位和个人缴费以及政府补贴等组成。”第十六条第一款规定：“参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金。”根据上述规定，参加企业职工养老保险必须个人缴纳费用，且缴费年限最低必须满十五年。具体缴费依据见区社保中心出具的说明材料，故原窑港村第二、三年龄段参保人员个人缴纳16195元于法有据。三、本案被告不适格。原窑港村第二、三年龄段参加企业职工养老保险个人缴费收取机关为社会保险费征收机构。根据《中华人民共和国社会保险法》第八十三条第一款规定，如原告对缴纳个人费用不服起诉，应当以社会保险费征收机构为被告。四、本案原告不适格。679名原告中有不是第二、三年龄段人员，未进行个人缴费，该部分原告与本案没有利害关系，故原告诉讼主体资格不适格。被告区政府向本院提交的证据有：1、《关于建立被征地农民基本生活保障制度的意见》（以下简称武发2006-37号文）。2、《关于被征地农民基本生活保障若干补充意见》（以下简称武政办发2008-5号文）。3、常政发〔2004〕68号文。4、常政发〔2011〕58号文、省政府26号令。5、常州市武进区社会保障服务中心2020年4月16日的情况说明（个人缴费）、《被征地农民基本养老保险补缴标准（2011含预测后三年）》。6、武进区财政局、武进区人社局的《关于“被征地农民第二、三年龄段缴费情况表”的情况说明》。7、公式调整后的《被征地农民第二、三年龄段缴费情况表1-20村组》。8、武进区财政局2019年7月22日《被征地农民保障办理情况说明》。被告镇政府辩称，一、在征收集体土地过程中，镇政府完全按照武发2006-37号文的规定执行。首先由被征地的农村集体经济组织确定保障人员的名单，由所在村民小组召开村民小组会议，对保障名单和保障方案讨论通过，报村民委员会汇总后再报镇政府审定确认，镇政府再将名单及方案提交区政府审核。因此具体保障人员的名单和保障方案均是由各村民小组讨论通过上报的。其次，镇政府按照上报的保障人员名单按照文件的规定要求，二、三年龄段（1137人）按个人缴费金额（16194.83元／人）缴纳个人缴费部分，筹集到18413521.71元；按4万元／人或5.7万元／人筹集村组缴费部分，筹集到9432.6万元；镇财政资金补贴133313.19元，合计筹集资金112872834.9元。再次，镇政府负责发放了规定的生活补助费、养老金、保养金，并为二、三年龄段参保人员补缴了15年的社保保险金。具体截止2019年10月，已经支付第一年龄段生活补助金132万元；第二年龄段生活补助金3056640元；第三、四年龄段生活补助金、保养金26880090元；按2011年缴费标准补缴了第二、三年龄段前12年的社保保险金34106647.98元至区社保中心，及后三年的社保金17990083.04元至区社保中心；同时退还了重复参保缴费金额12020036.09元。至此，截止2019年10月，镇政府已累计支付了95373497.11元，而且第三年龄段的生活补助金及第四年龄段的保养金还在继续支出中。因此，镇政府依法履行了为原窑港村被征地农民办理社保保障的法定职责。二、第二、三年龄段缴纳个人部分每人16195元这一行为不存在违法。（一）《中华人民共和国社会保险法》第十一条第二款规定：“基本养老保险基金由用人单位和个人缴纳以及政府补贴等组成。”第十六条第一款规定：“参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金。”根据上述规定，参加企业职工养老保险必须个人缴纳费用，且缴费年限最低必须满15年，因此个人缴费有合法依据。（二）第二、三年龄段缴纳的个人部分是根据社保测算的从1998年至2013年的个人承担部分计算得出的，计算了15年，且从有利于村民角度出发测算，实际需要个人缴费承担部分还超过该测算金额。（三）具体缴纳人员名单是根据各村民小组讨论通过上报的具体保障人员名单确定的，并不是由镇政府确定。（四）该款由第二、三年龄段的个人自愿缴纳，不存在强制要求缴纳的情况。三、679名村民并不是全部属于窑港村第二、三年龄段的人员，包含了直接放弃的、重复参保的村民。因此本案所涉原告包含了放弃参保部分及重复缴费部分，该部分原告与本案没有利害关系，主体资格不适格。四、原告起诉已经超过起诉期限。个人缴纳部分16195元已于2012年左右缴纳，起诉期限应从2012年开始起算，至今已超过5年，已经超过起诉期限。综上，镇政府请求本院驳回原告的起诉或诉讼请求。被告镇政府向本院提交的证据有：第一组证据，1、省政府26号令。2、武发2006-37号文。3、武政办发2008-5号文。4、常政发〔2004〕68号文。5、常政发〔2011〕58号文。第二组证据，1、20个村民小组被征地农民基本生活保障人员公示结果情况表。2、20个村民小组讨论被征地农民基本生活保障对象讨论结果表。3、20个村民小组被征地农民基本生活保障人员确认表。4、20个村民小组被征地农民基本生活保障方案讨论结果表。第三组证据，村委收到个人缴费转账至镇专户的转账凭证及收款收据。第四组证据，嘉泽窑港被征地农民保障筹集资金支出明细表。第五组证据，1、办理保障时，第一、二年龄段一次性补贴支出凭证。2、第三、四年龄段生活补助金至今实际支付凭证（截止至2019年10月的实际支出）。3、第二、三年龄段，前补12年养老保险费支出凭证。4、第二、三年龄段办理社保时因重复入保的核退资金退个人凭证。5、第二、三年龄段，后续3年实际支出养老金费用凭证。第六组证据，主动放弃参保人员退返资金清单、内部结算凭证、王国强情况说明。被告镇政府还提交了《标记人员为主动放弃参保人员》、《标注的为二、三年龄段人员》及《第二、第三年龄段退费人员名单》，以证明原告中部分人员无主体资格。经庭审质证，原告对两被告所举的证据真实性无异议，对两被告所举证据的证明目的提出了异议。区政府对镇政府所举的证据无异议。镇政府对区政府所举的证据无异议。两被告对原告所举的证据真实性无异议。本院对上述证据认证如下：原、被告所举的证据符合证据的真实性、合法性、关联性要求，能够证明本案的事实。原告对两被告提出的证据证明目的的异议，主要涉及案件的定性，不影响对证据三性的认证，故本院对原、被告所举的证据予以确认。经审理查明，2007年至2013年期间，因先后涉及花博会主场馆、环湖西路、大名嘉园、茶食人家、茶食街延伸、航信基地、经典老宅（大名北苑）、退田还湖、嘉成路等征地和建设项目，原武进区嘉泽镇窑港村域内集体土地被征收，总征地面积4084.823亩，补偿款总额203325342元。其余还有300.3亩是国有河道，无需补偿。67.3亩飞地补偿，由2010年原窑港村撤并后的嘉泽村与关庄村直接结算。原武进区嘉泽镇窑港村共有20个村民小组，共计参保1828人，其中第一年龄段人员220人，第二、三年龄段人员共计1137人、第四年龄段人员471人。在征地过程中，两被告依据《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》（江苏省人民政府26号令）第十三条、《常州市人民政府关于印发常州市征地补偿和被征地农民基本生活保障试行办法的通知》（常政发【2004】68号）、《市政府关于调整征地补偿标准的通知》（常政发【2011】58号）、中共武进区委、武进区政府联合印发的《关于建立被征地农民基本生活保障制度的意见》（武发【2006】37号）、武进区政府办公室《关于被征地农民基本生活保障若干补充意见》（武政办发【2008】5号）的相关规定，根据70%的土地补偿费和全部安置补助费用于被征地农民基本生活保障的原则，对原窑港村20个村组按照每人40000元或57000元标准，共筹集被征地农民基本生活保障资金共99977996元，其中因部分村民已有社保或因其他原因不参加本次保障返还费用5651996元，共实际筹集村组资金94326000元。2011年，武进区人社局社保中心为窑港村20个村组参加被征地农民基本生活保障第二、三年龄段的人办理社会养老手续，缴费方式为前补12年，后续再缴费3年，其中前补12年是按照每年全省在岗职工平均工资的60%作为缴费基数，后续3年按“自由职业者”方式缴纳，缴费基数按当年自由职业者最基本档次为准每年递增10%测算，经测算2011年办理被征地农民第二、三年龄段入社会养老保险需个人承担缴费16194.83元/人，各村组根据该测算的个人缴费金额标准（16195元/人），于2012年1月相继筹集资金18413521.71元。被告嘉泽镇政府财政补贴133313.19元。以上共筹集资金112872834.9元。2012年，被告嘉泽镇政府为窑港村20个村民小组相关人员办理社会养老保险手续，并根据2011年标准对相关资金支出进行初步测算，共计测算需支出资金85828843.98元，主要项目包括：1、第一年龄段生活补助金6000元/人；2、第二年龄段生活补助金3840元/人，按照160元/月计算2年；3、第三年龄段生活补助金140元/人.月，发放至其领取养老待遇为止，按平均5.5年测算；4、第二、三年龄段的城镇职工养老保障费，按前补12年养老保险费，后续3年按“自由职业者”方式缴纳，基数按上年缴费基数增长10%测算；5、第四年龄段保养金，按照2011年的补助标准280元/月和预测寿命（女68.6岁，男71.2岁）测算。此外，因部分被征地人员重复参保退还个人缴费部分3202328元。以上筹集资金112872834.9元减去前期支付和初步测算需支付金额85828843.98元和退个人缴费3202328元，剩余资金23841663.42元，上缴区被征地农民保障基金财政专户，用于后续保障费用的实际支出。后续保障费用增加情况。第二、三年龄段后3年城镇职工养老保险费用增加，因全省社会平均工资每年实际递增均超过原测算的10%幅度，后3年缴费超过测算数2907990.64元。第四年龄段保养金支出增加，原测算保养金支出标准280元/月，截至2019年已递增至850元/月，原测算预期寿命（女68.6岁，男71.2岁），也已经延长，每年保养金支出均在递增。再查明，本院立案受理本案时，原告列为“芮小全、陈志明等679名原常州市武进区嘉泽镇窑港村村民”。之后，其中的周祥生（男，原居民身份证号码3204211936********，原户籍地常州市武进区嘉泽镇窑港村委下茶泽**）、沈羊孝（男，原居民身份证号码3204211931********，原户户籍地常州市武进区、旺根（男，原居民身份证号码3204211930********，原户户籍地常州市武进区）死亡。本院认为，根据原告的诉讼请求，可以确认本案系原告认为被告违反法律规定收取费用而提起行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，根据原告提供的嘉泽村民委员会2012年1月7日下发的缴费通知、嘉泽镇信访办2012年1月23日下发的信访答复意见，以及被告提供的嘉泽镇被征地农民基本生活保障专户个人交款入帐凭证、武进区社保中心社会保险费专用缴款书，可以确认包括原告在内被征地农民第二、三年龄段参加城镇职工基本养老保险人员自2012年1月起已知道涉案行政行为，且至迟至2012年底已完成缴费。但原告迟至2017年8月才向本院提起行政诉讼，已超过前述法定起诉期限。原告认为其系2017年经信息公开才得知该收取16195元的行为违法并侵害原告合法权益。但行政诉讼法规定的起诉期限是从行政相对人知道或者应当知道作出行政行为之日起计算，而并非自知道或者应当知道行政行为违法之日起开始计算。且事实上原告在2012年1月已对该收取16195元的行为认为侵害其权益而提起信访。综上，原告的起诉已超过法定起诉期限，且无行政诉讼法第四十八条规定的因不可抗力或者其他不属于其自身原因耽误起诉期限的情形，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第（二）项规定，裁定如下：驳回原告的起诉。案件受理费50元依法予以退还。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。审判长  吴向方审判员  谢唯立审判员  王 莹二〇二〇年十月二十八日书记员  朱羲玲