浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙01行初164号 原告浙江省建筑材料设备股份有限公司，住杭州市拱墅区莫干山路**耀江国际大厦******-5。 法定代表人吴朝阳，该公司执行董事。 委托代理人胡美玉，浙江丰国律师事务所律师。 被告杭州市拱墅区人民政府，住所地杭州市拱墅区台州路**。 法定代表人章燕，区长。 委托代理人王玮，浙江永大联合律师事务所律师。 委托代理人冯天松。 第三人杭州钢铁集团有限公司，住所地杭州市拱墅区半山路**。 法定代表人张利明，该公司董事长。 委托代表人章灿坚、李林成。 原告浙江省建筑材料设备股份有限公司不服杭州市拱墅区人民政府杭拱土权处[2019]001号土地权属争议案件处理决定，于2020年4月21日向本院提起诉讼，经要求，原告于2020年4月24日补正，本院于2020年4月27日立案，并于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因杭州钢铁集团有限公司与被诉行政行为具有利害关系，本院通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年9月16日公开开庭审理了本案。原告浙江省建筑材料设备股份有限公司的法定代表人吴朝阳、委托代理人胡美玉，被告杭州市拱墅区人民政府的委托代理人王玮、冯天松，第三人杭州钢铁集团有限公司为委托代理人章灿坚、李林成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 杭州市拱墅区人民政府于2019年10月22日对浙江省建筑材料设备股份有限公司（简称省建材公司）与杭州钢铁集团有限公司（简称杭钢公司）间的国有土地使用权争议作出杭拱土权处[2019]001号土地权属争议案件处理决定，根据《土地权属争议调查处理办法》《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》《省土管局关于省属企业改革中划拨土地使用权处置意见的通知》的规定，同意杭州市规划和自然资源局拱墅分局的处理意见，即省建材公司对金昌路北地块（东至吴家角港河；北至杭钢河；南至金昌路；西至杭钢新征土地）无土地使用权。 原告省建材公司起诉称，原告因与第三人杭钢公司就金昌路北地块（东至吴家角港河；北至杭钢河；南至金昌路；西至杭钢新征土地）的土地权属发生争议，向被告杭州市拱墅区人民政府提出土地权属争议处理申请。被告于2019年10月22日作出杭拱土权处[2019]001号土地权属争议案件处理决定，认定原告对案涉地块无土地使用权。原告认为：一、被告作出的处理决定事实认定不清，主要证据不足。案涉地块上的“金昌路8号半山仓库”始建于1958年，占地约8399平方米，系“二五”期间，浙建公司为中转筹建杭州钢铁厂指挥部所需的建筑材料单独出资建造并使用。后浙建公司内部机构调整，该仓库由浙江省第四建筑公司二分公司管理使用，直至1981年经上级批准划归浙建总公司物资处（现为原告），—直用于浙建系公司存放、中转建筑材料，在此期间内从未有过任何第三方提出异议。上世纪80-90年代期间，因金昌路道路拓宽及杭钢河道整治等原因，原告作为实际使用人按比例承担了相应的维护和整治费用。1989年起，根据《城镇土地使用税暂行条例》等规定，原告以土地使用单位的身份作为纳税主体向省税务局直属分局缴纳案涉地块的土地税、房产税等规费。1995年以后，原告根据《杭州市港区管理办法》申领了杭港[政]043号港区使用许可证。且至今为止，原告自原杭州市规划管理局调取的关于案涉地块的图纸上的署名为原告，并非杭钢公司。被诉决定仅援引原告关于改制中的相关情况便做出决定，片面且错误。二、被告作出的处理决定书适用法律法规错误。被告适用的法律法规中，《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》已于2019年7月24日被《自然资源部关于第一批废止和修改的部门规章的决定》废止，《省土管局关于省属企业改革中划拨土地使用权处置意见的通知》也未在浙土资厅函〔2010〕869号《浙江省国土资源厅关于省政府及省政府办公厅涉及国土资源规范性文件的清理意见》继续有效的省政府行政规范性文件目录内，此外适用的法规中《土地权属争议调查处理办法》《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》仅适用程序性规范，对于实休处理争议的条文并未援引，即没有明确的法律依据能形成被告的推理链条继而得出正确的结论。三、被告作出被诉处理决定程序违法。处理决定载明，杭钢公司向被告提交了相关资料，原告却未收到“相关资料”屮的浙江省国资委关于杭钢集团公司改制方案的批复、《杭州钢铁集团有限公司厂名变迁历史》、工商局出具的《变更登记情况》、万邦评报（2017）11号评估报告、2017杭仲裁字第45号《杭州仲裁委员会裁决书》。被告变相剥夺了原告质证及发表相应意见的权利，程序违法。为此，请求判决撤销杭州市拱墅区人民政府作出的杭拱土权处[2019]001号土地权属争议案件处理决定，并责令杭州市拱墅区人民政府重新作出处理决定。 原告向本院提交的证据有： 1、《土地登记申请书》，拟证明原告曾就案涉地块申请土地权属登记的事实； 2、（96）浙国缴电NO.00492153《税收缴款书》、《城镇土地使用税纳税登记申报表》，拟证明原告就案涉地块缴纳税费的事实； 3、支票、说明，拟证明原告就道路拓宽向杭钢公司的前身支付共担费用的事实； 4、历次会议纪要、文件、函件、收据，拟证明各级政府在河道整治过程中根据原告对案涉地块的使用状况要求原告参加相关会议并承担相应义务及原告承担杭钢河整治费用的事实； 5、订货合同、竣工决算表、结算账单、领料单，拟证明原告在案涉地块翻建仓库的事实； 6、杭港航内字1-S025号《杭州市港区使用许可证》，拟证明原告经许可使用案涉地块所涉港区的事实； 7、规划图纸，拟证明相关规划图纸中将案涉地块表述为浙建总公司材料设备公司建材堆场的事实； 8、杭拱土权处[2019]001号《土地权属争议案件处理决定书》，拟证明被诉处理决定违法。 被告杭州市拱墅区人民政府答辩称，一、2019年3月7日，原告因与杭钢公司就金昌路北地块（东至吴家角港河；北至杭钢河；南至金昌路；西至杭钢新征土地）的土地权属归属发生争议，向我府提交了土地权属争议处理申请，并提交了《半山仓库土地权属争议处理申请书》、《土地使用权登记申请书及附件》、《支票》、《说明》、《历次会议纪要、文件、函件、收据》等资料。2019年3月13日，我府将原告的相关资料移交杭州市规划和自然资源局拱墅分局（简称规划资源拱墅分局）调查处理。2019年3月14日，规划资源拱墅分局审查后，认为缺少必要的案件受理材料，于当日发出《补正通知书》，要求原告提交身份证明和申请书副本等材料。2019年3月26日，规划资源拱墅分局审查原告提交的补正材料后，认为原告的申请符合《土地权属争议调查处理办法》第十一条、第十二条、第十三条的相关规定，于当日通知原告受理该案，并于2019年3月29日向杭州市运河综合保护开发建设集团有限责任公司送达了《答辩通知书》。为解决土地权属争议双方当事人的矛盾，规划资源拱墅分局于2019年9月11日召集相关当事人召开调解会。经调解，各方当事人意见不能达成一致，调解未果。为查明本争议的事实，规划资源拱墅分局依职权调取了：1、浙江省建工集团有限责任公司浙建司董[2002]50号《关于浙江省建筑工程材料设备公司改制方案的批复》;2、浙江省国土资源厅浙土资函[2002]212号《关于浙江省建筑工程材料设备公司改制中土地使用权处置的批复》。依据相关证据材料，规划资源拱墅分局认定事实如下：2002年6月26日，浙江省建工集团有限责任公司同意原告改制方案，“二、同意对改制前的国有资产、国有划拨土地按政策进行处置，同意土地按受让方式进行处置。2002年7月1日，浙江省国土资源厅同意原告改制中土地使用权的处置，根据浙土资函[2002]212号《关于浙江省建筑工程材料设备公司改制中土地使用权处置的批复》，文件同意省建设工程材料设备公司在改制中将所涉及的3宗国有划拨土地使用权采取补办出让方式予以处置，用途为仓储，总面积13226平方米，应补缴出让金核定为108.5833万元，3宗土地座落均为拱墅区北大桥月亮路，土地处置所涉及的3宗土地采取补办出让方式予以处置，但不包括本宗争议地块，即争议地块不在原告土地资产范围内。原告对争议地块也未缴纳土地使用权出让金、租金、作价出资等相关费用。另据原告提交的证据材料表明，浙江省建筑工程材料设备公司曾于1996年6月1日就争议土地向省税务局直属分局缴纳1996年01-12月车船税、房产税和土地税。2003年浙江省建筑工程材料设备公司改制后，原告再未就争议土地缴纳相关税费。综上，规划资源拱墅分局认为，争议土地的土地性质为国有土地，根据《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第二条之规定，国有企业实行公司制改造、组建企业集团、股份合作制改组、租赁经营和出售、兼并、合并、破产等改革，涉及的划拨土地使用权管理，应当遵守本规定。浙江省建筑工程材料设备公司改制时系国有企业，根据该《暂行规定》第三条、第十条、第十一条的相关规定，划拨土地的使用应当符合有偿原则，并符合相关法定程序。但原告、第三人提交的证据及规划资源拱墅分局调取的相关证据，均无法证明原告对争议土地享有土地使用权或原告曾就争议土地缴纳土地使用权出让金、租金、作价出资的事实；且根据原告提供的证据，改制后的原告再未就争议土地缴纳相关税费，亦从侧面反映了原告与争议土地无权利义务关系。原告在调解会中称，2003年浙江省建筑材料设备股份有限公司改制时，存在将争议土地纳入改制资产的相关文件。但原告并未在规划资源拱墅分局指定的期限内提供，也未就不提交材料作出合理的说明；即使在我府作出决定前，原告也并未提供相关证据。据此，规划资源拱墅分局依据《土地权属争议调查处理办法》第四条、第十三条、第二十三条、第二十七条、第二十八条，《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第二条、第三条、第十条、第十一条，《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》，《省土管局关于省属企业改革中划拨用地使用权处置意见的通知》之相关规定，提出了拟认定原告对争议土地无土地使用权的意见。2019年10月10日，规划资源拱墅分局向我府移交了涉案全部资料。我府经审查，于2019年10月22日同意规划资源拱墅分局作出的认定意见，并向各方当事人作出了涉案决定。二、原告的改制行为发生在2003年，应当适用改制时的生效法律文件判断其对涉案宗地是否享有土地使用权。故我府适用《土地权属争议调查处理办法》，《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》，《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》，《省土管局关于省属企业改革中划拨用地使用权处置意见的通知》之相关规定，并无错误。原告提到的证据系杭州市运河综合保护开发建设集团有限责任公司在调解会时提交的证据，该证据原告法定代表人及委托代理人在调解会时已经当场查阅并复印，不存在变相剥夺其质证权利的事实；且依据《土地权属争议调查处理办法》、《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》的相关规定，争议双方当事人交换证据及质证并不是处理土地权属争议的必经程序，故原告主张被诉行政行为程序错误于法无据。请求驳回原告的诉讼请求。 被告杭州市拱墅区人民政府向本院提供了作出被诉行政行为的证据： 1、《半山仓库土地权属争议处理申请书》，拟证明原告针对其与杭钢公司就案涉土地的权属争议向被告申请确认权属的事实； 2、原告法定代表人身份证明、授权委托书、律师证，拟证明原告申请土地权属争议处理提交身份证明材料的事实； 3、《土地登记申请书》及其附件，拟证明原告曾就案涉地块申请土地权属登记的事实； 4、（96）浙国缴电NO.00492153《税收缴款书》、《城镇土地使用税纳税登记申报表》，拟证明原告就案涉地块缴纳税费的事实； 5、杭港航内字1-S025号《杭州市港区使用许可证》、杭港（政）043号《杭州市港区使用许可证》，拟证明原告经许可使用案涉地块所涉港区的事实； 6、报销说明。支票、历次会议纪要、文件、函件、收据、订货合同、竣工决算表、结算账单、领料单，拟证明原告就道路拓宽向杭钢公司的前身支付共担费用、各级政府在河道整治过程中根据原告对案涉地块的使用状况要求原告参加相关会议并承担相应义务及原告承担杭钢河整治费用、原告在案涉地块翻建仓库等事实； 7、原告的公司登记基本情况，拟证明原告系由浙江省建筑工程材料设备公司、浙江省建筑工程材料设备有限责任公司、浙江省建筑材料设备有限公司依次更迭而来； 8、标有“建筑总公司石料厂”的地形图，拟证明相关地形图中将案涉地块表述为建筑总公司石料厂”的事实； 9、原告2019年5月28日《关于浙建集团半山仓库划转情况的说明》，拟证明原告在案涉争议处理中主张其享有案涉争议地块国有土地使用权的事实； 10、杭钢公司的《答辩状》、《补充答辩状》，拟证明第三人在案涉争议处理中进行答辩，并主张其享有案涉争议地块国有土地使用权的事实； 11、第三人的营业执照、法定代表人身份证明书、授权委托书、劳动合同，拟证明第三人在案涉土地权属争议处理中提交身份证明材料的事实； 12、原杭州市房地产管理局1991年4月27日出具的有“半钢征用”字样的图纸，拟证明案涉地块系为杭钢公司前身的建设征收的事实； 13、原杭州市房地产管理局1992年1月28日出具的有杭钢地界图，拟证明案涉地块杭钢公司享有使用权的事实； 14、浙国资企改[2017]4号《浙江省国资委关于杭钢集团公司改制方案的批复》，拟证明杭钢集团改制后，现公司继承原公司全部资产、负债和权益的事实； 15、当事人出具的《杭州钢铁集团有限公司厂名变迁历史》及其所附《变更登记情况》，拟证明被告由半山钢铁厂变更而来的事实； 16、杭州钢铁集团公司基建技改部技改计[2012]24号《关于同意杭钢河吴家角港局部护坡加固项目立项的通知》及其请示、报告等，拟证明当事人曾对案涉地块的河堤进行修复的事实； 17、金昌路8号地块（半山仓库）拆迁协调会纪要及其会议签到表，拟证明当事人因案涉争议曾要求原告提供土地权属证明，但原告一直未提供的事实； 18、《杭钢集团半山基地场地交接协议》，拟证明争议土地由杭州市土地储备中心收储的事实； 19、万邦资产评估有限公司万邦评报[2017]11号《资产评估报告》，拟证明1号码头属于杭州杭钢装卸运输有限公司资产范围，土地使用权人为第三人； 20、杭州仲裁委员会（2017）杭仲裁字第45号《裁决书》，拟证明第三人经仲裁裁决给予杭州杭钢装卸运输有限公司1号码头资产补偿的事实； 21、《浙江钢铁厂为土地征购与地面作物等赔偿标准由》，拟证明为进行第三人的前身的建设而于1958年征收相关集体土地的事实； 22、杭州市运河综合保护开发建设集团有限责任公司的营业执照、法定代表人身份证明、授权委托书，拟证明杭州市运河综合保护开发建设集团有限责任公司在案涉土地权属争议处理中提交身份证明材料的事实； 23、杭州市人民政府府办简复第B20181614号《公文处理简复单》，拟证明杭州市运河综合保护开发建设集团有限责任公司是杭钢基地收储区块做地主体的事实； 24、《杭钢集团半山基地地块交接协议》、原杭州市国土资源局杭土资纪要[2018]25号《关于杭钢集团半山基地地块交接工作的会议纪要》，拟证明案涉地块由杭州市土地储备中心收储后交杭州市运河综合保护开发建设集团有限责任公司做地的事实； 25、记载有被告批示的《半山仓库土地权属争议处理申请书》，拟证明原告2019年3月6日向被告提出案涉申请后，被告于2019年3月11日将该事项交杭州市规划和自然资源局拱墅分局调查并提出处理意见的事实； 26、杭州市规划和自然资源局拱墅分局《关于〈金昌路北地块土地权属争议调查处理意见〉的报告》及其所附调查处理意见，拟证明2019年10月9日，杭州市规划和自然资源局拱墅分局就案涉地块的土地使用权属争议提出处理意见并报被告决定的事实； 27、杭州市规划和自然资源局拱墅分局《补正通知书》及其邮寄凭证，拟证明杭州市规划和自然资源局拱墅分局于2019年3月14日要求原告就案涉申请补充申请书、证据材料副本和身份证明材料的事实； 28、杭拱规划资源争字[2019]1号《土地权属争议案件受理通知书》及其邮寄凭证，拟证明杭州市规划和自然资源局拱墅分局于2019年3月26日通知原告，其案涉申请已予受理的事实； 29、杭拱规划资源争字[2019]1号《答辩通知书》及其邮寄凭证，拟证明杭州市规划和自然资源局拱墅分局于2019年3月29日通知第三人就案涉争议进行答辩、举证的事实； 30、杭州市规划和自然资源局拱墅分局[2019]003号《补正告知书》及其邮寄凭证，拟证明杭州市规划和自然资源局拱墅分局于2019年7月18日通知原告，要求其补充提交原告改制中对案涉地块土地处置的相关材料及原告与第三人对案涉地块使用的协议等材料的事实； 31、致原告、第三人、杭州市运河综合保护开发建设集团有限责任公司的《土地使用权归属争议调解会通知书》各一份及上述材料的邮寄凭证、送达回证，拟证明杭州市规划和自然资源局拱墅分局于2019年9月3日通知原告、第三人和杭州市运河综合保护开发建设集团有限责任公司于2019年9月11日参加案涉争议调解的事实； 32、杭州市规划和自然资源局拱墅分局《决定书》，拟证明案涉调解会确定工作人员的事实； 33、《土地权属归属争议调解会签到表》《调解会须知》《调解会笔录》，拟证明杭州市规划和自然资源局拱墅分局于2019年9月11日组织原告、第三人和杭州市运河综合保护开发建设集团有限责任公司进行案涉争议调解的事实； 34、致原告、第三人的《土地权属争议延期答复通知书》，拟证明2019年9月20日，杭州市规划和自然资源局拱墅分局通知原告、第三人，案涉争议延期一个月办理的事实； 35、杭拱土权处[2019]001号《土地权属争议案件处理决定书》及其送达回证，拟证明被告于2019年10月22日作出被诉行政行为，决定书于2019年10月24日送达原告、第三人；于2019年10月29日送达杭州市运河综合保护开发建设集团有限责任公司的事实； 36、《土地权属争议案件收件登记单》四份，拟证明杭州市规划和自然资源局拱墅分局在案涉争议处理过程中收取当事人具体材料的事实； 37、徐靖璐、郭方栋、邵宏燕的《浙江省行政执法证》，拟证明杭州市规划和自然资源局拱墅分局案涉争议办理人员具备执法资格的事实； 38、浙江省国土资源厅浙土资函[2002]212号《关于浙江省建筑工程材料设备公司改制中土地使用权处置的批复》、浙江省建工集团有限责任公司浙建司董[2002]50号《关于浙江省建筑工程材料设备公司改制方案的批复》，拟证明浙江省国土资源厅批复同意浙江省建筑工程材料设备公司在改制中将所涉及的3宗国有划拨土地使用权采取补办出让方式予以处置，用途为仓储，总面积13226平方米，应补缴出让金核定为108.5833万元，3土宗地座落均为拱墅区北大桥月亮路，土地处置所涉及的3宗土地采取补办出让方式予以处置，但不包括本案争议地块，即争议地块不在原告土地资产范围内，原告对争议地块也未缴纳土地使用权出让金、租金、作价出资等相关费用。 被告向本院提交的作出被诉行政行为的依据为：《土地权属争议调查处理办法》《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》《省土管局关于省属企业改革中划拨用地使用权处置意见的通知》。 第三人杭州钢铁集团有限公司述称，一、案涉土地使用权属于我公司所有。我公司有1991年和1992年房管局出具的资料以及1958年征用周边村集体土地的文件。二、案涉土地不属于原告，原告没有相应的权属证明和土地证，即使原告在改制前一直使用，但改制后原告已经成为民营企业，该土地在未纳入改制资产的情况下，根据相关规定，应由杭州市人民政府收回，且案涉土地到目前均仍划拨用地，民营企业不可能拥有划拨用地。三、案涉土地从2003年开始一直由我公司相关人员使用，根据相关规定，房屋倒塌空地未恢复使用由当地政府收回。因2003年土地空置，政府可以合法收回。 第三人未向本院提交证据。 经庭审质证，对被告提供的证据，原告认为，证据12、13，不能证明被告欲证明的内容；证据19、20，与本案不具有关联性。原告对被告的其他证据未明确提出异议。第三人对被告证据表示不持异议。 对原告的证据，被告认为，证据7、8不能证明原告欲证明的内容。 本院对本案证据认证如下：原告的证据8，不能证明被诉行政复议行为违法，但可以证明被告作出案涉行政复议决定的事实，予以采信。被告的证据18、19、20、22、23、24，与本案不具有关联性，不予采信。本案其余证据，具备关联性、合法性、真实性，可以证明待证事实，予以采信。 经审理查明，2019年3月6日，浙江省建筑材料设备股份有限公司以其与杭州钢铁集团有限公司就金昌路北地块（东至吴家角港河；北至杭钢河；南至金昌路；西至杭钢新征土地）的土地使用权存在争议，并认为其享有该土地的国有土地使用权为由，向杭州市拱墅区人民政府提出土地权属争议处理申请，请求确认上述土地的国有土地使用权属其所有。 杭州市拱墅区人民政府收到申请材料后，于2019年3月11日将申请材料转杭州市规划和自然资源局拱墅分局进行调查并提出处理意见。 规划资源拱墅分局收到后，于2019年3月14日通知省建材公司补充提交身份证明材料及申请材料的副本。2019年3月26日，规划资源拱墅分局告知省建材公司，其申请已予受理。 2019年3月29日，规划资源拱墅分局向杭钢公司发送原告的申请书副本，并通知该公司就该土地权属争议案件进行答辩和举证。 2019年9月20日，规划资源拱墅分局决定延长该案的办理期限一个月，并通知案件当事人。 经省建材公司和杭钢公司举证及调取证据，并经调解无果，2019年10月9日，规划资源拱墅分局形成《金昌路北地块土地权属争议调查处理意见》，并报杭州市拱墅区人民政府作出处理决定。处理意见主要认为：2002年6月26日，浙江省建工集团有限责任公司同意原告改制方案，同意土地按受让方式进行处置。2002年7月1日，浙江省国土资源厅同意原告改制中将所涉及的3宗国有划拨土地使用权采取补办出让方式予以处置，用途为仓储，总面积13226平方米，应补缴出让金核定为108.5833万元，3宗土地不包括本宗争议地块。此外，浙江省建筑工程材料设备公司曾于1996年6月1日就争议土地向省税务局直属分局缴纳1996年01-12月车船税、房产税和土地税。2003年浙江省建筑工程材料设备公司改制后，原告再未就争议土地缴纳相关税费。因此，根据《土地权属争议调查处理办法》第四条、第十三条、第二十三条、第二十七条、第二十八条，《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第二条、第三条、第十条、第十一条，《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》，《省土管局关于省属企业改革中划拨用地使用权处置意见的通知》的相关规定，拟认定原告对争议土地无土地使用权。 2019年10月22日，杭州市拱墅区人民政府作出杭拱土权处[2019]001号土地权属争议案件处理决定，根据《土地权属争议调查处理办法》《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》《省土管局关于省属企业改革中划拨土地使用权处置意见的通知》的规定，同意杭州市规划和自然资源局拱墅分局的处理意见，即省建材公司对金昌路北地块（东至吴家角港河；北至杭钢河；南至金昌路；西至杭钢新征土地）无土地使用权。决定书于2019年10月24日送达原告、第三人；于2019年10月29日送达杭州市运河综合保护开发建设集团有限责任公司。 另查明，1958年，相关单位征收了当时康桥乡、崇贤乡所有的集体土地，作为建设浙江钢铁厂的用地，但相关征收及补偿材料中并未明确征收集体土地的具体范围。 1991年4月27日，原杭州市房地产管理局出具包含案涉争议地块的图纸，图纸中用线段合围并标注有“半钢征用”字样的土地包括案涉争议地块。 1992年1月28日，原杭州市房地产管理局出具杭钢地界图，案涉争议地块在杭钢地界范围内。 又查明，1990年，浙江省建筑工程总公司材料设备公司就案涉土地申请杭州港码头登记，审批机关在审批意见中签具“土地使用权未明确前，同意发临时许可证”的意见。 1995年，浙江省建筑总公司材料设备公司取得包括案涉争议地块在内的港区使用许可证。 2003年，浙江省建筑工程材料设备公司取得包括案涉争议地块在内的港区使用许可证。 1996年6月1日，浙江省建筑工程材料设备公司就争议土地向浙江省税务直属一分局缴纳1996年01-12月的车船税、房产税和土地税。争议土地所涉金昌路及杭钢河整治过程中，原告的前身也曾按相应比例承担整治和维护费用。 还查明，2002年6月26日，浙江省建工集团有限责任公司同意浙江省建筑工程材料设备公司改制方案，同意土地按受让方式进行处置。2002年7月1日，浙江省国土资源厅同意浙江省建筑工程材料设备公司改制中将所涉及的3宗国有划拨土地使用权采取补办出让方式予以处置，用途为仓储，总面积13226平方米，应补缴出让金核定为108.5833万元，3宗土地均坐落于杭州市拱墅区××路，与本案争议的金昌路北地块无关，原告及其前身对争议地块也未缴纳土地使用权出让金、租金、作价出资等相关费用。 再查明，浙江省建筑工程材料设备公司于2002年转制，转制后名称依次更迭为浙江省建筑工程材料设备有限责任公司、浙江省建筑材料设备有限公司、浙江省建筑材料设备股份有限公司。杭州钢铁集团有限公司则先后由浙江钢铁厂、半山钢铁厂、杭州钢铁厂、杭州钢铁集团公司更迭而来。 本院认为，本案系对中立的行政机关就平等主体之间的争议作出的裁决不服而引起的诉讼。对于此类裁决，行政机关一般采用优势证明标准，即平等主体一方的证据相比另一方更有优势时，就应作出有利于该方的处理。因此，在对行政行为的合法性进行审查时，同样应适用该证明标准。 首先，省建材公司与杭钢公司均主张，案涉争议土地原系集体所有、使用的土地，并于1958年经征收从集体所有土地转为国有土地而由其使用。对于该主张，杭钢公司提交了名为《浙江钢铁厂为土地征购与地面作物等赔偿标准由》的文件，文件反映相关单位征收了当时康桥乡、崇贤乡所有的集体土地，作为建设浙江钢铁厂的用地。尽管文件中并未明确征收集体土地的具体范围，但正如杭钢公司在本案庭审中所言，从证据的角度，如果说杭钢公司尚有基于集体土地征收取得案涉土地使用权的可能，那么在没有任何证据的情况下，省建材公司则完全不具备该可能性。对此，本院予以认同。 其次，1991年4月27日，原杭州市房地产管理局出具包含案涉争议地块的图纸，图纸中用线段合围并标注有“半钢征用”字样的土地包括案涉争议地块。此处的“半钢”，应为半山钢铁厂的简称。1992年1月28日，原杭州市房地产管理局又出具杭钢地界图，案涉争议地块在杭钢地界范围内。上述图纸与省建材公司的前身曾取得包括案涉争议地块在内的港区使用许可证、曾就争议土地向浙江省税务直属一分局缴纳1996年01-12月的车船税、房产税和土地税、曾在争议土地所涉金昌路及杭钢河整治过程中按相应比例承担整治和维护费用等事实相比，对于证明案涉争议土地使用权归属而言，具有更高的证明力。 最后，也是最为重要的一点，原国家土地管理局发布并于1998年3月1日起施行的《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》（2019年7月24日被废止）第二条规定：“国有企业实行公司制改造、组建企业集团、股份合作制改组、租赁经营和出售、兼并、合并、破产等改革，涉及的划拨土地使用权管理，应当遵守本规定。”该规定第三条第一款、第二款规定：“国有企业使用的划拨土地使用权，应当依法逐步实行有偿使用制度。”“对国有企业改革中涉及的划拨土地使用权，根据企业改革的不同形式和具体情况，可分别采取国有土地使用权出让、国有土地租赁、国家以土地使用权作价出资（入股）和保留划拨用地方式予以处置。”本案中，省建材公司系经公司制改造而来，其改制方案确定的土地取得方式为按受让方式取得，其经国土资源部门审核以出让方式取得的土地，并不包括本案争议的金昌路北地块。据此，无论在省建材公司的前身改制前案涉争议土地使用权归属如何，在其改制后，其未按照经批准的出让方式取得争议土地使用权，即应认为原告对争议土地不享有使用权。原告认为上述规定于2019年7月24日被废止，故不应适用于本案。本院认为，上述规定在原告前身的改制过程中系有效的规章，原告在改制过程中应予遵循，故其在判断原告的前身经改制是否可能取得案涉争议土地使用权的问题上当然可予适用。 综合上述意见，证明杭钢公司享有案涉争议土地使用权的证据相对于与其相反的证据而言，可以达到优势证明标准，杭州市拱墅区人民政府作出的被诉裁决主要证据充分，适用法律正确，行政程序并未违反法律规定之处。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告浙江省建筑材料设备股份有限公司的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告浙江省建筑材料设备股份有限公司负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。 审 判 长 李 洵 人民陪审员 李 慧 人民陪审员 谌慧敏 二〇二〇年十月二十一日 书 记 员 邵旭妍 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。