四川省达州市通川区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川1702行初85号 原告文学兵，男，1968年8月12日出生，汉族，住四川省万源市。 委托代理人王宏东，达州市达川区东兴法律服务所法律工作者。 被告万源市自然资源局，住所地万源市太平镇秦川大道**。 法定代表人宋春光，局长。 委托代理人王厚勋，系该局工作人员。 委托代理人张军，四川鼎贤律师事务所律师。 第三人刘显书，女，1954年5月5日出生，汉族，住四川省万源市。 委托代理人于明，男，1971年10月24日出生，汉族，住四川省万源市，系万源市XX镇XX村村民委员会为该村村民刘显书推荐的诉讼代理人。 原告文学兵与被告万源市自然资源局及第三人刘显书林业行政管理行政撤销一案，向本院提起诉讼。本院于2020年7月15日立案后,依法向被告送达了行政起诉状副本及应诉通知书，并向第三人送达了行政起诉状副本及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告文学兵及其委托代理人王宏东，被告万源市自然资源局委托代理人王厚勋、张军，第三人刘显书委托代理人于明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年5月21日，万源市自然资源局作出万自然信访复字【2020】5号《关于刘显书信访事项的处理意见书》，载明：刘显书于2019年3月28日向原市林业和园林局提交申请，请求撤销颁发给文学兵的林权证。经查，2002年5月5日，张秀田、刘显书（转承包人）与文学兵、张臣菊（继承包人）签订《转包协议书》，约定将XX乡三村四社自己原承包的田地森林转包给文学兵耕种和管理。在2009年XX乡XX村开展集体林权制度改革时，村委会凭原《转包协议书》，将原刘显书承包的小地名“鹅项颈”“懒板凳”“庙子包”“溜石坝”共计四块林地登记到文学兵名下。涉及小地名“屋后头”和“屋当门”两块山林属八十年代“林业三定时”划给张秀田的自留山（万府林政【198】字第NO：0XX7号），这两块山林在XX乡XX村集体林权制改革时，既没登记给文学兵也没登记给张秀田或者刘显书。根据中发【2008】10号、川委发【2009】6号、万府办发【2008】17号文件规定，林业“三定”时期划定到户的自留山、责任山稳定不变，其中自留山由农户长期无偿使用，不得强行收回不得随意调整；责任山承包期为70年，承包期届满，可以按照国家有关规定继续承包。刘显书与文学兵签订是转包协议，文学兵无法获得转包协议中山林的林权，村委会凭《转包协议书》将原刘显书林地登记给文学兵不符合林权登记相关规定。万源市自然资源局提出如下处理意见：1.按程序撤销颁发给文学兵的《万府林证字【2009】第XX0XX4号林权证》，并按程序将该山林重新登记到刘显书名下；2.将张秀田“屋后头”“屋当门”两块山林按程序予以补偿；3.双方继续执行在2002年5月5日签订的《转包协议书》中有关“山林转包”的约定。其撤证、颁证的具体工作由XX乡人民政府向万源市人民政府书面请示后，按市政府批示予以落实。 原告文学兵诉称，1.被告作为林地颁证主管部门，以信访回复万自然信访复字【2020】5号的形式撤销万源市人民政府颁发给原告的万府林证字【2009】第XX0XX4号林权证程序严重违法。该《处理意见》在未征求原告的意见及听取文学兵任何申辩的情况下作出，剥夺了原告的陈述、申辩权，违背相关法律规定。2.该《处理意见》认定事实错误，适用法律法规不当。被告认定原告与第三人签订的是永久性转包协议，其性质是原告无法取得《转包协议书》中山林的林权是错误的。根据国家政策及法律规定，林地林权均属于本集体经济组织即万源市XX乡XX村万家垭口组，第三人只是承包人，只有使用权和经营权。当第三人转包给同为本集体经济组织成员的原告后，第三人与发包方万源市XX乡XX村万家垭口组承包关系自然终止，原告与发包方建立了新的林地承包关系。在2009年林权改革时原告向发包方递交了承包林地的申请书，刘显书并未申请，且《处理意见》提到万府林政【198】字第ＮＯ：0XX7号既未登记给第三人也未登记给原告，其决定补登给第三人也是严重违背林改政策和法律规定的。责任山承包期70年是从2009年林权改革后的新颁证之日起承包期70年而不是林权改革前就是70年。3.该《处理意见》回复涉及信访人（第三人）与原告之间的合同效力确认严重超出了其职能范围，要求原告继续履行与第三人签订《转包协议书》也于法无据，系借信访之名行行政管理之实，违背林权证撤销程序，严重影响原告的合法权益。特起诉至来院，请求依法撤销被告万源市自然资源局万自然信访复字【2020】5号《关于刘显书信访事项的处理意见书》。 原告文学兵向本院提交如下证据： 1.万府林证字（2009）第XX乡0XX4号林权证，拟证明被告以信访形式行使行政管理职能剥夺了原告的陈述、申辩权等，被告的撤销行为属超越行政，违背法定职责； 2.万府林政【1984】字第0XX7号《社员个人林木所有证》，拟证明被告采信证据错误，认定事实依据错误，执法主体错误； 3.契约，拟证明第三人与原告买卖属实，该转包合同有效； 4.收据，拟证明第三人对林地的承包已经被原告买断； 5.转包协议，拟证明第三人有偿转让，第三人只有使用权与经营权，被告认定第三人转包后其还是所有权人是错误的； 6.户口簿，拟证明原告在本集体经济成员为8人，按照政策规定原告家庭应参与林政，分得承包责任山。 被告万源市自然资源局辩称，1.本案不可诉，《信访事项处理意见书》不是被告的行政行为，是依据信访条例的信访回复。2.即使该处理意见是行政行为，但从字里行间可以看出被告并未越权将市政府颁发的林权证撤销，只是在处理意见中向第三人建议其按照法律规定的程序撤销林权证及办理的相关证书，未对原告实体权利义务产生影响，原告的诉求没有事实依据。3.被告作为林业管理部门具有政策解读的职能职责，对于第三人的信访，被告依据自身对案件的理解，向第三人作出处理意见，符合法律规定，原告罔顾事实将其说成撤证行为是文字表达理解有误。4.原告与第三人在2002年签订的是林地转包协议，不是转租或转让，转的是使用权，不是经营权或所有权，经营权仍属于第三人，2009年林权制度改革时登记在原告名下，不符合林地承包期间不得强行收回和随意调整的法律规定；原告及第三人2002年不是一个集体经济组织的，且未经集体经济组织三分之二成员同意，该林地都不可能登记在原告名下。综上，被告对事实调查深入，认定事实清楚，适用法律正确，并未越权将原告的林权证予以撤销，依据行政诉讼法的规定，应当驳回原告的起诉。 被告万源市自然资源局在举证期限内向本院提交如下证据： 1.万自然信访复字【2020】5号《关于刘显书信访事项的处理意见书》，拟证明该处理意见对原告的实体权利无影响，被告按照信访程序进行； 2.申请书及附件，拟证明信访回复来源于第三人的信访申请； 3.转包协议书，拟2002年5月5日原告与第三人对土地进行转包； 4.契约，拟证明第三人对房屋的买卖行为； 5.林木所有证，拟证明涉案土地在1981年的时候是以张秀田为户主的； 6.林业登记清册，拟证明1984年登记的时林木使用权人第三人； 7.台账，拟证明现在原告名下林地的登记清册； 8.转包协议书及收据，拟证明林地是转包，该协议与证据3内容一致，买的是第三人的房屋，该收据不是林地转让款； 9.林权证，拟证明2009年林改的时候，第三人名下的林地已经登记在原告名下； 10.林地权属档案，拟证明第三人的林权，在2009年的时候由原告申请办为原告的状态； 11.张秀田陈述（2020年3月31日）； 12.张秀田陈述（2020年4月9日）； 13.文学兵陈述（2020年3月25日），拟证明原告辩称名为转包实为买卖； 14.吴会善陈述（2020年4月8日）； 15.杨友才陈述（2020年4月8日），拟证明签订协议时杨友才在场，其执笔写的协议； 16.文件处理签。 第三人刘显书述称，1.被告作出的万自然信访复字【2020】5号《关于刘显书信访事项的处理意见书》不具有可诉性，依法应予驳回。该处理意见只是行政机关对第三人有关信访事项的单方面回复，是导性处理意见，目的在于引导第三人如何化解与原告的纠纷，且该处理意见没有侵害原告的利益。2.被告有关信访查证的事实清楚明了，第三人将通过合法途径解决与原告的争议。原告与第三人之间是转包使用的约定，不是转让约定，第三人从集体经济组织承包了林地，且从未放弃争议林地的承包权。综上，请求依法驳回原告的诉请。 第三人刘显书向本院提交如下证据： 1.第三人户口簿复印件，拟证明第三人属于万家垭口组集体经济组织成员，有权获得集体经济组织发包出来的林地； 2.林木所有证，拟证明第三人从1981年4月30日起取得房屋前后等1.6亩自留山的承包经营权； 3.林业登记清册，拟证明第三人从1984年7月11日起取得与原告争议林地的承包经营权； 4.转包协议书，拟证明第三人是将争议林地转包给原告耕种和管理，不是转让，原告与集体经济组织签订的《四川省林地承包合同》侵犯了第三人的权利； 5.申请书，拟证明本案是信访案件，不是行政案件。 原告对被告提交的证据1、2、6、7、8、12、14的真实性无异议；对证据3、4、5的真实性无异议，关联性有异议；对证据9、10、13、16的真实性、合法性、关联性无异议；对证据11的真实性、合法性无异议；对证据15的真实性有异议。对第三人提交的证据1、5的真实性、合法性、关联性无异议；对证据2、3、4的真实性、合法性无异议，关联性有异议。 被告对原告提交的证据1的真实性无异议，合法性有异议；对证据2的真实性、合法性、关联性无异议；对证据3、4的真实性无异议，关联性有异议；对证据5的真实性、合法性无异议；对证据6的真实性、合法性无异议，关联性有异议。被告对第三人提交的所有证据的真实性、合法性、关联性均无异议。 第三人对原告提交的证据1的真实性、合法性、关联性均有异议；对证据2的真实性、合法性无异议；对证据3、4、5的真实性、合法性、关联性无异议；对证据6的真实性、合法性无异议，关联性有异议。第三人对被告提交的证据1、2、3、4、5、6、7、8的真实性无异议；对证据9、10的合法性有异议，对其中协议的真实性有异议；对证据11、12、13、14、15、16的真实性合法性关联性无异议。 本院综合认证如下，原告、被告及第三人提交的所有证据的真实性、关联性，本院予以确认。对上述证据的证明目的，本院结合查明事实综合予以认定。 经审理查明，2002年5月5日，第三人刘显书丈夫张秀田与原告文学兵签订《契约》，约定将其位于XX乡三村四社的住房三间和猪牛圈五栏以房价伍仟伍佰元整卖与XX乡三村八社的村民文学兵所有。（该房款已于2001年12月28日付清，张秀田在收据中载明收到文学兵买房款12000元，并注明契约5500元，实际现金12000元）。同日，张秀田（甲方）与文学兵（乙方）签订《转包协议书》，约定：“一、甲方原向XX乡三村四社承包了四个人的田地森林转包给乙方耕种和管理，（不包括祖坟后面的一分森林地和甲方的坟园）。二、甲方将原承包的田地森林所承担的公粮款和特产税和个人负担款等一切费用由乙方承担负责上缴。三、本协议签订之日起生效，永不翻悔，如不执行本协议所造成的一切损失，由造事者承担。四、本协议一式二份，甲乙双方各存一份。”《XX乡三村四社林业登记清册》显示，1984年7月11日，刘显书一家承包的林地包括漩（圳）涡（窝）坑（吭）坟后头（1.7亩）、溜石坝（吧）（1亩）、懒板凳（9.3亩）、鹅项颈（蛾汉井）（2亩）四块。刘显书的1984年7月21日万府林政【1984】字第088897号《社员个人林木所有证》载明的林地位置及面积与前述《XX乡三村四社林业登记清册》一致。 2008年9月5日，XX乡XX村开展集体林权制度改革时，文学兵的父亲代其申请将刘显书一家承包的前述林地中溜石坝（1亩）、懒板凳（9.3亩）、鹅项颈（2亩）三块林地及另一小地名为庙子包（1亩）的林地登记到文学兵名下。2009年6月30日，文学兵的父亲代其就前述申请林地与XX乡XX村万家垭口组签订《四川省林地承包合同》（XX乡XX村万家垭口组林地家包字【2009】第XX乡0XX4号）。同年7月20日，万源市人民政府根据万源市林业局核查情况向文学兵颁发万府林证字（2009）第XX乡0XX4号《林权证》，并在登记表中注明前述林地使用期为46年，终止日期为2054年12月31日。 2019年3月28日，刘显书向原万源市林业局提交申请，要求撤销颁发给文学兵的林权证。后因万源市林业局原林业管理及登记职能由万源市自然资源局承继，2020年5月21日，万源市自然资源局以信访答复方式作出万自然信访复字【2020】5号《关于刘显书信访事项的处理意见书》，提出如下处理意见：1.按程序撤销颁发给文学兵的《万府林证字【2009】第XX0XX4号林权证》，并按程序将该山林重新登记到刘显书名下；2.将张秀田“屋后头”“屋当门”两块山林按程序予以补偿；3.双方继续执行在2002年5月5日签订的《转包协议书》中有关“山林转包”的约定。其撤证、颁证的具体工作由XX乡人民政府向万源市人民政府书面请示后，按市政府批示予以落实。 本院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”规定，万源市林业局原林业管理及登记职能现由万源市自然资源局承继，因此，被告万源市自然资源局具有处理林地纠纷的行政职责。 一、关于被告作出的《处理意见书》是否可诉的问题。本案中，被告虽以信访答复方式作出案涉《处理意见》，但其内容明确认定登记在文学兵名下的林地属于刘显书，并将按程序撤销颁发给文学兵的林权证，重新登记到刘显书名下，即实质为履行行政管理职责，对林权争议进行处理，该处理意见已经对文学兵的权利产生实际影响，应当属于行政诉讼的受案范围。因此，被告及第三人辩称《处理意见书》属信访处理意见，不具有可诉性的意见，本院不予采纳。 二、关于被告作出的《处理意见书》是否合法的问题。根据《中华人民共和国森林法》（2009年修正）第十七条“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。……”和《林木林地权属争议处理办法》第四条“林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。林业部、地、地方各级人民政府林业行政主管部门或者人民政府设立的林权争议处理机构按照管理权限分别负责办理林权争议处理的具体工作rdquo;规定,个人之间发生林木所有权争议时，应由当地乡级人民政府或者县级人民政府处理决定。本案中，刘显书与文学兵就案涉林地所有权发生争议，被告作为万源市人民政府林业行政主管部门，虽可以办理林权争议处理的具体工作，但其不具有对文学兵和刘显书的林权争议作出处理决定的相应职权，故其作出被诉《处理意见书》系超越法定职权，依法应予撤销。综上，原告文学兵的诉讼请求成立，本院予以支持。据此，为维护当事人的合法权益，监督行政机关依法履行职责，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项之规定，判决如下： 撤销被告万源市自然资源局于2020年5月21日作出的万自然信访复字【2020】5号《关于刘显书信访事项的处理意见书》。 案件受理费50元，由被告万源市自然资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省达州市中级人民法院。 审 判 长  叶 燕 审 判 员  陈 红 人民陪审员  张华尧 二〇二〇年十月二十九日 书 记 员  何 垚