浙江省金华市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙07行终749号上诉人（原审原告）金亚男，女，1986年12月21日出生，汉族，住浙江省杭州市富阳区。委托代理人崔恩娜、王玲，上海秦兵律师事务所律师。被上诉人（原审被告）武义县自然资源和规划局，住所地浙江省金华市武义县北岭新区温泉北路3附近。法定代表人曹锦勋，局长。出庭负责人王冠俊，总规划师。委托代理人潘永乐、潘伟萍，浙江前程律师事务所律师。原审第三人武义碧桂园房地产开发有限公司，住所地浙江省金华市武义县壶山街道壶山广场**1-118铺。法定代表人欧阳宝坤。委托代理人刘盎、罗文，公司员工。金亚男与武义县自然资源和规划局、武义碧桂园房地产开发有限公司因规划行政许可一案，不服永康市人民法院作出的（2020）浙0784行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人金亚男的委托代理人王玲，被上诉人武义县自然资源和规划局的出庭负责人王冠俊及委托代理人潘永乐、潘伟萍，原审第三人武义碧桂园房地产开发有限公司的委托代理人罗文到庭接受询问。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2017年11月8日，第三人武义碧桂园房地产开发有限公司通过公开招标获取了武义湖滨路以北建设路以西2＃地块。2017年11月13日，武义县住房和城乡建设局与第三人武义碧桂园房地产开发有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》将宗地编号为1，宗地面积为73946平方米，坐落于武义县北岭新区××路××建设路以西的土地出让给第三人用于商住用地（批发零售用地）；住宅用地。2018年4月26日，经武义县住房和城乡建设局审批通过，第三人武义碧桂园房地产开发有限公司对方案评审进行修改，将地下室增加了3292平方米。2018年5月3日本案第三人武义碧桂园房地产开发有限公司向武义县住房和城乡建设局申请办理建设工程规划许可证时提交了书面申请、企业法人营业执照、建设工程规划许可证审批表、建筑施工图、施工图审查合格书、经审定的建设工程设计方案、技术指标核算报告、节能审查意见书、日照分析报告、行政处罚决定书、缴纳罚款的相应凭证以及公示照片。同日，武义县住房和城乡建设局作出的行政许可，发放了建字第330723201801022号建设工程规划许可证。2018年11月1日，原告与第三人武义碧桂园房地产开发有限公司签署了《商品房买卖合同》，在合同中明示了许可证号，但未明示行政许可的具体内容。2018年11月8日，第三人申请规划批后修改，要求增设开闭所，经武义县住房和城乡建设局审批后修改并公示。2019年10月31日，第三人再次申请规划批后修改，经被告审批后，增加了门岗和景墙。原告金亚男认为武义县住房和城乡建设局向第三人武义碧桂园房地产开发有限公司发放建字第330723201801022号建设工程规划许可证未经法定程序，违法变更规划，遂诉至本院。另查明，2019年1月22日，根据《关于武义县住房和城乡建设局机构编制框架的函》，武义县住房和城乡建设局的职责进行了调整，城乡规划、测绘与地理信息管理职责，风景名胜区、自然遗产等管理职责划转至被告武义县自然资源和规划局。原审法院认为，根据2019年1月22日《关于武义县住房和城乡建设局机构编制框架的函》，武义县住房和城乡建设局的职责已经划转至被告武义县自然资源和规划局，被告作为诉讼主体适格。原告购买了建设工程规划许可证（编号：建字第330723201801022号）所许可范围内的商品房，与被诉行政行为之间存在明显的利害关系，原告的起诉符合行政起诉的条件。关于起诉期限问题，在商品房买卖合同中，第三人仅对规划许可证号进行说明，但对规划许可的具体内容进行明示，且被告及第三人也未有提交其他能够证明原告诉讼超过期限的证据，对被告认为超过诉讼时效的答辩意见，本院不予采纳。关于控规，行政机关在实践工作中，只有符合控规才能进行国有土地出让，即已经进行土地出让的土地已符合控规条件，且取得土地出让系申请规划工程许可的前提条件，原告提出项目不符合控规，无事实依据。关于人防签字，所有第三方机构已经在文件上加盖公章及法人章，被告已经完成了形式审查的义务，并不存在违法情况。关于原告提出的批后修改应当听证问题，第一次对规划许可进行修改系增加一个开闭所，第二次则是增设门岗和景墙，两次修改的内容均未对修建性详细规划、总平图进行实质性修改，不属于法定应当听证的情况，原告认为被告未进行听证违法，无法律依据。根据《浙江省城乡规划条例》第二十八条“规划许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，规划许可机关在作出规划许可决定前，应当将许可内容、申请人和利害关系人享有的权利事项在政府门户网站和建设项目现场等场所进行公告，公告期限不少于十日”，被告进行的公示时间为10日，未违反法律规定。原告认为公示应该要经过15日，被告程序违法，无法律依据，本院不予采信。本案中，被告作为行政许可发放机关，根据申请人即第三人所提交的材料进行了审查，第三人提交了法定相应的材料，被告虽然在审查过程中存在部分瑕疵（发现办理行政许可申请时间上的笔误等），但确已经尽到审查过程中的注意义务，在审查后被告根据法定程序向第三人发放建设工程规划许可证，符合法律规定。综上，原告要求撤销被告作出的建设工程规划许可证（编号：建字第330723201801022号）的诉讼请求，于法无据，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告金亚男的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告金亚男负担。金亚男上诉称：一、被上诉人在改变规划条件应当进行听证。1.原审第三人在取得建设工程规划许可证后，有两次修改，一次是2018年11月8日，修改内容是：在3＃楼与6＃楼之间增加一开闭所，建筑面积70.68平方米；另一次修改是2019年9月29日，修改内容是：在小区××路××楼。无论是开闭所还是门楼都是在建设工程规划许可证上未载明的增建的单体建筑。原审庭审中，被上诉人陈述这两次修改是独立的行政行为，与诉争行为无关，上诉人根据被上诉人的陈述另行提起这两个诉讼后，法院予以裁驳。但增建单体建筑情形属于《浙江省城镇建设工程竣工规划核实管理办法》中规定的无法采取改正措施消除影响的情形，是违法行为。2.增加开闭所、门楼都是改变项目的平面布置，而建设工程的施工必须按图施工，在开工建设开闭所、门楼之前，施工图就需要先行修改。根据《国家建委关于编制基本建设工程竣工图的几项暂行规定》第三条第一款第三项:凡结构形式改变、工艺改变、平面布置改变、项目改变以及有其他重大改变，不宜再在原施工图上修改、补充者，应重新绘制改变后的竣工图。由于设计原因造成的，由设计单位负责重新绘图；由于施工原因造成的，由施工单位负责重新绘图；由于其他原因造成的，由建设单位自行绘图或委托设计单位绘图。施工单位负责在新图上加盖“竣工图”标志并附以有关记录和说明，作为竣工图。修改了规划条件，最终图纸也要相应的修改。3.根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第二款“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿”。该条款中提到的“建设工程设计方案的总平面图”就是作为施工依据的图纸已经修改，而修改就要举行听证会，听取利害关系人的意见。上诉人购房时间是2018年11月1日，在上诉人购房后，相关部门未举行听证会，单方通过了修改审批，属违法。二、被上诉人提供的诉争行为作出前的证据中均没有地下空间开发的规划条件，特别是被上诉人提交的不动产权证也没有地下面积的记载。但被上诉人在作出诉争行为前，在无规划条件的前提下又审批了增建地下建筑面积58292.08平方米的规划条件，属违法。三、原审法院并未审查据以作出行政行为的节能审查意见书的合法性。节能审查意见书记载建设规模地下55万平方米，与设计、实际情况严重不符，被上诉人未能给予合理解释，原审法院也未予以论述。四、节能审查意见书的下发时间是2018年4月16日，人防审查合格书下发时间是2018年4月28日，消防审查合格书的下发时间是2018年5月2日。但上述文件出具后，建设项目发生了两个批后修改内容，分别是开闭所、门楼。但相关部门并未根据修改后的现状重新出具上述文件，导致诉争行为依据的并非最终的规划条件，属违法。五、分析《建设项目日照分析报告》的软件是Ｔｓｕｎ8.5软件，被上诉人提交的证据90页，但《国家建筑工程质量监督检验中心检验报告》测试验证的是ＴＳｕｎ7.0软件系统，即被上诉人不能证明Ｔｓｕｎ8.5软件能否用于涉案项目的日照分析，导致《建设项目日照分析报告》无效，不能作为作出行政行为的依据。而原审法院对此并未提及。六、关于本案中多份文件责任人应当签字却未签字，名字不是机器打印，就是用的印章的问题。上诉人认为在应当签字的地方进行签字是基本的形式要件，否则无法证明相关文件的效力，没有签字的人员也可用不知情为由逃避自身的责任，导致行政行为无公信力，而公信力是行政行为的基本要求。原审法院认为第三方机构出具的文件有了机器打印、印章，被上诉人就履行了形式审查义务，是错误认定。七、行政瑕疵是行政违法，原审法院应当予以确认。行政行为是国家行政机关代表国家行使的权力，对社会进行管理的行为。这种权力性质本身就要求每一个行政行为都必须严格依照法律来进行，都应当是完美无缺的，是不允许有任何瑕疵的。被上诉人在行政行为被发现错误后，均以行政瑕疵为由，实质是怠于履行职责，属违法。综上，请求：撤销一审判决并改判支持上诉人一审的诉讼请求或发回重审；诉讼费用由被上诉人承担。武义县自然资源和规划局答辩称：原审法院认定事实清楚，证据清楚，应予维持。一、本案涉案的具体行政行为证据充足，事实清楚，程序合法。原审第三人向武义县住房和城乡建设局申请办理建设工程规划许可证时提交了法律规定的全部材料。经过审查，原审第三人提交的材料符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，武义县住房和城乡建设局遂做出准予行政许可决定书。整个过程证据充足，事实清楚，程序合法。二、我局对原审第三人申请的批后修改予以准许符合法律规定。《浙江省城乡规划条例》第四十一条明确规定，建设单位或者个人应当按照建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。确需变更许可内容的，应当经原审批机关批准。变更许可内容违反规划条件的，不得批准。也就是说在建设单位或者个人取得建设工程规划许可证后，在不违反规划条件的前提下，根据需要可以变更许可内容。本案中原审第三人对建设项目规划设计方案的变更申请内容符合（2017）第012号武义县建设用地规划条件，武义县住房和城乡建设局及我局准予变更许可内容的行为符合法律规定。三、涉案规划修改不属于法定应当听证的情况。《城乡规划法》第五十条第二款规定，经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。该条文仅仅规定听证会只是听取利害关系人意见的方式之一。而2018年5月3日颁发规划许可证之后经历两次修改：1.2018年11月，原审第三人申请第一次规划批后修改，原因是为满足社会公共电力使用需求，配合武义县电力局在3-6#之间增设开闭所。2.2019年9月，原审第三人申请第二次规划批后修改，原因是为提升小区品质，在小区内增设门岗及相关景墙，并不增加容积率。两次批后修改未对修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面进行实质性的修改，并不属于重大行政决策且均经过公示。在公示过程中并未收到任何利害关系人提出异议，更没有收到过要求听证的申请。故涉案规划修改不属于法定应当听证的情况。四、因项目人防深化设计后置于报规阶段，故报规时的人防面积范围为预估面积，此时尚无法明确地下室具体面积。施工图深化设计后，相关数据较方案设计阶段更为精准，地下室增加了3292平方米，此过程项目总平方案内容未做任何修改。故2018年4月26日原审第三人向武义县住房和城乡建设局申请修改建设项目规划设计方案，该项申请在符合建设用地规划条件的情况下予以批准，符合《浙江省城乡规划条例》第三十四条的规定，不是增建地下建筑面积58292.08平方米。五、案涉文件采用电子签字以及印章形式并不违反法律规定，系合法有效的签署行为。所有第三方机构均已经在文件上加盖公章以及法人章，我局已完成了形式审查的义务，不存在违法情形。六、上诉人诉称“相关部门并未根据修改后的现状重新出具文件，导致诉争行政行为依据的并非最终的规划条件”系逻辑错误。首先，节能审查意见书、人防审查合格书、消防审查合格书等文件系我局做出的建设工程规划许可证的最终依据文件。其次，无法律规定在修改规划设计方案后需重新提交节能审查意见书等文件，上诉人也未提供任何法律依据。而且相关部门作出意见书之后，若存在不符合节能、消防等事项的，相关部门可在竣工验收时予以核实。综上，原审法院认定事实清楚，证据清楚，请求驳回上诉人的上诉，维持原判。武义碧桂园房地产开发有限公司述称：同意被上诉人的答辩意见。上诉人在二审中向本院提交了以下证据材料：1.武义县自然资源和规划局在另案中提交的证据清单；2.武义县自然资源和规划局在另案中提交的证据之一，包含在前述证据清单中。该两页材料是上诉人于2020年5、6月在另案行政诉讼中获取的，证明本案所涉的新增门楼批后修改事项变更了CAD电子图，就是建设工程设计方案总平面图，而总平图的修改，需要城乡规划主管部门采取听证会的形式征求利害关系人的意见。总平图更改了两次，均没有召开听证会听取利害关系人的意见，变更的程序违法。被上诉人质证认为：对证据的真实性无异议，但不能达到上诉人的证明目的。只有对修建性详细规划总平面图进行实质性修改才应当进行听证，而该门楼的修改只是在本来北侧的路口上增加一个门楼，不是对该总平图进行实质性修改。关于听证的问题，答辩中已经提到，没有采取听证会的形式，并不代表没有听取意见。原审第三人质证认为：对三性无异议，对证明目的有异议，听证会只有在重大决策才召开听证会，一般情况可能会采取其他形式。上诉人所称条文并没有规定必须要采取听证会，这只是形式之一。经审查，被上诉人及原审第三人对该证据的真实性均无异议，本院对其真实性予以确认，但不能达到上诉人的证明目的。被上诉人及原审第三人在二审中未向本院提交新的证据材料。经审查，本院对原审法院认定的事实予以确认。本院认为，根据2019年1月22日《关于武义县住房和城乡建设局机构编制框架的函》的规定，武义县住房和城乡建设局前期作出的案涉行政许可行为相应的法律责任转由武义县自然资源和规划局承担。原审第三人武义碧桂园房地产开发有限公司向武义县住房和城乡建设局申请核发建设工程规划许可证。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《浙江省城乡规划条例》第四十条的规定，其提供了办理建设工程规划许可证申请、企业法人营业执照、涉案土地使用权证、建设工程规划许可证审批表、规划设计条件与要求及审查意见、各项建设工程设计方案等申报材料，上述材料符合申请办理建设工程规划许可证的要求。同时，原审第三人在向武义县住房和城乡建设局提出申请时提交了相关主管部门的批准文件，该项目的建设方案也已经通过了相关部门的评审，且已经依法经过相应的公示。武义县住房和城乡建设局据此作出涉案建设工程规划许可行为，程序合法，其核定的建筑高度、建筑间距、容积率等规划技术指标均符合案涉地块的建设用地规划条件，且并不违反《民用建设设计通则》等强制性规范的要求，涉案规划许可行为并无明显不当。对于涉案建设工程规划许可作出后的两次批后修改，均未对案涉建设工程修建性详细规划或总平图进行实质性修改，并根据《浙江省城乡规划条例》等规定进行了公示，公示中已告知如该行政许可涉及公民（法人）之间重大利害关系的，利害关系人享有陈述、申辩及申请听证的权利并可在规定时间内进行申报。但在卷证据中并无利害关系人申请听证的依据，上诉人主张案涉行政许可的作出未保障利害关系人陈述、申辩及听证权利的主张并无事实及法律法规的依据。综上，上诉人请求撤销案涉行政许可理由不能成立，原审法院据此驳回其诉讼请求并无不当。鉴此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人金亚男负担。本判决为终审判决。审 判 长 冯少华审 判 员 钟雪丹审 判 员 张淑英二〇二〇年十月二十九日代书记员 叶文静