江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏行终777号 上诉人(原审原告)蒋月美，女，汉族，户籍地苏州市姑苏区。 上诉人(原审原告)孙建东，男，汉族，户籍地苏州市姑苏区。 上诉人(原审原告)王海莲，女，汉族，户籍地苏州市姑苏区。 上诉人(原审原告)朱训华，男，汉族，户籍地苏州市姑苏区。 上诉人暨上述四上诉人的诉讼代表人(原审原告)王兴旺，男，1982年4月23日生，居民身份证号码3206211982********，汉族，户籍地苏州市姑苏区里河新村****。 上述五上诉人的共同委托代理人李维世、张永宁，上海誓维利律师事务所律师。 上诉人(原审原告)金雁，女，汉族，户籍地户籍地苏州市姑苏区。iv> 上诉人(原审原告)金莺，女，汉族，户籍地户籍地苏州市姑苏区。iv> 上诉人(原审原告)董慧燕，女，汉族，户籍地户籍地苏州市姑苏区。iv> 被上诉人（原审被告）苏州市姑苏区人民政府，住所地苏州市姑苏区平川路**。 法定代表人徐刚，该区区长。 委托代理人蒋童飞，苏州市姑苏区房屋征收与补偿办公室工作人员。 委托代理人董艳秋，江苏明荣律师事务所律师。 上诉人蒋月美、孙建东、金雁、金莺、董慧燕、王兴旺、王海莲、朱训华（以下简称蒋月美等人）诉苏州市姑苏区人民政府（以下简称姑苏区政府）房屋行政征收一案，不服江苏省苏州市中级人民法院（2018）苏05行初127号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，对本案进行了书面审理。本案现已审理终结。 一审法院认定，苏州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要中明确，按照轨道交通建设规划，完成轨道交通二号线延伸线和三号、四号、五号线。2014年10月15日，国家发展和改革委员会作出发改基础[2014]2305号《国家发展改革委关于苏州市城市轨道交通近期建设规划（2010-2019年）调整方案的批复》，将5号线纳入近期建设规划。2015年7月21日，江苏省发展和改革委员会作出苏发改设施发[2015]720号《省发展改革关于苏州城市轨道交通5号线工程可行性研究报告的批复》，同意建设苏州轨道交通5号线工程。2015年12月30日，苏州市发展和改革委员会作出苏发改投[2015]73号《关于苏州市轨道交通5号线工程初步设计的批复》，同意工程线路等初步设计。2017年5月25日，原苏州市规划局、原苏州市国土资源局分别在房屋征收项目联合证明单上确认涉案项目符合城乡规划、专项规划以及土地利用总体规划。 2017年12月5日，苏州市姑苏房屋征收与补偿办公室（以下简称姑苏征收办）召集相关部门对补偿方案进行论证并形成了会议纪要。2017年12月28日，姑苏区政府对征收补偿方案（征求意见稿）公开征求意见，期限为2017年12月29日至2018年1月28日。2018年2月9日，姑苏区政府对房屋征收补偿方案征求意见及修改情况予以公布：（一）未收到书面反馈意见；未收到电子邮件反馈意见。（二）在征收现场办公室共接待公众咨询3人（次），意见主要集中在：1、补偿标准偏低；2、安置房源地点；3、对面积认定有异议。姑苏区政府对上述情况进行了回应和说明，同时决定对征收补偿方案不作修改。2018年1月28日，金雁向姑苏区政府公布的征求意见邮箱发送电子邮件一份，告知姑苏区政府其对房屋征收补偿方案（征求意见稿）的意见是：我本人（金雁）对这个方案完全不同意，这个方案也不合理。姑苏区政府称因金雁在邮件中并未提出其持有异议或者认为不合理的地方，故未将其列为反馈意见。 2017年6月1日，姑苏征收办向相关单位发送了《关于房屋征收暂停办理相关手续的通知》，通知各单位暂停办理征收范围内的“新建、改建、扩建房屋，改变房屋和土地性质用途，房屋析产、买卖和租赁，户口迁户口迁入或者分户，证，工商营业执照申领”等相关手续。 2017年11月9日，苏州市土地储备中心出具（2017）31号安置房源计划供应方案，对轨道交通5号线莫邪路站项目房屋征收初步确定安置房源计划供应方案如下：符合条件的住宅房屋被征收人，可购买觅渡翠庭等小区定销商品房，面积约500平方米、6套。选择产权调换的住宅房屋被征收人，可调换虎池苑、长江花园等小区产权调换房，面积约80平方米。 2017年11月28日，姑苏征收办发布公告，告知被征收人已对征收范围内房屋的权属、用途、建筑面积等情况进行了调查登记，规划部门已对未登记的建筑情况作出认定。当事人若对公布的内容有异议，可以带好证据材料于2017年12月5日之前至指定地点予以说明或举证。 2018年2月8日，征收实施单位苏州市姑苏区人民政府双塔街道办事处（以下简称双塔街道）对涉案项目合法性、合理性、可行性、可控性等方面进行调查分析，明确风险化解措施及应急预案，制作了社会稳定风险评估评审报告表。 2018年4月17日，征收实施单位双塔街道开立专用存款账户，涉案项目经测算所需补偿资金约801.88万元人民币，该账户于2018年4月28日存入1000万元人民币。 2018年5月24日，姑苏区政府作出姑苏府[2018]56号《国有土地上房屋征收决定》（以下简称《56号征收决定》），决定对轨道交通5号线（莫邪路站）征收红线范围内的房屋实施征收。房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。征收范围：里河新村41幢101室、102室、103室、402室、502室、603室。（上述门牌如有出入，以征收确定的实际范围为准）。该项目共计征收约6户，其中住宅6户，总计约480.83平方米（含未经登记建筑面积）；启征日期：自房屋征收决定公告之日起；房屋征收部门：苏州市姑苏房屋征收与补偿办公室；房屋征收实施单位：苏州市姑苏区人民政府双塔街道办事处。同日，姑苏区政府在《苏州日报》上对上述征收决定发布公告，同时告知被征收人如对征收决定有异议的，可自公告发布之日起60日之内向苏州市政府申请行政复议，也可以自公告发布之日起6个月内向人民法院提起诉讼。蒋月美等人不服提起诉讼，请求法院确认姑苏区政府作出的《56号征收决定》违法。 一审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四条第一款、第八条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。据此，姑苏区政府有权依法作出房屋征收决定。 根据《征补条例》第八条第二项的规定，由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设属于公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。本案系因轨道交通5号线莫邪路站建设项目需要而征收房屋，符合公共利益的要求。苏州市国民经济和社会发展第十三个五年规划将轨道交通5号线纳入国民经济和社会发展规划，原苏州市规划局、原苏州市国土资源局在姑苏房屋征收项目联合证明单上分别证明该项目符合城乡规划、专项规划和土地利用总体规划。因此，《56号征收决定》符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。 《征补条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不少于30日。本案中，姑苏区政府在作出《56号征收决定》前，对拟定的房屋征收补偿方案（征求意见稿）组织有关部门进行了论证，论证后公开征求意见，后公布了征求意见情况和修改情况，符合《征补条例》的上述规定。金雁通过邮件提出异议，姑苏区政府统计反馈意见时未将该邮件统计在内，考虑到金雁在邮件中表示补偿方案不合理，其本人不同意，但并未提出具体的异议内容，故姑苏区政府未将该邮件统计在内。姑苏区政府的上述工作存在欠缺，但不至于导致征收行为违法。姑苏区政府应当认真对待每一份反馈意见，在以后的工作需改进，在此予以指出。 《征补条例》第十二条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。本案中，征收实施单位对涉案项目合法性、合理性、可行性、可控性等方面进行调查分析，明确风险化解措施及应急预案，制作了社会稳定风险评估评审报告表，符合《征补条例》的上述规定。 《征补条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，在《56号征收决定》作出前，房屋征收实施单位在银行开立专用存款账户，并存入人民币1000万元，超过了测算所需补偿资金801.88万元，征收补偿资金已经足额到位。 《征补条例》第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，姑苏区政府于2018年5月24日作出《56号征收决定》，同日在《苏州日报》上进行了公告，在公告中载明了征收补偿方案，并告知了行政复议、行政诉讼权利等事项，符合《征补条例》的上述规定。 姑苏区政府对征收范围内房屋的相关情况进行调查登记并公布，在房屋征收范围确定后通知有关部门暂停办理相关手续，亦符合《征补条例》第十五条、第十六条的规定。 蒋月美等人提出其房屋属于“地;地大于房&rdquo问题，经查，蒋月美等人所主张的土地所有权限于其产权证所记载的范围，而姑苏区政府的征收决定将蒋月美等人的房屋纳入征收，其中就包含了对其产权证所载的土地使用权。蒋月美等人房屋不论是“地;地大于房&rdquo还是“房大于地”，姑苏区政府均将对房屋和土地一并进行市场化评估并补偿。蒋月美等人还提出里河新村41幢房屋旁边的车库也应纳入征收范围，对此，本案审理的是姑苏区政府作出的《56号征收决定》，审理范围仅限于该征收决定的合法性，蒋月美等人上述主张超出了本案的审理范围。蒋月美等人提出的有关评估机构选择、房屋补偿面积计算、违法建筑认定等补偿问题，均与征收决定的合法性无关，本案不予理涉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回蒋月美等人的诉讼请求。 上诉人蒋月美等人上诉称：1.被上诉人姑苏区政府未将金雁的反馈意见统计并公示的行为属于行政程序违法；2.征收成本的测算缺少证据证明；3.社会稳定风险评估报告不符合法定的证据形式；4.被上诉人姑苏区政府未提供证据证明涉案征收项目的安置房源充足；5.征收补偿方案中的房屋评估单价明显低于市场交易价。请求本院撤销一审判决，并确认《56号征收决定》违法。 被上诉人姑苏区政府答辩称：1.涉案征收项目补偿资金完全可以满足被征收人的需求;2.社会风险评估经过合法程序后备案，评估报告符合法定要求;3.征收补偿房源及补偿标准不属本案的审查范围。请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，应依法予以确认。 本院认为： （一）关于公共利益的问题。《征补条例》第二条和第九条第一款规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿；确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，被上诉人姑苏区政府在一审中提交了《苏州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、国家发展和改革委员会发改基础[2014]2305号《国家发展改革委关于苏州市城市轨道交通近期建设规划（2010-2019）调整方案的批复》、江苏省发展和改革委员会苏发改设施发[2015]720号《省发展改革委关于苏州城市轨道交通5号线工程可行性研究报告的批复》、原苏州市规划局和原苏州市国土资源局作出的《房屋征收项目联合证明单》和《苏州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》等证据。本院认为，被上诉人姑苏区政府提交的上述证据材料符合《征补条例》第九条第一款的规定，能够证明涉案房屋征收项目符合城乡规划、专项规划以及土地利用总体规划，系出于建设轨道交通5号线的公共利益需要而实施。 （二）关于安置补偿方案的问题。《征补条例》第十条、第十一条和第二十一条第一款规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。由于国有土地上房屋征收过程中，被征收人最为关心的莫过于其是否能够得到公平、合理的补偿。其中，征收补偿方案确定了补偿的标准，直接决定被征收人的切身利益，故《征补条例》设置了征收补偿方案公示、征求意见以及修改等程序，尽可能为被征收人提供程序权利保障，以便其维护自身合法权益。本案中，姑苏征收办召集相关部门对补偿方案进行论证并形成了会议纪要，并于2017年12月28日对征收补偿方案（征求意见稿）公开征求意见。2018年2月9日，姑苏区政府对房屋征收补偿方案征求意见及修改情况予以公布，基本符合上述法律规定。上诉人蒋月美等人还主张，涉案征收补偿方案中的房屋评估单价明显低于市场交易价。在卷的《轨道交通5号线（莫邪路站）房屋征收补偿方案》记载，涉案被征收房屋和用于安置的房屋均采用同一评估时点。经评估机构评估，被征收房屋市场价格评估基准价住宅房屋每平方米15265元，商业一层房屋每平方米16280元。而被上诉人姑苏区政府提供的用于产权调换的定销商品房住宅用房为每平方米10596元，商业一层房屋为每平方米16109元。两者价值基本相当，用于安置房屋的评估单价还低于被征收房屋的评估单价。另外，在征求意见过程中，被征收人亦未对此提出具体的建议和意见，故上诉人蒋月美等人的主张缺乏事实根据，本院不予支持。 需要说明的是，上诉人金雁曾于2018年1月28日向被上诉人姑苏区政府公布的征求意见邮箱发送电子邮件一份，称其认为该补偿方案不合理，完全不同意。由于金雁在邮件中并未提出其持有异议或者认为不合理之处，被上诉人姑苏区政府未将其列为反馈意见。虽然被上诉人姑苏区政府的上述程序存在瑕疵，但不导致《56号征收决定》被确认违法。一审法院已经指出了该区政府的不妥之处，本院不再赘述。 （三）关于被征收人补偿选择权的问题。《征补条例》第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。本案中，涉案补偿安置实施方案在补偿安置方式中明确，“住宅房屋被征收人可以选择货币补偿，也可以选择产权调换。”苏州市土地储备中心2017年11月9日出具的（2017）31号《安置房源计划供应方案》还明确，符合条件的住宅房屋被征收人，可购买觅渡翠庭等小区定销商品房，面积约500平方米、6套。由于涉案征收项目共征收6户居民，《56号征收决定》既满足被征收人货币补偿的需求，还提供了安置房源，故被上诉人姑苏区政府已经保障了被征收人的补偿选择权。 （四）关于补偿资金以及风险评估等问题。《征补条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，落款时间为2018年2月8日的《江苏省社会稳定风险评价评审报告表》认定，涉案征收项目适用低风险等级，苏州市姑苏维护稳定工作领导小组办公室对该项目准予备案。另外，宁波银行苏州姑苏支行营业部的客户业务回单、开户许可证等证据证明，2018年4月17日，征收实施单位双塔街道开立专用存款账户，涉案项目经测算所需补偿资金约801.88万元人民币，该账户于2018年4月28日存入1000万元人民币，符合《征补条例》对征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用的要求。 （五）关于《56号征收决定》公告的问题。《征补条例》第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，被上诉人姑苏区政府2018年5月24日作出《56号征收决定》，并于同日将补偿安置实施方案等材料在《苏州日报》一并予以公告符合上述规定。 综上，上诉人蒋月美等人的上诉理由和请求依法不能成立。一审判决认定事实清楚，审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人蒋月美、孙建东、金雁、金莺、董慧燕、王兴旺、王海莲、朱训华负担。 本判决为终审判决。 审判长 蔡 霞 审判员 张松波 审判员 张 静 二〇二〇年十月三十日 书记员 张家松