江苏省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）苏行终1249号上诉人（原审原告）郑亚，男，汉族，住响水县。被上诉人（原审被告）江苏省司法厅，住所地南京市北京西路**。法定代表人柳玉祥，江苏省司法厅厅长。上诉人郑亚因诉江苏省司法厅（以下简称省司法厅）不履行规范性文件审查职责一案，不服江苏省南京市中级人民法院作出的（2020）苏01行初164号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定，原江苏省劳动和社会保障厅于2004年6月2日作出苏劳社机管〔2004〕3号《关于参加机关事业单位养老保险的人员受行政、刑事处罚有关问题的处理意见》（以下简称3号文）。该文第一部分第4条规定，“在职参保人员被判处有期徒刑以上的刑事处罚，由所在单位负责办理个人缴费退领手续，将其《养老保险手册》交回社会保险经办机构，终止养老保险关系。”2019年6月23日，郑亚向江苏省人民政府（以下简称省政府）提出规范性文件合法性审查申请，请求对3号文第一部分第4条进行合法性审查。2019年9月6日，郑亚将上述申请转寄省司法厅，省司法厅于2019年9月8日收到。2019年10月29日，省司法厅向郑亚作出告知函，主要内容为：江苏省人力资源和社会保障厅在2017年9月13日发布的《关于公布规范性文件清理结果的通知》（苏人社函〔2017〕374号）中已经明确3号文失效。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定，“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。”第五十三条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”因此，当事人认为行政机关制定的规范性文件不合法的，不能直接就规范性文件提起诉讼，而应由当事人在对行政行为提起诉讼时一并请求审查规范性文件的合法性。本案中，郑亚不是直接请求法院审查3号文的合法性，而是先行申请省司法厅进行审查，后将之转化为要求行政机关履行规范性文件合法性审查的职责。但是，无论郑亚的请求方式和途径如何变化，其核心问题仍然是规范性文件合法性审查。郑亚提起本案诉讼的目的也在于，通过诉讼实现郑亚所认为的规范性文件合法性审查的结果。原审法院如果对省司法厅审查规范性文件行为的实体内容展开审理，势必需要明确规范性文件本身是否合法，而这显然与上述法律规定不符。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，存在一项侵犯当事人合法权益的行政行为，是当事人提起行政诉讼的前提。行政机关如何对规范性文件进行合法性审查，包括审查的程序和审查的结果等，虽可能系行政机关依据相关规定所负有的职责，但却均不属于行政机关基于其行政职权作出的行政行为，当事人对此不服提起诉讼不属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。第三款规定，“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”因郑亚在本案中的诉讼请求明显不属于行政诉讼的受案范围，经阅卷，依法迳行裁定驳回郑亚的起诉。原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回郑亚的起诉。上诉人郑亚上诉称：1、原审裁定认定省司法厅于2019年9月8日收到上诉人的《规范性文件合法性审查申请书》错误。上诉人于2019年6月23日向省政府同时提交了《行政复议申请书》《规范性文件合法性审查申请书》。省司法厅于2019年7月29日以省政府的名义作出的《行政答辩状》中载明上诉人于2019年7月3日向省政府申请行政复议，证明省司法厅在当天收到上述两份申请书。省司法厅工作人员于2019年6月6日电话要求上诉人直接向省司法厅邮寄《规范性文件合法性审查申请书》，省司法厅所称2019年9月8日收到该申请书实际是上诉人第二次邮寄。2、原审裁定认定省司法厅受理上诉人提出的规范性文件审查申请的答复行为不属于行政行为错误。3、上诉人因省司法厅不予答复的行政行为提起诉讼，属于行政诉讼受理范围，原审法院在他案中作出的释明函亦予以确认，本案原审裁定认定不属于行政诉讼受理范围错误。请求本院撤销原审裁定并依法指令江苏省南京市中级人民法院继续审理。被上诉人省司法厅未提交答辩意见。本院经审理查明的案件事实与原审裁定认定的事实一致，本院依法予以确认。本院另查明，江苏省建湖县人民法院于2017年12月25日就郑亚诉响水县人力资源和社会保障局履行法定职责附带规范性文件审查一案作出（2017）苏0925行初237号行政判决，认定3号文第一部分第4条的内容并不与法律、法规、规章相抵触，该条规定合法有效。郑亚不服，提起上诉。2018年4月25日，江苏省盐城市中级人民法院作出(2018)苏09行终60号行政判决：驳回上诉，维持原判。郑亚向本院申请再审，本院于2019年12月18日作出（2019）苏行申1430号行政裁定，驳回郑亚的再审申请。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼。第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。根据上述规定，人民法院对规范性文件进行审查的条件是行政诉讼原告针对某一行政行为提起行政诉讼，同时请求对该行政行为所依据的规范性文件的合法性进行审查，即不得单独针对规范性文件的合法性提起行政诉讼。本案中，上诉人向被上诉人提交《规范性文件合法性审查申请书》，申请省司法厅对3号文第一部分第4条进行合法性审查，进而以被上诉人未在法定期限内予以答复，拒绝履行规范性文件备案审查的特定作为义务为由提起本案诉讼。上诉人提起本案诉讼实际上是通过向人民法院主张被上诉人未履行规范性文件合法性审查义务的方式，达到要求人民法院对规范性文件合法性进行审查的目的。而在本案中，上诉人并未对某一依据3号文第一部分第4条作出的行政行为提起行政诉讼。原审法院认定如果对被上诉人审查规范性文件行为的实体内容展开审理，势必需要明确规范性文件本身是否合法，显然与上述法律规定不符，并无不当。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。上诉人在其提起的前案行政诉讼中，已主张过对案涉3号文第一部分第4条的合法性进行附带审查，前案生效裁判已认定3号文第一部分第4条合法，该规范性文件的合法性问题已经过人民法院司法裁判处理。且案涉3号文已于2017年9月13日被明确失效。故针对上诉人提出的审查申请，被上诉人是否作出答复以及如何作出答复，均不对上诉人的权利义务产生实际影响。上诉人提起本案诉讼不属于行政诉讼受案范围，原审裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。对上诉人提出的被上诉人收到《规范性文件合法性审查申请书》的时间等，因上诉人的起诉应予驳回，故本院不予理涉。综上，上诉人郑亚的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  郑琳琳审判员  季 芳审判员  陆轶群二〇二〇年十月二十九日书记员  钱伟红