山西省太原市中级人民法院行政判决书（2020）晋01行初95号原告山西众华佳科技发展有限公司，住所地太原市小店区通达街通达大厦阳光芳汀****。法定代表人付毅，该公司执行董事长兼总经理。被告山西省财政厅，住所，住所地太原市小店区学府街**div>负责人武涛，该厅厅长。委托代理人崔明亮，该厅政府采购管理处副处长。委托代理人边国梁，泰和泰（太原）律师事务所律师。第三人山西中经招标代理有限公司，住所地，住所地太原市杏花岭区肖墙路**御花园假日广场******房iv>法定代表人高翔，该公司总经理。委托代理人何瀚原，山西君竹律师事务所律师。原告山西众华佳科技发展有限公司（以下简称众华佳公司）诉被告山西省财政厅政府采购投诉处理一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告众华佳公司法定代表人付毅，被告山西省财政厅委托代理人崔明亮、边国梁，第三人山西中经招标代理有限公司（以下简称中经招标公司）委托代理人何瀚原等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告众华佳公司诉称：2020年5月15日，案外人山西财经大学委托第三人组织了采购项目编号为SXZJ-CZHW-20014，采购项目名称为山西财经大学新建图书馆电动智能密集架采购项目的竞争性磋商活动。随后原告对该项目磋商过程提出质疑，第三人未按法律要求向原告进行书面答复并且对其答复内容不满。2020年6月3日原告向被告提出投诉。2020年7月7日，被告作出晋财购诉决【2020】14号投诉处理决定书，认定原告投诉事项部分成立，责令重新开展采购活动。原告对被告作出的投诉处理决定不服，认为被告作出决定的事实不清，依据不足，所依据的适用法律错误，请求法院依法撤销被告作出的晋财购诉决（2020）14号投诉处理决定书，判令被告重新作出投诉处理决定。原告为证明其主张，向法庭提供了如下证据：证据1：原告营业执照复印件。证据2：原告法定代表人身份证复印件。证据3：原告法定代表人身份证明书。证据4：山西省财政厅投诉处理决定书。证据5：政府采购供应商投诉书。证据1-5证明原告主体适格。证据6：质疑函复印件。证据7：磋商公告复印件。证明本次项目属性是磋商，所以磋商是必要的一个程序。证据8：成交公告复印件。证明本次中标单位的中标价格。证据9：回复函复印件。是第三人发来的照片，所以只能是复印件，证明对应投诉文件提起投诉。证据10：磋商文件部分内容复印件。证明磋商小组应与每一个供应商进行磋商。证据11：报价说明复印件。证明评审小组对原告确实存在差别待遇和歧视待遇。证据12：邮箱截图复印件。证明目的：当时如不仔细的把每一个邮件都点开看的话，就不会知道这是一个回复，不能体现出来这是一个答复文件。被告对上述证据的质证意见是：对证据1-10无异议。对证据11有异议。一是可以“限期作出书面解释”，而该供应商在规定期限内未作出解释，或者作出的解释不合理；二是当时项目预算是3584000元，而原告最后的报价是1706760元。对报价说明，这是专家有权作出的认定，专家所提出的要求是合理的。对证据12的真实性无异议，在磋商文件里明确写明了本次磋商的联系方式等问题。第三人的质证意见是：对证据1-8无异议。对证据9，照片也是电子数据交换的内容，符合合同法第十一条规定，也符合中华人民共和国政府采购法实施条例释义第108页相关的内容。对证据10无异议。对证据11的真实性认可，关联性不认可。专家对报价的评价，不是对计价方式有疑问，而是对总价有疑问，这是专家关注的重点。对证据12无异议。被告山西省财政厅答辩称：一、我厅作出的投诉处理决定符合法定程序。根据《中华人民共和国政府采购法》第56条和第57条、《中华人民共和国政府采购法实施条例》第56条以及《政府采购质疑和投诉办法》第21条、第26条、第28条、第33条和第34条的规定，财政部门收到供应商的投诉书后，应当在5个工作日内进行审查，对于投诉书内容不符合规定的，告知投诉人修改后重新提交；对符合投诉条件的投诉予以受理，并在受理投诉后5个工作日内向被投诉人和与投诉事项有关的当事人送达投诉答复通知书以及投诉书副本。财政部门处理投诉事项采用书面审查的方式，必要时可以进行调查取证或者组织质证，在处理投诉事项期间，可以视具体情况书面通知采购人暂停采购活动。财政部门应当自受理投诉后30个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人和与投诉事项有关的当事人，需要检验、检测、鉴定、专家评审以及需要投诉人补正材料的，所需时间不计算在投诉处理期限内。投诉处理决定书的送达，依照民事诉讼法关于送达的规定执行。本案中，2020年6月1日，我厅收到原告提交的投诉书。其中，被投诉人为该项目采购代理机构中经招标公司。因投诉书内容不符合规定，我厅于当日向原告送达了《山西省财政厅投诉书补正通知书》，告知其需进行补正事项。2020年6月3日，我厅收到原告重新提交的投诉书，经审查符合条件后予以受理。并于6月3日向采购人山西财经大学以及中经招标公司送达了《山西省财政厅投诉答复通知书》以及投诉书副本。2020年6月11日，我厅向山西财经大学以及中经招标公司送达了《山西省财政厅暂停采购活动通知书》，要求暂停该项目采购活动。2020年6月5日、6月8日，我厅分别收到中经招标公司以及山西财经大学提交的说明材料。2020年7月7日，我厅作出了《山西省财政厅投诉处理决定书》（晋财购诉决【2020】14号）。并依法向原告以及其他与投诉事项相关的当事人送达。因此，我厅作出投诉处理决定，在法定期限内严格履行了受理、调查、决定、送达等法定程序，符合《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国政府采购法实施条例》及《政府采购质疑和投诉办法》等法律法规及规章的规定。二、我厅对原告投诉的处理结论，并无不当。1.关于投诉事项1，原告认为针对其提交的质疑文件，采购代理机构中经招标公司未按照《政府采购质疑和投诉办法》第十三条的规定在收到质疑文件后7个工作日内作出回复，亦未以书面形式通知原告。经查，2020年5月15日，中经招标公司受山西财经大学委托组织山西财经大学新建图书馆电动智能密集架采购项目的竞争性磋商活动。原告分别于2020年5月19日、20日两次针对该项目向该公司提交质疑函，该公司两次均予接收并于2020年5月25日采用电子邮件形式向原告作出回复。该项目磋商文件第二部分供应商须知“八、询问和质疑”规定：“32.8采购人或采购代理机构将在收到书面质疑后7个工作日内审查质疑事项，做出答复或相关处理决定，并以书面形式通知质疑供应商和其他有关供应商，但答复的内容不涉及商业秘密。”《政府采购质疑和投诉办法》第十三条规定：“采购人、采购代理机构不得拒收质疑供应商在法定质疑期内发出的质疑函，应当在收到质疑函后7个工作日内作出答复，并以书面形式通知质疑供应商和其他有关供应商。”其中，关于“书面形式通知”，参照《中华人民共和国合同法》第十一条“书面形式是指合同书、信件和数据电文（包括电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件）等可以有形地表现所载内容的形式”的规定以及《中华人民共和国政府采购法实施条例》释义第108页相关内容，书面形式通知包括纸质的文件、信件，也包括电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等数据电文，并保证以上形式的质疑答复被质疑供应商在法定质疑答复期内接收。经查看该项目档案资料，《供应商领取磋商文件基本信息表》中包含原告邮箱信息，并且原告于2020年5月14日提交的响应文件商务部分所附“磋商函”响应内容为：“所有有关本磋商的一切往来联系方式为：…E-mail:×××”。中经招标公司在收到原告提交的质疑函后使用原告事先提供并认可的邮箱信息，以电子邮件形式在7个工作日内向原告作出了答复，上述行为符合磋商文件及相关法律规定。原告的投诉事项1不成立。2.关于投诉事项2，原告认为中经招标公司对其质疑事项1“采购项目没有按照磋商文件规定的磋商程序进行磋商”，即整个过程中没有进行过任何形式的磋商，质疑事项1的回复依据不成立，对质疑答复内容不满。经查，该项目磋商文件第二部分供应商须知“五、磋商谈判程序和内容”规定：“18、组建磋商小组：评审小组由三人以上单数组成，其中经济、技术等方面的专家不少于三分之二。对所有参加磋商的供应商的响应文件，按照磋商文件要求进行资格性和符合性审查，并对3家及以上实质性响应磋商文件要求的响应文件，按照磋商文件规定的磋商程序，与供应商分别进行磋商”、“21.1磋商评审小组集中与通过初步评审的每一供应商分别单独进行磋商，内容主要为所供产品的质量、供货期、数量、供货方案、服务承诺、合同条款等”。经查看项目评审过程的音视频资料以及相关当事人针对本投诉的说明函，该项目采购过程未按照磋商文件规定组织磋商小组集中与通过初步评审的每一供应商分别单独进行磋商。根据《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第十九条“磋商小组所有成员应当集中与单一供应商分别进行磋商，并给予所有参加磋商的供应商平等的磋商机会”的规定，原告质疑事项1成立，中经招标公司质疑回复依据不成立。投诉事项2成立。3.关于投诉事项3，原告认为中经招标公司对其质疑事项3“采购项目在磋商过程中对质疑人存在差别待遇与歧视待遇”，即只有原告的报价被要求单价说明及单价分析说明，其他供应商均无说明，认为投诉人报价降幅较大的依据没有，只对价格低的认为可能存在不合理，对单价明显不合理的成交报价视而不见的回复依据不成立，理由不合理，明显的对投诉人存在差别待遇与歧视待遇。经查，该项目磋商文件第二部分供应商须知“五、磋商谈判程序和内容”规定“22.1.4如磋商小组成员一致认为某个供应商的最后报价明显不合理，有降低质量、不能诚信履行的可能时，磋商小组成员有权决定是否通知供应商限期进行书面解释或提供相关证明材料”。经核查，该项目采购预算为3584000元，原告最后报价为1706760元。在项目评审过程中，磋商小组一致认为原告最后报价存在明显不合理，有降低质量、不能诚信履行的可能，要求其提供相关证明材料或进行书面解释。根据《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第十六条“磋商小组成员应当按照客观、公正、审慎的原则，根据磋商文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审”的规定，磋商小组上述行为符合磋商文件规定。现有证据不足以证明磋商小组存在以不合理的条件对原告实行差别待遇或者歧视待遇的情形，该质疑不成立。投诉事项3不成立。4.关于投诉事项4，原告认为中经招标公司向其作出的质疑答复文件不符合《政府采购质疑和投诉办法》第十五条规定，没有项目名称编号，没有收到质疑函的日期，没有告知质疑供应商依法投诉的权利。经查，中经招标公司向原告作出质疑答复的“回复函”中，未裁明收到质疑函的日期、质疑项目名称及编号以及质疑事项，也未依法告知质疑供应商依法投诉的权利。根据《政府采购质疑和投诉办法》第十五条“质疑答复应当包括下列内容：（一）质疑供应商的姓名或者名称；（二）收到质疑函的日期、质疑项目名称及编号；（三）质疑事项、质疑答复的具体内容、事实依据和法律依据；（四）告知质疑供应商依法投诉的权利；（五）质疑答复人名称；（六）答复质疑的日期”的规定，中经招标公司向原告作出的质疑答复内容不符合上述法律规定。投诉事项4成立。综上，我厅对原告提出的投诉，根据《政府采购质疑和投诉办法》作出投诉处理决定，认定投诉事项1、3不成立，投诉事项2、4成立，责令重新开展采购活动，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告的起诉没有事实根据，请求人民法院查明事实，依法驳回原告的诉讼请求。被告向法庭提供了如下证据：证据1：投诉书。证据2：投诉书补正通知书及送达回证。证据3：投诉书（副本）。证据4：投诉答复通知书、暂停采购活动通知书及送达回证。证据1-4的证明目的：针对原告投诉事项，我厅按照《政府采购质疑和投诉办法》第二十一条之规定处理，处理程序合法。证据5：中经招标公司回复资料。证据6：山西财经大学回复资料。证据5、6的证明目的：我厅依法征询该项目相关当事人意见，并收到相关当事人的回复资料。证据7：磋商文件。证明目的：该项目过程中未按照磋商文件规定组织磋商小组集中与通过初步评审的每一供应商分别单独进行磋商。证据8：响应文件。证明目的：中经招标公司使用原告响应文件中所提供的邮箱“E-mail:×××”对原告作出质疑答复。证据9：山西省财政厅投诉处理决定书（晋财购诉决【2020】14号）。证明目的：对原告投诉事项，我厅依法书面审查并作出处理决定，符合《政府采购质疑和投诉办法》之规定，处理程序合法。证据10：送达回执。证明目的：投诉处理决定书依法送达原告及其他相关当事人。原告对上述证据的质证意见是：对证据1-4的真实性、合法性无异议，对其有效性和关联性有异议。被告所指证据投诉书副本1-19页，与本案无关。该投诉书是原告于2020年5月29日第一次向被告提起的投诉，由于被告认为原告提起的投诉书存在需要补正的问题，而原告不认可被告的这一主张，于2020年6月1日曾向贵院提起过57号行政诉讼，由于随后在被告同意接收原告投诉文件后，原行政起诉撤销，所以证据1-4与本案无关。2020年6月3日向被告提出的投诉书，今天所述的也是这个投诉书，被告也就此投诉书作出的行政行为。对证据5、6无异议。对证据7的真实性、合法性无异议，对关联性、有效性、证明目的不认可。因为磋商文件没有看出就是如被告所称可以证明评审小组未单独与之磋商的任何依据，它不能证明事实，它只能证明需要单独处理。证明目的是要证明评审小组没有与每个供应商单独磋商，所以他认可没有按照磋商文件来进行磋商。可是这个文件看不到磋商小组的磋商情况或者未磋商情况。对证据8的真实性、合法性认可，对关联性、有效性有异议。因为响应文件是原告投标磋商之后提交的。只证明与本次磋商的联系方式，除了E-mail外，包含邮寄地址、传真、电话以及邮编等多种方式。本案争议的观点主要是发了邮件后，原告不知道以这种方式进行过答复。对证据9的真实性、关联性无异议，对有效性、合法性存在异议。原因是因原告对被告所作出的投诉处理决定书认为其程序不当，其主要是指两个方面，一是指本次投诉处理决定的法律依据不足，因为他在关于投诉事项适用的法律依据是合同法，而合同法第十一条是隶属于合同法的合同订立部分，本案当中原告与第三人无任何合同订立，不涉及订立问题。第三人答复，他虽然用邮件给我发过来了，但是个照片，未发过来原件，至今我也未收到原件。二是我的投诉意见是要求被告调查事实并且依法对有关人员进行处理。被告既然认同了，在采购过程当中没有进行磋商，那么有个关键性的问题就是，是谁应当对这个没有磋商的过程承担责任，并且被告应予处理。对证据10无异议。第三人对被告的证据1-10无异议。第三人中经招标公司述称：一、第三人对山西省财政厅作出的行政答辩状没有任何异议。二、第三人已经以法律认可的方式对原告的质疑文件做出了回复。原告认为第三人以电子邮件的形式做出的回复不符合《政府采购质疑和投诉办法》第十三条“采购人、采购代理机构不得拒收质疑供应商在法定质疑期内发出的质疑函，应当在收到质疑函后7个工作日内作出答复，并以书面形式通知质疑供应商和其他有关供应商”的规定。这是原告对“书面形式”的狭隘理解。《合同法》第十一条规定，书面形式是指合同书、信件和数据电文（包括电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件）等可以有形地表现所载内容的形式。因此，“书面形式”强调的是“可以有形地表现所载内容的形式”，和口头形式相对，电子邮件属于“书面形式”。而且，原告给第三人留下了邮箱等电子通信方式，完全可以送达，可以以“有形地表现所载内容”。我们认为原告的质疑和投诉不成立。三、第三人没有违反《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第十九条“磋商小组所有成员应当集中与单一供应商分别进行磋商”的规定。由于原告报价非常低，评审小组一致认为原告报价明显不合理，有降低质量、不能诚信履行的风险。评审小组有权决定是否要求其提交证明材料。在要求了原告后，原先没有做出合理的解释。因此，没有要求原告磋商完全合理。四、没有证据证明，第三人对于原告有歧视待遇与差别待遇。综上所述，第三人的招投标行为符合规定，第三人的答复不影响采购结果的，可以继续开展采购活动。同时为了维护法律的尊严，请求法院依法作出公正判决。综合各方举证、质证意见，本院认证如下：原、被告提供的证据，均来源合法，内容真实，对认定案件事实具有证明力，本院予以采纳。经审理查明，2020年5月15日，本案第三人中经招标公司受山西财经大学委托，组织开展山西财经大学新建图书馆电动智能密集架采购项目（编号SXZJ-CZHW-20014）竞争性磋商活动，原告众华佳公司作为供应商参加。在磋商活动中，原告最后报价1706760元，磋商小组认为该报价相比项目采购预算价格3584000元存在明显不合理，要求原告提供相关证明材料或进行书面解释。原告出具了报价说明，随后于2020年5月19日、20日向中经招标公司提交质疑函，对磋商过程提出质疑。中经招标公司于2020年5月25日作出答复，并以电子邮件形式发送原告E-mail:×××。原告认为中经招标公司未按法律要求进行书面答复并且对答复内容不满，向被告山西省财政厅提出投诉：“投诉事项1，对于投诉人提出的质疑文件，代理机构没有按照《政府采购质疑和投诉办法》第十三条之内容答复；投诉事项2，对质疑事项1的回复，依据不成立，投诉人对被投诉人的答复内容不满，依法投诉；投诉事项3，对质疑事项3的回复，依据不成立，理由不合理，明显的对投诉人存在差别待遇与歧视待遇；投诉事项4，被投诉人对投诉人的质疑答复文件不符合《政府采购质疑和投诉办法》第十五条的规定，没有项目名称编号，没有收到质疑函的日期，没有告知质疑供应商依法投诉的权利。”被告于2020年6月3日受理原告投诉，经审查核实，于2020年7月7日作出晋财购诉决【2020】14号投诉处理决定书，并送达原告及其他与投诉事项相关的当事人。本院认为，本案的争议焦点是原告投诉事项1、3是否成立。关于投诉事项1，《政府采购质疑和投诉办法》第十三条规定：“采购人、采购代理机构不得拒收质疑供应商在法定质疑期内发出的质疑函，应当在收到质疑函后7个工作日内作出答复，并以书面形式通知质疑供应商和其他有关供应商。”本案中，第三人中经招标公司于2020年5月19日、20日收到原告质疑函，于2020年5月25日作出答复并以电子邮件形式发送原告，符合上述规定。原告向磋商活动举办方提供的联系方式包括电子邮件E-mail:×××，在规定期限内当应注意查收。关于投诉事项3，项目磋商文件22.1.4规定：“如磋商小组成员一致认为某个供应商的最后报价明显不合理，有降低质量、不能诚信履行的可能时，磋商小组成员有权决定是否通知供应商限期进行书面解释或提供相关证明材料。”本案中，磋商小组成员根据项目采购预算价格3584000元和原告的最后报价1706760元，通知原告提供相关证明材料或进行书面解释，应当属于磋商小组成员的履职行为。原告关于对其存在差别待遇与歧视待遇的意见，事实和理由不足。因此，原告投诉事项1、3不成立。被告山西省财政厅作出晋财购诉决【2020】14号投诉处理决定，认定投诉事项1、3不成立，投诉事项2、4成立，责令重新开展采购活动，符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下：驳回原告山西众华佳科技发展有限公司的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告山西众华佳科技发展有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。审判长 高保民审判员 刘 栋审判员 陈 聪 二〇二〇年十月二十日书记员 班 珂