江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终483号 上诉人（原审原告）海门市新海蕃茄农庄有限公司，住所地南通市海门区海永镇东西场大队**。 法定代表人姜加华，经理。 委托代理人夏策天，北京市京师（上海）律师事务所律师。 委托代理人陈星昌，北京市京师（上海）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市海门自然资源和规划局，住所地南通市海门区长江南路**。 法定代表人刘志凌，局长。 应诉负责人江建华，副局长。 委托代理人陆水峰，南通市海门自然资源和规划局工作人员。 委托代理人陈兵，江苏平帆律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市海门区人民政府，住，住所地南通市海门区北京中路**/div> 法定代表人郭晓敏，区长。 委托代理人陆恺，南通市海门区司法局工作人员。 委托代理人郭爱丽，南通市海门区司法局工作人员。 上诉人海门市新海蕃茄农庄有限公司（以下简称新海番茄农庄）因土地行政处罚及行政复议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初750号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2009年5月25日，上海市蕃茄农庄有限公司、国营海门市永隆沙良种场东西场大队、南通市海门区海永镇人民政府（以下简称海永镇政府）签订“海门市蕃茄农庄生态农业观光园”项目投资合作协议，由该公司租赁海永镇东西场大队土地投资建设经营观光农业休闲农业项目。协议载明了用地租赁期限、租金标准、支付办法、各方权利义务等基本内容，还载明，项目用地现状为农田，性质为农业用地，上海市蕃茄农庄有限公司租赁后应依法使用土地，如改变土地用途等，需依法办理相关手续。此后，新海番茄农庄在上述租地范围内进行基础建设并投资新建6幢木屋、停车场及餐厅、门卫等。原海门市国土资源局接到信访举报发现新海番茄农庄可能存在违法情形，遂于2018年11月对新海番茄农庄展开调查并委托测绘公司进行测绘。经测绘表明，新海番茄农庄建筑占地总面积为2094.07平方米，套合海永镇土地利用总体规划和现状图，247平方米符合镇土地利用总体规划（其中236平方米现状为耕地，11平方米现状为建设用地），1847平方米不符合镇土地利用总体规划，现状均为耕地。2018年12月12日，原海门市国土资源局承办人员建议立案查处，12月14日经呈批立案。同日，原海门市国土资源局负责人及其他工作人员对该案进行会审，会审一致同意对新海番茄农庄按非法占地处罚。12月17日，原海门市国土资源局向新海番茄农庄发出行政处罚告知书，告知了违法事实、拟处罚的理由和依据、享受陈述申辩和听证的权利等。12月21日，新海番茄农庄提出听证申请。12月29日，原海门市国土资源局向新海番茄农庄发出听证通知，决定于2019年1月14日进行听证。2019年1月14日，原海门市国土资源局举行听证。2019年1月23日，原海门市国土资源局作出海国土资监决（2018）16号行政处罚决定书（以下简称16号处罚决定），认为新海番茄农庄在租用的原海永乡东西场大队453.9亩土地内进行基础建设并新建建、构筑物共计2094平方米（其中占用的1847平方米为耕地，不符合海永镇土地利用总体规划；247平方米中236平方米为耕地，11平方米为原有建设用地，符合海永镇土地利用总体规划）。新海番茄农庄的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四条、第四十三条、第四十四条相关规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，责令其退还非法占用的2094平方米的土地，没收符合土地利用总体规划的247平方米土地上所新建的建构筑物及其他设施。在接到处罚决定书之日起十五日内自行拆除不符合土地利用总体规划的1847平方米土地上所新建的建构筑物及其他设施，恢复土地原状，处罚款人民币50950元。新海番茄农庄不服，于2019年3月26日向南通市海门区人民政府（以下简称海门区政府）申请行政复议，5月21日，海门区政府作出[2018]海行复第22号行政复议决定书，维持了16号处罚决定。新海番茄农庄仍不服提起诉讼，请求撤销原海门市国土资源局作出的行政处罚决定及海门区政府作出的行政复议决定。 另，原海门市国土资源局的职权现由南通市海门自然资源和规划局（以下简称海门自规局）行使。 一审法院认为，修改前的《中华人民共和国土地管理法》第三十一条规定，国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地；第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，投资合作协议中亦明确载明“租赁后应依法使用土地，如改变土地用途等，需依法办理相关手续”，新海番茄农庄所建建构筑物占地现状为耕地和建设用地，无任何审批手续，违反了上述法律规定，属未经批准非法占地。新海番茄农庄非法占用的土地为2094平方米，套合海永镇土地利用总体规划，1847平方米不符合镇土地利用总体规划，占用的为耕地，247平方米符合镇土地利用总体规划（其中236平方米现状为耕地，11平方米现状为建设用地），海门自规局经调查后依法作出案涉行政处罚，责令新海番茄农庄退还非法占用的2094平方米的土地，没收符合土地利用总体规划的247平方米土地并自行拆除不符合土地利用总体规划的1847平方米土地上新建的建构筑物及其他设施，恢复土地原状，处罚款人民币50950元（对占用不符合土地利用总体规划的1847平方米耕地罚款标准为每平方米25元，对占用符合土地利用总体规划的236平方米耕地罚款标准为每平方米20元，对占用符合土地利用总体规划的11平方米原建设用地罚款标准为每平方米5元），其量罚幅度符合江苏省国土资源行政处罚自由裁量标准，量罚得当。海门自规局接到信访举报后发现新海番茄农庄可能存在违法情形遂及时进行调查并委托测绘，套合对比了海永镇土地利用总体规划图和现状图，向新海番茄农庄代理人调查了解情况，并向新海番茄农庄送达了行政处罚告知书，依法进行了听证，案件于2018年12月14日经呈批立案，作出处罚前，海门自规局负责人参与集体讨论并一致会审通过调查结果，于2019年1月23日作出16号处罚决定并向新海番茄农庄送达，程序并无不当之处。海门区政府依法进行了受理、通知答复、审查等程序，程序合法。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回新海蕃茄农庄的诉讼请求。 新海番茄农庄不服一审判决，向本院提起上诉称,1.16号处罚决定不具有合理性、适当性，案涉项目“海门市番茄农庄生态观光园”是海永镇政府重点招商引资建设项目，是海门区、海永镇十二五重点规划建设项目，该项目及建设内容得到两级政府高度重视、推荐，并得到海门日报多次报道。海门区、海永镇两级政府对案涉项目的用地和建设情况不但是知情的，而且对新海番茄农庄的建设行为也是积极支持、肯定并起组织领导、主导作用的，新海番茄农庄的建设行为实质上经过了政府许可，只是未办理用地手续而已。海门自规局不能简单地将新海番茄农庄的行为和违法用地同等对待，新海番茄农庄基于信赖保护所完成的投资建设具有合法性、合理性。海门自规局作出的处罚决定对新海番茄农庄及其他40余名承租投资人产生了不能预见的损害，违反比例原则。2.海门自规局行政处罚程序严重违法。重大行政处罚案件的法定程序是指立案、调查、审查、告知、听证、审核、集体讨论决定，海门自规局立案时间是2018年12月14日，会审时间也是同日，调查笔录均发生在立案之前，海门自规局没有依法制作《行政处罚听证告知书》，听证后至海门自规局作出处罚决定前，没有证据证明海门自规局履行了集体讨论的法定程序。3.16号处罚决定认定事实错误，新海番茄农庄的建设行为于2013年就全部完工，在建设期间并未收到国土部门的停工通知。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判或发回重审。 被上诉人海门自规局辩称，案涉土地原为农业用地，新海番茄农庄占用土地建设建（构）筑物，无任何审批手续，属于未经批准擅自占用。海门自规局对新海番茄农庄的行为依法进行了调查，委托了测绘，进行了处罚前告知，举行了听证会，作出的16号处罚决定并无不当。即便是招商引资，对于土地的使用也应当符合法律规定，租赁土地协议对于土地的性质以及使用土地需要办理手续也已经明确。办理相关手续的义务主体是新海番茄农庄，而并非其所称的当地政府。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人海门区政府辩称，海门区政府作出的行政复议决定认定事实清楚，程序合法，新海番茄农庄的建设行为不管是历史原因，还是招商引资等相关情况，均应按照法律法规进行。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据一审法院所作判决及各方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是，1.海门自规局作出的16号处罚决定认定新海番茄农庄存在违法占地行为，是否具有事实根据和法律依据；2.海门自规局作出的16号处罚决定量罚是否适当；3.海门自规局行政处罚程序是否合法。 关于海门自规局作出的16号处罚决定认定新海番茄农庄存在违法占地行为，是否具有事实根据和法律依据的问题。《中华人民共和国土地管理法》（2004）第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《中华人民共和国农村土地承包法》（2009）第三十三条第二项规定，土地承包经营权流转应当遵循不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途原则。 本案中，根据海门自规局对新海番茄农庄代理人夏策天、管理人员范孝扩、海永镇东西场大队党支部书记姜凤迁等人的调查，2009年海永镇土地利用总体规划图、现状图，测绘示意图，可以证明上海市蕃茄农庄有限公司、国营海门市永隆沙良种场东西场大队、海永镇政府签订投资合作协议后，新海番茄农庄在上述协议约定的租地范围内进行投资建设，新海番茄农庄建筑占地总面积为2094.07平方米，其中的247平方米符合海永镇土地利用总体规划（其中236平方米现状为耕地，11平方米现状为建设用地），1847平方米不符合海永镇土地利用总体规划，现状均为耕地。新海番茄农庄从事的建设行为未取得批准手续，海门自规局认定新海番茄农庄存在违法占地行为具有事实根据和法律依据。 关于海门自规局作出的16号处罚决定量罚是否适当的问题。新海番茄农庄主要认为，案涉项目系海永镇政府招商引资而来，项目得到了海门区、海永镇两级政府的支持和引导，故海门自规局对新海番茄农庄进行处罚违反信赖保护原则。对此本院认为，《“海门市蕃茄农庄生态农业观光园”项目投资合作协议》第二条第3项明确约定，项目用地的现状为农田，性质为农业用地。乙方租赁后应依法使用土地，如改变土地用途等，需依法办理相关手续。由此可见，虽然新海番茄农庄对案涉项目的建设投资系当地政府招商引资而来，但招商引资行为及相关的奖励、报道，只代表行政机关对投资项目的认可，并不意味着对投资人在生产经营过程中可能存在的包括违法占地在内的违法行为的默许。因此，对于案涉土地的性质以及新海番茄农庄使用土地的方式，在上述协议中予以了明确约定。退一步讲，即使如新海番茄农庄所述，案涉项目得到了海永镇政府的支持和引导，但海门自规局作为国土资源行政主管部门，依照土地管理法律法规对新海番茄农庄的违法用地行为进行处罚，是履行行政管理职责所在，行政处罚与招商引资不是同一法律关系。如果新海番茄农庄认为在招商引资过程中因信赖利益受损，应当另行主张，而不是据此否认行政处罚行为的合理性。事实上，根据新海番茄农庄提交的海永镇政府的信访事项处理意见书、新海蕃茄农庄代表与海永镇政府协商的照片来看，海永镇政府也在积极寻求新海番茄农庄相关纠纷的化解途径。 《中华人民共和国土地管理法》（2004）第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。本案中，海门自规局对新海番茄农庄的处罚为：责令新海番茄农庄退还非法占用的2094平方米的土地，没收符合土地利用总体规划的247平方米土地上所新建的建构筑物及其他设施。在接到处罚决定书之日起十五日内自行拆除不符合土地利用总体规划的1847平方米土地上所新建的建构筑物及其他设施，恢复土地原状，处罚款人民币50950元。量罚适当，不存在不合理之情形。 关于海门自规局行政处罚程序是否合法的问题。 1.关于执法流程是否合法。法律法规没有关于先立案后调查的强制性规定。从行政执法实践来看，行政机关不可能随意立案，一般是有初步证据证明可能存在违法行为后再进行立案，立案后再做进一步调查。不进行事先调查，没有取得初步证据，通常难以决定是否立案。因此，行政机关在行政处罚程序中的立案程序并不一定先于调查程序。《国土资源行政处罚办法》第十一条第一款规定，国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止。第十二条第一款规定，符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案：（二）有违反国土资源管理法律法规的事实；（三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任。由此可见，国土资源主管部门在对违法行为立案前，可以先采取一定的核查措施，发现违法事实后再予以立案。本案中，海门自规局发现新海番茄农庄涉嫌违法用地后，展开调查并委托测绘公司进行测绘，经调查发现新海番茄农庄存在违法事实，遂予以立案，在作出处罚决定前，海门自规局负责人及其他工作人员对该案进行了会审，海门自规局的执法流程不违反法律规定。 2.关于听证权的告知。《国土资源行政处罚办法》第二十七条规定了国土资源主管部门应当制作《行政处罚告知书》，告知当事人陈述申辩权，第二十八条规定了对重大的处罚事项，国土资源主管部门应当制作《行政处罚听证告知书》，告知当事人听证权。《国土资源行政处罚办法》对于国土资源主管部门告知当事人陈述申辩权及听证权，之所以规定了需要制作不同的告知书，主要是因为针对一般的行政处罚事项，只需要告知陈述申辩权即可，而重大行政处罚事项才应当告知听证权。本案中，2018年12月17日，海门自规局向新海番茄农庄发出《行政处罚告知书》，告知了违法事实、拟处罚的理由和依据，同时根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十二条之规定，告知新海番茄农庄享有陈述、申辩和听证的权利。由于本案涉及重大行政处罚事项，海门自规局在一份《行政处罚告知书》中告知新海番茄农庄陈述、申辩和听证的权利，虽然不完全符合《国土资源行政处罚办法》的形式要求，但实质上并未侵害新海番茄农庄的上述权利，且海门自规局亦应新海番茄农庄的要求组织了听证，故海门自规局的听证程序并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。新海番茄农庄的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人海门市新海蕃茄农庄有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二〇年十月二十七日 书记员  丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。