河南省新郑市人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0184行初66号原告郭秀月，女，1967年1月28日出生，汉族，住河南省新郑市。委托代理人范敏，北京市京师律师事务所律师。委托代理人杨梓钊，北京市京师律师事务所实习律师。被告新郑市观音寺镇人民政府，住所地河南省新郑市观音寺镇楼李村。负责人赵金聚，镇长。出庭的行政机关负责人赵金聚，镇长。委托代理人杨军锋，河南亚银律师事务所律师。原告郭秀月诉被告新郑市观音寺镇人民政府行政协议一案，本院于2020年7月3日立案，依法向被告新郑市观音寺镇人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月10日公开开庭审理了本案。原告郭秀月及其委托代理人范敏、杨梓钊，被告新郑市观音寺镇人民政府的镇长赵金聚、委托代理人杨军锋到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告系新郑市观音寺镇村民。2020年3月20日，被告在原告所在的村落张贴关于印发《南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程拆迁安置方案》的通知，委派村委会人员以各种软硬兼施的方式做原告的思想工作，并告知是国家重点工程房屋必须被征收，且安置补偿方案中的各项补偿标准不能变更。原告在此情况下，虽然认为补偿标准极不合理，但认为被告的征收行为老百姓无法抗拒，只得违背真实意愿在拆迁补偿安置协议上签字，被迫接受了既不公平、又不合理的补偿条件和补偿价格。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、四十七条之规定，被告作为镇一级人民政府，并不具备组织国家项目征地拆迁工作的主体资格，且未履行合法征地手续（即为了公共利益的需要开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估、就安置补偿等各项标准征求群众意见，发布拟征地公告、举行听证等相关前期工作）的情况下，直接自行下发通知并实施与被拆迁人签订拆迁补偿协议的具体行政行为既严重超越法定职权、又违反了法律的强制性规定，亦违反了征地拆迁过程中政府应当保障老百姓“原有生活水平不降低，长远生计有保障”的基本原则。原告为维护其合法权益向本院提起行政诉讼，要求：1.确认原告与被告签订的《南北水调中线新郑观音寺调蓄工程拆迁补偿协议》无效。2.诉讼费用由被告承担。原告向本院提交了以下证据、依据：1.身份证。2.关于征收南水北调中线新郑市观音寺镇调蓄工程项目区域房屋的通告。证据1.2证明被告张贴的通告中“征收范围内”包含原告所在的村落，征收行为与原告有法律上的利害关系，原告具备起诉主体资格。3.信息公开回复。证明各级各部门对“南水北调中线新郑市观音寺镇调蓄工程”信息公开回复显示，该国家项目没有任何报备及审批手续。4.关于印发《南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程拆迁安置方案》的通知。证明被告作为镇一级政府不具备进行征地拆迁的法定职权，且前期准备工作不进行，直接以通知的形式发布拆迁安置方案违反法定程序。5.《南水北调中线新郑观音寺调蓄工程拆迁补偿协议》。证明被告在不具有适格主体的情况下与原告签订拆迁补偿协议，严重违反法律强制性规定，该协议因违反法律强制性规定而无效。经庭审质证，被告对原告提交的证据提出以下质证意见：对证据1.2真实性无异议，但对证明目的有异议，该组证据不能证明被告非法征地，相反该组证据恰好证明政府尚未启动正式土地征收申请和审批程序，目前仅仅是拟征收土地的前期相关工作。证据3与本案无关。对证据4真实性无异议，但对证明目的有异议，该组证据是政府因拟征收土地而根据土地管理法的规定发布的关于征收范围、征收目的、补偿标准、安置方式等内容的公告，系宣传和要约行为，政府并没有按照公告内容强制征收原告的房屋和土地，原告签订该协议系自愿行为，原告应当按协议履行。对证据5真实性无异议，证明目的有异议。协议系双方真实意思表示，被告代表新郑市人民政府依据土地管理法相关规定在双方自愿情况下签订的协议，合法有效，且该协议正在履行中，新郑市财政局已经按照协议约定支付了奖金、安置过渡费、搬家费49580元。原告应当按照协议继续履行。被告辩称，一、签订涉案“拆迁补偿协议”系双方真实意思表示，“拆迁补偿协议”合法有效。签订“拆迁补偿协议”之前，被告已经在原告所在村公告了《南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程拆迁安置方案》，并通过村干部对村民进行了宣传、解释和动员工作，签订“拆迁补偿协议”系双方真实意思表示，“拆迁补偿协议”合法有效。二、被告签订“拆迁补偿协议”系受新郑市人民政府授权实施，并由新郑市财政部门按照“拆迁补偿协议”向原告支付协议约定的款项，签订协议的主体适格。三、“拆迁补偿协议”已经生效并处于履行中，原告已经接受了新郑市财政部门按照协议约定支付的款项，协议应当继续履行。四、签订“拆迁补偿协议”系《中华人民共和国土地管理法》第四十七条所规定的拟征收土地的相关前期工作，符合法律规定。综上所述，请求依法驳回原告起诉。被告向本院提交了以下证据、依据：1、《南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程拆迁补偿协议》、打款记录表、发放明细表、建筑物构筑物调查登记表、建筑物核算表、空房交接单及郭秀月的身份证复印件。证明：签订拆迁补偿协议系原告方真实意思表示，协议已经生效正在履行当中，原告已经接受新郑市财政部门按协议约定支付的款项。2、《新郑市人民政府常务会议纪要》【2020】2号、新郑市人民政府工作报告各一份。证明：新郑市观音寺镇人民政府与原告签订《拆迁补偿协议》系受新郑市人民政府授权实施，代表新郑市人民政府。3、《南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程拆迁安置方案》一份。证明：签订拆迁补偿协议之前，已经在原告所在村公告了《南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程拆迁安置方案》，并通过村干部对村民进行了宣传、解释和动员工作，签订拆迁补偿协议系原告真实意思表示，拆迁补偿协议合法有效。经庭审质证，原告对被告提交的证据提出以下质证意见：对证据1中拆迁补偿协议的真实性、关联性无异议，对其合法性、证明目的不认可。理由是：根据土地管理法的规定，有权组织征收拆迁活动的是县级以上人民政府，而被告并无法定职权或者获得合法授权，故无权以自己的名义组织征地活动，因为签订安置补偿协议也属于征地拆迁活动的一部分，因此，被告因不具备主体资格无权签订该行政协议。对证据1中打款记录的真实性、合法性、关联性、证明目的均不认可。打款记录表、发放明细表仅仅是被告单方制作的，付款人是否被告无法体现。建筑物构筑物调查登记表、附属物登记表、建筑物核算表的真实性认可，合法性、关联性、证明目的不认可。因为该表格只是一种登记行为，并未出具最终评估报告。且根据拆迁补偿协议显示，原告的征收补偿款为290655.4元，而实际上该打款记录仅仅记载为出49580元，该款项无法与安置补偿协议当中的补偿项目进行一一对应。对空房交接单的真实性认可，合法性、关联性、证明目的不认可，被告在征收工作的前期就要求原告腾空并交出房屋，不符合土地管理法关于“先补偿、后搬迁”的基本原则。对证据2中《新郑市人民政府常务会议纪要》[2020]2号的真实性、合法性认可，关联性、证明目的不认可。理由是：1、按照中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《党政机关公文处理工作条例》（中办发[2012]14号）第8条第15项之规定:“纪要,适用于记载会议主要情况和议定事项”，也就是说，会议纪要仅仅作为记录会议情况之用，并在行政机关内部传阅，不存在对外发生法律效力的问题，会议纪要也不需要加盖公章，更不是授权文件。2、该文件第二项记载有：关于南水北调观音寺调蓄工程涉及村庄拆迁安置问题…会议原则同意观音寺镇提出的南水北调观音寺调蓄工程涉及村庄拆迁安置方案…待方案最终敲定后，抓紧启动村庄拆迁安置工作。也就是说，该拆迁安置方案就是被告单方制定的，且未经最终审批同意，并且制定该方案的应该是多部门联合，而不是被告自行做出。且被告也未出示任何最终审批通过的文件。因此，该证据不能证明被告主张的与原告签订拆迁补偿协议系受新郑市人民政府授权实施，代表新郑市人民政府。对证据2中新郑市人民政府工作报告的真实性、合法性无异议，关联性、证明目的有异议。理由是：1、它是各级人民政府依据法律规定,向同级人民代表大会报告本届政府任职期间或一个年度工作情况的专用文件，本案当中的政府工作报告是市政府向市人大代表所做的专题报告，不是授权性文件。2、该工作报告正数第4页的7、8行，第17页倒数第3、4行，第23页正数第3、4行对南水北调均有涉及，但没有一处能够体现市政府授权被告与老百姓签订安置补偿协议。因此，被告的举证无法证明其待证事实。对证据3《南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程拆迁安置方案》的真实性认可，合法性、关联性、证明目的不认可。该方案第一页载明：方案已经镇政府报市政府研究同意，现印发给你们。但被告并未出示市政府同意该方案的任何证据，属于当事人单方陈述，且该方案本身不能证实原告的主观意愿。原告今天把镇政府告上法庭要求撤销这个协议，就是用自己的实际行动表达了其真实意思是不同意这份协议。因此，被告的举证无法证明其待证事实。经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：原、被告提交的证据与本案均具有关联性，证据之间相互印证，本院予以采纳。对于原、被告对以上证据提出的证明目的，本院按照证据本身客观反映的事实予以认定。本院根据以上有效证据及当事人的质证意见，认定以下事实：原告系新郑市观音寺镇姚张村村民。因“南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程”需要，被告对新郑市观音寺镇5个行政村（太清村、沟冯村、夏庄村、前河刘村、姚张村）4个自然村（辛庄村、小赵庄村、鲁姑店村、南场村）进行拆迁。被告组织工作人员对郭秀月需拆迁建筑物、构筑物进行调查并制作《建筑物构筑物调查登记表》，并依据该登记表制作《观音寺镇姚张村建筑物核算表》，原告在表格下方户主栏签名。2020年3月20日，被告发布了《关于征收南水北调中线新郑市观音寺镇调蓄工程项目区域房屋的通告》及《南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程拆迁安置方案》。2020年4月16日，原告与被告依据前期的《建筑物构筑物调查登记表》、《观音寺镇姚张村建筑物核算表》签订《南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程拆迁补偿协议》及《空房交接单》。2020年4月24日，被告通过银行转账支付原告搬家费4000元、过渡安置费5580元、奖金40000元，共计49580元。本院认为，本案争议的焦点是原、被告签订的补偿安置协议是否有效的问题。行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，包括土地征收征用补偿协议。本案中，原、被告双方签订的《南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程拆迁补偿协议》属于行政协议，在签订该协议前，原告已对经被告调查制作的《建筑物构筑物调查登记表》、《观音寺镇姚张村建筑物核算表》签名确认，被告对拆迁安置方案的内容予以公示，该协议系双方自愿签订，原告已依约交付房屋等，被告亦依约支付部分安置费用，不存在行政诉讼法规定的重大且明显违法情形，亦不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形。原告提出被告通过做思想工作、奖金诱惑等方式致使其签订涉案协议，主张所签涉案协议系违背自愿原则，协议中的补偿标准和条件不合理，但其提供的证据不足以证明其主张，故本院对其该主张不予采纳。原告提出被告征收其土地没有征地批准文件，违反了《中华人民共和国土地管理法》的强制性规定，主张涉案补偿安置协议应当无效，因签订行政征收补偿协议仅是行政征收的一个环节，本案的审查对象是涉案拆迁补偿协议，是否有征地批准文件不属于本案的审查范围，故对原告的上述理由，本院亦不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告郭秀月的诉讼请求。案件受理费50元，由原告郭秀月负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省郑州市中级人民法院。审 判 长  张俊娟人民陪审员  李 晓人民陪审员  刘春玲二〇二〇年十月二十八日代理书记员  赵李昂附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。