湖北省黄冈市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂11行终103号上诉人（原审原告）王德香，女，汉族，1965年9月30日出生，住湖北省团风县，被上诉人（原审被告）团风县卫生健康局，住所地团风县人民路**，统一社会信用代码114211210966459374。法定代表人欧济兵，局长。出庭负责人徐宝旺，副局长。委托代理人张以斌，行政审批股股长。代理权限为特别授权。原审被告团风县卫生和计划生育综合监督执法局，住所地湖北省团风县团风大道**。法定代表人万志红，局长。上述两原审被告共同委托代理人万利强，湖北伟宸律师事务所律师,执业证号14201200910892412。代理权限为特别授权。原审第三人陈友明，男，汉族，1964年10月27日出生，住湖北省团风县，上诉人王德香诉被上诉人团风县卫生健康局（以下简称“团风卫健局”）、原审被告团风县卫生和计划生育综合监督执法局（以下简称“团风卫计执法局”）及原审第三人陈友明履行法定职责一案，不服湖北省麻城市人民法院（2020）鄂1181行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王德香，被上诉人团风卫健局的负责人徐宝旺、委托代理人张以斌、万利强，原审被告团风卫计执法局的法定代表人万志红、委托代理人万利强，原审第三人陈友明到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，2010年8月17日，原审被告团风县卫计执法局接到王德香等3人的投诉举报，于次日对陈友明的春风门诊进行调查。经调查，该门诊在没有取得《医疗机构执业许可证》的情况下，从事相关疾病诊疗活动。2010年9月2日，团风卫健局对陈友明作出了团卫医罚字(2010)002号行政处罚决定。该行政处罚决定送达后，团风卫健局没收了陈友明春风门诊的医疗器械、陈友明缴纳罚款三千元，停止执业行为而结案。同时，2010年11月12日，团风卫健局发布了2010年1号公告，告知陈友明未取得《医疗机构执业许可证》从事诊疗执业活动，现依法予以取缔。2011年3月9日，团风卫计执法局在巡查中发现陈友明仍在从事诊疗活动，同年4月12日，团风卫健局向陈友明作出了团卫医罚字（2011）001号行政处罚决定。该行政处罚决定送达后，陈友明逾期不履行该行政处罚决定。同年8月17日，团风卫健局向团风县人民法院申请强制执行该处罚决定，法院经审查后裁定“不准予执行”。同时，2011年3月22日，团风卫健局再次发布了2011年2号公告，告知陈友明未取得医师执业证书，在团风县团风镇财源街48号从事医师执业活动，现依法予以取缔。2012年3月21日，团风卫计执法局再次发现陈友明开展小针刀治疗活动。该局基于陈友明多次违法，拒不改正违法行为，属“情节严重”的情形，可能涉嫌非法行医罪，于同年3月23日向团风县公安局递交《关于陈友明涉嫌非法行医罪的情况报告》和《案件移送书》，将案件移送至团风县公安局。同年6月20日，团风县公安局回复认为，陈友明非法行医罪没有达到《立案追诉标准（一）》第五十七条第四项的规定，不予立案。本案在第一次开庭审理中，因团风卫计执法局是受团风卫健局的委托执法，不是本案适格被告，原告撤回对团风县卫计执法局的起诉。另查明，2010年10月17日，王德香以陈友明及万回香为被告以民事侵权为由，向团风县人民法院起诉要求陈友明、万回香承担因治疗而导致其感染××的医疗费、后期治疗费及其他损失。团风县人民法院审理认为王德香提供的证据无法证实其感染传染性疾病与陈友明等人诊治有因果关系，无法证实系由陈友明等人行为导致其感染××，遂作出（2011）团民初字第502号民事判决驳回王德香的诉讼请求。王德香不服提出上诉，本院于2012年8月23日作出（2012）鄂黄冈中民一终字第00681号民事判决书，判决驳回王德香上诉，维持原判。王德香不服提出申诉，本院于2013年12月6日以（2013）鄂黄冈中监一民再终字第00049号民事裁定将该案发回团风县人民法院重审。在重审期间，王德香于2014年3月12日请求追加团风卫健局为被告，团风县人民法院于2014年3月28日追加团风卫健局为第三人参加诉讼。团风县人民法院再审认为，王德香提交的证据不能证实其在就诊前未患有××的事实，亦无法证实侵权行为和侵权结果之间的因果关系，遂作出（2014）鄂团风民重字第00004号民事判决，驳回王德香的诉讼请求。王德香不服再次上诉，本院以王德香上诉理由和法律依据不足，其要求陈友明及团风卫健局共同赔偿其损失的诉请不予支持，作出（2014）鄂黄冈中监一民再终字第00030号民事判决，驳回上诉、维持原判。原审还查明，王德香在麻城市人民法院于2015年9月24日作出原一审的行政裁定后，于2015年11月13日与团风卫健局签订《协议书》。团风卫健局承诺“乙方(王德香)在团风县人民医院治疗××的门诊和住院费用均按团风县新农合政策的住院报销比例报销”，王德香也承诺“对已经提起的行政诉讼不再提起上诉，对于生效判决也不再申请再审或申诉”。原审法院认为，根据《关于卫生监督体系建设的若干规定》第二十二条“设区的市、县级卫生监督机构负责辖区内日常卫生监督工作，主要职责为：卫生行政许可、公共卫生监督、医疗卫生监督及其他（包括负责受理对违法行为的投诉和举报）”的规定，原审被告团风卫健局作为卫生监督部门，应当对其辖区内第三人陈友明开设的“春风门诊”的医疗机构执业许可、医疗从业人员资质许可及日常卫生安全监督履行监管职责。团风卫计执法局受团风卫健局的委托执法，不是本案的适格被告，不应参与本案诉讼，原审原告在庭审中撤回对团风卫计执法局的起诉，依法予以准许。本案中，王德香向团风卫健局进行投诉和举报，团风卫健局受理该投诉举报后，在查明陈友明无《医疗机构执业许可证》的情况下开展诊疗活动，对其无证行医的违法行为作出了团卫医罚字（2010）002号行政处罚决定。随后在日常监管中，多次发现陈友明继续在家从事诊疗活动，团风卫健局也先后分别作出行政处罚，并申请人民法院强制执行。团风卫健局对陈友明的违法行为可能涉嫌非法行医罪，依照其职权向公安机关报请移送了案件。对王德香的投诉举报，团风卫健局在其职权范围内依法履行了法定职责，王德香的起诉没有事实根据和法律依据，其赔偿请求亦不成立。故应依法驳回王德香的全部诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回王德香的诉讼请求。上诉人王德香上诉称：1.原审法院认定事实不清、适用法律错误，主要表现在：（1）陈友明自1997年至2010年长达13年非法行医，开设的诊所悬挂团风卫生监制的红十字招牌，团风卫健局有意让陈友明行医，对王德香所受伤害负有责任。（2）2009年，王德香在陈友明的诊所感染××便向团风卫健局举报，2010年提起民事诉讼，在审理过程中发现团风卫健局行政不作为提起行政诉讼，未超过法定起诉期限。（3）团风卫健局不及时将调查封存的针刀、针头等送检，导致无法确定是否存在××病毒，造成王德香无法向陈友明主张权利，团风卫健局应承担责任。（4）黄冈中院的民事判决已证实春风诊所存在××病毒根源，王德香与秦丽同在该诊所就诊，亦属同一类案件，民事判决确认对秦丽承担责任而对王德香不负责任，司法不公。2.团风卫健局及团风卫计执法局原审中提交的9组证据均未出示给上诉人查看，属程序违法。综上，团风卫健局三次行政不作为、滥作为，一是在陈友明无医师证的情况下，有意让陈友明非法行医害人；二是接到受害人举报后，有意不及时将诊所的针具送检，毁灭现场证据；三是将上诉人××门诊费用纳入新农合住院报销，损害国家和社会公共利益。故请求撤销原审法院作出的（2020）鄂1181行初16号行政判决，支持上诉人的各项诉讼请求。被上诉人团风卫健局答辩称：1.2010年8月17日，被上诉人接到上诉人王德香等人对陈友明的举报后，及时依法进行了全面调查，并依据调查结果对陈友明进行行政处罚，还申请了人民法院强制执行，并在陈友明多次违法可能涉嫌犯罪的情况下，将案件移送公安机关，被上诉人已依法履行职责。2.上诉人要求被上诉人承担行政赔偿责任没有事实和法律依据，本案与秦丽案件不属于同类案件，上诉人提供的住院费、门诊费、交通费票据，不能证明与其治疗××存在关联性。3.提起行政诉讼的期限应为三个月，上诉人于2010年8月17日举报原审第三人陈友明，于2015年4月8日提起行政诉讼，超过法定起诉期限数年。4.一审中对被上诉人提交的9组证据均进行了质证，上诉人对证据的真实性均无异议。5.经县政府会议研究决定，将被上诉人将上诉人治疗××的费用纳入新农合报销，系对被上诉人的救助，并不违法。6.原一审后上诉人与被上诉人签订了协议，承诺对已经提起的行政诉讼不再提起上诉，对于生效判决也不再申请再审或申诉，该协议合法有效。7.团风卫计执法局非行政机关，上诉人在原一审时已撤回了对执法局的起诉，并获得法院准许，上诉人要求卫计执法局作为被上诉人参与诉讼不符合法律规定。综上请求驳回上诉请求，维持原判。原审被告团风县卫计执法局答辩意见与被上诉人答辩意见一致。原审第三人陈友明陈述称：1.王德香既非行政相对人亦非行政行为利害关系人，不符合提起本案诉讼的主体资格。2、王德香要求团风县卫生健康局与其承担赔偿责任没有事实和法律依据。二审庭审中，上诉人王德香当庭提交以下证据（均为复印件）：证据1.谈话录音光盘及文字摘录，拟证明王德香与团风县卫生健康局主任孙险峰通话时，孙认可向陈友明发有营业执照，陈友明无执业医师证开设诊所，导致其受害。证据2.秦丽证言，拟证明案件事实。证据3.团公（信）不受字[2019]003号《团风县公安局不予受理通知书》；证据4.湖北省中医院门诊病历；证据5.医保报销凭证；证据6.陈友明消毒检测费发票。证据3-6拟共同证明团风县卫生健康局不作为、乱作为。被上诉人团风卫健局对王德香二审期间提交的证据发表以下质证意见：对证据1、2、3的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议；对证据4至证据6的真实性和证明目的有异议，且上述证据都是在本案重审一审开庭前形成的，并非一审以后形成的，因此均不属于行政诉讼法及证据规则所规定的新证据，应当不予采信。原审被告团风县卫计执法局、原审第三人陈友明对上述证据的质证意见与被上诉人的质证意见一致。本院对上述证据认定如下：《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款规定：“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”上诉人王德香二审期间提交的证据，被上诉人团风卫健局、原审被告团风卫计执法局及原审第三人陈友明均提出异议。上诉人称一审中其代理人不让提交上述证据，该理由非正当事由，故本院对上述证据均不予采纳。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实基本一致。本院另查明，上诉人王德香诉陈友明、万回香、团风县卫生和计划生育局健康权纠纷民事案件，经重审本院于2014年10月30日作出（2014）鄂黄冈中监一民再终字第00030号终审判决后，王德香以团风县卫生和计划生育局、团风县卫生监督局为被告、陈友明为第三人，要求确认被告行政不作为并由被告及第三人赔偿损失39万元提起行政诉讼。原审法院经审理认为，王德香非行政行为相对人，亦与卫生局的监管行为没有利害关系，不符合行政诉讼原告资格，于2015年9月24日作出[2015]鄂麻城行初字第00028号行政裁定，驳回王德香的起诉。2017年7月14日，王德香向本院申请再审，本院审查认为已超过申请再审期限，于2017年10月20日作出（2017）鄂11行申4号行政裁定，驳回王德香的再审申请。王德香仍不服，向麻城市人民检察院申请监督，麻城检察院经审查提请黄冈市人民检察院抗诉。黄冈市人民检察院于2019年4月25日以黄检民（行）监[2019]42110000004号行政抗诉书向本院提出抗诉。本院依法作出（2019）鄂11行抗1号行政裁定，提审本案，并于2019年11月19日作出（2019）鄂11行再2号行政裁定，撤销麻城市人民法院（2015）鄂麻城行初字第00028号行政裁定，指令麻城市人民法院继续审理。本院认为，本案争议的焦点主要有以下两个方面：一、被上诉人团风卫健局是否履行了卫生监督管理职责。根据1994年《医疗机构管理条例》第五条第二款：“县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。”、《盲人医疗按摩办法》第三条：“县级以上地方残疾人联合会、人力资源和社会保障部门以及卫生行政部门、中医药管理部门根据职责分工对盲人医疗按摩进行管理。”、《关于卫生监督体系建设的若干规定》第二十二条：“设区的市、县级卫生监督机构负责辖区内日常卫生监督工作，主要职责为：卫生行政许可、公共卫生监督、医疗卫生监督及其他（包括负责受理对违法行为的投诉和举报）”以及《卫生行政处罚程序》第六条：“县级以上卫生行政机关负责查处所辖区域内的违反卫生法律、法规、规章的案件。”的规定，被上诉人团风卫健局作为县级地方卫生主管部门，对该辖区内无证行医行为具有管理和查处职责。本案中，团风卫健局作为地方卫生监督管理机构，于2010年8月17日收到群众举报，次日便对陈友明开办的春风门诊进行调查，并作出行政处罚决定和取缔公告。后被上诉人在日常巡查中发现陈友明继续行医，于2011年4月12日再次作出行政处罚决定和取缔公告，并依程序申请人民法院强制执行和将涉嫌犯罪的事实移送公安机关处理，被上诉人已履行相应的法定职责。二、上诉人王德香的损伤与被上诉人团风卫健局的行政行为有无因果关系。《最高人民法院关于适用的解释》第九十八条规定：“因行政机关不履行、拖延履行法定职责，致使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害的，人民法院应当判决行政机关承担行政赔偿责任。在确定赔偿数额时，应当考虑不履行、拖延履行法定职责的行为在损害发生过程中和结果中所起的作用等因素。”依照上述规定，行政机关承担赔偿责任需满足两个条件：一是具有不履行、拖延履行法定职责的违法行为；二是不履行、拖延履行法定职责的行为与损害的发生具有因果关系。如前所述，被上诉人团风卫健局已依法履行了相应的法定职责，无不履行、推延履行法定职责的行为，且上诉人是否正当履行职务，并不必然造成王德香感染××病毒的损失发生。已生效的（2014）鄂团风民重字第00004号、（2014）鄂黄冈中监一民再终字第00030号民事判决，亦均驳回王德香要求团风县卫计局赔偿损失的诉请。综上，上诉人王德香提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审认定事实清楚，适用法律、法规准确，程序合法，依法应予维持。据此，依照依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人王德香承担。本判决为终审判决。审判长 梅 阳审判员 张汉梅审判员 严 怀二〇二〇年十月二十二日法官助理徐云书记员陈耕