广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终991号上诉人（原审原告）：林华超，男，1980年3月15日出生，汉族，住广东省吴川市。委托代理人：龙航明，广东佳业律师事务所律师。委托代理人：蓝博雅，广东风正律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：湛江市人民政府，住所地湛江市赤坎区跃进路**。法定代表人：曾进泽，市长。委托代理人：麦思，湛江市鉴江水利枢纽管理处干部。被上诉人（原审被告）：吴川市人民政府，，住所地吴川市文明路**法定代表人：陈恩才，市长。上诉人林华超因与被上诉人湛江市人民政府、吴川市人民政府行政补偿纠纷一案，不服湛江市中级人民法院（2019）粤08行初122号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，由于鉴江供水枢纽工程的兴建，对吴川市黄坡镇等地区渔业生产和渔民生活产生影响，为妥善安置受影响的群众生产、生活，吴川市人民政府于2011年10月14日向湛江市人民政府报送《关于调整鉴江供水枢纽工程影响我市渔业生产和渔民生活安置方案的请示》（吴府〔2011〕62号），其内容有“……三、黄坡渔业大队渔民生活安置补偿。（一）提高‘连家船’安居补助。原方案‘连家船’安居补助每户6.4万元，考虑到物价指数的上升和目前我市黄坡镇宅基地购买每块超过8万元，建议将每艘‘连家船’的房屋建设费一次性补助8万元。……”湛江市人民政府于2012年5月6日向吴川市人民政府作出《关于同意调整鉴江供水枢纽工程影响吴川市渔业生产和渔民生活安置方案的批复》（湛府函〔2012〕195号），主要内容为“经研究，原则同意所报的《调整鉴江供水枢纽工程影响吴川市渔业生产和渔民生活安置方案》，请抓紧组织实施。此方案与本府和市鉴江供水枢纽工程指挥部原来所制订的安置方案不一致的，以此方案为准。”2011年12月，吴川市鉴江供水枢纽工程征地移民办公室向湛江市鉴江供水枢纽工程指挥部提交申请，请求拨付相关安置补偿款。2012年1月有关部门将前述“连家船”安居补助按每户8万元标准，包括76艘“连家船”安居补助款608万元在内的“鉴江供水工程影响渔业生产渔民生活安置补偿款”47285000元，拨付至吴川市鉴江供水枢纽工程征地移民办公室。上述“连家船”安居补助款发放过程中，黄坡渔业居委会辖下有143人签名，反映此前居委会上报的76户“连家船”安居补助对象名单未经公示，存在严重违法问题，要求重新审定调整。有关部门通过约谈时任居委会干部发现，当时上报对象户名单的确未经公示，可能存在差错。原吴川市海洋与渔业局于2017年8月18日发函给黄坡镇渔业居委会，要求通知对象户填写《黄坡渔业居委会“连家船”情况审核表》，加具居委会和镇政府意见后送该局办理，至本案起诉前，该审核表尚未交由渔业部门重新确认办理。林华超系吴川市黄坡镇渔民，林华超认为其系前述76户“连家船”安居补助对象，符合领取安居补助的条件。林华超的代理人广东佳业律师事务所律师龙航明，曾于2019年4月向湛江市人民政府、吴川市人民政府等申请拨付安置补助款8万元。湛江市鉴江供水枢纽工程指挥部办公室按湛江市人民政府转办要求，向广东佳业律师事务所作出《关于黄坡镇渔业居委会连家船情况及补偿款有关问题的函》（湛鉴水函〔2019〕2号），答复的主要内容为：连家船补偿事宜由当地政府组织职能部门调查、核实和公示后实施发放；根据吴川市海洋与渔业局核实，上报省和国家2009年底实有76户“连家船”，根据有关规定，确定“连家船”的补偿标准为一次性给予8万元补助。经市政府领导同意，该办已向湛江市财政局请款将黄坡镇渔业居委会的76户“连家船”补偿款608万元于2012年1月12日下拨吴川市鉴江供水枢纽工程征地移民办公室，由当地政府组织实施。同时，湛江市鉴江供水枢纽工程指挥部办公室亦向吴川市人民政府发出《关于尽快落实办理黄坡镇渔业居委会连家船有关事宜的函》（湛鉴水函〔2019〕3号），督促吴川市人民政府尽快解决“连家船”补偿问题。林华超不服，于2019年7月2日向原审法院提起本案诉讼，请求判令湛江市人民政府、吴川市人民政府向林华超支付补助款8万元。原审法院另查明，2010年5月31日，湛江市人民政府与吴川市人民政府签订《责任书》，确定鉴江供水枢纽工程征地移民工作实行行政首长负责制，吴川市人民政府市长为责任人，该《责任书》内容中明确吴川市人民政府组织实施征地移民安置工作。同日，湛江市鉴江供水枢纽工程建设管理处与吴川市人民政府签订《湛江市鉴江供水枢纽工程建设征地移民安置工作协议书》，其中第一条“管理体制”为“湛江市鉴江供水枢纽工程建设征地移民安置的实施，按‘政府领导，分级负责，县为基础，项目法人参与’的管理体制，该工程建设征地移民安置工作由工程所在县（市、区）组织实施。”湛江市人民政府于2011年3月10日作出《印发湛江市鉴江供水枢纽工程建设征地补偿和移民安置管理办法的通知》（湛府〔2011〕17号），其中第五条规定：“鉴江供水工程建设征地补偿和移民安置工作，实行政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制。湛江市政府负责鉴江供水工程建设征地补偿和移民安置工作的组织和领导，鉴江供水工程指挥部办公室负责日常工作。项目法人分别与吴川市政府、坡头区政府、湛江经济技术开发区管委会（以下简称所在地政府、管委会）签订协议，由所在地政府、管委会分别负责本行政区域内征地补偿、移民安置和专项设施迁改建工作的组织和实施。所在地政府、管委会设立征地移民安置办公室，负责征地补偿和移民安置、专项设施迁改建等的具体实施。……”原审法院再查明，诉讼过程中，吴川市人民政府明确认为“连家船”安居补助对象，必须符合两个条件，一是在岸上没有住房或者未达到人均住房标准，二是在2009年12月31日作为登记的时间节点。林华超是否符合取得“连家船”安居补助条件，仍需重新审核公示无异议，才能发放该项补助。原审法院认为，本案为行政补偿纠纷，争议焦点是：1.湛江市人民政府是否为本案适格被告；2.林华超是否符合领取“连家船”安居补助的条件。一、关于湛江市人民政府是否为本案适格被告的问题。林华超的诉求是请求支付补助款8万元，所以确定适格的被告，即承担支付补偿款责任的行政机关，对于本案行政争议的解决，至关重要。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条第三款关于“县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导；省、自治区、直辖市人民政府规定的移民管理机构，负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的管理和监督”的规定，鉴江水利枢纽工程项目属于湛江市人民政府主导建设的跨县区大型水利水电工程项目，湛江市人民政府和吴川市人民政府分别具有本辖区范围内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导职能。同时根据《湛江市鉴江供水枢纽工程建设征地补偿和移民安置管理办法》第五条第一、二、三款关于“鉴江供水工程建设征地补偿和移民安置工作，实行政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制。湛江市政府负责鉴江供水工程建设征地补偿和移民安置工作的组织和领导，鉴江供水工程指挥部办公室负责日常工作。项目法人分别与吴川市政府、坡头区政府、湛江经济技术开发区管委会签订协议，由所在地政府、管委会分别负责本行政区域内征地补偿、移民安置和专项设施迁改建设工作的组织和实施。所有地政府、管委会设立征地移民安置办公室，负责征地补偿和移民安置、专项设施迁改建等的具体实施”的规定可知，鉴江供水工程吴川库区范围内的征地补偿安置工作应由吴川市人民政府负责。因此，林华超主张的相关移民安置补偿工作由吴川市人民政府负责组织和实施。湛江市人民政府答辩认为其不是本案适格被告的意见，原审法院予以采纳。经原审法院当庭释明后，林华超仍坚持以湛江市人民政府为本案被告，属错列被告且拒绝变更，故根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款和第六十九条第一款第（三）项的规定，应驳回林华超对湛江市人民政府的起诉。为减少当事人诉累，节约司法资源，提高司法效率，林华超对湛江市人民政府的起诉，原审法院在本判决中一并处理。二、关于林华超是否符合领取“连家船”安居补助的条件问题。由查明事实可知，为妥善安置因鉴江供水枢纽工程受到影响的群众生产生活，湛江市人民政府同意对黄坡渔业大队渔民拨付“连家船”安居补助费，每户8万元，且该款项已于2012年下拨至吴川市人民政府的相关职能部门。而在上述款项实际发放过程中，因当地渔业居委会辖下143人签名反映，此前居委会上报的76户“连家船”安居补助对象户名单未经公示，存在严重违法问题。有关部门约谈居委会干部时发现，当时上报对象户名单的确未经公示，可能存在差错。鉴于这种情况，有关部门暂停了上述款项的发放程序。在案证据可以确认，对于林华超是否符合“连家船”安居补助的申领条件，目前尚无法确认。而吴川市人民政府明确确认，对于林华超是否符合补助条件尚需重新审核公示，才能确定。因此，林华超请求吴川市人民政府支付补偿款8万元，缺乏依据。林华超可待其“连家船”安居补助的资格正式确定后，向有关部门申请支付补偿款项。湛江市人民政府在2012年初已将相关款项拨付给吴川市相关职能部门，至今七年有余，虽现有证据不足以确定林华超是否符合领取补助款的资格条件，但有关部门不应推诿懈怠，而应积极履行其法定职责，尽快确定符合领取“连家船”安居补助款的对象，并下发相关款项。如此，既能保护国家资金安全，又能切实维护群众合法权益，亦为行政争议实质性化解的本意。综上，林华超的诉讼请求，理由不能成立，原审法院对其诉讼请求不予支持。湛江市人民政府、吴川市人民政府的答辩意见，原审法院予以采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款和第六十九条第一款第（三）项的规定，判决如下：一、驳回林华超对湛江市人民政府的起诉；二、驳回林华超的诉讼请求。一审案件受理费50元，由林华超负担。林华超不服，向本院提起上诉，请求撤销原判，改判支持其原审诉讼请求，其主要理由有：（一）湛江市人民政府和吴川市人民政府均为本案适格被告，原审判决驳回林华超对湛江市人民政府的起诉有误。鉴江供水枢纽工程是湛江市人民政府组织领导实施的工程，“连家船”安居补助款是该府批准决定的，至于由哪一级政府负责发放，是政府内部分工问题。《湛江市鉴江供水枢纽工程建设征地移民安置工作协议书》第三条第一项第2点，证明湛江市人民政府对补助款发放负有监督检查义务，有责任督促吴川市人民政府发放，仍是适格被告。（二）任何行政行为一经作出，非经法定程序不可变更、不可撤销。而吴川市人民政府《关于调整鉴江供水枢纽工程影响我市渔业生产和渔民生活安置方案的请示》（吴府〔2011〕62号）、湛江市人民政府《关于同意调整鉴江供水枢纽工程影响吴川市渔业生产和渔民生活安置方案的批复》（湛府函〔2012〕195号），均认可76户名单。76户名单公布后，部分“连家船”户为谋求私利，以提异议为手段，企图破坏补助款的发放，原审判决误认定76户名单“未经公示”和“可能存在差错”，这仅仅是吴川市人民政府代理人庭审时的陈述，没有证据证明。有关部门以有人提异议为借口，中止补助款的发放程序。2018年1月19日原吴川市海洋与渔业局重新公示76户名单，并注明2户自动放弃，1户重复，符合条件的有73户，林华超在73户名单之内。本次公示之后，再没有任何人提过异议。调查核实是政府的职责，黄坡渔业居委会作为自治组织，依法没有调查取证权，被上诉人以需经黄坡渔业居委会先行复核为由不发放补助款，违反法定程序，且被上诉人2012年2月1日发放安置补偿费时，不需要黄坡渔业居委会复核，为何发放安居补助费，就需要这么复杂的手续？2018年1月19日公示后没有任何人提过异议，被上诉人就应按照公示名单发放，拖延发放实质上是不愿兑现政府承诺。被上诉人湛江市人民政府辩称：（一）该府不是本案适格被告。《关于把鉴江供水枢纽工程征地移民安置工作任务下达给所在县（市、区）人民政府实施的通知》决定将征地移民安置工作任务下达给所在县（市、区）人民政府实施，《湛江市鉴江供水枢纽工程建设征地补偿和移民安置管理办法》明确由当地政府负责具体征地补偿实施工作，包括支付补偿款。实际操作中，也是由吴川市鉴江供水枢纽工程征地移民办公室及吴川市人民政府相关职能部门与被补偿主体签订补偿协议书。（二）该府2012年1月已经将“连家船”安居补助款拨付至吴川市鉴江供水枢纽工程征地移民办公室，由吴川市人民政府具体负责核对和发放工作，并从2016年起至2020年多次督促吴川市人民政府尽快调查核实办理，不存在行政不作为。（三）林华超是否属于补助对象尚未最终确认，请求向其支付补助款无事实依据。黄坡渔业居委会上报的76户“连家船”安居补助对象名单，的确未经公示。2018年1月19日原吴川市海洋与渔业局公示的表格，显示73户名单中存在大量陆地上有居所的情况，公示后又有群众提出异议，因此需进一步核实是否符合补助条件。为进一步核实，原吴川市海洋与渔业局多次发函督促黄坡渔业居委会核实并重报，但因该居委会未重报，导致无法核实，无法开展补偿工作。综上，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人吴川市人民政府辩称：原76户补助对象名单确定之前，未经公示。准备发放前公示，公示后出现渔业居民信访投诉。慎重起见，该府暂停发放。为确保安居补助款发放公平、公证、公开，减少矛盾纠纷和信访，该府已责令农业农村局尽快核实，分管该项工作的领导已召开相关部门工作会议，加快核查工作，农业农村局也已于2020年4月7日函请黄坡镇人民政府配合做好核查工作，待公示确认后即发放。经审查，原审判决认定的事实，本院予以确认，另认定以下事实：二审期间，吴川市人民政府补充了一份新证据——原吴川市海洋与渔业局2018年4月12日作出的《关于第一批安居补“连家船”对象名单公示》，主要内容是1月19日该局将76户“连家船”补助对象自报情况公示，根据公示期间群众反映的问题，该局组织工作人员认真调查核实，通过明察暗访，查阅当时库区渔民渔船调查档案，得出第一批拟安居补助的“连家船”补助对象，现将对象名单公示，公示期限为10个工作日，欢迎广大群众监督，附第一批拟安居补助的“连家船”对象名单（31名），其中含本案上诉人林华超。本院认为，本案是行政补偿纠纷。本案二审争议焦点是，湛江市人民政府是不是本案适格被告，吴川市人民政府应否向林华超支付“连家船”安居补助款8万元。第一，关于湛江市人民政府是不是本案适格被告问题。《湛江市鉴江供水枢纽工程建设征地补偿和移民安置管理办法》第五条规定：“鉴江供水工程建设征地补偿和移民安置工作，实行政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制。湛江市政府负责鉴江供水工程建设征地补偿和移民安置工作的组织和领导，鉴江供水工程指挥部办公室负责日常工作。项目法人分别与吴川市政府、坡头区政府、湛江经济技术开发区管委会（以下简称所在地政府、管委会）签订协议，由所在地政府、管委会分别负责本行政区域内征地补偿、移民安置和专项设施迁改建工作的组织和实施。所在地政府、管委会设立征地移民安置办公室，负责征地补偿和移民安置、专项设施迁改建等的具体实施。湛江市政府移民安置办公室负责移民安置工作的管理和监督。”可见，具体补助工作由吴川市人民政府等所在地政府、管委会负责，湛江市人民政府并不直接负责具体补助工作，故相应的法律责任应由直接负有补偿义务的下级政府承担，湛江市人民政府不是行政补偿纠纷的适格被告，该府辩称不是本案适格被告，本院予以采纳。林华超上诉主张该府是适格被告，本院不予采纳。第二，关于吴川市人民政府应否向林华超支付“连家船”安居补助款8万元问题。原吴川市海洋与渔业局经认真调查核实，得出第一批拟安居补助的“连家船”补助对象，于2018年4月12日发布《关于第一批安居补“连家船”对象名单公示》，含本案上诉人林华超在内，公示期限为10个工作日，至今公示期早已届满。但吴川市人民政府既未主张公示后发现林华超不符合哪项补助条件，又迟迟不明确支付或不支付补助款，无正当理由拖延，原审判决驳回林华超该部分诉讼请求，未判令吴川市人民政府限期作出明确处理不妥，应予纠正。综上，原审判决部分结果有误，依法应予以改判。林华超上诉请求中部分理据成立，依法应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项的规定，判决如下：一、维持湛江市中级人民法院（2019）粤08行初122号行政判决第一项；二、撤销湛江市中级人民法院（2019）粤08行初122号行政判决第二项；三、限吴川市人民政府于本判决生效之日起三个月内就是否向林华超支付“连家船”安居补助款8万元作出明确处理。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人吴川市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  林劲标审判员  戴剑飞审判员  郭琼瑜二〇二〇年十月二十八日书记员  林希翱