安徽省池州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖17行终52号 上诉人（原审原告）余厚宽，男，1963年5月8日出生，汉族，农民，住安徽省池州市石台县。 被上诉人（原审被告）石台县林业局，住所地安徽省池州市石台县仁里镇曙光西路**。 法定代表人江光明，该局局长。 委托代理人冯传毅，安徽韩德林律师事务所律师。 上诉人余厚宽因与被上诉人石台县林业局（以下简称县林业局）林业行政管理（林业）行政处罚一案，不服安徽省石台县人民法院（2020）皖1722行初1号行政判决，向本院提出上诉，本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 余厚宽向一审法院提出诉讼请求：1.判令撤销被告作出的石林罚决字[2019]第005号林业行政处罚决定书；2.诉讼费用由被告承担。事实与理由：首先，案涉松木系依法合规砍伐，来源于2018年7月中龙山管理站公开拍卖的“滴水岩”山场，于我县被公告为松材线虫病新发生县级行政区之前收购，故其加工利用的松木非松疫木。林检机构对该批松木材取样检测也未发现松材线虫，故该批松木材不属于《松材线虫病疫区和疫木管理办法》中规定的“松材线虫病疫区内未经除害处理的松科植物及其制品或者疫区外染疫的松科植物及其制品”。其次，《安徽省林业有害生物防治条例》第五十三条明确规定“违反本条例第三十五条第三款规定，疫木利用不符合安全定点利用管理规定的，由县级以上人民政府林业行政主管部门责令改正，没收违法所得；拒不改正或者造成疫木流失的，处一万元以上五万元以下罚款”。即只有在行为人拒不改正或者造成疫木流失的情况下，行政机关才能处以罚款。而本案中，即使其违规利用松疫木事实成立，县林业局仅以送达《松材线虫病防控告知书》（以下简称《告知书》）为由，认为已经对余厚宽进行了责令改正，是不合理的。《告知书》针对的对象是“各涉木加工、经营业主”，其对象是不特定的，该告知书强调的内容也是预防，不是改正。而责令改正的对象是特定的。故被告县林业局在无证据证明行政管理对象拒不改正或造成疫木流失的前提下，对其处罚，属于适用法律、法规错误且主要证据不足。 一审法院经审理查明，余厚宽系石台县红桃诚信木材加工厂投资人。2019年3月28日，石台县森林公安局丁香森林派出所向余厚宽送达《松材线虫病治理政策法规宣传单》；2019年6月11日，县林业局执法人员对全县涉木加工企业进行清理和规范工作中，发现原告经营的木材加工厂内有一批松木疫木半成品，要求原告进行处理。同时，执法人员向余厚宽送达《告知书》一份，《告知书》载明“前期已对各涉木加工企业进行了清理和规范。从即日起，若再违反上述规定经营、加工疫木及其制品的属于‘拒不改正’行为，将受到从严从重处罚”。余厚宽签收并在《告知书》上书写“我已阅读并理解本告知书”。2019年9月11日，县林业局执法人员在石台县红桃诚信木材加工厂院内现场查获该厂违规利用的松疫木半成品7.861立方米，并于同日立案查处；2019年9月12日，县林业局向余厚宽发出《松疫木限时除害处理通知单》，同日上午7时34分至11时57分，现场责令余厚宽将涉案疫木松木半成品（除抽取检测的样品外）搬至其加工厂空旷地集中堆放，点火焚烧；2019年10月9日，经县林业局批准，该案延长办案期限二个月；2019年12月2日，县林业局作出石林罚决字〔2019〕第005号林业行政处罚决定书，认为余厚宽违反了《安徽省林业有害生物防治条例》第三十五条第三款的规定，构成违法，并依据该条例第五十三条的规定，决定对其处罚款贰万伍仟元整。一审另查明，2019年6月11日，县林业局执法人员在开展涉木加工企业清理和规范工作中，仅照片拍摄人胡序庆具有执法资格。 一审法院结合余厚宽、县林业局诉辩和质证意见，归纳本案争议焦点为：一、余厚宽加工的松木是否属于疫木范围；二、能否认定余厚宽2019年6月11日加工松疫木的违法行为存在；三、《告知书》能否替代《责令改正通知书》，认定余厚宽2019年9月11日违法行为属于拒不改正的行为，并据此直接适用《安徽省林业有害生物防治条例》第五十三条对其作出行政处罚。 一审法院认为，《安徽省林业有害生物防治条例》第五条规定，县级以上人民政府林业行政主管部门负责本行政区域内的林业有害生物防治工作。第五十三条规定，违反本条例第三十五条第三款规定，疫木利用不符合安全定点利用管理规定的，由县级以上人民政府林业行政主管部门责令改正，没收违法所得;拒不改正或者造成疫木流失的，处一万元以上五万元以下罚款。据此，县林业局系主管本辖区内林业有害生物防治工作的行政管理机关，对本辖区内疫木利用不符合安全定点利用管理规定的，具有给予行政处罚的法定职责与职权。 关于争议焦点一：县林业局调查证实，2019年9月11日红桃诚信木材加工厂加工的松木材，系余厚宽从中龙山管理站职工徐新安处收购，来源于2018年7月依法合规砍伐的中龙山管理站公开拍卖的“滴水岩”山场。虽林检机构对该批松木材取样检测未发现松材线虫，但根据国家林草局《松材线虫病疫区和疫木管理办法》第三条第一、三款规定：“本办法所称疫区是指依照有关法律法规划定和公布的，以县级行政区为单位的松材线虫病发生区。……疫木是指松材线虫病疫区内未经除害处理的松科植物及其制品或者疫区外染疫的松科植物及其制品”。根据上述规定，石台县2019年2月份被列为松材线虫病疫区后，全县境内未经除害处理的松木植物及其制品都属于疫木。因此，认定涉案松木材属疫木符合法律规定。 关于争议焦点二：本案中，虽县林业局在2019年6月11日开展的涉木加工企业执法检查中，执法人员仅一人具有执法资格，也未能提供现场笔录等完整记载执法过程的文字材料，执法程序具有重大瑕疵，但余厚宽第二次庭审中承认其当日加工厂内有部分松木制品，与县林业局提交的现场照片相印证，可以认定余厚宽在2019年6月11日具有违法利用松疫木的事实。 关于争议焦点三：责令改正，是指行政主体责令违法行为人停止和纠正违法行为，以恢复原状，维持法定的秩序或者状态。2019年6月11日，余厚宽在其加工厂不具有疫木加工资质的情况下，违法利用松疫木并被县林业局查获后，县林业局当场向其发放《告知书》，载明“前期已对各涉木加工企业进行了清理和规范。从即日起，若再违反上述规定经营、加工疫木及其制品的属于‘拒不改正’行为，将受到从严从重处罚”，余厚宽签收并在该告知书上书写“我已阅读并理解本告知书”。综合上述事实，可以认定县林业局该《告知书》告知的对象明确，内容具体,对余厚宽产生责令改正的法律效果。 综上所述，拒不改正具有主观上的故意，其含义应当包括两层：一是指本来能改正而拒不改正的情形，二是指要求其在今后的行为中改正而未改正的情形。对于要求当事人在今后的行为中改正的，当事人未遵守要求而再次违法，属于“再犯”，可直接视为拒不改正的情形，依法予以处罚。2019年9月11日，县林业局再次执法时发现余厚宽仍存在违法利用松疫木的行为，并据此认定余厚宽属于“再犯”，构成“拒不改正”情形，并无不当。据此，县林业局依照《安徽省林业有害生物防治条例》第五十三条之规定，对余厚宽处以罚款25000元的行政处罚，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确。本案经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告余厚宽的诉讼请求。案件受理费50元，由原告余厚宽负担。 余厚宽上诉请求二审法院：1、依法改变原审判决，判决撤销被上诉人作出的石林罚决字（2019）第005号林业行政处罚决定书；2、诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：首先，一审判决认定涉案松木属疫木与事实不符，上诉人收购加工利用的松木并不是处罚决定书所称的松疫木。国家林业和草原局于2019年1月23日才将我县公告为松材线虫病新发生县级行政区。而上诉人涉案松木购自被上诉人所属中龙山管理站职工徐新安,徐新安的松木来源于先期受托对被上诉人所属中龙山管理站于2018年7月依法公开拍卖的“滴水岩”山场的砍伐。该砍伐依法合规,砍伐的绝非被上诉人所称的松疫木。因此,上诉人收购涉案松木时,本县还不是疫区,即疫区外。被上诉人提供的《林业行政处罚意见书》也清楚地载明“林检机构取样检测未发现松材线虫”,不难看出,涉案松木不属于“疫区外染疫的松科植物及其制品”。其次,被上诉人在2019年6月11日开展的涉木加工企业执法检查中,上诉人记得执法人员仅胡序庆一人,一审中也未能提供现场笔录等完整记载执法过程的文字材料。而《安徽省林业有害生物防治条例》第五十三条规定,“违反本条例第三十五条第三款规定,疫木利用不符合安全定点利用管理规定的,由县级以上人民政府林业行政主管部门责令改正,没收违法所得;拒不改正或者造成疫木流失的,处一万元以上五万元以下罚款。”可见,即便是疫木利用不符合安全定点利用管理规定的,林业行政主管部门应当首先责令行为人改正并没收违法所得,只有在行为人拒不改正或者造成疫木流失的情况下,才处以罚款。就同一堆松木半成品,被上诉人在6月11日没有依法予以没收,又再次以拒不改正为由进行处罚,也就是“依法”要求上诉人对其在6月11日程序与实体上严重违法的行为买单!综上所述,上诉人收购和加工利用的松木并不是被上诉人处罚决定书所称的松疫木;被上诉人一人执法,既没有调查或者检查,也没有行政处罚决定,不仅程序严重违法,而且实体上也没有按照《安徽省林业有害生物防治条例》的规定“没收违法所得”,还再次对没有依法没收的松木进行“查获”并作出处罚,属于认定事实不清、证据不充分、程序严重违法,适用法律法规错误的行政处罚,因此,上诉人请求贵院依法改变原审判决,判决撤销被上诉人作出的石林罚决字[2019]第005号林业行政处罚决定书。 县林业局答辩称，一、答辩人作出的行政处罚行为认定事实、适用法律正确。被答辩人在一审庭审及上诉状中重复强调其收购疫木的时间是2018年,而石台县是2019年才被列为疫区的,其收购疫木时,石台县还不是疫区。依据《国家林业和草原局公告（2019年第4号）》规定2019年石台县××××线虫疫区,一旦被列为疫区,那么本疫区范围内所有松木不管是否感染松材线虫都是疫木,就必须遵守《松材线虫病疫区和疫木管理办法》。在石台县××××线虫疫区后,答辩人于2019年3月28日对被答辩人宣传了松材线虫病治理政策法规,对“疫区”“疫木”、“疫木利用”进行了解释,同时对违反规定将要承担的法律责任也进行了释明。可被答辩人对此置之不理,心存侥幸仍然在2019年6月、9月违法销售和加工疫木。答辩人在2019年6月11日对本县涉木加工企业进行清理和规范行动中，发现被答辩人加工厂院内仍然还有疫木堆放,当即进行了拍照,责令被答辩人改正违法行为并向被答辩人下达了《松材线虫病防控告知书》,明确告知了被答辩人“自即日起,再违反上述规定经营、加工疫木及其制品属于‘拒不改正’行为,将受到从重处罚。”2019年9月11日上午,答辩人在开展松材线虫病疫木检疫检查工作中,发现被答辩人加工厂院内堆放有一批松木疫木半成品,这批疫木为被答辩人收购加工,因为被答辩人未取得松木疫木安全定点利用相关资质,前期已经要求其责令改正,其拒不改正,所以才立案查处。自2019年3月份答辩人向被答辩人宣传相关政策法规到同年6月发现被答辩人违法行为并责令其改正,再到同年9月发现被答辩人拒不改正仍然准备加工疫木对其立案查处,短短半年时间被答辩人一而再再而三的挑战法律的权威。如果对这种多次违法行为不能依法作出行政处罚,势必会影响今后松材线虫病防控治理的开展。答辩人形成的调查报告认定被答辩人疫木利用不符合安全定点利用管理规定且拒不改正的行为应当追其法律责任,答辩人依据《安徽省林业有害生物防治条例》第三十五条、第五十三条规定对被答辩人处罚是正确的。二、答辩人作出的行政处罚行为程序合法。被答辩人在上诉状中提到答辩人在2019年6月11日对本县涉木加工企业进行清理和规范行动中程序违法。答辩人在6月11日行动中并不是一人参加的,事实上答辩人当日的行动中有胡序庆和陈峰两位同志和丁香林业工作站同志一起参加的,当时在现场拍照的是胡序庆同志,签发防控告知书的是陈峰同志。6月11日答辩人责令被答辩人改正违法行为是行政命令,《行政处罚法》规定行政机关在调查或者检查时,执法人员不得少于两人,这里的调查是指对违法行为的立案调查。对于6月11日答辩人作出的责令改正是行政管理行为,不应适用《行政处罚法》。答辩人在9月11日的立案查处中,是有两名执法人员共同查处的,同时也告知被答辩人被处罚事实、理由、依据和有关权利;听取了被答辩人的陈述、申辩,举行了听证会;再作出行政处罚决定并行成书面的行政处罚决定书送达被答辩人。所以答辩人在对被答辩人作出行政处罚的程序是完全符合相关法律规定的,被答辩人企图用程序违法来逃避处罚的目的是不能够达到的。综合上述事实和理由,答辩人作出行政处罚行为认定事实、适用法律正确。石台县人民法院作出的（2020）皖1722行初1号《行政判决书》认定事实清楚,适用法律正确,答辩人据此请求法院驳回上诉人的全部诉讼请求。 县林业局为支持其抗辩理由，向一审法院提交了以下证据：第一组，统一社会信用代码证、法人代表身份证明，证明被告系合法行政主体，具备主体资格；第二组程序证据，①立案登记表、立案说明书、行政处罚意见书等，证明立案程序合法；②行政处罚告知书、行政处罚听证权利告知书及送达回证，证明被告依法履行告知义务；③听证申请书、听证会通知书、公告以及听证笔录，证明被告接受原告的听证申请并依法组织听证；④林业行政处罚登记保存通知单，证明被告收集证据程序合法；第三组事实证据，⑤松疫木限时除害呈批表、限时除害处理通知单以及现场销毁疫木记录、照片，证明被告销毁疫木程序合法；⑥现场照片、调取证据笔录、证据清单，证明被告于2019年3月向原告宣传了松材线虫病治理政策法规，同年6月检查发现被告违法行为时书面告知原告若再违规经营、加工疫木及其制品的属于“拒不改正”，将受到从严从重处罚。⑦余厚宽等人询问笔录，证明被告对相关人员进行询问程序合法以及原告的违法事实；⑧勘验、检查笔录，证明勘验、检查程序合法以及证明疫木的数量；⑨石林罚（2019）第005号《行政处罚决定书》及送达回证，证明本案所诉行政处罚的内容及依据。 上述证据材料均随案移送本院。一审法院对证据的审核与认定符合法律规定，一审认定的事实本院予以确认。 本院认为，根据《安徽省林业有害生物防治条例》的规定，作为负责林业有害生物防治工作的行政主管部门，县林业局有依法对违反该条例的行为予以行政处罚的法定职责和职权。该条例第三十五条第三款规定“疫木利用应当符合安全定点利用管理规定，在林检机构的监督下实施”，第五十三条规定，违反本条例第三十五条第三款规定，疫木利用不符合安全定点利用管理规定的，由县级以上人民政府林业行政主管部门责令改正，没收违法所得；拒不改正或者造成疫木流失的，处一万元以上五万元以下罚款。”本案中上诉人的木材加工厂并无疫木加工资质，其在签收2019年3月28日政府相关部门发放的“松材线虫病治理政策法规宣传单”时明确表示其已了解“疫区、疫木、疫木利用”的概念及违反相关法律政策规定的后果。同年6月11日县林业局在例行检查时发现上诉人加工厂内藏匿有松木半成品，遂责令其作除害处理，并且下达书面告知书，明确告知若再违反规定经营、加工疫木及其制品的属于“拒不改正”行为，将受到从严从重处罚。9月11日执法人员再次发现上诉人仍在加工疫木准备外运，因此对上诉人立案调查，最终作出罚款的行政处罚。县林业局对上诉人再次违法加工利用疫木的行为，现场对疫木作除害处理（焚烧），经调查收集证据，并依法经告知、听证、送达等程序，认定事实清楚，证据充分，程序合法。9月11日立案调查后收集的6月11日执法人员现场拍摄的一组照片可以证明上诉人前期有违法利用疫木的事实，6月11日现场下发的《告知书》印证了执法人员责令其改正并告知再犯的法律后果，9月11日发现其再次加工利用疫木即为明知违法而再犯，可以认定为“拒不改正”。一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人上诉理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人余厚宽负担。 本判决为终审判决。 审判长 桂 群 审判员 叶光氢 审判员 钱跟东 二〇二〇年十月二十七日 法官助理陈利华 书记员田玉