安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终1010号 上诉人（一审被告）淮南市大通区人民政府，住所地安徽省淮南市大通区民主东路**，统一社会信用代码1134004025815171465。 法定代表人张友贤，该区区长。 委托代理人张庆，安徽竞合律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）郑义虎，男，1964年8月15日出生，汉族，住安徽省淮南市大通区。 一审被告淮南市孔店乡人民政府，住所地安徽省淮南市大通区孔店乡，统一社会信用代码113404020030044964。 法定代表人何伟，该乡乡长。 淮南市大通区人民政府（简称大通区政府）因郑义虎诉其及淮南市孔店乡人民政府（简称孔店乡政府）行政强制一案，不服安徽省淮南市中级人民法院（2020）皖04行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 郑义虎在一审中诉称：其房屋位于淮南市××孔店乡费郢村丰南组。因淮南市大通区孔店乡南纬二路征地拆迁需要对其房屋进行征收，相关补偿事宜未达成一致至今还未签约。2019年12月10日早上9点左右，孔店乡乡长何伟集结公安、城管身份的人员来到其家门口，直接用挖掘机将其房屋大门暴力挖开，致其部分财物被掩埋。大通区政府的强制拆除行为缺乏事实根据，严重违反法定的执法程序，属于滥用职权；孔店乡政府作为此次征收工作的组织实施单位，对征收过程中的强拆行为也应负责。请求：确认大通区政府、孔店乡政府对其房屋作出的强制拆除行为违法。 一审法院经审理查明：2018年10月17日，安徽省人民政府作出皖政地［2018］725号《关于淮南市2017年度第23批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》，批准在田家庵××和××山村、大通区××店乡费郢村用地范围内11.5306公顷集体农用地（其中耕地9.4437公顷）转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地3.6288公顷，合计同意用地15.1594公顷用于城市建设。2018年11月6日，淮南市人民政府发布淮府征告字［2018］第23号《征收土地公告》。确认征地位置：淮南市田××和××山村，大通区××店乡费郢村用地范围内。2018年11月28日淮南市国土资源局发布淮国土资征迁告字［2018］第23号《关于征地补偿安置方案公告》，就相关的征地补偿安置方案公告如下：一、征收土地的位置、地类、面积：本次征收土地位于淮南市田××和××山村，大通区××店乡费郢村境内，征收集体土地总面积15.1594公顷，为集体土地，其中：（一）洞山村：1.5560公顷，其中农用地1.5560公顷（含耕地1.3613公顷）。（二）费郢村：13.6034公顷，其中农用地9.9746公顷（含耕地8.0824公顷），建设用地3.6288公顷。七、《征地补偿安置方案》的实施：《征地补偿安置方案》在征求意见后，报经市人民政府批准，由被征土地所在区人民政府按批准的方案组织实施。2019年7月13日，为加快工程建设步伐，切实保障被征迁单位及被征迁农户的合法权益，大通区政府作出大府［2019］22号《大通区孔店乡南纬二路征地拆迁补偿安置方案》。征收位于大通区××店乡费郢村境内的土地，征迁面积为84.5亩（以实际丈量面积为准）。该《补偿安置方案》中言明“征收补偿协议签约期限从2019年4月15日至2019年7月15日期间。征收人与被征收人签订房屋征收补偿协议，对在签约期内无法达成协议的，由区人民政府作出征收补偿决定。” 原告郑义虎的房屋位于淮南市××孔店乡费郢村丰南组，获颁有皖大集用（2010）第0434093号《集体土地使用权证书》,在上述文件规定的征收范围内。 另查明：2019年3月大通区政府委托孔店乡政府对《淮南市国土资源局关于征地补偿安置方案公告》（淮国土资征迁告字[2018]第23号）拟征收地块进行征迁。2019年12月10日，在原、被告双方就该房屋的征收补偿问题未达成安置补偿协议，被告也未依法作出征收补偿决定的情况下，原告郑义虎的前述房屋被强制拆除。 一审法院认为，本案的争议焦点为：一、原告诉称的强制拆除行为是否存在，如存在,是何行政机关组织实施；二、该强制拆除行为是否合法。 关于争议焦点一。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。本案中，各方当事人对涉诉房屋被拆除的事实不持异议，主要争议在于该房屋具体由何行政机关组织实施。对此，该院认为大通区政府和孔店乡政府共同组织实施了房屋的强制拆除行为。首先，孔店乡政府认可案涉房屋是在区政府要求其尽快完成征迁工作的情况下组织拆除的，其作为房屋的具体拆除机关，应为该强制拆除行为的实施和责任主体。其次，淮南市人民政府《关于印发淮南市征收集体土地补偿安置办法的通知》（淮府［2013]39号）要求“各区人民政府负责组织本级政府有关部门和乡（镇）人民政府、街道办事处实施辖区内征地补偿安置工作”。大通区政府作出的补偿安置方案也明确“签约期内无法达成协议的，由区人民政府作出征收补偿决定”。依据上述规定，被告大通区政府应为征收补偿的责任主体。现孔店乡政府辩称其拆除涉案房屋是受到区政府指派，而区政府又未提供证据证实该房屋由其他行政机关组织实施，因此原告认为区政府是房屋拆除行为的责任主体并无不当。大通区政府与孔店乡政府是强制拆除涉案房屋的共同责任主体，是本案的共同适格被告。 关于争议焦点二。行政机关作出行政行为，应当符合法律规定。本案中，补偿安置方案第九条已经明确“签约期内无法达成协议的，由区人民政府作出征收补偿决定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由区人民政府依法申请人民法院强制执行。”本案中，原告的房屋在征收范围内，符合安置补偿的条件。两被告在对原告未作出征收补偿决定的情况下，迳行将原告的房屋强制拆除，显然违反上述规定，也不符合“先补偿后搬迁”的原则，故该拆除行为违法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认被告大通区政府、孔店乡政府于2019年12月10日强制拆除原告郑义虎坐落于淮南市××孔店乡费郢村房屋的行政行为违法。案件受理费50元，由大通区政府、孔店乡政府承担。 大通区政府上诉称：1、本案所涉征收行为系农村集体土地征收。2018年10月17日安徽省人民政府作出皖政地[2018]725号征地批复后，2018年11月6日淮南市人民政府发布淮府征告字[2018]第23号《征收土地公告》，2018年11月28日淮南市国土资源局发布淮国土资征迁告字[2018]第23号《关于征地补偿安置方案公告》。公告规定征地补偿安置方案征求意见、报市人民政府批准后，由所在区人民政府按批准的方案组织实施。故大通区政府系征收人淮南市国土资源局委托的征收具体实施单位，并不是征收人。2、大通区政府未组织实施涉案强制拆除行为。郑义虎的起诉状中没有提及大通区政府组织和参与强拆，当庭也认可其拍摄的视频里也无大通区政府工作人员。大通区政府委托孔店乡政府具体完成拆迁工作，这种委托是整体的合法征收拆迁工作，并不是本案的强拆行为。请求改判驳回郑义虎对大通区政府的起诉。 郑义虎答辩称：淮南市人民政府已经授权大通区政府作为征收补偿的责任主体，且该授权符合《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定；孔店乡政府的强拆行为系受大通区政府委托，大通区政府应为强拆行为的共同责任主体。请求驳回上诉，维持原判。 孔店乡政府未向本院提交书面陈述意见。 郑义虎向一审法院提交了以下证据：1、身份证复印件，证明原告身份；2、集体土地使用权证书复印件，证明其房屋属合法财产；3、大通区政府大府[2019]22号《大通区孔店乡南纬二路征地拆迁补偿安置方案》，证明原被告主体适格；4、淮南市国土资源局淮国土资征迁告字[2018]第23号文件，证明孔店乡政府为该次征收工作组织实施单位；5、营业执照，证明其房屋用途为住宅和商铺；6、强拆现场图片及视频，证明强拆行为属被告实施。 大通区政府向一审法院提交了以下证据：1、统一社会信用代码证，证明被告主体情况；2、皖政地[2018]725号《关于淮南市2017年度第23批城市建设农用地专用和土地征收实施方案的批复》，证明本案系集体土地征收；3、淮南市人民政府淮府征告字[2018]第23号《征收土地公告》、淮南市国土资源局淮国土资征迁告字[2018]第23号《关于征地补偿安置方案公告》，证明大通区政府不是本案适格被告。 孔店乡政府向一审法院提交了以下证据：1、统一社会信用代码证，证明被告主体情况；2、皖政地[2018]725号征地批复、淮府征告字[2018]第23号《征收土地公告》、淮国土资征迁告字[2018]第23号《关于征地补偿安置方案公告》、淮府[2013]38号文件、淮府[2013]39号文件、大府[2019]22号《大通区孔店乡南纬二路征地拆迁补偿安置方案》、大通区政府委托书，证明征地行为和补偿标准符合规定；3、《拆迁登记表》、《拆迁补偿明细表》，证明原告不愿签订补偿安置协议；4、拆迁保全证据公证情况说明、清点物品清单，证明拆迁现场情况。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，涉案强拆行为违反了“先补偿后搬迁”原则，对一审判决确认强拆行为违法双方均不持异议，本院予以确认。本案的争议焦点为：大通区政府是否系涉案违法强拆行为的共同责任承担主体，是否系本案适格被告。围绕该焦点，本院评判如下： 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。但涉及房屋拆除等事实行为，行政机关拆除前未制作和送达强制执行决定的，原告难以获取拆除主体的相关信息和证据。针对涉案被征收区域房屋及农村集体土地，淮南市人民政府作出淮府征告字[2018]第23号《征收土地公告》，淮南市国土资源局作出淮国土资征迁告字[2018]第23号《关于征地补偿安置方案公告》，公告规定征地拆迁安置的具体办法按照淮府[2013]39号《关于印发淮南市征收集体土地补偿安置办法的通知》执行。根据《淮南市征收集体土地补偿安置办法》的规定，各区人民政府负责组织本级政府有关部门和乡（镇）人民政府、街道办事处实施辖区内征地补偿安置工作，指定有关机构为征地补偿安置机构。2019年3月大通区政府委托孔店乡政府对上述《征收土地公告》拟征收地块进行征迁。因此，涉案土地征收主体为淮南市人民政府，征收实施单位为大通区政府，孔店乡政府系大通区政府委托的具体征收实施单位。在对涉案房屋拆除过程中，上述职能单位均有动因实施拆除行为。本案中，孔店乡政府自认其具体组织实施了对郑义虎房屋的强制拆除行为，故孔店乡政府系涉案强拆行为组织实施主体，系本案适格被告。虽然大通区政府系委托孔店乡政府对整个被征收地块进行征迁，郑义虎在一审中提供的证据亦不能证明大通区政府组织和实施了涉案强拆行为，但一审庭审中孔店乡政府一再坚持其系按照大通区政府委托和要求尽快完成征迁工作才实施涉案强拆行为，且大通区政府毕竟是征收补偿义务主体，故一审判决认定大通区政府系涉案违法强拆行为的共同责任承担主体和共同适格被告，亦并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。大通区政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人淮南市大通区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年十月二十六日 法官助理戴红 书记员陈维为 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。