浙江省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)浙行终1625号上诉人（原审原告）朱乾清，男，1979年3月16日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。委托代理人王静、赵峰，北京中师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路**。法定代表人姚高员，市长。委托代理人焦选璇。朱乾清因与温州市人民政府（以下简称温州市政府）土地行政管理（土地）行政复议一案，不服温州市中级人民法院（2019）浙03行初938号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月11日立案受理后依法组成合议庭对本案进行审理。经阅卷、调查，本案已审理终结。2019年11月19日，温州市政府作出温政行复〔2019〕222号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），认定如下：建设用地规划许可证并不会直接发生设立、变更、转让或消灭不动产物权的效力。本案中，申请人并非原行政行为的相对人，原温州市规划局决定是否颁发建设用地许可证，本身并不会直接影响申请人的合法权益，因此申请人与规划许可的颁证行为没有法律上的利害关系。被申请人依照法定程序于2018年9月12日核发地字第浙规证2018-030300046号《建设用地规划许可证》（以下简称涉案规划许可）并无不妥。本案涉及的《建设用地规划许可证》于2018年9月13日在政府网站及项目现场公示，而申请人于2019年10月提起行政复议，已超出行政复议申请期限。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回申请人朱乾清的行政复议申请。原审法院经审理查明：朱乾清拥有坐落于龙湾区××街道××街××号的房屋，并已领取国有土地使用权证、房屋所有权证。2018年9月12日，温州高新技术产业开发区投资建设开发有限公司向原温州市规划局提交了申请表、委托书、项目建议书和可行性研究报告的批复、用地预审意见等材料，申请办理“龙湾城市中心区城中村改造工程（永中单元Ｄ-06地块）”项目的建设用地规划许可，用地位置为永中街道永中单元Ｄ-06地块。原温州市规划局受理申请后于同日经审批向温州高新技术产业开发区投资建设开发有限公司颁发了涉案规划许可。2018年9月13日，涉案规划许可证在政府网上予以公示，并在温州市永强北片区永中单元Ｄ-06地块项目现场张贴公示。2019年8月22日，朱乾清向温州市资规局申请公开其“房屋所在地块新建建设项目的规划批准文件包括建设用地规划许可证”等信息，温州市资规局于2019年9月5日向朱乾清公开涉案规划许可。朱乾清不服，于2019年10月10日向温州市政府邮寄提交行政复议申请，请求撤销涉案规划许可。温州市政府于次日收件后，于2019年10月16日立案受理，于2019年10月18日向温州市资规局邮寄送达答复通知书。温州市资规局于2019年10月28日提交行政复议答复书及证据材料。经审查，温州市政府于2019年11月19日作出被诉复议决定，并于2019年11月27日送达分别温州市资规局、朱乾清。朱乾清不服，提起本案诉讼。另查明：2018年12月27日，中共温州市委、温州市人民政府发布《温州市机构改革方案》，明确将原温州市规划局的职责整合至温州市资规局，不再保留原温州市规划局。原审法院认为：本案系朱乾清不服温州市政府驳回其复议申请提起的诉讼。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，行政复议申请符合“申请人与具体行政行为有利害关系”等规定的，应当予以受理。本案中，涉案规划许可是建设用地规划许可，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条等相关规定，建设用地规划许可是城乡规划行政主管部门确认建设项目的用地位置和范围及相关规划条件的许可文件，不涉及土地使用权的归属，并不会对原土地使用权人的土地使用权和地上房屋所有权产生实际影响。朱乾清不是涉案规划许可的相对人，而以其在涉案项目范围内享有不动产权属不服涉案规划许可提起行政复议，不具有利害关系，不符合行政复议受理条件。因此，温州市政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回朱乾清的复议申请，认定事实清楚，适用法律正确。鉴于被诉复议决定系因朱乾清的复议申请不符合受理条件驳回复议申请，不涉及对涉案规划许可的实体合法性审查，温州市政府在复议决定中表述“被申请人依照法定程序于2018年9月12日核发地字第浙规证2018-030300046号《建设用地规划许可证》并无不妥”不当，本院予以指正。温州市政府从受理申请、通知答复、复议审查到作出复议决定并送达，程序合法。综上，朱乾清请求撤销被诉复议决定，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回朱乾清的诉讼请求。朱乾清上诉称：一、上诉人与涉案建设用地规划许可证存在利害关系。依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定：在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。因此建设用地规划许可证是对涉案地块新建建设项目用地许可的批准。本案中，涉案建设用地规划许可证所载位置包括上诉人房屋所在地地块的位置，而上诉人本身对房屋所占地块是拥有土地使用权的，而温州市自然资源和规划局所作建设用地规划许可证是为第三人在上诉人拥有使用权的土地上设立新的用地许可的行为，涉案地块的规划建设用地将直接影响到上诉人的生活、安置情况，因此核发建设用地规划许可证的行为必然与上诉人之间存在直接的利害关系。此外，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十七条规定：“公民、法人或者其他组织可以向地方各级人民政府、对外以自己名义履行行政管理职能县级以上人民政府部门申请获取相关政府信息”，涉案建设用地规划许可证系上诉人通过信息公开得知，如上诉人与涉案建设用地规划许可证没利害关系，那么作出信息公开的机关完全可以以上诉人不具有利害关系为由拒绝公开涉案许可，那么公开涉案许可的事实也可以证明上诉人与涉案建设用地规划许可证之间存在利害关系。因此一审法院认定上诉人不是涉案规划许可的当事人不具有利害关系，判决驳回上诉人(一审原告)的诉讼请求存在事实和法律上的认识错误。二、上诉人申请行政复议符合受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请，但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的相关规定，在本案中，温州市自然资源和规划局核发的建设用地规划许可证是对涉案地块新建建设项目用地许可的批准文件，其批准与否将直接影响到上诉人所在地块是否存在新建项目，也必将影响上诉人在其地块的生活和安置情况，所以，上诉人与具体行政行为有利害关系，其申请行政复议符合法律规定的申请条件。三、上诉人提起行政复议并未超过法定期限。首先，在网站公示的行为，不能作为上诉人知道涉案许可的证据，两者没有必然的联系。根据《浙江省城乡规划条例》第二十八条规定：规划许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，规划许可机关在作出规划许可决定前，应当将许可内容、申请人和利害关系人享有的权利等事项在政府门户网站和建设项目现场等场所进行公告，公告期限不少于十日。申请人、利害关系人对许可事项提出异议的，规划许可机关应当研究处理，并及时回复处理结果。申请人、利害关系人在法定期限内提出听证要求的，规划许可机关应当组织听证。规划许可机关应当自作出规划许可决定之日起十五日内，将许可内容在政府门户网站和建设项目现场等场所向社会公布。该条例关于行政许可应当公告的规定是为了保护行政相对人的合法权益，其目的是让行政相对人就核发行政许可的合法性及合理性陈述发表自己的意见。从而避免出现侵犯行政相对人合法权益的情况发生。因此公告行为应当达到行政相关人知情的结果。只有网站公示的行为不具有公告的合法性，与上诉人的知情权没有关联性。此外仅凭一个网站公示截图行为就得出已经被公众浏览知悉的必然结论，不但违背基本生活常识，更加违反公告的立法目的及基本的立法原则。为行政相关人依法维权设置了不可逾越的障碍，法律救济途径彻底堵死。其次，应以上诉人得知涉案许可的具体内容之日为行政复议时效起算之日。上诉人是2019年9月5日通过申请信息公开得知该规划许可行为，在此之前，上诉人未看到过该规划许可以及批前公告。上诉人于2019年10月10日通过邮寄的方式向被上诉人申请行政复议，符合《行政复议法》第九条，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请的规定。依据《行政复议法实施条例》第十七条规定，行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。因此，公告的内容除了包括涉案许可，还应当包括相对人依法享有的救济权利和申请救济的途径，如复议权、复议期限等内容。如果行政机关作出涉案许可后，没有进行公告，或者公告时没有告知复议权、复议期限的，事后没有补充告知，也没有证据证明公民、法人或者其他组织知道涉案许可行为以及复议权、复议期限的，相对人可以在知晓权利救济途径后提起行政复议。本案中涉案许可并未实际公示，即便进行了公示，如被上诉人不能证明相对人知道许可行为，上诉人可以知道具体行政行为之日起的法定期间内提起行政复议。因此，上诉人的行政复议申请并未超出法定行政复议期限，被上诉人应当依法受理。综上，上诉人认为一审法院作出的(2019)浙03行初938号《行政判决书》认定的事实认定不清、适用法律错误，为维护上诉人的合法权益，特依据《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法>的解释》等相关规定，请求撤销浙江省温州市中级人民法院作出的（2019）浙03行初938号行政判决并依法改判，本案诉讼费由被上诉人承担。温州市人民政府未提交书面答辩意见。对原审法院查明的事实，本院予以确认。本院认为,本案的审理重点是温州市政府作出的行政复议决定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，行政复议申请符合“申请人与具体行政行为有利害关系”等规定的，应当予以受理。本案中，原温州市规划局经建设单位申请颁发了涉案规划许可。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七、三十八条之规定，建设用地规划许可证是城乡规划主管部门确认建设用地的位置、用地性质、面积和范围等符合城市规划的法定凭证。建设单位只有在取得建设用地规划许可证后，方可向土地管理部门申请用地。城市规划主管部门向建设单位颁发建设用地许可，本身并不涉及土地性质、权属的变更，亦不涉及上诉人使用土地及地上房屋的征收等事项，并不会对上诉人的物权等合法权益产生直接影响。上诉人如认为自己的合法权益受到侵害，可以在征收、补偿等环节行使救济的权利。上诉人作为土地原使用权人，与案涉规划许可不具有利害关系，其申请本案行政复议不符合行政复议受理条件。鉴此，温州市政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，以不符合行政复议法和本条例规定的受理条件为由，决定驳回上诉人的复议申请，认定事实清楚，适用法律正确。温州市政府从受理申请、通知答复、复议审查到作出复议决定并送达，程序合法。综上，朱乾清提出的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人朱乾清负担。本判决为终审判决。审 判 长 钱建军审 判 员 沈 妙审 判 员 夏祖银二〇二〇年十月二十三日法官助理 俞郭栋书 记 员 吕圣姻