广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2020）粤2071行初915号原告：中山市保吉顺土石方工程有限公司，住所地广东省中山市民众镇浪网村丰逸园小区***，统一社会信用代码91442000MA4WGYHH0J。法定代表人：黄志保，总经理。委托代理人：欧阳清华、甘嘉棋，分别系广东永隆律师事务所律师、实习律师。被告：中山市应急管理局，住所地广东省中山市石岐区********，统一社会信用代码114************905。法定代表人：刘大明，局长。委托代理人：熊建，该局工作人员。委托代理人：黄丹阳，广东孚道律师事务所律师。原告中山市保吉顺土石方工程有限公司（以下简称保吉顺工程公司）不服被告中山市应急管理局（以下简称市应急管理局）应急管理行政处罚一案，于2020年6月18日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告市应急管理局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月28日公开开庭审理了本案。原告保吉顺工程公司的委托代理人欧阳清华，被告市应急管理局的委托代理人熊建、黄丹阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市应急管理局于2020年5月7日作出（中三）应急罚[2020]5号行政处罚决定，决定对原告保吉顺工程公司处以罚款21万元的行政处罚。原告保吉顺工程公司诉称，原告不服涉案行政处罚决定，理由如下：一、被告将上述交通事故认定为“一般生产经营性道路交通责任事故”无法律依据，该起交通事故只是一般的道路交通事故，未按规范驾驶机动车的个人行为与安全生产之间没有因果关系。依据中山市公安局交通警察支队火炬开发区大队（以下简称交警火炬开发区大队）出具的第442************121号道路交通事故认定书可知，发生本次交通事故的原因是由于双方未按操作规范安全驾驶导致的，其过错行为违反的是《中华人民共和国道路交通安全法》的相关规定，并非生产安全事故，不能适用《中华人民共和国安全生产法》，且原告是经过中山市市*监督管理局登记成立的，所从事的经营行为也经过许可，袁维进在驾驶桂E*****车辆具备合格的上岗资格，其与刘湘红之间发生的交通事故，仅仅是一起普通的意外侵权事故。二、目前原告及袁维进已经就与刘湘红之间的交通事故履行了赔偿责任，同时也接受了包括在交警部门的行政处罚，被告作出涉案行政处罚决定书，再次向原告进行处罚，违背了一个违法行为不能进行两次处罚的基本法律原则。三、被告认为原告未对从业司机袁维进进行安全生产教育和培训，不能保证从业司机具备必要的安全生产知识，未能熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，未能掌握本岗位的安全操作技能，未能了解事故应急措施的违法行为等描述属于认定事实不清。司机袁维进已经取得上岗资格，证明其已经具有相应的安全驾驶意识，事故车辆也依照相关规定定期进行保养维修，且原告在日常经营过程中也对员工进行口头教育，要求他们安全驾驶机动车。原告已经明确各岗位的责任人员、责任范围，符合《中华人民共和国安全生产法》第十九条关于建立安全生产责任制的要求。为此，特起诉至法院，请求判令：1.撤销被告市应急管理局于2020年5月7日作出的（中三）应急罚[2020]5号行政处罚决定，重新作出无需处罚原告的行政决定；2.本案的有关诉讼费用由被告市应急管理局承担。被告市应急管理局辩称，一、根据《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第九条第一款的规定，我局作为中山市人民政府安全生产监督管理部门，具有对行政区域内安全生产工作进行综合监督管理的法定职责，有权作出涉案行政处罚决定。二、涉案行政处罚事实认定清楚，证据确实充分。2019年8月10日18时许，原告货车司机袁维进驾驶桂E*****车辆遇同向行驶的由刘湘红驾驶的无牌两轮轻便摩托车不按规定超车，双方避让不及发生碰撞，事故造成刘湘红当场死亡及车辆损坏的道路交通事故。后经依法成立的事故调查组进行调查，认定涉案事故是一起生产经营性道路交通责任事故，并认定事故的其中一项间接原因是保吉顺工程公司未建立安全生产责任制，未能加强对安全生产责任制落实情况的监督考核，保证安全生产责任制的落实，且未对从业司机袁维进进行安生生产教育和培训，不能保证从业司机袁维进具备必要的安全生产知识，未能熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，未能掌握本岗位的安全操作技能，未能了解事故应急措施，导致该公司货车司机袁维进未按操作规范安全驾驶，驾驶货车载物超过核定的载质量而造成一起安全事故，对事故发生负有责任。以上事实有交警事故责任认定书、询问笔录、中山市人民政府的事故批复及事故调查报告等证据材料证实，事实清楚，证据确实充分。三、涉案行政处罚适用法律正确，处罚幅度合法、适当。如前所述，事故的发生暴露了事故单位在安全生产管理上存在的漏洞，保吉顺工程公司对事故负有责任，违反了《安全生产法》第十九条第二款、第二十五条第一款的规定，同时充分考虑了事故的责任性质及当事人的实际情况，以及事故调查中，保吉顺工程公司主动配合调查，故我局依据《安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定给予其从轻处罚，依法对其作出处以罚款21万元的行政处罚，所作处罚幅度是合法、适当的。四、我局作出涉案行政处罚时严格遵循了相关法律程序。在作出涉案行政处罚之前，我局已依法送达了行政处罚告知书，告知原告享有陈述申辩的权利，并依其申请召开了听证会，认真听取其陈述和申辩。行政处罚决定作出后，亦依法送达了行政处罚决定书，告知其申请行政复议和提起行政诉讼的权利和期限，符合《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定。五、对原告在行政起诉状上系列主张的回应。（一）涉案事故为一起生产安全事故，答辩人根据《安全生产法》对原告的违法行为作出的行政处罚适用法律正确，并无不当。《安全生产法》与《道路交通安全法》是普通法和特别法的关系，依据《安全生产法》第二条之规定，《安全生产法》作为普通法适用于所有的经营生产单位，只有当特殊领域的专门法律、行政法规对该领域的生产安全问题做出更具体、更专业、更可操作的规定时，才优先适用特别法的规定。《安全生产法》适用于道路交通安全领域，而相关特别法《道路交通安全法》未对“道路运输单位未建立相应的机制，加强对安全生产责任制落实情况的监督考核，保证安全生产责任制的落实，以及未履行安全生产教育和培训义务”的违法行为作出特别规定。因此，我局依据《安全生产法》的相关规定对原告的违法行为作出涉案行政处罚，并无不当。生产安全事故是指生产经营活动中发生的造成人身伤亡或直接经济损失的事故。原告使用桂E*****重型自卸货车从事建筑材料运输业务，其货车司机在生产经营活动中发生的造成人身伤亡的事故，属于生产安全事故。此次事故中原告的司机未按操作规范安全驾驶，驾驶货车超过核定的质量导致事故发生的违法行为，由公安交警部门对其进行处理。而我局依据《安全生产法》对原告未建立安全生产责任制，未能加强对安全生产责任制落实情况的监督考核，保证安全生产责任制度的落实，未对从业人员进行安全生产教育和培训，不能保证从业人员具备必要的安全生产知识，未能熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，未能掌握本岗位的安全操作技能，未能了解事故应急措施的违法行为导致该公司货车司机未按操作规范安全驾驶，驾驶货车载物超过核定的质量而造成一起安全生产事故，对事故发生负有责任的违法行为进行处罚并无不妥。（二）我局作出的行政处罚行为不违反《中华人民共和国行政处罚法》中的不能对同一违法行为作出重复处罚的原则。依据《安全生产法》第九条、第二条以及原省安监局、省公安厅、省交通厅、省教育厅还曾于2017年颁布了《广东省生产经营性道路交通责任事故调查处理工作指引》，依据该文件第四条、第九条的规定，我局有权管辖和查处本案。交警部门对司机袁维进驾驶货车载物超过核定载质量30%以上，车辆发生交通事故的违法行为进行了行政处罚，安监部门是对原告违反《安全生产法》的违法行为作出行政处罚，因此，交警火炬开发区大队和我局作出行政处罚是针对不同的处罚对象、不同的违法行为作出的，不违背对同一违法行为作出重复处罚的原则。（三）我局对原告违法行为作出的行政处罚决定与驾驶桂E*****号重型自卸货车的司机袁维进是否获得上岗资格、事故车辆是否定期进行保养维修无关，即使原告的经营行为经过许可，原告司机取得上岗资格，也不能证明原告已经履行了生产经营单位的法定职责，更不能证明对事故发生不负有责任。虽然原告在笔录中所述在日常经营过程中对员工进行了口头教育，但无相关事实依据，且原告不止存在未进行安全生产教育和培训的违法行为，还存在未建立相应的安全生产责任制，未能加强对安全生产责任制落实情况的监督考核，保证安全生产责任制的落实等违法行为，故我局依据《安全生产法》对原告进行行政处罚并无不当。综上所述，我局对保吉顺工程公司作出（中三）应急罚[2020]5号行政处罚决定，认定事实清楚，证据确实充分，程序合法,请求法院依法驳回原告的诉讼请求。经审理查明，2019年8月10日18时许，保吉顺工程公司的货车司机袁维进驾驶桂E*****重型自卸货车途经中山市火炬开发区*****珠江啤酒厂对开路段时，遇同向行驶由刘湘红驾驶的无号牌两轮轻便摩托车不按规定超车，双方避让不及发生碰撞，事故造成刘湘红当场死亡及车辆损坏的道路交通事故，经交警火炬开发区大队处理，于2019年9月6日出具第442************121号道路交通事故认定书，认定袁维进与刘湘红分别承担上述交通事故的同等责任。事故发生后，中山市人民政府（以下简称市政府）于2019年9月20日批准成立了由市应急管理局牵头，中山市公安局交通警察支队、中山市交通运输局、中山市总工会等有关部门组成的事故调查组，对上述事故展开调查。经过调查取证和综合分析，事故调查组于2020年1月8日形成了《中山市火炬开发区“2019•8•10”一般生产经营性道路交通责任事故调查报告》，认定上述事故是一起一般生产经营性道路交通责任事故，并认为造成事故的直接原因为：1.袁维进驾驶机动车未按操作规范查清路面情况安全驾驶，驾驶货车载物超过核定的载质量导致事故发生；2.刘湘红未依法取得机动车驾驶证驾驶非汽车类机动车，驾驶机动车经交叉路口在没有超车条件的路段超车导致事故发生。间接原因为：1.保吉顺工程公司未建立相应的安全生产责任制度，未能加强对安全生产责任制落实情况的监督考核，保证安全生产责任制的落实；2.保吉顺工程公司未对从业司机袁维进进行安全生产教育和培训，不能保证从业司机袁维进具备必要的安全生产知识，未能熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，未能掌握本岗位的安全操作技能，未能了解事故应急措施；3.保吉顺工程公司主要负责人黄志保（法定代表人）没有建立本单位安全生产责任制，没有组织实施本单位的安全生产教育和培训；4.中山火炬开发区合和沙石销售部违法为袁维进驾驶的桂E*****号重型自卸货车超载超限配货。庭审中，双方当事人对上述调查报告所认定的事故经过无异议。2020年1月10日，市应急管理局向市政府提交上述调查报告，同年1月16日，市政府作出中府事故复[2020]5号《关于对中山市火炬开发区“2019•8•10”一般生产经营性道路交通责任事故调查报告的批复》，同意上述调查报告的调查结果和处理意见。2020年1月20日，市应急管理局就涉案事故的责任处理问题进行立案调查，并于同年2月17日经批准办理期限延长至90日，又于2020年5月13日经广东省应急管理厅批准办理期限延长至180日。调查期间，市应急管理局对保吉顺工程公司的法定代表人黄志保进行了询问，并制作了询问笔录。黄志保陈述，桂E*****重型自卸货车是其以个人名义于2018年12月14日从朋友处购买，尚未过户，车辆完全由其支配使用，用于公司从事建筑材料运输业务；袁维进是保吉顺工程公司雇请的司机，在为公司运沙过程中发生交通事故；公司只有两台货运车，都办理了营运证，符合国家有关规定从事土石方工程作业，因公司不是专门从事道路运输的，所以不用办理交通运输许可证；公司没有建立安全责任制，没有加强对安全生产责任制落实情况的监督考核以保证安全生产责任制的落实，没有安全管理机构也没有配备专职或兼职安全生产管理人员，只有简单的司机安全教育文件及驾驶员准则，平时只有通过开会的形式和现场操作形式进行教育培训，但没有台账记录，没有安全生产规章制度和安全操作规程，未能掌握安全操作技能，不太了解应急处理措施。2020年3月20日，市应急管理局向保吉顺工程公司作出（中三）应急听告[2020]1号行政处罚听证告知书和（中三）应急罚告[2020]2号行政处罚告知书，告知拟作出的行政处罚所依据的事实、法律依据和处罚内容，并告知享有的陈述申辩以及听证的权利。保吉顺工程公司收到上述文书后申请听证。同年4月10日，市应急局举行了听证会，听取了保吉顺工程公司的陈述和申辩。2020年5月7日，市应急管理局作出（中三）应急罚[2020]5号行政处罚决定，认定保吉顺工程公司未建立相应的安全生产责任制，未能加强对安全生产责任制落实情况的监督考核以保证安全生产责任制的落实，未对从业司机袁维进进行安生生产教育和培训，不能保证从业司机具备必要的安全生产知识，未能熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，未能掌握本岗位的安全操作技能，未能了解事故应急措施，导致该公司货车司机袁维进未按操作规范安全驾驶，驾驶货车载物超过核定的质量而造成一起安全事故，对事故发生负有责任，上述行为违反了《安全生产法》第十九条和第二十五条第一款的规定，依据《安全生产法》第一百零九条第（一）项和《中山市另查明，2019年9月17日，交警火炬开发区大队作出山公（交）决字[2019]第44202*******77337号公安交通管理行政处罚决定书，认定袁维进存在驾驶货车载物超过核定载质量30%以上，车辆发生交通事故的违法行为，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第七十二条第二款、第九十二条第二款以及《道路交通事故处理程序规定》第三十九条的规定，决定对袁维进处以罚款2000元。本院认为，根据《安全生产法》第九条规定，县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。第一百一十条规定，本法规定的行政处罚，由安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门按照职责分工决定。《安全生产违法行为行政处罚办法》第六条第二款规定，安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的县级以上安全监管监察部门管辖。据此，市应急管理局对本案所涉发生在其辖区内事故的责任单位具有作出相关行政处罚的法定职责。根据《安全生产法》第十九条规定：“生产经营单位的安全生产责任制应当明确各岗位的责任人员、责任范围和考核标准等内容。生产经营单位应当建立相应的机制，加强对安全生产责任制落实情况的监督考核，保证安全生产责任制的落实。”第二十五条第一款规定：“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。”本案中，根据《中山市火炬开发区“2019•8•10”一般生产经营性道路交通责任事故调查报告》，结合保吉顺工程公司法定代表人黄志保、司机袁维进的询问笔录等证据，足以证明保吉顺工程公司未按上述规定建立相应的机制，存在未建立相应的安全生产责任制，未能加强对安全生产责任制落实情况的监督考核以保证安全生产责任制的落实，未对从业司机袁维进进行安生生产教育和培训，不能保证从业司机具备必要的安全生产知识，未能熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，未能掌握本岗位的安全操作技能，未能了解事故应急措施等事实。因此，市应急管理局认定保吉顺工程公司存在上述违法行为，本院予以支持。市应急管理局据此对保吉顺工程公司处以罚款21万元，符合法律规定，处罚适当。保吉顺工程公司以其有简单的司机安全教育文件及驾驶员准则、平时通过开会的形式和现场操作形式进行教育培训为由，主张已对从业人员进行安全生产教育和培训，但未提供相关证据证实，明显理据不足，本院不予采信。对于保吉顺工程公司提出市应急管理局对同一违法行为作出重复处罚的主张，因交警部门对袁维进所作的行政处罚与市应急管理局对保吉顺工程公司作出的涉案行政处罚所针对的处罚对象不同，且指向的并非同一个违法行为，故对保吉顺工程公司的前述意见，本院亦不予采信。综上所述，保吉顺工程公司要求撤销市应急管理局作出的（中三）应急罚[2020]5号行政处罚决定的诉讼请求，无事实和法律依据，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告中山市保吉顺土石方工程有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告中山市保吉顺土石方工程有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  朱婉芬人民陪审员  李海平人民陪审员  李丽卿二〇二〇年十月二十九日书 记 员  叶晓桐黎金凤