四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终1747号 上诉人（原审第三人）周梅，女，1977年6月16日出生，汉族，住四川省江油市。 委托代理人王志荣，万源市太平法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审原告）谭相兵（又名谭相斌），男，1967年6月10日出生，汉族，户籍地四川省万源市，现住四川省万源市。 委托代理人魏定刚，四川天维律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）熊详会，女，1974年10月3日出生，汉族，户籍地四川省万源市，现住四川省万源市。 委托代理人魏定刚，四川天维律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）谭龙燕，女，1995年11月29日出生，汉族，户籍地四川省万源市，现住四川省万源市。 委托代理人魏定刚，四川天维律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）谭成龙，男，2001年9月28日出生，汉族，户籍地四川省万源市，现住四川省万源市。 委托代理人魏定刚，四川天维律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）万源市人民政府。住所地：四川省万源市太平镇河西新区。 法定代表人倪欣，市长。 委托代理人于明。 委托代理人陈义明。 上诉人周梅因被上诉人谭相兵、熊详会、谭龙燕、谭成龙（以下简称谭相兵等人）诉被上诉人万源市人民政府（以下简称万源市政府）行政撤销一案，不服四川省达州市中级人民法院（2018）川17行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明，1984年土地第一轮承包时，第三人周梅之父万源市白羊乡泉鸡坝村万家油房组村民周言志从集体经济组织取得4个承包人口共计1.29亩承包土地的经营权。2001年11月3日，周言志与原告谭相兵签订《书立买房文约》，周言志将自己地名上坝原周家老屋基后的房屋作价5000元卖给谭相兵,该协议只对房屋买卖一事进行了详细约定，没有关于土地承包经营权方面的约定。同日，周言志收到谭相兵房价款11500元，并出具领条一张。2004年9月20日，谭相兵作为承包方与发包方万源市白羊乡泉溪（鸡）坝村万（家）油房社签订编号为万白羊0806025的《万源市农村土地承包合同》，双方约定由发包方将耕地0.8亩承包给谭相兵作为农业用地，承包期限为30年即从1998年1月1日起至2027年12月31日止。农村承包土地明细表中含“石岗田”“黄金揙田”“黄金揙地”“土地梁地”四块，并明确四至界畔。发包方法定代表人胡明刚和谭相兵均在该合同上签字盖章。2004年9月20日的万源市《农村土地承包经营权证》登记表记载内容与承包合同上内容一致。2004年4月，被告万源市政府为谭相兵颁发万源府农地承包权证第0104786号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》（以下简称0104786号承包经营权证）。谭相兵自耕种案涉土地后一直缴纳相应的农业税、政府提留款等款项。2010年10月19日，万源市白羊乡泉鸡坝村村民委员会与谭相兵签订土地转让协议，约定由谭相兵将部分承包田地转让给万源市白羊乡泉鸡坝村村民委员会用于修建敬老院。2016年6月新一轮土地确权时，周言志以与谭相兵有房屋买卖合同，但无土地转让合同为由要求将泉鸡坝村万家油房组原土地确权给本人，而谭相兵认为2004年该土地已办证确权给自己，故不同意退回土地，双方发生纠纷。经万源市农业局、万源市白羊乡人民政府、村委会、万家油房组多次调解无果。2017年7月24日，周言志、周梅向万源市政府申请责令万源市农业局撤销于2004年为谭相兵颁发的《农村土地承包经营权证》，同时责令谭相兵恢复申请人的土地并返还申请人。2017年10月31日，万源市政府作出万府行决字[2017]4号行政处理决定书（以下简称4号行政决定书），认为依照《中华人民共和国农村土地承包法》和《四川省实施办法》的相关规定，谭相兵一家的户籍至今未在泉鸡坝村万家油房组，依法不能享受集体经济组织万家油房组发包出来的土地；周言志与谭相兵之间又无具体的流转协议证明谭相兵是以其他方式获得涉案土地的承包权。所以，颁发给谭相兵土地承包经营权证的具体行政行为实属错误，根据《四川省行政执法监督条例》的规定，决定撤销颁发给谭相兵（斌）等人的0104786号承包经营权证。谭相兵不服该决定，提起行政诉讼，要求依法撤销4号行政决定书。 另查明，第三人周梅之父周言志已于2017年11月20日去世。 原审法院认为，被告万源市政府4号行政决定书查明，2004年，土地第二轮确权颁证时，当时的集体经济组织工作人员无法与周言志取得联系，遂将涉案土地承包权填发给了谭相兵。而实际上，谭相兵之所以取得土地承包经营权证，是因为谭相兵与集体经济组织签订了土地承包合同，集体经济组织工作人员称仅仅因为和周言志联系不上才颁证给谭相兵与上述事实不符。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条“国家所有依法由农村集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包”和第二十二条“承包自合同成立之日其生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”的规定，谭相兵自承包合同成立之日起就已取得案涉土地的承包经营权。万源市政府在处理决定书中认为谭相兵户籍未在泉鸡坝村万家油房组，所以不能享受万家油房组发包出来的土地属于适用法律错误。万源市政府作出4号行政决定书认定事实不清、适用法律错误，谭相兵等人申请撤销该4号行政决定书的诉讼请求，该院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）款之规定，判决：撤销被告万源市政府作出的4号行政决定书；本案诉讼费50元，由被告万源市政府负担。 上诉人周梅上诉称，政府颁发承包经营权证书的行为属于政府主动履行的职权和职责的行政登记行为，具有不动产权变动公示作用，不享有行政许可或现在确认意义上的赋权或判断权属功能，对登记依据的承包合同是否成立、是否取得承包经营权仅有形式上的审查职能，不具有确定承包合同效力的实质审查和裁量职权；万源市政府审查自身颁证行为是否合法，并作出4号行政决定书，对错误颁证予以纠正撤销是合法行使职权；一审法院仅能对万源市政府作出的4号行政决定书合法性进行审查，其以万源市政府作出4号行政决定书认定事实和适用法律错误为由，作出一审判决，撤销万源市政府4号行政决定书是错误的。请求撤销四川省达州市中级人民法院（2018）川17行初10号行政判决；维持万源市政府作出的4号行政决定书。 被上诉人谭相兵等人答辩称，谭相兵与周梅之父周言志之间的购房交易包括房屋和土地山林承包经营权，谭相兵等人的户籍虽未迁入万源市白羊乡泉鸡坝村万家油房组，但事实上已成为该组农户，行使该组村民权利义务，并与该组签订了《农村土地承包合同》，依法取得了承包土地使用权，周言志在这期间另向同组村民陈启发租地建房，也未向谭相兵和所在集体经济组织提出收回土地和山林的任何异议，万源市政府4号行政决定书认定事实错误；万源市政府于2004年依据谭相兵与万源市白羊乡泉鸡坝村万家油房组签订的《万源市农村土地承包合同》向谭相兵等人颁发了0104786号承包经营权证，现依据2008年3月1日生效的《四川省实施办法》的规定，作出4号行政决定书，适用法律错误；万源市政府作出4号行政决定书前未经调查取证并组织听证，未给予谭相兵等人陈述和申辩的权利，未考虑同村村民迁移，村社基层干部不要求迁移户口的客观实际，程序违法。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人万源市政府答辩称，2004年，万家油房组与谭相兵签订土地承包合同时，案涉土地原承包人周言志不在家，万家油房组没有通知到周言志，且所签土地承包合同来源不合法、签订土地承包合同前未召开村民大会，也没有确定承包土地方案，原审法院认定万源市政府4号行政决定书认定事实不清是错误的；万家油房组将案涉土地发包给非集体经济组织成员谭相兵违反农村土地承包法的规定，且剥夺了原案涉土地承包权人周言志的合法承包权益，所签土地承包合同应属无效；万源市政府作出4号行政决定书，认定谭相兵不属万家油房组集体经济组织成员，不享有案涉土地承包经营权适用法律正确，而一审法院认定案涉土地属国家所有并依法由农村集体经济组织使用的土地是适用法律错误；万源市政府为谭相兵颁发的0104786号承包经营权证存在错误，其依法作出4号行政决定书予以自我纠正并无不当，应予以维持。 上诉人周梅及被上诉人万源市政府、谭相兵等人在一审中提交的证据已随案移送本院。一审庭审笔录记载了各方当事人对提供证据的质证情况，一审法院对证据的认定本院予以确认。 二审期间，上诉人周梅及被上诉人万源市政府、谭相兵等人均未在法定期限内提交新证据。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，被上诉人谭相兵等人因认为被上诉人万源市政府作出的4号行政决定书违法，向原审法院提出诉讼，请求撤销万源市政府4号行政决定书。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。……”的规定，万源市政府系辖区内农村承包土地经营权颁证行政机关，对已经颁发的农村土地承包经营权证，也具有作出行政撤销登记的行政职权。县级以上人民政府颁发农村土地承包经营权证书是依法履行土地承包经营权的行政登记行为，具有土地承包经营权公示作用，对登记依据的承包合同是否成立、是否取得承包经营权仅有形式上的审查职能，不具有确定承包合同效力的实质审查、裁量行政职权。本案中，万源市政府依据谭相兵户与万源市白羊乡泉鸡坝村万家油房组签订的《万源市农村土地承包合同》，为谭相兵等人颁发0104786号承包经营权证，是其依法定职权和法定程序，经审查后作出的农村土地承包经营权登记行政行为，万源市政府在为谭相兵等人颁发该土地承包经营权证时，对颁证依据依职权进行了形式审查，在现有证据不能证明谭相兵户与万源市××乡××村××房组签订的《万源市农村土地承包合同》被有权机关确认违法或无效的情形下，万源市政府不能自行审查确认谭相兵户签订的《万源市农村土地承包合同》违法，并以签订《万源市农村土地承包合同》后生效的《四川省实施办法》认定谭相兵户不具有合法土地承包经营权，以此为由撤销其依据谭相兵户签订的《万源市农村土地承包合同》颁发的0104786号承包经营权证。万源市政府在没有提供证据证明该颁证行为违反法定职权、法定程序和颁证事实依据缺乏的情况下，作出4号行政决定书，撤销0104786号承包经营权证，适用法律错误。原审法院判决撤销万源市政府4号行政决定书并无不当。上诉人周梅上诉提出万源市政府作出4号行政决定书是依法行使行政职权，原审法院撤销万源市政府4号行政决定书认定事实和适用法律错误的上诉理由不能成立，本院不予支持。本案原审法院并未确定案涉土地系国家所有并由集体经济组织使用的农村土地，原审法院引用《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条，确认万家油房组具有案涉土地发包权并无不当，但引用内容部分存在错误，予以指正；本案并非农村土地承包经营权争议，万源市政府也不具有对农村土地承包经营权争议作出仲裁裁决的行政职权，其作出4号行政决定书中认定谭相兵不具有案涉土地承包经营权主体资格，不享有万家油房组发包土地使用权，继而撤销其已为谭相兵颁发的0104786号承包经营权证，该决定书缺乏据以颁证的农村土地承包合同被依法解除、确认违法（无效）或撤销的事实依据，万源市政府辩称其作出4号行政决定书认定事实和适用法律、法规正确，应予维持的意见，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人周梅负担。 本判决为终审判决。 审判长 谭 勇 审判员 伍平会 审判员 杨 军 二〇二〇年十月十日 书记员 周竹青