重庆市第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝01行终435号 上诉人（一审原告）张荣华，女，汉族，住重庆市渝**。 委托代理人赵跃，重庆美翎律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）重庆市规划和自然资源局，住所地重庆市渝**龙山街道龙山大道**，统一社会信用代码11500000MB1598075U。 法定代表人董某某，局长。 委托代理人王亮，该局工作人员。 委托代理人郭太平，重庆索通律师事务所律师。 被上诉人（一审第三人）重庆中迪禾邦实业有限公司，住，住所地重庆市九龙坡区杨家坪正街**附****一社会信用代码915001073052285677。 法定代表人李勤，董事长。 委托代理人蒋伶俐，女，汉族，住重庆市渝**。 上诉人张荣华诉被上诉人重庆市规划和自然资源局（简称市规资局）撤销行政复函一案，不服重庆市渝北区人民法院（2019）渝0112行初594号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月20日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2016年12月14日，经市规资局（原重庆市规划局）审核后，向重庆中迪禾邦实业有限公司（简称中迪公司）颁发了编号建字第500107201600111号的建设工程规划许可证。中迪公司取得位于杨家坪正街、建设规模为295947.71平方米的重庆中迪广场建设工程规划许可。 2017年1月14日，张荣华（乙方）与中迪公司（甲方）签订《重庆市商品房买卖合同》，双方约定甲方将位于重庆市九龙坡区，乙方于同日支付了购房款。其中，在双方签订的《重庆市商品房买卖合同》附件三“建筑材料、设备安装标准说明”中记载的第二项外墙装修为“玻璃幕墙、铝板幕墙、局部格栅或石材等（最终以政府批复为准）”。 2017年9月1日，中迪公司向原重庆市规划局九龙坡区分局（简称原九龙坡规划分局）递交申请书，申请对重庆中迪广场项目外立面进行调整、按流程对调整方案进行公示，并将相关资料递交给该局，向相关部门征询意见。原九龙坡规划分局收到前述申请后，于同年9月12日在重庆日报、重庆晨报、人民日报等报刊上对重庆中迪广场项目修改情况进行公示，将中迪公司申请对该项目依法审定的外立面方案进行调整的情况告知相关利害关系人，并公开征询意见，公示期间为2017年9月12日至9月18日（其中，2017年9月16日、17日分别为周六、周日），告知了利害关系人可自公示期满之日起五个工作日内向该局提出书面听证申请。同时，原九龙坡规划分局在该局办公地点、重庆中迪广场项目现场、重庆市规划展览馆公示厅、重庆市规划局公众信息网站对重庆中迪广场项目外立面方案调整进行了公示。 2018年11月6日，中迪公司再次向原九龙坡规划分局递交《重庆中迪广场外立面调整申请》、《重庆中迪广场车库及设备用房调整申请》（中迪禾邦[2018]CQGS27号、28号文件），申请将重庆中迪广场项目原外立面采用的铝格栅调整使用石材及其他材料，将该项目1号楼负一层至负六层车位及设备用房进行局部调整。2018年11月20日，市规资局作出《建设项目规划管理报建审查复函》(渝规九龙坡〔工程〕复函〔2018〕0059号），告知中迪公司同意其单位报送的重庆中迪广场项目1号楼施工图调整申请，具体调整内容如下：一、吊二层至商业裙楼屋顶层外立面调整；二、负一层至负六层车位及设备用房局部调整；同时换发原“建字第500107201600111号”建设工程规划许可证附图，并在该复函中告知了中迪公司复议或诉讼的权利。 2019年8月20日，张荣华通过向市规资局申请政府信息公开的方式，获取了包括《建设项目规划管理报建审查复函》(渝规九龙坡〔工程〕复函〔2018〕0059号）在内的资料。现张荣华不服市规资局作出的渝规九龙坡〔工程〕复函〔2018〕0059号《建设项目规划管理报建审查复函》，起诉至法院。 一审法院认为，根据《重庆市城乡规划条例》第八条第二款“市城乡规划主管部门负责全市的城乡规划管理工作，并在主城区和市人民政府确定的特定区域设立派出机构；其他区县（自治县）城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。乡（镇）人民政府、街道办事处按照本条例规定的职责承担本行政区域内的城乡规划管理工作。”、第四十四条第一款“市城乡规划主管部门负责以下建设项目的规划管理：（一）主城区的建设项目”的规定，市规资局作为市城乡规划主管部门，具有作出本案行政行为的法定职责。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案系张荣华不服市规资局向中迪公司作出的《建设项目规划管理报建审查复函》提起的行政诉讼。即张荣华并非被诉复函的行政相对人，张荣华能否提起本案诉讼，关键在于其与被诉复函是否存在利害关系。本案中，张荣华于2017年1月14日与中迪公司签订了《重庆市商品房买卖合同》，购买了位于重庆市九龙坡区。市规资局于2018年11月20日作出的《建设项目规划管理报建审查复函》（渝规九龙坡〔工程〕复函〔2018〕0059号）中对包括张荣华购买的前述商品房在内的房屋外立面进行了调整，张荣华与本案具有利害关系，其具有提起本案行政诉讼的主体资格。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，结合张荣华、市规资局举示的证据来看，虽然市规资局于2018年11月20日作出了《建设项目规划管理报建审查复函》(渝规九龙坡〔工程〕复函〔2018〕0059号），并在该复函中告知了复议或诉讼的权利，但该复函并非直接向张荣华作出，张荣华系2019年8月20日通过信息公开的方式自市规资局处获取的该复函，也即张荣华于获取该复函当日知晓了市规资局作出的被诉行政行为，其起诉期限应从当天开始计算，故张荣华于2019年9月4日向一审法院起诉请求撤销市规资局作出的该复函，并未超过法律规定的起诉期限。 《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条规定：“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。建设单位应当及时将依法变更后的规划条件报有关人民政府土地主管部门备案。”《重庆市城乡规划条例》第六十六条规定：“建设项目应当符合建设工程规划许可内容，不得擅自变更；确需变更的，被许可人应当向作出规划许可的行政机关提出申请。申请变更的内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。对房地产开发项目，申请变更的内容涉及规划条件中的容积率、规划用地性质、绿地率、公共服务设施和基础设施的，城乡规划主管部门不得批准。因公共利益确需变更的，应当按照法定程序修改控制性详细规划。申请变更的建设工程规划许可内容涉及审定的建设工程设计方案重大修改，但不涉及变更规划条件或者规划设计要求的，应当先按照程序修改审定的建设工程设计方案；涉及利害关系人权益的，城乡规划主管部门应当将修改申请及拟修改内容进行公示，听取利害关系人的意见，并告知利害关系人享有申请听证的权利。城乡规划主管部门同意的，重新核发建设工程设计方案审查意见。申请变更的许可内容涉及变更规划条件或者规划设计要求的，城乡规划主管部门或者有关乡（镇）人民政府应当在受理之日起十五个工作日内征求有关部门意见，涉及利害关系人权益的，城乡规划主管部门或者有关乡（镇）人民政府应当将修改申请及拟修改内容进行公示，听取利害关系人的意见，并告知利害关系人享有申请听证的权利。城乡规划主管部门同意的，将变更的规划条件或者规划设计要求通报同级土地主管部门。因变更规划许可内容给利害关系人合法权益造成损失的，申请变更的建设单位或者个人应当依法给予补偿。”市规资局收到中迪公司提交的重庆中迪广场项目变更申请后，经审查，认为该项目外立面的调整不涉及容积率、规划用地性质、绿地率、公共服务设施和基础设施等禁止变更事项，并按照前述法律的规定进行了公示，且在公示期间亦未收到相关意见与建议，故市规资局作出的《建设项目规划管理报建审查复函》(渝规九龙坡〔工程〕复函〔2018〕0059号）并无不当。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张荣华的诉讼请求。 上诉人张荣华不服一审判决，向本院提起上诉称，一、一审认定事实不清，没有查明中迪公司2017年9月1日和2018年11月6日的两次申请是否属于同一事项；二、一审认定被上诉人作出行政行为程序合法属于事实认定错误，因为原九龙坡规划分局向48户业主发送了告知函，但没有向上诉人履行告知义务，且对于2018年11月6日的此次申请，也没有再进行公示，程序违法。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人市规资局以及中迪公司在二审中未作答辩。 被上诉人市规资局向一审法院提交的证据、依据如下： 第一组： 1、中迪公司申请书；2规划许可证及附图；3、公示材料（报纸及现场照片）。 第二组： 1、消防回复（以附图的形式出现，加盖骑缝章，没有书面的回复）；2、建委回复。 第三组： 1、申请书及材料；2、《建设项目规划管理报建审查复函》(渝规九龙坡〔工程〕复函〔2018〕0059号)；3、规划许可证及附图。 第四组： 法律法规依据：《重庆市城乡规划条例》第八条、第四十四条、第六十六条。 上诉人张荣华向一审法院举示证据如下： 1、《重庆市商品房买卖合同》及相关票据；2、商业产品手册；3、建筑设计方案2层平面图；4、《房屋建筑制图统一标准》（节选）；5、交付现状照片。 第二组： 1、市住房城乡建委公开信箱回复；2、渝规资公开〔2019〕459号《关于张荣华申请政府信息公开有关情况的复函》；3、中迪公司文件（中迪禾邦[2018]CQGS28号）；4、《建设项目规划管理报建审查复函》(渝规九龙坡〔工程〕复函〔2018〕0059号)。 第三组： 原九龙坡区规划分局作出的《公示告知函》。 被上诉人中迪公司在一审中未向法院举示证据。 一审法院对上述证据认证如下：双方举示的证据的真实性予以确认，能够证明本案的基本事实，但张荣华举示的证据不能够达到其证明目的。 二审中，当事人向一审法院提交的证据已依法随案移送。经审查，本院对证据的认定意见与一审法院相同。根据已认定的证据以及一审庭审笔录，本院对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，根据《重庆市城乡规划条例》第八条第二款、第四十四条第一款的规定，被上诉人市规资局作为市城乡规划主管部门，具有作出本案行政行为的法定职责。 《重庆市城乡规划条例》第六十六条的规定：“建设项目应当符合建设工程规划许可内容，不得擅自变更；确需变更的，被许可人应当向作出规划许可的行政机关提出申请。申请变更的内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。对房地产开发项目，申请变更的内容涉及规划条件中的容积率、规划用地性质、绿地率、公共服务设施和基础设施的，城乡规划主管部门不得批准。因公共利益确需变更的，应当按照法定程序修改控制性详细规划。申请变更的建设工程规划许可内容涉及审定的建设工程设计方案重大修改，但不涉及变更规划条件或者规划设计要求的，应当先按照程序修改审定的建设工程设计方案；涉及利害关系人权益的，城乡规划主管部门应当将修改申请及拟修改内容进行公示，听取利害关系人的意见，并告知利害关系人享有申请听证的权利。城乡规划主管部门同意的，重新核发建设工程设计方案审查意见。申请变更的许可内容涉及变更规划条件或者规划设计要求的，城乡规划主管部门或者有关乡（镇）人民政府应当在受理之日起十五个工作日内征求有关部门意见，涉及利害关系人权益的，城乡规划主管部门或者有关乡（镇）人民政府应当将修改申请及拟修改内容进行公示，听取利害关系人的意见，并告知利害关系人享有申请听证的权利。城乡规划主管部门同意的，将变更的规划条件或者规划设计要求通报同级土地主管部门。因变更规划许可内容给利害关系人合法权益造成损失的，申请变更的建设单位或者个人应当依法给予补偿。”本案中，被上诉人市规资局于2017年9月1日在收到中迪公司提交的关于重庆中迪广场项目变更申请后，经审查，认为该项目外立面的调整不涉及容积率、规划用地性质、绿地率、公共服务设施和基础设施等禁止变更事项，遂对外进行了拟修改内容的公示，又在收到中迪公司于2018年11月6日的再次申请后，结合中迪公司提交的建委、消防等单位出具的审理意见函等其他材料，作出了本案被诉的《建设项目规划管理报建审查复函》，并换发了原建设工程规划许可证，其行为符合上述法律法规之规定。虽然中迪公司提出了两次申请，但申请的关于外立面的调整内容并无变化，被上诉人市规资局在收到第一次申请后，已经组织将拟修改的具体内容进行了公示，故在收到第二次申请后未再组织对外公示，程序并无不当。另外，对于上诉人称原九龙坡规划分局向48户业主发送了告知函，但没有向上诉人履行告知义务，程序违法的上诉理由，根据前述法条之规定，城乡规划主管部门在审查修改建设工程规划许可申请时，是以对外公示的方式和程序告知利害关系人，并非逐一向利害关系人送达书面通知，故上诉人的该上诉理由，于法无据，不能成立。 综上，上诉人的上诉请求及上诉理由不能成立，本院依法不予支持。一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人张荣华负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  李 宜 审 判 员  李雪莲 审 判 员  罗 红 二〇二〇年十月九日 法官助理  周 宏 书 记 员  王君宜