江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终1768号 上诉人（原审原告）田跃，男，汉族，住南通市开发区。 委托代理人田桃涛，女，汉族，住址同上。 被上诉人（原审被告）南通市经济技术开发区管理委员会，住所地南通市经济技术开发区宏兴路**。 法定代表人沈红星，南通市经济技术开发区管理委员会主任。 委托代理人黄蓓，南通市经济技术开发区管理委员会工作人员。 委托代理人刘笋，北京炜衡（南通）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市人民政府，住所地南通市世纪大道**。 法定代表人王晖，南通市人民政府市长。 委托代理人沈锋，南通市司法局工作人员。 委托代理人潘杰，南通市司法局工作人员。 上诉人田跃因诉南通市经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）退休行政审批及南通市人民政府（以下简称南通市政府）行政复议决定一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2019）苏06行初82号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定，田跃于1976年12月作为留镇知青由原南通县商业局招工，被安排在小海商场工作（前身为小海茶什商店、小海综合商店、小海商业总店，原属南通县通海区商业系统大集体企业，2001年小海镇整体区划调整至南通开发区），人员性质属大集体固定工。田跃的企业工资改革套、升增资个人审批表显示，田跃1986年12月尚在小海商场工作。2003年12月，南通开发区对原南通县区划调整的14家企业进行产权制度改革，小海商场作为其中一家，改制时田跃不在企业分流人员名单中。2005年1月至2012年12月，田跃挂靠劳动事务代理缴纳养老保险96个月。2018年9月，田跃即将到达退休年龄申请办理退休，被告知不符合条件，田跃即通过信访反映要求申请办理退休相关问题。2019年1月3日，南通市经济技术开发区人力资源和社会保障局（以下简称开发区人社局）作出通开发人社信[2019]3号答复意见（以下简称3号答复意见），主要内容为，田跃原属小海商场职工，离开单位时未办理任何离职手续自行离开单位，属于自动离职，根据政策规定，在自动离职前参加工作的时间不能计算为连续工龄（视同缴费年限）。田跃的养老保险实际缴费年限为8年，不符合办理退休的法定条件。田跃不服，向南通市人力资源和社会保障局（以下简称南通市人社局）申请复查，南通市人社局于2019年1月18日作出不予受理告知书，对田跃的复查申请不予受理。2019年1月26日，田跃向南通市政府邮寄行政复议申请，南通市政府于1月29日收悉。1月30日，南通市政府通知田跃补正行政复议申请材料。2月11日，南通市政府收到田跃的补正材料。2月12日，南通市政府受理田跃的复议申请并通知开发区管委会答复。3月19日，南通市政府作出[2019]通行复第14号复议决定（以下简称14号复议决定），主要内容为，关于3号答复意见是否属于行政复议范围。开发区人社局作出的3号答复意见虽是信访答复形式，但从答复内容上来看，该答复意见已对申请人退休申请的事实进行了认定并作出最终不予办理退休审批的结论，在本质上应属于行政行为，对申请人的实体权利义务产生实质性影响，属于行政复议法所规定的案件受理范围。关于被申请人不予办理退休手续的决定是否合法的问题。开发区人社局对于申请人要求办理退休手续的申请，查阅了申请人的档案资料，并对工龄相关事实进行了调查了解，认定申请人于1987年左右离开单位（小海商场）后未办理任何离职手续，且其未能提供企业发放基本生活费的相关证据，应视为自动离职。依据法律法规规定，开发区人社局认定申请人自动离职前参加工作的时间不能计算为连续工龄（视同缴费年限），其养老保险实际缴费年限为8年（96个月），不符合法律规定的办理退休的法定条件，遂作出案涉答复告知申请人，并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，南通市政府决定维持被申请人开发区管委会作出的不予办理退休手续的决定。田跃不服，提起本案诉讼。 另查明，原南通县人民政府于1988年2月4日下发通政发〔1988〕32号文件，明确自1988年1月1日起，在县属集体所有制企业中实行退休费用社会统筹。原南通县人民政府《南通县企业职工养老保险暂行办法》规定，南通县企业职工从1992年1月1日起实行养老保险。南通市政府《南通市市区城镇集体企业职工养老保险基金统筹暂行办法》规定，南通市市区城镇集体企业职工从1992年1月1日起实行养老保险。 原审法院认为，《江苏省企业职工基本养老保险规定》第十八条规定，参保人员享受基本养老保险待遇应当同时具备以下条件：（一）达到国家、省规定的退休年龄；（二）用人单位和参保人员均按照规定足额缴费；（三）缴费年限15年以上，或者1998年6月30日前参加工作并参加基本养老保险，2008年6月30日前达到退休年龄且缴费年限在10年以上。参保人员退休时，由用人单位、劳动保障代理机构或者参保人员本人，凭社会保险经办机构审核的参加基本养老保险的证卡和有关材料，到劳动保障行政部门办理退休手续。《〈江苏省企业职工基本养老保险规定〉实施意见》第十二条、第十四条规定，退休年龄为男满60周岁，且缴费年限15年以上，其中缴费年限包括实际缴费年限和视同缴费年限。 本案中，对田跃实际缴费年限为8年的事实，各方当事人均无异议。田跃在小海商场的工作时间能否视同缴费年限计算连续工龄则成为田跃是否符合办理退休条件的关键问题。《江苏省劳动局关于职工养老社会保险有关问题的处理意见》第一条规定，可视同缴费年限的连续工龄，是指各地实行养老社会保险（包括固定工退休费用统筹和合同制职工养老保险，时间以各地政府文件规定的实施时间为准）以前按国家和省规定可以计算的连续工龄。《江苏省劳动和社会保障厅关于职工自动离职或被除名后连续工龄和缴费年限计算问题的复函》（苏劳社函（2000）127号）规定，企业职工在当地实行基本养老保险或退休费用社会统筹前自动离职或被除名，后又重新参加工作，其连续工龄一般应从重新参加工作之日起计算，重新参加工作后至当地实行基本养老保险或退休费用社会统筹前的连续工龄应视同缴费年限。根据田跃的档案材料，田跃在小海商场从1976年12月工作至1986年12月，此后再无档案记载，也无批准离职的手续，而上世纪80年代属于计划经济时期，离开单位应当办理相应的批准手续，田跃离开单位未办理离职手续应属自动离职。田跃虽主张1987年和1988年单位发放生活费，但未能提供相应的证据。因此，不管是在当时的南通县，还是调整区划后的南通开发区，田跃已经在实行基本养老保险或退休费用社会统筹前自动离职，根据上述政策规定，田跃在小海商场的工作时间不能视同缴费年限计算连续工龄。 至于田跃在审理过程中反复强调根据其提交的证据材料，田跃一直待岗在家，没有自动离职的主张。首先，小海商场出具书面说明有特殊的背景，是为方便田跃补缴养老保险，该份说明中的内容没有田跃的档案材料加以佐证；其次，开发区人社局退休人员的录音材料是个人意见，不能代表职权部门的审核意见，而且录音中也表示，缺少离职手续的情况下，工龄不能连续计算；再次，小海商场改制时，田跃并没有作为待岗职工列入企业分流人员名单。因此，该主张不能成立，开发区人社局出于审慎行使行政权力的考虑，严格根据田跃的档案记载作出审核，对于用人单位在档案材料之外出具的书面说明不予采纳，应予以支持。 综上所述，开发区人社局认定田跃自动离职前参加工作的时间不能计算为连续工龄（视同缴费年限），田跃的养老保险实际缴费年限为8年，从而答复田跃不符合办理退休的法定条件符合政策规定，南通市政府经复议予以维持，亦无不当。田跃要求撤销被诉14号复议决定及3号答复意见缺乏依据，依法不予支持。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回田跃的诉讼请求。 上诉人田跃上诉称：原审判决认定事实证据不足，适用法律法规不当，裁判结果错误。1、1976年至1986年，上诉人为大企业固定工，连续工作11年，档案中有记载，应当属于连续工龄；2、1987年，上诉人单位实行个人承包、人员重组，上诉人未能得到安置，待业在家、等候分配，上诉人既不是离职也不属于除名，劳动关系持续存在，工龄应当连续计算；3、2005年至2013年，上诉人连续缴纳8年养老保险金，后因家庭困难，没有继续缴纳；4、2018年，上诉人达到法定退休年龄，申请办理退休手续，人社部门未将上诉人11年连续工龄视同缴费年限，告知上诉人不符合退休办理条件，显然错误。请求本院撤销原审判决，将本案发回重审或者直接改判，支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人开发区管委会答辩称：1、一审判决认定事实清楚，上诉人没有离职手续，属于自动离职，具有事实依据，认定事实正确；2、一审判决适用法律法规并无不当，根据相关规定，田跃在实行基本养老保险或退休费用社会统筹前自动离职的，其连续工龄应从重新参加工作之日起算，自动离职前参加工作的时间不能计算为连续工龄；3、涉案14号复议决定并无不当，上诉人的上诉理由缺乏依据。请求本院驳回上诉，维持原判。 被上诉人南通市政府答辩称：1、一审判决认定事实清楚，田跃原属小海商场职工，离开单位时未办理离职手续自行离开单位属于自动离职，根据政策规定，自动离职前参加工作的时间不能计算为连续工龄；2、一审判决适用依据正确，田跃在小海商场的工作时间不能视同缴费年限计算连续工龄，一审法院驳回其诉讼请求并无不当；3、南通市政府所作的14号复议决定程序合法，上诉人的上诉请求不能成立。请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，《江苏省企业职工基本养老保险规定》第十八条第一款规定，参保人员享受基本养老保险待遇应当同时具备以下条件：（一）达到国家、省规定的退休年龄；（二）用人单位和参保人员均按照规定足额缴费；（三）缴费年限15年以上，或1998年6月30日前参加工作并参加基本养老保险，2008年6月30日前达到退休年龄且缴费年限在10年以上。根据《〈江苏省企业职工基本养老保险规定〉实施意见》第十二条、第十四条的规定，退休年龄为男满60周岁，且缴费年限15年以上，其中缴费年限包括实际缴费年限和视同缴费年限。本案中，开发区人社局以田跃不符合办理退休的法定条件，不予批准田跃退休，争议实质是田跃在小海商场的工作时间能否视同缴费年限，计算为连续工龄。 《江苏省劳动局关于职工养老社会保险有关问题的处理意见》（苏劳险[1994]8号）第一条规定，可视同缴费年限的连续工龄，是指各地实行养老社会保险（包括固定工退休费用统筹和合同制职工养老保险，时间以各地政府文件规定的实施时间为准）以前按国家和省规定可以计算的连续工龄。《江苏省劳动和社会保障厅关于职工自动离职或被除名后连续工龄和缴费年限计算问题的复函》（苏劳社函[2000]127号）规定，企业职工在当地实行基本养老保险或退休费用社会统筹前自动离职或被除名，后又重新参加工作，其连续工龄一般应从重新参加工作之日起计算，重新参加工作后至当地实行基本养老保险或退休费用社会统筹前的连续工龄应视同缴费年限。在卷的《田跃的档案资料》《情况说明》《南通市市属改制企业分流人员（协保）审核表》《小海商场职工内债、经济补偿金及各项费用结算表》等证据表明，田跃在小海商场从1976年12月工作至1986年12月，此后，再无工作档案记载；田跃离开小海商场没有办理批准离职手续，也未提供证据证明小海商场曾于1987年和1988年向其发放过生活费；2003年12月，小海商场进行产权制度改制，田跃亦不在小海商场分流人员名单及经济补偿金计算表中。故人社部门根据现有证据认定田跃已经在实行基本养老保险或退休费用社会统筹前自动离职，其在小海商场的工作时间不能视同缴费年限计算为连续工龄，并无不当，以田跃不符合办理退休的法定条件不予批准田跃退休，处理结果符合上述规定。南通市政府收到田跃的《复议申请书》后，依法作出《补正行政复议申请通知书》《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书》，并在法定期限内作出复议决定书并送达，14号复议决定的内容及程序均符合相关法律规定。 综上，田跃请求撤销14号复议决定及3号答复意见的请求缺乏事实和法律依据，原审法院驳回其诉讼请求并无不当。田跃的上诉理由和请求依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人田跃承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郑琳琳 审 判 员 季 芳 审 判 员 陆轶群 法官助理 孙安然 二〇二〇年十月二十一日 书 记 员 钱伟红 附：本判决适用的相关法律 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；