山东省沂水县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁1323行初35号 原告王富强，男，1976年10月11日出生，汉族，住蒙阴县。 委托代理人刘杰，山东居高律师事务所律师。 被告蒙阴县综合行政执法局，住所地蒙阴县刘洪路158号。 法定代表人公丕建，局长。 委托代理人于昌盛，该局工作人员。 委托代理人刘杰，山东弘蒙律师事务所律师。 原告王富强诉被告蒙阴县综合行政执法局（以下简称蒙阴县执法局）行政撤销一案，原告于2020年6月24日向本院起诉。本院审查受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告王富强的委托代理人刘杰，被告蒙阴县执法局法定代表人公丕建的委托代理人于昌盛、刘杰到庭参加诉讼。蒙阴县执法局党组成员王美出庭应诉。本案现已审理终结。 原告不服被告作出的蒙综限改字（ZG2020）第043号《责令限期改正违法行为通知书》，于2020年6月24日向本院提起行政诉讼。 原告诉称，原告通过招商引资与蒙阴镇城西居民委员会签订合同承包荒地，后在涉案土地上建设办公室，一直合法经营。2020年6月11日，被告作出《责令限期改正违法行为通知书》，要求原告在6月15日前改正违法行为，原告认为该《通知书》认定事实错误，适用法律错误，理应撤销。因此诉至法院，请求法院查明事实依法撤销被告于2020年6月11日作出的编号为蒙综限改字（ZG2020）第043号《责令限期改正违法行为通知书》。 原告为证明其诉讼请求的合法性，提供了以下证据： 1、蒙综限改字ZG(2020)第043号《责令限期改正违法行为通知书》，证明被告实施了案涉行政行为。 2、房屋及附属物征收评估分户报告书，证明原告对案涉房屋具有合法权利。 3、调查取证申请书，证明原告对案涉房屋具有合法权利。 4、蒙阴县综合行政执法局蒙综撤字[2019]JD002号《撤销行政处罚决定书》，证明2018年12月14日被告曾向原告下达过行政处罚决定书,限期原告七日内自行拆除违法建设并处罚款。后被告又于2019年10月16日以法律适用错误为由撤销了行政处罚决定书。被告反反复复浪费行政及司法资源的根本目的是为了配合当地政府征收,而并非查处非法建设行为。本次所作的行政行为同样适用法律错误,程序违法。 被告辩称，原告未经审批，非法占用土地，违法进行建设，事实清楚，证据充分。被告作出的《责令限期改正违法行为通知书》程序合法，适用法律正确，故请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告在法定期限内向本院提供以下证据： 1、系由蒙阴县自然资源和规划局出具的土地利用总体规划图、蒙阴县土地利用现状图、蒙阴街道四宗违法图办用地情况说明，证明原告王富强所建办公楼占用的土地原系荒地，现被原告改变土地用途建设了办公楼等建筑物，不符合规划； 2、系分别由蒙阴县行政审批服务局和蒙阴县自然资源和规划局出具的证明各一份，证明原告王富强所建的办公楼等建筑物未经依法审批，不符合城市建设规划，属于违法建设。 经庭审质证，被告对原告提供的证据发表以下质证意见： 对证据1无异议。对证据2、3的真实性请求法庭予以核实，但该两份证据与本案无关联性。对证据4的真实性无异议，但该决定书载明对原告违法行为重新调查后依法处理，并非原告行为不够成违法。 原告对被告提供的证据发表以下质证意见： 对证据1的真实性、合法性、关联性均有异议，首先,土地利用总体规划具有其时效性,被告提交的该证据并未标注规划的时间段,无法确认其与本案的关联性；其次,如果蒙阴县自然资源和规划局认为原告的建设属于违法行为,应当由其根据土地管理法及行政处罚法的规定作出行政处罚予以认定,一纸说明书并不符合法定的程序,该证据不具有合法性。对证据2的合法性、关联性均有异议，首先,如上述蒙阴县行政审批服务局和蒙阴县自然资源和规划局认为原告属于违法,应当根据法定程序进行认定,该组说明不具有合法性；其次,蒙阴县行政审批服务局仅说明不符合城市规划,也并未提交城市规划的相关的证据,无法认定其说明的效力,不具有合法性。综上,被告试图通过提交其他行政机关的一纸证明来证明其行政行为具有合法性不能成立,行政机关如果认为原告建设不合法,应当由具有法定职权的部门根据法定程序进行认定,被告并无查处非法占地土地的法定职权。根据《土地管理法》第六十七条规定县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查；第七十七条规定未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地,对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,对符合土地利用总体规划的,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,可以并处罚款;对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地,多占的土地以非法占用土地论处。 经庭审质证，本院对上述证据作以下认证： 原告提供的证据1-2、被告提供的证据1-2，能够反映案件的真实情况，与待证事实相关联，来源和形式符合法律规定，符合证据的真实性、合法性、关联性特征，本院予以采纳。原告提供的证据3、4与本案无关联性，不能作为本案认定案件事实的依据，对该证据本院不予采纳。 经审理查明，原告与蒙阴县蒙阴街道城西社区居民委员会签订土地承包合同，该土地类型为荒草地，后原告在该土地上建设房屋。2020年4月1日，蒙阴县自然资源和规划局出具原告在涉案土地上所建院落及建筑物未办理建设用地手续的《证明》。2020年6月11日，被告以原告未经批准擅自建房违反《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定为由，向原告作出蒙综限改字（ZG2020）第043号《责令限期改正违法行为通知书》，责令原告限期改正，逾期未改正的，由被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定依法予以处理。该《通知书》中未明确告知原告享有的权利、承担的义务以及相应的行政救济途径、方式和期限。原告不服该《责令限期改正违法行为通知书》，认为被告作出该《通知书》认定事实错误，适用法律错误，遂于2020年6月24日向本院提起行政诉讼，请求：1、依法撤销被告作出的蒙综限改字（ZG2020）第043号《责令限期改正违法行为通知书》；2、诉讼费用由被告承担。 另查明，因蒙阴县综合行政执法体制改革需要，蒙阴县国土资源管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚职权划归蒙阴县综合行政执法局行使。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五条第一款规定，“国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作”；第六十七条第一款规定，“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”。本案中，被告作为国土资源管理行政处罚职权行使单位，有权对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查并作出相应处理，有权依法监督检查原告是否存在违反土地管理法律、法规的行为。 《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。《国土资源执法监察巡查工作规范》第十五条规定，“……国土资源行政主管部门根据违法行为报告单对违法行为进行审核或核查，确认为违法行为的，应当依法及时向违法当事人下达《责令停止违法行为通知书》或者《责令改正违法行为通知书》，停止办理相关审批手续。”因此，县级以上人民政府土地行政主管部门在履行监督检查职责时，有权采取责令非法占用土地的单位或者个人停止或者改正违反土地管理法律、法规行为的措施。这种责令停止或者改正违法行为的措施性质上有两个特点：一是土地行政主管部门在作出责令停止违反土地管理法律、法规行为的决定时，已经认定被责令单位或者个人存在非法占用土地的事实；二是这种责令停止或者改正违法行为的措施属于强制性措施，被责令的单位或者个人必须遵守，如果被责令的单位或者个人不遵守，就会承担不利的法律后果。由此可以看出，责令停止或者改正违法行为一经作出便对行政相对人设定了义务，无论该行政行为是否合法，若行政相对人不执行土地行政主管部门的责令行为，就会受到行政处罚或者其他形式的不利后果。责令停止或者改正违法行为是行政执法过程中的一种独立的行政行为，如果行政相对人实施的合法行为被行政主体错误的责令停止，就会导致行政相对人合法权益受到侵害。因此，为保障被责令单位或者个人的合法权益，应当赋予被责令单位或者个人法律救济的途径。本案中，被告在认定原告存在未经批准擅自非法占用土地建造房屋属违反土地管理法律、法规行为的情况下，对原告作出《责令限期改正违法行为通知书》，应当告知原告相应的权利义务及行政救济途径，但该《通知书》中并未涉及，故被告作出《责令限期改正违法行为通知书》的行政行为属程序违法的行政行为，原告认为应当撤销被告作出的该《通知书》的主张，本院予以支持。 综上所述，被告作出蒙综限改字（ZG2020）第043号《责令限期改正违法行为通知书》的行政行为违反法定程序，属程序违法的行政行为。故本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下： 一、撤销被告蒙阴县综合行政执法局作出的蒙综限改字（ZG2020）第043号《责令限期改正违法行为通知书》； 二、被告蒙阴县综合行政执法局于本判决生效后60日内重新作出涉案行政行为。 案件受理费50元，由被告蒙阴县综合行政执法局承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。 审 判 长  孙灵生 人民陪审员  李富晓 人民陪审员  杨守业 二〇二〇年十月十二日 法官 助理  于燕燕 书 记 员  黄俊雅