江苏省高级人民法院行 政 判 决 书(2018)苏行终1984号上诉人（原审第三人）朱振华，男，汉族，住江苏省徐州市铜山区。委托代理人曾永，徐州市铜山区棠张法律服务所法律工作者。委托代理人刘建，江苏金华星律师事务所律师。被上诉人（原审被告）徐州市铜山区人民政府，住所地在江苏省徐州市铜山区府前路**。法定代表人高建民，该区区长。委托代理人吴永华，徐州市铜山区司法工作人员。被上诉人（原审原告）徐春生，男，汉族，住江苏省徐州市铜山区。原审第三人徐州市铜山区张集镇阎窝村第十村民小组（徐庄），住所地在江苏省徐州市铜山区张集镇阎窝村。负责人朱巍，该组组长。徐春生诉徐州市铜山区人民政府（以下简称铜山区政府）、徐州市铜山区张集镇阎窝村第十村民小组（以下简称阎窝村十组）、朱振华林业行政登记一案，江苏省徐州市中级人民法院作出（2018）苏03行初90号行政判决，朱振华不服，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。铜山区政府的前身原铜山县人民政府于2003年12月23日为朱振华颁发铜林证字（2003）第320124723号林权证，载明朱振华对坐落于张集镇××、小地名为鱼塘的林地享有使用权，林地使用期30年，终止日期2027年12月31日，该林地的四至为：东至生产路、南至大田地、西至排水沟、北至大田地。被上诉人徐春生原审诉讼请求：1.撤销铜山区政府为朱振华颁发的铜林证字（2003）第320124723号林权证；2.本案诉讼费用由铜山区政府负担。事实和理由：2002年1月31日，阎窝村十组与朱振华签订合同，将90亩取土场（东到路边、南到十一组分界处、西到与大庙交界处、北留三至四米）承包给朱振华，每年承包金为30元/亩，承包期为10年，2012年1月31日到期。承包合同到期后，阎窝村十组与朱振华未就继续承包上述土地达成合意，双方的承包关系终止。2003年12月23日，铜山区政府就涉案土地为朱振华颁发铜林证字（2003）第320124723号林权证，确认朱振华对涉案土地的使用期截止到2027年12月31日。2016年2月26日，徐春生与阎窝村十组就涉案土地承包签订《承包合同》，以每年200元/亩的价格承包了涉案土地，期限为2016年2月28日至2026年2月28日，合同签订后徐春生交付了20万元承包金。徐春生系涉案土地的合法承包人，对涉案土地享有占有、使用权，但铜山区政府颁发给朱振华的林权证侵害了徐春生的合法权益。涉案《林权证》包含林地所有权、使用权和林木的所有权、使用权四项登记事项，由于阎窝村十组与朱振华的承包合同已经到期，朱振华对涉案土地已无合法权利，该《林权证》对朱振华权利的登记缺乏事实依据。况且，铜山区政府在颁发《林权证》前未进行勘测定界，也未对林权登记事项进行公示，程序违法。综上徐春生认为铜山区政府颁发给朱振华的林权证，事实不清，主要证据不足，违反法定程序，应当予以撤销。被上诉人铜山区政府原审辩称：铜山区政府是依照朱振华的申请颁发的涉案林权证，阎窝村委会认可该处林木、林地的权属归朱振华，该证书的颁发符合当时的实际情况。颁发林权证的基础是林地所有权人与他人签订的承包合同，目前对涉案林地存续的合法有效的承包合同相对人是谁，谁就是合法使用权人，经现场查看，涉案林地目前仍处于朱振华控制之下。原审第三人阎窝村十组原审辩称：林权证的效力源于承包合同，证书中登记的使用期限也应当与合同约定的承包期相一致。上诉人朱振华原审辩称：1.2002年1月31日朱振华与阎窝村十组签订了承包合同，但涉案林权证是2003年12月23日颁发的，朱振华于2003年9月份提出的颁证申请，该申请并不是以2002年的承包合同为依据。2002年的承包合同与朱振华目前对涉案林地的承包是不同的合同关系，事实上2003年朱振华与阎窝村十组达成口头承包林地的合同，涉案林权证是依据该口头承包合同而颁发的，且在提出颁证申请时，村委会是盖章确认的，该林权证合法有效。2.在办理涉案林权证过程中，朱振华与其他村民是同一批办理的，其他几百户村民与朱振华办理林权证的申请形式、申请资料都基本一致，不可能几百户村民的林权证都是无效且应予以撤销的证件。原审法院经审理查明，阎窝村十组于2002年1月21日发布公告，对位于本组的面积为90亩取土场面向本组村民进行公开招标，承包金每年每亩30元，承包期10年。朱振华参与投标并最终于2002年1月31日以该公告为基础与阎窝村十组签订附协议，承包了上述取土场。2003年12月23日，铜山区政府的前身原铜山县人民政府为朱振华颁发铜林证字（2003）第320124723号林权证，载明朱振华对坐落于张集镇××、小地名为鱼塘的林地享有使用权，林地使用期30年，终止日期2027年12月31日，该林地的四至为：东至生产路、南至大田地、西至排水沟、北至大田地，该林权证载明的林地范围与上述公告及附协议中取土场的位置相同。在上述公告及附协议约定的10年承包期届满后，阎窝村十组与朱振华没有签订新的承包合同，但朱振华仍然占有、使用该取土场（该取土场已经入水形成鱼塘）。2016年2月26日，阎窝村十组与徐春生签订承包合同，约定由徐春生承包阎窝村十组的南湖鱼塘（原京福高速取土场），总面积约100亩，其中土坑面积（鱼塘）90亩，承包期十年即从2016年2月28日至2026年2月28日，承包费每年每亩200元，承包期间承包费总额为20万元，于合同签订后由徐春生一次性缴纳。徐春生已经按照约定向阎窝村十组付清了20万元承包费，但因鱼塘及周边林地一直为朱振华占有经营，徐春生未能取得该合同约定的南湖鱼塘。2017年4月，阎窝村十组曾向徐州市铜山区人民法院起诉，认为其与朱振华之间的承包合同已经到期，朱振华无权占有涉案鱼塘，要求朱振华返还鱼塘并清除其周边的附着物。该案经一审、二审法院审理，最终认为阎窝村十组与朱振华之间的承包合同虽已到期，但朱振华持有铜山区政府颁发的林权证，且林权证登记朱振华对涉案鱼塘及周边土地的使用期至2027年12月31日，阎窝村十组的诉讼请求能否成立，需要审查林权证的合法性问题，但这通过民事诉讼无法处理，遂裁定驳回了阎窝村十组的起诉。后徐春生向本院提起行政诉讼，请求判如所请。原审法院认为，依照2016年2月26日徐春生与阎窝村十组签订的承包合同及阎窝村十组已经收取徐春生缴纳涉案鱼塘承包费的事实，徐春生基于与发包方签订了合法有效的承包合同而对涉案鱼塘享有合法权利，铜山区政府为朱振华颁发林权证的行为对徐春生的合法权利产生影响，故徐春生对于铜山区政府颁发涉案林权证的行为具有利害关系，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，徐春生是本案的适格原告，有权提起行政诉讼。《中华人民共和国森林法法》第三条规定：“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。”据此，县级以上地方人民政府具有对个人所有的林木和使用的林地进行确权颁证的职责。涉案林权证系铜山区政府为朱振华颁发，徐春生以铜山区政府为被告提起行政诉讼，请求撤销其颁发涉案林权证的行为，主体适格。关于铜山区政府为朱振华颁发铜林证字（2003）第320124723号林权证的行为是否合法，应否予以撤销问题。涉案林权证系于铜山区政府2003年12月23日为朱振华颁发，当时林地、林木确权登记颁证工作的依据，除了《中华人民共和国森林法》及《中华人民共和国森林法实施条例》作了原则性规定之外，具体的规范性依据是原国家林业局于2000年12月31日发布实施的《林木和林地权属登记管理办法》。综合以下分析，该院认为铜山区政府为朱振华颁发涉案林权证的行为事实不清，主要证据不足，且违反法定程序，应当予以撤销。第一，《林木和林地权属登记管理办法》第五条规定：“林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：（一）林权登记申请表；（二）个人身份证明、法人或者其他组织的资格证明、法定代表人或者负责人的身份证明、法定代理人或者委托代理人的身份证明和载明委托事项和委托权限的委托书；（三）申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；（四）省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定要求提交的其他有关文件。”第九条规定：“登记机关应当对林权权利人提交的申请登记材料进行初步审查。登记机关认为林权权利人提交的申请材料符合森林法及其实施条例以及本办法规定的，应当予以受理；认为不符合规定的，应当说明不受理的理由或者要求林权权利人补充材料。”第十一条规定：“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起３个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”可见，申请林木和林地权属登记，申请人必须提供林木和林地的权属证明材料，能够证明其对申请登记的林木和林地具有合法权利，登记机关也有义务对申请人提供的权属证明材料进行审查，只有在权属证明材料合法有效的情况下，才能按照规定办理林权登记。本案中，从铜山区政府提供的证据来看，其颁发涉案林权证所依据的材料中并没有权属来源证明，朱振华是基于何种法律事实而取得了涉案鱼塘及周边林木和林地的合法权利、其权利的期限为多久等，均无相应依据。在铜山区政府提供的林权登记申请表中的“主要权利依据及附图”一栏中，仅手写了“村委会证明”五个字，但村委会证明在哪里、其内容是什么，铜山区政府并未提供。况且，涉案鱼塘及周边林地的所有权××××组，村委会并非所有权人，即便存在村委会证明，也未必能够证明朱振华对其享有合法权利。因此，朱振华申请办理涉案林权证时并未按照规定提供相应材料，铜山区政府对此未尽审查职责，其颁发林权证的行为事实不清，证据不足。第二，《林木和林地权属登记管理办法》第十条规定：“登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告。公告期为30天。”第十二条规定：“对经审查不符合本办法第十一条规定的登记条件的登记申请，登记机关应当不予登记。在公告期内，有关利害关系人如对登记申请提出异议，登记机关应当对其所提出的异议进行调查核实。有关利害关系人提出的异议主张确实合法有效的，登记机关对登记申请应当不予登记。”从朱振华林权登记申请表所填写的内容来看，其中存在多处涂改，特别是一些事关当事人及利害关系人切身利益的重要栏目如“林地使用期”、“终止日期”等，涂改现象尤其严重，但铜山区政府在确权登记颁证过程中对此并未作相应落实和调查，足见铜山区政府对其应尽的审查职责流于形式，并未切实履职。在受理朱振华的登记申请之后，按照规定铜山区政府应当在林木和林地所在地进行为期30天的公告，但其在诉讼过程并未提供其进行过公告的证据。因此，铜山区政府在颁发涉案林权证过程中未履行应尽的审查、调查、公告职责，程序违法。综上，铜山区政府为朱振华颁发林权证的行为主要证据不足，违反法定程序，应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项之规定，判决撤销徐州市铜山区人民政府于2003年12月23日为第三人朱振华颁发铜林证字（2003）第320124723号林权证的行政行为。案件受理费50元，由徐州市铜山区人民政府负担。朱振华上诉称：1.铜山区政府为朱振华颁发的铜林证字（2003）第320124723号林权证与被上诉人徐春生无法律上利害关系，徐春生诉讼主体不适格。朱振华的林权证是2003年12月23日颁发的，而徐春生的承包合同是2016年2月6日签订的，朱振华的林木所有权和林地使用权在先，徐春生土地承包权在后。徐春生故意使其土地承包权与铜山区政府向朱振华颁发林权证的行政行为产生利害关系，根据法律规定，徐春生的民事行为无效。朱振华与阎窝村十组签订的书面土地承包合同虽于2012年1月31日到期，但双方口头关于林地承包合同的期限于2027的12月31日到期，口头合同的内容体现在张集镇阎窝村村委会给朱振华填报的林权证申请表中。法律未就朱振华与阎窝村十组林地的承包合同和徐春生与阎窝村十组的土地承包合同的效力作出认定的情况下，是不能确认徐春生是否与铜山区政府向朱振华颁发林权证的行政行为存在行政利害关系的。2.张集镇阎窝村村民委员会为朱振华申请办理林权证时，朱振华已经承包了涉案土地，并且栽种了树木。本案涉案林地使用权虽然属于阎窝村十组，但根据《村民委员会组织法》和其他法律规定，张集镇阎窝村村民委员会可以代行村民小组的权利，为朱振华申请办理林权证。朱振华享有涉案林地的使用权，林地上的树木显然属于朱振华，铜山区政府为朱振华颁发林权证的行政行为合法。铜山区政府答辩称同一审答辩意见，并称这是铜山区政府第一次大规模发林权证，当年程序不是那么完善。徐春生答辩称，阎窝村十组和朱振华的合同已经到期，上诉人当时办理林权证上的合法来源已经没有了，林权证丧失合法基础。朱振华以拥有林权证为由拒绝交付土地，导致徐春生一直无法使用，该颁证行为与徐春生有法律上利害关系。林权证属于行政登记行为，仅仅有公示和宣告作用，不具备确认功能，在缺乏合法来源的情况下，一审判决是正确的。阎窝村十组陈述意见为，与一审意见相同，林权证保护的是林地和林木所有权和使用权。地是集体所有的，已经超出合同承包期，再用权证保护就不对了，侵犯了集体所有权。本院确认一审判决查明的事实。另查明，本院询问中，铜山区政府对于林权登记申请表上为什么出现涂改问题回答：涂改是因为他们一开始不知道怎么填写，年限当时一直是10年，后期到了林业局，林业局认为林权登记应该和农村承包经营权是一样的，应该是30年，所以出现了涂改。本院认为，本案被诉的是原铜山县人民政府于2003年12月23日为朱振华颁发铜林证字（2003）第320124723号林权证行为。根据原审在卷证据表明，朱振华参与阎窝村十组公开招投标，后于2002年1月31日签订承包合同，从而取得案涉土地使用权，该土地使用权法律关系有别于农村集体经济组织成员基于身份通过发包方式取得的农村土地承包经营权法律关系，后者由物权法和农村土地承包法调整。根据物权法第一百二十六条和农村土地承包法第二十条规定，林地的承包期为三十年至七十年。本案颁证行为的基础法律关系是基于承包合同所形成的林地使用权法律关系，林地使用期限应与合同约定的履行期限保持一致，即10年。将案涉林权证使用期限登记为30年，实质混淆了本案一般土地使用权和农村土地承包经营权二者的区别，在本院询问过程中，铜山区政府对这一错误登记予以自认。朱振华未提供充分证据证明其与阎窝村十组在2002年承包合同到期后重新签订新的合同，其关于与阎窝村十组双方口头约定林地承包合同的期限于2027的12月31日到期的上诉理由缺乏依据，本院不予支持。依照徐春生与阎窝村十组2016年2月26日签订的承包合同及阎窝村十组已经收取徐春生缴纳涉案鱼塘承包费的事实，徐春生基于合法有效的承包合同而对涉案鱼塘享有合法权利。虽然铜山区政府为朱振华颁发林权证的行为在前，徐春生取得鱼塘合法权利在后，但由于铜山区政府登记错误，客观上造成所有权××××组通过民事诉讼主张权利救济受阻，朱振华一直占用案涉土地，对徐春生的合法权利产生影响，故徐春生对于铜山区政府颁发涉案林权证的行为具有利害关系。根据《林木和林地权属登记管理办法》第十七条规定，发现林权证错、漏登记的或者遗失、损坏的，有关林权权利人可以到原林权登记机关申请更正或者补办。鉴于朱振华与阎窝村十组承包合同已经履行完毕且没有重新签订新的合同，朱振华的土地使用权因期限届满已经丧失，现将案涉林权证使用期限更正为10年已经没有实际意义。根据《江苏省实施〈中华人民共和国森林法〉办法》第七条规定，因林地被依法征用、占用或者其他原因造成林权全部丧失的，应当到核发林权证书的人民政府办理注销登记，交回林权证。朱振华理应在合同期满后向铜山区政府办理注销登记并交回林权证，否则，由铜山区政府进行公告收回或作废。徐春生一审诉请撤销铜山区政府为朱振华颁发林权证行为，认为阎窝村十组与朱振华的承包合同已经到期，朱振华对涉案土地已无合法权利，从其起诉的事实和理由看，实质要求注销或作废朱振华的林权证。就本案而言，无论是撤销还是注销，其法律后果是一致的，为避免当事人讼累，以维持原判为宜。综上所述，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，裁判结果正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人朱振华负担。本判决为终审判决。审判长  刘建功审判员  赵 黎审判员  臧 静二〇二〇年十月十九日书记员  任子悦