浙江省台州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙10行终221号 上诉人（原审原告）许秀芽。 委托代理人陈婉枫。 被上诉人（原审被告）天台县人民政府福溪街道办事处，住所地天台县福溪街道幸福花苑。 法定代表人庞学新，主任。 应诉负责人余启卫，副职负责人。 委托代理人童文旺。 委托代理人裘灵铃。 上诉人许秀芽因诉被上诉人天台县人民政府福溪街道办事处房屋行政协议一案，不服天台县人民法院（2020）浙1023行初58号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月25日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，原告许秀芽有房屋坐落在天台县××街道××村。2017年，天台县福溪街道拾得路及以北（水南）区块综合改造项目获得批准（批准文号：浙土字Ａ［2017］-0012号），原告许秀芽的案涉房屋未在上述批文批准征收的土地范围内。被告福溪街道为推进上述项目建设，就原告许秀芽的案涉房屋进行调查，并作出拆迁房屋调查表。该调查表中确认原告的案涉房屋违章扩建建筑面积598.66㎡，原告许秀芽在该调查表上签字确认。2017年6月10日，被告与原告许秀芽签订《外来户房屋拆除协议》，约定乙方即原告许秀芽应在2017年6月20日前将房屋腾空，交由甲方即被告统一拆除。2017年7月16日，原告许秀芽将案涉房屋腾空交付被告，被告出具被征收房屋腾空验收单，原告许秀芽已领取自拆清理费574713.60元、其他建筑装修评估价798587元，共计1373300.60元。 另查明，许秀芽曾于2019年4月23日起诉被告福溪街道，要求撤销案涉《外来户房屋拆除协议》，因其起诉超过法定起诉期限，该院于2019年10月18日作出（2019）浙1023行初53号行政裁定书，裁定驳回许秀芽的起诉。裁定作出后，许秀芽不服提出上诉，台州市中级人民法院作出（2019）浙10行终295号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。后许秀芽于2019年12月17日申请再审，浙江省高级人民法院于2020年4月9日作出受理案件及合议庭组成人员通知书，受理许秀芽的再审申请。 原审法院认为，行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第九十九条规定：有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：(一)行政行为实施主体不具有行政主体资格；(二)减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；(四)其他重大且明显违法的情形。原告以被告胁迫其签订案涉协议、案涉房屋未在审批的征迁范围内而实施征收没有事实与法律依据、案涉协议违背法律的强制性规定等为由主张协议无效。该院认为，被告为了实现行政管理的目的与原告签订《外来户房屋拆除协议》，该行政协议不存在行政诉讼法及司法解释规定的无效情形，原告也没有证据证明案涉协议存在相关民事法律规定的无效情形，故对原告的主张该院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第九十四条第二款、第九十九条的规定，判决驳回原告许秀芽的诉讼请求。 上诉人许秀芽上诉称：上诉人系天台县××街道××村村民，在该村有唯一的合法住房。上诉人不存在户口变动，2017年离婚后，于同年3月将儿子和女儿户口迁入。后被上诉人以拾得路以北（水南）区块综合改造项目建设为由，对上诉人房屋实施征收拆迁，上诉人迫于被上诉人威逼胁迫等手段无奈与其签订了涉案协议书，但上诉人从未见过任何合法的征收拆迁文件，而且该协议明显违背公平合理原则。上诉人曾起诉撤销该协议，被上诉人答辩称该土地已经浙江省人民政府浙土字Ａ［2017］-0012号《浙江省建设用地审批意见书》批准征收，上诉人继而对该征地批文提起诉讼，后经审理查明上诉人房屋不在该批文范围之内，未被征收。因此，涉案协议违背法律法规的强制性规定，是无效的协议。一审判决认定事实、适用法律均错误，主要理由如下：一、上诉人并非自愿与被上诉人签订涉案协议，且被上诉人与上诉人签订涉案协议没有依据，涉案协议应被确认为无效。1、上诉人是基于被上诉人威胁逼迫才签订的涉案明显补偿较低的协议。通过被上诉人提交的证据可以看出，对被征收人的补偿明显偏低，无法满足被拆迁后的生活水平，保障不了长远生计。对上诉人房屋的评估，从评估公司的选择到评估方式、送达程序等均严重违法。2、我国实行土地用途管制制度，非经法定审批程序不得改变用途，不得征收集体土地，不得强迫农民交出土地和房屋。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，征收农民集体土地的审批权限在省级人民政府或者国务院，征收土地应当有合法的征地批文。但是在签订补偿协议时，涉案房屋不在征地红线范围内。签订征收补偿协议应该以征收为前提，在没有合法征收的情况下，被上诉人与上诉人签订征收补偿协议显然没有依据，违背法律关于征收的强制性规定。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项以及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，应依法判决确认涉案协议无效。被上诉人不具有违法建筑处罚认定的权力，且上诉人作为本村村民，涉案房屋作为其家庭生活唯一住房，一直没有收到过任何违法建筑认定的文件，本案并不存在一审法院说的“行政管理目的”的情形。3、涉案协议是因拾得路及以北（水南）区块综合改造项目建设需要签订，被上诉人在未取得土地审批的情况下，强迫村民签订房屋拆迁协议，明显没有依据，协议无效。二、被上诉人与上诉人签订涉案协议所涉及内容存在明显减损上诉人权利的情形，协议应该被确认为无效。涉案协议将上诉人当成外来户拆除房屋，由此造成上诉人房屋补偿偏低，无法获得安置，生活水平严重降低。该协议违反《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条第二项规定，应当被确认为无效。综上，请求撤销一审判决，改判支持上诉人一审全部诉讼请求。本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人天台县人民政府福溪街道办事处辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确。一、案涉房屋系违法建筑，为推进天台县福溪街道拾得路及以北(水南)区块综合改造项目工作的顺利进行，平衡该区域同类型违法建筑权益人的利益，被上诉人对于浙土字A[2017]-0012号《浙江省建设用地审批意见书》批准用地范围周边的违法建筑，参照适用了征地范围内的违法建筑处理方式，即通过与违法建筑所有人签订房屋拆除协议以及给予补偿的方式，对这些违法建筑进行快速有效的处理。涉案房屋是否在征地范围内不影响合同效力。二、上诉人在自愿的基础上与被上诉人签订协议。对于该违法建筑的处理，系上诉人真实意思表示，不存在任何受威逼胁迫签订协议的情形。三、双方签订的房屋拆除协议不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条以及《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定的无效情形，上诉人的上诉请求应当予以驳回。 经审理，一审法院查明的事实，本院予以确认。 本院认为，本案系行政协议案件，上诉人许秀芽起诉要求确认被上诉人天台县人民政府福溪街道办事处与其签订的房屋拆除协议无效。行政协议兼具行政性和契约性，行政协议是否无效主要看是否存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法情形以及《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形。首先，被上诉人作为天台县人民政府的派出机关，具有行政主体资格。针对辖区内未取得规划与用地审批的建筑处置问题，经过协商，被上诉人与上诉人签订涉案房屋拆除协议，不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法情形。其次，集体土地有无经过有权机关批准征收，影响征收补偿协议的非诉执行，但不影响其效力。况且，涉案房屋拆除协议并非集体土地征收补偿协议，因此，涉案房屋所在土地未经有权机关批准征收不是涉案房屋拆除协议无效的理由。再次，涉案房屋拆除协议系上诉人与被上诉人经过协商后签订，上诉人有权对自身权利进行处分，本案不存在《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条第二项规定的重大且明显违法的情形。上诉人提供的证据也不能证明本案存在强迫签订的事实。 综上，在案证据不能证明涉案协议存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条以及《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形。一审判决驳回上诉人许秀芽的诉讼请求并无不当。上诉人许秀芽的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人许秀芽负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 陈公辉 审 判 员 吴鸿滨 审 判 员 徐后利 二〇二〇年十月二十八日 代书记员 朱佩珍