湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终862号上诉人（原审原告）：孟文中（曾用名孟然），男，1970年8月6日出生，汉族，住湖南省常德市鼎城区。被上诉人（原审被告）：常德市鼎城区人民政府。住所地：湖南省常德市鼎城区红云街道临沅路。法定代表人：朱金平，该区区长。出庭负责人：熊以富。委托代理人：聂云锋。委托代理人：吴礼明，湖南云济律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：常德市人民政府。住所地：湖南省常德市武陵区朗州路。法定代表人：邹文辉，该市市长。委托代理人：娄琴。委托代理人：刘娟。上诉人孟文中因与被上诉人常德市鼎城区人民政府（以下简称鼎城区政府）、常德市人民政府房屋征收补偿决定及行政复议一案，不服湖南省常德市中级人民法院（2020）湘07行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明：孟文中在常德市鼎城区原桥南副食城拥有单间两层（通间）房屋，房屋结构为混合，土地使用权类型为划拨，通过拍卖的方式取得房屋的所有权，没有办理房屋权属登记。2014年11月24日，常德市保障性安居工程工作领导小组城市棚改工作办公室向湖南省住房和城乡建设厅作出常保棚报[2014]6号《关于申请将益高小西门等项目纳入2015年度新增棚改项目计划的请示》，附2015年常德市城区城市棚户区改造项目新增计划申报表，其中包括临江片区棚改项目。2014年12月9日，湖南省住房和城乡建设厅对常德市保障性安居工程工作领导小组城市棚改工作办公室作出《关于将益高小西门等项目纳入我省棚户区改造计划和规划的请示》，将包括临江片区棚改项目在内的14个棚户区改造项目纳入我省2013-2017年棚户区改造规划。2017年2月23日，鼎城区十七届人民代表大会第二次会议第三次全体会议通过《关于鼎城区2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划的决议》，将临江棚户区改造和建设纳入鼎城区2017年国民经济和社会发展计划。2017年7月21日，常德市鼎城区发展和改革局作出常鼎发改投〔2017〕205号《关于鼎城区江南片区（二期）湘运地块改造项目符合国民经济和社会发展规划的函》，证明江南片区（二期）湘运地块符合鼎城区国民经济和社会发展规划。2017年7月25日，常德市规划局鼎城分局作出《关于江南片区（二期）湘运地块规划审查意见》，证明项目用地性质符合相关规划。2017年8月4日，常德市鼎城区国土资源局作出《关于鼎城区江南片区（二期）湘运地块符合土地利用总体规划的证明》，证明项目用地符合《武陵镇土地利用总体规划（2006-2020年）》。江南片区（二期）湘运地块改造项目属于临江片区棚改项目的一部分，该地块共有被征收人722户。2017年8月13日，鼎城征补办在拟征收范围内发布鼎征办告字[2017]37号《关于鼎城区江南片区（二期）湘运地块改造项目房屋征收范围的公告》，鼎城区政府拟对江南片区（二期）湘运地块改造项目内房屋实施征收，征收范围：善卷路以东、渡口巷以北、善德大道合围区域范围内需要征收的建筑物、构筑物及设备设施。同时告知自本公告之日起房屋征收范围内，禁止新建、扩建、改建、重建、装修以及改变房屋使用性质、用途和种植、养殖等不当增加补偿费用的行为，违反规定实施的，不予补偿不当增加的费用。2017年8月15日，鼎城征补办发布鼎征办告字[2017]39号《关于发布江南片区（二期）湘运地块改造项目房屋征收评估信息的公告》，自愿承担房屋征收评估工作的房地产价格评估机构可以报名，经被征收人协商一致选定或按规定程序确定后，由房屋征收部门委托开展相关评估工作。该公告载明了报名条件、地点、时间和报名需提供的资料。在规定时间内，有三家评估公司报名参选。2017年8月21日，鼎城征补办发布鼎征办告字[2017]42号《关于协商选定江南片区（二期）湘运地块棚改项目内副食城等公产院落房屋征收评估机构的公告》，告知被征收人自主协商选定一家房地产价格评估机构，担任房屋征收评估工作，在2017年8月28日前将协商结果报至鼎城征补办。在规定期限内，被征收人就评估机构问题未协商一致。鼎城征补办组织投票选定评估机构，在湖南省常德市鼎城公证处的公证下，被征收人对公产院落房屋投票选定鸿天评估公司为评估机构；被征收人对私产院落房屋投票选定湖南金源房地产评估有限责任公司为评估机构。2017年9月21日，鼎城征补办公告了投票选定评估公司的相关情况。案涉房屋位于湘运地块副食城院落，为公产院落内的私有房屋。2017年9月，征收部门工作人员对案涉房屋开展入户调查，孟文中在《建（构）筑物及装饰装修和设施设备调查登记表》上签名捺指印。同月，鸿天评估公司对案涉房屋进行了现场查勘，孟文中在现场查勘表上签名捺指印，对查勘情况及实物量予以确认。2017年11月24日，常德市鼎城区国土资源局、常德市规划局鼎城分局、常德市鼎城区住房和城乡建设局、常德市鼎城区房地产管理局、常德市鼎城区城市管理和行政执法局、鼎城征补办、临江棚户区改迁机关事业单位征收指挥部等七家单位组织成的“5+2”认定组对孟文中的案涉房屋的合法性、用途等进行了认定，并形成了《未经登记建（构）筑物视同合法建（构）筑物认定表》，认定结论为视同合法。该认定表上同时载明案涉房屋结构混合，用途一楼商业、二楼办公，面积111.48平方米，建成年代1998年前。2018年8月13日，鼎城征补办在拟征收范围内发布鼎征办告字[2018]6号《关于江南片区（二期）湘运地块房屋征收范围内入户调查结果的公告》，对入户调查结果予以公示，告知被征收人如有异议，应自公告发布7日内，持相关证明材料通过所在办事处（社区）向鼎城征补办书面提出。逾期不提异议，公告中的房屋权属、区位、用途、建筑面积、建成时间将作为房屋价值评估的依据。孟文中在规定期限内，对其房屋调查结果未提出异议。2019年1月2日，鼎城征补办在拟征收范围内进行了二次公示。案涉房屋公示内容为：一层面积为46.1平方米，结构为混合，用途为商业；二层面积为65.38平方米，结构为混合，用途为办公。在拟征收阶段，案涉项目中的被征收人绝大多数与鼎城征补办签订了《国有土地上房屋征收补偿协议书》，因包括原告在内的7户被征收人没有签订补偿协议，鼎城区政府于2019年3月21日作出常鼎政征决[2019]1号《关于江南片区（二期）湘运地块国有土地上房屋征收的决定》；2019年3月25日，鼎城区政府发布常鼎政征公告[2019]2号《关于江南片区（二期）湘运地块国有土地上房屋征收决定的公告》，同时公告房屋征收补偿方案。2019年3月20日，鼎城征补办向鸿天评估公司出具《房屋征收评估委托书》。2019年7月22日，鸿天评估公司对孟文中出具湘鸿房地（2019）（征）字第F-0377-FS-82号《国有土地上房屋征收估价分户报告》（以下简称《分户报告》），评估时点为2019年3月25日，对案涉房屋一楼46.1平方米建筑面积的评估单价为16771元/平方米，评估价值773143元；对二楼65.38平方米建筑面积的评估单价为4682元/平方米，评估价值306109元；装饰装修及设施评估价值48628元；停业损失价值32472元；非住宅物资搬迁费用3000元。以上项目合计评估总值1163352元。2019年8月2日，征收部门工作人员将该评估报告直接向孟文中送达。孟文中不服该分户报告，向鸿天评估公司书面申请复估。2019年8月20日，鸿天评估公司向孟文中出具《复核评估回复函》，认为其出具的征收评估依据估价委托人提供的相关资料及严格按照国家、省、市有关征收文件政策形成的，并经过了充分的房地产市场调查和反复论证，因而客观公正。2019年8月2日、2019年8月6日、2019年8月13日，征收部门工作人员就补偿问题与孟文中进行了协商，但签约期内未达成一致意见。2019年9月28日，鼎城征补办报请鼎城区政府作出房屋征收补偿决定。鼎城区政府于2019年9月29日作出4号补偿决定，于2019年10月9日向孟文中直接送达该补偿决定。孟文中不服4号补偿决定，于2019年11月8日向常德市人民政府申请行政复议。同日，常德市人民政府予以受理，并向鼎城区政府发送行政复议答辩通知书。2019年11月18日，鼎城区政府提交书面答辩书以及作出4号补偿决定的证据材料。常德市人民政府复议机构经集体研究，拟维持4号补偿决定，报请领导审批。2019年12月31日，常德市人民政府作出92号复议决定，维持4号补偿决定。2020年1月6日，向孟文中邮寄送达92号复议决定。2020年1月7日，向鼎城区政府直接送达92号复议决定。孟文中不服复议决定，向本院提起行政诉讼。另查明，湘运地块副食城院落内私产房屋除包括原告在内的6户被征收人外，其余被征收人均已与鼎城征补办签订《国有土地上房屋征收补偿协议书》，房屋二层均按办公用途进行评估、补偿。原审法院认为，孟文中的案涉房屋位于鼎城区江南片区（二期）湘运地块改造项目国有土地征收范围内，鼎城区政府具有作出房屋征收补偿决定的法定职权。本案的争议焦点为：一、案涉房屋二层用途认定为办公是否符合法律规定；二、《分户报告》是否可以作为4号补偿决定的依据；三、4号补偿决定和92号复议决定作出的程序是否合法。一、案涉房屋二层用途认定为办公符合法律规定。第一，鼎城区政府对案涉房屋二层用途认定具有法定职权。《征补条例》第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。”本案中，因案涉房屋未经登记，鼎城区政府组织七家部门，组成“5+2”认定组，通过对案涉房屋进行调查并形成最后的认定结论。第二，孟文中在规定的期限内对鼎城区政府认定的案涉房屋用途没有提出异议。鼎城征补办对入户调查结果公示时，公示了案涉房屋的权属、区位、用途、建筑面积、建成时间等内容，其中公示的案涉房屋二层用途为办公，并告知被征收人如有异议，应自公告发布7日内，持相关证明材料向鼎城征补办书面提出。孟文中在公告规定异议期内，没有提出异议，视为其对案涉房屋二层用途的认可。第三，案涉项目副食城院落其他与案涉房屋类似的房屋二层用途均认定为办公。副食城院落中的房屋除原常德市鼎城区农村信用合作联社办过《房屋所有权证》外，其他房屋均没有办理产权证。已经办理《房屋所有权证》的房屋用途为综合，没有办理产权证的房屋一层用途均认定为商业，二层用途均认定为办公。鼎城征补办对副食城院落的房屋二层均按办公用途进行评估、补偿，且与其他被征收人签订了《国有土地上房屋征收补偿协议书》。二、《分户报告》可以作为4号补偿决定的依据。第一，现场查勘表可以作为《分户报告》的事实根据。《常德市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十一条规定：“房屋征收范围确定并公告后，被征收人不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途、装饰装修和种植、养殖等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。”本案中，鼎城征补办于2017年8月13日发布案涉项目房屋征收范围公告，随后组织选定评估机构，经公证投票选定鸿天评估公司为副食城院落的评估机构后，鸿天评估机构进场现场查勘，孟文中在现场查勘表上签名确认相关实物量。因房屋征收范围公告后，被征收人不得行使不当的增加补偿费用的行为，所以案涉征收决定作出之前的现场查勘表作为案涉房屋、装饰装修及附属设施等评估项目的根据，并不违法。第二，《分户报告》已经进行了复核。《征补条例》第十九条第二款规定：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”本案中，孟文中对《分户报告》不服，依法申请了复核评估。鸿天评估公司作出《复核评估回复函》，认为《分户报告》评估结果客观公正。但是，孟文中在规定期限内，未申请鉴定，视为其对该分户报告内容的认可。第三，《分户报告》的内容符合法律规定。鸿天评估公司根据实地查勘情况，采用比较法，考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等因素，以征收决定公告之日2019年3月25日为评估时点，出具的《分户报告》可以作为鼎城区政府认定案涉房屋补偿价值和装饰装修及附属设施等补偿价值的依据。三、4号补偿决定和92号复议决定作出的程序合法。鼎城征补办在拟征收范围内发布《关于鼎城区江南片区（二期）湘运地块改造项目房屋征收范围的公告》后即组织被征收人选定评估机构，进行入户调查。鼎城区政府发布《关于江南片区（二期）湘运地块国有土地上房屋征收决定的公告》后，评估机构对案涉房屋作出《分户报告》，《分户报告》送达给孟文中后，征收部门工作人员就补偿问题与孟文中进行了协商，因在签约期限内未达成一致意见，鼎城征补办遂报请鼎城区政府作出补偿决定。鼎城区政府经审查作出4号补偿决定，并经公示和送达。综上，鼎城区政府作出4号补偿决定程序没有违反法律强制规定。常德市人民政府在收到孟文中的复议申请后，收集了相关的证据，履行了报批程序，在法定期限内作出92号复议决定并向孟文中和鼎城区政府进行送达，符合法律规定。综上所述，4号补偿决定和92号复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。孟文中的诉讼请求及事实与理由，因无事实根据和法律依据而均不能成立，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决：驳回原告孟文中的诉讼请求。案件受理费50元，由原告孟文中负担。孟文中不服原审判决，向本院上诉称：1.原审判决对涉案房屋二层用途认定为办公用房错误。2.上诉人取得房屋国有土地使用权类型应为转让而非出让。3.本案社会稳定风险评估报告主体不适格导致房屋征收决定程序不合法。4.本案征收补偿费用在作出房屋征收决定前，没有足额到位，程序违法。5.评估机构因备案过期以及备选评估机构不具有相关资质，导致评估报告不具有合法性。6.本案评估结果明显不合理。综上，原审认定事实错误，适用法律不当。请求：1.撤销湖南省常德市中级人民法院（2020）湘07行初16号行政判决；2.撤销常德市鼎城区人民政府作出的《房屋征收补偿决定》（常鼎政征补决【2019】第4号）；3.撤销常德市人民政府作出的复议决定（常政复决字【2019】92号）；4.本案诉讼费由鼎城区政府、常德市人民政府承担。被上诉人鼎城区政府答辩称：1.一审判决认定上诉人被征收房屋的二层用途为办公符合实际情况和法律规定，上诉人称案涉房屋二层用途为门面的上诉理由不能成立。2.评估机构的选择完全依法进行，符合法定程序，上诉人称评估机构的选定违法与客观事实不符。3.评估机构对上诉人被征收房屋的评估是客观公正的，充分保障了上诉人的合法权益。综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，请求依法驳回上诉，维持原判。被上诉人常德市人民政府答辩称：1.常德市人民政府是法定的复议机关，作出涉案行政复议决定主体适格。2.常德市人民政府办理的上诉人不服鼎城区政府作出的房屋征收补偿决定行政复议案件的程序合法。3.一审认定事实清楚，程序正当，证据充分。综上，请求驳回上诉，维持原判。当事人在原审中提交并质证的证据材料随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。另查明：1.1998年元月18日，湖南省拍卖公司常德市鼎城分公司与孟文中签订《湖南省拍卖公司拍卖成交确认书》，确认如下：编号268号。单间二层门面一套，成交金额为25万元。2.涉案房屋拍卖时系现房依原状拍卖。3.根据现场调查，涉案房屋一楼用于门店经营，二楼为仅有一狭窄步梯与一楼相通的封闭空间。4.涉案国有土地上房屋征收决定的合法性已被本院（2020）湘行终109号生效判决所确认。本院认为：国务院590号令第四条、第二十六条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。本案中，涉案征收决定的合法性已被本院（2020）湘行终109号行政判决所确认，可以作为本案征收补偿决定的依据。孟文中涉案房屋位于鼎城区江南片区（二期）湘运地块改造项目征收范围内，鼎城区房屋征收部门与孟文中就涉案房屋征收补偿事宜协商未果，鼎城区政府具有作出房屋征收补偿决定的法定职权。根据本院查明的事实，结合双方当事人的诉辩理由，本案争议的主要焦点为：涉案征收补偿程序和鼎城区政府给予孟卫中的补偿是否合法。一、关于本案征收补偿的程序是否合法（一）关于评估机构的选定及评估时点是否合法的问题。根据国务院590号令第二十条、《湖南省实施办法》第九条的规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。本案中，鼎城区征补办按照国务院590号令的相关规定，通知了涉案项目被征收人在规定时间内协商选定房地产价格评估机构，被征收人在规定期限内未达成一致意见，后经被征收人投票选定鸿天评估公司为评估机构，并经公证机构公示，评估机构的选定符合上述法律规定。对于孟文中提出的评估机构备案过期以及不具有相关资质的问题，因其并未提供证据，不予支持。国务院590号令第十九条第一款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。现行法律、法规并未强制要求评估机构必须于征收决定发布后选定，只要评估机构以征收决定公告之日为评估时点进行评估，就可以保障被征收人的合法权益。本案中，评估机构以涉案征收决定公告之日作为评估时点进行评估，能够保障被征收人的合法权益得以实现。鼎城区征补办组织被征收人于涉案征收决定作出前选定评估机构，并无不当。（二）关于鼎城区政府作出涉案征收补偿决定程序是否合法的问题。鼎城区征补办在拟征收范围内发布房屋征收范围的公告后即组织被征收人选定评估机构，进行入户调查，上诉人孟文中在现场查勘表上签名确认相关实物量。鼎城区政府发布涉案征收决定公告后，评估机构根据实地勘查情况对涉案房屋价值进行专业评估并作出分户评估报告送达给孟文中。鼎城区征补办就补偿问题多次与孟文中进行协商，听取其陈述、申辩意见，因在签约期限内未达成一致意见，鼎城区征补办遂报请鼎城区政府作出补偿决定。鼎城区政府经审查，依据评估报告确定被征收房屋的补偿价值并作出涉案征收补偿决定，有事实和法律依据。该补偿决定经送达和在征收范围内公告，程序上并无不当。二、关于被征收房屋补偿是否合法（一）关于涉案房屋第二层用途认定为办公是否合法的问题。在房屋征收过程中，对被征收房屋性质的认定原则上以登记为准。对未经登记的建筑，国务院590号令第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。”由此可见，市、县级人民政府具有对被征未经登记建筑的性质进行认定的法定职权。本案中，涉案房屋未办理不动产登记手续，一楼可用于门店经营，二楼为仅有一狭窄步梯与一楼相通的封闭空间，可用于仓储和办公。鼎城区政府组织有关部门对孟卫中的房屋进行调查，结合历史情况和使用现状，认定该房屋视同合法，并认定一楼为商业用途，二楼为办公用途，符合客观实际。虽然孟文中与湖南省拍卖公司常德市鼎城分公司签订的拍卖成交确认书明确记载被征收房屋用途为二层门面，但拍卖公司不是认定房屋性质、用途的职权部门，其出具的拍卖成交确认书不能作为认定二层房屋用途的依据。涉案房屋拍卖时系现房，孟文中参与竞买涉案房屋并支付价款时应当已知晓该房屋的实际情况，且从涉案房屋的使用现状来看，二楼相对封闭的独立空间，其实际价值亦很难与一楼相提并论，在价格上应当有明显区别。因此，鼎城区政府对涉案房屋第二层按办公用途进行评估、补偿，并未损害孟文中的合法权益。（二）关于鼎城区政府能否依据评估报告确定被征收房屋补偿价值的问题。房屋价值评估报告是政府作出补偿决定的主要依据。国务院590号令第十九条规定：“被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”本案中，经合法选定具有资质的房屋评估机构按照涉案房屋的面积和性质，根据房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，对涉案房屋的价值作出评估报告。该评估报告经依法送达之后，孟文中对房屋评估价格不服，依法申请了复核评估，结果为维持《分户评估报告》的评估结果。因此，鼎城区政府依据《分户评估报告》的结果给予孟文中补偿符合法律规定。据此，鼎城区政府作出4号补偿决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。常德市人民政府在法定期限内作出92号复议决定，维持鼎城区政府所作的4号补偿决定并向孟文中和鼎城区政府送达，并无不当。综上所述，孟文中的上诉理由不能成立，依法不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果得当，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人孟文中负担。本判决为终审判决。审判长  周光清审判员  李清平审判员  余俊杰二〇二〇年十月十五日法官助理张颢严书记员杨柳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……