湖北省孝感市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂09行终38号上诉人（原审被告）安陆市财政局，住所地：湖北省安陆市德安中路**。法定代表人陈建明，该局局长。出庭负责人姜玉中，该局副局长。委托诉讼代理人殷成洪，安陆市法律援助中心律师。被上诉人（原审原告）四川森普管材股份有限公司，，住所地：四川省德阳市旌阳区长白山路北段法定代表人江泽佩，该公司董事长。委托诉讼代理人吕发弟，四川蜀一律师事务所律师。原审第三人安陆市2019年度农村饮水安全巩固提升工程建设项目办公室，，住所地：湖北省安陆市汉丹路**法定代表人王新，该项目部负责人。委托诉讼代理人万涛，该公司员工。委托诉讼代理人赵川，湖北浩法律师事务所律师。原审第三人湖北中楚建设工程咨询有限公司，住所，住所地：湖北省武汉市江汉区发展大道**兴城大厦**10Fdiv>法定代表人肖永钢，该公司总经理。委托诉讼代理人王立峰，湖北汉丰律师事务所律师。上诉人安陆市财政局因财政行政管理一案，不服湖北省孝昌县人民法院（2019）鄂0921行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人安陆市财政局的出庭负责人姜玉中、委托诉讼代理人殷成洪、被上诉人四川森普管材股份有限公司（以下简称森普管材公司）的委托诉讼代理人吕发弟、原审第三人安陆市2019年度农村饮水安全巩固提升工程建设项目办公室（以下简称安陆饮水办公室）的委托诉讼代理人万涛、赵川、湖北中楚建设工程咨询有限公司（以下简称中楚建设公司）的委托诉讼代理人王立峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审判决认定事实：为解决安陆市农村饮水安全问题，经安陆市发展和改革局作出的安发改审批（2019）7号文件批复，由安陆饮水办公室组织实施。安陆饮水办公室作为采购人委托中楚建设公司为采购代理机构对涉案安陆市2019年度农村饮水安全巩固提升工程项目第二标段进行采购招标。2019年5月9日，中楚建设公司在安陆市公共资源交易信息网、湖北政府购买服务信息平台发布《安陆市2019年度农村饮水安全巩固提升工程第二标段招标公告》（以下简称《招标公告》），该《招标公告》系为PPR给水管（De25）、PE给水管（De32-De200）及相应管件进行招标，项目合同估算价1935.710325万元，《招标公告》对投标人资格要求、资格审查方法、招标文件的获取等内容均作出详细要求。规定招标递交文件时间截止至2019年6月6日9时00分。森普管材公司在规定期限内参与投标。2019年6月6日经过评审委员会评审后，评选出竞标的前三名分别为森普管材公司、武汉金牛经济发展有限公司、唐山长虹塑料制品有限公司。中楚建设公司于当月11日通过上述网络平台公布《安陆市2019年度农村饮水安全巩固提升工程第二标段中标公示》，并于13日向森普管材公司发送《中标通知书》，要求森普管材公司在接到《中标通知书》后三十日内与安陆饮水办公室商谈，签订合同。森普管材公司于次日通过银行转账方式向中楚建设公司缴纳131300元中标服务费。唐山长虹塑料制品有限公司认为涉案项目的采购文件、采购过程以及中标结果均对其公司造成损害，于2019年6月11日分别向安陆市招投标监督管理局、安陆市财政局政府采购办公室、安陆饮水办公室、中楚建设公司递交《质疑函》。2019年6月17日，安陆饮水办公室针对唐山长虹塑料制品有限公司的质疑作出回复，《回复函》中载明，根据《政府采购质疑和投诉办法》第二十条的规定，唐山长虹塑料制品有限公司递交的质疑函中未提供事实依据，不符合上述规定。因此，认为该质疑不成立，不予受理。2019年6月19日，唐山长虹塑料制品有限公司以安陆饮水办公室、中楚建设公司为被投诉人，向安陆市财政局递交《投诉书》。该《投诉书》载明投诉事项与理由如下：1.招标人及招标代理机构非法组建评标委员会。招标文件中注明评标委员会由5人组成，但中标公示中显示评标委员会成员为7人，对此开标前招标人及招标代理机构均未对投标人作出任何澄清。2.评标委员会资格审查不够严谨。第一、二中标候选人均未按《招标公告》要求提交材料，其中第一中标候选人单独提交的报名资料及投标文件底部没有时间显示，第二中标候选人未加盖公章。3.评标委员会评标尺度较大。招标文件中规定投标人需2017年、2018年、2019年连续入选《全国水利系统优秀产品招标重点推荐项目》得3分，但第一中标候选人2019年未入选，第二中标候选人未在供货期上响应投标，均应做废标处理。4.招标人及招标代理机构设置的类似业绩不一致。第一、二中标候选人在投标文件中提供的类似业绩均不满足招标文件要求“类似业绩：水厂工程管材（PE）采购的供货业绩”。2019年7月16日，安陆市财政局针对唐山长虹塑料制品有限公司的上述投诉事项，作出《投诉处理决定书》（安财采决2019【02号】）。处理意见为：评标委员会资格审查不够严谨、超出评分标准范围给分和第二中标候选人没有实质响应供货期180日历天等，影响了中标结果。根据《政府采购质疑和投诉办法》第三十二条及《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国政府采购法实施条例》、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》等相关规定，认定中标结果无效，责令采购人、代理机构依法改正。安陆市财政局分别将该决定书副本向安陆饮水办公室、中楚建设公司和投诉相关当事人予以送达。原告于2019年7月17日收到该决定书。安陆市财政局在处理投诉过程中，对涉案招投标项目进行了政府采购监督检查，于2019年8月7日作出《监督检查处理决定书》（安财采检决【2019】1号），该决定书认为招标文件存在设定特定金额的业绩和将非国家法律法规强制性认证的ISO系列质量管理体系的认证作为资格条件、变相设置最低投标限价、将资格条件设置为评审因素和未落实政府采购政策等。上述问题违反了《中华人民共和国政府采购法》第二十二条第二款、《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十条第一款（二）、（四），《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部87号令）第五条、第十二条、第十七条之规定。作出如下处理决定：由于该标段的评审工作已经结束，并确定了中标人。根据《中华人民共和国政府采购法》第三十六条第一款（二）项、第七十一条第（三）项、第七十三条第（二）项，《中华人民共和国政府采购法实施条例》第六十八条第（三）项、第七十一条第一款第（二）项，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部87号令）第七十八条第（二）项和第七十九条之规定，认定本标段中标结果无效，责令采购人重新开展政府采购活动。森普管材公司认为安陆市财政局作出的上述《投诉处理决定书》与《监督检查处理决定书》损害了其合法权益，遂向法院提起行政诉讼。一审判决认为，《中华人民共和国政府采购法》第五十九条第一款规定，政府采购监督管理部门应当加强对采购活动及集中采购机构的监督检查。财政部令第94号《政府采购质疑和投诉办法》第五条第二款规定，县级以上各级人民政府财政部门负责依法处理供应商投诉。安陆市财政局作为安陆市政府采购监督管理部门，依法行使对辖区内政府采购活动的监督管理职权，具有供应商投诉进行处理和对违反政府采购规定的违法行为人进行处理和处罚的法定职责，系本案适格被告。本案焦点为安陆市财政局作出的《投诉处理决定书》与《监督检查处理决定书》是否合法问题。《政府采购质疑和投诉办法》第二十一条第（四）项规定，投诉符合本办法第十八条、第十九条规定的，自收到投诉书之日起即为受理，并在收到投诉后8个工作日内向被投诉人和其他与投诉事项有关的当事人发出投诉答复通知书及投诉书副本。第二十二条规定，被投诉人和其他与投诉事项有关的当事人应当在收到投诉答复通知书及投诉书副本之日起5个工作日内，以书面的形式向财政部门作出说明，并提交相关证据、依据和其他有关材料。安陆市财政局在受理当事人的投诉后，既未向作为与投诉事项有关的当事人森普管材公司送达投诉答复通知书及投诉书副本，又未告知其陈述、申辩的权利，而是直接作出《投诉处理决定书》，确认中标结果无效，责令采购人、代理机构依法改正。该处理决定对相关当事人的实体权利产生重大影响，属重大行政处理事项，因此在作出该决定时应当遵循法定程序，事先告知当事人，向当事人说明作出行政行为的根据、理由，充分听取当事人的陈述、申辩意见，事后为当事人提供相应的救济途径。本案中，安陆市财政局作出《投诉处理决定书》明显违反上述程序规定，剥夺了森普管材公司陈述和申辩的权利，属违反法定程序。安陆市财政局对此辩称仅属程序瑕疵的意见，法院不予采纳。根据依法行政的基本原则，行政机关对外作出发生法律效力的行政行为时，应当准确援引法律依据。此举一方面有利于相对人准确把握行政机关的意思表示，有的放矢地寻求救济，另一方面亦能够增进公众对于相关领域法律规范的了解，有效规范自身行为，更好地发挥法律援引、教育的功能。本案中，安陆市财政局作出《投诉处理决定书》时，虽然列明了其所依据的法律名称，但未准确列明具体的法律条款，而《投诉处理决定书》中所适用的《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国政府采购法实施条例》以及《政府采购货物和服务招标投标管理办法》均条款众多，当事人难以确定被告作出被诉行政行为的具体条款，属于适用法律、法规错误。对政府采购活动实施监督检查是法律、法规赋予财政部门的法定职责，监督检查与投诉处理属财政部门实施的两个不同处理程序，《政府采购质疑和投诉办法》对财政部门处理投诉程序进行了明确的规定，而相关的法律、法规对财政监督检查并未作出具体的规范，财政监督检查的主要目的是对政府采购活动存在的违法行为进行处理和处罚。安陆市财政局在投诉处理过程中以采购人编制的招标文件违反法律规定为由，作出《监督检查处理决定书》认定本标段中标结果无效，责令采购人重新开展政府采购活动。安陆市财政局没有对其认定的相关违法当事人作出相应的处罚行为，而是作出了与《投诉处理决定书》处理结果基本一致，认定本标段中标结果无效，责令采购人重新开展政府采购活动的监督检查处理决定。安陆市财政局在没有依法撤销《投诉处理决定书》的前提下，辩称以《监督检查处理决定书》替代存在瑕疵的《投诉处理决定书》的意见，于法无据，不予支持。同理，安陆市财政局作出《监督检查处理决定书》属重大行政处理事项，对相关当事人的实体权利产生重大影响，因此在作出该决定时亦应当遵循基本的程序正当性原则，充分保障当事人的陈述、申辩权利，在未听取森普管材公司陈述、申辩意见的情况下，直接作出认定森普管材公司中标结果无效的《监督检查处理决定书》，违反法定程序。综上，安陆市财政局作出《投诉处理决定书》违反法定程序，适用法律、法规错误，作出《监督检查处理决定书》亦违反法定程序，均依法应予撤销。森普管材公司提出的诉请有事实和法律依据，依法应予支持，但鉴于涉案政府采购项目已另行组织采购并实施完毕，已无撤销必要，且该招标项目涉及安陆市农村饮水安全，撤销被诉行政行为会影响社会公共利益,应判决确认违法。据此，一审法院判决：一、确认被告安陆市财政局于2019年7月16日作出的安财采决2019（02号）《政府采购投诉处理决定书》的行政行为违法；二、确认被告安陆市财政局于2019年8月7日作出的安财采检决（2019）1号《安陆市财政局关于“安陆市2019年度农村饮水安全巩固提升工程管材第二标招标项目”政府采购监督检查处理决定书》的行政行为违法。案件受理费50元，由被告安陆市财政局承担。安陆市财政局上诉请求：撤销一审判决，改判驳回森普管材公司的全部诉讼请求或发回重审，一审、二审案件受理费由森普管材公司负担。主要事实和理由：1、一审判决认定的事实有遗漏。如森普管材公司提交的招标文件不符合报名要求，底部没有时间显示；提交的《全国水利系统优秀产品招标重点推荐目录》不符合“评标办法”规定；产品质量文件不符合“招标公告”的其他要求；报价材料不符合“价格评议”规定；财务报表等不符合单项评分规定等。2、一审判决程序错误。森普管材公司起诉要求撤销本案被诉的两个具体行政行为：《政府采购投诉处理决定书》、《政府采购监督检查处理决定书》，一审判决作出确认两个行政行为违法的判决，但没有释明理由。《政府采购监督检查处理决定书》是上诉人对本案中两个第三人所涉及的指标文件的监督检查处理，一审法院未查明该决定书与被上诉人之间是否有法律上的关联性。3、一审判决适用法律错误。《政府采购监督检查处理决定书》是监督管理，与被上诉人没有法律上的利害关系。森普管材公司答辩称，1、答辩人一审提交了充分的证据证明招标文件符合要求；2、一审判决认定上诉人作出的两个行政行为程序违法事实清楚，适用法律适当，应予以维持。安陆饮水办公室、中楚建设公司述称，对上诉人与被上诉人之间的争议不发表意见。二审中，当事人未提交新证据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《政府采购质疑和投诉办法》相关规定，安陆市财政局在受理当事人的投诉后，应当遵循法定程序，事先告知当事人，向当事人说明作出行政行为的根据、理由，充分听取当事人的陈述、申辩意见，事后为当事人提供相应的救济途径。本案中，安陆市财政局作出安财采决2019（02号）《投诉处理决定书》的行政行为违反程序规定，一审判决认定该行政行为违法正确。根据《政府采购法》及《政府采购质疑和投诉办法》相关规定，财政部门对于当事人的投诉，应当作出处理。安陆市财政局在针对投诉人和被投诉人作出的《投诉处理决定书》中，处理结果为：“认定中标结果无效，责令采购人、代理机构依法改正。”根据《政府采购质疑和投诉办法》第三十二条第一款第（二）项规定，处理时除了认定中标结果无效外，还应当要求采购人依法另行确定中标供应商，或者责令重新开展采购活动。但该《投诉处理决定书》中仅“责令采购人、代理机构依法改正”，并未明确如何改正。安陆市财政局另行作出安财采检决（2019）1号《安陆市财政局关于“安陆市2019年度农村饮水安全巩固提升工程管材第二标招标项目”政府采购监督检查处理决定书》，依照监督检查程序“责令采购人重新开展政府采购活动”，本质上该监督检查处理决定书的内容系对《投诉处理决定书》中责令改正措施的明确和落实。根据《政府采购法》及《政府采购法实施条例》规定，监督检查程序仅针对采购人及采购代理机构作出，并不涉及对供应商送达、听取陈述、申辩意见的程序要求，因此该行政行为并未违反法定程序。且安陆市财政局作出的《投诉处理决定书》为影响行政相对人利益的行政行为，该监督检查决定书系根据《投诉处理决定书》作出，在一审判决已经对前述行政行为作出裁判，确认程序违法但不撤销的情况下，对安陆市财政局作出该监督检查决定书的行政行为没有审查的必要。综上所述，安陆市财政局的上诉理由部分成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项规定，判决如下：一、维持湖北省孝昌县人民法院（2019）鄂0921行初38号行政判决第一项，即：确认安陆市财政局于2019年7月16日作出的安财采决2019（02号）《政府采购投诉处理决定书》的行政行为违法；二、撤销湖北省孝昌县人民法院（2019）鄂0921行初38号行政判决第二项，即：确认安陆市财政局于2019年8月7日作出的安财采检决（2019）1号《安陆市财政局关于“安陆市2019年度农村饮水安全巩固提升工程管材第二标招标项目”政府采购监督检查处理决定书》的行政行为违法；三、驳回四川森普管材股份有限公司的其他诉讼请求。二审案件受理费50元，由安陆市财政局负担。本判决为终审判决。审判长 毛 峰审判员 张耀刚审判员 彭 娟二〇二〇年十月二十二日书记员 陈 青