重庆市第一中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）渝01行终554号上诉人（一审原告）重庆古多鑫商贸有限公司，住所地重庆市巴**康超路**，统一社会信用代码91500113051715209T。法定代表人陈仙，总经理。被上诉人（一审被告）中国银行保险监督管理委员会重庆监管局，住所地重庆市江**永平门街**，统一社会信用代码12100000709365904G。法定代表人王泽平，该局局长。委托代理人许华伟，该局工作人员。上诉人重庆古多鑫商贸有限公司（简称古多鑫公司）因诉被上诉人中国银行保险监督管理委员会重庆监管局（简称重庆银保监局）行政回复一案，不服重庆市北碚区人民法院作出的（2020）渝0109行初51号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年8月31日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明以下事实：2019年10月10日，古多鑫公司向重庆银保监局反映“2014年10月15日，哈尔滨银行股份有限公司重庆分行(简称哈尔滨银行重庆分行)根据重庆威斯宁新型建材有限公司(简称威斯宁公司)的贷款申请，出具0425号《信贷审批通知书》。2014年10月21日，哈尔滨银行重庆分行与威斯宁公司签订《综合授信合同》，约定授信2800万元，保证金2800万元，由重庆聚丰房地产开发(集团)有限公司（简称聚丰公司）提供连带责任。嗣后，威斯宁公司因筹集2800万元保证金的需要，要求古多鑫公司代为向哈尔滨银行重庆分行交纳保证金。2014年10月28日上午，古多鑫公司员工杨一武为确认威斯宁公司的款项用途，与威斯宁公司财务总监朱晓波和哈尔滨银行重庆分行主管信贷的业务经理阎政等人在阎政办公室进行了沟通和协商。哈尔滨银行重庆分行向古多鑫公司提供了《信贷审批通知书》、威斯宁公司贷款申请书及2013年还贷情况等贷款材料，确认了威斯宁公司将向哈尔滨银行重庆分行交纳2800万元保证金用于开具银行承兑汇票的事实。同时，当古多鑫公司向哈尔滨银行重庆分行询问，是否可以打款到威斯宁公司在哈尔滨银行重庆分行开设的公司账户用于开具承兑汇票保证金时，哈尔滨银行重庆分行明确表示保证金可以来。古多鑫公司得到哈尔滨银行重庆分行肯定的答复后，于当日下午4时，将款项汇入威斯宁公司在哈尔滨银行重庆分行开设的公司账户。哈尔滨银行重庆分行明知古多鑫公司已经将款项2800万元汇入威斯宁公司的账户，既未按约定将款项转入保证金账户，也未及时采取措施对上述款项采取监管、冻结，反而任由其工作人员配合威斯宁公司将款项转走用作他途，造成古多鑫财产权益的重大损失”。2019年10月25日，重庆银保监局告知古多鑫公司“作为被投诉人收取承兑汇票保证金的客户”事项线索不清，请古多鑫公司补充完善如下证据材料：古多鑫公司作为承兑汇票保证金客户的合同协议以及古多鑫公司与重庆威斯宁公司、哈尔滨银行重庆分行进行沟通协商等证明材料；还告知将在收到古多鑫公司补充提供的材料后，视具体情况决定是否予以受理，告知是否受理的时限自材料补正完备时开始计算。古多鑫公司于2019年10月26日签收后，于2019年12月3日补充提交了“由重庆公安局经济犯罪侦查总队制作的哈尔滨银行阎政、艾启鑫的涉案笔录”。2019年12月18日，重庆银保监局作出被诉《信访事项告知书》。另查明，古多鑫公司于2019年7月以威斯宁公司、哈尔滨银行重庆分行为被告向重庆市第一中级人民法院起诉，要求二被告共同返还古多鑫公司2800万元保证金并赔偿利息损失，该案正在审理中。还查明，阎政因涉嫌合同诈骗罪，于2019年6月3日被重庆市公安局移送审查起诉。重庆市公安局移送审查起诉认定“朱武斌(另案处理)实际控制的威斯宁公司在哈尔滨银行重庆分行以聚丰公司商业房产做担保的3000万贷款将于2014年10月20日到期，朱武斌准备先行还贷，再从银行贷款的方式处理该笔到期贷款，遂通过阎政介绍，以威斯宁公司的名义向哈尔滨银行业务单位重庆天泰投资管理集团有限公司（简称天泰公司）借款2800万元，自己组织资金200万元用于归还该笔贷款。……朱武斌安排威斯宁公司的财务朱某某与杨某某等人进行了对接，由朱某某将杨某某等人带至阎政处看了《信贷审批通知单》，并从阎政口中核实了该审批的真实性。2014年10月28日，……杨某某安排资金2800万到了威斯宁公司账户上。”2019年11月21日，重庆市渝中区人民检察院作出不起诉决定书，决定对阎政不起诉，理由之一是“本案证据只能证实阎政在杨某某向其询问哈尔滨银行给予威斯宁公司出具的信贷审批通知单的真实性时给予肯定答复，但无法核实杨某某向其询问威斯宁公司的承兑汇票能否开出时仍然给予肯定答复；无法证实阎政安排柜台工作人员将杨某某打入银行款项转走……”。在古多鑫公司向重庆银保监局反映哈尔滨银行重庆分行涉嫌违法行为时所提交的材料中不包括该《不起诉决定书》。上述事实有被上诉人举示的《投诉书》、《信访事项告知书》(2019年10月25日)、重庆市公安局经济犯罪侦查总队笔录、《信访事项告知书》（2019年12月18日），上诉人举示的《民事起诉状》，以及重庆市渝中区人民检察院作出的渝中检刑不诉（2019）124号《不起诉决定书》等证据予以证明。一审法院经审理认为，本案系古多鑫公司请求重庆银保监局对哈尔滨银行重庆分行工作人员涉嫌违法行为进行查处，不服重庆银保监局作出的被诉答复而要求继续履行查处职责提起的诉讼。结合各方诉辩，本案的争议焦点如下：其一，重庆银保监局的主体资格是否适格。《中华人民共和国银行业监督管理法》第二条第一款、第二款规定“国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作。本法所称银行业金融机构，是指在中华人民共和国境内设立的商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及政策性银行。”重庆银保监局作为国务院银行业监督管理机构对银行业务活动负有法定监管职责。其二，古多鑫公司主体是否适格。《中华人民共和国商业银行法》(简称《商业银行法》)第一条规定“为了保护商业银行、存款人和其他客户的合法权益，规范商业银行的行为，提高信贷资产质量，加强监督管理，保障商业银行的稳健运行，维护金融秩序，促进社会主义市场经济的发展，制定本法。”《中华人民共和国银行业监督管理法》（简称《银行业监督管理法》）第一条规定，“为了加强对银行业的监督管理，规范监督管理行为，防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益，促进银行业健康发展，制定本法。”银行业监督管理的目的是保护存款人和其他客户的合法权益。“其他客户”是指商业银行的借款人、有账户往来的其他银行以及商业银行提供其他各项服务的相对人，同时结合《商业银行法》第三条“商业银行可以经营下列部分或者全部业务：（一）吸收公众存款；（二）发放短期、中期和长期贷款；（三）办理国内外结算；（四）办理票据承兑与贴现；（五）发行金融债券；（六）代理发行、代理兑付、承销政府债券；（七）买卖政府债券、金融债券；（八）从事同业拆借；（九）买卖、代理买卖外汇；（十）从事银行卡业务；（十一）提供信用证服务及担保；（十二）代理收付款项及代理保险业务；（十三）提供保管箱服务；（十四）经国务院银行业监督管理机构批准的其他业务。经营范围由商业银行章程规定，报国务院银行业监督管理机构批准。商业银行经中国人民银行批准，可以经营结汇、售汇业务”的规定，可以确定除上述第三条规定之外与银行发生业务往来的个人、公司或其他组织并非《商业银行法》《银行业监督管理法》规定的存款人和其他客户。2018年1月19日公布实施的《银监会机关银行业消费者投诉处理规程》（银监办发〔2018〕13号）第一条规定，“本规程所称银行业消费者指购买或接受银行业金融机构产品或服务的自然人，简称“消费者”。”第二条规定，“本规程所称投诉，是指消费者因购买银行业金融机构产品或接受其服务，与银行业金融机构或银行业从业人员发生业务纠纷或服务纠纷，认为其合法权益受到损害，向银监会反映情况、主张合法权益的行为。”根据古多鑫公司在《投诉书》《行政起诉书》中的陈述，其系经威斯宁公司要求才将其筹集的2800万元款项汇入威斯宁公司在哈尔滨银行重庆分行开设的威斯宁公司账户中；同时古多鑫公司提供的重庆公安局经济犯罪侦查总队制作的笔录只能证实哈尔滨银行重庆分行的工作人员在有人向其询问哈尔滨银行重庆分行给予威斯宁公司出具的信贷审批通知单的真实性时给予了答复，但不能因此认定哈尔滨银行重庆分行与古多鑫公司之间存在《商业银行法》第三条规定的业务关系，故在本案中古多鑫公司并非《商业银行法》规定的哈尔滨银行重庆分行的“存款人或其他客户”，也并非《银监会机关银行业消费者投诉处理规程》所规定的“消费者”，并非本案的适格原告。其三，古多鑫公司向重庆银保监局反映问题的行为实为举报，重庆银保监局已针对该举报事项履行了法定职责。正如《银监会机关银行业消费者投诉处理规程》第一、二条所规定的，银行业消费者投诉是指购买或接受银行业金融机构产品或服务的自然人认为其合法权益在其中受到损害，向银监会反映情况、主张合法权益的行为。换句话说，该《规程》所要规范的“投诉”是消费者与银行或者其从业人员之间产生纠纷，要求银行填平其损害从而向银行业监督管理机构提出。本案古多鑫公司并非属于该规程所规定的“消费者”，古多鑫公司所受到的损害亦并非因前述情形而起，因此本案并非属于“银行业消费者投诉”。且根据该《规定》第三条规定，“银行业金融机构是维护消费者合法权益，及时、规范、合理处理消费者投诉的第一责任主体。消费者对银行业金融机构产品或服务不满，原则上应首先向银行业金融机构进行投诉。”投诉事项一般由所涉银行负责处理。举报则是自然人、法人或者其他组织，对银行违反相关监管法律、行政法规、部分规章和其他规范性文件的行为向银行业监督管理机构举报，请求依法查处行为。本案古多鑫公司并非哈尔滨银行重庆分行的“存款人或其他客户”，也非“消费者”，其向重庆银保监局反映的问题实为“举报”。对于举报，除非法律有明确规定接受举报的行政机关有答复义务的外，一般来讲，行政机关是否作出答复的行为均不可诉，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回古多鑫公司的起诉。本案依法不收取案件受理费。古多鑫公司不服一审裁定，向本院提起上诉称，一、被上诉人未对上诉人的投诉、举报事项进行调查认定就作出了不予受理的《信访事项告知书》，属于未依法履行保护举报人财产权的法定职责的行为，本身就是对上诉人通过正当举报途径寻求救济的权利的侵犯，该决定具有可诉性，属于人民法院受案范围。二、上诉人与被上诉人的投诉、举报处理行为之间具有法律上的利害关系，具有原告主体资格。三、上诉人的投诉举报符合《银行保险违法行为举报处理办法》第八条的规定，不存在该办法第九条规定的不予受理的情形，被上诉人对上诉人的投诉事项应予受理并在法定期限内告知上诉人处理结果。据此请求撤销一审裁定，改判支持上诉人的一审诉讼请求。本院认为，本案被诉行为是被上诉人于2019年12月18日对上诉人作出被诉《信访事项告知书》。本案的争议焦点一是上诉人是否是本案的适格原告。本院认为，被诉《信访事项告知书》系被上诉人对上诉人提交的《投诉书》作出的，该《信访事项告知书》与上诉人有法律上的利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，上诉人有提出本案诉讼的原告主体资格。一审法院以上诉人并非《商业银行法》规定的哈尔滨银行重庆分行的“存款人或其他客户”，也并非《银监会机关银行业消费者投诉处理规程》所规定的“消费者”为由认为上诉人不是本案适格原告，该认定不当，本院依法予以纠正。本案的争议焦点二是被诉《信访事项告知书》是否属人民法院行政诉讼受案范围。2018年1月19日公布实施的《银监会机关银行业消费者投诉处理规程》（银监办发〔2018〕13号）第一条规定：“本规程所称银行业消费者指购买或接受银行业金融机构产品或服务的自然人，简称“消费者”。”第二条规定：“本规程所称投诉，是指消费者因购买银行业金融机构产品或接受其服务，与银行业金融机构或银行业从业人员发生业务纠纷或服务纠纷，认为其合法权益受到损害，向银监会反映情况、主张合法权益的行为。”本案中，根据上诉人在《投诉书》《行政起诉书》中的陈述，其系经威斯宁公司要求才将其筹集的2800万元款项汇入威斯宁公司在哈尔滨银行重庆分行开设的威斯宁公司账户中。根据本案现有证据，上诉人并非《商业银行法》规定的哈尔滨银行重庆分行的“存款人或其他客户”，也并非《银监会机关银行业消费者投诉处理规程》所规定的“消费者”。因此，上诉人提交的《投诉书》中反映的问题实为举报。而对于举报，除非法律有明确规定接受举报的行政机关有答复义务且该答复行为对当事人的权利义务产生实际影响的外，一般来讲，行政机关对当事人提出的举报是否作出答复的行为均不可诉。同时，被上诉人于2019年12月18日对上诉人作出的被诉《信访事项告知书》，从其内容看对上诉人的权利义务也并未产生实际影响。故一审法院认定被诉《信访事项告知书》不属人民法院行政诉讼受案范围，裁定驳回上诉人的起诉并无不当。上诉人称其投诉举报符合《银行保险违法行为举报处理办法》第八条的规定的上诉理由，因上诉人提交《投诉书》的时间是2019年10月10日，被诉《信访事项告知书》的作出时间是2019年12月18日，而《银行保险违法行为举报处理办法》于2020年3月1日起实施，故上诉人的该上诉理由不能成立，本院依法不予支持。综上，一审法院裁定驳回上诉人的起诉正确。上诉人的上诉请求及理由不能成立，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 李雪莲审 判 员 罗 红审 判 员 李 宜二〇二〇年十月二十九日法官助理 杜咏霞书 记 员 王尊怡