湖南省永州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘11行终243号 上诉人（原审被告）：永州市冷水滩区土地和房屋征收事务中心。 法定代表人：龙亮，该事务中心主任。 委托诉讼代理人：唐春松，湖南正赢律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：周跃萍。 委托诉讼代理人：罗建南（系原告周跃萍之夫）。 上诉人永州市冷水滩区土地和房屋征收事务中心（以下简称冷水滩区征收事务中心）因与被上诉人周跃萍行政协议一案，不服湖南省永州市零陵区人民法院（2020）湘1102行初152号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月9日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2015年8月21日，永州市人民政府发布了《关于永州市冷水滩区逸云路城中村改造项目征收房屋的通告》（永政函〔2015〕135号），该通告明确，房屋征收部门为永州市人民政府国有土地上房屋征收与补偿办公室和永州市人民政府征地管理办公室。征收实施单位为冷水滩区逸云路城中村改造协调办公室（以下简称逸云路协调办）和永州市国土资源局冷水滩分局。周跃萍的房屋在征收范围内，周跃萍经征收实施单位做工作自愿带头签订征收协议。2016年9月10日，市征收办与周跃萍签订了国有土地上房屋征收与补偿协议，房屋征收实施单位永州市冷水滩区曲河街道办事处、逸云路协调办在该协议上加盖了公章。2016年12月5日，逸云路协调办给周跃萍出具书面承诺书，承诺“在同档同类同质的前提下，若之后本项目范围内所签房屋征收协议补偿标准高于你的征收标准，我办承诺给予补差，如遇项目范围内征收政策调整，承诺一并享受。”2017年5月18日，逸云路协调办作为甲方与周跃萍作为乙方签订了《房屋征收补充协议》，主要内容为：“因甲方在与乙方签定房屋征收协议时，同时乙方的房屋装修评估标准也存在漏项，需要增补。根据甲方给乙方的承诺，现签定本补充协议。……以上共计15,237.5（大写：人民币壹万伍仟贰佰叁拾柒元伍角），签订协议后10个工作日支付给乙方，本协议一式六份，乙方执一份。”2019年12月22日，逸云路协调办作为甲方与周跃萍作为乙方再次签订了《房屋征收补充协议》，协议的主要内容为“……，经甲、乙双方一致协商，同意把漏项、漏评补偿给乙方壹万伍仟贰佰叁拾柒元伍角（小写15,237.5元）（具体详见明细表），签订协议后10个工作日支付给乙方，本协议一式六份，乙方执一份。”上述两个协议签订后，周跃萍多次找逸云路协调办和冷水滩区征收事务中心给付补偿款15,237.5元，但由于各种原因至今没有给付。为此，周跃萍提起本案诉讼，请求：1．依法判令冷水滩区征收事务中心按补充协议补偿周跃萍房屋征收补偿漏项款共计15,237.5元及通行费15元；2．本案诉讼费由冷水滩区征收事务中心承担。 另查明：一、经中共永州市冷水滩区委、区政府同意，2015年1月28日，成立了逸云路协调办；二、2017年1月18日，永州市冷水滩区人民政府设立了冷水滩区征收事务中心，其宗旨和业务范围为：在市人民政府授权范围内，履行集体土地的征地拆迁和国有土地上的房屋征收与补偿工作职责；三、2018年7月30日，永州市人民政府发布了《关于进一步完善中心城区土地和房屋征收工作机制的意见（试行）》（永政发〔2018〕12号），自2018年8月1日起，三区政府（管委会）为征收工作主体责任单位，受市人民政府委托负责本辖区内土地及房屋征收工作的实施、协调和管理。 原判认为，本案争议的焦点是：冷水滩区征收事务中心是否是适格的被告；逸云路协调办作为甲方与周跃萍作为乙方签订的《房屋征收补充协议》是否有效，是否应当由冷水滩区征收事务中心履行。评析如下：一、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条第二款规定，征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，根据《关于永州市冷水滩区逸云路城中村改造项目征收房屋的通告》（永政函〔2015〕135号），永州市冷水滩区逸云路城中村改造项目征收房屋的征收部门为市征收办和永州市人民政府征地管理办公室。征收实施单位为逸云路协调办和永州市国土资源局冷水滩分局。逸云路协调办不履行与周跃萍签订的《房屋征收补充协议》，周跃萍向该院提起诉讼，市征收办应为被告。但，根据永州市人民政府发布《关于进一步完善中心城区土地和房屋征收工作机制的意见（试行）》（永政发〔2018〕12号）的规定，自2018年8月1日起，三区政府（管委会）为征收工作主体责任单位，受市人民政府委托负责本辖区内土地及房屋征收工作的实施、协调和管理。冷水滩区征收事务中心系永州市冷水滩区人民政府设立的事业单位，其宗旨和业务范围为：在市人民政府授权范围内，履行集体土地的征地拆迁和国有土地上的房屋征收与补偿工作职责。冷水滩区征收事务中心属于继续履行市征收办国有土地上房屋征收职责的部门，因此，冷水滩区征收事务中心是本案适格的被告。冷水滩区征收事务中心提出其不是本案适格被告的抗辩理由不能成立，不予采信。二、征收补偿协议是约定征收当事人之间权利与义务关系的合同。依法订立的补偿协议，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除协议。依法订立的协议，受法律保护。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。本案中，逸云路协调办作为房屋征收实施单位出具给周跃萍的承诺书，以及于2017年5月18日和2019年12月22日分别与周跃萍签订的《房屋征收补充协议》系双方当事人的真实意思表示，未违反法律、法规的强制性规定，应属合法有效。逸云路协调办系市征收办委托作出行政行为的单位，其对外与周跃萍签订的协议，应由市征收办承担法律责任，但根据《关于进一步完善中心城区土地和房屋征收工作机制的意见（试行）》（永政发〔2018〕12号）的规定，作为征收部门的市征收办的职权发生了变更，冷水滩区征收事务中心虽然未在该协议上签字，但作为继续履行市征收办国有土地上房屋征收职责的部门，应承担继续履行本案《房屋征收补充协议》的义务，非经法定事由和法定程序不得随意改变。因此，冷水滩区征收事务中心提出逸云路协调办无权签订涉案补充协议，涉案补充协议无效，涉案标的物违法等抗辩理由因缺乏事实依据和法律依据而不能成立，不予采信和支持。综上所述，周跃萍要求冷水滩区征收事务中心按补充协议的约定给付周跃萍房屋征收补偿漏项款15,237.5元的诉讼请求成立，依法予以支持；但周跃萍要求赔偿交通费15元的诉讼请求，因没有提供相关的证据予以证实，缺乏事实依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、由冷水滩区征收事务中心在该判决生效之日起十日内给付周跃萍征收补偿款15,237.5元；二、驳回周跃萍的其他诉讼请求。案件受理费50元，由冷水滩区征收事务中心负担。 宣判后，冷水滩区征收事务中心上诉称，1．涉案房屋不存在装修漏项而需要进行所谓的增补。2．逸云路协调办不具备签订补充协议的主体资格，且周跃萍知道逸云路协调办没有主体资格。3．涉案补充协议不具有法律效力。故请求撤销一审判决，改判驳回周跃萍的诉讼请求。 周跃萍答辩称，1．“涉案房屋不存在装修漏项而需要进行所谓的增补”的上诉理由不能成立，评估公司作出的房屋征收分户评估报告足以证实存在漏项。2．逸云路协调办作为征收实施单位，完全具备签订本案补充协议的法律主体资格，而且作为负责此拆迁项目的永州市冷水滩区人民政府领导蒋德贵在该补充协议上签字确认。3．补充协议的内容合法，对双方当事人具有法律约束力，补充协议的标的物是真实存在的。综上，请求二审法院依法驳回上诉。 在二审审理过程中，各方当事人均未提交新的证据，一审判决据以认定事实的证据已随卷移送本院，经审查可以作为认定案件事实的依据。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，故对一审判决认定的事实予以确认。 本院认为，本案争议的焦点为涉案《房屋征收补充协议》是否有效。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条规定“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任”。《关于永州市冷水滩区逸云路城中村改造项目征收房屋的通告》（永政函〔2015〕135号）明确规定，逸云路协调办为征收实施单位。本案中，周跃萍于2019年12月12日与逸云路协调办签订《房屋征收补充协议》，逸云路协调办的成员杨桦、蒋娜在协议上签名并加盖了公章，被征收人周跃萍在协议上签字捺印。逸云路协调办作为房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作，其中主要工作就包括协商签订房屋征收补偿协议。征收部门对逸云路协调办的行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。另永州市人民政府发布的《永州市冷水滩区逸云路城中村改造范围内国有和集体土地上房屋征收与补偿方案》第十条明确征收部门、征收实施单位由委托代理人与被征收人签订征收补偿协议，亦可以确定逸云路协调办作为征收实施单位有权签订征收补偿协议。因此，逸云路协调办作为征收实施单位，有权签订《房屋征收补充协议》，其所签订的房屋征收协议的法律后果应当由征收部门承担法律责任。冷水滩区征收事务中心提出逸云路协调办不具备签订补充协议的主体资格的上诉理由于法无据，本院不予支持。周跃萍的房屋在冷水滩区逸云路城中村改造项目征收红线范围内，逸云路协调办是该项目的房屋征收实施单位。逸云路协调办在房屋征收补偿过程中与周跃萍协商一致签订的《房屋征收补充协议》，系双方当事人真实意思的表示，未违反法律、法规的强制性规定，亦未损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益，应属合法有效，当事人应当按照协议约定履行自己的义务，若无法定事由，未经法定程序不得随意改变。根据《关于进一步完善中心城区土地和房屋征收工作机制的意见（试行）》（永政发〔2018〕12号）的规定，冷水滩区逸云路城中村改造项目征收部门的相应职权变更由冷水滩区征收事务中心继续行使。因此，冷水滩区征收事务中心应当承担继续履行本案《房屋征收补充协议》的义务。冷水滩区征收事务中心提出涉案补充协议无效，涉案标的物违法等抗辩理由缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人永州市冷水滩区土地和房屋征收事务中心负担。 本判决为终审判决。 审判长 曾 辉 审判员 陈 姬 审判员 王焕江 二〇二〇年十月二十九日 书记员 陈恒首 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。