浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙01行初243号 原告陈东，男，1971年12月21日出生，汉族，住浙江省景宁畲族自治县。 原告陈东海，男，1966年10月20日出生，汉族，住浙江省文成县。 原告陈挺钗，男，1952年6月21日出生，汉族，住浙江省文成县。 原告陈挺金，男，1944年1月19日出生，汉族，住浙江省文成县。 委托代理人陈延升、叶梦海，浙江万申佳（景宁）律师事务所律师。 被告浙江省人民政府，住所地杭州市省府路**。 法定代表人郑栅洁，省长。 委托代理人余红彬、陈书宏。 陈东、陈东海、陈挺钗、陈挺金（合称陈东等4人）诉浙江省人民政府（简称省政府）土地行政复议案，本院于2020年6月2日立案并向被告发送起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月9日公开开庭审理本案。原告陈东等4人及其委托代理人陈延升，被告省政府的委托代理人余红彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 省政府于2020年4月28日作出浙政复〔2019〕619号《行政复议决定书》。省政府经审理查明：2019年4月1日，本机关（指省政府）作出《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A〔2018〕-0254号），批准文成县2018年度计划第三批次建设用地12.2625公顷（农用地转用12.0232公顷，其中5.4057公顷已经温州市政府批准；未利用地转用0.0203公顷，已全部经温州市政府批准；征收集体土地12.2422公顷，使用国有土地0.0203公顷）。同时查明，《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A〔2018〕-0254号）涉及征收文成县大峃镇塔山村集体土地3.4371公顷。该地块由塔山村第九、第十生产队管理，未分包到户。省政府认为：根据查明的事实，浙土字A〔2018〕-0254号征地批文所涉塔山村土地由该村第九、第十生产队管理，未分包到户。申请人虽为第九、第十生产队的成员，但其提供的证据均不足以证明原告个人对案涉地块享有土地使用权。由此，申请人与浙土字A〔2018〕-0254号征地批文没有法律上的利害关系。申请人提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定如下：驳回申请人的行政复议申请。 原告陈东等4人诉称：原告等人系浙江省文成县大峃镇塔山村第九、第十村民小组的成员。2019年1月份，文成县众邦市政工程有限公司以建设《文成县垃圾处理生态环保工程项目》为由，强行在塔山村己由包含原告等第九、第十村民小组村民经营管理了几十年的土地上进行违法施工。由此，原告等村民才得知自己经营管理的土地已被文成县人民政府相关部门征收。原告等村民要求文成县众邦市政工程有限公司及文成县自然资源和规划局出示土地征收的相关审批手续，但他们始终不肯出示依法征收土地的审批材料。为此，塔山村第九、第十村民小组陈东海等60位村民向文成县自然资源和规划局提交《征地信息公开申请书》，要求公开征收土地的相关材枓信息，但文成县自然资源和规划局未依申请公开材料，仅提供了“文成县2018年度计划第三批次建设用地（浙土字Ａ〔2018〕-0254号）复印件”。于是村民陈东海等人向温州市瓯海区人民法院提起诉讼，请求判决文成县自然资源和规划局将《建设用地报告》《建设项目立项批文》《浙江省建设用地审批意见书》《向农户发放书面告知书》《拟征土地现状的调查结果确认书》《一书四方案》等共计23组征收土地的信息材料予以复印并加盖公章交付给申请人。该案经一审法院认定文成县自然资源和规划局没有全面提供申请的事项材料，也未对不提供其余材料的理由予以说明，判决并责令限期对陈东海等村民提供的政府信息公开申请重新作出答复。文成县自然资源和规划局不服提起上诉，2020年4月30日，温州市中级人民法院作出判决，驳回上诉，维持原判。经过上述案件原告等人才了解了部分文成县人民政府相关部门当初上报审批用地的材料，得知浙江省人民政府作出《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字Ａ〔2018〕-0254号）。该审批意见书涉及征收塔山村集体土地3.4371公顷，该地块由塔山村第九、第十村民小组经营管理。但是，村民们发现被告作出审批意见时未依法严格审查，多处违反法律规定，以及文成县人民政府与自然资源和规划存在提供虚假报批材料，骗取审批征地的行为。于是原告等村民依法向省政府提起行政复议，请求依法撤销《浙江省建设用地审批意见书》。省政府于2020年4月28日作出行政复议决史，认为浙土字Ａ〔2018〕-0254号征地批文所涉塔山村土地山该村第九、第十村民小组管理，未分包到户，陈东海等人为第九、第十村民小组的成员，但陈东海等村民个人与浙土字Ａ〔2018〕-0254号征地批文没有法律上的利害关系，驳回复议申请。原告认为：一、被告的上述认定违背了法律规定，存在错误。“与具体行政行为有法律上利害关系”是指行政机关的具体行政行为对公民、法人和其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响。行政行为的效力并不只是对直接的相对人产生影响，还可能包括相关人，只要行政行为引发了合法权益侵害事实的发生且没有经过媒介再次延伸，则应当视为相关人的合法权益仵在客观上受到行政行为的影响，与此有法律上的利害关系。村民委员会作为一个由村民选举产生的群众性自治组织，村民小组作为村民委员会下设的小组，它是由具有集体成员资格的户组成，而成为户的基本属性即是村民个体。根据村民自治原则，耕地、林地等集体经济财产可以由村民小组全体成员共同经营管理，也可以分包到户。村集体的财产属于全体村民，同样的村民小组的集体财产属于全体小组的成员。在生产经营过程中发生权利义务影响的直接指向对象即是各个村民。本案中已明确案涉被征收地块由塔山村第九、第十村民小组经营管理，当村小组集体所有的财产受到某一行政行为影响时，实质上即是对组成这个集体的个体村民的权益产生影响。二、被告的复议理由及决定结果涉及到原告等村民的权益且不利于原告，更是对原告的后续权益保护产生影响。如果按照被告的复议认定，原告等塔山村第九、第十村民小组的村民个人与自己经营管理的被征土地不存在法律上的利害关系，那么必将导致整个征地过程中的具体行政行为在××村××组的村民个人无法律上利害关系，甚至整个征地过程均可以不需要征求村民们的意见。或者说，只要塔山村委会或塔山村第九、第十村民小组拒绝作为诉讼主体为村民们维护权益，那么作为个体的村民们就将永远无法启动法律程序来维护自己的合法权益。本案的征地行为之所以引起村民们的强烈反对，正是因为塔山村委会被少数人员掌控，整个征地过程由村委会主任及村书记一手操办，征地流程、补偿标准、安罝方案等事项不公开。村委会故意避开第九、第十树民小组的村民，只召集了其他几个小组的部分村民就形成决议，代替第九、第十村民小组的村民放弃了如申请听证等权利。这样的行为只足满足了少数个人的利益而严重损害了其他村民们的权益。综上，报据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条的规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以提起行政诉讼。法律设置行政复议制度的目的是为了加强对当事人合法权益的保护，而不是对当事人行使救济权利设置障碍。行政复议作为一种特殊的具体行政行为，行政复议决定对作出具体行政行为的行政机关和行政相对人都能够产生相应的法律效果。本案被告作出的复议决定违反法律规定，侵害了塔山村第九、第十村民小组每一个成员的合法权益。按照有错必纠的原则，以及行政诉讼法监督和保障行政机关依法行使职权的宗旨，清求法院依法审查，作出公正的审判。特此起诉，请求：1.撤销被告省政府作出的浙政复〔2019〕619号《行政复议决定书》，由被告重新作出复议决定；2.案件受理费由被告承担。 原告向本院提供的证据有：1.原告身份证，拟证明原告的身份信息。2.行政复议决定书，拟证明被告作出复议决定的情况。3.村民代表会议纪要，拟证明被征土地没有告知塔山村第九、第十村民小组的村民。4.林权证，拟证明被征地块涉及第九、第十村民小组的林地。 被告省政府辩称：浙政复〔2020〕619号行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。原告陈东等4人与案外人许育平（合称陈东等5人）不服《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A〔2018〕-0254号）批准文成县2018年度计划第三批次建设用地具体行政行为，向答辩人申请行政复议。答辩人经行政复议审理查明的事实及处理意见和理由如被诉行政复议决定书载述。二、浙政复〔2020〕619号行政复议决定程序合法。答辩人行政复议机构于2019年11月23日收到陈东等5人提交的行政复议申请，同年12月10日收到补正材料。本案于2020年2月3日中止审理，并于2020年4月14日恢复审理。本案依法延长30日复议期限，现已审理终结。经审理后，答辩人于2020年4月28日作出浙政复〔2020〕619号行政复议决定，并向陈东等5人邮寄送达行政复议决定书。上述行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。综上所述，答辩人所作浙政复〔2020〕619号行政复议决定认定事实清楚、适用依据正确、程序合法，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提供的证据有：1.《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A〔2018〕-0254号），拟证明答辩人于2019年4月1日作出《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A〔2018〕-0254号）。2.《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案），拟证明原文成县国土资源局拟定建设项目用地呈报材料并逐级报批的事实。3.《文成县2018年度计划第三批次建设用地情况汇总表》，拟证明案涉批文涉及征收文成县大峃镇塔山村集体土地3.4371公顷的事实。4.由文成县大峃镇塔山村村民委员会出具的说明案涉地块权属状况的《证明》，拟证明案涉地块由塔山村第九、第十生产队管理，未分包到户的事实。5.行政复议申请书及邮寄凭证，拟证明答辩人于2019年11月23日收到原告提交的行政复议申请的事实。6.行政复议申请材料补正通知书及邮寄凭证，拟证明答辩人要求原告补正的事实。7.补正申请材料及邮寄凭证，拟证明答辩人于2019年12月10日收到原告提交的补正申请材料的事实。8.浙政复〔2020〕619号《行政复议案件受理通知书》及邮寄凭证，拟证明答辩人于2019年12月11日受理原告行政复议申请的事实。9.浙政复〔2020〕619号《行政复议答复通知书》及邮寄凭证，拟证明答辩人于2019年12月11日作出浙政复〔2020〕619号《行政复议答复通知书》并发送浙江省自然资源厅及文成县人民政府，要求提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的事实。10.中止行政复议通知书及邮寄凭证，拟证明答辩人于2020年2月3日作出《行政复议中止通知书》并向原告邮寄送达的事实。11.《恢复行政复议审理通知书》《关于要求对有关事项予以确认的函》《行政复议决定延期通知书》及邮寄凭证，拟证明答辩人作出《恢复行政复议审理通知书》《关于要求对有关事项予以确认的函》《行政复议决定延期通知书》并向原告邮寄送达的事实。12.情况说明及邮寄凭证，拟证明答辩人收到原告提交的情况说明的事实。13.浙政复〔2020〕619号《行政复议决定书》及邮寄凭证，拟证明答辩人于2020年4月28日作出浙政复〔2020〕619号行政复议决定，并向原告邮寄送达的事实。 许育平与本案被诉行政行为有利害关系，本院书面征询其意见并告知相关法律后果，许育平逾期未作回复，本院不再通知其参加本案诉讼。 经庭审质证，关于被告的证据，原告认为证据1与本案没有直接关联性，本案审查的是程序性问题，与征地实体问题无关。证据2与本案没有直接关联性。证据3与本案在实体上没有直接关联性。证据4情况是属实的，案涉的地块是登记在第九、第十村民小组名下的，所有权人是第九、第十村民小组。对证据5-13三性无异议。 关于原告的证据，被告对证据1、2三性无异议。对证据3真实性、合法性认可，对关联性及证明目的不予认可。对证据4三性认可，但只能证明案涉集体土地有第九、第十生产队的林地，并没有分配到个人。与被告的证据4是吻合的。 本院对上述证据认证如下：被告的证据1-4能够证明原行政行为的存在及其所涉及的当事人情况；证据5-13能够证明复议过程，均予采信。原告的证据能够证明相关事实，予以采信；但证据2的证明对象与复议申请人是否适格不具有关联性。 本院经审理查明的事实与被告省政府在行政复议决定书中查明的事实一致，本院予以确认。本院另查明，2019年11月22日，陈东等5人向被告省政府申请行政复议。被告于次日收件，于同年11月26日通知补正，于同年12月10日收到补正材料，于次日通知受理和通知答复。该案于2020年2月3日中止审理，于2020年4月14日恢复审理。2020年4月15日，被告要求陈东等5人对利害关系等事项予以确认，同日，被告通知行政复议决定延期30日作出。2020年4月21日，陈东等5人向被告提交情况说明，确认许育平是第九生产队村民，其余四人是第十生产队村民；案涉林地属于第九、第十生产队，与其他生产队无涉；申请人作为第九、第十生产队约三百名村民代表申请行政复议。案经审理，被告于2020年4月28日作出案涉浙政复〔2020〕619号《行政复议决定书》，并于次日邮寄给当事人。原告不服，诉来本院。 本院认为：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系。”在对批准征收集体土地行为申请复议的行政案件中，适格的申请人是指该集体土地的所有权人或使用权人，集体土地的所有权人通常是指农村集体经济组织。集体经济组织成员认为集体土地所有权被侵犯申请行政复议的，应当以集体经济组织的名义提出并在事先取得集体经济组织的同意，或者由过半数的集体经济组织成员共同提出行政复议申请，个别集体经济组织成员以自己名义申请行政复议的，不符合法律规定，不具有复议申请人资格。 本案中，陈东等5人认为被告省政府批准征收集体土地的行为侵犯其林权而申请行政复议，然而，其所提供的《林权证》清楚载明林地所有权权利人为“樟台乡塔山村外村组”，并不能完全对应于塔山村第九、第十生产队，即便能够对应于第九、第十生产队，陈东等5人作为个别村民也无权代表第九、第十生产队申请行政复议。《林权证》林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人和森林或林木使用权权利人栏均为空白，这与塔山村委会出具情况说明陈述案涉林地没有分包到户的内容能够相互印证，可见陈东等5人亦非案涉林地的承包权人。因此，被告认为陈东等5人与原行政行为不具有利害关系，不具有复议申请人资格并无不当。原告陈东等4人的诉讼理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告陈东、陈东海、陈挺钗、陈挺金的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告陈东、陈东海、陈挺钗、陈挺金负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长  王银江 人民陪审员  李 慧 人民陪审员  谌慧敏 二〇二〇年十月二十六日 书 记 员  卢姗姗 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。