云南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云行终501号上诉人（一审原告）李桂仙，女，汉族，1949年5月21日生，住云南省昆明市西山区。上诉人（一审原告）李萍，女，汉族，1971年12月18日生，住云南省昆明市西山区。上诉人（一审原告）李佩珊，女，汉族，1977年5月17日生，住云南省昆明市西山区。上诉人（一审原告）吴仕礼，男，汉族，1969年11月28日生，住云南省昆明市西山区。上诉人（一审原告）李丹，女，汉族，1996年3月16日生，住云南省昆明市西山区。上诉人（一审原告）石诗乐，男，汉族，1973年12月30日生，住云南省昆明市西山区。法定代理人李桂仙（系石诗乐母亲），女，汉族，1949年5月21日生，住云南省昆明市西山区。李桂仙、李佩珊、吴仕礼、李丹、石诗乐等人共同委托代理人李萍，女，汉族，1971年12月18日生，住云南省昆明市西山区。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）昆明市西山区人民政府。法定代表人陈瑞斌，区长。住所地：云南省昆明市西山区。委托代理人余易蓉，建纬（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人李桂仙、李萍、李佩珊、吴仕礼、李丹、石诗乐（以下简称李桂仙等6人）因诉昆明市西山区人民政府（以下简称西山区政府）土地行政补偿一案，不服云南省昆明市中级人民法院作出的（2019）云01行初163号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年7月14日受理其上诉后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院认定，李桂仙与石金国系夫妻关系，其婚生子女系李萍、李佩珊、石诗乐。李萍与吴仕礼系夫妻关系，其婚生子女系李丹。1992年8月16日，李桂仙取得了集体土地建设用地使用证〔官集建（92）字第04-03-5-77号〕，1996年12月3日取得了房屋所有权证〔昆政房（官）字第××号〕，昆明市西山区西坝新村620号房屋系李桂仙等6人和石金国共同共有的房屋。石金国已于2016年3月13日去世。因城中村改造需要，西山区政府拟对西山区7号片区二、三期城市更新改造地块所涉及的集体土地进行征收。西山区第7号片区城中村改造项目分期建设，西山区政府于2010年6月18日取得《云南省国土资源厅关于西山区第7号片区城中村改造项目土地征收的批复》后，开展项目一期征迁工作，现项目一期已实际完成供地，并已进行开发建设，回迁安置房已交付使用。2014年12月1日，二、三期项目取得了《云南省发展和改革委员会关于云南省2013-2017年城市棚户区改造省级统贷项目（七期）可行性研究报告的批复》（云发改投资〔2014〕1596号）及其他依法建设项目所需的批准文件。2018年9月5日昆规延续（20180017）号《昆明市规划局准予延续行政许可决定书》，对规划条件进行了延续，并对项目二、三期土地权属及房屋情况进行调查。西山区政府根据《昆明市人民政府办公厅关于印发昆明市集体土地上房屋拆迁补偿安置指导意见的通知》（昆政办〔2015〕103号）的相关规定拟定征收补偿方案后，西山区政府所属的河南社区居民委员会先后两次提出了关于该拟定方案的反馈意见，西山区城市更新改造7号片区二、三期项目指挥部根据西山区政府授权及工作安排，完成西山区7号片区二、三期城市更新改造项目集体土地征收前期工作。2018年11月9日，西山区政府金碧街道办事处作出《西山区人民政府金碧街道办事处关于批准执行（集体部分）的请示》（金处请〔2018〕164号）。2018年11月26日，西山区政府经过常务会通过、批准《西山区7号片区二、三期城市更新改造项目集体土地征收补偿实施方案》（以下简称《征收补偿实施方案》），由西山区负责印发，并进行张贴公示。案涉房屋在此次征收范围，李桂仙等6人在春城晚报上看到后即提起本案诉讼，请求撤销《征收补偿实施方案》。一审法院认为，土地征用、征收批准后，县级人民政府和土地管理部门成为征地实施的主体，本案西山区政府是此次征地的征收主体，其办公室印发文书的法律责任由西山区政府承担，其是本案适格的被告。昆明市西山区西坝新村620号房屋系李桂仙等6人和石金国共同共有的房屋，此次征地行为与李桂仙等6人有利害关系，因此李桂仙等6人是本案适格的原告。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。征地实施行为主要表现为征地公告、征地补偿安置公告、补偿安置方案批准、实施补偿安置协议等多个行政行为。补偿方案的公告、批准以及实施是补偿安置行为的总和，其内容都是关于征收补偿安置内容、标准、措施等问题。如果土地权利人和征地部门就征地补偿事宜达不成协议的，不能直接向人民法院提起诉讼，应依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决”，即由行政机关做出裁决，对行政机关做出的裁决不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。本案中，在没有相关政府做出裁决的情况下，李桂仙等6人要求撤销《征收补偿实施方案》不符合起诉条件，依法应裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定驳回李桂仙等6人的起诉。上诉人李桂仙等6人上诉称：1.西山区印发《征收补偿实施方案》，主体违法，程序违法，内容违法，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，应当判决撤销。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，西山区无权制定《征收补偿实施方案》，且西山区制定《征收补偿实施方案》未在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见，未报市、县人民政府批准，程序违法。《征收补偿实施方案》内容违法。该方案按照《昆明市人民政府关于印发昆明市征地补偿标准的通知》（昆政发〔2015〕53号）补偿价分类给予补偿，对地上房屋作价补偿未按照重置价格计算，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定。2.一审裁定适用法律错误。一审裁定未按照法律原意引用《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定。一审裁定中引用的该条第三款规定针对的是土地行政主管部门拟定的征地补偿、安置方案，而不是西山区制定的征地补偿、安置方案。对于西山区制定的征地补偿、安置方案中的补偿标准有争议的，没有任何法律规定由人民政府裁决。西山区超越职权的违法行为侵害了其财产权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项的规定，其有权提起行政诉讼。3.一审裁定事项与其起诉事项不一致，没有正面回应其起诉，违反法定程序。征地补偿安置方案内容不只有补偿标准。一审中，其已经提出《征收补偿实施方案》没有《征用土地公告办法》第八条规定的被征收土地面积、需要安置的农业人口数量、农业人员的具体安置途径等内容，故该方案内容不符合法律规定。这些内容的争议不属于对补偿标准的争议，对于这些争议没有法律规定要由人民政府裁决。西山区印发《征收补偿实施方案》主体违法及程序违法的争议亦没有法律规定要由人民政府裁决。4.一审裁定认定事实错误。西山区未在春城晚报上发布《征收补偿实施方案》。5.根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》《征收土地公告办法》的相关规定，其自2019年3月12日西山区发布土地征收公告、《征收补偿实施方案》之日起10日内向所有相关土地政府职能部门递交了听证申请，时至今日没有任何一个部门给予答复，该不作为行为严重侵害了其合法权益，故其才提起诉讼。综上，请求：1.撤销一审裁定；2.撤销《征收补偿实施方案》；3.一、二审诉讼费由西山区政府承担。被上诉人西山区政府未提交答辩意见。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）亦规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。故对征地补偿标准、征地补偿安置方案不服，应由行政机关先行处理。本案李桂仙等6人不服《征收补偿实施方案》，应依法由行政机关先行处理，其直接向法院提起行政诉讼，不符合法律规定的起诉条件。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（十）其他不符合法定起诉条件的情形。”故本案一审裁定驳回李桂仙等6人的起诉，并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  赵学军审判员  张 导审判员  惠 琼二〇二〇年十月十二日书记员  王 娜