河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终2238号上诉人（一审原告）冷恩强，男，汉族，1975年5月25日出生，住潢川县。委托代理人张延红，北京市京师律师事务所律师。委托代理人宋英帅，北京市京师律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）潢川县人民政府。法定代表人兰恩民，县长。委托代理人林彬，工作人员。委托代理人苏长宏，河南天宾律师事务所律师。被上诉人（一审被告）潢川县城市综合执法局。法定代表人马克乔，局长。委托代理人程胜，工作人员。委托代理人严明，河南豫金律师事务所律师。被上诉人（一审被告）潢川县水利局。法定代表人陈继伟，局长。委托代理人贺强，工作人员。上诉人冷恩强因诉潢川县人民政府、潢川县城市综合执法局、潢川县水利局确认强制拆除行为违法行政争议一案，不服信阳市中级人民法院（2020）豫15行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。信阳市中级人民法院一审查明，冷恩强系潢川县定城办事处居民，在办事处小街子80号有住房一套。2009年5月7日，潢川县发展和改革委员会作出潢发改字〔2009〕48号《关于潢河沿岸治理三期工程项目核准的批复》，同意县潢河沿岸三期治理工程建设指挥部对潢河沿岸进行三期工程综合治理。2019年12月9日，潢川县防汛抗旱指挥部办公室向潢川县自然资源局发出《关于定城办事处小东关小街子77号、80号、81号房屋占地是否存在土地使用权证，房屋是否存在建设工程规划许可证或者乡村规划许可证和房屋所有权证的询问函》，2019年12月13日，潢川县自然资源局作出《关于定城办事处小东关小街子77号、80号、81号房屋占地是否存在土地使用权证，房屋是否存在建设工程规划许可证或者乡村规划许可证和房屋所有权证的复函》，答复未查到涉案房屋的土地使用权证、建设工程规划许可证或者乡村规划许可证和房屋所有权的登记资料。同日，潢川县防汛抗旱指挥部办公室向潢川县水利局发出《关于对77号、80号、81号的房屋进行防洪影响说明的函》，要求潢川县水利局对涉案房屋是否位于潢河河道管理范围内，是否影响行洪安全进行防洪影响现场调查。同年12月20日，潢川县水利局作出《关于定城办事处小东关小街子77号、80号、81号房屋防洪影响的说明书》认定涉案房屋位于潢河河道管理范围内，且位于河道治理堤防工程之上，造成较大的行洪隐患，建议尽快予以拆除。同日，潢川县防汛抗旱指挥部办公室派出两名工作人员对小东关社区居委会主任进行了调查询问，并对冷恩强房屋制作了《现场检查（勘验）笔录》，在冷恩强拒签的情形下，邀请所在基层组织的两名工作人员进行了见证。2019年12月24日，潢川县防汛抗旱指挥部办公室作出潢防办〔2019〕22号《潢川县防汛抗旱指挥部办公室关于责令限期清除阻碍行洪障碍物的通知》，在冷恩强拒签的情形下，在小东关社区两名工作人员见证下进行了留置送达。同年12月27日，潢川县防汛抗旱指挥部作出潢指文〔2019〕22号《潢川县防汛抗旱指挥部关于开展强行清除陈中强、冷永强、冷恩强阻碍行洪障碍物工作的通知》并下发至县水利局、县城市管理局、县交通运输管理局、县公安局、信阳市生态环境局潢川分局。同年12月28日，潢川县防汛抗旱指挥部作出潢指文〔2019〕25号《潢川县防汛抗旱指挥部关于强行清除冷恩强阻碍行洪障碍物的通知》，在冷恩强及冷永强拒签的情形下，邀请小东关社区两名工作工作人员见证，进行了留置送达。同日，潢川县政府组织相关人员对冷恩强室内物品进行清点封存并将物品转移至安置房内，对冷恩强的房屋进行了强制拆除。冷恩强不服遂诉至原审法院，请求人民法院判决确认一审被告于2019年12月28日对冷恩强位于潢川县定城办事处小街子80号的房屋进行强制拆除的行为违法。信阳市中级人民法院一审认为，《中华人民共和国防洪法》第四十二条规定，“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担……”。潢川县政府设立的潢川县防汛抗旱指挥部办公室经过调查核实，冷恩强位于定城办事处80号的房屋没有办理用地规划手续，位于潢河河道管理范围内，且位于河道治理堤防工程之上，造成较大的行洪隐患。潢川县政府在组织相关工作人员对冷恩强的房屋进行强制拆除前，履行了调查询问、现场勘验、催告限期拆除、制作强制执行决定并送达等程序，将冷恩强室内物品清点封存至安置房内。被诉强制拆除行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。冷恩强的诉讼请求不能成立，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决：驳回冷恩强的诉讼请求。冷恩强不服一审判决，向本院上诉称，潢川县潢河沿岸三期治理工程建设指挥部作出房屋征收公告不具备法定主体资格，〔2019〕48号《关于潢河沿岸治理三期工程项目核准的批复》没有法律依据。上诉人房屋形成于1972年，因历史原因手续不全，被上诉人有关部门应该依法为上诉人完善用地手续，并按合法的房产给上诉人合理的征收补偿。案涉房屋不存在妨碍行洪的情况，被上诉人未举证证明涉案房屋确系无法通过改正措施进行补救的违法建设，迳行拆除违反比例原则。即使涉案房屋认定为违法建筑及阻碍行洪，也应按照行政处罚法和行政强制法规定，履行调查取证、违法认定，作出送达限期拆除决定、催告、登记清点封存物品等等程序。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。被上诉人潢川县人民政府答辩称，涉案房屋系妨碍行洪的障碍物，且为违规占地的违法建筑物，被上诉人拆除上诉人房屋并无不当；被上诉人按照《防洪法》《防洪法实施条例》拆除涉案房屋系防洪清障而非征收，拆除前进行勘查工作并制作勘查笔录，送达相关法律文书，拆除时对屋内物品全程录像，将物品封存至安置房中，拆除程序合法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确程序合法，应予以维持。被上诉人潢川县城市综合执法局答辩称，潢川县城市综合执法局作为潢川县防汛指挥部的成员单位按照指挥部要求派员参加河道治理工作，是下级服从上级行为，其不是本次行动的组织单位、执法主体单位，在现场只负责事务性、劳务性工作，不是本案适格被告。请求驳回对潢川县城市综合执法局的起诉。被上诉人潢川县水利局答辩称：（一）被上诉人系依法行政，并未对上诉人实施侵权行为。被上诉人从未向上诉人作出《责令限期拆除通知书》，被上诉人依据水行政处罚程序向其作出的是《责令限期改正通知书》，该通知书不是防汛指挥机构作出强行清除阻碍行洪障碍物决定的前置性法律文书，与当天的强制拆除行为也没有法律关系。（二）涉案房屋系在河道实施违法建设，严重影响河道行洪安全，应当予以拆除。（三）防汛抗旱指挥部由潢川县政府成立，水利局是在指挥部组织下参加强拆执法，水利局并非责任人，不是适格被告。请求驳回上诉请求。本院经审理查明的事实与一审法院查明事实一致。本院认为，冷恩强要求确认被诉强制拆除的行为违法的诉讼请求不能得到支持。潢川县人民政府提供的水利主管部门等出具的相关材料，载明涉案房屋在潢河10年一遇设计洪水位以下,位于潢河河道管理范围内，且位于河道治理堤防工程之上，造成较大行洪隐患。冷恩强不能提供反证予以推翻，其亦认可涉案房屋所在土地现已建成潢河护坡。为尽快消除防汛安全隐患，保证人民群众的生命财产安全，潢川县人民政府设立的防汛抗旱指挥部组织相关单位，经调查询问、现场勘验、制作并送达责令限期清除阻碍行洪障碍物通知、强行清除阻碍行洪障碍物通知等程序，依法采取拆除涉案房屋的紧急措施，具有正当性和必要性，符合《行政强制法》第三条以及《防洪法》的相关规定。潢川县人民政府适用《中华人民共和国防洪法》规定强制拆除涉案房屋，而不适用《行政强制法》关于行政强制实施程序的一般规定，具有合理性。冷恩强建设行为没有办理相关审批手续，确实不符合相关法律规定，但形成占用河道建设的结果具有一定历史原因，不能完全归责于其个人。因而，上述拆除行为虽属合法，但客观上导致冷恩强财产受损，潢川县人民政府应当就拆除行为造成的损失给予其公平合理的补偿。综上，一审判决并无不当，本院予以维持。冷恩强的上诉理由不能成立，其上诉请求应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人冷恩强负担。本判决为终审判决。审判长  别志定审判员  肖海生审判员  苗春燕二〇二〇年十月二十三日书记员  刘慧蒙