江苏省常州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏04行初18号 原告陆佳，男，1985年3月29日生，汉族，住上海市崇明区。 被告常州市新北区人民政府，住所地常州市新**衡山路**。 法定代表人乔俊杰，该区政府区长。 委托代理人俞伯俊，江苏苏正律师事务所律师。 委托代理人是梦宁，江苏苏正律师事务所实习律师。 原告陆佳诉被告常州市新北区人民政府（以下简称新北区政府）不履行行政复议法定职责一案，于2020年4月16日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月23日立案后，于2020年4月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月21日公开开庭审理了本案。原告陆佳、被告新北区政府出庭负责人完利梅及委托代理人俞伯俊、是梦宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年4月1日，就陆佳不服常州国家高新技术产业开发区（新北区）市场监督管理局（以下简称新北市监局）投诉举报处理而提出的行政复议申请，新北区政府作出〔2020〕常新行复第3号行政复议决定，以“新北市监局所作行政处理，仅涉及被举报人是否存在违法事实、是否应予以行政处罚，而不需要考虑举报人的权益，该行政处理对陆佳的合法权益并不产生实际影响，陆佳不具有申请行政复议的申请人资格”为由，驳回陆佳的行政复议申请。 原告陆佳诉称，2019年11月24日，其在拼多多常小醉酒类官方旗舰店购买了青梅酒，收到商品后发现几个问题，第一，产品配料表排第一的是酿造米酒，而配料只有四个，所以它可能超过25%加入量，那么根据ＧＢ7718要求应该用括号展开具体成分，厂家生产不符合食品安全标准食品；第二，产品加入调味的是青梅汁，而根据产品执行的标准ＧＢ／Ｔ27588，产品类型厂家标为“植物类，浸提”，该标准3.1.1和3.2条的定义可知，产品加入液体汁不符合露酒标准，违反了《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第三十四条第十三项和第一百二十四条第二款的规定。于是其通过江苏12×××××微信公众号向新北市监局反映此事，后收到电话答复，但答复是错误的。后又通过快递向被告申请行政复议，其收到了被告于2020年4月1日作出的驳回行政复议申请的决定，被告认为申请人不具有申请行政复议的资格，这也是错误的，如果涉案产品被行政机关认定为合法，消费将无法维权，就像没有购物的人纯粹举报，才不影响举报人的权益。根据最高人民法院〔2013〕行他字第14号答复，消费者、服务的接受者等利益主体，为了自身合法权益，对相关经营单位的违法行为进行举报，要求行政机关进行查处，对行政机关就其举报事项作出的处理或者不处理行为，有权申请行政复议。原告的诉讼请求为：1.撤销被告于2020年4月1日作出的〔2020〕常新行复第3号行政复议决定书；2.责令被告限期重新作出决定；3.诉讼费、交通费、住宿费等费用由被告承担。 原告陆佳向本院提交了以下证据：1.通过拼多多APP购物及微信支付的相关手机截图三张、所购青梅酒商品的照片两张，用以证明其与被诉复议行为及被申请复议的行政行为具有利害关系，且涉案商品不合法；2.行政复议决定书，用以证明其具有原告主体资格。 被告新北区政府辩称，其具有作出行政复议决定的法定职权，所作行政复议决定合法适当，且程序合法，适用法律正确，新北市监局的行政处理对原告合法权益不产生实际影响，原告如认为涉案商品侵害了自身合法权益，可依消费者权益保护的相关法律规定寻求救济，因此原告的复议申请应依法予以驳回。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告新北区政府向本院提交了以下证据：1.行政复议决定书及邮寄回单、行政复议有关事项报批表；2.行政复议申请书、身份证复印件、交易截图、商品照片、通话记录；3.补正行政复议申请通知书及邮寄回单、原告补正的微信账户信息、零钱明细截图、拼多多账户信息；4.行政复议案件立案审批表、行政复议申请受理通知书及邮寄回单；5.提出答复通知书及邮寄回单；6.新北市监局提交的行政复议答复书、《不予立案审批表》《现场笔录》《情况说明》《GB/T27588-2011》、商品生产厂家营业执照及食品生产许可证复印件、《食品生产许可品种明细表》《检验检测报告》《常州市12345政府公共服务平台交办单》。以上证据用以证明被诉行政复议决定事实清楚、程序合法。新北区政府提供的依据为：《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十二条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第二十八条第二项、第四十八条第一款第二项。 经庭审质证，被告对原告所提交证据的真实性无异议，但不认可原告关于其与被申请复议的行政行为具有利害关系的证明目的；原告对被告所提交证据的真实性均无异议，但不认同被诉行政复议决定、该决定的报批处理结果、新北市监局复议程序中提供的行政复议答复内容及相关证据。 本院对上述证据认证如下：被告提交的新北市监局在复议程序中提供的答复内容及相关证据，属于新北市监局作出的行政行为的合法性依据，而本案审查的是被告的行政复议不作为，故前述证据与本案无直接关联，除此以外当事人提交的证据均具备真实性、合法性、关联性，本院予以确认。 经审理查明，2019年11月24日，原告陆佳通过拼多多APP下单购买了常小醉酒类官方旗舰店的青梅酒，其认为该商品标签标示内容中配料表所载的酿造米酒并未根据GB7718的要求用括号展开具体成分，而且商品加入调味的是液体青梅汁，不符合GB/T27588露酒标准，违反了《食品安全法》的相关规定，于是向江苏省12345平台反映此事。 2019年11月29日，新北市监局经由常州市12345政府公共服务平台交办，收到原告陆佳提出的前述诉求。新北市监局于同日进行调查核实，于次日经内部审批后决定不予立案，后于12月5日电话告知陆佳前述处理结果，并告知了相应理由。原告不服，于2020年1月14日向被告新北区政府申请行政复议，请求撤销新北市监局作出的电话答复内容并责令其限期重新作出答复。2020年1月19日，被告通知原告补正行政复议申请材料，经原告于1月22日补正后，被告在法定节假日后于2月3日受理行政复议申请，并于同日向原告发出《行政复议受理通知书》、向新北市监局发出《提出答复通知书》。新北市监局于2月5日收到行政复议申请书副本，并于2月14日向被告提交了《行政复议答复意见书》及相关证据。经审查并经负责人同意后，被告于2020年4月1日作出〔2020〕常新行复第3号行政复议决定，驳回陆佳的行政复议申请，并于次日将涉案行政复议决定书分别邮寄送达给陆佳及新北市监局。 本案争议焦点为，原告陆佳是否具有行政复议申请人资格，即原告与新北市监局的行政处理行为是否具有利害关系。 本院认为，对于因投诉举报食品安全违法行为涉及行政机关履职所引发的投诉举报人与行政机关间的争议，在判断投诉举报人的行政复议申请人资格时，应将投诉举报人“是否为维护自身合法权益”作为判断其与行政行为有无利害关系的核心标准。既不能因《食品安全法》第十二条的规定而将所有针对食品安全违法行为的投诉举报均视为为了维护公共利益，也不能因购买了商品具有实际消费者身份而当然认定投诉举报人是为了维护自身权益，可从被投诉举报行为客观上是否面向不特定人的角度，甄别投诉举报人是否具有区别于一般普通公众的特定权利义务。经营者面向不特定人的经营行为涉嫌违法，即使某具体消费者提出投诉举报，因其投诉举报事项并不与其特定的人身财产等权益直接关联，故不属于为维护自身合法权益，实质上仍属于公益举报，其与行政行为没有利害关系。 一、关于被诉复议决定的主体职权、事实查明及法定程序的合法性 根据《行政复议法》第十二条第一款的规定，被告新北区政府作为新北市监局的本级人民政府，其具有作出被诉行政复议决定的法定职权。被告在复议决定中所查明的事实均有相应的事实依据，原告亦予认可，故被告认定事实清楚。被告在法定期限内履行了通知补正申请材料、受理行政复议申请、向被申请人发送行政复议申请书副本、对被申请人行政行为进行审查并经负责人同意后作出复议决定等程序，故被诉行政复议决定符合《行政复议法》及《行政复议法实施条例》有关复议程序方面的规定，其符合法定程序。 二、关于被诉复议决定的法律适用的合法性 根据《行政复议法》第九条第一款、第十条第一款以及《行政复议法实施条例》第二十八条第二项的规定，申请人与行政行为有利害关系是受理行政复议申请的法定条件之一。〔2013〕行他字第14号《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》中指出，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。由此可知，“是否为维护自身合法权益”是判断举报人与行政行为有无利害关系的核心标准。 《食品安全法》第十二条规定，任何组织或者个人有权举报食品安全违法行为，依法向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议。被告新北区政府据此认为，该法宗旨在于保证食品安全、保障公众身体健康和生命安全，故针对食品安全违法行为的投诉举报属于为了维护公共利益而为。但该条规定的“任何组织或个人”作为举报人，是非常宽泛的概念，既包括了出于公益热心关注消费领域有序发展的普通公众，也包括了基于商品服务导致个体权利利益受损的特定消费者，因此不宜根据该规定而简单认为凡是针对食品安全违法行为的投诉举报均系为了维护公共利益，否则将使人身财产权利受到违法行为侵害的消费者的私益救济被不当排除在行政复议制度之外。 原告陆佳认为，其是涉案商品的消费者，有别于未购物者的纯粹举报。对此观点本院认为，根据投诉举报人与其投诉举报事项之间的关联程度，投诉举报可分为公益举报与私益举报两种情形，鉴于公益举报的目的在于维护市场环境、规范行业秩序，因此行政机关就其举报事项的处理或者不作为，不会对举报人其个体的合法权益造成实际损害或者形成不利影响；而私益举报的目的在于维护其购买使用商品或接受服务过程中因违法行为而受损害的个体权益，因此行政机关如何处理将对个体权益的有效救济产生直接影响。故理解前述最高人民法院答复中“维护自身合法权益”时，应关注“自身”这一关键点，即举报人是否具有区别于一般普通公众的特定的个体的权利义务。虽然因购买商品取得了实际消费者身份，但若所举报的违法行为并不对该消费者产生有别于其他一般公众的权利义务，那么该举报实际上仍是对法定秩序的维护，如果给予此类举报人复议申请人资格，那任一公民都是潜在的复议申请人，只要其行使举报权，对举报处理不服均有复议申请人资格，这样行政复议将会无形中变成一种公益救济制度，这与行政复议法规定的权利救济制度性质并不相符。 至于如何甄别投诉举报人是否具有区别于一般普通公众的特定权利义务，本院认为可从被举报行为是否客观上面向不特定人这一角度予以判断，因为就面向市场不特定人的经营行为，任何潜在消费者、实际消费者乃至其他经营者等一经发现均可对涉嫌违法的经营行为予以举报，故该涉嫌违法经营行为并不会对某个具体的实际消费者产生有别于他人的权利义务。本案中，原告所举报的行为是商品生产者在商品标签所标示的内容不符合有关国家标准的规定，但是商品标签印制依附于商品包装外观，所标注事项内容具有客观载体，且该标签标示行为在商品一旦进入流通环节后即客观上面向市场不特定人，无论是否购买该商品，任何组织和个人均可对涉嫌违法的标签标示行为进行举报，原告陆佳也并不因购买了该商品而使其特定的个体合法权益遭受损害，从合法权益与举报事项的关联程度而言，其与未购物者并无本质区别，事实上原告无需购买此商品也完全可以对涉案商品标签标示内容即行举报，原告的涉案举报实质而言仍是从秩序层面对公益的维护，故原告不属于“为维护自身合法权益”而举报，其与新北市监局就举报事项所作处理不具有利害关系，其不满足行政复议申请的法定受理条件。被告在受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合法定受理条件，依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回原告的行政复议申请，符合法律规定。 综上，被告新北区政府作出的被诉行政复议决定，主体职权明确，事实认定清楚，法律适用正确，符合法定程序，不存在违法要素。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告陆佳的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告陆佳负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长  谢唯立 审判员  王碧野 审判员  刘 颖 二〇二〇年十月二十一日 书记员  孙 艳