浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙04行终136号上诉人（原审被告）平湖市广陈镇人民政府，住所地平湖市广陈镇盐河街**。法定代表人李夏岚，镇长。委托诉讼代理人侯平，浙江天卓律师事务所律师。被上诉人（原审原告）周明其，男，汉族，1968年4月12日出生，住平湖市。上诉人平湖市广陈镇人民政府因履行法定职责一案，不服嘉善县人民法院于2020年4月7日作出的（2019）浙0421行初57号行政判决，向本院提起上诉，本院于2020年5月8日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。经浙江省高级人民法院批准，本案延长审理期限至2020年11月10日。本案现已审理终结。原审查明，2018年9月21日，周明其向平湖市广陈镇人民政府（以下简称广陈镇政府）邮寄申请书，认为其家庭户原有承包土地2.83亩，2003年被征地2.076亩，剩余0.754亩。其家庭在册人口4人，符合人均土地不足0.2亩购买养老保险的政策，请求广陈镇政府查清其家庭户被征地面积并为其办理基本生活养老保险。2018年11月26日，周明其以广陈镇政府对其申请未在法定期限内答复为由，向平湖市人民政府申请行政复议，要求广陈镇政府履行职责，查清征地面积，购买养老保险。平湖市人民政府于2019年2月25日作出平政复字〔2018〕81号行政复议决定，认为广陈镇政府对周明其的申请已经于2018年9月25日口头答复，对周明其的申请事项进行了说明，告知周明其不符合补办被征地人员养老保险条件。1998年启动第二轮土地承包时，周明其承包户共有四口人，承包土地面积为2.83亩；其弟周明法承包户共有三口人，承包土地面积为2.54亩；其父周寿根承包户共有两口人，承包土地面积为1.14亩。2003年，因前港机械厂建设项目征地，周明其承包户被征地2.076亩，周明法承包户被征地1.751亩。广陈镇政府述称，在与农户核实征地面积时，周明其母亲提出，周明其、周明法兄弟在分家时土地都是平分的，为公平起见，对于被征土地面积及补偿款也应当由兄弟平分【（2.076+1.751）亩÷2】，故在发放征地款时就按照周明其承包户被征地1.914亩，周明法承包户被征地1.913亩计算。《前港机械厂（征地补偿）清单》按以上面积计算补偿款，签字栏有“周明其”字样。2004年8月2日的《农村土地家庭承包调查核实表》记载，周明其户承包土地面积为0.916亩，“承包户（签名）”处有“周明其”字样。其后制作的《农村土地承包经营权证》记载，周明其户承包的土地面积为0.916亩，该权证由广陈镇政府作为证据提交，并未向周明其交付。广陈镇政府于2018年4月2日作出的广访处字〔2018〕3号《信访事项处理意见书》记载，“你父亲周寿根农村土地承包经营权证面积1.14亩，在2003年酒厂征用承包田1.001亩，其后剩余承包田一直由你户种植，……”。《平湖酒厂征用土地清单》含周寿根的征地面积、补偿款等信息，制表时间为2003年10月18日。广陈镇政府述称，该地块批准征收的时间为2003年8月，当时未签订征地协议。平湖市人民政府于2004年12月30日制作平政发〔2004〕187号文件，印发《平湖市被征地人员基本生活补助制度实施办法》（以下简称《实施办法》）。《实施办法》第一条为，“从1983年1月起，城市规划控制区内至市政府平政发〔2003〕56号文件发文之日（2003年4月）止、城市规划控制区外至市政府平政发〔2003〕165号文件发文之日（2003年9月）止，期间土地被征用，年满16周岁以上（含16周岁），原实施一次性货币安置未纳入基本生活保障制度的，已转为城镇户籍，且无承包土地的被征地人员；现全家无承包土地的农村户籍的被征地人员；征地后家庭承包土地面积人均不足0.2亩的农村户籍的被征地人员，适用本办法。”第十二条为，“被征地人员基本生活补助工作由各镇、街道和有关部门共同组织实施。各镇、街道和经济开发区、城市改造指挥部负责本辖区内参加基本生活补助对象的审核、报批以及个人费用的收缴；市公安局负责参加基本生活补助对象的户籍、年龄审核；市国土资源局负责对参加基本生活补助对象的认定；市财政局负责代收费用的汇集以及集体补贴资金的收取，同时负责资金的管理、核拨；市劳动保障局负责基本生活补助金的发放、记帐和建档。”第十三条规定，“参加基本生活补助制度的对象，由本人书面提出申请，村（居）委会予以公示，经初审同意后，由当地公安机关核对户籍，出具证明，送所在镇、街道或经济开发区、城市改造指挥部审核，报市国土资源局认定；市劳动保障局为符合条件的被征地人员办理参加基本生活补助制度的相关手续。”2016年12月31日，平湖市人民政府制作平政发〔2016〕232号文件，印发《平湖市人民政府关于调整平湖市被征地人员基本生活保障办法有关规定的通知》（以下简称《通知》）。《通知》“三、对征地保障历史遗留问题的政策处理”的内容包括，“（二）对现本市户籍，符合《平湖市被征地人员基本生活补助制度实施办法》（平政发〔2004〕187号）规定的实施对象，经本人申请，所在镇街道核准后，可补办参加基本生活保障手续，缴费年限户口截止日统一为2004年12月31日。对其中已参加基本生活补助的对象，可在申请退出基本生活补助后，补办参加基本生活保障。”2004年12月31日，周明其为户主的户口簿登记的户内人口有周明其本人、妻时建妹、女儿周丹丹、儿子周俊、父亲周寿根。周明其曾于2019年3月5日向嘉善县人民法院提起行政诉讼，认为广陈镇政府对其查清征地数并购买养老保险的申请未予答复违法，平湖市人民政府作出的复议决定违法，请求法院撤销平湖市人民政府作出的平政复字〔2018〕81号行政复议决定，责令广陈镇政府查清征地数并为其户补办养老保险。嘉善县人民法院于2019年9月20日作出（2019）浙0421行初17号行政判决书，认为广陈镇政府已经按照规定履行了审核职责，至于对审核结果有异议的，可另行主张，对于复议决定亦作出了评判，判决驳回周明其的诉讼请求。原判认为，根据平湖市人民政府印发的平政发〔2004〕187号文件及平政发〔2016〕232号文件，征地后家庭承包土地面积人均不足0.2亩的农村户籍的被征地人员，可补办参加基本生活保障手续，缴费年限户口截止日为2004年12月31日，城市规划控制区外土地被征用计算至2003年9月止。因此，在认定周明其户是否符合上述文件确定补办参加基本生活保障手续的条件时，应当以2004年12月31日为时间节点确定家庭人口数，以2003年9月为时间节点确定征地后的剩余土地面积。根据查明的事实，1998年核发第二轮土地承包权证时，周明其、其弟周明法、其父周寿根分别作为单独的承包户承包农村集体土地，但当时周寿根的户口却与周明其家庭合在一起，周明其家庭户籍人口数应为5人。周寿根承包的土地面积当然也应计入周明其家庭户。根据广陈镇政府作出的《信访事项处理意见书》，周寿根户（含周寿根、范玉珍两人）农村土地承包经营权证面积1.14亩，在2003年因酒厂建设被征用1.001亩。可见，周寿根、范玉珍的承包土地被部分征收后尚余0.139亩，为公平起见，周寿根随户口带入周明其户的承包土地面积为其中的一半即0.0695亩。对于周寿根承包地具体征地时间，由于当时并未签订征地协议，应当以广陈镇政府自认的批准征地时间为准，即2003年8月，属于平政发〔2004〕187号文件规定的土地被征用期间范围。对于周明其户承包地被征时间是否符合平政发〔2004〕187号文件规定，双方并无争议，争议点仅在于征地面积。根据上述文件的规定，周明其户因前港机械厂项目征地面积无论按照实际征地的原始数据2.076亩计算，还是按照广陈镇政府主张的1.914亩计算，征地后的承包土地人均面积均不足0.2亩【1.按原始数据计算：（2.83亩-2.076亩+0.0695亩）÷5=0.1647亩；2.按广陈镇政府主张的数据计算：（2.83亩-1.914亩+0.0695亩）÷5=0.1971亩】。广陈镇政府辩称周明其户被征地后承包地实际面积为1.8亩左右的意见，不予采信。综上，周明其户符合平政发〔2004〕187号文件及平政发〔2016〕232号文件的规定，可以补办参加基本生活保障手续，广陈镇政府作出的答复与事实不符，应予以撤销。根据平政发〔2004〕187号文件关于“办理程序”的规定，镇政府、市公安局、市国土资源局、市财政局、市劳动保障局等机关在实施被征地人员基本生活补助制度过程中各司其职，周明其诉请由广陈镇政府为其户补办参加基本生活保障手续依据不足，广陈镇政府只需履行其相应职责。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。从平政复字〔2018〕81号行政复议案件以及（2019）浙0421行初17号行政案件来看，周明其知道或者应当知道广陈镇政府对其申请已作出答复的时间为平政复字〔2018〕81号行政复议决定书送达之日，不早于决定书落款时间2019年2月25日，周明其提起本案诉讼的时间为2019年9月24日，并未超过一年，故对广陈镇政府关于周明其的起诉已超过法定期限的答辩意见不予采纳。原审据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十二条的规定，判决：一、撤销广陈镇政府作出的关于周明其户不符合补办参加基本生活保障条件的答复；二、责令广陈镇政府在本判决生效后一个月内按照平政发〔2004〕187号文件及平政发〔2016〕232号文件的规定为周明其户补办参加基本生活保障手续时履行相关职责；三、驳回周明其的其他诉讼请求。广陈镇政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，对周明其户征地后剩余面积认定有误，本案征地后人均耕地面积应当以承包权证上载明的人口计算，不应当以家庭在册人口数计算。周明其户1998年二轮农村土地承包经营权证面积2.83亩，周明法户承包权证面积2.54亩，其父母周寿根户承包权证面积1.14亩，虽然周寿根户口落在周明其户，范玉珍户口落在周明法户，但其父子三户为三个不同的承包经营主体，土地征收后应按每户对应的承包人数分别计算征地后剩余面积。2003年1月前港机械厂征收土地，周寿根户土地不在征收范围内，周明其户被征1.914亩，剩余0.916亩，其承包权证人口为四人，人均耕地面积为0.229亩。退一步讲，即使按照五口人计算周明其户人均耕地面积，因一审判决对周寿根户被征地时间认定有误，导致对周明其户人均剩余耕地面积计算错误。周寿根户涉及酒厂地块征地批准征地时间为2003年8月份，但当时没有签订书面征收协议，故应当以周寿根2003年10月份领取补偿款的时间点作为实际征收时间，周寿根的征地时间是在平政发〔2004〕187号文件规定的土地被征用期间(2003年9月份)之后，即使按照五口人计算，周明其户剩余耕地面积应当是(0.916+1.14/2)/5=0.2972亩。事实上，周明法户因2013年杭平申航道改造工程，其户全部耕地被征收，其母亲范玉珍也被一并安置，但周寿根名下0.139亩(1.14-1.001酒厂征地)中范玉珍的份额当时并未被征收，该0.139亩耕地一直由周寿根经营，并没有与范玉珍平分。因此，即使按照一审判决认定周寿根征地在2003年9月前的话，周明其户实际剩余面积为(0.916+0.139)/5=0.211亩。二、周明其的起诉超过了法定期限。一审判决认为周明其知道或者应当知道广陈镇政府对其已作出的答复时间为平政复字〔2018〕)81号行政复议决定书送达之日，不早于决定书落款时间2019年2月25日的认定是错误的。依据该复议决定书查明的事实，2018年9月21日周明其通过EMS快递向广陈镇政府邮寄申请书，要求查清被征地数和购买养老保险。2018年9月25日，广陈镇政府向周明其进行口头解释，内容与2018年4月作出的信访答复一致，故周明其应当在2018年9月25日就明知答复的内容。虽然周明其起诉的时间为2019年9月24日，但其诉讼请求仅为请求广陈镇政府为其补办养老保险生活保障，并没有要求撤销2018年9月25日答复内容。2019年12月12日一审庭审期间，经一审法官释明，周明其同意增加诉讼请求，要求撤销2018年9月25日的答复。故周明其提出撤销答复请求的时间为2019年12月12日，广陈镇政府作出答复的时间为2018年9月25日，明显超过了一年的起诉期限。三、一审判决程序错误。根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十条的规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。周明其增加要求撤销答复的请求是在2019年12月12日第一次庭审期间提出的，明显违反上述规定。广陈镇政府也注意到了一审判决记载“原告于2019年9月24日向本院提起行政诉讼，经原告补正材料后，本院于2019年10月23日立案”。因此，一审法院已经给予周明其一个月的补正时间，故其在庭审期间再增加诉讼请求显然不属于有正当理由，对该项诉讼请求周明其应当另案起诉。综上，一审判决认定事实错误，程序不合法，请求撤销一审判决，驳回周明其的一审诉讼请求。被上诉人周明其未提交答辩状。本院认为，本案系被上诉人周明其因认为其2003年被征地后，符合《平湖市人民政府关于调整平湖市被征地人员基本生活保障办法有关规定的通知》（平政发〔2016〕232号）中“征地保障历史遗留问题的政策处理”的对象，要求上诉人广陈镇政府为其补办参加基本生活保障手续而引发的诉讼。《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》自2010年1月1日起施行。在2010年1月1日以后征收农民集体所有的土地的，市、县人民政府应当建立和实施被征地农民基本生活保障制度。故平湖市人民政府于2016年出台的平政发〔2016〕232号《平湖市人民政府关于调整平湖市被征地人员基本生活保障办法有关规定的通知》中“征地保障历史遗留问题的政策处理”，是对符合相应条件的对象补办参加基本生活保障手续的规范性文件，并非对此前已经实施完毕的征收工作推倒重来。周明其户、周明法户以及周明其父母周寿根、范玉珍均以家庭户为单位于1998年承包了农村集体土地。2003年，周明其家庭户、周明法家庭户、周寿根家庭户的部分承包土地被征用，根据当时的征地补偿政策已进行了安置补偿。故法院应当对周明其家庭户是否符合平政发〔2016〕232号文件中关于补办参保手续的条件进行审查。我国农村集体土地承包制度系以家庭为单位承包集体土地，且前述规范性文件中亦明确“征地后家庭承包土地面积人均不足0.2亩的农村户籍的被征地人员,可补办参加基本生活保障手续。”原审法院以周寿根公安户籍与周明其为**为由，改变了周明其家庭承包土地时的农村户籍人数，进而计算得出周明其户家庭承包土地面积人均不足0.2亩的结论，认定事实错误。同时，原审法院将周寿根户承包土地面积以承包权证中的记载面积减去已被征收土地面积再除以二后直接计入周明其户家庭承包土地面积，缺乏事实依据。另，原审法院在周明其已有明确诉讼请求的情况下，要求周明其增加撤销广陈镇政府口头答复的诉讼请求不妥。综上，原审认定案件事实错误，判决结果不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销嘉善县人民法院（2019）浙0421行初57号行政判决；二、发回嘉善县人民法院重审。审 判 长 许艳华审 判 员 孙 军审 判 员 李 平二〇二〇年十月十五日法官助理 王艳敏书 记 员 孔成捷