云南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云行终498号上诉人（一审原告）林虎，男，汉族，1943年9月11日生，住云南省红河哈尼族彝族自治州开远市。被上诉人（一审被告）开远市人民政府。住所地：云南省红河哈尼族彝族自治州开远市东新路行政中心。法定代表人宋文辉，市长。委托代理人杨新力，云南杨新力律师事务所律师。代理权限，一般授权代理。被上诉人（一审被告）开远市乐白道街道办事处。住所地：云南省红河哈尼族彝族自治州开远市智源路。法定代表人杨昀衡，主任。委托代理人杨新力，云南杨新力律师事务所律师。代理权限，一般授权代理。上诉人林虎因诉开远市人民政府（以下简称开远市政府）、开远市自然资源局（原开远市国土资源局，另案处理）、开远市乐白道街道办事处（以下简称乐白道办事处）行政强制一案，不服昆明铁路运输中级法院作出的（2020）云71行初7号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理其上诉后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。林虎起诉称，其于1984年12月10日向中国人民解放军三五二〇三部队购买了位于开远市的房屋（原部队砖厂）和土地，该房屋包含8间砖房194平方米、2个砖混结构的窑洞156.96平方米，并且接手了该部队的8亩土地。其购买上述房屋后进行了修缮，建盖了4间房屋及生活配套设施，种植了大量经济农作物和饲养牲畜，从事加工和销售等经营活动。开远市政府因对房地产开发建设的需要，于2017年将其居住区域的土地列入征收范围，并对其房屋及土地面积进行了测量。2017年12月底，其外出办事于2018年1月3日返回家中时，发现居住了30多年的房屋、地上附着物及所有农作物和果树全部被夷为平地，家中财物全部被损毁。其一直找开远市政府、开远市自然资源局、乐白道办事处反映情况，均得不到具体回复。其向云南省信访部门反映情况后，才确切得知是2017年12月29日，开远市自然资源局在该建设项目“一组团”指挥部（开远市政府下属临时机构）的组织协调下，在乐白道办事处的配合下将其房屋及地上附着物全部铲除、损毁。2019年10月10日，其分别向开远市政府、开远市自然资源局、乐白道办事处邮寄了国家赔偿申请书要求对其损失进行赔偿，但至今未解决。开远市政府、开远市自然资源局、乐白道办事处作为国家机关，在没有任何公示、通知，没有对其家中的物品进行清点、保护的情况下，强行将其所有房屋、果树及家中私人财物进行损毁的行为严重违法。为维护其合法权益，诉至法院，请求：1.确认开远市政府、开远市自然资源局、乐白道办事处强制拆除其所有的位于开远市的房屋（原部队砖厂）的行政行为违法；2.本案诉讼费用由开远市政府、开远市自然资源局、乐白道办事处承担。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。行政诉讼的被告应当是其行为对外发生法律效力的行政机关。本案纠纷系因土地征收中强制拆除林虎房屋的行政行为产生。在案的开远市自然资源局开自然资赔决字（2019）1号《行政赔偿决定书》等证据证实，开远市自然资源局是本案行政强制拆除行为的具体实施者，是本案的适格被告，开远市自然资源局对此并无异议。开远市政府、乐白道办事处在这一过程中虽存在组织实施、指挥或协调或动员配合的行为，但不能改变开远市自然资源局具体实施了强制拆除涉案房屋的主体地位，故开远市政府、乐白道办事处均不是本案的适格被告。关于林虎提出的开远市政府、乐白道办事处是本案适格被告的意见，理据不足，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定驳回林虎对开远市政府、乐白道街道办事处的起诉。林虎上诉称，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。因此，本案中开远市政府是征收土地的法定实施主体，开远市自然资源局、乐白道办事处是在开远市政府的组织下，实施具体的征收工作，开远市政府是本案的适格被告。开远市国土资源局《关于对林虎等人信访问题的回复》明确：为推进凤凰谷养生养老示范项目的建设，开远市国土资源局在项目建设“一组团”的协调组织下，2017年12月配合有关部门，对项目用地范围内已征收的土地实施地上附着物铲除。本案强拆行为是在房屋及土地征收过程中发生的，“一组团”事实上是开远市政府由市级领导组成的临时工作机构，开远市自然资源局、乐白道办事处是在“一组团”的组织协调下实施的强拆行为，根据上述法律规定和事实依据，结合最高人民法院的公报案例，开远市政府是本案法定组织实施主体，乐白道办事处是本案事实上的具体工作实施主体，均是本案适格被告。请求撤销一审裁定，确认开远市政府、乐白道办事处为本案共同被告。开远市政府答辩称，其不是本案适格被告。虽然《中华人民共和国土地管理法》规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。但在土地征收过程中，人民政府与土地行政主管部门有着各自不同职责分工，并不是所有的行政行为都是由人民政府具体实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地。因此，对阻挠国家建设征收土地的，是由市、县人民政府土地行政主管部门进行查处，并有权作出责令交出土地的行政强制行为。其并未实施拆除林虎房屋行为，其提交的证据亦证明系开远市国土资源局实施了对已征收土地上附着物铲除行为，林虎起诉请求确认其实施的拆除房屋行为违法，无事实根据和法律依据。其提交的《中共开远市委关于建立“四个一”工作机制的决定》证明，“一组团”是中共开远市委“为切实加强党对经济社会发展工作的领导”而创新建立的一种工作机制，“一组团”不是行政机关，不是开远市政府组成的临时工作机构，“一组团”组织协调行为，不属于具体行政行为，不具有可诉性。本案强拆主体十分清楚，不能适用最高人民法院公报案例推定强拆行为系市县人民政府实施。林虎在2018年1月3日就知道房屋被拆除，其于2019年12月23日才向法院提起本案诉讼，已远远超过法律规定的起诉期限。综上，其不是本案适格被告，一审裁定并无不当，请求二审法院予以维持，依法驳回林虎的上诉请求。乐白道办事处答辩称，农村集体土地征收不是其法定职责。在本案征地工作中，其只是配合协调土地行政主管部门开展宣传、动员、维稳、信访答复及纠纷调解等工作，并不负责对被征收土地上建筑物的强制拆除工作，也未作出拆除林虎房屋的行为，林虎起诉请求确认其实施强制拆除房屋行为违法，无事实和法律依据，其不是本案适格被告。林虎在开远市自然资源局已经同意赔偿的情况下，又另行提起确认违法之诉，且其于2020年1月22日又在开远铁路运输法院提起行政赔偿之诉，系对诉权的不正确行使，有悖于国家赔偿法关于赔偿程序的法律规定。本案强拆主体清楚，不适用最高人民法院公报案例推定强拆主体。林虎于2018年1月3日已经知道其房屋被拆除，于2020年1月才提起确认行政行为违法的诉讼，远远超过了法律规定的起诉期限。综上，一审裁定并无不当，请求二审法院予以维持，并依法驳回林虎的上诉。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地。根据上述规定，本案开远市自然资源局作为市、县人民政府土地行政主管部门，系土地征收及补偿的组织实施主体，有权责令被征收人交出土地。本案中，在开远市政府、乐白道办事处均否认实施了案涉强制拆除行为，开远市自然资源局根据林虎申请已作出《行政赔偿决定书》的情况下，一审法院根据上述事实和法律规定，认为开远市政府、乐白道办事处不是本案适格被告，裁定驳回林虎对开远市政府、乐白道办事处的起诉并无不当，本院依法予以维持。林虎的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 赵 霁审判员 杨志刚审判员 苏雪峰二〇二〇年十月九日书记员 林珊珊