安徽省滁州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖11行初61号原告许骝，男，1949年7月18日出生，汉族，退休职工，住安徽省天长市。被告天长市人民政府，住所地安徽省天长市炳辉中路**。法定代表人贺家平，该市市长。出庭负责人杨瑞明，该市副市长。委托代理人祝发平，安徽扬天律师事务所律师。委托代理人郝忠宏，天长市司法局行政复议与应诉股股长。第三人天长市自然资源和规划局，住所地安徽省天长市广场东路，组织机构代码11341181003211727J。法定代表人王金友，该局局长。出庭负责人黎仁武，该局党组成员。委托代理人许益林，该局空间规划利用股股长。委托代理人郭宣彤，该局公职律师。第三人林长龙，男，1952年8月8日出生，汉族，住安徽省天长市。原告许骝诉被告天长市人民政府、第三人天长市自然资源和规划局（以下简称天长市自规局）城市规划管理行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月28日立案受理后，依法组成合议庭，依法向被告天长市人民政府和第三人天长市自规局送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。因本案的审理与林长龙有直接利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼，并依法公开开庭审理了本案。原告许骝，被告天长市人民政府的委托代理人祝发平、郝忠宏，第三人天长市自规局的委托代理人许益林、郭宣彤，第三人林长龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。天长市人民政府于2020年7月1日作出天复字〔2020〕7号行政复议决定，认为天长市自规局作出的《关于许骝户申请临时建房回复函》（以下简称《回复函》），主要事实不清，证据不足，适用法律依据错误，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，决定：一、撤销被申请人2020年3月27日作出的《回复函》；二、责令被申请人对申请人临时建设申请于60日内重新作出具体行政行为。原告许骝诉称，其对天长市人民政府作出的行政复议决定第二项不服，提起行政诉讼，理由是：一、天长市人民政府的行政复议决定虽撤销天长市自规局对其申请临时建房不予许可的《回复函》，但在具体处理其请求问题上，适用法律错误，将法律概念扩大化，把一个特殊的履行法定职责的问题扩大成一般的行政行为，使得天长市自规局在重新作出行政行为时可以继续推诿，甚至拒绝履行法定职责。此主要涉及到《中华人民共和国行政复议法》第二十八第一款第二项和第三项的理解上。本案的焦点就在于天长市自规局是否履行了法定职责。按照《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条之规定，天长市自规局是天长市城市规划区内进行临时建房的法定审批机构，审查批准临时建房许可是法定职责。其为维权向天长市自规局提出的临时建房申请符合法律规定是不争的事实，已得到相关部门的认可；二、自其向政府相关部门提出申请以来，经历了相互推诿、调解、诉讼至今长达4年，给其生活环境造成了极其恶劣的影响，一个为维护住宅隐私权被拖延数年而仅申请搭建8平方米临时建房许可的案件，在法定时间内履行法定职责为何拖延；三、长达数年的合法申请，得不到法定机关的批准，难道不是不履行法定职责。综上，请求撤销天长市人民政府天复字〔2020〕7号行政复议决定书中第二项决定，判决天长市人民政府按照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（二）项规定，重新作出决定，责令天长市自规局履行法定职责，在法定期限内批准其申请临时建房许可。许骝向本院提供了以下证据：申请书、天长市城市管理行政执法局让其补办临时建房的手续，天长市人民政府会议纪要及天长街道的批复，证明其申请建房符合法律规定，其申请建房相关部门已经出具了手续。被告天长市人民政府辩称，许骝诉称其适用法律错误没有依据，天长市自规局已经履行了法定职责。自许骝向天长市自规局申请临时建设许可起，天长市自规局一直积极处理相关事宜，更无推诿、拒绝履行等情形。审批市、镇规划区内临时建设系天长市自规局的法定职责，天长市自规局已经于2020年3月27日作出《回复函》，作出不予许可的决定，已经履行了审查决定是否批准许骝临时建设申请的法定职责，至于决定是否正确另当别论。其在查明事实的基础上，依法作出了撤销天长市自规局的《回复函》，责令限期重新作出行政行为的决定，完全符合《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，适用法律正确。因此，其作出的行政复议决定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求依法驳回许骝的诉讼请求。天长市人民政府在法定举证期限内向本院提供如下证据：第一组（程序方面）：1.行政复议申请书、许骝身份证复印件、行政复议受理审签表，证明许骝不服天长市自规局作出的《回复函》，向其申请行政复议，其于2020年4月15日受理该案；2.天复字〔2020〕7号行政复议答复通知书、送达回证，证明其受理该案后，于2020年4月15日向天长市自规局作出行政复议答复通知书，并于2020年4月16日送达；3.行政复议案件调查通知书、送达回证，证明其于2020年5月11日向天长市自规局送达行政复议案件调查通知书，调查本案有关情况；4.行政复议听证通知书及送达回证、行政复议延期审理通知书及送达回证、行政复议决定书及送达回证，证明其于2020年5月21日通知天长市自规局、许骝、林长龙参加行政复议听证会，因本案情况复杂，其决定延期作出行政复议决定，并于2020年7月6日将天复字〔2020〕7号行政复议决定书送达天长市自规局、许骝和林长龙。第二组（事实方面）：1.行政复议答复书、国有土地使用证、调解书、公示图片及内容、林长龙的书面意见、城市居住区规划设计标准、城乡规划法、许骝临时建设《申请书》、天长市自规局《回复函》，证明天长市自规局作出《回复函》，对许骝临时性建筑申请不予许可，与许骝存在利害关系，属于行政行为，其有权予以受理；2.光盘、滁州市中级人民法院（2019）皖11行终77号行政判决书，证明许骝户院内环境情况，存在隐私权被侵犯的侵权隐患，滁州市中级人民法院认定天长市自规局作出的对许骝户申请建房不予许可答复意见与事实不符，依据不足，依法予以撤销并责令作出处理；3.许骝户现场踏勘（调查）笔录及照片、林长龙答辩状及协议书、听证笔录及报告及许骝、林长龙书面材料，证明其依法举行复议听证会，听取各方当事人的陈述，并现场踏勘，认为林长龙的楼房平台从视觉上已经对许骝的隐私权构成了客观威胁，天长市自规局回复函属事实认定不清。法律法规依据：1.《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条第一款、第三款；2.《安徽省城乡规划条例》第三十六条；3.天长市自规局在安徽政务服务网公示的核发《临时建设工程规划许可证》的规定；4.《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项。第三人天长市自规局述称，其同意天长市人民政府的答辩意见外，另其根据（2019）皖11行终77号行政判决，依许骝的申请到现场进行勘察，公布相关信息，协调有关利害关系人，最终认为许骝的申请不符合许可发放的条件，而作出不予许可的答复。该过程就是在履行法定程序及履行法定的职责。城市规划的管理涉及到一个城市科学规范的建设发展，所以有很多的法律法规对此有强制性的规定和规范标准，在规划管理过程中必须严格遵守，因此相关的法律法规在明确行政相对人有申请许可条件的同时也作出了不得许可的规定，因此并不是行政相对人一旦提起申请，行政机关就必然作出许可。根据法律规定不予作出许可也是在履行法律的规定，属于履行法定职责。因此许骝提起的诉讼没有事实和法律依据，请求驳回许骝的诉讼请求。天长市自规局未提交证据。第三人林长龙述称，其认为天长市人民政府作出的行政复议决定不妥，天长市自规局于2020年3月27日作出的《回复函》是合法合规有理有据，不需要再重新作出行政行为。许骝在自家院内建房，理由之一是维护隐私权，并将其诉至法院，经两级法院审理判决，认定平台系其所建，其从自家平台出入楼房并无不妥，未构成侵权。如果许骝在自家院内贴其家后檐墙建房，一方面会对其家造成安全隐患，影响其家的通风和采光以及日后维修；另一方面也侵犯了其物权。因此，其坚决不同意许骝在院内紧贴其家后檐墙建房，天长市自规局在《回复函》中对许骝申请临时建房不予许可的决定其完全支持和赞同。林长龙提交协议书和（2020）皖11民终1855号民事判决书各一份，证明许骝要求建房的理由不能成立。经庭审质证，对于天长市人民政府所举证据，天长市自规局及林长龙均无异议外，许骝质证意见为：对第一、二组证据真实性无异议，对第一组证据中行政复议决定书的第二项有意见。对于法律依据《安徽省城乡规划条例》是根据《中华人民共和国城乡规划法》制定的，第三十六条和第三十七条是指在城市规划区内无土地使用证的临时建设，使用期限需要与临时土地使用证挂钩。《中华人民共和国土地管理法》规定临时土地使用证的期限是2年，《安徽省城乡规划条例》并未涉及有土地使用证的城市居民小微临时建房的批准使用期限和具体管理办法，使用期限按照《中华人民共和国城乡规划法》的要求应当和城市规划的设施（房屋征收拆迁）相联系，对具体管理办法生搬硬套临时建设工程的模式显然不符合实施情况，是错误的。对天长市自规局在安徽政务服务网公示的核发《临时建设工程规划许可证》的规定只是管理办法，不是法律规定，民房有民房的管理办法。对于许骝所举证据，天长市人民政府质证意见分别如下：对证据真实性没有意见，但该证据与本案没有关系，因为本案并非审查申请临时建房许可问题，该证据应在责令天长市自规局重新作出具体行政行为时，由许骝向天长市自规局提供进行审查。天长市自规局质证认为，两份申请书不能证明和其是否依法发放许可有关联；对于天长市城市管理行政法局责令改正通知书，是告知许骝存在违法行为时应当履行的相关手续，因此和其是否作出许可没有直接关系；对会议纪要，只是明确了相关问题的处理方法，达不到许骝的证明目的。对林长龙所举证据，天长市人民政府、天长市自规局和许骝质证认为对证据的真实性无异议，但民事判决书与本案建房许可无关联性。本院经庭审举证质证，对各方证据认定如下：对天长市人民政府所举的第一组证据中的第4份行政复议决定系本案的审查对象，本院将对其合法性进行审查。对其余证据均与本案有关联，本院予以采信。对许骝及林长龙所举证据因与本案被诉行政行为均无关联性，均不予采信。经审理查明，2018年11月5日,许骝向天长市自规局提交了请求依法许可建房的报告及材料。天长市自规划局根据《天长市城市总体规划》、《滁州市城市规划管理技术规定》，认为许骝申请建房的地块属城市规划区内控制用地范围，应当停止一切零星建设活动，于2018年11月8日作出不予许可的答复意见书。许骝不服提起诉讼。经本院（2019）皖11行终77号终审判决，撤销天长市自规局作出的《关于许骝户申请建房不予许可的答复意见书》，责令天长市自规局对许骝的申请作出处理。2020年3月27日，天长市自规局作出《回复函》，仍决定不予许可。许骝作为申请人遂于同年4月14日向天长市人民政府申请行政复议。天长市人民政府于同年4月15日予以受理。天长市人民政府受理后，向被申请人天长市自规局送达行政复议答复通知书，并追加林长龙作为第三人参加行政复议。天长市自规局于4月30日给予行政复议书面答复。天长市人民政府决定于5月29日举行听证会，听取了各方意见。天长市人民政府以案件情况复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定为由，于6月11日向各方当事人送达了延期审理通知，决定于7月10日作出复议决定。天长市人民政府于2020年7月1日作出天复字〔2020〕7号行政复议决定，决定：一、撤销被申请人2020年3月27日作出的《回复函》；二、责令被申请人对申请人临时建设申请于60日内重新作出具体行政行为，并于7月6日依法向各方当事人进行了送达。许骝对该行政复议决定第二项不服，遂在法定期限内向本院提起诉讼。本院认为，本案的争议焦点为：天长市人民政府作出的天复字〔2020〕7号行政复议决定是否合法。许骝不服天长市自规局作出《回复函》，于2020年4月14日向天长市人民政府申请行政复议。天长市人民政府经审查依法受理后，于同年4月16日向天长市自规局发出了行政复议答复通知书，并通知林长龙作为第三人参加行政复议。天长市自规局于同年4月30日给予书面答复并提交了相应的证据和依据。天长市人民政府经批准办理了延长手续，于7月1日作出了天复字〔2020〕7号行政复议决定书，并于同年7月6日向各方当事人进行了送达，故天长市人民政府依法作出被诉的行政复议决定，主体适格，程序合法。天长市自规局依据本院生效判决，经现场勘查并进行批前公示，征求相关利益人的意见。公示期间，作为许骝的邻居林长龙提出反对意见。天长市自规局遂以现状不符合临时搭建范畴、缺少必须建设的条件、邻居反对为由，作出不予许可决定。由于天长市自规局对许骝作出的临时建设不予许可决定在行政复议中提出区域建设密度过高、存在较大消防隐患的理由并未提交相应的事实证据和法律依据，且所作的不予许可决定亦未依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条规定的条件进行审查并作出，因此，天长市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，决定撤销《回复函》并责令天长市自规局于60日内重新作出行政行为，该行政复议决定认定事实清楚，结果正确，本院依法予以维持。许骝起诉认为天长市人民政府应当适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（二）项的规定作出行政复议决定，责令天长市自规局履行法定职责，而天长市人民政府适用该条第一款第（三）项的规定作出处理，明显系适用法律错误。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十四条规定，依照行政复议法第二十八条第一款第（二）项规定，被申请人不履行法定职责的，行政复议机关应当决定其在一定期限内履行。所谓不履行法定职责，是指有法定职责的行政机关存在违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复，即为构成不履行法定职责，此种情形复议机关应适用行政复议法第二十八条第一款第（二）项的规定作出行政复议决定。而本案中，天长市自规局在接到许骝的申请后，依法进行了调查、取证，并作出了《回复函》，明显属于依法履行了法定职责，并不存在违法拒绝履行法定职责的情形。至于该《回复函》的结果正确与否，属于天长市人民政府作为行政复议案件的审查对象，天长市人民政府应当依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条一款第（一）项或第（三）项的规定作出相应的处理决定。因此，许骝起诉认为天长市人民政府作出的被诉行政复议决定适用法律错误的理由，显属其对法律条文适用的理解错误。故对许骝要求撤销被诉行政复议决定第二项的诉讼请求，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告许骝的诉讼请求。案件受理费50元，由原告许骝负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长  王忠良审 判 员  苏春琴人民陪审员  王晓白二〇二〇年十月十六日书 记 员  王俊计附相关法条：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。