山东省博兴县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁1625行初40号 原告郑春光，男，1974年9月7日出生，汉族，住。 委托代理人逯见涛，山东居高律师事务所律师。 被告博兴县城东街道办事处。住所地：博兴县化工路**。 法定代表人泥立涛，主任。 行政机关出庭负责人刘瑞，副主任。 委托代理人李连国，山东广胜律师事务所律师。 原告郑春光因要求确认被告博兴县城东街道办事处（以下简称城东办事处）强拆原告房屋的行为违法向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月14日立案后，于5月28日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月7日公开开庭审理了本案。原告郑春光及其委托代理人逯见涛，被告城东办事处副主任刘瑞及委托代理人李连国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告郑春光诉称，原告系城东办事处郑家村村民，在该村合法拥有房屋一处。自2020年3月起，被告在郑家村以实施土地增减挂钩项目的名义要求原告签订搬迁协议，拆迁原告的房屋。2020年4月底，被告在没有任何合法征收手续，未与原告签订安置补偿协议，未履行法定程序的情况下，强拆了原告的合法房屋，导致屋内的家具、生活用品、衣物、贵重物品等全部压在废墟之中，给原告的生产生活造成了重大影响，财产损失巨大。原告的合法财产具有不可侵犯性，在未经合法征收、未履行法定程序的情况，被告违法强制拆除了原告的房屋，侵害了原告的合法权益。请求判令：1．确认被告强制拆除原告位于××村××街××号房屋的行为违法；2．诉讼费用由被告承担。 原告郑春光为证明其诉讼主张，向本院提交了以下证据：1．证明四份，证实原告在郑家村有合法的宅基地房屋一处。2．拆迁前后照片四份，证实原告的房屋被强制拆除。3．政府信息公开告知书四份，证实涉案增减挂钩项目正处在前期准备阶段，并未经省自然资源厅批准实施。 被告博兴县城东街道办事处辩称： 一、被告进行博兴县城东街道郑家村新型社区建设项目程序合法。采取土地增减挂钩方式对博兴县××街道××村××区建设，是博兴县人民政府响应国家政策号召，为改善郑家村村民居住环境、提高生活质量作出的重要决策。被告依照《滨州市人民政府办公室关于进一步规范推进城乡建设用地增减挂钩工作的实施意见》规定与郑家村委负责郑家村增减挂钩项目基础性工作及老村盘上房屋的拆旧搬迁工作。新型社区建设项目启动前，被告与郑家村委就是否同意新型社区建设房屋搬迁逐户征求意见，村民同意率达到98%以上，达到土地增加挂钩项目实施条件。郑家村两委及村民代表会议决定实施郑家村新型社区建设进行房屋搬迁。在此基础上被告发布启动郑家村新型社区建设进行房屋搬迁的通知。被告协助郑家村两委制定出台郑家村房屋搬迁补偿安置方案征求意见稿、认定办法征求意见稿，并在村内进行公示，征求意见。公示期满后，进行签约搬迁。房屋等补偿数额，由村民选定的社会第三方评估机构进行确定，对初步评估结果及时进行了公示，被告在工作中履行了相关程序。 二、收回原告宅基地所占土地拆除原告房屋，是郑家村委依据《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国土地管理法》、《滨州市农村宅基地管理办法》等法律法规的相关规定由村两委会议作出的决定，在被告的协助下实施的，被告不是涉案行为的实施主体。根据工作分工，在实施郑家村新型社区建设房屋搬迁过程中，被告提供政策主导，尊重郑家村村民自治，由郑家村两委与村民协商签约，被告予以协助监督。郑家村房屋搬迁符合全体村民的共同利益。郑家村共有搬迁院落397处，截止2020年4月21日，签约搬迁的达到390处，只有包括原告在内的七处院落没有签约搬迁。原告作为郑家村的村民理应执行村委决议，按照绝大多数村民的意愿签约搬迁。在拆除原告房屋之前，郑家村委开会进行了讨论并形成决议，该决议以通知的方式向原告进行了送达。原告在限定的期限内没有履行村两委决议，郑家村委在被告的协助下对原告的房屋进行拆除并收回集体土地是有法律依据的，不存在违法之处。 综上所述，被告不是强制拆除原告房屋及地上附着物行为的主体，被告在实施郑家村新型社区建设过程中程序合法，原告的诉讼请求没有事实与法律依据，应当予以驳回。 被告城东办事处向本院提交了以下证据：1．郑家村调查摸底征收意见材料424份，证实郑家村实施新型社区建设项目前，被告对搬迁范围内的村民广泛征求了意见，同意率达到98%以上。2．郑家村两委会议记录，证实郑家村两委对本村新型社区建设项目开会讨论，一致同意郑家村进行新型社区建设。3．关于博兴县城东街道郑家村启动新型社区建设项目进行房屋搬迁改造的公告，证实被告启动郑家村新型社区建设，符合法律法规的规定。4．郑家村两委及村民代表关于补偿安置方案的会议记录、决议票，证实郑家村房屋搬迁补偿安置方案征求意见稿经过村两委、党员及村民代表会议讨论通过。5．补偿安置方案征求意见稿公示材料，证实郑家村两委对郑家村房屋搬迁补偿安置方案进行了公示并征求村民意见。6．补偿安置方案、认定办法公布材料，证实在××村委确定了补偿安置方案与认定办法。7．郑家村村委会搬迁委员会会议记录、送达通知照片，证实就不履行村委决议不签约搬迁的原告等人作出决定限期签约搬迁，拒不签约搬迁的由村委强制收回集体土地，郑家村村委向原告送达了限期收回土地的通知。8．申请一份，证实拆迁原告房屋收回集体土地系郑家村委实施，被告经郑家村委申请予以协助。9．滨州市农村宅基地管理办法，证实郑家村委收回原告使用的集体土地，拆除原告的房屋符合法律规定。10．村民委员会组织法，证实郑家村委收回原告使用的集体土地，拆除原告的房屋符合法律规定。11．滨州市人民政府办公室关于进一步实施规范推进城乡建设增减挂钩工作的实施意见，被告的涉案行政行为符合法律规定。 经庭审质证，原告对被告的证据质证如下：对证据1真实性合法性、关联性均有异议。涉及原告郑春光的征求意见稿并不是原告本人签字，属于虚假材料，原告提交的424份材料中并不是全体村民实际参与签字的准确资料，不排除有他人代签或者伪造的可能，不能证明该项目得到98%以上村民同意。对证据2真实性没有异议，但对其证明目的不予认可，该材料仅能证明本村实施增减挂钩项目的会议讨论情况，并不能证明项目的实施程序合法。对证据3真实性无异议，合法性及关联性有异议，与证据1中征求意见书的数据不一致。对证据4真实性、合法性均有异议，该决议票明确为不记名投票，但是所有票据均有人员签字，且没有表决时间，根据内容应该由村两委盖章后投票，但所有票据均没有盖章。对证据5真实性无异议，但是证明目的不认可，只是对安置方案征求意见，并没有按照法定程序作出安置方案。对证据六真实性无异议，合法性有异议。补偿安置方案和认定办法并没有按照法律规定召开相关会议表决通过，其内容侵害村民依法享有的安置补偿权益，违反法律规定。对证据7会议记录真实性、合法性、关联性均有异议，其内容违反相关法律规定，村民委员会无权作出收回宅基地的任何决议。对于送达照片无异议，原告已经收到。对证据8真实性、合法性、关联性均有异议，根据内容截止到2020年4月22日，已签391户，有6户未签协议，其数据与前期统计的426份相矛盾，与事实不符。对证据9-11属于法律依据，对被告适用法律有异议，根据被告答辩，涉案项目是增减挂钩项目，应当按照山东省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法规定的程序和规范进行，实际操作过程中，被告实施增减挂钩项目没有一项是符合该规定的，其依据《土地管理法》收回集体土地使用权，适用法律错误，并且没有按照程序进行，更不能证明其按《土地管理法》拆除原告房屋是合法的。 被告对原告的证据质证如下：对证据1真实性有异议，证人应该出庭，房产的合法性应当以房产证或者集体土地使用证进行证明，该证据不能证明原告的房屋具有合法性。对证据2、3的真实性无异议，对其证明目的有异议，首先，郑家村新型社区建设采用的是土地增减挂钩的形式，郑家村老村盘项目搬迁腾空后是要复耕的，土地仍然归郑家村集体所有，不存在土地征收的问题，因此，郑卫海、张俊霞申请公开的信息确实不存在。根据山东省土地增减挂钩的相关规定，增减挂钩整个项目全部完成并验收后，国土部门才向省政府所属部门报送相关资料，履行审批手续。因此，该份证据不能证明被告对郑家村进行新型社区建设是不合法的。 本院对上述证据认定如下： 1．关于原告的证据：对证据1，因证人未出庭，且被告对该证据有异议，故对该证据不予采信。被告对证据2、3的真实性无异议，该证据与本案有关，本院依法予以采信。 2．关于被告的证据：原告对证据2、3、5、6及证据7中的送达照片真实性无异议，该证据与本案有关，本院依法予以采信。对证据1，系在实施郑家村新型社区建设项目房屋搬迁过程中征求村民意见形成的材料，原告虽提出与其有关的征求意见表上不是其本人签名，但未提交证据证实，该证据与本案有关，本院予以采信。原告对证据4、证据7中的两份会议记录及证据8的真实性有异议，但无相反证据予以反驳，故对该证据本院予以采信。证据9-11不能证实被告拆除原告房屋的行政行为合法，不能作为认定被告拆除原告房屋行政行为合法性的依据。 经审理查明，2019年8月5日，博兴县城东街道郑家村两委、党员、村民代表召开会议，同意实施郑家村新型社区建设项目房屋搬迁。2019年9月，城东办事处拟开展郑家村新型社区建设项目，并向村民发放《房屋搬迁征求意见表》，征求村民是否同意进行新型社区建设、房屋搬迁改造，共发出426份，截止2019年9月16日收回418份。根据征求意见表的结果统计，同意郑家村进行新型社区房屋搬迁有418份，超过被搬迁户数的98%。2019年9月16日，城东办事处、博兴县城东街道郑家村党支部、博兴县城东街道郑家村村民委员会出具《关于博兴县城东街道郑家村启动新型社区建设项目进行房屋搬迁改造的公告》，决定启动郑家村新型社区建设项目进行房屋搬迁改造。 2019年11月10日，经郑家村两委、党员及村民代表会议讨论通过《博兴县城东街道郑家村房屋搬迁补偿安置方案》、《城东街道郑家村院落补偿、安置认定办法》（均为征求意见稿），并进行张贴公示，对搬迁期限、补偿安置方式、搬迁补偿及安置、认定办法等事项作出规定。 原告系博兴县村民，在该村有房屋一处，位于××村××街××号。因原告未签订房屋搬迁协议，2020年4月22日，郑家村两委向郑春光出具通知一份，告知：对未签协议户，4月25日前签协议有效，逾期未签协议的，将依法依规收回其占用的集体土地。同日，郑家村两委向被告提出申请，主要内容为，郑家村实施土地增减挂钩项目，已签搬迁协议391户，签约率达到98%以上，但仍有包括原告在内的6户未签订协议，不仅占用了水、路、集体土地，也占用了大量复垦指标，申请城东办事处协助收回未签协议户占用的村集体土地。2020年4月29日，原告的涉案房屋被强制拆除。 另查明，根据2020年6月30日博兴县人民政府办公室【2020】第10号信息公开告知书，关于城东街道办事处郑家村土地增减挂钩项目相关申报、审批、验收信息尚未制作完成，属于本机关在履行行政管理职能中形成的过程稿或内部信息，决定不予公开。2020年5月14日博兴县自然资源和规划局【2020】第2号政府信息公开告知书载明郑家村集体土地征收的相关批准文件在该局不存在。2020年6月1日山东省自然资源厅鲁自然资公开复【2020】280号政府信息公开申请答复告知书载明涉及城东办事处郑家村土地增减挂钩项目相关申报、审批、验收材料在该厅不存在。 本院认为，原告系博兴县城东街道郑家村村民，其主张对该村涉案房屋具有所有权。通过被告对原告出具房屋搬迁征求意见表及2020年4月22日郑家村两委向原告郑春光出具告知书的行为，证实被告及郑家村委对涉案房屋系原告所有予以认可，因此，原告与涉案被拆房屋具有利害关系，其具有原告主体资格。 关于强拆主体的问题。2020年4月29日，对原告郑春光房屋的强制拆除是被告“采取土地增减挂钩方式对博兴县××街道××村××区建设”项目的需要。被告与郑家村两委共同出具了《关于博兴县城东街道郑家村启动新型社区建设项目进行房屋搬迁改造的公告》，结合相关法律规定及土地的最终用途等情况，对原告房屋的强制拆除系职权主体与非职权主体在郑家村新型社区建设进行房屋搬迁改造项目中共同参与实施的强制拆除。《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法律法规仅规定了政府及其职能部门具有征收土地及房屋、强制拆除建筑物的法定职权，民事主体或基层群众自治组织并无强制拆除他人建筑物的权力。因此，对建筑物的拆除首先应推定为行政强制行为，除非有证据足以推翻。因此，原告认为城东办事处系涉案的强拆主体，事实清楚，证据充分，本院予以支持。 关于拆除行为的合法性问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条第一款规定，行政强制执行由法律设定。按国务院国发（2010）47号《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》第十二条“加强组织领导。地。地方各级人民政府要高度重视统筹城乡发展、全面建设小康社会为目标，切实加强组织领导，形成地方政府主导、国土资源部门搭建平台、相关部门各司其职协调联动的工作机制……”的要求，实施土地增减挂钩试点项目应由地方政府主导，相关部门参与，各司其职。被告在拆除原告房屋前后均未与原告达成补偿安置协议。在原告不同意拆除房屋的情况下，被告未依法定程序下达限期拆除的通知，即对原告的房屋进行了拆除。被告作出具体行政行为应有法律的授权和法律依据，但被告实施的强拆行为未依法定程序进行，没有法律依据，违背了行政行为“合法性”原则。鉴于本案被诉房屋拆除行为属于事实行为，不具有可撤销的内容，因此应当确认违法。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 确认被告博兴县城东街道办事处拆除原告郑春光位于××村××街××号房屋的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告博兴县城东街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省滨州市中级人民法院。 审 判 长  王晓晖 审 判 员  张玉华 人民陪审员  刘光艳 二〇二〇年十月二十九日 书 记 员  刘莹莹