淮安市清江浦区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏0812行初108号 原告洪奎，男，汉族，1966年11月24日出生，住盱眙县。 原告张桂花，女，汉族，1968年8月6日出生，住址同上。 共同委托代理人黄霖，江苏法嘉德律师事务所律师。 被告盱眙县综合行政执法局，住所地盱眙县淮河东路**。 法定代表人黄银林，职务局长。 出庭负责人张滢滢，该局副局长 委托代理人韦刚，江苏衡胜律师事务所律师。 原告洪奎、张桂花诉被告盱眙县综合行政执法局（以下简称“盱眙行政执法局”）行政处罚一案，于2020年4月3日向本院提起行政诉讼，本院于4月8日立案受理后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月9日公开开庭审理了本案。原告洪奎、张桂花的共同委托代理人黄霖，被告盱眙行政执法局出庭负责人张滢滢、委托代理人韦刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年6月25日，盱眙行政执法局作出盱综执罚[2018]第062号行政处罚决定书，认定张桂花户在盱眙县××号，沿街主房东侧建设的两层砖混结构房屋，面积为31平方米，在院内平房加建第二层砖混结构房屋，面积为18.02平方米，上述房屋未在盱眙县住建局出具的1998年航拍图上显示，而在2006年航拍图上显示，且均未取得《建设工程规划许可证》，张桂花户的违法建设行为，违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定。根据《中华人民共和国城市规划法》第四十条的规定，对张桂花户作出限期拆除上述违法建设的行政处罚。 原告洪奎、张桂花诉称：原告系盱眙县盱城镇淮河北路**的房屋所有权人。2019年6月25日，被告作出盱综执罚[2018]第062号行政处罚决定书，原告认为该处罚决定不合法：一、遗漏案涉房屋的权利人洪奎；二、未依法送达该处罚决定书；三、该处罚决定书中认定“沿街主房东侧建设两层砖混结构房屋”无事实依据；四、案涉房屋未严重影响城市规划，被告作出该处罚决定是因征迁协商未果；五、该处罚决定书作出拆除的决定裁量明显不当，损害了原告的权益。综上，原告认为案涉处罚决定书侵害了原告的合法权益，请求人民法院撤销被告于2019年6月25日作出的盱综执罚[2018]第062号行政处罚决定书。 原告为支持其诉讼主张，向本院提交以下证据： 1、洪奎、张桂花的房权证；2、《盱眙县人民政府房屋征收补偿决定》盱征补字[2018]04号；3、《盱眙县综合行政执法局行政强制执行决定书》盱综执强执字[2018]第062号；4、《强制拆除公告》，旨在证明被告作出的处罚决定错误，应予撤销。 被告盱眙行政执法局辩称：一、被告具有违法建设行政处罚法定职责。被告在盱眙县范围内享有相对集中行政处罚权，可以实施城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。二、案涉房屋系违法建设，被告对原告作出的案涉处罚决定书，认定事实清楚，证据充分。经调查，原告户在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，实施违法建设的行为，违反了《中华人民共和国城市规划法》的规定。被告接盱眙县房屋征收办公室移送，于2018年12月5日立案调查，于2019年6月25日作出案涉处罚决定书。因此，被告作出的行政处罚决定，认定事实清楚、适用法律正确、证据确实充分、程序合法。三、被告采取留置送达的方式，是因受送达人拒不配合而采取，并无不妥。四、原告户违法建设已经建成，现已无法采取整改措施来消除影响，被告作出限期拆除的行政处罚决定符合《中华人民共和国城市规划法》第四十条的规定，原告诉称处罚决定书裁量不当没有法律依据。综上，被告作出的盱综执罚[2018]第062号行政处罚决定书，认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告盱眙行政执法局于法定举证期限内向本院提交以下事实证据和法律依据： 一、事实证据 第一组：1、苏府法函[2008]82号《省政府办公室关于盱眙县开展相对集中行政处罚权工作的复函》；2、淮政函[2008]28号《市政府关于盱眙县开展相对集中行政处罚权工作的复函》；3、盱政办发[2019]28号《县政府关于印发的通知》，以上证据证明被告具有违法建设行为行政处罚的法定职责。 第二组： 1、盱眙县城市管理行政执法局案件受理登记表（盱城受案字[2018]第062号）；2、盱眙县城市管理行政执法局案件立案审批表（盱城立字[2018]第062号）；3、盱眙县城市管理行政执法局现场检查记录；4、盱眙县城市管理行政执法局现场检查笔录；5、现场照片；6、盱眙县综合行政执法局调查询问笔录（2018年12月5日）；7、盱城街道城北社区证明（2018年12月5日）；8、盱眙县综合行政执法局调查询问笔录（2019年4月3日）；9、盱城街道城北社区证明（2019年4月3日）；10、盱眙县住房和城乡建设局情况说明；11、盱眙县综合行政执法局案件调查终结报告；12、案件处理审批表（盱综执案审字[2018]第062号）；13、行政处罚告知书（盱综执告字[2018]第062号）；14、行政处罚告知书送达回证；15、行政处罚告知书现场送达照片；16、行政处罚决定书（盱综执罚字[2018]第062号）；17、行政处罚决定书送达回证；18、行政处罚决定书现场拒签照片； 19、补正通知（盱综执补正字[2019]第004号）；20、补正通知送达回证；21、补正通知现场拒签照片。 以上证据证明，被告在查处原告违法行为时，程序合法、适用法律正确。 二、法律依据 1、《中华人民共和国城市规划法》（1989年）；2、《中华人民共和国城乡规划法》（2019年修正）。 经庭审质证，结合当事人的陈述、辩论意见，本院认定以下案件事实：原告洪奎、张、张桂花是盱眙县盱城镇人。18年12月4日，接盱眙县房屋征收管理部门交办，盱眙行政执法局组织工作人员对洪奎、张桂花户进行立案调查，查明原告户在盱眙县××号，沿街主房东侧建设两层砖混结构房屋，面积为31平方米，在院内平房加建第二层砖混结构房屋，面积为18.02平方米。上述房屋未取得《建设工程规划许可证》。 2019年6月3日，盱眙行政执法局作出盱综执告字[2018]第062号行政处罚告知书，对原告户实施违法建设的行为，拟处以限期拆除，并告知其有权进行陈述、申辩或要求举行听证。原告未在规定期限内陈述、申辩及申请听证，被告遂于6月25日，作出了盱综执罚字[2018]第062号行政处罚决定书。被告于2019年9月12号向原告作出补正通知。原告对该处罚决定不服，于2020年3月10号诉至本院。 原告在诉讼过程中撤回了对被告作出的盱综执强执字（2018）第062号行政强制执行决定书的起诉，本院予以准许。 另查明，根据江苏省人民政府法制办《关于盱眙县开展相对集中行政处罚权工作的复函》、淮安市人民政府《市政府关于盱眙县开展相对集中行政处罚权工作的复函》、盱眙县人民政府办公室《关于印发盱眙县城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》等文件的规定，盱眙行政执法局作为盱眙县城市管理相对集中行政处罚权的实施机关，具有独立的行政执法主体资格，有权对辖区内未经城市规划行政主管部门审批的建筑物、构筑物或其他设施作出查处的法定职责。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。被告于2019年9月12日对盱综执罚字[2018]第062号行政处罚决定书作出补正，将原决定书“逾期不履行本决定的，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条和《中华人民共和国城市规划法》第六十八条的规定”补正为“逾期不履行本决定的，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定”，属于对该行政处罚决定内容的实质性变更，诉讼时效的起算日期应从补正之日的次日，即2019年9月12日的次日起计算。原告于2020年3月10日向本院邮寄诉讼材料，故未超过起诉期限。 根据《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。本案中，被告盱眙行政执法局作为经上级有关部门批准成立的行使相对集中行政处罚权的专门机关，具有对辖区内的违法建设进行调查、处理的法定职权。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。该法第六十九条、第七十条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（六）明显不当的。可见，行政诉讼主要针对被诉行政行为的合法性，即证据是否确凿、适用法律法规是否正确、是否符合法定程序进行全面审查，同时也要审查被诉行政行为是否明显不当。行政机关实施行政管理应当符合立法目的和原则，采取的措施应当必要、适当，可以采用多种措施实现行政目的的，应当选择最大程度有利于保护公民、法人或者其他组织权益的措施，即应当符合行政法的比例原则和正当性原则。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。 本案中，因盱眙县城市规划和旧城改造的需要，盱眙县政府对翠屏山庄至城北居委会北侧红线范围内的房屋及附属物实施征收。原告户的房屋位于征收范围内，故涉案部分没有建设工程许可证的房屋应按照征收条例的规定，作为“未经登记的建筑”处理，即由市、县级人民政府组织有关部门依法对该部分房屋进行调查、认定和处理。同时，涉案房屋系原告家庭的居住用房，建设于十几年前，并不是抢搭抢建为争取更多的征拆补偿款，而是为了保障自身居住的需要。目前，涉案地块被纳入征收范围内，被告盱眙行政执法局在未经相关部门对涉案房屋是否为违建作出认定的情况下，直接作出案涉《行政处罚决定书》，要求原告限期拆除，这既不符合征收补偿条例的规定，也不具有必要性和适当性。显而易见的是，通过实施征地补偿程序，同样能消除涉案房屋对规划实施的影响，并且可以确保原告依法获得相应的征地拆迁补偿安置，明显更有利于保护原告的合法权益。 综上，被告盱眙行政执法局将已经纳入征收范围的未经登记的建筑，直接认定为严重影响城市规划的违法建设，作出责令限期拆除的处罚决定，违反了行政法的比例原则，损害了原告的合法权益，明显不当，应予撤销。经审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于适用的解释》第七十条第（六）项之规定，判决如下： 撤销被告盱眙县综合行政执法局作出的盱综执罚字[2018]第062号行政处罚决定书。 本案案件受理费50元，由被告盱眙县综合行政执法局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费。（收款人：江苏省淮安市中级人民法院，开户行：中国银行股份有限公司淮安清江浦支行，帐号：62×××76） 审 判 长  蒋同一 审 判 员  邹晓琴 人民陪审员  卢正慧 二〇二〇年十月三十日 法官 助理  刘斐然 书 记 员  丁诗秋 附：相关法律依据 《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第二十四条市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。 市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿;对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。 《最高人民法院关于适用的解释》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。