山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁02行终588号 上诉人（原审原告）王丕利，男，1972年11月11日出生，汉族，住青岛市即墨区。 委托代理人刘明，山东鲁青律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市即墨区自然资源局，住青岛市即墨区长广路**。 法定代表人李根远，局长。 出庭负责人周明军，副局长。 委托代理人邢兆臻，该局工作人员。 委托代理人姜雷鸣，山东文鼎律师事务所律师。 上诉人王丕利因诉被上诉人青岛市即墨区自然资源局（以下简称即墨自然资源局）土地行政处罚一案，不服山东省青岛市即墨区人民法院（2020)鲁0282行初22号行政判决，在法定期限内提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年10月13日在本院第十五法庭经网络形式公开开庭审理了本案。上诉人王丕利及委托代理人刘明，被上诉人即墨自然资源局负责人周明军及委托代理人邢兆臻、姜雷鸣，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，2012年2月9日，原告王丕利与青岛市即墨区北安街道胡家庄村民委员会签订土地租赁合同，租赁该村土地建厂。2012年4月开始，原告王丕利在租赁土地上建设房屋，所占用土地未取得使用审批手续，所建设房屋亦未取得乡村建设规划许可证及权属证明。 2019年7月30日，被告即墨自然资源局对原告王丕利未经批准非法占用集体土地建厂房一案立案查处。被告即墨自然资源局经调查、勘测后，于2019年8月5日会审，建议进行行政处罚。2019年8月15日，被告即墨自然资源局向原告王丕利送达即自然资源罚听告字[2019]第446号《土地行政处罚听证告知书》及即自然资源罚告字[2019]第446号《土地行政处罚告知书》。2019年8月21日，被告即墨自然资源局作出即自然资源罚字[2019]446号《土地违法案件行政处罚决定书》，该决定书认定如下事实：2012年4月，王丕利未经批准非法占用北安街道办事处胡家庄村集体土地建厂房，位置在胡家庄村东南、××村路南，占地面积2800平方米（合4.2亩），建筑占地面积1776平方米，地类为耕地（一般农田），用途为工业，现已建成，符合土地利用总体规划。王丕利未经批准非法占用北安街道办事处胡家庄村集体土地的行为，已形成非法占地事实。上述行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条和第五十九条的规定。依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《国土资源违法行为查处工作规程》和《山东省国土资源行政处罚裁量基准》的规定，决定给予王丕利以下处罚：1、责令其退还非法占用的土地。2、没收在非法占用的2800平方米土地上新建的建筑物和其他设施。3、对非法占用的2800平方米耕地（一般农田），处以每平方米人民币25元罚款，共计罚款人民币柒万元整。限自接到本处罚决定之日起十五日内将罚款自行送缴即墨区农业银行专户存储，到期不缴纳罚款，每日按罚款额3%加处罚款。2019年8月21日，被告即墨自然资源局向原告王丕利送达即自然资源罚字[2019]446号《土地违法案件行政处罚决定书》。2019年8月27日，原告王丕利缴纳罚款70000元。 原审法院认为，本案的争议焦点在于被告即墨自然资源局作出的被诉行政处罚决定认定事实是否清楚，适用法律、法规是否正确，程序是否合法。 一、本案的事实认定方面。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第五十九条规定，乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。本案中，原告王丕利从青岛市即墨区北安街道胡家庄村民委员会租赁土地建厂，所占用土地虽符合土地利用总体规划，但原告王丕利未办理审批手续，违反上述法律规定，系非法占用集体土地建厂房。原告王丕利主张通过合同合法占有土地，无法律依据。因此，被告即墨自然资源局认定原告王丕利未经批准非法占用集体土地建厂房，认定事实清楚，证据确凿。 二、本案的法律适用方面。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；……《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。《山东省国土资源行政处罚裁量基准》规定，上述违法情形一般的，罚款为每平方米25元至30元。本案中，原告王丕利占用的土地符合土地利用总体规划，但未经批准非法占用，被告即墨自然资源局按照违法情形一般作出的被诉行政处罚决定适用法律、法规正确。 三、关于本案的程序合法性方面。本案中，被告即墨自然资源局按照《国土资源违法行为查处工作规程》的规定履行了立案、调查取证、听证告知及陈述申辩权利告知、作出处罚决定、送达等程序。因此，被告即墨自然资源局作出被诉行政处罚决定的程序合法。 综上所述，被告即墨自然资源局作出的被诉行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王丕利负担。 上诉人王丕利不服原审判决，上诉称，一、行政执法主体违法。以青岛市即墨区自然资源局的合法名义作出处罚决定时，已不存在的机构使用已经作废、过期、失效的旧公章收取款项，其行为无效。一审审理过程中，被上诉人辩称是因机构改革原因，即墨市政府改换机关印章不及时所致是错误的。事实是：根据即政办发(2019)4号青岛市即墨区人民政府办公室关于启用青岛市即墨区教育和体育局等印章的通知，“青岛市即墨区自然资源局印章自2019年2月1日起启用。被上诉人自2019年2月1日起使用新的公章，时隔将近八个月的时间后，于2019年8月27日，经不存在的“即墨市国土资源执法监察大队”使用过期、作废、时效的原有旧公章，是严重的违法行为。从刑事法律的角度看，该行为是非常严重的违法行为。上诉人有理由怀疑收取款项的行为涉嫌严重违法，是否上交国家，是否存在小金库。一审中被上诉人关于此事的解释和一审法院的不予认定是错误的，难道一个新设的机关用了八个月的时间，还不能换一个公章吗？建议二审法院将有关疑问作为线索转交监察机关或其他机关。二、行政行为程序违法。《行政处罚决定书》认定的内容、处罚的内容以及执行，是一个有机组成的完整体，其中任何一个部分违法，整体行为违法。执行处罚收取罚款所用的收款公章是已经作废过期无效的公章，其收取款项的行政行为无效。三、行政处罚决定书，因违反《国土资源行政处罚办法》第二十九条第二款，行政处罚决定书中应当包括行政处罚告知、当事人陈述、申辩或者听证情况。被上诉人作出的即自然资源罚字(2019)446号处罚决定书违反了以上规定。根据《行政处罚法》第三条第二款，没有法定依据或者不遵守法定程序的行政处罚无效。所以即墨区自然资源局的作出的处罚决定书因主体违法，行为违法，形式违法，应认定无效。综上，一审法院没有查明事实，适用法律错误，请求撤销原审判决，依法支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人即墨区自然资源局辩称与原审的辩称意见相同。原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予以维持。 上诉人对原审法院的审判程序无异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 各方当事人在原审提交的证据均在原审庭审质证。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此查明的事实成立。 本院认为，一、被诉处罚决定作出的时间是2019年8月21日，上面所盖公章为被上诉人“青岛市即墨区自然资源局”。2019年8月27日，上诉人依据被诉处罚决定规定的期限内到被上诉人处缴纳罚款后，被上诉人出具了盖有“即墨市国土资源执法监察大队”公章的票据。据此，上诉人主张被上诉人行政执法主体违法。经审查，上诉人缴纳罚款的行为属于履行被诉处罚决定所确定的处罚事项，并非属于被上诉人在作出本案被诉处罚决定过程中的行政程序，上诉人该主张不能成立，本院不予支持。二、被上诉人经过立案、调查取证、陈述申辩权利告知、听证告知等法定程序后，查明上诉人从青岛市即墨区北安街道胡家庄村民委员会租赁集体土地建厂，所占用土地虽符合土地利用总体规划，但未办理审批手续的事实。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条、第五十九条、七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《山东省国土资源行政处罚裁量基准》的规定，上诉人主张其是通过合同合法占有土地不能成立。被上诉人认定上诉人上述行为属于非法占用土地建设厂房的行为，并据此作出被诉处罚决定并无不当。上诉人主张被上诉人在处罚决定书中没有载明“行政处罚告知、当事人陈述、申辩或者听证情况”，属于对行政程序的理解有误，本院不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王丕利负担。 本判决为终审判决。 审判长  李国宁 审判员  蒋金龙 审判员  林 桦 二〇二〇年十月十五日 法官助理 管筱笛 书记员赵洪峰 书记员李丹