浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1677号上诉人（原审原告）徐兴方，男，1977年5月11日出生，汉族，住温岭市。委托代理人赵海英，女，1977年7月29日出生，汉族，住温岭市，系上诉人配偶。被上诉人（原审被告）温岭市人民政府，住所地温岭市太平街道人民东路**。法定代表人王宗明，市长。委托代理人张回平。被上诉人（原审被告）温岭市人民政府横峰街道办事处，住，住所地温岭市横峰街道宅前路**/div>法定代表人戴曦敏，主任。委托代理人蔡福友、江海勇，浙江明权律师事务所律师。徐兴方诉温岭市人民政府（以下简称温岭市政府）、温岭市人民政府横峰街道办事处（以下简称横峰街道办）其他行政行为一案，浙江省台州市中级人民法院于2020年8月20日作出（2020）浙10行初70号行政裁定。徐兴方不服，向本院提出上诉。本院于2020年9月16日立案受理后，依法组成合议庭，并于2020年10月21日组织各方当事人进行了调查、询问。本案现已审理终结。原审裁定载明：原告徐兴方起诉称，原告在马安桥徐家拥有两处宅基地，温岭集建（1994）字第14-1544，温岭集建（1994）字第14-1560号，因温岭市全域改造产业升级试验区项目，原告的宅基地上房屋被温岭市政府列入征收范围内。征收过程中，横峰街道办在未与原告就房屋补偿事宜达成一致的情况下，采取非法手段向原告施压，迫使原告与横峰街道办签订《房屋征收补偿协议》。2019年10月14日，温岭市政府指使横峰街道办对原告和其他村民居住房屋进行断水断电。原告10月15日向国家信访局网上投诉反映横峰街道办违反国家法律规定，对原告的居住房屋进行断水断电，要求恢复供水、供电。该信访件经国家信访局转至横峰街道办，横峰街道办分别作出横信访告33号、横信访处字（2019）26号、27号，原告不服，向温岭市政府申请复查。2019年11月21日，温岭市政府作出温政信查（2019）30号，不履行职责，行政不作为。原告不服，向台州市人民政府申请复核，2019年12月30日，台州市人民政府作出台政信核（2019）102号不予受理决定书，告知原告通过复议、诉讼等途径解决。另，原告于2019年10月24日向温岭市自然资源和规划局申请政府信息公开，要求公开马安桥村集体土地上的征收土地公告、征收安置补偿方案批复、补偿款发放和使用情况及征收包括原告房屋在内的马安桥集体土地批复及报批材料。2019年11月7日，温岭市自然资源和规划局作出温自然资规公开（2019）128号答复称，原告房屋所在地块并未开始土地征收，尚未制作申请公开的政府信息。横峰街道办违法违规断水断电，致使原告58天没水、没电，严重侵犯原告的合法权益。综上，请求确认温岭市政府和横峰街道办断水断电行为违法。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，原告徐兴方起诉请求确认被告温岭市政府、横峰街道办对原告房屋实施断水断电的行为违法。原告应当举证证明该行为系两被告共同实施，但其提供的《关于对规范性文件异议审查申请的复函》以及信访事项处理意见书、信访事项复查申请不予受理决定书等证据，均不能证明被告温岭市政府实施了涉案断水断电行为。而被告温岭市政府提供的《温岭市全域改造产业升级实验区（一期）房屋征收补偿方案》载明，横峰街道办为市全域改造产业升级实验区（一期）的征收房屋补偿实施单位，具体承担改造区内的建筑物、构建物和其他附属物的征收补偿工作。被告横峰街道办亦自认实施了被诉行政行为。原告认为温岭市政府系《温岭市全域改造产业升级实验区（一期）房屋征收补偿方案》等相关规范性文件的制订者，即应推定其实施了被诉行政行为的理由不能成立，本院不予采信。故被告温岭市政府非本案适格被告，原告对其的起诉应予驳回。在驳回原告对被告温岭市政府的起诉的情况下，原告对被告横峰街道办提起的诉讼不属该院管辖范围，本案应当移送有管辖权的基层人民法院管辖。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（六）项之规定，裁定驳回原告徐兴方对被告温岭市政府的起诉；本案移送温岭市人民法院管辖。徐兴方上诉称：1.上诉人把温岭市政府、横峰街道办列为被告，主体明确，事实清楚，依据充足。既然立案庭己立案，主体已成立，原审庭审没必要再审查是否主体适格。上诉人在原审庭审当庭提交证据《关于对规范性文件异议审查申请的复函》，证明温政发（2017）47号和温政发（2018）15号不是规范性文件，横峰街道办是温岭市政府派出机构，不具备法人资格，上诉人原审把温岭市政府列入被告并无不当，是适格主体。2.原审裁定适用法律、法规错误，不采纳上诉人庭审中的陈述意见。庭审陈述书面材料及法律规定，足以证明温岭市政府是适格主体，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项、第二十六条第五款，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款，原审裁定显失公正。3.原审法院认定事实错误。首先，协议是按照不具有合法性的温政发（2017）47号和温政发（2018）15号文件实施征地拆迁补偿，不受法律保护，自然是无效的。即便协议有效，被上诉人应当按照合法程序，依法批准后方可实施。但是，协议未生效时，被上诉人在2019年10月14日已经拆除马安桥村大部分村民房屋，导致上诉人的房屋受损及断水断电，未批先拆，严重违法。上诉人在房屋受损及断水断电一个多星期后，于2019年10月24日向温岭市自然资源和规划局申请政府信息公开，要求公开马安桥村集体土地上的征收土地公告，批准该次征收安置补偿方案的批复、补偿款发放和使用情况及征收包括上诉人房屋在内的马安桥集体土地批复及报批材料。2019年11月7日，温岭市自然资源和规划局作出答复，称上诉人房屋所在地块并未开始土地征收，尚未制作申请公开的政府信息。既然没有合法手续，就不能拆除房屋，属于未批先拆，该违法行为致使上诉人房屋损坏，侵犯了上诉人的合法权益，上诉人要求恢复房屋原状合情、合理、合法。其次，根据协议第12条规定以及被上诉人提交的原审证据清单，协议生效的时间点为2020年4月15日，被上诉人在2019年10月14日协议未生效时拆除房屋及断水断电，属于违法。即便协议有效，也应当依法批准后，按照《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《国有土地上房屋征收补偿条例》等有关规定实施。综上，原审法院认定事实错误，适用法律错误，依法应予撤销。请求撤销原审裁定，依法判令被上诉人断水断电行为违法，本案诉讼费由被上诉人承担。温岭市政府答辩称：根据《温岭市全域改造产业升级实验区（一期）房屋征收补偿方案》的规定，横峰街道办为温岭市全域改造产业升级实验区（二期）的征收房屋补偿实施单位，具体承担改造区内的建筑物、构筑物和其他附属设施的征收补偿工作。对讼争区域的房屋断电断水及拆除行为系横峰街道办组织实施，上述基本事实，在原审庭审时已查清。因此，答辩人非本案适格被告，原审法院驳回上诉人对答辩人的起诉并无不当。请求依法驳回上诉，维持原裁定。横峰街道办答辩称：答辩人为温岭市全域改造产业升级实验区（二期）的征收房屋补偿实施单位，上诉人于2018年4月20日与答辩人签订了房屋征收补偿协议，上诉人所在村的签约率为95%以上。根据拆迁工作进度安排，自2019年6月起对已签约户实施房屋腾空、拆除工作，在腾空、拆除前，答辩人通过书面及口头方式通知了每户。为了拆建安全，答辩人对拆建区块进行了断电断水处理，上述行为系答辩人根据《温岭市全域改造产业升级实验区（一期）房屋征收补偿方案》等文件以及与被补偿人签订的房屋征收补偿协议的约定独立实施，温岭市政府并未参与。温岭市政府并非本案适格被告，原审裁定并无不当。请求依法驳回上诉，维持原裁定。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。本院认为，本案争议焦点是温岭市政府是否为适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案中，根据《温岭市全域改造产业升级实验区（一期）房屋征收补偿方案》等在案证据，横峰街道办为温岭市全域改造产业升级试验区（一期）的征收房屋补偿实施单位，具体承担改造区内的建筑物、构筑物和其他附属物的征收补偿工作。涉案房屋的征收补偿协议由上诉人与横峰街道办签订，限期腾空拆除通知书由横峰街道办作出，温岭市政府、横峰街道办均明确承认系横峰街道办组织实施了被诉断水断电行为，同时均否认上述行为系温岭市政府委托横峰街道办实施。上诉人主张温岭市政府作为征收主体应当对涉案区域的行政强制行为承担法律责任，缺乏法律依据。上诉人又称，温岭市政府作出的温政信查[2019]30号复查申请不予受理决定书不当，但此亦不能证明被诉强制断水断电行为由温岭市政府组织或参与实施。故，上诉人主张温岭市政府组织实施或委托横峰街道办实施断水断电行为的依据不足，不能成立。温岭市政府并非本案适格被告。原审裁定驳回上诉人针对温岭市政府的起诉，并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  李竺娉审判员  马良骥审判员  张 榆二〇二〇年十月二十二日书记员  韦若莎