甘肃省天水市秦州区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）甘0502行初32号 原告刘宝平，男，汉族，住天水市麦积区。 委托代理人张瑞建，北京即明律师事务所律师。 被告天水市麦积区住房和城乡建设局。住所地：天水市麦积区。 法定代表人李杰，该局局长。 委托代理人张志宏，甘肃通融律师事务所律师。 第三人天水市麦积区花牛镇人民政府。住所地：天水市麦积区。 法定代表人郭利刚，该镇镇长。 委托代理人朱宾红，甘肃润浩律师事务所律师。 原告刘宝平认为被告天水市麦积区住房和城乡建设局（以下简称麦积住建局）不按照约定履行房屋征收补偿安置协议，于2020年7月20日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月20日立案后，于2020年7月21日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书；向第三人天水市麦积区花牛镇人民政府（以下简称花牛镇政府）送达了参加诉讼通知书，起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2020年9月3日公开开庭审理了本案。原告刘宝平及其委托代理人张瑞建、被告的行政负责人牛炳兴与委托代理人张志宏、第三人的委托代理人朱宾红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告刘宝平诉称：原告是天水市麦积区村民，拥有合法的宅基地房屋，是集体土地。2016年因天水市高铁新城及站前广场建设的需要，原告宅基地房屋被纳入征迁范围。2016年6月19日，房屋征收补偿被告委托第三人天水市麦积区花牛镇人民政府（简称花牛镇政府）进行工作，与原告签订了《天水市高铁新城及站前广场居民房屋征收补偿安置协议》（以下简称征收补偿安置协议），原告选定产权调换安置，安置地点为高铁佳苑121.08平方米的房屋一套，93.2平方米的房屋二套。被告结算房款，超出人口置换面积享受的优惠政策，超出10平方米内的每平方米2630元，超出20平方米内的每平方米3130元，超出30平方米内的每平方米3340元，超出30平方米外的按市场价5000元计算，原告同意该安置政策。2020年交房时，被告没有按照协议约定的产权调换结算，单方面强制按照人口安置面积内产权调换、超过人口安置面积的部分，超过10平方米内的每平方米4435.2元，超出20平方米内的每平方米5675.2元，超出30平方米内的每平方米5955.2元，超出30平方米外的按市场价6000元计算，要求原告补差价，原告未接受，被告即扣留一套房屋钥匙不交付。交房时，被告没有将房屋面积的具体情况材料告知原告，房屋建成实际面积增大，原协议的121.08平方米变成127.07平方米，面积增加5.99平方米；原协议93.2平方米的变成98.28平方米，面积增加5.08平方米，多出的面积要求原告按照每平方米6000元补交差价。原告在签订协议时，已按照房屋面积结算了房款，后期房屋面积增大不符合原告意愿，被告应按照协议签订的条款结算，因此产生纠纷，被告扣留原告一套房屋不交付。按照法律规定，房屋征收不应降低原有居住生活水平，原告选择安置房面积低于被征收房屋的面积，超面积部分仍应按照产权调换结算，为维护自身合法权益，请求：1.判令被告履行房屋征收补偿安置协议，向原告交付安置地点高铁佳苑面积不低于93.2平方米的房屋一套；2.请求判令被告交付房屋工程质量验收报告、住宅质量保证书、住宅使用说明书。 原告向本院提交的证据：2016年6月19日原告与第三人签订的《天水市高铁新城及站前广场居民房屋征收补偿安置协议》，证明产权调换安置为高铁佳苑121.08平方米房屋一套，93.2平方米房屋二套，约定产权调换，被告要求原告补差价，与协议约定不一致。 被告麦积住建局辩称：第一，原告刘宝平的安置房已经选定领取了二套房钥匙，另外一套房账没结算未领钥匙，其诉求事实与部分理由，不符合补偿安置实施方案的规定。2015年2月9日，被告和第三人公告经天水市麦积区人民政府批复的《天水高铁新城建设项目房屋（构筑物）征收补偿安置实施方案》（以下简称《高铁新城建设项目实施方案》），该方案规定安置楼房面积超出应安置面积的，被征收人按市场优惠价加楼层差价购买。在交房时原告选定的房屋超过了协议面积，原告应当按照方案规定补交房款，而不能要求按照产权调换结算，也没有明确充分的事实依据。第二，原告诉求不符合征收补偿安置协议的约定。原告在2019年10月已选定三套房，选定的安置房面积大于协议约定的面积，应当按照补偿安置方案相关条款补交房款，原告以房屋实际面积大于约定面积不符合其意愿，要求按照征收补偿安置协议条款结算，不符合安置方案的规定。原告已选定三套房屋，不应另行再要求交付一套安置房，应驳回原告的诉讼请求。 被告没有向本院提交证据。 第三人花牛镇政府意见：第一，原告起诉的法律依据适用错误，起诉不属于行政诉讼法第十二条规定的受案范围。原告请求被告履行的征收补偿安置协议，属于民事合同纠纷，属于民事案由第四部分第十项合同纠纷中“房屋拆迁安置补偿合同纠纷”，本案定性“房屋安置补偿行政协议”，于法无据。第二，原告请求被告履行房屋征收补偿安置协议，交付房屋，无事实依据。案涉协议没有全面履行，房屋未能实际交付，造成合同违约的实际情况，是原告的违约行为造成，第三人按照协议约定，就房屋交付，已通知原告选房和接收房屋，原告不选和接收房屋，合同履行的违约情形，原告应承担责任。第三，原告要求被告赔偿逾期交房的房租损失，没有事实和法律依据，第三人已按照麦积区征地补偿的相关规定，向原告支付了房屋过渡费，该费用原告已领取，履行协议中的违约是原告造成，其主张房租损失与事实不符且于法无据。请求依法驳回原告的诉讼请求。 第三人提交的证据： 1.天水市人民政府作出的天政发﹝2014﹞8号《天水市人民政府关于麦积区城市规划区内重大建设项目房屋构筑物征收补偿安置实施方案的批复》及附件（以下简称《批复实施方案》），证明第三人受麦积区房屋征收部门的委托，实施房屋征收补偿工作，方案明确了临时过渡补助费和搬家补助费； 2.被告与第三人发出的《高铁新城建设项目实施方案》及公告，证明对临时过渡补助费、搬家补助费有具体约定； 3.天水高铁新城及站前广场居民征收补偿安置协议，证明原告与第三人已协商达成一致协议，对过渡费及其支付方式、数额有明确约定； 4.高铁佳苑安置房选房次序花名册、安置房选房花名册，证明原告就房屋征收补偿安置协议，行使了选房权利，房屋已交付使用； 5.拆迁预算清单，证明对原告的房屋拆迁所有费用已清算。 经庭审质证，对于原告提交的征收补偿安置协议被告认可，证明目的不认可，被告认为该协议上虽然有具体面积，但房屋建设和选房的面积有差异，双方核算以实际面积为准。第三人对证据认可，证明目的不认可，第三人认为协议仅说明安置房源地点。被告没有提交证据。对于第三人提交的证据，被告认可并无异议。原告对证据1、证据2的真实性认可，证明目的不认可，原告认为两份证据内容违法且没有保障被征收人的居住条件，没有按照被征收人的房屋面积安置，征收补偿方案没有文号没有依法公告，相当于政府内部文件，对外不具有效力，与本案的行政协议纠纷无关，原告也没有看到；证据3、证据4认可；证据5真实性认可，但属于第三人单方按照人口安置面积计算，其价格原告不认可，刘宝平有房屋预留款130300元没有发放。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据，当事人均认可，应予认定并采信。第三人提交的证据，证据1、证据2是房屋征收补偿安置必须具备的基础材料，是被告、第三人在该区域进行房屋征收补偿安置、与被征收人协商的基本原则和标准依据，方案的执行，征收区域内被征收人并无人通过正当渠道提出过异议，对原告的征收补偿安置，也是依据上述证据的原则和标准协商计算确定，故，证据1、证据2应作为有效证据认定并采信；原告提出异议的主观分析意见，没有合法根据，不能采信。证据3、证据4征收补偿协议与选房名册，合法有效，应予采信。证据5原告的各项补偿费用安置房价款预算清单，原告与第三人已按照此单的计算内容和结果实际执行，该清单应予认定和采信。 经审理查明：2014年1月23日天水市人民政府向麦积区人民政府发出天政发﹝2014﹞8号《天水市人民政府关于麦积区城市规划区内重大建设项目房屋构筑物征收补偿安置实施方案的批复》，批复同意麦积区人民政府上报实施的批复同意麦积区人民政府上报实施《麦积区城市规划区内重大建设项目房屋（构筑物）征收补偿安置实施方案》，上述《批复实施方案》为麦积区城市规划区中桥南片区开发改造、麦积新城路网、市体育中心、宝兰客专铁路等重大建设项目的征收补偿安置实施方案，涉及城市规划区内安置区域的所有被征收人，方案确定天水市麦积区房屋征收部门为房屋征收补偿安置的责任主体，该部门可以委托规划区内乡镇人民政府负责所属乡镇的房屋征收补偿安置的具体工作，方案确定了征收补偿安置方式，集中安置地点，房屋性质，原有住房与安置房面积调换比例，安置房价格计算构成，集中安置方式中安置房屋楼层价格浮动，安置房超面积浮动，安置房选房原则，协议安置与实际安置面积误差以测绘面积具实结算，征收补偿现有建筑物的性质，人口补偿安置标准，临时过渡补助费、搬家补助费发放，搬迁奖励政策，协议搬迁期限等做了明确的规定，并确定对批复方案中未尽事宜，由房屋征收部门会商当地乡镇人民政府根据有关规定和实际需要，制定发布补充实施方案。当时，麦积区的房屋征收补偿安置工作，由被告麦积住建局负责。 依据上述《批复实施方案》，2015年2月9日被告麦积住建局与第三人花牛镇政府联合公告《高铁新城建设项目实施方案》,对天水高铁新城建设项目（含安置区建设）红线范围内涉及的房屋（构筑物）实施征收；麦积住建局为高铁新城建设项目的房屋征收部门，花牛镇政府受该部门的委托，负责本镇辖区内的房屋（构筑物）的征收补偿安置的具体工作，《高铁新城建设项目实施方案》确定了产权调换，人口安置，建筑物差价计算，选房原则，宅基地补偿，超批准面积建造的建筑物处理，临时过渡期限过渡费、搬迁补助费的发放标准，超期过渡费支付标准，奖励政策等相关事项，确定项目征收时间自2015年2月1日起至2015年7月31日止。 《高铁新城建设项目实施方案》与市政府的《批复实施方案》，在面积调换比例、人口安置面积、过渡费的发放原则标准等一致，方案确定房屋征收补偿与安置面积的折算：征收房屋为框架结构的，按照原有住房与安置房面积按1：1的比例进行调换安置，砖混结构的按照1:0.95调换，砖木结构的按照1:0.9调换，砖土木、土木结构的按照1:0.85调换，有多种结构的房屋，结构从最好的开始依次确定调换面积；调换的安置房面积，最高不能超过家庭实有人口人均45平方米。被征收人房屋是多层结构且选择产权调换的，二层以下（含二层）按上述调换比例及家庭实有人口确定安置面积；选择货币补偿的，二层以下（含二层）按最终审定的评估价进行补偿；三层以上（含三层）部分，视为违章建筑，可采取一事一议按建造当年建筑市场成本价进行适当货币补偿。集中安置的以成本价为基准价，安置楼房为多层（七层以下包括七层）的，二楼五楼为基准价；三楼四楼的，按照成本价每平方米上浮动3%；一楼六楼按照成本价下浮3%；七楼按照一楼的价格下浮1%。楼房为高层（八层以上包括八层）的，以四楼为基准价，四楼以上每上升一层，按成本价每平方米上浮1%；四楼以下每下降一层按成本价下浮1%；顶层按一层价格每平方米下浮1%的原则确定。方案并确定了超出应安置面积的价格计算方式：在10平方米以内的，超面积部分由被征收人按成本价加楼层差价购买；超出10-20平方米的，由被征收人按市场优惠价加楼层差价购买；超出20-30平方米的，由被征收人按市场优惠价加楼层差价上浮10%的价格购买；超出面积最多不得超过30平方米。被征收人选房原则“面积近似”选择安置楼号及楼层，大小户搭配，中小户型搭配，错开楼号楼层，安置的楼房面积为建筑面积，征收补偿安置协议载明的安置面积与安置楼房最终测绘确定的面积发生误差的，根据最终测绘确定，具实结算。安置人口按照征收期限期满之日家庭实有人口数计算，由于子女多，在应安置面积之外还需要安置楼房的，村民大会或者村民代表会议决定并公示，可以再享受一套小户型安置楼房，由被征收人按照市场优惠价加楼层差价购买；产权调换无现房安置的，临时过渡期2年，临时过渡期过渡费按户确定的实有人口数每人（每年）一次性3000元的标准发放，超过两年安置楼房未交付使用的，按以上标准按月继续发放临时过渡费，方案并确定了搬家费、奖励政策等事宜。安置房价格问题，市政府《批复实施方案》确定了成本价和市场优惠价的项目构成，确定市场优惠价不高于麦积区当年经济适用房均价。《高铁新城建设项目实施方案》确定安置房成本价暂定每平方米2650元，成本价与市场优惠价最终以物价部门核定价格为准。 根据上述方案确定的原则和标准，第三人与原告协商，第三人计算了房屋、构筑物及附属设施征收补偿安置、人口安置面积和过渡费、搬家费、奖励金等各项补偿补助款项数额，确定原告的房屋征收补偿安置为产权调换，于2016年6月19日双方签订了案涉征收补偿安置协议，协议约定的安置房为高铁佳苑121.08平方米住宅房一套，93.2平方米住宅房二套，第三人按照《高铁新城建设项目实施方案》暂定的成本价等、预算预留了协议安置房的差价款135789元，其余征收补偿安置的款项全部发放给原告，临时过渡费第三人给原告发放至2020年6月止。安置房建成交付后，第三人组织该区域被征收人自2019年10月起陆续选房，原告选定高铁佳苑三套安置房，总建筑面积323.67平方米，其中：12号楼2-2-1号房，建筑面积98.63平方米；12号楼3-10-1号房，建筑面积98.63平方米；13号楼1-10-1号房，建筑面积126.41平方米；第三人给原告发放了两套房的钥匙，要求原告补交安置房的差价款，原告不接受，12号楼2-2-1号房的钥匙，第三人未给原告发放。 2020年5月8日原告以本案第三人为被告，向本院提起行政诉讼，请求交付房等，因主体资格问题，该诉讼被本院驳回起诉。2020年7月20日，原告提起本案的诉讼，请求：1.判令被告履行天水高铁新城及站前广场居民房屋征收补偿安置协议，向原告交付高铁佳苑、面积不低于93.2平方米的房屋一套；2.判令被告向原告交付住宅工程质量验收报告、质量保证书、使用说明书。开庭审理中，原告增加诉讼请求：3.判令被告赔偿延迟交房的房租损失暂定45000元；4.请求被告退还预留款130300元。 另查明：本院组织几方当事人调解中，第三人对原告选定安置房的征收补偿安置面积价格核算，确认预留原告的差价款为135789元，原告超出应安置面积53.67平方米，第三人按照天水市麦积区国有资产经营投资投资公司《关于高铁佳苑（一期）项目房屋面积及价格情况的函》说明的安置房面积和价格等计算，扣除预留款外，尚需要原告再补交差价款15万余元；原告认可预留款数额，对需要补交的差价款计算数额不认可，调解未能达成一致意见；原告撤回了其要求被告提供住宅质量报告、质量保证书、使用说明书的诉讼请求，原告表示其他诉讼请求不变，已选定的三套安置房房号不变。 本院认为：原告起诉是否属于行政协议纠纷，协议是否合法有效、内容有无违反法律和政策规定；安置房是否降低了原告的生活居住水平、实际安置房面积大于协议安置房面积，原告不补房屋差价是否合理，能否成为被告不交付房屋的正当理由；原告要求被告返还预留款、承担房租损失是否合法有据；是本案裁判确定的焦点问题。 第一，关于原告起诉是否属于行政协议纠纷，协议是否合法有效、内容有无违反法律和政策规定问题。 最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定”，案涉协议签订于《中华人民共和国行政诉讼法》修正实施的2015年5月1日之后，本院受理原告的起诉并进行审理，符合法律规定，第三人认为属于民事争议合同纠纷的辩解理由，没有合法根据，不能支持。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任”。本案房屋征收补偿安置，涉及麦积区规划区中宝兰客专铁路建设重大项目，项目建设房屋（构筑物）的征收补偿安置实施方案，麦积区人民政府已上报天水市人民政府审批同意实施，该《批复实施方案》第十四条明确授权，对方案未尽事宜，由房屋征收部门会商当地乡镇人民政府制定发布补充实施方案，故，被告是当时麦积区房屋征收部门，委托第三人实施房屋征收补偿安置工作有根据，其与第三人联合发出的《高铁新城建设项目实施方案》与市政府审批的《批复实施方案》，征收区域无人提出异议，方案即具有确定力、拘束力、执行力。根据方案，被告与第三人为实现行政管理、公共服务目标，与该区域被征收人协商，自愿签订具有行政法上权利、义务内容的房屋征收补偿安置协议，有合法根据，协议内容不违反《批复实施方案》《高铁新城建设项目实施方案》规定的原则标准，约定的基本权利义务明确，是双方的真实意思表示，内容符合法律与政策的规定，亦未损害国家利益、社会利益、他人和当事人的合法权益，房屋征收补偿安置协议合法有效，应予支持。 第二，关于安置房是否降低了原告的生活居住水平、实际安置房面积大于协议安置房面积，原告不补房屋差价是否合理，能否成为被告不交付房屋的正当理由的问题。 行政协议既有行政性又有契约性，继续履行行政协议，将会影响国家利益、公共利益或者行政管理目标难以实现时，行政机关基于职责管理的要求，可以对行政协议进行单方的变更或者解除，享有一定的优益权，这个权利不必经过行政协议双方的意思合意，与合同法中的信赖保护、诚实信用原则并不抵触，也是行政协议与民事协议合同的根本区别。 本案被告与案涉征收区域被征收人按照当地房屋、附属物构筑物建设、居住、使用情况签订的征收补偿安置协议，是按照《高铁新城建设项目实施方案》确定的安置原则计算协商确定，除产权调换安置房预算预留款外，其余的房屋、附属物及设施的征收补偿金额，第三人已发放给包括原告在内的所有被征收人。安置房建成后，按照“面积近似”原则，被征收人已各自选房，选定的房屋面积大于协议安置房面积，无人对房屋面积与价格问题提出异议，绝大多数被征收人与第三人相互进行了房屋面积价格差价的结算，领取了房屋钥匙。本案原告家有6口人，按人口安置政策应安置面积270平方米，以房屋结构产权调换比例计算，协议安置面积307.48平方米，原告选定安置房面积323.67平方米，无论是协议安置房还是实际安置房面积，均已超出应享受的安置房面积，原告提出以被征收房屋面积确定产权调换面积、超面积按照产权调换结算的理由，没有根据，实际安置房面积没有降低原告的居住生活水平，原告的该项诉讼理由不能支持。 实际安置房面积和价格确定，相互应当结算，有预留差价款的优先抵偿，余款互补，才能体现公平原则，但是，案涉协议中仅约定了安置房面积和地点，对面积价格差价结算互补的问题未约定；为了维护国家、集体、公共利益，房屋征收补偿安置中，议定安置房与实际安置房面积与价格出现变化，房屋征收部门应当依法行使优益权，与被征收人协商，进行协议内容的变更等及时履行职责，协商无果的依法作出处理决定，才符合程序正当、效率责任等依法行政的原则。本案原告与被告因执行协议出现争议，双方不能协商一致，被告对该争议未依法及时处理，其以面积差价问题不交付安置房，执法程序并不正当，且安置房是否及时交付与原告的生活环境、居住状况的改善密切相关，原告已表示选定的安置房不变，被告就应当向原告交付安置房的钥匙。本案调解中，三方协商就原告需要补交的差价，仍然达不成一致意见，结合行政诉讼被告无反诉权的规定，房屋面积价格的差价问题，由被告依法另行处理。 第三，关于原告要求被告返还预留款、承担房租损失的问题。 本案原告要求被告返还的预留款，是第三人在发放房屋征收补偿安置款中，按照协议约定的安置房面积、根据方案确定的房屋暂定成本价等，预算预留的安置房差价款，原告当时对该预留款未提出异议，本案审理中，原告表示选定的房屋房号不变后，双方未进行实际结算，第三人提供的差价计算表，初步证明预留原告的差价款尚不足以抵偿其应支付的差价款，故，原告要求退还该预留款的请求，不能支持。 至于原告主张要求被告承担逾期交房的房租损失问题，《批复实施方案》《高铁新城建设项目实施方案》补偿安置协议中，均没有规定逾期两年交房需要承担房租损失，按照方案规定，逾期两年交房的，由被告按征收时的实有人口和标准，逐月发放过渡费，过渡费被告已给原告发放至2020年6月份，因此，被告逾期交房，并未影响和损害原告的合法权益，原告请求房租损失无根据，不能支持。鉴于被告给原告没有交付已选定的一套安置房的事实确实存在，被告应当承担自2020年7月开始至安置房实际交付时止的过渡费。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款的规定，判决如下： 一、被告天水市麦积区住房和城乡建设局自本判决生效后十日内，向原告刘宝平交付位于麦积区高铁佳苑12号楼2-2-1号房一套； 二、被告天水市麦积区住房和城乡建设局自2020年7月起，按照房屋征收时刘宝平家中实有人口6人、每人每月250元的标准，发放过渡费至高铁佳苑12号楼2-2-1号房实际交付给原告时止。 三、驳回原告刘宝平的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告天水市麦积区住房和城乡建设局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于甘肃省天水市中级人民法院。 审 判 长  石亚敏 审 判 员  冯爱华 人民陪审员  胡琦琦 二〇二〇年十月二十八日 法官 助理  萧 雅 书 记 员  童 晖 附录：本判决适用的相关法律依据 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。 2.最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第十九条被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。